6.

Med et andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få oplyst, under hensyn til EØF-traktatens artikler 5 og 37, om forbudet mod at begrænse indførsel og salg af mælk er trådt i kraft i og med udløbet af den frist, som er fastsat i artikel 22, stk. 2 i forordning nr. 804 og er forlænget ved artikel 2 i forordning nr. 2622/69, dvs. fra og med 1. april 1970. Det forekommer mig, at de betragtninger, som er forbundet med dette spørgsmål, er de sværeste i nærværende sag. De gør det nødvendigt at dele undersøgelsen op i flere afsnit. a) For det første må det i almindelighed undersøges, hvorledes reglerne i artikel 37 forholder sig til særbestemmelserne om landbruget i afsnit II i EØF-traktatens anden del. — I så henseende gør sagsøgte gældende, at den forskelsbehandling, der følger af et monopol på handelen med landbrugsprodukter, under alle omstændigheder skulle være afskaffet senest ved overgangsperiodens udløb. Det er altså sagsøgtes standpunkt, at artikel 37, stk. 4 er en specialregel angående monopoler for landbrugsprodukter, der har forrang for de øvrige bestemmelser om landbruget, og sagsøgte udleder dette af, at den nævnte bestemmelse udtaler, at der ved anvendelsen af monopolreglerne skal sørges for »tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard«. — Kommissionen ønsker derimod at give særforskrifterne om landbruget almindelig forrang for de generelle traktatbestemmelser. Det er Kommissionens opfattelse, at monopoler, der er en del af de nationale markedsordninger, består, indtil de erstattes af fælles markedsordninger, altså muligvis også efter overgangsperiodens udløb. I første omgang vakte sagsøgtes argumentation i denne strid til eftertanke, idet han nemlig anførte, at artikel 37, stk. 4 angående sikring af tilsvarende garantier for producenternes beskæftigelse og levestandard anvender de samme formuleringer, som benyttes i artikel 43, stk. 3 i forbindelse med det forhold, at nationale markedsordninger skal erstattes af en fælles markedsordning. — Efter afvejning af alle argumenter samt under hensyntagen til den systematiske sammenhæng i afsnittet om landbruget og meningen og formålet med dette afsnit er jeg imidlertid tilbøjelig til at følge Kommissionens opfattelse, dvs. principielt at give bestemmelserne om landbruget forrang for de andre traktatbestemmelser, herunder bestemmelsen i artikel 37. Med hensyn hertil har det været af betydning for mig, at artikel 38, stk. 2 i ganske almindelige vendinger foreskriver, at »bestemmelserne vedrørende fællesmarkedets oprettelse« finder anvendelse »på landbrugsvarer, medmindre andet er bestemt i artiklerne 39 — 46«. Det er åbenbart, at også artikel 37 gribes heraf. Det er desuden vigtigt, at det af bestemmelserne i afsnittet om landbruget, navnlig af artikel 43, stk. 3 og artikel 45, kan udledes, at nationale markedsordninger med eventuelle undtagelser fra traktatreglerne fortsat lovligt kan bestå, indtil de er erstattet af fælles markedsordninger i den i artikel 40 forudsatte betydning. Da der ikke nævnes noget tidspunkt i hverken artikel 43 eller artikel 45, udgør udløbet af overgangsperioden — jeg skal senere komme tilbage hertil — ingen bindende frist. Af de forbehold, som gælder for langtidsaftaler efter betydningen i artikel 45, kan det desuden udledes, at bestemte former for forskelsbehandling kan vedvare ud over overgangsperioden. De for landbruget gældende undtagelser er altså både materielt og tidsmæssigt overordentligt vidtrækkende. Stillet over for denne konstatering er det imidlertid meget svært at forestille sig, at den i artikel 37 fastsatte frist for fjernelse af forskelsbehandling netop skal være afgørende i tilfælde, i hvilke monopoler spiller en rolle for landbruget, og i hvilke det altså kan antages, at det drejer sig om særligt vigtige varer og interesser. Hvis man skal finde en fornuftig mening og undgå et sådant — som Kommissionen siger — »absurd« resultat, kan artikel 37, stk. 4 kun forstås således, at den kun har betydning i tilfælde, i hvilke monopolbestemmelsen finder anvendelse, det vil f.eks. sige, hvis monopoler, som omfatter landbrugsprodukter, ikke er dele af en national markedsordning, og en påberåbelse af særreglerne om landbruget derfor ikke kommer på tale. b) Efter at det således må antages, at anvendelsen af artikel 37 i EØF-traktaten kan udelukkes på grund af særbestemmelserne i afsnittet om landbruget, bliver det næste spørgsmål, om de nævnte særbestemmelser kan lægges til grund med hensyn til de italienske mælkecentraler med deres salgseneret. I denne sammenhæng kan der naturligvis ikke tages stilling til, om ordningen for mælkecentralerne er en integrerende bestanddel af en national markedsordning, thi det ville være ensbetydende med, at Domstolen foretog retsanvendelse, hvilket er forbudt i medfør af artikel 177. Derimod må det opklares, hvad der i traktaten forstås ved en markedsordning, for at den nationale ret på denne måde kan sættes i stand til at kvalificere en statslig ordning med henblik på traktatens artikler 43 og 45. — I så henseende kan der først henvises til nogle bemærkninger, som Domstolen har fremsat med hensyn til begrebet markedsordning i sag 90/63 (Sml. 1954 — 1964, s. 555). Herudover er det vigtigt, hvad Kommissionen har anført med hensyn til definitionen af det nævnte begreb. Ifølge denne definition kan der tales om en markedsordning, når der foreligger bestemmelser om markedet for en landbrugsvare, som indeholder garantier for beskæftigelsen og levestandarden for producenterne af landbrugsvarer, og som sikrer, at landbrugsvarerne kan afsættes til stabile og rimelige priser. Sådan set — det bør i det mindste kunne siges i forslaget til afgørelse — kan det ikke udelukkes, at bestemmelserne vedrørende de italienske mælkecentraler (som den italienske regering og Kommissionen samstemmende har understreget det) er væsentlige elementer i en markedsordning. Der er nemlig sørget for en afsætningsgaranti ved hjælp af centralernes salgseneret og deres pligt til at købe mælk, der er fremstillet i den reserverede zone. Desuden kan det antages, at producenterne af landbrugsvarer, som på deres side ikke er forpligtet til at sælge til centralerne, har indflydelse på prisdannelsen, og at den omhandlede mekanisme følgelig også tjener til at sikre rimelige priser. — Dette betyder, at det bliver svært at udelukke, at særbestemmelserne om landbruget kan anvendes på det sagsforhold, som skal afgøres af den forelæggende ret. c) Med udgangspunkt i denne konstatering skal der herefter foretages en bedømmelse af de ordninger, som er nævnt i den forelæggende rets tredje spørgsmål. Herved bør det erindres, at artikel 22, stk. 2, 4. afsnit i forordning nr. 804 bestemte, at Den italienske Republik indtil den 31. december 1969 kunne opretholde de foranstaltninger, der regulerede bestemte områders forsyning med konsummælk, og at den nævnte dato senere blev ændret til den 31. marts 1970 ved forordning nr. 2622/69 af 21. december 1969. Da der ikke foreligger andre italienske regler, som eventuelt kunne komme på tale, er der tilsyneladende heller ingen tvivl om, at der hermed kun kan have været tænkt på ordningen for mælkecentralerne, henholdsvis visse udslag af deres funktion, navnlig salgseneretten for bestemte områder. Der er imidlertid heftig strid om, hvilken betydning der skal tillægges den nævnte tidsbegrænsede bemyndigelse, dvs. om der heraf — det er Kommissionens og sagsøgtes opfattelse — kan sluttes, at traktatens artikel 37 skal finde anvendelse efter fristens udløb, eller om man — som den italienske regering mener — skal gå ud fra, at fristens udløb, af bestemte grunde, som der skal tages stilling til nedenfor, ikke medfører pligt til at anvende traktatens almindelige regler. For at undersøge dette spørgsmål må der inddrages noget mere. — Som det er Domstolen bekendt blev — da forordning nr. 13/64 (ABl. 34, s. 544) havde sørget for den gradvise oprettelse af en fælles markedsordning for mælk — forordning nr. 804/68 den 27. juni 1968 udstedt med det formål at skabe en endelig markedsordning for mælk og mejeriprodukter. Denne markedsordning var dog ikke perfekt; der var netop et hul med henblik på konsummælk, dvs. det produkt, som er genstand i hovedsagen. Da der for denne vares vedkommende var opstået definitionsvanskeligheder og problemer med sundhedsbeskyttelsen, bestemte artikel 22, stk. 2 i forordning nr. 804, at fællesskabsreglerne om supplerende foranstaltninger med hensyn til varerne under position 04.01 i den fælles toldtarif skulle fastsættes inden 1. april 1969 og anvendes senest fra 1. januar 1970. Her var det også bestemt, at Rådet skulle udstede overgangsbestemmelser for Fællesskabets interne samhandel med mælk af en bestemt kvalitet. De skulle finde anvendelse fra 1. januar 1969. »Indtil disse overgangsregler bringes i anvendelse,« således bestemtes det videre i artikel 22, kan »medlemsstaterne for disse produkter opretholde de på tidspunktet for denne forordnings ikrafttræden gældende kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning.« De vanskeligheder, der senere opstod under drøftelserne, gjorde det imidlertid umuligt at overholde det fastsatte program. Der blev faktisk først gennemført bestemmelser for konsummælk med forordning nr. 1411/71 af 29. juni 1971 (EFT 1971 II, s. 363; org.ref. ABl. L 148, s. 4), og også denne ordnings anvendelse afhænger af, at der vedtages yderligere almindelige regler. Ifølge forordningens artikel 10 skal ordningen senest anvendes fra den 31. marts 1972. Senest pr. dette tidspunkt skal også de ved artikel 22, stk. 2 i forordning nr. 804 tilladte kvantitative restriktioner være ophævet. Med henblik på disse omstændigheder er der nu først ét punkt, der må fastholdes. Ret beset — jeg har allerede antydet det — synes der ikke at være noget betænkeligt ved, at den endelige gennemførelse af ordningen for mælkemarkedet først skete efter overgangsperiodens udløb. Dette kan hævdes, skønt det i traktatens artikel 40 hedder, at den fælles landbrugspolitik skal udvikles i løbet af overgangsperioden og fastlægges senest ved udløbet af denne. Artikel 40 skal nemlig ikke fortolkes strengt, i den betydning at de nationale markedsordninger senest skal være afløst til det angivne tidspunkt, tværtimod kan man for så vidt fastsætte de nødvendige tidspunkter og modaliteter, herunder de tilpasningsforanstaltninger, som er nødvendige for de nationale markedsordninger, alt i medfør af artikel 43, stk. 2. Denne opfattelse støttes ikke mindst af, at en hel række betingelser i afsnittet om landbruget (f.eks. artiklerne 42, 44 og 45) indeholder undtagelser, som kan gælde ud over overgangsperiodens udløb. Med denne tese som udgangspunkt lyder det afgørende spørgsmål således: Kan en national markedsordning for mælk (som forudsættes at eksistere) ikke fortsat i alle enkeltheder og ved hjælp af en ensidig statslig retsakt anvendes så længe det er nødvendigt, dvs. til det tidspunkt, hvor den fælles markedsordning er endeligt oprettet, og anvendelsen af de almindelige bestemmelser i traktaten, herunder artikel 37, derfor er udelukket. For dette synspunkt plæderer som bekendt den italienske regering, der i overensstemmelse hermed kun vil tilkende den bemyndigelse, som hjemles i forordning nr. 804 og blev forlænget ved forordning nr. 2622, en deklaratorisk karakter. Hero verfor gør sagsøgte gældende, at det må være tilstrækkeligt, at der findes visse elementer af en fælles markedsordning; det kan efter sagsøgtes opfattelse — selv om det drejer sig om en ufuldstændig ordning, som i det foreliggende tilfælde, der er oprettet ved forordning nr. 804 — retmæssigt forlanges, at der sker en tilpasning af de nationale monopolbestemmelser. Kommissionen har for sit vedkommende indtaget det standpunkt, at det fra det øjeblik, der er skabt grundlag for en fælles markedsordning, om det så kun er i form af en delordning, kun er Fællesskabet, der har kompetence til at vedtage regler og udøve skøn med hensyn til det pågældende område. Kommissionen anfører, at staterne herefter kun kan træffe foranstaltninger på grundlag af en bemyndigelse fra Fællesskabet. I overensstemmelse hermed må der gås ud fra, at den i forordning nr. 804 indeholdte bemyndigelse og de herfor gældende frister havde konstitutiv karakter. Lad det være sagt straks, at man også på dette væsentlige stridspunkt må følge den af Kommissionen hævdede opfattelse, når alle argumenter er blevet vurderet. Det synes nemlig nødvendigt at godtage den tese, at undtagelsen vedrørende midlertidig bibeholdelse af nationale markedsordninger må fortolkes snævert, ikke mindst fordi den kun fremgår forudsætningsvis af traktatens artikel 43. Også med henblik på kravene til retssikkerheden forekommer det rimeligt at antage, at nationale markedsordningsregler ikke ensidigt, uden en retsakt fra Fællesskabet, kan stå uberørt, når væsentlige dele af en fælles markedsordning er trådt i kraft. Når nationale markedsordninger afløses, er det jo i virkeligheden ikke påkrævet, at det nye system ligner det tidligere i alle enkeltheder, det er kun nødvendigt at skabe »tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard« og sikre »samhandelen inden for Fællesskabet betingelser svarende til dem, der gælder på et nationalt marked«. Hermed er der åbenbart givet plads for et skøn, som naturligvis kun kan udøves af de kompetente fællesskabsorganer. Dersom en medlemsstat mener, at en fælles markedsordning ikke indebærer tilsvarende garantier, må den altså gøre dette gældende ved den fælles ordnings oprettelse og i givet fald, såfremt dens indsigelse ikke tages til følge, gå rettens vej. Derimod ses det ikke, hvorledes den, uden samtykke fra fællesskabsorganerne og alene under påberåbelse af de lidet præcise bestemmelser i artikel 43, kan tillade sig at bibeholde visse elementer i en national markedsordning. I nærværende sammenhæng kan der således ikke konkluderes på anden måde, end at bemyndigelsen i artikel 22 i forordning nr. 804 og den frist, der er fastsat i denne forordning samt i forordning nr. 2622, har konstitutiv karakter. Heraf kan det imidlertid ikke definitivt sluttes, at bemyndigelsen er bortfaldet ved fristernes udløb, og at vejen således står åben for anvendelsen af artikel 37's monopolbestemmelser. En sådan slutning ville støde på andre problemer. For det første har den italienske regering rejst et fortolkningsspørgsmål med hensyn til de nævnte frister. Efter regeringens mening er det ikke korrekt kun at holde sig til det nævnte fristophør, idet der tværtimod må tages hensyn til den almindelige sammenhæng i artikel 22 i forordning nr. 804. Heraf følger efter regeringens mening, at bemyndigelsen i virkeligheden afhænger af opfyldelsen af en betingelse, nemlig vedtagelsen af de supplerende foranstaltninger, som er påkrævet med hensyn til konsummælk. — Overfor denne argumentation må det indrømmes, at den ved første øjekast kan virke bestikkende, da det i artikel 22, stk. ( 1 ) bestemmes, at de supplerende foranstaltninger skal fastsættes inden 1. april 1969 og anvendes senest fra 1. januar 1970, altså nøjagtigt på tidspunktet for udløbet af den i bemyndigelsen indføjede frist. At det nævnte ræsonnement alligevel ikke er holdbart, kan let påvises med to argumenter. For det første er det vigtigt at bemærke, hvorledes det efter artikel 22 forholder sig med opretholdelsen af kvantitative restriktioner: disse er tilladt indtil anvendelsen af den overgangsordning, som nævnes i andet afsnit i stykke 2. Heraf kan det efter min opfattelse sluttes, at der sikkert med hensyn til bemyndigelsen i fjerde afsnit var blevet valgt en tilsvarende formulering, såfremt det virkelig havde været tilsigtet at gøre den afhængig af udstedelsen af supplerende regler, således som den italienske regering påstår. — For det andet (og det er måske endnu vigtigere) kunne der på tidspunktet forforlangeisen af bemyndigelsesfristen, dvs. ved udstedelsen af forordning nr. 2622/69 af 21. december 1969, klart ikke regnes med, at sådanne supplerende bestemmelser ville blive fastsat i den nærmeste fremtid. Alligevel skete der kun en forlængelse med tre måneder. I betragtningerne til forordning nr. 2622/69 henvises der også kun til udløbet af mejeriåret, men ikke til den mangel på supplerende regler, som det efter den italienske regerings mening skal komme an på. Hermed synes den italienske regerings fortolkningsforsøg ikke at kunne føre til andet resultat end, at nævnte frister i virkeligheden ikke er udløbet. Det andet problem opstår ved, at der i forordning nr. 1411/71, der indeholder supplerende bestemmelser for konsummælk, findes en bemyndigelse til Den italienske Republik til »indtil 31. marts 1973 at opretholde de den 31. marts 1970 for mælkecentraler gældende bestemmelser for så vidt angår de mælkecentraler, som var i drift den 31. marts 1970 inden for rammerne af de nævnte bestemmelser, for så vidt disse mælkecentraler sikrer visse kommuners forsyning med konsummælk«. Dette fører til det spørgsmål, om der hermed blev givet tilladelse til opretholdelse af reglerne for mælkecentralerne med tilbagevirkende kraft, således at artikel 37 — som den italienske regering mener — overhovedet først kunne få virkning efter udløbet af den således i forordning nr. 1411 fastsatte frist, eller om dette resultat kan undgås enten ved en passende fortolkning af artikel 9 i forordning nr. 1411 eller ved det forhold, at nævnte bestemmelse anses for ugyldig (hvad sagsøgte sidst har gjort gældende). — Nu blev dette spørgsmål ganske vist ikke stillet af den forelæggende ret. Man kan imidlertid antage, at det ville være sket, dersom retten, før den traf afgørelse om den præjudicielle forelæggelse, havde haft kendskab til den forordning nr. 1411 (som bekendt blev forordningen offentliggjort i Tidende den dag, da forelæggelseskendelsen blev afsagt). Derfor er der med sikkerhed intet, der taler imod, at vi nu også undersøger forordning nr. 1411 af hensyn til en meningsfuld og udtømmende besvarelse af den præjudicielle anmodning. Dette er i øvrigt så meget mindre betænkeligt, som det klart ikke giver anledning til vanskelige problemer. — For det første kan jeg således ikke se nogen anledning til at betvivle gyldigheden af forordning nr. 1411, i hvert fald for så vidt dens indhold angår tvisten i hovedsagen (her har det nemlig ingen interesse at spørge, om den hjemmel, Den italienske Republik fik til at fastsætte undtagelser, kan gælde ud over det tidspunkt, fra hvilket den fælles markedsordning for konsummælk skal anvendes, med den af Rådet givne begrundelse). For det andet fører en fornuftig fortolkning efter min opfattelse til den slutning, at det ikke var tilsigtet at lade hjemmelen til at fastsætte undtagelser have gyldighed tilbage til den 1. april 1970. Noget sådant skulle nemlig være sket udtrykkeligt (i hvilket tilfælde der ganske vist kunne næres betænkeligheder med hensyn til gyldigheden, fordi der i mellemtiden kunne være opstået mulighed for de pågældende for at aflede rettigheder umiddelbart af traktaten og påberåbe sig disse for at undgå påtale i henhold til national ret). Ikke blot findes der overhovedet ingen sådan udtrykkelig hjemmel; der kan heller ikke — modsat den italienske regering — tales om, at artikel 9 i forordning nr. 1411 har afløst artikel 22 i forordning nr. 804. Med henblik på artikel 10 i forordning nr. 1411 kunne man endda gå så langt som at hævde, at heller ikke artikel 9 kan anvendes, før de i artikel 4 forudsete almindelige regler er udstedt. Hvis man imidlertid — ikke mindst med henblik på den kendsgerning, at artikel 9 har bestående foranstaltninger for øje — vil undgå at drage denne konsekvens, er den eneste brugbare slutning, at den i artikel 9 indeholdte bemyndigelse blev virksom ved forordningens ikrafttræden, det vil sige på tredjedagen efter sin offentliggørelse i Tidende. Af forordning nr. 1411 kan det følgelig heller ikke sluttes, at udløbet af den i forordning nr. 2622 fastsatte frist ikke har betydning for bedømmelsen af den sag, der foreligger for retten i Bari. Således må det som afslutning på alle disse overvejelser fastholdes, at der — idet den efter fællesskabsretten påkrævede bemyndigelse for, at nationale markedsordningsforanstaltninger kunne opretholdes, ikke fandtes i april 1970 — herefter måtte faldes tilbage på bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 37, med hvilke bestemmelser de italienske mælkecentralers salgseneret er uforenelig.