DOM AFSAGT AF RETTEN I FOERSTE INSTANS (ANDEN AFDELING) DEN 18. MAJ 1994. - BUREAU EUROPEEN DES UNIONS DE CONSOMMATEURS OG NATIONAL CONSUMER COUNCIL MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - KONKURRENCE - FORORDNING NR. 17/62 - ARTIKEL 3 - AFSLAG PAA EN BEGAERING - FORPLIGTELSER VED UNDERSOEGELSE AF KLAGER - LOVLIGHED - VIRKNINGEN AF EN HANDELSAFTALE MET ET TREDJELAND - VIRKNINGEN AF NATIONAL PRAKSIS - PAAVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE. - SAG T-37/92.



Samling af Afgørelser 1994 side II-00285



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal ° akter der kan vaere genstand for soegsmaal ° begreb ° akter der fremkalder bindende retsvirkninger ° forberedende akter ° ikke omfattet ° skrivelse fra Kommissionens tjenestegrene med afslag paa en klage om konkurrenceforhold ° omfattet ° klagerens soegsmaal antaget til realitetsbehandling

(EOEF-traktaten, art. 173)

2. Konkurrence ° administrativ procedure ° undersoegelse af klager ° forpligtelse til undersoegelse ° foreligger ikke ° afgoerelse om henlaeggelse ° proevelse ved Retten

(Raadets forordning nr. 17, art. 3)

3. Konkurrence ° administrativ procedure ° undersoegelse af klager ° Kommissionens fastlaeggelse af sine prioriteter ° hensyntagen til den til undersoegelsen af sagen knyttede faellesskabsinteresse ° forpligtelse til at begrunde afgoerelsen om henlaeggelse ° proevelse ved Retten

(EOEF-traktaten, art. 190; Raadets forordning nr. 17, art. 3)

4. Konkurrence ° administrativ procedure ° undersoegelse af klager ° beslutning om henlaeggelse begrundet med, at der paa grund af den paatalte praksis' snarlige ophoer som foelge af indgaaelsen af en ordning med et tredjeland mangler en faellesskabsinteresse ° proevelse ved Retten af denne ordnings virkninger

(Raadets forordning nr. 17, art. 3)

5. Konkurrence ° administrativ procedure ° undersoegelse af klager ° beslutning om henlaeggelse begrundet med, at myndighederne i en medlemsstat har godkendt den paatalte praksis ° retsstridighed

(EOEF-traktaten, art. 85 og 86; Raadets forordning nr. 17, art. 3)

Sammendrag

1. Der foreligger en retsakt eller en beslutning, som kan goeres til genstand for annullationssoegsmaal, uanset under hvilken form den er vedtaget, naar foranstaltningerne har retlige bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling. Retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig saadanne, som afslutter en intern procedure, kan principielt kun anfaegtes, saafremt foranstaltningerne definitivt fastlaegger institutionens standpunkt som afslutning paa denne procedure, i modsaetning til foreloebige foranstaltninger, der har til formaal at forberede den endelige beslutning.

En adressat for en skrivelse fra Kommissionens tjenestegrene kan anfaegte skrivelsen, saafremt den indeholder en klar og begrundet tilkendegivelse af, at Kommissionens tjenestegrene ikke, medmindre der fremkommer nye omstaendigheder, efter konkurrencereglerne agter at undersoege den aftale, som er paaklaget til Kommissionens tjenestegrene, og saafremt der i skrivelsen er fastsat en frist for adressaten til at fremsaette sine bemaerkninger.

Ifoelge fast retspraksis skal de fysiske eller juridiske personer, som ifoelge artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17 kan anmode Kommissionen om at konstatere, at der foreligger en overtraedelse af traktatens artikel 85 og 86, saavel af hensyn til retssikkerheden som til en korrekt anvendelse af disse traktatbestemmelser kunne anlaegge sag til beskyttelse af deres berettigede interesser, saafremt deres begaering helt eller delvis ikke tages til foelge.

2. Selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at indlede en undersoegelse, naar den har faaet forelagt en begaering i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, paahviler det den at foretage en omhyggelig undersoegelse af de faktiske og retlige omstaendigheder, som klageren bringer til dens kundskab, for at kunne bedoemme, om disse omstaendigheder giver grund til at antage, at der er begaaet handlinger, som kan begraense konkurrencen inden for det faelles marked og paavirke samhandelen mellem medlemsstater. Naar Kommissionen har besluttet at henlaegge klagen uden at foretage en undersoegelse, maa den legalitetskontrol, som Retten udoever, have til formaal at efterproeve, om den anfaegtede beslutning er truffet paa grundlag af urigtige faktiske omstaendigheder, samt om den er behaeftet med en retsvildfarelse, et aabenbart fejlskoen eller magtfordrejning.

3. Ved bestemmelsen af, hvilken prioritet der boer gives en konkurrencesag, som Kommissionen har faaet forelagt, kan den henholde sig til den faellesskabsinteresse, som sagen udviser. Det indebaerer imidlertid ikke, at Kommissionens virksomhed dermed unddrages retlig proevelse, da Kommissionen som foelge af begrundelseskravet i traktatens artikel 190 ikke kan noejes med at foretage en almindelig henvisning til Faellesskabets interesse. Kommissionen er derimod, naar den traeffer en beslutning, hvorved den afviser en klage under henvisning til, at der ikke foreligger den fornoedne faellesskabsinteresse, forpligtet til at angive de retlige og faktiske grunde, som har foert den til denne antagelse, og som kan berettige, at den indleder en undersoegelse eller afholder sig derfra. Navnlig naar de paaklagede handlinger efter selve deres karakter kan paavirke det faelles markeds funktion og beroere samhandelen mellem medlemsstater, skal Kommissionen praecisere, hvilke virkninger den paastaaede overtraedelse maa antages at have for samhandelen, og af hvilke grunde Kommissionen finder disse virkninger saa ubetydelige, at den ikke behoever foretage en undersoegelse. Det er i kraft af sin legalitetskontrol med den begrundelse, at EF' s retsinstanser udoever deres proevelse af Kommissionens virksomhed.

4. Naar Kommissionen som begrundelse for at henlaegge en klage om overtraedelser af EF' s konkurrenceregler anfoerer, at indgaaelsen af en handelsaftale mellem Faellesskabet og et tredjeland snarest vil bringe den paatalte konkurrencebegraensende praksis til ophoer ° hvilken praksis bestaar i, at indfoerslerne fra det paagaeldende tredjeland til en af medlemsstaterne begraenses ° maa EF' s retsinstanser undersoege, om indgaaelsen af handelsaftalen vil have til foelge, at denne praksis bringes til ophoer, saaledes at det er tvivlsomt, om der bestaar den fornoedne faellesskabsinteresse i at foretage en undersoegelse af den paagaeldende praksis, som i det vaesentlige vedroerer fortidige omstaendigheder.

Der kan ikke afvises at bestaa en saadan faellesskabsinteresse, naar handelsaftalen ikke er indgaaet skriftligt, naar den er en rent politisk overenskomst og ikke indgaaet som led i den faelles handelspolitik, naar den skal gennemfoeres over en overgangsperiode paa seks aar, og naar aftalen, selv om den omfatter alle former for nationale indfoerselsrestriktioner, ikke fremgaar i sig selv at ville indebaere, at den paagaeldende praksis bringes til ophoer eller noedvendigvis tager sigte paa denne praksis. Den paagaeldende praksis kan nemlig ikke tilregnes statslige myndigheder, men erhvervsdrivende, som derigennem griber ind paa det paagaeldende marked. Handelsaftalen kan derfor ikke i sig selv begrunde, at der traeffes afgoerelse om sagens henlaeggelse.

5. Kommissionen kan ikke som begrundelse for at henlaegge en klage om en overtraedelse af EF' s konkurrenceregler henvise til, at de nationale myndigheder har vaeret bekendt med og af handelspolitiske grunde har godkendt den anfaegtede praksis, hvorved der i kraft af en aftale mellem erhvervsdrivende goeres begraensning i indfoerslerne fra et tredjeland til en medlemsstat.

En saadan praksis omfattes af traktatens konkurrenceregler, saafremt den har til formaal og foelge at begraense indfoerslerne til en af medlemsstaternes omraade. Det er under alle omstaendigheder uden betydning for anvendelsen af traktatens konkurrenceregler, at de nationale myndigheder var bekendt med de paagaeldende erhvervsdrivendes handlemaade eller endog har tilskyndet dertil.

Dommens præmisser

Sagens baggrund

1 Bureau européen des unions de consommateurs (herefter benaevnt "BEUC") er en belgisk forening, der ikke arbejder med gevinst for oeje, som er anerkendt ved kongeligt dekret af 20. oktober 1990, og som bl.a. har til formaal at sammenslutte forbrugerorganisationer inden for Faellesskabet og andre europaeiske lande for at styrke, forsvare og repraesentere forbrugernes interesser over for EF' s institutioner. National Consumer Council (herefter benaevnt "NCC") er oprettet af Det Forenede Kongeriges regering i 1975 med det formaal at klarlaegge forbrugernes interesser og varetage dem over for centrale og lokale forvaltningsgrene og andre offentlige myndigheder samt over for handels- og tjenesteydelselsessektoren, industrien og de liberale erhverv.

2 Den 16. september 1991 indgav BEUC, NCC og Association for Consumer Research en begaering til Kommissionen i henhold til artikel 3, stk. 2, i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt "forordning nr. 17"). Begaeringen vedroerte den aftale (herefter benaevnt "ordning"), som var indgaaet mellem British Society of Motor Manufacturers and Traders (herefter benaevnt "SMMT") og Japan Automobile Manufacturers Association (herefter benaevnt "JAMA") med det formaal at begraense udfoerslen af japanske motorkoeretoejer til Det Forenede Kongerige til 11% af det samlede aarlige salg heraf. Klagerne gjorde gaeldende, dels at aftalen stred mod EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, dels at de restriktioner for adgangen til markedet, som ordningen indebar, udgjorde et misbrug af en dominerende stilling fra SMMT' s side, som var i strid med EOEF-traktatens artikel 86.

3 I sit svar af 13. januar 1992 henledte Kommissionen klagernes opmaerksomhed paa den handelsaftale, som blev indgaaet mellem Faellesskabet og Japan den 31. juli 1991, hvorefter alle bilaterale aftaler om kvantitative restriktioner for indfoerslen af motorkoeretoejer fra Japan og restriktioner for indregistreringen heraf skulle erstattes af en faelles EF-politik med udgangen af 1992. Kommissionen anfoerte, at den ikke under disse omstaendigheder fandt, at der var den noedvendige interesse for Faellesskabet i at indlede en formel undersoegelsesprocedure. Den tilfoejede dog, at den ufortoevet ville tage begaeringen op til fornyet behandling, hvis det efter den 1. januar 1993 fremgik, at der stadig fandtes indfoerselsrestriktioner, eller der var indgaaet aftaler eller bestod en samordnet praksis vedroerende indfoerslen fra de oevrige medlemsstater. Endelig meddelte Kommissionen klagerne, at den ville tage skridt til at afslutte sagens behandling, medmindre klagerne inden fire uger fremlagde dokumentation for, at der var grund til at foretage en yderligere undersoegelse af deres begaering.

4 Ved skrivelse af 17. januar 1992 bekraeftede sagsoegerne over for Kommissionen, at de havde modtaget dens svarskrivelse og meddelte, at de agtede at uddybe deres synspunkter, i hvilket oejemed de anmodede Kommissionen om at tilsende dem en kopi af den aftale, som var indgaaet mellem Faellesskabet og Japan, og hvortil Kommissionen havde henvist i sin skrivelse.

5 Ved skrivelse af 31. januar 1992 tilsendte Kommissionen sagsoegerne ordlyden af de officielle kommunikéer, som var offentliggjort efter aftalens indgaaelse, idet den oplyste, at aftalens fulde ordlyd var fortrolig.

6 Ved skrivelse af 13. februar 1992 bekraeftede BEUC den tidligere indgivne begaering, dels paa egne vegne, dels paa vegne af de to andre klagere, idet den bestred Kommissionens opfattelse, og fastholdt, at der uanset aftalen mellem Faellesskabet og Japan var den fornoedne faellesskabsinteresse i at indlede en undersoegelse vedroerende den af sagsoegerne anfaegtede ordning. Endvidere fremfoerte BEUC en raekke argumenter i tilgift til de allerede anfoerte, som den anmodede Kommissionen om at tage hensyn til, foer den traf en endelig beslutning.

7 Ved skrivelse af 19. februar 1992 bekraeftede Kommissionen modtagelsen af denne skrivelse og bad om godkendelse til at tilsende SMMT en kopi af skrivelsen for at indhente sidstnaevntes kommentar dertil.

8 I en skrivelse af 21. februar 1992 uddybede sagsoegerne den analyse, som de havde foretaget i skrivelsen af 13. februar 1992 med hensyn til, om aftalen mellem Faellesskabet og Japan ville indebaere, at den af sagsoegerne ved klagen af 16. september 1991 anfaegtede ordning maatte antages at fortsaette eller ophoere. Som konklusion paa skrivelsen gentog sagsoegerne deres begaering om, at Kommissionen indledte en udtoemmende undersoegelse af spoergsmaalet.

9 Ved skrivelse af 26. februar 1992 afslog sagsoegerne Kommissionens anmodning af 19. februar 1992 om at goere SMMT bekendt med sagsoegernes skrivelse af 13. februar 1992.

10 I den skrivelse fra Kommissionen af 17. marts 1992, som er anfaegtet under naervaerende sag, meddelte Kommissionen sagsoegerne, af hvilke grunde den fandt, at der ikke paa sagens davaerende stadium var nogen faellesskabsinteresse i at undersoege den paatalte ordning paa grundlag af konkurrencereglerne.

11 Denne skrivelse lyder saaledes:

"Thank you for your letters of 13 February and of 21 February 1992.

I think it may be useful if I comment as follows. ...

...

(i) The Commission, on behalf of the Community, and the Japanese authorities agreed last July on an arrangement on motor vehicles. Under this, the Community committed itself to abolishing national restrictions of any kind by 1st January 1993 at the latest, while the Japanese authorities accepted a transitional period to facilitate the adjustment of Community producers to adequate levels of international competitiveness. The United Kingdom, like the other Member States, accepted this agreement, which of course applies to the current arrangement between SMMT and JAMA.

We would add that the Japanese authorities only agreed to cooperate with the Community on a transitional period, on condition that the national restrictions would be abolished by 1st January 1993.

We have no reason, therefore, to doubt that the arrangement between SMMT and JAMA will end by 1st January 1993.

(ii) If we were to 'investigate and evaluate' the effects in the past of the arrangements, we would have to take into account the fact that while they were in operation the Community had no common policy on direct exports of cars from Japan. The Commission therefore did not object to Member States' measures restricting those imports. The SMMT-JAMA arrangements were known to, and permitted by, the UK authorities. Also, the Commission does not consider itself obliged to investigate possible past infringements of competition law if the main purpose of such an investigation would be to facilitate possible claims for compensation by private parties.

(iii) We do not accept your argument ... that commercial policy considerations should not be taken into account when deciding whether to carry out an investigation under EC competition rules into arrangements concerning direct exports to the Community from a third country, which are now certain to end in 9 months at the latest. The situation would have been different if the SMMT-JAMA arrangements had not been known to, and permitted by, the UK authorities, or if they had primarily concerned trade between EC Member States, or if the arrangement was likely to continue after the Community policy comes into effect. We would, in any case, like to clarify the commercial policy considerations in this case. An essential aim of the arrangement is to eliminate barriers to trade within the Community (as part of the single market programme) and to liberalise the Community market. The transitional period will be completely terminated by 31st December 1999 after which the Community market will be fully liberalised in accordance with the rules of international trade.

(iv) We did not suggest that the consensus with Japan legitimated past arrangements retroactively. What we said is that the consensus means that the SMMT-JAMA arrangements will come to an end this year, and that in the circumstances we are not obliged to investigate them or to put an end to them before then.

(v) Any criticisms which you may wish to make of the validity or enforceability of the consensus between the Community and Japan or any issues concerning any legal effects within the Community which that agreement may have, are not, it seems to us, questions of Community competition law.

(vi) It does not seem to us that the arguments raised in point 6 of your letter significantly alter the position.

As the SMMT-JAMA arrangements were permitted by the UK authorities for commercial policy reasons, we do not think that there is a Community interest in investigating the arrangements under competition law at this stage.

The UK authorities will not be in a position, in the future, to permit any such arrangements. For these reasons we do not think that if we do not investigate these arrangements, this will make it significantly more likely that the motor industry will engage in anticompetitive practices in the future.

Your letter of 21 February seems to relate to the future rather than to the past or the present. We do not see how an investigation would help to clarify the answers to the further questions you raise, which concern what you see as aspects of the consensus with Japan. The way in which that consensus will be implemented is still being considered, and it seems to me that it would be better if I were to reply to your letter of 21 February when that has been decided.

The fact that we do not propose to investigate the past and present SMMT-JAMA arrangements does not, of course, alter your association' s rights, whatever they may be, to make claims in national courts. Nor does it constitute an expression of opinion as to the lawfulness of any possible aspect of the arrangements, such as those suggested in point 6 of your letter of 13 February.

We note that you reserve the right to take the matter further if you wish to do so.

Signed

J. Temple Lang

Director."

["Tak for Deres skrivelser af 13. februar og 21. februar 1992.

Jeg finder, der er grund til at knytte foelgende kommentarer til skrivelserne. ...

...

i) I juli sidste aar indgik Kommissionen, paa Faellesskabets vegne, en aftale med de japanske myndigheder om motorkoeretoejer. Ifoelge denne aftale forpligtede Faellesskabet sig til at afskaffe alle former for nationale restriktioner senest den 1. januar 1993, mens de japanske myndigheder paa deres side accepterede en overgangsperiode for at lette faellesskabsproducenterne tilpasningen til den internationale konkurrence. Ligesom de oevrige medlemsstater accepterede Det Forenede Kongerige aftalen, som naturligvis tillige omfatter den nuvaerende ordning mellem SMMT og JAMA.

Jeg skal tilfoeje, at de japanske myndigheder udelukkende indvilligede i at samarbejde med Faellesskabet inden for overgangsperioden paa den betingelse, at de nationale restriktioner ville blive afskaffet foer den 1. januar 1993.

Kommissionen har derfor ikke grund til at betvivle, at ordningen mellem SMMT og JAMA vil ophoere inden den 1. januar 1993.

ii) Hvis Kommissionen skulle foretage en undersoegelse af ordningens fortidige virkninger, maatte den tage hensyn til, at Faellesskabet ikke, saa laenge ordningen var i kraft, havde nogen faelles politik vedroerende den direkte udfoersel af biler fra Japan. Det var grunden til, at Kommissionen ikke gjorde indsigelse mod medlemsstaternes foranstaltninger til begraensning af disse indfoersler. Myndighederne i Det Forenede Kongerige var bekendt med og havde godkendt SMMT-JAMA-ordningen. Desuden anser Kommissionen sig ikke forpligtet til at undersoege eventuelle fortidige overtraedelser af konkurrenceretten, saafremt hovedformaalet med en saadan undersoegelse er at goere det lettere for private at rejse eventuelle erstatningskrav.

iii) Kommissionen kan ikke acceptere Deres argument om, ... at der ikke skal tages handelspolitiske hensyn i betragtning ved afgoerelsen af, om der paa grundlag af EF' s konkurrenceregler boer foretages en undersoegelse af aftaler vedroerende direkte udfoersler til Faellesskabet fra et tredjeland, som med sikkerhed vil blive bragt til ophoer senest om ni maaneder. Der ville have foreligget en anden situation, saafremt myndighederne i Det Forenede Kongerige ikke havde vaeret bekendt med og godkendt SMMT-JAMA-ordningen, eller hvis ordningen primaert havde beroert handelen inden for EF-medlemsstaterne eller maatte antages at blive opretholdt efter, at EF har ivaerksat en faelles politik. Kommissionen vil dog i al fald gerne praecisere de handelspolitiske hensyn i den foreliggende sag. Det er et vaesentligt formaal med handelsaftalen at fjerne hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet (som led i bestraebelserne paa at oprette et indre marked) og at liberalisere EF' s marked. Overgangsperioden udloeber endeligt den 31. december 1999, hvorefter EF' s marked vil vaere fuldstaendig liberaliseret i overensstemmelse med reglerne for den internationale handel.

iv) Kommissionen haevder ikke, at handelsaftalen med Japan legitimerer de tidligere aftaler med tilbagevirkende gyldighed, men mener, at aftalen vil indebaere, at SMMT-JAMA-ordningen vil ophoere i aar, og at Kommissionen ikke under disse omstaendigheder er forpligtet til at undersoege naevnte ordning eller foranledige den bragt til ophoer forinden.

v) Deres eventuelle kritikpunkter vedroerende gyldigheden eller anvendelsen af handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan samt de problemer, som kan opstaa paa grund af aftalens retsvirkninger inden for Faellesskabet, er ikke efter Kommissionens opfattelse spoergsmaal, som henhoerer under Faellesskabets konkurrenceret.

vi) Endvidere aendrer de argumenter, som De har gjort gaeldende i skrivelsens punkt 6, ikke efter Kommissionens opfattelse afgoerende ved situationen.

Da SMMT-JAMA-ordningen var godkendt af myndighederne i Det Forenede Kongerige ud fra handelspolitiske overvejelser, mener Kommissionen ikke, at der paa sagens nuvaerende stadium bestaar den fornoedne faellesskabsinteresse i at undersoege ordningen paa grundlag af gaeldende konkurrenceregler.

Myndighederne i Det Forenede Kongerige vil ikke i fremtiden kunne godkende saadanne ordninger. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at risikoen for, at bilindustrien i fremtiden vil foelge en konkurrencebegraensende praksis paa omraadet, ikke vil blive vaesentligt foroeget ved, at Kommissionen afholder sig fra at undersoege ordningen.

Deres skrivelse af 21. februar synes snarere at vedroere fremtiden og ikke saa meget nutidige eller fortidige forhold. Det ses ikke, hvorledes en undersoegelse skulle bidrage til en afklaring af de oevrige spoergsmaal, som De rejser, og som efter Deres opfattelse har forbindelse med handelsaftalen med Japan. Det er stadig paa overvejelsesstadiet, hvorledes denne aftale naermere skal gennemfoeres, og jeg tror derfor, det vil vaere bedst, om jeg venter med at besvare Deres skrivelse af 21. februar, indtil dette er afgjort.

Selv om Kommissionen ikke agter at foretage en undersoegelse af den tidligere og nuvaerende SMMT-JAMA-ordning, aendrer dette naturligvis ikke ved Deres eventuelle adgang til at anlaegge sag ved de nationale domstole. Der er heller ikke hermed taget stilling til ordningens lovlighed paa en raekke punkter, saasom de punkter, De har fremhaevet i punkt 6 af Deres skrivelse af 13. februar.

Kommissionen har taget til efterretning, at De forbeholder Dem retten til eventuelt at tage videre skridt i sagen.

(underskrevet)

J. Temple Lang

Direktoer."]

Retsforhandlinger og parternes paastande

12 Ved staevning registreret paa Rettens Justitskontor den 20. maj 1992 har sagsoegerne anlagt sag rettet mod Kommissionens skrivelse af 17. marts 1992.

13 Ved saerskilt dokument indgivet den 25. juni 1992 har Kommissionen nedlagt paastand om sagens afvisning.

14 Ved dokument indleveret den 4. august 1992 har sagsoegerne taget stilling til Kommissionens formalitetsindsigelse og paastaaet indsigelsen forkastet.

15 Ved kendelse af 9. november 1992 har Retten (Anden Afdeling) besluttet, at formalitetsspoergsmaalet skal behandles samtidig med realiteten.

16 Den skriftlige forhandling er afsluttet den 2. april 1993 med, at Kommissionen har indgivet duplik.

17 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Forud herfor har den dog opfordret Kommissionen til at fremlaegge visse dokumenter og besvare en raekke skriftlige spoergsmaal. Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens mundtlige spoergsmaal i retsmoedet den 8. december 1993.

18 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:

"1) Kommissionens beslutning, som blev meddelt sagsoegerne ved skrivelse af 17. marts 1992 ° og hvorved Kommissionen afslog at indlede en procedure i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17 dels vedroerende en aftale mellem brancheorganisationer, hvorved indfoerslen af japanske biler til Det Forenede Kongerige begraenses, dels vedroerende SMMT' s og JAMA' s misbrug af en dominerende stilling som foelge af, at de har indfoert restriktioner for indfoerslen af japanske biler til Det Forenede Kongerige ° annulleres i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 og 174.

2) Kommissionen tilpligtes at afholde sagens omkostninger."

19 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

"1) Sagen afvises.

2) Subsidiaert frifindes Kommissionen.

3) Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger."

Formaliteten

Sammenfatning af parternes argumenter

20 Kommissionen har paastaaet sagen afvist, for det foerste med den begrundelse, at skrivelsen af 17. marts 1992 udgoer Kommissionens "foerste reaktion" paa begaeringen, og at den er affattet under den indledende fase i undersoegelsesproceduren forud for tilsendelsen af en meddelelse i henhold til artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1, og 2, i Raadets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42, herefter benaevnt "forordning nr. 99"), hvorfor den ikke er en retsakt, som kan efterproeves i medfoer af traktatens artikel 173 (jf. Rettens dom af 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367, herefter benaevnt "Automec I", praemis 45).

21 For det andet anfoerer Kommissionen, at den anfaegtede skrivelse ikke beroerer sagsoegernes retsstilling. Ved skrivelsen blev sagsoegerne nemlig forsikret om, at den angiveligt foreliggende overtraedelse snarest ville ophoere, hvorfor deres rettigheder ikke blev kraenket af denne grund, ligesom det stod sagsoegerne frit for at anlaegge sag til proevelse af et endeligt afslag paa deres klage eller at rejse passivitetssoegsmaal.

22 For det tredje anfoerer Kommissionen, at man paa grundlag af handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan efter al sandsynlighed maatte antage, at den anfaegtede overtraedelse ville ophoere med slutningen af 1992. Herefter er saavel klagen som den foreliggende sag uden genstand, da Kommissionen ikke kan vaere forpligtet til at indlede en undersoegelse vedroerende fortidige omstaendigheder.

23 Endelig anfoerer Kommissionen subsidiaert, at den anfaegtede skrivelse, som er underskrevet af en direktoer ved Generaldirektoratet for Konkurrence, ikke kan betragtes som en afgoerelse om henlaeggelse af klagen, da den hverken er underskrevet af en person, som er bemyndiget hertil, nemlig det medlem af Kommissionen, under hvem konkurrenceomraadet sorterer, eller i dennes fravaer, af et andet medlem af Kommissionen. Efter Kommissionens opfattelse burde BEUC i betragtning af de opgaver, som paahviler den, vaere bekendt med forskellen mellem en skrivelse, som er underskrevet af en direktoer, og en skrivelse underskrevet af et medlem af Kommissionen.

24 Hertil har sagsoegerne anfoert, at allerede den skrivelse af 13. januar 1992, som er naevnt ovenfor, indeholdt en foreloebig vurdering, idet Kommissionen heri angav, at der ikke efter dens opfattelse var den noedvendige faellesskabsinteresse i at indlede en formel procedure, og heri anfoerte, at den ville traeffe de fornoedne forholdsregler til at afslutte sagens behandling, medmindre klagerne inden fire uger fremlagde dokumentation for, at en yderligere undersoegelse af klagen var berettiget. Foelgelig opfylder denne skrivelse alle betingelserne for at kunne betragtes som en meddelelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99, selv om Kommissionen ikke selv har betegnet den som en meddelelse. Efter sagsoegernes opfattelse vedroerer den anfaegtede skrivelse af 17. marts 1992 derfor et mere fremskredent stadium i undersoegelsesproceduren, hvorfor Kommissionen ikke med foeje kan haevde, at proceduren vedroerende klagen ikke kom laengere end til den foerste fase af undersoegelsesproceduren. Endvidere konkluderer sagsoegerne paa grundlag af en gennemgang af selve indholdet af skrivelsen af 17. marts 1992 og den sammenhaeng, hvori den blev udfaerdiget, at den reelt har karakter af en endelig beslutning, hvorved Kommissionen afslaar at indlede en undersoegelsesprocedure i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17.

25 Herudover anfoerer sagsoegerne, at skrivelsen af 17. marts 1992 beroerer deres interesser, idet den afskaerer dem fra at blive medinddraget i en undersoegelsesprocedure eller i at anlaegge sag vedroerende en endelig beslutning. De fremhaever, at der ikke er grundlag for den antagelse, at den anfaegtede konkurrencebegraensende ordning skulle ophoere med at have virkning og anfoerer i den forbindelse, at Kommissionen selv i den anfaegtede skrivelse har indroemmet, at det paa davaerende tidspunkt stadig var under overvejelse, hvorledes handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan skulle gennemfoeres. Foelgelig maa spoergsmaalet om, hvorvidt overtraedelsen ogsaa virkelig er bragt til ophoer efter sagsoegernes opfattelse betragtes som et spoergsmaal vedroerende realiteten.

26 Endelig anfoerer sagsoegerne, at skrivelsen af 17. marts 1992 ikke mister sin karakter af et endeligt afslag paa sagsoegernes begaering, blot fordi den var underskrevet af en direktoer og ikke af et medlem af Kommissionen. Hvem der har underskrevet dokumentet, er hverken efter gaeldende forordninger eller efter Domstolens og Rettens praksis noget afgoerende kriterium for, om der foreligger en beslutning i traktatens artikel 173' s forstand.

Rettens bemaerkninger

27 Hvad angaar Kommissionens foerste argument om, at den anfaegtede skrivelse ikke er nogen beslutning, er det fast retspraksis, at der foreligger retsakter eller beslutninger, som kan goeres til genstand for annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, naar foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling. Specielt kan retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig saadanne, som afslutter en intern procedure, principielt kun anfaegtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlaegger institutionens standpunkt som afslutning paa denne procedure, modsat foreloebige foranstaltninger, der har til formaal at forberede den endelige beslutning (Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639; ovennaevnte dom i Automec I).

28 For at kunne vurdere den anfaegtede skrivelses retlige karakter paa grundlag af de foernaevnte, i retspraksis fastlagte principper, maa skrivelsen undersoeges paa grundlag af den procedure, som er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 for undersoegelse af begaeringer.

29 Som anfoert af Retten i foernaevnte dom i sagen Automec I, praemis 45, 46 og 47, bestaar proceduren for undersoegelsen af en klage af tre paa hinanden foelgende faser. Under den foerste fase, som paabegyndes efter klagens indgivelse, indsamler Kommissionen de oplysninger, der er noedvendige for at tage stilling til klagen. Under denne fase kan der bl.a. ske en uformel udveksling af synspunkter og oplysninger mellem Kommissionen og klageren for at klargoere de faktiske og retlige omstaendigheder, som ligger til grund for klagen, og for at give klageren mulighed for at uddybe sine paastande, eventuelt under hensyntagen til Kommissionens foerste reaktion herpaa. Under den anden fase tilkendegiver Kommissionen i en meddelelse til klageren, af hvilke grunde den ikke mener at kunne tage begaeringen til foelge og giver denne lejlighed til at fremsaette sine eventuelle bemaerkninger inden for en af Kommissionen fastsat frist. Under den tredje fase af proceduren goer Kommissionen sig bekendt med klagerens bemaerkninger. Denne fase kan afsluttes med en endelig beslutning, selv om artikel 6 i forordning nr. 99 ikke giver udtrykkelig mulighed herfor.

30 Som Retten har fastslaaet i dommen i sagen Automec I (praemis 45 og 46) kan hverken de foreloebige bemaerkninger, som Kommissionen i givet fald fremsaetter under den foerste fase af proceduren vedroerende undersoegelsen af klagerne, eller de i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99 afgivne meddelelser betragtes som retsakter, der kan efterproeves. Derimod kan der anlaegges sag vedroerende en beslutning, som indeholder et endeligt afslag paa klagen, og hvormed sagsbehandlingen afsluttes (Domstolens dom af 11.10.1983, sag 210/81, Demo-Studio Schmidt mod Kommissionen, Sml. s. 3045, af 28.3.1985, sag 298/83, CICCE mod Kommissionen, Sml. s. 1105, og af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, BAT og Reynolds mod Kommissionen, Sml. s. 4487).

31 Som foelge heraf maa det afgoeres, om skrivelsen af 17. marts 1992, som haevdet af Kommissionen, henhoerer under den foerste fase af proceduren vedroerende undersoegelsen af klagerne, eller om den, som haevdet af sagsoegerne, maa anses for en beslutning, der indeholder et endeligt afslag paa den klage, som sagsoegerne havde indgivet til Kommissionen.

32 Hvad angaar dette spoergsmaal maa Retten konstatere, at skrivelsen af 17. marts 1992 udgoer afslutningen paa den brevveksling mellem sagsoegerne og en direktoer ved Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence, som indledtes med sidstnaevntes skrivelse af 13. januar 1992. I denne foerste skrivelse erklaerede den paagaeldende direktoer, at handelsaftalen mellem SMMT og JAMA snarest ville ophoere, naar aftalen mellem Faellesskabet og Japan var traadt i kraft, og anfoerte videre i skrivelsen:

"Under these circumstances, there does not seem to be a sufficiently strong Community interest in opening a formal procedure. On the basis of this preliminary legal appraisal, it is therefore not intended to pursue your application.

However, if there were any evidence that the said restriction on the importation of Japanese cars into the UK was continuing after 1.1.1993, or if there were any evidence of any agreement or concerted practice concerning imports from other Member States, we would take up your complaint again immediately.

The appropriate steps will be taken to close this file unless you give us, within 4 weeks of the date of receipt of this letter, material grounds for further consideration of your complaint".

["Under disse forhold synes der ikke at vaere en tilstraekkeligt klar faellesskabsinteresse i at indlede en formel procedure. Kommissionen agter derfor ikke, ud fra denne foerste retlige vurdering, at fortsaette undersoegelsen vedroerende Deres begaering.

Saafremt det imidlertid maatte fremgaa, at der stadig findes restriktioner for indfoerslen af japanske biler til Det Forenede Kongerige efter den 1.1.1993, eller at der er indgaaet aftaler eller bestaar en samordnet praksis vedroerende indfoersler fra andre medlemsstater, skal Kommissionen ufortoevet tage Deres klage op til fornyet behandling.

Kommissionen vil tage skridt til at afslutte sagens behandling, medmindre De inden fire uger efter modtagelsen af naervaerende skrivelse fremlaegger dokumentation for, at der er grund til at foretage en yderligere undersoegelse af Deres klage."]

33 Ved de to foernaevnte skrivelser af 13. og 21. februar 1992 besvarede sagsoegerne de indsigelser, som Kommissionen havde gjort gaeldende i den foerste af de to skrivelser, og gentog deres begaering om en undersoegelse. Skrivelsen fra Kommissionen af 17. marts 1992, som anfaegtes under sagen, udgoer et svar paa disse to skrivelser.

34 Vedroerende skrivelsen af 17. marts 1992 skal Retten bemaerke, dels at det heraf klart fremgaar, at Kommissionen ikke paa det paagaeldende stadium af proceduren havde til hensigt at foretage en undersoegelse af den anfaegtede ordning paa grundlag af gaeldende konkurrenceregler, dels at Kommissionens grunde hertil fremgaar af skrivelsen. Retten finder desuden, at skrivelsen af 13. januar 1992 indeholder alle de fornoedne elementer til at kunne betragtes som en meddelelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99, da det dels er angivet i skrivelsen, af hvilke grunde Kommissionen fandt det berettiget at afslaa klagen, dels udtrykkeligt anfoeres i skrivelsen, at sagens behandling paataenkes afsluttet, om end der gives klagerne en frist til at fremsaette eventuelle bemaerkninger. Under disse omstaendigheder maa Retten forkaste Kommissionens foerste argument om, at den anfaegtede skrivelse blot skal betragtes som en "foerste reaktion" fra Kommissionens side, der er tilkendegivet under den foerste af de tre faser af undersoegelsesproceduren. Efter sit indhold og sammenhaengen maa den anfaegtede skrivelse derimod betragtes som en beslutning, der indeholdt et afslag paa klagen, og som hoerer til den sidste fase af undersoegelsesproceduren.

35 Denne beslutnings endelige karakter modsiges ikke af den omstaendighed, at skrivelsens koncipist anvender udtrykket "paa sagens nuvaerende stadium" ("at this stage") i den passage i skrivelsen, hvori det i oevrigt hedder, at "Kommissionen (ikke mener), at der paa sagens nuvaerende stadium bestaar den fornoedne faellesskabsinteresse i at undersoege ordningen paa grundlag af gaeldende konkurrenceregler" ("we do not think that there is a Community interest in investigating the arrangements under competition law at this stage"). Dette udtryk maa efter sammenhaengen forstaas saaledes, at det sigter til det naestsidste afsnit i skrivelsen af 13. januar 1992, hvori Kommissionen indvilligede i at tage klagen op til fornyet behandling, saafremt der stadig, efter den 1. januar 1993, fandtes restriktioner for indfoerslen af japanske biler til Det Forenede Kongerige eller var indgaaet aftaler eller bestod en samordnet praksis vedroerende indfoerslerne fra andre medlemsstater. Det er helt normalt, at der i en beslutning fra en administrativ myndighed tages et saadant forbehold for det tilfaelde, at der kommer nye omstaendigheder for dagen (jf. dommen i sagen Automec I, praemis 57).

36 Hvad angaar Kommissionens andet argument om, at den anfaegtede skrivelse ikke beroerer sagsoegernes retsstilling, bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis skal de fysiske eller juridiske personer, som har mulighed for at indgive en begaering ifoelge artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17, af hensyn til saavel retssikkerheden som til en korrekt anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 kunne anlaegge sag til beskyttelse af deres berettigede interesser, saafremt deres begaering helt eller delvis ikke tages til foelge (Domstolens dom af 25.10.1977, sag 26/76, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 1875, praemis 13). I den foreliggende sag fremgaar det dels, at Kommissionen ikke bestrider sagsoegernes berettigede interesse i at indgive en begaering i henhold til artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17, og dels er det ubestridt, at Kommissionen ved den anfaegtede beslutning har afslaaet sagsoegernes begaering. Foelgelig maa dette argument forkastes.

37 Hvad angaar det tredje argument om, at genstanden for klagen og soegsmaalet er bortfaldet, siden aftalen mellem Faellesskabet og Japan traadte i kraft, finder Retten, at dette spoergsmaal henhoerer under sagens realitet.

38 Hvad endelig angaar argumentet om, at skrivelsens koncipist ikke havde kompetence til at afsende skrivelsen, bemaerkes, at det ifoelge fast retspraksis principielt er uden betydning for adgangen til at rejse et annullationssoegsmaal, hvilken form den paagaeldende retsakt eller beslutning har, men at det afgoerende for, om der foreligger en retsakt i artikel 173' s forstand, er indholdet (jf. dom i foernaevnte sag IBM mod Kommissionen, praemis 9). Ganske vist har Domstolen fastslaaet, at en "saadan ... skrivelse ..., som Generaldirektoratet for Konkurrence tilstillede (det paagaeldende selskab), ... (ikke er en) beslutning ... efter den i artikel 2 og 6 i forordning nr. 17 angivne betydning" (Domstolens dom af 10.7.1980, sag 99/79, Lancôme, Sml. s. 2511, praemis 10; se endvidere domme afsagt samme dato, i de forenede sager 253/78 og 1/79, 2/79 og 3/79, Giry og Guerlain m.fl., Sml. s. 2327, praemis 12, og sag 37/79, Marty, Sml. s. 2481, praemis 9). Domstolens vurdering blev imidlertid foretaget paa grundlag af en raekke kriterier, som beroede dels paa sagens faktiske baggrund, dels paa de formelle forpligtelser som helhed, der er paalagt Kommissionen i henhold til artikel 2 og 6 i forordning nr. 17, men som netop ikke er foreskrevet for saa vidt angaar begaeringer i henhold til artikel 3. Naar det, som anfoert ovenfor, fremgaar af den foreliggende sag, at den anfaegtede retsakt indeholder en klar og endelig vurdering af den begaering, som Kommissionen har faaet forelagt af klagerne, kan afgoerelsen af, hvilken karakter denne retsakt reelt maa antages at have, ikke aendres af det forhold alene, at det er Kommissionens tjenestegrene, som har foretaget vurderingen, idet artikel 3 i forordning nr. 17 i modsat fald ville blive beroevet sin tilsigtede virkning. Foelgelig maa argumentet om, at skrivelsens koncipist savnede fornoeden kompetence, og at behandlingen paa nuvaerende stadium af sagens proevelse boer begraenses til formalitetsspoergsmaalet, forkastes.

39 Af samtlige de anfoerte grunde maa Kommissionens formalitetsindsigelse foelgelig forkastes.

Realiteten

40 Sagsoegerne har fremfoert seks anbringender til stoette for paastandene. For det foerste, at Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i forbindelse med behandlingen af klagen; for det andet, at den anfaegtede beslutning er utilstraekkeligt begrundet; for det tredje, at beslutningen er behaeftet med en retsvildfarelse; for det fjerde, at der er foretaget et fejlagtigt skoen af den anfaegtede aftales virkninger for handelen mellem medlemsstaterne; for det femte, at der er foretaget en fejlagtig vurdering af genstanden for klagen, og for det sjette, at Kommissionens afslag paa at indlede en undersoegelse vedroerende den anfaegtede konkurrencebegraensende praksis under henvisning til den handelspolitik, som foeres af faellesskabsinstitutionerne, er ulovligt.

41 Det fremgaar efter Rettens opfattelse af de foernaevnte dele af den anfaegtede beslutning, at den er baseret paa tre grunde. For det foerste har Kommissionen hovedsagelig anfoert i beslutningen, navnlig i beslutningens begrundelse under punkt i), at den anfaegtede ordning, som var anledningen til sagsoegernes begaering til Kommissionen, formentlig ville ophoere med at have virkning efter den 1. januar 1993 under hensyn til, at handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan snarest ville traede i kraft. Heraf konkluderede Kommissionen i skrivelsen, at naar henses til det korte tidsrum inden den 1. januar 1993, ville den undersoegelse, som Kommissionen anmodedes om at foretage, i det vaesentlige komme til at vedroere fortidige omstaendigheder. Efter Kommissionens opfattelse bestod der derfor ikke laengere den fornoedne interesse i at tage begaeringen til foelge. For det andet anfoerer Kommissionen hovedsagelig i beslutningens punkt ii), iii) og vi), at de paagaeldende nationale myndigheder i det foreliggende tilfaelde ganske vist var bekendt med og havde godkendt den anfaegtede ordning, men at de ikke laengere var berettiget til at godkende en saadan aftale i fremtiden. Naar de paagaeldende nationale myndigheder i lighed med myndighederne i de oevrige medlemsstater havde godkendt betingelserne for den handelsaftale, som var indgaaet mellem Faellesskabet og Japan, havde Faellesskabet ikke nogen interesse i en undersoegelse af den anfaegtede ordning. For det tredje anfoerer Kommissionen som begrundelse for, at den havde taget handelspolitiske hensyn i betragtning ved vurderingen af Faellesskabets interesse i at fortsaette undersoegelsen, at den skoennede, at den anfaegtede praksis ikke primaert beroerte samhandelen mellem medlemsstater (jf. beslutningens punkt iii), andet punktum). Vedroerende dette argument har Kommissionen anfoert i svarskriftet, at naar den paagaeldende praksis kun har ringe virkning for samhandelen mellem medlemsstater, kan Kommissionen gaa ud fra, at den ikke vil paavirke det faelles markeds funktion i tilstraekkelig grad til, at det kan begrunde en fortsaettelse af undersoegelsen.

42 For at kunne bedoemme, om Kommissionens begrundelse for afslaget paa klagen er lovlig i betragtning af de anbringender, som goeres gaeldende af sagsoegerne, og som er naevnt i det foregaaende, finder Retten foerst at maatte behandle det andet anbringende, hvormed sagsoegerne i realiteten anfaegter berettigelsen af den foerste grund, som anfoeres, til afslaget paa klagen, dernaest det tredje anbringende, hvormed sagsoegerne anfaegter berettigelsen af den anden grund til afslaget paa klagen, og endelig behandle det fjerde anbringende, hvormed sagsoegerne anfaegter den tredje grund til afslaget.

Det andet anbringende, hvorefter den foerste grund til afslaget paa klagen er fejlagtig

43 Sagsoegernes andet anbringende er, at den anfaegtede beslutning er utilstraekkeligt begrundet og dermed i strid med traktatens artikel 190. De anfoerer, at den anfaegtede ordning, som ikke i den anfaegtede beslutning udtrykkeligt bestrides at vaere uforenelig med faellesskabsrettens konkurrenceregler, har en negativ virkning paa bilpriserne og salget af biler. De anfoerer endvidere, at det ikke er tilstraekkeligt forklaret i den anfaegtede beslutning, hvilken virkning handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan kan taenkes at faa. Det fremgaar saaledes ikke, hvorledes aftalen kan bringe den paatalte konkurrencebegraensende praksis til ophoer, dels da Kommissionen ikke er i stand til naermere at angive, hvorledes handelsaftalen naermere skal gennemfoeres, dels da det er en foelge af erklaeringerne fra de to kontraherende parter, at der indtil 1999 skal gaelde en midlertidig begraensning i udfoerslerne til Det Forenede Kongerige, hvorved de eksporterede biler begraenses til omkring 7% af det samlede aarlige salg.

44 Kommissionen har anfoert, at sagsoegernes anbringende beror paa en urigtig forudsaetning om, at Kommissionen er forpligtet til at undersoege begaeringer om paastaaede overtraedelser af konkurrencereglerne. Kommissionen har efter sin egen opfattelse klart godtgjort, at klagen blev afvist, fordi der ikke var den noedvendige faellesskabsinteresse, og at begrundelsen for denne konklusion er tilstraekkelig.

45 Som Retten har fastslaaet i dommen af 18. september 1992 i sag T-24/90, Automec mod Kommissionen (Sml. II, s. 2223, herefter benaevnt "Automec II") er Kommissionen ikke forpligtet til at foretage en undersoegelse, naar den har faaet forelagt en begaering i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17. Retten praeciserede dog i samme dom, at Kommissionen er forpligtet til at foretage en omhyggelig undersoegelse af de faktiske og retlige omstaendigheder, som klageren bringer til dens kundskab, for at bedoemme, om disse omstaendigheder giver grund til at antage, at der er begaaet handlinger, som kan begraense konkurrencen inden for det faelles marked og paavirke samhandelen mellem medlemsstater. Naar Kommissionen, som i det foreliggende tilfaelde, har besluttet at henlaegge klagen uden at foretage en undersoegelse, maa den legalitetskontrol, som Retten udoever, have til formaal at efterproeve om den anfaegtede beslutning er truffet paa grundlag af urigtige faktiske omstaendigheder, samt om den er behaeftet med en retsvildfarelse, et aabenbart fejlskoen eller magtfordrejning (foernaevnte dom i sagen Automec II, praemis 79 og 80).

46 Retten skal i den foreliggende sag bemaerke, at Kommissionen ikke bestrider, at der er indgaaet en ordning mellem SMMT og JAMA vedroerende indfoerslen af biler fra Japan til Det Forenede Kongerige, men at Kommissionen ikke finder, at der bestaar den fornoedne faellesskabsinteresse i at foretage en undersoegelse af denne ordning paa grundlag af konkurrencereglerne.

47 I saa henseende bemaerkes, at Kommissionen lovligt ved bestemmelsen af hvilken prioritet der boer gives de sager, den faar forelagt, kan henholde sig til den faellesskabsinteresse, som sagerne udviser. Dette indebaerer imidlertid ikke, at Kommissionens virksomhed dermed unddrages retlig proevelse, da Kommissionen som foelge af begrundelseskravet i traktatens artikel 190 ikke kan noejes med at foretage en almindelig henvisning til Faellesskabets interesse. Kommissionen er derimod efter traktatens artikel 190, naar den traeffer en beslutning, hvorved den afviser en klage under henvisning til, at der ikke foreligger den fornoedne faellesskabsinteresse, forpligtet til at angive de retlige og faktiske grunde, som har foert Kommissionen til denne antagelse, og som kan berettige, at den indleder en undersoegelse eller afholder sig derfra. Det er i kraft af en legalitetskontrol med disse grunde, at Retten kan varetage sin opgave, som bestaar i at foere retlig kontrol med Kommissionens virksomhed (dommen i sagen Automec II, praemis 85).

48 Da sagsoegerne med det andet anbringende i realiteten anfaegter berettigelsen af den foerste grund til afslaget paa klagen, maa Retten foelgelig for at kunne tage stilling til det andet anbringende undersoege lovligheden af denne foerste grund.

49 Indledningsvis maa det konstateres, at den anfaegtede konkurrencebegraensende praksis bestaar i en aftale mellem to sammenslutninger af virksomheder, hvoraf den ene har hjemsted paa en af medlemsstaternes omraade. Det kan derfor ikke som udgangspunkt udelukkes, at den paagaeldende aftale, som har til formaal at begraense indfoersler fra et tredjeland til en af medlemsstaternes omraade, falder ind under traktatens artikel 85, stk. 1, eller eventuelt artikel 86.

50 For at efterproeve, om den foerste grund til afslaget paa klagen er berettiget, maa det foelgelig undersoeges, om indgaaelsen af en handelsaftale mellem Faellesskabet og Japan ville have til foelge, som anfoert i beslutningen, at den anfaegtede ordning ophoerte inden den 1. januar 1993, og om det som foelge heraf var tvivlsomt, om der bestod den noedvendige faellesskabsinteresse i at foretage en undersoegelse af en praksis, som i det vaesentlige vedroerte fortidige omstaendigheder.

51 I saa henseende maa Retten fastslaa, at udsagnet i skrivelsen om, at den paagaeldende aftale ville ophoere inden den 1. januar 1993, er baseret paa, at Faellesskabet ved handelsaftalen med Japan havde forpligtet sig til at afskaffe samtlige nationale begraensninger i indfoerslen af japanske biler senest den 1. januar 1993, herunder dem, som beror paa den i sagen anfaegtede ordning.

52 Til stoette for, at dette udsagn er sagligt begrundet, har Kommissionen paaberaabt sig en raekke dokumenter, som hidroerer fra perioden dels forud for, dels efter den anfaegtede beslutning. Hvad for det foerste angaar dokumenterne forud for den anfaegtede beslutning har Kommissionen ° som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Retten, hvorved Kommissionen er blevet opfordret til at fremlaegge dokumentation for sin antagelse om, at der ikke var grund til at tvivle paa, at den anfaegtede ordning ville ophoere inden den 1. januar 1993 ° fremlagt en meddelelse, som Faellesskabet og Japan i forening tilsendte General Agreement on Tarifs and Trade (Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel; herefter benaevnt "GATT"), og endvidere henledt Rettens opmaerksomhed paa tre dokumenter, som sagsoegerne i forvejen har fremlagt i sagen, nemlig to erklaeringer, begge af 31. juli 1991, som blev afgivet af henholdsvis det medlem af Kommissionen, under hvem omraadet for forbindelser med tredjelande sorterer, og den japanske minister for international handel og industri, og som vedroerer resultaterne af forhandlingerne om biler mellem Faellesskabet og Japan, samt et uddrag af protokollen vedroerende forhandlingerne i House of Commons den 17. juli 1991.

53 Hvad for det foerste angaar erklaeringerne fra Faellesskabets og Japans repraesentanter af 31. juli 1991, bemaerkes, at det foerste afsnit af erklaeringen fra medlemmet af Kommissionen, hvori de foranstaltninger opregnes, som Faellesskabet har forpligtet sig til at traeffe som led i handelsaftalen med Japan, ikke indeholder nogen angivelse af, at denne aftale i sig selv skulle medfoere, at den i sagen anfaegtede ordning ville ophoere, om end det hedder i meddelelsen: "France, Italy, Spain and Portugal will ease the levels of quantitative restrictions (including restrictions on registration) imposed upon vehicles imported from Japan from now and totally abolish them by the end of 1992 at the latest". ["Frankrig, Italien, Spanien og Portugal vil fremover lempe de kvantitative restriktioner for motorkoeretoejer (herunder restriktionerne for indregistrering), som indfoeres fra Japan, og afskaffe dem fuldstaendigt senest med udgangen af 1992."] Heller ikke erklaeringen fra den japanske minister indeholder nogen angivelse af, at restriktionerne for indfoerslerne til Det Forenede Kongerige ville blive afskaffet, selv om det i foerste afsnit af meddelelsen hedder: "the Japanese side welcomes the liberalisation of motor vehicle imports from Japan in France, Italy, Spain and Portugal through elimination of all existing quantitative restrictions (including restrictions on registration) ...". ["Japan udtrykker tilfredshed over den liberalisering i indfoerslen af motorkoeretoejer fra Japan til Frankrig, Italien, Spanien og Portugal, som beror paa afskaffelsen af alle de gaeldende kvantitative restriktioner (herunder restriktioner for indregistrering) ..."].

54 Det angives endda udtrykkeligt i punkt 2 i erklaeringen fra den japanske minister, som sagsoegerne har fremhaevet, at der indtil den 31. december 1999 vil blive opretholdt en midlertidig begraensning i udfoerslerne af japanske motorkoeretoejer til de naevnte fire medlemsstaters omraade samt til Det Forenede Kongerige. Det hedder herom i ministerens erklaering: "The Japanese side will monitor motor vehicle exports to the market of the Community as a whole and the markets of its specific member countries: i.e. France, Italie, Spain, Portugal and the United Kingdom. Such monitoring will be completely terminated at the end of 1999". ["Fra japansk side vil der blive foert kontrol med udfoerslerne af motorkoeretoejer til Faellesskabets marked som helhed og til markederne i visse af medlemsstaterne, nemlig Frankrig, Italien, Spanien, Portugal og Det Forenede Kongerige. Denne kontrol vil ophoere fuldstaendigt med udgangen af 1999."]. I punkt 4 i den japanske ministers erklaering anfoeres det, at antallet af udfoersler af japanske biler til Det Forenede Kongerige formodes at ville naa op paa 190 000 i 1999, hvilket tal var beregnet paa grundlag af en forventet efterspoergsel paa 2 700 000 biler. Under disse forhold finder Retten, at det paahvilede Kommissionen at praecisere i den anfaegtede beslutning, i hvilket omfang den overgangsordning, som skulle gaelde indtil den 31. december 1999, og som i oevrigt, som anfoert af sagsoegerne, ville indebaere en begraensning af udfoerslerne til omkring 7% af det samlede salg, skulle gennemfoeres paa et andet grundlag end den ordning, som sagsoegerne havde anfaegtet i deres klage. Saa laenge der intet var praeciseret herom, kan det ikke udelukkes, at den begraensning af de japanske udfoersler til Det Forenede Kongerige, som udtrykkeligt er tilladt inden for overgangsperioden frem til den 31. december 1999, blot beror paa, at den aftale mellem branchesammenslutningerne, som blev indgaaet inden handelsaftalen af 31. juli 1991, forlaenges. Det kan derfor ikke udelukkes, at de gennemfoerelsesbestemmelser for overgangsordningen, som skal anvendes i perioden mellem den 1. januar 1993 og den 31. december 1999, er uforenelige med Faellesskabets konkurrenceret, navnlig da medlemmet af Kommissionen i sin erklaering af samme dag udtrykkeligt erkendte, at indfoerselsrestriktioner er uforenelige med Faellesskabets konkurrenceregler, og at denne modstrid, som anfoert i det foregaaende, ikke umiddelbart ophoerer med den aftale, som er indgaaet mellem Faellesskabet og Japan.

55 Hvad dernaest angaar meddelelsen af 16. oktober 1991, som Faellesskabet og Japan i forening tilsendte GATT, og som Kommissionen har fremlagt under sagen, bemaerkes, at ganske vist skal ifoelge denne meddelelse "alle former for nationale restriktioner" for indfoersler af biler fra Japan afskaffes, men denne meddelelse vedroerer udelukkende stater, hvor saadanne restriktioner beror paa statslige foranstaltninger, og indeholder ikke nogen angivelse af, at ogsaa foranstaltninger truffet af erhvervsdrivende eller sammenslutninger af erhvervsdrivende skal afskaffes. Selv om det endvidere bekraeftes i meddelelsen, at japanske udfoersler bl.a. til Det Forenede Kongerige skal begraenses inden for en overgangsperiode mellem den 1. januar 1993 og den 31. december 1999, er der ikke i meddelelsen ligesom det er tilfaeldet med de oevrige dokumenter, der er gennemgaaet i det foregaaende, indeholdt nogen angivelse af efter hvilke retningslinjer, denne begraensning naermere skal gennemfoeres.

56 Hvad endelig angaar de forhandlinger i House of Commons, som Kommissionen har henvist til, er det Rettens opfattelse, henset til de erklaeringer, som er gennemgaaet i det foregaaende, og som de kontraherende parter har afgivet, efter at de paagaeldende forhandlinger havde fundet sted, og efter at handelsaftalen var indgaaet, at en ikke naermere dokumenteret udtalelse fra et nationalt parlamentsmedlem, som er fremsat under forhandlinger i en medlemsstats parlament, ikke i sig selv giver grundlag for at bestemme det naermere indhold af en handelsaftale, som Kommissionen har indgaaet paa Faellesskabets vegne med et tredjeland.

57 Efter Rettens opfattelse udgoer de dokumenter, Kommissionen har henvist til, saaledes ingenlunde, som anfoert i den anfaegtede beslutning, noget bevis for, at handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan ville medfoere, at den anfaegtede ordning, som sagen er udsprunget af, ophoerte inden den 1. januar 1993.

58 Hvad angaar de dokumenter fra perioden efter den anfaegtede beslutning, som Kommissionen har fremlagt, maa Retten konstatere, at de i hvert fald ikke afkraefter denne konklusion. Det gaelder navnlig den pressemeddelelse af 9. april 1992, hvorved praesidenten for SMMT og praesidenten for JAMA bekendtgjorde, at de to parter "in view of the implementation of the EC-MITI agreement from 1/1/93, both sides agreed that these would be the last SMMT/JAMA Presidential talks concerned with JAMA' s policy of prudent marketing in the UK".["med henblik paa gennemfoerelsen af EF-MITI-aftalen fra 1.1.1993 er blevet enige om, at det vil vaere de sidste samtaler mellem praesidenterne for SMMT-JAMA vedroerende JAMA' s modererede salgspolitik i Det Forenede Kongerige"]. En saadan erklaering, fremsat af erhvervsdrivende, udgoer ikke tilstraekkeligt retsgrundlag for en retsakt, udstedt af en EF-institution, hvori der end ikke henvises til erklaeringen. Det fremgaar heller ikke af kommunikéet fra Faellesskabernes Informationskontor i Tokyo af 1. april 1993, hvorved bekraeftedes, at Faellesskabet havde afskaffet de nationale restriktioner for indfoerslen af motorkoeretoejer fra Japan, efter hvilke naermere retningslinjer den begraensning af udfoerslerne, som parterne udtrykkeligt var blevet enige om at foretage, skulle gennemfoeres i praksis inden for overgangsperioden.

59 Endelig har Kommissionens repraesentant under den mundtlige forhandling som svar paa Rettens spoergsmaal oplyst, at der ikke er udfaerdiget noget skriftligt dokument vedroerende handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan, og at aftalen ikke er nogen officiel aftale i EOEF-traktatens artikel 113' s forstand, men en politisk overenskomst. Under disse omstaendigheder finder Retten, ligeledes henset til de betragtninger som helhed, der er naevnt i det foregaaende, at en mundtlig aftale, der udelukkende er af politisk karakter, ikke er indgaaet som led i en faelles handelspolitik, og hvortil der er knyttet en overgangsperiode, som udloeber med udgangen af 1999, ikke berettiger Kommissionen til at besvare sagsoegernes begaering med, at aftalen ville bringe den af sagsoegerne anfaegtede ordning til ophoer.

60 Under disse forhold kunne det ikke, som anfoert i den anfaegtede beslutning, anses for givet, at den anfaegtede ordning ville ophoere alene som foelge af handelsaftalen mellem Faellesskabet og Japan.

61 Foelgelig er den foerste af de tre grunde, hvorpaa Kommissionen har stoettet sit afslag paa klagen, behaeftet med et aabenbart fejlskoen, saaledes som sagsoegerne har gjort gaeldende med deres andet anbringende. Det andet anbringende maa derfor tages til foelge.

62 Som det fremgaar af det foregaaende vedroerer det andet anbringende alene berettigelsen af den foerste grund, som Kommissionen har anfoert, til afslaget paa klagen. Da afslaget paa klagen imidlertid, som tidligere naevnt, beror paa yderligere to grunde, maa det undersoeges, om disse grunde kan medfoere, at den anfaegtede beslutning maa anses for lovlig.

63 Kommissionens anden grund til afslaget paa klagen er, at de nationale myndigheder var bekendt med og havde godkendt aftalen. Denne begrundelse anfaegter sagsoegerne med det tredje anbringende, som de har gjort gaeldende til stoette for deres paastand. Det maa herefter undersoeges, om dette tredje anbringende er berettiget.

Det tredje anbringende, hvorefter den anden grund til afslaget paa begaeringen er behaeftet med en retsvildfarelse

64 Sagsoegerne har herom anfoert, at udsagnet i den anfaegtede skrivelse om, at der "ville have foreligget en anden situation, saafremt myndighederne i Det Forenede Kongerige ikke havde vaeret bekendt med og godkendt SMMT-JAMA-ordningen, beror paa en retsvildfarelse". Efter Domstolens faste praksis maa nationale retsforskrifter eller en national praksis ikke laegge sig hindrende i vejen for at anvende Faellesskabets konkurrenceret paa erhvervsdrivende (Domstolens dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, af 16.11.1977, sag 13/77, INNO, Sml. s. 2115, af 1.10.1987, sag 311/85, Vereniging van Vlaamse Reisbureaus, Sml. s. 3801, og af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479).

65 Heroverfor anfoerer Kommissionen, at Retten i foernaevnte dom i sagen Automec II har fastslaaet (i praemis 75, 76 og 77), at Kommissionen som led i udoevelsen af sin administrative virksomhed selv kan bestemme, hvorledes sagerne skal prioriteres, at der hverken paahviler den nogen pligt til at tage stilling til, om den paastaaede overtraedelse er begaaet, eller til at indlede en undersoegelse derom, da en saadan undersoegelse alene kan have til formaal at tilvejebringe beviser for, om der er begaaet en saadan overtraedelse. Kommissionen anfoerer i den forbindelse, at den ikke har overskredet graenserne for sin skoensbefoejelse, og at dens beslutning om ikke at ville indlede en formel procedure var baseret paa, at der ikke bestod den fornoedne faellesskabsinteresse i at imoedekomme klagen. Dette sidste er ifoelge dommen i Automec II et gyldigt kriterium for fastlaeggelsen af Kommissionens prioriteter. Den tilfoejer, at koncipisten af den anfaegtede svarskrivelse fra Kommissionen udtrykkeligt anfoerte, at Kommissionen ikke derved havde taget stilling til "ordningernes lovlighed paa en raekke punkter". Skrivelsens koncipist haevdede ingenlunde, at der var en forbindelse mellem anvendeligheden af traktatens artikel 85 og 86 og den omstaendighed, at den britiske regering var informeret om de paatalte forhold. Han anfoerte i den forbindelse blot, at man ikke i det omfang, problemet angik de direkte udfoersler fra tredjelande, kunne se bort fra handelspolitikken ved vurderingen af sagens faellesskabsinteresse. Problemer af den karakter, som var omhandlet i skrivelsen, maa efter Kommissionens opfattelse henregnes til handelspolitikken, medmindre de angaar foranstaltninger, som er truffet af erhvervsdrivende eller sammenslutninger af erhvervsdrivende.

66 Vedroerende det anfoerte bemaerkes, at den anden grund, som Kommissionen har anfoert, til sin afvisning af klagen vedroerer den omstaendighed, at den anfaegtede aftale blev godkendt af myndighederne i Det Forenede Kongerige ud fra handelspolitiske hensyn. Som tidligere anfoert fremhaeves denne omstaendighed navnlig i den anfaegtede beslutnings punkt ii), iii) og vi).

67 Det er Rettens opfattelse, at den anfaegtede beslutning paa dette punkt er behaeftet med en retsvildfarelse, for saa vidt den baseres paa, at de nationale myndigheder i Det Forenede Kongerige var bekendt med og havde godkendt aftalen.

68 For det foerste er det ubestridt, at den anfaegtede ordning ikke har karakter af en national handelspolitisk foranstaltning, men beror paa en aftale mellem sammenslutninger af erhvervsdrivende i en branche, hvorved der goeres indgreb paa markedet. Som Kommissionen selv har fremhaevet, kan saadanne forholdsregler vaere omfattet af traktatens artikel 85, stk. 1, og evt. artikel 86, saafremt de har til formaal og til foelge at begraense indfoerslerne til en af medlemsstaternes omraade.

69 For det andet er det forhold, at nationale myndigheder var bekendt med og havde godkendt eller endog tilskyndet virksomhederne til den paagaeldende handlemaade, under alle omstaendigheder uden betydning for, om traktatens artikel 85, og i paakommende tilfaelde artikel 86, kan bringes i anvendelse, saaledes som det fremgaar af fast retspraksis, hvortil sagsoegerne med rette har henvist (Domstolens dom af 10.1.1985, sag 229/83, Leclerc, Sml. s. 1, og af 29.1.1985, sag 231/83, Cullet, Sml. s. 305; Rettens dom af 29.6.1993 sag T-7/92, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 669, praemis 71). Dette forhold, som Kommissionen har fremhaevet fire forskellige steder i den anfaegtede beslutning, udgoer derfor ikke et tilstraekkeligt retsgrundlag for Kommissionen til at afslaa en begaering.

70 Foelgelig er den anden af de tre grunde, som Kommissionen har anfoert, til afslaget paa klagen behaeftet med en retsvildfarelse, hvorfor ogsaa det tredje anbringende maa tages til foelge.

71 Da det anfaegtede afslag endvidere stoettes paa en tredje grund, som sagsoegerne anfaegter med deres fjerde anbringende, skal Retten tillige undersoege berettigelsen af dette fjerde anbringende.

Det fjerde anbringende, hvorefter den tredje grund til afslaget paa begaeringen er behaeftet med en faktisk og retlig vildfarelse

72 Herom har sagsoegerne anfoert, at den af Kommissionen fremfoerte opfattelse, hvorefter SMMT-JAMA-ordningen ikke primaert beroerer samhandelen mellem medlemsstaterne, beror paa en retsvildfarelse og en fejlagtig vurdering af de faktiske omstaendigheder. Til stoette herfor henviser sagsoegerne dels til, at en konkurrencebegraensende praksis er omfattet af traktatens artikel 85, stk. 1, naar den kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater, dels til, at sagsoegerne over for Kommissionen har fremlagt en righoldig dokumentation for, at SMMT-JAMA-ordningen kan have en negativ virkning for samhandelen mellem medlemsstater. Endelig anfoerer sagsoegerne, at skrivelsen af 17. marts 1992 slet ikke omtaler deres dokumentation eller argumenter.

73 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at den ikke har udtalt sig om ordningens lovlighed, og at den ikke paa noget tidspunkt har haevdet, at ordningen var uden virkning for samhandelen mellem medlemsstater. Den har udelukkende fastslaaet, at ordningen formentlig havde ringe virkning for samhandelen mellem medlemsstater, og Kommissionen havde gode grunde til at antage, at den ikke ville paavirke det faelles markeds funktion i tilstraekkelig grad til, at det kunne begrunde en yderligere undersoegelse af klagen.

74 Retten skal herom bemaerke, at Kommissionen i den anfaegtede beslutnings punkt iii) anfoerer, at den omhandlede ordning ikke primaert beroerer samhandelen mellem medlemsstater.

75 Paa dette punkt finder Retten, som anfoert af sagsoegerne, at den omhandlede ordning efter selve sin karakter kan paavirke det faelles markeds funktion. I kraft af de foranstaltninger, som ordningen bestaar af, og hvorved indfoerslerne til Faellesskabet begraenses for en medlemsstats omraade som helhed, kan ordningen nemlig indebaere en omlaegning af den normale handel og kan dermed beroere samhandelen mellem medlemsstater samt styrke opdelingen i nationale markeder, hvorved den kan haemme den sammenvoksning af markederne, som tilstraebes med traktaten (jf. Domstolens dom af 15.5.1975, sag 71/74, Frubo mod Kommissionen, Sml. s. 563, praemis 33-38, og af 11.7.1985, sag 42/84, Remia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545). Under disse forhold kan den begrundelse for afvisningen af klagen, som stoettes paa, at den paatalte overtraedelse har ringe virkning for samhandelen mellem medlemsstater, ikke retfaerdiggoeres blot ved en henvisning til den omstaendighed, at denne overtraedelse ikke primaert beroerer samhandelen mellem medlemsstater. I den forbindelse maa det konstateres, at det ikke er praeciseret naermere i den anfaegtede beslutning, hvilke virkninger den paastaaede overtraedelse naermere maa antages at have for samhandelen, og ikke fremgaar, af hvilke grunde Kommissionen finder disse virkninger saa ubetydelige, at en undersoegelse ikke er begrundet. Sagsoegerne har derfor med rette gjort gaeldende, at deres indvendinger paa dette punkt ikke imoedegaas i beslutningen. Den anfaegtede beslutning maa herefter anses for utilstraekkelig begrundet paa dette punkt.

76 Af det anfoerte foelger, at den tredje grund, som Kommissionen har anfoert til stoette for sin afvisning af klagen, dels beror paa en retsvildfarelse, dels er behaeftet med en begrundelsesmangel.

77 Da ingen af de tre grunde, som Kommissionen har anfoert for sit afslag paa begaeringen, foelgelig udgoer tilstraekkeligt retsgrundlag for den anfaegtede beslutning, og denne desuden, som Kommissionen selv har erkendt under bevisoptagelsen, er udstedt af en inkompetent myndighed, maa den annulleres, uden at det er noedvendigt, at Retten undersoeger de oevrige anbringender, som sagsoegerne har fremfoert til stoette for paastandene.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

78 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, og sagsoegerne har nedlagt paastand om, at denne betaler omkostningerne, paalaegges det Kommissionen at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Anden Afdeling)

1) Den beslutning, som er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 17. marts 1992, annulleres.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.