Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 16. januar 1992. - JOSEF HIERL MOD HAUPTZOLLAMT REGENSBURG. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: FINANZGERICHT MUENCHEN - TYSKLAND. - TILLAEGSAFGIFT FOR MAELK. - SAG C-311/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-02061



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I denne sag har Finanzgericht Muenchen forelagt Domstolen to spoergsmaal vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 af 16. marts 1987 (EFT L 78, s. 5) om midlertidig suspension af en del af referencemaengderne som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169).

2. Med henblik paa at bremse overskudsproduktionen bestemmes foelgende i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 775/87 i de foerste tre afsnit:

"Fra den fjerde tolvmaanedersperiode for anvendelsen af tillaegsafgiftsordningen som omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 suspenderes en ensartet procentdel af hver referencemaengde som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i naevnte forordning.

Denne del fastsaettes saaledes, at summen af de suspenderede maengder for den fjerde periode udgoer 4% og for den femte periode 5,5% af de enkelte medlemsstaters samlede garantimaengde fastsat i artikel 5c, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 804/68 for den tredje tolvmaanedersperiode.

Medlemsstaterne kan dog fra den fjerde periode suspendere de for den femte periode fastsatte maengder."

Virkningen af denne suspension, saaledes som det fremgaar af artikel 1, stk. 2, var, at der skulle betales tillaegsafgift for de i de paagaeldende tolvmaanedersperioder leverede eller opkoebte maengder maelk eller maelkeaekvivalent, der oversteg de saaledes nedsatte maengder. Artikel 2, stk. 1, indroemmer en godtgoerelse for de suspenderede maengder, som fastsattes til 10 ECU/100 kg. Ifoelge artikel 2, stk. 2, kan medlemsstaterne deltage i finansieringen af aktionen ved at forhoeje godtgoerelsen for de suspenderede maengder for den fjerde tolvmaanedersperiode op til 12,5 ECU pr. 100 kg.

3. Sagsoegeren i hovedsagen, Josef Hierl, driver en blandet bedrift, hvoraf halvdelen bestaar af enge, der hovedsagelig anvendes til malkekvaeg. Hierl fik oprindeligt tildelt en referencemaengde (eller "kvote") paa 17 000 kg, som den 16. juni 1987 blev nedsat til 16 490 kg fra den 1. april 1987. Nedsaettelsen blev gennemfoert i henhold til artikel 5c, stk. 3, andet og tredje afsnit, i forordning nr. 804/68, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1335/86 af 6. maj 1986 (EFT L 119, s. 19). Samtidig blev en maengde paa 935 kg, dvs. 5,5% af den oprindelige kvote, midlertidigt suspenderet, dette ogsaa med virkning fra 1. april 1987, i henhold til forordning nr. 775/87; soegsmaalet drejer sig om suspensionen af den sidstnaevnte maengde.

4. Finanzgericht finder det tvivlsomt, om den bestemmelse, som er grundlaget for suspensionen, er gyldig. Den har indledningsvis anfoert, at der i henhold til traktatens artikel 39, stk. 2, ved udarbejdelsen af den faelles landbrugspolitik skal tages hensyn til "landbrugserhvervets saerlige karakter, der foelger af landbrugets sociale struktur og af de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsomraader", og til "noedvendigheden af, at oenskelige tilpasninger gennemfoeres gradvis". Ifoelge Finanzgericht er en af disse saerlige karakteristika i landbrugserhvervet, at der traditionelt - specielt i forbindelse med maelkeproduktion - er tale om familiebrug, hvor foderproduktionen ofte anvendes til kvaegopdraet. Den henviser til, at producenter med saadanne bedrifter har behov for mere beskyttelse end producenter, der driver industrielt landbrug, og at bestemmelserne om suspension af referencemaengderne ikke opfylder dette beskyttelsesbehov. Finanzgericht finder dernaest, at en ensartet nedsaettelse paa 5,5% af hver kvote er i strid med princippet om ligebehandling.

5. Finanzgericht Muenchen har derfor forelagt Domstolen foelgende to spoergsmaal:

"1) Er artikel 1, stk. 1, foerste-tredje afsnit, i forordning (EOEF) nr. 775/87 af 16. marts 1987 ugyldig paa grund af uforenelighed med EOEF-traktatens artikel 39 og den EF-retlige lighedsgrundsaetning, fordi der ved suspensionen af referencemaengderne uden forskel - uden hensyn til de respektive referencemaengders stoerrelse - anvendes samme procentmaessige nedsaettelsessats?

2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende:

Er de naevnte bestemmelser ugyldige i det hele eller kun, for saa vidt maelkeproducenter med en bestemt referencemaengde - og i givet fald hvilken - beroeres deraf?"

Overensstemmelsen med formaalene med den faelles landbrugspolitik

6. Jeg vil foerst gennemgaa spoergsmaalet om, hvorvidt den omstridte regel er i overensstemmelse med formaalene med den faelles landbrugspolitik, som de fremgaar af traktatens artikel 39. Det skal dog med det samme fremhaeves, at det klart foelger af Domstolens praksis, at formaalet med forordning nr. 775/87 - saaledes som det er beskrevet i dens foerste betragtning - der er at skabe en rimelig ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, er et lovligt formaal, som falder inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, jf. dommene i Erpelding-sagen (sag 84/87, Sml. 1988, s. 2647, praemis 26), og Fedesa-sagen (sag 331/88, Sml. 1990 I, s. 4023, praemis 26 og 27). Parterne har heller ikke gjort gaeldende, at den paagaeldende foranstaltning er uforholdsmaessig med hensyn til at naa dette maal.

7. Da sikringen af en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen ligeledes er beskrevet som et af formaalene i traktatens artikel 39, kan lettelse af de mindre landmaends byrde ogsaa vaere et lovligt formaal med denne politik. Det er imidlertid ikke i sig selv noget grundlag for at kritisere, at forordningen ikke direkte indeholder bestemmelser med henblik herpaa. Som anfoert af Kommissionen findes der andre bestemmelser i maelkekvoteordningen, som goer det muligt for medlemsstaterne konkret at give de mindre producenter en mere favorabel behandling, se f.eks. artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11), hvorefter medlemsstaterne ved beregningen af kvoterne kan tage hensyn til omfanget af leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige; se ligeledes artikel 3b, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13), indfoejet ved artikel 1, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 3880/89 af 11. december 1989 (EFT L 378, s. 3), hvorefter supplerende eller saerlige kvoter kan tildeles producenter, hvis individuelle kvoter ikke overstiger 60 000 kg. Uanset at alle forskrifter i faellesskabsretten skal sigte mod en gennemfoerelse af Faellesskabets formaal, kan man klart ikke kraeve, at hver bestemmelse fremmer alle maal i Faellesskabet, hvorved der ofte er tale om, at visse formaal ikke kan gennemfoeres samtidigt, jf. f.eks. dommene Ludwigshafener Walzmuehle mod Raadet og Kommissionen (forenede sager 197/80-200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Sml. 1981, s. 3211, praemis 41) og Spanien mod Raadet (sag 203/86, Sml. 1988, s. 4563, praemis 10).

8. Endelig har Finanzgericht henvist til dommen i Denkavit-sagen (sag 139/77, Sml. 1978, s. 1317) som stoette for sin opfattelse af, at bedrifter, der fremstiller eget foder, fortjener en saerlig beskyttelse; det er imidlertid klart, at dette ikke er tilfaeldet i sagen her. Som den danske regering har anfoert, drejer Denkavit-sagen (sag 139/77) sig om nationale foranstaltninger, som skulle kompensere de tyske landmaend for revaluering af D-marken. Derfor var sondringen mellem landmaend, der producerer deres egne foderstoffer, og industrielt betonede producenter, som kan importere deres foder, vigtig med henblik paa, om en foranstaltning skulle anses for forskelsbehandling, naar den behandlede den foerste kategori mere fordelagtigt, jf. dommens praemis 17. Min konklusion er derfor, at den anfaegtede bestemmelse er forenelig med formaalene med den faelles landbrugspolitik som beskrevet i traktatens artikel 39.

Lighedsgrundsaetningen

9. Herefter vil jeg behandle spoergsmaalet, om den anfaegtede bestemmelse er i strid med lighedsgrundsaetningen. Ikke alene er der tale om en almindelig retsgrundsaetning, men ogsaa om et princip, der - for saa vidt angaar den faelles markedsordning for landbrugsprodukter - er fastsat i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, hvis ordlyd er:

"Den faelles ordning skal begraenses til at forfoelge de i artikel 39 anfoerte maal og boer udelukke enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere."

Ifoelge Domstolens praksis kan forskelsbehandlingen bestaa enten i samme behandling af forskellige situationer eller i forskellig behandling af ens situationer, jf. f.eks. dommene Italien mod Kommissionen (sag 13/63, Sml. 1954-1964, s. 433, org. ref.: Rec. 1963, s. 165) og Wagner mod BALM (sag 8/82, Sml. 1983, s. 371, praemis 18). Finanzgericht mener, at en ensartet suspension paa 5,5% af hver kvote medfoerer forskelsbehandling af de mindre producenter, fordi de behandles paa samme maade som de stoerre producenter. Finanzgericht goer navnlig gaeldende, at de mindre producenter har flere vanskeligheder end de stoerre med at tilpasse sig kravet om nedsat produktion. For eksempel kan en storproducent nedsaette sine omkostninger ved at reducere indkoeb af importeret foder, hvorimod en mindre producent sansynligvis selv producerer foderet. Paa samme maade er det nemmere paa en stoerre landbrugsbedrift at kompensere en nedsaettelse af maelkeproduktionen med fremstilling af andre produkter. Dette synspunkt stoettes af den graeske regering, som i sit skriftlige indlaeg og under de mundtlige forhandlinger har anfoert, at den anfaegtede bestemmelse ikke tager hensyn til den saerlig vanskelige situation, som landmaend med en mindre bedrift befinder sig i.

10. Det maa bemaerkes, at der ikke er fremfoert konkrete beviser for, at den anfaegtede foranstaltning har en alvorligere virkning for mindre producenter, og denne opfattelse bestrides baade af Kommissionen og den danske regering i de skriftlige indlaeg, og af Kommissionen under de mundtlige forhandlinger. Baade Kommissionen og den danske regering fremhaever, at dette ikke er aabenbart, da de stoerre producenter skal baere hoejere faste omkostninger, og det er derfor vanskeligt for dem at nedsaette produktionen. Der kan meget vel, som Raadet har antydet i sit skriftlige indlaeg, vaere tale om, at godtgoerelsen i artikel 2 i forordning nr. 775/87 kompenserer alle indtaegtstab fuldstaendigt.

11. I hvert fald kan en foranstaltning, som har forskellige virkninger for de forskellige producenter, der varierer med produktionens beskaffenhed og de lokale forhold, imidlertid ikke anses for forskelsbehandling, som er forbudt ifoelge artikel 40, stk. 3, saafremt foranstaltningen er truffet paa grundlag af objektive kriterier og er tilpasset den faelles markedsordnings behov, jf. Bozzetti-dommen (sag 179/84, Sml. 1985, s. 2301, praemis 34). Det kan i realiteten vaere umuligt at sikre sig, at virkningerne af en generel foranstaltning er absolut identiske for alle kategorier af producenter; under saadanne omstaendigheder er det tilstraekkeligt, at de valgte midler er objektivt begrundet og svarer til formaalet, naar dette formaal er omfattet af den faelles landbrugspolitik, jf. praemis 30 i Erpelding-dommen, sag 84/87, der er naevnt ovenfor under punkt 6.

12. Der er saaledes med samme suspensionsprocent ved foerste oejekast tale om ligebehandling af producenterne. For at der foreligger forskelsbehandling i strid med traktatens artikel 40, stk. 3, skal det godtgoeres, ikke alene, at en saadan foranstaltning har forskellige virkninger for de forskellige kategorier producenter, men ogsaa at samme maal kan opnaas paa en mindre diskriminerende maade. Den graeske regering er af den opfattelse, at det burde have vaeret muligt at undgaa at suspendere kvoten for de mindre producenter, eller i det mindste for deres vedkommende at foretage en forholdsvis mindre reduktion. Det er imidlertid klart, at et saadant valg ville have forhoejet den del af byrden, der baeres af de stoerre producenter. Det er ikke paa nogen maade klart, at den ene eller anden af disse metoder vil vaere et tilfredsstillende middel til at opnaa den noedvendige samlede nedsaettelse, eller at der ikke ville have vaeret tale om en forskelsbehandling af de stoerre producenter.

13. Det skal endelig bemaerkes, at faellesskabslovgiver har et vist frit skoen i forbindelse med udstedelsen af foranstaltninger paa landbrugsomraadet, et skoen der svarer til dens politiske ansvar paa omraadet, jf. praemis 30 i Bozzetti-dommen (jf. ovenfor under punkt 11) og praemis 14 i Wuidart-dommen (forenede sager C-267/88 - C-285/88, Sml. 1990 I, s. 435). Ganske vist skal den sidstnaevnte dom efter min opfattelse ikke laeses, som om den indebaerer, at foranstaltninger, som fra begyndelsen af er diskriminerende, kan begrundes med lovgivers vide skoensmaessige befoejelser, og det skal bemaerkes, at den praemis i Schraeder-dommen (sag 265/87, Sml. 1989, s. 2237), der er henvist til i Wuidart-dommen, drejer sig om spoergsmaalet om proportionalitet og ikke forskelsbehandling. Det er imidlertid ikke noedvendigt at henvise til lovgivers vide skoensmaessige befoejelse for at begrunde den foranstaltning, som denne sag drejer sig om, idet den ikke i sig selv er diskriminerende, og hvor det under alle omstaendigheder ikke er paavist, at den ikke er objektiv berettiget.

14. Derfor boer Domstolen efter min opfattelse besvare det foerste spoergsmaal, som Finanzgericht har forelagt, benaegtende. Der er derfor ikke behov for at besvare det andet spoergsmaal.

Sammenfatning

15. Domstolen boer derfor efter min opfattelse besvare de spoergsmaal, som Finanzgericht Muenchen har forelagt, paa foelgende maade:

"Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 775/87 af 16. marts 1987."

(*) Originalsprog: engelsk.