Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 26. april 1994. - BESTUUR VAN DE NIEUWE ALGEMENE BEDRIJFSVERENIGING MOD V. A. DRAKE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: CENTRALE RAAD VAN BEROEP - NEDERLANDENE. - SOCIAL SIKRING - GYLDIGHEDEN AF BILAG VI, LITRA I (NU J), PUNKT 4, I FORORDNING (EOEF) NR. 1408/71. - SAG C-12/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04337



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I den anmodning om praejudiciel afgoerelse, som er denne sags genstand, har Centrale Raad van Beroep anmodet Domstolen om at tage stilling til, om litra J (Nederlandene), punkt 4, i bilag VI i forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (1) (herefter benaevnt "forordningen") er forenelig med EOEF-traktatens artikel 51. Den formodede uforenelighed skyldes det forhold, at den paagaeldende bestemmelse kan indebaere, at en (tidligere) arbejdstager for at faa tildelt invaliditetsydelser paa grundlag af lovgivningen i en medlemsstat i henhold til national ret underkastes en supplerende betingelse (i dette tilfaelde et krav om en vis arbejdsindtaegt i aaret forud for uarbejdsdygtighedens indtraeden), der ikke gaelder ved anvendelsen af den nationale lovgivning, som den paagaeldende arbejdstager stadig anses at vaere omfattet af i henhold til artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1408/71.

Det spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt, drejer sig saaledes kort sagt om gyldigheden af litra J, punkt 4, i bilag VI til forordning nr. 1408/71.

2. Med henblik paa forstaaelsen af det forelagte spoergsmaal skal jeg indledningsvis beskrive den relevante nederlandske lovgivning.

Den nederlandske tvungne forsikringsordning er indeholdt i to love: Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (2) (lov om almindelig forsikring mod uarbejdsdygtighed ° herefter benaevnt "AAW") og Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (3) (lov om forsikring mod uarbejdsdygtighed ° herefter benaevnt "WAO"). AAW, der traadte i kraft den 1. oktober 1976, er en social forsikring, som principielt omfatter hele befolkningen. Erhvervelsen af ret til ydelser samt beregningen heraf er ikke underkastet betingelser for saa vidt angaar forsikringsperiodernes varighed. Ved tildelingen af ydelser i henhold til denne lov kraeves det dog efter en aendring, der blev indfoert pr. 1. januar 1980, at den forsikrede i aaret forud for uarbejdsdygtighedens indtraeden har oppebaaret en vis indtaegt fra eller i forbindelse med erhvervsmaessigt arbejde (artikel 6). Det bemaerkes i denne sammenhaeng, at ydelser, der traeder i stedet for loen, anses for indtaegt efter AAW, bortset fra indtaegter i form af social bistand.

WAO, der traadte i kraft den 1. juli 1967, er en tvungen social forsikring mod uarbejdsdygtighed for arbejdstagere. For at faa tildelt ydelser i henhold hertil skal de paagaeldende vaere omfattet af lovgivningen, dvs. de skal have loennet beskaeftigelse paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden. Erhvervelsen af retten til ydelse og ydelsens beregning er derimod ikke undergivet betingelser for saa vidt angaar forsikringsperiodernes varighed. De forsikrede, som har vaeret uarbejdsdygtige i en uafbrudt periode paa 52 uger, kan faa tildelt ydelse i henhold til WAO; ydelsen beregnes paa grundlag af invaliditetsgraden og den paagaeldendes dagloen.

Paa det for sagen relevante tidspunkt og i tilfaelde af samtidig ansoegning om begge ydelser kunne ydelse i henhold til WAO kun udbetales, saafremt beloebet var hoejere end AAW-ydelsen. Modtageren af WAO-ydelser, som af en eller anden grund ikke havde ret til AAW-ydelser, havde ret til fuld WAO-ydelse.

3. Jeg er nu kommet til de relevante faellesskabsforskrifter. Ved traktatens artikel 51 paalaegges Raadet at vedtage de foranstaltninger vedroerende social tryghed, der er noedvendige for at sikre vandrende arbejdstagere "sammenlaegning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik paa at indroemme og opretholde retten til ydelser og paa beregning af disse" [litra a)]. Det er netop paa dette grundlag, at Raadet har vedtaget forordning nr. 1408/71, hvis hovedformaal er at koordinere de forskellige nationale lovgivninger paa omraadet, saaledes at det sikres, at den fri bevaegelighed for arbejdstagere ikke er til skade for de arbejdstagere, som har gjort brug heraf i forhold til de, der kun har arbejdet i én medlemsstat.

For saa vidt angaar specielt ydelse ved invaliditet er formaalet med faellesskabsforskrifterne bl.a. at sikre, at ordninger paa grundlag af princippet om erhvervelse af retten til ydelse som foelge af forsikringsbegivenhedens indtraeden (som f.eks. den nederlandske ordning) kan eksistere samtidig med ordninger, hvis grundlag derimod er en gradvis tilvejebringelse af retten til ydelse, dvs. at den er bundet til forsikringsperiodernes varighed. Forordningens artikel 45, stk. 4 (stk. 3 paa tidspunktet for sagens faktiske omstaendigheder), har i denne sammenhaeng saerlig betydning, idet det heri bestemmes, at "saafremt en medlemsstats lovgivning, som goer tilkendelse af ydelser betinget af, at arbejdstageren er omfattet af denne lovgivning paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, ikke stiller krav om forsikringstid af en vis laengde, hverken i henseende til erhvervelse af ret til ydelser eller til disses beregning, skal enhver arbejdstager, som ikke laengere er omfattet af naevnte lovgivning, ved anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel anses for endnu at vaere omfattet af den paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, saafremt den paagaeldende paa det naevnte tidspunkt er omfattet af en anden medlemsstats lovgivning eller, hvis dette ikke er tilfaeldet, saafremt han kan goere krav paa ydelser efter en anden medlemsstats lovgivning" (4) Artikel 45, stk. 6, indeholder tilsvarende bestemmelser for saa vidt angaar selvstaendige erhvervsdrivende, dog med den forskel, at alternativ nr. 2, som jeg netop har understreget, ikke er medtaget.

Bilag VI til forordning nr. 1408/71 indeholder dernaest i litra J, punkt 4, som er den bestemmelse, der anfaegtes i sagen, saerlige anvendelsesregler vedroerende den nederlandske lovgivning om uarbejdsdygtighed. I denne sammenhaeng er det tilstraekkeligt at fremhaeve, at den paagaeldende bestemmelse fastsaetter, at den kompetente institution i forbindelse med anvendelsen af forordningens artikel 46, stk. 2 (beregning af ydelser), fastsaetter ydelsernes stoerrelse i henhold til WAO, "saafremt den paagaeldende paa det tidspunkt, hvor uarbejdsdygtigheden med invaliditet til foelge indtraadte, var arbejdstager i henhold til forordningens artikel 1, litra a)" [litra a)], og i henhold til AAW, "saafremt den paagaeldende paa det tidspunkt, hvor uarbejdsdygtigheden med invaliditet til foelge indtraadte, ikke var arbejdstager i henhold til forordningens artikel 1, litra a)" [litra b)]. Det er ikke overfloedigt at tilfoeje, at disse gennemfoerelsesbestemmelser blev aendret i den angivne retning paa det tidspunkt, hvor anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71 blev udvidet til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende (5); og saaledes navnlig med det formaal at ydelser, der tilkendes i henhold til AAW, ogsaa er omfattet af faellesskabsforskrifterne.

4. Jeg er nu kommet til de omstaendigheder, der ligger til grund for denne sag. V. A. Drake, der er foedt i Tjekkoslovakiet og er blevet nederlandsk statsborger ved lov af 20. maj 1975, har tilbagelagt forsikringsperioder i henhold til WAO paa i alt tre aar og tolv dage mellem den 24. oktober 1968 og den 5. november 1971. Han var dernaest fra den 30. november 1971 til den 23. oktober 1980 tilsluttet den tyske invalideforsikringsordning, fordi han arbejdede i Tyskland. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Drake fra sidstnaevnte dato til den 1. juli 1984 ikke havde beskaeftigelse eller modtog ydelser, der traeder i stedet for loen. Den kompetente tyske myndighed tilkendte ham, efter at han var blevet erklaeret invalid ved afgoerelse af 24. marts 1986, med virkning fra den 1. juli 1984 en "Erwerbsunfaehigkeitsrente", beregnet paa grundlag af de i Tyskland tilbagelagte forsikringsperioder.

Som foelge af en tilsvarende ansoegning, indgivet i Nederlandene, har den kompetente nederlandske institution, Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (herefter benaevnt "NAB"), taget stilling til, om Drake havde ret til ydelse ved invaliditet i henhold til den nederlandske forsikring. Institutionen fastslog, at han maatte anses for uarbejdsdygtig i henhold til saavel WAO som AAW. Drakes ansoegning blev ikke desto mindre afvist ved afgoerelse af 18. november 1986, idet han ikke havde ret til WAO-ydelser, da han ikke var arbejdstager paa tidspunktet for uarbejdsdygtighedens indtraeden. NAB udelukkede dernaest, at Drake havde krav paa AAW-ydelser, idet han ikke havde oppebaaret nogen indtaegt i aaret forud for uarbejdsdygtighedens indtraeden.

Drake indbragte denne afgoerelse for Raad van Beroep, Amsterdam, som gav ham medhold. Derefter ankede NAB denne afgoerelse til Centrale Raad van Beroep, som med henblik paa afgoerelsen heraf har fundet det noedvendigt at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal. Som jeg har naevnt ovenfor, anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at tage stilling til gyldigheden af litra J, punkt 4, i forordningens bilag VI.

5. Det vil sige, at der skal tages stilling til, om en bestemmelse (som den i bilaget indeholdte), som i det mindste ved foerste oejekast begraenser raekkevidden af forordningens artikel 45, stk. 4, er lovlig, og isaer om en saadan bestemmelse i det omfang, den forhindrer en sammenlaegning af rettigheder, hvilket den tidligere arbejdstager principielt har ret til, er uforenelig med traktatens artikel 51 og derfor er ugyldig.

Indledningsvis bemaerkes, at forordningens artikel 45, stk. 4, i realiteten blot indfoerer en "fiktion" ° netop for at tage i betragtning, at WAO-ydelser ikke er afhaengige af tilbagelagt forsikringstid, men af forsikringsbegivenhedens indtraeden, altsaa for at undgaa de negative virkninger, som kan foelge heraf for arbejdstagere, der i loebet af deres erhvervsmaessige karriere har vaeret undergivet to ordninger. Som jeg allerede har anfoert, hviler denne fiktion paa den omstaendighed, at en arbejdstager, som ikke laengere er omfattet af en lovgivning paa grundlag af forsikringsbegivenheden, stadig anses for omfattet heraf paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, saafremt vedkommende ° paa dette tidspunkt ° a) er omfattet af en anden medlemsstats lovgivning, eller b) har ret til ydelser efter en anden medlemsstats lovgivning. Anvendelsen af en saadan regel i Drake' s tilfaelde foerer til, at han i det omfang, han har ret til ydelser ved invaliditet i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, ogsaa har ret til WAO-ydelser. Det er ubestridt, at dette ville have vaeret resultatet foer den 1. juli 1982, idet det indtil dette tidspunkt var tilstraekkeligt for at kunne kraeve WAO-ydelser at opfylde de to betingelser, der fremgaar af forordningens artikel 45, stk. 4.

Fra den 1. juli 1982 derimod har aendringen af det paagaeldende bilag, der skete som foelge af udvidelsen af anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71 til at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende, aendret situationen. I bilaget bestemmes nemlig nu, at alene de arbejdstagere, der er i arbejde paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, har ret til WAO-ydelser. Alle andre derimod kan kun kraeve AAW-ydelser, naturligvis saafremt de opfylder indtaegtsbetingelsen, dvs. at de har oppebaaret indtaegter fra (eller i forbindelse med) et erhvervsmaessigt arbejde i aaret forud for uarbejdsdygtighedens indtraeden. Drake befinder sig saaledes i en situation, hvor han paa den ene side ikke kan kraeve WAO-ydelser, fordi han ikke havde beskaeftigelse paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, og han har paa den anden side heller ikke ret til AAW-ydelser, da han ikke opfylder indtaegtsbetingelsen, der fremgaar af artikel 6 i AAW.

6. Efter denne forenklede gengivelse af spoergsmaalets indhold, er hovedproblemet forholdet mellem de relevante bestemmelser i den paagaeldende forordning og bestemmelserne i dens bilag VI; hovedproblemet er saaledes, om raekkevidden af forordningens artikel 45, stk. 4, lovligt kan begraenses i en bestemmelse i bilaget. I denne sammenhaeng skal jeg indledningsvis bemaerke, saaledes som Domstolen har fastslaaet, at "bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, herunder bilag VI hertil, der er vedtaget i medfoer af traktatens artikel 51, skal fortolkes i lyset af formaalet med sidstnaevnte artikel, som er at gennemfoere den stoerst mulige grad af fri bevaegelighed for vandrende arbejdstagere" (6). En saadan udtalelse indebaerer efter min opfattelse, at der ikke findes noget hierarki mellem de to bestemmelser: Det er vigtigt, at de saavidt muligt fortolkes under ét og ° navnlig ° paa en maade, der ikke er i strid med formaalet med traktatens artikel 51.

Selv om det imidlertid er rigtigt, hvilket ogsaa foelger af Domstolens faste praksis, at traktatens artikel 51 tilsigter koordinering og ikke harmonisering af lovgivningerne og saaledes lader forskellene mellem medlemsstaternes sociale sikringsordninger bestaa, "[vil] maalet for traktatens artikel 48-51 ... ikke blive naaet, hvis vandrende arbejdstagere, som har gjort brug af deres ret til fri bevaegelighed, skulle miste de sociale fordele, som sikres dem ved en medlemsstats lovgivning" (7). En saadan konsekvens ville nemlig kunne afholde EF-arbejdstagere fra at udoeve deres ret til fri bevaegelighed, hvilket vil vaere en hindring for virkeliggoerelsen af dette princip (8). I denne sammenhaeng har Domstolen praeciseret, at der f.eks. foreligger forskelsbehandling, saafremt den nationale lovgiver udformer betingelserne for erhvervelse eller bevarelse af retten til ydelser saaledes, at de faktisk kun kan opfyldes af statens egne borgere, eller hvis betingelserne for fortabelse eller suspension af retten er udformet saaledes, at de faktisk lettere kan opfyldes af andre medlemsstaters statsborgere end af statsborgerne i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende (9).

7. Dette er helt aabenbart ikke tilfaeldet i denne sag. En person, som udelukkende har vaeret erhvervsmaessigt beskaeftiget i Nederlandene, og som ophoerte med at arbejde foer forsikringsbegivenhedens indtraeden, befinder sig nemlig i samme situation som Drake og generelt som de, der har udoevet deres ret til fri bevaegelighed, og som paa det paagaeldende tidspunkt var omfattet saavel af en ordning paa grundlag af forsikringsbegivenhedens indtraeden som en ordning paa grundlag af gradvis erhvervelse af rettigheder. Med andre ord skyldes den situation, Drake befinder sig i, ikke, at han paaberaaber sig arbejdskraftens frie bevaegelighed, som den er sikret i traktaten, men snarere det forhold, at han er ophoert med enhver erhvervsmaessig beskaeftigelse laenge foer uarbejdsdygtighedens indtraeden.

Denne sag adskiller sig saaledes fra Blottner-sagen (10), som den graeske regering har henvist til som grundlag for sit synspunkt om, at bilag VI, litra J, punkt 4, i forordning nr. 1408/71 er ugyldig; ganske vist var anvendelsen af artikel 45, stk. 3, i forordningen paa sagsoegeren i hovedsagen ogsaa blevet bestridt i denne sag, men dette skyldtes, at sagsoegeren havde tilbagelagt forsikringsperioder foer forordningens ikrafttraedelse og paa grundlag af en anden ordning end den, der fandt anvendelse paa dette tidspunkt. Domstolen fastslog derfor med foeje i denne sag, at sagsoegeren havde ret til WAO-ydelser.

8. Den forelaeggende ret har dernaest paa samme grundlag sat spoergsmaalstegn ved, om det er lovligt at indfoere en supplerende betingelse (efter den periode, hvori vedkommende var omfattet af den paagaeldende lovgivning), som f.eks. at vedkommende har oppebaaret en vis arbejdsindtaegt i aaret forud for uarbejdsdygtighedens indtraeden, da en saadan betingelse ikke kraeves opfyldt ved anvendelsen af den nationale lovgivning, som vedkommende arbejdstager maa antages stadig at vaere omfattet af i henhold til forordningens artikel 45, stk. 4.

I denne sammenhaeng er det tilstraekkeligt at bemaerke, at traktatens artikel 51 og forordning nr. 1408/71 ifoelge Domstolens faste praksis udelukkende foreskriver sammenlaegning af forsikringsperioder, som er tilbagelagt i forskellige medlemsstater, men ikke regulerer betingelserne for fastlaeggelsen af disse perioder; det tilkommer nemlig hver medlemsstat i sin lovgivning at fastsaette vilkaarene for retten eller forpligtelsen til at blive tilsluttet en social sikringsordning, naturligvis forudsat at herved ikke diskrimineres mellem statens egne borgere og andre medlemsstaters borgere. Det foelger heraf, at faellesskabsretten principielt ikke afskaerer den nationale lovgiver fra at aendre og eventuelt skaerpe betingelserne for tilkendelse af invalidepension, blot de fastsatte betingelser ikke medfoerer nogen aabenlys eller skjult forskelsbehandling af EF-arbejdstagere (11).

Det indtaegtskrav, som den nederlandske lovgiver har fastsat som grundlag for AAW-ydelser, og som den forelaeggende ret henviser til i det praejudicielle spoergsmaal, er imidlertid i sig selv en objektiv betingelse, som gaelder uden forskel for indenlandske arbejdstagere og arbejdstagere fra andre medlemsstater; det synes derfor ikke at kunne kritiseres ud fra et faellesskabsretligt synspunkt.

9. Til syvende og sidst er det for mig at se ikke tvivlsomt, om litra J, punkt 4, i forordningens bilag VI er gyldig, da det forhold, at de paagaeldende ydelser ikke tilkendes, skyldes objektive betingelser i den nationale lovgivning, der ogsaa anvendes paa samme maade i forhold til de, der udelukkende har vaeret erhvervsmaessigt beskaeftigede i den paagaeldende medlemsstat, hvilket specielt betyder, at den deraf foelgende situation for de arbejdstagere, der har gjort brug af retten til fri bevaegelighed, ikke er i modstrid med formaalet med traktatens artikel 48-51.

10. Endelig skal jeg naevne et sjaeldent forekommende tilfaelde, som Kommissionen har henvist til i sit indlaeg, nemlig at det under visse bestemte omstaendigheder kan forekomme, at den paagaeldende ikke har ret til WAO-ydelser, skoent vedkommende har haft loennet beskaeftigelse paa det tidspunkt, da forsikringsbegivenheden indtraadte, alene af den grund, at han foerst er blevet erklaeret uarbejdsdygtig i en medlemsstat, hvor en ordning med gradvis erhvervelse af rettigheder finder anvendelse. I dette tilfaelde betragtes den paagaeldende nemlig ikke laengere som arbejdstager paa det tidspunkt, hvor uarbejdsdygtigheden anerkendes i medlemsstaten med en ordning, der hviler paa forsikringsbegivenhedens indtraeden; maaske ogsaa med den anden konsekvens, at han ° da han ikke opfylder indtaegtskravet ° heller ikke kan faa tilkendt AAW-ydelser.

Det paagaeldende tilfaelde er naturligvis fundamentalt forskelligt fra den sag, vi behandler her, fordi der i det foerstnaevnte tilfaelde faktisk var tale om en arbejdstager "i arbejde" paa det tidspunkt, hvor forsikringsbegivenheden indtraadte. Det er derfor klart, at en anvendelse af den paagaeldende lovgivning af de kompetente nederlandske myndigheder, som ikke tager hensyn til de omtalte omstaendigheder, vil vaere for restriktiv og resultatet af en alt for formalistisk fortolkning. I den sammenhaeng er det efter min opfattelse tilstraekkeligt at understrege, at den her anfaegtede bestemmelse, som under alle omstaendigheder skal fortolkes i lyset af forordningens artikel 45, stk. 4, og ° mere generelt ° det med artikel 51 forfulgte formaal, paa ingen maade kan fortolkes saaledes, at personer, som har gjort brug af retten til fri bevaegelighed, straffes i forhold til de, som alene har vaeret omfattet af en social sikringsordning i én medlemsstat.

11. Paa baggrund heraf skal jeg derfor foreslaa Domstolen, at den besvarer det praejudicielle spoergsmaal, som Centrale Raad van Beroep, Utrecht, har forelagt, saaledes:

"Gennemgangen af det praejudicielle spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af litra J (Nederlandene), punkt 4, i bilag VI, til forordning nr. 1408/71."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) ° Som kodificeret i Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6).

(2) ° Lov af 11.12.1975, Stb. 674.

(3) ° Lov af 18.2.1966, Stb. 84.

(4) ° Min fremhaevelse.

(5) ° Jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 1390/81 af 12.5.1981 om udvidelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1).

(6) ° Dom af 2.5.1990, sag C-293/88, Winter-Lutzins, Sml. I, s. 1623, praemis 13. I samme retning dom af 30.3.1993, sag C-282/91, De Wit, Sml. I, s. 1221, praemis 16.

(7) ° Jf. f.eks. dom 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, praemis 22.

(8) ° Jf. hertil senest dom af 9.12.1993, forenede sager C-45/92 og C-46/92, Lepore og Scamuffa, Sml. I, s. 6497, praemis 21.

(9) ° Jf. hertil ovennaevnte Paraschi-dom, praemis 23.

(10) ° Dom af 9.6.1977, sag 109/76, Sml. s. 1141, praemis 11 og 12 samt 15, 16 og 17. Blottner-sagen drejede sig ligeledes om anvendeligheden af artikel 45, stk. 4 (dengang stk. 3) i forordning nr. 1408/71 paa en person, som var ophoert med at arbejde foer forsikringsbegivenhedens indtraeden.

(11) ° Jf. hertil den ovennaevnte Paraschi-dom, praemis 15 og 16.