Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 23. maj 1996. - John O'Flynn mod Adjudication Officer. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Social Security Commissioner - Forenede Kongerige. - Sociale rettigheder for arbejdstagere - Godtgørelse af begravelsesudgifter. - Sag C-237/94.



Samling af Afgørelser 1996 side I-02617



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Fri bevaegelighed for personer ° arbejdstagere ° ligebehandling ° sociale fordele ° nationale retsforskrifter, som goer tildelingen af en begravelsesgodtgoerelse betinget af, at begravelsen har fundet sted paa nationalt omraade ° ulovligt ° retfaerdiggoerelse ° ikke muligt

(Raadets forordning nr. 1612/68, art. 7, stk. 2)

Sammendrag

Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet er til hinder for en bestemmelse i en medlemsstat, hvorefter tildeling af en godtgoerelse til daekning af begravelsesudgifter, som afholdes af en vandrende arbejdstager, er betinget af, at jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted paa den paagaeldende medlemsstats omraade.

Uanset om en national retsforskrift gaelder uden forskel, maa den nemlig, naar den efter selve sin karakter er egnet til i hoejere grad at beroere vandrende end indenlandske arbejdstagere og dermed risikerer navnlig at stille de vandrende arbejdstagere ringere, anses for at medfoere indirekte forskelsbehandling og dermed for at vaere i strid med ligebehandlingsprincippet i naevnte forordnings artikel 7, stk. 2, medmindre den er objektivt begrundet og staar i rimeligt forhold til det tilstraebte formaal.

Hvad for det foerste angaar begravelsesudgifter, er det saaledes navnlig vandrende arbejdstagere ° selv om disse principielt er udsat for udgifter af samme art og af en tilsvarende stoerrelse som indenlandske arbejdstagere ° der vil vaere tilboejelige til at lade en begravelse foregaa i en anden medlemsstat paa grund af den tilknytning, som medlemmerne af en saadan familie normalt opretholder med deres hjemstat. Hvad for det andet angaar en naegtelse af at udbetale en begravelsesgodtgoerelse i det tilfaelde, hvor begravelsen foregaar i en anden medlemsstat, kan en saadan naegtelse hverken begrundes i hensynet til den offentlige sundhed eller til begravelsesudgifternes stoerrelse, da begravelsesgodtgoerelsen under alle omstaendigheder ikke daekker udgifter til transport af kisten til et sted, der ligger fjernt fra afdoedes bopael, ligesom den heller ikke kan begrundes med vanskeligheder i kontrollen med de afholdte udgifter.

Parter

I sag C-237/94,

angaaende en anmodning, som Social Security Commissioner (Det Forenede Kongerige) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

John O' Flynn

mod

Adjucation Officer,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467),

har

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.-P. Puissochet (refererende dommer), P. Jann, L. Sevón og M. Wathelet,

generaladvokat: C.O. Lenz

justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

° John O' Flynn ved Barrister R. Drabble for Solicitor C. Dabezies

° Det Forenede Kongerige ved S. Braviner, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Barrister S. Richards

° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved C. Docksey, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 29. februar 1996 af John O' Flynn ved R. Drabble, af Det Forenede Kongerige ved S. Braviner og Barrister P. Watson samt af Kommissionen ved C. Docksey,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 21. marts 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 28. juni 1994, indgaaet til Domstolen den 22. august 1994, har Social Security Commissioner i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467, herefter "forordning nr. 1612/68").

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en tvist mellem John O' Flynn og Adjudication Officer vedroerende dennes afslag paa at tildele den begravelsesgodtgoerelse, som er fastsat i Social Fund (Maternity and Funeral Expenses) Regulations 1987 (bekendtgoerelse af 1987 om den sociale fond ° udgifter i anledning af moderskab og begravelsesudgifter, herefter "1987-bekendtgoerelsen").

3 Begravelsesgodtgoerelsen er en social ydelse, hvis tildeling er trangsbetinget. Den har til formaal at daekke de udgifter, som afholdes i forbindelse med en familiebegravelse af ansoegeren eller et medlem af hans familie, dvs. af den person, der ifoelge 1987-bekendtgoerelsen benaevnes "den ansvarlige person".

4 Ifoelge regulation 7(1)(c) i 1987-bekendtgoerelsen udbetales begravelsesgodtgoerelsen kun, "saafremt begravelsen finder sted i Det Forenede Kongerige". Ved "begravelse" forstaas ifoelge bekendtgoerelsens regulation 3(1) "jordfaestelse eller ligbraending".

5 Ifoelge regulation 7(2) i 1987-bekendtgoerelsen skal begravelsesgodtgoerelsen fastsaettes til et beloeb, som er tilstraekkelig stort til at afholde de noedvendige udgifter, der udredes af den ansvarlige person. Ydelsen daekker alle de udgifter, som normalt er forbundet med jordfaestelsen eller ligbraendingen paa et sted, der ligger naer afdoedes bopael, og i givet fald udgifter til transport af liget inden for Det Forenede Kongeriges omraade til afdoedes bopael. Derimod daekker ydelsen ikke alle udgifter til transport af kisten til et sted for jordfaestelsen eller ligbraendingen, som ligger fjernt fra afdoedes bopael. I saa fald paahviler de supplerende udgifter til transport af kisten den ansvarlige person.

6 John O' Flynn, der er irsk statsborger, er tidligere vandrende arbejdstager og bosat i Det Forenede Kongerige. Hans soen afgik ved doeden i Det Forenede Kongerige den 25. august 1988. Den religioese hoejtidelighed fandt sted i Det Forenede Kongerige, men selve begravelsen foregik i Irland.

7 John O' Flynn ansoegte om begravelsesgodtgoerelsen, men fik afslag herpaa med den begrundelse, at jordfaestelsen ikke havde fundet sted i Det Forenede Kongerige, saaledes som det kraeves efter regulation 7(1)(c) i 1987-bekendtgoerelsen.

8 John O' Flynn anlagde herefter sag til proevelse af dette afslag. Ved den nationale ret gjorde han gaeldende, at regulation 7(1)(c) i 1987-bekendtgoerelsen udgoer en indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og er i strid med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, hvorefter arbejdstagere fra de oevrige medlemsstater nyder de samme sociale og skattemaessige fordele som de indenlandske arbejdstagere i den paagaeldende medlemsstat. Der er herefter opstaaet tvist mellem hovedsagens parter om, efter hvilke kriterier det skal afgoeres, om en bestemmelse som regulation 7(1)(c) i 1987-bekendtgoerelsen indebaerer en forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere.

9 Ifoelge John O' Flynn udgoer den anfaegtede betingelse i sagens natur en indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere, fordi den er territorialt bestemt. Subsidiaert anfoerer han, at det i hvert fald maa anses for bevist, at den i sagen omhandlede bestemmelse udgoer en forskelsbehandling, saafremt det godtgoeres, at det under normale omstaendigheder er mindre sandsynligt, at vandrende arbejdstagere kan opfylde den omtvistede betingelse.

10 Adjudication Officer har gjort gaeldende, at betingelsen kun kan betragtes som diskriminerende, saafremt det godtgoeres, at vandrende arbejdstagere har betydeligt vanskeligere ved at opfylde betingelsen end indenlandske arbejdstagere, navnlig som foelge af deres skikke. Dette kraever imidlertid bevis for, at relativt vaesentligt faerre arbejdstagere fra samtlige de oevrige medlemsstater opfylder den omtvistede betingelse end indenlandske arbejdstagere. Efter Adjudication Officer' s opfattelse kan en vandrende arbejdstager i hvert fald ikke paaberaabe sig, at den omtvistede betingelse medfoerer forskelsbehandling, saafremt han ikke opfylder betingelsen paa grund af forhold, som ikke vedroerer hans nationalitet.

11 Dette er baggrunden for, at Social Security Commissioner har besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"1) Er det foreneligt med faellesskabsrettens forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1612/68, at Det Forenede Kongerige goer udbetalingen af en ydelse fra en social fond til daekning af begravelsesudgifter afhaengig af en territorial betingelse, nemlig at begravelsen har fundet sted i Det Forenede Kongerige?

2) Afhaenger svaret paa spoergsmaal 1) af foelgende:

a) Skal der anvendes et af nedenstaaende kriterier for, om der foreligger en indirekte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, nemlig:

i) at det paa grund af den territoriale betingelse er mindre sandsynligt, at statsborgere fra andre medlemsstater ° i forhold til statsborgere fra Det Forenede Kongerige ° under normale omstaendigheder, selv om de foelger en rimelig handlemaade, kan erhverve den paagaeldende ydelse (og om det i bekraeftende fald maa godtgoeres, at det paa grund af denne betingelse er sandsynligt, at relativt vaesentligt faerre statsborgere fra andre medlemsstater end statsborgere fra Det Forenede Kongerige vil kunne erhverve ydelsen)

ii) eller at det i praksis er betydeligt vanskeligere for statsborgere fra andre medlemsstater at opfylde betingelsen

iii) eller skal der anvendes andre kriterier, og da hvilke?

b) Er det i hvert enkelt tilfaelde tilstraekkeligt at foretage en sammenligning mellem statsborgere fra Det Forenede Kongerige og statsborgere fra den medlemsstat, hvori den paagaeldende ansoeger er statsborger, eller er det noedvendigt at foretage en sammenligning mellem statsborgere fra Det Forenede Kongerige og statsborgere fra samtlige andre medlemsstater?

3) Kan den omhandlede betingelse medfoere ulovlig forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, og/eller kan en ansoeger paaberaabe sig, at der foreligger en saadan forskelsbehandling, naar den omstaendighed, at han ikke opfylder betingelsen, skyldes forhold, som er uden forbindelse med hans statsborgerskab, idet de beror paa udgifternes stoerrelse?"

12 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsens praemisser, at den nationale ret soeger en afgoerelse af, om artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 er til hinder for en bestemmelse som regulation 7(1)(c) i 1987-bekendtgoerelsen, hvorefter tildeling af en godtgoerelse til daekning af begravelsesudgifter, som afholdes af en vandrende arbejdstager, er betinget af, at begravelsen finder sted paa omraadet i den medlemsstat, efter hvis lovgivning godtgoerelsen ydes. Den nationale ret rejser herved spoergsmaalet, om den henset til de argumenter, som er blevet gjort gaeldende under sagen, navnlig boer tage hensyn til foelgende omstaendigheder: Andelen af og statsborgerskabet hos de vandrende arbejdstagere, der opfylder den anfaegtede betingelse, omfanget af de vanskeligheder, som det i praksis volder vandrende arbejdstagere at opfylde denne betingelse, samt grundene til, at en vandrende arbejdstager ikke opfylder den omtvistede betingelse i en given situation.

13 Da der er en taet indbyrdes forbindelse mellem disse spoergsmaal, boer de undersoeges under ét.

14 Indledningsvis bemaerkes, at en ydelse som begravelsesgodtgoerelsen udgoer en "social fordel" i den betydning, der er forudsat i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og at vandrende arbejdstagere i samklang med denne bestemmelse skal kunne erhverve ydelsen paa samme betingelser som indenlandske arbejdstagere.

15 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at begravelsesgodtgoerelsens formaal er i borgernes interesse og af hensyn til den offentlige sundhed at sikre, at enhver person, som afgaar ved doeden paa britisk omraade, begraves eller braendes anstaendigt. Efter regeringens opfattelse tildeles godtgoerelsen uden forskelsbehandling. Den tildeles nemlig saavel vandrende som indenlandske arbejdstagere, naar jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted inden for Det Forenede Kongerige, og der gives afslag paa godtgoerelsen saavel til vandrende som indenlandske arbejdstagere, naar jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted uden for Det Forenede Kongerige.

16 Herved boer imidlertid bemaerkes, at en ydelse som den omhandlede begravelsesgodtgoerelse ikke blot daekker de udgifter, der er noedvendige som foelge af jordfaestelsen eller ligbraendingen, men ogsaa alle de af den ansvarlige person afholdte udgifter med henblik paa at sikre afdoede en i det mindste beskeden, men anstaendig begravelse paa et sted naer hans bopael. Udgifter til transport af kisten til et sted for jordfaestelsen eller ligbraendingen, som ligger fjernt fra afdoedes bopael, daekkes imidlertid ikke af godtgoerelsen.

17 Ifoelge Domstolens faste praksis forbyder ligebehandlingsprincippet i henhold til saavel traktatens artikel 48 som artikel 7 i forordning nr. 1612/68 ikke alene aabenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til samme resultat (jf. dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, praemis 11, af 21.11.1991, sag C-27/91, Le Manoir, Sml. I, s. 5531, praemis 10, af 10.3.1993, sag C-111/91, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 817, praemis 9, og af 23.2.1994, sag C-419/92, Scholz, Sml. I, s. 505, praemis 7).

18 Nationale retsforskrifter maa derfor antages at medfoere indirekte forskelsbehandling, naar de heri indeholdte betingelser, selv om de gaelder uden forskel efter nationalitet, foerst og fremmest beroerer vandrende arbejdstagere (jf. dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 24, af 30.5.1989, sag 33/88, Allué og Coonan, Sml. s. 1591, praemis 12, og foernaevnte dom i sagen Le Manoir, praemis 11), eller dog overvejende beroerer saadanne arbejdstagere (jf. dom af 17.11.1992, sag C-279/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 5785, praemis 42, og af 20.10.1993, sag C-272/92, Spotti, Sml. I, s. 5185, praemis 18), eller naar de heri indeholdte betingelser gaelder uden forskel, men lettere kan opfyldes af indenlandske end af vandrende arbejdstagere (jf. foernaevnte dom i sagen Kommissionen mod Luxembourg, praemis 10, og dom af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, praemis 23) eller navnlig risikerer at ramme vandrende arbejdstagere (jf. dom af 8.5.1990, sag C-175/88, Biehl, Sml. I, s. 1779, praemis 14, og af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, Sml. I, s. 249, praemis 9).

19 Herfra goeres kun undtagelse, saafremt saadanne retsforskrifter er begrundet i objektive hensyn, som er uafhaengige af de paagaeldende arbejdstageres nationalitet, og saafremt de staar i rimeligt forhold til det formaal, der lovligt tilstraebes med den paagaeldende nationale lovgivning (jf. herom foernaevnte Bachmann-dom, praemis 27, dom i foernaevnte sag Kommissionen mod Luxembourg, praemis 12, og dom af 2.8.1993, forenede sager C-259/91, C-331/91 og C-332/91, Allué m.fl., Sml. I, s. 4309, praemis 15).

20 Det fremgaar saaledes af Domstolens praksis paa dette omraade, at en national retsforskrift, medmindre den er objektivt begrundet og staar i rimeligt forhold til det tilstraebte formaal, maa anses for at medfoere indirekte forskelsbehandling, naar den efter selve sin karakter er egnet til i hoejere grad at beroere vandrende end indenlandske arbejdstagere og dermed risikerer navnlig at stille de vandrende arbejdstagere ringere.

21 Det er i den forbindelse ufornoedent at fastslaa, at den paagaeldende retsforskrift i praksis beroerer relativt vaesentligt flere vandrende arbejdstagere. Det er tilstraekkeligt at fastslaa, at den er egnet til at have denne virkning. Det tilfoejes, at der ikke ved vurderingen af, om en national retsforskrift har en diskriminerende karakter, skal tages hensyn til en vandrende arbejdstagers bevaeggrunde til at goere brug af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet. Adgangen til at paaberaabe sig en saa grundlaeggende rettighed som den frie bevaegelighed for personer boer nemlig ikke begraenses af saadanne hensyn, som er af rent subjektiv karakter.

22 I den forbindelse boer det fremhaeves, at vandrende arbejdstagere vil blive udsat for udgifter af samme art og af en tilsvarende stoerrelse, som dem indenlandske arbejdstagere udsaettes for, naar de handler i egenskab af ansvarlig person i foernaevnte forstand. Derimod vil isaer vandrende arbejdstagere, naar et af deres familiemedlemmer afgaar ved doeden, vaere tilboejelige til at lade begravelsen foregaa i en anden medlemsstat paa grund af den tilknytning, som medlemmerne af en saadan familie normalt opretholder med deres hjemstat.

23 Det maa derfor antages, at en bestemmelse, hvorefter enhver godtgoerelse af de udgifter, en vandrende arbejdstager afholder i sin egenskab af ansvarlig person, er betinget af, at jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted paa Det Forenede Kongeriges omraade, udgoer en indirekte forskelsbehandling, medmindre den er objektivt begrundet og staar i rimeligt forhold til det tilstraebte formaal.

24 Selv om den forelaeggende ret, som anfoert af Det Forenede Kongerige, ikke udtrykkeligt har spurgt Domstolen om den omtvistede nationale bestemmelses berettigelse, fremgaar det dog, at det foerste spoergsmaal generelt drejer sig om, hvorvidt en saadan bestemmelse udgoer en direkte eller indirekte forskelsbehandling, saaledes som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 33 i sit forslag til afgoerelse.

25 For at kunne give den nationale ret en saa fuldstaendig og hensigtsmaessig besvarelse af spoergsmaalene som muligt, finder Domstolen det derfor noedvendigt at behandle dette aspekt af problemet.

26 Vedroerende hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed bemaerkes blot, at dette hensyn ogsaa tilgodeses i det tilfaelde, hvor liget transporteres uden for Det Forenede Kongeriges omraade for at begraves eller braendes i en anden medlemsstat.

27 I den forbindelse har Det Forenede Kongerige desuden til stoette for den omtvistede bestemmelses berettigelse anfoert, at det ville vaere forbundet med prohibitive udgifter og med praktiske problemer, saafremt godtgoerelsen ogsaa skulle udbetales for jordfaestelse eller ligbraending uden for Det Forenede Kongerige.

28 Herom bemaerkes imidlertid, at bortset fra udgifter til transport af kisten uden for Det Forenede Kongerige adskiller de udgifter, den vandrende arbejdstager i naevnte tilfaelde afholder paa Det Forenede Kongeriges omraade, sig ikke fra udgifterne ved jordfaestelse eller ligbraending inden for Det Forenede Kongerige. Kontrollen med disse udgifter er i naevnte tilfaelde ikke vanskeligere at foretage end i det tilfaelde, hvor jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted inden for Det Forenede Kongerige. Under alle omstaendigheder daekker begravelsesgodtgoerelsen ikke udgifter til transport af kisten til et sted, som ligger fjernt fra afdoedes bopael.

29 Hvad angaar udgifterne til jordfaestelse eller ligbraending i en anden medlemsstat, er intet til hinder for, at Det Forenede Kongerige begraenser godtgoerelsen til et engangsbeloeb eller til et beloeb af en rimelig stoerrelse, som fastsaettes paa grundlag af de normale udgifter i forbindelse med en jordfaestelse eller ligbraending i Det Forende Kongerige.

30 Foelgelig maa de praejudicielle spoergsmaal besvares med, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 er til hinder for en bestemmelse som regulation 7(1)(c) i 1987-bekendtgoerelsen, hvorefter tildeling af en godtgoerelse til daekning af begravelsesudgifter, som afholdes af en vandrende arbejdstager, er betinget af, at jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted paa omraadet i den medlemsstat, efter hvis lovgivning godtgoerelsen ydes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

31 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Social Security Commissioner ved kendelse af 28. juni 1994, for ret:

Artikel 7, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet er til hinder for en bestemmelse som regulation 7(1)(c) i Social Fund (Maternity and Funeral Expenses) Regulations 1987, hvorefter tildeling af en godtgoerelse til daekning af begravelsesudgifter, som afholdes af en vandrende arbejdstager, er betinget af, at jordfaestelsen eller ligbraendingen finder sted paa omraadet i den medlemsstat, efter hvis lovgivning godtgoerelsen ydes.