FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. PIKAMÄE

fremsat den 9. juli 2020 ( 1 )

Sag C-342/19 P

Fabio De Masi,

Yanis Varoufakis

mod

Den Europæiske Centralbank (ECB)

»Appel – aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks (ECB) dokumenter – dokument vedrørende ECB’s hovedaktivitet – afgørelse 2004/258/EF – artikel 4, stk. 2 og 3 – anvendelsesområde – afslag på at meddele aktindsigt i et dokument til internt brug – dokumentets tilknytning til en igangværende eller afsluttet beslutningsproces«

I. Indledning

1. Fabio De Masi og Yanis Varoufakis har i appelskriftet nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 12. marts 2019, De Masi og Varoufakis mod ECB ( 2 ), hvorved Retten frifandt Den Europæiske Centralbank (ECB) i et annullationssøgsmål til prøvelse af ECB’s afgørelse af 16. oktober 2017 om afslag på aktindsigt i et dokument af 23. april 2015 med titlen »Svar på spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 14.4 i protokollen om statutten for ESCB og ECB«.

2. Domstolen har afsagt langt flere domme i sager om anvendelsen af forordning nr. 1049/2001 ( 3 ) end i sager om aktindsigt i dokumenter, som ECB er i besiddelse af, og den foreliggende sag giver således Domstolen lejlighed til at præcisere sin retspraksis på dette specifikke område.

3. Dette forslag til afgørelse vil efter Domstolens anmodning fokusere på det tredje appelanbringende, som navnlig vedrører forholdet mellem de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er fastsat i afgørelse 2004/258/EF ( 4 ), og rækkevidden af den undtagelse for dokumenter til internt brug, der er omhandlet i denne afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit.

II. Retsforskrifter

A. Primærretten

4. Artikel 15 TEUF bestemmer: »1. For at fremme gode styreformer og sikre civilsamfundets deltagelse arbejder Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer så åbent som muligt. 2. Europa-Parlamentets møder er offentlige, og det gælder også Rådets samlinger, når det forhandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter. 3. Alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, uanset medium, efter de principper og på de betingelser, der fastsættes i henhold til dette stykke. Generelle principper for og begrænsninger i denne aktindsigt af hensyn til offentlige eller private interesser fastsættes ved forordning af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure. Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne sikrer åbenhed i deres arbejde og indarbejder hver især særlige bestemmelser vedrørende aktindsigt i deres forretningsordener i overensstemmelse med de forordninger, der er nævnt i andet afsnit. Den Europæiske Unions Domstol, Den Europæiske Centralbank og Den Europæiske Investeringsbank er kun omfattet af dette stykke, når de udøver administrative funktioner. Europa-Parlamentet og Rådet sikrer offentliggørelse af dokumenterne i forbindelse med lovgivningsprocedurerne på de betingelser, der er fastsat i de forordninger, der er nævnt i andet afsnit.«

B. Afgørelse 2004/258

5. Første til tredje betragtning til afgørelse 2004/258 er affattet således: »(1) I traktaten om Den Europæiske Union fastslås princippet om åbenhed i artikel 1, stk. 2, hvori det hedder, at traktaten udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Åbenhed giver forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed, hvorved de demokratiske principper styrkes. (2) I den fælles erklæring vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter opfordrer Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen de øvrige EU-institutioner og ‑organer til at vedtage interne bestemmelser om aktindsigt, hvorved der tages hensyn til forordningens principper og begrænsninger. Reglerne om aktindsigt i ECB’s dokumenter, som er fastlagt i afgørelse ECB/1998/12 af 3. november 1998 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter og arkiver, bør ændres i overensstemmelse hermed. (3) Adgangen til ECB’s dokumenter bør udvides, samtidig med at ECB’s og de nationale centralbankers (NCB’ers) uafhængighed i henhold til artikel 108 [TEUF] og artikel 7 i [protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB] samt fortroligheden af bestemte anliggender, som er specifikke for udførelsen af ECB’s opgaver, beskyttes. For at sikre effektiviteten af ECB’s beslutningsproces, herunder de interne konsultationer og forberedelser, er møderne i ECB’s besluttende organer fortrolige, medmindre det pågældende organ beslutter at offentliggøre resultatet af sine drøftelser.«

6. Denne afgørelses artikel 2 bestemmer: »1. Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i ECB-dokumenter med forbehold af de betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne afgørelse. 2. ECB kan med forbehold af de samme betingelser og begrænsninger give aktindsigt i ECB-dokumenter til enhver fysisk eller juridisk person, der ikke har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat. […]«

7. Artikel 4 i afgørelse 2004/258 bestemmer: »[…] 2. ECB afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for: […] – retslige procedurer og juridisk rådgivning […] medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. 3. Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget af ECB til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for ECB eller til udveksling af synspunkter mellem ECB og de nationale centralbanker, kompetente nationale myndigheder eller udpegede nationale myndigheder, selv efter at der er truffet afgørelse, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Aktindsigt i dokumenter, som afspejler en udveksling af synspunkter mellem ECB og andre relevante myndigheder og organer afslås, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for effektiviteten af ECB’s udførelse af sine opgaver, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet. […] 5. Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres. […]«

III. Tvistens baggrund

8. Retten har i den appellerede doms præmis 1-6 gennemgået tvistens baggrund, der med henblik på den foreliggende sag kan sammenfattes som følger.

9. Efter at ECB havde oplyst Fabio De Masi og Yanis Varoufakis (herefter »appellanterne«) om, at der fandtes en ekstern juridisk udtalelse af 23. april 2015 med titlen »Svar på spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 14.4 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank« (herefter »det omtvistede dokument«), anmodede appellanterne ved skrivelse af 7. juli 2017 ECB om aktindsigt i dette dokument.

10. Ved skrivelse af 3. august 2017 gav ECB afslag på aktindsigt i det nævnte dokument på grundlag af dels undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258 vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning, dels undtagelsen i denne afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit, vedrørende beskyttelse af dokumenter til internt brug.

11. Ved skrivelse af 30. august 2017 genfremsatte appellanterne begæringen om aktindsigt i det omtvistede dokument i henhold til den nævnte afgørelses artikel 7, stk. 2.

12. Ved afgørelse af 16. oktober 2017 bekræftede ECB afslaget på aktindsigt i det omtvistede dokument med støtte i de samme undtagelser som dem, der var anført i afgørelsen af 3. august 2017.

IV. Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom

13. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. december 2017 anlagde appellanterne et søgsmål med påstand om annullation af afgørelsen af 16. oktober 2017.

14. Til støtte for dette søgsmål fremsatte appellanterne i det væsentlige to anbringender vedrørende henholdsvis tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258 og tilsidesættelse af denne afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit.

15. ECB nedlagde påstand om frifindelse.

16. I den appellerede dom frifandt Retten ECB. Efter at have behandlet appellanternes andet anbringende fandt Retten i den appellerede doms præmis 74, at ECB med rette havde kunnet basere sit afslag på at meddele aktindsigt i det omtvistede dokument på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258. Den fastslog således, at det var ufornødent at behandle det første anbringende vedrørende undtagelsen fra retten til aktindsigt i denne afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led.

17. Retten afviste i denne forbindelse, at det i henhold til den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit, var et krav, at der blev påvist en alvorlig skade for beslutningsprocessen, og bemærkede i den appellerede doms præmis 30, at et afslag baseret på denne bestemmelse alene forudsatte, at det godtgøres dels, at det omtvistede dokument er til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for ECB eller til udveksling af synspunkter mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder, dels, at der ikke er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dette dokument. Den bemærkede således, at ECB med rette havde lagt til grund, at det omtvistede dokument var et dokument til internt brug som omhandlet i samme afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit, for så vidt som ECB fandt, at dokumentet var tiltænkt at skulle tilvejebringe oplysninger og støtte til brug for Styrelsesrådets drøftelser inden for rammerne af de beføjelser, som det er tildelt ved artikel 14.4 i protokol nr. 4 om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB (herefter »statutten for ESCB og ECB«).

18. I forbindelse med vurderingen af de argumenter, som appellanterne havde fremført, forkastede Retten for det første antagelsen om, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258 ikke fandt anvendelse på det omtvistede dokument, eftersom dette er en juridisk udtalelse, som falder inden for anvendelsesområdet for undtagelsen vedrørende beskyttelsen af juridisk rådgivning i denne afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led.

19. For det andet forkastede den appellanternes argument om, at betingelserne for anvendelsen af den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit, ikke var opfyldt, eftersom det omtvistede dokument dels ikke har karakter af et internt dokument, dels ikke er knyttet til en konkret procedure.

20. For det tredje gennemgik og forkastede Retten klagepunktet om tilsidesættelse af begrundelsespligten.

21. I den appellerede doms præmis 62-73 undersøgte Retten det andet anbringendes andet led vedrørende eksistensen af en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det omtvistede dokument, hvorefter den konkluderede, at det måtte forkastes.

V. Parternes påstande

22. Appellanterne har i appelskriftet nedlagt følgende påstande: – Den appellerede dom ophæves i sin helhed, og appellanterne gives medhold i påstandene for førsteinstansen. – Den appelindstævnte tilpligtes at betale sagsomkostningerne i henhold til artikel 184 i Domstolens procesreglement, sammenholdt med dette reglements artikel 137 ff.

23. ECB har nedlagt følgende påstande: – Appellen forkastes. – Appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

VI. Retlig bedømmelse

24. Til støtte for appellen har appellanterne fremsat fire anbringender vedrørende for det første tilsidesættelse af artikel 10, stk. 3, TEU, artikel 15, stk. 1, TEUF, artikel 298, stk. 1, TEUF og artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, for det andet tilsidesættelse af begrundelsespligten, for det tredje tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2 og 3, i afgørelse 2004/258 og for det fjerde tilsidesættelse af primærretten, for så vidt som Retten nægtede at anerkende eksistensen af en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen det omtvistede dokument.

25. De foreliggende påstande vedrører udelukkende det tredje anbringende, der består af to led. Det hævdes således, at Retten dels tilsidesatte de respektive anvendelsesområder for artikel 4, stk. 2 og 3, i afgørelse 2004/258, dels begik en retlig fejl ved at fastslå, at afslaget på aktindsigt var begrundet i medfør af denne afgørelses artikel 4, stk. 3, selv om det omtvistede dokument ikke var til internt brug i denne bestemmelses forstand.

26. Før jeg bedømmer det ovennævnte anbringende, er det efter min opfattelse nødvendigt at præcisere, hvilke retsforskrifter der er relevante for denne bedømmelse, under hensyntagen til de løsninger, som Domstolen har valgt i sin retspraksis vedrørende forordning nr. 1049/2001, og som Retten henviste til i den appellerede dom, og appellanterne henviste til i appelskriftet.

A. De retsforskrifter, der er relevante for bedømmelsen

27. Det er ubestridt, at der kun kan fremsættes begæringer om aktindsigt i dokumenter, som ECB er i besiddelse af, i medfør af afgørelse 2004/258, og at det var på grundlag af denne afgørelse, at appellanternes begæring blev forkastet.

28. Det bør påpeges, at afgørelse 2004/258 blev truffet i forlængelse af den fælles erklæring vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter ( 5 ), hvori Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen opfordrede de øvrige EU-institutioner og ‑organer til at vedtage interne bestemmelser om aktindsigt, hvorved der tages hensyn til den nævnte forordnings principper og begrænsninger.

29. Afgørelse 2004/258 tilsigter, som det fremgår af tredje betragtning til denne, at give en videre adgang til aktindsigt i ECB’s dokumenter end den, der fandtes under ordningen i henhold til Den Europæiske Centralbanks afgørelse 1999/284/EF af 3. november 1998 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter og arkiver (ECB/1998/12) ( 6 ), samtidig med at ECB’s og de nationale centralbankers uafhængighed i henhold til artikel 108 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB samt fortroligheden af bestemte anliggender, som er specifikke for udførelsen af ECB’s opgaver, beskyttes ( 7 ).

30. Ifølge artikel 3, litra a), i afgørelse 2004/258 skal der i denne afgørelse ved dokument forstås et dokument, som er udarbejdet af eller tilhører ECB og »vedrører ECB’s politikker, aktiviteter og beslutninger«, hvilket er en ret generel formulering. Som ECB udtrykkeligt har anført i sine skriftlige indlæg for såvel Retten som Domstolen, er den ret til aktindsigt, der tildeles ved denne afgørelse, ikke begrænset til dokumenter, der er forbundet med administrative opgaver, men omfatter generelt alle »ECB-dokumenter«.

31. Afgørelse 2004/258 blev således vedtaget, før Lissabontraktaten trådte i kraft den 1. december 2009, hvilket har ændret den retlige ramme med hensyn til primærretten, aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter og indsættelse af artikel 15 TEUF, der er trådt i stedet for artikel 255 EF og har udvidet anvendelsesområdet for gennemsigtighedsprincippet i EU-retten. Til forskel fra artikel 255 EF, hvis anvendelsesområde var begrænset til dokumenter fra Parlamentet, Rådet og Kommissionen, fastsætter artikel 15, stk. 3, TEUF nemlig nu en ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, herunder Den Europæiske Unions Domstol, ECB og Den Europæiske Investeringsbank, når de udøver administrative funktioner ( 8 ).

32. Ifølge artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF er ECB kun omfattet af ordningen med aktindsigt i dokumenter fra institutionerne som omhandlet i samme bestemmelses første afsnit, når den udøver administrative funktioner. Det følger heraf, at betingelserne for aktindsigt i dokumenter, som denne institution er i besiddelse af, og som vedrører dens hovedaktivitet, ikke kan fastsættes i forordninger, der vedtages i henhold til artikel 15, stk. 3, andet afsnit, TEUF ( 9 ).

33. Hvis der er fremsat begæring om og givet afslag på aktindsigt i et dokument, der vedrører ECB’s hovedaktivitet, kan de løsninger, som Domstolen har valgt i sin retspraksis vedrørende forordning nr. 1049/2001, således ikke lægges til grund ved analog anvendelse af denne retspraksis ( 10 ), eftersom ECB ikke er bundet af denne forordning. Dette er efter min opfattelse tilfældet med det omtvistede dokument, da det af begrundelsen for afgørelsen om afslag på aktindsigt fremgår, at den indeholder en juridisk udtalelse om Styrelsesrådets beføjelser i henhold til artikel 14.4 i statutten for ESCB og ECB og klarlægger, hvilke foranstaltninger det nævnte råd bør træffe, når ECB udfører funktioner uden for ESCB, som kan være i strid med ESCB’s mål og opgaver. Dette dokument skulle ifølge denne afgørelse give input til de besluttende organers interne overvejelser og støtte til drøftelser og konsultationer vedrørende ydelse af likviditetsstøtte i en krisesituation. Det kan derfor antages, at det omtvistede dokument er forbundet med udøvelsen af ECB’s hovedaktivitet hvad nærmere angår dens ansvar for den monetære politik og det finansielle systems stabilitet ( 11 ).

B. Tilsidesættelsen af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 2 og 3, i afgørelse 2004/258

34. Det skal påpeges, at det påtalte afslag på aktindsigt er baseret på dels undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258 vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning, dels undtagelsen i samme afgørelses artikel 4, stk. 3, første afsnit, vedrørende beskyttelse af dokumenter til internt brug. Retten behandlede i den appellerede dom kun et af de to annullationsanbringender, der var blevet fremført for den, nemlig anbringendet om tilsidesættelse af den sidstnævnte bestemmelse, og efter at have fastslået, at ECB med rette kunne basere sit afslag på at meddele aktindsigt i det omtvistede dokument på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, udtalte den, at det var ufornødent at behandle det første anbringende om tilsidesættelse af den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led ( 12 ).

35. Forud for denne konklusion bemærkede retten med henvisning til to domme, hvori Domstolen havde fortolket bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001, at ECB kunne tage hensyn til flere af de begrundelser for at meddele afslag, der er angivet i artikel 4 i afgørelse 2004/258, ved vurderingen af en begæring om aktindsigt, hvorefter den præciserede, at de undtagelser, som begrundede afslaget på aktindsigt i det omtvistede dokument, »begge [udgjorde] selvstændige afslagsgrunde«, idet undtagelsen vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning ikke er lex specialis i forhold til undtagelsen vedrørende beskyttelse af dokumenter til internt brug ( 13 ).

36. Appellanterne har for det første gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258 vedrørende beskyttelse af juridiske udtalelser ikke er en særlig bestemmelse (lex specialis) i forhold til denne afgørelses artikel 4, stk. 3. Den første af disse bestemmelser har en blokerende virkning, således at den anden bestemmelse ikke finder anvendelse. Til støtte for dette anbringende har appellanterne blot anført, at udtrykket »meningstilkendegivelser til internt brug« i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258 kun kan vedrøre ikke-juridiske meningstilkendegivelser, da undtagelsen i denne afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led, vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning ellers vil miste sin betydning.

37. Som Retten med føje bemærkede i den appellerede dom ( 14 ), er den ret til aktindsigt i ECB-dokumenter, som artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2004/258 giver enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser. Nærmere bestemt fastsætter artikel 4 i afgørelse 2004/258 – i overensstemmelse med fjerde betragtning hertil – en ordning med undtagelser, som tillader ECB at give afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse af det ville være til skade for en af de interesser, som er beskyttet ved artiklens stk. 1 og 2, eller hvis dokumentet er til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for ECB eller til udveksling af synspunkter mellem ECB og de nationale centralbanker, kompetente nationale myndigheder eller udpegede nationale myndigheder eller afspejler en udveksling af synspunkter mellem ECB og andre relevante myndigheder og organer.

38. Det må konstateres, at artikel 4, stk. 1-3, i afgørelse 2004/258 formelt svarer til en fortløbende opregning af forskellige grunde til afslag på aktindsigt, som blot sidestilles uden angivelse af, hvilket forhold der er mellem de pågældende bestemmelser. Udformningen af artikel 4, stk. 1-3, i afgørelse 2004/258 understøtter Rettens konklusion om, at de forskellige grunde til afslag på aktindsigt, som ECB kan angive hver for sig eller kumulativt, er af særlig og selvstændig karakter. Der kan ifølge opbygningen af artikel 4 i afgørelse 2004/258 gives afslag på en begæring om aktindsigt, når de betingelser, der er fastsat for en af undtagelserne i denne artikel, er opfyldt. Hertil kommer, at ordlyden af denne afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led, og ordlyden af dens artikel 4, stk. 3, på ingen måde understøtter appellanternes argument om, at den førstnævnte bestemmelse er en lex specialis-bestemmelse i forhold til den sidstnævnte.

39. Hvorom mere er, beskrives den delvise udbredelse af det ønskede dokument på denne måde i artikel 4, stk. 5, i afgørelse 2004/258: »Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres.« Denne formulering viser klart og tydeligt, at der er mulighed for kumulativ anvendelse af de forskellige undtagelser, som er fastsat i den nævnte artikel 4, stk. 1-3, i forbindelse med et enkelt dokument.

40. Denne mulighed skyldes, at det kan være vanskeligt for den institution, der modtager en begæring om aktindsigt, at kvalificere det ønskede dokument med hensyn til dets indhold og mulige grunde til afslag på aktindsigt. Det samme dokument vil umiddelbart som følge af sin komplicerede karakter kunne omfattes af anvendelsesområdet for flere undtagelser fra retten til aktindsigt ( 15 ), og det vil efter min opfattelse være urimeligt at tvinge denne institution til kun at vælge én af disse, når dens vurdering med stor sandsynlighed vil blive anfægtet og undergivet legalitetskontrol. Der gribes i denne sammenhæng ikke ind i retten til aktindsigt i dokumenter og dens effektive virkning, da ansøgeren om aktindsigt har mulighed for at anfægte det omtvistede afslag på aktindsigt i forbindelse med en klagesag og efterfølgende retssag, hvor en domstol i sidste instans vurderer, om afslaget var berettiget.

41. I det foreliggende tilfælde illustrerer det omtvistede dokument til fulde denne situation, da der er tale om en juridisk vurdering, som ECB har indhentet fra en tredjepart til brug for en intern drøftelse, og som ifølge appellanterne hverken kan kvalificeres som en meningstilkendegivelse til internt brug eller som en juridisk udtalelse, hvilket vil fremgå af det følgende.

42. Med hensyn til appellanternes argument om, at Rettens fortolkning vil medføre, at artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258 berøves sin virkning, skal det fremhæves, at der ikke systematisk forekommer overlapninger mellem grunde til afslag på aktindsigt, da beskyttelsen af en juridisk udtalelse i en konkret situation kan falde ind under anvendelsesområdet for den eneste undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse. Såfremt Retten anså undtagelsen vedrørende beskyttelse af dokumenter til internt brug for at være ugrundet, burde Retten desuden have undersøgt, om afslaget på aktindsigt var gyldigt af hensyn til beskyttelsen af juridisk rådgivning som omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258.

43. Der bør endelig henvises til den løsning, som Domstolen valgte i dom af 19. december 2019, ECB mod Espírito Santo Financial (Portugal) (C-442/18 P, EU:C:2019:1117). I denne sag havde Retten fastslået, at ECB’s afgørelse om afslag på fuld aktindsigt i protokollerne med Styrelsesrådets afgørelser om tildeling af likviditetsstøtte i en krisesituation til en portugisisk bank, navnlig med hensyn til oplysninger om de omhandlede lånebeløb, var ugyldig. Domstolen fastslog, at Retten havde begået en retlig fejl ved vurderingen af begrundelsespligten, og ophævede dernæst den appellerede dom, hvorefter den selv traf endelig afgørelse i sagen efter at have undersøgt det ovennævnte formalitetsanbringende og et af de materielle anbringender, som appellanten havde fremsat, og hvorefter der var sket en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 vedrørende fortroligheden af forhandlingerne i ECB’s beslutningstagende organer. Domstolen forkastede disse to anbringender, da den fandt, at afgørelsen om afslag på aktindsigt var tilstrækkeligt begrundet, og at den med rette var baseret på den ovennævnte bestemmelse. Den tog således ikke hensyn til og vurderede ikke appellantens andet materielle anbringende om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første led, i afgørelse 2004/258, for så vidt som de enkelte grunde til afslag på aktindsigt, der er fastsat i denne afgørelse, i retlig henseende er af særlig og selvstændig karakter ( 16 ).

44. Appellanterne har for det andet gjort gældende, at selv om det omtvistede dokument svarer til en juridisk vurdering, der som sådan er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258, opfylder det ikke de betingelser, der er nødvendige for at opnå beskyttelse, eftersom der er tale om en abstrakt og videnskabelig juridisk vurdering vedrørende fortolkningen af en tekst, som ikke kan kvalificeres som juridisk rådgivning i denne bestemmelses forstand. Retten undlod fejlagtigt at tage stilling til denne argumentation, som appellanterne havde fremført.

45. Det må konstateres, at dette klagepunkt savner grundlag i de faktiske omstændigheder, eftersom Retten gennemgik og forkastede appellanternes argumentation, som den anså for selvmodsigende ( 17 ), da appellanterne både havde påberåbt sig og anfægtet det omtvistede dokuments kvalificering som juridisk rådgivning med henblik på anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i afgørelse 2004/258. Da Retten stadfæstede ECB’s afslag på aktindsigt alene på grundlag af denne afgørelses artikel 4, stk. 3, uden at tage stilling til det omtvistede dokuments kvalificering som juridisk rådgivning som omhandlet i den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led, er det under alle omstændigheder ikke nødvendigt at tage stilling til et argument, som appellanterne har fremført, og som ikke er relevant.

C. Tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258

46. I forbindelse med det tredje anbringendes andet led har appellanterne gjort gældende, at den beskyttelse, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, og den, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, har det samme formål, nemlig at beskytte integriteten af den interne beslutningsproces i forbindelse med en konkret administrativ procedure.

47. En ekstern vurdering vedrørende et abstrakt retligt spørgsmål som den, der blev bestilt af ECB, og hvori der blev nægtet aktindsigt, er imidlertid ikke et dokument, som er knyttet til en beslutningsproces eller en endelig afgørelse. Der er snarere tale om et dokument, som fastlægger de ydre rammer for institutionens beslutningsfrihed, og som derfor ligger uden for den beskyttede beslutningsproces.

48. Appellanterne hævder desuden, at det fremgår af udtrykket »selv efter at der er truffet afgørelse« i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, at det pågældende dokument skal være til internt brug som led i en konkret administrativ procedure, hvilket er en løsning, som Domstolen har bekræftet i sin praksis vedrørende en bestemmelse med tilsvarende struktur, nemlig artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, men som Retten underkendte i den appellerede dom.

49. ECB har både gjort gældende, at det tredje anbringendes andet led bør afvises, og at det er ugrundet.

1. Formaliteten

50. Det skal påpeges, at Domstolen ikke har kompetence til at fastlægge de faktiske omstændigheder og i princippet heller ikke til at bedømme de beviser, Retten har lagt til grund ved fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder. Når disse beviser er blevet forskriftsmæssigt tilvejebragt, og de almindelige retsgrundsætninger og de processuelle regler om bevisbyrde og bevisførelse er blevet overholdt, er det alene Retten, der har kompetence til at vurdere, hvilken bevisværdi der skal tillægges de oplysninger, den har fået forelagt. Rettens vurdering heraf udgør derfor ikke et retsspørgsmål, der som sådant er undergivet Domstolens prøvelsesret, medmindre oplysningerne er gengivet forkert ( 18 ).

51. ECB har med støtte i denne faste retspraksis gjort gældende, at klagepunktet om, at den omtvistede juridiske udtalelse ikke er et dokument, der er knyttet til en intern beslutningsproces, bør afvises, da dette klagepunkt i det væsentlige vedrører Rettens bedømmelse af beviserne, og appellanterne ikke har godtgjort, at disse blev gengivet forkert.

52. Denne argumentation hviler efter min opfattelse på en fejlagtig forudsætning, nemlig en fejlfortolkning af indholdet af det tredje anbringende, som reelt ikke er rettet mod Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder eller beviserne.

53. Efter at Retten havde henvist til begrundelsen for ECB’s afgørelse om afslag på aktindsigt og fastslået, at de anførte grunde ikke blev modsagt af undersøgelsen af det omtvistede dokuments indhold, konkluderede den, at dette dokument indeholdt en ekstern rådgivers juridiske vurdering af Styrelsesrådets beføjelser i medfør af artikel 14.4 i statutten for ESCB og ECB, og at det ikke var knyttet til en konkret procedure og derfor ikke havde medført, at ECB har taget endelig stilling i en konkret sag ( 19 ).

54. Det bør imidlertid fremhæves, at appellanterne ikke har rejst tvivl om denne fortolkning, som Retten foretog af det omtvistede dokument, i forbindelse med det tredje appelanbringende. Appellanterne har tværtimod udtrykkeligt anfægtet Rettens retlige kvalificering af denne vurdering som et dokument til internt brug som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, som Retten fortolkede i den appellerede dom, hvilket svarer til en retlig bedømmelse, der kan efterprøves af Domstolen.

55. ECB’s formalitetsindsigelse må derfor forkastes.

2. Realiteten

56. Appellanterne har gjort gældende, at artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258 ikke kunne anvendes i det foreliggende tilfælde, hvilket de for det første har støttet på den omstændighed, at det omtvistede dokument som følge af sin eksterne oprindelse og sit indhold – en vurdering vedrørende et abstrakt retligt spørgsmål om fortolkningen af specifikke bestemmelser – ikke kan anses for at være knyttet til en intern beslutningsproces.

57. Denne argumentation, der udelukkende er støttet på det omtvistede dokuments iboende karakter, kan efter min opfattelse ikke lægges til grund, eftersom den strider mod selve genstanden for undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, som vedrører det pågældende dokuments formål, for så vidt som dette dokument kan være udarbejdet eller blot »modtaget« af ECB.

58. Den omstændighed, at det omtvistede dokument stammede fra en ekstern rådgiver og var bestilt af ECB netop til dette formål, og at det fremgår af en vurdering vedrørende fortolkningen af en bestemmelse, der præciserer den retlige ramme for ECB’s beføjelser, er som udgangspunkt ikke uforenelig med formålet om, at det nævnte dokument skal være til internt brug. Det er desuden indlysende, at den retlige problemstilling, der behandles i denne vurdering, ikke – hvilket appellanterne fejlagtigt har gjort – kan kvalificeres som en »ekstern retlig situation«.

59. Appellanterne har for det andet gjort gældende, at det omtvistede dokument ikke er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, da det ikke har nogen som helst tilknytning til en konkret beslutningsproces, hvilket rejser spørgsmålet om den nævnte undtagelses rækkevidde.

60. Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( 20 ).

a) Fortolkningen af begrebet »dokument til internt brug«

61. Med hensyn til ordlyden af artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258 skal det påpeges, at selv om denne bestemmelse vedrører dokumenter til internt brug som led i »drøftelser«, henvises der ligeledes til »konsultationer« og endda til en simpel »udveksling af synspunkter« mellem ECB og andre enheder, og de to sidstnævnte begreber synes ikke at omfatte en beslutningsproces. Denne bestemmelse skal ikke desto mindre gøres til genstand for en samlet fortolkning, som omfatter anvendelsen af udtrykket »selv efter at der er truffet afgørelse«, som klart henviser til begrebet »beslutningsproces«, uanset om denne var i gang eller afsluttet på det tidspunkt, hvor der blev anmodet om aktindsigt.

62. Det er nødvendigt at undersøge, om dette udtryk vedrører alle de situationer, der er beskrevet i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, eller om det udelukkende vedrører »drøftelser« eller alene »udveksling af synspunkter« mellem ECB og andre enheder, hvilket indebærer, at tilfældet med et dokument til rent internt brug inden for ECB gøres til en fuldstændig selvstændig grund. Den første af de ovennævnte antagelser afspejler imidlertid fuldt ud det nævnte udtryks placering i det første stykke, hvilket også fremgår af andre sprogversioner af denne bestemmelse end den franske ( 21 ). Den afspejler ligeledes betydningen af adjektivet »indledende«, som er knyttet til begrebet »konsultationer«, og som sigter til noget, der går forud for eller forbereder noget andet, som anses for vigtigere, en hændelse eller en handling.

63. Det er uklart, om udtrykket »selv efter at der er truffet afgørelse« blot skal forstås som en præcisering af »tidshorisonten« for den ønskede beskyttelse, som ikke opnås, så snart der i givet fald er truffet en afgørelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, hvor denne præcisering er underforstået. Ud over at dette er vanskeligt at forene med brugen af den bestemte artikel i det nævnte udtryk (o.a.: i den franske version), kan et sådant ræsonnement, som i sig selv er svagt, da det støttes på noget underforstået, efter min opfattelse ikke rejse tvivl om resultatet af den fortolkende undersøgelse, som viser det omtvistede dokuments nødvendige tilknytning til en beslutningsproces, hvilket understøtter den kontekstuelle og teleologiske fortolkning.

64. For så vidt angår den kontekstuelle fortolkning skal det påpeges, at artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258 består af to afsnit, hvoraf det andet vedrører fremlæggelse af dokumenter, »som afspejler en udveksling af synspunkter mellem ECB og andre relevante myndigheder og organer […], selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for effektiviteten af ECB’s udførelse af sine opgaver«.

65. Artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i afgørelse 2004/258 blev tilføjet ved afgørelse 2015/529, som har ændret den førstnævnte retsakt, og hvis ottende betragtning præciserer, at ECB har pligt til at interagere med nationale myndigheder og organer, EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer, relevante internationale organisationer, tilsynsmyndigheder og administrationer i tredjelande i henhold til artikel 127, stk. 1 og 5, TEUF og Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter ( 22 ). Det fremgår videre, at »[f]or at gøre det muligt for ECB at samarbejde effektivt er det vigtigt at skabe og bevare en mulighed for at »gå i tænkeboks«, hvor synspunkter og informationer mellem ovennævnte myndigheder, institutioner og andre organer kan udveksles frit og konstruktivt. På den baggrund bør ECB have ret til at beskytte dokumenter, der udveksles som led i samarbejdet med nationale centralbanker, kompetente nationale myndigheder, udpegede nationale myndigheder og andre relevante myndigheder og organer«.

66. Selv om der alene er tale om beskyttelse af dokumenter, som vedrører en »udveksling af synspunkter« mellem ECB og visse enheder ud over den, der er nævnt i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, må det konstateres, at lovgiver i den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 3, andet afsnit, har valgt at indsætte udtrykket »selv efter at der er truffet afgørelse«, som svarer til det udtryk, der findes i det første afsnit, og som klart hentyder til en tilknytning til en beslutningsproces. Det er under disse omstændigheder usikkert, hvorledes den »udveksling af synspunkter« mellem ECB og de nationale centralbanker, kompetente nationale myndigheder eller udpegede nationale myndigheder, der er nævnt i det første afsnit, kan begrunde en anden fortolkning end den, der er baseret på den ovennævnte tilknytning, og i hvilket omfang den sidstnævnte fortolkning ikke er relevant for hele den nævnte bestemmelse ( 23 ).

67. Med hensyn til den teleologiske fortolkning har artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, som Retten med føje har bemærket, bl.a. til formål at beskytte ECB’s adgang til at gå i intern tænkeboks, dvs. sikrer et rum for fortrolig udveksling af synspunkter i institutionens besluttende organer som led i deres drøftelser og indledende konsultationer. For at blive i den geometriske terminologi er det imidlertid nødvendigt at fastlægge grænserne for dette rum.

68. Der skal i denne forbindelse henvises til affattelsen af tredje betragtning til afgørelse 2004/258, hvorefter denne afgørelse sigter mod at udvide »[a]dgangen til ECB’s dokumenter«, samtidig med at ECB’s uafhængighed og fortroligheden af bestemte anliggender, som er specifikke for udførelsen af ECB’s opgaver, beskyttes. Den nævnte betragtnings andet punktum indeholder en præcisering, som gør det lettere at forstå retsaktens formål, idet det fremgår, at »[f]or at sikre effektiviteten af ECB’s beslutningsproces, herunder de interne konsultationer og forberedelser, er møderne i ECB’s besluttende organer fortrolige, medmindre det pågældende organ beslutter at offentliggøre resultatet af sine drøftelser«. Selv om den nævnte betragtning giver udtryk for en graduering af retten til aktindsigt, lægges der med den valgte formulering vægt på formålet om at sikre effektiviteten af ECB’s »beslutningsproces«, og der henvises udtrykkeligt til de forberedende arbejde, der foregår internt i forbindelse med den nævnte proces. Beskyttelsen af den proces, hvor der foretages indledende konsultationer og overvejelser, kan ikke umiddelbart adskilles fra forhandlingsprocessen og fra den endelige fase, hvor der træffes endelig afgørelse vedrørende akterne i en konkret sag.

69. Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258 – som vedrører undtagelsen fra retten til aktindsigt i ECB-dokumenter til internt brug, hvilket efter min opfattelse kun omfatter dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget som led i en konkret beslutningsproces, der var i gang eller afsluttet, da der blev anmodet om aktindsigt – skal derfor fortolkes i lyset af tredje betragtning til samme afgørelse.

70. Det bør i øvrigt fremhæves, at flere af de argumenter, der er indeholdt i ECB’s svarskrift, svarer fuldt ud til den ovennævnte teleologiske fortolkning. ECB har således anført, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258 er baseret på en generel regel (formodning) om, at meddelelse af aktindsigt i dokumenter til internt brug kan være til »skade for ECB’s beslutningsproces«, og at disse dokumenter som følge heraf i princippet er fortrolige, da muligheden for at gå i tænkeboks bør beskyttes. Det fremgår endvidere, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258 beskytter ECB’s adgang til at gå i intern tænkeboks med henblik på »forberedelse af afgørelser rettet til tredjemand«, og at det i afgørelse 2004/258 anerkendes, at det forud for »ECB-afgørelser rettet til tredjemand« skal være muligt at gå i intern tænkeboks og foretage en effektiv, uformel og navnlig fortrolig udveksling af synspunkter, idéer, fortolkninger og løsningsforslag ( 24 ).

71. Den foreslåede fortolkning kan ikke bevirke, at den pågældende undtagelse berøves sin effektive virkning, og sikrer efter min opfattelse den med afgørelse 2004/258 tilsigtede balance mellem retten til aktindsigt i de dokumenter, som ECB er i besiddelse af, og hensynet til den særlige karakter af denne institution, som i overensstemmelse med artikel 130 TEUF skal have mulighed for effektivt at forfølge målene for sine opgaver ved en uafhængig udførelse af de specifikke beføjelser, som den i henhold til traktaten og ESCB-statutten råder over med henblik herpå ( 25 ).

72. I bestræbelserne på at finde en balance mellem gennemsigtighed og fortrolighed kan det sidstnævnte hensyn være prægnant, især hvad angår resultatet af Styrelsesrådets forhandlinger, hvilket fremgår af dom af 19. december 2019, ECB mod Espírito Santo Financial (Portugal) (C-442/18 P, EU:C:2019:1117).

73. Domstolen fortolkede i denne dom undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 vedrørende fortroligheden af forhandlingerne i ECB’s beslutningstagende organer i lyset af artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB, hvorefter det tilkommer Styrelsesrådet at træffe afgørelse om at offentliggøre resultatet af sine drøftelser, og baserede sig i denne forbindelse på fast retspraksis om, at en bestemmelse i den afledte EU-ret i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med traktaternes bestemmelser. Domstolen fastslog således, at artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258, sammenholdt med artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB, skal fortolkes således, at de beskytter fortroligheden af resultatet af Styrelsesrådets forhandlinger, uden at dette indebærer, at et afslag på aktindsigt i de dokumenter, der indeholder dette resultat, gøres betinget af, at udbredelsen af dette resultat skader beskyttelsen af offentlighedens interesser ( 26 ).

74. I den appellerede dom ( 27 ) henviste Retten ligeledes til artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB samt til artikel 14.4 i den nævnte statut, der omhandler Styrelsesrådets kompetence til at gøre indsigelse mod de nationale centralbankers udførelse af nationale opgaver, at fortolke artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258 og at fastslå, at det omtvistede dokument faktisk var et dokument til internt brug, for så vidt som det var »tiltænkt at skulle tilvejebringe oplysninger og støtte til brug for Styrelsesrådets drøftelser« inden for rammerne af de beføjelser, som det er tildelt ved artikel 14.4 i [statutten for] ESCB og ECB. Ved at fremhæve Styrelsesrådets drøftelser som det omtvistede dokuments formål understøtter Rettens fortolkning af de pågældende bestemmelser efter min opfattelse blot den fortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, hvoraf det fremgår, at det pågældende dokument skal være knyttet til en igangværende eller afsluttet beslutningsproces i en konkret sag.

75. I denne sammenhæng vil jeg nu undersøge det omtvistede dokuments kvalificering som et dokument til internt brug som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258.

b) Det omtvistede dokuments kvalificering

76. Jeg vil indledningsvis henvise til en del af begrundelsen for ECB’s afgørelse om afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument, som har følgende ordlyd: »For så vidt som den juridiske udtalelse vedrører generelle spørgsmål om anvendelsen og fortolkningen af artikel 14.4 i statutten for ESCB, omhandler den ikke specifikt ydelse af likviditetsstøtte i en krisesituation til græske banker og heller ikke lovligheden af andre konkrete afgørelser, som ECB’s Styrelsesråd har truffet i henhold til artikel 14.4 i statutten for ESCB, herunder afgørelser om, hvorvidt der skal gøres indsigelse mod en national centralbanks forslag om ydelse af likviditetsstøtte i en nødsituation […] Direktionen vil gerne præcisere, at den begæring, som er indgivet i den foreliggende sag, vedrører den juridiske udtalelse, som blev bestilt med henblik på at tilvejebringe yderligere juridiske oplysninger til brug for ECB’s besluttende organers interne drøftelser og overvejelser, og at denne udtalelse som sådan derfor også er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse [2004/258] […] Den juridiske udtalelse skulle tilvejebringe en juridisk ekspertise, som skulle beskrive den retlige ramme nærmere, give input til de besluttende organers interne overvejelser og støtte til drøftelser og konsultationer vedrørende [ydelse af likviditetsstøtte i krisesituationer] ikke kun i 2015, men også i fremtidige tilfælde. Den juridiske udtalelse er som sådan nyttig ved enhver aktuel eller fremtidig undersøgelse af situationer, som falder inden for rammerne af artikel 14.4 i statutten for ESCB (vedrørende de nationale centralbankers nationale funktioner – f.eks. vedtagelse af likviditetsstøtte i en krisesituation – og de retsregler og betingelser, som ECB kan fastsætte for de nationale centralbanker i denne sammenhæng) […]«.

77. Henset til denne begrundelse og til undersøgelsen af det omtvistede dokuments indhold fastslog Retten, at det omtvistede dokument ikke var knyttet til en konkret procedure, og at det derfor ikke udgjorde et dokument, i forbindelse med hvilket ECB havde taget endelig stilling i en konkret sag, men at dette ikke kunne medføre, at det nævnte dokument faldt uden for anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, hvilket der var to grunde til ( 28 ).

78. Efter en fortolkende undersøgelse, hvor Retten sammenlignede artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258 med artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, fremhævede den for det første, at anvendelsen af undtagelsen i den førstnævnte bestemmelse ikke krævede, at ECB godtgjorde, at udbredelsen af det omtvistede dokument ville være til alvorlig skade for dens beslutningsproces, og at den omstændighed, at det omtvistede dokument ikke var knyttet til en konkret procedure, ikke var tilstrækkelig til at udelukke anvendelsen af denne undtagelse.

79. Denne vurdering, som var baseret på en forskel i ordlyden i forhold til bestemmelser, som ligger uden for den retlige ramme for det omtvistede dokument, der er knyttet til udøvelsen af ECB’s hovedaktivitet, synes ikke at være relevant ( 29 ). Det må konstateres, at Retten ikke foretog en egentlig ordlydsfortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, herunder især udtrykket »selv efter at der er truffet afgørelse«, og at den heller ikke tog hensyn til affattelsen af tredje betragtning til denne retsakt. Selv om Retten konstaterede, at den undtagelse fra retten til aktindsigt, der er fastsat i den ovennævnte bestemmelse, ikke er betinget af, at det bevises, at udbredelsen af det pågældende dokument vil få en negativ virkning, besvarer dette ikke spørgsmålet om, hvorvidt dette dokument er omfattet af definitionen af et dokument til internt brug med hensyn til dets tilknytning til en beslutningsproces og dermed falder ind under den nævnte undtagelses anvendelsesområde.

80. Retten fastslog for det andet, at det omtvistede dokument skulle tjene som støtte for de drøftelser, som Styrelsesrådet ville skulle føre i henhold til artikel 14.4 i statutten for ESCB og ECB i 2015 og senere, og at der som følge heraf var tale om et »et forberedende dokument med henblik på ECB’s organers vedtagelse af eventuelle afgørelser«.

81. Ifølge denne begrundelse kan den interne brug af det pågældende dokument ses i forhold til udsigterne til, at der inden for kortere eller længere tid vedtages en retsakt som led i en procedure, der vedrører en konkret situation. Efter Rettens opfattelse er den omstændighed, at dokumentet er knyttet til en fremtidig og hypotetisk administrativ procedure, derfor tilstrækkelig til, at det kan kvalificeres som »forberedende« og omfattes af anvendelsesområdet for den undtagelse fra retten til aktindsigt, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258.

82. Denne vurdering er efter min opfattelse udtryk for en alt for udvidende fortolkning af ordet »forberedende« og dermed af denne undtagelses anvendelsesområde, da den gør det muligt for ECB at give afslag på aktindsigt i et hvilket som helst dokument under hensyntagen til dets potentielle interne brug i fremtiden. I det foreliggende tilfælde har denne tilgang således gjort det muligt at hemmeligholde et dokument, hvis eneste formål var at give input til overvejelser om en retlig problemstilling af generel karakter.

83. Det kan diskuteres, hvilken rækkevidde det begreb, der vedrører dokumentets »tilknytning« til en igangværende eller afsluttet administrativ procedure, har. Er der tale om et dokument, som er klart afgrænset, eftersom det indgår i sagsakterne i forbindelse med en sådan procedure, eller er der – efter en mindre snæver fortolkning, som man let kan forestille sig – tale om et dokument, som blot er knyttet til de spørgsmål, der behandles i forbindelse med denne proces, dvs. et dokument, der omhandler de nævnte spørgsmål, men ikke specifikt er udarbejdet eller modtaget som led i den nævnte proces?

84. Denne diskussion forudsætter imidlertid, at der foreligger en intern forhandlingsproces, som i sidste ende resulterer i, at der træffes en individuel afgørelse om realiteten i forbindelse med en konkret situation. Det bør i denne forbindelse fremhæves, at ECB i punkt 28 i det svarskrift, som den havde indleveret til Retten, anførte, at de »afgørelser, som ECB træffer i henhold til artikel 14.4 i statutten for ESCB, stadig er individuelle afgørelser« vedrørende dens forbindelser med de nationale centralbanker, der yder likviditetsstøtte i krisesituationer.

85. Selv om ECB’s afgørelse om afslag på aktindsigt blev truffet den 16. oktober 2017, dvs. mere end to år efter den 23. april 2015, hvor det omtvistede dokument blev udarbejdet, henvises der i dens begrundelse ikke til nogen igangværende forhandlingsproces vedrørende en konkret situation eller en individuel afgørelse, som det nævnte dokument var direkte knyttet til, fordi det var relevant for de deri omhandlede spørgsmål. Som tidligere nævnt henvises der i afgørelsen om afslag på aktindsigt alene og uden nærmere præcisering til et dokument, som kunne give støtte »til drøftelser og konsultationer vedrørende [ydelse af likviditetsstøtte i krisesituationer] ikke kun i 2015, men også i fremtidige tilfælde«, og være nyttig ved enhver »aktuel eller fremtidig« undersøgelse af situationer, som falder inden for rammerne af artikel 14.4 i statutten for ESCB.

86. Det må konkluderes, at selv om ECB’s adgang til at gå i tænkeboks selvfølgelig skal beskyttes, skal det ske i overensstemmelse med dens formål, som er at udarbejde de afgørelser, der skal træffes som led i specifikke administrative procedurer og rettes til tredjemand, hvilket reelt vil kunne sikre, at denne institution udfører sine opgaver på uafhængig vis.

87. Det følger heraf, at Retten efter min opfattelse begik en retlig fejl, da den fastslog, at ECB under sådanne omstændigheder kunne give afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument.

88. Hvis Domstolen vælger at fastslå, at det tredje anbringendes andet led kan antages til realitetsbehandling og tages til følge, hvilket jeg foreslår, må appellanterne gives medhold i sagen, og den appellerede dom ophæves. Sagen bør efter min opfattelse hjemvises til Retten i overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, da denne ikke er moden til påkendelse. Da påstanden om annullation af afslaget på aktindsigt blev forkastet alene som følge af rigtigheden af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, bør sagen nemlig hjemvises til Retten, således at denne kan tage stilling til appellanternes første annullationsanbringende om tilsidesættelse af den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 2, andet led, vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning.

VII. Forslag til afgørelse

89. Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen fastslår, at det tredje anbringendes andet led kan antages til realitetsbehandling og tages til følge, og som følge heraf at appellen tages til følge.

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Dom T-798/17, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2019:154.

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).

( 4 ) – Den Europæiske Centralbanks afgørelse af 4.3.2004 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter (EUT 2004, L 80, s. 42), som ændret ved Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2015/529 af 21.1.2015 (herefter »afgørelse 2004/258«).

( 5 ) – EFT 2001, L 73, s. 5.

( 6 ) – EFT 1999, L 110, s. 30.

( 7 ) – Afgørelse 2004/258 er blevet ændret ved ECB’s afgørelse 2011/342/EU af 9.5.2011 (ECB/2011/6) (EUT 2011, L 158, s. 37) og ECB’s afgørelse (EU) 2015/529 af 21.1.2015 (ECB/2015/1) (EUT 2015, L 84, s. 64). Ved den sidstnævnte retsakt blev der foretaget en ændring af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i afgørelse 2004/258, som lå til grund for det påtalte afslag på aktindsigt, og indsat et andet afsnit i artikel 4, stk. 3.

( 8 ) – Jf. dom af 18.7.2017, Kommissionen mod Breyer (C-213/15 P, EU:C:2017:563, præmis 50 og 51).

( 9 ) – Jf. analogt dom af 18.7.2017, Kommissionen mod Breyer (C-213/15 P, EU:C:2017:563, præmis 48).

( 10 ) – Dette gælder bl.a. for princippet om, at undtagelser fra retten til aktindsigt skal fortolkes strengt, som Domstolen har fastsat ud fra ordlyden af fjerde betragtning til og artikel 1 i forordning nr. 1049/2001, hvorefter formålet med denne forordning er at give retten til aktindsigt i de dokumenter, som de pågældende institutioner er i besiddelse af, størst mulig virkning (dom af 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland mod Kommissionen,C-60/15 P, EU:C:2017:540, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

( 11 ) – Det bør påpeges, at selv om Retten ikke udtrykkeligt har anført, at det omtvistede dokument er forbundet med ECB’s hovedaktivitet, følger denne kvalificering klart af de forhold, der er beskrevet i den appellerede doms præmis 33, 34 og 36.

( 12 ) – Den appellerede doms præmis 4, 18 og 74.

( 13 ) – Den appellerede doms præmis 44 og 45.

( 14 ) – Den appellerede doms præmis 16 og 17.

( 15 ) – I dom af 28.7.2011, Office of Communications (C-71/10, EU:C:2011:525), der vedrørte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28.1.2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EUT 2003, L 41, s. 26), fortolkede Domstolen dette direktivs artikel 4, stk. 2, vedrørende de undtagelser, som medlemsstaterne kan fastsætte fra den almindelige regel om udlevering af oplysninger til offentligheden, således, at det er muligt for den offentlige myndighed, der modtager en begæring om aktindsigt, at tage kumulativt hensyn til flere af de afslagsgrunde, der er nævnt i denne bestemmelse. Som Domstolen bemærkede i denne doms præmis 30, er den omstændighed, at de interesser, der varetages ved at afslå udlevering, og de interesser, der varetages ved udlevering, er omhandlet særskilt i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2003/4, ikke er til hinder for en kumulation af disse undtagelser fra den almindelige regel om udlevering, eftersom de interesser, der varetages ved at afslå udlevering, undertiden overlapper hinanden i den samme situation eller det samme tilfælde.

( 16 ) – Jeg vil endvidere bemærke, at Domstolen reelt har fastslået, at grunde til afslag på aktindsigt kan anvendes kumulativt, i forbindelse med sin fortolkning af forordning nr. 1049/2001 (jf. de domme fra Domstolen, der er nævnt i den appellerede doms præmis 44), som ligeledes indeholder en artikel 4 vedrørende undtagelser fra retten til aktindsigt, der er struktureret på samme måde som den tilsvarende bestemmelse i afgørelse 2004/258. Henset til betragtningerne i den del af dette forslag til afgørelse, som vedrører de retsforskrifter, der er relevante for bedømmelsen, er der imidlertid intet grundlag for at henvise til denne retspraksis med henblik på en analog anvendelse i den foreliggende sag.

( 17 ) – Jf. den appellerede doms præmis 47.

( 18 ) – Jf. dom af 26.5.2005, Tralli mod ECB (C-301/02 P, EU:C:2005:306, præmis 78).

( 19 ) – Jf. den appellerede doms præmis 33, 34, 36 og 50.

( 20 ) – Jf. dom af 10.9.2014, Ben Alaya (C-491/13, EU:C:2014:2187, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).

( 21 ) – [O.a.: Den franske version lyder »L’accès à un document rédigé ou reçu par la BCE destiné à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la BCE, ou destiné à des échanges de vues entre la BCE et les BCN, les ACN ou les ADN, est refusé même après que la décision a été prise, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document susvisé«,] den engelske version »Access to a document drafted or received by the ECB for internal use as part of deliberations and preliminary consultations within the ECB, or for exchanges of views between the ECB and NCBs, NCAs or NDAs, shall be refused even after the decision has been taken, unless there is an overriding public interest in disclosure«, den spanske version »El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las ANC o las AND, se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior«, den italienske version »L’accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le BCN, le ANC o le AND, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione« og den estiske version »Juurdepääsust EKP koostatud või saadud sisekasutuses olevale dokumendile, mis on osa EKP-sisestest arutlustest või eelkonsultatsioonidest ning EKP seisukohtade vahetusest RKP-dega, riiklike pädevate asutustega või riiklike määratud asutustega, tuleb keelduda ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas avalik huvi avalikustamiseks«.

( 22 ) – EUT 2013, L 287, s. 63.

( 23 ) – Det bør i øvrigt fremhæves, at forskellen mellem de to situationer, der er beskrevet i artikel 4, stk. 3, i afgørelse 2004/258, skyldes, at fortroligheden af de dokumenter, der er nævnt i det andet afsnit, er betinget af, at det bevises, at udbredelsen af de nævnte dokumenter vil have negativ indvirkning på effektiviteten af ECB’s udførelse af sine opgaver.

( 24 ) – Jf. punkt 48, 59 og 78 i ECB’s svarskrift.

( 25 ) – Jf. i denne retning dom af 10.7.2003, Kommissionen mod ECB (C-11/00, EU:C:2003:395, præmis 134).

( 26 ) – Jf. dom af 19.12.2019, ECB mod Espírito Santo Financial (Portugal) (C-442/18 P, EU:C:2019:1117, præmis 40 og 43).

( 27 ) – Jf. den appellerede doms præmis 38-41.

( 28 ) – Det er vigtigt at fremhæve, at ECB i punkt 76 i svarskriftet og efter at have henvist til de forhold, som Retten lagde til grund, har anført, at Rettens konklusioner er »retligt uomtvistelige«, og dermed har givet sin uforbeholdne støtte til den vurdering, som Retten foretog.

( 29 ) – Det samme gælder for appellanternes henvisning til dom af 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland mod Kommissionen (C-60/15 P, EU:C:2017:540), der vedrørte anvendelsen af den undtagelse fra retten til aktindsigt, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og som vedrører beskyttelsen af beslutningsprocessen, i en særlig situation, hvor der var anmodet om aktindsigt i miljøoplysninger.