FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 3. juni 2021 ( 1 )

Sag C-833/19 P

Rådet for Den Europæiske Union

mod

Hamas

»Appel – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – bekæmpelse af terrorisme – restriktive foranstaltninger mod visse personer eller visse grupper og enheder – indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer – bevarelse af en organisation på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger – væsentlige formforskrifter – undertegnelse og bekræftelse af begrundelserne for de afgørelser og forordninger om restriktive foranstaltninger, som Rådet for Den Europæiske Union vedtager«

I. Indledning

1. Den foreliggende sag er anlagt i forbindelse med de restriktive foranstaltninger, der blev truffet af Rådet for Den Europæiske Union med henblik på bekæmpelse af terrorisme i forlængelse af De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001), og navnlig de restriktive foranstaltninger, der blev truffet over for »Hamas«, herunder »Hamas-Izz al-Din al-Qassem« (herefter »Hamas«).

2. Rådet har ved sin appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 4. september 2019, Hamas mod Rådet ( 2 ), hvorved Retten annullerede dels Rådets afgørelse (FUSP) 2018/475 af 21. marts 2018 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, og om ophævelse af afgørelse (FUSP) 2017/1426 ( 3 ), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/468 af 21. marts 2018 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) 2017/1420 ( 4 ), dels Rådets afgørelse (FUSP) 2018/1084 af 30. juli 2018 om ajourføring af listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af artikel 2, 3 og 4 i fælles holdning 2001/931/FUSP om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2018/475 ( 5 ), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/1071 af 30. juli 2018 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 og om ophævelse af gennemførelsesforordning 2018/468 ( 6 ) (herefter under ét »de omtvistede retsakter«), for så vidt som disse vedrører Hamas.

3. Det spørgsmål, der er blevet rejst i denne sag, giver Domstolen lejlighed til at præcisere rækkevidden af pligten til at undertegne og følgelig bekræfte ikke-lovgivningsmæssige retsakter, som Rådet vedtager inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Domstolen er nærmere bestemt blevet anmodet om at fastslå, hvorvidt pligten til at undertegne de retsakter, som Rådet vedtager, i medfør af artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 15 i Rådets forretningsorden, som vedtaget ved afgørelse 2009/937/EU af 1. december 2009 ( 7 ), og henset til den i artikel 296 TEUF fastsatte begrundelsespligt, tillige gælder for disse retsakters begrundelser, der er indeholdt i særskilte dokumenter.

4. Svaret på dette spørgsmål har en særlig betydning for så vidt angår gennemførelsen af de restriktive foranstaltninger, der er truffet som led i FUSP, henset til Rådets sædvanlige praksis med kun at undertegne retsakterne og ikke de tilhørende begrundelser, og kan få konsekvenser for rækkevidden af pligten til at undertegne de bilag, der ledsager EU-institutionernes lovgivningsmæssige og administrative retsakter.

II. Retsforskrifter

A. De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001)

5. Den 28. september 2001 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd resolution 1373 (2001), hvori der fastlægges strategier til bekæmpelse af terrorisme med alle midler og navnlig bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Resolutionens punkt 1, litra c), bestemmer bl.a., at alle stater straks skal indefryse midler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer tilhørende personer, som begår eller forsøger at begå terrorhandlinger eller fremmer eller medvirker til begåelsen heraf, enheder, der ejes eller kontrolleres af disse personer, samt personer og enheder, der handler på vegne af eller efter instruks fra disse personer og enheder.

6. Nævnte resolution fastsætter ikke en liste over personer, som disse restriktive foranstaltninger skal anvendes på.

B. EU-retten

1. EUF-traktaten

7. Artikel 296, stk. 2, TEUF er affattet som følger: »Retsakter skal begrundes og henvise til de forslag, initiativer, henstillinger, anmodninger og udtalelser, der kræves i henhold til traktaterne.«

8. Artikel 297 TEUF bestemmer: »1. Lovgivningsmæssige retsakter, der vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure, undertegnes af både formanden for Europa-Parlamentet og formanden for Rådet. Lovgivningsmæssige retsakter, der vedtages efter en særlig lovgivningsprocedure, undertegnes af formanden for den institution, der har vedtaget dem. Lovgivningsmæssige retsakter offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. De træder i kraft på det tidspunkt, der er fastsat i retsakterne, eller, hvis et sådant ikke er angivet, på tyvendedagen efter offentliggørelsen. 2. Ikke-lovgivningsmæssige retsakter vedtaget i form af forordninger, direktiver og afgørelser, der ikke angiver, hvem de er rettet til, undertegnes af formanden for den institution, der har vedtaget dem. Forordninger, direktiver, der er rettet til alle medlemsstaterne, samt afgørelser, der ikke angiver, hvem de er rettet til, offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. De træder i kraft på det tidspunkt, der er fastsat i retsakterne, eller, hvis et sådant ikke er angivet, på tyvendedagen efter offentliggørelsen. Andre direktiver samt afgørelser, der angiver, hvem de er rettet til, meddeles dem, de er rettet til, og får virkning ved denne meddelelse.«

2. Fælles holdning 2001/931

9. Med henblik på gennemførelsen af resolution 1373 (2001) vedtog Rådet fælles holdning 2001/931/FUSP ( 8 ).

10. Denne fælles holdnings artikel 1, stk. 1, 4 og 6, bestemmer: »1. Denne fælles holdning finder i overensstemmelse med bestemmelserne i de følgende artikler anvendelse på personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, og som er opført i bilaget. […] 4. Listen i bilaget udarbejdes på grundlag af præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling, baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger. Personer, grupper og enheder, der er identificeret af FN’s Sikkerhedsråd som værende forbundet med terrorisme, og som det har beordret sanktioner imod, kan opføres på listen. I dette stykke forstås ved »kompetent myndighed« en judiciel myndighed, eller hvor judicielle myndigheder ikke har kompetence på det område, som dette stykke dækker, en tilsvarende kompetent myndighed på dette område. […] 6. Navnene på personer og enheder, der er opført på listen i bilaget, underkastes med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på listen.«

3. Forordning nr. 2580/2001

11. Med henblik på gennemførelsen af de i fælles holdning 2001/931/FUSP beskrevne foranstaltninger vedtog Rådet forordning nr. 2580/2001.

12. Denne forordnings artikel 2 fastsætter: »1. Med forbehold af artikel 5 og 6 a) indefryses alle midler, andre finansielle aktiver og økonomiske ressourcer, der tilhører, ejes eller besiddes af fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i stk. 3 omhandlede liste b) må der hverken direkte eller indirekte stilles pengemidler, andre finansielle aktiver og økonomiske ressourcer til rådighed for eller til gavn for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i stk. 3, omhandlede liste. 2. Det er forbudt at levere finansielle tjenesteydelser til eller til gavn for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er opført på den i stk. 3 omhandlede liste, jf. dog artikel 5 og 6. 3. Rådet udarbejder, reviderer og ændrer med enstemmighed den liste over personer, grupper og enheder, som denne forordning finder anvendelse på, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1, stk. 4, 5 og 6, i fælles holdning [2001/931]. Listen omfatter: i) fysiske personer, som begår eller søger at begå eller at deltage i eller fremme enhver form for terrorhandling ii) juridiske personer, grupper eller enheder, som begår eller søger at begå eller at deltage i eller fremme enhver form for terrorhandling iii) juridiske personer, grupper eller enheder, som ejes eller kontrolleres af en eller flere af de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, der henvises til under nr. i) og ii), eller iv) fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som handler på vegne af eller under ledelse af en eller flere af de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, der henvises til under nr. i) og ii).« ( 9 )

4. Forretningsorden for Rådet

13. Rådets forretningsordens artikel 12 med overskriften »Almindelig skriftlig procedure og stiltiende samtykkeprocedure« bestemmer i stk. 1 og 3: »1. Rådets retsakter kan, hvis de haster, vedtages ved skriftlig procedure, såfremt Rådet eller [De Faste Repræsentanters Komité (Coreper)] enstemmigt træffer beslutning herom. Formanden kan ligeledes under særlige omstændigheder foreslå, at der anvendes skriftlig procedure; i så fald anvendes proceduren kun, hvis alle Rådets medlemmer giver deres tilslutning hertil. […] 3. Generalsekretariatet fastslår, at skriftlige procedurer er afsluttet.«

14. Rådets forretningsordens artikel 15 med overskriften »Undertegnelse af retsakter« har følgende ordlyd: »Teksten til retsakter, som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure, samt teksten til retsakter, som vedtages af Rådet, undertegnes af den person, der er formand på tidspunktet for vedtagelsen, samt af generalsekretæren. Generalsekretæren kan delegere sin undertegnelsesbeføjelse til generaldirektører i generalsekretariatet.«

III. Tvistens baggrund

15. Ved artikel 1, stk. 1, i fælles holdning 2001/931, som er gennemført ved forordning nr. 2580/2001 og ved afgørelse 2001/927, er listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger (herefter »den omtvistede liste«), blevet fastlagt og siden regelmæssigt ajourført ved senere retsakter fra Rådet.

16. Lige siden vedtagelsen af disse retsakter har navnet Hamas været opført på den omtvistede liste, først som »Hamas-Izz al-Din al-Qassem (den terroristiske gren af Hamas)« og senere som »»Hamas«, herunder »Hamas-Izz al-Din al-Qassem««, hvoraf sidstnævnte navn fremgår af de omtvistede retsakter ( 10 ).

17. Ved de omtvistede retsakter har Rådet efter den fornyede gennemgang i henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 opretholdt navnet Hamas på den omtvistede liste ( 11 ).

18. For så vidt angår begrundelsen for vedtagelsen af disse retsakter fremgår følgende heraf: – Rådet kontrollerede, at kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 havde truffet afgørelse for alle de på den omtvistede liste opførte personer, grupper og enheder om, at de havde været involveret i terrorhandlinger som defineret i artikel 1, stk. 2 og 3, i denne fælles holdning, og drog ligeledes den konklusion, at disse personer, grupper og enheder fortsat skulle være omfattet af de restriktive foranstaltninger ( 12 ). – Hvor det var praktisk muligt, forelagde Rådet alle personerne, grupperne og enhederne en begrundelse for, hvorfor de var opført på den omtvistede liste ( 13 ). – I en bekendtgørelse offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende gjorde Rådet de personer, grupper og enheder, der var opført på den omtvistede liste, opmærksom på, at det havde besluttet at bevare dem herpå. Rådet gjorde også de pågældende personer, grupper og enheder opmærksom på, at de kunne indgive en anmodning om at få Rådets begrundelse for, hvorfor de var opført på listen, medmindre en sådan begrundelse allerede var meddelt dem ( 14 ). – Rådet tog under gennemgangen af den omtvistede liste hensyn til de bemærkninger, som de pågældende havde indgivet til Rådet, og til de ajourførte oplysninger fra de kompetente nationale myndigheder om status for de opførte personer og enheder på nationalt plan ( 15 ).

19. For så vidt angår opførelsen af Hamas på den omtvistede liste henvises der i de omtvistede retsakters begrundelser (herefter »begrundelserne«) til dels en afgørelse af 29. marts 2001 truffet af Secretary of State for the Home Department (indenrigsministeren, Det Forenede Kongerige) ( 16 ), dels tre afgørelser truffet af myndighederne i Amerikas Forenede Stater i henholdsvis 1995, 1997 og 2001 (herefter »de amerikanske myndigheders afgørelser«) ( 17 ).

20. I hovedafsnittet i begrundelserne konstaterede Rådet indledningsvis, at disse nationale afgørelser udgjorde afgørelser truffet af kompetente myndigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, og at de fortsat var gældende, og konkluderede derefter, at hver af de nævnte afgørelser udgjorde et tilstrækkeligt grundlag til at optage Hamas på den omtvistede liste, og anførte, at begrundelserne for opførelsen af Hamas på denne liste fortsat var gyldige, og at navnet derfor skulle være opført på den nævnte liste.

21. I bilagene til begrundelserne gav Rådet en beskrivelse af de nationale lovgivninger, i medfør af hvilke de nationale afgørelser blev truffet, en præsentation af de i disse lovgivninger fastsatte definitioner af begrebet terrorisme, en beskrivelse af procedurerne for fornyet gennemgang af disse afgørelser og en beskrivelse af de forhold, hvorpå de nationale myndigheder havde støttet sig, hvorefter den konstaterede, at disse forhold udgjorde terrorhandlinger som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i fælles holdning 2001/931.

22. De omtvistede retsakter og begrundelserne blev vedtaget af Rådet som led i en skriftlig procedure som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i denne institutions forretningsorden.

IV. Sagen for Retten og den appellerede dom

23. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. maj 2018 anlagde Hamas et søgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF med påstand om annullation af afgørelse 2018/475 og gennemførelsesforordning 2018/468, for så vidt som de vedrørte Hamas. Da disse retsakter er blevet ophævet og erstattet ved afgørelse 2018/1084 og gennemførelsesforordning 2018/1071, tilpassede Hamas sine oprindelige påstande, således at organisationen med sit søgsmål ligeledes nedlagde påstand om annullation af de sidstnævnte retsakter, for så vidt som disse vedrørte den.

24. Til støtte for sit søgsmål gjorde Hamas syv anbringender gældende, der for det første vedrørte en tilsidesættelse af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, for det andet fejl for så vidt angår realiteten af de faktiske omstændigheder, for det tredje et urigtigt skøn for så vidt angår Hamas’ karakter af terroristgruppe, for det fjerde en tilsidesættelse af princippet om ikke-indblanding, for det femte en utilstrækkelig hensyntagen til udviklingen af situationen som følge af den tid, der er gået, for det sjette en tilsidesættelse af begrundelsespligten, og for det syvende en tilsidesættelse af princippet om iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. I et svar på et spørgsmål, som Retten havde stillet i forbindelse med en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, fremsatte Hamas et ottende anbringende vedrørende manglende bekræftelse af begrundelserne.

25. For så vidt angår de første syv anbringender fandt Retten på forhånd begrundelsen utilstrækkelig for så vidt angik de amerikanske myndigheders afgørelser, hvorfor disse ikke kunne tjene som grundlag for de omtvistede retsakter, og fortsatte behandlingen af søgsmålet, idet den begrænsede sin behandling til disse retsakter, for så vidt som de var støttet på den afgørelse, som var truffet af Secretary of State for the Home Department i 2001 ( 18 ). Efter denne behandling forkastede Retten de pågældende anbringender som ugrundede, for så vidt som de nævnte retsakter var støttet på sidstnævnte afgørelse ( 19 ).

26. Med hensyn til det ottende anbringende erklærede Retten indledningsvis, at det kunne antages til realitetsbehandling som et anbringende om grundlæggende retsprincipper ( 20 ), og anførte derefter, at de omtvistede retsakters begrundelser ikke var blevet undertegnet af Rådets formand og dets generalsekretær, selv om de var indeholdt i særskilte dokumenter, og fastslog, idet den støttede sig på retspraksis fra dom af 15. juni 1994, Kommissionen mod BASF m.fl. ( 21 ), at disse retsakter var blevet vedtaget under tilsidesættelse af artikel 297, stk. 2, andet afsnit, TEUF, og at retsakterne på grund af manglende iagttagelse af denne væsentlige formforskrift skulle annulleres ( 22 ). Retten tog derfor det ottende anbringende til følge og annullerede disse retsakter, for så vidt som de vedrørte Hamas.

V. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

27. Rådet har den 14. november 2019 iværksat appel til prøvelse af den appellerede dom og den 15. marts 2021 besvaret de af Domstolen stillede spørgsmål til skriftlig besvarelse. Rådet har nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at Rådet frifindes i første instans, og at Hamas tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.

28. Hamas har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og om, at Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.

VI. Bedømmelse

29. Til støtte for sin appel har Rådet gjort to anbringender gældende, nemlig for det første at Retten begik en retlig fejl i forbindelse med sin bedømmelse af det ottende annullationsanbringende vedrørende manglende bekræftelse af de omtvistede retsakters begrundelser, og for det andet at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at de afgørelser, der var truffet af de amerikanske myndigheder, ikke udgjorde et tilstrækkeligt grundlag for at opføre Hamas på den omtvistede liste.

A. Det første appelanbringende vedrørende manglende bekræftelse af de omtvistede retsakters begrundelser

30. Det første appelanbringende drejer sig om en retlig fejl i forbindelse med bedømmelsen af det ottende annullationsanbringende vedrørende manglende bekræftelse af de omtvistede retsakters begrundelser.

31. I den foreliggende sag er det ubestridt, at Rådet i overensstemmelse med fast praksis i forbindelse med vedtagelsen af restriktive foranstaltninger inden for FUSP for det første har offentliggjort de omtvistede retsakter i L-serien af Den Europæiske Unions Tidende og for det andet har fremsendt disse retsakter og de tilhørende begrundelser til Hamas og til andre berørte personer og enheder ( 23 ). Det er ligeledes ubestridt, at mens de nævnte retsakter var forsynet med Rådets formands og dets generalsekretærs underskrifter, var der ingen underskrifter på det dokument, der indeholdt disse begrundelser, og som blev fremsendt med post til Hamas sammen med de nævnte retsakter ( 24 ).

32. I den appellerede dom anførte Retten indledningsvis, at de omtvistede retsakters begrundelser ikke var blevet undertegnet af Rådets formand og dets generalsekretær, selv om de var indeholdt i særskilte dokumenter, og fastslog derefter, at disse retsakter var blevet vedtaget under tilsidesættelse af artikel 297, stk. 2, andet afsnit, TEUF og artikel 15 i Rådets forretningsorden, og at disse retsakter på grund af manglende iagttagelse af denne væsentlige formforskrift skulle annulleres ( 25 ).

33. For at nå frem til denne konklusion fulgte Retten nærmere bestemt følgende ræsonnement: – Artikel 297, stk. 2, andet afsnit, TEUF bestemmer, at ikke-lovgivningsmæssige retsakter vedtaget i form af forordninger, direktiver og afgørelser, der ikke angiver, hvem de er rettet til, undertegnes af formanden for den institution, der har vedtaget dem, og artikel 15 i Rådets forretningsorden fastsætter, at teksten til retsakter, som vedtages af denne institution, undertegnes af formanden og af generalsekretæren ( 26 ). – Som det fremgår af dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., har bekræftelsen af retsakterne i form af undertegnelsen heraf til formål at sikre retssikkerheden og udgør en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse kan give anledning til et annullationssøgsmål ( 27 ). – Eftersom retsakter vedtaget af Rådet i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF skal begrundes, og den dispositive del og begrundelsen i overensstemmelse med dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl. udgør et udeleligt hele, følger det, at når retsakten og dens begrundelser, som supplerer begrundelsen for retsakten, forekommer i forskellige dokumenter, skal de begge bekræftes ( 28 ).

34. Endvidere præciserede Retten som svar på Rådets argumenter følgende: – Selv om det ifølge Domstolens praksis er tilstrækkeligt at offentliggøre konklusionen og en generel begrundelse for foranstaltninger til indefrysning af midler i Den Europæiske Unions Tidende, berører denne »lempelse« ikke den i artikel 297, stk. 2, andet afsnit, TEUF og artikel 15 i Rådets forretningsorden fastsatte pligt til at undertegne dem ( 29 ). – Rådet kunne ikke erstatte bekræftelsen af de omtvistede retsakter i form af undertegnelsen heraf med »beskrivelsen af den procedure, som blev anvendt i Rådet i forbindelse med vedtagelsen af disse retsakter«, jf. forretningsordenens artikel 12, stk. 1 ( 30 ). – Den manglende bekræftelse af de omtvistede retsakters begrundelser udgør en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, som medfører annullation af disse retsakter, selv om det i modsætning til de faktiske omstændigheder, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., ikke er blevet bestridt, at disse begrundelser blev fremsendt til Hamas sammen med den retsakt, som Rådet havde vedtaget ( 31 ). – Denne tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift skal i sig selv medføre annullation af de omtvistede retsakter ( 32 ).

35. I sit appelskrift har Rådet for det første gjort gældende, at det har undertegnet de omtvistede retsakter, for det andet, at det har adskilt begrundelserne fra disse retsakter og fremsendt et sammendrag af dokumentet indeholdende den del af disse begrundelser, der omhandler Hamas, alene til Hamas i overensstemmelse med Rettens praksis ( 33 ), for det tredje, at kommissærkollegiet i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., havde vedtaget en afgørelse, som hverken svarede til visse sprogversioner eller til de versioner, der blev offentliggjort og meddelt de berørte enheder, mens det i den foreliggende sag for det første ikke er blevet godtgjort og end ikke hævdet, at de begrundelser, som blev sendt til Hamas, var forskellige fra dem, som Rådet vedtog, og for det andet, at henholdsvis de omtvistede retsakter og begrundelserne blev vedtaget efter samme procedure, som er fastsat i artikel 12, stk. 1, i Rådets forretningsorden, for det fjerde, at det dokument, som blev meddelt Hamas, indeholdt en underskrift, et stempel og et elektronisk tidsstempel, for det femte, at det ikke følger af dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., at dokumentet med begrundelserne skal undertegnes særskilt af Rådets formand og dets generalsekretær, og for det sjette at de skrivelser, der blev sendt til Hamas, var stemplet af Rådets generalsekretariat, selv om de ikke var påført en specifik afsender af hensyn til generalsekretariatets personales sikkerhed, idet sådanne skrivelser adresseres til enheder og personer, som er involveret i terrorhandlinger. Endvidere har Rådet i sit svar på de af Domstolen stillede spørgsmål til skriftlig besvarelse sondret mellem på den ene side bekræftelsen af en retsakt, der indebærer, at den kan gøres gældende, og alt efter sin art følger af sin offentliggørelse eller meddelelse, og på den anden side pligten til at undertegne en retsakt, der har det – andet – formål at sikre den vedtagne retsakts stabilitet og fastnagle den berørte institutions vilje.

36. Hamas har for det første indvendt, at idet begrundelsen for en retsakt ikke kan adskilles fra dennes konklusion, skal begrundelsen bekræftes, når den forekommer i et særskilt dokument, for det andet, at den omstændighed, at Rådet adskiller de respektive begrundelser fra de omtvistede retsakters dispositive del, ikke begrunder en afvigelse fra reglerne om bekræftelse, for det tredje, at procedureforløbet i Rådet og de af Rådet vedtagne begrundelsers overensstemmelse med dem, der blev meddelt Hamas, ikke opvejer den manglende bekræftelse, for det fjerde, at det alene er en håndskreven underskrift og ikke en elektronisk signatur, der kan bekræfte Rådets retsakter, navnlig da begrundelserne blev fremsendt til Hamas pr. post, for det femte, at begrundelserne skulle bekræftes set i lyset af princippet om, at en retsakts begrundelse og dispositive del ikke kan adskilles, og af hensyn til den berørte persons interesse i at blive betrygget om, at retsakten faktisk er vedtaget af den pågældende institution, og at den modsvarer dennes vilje, og for det sjette, at det forhold, at skrivelserne var stemplet af Rådets generalsekretariat, ikke er omtalt i den appellerede dom og derfor ikke er relevant i forbindelse med den foreliggende appel.

37. Som jeg gør rede for i de følgende punkter, er det min opfattelse, at Rettens ræsonnement er fejlagtigt i flere henseender: – Indledningsvis finder artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF ikke anvendelse for så vidt angår begrundelserne for i kraft af individuelle restriktive foranstaltninger at opføre og bevare personer, grupper eller enheder på listen. – Dernæst pålægger hverken artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF, såfremt denne bestemmelse finder anvendelse i den foreliggende sag, eller artikel 15 i Rådets forretningsorden pligt til at undertegne begrundelserne, når de retsakter, hvortil de er udeleligt knyttet, er blevet undertegnet. – Endelig er den særskilte undertegnelse af begrundelserne heller ikke pligtig ifølge artikel 296 TEUF med forbehold af det princip, som Retten har henvist til, hvorefter en retsakts dispositive del og begrundelse udgør et udeleligt hele.

38. Før jeg påbegynder min analyse, vil jeg imidlertid indledningsvis undersøge forholdet mellem pligten til at undertegne og pligten til at bekræfte Rådets retsakter som svar på Rådets argument om, at pligten til at undertegne ikke hører under pligten til at bekræfte de omtvistede retsakter.

1. Forholdet mellem pligten til at undertegne og pligten til at bekræfte Rådets retsakter

39. Det ottende annullationsanbringende, som Retten tog til følge, vedrørte den »manglende [bekræftelse]« af begrundelserne, som skyldtes den manglende undertegnelse af disse begrundelser ( 34 ). Retten sidestillede hermed den manglende undertegnelse af begrundelserne med den manglende bekræftelse heraf.

40. Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF eller artikel 15 i Rådets forretningsorden pålægger pligt til separat at undertegne begrundelserne, når de retsakter, hvortil de er udeleligt knyttet, er blevet undertegnet, understøtter følgelig spørgsmålet om, hvorvidt den underskrift, som de omtvistede retsakter er forsynet med, ligeledes indebærer bekræftelsen af disse retsakter og af enhver tilhørende retsakt, der vedtages samlet af Rådet, i lighed med begrundelserne, henset til Rådets og de øvrige EU-institutioners faste praksis med hensyn til ikke separat at undertegne de bilag, der ledsager deres retsakter.

41. Rådet har i sit svar på de af Domstolen stillede spørgsmål til skriftlig besvarelse sondret mellem på den ene side bekræftelsen af en retsakt, der indebærer, at den kan gøres gældende, og alt efter sin art følger af retsaktens offentliggørelse eller meddelelse, og på den anden side undertegnelsen af en retsakt, der har det – andet – formål at sikre den vedtagne retsakts stabilitet og fastnagle institutionens vilje.

42. Jeg er ikke enig i denne fortolkning. Rådet har nemlig selv i sine skriftlige indlæg anført, at formålet med pligten til at undertegne er »at sikre den vedtagne retsakts stabilitet og fastnagle institutionens vilje«, og navnlig tilføjet, at undertegnelsen af en retsakt bekræfter, at den »er gyldigt vedtaget, og at dens indhold er en tro gengivelse af det, der er blevet besluttet«. Disse egenskaber forekommer mig imidlertid at gælde bekræftelsen af en retsakt vedtaget af Rådet, idet de skal garantere, at denne faktisk er vedtaget af den pågældende institution.

43. Selv om ordlyden af artikel 15 i Rådets forretningsorden kun henviser til pligten til at undertegne Rådets retsakter uden yderligere præcisering, er det endvidere ikke desto mindre min opfattelse, at denne pligt kun tjener til at garantere, at retsakten er vedtaget i den institutions navn, som underskrifterne repræsenterer, og at den dermed er »officielt bekræftet«.

44. I denne forbindelse bemærker jeg, at artikel 11 og 18 i Europa-Kommissionens forretningsorden ( 35 ) udtrykkeligt fastsætter henholdsvis, at godkendte mødereferater »underskrives af formanden og af generalsekretæren«, og at vedtagelsen af sådanne retsakter »bekræftes ved generalsekretærens underskrift på det daglige notats sidste side« ( 36 ). Det fremgår således klart af disse artikler, at formålet med pligten til at undertegne de retsakter, der vedtages af Kommissionen, er at bekræfte dem.

45. Artikel 79 i Europa-Parlamentets forretningsorden ( 37 ) med overskriften »Undertegnelse og offentliggørelse af vedtagne retsakter« fastsætter for sin del i stk. 1, at »[r]etsakter, der er vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure, undertegnes af formanden og generalsekretæren, efter at den vedtagne tekst har fået sin endelige udformning […], og efter at det er kontrolleret, at alle procedurer er behørigt overholdt«. Selv om denne bestemmelse ikke henviser til bekræftelsen, finder jeg det indlysende, at formålet med undertegnelsen af en retsakt primært er at sikre overholdelsen af proceduren for vedtagelse af dette retsakt og dermed den vedtagne retsakts ægthed.

46. Det er følgelig min opfattelse, at det primære formål med pligten til at undertegne Unionens institutioners retsakter er at bekræfte dem.

47. Jeg mener omvendt, at offentliggørelsen eller i givet fald meddelelsen af retsakterne, som Rådet sidestiller med bekræftelsen af dem, har det – andet – formål at garantere, at disse retsakter kan gøres gældende over for tredjemand, og dermed alt efter sin art at muliggøre deres ikrafttræden eller anvendelse.

48. Det er derfor min opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den undersøgte rækkevidden af pligten til at undertegne Rådets retsakter i forhold til pligten til at bekræfte disse retsakter.

2. Rækkevidden af pligten til at undertegne som omhandlet i artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF i henseende til begrundelserne for de restriktive foranstaltninger

49. I medfør af artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF undertegnes ikke-lovgivningsmæssige retsakter vedtaget i form af forordninger og direktiver, såsom de omtvistede retsakter, og afgørelser, der ikke angiver, hvem de er rettet til, af formanden for den institution, der har vedtaget dem, mens denne bestemmelses tredje afsnit fastsætter, at andre direktiver samt afgørelser, der angiver, hvem de er rettet til, meddeles dem, de er rettet til, og får virkning ved denne meddelelse.

50. I denne henseende skal det påpeges, at Rådets retsakter om indførelse af restriktive foranstaltninger, der er truffet inden for rammerne af FUSP, såsom de omtvistede retsakter, har den særlige karakter, at de både ligner almengyldige retsakter, for så vidt som de forbyder en kreds af adressater, der er defineret på almen og abstrakt måde, bl.a. at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for personer og enheder, hvis navne er opført på listerne, der indgår i bilagene til de pågældende retsakter, og en række individuelle afgørelser i forhold til disse personer og enheder ( 38 ).

51. Det er endvidere disse retsakters individuelle karakter, der i overensstemmelse med artikel 275, stk. 2, TEUF og artikel 263, stk. 4, TEUF giver adgang til Unionens retsinstanser ( 39 ), idet Domstolen i henhold til artikel 275, stk. 1, TEUF i princippet hverken har kompetence for så vidt angår bestemmelserne vedrørende FUSP eller de retsakter, der er vedtaget på grundlag heraf.

52. Det er endvidere ligeledes de pågældende retsakters individuelle karakter og den følsomme karakter af de oplysninger, som retsakten knytter sig til, der gør, at en detaljeret offentliggørelse af de klagepunkter, der er fremført mod den berørte part, ifølge retspraksis ikke alene vil kunne kollidere med de tvingende almene hensyn, men også vil kunne skade de omhandlede personer og enheders legitime interesser, for så vidt som den kan medføre alvorlig skade for disses omdømme ( 40 ).

53. I modsætning til de generelle opførelseskriterier, der rummer grundene til, at Rådet har truffet restriktive foranstaltninger i forbindelse med den foreliggende sag, og henhører under retsaktens og dens begrundelses generelle karakter, falder de specifikke begrundelser, der underbygger opførelsen af hver enkelt person, gruppe eller enhed, der er omfattet af disse foranstaltninger, følgelig ind under denne retsakts individuelle karakter og skal ikke nødvendigvis offentliggøres af Rådet ( 41 ).

54. Det må i den foreliggende sag konstateres, at de omtvistede retsakter i overensstemmelse med den i punkt 50 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis foruden at være almengyldige retsakter også udgør »individuelle afgørelser« truffet over for Hamas, for så vidt som de vedrører Hamas.

55. I henhold til artikel 297, stk. 2, TEUF skal der følgelig sondres mellem på den ene side de elementer af de omtvistede retsakter, der falder ind under disses karakter af almengyldige retsakter og således udløser undertegnelsespligten, jf. denne bestemmelses første afsnit, og på den anden side de elementer i disse retsakter, der falder ind under deres karakter af individuelle afgørelser og dermed udløser meddelelsespligten, jf. den nævnte bestemmelses tredje afsnit.

56. I denne henseende finder jeg det indlysende, at om end de omtvistede retsakter i sig selv har en generel rækkevidde og skulle undertegnes i medfør af artikel 297, stk. 2, TEUF og offentliggøres som omhandlet i denne bestemmelses andet afsnit, falder begrundelserne for så vidt angår de individuelle begrundelser for opførelsen af de personer, der er berørt af de restriktive foranstaltninger, i den foreliggende sag Hamas, ikke ind under disse retsakters generelle karakter, men snarere deres individuelle karakter. Disse begrundelsers individuelle og fortrolige karakter begrunder endvidere det forhold, at de nævnte individuelle begrundelser i overensstemmelse med den i punkt 52 ovenfor nævnte retspraksis ikke offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.

57. Det er følgelig min opfattelse, at de omtvistede retsakters begrundelser ikke falder ind under anvendelsesområdet for artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF, men – i lighed med enhver afgørelse, der angiver, hvem den er rettet til – denne bestemmelses tredje afsnit, som ikke fastsætter pligten til at undertegne, men pligten til at meddele en sådan afgørelse, for at denne kan få virkning.

58. Det følger heraf, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at artikel 297, stk. 2, TEUF under den foreliggende sags omstændigheder krævede undertegnelse af de omtvistede retsakters begrundelser.

59. Under alle omstændigheder, og sådan som jeg præciserer i punkt 60-67 nedenfor, er det min opfattelse, at selv hvis artikel 297, stk. 2, TEUF kunne anvendes i den foreliggende sag, indebærer denne bestemmelse ikke i den foreliggende sag pligten til at undertegne de omtvistede retsakters begrundelser særskilt.

3. Rækkevidden af pligten til at undertegne som omhandlet i artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF eller i artikel 15 i Rådets forretningsorden i henseende til de begrundelser, der er knyttet til de omtvistede retsakter

60. For det første gør jeg opmærksom på, at artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF fastsætter, at »ikke-lovgivningsmæssige retsakter« vedtaget af Rådet undertegnes af dets formand. Artikel 15 i Rådets forretningsorden bestemmer i næsten identiske vendinger, at »teksten til retsakter«, som vedtages af Rådet, undertegnes af den person, der er formand på tidspunktet for vedtagelsen, samt af generalsekretæren.

61. Følgelig pålægger ovennævnte bestemmelser ifølge deres ordlyd undertegnelsen af (teksten til de) retsakter, som vedtages af Rådet, og udstrækker ikke nødvendigvis denne pligt til også at omfatte bilagene til disse retsakter.

62. For det andet anfører jeg, at den karakter af ufravigelig procesforudsætning, som anbringendet vedrørende en tilsidesættelse af reglerne om bekræftelse af Unionens retsakter antager, primært skyldes hensynet til retssikkerheden og domstolsprøvelsens iboende behov ( 42 ). I dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., hvorpå Retten støttede sit ræsonnement ( 43 ), fastslog Domstolen nemlig, at bekræftelsen af Kommissionens retsakter ved formandens og generalsekretærens underskrifter som omhandlet i artikel 12 i denne institutions forretningsorden i den version, der var gældende på tidspunktet for den omtvistede afgørelse, havde til formål at sikre retssikkerheden, hvilket indebærer, at tredjemand råder over et middel til at efterprøve, at de retsakter, der offentliggøres eller meddeles, svarer til dem, der er vedtaget, og at den udgjorde en væsentlig formforskrift, hvis overtrædelse kunne give anledning til annullationssøgsmål ( 44 ).

63. I den foreliggende sag har Rådet på den ene side godtgjort, uden at blive modsagt, at begrundelserne var udeleligt knyttet til de omtvistede retsakter under proceduren for vedtagelsen af disse retsakter som omhandlet i dets forretningsordens artikel 12, og at enhver ændring af de i denne sammenhæng vedtagne dokumenter var umulig i kraft af anvendelsen af digitale værktøjer såsom den elektroniske signatur, det elektroniske stempel og den elektroniske tidsstempling af disse dokumenter.

64. Hamas har på den anden side ikke godtgjort, og end ikke hævdet, at teksten til begrundelserne som vedtaget af Rådet ikke svarede til den, der blev den meddelt af Rådet, og har ikke påberåbt sig andre holdepunkter eller omstændigheder til støtte for, at den gyldighedsformodning, der gælder for Unionens retsakter, er afkræftet ( 45 ). Retten anså for sin del i den appellerede dom i det væsentlige blot dette aspekt for at være uden relevans, idet de omtvistede retsakter og deres begrundelser indgik i forskellige dokumenter ( 46 ).

65. Selv om undertegnelsen af en retsakt skal anses for at være et middel til at bekræfte den vilje, som tekstens ophavsmand og den institution, som vedkommende repræsenterer, har til at vedtage denne retsakt ( 47 ), er det min opfattelse, at det i den foreliggende sag er godtgjort, at Rådets formand og dets generalsekretær ved at sætte deres underskrift på de omtvistede retsakter har udmøntet denne institutions vilje til at vedtage de omtvistede restriktive foranstaltninger over for Hamas, herunder at bevare organisationen på den omtvistede liste, af de grunde til denne bevarelse, som der gøres rede for i disse retsakters begrundelser. Endvidere blev der i de samme retsakter henvist til det forhold, at Rådet, hvor det var praktisk muligt, havde forelagt alle personerne, grupperne og enhederne en begrundelse for, hvorfor de var opført på den omtvistede liste ( 48 ), og at begrundelserne på udelelig vis var knyttet til de nævnte retsakter under proceduren for vedtagelsen af dem ( 49 ).

66. Det er således min vurdering, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at artikel 15 i Rådets forretningsorden under den foreliggende sags omstændigheder pålagde Rådets formand og dets generalsekretær at undertegne de omtvistede retsakters begrundelser særskilt med henblik på at bekræfte dem.

67. Det samme ræsonnement gør sig efter min opfattelse gældende for så vidt angår den pligt til at undertegne, der er fastsat i artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF, såfremt Domstolen i modsætning til den konklusion, som jeg er nået til i punkt 49-59 ovenfor, skulle fastslå, at denne bestemmelse kan finde anvendelse i den foreliggende sag ( 50 ).

4. Rækkevidden af pligten til at undertegne Rådets retsakters begrundelser set i lyset af begrundelsespligten som omhandlet i artikel 296, stk. 2, TEUF og princippet om, at en afgørelses dispositive del og begrundelse udgør et udeleligt hele

68. I henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF skal retsakter begrundes. Ifølge den retspraksis, som Retten henviste til i den appellerede dom, udgør en afgørelses dispositive del og begrundelse endvidere et udeleligt hele ( 51 ).

69. Det er derfor spørgsmålet, om disse retsakters begrundelser, således som Retten fastslog i den appellerede dom, i medfør af denne udelelige karakter, der kendetegner de omtvistede retsakters dispositive del og begrundelse, skulle have været forsynet med Rådets formands og dets generalsekretærs underskrifter, for så vidt som de supplerede retsakternes begrundelse og var indeholdt i særskilte dokumenter.

70. For det første er det imidlertid min opfattelse, at undertegnelsen af de omtvistede retsakter i overensstemmelse med konklusionen i punkt 65 i dette forslag til afgørelse ligeledes er gældende som undertegnelse og dermed bekræftelse af de tilhørende begrundelser, hvilket er tilstrækkeligt til på forhånd at anfægte Rettens konklusion.

71. Uden at det berører princippet om, at en afgørelses dispositive del og begrundelse udgør et udeleligt hele, er det nemlig min opfattelse, at da Rådets formand og dets generalsekretær undertegnede de omtvistede retsakter, udmøntede de denne institutions vilje til at vedtage både disse retsakter og de dokumenter såsom begrundelserne, der på udelelig vis var knyttet til de nævnte retsakter under proceduren for vedtagelsen af disse og, jf. punkt 65 i dette forslag til afgørelse, var omtalt i de samme retsakter.

72. For det andet er det under alle omstændigheder min opfattelse, at de omtvistede retsakters begrundelser, hvad specifikt angår Hamas, i overensstemmelse med den i punkt 50 ovenfor nævnte retspraksis udgør individuelle afgørelser, der er vedtaget over for denne organisation og ikke falder ind under disse retsakters karakter af almengyldige retsakter som omhandlet i artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF. Denne konstatering bekræftes af den omstændighed, at de individuelle begrundelser for opførelsen af de personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, ikke offentliggøres, men udelukkende meddeles disse personer og enheder i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 52 i dette forslag til afgørelse. Disse individuelle begrundelser udgør derfor ikke et nødvendigt supplement til begrundelsen for de nævnte retsakter i deres egenskab af almengyldige retsakter.

73. Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at Domstolen i præmis 67 i dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., som Retten har henvist til i den appellerede dom, nøjedes med at konkludere, at en afgørelses dispositive del og dens begrundelse udgør et udeleligt hele, med henblik på at fastslå, at det i medfør af denne institutions kollegialitetsprincip var nødvendigt, at den dispositive del og begrundelsen blev vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed. Det spørgsmål, der blev rejst i denne sag, var derfor spørgsmålet om manglende overensstemmelse mellem på den ene side teksten til den af kommissærkollegiet vedtagne afgørelse og på den anden side teksten til den samme afgørelse, som den blev offentliggjort og meddelt visse adressater ( 52 ).

74. I den foreliggende sag er situationen derimod fuldstændig anderledes, idet de omhandlede retsakter, jf. den i punkt 50 ovenfor nævnte retspraksis, både udgør almengyldige retsakter, der indeholder en begrundelse i overensstemmelse med deres karakter, og individuelle afgørelser med hver sin specifikke begrundelse. Som nævnt i punkt 64 i dette forslag til afgørelse er overensstemmelsen mellem teksten til de begrundelser, der blev meddelt Hamas, og den tekst, som Rådet vedtog, endvidere end ikke blevet anfægtet.

75. Retten begik følgelig en retlig fejl, da den fastslog, at artikel 296, stk. 2, TEUF, sammenholdt med princippet om, at en afgørelses dispositive del og begrundelse udgør et udeleligt hele, under den foreliggende sags omstændigheder forpligtede Rådet til særskilt at undertegne de omtvistede retsakters begrundelser i deres egenskab af nødvendigt supplement til begrundelsen for disse retsakter.

5. Konklusion

76. I betragtning af det ovenstående er det min vurdering, at Retten begik en retlig fejl, da den konkluderede, at Rådet havde tilsidesat en væsentlig formforskrift, for så vidt som de omtvistede retsakters begrundelser ikke var blevet bekræftet ved denne institutions formands og generalsekretærs underskrifter, selv om de var indeholdt i særskilte dokumenter ( 53 ).

77. Hverken artikel 297, stk. 2, første afsnit, TEUF eller artikel 15 i Rådets forretningsorden eller artikel 296, stk. 2, TEUF, fortolket i lyset af princippet om, at en afgørelses dispositive del og begrundelse udgør et udeleligt hele, krævede nemlig, at de omtvistede retsakters begrundelser under den foreliggende sags omstændigheder blev undertegnet særskilt af Rådets formand og dets generalsekretær.

78. Jeg foreslår derfor, at det første anbringende tages til følge, og dermed at den appellerede dom ophæves.

B. Det andet appelanbringende vedrørende fejl i forbindelse med bedømmelsen af de amerikanske myndigheders afgørelser som grundlag for de omtvistede retsakter

79. Med det andet appelanbringende har Rådet gjort gældende, at Retten begik en fejl, idet den konkluderede, at de amerikanske myndigheders afgørelser ikke udgjorde et tilstrækkeligt grundlag for at opføre Hamas på den omtvistede liste.

80. Jeg gør opmærksom på, at ifølge artikel 169, stk. 1, i Domstolens procesreglement skal påstandene i appelskriftet gå ud på, at Rettens afgørelse ophæves helt eller delvist.

81. I den foreliggende sag har Rådet med det andet appelanbringende ikke tilsigtet at opnå en, eventuelt blot delvis, ophævelse af den appellerede doms konklusion, men alene en ændring af visse af dens præmisser for så vidt angår det første til det syvende anbringende ( 54 ).

82. Hvad angår påstanden om annullation af de omtvistede retsakter fik Rådet nemlig medhold i sagen ved første instans med hensyn til det første til det syvende anbringende, og har alene sigtet efter at opnå en ændring af præmisserne hvad angår disse anbringender, som Retten har ladt ude af betragtning. Som det fremgår af selve appelskriftet, har Rådet blot udtrykt, at det er »uenigt i Rettens ræsonnement«, og det har ikke påstået den appellerede dom ophævet, men konkluderet, at Retten begik retlige fejl »i det ræsonnement, den fulgte« i denne dom.

83. Rådet har endvidere ikke fremført et eneste argument til støtte for, hvorfor det andet appelanbringende bør antages til realitetsbehandling. Rådet har opfordret Domstolen til at udtale sig om spørgsmålet om tilstrækkeligheden af de amerikanske myndigheders afgørelser som grundlag for de omtvistede retsakter i betragtning af den betydning, som dette spørgsmål har for verserende sager, og idet Retten har truffet afgørelse i samme retning i andre sager.

84. Jeg påpeger i denne henseende, at den materielle retskraft kun omfatter de præmisser i en dom, som udgør det nødvendige grundlag for domskonklusionen, og som derfor ikke kan adskilles fra denne ( 55 ). Når en af Unionens retsinstanser annullerer en afgørelse, har de præmisser, hvorved denne retsinstans forkaster visse argumenter, som parterne har gjort gældende, derfor ikke materiel retskraft ( 56 ).

85. Rådets argumenter er følgelig ikke tilstrækkelige til at fastslå, at det omhandlede appelanbringende kan antages til realitetsbehandling i henhold til procesreglementets artikel 169, stk. 1.

86. Det er derfor min vurdering, at det andet appelanbringende skal afvises.

VII. Søgsmålet for Retten

87. I medfør af artikel 61 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når en af Retten truffen afgørelse ophæves, selv træffe endelig afgørelse i sagen, hvis den er moden til påkendelse.

88. Dette er efter min opfattelse tilfældet i den foreliggende sag.

89. Hvad angår søgsmålets ottende anbringende foreslår jeg, at dette forkastes på grundlag af punkt 30-78 i dette forslag til afgørelse.

90. Med hensyn til søgsmålets første til syvende anbringende må det konstateres, at Retten lod dem ude af betragtning, og idet Hamas ikke har iværksat kontraappel med det formål at bestride grundlaget for, at de pågældende anbringender blev forkastet, påvirker ophævelsen af den appellerede dom ikke denne, for så vidt som Retten forkastede de nævnte anbringender ( 57 ).

91. På denne baggrund foreslår jeg, at Domstolen frifinder Rådet i sagen for Retten.

VIII. Sagsomkostninger

92. Ifølge artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.

93. I overensstemmelse med dette reglements artikel 138, stk. 1, som i medfør af reglementets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

94. Da Hamas har tabt sagen, foreslår jeg, at Hamas pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale de af Rådet afholdte omkostninger.

IX. Forslag til afgørelse

95. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse: »– Den Europæiske Unions Rets dom af 4. september 2019, Hamas mod Rådet (T-308/18, EU:T:2019:557), ophæves. – Rådet for Den Europæiske Union frifindes i sagen for Retten. – Hamas bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Rådet.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – T-308/18 (herefter »den appellerede dom«) (EU:T:2019:557).

( 3 ) – EUT 2018, L 79, s. 26.

( 4 ) – EUT 2018, L 79, s. 7.

( 5 ) – EUT 2018, L 194, s. 144.

( 6 ) – EUT 2018, L 194, s. 23.

( 7 ) – EUT 2009, L 325, s. 35.

( 8 ) – Rådets fælles holdning af 27.12.2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 93).

( 9 ) – Denne liste er fastlagt ved Rådets afgørelse 2001/927/EF af 27.12.2001 om opstilling af den liste, der er omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 (EFT 2001, L 344, s. 83), og er regelmæssigt blevet ajourført ved senere retsakter fra Rådet, bl.a. ved de omtvistede retsakter.

( 10 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 10 og 26.

( 11 ) – Denne liste er gengivet nøjagtig ens i bilagene til alle fire omtvistede retsakter.

( 12 ) – Jf. femte betragtning til afgørelse 2018/475 og forordning 2018/468 og samme betragtning til afgørelse 2018/1084 og forordning 2018/1071.

( 13 ) – Jf. anden betragtning til forordning 2018/468 og forordning 2018/1071.

( 14 ) – Jf. tredje betragtning til forordning 2018/468 og forordning 2018/1071.

( 15 ) – Jf. fjerde betragtning til forordning 2018/468 og forordning 2018/1071.

( 16 ) – Bilag A til begrundelserne.

( 17 ) – Bilag B til begrundelserne.

( 18 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 76 og 77.

( 19 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 78-261.

( 20 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 266-269.

( 21 ) – C-137/92 P (herefter »dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl.«) (EU:C:1994:247).

( 22 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 270-305.

( 23 ) – Rådet fremsender disse retsakter enten direkte til de berørte personer og enheder, hvis deres adresse er kendt, eller i modsat fald indirekte ved at offentliggøre en bekendtgørelse i C-serien af Den Europæiske Unions Tidende. I den foreliggende sag tilstillede Rådet, som det fremgår af den appellerede doms præmis 11 og 27, Hamas’ advokat begrundelserne for opretholdelsen af Hamas på den omtvistede liste ved skrivelse af 22.3.2018 og 31.7.2018.

( 24 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 278.

( 25 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 270-305.

( 26 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 270 og 271.

( 27 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 272-277.

( 28 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 281 og 282.

( 29 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 285-288.

( 30 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 289-297.

( 31 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 298-302.

( 32 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 303 og 304.

( 33 ) – Rådet har henvist til dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet (T-228/02, EU:T:2006:384, præmis 147).

( 34 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 262 og 263.

( 35 ) – EFT 2000, L 308, s. 26.

( 36 ) – Min fremhævelse.

( 37 ) – EUT 2019, L 302, s. 1.

( 38 ) – Jf. dom af 23.4.2013, Gbagbo m.fl. mod Rådet (C-478/11 P – C-482/11 P, EU:C:2013:258, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

( 39 ) – Jf. dom af 23.4.2013, Gbagbo m.fl. mod Rådet (C-478/11 P – C-482/11 P, EU:C:2013:258, præmis 57).

( 40 ) – Jf. dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet (T-228/02, EU:T:2006:384, præmis 147).

( 41 ) – Jeg anfører, at Rådet i praksis sørger for at offentliggøre de enkelte opførelsesgrunde, for så vidt som det er nødvendigt for at godtgøre forbindelsen mellem opførelsen af en person og de generelle opførelseskriterier, der er angivet i de retsakter, hvorved der pålægges restriktive foranstaltninger, og samtidig at fremsende mere detaljerede oplysninger om opførelsen til den berørte person alene. Jf. f.eks. Rådets afgørelse 2014/119/FUSP af 5.3.2014 (EUT 2014, L 66, s. 26) og forordning (EU) nr. 208/2014 af samme dato (EUT 2014, L 66, s. 1) om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine, som ændret og forlænget indtil denne dato: Rådet giver i bilagene til disse retsakter en kortfattet begrundelse for opførelsen af hver af de af foranstaltningerne berørte personer (bl.a. at der verserer en straffesag vedrørende uretmæssig tilegnelse af midler) og fremsender senere, udelukkende til den berørte person, når denne anmoder herom, de detaljerede begrundelser for denne opførelse (bl.a. hvad denne person er tiltalt for). Jf. navnlig dom af 15.9.2016, Yanukovych mod Rådet (T-346/14, EU:T:2016:497, præmis 8-12), stadfæstet efter appel ved dom af 19.10.2017, Yanukovych mod Rådet (C-598/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:786).

( 42 ) – Jf. i denne henseende F. Clausen, Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2018, s. 222.

( 43 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 272-277.

( 44 ) – Jf. dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 75 og 76.

( 45 ) – Ifølge Domstolens faste praksis er der formodning for, at retsakter, der udstedes af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, er lovlige, hvilket indebærer, at de afføder retsvirkninger, så længe de ikke er blevet trukket tilbage, annulleret under et annullationssøgsmål eller erklæret ugyldige som følge af en præjudiciel forelæggelse eller en ulovlighedsindsigelse (dom af 14.6.2012, CIVAD, C-533/10, EU:C:2012:347, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). I en sag, hvor sagsøgeren, der støttede sig på dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., gjorde gældende, at den pågældende beslutning ikke var blevet vedtaget og underskrevet efter de herom gældende regler, og anfægtede rigtigheden af den kopi, der var meddelt selskabet, forkastede Retten disse argumenter med den begrundelse, at sagsøgeren ikke påberåbte sig noget holdepunkt eller nogen bestemt omstændighed til støtte for, at den gyldighedsformodning, der gælder for Fællesskabets retsakter, var afkræftet, hverken for så vidt angik vedtagelsen eller underskrivelsen af den anfægtede beslutning eller rigtigheden af den kopi, der var meddelt selskabet (jf. dom af 7.7.1994, Dunlop Slazenger mod Kommissionen, T-43/92, EU:T:1994:79, præmis 24).

( 46 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 301.

( 47 ) – Jf. punkt 42-46 i dette forslag til afgørelse.

( 48 ) – Jf. anden betragtning til forordning 2018/468 og 2018/1071.

( 49 ) – Der er i retspraksis valgt en lignende tilgang for så vidt angår artikel 16, stk. 1, i Kommissionens forretningsorden af 17.2.1993 (EFT 1993, L 230, s. 16), som i lighed med den nugældende forretningsorden bestemte, at vedtagne retsakter skulle vedlægges som bilag til referatet af det møde, på hvilket de var vedtaget, og at vedtagelsen skulle bekræftes ved formandens og generalsekretærens underskrift på mødereferatets første side. Ifølge denne retspraksis giver de i denne bestemmelse fastsatte regler om bekræftelse i sig selv tilstrækkelig sikkerhed for, at det i tilfælde af tvist kan kontrolleres, om de tekster, der er meddelt og offentliggjort, er fuldt ud i overensstemmelse med den af kommissærkollegiet vedtagne tekst og således med ophavsmandens vilje. Da denne tekst er vedlagt mødereferatet som bilag, og da den første side af mødereferatet er underskrevet af formanden og generalsekretæren, er der nemlig en forbindelse mellem dette mødereferat og de dokumenter, der er vedlagt mødereferatet som bilag, som gør det muligt at få sikkerhed for det nøjagtige indhold og den nøjagtige udformning af kommissærkollegiets beslutning. En myndighed må i denne henseende formodes at have handlet i overensstemmelse med gældende lovgivning, så længe Unionens retsinstanser ikke har konstateret, at myndighedens handlemåde er i strid med denne lovgivning (jf. navnlig i denne retning dom af 20.4.1999, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen, T-305/94 – T-307/94, T-313/94 – T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 og T-335/94, EU:T:1999:80, præmis 302-304, stadfæstet for så vidt angår disse præmisser ved dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582).

( 50 ) – Jeg vil endvidere undersøge, om det ville medføre annullation af de omtvistede retsakter, hvis Rådet under omstændigheder som de i den foreliggende sag omhandlede tilsidesatte sin pligt til at bekræfte disse retsakter. Domstolen har ganske vist fastslået, at bekræftelsen af retsakter (navnlig den, der er fastsat i Kommissionens forretningsorden) udgør en væsentlig formforskrift efter artikel 263, stk. 1, TEUF, og at en overtrædelse heraf kan give anledning til annullationssøgsmål (jf. dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 76), og at der tilsidesættes en væsentlig formforskrift, når en retsakt ikke bekræftes, uden at det er nødvendigt derudover at føre bevis for, at retsakten er behæftet med en anden mangel, eller at den manglende bekræftelse har voldt den, der påberåber sig den, skade (jf. dom af 6.4.2000, Kommissionen mod ICI, C-286/95 P, EU:C:2000:188, præmis 42, og af 6.4.2000, Kommissionen mod Solvay, C-287/95 P og C-288/95 P, EU:C:2000:189, præmis 46). De sager, der gav anledning til disse domme, var imidlertid kendetegnet ved det forhold, at der i det mindste var risiko for, at den tekst til retsakten, der blev forkyndt for adressaterne, ikke var identisk med den, der blev vedtaget af den pågældende institution (jf. domme af 6.4.2000, Kommissionen mod ICI, C-286/95 P, EU:C:2000:188, præmis 61 og 62, og Kommissionen mod Solvay, C-287/95 P og C-288/95 P, EU:C:2000:189, præmis 66 og 67). Denne risiko konkretiserede sig i øvrigt i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., idet Retten og derefter Domstolen konstaterede uoverensstemmelser dels mellem visse sprogversioner af den afgørelse, som kommissærkollegiet havde vedtaget, dels mellem teksten til den vedtagne afgørelse og den tekst til afgørelsen, som blev offentliggjort i EF-Tidende (jf. dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 8). Følgelig var det forhold i alle disse sager, at der var tvivl om den berørte afgørelses ægthed, uvægerligt en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 75). De formaliteter, hvis overtrædelse giver anledning til et anbringende vedrørende tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, er endvidere nødvendigvis sådanne, som har til formål at beskytte borgerne (jf. i denne retning dom af 7.5.1991, Nakajima mod Rådet, C-69/89, EU:C:1991:186, præmis 50). Selv om der ikke er tvivl om, at manglende bekræftelse af en retsakt i de fleste tilfælde kan udgøre en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, fordi den sætter borgerne i en uvis situation med hensyn til overensstemmelsen mellem de tekster, som de får tilsendt, eller som berører dem, og deres ophavsmands vilje, vil jeg imidlertid undersøge, om denne konklusion bør nuanceres i situationer som den i den foreliggende sag omhandlede, hvor ægtheden af de omtvistede retsakters begrundelser end ikke er blevet anfægtet, i modsætning til hvad der var tilfældet i de førnævnte sager. I en lignende situation finder jeg det paradoksalt, at et anbringende vedrørende den manglende bekræftelse af en retsakt (dvs. et anbringende, der vedrører den procedure, som gør det muligt at knytte retsakten til den institution, hvorfra den hidrører) skal tages til følge, når denne retsakts ægthed (dvs. det forhold, at den hidrører fra denne institution) hverken betvivles af parterne eller af Unionens retsinstanser. Det er endvidere min opfattelse, at en mere nuanceret tilgang til dette spørgsmål er i overensstemmelse med den tilgang, som visse medlemsstaters retsinstanser har fulgt, jf. f.eks. dom af 28.2.2003 afsagt af Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland) (nr. 530/2003, EL:COS:2003:0228A530.99E4028, præmis 4) og den såkaldte »Danthony«-retspraksis fra Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) (afgørelse af 23.12.2011, Claude Danthony m.fl., nr. 335033, FR:CEASS:2011:335033 20111223), som i det væsentlige taler for en tilgang, hvorefter en formel fejl kun kan gøre den trufne afgørelse ulovlig, hvis den kan få indflydelse på betydningen af den trufne afgørelse, eller hvis den har frataget de berørte parter en garanti, men ikke når denne formelle fejl påberåbes for at anfægte en faktisk vurdering, som ikke bestrides af de berørte parter.

( 51 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 281-283, hvori der henvises til dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 67, og dom af 18.1.2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel mod Kommissionen (T-93/02, EU:T:2005:11, præmis 124).

( 52 ) – I dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl. havde Domstolen foreholdt Kommissionen talrige tilsidesættelser af formforskrifter, idet den for det første fastslog, at den tyske sprogversion af den af Kommissionen som kollegial enhed vedtagne afgørelse ikke svarede til de øvrige sprogversioner og heller ikke til den offentliggjorte version, for det andet, at der i de afgørelser, der var blevet offentliggjort i EF-Tidende, var blevet indsat et afsnit, som ikke var indeholdt i de af kommissærkollegiet vedtagne afgørelser, for det tredje, at den dispositive del i den version af retsakterne, der var blevet meddelt de berørte enheder, var blevet ændret i forhold til teksten til de versioner af afgørelsen, der var blevet forelagt kollegiet (jf. dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 8), og for det fjerde, at det nævnte kommissærkollegium kun havde vedtaget den omtvistede afgørelse i dens tyske, engelske og franske version (jf. dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., præmis 10).

( 53 ) – Jf. den appellerede dom, præmis 304 og 305.

( 54 ) – Jf. i denne retning dom af 15.11.2012, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa (C-539/10 P og C-550/10 P, EU:C:2012:711, præmis 44).

( 55 ) – Jf. i denne retning dom af 15.11.2012, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa (C-539/10 P og C-550/10 P, EU:C:2012:711, præmis 49), og af 15.5.2019, CJ mod ECDC (C-170/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:410, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

( 56 ) – Jf. i denne retning dom af 15.5.2019, CJ mod ECDC (C-170/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:410, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

( 57 ) – Jf. i denne retning dom af 4.3.2021, Kommissionen mod Fútbol Club Barcelona (C-362/19 P, EU:C:2021:169, præmis 108-110), og den i punkt 84 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis.