Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 25. marts 1999. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrudssøgsmål - Mangelfuld gennemførelse af direktiv 82/501/EØF. - Sag C-336/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-03771



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I denne sag har Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 169 nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten ved ikke fuldt ud at gennemfoere Raadets direktiv 82/501/EOEF af 24. juni 1982 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter (1) (»Seveso«-direktivet - herefter »direktivet«).

2 Direktivets artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»Dette direktiv vedroerer forebyggelse af stoerre uheld, som kan opstaa i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter, samt begraensning af foelgerne heraf for mennesker og miljoe. Det tager isaer sigte paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes bestemmelser paa dette omraade.«

3 I artikel 1, stk. 2, i direktiv 82/501 angives, hvad der skal forstaas ved »industriel aktivitet«, »fabrikant«, »stoerre uheld« og »farlige stoffer«.

4 Direktivets artikel 3 bestemmer:

»Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten at tage alle noedvendige forholdsregler for at forebygge stoerre uheld i forbindelse med den i artikel 1 omhandlede industrielle aktivitet samt for at begraense virkningerne for mennesker og miljoe af saadanne uheld.«

5 Direktivets artikel 4 bestemmer:

»Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten pligt til med henblik paa det i artikel 7, stk. 2, omhandlede tilsyn til enhver tid at kunne godtgoere over for den kompetente myndighed, at han har klarlagt de bestaaende risici for stoerre uheld, har truffet passende sikkerhedsforanstaltninger og har informeret, forberedt og udstyret alle, der er beskaeftiget paa arbejdsstedet, med henblik paa at betrygge deres sikkerhed.«

6 Direktivets artikel 5, stk. 1, bestemmer:

»Medlemsstaterne traeffer ud over det i artikel 4 fastsatte noedvendige foranstaltninger til, at fabrikanten forpligtes til at foretage anmeldelse til de i artikel 7 naevnte kompetente myndigheder,

- saafremt der i en industriel aktivitet som defineret i artikel 1, stk. 2, litra a), foerste led, indgaar eller vides at kunne indgaa et eller flere af de i bilag III naevnte farlige stoffer i de maengder, der er fastsat i samme bilag, saasom:

- stoffer, der oplagres eller anvendes i forbindelse med den paagaeldende industrielle aktivitet

- forarbejdede produkter

- biprodukter

- restprodukter

- eller saafremt der i en industriel aktivitet som defineret i artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, er oplagret et eller flere af de i bilag II naevnte farlige stoffer, i de maengder, der er fastsat i anden kolonne i naevnte bilag ...«

7 Direktivets artikel 5, stk. 1, foreskriver videre i detaljer de oplysninger anmeldelsen skal indeholde, for saa vidt angaar de i henholdsvis bilag II og bilag III naevnte stoffer, anlaeggene og »eventuelle alvorlige uheldssituationer« herunder »alle oplysninger, der er noedvendige, for at de kompetente myndigheder kan udarbejde noedplaner til brug uden for virksomheden i henhold til artikel 7, stk. 1«.

8 Direktivets artikel 7 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne opretter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som under hensyn til det ansvar, der paahviler fabrikanten, har til opgave:

...

- at paase, at der opstilles en noedplan til brug uden for den virksomhed, som har anmeldt den industrielle aktivitet

...

2. De kompetente myndigheder foretager i henhold til nationale bestemmelser tilsyn eller paa grundlag af arten af den paagaeldende aktivitet anden form for kontrol med denne.«

9 Ifoelge direktivets artikel 20, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv senest den 8. januar 1984 og straks underrette Kommissionen herom.

10 Kommissionen goer gaeldende, at de foranstaltninger, som Den Italienske Republik har truffet for at gennemfoere direktivet, nemlig praesidentdekret nr. 175 af 17. maj 1988 (2), som er blevet aendret og udstedt paa ny (3), ikke har vaeret og fortsat ikke er tilstraekkeligt til at sikre, at der opstilles samtlige de noedplaner, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, tredje led, eller at de tilsyn eller anden form for kontrol, der er anfoert i artikel 7, stk. 2, bliver udfoert.

11 Den italienske regering har i sin hovedargumentation ikke bestridt disse anbringender, men goer gaeldende, at det i det vaesentlige er tilstraekkeligt til at gennemfoere direktivet, at medlemsstaterne udpeger de kompetente myndigheder, der skal »foretage« tilsyn og anden form for kontrol. Ud fra dette synspunkt kraeves det ikke i direktivet, at medlemsstaterne ogsaa rent faktisk sikrer, at noedplaner opstilles og tilsyn og anden form for kontrol foretages. Disse er virkninger, der utvivlsomt soeges opnaaet med direktivet, men som en logisk foelge af de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne, snarere end en integrerende del af direktivet.

12 Jeg kan ikke tilslutte mig dette synspunkt. Det fremgaar klart af formaalet med og opbygningen af direktivet (»formaalet med direktiv 82/501 (er) bl.a. ... at der traeffes de noedvendige foranstaltninger for at forebygge stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter, og at foelgerne heraf begraenses« (4)), at det ikke blot har til formaal at gennemfoere en lovgivning, der kan medfoere disse resultater, men rent faktisk at opnaa dem. Dersom det ikke forholdt sig saaledes, og det var muligt for medlemsstaterne at efterkomme et direktiv ved at opstille en mekanisme uden at faa den til at fungere, ville hele systemet med harmonisering af lovgivningen inden for Faellesskabet i mange tilfaelde vaere tilintetgjort.

13 Det er korrekt, at de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne, bestaar af to trin. Foerst skal de etablere eller udpege de kompetente myndigheder. Derefter skal disse myndigheder sikre, at der opstilles noedplaner for enhver beroert virksomhed samt foretage de relevante tilsyn og kontrolforanstaltninger.

14 Imidlertid strider forestillingen om, at medlemsstaterne ville kunne fraskrive sig ansvaret for det paagaeldende omraade, naar de kompetente myndigheder var etableret, imod al retspraksis, hvorefter medlemsstater ikke kan undgaa ansvaret for at opfylde deres forpligtelser i henhold til et direktiv ved at delegere opgaven til nationale myndigheder (5), eller paa grund af, at den manglende opfyldelse skyldtes et andet statsligt, endog uafhaengigt, organs aktivitet eller undladelse af aktivitet (6). I saa tilfaelde ville forpligtelsen til at udpege den kompetente myndighed ikke have noget fornuftigt formaal, hvis den ikke ogsaa medfoerte en forpligtelse til at paase, at myndigheden udfoerte sine opgaver. Jeg kan heller ikke godtage det anbringende, som den italienske regering fremkom med under den mundtlige forhandling, om en sammenligning med direktiv 96/82 (7). Selv om medlemsstatens ansvar fremstaar mere direkte i dette senere direktiv (8), medfoerer dette ikke, at ansvaret ikke ogsaa fremgaar af den tidligere lovgivning.

15 Traktatens artikel 189 fastslaar, at et direktiv er bindende med hensyn til det tilsigtede maal, og artikel 5 naevner udtrykkeligt, at medlemsstaterne skal traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der foelger af »retsakter foretaget af Faellesskabets institutioner«, hvilket helt aabenbart omfatter direktiver. Domstolen har konsekvent fastholdt, at denne forpligtelse ikke blot omfatter vedtagelse af den relevante lovgivning, men ogsaa at traeffe »alle foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formaal« (9), og at medlemsstaterne er »forpligtet til fuldstaendigt og noeje at sikre gennemfoerelsen af direktivers bestemmelser« (10). I den foreliggende sag omfatter de maal, der soeges naaet, at de kompetente myndigheder skal sikre, at noedplaner opstilles, og foretage tilsyn eller anden hensigtsmaessig form for kontrol. Hvis de undlader dette, har medlemsstaterne tilsidesat deres forpligtelser i henhold til direktivet.

16 Det skal i denne forbindelse understreges, at det er utaenkeligt, at faellesskabslovgiver med ordvalget »foretage« i artikel 7, stk. 2, har ment en aktivitet, der ikke rent faktisk omfatter de paagaeldende tilsyn eller kontroller. Det er korrekt, som den italienske regering paapegede under den mundtlige forhandling, at Kommissionen i sit forslag til direktivet anvendte ordet »foretager« (11). Direktivets endelige udformning goer det imidlertid ikke muligt at godtage den italienske regerings anbringende om, at det vedtagne krav ikke kan udvides til ogsaa at sikre, at tilsyn eller kontrolforanstaltninger foretages.

17 Endelig kan den italienske regerings saerlige anbringende om, at noedplaner ikke kan udarbejdes eller tilsyn reelt foretages, foer fabrikanterne har meddelt de relevante oplysninger, ganske enkelt imoedegaas med en henvisning til direktivets artikel 4 og artikel 5, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten pligt til at fremkomme med disse oplysninger.

18 Den italienske regering fremfoerer herefter to tilsyneladende alternative anbringender: forpligtelsen til at sikre, at der opstilles noedplaner for hver enkelt virksomhed, er opfyldt gennem generelle planer (tre saadanne er vedlagt regeringens svarskrift), som de regionale myndigheder har opstillet, og at de tilsyn, der er paakraevet i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2, rent faktisk har vaeret udfoert paa en lang raekke anlaeg.

19 Med hensyn til det foerste anbringende er det tilstraekkeligt at paapege, at den italienske regering i en skrivelse af 21. maj 1997 til Kommissionen oplyste, at der var opstillet 110 planer ud af de 443, der skulle have vaeret udarbejdet, og at der tilsyneladende ikke senere er udarbejdet planer til forelaeggelse for Kommissionen. Planer skal desuden helt aabenbart udarbejdes paa grundlag af de saerlige oplysninger, som hver enkelt fabrikant er fremkommet med, og en generel plan ville kun kunne opfylde direktivets krav, dersom den behandlede hver enkelt virksomhed for sig.

20 Med hensyn til det andet anbringende oplyser den italienske regering, at 220 ud af 391 anlaeg har vaeret undergivet tilsyn, samt at de resterende har vaeret underkastet anden form for kontrol. Kommissionen stoetter sig til skrivelser fra den italienske regering, af hvilke det fremgaar, at antallet af anlaeg, der skulle foeres tilsyn med, er 710, hvoraf 179 har vaeret undergivet tilsyn. Den italienske regering er tilsyneladende heller ikke her fremkommet med noget bevis til stoette for sit anbringende.

21 Selv om der er truffet foranstaltninger med det formaal at begraense omfanget af den manglende opfyldelse, er disse foranstaltninger dog langt fra tilstraekkelige til at opfylde direktivets krav. Genstanden for et sagsanlaeg i henhold til traktatens artikel 169 er desuden fastlagt i Kommissionens begrundede udtalelse og paavirkes ikke af en senere begraensning af den paagaeldende tilsidesaettelses omfang (12).

22 Den omstaendighed, at den nuvaerende opfyldelse af de to krav kun udgoer ca. 25%, forvaerres yderligere af, at fristen for gennemfoerelse af direktivet udloeb den 8. februar 1984, mens de relevante italienske bestemmelser foerst traadte i kraft i 1988. Selv om Kommissionen har godtaget, at fristen for gennemfoerelsen ikke kan udstraekkes til foranstaltninger i »andet trin«, som skal traeffes af de kompetente myndigheder, har der helt aabenbart vaeret rigelig tid til at traeffe disse.

23 Paa denne baggrund foreslaar jeg, at Domstolen

- fastslaar, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den ikke har paaset, at alle de noedplaner, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, tredje led, i Raadets direktiv 82/501/EOEF af 24. juni 1982 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter, er blevet opstillet, og at alle tilsyn eller anden form for kontrol, der er omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 2, er blevet foretaget

- paalaegger Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 230, s. 1.

(2) - GURI nr. 127 af 1.6.1988, s. 3.

(3) - Senest ved lov nr. 137 af 19.5.1997, GURI nr. 120 af 26.5.1997, s. 4.

(4) - Dom af 20.5.1992, sag C-190/90, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3265, praemis 18.

(5) - Jf. f.eks. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 12. De samme overvejelser kan goeres i en sag som den foreliggende, hvor direktivet angiver, hvilke foranstaltninger der skal traeffes af den kompetente nationale myndighed.

(6) - Jf. f.eks. dom af 18.11.1970, sag 8/70, Kommissionen mod Italien, Sml. 1970, s. 187, org. ref.: Rec. s. 961, praemis 9.

(7) - Raadets direktiv 96/82/EF af 9.12.1996 om kontrol med risikoen for stoerre uheld med farlige stoffer, EFT 1997 L 10 s. 13, som erstatter og ophaever direktiv 82/501.

(8) - Jf. f.eks. artikel 11, stk. 1, litra c): »Medlemsstaterne soerger for ... at de myndigheder, medlemsstaten har udpeget hertil, udarbejder en ekstern beredskabsplan for foranstaltninger, der skal gennemfoeres uden for virksomheden.«

(9) - Jf. f.eks. dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, praemis 15.

(10) - Jf. f.eks. dom af 14.12.1995, sag C-16/95, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4883, praemis 8.

(11) - EFT 1979 C 212, s. 4. I de fleste sprogversioner, bortset fra tysk (o.a.: og dansk) er verbet tilsyneladende blevet aendret i den endeligt vedtagne version.

(12) - Jf. f.eks. dom af 2.12.1992, sag C-280/89, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 6185, praemis 7.