FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 14. september 2006 1( )

Sag C-289/05

Länsstyrelsen i Norrbottens län

mod

Lapin liitto

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rovaniemen hallinto-oikeus)

»Anmodning om præjudiciel afgørelse – Rovaniemen hallinto-oikeus – fortolkning af punkt 1.7 i regel nr. 1 i bilaget 1 til Kommissionens forordning (EF) nr. 1685/2000 af 28. juli 2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene – hensyntagen til de generelle udgifter«

I – Indledning

1. Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse anmodes Domstolen om en fortolkning af punkt 1.7 i regel nr. 1 i bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 1685/2000 af 28. juli 2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene ( ). Rovaniemen hallinto-oikeus i Finland har spurgt om, under hvilke forudsætning indirekte udgifter delvis kan godtgøres som udgifter, der kan henføres til en operation, der medfinansieres af strukturfondene.

II – De relevante bestemmelser

2. Baggrunden for retstvisten er den fællesskabsretlige lovgivning om strukturfondene ( ). Strukturfondene yder støtte på forskellig vis for at styrke den økonomiske og sociale samhørighed og navnlig formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder ( ). Støtten gives i form af medfinansiering fra Fællesskabet af forskellige projekter, som medlemsstaterne har udvalgt.

3. De retlige rammer, inden for hvilke de operationer, som strukturfondene finansierer, gennemføres, er i hovedtræk opbygget således:

4. Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene ( ) fastlægger tre prioriteter for Fællesskabets strukturpolitik:

– Mål nr. 1 vedrører fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i regioner med udviklingsefterslæb. Mål nr. 1-regioner er regioner, hvis bruttonationalprodukt pr. indbygger er lavere end 75% af gennemsnittet i Fællesskabet. Under mål nr. 1 falder desuden de såkaldte »regioner i den yderste periferi« ( ) og enkelte områder i Finland og Sverige med meget lav befolkningstæthed.

– Mål nr. 2-regioner er regioner med strukturproblemer, hvis økonomiske og sociale omstilling skal fremmes. De omfatter især landdistrikter i tilbagegang, vanskeligt stillede byområder og kriseramte fiskeriafhængige områder.

– Mål nr. 3 vedrører tilpasning og modernisering af uddannelses- og beskæftigelsespolitikkerne og er frem for alt rettet mod bekæmpelse af langtidsarbejdsløshed og ungdomsarbejdsløshed samt integration af svage grupper på arbejdsmarkedet.

5. Hjælpen ydes i form af medfinansiering af programmer, der gennemføres inden for rammerne af et af ovennævnte mål. Desuden finansierer de forskellige strukturfonde nyskabende foranstaltninger og EF-initiativer såsom Interreg-programmet, der er det centrale i den foreliggende sag ( ).

6. Den konkrete gennemførelse af de operationer, der medfinansieres af strukturfondene, sker ud fra tre principper. Det første er princippet om komplementaritet. Fællesskabets indsats udformes som et supplement eller bidrag til medlemsstaternes operationer ( ). Dette kræver under alle omstændigheder et supplement til Fællesskabets økonomiske bidrag på nationalt, regionalt eller endog lokalt plan ( ). Det andet princip er princippet om en ramme for fællesskabsstøtten. Der opstilles en flerårsplan mellem de nævnte partnere for så vidt angår den pågældende region; planen indeholder en nøjagtig oversigt over alle projekter og de mulige følger og virkninger af disse, og finansieringen sker på grundlag heraf ( ). Det tredje princip er princippet om partnerskab. Alle de parter, der deltager i projektet og finansieringen af programmet – dvs. Kommissionen og de kompetente nationale, regionale eller lokale myndigheder, der udpeges af de pågældende medlemsstater – har et eget ansvar og er forpligtet til at gennemføre foranstaltningerne ved et snævert samråd ( ).

7. Forordning nr. 1260/1999 indeholder en omfattende ordning for at sikre, at støtten ydes på effektiv vis. Med henblik herpå afgrænses kompetencen for de organer, der berøres af gennemførelsen af Fællesskabets budget – medlemsstaterne, de udførende organer og Kommissionen – nøjagtigt. Det fremgår af disse bestemmelser, at forordningen har en decentraliseret struktur.

8. Medlemsstaterne skal sikre, at Fællesskabets midler forvaltes korrekt. De er i første række ansvarlige for, at der finder en korrekt finansiel afvikling sted, gennem

– forvaltningsmyndigheden, der er ansvarlig for en effektiv og korrekt forvaltning og gennemførelse af interventionen ( )

– »betalingsmyndigheden«, der attesterer udgifterne ( ), og som har ansvaret for at udarbejde og forelægge betalingsanmodninger og modtage betalinger fra Kommissionen ( ), og

– anvendelse af de relevante nationale regler for de støtteberettigede udgifter, når der ikke findes nogen fællesskabsbestemmelser ( ).

9. Desuden er medlemsstaterne i første række ansvarlige for den finansielle kontrol med interventionerne ( ). De skal stå inde for kvaliteten af de økonomiske forvaltnings- og kontrolsystemer og anvendelsen af de finansielle midler, der stilles til deres rådighed ( ). I denne forbindelse skal medlemsstaterne samarbejde med Kommissionen med henblik på at sikre, at fællesskabsmidlerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning ( ).

10. Kommissionen udøver sit ansvar for gennemførelsen af Fællesskabets budget ved at kontrollere, at de opgaver, der betros medlemsstaterne, gennemføres korrekt. I denne forbindelse skal Kommissionen:

– vedtage de beslutninger, der er nødvendige for at fastsætte strukturfondenes finansielle deltagelse, når de retlige betingelser er opfyldt ( )

– sørge for, at der er velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer i medlemsstaterne, således at Fællesskabets midler anvendes effektivt og korrekt ( )

– gennemføre kontrol og revision på stedet, navnlig gennem undersøgelser, og foretage finansielle korrektioner, hvis der er konstateret mangler og uregelmæssigheder, og medlemsstaten ikke har udført nogen finansielle korrektioner ( ).

11. Med henblik på at kunne udføre sine opgaver korrekt kan Kommissionen fastlægge mindstekrav til kontrolsystemerne. Kommissionen kan vedtage sådanne fællesskabsforskrifter, hvis det er nødvendigt for at garantere en ensartet og rimelig anvendelse af strukturfondene i Fællesskabet ( ). De gennemførelsesbestemmelser, som Kommissionen har fastlagt inden for disse rammer, består på den ene side af en række bestemmelser, gennem hvilke Kommissionen kan sikre sig, at medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer er i overensstemmelse med ordningen ( ), og på den anden side en række regler, der fastlægger forudsætninger for, at der er tale om støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene ( ).

12. På baggrund heraf har følgende bestemmelser betydning:

13. Regel nr. 1 i bilaget til forordning nr. 1685/2000 bestemmer følgende:

»Regel nr. 1: Faktisk betalte udgifter

1. Betalinger foretaget af de endelige støttemodtagere

1.1. Betalinger, der foretages af de endelige støttemodtagere som omhandlet i artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 (herefter benævnt »den generelle forordning«), skal ske i kontanter med forbehold af de undtagelser, der er anført i punkt 1.4.

[...]

1.4. På de betingelser, der er anført i punkt 1.5-1.7, kan afskrivninger, bidrag i naturalier og indirekte omkostninger også udgøre en del af de betalinger, der er omhandlet i punkt 1.1. Strukturfondenes medfinansiering af en operation må imidlertid ikke overstige de samlede støtteberettigede udgifter ved operationens afslutning, eksklusive bidrag i naturalier.

[...]

1.7. Indirekte omkostninger er støtteberettigede udgifter, hvis de er baseret på faktiske omkostninger ved gennemførelsen af den operation, der medfinansieres af strukturfondene, og fordeles pro rata på operationen efter en behørigt velbegrundet fair og rimelig metode.

1.8. Bestemmelserne i punkt 1.4-1.7 finder anvendelse på de i punkt 1.2 omhandlede individuelle modtagere, når der er tale om støtteordninger efter traktatens artikel 87 eller støtte ydet af organer udpeget af medlemsstaterne.

1.9. Medlemsstaterne kan anvende strengere nationale regler for definitionen af de i punkt 1.5-1.7 omhandlede støtteberettigede udgifter.

2. Bevis for udgifter

Betalinger, der er foretaget af de endelige støttemodtagere, skal som hovedregel godtgøres ved kvitterede fakturaer. Hvis dette ikke kan ske, skal betalingerne godtgøres ved regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi.«

III – Hovedsagen

14. Sagsøgeren i hovedsagen, Länsstyrelsen i Norrbottens län ( ), ansøgte i oktober 2002 over for Lapin liitto ( ), sagsøgte i hovedsagen, om støtte til de indirekte udgifter, der er forbundet med teknisk bistand til et fællesskabsinitiativ – programmet Interreg III A – Nord – på i alt 95 880,72 SEK for 2001 ( ).

15. Sagsøgte afviste ansøgningen under henvisning til forordning nr. 1685/2000. Ifølge Lapin liitto var de indirekte udgifter ikke blevet henført til projektet pro rata på grundlag af en behørigt velbegrundet fair og rimelig metode. Desuden var de indirekte udgifter ikke baseret på faktiske udgifter, og de udførte betalinger blev ikke godtgjort ved kvitteringer.

16. I september 2003 ansøgte Länsstyrelsen i Norrbottens län atter om støtte til indirekte udgifter på 56 854 SEK for 2001 og 186 982 SEK for 2002 ( ). Ved beregning af udgifterne anvendte sagsøgeren en ny model, hvor der for hver medarbejder, der deltog i fællesskabsprojektet, blev beregnet den del af de indirekte udgifter, som svarede til den anvendte arbejdstid.

17. Ved beslutning af 24. november 2003 afviste Lapin liitto ansøgningen under henvisning til, at sagsøgeren ikke havde ført bevis for sammenhængen mellem de øvrige indirekte omkostninger og fællesskabsprojektet ( ).

18. Länsstyrelsen i Norrbottens län indgav derefter klage til Lapin liitto.

19. Ved beslutning af 6. februar 2004 afviste Lapin liitto klagen fra Länsstyrelsen i Norrbottens län med den begrundelse, at sagsøgeren ikke havde godtgjort tilstrækkelig tydeligt, hvilken del af udgifterne til teknisk bistand der skulle henføres til projektet.

20. I hovedsagen for Hallinto-oikeus har sagsøgeren nedlagt påstand om betaling af de indirekte udgifter. Den forelæggende ret mener, at det er nødvendigt at foretage en fortolkning af punkt 1.7 i regel nr. 1 i bilaget til forordning nr. 1685/2000 for at kunne træffe en afgørelse i den verserende sag; Hallinto-oikeus har derfor udsat sagen den 15. juli 2005 og anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse.

IV – Bedømmelse

21. I den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, under hvilke omstændigheder der kan ydes støtte til indirekte (eller generelle) udgifter i henhold til fællesskabsretten.

22. Det fremgår af systemet i artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1260/1999 og regel nr. 1 i bilaget til forordning nr. 1685/2000 ( ), at støtten beror på princippet om udgiftsgodtgørelse. Det betyder, at de betalinger, der foretages af de endelige støttemodtagere, skal ske i kontanter, og at betalingerne skal vedrøre udgifter, der faktisk er foretaget. I visse særlige tilfælde kan afskrivningsomkostninger, bidrag i naturalier og indirekte omkostninger dog ligeledes være en del af disse betalinger ( ). Indirekte udgifter godtgøres imidlertid kun undtagelsesvis som støtteberettigede udgifter, og undtagelsen skal derfor fortolkes snævert hvad angår dens rækkevidde og anvendelsesmuligheder (den måde, udgifterne tilregnes på, og de beviser, som støtter tilregningen).

23. Inden jeg undersøger, under hvilke omstændigheder denne undtagelse anvendes, skal jeg henvise til, at medlemsstaterne kan anvende strengere nationale regler ved afgørelsen af, om indirekte udgifter kan være støtteberettiget. Denne beføjelse indrømmes medlemsstaterne i regel nr. 1, punkt 1.9, i bilaget til forordning nr. 1685/2000 ( ). Dette medfører, at regel nr. 1, punkt 1.7, kun kan påberåbes, såfremt medlemsstaterne ikke i henhold til regel nr. 1, punkt 1.9, har udstedt strengere nationale bestemmelser om fastsættelse af, hvilke udgifter der kan være støtteberettiget.

24. Med andre ord er der i forordning nr. 1260/1999, nr. 438/2001 og nr. 1685/2000, som beskrevet ovenfor under punkt 2 til 13, fastsat de minimumskrav, der skal være opfyldt, for at det kan komme på tale at finansiere bestemte udgifter. Er disse forudsætninger opfyldt, kan det komme på tale at godtgøre de pågældende udgifter i henhold til fællesskabsretten. Uanset dette kan forudsætningerne for støtte til indirekte udgifter være strengere i henhold til de relevante nationale regler.

25. Inden spørgsmålet om, i hvilke tilfælde indirekte (generelle) udgifter kan være støtteberettiget i henhold til fællesskabsretten, besvares, skal ordlyden af regel nr. 1, punkt 1.7, og systematikken i den nævnte forordning undersøges. I henhold til den nævnte bestemmelse skal indirekte (generelle) udgifter

– være baseret på faktiske omkostninger

– vedrøre gennemførelsen af den operation, der medfinansieres af strukturfondene

– og fordeles pro rata på operationen efter en behørigt velbegrundet fair og rimelig metode.

26. Hvad angår det første punkt er det nok at henvise til artikel 32, stk. 1, første og tredje afsnit, i forordning nr. 1260/1999, der bestemmer følgende:

»[...] Mellemliggende betalinger og betalinger af restbeløb vedrører allerede betalte udgifter, som skal svare til betalinger, der er afholdt af de endelige modtagere, og som er dokumenteret af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi« ( ).

Som Kommissionen med rette har bemærket, kan det derfor ikke komme på tale at godtgøre teoretiske udgifter.

27. Hvad angår det andet punkt har den finske regering påpeget, at der skal tages hensyn til kausalitetsprincippet i forbindelse med godtgørelsesberettigede udgifter. Ifølge regeringen betyder dette, at kun supplerende udgifter, der faktisk opstår som følge af fællesskabsoperationen, kan være støtteberettiget. Udgifter, der ikke på nogen måde hænger sammen med operationen, kan ikke godtgøres.

28. Efter Kommissionens opfattelse skal den, der gennemfører det pågældende fællesskabsprojekt, kunne påvise, at de indirekte udgifter er nødvendige for at virkeliggøre projektet.

29. I henhold til artikel 30 i forordning nr. 1260/1999 kan udgifter i tilknytning til operationer kun opnå finansiel deltagelse fra fondene, hvis disse operationer er integreret i den pågældende intervention. Med andre ord skal udgifterne afholdes inden for rammerne af det projekt, der finansieres af Den Europæiske Union. Det skal kunne påvises, at udgifterne faktisk hænger sammen med gennemførelsen af projektet og ikke er udgifter, der er afholdt inden for rammerne af den almindelige administration og uafhængigt af gennemførelsen af projektet.

30. I den foreliggende sag er der navnlig diskussion om det tredje punkt. Der er især tale om, hvorvidt en metode som den, sagsøgeren i hovedsagen har anvendt ved beregningen af de indirekte udgifter, opfylder kravene i punkt 1.7, hvorefter de indirekte (generelle) udgifter skal fordeles pro rate på operationen efter en behørigt velbegrundet fair og rimelig metode.

31. Sagsøgeren i hovedsagen har henvist til den metode, som Länsstyrelsen i Norrbottens län har anvendt, og hvorefter de indirekte udgifter er blevet fordelt på det gennemsnitlige antal medarbejdere i den samlede organisation det pågældende år, således at der kunne beregnes det gennemsnitlige omfang af de indirekte udgifter pr. person pr. år og måned. På grundlag af denne gennemsnitlige værdi blev de nævnte omkostninger fordelt som projektomkostninger på grundlag af den arbejdstid, som hver af de medarbejdere, der deltog i projektet, anvendte på projektet. Denne metode er i overensstemmelse med punkt 1.7.

32. Jeg skal indledningsvis fremsætte en bemærkning om de forskellige sprogversioner af regel nr. 1, punkt 1.7, i bilaget til forordning nr. 1685/2000. Der er en betydelig forskel mellem ordlyden af den finske version og de andre sprogversioner. I den franske, engelske, danske, spanske, portugisiske og italienske version anvendes udtrykket »pro rata«, hvilket også er tilfældet i den svenske version, der anvender ordet »proportionellt« og tilføjer »pro rata« i parentes. I den nederlandske version anvendes begrebet »verhoudingsgewijs« (proportionelt), i den tyske »anteilig« (proportionelt). I den finske version henvises der overhovedet ikke til dette begreb ( ).

33. Er der forskelle mellem sprogversionerne af en fællesskabsbestemmelse, skal de relevante bestemmelser ikke betragtes hver for sig, men i tilfælde af tvivl fortolkes og anvendes i lyset af andre autentiske sproglige versioner ( ). Én sprogversion kan i hvert fald ikke have forrang frem for de andre sprogversioner, hvis disse alle er i overensstemmelse med en bestemt fortolkning ( ).

34. Da der i alle andre sprogversioner af regel nr. 1, punkt 1.7, i bilaget til forordning nr. 1685/2000 – selv om der ikke altid anvendes helt samme ord – anvendes udtrykket »pro rata« eller »proportionelt«, skal bestemmelsen fortolkes i lyset af disse.

35. Heraf udleder jeg, at der ved beregningen af de indirekte udgifter kan anvendes en procentdel af de samlede indirekte udgifter, hvis det kan påvises, at den pågældende procentdel er fair og rimelig og står i rette forhold til fællesskabsprojektets omfang. Denne synsvinkel bekræftes af andet krav i artikel 7, der beskrives således i bilag 1 til forordning nr. 438/2001:

»For udgiftsposter, der kun delvis vedrører den medfinansierede operation, er nøjagtigheden af udgifternes fordeling mellem den medfinansierede operation og andre operationer godtgjort. Det samme gælder udgiftstyper, der kun betragtes som støtteberettigede inden for visse grænser eller i forhold til andre omkostninger.«

36. At det er rimeligt at henføre indirekte udgifter til fællesskabsprojektet kan påvises på grundlag af de yderligere udgifter til løn og andre yderligere udgifter, såsom udgifter til lokaler, der med rette skal henføres til projektet. Procentdelen af de indirekte udgifter kan fastlægges på dette grundlag. Som Kommissionen med rette har bemærket, skal der tages hensyn til følgende punkter ved beregningen af de indirekte udgifter på grundlag af de yderligere udgifter til løn: a) det antal personer, der deltager i projektet; b) det antal timer, der anvendes på projektet; c) den løn, der udbetales inden for rammerne af projektet; d) det gennemsnitlige antal personer, der arbejder inden for organisationen; e) det antal timer, de har arbejdet, og f) gennemsnittet af den udbetalte løn. Beror beregningen af de indirekte omkostninger på den udbetalte løn, er det den faktiske og ikke den gennemsnitlige løn, der skal anvendes.

37. Dette er i øvrigt ikke den eneste mulige rigtige metode. Det fremgår allerede af ordlyden – en behørigt velbegrundet fair og rimelig metode ( ) – at der kan anvendes forskellige metoder til at beregne indirekte udgifter og henføre dem til et fællesskabsprojekt.

38. Den nationale ret skal fastlægge, om kravene i regel nr. 1, punkt 1.7, i bilaget til forordning nr. 1685/2000 er opfyldt.

V – Forslag til afgørelse

39. Jeg foreslår, at den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål besvares således:

»– Regel nr. 1, punkt 1.7, i bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 1685/2000 af 28. juli 2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene skal fortolkes således, at der ved beregningen af de indirekte udgifter kan anvendes en procentsats af de samlede indirekte udgifter, hvis det kan påvises, at procentsatsens størrelse er fair og rimelig og står i rette forhold til fællesskabsprojektets omfang.

– At det er rimeligt at henføre indirekte udgifter til fællesskabsprojektet kan bl.a. påvises på grundlag af de yderligere udgifter til løn og andre yderligere udgifter, såsom udgifter til lokaler, der med rette skal henføres til projektet. Procentdelen af de indirekte udgifter kan fastlægges på dette grundlag.

– Den nationale ret skal fastlægge, om kravene i regel nr. 1, punkt 1.7, i bilaget til forordning nr. 1685/2000 er opfyldt.«