Forenede sager C-643/15 og C-647/15

Den Slovakiske Republik og Ungarn

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – afgørelse (EU) 2015/1601 – midlertidige foranstaltninger til fordel for Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik på området international beskyttelse – nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til visse medlemsstater – flytning af disse statsborgere til andre medlemsstater – tildelinger i tilknytning til flytning – artikel 78, stk. 3, TEUF – retsgrundlag – betingelser for anvendelse – begrebet »lovgivningsmæssig retsakt« – artikel 289, stk. 3, TEUF – konklusioner fra Det Europæiske Råd, der er obligatoriske for Rådet for Den Europæiske Union – artikel 15, stk. 1, TEU og artikel 68 TEUF – væsentlige formforskrifter – ændring af Europa-Kommissionens forslag – krav om ny høring af Europa-Parlamentet og om enstemmighed i Rådet for Den Europæiske Union – artikel 293 TEUF – retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 6. september 2017

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–flytning af disse statsborgere til andre medlemsstater–kvalificering af en flytning som en tilbagesendelse til et tredjeland–udelukket

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–flytning af disse statsborgere til andre medlemsstater–afgørelse 2015/1601 om de foranstaltninger, der er truffet til fordel for Grækenland og Italien–fremgangsmåde for fordeling af statsborgerne–hensyntagen til en statsborgers præference for en værtsmedlemsstat–udelukket

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–flytning af disse statsborgere til andre medlemsstater–pligt til at sikre en adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser om flytning

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–flytning af disse statsborgere til andre medlemsstater–pligt til at tage hensyn til, om der er kulturelle eller sproglige forbindelser mellem hver statsborger og tilflytningsmedlemsstaten–foreligger ikke

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–flytning af disse statsborgere til andre medlemsstater–domstolsprøvelse–grænser–pålæggelse af en i tal angivet fordeling af personer, som skal flyttes mellem medlemsstaterne–lovlighed–iagttagelse af princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne

Rådet–forhandlinger–sprogordning–mulighed for at foreslå en ændring til et udkast til en retsakt på et enkelt af EU’s officielle sprog–lovlighed–betingelse–ingen indsigelse fra nogen medlemsstat

Kommissionen–beføjelser–lovgivningsmæssig initiativret–beføjelse til at ændre et forslag–kommissærkollegiets mulighed for at bemyndige visse af sine medlemmer til at foretage ændringen

Kommissionen–beføjelser–lovgivningsmæssig initiativret–beføjelse til at ændre et forslag–betingelser for udøvelse–forslag til midlertidige foranstaltninger til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–Rådets skøn med hensyn til valget af de foranstaltninger, der skal vedtages–mulighed for at fastsætte tilpasningsmekanismer, som gør det muligt at håndtere udviklingen af situationen

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–krav om en nær forbindelse mellem nødsituationen og den nævnte tilstrømning

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–begrebet »pludselig«

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–fastsættelse af varigheden–bedømmelseskriterier

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–mulighed for at fastsætte undtagelser til bestemmelser i lovgivningsmæssige retsakter–grænser–nødvendigt, at foranstaltningerne har midlertidig karakter

Grænsekontrol, asyl og indvandring–asylpolitik–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–rækkevidde

Institutionernes retsakter–retlig karakter–lovgivningsmæssig retsakt–begreb–midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget af Rådet til fordel for medlemsstater, som står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere–ikke omfattet

En retsakt kan kun anses for en lovgivningsmæssig EU-retsakt, såfremt den er blevet vedtaget på grundlag af en traktatbestemmelse, hvori der udtrykkeligt henvises til enten den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure. Det følger heraf, at det ikke kan udledes af henvisningen til det krav om høring af Parlamentet, der er indeholdt i den traktatbestemmelse, der tjener som retsgrundlag for den pågældende retsakt, at den særlige lovgivningsprocedure finder anvendelse med hensyn til vedtagelsen af denne retsakt. For så vidt som artikel 78, stk. 3, TEUF fastsætter, at Rådet vedtager de heri omhandlede midlertidige foranstaltninger på forslag af Kommissionen og efter høring af Parlamentet, og for så vidt som bestemmelsen ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til den almindelige lovgivningsprocedure eller til den særlige lovgivningsprocedure, skal det således fastslås, at foranstaltninger, der kan vedtages på grundlag af den nævnte bestemmelse, skal anses for ikke-lovgivningsmæssige retsakter, idet de ikke er vedtaget efter en lovgivningsprocedure. (jf. præmis 62 og 64-66)

De i artikel 78, stk. 2 og 3, TEUF indeholdte bestemmelser er af supplerende karakter og gør det muligt for Unionen inden for rammerne af Unionens fælles asylpolitik at vedtage forskelligartede foranstaltninger med henblik på at give sig selv de værktøjer, der bl.a. er nødvendige til effektivt at håndtere migrationskriser på såvel kort som lang sigt. I denne henseende skal begrebet midlertidige foranstaltninger, der kan vedtages i medfør af artikel 78, stk. 3, TEUF, have en tilstrækkelig vid rækkevidde til at gøre det muligt for EU-institutionerne at træffe enhver midlertidig foranstaltning, som er nødvendig for effektivt og hurtigt at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. (jf. præmis 74 og 77)

Selv om det er korrekt, at midlertidige foranstaltninger vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF i princippet kan indeholde undtagelser til bestemmelser i lovgivningsmæssige retsakter, skal sådanne undtagelser imidlertid være indskrænket med hensyn til såvel deres materielle som tidsmæssige anvendelsesområde, således at de er begrænset til gennem en midlertidig ordning hurtigt og effektivt at imødegå en konkret krisesituation, hvilket udelukker, at disse foranstaltninger kan have til genstand eller formål at erstatte eller på permanent og generel vis ændre disse lovgivningsmæssige retsakter og herved omgå den almindelige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 78, stk. 2, TEUF. De undtagelser, som er fastsat i afgørelse 2015/1601 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse, opfylder dette krav. De i den nævnte afgørelse fastsatte undtagelser finder nemlig kun anvendelse i en periode på to år, med forbehold for muligheden for forlængelse. Endvidere vedrører de et begrænset antal tredjelandsstatsborgere, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i Grækenland eller Italien, der tilhører en af de i afgørelse 2015/1601 omhandlede nationaliteter, som skal flyttes fra en af disse to medlemsstater, og som er indrejst eller indrejser i de nævnte medlemsstater i en bestemt periode. (jf. præmis 78-80)

Selv om artikel 78, stk. 3, TEUF opstiller et krav om, at de heri omhandlede foranstaltninger skal være midlertidige, indrømmer bestemmelsen imidlertid Rådet et skøn til konkret at fastsætte perioden for anvendelsen heraf i forhold til den konkrete sags omstændigheder og navnlig i lyset af de særlige kendetegn for den nødsituation, der begrunder disse foranstaltninger. Hvad angår afgørelse 2015/1601 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse overskred Rådet ikke åbenbart sin skønsbeføjelse, da det fastsatte varigheden af de i afgørelsen indeholdte foranstaltninger til 24 måneder. Dette valg synes således berettiget, henset til den omstændighed, at en flytning af et betragteligt antal personer både er en ny og kompleks aktion, som kræver en vis forberedelses- og iværksættelsestid, navnlig med hensyn til koordinering mellem medlemsstaternes administrationer, inden den frembringer konkrete virkninger. I denne henseende kan det ikke med føje gøres gældende, at afgørelse 2015/1601 ikke er af midlertidig karakter, eftersom den vil have virkninger på lang sigt. Såfremt der skulle tages hensyn til varigheden af en flytningsforanstaltnings virkninger for de flyttede personer med henblik på at bedømme, om denne var midlertidig som omhandlet i artikel 78, stk. 3, TEUF, ville ingen foranstaltning til flytning af personer med et klart behov for international beskyttelse nemlig kunne vedtages i medfør af denne bestemmelse, idet sådanne virkninger på mere eller mindre lang sigt er forbundet med en sådan flytning. (jf. præmis 92 og 96-99)

En tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, der er af et sådant omfang, at den ikke kunne forudses, kan anses for »pludselig« som omhandlet i artikel 78, stk. 3, TEUF, også selv om den finder sted i forbindelse med en migrationskrise af flere års varighed, såfremt den gør det umuligt for det fælles EU-asylsystem at fungere normalt. (jf. præmis 114)

Hvad angår fortolkningen af præpositionsforbindelsen »i form af«, der skildrer den i artikel 78, stk. 3, TEUF omhandlede nødsituation, skal det bemærkes, at selv om et mindretal af sprogversionerne af den nævnte bestemmelse ikke anvender dette udtryk, men udtrykket »forårsaget af«, skal disse to udtryk – i den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og henset til bestemmelsens formål om at muliggøre en hurtig vedtagelse af midlertidige foranstaltninger, med hvilke det tilsigtes effektivt at reagere på en migrationsnødsituation – forstås på samme måde, nemlig at de opstiller et krav om, at der foreligger en tilstrækkeligt nær forbindelse mellem den omhandlede nødsituation og den pludselige tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. (jf. præmis 125)

Henset til den omstændighed, at det er uløseligt forbundet med migrationsstrømme, at disse kan udvikle sig hurtigt, navnlig derved, at de bevæger sig mod andre medlemsstater, er artikel 78, stk. 3, TEUF ikke til hinder for, at midlertidige foranstaltninger, der er blevet vedtaget i henhold til denne bestemmelse, suppleres med tilpasningsordninger. Rådet er nemlig ved den nævnte bestemmelse blevet indrømmet et vidt skøn med hensyn til valget af de foranstaltninger, der kan vedtages med henblik på hurtigt og effektivt at sætte ind over for en særlig nødsituation og den eventuelle udvikling, som denne kan blive genstand for. Den omstændighed, at der sættes ind over for en nødsituation, udelukker ikke, at indsatsen kan udvikles og tilpasses, forudsat at den bevarer sin midlertidige karakter. (jf. præmis 131-134)

Princippet om tildeling af beføjelser og princippet om den institutionelle ligevægt finder anvendelse på Kommissionens initiativret i forbindelse med vedtagelsen, på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, af ikke-lovgivningsmæssige retsakter, såsom en afgørelse om midlertidige foranstaltninger til fordel for bestemte medlemsstater på området international beskyttelse. I denne henseende underlægger artikel 78, stk. 3, TEUF ikke Kommissionens initiativret en betingelse om, at der forinden foreligger retningslinjer fastlagt af Det Europæiske Råd i henhold til artikel 68 TEUF. Desuden gør artikel 78, stk. 3, TEUF det muligt for Rådet at vedtage foranstaltninger med kvalificeret flertal. Princippet om institutionel ligevægt indebærer et forbud mod, at Det Europæiske Råd ændrer denne afstemningsregel ved at pålægge Rådet en regel om afstemning med enstemmighed gennem konklusioner, der er truffet i overensstemmelse med artikel 68 TEUF. For så vidt som det er traktaterne, der regulerer spørgsmålet om, hvorledes EU-institutionerne træffer afgørelse, og bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv, er det alene traktaterne, der i særlige tilfælde kan bemyndige en institution til at ændre en beslutningsprocedure, som er fastsat ved traktaterne. (jf. præmis 146-149)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 160-162)

Det fremgår af artikel 293, stk. 2, TEUF, at så længe Rådet ikke har truffet afgørelse om et forslag fra Kommissionen, kan sidstnævnte ændre sit forslag under hele forløbet af de procedurer, der fører frem til vedtagelse af en EU-retsakt. De ændrede forslag, som Kommissionen vedtager, skal ikke nødvendigvis have skriftlig form, for så vidt som de er en del af processen til vedtagelse af EU-retsakter, der er karakteriseret ved en vis smidighed, som er nødvendig for at forene institutionernes synspunkter. Inden for de særlige rammer, der er gældende for artikel 78, stk. 3, TEUF, kan det antages, at Kommissionen har udøvet sin i artikel 293, stk. 2, TEUF omhandlede ændringsbeføjelse, når det klart fremgår af denne institutions deltagelse i processen til vedtagelse af den pågældende retsakt, at det ændrede forslag er blevet godkendt af Kommissionen. En sådan fortolkning opfylder det med artikel 293, stk. 2, TEUF forfulgte formål, der består i at beskytte Kommissionens initiativret. (jf. præmis 177, 179 og 181)

Det følger af artikel 13 i Kommissionens forretningsorden, fortolket i lyset af formålet med artikel 293, stk. 2, TEUF, med hvilken det tilsigtes at beskytte Kommissionens initiativret, at kommissærkollegiet kan bemyndige visse af sine medlemmer til i løbet af proceduren at foretage en ændring til Kommissionens forslag inden for de grænser, som det forinden har fastlagt. (jf. præmis 185)

Selv om Unionen bestræber sig på at bevare flersprogetheden, hvis betydning er anført i artikel 3, stk. 3, fjerde afsnit, TEU, er der intet til hinder for, at Rådet fortolker sin forretningsordens artikel 14, stk. 1, således, at mens denne artikels stk. 1 kræver, at de udkast, der udgør grundlaget for Rådets forhandlinger, i princippet skal udfærdiges på alle Unionens officielle sprog, fastsætter den nævnte artikels stk. 2 en forenklet ordning for ændringer, der ikke nødvendigvis skal være tilgængelige på alle Unionens officielle sprog. Det er udelukkende i tilfælde af, at en medlemsstat modsætter sig forhandling, at den sprogversion, som denne medlemsstat har angivet, også skal fremlægges for Rådet, før det kan fortsætte sine forhandlinger. En sådan fortolkning er nemlig resultatet af en balanceret og fleksibel tilgang, der fremmer effektiviteten og hurtigheden af Rådets arbejde. (jf. præmis 201 og 203)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 206-208 og 221)

I den særlige sammenhæng for en alvorlig nødsituation i form af en stor og pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til medlemsstater kan en beslutning om at vedtage en bindende ordning med flytning af 120000 personer i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF – for så vidt som den er støttet på objektive kriterier – kun tilsidesættes af Domstolen, såfremt det fastslås, at Rådet, da det vedtog den anfægtede afgørelse, anlagde et åbenbart urigtigt skøn i lyset af de på daværende tidspunkt tilgængelige oplysninger, forstået på den måde, at der inden for den samme frist kunne være blevet vedtaget en anden foranstaltning, som var mindre indgribende, men lige så effektiv. Hvad i denne henseende angår en argumentation, hvorefter den anfægtede afgørelse udgør en uforholdsmæssig foranstaltning, for så vidt som der herved uden grund er indført en bindende ordning, der indeholder en i tal angivet og obligatorisk fordeling i form af tildelinger af personer, som skal flyttes mellem medlemsstaterne, fremgår det ikke, at Rådet skulle have anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da det valgte at indføre en sådan bindende flytningsordning. Rådet kan nemlig inden for rammerne af det vide skøn, som det skal indrømmes i denne henseende, med rette lægge til grund, at den bindende karakter af fordelingen af flyttede personer er påkrævet i lyset af den særlige nødsituation, som den anfægtede afgørelse skal vedtages i. Endvidere er Rådet i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse faktisk forpligtet til at gennemføre princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder på det økonomiske plan, der i medfør af artikel 80 TEUF skal finde anvendelse i forbindelse med gennemførelsen af Unionens fælles asylpolitik. Rådet kan derfor ikke foreholdes at have anlagt et åbenbart urigtigt skøn, når det, henset til situationens hastende karakter, ser sig nødsaget til på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 80 TEUF og det heri fastsatte princip om solidaritet mellem medlemsstaterne, at vedtage midlertidige foranstaltninger i form af en bindende flytningsordning. (jf. præmis 235, 236, 245, 246, 252 og 253)

Når en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation som omhandlet i artikel 78, stk. 3, TEUF, skal de byrder, som de midlertidige foranstaltninger, der er vedtaget i medfør af denne bestemmelse til fordel for denne eller disse medlemsstater, indebærer, i princippet fordeles blandt alle de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, idet dette princip i henhold til artikel 80 TEUF regulerer Unionens asylpolitik. Det er derfor med rette, at Kommissionen og Rådet i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om midlertidige foranstaltninger til fordel for bestemte medlemsstater på området international beskyttelse har fundet, at den i overensstemmelse med det i artikel 80 TEUF fastsatte princip foretagne fordeling af flyttede ansøgere mellem samtlige medlemsstater udgør et væsentligt element i den nævnte afgørelse. I denne henseende bemærkes, at såfremt flytningen skulle gøres strengt betinget af, at der forelå kulturelle eller sproglige forbindelser mellem hver ansøger om international beskyttelse og tilflytningsmedlemsstaten, ville det heraf følge, at det ville være umuligt at foretage en fordeling af disse ansøgere blandt samtlige medlemsstater under iagttagelse af det i artikel 80 TEUF fastsatte solidaritetsprincip og følgelig at vedtage en bindende flytningsordning. Under alle omstændigheder kan der ikke tages hensyn til betragtninger, som er knyttet til etniciteten af ansøgerne om international beskyttelse, idet de naturligvis er i strid med EU-retten, og navnlig med artikel 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. (jf. præmis 291, 292, 304 og 305)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 303)

I overensstemmelse med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal der på det nationale plan sikres et effektivt retsmiddel til prøvelse af enhver afgørelse, som en national myndighed kan træffe inden for rammerne af en flytningsprocedure i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF. (jf. præmis 325)

Den ordning, der er indført ved afgørelse 2015/1601 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse, er ligesom den ordning, som er indført ved forordning nr. 604/2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, støttet på objektive kriterier og ikke på en præference, som ansøgeren om international beskyttelse har givet udtryk for. Det skal særligt bemærkes, at den i forordningens artikel 13, stk. 1, fastsatte regel om den første indrejsemedlemsstats ansvar – der er den eneste i denne forordning fastsatte regel til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat, som afgørelse 2015/1601 udgør en undtagelse til – ikke er knyttet til nogen præference fra ansøgeren for en bestemt værtsmedlemsstat og ikke specifikt tilsigter at sikre, at der foreligger en sproglig, kulturel eller social tilknytning mellem ansøgeren og den ansvarlige medlemsstat. Endvidere bemærkes, at selv om myndighederne i den medlemsstat, hvorfra flytning skal ske, skal indrømmes et vist skøn, når de i medfør af artikel 5, stk. 3, i afgørelse 2015/1601 skal identificere de individuelle ansøgere, der kan flyttes til en bestemt tilflytningsmedlemsstat, er et sådant skøn begrundet i lyset af afgørelsens formål, som er at fjerne et betragteligt antal ansøgere fra det græske og det italienske asylsystem ved med kort varsel og effektivt at flytte dem til andre medlemsstater under overholdelse af EU-retten og navnlig af de grundlæggende rettigheder, der er sikret i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Desuden giver EU-lovgivningen ikke ansøgerne ret til at vælge, hvilken medlemsstat der skal behandle deres ansøgninger. De i forordning nr. 604/2013 fastsatte kriterier til fastlæggelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, er nemlig ikke knyttet til ansøgerens præference for en bestemt værtsmedlemsstat. (jf. præmis 333, 334, 337 og 339)