I sag nr. 142/73

angående en anmodning, som i henhold til EØF-traktatens artikel 177 af Finanzgericht Hessen, VII. afdeling, er indgivet til Domstolen for i den sag, som verserer for den nævnte ret mellem

HUGO MATHES & SCHURR KG, München,

og

EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL, Frankfurt am Main,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 20, stk. 2 i forordning nr. 19 af 4. april 1962 (JO 1962, s. 933 ff) fra Rådet for Det europæiske økonomiske Fællesskab

afsiger

DOMSTOLEN

sammensat af: R. Lecourt (refererende), præsident, M. Sørensen, afdelingsformand, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher og C. Ó Dálaigh, dommere,

generaladvokat: J.-P. Warner

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

Faktiske og retlige omstændigheder

Over sagens faktiske omstændigheder, anmodningens genstand samt de afgivne indlæg har den refererende dommer udarbejdet følgende rapport:

I — Sagsfremstilling og retsforhandlingernes forløb

Ved skrivelse af 16. december 1968 annullerede Einfuhr- und Vorratsstelle de restitutioner, som den havde ydet til udførslen til tredjelande af en vare under position 11.02 under betegnelsen »hvedegryn«, som vejet udgjorde i alt 3253670 kg (restitutioner, som EVSt havde ydet sagsøgeren). Udførslerne fandt sted mellem oktober 1963 og marts 1965. EVSt begrundede annullationen af restitutionerne med, at sagsøgeren havde udnyttet en undersøgelsesattest — som han havde opnået ved et misligt forhold — til i stedet for hvedegryn at udføre et klidholdigt blandingsfoder, for hvilket der ikke var blevet fastsat nogen restitution.

Sagsøgeren i hovedsagen anfægtede den af EVSt hævdede opfattelse og bekræftede, at han faktisk havde udført hvedegryn i overensstemmelse med sine opgivelser. I øvrigt mente han, at annullationen af en restitution kun var berettiget i det omfang, restitutionen for udførsel af hvedegryn oversteg den restitutionssats, som gjaldt for udførsel af klidholdigt blandingsfoder under position 23.02. Denne opfattelse begrundede han med den »differenceteori«, som var udarbejdet af Bundesfinanzhof i dens dom af 8. november 1972 i sagen Rheinmühlen mod Einfuhr- und Vorratsstelle, VII R 98/68.

Heroverfor anførte Einfuhr- und Vorratsstelle, at man helt måtte annullere de restitutioner, som var tildelt på grundlag af unøjagtige og uredelige oplysninger, idet en anden fremgangsmåde ville stride mod retssikkerheden og begunstige misbrug af restitutionsbestemmelserne. Især ville en sådan fortolkning stride mod formålet med restitutionsbestemmelserne.

Da Finanzgericht Hessen var af den opfattelse, at det drejede sig om et spørgsmål vedrørende fællesskabsretten, besluttede den ved kendelse af 18. maj 1973 at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:

»Skal artikel 20, stk. 2 i forordning nr. 19 af 4. april 1962 fra Rådet for Det europæiske økonomiske Fællesskab om gradvis oprettelse af en fælles markedsordning for korn (JO 1962, s. 933 ff) fortolkes således, at der i tidsrummet oktober 1963 — marts 1965 kun kan ydes restitution for udførslen til et i restitutionsbilagene angivet tredjeland af en ligeledes der nævnt vare, eller har en eksportør, som i den hensigt at opnå en højere restitution har udført en mindre værdifuld vare end nævnt i restitutions-bilagene, efter opdagelsen af manipulationen et krav på den restitution, som svarer til den udførte vares beskaffenhed?«

Forelæggelseskendelsen er indgået til Domstolens justitskontor den 6. juli 1972.

Firma Mathes & Schurr, repræsenteret af advokat Modest, Hamburg, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Gilsdorf, har i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende Statutten for Domstolen indgivet skriftlige indlæg.

Domstolen har på grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at åbne den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

II — Indlæg afgivet i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende Statutten for Domstolen

1. Firma Mathes & Schurr (sagsøger i hovedsagen) indleder sine indlæg med at kritisere affattelsen af det præjudicielle spørgsmål. Spørgsmålet er blevet formuleret på en sådan måde, at man får indtryk af, at sagsøgeren i hovedsagen hører til kategorien af uærlige eksportører, som misligt skaffer sig for høje restitutioner. Herefter fremstiller sagsøgeren i hovedsagen sin adfærd i perioden mellem oktober 1963 og marts 1965 for at godtgøre, at han har holdt sig strengt til de dagældende forskrifter. Hans væsentligste argumenter kan sammenfattes på følgende måde: a) Da de omtvistede udførsler fandt sted, eksisterede der ingen fællesskabsbestemmelse, som på nogen præcis måde fastsatte grænsen mellem på den ene side mel og gryn af hvede og på den anden side grynrester (klid). Tværtimod havde forbundsrepublikken Tyskland ved bekendtgørelse af 16. marts 1955, BGBl. I, s. 99, opstillet det kriterium, som definerede de oven for nævnte produkter alene på grundlag af stivelsesindhold og således, at alle de produkter, som havde et stivelsesindhold højere end 40 %, blev tariferet under positionerne 11.01 og 11.02 i toldtariffen. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen opfyldte det omtvistede produkt dette kriterium. b) Han har opfyldt de lovforskrifter vedrørende undersøgelserne af arten, særegenhederne og sammensætningen af den udførte vare. I den pågældende periode instituerede bekendtgørelserne af 30. juli 1963, BGBl. I, s. 543, og af 24. november 1964, BGBl. I, s. 1917, den fremgangsmåde, der skulle følges ved udførsel af varerne. EVSt's påstande, hvorefter sagsøgeren i hovedsagen ved misligt forhold skulle have opnået en undersøgelsesattest for de pågældende produkter, savner fuldstændigt hold i virkeligheden. Desuden er de for tidligt fremsat, fordi de foregriber resultatet af en undersøgelsesmetode, som man endnu ikke er overgået til. c) Under alle omstændigheder har Finanzgerichts klagepunkt forkert adressat. De europæiske institutioner har undladt at vedtage de nødvendige bestemmelser for at sætte de nationale myndigheder i stand til at sondre mellem de produkter, som hidrører fra gryn under positionerne 11.01 og 11.02, og dem, som skal tariferes under position 23.02 i den fælles toldtarif. Sagsøgeren i hovedsagen har simpelthen udnyttet det hul, som er skabt ved fællesskabslovgiverens undladelser. Man kan ikke drage ham retligt til ansvar herfor. Vedrørende selve spørgsmålet hævder firma Mathes & Schurr i første række, at »differenceteorien« anvendes i alle tilfælde, hvor de administrative myndigheder ikke bebrejder eksportøren nogen uredelig adfærd. Også Kommissionen tillader denne praksis. Svaret på det stillede spørgsmål skal ses i lyset af artikel 14 i Rådets forordning nr. 55 af 30. juni 1952 (JO 1962, s. 1583), af artiklerne 14-16 i Rådets forordning nr. 141/64 af 21. oktober 1964 (JO 1964, s. 2666), sammenholdt med artikel 20, afsnit 2 i forordning nr. 19/62. Det fremgår af Domstolens praksis i sagerne nr. 6/71, Rheinmühlen, Recueil 1961 s. 821, og nr. 85/71, Kampffmeyer, Recueil 1972, s. 213, at forordning nr. 19/62 foretager en fundamental sondring mellem afgifts- og restitutionssystemet. For så vidt angår restitutionssystemet overlader artiklerne 19 og 20 i forordning nr. 19/62, ligesom artiklerne 14 og 15 i forordning nr. 141/64, det til medlemsstaterne selv at fastsætte den fremgangsmåde, der skal følges ved ydelsen af restitutioner. Medlemsstaterne var ikke forpligtet til at holde sig til de maksimumgrænser, som var opstillet af fællesskabsreglerne, nærmere bestemt i forordningerne nr. 141/64 og 164/64. Herefter stod det medlemsstaterne frit at indrette muligheden for tilbageholdelse, som de ønskede det. Sagsøgeren i hovedsagen understreger, at restitutionssystemet kun tager sigte på markedets ordning og struktur. Derfor skal de fejlagtigt udbetalte restitutioner opgøres i hvert tilfælde og tilbagebetales i det omfang, det er nødvendigt for inden for markedsordningen at retablere den ligevægt, der blev brudt, fordi der oprindeligt blev krævet et for højt restitutionsbeløb. »Differenceteorien« hviler på disse betragtninger. Selv i tilfælde af uærlighed er der ingen grund til at forlade disse principper. Som følge heraf kan Domstolen besvare spørgsmålet på følgende måde: »Spørgsmålet om, og i hvilket omfang, man må kræve tilbagebetaling af en restitution, der fejlagtigt er blevet begæret i henhold til forordning nr. 19/62, henhører under medlemsstaternes nationale ret og de nationale retsinstansers bedømmelse. Imidlertid skal medlemsstaterne og de nationale retsinstanser sørge for, at de maksimumsgrænser, der er fastsat på restitutionsområdet i forordningerne nr. 55 og 141/64 og ved de andre af fællesskabsinstitutionerne vedtagne gennemførelsesbestemmelser, ikke overkrides, og at den del af den fejlagtigt krævede restitution, der skal tilbagebetales, fastsættes således, at ligevægten inden for markedsordningen genoprettes.«

2. Kommissionen har fremstillet restitutionssystemet for udførsler af landbrugsprodukter til tredjelande således, som det er fastsat ved forordning nr. 19/62 og præciseret i forordning nr. 92/62, 131/62 og senere i forordningerne 162/64 og 164/64. Da disse bestemmelser kun fastsætter maksimumssatser for de pågældende restitutioner og overlader det til medlemsstaterne at fastsætte de nærmere fremgangsmåder herfor, er der intet, som hindrer, at man anvender en ordning, der giver mulighed for at yde en restitution svarende til de faktisk udførte produkter. Formålet med restitutionssystemet, som det er blevet udviklet i fællesskabsretten på det pågældende tidspunkt, strider ikke mod ydelsen af en restitution til den sats, der gælder for en vare af ringere kvalitet. Så længe der var mulighed for restitution for varer »af ringere kvalitet«, ville formålet med priskompensationen ligeldes være blevet opnået i et tilfælde som det foreliggende. Det samme argument gælder for så vidt angår det mål, der forfølges med hensyn til afsætning af overskudsmængderne på verdensmarkedet. Kommissionen anerkender faren for misbrug af restitutionsordningen, men den gør opmærksom på, at det tilkommer den nationale lovgiver at vedtage de nødvendige foranstaltninger. I overgangsperioden afgiver fællesskabsretten for så vidt angår restitutioner intet svar til løsning af dette problem. Under disse betingelser foreslår Kommissionen, at der gives følgende svar: »De fællesskabsretlige bestemmelser, og særlig artikel 20 i Rådets forordning nr. 19, hindrer ikke, at restitutioner ydes ved udførsler af en bestemt vare til tredjelande, der fandt sted mellem oktober 1963 og marts 1965, selv om eksportøren — med henblik på at opnå en højere restitution — i restitutionsbilagene havde angiver en anden vare end den, som faktisk blev udført. I et sådant tilfælde står det medlemsstaterne frit at gøre restitutionen afhængig af yderligere betingelser; de kunne navnlig gøre restitutionen afhængig af identitet mellem den i restitutionsbilagene afgivne vare og den faktisk udførte vare.« I tilslutning til den således udfærdigede rapport til retsmødet gik man over til de mundtlige indlæg den 7. november 1973. Firma Mathes & Schurr og Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 7. november 1973. Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 28. november 1973.

Præmisser

1 Ved kendelse af 7. maj 1973, indgået til justitskontoret den 15. juni 1973, har Finanzgericht Hessen i henhold til EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen det spørgsmål, om artikel 20, stk. 1 i Rådets forordning nr. 19/62 af 4. april 1962 (JO s. 933/62) gør restitutionen afhængig af, at den udførte vare og dens faktiske bestemmelsessted svarer til de angivelser, som findes i de tilhørende bilag, og om denne bestemmelse ikke i det tilfælde, hvor den faktisk udførte vare er mindre værdifuld end den i de omtalte bilag nævnte, hjemler en restitution svarende til denne vares kvalitet;

2 artikel 20 i forordning nr. 19/62, sammenholdt med de til dens gennemførelse vedtagene retsakter, særlig Rådets forordninger (EØF) nr. 55/62 (JO s. 1583/62) og 141/64 (JO s. 2666/64), overlod det til medlemsstaterne, om der skulle tildeles restitutioner for udførsler af landbrugsprodukter til tredjelande eller ej; imidlertid var medlemsstaterne for så vidt angår fastsættelsen af betingelserne for disse restitutioner og deres størrelse forpligtet til at respektere de af Fællesskabet fastsatte maksimumsgrænser og de regler, der er nødvendige til gennemførelse af det ved forordning nr. 19/62 fastsatte generelle system ; til gengæld havde de mulighed for at anvende strengere kriterier end dem, som var hjemlet i fællesskabsbestemmelserne;

3 inden for rammerne af de fakultative eksportrestitutioner var medlemsstaterne herefter kun forpligtet til at tage hensyn til de produkter, der i det mindste svarede til de betingelser, som er opstillet i de forklarende bemærkninger til Bruxelles-nomenklaturen ; følgelig var medlemsstaten i det tilfælde, hvor den faktisk udførte vare ikke svarede til de i eksportbilagene angivne oplysninger, som lå til grund for restitutionen, i hvert fald forpligtet til at nedsætte restitutionen således, at den ikke oversteg den for det faktisk udførte produkt fastsatte maksimumsgrænse; under forbehold af denne forpligtelse tilkom det medlemsstaternes myndigheder i henhold til national ret at træffe afgørelse vedrørende de senere konsekvenser af et sådant forhold;

4 man må således konkludere, at i de tilfælde, hvor den faktisk udførte vare ikke svarede til de i restitutionsbilagene angivne oplysninger, a) forpligtede artikel 20, stk. 2 i forordning nr. 19/62 de nationale myndigheder til at nedsætte den ydede restitution således, at den ikke oversteg de for de faktisk udførte produkter fastsatte maksimumsgrænser, og b) tilkom det dem under forbehold af denne forpligtelse at drage de konsekvenser af deres nationale ret, som herefter bliver nødvendige.

Vedrørende sagsomkostningerne

5 De udgifter, som er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har fremsat indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres, og da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser, under henvisning til procesdokumenterne, efter at have hørt den refererende dommers rapport, efter at have hørt de af parterne i hovedsagen og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber afgivne mundtlige indlæg, efter at have hørt generaladvokatens forslag til afgørelse, under henvisning til Traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, særlig dennes artikel 177, under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 19/62 af 4. april 1962, særlig dennes artikel 20, under henvisning til protokollen vedrørende Statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol, særlig dennes artikel 20, under henvisning til procesreglementet for De europæiske Fællesskabers Domstol, kender DOMSTOLEN vedrørende det spørgsmål, som er blevet forelagt den af Finanzgericht Hessen ved kendelse af 7. maj 1973, for ret: I de tilfælde, hvor den faktisk udførte vare ikke svarede til de oplysninger, som var angivet i restitutionsbilagene :

a) forpligtede artikel 20, stk. 2 i forordning nr. 19/62 de nationale myndigheder til at nedsætte den ydede restitution således, at den ikke oversteg de for de faktisk udførte produkter fastsatte maksimumsgrænser;

b) tilkommer det dem under forbehold af denne forpligtelse at drage de konsekvenser af deres nationale ret, som herefter bliver nødvendige.