FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 8. september 2016 ( 1 )

Udtalelse 1/15

[anmodning om udtalelse fremsat af Europa-Parlamentet]

»Anmodning om udtalelse – formaliteten – udkast til aftale mellem Canada og Den Europæiske Union om overførsel og behandling af passagerlisteoplysninger – passagerlisteoplysninger (»Passenger Name Record (PNR)«) – dette aftaleudkasts forenelighed med artikel 16 TEUF og artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retsgrundlag«

Indhold

I – Indledning II – Retsforskrifter III – Baggrunden for den påtænkte aftale IV – Retsforhandlingerne for Domstolen V – Formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse VI – Om det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås (det andet spørgsmål) A – Sammenfatning af Parlamentets og de øvrige procesdeltageres argumenter B – Analyse 1. Om formålet med og indholdet af den påtænkte aftale 2. Om det passende retsgrundlag a) Om relevansen af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF b) Om nødvendigheden af at basere den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF VII – Om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret (det første spørgsmål) A – Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg samt af de andre procesdeltageres skriftlige indlæg 1. Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg 2. Sammenfatning af de øvrige procesdeltageres indlæg B – Analyse 1. Indledende bemærkninger 2. Hvorvidt der foreligger et indgreb i de rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8 3. Om begrundelsen for indgrebet i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8 a) Et indgreb, der er »fastlagt i lovgivningen« som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1 b) Et indgreb, der svarer til et mål af almen interesse c) Om forholdsmæssigheden af det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer i) Generelle bemærkninger ii) Om indgrebets egnethed til at gennemføre det med den påtænkte aftale forfulgte formål om offentlig sikkerhed iii) Om indgrebets strengt nødvendige karakter – Om de i den påtænkte aftale omhandlede kategorier af PNR-oplysninger – Hvorvidt det formål, med henblik på hvilket behandlingen af PNR-oplysninger er tilladt, er tilstrækkelig præcist – Om det personelle anvendelsesområde for den påtænkte aftale – Om identificeringen af den kompetente myndighed, der har ansvaret for behandlingen af PNR-oplysninger – Om den elektroniske behandling af PNR-oplysninger – Om adgangen til PNR-oplysninger – Om opbevaringen af PNR-oplysninger – Om videregivelse og efterfølgende overførsel af PNR-oplysninger – Om foranstaltninger vedrørende tilsyn, administrativ klage og domstolsprøvelse VIII – Forslag til afgørelse

I – Indledning

1. Europa-Parlamentet har i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF anmodet Domstolen om en udtalelse vedrørende den påtænkte aftale mellem Canada og Den Europæiske Union om overførsel og behandling af passagerlisteoplysninger (herefter »den påtænkte aftale«) for at kunne besvare Rådet for Den Europæiske Unions høring af juli 2014, hvorved Parlamentet anmodes om at godkende et forslag til afgørelse om indgåelse af den påtænkte afgørelse ( 2 ).

2. Kort fortalt fastsætter den påtænkte aftale, at passagerlisteoplysninger (Passenger Name Record, herefter »PNR-oplysninger«), som luftfartsselskaber indsamler om passagerer i forbindelse med reservation af flyrejser mellem Canada og Den Europæiske Union, skal overføres til de canadiske myndigheder, som derefter behandler og anvender disse oplysninger med henblik på at forebygge og opdage terrorhandlinger og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet. Den påtænkte aftale fastsætter samtidig en række forskellige garantier for privatlivets fred og beskyttelse af passagerers personoplysninger.

3. Anmodningen om udtalelse, der vedrører såvel spørgsmålet om den påtænkte aftales forenelighed med den primære EU-ret som spørgsmålet om det passende retsgrundlag for den afgørelse fra Rådet, der skal føre til indgåelsen af den påtænkte aftale, har følgende ordlyd: »Er den påtænkte aftale forenelig med traktaternes bestemmelser (artikel 16 TEUF) og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1) for så vidt angår fysiske personers ret til beskyttelse af personoplysninger? Udgør artikel 82, stk. 1, litra d), og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF et passende retsgrundlag for Rådets retsakt vedrørende indgåelsen af den påtænkte aftale, eller skal denne retsakt baseres på artikel 16 TEUF?«

4. Domstolens besvarelse af dette spørgsmål vil uanset denne besvarelses indhold nødvendigvis have betydning for de PNR-aftaler, der allerede er trådt i kraft, og som er bindende i forholdet mellem Den Europæiske Union og Australien ( 3 ) og mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater ( 4 ), og for den kommende »PNR-ordning«, der er indført inden for Unionen, og som Parlamentet godkendte på et tidspunkt, hvor den foreliggende sag fortsat var verserende ( 5 ).

5. Den foreliggende anmodning om udtalelse giver anledning til at undersøge spørgsmål, der både er nye og vanskelige.

6. Denne anmodning giver for første gang Domstolen lejlighed til i forbindelse med fastlæggelsen af det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, bl.a. at undersøge rækkevidden af artikel 16, stk. 2, TEUF, der blev indført efter vedtagelsen af Lissabontraktaten, og denne artikels forhold til traktatens bestemmelser om området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Som jeg vil redegøre for i dette forslag til afgørelse ( 6 ), forfølger den påtænkte aftale i denne henseende formål, der er tæt forbundne med denne aftales indhold, således at retsakten til indgåelse af denne aftale efter min opfattelse skal baseres på såvel artikel 16 TEUF som artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF.

7. Det er endvidere første gang, at Domstolen skal tage stilling til, om et udkast til en international aftale er forenelig med de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og nærmere bestemt retten til privatliv og familieliv, der er sikret ved chartrets artikel 7, og retten til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved chartrets artikel 8. En undersøgelse af dette spørgsmål vil utvivlsomt kunne baseres på den værdifulde lære, der kan udledes af dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), og af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650). Som jeg vil redegøre nærmere for, er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt at følge den vej, der er udstukket i disse domme, og at undergive den påtænkte aftale en streng prøvelse af, om de krav, der stilles i chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, er opfyldt. Det forholder sig ikke desto mindre således, at det bør holdes for øje, at det aftaleudkast, der er forelagt Domstolen, er resultatet af en international forhandling med et tredjeland, der i mangel af en tilfredsstillende aftale kan beslutte ikke at indgå den påtænkte aftale og foretrække, således som det aktuelt er tilfældet, blot at anvende sin egen PNR-ordning på de luftfartsselskaber, der er etableret i Unionen, og som sørger for forbindelser til Canada.

8. Denne konstatering indebærer ikke, at Domstolen skal mindske den grad af omhu, som den udviser med hensyn til at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, der beskyttes i Unionen. Det er nemlig nødvendigt, at Domstolen på et tidspunkt, hvor den moderne teknologi gør det det muligt for de offentlige myndigheder under henvisning til bekæmpelse af terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet at udvikle meget avancerede teknologier til overvågning af den enkeltes privatliv og til analyse af deres personoplysninger, sikrer sig, at de påtænkte foranstaltninger, herunder også i form af påtænkte internationale aftaler, er udtryk for en passende afvejning mellem det legitime hensyn til den offentlige sikkerhed og det ikke mindre væsentlige hensyn, der består i at sikre et højt beskyttelsesniveau for den enkeltes privatliv og for oplysninger vedrørende den pågældende.

9. Det er ubestrideligt, at de kontraherende parter, således som det vil fremgå af min redegørelse nedenfor, har forsøgt – undertiden i utilstrækkelig grad – at foretage en afvejning af disse to uadskilleligt forbundne formål, der forfølges med den påtænkte aftale. Denne indsats skal efter min opfattelse komplimenteres. Uden at anfægte formålet med eller indholdet af den påtænkte aftale er det imidlertid min opfattelse, således som det vil fremgå af dette forslag til afgørelse, at den påtænkte aftale for at være forenelig med chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, bør præciseres og/eller renses for visse af de nuværende bestemmelser, således at den ikke går videre, end hvad der er strengt nødvendigt for at gennemføre aftalens sikkerhedsformål.

II – Retsforskrifter

10. Artikel 16 TEUF indeholder følgende bestemmelse: »1. Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger om vedkommende selv. 2. Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure regler for beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger foretaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt af medlemsstaterne under udøvelse af aktiviteter, der er omfattet af EU-retten, og regler for den frie udveksling af personoplysninger. Overholdelsen af disse regler kontrolleres af uafhængige myndigheder. […]«

11. Artikel 82 TEUF, der indgår i den nævnte traktats kapitel 4 i afsnit V i tredje del, og som har overskriften »Retligt samarbejde i straffesager«, bestemmer: »1. Det retlige samarbejde i straffesager i Unionen bygger på princippet om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser og omfatter indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på de områder, der er nævnt i stk. 2 […] Europa-Parlamentet og Rådet vedtager efter den almindelige lovgivningsprocedure foranstaltninger med henblik på: […] d) at fremme samarbejdet mellem judicielle eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med strafforfølgning og fuldbyrdelse af afgørelser. […]«

12. Artikel 87 TEUF, der indgår i den nævnte traktats kapitel 5 i afsnit V i tredje del, og som har overskriften »Politisamarbejde«, bestemmer: »1. Unionen etablerer et politisamarbejde, der inddrager alle medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder politi, toldmyndigheder og andre særlige retshåndhævende myndigheder inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger. 2. Med henblik på stk. 1 kan Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure fastlægge foranstaltninger vedrørende: a) indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger […]«

13. Chartrets artikel 7 har følgende ordlyd: »Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«

14. Chartrets artikel 8 har følgende ordlyd: »1. Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende. 2. Disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag. Enhver har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse heraf. 3. Overholdelsen af disse regler er underlagt en uafhængig myndigheds kontrol.«

15. Chartrets artikel 52 med overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper« bestemmer: »1. Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. […]«

16. Artikel 1, 3 og 6a i protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed bestemmer: »Artikel 1 Med forbehold af artikel 3 deltager Det Forenede Kongerige og Irland ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, [EUF-traktaten]. For rådsafgørelser, der skal vedtages med enstemmighed, kræves der enstemmighed blandt Rådets medlemmer med undtagelse af repræsentanterne for Det Forenede Kongeriges og Irlands regeringer. Ved anvendelsen af denne artikel defineres kvalificeret flertal som angivet i artikel 238, stk. 3, [TEUF]. […] Artikel 3 Det Forenede Kongerige eller Irland kan inden tre måneder efter, at et forslag eller initiativ er blevet forelagt for Rådet i henhold til tredje del, afsnit V, [EUF-traktaten], skriftligt meddele Rådets formand, at den pågældende stat ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af sådanne foreslåede foranstaltninger, hvorefter den skal have ret hertil. […]. Artikel 6a Det Forenede Kongerige og Irland vil ikke være bundet af regler fastsat på grundlag af artikel 16 [TEUF], der vedrører medlemsstaternes behandling af personoplysninger under udøvelsen af aktiviteter, der er omfattet af nævnte traktats tredje del, afsnit V, kapitel 4 eller 5, når Det Forenede Kongerige og Irland ikke er bundet af EU-regler vedrørende former for strafferetligt samarbejde eller politisamarbejde, der kræver overholdelse af de bestemmelser, der er fastsat på grundlag af artikel 16.«

17. Artikel 1, 2 og 2a i protokol (nr. 22) om Danmarks stilling bestemmer: »Artikel 1 Danmark deltager ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, [TEUF]. For rådsafgørelser, der skal vedtages med enstemmighed, kræves der enstemmighed blandt Rådets medlemmer med undtagelse af repræsentanten for Danmarks regering. Ved anvendelsen af denne artikel defineres kvalificeret flertal som angivet i artikel 238, stk. 3, [TEUF]. Artikel 2 Ingen af bestemmelserne i tredje del, afsnit V, [TEUF], ingen foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til nævnte afsnit, ingen bestemmelser i internationale aftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte afsnit og ingen afgørelser truffet af Den Europæiske Unions Domstol om fortolkning af sådanne bestemmelser eller foranstaltninger eller foranstaltninger, der er ændret eller kan ændres i henhold til dette afsnit, er bindende for eller finder anvendelse i Danmark; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde Danmarks beføjelser, rettigheder og forpligtelser; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde gældende fællesskabsret eller EU-ret eller udgør en del af EU-retten, således som de finder anvendelse på Danmark. […] Artikel 2a Artikel 2 i denne protokol finder ligeledes anvendelse i forbindelse med de regler, der er fastsat på grundlag af artikel 16 [TEUF] og vedrører medlemsstaternes behandling af personoplysninger under udøvelsen af aktiviteter, der er omfattet af nævnte traktats tredje del, afsnit V, kapitel 4 eller 5.«

III – Baggrunden for den påtænkte aftale

18. Den 18. juli 2005 godkendte Rådet en aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og den canadiske regering om behandling af forhåndsinformation om passagerer og passagerlisteoplysninger (herefter »aftalen af 2006«) ( 7 ).

19. Det fremgår af præamblen til aftalen af 2006, at denne aftale blev indgået under hensyn til et krav fra Canadas regering om, at luftfartsselskaber, der befordrer personer til Canada, forelægger de kompetente canadiske myndigheder forhåndsinformation om passagerer og passagerlisteoplysninger (herefter »API/PNR-oplysninger«), hvor sådanne oplysninger er indsamlet og opbevares i luftfartsselskabernes automatiske reservationssystemer og afgangskontrolsystemer.

20. Det fremgår af artikel 1 i aftalen af 2006, at formålet med denne aftale »er at sikre, at API/PNR-personoplysninger vedrørende flyvninger, der er omfattet af aftalen, afgives under fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og friheder, navnlig retten til privatlivets fred«. Den kompetente myndighed i Canada var i henhold til bilag I til aftalen af 2006 »Canada Border Services Agency (CBSA)«.

21. Henset til denne forpligtelse vedtog Europa-Kommissionen på grundlag af artikel 25, stk. 2, i direktiv 95/46/EF ( 8 ) beslutning 2006/253 ( 9 ), hvis artikel 1 bestemte, at CBSA ansås for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for PNR-oplysninger vedrørende flyvninger til eller fra Canada, der blev videregivet fra Det Europæiske Fællesskab. Da beslutning 2006/253 udløb i september 2009 ( 10 ), og da aftalen af 2006 kun var gældende i den periode, hvori denne beslutning var gældende ( 11 ), udløb aftalen derfor også i september 2009.

22. Den 5. maj 2010 vedtog Parlamentet en beslutning om iværksættelse af forhandlinger om aftaler om passagerlisteoplysninger (PRN-aftaler) med USA, Australien og Canada ( 12 ). I denne beslutning krævede Parlamentet bl.a., at der anlagdes en konsekvent tilgang til anvendelsen af PNR-oplysninger til retshåndhævelses- og sikkerhedsformål med fastlæggelse af ét enkelt sæt principper, der skulle tjene som grundlag for aftaler med tredjelande. I denne forbindelse opfordrede den Kommissionen til at forelægge et forslag til en fælles model og et udkast til mandat til forhandlinger med tredjelande, idet den samtidig nævnte de mindstekrav, som modellen burde opfylde ( 13 ).

23. Den 21. september 2010 vedtog Kommissionen tre forslag til bemyndigelse til at indlede forhandlinger med De Forenede Stater, Australien og Canada ( 14 ). Der blev efterfølgende indgået aftaler med De Forenede Stater og Australien med Parlamentets godkendelse ( 15 ). Disse aftaler trådte i kraft i 2012.

24. Efter at have afsluttet forhandlingerne med Canada vedtog Kommissionen den 19. juli 2013 forslag til Rådets afgørelser om undertegnelse og om indgåelse af den påtænkte aftale.

25. Den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse (herefter »EDPS«) afgav en udtalelse vedrørende disse forslag den 30. september 2013 ( 16 ). EDPS rejste i denne udtalelse en række spørgsmål vedrørende nødvendigheden og forholdsmæssigheden af PNR-ordningerne og om masseoverførslen af PNR-oplysninger til tredjelande, betvivlede valget af materielt retsgrundlag og anførte en række bemærkninger og forslag vedrørende forskellige bestemmelser i den påtænkte aftale.

26. Den 5. december 2013 vedtog Rådet en afgørelse om undertegnelse af den påtænkte aftale, uden at der i denne aftale var foretaget de ændringer, som fremgik af EDPS’ udtalelse. Den påtænkte aftale blev undertegnet den 25. juni 2014 på Unionens vegne, med forbehold af dens indgåelse på et senere tidspunkt.

27. Ved skrivelse af 7. juli 2014 anmodede Rådet om Parlamentets godkendelse af et udkast til afgørelse om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af den påtænkte aftale. I dette udkast til afgørelse anførtes som retsgrundlag artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.

28. Den 25. november 2014 besluttede Parlamentet at anmode Domstolen om en udtalelse, der indeholdt de spørgsmål, som er gengivet i punkt 3 i dette forslag til afgørelse.

IV – Retsforhandlingerne for Domstolen

29. Efter at Parlamentet har indgivet anmodningen om udtalelse, er der indgivet skriftlige indlæg af den bulgarske og den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, Rådet og Kommissionen.

30. Domstolen har stillet en række spørgsmål til skriftlig besvarelse om bl.a. visse praktiske og faktiske omstændigheder vedrørende behandlingen af PNR-oplysninger, retsgrundlaget for den påtænkte aftale, denne aftales territoriale anvendelsesområde og den nævnte aftales forenelighed med bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret, i lyset af den lære, der kan udledes af retspraksis, herunder navnlig dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), og af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650). Domstolen har endvidere i henhold til artikel 24, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol opfordret EDPS til at besvare de nævnte spørgsmål. EDPS, Irland, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, Parlamentet, Rådet og Kommissionen har besvaret de stillede spørgsmål inden for den fastsatte frist.

31. Repræsentanter for den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, Parlamentet, Rådet og Kommissionen afgav mundtlige indlæg under retsmødet, der blev afholdt den 5. april 2016.

V – Formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse

32. Såvel den bulgarske og den estiske regering som Kommissionen er enige i Parlamentets vurdering, hvorefter anmodningen om udtalelse fuldt ud kan antages til realitetsbehandling, mens den franske regering og Rådet har bestridt, at det andet spørgsmål i Parlamentets anmodning, som vedrører det passende retsgrundlag for udkastet til Rådets afgørelse om indgåelse af den påtænkte afgørelse, kan antages til realitetsbehandling.

33. Den franske regering og Rådet har i det væsentlige anført, at dette spørgsmål hverken vedrører Unionens kompetence til at indgå den påtænkte aftale eller kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne. Rådet og den franske regering har endvidere anført, at den eventuelle urigtige anvendelse af artikel 82 TEUF og 87 TEUF ikke har nogen indvirkning på den procedure, der skal følges for at vedtage Rådets retsakt om indgåelse af den påtænkte aftale. Anvendelsen af såvel artikel 16 TEUF som artikel 82 TEUF og 87 TEUF indebærer nemlig et krav om, at den almindelige lovgivningsprocedure, herunder bl.a. kravet om indhentelse af Parlamentets godkendelse i henhold til artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, skal overholdes.

34. Jeg foreslår Domstolen at fastslå, at anmodningen om udtalelse kan antages til realitetsbehandling i sin helhed.

35. Det bemærkes indledningsvis helt generelt, at det følger af artikel 218, stk. 11, TEUF og af Domstolens praksis, at der kan indhentes en udtalelse fra Domstolen vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en »påtænkt aftale« ( 17 ) er forenelig med traktatens materielle bestemmelser eller med de bestemmelser, der fastsætter rækkevidden af Unionens og dens institutioners kompetencer, herunder spørgsmål om kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne med hensyn til indgåelsen af en bestemt aftale med et tredjeland ( 18 ), hvilket bekræftes af artikel 196, stk. 2, i Domstolens procesreglement.

36. Der hersker således ikke tvivl om, hvilket samtlige procesdeltagere i øvrigt er enige om, at anmodningen om udtalelse, for så vidt som den vedrører den påtænkte aftales forenelighed med de materielle bestemmelser i den primære EU-ret, herunder de bestemmelser i chartret, der har samme værdi som traktaterne, kan antages til realitetsbehandling ( 19 ).

37. Jeg er af den opfattelse, at dette også er tilfældet for så vidt angår det andet spørgsmål, der vedrører fastlæggelsen af det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved Rådet vil indgå den påtænkte aftale.

38. Som den franske regering og Rådet har anført, er ingen af procesdeltagerne ganske vist uenige i, at Unionen i det foreliggende tilfælde har kompetence til at godkende den påtænkte aftale, idet dette spørgsmål i øvrigt ikke er genstand for anmodningen om udtalelse.

39. Det er imidlertid væsentligt at bemærke, at Domstolen i forbindelse med undersøgelsen af tidligere anmodninger om udtalelser allerede har accepteret at besvare spørgsmål om valget af det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved de pågældende udkast til aftale indgås ( 20 ). Denne holdning har i det væsentlige været begrundet i to hovedhensyn, der er nært forbundne.

40. For det første har valget af det passende retsgrundlag for en retsakt om indgåelse af en international aftale »forfatningsretlig betydning« ( 21 ), fordi Unionen kun råder over tildelte kompetencer og derfor skal kunne henføre de internationale aftaler, den har til hensigt at indføre i sin retsorden, under en bestemmelse i traktaterne, der bemyndiger den til at godkende sådanne retsakter. Anvendelse af et urigtigt retsgrundlag kan medføre ugyldighed for selve den retsakt, hvorved aftalen indgås, og dermed bevirke, at Unionens samtykke til at være bundet af aftalen behæftes med en mangel ( 22 ).

41. For det andet kan den omstændighed, at muligheden for at foretage en undersøgelse af, om der er valgt et passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved et aftaleudkast accepteres, ikke benyttes i forbindelse med proceduren med forudgående forelæggelse for Domstolen, i sidste ende både på EU-niveau og i den internationale retsorden skabe forviklinger, såfremt den retsakt, hvorved aftalen indgås, efterfølgende kendes ugyldig på grund af en urigtig angivelse af retsgrundlaget for retsakten. Formålet med den forebyggende procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 11, TEUF, er netop af hensyn til de kontraherende parter at undgå, at der opstår sådanne forviklinger ( 23 ).

42. Den franske regering og Rådet har uden at anfægte denne retspraksis i det væsentlige anført, at ingen af de retlige vanskeligheder, som Domstolen har fremhævet i sine tidligere udtalelser, kan opstå i den foreliggende sag. Efter disse procesdeltageres opfattelse påvirker det eventuelle valg af artikel 16 TEUF som materielt retsgrundlag for den påtænkte aftale, således som Parlamentet har argumenteret for i anmodningen om udtalelse, derfor ikke kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne og fører ikke til anvendelsen af en »anden lovgivningsprocedure« end den, som Rådet og Kommissionen har fulgt i det foreliggende tilfælde, som omhandlet i de nævnte udtalelser.

43. Denne argumentation er ikke overbevisende.

44. Det er væsentligt at bemærke, at de situationer, som Domstolen henviste til i henholdsvis præmis 5 i udtalelse 2/00 af 6. december 2001 (EU:C:2001:664) og i præmis 110 i udtalelse 1/08 af 30. november 2009 (EU:C:2009:739), kun udgør eksempler på situationer, hvor anvendelsen af et urigtigt retsgrundlag kan medføre, at Unionens samtykke til at være bundet af den aftale, som den har undertegnet, behæftes med en mangel, eller, at der opstår retlige vanskeligheder internt i Unionen eller inden for rammerne af Unionens eksterne forbindelser. Beskrivelsen af de to situationer, der er nævnt i disse præmisser i de to udtalelser, dvs. for det første den situation, hvor Unionen har forpligtet sig, uden at traktaten tildeler Unionen tilstrækkelig kompetence til at ratificere en aftale i dens helhed, hvilket kræver en undersøgelse af kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, og for det andet den situation, hvor det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved aftalen indgås, indeholder bestemmelser om en anden lovgivningsprocedure end den, der konkret er blevet fulgt af institutionerne, indledes med udtrykket »dette er bl.a. tilfældet«. Det kan derfor ikke udelukkes, at andre situationer kan skabe vanskeligheder internt i Unionen eller for de internationale forbindelser.

45. Det må desuden ikke glemmes, at udtalelsesproceduren ikke har karakter af et søgsmål, og at den har en forebyggende karakter ( 24 ). Dette forhold begrunder efter min opfattelse, at Domstolen udviser en vis smidighed i forbindelse med undersøgelsen af et spørgsmål, der vedrører det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved en påtænkt aftale indgås.

46. Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen på stadiet for behandlingen af sagens formalitet ganske enkelt bør undersøge, om der, såfremt det forelagte spørgsmål ikke besvares, vil opstå en alvorlig risiko for, at den retsakt, hvorved aftalen indgås, efterfølgende kendes ugyldig ud fra grunde, der svarer til de grunde, som er anført i anmodningen om udtalelse, idet denne situation skaber vanskeligheder internt i Unionen eller for de eksterne forbindelser, som udtalelsesproceduren ville have kunnet forhindre.

47. I det foreliggende tilfælde er det min opfattelse, at en sådan risiko ikke kan udelukkes.

48. Som jeg vil redegøre for nedenfor i dette forslag til afgørelse, er de argumenter, som Parlamentet har anført til støtte for påstanden om, at artikel 16 TEUF udgør det passende materielle retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, så alvorlige, at jeg anser dem for delvist begrundet.

49. Såfremt denne argumentation ikke besvares i forbindelse med den foreliggende sag, ville dette derfor kunne medføre, at Parlamentet ville anfægte gyldigheden af den retsakt, hvorved aftalen indgås, eller, at en national ret, for hvilken en borger, der anser sine rettigheder for krænket som følge af, at der er sket overførsel af den pågældendes PNR-oplysninger til de kompetente canadiske myndigheder, eventuelt ville forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af aftalen og den retsakt, hvorved aftalen indgås.

50. Det er efter min opfattelse i øvrigt med urette, at den franske regering og Rådet bagatelliserer virkningerne af, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, erklæres ugyldig, såfremt det i sidste ende som følge af et annullationssøgsmål eller en præjudiciel forelæggelse om gyldighed måtte vise sig, at denne retsakt alene burde have været vedtaget på grundlag af artikel 16 TEUF, således som Parlamentet har hævdet.

51. Som jeg vil vende tilbage til i det følgende, og som det er blevet nævnt i visse skriftlige indlæg, ville det forhold, at artikel 16 TEUF anses for det eneste retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ændre stillingen for Kongeriget Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige og Nordirland, idet disse medlemsstater således direkte og automatisk vil være bundet af aftalen, hvilket er i strid med den påtænkte aftales artikel 29. Hvad navnlig angår Kongeriget Danmark ville enhver international aftale, som denne medlemsstat måtte have indgået med Canada ved siden af den påtænkte aftale, således være ulovlig, fordi denne medlemsstat ikke længere ville have den nødvendige kompetence til at indgå en sådan aftale.

52. Det er derfor ud fra en proportionalitetsbetragtning og analogt med, hvad Domstolen fastslog i præmis 47 i udtalelse 1/13 af 14. oktober 2014 (EU:C:2014:2303), efter min opfattelse særdeles hensigtsmæssigt, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål i den foreliggende anmodning om udtalelse for navnlig at undgå de retlige vanskeligheder, der kan opstå i de situationer, hvor en medlemsstat indgår internationale aftaler uden den nødvendige bemyndigelse, idet den pågældende medlemsstat i henhold til EU-retten ikke længere råder over den nødvendige kompetence til at indgå eller gennemføre en sådan aftale.

53. Jeg foreslår derfor, at Domstolen fastslår, at det andet spørgsmål, som Parlamentet har forelagt i anmodningen om udtalelse, kan antages til realitetsbehandling.

54. Da dette spørgsmål vedrører den formelle gyldighed af den retsakt, hvorved aftalen indgås, og kræver, at der foretages en analyse af formålene med og indholdet af den påtænkte aftale, foreslår jeg endvidere, at dette spørgsmål behandles før spørgsmålet om, hvorvidt den påtænkte aftale er forenelig med bestemmelserne i EUF-traktaten og de rettigheder, der er fastsat i chartret.

VI – Om det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås (det andet spørgsmål)

A – Sammenfatning af Parlamentets og de øvrige procesdeltageres argumenter

55. Parlamentet og alle de procesdeltagere, der har afgivet indlæg, er enige om, at valget af retsgrundlag i overensstemmelse med Domstolens praksis skal ske på grundlag af objektive kriterier, der kan undergives domstolsprøvelse, og som bl.a. omfatter formålet med og indholdet af den pågældende retsakt.

56. Parlamentet har anført, at den påtænkte aftale forfølger to formål, der er nævnt i aftalens artikel 1. Hovedformålet med den påtænkte aftale er imidlertid at sikre beskyttelsen af personoplysninger. Parlamentet har anført, at den påtænkte aftale nemlig vil have den samme virkning som en »beslutning om tilstrækkelig beskyttelse«, og at dens formål er at erstatte Kommissionens beslutning 2006/253, som blev vedtaget i henhold til artikel 25, stk. 6, i direktiv 95/46, hvori denne institution i forbindelse med aftalen af 2006 konstaterede, at beskyttelsesniveauet for de PNR-oplysninger, der blev overført til CBSA, var tilstrækkeligt. Den påtænkte aftale har endvidere ikke til formål at skabe en forpligtelse for luftfartsselskaberne til at overføre PNR-oplysninger til de canadiske eller europæiske politimyndigheder, hvilket ville gøre det vanskeligt at begrunde valget af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag. Disse konstateringer begrunder efter Parlamentets opfattelse ifølge retspraksis, at den påtænkte aftale er baseret på det retsgrundlag, der svarer til hovedformålet med den påtænkte aftale, nemlig i det foreliggende tilfælde artikel 16 TEUF. Den påtænkte aftales indhold bekræfter denne vurdering. Parlamentet har endelig anført, at artikel 16 TEUF giver mulighed for at vedtage regler om beskyttelse af personoplysninger inden for alle de områder, hvor EU-retten finder anvendelse, herunder de områder, der henhører under »området for frihed, sikkerhed og retfærdighed«.

57. Parlamentet har som svar på et spørgsmål, der blev stillet under retsmødet for Domstolen, oplyst, at Parlamentet for det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at den påtænkte aftale forfølger uadskillelige formål, ikke vil have nogen indvendinger mod, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, baseres på artikel 16, artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF.

58. Med undtagelse af den spanske regering og EDPS samt subsidiært den franske regering har de øvrige procesdeltagere anført, at formålet med den påtænkte aftale er at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet, idet beskyttelsen af oplysninger i det væsentlige kun udgør et instrument til at nå dette formål. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at Domstolen i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346, præmis 56), fastslog, at videregivelsen af PNR-oplysninger til De Forenede Stater udgjorde en behandling, der vedrørte den offentlige sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område. Valget af retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, bør træffes i overensstemmelse med denne logik.

59. Det store flertal af procesdeltagerne har tilføjet, at selv om beskyttelsen af oplysninger må anses for at udgøre et af formålene med den påtænkte aftale, er dette formål kun sekundært i forhold til hovedformålet, hvilket derfor ikke medfører nogen konsekvenser for det foretagne valg af retsgrundlag for den retsakt, hvorved aftalen indgås. Rådet og Kommissionen har i denne forbindelse anført, at retsakter, der har til formål at gennemføre sektorpolitikker, som kræver behandling af personoplysninger i et vist omfang, skal baseres på det retsgrundlag, der svarer til den pågældende politik, og ikke på artikel 16 TEUF.

60. Hvad angår muligheden for at angive artikel 16 TEUF, artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som et samlet materielt retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, har den franske regering i sit skriftlige indlæg subsidiært anført, at det er muligt at foretage en sådan samlet angivelse. Irland og Rådet fastholder til gengæld det modsatte synspunkt. Rådet har under retsmødet for Domstolen anført, at afstemningsproceduren i Rådet, således som den følger af bestemmelserne i protokol (nr. 21) og (nr. 22), er til hinder for en sådan mulighed.

B – Analyse

61. Ifølge fast retspraksis skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt, herunder en retsakt vedtaget med henblik på indgåelse af en international aftale, foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led ( 25 ).

62. Domstolen har imidlertid anerkendt, at en retsakt »undtagelsesvis« kan vedtages samlet med de forskellige retsgrundlag, der svarer til de forskellige formål eller led, der forfølges med denne retsakt, når disse formål eller led er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet ( 26 ). I en sådan situation undersøger Domstolen, om anvendelsen af flere retsgrundlag er udelukket, fordi de procedurer, der er fastsat i de respektive forskellige retsgrundlag, er uforenelige ( 27 ).

63. Det er i lyset af denne retspraksis, at det skal afgøres, om den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, når der henses til formålet med og indholdet af denne aftale, udelukkende skal baseres på artikel 82, stk. 1, litra d), og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag, således som det fremgår af udkastet til Rådets afgørelse, og som det store flertal af procesdeltagerne har hævdet, eller om den udelukkende skal baseres på artikel 16 TEUF eller sammenholdt med de to nævnte artikler ( 28 ).

64. Hvad angår dette sidstnævnte punkt skal jeg præcisere, at Domstolen – i modsætning til, hvad Rådet har anført i sit skriftlige indlæg, under hensyn til, at udtalelsesproceduren ikke har karakter af et søgsmål, og at den har en forebyggende karakter – forekommer mig at være fuldt bemyndiget til at undersøge det andet spørgsmål, som Parlamentet har rejst vedrørende anvendelsen af flere retsgrundlag, selv om dette ikke fremgår af spørgsmålets ordlyd. Jeg vil tilføje, at procesdeltagerne har haft lejlighed til såvel under den skriftlige procedure som under retsmødet at tage stilling hertil.

65. Dette er så meget desto mere væsentligt, idet undersøgelsen af formålet med og indholdet af den påtænkte aftale efter min opfattelse skal føre til den konstatering, at den påtænkte aftale forfølger to formål og har to led, uden at hverken disse to formål eller de forskellige led samlet set kan rangordnes eller adskilles. Denne konstatering begrunder efter min opfattelse, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, skal have artikel 16 TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag, hvilket indebærer, at de procedurer, der er nævnt i disse to artikler, kan bestå samtidig.

1. Om formålet med og indholdet af den påtænkte aftale

66. Det fremgår af andet afsnit i præamblen til den påtænkte aftale, at de kontraherende parter anerkender »betydningen af at forebygge, bekæmpe, imødegå og eliminere terrorisme og terrorrelaterede forbrydelser samt anden grov, grænseoverskridende kriminalitet, samtidig med at de grundlæggende rettigheder og friheder, navnlig retten til privatlivets fred og databeskyttelse, beskyttes«, og i det fjerde afsnit tilføjes, at brugen af PNR-oplysninger er af afgørende betydning for at nå disse mål.

67. Den samtidige forfølgelse af dels formålet om at bekæmpe terrorisme og andre former for grov, grænseoverskridende kriminalitet, dels formålet om at respektere privatlivets fred og sikre beskyttelse af personoplysninger, bekræftes af femte og sjette afsnit i præamblen, der fremhæver henholdsvis de kontraherende parters ønske om at sikre »hensynet til den offentlige sikkerhed« og anerkendelsen af, at de »har fælles værdier hvad angår databeskyttelse og beskyttelse af privatlivets fred«.

68. Det fremgår endvidere udtrykkeligt af 15. afsnit i præamblen, at Canada forpligter sig til sikre, at den kompetente canadiske myndighed behandler »PNR-oplysninger med henblik på at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet under streng overholdelse af garantierne for privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger som fastsat i [den påtænkte aftale]«.

69. Den påtænkte aftale har således til formål at give Canada mulighed for at behandle PNR-passageroplysninger, der overføres af luftfartsselskaber, som sørger for flyforbindelser mellem Unionen og Canada, med det formål at bekæmpe terrorisme og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet og samtidig sikre retten til respekt for privatlivets fred og retten til beskyttelse af personoplysninger på de betingelser, der er fastsat i den påtænkte aftale.

70. Behovet for at forene disse to formål bekræftes af den påtænkte aftales artikel 1, der bestemmer, at de kontraherende parter fastsætter, på hvilke betingelser PNR-oplysninger kan overføres og bruges »til at beskytte borgernes sikkerhed, og hvordan oplysningerne skal beskyttes«.

71. En gennemgang af den påtænkte aftales indhold bekræfter endvidere, at det middel til bekæmpelse af terrorisme og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet, der består i at overføre og behandle PNR-oplysninger, kun er tilladt, såfremt de pågældende oplysninger er sikret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.

72. Det fremgår således af ordlyden af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 1, at Canada sikrer, at den kompetente canadiske myndighed »udelukkende behandler de PNR-oplysninger, den modtager, […] med henblik på at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet«, idet det samtidig anføres, at behandlingen skal gennemføres »i henhold til denne aftale«. Denne præcisering indebærer bl.a., at »[f]or så vidt som [den påtænkte aftale] overholdes, anses den kompetente canadiske myndighed [i henhold til den nævnte aftales artikel 5] for at sikre et passende beskyttelsesniveau i betydningen i den relevante EU-databeskyttelseslovgivning ved behandling og anvendelse af PNR-oplysninger«.

73. Hvad angår opbevaring af PNR-oplysninger og gradvis anonymisering ved hjælp af maskering af de nævnte oplysninger, som er reguleret i den påtænkte aftales artikel 16, bestemmer denne artikels stk. 4, at de canadiske myndigheder kun kan fjerne maskeringen, hvis »det på grundlag af de foreliggende oplysninger er nødvendigt at foretage efterforskninger inden for anvendelsesområdet for artikel 3« i den påtænkte aftale.

74. I henhold til den påtænkte aftales artikel 18, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, er det endvidere kun tilladt efterfølgende at videregive PNR-oplysninger til andre offentlige myndigheder i Canada eller i tredjelande under en række udtømmende opregnede betingelser, herunder bl.a. en betingelse om, at de pågældende myndigheder varetager »opgaver, der direkte vedrører anvendelsesområdet for [den påtænkte aftales] artikel 3«, og om, at disse samme myndigheder skal sikre »en beskyttelse, der svarer til garantierne i [den påtænkte aftale]«.

75. Uden at underkende behovet for at forene de to forfulgte formål, vedrører visse af den påtænkte aftales bestemmelser imidlertid enten formålet om at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet eller formålet om at sikre en tilstrækkelig beskyttelse af personoplysninger.

76. Hvad specifikt angår det første formål fremgår det således af den påtænkte aftales artikel 6, stk. 2, at Canada i særlige tilfælde og på anmodning fra Den Europæiske Politienhed (Europol) og Den Europæiske Enhed for Retligt samarbejde (Eurojust) inden for rammerne af deres respektive mandater eller på anmodning af en EU-medlemsstats politimyndigheder eller retslige myndigheder er forpligtet til at videregive PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger, der indeholder PNR-oplysninger, som er indhentet i medfør af den påtænkte aftale »for inden for […] Union[en] at forebygge, opdage, efterforske eller retsforfølge en terrorhandling eller grov, grænseoverskridende kriminalitet«. Det fremgår endvidere af den påtænkte aftales artikel 23, stk. 2, at de kontraherende parter samarbejder for at sikre sammenhængen mellem deres respektive ordninger for behandling af PNR-oplysninger »på en måde, der yderligere øger sikkerheden for borgerne i Canada, Den Europæiske Union og andre steder«.

77. Hvad angår de bestemmelser, der snarere henhører under de garantier, som gives i den påtænkte aftale med hensyn til beskyttelse af oplysninger, fastsætter denne aftale en række regler om datasikkerhed og -integritet (den påtænkte aftales artikel 9), om fysiske personers ret til indsigt og ret til at anmode om til berigtigelse af eller tilknytning af anmærkninger til sådanne oplysninger (den påtænkte aftales artikel 12 og 13), om tilsyn med behandlingen af PNR-oplysninger og om de berørte personers adgang til administrativ klage og domstolsprøvelse (den påtænkte aftales artikel 10 og 14).

78. Når den påtænkte aftale betragtes i lyset af dens formål og indhold, forfølger den således to væsentlige formål og har to væsentlige led, hvilket det store flertal af procesdeltagerne i sidste ende er enige i eller i det mindste har medgivet.

79. Det er i modsætning til, hvad procesdeltagerne har anført til støtte for det modsatrettede synspunkt, efter min opfattelse meget vanskeligt at afgøre, hvilket af de to formål, der er det fremherskende.

80. Som beskrivelsen af formålet med og indholdet af den påtænkte aftale synes at vise, skal de to formål nemlig forfølges samtidig og er derfor i sidste ende uadskillelige. For det første er overførslen og behandlingen af PNR-oplysninger til de kompetente canadiske myndigheder, som jeg har redegjort for, med henblik på de formål, der er nævnt i den påtænkte aftales artikel 3, kun tilladt, såfremt disse handlinger er undergivet en tilstrækkelig beskyttelse af oplysninger som omhandlet i den relevante EU-lovgivning på området i henhold til den påtænkte aftales artikel 5. Den overførsel af PNR-oplysninger, der er fastsat i den påtænkte aftale, er med andre ord ikke lovlig, såfremt en sådan beskyttelse ikke er sikret. For det andet er de garantier, der er fastsat i den påtænkte aftale med hensyn til beskyttelse af personoplysninger, kun nødvendige som følge af, at PNR-oplysningerne skal overføres til de kompetente canadiske myndigheder i henhold til canadisk lovgivning og bestemmelserne i den påtænkte aftale. Den påtænkte aftale har derfor til formål, således som flere af den påtænkte aftales bestemmelser viser, herunder bl.a. artikel 16, 18 og 19 heri, at forene sikkerhedsformålet med formålet om at beskytte de berørte borgeres grundlæggende rettigheder, og navnlig disse borgeres ret til beskyttelse af deres personoplysninger.

81. Når alt således tages i betragtning, et det min opfattelse, at den påtænkte aftales to formål og to led er uadskilleligt forbundne, uden at et af disse er sekundært eller indirekte i forhold til de andre.

82. Denne vurdering kan ikke anfægtes af det argument, som Kommissionen har fremsat med henvisning til præmis 56 i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346), hvori Domstolen fastslog, at videregivelsen af PNR-oplysninger til De Forenede Stater udgjorde en behandling, der vedrørte den offentlige sikkerhed og medlemsstaternes aktiviteter på det strafferetlige område.

83. Den foreliggende udtalelsesprocedure vedrører nemlig for det første den påtænkte aftale med Canada og ikke den første aftale, der blev indgået med De Forenede Stater i 2004, og den beslutning om tilstrækkelig beskyttelse, som Kommissionen vedtog det samme år, og som var genstand for de af Parlamentet anlagte annullationssøgsmål.

84. Dernæst og mere grundlæggende har Kommissionen foretaget en læsning uden hensyn til den sammenhæng, som Domstolens konstatering i denne præmis i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346), indgik i, idet denne dom som nævnt blev afsagt før vedtagelsen af Lissabontraktaten.

85. Parlamentet havde nemlig anmodet Domstolen om bl.a. at afgøre, om Kommissionen var bemyndiget til at vedtage en beslutning om tilstrækkelig beskyttelse på grundlag af artikel 25 i direktiv 95/46 om den tilstrækkelige beskyttelse, som behandlingen af personoplysninger, der er indeholdt i PNR-registre, og som videregives til De Forenede Stater, skal undergives, selv om dette direktivs artikel 3, stk. 2, udtrykkeligt udelukker de behandlinger, der bl.a. vedrører den offentlige sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område, fra sit anvendelsesområde. Domstolen besvarede logisk nok dette spørgsmål benægtende. Behandlingen af PNR-oplysninger inden for rammerne af aftalen med De Forenede Stater skete nemlig ikke i forbindelse med leveringen af en tjenesteydelse, men inden for rammer, der var indført af de offentlige myndigheder og vedrørte den offentlige sikkerhed, og som ikke var omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46 ( 29 ).

86. Denne vurdering indebærer imidlertid ikke på nogen måde, at Domstolen derved endeligt har taget stilling til formålet med PNR-aftalerne, herunder for den sags skyld formålet med den påtænkte aftale, eller så meget desto mindre, at den endeligt har fastslået, at disse aftaler udelukkende har det primære eller fremherskende formål at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet, således som Kommissionen med urette har antydet.

87. Domstolens konstatering i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346), indebærer endvidere heller ikke, at den i forbindelse med sin stillingtagen til det materielle anvendelsesområde for direktiv 95/46 ved samme lejlighed og på forhånd opsatte grænser for det materielle anvendelsesområde for artikel 16 TEUF.

88. Kommissionen har til støtte for sit argument om, at det fremherskende formål med den påtænkte aftale er sikkerhedsformålet, og at dette formål derfor kan begrunde det valgte retsgrundlag, endvidere forsøgt at drage en analogislutning mellem den foreliggende sag og den sag, der gav anledning til dom af 6. maj 2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-43/12, EU:C:2014:298).

89. I den nævnte sag, der vedrørte fastlæggelsen af det passende retsgrundlag for Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/82/EU af 25. oktober 2011 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser ( 30 ), fastslog Domstolen efter at have konstateret, at det fremherskende formål med denne retsakt bestod i at forbedre trafiksikkerheden (og dermed transportsikkerheden), at den ordning til udveksling af oplysninger, der var indført ved dette direktiv, udgjorde »et instrument, hvorved direktivet forfølger [dette] formål[…]« ( 31 ). Direktiv 2011/82 burde derfor have været vedtaget på grundlag af artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF i afsnittet om transportpolitik, og ikke artikel 87, stk. 2, TEUF (politisamarbejde).

90. Selv om jeg er villig til at acceptere, at de to situationer er delvis sammenlignelige, ændrer dette ikke på nogen måde ved analysen, hvorefter den påtænkte aftale har to formål og to led, der er uadskillelige. Den omstændighed, at overførslen af PNR-oplysninger til fordel for den kompetente canadiske myndighed kan udgøre det instrument, hvorved de kontraherende parter forfølger det formål om offentlig sikkerhed, der er indeholdt i den påtænkte aftale, ændrer således ikke på nogen måde ved konstateringen af, at formålet med den påtænkte aftale, således som det bl.a. er beskrevet i den nævnte aftales artikel 1, er dobbelt. De særegne karakteristika ved den påtænkte aftale, der netop adskiller denne aftale fra direktiv 2011/82, skyldes i øvrigt den omstændighed, at den størst mulige effektivitet, der ønskes opnået ved det instrument, som består i overførsel af PNR-oplysninger med henblik på at nå de mål, der er opregnet i den påtænkte aftales artikel 3, skal afvejes over for de garantier for beskyttelse af personoplysninger, der er fastsat i denne aftale, og som netop bidrager til det andet formål, der forfølges med denne aftale.

91. Endelig er det argument, som Parlamentet har anført til støtte for sit synspunkt om, at den påtænkte aftales »tyngdepunkt« i overvejende grad ligger på de garantier, som aftalens bestemmelser giver passagerer med hensyn til beskyttelse af deres PNR-oplysninger, og som kan begrunde, at beslutningen om at indgå denne aftale udelukkende skal baseres på artikel 16 TEUF, heller ikke holdbart.

92. For det første er det ikke korrekt at hævde, at den påtænkte aftale ikke fastsætter nogen forpligtelser for luftfartsselskaberne til at videregive PNR-oplysninger til de kompetente canadiske myndigheder med henblik på, at disse oplysninger undergives de behandlinger, der er opregnet i den påtænkte aftales artikel 3. Det er korrekt, således som Parlamentet har anført i sit skriftlige indlæg, at det af den påtænkte aftales artikel 4, stk. 1, fremgår, at Unionen udelukkende sikrer, at luftfartsselskaber »ikke forhindres i« at overføre PNR-oplysninger til den kompetente canadiske myndighed. Det følger imidlertid af en fortolkning af denne artikel, der har overskriften »Sikring af overførslen af PNR-oplysninger«, sammenholdt med den påtænkte aftales artikel 5 ( 32 ), 20 ( 33 ) og 21 ( 34 ), hvilket Parlamentet i øvrigt har anerkendt i et svar på et af Domstolen stillet skriftligt spørgsmål, at luftfartsselskaber har ret til og i praksis er forpligtet til systematisk at give den kompetente canadiske myndighed adgang til PNR-oplysninger med henblik på de formål, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 3.

93. For det andet kan formålet med den påtænkte aftale ikke i det væsentlige sidestilles med en beslutning om tilstrækkelig beskyttelse, der svarer til den beslutning, som Kommissionen vedtog inden for rammerne af aftalen af 2006 ( 35 ). Som allerede nævnt viser såvel formålet med som indholdet af den påtænkte aftale tværtimod, at denne aftale har til formål at forene de to formål, som forfølges derved, og at disse formål er uadskilleligt forbundne.

94. Hvilken betydning har denne konstatering da for fastlæggelsen af retsgrundlaget for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås?

2. Om det passende retsgrundlag

95. Som allerede nævnt er det ubestridt, at udkastet til Rådets afgørelse om indgåelse af den påtænkte aftale er baseret på artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, der begge indgår i afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, som vedrører »området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«.

96. Når der henses til, at den påtænkte aftale har to formål og to led, der er uadskilleligt forbundne, således som dette er beskrevet ovenfor, forekommer dette materielle retsgrundlag mig ganske vist at være i hvert fald delvist relevant, men utilstrækkeligt. Jeg er nemlig at den opfattelse, at det er nødvendigt og muligt, når der henses til retspraksis, at basere den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF.

a) Om relevansen af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF

97. Hvad angår det første punkt, nemlig relevansen af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, er det hensigtsmæssigt først at blive enige om, at indførelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed kræver, at Unionen kan udøve sin eksterne kompetence.

98. Ud over de situationer, hvor der er indgået tilbagetagelsesaftaler i henhold til artikel 79, stk. 3, TEUF om indvandringspolitik, som ikke er relevante i det foreliggende tilfælde, er Unionen ikke udtrykkeligt blevet tildelt en generel ekstern kompetence vedrørende området for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Unionen kan imidlertid i medfør af artikel 216, stk. 1, TEUF indgå internationale aftaler, herunder inden for området for politisamarbejde og/eller retligt samarbejde i straffesager, navnlig når dette er nødvendigt for at gennemføre et af de i traktaterne omhandlede formål.

99. Ingen af procesdeltagerne har anfægtet denne mulighed. Domstolen kan imidlertid efter min opfattelse ikke begrænse sig til denne konstatering. Efter min opfattelse bør Domstolen gøre visse bemærkninger om dette spørgsmål i den udtalelse, som den anmodes om at afgive.

100. En anerkendelse af, at Unionen har ekstern kompetence inden for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, kræver, at udøvelsen af denne kompetence inden for området for politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager sker til varetagelse af de formål, der forfølges med området for frihed, sikkerhed og retfærdighed.

101. Disse formål opregnes i artikel 3, stk. 2, TEU og artikel 67 TEUF. Det fremgår af den første af de nævnte bestemmelser, at »Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser […] og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet«. Artikel 67 TEUF, der indleder kapitel 1 i afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, bestemmer i stk. 3, at Unionen »bestræber sig på at sikre et højt sikkerhedsniveau ved hjælp af foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet, racisme og fremmedhad, ved koordinerings- og samarbejdsforanstaltninger mellem politimyndigheder, strafferetlige myndigheder og øvrige kompetente myndigheder […]«.

102. Som generaladvokat Bot med føje har argumenteret for i sit forslag til afgørelse af 30. januar 2014, Parlamentet mod Rådet (C-658/11, EU:C:2014:41, punkt 111 og 112), er den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed funktionel og instrumentel med hensyn til de mål, der er fastsat i disse to bestemmelser. Det følger heraf, at hvis etableringen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed kan nødvendiggøre en ekstern aktion fra Unionens side, skal en aftale for at kunne anses for at henhøre under området for frihed, sikkerhed og retfærdighed have tæt tilknytning til frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen, dvs. en direkte forbindelse mellem målet om Unionens indre sikkerhed og det politi- og/eller retlige samarbejde, der udvikles uden for Unionen ( 36 ).

103. Domstolen fastslog i en anden sammenhæng, men i samme retning, i forbindelse med en fortolkning af artikel 87, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 67 TEUF, at en EU-retsakt skal være direkte forbundet med de formål, der er nævnt i artikel 67 TEUF, for at en sådan retsakt, henset til dens formål og indhold, kan baseres på den førstnævnte artikel ( 37 ).

104. Dette er efter min opfattelse tilfældet for så vidt angår den påtænkte aftale.

105. For det første finder denne aftale nemlig anvendelse på overførsel, behandling og brug af PNR-oplysninger, der vedrører den offentlige sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område ( 38 ), dvs. nærmere bestemt forebyggelse, opdagelse, efterforskning og retsforfølgning af terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet. Det fremgår af den påtænkte aftales artikel 1, at denne aftale bl.a. har til formål at »beskytte borgernes sikkerhed«, hvilket helt indlysende omfatter unionsborgernes sikkerhed og navnlig de unionsborgere, der benytter flyforbindelser mellem Canada og Den Europæiske Union ( 39 ). Det fremgår endvidere af den påtænkte aftales artikel 6, stk. 2, at Canada er forpligtet til på anmodning af bl.a. en EU-medlemsstats politimyndigheder i bestemte situationer at videregive PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger, der indeholder sådanne oplysninger, som er indhentet i medfør af den påtænkte aftale, for »inden for Den Europæiske Union« at forebygge eller at opdage en terrorhandling eller grov, grænseoverskridende kriminalitet.

106. For det andet, selv om den oprindelige indsamling og overførsel af PNR-oplysninger foretages af luftfartsselskaberne, udgør den påtænkte aftales bestemmelser en retlig ramme, der er indført af de offentlige myndigheder for at nå retshåndhævende mål ( 40 ). Som allerede nævnt indføres der ved den påtænkte aftale således regler om de kompetente canadiske myndigheders adgang til PNR-oplysninger og/eller analytiske oplysninger, der indeholder sådanne oplysninger, og om den efterfølgende videregivelse af disse oplysninger til bl.a. de kompetente politi- og retslige myndigheder og til disse myndigheder i tredjelande, navnlig med henblik på de formål, der er nævnt i den påtænkte aftales artikel 3. Som det endvidere klart er fremgået af retsforhandlingerne for Domstolen, er varigheden af den periode på fem år, hvori PNR-oplysningerne må opbevares, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 1 og 5, fastsat med henblik på at muliggøre og fremme undersøgelser, retsforfølgning og retssager vedrørende bl.a. internationale netværk, der begår grov kriminalitet. I lyset af den meget brede formulering af den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, kan disse undersøgelser og denne retsforfølgning imidlertid helt sikkert omfatte de undersøgelser og den retsforfølgning, der foretages af politimyndigheder og retslige myndigheder i Unionens medlemsstater. Sådanne regler henhører i princippet under området for politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager ( 41 ).

107. Jeg konkluderer på denne baggrund for det første, at artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, for så vidt som denne bestemmelse vedrører de foranstaltninger, som Parlamentet og Rådet kan fastlægge vedrørende »indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger« med henblik på at etablere det politisamarbejde »inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger«, som er omhandlet i artikel 87, stk. 1, TEUF, udgør et passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås. Jeg vil for god ordens skyld tilføje, at dette samarbejde og denne udveksling ikke nødvendigvis skal ske mellem de myndigheder, der i henhold til national ret specifikt anses for politimyndigheder i snæver forstand. Artikel 87, stk. 1, TEUF lader nemlig i meget bred forstand politisamarbejdet omfatte »alle medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder politi, toldmyndigheder og andre særlige retshåndhævende myndigheder […]« ( 42 ), idet dette udtryk i forbindelse med den eksterne dimension for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed fuldt ud gør det muligt at sikre samarbejdet med CBSA med det formål at sikre Unionens interne sikkerhed.

108. Hvad for det andet angår det aspekt i den påtænkte aftale, der vedrører »det retlige samarbejde i straffesager«, må jeg indrømme, at jeg til trods for de elementer, der er anført i punkt 105 og 106 i dette forslag til afgørelse, har visse betænkeligheder ved at mene, at den påtænkte aftale kan udgøre en foranstaltning, der bidrager direkte til »at fremme samarbejdet mellem judicielle eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med strafforfølgning og fuldbyrdelse af afgørelser« som omhandlet i artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF. Som bl.a. Det Forenede Kongeriges regering har anerkendt i sit svar på et af de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål, er det kun i visse situationer, at den påtænkte aftale vil kunne fremme et sådant samarbejde mellem medlemsstaternes retslige myndigheder. Et sådant samarbejde afhænger imidlertid af en række faktiske og retlige forhold, der ikke er omfattet af den påtænkte aftales bestemmelser. Samarbejdet mellem medlemsstaternes retslige myndigheder synes derfor kun at være en indirekte følge af den ramme, som indføres med den påtænkte aftale. Den omstændighed, at den påtænkte aftales artikel 6 pålægger ikke blot den kompetente canadiske myndighed, men mere generelt »Canada«, at videregive PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger til medlemsstaternes retslige myndigheder, kan ganske vist forstås således, at den også pålægger de retslige myndigheder i tredjelande en sådan forpligtelse. Såfremt det antages, at en sådan fortolkning er korrekt, og at det er muligt at udveksle PNR-oplysninger mellem retslige myndigheder, forholder det sig ikke desto mindre således, at den påtænkte aftale i dens nuværende affattelse ikke synes reelt at bidrage til at fremme samarbejdet mellem medlemsstaternes judicielle eller tilsvarende myndigheder. Efter min opfattelse vil artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF kun gyldigt kunne udgøre et supplerende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, såfremt Domstolen anlægger en mere vidtgående fortolkning af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, i givet fald sammenholdt med artikel 67, stk. 3, TEUF, hvorefter Unionen »bestræber sig på at sikre et højt sikkerhedsniveau […] ved koordinerings- og samarbejdsforanstaltninger mellem […] strafferetlige myndigheder og øvrige kompetente myndigheder […]«, eller såfremt de kontraherende parter ændrer bestemmelserne i den påtænkte aftale således, at der mere direkte tages hensyn til den retlige dimension ved den påtænkte aftale.

109. Jeg bemærker endvidere, at konstateringen af, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ikke gyldigt kan baseres på artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, ikke anfægtes af den omstændighed, som visse af procesdeltagerne har nævnt, at Rådets afgørelser om henholdsvis indgåelsen af PNR-aftaler med Australien og De Forenede Stater er baseret på denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF ( 43 ). Det følger nemlig af fast retspraksis, at det for så vidt angår prøvelsen af retsgrundlaget for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale i den foreliggende sag indgås, nemlig ikke spiller nogen rolle, hvilket retsgrundlag der er anvendt ved vedtagelsen af andre EU-retsakter, der eventuelt har lignende karakteristika ( 44 ).

110. Under disse omstændigheder er det, henset til den påtænkte aftales nuværende affattelse, min opfattelse, at artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF udgør et passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.

111. Når dette er sagt, er dette materielle retsgrundlag, som korrekt er anført i udkastet til den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til, at Unionen kan indgå denne aftale.

b) Om nødvendigheden af at basere den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF

112. Som Parlamentet med føje har anført i sin anmodning, foreskriver artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF ikke – og i øvrigt heller ikke mere generelt afsnit V i tredje afsnit i EUF-traktaten vedrørende området for frihed, sikkerhed og retfærdighed – at der skal vedtages regler inden for området for beskyttelse af personoplysninger.

113. Som jeg har redegjort for ovenfor, er et af hovedformålene med den påtænkte aftale, således som det fremgår af denne aftales artikel 1, netop at »fastsætte[…], på hvilke betingelser [PNR-]oplysninger« vedrørende passagerer, der benytter flyforbindelser mellem Canada og Den Europæiske Union, »skal beskyttes«. Som det allerede er blevet fremhævet, bidrager den påtænkte aftales indhold til dette formål, navnlig de bestemmelser, der fremgår af kapitlet om »garantier for behandlingen af PNR-oplysninger«, der omfatter den påtænkte aftales artikel 7-21.

114. I denne forbindelse er det efter min opfattelse nødvendigt, at Unionens handling er baseret på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, hvorved det som nævnt overlades til Parlamentet og Rådet at fastsætte regler om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med den behandling af personoplysninger, der bl.a. foretages af medlemsstaterne under udøvelsen af de aktiviteter, som henhører under EU-rettens anvendelsesområde, og regler om fri udveksling af sådanne oplysninger. Især tre forhold begrunder denne tilgang.

115. For det første skal Unionen i lighed med den argumentation, der er redegjort for ovenfor vedrørende den eksterne dimension for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, i henhold til artikel 216, stk. 1, TEUF anses for bemyndiget til at indgå en international aftale med et tredjeland, der har til formål at fastsætte regler om beskyttelse af personoplysninger, når dette er nødvendigt for at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne, og i det foreliggende tilfælde målene med artikel 16 TEUF. Dette er tilfældet for den påtænkte aftale, som bl.a. har et hovedformål, der i det væsentlige består i at fastsætte de betingelser, der skal sikre beskyttelsen af PNR-oplysninger vedrørende de passagerer, der benytter flyforbindelser mellem Canada og Den Europæiske Union. Der hersker efter min opfattelse i øvrigt ikke tvivl om, at den påtænkte aftales bestemmelser skal kvalificeres som »regler« om beskyttelse af oplysninger vedrørende fysiske personer som omhandlet i artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, der har til formål at binde de kontraherende parter.

116. I modsætning til, hvad der var tilfældet med den tidligere artikel 286 EF, har artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, der indgår i afsnit II i denne traktats første del med overskriften »Almindelige bestemmelser«, endvidere til formål at udgøre et retsgrundlag for alle de regler, der vedtages på EU-niveau om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandlingen af deres personoplysninger, herunder de oplysninger, der behandles i forbindelse med vedtagelsen af de foranstaltninger, der henhører under de bestemmelser i EUF-traktaten, der vedrører politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager. Som det præciseres i den samme artikels andet afsnit, er det nemlig kun de regler, der vedrører beskyttelse af personoplysninger, som vedtages inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der skal baseres på artikel 39 TEU. Denne fortolkning af artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF bekræftes for det første af den omstændighed, at der ikke på nogen måde er henvist til muligheden for at vedtage bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger på grundlag af artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF. Det skal imidlertid bemærkes, at artikel 30, stk. 1, litra b), TEU før Lissabontraktatens ikrafttrædelse derimod foreskrev, at en fælles handling vedrørende politisamarbejde kunne omfatte bl.a. behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger »under overholdelse af relevante bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger«. Denne ordlyd gav i øvrigt Rådet bemyndigelse til at vedtage rammeafgørelse 2008/977/RIA af 27. november 2008 om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager ( 45 ). Som jeg vil vende tilbage til nedenfor, er det endvidere væsentligt at bemærke, at der i bestemmelserne i protokol (nr. 21) og (nr. 22) er taget hensyn til den situation, hvor de regler, der er baseret på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, vedtages i forbindelse med handlinger, der henhører under de kapitler i EUF-traktaten, der vedrører politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager.

117. Det følger heraf, og for at fjerne enhver tvivl vedrørende den tvetydighed, der kendertegner det standpunkt, som Kommissionen har forsvaret i sit skriftlige indlæg, at der mellem artikel 16 TEUF, på den side, og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, på den anden side, ikke består et over- og underordnelsesforhold i form af »lex generalis – lex specialis«. Som de ovenfor nævnte protokoller bl.a. viser, har de høje kontraherende parter nemlig ønsket, at en EU-retsakt skal kunne baseres på disse tre artikler samtidig netop på grund af, at disse bestemmelser har forskellige anvendelsesområder.

118. Endelig og som bl.a. Parlamentet, Kommissionen og EDPS har anført i deres respektive svar på et af Domstolen stillet skriftligt spørgsmål, kan der ikke rejses tvivl om relevansen af artikel 16 TEUF som retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, som følge af, at de beskyttelsesforanstaltninger, som denne artikel giver mulighed for at vedtage, vedrører medlemsstaternes behandling af oplysninger og ikke, som i det foreliggende tilfælde, overførsel af oplysninger, som private enheder (luftfartsselskaber) i forvejen har indsamlet, til et tredjeland.

119. Dels er der nemlig for at citere generaladvokat Léger »ikke stor forskel« mellem den forpligtelse, som et luftfartsselskab pålægges i medfør af en samlet læsning af den påtænkte aftales artikel 4, 5, 20 og 21 til direkte at overføre en række PNR-oplysninger til Canada, og »en direkte dataudveksling mellem offentlige myndigheder« ( 46 ). Dels vil en streng ordlydsfortolkning af det nye retsgrundlag, som udgøres af artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, eftersom Domstolen har fastslået, at en privat erhvervsdrivendes overførsel af personoplysninger fra en medlemsstat til et tredjeland er omfattet af definitionen af udtrykket »behandling af oplysninger« som omhandlet i direktiv 95/46 ( 47 ), medføre en fragmentering af ordningen for beskyttelse af personoplysninger. En sådan fortolkning synes at være i strid med de høje kontraherende parters ønske om i princippet at skabe et eneste retsgrundlag, hvorved Unionen udtrykkeligt bemyndiges til at vedtage regler om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger. Der vil således være tale om et tilbageskridt, som er vanskeligt at forklare i forhold til den tidligere ordning, der var baseret på traktatens bestemmelser om det indre marked. En sådan streng ordlydsfortolkning af artikel 16 TEUF vil således føre til, at denne bestemmelse mister en stor del af sin effektive virkning.

120. Når der henses til den påtænkte aftales formål og led, der er uadskilleligt forbundne, skal den retsakt, hvorved denne aftale indgås, derfor efter min opfattelse have artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag.

121. Det følger af retspraksis, at anvendelsen af flere retsgrundlag i forbindelse med vedtagelsen af en EU-retsakt kræver, at de procedurer, der er nævnt i de forskellige retsgrundlag, er forenelige ( 48 ).

122. I det foreliggende tilfælde fastsætter både artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, at Parlamentet og Rådet for at vedtage de i de to artikler nævnte foranstaltninger træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure. Det samme gør sig endvidere gældende for de foranstaltninger, der baseres på artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, for det tilfælde, at Domstolen måtte anse denne artikel for at udgøre et passende materielt retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.

123. De procedurer, der specifikt er nævnt i disse artikler, er derfor forenelige i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i retspraksis. De er således ikke til hinder for, at Domstolen fastslår, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, har flere retsgrundlag.

124. Rådet, som støttes af Irland, har imidlertid anført, at det er nødvendigt at gå videre end denne konstatering ved at undersøge reglerne for Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongeriges deltagelse i Rådet, således som de fremgår af henholdsvis bestemmelserne i protokol (nr. 21) og (nr. 22). Efter disse procesdeltageres opfattelse er de nævnte regler til hinder for, at artikel 16 TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF anvendes samtidig som materielt retsgrundlag. Rådet har nærmere bestemt under retsmødet for Domstolen forklaret, ikke uden visse selvmodsigelser og uklarheder ( 49 ), at bestemmelserne i disse protokoller sondrer mellem spørgsmålet om, hvorvidt de regler, der fastsættes på grundlag af artikel 16 TEUF vedrørende behandlingen af personoplysninger i forbindelse med udøvelsen af handlinger, der henhører under politisamarbejdet og det retslige samarbejde i straffesager, har bindende karakter, og spørgsmålet om, hvorvidt disse tre medlemsstater skal deltage i afstemninger i Rådet, når Rådet står over for at vedtage sådanne regler. Det følger heraf, at selv om disse tre medlemsstater ikke deltager i vedtagelsen af foranstaltninger, der henhører under området for politisamarbejde og det retlige samarbejde i straffesager, med undtagelse af de situationer, hvor Irland og Det Forenede Kongerige måtte have besluttet at gøre brug af deres ret til opt-in, deltager de i vedtagelsen af de regler, der er baseret på artikel 16 TEUF, til trods for, at disse foranstaltninger i medfør af de respektive protokoller ikke er bindende for dem.

125. Denne argumentation fortjener en vis opmærksomhed, selv om jeg i sidste ende er af den opfattelse, at den ikke kan tages til følge.

126. Det skal erindres, at Domstolen allerede har fastslået, at de to omhandlede protokoller ikke er »af en sådan art, at de kan have nogen som helst indflydelse på spørgsmålet om den rette hjemmel« for vedtagelsen af en EU-retsakt ( 50 ). Det følger således af denne retspraksis, at selv om den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, efter en analyse af formålet med og indholdet af denne aftale og i modsætning til, hvad jeg har argumenteret for ovenfor, udelukkende måtte baseres på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, kan de to omhandlede protokoller til trods for ordlyden af den påtænkte aftales artikel 29 ikke »ophæve« denne konstatering. De tre omhandlede medlemsstater skal med andre ord deltage i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, og være bundet heraf.

127. Det er mere vanskeligt at anvende denne retspraksis på den situation, hvor der foreligger to konkurrerende retsgrundlag, som begge foreskriver den samme vedtagelsesprocedure (den almindelige lovgivningsprocedure og afstemning ved kvalificeret flertal i Rådet), men som stiller forskellig krav til de tre berørte medlemsstaters deltagelse i forbindelse med Rådets vedtagelse af den omhandlede retsakt.

128. Da der her er tale om at fastlægge det passende retsgrundlag for en bestemt retsakt, nemlig den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, er det ikke nødvendigt at besvare dette spørgsmål for så vidt angår Irland og Det Forenede Kongerige. Det er nemlig ubestridt, at disse to medlemsstater i henhold til artikel 3 i protokol (nr. 21) har meddelt, at de ønsker at være bundet af den påtænkte aftale, hvilket indebærer, at de vil deltage i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den nævnte aftale indgås. Der foreligger således ikke nogen processuelle argumenter vedrørende disse to medlemsstater, der kan udgøre en hindring for, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, baseres på såvel artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF som artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF.

129. Hvad angår Kongeriget Danmarks situation skal det bemærkes, at artikel 2 i protokol (nr. 22) i henhold til denne protokols artikel 2a, hvoraf bl.a. fremgår, at ingen foranstaltninger eller ingen internationale aftaler indgået i henhold til bestemmelserne i tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten er bindende for Kongeriget Danmark, ligeledes finder anvendelse i forbindelse med de regler, der er vedtaget på grundlag af artikel 16 TEUF, der vedrører medlemsstaternes behandling af personoplysninger under udøvelsen af de aktiviteter, der er omfattet af anvendelsesområdet for kapitel 4 og 5 i afsnit V i den nævnte traktats tredje del, dvs. som henhører under politisamarbejdet og det retlige samarbejde i straffesager.

130. Kongeriget Danmark vil derfor ikke være bundet af bestemmelserne i den påtænkte aftale. Rådet har imidlertid anført, at eftersom artikel 2a i protokol (nr. 22) kun indeholder en henvisning til denne protokols artikel 2 og ikke til dens artikel 1, hvoraf fremgår, at Kongeriget Danmark ikke deltager i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten, følger det modsætningsvis af denne artikel, at Kongeriget Danmark deltager i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, såfremt denne aftale måtte blive baseret på artikel 16 TEUF.

131. En sådan argumentation er efter min opfattelse ikke overbevisende eller har i hvert fald ikke de følger, som Rådet udleder heraf med hensyn til valget af retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.

132. Jeg er nemlig af den opfattelse, at de høje kontraherende parter ikke kan have ønsket at give Kongeriget Danmark mulighed for ikke at være bundet af en retsakt, der som retsgrundlag har såvel artikel 16 TEUF som en af bestemmelserne i EUF-traktaten om politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager, og samtidig give denne medlemsstat adgang til at deltage i vedtagelsen af denne retsakt med den mulige risiko, at Kongeriget Danmark vil tilslutte sig en gruppe af medlemsstater, der er imod, at den pågældende retsakt bliver vedtaget, og således forhindre, at der kan opnås et kvalificeret flertal i Rådet. Dette forekommer mig at være i strid med formålet med protokol (nr. 22), som er at sikre en balance mellem nødvendigheden af at tage hensyn til den særlige situation, som Kongeriget Danmark befinder sig i, og nødvendigheden af at give andre medlemsstater (herunder i givet fald Irland og Det Forenede Kongerige) mulighed for fortsat at deltage i samarbejdet inden for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed.

133. Det er korrekt, at det mod denne fortolkning kan indvendes, at de høje kontraherende parter i præamblen til protokol (nr. 22) har noteret sig, at Kongeriget Danmark ikke vil forhindre de andre medlemsstater i at udvikle deres samarbejde yderligere med hensyn til foranstaltninger, der ikke er bindende for denne medlemsstat. Ifølge denne argumentation har Kongeriget Danmark således forpligtet sig til ikke på noget tidspunkt at forhindre vedtagelsen af retsakter, der er omfattet af den nævnte protokols artikel 2a, selv om denne medlemsstat har ret til at deltage i vedtagelsen heraf.

134. Hvis dette antages at være den korrekte fortolkning af de relevante bestemmelser i protokol (nr. 22), ville dette indebære, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ikke samtidig kunne baseres på artikel 16 TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som følge af, at de procedurer, der fører til vedtagelsen af denne retsakt, angiveligt ikke er forenelige, alene af den grund, at Kongeriget Danmark vil deltage rent formelt i vedtagelsen af denne retsakt. Det ville følge heraf, at Kongeriget Danmarks rent formelle deltagelse i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, »ville ophæve« den objektive analyse af retsgrundlaget for denne retsakt, idet jeg erindrer om, at denne analyse foretages på grundlag af en undersøgelse af denne aftales formål og led. Denne følge er åbenbart i strid med den retspraksis, hvoraf fremgår, at det ikke er procedurerne, der definerer retsgrundlaget, men retsgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne ( 51 ). Denne retspraksis finder efter min opfattelse så meget desto mere anvendelse, når den procedure, der angiveligt skal følges, indebærer et krav om, at Kongeriget Danmark rent formelt skal deltage i Rådets vedtagelse af en retsakt, som denne medlemsstat ikke på nogen måde vil være bundet af.

135. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det andet spørgsmål, som Parlamentet har forelagt, således, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, når der henses til denne aftales formål og led, der er uadskilleligt forbundne, og hvor det ene ikke er sekundært i forhold til det andet, skal baseres på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF ( 52 ).

VII – Om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret (det første spørgsmål)

A – Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg samt af de andre procesdeltageres skriftlige indlæg

1. Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg

136. Parlamentet har anført, at der navnlig som følge af Domstolens praksis hersker retsusikkerhed med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den påtænkte aftale er forenelig med artikel 16 TEUF og chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1.

137. Efter Parlamentets opfattelse er det åbenbart, at den indsamling, overførsel, analyse, opbevaring og efterfølgende videregivelse af PNR-oplysninger, der er fastsat bestemmelse om i den påtænkte aftale, udgør forskellige »behandlinger« og forskellige former for indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8. Disse forskellige former for indgreb er meget vidtrækkende og må anses for at være af særlig alvorlig karakter ( 53 ).

138. Parlamentet har anført, at et sådant indgreb i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kun er begrundet, såfremt det er »fastlagt i lovgivningen« og må anses for nødvendigt og for svarende til et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.

139. Hvad angår det første punkt ønsker Parlamentet i det væsentlige oplyst, om en international aftale udgør »lovgivning« i denne bestemmelses forstand, og om der i en sådan aftale kan fastsættes begrænsninger for udøvelsen af de rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8. Parlamentet har anført, at det følger af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) vedrørende udtrykket »i overensstemmelse med loven« i artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), at ethvert indgreb skal have hjemmel i »national lovgivning«. Da Lissabontraktaten grundlæggende ændrede Unionens retsorden ved at indføre begrebet »lovgivningsmæssig retsakt«, skal udtrykket »fastlagt i lovgivningen« anses for sammenfaldende med begrebet »lovgivningsmæssig retsakt«. En international aftale har ikke karakter af en lovgivningsmæssig retsakt.

140. Hvad angår det andet punkt, dvs. om indgrebets nødvendighed, har Parlamentet anført, at det påhviler Rådet og Kommissionen ud fra objektive omstændigheder at godtgøre, at indgåelsen af den påtænkte aftale faktisk er nødvendig i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1. Sådanne omstændigheder synes ikke at foreligge.

141. Hvad endelig angår det tredje punkt, som vedrører forholdsmæssigheden af det i den påtænkte aftale fastsatte indgreb, har Parlamentet anført, at EU-lovgivers skønsbeføjelse vil blive undergivet en begrænsning, hvilket gør det nødvendigt at foretage en streng prøvelse af de krav, der opstilles i chartret, herunder i forbindelse med indgåelsen af en international aftale. Den påtænkte aftale henhører i denne forbindelse under den kategori af »mere generelle tilsynsbestemmelser« som er omhandlet i Menneskerettighedsdomstolens praksis ( 54 ), hvilket indebærer, at den argumentation, som Domstolen fulgte i dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), ligeledes finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.

142. For det første vedrører den påtænkte aftale efter Parlamentets opfattelse overordnet set de personer, der rejser til Canada, uden at der findes nogen forbindelse mellem de berørte personer, deres PNR-oplysninger og en trussel mod den offentlige sikkerhed.

143. For det andet ønsker Parlamentet oplyst, om den påtænkte aftale fastsætter objektive kriterier, der faktisk gør det muligt at begrænse de canadiske myndigheders adgang til PNR-oplysningerne og deres efterfølgende brug af disse oplysninger med henblik på at forebygge, opdage eller retsforfølge straffelovsovertrædelser, der i sig selv må anses for tilstrækkeligt grove. De kriterier, der er opregnet i aftaleudkastet, er imidlertid uklare. Parlamentet har således anført, at den »kompetente canadiske myndighed«, der gives adgang til oplysningerne, ikke er identificeret i den påtænkte aftale, og at der i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, for så vidt angår udtrykket »grov kriminalitet« henvises til canadisk lovgivning uden angivelse af de begrænsninger, der gælder i henhold til EU-retten, og uden at det deri præciseres, hvilke overtrædelser der er omfattet af dette udtryk. Den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, gør det endvidere muligt for »Canada« at behandle PNR-oplysninger inden for andre områder end det strafferetlige område og giver »den kompetente canadiske myndighed« mulighed for at overføre PNR-oplysninger til andre canadiske myndigheder og endog til privatpersoner. Den påtænkte aftales artikel 16, stk. 2, præciserer endvidere ikke, hvor mange personer der har adgang til PNR-oplysningerne, og de canadiske myndigheders adgang til disse oplysninger er ikke undergivet nogen forudgående kontrol ved en retsinstans eller en uafhængig administrativ myndighed.

144. For det tredje har Parlamentet anmodet Domstolen om at fastslå, at varigheden af den periode på fem år, hvori PNR-oplysningerne må opbevares, som er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, ikke er begrundet. Denne varighed er ikke fastsat ud fra objektive kriterier og er ikke på nogen måde begrundet. Denne varighed er i øvrigt uden nærmere forklaring blevet forlænget i forhold til den varighed, der var fastsat i aftalen af 2006.

145. For det fjerde har Parlamentet anført, at det ifølge den påtænkte aftale ikke er et krav, at PNR-oplysningerne opbevares inden for Unionens område. Den kontrol med overholdelsen af kravene til beskyttelse og sikkerhed, der skal foretages af en uafhængig myndighed, således som det udtrykkeligt kræves i chartrets artikel 8, stk. 3, og artikel 16, stk. 2, TEUF, sikres således ikke fuldt ud. I denne forbindelse er det meget tvivlsomt, om de foranstaltninger, som de canadiske myndigheder skal træffe, opfylder de væsentlige krav i disse artikler. Navnlig den påtænkte aftales artikel 10 sikrer ikke, at der foretages kontrol ved en uafhængig canadisk myndighed, og indeholder ikke en tilstrækkelig præcisering af de beføjelser, herunder i form af forudgående kontrol, som denne myndighed råder over med henblik på at undersøge, om disse beføjelser er »tilstrækkelige« i EU-rettens forstand.

146. Parlamentet har som svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål bl.a. oplyst, at den lære, der følger af dom af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650), finder anvendelse mutatis mutandis på vurderingen af den påtænkte aftales forenelighed. Parlamentet har tilføjet, at den faktiske overholdelse af de materielle og processuelle betingelser for at opnå den første adgang til personoplysninger også bør finde anvendelse på den efterfølgende overførsel af disse oplysninger og på andre canadiske myndigheders eller tredjelandes mulighed for at få adgang hertil. Dette er ikke tilfældet for så vidt angår de betingelser, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 18 og 19. Efter Parlamentets opfattelse er ordlyden af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 2, endvidere tvetydig.

2. Sammenfatning af de øvrige procesdeltageres indlæg

147. Hvad angår de øvrige procesdeltagere har EDPS i det væsentlige i sit svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål og i sit mundtlige indlæg anført, at EDPS deler den tvivl og de bekymringer, som Parlamentet har givet udtryk for, mens de regeringer, der deltager i den foreliggende sag, samt Rådet og Kommissionen er af den opfattelse, at den påtænkte aftale er forenelig med artikel 16 TEUF og chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1. Deres bemærkninger vedrører hovedsageligt det indgreb, som reglerne i den påtænkte aftale medfører i individets grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger og spørgsmålet om, hvorvidt de kriterier, der er fastsat i charterets artikel 52, stk. 1 (et indgreb skal være »fastlagt i lovgivningen« med henblik på at nå et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, og som er nødvendigt og står i forhold til at nå dette mål), er opfyldt.

148. For det første har den estiske og den franske regering udtrykkeligt medgivet, at den påtænkte aftales bestemmelser udgør et indgreb i den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger, som er garanteret ved chartrets artikel 8. Den franske regering har imidlertid tilføjet, at den forpligtelse til at overføre PNR-oplysninger, som luftfartsselskaberne pålægges, ikke udgør et sådant indgreb, fordi denne mulighed er fastlagt i den canadiske lovgivning og ikke i den påtænkte aftale. Domstolen kan imidlertid ikke forelægges en anmodning om udtalelse vedrørende foreneligheden af et tredjelands lovgivning med traktaterne. Den nævnte regering har endvidere anført, at de indgreb, der er indeholdt i den påtænkte aftale, har en mindre rækkevidde end de indgreb, der var genstand for den sag, som gav anledning til dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238). Efter den franske regerings opfattelse vil den påtænkte aftale således indebære, at der vil blive overført færre oplysninger, og at færre personer vil blive berørt, end det var tilfældet med det direktiv, der var genstand for den nævnte dom. Dertil kommer, at PNR-oplysninger ikke gør det muligt at drage meget præcise konklusioner vedrørende passagerernes privatliv. Endelig indeholder den påtænkte aftales artikel 11 en gennemsigtighedsforpligtelse, hvilket indebærer, at det ikke er muligt at konkludere, at indsamling af PNR-oplysninger og den efterfølgende brug heraf ikke er egnet til at skabe en følelse hos de berørte personer af, at deres privatliv er genstand for konstant overvågning.

149. Hvad for det andet angår spørgsmålet om retsgrundlaget for et sådant indgreb har den estiske regering, Irland, den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Rådet og Kommissionen anført, at dette indgreb opfylder betingelsen om at være »fastlagt i lovgivningen« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1.

150. Hvad for det tredje angår det med dette indgreb forfulgte formål har den bulgarske og den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering samt Rådet og Kommissionen anført, at overførslen og den efterfølgende brug af PNR-oplysninger bl.a. har til formål at bekæmpe terrorisme og af den grund opfylder et mål af almen interesse.

151. Hvad for det fjerde angår indgrebets nødvendighed har den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering, Rådet og Kommissionen først anført, at tredjelande i stigende grad anmoder om overførsel af PNR-oplysninger, som de anser for nødvendige af hensyn til den offentlige sikkerhed. Kommissionen har medgivet, at der ikke findes præcise statistikker, der viser, i hvilket omfang disse oplysninger bidrager til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge kriminalitet og terrorisme. Behovet for at bruge PNR-oplysninger bekræftes imidlertid af oplysninger fra tredjelande og medlemsstater, der allerede anvender PNR-oplysninger til forebyggende formål. Disse landes erfaringer viser, at anvendelsen af PNR-oplysninger i betydelig grad har medført, at der er gjort betydelige fremskridt i bekæmpelsen af navnlig narkotikahandel, menneskehandel og terrorisme, og det har givet en bedre forståelse af, hvorledes terrornetværker og andre kriminelle netværker er opbygget og fungerer. Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har videre anført, at de oplysninger, der er fremlagt af CBSA, viser, at PNR-oplysningerne bidrager afgørende til at lokalisere og identificere personer, der potentielt mistænkes for at ville udøve terrorhandlinger eller grov, grænseoverskridende kriminalitet.

152. Hvad for det femte angår det omhandlede indgrebs forholdsmæssighed har den estiske regering, Rådet og Kommissionen for det første henvist til de krav, der følger af Domstolens praksis, herunder navnlig de krav, der er opstillet i dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238). Den estiske regering er navnlig af den opfattelse, at den lære, der kan udledes af denne dom med hensyn til rækkevidden af lovgivers skønsbeføjelse og domstolsprøvelsen af grænserne for denne beføjelse, finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Irland har til gengæld anført, at der skal tages hensyn til, at den omhandlede retsakt har international karakter, og at den er udarbejdet ved forhandling, mens den franske regering har anført, at EU-lovgivers skønsbeføjelse ikke kan begrænses uforholdsmæssigt, når der henses til den omstændighed, at det i det foreliggende tilfælde omhandlede indgreb ikke er særlig alvorligt. Det Forenede Kongeriges regering har anført, at den offentlige sikkerhed som følge af dens art rejser spørgsmål, i hvilken forbindelse det er nødvendigt at tillægge lovgiver en »rimelig skønsmargen« for at kunne afgøre, om en foranstaltning åbenbart er urimelig. Den påtænkte aftale kan ikke kvalificeres som et »generelt overvågningsinstrument«, men er snarere knyttet til de sædvanlige kontrolprocedurer ved grænserne.

153. For det andet har den bulgarske og den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Rådet og Kommissionen endvidere anført, at den påtænkte aftale er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Det Forenede Kongeriges regering har først anført, at der består en risiko for, at de foranstaltninger, der træffes i forhold til passagerer, som rejser fra Unionen, i mangel af den påtænkte aftale bliver mindre målrettede og mere indgribende. PNR-oplysningerne gør det muligt mere effektivt at identificere de »personer af interesse«, som rejser til bestemte begivenheder eller steder, hvilket således gør det muligt at reducere sikkerhedskontrollen og ventetiden for de andre passagerer. Disse regeringer og institutioner er endvidere i det væsentlige af den opfattelse, at den påtænkte aftale adskiller sig fra det direktiv, der var genstand for sag Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238). I modsætning til det nævnte direktiv indeholder den påtænkte aftale bl.a. strenge regler om betingelserne for at tilgå og bruge oplysningerne samt regler om datasikkerhed og om kontrol ved en uafhængig myndighed. Den påtænkte aftale fastsætter endvidere bestemmelse om, at der skal føres tilsyn med overholdelsen af disse regler, at de berørte personer skal underrettes om, at deres oplysninger overføres eller behandles, at der skal indføres en procedure for at anmode om indsigt i og berigtigelse af disse oplysninger, og at der skal sikres adgang til administrativ klage og domstolsprøvelse med henblik på at sikre overholdelsen af disse rettigheder.

154. Hvad angår Parlamentets argument om, at den påtænkte aftale ikke kræver, at der foreligger en sammenhæng mellem PNR-oplysninger og en trussel mod den offentlige sikkerhed, har den estiske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen i det væsentlige anført, at anvendelsen af PNR-oplysninger har til formål at identificere personer, der hidtil ikke har været kendt af de kompetente myndigheder, og som udgør en mulig risiko for sikkerheden, idet de personer, der er kendt i denne forbindelse, kan identificeres ud fra forhåndsinformationen om passagerer (API). Forebyggelsesformålet ville således ikke blive nået, såfremt overførslen af PNR-oplysninger udelukkende vedrørte de mistænkelige personer, der allerede var indberettet.

155. For det tredje er det disse procesdeltageres opfattelse, at den kritik, som Parlamentet og EDPS har fremført vedrørende ordlyden af den påtænkte aftale og de forhold, der ikke er nævnt heri, heller ikke bør tages til følge.

156. Rådet og Kommissionen har således anført, at den omstændighed, at den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, henviser til canadisk ret, ikke gør det muligt at konkludere, at denne bestem