Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 12. december 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 78/659/EØF og direktiv 79/923/EØF inden for den fastsatte frist - Kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri - Kvalitetskrav til skaldyrvande. - Sag C-298/95.



Samling af Afgørelser 1996 side I-06747



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri, og kvalitetskrav til skaldyrvande ° direktiv 78/659 og 79/923 ° noedvendigt, at medlemsstaterne foretager en praecis gennemfoerelse

(Raadets direktiv 78/659 og 79/923)

2. Medlemsstater ° forpligtelser ° gennemfoerelse af direktiver ° manglende gennemfoerelse ° begrundelse ° ulovlig

(EF-traktaten, art. 169)

3. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri, og kvalitetskrav til skaldyrvande ° direktiv 78/659 og 79/923 ° pligt til at udarbejde specifikke programmer med henblik paa at mindske forureningen

(Raadets direktiv 78/659, art. 5, og direktiv 79/923, art. 5)

Sammendrag

1. Direktiv 78/659 og 79/923 har til formaal at beskytte menneskers sundhed ved en overvaagning af kvaliteten af de vandomraader, hvori der lever eller kan leve fisk, der er egnede til menneskelig konsum, eller skaldyr, som umiddelbart kan fortaeres af mennesker. Dette formaal indebaerer, at i alle de tilfaelde, hvor en manglende overholdelse af de paakraevede foranstaltninger kan bringe menneskers sundhed i fare, skal de paagaeldende kunne paaberaabe sig bindende retsforskrifter for at kunne haandhaeve deres rettigheder. En korrekt gennemfoerelse af direktiverne forudsaetter derfor, at der vedtages bestemmelser, som ubestrideligt er bindende.

2. En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes.

3. Det fremgaar klart af ordlyden i artikel 5 i direktiv 78/659 og direktiv 79/923 samt af den detaljerede opstilling i direktiverne af kontroller af vandomraaderne, at medlemsstaterne har pligt til at udarbejde specifikke programmer med henblik paa at mindske forureningen af ferskvandsomraader og af skaldyrvande inden for henholdsvis fem og seks aar.

Hverken den omstaendighed, at der ° i forhold til direktiv 78/659 ° findes generelle saneringsprogrammer med en maalsaetning om reduktion af forureningen af vandomraader med spildevand, eller den omstaendighed, at det ° i forhold til direktiv 79/923 ° i forbindelse med visse proevetagninger er blevet konstateret, at skaldyrvandene opfylder direktivets krav, kan begrunde en fritagelse fra pligten til at udarbejde specifikke programmer i overensstemmelse med direktivernes artikel 5.

Parter

I sag C-298/95,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Goetz zur Hausen, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Ernst Roeder og Oberregierungsrat Bernd Kloke, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, D-53107 Bonn,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme artikel 3 og 5 i Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1), og artikel 3 og 5 i Raadets direktiv 79/923/EOEF af 30. oktober 1979 om kvalitetskrav til skaldyrvande (EFT L 281, s. 47),

har

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), og dommerne L. Sevón, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, og P. Jann,

generaladvokat: F.G. Jacobs

justitssekretaer: R. Grass,

paa grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 17. oktober 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. september 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme artikel 3 og 5 i Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1), og artikel 3 og 5 i Raadets direktiv 79/923/EOEF af 30. oktober 1979 om kvalitetskrav til skaldyrvande (EFT L 281, s. 47).

2 Direktiv 78/659 har til formaal at beskytte eller forbedre vandkvaliteten i de ferskvandsomraader med stroemmende eller stillestaaende vand, hvori der lever, eller hvori der, hvis forureningen blev mindsket eller fjernet, ville kunne leve fisk tilhoerende visse arter.

3 Ifoelge artikel 1, stk. 1, finder direktiv 78/659 anvendelse paa vandomraader, som medlemsstaterne har udpeget som omraader, der kraever en saadan beskyttelse eller forbedring. I artikel 4, stk. 1, er det bestemt, at medlemsstaterne foretager en foerste udpegelse af laksefiskvande og karpefiskvande inden to aar efter meddelelsen af direktiv 78/659. For de udpegede vandomraader fastsaetter medlemsstaterne endvidere ° i henhold til artikel 3 ° vaerdier for de i bilag I angivne fysisk-kemiske parametre; disse maa ikke vaere mindre strenge end dem, som er anfoert i kolonne I i naevnte bilag, og de skal bestraebe sig paa at overholde vaerdierne i kolonne G i samme bilag. I medfoer af artikel 5 paahviler det ligeledes medlemsstaterne at udarbejde programmer med henblik paa at mindske forureningen og for at sikre, at de udpegede vandomraader inden fem aar efter udpegelsen svarer til de vaerdier, som medlemsstaterne fastsaetter for parametrene. Endelig fastlaegger artikel 6 og 7 i direktiv 78/659 hyppigheden af proeveudtagningerne, proeveudtagningsstedet og de analysemetoder, som skal goere det muligt at bedoemme de udpegede vandomraaders overensstemmelse med de naevnte parametre.

4 Ifoelge artikel 17 i direktiv 78/659 skal medlemsstaterne saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse, og straks underrette Kommissionen herom. Eftersom direktiv 78/659 blev meddelt den 20. juli 1978, udloeb fristen den 20. juli 1980.

5 For saa vidt angaar direktiv 79/923 er formaalet ifoelge artikel 1 at beskytte eller forbedre kvaliteten af kyst- og brakvand for at goere det muligt for skaldyr at leve og vokse deri, og for saaledes at bidrage til, at skaldyrprodukter, som umiddelbart kan fortaeres af mennesker, faar en god kvalitet.

6 Artikel 3, 4 og 5 i direktiv 79/923 indeholder mutatis mutandis for skaldyrvandes vedkommende de samme bestemmelser som de ovenfor beskrevne bestemmelser i artikel 3, 4 og 5 i direktiv 78/659 med undtagelse af artikel 3, stk. 3, der vedroerer udledning af visse farlige stoffer i vandmiljoeet, og artikel 5 for saa vidt som denne overlader medlemsstaterne en frist paa seks aar i stedet for fem til sikring af, at de udpegede vandomraader er i overensstemmelse med de af medlemsstaterne fastsatte vaerdier for de parametre, som er angivet i bilaget til direktiv 79/923.

7 I henhold til artikel 15 skal medlemsstaterne saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktiv 79/923 inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse, og straks underrette Kommissionen herom. Eftersom direktiv 79/923 blev meddelt den 5. november 1979, udloeb fristen den 5. november 1981.

8 Kommissionen fandt, at de oplysninger, den sad inde med, ikke viste, at Forbundsrepublikken Tyskland havde truffet alle de foranstaltninger, som var noedvendige for at gennemfoere artikel 3, 4, 5 og artikel 7, stk. 1, i direktiv 78/659 samt artikel 3, 4 og 5 i direktiv 79/923, og opfordrede derfor ved sin aabningsskrivelse den 21. april 1992 Forbundsrepublikken Tyskland til at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder.

9 Ved skrivelse af 9. september 1992 afviste den tyske regering, at det var noedvendigt at gennemfoere direktiverne ved bindende retsforskrifter, ligesom den bestred at have pligt til at udarbejde specifikke programmer til beskyttelse af de omhandlede vandomraader. Regeringen begaerede desuden en yderligere frist til udpegelse af vandomraader og fremlagde supplerende oplysninger om de proeveudtagninger, som er foreskrevet i direktiv 78/659.

10 Kommissionen fandt ikke, at disse bemaerkninger kunne aendre dens holdning til de paastaaede undladelser, og den fremsendte derfor den 13. januar 1994 en begrundet udtalelse til den tyske regering, hvori den opfordrede denne til inden to maaneder at traeffe alle fornoedne foranstaltninger for at efterkomme artikel 3, 4, 5 og artikel 7, stk. 1, i direktiv 78/659 samt artikel 3, 4, og 5 i direktiv 79/923.

11 Ved skrivelse af 3. maj 1994 anerkendte den tyske regering, at der var noedvendigt at gennemfoere direktivernes artikel 3 og 4 ved bindende retsforskrifter, og den gav meddelelse om de gennemfoerelsesforanstaltninger og foranstaltninger til udpegelse af fiskevande, som visse delstater havde truffet, og fremsendte tillige en raekke oplysninger om proeveudtagninger. Imidlertid fastholdt den tyske regering sin opfattelse om, at det ikke var noedvendigt at udarbejde specifikke programmer i medfoer af de to direktivers artikel 5.

12 Kommissionen frafaldt sine klagepunkter for saa vidt angik tilsidesaettelsen af artikel 4 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923 samt artikel 7, stk. 1, i direktiv 78/659, men fandt, at den stadig ikke besad oplysninger, som gjorde det muligt at fastslaa, at Forbundsrepublikken Tyskland havde truffet de foranstaltninger, som var noedvendige for at gennemfoere artikel 3 og 5 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923. Paa dette grundlag besluttede Kommissionen at anlaegge denne sag.

Artikel 3 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923

13 Forbundsrepublikken Tyskland har ikke bestridt, at gennemfoerelsen af artikel 3 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923, der i henhold til den nationale kompetencefordeling paahviler delstaterne, endnu ikke har fundet sted paa grundlag af bindende retsforskrifter i Tyskland. Regeringen har ikke desto mindre anfoert, at gennemfoerelsen er igangsat. Delstaternes udoevende magt maa ved en delstatslov tillaegges bemyndigelse til at udstede gennemfoerelsesbekendtgoerelser, hvilket allerede er tilfaeldet i seks af seksten delstater. Desuden er der til brug for delstaterne blevet udarbejdet en standardbekendtgoerelse til gennemfoerelse af direktiv 78/659.

14 Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere afvist Kommissionens udsagn om, at den omstaendighed, at de i direktiv 78/659 og direktiv 79/923 kraevede foranstaltninger ikke overholdes, kan bringe menneskers sundhed i fare. Der eksisterer ikke en saadan fare i Tyskland, eftersom spoergsmaalet, om fisk fra vandomraader er egnede til konsum, afgoeres paa grundlag af bekendtgoerelsen af 1. september 1994, der har hjemmel i Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz, som affattet den 8. juli 1993 (lov om levnedsmidler og almindelige forbrugsgoder), fastsaetter graensevaerdier for de tilladte restindhold.

15 Som anfoert af Kommissionen er et af formaalene med de omhandlede direktiver at beskytte menneskers sundhed ved en overvaagning af kvaliteten af de vandomraader, hvori der lever eller kan leve fisk, der er egnede til menneskelig konsum, som f.eks. laks, oerred, gedde eller aal, der er naevnt i artikel 1, stk. 4, i direktiv 78/659 eller skaldyr "som umiddelbart kan fortaeres af mennesker" i henhold til formuleringen i artikel 1 i direktiv 79/923.

16 Under disse omstaendigheder er det saerligt vigtigt, at direktiverne gennemfoeres ved foranstaltninger, som ubestrideligt er bindende. I alle de tilfaelde, hvor den omstaendighed, at der ikke traeffes de foranstaltninger, der kraeves i henhold til de naevnte direktiver, kan bringe menneskers sundhed i fare, skal de paagaeldende saaledes kunne paaberaabe sig bindende retsforskrifter for at kunne haandhaeve deres rettigheder (jf. domme af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, praemis 16, og sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2607, praemis 19, samt dom af 17.10.1991, C-58/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 4983, praemis 14).

17 Selv om det tilladte restindhold i levnedsmidler i det foreliggende tilfaelde er undergivet graensevaerdier i medfoer af andre bestemmelser i national lovgivning, har Forbundsrepublikken Tyskland ikke godtgjort, at konsum af fisk og skaldyr ikke udgoer nogen form for fare for menneskers sundhed i tilfaelde af, at de i direktiv 78/659 og direktiv 79/923 kraevede foranstaltninger ikke overholdes.

18 Hvad angaar de proceduremaessige vanskeligheder, som den tyske regering har paaberaabt sig, er det ° som det gentagne gange er blevet fastslaaet af Domstolen ° tilstraekkeligt at bemaerke, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes (jf. f.eks. dom af 6.4.1995, sag C-147/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1015, praemis 5, af 6.7.1995, sag C-259/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1947, praemis 5, og af 2.5.1996, sag C-253/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2423, praemis 12).

19 Foelgelig skal det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme artikel 3 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923.

Artikel 5 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923

20 For saa vidt angaar direktiv 78/659 har den tyske regering gjort gaeldende, at de handlingsprogrammer, som har eksisteret i delstaterne siden midten af 1950' erne med det formaal at reducere vandforureningen, udgoer saneringsprogrammer, som forbedrer vandomraadernes kvalitet, og som derfor kan anerkendes som vaerende i overensstemmelse med artikel 5 i direktiv 78/659. Ifoelge den tyske regering er beskyttelsen af ferskvandsomraader, saaledes at fisk kan leve dér, ikke et isoleret maal, men er en del af en helhedsbeskyttelse af alle vandomraader, som i Tyskland sker ved landsdaekkende og forebyggende minimumsnormer fastsat paa forbundsniveau, hvilket skal reducere forureningen af vandomraader med spildevand. Den tyske regering har tilfoejet, at delstaterne i loebet af de seneste to aartier har gennemfoert disse normer gennem vedtagelse af handlingsprogrammer med vaesentlige beloebsrammer; disse programmer har vaeret meget effektive, hvilket fremgaar af en betydelig forbedring af kvaliteten af ferskvandsomraaderne i Tyskland mellem 1976 og 1990, herunder navnlig i de omraader, som er omhandlet i direktiv 78/659.

21 For saa vidt angaar direktiv 79/923 har den tyske regering bemaerket, at en udarbejdelse af specifikke programmer med henblik paa at mindske forureningen heller ikke er noedvendig paa dette omraade, eftersom de kontroller, som regelmaessigt gennemfoeres i de fem zoner, der kraever beskyttelse af skaldyrvande paa Nordsoekysten, viser, at direktivets parametre overholdes, og at der ikke er behov for sanering. Dog er der planlagt eller ivaerksat en formel gennemfoerelse i de delstater, hvor der findes skaldyrvande.

22 Det bemaerkes indledningsvis, at artikel 5 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923 fastslaar, at medlemsstaterne er forpligtet til at udarbejde programmer med henblik paa at mindske forureningen og for at sikre, at de udpegede vandomraader inden henholdsvis fem og seks aar efter udpegelsen svarer til de vaerdier, som medlemsstaterne fastsaetter for de parametre, som er angivet i bilaget, og til bemaerkningerne i kolonne G og I i bilaget.

23 Som generaladvokaten har bemaerket i punkt 17 i sit forslag til afgoerelse, opregnes der i direktiv 78/659 og direktiv 79/923 henholdsvis 14 og 12 praecise fysisk-kemiske parametre, for hvilke medlemsstaterne skal fastsaette vaerdier. For saa vidt angaar anvendelsen af artikel 5 er det i direktivernes artikel 6 endvidere bestemt, hvilken procentdel af proeveudtagningerne der skal overholde disse vaerdier, for at de udpegede vandomraader kan anses for at svare til forskrifterne i direktiverne.

24 Det fremgaar klart af ordlyden i artikel 5 i direktiv 78/659 og direktiv 79/923 samt af den detaljerede opstilling i direktiverne af kontroller af vandomraaderne, at medlemsstaterne har pligt til at udarbejde specifikke programmer med henblik paa at mindske forureningen af ferskvandsomraader og af skaldyrvande inden for henholdsvis fem og seks aar.

25 For saa vidt angaar direktiv 78/659 kan den omstaendighed, at der findes generelle programmer til sanering af vandomraader saasom de, den tyske regering har paaberaabt sig, derfor ikke anses for at udgoere en tilstraekkelig gennemfoerelse af artikel 5.

26 Det skal desuden understreges, at den maalsaetning om reduktion af forureningen af vandomraader med spildevand, der forfoelges med saadanne generelle programmer, ikke noedvendigvis svarer til den mere specifikke maalsaetning i direktiv 78/659, som er en forbedring af kvaliteten af ferskvandsomraader for at goere disse egnede til, at fisk kan leve deri.

27 For saa vidt angaar direktiv 79/923 kan den omstaendighed, at skaldyrvandene i henhold til den tyske regerings udsagn opfylder direktivets krav, ikke begrunde en fritagelse fra pligten til at udarbejde specifikke programmer i overensstemmelse med direktivets artikel 5.

28 Det skal herved fremhaeves, at de resultater, som den tyske regering har indberettet, alene vedroerer de proever, som er udtaget i delstaten Niedersachsen i 1991, og at disse paa ingen maade dokumenterer, at skaldyrvandene i de beroerte delstater opfylder kravene i direktiv 79/923.

29 Under alle omstaendigheder kan det faktum, at proever udtaget i en enkelt delstat paa et givet tidspunkt svarer til kravene i direktiv 79/923, ikke fritage en medlemsstat for pligten til i overensstemmelse med artikel 5 i det naevnte direktiv at udarbejde specifikke programmer til anvendelse paa udpegede skaldyrvande med henblik paa at mindske forureningen i loebet af seks aar.

30 Det skal herefter fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme artikel 5 i direktiv 78/659 og i direktiv 79/923.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

31 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har nedlagt paastand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme artikel 3 og 5 i Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri, og artikel 3 og 5 i Raadets direktiv 79/923/EOEF af 30. oktober 1979 om kvalitetskrav til skaldyrvande.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.