Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 10. oktober 1989. - SALVATORE GRIMALDI MOD FONDS DES MALADIES PROFESSIONNELLES. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGIEN. - SOCIALPOLITIK - ERHVERVSSYGDOMME - RETSVIRKNINGERNE AF EN HENSTILLING. - SAG 322/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 04407

svensk specialudgave side 00287

finsk specialudgave side 00303



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ser man bort fra baggrunden for og omstaendighederne i hovedsagen, saaledes som disse fremgaar af retsmoederapporten, rejser det praejudicielle spoergsmaal, som dette forslag til afgoerelse vedroerer, et klart og praecist principielt problem : Kan en henstilling som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 5, have "umiddelbare retsvirkninger"?

2 . Dette spoergsmaal maa lige saa klart og praecist besvares med et nej, ogsaa selv om det af Domstolens faste praksis fremgaar, at "det forhold, at forordninger ifoelge artikel 189 gaelder umiddelbart og saaledes efter deres art kan have direkte virkninger, ikke indebaerer, at andre af de i artiklen naevnte retsakter aldrig kan have tilsvarende virkninger" ( 1 ). Domstolen har i sin praksis navnlig om en lang raekke bestemmelser i direktiver lagt til grund, at disse havde umiddelbare retsvirkninger, idet Domstolen antager, at "i alle de tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, (( kan private )) paaberaabe sig dem over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt" ( 2 ).

3 . Domstolen har dog altid fremhaevet, at grundlaget for denne praksis er den bindende karakter, som direktiver i henhold til artikel 189 har, og at det ville stride mod denne principielt at udelukke, at personer, der beroeres af et direktiv, kan paaberaabe sig dette forhold . Det ville saaledes vaere uantageligt, saafremt en medlemsstat over for private ville kunne stoette ret paa den omstaendighed, at den har undladt at opfylde sine forpligtelse i henhold til et direktiv .

4 . Ifoelge EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 5, er "henstillinger ... ikke bindende ". Som hovedregel kan en henstilling som omhandlet i artikel 189 derfor ikke have umiddelbare retsvirkninger, idet man ellers ganske ville ophaeve sondringen mellem de forskellige former for retsakter, som bestemmelsen opregner .

5 . Tilbage staar dog, at det ifoelge Domstolens praksis gaelder, at det ikke er en retsakts betegnelse, der er afgoerende, men dens indhold og raekkevidde . Indebaerer dette, at der maa ske en naermere undersoegelse af en henstillings virkelige beskaffenhed, her naermere bestemt af de led i de omhandlede henstillinger, som den forelaeggende retsinstans har henvist til?

6 . Det mener jeg ikke er tilfaeldet . Det maa utvivlsomt, uden skelen til dens betegnelse, efterproeves, hvorvidt retsakten rent faktisk blot indeholder en anbefaling til adressaterne om at indfoere en bestemt ordning . Men efter min opfattelse boer man ikke gaa videre end en saadan undersoegelse . Hvor klare, ubetingede, praecise og utvetydige ( for at bruge de af den forelaeggende retsinstans anvendte udtryk ) de operative led i en henstilling end maatte vaere, gaelder det, at en henstilling pr . definition ikke fastlaegger en maalsaetning, som der bestaar en forpligtelse til at foere ud i livet . De medlemsstater, som en henstilling er rettet til, kan saaledes ikke alene frit vaelge form og midler ved gennemfoerelsen af henstillingen i national ret, ligesom de kan ved direktiver, de kan uden videre ignorere henstillingen . Det er derfor irrelevant at undersoege, om en henstilling giver medlemsstaterne et vist skoen med hensyn til gennemfoerelsen af henstillingen i national ret, eller om den indeholder hjemmel for medlemsstaterne til at goere gennemfoerelsen betinget eller begraenset .

7 . Der kan i denne sag ikke vaere nogen tvivl om, at der er tale om virkelige henstillinger . Saavel Kommissionens henstilling til medlemsstaterne af 23 . juli 1962 om indfoerelse af en faellesskabsliste over erhvervssygdomme ( JO 1962, 80, s . 2188 ) som henstillingen af 20 . juli 1966 om vilkaarene for erstatning til personer, der rammes af erhvervssygdomme ( JO 1966, 147, s . 2696 ), er udstedt under henvisning til EOEF-Traktatens artikel 155, der tillaegger Kommissionen en generel kompetence til at "rette henstillinger og afgive udtalelser om de i denne Traktat omhandlede forhold, hvis Traktaten udtrykkeligt fastsaetter dette, eller hvis Kommissionen skoenner det noedvendigt ".

8 . Begge henstillinger er endvidere af socialpolitisk art og udtrykkeligt hjemlede i EOEF-Traktatens artikel 117 og/eller artikel 118 . Domstolen har allerede haft lejlighed til at fremhaeve den omstaendighed, at de sociale maalsaetninger, der er naevnt i artikel 117, i det vaesentlige er udtryk for programerklaeringer, og til at fastslaa, at medlemsstaterne ved artikel 118, hvorefter Kommissionen skal fremme et snaevert samarbejde mellem disse, har bevaret deres kompetence paa det sociale omraade, for saa vidt der ikke er tale om spoergsmaal, som er reguleret i andre af Traktatens bestemmelser ( 3 ). I "indvandrerpolitik"-dommen af 9 . juli 1987 ( 4 ) antog Domstolen naermere, at selv om Kommissionen er befoejet til at indfoere samraadsprocedurer paa det sociale omraade, jfr . artikel 118, og til at paalaegge medlemsstaterne at deltage heri, er spoergsmaal omfattet af saadanne procedurer fortsat underlagt medlemsstaternes kompetence, og disse kan ikke ved samraadsprocedurerne paalaegges at naa frem til bestemte resultater ( jfr . praemisserne 29, 30 og 34 ).

9 . Beskyttelse mod erhvervssygdomme er et af de spoergsmaal, der er udtrykkeligt naevnt i artikel 118 . Kommissionen har ved at soege at faa gennemfoert en harmonisering af de nationale lister over erhvervssygdomme for til slut at faa disse lister erstattet af en faellesskabsliste saaledes taget et initiativ paa et omraade, der henhoerer under medlemsstaternes kompetence . Det er derfor udelukket, at Kommissionen med henstillingerne har kunnet fastsaette bindende regler . En henstilling i dette begrebs egentligste forstand var den eneste maade, hvorpaa Kommissionen kunne gribe ind .

10 . Jeg tilfoejer, at den omstaendighed, at de omhandlede henstillinger er 25 aar, henholdsvis naesten 25 aar, gamle, er uden betydning for deres retsvirkninger, for saa vidt medlemsstaterne ikke har gennemfoert dem . Det kan selvsagt forekomme beklageligt, at samtlige medlemsstater efter et kvart aarhundrede endnu ikke har truffet de noedvendige foranstaltninger til at virkeliggoere de maalsaetninger, som Kommissonen har fundet det noedvendigt at fremme inden for det paagaeldende omraade . Men da henstillingerne ikke binder medlemsstaterne, kan de heller ikke opstille nogen bindende frister, som medlemsstaterne skal overholde . Tredje led af den operative del af henstillingen fra 1966 - hvorefter Kommissionen "opfordrer medlemsstaternes regeringer til hvert andet aar, foerste gang i forbindelse med den naeste meddelelse vedroerende opfoelgningen af henstillingen af 23 . juli 1962 om faellesskabslisten over erhvervssygdomme, at give Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, der er blevet truffet med henblik paa at gennemfoere naervaerende henstilling" - viser i oevrigt, at Kommissionen kun ville og kun kunne rette en opfordring til medlemsstaterne .

11 . Jeg maa herefter konkludere, at en henstilling ikke kan have "umiddelbare retsvirkninger ".

12 . For fuldstaendighedens skyld vil jeg tilfoeje, at Domstolen efter min opfattelse ikke behoever at opholde sig ved, om den har kompetence til praejudicielt at traeffe afgoerelse vedroerende fortolkningen af en henstilling, naar henses til dennes manglende bindende karakter . For det foerste rejser spoergsmaalet fra den forelaeggende retsinstans i hvert fald forudsaetningsvis det generelle problem, om en henstilling efter EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 5, kan have umiddelbare retsvirkninger, og dette spoergsmaal vedroerer fortolkningen af selve Traktaten . Desuden mener jeg, at da spoergsmaalet netop drejer sig om retsvirkningerne af to konkrete henstillinger, kan man ikke paa forhaand bestride Domstolens kompetence med den begrundelse, at henstillingerne ikke har nogen bindende retsvirkninger ( 5 ). Endelig har Domstolen allerede fortolket EOEF-henstillinger uden paa nogen maade at betvivle sin kompetence paa dette omraade . Som eksempler herpaa kan jeg naevne dommen af 15 . juni 1976, Frecassetti mod Amministrazione delle Finanze dello Stato ( 113/75, Sml . s . 983 ), og dommen af 9 . juni 1977, Van Ameyde mod UCI ( 90/76, Sml . s . 1091 ). For saa vidt Domstolen i naervaerende sag udtrykkeligt vil bekraefte, at den har en saadan kompetence, henviser jeg uden videre til generaladvokat Warners udtalelser i dennes forslag til afgoerelse af 26 . maj 1976 i den foerste af de naevnte sager ( Sml . s . 994, paa s . 996 ):

"I modsaetning til Traktatens artikel 173, som bestemmer, at 'Domstolen proever lovligheden af Raadets og Kommissionens retsakter, dog ikke af henstillinger og udtalelser' , tillaegger artikel 177 Domstolen 'kompetence til at afgoere praejudicielle spoergsmaal om ... gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra Faellesskabets institutioner' uden nogen naermere angivelse . Derfor mener jeg, det er klart, at henvisningen til 'retsakter' i artikel 177 indbefatter henstillinger . Desuden tror jeg ikke, at det er korrekt at sige, at fortolkningen af en henstilling aldrig kan have relevans for en sag, der skal afgoeres af den nationale ret . I tilfaelde, hvor der f.eks . er vedtaget en national lov med det udtrykkelige formaal at give en henstilling virkning, kan den rigtige fortolkning af denne lov meget vel afhaenge af fortolkningen af henstillingen . Om dette er tilfaeldet eller ikke, afgoeres af den nationale ret . Retsstillingen i denne forbindelse anser jeg for analog med den, der foreligger med hensyn til direktiver, som det fremgaar af sagen 32/74, Haaga ( Sml . s . 1201 ). Den omstaendighed, at direktiver er bindende for medlemsstaterne, mens henstillingerne ikke er det, kan ikke efter min mening bevirke nogen afgoerende forskel ." ( 6 )

13 . Lad mig endelig naevne, at Domstolen i dommen af 20 . maj 1976, Mazzalai mod Ferrovia del Renon ( 111/75, Sml . s . 657 ), der drejede sig om et direktiv, allerede havde fastslaaet, at

"en fortolkning af et direktiv, uanset dettes virkninger, (( kan )) vaere nyttig for den nationale ret ..., for at retten kan sikre en fortolkning og en anvendelse af den lov, der er vedtaget til direktivets gennemfoerelse i overensstemmelse med faellesskabsrettens krav" ( praemis 10 ).

14 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen besvarer det praejudicielle spoergsmaal fra tribunal du travail de Bruxelles saaledes :

"En henstilling som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 5 ( som Kommissionens henstilling til medlemsstaterne af 23 . juli 1962 om indfoerelse af en faellesskabsliste over erhvervssygdomme eller Kommissionens henstilling til medlemsstaterne af 20 . juli 1966 om vilkaarene for erstatning til personer, der rammes af erhvervssygdomme ), kan ikke skabe umiddelbare retsvirkninger ."

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) Jfr . bl.a . dom af 19 . januar 1982, Becker mod Finanzamt Muenster-Innenstadt, praemis 21 ( 8/81, s . 53 ).

( 2 ) Jfr . dom af 26 . februar 1986, Marshall mod Southhampton and South-West Hampshire Area Health Authority, praemis 46 ( 152/84, Sml . s . 723 ), og dom af 8 . oktober 1987, straffesag mod Kolpinghuis Nijmegen, praemis 7 ( 80/86, Sml . s . 3969 ).

( 3 ) Jfr . navnlig dom af 29 . september 1987, Giménez Zaera mod Instituto Nacional de la Seguridad Social og Tesorería general de la Seguridad Social, praemisserne 13 og 16 ( 126/86, Sml . s . 3697 ).

( 4 ) Dom af 9 . juli 1987, Tyskland, Frankrig, Nederlandene, Danmark og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen ( 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 og 287/85, Sml . s . 3203 ).

( 5 ) Det boer naevnes i denne sammenhaeng, at Domstolen paa grundlag af en fortolkning af nogle "raadsresolutioner" - selv om disse i det vaesentlige blot udtrykte Raadets og medlemsstaternes regeringers repraesentanters politiske vilje - kom frem til den slutning, at der ikke forelaa nogen retsvirkninger, som de retsundergivne kunne paaberaabe sig ved domstolene ( jfr . dom af 24 . oktober 1973, Schlueter mod Hauptzollamt Loerrach, praemis 40, 9/73, Sml . s . 1135 ), henholdsvis retsvirkninger, der kunne goeres gaeldende over for de retsundergivne ( jfr . dom af 3 . februar 1976, den italienske anklagemyndighed mod Manghera, praemis 21, 59/75, Sml . s . 91 ).

( 6 ) I sin afhandling, "Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europaeischen Gemeinschaft", Baden-Baden 1986, s . 25, henviser Everling i denne sammenhaeng til dommen af 15 . januar 1986, Hurd ( 44/84, Sml . s . 29 ), hvori Domstolen fastslog, at den har kompetence til at fortolke retsakter som dem, der er omhandlet i artikel 3 i tiltraedelsesakten af 1972 ( herunder erklaeringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser, der vedroerer De Europaeiske Faellesskaber ), selv om saadanne ikke for saa vidt begrebsligt falder ind under EOEF-Traktatens artikel 177, dog kun i det omfang, det er noedvendigt for at kvalificere saadanne retsakter og undersoege dem med henblik paa at fastlaegge anvendelsesomraadet for tiltraedelsesaktens artikel 3 ( jfr . praemisserne 20-22 ).