Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 14. november 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - EF-traktatens artikel 48 - Direktiv 68/360/EØF. - Sag C-344/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01035



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 I denne traktatbrudssag haevder Kommissionen, at den sagsoegte medlemsstat paa flere punkter har tilsidesat traktatens artikel 48 og direktiv 68/360/EOEF (1), paa grund af den udformning, den har givet opholdsretten for arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i lov af 15. december 1980 om udlaendinges indrejse, ophold, etablering og udsendelse (2) og gennemfoerelsesanordningen hertil af 8. oktober 1981 (3) (herefter »gennemfoerelsesanordningen«).

2 Kommissionen anfoerer, at der er tale om foelgende overtraedelser:

1) Statsborgere fra andre medlemsstater, der soeger beskaeftigelse i Belgien, skal forlade landet efter udloebet af en periode paa tre maaneder og har ikke nogen mulighed for at forlaenge denne periode med henblik paa fortsat at soege beskaeftigelse.

2) a) Arbejdstagere, der indgaar en arbejdsaftale af mindst et aars varighed, tildeles i loebet af de foerste seks maaneder af deres ophold to paa hinanden foelgende bekraeftelser paa, at de er registreret, inden de derefter modtager et »opholdsbevis for statsborgere i en medlemsstat«.

b) Der opkraeves i denne sammenhaeng en afgift, saavel naar ansoegningen om en bekraeftelse paa registrering indgives, som naar bekraeftelsen udstedes, og naar »opholdsbevis for statsborgere i en medlemsstat« udstedes, saaledes at det samlede afgiftsbeloeb overstiger det beloeb flere gange (undertiden mere end fire gange), der betales for udstedelse af et identitetskort til indenlandske statsborgere.

3) Til arbejdstagere og saesonarbejdere, hvis beskaeftigelse er af en paaregnet varighed paa indtil tre maaneder, udstedes et bevis vedroerende deres ophold, hvilket der ligeledes kraeves betaling for.

3 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

1) Det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktatens artikel 48 og Raadets direktiv 68/360/EOEF,

- idet det paalaegger statsborgere fra de oevrige medlemsstater, som soeger beskaeftigelse i Belgien, at forlade landet efter tre maaneders forloeb

- idet det til arbejdstagere, der har et arbejde af mindst et aars varighed, i de foerste seks maaneder af deres ophold i stedet for et opholdsbevis for statsborgere i en medlemsstat udsteder to paa hinanden foelgende bekraeftelser paa, at de er registreret, og kraever betaling for bekraeftelserne, og

- idet det til arbejdstagere og saesonarbejdere, hvis beskaeftigelse er af en paaregnet varighed paa indtil tre maaneder, udsteder et bevis vedroerende deres ophold og kraever betaling herfor.

2) Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger.

4 Den belgiske regering har ikke under proceduren for Domstolen bestridt indholdet af de forskellige klagepunkter. Den har bebudet en aendring af lovgivningen, hvor samtlige de punkter, Kommissionen har rejst, vil blive taget i betragtning. Kommissionen har ganske vist erklaeret sig rede til i denne situation at haeve sagen, men Domstolen har ikke inden afslutningen af skriftvekslingen modtaget oplysninger om, at de forskellige bestemmelser er blevet aendret. Der skal derfor traeffes afgoerelse i sagen.

B - Stillingtagen

5 Selv om den belgiske regering - i modsaetning til den holdning, den gav udtryk for i dens stillingtagen til den begrundede udtalelse - ikke laengere bestrider sagens realitet, skal det undersoeges, om det, Kommissionen har anfoert, er retligt velbegrundet.

6 1. Hvad angaar situationen for arbejdssoegende anfoerer Kommissionen, at EF-statsborgere paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin har ret til at opholde sig paa andre medlemsstaters omraade for dér at soege beskaeftigelse, saaledes som det fremgaar af Domstolens dom af 26. februar 1991 i Antonissen-sagen (4). Hvad angaar varigheden af denne opholdsret, er det muligt at begraense den med en »rimelig frist«, ved hvis udloeb retten ikke automatisk bortfalder, saafremt den arbejdssoegende beviser, at han fortsat soeger beskaeftigelse og har en reel mulighed for at opnaa ansaettelse. I den sag, der gav anledning til Antonissen-dommen, har Domstolen ikke afvist, at en frist paa seks maaneder udgoer en »rimelig frist«.

7 Kommissionen redegoer korrekt for gaeldende ret. I modsaetning hertil indebaerer den anfaegtede belgiske lovgivning, at perioden automatisk afsluttes efter udloebet af tre maaneder uden mulighed for forlaengelse. Denne restriktive ordning er saaledes i strid med den ret arbejdstagere ifoelge traktatens artikel 48, stk. 3, litra a) og b), har til frit at bevaege sig inden for medlemsstaternes omraade med henblik paa at soege faktisk tilbudte stillinger.

8 2.a) Hvad angaar bekraeftelserne paa registrering som et noedvendigt forstadium for at opnaa et »opholdsbevis for statsborgere i en medlemsstat« anfoerer Kommissionen, at uanset at artikel 4 i direktiv 68/360 fastslaar, at medlemsstaten er forpligtet til at udstede et saadant opholdsbevis, modtager arbejdstageren i loebet af seks maaneder to paa hinanden foelgende bekraeftelser paa, at han er registreret, som blot har karakter af en foreloebig tilladelse til ophold. Ifoelge Kommissionen er der her tale om en yderligere vanskelighed i forhold til dem, som vandrende arbejdstagere staar over for, naar de etablerer sig i en anden medlemsstat. Da den paagaeldende belgiske ordning saaledes udgoer en reel hindring for arbejdskraftens frie bevaegelighed, er den i strid med traktatens artikel 48.

9 Til spoergsmaalet om, hvorledes en loesning, der er i overensstemmelse med traktatens artikel 48, skal se ud i modsaetning til den anfaegtede ordning, anfoerer Kommissionen, at det ganske vist ikke kraeves, at opholdsbeviset udstedes den samme dag, som ansoegningen med de noedvendige bilag indgives. Den praktiske virkning af artikel 4 i direktiv 68/360 indebaerer imidlertid, at ansoegningen skal imoedekommes inden for en kort frist, hvorved en frist paa tre maaneder - og saa meget desto mere i seks maaneder - er urimelig, naar der er tale om en administrativ formalitet.

10 Der er efter min opfattelse tale om en uforholdsmaessig formalisme, naar der udstedes to paa hinanden foelgende bekraeftelser paa, at den paagaeldende er registreret, foer der udstedes et endeligt opholdsbevis uden hensyn til, om den vandrende arbejdstager allerede har fremlagt alle de dokumenter, der er noedvendige for at opnaa et opholdsbevis, som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 3, herunder en erklaering fra arbejdsgiveren om ansaettelse hos denne eller en arbejdsattest. Selv om myndighederne skal have mulighed for at kontrollere dokumenterne, kan deres karakter (arbejdstagerens legitimationspapirer og erklaering om ansaettelse eller arbejdsattest) paa ingen maade begrunde, at der foretages en kontrol af en varighed paa indtil seks maaneder. I almindelighed maa denne ventetid ved udstedelse af opholdsbeviset, uanset at der er behov for at udfoere flere administrative handlinger, betragtes som uforholdsmaessig.

11 En sondring alt efter om der foreligger en erklaering om ansaettelse eller en arbejdsattest, allerede naar ansoegningen indgives, kan vaere egnet til at oeve indflydelse paa procedurens forloeb. Naar der ikke foretages en saadan sondring, maa tilrettelaeggelsen af proceduren og dens varighed indtil udstedelsen af et opholdsbevis betegnes som alt for omfattende, og den udgoer saaledes en reel hindring for arbejdstagerens frie bevaegelighed, der er i strid med traktatens artikel 48.

12 b) Spoergsmaalet om gebyrreglerne maa ses i umiddelbar sammenhaeng med registreringsbekraeftelsen, selv om det er udformet som et selvstaendigt klagepunkt. Artikel 9, stk. 1, i direktiv 68/360 bestemmer:

»Udstedelse og forlaengelse af de i dette direktiv naevnte opholdsdokumenter for borgere i en E(OE)F-medlemsstat sker gratis eller mod betaling af et beloeb, der ikke maa overstige det gebyr, der betales af indenlandske statsborgere for udstedelse af identitetskort« (5).

Dette betyder efter min opfattelse, at summen af de gebyrer, der opkraeves for udstedelse af et opholdsbevis, ikke maa vaere hoejere end gebyret for udstedelse af et identitetskort til indenlandske statsborgere.

13 Selv om det paahviler de kommunale myndigheder at fastsaette gebyrets stoerrelse, er der dog tale om, saaledes som det illustreres af de tal vedroerende fem repraesentative kommuner, som den belgiske regering har oplyst under den administrative procedure, at der opkraeves et gebyr for hver af de beskrevne administrative handlinger, begyndende med et ansoegningsgebyr (6), derefter gebyr for udstedelse af registreringsbekraeftelsen og endelig gebyr for udstedelse af opholdsbeviset. Selv om hvert gebyr for sig ikke overstiger det gebyr, der opkraeves ved udstedelse af et identitetskort, saa beloeber den samlede sum sig dog ofte til flere gange dette gebyr. Saaledes som systemet med registreringsbekraeftelser er struktureret, kan en arbejdstager, der har krav paa udstedelse af et opholdsbevis, som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 68/360, ikke undgaa at skulle igennem hver administrativ etape, og der opkraeves et gebyr for hver etape. Den maade, hvorpaa opkraevningen af administrative gebyrer er organiseret i forbindelse med opnaaelse af opholdsbeviser, udgoer saaledes en overtraedelse af artikel 9, stk. 1, i direktiv 68/360.

14 3. Hvad angaar det tredje selvstaendige klagepunkt, dvs. situationen for de arbejdstagere, hvis ophold ikke overstiger tre maaneder, anfoerer Kommissionen, at de paagaeldende er forpligtet til mod betaling at anmode om et bevis, der er mere end en simpel bekraeftelse paa, at arbejdstageren har oplyst at vaere til stede paa belgisk omraade. Dette bevis kan sammenlignes med et opholdsbevis. Denne forpligtelse er i modstrid med artikel 8 i direktiv 68/360.

15 Direktivets artikel 8 indeholder en definition af de kategorier af arbejdstagere, hvis opholdsret medlemsstaterne skal anerkende uden udstedelse af et opholdsbevis. I artikel 8, stk. 1, defineres denne personkreds saaledes:

litra a): »arbejdstagere, som har loennet beskaeftigelse af en paaregnet varighed paa indtil tre maaneder ...«

litra c): »saesonarbejdere, saafremt de er i besiddelse af en arbejdsaftale med paategning af den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvis omraade de begiver sig ind paa for at udoeve deres beskaeftigelse.«

16 I artikel 8, stk. 2, bestemmes dog:

»I alle de i stk. 1 naevnte tilfaelde kan vedkommende myndighed i modtagerlandet kraeve, at arbejdstageren anmelder sit ophold i omraadet« (7).

17 En kontakt med myndighederne, der bestaar i, at en arbejdstager fra den beroerte kategori anmelder sit ophold, er saaledes forenelig med direktivet. Men alt hvad der ligger ud over denne anmeldelse og antager karakter af en godkendelse eller et opholdsbevis, er retsstridigt.

18 Artikel 47 i den belgiske gennemfoerelsesanordning indeholder en regel om, at naar en person har anmeldt sit ophold paa belgisk omraade, skal der udstedes et bevis, der svarer til en af modellerne i anordningens bilag (8).

19 Den belgiske regering har anfoert, at udstedelsen af dette bevis - mod betaling af et gebyr - ikke har andet formaal end at attestere, at arbejdstagerens anmeldelsespligt er opfyldt.

20 Herimod anfoerer Kommissionen, at alle udlaendinge allerede ifoelge artikel 5 i lov af 15. december 1980 og artikel 18, 19 og 20 i gennemfoerelsesanordningen af 8. oktober 1981 er forpligtet til at anmelde deres ophold paa medlemsstatens omraade. Disse personer faar udleveret et bevis, der svarer til modellen i bilag 3 til anordningen. Efter Kommissionens opfattelse gaar artikel 47 i gennemfoerelsesanordningen ud over anmeldelsespligten, fordi arbejdstageren er forpligtet til at fremlaegge en erklaering om ansaettelse eller en arbejdsattest. Disse sidstnaevnte dokumenter er noedvendige for at opnaa et opholdsbevis, som omhandlet i direktivets artikel 4.

21 Enhver formalitet, som paalaegges en arbejdstager, som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i direktivet, og som gaar ud over anmeldelsespligten, er i strid med denne bestemmelse, da en arbejdstager, som omhandlet i bestemmelsens litra a), skal bevise sit tilhoersforhold til denne personkreds med »den legitimation, med hvilken den paagaeldende er indrejst i omraadet og en erklaering fra arbejdsgiveren med angivelse af den paaregnede beskaeftigelsesperiode«.

22 For saa vidt arbejdstageren i forhold til de kommunale myndigheder foretager en ensidig handling ved at anmelde sit ophold, som ikke noedvendigvis kraever yderligere administrative handlinger, maa den omstaendighed, at der opkraeves et gebyr i forbindelse med denne anmeldelse, ligeledes betegnes som en unoedvendig hindring.

23 Sammenfattende kan det saaledes fastslaas, at i de tilfaelde, hvor direktiv 68/360 ikke forudser udstedelse af et opholdsbevis, er udstedelsen mod betaling af et gebyr af et bevis, der skal attestere opholdets lovlighed paa belgisk omraade, ikke forenelig med direktivets artikel 8.

Omkostninger

24 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Kommissionens paastand tages til foelge, maa Kongeriget Belgien paalaegges at betale sagens omkostninger.

C - Forslag til afgoerelse

25 Paa grundlag af ovenstaaende skal jeg foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

»1) Det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktatens artikel 48 og Raadets direktiv 68/360,

- idet det paalaegger statsborgere fra de oevrige medlemsstater, som soeger beskaeftigelse i Belgien, at forlade dets omraade efter tre maaneders forloeb

- idet det til arbejdstagere, der har et arbejde af mindre end et aars varighed, i de foerste seks maaneder af deres ophold i stedet for et opholdsbevis for statsborgere i en medlemsstat udsteder to paa hinanden foelgende bekraeftelser paa, at de er registreret, og kraever betaling for bekraeftelserne, og

- idet det til arbejdstagere og saesonarbejdere, hvis beskaeftigelse har en paaregnet varighed af indtil tre maaneder, udsteder et bevis vedroerende deres ophold og kraever betaling herfor.

2) Kongeriget Belgien paalaegges at betale sagens omkostninger.«

(1) - Raadets direktiv af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477, senest aendret ved EFT L 1 af 3.1.1994, s. 325, paa s. 572).

(2) - Som aendret ved lov af 6.5.1993.

(3) - AEndret flere gange siden.

(4) - Sag C-292/89, Sml. I, s. 745.

(5) - Min fremhaevelse.

(6) - Frais d'ouverture de dossier.

(7) - Min fremhaevelse.

(8) - Jf. bilag 22.