Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 17. juni 1998. - Wilhelm Mecklenburg mod Kreis Pinneberg - Der Landrat. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht - Tyskland. - Miljø - Adgang til oplysninger - Direktiv 90/313/EØF - Administrativ foranstaltning vedrørende miljøforvaltning - Indledende undersøgelser. - Sag C-321/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-03809



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Miljoe - fri adgang til oplysninger - direktiv 90/313 - »miljoeoplysninger« - begreb - en myndigheds udtalelse - omfattet - betingelse

[Raadets direktiv 90/313, art. 2, litra a)]

2 Miljoe - fri adgang til oplysninger - direktiv 90/313 - undtagelse i henhold til artikel 3, stk. 2, tredje led - raekkevidde - »indledende undersoegelser« - begreb - administrativ procedure, der forbereder en administrativ foranstaltning - betingelse

(Raadets direktiv 90/313, art. 3, stk. 2, tredje led)

Sammendrag

1 Det fremgaar af artikel 2, litra a), i direktiv 90/313 om fri adgang til miljoeoplysninger, at faellesskabslovgiver har villet give begrebet »miljoeoplysninger« en bred betydning, der daekker saavel oplysninger som aktiviteter vedroerende tilstanden af de forskellige miljoeomraader, der er naevnt i direktivet, idet det er praeciseret, at begrebet »administrative foranstaltninger« kun udgoer et eksempel paa de »aktiviteter« eller »foranstaltninger«, som direktivet omhandler.

For at udgoere en miljoeoplysning i den naevnte forstand er det derfor tilstraekkeligt, at en myndigheds udtalelse udgoer en akt, der er i stand til at skade eller beskytte tilstanden inden for de miljoeomraader, som er omfattet af direktivet, hvilket er tilfaeldet for en miljoemyndigheds udtalelse i forbindelse med dennes deltagelse i en procedure for godkendelse af bygge- og anlaegsplaner, hvis udtalelsen kan have indflydelse paa afgoerelsen om godkendelse af saadanne planer for saa vidt angaar miljoebeskyttelseshensyn.

2 Artikel 3, stk. 2, tredje led, i direktiv 90/313, som fastsaetter en undtagelse til hovedreglen om fri adgang til miljoeoplysninger for saa vidt angaar sager, der er genstand for verserende retssager, efterforskning eller »indledende undersoegelser«, omfatter udelukkende retslige procedurer eller procedurer af retslig karakter samt i det hele taget procedurer, som noedvendigvis afsluttes med en sanktion, hvis en overtraedelse af forvaltningsforskrifter eller straffelovgivningen er fastslaaet.

Hvad saerligt angaar en indledende undersoegelse maa denne betragtes som den fase, der gaar umiddelbart forud for den retslige procedure eller efterforskningen, hvorfor begrebet ikke omfatter en administrativ procedure som den, der omhandles i den tyske lovgivning om gennemfoerelse af direktivet, og som blot forbereder en administrativ foranstaltning, medmindre den gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes.

Parter

I sag C-321/96,

angaaende en anmodning, som Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Tyskland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

Wilhelm Mecklenburg

mod

Kreis Pinneberg - Der Landrat,

procesdeltager: Vertreter des oeffentlichen Interesses, Kiel,

"at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, tredje led, i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger (EFT L 158, s. 56),

har

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, H. Ragnemalm, og dommerne R. Schintgen (refererende dommer), G.F. Mancini, J.L. Murray og G. Hirsch,

generaladvokat: A. La Pergola

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Wilhelm Mecklenburg ved professor G. Winter, Bremen Universitet

- Kreis Pinneberg - Der Landrat ved advokat K. Lehming, Pinneberg

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent G. zur Hausen, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 13. november 1997 af Wilhelm Mecklenburg ved G. Winter, af den tyske regering ved advokat D. Sellner, Bonn, bistaaet af afdelingschef E. Meyer-Rutz, Forbundsmiljoeministeriet, og af Kommissionen ved G. zur Hausen,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 15. januar 1998,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 10. juli 1996, indgaaet til Domstolen den 1. oktober 1996, har Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht i medfoer af EF-traktatens artikel 177 stillet to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, tredje led, i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger (EFT L 158, s. 56, herefter »direktivet«).

2 Disse spoergsmaal er stillet i forbindelse med en sag anlagt af Wilhelm Mecklenburg mod Kreis Pinneberg - Der Landrat (herefter »Kreis Pinneberg«) med henblik paa at opnaa en kopi af den udtalelse, som en miljoemyndighed har afgivet i forbindelse med plangodkendelsesproceduren for anlaeggelse af en vejstraekning kaldet »vestomfartsvejen«.

Sagens retlige grundlag

3 I henhold til direktivets artikel 1 er »formaalet med dette direktiv ... at sikre fri adgang til og mulighed for spredning af miljoeoplysninger, som myndighederne ligger inde med, samt at fastlaegge de grundlaeggende betingelser og vilkaar for, at saadanne oplysninger kan stilles til raadighed«.

4 Direktivets artikel 2 bestemmer:

»I dette direktiv forstaas ved:

a) 'Miljoeoplysninger': alle oplysninger, der er til raadighed i skriftlig form, i billed- eller lydform eller paa edb, om vandomraadernes, luftens, jordens, faunaens, floraens, landomraadernes og naturomraadernes tilstand samt om aktiviteter (herunder aktiviteter, der giver anledning til gener saasom stoej) eller foranstaltninger, der paa skadelig vis paavirker eller vil kunne paavirke disse, og om aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte disse, herunder administrative foranstaltninger og miljoeforvaltningsprogrammer.

...«

5 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, gaelder foelgende:

»Medlemsstaterne kan indfoere bestemmelser om, at myndighederne kan afslaa at efterkomme anmodninger om saadanne oplysninger, naar de beroerer:

...

- sager, der verserer for retten eller har vaeret behandlet af denne, eller sager, der er eller har vaeret genstand for efterforskning (herunder disciplinaersager) eller er genstand for indledende undersoegelser

...«

6 Direktivet er gennemfoert i tysk ret ved Umweltinformationsgesetz (miljoeoplysningsloven, herefter »UIG«), der blev vedtaget den 8. juli 1994, og som traadte i kraft den 16. juli 1994.

7 § 3, stk. 2, i UIG er udformet som foelger:

»Miljoeoplysninger er alle oplysninger, der er til raadighed i skriftlig form, i billedform eller paa andre informationsbaerere, om

1. vandomraadernes, luftens, jordens, faunaens, floraens og land- og naturomraadernes tilstand

2. aktiviteter, herunder aktiviteter, der giver anledning til gener, saasom stoej, eller foranstaltninger, der paa skadelig vis paavirker eller vil kunne paavirke disse, og

3. aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte disse miljoeomraader, herunder administrative foranstaltninger og miljoeforvaltningsprogrammer.«

8 § 7, stk. 1, i UIG har foelgende ordlyd:

»1) Retten [til fri adgang til miljoeoplysninger] gaelder ikke

1. saafremt offentliggoerelse af oplysningerne beroerer internationale relationer, det nationale forsvar eller den fortrolige karakter af offentlige myndigheders forhandlinger, eller hvis den kan medfoere en vaesentlig fare for den offentlige sikkerhed, eller

2. under forloebet af en retssag, en strafferetlig efterforskning eller en administrativ procedure, for saa vidt der er tale om oplysninger, som tilgaar myndighederne i forbindelse med proceduren, eller

3. saafremt det maa befrygtes, at offentliggoerelse af oplysningerne alvorligt eller varigt paa skadelig maade kan paavirke miljoeforhold, som omfattet af § 3, stk. 2, nr. 1, eller medfoere en risiko for virkningen af de administrative foranstaltninger, jf. § 3, stk. 2, nr. 3.«

Hovedsagens faktiske omstaendigheder

9 Paa grundlag af direktivet anmodede Wilhelm Mecklenburg den 1. januar 1993 Pinneberg kommune og den 18. marts 1993 Kreis Pinneberg om at tilsende ham en kopi af den udtalelse, som en miljoemyndighed havde afgivet i forbindelse med plangodkendelsesproceduren for anlaeggelsen af »vestomfartsvejen«.

10 Ved afgoerelse af 17. maj 1993 afviste Kreis Pinneberg denne anmodning med den begrundelse, at udtalelsen ikke var en »miljoeoplysning« i den forstand, udtrykket anvendes i direktivets artikel 2, litra a), da den kun udgjorde en vurdering af oplysninger, som allerede var tilgaengelige for ansoegeren, og da undtagelsesbetingelserne, som fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, under alle omstaendigheder var opfyldt, idet en plangodkendelsesprocedure maatte anses for at vaere en »indledende undersoegelse«.

11 Den administrative klage, som Wilhelm Mecklenburg indgav, blev afvist af Kreis Pinneberg ved afgoerelse af 3. september 1993.

12 Den 4. oktober 1993 anlagde sagsoegeren sag til anfaegtelse af disse afgoerelser ved Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, idet han gjorde gaeldende, at myndighedens udtalelse udgjorde en administrativ foranstaltning, og at det forhold, at der var tale om myndighedens vurdering af de oplysninger, den var i besiddelse af, under alle omstaendigheder ikke aendrede udtalelsens karakter af »miljoeoplysninger«. Mecklenburg anfoerte endvidere, at plangodkendelsesproceduren ikke udgjorde en »indledende undersoegelse«, hvoraf fulgte, at direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, ikke fandt anvendelse i sagen.

13 Ved dom af 30. juni 1995 frifandt Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht sagsoegte med den begrundelse, at den af Mecklenburg oenskede miljoeoplysning beroerte den fortrolige karakter af myndighedernes forhandlinger, jf. § 7, stk. 1, nr. 1, i UIG.

14 Den 27. oktober 1997 ankede Mecklenburg denne dom til Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht.

15 I forelaeggelseskendelsen har retten anfoert, at myndighedens udtalelse, som Mecklenburg begaerer udleveret, udgoer en »administrativ foranstaltning« i henhold til direktivets artikel 2, litra a). Idet retten dog har en vis tvivl paa dette punkt, har den besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er en underordnet miljoemyndigheds udtalelse som led i myndighedernes varetagelse af offentlige interesser under en plangodkendelsesprocedure en administrativ foranstaltning vedroerende miljoeforvaltning i henhold til artikel 2, litra a), i Raadets direktiv af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger (90/313/EOEF)?

2) Er en administrativ procedure i henhold til § 7, stk. 1, nr. 2, i Umweltinformationsgesetz (miljoeoplysningsloven) en indledende undersoegelse i henhold til artikel 3, stk. 2, tredje led, i det naevnte direktiv?«

Det foerste spoergsmaal

16 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, om direktivets artikel 2, litra a), skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen finder anvendelse paa en udtalelse fra en miljoemyndighed i forbindelse med en procedure for godkendelse af bygge- og anlaegsplaner.

17 I denne forbindelse har Kommissionen fremhaevet, at ved afgraensningen af direktivets anvendelsesomraade boer udtrykket »miljoeforvaltning« i direktivets artikel 2, litra a), alene vaere forbeholdt »programmer«, saaledes at man ikke - som den forelaeggende ret har gjort - kan tale om »administrativ foranstaltning vedroerende miljoeforvaltning«. Den mener dog, at udtalelsen fra miljoemyndigheden boer anses for en »administrativ foranstaltning, der skal beskytte miljoeet« i direktivets forstand.

18 Hovedsagens parter har begge undersoegt begrebet »foranstaltning« i henhold til tysk ret og er uenige om, hvorvidt en myndigheds udtalelse som den, der er genstand for hovedsagen, udgoer en akt, der er forbundet med en konkret sag, rettet mod et bestemt maal og har retlig virkning, hvilket er de betingelser, som skal vaere opfyldt for at anvende denne betegnelse i henhold til national ret.

19 For det foerste skal det bemaerkes, at efter direktivets artikel 2, litra a), omfatter begrebet »miljoeoplysninger« alle oplysninger om tilstanden af de deri naevnte forskellige miljoeomraader samt om aktiviteter og foranstaltninger, der kan paavirke eller beskytte tilstanden inden for de naevnte omraader, »herunder administrative foranstaltninger og miljoeforvaltningsprogrammer«. Det fremgaar af formuleringen af denne bestemmelse, at faellesskabslovgiver har villet give det naevnte begreb en bred betydning, der daekker saavel oplysninger som aktiviteter vedroerende disse omraaders tilstand.

20 For det andet fremgaar det af anvendelsen af udtrykket »herunder« i direktivets artikel 2, litra a), at begrebet »administrative foranstaltninger« kun udgoer et eksempel paa de »aktiviteter« eller »foranstaltninger«, som direktivet omhandler. Som anfoert af generaladvokaten i punkt 15 i forslaget til afgoerelse, har faellesskabslovgiver ikke villet give en definition af begrebet »miljoeoplysninger«, hvorved man risikerede at udelukke nogen som helst af de aktiviteter, som de offentlige myndigheder udoever, og begrebet »foranstaltninger« tjener alene til at praecisere, at alle former for myndigheders virksomhed boer vaere blandt de akter, som er omfattet af direktivet.

21 For at udgoere en »miljoeoplysning i direktivets forstand« er det derfor tilstraekkeligt, at en myndigheds udtalelse som den i hovedsagen omtvistede udgoer en akt, der er i stand til at skade eller beskytte tilstanden inden for de miljoeomraader, som er omfattet af direktivet. Som naevnt af den nationale ret er denne betingelse opfyldt, hvis udtalelsen kan have indflydelse paa afgoerelsen om godkendelse af bygge- og anlaegsplanerne for saa vidt angaar miljoebeskyttelseshensyn.

22 Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at direktivets artikel 2, litra a), skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen finder anvendelse paa en miljoemyndigheds udtalelse i forbindelse med dennes deltagelse i en procedure for godkendelse af bygge- og anlaegsplaner, hvis udtalelsen kan have indflydelse paa plangodkendelsesafgoerelsen for saa vidt angaar miljoebeskyttelseshensyn.

Det andet spoergsmaal

23 Med det andet spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, om begrebet »indledende undersoegelse«, der anvendes i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, skal fortolkes saaledes, at det omfatter en administrativ procedure i henhold til § 7, stk. 1, nr. 2, i UIG, som blot forbereder en administrativ foranstaltning.

24 I denne forbindelse bemaerkes, at direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, tillader, at de nationale bestemmelser kan fastsaette, at anmodninger om oplysninger vedroerende »sager, der verserer for retten eller har vaeret behandlet af denne, eller sager, der er eller har vaeret genstand for efterforskning (herunder disciplinaersager) eller er genstand for indledende undersoegelser« kan afvises.

25 Da der er tale om en undtagelse fra direktivets almindelige ordning, kan artikel 3, stk. 2, tredje led, ikke fortolkes saaledes, at den har virkninger ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af de interesser, den har til formaal at varetage. Endvidere boer raekkevidden af de undtagelser, den foreskriver, bestemmes under hensyntagen til direktivets maalsaetning (jf. dom af 21.3.1996, sag C-335/94, Mrozek og Jaeger, Sml. I, s. 1573, praemis 9).

26 For saa vidt angaar direktivets maalsaetning maa det fastslaas, at princippet om den frie adgang til oplysninger er fastsat i artikel 1. Syvende betragtning til direktivet fremhaever, at det »under ganske saerlige og klart fastsatte omstaendigheder« dog kan vaere berettiget at afvise en anmodning om oplysninger vedroerende miljoeforhold.

27 For saa vidt angaar de interesser, som direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, skal sikre beskyttelsen af, bemaerkes det, at de undtagelser, som er fastsat i denne bestemmelse, omfatter oplysninger, som de administrative myndigheder ligger inde med vedroerende dels sager, der er genstand for verserende retssager, dels sager, der er genstand for efterforskning (herunder disciplinaersager), og endelig sager, der er genstand for »indledende undersoegelser«. Som generaladvokaten har bemaerket i punkt 23 i forslaget til afgoerelse, fremgaar det saaledes, at det udelukkende er retslige procedurer eller procedurer af retslig karakter samt i det hele taget procedurer, som noedvendigvis afsluttes med en sanktion, hvis en overtraedelse af forvaltningsforskrifter eller straffelovgivningen er fastslaaet, der er omfattet af denne undtagelse. I den sammenhaeng maa en »indledende undersoegelse« foelgelig betragtes som den fase, der gaar umiddelbart forud for den retslige procedure eller efterforskningen.

28 Denne fortolkning bestyrkes af forarbejderne til direktivet. Forslaget til direktivet, der blev forelagt af Kommissionen den 31. oktober 1988 (EFT C 335, s. 5), hjemlede i artikel 8, stk. 1, mulighed for at begraense retten til fri adgang til oplysninger, saafremt denne adgang ville kunne skade »hemmeligholdelsen af procedurer, der er indledt for domstolene«. Det var efter udtalelsen af 31. marts 1989 fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg (EFT C 139, s. 47, pkt. 2.6.1), som foreslog, at der skulle foretages en henvisning til hemmeligholdelse af »opklarings- og undersoegelsesarbejde«, at begrebet »indledende undersoegelser« blev tilfoejet i forslaget til direktivet.

29 Det bemaerkes endelig, at ifoelge fast retspraksis udelukker noedvendigheden af en ensartet fortolkning af faellesskabsdirektiverne, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfaelde betragtes isoleret, idet det naevnte hensyn tvaertimod kraever, at ordlyden fortolkes og anvendes paa baggrund af versionerne paa de andre officielle sprog (jf. dom af 2.4.1998, sag C-296/95, EMU Tabac m.fl., Sml. I, s. 1605, praemis 36). Det omtvistede tyske ord »Vorverfahren« skal herved ikke blot sammenholdes med udtrykkene »instruction préliminaire«, »azione investigativa preliminare«, »investigación preliminar« og »investigaçao preliminar« paa fransk, italiensk, spansk og portugisisk, men ogsaa med udtrykkene »preliminary investigation proceedings« i den engelske version, »opsporingsonderzoeken« paa nederlandsk og »indledende undersoegelser« paa dansk. Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 25 i sit forslag til afgoerelse, fremgaar det imidlertid af en sammenligning af de forskellige sprogversioner, at »indledende undersoegelser«, som angivet i direktivet, maa referere til aktiviteter, som gaar forud for retslige procedurer eller procedurer af retslig karakter, og som gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede sagen, foer den egentlige retsforhandling indledes. Derimod omfatter »indledende undersoegelser« ikke alle forvaltningsakter, der kan blive underkastet en domstolsproevelse.

30 Paa grundlag af de ovenstaaende betragtninger maa det andet spoergsmaal besvares med, at begrebet »indledende undersoegelser« i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter en administrativ procedure som den, der omhandles i § 7, stk. 1, nr. 2, i UIG, og som blot forbereder en administrativ foranstaltning, medmindre den gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

30 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht ved kendelse af 10. juli 1996, for ret:

31 Artikel 2, litra a), i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen finder anvendelse paa en miljoemyndigheds udtalelse i forbindelse med dennes deltagelse i en procedure for godkendelse af bygge- og anlaegsplaner, hvis udtalelsen kan have indflydelse paa plangodkendelsesafgoerelsen for saa vidt angaar miljoebeskyttelseshensyn.

2) Begrebet »indledende undersoegelser« i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter en administrativ procedure som den, der omhandles i § 7, stk. 1, nr. 2, i Umweltinformationsgesetz, og som blot forbereder en administrativ foranstaltning, medmindre den gaar umiddelbart forud for en retslig procedure eller en procedure af retslig karakter og gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at skaffe beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes.