FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 25. juni 2009 1( )

Sag C-241/08

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Franske Republik

»Traktatbrudssøgsmål – gennemførelse af direktiv 92/43/EØF (habitatdirektivet) – særlige bevaringsområder – et projekts betydelige konsekvenser – visse aktiviteters manglende forstyrrende virkning – nødvendigheden af en vurdering af virkningerne på lokaliteten – nødvendigheden af at fremlægge alternative løsninger i tilfælde af en negativ vurdering af virkningerne på lokaliteten«

I – Indledning

1. Parterne er uenige om, hvorvidt Frankrig har gennemført artikel 6 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter ( ) (herefter »habitatdirektivet«) korrekt i artikel L. 414-1, L. 414-4 og R. 414-21 i code de l’environnement (den franske miljølov, herefter »miljøloven«). Disse bestemmelser omhandler områder, der på grund af deres betydning for bevaringen eller genopretningen af visse naturtyper og/eller beskyttelsen af arter er beskyttet af fællesskabslovgivningen.

2. Der er uenighed om følgende problemstillinger:

– Må medlemsstaten begrænse de foranstaltninger, der er tilladt for at forhindre en forringelse af områder, således at menneskelige aktiviteter, der ikke har betydelige konsekvenser, ikke kan forbydes?

– Er det foreneligt med forbuddet mod væsentlige forstyrrelser af arter at fastsætte ved lov, at visse aktiviteter ikke forårsager nogen væsentlig forstyrrelse?

– Skal vurderingen af virkningerne på lokaliteten anvendes på alle relevante planer og projekter?

– Og sikrer de franske bestemmelser, at alternative løsninger vedrørende projekter, der skader en lokalitets integritet, undersøges i tilstrækkeligt omfang?

II – Retsforhandlinger og påstande

3. Kommissionen meddelte den 18. oktober 2005 Frankrig sine betænkeligheder, idet den opfordrede til fremsættelse af bemærkninger (»åbningsskrivelse«). Efter det franske svar af 7. februar 2006 fremsatte Kommissionen den 15. december 2006 en begrundet udtalelse, hvori den fastsatte en endelig frist på to måneder for afhjælpning af de klagepunkter, den havde fremsat.

4. Da Kommissionen ikke var tilfreds med svaret af 28. februar 2007, anlagde Kommissionen den 30. maj 2008 det foreliggende søgsmål ad elektronisk vej og indsendte efterfølgende stævningen pr. post den 2. juni 2008. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 6, stk. 2 og 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, ved ikke at have truffet alle de nødvendige lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger til korrekt gennemførelse af dette direktiv.

– Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

5. Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber tilpligtes at betale sagens omkostninger.

6. Parterne har udelukkende forhandlet skriftligt.

III – Retlig vurdering

7. Ifølge Kommissionen har Frankrig ikke gennemført habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 og 3, korrekt.

A – Om habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

8. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«

9. Domstolen har tidligere fastslået, at det for gennemførelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, kan være nødvendigt at træffe såvel foranstaltninger, der tilsigter at imødegå udefrakommende menneskeskabte skader eller forstyrrelser, som foranstaltninger, der har til formål at bremse den naturlige udvikling, der kan forringe bevaringsstatus for de forskellige arter og naturtyper i de særlige bevaringsområder ( ).

10. Miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, bestemmer, at der til dette formål for hvert område i samarbejde med de forskellige interessegrupper fastsættes de nødvendige foranstaltninger til bevaring eller genopretning. Kommissionen har kritiseret begrænsninger af disse foranstaltninger, der er indeholdt i bestemmelsens tredje afsnit, tredje og fjerde punktum.

1. Om formaliteten

11. Der er tvivl om, hvorvidt klagepunkterne vedrørende miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje og fjerde punktum, kan antages til realitetsbehandling, da Kommissionen i sin stævning har kritiseret en anden ordlyd end under den administrative procedure.

12. I den administrative procedure henviste Kommissionen til den ordlyd, der gjaldt på daværende tidspunkt, i lov nr. 2005-157 af 23. februar 2005 om udviklingen i landdistrikterne ( ):

»De medfører ikke et forbud mod menneskelige aktiviteter, hvis disse ikke har betydelige konsekvenser for de målsætninger, der er anført i det foregående stykke. Fiskeopdræt, jagt og andre jagtaktiviteter, der udøves på de vilkår, der er tilladt i henhold til de gældende love og retsforskrifter, og i de heri fastlagte områder, udgør ikke aktiviteter, der er forstyrrende eller har sådanne konsekvenser.«

13. I stævningen anfægter Kommissionen imidlertid artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje og fjerde punktum, som affattet ved lov nr. 2006-1772 af 30. december 2006 om vand og vandområder ( ), dvs. ændringer, der indtrådte efter fremsendelsen af den begrundede udtalelse, men før udløbet af den deri fastsatte frist.

»De medfører ikke et forbud mod menneskelige aktiviteter, hvis disse ikke har betydelige konsekvenser for bevaringen eller genopretningen af en gunstig bevaringsstatus for disse naturtyper og disse arter. Fiskeri, akvakultur, jagt og andre jagtaktiviteter, der udøves på de vilkår, der er tilladt i henhold til de gældende love og retsforskrifter, og i de heri fastlagte områder, udgør ikke aktiviteter, der er forstyrrende eller har sådanne konsekvenser ( ).«

14. Genstanden for et søgsmål, der er anlagt i henhold til artikel 226 EF, afgrænses under den administrative procedure. Kommissionens åbningsskrivelse til medlemsstaten og dens efterfølgende begrundede udtalelse afgrænser sagens genstand, som herefter ikke kan udvides. Den pågældende medlemsstats mulighed for at fremsætte bemærkninger udgør nemlig, selv om medlemsstaten ikke ønsker at udnytte sin adgang hertil, en i EF-traktaten hjemlet væsentlig garanti, hvis opfyldelse er et væsentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslås, at en medlemsstat har begået et traktatbrud, afvikles behørigt. Følgelig skal Kommissionens begrundede udtalelse og dens søgsmål hvile på de samme klagepunkter som i åbningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure ( ).

15. I øvrigt skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ( ).

16. Ved en strengt formalistisk anvendelse af disse regler ville en udvidelse af sagen til at omfatte de ændringer, der blev gennemført ved loven i 2006, udgøre en ulovlig udvidelse af sagsgenstanden i forhold til den begrundede udtalelse. I den form, der forelå under den administrative procedure, ville søgsmålet derimod være ubegrundet, fordi de påtalte bestemmelser ved udløbet af den frist, der var sat i den begrundede udtalelse, ikke længere eksisterede i den form, hvori Kommissionen kritiserede dem.

17. Hvis den ordning, der er påtalt under den administrative procedure, imidlertid som helhed er blevet opretholdt i kraft af de nye retsforskrifter, som medlemsstaten har udstedt efter den begrundede udtalelse, og som anfægtes under sagen, kan retssagen udvides til at omfatte den nye retsstilling ( ). Da ændringerne i den franske lovgivning fra 2006 – som Kommissionen med rette og uimodsagt har understreget – kun marginalt berører det indhold af bestemmelserne, der er relevant for søgsmålet, udgør inddragelsen heraf i søgsmålet en berettiget ændring af sagsgenstanden.

18. De klagepunkter, der er anført vedrørende miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje og fjerde punktum, kan således antages til realitetsbehandling.

2. Om begrænsningen til »betydelige konsekvenser«

19. Med sit første klagepunkt har Kommissionen anfægtet miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum, for så vidt som denne bestemmer, at menneskelige aktiviteter kun må begrænses, hvis de har betydelige konsekvenser for bevaringen eller genopretningen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og vilde dyr.

20. Kommissionen har med rette understreget, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, forbyder enhver forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne og kun i forbindelse med forstyrrelser af arter begrænser rækkevidden til betydelige konsekvenser. Det er i modstrid hermed, hvis menneskelige aktiviteter kun må begrænses, såfremt de har betydelige konsekvenser.

Om begrebet forringelse

21. Domstolen har ganske vist endnu ikke udtrykkeligt defineret begrebet forringelse af levesteder, men praksis vedrørende habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan anvendes som rettesnor. Der er nemlig principielt enighed om, at artikel 6, stk. 2 og 3, tager sigte på samme beskyttelsesniveau ( ).

22. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, henviser to gange til påvirkningen af beskyttede lokaliteter. Efter første punktum skal planer og projekter, der kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. Andet punktum bestemmer, at planen eller projektet kun må godkendes, hvis den/det ifølge denne vurdering ikke skader lokalitetens integritet.

23. Som Frankrig også har fastslået, kan planer eller projekter påvirke en lokalitet væsentligt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, hvis de risikerer at skade bevaringsmålsætningen for den pågældende lokalitet ( ). Såfremt dette er tilfældet, skal det vurderes, om foranstaltningen er forenelig med den bevaringsmålsætning, der er fastsat for denne lokalitet.

24. Det skal fremhæves, at påvirkningen af bevaringsmålsætningen ikke kræver nogen særskilt vurdering af, om konsekvenserne er betydelige. Tværtimod er enhver risiko for en påvirkning af bevaringsmålsætningen tilstrækkelig til at udløse en pligt til at foretage en vurdering af virkningen på lokaliteten. Derimod er mulige konsekvenser for området uden betydning, hvis de ikke berører bevaringsmålsætningen ( ).

25. Resultatet af vurderingen af virkningen på lokaliteten er afgørende for, om planen eller projektet kan godkendes i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum. De kompetente myndigheder giver først deres tilslutning til planen eller projektet, når de på baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens »integritet«.

26. På grundlag heraf har den franske regering gjort følgende opfattelse gældende: Planer eller projekter kan godkendes, hvis de ganske vist påvirker en lokalitet væsentligt, men ikke skader dens »integritet«. Den franske regering anser det derfor for selvmodsigende kategorisk at udelukke betydelige konsekvenser i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

27. Dette argument er imidlertid baseret på en fejlagtig sondring mellem en væsentlig påvirkning af en lokalitet og en skadelig påvirkning af et områdes »integritet«. Bevaringsmålsætningen er nemlig ikke kun målestok for, om der foreligger en væsentlig påvirkning, men også for, om en lokalitets »integritet« skades ( ).

28. Derfor må der også antages at foreligge en forringelse af naturtyper i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, hvis bevaringsmålsætningen for det berørte bevaringsområde påvirkes.

Om påvirkning af bevaringsmålsætningen

29. Frankrig er åbenbart af den opfattelse, at kun betydelige konsekvenser for opretholdelsen eller genopretningen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper også kan påvirke bevaringsmålsætningen for en lokalitet. Formålet med bevaringsmålsætningen for en lokalitet er imidlertid i henhold til habitatdirektivets artikel 1, litra l), artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, netop at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyperne. Derfor kan alle påvirkninger af disse levesteder også påvirke bevaringsmålsætningen for en lokalitet, uanset om man vurderer disse påvirkninger som værende betydelige eller ej.

30. Hvorvidt konsekvenserne af visse aktiviteter, herunder de forskellige eksempler på aktiviteter, som parterne har anført, rent faktisk påvirker bevaringsmålsætningen, kan kun fastslås i hvert enkelt tilfælde på baggrund af de konkret berørte mål. Det drejer sig her om en videnskabelig prognose, der netop er vanskelig at opstille i grænsetilfælde, og som kræver, at der indrømmes de kompetente nationale instanser en vis skønsmargin.

31. Den omtvistede franske bestemmelse indrømmer imidlertid ikke denne skønsmargin, men forhindrer derimod et forbud mod menneskelige aktiviteter, der har »ikke-betydelige« konsekvenser for levesteder. Med andre ord: Disse aktiviteter er principielt tilladt. Selv hvis fagfolk er overbevist om, at en aktivitet påvirker bevaringsmålsætninger, skal det yderligere påvises, at disse konsekvenser er betydelige, for at aktiviteten kan forbydes.

Om fortolkningen af miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, første og tredje afsnit

32. Frankrig har endvidere anført, at Kommissionen ikke har forstået miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, første og tredje afsnit, korrekt. Menneskelige aktiviteter med betydelige konsekvenser for bevaringen eller genopretningen af en gunstig bevaringsstatus er under alle omstændigheder forbudt. Foreligger der ikke sådanne betydelige konsekvenser, må aktiviteter ganske vist ikke forbydes, men alligevel gælder den i første afsnit fastsatte målsætning om at forhindre en forringelse af levesteder. Dette skal sikres ved passende foranstaltninger.

33. Hvis miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, første og tredje afsnit, fortolkes og anvendes således, er væsentlige elementer i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, gennemført. Tilbage står spørgsmålet, hvad der sker, hvis der ikke kan træffes foranstaltninger, inden for rammerne af hvilke aktiviteten kan fortsættes uden at forvolde skade. Også denne usikkerhed er fjernet, såfremt enhver forringelse i den forstand, hvori begrebet anvendes i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 – som den franske regering har gjort gældende i sin duplik – udgør en betydelig konsekvens i den forstand, hvori begrebet anvendes i miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum.

34. Med dette argument overser den franske regering imidlertid, at det ikke er tilstrækkeligt at gennemføre habitatdirektivet på en sådan måde, at dets målsætninger muligvis kan opfyldes ved en ensartet fortolkning af den nationale ret, der i øvrigt ikke er indlysende. Selv en administrativ praksis, der er i overensstemmelse med direktivet, men som administrationen i sagens natur kan ændre efter behag, og som muligvis ikke er tilstrækkelig kendt, kan ikke anses for at udgøre en gyldig iværksættelse af forpligtelsen til at gennemføre et direktiv ( ).

35. Tværtimod har en punktlig gennemførelse af habitatdirektivet særlig betydning, fordi forvaltningen af det fælles eje derved er betroet medlemsstaterne på deres respektive territorier ( ). Det følger heraf, at medlemsstaterne inden for rammerne af habitatdirektivet, som opstiller komplicerede og tekniske regler på miljørettens område, er særligt forpligtede til at påse, at deres lovgivning til sikring af dette direktivs gennemførelse er klar og præcis ( ).

36. Disse krav opfylder artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum, ikke. Den fortolkning, som den franske regering har anført, er ganske vist ikke fuldstændig udelukket, men for en uinformeret læser er det dog mere nærliggende at antage, at aktiviteter er tilladt, såfremt de ikke har betydelige konsekvenser for levesteder. Denne konklusion turde navnlig være nærliggende for de berørte interessegrupper, der i henhold til artikel L. 414-1, stk. V, andet afsnit, deltager i rådgivningen vedrørende bevaringsområdet. Det kan befrygtes, at der på det foreliggende grundlag opstår unødvendige konflikter om, hvorvidt visse påvirkninger af bevaringsmålsætninger er væsentlige eller ej.

37. Som Kommissionen har understreget, er den fortolkning af miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum, som den franske regering har anført, desuden ikke i overensstemmelse med den af samme regering fremførte udlægning af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Den franske regering har således gjort gældende, at et forbud mod enhver forringelse af levesteder ville være »radikalt« ( ), og har forsøgt at godtgøre, at bestemmelsen ikke kræver et sådant forbud.

Om hensyntagen til andre interesser

38. Frankrig har endvidere påberåbt sig artikel 2, stk. 3, i habitatdirektivet og tredje betragtning hertil. Herefter skal der ved anvendelsen af direktivet tages hensyn til de økonomiske, sociale, kulturelle og regionale behov. Set i dette lys er miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, en passende og forholdsmæssig bestemmelse til gennemførelse af direktivet.

39. Denne opfattelse står imidlertid i modsætning til vurderingen i retspraksis vedrørende artikel 4, stk. 4, første punktum, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ( ) (herefter »fugledirektivet«). Denne bestemmelse forpligter i lighed med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, medlemsstaterne til at træffe egnede foranstaltninger for i de beskyttede områder at undgå forringelse af levestederne samt væsentlige forstyrrelser for de arter, for hvilke de beskyttede områder i fugledirektivets forstand er blevet udlagt ( ). En tilsidesættelse af den forpligtelse, der følger af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, kan ikke begrundes ud fra økonomiske eller sociale hensyn, da henvisningen til disse interesser i fugledirektivet ikke udgør en selvstændig begrundelse for en afvigelse ( ).

40. Der kan – principielt – ikke gælde noget andet for habitatdirektivet. I den foreliggende sag kan det lades ubesvaret, om de nævnte interesser inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, undtagelsesvis kan veje tungere end beskyttelsen af en lokalitet ( ), eller om hensynet til væsentlige interesser altid betinger en anvendelse af artikel 6, stk. 3 og 4. Miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum, sondrer nemlig ikke på grundlag af, om der foreligger væsentlige interesser i forbindelse med den pågældende aktivitet. Derfor kan denne bestemmelse heller ikke begrundes med sådanne interesser.

Om bevaringsforanstaltninger med negativ virkning

41. Den franske regering har endvidere indvendt, at foranstaltningerne til bevaring og udvikling af levesteder jo også kan bevirke en forringelse heraf og alligevel er tilladt. Følgelig burde det også være muligt at tillade menneskelige aktiviteter, der ikke har betydelige konsekvenser.

42. For at anskueliggøre skadelige bevarings- og genopretningsforanstaltninger har Frankrig anført forskellige eksempler, herunder at forskellige naturtyper kan følge efter hinanden på samme areal. Hvert skift medfører nødvendigvis, at en naturtype går tabt. Ligeledes kan visse bevaringsforanstaltninger skade andre naturtyper eller midlertidigt endog skade den berørte naturtype. Som eksempel herpå har Frankrig anført den regelmæssige tørlægning af damme for at undgå tilmudring, der midlertidigt fjerner den beskyttede naturtype. Endelig påvirker f.eks. landbruget ganske vist visse elementer af naturtyper, men er samtidig en forudsætning for, at arealerne fortsat kan benyttes af fugle.

43. Disse argumenter overser imidlertid, at foranstaltninger, der er passende og nødvendige for at gennemføre bevaringsmålsætningerne, principielt ikke kan anses for en forringelse af området i den forstand, hvori begrebet anvendes i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Såfremt visse bevaringsmålsætninger er indbyrdes modstridende, således at de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for én målsætning, påvirker gennemførelsen af en anden målsætning, skal denne konflikt i stedet løses i forbindelse med afgrænsningen af disse målsætninger.

44. Domstolen har tidligere fastslået, at bevaringsmålsætningen, som det fremgår af habitatdirektivets artikel 3 og 4, og særligt direktivets artikel 4, stk. 4 ( ), bl.a. kan bestemmes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I til direktivet eller en art i bilag II til direktivet og for sammenhængen i Natura 2000, samt af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for ( ). Derfor må der i givet fald foretages en indbyrdes afvejning af disse mål og prioriteres. For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at denne meget komplekse afgørelse ganske vist forudsætter, at de kompetente myndigheder har en vid skønsmargin, men dog ikke er fuldstændigt fritaget for enhver retlig kontrol ( ).

45. Menneskelige aktiviteter, der ikke præciseres nærmere og derfor kan være af en hvilken som helst art, er derimod ikke sammenlignelige med nødvendige bevaringsforanstaltninger eller en konflikt mellem flere bevaringsmålsætninger.

Resultat af undersøgelsen af miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum

46. Det må derfor konstateres, at miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, tredje punktum, ikke er forenelig med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

3. Om undtagelser for visse aktiviteter

47. Med sit andet klagepunkt har Kommissionen anfægtet miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, fjerde punktum. Fiskeri, akvakultur, jagt og andre jagtlignende aktiviteter, der udøves inden for rammerne af de gældende ordninger, er efter denne bestemmelse ikke forstyrrende aktiviteter. Denne konstatering anser Kommissionen for uforenelig med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

48. Rent faktisk har Domstolen i forbindelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, tidligere afvist en generel fritagelse af visse i øvrigt retmæssige aktiviteter fra kravet om en vurdering af virkningerne på lokaliteten. Det er nemlig ikke sikret, at disse aktiviteter ikke kan påvirke bevaringsområderne væsentligt og dermed skade deres integritet ( ).

49. Da sigtet med beskyttelsen er den samme, gælder denne tanke også for habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. En generel kategorisering af visse aktiviteter som ikke-forstyrrende som omhandlet i denne bestemmelse er kun mulig, såfremt det er garanteret, at de ikke forårsager forstyrrelser, der kan have betydelige konsekvenser med hensyn til direktivets målsætninger.

50. Domstolen har tidligere anerkendt, at muslingefarme kan have betydelige konsekvenser for bevaringsområder ( ). Ikke blot anlæggelsen af en muslingefarm, men også dens drift kan forårsage forstyrrelser. Det samme gælder helt sikkert for fiskefarme. Det er muligt, at risiciene i forbindelse med jagt og fiskeri er mindre, men der kan være bevaringsmålsætninger, der påvirkes af de dermed forbundne forstyrrelser. Derfor skal det være muligt at forbyde disse aktiviteter, såfremt de med hensyn til visse bevaringsområder kan forårsage forstyrrelser, der kan have betydelige konsekvenser for direktivets målsætninger.

51. Denne konklusion ændres ikke af, at der ved udøvelsen af disse aktiviteter skal overholdes de regler, der generelt gælder herfor.

52. Frankrig har i så henseende forklaret, at der i de relevante regler for akvakultur navnlig fastlægges de områder, hvor denne aktivitet er tilladt, og at der i denne forbindelse tages hensyn til følsomme områder. Der kan desuden fastsættes kvoter for jagt og fiskeri.

53. Sådanne foranstaltninger kan ganske vist muligvis mindske risikoen for væsentlige forstyrrelser. Men risikoen kan kun udelukkes helt ved hjælp af de relevante regler for disse aktiviteter, hvis de ufravigeligt kræver, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, overholdes, dvs. hvis de specielt tager sigte på at sikre bevaringsmålsætningen i henhold til habitatdirektivet ( ). Dette har den franske regering imidlertid netop ikke godtgjort.

54. Den franske regering har endvidere gjort gældende, at der for hvert område udarbejdes et dokument (»document d’objectifs« – målsætningsdokument), der danner grundlaget for, at de nævnte aktiviteter reguleres således, at de ikke forårsager væsentlige forstyrrelser.

55. Parterne er uenige om, hvorvidt der foreligger en pligt til at fastsætte sådanne regler. Kommissionen støtter sig på ordlyden i retsgrundlaget herfor, miljølovens artikel L. 414-2, stk. IV, der ikke fastsætter en sådan pligt. Frankrig udleder derimod en sådan forpligtelse af miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, første afsnit.

56. Dette spørgsmål er imidlertid ikke afgørende for vurderingen af klagepunktet. Det er nemlig nærliggende at forstå miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, fjerde punktum, således, at foranstaltninger, der skal forhindre forstyrrelser, ikke er tilladt over for de deri anførte aktiviteter. I modsat fald ville denne bestemmelse ikke have nogen normativ virkning.

57. Selv hvis miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, fjerde punktum, i praksis blev anvendt sådan, som det er fremstillet af den franske regering, ville det ikke ændre det faktum, at denne bestemmelse i det mindste kan misforstås. De berørte interessegrupper ville sætte deres lid til, at deres aktiviteter netop ikke kan anses for forstyrrelser og blive underlagt begrænsninger.

58. Derfor opfylder miljølovens artikel L. 414-1, stk. V, tredje afsnit, fjerde punktum, ligeledes ikke kravene til en tilstrækkeligt klar gennemførelse ( ) af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

B – Om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum

59. Kommissionen har endvidere kritiseret den franske gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Første punktum heri bestemmer, hvilke planer og projekter der skal vurderes med henblik på, om de er forenelige med bevaringsmålsætningerne for særlige bevaringsområder:

»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.«

60. Denne bestemmelse er gennemført i fransk ret ved miljølovens artikel L. 414-4, stk. I:

»Programmer eller projekter vedrørende arbejder, projekter eller planer, der kræver administrativ tilladelse eller godkendelse, og hvis gennemførelse kan forvolde væsentlig skade på et Natura 2000-område, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. For så vidt angår de af disse programmer, der er fastsat ved lov eller administrativ bestemmelse, og for hvilke der ikke kræves nogen undersøgelse af indvirkningen på miljøet, sker vurderingen i henhold til den procedure, der er fastsat i nærværende lovs artikel L. 122-4 ff.

De arbejder, projekter eller planer, der er fastsat i Natura 2000-aftalerne, er fritaget for den vurderingsprocedure, der er anført i det foregående afsnit.«

61. Kommissionen kritiserer to punkter i denne gennemførelse:

– Undtagelsen for arbejder, projekter eller planer, der er fastsat i de såkaldte Natura 2000-aftaler, er for vidtgående.

– Også projekter, der ikke kræver tilladelse, bør underkastes en vurdering med hensyn til deres virkninger, hvis de påvirker bevaringsmålsætningerne væsentligt.

1. Om Natura 2000-aftaler

62. Kommissionen har kritiseret, at arbejder, projekter eller planer, der er fastsat i såkaldte Natura 2000-aftaler, i henhold til miljølovens artikel L. 414-4, stk. I, andet afsnit, er undtaget fra vurderingen af virkningerne på lokaliteten efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum.

63. Natura 2000-aftaler er aftaler efter fransk ret, der indgås med brugere af visse arealer i bevaringsområder i henhold til habitatdirektivet.

64. Det er ubestridt, at arbejder, projekter eller planer kan være planer eller projekter i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, mens planer eller projekter, der er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, ikke skal vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten.

65. Påstanden med hensyn til dette klagepunkt kan således kun tages til følge, såfremt fransk ret tillader, at arbejder, projekter eller planer optages i Natura 2000-aftaler, uden at de er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning.

66. Aftalernes indhold er fastsat i miljølovens artikel L. 414-3, stk. 1, andet afsnit, første punktum:

»Natura 2000-aftalen indeholder et kompleks af forpligtelser i overensstemmelse med de retningslinjer og foranstaltninger, der er fastlagt i målsætningsdokumentet vedrørende bevaringen og eventuelt genopretningen af de naturtyper og arter, der har begrundet oprettelsen af Natura 2000-området.«

67. Det står således klart, at der i en Natura 2000-aftale ikke efter forgodtbefindende kan aftales foranstaltninger, der derigennem unddrages en vurdering af virkningerne på lokaliteten. Tværtimod skal aftalen være i overensstemmelse med målsætningsdokumentet for den pågældende lokalitet. Dette dokument repræsenterer formentlig i det væsentlige gennemførelsen af habitatdirektivets artikel 4, stk. 4 ( ), og artikel 6, stk. 1 ( ), dvs. at det navnlig fastlægger bevaringsmålsætningerne og forvaltningsplanen for de enkelte lokaliteter.

68. Frankrig har derfor sandsynligvis med rette anført, at de gennemførelsesforanstaltninger, der er aftalt i Natura 2000-aftalerne, ikke er i modstrid med bevarings- og genopretningsmålsætningerne for en lokalitet.

69. Kommissionen finder imidlertid ikke, at denne overensstemmelse med målsætningerne for lokaliteten er tilstrækkelig. Foranstaltninger, der ikke er i modstrid med målsætningerne, er ikke nødvendigvis direkte forbundet med lokalitetens forvaltning. Med den franske ordning vil der følgelig være for mange foranstaltninger, der unddrager sig vurderingen af virkningerne på lokaliteten.

70. Undtagelsen for foranstaltninger vedrørende lokalitetens forvaltning beror på, at de vedrører gennemførelsen af bevarings- og genopretningsmålsætningerne for den pågældende lokalitet. Fastsættelsen af disse målsætninger har ifølge sin natur mange lighedspunkter med en vurdering af virkningerne på lokaliteten. Den kræver en videnskabelig vurdering af komplekse forhold, dvs. den pågældende lokalitet med de arter, levesteder og udviklingspotentialer, den indeholder. En vurdering af disse foranstaltningers virkninger på lokaliteten ville følgelig medføre en dobbelt vurdering.

71. I modsætning til hvad Kommissionen har anført, foreskriver habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, heller ikke, at foranstaltninger vedrørende lokalitetens forvaltning skal vurderes, såfremt de kan påvirke visse bevaringsmålsætninger. Fastsættelsen af bevarings- og genopretningsmålsætninger kan nemlig kræve, at der træffes afgørelse vedrørende konflikter mellem forskellige målsætninger. Det kan eksempelvis være nødvendigt at acceptere, at visse naturtyper eller arter påvirkes for at åbne andre udviklingsmuligheder. Afgørende herfor er den forholdsmæssige betydning af de pågældende bevarings- og genopretningsmålsætninger for Natura 2000 ( ).

72. Den omstændighed, at afgørelser vedrørende en lokalitets forvaltning erstatter en vurdering af virkningerne på lokaliteten, kan ikke udvides til at omfatte foranstaltninger, der ikke har den nødvendige direkte forbindelse til lokalitetens forvaltning. Kommissionen har nemlig med rette fremhævet, at undtagelser fra generelle regler skal fortolkes snævert. I henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, skal planer og projekter principielt vurderes individuelt. I denne procedure kan man se på de konkrete konsekvenser af den enkelte foranstaltning.

73. Derimod er Natura 2000-aftalerne nødvendigvis af mere generel karakter. De vil næppe kunne tage hensyn til det konkret berørte sted eller dets status på tidspunktet for foranstaltningen. Derudover kan erfaringer med lignende foranstaltninger fra den periode, der er gået fra aftalens indgåelse og til foranstaltningens iværksættelse, kun inddrages ved en aftaleændring. Hvis en sådan ændring fører til en begrænsning af aktiviteter, vil den som regel være omdiskuteret og derfor vanskelig at få gennemført.

74. Der kan således ikke dispenseres fra vurderingen af virkningerne på lokaliteten, blot fordi foranstaltninger er forenelige med målsætningsdokumentet. Foranstaltningerne skal derimod være direkte nødvendige for gennemførelsen af bevaringsmålsætningerne. De praktiske konsekvenser af en sådan tilpasning af den franske lovgivning er måske nok beskedne, men den vil bidrage til, at misforståelser undgås.

75. Følgelig er miljølovens artikel L. 414-4, stk. I, andet afsnit, sammenholdt med artikel L. 414-3, stk. I, andet afsnit, første punktum, uforenelig med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, for så vidt som det heri bestemmes, at det er tilstrækkeligt, at Natura 2000-aftaler er i overensstemmelse med målsætningsdokumentet for den pågældende lokalitet.

76. For så vidt som Kommissionen i replikken – dvs. formodentlig for sent – har foreholdt Frankrig, at Natura 2000-aftaler kan indgås, før der er fastlagt et målsætningsdokument, og dermed uafhængigt af dette, har Kommissionen ikke bevist denne påstand, som Frankrig har bestridt.

2. Om projekter, der ikke kræver tilladelse

77. Ifølge miljølovens artikel L. 414-4, stk. I, første afsnit, første punktum, i den affattelse, der er relevant for den foreliggende sag, skulle arbejder, projekter eller planer vurderes med hensyn til virkningerne på lokaliteten, såfremt de krævede tilladelse.

78. I henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, skal planer eller projekter i tilfælde af tvivl med hensyn til, hvorvidt der ikke foreligger væsentlige virkninger, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten. Derfor må visse kategorier af projekter kun undtages fra en sådan vurdering på grundlag af kriterier, der er egnede til at sikre, at de pågældende foranstaltninger ikke kan påvirke de beskyttede lokaliteter væsentligt ( ).

79. Kommissionen har på dette grundlag kritiseret, at der i fransk ret findes projekter, der hverken kræver administrativ tilladelse eller godkendelse, og som følgelig falder uden for vurderingsproceduren. Visse af disse projekter har betydelige konsekvenser for bevaringsområder, når der henses til formålene om beskyttelsen af arterne.

80. Frankrig har ikke afvist dette argument, men har påberåbt sig ændringer af de pågældende bestemmelser, der for en dels vedkommende blev indført ved en lov af 1. august 2008 ( ) og i øvrigt er under forberedelse.

81. I disse bestemmelser er det fastsat, at alle tænkelige foranstaltninger, hvad enten de kræver tilladelse eller ej, principielt skal vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten. Det er dog en betingelse, at de enten er opført på en national eller en lokal liste, der er udarbejdet under hensyntagen til de berørte bevaringsmålsætninger.

82. Det kan ikke udelukkes, at navnlig de lokale lister er velegnede til at begrænse vurderingspligten vedrørende foranstaltninger, hvis konsekvenser ifølge deres natur er beskedne, til de nødvendige tilfælde. Lokale lister kan nemlig mere præcist afdække både de pågældende foranstaltninger og risiciene for bevarings- og genopretningsmålsætninger end mere generelle ordninger. Dermed kan overflødige vurderinger undgås, og specifikke risici kan afdækkes præcist i forhold til målsætningerne. Hvis de pågældende lister imidlertid ikke udstedes eller forbliver ufuldstændige, påvirker det nødvendigvis beskyttelsen af lokaliteterne negativt. Netop for så vidt angår de lokalitetsspecifikke foranstaltninger vil Kommissionen antagelig kun kunne kontrollere dette punktuelt.

83. Som Kommissionen imidlertid med rette har anført, er disse nye bestemmelser i sidste ende uden betydning i den foreliggende sag. Domstolen kan ikke inddrage dem i sin bedømmelse, da det afgørende er retsstillingen ved udløbet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse, dvs. pr. 15. februar 2007 ( ). Den franske regering har ikke bestridt, at den daværende ordning ikke opfyldte kravene i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum.

84. Det må således konstateres, at miljølovens artikel L. 414-4, stk. I, første afsnit, første punktum, er uforenelig med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, for så vidt den begrænser vurderingen af virkningerne på lokaliteten til arbejder, projekter eller planer, der kræver tilladelse.

C – Om vurdering af alternative løsninger

85. Endelig har Kommissionen kritiseret, at den vurdering af virkningerne på lokaliteten, der skal forelægges af ansøgeren, når der ansøges om tilladelse til en plan eller et projekt, ikke skal indeholde en fremstilling af alternative løsninger, hvis resultatet af vurderingen er negativt. En rimelig vurdering af virkningerne på lokaliteten som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal imidlertid også indeholde disse alternative løsninger.

86. Ved første øjekast ser det ud som om, at svaret på dette spørgsmål på forhånd er givet og går imod Kommissionens opfattelse. Alternativer til en plan eller et projekt vedrører nemlig ikke anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, men derimod godkendelsen af projekter eller planer i henhold til artikel 6, stk. 4. For så vidt som det har relevans for den foreliggende sag, har denne bestemmelse følgende ordlyd:

»Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. […]«

87. Anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, er ikke et ufravigeligt krav. Tværtimod har de kompetente myndigheder, hvis virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, valget mellem at nægte tilladelse til gennemførelsen af projektet eller at give tilladelse hertil i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, for så vidt som de betingelser, der er fastsat i bestemmelsen, er opfyldt ( ). Derfor er det ikke et krav, at en vurdering efter artikel 6, stk. 3, omfatter de aspekter, der er anført i artikel 6, stk. 4 ( ).

88. Ved nærmere betragtning vedrører Kommissionens klagepunkt dog en noget anden situation. Miljølovens artikel R. 414-21, stk. III, som Kommissionen har kritiseret, omhandler udtrykkeligt tilfælde, hvor en plan eller et projekt skal gennemføres på trods af en negativ vurdering. I sådanne tilfælde er en vurdering af alternative løsninger et ufravigeligt krav.

89. Alligevel kunne man over for Kommissionen indvende, at dens klagepunkt ikke vedrører gennemførelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, men en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 4. Ved en streng afgrænsning af søgsmålsgenstanden på basis af Kommissionens påstand kunne man derfor konkludere, at dette klagepunkt ikke kan tages til følge ( ).

90. Imidlertid henviser habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, stævningen og allerede den begrundede udtalelse til sammenhængen med artikel 6, stk. 4. Søgsmålspåstanden skal derfor omdefineres således, at Kommissionen rent faktisk ville kritisere en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 4.

91. I øvrigt var Frankrig åbenbart klar over denne sammenhæng, da alle bemærkninger i den administrative procedure og skriftlige indlæg i retssagen gik ud fra en påtale af en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 4. Forsvaret over for Kommissionens klagepunkter blev således ikke vanskeliggjort som følge af den manglende udtrykkelige henvisning til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

92. I henhold til artikel R. 414-21, stk. III, nr. 1, skal ansøgeren redegøre for grundene til, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning.

»Hvis programmet eller projektet på trods af de i stk. II fastsatte foranstaltninger i væsentlig grad kan skade bevaringsstatus for naturtyper og arter, der har tjent som begrundelse for udpegelsen af lokaliteten eller lokaliteterne, skal der i materialet vedrørende vurderingen af virkningerne på lokaliteten endvidere redegøres for:

1. Grundene til, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, og de forhold, der begrunder en gennemførelse af programmet eller projektet på de vilkår, der er fastsat i artikel L. 414-4, stk. III eller IV.

2. […]«

93. Ifølge Kommissionen er disse anvisninger ikke tilstrækkelige med henblik på gennemførelsen af en vurdering af alternative løsninger. De kompetente myndigheder bør selv undersøge de alternative løsninger med henblik herpå.

94. Heroverfor har den franske regering for det første indvendt, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, ikke udtrykkeligt kræver en redegørelse for alternativerne, men derimod kun, at der ikke findes alternative løsninger.

95. Den franske holdning er ganske vist korrekt, hvis man ser isoleret på ordlyden, men det fremgår af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og af dens målsætning, at der kræves en sammenligning af alternativerne for at kunne fastslå, at der ikke findes alternativer ( ).

96. Frankrig har endvidere anført, at den begrundelse af manglen på alternativer, der kræves i henhold til miljølovens artikel R. 414-21, stk. III, nr. 1, i praksis under alle omstændigheder indebærer, at ansøgeren undersøger, beskriver og med kortmateriale redegør for alternativerne. Dette vil fremover blive præciseret i gennemførelsesbestemmelser.

97. Selv hvis der i praksis redegøres for alternativer, tager miljølovens artikel R. 414-21, stk. III, nr. 1, imidlertid ikke sigte på en vurdering af alternative løsninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

98. Dette fremgår i første række af den omstændighed, at det ikke påhviler ansøgeren at konstatere, at der ikke findes alternativer, men derimod den godkendende myndighed. Myndigheden kan i sin afvejning af alle fordele og ulemper ved forskellige udgaver af den plan eller det projekt, der søges om tilladelse til, komme til en anden konklusion end ansøgeren. I sit valg mellem forskellige alternativer vil ansøgeren i reglen tilgodese sine egne interesser. Derimod tillader habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, kun, at bevaringsområdet påvirkes, hvis det er påkrævet af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. Dette spørgsmål kan kun afgøres af den godkendende myndighed.

99. Det er ganske vist ikke udelukket at pålægge ansøgeren at forberede vurderingen af alternative løsninger, men dennes forarbejder må ikke præjudicere konklusionen. Derimod bør sammenligningen eventuelt føre til, at projektet gennemføres på en anden måde, der skåner det berørte bevaringsområde. I øvrigt har jeg tidligere påpeget, at i det mindste de forskellige alternative løsninger, som befinder sig blandt de afgrænsede tilbageværende valgmuligheder, skal bedømmes efter sammenlignelige videnskabelige standarder med hensyn til deres påvirkning af den berørte lokalitet og de i hvert enkelt tilfælde relevante hensyn til væsentlige samfundsinteresser ( ).

100. Miljølovens artikel R. 414-21, stk. III, nr. 1, angiver ikke tilstrækkeligt klart, at den godkendende myndighed skal foretage en omfattende sammenligning, hvis resultat ikke er givet på forhånd. Det er navnlig ikke tilstrækkeligt kun at redegøre for grundene til, at der ikke findes nogen alternative løsninger, heller ikke selv om der samtidig redegøres for alternativer. Tværtimod skal de kompetente godkendende myndigheder også gøres bekendt med de argumenter, der taler for alternative løsninger, således at de også kan tage hensyn til disse argumenter.

101. Følgelig er miljølovens artikel R. 414-21, stk. III, nr. 1, uforenelig med habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

IV – Forslag til afgørelse

102. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, da den ikke har sat alle de love og administrative bestemmelser i kraft, der er nødvendige for at gennemføre disse bestemmelser korrekt.

2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.«