FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 9. DECEMBER 1975 ( 1 )

Høje Ret.

Den 24. juli 1973 udstedte den italienske regering for at imødegå prisstigningerne på hjemmemarkedet lovdekret nr. 427, som den 4. august 1973 blev ændret til lov nr. 496. Ifølge denne lov blev producent-, engros-og detailpriserne på en række vigtige fødevarer — bl.a. dejvarer af hård hvede — midlertidigt fastlåst på det niveau, som de havde den 16. juli 1973, og der blev først tilladt en stigning af disse priser i december 1973 og i september 1974. Endvidere fastsatte den nævnte lov, at det italienske statslige interventionsorgan for landbrugsprodukter, AIMA, i henhold til ministerielle bemyndigelser kunne gribe regulerende ind på det italienske kornmarked ved hjælp af opkøb, oplagring og salg, idet betingelserne for salg på hjemmemarkedet skulle fastlægges af et interministerielt udvalg.

I henhold til disse bestemmelser købte AIMA fra september 1973, navnlig på verdensmarkedet, betydelige mængder hård hvede til en gennemsnitlig pris af 18500 lire pr. 100 kg. Den største del af denne hårde hvede blev med hjemmel i bemyndigelser fra det interministerielle udvalg solgt efterhånden til italienske producenter af gryn og dejvarer i tiden mellem september 1973 og april 1975. Priserne lå i denne forbindelse mellem 11000, 13000 og 13600 lire pr. 100 kg, medens den italienske markedspris pa det pågældende tidspunkt lå mellem 11500, 18500 eller endog 20000 lire pr. 100 kg.

AIMA's salg fik prisen på de mængder hård hvede, der endnu var til rådighed for de handlende på det italienske marked, til brat at falde fra januar 1974 og frem til januar 1975, især i Foggia, som i Italien er den vigtigste handelsplads for hård hvede; det kom endog så vidt, at hård hvede på visse tidspunkter ikke engang blev noteret.

Sagsøgeren i hovedsagen, Carmine Russo, som i kommunen Castelluccio dei Sauri producerer hård hvede, har anført, at han i januar 1975 for et parti på 5 tons hård hvede kun kunne opnå en pris på 17000 lire pr. 100 kg, skønt systemet i den fælles markedsordning havde givet ham en berettiget forventning om — ja endog en ret til — en pris pa omkring 18500 lire pr. 100 kg, en pris som ville have været gældende, hvis markeds-og fællesskabsmekanismerne havde fungeret sammen på normal vis, og AIMA ikke i mellemtiden havde grebet ind. Han anlagde derfor sag ved byretten i Bovino mod AIMA med hjemmel i artikel 2043 i den italienske Codice civile (civil lovbog), med påstand om erstatning for sit tab, som han havde opgjort til 75000 lire.

Ved kendelse af 2. maj 1975 udsatte byretten i Bovino sagen og forelagde Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse i henhold til EØF-traktatens artikel 177:

1. Giver eksistensen at en tælles markedsordning for korn medlemsstaterne hjemmel til at træffe ensidige foranstaltninger, som ved handelstransaktioner foretaget af selve det interventionsorgan, der er oprettet med henblik på gennemførelsen af forordning nr. 120/67, medfører en ændring af den prisdannelsesmekanisme, der er indført ved fællesskabslovgivningen, og en forvridning af handelen inden for Fællesskabet?

2. Har den omstændighed, at en medlemsstats interventionsorgan opkøber et kvantum hård hvede på verdensmarkedet til en bestemt pris og herefter sælger det videre i en medlemsstat til en pris, der ligger under købsprisen og klart under interventionsprisen, virkning som en støtte til import af det pågældende produkt (her hård hvede)?

3. Giver bestemmelserne i Rådets forordning nr. 120/67 med senere gennemførelsesbestemmelser, da de gælder umiddelbart i Italiens retssystem, den pågældende sektors erhvervsdrivende et krav på, at der ikke sker indgreb i den normale funktion af de mekanismer, som er indført ved den fælles markedsordning med hensyn til prisdannelsen, et krav, som umiddelbart kan beskyttes af de nationale retsinstanser?

4. Såfremt der svares bekræftende pa de foregående spørgsmål, anmodes Domstolen om at udtale, om medlemsstatens intervention som ovenfor beskrevet må antages at være ulovlig og derfor at krænke de subjektive rettighe der, som fællesskabsreglerne hjemler de private erhvervsdrivende.

5. Domstolen anmodes om at udtale, om der i tilfælde af bekræftende svar på det foregående spørgsmål i fællesskabsretten findes et princip, der fuldstændigt og i ethvert tilfælde holder private — som har rettigheder i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 120/67 — skadesløse for det økonomiske tab, som skyldes medlemsstatens ulovlige adfærd, særlig når handlingen hidrører fra et interventionsorgan?

Til disse spørgsmål har jeg indtaget følgende standpunkt:

I — De to første spørgsmål fra den forelæggende ret går ud på, om foranstaltninger af den art, som den italienske regering har truffet, er forenelige med fællesskabsreglerne. 1. Først må der henvises til, at fællesskabsmyndighederne ikke har forholdt sig passive over for de forstyrrelser, som i sommeren 1973 forekom pa fællesmarkedet og i særlig grad på det italienske marked. Ganske vist er de fælles markedsordninger for landbrugsvarer udarbejdet med henblik på en overskudssituation, men fællesskabsmyndighederne står dog alligevel ikke hjælpeløse over for en mangelssituation. Først greb man til de sædvanlige midler, som er fastsat i tilfælde af markedsforstyrrelser (Rådets forordning nr. 2591/69 af 18. december 1969, EFT-specialudgave 1969 (II), s. 555; org. ref. ABl. L 324 af 27.12.1969, s. 1); Rådets forordning nr. 1968/73 af 19. juli 1973, EFT L 201 af 21.7.1973, s. 10), såsom udsættelse af den tidligere fastsættelse af restitutioner, nedsættelse af eksportlicensernes gyldighedsperiode samt bortfald af enhver restitution. Fra 1. august 1973 stillede de tyske, de franske og de belgiske interventionsorganer i henhold til forordning nr. 2104/73 (EFT L 214 af 2. 8.1973, s. 2) og med finansiel støtte fra Fællesskabet 200000 tons blød hvede til disposition for AIMA på særlige betingelser, en mængde som udelukkende var bestemt til fremstilling af fødevarer med henblik på befolkningens forsyning. Dette korn blev så ved offentlig licitation solgt til interventionsprisen med tillæg af 1,5 RE pr. ton. Herefter udstedte Kommissionen den 4. august 1973 på begæring af Den franske Republik beskyttelsesforanstaltninger, som gjaldt for udførsel af hård hvede fra Fællesskabet (EFT L 219 af 7. 8.1973, s. 25): for dette produkt blev der fra det nævnte tidspunkt ikke længere tildelt eksportlicenser. Den 14. august 1973 fastsatte Kommissionen i forordning nr. 2219/73 afgifter for udførsel af blød hvede (EFT L 227 af 15.8.1973, s. 19). Desuden udstedte Kommissionen den 29. august 1973 på begæring af Den italienske Republik beskyttelsesforanstaltninger, der gjaldt for udførsel af grove og fine gryn samt mel af hård hvede fra Italien (EFT L 243 af 31. 8.1973, s. 44): for disse produkter blev der fra det nævnte tidspunkt ikke længere udstedt licenser til eksport fra Italien. En af denne sidstnævnte forordnings betragtninger er særlig oplysende: »Disse forarbejdede produkter [af hård hvede] anvendes [især i Italien] til fremstilling af dejvarer til menneskeligt forbrug. … I øvrigt er forskellen mellem priserne i Italien og på verdensmarkedet af et sådant omfang, at eksportørerne ser en ikke ringe fordel i fra Italien at udføre grove og fine gryn samt mel fremstillet på basis af hård hvede.« Endelig udstedte Kommissionen den 20. september 1973, ligeledes på begæring af Den italienske Republik, beskyttelsesforanstaltninger vedrørende udførsel af mel, grove og fine gryn af blød hvede af italiensk oprindelse fra Fællesskabet: fra dette tidspunkt blev der ikke længere udstedt eksportlicenser for disse produkter, såfremt de stammede fra Italien. Efter at situationen på verdensmarkedet havde normaliseret sig noget, blev der i den efterfølgende periode igen indført en importafgift. Foranstaltningerne for udførsel af mel, grove og fine gryn af blød hvede blev ophævet med virkning fra den 26. november 1974 (Kommissionens beslutning af 26. november 1974, EFT L 343 af 21. 12. 1974, s. 11). Endelig blev de foranstaltninger, der vedrørte udførsel af hård hvede med oprindelse i Fællesskabet, samt mel, grove og fine gryn af hård hvede af italiensk oprindelse, ophævet med virkning fra den 9. april 1975 (Kommissionens forordning af 9. april 1975, EFT L 89 af 10.4.1975, s. 28). Sammenfattende kan man altså fastslå følgende: når Kommissionen stedse vægrede sig ved udtrykkeligt at yde støtte til indførsel af hård hvede fra Italien, og når den ikke mindre standhaftigt modsatte sig indførelse af en udligningsafgift, der var krævet af den franske forarbejdningsindustri, så skyldtes det, at den havde den opfattelse, at den fælles markedsordning for kom opstiller et fuldstændigt system af beskyttelsesforanstaltninger, som giver mulighed for definitivt at undgå markedsforstyrrelser, og fordi den desuden mente at have udtømt alle de muligheder for indgriben, som findes i fællesskabslovgivningen. 2. Den italienske regering var af den opfattelse, at denne række foranstaltninger var utilstrækkelige; den opererede derfor i hele denne periode, det vil sige fra efteråret 1973 til foråret 1975, med nationale foranstaltninger ved siden af fællesskabsforanstaltningerne. Da det — i det mindste teoretisk — ikke kunne udelukkes, at AIMA's salg af hård hvede til nedsat pris kunne påvirke udførslen af italienske dejvarer til de andre medlemsstater i mængde og pris, traf den italienske regering også foranstaltninger for at forhindre, at de mængder, som AIMA solgte til nedsatte priser, ikke blev anvendt til andre formål end fremstilling af dejvarer til hjemmemarkedet. Problemet blev flere gange behandlet i Forvaltningskomiteen for Korn, særlig i et møde den 9. oktober 1973 i specialkomiteen for landbrug, og også Kommissionen foretog en grundig efterprøvelse af problemet i samarbejde med den italienske regerings kompetente myndigheder. Efter at den italienske regering i begyndelsen af 1975 havde besluttet at indstille salg af hård hvede til nedsat pris til de italienske dejvareproducenter, henlagde Kommissionen tilsyneladende sagen, idet den dog »forbeholdt sig sin stilling over for enhver sådan ny foranstaltning fra den italienske regerings side« (svar af 28. juli 1975 på skriftligt spørgsmål nr. 170/75 af 6. juni 1975 fra hr. de Keersmaeker). Vedrørende det fortolkningsspørgsmål, som Domstolen er anmodet om at besvare, skal jeg udtale følgende: Efter en allerede fast retspraksis, som blot er videreført i Domstolens dom Galli af 23. januar 1975 (Sml. 1975, s. 47), kan medlemsstaterne på områder, hvor der er indført en fælles markedsordning, ikke længere ensidigt gribe ind med bestemmelser, som udgør en overflødig gentagelse af fællesskabsreglerne eller endog strider imod disse. Dette gælder for priserne for hård hvede og mel af hård hvede, både i producent-og handelsleddet. AIMA's salgspris lå ikke blot under den italienske markedspris og under Fællesskabets indikativpris, som i øvrigt kun var af rent teoretisk betydning, men også under interventionsprisen. Skønt salgsprisen for hård hvede, som de italienske interventionsorganer lå inde med, mindst skulle svare til den stedlige markedspris og i intet tilfælde måtte ligge under den for dette handelscenter gældende interventionspris (artikel 3 i Kommissionens forordning af 27. februar 1970, EFT-specialudgave 1970 (I), s. 109; org. ref. ABl. L 47 af 28.2.1970, s. 49), lå AIMA's salgspris betydeligt under dette mindstebeløb, der i december 1974 udgjorde 14591 lire med tillæg af en månedlig stigning på 383 lire. Faktisk har AIMA ved at forlade sin tildelte rolle i fællesskabssystemet, som en privatvirksomhed sat markedet ud af spillet ved en regulær dumping. Den italienske ordning tilsigtede netop at stille hård hvede til rådighed for forbrugerne til en lavere pris end den, som ville være fremkommet, hvis markedet havde fungeret normalt. Ved at ændre strukturen for det pågældende produkts salgspris påvirkede denne ordning direkte fællesskabssystemet. Uden denne indgriben ville RUSSO's hårde hvede måske have fundet en køber til en højere pris end 17000 lire pr. 100 kg. Den fælles markedsordning for hård hvede, som er omhandlet i traktatens artikel 40, stk. 2 og indført ved forordning nr. 120/67, giver de fællesskabsorganer, der har fået til opgave at gennemføre ordningen, hjemmel til at udstede de fornødne foranstaltninger til at afskaffe prisforhøjelserne på det italienske marked, og vi har set, at organerne har gjort brug af denne beføjelse. Denne kompetence udelukker enhver konkurrerende kompetence fra medlemsstaternes side. Hvis man tillod konkurrerende kompetencer af den slags, som er omtvistet i den foreliggende retssag, så ville det bevirke, at man ville opretholde eller genoplive en national markedsordning, som pr. definition er blevet erstattet af en fælles markedsordning (traktatens artikel 43, stk. 3). Med henblik på den krævede fortolkning er der ingen grund til at bedømme AIMA's foranstaltninger i forhold til bestemmelserne om støtte (traktatens artikel 92-94): det er tilstrækkeligt at henvise til, at de udgør et direkte indgreb i markedet for hård hvede, hvorved der tilsigtes en ændring af prisdannelsen i et konkurrencesystem, som traktaten har villet beskytte, en ændring som rent faktisk er gennemført.

II — De sidste tre spørgsmål fra byretten i Bovino er, om der i fællesskabsretten gælder et princip om, at private kan påberåbe sig fællesskabsforordningernes umiddelbare gyldighed, således at de i tilfælde, hvor en medlemsstat krænker disse forordninger, »fuldstændigt og i ethvert tilfælde … [holdes] skadesløse« for det økonomiske tab, som skyldes medlemsstatens angiveligt pligtstridige adfærd. Domstolen har allerede haft lejlighed til at udtale sig om konsekvenserne af en sådan situation for de nationalretlige domstole og for enkeltpersoner. Domstolen har udtalt (dom af 4. april 1968, sag 34/67, Luck mod Hauptzollamt Köln-Rheinau, Sammlung 1968, s. 373), at fællesskabsretten »ikke begrænser … de kompetente nationale retters beføjelse til blandt den nationale retsordens forskellige retsmidler, at vælge dem, som er egnede til at beskytte de individuelle rettigheder, som fællesskabsretten har tilstået«. Derfor må den nationale domstol, hvis nationale ret er i strid med fællesskabsretten, undlade at anvende de nationale retsforskrifter. I forvaltningssager må dommeren ikke anvende modstridende national ret: dette antog det italienske Consiglio di Stato i sin afgørelse af 25. september 1974 vedrørende mælkesektoren, med hvilken afgørelse denne domstol endog foregreb Galli-dommen. Men hvorledes ligger det med det ansvar for skader — hvad enten det gøres gældende for en almindelig domstol eller en forvaltningsdomstol — som skyldes anvendelsen af sådanne nationale retsforskrifter, der er i strid med fællesskabsretten? Jeg tror, at det — ganske generelt sagt — på dette område er de nationale domstoles opgave i henhold til de almene forpligtelser, som ved traktatens artikel 5 er pålagt medlemsstaterne, at drage konsekvenserne for deres nationale retsorden af deres stats tilhørsforhold til Fællesskabet. Domstolen har flere gange udtalt, at de enkelte medlemsstater skal vedtage sådanne processuelle bestemmelser, som er påkrævet for en samtidig og ensartet anvendelse af fællesskabsretten i alle medlemsstater. I dom af 7. februar 1973 (sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. 1973, s. 112) har Domstolen indledningsvist udtalt, at »en dom afsagt af Domstolen i henhold til traktatens artikler 169 og 171 såvel i tilfælde af forsinkelse med opfyldelse af en forpligtelse som ved definitiv vægring herimod [kan] være af materiel interesse med henblik på fastsættelsen af grundlaget for det ansvar, som en medlemsstat som følge af sin passivitet kan pådrage sig over for andre medlemsstater, over for Fællesskabet eller over for enkeltpersoner«. Den tanke, der er kommet til udtryk i denne afgørelse, er den logiske følge af princippet om fællesskabsrettens forrang og dens umiddelbare anvendelighed. Det er ganske vist, bortset fra tilfælde, hvor Domstolen umiddelbart bliver anmodet om at træffe afgørelse om rettigheder, som private kan støtte på fællesskabsretten, den nationale dommers opgave at sørge for gennemførelsen af disse rettigheder ved anvendelsen af den nationale retsorden. Hvis man imidlertid ikke vil løbe den risiko, at de enkelte retssubjekter bliver behandlet forskelligt alt efter hvilken national retsorden, der gælder for dem, må man, som Domstolen allerede har gjort det ved forskellige lejligheder, udarbejde principper for en ensartet og så vidt muligt effektiv gennemførelse af de rettigheder, som fællesskabsretten medfører for privatpersoner. Herefter mener jeg at kunne fastslå, at der gælder et princip i fællesskabsretten, efter hvilket medlemsstaternes myndigheder og især deres retter er forpligtet til at varetage interesserne for de personer, der berøres af en mulig krænkelse af fællesskabsretlige bestemmelser, der giver grundlag for rettigheder for privatpersoner, ved at give sådanne personer en direkte og umiddelbar beskyttelse (se sag 13/68, firma Salgoil mod Den italienske Republiks ministerium for udenrigshandel, dom af 19. december 1968, Sammlung 1968, s. 680). Inden for disse rammer kan Også et erstatningskrav mod den medlemsstat, der har handlet traktatstridigt, være begrundet, når de øvrige betingelser efter den pågældende nationale retsorden er opfyldt.

III — Sammenfattende foreslår jeg derfor at besvare spørgsmålene fra byretten i Bovino således: 1. Eksistensen af en fælles markedsordning for korn udelukker, at en medlemsstat kan gribe til ensidige foranstaltninger, som fører til en ændring af den prisordning, der er fastsat ved den pågældende markedsordning. 2. Bestemmelserne i Rådets forordning nr. 120/67 og i de gennemførelsesbestemmelser, der er udstedt med henblik herpå, hjemler ved deres prismekanisme subjektive rettigheder for privatpersoner, og særlig for producenter. 3. Forpligtelsen til at sørge for en effektiv beskyttelse af disse rettigheder medfører, såfremt de øvrige betingelser efter den nationale retsorden er opfyldt, også, at medlemsstaten ifalder ansvar for de følger, som skyldes en krænkelse af fællesskabsretten.

( 1 ) – Oversat fra tysk.