FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. JÄÄSKINEN

fremsat den 18. april 2013 ( 1 )

Sag C-4/11

Forbundsrepublikken Tyskland

mod

Kaveh Puid

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland))

»Fælles europæisk asylsystem — procedure til den retslige håndhævelse heraf — Rådets forordning nr. 343/2003 — fastlæggelse af den medlemsstat, der er ansvarlig for at behandle en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger — artikel 3, stk. 2 — asylansøgeres rettigheder — undtagelsesvise situationer som fastsat i forenede sager C-411/10 og C-493/10, N.S. m.fl. — artikel 19, stk. 2 — suspension af overførslen af asylansøgeren«

I – Indledning

1. Den Europæiske Union har både harmoniseret procedurerne ( 2 ) og de materielle bestemmelser vedrørende flygtningeret ( 3 ), der indfører et fuldstændigt regelsæt inden for det fælles europæiske asylsystem. Det er baseret på overholdelsen af de relevante bestemmelser i international ret, herunder princippet om non-refoulement. Det begrænser behandlingen af en asylansøgning til en enkelt medlemsstat og bestemmer, at asylansøgeren skal overføres til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, hvis der ansøges om asyl et andet sted i Den Europæiske Union. Fastlæggelsen af denne medlemsstat er reguleret ved Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne ( 4 ).

2. Denne præjudicielle forelæggelse tilsigter en præcisering af situationen for asylansøgere, der indgiver en asylansøgning i en anden medlemsstat end den, hvor den første indrejse i Den Europæiske Union fandt sted, men hvor en overførsel til den medlemsstat, hvor den første indrejse fandt sted, er udelukket som følge af systemmæssige mangler i denne medlemsstats asylsystem og modtagelsesfaciliteter.

3. Den foreliggende sag bygger på Domstolens afgørelse af 21. december 2011 i forenede sager C-411/10 og C-493/10, N.S. m.fl., Sml. I, s. 13905. I denne dom blev det fastslået, at EU-retten er til hinder for, at der anvendes en uafkræftelig formodning for, at den medlemsstat, som i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 er den ansvarlige stat, overholder de grundlæggende EU-rettigheder ( 5 ). Domstolen anmodes nærmere bestemt om at tage stilling til denne afgørelses indvirkning på anvendelsen af den såkaldte »suverænitetsklausul«, der er indeholdt i forordningens artikel 3, stk. 2.

4. Domstolen fastslog i dommen i sagen N.S. m.fl. bl.a., at artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder hindrer medlemsstaterne, herunder deres retter, i at overføre en asylansøger til »den ansvarlige medlemsstat« som omhandlet i forordning nr. 343/2003, selv om de i øvrigt måtte være berettiget hertil, når de »ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler [min fremhævelse] ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling i denne bestemmelses forstand« ( 6 ).

5. I den foreliggende sag er Hessischer Verwaltungsgerichtshof (højeste forvaltningsdomstol i Hessen) i tvivl om, hvorvidt der består et krav for asylansøgere, der kan håndhæves retsligt, til at pålægge en medlemsstat at behandle deres asylansøgninger, hvilket krav er baseret på denne medlemsstats pligt til at udøve sin kompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 343/2003 under lignende omstændigheder som de i dommen i sagen N.S. m.fl. beskrevne. Det er det fjerde ud af fire præjudicielle spørgsmål, der er rejst af Hessischer Verwaltungsgerichtshof, som har tilbagekaldt de tre andre spørgsmål efter Domstolens afsigelse af dommen i sagen N.S. m.fl. Disse tre spørgsmål vedrørte virkningen af de omstændigheder, der er beskrevet i punkt 4 for anvendelsen af forordning nr. 343/2003.

II – Retsforskrifter

A – International ret

6. Artikel 33, stk. 1, i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) (herefter »Genèvekonventionen«), ( 7 ) med overskriften »Forbud mod udvisning eller afvisning [refoulement]« bestemmer: »Ingen kontraherende stat må på nogen som helst måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser.«

B – EU-retten

Forordning nr. 343/2003

7. 3., 4., 12. og 15. betragtning til forordning nr. 343/2003 er affattet således »(3) I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors præciseres det også, at [dette europæiske asylsystem] på kort sigt bør indebære en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning. (4) En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør specielt gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare. […] (12) Hvad angår behandlingen af personer, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, er medlemsstaterne bundet af forpligtelserne i henhold til folkeretlige instrumenter, som de er parter i. […] (15) Denne forordning overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som bl.a. Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder anerkender. Den tilsigter især, at den asylret, der er sikret af chartrets artikel 18, respekteres fuldt ud.«

8. Artikel 1 i forordning nr. 343/2003 bestemmer: »I denne forordning fastsættes kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne.«

9. Artikel 3, stk. 1-3, i forordning nr. 343/2003 fastsætter: »1. Medlemsstaterne behandler ansøgninger fra enhver tredjelandsstatsborger, der indgiver en asylansøgning ved medlemsstaternes grænse eller på deres område. En asylansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III. 2. Uanset stk. 1 kan enhver medlemsstat dog behandle en asylansøgning, som den får forelagt af en tredjelandsstatsborger, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning. I så fald bliver vedkommende medlemsstat den ansvarlige stat i henhold til denne forordning og påtager sig de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar. I givet fald underretter den den medlemsstat, der tidligere var ansvarlig, eller den medlemsstat, der gennemfører en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, eller den medlemsstat, der har modtaget en anmodning om at overtage eller tilbagetage ansøgeren. 3. Enhver medlemsstat bevarer muligheden for i medfør af sin nationale lovgivning at sende en asylansøger til et tredjeland under overholdelse af bestemmelserne i Genèvekonventionen.«

10. Kapitel III i forordning nr. 343/2003 består af ti artikler, der fastlægger kriterierne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning. Artikel 5 i forordning nr. 343/2003 bestemmer: »1. Kriterierne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, finder anvendelse i den rækkefølge, der er fastsat i dette kapitel. 2. Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig efter kriterierne, sker på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor asylansøgeren for første gang indgav sin ansøgning til en medlemsstat.«

11. Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 bestemmer: »Hvis det påvises på grundlag af beviser eller indicier, der er beskrevet i de to lister, der er omtalt i artikel 18, stk. 3, herunder de data, der er omhandlet i kapitel III i forordning (EF) nr. 2725/2000, at en asylansøger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land-, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland, er den medlemsstat, hvori vedkommende er indrejst ulovligt, ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen. Dette ansvar ophører 12 måneder efter den dato, hvor grænsen blev passeret ulovligt.«

12. Artikel 13 i forordning nr. 343/2003 fastsætter: »Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, er det den første medlemsstat, som ansøgningen indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.«

13. Artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 bestemmer: »1. Enhver medlemsstat kan, selv om den ikke er ansvarlig for behandlingen efter kriterierne i denne forordning, sammenføre familiemedlemmer og andre slægtninge, der er økonomisk afhængige af asylansøgeren, af humanitære årsager, navnlig baseret på familiemæssige eller kulturelle hensyn. Medlemsstaten skal i så fald efter anmodning fra en anden medlemsstat behandle asylansøgningen fra den pågældende person. De berørte personer skal give deres samtykke.«

14. Artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 fastsætter: »1. Den medlemsstat, der efter denne forordning er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, er forpligtet til: […] (b) at afslutte behandlingen af asylansøgningen […]«

15. Artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 bestemmer: »Hvis en medlemsstat, som en asylansøgning indgives til, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, kan den snarest muligt og under alle omstændigheder inden for en frist på tre måneder efter, at asylansøgningen er indgivet, jf. artikel 4, stk. 2, anmode sidstnævnte medlemsstat om at overtage asylansøgeren. […]«

16. Artikel 19, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 343/2003 fastsætter: »1. Når den anmodede medlemsstat accepterer overtagelsen af en ansøger, meddeler den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, ansøgeren afgørelsen om, at den ikke skal behandle ansøgningen, og om forpligtelsen til at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat. 2. Den i stk. 1 nævnte afgørelse skal begrundes. Den ledsages af oplysninger om fristerne for gennemførelsen af overførslen og omfatter om nødvendigt oplysninger om, hvor og hvornår ansøgeren skal møde op, hvis han selv tager til den ansvarlige medlemsstat. Denne afgørelse kan påklages eller indbringes for en domstol. Dette har dog ikke opsættende virkning for gennemførelsen af overførslen, medmindre domstolene eller de kompetente myndigheder træffer beslutning herom i det konkrete tilfælde, såfremt den nationale lovgivning åbner mulighed herfor.«

17. Artikel 13 i direktiv 2004/83 bestemmer: »Tildeling af flygtningestatus Medlemsstaterne tildeler tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der kan anerkendes som flygtninge i medfør af kapitel II og III, flygtningestatus.«

18. Artikel 25, stk. 1, i direktiv 2005/85 fastsætter: »Ansøgninger, der kan afvises 1. Ud over tilfælde, hvor en ansøgning i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 343/2003 ikke behandles, behøver medlemsstaterne ikke at tage stilling til, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes som flygtning i henhold til direktiv 2004/83/EF, hvis en ansøgning i henhold til denne artikel afvises.«

19. Artikel 39, stk. 1 og 2, i direktiv 2005/85 bestemmer: »Retten til effektive retsmidler 1. Medlemsstaterne sikrer, at asylansøgere har ret til effektive retsmidler ved en ret i forbindelse med følgende: a) en afgørelse, der er truffet om deres asylansøgning, herunder en afgørelse: i) om afvisning i henhold til artikel 25, stk. 2 […] 2. Medlemsstaterne fastsætter tidsfrister eller andre nødvendige bestemmelser for ansøgerens ret til effektive retsmidler som omhandlet i stk. 1.«

C – National ret

20. Artikel 16a, stk. 1 og 2, i Grundgesetz (den tyske forfatning) fastsætter følgende: »Ofre for politisk forfølgelse har ret til asyl. Denne artikels stk. 1 kan ikke påberåbes af en person, der indrejser på forbundsrepublikkens område fra en medlemsstat i De Europæiske Fællesskaber eller fra et tredjeland, hvor det er sikret, at konventionen om flygtninges retsstilling og konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder finder anvendelse. De stater uden for De Europæiske Fællesskaber, der opfylder betingelserne i første punktum, fastlægges ved en lov, der skal godkendes af Bundesrat. I de tilfælde, der er fastlagt i dette stykkes første punktum, kan der indføres foranstaltninger til afslutning af en ansøgers ophold, uanset retlig anfægtelse heraf.«

III – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

21. Kaveh Puid (asylansøgeren) er iransk statsborger og fløj den 20. oktober 2007 fra Teheran til Athen. Efter fire dages ophold i Athen rejste han til Frankfurt am Main. Ved ankomsten til paskontrollen i Frankfurt am Main erklærede han at være asylansøger og blev arresteret og frihedsberøvet med henblik på udsendelse. Ved begge flyvninger på rejsen rejste han på et falsk rejsedokument.

22. Den 15. november 2007 anmodede asylansøgeren Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main) bl.a. om at pålægge Forbundsrepublikken Tyskland at tillade ham at indrejse og overføre ham til det organ, der er kompetent til at erklære medlemsstaten for ansvarlig i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main pålagde Forbundsrepublikken Tyskland at meddele den kompetente politimyndighed i Frankfurt lufthavn, at refoulement af asylansøgeren til Grækenland var foreløbigt forbudt indtil tidligst den 16. januar 2008.

23. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (den tyske forbundsmyndighed for migration og flygtninge, herefter »BAMF«) afviste asylansøgningen ved afgørelse af 14. december 2007 og bestemte, at asylansøgeren skulle tilbagesendes til Grækenland. Hovedbegrundelsen for denne afgørelse var, at Grækenland i henhold til forordning nr. 343/2003 var ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen som følge af de tidsfrister, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, og artikel 18, stk. 4 og 7, i forordning nr. 343/2003, og der forelå ikke særlige humanitære grunde, der talte for, at Forbundsrepublikken Tyskland skulle påtage sig ansvaret i medfør af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003. Det var BAMF's opfattelse, at Grækenland var et sikkert tredjeland som omhandlet i forfatningens artikel 16a, stk. 2, og Europa-Kommissionen, der er ansvarlig for at sikre minimumsstandarder, havde derfor indtil videre ikke opfordret medlemsstaterne til at afstå fra at overføre personer til Grækenland. Den 23. januar 2008 blev asylansøgeren i overensstemmelse hermed udsendt til Athen.

24. Den 25. december 2007 havde asylansøgeren imidlertid allerede anlagt sag ved Verwaltungsgericht med påstand om annullation af BAMF's afgørelse af 14. december 2007 og om, at Forbundsrepublikken Tyskland blev erklæret ansvarlig for behandlingen af hans asylansøgning som følge af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003.

25. Verwaltungsgericht anordnede asylansøgerens personlige fremmøde til den mundtlige forhandling. På baggrund heraf fik han tilladelse til at indrejse på ny i Tyskland.

26. Verwaltungsgericht annullerede med dom af 8. juli 2009 Bundesamts afgørelse af 14. december 2007 og fastslog, at fuldbyrdelsen af bestemmelsen om udsendelse af asylansøgeren i denne afgørelse var retsstridig. BAMF blev forpligtet til at ophæve bestemmelsen om udsendelse af 14. december 2007 med tilbagevirkende kraft.

27. Verwaltungsgericht anførte som begrundelse i det væsentlige, at BAMF var forpligtet til at overtage ansvaret for asylsagen gennem anvendelsen af muligheden for at overtage ansvar i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003. BAMF's skønsbeføjelse blev reduceret til nul, så snart det stod fast, at minimumsstandarderne for modtagelse af asylansøgere og gennemførelse af asylproceduren ikke blev overholdt i Grækenland, og at asylansøgerens processuelle rettigheder var blevet alvorligt tilsidesat, ligesom modtagelsesforholdene i den periode, han opholdt sig i Grækenland, ikke var tilfredsstillende. Dette var i strid med selve formålet og indholdet i de relevante direktiver. Endvidere pålagde Verwaltungsgericht BAMF at udstede sagsøgeren en midlertidig opholdstilladelse, indtil dommen bliver retskraftig.

28. Verwaltungsgerichts dom blev appelleret til Hessischer Verwaltungsgerichtshof på det grundlag, at den retsopfattelse, der lå til grund for dommen, nemlig at Tyskland var forpligtet til at udøve sin ret til at påtage sig ansvaret i medfør af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, ikke var overbevisende. Forbundsrepublikken, der var repræsenteret af Bundesamt (herefter »forbundsmyndigheden«), argumenterede bl.a. med, at den omstændighed, at den ansvarlige medlemsstat ikke havde overholdt direktiverne om modtagelse af asylansøgere og minimumsstandarderne for asylprocedurer, ikke skulle tages i betragtning, bortset fra i tilfælde af alvorlige tilsidesættelser af den europæiske menneskerettighedskonvention, ved afgørelsen om at udøve retten til at påtage sig ansvar. Forbundsmyndigheden anførte, at mangler ved asylansøgeres indkvartering og forplejning ikke befriede en medlemsstat for dens forpligtelse til at gennemføre proceduren. I modsat fald ville asylansøgere få ret til at blive overført til en hvilken som helst medlemsstat, som de er indrejst i.

29. Hessischer Verwaltungsgerichtshof fandt det nødvendigt at forelægge fire præjudicielle spørgsmål for Domstolen og forelagde disse spørgsmål den 22. december 2010. De første tre spørgsmål blev tilbagekaldt, eftersom de i det væsentlige blev besvaret i dommen i sagen N.S. m.fl. af 21. december 2011.

30. I tillæg til dette annullerede forbundsmyndigheden ved afgørelse af 20. januar 2011 sin afgørelse af 14. december 2007 og besluttede at anvende sin kompetence til at behandle ansøgningen i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003. Ved afgørelse af 18. maj 2011 afslog forbundsmyndigheden asylansøgerens asylansøgning i henhold til forfatningens artikel 16a, men anerkendte ham som flygtning (Flüchtlingseigenschaft).

31. Ifølge den nationale ret er den præjudicielle forelæggelse ikke uden retlig relevans, da asylansøgeren i henhold til tysk ret har en retlig interesse i, at Hessischer Verwaltungsgerichtshof foretager en efterprøvelse af lovligheden af forbundsmyndighedens afgørelse af 14. december 2007, uanset den ovenfor beskrevne udvikling. Dette følger af, at han blev ulovligt frihedsberøvet ved at blive sendt tilbage til Grækenland og i mellemtiden har nedlagt påstand om, at afgørelsen af 14. december 2007 erklæres ulovlig, og om erstatning.

32. Den nationale ret har ligeledes bekræftet, at der fortsat består forskellige opfattelser med hensyn til besvarelsen af det fjerde præjudicielle spørgsmål. Det er affattet således: »Har asylansøgeren som følge af en medlemsstats pligt til at benytte sig af muligheden i […] artikel 3, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 343/2003 en subjektiv ret til at kræve, at muligheden for at overtage ansvar benyttes, som kan gøres gældende over for denne medlemsstat?«

33. Der blev på baggrund af de oprindelige fire spørgsmål indgivet skriftlige indlæg af Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Kaveh Puid, Tyskland, Belgien, Irland, Grækenland, Frankrig, Italien, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Schweiz og Kommissionen. Heraf indeholdt Italiens indlæg ikke bemærkninger til spørgsmål 4, og Belgien forholdt sig ikke direkte til spørgsmålet. Repræsentanter for Kaveh Puid, Irland, Grækenland og Kommissionen deltog i retsmødet den 22. januar 2013.

IV – Bedømmelse

A – Indledende bemærkninger

1. Baggrunden for det fælles europæiske asylsystem

34. Det Europæiske Råd opstillede den 8. og 9. december 1989 i Strasbourg en harmonisering af medlemsstaternes asylpolitikker som målsætning.

35. Medlemsstaterne undertegnede i Dublin den 15. juni 1990 en konvention om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (»Dublinkonventionen«) ( 8 ).

36. Maastrichttraktaten erklærede i artikel K1, stk. 1, TEU, at asylpolitik er et spørgsmål af fælles interesse. Artikel 63 EF, der blev vedtaget ved Amsterdamtraktaten, pålagde Rådet inden fem år efter Amsterdamtraktatens ikrafttræden bl.a. at vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med Genèvekonventionen til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne, minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere, minimumsstandarder for tredjelandsstatsborgeres opnåelse af status som flygtninge og minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling eller fratagelse af flygtningestatus. Denne bestemmelse er nu inkluderet i artikel 78 TEUF.

37. Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 havde til formål at etablere et fælles europæisk asylsystem. Dette system er bl.a. gennemført ved forordning nr. 343/2003, der erstattede Dublinkonventionen, og direktiv 2003/9, direktiv 2004/83 og direktiv 2005/85.

38. Artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) samt artikel 78 TEUF bestemmer, at asylretten sikres under iagttagelse af reglerne i Genèvekonventionen. I medfør af chartrets artikel 4 må ingen underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Chartrets artikel 19, stk. 2, forbyder udsendelse, udvisning og udlevering til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling. Chartrets artikel 47 sikrer adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol for enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket.

2. Domstolens konklusioner i dommen i sagen N.S. m.fl.

39. Jeg mener, at det vil være hensigtsmæssigt at sammenfatte de spørgsmål, som Domstolen tog stilling til i sagen N.S. m.fl., og Domstolens konklusioner i denne sag inden besvarelsen af det tilbageværende præjudicielle spørgsmål. I dommen i sagen N.S. m.fl. blev følgende problemer, der er relevante i den foreliggende sag, behandlet.

40. De omstændigheder, som Domstolen tog stilling til, minder om omstændighederne i hovedsagen. N.S, en afghansk statsborger, ankom til Det Forenede Kongerige og ansøgte samme dag om asyl. Han var inden ankomsten til Det Forenede Kongerige rejst igennem flere europæiske lande, herunder Grækenland, hvor han ikke havde ansøgt om asyl, men hvor han havde været tilbageholdt i fire døgn. Secretary of State for the Home Department rettede en anmodning til Grækenland om at overtage N.S. med henblik på at behandle hans asylansøgning. Grækenland besvarede ikke denne anmodning og ansås dermed for at have påtaget sig ansvaret for behandlingen af appellantens ansøgning.

41. N.S. modsatte sig udsendelse til Grækenland fra Det Forenede Kongerige på det grundlag, at der var en risiko for, at hans grundlæggende rettigheder i henhold til EU-retten, den europæiske menneskerettighedskonvention og/eller Genèvekonventionen ville blive krænket, hvis han blev tilbagesendt til Grækenland. Tvisten endte hos United Kingdom Court of Appeal, der forelagde syv præjudicielle spørgsmål for Domstolen.

42. Som jeg allerede har nævnt, fastslog Domstolen, at EU-retten er til hinder for, at der anvendes en uafkræftelig formodning for, at den ansvarlige stat, hvortil en medlemsstat ønsker at overføre en asylansøger, overholder asylansøgerens grundlæggende rettigheder i henhold til EU-retten.

43. Dette var bl.a. tilfældet, fordi »[d]et fælles europæiske asylsystem bygger på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genèvekonventionen og garantien for, at ingen sendes tilbage til forfølgelse«, og den omstændighed, at »overholdelsen af Genèvekonventionen og af 1967-protokollen er foreskrevet i chartrets artikel 18 og artikel 78 TEUF« ( 9 ). Det blev fastslået, at »[i] tilfælde af at der er grund til alvorlig frygt for, at der er tale om systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i den ansvarlige medlemsstat, som indebærer en umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, af asylansøgere, som overføres til denne medlemsstats område, er denne overførsel […] uforenelig med nævnte bestemmelse« ( 10 ).

44. Det blev fastslået, at dette gjaldt, når en medlemsstat, hvor en asylansøger befinder sig, »ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere« i den i henhold til forordning nr. 343/2003 »ansvarlige medlemsstat […] giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4« ( 11 ).

45. Domstolen fastslog endvidere, at en medlemsstat, der befinder sig i denne situation, og som er i besiddelse af denne viden, vil være bundet af yderligere forpligtelser. De blev beskrevet således; »Med forbehold af den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 omhandlede mulighed for selv at behandle ansøgningen indebærer den omstændighed, at det er umuligt at overføre en ansøger til Grækenland, når denne stat er identificeret som den ansvarlige medlemsstat efter kriterierne i denne forordnings kapitel III, at den medlemsstat, som skulle have gennemført denne overførsel, skal gennemgå kriterierne i nævnte kapitel med henblik på at efterprøve, om et af de efterfølgende kriterier gør det muligt at identificere en anden medlemsstat som ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen. Den medlemsstat, hvor asylansøgeren befinder sig, skal imidlertid drage omsorg for, at der ikke sker en forværring af en situation, hvor denne ansøgers grundlæggende rettigheder tilsidesættes, ved at proceduren med henblik på at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er urimeligt langvarig. Om fornødent påhviler det denne stat selv at behandle ansøgningen i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003« ( 12 ).

3. Det af Hessischer Verwaltungsgerichtshof forelagte spørgsmål

46. Det er først nødvendigt at præcisere det forelagte spørgsmål. Dette skyldes forbindelsen til de tre tilbagekaldte præjudicielle spørgsmål, og navnlig det tredje tilbagekaldte spørgsmål, der var affattet således; »Består der i betragtning af de ovennævnte garantier i [chartret om grundlæggende rettigheder] i hvert fald en pligt for medlemsstaten til at benytte sig af muligheden i […] artikel 3, stk. 2, første punktum, [i forordning nr. 343/2003,] når der i den ansvarlige medlemsstat findes særligt tungvejende misforhold, der rejser principiel tvivl om de processuelle garantier for asylansøgere, eller truer den overførte asylansøgers liv eller fysiske integritet?«

47. Kernen i det tilbageværende præjudicielle spørgsmål vedrører efter min opfattelse retsstillingen for en asylansøger i den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, når forholdene i den medlemsstat, der i henhold til forordning nr. 343/2003 er ansvarlig, svarer til de i dommen i sagen N.S. m.fl. beskrevne. Spørgsmålet vedrører især sidstnævnte medlemsstats ansvar, og navnlig dens retters, i kombination med asylansøgerens rettigheder og de retsmidler, der er til rådighed. Det er i denne forstand, at jeg vil gennemgå det præjudicielle spørgsmål.

B – Besvarelsen af det forelagte spørgsmål

1. Grundlæggende principper i EU’s asyllovgivning

48. Det grundlæggende princip i Genèvekonventionen er princippet om non-refoulement, der beskytter en flygtning mod at blive udvist eller sendt tilbage til grænsen til et område, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, medlemskab af en særlig social gruppe eller politisk holdning.

49. Princippet om non-refoulement danner kernen i den grundlæggende ret til asyl, der er sikret i chartrets artikel 18 og artikel 78, stk. 1, TEUF. Disse bestemmelser skaber ikke en subjektiv, indholdsmæssig ret for asylansøgere til at blive tildelt asyl ( 13 ), men en ret til en fair og effektiv behandling af asylansøgningen samt retten til ikke at blive overført til lande eller områder under tilsidesættelse af princippet om non-refoulement.

50. Der er imidlertid fastsat en subjektiv ret til flygtningestatus i EU-retten i lyset af harmoniseringen af betingelserne for tildeling af flygtningestatus i henhold til direktiv 2004/83 for personer, der opfylder de i direktivet fastsatte kriterier. Dette gælder uden at berøre EU-retlige bestemmelser vedrørende overførsel af asylansøgere til sikre tredjelande.

51. Tildeling og fratagelse af flygtningestatus er også blevet harmoniseret med hensyn til proceduren. Særligt direktiv 2005/85 fastsætter minimumsstandarder i denne henseende, herunder retten til et effektivt retsmiddel i appelsager.

52. Anvendelsen af direktiv 2005/85, og som følge heraf direktiv 2005/83, er imidlertid først det andet trin i håndteringen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs person. Som første trin er det nødvendigt at fastlægge, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen.

53. Dette finder sted i overensstemmelse med forordning nr. 343/2003 på grundlag af de objektive kriterier, der er fastsat i hierarkisk orden, og som medfører, at en enkelt medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. Forordningen tillægger imidlertid også medlemsstaterne en beføjelse til at overtage ansvaret for behandlingen af ansøgningen, enten af de humanitære grunde, der er specificeret i artikel 15 i forordning nr. 343/2003, eller som resultat af deres egen vilje i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003.

54. Princippet om non-refoulement ligger ligeledes til grund for det system, der er skabt med forordning nr. 343/2003, som tilsigter at organisere og give struktur til behandlingen af asylansøgninger inden for Den Europæiske Union og at bekæmpe forumshopping. Medlemsstaterne er under alle omstændigheder bundet af Genèvekonventionen og den europæiske menneskerettighedskonvention. De kan derfor ikke overføre asylansøgere til andre medlemsstater, medmindre der findes garantier for, at dette princip overholdes. Det system, der er etableret ved Dublinkonventionen og forordning nr. 343/2003, bygger derfor på en gensidig tillid mellem medlemsstaterne. Forordning nr. 343/2003 beror med andre ord på formodningen for, at alle medlemsstater i Den Europæiske Union kan anses for sikre lande for asylansøgere, og at medlemsstaterne overholder princippet om non-refoulement i forhold til tredjelande.

55. Med henblik på at besvare det af Hessicher Verwaltungsgerichtshof forelagte spørgsmål, er det nødvendigt først at fortolke forordning nr. 343/2003, som den finder anvendelse under sædvanlige omstændigheder. Dette gør det muligt derefter at overveje fortolkningen af forordningen i en situation som den, der er beskrevet i sagen N.S. m.fl., hvor den grundlæggende antagelse med hensyn til evnen for den medlemsstat, der er umiddelbart ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, til at opfylde sine forpligtelser i henhold til det fælles europæiske asylsystem ikke længere holder stik.

2. Fortolkning af forordning nr. 343/2003

56. Ifølge konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors bør det fælles europæiske asylsystem indbefatte »en klar og brugbar fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning« ( 14 ). Efter min opfattelse er dette den prøvesten, som bør være udgangspunktet for besvarelsen af det forelagte spørgsmål, i den forstand, at en besvarelse, der er uforenelig med målene om klarhed og brugbarhed, ville være i strid både med hensigten med forordning nr. 343/2003 og målene med det fælles europæiske asylsystem. Opmærksomheden henledes på, at det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( 15 ).

57. Forordning nr. 343/2003 sigter både på hurtighed i behandlingen af asylansøgninger og på at forhindre forumshopping. F.eks. fremgår det af fjerde betragtning til forordning nr. 343/2003, at »målet om en hurtig behandling af asylansøgninger« ikke må bringes i fare ( 16 ), mens strenge tidsfrister for enten at overtage en asylansøgning eller at tilbagesende en asylansøger til den ansvarlige medlemsstat er fastsat i kapitel V i forordning nr. 343/2003 ( 17 ). Målet om at forhindre forumshopping er afspejlet i artikel 9-12, der bestemmer, at den medlemsstat, der har udstedt de nødvendige rejsepapirer, eller hvor den første indrejse fandt sted, det være sig legalt eller illegalt, er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, kun med forbehold for visse særlige undtagelser ( 18 ). Det er korrekt, at artikel 15 (den såkaldte humanitære klausul) og artikel 3, stk. 2 (den såkaldte suverænitetsklausul), indrømmer en skønsbeføjelse, men denne beføjelse tilkommer medlemsstaterne og ikke asylansøgere ( 19 ).

58. Som det endvidere fremgår af 16. betragtning og artikel 1, er formålet med forordning nr. 343/2003 »[at] fastsætte[…] kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet […] i en af medlemsstaterne«. Forordning nr. 343/2003 sigter med andre ord ikke på at tillægge enkeltpersoner rettigheder, men på at organisere relationerne mellem medlemsstaterne ( 20 ), uanset at den indeholder visse elementer, der ikke er irrelevante for asylansøgeres rettigheder. Alt dette, sammenholdt med den omstændighed, at artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 er en bestemmelse om skøn, taler imod en fortolkning, der vil tillægge asylansøgere nogen som helst ret vedrørende anvendelsen af denne bestemmelse. Det fremgår således af Domstolens faste praksis, at mens forordninger i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger, eller at det er nødvendigt for EU-lovgiver at vedtage yderligere bestemmelser, kan visse forordningsbestemmelser dog, for at kunne blive gennemført, kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger, enten af medlemsstaterne eller af EU-lovgiver selv ( 21 ).

59. Der kræves yderligere foranstaltninger, når en medlemsstat tillægges en skønsbeføjelse. Derfor kan asylansøgere under sædvanlige omstændigheder ikke udlede nogen ret af bestemmelserne i forordning nr. 343/2003 til at kræve, at en anden medlemsstat end den, der i overensstemmelse med forordningen er ansvarlig, skal behandle deres asylansøgning. Som det er fremhævet i Kommissionens skriftlige indlæg, skal der, for at en bestemmelse i EU-retten kan have umiddelbare virkninger i forholdet mellem enkeltpersoner og medlemsstaterne, være pålagt medlemsstaterne en klar og ubetinget forpligtelse, hvis fuldbyrdelse eller virkninger ikke er betinget af en indgriben ved en handling fra medlemsstaterne eller Kommissionen. Artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 opfylder ikke disse kriterier ( 22 ).

3. Anvendelse af forordning nr. 343/2003 i undtagelsesvise situationer

60. Det forelagte spørgsmål vedrører imidlertid ikke en sædvanlig anvendelse af forordning nr. 343/2003, men undtagelsesvise situationer, hvor den medlemsstat, der er umiddelbart ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, ikke har anvendt det fælles europæiske asylsystem, og det i et sådant omfang, at asylansøgere ikke kan overføres til denne stat. Min konklusion vil på dette punkt være, at under sådanne omstændigheder er det i sidste ende op til de nationale retter at sikre de principper, som Domstolen fastsatte i dommen i sagen N.S. m.fl., så meget desto mere som følge af den veletablerede positive forpligtelse for en medlemsstat til at sikre overholdelse af forbuddet mod umenneskelig eller nedværdigende behandling.

61. I de følgende punkter skal jeg definere undtagelsesvise situationer som de situationer, der opfylder såvel den indholdsmæssige som den bevismæssige tærskel, der blev opstillet af Domstolen i dommen i sagen N.S. m.fl. Den indholdsmæssige betingelse blev fastsat af Domstolen som en situation, hvor der er systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i den medlemsstat, der i henhold til forordning nr. 343/2003 er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, som indebærer en umenneskelig eller nedværdigende behandling. Domstolen fastsatte den bevismæssige betingelse til et punkt, hvor den medlemsstat, der normalt ville overføre asylansøgeren, ikke kan være uvidende om de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne anden medlemsstat, således at der er alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling. I realiteten er den bevismæssige standard fastsat til det punkt, hvor det er blevet almindeligt kendt, at asylansøgere ikke kan overføres til den berørte medlemsstat ( 23 ).

62. Det er indlysende, at Domstolen med disse kvalificeringer tilsigtede at sætte en høj grænse for at tilsidesætte det princip om gensidig tillid, der ligger til grund for forordning nr. 343/2003. Dette indebærer, at der ikke kan sættes spørgsmålstegn ved princippet om gensidig tillid ved en systematisk undersøgelse i forbindelse med hver sag om en asylansøgning af, om andre medlemsstater opfylder deres forpligtelser i henhold til det fælles europæiske asylsystem. En modsat fortolkning ville være uforenelig med de primære mål med forordning nr. 343/2003, som er at fordele ansvaret blandt medlemsstaterne, sikre en hurtig asylsagsbehandling og forhindre forumshopping.

63. Når en medlemsstat, hvori der er indgivet en ansøgning om asyl, ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere indebærer en umenneskelig eller nedværdigende behandling i en anden medlemsstat, der ellers ville være ansvarlig i henhold til forordning nr. 343/2003, bør de kompetente myndigheder i den førstnævnte medlemsstat derfor ex officio afstå fra at overføre asylansøgere til denne anden medlemsstat. De bør gøre dette uden at blive det pålagt af de nationale retter eller anmodet herom af de berørte asylansøgere. Selv om artikel 3, stk. 2, i sin egenskab af en skønsmæssig foranstaltning ikke indrømmer enkeltpersoner rettigheder, begrænser dette på ingen måde medlemsstaternes, herunder deres retsinstanser, positive forpligtelse til at afstå fra enhver handling, der vil udsætte asylansøgere for umenneskelig eller nedværdigende behandling som beskrevet i sagen N.S. m.fl. I sagen N.S. m.fl. blev det fastslået, at chartret finder anvendelse i sammenhæng med skønsudøvelse. Med hensyn til EU-asylretten udløses de i sagen N.S. m.fl. fastsatte forpligtelser, så snart den berørte medlemsstats statslige organ, om det så er en ret eller et andet organ, har fastslået, at de tærskelkriterier, der blev fastsat i sagen N.S. m.fl., er opfyldt i den ellers »ansvarlige« medlemsstat.

64. Når dette er sagt, kræver en besvarelse af det forelagte spørgsmål, at følgende undersøges: i) stillingen for medlemsstaten i den undtagelsesvise situation, hvor den udsætter en asylansøger for umenneskelig og nedværdigende behandling, hvis overførslen gennemføres; ii) asylansøgerens rettigheder og de retsmidler, der er til rådighed.

a) Stillingen for medlemsstaten i en undtagelsesvis situation

65. Hvad angår stillingen for den medlemsstat, der befinder sig i den ovenfor beskrevne undtagelsesvise situation, fremgår det klart af dommen i sagen N.S. m.fl., at den er afskåret fra at overføre asylansøgeren til den medlemsstat, der i henhold til forordning nr. 343/2003 er umiddelbart ansvarlig. Princippet om non-refoulement bliver med andre ord anvendeligt i forholdet mellem disse medlemsstater.

66. Domstolen fastslog i dommen i sagen N.S. m.fl., at den medlemsstat, hvor ansøgningen er blevet indgivet, skal gennemgå kriterierne i kapitel III med henblik på at efterprøve, om en anden medlemsstat kan identificeres som ansvarlig. Hvis dette imidlertid tager urimelig lang tid, påhviler det den medlemsstat, hvor asylansøgningen er blevet indgivet, om fornødent selv at behandle ansøgningen i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 ( 24 ).

67. Den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, står i en undtagelsesvis situation således ikke over for en ubetinget pligt til selv at behandle ansøgningen. Den kan inden for en rimelig frist forsøge at finde en anden ansvarlig medlemsstat. Hvis dette mislykkes, synes medlemsstaten imidlertid på det tidspunkt at være forpligtet til at behandle ansøgningen selv.

68. Alligevel kan dette ikke udlægges som en forpligtelse for medlemsstaten til at udøve sin kompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 343/2003. Når det er konstateret, at de forhold, som er beskrevet i sagen N.S. m.fl., foreligger, indebærer en korrekt fortolkning af forordning nr. 343/2003, at de medlemsstater, hvor disse forhold foreligger, ganske enkelt ophører med at være ansvarlige som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1. Dette blev medgivet af Kommissionen under retsmødet. Den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, bliver den ansvarlige medlemsstat, hvis den ikke kan finde en anden ansvarlig medlemsstat ( 25 ).

69. På dette punkt bliver artikel 13 i forordning nr. 343/2003 relevant, idet, som det fremgår af dens ordlyd, »det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning [kan] afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen«. Det fremgår yderligere af artikel 13, at »det [er] den første medlemsstat, som ansøgningen indgives til, der er ansvarlig for behandlingen«. I tilfældet med Kaveh Puid er Forbundsrepublikken Tyskland derfor »den første medlemsstat« for hans asylansøgning. Den er som sådan ansvarlig for færdigbehandlingen af asylansøgningen i medfør af artikel 16, stk. 1, litra b), i forordning nr. 343/2003.

70. Det er dog vigtigt at fremhæve, at der ikke kan udledes en indholdsmæssig forpligtelse for den medlemsstat, hvor asylansøgningen først blev indgivet, af artikel 3, stk. 2, første punktum. Denne bestemmelse tilsigter klart at give enhver medlemsstat, hvor en asylansøgning er indgivet ( 26 ), mulighed for at indtage stillingen som den ansvarlige medlemsstat i overensstemmelse med sine egne suveræne beføjelser. Den kan gøre dette af f.eks. politiske eller humanitære grunde ( 27 ). Sagt på en anden måde bemyndiger denne bestemmelse, men pålægger ikke, medlemsstaterne til at behandle asylansøgninger.

71. Det skal fremhæves, at forordning nr. 343/2003 aldrig forpligter en medlemsstat til at nægte at behandle en asylansøgning, men organiserer blot på en ordnet måde inden for Den Europæiske Union den statspraksis, som de fleste af staterne ville have fulgt under alle omstændigheder, nemlig nægtelse af international beskyttelse til asylansøgere, der ankommer gennem sikre lande. Forordning nr. 343/2003 fordeler med andre ord ansvaret mellem medlemsstaterne, men ikke den normative kompetence ( 28 ) til at behandle asylansøgninger.

b) Asylansøgerens rettigheder og de retsmidler, der er til rådighed i den undtagelsesvise situation

72. Hvad angår asylansøgernes rettigheder og retsmidler i en undtagelsesvis situation som defineret i sagen N.S. m.fl. er det vigtigt at sondre mellem to typer af afgørelser. Det drejer sig om de afgørelser, der træffes vedrørende ansvar for behandling af ansøgningen, og de afgørelser, der vedrører overførsel af ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat.

73. Afgørelsen om behandlingen træffes af den anmodede medlemsstat (dvs. den medlemsstat, som en anden medlemsstat har anmodet om at behandle asylansøgningen) i overensstemmelse med artikel 18 i forordning nr. 343/2003. Der er intet i forordning nr. 343/2003, fortolket i overensstemmelse med målene for det fælles europæiske asylsystem, der tillægger asylansøgere nogen som helst subjektiv ret til at tvinge en identificeret medlemsstat til at behandle en asylansøgning ( 29 ). Dette gælder både for den anmodede medlemsstat og den anmodende medlemsstat.

74. Afgørelsen om overførsel til den ansvarlige medlemsstat er reguleret i artikel 19 i forordning nr. 343/2003. Bestemmelsen fastsætter, at når »den anmodede medlemsstat accepterer overtagelsen af en ansøger, meddeler den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, ansøgeren afgørelsen om, at den ikke skal behandle ansøgningen, og om forpligtelsen til at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat« (min fremhævelse).

75. Denne afgørelse skal i overensstemmelse med artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 begrundes. Den skal ledsages af oplysninger om fristerne for gennemførelsen af overførslen og omfatter om nødvendigt oplysninger om, hvor og hvornår ansøgeren skal møde op, hvis han selv tager til den ansvarlige medlemsstat.

76. Afgørelsen om ikke at behandle ansøgningen og at overføre ansøgeren kan påklages eller indbringes for en domstol ( 30 ). Dette har dog ikke opsættende virkning for gennemførelsen af overførslen, medmindre domstolene eller de kompetente myndigheder træffer beslutning herom i det konkrete tilfælde, såfremt den nationale lovgivning åbner mulighed herfor ( 31 ).

77. Det er under disse sager, at den nationale ret som en konsekvens af dens forpligtelse til at yde effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til artikel 19, stk. 1, TEU har pligt til at overveje, om de undtagelsesvise omstændigheder i sagen N.S. m.fl. er indtruffet og finder anvendelse i en given sag og ændrer forpligtelserne for den medlemsstat, hvor der ansøges om asyl. Det er næsten indlysende, at de nationale retter under disse samme sager er forpligtet til at sikre beskyttelse af de rettigheder, der er indeholdt i chartret, som en del af EU’s primærret ( 32 ), og det så meget desto mere, når EU-retten særligt henviser til overholdelse af grundlæggende rettigheder og chartret, hvilket er tilfældet med forordning nr. 343/2003 og 15. betragtning hertil ( 33 ).

78. I henhold til artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 har en appel til prøvelse af en afgørelse om ikke at behandle en asylansøgning og om at overføre asylansøgeren ikke opsættende virkning for gennemførelsen af overførslen, medmindre domstolene eller de kompetente myndigheder træffer beslutning herom i det konkrete tilfælde, såfremt den nationale lovgivning åbner mulighed herfor. Baggrunden for dette blev forklaret i Kommissionens forslag til forordning nr. 343/2003. En overførsel til en anden medlemsstat kan ikke volde den pågældende alvorlig og vanskeligt oprettelig skade ( 34 ). Det er åbenbart, at denne formodning ikke gælder under undtagelsesvise omstændigheder som defineret i dommen i sagen N.S. m.fl.

79. Efter min opfattelse er en national ret, der ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og i modtagelsesforholdene for asylansøgere i den medlemsstat, der i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 er ansvarlig, giver alvorlig grund til at antage, at asylansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, forpligtet til at udsætte overførslen af asylansøgere til en sådan medlemsstat og om nødvendigt se bort fra enhver national bestemmelse, der er til hinder for en sådan afgørelse. Dette følger af almindelige EU-retlige principper vedrørende indrømmelse af effektive retsmidler og beskyttelse af grundlæggende rettigheder ( 35 ). Som jeg allerede har bemærket, har de kompetente myndigheder en lignende forpligtelse i sammenhæng med forvaltningen af asylprocedurerne.

80. Det bemærkes, at det i det aktuelle kommissionsforslag til omarbejdning af forordning nr. 343/2003 i artikel 26 med overskriften »Retsmidler« bl.a. foreslås, at »[h]vis […]en afgørelse om overførsel […] påklages eller indbringes for en domstol, beslutter […] myndighed[en] […], der handler ex officio, så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest syv arbejdsdage fra indgivelsen af en klage eller indbringelsen for en domstol, om den pågældende kan forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen for en domstol foreligger« ( 36 ).

81. Sammenfattende konkluderes, at selv ikke i undtagelsesvise situationer som defineret i dommen i sagen N.S. m.fl. har asylansøgere på grundlag af forordning nr. 343/2003 en ret, som kan håndhæves, til at tvinge en identificeret medlemsstat til at behandle deres asylansøgning. En national ret, der ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og i modtagelsesforholdene for asylansøgere i den medlemsstat, der i henhold til forordning nr. 343/2003 er ansvarlig, giver alvorlig grund til at antage, at asylansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, er imidlertid forpligtet til at udsætte overførslen af asylansøgeren til denne medlemsstat.

V – Forslag til afgørelse

82. På baggrund heraf foreslår jeg følgende svar på det præjudicielle spørgsmål fra Hessischer Verwaltungsgerichtshof: »Asylansøgere har ikke en ret, der kan håndhæves, til at tvinge en identificeret medlemsstat til at behandle deres asylansøgning i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, første punktum, i Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne. En national ret, der ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og i modtagelsesforholdene for asylansøgere i den medlemsstat, der i henhold til forordning nr. 343/2003 er ansvarlig, giver alvorlig grund til at antage, at asylansøgere vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er i sammenhæng med anvendelsen af denne forordnings artikel 19, stk. 2, imidlertid forpligtet til at udsætte overførslen af asylansøgere til denne medlemsstat.«

( 1 ) Originalsprog: engelsk.

( 2 ) Rådets direktiv 2005/85/EF af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne, EUT L 326, s. 13.

( 3 ) Rådets direktiv 2004/83/EF af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 304, s. 12). Rådets direktiv 2004/83 ophæves med virkning fra den 21.12.2013 af artikel 40 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 337, s. 9). Modtagelsesvilkårene er harmoniseret ved Rådets direktiv 2003/9/EF af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT L 31, s. 18).

( 4 ) EUT L 50, s. 1.

( 5 ) Præmis 104.

( 6 ) Præmis 106.

( 7 ) Alle medlemsstaterne er kontraherende parter i Genèvekonventionen og 1967-protokollen. Den Europæiske Union er ikke kontraherende part i Genèvekonventionen og 1967-protokollen.

( 8 ) EFT 1997 C 254, s. 1.

( 9 ) Præmis 75 under henvisning til dom af 2.3.2010, forenede sager C-175/08, C-176/08, C-178/08 og C-179/08, Salahadin Abdulla m.fl., Sml. I, s. 1493, præmis 53, og af 17.6.2010, sag C-31/09, Bolbol, Sml. I, s. 5539, præmis 38.

( 10 ) Præmis 86. Domstolen støttede sig endvidere til den relevante praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om personer, der har været udsat for tilbageholdelsesforhold, som svarer til umenneskelig og nedværdigende behandling, ved at henvise til præmis 88 og 90 i dom af 21.1.2011, MSS mod Belgien og Grækenland, endnu ikke trykt i Reports of Judgments and Decisions.

( 11 ) Præmis 94.

( 12 ) Præmis 107 og 108.

( 13 ) Tysklands regering har i sit skriftlige indlæg henvist til forarbejderne til chartrets artikel 18 og til den omstændighed, at de nationale bestemmelser om tildeling af flygtningestatus på det tidspunkt ikke var harmoniseret. Det er derfor min opfattelse, at chartrets artikel 18 ikke går længere end Genèvekonventionen og den gældende fællesskabsret hvad angår asylansøgeres rettigheder.

( 14 ) Forslag til Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (KOM(2001) 447 endelig), s. 2, punkt 1. Jf. ligeledes tredje betragtning til forordning nr. 343/2003.

( 15 ) Dom af 29.1.2009, sag C-19/08, Petrosian, Sml. I, s. 495, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.

( 16 ) Jf. ligeledes dom af 6.11.2012, sag C-245/11, K, EU:C:2012:685, præmis 48, hvori Domstolen fastslog, »at de kompetente nationale myndigheder er forpligtet til at sikre sig, at gennemførelsen af forordning nr. 343/2003 foregår på en måde, der sikrer en effektiv adgang til procedurerne til fastlæggelse af flygtningestatus, og som ikke bringer målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare«.

( 17 ) Vedrørende en liste over de tidsfrister, der er fastsat i forordning nr. 343/2003, henvises til bilaget til generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse af 15.5.2012 i sag C-179/11, Cimade, Sml., EU:C:2012:298.

( 18 ) Jf. ligeledes generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse af 22.9.2011 i sagen N.S. m.fl., hvor hun i punkt 94 bl.a. bemærkede, at forordning nr. 343/2003 »ligeledes tilsigter at undgå forumshopping fra asylansøgeres side«, hvilket fremgår af bestemmelsen om, at »kun en enkelt medlemsstat, som udpeges på grundlag af objektive kriterier, er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning indgivet i Unionen«.

( 19 ) På dette sted vil jeg gerne drage en analogi til Domstolens konklusion i dom af 29.1.2013, sag C-396/11, Radu, Sml., EU:C:2013:39, hvor Domstolen udtalte i præmis 34, at »rammeafgørelse 2002/584 – således som det navnlig fremgår af dens artikel 1, stk. 1 og 2, og af dens femte og syvende betragtning – har til formål at erstatte det multilaterale udleveringssystem mellem medlemsstaterne med en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder af dømte eller mistænkte personer med henblik på straffuldbyrdelse eller retsforfølgning, og at denne ordning er baseret på princippet om gensidig anerkendelse«. Dette var et forhold, der foranledigede Domstolen til at afvise en opfordring til at supplere mulighederne for at anfægte en europæisk arrestordre ved den fuldbyrdende judicielle myndighed med en pligt om, at den anklagede person først skulle være hørt af den udstedende medlemsstat, før arrestordren blev udstedt. I betragtning af, at målet med det fælles europæiske asylsystem ligeledes er at skabe »en ny forenklet og mere effektiv ordning«, der er baseret på »den høje grad af tillid, der skal være mellem medlemsstaterne«, må den samme forsigtighed efter min opfattelse nødvendigvis finde anvendelse, ved at asylansøgere tillægges yderligere rettigheder end dem, der er fastsat af EU-lovgiver. Jf. senest dom af 26.2.2013, sag C-399/11, Melloni, Sml., EU:C:2013:39, præmis 37.

( 20 ) På dette sted skal jeg henvise til generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse af 12.1.2012 i sag C-620/10, Kastrati, Sml., EU:C:2012:10, hvor generaladvokaten i punkt 29 bemærkede, at »[f]ormålet med forordning nr. 343/2003 er […] ikke at skabe proceduremæssige garantier for asylansøgere forstået som fastlæggelse af betingelserne for godkendelse eller afvisning af deres asylansøgninger. Denne forordning regulerer derimod først og fremmest fordelingen af forpligtelser og opgaver mellem medlemsstaterne. På denne baggrund vedrører de bestemmelser i forordning nr. 343/2003, der omhandler medlemsstaternes forpligtelser over for asylansøgere, som er underlagt Dublinproceduren, egentlig kun forløbet af procedurerne mellem medlemsstaterne, eller de er nødvendige for at sikre overensstemmelsen med andre asylinstrumenter«.

( 21 ) Dom af 28.10.2010, sag C-367/09, Belgisch Interventie-en Restitutiebureau, Sml. I, s. 10761, præmis 32 og 33 og den deri nævnte retspraksis.

( 22 ) Kommissionen har i denne henseende henvist til Domstolens klassiske praksis, nemlig dom af 5.2.1963, sag 26/62, Van Gend en Loos, Sml. 1954-1964, s. 375, org.ref.: Rec. s. 1, af 15.7.1964, sag 6/64, Costa mod ENEL, Sml. 1954-1964, s. 531. org.ref.: Rec. s. 1141, og af 16.6.1966, sag 57/65, Lütticke, Sml. 1965-1968, s. 199, org.ref.: Rec. s. 293.

( 23 ) Det kan efter min opfattelse konkluderes på baggrund af oplysninger fra UNCHR, Internationalt Røde Kors, Kommissionen og praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at der foreligger en sådan situation. Hertil kommer, at medlemsstaternes asylmyndigheder indbyrdes udveksler oplysninger om modtagelsesforholdene for asylansøgere. Da den undtagelsesvise situation som beskrevet i dommen i sagen N.S. m.fl. ikke vedrører de særlige kendetegn ved en bestemt asylansøger, er medlemsstaterne forpligtet til generelt at tage undtagelsesvise situationer i betragtning og ikke som led i bevisførelsen i forbindelse med bedømmelsen af, om en konkret asylansøgning skal antages til realitetsbehandling.

( 24 ) Præmis 107 og 108.

( 25 ) Jf. i denne henseende dom af 6.11.2012, sag C-245/11, K, Sml., EU:C:2012:685, præmis 47, hvori Domstolen fastslog, at »[n]år de i artikel 15, stk. 2, nævnte betingelser er opfyldt, bliver den medlemsstat, som af de i denne bestemmelse anførte humanitære årsager er forpligtet til at overtage en asylansøger, den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen«.

( 26 ) Det er absolut muligt, at en asylansøger har indgivet ansøgning i flere medlemsstater. Under omstændigheder, hvor han ikke kan overføres til den medlemsstat, hvor han først indrejste, vil artikel 13 i forordning nr. 343/2007 i sidste ende gøre den medlemsstat ansvarlig, hvor den første ansøgning blev indgivet. Uden denne bestemmelse ville forpligtelsen til at yde international beskyttelse selvsagt være baseret på international ret og alt efter omstændighederne påhvile enten den medlemsstat, hvor ansøgeren aktuelt befinder sig, eller den første sikre medlemsstat, hvor den pågældende indrejste. Dette eksempel viser vanskelighederne ved af forordningen at udlede en objektiv pligt for en medlemsstat til at udøve sin kompetence i henhold til artikel 3, stk. 2.

( 27 ) Jf. generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse af 27.6.2012 i sag C-245/11, K, punkt 27-31, og KOM(2001) endelig, op.cit., s. 10.

( 28 ) En stats kompetence til at behandle en asylansøgning og tildele international beskyttelse følger af statens suverænitet. Direktiv 2004/83 er derfor ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender mere favorable standarder ved afgørelsen af, hvem der skal anses for en flygtning (jf. artikel 3).

( 29 ) De berørte personers ønske har undtagelsesvis i artikel 7 og 8 i forordning nr. 343/2003 vedrørende familiemedlemmer retlig relevans.

( 30 ) Denne bestemmelse var ikke indeholdt i Dublinkonventionen. For en drøftelse af forskellen mellem artikel 19 og de tilsvarende bestemmelser i Dublinkonventionen henvises til KOM(2001) 447 endelig, op.cit., s. 17 og 18.

( 31 ) Artikel 39 i direktiv 2005/85 om retten til effektive retsmidler finder imidlertid ikke anvendelse på denne afgørelse. Jf. artikel 39, stk. 1, litra a), nr. i), sammenholdt med direktiv 25, stk. 1, i dette direktiv.

( 32 ) Jf. f.eks. generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i Radu-sagen, punkt 52.

( 33 ) Det bemærkes, at i dom af 5.10.2010 i sag C-400/11 PPU, McB, Sml. I, s. 8965, overvejede Domstolen i præmis 60 og 61, om den fortolkning af forordning (EU) nr. 2201/2003 af 27.11.2003 om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager og i sager vedrørende forældreansvar og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1347/2000, EUT L 338, s. 1, var i overensstemmelse med chartrets artikel 24 og barnets rettigheder, selv om dette ikke var omfattet af det spørgsmål, der var forelagt af den nationale ret. Domstolen valgte denne fremgangsmåde delvis på grund af forpligtelser, der fremgår af 33. betragtning til forordning nr. 2201/2003.

( 34 ) Jf. KOM(2001) 447 endelig, op.cit., s. 19.

( 35 ) Jf. generelt dom af 22.12.2010, sag C-279/09, DEB, Sml. I, s. 13849.

( 36 ) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning), KOM(2008) 820 endelig, s. 47.