Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 4. juni 1987. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - STATSTOETTE - TEKSTIL- OG BEKLAEDNINGSSEKTOREN. - SAG 259/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 04393



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den sag, der her skal afgoeres, er anlagt den 20 . august 1985 af Den Franske Republik mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber . Den franske regering har nedlagt paastand om annullation af beslutning 85/380 af 5 . juni 1985 ( EFT L*217, s.*20 ), hvorved Kommissionen erklaerede to ordninger om stoette, som i henhold til dekreterne nr . 84-389 og 84-390 ( JORF 1984, s.*1651 ff .) skulle ydes til virksomheder inden for den franske tekstil - og beklaedningsindustri, uforenelige med Faellesmarkedet .

De naevnte dekreter indeholdt bemyndigelse til, at to skattelignende afgifter frem til 31 . december 1985 efter de samme regler som for moms kunne opkraeves ved salg af tekstilvarer og beklaedningsgenstande i Frankrig ( bortset fra salg og overdragelse af varer, som har oprindelse i andre medlemsstater, eller som er bragt i fri omsaetning dér ). Provenuet af afgifterne, der var indfoert for at fremme dels forskningen, dels moderniseringen og saneringen af erhvervsstrukturerne, blev overdraget et organ, der var oprettet ved dekret nr . 84-388 ( JORF 1984, s.*1650 ), kendt under betegnelsen DEFI, som skulle fordele det som stoette til virksomheder, til faelles fremmende foranstaltninger og til tekniske institutter inden for de paagaeldende industrigrene ( tekstil, beklaedning og trikotage ).

Den ordning, jeg netop har beskrevet, var en aendring af en ordning, som blev indfoert i 1982, og som Kommissionen ogsaa havde erklaeret for stridende mod Traktatens artikel 92 ( beslutning 83/486 af 20 . juli 1983, EFT L*268, s.*48 ). Efter at have faaet meddelelse om de nye bestemmelser og om oprettelsen af DEFI tilstillede Kommissionen den franske regering en skrivelse ( af 30 . juli 1984 ), hvori den kritiserede regeringen for at have genindfoert stoetteordninger, som allerede var erklaeret uforenelige med Faellesmarkedet, og meddelte, at den indledte proceduren i henhold til Traktatens artikel 93, stk . 2 . Den franske regering afviste Kommissionens klagepunkter, men Kommissionen lod sig ikke overbevise af regeringens argumenter og vedtog den beslutning, jeg omtalte ovenfor . Beslutningen er baade anfaegtet af den franske regering og af DEFI ( sag 282/85 ), men sidstnaevnte soegsmaal blev afvist ved dom af 10 . juli 1986 ( Sml . s.*2469, 2475 ).

Under naervaerende sag har Domstolen tilladt Forbundsrepublikken Tyskland at indtraede til stoette for Kommissionens paastande ( kendelse af 15 . januar 1986 ).

2 . Til stoette for annullationssoegsmaalet har den franske regering fremfoert fire anbringender :

a ) fejlagtig anvendelse af Traktatens artikel 93, stk . 3;

b ) tilsidesaettelse af princippet om retten til forsvar;

c ) utilstraekkelig begrundelse for at betingelserne i Traktatens artikel 92, stk . 1, ikke er opfyldt, og for at afvise at anvende samme artikels stk . 3;

d ) begrundelsen er fejlagtig derved, at det ikke er anerkendt, at ydelse af stoetten er i overensstemmelse med artikel 92, stk . 3, litra c ).

Jeg vil gaa let hen over det foerste anbringende, som vedroerer spoergsmaalet om Frankrigs overholdelse af sin forpligtelse til rettidigt at give meddelelse om stoetteprojektet . Forholdet er det, at den sagsoegende regering har frafaldet anbringendet i replikken, og intet tyder paa, at det paagaeldende klagepunkt er lagt til grund for beslutningen . Lad mig ogsaa med det samme naevne, at jeg vil behandle de to sidste anbringender under ét, idet mine bemaerkninger til det tredje anbringende ogsaa omfatter det fjerde .

Det ovenfor under litra b ) anfoerte anbringende bestaar af to klagepunkter . For det foerste er det gjort gaeldende, at Kommissionen har vedtaget den omtvistede beslutning uden forinden i detaljer at have droeftet sagen med Frankrig, eller i det mindste uden at have svaret paa den franske regerings forsoeg paa at faa en mere tilbundsgaaende droeftelse . Paa en skrivelse, som den franske arbejdsminister Delebarre sendte den 3 . juni 1985, svarede kommissaer Sutherland saaledes fire dage senere, dvs . efter at beslutningen var vedtaget . Den franske regering har desuden paapeget, at den aldrig har modtaget meddelelse om de indsigelser, som tre medlemsstater og en tysk sammenslutninger af virksomheder inden for tekstilindustrien havde fremfoert mod stoetteprojektet . Regeringen har saaledes ikke kunnet besvare de naevnte bemaerkninger, som imidlertid er lagt til grund for og omtalt i beslutningen .

Det foerste klagepunkt er efter min opfattelse ikke holdbart . Kommissionen har bemaerket, at sagsoegeren i det mindste i store traek havde haft kendskab til Kommissionens synspunkt siden beslutningen af 20 . juli 1983 . Selv om Kommissionen sendte den franske regering en foerste telex den 21 . juni 1984 og endnu en meddelelse den 30 . juli s.aa ., indledte Kommissionen under alle omstaendigheder den kontradiktoriske procedure et aar foer beslutningen blev vedtaget . Den franske regering har heroverfor anfoert, at da stoetteprojektet foerst blev meddelt Kommissionen den 18 . april 1985, kunne Kommissionen ikke indlede proceduren foer paa det tidspunkt . Men argumentet holder ikke : Underretningspligten i henhold til Traktatens artikel 93, stk . 3, er bindende for medlemsstaten, men ikke ogsaa for Kommissionen; i modsat fald ville en medlemsstats passivitet kunne goere den kontrolfunktion, som Kommissionen er tillagt i henhold til Traktaten, illusorisk . Desuden - og det har den franske regering selv anerkendt - har Kommissionen hele tiden betragtet skrivelsen af 18 . april 1985 som supplerende bemaerkninger som led i en procedure, der blev indledt den 30 . juli 1984 .

Der kan saaledes ikke herske tvivl om, at fra det tidspunkt var den franske regering fuldt ud bekendt med Kommissionens synspunkt, og Kommissionen har ikke i de foelgende elleve maaneder aendret eller uddybet sin opfattelse paa grundlag af nye omstaendigheder . Tvaertimod afholdtes der i den naevnte periode en raekke moeder ( senest den 30 . og 31 . maj 1985 ), og der fandt en omfattende brevveksling sted . Paa den baggrund kan det ud fra skik og brug eller almindelig hoeflighed kritiseres, at kommissaer Sutherland svarede arbejdsminister Delebarre for sent, men man kan bestemt ikke sige, at dialogen har vaeret utilstraekkelig .

Til det andet anbringende har Kommissionen anfoert, at :

a ) der ikke med hensyn til stoette findes en kontradiktorisk procedure svarende til den, der skal gennemfoeres i henhold til konkurrencebestemmelserne;

b ) at Kommissionen ved modtagelsen af indsigelserne fra tre medlemsstater og den tyske sammenslutning af virksomheder inden for tekstilindustrien havde fraraadet tredjemaend, der maatte have nyttige oplysninger, at meddele dem .

Disse argumenter kan imidlertid ikke laegges til grund . Ifoelge Domstolens faste praksis kraever retten til forsvar, at en person, som Kommissionen har indledt en administrativ procedure overfor - selv i tilfaelde, hvor der ikke foreligger regler for den paagaeldende procedure - saettes i stand til at tage stilling dels til, om de fremfoerte faktiske forhold virkelig foreligger og hvilken betydning, de da har, dels til de dokumenter, som Kommissionen paaberaaber sig til stoette for sit synspunkt . Kommissionen kan heller ikke paaberaabe sig, at oplysningerne er omfattet af forretningshemmeligheden . Hvis en medlemsstat ikke har vaeret i stand til at kommentere dem, kan Kommissionen ikke laegge dem til grund for sin beslutning mod den paagaeldende medlemsstat ( jfr . senest domme af 10 . juli 1986, Kongeriget Belgien mod Kommissionen, sagerne 234/84 og 40/85, Sml . s.*2263 og 2321, praemisserne 27 og ff .).

Den omstaendighed, at Kommissionens synspunkt er svagt, indebaerer imidlertid ikke, at den franske regerings klagepunkt kan laegges til grund . I henhold til Domstolens praksis skal en yderligere betingelse vaere opfyldt, for at retsakten annulleres paa grund af tilsidesaettelse af retten til forsvar . Det er med andre ord noedvendigt, at de oplysninger, der er tilstillet Kommissionen, har vaeret afgoerende for vedtagelsen af beslutningen i den forstand, at den ville have haft et andet indhold, hvis institutionen ikke havde modtaget og anvendt de naevnte oplysninger . En hurtig gennemlaesning af de kortfattede dokumenter, Danmark, Det Forenede Kongerige, Forbundsrepublikken Tyskland og den tyske sammenslutning af tekstilvirksomheder har fremsendt, viser, at de ikke indeholder virkelig betydningsfulde oplysninger, eller i hvert fald ingen oplysninger, som ikke er fremfoert under de lange og indgaaende droeftelser, der har vaeret mellem Frankrig og Kommissionen .

Lad mig som eksempel naevne referatet af moedet den 30 . maj 1985 ( bilag IV til svarskriftet ). Det fremgaar heraf, at moedet har drejet sig om forskellige emner som f.eks . en gunstig udvikling af den franske tekstilindustri, den franske regerings oenske om ikke at oege produktionskapaciteten og antallet af beskaeftigede inden for tekstilindustrien samt de positive resultater af omstruktureringen inden for den paagaeldende sektor . De vaesentligste bemaerkninger, der kan fremdrages af de fire dokumenter, vedroerer reelt ovennaevnte argumenter .

3 . Som jeg naevnte indledningsvis, vil jeg behandle de to sidste anbringender under ét . Med det under litra c ) naevnte anbringende har den sagsoegende regering gjort gaeldende, at Kommissionens begrundelse er utilstraekkelig, og at artikel 190 derved er tilsidesat . Navnlig er begrundelsen utilstraekkelig a ) derved, at Kommissionen ikke har godtgjort, at stoetten er uforenelig med Faellesmarkedet i henhold til artikel 92, stk . 1, efter at have foretaget en detaljeret vurdering af dens faktiske betydning for markedet ( saaledes som det kraeves i henhold til dommene af 14 . november 1984, Intermills, sag 323/82, Sml . s.*3809, og af 13 . marts 1985, Leeuwarder Papierwarenfabriek, forenede sager 296 og 318/82, Sml . s.*809 ), og af den skade, den ville have paafoert konkurrerende virksomheder, og b ) derved, at Kommissionen ikke har angivet de grunde, der har foert til, at den ikke har anvendt undtagelsesbestemmelsen med hensyn til "stoette til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene" (( artikel 92, stk . 3, litra c )*)).

Det sidste anbringende vedroerer som netop omtalt grundlaget for afvisningen af at anvende den naevnte bestemmelse . Den franske regering har haevdet, at stoetten paa grund af sin stoerrelse er ubetydelig, og at den desuden er "neutral" i forhold til konkurrencen i samhandelen inden for Faellesskabet . Da stoetten finansieres af afgifter, der opkraeves for varer, der fremstilles og saelges i Frankrig, foerer den efter den franske regerings opfattelse reelt blot til en omfordeling af ressourcerne inden for tekstil - og beklaedningsindustrien og har udelukkende til formaal at fremme investeringerne med henblik paa at imoedegaa importen fra tredjelande, hvor arbejdskraften er billig . Stoetten kan derfor ikke medfoere nogen aendring i konkurrencevilkaarene i samhandelen med de oevrige medlemsstater .

Heroverfor har Kommissionen fremfoert tre anbringender . Den har foerst bemaerket, at stoetten ikke paataenkes ydet en enkelt virksomhed, men en erhvervsgren som helhed, hvilket goer det umuligt at vurdere dens virkninger paa den maade, den franske regering har gjort det . Desuden er det ikke rigtigt, at virkningen af de omtvistede foranstaltninger er ubetydelig for de stoettemodtagende virksomheder . Inden for tekstilindustrien er fortjenstmargenerne saaledes snaevre, og en stoette, hvorved investeringsomkostningerne nedsaettes med 5,5%, kan derfor vise sig at vaere afgoerende i konkurrencemaessig henseende . Endelig kan ordningen ikke antages at vaere "neutral ". Kun 10,7% af de tekstilvarer, der indfoeres til Frankrig, stammer fra tredjelande, mens 69,3% har oprindelse i andre medlemsstater . Foelgerne af stoetten er derfor langt staerkere inden for Faellesskabet end udenfor .

Efter min opfattelse er beslutningens begrundelse ikke behaeftet med en mangel . For det foerste har Kommissionen med hensyn til spoergsmaalet om aktuel eller potentiel fordrejning af konkurrencen henvist til Domstolen praksis ( jfr . dom af 17 . september 1980, Philip Morris, sag 730/79, Sml . s.*2671, praemis 11 ), hvori Domstolen som et princip fastslog, at "naar en finansiel stoette, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Faellesskabet", er den til skade for de oevrige virksomheder ((( jfr . ordlyden af beslutning 85/380 ( EFT L*217, s.*22 )*)). Men det synspunkt er ikke, som anfoert af Frankrig, ren og skaer teori . Det er underbygget med en raekke relevante oplysninger, som f.eks . den ovenfor naevnte virkning, som stoetten vil have paa virksomhedernes omkostninger ( 5,5 %), de snaevre fortjenstmargener inden for sektoren, den betydning, den anfoerte procentsats derfor vil have, og det forhold, at den franske tekstilindustri er saerdeles godt indarbejdet paa de oevrige markeder inden for Faellesskabet .

Kommissionen har endvidere med rette bemaerket, at da der i sagen her er tale om stoette, der kan ydes en ubestemt kreds af virksomheder ( i praksis har alle virksomheder foretaget investeringer ), er det naeppe muligt paa forhaand og i enkeltheder at fastlaegge dens virkning paa markedet for tekstilvarer set under ét . Sagsoegerens henvisninger til domspraksis, som begge vedroerer sager, der drejede sig om enkeltvirksomheder, er derfor ikke relevante .

Med hensyn til den anden del af det tredje anbringende skal jeg naevne, at i modsaetning til den foregaaende bestemmelse har Kommissionen i henhold til stk . 3 i artikel 92 et betydeligt skoen . Saafremt stoetten falder ind under et af de i bestemmelsen naevnte tilfaelde, kan - men ikke skal - den betragtes som forenelig med Faellesmarkedet ( jfr . praemis 17 i ovennaevnte dom i Philip Morris-sagen ). Under forudsaetning af, at Kommissionens beslutninger indeholder en logisk og tilstraekkelig begrundelse, kan Domstolen ikke tage stilling til, om de er hensigtsmaessige .

For mig at se er begrundelsen utvivlsomt logisk opbygget og tilstraekkelig . Paa grundlag af en lang raekke enkeltheder og statistiske oplysninger har Kommissionen bevist, at den franske tekstilindustri ikke har oplevet nogen alvorlig kriseperiode, men tvaertimod er sund, bl.a . som foelge af tidligere modtaget stoette, hvilket maa vaekke misundelse, naar man sammenligner med forholdene i resten af Faellesskabet . Dette bekraeftes af en raekke dokumenter, som den tyske regering har fremlagt ( se navnlig professor Messerlin' s rapport om "strukturtilpasninger : erfaringer fra Frankrig "), og bekraeftes desuden af de ganske vist ikke helt, men naesten samstemmende oplysninger, som parterne paa Domstolens anmodning har fremlagt efter den mundtlige forhandling .

Det viser sig her, at den franske regering udelukkende har fremlagt oplysninger vedroerende forholdene i Frankrig . Derimod vedroerer Kommissionens oplysninger Faellesskabet set under ét . De naevnte tal, som bestemt maa antages at vaere fuldt ud trovaerdige, eftersom de for Frankrigs vedkommende svarer til de tal, den franske regering er fremkommet med, viser, at den franske tekstilindustri helt klart er sund . Saaledes har arbejdsloesheden i denne sektor, kun bortset fra aaret 1984-1985, i Frankrig altid vaeret langt lavere end i de oevrige medlemsstater .

Selv om det forholder sig saaledes, og selv om "stoettens forenelighed *... skal bedoemmes i faellesskabssammenhaeng og ikke blot i forbindelse med en enkelt medlemsstat" ( ovennaevnte dom i Philip Morris-sagen, praemis 26 ), er begrundelsen i den konkrete sag for mig at se ikke blot tilstraekkelig, men ogsaa korrekt . De franske virksomheder er en del af en relativt indbringende sektor - som det fremgaar af beslutningen - og kan derfor foretage investeringer med "deres egne finansielle midler og uden statsstoette ". Stoetten har derfor ikke til formaal at "fremme udviklingen af visse erhvervsgrene" i henhold til artikel 92, stk . 3, litra c ), ved at harmonisere samhandelsvilkaarene mellem de forskellige medlemsstater . Tvaertimod vil den forstaerke forskellene mellem de naevnte vilkaar, og den vil goere det - for ogsaa her at gentage Traktatens ordlyd - "paa en maade, der strider mod den faelles interesse ". Og det kan ikke haevdes, at de konkurrenceforvridende virkninger, stoetten vil medfoere, kun vil beroere konkurrencen fra tredjelande . Dette dementeres af de oplysninger, Kommissionen har fremlagt . Under alle omstaendigheder er der for varerne fra de naevnte lande normalt en saa betydelig prisforskel, at den er til hinder for, at de naevnte virkninger i praksis vil opstaa over for dem .

4 . Paa baggrund af det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa, at der afsiges frifindelsesdom i den sag, Den Franske Republik den 20 . august 1985 anlagde mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, og at den sagsoegende medlemsstat i medfoer af procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes til at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra italiensk .