DOMSTOLENS UDTALELSE 2/91

19. Marts 1993

Ved begæring indgivet til Domstolens Justitskontor den 21. august 1991 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anmodet Domstolen om en udtatelse i medfør af artikel 228, stk. 1, andet afsnit, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Okonomiske Fælleskab, der har følgende ordlyd:

»Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat kan forus indhente en udtalelse fra Domstolen om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i denne traktat. Hvis Domstolens udtalelse er benægtende, kan aftalen kun træde i kraft på de i artikel 236 fastsatte betingelser.«

I — Redegørelse for begæringen

Kommissionen har med denne begæring anmodet Domstolen om en udtalelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Den Internationale Arbejdsorganisations (herefter benævnt »ILO«) konvention nr. 170 vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen (herefter benævnt »konvention nr. 170«) er forenelig med traktaten, og nærmere bestemt, hvorvidt Fællesskabet har kompetence til at tiltræde denne konvention, og hvilke konsekvenser dette har for medlemsstaterne.

Konvention nr. 170 blev vedtaget den 25. juni 1990 af ILO's Generalkonference under dennes 77. samling.

II — Proceduren for Domstolen

I henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement er begæringen blevet forkyndt for Rådet og medlemsstaterne. Der er fremsat skriftlige bemærkninger af Kommissionen, af Rådet og af regeringerne for Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

Ved skrivelse indgivet til Domstolens Justitskontor den 30. april 1992 har Kommissionen besvaret et skriftligt spørgsmål fra Domstolen. Kommissionen, Rådet, de ovennævnte regeringer og den belgiske regering har afgivet mundtlige indlæg i et offentligt retsmøde, der blev afholdt i Domstolen den 30. juni 1992.

Domstolen har den 23. oktober 1992 hørt generaladvokaterne i et lukket møde, jf. procesreglementets artikel 108, stk. 2.

III — ILO

ILO blev oprettet i 1919 med det formål at forbedre arbejdsvilkårene og fremme den sociale retfærdighed. Som medlemmer af organisationen, der er en særlig organisation under FN, kan optages FN's medlemsstater og, på de i statutten fastsatte vilkår, tillige andre stater. ILO's organer er Generalkonferencen, der består af repræsentanter for medlemsstaterne (herefter benævnt »Konferencen«), Styrelsesrådet og Det Internationale Arbejdsbureau (herefter benævnt »Arbejdsbureauet«). Konferencen, der er ILO's højeste organ, har som hovedopgave at vedtage forslag i form af internationale konventioner eller henstillinger, og dens virke er karakteriseret ved en trepartsstruktur: Hver medlemsstat har fire repræsentanter, hvoraf to er regeringsrepræsentanter, og de to andre er repræsentanter for henholdsvis arbejdsgiverne og arbejdstagerne i den pågældende medlemsstat. Enhver repræsentant har ret til at stemme selvstændigt om alle spørgsmål, som drøftes af Konferencen (artikel 4, stk. 1, i ILO's statut).

Vedtagelsen af konventioner og henstillinger sker ved en procedure, der i det væsentlige består af følgende led: Når ILO's Styrelsesråd beslutter at sætte spørgsmål om fastsættelse af bestemmelser inden for et bestemt område på Konferencens dagsorden, udarbejder Arbejdsbureauet en rapport på grundlag af medlemsstaternes besvarelse af de spørgeskemaer, der er udsendt til dem. Rapporten drøftes under førstebehandlingen på Konferencens årlige samling, og såfremt det besluttes at vedtage en konvention eller en henstilling, udarbejder Arbejdsbureauet udkast hertil, der fremsendes til regeringerne til udtalelse. Til vedtagelse af en konvention eller en henstilling kræves majoritet på 2/3 af de tilstedeværende repræsentanters stemmer (artikel 19, stk. 2, i ILO's statut), og kun medlemsstater kan ratificere en konvention [artikel 19, stk. 5, litra d)].

Medlemsstaterne skal forelægge den vedtagne retsakt (konvention eller henstilling) for den kompetente nationale myndighed med henblik på gennemførelse heraf og skal underrette generaldirektøren for Arbejdsbureauet om, hvilke(n) myndighed(er) der i så henseende anses for kompetent(e), og om de af disse trufne foranstaltninger [artikel 19, stk. 5, litra b) og c), og stk. 6, litra b) og c), i ILO's statut].

Det bemærkes, at arbejdsmarkedets parter i henhold til bestemmelserne i Konferencens forretningsorden og ILO's konvention nr. 144 om tresidede forhandlinger til fremme af gennemførelsen af internationale arbejdsstandarder, som blev vedtaget af Konferencen den 2. juni 1976, skal høres, bl.a. for at de kan udtale sig om regeringernes besvarelser af de spørgeskemaer, der er fremsendt til dem [artikel 39, stk. 1, i Konferencens forretningsorden og artikel 5, stk. 1, litra a), i konvention nr. 144], om regeringernes bemærkninger til de forslag til tekster, der skal behandles på Konferencen (artikel 39, stk. 6, i Konferencens forretningsorden), og om de forslag, der i henhold til statuttens artikel 19 skal fremsendes til de kompetente myndigheder [artikel 5, stk. 1, litra b), i konvention nr. 144].

Endvidere bemærkes, at ILO's statut indeholder bestemmelser om en kontrolprocedure med hensyn til den måde, hvorpå medlemsstaterne gennemfører de konventioner, de har ratificeret. Arbejdsmarkedets parter deltager i denne procedure (artikel 22-34 i ILO's statut).

Endelig bemærkes, at det fremgår af artikel 19, stk. 8, i ILO's statut, at »i intet tilfælde skal Konferencens vedtagelse af en konvention eller henstilling eller en medlemsstats ratifikation af en konvention kunne berøre love, kendelser, sædvane eller overenskomster, som tilsikrer de pågældende arbejdere gunstigere vilkår end konventionen eller henstillingen«.

IV — Fællesskabets deltagelse i forhandlingerne om ILO's konventioner

Fællesskabet er ikke medlem af ILO, men har observatørstatus, og spørgsmålet om dets deltagelse i forhandlingerne om de konventioner, der vedtages i ILO's regi, opstod første gang i forbindelse med konvention nr. 153 om arbejdstidens længde og hvileperioder inden for vejtransport (1977, 1978 og 1979). Dette område var allerede omhandlet i Rådets forordning (EØF) nr. 543/69 af 25. marts 1969 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for landevejstransport (EFT 1969 I, s. 158). For at lette Fællesskabets deltagelse i de forskellige forhandlinger udarbejdede Arbejdsbureauet et dokument til Konferencen. De løsninger, der blev foreslået i dette dokument, kunne imidlertid ikke accepteres af visse medlemsstater på grund af reaktionen fra arbejdsmarkedets parter, der frygtede, at deres indflydelse på Konferencen ville blive svækket.

Dette dokument, der blev udarbejdet af Arbejdsbureauet den 12. februar 1981, blev suppleret af et andet dokument af 31. maj 1989. Det foreslås i det væsentlige i disse to dokumenter, for så vidt angår forhandlingerne, at medlemsstaterne kan bemyndige Kommissionen til i deres navn samlet at foreslå ændringer, at den myndighed, der nævnes i statuttens artikel 19, kan være Rådet, og for så vidt angår ratifikation, at denne kan ske ved en meddelelse fra Fællesskabet herom under forudsætning af, at det ved en forudgående meddelelse fra de tolv medlemsstater er bekræftet, at denne akt skal have samme gyldighed som en ratifikation fra medlemsstaternes side.

I disse dokumenter omtales endvidere overholdelsen af de forpligtelser, som de medlemsstater, der har ratificeret en konvention, har påtaget sig. Det bemærkes heri, at kun medlemsstaterne kan gøres ansvarlige, såfremt disse forpligtelser ikke overholdes, også selv om tilsidesættelsen af bestemmelserne i en sådan konvention skyldes en retsakt fra Fællesskabet, som er vedtaget med stemmeflertal.

Spørgsmålet om Fællesskabets kompetence i relation til ILO opstod på ny i forbindelse med udarbejdelsen af konvention nr. 162 om sikkerhed ved anvendelse af asbest (1983-1986), idet området på fællesskabsplan var reguleret ved fire direktiver. Visse medlemsstater, der ikke bestred Fællesskabets kompetence, fandt, at ILO's statut ikke gav hjemmel til, at Fællesskabet selvstændigt deltog i Konferencen, og Rådet besluttede derfor, at Fællesskabet og dets medlemsstater skulle fremføre de resultater, som Fællesskabet havde opnået på de pågældende områder, med henvisning til de direktiver, der var udstedt herom. Kommissionen anlagde sag med påstand om annullation af Rådets afgørelse under anbringende af, at den var i strid med EØF-traktatens artikel 228. Kommissionen hævede imidlertid sagen, efter at Rådet den 22. december 1986 havde truffet en afgørelse, som indebar en efter Kommissionens opfattelse i det store og hele tilfredsstillende løsning af spørgsmålet om Fællesskabets deltagelse i forhandlingerne i ILO.

I denne afgørelse, der blev truffet efter aftale med Kommissionen, begrænsede Rådet sig til at regulere tilfælde, hvor Fællesskabet har enekompetence. Ifølge afgørelsen skal bestemmelserne i konvention nr. 144 om tresidede forhandlinger i det hele iagttages, og arbejdsmarkedets parters autonomi skal fuldt ud respekteres. Fællesskabets besvarelse af ILO's spørgeskemaer vedtages af Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af arbejdsmarkedets parter. For så vidt angår forberedelse af førstebehandlingen af et konventionsudkast, træffer Rådet efter henstilling fra Kommissionen afgørelse om, at denne bemyndiges til at føre forhandlinger, og om forhandlingsdirektiver. På Konferencen optræder Kommissionen som ordfører for Fællesskabet i snævert samarbejde med medlemsstaterne. Medlemsstaternes repræsentanter bevarer retten til at udtale sig på Konferencens plenarforsamling.

Da Kommissionen i juli 1988 i medfør af Rådets nævnte afgørelse af 22. december 1986 anmodede medlemsstaterne om at besvare ILO-spørgeskemaet vedrørende konvention nr. 170, bestred flere medlemsstater Fællesskabets enekompetence på dette område. Som følge heraf fremsendte medlemsstaterne deres besvarelser til ILO, hvilket umuliggjorde en besvarelse på fællesskabsplan. Da Kommissionen fandt det utvivlsomt, at Fællesskabet var enekompetent, fremsendte den den 12. maj 1989 en meddelelse til Rådet med anmodning om meddelelse af bemyndigelse til at føre forhandlinger om konvention nr. 170.

Den 30. november 1989 traf Rådet en afgørelse, hvorved Kommissionen blev bemyndiget til at fremføre Fællesskabets synspunkter under disse forhandlinger, men i snævert samarbejde med medlemsstaterne. Disse havde fortsat ret til at udtale sig om forhold, der henhørte under deres kompetence. Afgørelsen indeholder endvidere bestemmelser om en procedure til bilæggelse af uoverensstemmelser herom. Rådet vedtog samtidig at tage sin afgørelse af 22. december 1986 op til fornyet overvejelse og om nødvendigt i forståelse med Kommissionen at supplere denne afgørelse med bestemmelser om de tilfælde, der henhører under Fællesskabets og medlemsstaternes blandede kompetence, samt med bestemmelser, der tager sigte på at undgå vanskeligheder på grund af ILO's statut eller praksis.

Efter at konvention nr. 170 var blevet vedtaget, fremsendte Kommissionen en meddelelse til Rådet, hvori det anføres, at den finder, at medlemsstaterne er forpligtet til at meddele Arbejdsbureauets generaldirektør, at de kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 19, stk 5, litra c), i ILO's statut i dette tilfælde er Fællesskabets institutioner. Flere nationale delegationer i Rådet nægtede i denne forbindelse at anerkende Fællesskabets enekompetence til at tiltræde konventionen.

V — Konventionens indhold

Formålet med konvention nr. 170 er at beskytte arbejdstagerne mod skadelige virkninger ved anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen.

Konventionen er opdelt i syv kapitlen

I kapitel I fastlægges konventionens anvendelsesområde. Konventionen finder anvendelse på alle sektorer, hvor der anvendes kemikalier (artikel 1, stk. 1). De medlemsstater, der ratificerer konventionen, kan imidlertid på de deri fastsatte betingelser udelukke visse brancher, virksomheder eller produkter fra konventionens anvendelse eller fra visse bestemmelser heri. Inden der træffes bestemmelse herom, skal de mest repræsentative arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer høres (artikel 1, stk. 2).

I kapitel II fastlægges de generelle principper. I henhold til artikel 3 og 4 skal medlemsstaterne således høre de nævnte organisationer om de foranstaltninger, der skal træffes med henblik på at gennemføre konventionens bestemmelser og med henblik på at formulere, gennemføre og regelmæssigt revidere en sammenhængende politik vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen. I henhold til artikel 5 skal »den kompetente myndighed ... have bemyndigelse til, såfremt det er berettiget af sikkerheds- og sundhedsmæssige årsager, at forbyde eller begrænse anvendelsen af visse farlige kemikalier eller kræve forudgående indberetning om og tilladelse, før sådanne kemikalier anvendes«.

Kapitel III vedrører klassificering af kemikalier, og der fastsættes bestemmelser vedrørende transport, mærkning og kendetegning af disse, om udarbejdelse af sikkerhedsdatablade, som skal udleveres til arbejdsgiverne, og om leverandørernes forpligtelser på dette område (artikel 6-9).

I kapitel IV fastlægges arbejdsgivernes forpligtelser med hensyn til identifikation af kemikalier (mærkning, kendetegning og anvendelse af sikkerhedsdatablade for disse), overførsel af kemikalier til andre beholdere eller andet udstyr og arbejdstagernes udsættelse for kemiske stoffer (artikel 10, 11 og 12). Arbejdsgiverne skal træffe passende foranstaltninger, dels til at beskytte arbejdstagerne mod de risici, der opstår i forbindelse med anvendelse af farlige kemikalier, dels til at minimere de risici, som er forbundet med bortfjernelse af kemikalier, der ikke længere skal anvendes (artikel 13 og 14). Endelig har arbejdsgiverne pligt til at informere og uddanne arbejdstagerne med hensyn til anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen (artikel 15 og 16).

I kapitel V fastlægges arbejdstagernes forpligtelser, som består i, at de skal samarbejde med arbejdsgiverne i forbindelse med opfyldelsen af de forpligtelser, der påhviler disse, og overholde alle procedurer og praksis i forbindelse med sikkerhed ved anvendelsen af kemikalier på arbejdspladsen. Endvidere skal arbejdstagerne tage alle rimelige skridt med henblik på at eliminere eller minimere risikoen for sig selv og andre ved anvendelse af kemikalier (artikel 17).

Kapitel VI vedrører arbejdstagernes og deres repræsentanters rettigheder. Det fastslås således i konventionen, at arbejdstagerne skal have ret til at undgå farer, som er forårsaget af anvendelsen af kemikalier, når de har rimelig grund til at tro, at der er en overhængende og alvorlig fare for deres sikkerhed og helbred, og de skal straks underrette deres foresatte herom. Arbejdstagerne skal i forbindelse med udnyttelsen af denne ret og andre rettigheder, der følger af konventionen, nyde beskyttelse mod uberettigede konsekvenser heraf. Arbejdstagerne har ligeledes ret til at få oplysning om, hvilke kemikalier der bruges på arbejdspladsen, de farlige egenskaber ved sådanne kemikalier, eventuelle forebyggende foranstaltninger og uddannelse og til at få de oplysninger, der er indeholdt i etiketter, kendetegning og sikkerhedsdata- blade, samt alle andre oplysninger, der kræves opbevaret i henhold til konventionen (artikel 18).

I kapitel VII fastlægges de eksporterende staters ansvar. Når nogle eller alle former for anvendelse af farlige kemikalier er forbudt i en eksporterende medlemsstat på grund af hensynet til sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen, skal den eksporterende medlemsstat give den importerende medlemsstat oplysning herom og om årsagerne hertil (artikel 19).

Bestemmelserne i konventionens artikel 20 ff. vedrører procedurespørgsmål, navnlig med hensyn til ratificering, opsigelse og ændringer.

VI — Sammenfatning af de skriftlige indlæg, der er indgivet af institutionerne og medlemsstaternes regeringer

A — Formaliteten

Den tyske regering har anført, at begæringen om en udtalelse bør afvises, idet traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit, kun vedrører aftaler, der påtænkes indgået af Fællesskabet. Dette er ikke tilfældet i denne sag, idet Fællesskabet ikke er medlem af ILO, og i henhold til artikel 19, stk. 5, litra d), i ILO's statut kan konventioner kun ratificeres af organisationens medlemsstater.

Ifølge den tyske regering er ILO's struktur, der bygger på et trepartsprincip, ligeledes til hinder for, at Fællesskabet tiltræder konvention nr. 170. Regeringen har herved henvist til, at høringen af arbejdsmarkedets parter efter ånden i ILO's statut og konvention nr. 144 skal være effektiv, idet formålet hermed er at gøre det muligt for disse at øve indflydelse på de nationale regeringer. Denne indflydelse begrænses imidlertid, hvis deres stillingtagen skal meddeles Fællesskabets institutioner gennem regeringerne. Endvidere er der praktiske problemer, navnlig fordi svarene på spørgeskemaerne skal gives inden for meget korte frister, og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer vil ikke længere have mulighed for at tage hensyn til forslag fra arbejdsmarkedets parter i deres lande. Endelig kan arbejdsmarkedets parters indflydelse svækkes, idet Kommissionens repræsentant under forhandlingerne på Konferencen ikke er så politisk påvirkelig som repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, der regelmæssigt er i kontakt med arbejdsmarkedets parter i deres hjemlande.

Den nederlandske regering er ligeledes af den opfattelse, at begæringen om en udtalelse bør afvises, idet konvention nr. 170 ikke er en aftale, der indgås mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller en international organisation. Regeringen har endvidere anført, at Fællesskabet ikke kan være part i konvention nr. 170, idet det ikke er medlem af ILO. Regeringen har dog anerkendt, at Domstolen ved en udvidende fortolkning af artikel 228 kan antage begæringen om en udtalelse til realitetsbehandling.

B — Realiteten

1. Kommissionen og den græske regering har anført, at kun Fællesskabet har kompetence til at tiltræde konvention nr. 170. Kommissionen har herved henvist til præmis 17 og 22 i Domstolens dom af 31. marts 1971 (sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte »AETR-sag«, Sml. 1971, s. 41), der har følgende ordlyd: »... medlemsstaterne [har], når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere ret til ... at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler«, og »det følger af sammenhængen mellem disse bestemmelser [traktatens artikel 3, litra e), og artikel 5], at medlemsstaterne, i det omfang fælles regler er vedtaget for at gennemføre Fællesskabets mål, ikke uden for de fælles institutioners rammer kan påtage sig forpligtelser, der er egnede til at berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde«. Ifølge Kommissionen vil de fællesskabsregler, der fastsættes i henhold til traktatens artikel 118 A, kunne blive berørt i den i denne dom forudsatte betydning af de forpligtelser, medlemsstaterne påtager sig som led i ILO-konventioner. Dette udelukkes ikke af, at fællesskabsreglerne på dette område har karakter af minimumsforskrifter — på samme måde som de regler, der er fastsat i ILO-konventionerne. Kommissionen har i sit svar på et spørgsmål, som Domstolen har stillet herom, anført, at den harmoniske og gradvise forbedring af arbejdsmiljøvilkårene for alle arbejdstagere i Fællesskabet, som er omhandlet i artikel 118 A, vanskeligt kan forenes med, at der består internationale forpligtelser for medlemsstaterne. Det ville føre til, at der i Fællesskabet sammen med fællesskabsretten består »enkeltoverenskomster«, hvilket vil kunne skade fællesskabslovgivers autonomi. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at det ikke altid er muligt eller ønskeligt at tilpasse de bestemmelser, der er fastsat i henhold til traktatens artikel 118 A, til regler, der følger af ILO-konventioner, bl.a. fordi det i henhold til artikel 118 A, stk. 2, skal undgås, at der pålægges små og mellemstore virksomheder for vidtgående byrder, hvilket gennemførelsen af sådanne konventioner vil kunne medføre. Endvidere har Kommissionen anført, at medlemsstaterne på grund af de forpligtelser, de påtager sig i ILO's regi, kan have problemer med at vedtage bestemmelser, der er mere afpassede efter de særlige sociale og teknologiske forhold i Fællesskabet. Kommissionen har herved henvist til, at ILO-konventioner kun kan opsiges hvert tiende år. Ifølge Kommissionen har Fællesskabet kun enekompetence til at indgå en international aftale, hvis fællesskabsbestemmelserne regulerer en væsentlig del af det område, som konventionen omhandler. Det er tilfældet i denne sag, idet det område, som konvention nr. 170 dækker, allerede er reguleret ved flere direktiver, der ikke er udstedt alene med hjemmel i traktatens artikel 118 A, men også i artikel 100 og 100 A. Hvad angår pligten ifølge artikel 3 i konvention nr. 170 til at rådføre sig med arbejdsmarkedets parter, har Kommissionen anført, at det er en procedureregel, hvis overholdelse kan sikres af Fællesskabet. I øvrigt høres et organ, der er sammensat efter trepartsprincippet — nemlig Det Rådgivende Udvalg for Sikkerhed, Hygiejne og Sundhedsbeskyttelse på Arbejdspladsen, der er nedsat ved Rådets afgørelse 74/325/EØF af 27. juni 1974 (EFT L 185, s. 15) — altid under udarbejdelsen af fællesskabsbestemmelser på dette område. De bestemmelser i konvention nr. 170, der er ikke er reguleret i fællesskabsretten, er ifølge Kommissionen accessoriske i forhold til sikkerheden på arbejdspladsen. Endelig har Kommissionen anført, at hvis der opstår vanskeligheder for Fællesskabet i forbindelse med udøvelse af dets enekompetence i ILO, påhviler det medlemsstaterne at handle samlet i Fællesskabets interesse og på dets vegne. Den græske regering finder ligeledes, at Fællesskabet er enekompetent til at tiltræde konvention nr. 170. Den har i denne forbindelse anført, at samtlige bestemmelser i konventionen angår beskyttelsen af arbejdstagerne, hvilket formål er omfattet af EØF-traktatens artikel 118 A og allerede har givet anledning til, at der er vedtaget tolv direktiver. Domstolen bør dog gennemgå den generelle procedure til indgåelse og ratifikation af ILO-konventioner, specielt spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet i medlemsstaternes navn kan udarbejde, undertegne, godkende og ratificere disse konventioner. Rådet og den tyske, spanske, danske, franske, irske, nederlandske og belgiske regering har anført, at kompetencen til at tiltræde konvention nr. 170 tilkommer dels Fællesskabet, dels medlemsstaterne. Den tyske, spanske og irske regering har til støtte for, at Fællesskabet ikke er enekompetent i denne sag, henvist til, at de præmisser i ovennævnte AETR-dom, som Kommissionen har nævnt, kun vedrører tilfælde, hvor Fællesskabet handler som led i en fælles politik. Dette er ikke tilfældet med hensyn til regler, der er fastsat med hjemmel i artikel 118 A. Socialpolitikken henhører som udgangspunkt fortsat under medlemsstaternes kompetence. Den spanske regering har anført, at de direktiver, der er udstedt i henhold til artikel 100 og 100 A, ikke kan påberåbes i denne sag, da de angår andre mål og områder end socialpolitikken. Ifølge Rådet og den danske, franske, nederlandske og belgiske regering kan forskrifter, der fastsættes i henhold til artikel 118 A, ikke berøres i den i AETR-dommen forudsatte betydning af en ILO-konvention, som medlemsstaterne tiltræder på et område, der er omfattet af disse forskrifter. De har i denne forbindelse henvist til, at der her er tale om minimumsforskrifter (artikel 118 A, stk. 3) på samme måde som bestemmelserne i ILO-konventionerne (artikel 19, stk. 8, i ILO's statut). De fælles forskrifter ville således kun kunne blive berørt, hvis Fællesskabet vedtog at indføre regler, der er mindre strenge end de internationale, uden at give medlemsstaterne mulighed for at vedtage mere beskyttende bestemmelser. Dette vil netop på grund af ordlyden af artikel 118 A, stk. 3, ikke kunne ske på dette område. Rådet og den tyske og den danske regering har anført, at Fællesskabet under ingen omstændigheder har kompetence til at påtage sig forpligtelser inden for områderne vedrørende trepartsforhandlingerne, der er fastlagt i artikel 3 og 4 i konvention nr. 170. Medlemsstaterne er her enekompetente. Ifølge Rådet gælder det samme med hensyn til pligten til at have en sammenhængende politik vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen, jf. konventionens artikel 4, og gennemførelsen af artikel 5, dvs. tildeling af den bemyndigelse, der er nævnt i denne bestemmelse, til de kompetente nationale myndigheder. Det Forenede Kongeriges regering har anført, at Fællesskabets kompetence med hensyn til socialpolitikken er forskellig fra kompetencen vedrørende transportpolitiklien, som AETR-dommen vedrørte, og at karakteren af de forskrifter, der fastsættes i henhold til artikel 118 A (minimumsforskrifter), ikke kan begrunde, at der tillægges Fællesskabet en ekstern kompetence. En sådan kompetence vil på dette område kun kunne støttes på artikel 235. Den franske regering har endelig anført, at medlemsstaterne under alle omstændigheder alene er kompetente til at tiltræde konvention nr. 170, for så vidt angår beskyttelsen af oversøiske landes eller territoriers særlige interesser, idet konventionens område falder uden for det, der er fastlagt i EØF-traktatens associeringsordning. Den danske, spanske, franske, irske og nederlandske regering har henvist til de vanskeligheder, der på grund af ILO's opbygning og den måde, hvorpå organisationen fungerer, kan være forbundet med, at Fællesskabet udøver kompetencen til at tiltræde en konvention i denne organisations regi. Deres standpunkt kan sammenfattes således: Fællesskabet har kun observatørstatus. Selv om Fællesskabet kan deltage i drøftelserne, har det ikke stemmeret i henhold til ILO's statut (artikel 12, stk. 2). Endvidere fremgår det af statuttens artikel 19, stk. 5, litra d), at kun medlemsstaterne kan ratificere ILO-konventioner. Den irske regering har i denne forbindelse anført, at spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne gyldigt kan bemyndige Fællesskabet til i deres navn at tiltræde en ILO-konvention, rejser folkeretlige problemer, navnlig med hensyn til, hvem der er ansvarlig, såfremt en medlemsstat ikke overholder sine forpligtelser. ILO's funktionsmåde, der bygger på trepartsprincippet, er ligeledes til hinder for, at Fællesskabet kan udøve en eksklusiv kompetence. Argumenterne herom er i de væsentlige sammenfaldende med dem, den tyske regering har fremført vedrørende formaliteten. Endelig har visse regeringer bemærket, at det er en forudsætning for anvendelsen af den fremgangsmåde, som Fællesskabet skal følge ved tiltrædelse af en ILO-konvention — og som er fastlagt i Rådets afgørelser af 22. december 1986 og 30. november 1989 — at ILO's organer godkender denne, hvilket endnu ikke er sket.

Domstolens stillingtagen

I — Formaliteten

1 Den tyske regering har anført, at Kommissionens begæring om en udtalelse i medfør af traktatens artikel 228, stk. 1, bør afvises, og den nederlandske regering har udtrykt tvivl om, hvorvidt begæringen kan antages til realitetsbehandling. Ifølge disse regeringer er formålet med den procedure, der er fastlagt i denne artikel, alene at undersøge, om en aftale, som påtænkes indgået mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller en international organisation, er forenelig med traktatens bestemmelser. Den foreliggende begæring vedrører imidlertid spørgsmålet om Fællesskabets kompetence til at tiltræde en konvention, der kun kan ratificeres af ILO's medlemsstater og ikke af Fællesskabet, som ikke er medlem af denne internationale organisation.

2 Denne argumentation kan ikke tiltrædes.

4 Begæringen om en udtalelse vedrører således ikke spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet folkeretligt kan tiltræde en konvention, som er udarbejdet i ILO's regi, men vedrører omfanget af Fællesskabets og medlemsstaternes kompetence på det område, der er genstand for konvention nr. 170, bedømt alene i relation til fællesskabsretten. Domstolen kan derfor ikke vurdere de hindringer, som på grund af visse bestemmelser i ILO's statut kan opstå for Fællesskabet ved udøvelsen af dets kompetence.

5 Under alle omstændigheder gælder det, at selv om Fællesskabet i henhold til ILO's statut ikke som sådant kan tiltræde konvention nr. 170, vil dets eksterne kompetence i givet fald kunne udøves gennem medlemsstaterne, som skal handle solidarisk i Fællesskabets interesse.

6 Betingelserne i traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit, findes herefter at være opfyldt, og begæringen om en udtalelse antages derfor til realitetsbehandling.

II — Realiteten

7 Inden det undersøges, om konvention nr. 170 henhører under Fællesskabets kompetenceområde, og om Fællesskabets kompetence i givet fald er eksklusiv, bemærkes, at som Domstolen har fastslået bl.a. i udtalelse 1/76, a.st., præmis 3, kan kompetencen til at indgå internationale forpligtelser ikke blot fremgå udtrykkeligt af traktaten, men også udledes forudsætningsvis af bestemmelserne heri. Domstolen har navnlig fastslået, at såfremt der med henblik på virkeliggørelse af et bestemt mål ved fællesskabsretten er tillagt Fællesskabets institutioner kompetence internt, har Fællesskabet kompetence til at påtage sig de nødvendige internationale forpligtelser til virkeliggørelse af dette mål, også selv om der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom. Domstolen havde allerede i dom af 14. juli 1976 (forenede sager 3/76, 4/76 og 6/76, Kramer, Sml. s. 1279, præmis 20) fastslået, at en sådan kompetence implicit kan udledes bl.a. af retsakter, som i medfør af traktatbestemmelser eller tiltrædelsesakter er udstedt af Fællesskabets institutioner.

8 Domstolen har bl.a. i relation til traktatens artikel 113 (udtalelse 1/75, a.st., dom af 15.12.1976, sag 41/76, Donckerwolcke og Schou, Sml. s. 1921, præmis 32) og artikel 102 i tiltrædelsesakten af 1972 (dom af 5.5.1981, sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1045, præmis 17 og 18) anerkendt, at Fællesskabets kompetence er eksklusiv. Det fremgår af denne praksis, at når der i henhold til en bestemmelse i traktaten findes en sådan kompetence, udelukker det, at medlemsstaterne sideløbende med Fællesskabet kan have en kompetence, både på fællesskabsplan og på internationalt plan (jf. udtalelse 1/75, a.st.).

9 Om Fællesskabets kompetence er eksklusiv, kan ikke alene fremgå af traktatens bestemmelser, men kan også afhænge af rækkevidden af de foranstaltninger, som Fællesskabets institutioner har truffet med henblik på anvendelsen af disse bestemmelser, og som kan berøve medlemsstaterne en kompetence, de tidligere kunne udøve midlertidigt. Som Domstolen har fastslået i ovennævnte dom af 31. marts 1971 (sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte »AETR«-sag, Sml. s. 41, præmis 22), kan medlemsstaterne, i det omfang fælles regler er vedtaget for at gennemføre traktatens mål, ikke uden om de fælles institutioner påtage sig forpligtelser, der kan berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde.

10 I modsætning til, hvad den tyske, spanske og irske regering har anført, kan nævnte doms rækkevidde ikke begrænses til tilfælde, hvor Fællesskabet har udstedt fælles regler som led i en fælles politik. På alle de områder, som svarer til traktatens mål, pålægges det således i artikel 5 medlemsstaterne at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver og at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare.

11 Gennemførelsen af Fællesskabets opgave og virkeliggørelsen af traktatens målsætning kan imidlertid også blive bragt i fare, hvis medlemsstaterne kunne påtage sig internationale forpligtelser indeholdende bestemmelser, der kan berøre forskrifter på områder, som ikke er omfattet af en fælles politik, eller ændre rækkevidden heraf.

12 Endelig kan en aftale indgås på et område, hvor kompetencen er delt mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. I så fald forudsætter forhandlingen og gennemførelsen af aftalen, at Fællesskabet og medlemsstaterne handler i forening (Kramerdommen, a.st., præmis 39-45, og udtalelse 1/78, a.st., præmis 60).

III

13 Det må på grundlag af det anførte undersøges, om konvention nr. 170 henhører under Fællesskabets kompetenceområde, og om kompetencen i givet fald er eksklusiv.

14 Det bemærkes, at konvention nr. 170 vedrører sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen. Ifølge præamblen er konventionens hovedformål at forhindre eller nedbringe antallet af kemisk forårsagede sygdomme og arbejdsskader, idet farerne ved alle kemikalier skal evalueres, idet der skal gives arbejdsgiverne og arbejdstagerne de nødvendige oplysninger med hensyn til beskyttelse, og idet der skal fastsættes principper for beskyttelsesprogrammer.

15 Det område, konvention nr. 170 dæklier, henhører under traktatens »sociale bestemmelser«, der udgør kapitel 1 i afsnit III om socialpolitikken.

16 I henhold til traktatens artikel 118 A skal medlemsstaterne bestræbe sig på at forbedre navnlig arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og sætte sig som mål at harmonisere vilkårene på dette område på et stadig stigende niveau. Med henblik på at bidrage til at virkeliggøre dette harmoniseringsmal kan Rådet vedtage minimumsforskrifter ved udstedelse af direktiver. De bestemmelser, som vedtages i henhold til denne artikel, er ifølge dens stk. 3 ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, som er forenelige med traktaten.

17 Fællesskabet har således internt kompetence til at fastsætte forskrifter på det sociale område. Konvention nr. 170 — der i øvrigt vedrører et område, som er sammenfaldende med området for flere direktiver udstedt i henhold til artikel 118 A — henhører herefter under Fællesskabets kompetenceområde.

18 Ved vurderingen af, om denne kompetence er eksklusiv, bemærkes, at bestemmelserne i konvention nr. 170 ikke har en sådan karakter, at de kan påvirke forskrifter, der er vedtaget i henhold til artikel 118 A. Hvis Fællesskabet på den ene side beslutter at vedtage regler, som er mindre vidtgående end dem, der er fastlagt i en ILO-konvention, kan medlemsstaterne således i henhold til artikel 118 A, stk. 3, fastsætte strengere beskyttelsesforanstaltninger eller anvende bestemmelserne i ILO-konventionen med henblik herpå. Hvis Fællesskabet på den anden side beslutter at vedtage strengere regler end dem, som fremgår af en ILO-konvention, er der intet til hinder for, at medlemsstaterne anvender fællesskabsretten fuldt ud, jf. artikel 19, stk. 8, i ILO's statut, hvorefter medlemsstaterne kan træffe mere vidtgående foranstaltninger end dem, der følger af konventioner eller henstillinger, som vedtages i ILO's regi.

19 Kommissionen har imidlertid anført, at det undertiden er vanskeligt at afgøre, om en given foranstaltning er mere gunstig for arbejdstagerne end en anden. Medlemsstaterne kunne således — for ikke at tilsidesætte bestemmelserne i en ILO-konvention — være foranlediget til ikke at vedtage bestemmelser, der er mere afpassede efter de særlige sociale og teknologiske forhold i Fællesskabet. Da en sådan holdning kan bringe fællesskabsrettens udvikling i fare, er Kommissionen af den opfattelse, at Fællesskabet bør have en eksklusiv kompetence til at tiltræde konvention nr. 170.

20 Dette argument kan ikke tiltrædes. Eventuelle vanskeligheder i Fællesskabets lovgivningsarbejde som de af Kommissionen anførte kan ikke begrunde, at Fællesskabets kompetence er eksklusiv.

21 Af samme grunde kan en eksklusiv kompetence heller ikke begrundes i de fællesskabsbestemmelser, der er vedtaget i henhold til traktatens artikel 100, herunder bl.a. Rådets direktiv 80/1107/EØF af 27. november 1980 om beskyttelse af arbejdstagere mod farerne ved at være udsat for kemiske, fysiske og biologiske agenser under arbejdet (EFT L 327, s. 8) og de særdirektiver, der er vedtaget i henhold til dette direktivs artikel 8, og som alle indeholder minimumsforskrifter.

IV

22 Visse direktiver, der er udstedt inden for de områder, som er omhandlet i kapitel III i konvention nr. 170, indeholder imidlertid bestemmelser, der ikke har karakter af minimumsforskrifter. Dette gælder således Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer (EFT 1967, s. 211), der er udstedt i henhold til artikel 100 og ændret bl.a. ved direktiv 79/831/EØF af 18. september 1979 (EFT L 259, s. 10) og direktiv 88/379/EØF af 7. juni 1988 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater (EFT L 187, s. 14), som er udstedt med hjemmel i artikel 100 Α.

23 Disse direktiver indeholder bestemmelser, som i visse henseender udgør foranstaltninger, der skal sikre arbejdstagerne en mere vidtgående beskyttelse med hensyn til arbejdsvilkår end bestemmelserne i kapitel III i konvention nr. 170. Det er bl.a. tilfældet, for så vidt angår de meget detaljerede bestemmelser om etikettering i artikel 7 i direktiv 88/379.

24 Konvention nr. 170 har dog et videre anvendelsesområde end de nævnte direktiver. Definitionen af begrebet »kemikalie« [artikel 2, litra a)] er således mere omfattende end definitionen af de produkter, der er omhandlet i direktiverne. Endvidere indeholder konventionens artikel 6, stk. 3, og artikel 7, stk. 3 — i modsætning til direktiverne — bestemmelser om transport af kemikalier.

25 Selv om der ikke er nogen modsætning mellem konventionens og de nævnte direktivers bestemmelser, må det imidlertid konstateres, at kapitel III i konvention nr. 170 omhandler et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser, som i stigende omfang er vedtaget siden 1967 med henblik på en endnu mere fuldstændig harmonisering. Formålet hermed har været dels at fjerne hindringer for samhandelen forårsaget af forskelle i medlemsstaternes lovgivninger, dels samtidig at sikre beskyttelsen af befolkningen og miljøet.

26 Herefter må det fastslås, at de forpligtelser, der følger af kapitel III i konvention nr. 170, og som er omfattet af området for de i præmis 22 nævnte direktiver, kan påvirke de fællesskabsbestemmelser, der er fastsat i disse direktiver. Medlemsstaterne kan derfor ikke uden om de fælles institutioner påtage sig disse forpligtelser.

V

27 Kapitel II i konvention nr. 170 indeholder i artikel 3, 4 og 5 generelle principper for gennemførelsen af denne.

28 I det omfang, de materielle bestemmelser i konvention nr. 170 henhører under Fællesskabets kompetenceområde, er Fællesskabet også kompetent til at indgå forpligtelser med henblik på gennemførelse af disse bestemmelser.

29 I henhold til artikel 3 skal de mest repræsentative arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer konsulteres vedrørende de foranstaltninger, der skal træffes med henblik på at gennemføre bestemmelserne i konvention nr. 170. Artikel 4 bestemmer, at hver medlemsstat i lyset af nationale forhold og praksis og efter høring af de nævnte organisationer skal formulere, gennemføre og regelmæssigt revidere en sammenhængende politik vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen.

30 På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin henhører socialpolitikken, herunder forhandlingerne mellem arbejdsmarkedets parter, ganske vist i overvejende grad under medlemsstaternes kompetence.

31 Dette område er imidlertid ikke fuldstændigt unddraget Fællesskabets kompetence. Det bemærkes bl.a., at Kommissionen i henhold til traktatens artikel 118 B skal bestræbe sig på at udvikle dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på europæisk plan.

32 Spørgsmålet om, hvorvidt internationale forpligtelser vedrørende høring af repræsentative arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer henhører under medlemsstaternes eller Fællesskabets kompetence, kan således ikke adskilles fra genstanden for denne høring.

33 Ifølge artikel 5 i konvention nr. 170 skal den kompetente myndighed have bemyndigelse til, såfremt det er berettiget af sikkerheds- og sundhedsmæssige årsager, at forbyde eller begrænse anvendelsen af visse farlige kemikalier eller kræve forudgående indberetning om og tilladelse, før sådanne kemikalier anvendes.

34 Det bemærkes i denne forbindelse, at selv om den kompetente myndighed, som er omhandlet i denne artikel, er en myndighed i en af medlemsstaterne, kan Fællesskabet alligevel udadtil påtage sig den forpligtelse, der følger af artiklen. Ligesom Fællesskabet på et område, som er reguleret i fællesskabsbestemmelser, internt kan fastsætte regler, hvorved nationale myndigheder tillægges visse kontrolbeføjelser (jf. bl.a. artikel 4 i ovennævnte direktiv 80/1107/EØF, hvortil Rådet har henvist), kan det udadtil påtage sig forpligtelser, der skal sikre overholdelsen af materielle bestemmelser, som henhører under dets kompetence, og som indebærer, at der tillægges de nationale myndigheder visse kontrolbeføjelser.

VI

35 Endelig bemærkes, at som den franske regering har anført, falder konventionens materielle anvendelsesområde uden for området for associeringsordningen for oversøiske lande og territorier, og som Domstolen fastslog i udtalelse 1/78, a.st., præmis 61 og 62, tilkommer det således de medlemsstater, der varetager disse territoriers internationale forbindelser, og som i så henseende repræsenterer dem, at tiltræde den omhandlede konvention.

VII

36 I afgørelse 1/78 (a.st., præmis 34, 35 og 36) understregede Domstolen, at når emnet for en aftale eller en konvention henhører dels under Fællesskabets, dels under medlemsstaternes kompetence, må der såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser etableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner. Denne forpligtelse til samarbejde i relation til Euratom-traktaten gælder ligeledes i henhold til EØF-traktaten, idet den følger af kravet om enhed i Fællessltabets optræden udadtil.

37 I denne sag er et samarbejde mellem Fællesskabet og medlemsstaterne så meget desto mere påkrævet, som Fællesskabet på folkerettens nuværende udviklingstrin ikke selv kan tiltræde en ILO-konvention, men dette må ske gennem medlemsstaterne.

38 Det påhviler således Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på bedst muligt at sikre et sådant samarbejde, såvel ved forelæggelsen for den kompetente myndighed og ratifikationen af konvention nr. 170 som ved opfyldelsen af forpligtelserne i henhold hertil.

VIII

39 Det følger af det anførte, at kompetencen til at tiltræde ILO-konvention nr. 170 tilkommer medlemsstaterne og Fællesskabet i forening.

På grundlag heraf

afgiver

DOMSTOLEN

følgende udtalelse:

Kompetencen til at tiltræde ILO-konvention nr. 170 tilkommer medlemsstaterne og Fællesskabet i forening.

Due

præsident

Kakouris

afdelingsformand

Rodríguez Iglesias

afdelingsformand

Zuleeg

afdelingsformand

Murray

afdelingsformand

Mancini

dommer

Joliet

dommer

Schockweiler

dommer

Moitinho de Almeida

dommer

Grévisse

dommer

Diez de Velasco

dommer

Kapteyn

dommer

Edward

dommer

Således bestemt i Luxembourg den 19. marts 1993.

J.-G. Gir aud

Justitssekretær