FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

fremsat den 1. 1982 ( 1 )

Høje Domstol.

I artikel 16 i forordning nr. 1009/67 om den fælles markedsordning for sukker (EFT 1967, s. 281) som ændret ved forordning nr. 607/72 (EFT 1972 I, s. 233) bestemtes det, at såfremt cif-prisen for hvidt sukker eller for råsukker — som Kommissionen fastsætter i medfør af forordning nr. 784/68 (EFT 1968 I, s. 153) — er højere end tærskelprisen, dvs. den i medfør af artikel 12 i forordning nr. 1009/67 fastsatte pris, opkræves der ved udførslen af den pågældende vare en eksportafgift svarende til prisforskellen. Det hedder videre i bestemmelsen, at hvis der er fare for, at hele Fællesskabet eller et område inden for dette ikke længere kan forsynes med sukker til priser, som ikke overstiger tærskelprisen, kan den pågældende vare belægges med en særlig eksportafgift, i hvilket tilfælde den førstnævnte eksportafgift bortfalder. Yderligere bestemmes det, at »medmindre Rådet ... bestemmer andet, er den eksportafgift eller den særlige afgift, der i givet fald skal opkræves, den der gælder på udførselsdagen«.

Ifølge artikel 1 i forordning nr. 608/72 (EFT 1972, I, s. 235) om regler, der skal anvendes inden for sukkersektoren i tilfælde af betydelig prisstigning på verdensmarkedet, fastsættes den særlige afgift efter den i artikel 40 i forordning nr. 1009/67 fastsatte fremgangsmåde, dvs. spørgsmålet behandles i forvaltningskomiteen. Artikel 1 bestemmer endvidere, at afgiften tillige kan fastsættes ved licitation og i yderst hastende tilfælde kan fastsættes af Kommissionen.

En sådan særlig eksportafgift blev indført med Kommissionens forordning nr. 3150/73 (EFT L 321, s. 16). De tilhørende gennemførelsesbestemmelser findes i Kommissionens forordning nr. 1076/72 (EFT 1972 II, s. 452). Forordningens artikel 3, der ifølge artikel 1 også gælder for den særlige eksportafgift, bestemmer følgende :

»Når undtages de tilfælde, i hvilke den særlige eksportafgift fastsættes inden for en licitationsordning, er de i artikel 1 nævnte afgifter de, som er gældende på dagen for afslutningen af de toldformaliteter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, andet afsnit, litra b), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1373/70.

Eksportafgifterne opkræves af den medlemsstat, på hvis område de i stk. 1 nævnte toldformaliteter finder sted. De forfalder senest ved tidspunktet for opfyldelsen af de nævnte toldformaliteter«.

Ifølge artikel 15, stk. 5, litra b), i den i citatet nævnte forordning nr. 1373/70 (EFT 1970 II, s. 382) skal i forordningen ved den dag, den i artikel 8, stk. 2, andet afsnit, litra b), omhandlede toldbehandling finder sted, forstås dagen, på hvilken toldstedet godkender det dokument, hvorved anmelderen erklærer at ville eksportere de pågældende varer.

Sagsøgeren i hovedsagen, et skibsprovianteringsfirma i Genua, udførte i anden halvdel af 1974 flere partier sukker til Schweiz. Ifølge det oplyste drejede det sig om varer af forskellig oprindelse, som oprindelig var bestemt til skibsproviantering og befandt sig på et sagsøgeren tilhørende privat frilager i Genua. Ifølge sagsøgeren forelagde firmaet — ligesom det ved eksporten medvirkende transportfirma — toldmyndighederne spørgsmålet, om der skulle erlægges fællesskabsafgifter ved levering til en køber i et tredjeland. Svaret var angiveligt benægtende. Også ved opfyldelsen af toldformaliteterne blev efter sagsøgernes opfattelse afgiftsfriheden officielt bekræftet. I hvert fald blev der i denne forbindelse ikke opkrævet eksportafgifter. I begyndelsen af 1975 fik sagsøgeren imidlertid meddelelse fra toldvæsenet om, at man ved en fejltagelse havde undladt at opkræve afgifter, og firmaet skulle enten føre sukkeret tilbage til Fællesskabet eller indbetale afgifterne. Da sagsøgeren nægtede dette, blev der udstedt indenretsligt betalingspålæg og taget skridt til tvangsfuldbyrdelse af dette mod firmaet.

Sagsøgeren anlagde derpå sag ved Tribunale di Genova, hvorunder firmaet gjorde gældende, at toldvæsenets afgiftsafgørelse var retsstridig i medfør af artikel 3, stk. 2, 2. pkt., i forordning nr. 1076/72, hvorefter afgifterne forfalder senest ved tidspunktet for opfyldelsen af toldformaliteterne. Sagsøgeren påberåbte sig endvidere artikel 15 i forordning nr. 1373/70, i hvis stk. 5, litra b), det er fastsat, at der ved den dag, hvor toldformaliteterne opfyldes, skal forstås den dag, på hvilken toldstedet godkender det dokument, hvorved anmelderen erklærer at ville eksportere de pågældende varer eller stille dem under toldkontrol. Efter sagsøgerens opfattelse følger heraf, at afgiften skulle have været ophævet på det tidspunkt, hvor firmaet ansøgte om eksportlicens. Det forhold, at toldmyndighederne ikke har udøvet den pågældende ret, må efter fællesskabsbestemmelserne medføre, at afgiftskravet er bortfaldet.

Heroverfor har de sagsøgte skatte- og afgiftsmyndigheder gjort gældende, at de pågældende bestemmelser alene udtaler, at på den dag, hvor toldstedet godkender eksportanmeldelsen, er betingelserne for afgiftskravet opfyldt. Hermed indtræder således afgiftskravets forfaldstidspunkt, mens opgørelse og opkrævning — som i andre tilfælde — også vil kunne ske senere. Da en regel af et indhold som den påståede ikke kendes i nogen medlemsstats retssystem, er det helt utænkeligt, at samtidig med at afgiftskravet konkretiseres — idet kravets størrelse ifølge artikel 3 i forordning nr. 1076/72 ligeledes bestemmes af den dag, toldformaliteterne opfyldes — indtræder der bortfald, hvis kravet ikke gøres gældende. I det hele taget må man antage, at begrebet bortfald ikke kendes i forbindelse med afgifter, idet der — i hvert fald for italiensk afgiftsrets vedkommende — kun kan blive tale om forældelse.

Ved kendelse af 25. maj 1981 udsatte Tribunale di Genova sagen for at få klarlagt, hvorledes man skal fortolke ordet »senest« i forordning nr. 1076/72's artikel 3, stk. 2, 2. pkt: »De forfalder senest ved tidspunktet for opfyldelsen af de nævnte toldformaliteter«, og navnlig om der sigtes til tidspunktet for fastsættelsen af afgiftsbeløbet eller det tidspunkt, hvor afgiftskravet bliver eller ophører med at være eksegibelt i snæver forstand (inddriveligt).

Min stillingtagen hertil er følgende :

1. Den italienske regering og Kommissionen har gjort gældende, at det i forelæggelseskendelsen citerede punktum i artikel 3 i forordning nr. 1076/72 ikke har til formål at angive, at der indtræder et bortfald, såfremt afgiften ikke opkræves på det tidspunkt, hvor toldformaliteterne opfyldes, således at en senere opkrævning skulle være udelukket. Denne opfattelse kan jeg af følgende grunde tiltræde. a) Et nøgleord i den sætning, der skal fortolkes, er begrebet »forfalder«. Begrebet betyder i almindelighed, at en forpligtelse på det relevante tidspunkt konkretiseres og kan kræves erlagt, således at betaling kan kræves erlagt fra dette tidspunkt. Det ville derimod være helt usædvanligt, hvis man forbandt begrebet med den antagelse, at hvis retten til ydelsen på forfaldstidspunktet ikke blev udøvet, ville fordringshaveren miste sit krav. En sådan retsstilling var kun tænkelig, hvis begrebet anvendtes i forbindelse med regler, der utvetydigt fastslog noget sådant, eller hvis det efter reglernes formål var klart, at der kun kunne være tænkt på en sådan følge, dvs. kravets bortfald. Om noget sådant kan der imidlertid ikke være tale i den foreliggende sag, hvilket jeg skal vise i det følgende. b) Det bestemmes i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1076/72, at bortset fra de tilfælde, hvor den særlige eksportafgift fastsættes ved licitation, anvendes de afgifter, som er gældende på dagen for afslutningen af toldformaliteterne, dvs. samme tidspunkt, som det tidspunkt afgifterne senest forfalder. Dette taler utvivlsomt imod at fortolke forfald som identisk med bortfald og at antage, at tidspunktet, hvor afgiftsskylden konkretiseres, er sammenfaldende med dens bortfald, hvis den ikke inddrives. For det første må det anføres, at en sådan retstilstand ikke kendes i nogen af medlemsstaterne. For det andet må man afvise det af sagsøgeren fremførte argument, hvorefter en sådan retstilstand skulle være tilsigtet af hensyn til handelen, der afvikles hurtigt og i høj grad bygger på enkelhed og klarhed. Sædvanlige forretningsdispositioner med hensyn til priser, der er afhængige af afgifter, træffes givetvis ikke i forbindelse med opfyldelsen af toldformaliteterne, men længe før. c) I den udstrækning sagsøgeren i sin argumentation har lagt hovedvægten på ordet »senest«, må man for det første indvende, at der i den pågældende sætning netop ikke tales om inddrivelse, men kun om forfald. Vi har dernæst hørt, at anvendelsen af dette ord (»senest«), som i relation til normaltilfældet — forfaldstidens indtræden på den dag, der også er bestemmende for afgiftens størrelse — måske forekommer lidt uforståelig, er logisk og tjener et fornuftigt formål, når man erindrer sig forholdene i visse medlemsstater, hvor forfaldstiden i en vis forstand allerede indtræder tidligere. Dette synes — som nærmere belyst i Kommissionens redegørelse herom — at være forholdet i Belgien og i Nederlandene, hvor en skønsmæssig fastsættelse af afgiftsbeløbet med henblik på sikkerhedsstillelsen foretages allerede ved udstedelsen af en eksportlicens. Af hensyn til dette forhold blev det bestemt, at afgifterne forfalder senest ved tidspunktet for opfyldelsen af toldformaliteterne, dvs. ikke kun på dette tidspunkt. På denne baggrund er reglens formål klar: det drejer sig ikke om forfald af en afgiftsskyld, men om at hindre, at medlemsstaterne — da opfyldelsen af toldformaliteterne ikke nødvendigvis er sammenfaldende med faktisk udførsel, jf. eksempelvis, at varen stilles under toldkontrol — udskyder afgiftsopkrævningen ud over dette tidspunkt. d) Det er endvidere med rette blevet gjort gældende, at fællesskabsretten ikke regulerer afgiftsopkrævningen i alle enkeltheder, og at der tværtimod i mangel af dækkende fællesskabsregler skal ske udfyldning ved hjælp af national ret, navnlig for så vidt angår udpegelsen af de kompetente myndigheder og fastsættelsen af de nærmere regler ved opkrævningen. Dette blev under påberåbelse af rådsafgørelsen af 21. april 1970, som også omfatter landbrugsafgifter, lagt til grund i dommen i de forenede sager 66, 127 og 128/79 ( 2 ). Herefter, og under hensyn til, at de nationale told- og afgiftsregler på området ikke kender begrebet bortfald, men kun forældelse, kan det vanskeligt antages, at man i forordning nr. 1076/72 har haft begrebet bortfald i tankerne, og dette netop på en sådan måde, at bortaldet f som regel vil indtræde samme dag, som forfaldstiden indtræder. Her kan det endvidere anføres, at en sådan ordning heller ikke er indeholdt i den pr. 1. juli 1980 ikrafttrådte rådsforordning nr. 1697/79 (EFT L 197 af 3. 8. 1979, s. 1), som også omfatter afgifter (jf. artikel 1), og regulerer efteropkrævning af import- og eksportafgifter. Derimod bestemmes det i denne forordnings artikel 2, at skyldige, ikke indkrævede afgifter skal efteropkræves, og at dette kan ske inden for en frist på 3 år, regnet fra bogføringstidspunket for det beløb, som oprindeligt blev opkrævet hos debitor, eller, hvis der ikke har fundet bogføring sted, fra det tidspunkt, hvor toldskylden for den pågældende vare er opstået. Med hensyn til tilfælde, hvor afgifter ikke er blevet opkrævet af de pågældende myndigheder på grund af en fejl, bestemmes det alene i artikel 7, at der ikke opkræves morarenter af de senere indkrævede beløb. Bestemmelsen udelukker således ikke efteropkrævning. e) Endelig skal nævnes yderligere to argumenter, som Kommissionen har fremført, og som er væsentlige og egnede til at dokumentere rigtigheden af den her forfægtede opfattelse. i) Kommissionen har således anført, at den forordning, der her skal fortolkes, er en kommissionsforordning, som blot indeholder gennemførelsesbestemmelserne vedrørende opkrævning af afgifter, der indføres på betingelser, som fastsættes af Rådet. Det kan derfor næppe antages, at Kommissionen har haft til hensigt i sine gennemførelsesbestemmelser at indføre bortfaldet af en afgiftsskyld, som Rådet ud fra vigtige økonomiskpolitiske overvejelser har anset for nødvendig. I øvrigt ville Kommissionen formentlig savne kompetence til at foretage noget sådant. ii) Kommissionen har endvidere med føje gjort gældende, at en afgiftsskylds opståen som hovedregel kun beror på objektive forhold, og ikke på afgiftsskyldnerens viden. Det er derfor klart i strid hermed at antage, at en fejlagtig manglende opkrævning af afgifter ved opfyldelsen af toldformaliteterne medfører skyldens bortfald. Dette ville nemlig gøre en afgiftsordnings funktion og gennemførelse — dvs. realiseringen af en af Rådet fulgt økonomisk politik — afhængig af de nationale embedsmænds kundskaber, iver og dygtighed. Der er imidlertid intet, der taler for, at man bevidst har accepteret at løbe risikoen for en diskriminerende, uensartet anvendelse af afgiftsreglerne. f) Det er herefter klart, hvorledes Tribunale di Genova's spørgsmål skal besvares. Det er imidlertid lige så klart, at besvarelsen ikke foregriber spørgsmålet, hvilke konsekvenser det kan have, at sagsøgeren angiveligt af toldmyndighederne har modtaget udtrykkeligt tilsagn om, at firmaets eksport var afgiftsfri, og i tillid til denne oplysning er kommet i vanskeligheder. Dette problem omfattes ikke af den præjudicielle sag, men skal alene afgøres i henhold til national lov.

2. Tilbage står endnu et par spørgsmål, som sagsøgeren yderligere har rejst, og som ikke vedrører selve eksporten som sådan, men karakteriseringen af de eksporterede varer. Sagsøgeren har herved for det første gjort gældende, at det eksporterede sukker hidrører fra firmaets private frilager. Sukkeret var bestemt til skibsproviantering, og må anses for delvis at have oprindelse i Aosta-dalen, for hvilken der gælder en særordning. Dette anbringende må forstås således, at sagsøgeren bestrider, at det af firmaet eksporterede sukker var fællesskabssukker, samt at sagsøgerens sag, fordi der overhovedet ikke forelå afgiftspligt, slet ikke skal afgøres på grundlag af det rejste fortolkningsspørgsmål. Dette synspunkt blev bestridt af den italienske regerings repræsentant under den mundtlige forhandling. Repræsentanten anførte nærmere, at det af sagsøgeren eksporterede sukker under alle omstændigheder måtte anses som fællesskabssukker, og at det derfor i princippet var korrekt, at eksportafgiftsreglerne anvendtes på sagsøgeren. Det kunne nemlig dokumenteres, at sukkeret stammede dels fra Frankrig, dels fra Danmark. Sukkerets karakter af fællesskabssukker ophævedes heller ikke ved, at det oprindelig var bestemt til skibsproviantering og oplagret i et privat toldoplag, idet dette alene havde betydet, at varen blev fritaget for den italienske merværdiafgift og den italienske produktionsafgift. Det var endvidere irrelevant, at varerne delvis blev eksporteret via Aosta-dalen, for hvilken der gælder en særlig afgiftsordning, thi dette medførte ikke, at sukkeret i fællesskabsretlig forstand fik anden oprindelse. Længere behøver man næppe dvæle ved dette spørgsmål, idet det er uklart, om det allerede er blevet behandlet i den nationale sag og afvist af retten som irrelevant. Under alle omstændigheder kræver det efterprøvelse af rent faktiske spørgsmål om oprindelse og oplagring — spørgsmål som klart falder uden for den præjudicielle sag. Sagsøgeren kan således, hvis firmaet mener, at forholdene er relevante, rejse spørgsmålene i den nationale sag, hvorefter vedkommende italienske ret i givet fald kan forelægge Domstolen fortolkningsspørgsmål herom, hvis den finder det nødvendigt.

3. Sammenfattende foreslår jeg derfor, at spørgsmålet fra Tribunale di Genova besvares som følger: Den i artikel 3 i forordning nr. 1076/72 indeholdte sætning: »De forfalder senest ved tidspunket for opfyldelsen af de nævnte toldformaliteter« skal ikke fortolkes således, at der indtræder bortfald ved manglende opkrævning af afgiften på dette tidspunkt, således at afgiften ikke kan efteropkræves.

( 1 ) – Oversat fra tysk.

( 2 ) – Dom af 7. marts 1980 i de forenede sager 66, 127 og 128/79, Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Meridionale Industrie Salumi S.r.l., Fratelli Vasanelli og Fratelli Ultrocchi, Smi. 1980, s. 1237, pá s. 1263.