Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 2. december 1986. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - TRAKTATBRUD - TILSIDESAETTELSE AF ARTIKEL 52 - ETABLERINGSRET FOR KLINISK BIOLOGISKE LABORATORIER. - SAG 221/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 00719



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 A - I den traktatbrudssag, jeg skal tage stilling til i dag, har sagsoegeren, Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber, gjort gaeldende, at sagsoegte, kongeriget Belgien, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 52, altsaa princippet om etableringsfriheden, idet det har udstedt kongelig anordning nr . 143 af 30 . december 1982 om den belgiske offentlige sygeforsikrings godtgoerelse af udgifter til klinisk biologiske undersoegelser ( herefter benaevnt "laboratorieundersoegelser ").

2 Denne anordning goer det vanskeligere for laboratorier fra andre medlemsstater at etablere sig, idet den udelukker dem fra den belgiske offentlige sygeforsikrings godtgoerelse af udgifter . Kommissionen har navnlig anfaegtet den bestemmelse i anordningen, hvori det foreskrives, hvilken organisatorisk form laboratorierne skal drives i, hvis udgifterne skal overtages af sygeforsikringen .

3 Bestemmelserne i artikel 3, stk . 3 og 4, i den kongelige anordning, som er af betydning for den foreliggende sag, bestemmer, at laboratorierne skal drives :

"3 ) ...*af en eller flere personer, som er befoejet til at foretage klinisk biologiske laboratorieundersoegelser, som faktisk foretager undersoegelser i det paagaeldende laboratorium, og som ikke er ordinerende laeger;

4 ) eller af en privatretlig juridisk person, hvis medlemmer, henholdsvis deltagere eller bestyrelsesmedlemmer udelukkende er personer omfattet af nr . 3, jfr . dog bestemmelsen i nr . 7 om juridiske personer, der ikke har gevinst for oeje ."

4 Hvis et laboratorium ikke opfylder disse krav, bliver de undersoegelser, det har foretaget, ikke godtgjort af den offentlige sygeforsikring .

5 Anordningens artikel 7 bestemmer for det tilfaelde, at ejeren af lokalerne eller udstyret ikke er den samme som den, der driver laboratoriet, at den godtgoerelse, denne skal betale, kun maa bestaa i et fast beloeb, som svarer til en normal godtgoerelse for leje, afskrivninger eller leasing paa grundlag af investeringerne .

6 Nogle udenlandske firmaer indgav begaering til en ret i Bruxelles om foreloebige forholdsregler mod denne anordning . Da begaeringen ikke blev taget til foelge, rejste de et annullationssoegsmaal ved Conseil d' Etat, som endnu ikke er afgjort . Endelig henvendte de sig til Kommissionen, som i 1983 indledte en traktatbrudssag mod kongeriget Belgien .

7 Anordningens artikel 11 bestemte i sin oprindelige affattelse, at bestemmelserne i artikel 3 skulle vaere efterkommet senest ved udloebet af den syvende maaned efter bekendtgoerelsen af anordningen i Moniteur belge . Dette tidspunkt er blevet udskudt flere gange; i medfoer af artikel 21 i lov nr . 85/101 af 22 . januar 1985 er regeringen nu bemyndiget til at fastsaette det naevnte tidspunkt, hvilket den imidlertid endnu ikke har gjort .

Parternes paastande

8 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande

- det statueres, at kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, navnlig artikel 52, idet der i Belgien kun ydes godtgoerelse af udgifter til klinisk biologiske laboratorieundersoegelser, hvis der er tale om undersoegelser foretaget i laboratorier, som drives af en privatretlig juridisk person, hvis medlemmer, deltagere og bestyrelsesmedlemmer er fysiske personer, der er befoejet til at foretage medicinske undersoegelser;

- kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger .

9 Sagsoegte har nedlagt foelgende paastande

- afvisning, subsidiaert frifindelse;

- sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger .

10 I det omfang det er noedvendigt, vil jeg gaa ind paa parternes anbringender i forbindelse med min stillingtagen til sagen . I oevrigt henvises til retsmoederapporten .

B - Min stillingtagen til denne sag er foelgende :

I - Formaliteten

11 Der er ikke blevet anfoert grunde til, at sagen ikke skulle kunne admitteres, og saadanne grunde ses heller ikke at foreligge .

II . Realiteten

12 Som indledning til min realitetsproevelse af de omtvistede belgiske regler vil jeg endnu en gang goere rede for deres indhold og raekkevidde, saaledes som de fremgaar af teksten og parternes forklaringer .

13 Kongelig anordning nr . 143 af 30 . december 1982 fastsaetter ikke generelle regler om de klinisk biologiske laboratoriers virksomhed og organisationsform; anordningen beroerer heller ikke oprettelsen af saadanne laboratorier eller deres virksomhed .

14 Reglerne i den omtvistede anordning faar foerst betydning, naar de naevnte laboratoriers ydelser skal godtgoeres af den belgiske socialsikring . Det drejer sig imidlertid om de vaesentligste laboratorieundersoegelser, da parterne for saa vidt samstemmende har anfoert, at laboratorier, hvis undersoegelser ikke kan godtgoeres af sygeforsikringen, ikke kan overleve oekonomisk .

15 Desuden indeholder den omtvistede anordning ikke regler om ejendomsretten til laboratorielokalerne og deres udstyr . Ejerne af laboratorierne kan saaledes ogsaa vaere fysiske og juridiske personer, som ikke opfylder betingelserne i anordningens artikel 3 . Ganske vist begraenser anordningens artikel 7 den oekonomiske udnyttelse af laboratorieudstyret; naar den, der driver laboratoriet, og ejeren af dette er forskellige personer, maa den godtgoerelse, der skal betales til ejeren, kun udgoere et fast beloeb, som svarer til en rimelig godtgoerelse for leje, afskrivninger eller leasing . Det er saaledes navnlig udelukket at lade godtgoerelsen vaere afhaengig af overskuddet eller omsaetningen .

16 For saa vidt de er af betydning for naervaerende sag, vedroerer reglerne i anordningen udelukkende den, der driver et laboratorium . Der skal vaere tale om enten en eller flere personer, som er befoejet til at foretage klinisk biologiske laboratorieundersoegelser, altsaa laeger eller farmaceuter, eller, hvis laboratoriet drives af en privatretlig juridisk person, om en juridisk person, hvis medlemmer, deltagere eller bestyrelsesmedlemmer udelukkende er personer, som er befoejet til at foretage klinisk biologiske laboratorieundersoegelser, altsaa ligeledes laeger eller farmaceuter .

17 Saaledes er alle fysiske og juridiske personer med undtagelse af laeger og farmaceuter udelukket fra at "drive" et laboratorium . Denne regel gaelder generelt, altsaa for belgiske statsborgere og for statsborgere i andre stater samt for juridiske personer med hjemsted i Belgien eller i en anden stat .

18 Som sagsoegeren har indroemmet, sikres det saaledes, at udlaendinge som foreskrevet i EOEF-Traktatens artikel 52, stk . 2, om etableringsfriheden bliver behandlet paa samme maade som indlaendinge, idet de altsaa har adgang til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere .

19 Efter sagsoegerens opfattelse omfatter de restriktioner, som er forbudt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 52, imidlertid ikke kun diskriminerende foranstaltninger, men ogsaa foranstaltninger, som uden forskel anvendes paa egne og fremmede statsborgere, naar de udgoer en hindring for de sidstnaevnte, som ikke er retligt velbegrundet . Etableringsretten omfatter jo ogsaa oprettelsen af agenturer, filialer eller datterselskaber .

20 I stedet for at give en begrundelse for denne opfattelse henviser sagsoegeren i sin retlige redegoerelse ( som i alt omfatter fire sider i sagsoegerens procesdokumenter ) kun til to domme afsagt af Domstolen, nemlig til dommen af 12 . juli 1984 i sag 107/83 ( 1 ) samt dommen af 10 . juli 1986 i sag 79/85 ( 2 ).

21 Dommen af 12 . juli 1984 i sag 107/83 handlede om en tysk advokats registrering som advokat ved Advokatsamfundet i Paris . Dette var blevet afslaaet under henvisning til den paagaeldendes erklaering om, at han fortsat ville vaere advokat i Tyskland og beholde sin bopael og sit kontor dér . Det var i modstrid med vedtaegterne for Advokatsamfundet i Paris, hvorefter en advokat kun maatte have ét forretningssted .

22 I dommen kendte Domstolen for ret, at traktatens artikler 52 og ff . er til hinder for, at en stats kompetente myndigheder i henhold til national lovgivning og faglige regler kan naegte en statsborger fra en anden medlemsstat adgang til advokaterhvervet og til udoevelse af dette, blot fordi vedkommende samtidig opretholder et advokatkontor i en anden medlemsstat . I praemisserne anfoerte Domstolen, at det synspunkt, at etableringsfriheden ikke er begraenset til retten til at oprette et enkelt forretningssted inden for Faellesskabet, bekraeftes af selve ordlyden af traktatens artikel 52, ifoelge hvilken den gradvise ophaevelse af restriktioner i etableringsfriheden ogsaa skal omfatte hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber . Denne regel skulle anses for en saerlig udmoentning af et generelt princip, der ogsaa gaelder for de liberale erhverv, hvorefter etableringsretten ogsaa omfatter retten til under iagttagelse af de faglige regler at indrette og opretholde mere end ét centrum for erhvervsudoevelse paa Faellesskabets omraade .

23 Dette resultat kom Domstolen til paa grundlag af den overvejelse, at lovgivningen i en medlemsstat ikke kan paalaegge en advokat kun at have ét forretningssted paa hele Faellesskabets omraade . Efter Domstolens opfattelse maa en medlemsstat foelgelig ikke anvende sin lovgivning paa faktiske forhold uden for sit territorium, idet en advokat, der én gang har nedsat sig i en bestemt medlemsstat, ellers ikke laengere kan paaberaabe sig traktatens friheder med henblik paa at etablere sig i en anden medlemsstat, medmindre han opgiver sit allerede eksisterende forretningssted .

24 Domstolen har imidlertid i princippet anerkendt, at etableringsfriheden ifoelge EOEF-Traktatens artikel 52, stk . 2, indebaerer adgang til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed "paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere ".

25 Foelgelig maa man holde fast ved, at Domstolen i den naevnte dom paa ingen maade har forbudt den enkelte medlemsstat at give regler for udoevelsen af et bestemt erhverv paa sit eget territorium eller at anvende disse regler paa statsborgere i Faellesskabets andre medlemsstater "paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere ". Det eneste, Domstolen ikke har anerkendt, er, at den naevnte medlemsstats faglige regler anvendes ud over dens eget territorium, fordi medlemsstaten ikke har kompetence til gennem sin nationale lovgivning at give regler for hele Faellesskabets omraade .

26 Det kan ogsaa udledes af Domstolens dom af 10 . juli 1986 i sag 79/85, som sagsoegeren har paaberaabt sig under den mundtlige forhandling, at en medlemsstats statsborgeres ret til frit at etablere sig paa en anden medlemsstats territorium retter sig efter de bestemmelser, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere .

27 Det samme maa siges om Domstolens dom af 6 . november 1984 i sag 182/83 ( 3 ), som sagsoegeren maatte goere naermere rede for under den mundtlige forhandling . Denne sag drejede sig om, hvorvidt det var i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, at der stilledes krav om bopael, for saa vidt angik statsborgere fra andre medlemsstater, der havde udoevet deres ret til at etablere sig i Irland i henhold til traktatens artikel 52 ved at deltage i oprettelsen af et selskab som omhandlet i traktatens artikel 58 . Domstolen udtalte, at dette spoergsmaal skulle besvares bekraeftende, dersom det naevnte krav om bopael gaelder saavel for medlemsstatens egne statsborgere som for statsborgere fra de andre medlemsstater samt anvendes uden forskelsbehandling . Saafremt en bopaelsbetingelse afgraenses paa denne maade, kunne den ikke antages at indebaere en forskelsbehandling, der kan vaere i strid med traktatens artikel 52 .

28 Sammenfattende maa det paa dette sted fastslaas, at der ikke er noget i Domstolens naevnte afgoerelser, der stoetter sagsoegerens opfattelse, hvorefter nationale forholdsregler kan anses for uberettigede begraensninger i etableringsretten, ogsaa selv om de er anvendt paa en maade, der ikke er diskriminerende . Der kan i hvert fald ikke udledes noget af Domstolens naevnte afgoerelser med henblik paa besvarelsen af spoergsmaalet om, i hvilke tilfaelde det forhold, at udlaendinge behandles ganske som indlaendinge, ikke mere er tilstraekkeligt til at sikre, at den ved EOEF-Traktaten garanterede frie etableringsret faar virkning i praksis . Navnlig ses der ikke at vaere noget holdepunkt for, at nationale regler om erhvervsudoevelsen, der anvendes uden forskelsbehandling, kan bedoemmes efter proportionalitetsprincippet, naar det faellesskabsretligt regulerede gyldighedsomraade for etableringsfriheden slet ikke er beroert .

29 Dette resultat er i overensstemmelse med Domstolens faste praksis vedroerende etableringsfriheden . Allerede i den grundlaeggende dom af 21 . juni 1974 i sag 2/74 ( 4 ), hvori Domstolen fastslog, at EOEF-Traktatens artikel 52 var umiddelbart anvendelig efter udloebet af overgangsperioden, blev artikel 52 opfattet som et saerligt udtryk for det almindelige forbud mod forskelsbehandlign i EOEF-Traktatens artikel 7 . Ifoelge Domstolen udtaler EOEF-Traktatens artikel 52 emnets hovedprincip, idet den bestemmer, at etableringsfriheden indebaerer adgang til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed "paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere ". Reglen om national behandling er én af Faellesskabets fundamentale retsregler, sagde Domstolen . Som henvisning til alle de lovbestemmelser, der faktisk anvendes af etableringslandet over for landets egne statsborgere, maatte denne regel som foelge af sin natur vaere egnet til at kunne paaberaabes umiddelbart af alle andre medlemsstaters statsborgere .

30 Ogsaa af Domstolens domme af 28 . april 1977 i sag 71/76 ( 5 ) og af 28 . juni 1977 i sag 11/77 ( 6 ) kan det udledes, at reglen om, at udlaendinge skal behandles paa samme maade som indlaendinge, traeder i forgrunden ved anvendelsen af EOEF-Traktatens artikel 52 . Det har Domstolen ogsaa for kort tid siden bekraeftet ved sin dom af 28 . januar 1986 i sag 270/83 ( 7 ), hvori Domstolen foerst fastslog, at EOEF-Traktatens artikel 52 er en af faellesskabsrettens grundlaeggende bestemmelser og har vaeret umiddelbart gaeldende i medlemsstaterne siden overgangsperiodens udloeb . Formaalet med artikel 52 maatte vaere at sikre, at statsborgere fra andre medlemsstater behandles efter samme regler som landets egne statsborgere, og den forbyder erhver form for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet .

31 Da den omtvistede kongelige anordning finder anvendelse uden forskelsbehandling, kunne der i det hoejeste vise sig at vaere tale om forskelsbehandling af statsborgere fra andre medlemsstater, hvis anordningen netop for disses vedkommende virkede paa en maade, som ikke kunne konstateres for landets egne statsborgeres vedkommende . Det er imidlertid ikke noedvendigt i den foreliggende sag endeligt at afklare, om en saadan skjult forskelsbehandling maa antages at foreligge paa etableringsfrihedens omraade . Sagsoegeren har nemlig ikke anfoert nogen holdepunkter for, at den omtvistede anordning netop for statsborgere eller virksomheder fra andre medlemsstater virker paa en maade, som er anderledes end for landets egne statsborgere .

32 Naar etableringslandets bestemmelser for dets egne statsborgere saaledes ogsaa danner graensen for oprettelsen og ledelsen af agenturer, filialer eller datterselskaber, maa man holde fast ved foelgende :

33 Gennem den omtvistede kongelige anordning blev en del af erhvervslivet, nemlig den del, der driver klinisk biologiske laboratorier, for saa vidt disses undersoegelser godtgoeres af socialsikringen, "afkommercialiseret", altsaa isoleret fra det almindelige erhvervsliv og forbeholdt personer fra bestemte erhverv, nemlig farmaceuter og laeger . Dette er sandsynligvis et indgreb i virksomheders, navnlig juridiske personers muligheder for at drive erhvervsvirksomhed . Faellesskabsretten forbyder imidlertid ikke et saadant indgreb . Naar traktaten allerede ifoelge den opfattelse, som Domstolen har givet udtryk for i dommen af 6 . november 1984 i sag 282/83 vedroerende EOEF-Traktatens artikel 222 lader den ejendomsretlige ordning i de forskellige medlemsstater uberoert og ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at indfoere en ordning, hvorefter offentlige myndigheder kan ekspropriere, maa en medlemsstat ogsaa vaere befoejet til at udsondre en bestemt del af det almindelige erhvervsliv og overdrage det til personer fra bestemte erhverv . En saadan fremgangsmaade maa da - som Domstolen har anfoert vedroerende problemet om ekspropriation - bedoemmes efter princippet om forbuddet mod forskelsbehandling, der ligger til grund for traktatens kapitel om etableringsretten . Om denne forholdsregel er hensigtsmaessig eller forholdsmaessig, skal ikke proeves af faellesskabsretten, naar den blot anvendes paa statsborgere i alle Faellesskabets medlemsstater paa en maade, der ikke er diskriminerende .

34 Saafremt Domstolen imidlertid af den omstaendighed, at den kun er udenlandske firmaer, der ved belgiske retter har vendt sig mod den kongelige anordning og indgivet klage til Kommissionen, alligevel skulle slutte, at der foreligger en forskelsbehandling, maatte man naturligvis ogsaa undersoege spoergsmaalet, om der var sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, og besvare dette spoergsmaal bekraeftende :

35 For at naa det maal, der var tilstraebt med udstedelsen af anordningen - begraensning af udgifterne og en lettere adgang til at gribe ind over for misbrug - kunne man have noejedes med at bestemme, at den, der personligt driver et laboratorium, skal vaere undergivet de saerlige faglige regler, som gaelder for laeger eller farmaceuter . For det tilfaelde, at et laboratorium drives af en juridisk person, ville det foelgelig have vaeret tilstraekkeligt at bestemme, at det kun var dennes organer eller ledere, der skulle vaere undergivet reglerne . At bestemme, at ogsaa den juridiske persons medlemmer, som ikke tager del i driften af laboratoriet, skal vaere undergivet disse regler, maa anses for overdrevet og unoedvendigt .

36 C - Herefter skal jeg foreslaa Domstolen at frifinde sagsoegte og tilpligte sagsoegeren at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) Dom af 12 . juli 1984 i sag 107/83, Advokatsamfundet i Paris mod Onno Klopp, Sml . s.*2971 .

( 2 ) Dom af 10 . juli 1986 i sag 79/85, D*H*M . Segers mod Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor Bank - en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen, Sml . s.*2375 .

( 3 ) Dom af 6 . november 1984 i sag 182/83, Robert Fearon & Company Limited mod Irish Land Commission, Sml . s.*3677, paa s.*3685 .

( 4 ) Dom af 21 . juni 1974 i sag 2/74, Jean Reyners mod Den belgiske Stat, Sml . s.*631 .

( 5 ) Dom af 28 . april 1977 i sag 71/76, Jean Thieffry mod Conseil de l' ordre des avocats aupres de la Cour d' appel de Paris, Sml . s.*765 .

( 6 ) Dom af 28 . juni 1977 i sag 11/77, Richard Hugh Patrick mod Ministre des Affaires Culturelles, Sml . s.*1199 .

( 7 ) Dom af 28 . januar 1986 i sag 270/83, Kommissionen mod Den franske Republik, Sml . s.*273 .