Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 17. maj 1990. - THE QUEEN MOD SECRETARY OF STATE FOR TRANSPORT, EX PARTE FACTORTAME LTD M. FL.. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HOUSE OF LORDS - FORENEDE KONGERIGE. - RETTIGHEDER I HENHOLD TIL FAELLESSKABSRETTEN - BESKYTTELSE VED NATIONALE DOMSTOLE - NATIONALE DOMSTOLES KOMPETENCE TIL AT ANORDNE FORELOEBIGE FORHOLDSREGLER I TILFAELDE AF PRAEJUDICIEL FORELAEGGELSE. - SAG C-213/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-02433

svensk specialudgave side 00435

finsk specialudgave side 00453



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den besvarelse, Domstolen anmodes om at give af to praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt af House of Lords i Factortame-sagen, vil ganske givet vaere med til at bidrage til fastlaeggelsen af rammerne for forholdet mellem de nationale domstole og faellesskabsretten . Og - vil jeg gerne tilfoeje - den vedroerer et punkt, som utvivlsomt er af betydning .

Spoergsmaalene er klare . I den tid, der gaar, indtil Domstolen har truffet praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af en faellesskabsbestemmelse, der har direkte virkning, tillader Det Forenede Kongeriges retsorden ikke den nationale domstol ved foreloebige forholdsregler at udsaette anvendelsen af den nationale retsforskrift, der paastaas at vaere i strid med faellesskabsretten, og dermed foreloebig at anerkende en borgers rettighed, som der goeres krav paa i henhold til faellesskabsretten, men som naegtes ham efter national ret : 1 ) skal ( eller kan ) den nationale domstol i denne situation traeffe saadanne foranstaltninger paa grundlag af faellesskabsretten? 2 ) i bekraeftende fald efter hvilke kriterier?

2 . Den tvist, som har givet anledning til forelaeggelseskendelsen, vedroerer et stoerre antal selskaber inden for fiskerisektoren, som er stiftet efter engelsk ret, men som repraesenterer spanske interesser . Disse selskaber har anfaegtet lovligheden efter faellesskabsretten af en britisk lov fra 1988, som aendrede betingelserne for optagelse i registret for fiskerfartoejer, navnlig med hensyn til nationalitet og bopael for dem, der havde den egentlige ejendomsret (" the beneficial ownership ") til fartoejerne, idet betingelserne bevidst blev skaerpet, for saa vidt angik udenlandske interesser ( ogsaa faellesskabsinteresser ). Under paaberaabelse af en raekke bestemmelser i Traktaten, der har direkte virkning, har Factortame Ltd m.fl . indgivet en begaering om "domstolsproevelse" af den paagaeldende lov, hvorved de soeger at opnaa, at loven erklaeres uanvendelig paa dem, fordi den er i strid med faellesskabsbestemmelserne, at der nedlaegges forbud mod, at myndighederne anser registreringen af fartoejerne i henhold til den tidligere lov for ophoert, og at der udstedes foreloebige forholdsregler, indtil den endelige afgoerelse traeffes .

3 . Retten i foerste instans, Divisional Court of The Queen' s Bench Division, anmodede Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af de paaberaabte bestemmelser i faellesskabsretten og paalagde som en foreloebig forholdsregel Secretary of State for Transport ikke at anvende den nye lov paa sagsoegerne, saa laenge der ikke var truffet endelig afgoerelse, eller retten havde afsagt en ny kendelse .

4 . Secretary of State for Transport kaerede kendelsen om foreloebige forholdsregler, som blev ophaevet af Court of Appeal med den begrundelse, at domstolene i Det Forenede Kongerige ikke har befoejelse til ved foreloebige forholdsregler at udsaette anvendelsen af love eller at nedlaegge forbud over for Kronen .

5 . House of Lords, som sagen blev indbragt for, bekraeftede, at domstolene efter engelsk ret ikke har befoejelse til at udsaette anvendelsen af en lov vedtaget af Parlamentet paa grund af dens paastaaede - men ikke beviste - uforenelighed med faellesskabsretten, og forelagde Domstolen de naevnte praejudicielle spoergsmaal for i det vaesentlige at faa oplyst, om det, som ikke er tilladt efter engelsk ret, er paabudt eller tilladt i henhold til faellesskabsretten .

6 . Indledningsvis boer det praeciseres, at den forelaeggende ret erkender, at den er befoejet og forpligtet til at give en bestemmelse i Traktaten eller i afledt faellesskabsret, der har direkte virkning i Det Forenede Kongeriges retsorden, forrang for en national lov, der er i strid hermed, og at dette gaelder, naar det umiddelbart og let kan ses, at den nationale lov er i modstrid med faellesskabsretten, enten fordi faellesskabsbestemmelsen allerede er blevet fortolket af Domstolen, eller fordi bestemmelsen selv er tilstraekkelig "praecis" i sit indhold . Der opstod imidlertid et problem, fordi man ikke var sikker paa, hvordan de faellesskabsbestemmelser, der var relevante under de foreliggende omstaendigheder, skulle fortolkes, men tvaertimod fandt, at der var "vaegtige argumenter baade for og imod rettighedernes eksistens ". Dette fik Divisional Court til at anmode Domstolen om at traeffe praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af disse bestemmelser . De forelagte spoergsmaal behandles i en anden sag ( sag 221/89 ), uafhaengigt af den foreliggende sag . Desuden skal jeg for fuldstaendighedens skyld naevne, at Kommissionen har anlagt sag mod Det Forenede Kongerige i medfoer af artikel 169 i anledning af lovs paastaaede uforenelighed med faellesskabsretten, men alene paa grund af nationalitetsaspektet . Under denne sag har Kommissionen ogsaa fremsat begaering om foreloebige forholdsregler, der gaar ud paa, at lovens anvendelse udsaettes . Domstolen har allerede afsagt en kendelse, der tager begaeringen til foelge, og loven er da ogsaa blevet aendret i den henseende ( 1 ).

7 . Jeg finder det ogsaa hensigtsmaessigt indledningsvis at anfoere, at problemet er opstaaet i forbindelse med den saerlige "domstolsproevelse", som kan finde sted i henhold til engelsk ret, og som parterne satte i gang, allerede foer den nye lov om skibsregistret var traadt i kraft . I den forbindelse har saavel House of Lords i forelaeggelseskendelsen som Det Forenede Kongerige i sit skriftlige indlaeg understreget, at hvis spoergsmaalet om en konflikt med faellesskabsretten var opstaaet under en straffesag eller en forvaltningsretlig sag anlagt mod de samme parter for overtraedelse om loven om skibsregistret, ville den nationale domstol meget vel have kunnet udsaette sagen ( endog en eventuel konfiskationssag med hensyn til fartoejerne ), mens man afventede udfaldet af den praejudicielle anmodning til Domstolen om fortolkning af de relevante faellesskabsbestemmelser . Konsekvenserne af Domstolens afgoerelse ville i saa fald have faaet tilbagevirkende kraft for parterne, hvad enten disse konsekvenser var gunstige eller ugunstige i forhold til parternes krav . House of Lords slutter heraf, at i saa fald ville "retsforfoelgningen eller konfiskationssagen ikke blive forhindret, men blot udsat" ( side 9 i forelaeggelseskendelsen ).

Det er ikke helt klart, ud fra hvilken synsvinkel opmaerksomheden blev henledt paa forskellen mellem situationen i denne sag ( domstolsproevelse ) og den situation, som kunne vaere opstaaet under en normal straffesag eller anden sag, som var anlagt paa grund af overtraedelse af loven . Det forekommer mig imidlertid, at forskellen ikke er af stor betydning her . Den blotte udsaettelse af en sag som foelge af en forelaeggelse for Domstolen i medfoer af Traktatens artikel 177 er ikke en foreloebig forholdsregel og opfylder ikke noget krav om foreloebig beskyttelse af de rettigheder, der goeres krav paa . Tvaertimod rejser en saadan udsaettelse i endnu hoejere grad det samme problem, som foerer til kravet om foreloebig beskyttelse, nemlig om sagen, hvis den udsaettes, netop bliver "virkningsloes" paa grund af forhalingen af den endelige afgoerelse .

Det af House of Lords forelagte spoergsmaal har derfor betydning, paa samme maade og i samme form, med hensyn til begge de processuelle situationer, der er angivet over for Domstolen . Det ville kun forholde sig anderledes, hvis den nationale domstol, uanset hvilken type sag der var tale om, var berettiget til, naar sagen udsaettes og forelaegges for Domstolen i medfoer af artikel 177, ogsaa at traeffe foreloebige forholdsregler af den art, appellanterne har fremsat begaering om i denne sag, og hvis den derfor var befoejet til foreloebig at tillade, at skibene blev registreret paa grundlag af den tidligere lov, indtil den endelige afgoerelse blev truffet; som det tydeligt fremgik under retsmoedet, er dette helt klart udelukket, hvad enten der er tale om en domstolsproevelse eller en anden form for retssag .

8 . Derimod tillaegger jeg det betydning, at det oekonomiske tab, appellanterne vil lide under sagen, efter det af den forelaeggende ret anfoerte aldrig vil kunne genoprettes i en situation som den, der foreligger her - altsaa naar der ikke kan traeffes foreloebige forholdsregler - idet en erstatningssag efter fast national retspraksis er udelukket ( jfr . forelaeggelseskendelsen side 6 ). Heraf foelger, at selv hvis Domstolen skulle traeffe en afgoerelse om fortolkningen, der gav appellanterne i hovedsagen medhold, ville der ikke ved den nationale domstols efterfoelgende dom kunne tilkendes dem erstatning for det lidte tab, og at sagen derfor under alle omstaendigheder kunne vaere "virkningsloes ".

Det vil ikke sige, at erstatning for et formuetab har afgoerende betydning og udgoer et reelt alternativ til foreloebig beskyttelse, i betragtning af, at selv om der fandtes bestemmelser herom, ville erstatning ikke altid og under alle omstaendigheder i sig selv vaere tilstraekkelig til at tilfredsstille kravet om foreloebig beskyttelse, et krav som netop opstaar paa grund af, at en erstatning i penge er utilstraekkelig set i forhold til "nytten" af den senere dom ( 2 ). Det forholder sig snarere saaledes, at den omstaendighed, at erstatning er udelukket, kan goere det umuligt at genoprette det formuetab, der er lidt under sagen .

9 . Den engelske domstol har naermere angivet de principper i faellesskabsretten, som den oensker fortolket af Domstolen, for at den kan loese problemet paa den ene eller den anden maade : den direkte virkning af de paaberaabte faellesskabsbestemmelser, forpligtelsen til direkte og umiddelbart at beskytte borgernes rettigheder, retsmidlernes effektivitet i praksis, forpligtelsen til ikke at anvende nationale bestemmelser og/eller praksis, som goer det umuligt at udoeve de rettigheder og opnaa den beskyttelse, der er tilsagt dem .

Det er ligeledes blevet gjort klart, hvilke formelle hindringer der er for de engelske domstoles udoevelse af befoejelsen til at traeffe foreloebige forholdsregler i sager som den foreliggende : formodningen for, at en national lov er gyldig, som gaelder, indtil der er truffet endelig afgoerelse, herunder en praejudiciel afgoerelse truffet af Domstolen om fortolkningen, samt den omstaendighed, at Kronen ikke kan paalaegges en handlingspligt, hvilket i oevrigt ikke blot gaelder med hensyn til foreloebige forholdsregler, men ogsaa med hensyn til endelige afgoerelser ( se side 13 og 20 i Det Forenede Kongeriges indlaeg ).

10 . De principper i faellesskabsretten, som efter det af House of Lords anfoerte er relevante, og som dets afgoerelse vil afhaenge af fortolkningen af, er grundlaeggende principper, som er nedfaeldet i en raekke afgoerelser fra Domstolen . Disse principper overholdes under alle omstaendigheder - og uden vanskeligheder - af domstolene i Det Forenede Kongerige, med det ene forbehold, som baade er grunden til og genstanden for den foreliggende praejudicielle sag . Skal disse principper ogsaa fortolkes saaledes, at den nationale domstol skal ( eller kan ) traeffe en foreloebig forholdsregel, som bestaar i, at det paalaegges Kronen ikke at anvende en "foranstaltning" ( i dette tilfaelde en lov vedtaget af Parlamentet ), saa laenge hovedsagen ikke er afgjort, og der ikke er sikkerhed for, men blot en mistanke - om end alvorlig - om, at foranstaltningen er uforenelig med faellesskabsretten? Kort sagt, omfatter de forpligtelser, faellesskabsretten paalaegger den nationale domstol med hensyn til beskyttelsen af rettigheder, der direkte er tillagt borgerne, ogsaa, at den ved en foreloebig forholdsregel skal udsaette anvendelsen af en national lov, som haevdes at vaere i konflikt med faellesskabsretten?

11 . Ud over en hurtig gennemgang af de relevante faellesskabsretlige principper, som den nationale ret er fortrolig med, kraever besvarelsen af dette spoergsmaal, at der foretages en naermere bestemmelse af det krav, som ligger til grund for den foreloebige beskyttelse - et begreb, som er solidt forankret i den almindelige juridiske litteratur og i medlemsstaternes retsordner - og ogsaa er dennes raison d' être .

12 . Udgangspunktet for bedoemmelsen af problemet er, at der - som det ubestridt er tilfaeldet i den foreliggende sag - er tale om faellesskabsbestemmelser med direkte virkning, hvorved det nu staar fast, at der forstaas bestemmelser, som umiddelbart giver borgerne rettigheder, som kan betegnes som subjektive og som saadanne kan goeres gaeldende for de nationale domstole . Det er naeppe noedvendigt at understrege, at det er paa denne baggrund, at spoergsmaalene er forelagt for Domstolen til praejudiciel afgoerelse, for saa vidt som det er helt uden betydning, hvilke faellesskabsbestemmelser der er tale om, og hvilken fortolkning af disse der er den rigtige . Det er nemlig ikke en fortolkning af de enkelte traktatbestemmelser, sagsoegerne har paaberaabt sig i sagen for den nationale domstol, der anmodes om i den foreliggende sag ( blot for klarhedens skyld vil jeg naevne, at det drejer sig om Traktatens artikler 7, 52, 58 og 221 ), men en fortolkning af de ovenfor naevnte principper i faellesskabsretten . Med andre ord anmodes Domstolen ikke om at give sig i kast med en undersoegelse af realiteten i de bestemmelser, appellanterne har paaberaabt sig, som er genstand for en anden og saerskilt praejudiciel sag, der, som jeg allerede har anfoert, ogsaa verserer for Domstolen ( sag 221/89 ), men om at give en generel besvarelse med hensyn til den foreloebige beskyttelse af rettigheder, borgeren goer krav paa i henhold til faellesskabsbestemmelser med direkte virkning .

13 . Eftersom disse bemaerkninger vil jeg minde om, at bestemmelser i faellesskabsretten, der har direkte virkning, "skal udfolde deres virkninger fuldt ud og ensartet i alle medlemsstater fra deres ikrafttraeden og under hele deres gyldighedsperiode" ( 3 ), og at "denne virkning gaelder ligeledes for enhver dommer, der inden for sin kompetence har til opgave som organ i en medlemsstat at beskytte rettigheder, som private er udstyret med af faellesskabsretten" ( Simmenthal, praemis 16 ). I sidstnaevnte dom har Domstolen desuden fastslaaet, at det fremgaar af princippet om faellesskabsrettens forrang, at de paagaeldende bestemmelser "ikke blot, alene i medfoer af deres ikrafttraeden, bevirker, at enhver modstridende bestemmelse i den eksisterende nationale lovgivning uden videre bliver uanvendelig", men ogsaa, "at nye nationale love ikke gyldigt kan udstedes, i det omfang de maatte vaere uforenelige med faellesskabsreglerne" ( Simmenthal, praemis 17 ).

Det er derfor helt klart, at en faellesskabsbestemmelse, der har direkte virkning i medlemsstaterne, giver borgerne subjektive rettigheder fra sin ikrafttraeden og i hele sin gyldighedsperiode, uafhaengigt af og endog paa trods af en allerede eksisterende eller senere national bestemmelse, som eventuelt naegter borgerne disse rettigheder . Jeg finder det ikke hensigtsmaessigt, og da slet ikke i denne sammenhaeng, at indlede en ufrugtbar, dialektisk diskussion om det teoretiske grundlag for et saa rodfaestet princip . Det, der har betydning, for saa vidt som det er relevant i denne sag, er, at den nationale domstol har pligt til at sikre de rettigheder, faellesskabsbestemmelsen giver, retsbeskyttelse fra bestemmelsens ikrafttraeden og i hele dens gyldighedsperiode .

14 . Det er lige saa klart, og i overensstemmelse med samarbejdsprincippet i Traktatens artikel 5, som er den virkelige noegle til fortolkningen af hele systemet, at reglerne for og mekanismerne til beskyttelse af de rettigheder, faellesskabsreglerne giver borgerne, er og bliver dem, der er fastsat i medlemsstaternes egne retsordener, da der ikke findes harmoniserede processuelle regler . Dette princip, som gaar igen i Domstolens praksis, bygger imidlertid paa en grundlaeggende forudsaetning, som ogsaa er udledt af artikel 5, stk . 2, nemlig at de nationale processuelle regler ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, der bygger paa nationale bestemmelser, og ligeledes, at de ikke i praksis maa umuliggoere "haevdelse af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte" ( 4 ).

I oevrigt havde Domstolen allerede i Simmenthal-dommen, praemis 22, udtalt, at "enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmaessig, administrativ eller retslig praksis, som har til foelge, at faellesskabsrettens virkning begraenses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende faellesskabsretten, frakendes mulighed for, naar han anvender denne, at foretage, hvad der kraeves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser, der maatte udgoere en hindring for faellesskabsreglernes fulde virkning, er derfor uforenelig med de krav, der foelger af selve faellesskabsrettens natur" ( 5 ); med andre ord skal den nationale dommer sikre faellesskabsreglernes fulde virkning, enten ved hjaelp af de midler, der er fastsat i den nationale retsorden, eller, i mangel heraf, "af egen drift" ( Simmenthal, praemis 24 ).

15 . I lyset af Domstolens faste praksis, som den forelaeggende ret i oevrigt omhyggeligt har redegjort for, staar det derfor fast, at de nationale domstole har pligt til at sikre borgere, som ved direkte anvendelige faellesskabsbestemmelser er tillagt subjektive rettigheder, en fuldstaendig og effektiv retsbeskyttelse, hvorved det forudsaettes, at faellesskabsbestemmelsen regulerer det paagaeldende forhold fra sin ikrafttraeden . Heraf foelger, at enhver national bestemmelse eller praksis, som hindrer disse domstole i at give faellesskabsbestemmelserne "fuld virkning", er i strid med faellesskabsretten .

Denne bemaerkning boer ikke forekomme overfloedig, blot fordi den dukker op igen og igen i Domstolens praksis, da den besvarelse, jeg foreslaar Domstolen at give i den foreliggende sag, netop foelger heraf .

16 . Det problem, den nationale domstol har rejst, er generelt og ikke nyt, selv om det - da det er blevet overvundet af andre domstole ( 6 ) - er foerste gang, det forelaegges Domstolen til afgoerelse . Det er maaske ikke tilfaeldigt, at anledningen hertil er den ret specielle processuelle situation, der foreligger i forbindelse med den "domstolsproevelse" af loven, som kan finde sted i Det Forenede Kongerige . Spoergsmaalet vedroerer altsaa ikke blot det engelske retssystem ( 7 ) og vedroerer ikke blot forholdet mellem en national lov og en faellesskabsbestemmelse, men snarere selve kravet om og selve eksistensen af foreloebig beskyttelse af en rettighed, som ikke er givet, men hvis eksistens er ved at blive afgjort, i et tilfaelde, hvor der er konflikt mellem bestemmelser af forskellig rang . Denne konflikt udtrykkes, naar der er tale om forholdet mellem en national bestemmelse og en faellesskabsbestemmelse - bortset fra de teoretiske eller terminologiske valg og de fremgangsmaader, der anvendes i de forskellige medlemsstater - effektivt ved hjaelp af begrebet primauté, dvs . den andens "forrang" for den foerste . Problemet opstaar, fordi de to tidspunkter, som normalt markerer et retligt forloeb, nemlig det tidspunkt, hvor en rettighed bliver til og det tidspunkt, hvor dens eksistens ( endeligt ) fastslaas ikke er sammenfaldende i en sammensat og kompliceret sammenhaeng som den, et moderne retsbeskyttelsessystem kraever .

17 . Der findes et grundlaeggende og generelt middel, der kan opveje, at disse to tidspunkter ikke er sammenfaldende . Ganske vist er det kun den endelige fastslaaelse af rettighedens eksistens, der giver den dens fulde og sikre indhold, i den forstand, at selve rettigheden og/eller den maade, hvorpaa den udoeves, definitivt bliver uanfaegtelig ( res judicata i materiel forstand ), men denne virkning indtraeder fra det tidspunkt, hvor rettigheden blev gjort gaeldende, ved at domstolsproevelsen blev sat i gang . Virkningen af, at det fastslaas, at rettigheden bestaar, det, der med et uheldigt, men betegnende udtryk kaldes dens tilbagevirkende kraft, er kun konsekvensen af reglens funktion og af dens natur og maade at virke paa, som faktisk affoeder en subjektiv rettighed, der kan betegnes som saadan fra dens ikrafttraeden og under hele dens gyldighedsperiode, bortset fra, at der kan indtraede en forsinkelse, foer rettigheden faar sin fulde og effektive virkning, naar det er noedvendigt, at dens eksistens forinden fastslaas af en domstol, og isaer naar der kraeves en forudgaaende proevelse af gyldigheden af den bestemmelse, som haevdes at finde anvendelse . Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at det ikke ville forholde sig anderledes, hvis man gik ud fra det modsatte synspunkt og antog, at rettigheden ikke eksisterede, og at det var det, der skulle fastslaas .

Det er vigtigt at understrege, at paa det tidspunkt, hvor begaeringen fremsaettes, eksisterer rettigheden allerede ( eller den eksisterer ikke ), og den bestemmelse, som giver ( eller naegter ) borgeren rettigheden, er lovlig eller ulovlig . Domstolsproevelsen bevirker blot, at fastslaaelsen af rettighedens eksistens, dvs . dens fulde og effektive virkning, udskydes til et senere tidspunkt med det forbehold, at selve fastslaaelsen af rettigheden har "tilbagevirkende kraft ". Dette gaelder naturligvis baade, naar fastslaaelsen af rettigheden indebaerer en vurdering af forbindelsen mellem de faktiske forhold og den bestemmelse, der paaberaabes, og naar den nationale domstol skal afgoere, hvilken af to eller flere evt . modstridende bestemmelser der skal finde anvendelse . Selv i det sidstnaevnte tilfaelde, hvor rettighedens eksistens ogsaa kan fastslaas ved hjaelp af en legalitetskontrol, forholder det sig saaledes, at den bestemmelse, som retten fastslaar finder anvendelse ( i stedet for den anden, som den erklaerer ulovlig eller uforenelig ) i virkeligheden fandt anvendelse fra det tidspunkt, hvor begaeringen blev indgivet, eftersom det eneste, der manglede paa det tidspunkt, var, at rettighedens eksistens blev fastslaaet, og ikke dens opstaaen . Det har Domstolen netop fremhaevet, da den udtalte, at "den fortolkning, som Domstolen i medfoer af sin kompetence efter artikel 177 giver en faellesskabsretlig regel, belyser og om fornoedent praeciserer, hvorledes og i hvilket omfang reglen henholdsvis skal forstaas og anvendes, eller burde have vaeret forstaaet og anvendt fra sin ikrafttraeden" ( 8 ).

18 . Det ovenfor naevnte generelle middel mod det manglende sammenfald af rettighedens eksistens og dens opstaaen bevirker ikke altid, at hovedformaalet med retsbeskyttelsen naas . Sommetider fastslaas rettighedens eksistens for sent til, at den rettighed, der goeres krav paa, kan udoeves fuldt ud og med fordel, hvilket sandsynligvis oftere vil vaere tilfaeldet, jo mere sammensat og kompliceret, og sandsynligvis ogsaa rigere paa garantier, den procedure er, som foerer til den endelige fastslaaelse af rettigheden . Foelgen heraf er, at saavel nytten som effektiviteten af retsbeskyttelsen i et saadant tilfaelde kan gaa tabt, og at det princip, som laenge har staaet fast i den juridiske litteratur, og hvorefter noedvendigheden af at foere sag for at opnaa sin ret ikke boer komme den, som har ret, til skade, kan blive tilsidesat .

Den foreloebige beskyttelse har netop dette objektive formaal, nemlig at sikre, at den tid, det tager at fastslaa rettighedens eksistens, ikke foerer til, at rettigheden uopretteligt mister sit indhold, ved at det bliver umuligt at udoeve den : kort sagt at naa det grundlaeggende formaal i enhver retsorden, som retsbeskyttelsens effektivitet er . Formaalet med den foreloebige beskyttelse er saa vidt muligt at undgaa, at den skade, der opstaar ved, at fastslaaelsen af rettigheden og dens opstaaen ikke er sammenfaldende, paavirker effektiviteten af og selve formaalet med at fastslaa rettigheden, hvilket Domstolen netop ogsaa fastslog, da den knyttede den foreloebige beskyttelse sammen med et krav om, at den dom, der skal afsiges, faar fuld virkning ( 9 ), eller til noedvendigheden af at "opretholde den nuvaerende situation, indtil der er truffet afgoerelse med hensyn til sagens realitet" ( 10 ).

19 . Nu da den foreloebige beskyttelses funktion er blevet bragt i fokus, ses det, at denne beskyttelse er et grundlaeggende og uundvaerligt instrument i ethvert retssystem, for saa vidt som den tilsigter i hvert enkelt tilfaelde og altid paa en effektiv maade at naa det formaal at fastslaa rettigheden og mere generelt at gennemfoere retsreglen, hver gang sagens varighed kan vaere til hinder for, at dette formaal naas, og dermed bevirke, at dommen ikke faar effektiv virkning .

Desuden opstaar kravet om foreloebig beskyttelse, som det allerede er naevnt, paa samme maade, baade naar fastslaaelsen af rettens eksistens ogsaa omfatter de faktiske forhold og dermed afgoerelsen af, hvilken bestemmelse, der rettelig skal anvendes, det vil sige, naar uvisheden om begaeringens udfald vedroerer "de faktiske omstaendigheder" - selv om udtrykket maaske ikke er saa velvalgt - og naar det er et spoergsmaal om at vaelge mellem to eller flere bestemmelser, som kan finde anvendelse ( f.eks . et kvalifikationsspoergsmaal ), uanset om de begge formodes at vaere gyldige, eller om en af dem anses for at vaere uforenelig med den anden, som er af hoejere rang eller i hvert fald har forrang .

Specielt naar fastslaaelsen af rettighedens eksistens - som i den foreliggende sag - ikke blot indebaerer et valg mellem to eller flere bestemmelser, der kan finde anvendelse, men ogsaa en forudgaaende proevelse af en bestemmelses gyldighed eller dens forenelighed med en anden, der er af hoejere rang, eller som i hvert fald har forrang, er forskellen kun tilsyneladende, isaer naar det er en domstol, som har faaet tildelt en speciel kompetence hertil, som skal foretage proevelsen . Dette er nemlig ogsaa en del af det typiske formaal med en retssag, som er at fastslaa eksistensen af og dermed gennemfoere en rettighed, saaledes at kravet om en foreloebig beskyttelse af borgerens rettigheder stadig er det samme, fordi det ogsaa i dette tilfaelde drejer sig om at fastslaa, hvilke retsregler der er relevante ( og gyldige ), og fortolke og anvende dem i den paagaeldende sag .

20 . Heraf foelger, at den saakaldte formodning for gyldighed, som er knyttet til loven og forvaltningsakten, lige saa vel som til faellesskabsretsakten, indtil det tidspunkt, hvor det fastslaas ved en domstol, at den er uforenelig med en regel af hoejere rang, eller som i hvert fald har forrang, i det omfang, hvori der er hjemmel til en saadan proevelse, ikke er en formel hindring for den foreloebige beskyttelse af subjektive rettigheder . Netop fordi der er tale om en formodning, der som saadan kan tilsidesaettes ved den endelige fastslaaelse, er der tvaertimod et behov for at raade bod paa, at den endelige afgoerelse, der fastslaar rettighedens eksistens, kan komme for sent og/eller vaere til ingen nytte for den vindende part .

Det er ubestrideligt, at en bestemmelse, hvad enten den findes i en lov vedtaget af Parlamentet eller en faellesskabsretsakt, i en forvaltningsakt eller i hvert fald i en retsakt af lavere rang, maa formodes at vaere lovlig . Men det kan ikke og boer ikke noedvendigvis betyde, at en domstol er afskaaret fra midlertidigt at suspendere bestemmelsens virkninger for saa vidt angaar en konkret sag, naar der, indtil der traeffes en endelig afgoerelse vedroerende dens lovlighed i forhold til eller forenelighed med en bestemmelse af hoejere rang, eller som har forrang, er risiko for, at der kan tilfoejes en af de omhandlede rettigheder uoprettelig skade, og naar der er mistanke ( uden at det dog er fastslaaet, hvor begrundet den er ) om, at den endelige afgoerelse kan foere til, at den paagaeldende lov eller forvaltningsakt kendes ulovlig .

21 . Formodningen om, at en lov eller forvaltningsakt er lovlig, kan og boer kort sagt ikke betyde, at selve muligheden for foreloebig beskyttelse udelukkes, naar den paagaeldende retsakts lovlighed kan goeres til genstand for en domstolsproevelse .

Langt fra at vaere i modstrid med princippet om loves eller forvaltningsakters lovlighed, som giver sig udtryk i en formodning, der altid kan tilsidesaettes i den endelige afgoerelse, eliminerer den foreloebige beskyttelse faktisk risikoen for, at en saadan formodning kan foere til det urimelige resultat - som bestemt ingen retsorden oensker - at domstolskontrollens funktion og navnlig proevelsen af loves gyldighed bliver illusorisk . At mene noget andet ville vaere det samme som principielt at benaegte muligheden for en foreloebig beskyttelse, ikke blot i forhold til love, men i det hele taget, i betragtning af, at enhver retsakt fra en offentlig myndighed, hvad enten den er normativ i ordets egentlige betydning eller individuel, formodes at vaere lovlig, indtil domstolsproevelsen af dens lovlighed er afsluttet .

22 . I en processuel situation som den, der foreligger her, hvori en bestemmelse haevdes at vaere uforenelig med en anden, som er af hoejere rang eller har forrang, er det, som det allerede er blevet fremhaevet, vaesentligt at huske paa, at begge bestemmelser rent hypotetisk finder anvendelse i sagen fra det tidspunkt, hvor begaeringen indgives . Det gaelder isaer, eftersom den endelige afgoerelse, som har retsvirkning fra begaeringens indgivelse, ikke vil aendre noget med hensyn til eksistensen ( eller ikke-eksistensen ) af den rettighed, der goeres krav paa, fordi de paagaeldende bestemmelser rent hypotetisk er lovlige og gaeldende ( eller ulovlige og ikke-gaeldende ), og der for begges vedkommende er en formodning om, at de er lovlige, mens det kun er det tidspunkt, hvor den endelige afgoerelse traeffes, der udsaettes paa grund af den tid sagen varer . Indtil da foreligger der - praecist defineret - en situation med et "ydre skin af ret", som netop er grunden til de foreloebige forholdsregler, og som daekker hele den normative ramme, der rent hypotetisk kan vaere relevant . Der er altsaa ikke tale om, at der foreligger vished ( med den tilsvarende formodning for lovlighed ) med hensyn til den ene bestemmelse og uvished med hensyn til den anden, men om, at reglerne som helhed, altsaa saavel den ene som den anden af de paagaeldende bestemmelser, har et skin af ret, og det tilkommer domstolene at tage stilling til, om dette skin er af en saadan art, at den rettighed, der goeres krav paa, foreloebig skal beskyttes eller naegtes beskyttelse, paa grundlag af materielle kriterier, der haenger sammen med den omtvistede bestemmelses stoerre eller mindre skin af lovlighed ( fumus boni juris, eller hvordan man end vil betegne dette begreb ), samt muligheden af, at en af de paagaeldende rettigheder skades, ved at man maa afvente sagens udfald ( periculum in mora ).

23 . Bemaerkningerne i det foregaaende underbygges i hoej grad af, at der i alle medlemsstaterns retsordener ( den danske retsorden udgoer til dels en undtagelse ) findes regler om foreloebig beskyttelse af rettigheder, som naegtes i medfoer af en bestemmelse af lavere rang, og som der goeres krav paa i medfoer af en bestemmelse af hoejere rang, om end disse regler har forskellig form og der stilles forskellige krav i forbindelse med sagernes varighed .

Det staar frem for alt fast, at gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, som ligesom en lov ogsaa formodes at vaere lovlig, saaledes at et sagsanlaeg ikke har opsaettende virkning ( undtagen i visse sjaeldne tilfaelde ), meget vel kan udsaettes ved en foreloebig forholdsregel, indtil den endelige afgoerelse om dens lovlighed er truffet .

I de retsordener, hvor en domstolsproevelse af en lovs gyldighed kan finde sted, forekommer det ganske givet sjaeldnere, at en lov midlertidigt ikke anvendes .

Ofte opstaar spoergsmaalet om en lovs forfatningsmaessighed i forbindelse med en sag, som anlaegges til proevelse af en forvaltningsakt, som er udstedt i medfoer af denne lov, saaledes at der ikke opstaar behov for at undlade at anvende loven som saadan; i nogle retsordener er dette den eneste situation, der kan forekomme .

I andre lande, og navnlig i de lande, hvor det ikke er flere retsinstanser, men kun en enkelt, der kan foretage proevelsen af en lovs gyldighed ( i henhold til forfatningen ), er der derimod hjemmel til, eller det er i hvert fald almindelig praksis, foreloebigt at udsaette anvendelsen af loven ved en foreloebig forholdsregel . For eksempel kan Bundesverfassungsgericht i Tyskland foreloebig udsaette anvendelsen af en lov i en kontekst ( Verfassungsbeschwerden ), som ikke er saa forskellig fra "domstolsproevelsen" i den engelske retsorden ( 11 ); det samme gaelder de ordinaere domstole, som saa har pligt til at forelaegge sagen for Bundesverfassungsgericht ( 12 ).

Forholdene i Italien er af saerlig relevans, for saa vidt som de ordinaere domstole ikke blot ikke har kompetence til at fastslaa, at en lov er forfatningsstridig, og derfor maa henvise spoergsmaalet til Corte Costituzionale, men der ikke engang udtrykkeligt er givet denne domstol eller de ordinaere domstole ( eller forvaltningsdomstolene ) befoejelse til at traeffe foreloebige forholdsregler ( gaaende ud paa, at en lov ikke skal anvendes ) i den tid, der gaar, indtil afgoerelsen om gyldigheden er truffet . Paa trods heraf har mange ordinaere domstole ( 13 ), med stoette af stoerstedelen af den juridiske litteratur ( 14 ), indtaget det standpunkt, at der kan traeffes foreloebige forholdsregler, hvorved anvendelsen af en lov udsaettes - naturligvis kun for saa vidt angaar sagens parter - indtil Corte Costituzionale har truffet afgoerelse . Sidstnaevnte domstol har, selv om den aldrig har udtalt sig om det specielle punkt, der behandles her ( 15 ), ikke undladt paa den ene side at fastslaa, at der er en uloeselig forbindelse mellem den foreloebige beskyttelse og retsbeskyttelsens effektivitet ( 16 ), og paa den anden side, at der findes et generelt princip og en "regel om rationalitet" i retsordenen, hvorefter domstolene, naar de noedvendige betingelser ( fumus og periculum i mora ) er opfyldt, har befoejelse til at traeffe passende foranstaltninger med henblik paa forloebig at sikre, at afgoerelsen vedroerende realiteten faar retsvirkning ( 17 ).

Det er ogsaa betydningsfuldt, at det franske Conseil Constitutionnel - om end i en anden sammenhaeng - har erklaeret en lov forfatningsstridig, som ikke indeholdt bestemmelser om, at domstolene midlertidigt kunne udsaette fuldbyrdelsen af en forvaltningsafgoerelse, en udsaettelse, der i oevrigt blev defineret som en "garantie essentielle des droits de la défense" ( 18 ).

24 . Hvis vi nu retter opmaerksomheden mod forholdet mellem nationale bestemmelser og faellesskabsbestemmelser, er der ingen tvivl om, at der gennem Domstolens praejudicielle fortolkning og de nationale domstoles "direkte" kompetence er blevet indfoert en mekanisme, som i det vaesentlige gaar ud paa en proevelse af en national bestemmelses lovlighed i forhold til ( eller om man vil, forenelighed med ) en faellesskabsbestemmelse, i betragtning af, at de nationale domstole har kompetence til endeligt at erklaere den foerstnaevnte uforenelig med den sidstnaevnte . Hvis de nationale domstole derfor kan, ja endog skal, tilsidesaette en national lov, som er i strid med en faellesskabsbestemmelse, der har direkte virkning, naar det endeligt er fastslaaet, at dette er tilfaeldet ( eller i hvert fald i det vaesentlige naa frem til denne virkning ), maa de ogsaa - naar betingelserne herfor er opfyldt - kunne goere det som en foreloebig forholdsregel, naar det ikke er helt sikkert eller "en fastslaaet kendsgerning", at der foreligger uforenelighed, men der hertil eventuelt kraeves en fortolkning i en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen . Ellers kan den retsbeskyttelse af de rettigheder, faellesskabsbestemmelsen giver borgeren, og som - som Domstolen har fastslaaet ved flere lejligheder, og House of Lords ogsaa rigtigt har paapeget - de nationale domstole har en praecis forpligtelse til at sikre, blive gjort illusorisk .

25 . Det bringer mig tilbage til den konkrete sag, som er blevet forelagt for Domstolen af House of Lords . Den ret, appellanterne i hovedsagen goer krav paa, og som den nationale lov naegter dem, stoettes paa en raekke bestemmelser i Traktaten, der har direkte virkning, altsaa paa bestemmelser, som har forrang for den nationale lov; det er imidlertid ikke givet, at de skal fortolkes paa den maade, der goeres gaeldende, og det er derfor noedvendigt med en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen . I mellemtiden ser den nationale domstol en hindring for foreloebig beskyttelse af de rettigheder, der goeres krav paa, i den formodning for, at loven er lovlig, som gaelder, indtil der er truffet endelig afgoerelse .

For saa vidt som den engelske domstol - som det er ubestridt, og som den selv har understreget - naar den endelige afgoerelse er truffet, kan og skal give den "visse" faellesskabsbestemmelse, som har direkte virkning, forrang, boer den ogsaa, naar de noedvendige betingelser er opfyldt, kunne traeffe bestemmelse om foreloebig beskyttelse af de rettigheder, der goeres krav paa paa grundlag af "uvisse" faellesskabsbestemmelser, og som naegtes appellanterne i henhold til den nationale bestemmelse .

Problemet er ikke formelt, men materielt . Formodningen for lovlighed afskaerer ikke domstolen fra at traeffe en saadan afgoerelse, i betragtning af, at formodningen kan tilsidesaettes i den endelige afgoerelse, som det ogsaa er tilfaeldet i det engelske retssystem i medfoer af European Communities Act 1972, ligesom formodningen for en hvilken som helst underordnet bestemmelses lovlighed i forhold til en overordnet bestemmelse ikke er til hinder for en foreloebig beskyttelse . Dette har den forelaeggende ret selv paapeget i forelaeggelseskendelsen i forbindelse med muligheden for at udsaette anvendelsen af en retsakt af lavere rang, som mistaenkes for at vaere i strid med loven .

26 . Med andre ord boer denne vurdering finde sted paa grundlag af materielle kriterier og ikke - som Det Forenede Kongerige har foreslaaet - paa grundlag af et formelt kriterium, saasom formodningen for lovens gyldighed .

At give den nationale lov fortrinsret, blot fordi det endnu ikke endeligt er blevet fastslaaet, at den er uforenelig med faellesskabsbestemmelsen - altsaa paa grundlag af en blot tilsyneladende forenelighed - kan vaere det samme som at beroeve faellesskabsbestemmelserne den effektive retsbeskyttelse, der skal gives dem "fra deres ikrafttraeden og under hele deres gyldighedsperiode ". Paradoksalt nok ville den rettighed, en faellesskabsbestemmelse ( tilsyneladende ) giver, generelt faa en mindre eller mindre effektiv beskyttelse end den rettighed, den nationale bestemmelse ( ogsaa tilsyneladende ) giver . Dette ville vaere ensbetydende med, at den rettighed, den almindelige lovgivning giver, kan faa en foreloebig beskyttelse, mens denne beskyttelse naegtes den rettighed, faellesskabsbestemmelsen, eller i hvert fald en bestemmelse af hoejere rang, giver rettigheden, i kraft af den formodning for lovlighed, som gaelder for loven, som om den samme formodning - som naar alt kommer til alt ikke er andet end et "skin" - ikke ogsaa gjaldt for den bestemmelse, der har forrang .

Jeg vil gerne goere det klart, at jeg ikke hermed mener, at den nationale domstol altid og under alle omstaendigheder skal give en rettighed, som faellesskabsretten tilsyneladende giver, fortrinsret for en rettighed, der tilsyneladende kan udledes af national ret, men blot, at den skal have mulighed for at goere det, naar de faktiske og retlige omstaendigheder kraever det; kort sagt maa den ikke og boer den ikke kunne stoede paa formelle hindringer for en eventuel begaering om foreloebige forholdsregler, der bygger paa direkte anvendelige faellesskabsbestemmelser .

27 . Det nytter heller ikke noget heroverfor at henvise til den formodning for lovlighed, som gaelder med hensyn til faellesskabsretsakterne, og som flere gange er blevet fremhaevet af Domstolen, idet dette argument ender med at bevise det modsatte . Det er naeppe noedvendigt at henvise til Traktatens artikel 185, som udtrykkelig bestemmer, at Domstolen "hvis den skoenner, at forholdene kraever det, (( kan )) udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt ".

Hertil kommer, at Domstolen - selv om ordningen med hensyn til kontrol af faellesskabsretsakternes gyldighed er staerkt centreret om Domstolen ( ogsaa i forbindelse med den praejudicielle procedure i henhold til artikel 177 ) - ikke har undladt at understrege, at "undtagelser fra reglen om, at de nationale retter ikke er kompetente til selv at fastslaa ugyldigheden af faellesskabsretsakter, under bestemte betingelser kan finde anvendelse i sager om foreloebige forholdsregler" ( 19 ).

28 . Det er heller ikke paa det formelle, men snarere paa det materielle plan, at man boer vurdere muligheden af, at den foreloebige beskyttelse ( ogsaa ) kan opnaas ved, at der paalaegges myndighederne en pligt til at handle . Jeg ville for eksempel finde det urimeligt at forestille sig et paabud, som resulterer i en indblanding i myndighedernes eller endog Parlamentets diskretionaere befoejelser ( at udstede en retsakt eller vedtage en lov ), mens jeg anser det for fuldt ud rimeligt og "ortodokst" at foreskrive en konkret adfaerd, som ikke er diskretionaer, eller - som i den foreliggende sag - midlertidigt og alene med virkning for parterne at udsaette anvendelsen af loven eller forvaltningsakten, indtil domstolen er i stand til endeligt at bestemme, at den ene eller den anden skal anvendes eller ikke anvendes .

29 . Det svar, jeg vil foreslaa Domstolen at give paa House of Lords' foerste spoergsmaal, er altsaa bekraeftende i den forstand, at den nationale domstol, naar betingelserne herfor er opfyldt, i henhold til faellesskabsretten boer kunne traeffe bestemmelse om foreloebig beskyttelse af rettigheder, som borgeren goer krav paa i medfoer af faellesskabsretlige bestemmelser, der har direkte virkning, indtil sagen er endeligt afgjort, herunder den praejudicielle sag for Domstolen . Jeg vil ogsaa foreslaa Domstolen udtrykkeligt at kaede denne befoejelse/pligt for den nationale domstol sammen med det krav om en effektiv retsbeskyttelse, som gaelder saavel for faellesskabsbestemmelser som for nationale bestemmelser .

30 . Jeg behoever naeppe at tilfoeje, at denne besvarelse ikke er det samme som at paabyde andre retsmidler eller procedurer end dem, der allerede findes i medlemsstaternes nationale ret, men blot indbaerer, at disse skal anvendes "til sikring af overholdelsen af de faellesskabsregler, som har direkte virkning, under de samme formalitetsbetingelser og efter de samme regler for sagens videre behandling, som gaelder, naar der er tale om at sikre overholdelsen af national ret" ( 20 ). Jeg vil dernaest endnu en gang minde om, at det omhandlede princip, hvorefter reglerne om retsbeskyttelsen af de rettigheder, der affoedes af faellesskabsbestemmelserne, udelukkende er dem, der er fastsat i national ret, ikke gaelder, naar disse regler "i praksis umuliggoer haevdelse af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte" ( 21 ).

31 . Som det ogsaa fremgaar af forelaeggelseskendelsen og af Det Forenede Kongeriges indlaeg, kendes den foreloebige beskyttelse af en rettighed, indtil den endeligt er fastslaaet, faktisk i det engelske processuelle system, naar der foreligger periculum in mora og kravet umiddelbart forekommer berettiget ( Divisional Court traf faktisk de foreloebige forholdsregler, der var fremsat begaering om ). Foelgelig er der ikke her tale om en procedure, som ikke findes i den nationale retsorden, men blot om at anvende den allerede eksisterende procedure til at beskytte en rettighed, der goeres krav paa i medfoer af en bestemmelse i faellesskabsretten, der har direkte virkning . Det samme kan siges om det forhold, at der ikke kan paalaegges myndighederne en handlepligt, idet der i virkeligheden blot er tale om at traeffe bestemmelse om, at en lov foreloebig ikke skal anvendes paa parterne, idet det dog naturligvis staar fast, at de baerer risikoen for, at den endelige afgoerelse kan blive ugunstig for dem .

Hvis dette ikke var tilfaeldet, ville der paa den anden side under alle omstaendigheder stadig bestaa en praecis forpligtelse til at yde en foreloebig beskyttelse, naar betingelserne er opfyldt, idet man ellers netop ville staa i den situation ( jeg skal igen naevne Simmenthal-sagen ), hvor der foreligger processuelle regler, som umuliggoer "haevdelse af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte ". Dette ville vaere saa meget desto mere alvorligt, som det maa tages i betragtning - som det ogsaa er naevnt i forlaeggelseskendelsen - at den endelige fastslaaelse af den rettighed, der er gjort krav paa, i det engelske retssystem ikke engang medfoerer, at de, der har gjort krav paa den paagaeldende rettighed, kan opnaa erstatning for de tab, de har lidt under sagen; det er klart, at dette i sig selv kan give anledning til bekymring, naar henses til de nationale domstoles pligt til at sikre faellesskabsbestemmelsernes fulde virkning .

32 . Det forekommer mig heller ikke velbegrundet ( som Irland og Det Forenede Kongerige har gjort i deres indlaeg ) at fremfoere det modargument, at borgerne er tilstraekkeligt beskyttet ved, at Kommissionen under en traktatbrudssag i medfoer af artikel 169 kan anmode Domstolen om at traeffe foreloebige forholdsregler, hvilket, som anfoert, faktisk ogsaa skete i denne sag med hensyn til de nationalitetskrav i den engelske lovgivning, som Domstolen skal tage stilling til . I den henseende skal jeg blot henvise til dommen i Van Gend & Loos-sagen, hvori Domstolen fastslog, at hvis garantierne mod medlemsstaternes overtraedelse af en faellesskabsbestemmelse, der har direkte virkning, "begraenses til procedurerne i artiklerne 169 og 170, vil dette udelukke enhver umiddelbar beskyttelse af deres statsborgeres individuelle rettigheder" ( 22 ).

33 . Besvarelsen af House of Lords' foerste spoergsmaal kan derfor kun vaere bekraeftende i den forstand, at den nationale domstols pligt til at sikre en effektiv retsbeskyttelse af de rettigheder, faellesskabsretten tillaegger borgerne, noedvendigvis, naar betingelserne herfor er opfyldt, maa omfatte en foreloebig beskyttelse af de rettigheder, der goeres krav paa, indtil de fastslaas endeligt .

Desuden oenskes det med det foerste spoergsmaal oplyst, om faellesskabsretten forpligter den nationale domstol til at indroemme den foreloebige beskyttelse eller giver den befoejelse til at indroemme den, saaledes at det andet spoergsmaal om de kriterier, den nationale domstol skal anvende, er betinget af, at der gives et benaegtende svar med hensyn til forpligtelsen og et bekraeftende svar med hensyn til befoejelsen .

Bortset fra formuleringen af spoergsmaalene og af Domstolens svar herpaa mener jeg, at det er noedvendigt at goere sig det helt klart, hvad realiteten er . For det foerste mener jeg ikke, at der foreligger et alternativ i ordets egentlige forstand, naar der tales om en "forpligtelse" og en "befoejelse", i betragtning af, at der er tale om en judiciel virksomhed, som den nationale domstol anmodes om at udoeve, og som ifoelge selve sin natur indebaerer en vurdering af de faktiske og retlige omstaendigheder i den enkelte, konkrete sag . Foelgelig kan man anvende udtrykket "forpligtelse" i overensstemmelse med Domstolens praksis i den forstand, at den nationale domstol opfylder denne forpligtelse gennem sin bedoemmelse i den enkelte sag af de betingelser, som normalt skal vaere opfyldt, for at der kan traeffes foreloebige forholdsregler .

I den forbindelse mener jeg ikke blot, at det naturligvis er den nationale domstol, der skal afgoere, om betingelserne for foreloebig beskyttelse er opfyldt, men ogsaa, at disse betingelser skal vaere og forblive dem, der er fastsat i de enkelte, nationale retssystemer, eftersom der ikke er sket en harmonisering paa faellesskabsplan . I oevrigt forekommer emnet mig ikke at give fantasien noget saerligt spillerum eller at aabne mulighed for revolutionerende opdagelser, eftersom det laenge har vaeret fastslaaet i den juridiske litteratur og i positiv ret, herunder den engelske, at fumus boni juris ( eller hvad begrebet end benaevnes ) og periculum in mora er de to grundlaeggende forudsaetninger for foreloebig beskyttelse . Hovedvaegten kan vaere lagt enten paa den ene eller paa den anden, alt efter hvilket retssystem der er tale om, eller det kan taenkes, at fumus falder sammen med, at kravet ikke aabenbart maa vaere ugrundet eller umiddelbart skal vaere velbegrundet osv ., eller det kan taenkes, at der ved bedoemmelsen af periculum in mora ogsaa tages udtrykkeligt hensyn til den offentlige interesse ud over til den traditionelle og noedvendige afvejning af parternes interesser ( for at undgaa, at den samme foreloebige forholdsregel tilfoejer den anden part uoprettelig skade ). Alt dette indgaar i den forsigtige vurdering, der foretages af de nationale domstole, som foretager en noeje vurdering af, om det er hensigtsmaessigt eller noedvendigt at indroemme eller naegte en foreloebig forholdsregel til foreloebig beskyttelse af de rettigheder, der goeres krav paa . Og det er naeppe noedvendigt at paapege, at domstolene, naar de overvejer, om der foreligger fumus boni juris, vil tage muligheden af, at den nationale bestemmelse kan blive erklaeret uforenelig med faellesskabsretten, i betragtning .

Alt taget i betragtning vil jeg specielt for saa vidt angaar det andet spoergsmaal foreslaa, at Domstolen besvarer dette paa en maade, som er i overensstemmelse med dommen i Comet-sagen, nemlig at "forholdsregler og frister" for den foreloebige beskyttelse i mangel af harmonisering er og forbliver dem, der er fastsat i de nationale retsordener, forudsat at de ikke i praksis umuliggoer "haevdelse af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte ".

Det tilkommer derfor den nationale domstol at drage de slutninger, der maa drages heraf for saa vidt angaar afgoerelsen i hovedsagen, paa grundlag af de forhold, der er angivet i indledningen til spoergsmaalene, og som Domstolen naturligvis ikke kan tage stilling til .

34 . Efter det saaledes anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de spoergsmaal, der er forelagt af House of Lords, saaledes :

"1 ) Den forpligtelse, de nationale domstole efter faellesskabsretten har til at sikre en effektiv retsbeskyttelse af de rettigheder, faellesskabsbestemmelserne direkte tillaegger borgeren, omfatter en forpligtelse til, om noedvendigt, og saafremt de faktiske og retlige betingelser herfor er opfyldt, at sikre de rettigheder, deri goeres krav paa i henhold til saadanne faellesskabsbestemmelser, en foreloebig og uopsaettelig beskyttelse i den tid, der gaar, indtil rettighederne endeligt er fastslaaet, og Domstolen eventuelt har truffet praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen .

2 ) I mangel af en harmonisering paa faellesskabsplan tilkommer det den enkelte medlemsstats retsorden at fastsaette de processuelle regler og betingelser for den foreloebige beskyttelse af de rettigheder, borgerne har i henhold til direkte anvendelige faellesskabsbestemmelser, paa betingelse af, at disse regler og betingelser ikke goer det umuligt foreloebigt at udoeve de rettigheder, der paaberaabes, og at de ikke er mindre gunstige end dem, der er fastsat med henblik paa at beskytte rettigheder, der stoettes paa nationale bestemmelser, idet enhver national bestemmelse eller praksis, som har denne virkning, er urforenelig med faellesskabsretten ."

(*) Processprog : italiensk .

( 1 ) Kendelse af 10 . oktober 1989, sag 246/89 ( endnu ikke offentliggjort i samlingen ).

( 2 ) Jfr . f.eks . Domstolens kendelse af 21 . august 1981, sag 232/81 R, Sml . s . 2193, grund 9 .

( 3 ) Jfr . bl.a . dom af 9 . marts 1978, Simmenthal, praemis 14, sag 106/77, Sml . s . 629, og dom af 10 . juli 1980, Ariete, praemis 5, sag 811/79, Sml . s . 2545 .

( 4 ) Dom af 16 . december 1976, Rewe-Zentralfinanz mod Landwirtschaftskammer, praemis 5 ( sag 33/76, Sml . s . 1989 ), dom af 16 . december 1976, Comet, praemisserne 15 og 16 ( sag 45/76, Sml . s . 2043 ), dom af 10 . juli 1980, Ariete, praemis 12 ( sag 811/79, Sml . s . 2545 ), dom af 12 . juni 1980, Express Dairy Foods, praemis 12 ( sag 130/79, Sml . s . 1887 ), dom af 27 . marts 1980, Denkavit Italiana, praemis 25 ( sag 61/79, Sml . s . 1205 ), dom af 27 . februar 1980, Hans Just, praemis 25 ( sag 68/79, Sml . s . 501 ) og dom af 9 . november 1983, San Giorgio, praemis 12 ff . ( sag 199/82, Sml . s . 3595 ).

( 5 ) Jeg skal ogsaa naevne dommen af 21 . september 1989, Kommissionen mod Graekenland ( sag 68/88, Sml . s . 2965 ), hvori Domstolen paa ny har fastslaaet, at medlemsstaterne "i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 5 skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft" ( praemis 23 ).

( 6 ) Ved mere end en lejlighed, hvor en sag er blevet henvist til Domstolen med henblik paa en praejudiciel afgoerelse i forbindelse med en paastaaet konflikt mellem en national bestemmelse ( lov eller forvaltningsakt ) og faellesskabsretten, har den nationale domstol ogsaa uden toeven truffet foreloebige forholdsregler, som i det vaesentlige kom ud paa det samme som en foreloebig udsaettelse af anvendelsen af den paagaeldende bestemmelse : f.eks . ved at traeffe bestemmelse om, at en udvisning fra Nederlandene skulle saettes i bero ( dom af 17 . april 1986, Reed, sag 59/85, Sml . s . 1283 ), ved midlertidigt at opretholde en ansaettelseskontrakt med universitetet i Venedig ( dom af 30 . maj 1989, Allué, sag 33/88, Sml . s . 1591 ), eller om udstedelse af en midlertidig opholdstilladelse i Belgien ( sag 363/89, som verserer for Domstolen ).

( 7 ) Et problem, der svarer til det, der nu foreligger for Domstolen, blev rejst for en raekke franske domstole, da der blev indfoert en ny lovgivning om mindstepriser for braendstoffer ( og for boeger ), som nogle forhandlere ikke overholdt, idet de gjorde gaeldende, at den var uforenelig med faellesskabsretten . Andre erhvervsdrivende var imod denne fremgangsmaade og begaerede forbud nedlagt paa grundlag af den nye lovgivning . Ikke saa faa domstole tog disse begaeringer til foelge, idet de byggede afgoerelse paa formodningen om lovgivningens gyldighed, naar der blot var mistanke om, at den var uforenelig med Traktaten ( f.eks . Tribunal de grande instance, Le Mans, 11.7.1983, Gazette du Palais, 1984, 1, somm . s . 121 ); andre domstole naegtede at traeffe de foreloebige forholdsregler netop med den begrundelse, at overtraedelse af en lov, som mistaenkes for at vaere uforenelig med faellesskabsretten, ikke var en "trouble manifestement illicite" ( Cour d' appel, Paris, 4.7.1984, Gazette du Palais, 1984, 2, 658, kommenteret af Frougoix; Tribunal de grande instance, Pontoise, 22.2.1984, ibidem, 296; jfr . Bertin, "Un trouble manifestement illicite : la lutte contre la vie chère", Gazette du Palais, 1983, doct . 48 samt "Le juge des référés et le droit communautaire", ibidem, 1984, doct . 48 ). Cour de cassation tilsluttede sig formelt den anden fremgangsmaade ( chambre commerciale, 15.5.1985, Gazette du Palais, 1985, 2, panor . s . 346 og 347 ), men paa grundlag af Domstolens dom, som i mellemtiden var afsagt, og som gik ud paa, at den anfaegtede lov var uforenelig med faellesskabsretten ( dom af 10 . januar 1985, Association des centrales distributeurs Edouard Leclerc m.fl ., sag 229/83, Sml . s . 1, og dom af 29 . januar 1985, Henri Cullet og Chambre syndicale des réparateurs automobiles et détaillants de produits pétroliers, sag 231/83, Sml . s . 305 ). Senere har Cour de cassation, ogsaa som foelge af en af Domstolens afgoerelser ( dom af 4 . maj 1988, Bodson, sag 30/87, Sml . s . 2479 ), men i mere generelle vendinger, bekraeftet, at det tilkommer den ret, der skal traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, at undersoege, "si le trouble invoqué était manifestement illicite au regard du traité de Rome" ( chambre commerciale, 10.7.1989, Rec . Dalloz 1989, s . 243 ). Jfr . ogsaa Cour de cassation, 22.4.1986, Rec . Dalloz 1986, s . 242 ).

( 8 ) Dom af 10 . juli 1980 . MIRECO, praemis 7 ( sag 826/79, Sml . s . 2559 ).

( 9 ) Jfr . f.eks . kendelse af 12 . december 1968, Renkens ( sag 27/68, Rec . 1969, s . 275 ). Jfr . ogsaa generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse i de forenede sager 24 og 97/80 R, Sml . 1980, s . 1337 . Stort set de samme vendinger er brugt i kendelserne af 8 . april 1965 ( sag 68/65 R, Rec . 1966, s . 185 ), 14 . december 1982 ( sag 260/82 R, Sml . s . 4371 ), 13 . december 1984 ( sag 269/84 R, Sml . s . 4333 ), og 16 . marts 1988 ( sag 44/88 R, Sml . s . 1669 ).

Den noedvendige sammenhaeng mellem retsbeskyttelsens effektivitet og den foreloebige beskyttelse er, som man ved, isaer blevet fremhaevet i den italienske juridiske litteratur ( Chiovenda, Istituzioni di diretto processuale civile, I, Napoli, 1933, nr . 12, og tidligere Principi di diritto processuale civile, Napoli, 1906, s . 137 ff ., Calamandrei, Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari, Padova, 1936 ) og i tysk juridisk litteratur ( Hellwig, System des deutschen Zivilprozessrechts, Leipzig, 1913, II, s . 22 ff .). Princippet om, at sagens varighed ikke boer komme den, der har ret, til skade, findes ogsaa i en anden formulering i en dom afsagt af Tribunal arbitral mixte germano-polonais den 29.7.1924 : "Par les mesures conservatoires, les tribunaux cherchent à remédier aux lenteurs de la justice, de manière qu' autant que possible l' issue du procès soit la même que s' il pouvait se terminer en un jour", Rec . déc . TAM, V, 455 . Se ogsaa Bundesverfassungsgericht, 19.6.1973, i JNW 1973, s . 34, 1491 ff . (" Der Sinn dieses besonderen Verfahrens besteht darin, einen effektiven Gerichtsschutz gegenueber Massnahmen der Executive zu sicheren og durchzusetzen ... Da Verfahrensgrundrecht des Art . 19 Abs . 4 bb garantieret nicht nur das formelle Recht und die theoretische Moeglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivitaet des Rechtsschuzes; der Buerger hat einen substantiellen Anspruch auf eine tatsaechlich wirksame gerichtliche Kontrolle "). Se endelig Corte Costituzionale n °. 190 af 28.6.1985, hvori det hedder, at "esige rispetto il principio, per il quale la durata del processo non deve andare a danno dell' attore che ha ragione, di cui la dottrina non solo italiana fin dagli inizi del corrente secolo ha dimostrato la validità" ( Foro italiano, 1985, I, s . 1881 ). Om baggrunden og grundlaget for den foreloebige beskyttelse i Frankrig, se Debbasch, Procédure administrative contentieuse et procédure civile, Paris, 1962, s . 300 ff .

( 10 ) Kendelse af 5 . august 1983, sag 118/83 R, Sml . s . 2583, grund 37 .

( 11 ) Bundesverfassungsgericht, 16.10.1977, Schleyer, i Foro Italiano, 1978, IV, s . 222; Bundesverfassungsgericht, 19.6.1962, i BVerfGE, Band 14, s . 153 .

( 12 ) Bundesverfassungsgericht, 5.10.1977, i BverfGE, Band 46, s . 43 .

( 13 ) Pret . Bari, ord . 4.2.1978, Foro Italiano, 1978, I, 1807; Pret . La Spezia, ord . 29.3.1978, Foro Italiano, 1979, I, 285; Pret . Pisa, ord . 30.7.1977, Foro Italiano, 1977, I, 2354; Pret . Pavia, ord . 14.3.1977, Riv . giur . lav . 1977, II, 640; Pret . Voltri, ord . 1.9.1977, Riv . giur . lav . 1977, II, 639; Pret . La Spezia, ord . 23.11.1978, Foro Italiano, 1979, I, 1921 ff .

( 14 ) Verde, "Considerazioni sul procedemento d' urgenza", i Studi Andrioli, Napoli 1979, s . 446 ff .; Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, 1976, II, s . 1391; Campanile, Procedimento d' urgenza e incidente di legittimità costituzionale, Riv . dir . proc . 1985, s . 124 ff .; Zagrebelsky, "La tutela d' urgenza", i Le garanzie giurisdizionali dei diritti fondamentali, Padova, 1988, s . 27 ff .; Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli 1984, II, s . 1408 .

( 15 ) Se dog med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt der kan traeffes foreloebige forholdsregler, indtil kompetencespoergsmaalet er afgjort, Corte Costituzionale nr . 73 af 6.6.1973, Foro Italiano, 1973, I, s . 1657; jfr . ogsaa Cass . Sezioni Unite, 1.12.1978, nr . 5678, Foro Italiano, 1978, I, s . 2704 .

( 16 ) Corte Costituzionale, 27.12.1974, nr . 284, Foro Italiano, 1975, I, s . 263 .

( 17 ) Corte Costituzionale, 28.6.1985, nr . 190, Foro Italiano, 1985, I, s . 1881 . Se ogsaa med hensyn til visse relevante aspekter Corte Cassazione, Sez . Unite Civile, 1.12.1978, nr . 5678, Foro Italiano, 1978, I, s . 2704; Consiglio di Stato, Ad . plen ., 14.4.1972, nr . 5, Foro Italiano, 1972, III, s . 105; idem, 8.10.1982, nr . 17, Foro Italiano, 1983, II, s . 41 .

( 18 ) Afgoerelse 86-224 DC, af 23 . januar 1987, Journal officiel de la République française af 25.1.1987, s . 925 .

( 19 ) Dom af 22.10.1987, Foto-Frost, praemis 19, sag 314/85, Sml . s . 4199 .

( 20 ) Dom af 7.7.1981, "smoerture" ( sag 158/80, Sml . s . 1805 ).

( 21 ) Jfr . foelgende domme : Comet, sag 45/76, jfr . ovenfor, praemis 16, Rewe, sag 33/76, jfr . ovenfor, praemis 15, Express Dairy Food, sag 130/79, jfr . ovenfor, praemis 12, Denkavit italiano, sag 61/79, jfr . ovenfor, praemis 25, MIRECO, sag 826/79, jfr . ovenfor, praemis 13 .

( 22 ) Dom af 5 . februar 1963, sag 26/62, Sml . 1954-1964, s . 375 .