Sag T-48/05

Yves Franchet og Daniel Byk

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Ansvar uden for kontrakt — personalesag — OLAF’s undersøgelser — »Eurostat-sagen« — overgivelse til de nationale myndigheder af oplysninger vedrørende handlinger, der kan medføre strafferetlig forfølgning — manglende forudgående underretning af den berørte tjenestemand og af OLAF-Overvågningsudvalget — læk til pressen — OLAF’s og Kommissionens videregivelse af oplysninger — tilsidesættelse af princippet om uskyldighedsformodningen — ikke-økonomisk skade — årsagsforbindelse«

Rettens dom (Tredje Afdeling) af 8. juli 2008 II ‐ 1595

Sammendrag af dom

Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser herfor – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder – administrationens pressemeddelelse, der kan give indtrykket af, at en tjenestemand har begået uregelmæssigheder, uden bevis for hans skyld

Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser herfor – tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder – tilsidesættelse af pligten til at give den pågældende mulighed for at udtale sig under en undersøgelse, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – tilsidesættelse af pligten til forudgående at underrette Overvågningsudvalget

Normalt kan en institution med føje kræve, at et internt dokument, forelagt Fællesskabets retsinstanser, udgår, når den, der påberåber sig det, ikke lovligt er kommet i besiddelse heraf. Et internt dokument er nemlig fortroligt, medmindre den institution, det hidrører fra, har accepteret at offentliggøre det. I visse situationer har det dog ikke været nødvendigt for sagsøgeren at påvise, at han lovligt var kommet i besiddelse af det fortrolige dokument, han havde påberåbt til støtte for sin opfattelse, hvorfor det på grundlag af en afvejning af, hvilke interesser der skal forsvares, må vurderes, om særlige omstændigheder, såsom den afgørende karakter af fremlæggelsen af dokumentet med henblik på at sikre kontrollen af retmæssigheden af vedtagelsen af den anfægtede retsakt eller godtgør magtfordrejning, begrunder, at dokumentet ikke udgår. (jf. præmis 77 og 79)

Påstande om erstatning for lidt økonomisk og ikke-økonomisk skade, som er forvoldt en tjenestemand dels på grund af gennemførelsen og udfaldet af en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), hvorved denne betegnes med navns nævnelse og hvorved han eventuelt pålægges ansvar for offentligt konstaterede uregelmæssigheder væsentligt før den endelige afgørelse fra den nationale kompetente retsinstans, samt den adfærd Kommissionen har udvist i sammenhæng med en undersøgelse, kan ikke forkastes som for tidligt fremsatte, således at tjenestemanden først kan nedlægge en sådan påstand efter de nationale retsmyndigheders eventuelle endelige afgørelser. Det eventuelle resultat heraf kan nemlig ikke påvirke selve Fællesskabets retsinstanser, idet det i forbindelse med nævnte erstatningspåstande ikke drejer sig om, hvorvidt de forhold, der foreholdes vedkommende, er godtgjort, eller om han i sin erhvervsmæssige beskæftigelse har begået fejl eller ej, men om at undersøge, hvorledes OLAF har gennemført sin undersøgelse, og hvorledes Kommissionen har handlet under udførelsen heraf, hvorfor den påståede skade, der er forvoldt tjenestemanden, er forskellig fra den, som kan godtgøres, hvis de nationale retsmyndigheder frikender tjenestemanden. (jf. præmis 90 og 91)

Det fremgår af bestemmelserne i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelsen af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser, at den pågældende tjenestemand hurtigt skal underrettes, såfremt han kunne være personlig involveret, når der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen, og at der under alle omstændigheder ikke kan drages konklusioner, som med navns nævnelse berører en tjenestemand i Kommissionen efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham. En tilsidesættelse af disse bestemmelser, som fastsætter de betingelser, hvorunder overholdelsen af tjenestemandens ret til kontradiktion kan forenes med den fortrolige karakter af enhver undersøgelse, udgør en tilsidesættelse af væsentlige formkrav for en undersøgelsesprocedure. Det er korrekt, at artikel 4 i afgørelse 1999/396 ikke udtrykkeligt omhandler fremsendelse af de oplysninger, som OLAF i henhold til artikel 10, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, kan (eksterne undersøgelser) eller skal (interne undersøgelser) fremsende til de nationale retsmyndigheder, og derfor ikke indeholder nogen forpligtelse til at underrette den berørte tjenestemand før en sådan fremsendelse. Hvis sådanne oplysninger imidlertid indeholder »konklusioner, der med navns nævnelse« betegner den berørte tjenestemand, skal denne dog principielt underrettes og høres vedrørende de pågældende forhold. Nævnte artikel foreskriver imidlertid en undtagelse for tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelsen af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed. I sådanne tilfælde kan pligten til at give tjenestemanden lejlighed til at udtale sig udsættes til senere i forståelse med Kommissionens generalsekretær. For at udsætte underretningen til senere skal de to betingelser, nødvendigheden af absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelsen af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed, således være opfyldt. Endvidere skal der på forhånd opnås forståelse med Kommissionens generalsekretær. Forpligtelsen til at anmode om og opnå godkendelse fra Kommissionens generalsekretær er ikke blot en formalitet, som i givet fald kan opfyldes på et senere stadium. Kravet om en sådan godkendelse ville faktisk i så fald miste sin eksistensberettigelse, nemlig at sikre, at de pågældende tjenestemænds ret til forsvar overholdes, at underretningen af dem kun udsættes i undtagelsestilfælde, og at vurderingen af undtagelsestilfældet ikke alene tilkommer OLAF, men ligeledes Kommissionens generalsekretær. (jf. præmis 128-130, 133, 144-146 og 151)

Retsreglen, hvorefter personer, der er genstand for en undersøgelse, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), skal underrettes og have mulighed for at udtale sig om alle de forhold, der vedrører dem, tillægger borgerne rettigheder. I henhold til artikel 4 i afgørelse 1999/396 om betingelser og regler for intern undersøgelse i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og af andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser råder OLAF over et skøn i tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelsen af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed, således at forpligtelsen til at anmode tjenestemanden om at udtale sig kan udsættes i forståelse med Kommissionens generalsekretær. Når det drejer sig om de nærmere vilkår for vedtagelse af en beslutning om at udsætte underretning af de berørte tjenestemænd og efterprøvelse af betingelserne for anvendelse af artikel 4 i afgørelse 1999/396, besidder OLAF dog ikke noget skøn. Heraf følger, at OLAF har begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder, idet OLAF ikke har påberåbt sig de omtalte undersøgelsesmetoder og heller ikke rettidigt har anmodet om, og så meget desto mindre opnået, godkendelse fra Kommissionens generalsekretær til at udskyde den obligatoriske opfordring til den af undersøgelsen berørte tjenestemand om at udtale sig, hvorved OLAF hverken har overholdt betingelserne og gennemførelsesbestemmelserne for anvendelsen af denne undtagelse. Dette gælder også for tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler OLAF i henhold til artikel 11, stk. 7, i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF, til at underrette dettes Overvågningsudvalg inden fremsendelsen af informationer til de nationale retsmyndigheder, hvilket udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger de pågældende personer rettigheder. Selv om OLAF-Overvågningsudvalget i henhold til forordningens artikel 11, stk. 1, nemlig ikke griber ind i verserende undersøgelsers forløb, sikrer det i henhold til artikel 2 i sin forretningsorden, »at OLAF’s aktiviteter gennemføres i fuld respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder under overholdelse af traktaterne og den afledte ret, særlig protokollen om privilegier og immuniteter og tjenestemandsvedtægten«. Endvidere bestemmer artikel 11, stk. 7, i forordning nr. 1073/1999, at underretningen af Overvågningsudvalget er en ubetinget betingelse og indrømmer ikke OLAF noget skøn. (jf. præmis 146, 153-156, 164 og 167-170)

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er ikke forpligtet til at underrette den institution, der er genstand for en intern undersøgelse, inden fremsendelsen i henhold til den pågældende medlemsstats retsmyndigheder i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF, af oplysninger vedrørende forhold, der kan føre til strafferetlig forfølgning. Fremsendelse til den pågældende institution af oplysninger indsamlet under den interne undersøgelse i henhold til forordningens artikel 10, stk. 3, er alene en mulighed, og ingen bestemmelse i denne artikel fastsætter, at fremsættelsen af oplysningerne til de nationale retsmyndigheder hverken som forløber skal have eller ledsages af underretning af den berørte institution. Forordningens artikel 4, stk. 5, hvorefter den berørte institution under interne undersøgelser skal underrettes, når undersøgelserne kan implicere en af institutionens medlemmer, ledere, tjenestemænd eller ansatte, fastsætter ingen frist for denne underretning og indeholder desuden en undtagelse, hvorefter OLAF kan udsætte underretningen i de tilfælde, hvor der kræves absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen. Disse bestemmelser indeholder endelig ikke retsregler, der tillægger personer rettigheder, som Fællesskabets retsinstanser skal sikre. (jf. præmis 158, 159 og 162)

I en sag med påstand om erstatning for økonomisk skade, som er forvoldt en tjenestemand på grund af gennemførelsen og udfaldet af en undersøgelse, foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), er et anbringende støttet på, at fremsendelsen til de nationale retsmyndigheder i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF af oplysninger vedrørende undersøgelsen, påvirker disse myndigheder derved, at OLAF herved har forledt dem ved at angive, at visse af de meddelte forhold kunne indebære strafforfølgelse, irrelevant. Den opfølgning, som de nationale myndigheder foretager efter oplysninger, som de har fået tilsendt fra OLAF, henhører under deres eget fulde ansvar. Det påhviler nemlig disse myndigheder at undersøge om sådanne oplysninger er berettigede til eller kræver, at der iværksættes strafferetlig forfølgning. Følgelig bør der på nationalt plan sikres domstolsbeskyttelse mod sådan forfølgning med alle de garantier, der fastsættes af en ret, herunder de garantier, der følger af de grundlæggende rettigheder, som er en integrerende del af fællesskabsrettens almindelige principper, og som derfor ligeledes bør overholdes af medlemsstaterne, når de gennemfører fællesskabsbestemmelserne. (jf. præmis 171-173)

Det påhviler i et erstatningssøgsmål sagsøgeren at godtgøre, at betingelserne for et ansvar for Fællesskabet uden for kontraktforhold som omhandlet i artikel 288, stk. 2, EF er opfyldt. Denne regel kan imidlertid modificeres, når skadetilføjelsen kan have flere årsager, og Fællesskabets institution ikke har fremlagt bevis, der kan godtgøre, hvilken af disse årsager der er den relevante, skønt den var den bedst egnede til at fremføre beviser i denne forbindelse, således at den tilbageværende usikkerhed må tillægges denne. (jf. præmis 182 og 183)

Princippet om uskyldsformodning kræver, at en person ikke bliver betegnet eller behandlet som skyldig i en lovovertrædelse, før hans skyld er blevet bevist ved en domstol. Princippet kan imidlertid ikke forhindre en institution i at oplyse offentligheden om iværksatte undersøgelser af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) vedrørende uregelmæssigheder begået af dets ansatte. Institutionen skal dog gøre dette under fuld diskretion og under fuld overholdelse af den rette ligevægt mellem de pågældende tjenestemænds og institutionens interesser. En institutions udsendelse af en pressemeddelelse, som over for offentligheden eller i hvert fald for en del heraf skaber det indtryk, at en tjenestemand er indblandet i ulovligheder inden for institutionen, overholder, når vedkommendes skyld endnu ikke er bevist, ikke grænserne for, hvad der er begrundet i almenhedens interesse, og udgør en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af uskyldsformodningen, når institutionen ikke råder over noget skøn for så vidt angår forpligtelsen til at overholde denne. OLAF tilsidesætter ligeledes princippet om uskyldsformodning, når den under en undersøgelse vedrørende en tjenestemand til pressen lækker informationer, der giver indtryk af, at vedkommende har begået et strafferetligt forhold og herved giver offentligheden grund til at tro på vedkommendes skyld, inden der foreligger en domstolsafgørelse. OLAF har med en sådan læk også tilsidesat tavshedspligten om undersøgelser, og ved at fremme udbredelsen i pressen af sensitive oplysninger vedrørende undersøgelserne har kontoret tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, da dette har givet offentligheden mulighed for under undersøgelsesproceduren at få adgang til fortrolige oplysninger fra forvaltningen. Det drejer sig her om tilsidesættelse af tilstrækkeligt kvalificerede retsregler, eftersom det tilkommer OLAF at påse, at sådanne læk, som tilsidesætter de pågældende personers grundlæggende rettigheder, såsom uskyldsformodningen, ikke kan finde sted, eftersom administrationen ikke råder over noget skøn for så vidt angår overholdelsen af denne forpligtelse. (jf. præmis 216, 217, 219, 309-311 og 314)

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er ikke forpligtet til at give en EF-tjenestemand, som angiveligt er berørt af en intern undersøgelse — inden der foreligger den endelige afgørelse fra hans ansættelsesmyndighed, der indeholder et klagepunkt mod ham — adgang til dokumenter, der er genstand for en sådan undersøgelse, eller til dokumenter, der er udarbejdet af OLAF ved denne lejlighed; i modsat fald kan effektiviteten af fortroligheden af den opgave, der er overdraget OLAF, samt kontorets uafhængighed blive hæmmet. Især berettiger det forhold, at en del af en fortrolig undersøgelsesakt tilsyneladende er ulovlig og er blevet udleveret til pressen, ikke i sig selv, til fordel for den angiveligt omhandlede tjenestemand, til at fravige fortroligheden af sagsakten og den undersøgelse, der foretages af OLAF. Overholdelsen af den pågældende tjenestemands ret til forsvar er tilstrækkelig sikret ved artikel 4 i afgørelse 1999/396 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse med svig, korruption eller andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabets interesser, der ikke forpligter OLAF til at give adgang til sådanne dokumenter. Denne fremgangsmåde er ikke i strid med overholdelsen af retten til god forvaltningsskik som foreskrevet i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter for grundlæggende rettigheder, hvorefter denne ret indebærer alles ret til aktindsigt i de akter, som vedrører ham eller hende, under iagttagelse af fortrolighedshensyn, samt tavshedspligt og sagens fortrolighed. Adgangen til en af sagsakterne i en undersøgelse, der foretages af OLAF inden vedtagelsen af den endelige rapport, kan i henhold til dette princip afslås, når iagttagelsen af fortroligheden kræver det. OLAF er heller ikke forpligtet til at give adgang til den i undersøgelsen endelige rapport. Ingen af de forpligtelser, der følger af artikel 4 i afgørelse 1999/396, omhandler dette spørgsmål, og med hensyn til kontradiktionsprincippet kan forekomsten af en ulovlig forbindelse med OLAF kun godtgøres, såfremt den endelige rapport bliver offentliggjort, eller den følges op af vedtagelsen af en bebyrdende retsakt. Såfremt denne rapport tilsendes institutionen og de pågældende retsmyndigheder, tilkommer det denne institution og ovennævnte myndigheder i givet fald at give den pågældende tjenestemand adgang til rapporten i henhold til deres egne procedureregler, såfremt de har til hensigt at vedtage en bebyrdende retsakt vedrørende tjenestemanden på grundlag af denne endelige rapport. (jf. præmis 255-260)

Selv om forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), ikke fastsætter nogen præcis bindende frist for OLAF’s afslutning af undersøgelserne, udgør forpligtelsen til at iagttage en rimelig frist ved gennemførelsen af administrative procedurer et generelt fællesskabsretligt princip, hvis overholdelse Fællesskabets retsinstanser sikrer, og som i øvrigt som en del af retten til god forvaltningsskik er anført i artikel 41, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter for grundlæggende rettigheder. Sager for OLAF kan derfor ikke forlænges ud over en rimelig frist, der skal vurderes i forhold til sagens omstændigheder og dens kompleksitet. Kommissionens mangelfulde administrative tjeneste ved OLAF’s oprettelse, som de berørte tjenestemænd ikke bør lide under, kan ikke alene berettige de lange frister ved afslutningen af undersøgelsesprocedurerne eller udgøre en ansvarsfritagende grund for Kommissionen. (jf. præmis 272-274, 280 og 281)

I henhold til artikel 12, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), sikrer institutionerne overholdelsen af fortroligheden af de undersøgelser, der foretages af OLAF, og de berørte personers legitime rettigheder. Denne bestemmelse kan dog ikke fortolkes således, at den pålægger Kommissionen en generel forpligtelse til at sikre, at OLAF, som gennemfører sine undersøgelser helt uafhængigt, respekterer fortroligheden. Den nævnte bestemmelse skal nemlig læses sammen med det foregående afsnit, hvorefter OLAF’s generaldirektør regelmæssigt aflægger rapport til institutionerne om resultaterne af undersøgelserne under overholdelse af de samme principper. Det fremgår således af artikel 12 i forordning nr. 1073/1999, at såfremt OLAF’s generaldirektør har meddelt institutionerne, herunder Kommissionen, oplysninger om undersøgelserne, skal disse sikre oplysningernes fortrolighed og de berørte personers legitime rettigheder ved behandling heraf. (jf. præmis 299)