Forenede sager T-554/15 og T-555/15

Ungarn

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – støtte ydet i henhold til den ungarske lov nr. XCIV af 2014 om tobaksindustriens sundhedsafgifter for året 2015 – støtte, der følger af en ændring af 2014 af den ungarske lov fra 2008 om fødevarekæden og kontrol hermed – afgifter med progressive satser baseret på årlig omsætning – beslutning om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF – samtidig pålæggelse af et påbud om indstilling – annullationssøgsmål – påbud om indstilling kan udskilles – søgsmålsinteresse – formaliteten – begrundelsespligt – proportionalitet – ligebehandling – ret til forsvar – princippet om loyalt samarbejde – artikel 11, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999«

Sammendrag – Rettens dom (Niende Afdeling) af 25. april 2018

Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – vedtagelse af afgørelse om påbud om at indstille udbetalingen af en angivelig støtte – Kommissionens forpligtelse til at vedtage en sådan afgørelse – foreligger ikke – forpligtelse til at begrunde valget af ikke at vedtage en afgørelse – foreligger ikke – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet som følge af vedtagelsen af sådanne afgørelser i andre medlemmer – foreligger ikke

Annullationssøgsmål – formål – påstand om annullation af beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure af en statslig foranstaltning, som er tilknyttet et påbud om at indstille gennemførelsen af foranstaltningen – vedtagelse af en afgørelse, der afslutter den formelle undersøgelsesprocedure – bevarelse af genstanden for søgsmål rettet mod påbuddet

Annullationssøgsmål – formål – delvis annullation – betingelse – de anfægtede bestemmelser kan udskilles – Kommissionens beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure af en statslig foranstaltning, som er tilknyttet et påbud om at indstille gennemførelsen af foranstaltningen – påbud om indstilling kan udskilles

Såfremt en national foranstaltning, der er genstand for en formel undersøgelsesprocedure af statsstøtte i henhold til artikel 13 i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF, kvalificeres som ulovlig statsstøtte, forpligtes den medlemsstat, der er adressat for denne afgørelse, til straks at indstille gennemførelsen af denne foranstaltning. En sådan forpligtelse følger automatisk af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, idet medlemsstaten er forpligtet til at drage alle de nødvendige konsekvenser af denne beslutning. Kommissionen er med henblik på at sikre overholdelsen af artikel 108, stk. 3, TEUF indrømmet beføjelser til at pålægge den pågældende medlemsstat straks at indstille udbetalingen af den støtte, som Kommissionen finder ulovlig, efter at den pågældende medlemsstat har kunnet fremsætte sine bemærkninger. Det fremgår dog ikke af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, at Kommissionen har pligt til automatisk at pålægge den pågældende medlemsstat at indstille udbetalingen af en støtte, som ikke er blevet anmeldt i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF. Det modsatte ville indebære, at den juridiske forpligtelse, som påhviler medlemsstaten efter artikel 108, stk. 3, TEUF til ikke at gennemføre de påtænkte støtteforanstaltninger før Kommissionens endelige beslutning, var uden selvstændig betydning, og indebære, at medlemsstaternes og Kommissionens rolle ombyttes. (jf. præmis 27 og 29-31)

Når Kommissionen med en enkelt retsakt beslutter at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og vedtage dette påbud, kan dette påbud udskilles fra resten af retsakten og således selvstændigt gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Selv når de som i det foreliggende tilfælde udfærdiges samtidig, udgør beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure af statsstøtte fastsat i artikel 13 i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF og påbuddet om indstilling af en foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte som omhandlet i denne forordnings artikel 11,stk. 1, forskellige retsakter og reguleres af forskellige bestemmelser i forordning nr. 659/1999. EU-lovgiver har endvidere tilsigtet at give påbuddet om indstilling karakter af afgørelse i artikel 288 TEUF’s forstand, idet der ved en sådan retsakt forstås en retsakt, som har retligt bindende virkninger, og som derfor udgør en anfægtelig retsakt. (jf. præmis 37-39)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 42 og 49)

Når der anlægges søgsmål til prøvelse af dels en beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure i forhold til en national foranstaltning, dels en endelig afgørelse, hvorved denne procedure afsluttes, og det fastslås, at den undersøgte nationale foranstaltning udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, vil en frifindelse i søgsmålet anlagt til prøvelse af den sidstnævnte afgørelse medføre, at genstanden for det søgsmål, der er anlagt til prøvelse af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, bortfalder. Når Kommissionens vurdering i den endelige afgørelse godkendes af Unionens retsinstanser, herunder vedrørende denne foranstaltnings kvalificering som ny støtte, skal den undersøgte nationale foranstaltning ophæves, og støtten skal tilbagesøges fra begyndelsen. I et sådant tilfælde er det således ufornødent at træffe afgørelse om spørgsmålet om, hvorvidt denne foranstaltning, som skulle være indstillet efter beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, med føje skulle indstilles. Det forholder sig imidlertid anderledes med et søgsmål anlagt til prøvelse af en afgørelse om at indlede en formel undersøgelsesprocedure og et påbud om indstilling i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF. Det kan nemlig ikke udelukkes, at et sådant påbud kan være behæftet med andre ulovligheder end dem, der er forbundet med Kommissionens urigtige kvalificering af den undersøgte foranstaltning som ulovlig statsstøtte. Såfremt vedtagelsen af en afgørelse, der afslutter den formelle undersøgelsesprocedure, medfører, at genstanden for et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af et påbud om indstilling, borfalder, hindres domstolskontrollen af sådanne ulovligheder. I et retsfællesskab som Unionen er både dens medlemsstater og dens institutioner undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Unionens forfatning, som er EUF-traktaten. (jf. præmis 47 og 50)

Artikel 107 TEUF og 108 TEUF forbeholder Kommissionen den centrale og eksklusive beføjelse til at afgøre, om en støtteforanstaltning eventuelt er uforenelig med det indre marked, mens det tilkommer de nationale retsinstanser at beskytte de rettigheder, som borgerne har som følge af den direkte virkning af forbuddet i artikel 108, stk. 3, TEUF. De beføjelser, som de nationale retsinstanser er indrømmet på området for kontrol med statsstøtte, kan således ikke begrænse de beføjelser, som Kommissionen har på dette område. Tværtimod er det de nationale retsinstansers beføjelser, der er begrænset, når Kommissionen vedtager en beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure. (jf. præmis 68)

Kommissionen skal ikke opfylde andre betingelser end de i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF fastsatte for at kunne vedtage et påbud i henhold til denne bestemmelse, idet denne situation er et resultat af lovgivers vilje og ikke dennes forglemmelse. Navnlig kan vedtagelsen af et påbud om indstilling ikke underkastes de betingelser, der er fastsat for påbuddet om tilbagebetaling som omhandlet i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, eller betingelser, der på anden måde er inspireret af denne betingelse. EU-retten udelukker endvidere ikke muligheden for at tilbagesøge ulovligt udbetalt statsstøtte, inden Kommissionen har taget stilling til, om den er forenelig. Med henblik på at sikre den fulde virkning af artikel 108, stk. 3, TEUF påhviler det de nationale retsinstanser i tilfælde af tilsidesættelse af denne bestemmelse at drage samtlige konsekvenser heraf i henhold til national ret, både for så vidt angår gyldigheden af de retsakter, som gennemfører støtteforanstaltningerne, og tilbagesøgning af den i strid med denne bestemmelse tildelte økonomiske støtte. Navnlig kan konstateringen af, at en støtte er blevet ydet i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, efter omstændighederne medføre, at beløbet tilbagesøges i overensstemmelse med de nationale processuelle bestemmelser, selv om denne støtte senere erklæres forenelig med det indre marked. Endvidere har EU-lovgiver fastsat en mulighed for Kommissionen for at vedtage påbud med henblik på at tilbagesøge ulovligt udbetalt støtte inden afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Som følge af den påvirkning af den begunstigedes situation, som et sådant påbud medfører, har EU-lovgiver dog underkastet anvendelsen heraf strenge betingelser, der er defineret i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF. Som led i en beslutning om at pålægge en medlemsstat at indstille gennemførelsen af en ikke-anmeldt national foranstaltning, der kvalificeres som ulovlig statsstøtte, er Kommissionen ikke forpligtet til at henvise til en fast praksis eller til retspraksis, i betragtning af hvilken der ikke var tvivl om de pågældende nationale foranstaltningers karakter. (jf. præmis 71, 72 og 77-80)

Kommissionen er med henblik på at kvalificere en afgiftsforanstaltning som statsstøtte ikke pålagt at fastlægge en kategori af virksomheder, som er de eneste begunstigede af denne foranstaltning. (jf. præmis 82)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 84)

De skønsbeføjelser, som Kommissionen er indrømmet hvad angår vedtagelsen af påbud om indstilling af gennemførelse af statsstøtte, kan ikke anses for ubegrænsede, eller at de ikke er underlagt kontrol. For det første kan Kommissionens overholdelse af disse processuelle og materielle betingelser for vedtagelse af et påbud om indstilling af gennemførelse af en statsstøtte i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF af den pågældende medlemsstat underkastes Unionens retsinstansers prøvelse. For det andet er denne prøvelse ikke begrænset til alene at omfatte de betingelser, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, og kan udvides til bl.a. at omfatte påbuddet om indstillings forenelighed med EUF-traktaten og med de almindelige retsprincipper. (jf. præmis 85 og 86)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 94 og 99)

Den skønsbeføjelse, som Kommissionen har til at vedtage påbud om indstilling af gennemførelse af en statsstøtte i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF, indebærer ikke en forpligtelse til automatisk at pålægge den pågældende medlemsstat at indstille udbetalingen af en støtte, hvorom der ikke er sket underretning i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF. Kommissionen er derfor ikke forpligtet til at begrunde valget om ikke at vedtage et påbud om indstilling i et givet tilfælde. Desuden er den omstændighed alene, at Kommissionen indledte formelle undersøgelsesprocedurer i forhold til afgiftsforanstaltninger i visse medlemsstater, uden at den vedtog påbud om indstilling, mens den ved indledningen af formelle undersøgelsesprocedurer vedrørende foranstaltninger i andre medlemsstater vedtog sådanne påbud, ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat. (jf. præmis 112 og 113)

Forskellene mellem dels betingelserne for anvendelse af EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte og bestemmelserne vedrørende andre aspekter ved det indre markeds funktion, dels omfanget af Kommissionens beføjelser for deres gennemførelse er ikke til hinder for, at en national foranstaltning er kumulativt underlagt artikel 110, stk. 1, TEUF og bestemmelserne om statsstøtte, og at den nationale foranstaltning i denne forbindelse gøres til genstand for to forskellige procedurer, én i henhold til artikel 258 TEUF og én i henhold til artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF. Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan foreholdes at have indledt en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF i forhold til en national foranstaltning, som den samtidig undersøger som led i den i artikel 258 TEUF fastsatte procedure. (jf. præmis 115 og 116)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 127 og 128)

Hvad angår begrundelsesstandarden for et påbud om indstilling og kvalificeringen af foranstaltningen som ulovlig statsstøtte skal en sådan standard opfylde den krævede standard for beslutninger om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, idet et sådant påbud vedtages, inden Kommissionen træffer endelig afgørelse om den pågældende foranstaltnings forenelighed med det indre marked, og henset til sådanne påbuds formål. I denne type beslutninger kan Kommissionen nøjes med at sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, inkludere en foreløbig vurdering med hensyn til støttekarakteren af foranstaltningen og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked. Hvad angår behovet for at vedtage påbud om indstilling pålægger artikel 11, stk. 1, forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF, selv om det fremgår af denne bestemmelse, at Kommissionen skal anføre grundene til, at den finder, at den pågældende nationale foranstaltning, der er under gennemførelse, udgør en ny statsstøtte, imidlertid ikke Kommissionen konkret at begrunde muligheden for at vedtage et påbud i et givet tilfælde. Muligheden for denne forholdsregel er nemlig begrundet ved, at det er godtgjort, at en medlemsstat har tilsidesat artikel 108, stk. 3, TEUF. I en situation, hvor påbuddet om indstilling fremgår af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, skal en afgørelse om vedtagelse af et sådant påbud, henset til den vide skønsmargen, som Kommissionen har i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, samt til den konkrete retsvirkning af et påbud om indstilling i medfør af denne forordnings artikel 12, give mulighed for at få kendskab til, hvorfor den pågældende medlemsstat ifølge Kommissionen ikke ville overholde den forpligtelse, der fremgår af artikel 108, stk. 3, TEUF, og indstille gennemførelsen af de undersøgte foranstaltninger efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. (jf. præmis 129, 134 og 135)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 149)