FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. VERLOREN VAN THEMAAT

FREMSAT DEN 4. FEBRUAR 1982 ( 1 )

Høje Domstol.

1. Indledning

1.1. De væsentligste faktiske omstændigheder og sagens karakter

Sagsøgeren, firmaet Moksel, er en af de største eksportører af oksekød inden for Fællesskabet. Da firmaet i almindelighed indgår betydelige eksportkontrakter med en leveringstid på 3-4 måneder, benytter det regelmæssigt muligheden for forudfastsættelse af eksportrestitutioner.

Således indgav firmaet fredag den 12. december 1980 flere ansøgninger herom til det tyske interventionsorgan, Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (herefter benævnt BALM). I henhold til artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 193/75 (EFT L 25, s. 10) skal der samtidig med ansøgningerne stilles en sikkerhed, om hvilken de kompetente myndigheder skal have meddelelse senest kl. 13.00 på ansøgningens indleveringsdag. Såfremt sikkerheden stilles for sent, kan ansøgningen ikke behandles. På grund af forsinkelse i sagsøgerens bank modtog BALM først meddelelse om den stillede sikkerhed efter kl. 13.00 fredag den 12. december. Selv om en streng anvendelse af den pågældende forordning burde have medført afvisning af ansøgningerne, fandt BALM af praktiske grunde, at ansøgningerne, der af ovennævnte grund var indgivet for sent, skulle behandles, som om de var indgivet efter kl. 13.00; den nævnte forordning bestemmer for sådanne ansøgninger i artikel 6, stk. 2, at de betragtes som indleveret den første arbejdsdag efter modtagelsesdagen, i det foreliggende tilfælde altså mandag den 15. december 1980.

I henhold til artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 2378/80 (EFT L 241, s. 19) kan eksportlicenser med forudfastsættelse af restitutionen først udstedes på den femte arbejdsdag efter ansøgningens indgivelse, i det foreliggende tilfælde altså tidligst mandag den 22. december 1980. Ifølge forordningen gælder dette dog kun, såfremt der ikke træffes særlige foranstaltninger i den pågældende periode. Kommissionen traf sådanne foranstaltninger i forordning nr. 3318/80 af 19. december 1980 (EFT L 345, s. 20), som trådte i kraft den 20. december. Forordningen suspenderede forudfastsættelsen af eksportrestitutioner i tidsrummet 20.-23. december 1980. Denne periode blev ved Kommissionens forordning nr. 3360/80 (EFT L 351, s. 35) forlænget til den 31. december s.a. Herefter afviste BALM sagsøgerens ansøgninger ved afgørelse af 23. december 1980.

I begrundelsen for sin afgørelse henviste BALM til forordning nr. 3318/80, som — ledsaget af en forklarende note — var tilgået BALM i telexmeddelelse fra Kommissionen af 19. december 1980, dvs. allerede før offentliggørelsen i Tidende. BALM henviste derfor ligeledes til denne telexmeddelelse.

Ved stævning, indleveret til Domstolens justitskontor den 23. februar 1981, har sagsøgeren i medfør af EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, anlagt sag med påstand om annullation af den i forordningen og/eller Kommissionens telexmeddelelse indeholdte beslutning.

I telex af 26. juni 1981, registreret på Domstolens justitskontor samme dag, anmodede firma TIAC Handelmaatschappij, Apeldoorn, om at måtte indtræde som intervenient i sagen til støtte for sagsøgeren. Domstolen tog anmodningen til følge ved kendelse af 30. september 1981.

På baggrund af Kommissionens indsigelse om afvisning af det pågældende søgsmål om delvis annullation — hvilken indsigelse Kommissionen fremførte i indlæg af 18. marts 1981, og som blev registreret på Domstolens justitskontor den 27. marts 1981 — besluttede Domstolen ved kendelse af 30. september 1981 i medfør af procesreglementets artikel 95 at henvise sagen til tredje afdeling og at indlede den mundtlige forhandling vedrørende afvisningspåstanden.

Da ordlyden af flere af de nævnte fællesskabsretlige akter er af betydning for retsforhandlingerne vedrørende formalitetsspørgsmålet, skal jeg først redegøre for de vigtigste bestemmelser med henblik på en rigtig forståelse af sagen. På sagens nuværende stadium er disse bestemmelser navnlig af betydning for besvarelsen af det afgørende spørgsmål, på grundlag af hvilket der kan tages stilling til, om søgsmålet skal antages til realitetsbehandling i medfør af artikel 173, stk. 2, nemlig spørgsmålet om der i det foreliggende tilfælde er tale om en beslutning, som berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt, selv om den er truffet i form af en forordning, eller om der er tale om en beslutning, der er rettet til en anden person.

1.2. De vigtigste bestemmelser

Baggrunden for Moksel-sagen ligger især i følgende ordninger vedrørende den fælles markedsordning for oksekød. Den grundlæggende ordning inden for området findes i forordning nr. 805/68 (EFT 1968 I, s. 179). Forordningens artikel 18 indeholder de grundlæggende regler vedrørende udførsel af oksekød til tredjelande, som er af betydning for den foreliggende sag. Ifølge artikel 18, stk. 4, kan Rådet vedtage de almindelige regler for ydelse af restitutioner for en sådan udførsel.

De almindelige gennemførelsesbestemmelser er fastsat i forordning nr. 885/68 (EFT 1968 I, s. 229), hvis artikel 5, der er relevant i den foreliggende sag, i henhold til forordning nr. 1504/76 (EFT L 168, s. 7) har følgende ordlyd:

»1. Med hensyn til de i stk. 1 omhandlede produkter fastlægges fortegnelsen over de produkter, for hvilke der ydes en eksportrestitution, og restitutionsbeløbet mindst én gang hver tredje måned.

2. Restitutionsbeløbet er det, der gælder på udførselsdagen.

3. Det kan dog bestemmes, at restitutionen forudfastsættes efter anmodning. I så fald anvendes den restitution, der gælder på dagen for indgivelse af ansøgningen om den i artikel 5a omhandlede forudfastsættelsesattest, hvis den interesserede fremsætter anmodning derom samtidig med ansøgningen om attesten og inden kl. 13, på en eksportforretning, der finder sted inden for attestens gyldighedsperiode.

4. Når en undersøgelse af markedssituationen viser, at der er opstået vanskeligheder som følge af anvendelsen af bestemmelserne om forudfastsættelse af restitutionen, eller såfremt der er risiko for, at sådanne vanskeligheder vil opstå, kan det efter fremgangsmåden i artikel 27 i forordning (EØF) nr. 805/68 besluttes at suspendere anvendelsen af disse bestemmelser for det strengt nødvendige tidsrum. I særlig hastende tilfælde kan Kommissionen efter en undersøgelse af situationen på grundlag af alle de oplysninger, den har til rådighed, beslutte at suspendere forudfastsættelsen i højst tre arbejdsdage. Ansøgninger om forudfastsættelsesattester, som indgives i suspensionsperioden, afvises.«

De to nævnte rådsforordninger, der indeholder almindelige regler, har udgjort retsgrundlaget for Kommissionens gennemførelsesforordning nr. 3318/80 (EFT L 345, s. 20), der er afgørende i den foreliggende sag, og hvis artikel 1 bestemmer:

»Forudfastsættelse af restitutioner ved udførsel af oksekød suspenderes i tidsrummet fra den 20. til den 23. december 1980«.

Det er denne forordning fra Kommissionen, som sagsøgeren har påstået annulleret i medfør af artikel 173, stk. 2.

Selv om den nævnte gennemførelsesforordning fra Kommissionen ikke har hjemmel i Kommissionens forordning nr. 2378/80 (EFT L 241, s. 19), spiller endelig også denne forordning en rolle i den foreliggende sag; i dens betragtninger udtales det blandt andet:

»Udviklingen på markedet for oksekød viser fortsat, at Kommissionen har behov for at være bedre informeret, navnlig om de mængder og bestemmelsessteder, for hvilke der er indgivet ansøgninger om eksportlicenser for fersk, kølet eller frosset kød; det er desuden nødvendigt at fastsætte, at eksportlicenser med forudfastsættelse af restitutionen udstedes efter en frist på fem arbejdsdage med henblik på at gøre det muligt for Kommissionen at vurdere markedssituationen og i givet fald at træffe passende foranstaltninger vedrørende de pågældende ansøgninger, eventuelt afslag af disse.«

Forordningens artikel 2, stk. 1, bestemmer:

»For produkter henhørende under pos. 02.01 A II i den fælles toldtarif udstedes de eksportlicenser med forudfastsættelse af restitutionen, der er omhandlet i artikel 3, litra a), i forordning (EØF) nr. 2377/80 på den femte arbejdsdag efter ansøgningernes indgivelse, såfremt der ikke træffes særlige foranstaltninger i den pågældende periode.«

Samme artikel stk. 3 bestemmer:

»Uanset bestemmelserne i artikel 17 i forordning (EØF) nr. 2377/80 meddeler medlemsstaterne pr. telex Kommissionen hver mandag og torsdag senest kl. 16 for produkter henhørende under pos. 02.01 A II i den fælles toldtarif med angivelse af mængder og bestemmelsesland for hvert enkelt produkt:

— en fortegnelse over de eksportlicenser med forudfastsættelse af restitutionen, der er ansøgt om siden seneste meddelelse,

— en fortegnelse over de eksportlicenser, der er udstedt siden seneste meddelelse.«

Denne forordning behandler imidlertid ikke spørgsmålet om eksportrestitutioner som sådan, men udstedelsen af eksportlicenser, som er uløseligt forbundet hermed. Til støtte for sin afvisningspåstand har Kommissionen ligeledes påberåbt sig denne forordning.

Derudover eller subsidiært har sagsøgeren som nævnt nedlagt påstand om annullation af Kommissionens telexmeddelelse af 19. december 1980 til BALM, som har følgende ordlyd :

»Med hensyn til følgerne af, at forud-. fastsættelsen af restitutioner for produkter henhørende under pos. 02.01 A II suspenderes i tidsrummet fra den 20. til den 23. december 1980, gøres medlemsstaterne udtrykkeligt opmærksom på, at de verserende ansøgninger om eksportlicenser med forudfastsættelse af restitution, som er imødekommet den 20. december 1980 eller senere, er bortfaldet i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2378/80. Disse ansøgninger skal afvises og den stillede sikkerhed frigives. I overensstemmelse med artikel 5, stk. 4, pkt. 3, i forordning nr. 885/68 skal de ansøgninger, som indgives i suspensionsperioden, afvises.« ( 2 )

Denne tekst svarer til den omtvistede del af den pågældende telexmeddelelse, som Kommissionen har fremlagt i sin helhed under sagen. Den fuldstændige telexmeddelelse gengiver for det første forordningen og herefter et »NB«, som er klart adskilt herfra, hvorefter den ovenfor nævnte tekst er anført. Telexmeddelelsen er ikke underskrevet, men hidrører helt klart fra Kommissionens telextjeneste. Det forekommer mig, at modtagerne af telexmeddelelsen og tredjemænd, som informeres om indholdet af telexmeddelelsen, givetvis kan eller må få det indtryk, at den er blevet fremsendt på Kommissionens ansvar.

1.3. De anbringender, der er fremført til støtte for afvisningspåstanden

Den af Kommissionen fremsatte afvisningspåstand støttes på følgende to anbringender, der kan sammenfattes således:

1. Telexmeddelelsen er ikke en beslutning truffet af Kommissionen, men udelukkende en meddelelse om indholdet af den omtvistede forordning, der klart hidrører fra Kommissionens tjenestegrene, og som videre angiver de øvrige relevante fællesskabsretlige bestemmelser. Af de grunde, som er angivet ovenfor under pkt. 1.2. in fine, skal jeg ikke komme nærmere ind på de argumenter, som Kommissionen har fremført til støtte for dette anbringende, eftersom dens tjenestegrene ikke har kompetence til at træffe beslutninger. Også på baggrund af Domstolens tidligere praksis i sagerne 23, 24 og 52/63, 28/63 og 53-54/63 (Henricot mil., Sml. 1954-1964, s. 437, 439 og 441), sagerne 8-11/66 (Cimenteries m.f., Sml. 1965-1968, s. 337) samt i Sucrimex-sagen (sag 133/79, Sml. 1980, s. 1299) finder jeg det rigtigere i det følgende kun at komme ind på indholdet af telexmeddelelsen. Da telexmeddelelsens indhold tilsyneladende hænger nøje sammen med de fællesskabsretlige bestemmelser, der finder anvendelse i den foreliggende sag, er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt først at undersøge den retlige karakter af telexmeddelelsen efter at have behandlet de argumenter, som Kommissionen har udledt af de relevante forordninger.

2. Forordning nr. 3318/80 har ikke karakter af en beslutning, som berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt, selv om den er truffet i form af en forordning. De af sagsøgeren anfægtede retsvirkninger udledes desuden ikke af nævnte forordning, men af forordning nr. 2378/80 (artikel 2, stk. 1). I det følgende skal jeg behandle de to dele af de argumenter, der er fremført til støtte for dette andet anbringende, i det omfang det er nødvendigt på baggrund af Domstolens tidligere praksis.

2. Den retlige karakter af forordning nr. 3318/80 og af telexmeddelelsen samt deres betydning for den foreliggende sag

2.1. Forordning nr. 2378/80

Ud fra de ovennævnte uddrag af forordningen er Kommissionens synspunkt — hvorefter de anfægtede retsvirkninger ikke kan udledes af forordning nr. 3318/80, men af forordning nr. 2378/80 (artikel 2, stk. 1) — efter min opfattelse ikke holdbart. Det er fortolkningen af den del af sætningen i slutningen af artikel 2, stk. 1, der lyder »såfremt der ikke træffes særlige foranstaltninger i den pågældende periode«, der er afgørende i den forbindelse. Denne sætnings betydning bliver klarere, når betragtningerne til den nævnte forordning kommer ind i billedet. Det fremgår tydeligt, at de »særlige foranstaltninger« ikke ipso jure omfatter en afvisning af de indgivne ansøgninger, men kun, at passende foranstaltninger i givet fald kan omfatte »eventuelt afslag af disse«. Det er følgelig indholdet af de særlige foranstaltninger, der er afgørende. Kommissionens kompetence til at træffe sådanne særlige foranstaltninger har hjemmel i den tidligere nævnte artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 885/68, som ændret ved forordning nr. 1504/76. Det fremgår ligeledes klart af stk. 4, andet pkt., at Kommissionen på de angivne betingelser kan (altså ikke skat) suspendere forudfastsættelsen af eksportrestitutioner i højst tre arbejdsdage. Sagsøgeren er derfor med rette gået ud fra, at det først og fremmest er den retlige karakter af den anfægtede forordning nr. 3318/80, der er afgørende.

2.2. Forordning nr. 3318/80

Søgsmålet angående annullation af denne forordning kan i henhold til artikel 173 kun antages til realitetsbehandling, såfremt forordningen berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt.

Kommissionen har bestridt, at disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Ifølge Kommissionen berører forordningen ikke sagsøgeren individuelt, eftersom dens artikel 1 er af generel og abstrakt karakter. Kommissionen har anført, at den ikke har og heller ikke kan have kendskab til, hvem der indgiver ansøgninger om forudfastsættelse af eksportrestitutioner i suspensionsperioden. Kommissionen har gjort gældende, at suspensionen af de ansøgninger, herunder sagsøgerens, der allerede var indgivet på det tidspunkt, da forordningen blev udstedt, ikke følger af forordning nr. 3318/80, men af forordning nr. 2378/80. Som tidligere nævnt er dette argument efter min opfattelse ikke korrekt. Det er derimod afgørende, om de ansøgninger, der var indgivet før udstedelsen af forordningen, men for hvilke fristen på fem hverdage endnu ikke var udløbet, henhører under forordning nr. 3318/80, og om de i bekræftende fald må betragtes »som en samling individuelle beslutninger, jf. præmis 21 i dommen af 13. maj 1971 i sagen NV International Fruit Company m.f. (forenede sager 41-44/70, Sml. 1971, s. 83).

Ud fra ordlyden af og formålet med forordning nr. 3318/80 må den første del af spørgsmålet efter min opfattelse besvares bekræftende. Suspensionen må givet omfatte alle de ansøgninger, hvorom der ikke var truffet beslutning på det tidspunkt, forordningen trådte i kraft. Efter min opfattelse var det en overbevisende argumentation, Kommissionen fremførte desangående under den mundtlige forhandling. Med hensyn til den anden del af spørgsmålet erkendte Kommissionen under den mundtlige forhandling — på trods af det vage skriftlige svar, den gav på et spørgsmål, som Domstolen stillede før den mundtlige forhandling — at antallet af ansøgninger, der var indgivet før udstedelsen af forordningen, var definitivt kendt på det pågældende tidspunkt. Ifølge Kommissionen er der en væsentlig forskel sammenlignet med International Fruit-sagerne derved, at det bestemte antal tilfælde i den foreliggende sag — til forskel fra situationen i International Fruit-sagerne — indgår i det abstrakte og ikke i forvejen givne antal tilfælde, som omfattes af forordning nr. 3318/80. Efter min opfattelse er dette argument ikke overbevisende, eftersom Domstolens dom i CAM-sagen af 18. november 1975 (sag 100/74, Sml. 1975, s. 1393) ligeledes vedrørte et abstrakt antal tilfælde, der for en del var kendt og for en del endnu ikke kendt på det tidspunkt, hvor den pågældende forordning blev udstedt. Domstolen anerkendte imidlertid også, at den første gruppe bestod af et bestemt og kendt antal korneksportører, for hvis vedkommende de udførselsmængder, for hvilke der var begæret forudfastsættelse, lå fast; disse virksomheder var følgelig berørt individuelt. Domstolens standpunkt, således som det blev udtrykt i International Fruit-sagerne, blev bekræftet endnu en gang og med en anden formulering gjort endnu klarere i dommen af 3. marts 1977 i sagen Société pour l'Exportation des Sucres (sag 88/76, Sml. 1977, s. 709) og i dommen af 3. maj 1978 i sagen Töpfer II (sag 112/77, Sml. 1978, s. 1019). På baggrund af disse tidligere domme fra Domstolen er det min opfattelse, at sagsøgeren i den foreliggende sag berøres individuelt af den anfægtede forordning.

Betingelsen om, at sagsøgeren ligeledes skal berøres umiddelbart, er ifølge Domstolens faste praksis opfyldt, når medlemsstaterne i henhold til fællesskabsretten ikke har nogen skønsbeføjelse i forbindelse med anvendelsen af de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser. Foruden den ovenfor nævnte praksis skal jeg ligeledes nævne den Jjerde Simmenthal-dom, som sagsøgeren har henvist til (sag 92/78, Sml. 1979, s. 777). Det er efter min opfattelse klart, at ordlyden af artikel 1 i den anfægtede forordning nr. 3318/80 ikke tillægger nationale interventionsorganer nogen skønsbeføjelse. I den henseende er telexmeddelelsen ligeledes helt klar. Sagsøgeren, som tilhører en afgrænset og pr. 20 december 1980 kendt gruppe af virksomheder, berøres således ikke alene individuelt, men også umiddelbart af den på denne dato udstedte forordning.

2.3. Telexmeddelelsen

Kun i det omfang søgsmålet også er rettet mod telexmeddelelsen af 19. december 1980, kan det efter min opfattelse ikke antages til realitetsbehandling. Den anfægtede del af telexmeddelelsen har klart kun til formål at give et overblik over de retsvirkninger, der kan udledes direkte af fællesskabsretten, efter at forordning nr. 3318/80 var trådt i kraft, både i forhold til endnu ikke behandlede og til nye ansøgninger om forudfastsættelse af eksportrestitutioner for oksekød. Telexmeddelelsen har klart ikke til formål at skabe selvstændige retsvirkninger, hvilket i øvrigt er umuligt. Dette gælder endog i det tilfælde, hvor telexmeddelelsen måtte indeholde en ukorrekt fortolkning af fællesskabsretten, navnlig af forordning nr. 2378/80. Om fornødent skal jeg i den forbindelse desuden henvise til Domstolens dom af 17. juli 1959 i Phoenix-Rheinrohr-sagen (sag 20/58, Sml. 1954-1964, s. 133).

3. Sammenfatning

Jeg skal følgelig foreslå, at søgsmålet antages til realitetsbehandling, for så vidt det er rettet mod forordning nr. 3318/80 (EFT L 345, s. 20) om midlertidig suspension af forudfastsættelse af eksportrestitutioner for oksekødprodukter, og at Kommissionen til pligtes at afholde sagens omkostninger i den forbindelse.

( 1 ) – Oversat fra nederlandsk.

( 2 ) – »Hinsichtlich der Folgen die sich aus der Aussetzung der Vorausfestsetzung der Erstattungen für die Erzeugnisse der Tarifstelle 02.01 a II vom 20. bis 23. 12. 1980 ergeben, werden die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die noch anhängigen Anträge auf Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung, denen am 20. 12. 1980 oder später stattgegeben worden wäre, gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2378 gegenstandslos geworden sind. Diese Anträge sind abzulehnen und die gestellten Kautionen freizugeben. Die während des Aussetzungszeitraums eingereichten Anträge können gemäß Artikel 5 Absatz 4 dritter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 nicht angenommen werden.«