FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 8. oktober 2014 ( 1 )

Sag C-523/13

Walter Larcher

mod

Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundessozialgericht (Tyskland))

»Præjudiciel forelæggelse — vandrende arbejdstageres sociale sikring — artikel 45 TEUF — artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71 — alderspension — princippet om forbud mod forskelsbehandling — arbejdstager, der i en medlemsstat er underlagt en ordning med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse forud for alderspensionen — hensyntagen til retten til ydelser i en anden medlemsstat«

I – Indledning

1. Med denne præjudicielle forelæggelse ønsker Bundessozialgericht (forbundsdomstolen i socialsager, Tyskland) for det første oplyst, om ligebehandlingsprincippet er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter en alderspension efter en periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse kun kan indrømmes, hvis denne periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse er udført i overensstemmelse med de nationale bestemmelser i den medlemsstat, der tildeler pensionen, og ikke på grundlag af bestemmelserne i den medlemsstat, på hvis område den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse er udført. Besvares det første præjudicielle spørgsmål bekræftende, ønsker den forelæggende ret for det andet oplyst, om ligebehandlingsprincippet kræver, at der gennemføres en sammenlignende undersøgelse af betingelserne i de to pågældende medlemsstater, og hvis dette er tilfældet, hvor stor en grad af ensartethed eller overensstemmelse der skal findes mellem de pågældende betingelser eller generelt mellem ordningerne for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i disse to medlemsstater.

2. Disse spørgsmål indgår i en sag mellem Walter Larcher og Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd. Walter Larcher, der er østrigsk statsborger, har arbejdet i over 29 år i Tyskland, hvorefter han vendte tilbage til Østrig for at arbejde, men efter at have været fuldtidsansat besluttede han at udøve en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, således at hans arbejdstid blev nedsat med 60% af den normale arbejdstid i henhold til østrigsk ret ( 2 ).

3. Walter Larcher har på grundlag af de forskellige perioder, som han har tilbagelagt i løbet af sit arbejdsliv, siden 2006 oppebåret en østrigsk »førtidspension på grundlag af en lang forsikringsperiode« og siden 2009 en tysk »alderspension for forsikrede med lang forsikringsperiode«. Disse to pensioner er ikke genstand for tvisten i hovedsagen.

4. Tvisten i hovedsagen vedrører derimod den alderspension, som tildeles efter en periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, som Walter Larcher i 2006 ansøgte de berørte tyske myndigheder om.

5. Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd gav afslag på denne ansøgning med den begrundelse, at den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse ikke var gennemført efter de tyske bestemmelser, da den var gennemført i Østrig mellem den 1. marts 2004 og den 30. september 2006. Walter Larcher fik ikke medhold i sin administrative klage og indbragte sagen for de tyske domstole. Sagsøgeren fik dog ikke medhold hverken i første instans eller under ankesagen. Bayrisches Landessozialgericht (den øverste domstol i socialsager i Bayern, Tyskland) afviste appellen med den begrundelse, at sagsøgeren i hovedsagen ikke opfyldte betingelsen om nedsættelse af arbejdstiden i den tyske lov om aldersbetinget deltidsbeskæftigelse (Altersteilzeitgesetz) ( 3 ), dvs. at arbejdstiden nedsættes til halvdelen af den hidtidige arbejdstid, da Walter Larcher nedsatte sin arbejdstid med 60%, dvs. mere end de 50%, der kræves i henhold til tysk lovgivning.

6. Walter Larcher besluttede dernæst at indgive en revisionsanke til Bundessozialgericht.

7. Han hævder til støtte for sit søgsmål, at appelretten tilsidesatte bestemmelserne i tysk ret om nedsættelse af arbejdstiden ved at fortolke dem på en måde, der er i strid med EU-retten. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen er appelrettens fortolkning i strid med forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og princippet om fri bevægelighed. Med støtte i dom Öztürk ( 4 ) mener Walter Larcher, at der var tale om en uberettiget indirekte forskelsbehandling i den foreliggende sag.

8. Den forelæggende ret mener, at de spørgsmål, som tvisten i hovedsagen rejser, ikke kan behandles alene på grundlag af eksisterende retspraksis. Den fastslår dog, at det, når en arbejdstager accepterer beskæftigelse i en anden medlemsstat, er sandsynligt, at denne straffes i forhold til personer, der har tilbagelagt hele deres arbejdsliv i en enkelt medlemsstat, når han/hun går på pension, på grund af forskellene i de lovgivninger, der finder anvendelse. Den forelæggende ret mener, at artikel 45 TEUF – 48 TEUF og Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1992/2006 af 18. december 2006 ( 5 ), burde fjerne hindringer for vandrende arbejdstageres frie bevægelighed. Den mener, at der kan være tale om en sådan hindring i den foreliggende sag. I forbindelse med undersøgelsen af en sådan hindrings berettigelse ønsker den forelæggende ret, der vil foretage en sammenligning af de to pågældende medlemsstaters ordninger for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, oplyst, hvilke elementer der skal tages i betragtning i denne forbindelse.

9. Bundessozialgericht har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er lighedsprincippet i henhold til artikel 39, stk. 2, EF (nu artikel 45, stk. 2, TEUF), og artikel 3, stk. 1, i forordning […] nr. 1408/71 til hinder for en national bestemmelse, hvorefter alderspensionen efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse er betinget af, at den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse blev udøvet efter den pågældende medlemsstats nationale lovgivning og ikke efter en anden medlemsstats? 2) I bekræftende fald: Hvilke krav stiller ligebehandlingsprincippet i artikel 39, stk. 2, EF […] og artikel 3, stk. 1, i forordning […] nr. 1408/71 til sidestillingen af den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse, der blev udøvet efter den anden medlemsstats lovgivning, som betingelse for retten til den nationale alderspension: a) Kræves der en sammenlignende undersøgelse af betingelserne for den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse? b) I bekræftende fald: Er det tilstrækkeligt, såfremt den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse med hensyn til funktion og struktur i det væsentlige er udformet ens i begge medlemsstater? c) Eller skal betingelserne for den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse være identisk udformet i begge medlemsstater?«

10. Walter Larcher, den tyske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i forbindelse med disse spørgsmål.

II – Bedømmelse

A – Aldersbetinget deltidsbeskæftigelse generelt og det første præjudicielle spørgsmål

11. På baggrund af det stigende antal ældre i den europæiske befolkning har EU og medlemsstaterne i målene for de forskellige beskæftigelsesstrategier, der er blevet lanceret siden starten af 2000-tallet ( 6 ), medtaget foranstaltninger, der skal tilskynde såkaldte »ældre« arbejdstagere til at forlænge deres arbejdsliv og således også bidrage til forsøget på at sikre sundheds-, socialsikrings- og pensionsordningernes bæredygtighed ( 7 ).

12. Det er navnlig på denne baggrund, at en række EU-medlemsstater har indført såkaldt aldersbetinget deltidsbeskæftigelse ( 8 ).

13. Disse ordninger har det til fælles, at de muliggør en gradvis tilbagetrækning fra arbejdslivet via aldersbetinget deltidsbeskæftigelse ( 9 ). Arbejdstagere, der har nået en bestemt alder, kan således nedsætte deres arbejdstid ved f.eks. at gå fra fuld tid til deltid i tiden frem til pensionen, idet den manglende indtjening sædvanligvis kompenseres af en pension eller ydelser, der betales af arbejdsgiveren eller af en beskæftigelsesfond ( 10 ). Nogle af disse ordninger forfølger også andre mål som f.eks. den nationale socialsikringsordnings stabilitet eller som den tyske og den østrigske ordning, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, bekæmpelse af arbejdsløshed, idet den tid, der frigøres ved, at en person går på aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, gør det muligt at ansætte en (ung) arbejdssøgende eller en lærling ( 11 ).

14. I Tyskland, som er den medlemsstat, hvor Walter Larcher uden held har ansøgt om pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, kræves det for at få udbetalt denne pension, at kravene i § 237 i Socialgesetzbuch Sechstes Buch (lov om social sikring, herefter »SGB VI«) omfattende kravene til adgang til aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, herunder kravet om nedsættelse af den hidtidige ugentlige arbejdstid med 50%, er opfyldt.

15. Det fremgår af de oplysninger, der er indeholdt i denne anmodning om en præjudiciel afgørelse, dels, at Walter Larcher opfylder alle kravene i § 237 i SGB VI bortset fra nedsættelsen af arbejdstiden med 50% i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, idet Walter Larcher som allerede anført i henhold til østrigsk lovgivning nedsatte sin arbejdstid til 40%, dels, at en periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse tilbagelagt i en anden medlemsstat ikke udgør en hindring for, at de tyske socialsikringskasser kan udbetale pensionen efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse omhandlet i SGB VI, i det omfang kravene i SGB VI er opfyldt.

16. Med det første spørgsmål ønskes netop oplyst, om arbejdskraftens frie bevægelighed, der er omhandlet i artikel 45 TEUF, i højere grad end princippet om ligebehandling er til hinder for, at en medlemsstat for at kunne indrømme en alderspension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse kræver, at alle kravene i den nationale lovgivning, der giver ret til den pågældende pension, er opfyldt.

17. Walter Larcher og Kommissionen foreslår, at dette spørgsmål besvares bekræftende med den begrundelse, at en sådan lovgivning udgør en indirekte forskelsbehandling af vandrende arbejdstagere og under alle omstændigheder afskrækker dem fra at få en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i andre medlemsstater. Med henvisning navnlig til den sag, der lå til grund for dom Öztürk (EU:C:2004:232), og mere generelt Domstolens retspraksis om sidestilling af de faktiske omstændigheder mener disse berørte parter, at en medlemsstat ikke uden at tilsidesætte retten til fri bevægelighed kan kræve, at kravene til aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en anden medlemsstat er identiske med kravene i den medlemsstat, hvor der ansøges om pensionen, når en vandrende arbejdstager indrømmes pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse.

18. Den tyske regering understreger først og fremmest, at en arbejdstager, der benytter sig af sin ret til fri bevægelighed, skal tage højde for ulemperne som følge af medlemsstaternes forskellige lovgivninger på socialsikringsområdet. Den mener dog, at en medlemsstat i forbindelse med pensionsbegrebet ikke automatisk bør udelukke, at perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse kan tilbagelægges i en anden medlemsstat med en tilsvarende ordning for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse. I dette tilfælde bør arbejdstageren have mulighed for at opfylde de krav, der stilles i den medlemsstat, i hvilken der anmodes om pension.

19. Jeg mener, at besvarelsen af spørgsmålet bør afgrænses til forholdet mellem det omtvistede krav i hovedsagen, nemlig nedsættelsen af arbejdstiden med 50% i § 237 i SGB VI, og arbejdskraftens frie bevægelighed, idet jeg mener, at denne betingelse må betegnes som en hindring for den frie bevægelighed og bør betragtes som uforholdsmæssig i forhold til de mål, den tyske lovgiver forfølger.

20. For det første kan det første spørgsmål efter min mening ikke, sådan som Walter Larcher og Kommissionen hævder, besvares gennem en anvendelse af retspraksis om sidestilling af faktiske omstændigheder, særlig dom Öztürk (EU:C:2004:232).

21. Begrebet sidestilling af faktiske omstændigheder, der er udviklet med denne retspraksis, sigter hovedsageligt mod at sikre, at begivenheder, der har fundet sted i en medlemsstat, behandles på samme måde, som hvis de havde fundet sted i den medlemsstat, hvor de skal have virkning ( 12 ).

22. Denne retspraksis, der for en stor dels vedkommende er udviklet i forbindelse med fortolkningen af artikel 45 TEUF og/eller forordning nr. 1408/71, pålægger i princippet enhver medlemsstat, der gør tildelingen af sociale ydelser betinget af, at en arbejdstager udelukkende på dens område har tilbagelagt en forsikringsperiode eller en bestemt referenceperiode, at anerkende tilsvarende perioder, som denne arbejdstager har tilbagelagt i andre medlemsstater.

23. Det var denne løsning, som Domstolen helt præcis nåede frem til i den nævnte dom Öztürk. I denne sag fastslog Domstolen således, at en medlemsstat, i dette tilfælde Republikken Østrig, ikke kunne gøre erhvervelse af retten til førtidig alderspension ved arbejdsløshed betinget af, at den pågældende (i dette tilfælde en tyrkisk arbejdstager, som havde arbejdet i både Østrig og Tyskland, før han blev arbejdsløs i Tyskland) i en vis periode forud for pensionsansøgningen kun har oppebåret ydelser fra den førstnævnte medlemsstats arbejdsløshedsforsikring ( 13 ).

24. Domstolen har ligeledes tidligere fastslået, at arbejdskraftens frie bevægelighed er til hinder for nationale lovregler, hvorved det på visse betingelser gøres muligt at forlænge referenceperioden for åbning af en ret til invalidepension, men ikke, når de omstændigheder, som ellers berettiger til forlængelse, er indtruffet i en anden medlemsstat ( 14 ), eller for, at en medlemsstat ved fastsættelsen af ret til pension ikke tager hensyn til beskæftigelsesperioder, som en person omfattet af en særlig ordning for tjenestemænd eller dermed ligestillede personer (i dette tilfælde en offentligt ansat læge i Grækenland, som var underlagt en særlig ordning i henhold til forordning nr. 1408/71) har tilbagelagt ved et offentligt hospital i en anden medlemsstat, skønt den nationale lovgivning muliggør hensyntagen hertil, når de er blevet tilbagelagt på nationalt område ved tilsvarende institutioner ( 15 ).

25. Domstolen har ligeledes ved forskellige lejligheder fastslået, at det er i strid med traktaterne, når en medlemsstat ikke med henblik på tildelingen af en alderspension medregner de perioder, hvorunder en person har passet et barn i en anden medlemsstat, som om disse perioder var blevet tilbagelagt på statens eget område ( 16 ).

26. Denne retspraksis kunne have fundet anvendelse på hovedsagen, hvis denne f.eks. havde vedrørt det tilfælde, at Walter Larcher, selv om han opfylder alle kravene i den tyske lovgivning, herunder nedsættelsen af arbejdstiden til 50%, havde fået afslag på at få tilkendt en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse med den begrundelse, at perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse ikke var tilbagelagt i Tyskland.

27. Som jeg imidlertid allerede i det mindste formelt har bemærket, kræver tysk lovgivning dels ikke i forbindelse med tilkendelse af pension, at den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse er tilbagelagt i Tyskland, dels har Walter Larcher ikke opfyldt kravet i tysk lovgivning om, at arbejdstiden skal nedsættes til 50% under den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse i Østrig.

28. Det vigtigste spørgsmål, der rejses med denne sag, er således ikke sidestillelsen af situationer eller faktiske omstændigheder, der er indtruffet i en medlemsstat, som om disse situationer eller faktiske omstændigheder var indtruffet på den medlemsstats område, i hvilken der anmodes om en social ydelse med henblik på opfyldelse af kravene i den pågældende medlemsstats lovgivning.

29. Det vedrører snarere en medlemsstats eventuelle forpligtelse til i forbindelse med tilkendelse af en alderspension efter en periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse at anerkende, at de retlige krav fastsat af en anden medlemsstat, der gør det muligt at tilbagelægge den samme periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, er sammenlignelige med dens egne krav.

30. Med andre ord gælder den forelæggende rets spørgsmål ikke sidestillingen af faktiske situationer, men sammenligningen af de retlige krav.

31. Når dette er præciseret, står det i den foreliggende sag fast, at alderspension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse udgør en ydelse ved alderdom i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71, og at det i mangel af en harmonisering på EU-plan tilkommer den enkelte medlemsstat at fastsætte betingelserne for bevilling af sociale sikringsydelser ( 17 ).

32. Under udøvelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde EU-retten, særligt bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed ( 18 ).

33. Det skal således undersøges, om betingelsen i tysk lovgivning om, at en arbejdsgiver skal nedsætte sin arbejdstid med 50% i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse tilbagelagt i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland for senere at kunne opnå en alderspension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i Forbundsrepublikken Tyskland, er uforenelig med artikel 45 TEUF, da det er ubestridt, at denne betingelse finder anvendelse uanset den pågældende arbejdstagers nationalitet.

34. Ifølge Domstolens praksis udgør bestemmelser, som forhindrer en statsborger i en medlemsstat i at forlade sit oprindelsesland med henblik på at udøve retten til fri bevægelighed, eller som får ham til at afholde sig fra dette forehavende, hindringer for denne frihed, uanset om de finder anvendelse uafhængigt af de pågældende arbejdstageres nationalitet ( 19 ).

35. Som den tyske regering har anført med henvisning til von Chamier-Glisczinski-dommen, er det på EU-rettens nuværende udviklingstrin korrekt, at arbejdskraftens frie bevægelighed ikke gælder forskellene i medlemsstaternes nationale lovgivninger om social sikring, hvis ulemper skal bæres af de personer, som har besluttet at benytte sig af deres ret til fri bevægelighed ( 20 ).

36. Denne sag adskiller sig dog fra den sag, der gav anledning til den nævnte von Chamier-Glisczinski-dom.

37. I denne dom fastslog Domstolen dels, at den situation, som Petra von Chamier-Glisczinski befandt sig i, var et resultat af den kombinerede anvendelse af to lovgivninger om social sikring, idet denne tyske statsborger var bosiddende i Østrig og ansøgte de tyske myndigheder om naturalydelser til dækning af plejebehov, selv om en sådan ydelse ikke fandtes i Østrig, dels ville situationen have været anderledes, hvis østrigsk lovgivning havde åbnet mulighed for at tilkende en sådan naturalydelse, således at denne ydelse var blevet ydet den pågældende af de østrigske myndigheder ( 21 ).

38. I den foreliggende sag er der derimod ikke blot intet, der giver grundlag for at mene, at Walter Larcher har ansøgt de tyske myndigheder om at få udbetalt en alderspension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse med den begrundelse, at en sådan pension ikke findes i Østrig; der er heller intet, der tyder på, at Walter Larchers situation ville have været anderledes, hvis den østrigske lovgivning var blevet ændret.

39. I realiteten vedrører den omtvistede betingelse, dvs. nedsættelsen af arbejdstiden til 50% i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, ikke i så høj grad et koordineringsproblem eller forskelle i lovgivningerne om social sikring vedrørende ydelser ved alderdom som udøvelsen af erhvervsvirksomhed i en overgangsperiode inden pensionsstart.

40. Hvad angår betingelserne for udøvelse af erhvervsvirksomhed har Domstolen allerede fastslået, at nationale bestemmelser, der udgør hindringer for arbejdskraftens frie bevægelighed og ikke blot er ulemper, skal »påvirke arbejdstagernes adgang til arbejdsmarkedet« ( 22 ), herunder retningslinjerne for udøvelse af denne virksomhed ( 23 ).

41. I den foreliggende sag hersker der ingen tvivl om, at en national foranstaltning, der pålægger en arbejdstager at udøve sin erhvervsvirksomhed i halvdelen af den tidligere arbejdstid for efterfølgende at kunne modtage en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, både udgør en betingelse for udøvelse af denne virksomhed, navnlig når der er tale om ældre arbejdstagere, og en betingelse for at få adgang til og forblive på arbejdsmarkedet.

42. Jeg mener derfor, at denne foranstaltning kan være omfattet af begrebet hindring i henhold til artikel 45 TEUF, sådan som Domstolen har fortolket den.

43. Jeg mener også, at den kan udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed.

44. En person, der som Walter Larcher har tilbagelagt størstedelen af sit arbejdsliv i Tyskland og så ønsker at modtage en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, ville således blive afskrækket fra at forlade denne medlemsstat, hvis denne kun kunne gennemføre denne periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse ved at nedsætte sin arbejdstid med 50% uden at kunne tage imod jobtilbud, som endog var bedre lønnet, i andre medlemsstater, som har en tilsvarende ordning, men i hvilke betingelsen for nedsættelse af arbejdstiden i forbindelse med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse som i Østrig ifølge lovgivningen kan variere mellem 40% og 60% af den normale arbejdstid.

45. Den omtvistede betingelse kan ligeledes afskrække en arbejdsgiver i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland, som har en ordning med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, fra at ansætte en statsborger fra denne medlemsstat, i henhold til retningslinjer for nedsættelse af arbejdstiden, der er anderledes end dem, der kræves i Tyskland.

46. Det skal således her undersøges, om en sådan hindring i henhold til Domstolens praksis alligevel kan være berettiget, fordi der forfølges et mål, som er begrundet i tvingende almene hensyn, idet den skal være egnet til at sikre gennemførelsen af det pågældende mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det ( 24 ).

47. Som jeg har anført i punkt 13 i dette forslag til afgørelse, og som den tyske regering har understreget i sine skriftlige indlæg, har nedsættelsen af arbejdstiden med 50% i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse til formål dels at give arbejdstageren en overgangsperiode inden pensionen, dels at realisere målet om at fremme ansættelse af arbejdsløse eller lærlinge i den arbejdstid, der frigøres af den person, som benytter sig af ordningen med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse.

48. Forfølgelsen af disse mål i sig selv kan ikke kritiseres. Domstolen har allerede fastslået, at fremme af ansættelsen er et lovligt mål i socialpolitikken ( 25 ).

49. Uden at det er nødigt at vurdere den omtvistede betingelses egnethed til at nå de forfulgte mål, må det derimod konstateres, at denne betingelse er uforholdsmæssig, hvilket den tyske regering også erkender i sine skriftlige indlæg.

50. I en situation som den, der er tale om i hovedsagen, svarer en streng anvendelse af betingelsen om nedsættelse af arbejdstiden med 50% til, at en arbejdstager på aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en anden medlemsstat, som har frigjort mere end 50% af sin tidligere arbejdstid for at muliggøre ansættelse af en arbejdsløs eller en lærling, og som i øvrigt opfylder de øvrige betingelser i tysk ret, fratages retten til at få udbetalt »alderspension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse«.

51. Som den forelæggende ret har anført, og som den tyske regering har erkendt i sine skriftlige indlæg, nås den tyske lovgivers mål også med en reduktion af arbejdstiden på 60%, eftersom dette frigør en endnu større del af stillingen ( 26 ).

52. Betingelsen i tysk lovgivning om reduktion af arbejdstiden med 50%, som såvel den tyske forvaltning som de tyske domstole i første instans og appelinstansen har anvendt strengt i hovedsagen, går således efter min mening ud over det, der er nødvendigt for at nå det socialpolitiske mål, som fremme af ansættelsen af unge arbejdsløse og lærlinge i den tid, der frigøres af den person, som benytter sig af ordningen med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse.

53. Den omstændighed, at en medlemsstat, som forfølger et sådant socialpolitisk mål i medfør af EU-retten, skal tillade en reduktion af arbejdstiden på mere end 50% i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse tilbagelagt i en anden medlemsstat, medfører ikke alvorlige budgetmæssige konsekvenser ( 27 ).

54. I medlemsstater, der har indført en ordning med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, kompenseres løntabet for den person, der benytter sig af denne ordning og nedsætter sin arbejdstid, ganske vist direkte af de offentlige myndigheder eller på en eller anden måde af arbejdsgiveren, hvorefter staten som en generel regel afholder ekstraomkostningerne på forskellig vis ( 28 ).

55. Den lønkompensation, som Walter Larcher fik i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse tilbagelagt i Østrig, herunder naturligvis for de ekstra 10% nedsat arbejdstid i forhold til det, der kræves i henhold til tysk lov, blev imidlertid ikke afholdt af Forbundsrepublikken Tyskland, men af Republikken Østrig. Endvidere berører denne ekstra nedsættelse af arbejdstiden på 10% ikke i væsentlig grad pensionsbeløbet efter den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse, som de tyske myndigheder udbetaler i forhold til det beløb, der ville være blevet udbetalt til en arbejdstager, som havde nedsat sin arbejdstid med 50% i en periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse tilbagelagt i Tyskland eller i en anden medlemsstat som f.eks. Republikken Østrig.

56. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares således, at artikel 45 TEUF er til hinder for, at en medlemsstat gør udbetalingen af en alderspension efter en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse betinget af, at arbejdstageren i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse har nedsat sin arbejdstid med 50%, for så vidt som en ekstra nedsættelse af arbejdstiden, der udøves lovligt inden for rammerne af en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en anden medlemsstat, i lyset af det mål om at fremme ansættelse af unge arbejdsløse eller lærlinge, som den pågældende medlemsstat forfølger, automatisk medfører afslag på at få udbetalt den pågældende pension.

B – Det andet præjudicielle spørgsmål

57. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om det for at sikre overholdelsen af ligebehandlingsprincippet er nødvendigt at foretage en sammenlignende undersøgelse af betingelserne for den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse i de to pågældende medlemsstater. I bekræftende fald ønsker den forelæggende ret oplyst, hvor ens eller identiske disse betingelser eller mere generelt de pågældende medlemsstaters ordninger for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse skal være.

58. Det forekommer mig ikke strengt nødvendigt at besvare dette spørgsmål, henset til min besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål, som på fyldestgørende vis gør det muligt for den forelæggende ret definitivt at løse tvisten i hovedsagen.

59. Subsidiært indeholder besvarelsen af det første spørgsmål allerede flere elementer, der ligeledes muliggør en i det mindste delvis besvarelse af det andet spørgsmål.

60. Som det fremgår af det ovenstående, mener jeg, at en sammenlignende undersøgelse af de væsentlige betingelser i de to pågældende medlemsstaters lovgivninger er nødvendig i lyset af det eller de mål, som den medlemsstat, i hvilken der anmodes om en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, forfølger.

61. Det synspunkt, hvorefter den medlemsstat, i hvilken der ansøges om en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, i det væsentlige automatisk bør anerkende de betingelser, på hvilke den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse er udøvet i en anden medlemsstat, som Walter Larcher gjorde gældende over for den forelæggende ret, og som denne med rette forkastede, kan ikke tages til følge.

62. Et sådant forslag indebærer, ud over at det ser bort fra den omstændighed, at medlemsstaterne har kompetence til at fastsætte betingelserne for udbetaling af sociale ydelser, stor risiko for »forum shopping«, idet det gør det muligt for EU-borgere at tilbagelægge en periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en medlemsstat efter eget valg, uden at den medlemsstat, som skal udbetale pensionen efter denne periode, har mulighed for at modsætte sig udbetaling af denne pension.

63. Som den forelæggende ret med rette hævder, og som det ligeledes kan udledes af besvarelsen af det første spørgsmål, må den af sagsøgte i hovedsagen (dvs. Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd) fremførte argumentation også afvises – en argumentation, som også den tyske regering fremførte i sine skriftlige indlæg til Domstolen – hvorefter pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, der udbetales i Tyskland, skulle være underlagt et krav om, at betingelserne i medlemsstaternes systemer for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse skulle være identiske.

64. Som jeg allerede har understreget, kan dette synspunkt bringe arbejdskraftens frie bevægelighed i fare, idet et krav om, at betingelserne for at kunne drage fordel af en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse på alle punkter skal svare til betingelserne for en tysk aldersbetinget deltidsbeskæftigelse med henblik på tilkendelse af en pension, kan være uforholdsmæssigt i forhold til de mål, der forfølges med ordningen for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i Tyskland.

65. Som den forelæggende ret selv har antydet, kan svaret på det andet spørgsmål således ikke findes i de ekstreme forslag, som parterne i hovedsagen har fremsat. Løsningen skal snarere findes et sted midt imellem. Jeg mener, at det bør kontrolleres, om de betingelser, der opstilles i den medlemsstat, hvor den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse er blevet udøvet, gør det muligt at nå de mål, der forfølges i den medlemsstat, hvor der anmodes om pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse. Disse mål kan nås, selv hvis betingelserne for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse er forskellige i den medlemsstat, hvor der ansøges om pensionen, og den medlemsstat, i hvilken den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse er udøvet.

66. Denne løsning opretholder princippet om, at medlemsstaterne har kompetence til at fastsætte betingelserne for tilkendelse af sociale ydelser, samtidig med at det sikres, at de vandrende arbejdstageres frie bevægelighed inden for EU respekteres.

67. I analysen af de betingelser, der giver adgang til pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, kan tre grupper af betingelser påvises.

68. Den første gruppe omfatter de betingelser, som jeg mener ikke påvirker tilkendelsen af pensionen, og som ikke bør udgøre hindringer for udbetaling af denne pension til en statsborger fra en medlemsstat, som har tilbagelagt sin aldersbetingede deltidsbeskæftigelse i en anden medlemsstat. Blandt disse betingelser kan efter min mening nævnes betingelserne i tilknytning til retningslinjerne for finansiering af systemet for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse.

69. Som allerede anført kompenseres løntabet for en person, der er omfattet af en national ordning for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, og som har nedsat sin arbejdstid, direkte eller indirekte af de offentlige myndigheder.

70. Til trods for de forskellige finansieringsordninger i forbindelse med den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse, som medlemsstaterne har indført, og betydningen af denne betingelse i national ret, mener jeg ikke på nogen måde, at den er væsentlig i forbindelse med undersøgelsen af vandrende arbejdstageres ret til at få tilkendt en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse. At nægte denne pension til en vandrende arbejdstager, som har udøvet sin aldersbetingede deltidsbeskæftigelse i en medlemsstat, hvis retningslinjer for finansiering er forskellige fra den medlemsstats, i hvilken der ansøges om pensionen, ville udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed, som efter min mening ikke er berettiget. Den medlemsstat, i hvilken der ansøges om pension, kan ikke med rette gøre ligevægten i dens socialsikringssystem gældende, da denne medlemsstat som allerede anført ikke har afholdt udgifterne i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse.

71. Dernæst er der de betingelser, der giver anledning til færrest problemer, eftersom de er omfattet af forordning nr. 1408/71. I denne kategori kan nævnes betingelser vedrørende de bidragsperioder, der er nødvendige for at kunne få tilkendt pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse. Artikel 45, stk. 1, i denne forordning bestemmer således, at bidragsperioder tilbagelagt i en medlemsstat skal medregnes i den medlemsstat, der har kompetence til at udbetale pensionen, »som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning«. Den forelæggende ret har endvidere anvendt denne artikel i hovedsagen, eftersom den har erkendt, at Walter Larcher opfyldte betingelserne i tilknytning til tvungne forsikringsperioder ( 29 ) i tysk ret. Når betingelsen i tysk ret vedrørende bidragsperioderne er opfyldt i den foreliggende sag, er det, som den forelæggende ret har anført, ved, at de østrigske forsikringsperioder er blevet medregnet ( 30 ).

72. Som det fremgår af den foreliggende sag, er de mest problematiske betingelser, de betingelser, der er specifikke for aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, nemlig førtidspensionsalderen og nedsættelsen af arbejdstiden. Disse betingelser er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, og konflikterne mellem disse er ikke direkte omfattet af en afledt EU-retsakt. Medlemsstaterne, som fortsat har kompetence til at fastsætte betingelserne for tildeling af socialsikringsydelser, kan således udforme en række forskellige regler, som kan være til skade for vandrende arbejdstagere.

73. Der kan nævnes flere hypotetiske eksempler, som vil kunne blive en realitet i fremtiden.

74. Med hensyn til den alder, i hvilken den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse kan påbegyndes, vil en medlemsstat kunne nægte at udrede hele eller en del af pensionen efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse til en arbejdstager, som i en medlemsstat har udøvet en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, fra han/hun var 59 år, mens den førstnævnte medlemsstat først tillader muligheden for en sådan aldersbetinget deltidsbeskæftigelse på dens område fra 60 år?

75. Kan en person, der udøver aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en medlemsstat, og som har nedsat sin arbejdstid med 35% (og således fortsætter med at arbejde i 65% af sin tidligere arbejdstid), opnå ret til at få udbetalt en alderspension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en medlemsstat, hvor nedsættelsen af arbejdstiden skal være på 50% i forbindelse med den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse?

76. Som Kommissionen i det væsentlige har anført i sine skriftlige indlæg, bør løsningen af disse spørgsmål baseres på en konkret undersøgelse af den bestemte situation i forhold til de mål, der forfølges på nationalt plan, med henblik på at respektere EU-retten og navnlig proportionalitetsprincippet. De nationale forvaltningers og retsinstansers rolle består med andre ord i at undersøge betydningen af de omtvistede betingelser i forhold til de mål, der forfølges på nationalt plan.

77. Den nationale forvaltning og eventuelt de nationale retsinstanser skal i forbindelse med denne undersøgelse analysere, hvilken betydning alderen eller nedsættelsen af arbejdstiden har i forhold til de mål, der forfølges med den nationale lovgivning, og kontrollere, om forskellen mellem den betingelse, der er fastsat i national ret, og den betingelse, der er fastsat i den medlemsstats ret, i hvilken den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse er blevet udøvet, påvirker realiseringen af disse mål.

78. Såfremt arbejdstiden ikke nedsættes tilstrækkeligt til, at der kan ansættes en ung arbejdsløs eller en lærling, kan de nationale myndigheder i en medlemsstat, der forfølger dette mål, efter min mening nægte at tilkende en pension efter aldersbetinget deltidsbeskæftigelse, som en arbejdstager, der har udøvet sin periode med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en anden medlemsstat, har ansøgt om.

79. Det er imidlertid ikke tilfældet med Walter Larcher. Som jeg har påvist i forbindelse med besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål, nedsatte Walter Larcher sin arbejdstid under den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse udøvet i Østrig med mere end de 50%, der er foreskrevet i tysk ret, idet den frigjorte arbejdstid muliggjorde ansættelse af en ung arbejdsløs eller en lærling og dermed overholdelse af det mål, som den tyske lovgiver forfølger, hvilket den tyske regering har erkendt i sine skriftlige indlæg.

III – Forslag til afgørelse

80. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Bundessozialgericht forelagte spørgsmål således: »Artikel 45 TEUF er til hinder for, at en medlemsstat gør udbetalingen af en alderspension efter en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse betinget af, at arbejdstageren i perioden med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse har nedsat sin arbejdstid med 50%, for så vidt som en ekstra nedsættelse af arbejdstiden, der udøves lovligt inden for rammerne af en aldersbetinget deltidsbeskæftigelse i en anden medlemsstat, i lyset af det mål om at fremme ansættelse af unge arbejdsløse eller lærlinge, som den pågældende medlemsstat forfølger, automatisk medfører afslag på at få udbetalt den pågældende pension.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – § 27, stk. 2, nr. 2, i Arbeitslosenversicherungsgesetz 1977 (den østrigske lov om arbejdsløshedsforsikring af 1977) i den udgave, der var resultatet af ændringsloven af 30.12.2003, BGBl I, 128/2003, hvoraf fremgår, at den normale arbejdstid i forbindelse med aldersbetinget deltidsbeskæftigelse kan nedsættes med mellem 40% og 60%.

( 3 ) – § 2, stk. 1 og 2, i Altersteilzeitgesetz i den udgave, der følger af lov af 23.4.2004 (BGBl. 2004 I, s. 602).

( 4 ) – C-373/02, EU:C:2004:232.

( 5 ) – EUT L 392, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«.

( 6 ) – Jf. Lissabonstrategien for vækst og beskæftigelse lanceret i 2000 samt Europa 2020-strategien, som Kommissionen iværksatte i 2010, samt de årlige retningslinjer vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union vedrørende medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker (jf. Rådets afgørelse 2010/707/EU af 21.10.2010 om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker, EUT L 308, s. 46 og senest Rådets afgørelse 2014/322/EU af 6.5.2014, EUT L 165, s. 49).

( 7 ) – Jf. i denne sammenhæng Europa 2020-strategien, navnlig 11. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 940/2011/EU af 14.9.2011 om det europæiske år for aktiv aldring og solidaritet mellem generationerne (2012), (EUT L 246, s. 5), hvori der slås til lyd for, at der skabes en aktiv aldringskultur, som bidrager til at »øge andelen af ældre, der er på arbejdsmarkedet, give dem mulighed for at være aktive i samfundet i længere tid, forbedre deres individuelle livskvalitet og begrænse presset på sundheds- og socialområdet og pensionssystemerne«.

( 8 ) – I skrivende stund har otte medlemsstater (Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Østrig, Kongeriget Danmark, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Ungarn, Republikken Portugal og Republikken Finland) sådanne ordninger. Den Franske Republik og Kongeriget Sverige har også haft sådanne ordninger, men har afskaffet dem.

( 9 ) – I Tyskland findes denne definition i § 1, stk. 1, i Altersteitzeilgesetz.

( 10 ) – Det bemærkes for Forbundsrepublikken Tysklands vedkommende, at det løntilskud, der udbetales til arbejdstagere, der benytter sig af den aldersbetingede deltidsbeskæftigelse, var genstand for tvisten i hovedsagen i den sag, der gav anledning til dom Erny (C-172/11, EU:C:2012:399).

( 11 ) – For Forbundsrepublikken Tysklands vedkommende var forfølgelsen af dette mål det centrale i de sager, der gav anledning til domme Kutz-Bauer (C-187/00, EU:C:2003:168) og Steinicke (C-77/02, EU:C:2003:458) vedrørende kvindelige arbejdstageres adgang til aldersbetinget deltidsbeskæftigelse.

( 12 ) – Jf. generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Öztürk (C-373/02, EU:C:2004:95, punkt 53).

( 13 ) – Dom Öztürk (EU:C:2004:232, præmis 68 og domskonklusionen).

( 14 ) – Dom Paraschi (C-349/87, EU:C:1991:372, præmis 27). Jf. ligeledes dom Duchon (C-290/00, EU:C:2002:234, præmis 39 og 46).

( 15 ) – Dom Vougioukas (C-443/93, EU:C:1995:394, præmis 44).

( 16 ) – Jf. domme Elsen (C-135/99, EU:C:2000:647, præmis 36), Kauer (C-28/00, EU:C:2002:82, præmis 52) og Reichel-Albert (C-522/10, EU:C:2012:475, præmis 45).

( 17 ) – Jf. bl.a. domme von Chamier-Glisczinski (C-208/07, EU:C:2009:455, præmis 63) og da Silva Martins (C-388/09, EU:C:2011:439, præmis 71).

( 18 ) – Jf. bl.a. dom von Chamier-Glisczinski (EU:C:2009:455, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

( 19 ) – Jf. domme Bosman (C-415/93, EU:C:1995:463, præmis 96), Kommissionen mod Danmark (C-464/02, EU:C:2005:546, præmis 35) og Kommissionen mod Tyskland (C-269/07, EU:C:2009:527, præmis 107).

( 20 ) – Jf. i denne retning bl.a. domme Leyman (C-3/08, EU:C:2009:595, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis) og von Chamier-Glisczinski (EU:C:2009:455, præmis 85).

( 21 ) – Dom von Chamier-Glisczinski (EU:C:2009:455, præmis 86).

( 22 ) – Domme Graf (C-190/98, EU:C:2000:49, præmis 23) og Kommissionen mod Danmark (EU:C:2005:546, præmis 36).

( 23 ) – Jf. dom Kommissionen mod Danmark (EU:C:2005:546, præmis 37).

( 24 ) – Ibidem (præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).

( 25 ) – Jf. domme ITC (C-208/05, EU:C:2007:16, præmis 39) og Caves Krier Frères (C-379/11, EU:C:2012:798, præmis 51). Jf. også navnlig vedrørende ligebehandling af mænd og kvinder dom Kutz-Bauer (EU:C:2003:168, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

( 26 ) – Det bemærkes, at tysk lovgivning ikke kræver, at den unge arbejdstager eller den lærling, der ansættes i den frigjorte arbejdstid, er tysk statsborger eller endog beskæftiges på tysk område.

( 27 ) – Den tyske regering har ikke på nuværende tidspunkt gjort indsigelse med den begrundelse, at budgetbalancen eller dets socialsikringssystem bringes i fare.

( 28 ) – I Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Østrig og Republikken Portugal lægges den finansielle byrde på arbejdsgiveren, mens Kongeriget Danmark, Den Italienske Republik og Republikken Finland finansierer aldersbetinget deltidsbeskæftigelse via en direkte udbetaling fra de offentlige myndigheder. I Ungarn og i Luxembourg findes der en blandet ordning, idet arbejdsgiveren udbetaler beløbet til modtageren, hvorefter de offentlige myndigheder godtgør hele beløbet.

( 29 ) – Jf. punkt 34 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.

( 30 ) – Ibidem.