Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 19. februar 1991. - STRAFFESAG MOD PAUL VANDEVENNE, MARC WILMS, JOZEF MESOTTEN OG WILMS TRANSPORT NV. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: POLITIERECHTBANK HASSELT - BELGIEN. - VEJTRANSPORT - SOCIALE BESTEMMELSER - ARBEJDSGIVERENS FORPLIGTELSER. - SAG C-7/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-04371



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Ligesom sag C-326/88 (1) angaar denne sag i det vaesentlige medlemsstaternes rettigheder og forpligtelser med hensyn til sanktioner for tilsidesaettelse af faellesskabsretlige bestemmelser paa omraadet for landevejstransport.

Mens sag C-326/88 vedroerte fortolkningen af forordning (EOEF) nr. 543/69 (2), drejer naervaerende sag sig om denne forordnings afloeser, nemlig forordning (EOEF) nr. 3820/85 (3) (herefter benaevnt "forordningen"). Hvad angaar de nu foreliggende fortolkningsspoergsmaal, indeholder den sidstnaevnte forordning dog ingen vaesentlige aendringer, hvilket medfoerer, at Domstolens dom af 10. juli 1990 i sag C-326/88 for en stor del er afgoerende for besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal.

Sagens baggrund

2. Forordningens artikel 17, stk. 1, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at udstede de til gennemfoerelse af denne forordning noedvendige bestemmelser; disse gennemfoerelsesbestemmelse skal bl.a. omfatte de i tilfaelde af overtraedelse gaeldende sanktioner. I Belgien er disse sanktioner ifoelge forelaeggelseskendelsen fastsat i lov af 18. februar 1969 (4), og de blev ved kongelig anordning af 13. maj 1987 (5) erklaeret for gaeldende for overtraedelser af forordning (EOEF) nr. 3820/85.

3. Den 26. oktober 1988 blev P. Vandevenne, som paa det tidspunkt foerte en lastmotorvogn for aktieselskabet "Wilms Transport", underkastet en vejkontrol i Nederlandene. Under denne kontrol blev det fastslaaet, at han ikke havde overholdt de i artikel 6, 7 og 8 i forordning (EOEF) nr. 3820/85, foreskrevne hvilepauser. I forelaeggelseskendelsen naevnes det, at Vandevenne "ikke egentlig naegtede" denne konstatering.

Som foelge af denne konstatering rejste den belgiske anklagemyndighed straffesag mod Vandevenne, i hvilken den forelaeggende ret, Politierechtbank, Hasselt, skal doemme. Anklagemyndigheden rejste ogsaa tiltale mod Wilms og Mesotten, henholdsvis forretningsfoerer for og ansat i Wilms Transport, for at have undladt at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at Vandevenne overholdt de i forordningens artikel 6, 7 og 8 foreskrevne hviletider. Virksomheden Wilms Transport blev indstaevnt som civilretligt ansvarlig for de boeder, som eventuelt maatte blive paalagt Wilms og Mesotten.

4. Det fremgaar, at anklagemyndigheden har rejst tiltale mod Wilms og Mesotten for overtraedelse af forordningens artikel 15, der lyder saaledes:

"1. Virksomheden skal tilrettelaegge foerernes arbejde paa en saadan maade, at de er i stand til at overholde de paagaeldende bestemmelser i denne forordning og i forordning (EOEF) nr. 3821/85.

2. Virksomheden skal regelmaessigt kontrollere, om de to forordninger er blevet overholdt. Konstateres der overtraedelser, skal virksomheden traeffe de noedvendige foranstaltninger til at forhindre gentagelse."

Under sagens behandling for Politierechtbank udspandt der sig en diskussion om subsumptionen af de faktiske omstaendigheder, som Wilms og Mesotten tiltales for. I denne forbindelse har den forelaeggende ret fundet det hensigtsmaessigt at forelaegge Domstolen tre spoergsmaal.

Begrebet "virksomhed"

5. For det foerste finder den forelaeggende ret det tvivlsomt, hvad der er den rette betydning af ordet "virksomhed" i den foernaevnte artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 3820/85.

Med hensyn til afgraensningen af begrebet "virksomhed" i almindelighed har Kommissionen og den tyske regering henvist til den definition, som Domstolen i dommene Kloeckner og Hoesch (6) og Mannesmann (7) har givet af virksomhed som en sammenfatning af en raekke personelle, materielle og immaterielle faktorer til en enhed, der er et selvstaendigt retssubjekt, og med hvilket der varigt forfoelges et bestemt oekonomisk formaal. En lignende definition er givet i en nyere meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af fusionsforordningen (8), hvori det udtales, at der ved "virksomhed" skal forstaas "en struktur af menneskelige og materielle ressourcer, som paa langsigtet basis forfoelger et bestemt oekonomisk maal" (9).

Ved at give begrebet "virksomhed" en definition, der stoettes paa Domstolens praksis, er Kommissionen og den tyske regering gaaet ud fra, at der her er tale om et faellesskabsretligt begreb, saaledes at dets indhold ikke kan afhaenge af de i de forskellige medlemsstater gaengse definitioner. Jeg er enig heri. Jeg kan ogsaa tilslutte mig den foreslaaede definition. Den blev ganske vist udarbejdet i forbindelse med EKSF-ordningen om udligning for skrot, henholdsvis i forbindelse med anvendelsen af konkurrencereglerne paa joint ventures, men der er efter min mening ingen vanskeligheder ved ogsaa at bruge denne (generelle) definition inden for rammerne af den foreliggende forordning. Det fremgaar umiddelbart deraf, at virksomhedens retlige form (enmandsfirma, selskab eller en fond) ikke er af betydning.

6. Det drejer sig imidlertid om at saette denne generelt formulerede definition i forbindelse med den saerlige rolle, som begrebet virksomhed har inden for den nu foreliggende forordning, naermere bestemt forordningens artikel 15. Den sidstnaevnte bestemmelse har til formaal at sikre, at en foerers arbejdsgiver muliggoer og fremmer foererens overholdelse af forordningens bestemmelser. Dette har Domstolen fastslaaet i dommen Cagnon og Taquet fra 1975 (10). Deri fastslog Domstolen, at forordning (EOEF) nr. 543/69, forloeberen for forordning (EOEF) nr. 3820/85, paalaegger "den arbejdsgiver, der udoever virksomhed med landevejstransport" pligt til at traeffe de fornoedne foranstaltninger til, at medlemmerne af det medfoelgende personale kan faa mulighed for at tage den paabudte daglige hviletid (11). I forordningens artikel 15 (der, som Kommissionen bemaerker, "kodificerer" afgoerelsen i Cagnon og Taquet-sagen), tales der ikke om "den arbejdsgiver, der udoever virksomhed med landevejstransport", men der anvendes det videre begreb "virksomhed". Der er her tale om mere end blot en forskel i ordvalg. Begrebet "virksomhed" i artikel 15 sigter efter min opfattelse til enhver (fysisk eller juridisk) person, som fungerer som foererens ordregiver, hvad enten han nu er dennes arbejdsgiver i den arbejdsretlige betydning af ordet eller ej. I samme retning peger Dufour-dommen fra 1977 (12). Heri fastslog Domstolen, at den "virksomhed", som forordning (EOEF) nr. 543/69 paalaegger en raekke forpligtelser (13), er transportvirksomheden og ikke den virksomhed (som udlejer midlertidig arbejdskraft), som stiller personale til raadighed for transportvirksomheden (skoent den sidstnaevnte alt efter gaeldende national ret kan anses for personalets "arbejdsgiver"). Domstolen anlagde nemlig den betragtning, at det er transportvirksomheden, som afgoer, hvilket koeretoej der skal foeres, hvilken rute som skal foelges og dennes laengde samt koere- og hviletiderne (14), som altsaa med andre ord, saaledes forstaar jeg det, har kompetencen til og saaledes ansvaret for at sikre, at de ved forordning (EOEF) nr. 543/69 paalagte forpligtelser overholdes (15).

Jeg kommer derfor til det resultat, at adressaten for de i artikel 15 opregnede forpligtelser er den virksomhed, som udoever transportvirksomhed, fordi den har kompetencen til at tilrettelaegge og kontrollere personalets arbejde. Arten af retsforholdet mellem denne virksomhed og personalet spiller herved ingen rolle: Det goer ingen forskel, om transportvirksomheden drives med egne arbejdstagere eller med personale, som stilles til raadighed af en virksomhed, der udlejer midlertidig arbejdskraft, eller med selvstaendigt personale, som dog arbejder med transportvirksomhedens materiel (eller endog med eget materiel) efter transportvirksomhedens anvisninger.

Obligatorisk strafansvar for juridiske personer?

7. Skoent artikel 15 som sagt paalaegger "virksomheden" en raekke forpligtelser, og anklagemyndigheden er af den opfattelse, at der her er tale om en manglende opfyldelse af disse forpligtelser, blev der ikke rejst straffesag mod virksomheden Wilms Transport, men mod Wilms og Mesotten, som henholdsvis er forretningsfoerer og ansat i den paagaeldende virksomhed. Dette er i overensstemmelse med den i Belgien gaeldende doktrin corpora delinquere non possunt. Ifoelge denne doktrin kan en juridisk person ikke selv paalaegges straf; strafbare handlinger, som maa tilregnes en juridisk person, kan kun forfoelges over for de fysiske personer, som med hensyn til disse handlinger baerer det egentlige ansvar for virksomhedens handlinger. I forbindelse hermed oensker den forelaeggende ret oplyst, om forordningen har til formaal at indfoere princippet om strafansvar for juridiske personer i medlemsstaternes nationale ret, med andre ord om den paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til altid at paalaegge "virksomheden", ogsaa selv om denne er en juridisk person, de sanktioner, der paalaegges i henhold til forordningens artikel 17.

8. Jeg er enig med Det Forenede Kongerige og den italienske regering i, at svaret paa dette spoergsmaal i sagen for en stor del blev givet i den allerede naevnte dom i sag C-326/88 (16). Heri har Domstolen fastslaaet, at medlemsstaterne med hensyn til sanktioner for overtraedelse af forordningens bestemmelser har et skoen, som ganske vist ifoelge EOEF-Traktatens artikel 5 skal opfylde to betingelser: for det foerste skal de drage omsorg for, at sanktionerne er effektive, har en afskraekkende virkning og staar i rimeligt forhold til overtraedelsen (17); For det andet skal medlemsstaterne straffe overtraedelser af faellesskabsretten paa samme maade som overtraedelser af nationale regler af samme art og grovhed (18). Faellesskabsretten stiller medlemsstaterne frit ved valget af midler til opnaaelsen af disse maal. De kan vaelge strafferetlige, administrative eller rent civilretlige sanktioner. De kan beslutte altid at paalaegge "virksomheden" disse sanktioner eller i visse tilfaelde anvende dem over for de ledere af eller ansatte i virksomheden, som med hensyn til den konkrete overtraedelse baerer det egentlige ansvar for den paagaeldende virksomheds aktivitet. Saa laenge en national sanktionsordning opfylder disse betingelser, paalaegger forordningens artikel 17 og EOEF-Traktatens artikel 5 saaledes ikke medlemsstaterne nogen forpligtelse til at goere juridiske personer, som en overtraedelse af de i forordningens artikel 15 naevnte forpligtelser kan tilregnes, strafferetligt ansvarlige herfor.

Omfanget af de i artikel 15 paalagte forpligtelser

9. Den forelaeggende ret oensker endelig at vide, om de ved artikel 15 paalagte forpligtelser er forpligtelser til at anvende bestemte midler eller forpligtelser til at naa et bestemt resultat. Med udtrykket "resultatforpligtelse" menes, at en virksomhed kan paalaegges sanktioner alene af den grund, at en foerer har overtraadt en af forordningens bestemmelser, med andre ord, uden at det er noedvendigt at bevise, at virksomheden har udvist forsaet eller uagtsomhed. En saadan fortolkning af artikel 15 vil i medlemsstater, der har valgt en strafferetlig sanktion for overtraedelser af de i artikel 15 naevnte forpligtelser, foere til en ordning med objektivt strafansvar for en virksomhed.

De for Domstolen afgivne indlaeg er samstemmende paa det punkt: Artikel 15 har ikke til formaal at paalaegge en virksomhed en saa vidtgaaende forpligtelse. Jeg er enig i dette. Artikel 15, stk. 1, paalaegger en virksomhed forpligtelse til at tilrettelaegge foerernes arbejde paa en saadan maade, at disse er i stand til at overholde bestemmelserne i denne forordning og i forordning (EOEF) nr. 3821/85. Ifoelge stk. 2 skal virksomhederne regelmaessigt kontrollere, om de to forordninger overholdes; hvis der konstateres overtraedelser, skal der traeffes de noedvendige foranstaltninger til at forhindre gentagelse. Ordlyden af disse bestemmelser viser, at der her er tale om en forpligtelse til at goere alt for at forhindre, at foererne overtraeder bestemmelserne (med andre ord om en forpligtelse til at anvende bestemte midler), og ikke om en forpligtelse, som virksomheden allerede anses for at have tilsidesat, saa snart det konstateres, at en foerer har overtraadt en bestemmelse i forordningen.

10. I denne forbindelse maa man imidlertid holde sig forskellen for oeje mellem paa den ene side den paa faellesskabsplan paalagte forpligtelse og paa den anden side medlemsstaternes kompetence til at fastsaette sanktioner for at sikre, at forpligtelsen overholdes. Denne sondring er vaesentlig, fordi den kompetence, som medlemsstaterne har ved valg af bevismidler og sanktioner, kan have en ikke ubetydelig indflydelse paa den maade, hvorpaa opfyldelse af de ved forordningen paalagte forpligtelser konkret kan gennemtvinges.

I dommen i sag C-326/88 (19) blev det saaledes gjort klart, at en i Danmark gaeldende ordning med "objektivt strafansvar" (hvorefter en arbejdsgiver for en foerer, som overtraeder bestemmelserne om koere- og hviletider, kan paalaegges en boede) ikke i sig selv har udvidet anvendelsesomraadet for (forloeberen for) forordning (EOEF) nr. 3820/85, og at en saadan straffeteknik ikke er uforenelig med forordningens artikel 15 (20) eller generelle faellesskabsretlige principper (21). Det siger sig selv, at et saadant, saa at sige "automatisk" strafansvar for arbejdsgiveren er en effektiv tilskyndelse for ham til loebende at kontrollere, at hans ansatte overholder forordningens bestemmelser, og at foere en aktiv politik til forhindring af overtraedelser. I en raekke andre medlemsstater kan der derimod kun paalaegges strafferetlige, administrative eller endog civilretlige sanktioner paa betingelse af, at der mindst har vaeret tale om uagtsomhed, og/eller at overtraedelsen kan tilregnes den person, der straffes. Valget af saadanne straffemaader tilkommer medlemsstaterne paa grund af den kompetence, som de har med hensyn til sanktioner for overtraedelse af forordningen. Det er bestemt ikke utaenkeligt, at saadanne forskelle mellem de nationale sanktionsmaader for overtraedelse af de ved artikel 15 paalagte forpligtelser i praksis vil foere til, at disse forpligtelser efterleves og gennemtvinges i forskelligt omfang. Dette er imidlertid en uundgaaelig foelge af den manglende harmonisering paa faellesskabsplan af de sanktioner, der skal paalaegges for overtraedelse af forordningen.

Konklusion

11. Paa grundlag af de foregaaende betragtninger foreslaar jeg at besvare de praejudicielle spoergsmaal fra Politierechtbank, Hasselt, saaledes:

"1) Begrebet 'virksomhed' i artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 3820/85 sigter til et selvstaendigt retssubjekt, uanset dettes retlige form, som ved hjaelp af menneskelige og materielle ressourcer varigt udoever en af forordningen omfattet transportvirksomhed, og som har retten til at tilrettelaegge og kontrollere foerernes og det medfoelgende personales arbejde, uanset arten af det retsforhold, der bestaar mellem virksomheden og foererne, henholdsvis det medfoelgende personale.

2) Hverken artikel 17 i forordning (EOEF) nr. 3820/85 eller EOEF-Traktatens artikel 5 kraever, at en juridisk person, som skal overholde de i artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 3820/85 naevnte forpligtelser, selv bliver gjort strafferetligt ansvarlig for den manglende overholdelse af disse forpligtelser.

3) Forordning (EOEF) nr. 3820/85 hverken kraever eller forhindrer, at medlemsstaterne for at sikre overholdelse af de forpligtelser, som er paalagt virksomheden ved denne forordnings artikel 15, indfoerer en ordning med objektivt strafansvar."

(*) Originalsprog: nederlandsk.

(1) - Som gav anledning til dommen af 10.7.1990, Anklagemyndigheden mod Hansen & Soen I/S, Sml. I, s. 2911.

(2) - Raadets forordning af 25.3.1969 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for landevejstransport, EFT 1969 I, s. 158.

(3) - Raadets forordning af 20.12.1985 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport, EFT L 370, s. 1.

(4) - Lov om foranstaltninger til gennemfoerelse af de internationale konventioner og akter vedroerende transport ad landevej, pr. bane og ad soevejen (Moniteur belge af 4.4.1969).

(5) - (Moniteur belge af 4.6.1987).

(6) - Dom af 13.7.1962, forenede sager 17/61 og 20/61, Sml. 1954-1964, s. 331.

(7) - Dom af 13.7.1962, sag 19/61, Sml. 1954-1964, s. 333.

(8) - Meddelelse fra Kommissionen om begreberne sammenslutning og samarbejde i Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 af 21.12.1989 om kontrol med virksomhedssammenslutninger (EFT 1990 C 203, s. 10).

(9) - Se meddelelsens punkt 8.

(10) - Dom af 18.2.1975, sag 69/74, Sml. s. 171.

(11) - Se dommens praemis 10.

(12) - Dom af 15.12.1977, sag 76/77, Sml. s. 2485.

(13) - I Dufour-sagen drejede det sig om den ved artikel 14 i forordning (EOEF) nr. 543/69 paalagte forpligtelse til at udlevere en personlig kontrolbog (forloeberen for de nuvaerende diagramark) til personalet.

(14) - Se praemis 15 i Dufour-dommen.

(15) - Dette er dog, som Domstolen praeciserede i Dufour-dommen, ikke til hinder for, at den saerlige dér omhandlede forpligtelse til at udlevere den personlige kontrolbog undtagelsesvis alligevel kan paahvile den virksomhed, som udlejer midlertidig arbejdskraft, naar den nationale lovgivning udtrykkeligt bestemmer dette (se dommens praemis 16).

(16) - Naevnt ovenfor i fodnote 1.

(17) - Se dommens praemis 17 med henvisning til dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2965.

(18) - Se dommens praemis 17 og 18.

(19) - Naevnt ovenfor i fodnote 1.

(20) - Se dommens praemis 9-12.

(21) - Se dommens praemis 13-19.