Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 21. februar 1995. - TERESA ZABALA ERASUN, ELVIRA ENCABO TERRAZOS OG FRANCISCO CASQUERO CARRILLO MOD INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO - SPANIEN. - PRAEJUDICIEL FORELAEGGELSE - VILKAARENE FOR DEN FORELAEGGENDE RETS OPRETHOLDELSE AF DE FORELAGTE SPOERGSMAAL - RAEKKEVIDDEN AF DOMSTOLENS KOMPETENCE. - FORENEDE SAGER C-422/93, C-423/93 OG C-424/93.



Samling af Afgørelser 1995 side I-01567



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Indledning

1. I denne sag har Domstolen faaet forelagt fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (1).

Paa baggrund af den spanske regerings oplysninger under retsmoedet er der imidlertid opstaaet spoergsmaal om, hvorvidt Domstolen overhovedet har kompetence til at besvare de forelagte praejudicielle spoergsmaal.

Sagens faktiske omstaendigheder

2. Efter den spanske lov nr. 31 af 2. august 1984 om ydelser ved arbejdsloeshed (herefter benaevnt "lov 31/1984") sondres der ved udbetaling af arbejdsloeshedsunderstoettelse mellem ydelser, der hviler paa bidragspligt, jf. lovens kapitel I, og arbejdsloeshedsunderstoettelse, der ikke er knyttet til forudgaaende bidrag fra den arbejdsloese, jf. lovens kapitel II, foerste afsnit. Endelig giver loven i kapitel II, andet afsnit, mulighed for en ydelse benaevnt "asistencia sanitaria", der under visse betingelser kan opnaas, naar ansoegeren ikke opfylder betingelserne for at modtage hverken bidragstilknyttede eller ikke-bidragstilknyttede arbejdsloeshedsydelser.

3. Sagsoegerne i hovedsagen, Teresa Zabala Erasun, Francisco Casquero Carillo og Elvira Encabo Terrazos (herefter benaevnt "Zabala m.fl."), er spanske statsborgere og har alle i forskellige tidsrum arbejdet som arbejdstagere i Frankrig. De mistede imidlertid deres arbejde i Frankrig og modtog efter ansoegning arbejdsloeshedsunderstoettelse af den type, der er knyttet til bidragspligt, jf. kapitel I i lov 31/1984.

Efter udloebet af den periode, hvori de havde ret til den bidragstilknyttede ydelse, ansoegte sagsoegerne om arbejdsloeshedsunderstoettelse efter kapitel II, foerste afsnit i lov 31/1984. Ansoegningerne blev imidlertid afslaaet af det spanske Instituto Nacional de Empleo (herefter benaevnt "INEM") under henvisning til, at Kongeriget Spanien i sin erklaering efter artikel 5 i forordning nr. 1408/71 om, hvilke nationale ydelser der omfattes af forordningens saglige anvendelsesomraade, alene havde medtaget ydelser, der er knyttet til bidragspligt, hvorimod ydelser, der ikke er betinget af tidligere bidrag fra arbejdstageren, ikke var naevnt i erklaeringen (2).

Forelaeggelseskendelsen mv.

Zabala m.fl. har herefter anlagt sag mod INEM. Sagerne verserer nu ved appelinstansen, Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Denne ret har i forbindelse med sin behandling af ankesagerne forelagt Domstolen foelgende fire spoergsmaal:

1) Er Kongeriget Spaniens erklaering til formandskabet for Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, offentliggjort i EF-Tidende af 22. april 1987, en saadan retsforskrift, at fortolkningsproblemer ikke maa afgoeres af de almindelige nationale domstole?

2) I bekraeftende fald spoerges, om den udelukkelse, der foelger af den naevnte erklaering, kan anses for retligt gyldig, saaledes at de i spansk lovgivning omhandlede bistandsydelser ved arbejdsloeshed ikke er omfattet?

3) Saafremt denne fortolkning ikke er korrekt, oenskes det oplyst, om udeladelsen boer vaere sanktioneret i den forstand, at selv om den spanske stats erklaering ikke naevner denne sikringsordning, antages den stiltiende at omfatte den og tilfoeje den til de oevrige udtrykkeligt naevnte?

4) Saafremt ovennaevnte to fortolkninger afvises, spoerges, om den manglende omtale i erklaeringen fra Kongeriget Spanien ikke afspejler et oenske om definitivt at udelukke bistandsydelser ved arbejdsloeshed, men derimod et oenske om at udskyde daekningen til et andet tidspunkt, som endnu ikke er fastsat?

4. Efter at Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco havde forelagt ovennaevnte spoergsmaal for Domstolen, har den spanske regering udbetalt de kraevede ydelser. Kongeriget Spanien har endvidere afgivet en erklaering efter artikel 5, jf. artikel 97, i forordning nr. 1408/71, hvorefter de i sagen omhandlede ydelser omfattes af det saglige anvendelsesomraade for forordningen (3).

5. Paa denne baggrund har INEM taget bekraeftende til genmaele over for Zabala m.fl.' s krav og anmodet Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco om at traekke de forelagte spoergsmaal tilbage.

Den forelaeggende ret har imidlertid ved kendelse af 19. maj 1994 opretholdt anmodningen om praejudiciel besvarelse, idet den samtidig har afvist, at den spanske regering kunne afslutte sagen ved at tage bekraeftende til genmaele over for Zabala m.fl.' s krav. Baggrunden herfor er efter kendelsen af 19. maj 1994, at en sag som den i hovedsagen foreliggende efter spansk procesret ikke for appelinstansen er undergivet parternes frie dispositionsret. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco har endvidere anfoert, at

"... den omtvistede rettighed ° som er uloeseligt forbundet med det praejudicielle spoergsmaal ° ikke er omfattet af forhandlingsprincippet og ikke tager specifikt sigte paa den konkrete sag. Forelaeggelsen for De Europaeiske Faellesskabers Domstol vedroerer problemer omkring anvendelsen af artikel 3, stk. 1, artikel 4, stk. 1 og 2, artikel 5 og 97 i Raadets forordning af 14. juni 1971. Med forelaeggelsen oenskes oplysninger om raekkevidden af de naevnte bestemmelser i den afledte faellesskabsret og supplerende eller uddybende oplysninger, som efter en saadan praecisering af deres materielle indhold bliver en integrerende del af de naevnte bestemmelser".

Forordning nr. 1408/71

6. Spoergsmaalet om, hvilke af medlemsstaternes sociale ydelser der omfattes af forordning nr. 1408/71, reguleres af forordningens artikel 4. Efter denne artikels stk. 1 finder forordningen bl.a. anvendelse

"paa enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedroerer

...

g) ydelser ved arbejdsloeshed

..."

I bestemmelsens stk. 2 praeciseres det, at alle almindelige og saerlige sociale sikringsordninger falder ind under forordningens anvendelsesomraade, uanset om de paagaeldende sikringsordninger er med eller uden bidragspligt. Forordningen omfatter dog ikke offentlig social og sundhedsmaessig forsorg, jf. stk. 4.

Efter artikel 5 skal medlemsstaterne i erklaeringer, der meddeles og offentliggoeres i overensstemmelse med den i forordningens artikel 97 foreskrevne procedure, bl.a. angive de af deres lovgivninger og ordninger, der omfattes af artikel 4, stk. 1.

Proceduren for Domstolen

7. Den spanske regering har anfoert, at kongerigets aendrede erklaering til forordning nr. 1408/71 efter regeringens opfattelse ikke alene har virkning for fremtiden, men er udtryk for, at den spanske regering nu finder, at de spanske arbejdsloeshedsydelser hele tiden har vaeret omfattet af artikel 4, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71, uanset om ydelserne er forbundet med bidragspligt, eller dette ikke er tilfaeldet.

Under henvisning hertil og til, at de omtvistede ydelser er blevet udbetalt, har den spanske regering gjort gaeldende, at sagen nu er genstandsloes, og at Domstolen derfor boer afvise at besvare de forelagte spoergsmaal. Domstolens besvarelse af spoergsmaalene skulle nemlig herefter hverken kunne have betydning for den konkrete tvist eller for fremtidige sager om arbejdsloeshedsunderstoettelse efter kapitel II, foerste afsnit, i lov 31/1984, og Domstolen boer derfor paa baggrund af sin retspraksis i sagerne Foglia mod Novello (4) afvise at tage stilling til de praejudicielle spoergsmaal.

8. Kommissionen har paa baggrund af det af den spanske regering anfoerte ikke villet modsaette sig, at Domstolen afviser at besvare de forelagte spoergsmaal, idet heller ikke Kommissionen finder, at en stillingtagen til spoergsmaalene er paakraevet til loesning af den foreliggende sag eller til vejledning i fremtidige tvister. Saafremt Domstolen maatte finde sig kompetent til at besvare de praejudicielle spoergsmaal, goer Kommissionen gaeldende, at de omhandlede ydelser er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71.

Formaliteten

9. Efter Domstolens faste og meget righoldige praksis tilkommer det

"... udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem de konkrete tvister er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, som skal traeffes paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag, at vurdere, om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, ligesom relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen, er et anliggende, der paa det naevnte grundlag udelukkende henhoerer under de nationale retsinstansers vurdering" (mine fremhaevelser) (5).

Domstolen har paa samme baggrund fastslaaet, at det kun forholder sig modsat, saafremt det er klart, at proceduren efter traktatens artikel 177 bliver anvendt i strid med sit formaal og i virkeligheden tilsigter at foranledige Domstolen til at traeffe afgoerelse om en konstrueret tvist, eller saafremt det er aabenbart, at den faellesskabsretlige bestemmelse, som er forelagt Domstolen til fortolkning, ikke finder anvendelse (6).

10. En forelaeggelse savner efter Domstolens praksis ikke enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen, blot fordi den tvist, der har givet anledning til de praejudicielle spoergsmaal, ikke ° eller ikke laengere ° paa grundlag af det for Domstolen forelagte synes at bestaa (7). Den omstaendighed, at den spanske regering har udbetalt de kraevede ydelser, kan derfor ikke i sig selv tillaegges betydning for spoergsmaalet om, hvorvidt Domstolen er kompetent til at besvare de forelagte spoergsmaal.

Det kan naeppe heller tillaegges betydning, at den spanske regering i fremtiden ogsaa for tilsvarende sager vil anlaegge en fortolkning, hvorefter de omhandlede sociale ydelser omfattes af forordning nr. 1408/71, saaledes at tilsvarende tvister ikke burde kunne opstaa. Det er jo nemlig saaledes, at traktatens artikel 177, der indebaerer et samarbejde og en klar opgavefordeling mellem de nationale retter og Domstolen, ikke tillaegger Domstolen kompetence til at efterproeve begrundelsen for forelaeggelsesbeslutningen og relevansen af de stillede spoergsmaal (8).

11. Det maa i oevrigt fremhaeves, at det alene er gennem en forudsaetning om, at den aendrede erklaering er bindende for anvendelsen af forordning nr. 1408/71 og har tilbagevirkende kraft, at det maa formodes, at tilsvarende tvister ikke vil opstaa. Spoergsmaalet om, hvorvidt erklaeringen har saadanne virkninger, henhoerer imidlertid ikke under sagens formalitet, men under dens realitet.

12. Jeg finder ikke, at den foreliggende sag er udtryk for en konstrueret tvist, saaledes som det var tilfaeldet i sagerne Foglia mod Novello. Der er jo ikke i den foreliggende sag tale om, Domstolen skal tage stilling til processuelle arrangementer, som parterne har konstrueret med henblik paa at formaa Domstolen til at tage stilling til naermere bestemte problemer i faellesskabsretten, og som ikke er udtryk for et objektivt behov i forbindelse med loesningen af en retstvist.

Tvaertimod har den spanske regering for den nationale retsinstans forsoegt at faa de praejudicielle spoergsmaal trukket tilbage, ligesom regeringen for Domstolen har begaeret spoergsmaalene afvist.

13. Det fremgaar endelig hverken af den forelaeggende rets skrivelse, hvori den fastholder anmodningen om praejudiciel afgoerelse af de stillede spoergsmaal, eller af indlaeggene under retsmoedet, at nogen af de tre sager, der dannede baggrund for de praejudicielle forelaeggelser i den foreliggende sag, ikke laengere skulle versere. De stillede spoergsmaal kan derfor heller ikke afvises med den begrundelse, at en praejudiciel afgoerelse ikke vil blive lagt til grund (9).

14. Paa denne baggrund finder jeg, at Domstolen ikke boer afvise at besvare de forelagte spoergsmaal.

Den retlige vaerdi af medlemsstaternes erklaeringer efter artikel 5, jf. artikel 97

15. Med det foerste og det andet praejudicielle spoergsmaal oensker Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco navnlig at faa klarlagt, om en medlemsstats erklaering efter artikel 5 i forordning nr. 1408/71 er afgoerende for, hvilke af den paagaeldende medlemsstats sociale ydelser der omfattes af forordningens saglige anvendelsesomraade.

16. Den omstaendighed, at en medlemsstat i sin erklaering har angivet en bestemt lov, anses efter Domstolens praksis som bevis for, at ydelser, som tildeles i henhold til denne lov, er sociale sikringsydelser i den i forordning nr. 1408/71 forudsatte betydning (10).

17. Domstolen har endnu ikke haft lejlighed til at tage stilling til, om en medlemsstats erklaering ogsaa maa anses som bevis for, at ydelser, som tildeles i henhold til en i erklaeringen naevnt lov, og som er forfaldne inden erklaeringens offentliggoerelse, er sociale sikringsydelser i den i forordning nr. 1408/71 forudsatte betydning.

Efter min opfattelse kan der imidlertid naeppe vaere vaesentlig tvivl om, at dette er tilfaeldet. Den retlige vaerdi af en medlemsstats erklaering efter forordningens artikel 5 er jo netop ° som Domstolen med ordet bevis har understreget ° ikke af dispositiv karakter, men derimod alene en faktisk omstaendighed, der viser, hvorledes forholdet mellem de omhandlede ydelser og forordning nr. 1408/71 er og hele tiden har vaeret.

18. Det foelger heraf, at Kongeriget Spaniens aendrede erklaering som offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, afdeling C, den 27. november 1993 maa anses som bevis for, at de sikringsordninger, der er naevnt i den aendrede erklaering, fra tidspunktet for gennemfoerelsen af de paagaeldende sikringsordninger har vaeret omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71.

19. Paa denne baggrund er det efter min opfattelse ufornoedent at tage stilling til det nu historiske og hypotetiske spoergsmaal, om den manglende omtale af de omhandlede ydelser i Kongeriget Spaniens erklaering indebar, at ydelserne ikke var omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71 (11).

Forslag til afgoerelse

20. Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare de stillede spoergsmaal som foelger:

Kongeriget Spaniens erklaering efter artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71, som aendret ved offentliggoerelse af 27. november 1993, maa anses som bevis for, at de i den aendrede erklaering naevnte ydelser er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning (EOEF) nr. 1408/71, uanset om kravet paa ydelserne er opstaaet foer eller efter den aendrede erklaerings offentliggoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.

(*) Originalsprog: dansk.

(1) ° EFT 1971 II, s. 366, org. ref.: JO L 149, s. 2, i den udformning, forordningen fik ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230, s. 6, og som senest aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1249/92 af 30.4.1992, EFT L 136, s. 28.

(2) ° Erklaeringen er offentliggjort i EFT 1987 C 107, s. 1.

(3) ° Den aendrede erklaering er offentliggjort i EFT 1993 C 321, s. 2.

(4) ° Dom af 11.3.1980 (sag 104/79, Sml. s. 745) og af 16.12.1981 (sag 244/80, Sml. s. 3045).

(5) ° Jf. dom af 18.10.1990 (forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, praemis 34) og tilsvarende dom af 11.7.1991 (sag C-368/89, Crispoltoni, Sml. I, s. 3695, praemis 10), af 28.11.1991 (sag C-186/90, Durighello, Sml. I, s. 5773, praemis 8), af 25.5.1993 (sag C-197/91, FAC, Sml. I, s. 2639, praemis 12) og af 2.6.1994 (sag C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Sml. I, s. 2305, praemis 18).

(6) ° Jf. dom af 8.11.1990 (sag C-231/89, Gmurzynska, Sml. I, s. 4003, praemis 23) og tilsvarede kendelse af 26.1.1990 (sag C-286/88, Falciola, Sml. I, s. 191, praemis 6), dom af 16.6.1981 (sag 126/80, Salonia, Sml. s. 1563, praemis 6), og af 16.7.1992 (sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. I, s. 4785, praemis 26).

(7) ° Jf. eksempelvis dom af 13.3.1979 (sag 86/78, Peureux, Sml. s. 897, praemis 6) og af 26.2.1992 (sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071, praemis 10).

(8) ° Jf. dom af 23.4.1991 (sag C-297/89, Ryborg, Sml. I, s. 1943, praemis 9) og tilsvarende dom af 20.5.1976 (sag 111/75, Mazzalai, Sml. s. 657, praemis 9) og af 16.7.1992 (sag C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871, praemis 24).

(9) ° Jf. i saa henseende dom af 4.10.1991 (sag C-159/90, Grogan, Sml. I, s. 4685, praemis 12), af 21.4.1988 (sag 338/85, Pardini, Sml. s. 2041, praemis 11) og af 16.7.1992 (sag C-343/90, Lourenço Dias, Sml. I, s. 4673, praemis 18).

(10) ° Jf. dom af 29.11.1977 (sag 35/77, Beerens, Sml. s. 2249, praemis 9).

(11) ° Det ville dog naeppe, hvis erklaeringen ikke havde foreligget, have voldt vanskeligheder at fastslaa, at ydelserne var omfattet af artikel 4, stk. 1, litra g). Ydelserne er tildelt paa baggrund af klare lovbestemte kriterier, uden at de kompetente nationale myndigheder kan udoeve et skoen over de enkelte ansoegeres personlige behov, ligesom de omhandlede ydelser vedroerer en af de sociale begivenheder, der udtrykkeligt er opregnet i artikel 4, stk. 1.