Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 5. december 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud. - Sag C-174/01.



Samling af Afgørelser 2002 side I-11171



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Traktatbrudssøgsmål - Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget - relevante forhold - forholdene ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist

(Art. 226 EF)

2. Miljø - bortskaffelse af polychlorbiphenyler (PCB) og polychlorterphenyler (PCT) - direktiv 96/59 - plan for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater indeholdende PCB - medlemsstaternes forpligtelse - rækkevidde

(Rådets direktiv 96/59, art. 4 og art. 11, stk. 1, første led)

Sammendrag

1. I forbindelse med et søgsmål i henhold til artikel 226 EF skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen.

( jf. præmis 18 )

2. For at opfylde artikel 11, stk. 1, første led, i direktiv 96/59 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT) skal medlemsstaterne opstille planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne i overensstemmelse med direktivets artikel 4, og de heri indeholdte PCB.

Det følger af nævnte direktivs artikel 11, stk. 1, første led, sammenholdt med tiende og sekstende betragtning til direktivet, at opstillingen af planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne i overensstemmelse med direktivets artikel 4, og de heri indeholdte PCB, forpligter medlemsstaterne til at sammenholde antallet af apparater, der er optaget i en fortegnelse, og de indeholdte mængder af PCB, som skal bortskaffes eller dekontamineres, med den til dette formål ledige bortskaffelses- og dekontamineringskapacitet. Endvidere skal opstillingen af en plan sætte medlemsstaterne i stand til at fastsætte bestemmelser for behandlingen af de forskellige kategorier af apparater, og det heri indeholdte PCB.

Under disse omstændigheder er der ikke tvivl om, at for ganske at opfylde kravene i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led, skal den således opstillede plan være specifik i overensstemmelse med den ordning for bortskaffelse af PCB, der er gennemført ved direktivet som helhed.

( jf. præmis 23-25 )

Parter

I sag C-174/01,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. Støvlbæk og J. Adda, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Storhertugdømmet Luxembourg ved J. Falz, som befuldmægtiget,

sagsøgt,

"angående en påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT) (EFT L 243, s. 31), da det ikke har opstillet en plan for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte polychlorbiphenyler i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 11,

har DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af D.A.O. Edward, som fungerende afdelingsformand, og dommerne A. La Pergola (refererende dommer), P. Jann, S. von Bahr og A. Rosas,

generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer

justitssekretær: R. Grass,

på grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 25. juni 2002,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 23. april 2001 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT) (EFT L 243, s. 31, herefter »direktivet«), da det ikke har opstillet en plan for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte polychlorbiphenyler i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 11.

Retsforskrifter

Direktivet

2 Direktivets artikel 1 bestemmer:

»Formålet med dette direktiv er en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret bortskaffelse af PCB, dekontaminering eller bortskaffelse af apparater indeholdende PCB og/eller bortskaffelse af brugte PCB med henblik på deres fuldstændige bortskaffelse på grundlag af dette direktivs bestemmelser.«

3 Direktivets artikel 3 bestemmer:

»Med forbehold af internationale forpligtelser træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for snarest muligt at sikre bortskaffelse af brugte PCB og dekontaminering eller bortskaffelse af PCB og apparater indeholdende PCB. Hvad angår apparater og PCB indeholdt deri, som optages i en fortegnelse i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, skal dekontamineringen og/eller bortskaffelsen ske senest ved udgangen af 2010.«

4 Direktivets artikel 4, stk. 1-3, bestemmer:

»1. For at overholde artikel 3 sørger medlemsstaterne for, at der udarbejdes fortegnelser over apparater med et PCB-indhold på mere end 5 dm3, og sender Kommissionen en sammenfatning af disse fortegnelser senest tre år efter dette direktivs vedtagelse. Med hensyn til kondensatorer skal tærsklen på 5 dm3, forstås således, at den omfatter samtlige enkeltelementer i et kombineret sæt.

2. For apparater, om hvilke det med rimelighed kan antages, at deres væsker indeholder mellem 0,05 og 0,005 vægtprocent PCB, kan der udarbejdes en fortegnelse uden angivelse af de oplysninger, der kræves efter stk. 3, tredje og fjerde led, og apparaterne kan mærkes »PCB-kontamineret < 0,05 %«. Dekontaminering eller bortskaffelse af dem skal ske i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2.

3. Fortegnelsen skal indeholde følgende:

- indehaverens navn og adresse

- beskrivelse af apparaterne og angivelse af, hvor de befinder sig

- mængden af PCB indeholdt i apparaterne

- datoen for og behandlingsmetoden eller udskiftningen, der er udført eller planlagt

- anmeldelsesdato.

Har en medlemsstat allerede udarbejdet en lignende fortegnelse, kræves der ikke udarbejdet en ny. Fortegnelserne ajourføres regelmæssigt.«

5 Direktivets artikel 11 bestemmer:

»1. Senest tre år efter vedtagelsen af dette direktiv opstiller medlemsstaterne:

- planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB,

- en skitseret plan for indsamling og efterfølgende bortskaffelse af de i artikel 6, stk. 3, nævnte apparater, som ikke skal optages i fortegnelser efter artikel 4, stk. 1.

2. Medlemsstaterne underretter straks Kommissionen om disse programmer og skitserede planer.«

6 Af tiende betragtning til direktivet fremgår, »at for at kunne tilpasse PCB-bortskaffelseskapaciteten efter behovene er det nødvendigt at have kendskab til de eksisterende mængder PCB, og der bør derfor foretages en mærkning af apparater indeholdende PCB og udarbejdes fortegnelser over dem«, og at »disse fortegnelser bør ajourføres regelmæssigt«.

7 Af sekstende betragtning til direktivet fremgår, at »da der kun findes et lille antal anlæg til bortskaffelse og dekontaminering af PCB, og deres kapacitet er begrænset, er det nødvendigt at planlægge bortskaffelsen og/eller dekontamineringen af de PCB, der er optaget i fortegnelserne«.

Nationale bestemmelser

8 Direktivet er blevet gennemført i luxembourgsk ret ved storhertugelig bekendtgørelse af 24. februar 1988 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT) og om syvende ændring af bilag 1 til den ændrede lov af 11. marts 1981 vedrørende markedsføring og anvendelse af visse stoffer og farlige præparater (Memorial A 1998, s. 400, herefter »gennemførelsesbekendtgørelsen«).

9 Artikel 3 i gennemførelsesbekendtgørelsen bestemmer:

»1. Anvendelsen af brugte PCB, bortset fra de blandinger, der er nævnt i artikel 2, litra a), sidste led, er forbudt. Bortskaffelsen af det pågældende PCB skal ske snarest muligt og senest 6 måneder efter denne bekendtgørelses ikrafttræden.

2. Anvendelsen af apparater med PCB, bortset fra de blandinger, der er nævnt i artikel 2, litra a), sidste led, er forbudt. Bortskaffelsen af de pågældende apparater skal ske snarest muligt og senest 6 måneder efter denne bekendtgørelses ikrafttræden.

3. Apparater, der indeholder mere end 5 dm3, og om hvilke det med rimelighed kan antages, at deres væsker indeholder mere end 0,005 vægtprocent PCB og det heri indeholdte PCB, optages i fortegnelserne i henhold til artikel 4. Med hensyn til kondensatorer skal tærsklen på 5 dm3 forstås således, at den omfatter samtlige enkeltelementer i et kombineret sæt. Sådanne kondensatorer må anvendes indtil

- den 31. december 2005, såfremt de har en vægtprocent PCB på mere end 0,05

- den 31. december 2010, såfremt de har en vægtprocent PCB på højst 0,05.

Bortskaffelsen eller dekontamineringen skal senest ske på de pågældende tidspunkter.«

Den administrative procedure

10 Ved skrivelse af 3. januar 2000 fremsendte de luxembourgske myndigheder Kommissionen en fortegnelse samt forskellige bestemmelser, der var vedlagt et sammenfattende dokument med overskriften »Meddelelse til Kommissionen om bestemmelser til gennemførelse i Storhertugdømmet Luxembourg af direktiv 96/59/EF«. Punkt 3 og 4 i sammenfatningen vedrørte henholdsvis »program for bortskaffelse af PCB i Luxembourg« og »indsamling og bortskaffelse af apparater, der ikke er optaget i fortegnelserne«.

11 På grundlag af den fremsendte dokumentation fandt Kommissionen, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, 4 og 11, hvorfor den indledte traktatbrudsproceduren. Efter at have opfordret den pågældende medlemsstat til fremsætte sine bemærkninger rettede Kommissionen ved skrivelse af 25. juli 2000 en begrundet udtalelse til Storhertugdømmet Luxembourg og opfordrede det til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder.

12 Henset til de nye oplysninger, som den luxembourgske regering har fremsendt efter nævnte begrundede udtalelse, har Kommissionen besluttet at anlægge denne sag, idet den har begrænset sig til klagepunktet vedrørende den manglende udarbejdelse af en plan for dekontamination og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led.

Søgsmålet

Parternes argumenter

13 Kommissionen har gjort gældende, at de programmer for bortskaffelse af PCB, som Storhertugdømmet Luxembourg har udarbejdet inden vedtagelsen af direktivet, ikke kan tages i betragtning, da de er baseret på en fortegnelse oprettet i 1984, der ikke opfylder kravene i henhold til direktivets artikel 4. Det er nemlig kun apparater, som fungerer på ren PCB, der er optaget i fortegnelsen, hvilket også fremgår af den dokumentation, som de luxembourgske myndigheder har fremsendt.

14 Efter Kommissionens opfattelse udgør gennemførelsesbekendtgørelsen ikke en plan i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led, sammenholdt med tiende og sekstende betragtning til direktivet, idet den dels er udstedt, inden der blev vedtaget en fortegnelse, som opfylder kravene i direktivets artikel 4, og dels begrænser den sig til at fastsætte slutdatoer for anvendelsen af apparater indeholdende PCB uden at fastsætte bestemmelser for, hvorledes de pågældende apparater skal bortskaffes eller dekontamineres.

15 Den luxembourgske regering har bestridt traktatbruddet. Regeringen har for det første gjort gældende, at det følger af ordlyden af direktivets artikel 4, stk. 3, andet afsnit, at en medlemsstat er fritaget for forpligtelsen til at udarbejde en fortegnelse over apparater med et indhold af PCB på mere end 5 dm3, såfremt den allerede har udarbejdet en. Storhertugdømmet Luxembourg har udarbejdet programmer for bortskaffelse af PCB siden 1986 på grundlag af den første fortegnelse, der blev udarbejdet i 1984. De pågældende foranstaltninger, som blev gennemført inden vedtagelsen af direktivet, har gjort det muligt at bortskaffe 99,9 % af det PCB, der var optaget i fortegnelsen.

16 Ifølge regeringen svarer de fortegnelser, der blev udarbejdet, inden direktivet trådte i kraft, til dem, som kræves i henhold til direktivets artikel 4, stk. 3. Bortskaffelsesprogrammerne for de apparater, der er optaget i de pågældende fortegnelser, opfylder således forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led, selv om disse programmer blev udarbejdet, inden direktivet trådte i kraft.

17 Den luxembourgske regering har for det andet gjort gældende, at gennemførelsesbekendtgørelsen fastsætter slutdatoer for anvendelsen af apparater indeholdende PCB, der ifølge direktivets bestemmelser er optaget i fortegnelserne. I denne forbindelse har regeringen hævdet, at den slutdato, der er fastsat i nævnte bekendtgørelse for bortskaffelse af apparater, hvis koncentration af PCB overstiger 0,05 % tilmed var fremrykket med fem år i forhold til fristen ifølge direktivet. Det tilføjes, at de pågældende datoer under alle omstændigheder gengives i et mere detaljeret kapitel om bortskaffelse af PCB i den nationale affaldshåndteringsplan, der blev vedtaget den 15. december 2000 og meddelt Kommissionen den 15. januar 2001.

Domstolens bemærkninger

18 Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, må vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. domme af 6.12.2001, sag C-148/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 9823, præmis 7, og af 6.6.2002, sag C-177/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5137, præmis 12).

19 I denne forbindelse fastslås, at den nationale affaldshåndteringsplan af 15. december 2000 først blev vedtaget af Storhertugdømmet Luxembourg og meddelt Kommissionen efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, hvorfor den ikke kan tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af, om der foreligger et traktatbrud.

20 Hvad angår de foranstaltninger, som Storhertugdømmet Luxembourg vedtog inden direktivets vedtagelse, skal det påpeges, at direktivets formål i henhold til artikel 1 navnlig er »en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret bortskaffelse af PCB, dekontaminering eller bortskaffelse af apparater indeholdende PCB [...] med henblik på deres fuldstændige bortskaffelse«. Med henblik på at nå dette mål skal medlemsstaterne udarbejde fortegnelser over apparater, der indeholder PCB.

21 Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer i denne forbindelse, at der skal udarbejdes fortegnelser over alle apparater med et PCB-indhold på mere end 5 dm3. Samme artikels stk. 2 bestemmer, at for apparater, om hvilke det med rimelighed kan antages, at deres væsker indeholder mellem 0,05 og 0,005 vægtprocent PCB, kan der udarbejdes en fortegnelse uden angivelse af de oplysninger, der kræves efter nævnte artikels stk. 3, første afsnit, tredje og fjerde led. Direktivets artikel 4, stk. 3, første afsnit, fastlægger indholdet af de nævnte fortegnelser. Endelig bestemmer direktivets artikel 4, stk. 3, andet afsnit, at såfremt en medlemsstat allerede har udarbejdet en fortegnelse med de oplysninger, som er fastsat i nævnte artikels første afsnit, kræves der ikke udarbejdet en ny.

22 At der ikke stilles krav om en ny fortegnelse i tilfælde, hvor en medlemsstat allerede har udarbejdet en, forudsætter således, at den pågældende fortegnelse er i overensstemmelse med direktivets artikel 4.

23 For at opfylde direktivets artikel 11, stk. 1, første led, skal medlemsstaterne herved opstille planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne i overensstemmelse med direktivets artikel 4, og de heri indeholdte PCB.

24 Det følger desuden af direktivets artikel 11, stk. 1, første led, sammenholdt med tiende og sekstende betragtning til direktivet, at opstillingen af en plan i henhold til denne artikel forpligter medlemsstaterne til at sammenholde antallet af apparater, der er optaget i en fortegnelse, og de indeholdte mængder af PCB, som skal bortskaffes eller dekontamineres, med den til dette formål ledige bortskaffelses- og dekontamineringskapacitet. Endvidere skal opstillingen af en plan sætte medlemsstaterne i stand til at fastsætte bestemmelser for behandlingen af de forskellige kategorier af apparater og af deres PCB-indhold.

25 Under disse omstændigheder er der ikke tvivl om, at for ganske at opfylde kravene i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led, skal den således opstillede plan være specifik i overensstemmelse med den ordning for bortskaffelse af PCB, der er gennemført ved direktivet som helhed (jf. i denne retning domme af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3343, præmis 34-36, og af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 39).

26 I denne forbindelse skal det for det første fastslås, at fortegnelsen og programmerne udarbejdet af Storhertugdømmet Luxembourg inden direktivets ikrafttræden er ufuldstændige. Dels tager de kun sigte på bortskaffelse af rent PCB, hvilket den luxembourgske regering har erkendt i sit svarskrift. Dels fremgår det af den administrative procedure, at Storhertugdømmet Luxembourg efter den begrundede udtalelse burde have udarbejdet en ny fortegnelse for at opfylde bestemmelserne i direktivets artikel 4, hvilket indebærer, at den pågældende medlemsstat under alle omstændigheder burde have vedtaget en ny plan for dekontaminering og/eller bortskaffelse på grundlag af den nye fortegnelse for at efterkomme kravene i direktivets artikel 11, stk. 1, første led.

27 Hvad for det andet angår gennemførelsesbekendtgørelsen bemærkes blot, at trods den omstændighed, at direktivets ordlyd gengives bogstaveligt i bekendtgørelsen, og at slutdatoen for bortskaffelse af PCB fastsættes i bekendtgørelsens artikel 3, kan bestemmelserne der ikke anses for at udgøre en plan i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led, eftersom de ikke indebærer, at der skal foretages en vurdering af ledig bortskaffelses- og dekontamineringskapacitet på nationalt område, og eftersom de datoer, der fastsættes i bestemmelserne, ikke er baseret på en sammenligning mellem antallet af apparater, der skal behandles, og den faktiske behandlingskapacitet.

28 Under disse omstændigheder må det konstateres, at gennemførelsesbekendtgørelsen samt de foranstaltninger, som Storhertugdømmet Luxembourg har truffet inden vedtagelsen af direktivet, uanset deres faktiske virkning, ikke fuldt ud opfylder forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, første led.

29 Der bør derfor gives Kommissionen medhold i søgsmålet.

30 Det fastslås således, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, da det ikke har opstillet en plan for dekontaminering og bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 11, stk. 1, første led.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

31 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Storhertugdømmet Luxembourg tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Storhertugdømmet Luxembourg har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT), da det ikke har opstillet en plan for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte polychlorbiphenyler, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 11, stk. 1, første led.

2) Storhertugdømmet Luxembourg betaler sagens omkostninger.