Foreløbig udgave

RETTENS DOM

19. maj 2021 ( )

»Statsstøtte – det portugisiske marked for lufttransport – støtte, som Portugal har indrømmet TAP i forbindelse med covid-19-pandemien – statslån – beslutning om ikke at gøre indsigelser – punkt 22 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder – selskab, der indgår i en koncern – vanskeligheder, der hidrører fra virksomheden selv og ikke er et resultat af en vilkårlig omkostningsfordeling inden for koncernen – vanskeligheder, der er for alvorlige til, at koncernen selv kan løse dem – begrundelsespligt – opretholdelse af afgørelsens virkninger«

I sag T-465/20,

Ryanair DAC, Swords (Irland), ved advokaterne E. Vahida, F.-C. Laprévote, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis og V. Blanc,

sagsøger,

mod

Europa-Kommissionen ved L. Flynn, V. Bottka og S. Noë, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

støttet af:

Den Franske Republik ved P. Dodeller og E. de Moustier, som befuldmægtigede,

af

Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

og af

Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa og S. Jaulino, som befuldmægtigede, bistået af advokat N. Mimoso Ruiz,

intervenienter,

angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 3989 final af 10. juni 2020 om statsstøtte SA.57369 (2020/N) – covid-19 – Portugal – støtte tildelt TAP,

har

Retten (Tiende Udvidede Afdeling),

sammensat af Rettens præsident, M. van der Woude, og dommerne A. Kornezov, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk og G. Hesse (refererende dommer),

justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. december 2020,

afsagt følgende

Dom

Sagens baggrund

1 Den 9. juni 2020 anmeldte Den Portugisiske Republik en støtteforanstaltning i form af såvel et statslån som en kombination af et sådant lån og en statsgaranti for et maksimalt beløb på 1,2 mia. EUR (herefter »den omhandlede foranstaltning«) til Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA (herefter »støttemodtageren«) til Europa-Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.

2 Den omhandlede foranstaltning tilsigter at bevare støttemodtageren, som er moderselskab til og ejer alle aktierne i Transportes Aéreos Portugueses SA (herefter »TAP Air Portugal«), i drift i seks måneder fra juli 2020 til december 2020. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var halvdelen af aktierne i støttemodtageren ejet af Participações Públicas SGPS SA (herefter »Parpública«), som forvaltede den portugisiske stats aktier. Atlantic Gateway SGPS Lda (herefter »AGW«) ejede 45% af aktierne i støttemodtageren, og andre aktionærer ejede 5% af aktierne. Den omhandlede foranstaltning vedrører en låneaftale, som navnlig er indgået mellem Den Portugisiske Republik som långiver, TAP Air Portugal som låntager og støttemodtageren som garant. AGW og Parpública kan ligeledes deltage i låneaftalen i deres egenskab af aktionærer i støttemodtageren.

3 Den 10. juni 2020 vedtog Kommissionen afgørelse C(2020) 3989 final om statsstøtte SA.57369 (2020/N) – covid-19 – Portugal – støtte tildelt TAP (herefter »den anfægtede afgørelse«), hvorved den – efter at den havde fastslået, at den omhandlede foranstaltning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF – vurderede ordningens forenelighed med det indre marked, nærmere bestemt i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og sine rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder (EUT 2014, C 249, s. 1, herefter »rammebestemmelserne«). Kommissionen erklærede den omhandlede foranstaltning forenelig med det indre marked.

Retsforhandlinger og parternes påstande

4 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 22. juli 2020 har sagsøgeren, Ryanair DAC, anlagt den foreliggende sag.

5 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den samme dag har sagsøgeren fremsat anmodning om, at der træffes afgørelse efter en fremskyndet procedure i medfør af artikel 151 og 152 i Rettens procesreglement. Ved afgørelse af 11. august 2020 har Retten (Tiende Afdeling) imødekommet anmodningen om en fremskyndet procedure.

6 Kommissionen har indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor den 26. august 2020.

7 I henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 2, har sagsøgeren den 31. august 2020 fremsat en begrundet anmodning om afholdelse af retsmøde.

8 Efter forslag fra Tiende Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.

9 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 17. september 2020, den 21. oktober 2020 og den 22. oktober 2020 har Den Portugisiske Republik, Den Franske Republik og Republikken Polen fremsat anmodning om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelser af 1. oktober 2020 og 3. november 2020 har formanden for Rettens Tiende Afdeling givet tilladelse til disse interventioner.

10 Ved foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse af 13. oktober 2020 og 4. november 2020 har Den Portugisiske Republik, Den Franske Republik og Republikken Polen i medfør af procesreglementets artikel 154, stk. 3, fået tilladelse til at indgive interventionsindlæg.

11 Den 28. oktober 2020 har Den Portugisiske Republik, og den 19. november 2020 har henholdsvis Den Franske Republik og Republikken Polen indgivet deres interventionsindlæg til Rettens Justitskontor.

12 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

– Den anfægtede afgørelse annulleres.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

13 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

14 Den Franske Republik har nedlagt påstand dels om, at søgsmålet afvises, for så vidt som det hermed søges anfægtet, at der var grundlag for den anfægtede afgørelse, dels om, at Kommissionen i øvrigt frifindes. Subsidiært har denne medlemsstat nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes i det hele.

15 Republikken Polen og Den Portugisiske Republik har i lighed med Kommissionen nedlagt påstand om, at Kommissionen frifindes.

Retlige bemærkninger

Formaliteten

16 Sagsøgeren har i punkt 33 og 34 i den forkortede udgave af stævningen gjort gældende, at selskabet har søgsmålskompetence som »interesseret part« og har bevaret en søgsmålsinteresse, der følger af beskyttelsen af de proceduremæssige rettigheder, som det har i denne egenskab i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF.

17 Sagsøgeren er nemlig »interesseret part« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og »interesseret part« som omhandlet i artikel 1, litra h), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9), eftersom selskabets interesser som TAP Air Portugals konkurrent blev påvirket af, at sidstnævntes moderselskab blev indrømmet et statslån. Den støtte, som støttemodtageren blev indrømmet, gav TAP Air Portugal mulighed for at forblive på markedet som subsidieret konkurrent til sagsøgeren. I modsætning til TAP Air Portugal er sagsøgeren, der er førstnævntes væsentligste konkurrent i Portugal, ikke blevet indrømmet et statslån. Sagsøgeren er således blev straffet vedrørende vilkårene for indrømmelse af lånene og lånevilkårene, navnlig hvad angår rentesatsen.

18 Sagsøgeren har således i henhold til artikel 263 TEUF kompetence til at anlægge søgsmål med påstand om annullation af en afgørelse, hvorved den omhandlede støtte erklæres forenelig med det indre marked, og som træffes uden indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, som den anfægtede afgørelse.

19 Kommissionen har ikke bestridt, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.

20 Det skal fastslås, at der ikke er tvivl om, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgeren herved tilsigter at godtgøre, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, der er omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF.

21 Der skal nemlig sondres mellem to faser i forbindelse med kontrolproceduren efter artikel 108 TEUF. På den ene side den indledende fase af undersøgelsen efter artikel 108, stk. 3, TEUF, som giver Kommissionen mulighed for at danne sig en første opfattelse af, om den omhandlede støtte er forenelig med det indre marked. På den anden side den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF, som giver Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter. Det er kun som led i denne procedure, at EUF-traktaten pålægger Kommissionen en forpligtelse til at give de interesserede parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger (dom af 19.5.1993, Cook mod Kommissionen, C-198/91, EU:C:1993:197, præmis 22, af 15.6.1993, Matra mod Kommissionen, C-225/91, EU:C:1993:239, præmis 16, og af 15.10.2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters m.fl. mod Kommissionen, T-79/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:680, præmis 46).

22 Når den formelle undersøgelsesprocedure ikke indledes, mister de interesserede parter, som kunne have fremsat bemærkninger under denne anden fase, denne mulighed. For at afhjælpe dette tillægges de retten til for Den Europæiske Unions retsinstanser at indbringe den afgørelse, som Kommissionen har truffet om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Et annullationssøgsmål vedrørende en afgørelse truffet efter artikel 108, stk. 3, TEUF, som er anlagt af en interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF, må således antages til realitetsbehandling, når sagsøgeren ønsker at beskytte de proceduremæssige rettigheder, der tilkommer vedkommende ifølge sidstnævnte bestemmelse (jf. dom af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen, C-322/09 P, EU:C:2010:701, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

23 I det foreliggende tilfælde indledte Kommissionen ikke den formelle undersøgelsesprocedure, og sagsøgeren har med det fjerde anbringende påberåbt sig en tilsidesættelse af sine proceduremæssige rettigheder. Under hensyn til artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 er en konkurrerende virksomhed til en modtager af en støtteforanstaltning utvivlsomt omfattet af »de interesserede parter« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF (dom af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen, C-322/09 P, EU:C:2010:701, præmis 59, og af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen, C-817/18 P, EU:C:2020:637, præmis 50).

24 I det foreliggende tilfælde er det ubestrideligt, at sagsøgeren og TAP Air Portugal er konkurrenter. Sagsøgeren har, uden at det bestrides, gjort gældende, at selskabet siden 2003 havde bidraget til beflyvningen af Portugal, og at det i 2019 transporterede 10,9 mio. passagerer på portugisiske ruter. Parterne har heller ikke bestridt, at sagsøgeren var TAP Air Portugals væsentligste konkurrent, og at de to selskaber konkurrerede direkte på 32 ruter i 2019. Sagsøgeren har endvidere fremhævet, at selskabets ruteplan for sommeren 2020, der var fastlagt inden sundhedskrisen, omfattede 126 ruter fra 5 portugisiske lufthavne. Sagsøgeren er således en interesseret part med en interesse i at sikre beskyttelsen af de proceduremæssige rettigheder, som selskabet udleder af artikel 108, stk. 2, TEUF.

25 Søgsmålet skal således antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgeren har påberåbt sig en tilsidesættelse af sine proceduremæssige rettigheder.

26 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat fem anbringender, hvoraf det første vedrører en urigtig anvendelse af rammebestemmelsernes punkt 8 og 22, det andet vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, det tredje vedrører en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser og princippet om etableringsfriheden, det fjerde vedrører en urigtig anvendelse af artikel 108, stk. 2, TEUF, og det femte vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten som omhandlet i artikel 296 TEUF.

27 Det skal i denne sammenhæng fastslås, at det fjerde anbringende, som udtrykkeligt tilsigter at opnå overholdelse af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder, kan antages til realitetsbehandling, da denne er interesseret part. Sagsøgeren kan for at beskytte de proceduremæssige rettigheder, som vedkommende har som led i den formelle undersøgelsesprocedure, nemlig påberåbe sig anbringender, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over eller kunne råde over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 81, af 9.7.2009, 3F mod Kommissionen, C-319/07 P, EU:C:2009:435, præmis 35, og af 6.5.2019, Scor mod Kommissionen, T-135/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:287, præmis 73).

28 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren for at godtgøre, at vedkommendes proceduremæssige rettigheder er blevet tilsidesat som følge af den tvivl, som den omhandlede foranstaltning burde have rejst om foreneligheden med det indre marked, kan påberåbe sig argumenter, der tilsigter at godtgøre, at Kommissionens konstatering af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked var urigtig, hvilket så meget desto mere kan godtgøre, at Kommissionen burde have næret alvorlig tvivl ved vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Retten har derfor beføjelse til at undersøge sagsøgerens argumenter om realiteten for at efterprøve, om de kan understøtte det anbringende, der udtrykkeligt er fremsat vedrørende eksistensen af tvivl, som begrunder indledningen af den procedure, der er omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF (jf. i denne retning dom af 13.6.2013, Ryanair mod Kommissionen, C-287/12 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:395, præmis 57-60, og af 6.5.2019, Scor mod Kommissionen, T-135/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:287, præmis 77).

29 Hvad angår det femte anbringende om, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel, skal det fremhæves, at tilsidesættelsen af begrundelsespligten henhører under tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter og er et anbringende, der angår grundlæggende retsprincipper, som Unionens retsinstanser skal rejse af egen drift, og ikke vedrører den anfægtede afgørelses materielle lovlighed (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 67-72).

Realiteten

30 Det femte anbringende skal undersøges først.

Det femte anbringende om, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel

31 Med det femte anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med flere begrundelsesmangler.

32 Med det femte anbringendes første led har sagsøgeren anført, at Kommissionen ikke undersøgte, om støttemodtagerens vanskeligheder var for alvorlige til, at koncernen selv kan løse dem, som omhandlet i rammebestemmelserne punkt 22. Kommissionen har heller ikke godtgjort, at støttemodtagerens vanskeligheder hidrørte fra virksomheden selv og ikke var et resultat af en vilkårlig omkostningsfordeling inden for koncernen som omhandlet i denne bestemmelse. Den anfægtede afgørelse henviste udelukkende til den omstændighed, at støttemodtageren for det første havde en negativ egenkapital, og for det andet at TAP Air Portugals kreditvurdering var blevet sænket betydeligt som følge af sundhedskrisen. I den anfægtede afgørelse anføres imidlertid ikke, om en vilkårlig omkostningsfordeling inden for koncernen havde bidraget til dette resultat. Sagsøgeren har i denne henseende anført, at de to aktionærer, der var samlet i konsortiet AGW, ligeledes drev virksomhed på transportområdet gennem deres egne virksomheder, og at det følgelig ikke kan udelukkes, at de blev begunstiget til skade for TAP Air Portugals økonomiske stilling.

33 Sagsøgeren har hvad angår 43. betragtning til den anfægtede afgørelse gjort gældende, at Kommissionen vedrørende støtteberettigelsen for modtageren af en redningsstøtte uden at føre bevis herfor blot konstaterede, at »[s]elv om støttemodtageren kontrolleres af andre aktionærer [3. betragtning], hidrører de vanskeligheder, som den står over for, fra virksomheden selv, de er for alvorlige til, at dens hovedaktionærer eller andre aktionærer kan løse dem, og de er ikke resultatet af en vilkårlig omkostningsfordeling til fordel for aktionærerne eller andre datterselskaber, som det fremgår af 7.-9. betragtning«.

34 Efter sagsøgerens opfattelse undlod Kommissionen helt, selv kortfattet, at begrunde aktionærernes formodede manglende evne til et imødegå støttemodtagerens vanskeligheder. På samme måde vurderede Kommissionen på ingen måde omkostningsfordelingen inden for koncernen eller spørgsmålet om, hvorvidt støttemodtagerens vanskeligheder hidrørte fra virksomheden selv.

35 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, Republikken Polen og Den Portugisiske Republik, bestridt denne argumentation.

36 Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter nævnte artikel 296, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 8.9.2011, Kommissionen mod Nederlandene, C-279/08 P, EU:C:2011:551, præmis 125 og den deri nævnte retspraksis).

37 I denne sammenhæng skal beslutningen om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF kun indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder, og at selv en kortfattet begrundelse skal anses for tilstrækkelig med hensyn til begrundelseskravet ifølge artikel 296 TEUF, hvis den klart og utvetydigt angiver årsagerne til, at Kommissionen vurderede, at der ikke forelå sådanne vanskeligheder, hvorfor spørgsmålet, om begrundelsen er gyldig, ikke er relevant for dette krav (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 65, 70 og 71, af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., C-47/10 P, EU:C:2011:698, præmis 111, og af 12.5.2016, Hamr – Sport mod Kommissionen, T-693/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:292, præmis 54).

38 Hvad angår sagsøgerens kritikpunkt om, at Kommissionen undlod at anføre grundene til, at vanskelighederne for det første hidrørte fra støttemodtageren selv og ikke var et resultat af en vilkårlig omkostningsfordeling inden for koncernen, og at støttemodtagerens vanskeligheder for det andet var for alvorlige til, at den koncern, som den indgik i, selv kunne løse dem, som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 22, skal det bemærkes, at ifølge ordlyden af dette punkt kan »[e]n virksomhed, der tilhører eller er i færd med at blive overtaget af en større koncern, [...] normalt ikke modtage støtte efter disse rammebestemmelser, medmindre det kan påvises, at virksomhedens vanskeligheder hidrører fra virksomheden selv og ikke er et resultat af en vilkårlig omkostningsfordeling inden for koncernen, og at virksomhedens vanskeligheder er for alvorlige til, at koncernen selv kan løse dem«.

39 Formålet med dette forbud er således at hindre, at en virksomhedskoncern lader staten bære omkostningerne ved en redningsplan for en af de virksomheder, den består af, når denne virksomhed er i vanskeligheder, og koncernen selv er årsag til vanskelighederne eller har midlerne til selv at løse dem (jf. i denne retning dom af 13.5.2015, Niki Luftfahrt mod Kommissionen, T-511/09, EU:T:2015:284, præmis 159).

40 Det følger heraf, at rammebestemmelsernes punkt 22 fastsætter tre kumulative betingelser, som gør det muligt at anse en støtte, der indrømmes et selskab, som indgår i en koncern, for forenelig med det indre marked. Det påhviler Kommissionen for det første at undersøge, om støttemodtageren indgår i en koncern, og i givet fald sammensætningen heraf, for det andet om de vanskeligheder, som støttemodtageren står over for, hidrører fra virksomheden selv og ikke er et resultat af en vilkårlig omkostningsfordeling inden for koncernen, og for det tredje om disse vanskeligheder er for alvorlige til, at koncernen selv kan løse dem.

41 I 43. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen følgende:

»Selv om støttemodtageren kontrolleres af andre aktionærer [tredje betragtning], hidrører de vanskeligheder, som den står over for, fra virksomheden selv, de er for alvorlige til, at dens hovedaktionærer eller andre aktionærer kan løse dem, og de er ikke resultatet af en vilkårlig omkostningsfordeling til fordel for aktionærerne eller andre datterselskaber, som det fremgår af syvende til niende betragtning. Hvad angår [støttemodtageren] ses det, at de pågældende vanskeligheder er blevet forværret af de hidtil usete offentlige foranstaltninger, som Portugal og andre lande traf vedrørende lufttransporten.«

42 Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt støttemodtageren indgik i en koncern, skal det fastslås, at Kommissionen hverken fastslog eller på forhånd præciserede, om støttemodtageren indgik i en sådan koncern, Det ses således ikke af nogen af grundene i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen foretog en sådan analyse. 43. betragtning til den anfægtede afgørelse kan dermed enten fortolkes således, at den ikke indeholder nogen stillingtagen fra Kommissionen hertil, eller således, at den er et udtryk for, at Kommissionen, uden imidlertid at forklare dette, sandsynligvis havde taget udgangspunkt i forudsætningen om, at støttemodtageren indgik i en koncern som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 22. Såfremt dette ikke var tilfældet, skulle Kommissionen nemlig ikke have behandlet de øvrige betingelser, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 22. Som led i undersøgelsen af de fastsatte betingelser anførte Kommissionen endvidere, at støttemodtageren blev »kontrolleret af andre aktionærer«, og henviste i denne henseende til 3. betragtning til den anfægtede afgørelse, som opregner de aktionerende selskaber i støttemodtageren, herunder AGW.

43 Selv om Kommissionen anvendte den samme ordlyd som den, der anvendes i rammebestemmelsernes punkt 22, for at beskrive de to undtagelser til forbuddet mod at indrømme en støtteforanstaltning i medfør af rammebestemmelserne til fordel for et selskab, der indgår i en koncern, kan den omstændighed, at ordlyden af nævnte punkt 22 blot gengives, i øvrigt ikke erstatte undersøgelsen af, om der findes en koncern.

44 Det fremgår i denne forbindelse af hovedparternes indlæg og drøftelserne i retsmødet, at de er uenige om, hvorvidt støttemodtageren og dennes aktionærer, navnlig konsortiet AGW, indgik i en koncern som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 22. Det skal herom fastslås, at Parpública på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ejede 50% af aktierne i støttemodtageren, AGW ejede 45%, og de resterende 5% af aktierne tilhørte tredjeparter.

45 Sagsøgeren har i stævningen og i retsmødet gjort gældende, at støttemodtageren på tidspunktet for den anfægtede afgørelse udgjorde en koncern med konsortiet AGW, herunder sidstnævntes to aktionærer, nemlig selskaberne HPGB SGPS SA og DGN Corporation. Det er godtgjort, at AGW og de to sidstnævnte selskaber udøvede en kombineret og reel kontrol med støttemodtageren.

46 Kommissionen har i svarskriftet og i retsmødet nægtet, at der findes en koncern som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 22, som AGW og støttemodtageren indgår i. Det er denne institutions opfattelse, at det ikke fremgår af den anfægtede afgørelse, at der er tale om en koncern, som støttemodtageren og AGW indgik i. AGW er et konsortium, som i virkeligheden ejer to fysiske personers aktier, og som ikke selv udgør en virksomhed.

47 En sådan konstatering fremgår imidlertid ikke af den anfægtede afgørelse. Som anført i præmis 42 ovenfor indeholder hverken 43. betragtning til den anfægtede afgørelse eller andre passager i denne afgørelse en konstatering eller analyse af, om der fandtes en virksomhedskoncern eller ej som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 22, og så meget desto mindre af sammensætningen af en sådan virksomhedskoncern. Det skal endvidere fastslås, at Kommissionen i 4. betragtning til den anfægtede afgørelse blot fremlagde oplysninger om de selskaber, som støttemodtageren kontrollerede. Den anfægtede afgørelse indeholder imidlertid ikke oplysninger om forholdet mellem nævnte støttemodtager og de aktiehavende selskaber, der er nævnt i 3. betragtning til den anfægtede afgørelse, herunder AGW.

48 Det skal i denne henseende navnlig bemærkes, at rammebestemmelsernes punkt 21, litra b), hvad angår begrebet »koncern« henviser til bilaget til Kommissionens henstilling 2003/361/EF af 6. maj 2003 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder (EUT 2003, L 124, s. 36). Ifølge rammebestemmelsernes fodnote 28 skal spørgsmålet om, »[h]vorvidt en virksomhed er uafhængig eller udgør en del af en koncern, [nemlig] vurderes efter kriterierne i bilag I til henstilling 2003/361 [...]«.

49 Som det er fastslået i præmis 47 ovenfor, anføres det ikke i den anfægtede afgørelse, om Kommissionen havde undersøgt spørgsmålet om, hvorvidt støttemodtageren og de selskaber, som har aktier heri, navnlig under hensyn til kriterierne i dette bilag, kunne kvalificeres som en koncern som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 22. Retten kan således ikke efterprøve, om dette var tilfældet.

50 Det fremgår af fast retspraksis, at det ikke tillades, at begrundelsen først gives efterfølgende under retssagen, medmindre der foreligger særlige omstændigheder (jf. dom af 20.9.2011, Evropaïki Dynamiki mod EIB, T-461/08, EU:T:2011:494, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis). De forklaringer, som Kommissionen har afgivet i svarskriftet og i retsmødet, om, at støttemodtageren ikke indgik i en koncern, kan således ikke supplere begrundelsen for den anfægtede afgørelse under sagens behandling.

51 For det andet, og selv hvis det antages, at 43. betragtning til den anfægtede afgørelse skal fortolkes således, at den er støttet på den implicitte forudsætning om, at støttemodtageren og dennes aktionærer indgik i samme koncern (jf. præmis 42 ovenfor), i modsætning til Kommissionens konstateringer i svarskriftet og i retsmødet, skal det fastslås, at Kommissionen ikke har givet en tilstrækkelig forklaring af, hvorfor den fandt, at den anden og den tredje betingelse, som er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 22, og som er nævnt i præmis 38 ovenfor, var opfyldt. I denne henseende fastslog Kommissionen i 43. betragtning til den anfægtede afgørelse nemlig blot henholdsvis, at støttemodtagerens vanskeligheder hidrørte fra virksomheden selv og »ikke [var] resultatet af en vilkårlig omkostningsfordeling til fordel for aktionærerne eller andre datterselskaber«, og at de nævnte vanskeligheder var »for alvorlige til, at dens hovedaktionærer eller andre aktionærer kan løse dem«, uden at Kommissionen imidlertid underbyggede disse konstateringer på nogen måde.

52 Selv om Kommissionen i 43. betragtning til den anfægtede afgørelse henviste til 7.-9. og 11.-13. betragtning til denne afgørelse, skal det nemlig fastslås, at Kommissionen i 7.-9. betragtning til den anfægtede afgørelse blot præciserede støttemodtagerens økonomiske situation og de vanskeligheder, der var forårsaget af covid-19-pandemien. På samme måde anføres i 11.-13. betragtning til den anfægtede afgørelse indvirkningen af de af nævnte pandemi forårsagede forstyrrelser på TAP Air Portugals operationelle resultater og på dets likviditetsstilling. Disse betragtninger præciserer således på ingen måde, om vanskelighederne hidrørte fra virksomheden selv og ikke var et resultat af en vilkårlig omkostningsfordeling inden for den koncern, som angiveligt udgøres af støttemodtageren og dennes aktionærer. I betragtningerne anføres heller ikke den økonomiske situation for støttemodtagerens aktionærer eller deres eventuelle evne til selv delvist at løse dennes vanskeligheder. Retten kan således ikke efterprøve, om der var grundlag for disse konstateringer.

53 Det er derfor ikke muligt for Retten at efterprøve, om de betingelser, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 22, er opfyldt i det foreliggende tilfælde, og om de er til hinder for, at støttemodtageren kan være berettiget til at få indrømmet redningsstøtte. Den anfægtede afgørelse indeholder således ikke grundene til, at Kommissionen fandt, at der ikke forelå alvorlige vanskeligheder for bedømmelsen af, om den pågældende støtte var forenelig med det indre marked som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 37 ovenfor.

54 Det femte anbringende skal derfor tiltrædes, uden at det er fornødent at behandle nævnte anbringendes øvrige led.

55 Den utilstrækkelige begrundelse, som den anfægtede afgørelse er behæftet med, fører til annullation heraf. Rammebestemmelsernes punkt 22 fastsætter nemlig betingelserne for, at en redningsstøtte, som er blevet indrømmet et selskab, der indgår i en koncern, kan anses for at være forenelig med det indre marked. Når den anfægtede afgørelse ikke indeholder en tilstrækkelig begrundelse i denne henseende, kan Retten således ikke efterprøve, om Kommissionen med føje fandt, at der ikke forelå alvorlige vanskeligheder for bedømmelsen af den pågældende støttes forenelighed med det indre marked. Den anfægtede afgørelse skal derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender, som sagsøgeren har fremført.

Om opretholdelse af virkningerne af den annullerede afgørelse

56 Der skal henvises til retspraksis om, at når tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn begrunder det, har Unionens retsinstanser i medfør af artikel 264, stk. 2, TEUF et skøn med hensyn til at afgøre i hver enkelt, konkret sag, hvilke af den berørte retsakts virkninger der skal betragtes som bestående (jf. analogt dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis).

57 Det følger af denne bestemmelse, at Unionens retsinstanser, dersom de skønner det nødvendigt, selv af egen drift kan begrænse annullationsvirkningen af deres dom (jf. i denne retning dom af 1.4.2008, Parlamentet og Danmark mod Kommissionen, C-14/06 og C-295/06, EU:C:2008:176, præmis 85).

58 I overensstemmelse med denne retspraksis har Domstolen gjort brug af muligheden for en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af konstateringen af en EU-retlig bestemmelses ugyldighed, når tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn vedrørende samtlige de interesser af såvel offentlig som privat karakter, der gør sig gældende i de pågældende sager, er til hinder for at anfægte modtagelsen eller betalingen af pengebeløb, der er gennemført i henhold til denne bestemmelse under perioder forud for afsigelsen af dommen (dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 122).

59 I det foreliggende tilfælde finder Retten, at der er tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn, som begrunder en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af annullationen af den anfægtede afgørelse. Det skal således fastslås, at den omhandlede foranstaltning blev tildelt for en oprindelig periode på seks måneder, der allerede er udløbet, hvorefter Den Portugisiske Republik i overensstemmelse med rammebestemmelsernes punkt 55, litra d), skulle tilsende Kommissionen enten dokumentation for, at lånet var blevet fuldstændig tilbagebetalt, en omstruktureringsplan eller en likvidationsplan. Det følger endvidere af denne bestemmelse, at når en omstruktureringsplan fremlægges, bliver godkendelsen af redningsstøtten automatisk forlænget, indtil Kommissionen træffer endelig afgørelse om omstruktureringsplanen, medmindre Kommissionen besluttede, at en sådan forlængelse ikke var begrundet eller burde begrænses i tid eller anvendelsesområde.

60 I denne forbindelse, hvor anvendelsen af den omhandlede støtteforanstaltning indgår i en stadig igangværende procedure, som består af flere forskellige successive faser, vil anfægtelsen af modtagelsen af de pengebeløb, som er fastsat ved den omhandlede støtteforanstaltning, på nuværende tidspunkt have særligt skadelige konsekvenser for samtlige interesser af såvel offentlig som privat karakter. Der skal nærmere bestemt tages hensyn til de skadelige virkninger af de forstyrrelser, som covid-19-pandemien har forårsaget for beflyvningen af og økonomien i Portugal, og til TAP Air Portugals betydning for beflyvningen af denne medlemsstat og medlemsstatens økonomi. Endelig fastslås det, at den konstaterede ulovlighed er en manglende begrundelse og ikke en materiel fejl. Disse omstændigheder kan begrunde en begrænsning af de tidsmæssige virkninger af annullationen af den anfægtede afgørelse.

61 I medfør af artikel 266 TEUF har Kommissionen, fra hvilken den annullerede retsakt hidrører, pligt til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.

62 Retsvirkningerne af annullationen af den anfægtede afgørelse skal derfor suspenderes, indtil Kommissionen vedtager en ny afgørelse. Under hensyn til den hastighed, hvormed Kommissionen har handlet fra forhåndsanmeldelsen og anmeldelsen af den omhandlede foranstaltning, suspenderes disse virkninger i en periode på højst to måneder fra datoen for afsigelsen af denne dom i tilfælde af, at Kommissionen beslutter at vedtage denne nye afgørelse med hjemmel i artikel 108, stk. 3, TEUF, og en yderligere rimelig periode, hvis Kommissionen beslutter at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF omhandlede procedure (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 126).

Sagsomkostninger

63 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har tabt sagen og bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger og betale sagsøgernes omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand.

64 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Den Franske Republik, Republikken Polen og Den Portugisiske Republik bærer hver deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):

1) Kommissionens afgørelse C(2020) 3989 final af 10. juni 2020 om statsstøtte SA.57369 (2020/N) – covid-19 – Portugal – støtte tildelt TAP annulleres.

2) Retsvirkningerne af annullationen af den nævnte afgørelse suspenderes, indtil Europa-Kommissionen vedtager en ny afgørelse i medfør af artikel 108 TEUF. Disse virkninger suspenderes i en periode på højst to måneder fra datoen for afsigelsen af denne dom i tilfælde af, at Kommissionen beslutter at vedtage denne nye afgørelse med hjemmel i artikel 108, stk. 3, TEUF, og i en yderligere rimelig periode, hvis Kommissionen beslutter at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF omhandlede procedure.

3) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Ryanair DAC afholdte omkostninger.

4) Den Franske Republik, Republikken Polen og Den Portugisiske Republik bærer hver deres egne omkostninger.

Van der Woude Kornezov Buttigieg

Kowalik-Bańczyk Hesse

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 19. maj 2021.

Underskrifter