Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 22. januar 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. - Traktatbrud - Ret til ophold - Forpligtelse til at være i besiddelse af identitetspapirer - Sanktioner. - Sag C-24/97.



Samling af Afgørelser 1998 side I-02133



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I den foreliggende sag har Kommissionen anlagt sag i henhold til traktatens artikel 169 med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48, 52 og 59, artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (1) og artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21. maj 1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensninger inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (2).

2 For saa vidt som det er relevant for den foreliggende sag, indeholder direktiv 68/360 foelgende bestemmelser:

»Artikel 1

Medlemsstaterne afskaffer i overensstemmelse med de i dette direktiv fastsatte bestemmelser restriktioner for statsborgere i medlemsstaterne og deres familiemedlemmer, der omfattes af forordning (EOEF) nr. 1612/68, med hensyn til at flytte og tage ophold.

...

Artikel 4

1. Medlemsstaterne anerkender ret til ophold inden for deres omraade for de i artikel 1 naevnte personer, som foreviser den i stk. 3 naevnte dokumentation.

...«

3 For saa vidt som det er relevant for den foreliggende sag, bestemmes det i direktiv 73/148:

»Artikel 1

1. Medlemsstaterne ophaever i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv rejse- og opholdsbegraensningerne:

a) for en medlemsstats statsborgere, der har etableret sig eller oensker at etablere sig i en anden medlemsstat for at udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed eller udfoere en tjenesteydelse dér

...

Artikel 4

1. Enhver medlemsstat anerkender en ret til permanent ophold for statsborgere fra de oevrige medlemsstater, der etablerer sig paa dens omraade for dér at udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed, naar begraensningerne vedroerende denne virksomhed er ophaevet i henhold til traktaten.

Retten til ophold fastslaas ved udstedelse af et dokument benaevnt 'opholdstilladelse for statsborgere i en medlemsstat i De Europaeiske Faellesskaber'. Dette dokument er gyldigt i mindst fem aar regnet fra tidspunktet for udstedelsen; det forlaenges uden videre.

Afbrydelser af opholdet, der ikke er af en varighed paa over seks paa hinanden foelgende maaneder, samt fravaer paa grund af militaertjeneste beroerer ikke opholdstilladelsens gyldighed.

En gyldig opholdstilladelse kan ikke fratages de i artikel 1, stk. 1, litra a), naevnte statsborgere udelukkende med den begrundelse, at de ikke laengere udoever virksomhed som foelge af midlertidig arbejdsudygtighed paa grund af sygdom eller ulykke.

De statsborgere i en medlemsstat, der ikke er naevnt i foerste afsnit, men som har tilladelse til at udoeve en virksomhed paa en anden medlemsstats omraade i henhold til denne stats lovgivning, opnaar et opholdsbevis af mindst samme varighed som den tilladelse, der er givet til udoevelse af virksomheden.

De i foerste afsnit naevnte statsborgere, paa hvilke bestemmelserne i det foregaaende afsnit finder anvendelse som foelge af en aendring af virksomheden, bevarer dog deres opholdstilladelse, indtil denne udloeber.

...«

4 Kommissionen har anfoert, at for saa vidt angaar de sanktioner, der paalaegges i tilfaelde af tilsidesaettelse af forpligtelsen til at vaere i besiddelse af et gyldigt identitetspapir, behandles statsborgere fra de oevrige medlemsstater efter tysk lovgivning anderledes end tyske statsborgere. For det foerste er der for udenlandske statsborgere tale om en tilsidesaettelse, saafremt de udviser simpel uagtsomhed (»Fahrlaessigkeit«) (3), mens der for tyske statsborgere kraeves forsaet (»Vorsatz«) eller grov uagtsomhed (»Leichtfertigkeit«) (4). For det andet kan udlaendinge i tilfaelde af tilsidesaettelse paalaegges en boede paa hoejst 5 000 DEM (5), mens tyske statsborgere i almindelighed kun kan paalaegges en boede paa hoejst 1 000 DEM (6).

5 I juli 1990 tilstillede Kommissionen den tyske regering en skrivelse, hvori Kommissionen anfoerte, at de naevnte bestemmelser hverken var forenelige med ligebehandlingsprincippet, traktatens artikel 48, 52 og 59 eller med direktiv 68/360 og 73/148, og Kommissionen gav regeringen lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger vedroerende de paatalte overtraedelser.

6 Den tyske regering svarede i januar 1991 og i marts 1991. Den indroemmede, at der var tale om forskelsbehandling mellem tyske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, og erklaerede, at den var indstillet paa at foretage de noedvendige aendringer i forbindelse med gennemfoerelsen af direktiverne vedroerende ret til ophold for personer, der ikke arbejder (7). Disse direktiver skulle vaere gennemfoert senest den 30. juni 1992. I februar 1992 meddelte regeringen Kommissionen, at den ville tilstille Kommissionen et hertil svarende lovforslag i slutningen af februar 1992 eller begyndelsen af marts 1992, inden det blev forelagt for de lovgivende organer. Regeringen bemaerkede, at loven formentlig ville blive vedtaget i loebet af 1992. Regeringen har ogsaa oplyst, at Forbundsindenrigsministeriet i marts 1991 og i januar 1994 tilsendte delstaternes indenrigsministre skrivelser, hvori de blev anmodet om at paase, at overtraedelser vedroerende forpligtelsen til at vaere i besiddelse af et gyldigt identitetspapir, som begaas af statsborgere fra andre medlemsstater, kun blev sanktioneret, saafremt der er tale om uagtsomhed.

7 Da lovaendringen endnu ikke var gennemfoert i midten af 1995, fremsatte Kommissionen i juli 1995 i henhold til traktatens artikel 169 en begrundet udtalelse og anmodede Forbundsrepublikken Tyskland om at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist paa to maaneder efter dens meddelelse.

8 Da Kommissionen endnu ikke i januar 1997 havde faaet meddelelse om, at de paagaeldende bestemmelser var blevet aendret, anlagde den sag i henhold til traktatens artikel 169.

9 Kommissionen har indroemmet, at i henhold til Domstolens praksis (8) er faellesskabsretten ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender sanktioner over for personer, der er omfattet af faellesskabsretten, og som ikke har skaffet sig et af de identitetspapirer, der omhandles i direktiv 68/360 eller i direktiv 73/148. Saadanne sanktioner skal imidlertid vaere rimelige og maa ikke staa i et misforhold til overtraedelsens grovhed. De maa navnlig ikke vaere saa strenge, at de bliver en hindring for den frihed til indrejse og ophold, der er fastsat i traktaten. Kommissionen har anfoert, at de tyske bestemmelser ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og med princippet om ligebehandling, og at de ikke opfylder kravet om, at de ikke maa vaere en hindring for den frie bevaegelighed for personer. Kommissionen har endelig paapeget, at de instrukser, Forbundsindenrigsministeriet har givet delstaternes indenrigsministre, ikke er tilstraekkelige, ikke mindst fordi Forbundsministeriet kun omtaler skyldgraden, men ikke beroerer den omstaendighed, at boedeniveauet er forskelligt.

10 I svarskriftet har den tyske regering foerst anfoert, at den allerede fra starten havde indroemmet, at lighedsprincippet ikke var overholdt. Regeringen beklagede endvidere, at de bestemmelser i loven af 1969, Kommissionen havde rejst kritik af (9), stadig ikke var blevet aendret, og regeringen bekraeftede, at aendringen med hensyn til boederammen ville blive gennemfoert snarest muligt og senest i forbindelse med den forestaaende reform af loven af 1969 (10).

11 I replikken har Kommissionen anfoert, at den maa fastholde sin paastand, idet dens foerste skrivelse i sagen gaar tilbage til 1990, og den tyske regering havde meddelt, at de noedvendige aendringer ville blive gennemfoert i begyndelsen af 1992. Den tyske regering har ikke indgivet duplik.

12 Da den tyske regering ikke har rejst realitetsindsigelser mod Kommissionens paastand og i svarskriftet blot har anfoert, at de noedvendige foranstaltninger er ved at blive truffet, maa der gives Kommissionen medhold. Ifoelge Domstolens faste praksis kan en medlemsstat hverken paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller oevrige forhold i sin interne retsorden som begrundelse for, at forpligtelser i henhold til faellesskabsdirektiver ikke overholdes (11). Den omstaendighed, at Forbundsrepublikken Tyskland nu forsoeger at afhjaelpe traktatbruddet, indebaerer ikke, at det ikke fortsat bestaar. For saa vidt angaar et soegsmaal anlagt i henhold til traktatens artikel 169 stilles der alene krav om, at det fastslaas, at der objektivt foreligger et traktatbrud, og ikke om, at det bevises, at der paa en eller anden maade fra vedkommende medlemsstats side er udvist langsommelighed eller uvilje (12).

Forslag til afgoerelse

13 Jeg er saaledes af den opfattelse, at Domstolen boer

1) fastslaa, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere

- artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer

- artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21. maj 1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensninger inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser, og

2) paalaegge Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT 1968 II, s. 477.

(2) - EFT L 172, s. 14.

(3) - Jf. § 12a, stk. 2, i Gesetz ueber Einreise und Aufenhalt von Staatsangehoerigen der Mitgliedstaaten der Europaeischen Wirtschaftsgemeinschaft af 22.7.1969 (lov om indrejse og ophold for statsborgere i EF-medlemsstaterne), som senest aendret ved EWR-Ausfuehrungsgesetz af 27.4.1993 (lov om gennemfoerelse af aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade).

(4) - § 5, stk. 1, nr. 1, i Gesetz ueber Personalausweise af 19.12.1950 (lov om identitetskort), som senest aendret ved Gesetz zur AEnderung des Gesetzes ueber Personalausweise und das Passgesetzes af 30.7.1996 (lov om aendring af loven om identitetspapirer og af pasloven).

(5) - § 12a, stk. 3, i den i note 3 naevnte lov af 1969.

(6) - Jf. § 5, stk. 2, i den i note 4 naevnte lov af 1950, sammenholdt med § 17, stk. 1 og 4, i Gesetz ueber Ordnungswidrigkeiten af 24.5.1968 (lov om handlinger, for hvilke der administrativt kan paalaegges en sanktion), som senest aendret ved Verbrechensbekaempfungsgesetz af 28.10.1994 (lov om bekaempelse af kriminalitet).

(7) - Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26), Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28) og Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30).

(8) - Dom af 7.7.1976, sag 118/75, Watson og Belmann, Sml. s. 1185, af 14.7.1977, sag 8/77, Sagulo m.fl., Sml. s. 1495, af 3.7.1980, sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171, og af 12.12.1989, sag C-265/88, Messner, Sml. s. 4209.

(9) - Naevnt i note 3.

(10) - Naevnt i note 3.

(11) - Dom af 9.6.1982, sag 58/81, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. s. 2175, praemis 4.

(12) - Dom af 1.3.1983, sag 301/81, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 467, praemis 8.