DOMSTOLENS DOM AF 18. MAJ 1993. - KONGERIGET BELGIEN MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - STOETTE TIL SKIBSBYGNINGSINDUSTRIEN. - FORENEDE SAGER C-356/90 OG C-180/91.



Samling af Afgørelser 1993 side I-02323



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Statsstoette ° forbud ° undtagelser ° stoette til skibsbygning ° direktiv 87/167 ° anvendelsesomraade ° direkte og indirekte stoette

(Raadets direktiv 87/167, art. 3, stk. 2, og art. 4, stk. 4)

2. Statsstoette ° Kommissionens undersoegelse ° vurdering paa grundlag af traktatens artikel 92 ° fremgangsmaaden efter artikel 93, stk. 2 ° anvendelse af proceduren i artikel 169 ° uanvendelighed

(EOEF-traktaten, art. 93, stk. 2, og art. 169)

3. Statsstoette ° forbud ° undtagelser ° stoette til skibsbygning ° direktiv 87/167 ° kriterier for undtagelser ° overholdelse af en faelles maksimumsgraense ° stoettebeloeb over maksimumsgraensen uforenelige med det faelles marked ° Kommissionens rolle ° kontrol med graensens overholdelse

(Raadets direktiv 87/167, art. 4, stk. 1)

Sammendrag

1. Det fremgaar klart af artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 4, i direktiv 87/167 om stoette til skibsbygningen, at der ved direktivet indfoeres et sammenhaengende system, som med henblik paa bestemmelse af et ydet stoettebeloeb ikke alene omfatter direkte, men ogsaa indirekte stoette, som staten kan yde til sin skibsbygningsindustri.

2. Ved afgoerelsen af, om statsstoette er forenelig med det faelles marked, skal selv en lov, der indeholder bestemmelser om stoetten, bedoemmes i henhold til artikel 93, stk. 2, og ikke i henhold til artikel 169.

3. Naar Raadet tog udgangspunkt i antagelsen af, at statsstoette til skibsbygningsindustrien er uforenelig med traktaten, men herved tog hensyn til en raekke oekonomiske og sociale krav, der foerte til anvendelse af den i traktaten anerkendte mulighed for alligevel at anse stoetten for forenelig med faellesmarkedet, saafremt den overholder de i direktiv 87/167 indeholdte undtagelseskriterier, og naar det, med hensyn til produktionsstoette til bygning og ombygning af skibe, anvendte kriteriet om ikke-overskridelse af den faelles maksimumsgraense, jf. direktivets artikel 4, stk. 1, er maksimumsgraensen det punkt, som Raadet har anset for balancepunktet mellem de indbyrdes modstridende hensyn til paa den ene side overholdelse af faellesmarkedsreglerne og paa den anden side et tilstraekkeligt aktivitetsniveau paa de europaeiske skibsvaerfter, hvilket betinger en effektiv og konkurrencedygtig europaeisk skibsbygningsindustris overlevelse.

Foelgelig er overholdelse af maksimumsgraensen en vaesentlig betingelse for, at en stoette til skibsbygning kan betragtes som forenelig med faellesmarkedet, og stoettens overskridelse medfoerer ipso facto dens uforenelighed med faellesmarkedet. Kommissionens rolle er i denne sammenhaeng begraenset til en kontrol af, at naevnte betingelse er overholdt.

Dommens præmisser

1 Ved staevninger indgivet til Domstolens Justitskontor den 6. december 1990 og den 11. juli 1991 har Kongeriget Belgien i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af henholdsvis Kommissionens beslutning 90/627/EOEF af 4. juli 1990 om kreditter ydet af de belgiske myndigheder til et rederi med henblik paa koeb af et LPG-tankskib paa 34 000 m3 samt to koeleskibe (EFT L 338, s. 21), der blev meddelt den 4. oktober 1990, og af Kommissionens beslutning 91/375/EOEF af 13. marts 1991 om kreditter ydet af de belgiske myndigheder til forskellige rederier med henblik paa bygning af ni skibe (EFT L 203, s. 105), der blev meddelt den 13. maj 1991.

2 Ved saerskilt dokument, indgivet til Domstolens Justitskontor den 6. december 1990, samtidig med staevningen i sag C-356/90, har Kongeriget Belgien i medfoer af EOEF-traktatens artikel 185 og 186 fremsat begaering om som foreloebig forholdsregel at faa udsat fuldbyrdelsen af den ovenfor naevnte beslutning 90/627 og om, at Kommissionen paalaegges at genoptage den administrative behandling i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. Ved kendelse af 8. maj 1991 (sag C-356/90 R, Sml. I, s. 2423) besluttede Domstolens praesident ikke at tage begaeringen om foreloebige forholdsregler til foelge og udsatte afgoerelsen om sagens omkostninger.

3 De anfaegtede beslutninger er vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 93, stk. 2, foerste afsnit, samt paa grundlag af Raadets direktiv 87/167/EOEF af 26. januar 1987 om stoette til skibsbygningsindustrien (EFT L 69, s. 55, herefter benaevnt "direktivet").

4 I medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, kan produktionsstoette til bygning og ombygning af skibe betragtes som forenelig med faellesmarkedet, saafremt det samlede stoettebeloeb til hver enkelt kontrakt, udtrykt i subventionsaekvivalenter, ikke overstiger en maksimumsgraense angivet i procent af kontraktbeloebet eksklusive stoetten.

5 Ifoelge artikel 4, stk. 2 og 3, fastsaettes maksimumsgraensen af Kommissionen paa grundlag af den bestaaende forskel mellem de mest konkurrencedygtige EF-vaerfters omkostninger og de priser, der anvendes af de vigtigste internationale konkurrenter. Maksimumsgraensen tages op til gennemgang hver tolvte maaned eller med kortere mellemrum, naar ekstraordinaere omstaendigheder kraever det, med henblik paa en gradvis nedsaettelse af maksimumsgraensen.

6 I direktivets artikel 4, stk. 4, bestemmes, at maksimumsgraensen gaelder ikke blot for alle former for produktionsstoette, der ydes direkte til vaerfterne, men ogsaa for al stoette (artikel 3, stk. 1 og 2) til rederier eller tredjemand, der foreligger som stoette til bygning eller ombygning af skibe, naar stoetten faktisk benyttes til bygning eller ombygning af skibe paa EF-vaerfter.

7 I de anfaegtede beslutninger erklaerede Kommissionen dels stoette, ydet i 1989 af den belgiske regering til skibsbygning i form af kreditter til skibsbygning, for uforenelige med faellesmarkedet, idet deres subventionsaekvivalent overskred den for 1989 fastsatte maksimumsgraense, dels paalagde Kommissionen den belgiske regering af gennemgaa betingelserne for kreditterne for at nedsaette dem, saa de svarer til maksimumsgraensen.

8 Vedroerende de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, det naermere indhold af de omhandlede bestemmelser, retsforhandlingernes forloeb og de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for Domstolens argumentation.

9 Til stoette for de to sager har Kongeriget Belgien hovedsageligt gjort to soegsmaalsgrunde gaeldende. Den foerste vedroerer arten af den ydede stoette, hvor det ifoelge Kongeriget Belgiens opfattelse kun er stoette, som faktisk er anvendt som produktionsstoette, der skal medregnes ved beregningen af maksimumsgraensen, hvorimod driftsstoette ikke skal medregnes. Det andet anbringende vedroerer maksimumsgraensens udstraekning, jf. direktivets artikel 4, stk. 1.

10 I tilslutning til det foerste anbringende har den belgiske regering anfoert, at Kommissionen burde have indledt den i artikel 169 naevnte fremgangsmaade for at kunne drage driftsstoetten i tvivl. I forbindelse med den anden soegsmaalsgrund har den belgiske regering gjort gaeldende, at begrundelsespligten i henhold til traktatens artikel 190 og retten til kontradiktion er tilsidesat.

Den foerste soegsmaalsgrund angaaende sondringen mellem produktionsstoette og driftsstoette

11 Stoetteordningen for skibsbygning i Belgien, der er omfattet af lov af 23. august 1948 (herefter benaevnt "loven"), som siden er aendret gentagne gange, har til formaal at sikre bevarelse og udvikling af handelsflaaden, havfiskeriet og skibsbyggeriet, og med disse formaal for oeje er der oprettet en Fonds de l' Armement et des Constructions maritimes (skibsudrustnings- og bygningsfond).

12 Ifoelge den belgiske regering har loven, der behoerigt er anmeldt til Kommissionen, et dobbelt formaal, idet den nemlig dels omfatter direkte stoette for en given kontrakt til skibsvaerfterne med henblik paa bygning eller ombygning af skibe, dels driftsstoette til rederierne, dvs. stoette til den belgiske og luxembourgske skibsfart, ogsaa for skibe bygget i tredjelande med henblik paa at fremme et givent rederis beskaeftigelse og moderniseringen i almindelighed af dets sejlende materiel, ud over enhver kontrakt paa ny- eller ombygning paa vaerft.

13 Imidlertid er det efter den belgiske regerings opfattelse kun den foerste type stoette, der falder ind under anvendelsesomraadet for direktivet, hvis formaal er at undgaa en foroegelse af EF-vaerfternes produktionskapacitet; Kommissionen burde saaledes have udskilt "driftsstoetten" fra det samlede tildelte stoettebeloeb og blot medregnet "produktionsstoette"-delen, og den burde foelgelig kun have kontrolleret, om "produktionsstoetten", udtrykt i subventionsaekvivalenter, var forenelig med den faelles maksimumsgraense. Havde Kommissionen benyttet denne fremgangsmaade, ville den have kunnet konstatere, at maksimumsgraensen var overskredet, og den havde foelgelig kunnet erklaere den paagaeldende stoette for uforenelig med faellesmarkedet.

14 Domstolen skal herved bemaerke, at som generaladvokaten med rette har paapeget, er der med direktivet indfoert et sammenhaengende system, som med henblik paa bestemmelse af et ydet stoettebeloeb til skibsbygning ikke alene omfatter direkte, men ogsaa indirekte stoette, som staten kan yde til sin skibsbygningsindustri. Dette fremgaar klart af direktivets artikel 4, stk. 4, ifoelge hvilken maksimumsgraensen gaelder for ikke blot alle former for produktionsstoette, der ydes direkte til vaerfterne, men ogsaa for den i artikel 3, stk. 2, omhandlede stoette, idet sidstnaevnte bestemmelse omfatter alle former for stoette til rederier eller til tredjemaend, naar stoetten faktisk er anvendt til bygning eller ombygning af skibe paa vaerfter i Faellesskabet.

15 I det foreliggende tilfaelde fremgaar det af de omtvistede beslutningstekster, at den omhandlede stoette faktisk var beregnet til bygning af skibe paa belgiske vaerfter. Da den belgiske regering ikke har fremlagt noget bevis for det modsatte, kan det ikke bestrides, at stoetten falder ind under direktivets anvendelsesomraade.

16 Det foerste anbringende kan saaledes ikke laegges til grund.

17 I tilslutning til dette anbringende har den belgiske regering anfoert, at spoergsmaalet, om sondringen mellem stoette til bygning og driftsstoette kan forenes med direktivet, ikke er opstaaet paa grund af stoetten, som anfaegtes i de anfaegtede beslutninger, men hidroerer fra selve loven af 23. august 1948, saaledes at Kommissionen skulle have indledt den i traktatens artikel 169 naevnte fremgangsmaade og ikke den saerlige fremgangsmaade for stoette i artikel 93, stk. 2.

18 Det er herved tilstraekkeligt at anfoere, at som det fremgaar af dommen af 30. januar 1985 (sag 290/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 439), skal ogsaa en lov, der indeholder bestemmelser om stoette, vurderes i henhold til den i artikel 93, stk. 2, naevnte fremgangsmaade, naar spoergsmaalet er, om stoette ydet i medfoer af denne lov, er forenelig med faellesmarkedet.

19 Da Kommissionen i det foreliggende tilfaelde afgjorde, om en given stoette var forenelig med faellesmarkedet, maatte den kun foelge fremgangsmaaden i artikel 93, stk. 2.

20 Dette supplerende anbringende kan saaledes ikke laegges til grund.

Den anden soegsmaalsgrund angaaende maksimumsgraensens omfang, jf. direktivets artikel 4, stk. 1

21 Ifoelge den belgiske regering er det med urette, at Kommissionen har givet maksimumsgraensen i direktivets artikel 4, stk. 2, en absolut betydning og begraenset sig til kort og godt at konstatere, at den anfaegtede stoette overskred maksimumsgraensen og deraf automatisk udledte, at stoetten var uforenelig med faellesmarkedet.

22 Ifoelge regeringen fremgaar det saavel af praeamblen til direktivet, hvis formaal er at begraense overkapaciteten i skibsbygningsindustrien i Faellesskabet, som af selve ordlyden i artikel 4, stk. 1 ("... kan ..."), at denne bestemmelse kun indeholder en udtrykkelig formodning for, at stoette, der overskrider maksimumsgraensen, ikke er forenelig med faellesmarkedet og en forudsat formodning for, at stoette, der ikke overskrider den, er forenelig med faellesmarkedet. Der er tale om simple formodninger, forstaaet saaledes, at det ikke vil vaere udelukket, at Kommissionen kunne erklaere en stoette for uforenelig, selv om den ikke overskrider maksimumsgraensen, og at det vil vaere muligt for den paagaeldende medlemsstat at fremkomme med bevis for, at en konkret stoette, der er paatalt, ikke desto mindre er forenelig med faellesmarkedet, selv om den overskrider maksimumsgraensen.

23 Denne synsvinkel stoettes saerligt paa, at direktivet, som afledt retsakt, ikke kan fravige den primaere ret, i det foreliggende tilfaelde traktatens artikel 92 og 93, som dels fastlaegger kriterierne for en stoettes uforenelighed med faellesmarkedet, dels forpligter Kommissionens til at foretage en punktvis og specifik kontrol af sine kriterier i hvert enkelt tilfaelde. Direktivet skal derfor ikke fortolkes saaledes, at det indeholder en bindende maksimumsgraense som almindeligt kriterium, der ikke kan afkraeftes ved modbevis.

24 Domstolen skal bemaerke, at traktatens artikel 92, stk. 1, foerst indeholder et principielt forbud mod stoette, i det omfang stoetten paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne, fordrejer eller truer med at fordreje konkurrenceforholdene, og artikel 92, stk. 2, omhandler stoette, som under alle omstaendigheder er forenelig med faellesmarkedet, og artikel 92, stk. 3, omhandler stoette, der kan betragtes som forenelig med faellesmarkedet.

25 Det foelger af opbygningen og formuleringen af artikel 92, at dens stk. 3 giver mulighed for at goere undtagelser i saerlige tilfaelde fra forbuddet mod stoette. Denne mulighed haenger sammen med, at der findes et vist antal vaegtige krav, isaer sociale og regionale, der boer tages i betragtning, og som kan retfaerdiggoere, at der ses bort fra, at en stoette strider mod faellesmarkedet.

26 Yderligere giver artikel 93, stk. 3, litra d), mulighed for, at Raadet paa forslag af Kommissionen og med kvalificeret flertal kan beslutte, at andre former for stoette, ud over de stoetteformer, der er naevnt under litra a), b) og c), kan betragtes som forenelige med faellesmarkedet.

27 Raadet har benyttet sig af denne mulighed og udstedt ovennaevnte direktiv 87/167, som er det sjette i en raekke direktiver om stoette til skibsbygningsindustrien.

28 Paa grundlag af gennemgangen af direktivet, isaer af dets praeambel, kan det konstateres, at Raadet, ganske som det i de foregaaende direktiver har foretaget en analyse af sektoren og paavist, at i betragtning af krisen i denne sektor er stoetten til skibsbygningsindustrien i strid med faellesmarkedets interesser, idet den har tendens til at forstaerke opdelingen af det indre marked (femte betragtning), men (sjette betragtning) at det, paa grund af isaer forskellene i omkostninger mellem de fleste skibstyper i forhold til visse tredjelandes skibsvaerfter, ikke er muligt helt at fjerne stoetten, da det er noedvendigt at fremme restruktureringen af talrige skibsvaerfter, og at en stadigt strammere og mere selektiv stoettepolitik er noedvendig for isaer at sikre mere rimelige og ensartede konkurrencevilkaar i Faellesskabet.

29 I den fjerde betragtning anfoeres det ligeledes, at en konkurrencedygtig skibsbygningsindustri er af vital interesse for Faellesskabet og bidrager til den oekonomiske og sociale udvikling saavel som til opretholdelse af beskaeftigelsen paa en raekke omraader, som allerede lider under en hoej arbejdsloeshed.

30 Heraf foelger, at Raadet i overensstemmelse med formaalet med artikel 92, stk. 3, tog udgangspunkt i antagelsen af, at stoetten til skibsbygningsindustrien er traktatstridig og tog hensyn til en raekke oekonomiske og sociale krav og herudfra gjorde brug af den i traktaten anerkendte mulighed for alligevel at anse stoetten for forenelig med faellesmarkedet, saafremt den overholder de i direktivet [artikel 1, litra d), andet punktum] indeholdte undtagelseskriterier.

31 Med hensyn til produktionsstoette til bygning og ombygning af skibe er det kriterium, der er taget i betragtning, kriteriet om ikke-overskridelse af den faelles maksimumsgraense, jf. direktivets artikel 4, stk. 1. Maksimumsgraensen udgoer det, som Raadet har anset for balancepunktet mellem de indbyrdes modstridende hensyn til paa den ene side overholdelse af faellesmarkedsreglerne og paa den anden side et tilstraekkeligt aktivitetsniveau paa de europaeiske skibsvaerfter saavel som en effektiv og konkurrencedygtig europaeisk skibsbygningsindustris overlevelse (direktivets sjette betragtning).

32 Det fremgaar foelgelig, at overholdelse af den omtvistede maksimumsgraense er en vaesentlig betingelse for, at en stoette til skibsbygning kan betragtes som forenelig med faellesmarkedet, og at stoettens overskridelse ipso facto medfoerer dens uforenelighed med faellesmarkedet.

33 Heraf foelger, at Kommissionens rolle i denne sammenhaeng er begraenset til en kontrol af, at den naevnte betingelse er overholdt. At kraeve, saadan som den belgiske regering haevder det, at Kommissionen i hvert enkelt tilfaelde foretager en ny kontrol af stoettens forenelighed i forhold til de i artikel 92, stk. 1, omhandlede kriterier, ville ikke alene beroeve direktivet den tilsigtede virkning, men ogsaa vaere ulogisk, idet der er tale om en undtagelsesordning, som noedvendigvis forudsaetter, at den naevnte stoette fra starten er uforenelig med faellesmarkedet.

34 Det foelger af det anfoerte, at det andet anbringende ikke kan laegges til grund.

35 I forbindelse med det supplerende anbringende om kraenkelse af traktatens artikel 190 samt kontradiktionsprincippet, haevder den belgiske regering, at de omhandlede beslutninger er behaeftet med en begrundelsesmangel, idet Kommissionen ikke paaviser, at den omtvistede ydede stoette skulle have tilsidesat direktivets formaal, nemlig at undgaa en foroegelse af faellesskabsvaerfternes produktionskapacitet. Ogsaa kontradiktionsprincippet er tilsidesat, idet Kommissionen har undladt at give den sagsoegende medlemsstat mulighed for at godtgoere, at den naevnte stoette ikke var uforenelig med faellesmarkedet.

36 I denne henseende bemaerkes, saadan som den belgiske regering anerkender, at begge klagepunkter er snaevert forbundne med hovedanbringendet om den omtvistede maksimumsgraenses raekkevidde. Da dette anbringende er forkastet ovenfor, vil Kommissionen ikke kunne lastes for ikke at have foretaget andre undersoegelser end kontrol af overholdelsen af maksimumsgraensen. Hermed udelukkes ethvert behov for anden begrundelse end konstatering af overskridelse af maksimumsgraensen saavel som enhver forpligtelse til at rette henvendelse til den paagaeldende medlemsstat angaaende spoergsmaal, der ikke indgaar i Kommissionens undersoegelse.

37 Foelgelig kan dette anbringende ikke laegges til grund.

38 Det foelger af det anfoerte, at sagsoegte vil vaere at frifinde i det hele.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Da Kongeriget Belgien har tabt sagen, boer det betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionen frifindes.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne vedroerende begaeringen om foreloebige forholdsregler.