Domstolens Dom af 5. maj 1998. - Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Landbrug - Veterinærpoliti - Hasteforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati - 'Kogalskab'. - Sag C-180/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-02265



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Annullationssoegsmaal - akter, der kan vaere genstand for soegsmaal - retsakter, der tilsigter at skabe retsvirkninger - retsakt, der giver udtryk for Kommissionens hensigt til at foelge visse retningslinjer, eller som bekraefter en tidligere retsakt - ikke omfattet

(EF-traktaten, art. 173, stk. 1)

2 Landbrug - tilnaermelse af lovgivningerne om veterinaerpoliti - veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med levende dyr og produkter af animalsk oprindelse inden for Faellesskabet - direktiv 89/662 og 90/425 - hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati - forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter fra Det Forenede Kongeriges omraade - overensstemmelse med direktiverne

(Raadets direktiv 89/662 og 90/425; Kommissionens beslutning 96/239)

3 Landbrug - tilnaermelse af lovgivningerne om veterinaerpoliti - veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med levende dyr og produkter af animalsk oprindelse inden for Faellesskabet - direktiv 89/662 og 90/425 - hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati - forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter fra Det Forenede Kongeriges omraade - begrundelsespligt - proportionalitetsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og retssikkerhedsprincippet - tilsidesaettelse - foreligger ikke - maalene med den faelles landbrugspolitik - overensstemmelse

(EF-traktaten, art. 39, stk. 1, art. 40, stk. 3, og art. 190; Raadets direktiv 89/662 og 90/425; Kommissionens beslutning 96/239)

4 Landbrug - tilnaermelse af lovgivningerne - direktiv 89/662 og 90/425 - hjemmel

(EF-traktaten, art. 39, stk. 1, og art. 43; Raadets direktiv 89/662 og 90/425)

Sammendrag

1 Forudsaetningen for, at en retsakt fra Raadet eller Kommissionen kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal, er, at den tilsigter at skabe retsvirkninger. Det er ikke tilfaeldet med hensyn til en disposition fra Kommissionen, der er udtryk for dennes eller en af dens tjenestegrenes hensigt til at foelge visse retningslinjer, eller en retsakt, der udelukkende er en bekraeftelse af en tidligere beslutning, saaledes at en annullation af den bekraeftende retsakt ville vaere ensbetydende med en annullation af den tidligere retsakt.

2 Ved vedtagelsen af beslutning 96/239 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, hvorved der midlertidigt indfoertes et fuldstaendigt forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter fra Det Forenede Kongeriges omraade til de oevrige medlemsstater og tredjelande, handlede Kommissionen inden for den kompetence, den er tillagt ved direktiv 90/425 og 89/662 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen inden for Faellesskabet.

For det foerste var betingelserne for vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til disse to direktiver opfyldt, bl.a. fordi det er den omstaendighed, at en zoonose, en sygdom eller andre forhold kan udgoere en alvorlig fare, som indebaerer, at Kommissionen har kompetence til at traeffe saadanne foranstaltninger. Naar for det andet henses til, at direktiverne er formuleret meget bredt, og der ikke er fastsat tidsmaessige eller geografiske begraensninger i anvendelsesomraadet for disse foranstaltninger, har Kommissionen ikke aabenbart overskredet graenserne for sit vide skoen ved at forsoege at isolere sygdommen paa Det Forenede Kongeriges omraade gennem et forbud mod eksport fra dette omraade til de oevrige medlemsstater og tredjelande. Endelig er beslutningen ikke behaeftet med magtfordrejning, idet Kommissionen handlede paa grund af risikoen for, at bovin spongiform encephalopati kan overfoeres til mennesker, og efter forinden at have foretaget en vurdering af de af Det Forenede Kongerige vedtagne foranstaltninger og hoering af Den Videnskabelige Veterinaerkomité og Den Staaende Veterinaerkomité, og det eneste eller vaesentligste formaal var ikke af oekonomisk karakter snarere end beskyttelsen af sundheden.

3 Beslutning 96/239 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, hvorved der midlertidigt indfoertes et fuldstaendigt forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter fra Det Forenede Kongeriges omraade til de oevrige medlemsstater og tredjelande, opfylder kravene til begrundelse, er ikke i strid med proportionalitetsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling eller retssikkerhedsprincippet og er i overensstemmelse med maalene med den faelles landbrugspolitik, som er fastlagt i traktatens artikel 39, stk. 1.

Hvad saerligt angaar proportionalitetsprincippet kunne Kommissionen paa grund af den store usikkerhed med hensyn til de risici, der var forbundet med de omhandlede dyr og produkter, traeffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud blev paavist, at der var en risiko, og hvilket omfang denne havde. Med hensyn til princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, maa det fastslaas, at da den anfaegtede beslutning blev vedtaget, var naesten alle tilfaelde af bovin spongiform encephalopati i Europa konstateret i Det Forenede Kongerige, og situationen i Det Forenede Kongerige var derfor ikke sammenlignelig med situationen i de oevrige medlemsstater.

4 Traktatens artikel 43 er rette hjemmel for enhver retsakt, der regulerer spoergsmaalet om produktion af og handel med de i bilag II til traktaten opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggoerelsen af en eller flere af de i traktatens artikel 39, stk. 1, naevnte maalsaetninger med den faelles landbrugspolitik.

Naar henses til, hvor vigtig den frie bevaegelighed for dyr, animalske produkter og produkter af animalsk oprindelse er for virkeliggoerelsen af disse maal, var traktatens artikel 43 rette hjemmel for vedtagelsen af direktiv 90/425 og 89/662 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen inden for Faellesskabet, selv om Kommissionen i henhold til direktiverne accessorisk kan vedtage beskyttelsesforanstaltninger, som ogsaa finder anvendelse paa »produkter af animalsk oprindelse«, »heraf afledte produkter« og »produkter afledt af disse [dyr]«, der ikke er omfattet af bilag II til traktaten.

Parter

I sag C-180/96,

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Nicholas Lyell, QC, Paul Lasok, QC, og barrister David Anderson, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,

sagsoeger,

mod

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Dierk Booss og James Macdonald Flett, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoegt,

stoettet af

Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent Arthur Brautigam og juridisk konsulent Moyra Sims, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektoer Alessandro Morbilli, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,

intervenient,

angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (EFT L 78, s. 47) og visse andre dispositioner fra Kommissionens side,

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet og R. Schintgen samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón (refererende dommer),

generaladvokat: G. Tesauro

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 2. juli 1997,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 30. september 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 24. maj 1996 har Det Forenede Kongerige i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (EFT L 78, s. 47, herefter »den anfaegtede beslutning«) og visse andre dispositioner fra Kommissionens side.

2 Ved saerskilt dokument indleveret samme dag fremsatte Det Forenede Kongerige endvidere begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning og/eller om visse andre foreloebige forholdsregler. Ved Domstolens kendelse af 12. juli 1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (Sml. I, s. 3903), blev begaeringen forkastet.

3 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 12. september 1996 har Raadet faaet tilladelse til at indtraede i sagen til stoette for Kommissionens paastande.

4 Det fremgaar af sagen, at bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«), saakaldt »kogalskab«, for foerste gang blev observeret i Det Forenede Kongerige i 1986. Sygdommen hoerer til en gruppe af sygdomme, der benaevnes smitsomme spongiforme encephalopatier, som er kendetegnet ved en nedbrydning af hjernen og ved, at hjernecellerne har struktur som en svamp ved mikroskopisk undersoegelse. De forskellige sygdomme paavirker saavel mennesker (sygdommen kuru i Ny Guinea og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, som normalt rammer aeldre mennesker) som forskellige dyr, bl.a. kvaeg, faar (scrapie), huskatte og opdraettede minke.

5 Den sandsynlige aarsag til BSE antages at vaere en aendring i fremstillingen af foder til kvaeg og tilsaetning af proteiner hertil fra faar, der er ramt af scrapie. Sygdommen er kendetegnet ved en inkubationstid paa flere aar, og i denne periode kan sygdommen ikke paavises, saa laenge dyret er i live.

6 Med henblik paa at bekaempe denne sygdom har Det Forenede Kongerige siden juli 1988 truffet en raekke foranstaltninger, bl.a. forbud mod salg af foder til droevtyggere indeholdende droevtyggerproteiner og forbud mod at fodre droevtyggere med saadant foder (»Ruminant Feed Ban«, der findes i Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988, SI 1988/1039, med senere aendringer). Da den formodede aarsag til sygdommen er indtagelse af inficeret foder, burde dette forbud ifoelge forskerne have forebygget nye tilfaelde af BSE hos dyr foedt efter gennemfoerelsen heraf.

7 For at nedbringe risiciene for menneskers sundhed har Det Forenede Kongerige ligeledes truffet en raekke foranstaltninger, herunder forbud mod salg og anvendelse af saerligt slagteaffald af kvaeg (»specified bovine offal«), som formodes at indeholde inficerede dele (The Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989, SI 1989/2061, med senere aendringer). Forbuddet omfatter bl.a. hoveder og rygmarv.

8 Ogsaa Kommissionen har vedtaget en raekke beslutninger vedroerende BSE i Det Forenede Kongerige, bl.a. Kommissionens beslutning 90/200/EOEF af 9. april 1990 om tillaegskrav til visse vaev og organer med hensyn til bovin spongiform encephalopati (EFT L 105, s. 24), som blev erstattet af Kommissionens beslutning 94/474/EF af 27. juli 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati og om ophaevelse af beslutning 89/469/EOEF og 90/200/EOEF (EFT L 194, s. 96). Sidstnaevnte beslutning er senest aendret ved Kommissionens beslutning 95/287/EF af 18. juli 1995 (EFT L 181, s. 40). Foranstaltningerne vedroerer bortskaffelse af vaev fra kvaeg, som kan indeholde det smittefarlige stof, og opfodring af droevtyggere. Endvidere er der ved Kommissionens beslutning 92/290/EOEF af 14. maj 1992 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati (BSE) i Det Forenede Kongerige for saa vidt angaar kvaegembryoner (EFT L 152, s. 37) fastsat meget strenge betingelser for eksport af embryoner.

9 Den 20. marts 1996 meddelte Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (»SEAC«), som er et raadgivende organ for Det Forenede Kongeriges regering, at den havde konstateret ti tilfaelde af en variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen hos personer under 42 aar. Det anfoeres i SEAC's meddelelse: »Selv om der ikke er et direkte bevis for en aarsagsforbindelse, er den mest sandsynlige forklaring 'the most likely explanation' paa nuvaerende tidspunkt efter de foreliggende oplysninger og i mangel af et trovaerdigt alternativ, at disse tilfaelde haenger sammen, at de paagaeldende har vaeret udsat for paavirkning fra BSE foer indfoerelsen af forbuddet mod anvendelse af saerligt slagteaffald i 1989. Sagen maa behandles med stor alvor.«

10 I den samme meddelelse understregede SEAC, at det var noedvendigt, at de foranstaltninger, der var truffet med hensyn til beskyttelse af folkesundheden, blev anvendt korrekt, og anbefalede en konstant kontrol med den fuldstaendige bortskaffelse af rygmarv. SEAC anbefalede endvidere, at slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder blev udbenet i godkendte virksomheder under kontrol af Meat Hygiene Service, at affaldet fra udskaering blev omfattet af reglerne for saerligt slagteaffald af kvaeg, og at anvendelse af koed- og benmel fra pattedyr i foder til ethvert husdyr blev forbudt.

11 Samme dag besluttede Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Ernaering at forbyde salg og levering af koed- og benmel fra pattedyr og anvendelse heraf i foder til ethvert husdyr, herunder fjerkrae, heste og opdraettede fisk, og salg af koed af kvaeg paa over 30 maaneder til menneskefoede.

12 Samtidig vedtog en raekke medlemsstater og tredjelande foranstaltninger, hvorved de forboed indfoersel af kvaeg og koed af kvaeg fra Det Forenede Kongerige, og for saa vidt angaar de foranstaltninger, der blev truffet af visse tredjelande, fra Den Europaeiske Union.

13 Den 22. marts 1996 fastslog Den Europaeiske Unions Videnskabelige Veterinaerkomité (herefter »Den Videnskabelige Veterinaerkomité«), at der med de foreliggende oplysninger ikke var bevis for, at BSE kunne overfoeres til mennesker. Paa grund af den foreliggende risiko, som komitéen i oevrigt hele tiden havde taget hensyn til, anbefalede den, at de foranstaltninger, der for nyligt var truffet af Det Forenede Kongerige vedroerende udbening af slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder i godkendte virksomheder, skulle anvendes i samhandelen i Faellesskabet, og at Faellesskabet skulle traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at forbyde anvendelsen af koed- og benmel i dyrefoder. Komitéen fandt endvidere, at enhver kontakt mellem rygmarv paa den ene side og fedt, ben og koed paa den anden side skulle forhindres, idet slagtekroppene ellers skulle anses for saerligt slagteaffald af kvaeg. Endelig anbefalede komitéen, at forskningen vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt BSE kan overfoeres til mennesker, blev viderefoert. Som bilag til udtalelsen var vedlagt foelgende erklaering fra et medlem af komitéen: »Paa grundlag af de begraensede videnskabelige oplysninger, som kun er baseret paa en vurdering foretaget med materiale fra ni stykker kvaeg, kan vi ikke vaere sikre paa, at oksekoed i form af muskler ikke udgoer en fare for saa vidt angaar overfoerslen af BSE-smitte«.

14 Den 24. marts 1996 gentog SEAC de anbefalinger, komitéen allerede havde fremsat, vedroerende udbening af slagtekroppe i godkendte virksomheder, behandling af afpuds indeholdende nerve- og lymfevaev, rygsoejle og hoved (bortset fra tungen, hvis denne er fjernet uden at vaere inficeret) som saerligt slagteaffald af kvaeg og forbuddet mod at anvende koed- og benmel fra pattedyr i foder til droevtyggere, husdyr (herunder fisk og heste) og endog mod at anvende det som goedning paa jorder, hvortil droevtyggere har adgang. SEAC understregede dog, at komitéen ikke kunne bekraefte, om der var en aarsagsforbindelse mellem BSE og den variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, som var opdaget for nylig, men at dette spoergsmaal kraevede yderligere forskning.

15 Den 27. marts 1996 vedtog Kommissionen den anfaegtede beslutning, som er vedtaget med hjemmel i EF-traktaten, Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26. juni 1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 224, s. 29), som aendret ved Raadets direktiv 92/118/EOEF af 17. december 1992 om dyresundhedsmaessige og sundhedsmaessige betingelser for samhandel med og indfoersel til Faellesskabet af produkter, der for saa vidt angaar disse betingelser ikke er underlagt specifikke faellesskabsbestemmelser, som omhandlet i bilag A, kapitel I, i direktiv 89/662/EOEF, og for saa vidt angaar patogener, i direktiv 90/425/EOEF (EFT 1993 L 62, s. 49), saerlig artikel 10, stk. 4, og Raadets direktiv 89/662/EOEF af 11. december 1989 om veterinaerkontrol i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 395, s. 13), som aendret ved direktiv 92/118, saerlig artikel 9.

16 Det bestemmes i artikel 10, stk. 1, foerste afsnit, og artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425:

»1. En medlemsstat underretter straks de oevrige medlemsstater og Kommissionen, naar det konstateres, at der paa dens omraade forekommer en af de i direktiv 82/894/EOEF omhandlede sygdomme, samt naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed.

...

4. Under alle omstaendigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Staaende Veterinaerkomité undersoege situationen. Den traeffer efter fremgangsmaaden i artikel 17 de noedvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede dyr og produkter og, hvis situationen kraever det, for produkter afledt af disse. Den foelger udviklingen i situationen og aendrer eller ophaever de trufne afgoerelser efter samme fremgangsmaade paa baggrund af denne udvikling.«

17 Artikel 1 i direktiv 90/425 vedroerer levende dyr og produkter, der er omfattet af de i bilag A anfoerte direktiver, og de dyr og produkter, der er omhandlet i direktivets artikel 21, stk. 1, dvs. de dyr og produkter, der er naevnt i bilag B til direktiv 90/425.

18 Det bestemmes i artikel 9, stk. 1, foerste afsnit, og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662:

»1. En medlemsstat underretter straks de oevrige medlemsstater og Kommissionen, naar det konstateres, at der paa dens omraade forekommer en af de i direktiv 82/894/EOEF omhandlede sygdomme, eller naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.

...

4. Under alle omstaendigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Staaende Veterinaerkomité undersoege situationen. Den traeffer efter fremgangsmaaden i artikel 17 de noedvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede produkter og, hvis situationen kraever det, for produkter med oprindelsesstatus eller heraf afledte produkter. Den foelger situationens udvikling og aendrer eller ophaever de trufne afgoerelser efter samme procedure paa baggrund af denne udvikling.«

19 Artikel 1 i direktiv 89/662 vedroerer produkter af animalsk oprindelse, der er omfattet af de i bilag A anfoerte direktiver eller af direktivets artikel 14, dvs. de produkter, der er naevnt i bilag B til dette direktiv.

20 I praeamblen til den anfaegtede beslutning henvises til offentliggoerelsen af nye videnskabelige oplysninger, meddelelsen fra Det Forenede Kongerige om, at det har truffet supplerende foranstaltninger (udbening af slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder i godkendte virksomheder, som overvaages af Meat Hygiene Service, klassificering af afpuds (trimming) som saerligt slagteaffald af kvaeg og forbud mod anvendelse af koed- og benmel fra pattedyr i foder til ethvert husdyr), de indfoerselsforbud, der var udstedt af visse medlemsstater, og udtalelsen fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité. Det anfoeres i femte, sjette og syvende betragtning til beslutningen:

»[ud fra foelgende betragtninger: ...]

i den nuvaerende situation er det ikke muligt at tage endelig stilling til risikoen for overfoersel af BSE til mennesker; det kan ikke udelukkes, at der er en risiko; denne usikkerhed har fremkaldt store betaenkeligheder hos forbrugerne; derfor er det hensigtsmaessigt som hasteforanstaltning at fastsaette, at der midlertidigt ikke maa forsendes kvaeg og oksekoed eller produkter heraf fra Det Forenede Kongeriges omraade til de andre medlemsstater; samme forbud boer gaelde for udfoersel til tredjelande, saa det undgaas, at handelen omlaegges;

Kommissionen vil i de kommende uger foretage EF-inspektion i Det Forenede Kongerige for at vurdere de trufne foranstaltningers anvendelse; endvidere boer der paa videnskabeligt plan foretages en dyberegaaende undersoegelse af de nye oplysninger og af, hvilke foranstaltninger der skal traeffes;

denne beslutning skal derfor revideres, naar alle ovennaevnte elementer er undersoegt.«

21 Den anfaegtede beslutnings artikel 1 har foelgende ordlyd:

»Indtil der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen, og uanset de EF-foranstaltninger, der er truffet til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, undlader Det Forenede Kongerige fra sit omraade at sende foelgende til de andre medlemsstater og til tredjelande:

- levende kvaeg samt saed og embryoner fra kvaeg

- koed af kvaeg, der er slagtet i Det Forenede Kongerige

- produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse

- koed- og benmel fra pattedyr.«

22 I henhold til den anfaegtede beslutnings artikel 3 skal Det Forenede Kongerige hver anden uge sende Kommissionen en rapport om anvendelsen af de foranstaltninger, der er truffet mod BSE, og i henhold til artikel 4 opfordres Det Forenede Kongerige til at fremlaegge »nye forslag med henblik paa bekaempelse af bovin spongiform encephalopati i Det Forenede Kongerige«.

23 Det Forenede Kongerige har principalt nedlagt paastand om, at Kommissionens anfaegtede beslutning annulleres, subsidiaert at beslutningens artikel 1 annulleres, for saa vidt den vedroerer: a) levende kvaeg, som maa udfoeres fra Det Forenede Kongerige i henhold til beslutning 94/474, og/eller b) saed og/eller embryoner fra levende kvaeg og/eller c) koed af kvaeg paa under 30 maaneder, som er slagtet i Det Forenede Kongerige, eller koed fra kvaeg, som dokumenteret kommer fra besaetninger, hvor der ikke har vaeret udbrud af BSE, og som ikke har vaeret eller kunnet komme i beroering med foder inficeret med BSE-agensen, og/eller d) produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse, og/eller e) gelatine og/eller talg og/eller f) eksport til tredjelande (bortset fra de tilfaelde, hvor der i givet fald er en reel risiko for omlaegning af handelen). Det Forenede Kongerige har ligeledes nedlagt paastand om, at alle de oevrige anfaegtede dispositioner annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

24 Kommissionen og Raadet har nedlagt paastand om frifindelse og om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Formaliteten, for saa vidt der nedlaegges paastand om annullation af de »oevrige anfaegtede dispositioner«

25 Ud over annullation af den anfaegtede beslutning har Det Forenede Kongerige ligeledes nedlagt paastand om annullation af visse udtalelser fra Kommissionen, nemlig meddelelsen af 10. april 1996, hvori Kommissionen oplyste, at den ikke ville foreslaa, at embargoen blev ophaevet, kommissaer Fischler's udtalelse af 13. april 1996, hvori han anfoerte, at ophaevelsen af eksportforbuddet afhang af, »med hvilken hastighed England gennemfoerer foranstaltninger med henblik paa at sikre, at kvaeg, der kan vaere smittet med BSE, ikke indgaar i levnedsmidler«, samt Kommissionens meddelelse af 8. maj 1996, hvori den udtalte, at den ville foreslaa, at eksportforbuddet blev ophaevet for saa vidt angaar visse produkter. Kommissionen fastslog hermed implicit, at forbuddet ikke ville blive ophaevet for saa vidt angaar de oevrige produkter. Ifoelge Det Forenede Kongerige kan disse udtalelser vaere genstand for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, idet de udgoer eller er udtryk for udoevelse af den kompetence, Kommissionen mener at have eller faktisk har i henhold til direktiv 90/425 og 89/662. Endvidere gaelder, at naar Kommissionen er forpligtet til loebende at undersoege en situation, er saadanne udtalelser retsakter, som kan anfaegtes i henhold til traktatens artikel 173, idet de ikke blot er udtryk for en bekraeftelse af en tidligere truffet beslutning, men saerskilte retsakter, som er vedtaget i medfoer af den kompetence, Kommissionen har, og som har retsvirkninger over for de beroerte, idet den bestaaende situation opretholdes.

26 Kommissionen er derimod af den opfattelse, at der ikke er tale om retsakter, der kan anfaegtes i henhold til traktatens artikel 173, idet de ikke har nogen retsvirkning af betydning for situationen i Det Forenede Kongerige. Hvis Det Forenede Kongerige paa et givet tidspunkt maatte finde, at omstaendighederne gjorde det noedvendigt for Kommissionen at handle, kunne det anlaegge sag i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastlagt i EF-traktatens artikel 175.

27 Det fremgaar af fast retspraksis, at forudsaetningen for, at en retsakt fra Raadet eller Kommissionen kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal, er, at den tilsigter at skabe retsvirkninger (dom af 27.9.1988, sag 114/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 5289, praemis 12).

28 Det er ikke tilfaeldet med hensyn til en disposition fra Kommissionen, der er udtryk for dennes eller en af dens tjenestegrenes hensigt til at foelge visse retningslinjer (ovennaevnte som i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 13), eller en retsakt, der udelukkende er en bekraeftelse af en tidligere beslutning, saaledes at en annullation af den bekraeftende retsakt ville vaere ensbetydende med en annullation af den tidligere retsakt (dom af 25.10.1977, sag 26/76, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 1875, praemis 4).

29 De udtalelser fra Kommissionen, som er omfattet af Det Forenede Kongeriges sagsanlaeg, var kun udtryk for Kommissionens hensigt og havde ikke retsvirkninger. Endvidere viser de kun, at Kommissionen havde til hensigt at bekraefte den anfaegtede beslutning.

30 Den af Det Forenede Kongerige anlagte sag kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, for saa vidt den angaar Kommissionens udtalelser af 10. april, 13. april og 8. maj 1996.

Realiteten

31 Det Forenede Kongerige har fremfoert en lang raekke anbringender til stoette for paastanden om annullation af den anfaegtede beslutning. De tre foerste anbringender er, at Kommissionen for det foerste ikke har holdt sig inden for graenserne for den kompetence, den har i henhold til direktiv 90/425 og 89/662, at der for det andet er tale om en tilsidesaettelse princippet om frie varebevaegelser, og at der for det tredje er tale om magtfordrejning. Det Forenede Kongeriges fjerde anbringende stoettes paa, at den anfaegtede beslutning ikke er tilstraekkelig begrundet. Det Forenede Kongerige har for det femte gjort gaeldende, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, for det sjette, at EF-traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3, er tilsidesat, og for det syvende, at EF-traktatens artikel 39, stk. 1, er tilsidesat. Det ottende anbringende stoettes paa, at bestemmelsen i den anfaegtede beslutnings artikel 1, tredje led, er ulovlig, navnlig fordi den er i strid med retssikkerhedsprincippet. Det niende anbringende stoettes paa, at direktiv 90/425 og 89/662 er ulovlige, idet de er vedtaget med en forkert hjemmel, nemlig EF-traktatens artikel 43.

De tre foerste anbringender, der gaar ud paa, at Kommissionen ikke har overholdt betingelserne for udoevelsen af sin kompetence, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om frie varebevaegelser, og at der er tale om magtfordrejning

32 Det Forenede Kongerige bestrider, at der er »konstatere[t] ... zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 1, i direktiv 89/662, som udgoer hjemmelen for, at Kommissionen i overensstemmelse med stk. 4 i de to artikler kunne vedtage den anfaegtede beslutning som en beskyttelsesforanstaltning. Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering var BSE kendt i flere aar foer vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, og Det Forenede Kongerige og Kommissionen havde allerede truffet foranstaltninger heroverfor. Den anfaegtede beslutning kan heller ikke anses for begrundet i, at der var fremkommet oplysninger, der gav grund til at antage, at de foranstaltninger, som allerede var truffet mod BSE, var utilstraekkelige, eller at der var en fare, som der ikke allerede var taget hensyn til (idet ogsaa de tidligere trufne foranstaltninger byggede paa den forudsaetning, at BSE var en zoonose). Der var kun en formodning for, at BSE kunne overfoeres fra ét dyr til et andet. Med hensyn til risikoen for folkesundheden kan en saadan risiko, selv om det antages, at den var til stede, heller ikke begrunde den anfaegtede beslutning, idet den var ubetydelig, naar henses til de allerede trufne foranstaltninger, eller vedroerte perioden forud for de kontrolforanstaltninger, der var truffet med hensyn til BSE.

33 Endvidere har Det Forenede Kongerige anfoert, at da den kompetence, der ved direktiv 90/425 og 89/662 tillaegges Kommissionen, skal udoeves bl.a. med henblik paa gennemfoerelse eller opretholdelse af det indre marked, kan Kommissionen ikke forbyde eksport til tredjelande. Med hensyn til risikoen for reimport af produkterne er det Forenede Kongeriges opfattelse, at da der findes en faellesskabslovgivning om import til Faellesskabet, er det unoedvendigt og i strid med gaeldende principper at fortolke faellesskabslovgivningen om samhandelen i Faellesskabet paa en saadan maade, at den ogsaa finder anvendelse paa import til Faellesskabet. Hertil kommer, at tredjelandene ofte har deres egen politik og deres egne regler vedroerende beskyttelse af sundheden og sikkerheden, som ofte bygger paa almindeligt anerkendte internationale normer.

34 Den kompetence, der ved direktiv 90/425 og 89/662 er tillagt Kommissionen, skal ifoelge Det Forenede Kongerige ligeledes udoeves med henblik paa beskyttelse af folkesundheden og dyresundheden. Af denne henvisning til EF-traktatens artikel 36 og af formuleringen i direktiv 90/425 og 89/662 kan det udledes, at de grunde, der kan anfoeres til stoette for en indskraenkning i de frie varebevaegelser, er begraensede. OEkonomiske grunde er ikke tilstraekkelige til, at Kommissionen kan handle.

35 Endelig har Det Forenede Kongerige anfoert, at der foreligger magtfordrejning, idet Kommissionen har udoevet den kompetence, den er tillagt ved direktiv 90/425 og 89/662, med henblik paa opnaaelse af andre formaal end direktivernes. Det fremgaar bl.a. af femte betragtning til den anfaegtede beslutning og de udtalelser, Kommissionen fremsatte i forbindelse med vedtagelsen af beslutningen, at der er tale om en oekonomisk foranstaltning med henblik paa at sikre stabilitet, berolige forbrugerne og beskytte oksekoedsindustrien.

36 Kommissionen har heroverfor anfoert, at selv om BSE allerede var kendt, medfoerte SEAC's udtalelser, at sygdommen blev anskuet paa en anden maade, idet den ikke laengere blev anset for kun at paavirke kvaeg, men ogsaa for at udgoere en fare for folkesundheden. De nye oplysninger indebar en aendring af vurderingen af risikoen og begrundede, at Kommissionen greb ind i henhold til direktiv 90/425 og 89/662. Der er ikke noget, der tyder paa, at de nye tilfaelde af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen skyldtes en paavirkning, som laa forud for forbuddet mod saerligt slagteaffald fra kvaeg, men SEAC foreslog derimod, at der blev truffet supplerende foranstaltninger. Endvidere er inficerede foedevarer ikke noedvendigvis den vaesentligste overfoerselskilde. Endelig indtraadte virkningerne af forbuddet fra 1988 foerst med en vis forsinkelse, forbuddet fra 1989 vedroerende saerligt slagteaffald havde ikke den tilsigtede virkning, og systemet med kontrol med kvaeg var uhensigtsmaessigt, fordi det i mere end 11 000 tilfaelde var umuligt at finde frem til, fra hvilken besaetning de dyr, der var ramt af BSE, stammede.

37 Med hensyn de foranstaltninger, Kommissionen kunne traeffe i henhold til direktiv 90/425 og 89/662, har den for det foerste henvist til, at faellesskabslovgiver med hensyn til den faelles landbrugspolitik har et vidt skoen. Raadet kan overlade en stor del af gennemfoerelsen til Kommissionen, idet den er den eneste, der konstant og noeje kan foelge udviklingen paa landbrugsmarkederne og handle med den fornoedne hurtighed. Det er navnlig begrundet, at Kommissionen har denne kompetence, fordi kompetencen skal udoeves efter en fremgangsmaade, der muliggoer, at Raadet stadig kan intervenere. Endelig er artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662 affattet generelt og aabner mulighed for, at Kommissionen kan handle »under alle omstaendigheder« og traeffe »de noedvendige foranstaltninger«. Da der er tale om et forbud mod forsendelse af dyr og produkter uden for et afgraenset omraade i Faellesskabet, dvs. en foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen, maa den anfaegtede beslutning anses for hensigtsmaessig.

38 Endvidere er det Kommissionens opfattelse, at sagsoegeren forsoeger at foretage en kunstig sondring mellem folkesundheden og muligheden for, at det indre marked kan fungere hensigtsmaessigt. Saafremt de trufne foranstaltninger vurderes paa langt sigt, var de noedvendige for at naa de maal, der forfoelges med direktiv 90/425 og 89/662, dvs. at beskytte folkesundheden og dyresundheden med henblik paa at sikre, at det indre marked kan fungere hensigtsmaessigt.

39 Herudover har Kommissionen anfoert, at hvis man laeser artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662 noeje, er bestemmelserne ikke til hinder for, at Kommissionen traeffer foranstaltninger over for tredjelande, naar det er noedvendigt. Paa grund af sagens hastende karakter og henset til, at BSE i det vaesentlige var et problem i Det Forenede Kongerige, ville det have vaeret aabenbart uhensigtsmaessigt og man ville ikke have naaet det tilsigtede maal, saafremt der var blevet truffet foranstaltninger i henhold til reglerne om dyr og produkter fra tredjelande, idet dette ville have noedvendiggjort en aendring af direktiverne om import til Faellesskabet og forhandlinger med tredjelandene.

40 Kommissionen afviser, at der er tale om magtfordrejning, og anfoerer, at begrundelsen for den anfaegtede beslutning fremgaar klart af betragtningerne, som staar i logisk forbindelse med de trufne foranstaltninger. Femte betragtning til beslutningen maa ses under ét, og man kan ikke blot henvise til saetningsleddet vedroerende forbrugernes betaenkeligheder.

41 Raadet har anfoert, at direktiv 90/425 og 89/662 er en del af et sammenhaengende og fuldstaendigt lovgivningskompleks, hvis formaal er ved faelles regler at undgaa, at hver enkelt medlemsstat med henvisning til traktatens artikel 36 traeffer ensidige foranstaltninger. Med hensyn til den gennemfoerelseskompetence, som er tillagt Kommissionen, fremgaar det af den maade, hvorpaa selve traktaten er opbygget, herunder traktatens artikel 145 og 155, og af praktiske hensyn, at begrebet gennemfoerelse maa fortolkes vidt, navnlig inden for den faelles landbrugspolitik, og navnlig naar der er tale om hasteforanstaltninger. Raadet har i dette tilfaelde under alle omstaendigheder en vis kontrol paa grund af sammensaetningen af Den Staaende Veterinaerkomité og vil kunne intervenere ved hjaelp af procedure III, variant b), i Raadets afgoerelse 87/373/EOEF af 13. juli 1987 om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen (EFT L 197, s. 33, den saakaldte »komitologi«-afgoerelse).

42 Det er Raadets opfattelse, at Kommissionen i naervaerende sag har truffet sin beslutning paa grundlag af de bedst mulige tekniske og videnskabelige vurderinger. Den har foretaget den obligatoriske hoering af Den Staaende Veterinaerkomité, men har ogsaa foretaget en fakultativ hoering af Den Videnskabelige Veterinaerkomité. Kommissionen kunne ikke se bort fra de oplysninger, som SEAC offentliggjorde. Kommissionen har derfor ikke begaaet nogen aabenbare fejl i forbindelse med den oprindelige vurdering af risikoen for folkesundheden og dyresundheden.

43 Ifoelge Raadet paalaegges der ikke i bestemmelserne i direktiv 90/425 og 89/662 om beskyttelsesforanstaltninger Kommissionen begraensninger, hverken med hensyn til valget af foranstaltninger, med hensyn til den fremgangsmaade, der skal anvendes for at imoedegaa en given situation, eller med hensyn til varigheden af de fastsatte foranstaltninger. De to direktiver aabner mulighed for en isolering af en sygdom, og der er tidligere truffet saadanne bestemmelser for mund- og klovesyge og hestepest. BSE er forskellig fra disse smitsomme sygdomme, men det var alligevel berettiget at traeffe foranstaltninger med henblik paa isolering af sygdommen, idet den var spredt ud over en stor del af Det Forenede Kongeriges omraade, og der var vanskeligheder paa grund af mangler i forbindelse med identifikationen af dyr og kontrollen med omflytning af kvaeg, ligesom de tilfaelde, der var forekommet foer 1988, ikke fuldt ud var blevet indberettet.

44 Raadet finder derfor, at hasteforanstaltningerne med rette er blevet anvendt paa eksport fra Faellesskabet til tredjelande. Traktatens artikel 43 indeholder en korrekt og tilstraekkelig hjemmel med hensyn til samhandelen med landbrugsprodukter med tredjelande, og der er ikke holdepunkter i direktiv 90/425 og 89/662 for at antage, at Raadet udtrykkeligt har villet begraense de befoejelser, Kommissionen udoever i henhold til bestemmelserne om beskyttelsesforanstaltninger, saaledes at eksport til tredjelande udtrykkeligt skulle vaere holdt udenfor. Endvidere kan der ikke stilles forskellige krav til folkesundheden, idet disse krav gaelder generelt, og man kan derfor ikke forestille sig, at der skulle gaelder to forskellige saet regler alt efter, om produkterne var bestemt til Faellesskabet eller til tredjelande. Under alle omstaendigheder var udvidelsen af eksportforbuddet til ogsaa at omfatte tredjelande begrundet i oensket om at undgaa, at handelen blev omlagt.

45 Kommissionens kompetence omfatter ifoelge Raadet ikke kun alle de produkter, der er omhandlet i direktiv 90/425 og 89/662, men ogsaa de oprindelige produkter og afledte produkter, som ikke noedvendigvis er naevnt i direktiverne.

46 Med hensyn til argumentet om, at der foreligger magtfordrejning, idet beslutningen er vedtaget med henblik paa at berolige forbrugerne, har Raadet anfoert, at der er tale om en forkert sondring, og har i denne forbindelse henvist til generaladvokatens forslag til afgoerelse i sag C-27/95, Bakers of Nailsea, punkt 4, Domstolens dom af 15. april 1997 (Sml. I, s. 1847). Det anfoeres heri: »Indfoerelsen af en formaalstjenlig ordning med henblik paa hygiejnemaessig og sundhedsmaessig kontrol af koed bidrager endvidere paa afgoerende maade til at oege tilliden paa markedet til varens kvalitet og sundhedsmaessige sikkerhed.«

47 Ved vurderingen af, om Kommissionen ved vedtagelsen af den anfaegtede beslutning handlede inden for den kompetence, den er tillagt ved direktiv 90/425 og 89/662, maa det undersoeges, om betingelserne for vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til disse to direktiver var opfyldt, om Kommissionen kunne forbyde eksport, om forbuddet kunne udstraekkes til tredjelande, og endelig om Kommissionen handlede med et andet formaal for oeje end det angivne, saaledes at der foreligger magtfordrejning.

48 Det bestemmes i artikel 10, stk. 1, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 1, i direktiv 89/662, at »naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed«, kan der traeffes beskyttelsesforanstaltninger.

49 Det maa naermere undersoeges, om SEAC's meddelelser, hvorefter BSE var den mest sandsynlige forklaring (»the most likely explanation«) paa tilfaeldene af den nye variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, kunne begrunde, at der blev truffet beskyttelsesforanstaltninger, selv om BSE havde vaeret kendt i flere aar, der allerede var truffet foranstaltninger af Det Forenede Kongerige og Kommissionen, og der allerede var taget hensyn til risiciene ved denne sygdom for mennesker.

50 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det efter direktiv 90/425 og 89/662 er den omstaendighed, at en zoonose, en sygdom eller andre forhold kan udgoere en alvorlig fare, som indebaerer, at Kommissionen har kompetence til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger.

51 Formaalet med direktiv 90/425 og 89/662 er saaledes at goere det muligt for Kommissionen at intervenere hurtigt for at undgaa, at en sygdom spredes blandt dyr eller kommer til at udgoere en fare for folkesundheden. Det ville vaere i strid med dette formaal, hvis Kommissionen ikke har mulighed for at vedtage de noedvendige foranstaltninger efter offentliggoerelsen af nye oplysninger, som vaesentligt aendrer kendskabet til en sygdom, navnlig med hensyn til muligheden for overfoersel og konsekvenserne heraf, fordi sygdommen allerede har vaeret kendt i laengere tid.

52 I naervaerende sag var den nye oplysning i meddelelserne fra SEAC, at forbindelsen mellem BSE og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen ikke laengere kun var en teoretisk mulighed, men nu blev anset for en reel mulighed. Ifoelge »den mest sandsynlige forklaring« (»the most likely explanation«) skyldtes tilfaeldene af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen en paavirkning fra BSE foer indfoerelsen af forbuddet vedroerende saerligt slagteaffald i 1989.

53 Selv om BSE var kendt forinden, aendrede de nye oplysninger fra SEAC i vaesentlig grad opfattelsen af den fare, som sygdommen indebaerer for folkesundheden, og Kommissionen var derfor berettiget til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger i henhold til direktiv 90/425 og 89/662.

54 Hvad angaar Kommissionens kompetence er direktiv 90/425 og 89/662 formuleret meget bredt, idet Kommissionen kan traeffe de »noedvendige foranstaltninger« med hensyn til levende dyr, produkter afledt af disse, produkter af animalsk oprindelse og heraf afledte produkter, og der er ikke fastsat tidsmaessige eller geografiske begraensninger i anvendelsesomraadet for disse foranstaltninger.

55 Det fremgaar af bestemmelserne i direktiv 90/425 og 89/662, at dyr og animalske produkter kun kan indgaa i samhandelen, hvis de opfylder betingelserne i direktiverne. Afsendelsesmedlemsstaternes myndigheder skal kontrollere, at disse betingelser er opfyldt, inden der udstedes en eksporttilladelse (artikel 3 og 4 i direktiv 90/425 og artikel 3 og 4 i direktiv 89/662).

56 Saafremt der paa forsendelsens bestemmelsessted eller under transporten konstateres en zoonose, en sygdom eller et hvilket som helst andet forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyr eller mennesker, kan bestemmelsesmedlemsstatens myndigheder i henhold til direktiv 90/425 og direktiv 89/662 paabyde, at dyret eller dyrene anbringes i karantaene paa naermeste karantaenestation, slaas ned og/eller destrueres [artikel 8, stk. 1, litra a), foerste afsnit, i direktiv 90/425], eller paabyde destruktion af partiet eller enhver anden anvendelse, som er fastsat i EF-bestemmelserne [artikel 7, stk. 1, litra a), foerste afsnit, i direktiv 89/662].

57 Disse bestemmelser viser med den fornoedne klarhed, at saafremt der konstateres en zoonose, en sygdom eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyr eller mennesker, er det en rimelig foranstaltning at fastsaette, at dyrene eller produkterne ikke maa flyttes, men skal isoleres inden for et bestemt omraade, idet en saadan foranstaltning kan traeffes ved beslutninger fra saavel eksportmedlemsstatens som importmedlemsstatens kompetente myndigheder.

58 Det maa tiltraedes, at et totalt forbud mod forsendelse af dyr og produkter uden for den paagaeldende medlemsstats graenser kan vaere noedvendigt for at sikre, at isoleringen bliver effektiv, og herved kan ogsaa eksporten til tredjelande blive beroert.

59 Det bemaerkes i denne forbindelse, at direktiv 90/425 og 89/662 ikke udtrykkeligt udelukker, at Kommissionen har kompetence til at forbyde eksport til tredjelande. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 23 i forslaget til afgoerelse, kan en saadan begraensning heller ikke udledes af, at direktiverne angaar kontrol »i samhandelen i Faellesskabet«, idet Kommissionens kompetence alene er betinget af, at de foranstaltninger, der traeffes, er noedvendige af hensyn til beskyttelsen af sundheden paa det indre marked.

60 Endelig bemaerkes, at naar Kommissionen har et vidt skoen, bl.a. med hensyn til karakteren og omfanget af de foranstaltninger, den traeffer, maa Faellesskabets retsinstansers proevelse begraenses til at undersoegelse af, om afgoerelsen er aabenbart urigtig eller behaeftet med magtfordrejning, eller om Kommissionen aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, praemis 5).

61 I naervaerende sag fremgik det af de nye videnskabelige resultater, at der sandsynligvis var en forbindelse mellem en sygdom, der havde ramt kvaegbesaetninger i Det Forenede Kongerige, og en doedbringende sygdom, som kan ramme mennesker, og som ikke paa nuvaerende tidspunkt kan behandles.

62 Naar dels henses til den usikkerhed, der var med hensyn til, om de foranstaltninger, som tidligere var truffet af Det Forenede Kongerige og Faellesskabet, var tilstraekkelige og effektive, dels til risiciene for folkesundheden, som blev anset for alvorlige (jf. ovennaevnte kendelse af 12.7.1996, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 63), har Kommissionen ikke aabenbart overskredet graenserne for sit skoen ved at forsoege at isolere sygdommen paa Det Forenede Kongeriges omraade gennem et forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter fra dette omraade til de oevrige medlemsstater og tredjelande.

63 Selv om en saadan foranstaltning har en virkning paa de frie varebevaegelser, foelger det ikke heraf, at den er i strid med faellesskabsretten, naar den er vedtaget i overensstemmelse med direktiver, hvis formaal netop er at sikre den frie bevaegelighed for landbrugsprodukter (jf. i denne retning dom af 29.2.1984, sag 37/83, Rewe-Zentrale, Sml. s. 1229, praemis 19), forudsat at foranstaltningen er i overensstemmelse med almindelige retsgrundsaetninger, herunder navnlig proportionalitetsprincippet, hvilket vil blive undersoegt i forbindelse med gennemgangen af det femte anbringende.

64 Med hensyn til anbringendet om, at der er tale om magtfordrejning, bemaerkes, at der ifoelge fast retspraksis foreligger magtfordrejning, saafremt en faellesskabsinstitution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat i traktaten, for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder (jf. bl.a. dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 69).

65 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 21 i forslaget til afgoerelse, ville det ikke vaere korrekt af samtlige betragtninger til den anfaegtede beslutning kun at fremdrage saetningsleddet vedroerende forbrugernes betaenkeligheder ved beskrivelsen af beslutningens formaal.

66 Selv om formaalet med en beslutning maa kunne udledes af betragtningerne, maa vurderingen heraf ske paa grundlag af den samlede tekst og ikke kun et enkelt element. Det fremgaar af betragtningerne til den anfaegtede beslutning set under ét, at Kommissionen har vedtaget de midlertidige foranstaltninger paa grund af risikoen for, at BSE kan overfoeres til mennesker, og at den forinden har foretaget en vurdering af de af Det Forenede Kongerige vedtagne foranstaltninger og en hoering af Den Videnskabelige Veterinaerkomité og Den Staaende Veterinaerkomité.

67 Endvidere er der ikke i sagen holdepunkter for at antage, at Kommissionens eneste eller vaesentligste formaal var af oekonomisk karakter snarere end beskyttelsen af sundheden.

68 De tre foerste anbringender, der gaar ud paa, at Kommissionen ikke har overholdt betingelserne for udoevelsen af sin kompetence, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om frie varebevaegelser, og at der er tale om magtfordrejning, maa herefter forkastes.

Det fjerde anbringende om manglende begrundelse

69 Det Forenede Kongerige har anfoert, at der i strid med EF-traktatens artikel 190 ikke i den anfaegtede beslutning er en angivelse af grundene til, at eksportforbuddet var noedvendigt, og navnlig ikke af grundene til, at Kommissionen fandt, at de foranstaltninger, der tidligere var truffet for at beskytte folkesundheden og dyresundheden mod BSE, ikke var tilstraekkelige eller hensigtsmaessige.

70 Det bemaerkes i denne forbindelse, at selv om det er korrekt, at den begrundelse, som kraeves i henhold til traktatens artikel 190, ifoelge Domstolens praksis klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den faellesskabsmyndighed, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, dels saaledes at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan varetage deres interesser, dels saaledes at Domstolen kan udoeve sin proevelsesret, kraeves det dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Spoergsmaalet om, hvorvidt en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, skal saaledes ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade. Desuden maa kravene til en retsakts begrundelse afpasses efter de faktiske muligheder og de tekniske eller tidsmaessige betingelser, hvorunder retsakten bliver til (jf. bl.a. dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 15 og 16).

71 I naervaerende sag fremgaar det af anden betragtning til den anfaegtede beslutning, som blev vedtaget som en hasteforanstaltning, at Kommissionen bl.a. har begrundet beslutningen med, at Det Forenede Kongerige paa grundlag af meddelelserne fra SEAC havde vedtaget supplerende foranstaltninger med henblik paa bedre at beskytte forbrugerne mod BSE. Denne henvisning til, at den medlemsstat, som har det stoerste kendskab til BSE, havde truffet foranstaltninger, er i sig selv tilstraekkelig til at begrunde Kommissionens beslutning om ogsaa selv at traeffe supplerende foranstaltninger.

72 Formuleringen af femte betragtning til den anfaegtede beslutning viser imidlertid endnu klarere, at det var noedvendigt at traeffe hasteforanstaltninger, idet risikoen for, at BSE kan overfoeres til mennesker, udtrykkeligt omtales i denne betragtning.

73 Med hensyn til begrundelsen for forbuddet mod eksport fra Det Forenede Kongerige bemaerkes, at den anfaegtede beslutning skal ses i sammenhaeng med hele spoergsmaalet om BSE, og det var ikke paa det paagaeldende tidspunkt noedvendigt at angive, hvorfor Det Forenede Kongerige i saerlig grad var beroert. Eksportforbuddet var endvidere tilstraekkelig begrundet i den usikkerhed, der var med hensyn til risiciene, og henset til uopsaetteligheden og foranstaltningens foreloebige karakter, mens anvendelsen af forbuddet paa eksport til tredjelande ligeledes var begrundet i risikoen for en omlaegning af handelen (femte betragtning).

74 En saadan begrundelse er klart tilstraekkelig til, at Det Forenede Kongerige kunne faa kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og at Domstolen kan efterproeve foranstaltningernes lovlighed.

75 Anbringendet vedroerende manglende begrundelse maa herefter forkastes.

Det femte anbringende om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet

76 Til stoette for anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet har Det Forenede Kongerige naermere anfoert, at den anfaegtede beslutning ikke var et egnet middel til at sikre beskyttelsen af folkesundheden og dyresundheden, idet der allerede var truffet de fornoedne foranstaltninger, ogsaa paa faellesskabsniveau, og det fremgik tydeligt af det hurtige fald i antallet af BSE-tilfaelde i Det Forenede Kongerige, at disse foranstaltninger var effektive.

77 Ifoelge Det Forenede Kongerige var forbuddet mod eksport af levende dyr heller ikke noedvendigt. Efter vedtagelsen af beslutning 94/474 var de eneste levende dyr, der stadig kunne eksporteres, kvaeg paa under seks maaneder, der var afkom af koeer, hos hvilke der ikke var mistanke om BSE eller BSE ikke var bekraeftet, dvs. dyr, som aldrig var blevet fodret med koedmel fra dyr, og som aldrig havde vaeret i kontakt med besaetninger, hvor der var udbrud af BSE.

78 Det Forenede Kongerige har endvidere anfoert, at Den Videnskabelige Veterinaerkomité allerede havde fastslaaet, at saed ikke indebar nogen risiko for overfoersel af BSE. Med hensyn til embryoner var der allerede en beslutning om forbud mod eksport af embryoner hidroerende fra hundyr, der er foedt foer juli 1988, eller som nedstammer fra hundyr, hvor der er mistanke om eller konstateret BSE.

79 Med hensyn til fersk koed har Det Forenede Kongerige henvist til, at det efter artikel 4 i afgoerelse 94/474, som aendret ved afgoerelse 95/287, allerede var forbudt for Det Forenede Kongerige at forsende fersk koed til de oevrige medlemsstater, bortset fra i) fersk koed fra kvaeg, der er under to et halvt aar ved slagtningen, ii) fersk koed fra kvaeg, der i Det Forenede Kongerige kun har opholdt sig paa bedrifter, hvor der ikke er bekraeftet nogen tilfaelde af BSE i de foregaaende seks aar, eller iii) udbenet koed fra kvaeg, der er over to et halvt aar ved slagtningen, og som paa et eller andet tidspunkt har opholdt sig paa en bedrift, hvor der er bekraeftet et eller flere tilfaelde af BSE i de foregaaende seks aar, men hvorfra vedhaengende vaev, herunder synligt nerve- og lymfevaev, er fjernet. Det er ikke holdepunkter for at antage, at disse foranstaltninger ikke var tilstraekkelige, og at det var noedvendigt at traeffe yderligere foranstaltninger. Endvidere var det paavist ved uafhaengigt videnskabeligt arbejde, at koed udtaget i musklerne ikke udgoer nogen paaviselig smittefare, selv om det kommer fra dyr, der klinisk maa anses for ramt af sygdommen.

80 Med hensyn til produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse, har Det Forenede Kongerige anfoert, at der ikke er nogen begrundelse for at forbyde eksport, naar der er sikkerhed for, at produkterne hidroerer fra besaetninger, hvor der ikke har vaeret tilfaelde af BSE, og som ikke har vaeret udsat for paavirkning fra BSE-agensen.

81 Med hensyn til forbuddet mod eksport til tredjelande har Det Forenede Kongerige anfoert, at der ikke er nogen risiko for reimport til de oevrige medlemsstater paa grund af en raekke praktiske forhold, nemlig det begraensede antal tredjelande, som kan eksportere kvaeg, fersk oksekoed og oksekoedsprodukter til Faellesskabets medlemsstater, de strenge betingelser for eksport, kontrollen, der udoeves i henhold til bestemmelserne om eksportrestitutioner, og den indfoerselsafgift, der skal betales i forbindelse med import. Hvad angaar betingelserne vedroerende saed og embryoner fra kvaeg udelukker disse enhver import til en anden medlemsstat af produkter fra Det Forenede Kongerige via et tredjeland.

82 Endvidere har Det Forenede Kongerige anfoert, at den anfaegtede beslutning indebaerer forskelsbehandling, idet der kun indfoeres et saadant eksportforbud med hensyn til oksekoed fra Det Forenede Kongerige, men der paalaegges ikke nogen beskyttelsesforanstaltninger overhovedet over for de oevrige medlemsstater, hvor der har vaeret tilfaelde af BSE, og hvor foranstaltningerne vedroerende adskillelse af slagteaffald ikke er saa udviklede som i Det Forenede Kongerige. Beslutningen indebaerer ligeledes forskelsbehandling, fordi den kun kan medvirke til at genoprette forbrugernes tillid i de andre medlemsstater, men ikke i Det Forenede Kongerige, paa bekostning af de britiske forbrugeres tillid.

83 Endelig har Det Forenede Kongerige anfoert, at forbuddet gik for langt, og at Kommissionen havde en lang raekke andre loesningsmuligheder, bl.a. at indfoere et generelt forbud paa faellesskabsniveau mod anvendelse af vaev fra oksekoed, der mest sandsynligt indeholder den smittebaerende BSE-agens, at indfoere et forbud paa faellesskabsniveau (som allerede findes i Det Forenede Kongerige) mod salg af oksekoed fra britisk kvaeg paa mere end 30 maaneder til konsum eller som et supplement til sidstnaevnte forbud at fastsaette strengere krav ved eksport af oksekoed fra yngre kvaeg til de oevrige medlemsstater.

84 Kommissionen har anfoert, at beslutningen maa anses for en foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen, saaledes at denne kan udryddes, og der indfoeres samtidig markedsstoetteforanstaltninger og andre stoetteforanstaltninger. Ifoelge Kommissionen maa isoleringen af sygdommen anses for et paa verdensplan anerkendt legitimt middel til bekaempelse af et problem som det foreliggende med henblik paa at undgaa, at sygdommen spredes. Naar Det Forenede Kongerige er valgt som isoleringszone, skyldes det, at det af forskellige grunde ikke ville vaere hensigtsmaessigt at lave lokale isoleringszoner, og at 99,7% af de bekraeftede tilfaelde af BSE er forekommet i Det Forenede Kongerige. Det fremgaar endvidere af direktiverne vedroerende specifikke sygdomme, at isoleringszonerne skal fastlaegges paa grundlag af naturlige graenser og under hensyntagen til muligheden for administrativ kontrol.

85 Ifoelge Kommissionen er den anfaegtede beslutning berettiget, for saa vidt som den angaar levende dyr, paa grund af revurderingen af den eksisterende tvivl, bl.a. med hensyn til tilstedevaerelse af BSE-agensen i unge dyr, usikkerheden vedroerende mulighederne for at foelge dyr og identificere de dyr, der har vaeret udsat for risikoen, usikkerheden vedroerende dyrets slagtealder og risikoen for vertikal eller horisontal transmission.

86 Hvad angaar saed har Kommissionen anfoert, at forbuddet er ophaevet efter en udtalelse fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité. Dette paavirker imidlertid ikke lovligheden af den anfaegtede beslutning, der som en hasteforanstaltning var berettiget paa grund af risikoen for en vertikal transmission og den stadig igangvaerende forskning vedroerende overfoersel af sygdommen ved overfoersel af embryoner hos koeer, der insemineres med saed fra tyre, som er ramt af BSE, og fordi der ikke forelaa en nyere udtalelse fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité vedroerende dette spoergsmaal.

87 De samme forhold goer sig ifoelge Kommission gaeldende med hensyn til embryoner, ligesom der maa tages hensyn til udtalelsen fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité om, at der er bevis for overfoersel af scrapie ved overfoersel af saed.

88 Kommissionen har endvidere henvist til den tvivl, der var for saa vidt angaar koed, bl.a. med hensyn til den maade, hvorpaa identifikationen og registreringen af dyr foregaar i Det Forenede Kongerige, og til, hvor effektive foranstaltningerne vedroerende kontrol med bortskaffelse af saerligt slagteaffald var. Ethvert stykke koed indeholder smaa maengder af lymfevaev, og et af medlemmerne af Den Videnskabelige Veterinaerkomité ville ikke udelukke, at der er risiko forbundet med koed i form af muskler.

89 Ifoelge Kommissionen goer de samme overvejelser sig gaeldende med hensyn til afledte produkter som talg og gelatine. Med hensyn til koed- og benmel fra pattedyr er dette den vaesentligste aarsag til BSE-epidemien.

90 Herudover har Kommissionen anfoert, at beslutningen var noedvendig for saa vidt angaar eksporten til tredjelande. Denne eksport udgoer kun ca. 5% af den britiske produktion af oksekoed, hvilket viser, at prisen for at sikre, at isoleringsforanstaltningerne var fuldstaendig effektive, var relativ lav. Endvidere er der risiko for reimport af dyr, koed og afledte produkter, eventuelt i en anden form og under visse omstaendigheder med en anden oprindelsesangivelse. Der var reelt en risiko for omgaaelse, hvis der blev taget hensyn til oplysningerne vedroerende omgaaelse af reglerne for eksportrestitutioner. Der var fare for, at de vedtagne foranstaltninger ikke var blevet effektive, hvis eksporten til tredjelande ikke var medtaget, og forbuddet mod eksport til tredjelande var derfor en integreret og noedvendig del af den anfaegtede beslutning og dermed i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. En undladelse fra Kommissionens side af at foretage sig noget med hensyn til eksport til tredjelande ville uden tvivl ikke have vaeret i overensstemmelse med de forpligtelser, der i traktaten paalaegges Raadet og Kommissionen, bl.a. til at tage hensyn til EF-landbrugsproduktionens stilling paa verdensmarkederne, eller de forpligtelser, Faellesskabet paa internationalt plan har paataget sig bilateralt og multilateralt.

91 Kommissionen har bestridt, at beslutningen skulle indebaere forskelsbehandling. Den har henvist til, at 99,7% af tilfaeldene af BSE er konstateret i Det Forenede Kongerige, og i de oevrige medlemsstater, hvor der er konstateret nogle faa tilfaelde, har man valgt en politik med nedslagtning af hele besaetningen.

92 Det er Kommissionens opfattelse, at det ikke var muligt at vaelge en anden loesning. Et forbud mod visse former for saerligt slagteaffald paa faellesskabsniveau ville ikke have medvirket til en udryddelse af BSE og ville have haft en meget begraenset virkning paa grund af det ubetydelige omfang af BSE i de oevrige medlemsstater. Endvidere ville det have kraevet meget tid at goere en saadan foranstaltning effektiv, hvilket ikke var hensigtsmaessigt paa grund af situationens hastende karakter. Med hensyn til en forbedring af kontrollen og certificeringen af visse former for koed ville dette ikke have vaeret hensigtsmaessige foranstaltninger paa grund af den hastende karakter og tvivlen vedroerende effektiviteten i de britiske kontrolsystemer.

93 Endelig har Kommissionen anfoert, at den anfaegtede beslutning ved vurderingen af, om den staar i rimeligt forhold til det forfulgte maal, maa ses i sammenhaeng med alle de foranstaltninger, der blev truffet, og som beloeb sig til ca. 2,5 mia. ECU (bl.a. aendring af interventionstaersklerne, ekstraordinaere stoetteforanstaltninger i Det Forenede Kongerige og i andre medlemsstater, forarbejdningspraemier for kalve, stoette til daekning af oksekoedsproducenternes indkomsttab, foranstaltninger til fordel for eksportoererne, stoette til privat oplagring af kalvekoed, eksportrestitutioner, foranstaltninger med henblik paa at fremme salget af kvalitetsoksekoed, stoette til forskning).

94 I replikken har Det Forenede Kongerige anfoert, at selv om en foranstaltning med henblik paa isolering af en sygdom er hensigtsmaessig i forbindelse med en smitsom sygdom som f.eks. mund- og klovesyge, der kan overfoeres via luften, og som har en kort inkubationstid, kan den ikke benyttes i forbindelse med bekaempelsen af en ikke-smitsom sygdom, som overfoeres via foderet, og som har en lang inkubationstid. Endvidere bidrager isoleringen ikke bedre til en udryddelse af BSE end de af Det Forenede Kongerige foreslaaede alternative loesninger.

95 I duplikken har Kommissionen fastholdt, at den anfaegtede beslutning kun var et foerste led i en vidtraekkende strategi. Der er tale om en foreloebig foranstaltning (femte betragtning) og en hasteforanstaltning (titlen), som skal revurderes (sjette og syvende betragtning, artikel 1 og 3), og som skal foelges op af andre foranstaltninger med henblik paa at kontrollere og udrydde sygdommen (artikel 4).

96 Det bemaerkes, at proportionalitetsprincippet, der hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, indebaerer, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke maa gaa videre end noedvendigt og passende for gennemfoerelsen af det lovligt tilsigtede formaal med de paagaeldende bestemmelser, hvorved det forudsaettes, at saafremt det er muligt at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa herved ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 13, og af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, praemis 41).

97 For saa vidt angaar den retslige proevelse af de anfoerte betingelser bemaerkes, at faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf foelger, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dommen i sagen Fedesa m.fl., praemis 14, og dommen i sagen Crispoltoni m.fl., praemis 42).

98 Da den anfaegtede beslutning blev vedtaget, var der stor usikkerhed med hensyn til de risici, der var forbundet med levende kvaeg, oksekoed og afledte produkter.

99 Naar der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, maa institutionerne kunne traeffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud paavises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har.

100 Dette bekraeftes af EF-traktatens artikel 103 R, stk. 1, hvorefter beskyttelsen af menneskers sundhed er et af Faellesskabets maal paa miljoeomraadet. I henhold til artiklens stk. 2 tager Faellesskabets politik sigte paa et hoejt beskyttelsesniveau og bygger bl.a. paa forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, ligesom kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader.

101 Den anfaegtede beslutning blev vedtaget som en »hasteforanstaltning«, og der blev »midlertidigt« (femte betragtning) fastsat et eksportforbud. Endvidere anerkender Kommissionen i beslutningen, at der paa videnskabeligt plan skal foretages en dyberegaaende undersoegelse af de nye oplysninger og af, hvilke foranstaltninger der skal traeffes, og at beslutningen derfor skal revideres, naar hele situationen er undersoegt (syvende betragtning).

102 Hvad angaar spoergsmaalet om levende dyr, med hensyn til hvilke der allerede var fastsat et eksportforbud ved beslutning 94/474, bemaerkes, at eksportforbuddet i henhold til den anfaegtede beslutning kun omfatter kvaeg paa under seks maaneder, der er afkom af koeer, hos hvilke der ikke er mistanke om BSE eller BSE ikke er bekraeftet. Den videnskabelige usikkerhed med hensyn til, paa hvilke maader BSE overfoeres, navnlig med hensyn til, om sygdommen kan overfoeres via moderen, indebaerer, naar ogsaa henses til den manglende maerkning af dyr og kontrol med omflytningen heraf, at det ikke med sikkerhed kan fastslaas, at en kalv er afkom af en ko, der er helt fri for BSE, eller at kalven, selv om dette maatte vaere tilfaeldet, selv er helt fri for sygdommen.

103 Forbuddet mod eksport af levende kvaeg kan derfor ikke anses for en aabenbart uhensigtsmaessig foranstaltning.

104 Med hensyn til oksekoed bemaerkes, at ethvert dyr paa seks maaneder eller derover paa grund af sygdommens lange inkubationstid maatte behandles, som om det kunne vaere smittet med BSE, selv om det ikke viste tegn herpaa. Der var i Det Forenede Kongerige truffet saerlige foranstaltninger vedroerende slagtning af dyr og udskaering af koed. Der blev imidlertid foerst fra maj 1995 foretaget uanmeldte kontrolbesoeg i virksomheder i Det Forenede Kongerige med henblik paa at undersoege, om foranstaltningerne blev anvendt (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, A Progress Report, november 1995, punkt 16). Kontrollen viste, at en vaesentlig del af slagterierne ikke overholdt de lovmaessige krav.

105 Endvidere fremgaar det af Den Videnskabelige Veterinaerkomités rapport af 11. juli 1994, at der i koedet stadig var rester af nerve- og lymfevaev. Ifoelge udtalelser fra et medlem af komitéen, som er vedlagt Den Videnskabelige Veterinaerkomités udtalelse af 22. marts 1996, kunne det ikke videnskabeligt udelukkes, at der var en fare for overfoersel af smitte via oksekoed i form af muskler (jf. naervaerende doms praemis 13).

106 Det maa herefter fastslaas, at forbuddet mod eksport af oksekoed heller ikke kan anses for en aabenbart uhensigtsmaessig foranstaltning.

107 For saa vidt angaar saed og embryoner er det tilstraekkeligt at bemaerke, at risikoen for vertikal transmission ikke endeligt kunne udelukkes, da den anfaegtede beslutning blev vedtaget.

108 Hvad angaar andre produkter som talg og gelatine findes Kommissionen at have udvist en passende forsigtighed ved at forbyde eksport heraf, indtil der var foretaget en fornyet undersoegelse af hele situationen.

109 Hvad angaar forbuddet mod eksport til tredjelande var der tale om en passende foranstaltning, idet det herved blev sikret, at foranstaltningen blev effektiv, paa den maade, at alle dyr og produkter, som kunne vaere inficeret med BSE, blev isoleret paa Det Forenede Kongeriges omraade. Det er ikke i alle tilfaelde tilstraekkeligt til at udelukke enhver mulighed for reimport af koed i en anden form eller en omlaegning af handelen, at import kun er tilladt fra et begraenset antal lande, og at der foretages kontrol ved import.

110 Det Forenede Kongerige har ogsaa henvist til mulige alternative forslag. Naar henses til, hvor alvorlig faren er, og til sagens hastende karakter, kan Kommissionen imidlertid ikke anses for at have handlet paa en aabenbart uhensigtsmaessig maade ved midlertidigt at have indfoert et fuldstaendigt forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter i afventning af mere praecise videnskabelige oplysninger.

111 Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet maa herefter forkastes.

Det sjette anbringende om tilsidesaettelse af traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3

112 Ifoelge Det Forenede Kongerige har Kommissionen tilsidesat traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3, idet den har stillet britiske producenter ringere end producenter i de oevrige medlemsstater, ligesom den har stillet britiske forbrugere ringere end forbrugerne i de oevrige medlemsstater, selv om der ikke var nogen objektiv begrundelse for denne forskelsbehandling.

113 Kommissionen har heroverfor anfoert, at de vedtagne foranstaltninger er uafhaengige af nationalitet, men angaar den geografiske situation. Endvidere har beslutningen haft betydning for andre medlemsstaters borgere og virksomheder og i andre medlemsstater. Naar henses til situationen, er det - uanset om der maatte have vaeret tale om forskelsbehandling - utvivlsomt, at forskelsbehandlingen er objektivt begrundet i omstaendighederne.

114 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det principielle forbud mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter og forbrugere i henhold til artikel 40, stk. 3, andet afsnit, efter Domstolens faste praksis indebaerer, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Raadet, Sml. s. 4563, praemis 25).

115 Det er i naervaerende sag ikke paa noget tidspunkt blevet bestridt, at da den anfaegtede beslutning blev vedtaget, var naesten alle tilfaelde af BSE i Europa konstateret i Det Forenede Kongerige.

116 Naar henses hertil, maa det fastslaas, at situationen i Det Forenede Kongerige i forhold til det objektive kriterium vedroerende udbredelsen af BSE ikke var sammenlignelig med situationen i de oevrige medlemsstater, og Kommissionen har derfor ikke ved vedtagelsen af beslutningen om isolering af dyr og produkter paa Det Forenede Kongeriges omraade tilsidesat traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit.

117 Anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling kan herefter ikke tiltraedes.

Det syvende anbringende om tilsidesaettelse af traktatens artikel 39, stk. 1

118 Det Forenede Kongerige har anfoert, at beslutningen ikke er begrundet i nogen af de maal med den faelles landbrugspolitik, som er fastlagt i artikel 39, stk. 1. Beslutningen bidrager ikke til at foroege landbrugets produktivitet eller at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, men der paafoeres derimod virksomhederne i oksekoedsbranchen og de hermed forbundne brancher i Det Forenede Kongerige et tab, stabiliteten paa Faellesskabets marked bringes i fare, og forbrugerne kan ikke sikres rimelige priser, idet det er umuligt at levere de omhandlede produkter i de oevrige medlemsstater.

119 Kommissionen har anfoert, at beskyttelsen af dyresundheden og den offentlige sundhed er en integreret del af den faelles landbrugspolitik, og at den offentlige sundhed er et overordnet spoergsmaal. I oevrigt kan ingen af de i artikel 39, stk. 1, anfoerte maal naas uden den fornoedne tillid hos forbrugerne og uden den fornoedne kontrol med den offentlige sundhed.

120 Det bemaerkes i denne forbindelse, at de krav, der findes paa sundhedsomraadet i henhold til EF-traktatens artikel 129, stk. 1, tredje afsnit, indgaar som led i Faellesskabets politik paa andre omraader, og ifoelge Domstolens praksis kan virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik, ikke ske paa en saadan maade, at almene hensyn som for eksempel en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv lades ude af betragtning, idet faellesskabsinstitutionerne ved udoevelsen af deres befoejelser skal inddrage disse hensyn (dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 12).

121 Hertil kommer, at beskyttelsen af sundheden bidrager til virkeliggoerelsen af de maal med den faelles landbrugspolitik, som er fastlagt i traktatens artikel 39, stk. 1, navnlig naar landbrugsproduktionen er direkte afhaengig af afsaetningen af produkterne til forbrugerne, som bliver mere og mere bevidste om deres sundhed.

122 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionen ikke ved vedtagelsen af den anfaegtede beslutning har tilsidesat traktatens artikel 39, stk. 1.

Det ottende anbringende, der gaar ud paa, at bestemmelsen i den anfaegtede beslutnings artikel 1, tredje led, er ulovlig, navnlig fordi den er i strid med retssikkerhedsprincippet

123 Ifoelge Det Forenede Kongerige er den anfaegtede beslutning i strid med retssikkerhedsprincippet, idet omfanget af eksportforbuddet ikke er fastlagt tilstraekkelig klart. Anvendelsesomraadet for beslutningens artikel 1, stk. 3 (hvorefter der ikke maa eksporteres »produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse«) kan kun fastlaegges under inddragelse af afgraensningen af de af direktiv 90/425 og 89/662 omfattede produkter. I artikel 1 i disse to direktiver henvises til bilag A og B, som er aendret efter vedtagelsen af de to direktiver ved direktiv 92/118. Endvidere omfatter artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662, »hvis situationen kraever det«, ligeledes »produkter afledt« af dyr, henholdsvis »produkter med oprindelsesstatus eller heraf afledte produkter«. Endvidere maa de to direktivers anvendelsesomraade fastlaegges under inddragelse af traktatens artikel 43, hvilket indebaerer, at der skal tages hensyn til de landbrugsprodukter, der er naevnt i traktatens bilag II.

124 Endvidere har Det Forenede Kongerige anfoert, at den manglende klarhed i afgraensningen af anvendelsesomraadet for den anfaegtede beslutnings artikel 1, tredje led, i praksis ogsaa udelukker, at Domstolen kan efterproeve beslutningens lovlighed, idet det paa grund af en tilsidesaettelse af begrundelsespligten er umuligt at udlede en forbindelse mellem tredje led og begrundelsen i betragtningerne.

125 Endelig har Det Forenede Kongerige anfoert, at Kommissionen ikke kunne fastsaette et eksportforbud for visse produkter, som ikke er omfattet af traktatens bilag II og dermed heller ikke af direktiv 90/425 og 89/662, der er hjemmelen for den anfaegtede beslutning. Det er tilfaeldet med hensyn til gelatine, aminosyre, dicalciumfosfat, peptider afledt af peptoner, glycerol, stearinsyre og salte.

126 Kommissionen har anfoert, at naar henses til sagens hastende karakter og noedvendigheden af at sikre en effektiv og fuldstaendig kontrol med situationen, er den anfaegtede beslutnings artikel 1, tredje led, i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet. I betragtning af, hvor alvorlig faren for folkesundheden er, BSE-agensens karakter og maalene med den anfaegtede beslutning er det utvivlsomt, at beslutningen omfatter produkter som talg og gelatine, som er produkter afledt af kvaeg. Endvidere er den anfaegtede beslutning korrekt begrundet for saa vidt angaar BSE-agensen og dermed alle produkter, der kan vaere inficeret hermed, dvs. afledte produkter. Endvidere henvises der udtrykkeligt til alle de af den anfaegtede beslutning omfattede produkter i direktiv 90/425 og 89/662.

PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696J0180.1

127 Det bemaerkes i denne forbindelse, at den anfaegtede beslutnings artikel 1, tredje led, ikke synes at vaere uklar med hensyn til bestemmelsens anvendelsesomraade, naar der heri henvises til »produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse«.

128 Hvad angaar begrundelsespligten bemaerkes, at som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 38 i forslaget til afgoerelse, skal der tages hensyn til, at Det Forenede Kongerige, som den anfaegtede beslutning er rettet til, havde et indgaaende kendskab til situationen og ikke kunne vaere i tvivl om, hvilke produkter der var omfattet af beslutningen.

129 Endelig fremgaar det af direktiv 90/425 og 89/662, at de af Kommissionen vedtagne beskyttelsesforanstaltninger kan omfatte »produkter af animalsk oprindelse«, »heraf afledte produkter« og »produkter afledt af disse [dyr]«. Kommissionen har derfor ikke handlet i strid med direktiverne i forbindelse med vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, for saa vidt som denne omfatter »produkter, der er fremstillet af kvaeg«.

130 Anbringendet om, at den anfaegtede beslutnings artikel 1, tredje led, er ulovlig, maa herefter forkastes.

Det niende anbringende, der gaar ud paa, at direktiv 90/425 og 89/662 er ulovlige

131 For det tilfaelde, at Domstolen maatte fastslaa, at direktiv 90/425 eller direktiv 89/662 finder anvendelse eller skal finde anvendelse paa produkter, der ikke er omfattet af bilag II til traktaten, har Det Forenede Kongerige gjort gaeldende, at Raadet ikke efter traktatens artikel 43 havde kompetence til at vedtage direktiverne med dette indhold. De to direktiver finder derfor ikke anvendelse paa dette punkt og kunne derfor ikke udgoere hjemmelen for den anfaegtede beslutning.

132 Kommissionen og Raadet har derimod anfoert, at direktiv 90/425 og 89/662 med rette er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43, idet formaalet med disse var at gennemfoere de i artikel 39 naevnte maal, og at de i direktiverne omhandlede afledte produkter under alle omstaendigheder henhoerer under den opsamlingsposition i bilag II, der omfatter »animalske produkter, ikke andetsteds tariferet«. Den omstaendighed, at direktiverne accessorisk maatte angaa visse andre produkter, der ikke er omfattet af bilag II, paavirker ikke deres gyldighed.

133 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det fremgaar af fast retspraksis, at traktatens artikel 43 er rette hjemmel for enhver retsakt, der regulerer spoergsmaalet om produktion af og handel med de i bilag II til traktaten opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggoerelsen af en eller flere af de i traktatens artikel 39 naevnte maalsaetninger for den faelles landbrugspolitik (ovennaevnte dom af 23.2.1998, Det Forenede Kongerige mod Raadet, praemis 14, dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905, praemis 19, af 16.11.1989, sag C-131/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3743, praemis 28, og ovennaevnte dom i sagen Fedesa m.fl., praemis 23).

134 Domstolen har ligeledes fastslaaet, at et direktiv var et vaesentligt led i virkeliggoerelsen af det i traktatens artikel 39, stk. 1, litra a), naevnte maal om at foroege landbrugets produktivitet, og at direktivet skulle vedtages med hjemmel i traktatens artikel 43, selv om direktivet, der i det vaesentlige fandt anvendelse paa produkter omfattet af bilag II, accessorisk ogsaa omfattede visse produkter, der ikke var naevnt heri (dom af 16.11.1989, sag C-11/88, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3799, praemis 15, summarisk offentliggoerelse).

135 Naar henses til, hvor vigtig den frie bevaegelighed for dyr, animalske produkter og produkter af animalsk oprindelse er for virkeliggoerelsen af maalene i traktatens artikel 39, stk. 1, maa det fastslaas, at traktatens artikel 43 var rette hjemmel for vedtagelsen af direktiv 90/425 og 89/662, selv om Kommissionen i henhold til direktiverne accessorisk kan vedtage beskyttelsesforanstaltninger, som ogsaa finder anvendelse paa »produkter af animalsk oprindelse«, »heraf afledte produkter« og »produkter afledt af disse [dyr]«, der ikke er omfattet af bilag II til traktaten.

136 Anbringendet om, at direktiv 90/425 og 89/662 er ulovlige, maa saaledes forkastes.

137 Sagsoegtes frifindelsespaastand tages herefter til foelge.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

138 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Det Forenede Kongerige har tabt sagen, og i overensstemmelse med Kommissionens paastand tilpligtes det at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Raadet baerer derfor sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

139 Den af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland anlagte sag afvises, for saa vidt den angaar Kommissionens udtalelser af 10. april, 13. april og 8. maj 1996.

140 Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes, for saa vidt den af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland anlagte sag angaar annullation af Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati.

141 Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.

142 Raadet for Den Europaeiske Union baerer sine egne omkostninger.