Forslag til afgørelse fra generaladvokat Gulmann fremsat den 20. april 1994. - THE QUEEN MOD MINISTER OF AGRICULTURE, FISHERIES AND FOOD, EX PARTE S. P. ANASTASIOU (PISSOURI) LTD M. FL.. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - FORENEDE KONGERIGE. - ASSOCIERINGSAFTALEN EOEF-CYPERN - DIREKTIV 77/93/EOEF - IKKE-ANERKENDELSE AF VARE- OG PLANTESUNDHEDSCERTIFIKATER, DER HIDROERER FRA CYPERN NORD FOR FN'S STOEDPUDEZONE. - SAG C-432/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-03087



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. High Court of Justice, Queen' s Bench Division, har forelagt Domstolen praejudicielle spoergsmaal for at kunne tage stilling til en paastand om, at de britiske myndigheder handler i strid med EF-retten, naar de accepterer import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone, uden at de paagaeldende varer er ledsaget af de noedvendige oprindelses- og sundhedscertifikater, udstedt af Republikken Cyperns myndigheder.

2. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at sagsoegerne i hovedsagen er en raekke cypriotiske producenter og eksportoerer af citrusfrugter samt Det Cypriotiske Afsaetningsudvalg for Kartofler. Sagsoegte i hovedsagen er den britiske landbrugsminister, der under sagen tillige repraesenterer andre myndigheders interesser.

3. Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at sagsoegerne i oktober 1991 anmodede sagsoegte om bekraeftelse af, at de kompetente britiske myndigheder ikke laengere ville tillade import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern til Det Forenede Kongerige, der ikke var ledsaget af vare- eller plantesundhedscertifikater, udstedt af de kompetente myndigheder i Republikken Cypern. Sagsoegte svarede i december samme aar, at Det Forenede Kongerige ikke accepterer dokumenter, stempler eller segl, der henviser til "Turkish Republic of Northern Cyprus", og at det alene tillader import af de paagaeldende varer fra Cypern i overensstemmelse med den relevante faellesskabslovgivning. Dette svar blev paa foranledning af sagsoegerne uddybet i marts 1992, hvor sagsoegte bl.a udtalte:

"Efter de for de britiske myndigheder foreliggende oplysninger er import til Faellesskabet fra den nordlige del af Cypern sket i overensstemmelse med de af Faellesskabet opstillede betingelser."

4. Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at foelgende forhold er ubestridte mellem parterne:

- Republikken Cypern (Republic of Cyprus - herefter "ROC") er en selvstaendig stat, der er anerkendt af Det Forenede Kongerige og de oevrige medlemsstater i EF. ROC' s grundlov blev vedtaget i 1960. ROC' s territorium omfatter hele oeen Cypern bortset fra de suveraene baseomraader.

- Det Forenede Kongerige anerkender ikke "Turkish Republic of Northern Cyprus", og denne er ikke anerkendt af andre medlemsstater i EF.

- Der har vaeret en FN-stoedpudezone tvaers over oeen Cypern siden 1974. Naesten hele det tyrkisk-cypriotiske samfund bor nord for stoedpudezonen.

- Betydelige maengder af citrusfrugter og kartofler importeres til Det Forenede Kongerige fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone.

- De citrusfrugter og kartofler, som importeres til Det Forenede Kongerige fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone, er ikke ledsaget af et varecertifikat EUR.1 eller et plantesundhedscertifikat udstedt af ROC' s myndigheder.

- De britiske toldmyndigheder, der har ansvaret for kontrol af varecertifikaterne EUR.1, har naegtet at acceptere certifikater udstedt paa vegne af "Turkish Republic of Northern Cyprus". Myndighederne accepterer fortsat varecertifikaterne EUR.1 for varer, som eksporteres fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone, og som er stemplet med betegnelsen "Cyprus Customs Authorities", selv om varecertifikatet ikke er udstedt af ROC' s myndigheder.

- Paa samme maade accepterer de kompetente britiske myndigheder ikke plantesundhedscertifikater, der er udstedt af "Turkish Republic of Northern Cyprus". De accepterer derimod plantesundhedscertifikater, som er udstedt paa Cypern nord for stoedpudezonen, og som ledsager varer eksporteret fra denne del af oeen. Nogle af disse certifikater er udstedt paa vegne af "Republic of Cyprus - Turkish Federated State of Cyprus", idet de dog i hvert fald siden 1991 er udstedt paa vegne af "Republic of Cyprus - Ministry of Agriculture".

5. Kravet om oprindelsescertifikat i forbindelse med import fra ROC har sin baggrund i den i 1972 mellem EF og ROC indgaaede associeringsaftale (1). Aftalen indfoerer en praeferenceordning for varer fra Cypern (2). Praeferencen er betinget af, at det er dokumenteret, at varerne har oprindelse paa Cypern. Kravene til dokumentation af oprindelse er indeholdt i en protokol fra 1977 vedroerende definitionen af begrebet "varer med oprindelsesstatus" og vedroerende metoderne for administrativt samarbejde (herefter "1977-oprindelsesprotokollen") (3). Det fremgaar af protokollen, at certifikaterne - de saakaldte EUR.1-varecertifikater (herefter "oprindelsescertifikater") - skal udstedes af "toldmyndighederne i udfoerselsstaten".

6. Kravet om plantesundhedscertifikat har sin baggrund i direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter (herefter "plantesundhedsdirektivet") (4). Ifoelge artikel 12, stk. 1, litra b), skal certifikaterne udstedes af "de myndigheder, der ifoelge landets retsforskrifter er bemyndigede hertil" (5). Citrusfrugter (dog ikke citroner) og kartofler hoerer til de produkter, som efter direktivets bilag V skal ledsages af plantesundhedscertifikater i henhold til artikel 12.

7. De praejudicielle spoergsmaal, High Court of Justice har forelagt Domstolen, har foelgende indhold:

"1) Naar import til en medlemsstat af citrusfrugter og kartofler fra Cypern ledsages af varecertifikater EUR.1, der er udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone og ikke af en myndighed, som er bemyndiget hertil af Republikken Cypern (' ROC' ),

a) udelukker faellesskabsretten medlemsstaten fra at tillade saadan import?

b) kraever faellesskabsretten, at medlemsstaten skal godtage saadanne certifikater?

2) Naar import til en medlemsstat af citrusfrugter (bortset fra citroner) og kartofler fra Cypern ledsages af plantesundhedscertifikater, som er udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone og ikke af en myndighed, der er lovligt bemyndiget hertil af ROC,

a) udelukker faellesskabsretten medlemsstaten fra at tillade saadan import?

b) kraever faellesskabsretten, at medlemsstaten skal godtage saadanne certifikater?

3) Vil det goere nogen forskel for besvarelsen af spoergsmaal 1 og 2, om

a) det i praksis maatte vaere umuligt for eksportoerer fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone at opnaa certificering af deres produkter i ROC,

b) at der maatte vaere vaesentlige hindringer for eksportoerer fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone som eksporterer deres produkter gennem den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol, og

c) at procedurerne for udstedelse og kontrol af saadanne certifikater paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone maatte vaere lige saa paalidelige som procedurerne i den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol?

4) Vil det goere nogen forskel for besvarelsen af spoergsmaal 2, hvis erfaringen fra kontrolundersoegelser i medlemsstaten maatte vise, at der ikke er nogen forskel mellem plantesundhedsstandarden for produkter, som importeres fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone i forhold til import fra den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol?

5) Er det relevant for besvarelsen af spoergsmaal 3 a) eller b) at fastslaa, om og i hvilket omfang en umulighed eller en forhindring er foraarsaget af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone og/eller af ROC, og, i bekraeftende fald, hvilken betydning har det?"

8. For Domstolen har sagsoegerne i hovedsagen, den britiske og den graeske regering samt Kommissionen afgivet indlaeg. Indlaeg under den mundtlige procedure blev tillige afgivet af den irske regering og af to selskaber, der henholdsvis eksporterer citrusfrugter og kartofler fra Cypern nord for stoedpudezonen og importerer disse varer til Faellesskabet.

Yderligere om sagens faktiske og retlige baggrund

9. Det alvorlige spoergsmaal, som Domstolen skal tage stilling til i denne sag, har sin baggrund i Tyrkiets invasion af Cypern i 1974 og den deraf foelgende faktiske deling af Cypern i et omraade, hvor ROC' s myndigheder fortsat udoever jurisdiktion fuldt ud, og et omraade - den del, der ligger nord for FN' s stoedpudezone - hvor ROC' s myndigheder rent faktisk ikke kan udoeve deres forfatningsmaessige befoejelser (6). Den sidstnaevnte del af oeen, hvor den stoerste del af den tyrkisk-cypriotiske befolkning nu er bosat, udgoer 37% af Cyperns territorium, og der bor i dag paa denne del af oeen ca. 130 000 indbyggere, dvs. ca. 1/5 af Cyperns befolkning paa i alt ca. 700 000 indbyggere (7).

10. Det nordlige omraade af Cypern kaldte sig i hvert fald fra 1975 Turkish Federated State of Cyprus.

11. Tyrkiets invasion og den deraf foelgende faktiske deling af oeen blev behandlet i raekke resolutioner vedtaget af FN' s Sikkerhedsraad og FN' s Generalforsamling (8). Hovedindholdet af disse resolutioner var, at udefrakommende militaer intervention skulle bringes til ophoer, at Cyperns territoriale integritet skulle respekteres, og at parterne blev opfordret til at finde en fredelig loesning.

12. I november 1983 erklaerede det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone sig som en uafhaengig stat under navnet Turkish Republic of Northern Cyprus. FN' s Sikkerhedsraad tog afstand fra forsoeget paa at oprette en saadan stat. Ved resolution nr. 541/1983 erklaerede Sikkerhedsraadet, at uafhaengighedserklaeringen var "retlig ugyldig og opfordrer til dens tilbagekaldelse". I resolution nr. 550/1984 gentog Sikkerhedsraadet "opfordringen til alle stater om ikke at anerkende den selvudraabte stat 'Turkish Republic of Northern Cyprus' , der er opstaaet ved loesrivelse, og opfordrer dem til ikke at stoette eller paa nogen maade at yde bistand til det naevnte loesrevne omraade". Ingen stater bortset fra Tyrkiet har anerkendt den saakaldte Turkish Republic of Northern Cyprus (9).

13. Ved erklaeringer af 16. og 17. november 1983 tog Europa-Parlamentet og Kommissionen samt medlemsstaternes udenrigsministre inden for Det Europaeiske Politiske Samarbejdes rammer afstand fra den ensidige uafhaengighedserklaering og udtrykte deres fortsatte stoette til den legitime regering for Republikken Cypern. Ved erklaering af 27. marts 1984 udtalte udenrigsministrene inden for Det Europaeiske Politiske Samarbejdes rammer deres stoette til FN' s Sikkerhedsraads resolution nr. 541/1983 og beklagede, at Tyrkiet havde taget skridt til at anerkende den saakaldte Turkish Republic of Northern Cyprus.

14. Det kan laegges til grund, at eksport fra Cypern nord for stoedpudezonen udelukkende sker direkte fra denne del af Cypern, og at den i alt vaesentligt bestaar af eksport af landbrugsprodukter, hvoraf den vaesentligste del gaar til Faellesskabet og Tyrkiet.

15. Kommissionen har i sit indlaeg oplyst, at de saerlige problemer, der er opstaaet som foelge af den faktiske deling af Cypern, har vaeret droeftet i Associeringsraadet, hvor EF' s repraesentant har givet udtryk for, at associeringsaftalens artikel 5 vedroerende forbud mod forskelsbehandling af borgere og virksomheder paa Cypern maatte tilkendes afgoerende betydning.

16. Efter uafhaengighedserklaeringen i november 1983 afleverede ROC' s regering ifoelge Kommissionens oplysning en verbalnote til Faellesskabet, hvori regeringen praeciserede, at kun varer, der var ledsaget af certifikater udstedt af den officielle regering, og som var blevet eksporteret via havne og lufthavne under regeringens kontrol, opfyldte associeringsaftalens krav.

17. Kommissionen har oplyst, at det har vaeret og fortsat er dens opfattelse, at det er lovligt, naar medlemsstaternes myndigheder accepterer import fra Cypern nord for stoedpudezonen, naar de paagaeldende varer er ledsaget af de kraevede oprindelses- og sundhedscertifikater, udstedt af det tyrkiske samfund paa denne del af Cypern, saa laenge disse certifikater ikke udstedes paa vegne af "Turkish Republic of Northern Cyprus" eller anden betegnelse af tilsvarende indhold.

18. Kommissionen har oplyst, at den har orienteret Raadets organer herom, og at den efter at have modtaget den ovennaevnte verbalnote udtrykkeligt bad om naermere retningslinjer fra Raadet. Raadet droeftede i slutningen af 1983 og begyndelsen af 1984 EF' s holdning til den del af Cypern, der ligger nord for stoedpudezonen. Ifoelge Kommissionens indlaeg mundede disse droeftelser ud i en bekraeftelse af, at associeringsaftalen og den anden finansprotokol skulle komme hele befolkningen til gode - uden at der dog heraf kunne udledes naermere retningslinjer for behandlingen af de i denne sag relevante certifikater.

19. Kommissionen har oplyst, at den igennem aarene har forsynet medlemsstaternes kompetente myndigheder med de segl mv., der anvendes af det tyrkiske samfund nord for stoedpudezonen.

20. Kommissionen erkender dog, at dens handlemaade paa dette omraade ikke har vaeret entydig. Generaldirektoer Legras, Generaldirektorat VI (Generaldirektoratet for Landbrug), sendte saaledes i slutningen af 1989 paa baggrund af klager over forskellig behandling af plantesundhedscertifikater i medlemsstaterne til medlemsstaternes permanente repraesentanter i Bruxelles en skrivelse, hvori det bl.a. blev udtalt:

"Hvad Cypern angaar skal [plantesundhedsdirektivets] artikel 12, stk. 1, litra b), fortolkes saaledes, at de eneste bemyndigede tjenestegrene er de tjenestegrene, som er bemyndiget med hjemmel i Republikken Cyperns lov- eller forvaltningsforskrifter. I denne henseende er Faellesskabets standpunkt klart. Associeringsaftalen med Cypern er til fordel for hele befolkningen paa oeen, men den eneste regering, der anerkendes, er regeringen for Republikken Cypern. Derfor kan produkter, der omsaettes under ledsagelse af et plantesundhedscertifikat i henhold til direktiv 77/93/EOEF, og som hidroerer fra den nordlige del af oeen, kun anses for at opfylde ovennaevnte direktivs betingelser, naar certifikatet baerer paaskriften 'Republic of Cyprus' og er udstedt af denne republiks myndigheder. Faellesskabet anerkender ikke andre benaevnelser, som f.eks. 'Turkish Federated State of Cyprus' eller 'Turkish Republic of Northern Cyprus' ."

21. Lovligheden af denne skrivelse var genstand for sag C-50/90, Sunzest (Europe) BV og Sunzest (Netherlands) BV mod Kommissionen, som Domstolen afviste ved kendelse af 13. juni 1992 (10), idet den fastslog, at skrivelsen ikke var udtryk for en beslutning i EOEF-traktatens artikel 173' s forstand.

22. Kommissionen har givet udtryk for, at i hvert fald "adskillige" medlemsstater anerkender oprindelsescertifikaterne, og at i hvert fald "nogle" anerkender plantesundhedscertifikaterne.

23. Kommissionen har ikke vaeret i stand til at give sikre oplysninger om, hvorledes myndighederne i de enkelte medlemsstater behandler varer importeret fra Cypern nord for stoedpudezonen, naar disse varer ikke er ledsaget af certifikater udstedt af ROC' s kompetente myndigheder.

24. De to "tyrkisk-cypriotiske" selskaber, der har afgivet indlaeg under den mundtlige forhandling, har oplyst, at de har en vareterminal i Rotterdam, og at de importerer direkte til flere medlemsstater paa grundlag af certifikater udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen (11).

Om betydningen af spoergsmaal 3 og 4

25. High Court' s spoergsmaal er, som det vil ses, udformet saaledes, at der i de to foerste spoerges, om det i forbindelse med import af varer fra Cypern nord for stoedpudezonen er muligt for medlemsstaternes myndigheder at acceptere certifikater udstedt af det tyrkiske samfund i denne del af Cypern, og at der i de foelgende spoerges, om det vil goere nogen forskel, om visse naermere faktiske omstaendigheder kan anses for godtgjort eller ej.

Spoergsmaal 3' s foerste og anden del har til formaal at faa oplyst, om det har betydning for besvarelsen af de to foerste spoergsmaal, at det i praksis maatte vaere umuligt for eksportoerer fra denne del af Cypern at opnaa de paagaeldende certifikater hos de kompetente myndigheder i ROC, eller at der maatte stilles vaesentlige hindringer for de eksportoerer, der maatte oenske at eksportere deres produkter fra den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol.

Spoergsmaal 3' s tredje del og spoergsmaal 4 har til formaal at faa oplyst, om det for besvarelsen af de to foerste spoergsmaal har nogen betydning, at kontrolprocedurerne i forbindelse med udstedelse af certifikaterne maatte vaere lige saa paalidelige og betryggende i den del af Cypern, der ligger nord for FN' s stoedpudezone, som i den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol.

26. Det goeres fra den britiske regerings side gaeldende, at det rent faktisk maa laegges til grund, at der enten er faktisk umulighed eller i hvert fald vaesentlige hindringer for eksportoerer fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone i at eksportere, hvis dette ikke sker ved hjaelp af certifikater udstedt af det tyrkiske samfund i denne del af Cypern. Det goeres ligeledes af den britiske regering gaeldende, at kontrolprocedurer baade i oprindelses- og sundhedsmaessig henseende i praksis har vist sig betryggende i forbindelse med eksporter fra denne del af Cypern. Kommissionen synes i det vaesentlige at dele den britiske regerings opfattelse og at laegge den til grund for sin stillingtagen til sagen (12).

Sagsoegerne i hovedsagen og den graeske regering bestrider, at der foreligger umulighed eller vaesentlige hindringer for eksportoererne fra Cypern nord for stoedpudezonen i at eksportere paa grundlag af certifikater udstedt af ROC' s kompetente myndigheder. De goer samtidig gaeldende, at der er potentiel risiko forbundet med at acceptere certifikater udstedt af det tyrkiske samfund, og at der aktuelt har vist sig tilfaelde, hvor varecertifikaterne er blevet misbrugt, og hvor plantesundhedscertifikaterne ikke har vaeret betryggende.

27. Det forekommer mig vanskeligt at tage stilling til de to foerste spoergsmaal, uden at der ved besvarelsen tages udgangspunkt i den ene eller anden opfattelse af de faktiske forhold, der er omhandlet i spoergsmaal 3 og 4.

Det er efter min mening mest hensigtsmaessigt ved besvarelsen at tage udgangspunkt i den opfattelse, de britiske myndigheder og Kommissionen har lagt til grund.

For det foerste synes de britiske myndigheder ved deres fortolkning af de relevante faellesskabsregler at have lagt vaegt paa, at accepten af de paagaeldende certifikater er noedvendig og i oevrigt forsvarlig, netop fordi de faktiske forhold er saaledes, som de goer gaeldende.

For det andet kan det ikke udelukkes, at fortolkningen af de paagaeldende faellesskabsregler foerer til, at en accept af certifikaterne er ulovlig, ogsaa selv om det maa laegges til grund, at de britiske myndigheders og Kommissionens opfattelse af de faktiske forhold er korrekt.

28. Der er i oevrigt i denne forbindelse anledning til at naevne, at det efter de foreliggende oplysninger ligger fast, at eksport af varer fra Cypern nord for stoedpudezonen, hvis den skal ske med certifikater udstedt af ROC' s kompetente myndigheder, forudsaetter eksport fra det omraade, hvor ROC' s myndigheder faktisk udoever kontrol. Grunden hertil er den enkle, at udstedelse af certifikater forudsaetter kontrolforanstaltninger, som ROC' s myndigheder ikke kan foretage paa den del af Cypern, der ligger nord for stoedpudezonen.

Ad spoergsmaal 1 og 2

29. Spoergsmaal 1 og 2 er parallelle. Det foerste vedroerer oprindelsescertifikater, det andet sundhedscertifikater. Det forekommer for en umiddelbar betragtning naerliggende at antage, at spoergsmaalene maa besvares paa samme maade. Kernespoergsmaalet i sagen er, om certifikater udstedt af organer, der efter en bogstavsfortolkning af de relevante regler ikke er kompetente til at udstede de paagaeldende certifikater, paa trods heraf og under hensyn til de saerlige forhold, der goer sig gaeldende, kan anerkendes af myndighederne i Faellesskabets medlemsstater. Der er blandt dem, der har afgivet indlaeg i sagen, enighed om, at de to spoergsmaal skal besvares ensartet.

30. Det maa dog ikke overses, at der gaelder ikke uvaesentlige forskelle mellem de relevante regelsaet. Oprindelsescertifikatet har sin baggrund i associeringsaftalen, og der kan derfor vaere saerlige hensyn at tage til Faellesskabets aftalepartner, naar reglerne om oprindelsescertikatet fortolkes. Sundhedscertifikatet har sin baggrund i et af Faellesskabet udstedt, almindeligt gaeldende direktiv. Formaalene bag de to regelsaet er ogsaa forskellige.

Det ville vaere forkert paa forhaand at afvise, at disse og andre forskelle kan have betydning.

31. De foelgende afsnit vil derfor koncentrere sig om en besvarelse af det foerste spoergsmaal vedroerende oprindelsescertifikatet.

Vedroerende det foerste spoergsmaal

32. Sagsoegerne i hovedsagen og den graeske regering goer gaeldende, at det under alle omstaendigheder er i strid med associeringsaftalens regler om oprindelsescertikater, at medlemsstaterne ved import af varer fra Cypern accepterer andre oprindelsescertifikater end dem, der er udstedt af de kompetente myndigheder i ROC.

33. De henviser til, at det fremgaar af 1977-oprindelsesprotokollens artikel 7 og 8, at oprindelsescertifikatet (varecertifikat EUR.1) skal udstedes af "toldmyndighederne i udfoerselsstaten", dvs. af de kompetente toldmyndigheder i ROC.

34. De henviser endvidere til, at det fremgaar af protokollens artikel 22 og 24, at oprindelsesreglerne ikke kan fungere uden et samarbejde mellem eksportlandets og importlandets toldmyndigheder. Artikel 22 bestemmer, at "for at sikre den korrekte gennemfoerelse af bestemmelserne i dette afsnit yder Cypern og Faellesskabet gennem deres respektive toldmyndigheder hinanden gensidig bistand ved kontrollen af aegtheden af varecertifikaterne ...". Artikel 24, stk. 1, bestemmer, at "efterfoelgende undersoegelse af rigtigheden og aegtheden af varecertifikater EUR.1 ... udfoeres stikproevevis, og i oevrigt naar indfoerselslandets toldmyndigheder har rimelig tvivl hvad angaar dokumentets aegthed eller rigtigheden af oplysningerne vedroerende de omhandlede varers faktiske oprindelse". Artikel 24, stk. 2, bestemmer: "Med henblik paa anvendelsen af stk. 1 skal indfoerselsstatens toldmyndigheder tilbagesende varecertifikat EUR.1 ... til toldmyndighederne i udfoerselsstaten med angivelse af de formelle eller reelle aarsager, der berettiger en undersoegelse." Artikel 24, stk. 3, bestemmer: "Indfoerselsstatens toldmyndigheder underrettes om resultatet af undersoegelsen saa hurtigt som muligt. ... I tilfaelde, hvor saadanne sager ikke har kunnet afgoeres mellem toldmyndighederne i indfoerselsstaten og udfoerselsstaten, eller hvor de rejser spoergsmaal med hensyn til fortolkningen af denne protokol, skal de forelaegges Toldsamarbejdsudvalget."

Om bestemmelsernes direkte anvendelighed

35. Den britiske regering, stoettet af Kommissionen, goer gaeldende, at reglerne i 1977-oprindelsesprotokollen (navnlig bestemmelserne vedroerende det administrative system), sammenholdt med associeringsaftalen, ikke er af en saadan karakter, at de kan paaberaabes af sagsoegerne i en sag for nationale domstole.

Regeringen henviser til, at formaalet med associeringsaftalen er den gradvise afskaffelse af hindringer for handel mellem Faellesskabet og Cypern for derved at bidrage til udviklingen af international handel. Samarbejdet skal realiseres gradvist og er derfor opdelt i flere etaper. De af sagsoegerne paaberaabte bestemmelser indgaar alle i den del af protokollen, som omhandler det administrative system vedroerende kontrollen af varernes oprindelse. Naar disse bestemmelsers ordlyd og den kontekst, de indgaar i, tages i betragtning, kan de ikke efter den britiske regerings opfattelse tillaegges direkte virkning for nationale domstole.

36. Denne opfattelse kan ikke tiltraedes.

Det fremgaar af Domstolens praksis, at en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland har direkte virkning, naar der af dens ordlyd samt af aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (13).

37. De relevante regler i 1977-oprindelsesprotokollen opfylder utvivlsomt kravene til praecision og ubetingethed, og der er ikke af den britiske regering paapeget saerlige forhold hvad angaar associeringsaftalens formaal og karakter, der kan tilsige, at bestemmelserne ikke skulle have direkte virkning.

38. Domstolen har da ogsaa i en raekke sager forudsat, at tilsvarende bestemmelser i EF' s handelsaftaler med andre tredjelande kan anvendes af nationale domstole (14).

Om fortolkningen af 1977-oprindelsesprotokollen

39. Sagsoegerne i hovedsagen og den graeske regering goer under henvisning til de ovenfor omtalte bestemmelser i oprindelsesprotokollen gaeldende, at det klart er i strid med protokollen i forbindelse med import af varer med oprindelse paa Cypern at acceptere certifikater udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen. Disse certifikater er ikke udstedt af de myndigheder, der efter associeringsaftalen er kompetente til at udstede certifikater, og det er udelukket, i forhold til det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen, at gennemfoere det samarbejde mellem de kompetente myndigheder i eksportstaten og i importstaten, der efter reglerne utvivlsomt er en vaesentlig del af sikringen af, at praeference kun gives til varer med oprindelse paa Cypern.

40. Den britiske regering og Kommissionen bestrider ikke, at de certifikater, der accepteres som dokumentation for oprindelsen af varer fra Cypern nord for stoedpudezonen, ikke er udstedt af de efter associeringsaftalen kompetente myndigheder, og at det som foelge af ikke-anerkendelsen af denne del af Cypern er udelukket fuldt ud at gennemfoere det i oprindelsesprotokollen forudsatte samarbejde mellem de kompetente myndigheder.

41. De goer imidlertid grundlaeggende samstemmende gaeldende, at denne fravigelse af aftalens regler er begrundet og retfaerdiggjort i det hensyn, der efter aftalen skal tages ogsaa til Cyperns befolkning nord for stoedpudezonen. Der henvises til, at associeringsaftalen gaelder for hele Cyperns omraade, jf. aftalens artikel 16, og der henvises navnlig til bestemmelsen i aftalens artikel 5, hvorefter:

"reglerne om samhandel mellem de kontraherende parter maa ikke foere til forskelsbehandling ... mellem Cyperns statsborgere eller selskaber".

42. Det goeres gaeldende, at det ved indgaaelsen af associeringsaftalen blev gjort klart, at de handelsmaessige fordele, der fulgte af aftalen, skulle vaere til raadighed for hele Cyperns befolkning, og at det bl.a. var med henblik herpaa, at ikke-diskrimineringsbestemmelsen i artikel 5 blev indsat. Oprindelsesreglerne maa derfor fortolkes saaledes, at de ikke hindrer en gennemfoerelse af aftalens primaere formaal, der er den gradvise afskaffelse af hindringer for samhandelen mellem Cypern og Faellesskabet. Der henvises herved til associeringsaftalens artikel 3, hvorefter de kontraherende parter er forpligtet til at ... "afholde sig fra alle foranstaltninger, som vil kunne bringe opnaaelsen af overenskomstens maal i fare".

43. Kommissionen henviser som stoette for sin retsopfattelse til Den Internationale Domstols (ICJ) udtalelse i Namibia-sagen (15). Den goer gaeldende, at ICJ i udtalelsen fastslaar "en fortolkende retningslinje", hvoraf kan udledes, at en ikke-anerkendelsespolitik ikke maa foere til en benaegtelse af fordele, Cyperns befolkning har faaet tildelt ved traktat.

44. Den britiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at der er draget de fornoedne konsekvenser af ikke-anerkendelsen af den del af Cypern, der ligger nord for FN' s stoedpudezone, naar det ligger fast, at EF' s medlemsstater naegter certifikater udstedt under anvendelse af navnet "Turkish Republic of Northern Cyprus" eller lignende indhold, og naar EF' s institutioner og medlemsstaternes myndigheder undlader officielle kontakter med det tyrkiske samfund paa denne del af Cypern. En faktisk accept af oprindelsescertikater, der er udstedt af andre end de kompetente myndigheder i ROC, er et noedvendigt og forsvarligt udslag af den hensyntagen til hele Cyperns befolkning, som er et eksplicit og vaesentligt hensyn, der maa styre fortolkning og anvendelse af traktatens bestemmelser.

45. Hertil kommer, at de certifikater, der udstedes ved eksport fra Cypern nord for stoedpudezonen, reelt opfylder de samme formaal, som de certikater, der bliver udstedt af de kompetente myndigheder i ROC, og at det er muligt gennem uformelle kontakter med det tyrkiske samfund at loese de praktiske problemer, der opstaar som foelge af den manglende mulighed for at gennemfoere det i 1977-oprindelsesprotokollen forudsete administrative samarbejde.

46. Kommissionen goer endelig gaeldende, at den her forsvarede retsopfattelse i hvert fald for saa vidt angaar oprindelsescertifikaterne har vaeret fulgt til stadighed af Kommissionens tjenestegrene, og at Kommissionen har orienteret Raadets organer og medlemsstaterne herom. Raadet har i hvert fald givet udtryk for sin grundlaeggende enighed i, at aftalen boer komme hele Cyperns befolkning til gode, og i hvert fald adskillige af medlemsstaterne har administreret reglerne i overensstemmelse med retsopfattelsen.

47. Det er efter min mening ubestrideligt, at den faktiske deling af Cyperns territorium, der var foelgen af Tyrkiets invasion af Cypern, indebar meget vanskeligt loeselige problemer for EF, naar det blev lagt til grund, at aftalen fortsat gjaldt for hele Cyperns omraade.

48. Naar det samtidig blev lagt til grund, at aftalen i videst muligt omfang fortsat skulle komme hele Cyperns befolkning til gode, og at opfattelsen har vaeret den, at eksportoerer fra Cypern nord for stoedpudezonen kun ville eller kun kunne eksportere direkte fra den nordlige del af Cypern, er det i det mindste forstaaeligt, at Kommissionen og de britiske myndigheder fandt, at loesningen maatte vaere at acceptere certifikater udstedt af repraesentanter fra det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen. Det er ogsaa forstaaeligt, at det blev accepteret, at denne loesning maatte forudsaette et vist begraenset og helt uformelt samarbejde med det tyrkiske samfund, saa laenge det blev understreget, at der ikke herved skete nogen anerkendelse af den saakaldte Turkish Republic of Northern Cyprus.

49. Der er imidlertid efter min mening en raekke grunde, der viser, at det ikke paa grundlag af aftalen er muligt paa denne maade at udstraekke praeferencerne til at gaelde eksportoerer, der benytter certifikater udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen.

50. En praeferencebehandling af det tyrkiske samfund forudsaetter accept af certifikater udstedt af organer, der ikke er kompetente efter associeringsaftalens regler. Og det forudsaetter accept af certifikater udstedt af organer, som medlemsstaternes myndigheder - som foelge af den af FN vedtagne ikke-anerkendelsespolitik - ikke samarbejder med. Der er saaledes ikke blot tale om en kraenkelse af aftalens regler om, hvem der formelt er kompetent til at udstede certifikaterne, men ogsaa og navnlig om en manglende mulighed for at efterleve reglerne om efterfoelgende administrativt samarbejde, der er af afgoerende betydning for oprindelsesreglernes effektive funktion.

51. Betydningen af dette samarbejde er flere gange fremhaevet af Domstolen, f.eks. i dom af 12. juli 1984 i sag 218/83, Les Rapides Savoyards (16), hvor Domstolen i forbindelse med de tilsvarende regler i frihandelsaftalen med Schweiz udtalte:

"Det foelger af en samlet vurdering af disse bestemmelser, at fastlaeggelsen af en vares oprindelse ifoelge protokol nr. 3 er et spoergsmaal, hvis regulering er baseret paa en kompetencefordeling mellem toldmyndighederne hos frihandelsaftalens parter, derved, at varernes oprindelse fastlaegges af myndighederne i den stat, hvorfra varen udfoeres, idet kontrollen og ordningens funktion sker gennem et gensidigt samarbejde mellem begge de beroerte myndigheder. ...

Denne ordning kan imidlertid kun fungere efter hensigten, saafremt toldmyndighederne i indfoerselsstaten laegger de afgoerelser til grund, der lovligt er truffet af myndighederne i udfoerselsstaten. ...

Det bemaerkes, at der ikke er grund til at befrygte, at anvendelsen af disse bestemmelser kan lede til misbrug, naar henses til, at der i artikel 16 og 17 i protokol nr. 3, navnlig i deres nye affattelse, er opstillet detaljerede regler for samarbejdsmetoder mellem de beroerte toldmyndigheder, saafremt en vares oprindelse anfaegtes, eller hvis eksportoerer eller importoerer forsoeger at omgaa de gaeldende regler." (Praemis 26, 27 og 28).

52. Det hensyn til hele Cyperns befolkning, der efter Kommissionens og den britiske regerings opfattelse skulle vaere afgoerende for fortolkningen af aftalens bestemmelser, kan efter min mening ikke retfaerdiggoere en fravigelse af 1977-oprindelsesprotokollens klare bestemmelser.

Det er rigtigt, at aftalen efter sit indhold gaelder for hele Cyperns omraade, og det er ogsaa rigtigt, at aftalens samhandelsregler paa ikke-diskriminerende maade skal gaelde for hele Cyperns befolkning.

Det maa ogsaa kunne laegges til grund, at den saerlige bestemmelse om ikke-diskriminering mellem befolkningsgrupperne ikke mindst havde til formaal at sikre en ligebehandling af den graesk-cypriotiske og den tyrkisk-cypriotiske befolkning paa Cypern ved gennemfoerelsen af aftalen.

Det kan ogsaa laegges til grund, at medlemsstaterne under deres droeftelser vedroerende reaktionen paa den faktiske deling af Cypern har givet udtryk for betydningen af, at aftalen fortsat kommer hele befolkningen til gode, og at der i hvert fald paa et tidspunkt har vaeret forstaaelse for dette synspunkt i Associeringsraadet ogsaa i relation til samhandelen mellem Cypern og Faellesskabet.

53. Men det foelger ikke heraf, at bestraebelserne paa at lade aftalen komme hele Cyperns befolkning til gode - ogsaa under de ganske aendrede forhold - kan ske under fravigelse af vaesentlige regler i aftalekomplekset, der er en forudsaetning for, at aftalen kan fungere efter sin hensigt. Bestraebelserne maa gennemfoeres inden for de rammer, der foelger af aftalekomplekset, og under behoerig hensyntagen til berettigede interesser hos den anden kontraherende part.

54. Det er i denne forbindelse vigtigt, at den netop naevnte forstaaelse for loesningen af de her omhandlede problemer, der maatte have vaeret vist af ROC' s myndigheder under droeftelser i Associeringsraadet, i hvert fald ophoerte efter det tyrkiske samfunds ensidige og ulovlige uafhaengighedserklaering i 1983, der formentlig var baggrunden for den i punkt 16 naevnte verbalnote, hvori der fra ROC' s side blev givet udtryk for, at accept af oprindelsescertifikater udstedt af andre end ROC' s myndigheder ville vaere i strid med associeringsaftalen.

55. Det er endvidere klart, at det fortsat i et vist omfang er muligt at tage hensyn til hele Cyperns befolkning paa grundlag af de gaeldende bestemmelser. Der er saaledes oplysninger i sagen, der viser, at aftalen fortsat kommer hele befolkningen til gode, idet de finansprotokoller, der er indgaaet mellem parterne, bliver administreret saaledes, at de midler, der bliver stillet til raadighed af EF, ogsaa paa praktisk maade bliver sikret for formaal, som ogsaa befolkningen nord for stoedpudezonen nyder godt af.

56. Den paastaaede noedvendighed af at fortolke aftalens regler saaledes, at det bliver muligt at anvende dem ogsaa for saa vidt angaar befolkningen nord for stoedpudezonen, foelger som naevnt efter Kommissionens og den britiske regerings opfattelse navnlig af forbuddet i aftalens artikel 5 mod diskrimination af de to befolkningsgrupper. Det er efter min mening med rette, naar det goeres gaeldende, at baggrunden for princippets anvendelse er faldet bort i og med, at der er sket en faktisk opdeling af Cypern, og at det herefter ikke laengere er muligt i fuldt omfang at behandle de to befolkningsgrupper paa samme maade. Dette maa i hvert fald gaelde under omstaendigheder som de foreliggende, hvor en ensartet behandling forudsaetter, at myndighederne i EF' s medlemsstater kan samarbejde med myndighederne paa Cypern.

57. Det er som naevnt af Kommissionen gjort gaeldende, at der kan hentes stoette for dens fortolkning af associeringsaftalen i ICJ' s udtalelse i Namibia-sagen.

58. Den af Kommissionen citerede praemis i ICJ' s udtalelse har dog efter min mening ringe, om overhovedet nogen, betydning i den foreliggende sag. Kommissionen overfortolker ICJ' s understregning af noedvendigheden af at tage hensyn til den beroerte befolknings interesser og undervurderer betydningen af de reelle forskelle mellem de to situationer.

ICJ var blevet anmodet om at tage stilling til de retlige konsekvenser for staterne af Sydafrikas fortsatte tilstedevaerelse i Namibia paa trods af Sikkerhedsraadets resolution nr. 276/1970. Sydafrika havde ikke administreret Namibia i overensstemmelse med reglerne for mandatomraader, og Sydafrika var derfor af FN' s Generalforsamling i flere resolutioner blevet paalagt at bringe sit mandat over Namibia til ophoer. Da Sydafrika ikke respekterede disse resolutioner, besluttede Sikkerhedsraadet ved resolution nr. 276/1970 at paalaegge FNs medlemsstater "pligt til at afstaa fra oekonomiske og andre former for samarbejde eller forbindelser med Sydafrika paa vegne af eller vedroerende Namibia, som vil kunne befaeste Sydafrikas myndighed over omraadet".

ICJ fastslog bl.a.:

- "Med hensyn til bestaaende bilateriale traktater skal medlemsstaterne afstaa fra at paaberaabe sig eller anvende disse traktater eller bestemmelser heri, indgaaet af Sydafrika paa vegne af eller vedroerende Namibia, som indebaerer aktivt samarbejde mellem regeringer" (afsnit 122).

- "De indskraenkninger, der stiltiende foelger af ikke-anerkendelsen af Sydafrikas tilstedevaerelse i Namibia, og de udtrykkelige bestemmelser i afsnit 5 i resolution nr. 276/1970 indebaerer, at hver medlemsstat er forpligtet til at afstaa fra oekonomiske og andre former for samarbejde eller forbindelser med Sydafrika paa vegne af eller vedroerende Namibia, som vil kunne befaeste Sydafrikas myndighed over omraadet" (afsnit 124).

- "Ikke-anerkendelsen af Sydafrikas administration af omraadet boer i almindelighed ikke medfoere, at Namibias befolkning unddrages fordele, der foelger af internationalt samarbejde. Uanset at myndighedsakter, gennemfoert af Sydafrikas regering paa vegne af eller vedroerende Namibia efter formynderskabsforholdets ophoer, er ulovlige og ugyldige, kan denne ugyldighed dog ikke udvides til at ramme myndighedsakter saasom registrering af foedsler, doedsfald og aegteskaber, hvis virkninger der ikke kan ses bort fra, uden at det alene er til skade for omraadets indbyggere" (afsnit 125).

Det er klart, at ICJ i sin udtalelse lagde vaegt paa, at Sikkerhedsraadets sanktioner var besluttet i den namibianske befolknings interesse (17). Dette forhold har utvivlsomt haft vaegt i forbindelse med ICJ' s konstatering af, at sanktionerne ikke skulle udstraekkes til at omfatte myndighedsakter, der var til gunst for den enkelte namibianer, og hvis anerkendelse ikke for praktiske formaals skyld kunne stoette den sydafrikanske tilstedevaerelse i Namibia.

Omstaendighederne i den foreliggende sag er anderledes, allerede fordi sagen vedroerer et spoergsmaal om, hvorvidt EF' s medlemsstater har ret til - i strid med en eksisterende folkeretlig aftales udtrykkelige regler herom - at acceptere "myndighedsakter", hvis formaal er at goere handel mulig med erhvervsdrivende fra det omraade, der ikke maa anerkendes efter Sikkerhedsraadets resolutioner.

59. Den foreliggende sag vedroerer saaledes spoergsmaalet om anerkendelse af retsakter, der naeppe er omfattet af ICJ' s udtalelse vedroerende myndighedsakter givet i befolkningens interesse, og der er i den foreliggende sag tale om en situation, hvor de paagaeldende befolkningsgruppers stilling ikke kan sammenlignes.

60. Det kan i oevrigt ikke laegges til grund, at den retsopfattelse, Kommissionen og den britiske regering giver udtryk for, svarer til en i Faellesskabet almindeligt accepteret retsopfattelse. Et er at give udtryk for, at aftalen i videst muligt omfang skal komme hele befolkningen til gode. Et andet er paa grundlag af dette udgangspunkt at drage den konsekvens, at medlemsstaternes myndigheder kan eller skal acceptere andre certifikater end dem, der er udstedt af ROC' s kompetente myndigheder. Medlemsstaterne har under droeftelser i Raadet som naevnt til stadighed vaeret enige om, at aftalen principielt boer komme hele befolkningen til gode, men har givet ikke vaeret enige om at drage den anfoerte konsekvens heraf for saa vidt angaar anerkendelse af certifikaterne.

61. Kommissionen goer gaeldende, at den til stadighed har givet udtryk for, at aftalen kunne fortolkes saaledes, at de omtvistede certifikater kunne anvendes af medlemsstaternes myndigheder, og at dette i handling blev vist derved, at den til medlemsstaterne udleverede eksempler paa de paagaeldende stempler mv. fra det tyrkiske samfund, der kunne benyttes i forbindelse med udstedelse af oprindelsescertifikaterne.

Rent bortset fra den tvivl, der under sagen er rejst om, hvorvidt Kommissionens retsopfattelse har vaeret entydig, og rent bortset fra den tvivl, der fra den graeske regerings side er rejst om, hvorvidt Kommissionen rent faktisk til alle medlemsstater har udleveret de anfoerte stempler, finder jeg ikke, at Kommissionens retsopfattelse og dens deraf foelgende handlemaade kan tillaegges afgoerende selvstaendig vaegt. Domstolen har i sin kendelse af 13. juni 1991 i Sunzest-sagen (18) understreget, at "ingen forskrift i direktiv 77/93 giver Kommissionen kompetence til at traeffe beslutninger vedroerende faellesskabsreglernes fortolkning. Kommissionen kan derfor kun, som normalt, fremfoere sin opfattelse, hvilken ingenlunde binder de nationale myndigheder" (praemis 13). Tilsvarende goer sig efter min mening gaeldende for saa vidt angaar oprindelsescertifikaterne.

62. Kommissionen har som naevnt anfoert, at i hvert fald adskillige af medlemsstaterne i deres praktiske anvendelse af associeringsaftalen i realiteten har fulgt samme opfattelse som den, Kommissionen har givet udtryk for. Det ville efter min mening vaere et vaesentligt fortolkningselement, hvis det kunne laegges til grund, at medlemsstaterne faktisk i tidsrummet efter problemets opstaaen havde accepteret oprindelsescertifikater udstedt af andre end de kompetente myndigheder i ROC. Det er efter det oplyste sikkert, at Det Forenede Kongeriges myndigheder har gjort dette. Og der er oplysninger, der viser, at myndighederne i Nederlandene og - efter oplysninger fra de "tyrkisk-cypriotiske virksomheder" - visse andre medlemsstater har gjort det. Det er til gengaeld lige saa sikkert, at de graeske myndigheder aldrig har gjort det, og den irske regering har under den mundtlige forhandling oplyst, at den ikke deler Kommissionens retsopfattelse. Der findes saaledes ikke en ensartet retsopfattelse blandt Faellesskabets medlemsstater.

63. Dette beklagelige forhold maa efter min mening tillaegges vaesentlig betydning.

64. Det har forbindelse med det af den graeske regering og sagsoegerne i hovedsagen fremfoerte argument, hvorefter de britiske myndigheders anvendelse af associeringsaftalen er udtryk for en overtraedelse af traktatens regler om den faelles handelspolitik. Tankegangen er den, at de britiske myndigheder ved deres handlemaade har paataget sig en kompetence til selvstaendigt at fravige de faelles regler, der gaelder ved import af varer fra tredjelande.

65. Denne opfattelse er efter min mening ganske vist ikke korrekt. Det er nemlig givet, at det er de britiske myndigheders opfattelse, at de handler inden for rammerne af en korrekt fortolkning af de relevante faellesskabsregler.

66. Men henvisningen til den faelles handelspolitik er vaesentlig af en anden grund. Den henleder nemlig opmaerksomheden paa, at en retstilstand, hvorefter faellesskabsregler ikke fortolkes og anvendes ensartet i medlemsstaterne ved import af varer fra Cypern, grundlaeggende er i strid med de krav, der er en foelge af eksistensen af en faelles handelspolitik. Det er paa dette omraade - ligesom paa alle andre faellesskabsretligt regulerede omraader - uantageligt, at faellesskabsregler fortolkes og anvendes forskelligt i medlemsstaterne, medmindre der maatte vaere klar hjemmel for noget andet. Paa handelspolitikkens omraade er det saerlig vigtigt, at faellesskabsreglerne behandles ensartet, fordi importstatens retsanvendelse kan have direkte betydning for andre medlemsstater som foelge af varernes frie bevaegelighed i det indre marked.

67. Selv om det som naevnt for saa vidt er forstaaeligt, at Kommissionen under de foreliggende ganske saerlige omstaendigheder har ment ikke at have tilstraekkelig anledning til at forsoege at skabe sikkerhed for ensartethed i medlemsstaternes retsanvendelse, er det ikke muligt at fastholde en saadan retstilstand.

68. Kommissionen har da ogsaa i sit indlaeg i sagen givet udtryk for, at den er klar over, at gennemfoerelsen af det indre marked goer den nuvaerende retstilstand mere og mere uholdbar, hvorfor Kommissionen har til hensigt at foreslaa initiativer, der kan loese de foreliggende problemer paa tilfredsstillende maade.

69. Indtil Kommissionens initiativer har foert til aendringer i de gaeldende regler, forekommer det mig ikke muligt at komme til andet resultat end, at den for alle medlemsstater gaeldende faelles retstilstand maa vaere den, der foelger af associeringsaftalens udtrykkelige regler, dvs. at medlemsstaternes myndigheder ikke er befoejet til at acceptere oprindelsescertifikater udstedt af andre end af de kompetente myndigheder i ROC.

70. Der er efter min mening herefter ikke anledning til at gaa naermere ind i overvejelser om, hvorvidt det - som anfoert af den graeske regering og sagsoegerne i hovedsagen - maatte vaere i strid med folkeretten og navnlig med FN' s Sikkerhedsraads resolutioner om ikke-anerkendelse af regimet paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone, at myndighederne i EF' s medlemsstater accepterer certifikater udstedt af det tyrkiske samfund i denne del af Cypern.

Vedroerende spoergsmaal 2 om plantesundhedscertifikater

71. Plantesundhedsdirektivet bestemmer som naevnt i artikel 12, stk. 1, litra b), at certifikaterne skal udstedes af "de myndigheder, der ifoelge landets retsforskrifter er bemyndigede hertil".

72. Den grundlaeggende argumentation i indlaeggene for saa vidt angaar spoergsmaalet om lovligheden af at acceptere plantesundhedscertifikater udstedt af andre end de lovlige myndigheder i ROC er den samme som den, der ovenfor er gjort gaeldende i forbindelse med oprindelsescertifikaterne.

73. Det kan dog i forbindelse med plantesundhedscertifikatet naevnes, at direktivet ikke indeholder saerlige regler om et formaliseret samarbejde mellem eksportlandets og importlandets sundhedsmyndigheder. Direktivet forudsaetter, at importlandets sundhedsmyndigheder kan foretage en selvstaendig kontrol. Det er derfor i givet fald muligt for medlemsstaternes myndigheder at foretage en saerlig intensiv sundhedskontrol i forbindelse med import af varer fra Cypern nord for stoedpudezonen. Til gengaeld er det ogsaa rigtigt at anfoere, at det paa dette omraade er saerlig vaesentligt, at der i praksis er mulighed for et tillidsfuldt samarbejde mellem eksportlandets og importlandets plantesundhedsmyndigheder. Paa dette omraade drejer det sig ikke kun om oekonomiske interesser, men ogsaa om afgoerende hensyn til at sikre plantesundheden i Faellesskabets medlemsstater.

74. Det er vigtigt, at der ved aendringer i direktivet, der traadte i kraft den 1. juni 1993, er indfoert en ordning, hvorefter varer omfattet af direktivet for fremtiden efter at vaere blevet importeret og undersoegt i ét medlemsland frit kan omsaettes i hele Faellesskabet (19). Den nye regel foroeger noedvendigheden af en ensartet administration af reglerne ved import fra Cypern. Hidtil havde de medlemsstater, hvortil varer indfoert i en medlemsstat blev videreeksporteret inden for Faellesskabet, efter det oplyste kunnet hindre importen ved at naegte at godkende et saerligt videreforsendelsescertifikat, som skulle ledsage disse varer.

75. Der er efter min mening ikke grund til paa det her droeftede omraade at anlaegge en anden fortolkning end den, der er anlagt i forbindelse med oprindelsescertifikaterne. Det foelger heraf, at plantesundhedsdirektivet ogsaa maa fortolkes saaledes, at varer, der eksporteres fra Cypern, kun kan ledsages af plantesundhedscertifikater udstedt af de dertil udpegede myndigheder i ROC.

Om spoergsmaal 3, 4 og 5

76. Det vil erindres, at der i spoergsmaal 3 og 4 blev spurgt om, hvilken betydning det maatte have, at eksport af varer fra Cypern nord for stoedpudezonen ledsaget af certifikater udstedt af de kompetente ROC-myndigheder maatte vaere umulig eller vaesentligt hindret, og at certifikaterne udstedt af det tyrkiske samfund maatte vaere lige saa betryggende som dem, der blev udstedt af ROC' s myndigheder.

77. Det vil ogsaa erindres, at jeg ved besvarelsen af de to foerste spoergsmaal fandt det mest hensigtsmaessigt at laegge til grund, at eksport fra den paagaeldende del af Cypern i hvert fald var vaesentligt hindret, hvis den ikke kunne finde sted ved hjaelp af certifikater udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen, og at de sidstnaevnte certifikater blev anset for betryggende.

78. Det fremgaar af min besvarelse af de to foerste spoergsmaal, at de relevante regler principielt er til hinder for en accept af de omhandlede certifikater - ogsaa selv om de i spoergsmaal 3 og 4 omhandlede forudsaetninger laegges til grund.

79. Der er dog efter min mening anledning til at vaere opmaerksom paa den graeske regerings bemaerkninger vedroerende spoergsmaalet om de faktiske muligheder for at gennemfoere eksport ogsaa af varer fra Cypern nord for stoedpudezonen ved hjaelp af certifikater udstedt af ROC' s myndigheder. For det foerste goer regeringen gaeldende, at det er det tyrkiske samfund nord for stoedepudezonen, som selv har truffet beslutning om ikke at benytte eksportcertifikater udstedt af ROC' s myndigheder, og at det efter den graeske regerings opfattelse er saaledes, at ROC' s myndigheder i overensstemmelse med associeringsaftalens og direktivets regler ville udstede de fornoedne certifikater ogsaa for saa vidt angaar varer fra Cypern nord for stoedpudezonen, i det omfang de kunne foretage den fornoedne kontrol i forbindelse med udfoersel gennem ROC' s havne og lufthavne. Regeringen er af den opfattelse, at der - hvis denne sidste forudsaetning maatte vise sig at vaere forkert - ville foreligge en situation, der er forskellig fra den nu eksisterende.

80. Det kan efter min mening ikke udelukkes, at der, hvis det maatte vise sig, at den af den graeske regering naevnte forudsaetning maatte vaere ukorrekt, kunne findes et holdbart retligt grundlag for at loese det herved opstaaede problem paa den maade, at det blev muligt at acceptere oprindelses- og sundhedscertifikaterne udstedt af det tyrkiske samfund nord for stoedpudezonen.

Der er dog ikke grund til at gaa naermere ind herpaa i den foreliggende sag. Det ligger nemlig efter det oplyste fast, at der ikke i praksis fra det tyrkiske samfunds side har vaeret gjort forsoeg paa at gennemfoere eksport af varer ledsaget af certifikater udstedt af de kompetente ROC-myndigheder.

81. Der er enighed mellem dem, der har afgivet indlaeg i sagen, om, at det ikke har betydning for besvarelsen af den del af spoergsmaal 3, der vedroerer en eventuel umulighed eller vaesentlig hindring for eksporten, hvorvidt muligheden eller hindringen er foraarsaget af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for stoedpudezonen.

82. Med den modifikation, der maatte vaere en foelge af det under punkt 80 omtalte, er jeg enig heri.

83. Under henvisning til det netop omtalte om betydningen af spoergsmaal 3, 4 og 5 finder jeg det forsvarligt at indskraenke mit forslag til afgoerelse til at vedroere de to foerste spoergsmaal.

Forslag til afgoerelse

84. Jeg skal paa grundlag af det foregaaende foreslaa Domstolen at besvare de af High Court of Justice forelagte spoergsmaal saaledes:

"1) Naar import til en medlemsstat af citrusfrugter og kartofler fra Cypern ledsages af varecertifikatet EUR.1, der er udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone og ikke af en myndighed, som er bemyndiget hertil af Republikken Cypern, indebaerer faellesskabsretten, at en medlemsstat er afskaaret fra at tillade en saadan import.

2) Naar import til en medlemsstat af citrusfrugter (bortset fra citroner) og kartofler fra Cypern ledsages af plantesundhedscertifikater, som er udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone og ikke af en myndighed, der er lovligt bemyndiget hertil af Republikken Cypern, indebaerer faellesskabsretten, at en medlemsstat er afskaaret fra at tillade saadan import."

(*) Originalsprog: dansk.

(1) - Se herved Raadets forordning nr. 1246/73 om indgaaelse af en associeringsaftale mellem EF og Republikken Cypern, hvortil aftaleteksten er knyttet, EFT 1973 L 133, s. 1.

(2) - Associeringsaftalen forudser et stadig taettere samarbejde mellem Faellesskabet og Cypern. I en foerste etape, som oprindeligt skulle have vaeret fuldfoert i juni 1977, men som blev forlaenget til udgangen af 1987, gennemfoertes en gensidig nedskaering af told paa industri- og landbrugsprodukter. En tillaegsprotokol til associeringsaftalen, som traadte i kraft den 1.1.1988, regulerer anden etape og har til formaal at skabe en toldunion mellem Faellesskabet og Cypern. Denne anden etape er opdelt i to faser. Foerste fase fra 1988 til 1997 indebaerer bl.a., at tolden yderligere skal reduceres, og at kvantitative restriktioner skal fjernes.

(3) - Protokollen blev godkendt af Faellesskabet ved Raadets forordning nr. 2907/77 om indgaaelse af tillaegsprotokollen til aftalen om oprettelse af en associering mellem EF og Republikken Cypern, EFT 1977 L 339, s. 1. Protokollen, som er en revideret udgave af den oprindelige protokol fra 1972, er et tillaeg til associeringsaftalen fra 1972.

(4) - EFT 1977 L 26, s. 20. Direktivet er aendret mange gange. Blandt de vigtigste aendringer af relevans for den foreliggende sag er de, der blev vedtaget i direktiverne 80/392/EOEF, EFT 1980 L 100, s. 32, og 85/574/EOEF, EFT 1985 L 372, s. 25.

(5) - Efter bestemmelsens hovedregel skal plantesundhedscertifikaterne udstedes af de myndigheder, der i forbindelse med den internationale konvention om plantebeskyttelse er kompetente hertil. Denne del af bestemmelsen er ikke anvendelig vedroerende Cypern, der ikke har tiltraadt plantebeskyttelseskonventionen.

(6) - I Kommissionens udtalelse om Cyperns ansoegning om medlemskab, Bulletin for De Europaeiske Faellesskaber, Suppl. 5/93, s. 7, udtales det: Sameksistensen mellem de to samfund, det graeske og det tyrkiske, der hver har deres eget sprog, egen kultur og religion og forskellige nationale traditioner, har praeget denne unge republiks omtumlede historie med gentagne kriser og voldelige sammenstoed mellem de to samfund, hvilket i 1974 kulminerede i et statskup anstiftet af tilhaengere af oeens forening med Graekenland, efterfulgt af Tyrkiets militaere indgriben. Krisen i august 1974 og den tyrkiske haers besaettelse af en del af territoriet, hvorved oeen i realiteten blev delt i to dele, medfoerte en massiv flytning af befolkningen paa begge sider af vaabenstilstandslinjen, specielt fra nord til syd ... I 1992 lod det i foerste omgang til, at forhandlingerne mellem de to samfund, der foregik ved De Forenede Nationers generalsekretaers mellemkomst, lidt efter lidt ville kunne foere til en loesning i form af en foederation bestaaende af de to samfund i to saerskilte omraader. Principperne for denne loesning blev enstemmigt godkendt af Sikkerhedsraadet i april 1992 (resolution 774/92). Droeftelserne mellem de to samfund i oktober og november 1992 viste imidlertid, at der endnu var mange uoverensstemmelser mellem parterne, bl.a. med hensyn til de generelle principper og de institutionelle aspekter ved den fremtidige foederation. Droeftelserne blev genoptaget i foraaret 1993, og selv om der er haab om en endelig afklaring, kan vedvarende uoverensstemmelser i dag endnu ikke udelukkes.

(7) - Ifoelge Kommissionens udtalelse om Cyperns ansoegning om medlemskab, s. 11, opholder der sig paa den del af oeen, som ligger nord for stoedpudezonen, yderligere en tyrkisk militaerstyrke paa ca. 30 000 mand og ca. 45-50 000 tyrkiske bosaettere.

(8) - Sikkerhedsraadsresolution nr. 353/1974, 354/1974, 355/1974, 357/1974, 358/1974, 360/1974 og 365/1974 samt generalforsamlingsresolution nr. 3212/XXIX.

(9) - Frankrig, Det Forenede Kongerige og Holland, som paa davaerende tidspunkt ogsaa var medlem af Sikkerhedsraadet, stemte alle for resolution nr. 541 og resolution nr. 550.

(10) - Sml. 1991 I, s. 2917.

(11) - Foruden Det Forenede Kongerige blev foelgende medlemsstater naevnt: Belgien, Frankrig, Tyskland, Irland, Italien og Nederlandene.

(12) - I Kommissionens udtalelse vedroerende Cyperns ansoegning om medlemskab anfoeres paa s. 7, at hverken personer, varer eller tjenesteydelser - med ganske enkelte undtagelser - kan passere denne [vaabenstilstandslinje] .

(13) - Se dom af 30.9.1987 (sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 24) og af 26.10.1982 (sag 104/81, Kupferberg, Sml. s. 3641, isaer praemis 22 og 23).

(14) - Se saaledes dom af 12.7.1984 (sag 218/83, Les Rapides Savoyards, Sml. s. 3105) og af 7.12.1993 (sag C-12/92, Huygen, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser).

(15) - Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1971.

(16) - Sml. s. 3105.

(17) - ICJ udtalte i denne forbindelse: For saa vidt angaar de almindelige foelger af Sydafrikas ulovlige tilstedevaerelse i Namibia boer alle stater tage i betragtning, at den forurettede part er en befolkning, som er afhaengig af, at det internationale samfund yder bistand til udviklingen frem imod de maal, som var grundlaget for den til det hellige hverv knyttede forpligtelse. (Afsnit 127).

(18) - Sag C-50/90, Sml. I, s. 2917.

(19) - Se direktiv 93/19/EOEF, EFT L 96 s. 33.