Sag C-137/14

Europa-Kommissionen

mod

Forbundsrepublikken Tyskland

»Traktatbrud — direktiv 2011/92/EU — vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet — artikel 11 — direktiv 2010/75/EU — industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) — artikel 25 — adgang til domstolsprøvelse — uoverensstemmende national processuel lovgivning«

Sammendrag – Domstolens dom (Anden Afdeling) af 15. oktober 2015

Miljø — vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet — direktiv 2011/92 — luftforurening — direktiv 2011/92 — søgsmålskompetence for ikke-statslige miljøbeskyttelsesorganisationer — tidsmæssig anvendelse — øjeblikkelig anvendelse på tilladelser udstedt efter den dato, hvor fristen for gennemførelse af direktiv 2003/35 udløb — national lovgivning, der begrænser søgsmålskompetencen og omfanget af domstolsprøvelsen i de sager, som er blevet indledt efter denne dato — traktatbrud

Miljø — vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet — direktiv 2011/92 — luftforurening — direktiv 2010/75 — søgsmålskompetence for ikke-statslige miljøbeskyttelsesorganisationer — rækkevidde — national lovgivning, der ikke anerkender denne ret for de nævnte organisationer for så vidt angår tilsidesættelsen af regler, der beskytter almene interesser — ikke tilladt — direkte virkning af bestemmelser i det nævnte direktiv, som fastsætter denne ret

Miljø — vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet — direktiv 2011/92 — luftforurening — direktiv 2010/75 — søgsmålsret for medlemmer af den berørte offentlighed — nationale lovgivninger, der begrænser søgsmålskompetencen og omfanget af domstolsprøvelsen til de indsigelser, der allerede er blevet rejst inden for indsigelsesfristen i den administrative procedure — traktatbrud

Miljø — vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet — direktiv 2011/92 — søgsmålsret for medlemmer af den berørte offentlighed — betingelser for antagelse til realitetsbehandling — krænkelse af en rettighed — national lovgivning, hvorefter det kræves, at der er årsagsforbindelse mellem den påberåbte processuelle fejl og indholdet af den anfægtede endelige afgørelse — domstolsprøvelsen begrænset til realiteten — traktatbrud

Miljø — vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet — direktiv 2011/92 — søgsmålsret for medlemmer af den berørte offentlighed — national lovgivning, der begrænser denne ret til tvister baseret på undladelse af at gennemføre en vurdering af indvirkningerne på miljøet og udelukker denne i tilfælde, hvor det er gennemført en sådan vurdering, men denne er ulovlig — traktatbrud

Miljø — vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet — direktiv 2011/92 — luftforurening — direktiv 2010/75 — søgsmålsret for medlemmer af den berørte offentlighed — national lovgivning, der underlægger annullationen af ulovlige administrative handlinger den betingelse, at sagsøgerens subjektive ret er blevet tilsidesat — forenelighed

Retslig procedure — anmodning om genåbning af den mundtlige forhandling — anmodning om at fremsætte bemærkninger til retlige punkter fremhævet i generaladvokatens forslag til afgørelse — betingelser for genåbning

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 21-23)

For så vidt som medlemmerne af den berørte offentlighed i overensstemmelse med artikel 11 i direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet og artikel 25 i direktiv 2010/75 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) skal have søgsmålsret til at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der henhører under disse direktiver, kan en national bestemmelse i en medlemsstat, hvorefter annullationen af en forvaltningsafgørelse kræver, at den retsstridighed, som dommeren har fastslået, også indebærer en tilsidesættelse af en subjektiv ret for sagsøgeren, ikke anses for at være uforenelig med de nævnte bestemmelser i direktiverne. Selv om medlemsstaterne i henhold til de ovennævnte bestemmelser i direktiv 2011/92 og 2010/75 kan underlægge antagelsen til realitetsbehandling af borgernes søgsmål til prøvelse af afgørelser, handlinger eller undladelser, der falder ind under de sidstnævnte direktivers anvendelsesområde, betingelser – såsom kravet om, at en subjektiv ret skal være krænket – kan disse stater nemlig også fastsætte, at den kompetente domstols annullation af en forvaltningsafgørelse kræver en tilsidesættelse af en subjektiv ret fra sagsøgerens side. I denne henseende er det bl.a. tilladt den nationale lovgiver at begrænse de rettigheder, hvis tilsidesættelse kan påberåbes af en borger i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en af disse afgørelser, handlinger eller undladelser, der er omfattet af artikel 11 i direktiv 2011/92, til kun at omfatte subjektive rettigheder. En sådan begrænsning kan imidlertid ikke finde anvendelse som sådan for miljøbeskyttelsesforeninger. (jf. præmis 28, 29, 32-34 og 63-65)

Artikel 11 i direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet er til hinder for, at medlemsstaterne begrænser anvendeligheden af gennemførelsesbestemmelserne til den nævnte artikel til det tilfælde, hvor lovligheden af en afgørelse anfægtes med henvisning til, at der ikke blev gennemført en miljøvurdering, uden at anvendeligheden af disse bestemmelser er blevet udvidet til det tilfælde, hvor der blev gennemført en sådan vurdering, men proceduren var fejlbehæftet. Det følger heraf, at en national gennemførelsesbestemmelse, hvorefter der kun kan ske annullation af en administrativ godkendelse, hvis denne ikke er blevet tildelt på grundlag af en formelt korrekt miljøkonsekvensvurdering eller foreløbig miljøkonsekvensvurdering, skal anses for at være uforenelig med nævnte artikel 11. I denne henseende skal det bemærkes, at den omstændighed, at en anden national bestemmelse fastsætter muligheden for et søgsmål i det tilfælde, hvor der er blevet gennemført en miljøkonsekvensvurdering, eller foreløbig miljøkonsekvensvurdering, men hvor den er behæftet med en processuel fejl, idet den dog selv begrænser anvendelsen af de retsmidler, der er fastsat i artikel 11 i direktiv 2011/92, ikke kan ophæve den nævnte uforenelighed. Den medlemsstat, som disse bestemmelser henhører under, opfylder nemlig ikke sin forpligtelse til at gennemføre direktivets bestemmelser ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet. (jf. præmis 36 og 49-52)

En medlemsstat, der begrænser annullationen af afgørelser på grund af processuelle fejl til de tilfælde, hvor der ikke er foretaget en miljøkonsekvensvurdering eller en foreløbig miljøkonsekvensvurdering, og til de tilfælde, hvor sagsøgeren godtgør, at der er en årsagsforbindelse mellem den processuelle fejl og afgørelsens resultat, tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11 i direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet. En sådan begrænsning gør det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve den søgsmålsret, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 11, og den tilsidesætter målet med dette direktiv, der tilsigter at give medlemmerne af den berørte offentlighed en vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse. Hvis annullationen af en forvaltningsafgørelse, der er blevet vedtaget under tilsidesættelse af en processuel regel, blev nægtet alene med den begrundelse, at sagsøgeren ikke kan bevise denne fejls indvirkning på den nævnte afgørelses indhold, ville dette nemlig fratage denne EU-retlige bestemmelse enhver effektiv virkning, bl.a. henset til de pågældende procedurers komplekse karakter eller til de komplicerede vurderinger af indvirkningerne på miljøet. Krænkelsen af en rettighed som omhandlet i artikel 11 i direktiv 2011/92 kan således kun forhindres, hvis domstolen eller organet, der er omhandlet i denne bestemmelse, er i stand til – uden på nogen måde at lade bevisbyrden for årsagsforbindelsen mellem den processuelle fejl og resultatet af den anfægtede afgørelse påhvile sagsøgeren, men i givet fald, henset til de beviser, der er fremlagt af bygherren eller af de kompetente myndigheder, og mere generelt til samtlige sagsakter, som de har fået forelagt – at fastslå, at den anfægtede afgørelse ikke ville have været anderledes uden den af denne sagsøger påberåbte processuelle fejl. Endelig skal det bemærkes, at selv om disse betragtninger vedrører en af betingelserne for et søgsmåls antagelse til realitetsbehandling, er de relevante for så vidt angår en af den nationale lovgiver fastsat betingelse, der har til virkning at begrænse domstolsprøvelsen med hensyn til realiteten. (jf. præmis 56, 57, 59-61 og 104 samt domskonkl. 1)

Artikel 11 i direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet og artikel 25 i direktiv 2010/75 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) er til hinder for en begrænsning i medfør af en national bestemmelse af søgsmålskompetencen og af omfanget af domstolsprøvelsen til de indsigelser, der allerede er blevet rejst inden for indsigelsesfristen i den administrative procedure, som har ført til vedtagelsen af den afgørelse, der er genstand for søgsmålet. Det bemærkes i denne henseende, at det ganske vist hverken i henhold til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92 eller artikel 25, stk. 4, i direktiv 2010/75 er udelukket, at administrativ rekurs går forud for et søgsmål, og disse artikler forhindrer heller ikke, at der i national ret fastsættes en forpligtelse for sagsøgeren til at udtømme alle administrative rekursmuligheder, før der kan anlægges sag ved en domstol. Imidlertid tillader disse EU-retlige bestemmelser ikke, at de anbringender, der kan påberåbes af denne sagsøger til støtte for et søgsmål, begrænses. En sådan begrænsning for sagsøgeren med hensyn til arten af de anbringender, som han kan gøre gældende for den domstol, som skal efterprøve lovligheden af den forvaltningsafgørelse, der berører ham, kan desuden ikke begrundes med betragtninger om overholdelse af retssikkerhedsprincippet. Det er nemlig på ingen måde godtgjort, at en fuldstændig domstolsprøvelse af, om den nævnte afgørelse er begrundet, skulle kunne tilsidesætte dette princip. Hvad i øvrigt angår effektiviteten af administrative procedurer forholder det sig således, at selv om den omstændighed, at et anbringende fremføres for første gang inden for rammerne af et søgsmål, i visse tilfælde kan hindre den korrekte afvikling af denne procedure, består selve det mål, der forfølges med artikel 11 i direktiv 2011/92 og med artikel 25 i direktiv 2010/75, ikke blot i at sikre den retsundergivne den videst mulige adgang til domstolsprøvelse, men ligeledes i at muliggøre, at denne prøvelse vedrører den materielle og processuelle lovlighed af den anfægtede afgørelse i dens helhed. Den nationale lovgiver kan for øvrigt ikke desto mindre fastsætte specifikke processuelle regler, såsom en regel om, at et argument, der er et udtryk for misbrug eller ond tro, ikke kan antages til realitetsbehandling, hvilke regler udgør passende mekanismer for at sikre søgsmålets effektivitet. (jf. præmis 76, 79-81 og 104 samt domskonkl. 1)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 90-92)