FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 5. september 2019 ( 1 )

Sag C-519/18

TB

mod

Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn))

»Præjudiciel forelæggelse – grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – ret til familiesammenføring – direktiv 2003/86/EF – betingelser for flygtninges udøvelse af retten til familiesammenføring – artikel 10, stk. 2 – begrebet »person, der forsørges« – national lovgivning, der underlægger retten til familiesammenføring en betingelse om, at det pågældende familiemedlem ikke er i stand til at forsørge sig selv i hjemlandet på grund af vedkommendes helbredstilstand«

I. Indledning

1. Kan en national myndighed underlægge retten til familiesammenføring, som et medlem af en flygtnings udvidede familie har ansøgt om, en betingelse om, at familiemedlemmet ikke er i stand til at forsørge sig selv i hjemlandet på grund af vedkommendes helbredstilstand?

2. Dette er kernen i de præjudicielle spørgsmål, som Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn) har forelagt Domstolen i forbindelse med en procedure om familiesammenføring vedrørende søsteren til en flygtning, hvor begge er af iransk oprindelse.

3. Ifølge artikel 10, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring ( 2 ) kan medlemsstaterne tillade familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie, »hvis de forsørges« af denne.

4. I den foreliggende sag spørger den forelæggende ret Domstolen om rækkevidden af det skøn, som medlemsstaterne råder over i forbindelse med gennemførelsen af denne bestemmelse. Domstolen anmodes nærmere bestemt om at præcisere, i hvilket omfang disse er forpligtet til at overholde tilladelseskriteriet i nævnte bestemmelse vedrørende eksistensen af et afhængighedsforhold mellem det pågældende familiemedlem og flygtningen ( 3 ).

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

5. Direktiv 2003/86 fastsætter betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring, som tilkommer tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.

6. Ottende betragtning til dette direktiv har følgende ordlyd: »Situationen for flygtninge kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet. Der bør derfor indføres gunstigere betingelser for udøvelsen af deres ret til familiesammenføring.«

7. Direktivets artikel 3, stk. 5, har følgende ordlyd: »Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at indføre eller bibeholde gunstigere vilkår.«

8. I direktivets kapitel II med overskriften »Familiemedlemmer«, artikel 4, stk. 1-3, fastsættes: »1. Hvis betingelserne i kapitel IV og artikel 16 er opfyldt, tillader medlemsstaterne i henhold til dette direktiv indrejse og ophold for følgende familiemedlemmer: a) referencepersonens ægtefælle b) mindreårige børn af referencepersonen og dennes ægtefælle, herunder børn, der er adopteret […] c) mindreårige børn, herunder adoptivbørn, af referencepersonen, hvis referencepersonen har forældremyndigheden og har forsørgerpligt over for børnene […] d) mindreårige børn, herunder adoptivbørn, af ægtefællen, hvis ægtefællen har forældremyndigheden og har forsørgerpligt over for børnene […] […] 2. Medlemsstaterne kan, hvis kravene i kapitel IV er opfyldt, ved lov eller administrative bestemmelser tillade indrejse og ophold i henhold til dette direktiv for følgende familiemedlemmer: a) førstegradsslægtninge i lige opstigende linje til referencepersonen eller dennes ægtefælle, hvis slægtningene forsørges af disse og ikke har den nødvendige familiemæssige støtte i hjemlandet b) myndige ugifte børn af referencepersonen eller dennes ægtefælle, hvis de af helbredsgrunde objektivt set ikke er i stand til at forsørge sig selv. 3. Medlemsstaterne kan, hvis kravene i kapitel IV er opfyldt, ved lov eller administrative bestemmelser tillade indrejse og ophold i henhold til dette direktiv for en ugift partner, der er tredjelandsstatsborger og har et behørigt dokumenteret, stabilt og langvarigt forhold til referencepersonen, eller for en tredjelandsstatsborger, som er knyttet til referencepersonen gennem et registreret partnerskab i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, samt mindreårige ugifte børn, herunder adoptivbørn, og myndige ugifte børn af disse personer, hvis disse børn af helbredsgrunde objektivt set ikke er i stand til at forsørge sig selv. Medlemsstaterne kan bestemme, at registrerede partnere, for så vidt angår familiesammenføring, behandles på lige fod med ægtefæller.«

9. I direktiv 2003/86, kapitel V med overskriften »Familiesammenføring af flygtninge«, artikel 10, stk. 1 og 2, fastsættes: »1. Med hensyn til definitionen af familiemedlemmer finder artikel 4 anvendelse, bortset fra at stk. 1, tredje afsnit i nævnte artikel ikke finder anvendelse på børn af flygtninge. 2. Medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4, hvis de forsørges af flygtningen.«

10. Direktivets artikel 17 bestemmer: »Hvis der gives afslag på opholdstilladelse, eller opholdstilladelsen inddrages eller ikke fornyes, eller hvis der træffes afgørelse om udsendelse af referencepersonen eller dennes familiemedlemmer, tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet.«

B. Ungarsk ret

11. § 19 i harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény ( 4 ) (lov nr. II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, herefter »loven af 2007«) fastslår: »(1) Der kan meddeles opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en tredjelandsstatsborger, som har en opholdstilladelse, en indvandringstilladelse, en etableringstilladelse, en midlertidig varig opholdstilladelse, en varig EF-opholdstilladelse, eller til en person, der i henhold til en særlov er indehaver af et opholdskort eller et permanent opholdskort (herefter med henblik på denne bestemmelse »referenceperson«). (2) Der kan meddeles opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til: a) et familiemedlem til en person, der er anerkendt som flygtning, eller b) en forælder eller, i mangel heraf, værgen for en uledsaget mindreårig, der er anerkendt som flygtning. […] (4) Der kan udstedes en opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til a) en forælder, over for hvem der består forsørgerpligt b) søskende eller slægtninge i lige opstigende og nedstigende linje til referencepersonen, når de af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv.«

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

12. Referencepersonen er af iransk afstamning og blev den 7. september 2015 anerkendt som flygtning af den kompetente ungarske myndighed. Den 16. januar 2016 indgav referencepersonens søster en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til Ungarns diplomatiske repræsentation i Teheran (Iran).

13. Ansøgningen blev afvist af myndigheden i første instans af to grunde. For det første fandt myndigheden, at ansøgeren havde meddelt urigtige oplysninger. For det andet fastslog myndigheden, at ansøgningen heller ikke opfyldte betingelserne i § 19, stk. 4, i loven af 2007, for så vidt som ansøgeren ikke havde godtgjort, at hun, henset til hendes kvalifikationer og helbredstilstand, ikke var i stand til at forsørge sig selv på grund af sin helbredstilstand. Myndigheden i første instans anførte i denne forbindelse, at det fremgik af den lægelige dokumentation, der var vedlagt ansøgningen, at ansøgeren led af en depression, som krævede regelmæssig medicinsk behandling.

14. Denne afgørelse blev stadfæstet af myndigheden i anden instans.

15. Referencepersonen har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret. Han finder navnlig, at kravene i § 19, stk. 4, i loven af 2007 er i strid med bestemmelserne i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, og har derfor anmodet den forelæggende ret om at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse.

16. Da den forelæggende ret ligeledes er i tvivl om, hvorvidt § 19, stk. 4, i loven af 2007 er forenelig med EU-retten, har denne besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal artikel 10, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring fortolkes således, at en medlemsstat, hvis den i medfør af denne artikel tillader indrejse for et familiemedlem, som ikke er blandt dem, der fremgår af artikel 4 [i dette direktiv], alene må anvende den i artikel 10, stk. 2, fastsatte betingelse (dvs. forsørges af flygtningen) over for dette familiemedlem? 2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Indebærer den i direktivets artikel 4, stk. 2, litra a), omhandlede situation med en person, som »forsørges af« (»dependency«), en faktisk situation, hvor de forskellige dimensioner af »forsørges af« skal være opfyldt kumulativt, eller er det tilstrækkeligt, at denne betingelse – afhængig af de specifikke omstændigheder i den konkrete sag – kan efterprøves ud fra en af disse dimensioner[, for at der kan være tale om en referenceperson]? Er en national bestemmelse, der, idet den udelukker en individuel bedømmelse, udelukkende tager hensyn til et eneste faktisk forhold (et aspekt, der viser forsørgelsen: »af helbredsgrunde […] ikke er i stand til at forsørge sig selv«) som forudsætning for opfyldelse af dette krav i denne sammenhæng i overensstemmelse med den i [direktivets] artikel 10, stk. 2, fastsatte betingelse (dvs. forsørges af flygtningen)? 3) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, og medlemsstaten dermed kan anvende andre betingelser end den, der er opstillet i artikel 10, stk. 2[, i direktiv 2003/86] (dvs. forsørges af flygtningen), betyder dette [da], at medlemsstaten, hvis den finder det hensigtsmæssigt, har mulighed for at fastsætte et hvilket som helst krav – herunder dem, der er fastsat med hensyn til andre familiemedlemmer i [direktivets] artikel 4, stk. 2 og 3, eller kan medlemsstaten udelukkende anvende den betingelse, der er opstillet i direktivets artikel 4, stk. 3? I bekræftende fald ønskes det oplyst, hvilke faktiske omstændigheder [der] er omfattet af betingelsen »objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health« i direktivets artikel 4, stk. 3? Skal betingelsen fortolkes således, at familiemedlemmet ikke er i stand til at forsørge »sig selv«, eller således, at familiemedlemmet »ikke er i stand til« at tage vare »på sig selv«, eller skal den i givet fald fortolkes på en anden måde?«

17. Sagsøgeren, den ungarske og nederlandske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

IV. Bedømmelse

18. Inden jeg går over til at behandle de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, skal der gøres en indledende bemærkning om, hvorvidt den foreliggende præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling.

A. Indledende bemærkning om formaliteten

19. Den ungarske regering har i sine indlæg gjort gældende, at den foreliggende præjudicielle forelæggelse skal afvises, idet § 19, stk. 4, i loven af 2007 ikke udgør en national foranstaltning til gennemførelse af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86. Den nævnte regering har således anført, at denne nationale bestemmelse ikke er blevet formelt anmeldt til Kommissionen, idet den blev vedtaget inden for rammerne af Ungarns egne kompetencer.

20. Jeg mener ikke, at den undladte anmeldelse, som den ungarske regering har påberåbt sig, i dette tilfælde kan begrunde en afvisning af den foreliggende præjudicielle forelæggelse.

21. Når indholdet af forelæggelsesafgørelsen bestrides af en af procesdeltagerne i den præjudicielle procedure, følger det således af fast retspraksis, at Domstolen i princippet skal begrænse sin prøvelse til de forhold, som den forelæggende ret har besluttet at forelægge for den, navnlig hvad angår den fremgangsmåde for anvendelsen af den relevante nationale lovgivning, som den forelæggende ret anser for at være fastslået, idet fortolkningen af nationale bestemmelser alene tilkommer medlemsstaternes retter ( 5 ). Under disse omstændigheder skal Domstolen tage stilling til den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse i lyset af den fortolkning af den nationale lovgivning, som den forelæggende ret har anlagt, uanset den ungarske regerings kritik i denne sammenhæng.

22. Jeg bemærker i øvrigt, at loven af 2007 ifølge en offentlig rapport, som det ungarske indenrigsministerium udarbejdede i 2016, rent faktisk har til formål at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2003/86 i national ret, også for så vidt angår familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie ( 6 ).

23. Jeg er derfor af den opfattelse, at den foreliggende præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling, og at den forelæggende rets spørgsmål skal behandles.

B. Det første spørgsmål

24. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at hvis en medlemsstat tillader familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie, skal staten overholde den i denne bestemmelse fastsatte betingelse om, at familiemedlemmet »forsørges af« flygtningen.

25. Domstolen har endnu ikke haft lejlighed til at give oplysninger om den nøjagtige rækkevidde af nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, og navnlig om den skønsmargen, som medlemsstaterne er tillagt i forbindelse med gennemførelsen af denne bestemmelse. Hvis man sammenligner de bestemmelser, som medlemsstaterne har vedtaget for at gennemføre artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 i national ret, viser der sig en række store forskelle, hvilket understreger behovet for en præcisering ( 7 ).

26. For at besvare det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, finder jeg det nødvendigt at fremsætte en første bemærkning vedrørende den omhandlede bestemmelses formål og indhold.

27. Inden for rammerne af den i direktiv 2003/86 fastsatte procedure for familiesammenføring sondrer EU-lovgiver mellem to typer af ordninger.

28. Den første er en generel ordning rettet mod tredjelandsstatsborgere, for hvilken de materielle betingelser er angivet i dette direktivs artikel 4-8.

29. Den anden er en særlig ordning rettet mod flygtninge, for hvilken de materielle betingelser er fastsat i artikel 9-12 i direktiv 2003/86. Denne ordning skal gøre det muligt at garantere den reelle ret til et normalt familieliv ved at samle de medlemmer af en familie, som på grund af omstændighederne i deres hjemland er flygtet fra forfølgelse og alvorlig overlast og er blevet adskilt under fordrivelse eller flugt.

30. Nævnte direktivs artikel 10 er omfattet af denne særordning og har til formål at definere kredsen af personer, der har ret til familiesammenføring.

31. Artikel 10, stk. 1, i direktiv 2003/86 omhandler medlemmerne af flygtningens kernefamilie, dvs. ægtefællen og mindreårige børn ( 8 ). Der er tale om en bindende bestemmelse, idet medlemsstaterne er forpligtet til at give disse personer tilladelse til indrejse og ophold på betingelser, der i det væsentlige er identiske med dem, som EU-lovgiver har fastsat i nævnte direktiv artikel 4, stk. 1 ( 9 ). Domstolen har fastslået, at tilladelse til familiesammenføring er hovedreglen, og at de bestemmelser, der giver mulighed for at opstille begrænsninger herfor, skal fortolkes strengt ( 10 ). Ifølge Domstolen er medlemsstaterne her bundet af »præcise positive forpligtelser, hvortil svarer klart definerede subjektive rettigheder, [idet nævnte artikel] forpligter medlemsstaterne til, under de i samme direktiv fastsatte omstændigheder, at tillade familiesammenføring for visse af referencepersonens familiemedlemmer, uden at de kan udøve deres skøn« ( 11 ).

32. Artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 vedrører derimod medlemmerne af flygtningens udvidede familie (myndige børn, søskende, nevøer osv.). I modsætning til direktivets artikel 10, stk. 1, udgør denne artikel en fakultativ bestemmelse, hvilket ifølge fast retspraksis betyder, at den overlader medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse ( 12 ). Medlemsstaterne er ikke forpligtede til at gennemføre bestemmelserne i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, idet EU-retten lader det være op til hver enkelt [medlemsstat] selvstændigt ud fra politiske, humanitære eller praktiske overvejelser at beslutte at acceptere familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie.

33. Direktiv 2003/86 foreskriver således kun en vis grad af harmonisering, da det ikke er til hinder for, at der er forskelle mellem medlemsstaterne for så vidt angår mulighederne for indrejse og ophold for medlemmer af en flygtnings udvidede familie. En komparativ analyse af de nationale lovgivninger gør det således muligt at konstatere, at visse medlemsstater har valgt at gennemføre denne bestemmelse, mens andre er afstået herfra.

34. Når dette er sagt, betyder den omstændighed, at der er tale om en fakultativ bestemmelse, ikke, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af denne fuldstændig frit kan vælge, hvordan de vil fremme indrejse og ophold for de personer, der henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde.

35. Navnlig kan dette ikke begrunde, at en medlemsstat fraviger tilladelseskriteriet, der udtrykkeligt er fastsat af EU-lovgiver i nævnte bestemmelse.

36. En gennemgang af ordlyden af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 giver således mulighed for præcist at afgrænse den skønsmargen, der er overladt til medlemsstaterne.

37. Selv om EU-lovgiver indrømmer dem en betydelig skønsmargen med hensyn til gennemførelsen af denne bestemmelse (»medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring« ( 13 )) og hvad angår den personkreds, der kan drage fordel af denne bestemmelse (»andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4« ( 14 )), har EU-lovgiver dog gjort sig særligt umage med at præcisere den situation, hvor familiesammenføring er mulig, nemlig den, hvor det pågældende familiemedlem »forsørges af flygtningen«.

38. EU-lovgiver har således fulgt en fremgangsmåde, som er identisk med den, der er anlagt inden for rammerne af artikel 4 i direktiv 2003/86, idet EU-lovgiver for hver personkreds fastsætter præcise og saglige betingelser for tilladelse til familiesammenføring. Jeg er derfor af den opfattelse, at bemærkningen om, at der foreligger et afhængighedsforhold mellem det pågældende familiemedlem og flygtningen, ikke er udtryk for et ønske, men derimod er tænkt som en bestemmelse, der har bindende karakter i forhold til medlemsstaterne, uanset hvor stor en skønsmargen de har. Kravet om, at der skal foreligge et afhængighedsforhold mellem det pågældende familiemedlem og flygtningen, som er kendetegnet ved, at den førstnævnte forsørges af sidstnævnte, udgør således efter min opfattelse en forudsætning for anvendelsen af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86.

39. Henset til disse betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at denne bestemmelse skal fortolkes således, at i tilfælde af, at en medlemsstat tillader familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie, skal denne medlemsstat overholde betingelsen om »forsørges af«, som EU-lovgiver udtrykkeligt har anført i nævnte bestemmelse.

40. Jeg er endvidere af den opfattelse, at medlemsstaterne ikke kan anvende deres egen definition af begrebet »en person, der forsørges«.

41. Domstolen har i forbindelse med talrige tvister, der har været indbragt for den, gentagne gange anført, at dette begreb er et selvstændigt EU-retligt begreb, der som sådan skal fortolkes ensartet i alle medlemsstaterne.

42. Betydningen og rækkevidden af dette begreb er fastlagt i forbindelse med direktiv 2004/38/EF ( 15 ). Det fremgår af Domstolens formulering, at status som familiemedlem, der »forsørges«, »følger af en faktisk situation, der er karakteriseret ved, at den materielle bistand til familiemedlemmet sikres af den unionsborger, som har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed, eller af dennes ægtefælle« ( 16 ). Det fremgår af denne retspraksis, at et familiemedlem, der »forsørges«, ikke må være i stand til at opfylde sine grundlæggende fornødenheder, henset til de økonomiske og sociale betingelser i sit hjemland ( 17 ), dvs. de mest basale behov ( 18 ).

43. Der er efter min opfattelse ingen grund til at anvende en anden definition af begrebet »person, der forsørges« i relation til direktiv 2003/86. Henset til ordlyden af definitionen skal status som en »person, der forsørges« nemlig gøres til genstand for en konkret og objektiv bedømmelse, som er uafhængig af de berørte personers nationalitet og dermed af referencepersonens status, hvad enten der er tale om en unionsborger, der er omfattet af de rettigheder, der er fastsat i direktiv 2004/38, eller om en tredjelandsstatsborger, der er omfattet af de rettigheder, der er fastsat i direktiv 2003/86.

44. Kommissionen anfører i øvrigt i sine retningslinjer, at de kriterier, som Domstolen har fastlagt i relation til direktiv 2004/38 med henblik på at vurdere et afhængighedsforhold, på tilsvarende vis kan vejlede medlemsstaterne om de kriterier, som de selv skal fastsætte for at vurdere arten og varigheden af den berørte persons afhængighed inden for rammerne af artikel 4, stk. 2, litra a), i direktiv 2003/86 ( 19 ).

45. Jeg er derfor af den opfattelse, at betingelsen om at være »forsørge[t] af flygtningen«, som fastsat i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, skal fortolkes således, at det pågældende familiemedlem skal befinde sig i en faktisk situation, der er kendetegnet ved den omstændighed, at dennes materielle støtte er sikret af nævnte flygtning.

C. Det andet spørgsmål

46. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i forbindelse med en procedure, som er blottet for enhver individuel vurdering, betinger retten til familiesammenføring af søskende af, at disse ikke er i stand til at forsørge sig selv som følge af deres helbredstilstand.

47. Den forelæggende ret er i tvivl om to væsentlige elementer i den procedure, der er fastsat i nævnte bestemmelse.

48. Dels ønsker den forelæggende ret oplyst, om og i givet fald i hvilket omfang en medlemsstat kan anvende betingelsen om at være »forsørget af flygtningen« indskrænkende, således at den kun dækker en bestemt form for afhængighed. Dels er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt denne stat desuden kan undlade at foretage en individuel vurdering af ansøgningen om familiesammenføring.

1. Begrænsningen af anvendelsesområdet for artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 til en bestemt form for afhængighed

49. Den forelæggende rets spørgsmål udspringer af den omstændighed, at den omhandlede nationale lovgivning har til virkning at begrænse det personelle anvendelsesområde for artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, idet lovgivningen har til formål at afskære retten til familiesammenføring for en flygtnings familiemedlemmer, som forsørges af denne af andre grunde end dem, der vedrører en ændring af deres helbredstilstand, og som f.eks. er knyttet til særlige kulturelle aspekter i oprindelseslandet eller til årsager, der blot er af følelsesmæssig karakter.

50. Henset til den særlige karakter af direktivets artikel 10, stk. 2, ser jeg imidlertid ikke noget principielt til hinder for, at en medlemsstat – der har valgt at fremme familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie i et tilfælde, hvor andre har nægtet en sådan adgang – har mulighed for at begrænse denne bestemmelses anvendelsesområde til en situation eller en bestemt form for afhængighed.

51. Jeg mener, at den fakultative karakter af denne bestemmelse giver denne medlemsstat et spillerum, som den ikke råder over i forbindelse med mere bindende bestemmelser såsom dem, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 10, stk. 1. Dette spillerum skal gøre det muligt for den at drage fordel af en skønsmargen, som den ikke desto mindre skal anvende på en måde, der respekterer de af EU-lovgiver fastsatte begreber, og som hverken er i strid med formålet med direktivet 2003/86 eller til hinder for dets effektive virkning ( 20 ).

52. I denne henseende mener jeg, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede opfylder disse krav.

53. For det første kan en person, som ikke er i stand til at forsørge sig selv i sit hjemland på grund af sin helbredstilstand, godt befinde sig i en faktisk situation, der er kendetegnet ved den omstændighed, at dennes fysiske støtte sikres af referencepersonen og dermed kvalificeres som en »person, der forsørges« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis.

54. For det andet begrænser en sådan lovgivning, selv hvis den anvender betingelsen om at være »forsørget af flygtningen« indskrænkende, hverken formålet med direktiv 2003/86 eller den pågældende bestemmelses effektive virkning. Den tilsigter således i sidste ende at fremme familiesammenføring af tredjelandsstatsborgere og navnlig flygtninge, uanset om den ikke dækker alle de situationer, hvor medlemmerne af en flygtnings udvidede familie forsørges af sidstnævnte.

55. Jeg minder endnu en gang om, at direktiv 2003/86 ikke forpligter medlemsstaterne til at imødekomme de ansøgninger om indrejse og ophold, der indgives af medlemmerne af en flygtnings udvidede familie, som forsørges af sidstnævnte. Visse medlemsstater, såsom Frankrig og Belgien, har i øvrigt ikke gennemført den pågældende bestemmelse.

56. Under disse omstændigheder er jeg overbevist om, at det er nødvendigt at give de medlemsstater, som måtte finde det muligt, hensigtsmæssigt eller ønskeligt at fremme familiesammenføring af en bestemt personkreds, et vist spillerum. En komparativ analyse af de nationale lovgivninger viser, i hvilket omfang medlemsstaterne udviser forsigtighed og generelt underlægger retten til familiesammenføring af medlemmerne af en flygtnings udvidede familie restriktive betingelser knyttet til afhængighedsforholdet ( 21 ). Hvis man imidlertid skulle pålægge disse medlemsstater at anvende betingelsen om at være »forsørget af flygtningen« bredt, således at den skal dække enhver form for eller tilfælde af afhængighedsforhold i hjemlandet, er det meget muligt, at man afskrækker dem fra at gennemføre denne bestemmelse, selv om de måtte finde det muligt i forhold til en bestemt persongruppe.

57. For det tredje er jeg af den opfattelse, at Domstolens praksis ikke er til hinder for, at en medlemsstat i en situation som den i hovedsagen omhandlede kan stille et særligt krav om arten af eller årsagerne til afhængigheden.

58. Jeg henviser i denne forbindelse til den retspraksis, som Domstolen har udviklet i forbindelse med direktiv 2004/38 ( 22 ) og navnlig i dom af 5. september 2012 i sagen Rahman m.fl. ( 23 ), som er blevet bekræftet i dom af 26. marts 2019 i SM-sagen (barn under værgemål på grundlag af den algeriske kafala-ordning) ( 24 ).

59. Dommen af 5. september 2012 i sagen Rahman m.fl. ( 25 ) vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), i direktiv 2004/38, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til i overensstemmelse med deres nationale lovgivning at fremme indrejse og ophold for familiemedlemmer til en unionsborger, som ikke er omfattet af definitionen af kernefamilien, hvis de bl.a. forsørges af denne.

60. Denne bestemmelse adskiller sig fra artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, for så vidt som den skaber en reel forpligtelse for medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at lette indrejse og ophold for personer, der befinder sig i et afhængighedsforhold. Denne forpligtelse er dog formuleret i generelle vendinger, hvilket giver den enkelte medlemsstat et vidt råderum, hvis omfang understreges yderligere af den udtrykkelige henvisning til national lovgivning.

61. Domstolen har taget hensyn til disse omstændigheder. Den har fastslået, at »medlemsstaterne ved udøvelsen af [det] skøn[, som de har i henhold til denne bestemmelse,] i deres nationale lovgivninger [kan] fastsætte særlige betingelser vedrørende arten og varigheden af afhængighedsforholdet« for »navnlig« at sikre sig, at der består et reelt afhængighedsforhold, som ikke udgør misbrug ( 26 ). Domstolen har dog også fastslået, at disse krav skal være i overensstemmelse med den almindelige betydning af udtrykkene vedrørende afhængigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, litra a), i direktiv 2004/38, og de må ikke fratage denne bestemmelse dens effektive virkning ( 27 ).

62. I denne dom anerkendte Domstolen således, at medlemsstaterne ud over det tilladelseskriterium, der udtrykkeligt er fastsat af EU-lovgiver (»forsørges af«), har ret til at anvende deres skønsmargen til at fastsætte særlige krav med hensyn til det afhængighedsforhold, som det pågældende familiemedlem befinder sig i, og det selv om den ret til familiesammenføring, der er fastsat i direktiv 2004/38, opfattes som en naturlig følge af unionsborgerens ret til fri bevægelighed og er sikret en indirekte beskyttelse for at undgå, at unionsborgerskabets effektive virkning bringes i fare ( 28 ).

63. Jeg skal dog erindre om, at direktiv 2003/86 ikke falder ind under bestemmelserne vedrørende unionsborgerskab og den frie bevægelighed for personer, men derimod under immigrationspolitikken ( 29 ). Domstolen har i denne sammenhæng fastslået, at der ikke findes en individuel ret for familiemedlemmer til at indrejse på en medlemsstats område, og at medlemsstaterne i henhold til direktiv 2003/86 har en vis skønsmargen, når de behandler ansøgninger om familiesammenføring og kan stille betingelser for udøvelsen af denne ret ( 30 ).

64. Under disse omstændigheder forekommer det mig derfor, at Domstolens praksis ikke er til hinder for, at medlemsstaterne anerkendes at råde over et skøn, der gør det muligt for dem i deres lovgivninger at fastsætte særlige betingelser med hensyn til formen eller karakteren af afhængigheden.

65. I lyset af disse betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 ikke i sig selv er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter retten til familiesammenføring af en flygtnings søster er betinget af, at den pågældende forsørges af flygtningen på grund af vedkommendes manglende evne til at forsørge sig selv som følge af sin helbredstilstand.

66. Det er imidlertid nødvendigt, at denne lovgivning på det tidspunkt, hvor den gennemføres, opfylder behovet for at sikre en individuel behandling af ansøgningen, hvilket nu skal undersøges.

2. Behovet for at foretage en individuel vurdering af ansøgningen

67. I forbindelse med det andet spørgsmål har den forelæggende ret lagt vægt på, at der ikke er foretaget nogen undersøgelse af ansøgerens personlige situation i forbindelse med gennemførelsen af den i hovedsagen omhandlede lovgivning.

68. Hvis dette er tilfældet, er det åbenbart, at en sådan lovgivning ikke opfylder de proceduremæssige krav, som enhver medlemsstat er forpligtet til at overholde, når den behandler en ansøgning om familiesammenføring i henhold til direktiv 2003/86 og navnlig en ansøgning i henhold til direktivets artikel 17.

69. Denne bestemmelse kræver nemlig, at sidstnævnte foretager en undersøgelse af ansøgerens situation og derefter udfører en individuel vurdering ( 31 ).

70. Jeg erindrer om, at Domstolen i den sag, der gav anledning til Chakroun-dommen ( 32 ), hvor ansøgningen om familiesammenføring var blevet formuleret af en tredjelandsstatsborgers ægtefælle, fastslog, at artikel 17 i direktiv 2003/86 er til hinder for en national lovgivning, der gør det muligt for den kompetente nationale myndighed at afslå en ansøgning om familiesammenføring uden at foretage en konkret undersøgelse af ansøgerens situation. I denne dom fastslog Domstolen, at behovet kunne variere betydeligt fra person til person, og den fandt det følgelig i strid med dette direktiv, at en national lovgivning fastsætter en indtægtsgrænse, under hvilken der gives afslag på enhver ansøgning om familiesammenføring, for så vidt som ansøgningen om familiesammenføring bliver afslået uafhængigt af »en individuel undersøgelse af hver ansøgers situation« ( 33 ).

71. Denne undersøgelse er efter min mening så meget desto mere påkrævet, når der er indgivet en ansøgning om familiesammenføring af et familiemedlem til en flygtning. EU-lovgiver har i øvrigt sørget for at nævne dette i ottende betragtning til direktiv 2003/86, hvor den opfordrer medlemsstaterne til at have »særlig opmærksomhed« på flygtninges situation på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet.

72. Denne særlige opmærksomhed skal præge alle dele af proceduren.

73. Med hensyn til bevisførelsen for den familiemæssige tilknytning, der er omhandlet i artikel 11 i direktiv 2003/86, har Domstolen således fastslået, at den individuelle vurdering, som kræves i henhold til direktivets artikel 17, kræver af den kompetente nationale myndighed, at den tager hensyn til alle relevante faktorer, såsom alder, køn, uddannelse, oprindelse og social status, ikke blot for så vidt angår den person, der er berettiget til international beskyttelse, men også for så vidt angår det pågældende familiemedlem, og at den på objektiv måde undersøger situationen i oprindelseslandet og dettes særlige kulturelle aspekter ( 34 ).

74. Denne analyse er afgørende i forbindelse med undersøgelsen af det afhængighedsforhold, der er mellem det pågældende familiemedlem og den flygtning, der er omhandlet i nævnte direktivs artikel 10, stk. 2. Det er nemlig indlysende, at afhængigheden og følgerne heraf ikke kan bedømmes på samme måde, alt efter om der er tale om sammenføring af en tredjelandsstatsborgers familie, som f.eks. har valgt at flytte til en EU-medlemsstat af økonomiske årsager, eller om familien til en flygtning, som har været tvunget til at flygte på grund af omstændighederne i hjemlandet.

75. I forbindelse med gennemførelsen af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvor den kompetente nationale myndighed skal undersøge, om det pågældende familiemedlem kan forsørge sig selv som følge af den pågældendes helbredstilstand, mener jeg, at den individuelle vurdering, som kræves i henhold til artikel 17 i direktiv 2003/86, ikke blot kræver, at der tages hensyn til arten og alvoren af den tilstand, det berørte familiemedlem lider af, samt til graden af slægtskab og graden af økonomisk eller fysisk afhængighed, men at man ligeledes er særlig opmærksom på den konkrete situation, som det pågældende medlem befinder sig i i sit hjemland og på særlige udfordringer, denne kan blive mødt med, henset til dennes køn, alder og sociale status, samt til den økonomiske, sociale og sundhedsmæssige situation i dette land.

76. I henhold til fast retspraksis påhviler det ligeledes de kompetente nationale myndigheder at foretage en afbalanceret og rimelig bedømmelse af samtlige aktuelle og relevante omstændigheder i det foreliggende tilfælde under hensyntagen til alle de involverede interesser ( 35 ).

77. Henset til samtlige disse betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, sammenholdt med dette direktivs artikel 17, ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der undergiver retten til familiesammenføring af en flygtnings søster en betingelse om, at den pågældende forsørges af flygtningen på grund af vedkommendes manglende evne til at forsørge sig selv som følge af sin helbredstilstand, på den betingelse, at den kompetente nationale myndighed foretager en individuel undersøgelse af ansøgningen om familiesammenføring. Denne myndighed skal tage hensyn til alle relevante forhold i den foreliggende sag, såsom arten og alvoren af den tilstand, det berørte familiemedlem lider af, samt til graden af slægtskab og graden af økonomisk eller fysisk afhængighed og ligeledes være særlig opmærksom på den konkrete situation, som det pågældende familiemedlem befinder sig i i sit hjemland, og på særlige udfordringer, denne kan blive mødt med, henset til dennes køn, alder og sociale status, samt til den økonomiske, sociale og sundhedsmæssige situation i dette land.

78. Henset til den besvarelse af det første og det andet præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår, er det efter min opfattelse ufornødent at besvare det sidste spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen.

V. Forslag til afgørelse

79. Henset til alle de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn) som følger: »1) Artikel 10, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring skal fortolkes således, at hvis en medlemsstat tillader familiesammenføring af en flygtnings andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i direktivets artikel 4, skal staten overholde betingelsen om, at familiemedlemmet »forsørges af« flygtningen. Betingelsen om at være »forsørge[t] af flygtningen« som fastsat i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at det pågældende familiemedlem skal befinde sig i en faktisk situation, der er kendetegnet ved den omstændighed, at dennes materielle støtte er sikret af nævnte flygtning. 2) Artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, sammenholdt med dette direktivs artikel 17, ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der undergiver retten til familiesammenføring af en flygtnings søster en betingelse om, at den pågældende forsørges af flygtningen på grund af vedkommendes manglende evne til at forsørge sig selv som følge af sin helbredstilstand, dog på den betingelse, at den kompetente nationale myndighed foretager en individuel undersøgelse af ansøgningen om familiesammenføring. Denne myndighed skal tage hensyn til alle relevante forhold i den foreliggende sag, såsom arten og alvoren af den tilstand, det berørte familiemedlem befinder sig i, samt til graden af slægtskab og graden af økonomisk eller fysisk afhængighed og ligeledes være særlig opmærksom på den konkrete situation, som det pågældende familiemedlem befinder sig i i sit hjemland, og på særlige udfordringer, denne kan blive mødt med, henset til dennes køn, alder og sociale status, samt til den økonomiske, sociale og sundhedsmæssige situation i dette land.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – EUT 2003, L 251, s. 12.

( 3 ) – I henhold til Domstolens praksis er en person, der »forsørges«, en, som befinder sig i et reelt afhængighedsforhold til en tredjemand. Jf. bl.a. dom af 16.1.2014, Reyes (C-423/12, EU:C:2014:16, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

( 4 ) – Magyar Közlöny 2007/65.

( 5 ) – Jf. dom af 8.6.2016, Hünnebeck (C-479/14, EU:C:2016:412, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

( 6 ) – Jf. i denne retning Ministry of Interior, »Family Reunification of TCNs in the EU: National Practices«, 2016, i European Migration Network, særligt s. 8 og 9 (findes på følgende internetadresse: http://emnhungary.hu/sites/default/files/2019-06/family_reunification_study.pdf).

( 7 ) – Mens der ikke findes nogen bestemmelser i Frankrig eller Belgien vedrørende familiesammenføring af medlemmer af en flygtnings udvidede familie, er dette tilladt i Tyskland, når det er nødvendigt for at undgå »urimelige byrder«, f.eks. i tilfælde af afhængighed forbundet med handicap eller alvorlig sygdom [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges opholdsret, arbejde og integration på Forbundsrepublikkens område) af 30.7.2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), del 6., §§ 27-36, navnlig §§ 29 og 30 samt § 36, stk. 2] og i Italien, når et myndigt barn ikke kan dække sine basale behov på grund af dets helbredstilstand, som indebærer total invaliditet, eller når forældre forsørges [af flygtningen] og ikke har andre børn i hjemlandet, eller når forældrene er over 65 år, forudsat at deres andre børn er ude af stand til at forsørge dem af alvorlige helbredsmæssige grunde, som er behørigt dokumenteret [Decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lovdekret nr. 286 om de konsoliderede bestemmelser vedrørende indvandring og betingelser, som udlændinge skal opfylde) af 25.7.1998 (GURI nr. 191 af 18.8.1998), artikel 29, stk. 1, litra c) og d), og artikel 29 (bis)].

( 8 ) – Jf. niende betragtning til direktivet.

( 9 ) – Med undtagelse af bestemmelserne i artikel 4, stk. 1, tredje afsnit, som ikke finder anvendelse på børn af flygtninge.

( 10 ) – Jf. dom af 4.3.2010, Chakroun (C-578/08, EU:C:2010:117, præmis 43). Jeg mener, at Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86 (tredjelandsstatsborgere) kan finde analog anvendelse på fortolkningen af nævnte direktivs artikel 10, stk. 1 (flygtninge). EU-lovgiver henviser således inden for rammerne af sidstnævnte bestemmelse udtrykkeligt til nævnte direktivs artikel 4. Det skal ligeledes bemærkes, at niende betragtning til direktiv 2003/86 på ingen måde sondrer mellem, om tredjelandsstatsborgeren har international beskyttelsesstatus eller ej.

( 11 ) – Jf. dom af 13.3.2019, E. (C-635/17, EU:C:2019:192, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

( 12 ) – Jf. dom af 23.1.2019, M.A. m.fl. (C-661/17, EU:C:2019:53, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).

( 13 ) – Min fremhævelse.

( 14 ) – Min fremhævelse.

( 15 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).

( 16 ) – Jf. dom af 16.1.2014, Reyes (C-423/12, EU:C:2014:16, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

( 17 ) – Jf. dom af 16.1.2014, Reyes (C-423/12, EU:C:2014:16, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).

( 18 ) – Jf. dom af 19.3.2019, Jawo (C-163/17, EU:C:2019:218, præmis 92), i hvilken Domstolen fandt, at de mest basale behov bl.a. omfatter behovet for at brødføde sig, vaske sig og have en bopæl.

( 19 ) – Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 3.4.2014 om retningslinjer for anvendelsen af Rådets direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring (COM(2014) 210 final, s. 6).

( 20 ) – Jf. dom af 13.3.2019, E. (C-635/17, EU:C:2019:192, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).

( 21 ) – Jf. fodnote 7 i dette forslag til afgørelse.

( 22 ) – Jeg mener ikke, at den praksis, der udspringer af Domstolen dom af 16.1.2014, Reyes (C-423/12, EU:C:2014:16), er relevant for den foreliggende sag. Domstolen fastslog i denne doms præmis 23 ganske vist, at »det […] ikke [er] nødvendigt at fastlægge grundene til afhængighed[en], og dermed grundene til [referencepersonens] ydelse af [den materielle] bistand«. Det forelagte spørgsmål vedrørte imidlertid ikke kun definitionen af familiemedlemmer, »som forsørges« af referencepersonen, men også de krav, som medlemsstaterne kunne indføre med hensyn til bevisbyrde.

( 23 ) – C-83/11, EU:C:2012:519.

( 24 ) – C-129/18, EU:C:2019:248.

( 25 ) – C-83/11, EU:C:2012:519.

( 26 ) – Dom af 5.9.2012, Rahman m.fl. (C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 38).

( 27 ) – Dom af 5.9.2012, Rahman m.fl. (C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 39), og af 26.3.2019, SM (barn under værgemål på grundlag af den algeriske kafala-ordning) (C-129/18, EU:C:2019:248, præmis 63).

( 28 ) – I dom af 16.1.2014, Reyes (C-423/12, EU:C:2014:16), bemærkede Domstolen, at der skal anlægges en udvidende fortolkning af de bestemmelser, der i lighed med direktiv 2004/38 fastsætter unionsborgeres frie bevægelighed, som er et af Unionens grundlæggende principper (præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen går således ud fra, at unionsborgeren kunne blive afskrækket fra at rejse fra en medlemsstat til en anden, hvis denne ikke kunne lade sig ledsage af sine familiemedlemmer.

( 29 ) – Direktiv 2003/86 blev vedtaget på grundlag af artikel 63, nr. 3, litra a), EF [nu artikel 79, stk. 2, litra a), TEUF], som henhører under afsnit IV, »Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den frie bevægelighed for personer« (nu afsnit V, »Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«).

( 30 ) – Jf. i denne retning dom af 27.6.2006, Europa-Parlamentet/Rådet (C-540/03, EU:C:2006:429, præmis 59), og af 6.12.2012, O m.fl. (C-356/11 og C-357/11, EU:C:2012:776, præmis 79).

( 31 ) – Jf. i denne retning punkt 7.4 i Kommissionens retningslinjer samt dom af 13.3.2019, E. (C-635/17, EU:C:2019:192, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).

( 32 ) – C-578/08, EU:C:2010:117.

( 33 ) – Dom af 4.3.2010, Chakroun (C-578/08, EU:C:2010:117, præmis 48).

( 34 ) – Jf. dom af 13.3.2019, E. (C-635/17, EU:C:2019:192, præmis 63), hvor det drejede sig om de vanskeligheder, som referencepersonen af eritreisk oprindelse var stødt på med henblik på at påvise familierelationer til en mindreårig.

( 35 ) – Dom af 13.3.2019, E. (C-635/17, EU:C:2019:192, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis), og af 26.3.2019, SM (barn under værgemål på grundlag af den algeriske kafala-ordning) (C-129/18, EU:C:2019:248, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).