DOMSTOLENS DOM (TREDJE AFDELING) AF 5. FEBRUAR 1991. - DANIELLE ROUX MOD BELGISKE STAT. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DE PREMIERE INSTANCE DE LIEGE - BELGIEN. - OPHOLDSRET FOR EF-STATSBORGERE. - SAG C-363/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00273



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Fri bevaegelighed for personer - ret til indrejse og ophold for medlemsstaternes statsborgere - direkte traktathjemlet ret - opholdsstatens naegtelse af denne ret, fordi vedkommende ikke er forskriftsmaessigt tilmeldt den nationale socialsikringsordning - ulovligt

(EOEF-Traktaten, art. 48, 52 og 59; Raadets direktiver 68/360, art. 4, og 73/148, art. 6)

2. Fri bevaegelighed for personer - ret til indrejse og ophold for medlemsstaternes statsborgere - udstedelse af opholdsbevis - betingelser - krav om forudgaaende tilmelding til den nationale socialsikringsordning - ulovligt

(Raadets direktiver 68/360, art. 4, og 73/148, art. 6)

3. Fri bevaegelighed for personer - ret til indrejse og ophold for medlemsstaternes statsborgere - udstedelse af opholdsbevis - betingelser - udoevelse af erhvervsmaessig virksomhed - arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende - irrelevant

(EOEF-Traktaten, art. 48 og 52)

4. Fri bevaegelighed for personer - ret til indrejse og ophold for medlemsstaternes statsborgere - udstedelse af opholdsbevis - afslag begrundet med at bestemmelser i den nationale socialsikringsordning er tilsidesat - ulovligt

(Raadets direktiver 64/221, 68/360 og 73/148)

Sammendrag

1. Opholdsretten er en direkte traktathjemlet ret og er udelukkende betinget af, at vedkommende udoever en erhvervsmaessig virksomhed i betydningen i Traktatens artikel 48, 52 eller 59.

Foelgelig kan hverken opholdsretten eller retten til udstedelse af et opholdsbevis for en statsborger fra en af Faellesskabets medlemsstater goeres betinget af, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning, som er oprettet i henhold til opholdslandets lovgivning. Heller ikke den omstaendighed, at den paagaeldende er tilmeldt en bestemt social sikringsordning frem for en anden, kan begrunde, at vedkommende naegtes opholdsbevis eller udvises fra statens omraade.

2. Artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 afskaerer medlemsstaterne fra at forlange, at beviset for, at en person tilhoerer en af de persongrupper, som er omfattet af den frie bevaegelighed, og dermed har krav paa at faa udstedt et opholdsbevis, udelukkende kan foeres ved fremlaeggelse af dokumentation for, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning.

3. Medlemsstaterne er forpligtet til at udstede opholdsbevis til en statsborger fra en anden medlemsstat, naar det er ubestridt, at den paagaeldende udoever en erhvervsmaessig virksomhed, og det er herved ikke noedvendigt at fastslaa, om vedkommende er arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende.

4. Udstedelsen af et opholdsbevis, som fastslaar en i selve Traktaten hjemlet ret, er udelukkende retskonstaterende og maa foelgelig ikke undergives andre end de betingelser, som udtrykkeligt er fastsat i de relevante EF-regler.

Medlemsstaterne kan derfor ikke ifoelge EF' s regler om den frie bevaegelighed for personer lovligt naegte en EF-statsborger opholdsbevis med den begrundelse, at vedkommende ikke udoever sin virksomhed i overensstemmelse med den gaeldende sociallovgivning.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 29. november 1989, indgaaet til Domstolen den 30. november s.aa., har Tribunal de première instance de Liège under en sag om foreloebige forholdsregler i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af en raekke EF-forskrifter om arbejdskraftens frie bevaegelighed, etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser, navnlig EOEF-Traktatens artikel 3, litra c), artikel 7, 48, 52, 56 og 66, Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467) samt Raadets direktiver 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477), 73/148/EOEF af 21. maj 1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14) og 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).

2 Spoergsmaalene er rejst under en tvist mellem sagsoegeren i hovedsagen, Danielle Roux, som er fransk statsborger, og den belgiske stat. Tvistens baggrund er, at den belgiske stat har afslaaet at udstede et opholdsbevis til Danielle Roux i Belgien.

3 Danielle Roux kom til Belgien i slutningen af 1988 og ansoegte den 10. januar 1989 kommunalforvaltningen i Liège om at faa udstedt et opholdsbevis, idet hun oplyste, at hun udoevede selvstaendig virksomhed som servitrice.

4 Ved en administrativ afgoerelse, som blev meddelt Danielle Roux den 12. april 1989, afslog Tilsynet med Udlaendinge hendes ansoegning med den begrundelse, at hun ikke udoevede selvstaendig virksomhed som servitrice, men at hun var beskaeftiget af en arbejdsgiver og underlagt dennes anvisninger. Da hun ikke fandtes at udoeve sin beskaeftigelse som arbejdstager i overensstemmelse med sociallovgivningen i Belgien, paalagde de belgiske myndigheder hende at forlade landet.

5 Danielle Roux anlagde herefter sag ved Tribunal de première instance de Liège til proevelse af denne afgoerelse, hvorunder hun nedlagde paastand om ivaerksaettelse af foreloebige forholdsregler, hvorved myndighederne skulle tilpligtes dels at udstede et midlertidigt opholdsbevis til hende, dels at undlade at fuldbyrde udvisningen.

6 Ved kendelse af 29. november 1989 traf praesidenten for Tribunal de première instance de Liège afgoerelse om foreloebige forholdsregler, hvorved den belgiske stat tilpligtedes at meddele Danielle Roux et midlertidigt opholdsbevis i Belgien, som havde gyldighed, indtil sagen om de foreloebige forholdsregler var afsluttet. Retspraesidenten konstaterede endvidere, at det ikke var bestridt af de kompetente myndigheder, at Danielle Roux faktisk udoevede en erhvervsmaessig virksomhed i Belgien, samt at der i Belgien findes to forskellige slags opholdsbeviser, ét for arbejdstagere og ét for selvstaendige erhvervsdrivende, og anmodede herefter ved samme kendelse Domstolen om at traeffe en praejudiciel afgoerelse vedroerende foelgende fire spoergsmaal:

"1) Er en EF-arbejdstagers ret til at tage ophold i en anden medlemsstat og faa udstedt opholds- eller etableringsbevis i denne stat ifoelge Rom-Traktatens artikel 3, litra c), artikel 7, 48 ff. og 52 ff. samt Raadets direktiver 68/360, 73/148 og 64/221 betinget af, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning, som er oprettet i henhold til opholdsstatens lovgivning?

Det oenskes navnlig fastslaaet, om den omstaendighed, at den paagaeldende er tilmeldt den sociale sikringsordning for selvstaendige erhvervsdrivende og ikke for arbejdstagere, eller omvendt, kan begrunde en udvisning eller et afslag paa at udstede opholds- eller etableringsbevis, naar det er omtvistet, hvilken form for erhvervsmaessig virksomhed, den paagaeldende udoever, men ikke, at vedkommende faktisk udoever en saadan virksomhed?

2) Er artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 (eller andre EF-forskrifter) til hinder for, at en medlemsstat goer udstedelsen af et opholds- eller etableringsbevis betinget af, at den paagaeldende, afhaengig af om vedkommende er loenmodtager eller selvstaendig, foreviser enten en arbejdsgivererklaering eller en arbejdsattest, hvoraf fremgaar, at arbejdsgiveren er optaget i registret for den nationale socialsikringsordning for arbejdstagere, eller et bevis for, at vedkommende er tilmeldt en social sikringsordning for selvstaendige erhvervsdrivende, idet medlemsstaten ikke anerkender nogen anden form for bevis for den erhvervsmaessige virksomhed?

3) Har medlemsstaterne efter Rom-Traktatens artikel 3, litra c), artikel 48 ff. og 52 ff., forordning nr. 1612/68 og direktiverne 68/360, 73/148 og 64/221 pligt til at udstede opholds- eller etableringsbevis til en arbejdstager fra en anden medlemsstat, som har gyldighed i fem aar eller i hvert fald gaelder saa laenge, at det ikke udelukker vedkommende fra at udoeve erhvervsmaessig virksomhed, naar det er ubestridt, at vedkommende faktisk er erhvervsaktiv og/eller er godtgjort, at vedkommende er omfattet af artikel 48 eller artikel 52, men er omtvistet, hvilken af de to bestemmelser der skal anvendes?

4) Kan medlemsstaterne efter Rom-Traktatens artikel 48, stk. 3, artikel 56 og 66, Raadets direktiv 64/221, artikel 10 i Raadets direktiv 68/360 og artikel 8 i Raadets direktiv 73/148 lovligt naegte en EF-statsborger, som paaberaaber sig princippet om den frie bevaegelighed for personer, at tage ophold eller etablere sig med den begrundelse, at vedkommende ikke udoever sin erhvervsmaessige virksomhed i overensstemmelse med den gaeldende sociallovgivning, selv om anmeldelsespligten ifoelge opholdslandets sociale forskrifter for arbejdstagere alene paahviler arbejdsgiveren, og kun denne kan paalaegges en sanktion herfor?"

7 Vedroerende hovedsagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg, der er indgivet til Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Foerste spoergsmaal

8 Det foerste spoergsmaal gaar i det vaesentlige ud paa, om det efter EF-reglerne paa omraadet er en betingelse for udstedelse af opholdsbevis til en EF-statsborger, at denne forinden er tilmeldt en social sikringsordning, som er oprettet i henhold til opholdslandets lovgivning. Navnlig oenskes det oplyst, om den omstaendighed, at den paagaeldende er tilmeldt en bestemt social sikringsordning, men burde vaere tilmeldt en anden, kan begrunde, at vedkommende naegtes opholdsbevis eller udvises af landet.

9 Herom bemaerkes, som Domstolen flere gange har fastslaaet, at opholdsretten er en direkte traktathjemlet ret og udelukkende er betinget af, at vedkommende udoever erhvervsmaessig virksomhed efter betydningen i Traktatens artikel 48, 52 eller 59 (jf. bl.a. dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 457, praemis 31).

10 Heraf foelger, at opholdsretten for en statsborger fra en anden EF-medlemsstat ikke maa goeres betinget af, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning, som er oprettet i henhold til opholdslandets lovgivning.

11 Foelgelig kan en person ikke udvises med den begrundelse, at vedkommende ikke er tilmeldt en social sikringsordning i henhold til de nationale forskrifter herom. En saadan udvisning udelukker selve den ved EOEF-Traktaten garanterede opholdsret.

12 Vedroerende udstedelsen af opholdsbeviset bemaerkes, som det ligeledes er fastslaaet af Domstolen i foernaevnte dom i Royer-sagen (jf. praemis 33), at udstedelsen af opholdsbeviset ikke skaber nogen ret, men blot er en foranstaltning, hvorved medlemsstaten fastslaar den paagaeldende EF-statsborgers individuelle stilling i forhold til EF-rettens regler.

13 Reglerne vedroerende den praktiske fremgangsmaade, som skal foelges ved udstedelsen af opholdsbeviset, er for arbejdstageres vedkommende indeholdt i direktiv 68/360 og for selvstaendige erhvervsdrivendes vedkommende i direktiv 73/148.

14 Det fremgaar af artikel 4 i direktiv 68/360, at medlemsstaterne alene kan goere udstedelsen af et opholdsbevis betinget af, at den paagaeldende foreviser dels den legitimation, hvormed han er rejst ind paa vedkommende stats omraade (dvs. pas eller identitetskort), dels en erklaering fra arbejdsgiveren om ansaettelse hos denne eller en arbejdsattest. Udstedelsen af et opholdsbevis kan derfor under ingen omstaendigheder goeres betinget af, at den paagaeldende arbejdstager forinden er tilmeldt en social sikringsordning.

15 Paa samme maade fremgaar det af artikel 6 i direktiv 73/148, at medlemsstaterne alene kan goere udstedelsen af et opholdsbevis til en selvstaendig erhvervsdrivende betinget af, at den paagaeldende, ud over forevisning af et af de foernaevnte legitimationsdokumenter, "godtgoer at vaere omfattet af en af de i artikel 1 og 4 omhandlede kategorier".

16 Da bestemmelsen ikke naermere praeciserer, hvilke former for bevis der accepteres, maa det antages, at der kan fremlaegges ethvert egnet bevis. Foelgelig kan udstedelsen af et opholdsbevis ikke goeres betinget af, at den selvstaendige erhvervsdrivende er tilmeldt en social sikringsordning.

17 Opholdsbeviset kan derfor ikke afslaas udstedt med den begrundelse, at vedkommende ikke er tilmeldt en social sikringsordning i henhold til de nationale forskrifter herom, eller at vedkommende er tilmeldt socialsikringsordningen for selvstaendige erhvervsdrivende i stedet for ordningen for arbejdstagere.

18 Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at en EF-statsborgers ret til at tage ophold og faa udstedt et opholdsbevis ikke maa goeres betinget af, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning, som er oprettet i henhold til opholdsstatens lovgivning. Den omstaendighed, at den paagaeldende er tilmeldt en bestemt social sikringsordning frem for en anden, kan ikke begrunde, at vedkommende naegtes opholdsbevis eller udvises fra statens omraade.

Andet spoergsmaal

19 Det andet praejudicielle spoergsmaal er, om medlemsstaterne efter artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 er afskaaret fra at forlange, at en persons tilhoersforhold til en af de persongrupper, som har ret til fri bevaegelighed for personer og dermed krav paa udstedelse af opholdsbevis, udelukkende kan godtgoeres ved fremlaeggelse af bevis for, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning.

20 Herom bemaerkes, at en EF-statsborger kun behoever opfylde én betingelse for at faa udstedt opholdsbevis, nemlig at han godtgoer at tilhoere en af de persongrupper, som har ret til fri bevaegelighed. Det er saaledes hverken efter artikel 4 i direktiv 68/360 eller artikel 6 i direktiv 73/148 nogen betingelse for anerkendelse af den ved direktivbestemmelserne fastsatte ret, at den paagaeldende foerer bevis for at vaere tilmeldt en social sikringsordning.

21 Det andet spoergsmaal maa herefter besvares med, at artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 afskaerer medlemsstaterne fra at forlange, at beviset for, at en person tilhoerer en af de persongrupper, som har ret til fri bevaegelighed, og dermed krav paa at faa udstedt et opholdsbevis, udelukkende kan foeres ved fremlaeggelse af dokumentation for, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning.

Tredje spoergsmaal

22 Det tredje spoergsmaal er, om medlemsstaterne efter EF-forskrifterne er forpligtet til at udstede et opholdsbevis til en statsborger fra en anden medlemsstat, naar det er ubestridt, at den paagaeldende udoever erhvervsmaessig virksomhed, men blot omtvistet, om vedkommende er arbejdstager efter Traktatens artikel 48 eller selvstaendig erhvervsdrivende efter artikel 52.

23 Herom bemaerkes, at EOEF-Traktatens artikel 48 og 52 yder samme retsbeskyttelse, hvorfor det er uden betydning, hvorledes man retligt kvalificerer vedkommendes erhvervsmaessige virksomhed.

24 Det tredje spoergsmaal maa herefter besvares med, at medlemsstaterne er forpligtet til at udstede opholdsbevis til en statsborger fra en anden medlemsstat, naar det er ubestridt, at den paagaeldende udoever en erhvervsmaessig virksomhed, og det er herved ikke noedvendigt at fastslaa, om vedkommende er arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende.

Fjerde spoergsmaal

25 Det fjerde spoergsmaal gaar i det vaesentlige ud paa, om medlemsstaterne efter EF-forskrifterne lovligt kan naegte at udstede opholdsbevis til en EF-statsborger, der paaberaaber sig den frie bevaegelighed for personer, med den begrundelse, at vedkommende ikke udoever sin virksomhed i overensstemmelse med den gaeldende sociallovgivning.

26 Herom bemaerkes, at udstedelsen af et opholdsbevis, som fastslaar en i selve Traktaten hjemlet ret, udelukkende er retskonstaterende og foelgelig ikke maa undergives andre end de betingelser, som udtrykkeligt er fastsat i de relevante EF-regler. Som det fremgaar af svaret paa det foerste spoergsmaal, er det imidlertid ikke en betingelse for at faa udstedt et opholdsbevis, at den paagaeldende har overholdt de nationale socialsikringsforskrifter.

27 Foelgelig maa de nationale myndigheder ikke give en EF-statsborger, som har ret til fri bevaegelighed, afslag paa udstedelse af et opholdsbevis som sanktion for, at vedkommende ikke har overholdt den gaeldende sociallovgivning.

28 Efter Domstolens faste praksis afskaerer EF-retten dog ikke medlemsstaterne fra at anvende de sanktioner eller tvangsforanstaltninger i oevrigt, der benyttes ved tilsidesaettelse af af nationale socialsikringsforskrifter, saafremt disse sanktioner mv. svarer til dem, der anvendes over for opholdslandets egne statsborgere (jf. Domstolens dom af 7.7.1976, sag 118/75, Watson og Belmann, Sml. s. 1185, praemis 21, af 3.7.1980, sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171, praemis 19, og af 12.12.1989, sag C-265/88, Messner, Sml. s. 4209, praemis 14).

29 Under den mundtlige forhandling for Domstolen har den belgiske regering anfoert, at overholdelsen af de sociale sikringsforskrifter, navnlig forskrifterne om tilmelding til en social sikringsordning, er noedvendig af hensyn til den offentlige orden og dermed er en betingelse for anerkendelse af retten til ophold og til udstedelse af et opholdsbevis.

30 Denne opfattelse kan ikke tiltraedes. Bestemmelserne i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 3, og artikel 56, stk. 1, vedroerende de begraensninger, der retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, skal ikke forstaas som forhaandsbetingelser for erhvervelse af ret til indrejse og ophold, men saaledes, at det i konkrete tilfaelde, hvor omstaendighederne findes at begrunde det, er muligt at goere begraensninger i udoevelsen af en direkte traktathjemlet ret.

31 Hensynet til den offentlige orden kan derfor under ingen omstaendigheder begrunde en administrativ praksis, hvorefter der generelt kraeves opfyldt andre betingelser for udstedelse af opholdsbevis end dem, der udtrykkeligt er fastsat i EF' s regler om den frie bevaegelighed for personer.

32 Det fjerde spoergsmaal maa herefter besvares med, at medlemsstaterne ikke ifoelge EF-forskrifterne om den frie bevaegelighed for personer lovligt kan naegte en EF-statsborger opholdsbevis med den begrundelse, at vedkommende ikke udoever sin virksomhed i overensstemmelse med den gaeldende sociallovgivning.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

33 De udgifter, der er afholdt af den belgiske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg ved Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt af Tribunal de première instance de Liège ved kendelse af 29. november 1989, for ret:

1) En EF-statsborgers ret til at tage ophold og faa udstedt et opholdsbevis maa ikke goeres betinget af, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning, som er oprettet i henhold til opholdsstatens lovgivning. Den omstaendighed, at den paagaeldende er tilmeldt en bestemt social sikringsordning frem for en anden, kan ikke begrunde, at vedkommende naegtes opholdsbevis eller udvises fra statens omraade.

2) Artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 afskaerer medlemsstaterne fra at forlange, at beviset for, at en person tilhoerer en af de persongrupper, som har ret til fri bevaegelighed og dermed har krav paa at faa udstedt et opholdsbevis, udelukkende kan foeres ved fremlaeggelse af dokumentation for, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning.

3) Medlemsstaterne er forpligtet til at udstede opholdsbevis til en statsborger fra en anden medlemsstat, naar det er ubestridt, at den paagaeldende udoever en erhvervsmaessig virksomhed, og det er herved ikke noedvendigt at fastslaa, om vedkommende er arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende.

4) Medlemsstaterne kan ikke ifoelge EF' s regler om den frie bevaegelighed for personer lovligt naegte en EF-statsborger opholdsbevis med den begrundelse, at vedkommende ikke udoever sin virksomhed i overensstemmelse med den gaeldende sociallovgivning.