FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

fremsat den 11. oktober 1984 ( *1 )

Høje Domstol.

1. Indledning

1.1.

I mit forslag til afgørelse af 14. oktober 1982 tog jeg stilling til Kommissionens påstand om afvisning af det søgsmål, som SA Piraiki-Patraiki mil. havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 81/988/EØF af 30. oktober 1981 (EFT L 362, s. 33). De bemærkninger vedrørende formaliteten, som parterne er fremkommet med efter Domstolens kendelse af 6. december 1982, hvorefter afgørelsen af formalitetsspørgsmålet henskydes til den endelige dom, giver mig ikke anledning til at supplere mit tidligere forslag på det punkt. Lad mig minde om, at jeg foreslog, at Kommissionens afvisningspåstand ikke blev taget til følge, i det omfang søgsmålet angår eksportkontrakter, som sagsøgerne allerede havde indgået på det tidspunkt, da Kommissionen traf sin beslutning. Sagsøgerne har som bilag til replikken vedlagt fotokopier af de pågældende kontrakter. Kommissionen har anerkendt, at i det mindste en del af kontrakterne er ramt af de omtvistede beskyttelsesforanstaltninger. Den betingelse om antagelse til realitetsbehandling, som jeg har opstillet, er således i det mindste opfyldt for en del af sagsøgerne. I dette forslag til afgørelse vil jeg derfor udelukkende beskæftige mig med realitetsspørgsmålet. Jeg vil dog allerede nu nævne, at ud fra Kommissionens seneste bemærkninger under den mundtlige forhandling, blandt andet på foranledning af de af Domstolen stillede spørgsmål, er den betænkelig med hensyn til min begrundelse for, at afvisningspåstanden ikke tages til følge, navnlig fordi Kommissionen forventer, at det vil medføre automatiske og uacceptable følger med hensyn til forberedelsen og indholdet af beskyttelsesforanstaltninger som dem, denne sag drejer sig om. Kommissionen har for det første anført, at en tiltrædelse af mit synspunkt nødvendigvis vil indebære, at den i forbindelse med forberedelsen af beslutninger om bemyndigelse til at træffe beskyttelsesforanstaltninger fremover ex officio må undersøge, hvilke løbende kontrakter, der vil blive ramt af de nævnte foranstaltninger. For det andet frygter Kommissionen tilsyneladende, at hvis Domstolen tiltræder mit synspunkt, vil det være nødvendigt at indføre overgangsbestemmelser for sådanne løbende kontrakter med en deraf følgende risiko for svigagtig antedatering. Lad mig i den forbindelse bemærke, at den omstændighed, at de berørte virksomheder får den mulighed for at anlægge sag, som jeg har gjort mig til talsmand for, ikke i sig selv medfører nogen af de konsekvenser, som Kommissionen har anført, med hensyn til forberedelse af beskyttelsesforanstaltninger eller deres indhold.

1.2. De væsentligste faktiske omstændigheder

Den omtvistede beslutning har hjemmel i artikel 130 i akten vedrørende Grækenlands tiltrædelse. Materielt svarer den bestemmelse næsten fuldstændigt til EØF-traktatens artikel 226. I modsætning til sidstnævnte artikel kan artikel 130 i tiltrædelsesakten imidlertid kun påberåbes af Den hellenske Republik samt af en af de øvrige medlemsstater over for Den hellenske Republik.

For så vidt angår indholdet af den omtvistede beslutning, skal jeg i det væsentlige henvise til det ovenfor angivne sted i Tidende. Med hensyn til bedømmelsen af sagens realitet er det navnlig de følgende anførte betragtninger, der er af betydning. Den franske regering anmodede om bemyndigelse til at træffe beskyttelsesforanstaltninger over for import af al garn af bomuld fra Grækenland (såvel for garn af kæmmet bomuld som af kartet bomuld). Begrundelsen for de alvorlige og vedvarende vanskeligheder i en sektor inden for den franske økonomi og i en bestemt del af landet vedrører imidlertid kun garn af kæmmet bomuld (betragtningerne 3-8). De tal for importen, der er angivet i betragtning 9, vedrører både garn af kæmmet og af kartet bomuld. I betragtning 10 hedder det, at tallene viser, at importen af garn af bomuld i første halvår 1981 udelukkende steg i Frankrig og i Irland. En sådan konstatering kan kun anses for et tilstrækkeligt grundlag for den konklusion, der drages i betragtning 11, hvorefter forøgelsen af importen fra Grækenland til Frankrig må betragtes som den væsentligste årsag til forværringen af vanskelighederne for bomuldsspinderierne for kæmmet bomuld, idet det samtidig i betragtningen fastslås, at andelen af importen til Frankrig af garn af kæmmet bomuld fra Grækenland udgør 75% af den samlede import af garn af bomuld fra samme land. Det fremgår af beslutningens betragtninger 12 og 13, at selv om det var hensigten kun midlertidigt at beskytte den franske industri for kæmmet bomuld, er Frankrig af toldtekniske grunde blevet bemyndiget til at begrænse importen af al garn af bomuld fra Grækenland, i de i beslutningen angivne perioder og op til de i beslutningen nævnte mængder. Beslutningens artikel 3 indeholder en overgangsbestemmelse, hvorefter beslutningen ikke gælder for leverancer af garn af bomuld, der allerede var afsendt før beslutningens notifikation over for Frankrig og Den hellenske Republik.

1.3.

For så vidt angår sagsøgernes seks realitetsanbringender skal jeg i det væsentlige henvise til stævningen. Som deres første anbringende, som også er hovedanbringendet, har sagsøgerne gjort gældende, at der er tale om en tilsidesættelse af de fire vigtigste gennemførelsesbetingelser i tiltrædelsesaktens artikel 130. Med det andet anbringende har sagsøgerne foreholdt Kommissionen, at den givne begrundelse med hensyn til de nævnte gennemførelsesbetingelser er mangelfuld. Som sit tredje anbringende har sagsøgerne anført, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet i artikel 130, stk. 3; dette anbringende er dog kun en uddybning af tredje og fjerde del af det første anbringende. De tre første anbringender kan derfor bedst behandles under ét.

Som sit fjerde anbringende har sagsøgerne anført, at Kommissionen har tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet Frankrig er blevet bemyndiget til at indføre beskyttelsesforanstaltninger udelukkende over for Den hellenske Republik. Dette anbringende må forkastes uden videre, idet Kommissionen hverken i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 130 eller EØF-traktatens artikel 226 kunne bemyndige Frankrig til også at træffe beskyttelsesforanstaltninger over for andre medlemsstater i den pågældende periode.

Som sit femte anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om fællesskabspræferencen, idet den har begrænset sine undersøgelser og sine foranstaltninger til kun at omfatte import fra Grækenland. Jeg vil behandle dette anbringende i forbindelse med de tre første anbringender. Efter min opfattelse har dette anbringende i denne sag kun betydning for spørgsmålet om årsagssammenhæng mellem vanskelighederne for den franske industri for kæmmet bomuld og importen af sådanne garner fra Grækenland.

Som sit sjette anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af det princip om fri konkurrence, der er grundlaget for såvel EØF-traktaten som tiltrædelsesakten. Enhver anvendelse af tiltrædelsesaktens artikel 130 begrænser pr. definition konkurrencemulighederne for den eksportindustri, den rammer; dette anbringende bør derfor ikke lægges til grund.

Sammenfattende er det således navnlig sagsøgernes første tre anbringender, der har betydning; imidlertid bør dog også det femte anbringende undersøges som angivet ovenfor. På baggrund af alle de væsentlige punkter, som parterne har redegjort for i deres skriftlige indlæg, og som er sammenfattet i retsmøderapporten, samt de argumenter, parterne har fremført under den mundtlige forhandling, er følgende spørgsmål efter min opfattelse væsentlige for sagens afgørelse:

1) Er det i tilstrækkelig grad godtgjort, aţ de vanskeligheder, den franske industri for kæmmet bomuld stod over for i den pågældende periode, var alvorlige, og var de desuden i betydelig grad fremkaldt af importen af garn af kæmmet bomuld fra Grækenland?

2) Er den sektor, der producerer garner af kæmmet bomuld, en »økonomisk sektor« i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 130?

3) Er de kriterier, der i tiltrædelsesaktens artikel 130 er opstillet med hensyn til alvorlige vanskeligheder inden for en bestemt sektor eller en bestemt egn, kumulative eller alternative?

4) Har Kommissionen ved udstedelsen af sin beslutning tilsidesat det i artikel 130, stk. 3, angivne krav om, at de tilladte foranstaltninger skal være »ubetinget nødvendige«, samt det almindelige proportionalitetsprincip derved, at den blandt andet har foretaget en utilstrækkelig vurdering af de græske og franske producenters interesser og udvidet de omtvistede foranstaltninger til at omfatte andre typer garner end garn af kæmmet bomuld?

I anden del af mit forslag til afgørelse vil jeg tage stilling til disse punkter, som for mig at se er afgørende. Som ovenfor nævnt svarer de reelt til sagsøgernes første tre anbringender. For så vidt angår sagsøgernes øvrige anbringender, har jeg allerede nævnt, at de efter min opfattelse ikke kan lægges til grund.

2. Gennemgang af ovennævnte spørgsmål

2.1. De vanskeligheder, den franske industri for kæmmet bomuld stod over for, og deres årsager

Sagsøgerne har i stævningen og i replikken anerkendt, at produktionen af garn af kæmmet bomuld i Frankrig faldt med 11,2% i 1981, at importen til Frankrig af garn af kæmmet bomuld fra Grækenland steg fra 1980 til 1981, og at den del, som nævnte import udgør af det franske marked, i den pågældende periode steg fra 17,5% til 24,5%. Sagsøgerne har ligeledes anerkendt, at importen fra Grækenland i forhold til den samlede franske import i samme periode steg fra 55,3% til 59,9%. Sagsøgerne har heller ikke bestridt den omstændighed, som er angivet i den anfægtede beslutning, nemlig at eksporten fra Grækenland til de forskellige EF-medlemsstater i første kvartal 1981 kun er steget for Frankrigs og Irlands vedkommende. På baggrund af de nævnte omstændigheder, som sagsøgerne har anerkendt, og de øvrige omstændigheder, som er angivet i den anfægtede beslutning, og som ikke som sådan er bestridt, har Kommissionen for mig at se i tilstrækkelig grad godtgjort, at den franske industri for kæmmet bomuld faktisk havde alvorlige vanskeligheder. Selv om Kommissionen udtrykkeligt har indrømmet, at de pågældende alvorlige vanskeligheder også skyldtes interne forhold, mener jeg, at de faktiske omstændigheder, som sagsøgerne har anerkendt, og som jeg har omtalt ovenfor, i tilstrækkelig grad beviser, at importen af garn af kæmmet bomuld fra Grækenland i væsentlig grad har bidraget til vanskelighederne. I de skriftlige indlæg har Kommissionen endda givet udtryk for, at tiltrædelsesaktens artikel 130 næppe giver den nogen handlefrihed inden for området. Det taler desuden for at anlægge en restriktiv fortolkning af artikel 130, at en anvendelse af artiklen er et alvorligt indgreb i Fællesskabets grundlag, således som sagsøgerne med rette har gjort gældende. Den tilsvarende bestemmelse i EØF-traktaten, ardkel 226, anvendte Kommissionen da også i sin tid med yderste forsigtighed. Selv om generaladvokat Dutheillet de Lamothe i sit forslag til afgørelse i sag 37/70 (Rewe-Zentrale, Sml. 1971, s. 3) med velbegrundede argumenter gjorde sig til talsmand for, at Kommissionen har en vis handlefrihed med hensyn til at fastsætte beskyttelsesforanstaltninger som dem, der er tale om i nærværende sag, er handlefriheden dog ikke af en sådan art, at Domstolen er afskåret fra at prøve, om de bindende krav, der er opstillet i tiltrædelsesaktens artikel 130, er opfyldt. Med hensyn til nærværende sag er det imidlertid som ovenfor nævnt min opfattelse, at det i tilstrækkelig grad er godtgjort, at den franske industri for kæmmet bomuld har haft alvorlige vanskeligheder, og at importen fra Grækenland har bidraget væsentligt hertil.

2.2. Begrebet »økonomisk sektor«

Som allerede nævnt i de indledende bemærkninger omhandler beslutningens betragtninger 3-11 i det hele situationen for den franske industri for kæmmet bomuld, navnlig med hensyn til de nævnte alvorlige vanskeligheder. På baggrund af de problemer, som er angivet i betragtning 12, hvorefter det ved toldbehandlingen er vanskeligt at sondre mellem garn af kæmmet bomuld og garn af kartet bomuld, har sagsøgerne med rette rejst det spørgsmål, om den i betragtning 3 angivne omstændighed, nemlig at garn af kæmmet bomuld er en vare, som klan adskiller sig fra andre lignende produkter, og følgelig er en sektor i den i tiltrædelsesaktens artikel 130 nævnte betydning, er forenelig med indholdet af betragtning 12.

Punkt a) af sagsøgernes første argument (hvorved sagsøgerne har afvist, at produktionen af garner af kæmmet bomuld er en økonomisk sektor) må imidlertid efter min opfattelse også betragtes som berettiget, hvis man ser bort fra de nævnte selvmodsigende betragtninger i beslutningen. I sig selv er begreberne »økonomisk sektor« eller »erhvervsgren« ikke absolutte, men relative, og deres indhold afhænger af det formål, der forfølges med de markedsreguleringer, hvor begreberne spiller en rolle. Således omfatter kollektive arbejdsoverenskomster og andre aftaler på arbejdsmarkedet ofte økonomiske sektorer i meget vid forstand, for eksempel hele metalindustrien, hele tekstilindustrien, hele den kemiske industri eller næringsmiddelindustrien. Derimod omfatter økonomiske reguleringer af en markedsordning, hvad enten de er af privatretlig eller offentligretlig karakter, i almindelighed kun langt mindre sektorer. Markedsordningerne for landbrugsvarer, aftaler vedrørende priser og andre aftaler virksomhederne imellem viser klart, at begrebet sektor normalt er snævrere, når der er tale om reguleringer af økonomisk karakter. Kommissionen har givet delvis ret i, at garn af kæmmet bomuld er en særlig vare, både set fra et udbuds- og et efterspørgselssynspunkt. Såfremt begrebet »det relevante marked« i henhold til Domstolens praksis vedrørende EØF-traktatens artikler 85 og 86 anvendes på problemstillingen i denne sag, kan produktionen af garner af kæmmet bomuld således bestemt betragtes som en særlig »sektor«. Efter min opfattelse er der dog to tungtvejende grunde, der bevirker, at begrebet »det relevante marked« ikke kan sidestilles med begrebet »økonomisk sektor« i tiltrædelsesaktens artikel 130. Den første er af sproglig art. Det strider mod almindelig sprogbrug at betragte en gruppe virksomheder, som på væsentlige organisatoriske punkter er afhængige af hinanden, ikke som én, men som flere sektorer alene af den grund, at virksomhederne fremstiller forskellige typer varer med hvert sit marked (for eksempel industrien for bildæk, jfr. dommen i Michelin-sagen, sag 322/81, Sml. 1983, s. 3461). Men der er endnu en grund, og den er vigtigere. Det vil være uforeneligt med de restriktive betingelser for at anvende artikel 130 at fortolke begrebet »økonomisk sektor« således, at anvendelsen af beskyttelsesforanstaltninger af praktiske og tekniske grunde ikke kan begrænses til den berørte sektor, dvs. uden at der samtidig skabes hindringer for handelen med produkter, der ikke henhører under den pågældende sektor. Som ovenfor nævnt er begrebet »sektor« et relativt begreb, som skal fortolkes i lyset af formålene med den pågældende regulering.

Den begrundelse for begrebet »økonomisk sektor«, som anvendes i betragtning 3 til den anfægtede beslutning, er tydeligvis hentet fra beskrivelsen og anvendelsen af begrebet i sag 13/63 (Italien/Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 433, org. ref. Rec. 1963, s. 335). I dommen (Rec. 1963, s. 357) fastslog Domstolen, »at produktionen af en vare kan udgøre en sådan ’sektor’, når den pågældende vare ud fra den i almindelighed anerkendte opfattelse klart adskiller sig fra tilsvarende varer«. Med henblik på anvendelse af EØF-traktatens artikel 226, som svarer til tiltrædelsesaktens artikel 130, kunne produktionen af køleskabe, som den sag drejede sig om, bestemt anses som en klart adskilt sektor inden for den bredere sektor, som omfatter elektriske husholdningsartikler. En begrænsning af beskyttelsesforanstaltningerne til førstnævnte produkt, hvilket var i fuld overensstemmelse med de restriktive betingelser for anvendelse af artikel 226, gav ikke anledning til praktiske eller tekniske problemer af nogen art. I nærværende sag vil en begrænsning af beskyttelsesforanstaltningerne til den »sektor«, som i betragtning 3 til beslutningen er defineret som omfattende de pågældende produkter, af praktiske grunde forekomme vanskelig, om ikke umulig. Den fortolkning af begrebet »sektor«, som er givet i beslutningen, er således uforenelig med formålet med tiltrædelsesaktens artikel 130.

2.3. Anvendelse af kriteriet om, at der er alvorlige vanskeligheder i en bestemt egn

Parterne er enige om, at de i tiltrædelsesaktens artikel 130 angivne kriterier om, at der skal være problemer inden for en sektor og inden for en bestemt egn, ikke er kumulative, men alternative. Da beskyttelsesforanstaltninger som dem, der omtvistes i nærværende sag, på grund af følgerne ikke kan begrænses til bestemte egne i importlandet, vil importrestriktioner, der indføres på grund af »vanskeligheder, der alvorligt vil kunne forringe den økonomiske situation i en bestemt egn« udelukkende være berettiget generelt set, såfremt langt den største del af den pågældende produktion sker i den egn. Ifølge betragtningerne 5 og 6 til beslutningen er dette ikke tilfældet i nærværende sag, idet kun 47% af de berørte arbejdstagere arbejder i den pågældende egn, og kun 54% af produktionen sker i den egn. I et sådant tilfælde kan højst beskyttelsesforanstaltninger af en anden karakter, som f.eks. støtte, anses for at være forenelige med formålene med artikel 130. I svarskriftet har Kommissionen desuden anført, at argumentet med hensyn til en bestemt egn udelukkende skal betragtes som et argument, der skal underbygge argumenterne vedrørende vanskelighederne i en bestemt sektor. Af den grund må afgørelsen med hensyn til det argument derfor naturligt afhænge af, hvorledes spørgsmålet om de øvrige argumenter løses. Kriteriet vedrørende en bestemt en bestemt egn kan derfor ikke i sig selv danne grundlag for beslutningen.

2.4. Kravet om ubetinget nødvendighed i artikel 130, stk. 3, og det almindelige proportionalitetsprincip

Tiltrædelsesaktens artikel 130, stk. 3, bestemmer, at »de i medfør af stk. 2 tilladte foranstaltninger kan indebære afvigelser fra bestemmelserne i EØF-traktaten og i denne akt, for så vidt og så længe det er ubetinget nødvendigt for at nå de i stk. 1 nævnte mål«. Ud over dette krav om, at de tilladte foranstaltninger skal være »ubetinget nødvendige« (punkt c) i det første anbringende), har sagsøgerne ligeledes i stævningen påberåbt sig det almindelige proportionalitetsprincip, som Domstolen har udviklet i sin praksis (punkt a) og b) i det tredje anbringende). Når det kommer til stykket, er den væsentligste kritik, som sagsøgerne har rettet mod Kommissionen med hensyn til gennemførelsesbetingelserne, at de begrundelser, Kommissionen har givet til støtte for, at de i artikel 130, stk. 1, fastsatte betingelser er opfyldt, udelukkende vedrører garn af kæmmet bomuld, mens de tilladte franske foranstaltninger ligeledes vedrører garn af kartet bomuld.

Såvel i betragtning 12 til beslutningen som under hele sagens behandling ved Domstolen har Kommissionen og den franske regering, som støtter den, hævdet, at en sådan udvidelse af anvendelsesområdet for beskyttelsesforanstaltningerne var uundgåelig af praktiske og tekniske grunde, og at den ligeledes var i de græske spinderiers interesse, for så vidt man kun derved kunne undgå en tidkrævende og besværlig kontrol af importen af alle garner af bomuld fra Grækenland.

Argumentet holder ikke. Som det allerede er fremgået af, hvad jeg har nævnt med hensyn til begrebet sektor, måtte denne argumentation fra Kommissionens side for det første logisk set have ført til, at produktionen af garner af kæmmet bomuld og produktionen af garner af kartet bomuld tilsammen måtte betragtes som den berørte »økonomiske sektor«. Ved afgørelsen af, om kravene i artikel 130, stk. 1, var opfyldt, måtte beslutningen for det andet have indeholdt en begrundelse for, at enten bele den berørte franske sektor var ramt af vedvarende alvorlige vanskeligheder, eller at produktionen af garner af kæmmet bomuld udgjorde langt den største del af den franske produktion. Ingen af delene er tilfældet. Tværtimod fremgår det af betragtning 4 til beslutningen, at produktionen af garn af kæmmet bomuld kun udgør en lille del (14%) af de franske bomuldsspinderiers samlede produktion. For det tredje har Kommissionen hverken i beslutningen eller under retsforhandlingerne begrundet, hvorfor de anførte tekniske kontrolproblemer ligeledes udelukkede at indrette beskyttelsesforanstaltningerne på en sådan måde, at de ganske enkelt alene hindrede import af garner af kartet bomuld ud over de tilladte kontingenter. Dette kunne for eksempel have været gennemført på den måde, at partier, der ved import oplyses at være garner af kartet bomuld, ved overskridelse af kontingenterne underkastes stikprøver i et laboratorium, og at de således ikke omfattes af kvantitative begrænsninger.

I det mindste i det omfang forekommer de argumenter fra sagsøgernes side, som jeg netop har behandlet, derfor berettigede. Efter min opfattelse er det følgelig ikke nødvendigt at komme ind på den kritik, sagsøgerne har rettet mod Kommissionen — og som i øvrigt ikke er forblevet ubestridt — gående ud på, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har taget hensyn til den græske industris interesser.

2.5. De påståede mangler med hensyn til begrundelsen

Med hensyn til de mangler vedrørende begrundelsen, som sagsøgerne har gjort gældende, har jeg allerede i nødvendigt omfang behandlet dem samtidig med de øvrige anbringender. Jeg vil derfor ikke behandle dem særskilt.

3. Konklusion

Alt i alt er min opfattelse følgende :

1) Kommissionen har i sin begrundelse for at anvende artikel 130, stk. 1, anlagt en ukorrekt fortolkning af begrebet »økonomisk sektor«.

2) Som følge heraf er det ikke godtgjort, at der for den større sektor, for hvilken Kommissionen bemyndigede til indførelse af beskyttelsesforanstaltninger, bestod alvorlige vanskeligheder, der kunne berettige til at anvende sådanne foranstaltninger.

3) Det er ikke godtgjort, at der var sådanne alvorlige vanskeligheder i en bestemt egn i henhold til artikel 130, stk. 1, at de i sig selv kunne berettige til en anvendelse af de tilladte beskyttelsesforanstaltninger.

4) De argumenter af teknisk karakter, der er anført i beslutningen, begrunder ikke alene i tilstrækkelig grad, at det var strengt nødvendigt at udvide beskyttelsesforanstaltningerne til også at omfatte produkter, for hvilke det hverken udtrykkeligt i beslutningen nævnes endsige bevises, at ubegrænset import heraf ville forøge vanskelighederne for de franske bomuldsspinderier.

Jeg vil derfor fastholde mit tidligere forslag til afgørelse om, at sagen fremmes til realitetsbehandling, og desuden af de ovenfor anførte grunde foreslå, aţ den omtvistede beslutning annulleres; jeg vil ligeledes foreslå, at Kommissionen afholder sagens omkostninger, bortset fra de omkostninger, som Den franske Republik har afholdt, og som den selv bør bære.

( *1 ) – Oversat fra nederlandsk.