Sag C-195/05

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Italienske Republik

»Traktatbrud – miljø – direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF – begrebet »affald« – fødevarerester hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, bestemt til fremstilling af dyrefoder – restprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener, tiltænkt internater for selskabsdyr«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Mazák fremsat den 22. marts 2007

Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 18. december 2007

Sammendrag af dom

1. Miljø – affald – direktiv 75/442 – begrebet affald

[Art. 174, stk. 2, EF; Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a)]

2. Miljø – affald – direktiv 75/442 – anvendelsesområde

[Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a), og art. 2, stk. 1]

3. Miljø – affald – direktiv 75/442 – begrebet affald

[Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a)]

4. Miljø – affald – direktiv 75/442 – anvendelsesområde

[Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra a), og art. 2, stk. 1]

5. Miljø – affald – direktiv 75/442 – anvendelsesområde

(Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156)

1. Kvalificeringen som »affald« af et stof eller en genstand i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, afhænger først og fremmest af indehaverens handlemåde og af, hvorledes udtrykket »skille sig af med« skal forstås. Ordene »skille sig af med« skal fortolkes i lyset ikke blot af direktivets væsentligste formål – som ifølge tredje betragtning er beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald – men også af artikel 174, stk. 2, EF, som bestemmer, at Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau og bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats. Det følger heraf, at ordene »skille sig af med« og dermed begrebet affald ikke kan fortolkes snævert.

(jf. præmis 34 og 35)

2. Da direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, ikke indeholder noget afgørende kriterium til påvisning af, om indehaveren har til hensigt at skille sig af med det pågældende stof eller den pågældende genstand, er medlemsstaterne, når der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser på området, frit stillet med hensyn til valget af de bevismidler, der kræves for de forskellige forhold, der defineres i de direktiver, som de gennemfører, idet fællesskabsrettens virkning dog ikke må begrænses. Således kan medlemsstaterne f.eks. definere forskellige affaldskategorier, bl.a. for at lette tilrettelæggelsen og kontrollen af affaldshåndteringen, forudsat at forpligtelserne ifølge direktivet eller andre fællesskabsbestemmelser om affald overholdes, og at udelukkelse af visse kategorier fra anvendelsesområdet for de regler, som er fastsat for gennemførelsen af forpligtelserne i henhold til direktivet, er sket i medfør af dettes artikel 2, stk. 1.

(jf. præmis 43)

3. Listen over affaldskategorier i bilag I til direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, samt de bortskaffelses- og nyttiggørelsesformer, der opregnes i bilag II A og II B til direktivet, viser, at affaldsbegrebet principielt ikke udelukker nogen type af restprodukter eller andre stoffer hidrørende fra en fremstillingsproces.

Om der faktisk er tale om »affald« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), i direktivet, skal undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder, hvorved der skal tages hensyn til dette direktivs formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses. Visse omstændigheder kan således være indicier for, at der foreligger en handling til, en hensigt om eller en pligt til at »skille sig af med« et stof eller en genstand i nævnte bestemmelses forstand. Det er bl.a. tilfældet, når det anvendte stof er et restprodukt fra en produktion eller fra forbrug, dvs. et produkt, producenten ikke primært og som sådan har søgt at fremstille, idet metoden til behandling af eller anvendelsesmåden for et stof ikke er afgørende for, om det kvalificeres som affald. Ud over kriteriet om, at et givet stof har karakter af fremstillingsrest eller ej, udgør sandsynlighedsgraden for genanvendelse af det pågældende stof uden forudgående forarbejdningsoperation følgelig et relevant kriterium med henblik på at afgøre, om stoffet er affald i direktivets forstand. Såfremt der ud over den blotte mulighed for genanvendelse af stoffet består en økonomisk fordel for indehaveren ved genanvendelse, er sandsynligheden for en sådan genanvendelse høj. I en sådan situation kan det pågældende stof ikke længere fremstå som en byrde, som indehaveren ville søge at skille sig af med, men som et autentisk produkt. For at visse stoffer ikke bør betragtes som restprodukter fra fremstilling, men som biprodukter, som indehaveren på grund af sin åbenbare vilje til deres genanvendelse ikke søger at skille sig af med, må det tillige kræves, at denne genanvendelse af et gode, et materiale eller et råstof – herunder til opfyldelse af behov hos andre erhvervsdrivende end den, som har fremstillet det – ikke er rent eventuel, men sikker, ikke nødvendiggør forudgående forarbejdning og sker i den kontinuerlige produktions- eller anvendelsesproces. Følgelig kan det ikke udledes af den blotte omstændighed, at de pågældende materialer bliver genanvendt, at de ikke udgør affald i direktivets forstand. Hvad der sker med en genstand eller et stof i fremtiden, er nemlig ikke i sig selv afgørende for, om genstanden eller stoffet eventuelt har karakter af affald, idet affald i direktivets artikel 1, litra a), er defineret under henvisning til indehaverens adfærd, hensigt eller forpligtelse i relation til at skille sig af med genstanden eller stoffet.

(jf. præmis 36, 37, 40, 42, 44-46, 48 og 49)

4. Artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, angiver ikke blot definitionen af begrebet »affald« i direktivets forstand, men fastsætter også, sammen med artikel 2, stk. 1, direktivets anvendelsesområde. Artikel 2, stk. 1, angiver, hvilken type affald der er eller kan være udelukket fra direktivets anvendelsesområde, og på hvilke betingelser, idet samtlige affaldsformer, som opfylder den nævnte definition, i princippet er omfattet heraf. Enhver national bestemmelse, der generelt begrænser rækkevidden af de af direktivet flydende forpligtelser mere end det efter direktivets artikel 2, stk. 1, tilladte, er nødvendigvis ikke i overensstemmelse med direktivets anvendelsesområde.

(jf. præmis 53)

5. Direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, kan ikke anses for at finde residuel anvendelse i forhold til Fællesskabets og de nationale retsforskrifter om fødevaresikkerhed hvad angår fødevarerester fra landbrugsfødevareindustrien og restprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener af alle former for fødevarer til selskabsdyr. Selv om formålene med visse af disse forskrifter eventuelt kan overlappe direktivets bestemmelser, er og forbliver de nemlig mærkbart forskellige. Desuden er der, uden for de udtrykkeligt i direktivets artikel 2, stk. 1, nævnte tilfælde, intet i direktivet, som angiver, at det ikke skal finde anvendelse kumulativt med anden lovgivning.

(jf. præmis 55)

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

18. december 2007 ( )

»Traktatbrud – miljø – direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF – begrebet »affald« – fødevarerester hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, bestemt til fremstilling af dyrefoder – restprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener, tiltænkt internater for selskabsdyr«

I sag C-195/05,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 2. maj 2005,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Konstantinidis, som befuldmægtiget, bistået af avvocato G. Bambara, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Fiengo, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (refererende dommer) og P. Lindh,

generaladvokat: J. Mazák

justitssekretær: fuldmægtig J. Swedenborg,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. januar 2007,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. marts 2007,

afsagt følgende

Dom

1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32) (herefter »direktivet«),

– idet den har fastsat retningslinjer med virkning for hele sit nationale område, der bl.a. udførligt fremgår af miljøministeriets cirkulære af 28. juni 1999 om forklarende bemærkninger vedrørende definitionen af begrebet affald (herefter »cirkulæret af juni 1999«) og ved sundhedsministeriets meddelelse af 22. juli 2002 om instrukser vedrørende det sundhedshygiejniske område hvad angår anvendelse i dyrefoder af materialer og biprodukter hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien (GURI nr. 180 af 2.8.2002, berigtiget i GURI nr. 245 af 18.10.2002, herefter »2002-meddelelsen«), med henblik på fra anvendelsesområdet for lovgivningen om affald at udelukke fødevarerester hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, bestemt til fremstilling af dyrefoder, og

– idet den ved artikel 23 i lov nr. 179 af 31. juli 2002 om miljø (GURI nr. 189 af 13.8.2002, herefter »lov nr. 179/2002«) fra anvendelsesområdet for lovgivningen om affald har udelukket restprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener af alle former for holdbare, kogte eller rå fødevarer, der endnu ikke indgår i distributionskæden for fødevarer, tiltænkt internater for selskabsdyr.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser

2 Ifølge direktivets artikel 1, litra a) og c), forstås ved

»a) »affald« ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med

Kommissionen skal senest den 1. april 1993 efter fremgangsmåden i artikel 18 have udarbejdet en liste over affald, som tilhører kategorierne i bilag I. Denne liste skal gennemgås regelmæssigt og revideres efter behov efter samme fremgangsmåde.

[…]

c) indehaver: producenten af affaldet eller den fysiske eller juridiske person, som er i besiddelse af det«.

3 I direktivets artikel 1, litra e) og f), defineres begreberne bortskaffelse og nyttiggørelse af affald, som enhver form og metode, der er anført i direktivets bilag II A og II B.

4 Direktivets artikel 2, stk. 1, litra b), opregner de affaldsformer, som falder uden for dets anvendelsesområde, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«.

5 Bilag I til direktivet med overskriften »Affaldskategorier« omfatter i kategori Q 14 »produkter, som indehaveren ikke længere har brug for (f.eks. kasserede artikler fra landbrug, husholdninger, kontorer, forretninger, værksteder osv.)«, og i kategori Q 16 »ethvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgår i ovennævnte kategorier«.

6 Kommissionen har vedtaget beslutning 94/3/EF af 20. december 1993 om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 (EFT 1994 L 5, s. 15). Listen er blevet fornyet ved Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3 og Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT L 226, s. 3). Det Europæiske Affaldskatalog, der er blevet udarbejdet ved beslutning 2000/532, er blevet ændret ved flere lejligheder, senest ved Rådets beslutning 2001/573/EF af 23. juli 2001 (EFT L 203, s. 18). Denne liste indeholder en klassificering af affaldet på grundlag af kilderne. Kapitel 2 har overskriften »Affald fra landbrug, gartneri, jagt, fiskeri, akvakultur samt fremstilling og forarbejdning af levnedsmidler«.

De nationale bestemmelser

7 Artikel 6, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997 om gennemførelse af direktiv 91/156/EØF om affald, direktiv 91/689/EØF om farligt affald og direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald (almindeligt tillæg til GURI nr. 38 af 15.2.1997, herefter »lovdekret nr. 22/97«) har følgende ordlyd:

»I dette dekret forstås ved

a) affald: ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag A, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med

[…]«

8 I henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, falder visse stoffer eller materialer uden for dekretets anvendelsesområde, for så vidt som de er omfattet af særlovgivning, herunder i litra c) »døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre ikke-farlige naturlige stoffer, som anvendes i landbruget«.

9 Ved artikel 23, stk. 1, litra b), i lov nr. 179/2002 indsattes i nævnte artikel 8, stk. 1, i lovdekret nr. 22/97 et nyt litra c)a, som fra dekretets anvendelsesområde udelukker »restprodukter og overskudsprodukter, der hidrører fra tilberedelse i køkkener af alle former for holdbare, kogte eller rå fødevarer, der endnu ikke indgår i distributionskæden for fødevarer, og som er tiltænkt internater for selskabsdyr som omhandlet i lov nr. 281 af 14. august 1991, med senere ændringer, under overholdelse af gældende lovgivning«.

10 Cirkulæret af juni 1991 definerer nærmere udtrykket »affald« i artikel 6 i lovdekret nr. 22/97 og bestemmer i stk. 3, litra b), at

»materialer, stoffer eller genstande hidrørende fra produktions- eller prækonsumptionsprocesser, som indehaveren ikke skiller sig af med, ikke er forpligtet til at skille sig af med og ikke agter at skille sig af med, og som indehaveren følgelig ikke overgiver til affaldsindsamling eller affaldstransportordninger eller til affaldshåndteringsordninger med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse, er underlagt bestemmelserne om råstoffer og ikke affaldsbestemmelserne, forudsat at de har karakter af sekundære råstoffer som omhandlet i ministerielt dekret [om identificering af ikke-farligt affald omfattet af den forenklede indsamlingsprocedure ifølge artikel 31 og 33 i lovdekret nr. 22/1997] af 5. februar 1998 [ordinært tillæg til GURI nr. 88 af 16.4.1988] og objektivt og faktisk er direkte bestemt til at blive anvendt i en produktionsproces«

11 2002-meddelelsen er affattet således:

»[...]

Forudsat at sundheds- og hygiejneforskrifter overholdes, anses materialer og biprodukter, der hidrører fra forarbejdning i landbrugsfødevareindustrien, for »råstoffer til dyrefoder«, såfremt producenten ønsker at anvende dem i den zootekniske fødecyklus.

I sådanne tilfælde er materialerne ikke omfattet af affaldsbestemmelserne, men af bestemmelserne om fremstilling og handel med dyrefoder og, såfremt der er tale om produkter, der er af animalsk oprindelse eller indeholder ingredienser af animalsk oprindelse, af den relevante gældende sundhedslovgivning [...]

[...]

I mangel af den angivne dokumentation for, at materialerne eller biprodukterne faktisk er bestemt til at blive anvendt som dyrefoder, skal materialer og biprodukter, der hidrører fra forarbejdningen og handelscyklussen i landbrugsfødevareindustrien, underlægges retsreglerne om affald […]

[…]«

Den administrative procedure

12 Ved skrivelse af 11. og af 19. juni 2001, af 28. august 2001, af 6. november 2001 og af 10. april 2002 besvarede de italienske myndigheder den åbningsskrivelse, der den 22. oktober 1999 var sendt til Italien af Kommissionen, og den begrundede udtalelse af 11. april 2001. I disse dokumenter gjorde Kommissionen gældende, at Den Italienske Republik havde tilsidesat direktiv 75/442, idet den havde vedtaget bindende praktiske instrukser for anvendelsen af de italienske bestemmelser om affald, hvorefter visse fødevarerester og overskudsprodukter, som hidrørte fra landbrugsfødevareindustrien, kantiner og restauranter og var bestemt til fodring af dyr, ikke var omfattet af den nationale lovgivning om affald.

13 Henset til de oplysninger, de italienske myndigheder fremsendte, fik Kommissionen den opfattelse, at tilpasningen af den italienske lovgivning til kravene i den begrundede udtalelse krævede væsentlige ændringer. På dette grundlag fremsendte Kommissionen den 19. december 2002 en yderligere åbningsskrivelse, som de italienske myndigheder tog stilling til ved skrivelse af 13. februar 2003.

14 Derefter fremsatte Kommissionen den 11. juli 2003 en supplerende begrundet udtalelse, hvori den gav Italien en frist på to måneder til at efterkomme udtalelsen, regnet fra dens modtagelse.

15 Da de italienske myndigheder ved skrivelse af 4. november 2003 fortsat bestred gyldigheden af Kommissionens argumentation, har Kommissionen anlagt nærværende sag.

Om søgsmålet

Parternes argumenter

16 Til støtte for søgsmålet har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at den omtvistede lovgivning går ud over angivelserne i Domstolens praksis vedrørende de tilfælde, hvor et materiale hidrørende fra en fremstillingsproces, der ikke er bestemt til at fremstille det, ikke skal betragtes som affald.

Madaffald fra landbrugsfødevareindustrien, bestemt til fremstilling af dyrefoder

17 Kommissionen har gjort gældende, at retningslinjerne i cirkulæret fra juni 1999 og meddelelsen fra 2002 er ensbetydende med, at man fra de nationale bestemmelser om affald udelukker madaffald bestemt til fremstilling af dyrefoder, når de specifikke hygiejne- og sundhedsmæssige bestemmelser overholdes. Ifølge disse retningslinjer er det tilstrækkeligt, at et restprodukt fra landbrugsfødevareindustrien er bestemt til fremstilling af dyrefoder på grundlag af indehaverens åbenbare vilje, for at restproduktet for altid er udelukket fra affaldsordningen.

18 Ifølge Kommissionen kan den omstændighed, at det er muligt at genanvende produktionsrester uden forudgående forarbejdning, imidlertid ikke anses for på afgørende måde at afskære indehaveren fra at skille sig af med det eller at agte eller være forpligtet til at skille sig af med det i direktivets forstand.

19 Hvad alene angår biprodukter har Domstolen vel anerkendt, at det, såfremt indehaveren opnår en økonomisk fordel heraf, kan konkluderes, at indehaveren ikke »skiller sig af med« biproduktet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1, litra a). Da affaldsbegrebet skal fortolkes udvidende, kan udelukkelsen fra direktivets anvendelsesområde kun tillades, såfremt visse betingelser er opfyldt; betingelser, der tillader at antage, at genanvendelsen ikke er en blot eventualitet, men sikker, uden forudgående forarbejdning og i den kontinuerlige produktionsproces.

20 Ifølge Kommissionen må man tillige bedømme graden af sandsynligheden for et materiales genanvendelse og særlig afklare, om materialet genanvendes i samme fremstillingsproces som den, som det hidrører fra. Modsat Den Italienske Republiks opfattelse kan der imidlertid ikke eksistere en enkelt fremstillingsproces, når madaffaldet rent faktisk skal anvendes til dyrefoder. Det blotte forhold, at dette affald overføres af den erhvervsdrivende, der har produceret det, til den, som vil bruge det, forudsætter i realiteten en hel række transaktioner (deponering, omdannelse og transport), som ifølge direktivet netop skal kontrolleres.

21 Den Italienske Republik har gjort gældende, at forudsat at de relevante sundheds- og hygiejneforskrifter overholdes, anses materialer og biprodukter, der hidrører fra fremstillingsprocesser i landbrugsfødevareindustrien, for »råstoffer til dyrefoder« som omhandlet i meddelelsen fra 2002, når producenten har til hensigt at anvende dem i den zootekniske fødecyklus. En sådan hensigt tillige med visheden om, at disse biprodukter vil blive genanvendt, udgør tilstrækkeligt bevis for, at producenten eller indehaveren ikke agter at skille sig af med det pågældende materiale i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1, litra a).

22 Medlemsstaten finder, at undtagelsen i de gældende retningslinjer på ingen måde er en a priori-udelukkelse fra den nationale affaldsordning af madaffald hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, da udelukkelsen er betinget af, at der ikke alene er en klar hensigt hos indehaveren til at bruge affaldet i produktionscyklussen for dyrefoder, men også sikkerhed for, at affaldet genanvendes.

23 I dette tilfælde er det omhandlede affald ikke omfattet af affaldsbestemmelserne, men af bestemmelserne om fremstilling og handel med dyrefoder, navnlig Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EFT L 31, s. 1), samt, hvis der er tale om biprodukter af animalsk oprindelse, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1774/2002 af 3. oktober 2002 om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter, som ikke er bestemt til konsum (EFT L 273, s. 1).

24 Ifølge den italienske regering skal man også anvende de såkaldte »HACCP«-bestemmelser (hazard analysis and critical control points (risikoanalyse og kritiske kontrolpunkter)), der findes i følgende retsakter:

– Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 852/2004 af 29. april 2004 om fødevarehygiejne (EUT L 139, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 af 29. april 2004 om særlige hygiejnebestemmelser for animalske fødevarer (EUT L 139, s. 55) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 854/2004 af 29. april 2004 om særlige bestemmelser for tilrettelæggelsen af den offentlige kontrol af animalske produkter til konsum (EUT L 139, s. 206)

– Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 183/2005 af 12. januar 2005 om krav til foderstofhygiejne (EUT L 35, s. 1) og

– Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 882/2004 af 29. april 2004 om offentlig kontrol med henblik på verifikation af, at foderstof- og fødevarelovgivningen samt dyresundheds- og dyrevelfærdsbestemmelserne overholdes (EUT L 165, s. 1).

25 Disse forordninger om fødevarer og de relevante regler i national ret tilsigter, ligesom direktivet, at kontrollere oplagrings-, forarbejdnings- og transportoperationer og er, idet de sikrer passende foranstaltninger til beskyttelse af sundheden, også egnede til at beskytte miljøet.

26 Ifølge Den Italienske Republik er den kontrol, som finder sted i fødevarekæden – og som især tager sigte på at sikre muligheden for at spore varer og råstoffer til dyrefoder tilbage til produktionsstedet – af en sådan art, at det må antages, at den nævnte kæde udgør en enkelt fremstillingsproces. Medlemsstaten henviser også til, at aktiviteterne i landbrugsfødevareindustrien og dyrefoderindustrien i Italien er undergivet et krav om tilladelse, som meddeles på grundlag af en passende dokumentation for, at såvel de personer, der ansøger om tilladelse, som transportstrukturen og transportmidlerne opfylder de fastsatte betingelser.

27 Det er medlemsstatens opfattelse, at Kommissionen tilsigter at give affaldsreglerne forrang, som er almene, men residuelle, i forhold til de materielle og særlige regler, der gælder for fødevareindustrien.

28 I øvrigt finder regeringen, at resultatet af at anvende Kommissionens tilgangsvinkel ville være, at brugen af fødevarebiprodukter til fremstilling af dyrefoder ville blive forhindret, da biprodukterne i henhold til italiensk fødevarelovgivning ikke vil kunne leveres til lokaliteter, der er anvendes til fremstilling af dyrefoder, idet biprodukterne skal henføres til affaldskategorien og følgelig transporteres i et køretøj godkendt til affald. Kommissionens fortolkning ville derfor indebære en forøget produktion og bortskaffelse af madaffald, hvorved genanvendelse af madaffaldet som foder ville blive hindret.

Restprodukter og overskudsprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener, tiltænkt internater for selskabsdyr

29 Kommissionen har gjort gældende, at artikel 23 i lov nr. 179/2002 bevirker udelukkelse fra anvendelsesområdet for lovdekret nr. 22/97 af »rest- og overskudsprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener af alle former for holdbare, kogte eller rå fødevarer, der endnu ikke indgår i distributionskæden for fødevarer, og som er tiltænkt internater for selskabsdyr«. Ifølge Kommissionen kan det ikke hævdes, at sådanne rester ikke er genstand for indehaverens hensigt om at skille sig af med det, hvilket i øvrigt bekræftes af, at de også er anført i artikel 8 i lovdekret nr. 22/97.

30 Ligeledes i forbindelse med den lovgivning, som der henvises til i den anden del af Kommissionens søgsmål, gør Den Italienske Republik gældende, at indehaveren skal bevise sin vilje til ikke at skille sig af med resterne eller overskud fra fødevarer ved at godtgøre, at disse faktisk er bestemt til internater for selskabsdyr, der er tilladt i national lovgivning. I øvrigt vedrører udelukkelsen fra affaldslovgivningen i realiteten stadig fødevareoverskud og ikke »rester« fra fremstillingen. En lovgivning med præcisering herom er under udarbejdelse med henblik på vedtagelse.

Domstolens bemærkninger

31 Det er ubestridt, at den italienske lovgivning, som er omhandlet i dette søgsmål, udelukker dels madaffald hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, dels rest- eller overskudsprodukter fra tilberedelse i køkkener, der ikke er indgået i fødevarekæden (herefter under ét »de omtvistede stoffer«), fra anvendelsesområdet for den nationale lovgivning til gennemførelse af direktivet, når stofferne er bestemt enten til fremstilling af dyrefoder eller direkte til fodring af dyr anbragt i internater for selskabsdyr.

32 Med de to dele af søgsmålet, som gennemgås samlet, har Kommissionen nærmere bestemt gjort gældende, at den pågældende lovgivning ikke respekterer begrebet affald, således som det er defineret i direktivets artikel 1, litra a); sagsøgte har indført en for generel undtagelse fra den nationale affaldslovgivning, der bevirker en automatisk og uberettiget udelukkelse af de omtvistede stoffer fra anvendelsesområdet for bestemmelserne om håndtering af affald i henhold til direktivet.

33 Heroverfor har Den Italienske Republik i det væsentlige gjort gældende, at når betingelserne for at anvende den i søgsmålet omhandlede lovgivning er opfyldt, henhører de omtvistede stoffer ikke under begrebet affald i direktivets forstand, således som det er blevet fortolket af Domstolen.

34 I direktivets artikel 1, litra a), forstås der ved affald »ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I [til direktivet], og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«. Det nævnte bilag præciserer og illustrerer denne definition ved at fremlægge en liste over stoffer og genstande, der kan kvalificeres som affald. Listen har imidlertid kun oplysende karakter, da kvalificeringen af affald frem for alt sker på grundlag af indehaverens adfærd og betydningen af ordene »skille sig af med« (jf. i denne retning dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 26, af 7.9.2004, sag C-1/03, Van de Walle m.fl., Sml. I, s. 7613, præmis 42, og af 10.5.2007, sag C-252/05, Thames Water Utilities, Sml. I, s. 3883, præmis 24).

35 Ordene »skille sig af med« skal fortolkes i lyset ikke blot af direktivets væsentligste formål – som ifølge tredje betragtning er »beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald« – men også af artikel 174, stk. 2, EF. Deri bestemmes: »Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats […]« Det fremgår heraf, at ordene »at skille sig af med« og dermed begrebet »affald« i direktivets artikel 1, litra a), ikke kan fortolkes snævert (jf. i denne retning bl.a. dom af 15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml. I, s. 4475, præmis 36-40, og Thames Water Utilities, præmis 27).

36 Visse omstændigheder kan være indicier for, at der foreligger en handling til, en hensigt om eller en pligt til at »skille sig af med« et stof eller en genstand i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1, litra a) (dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 83). Det er bl.a. tilfældet, når det anvendte stof er et restprodukt fra en produktion eller fra forbrug, dvs. et produkt, producenten ikke primært og som sådan har søgt at fremstille (jf. i denne retning dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 84, og dom af 11.11.2004, sag C-457/02, Niselli, Sml. I, s. 10853, præmis 43).

37 I øvrigt er metoden til behandling af eller anvendelsesmåden for et stof ikke afgørende for, om det kvalificeres som affald (jf. dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 64, og dom af 1.3.2007, sag C-176/05, KVZ retec, Sml. I, s. 1721, præmis 52).

38 Domstolen har således præciseret dels, at gennemførelsen af én af de bortskaffelses- eller nyttiggørelsesformer, som nævnes i henholdsvis bilag II A eller II B til direktivet, ikke i sig selv gør det muligt som affald at klassificere et stof eller en genstand, som indgår heri (jf. i denne retning bl.a. Niselli-dommen, præmis 36 og 37), dels at affaldsbegrebet ikke udelukker stoffer og genstande, der vil kunne genanvendes økonomisk (jf. i denne retning bl.a. dom af 25.6.1997, forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, præmis 47 og 48). Formålet med den overvågnings- og håndteringsordning, der er indført ved direktivet, er, at den skal dække alle genstande og stoffer, som indehaveren skiller sig af med, uanset om de har handelsmæssig værdi, og om de som erhvervsmæssig aktivitet indsamles med henblik på genvinding, videreudnyttelse eller genanvendelse (jf. bl.a. dom af 18.4.2002, sag C-9/00, Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, herefter »Palin-Granit-dommen«, Sml. I, s. 3533, præmis 29).

39 Det fremgår imidlertid også af Domstolens retspraksis, at goder, materialer eller råstoffer hidrørende fra en udvindings- eller fremstillingsproces, hvis primære formål ikke er fremstilling heraf, i visse tilfælde kan antages ikke at være et restprodukt, men et biprodukt, som indehaveren ikke søger at »skille sig af med« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1, litra a), men som vedkommende ønsker at udnytte eller markedsføre – herunder i givet fald til brug for andre erhvervsdrivende end den, som fremstillede det – på for indehaveren fordelagtige vilkår i en senere proces, på den betingelse at denne genanvendelse er sikker, ikke nødvendiggør forudgående forarbejdning og sker i en kontinuerlig fremstillings- eller anvendelsesproces (jf. i denne retning Palin Granit-dommen, præmis 34-36, dom af 11.9.2003, sag C-114/01, AvestaPolarit Chrome, Sml. I, s. 8725, præmis 33-38, Niselli-dommen, præmis 47, samt domme af 8.9.2005, sag C-416/02, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7487, præmis 87 og 90, og sag C-121/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7569, præmis 58 og 61).

40 Ud over kriteriet om, at et givet stof har karakter af fremstillingsrest eller ej, udgør sandsynlighedsgraden for genanvendelse af det pågældende stof uden forudgående forarbejdningsoperation følgelig et relevant kriterium med henblik på at afgøre, om stoffet er affald i direktivets forstand. Såfremt der ud over den blotte mulighed for genanvendelse af stoffet består en økonomisk fordel for indehaveren ved genanvendelse, er sandsynligheden for en sådan genanvendelse høj. I en sådan situation kan det pågældende stof ikke længere fremstå som en byrde, som indehaveren ville søge at »skille sig af med«, men som et autentisk produkt (jf. Palin Granit-dommen, præmis 37, og Niselli-dommen, præmis 46).

41 Det må imidlertid antages, at såfremt en sådan genanvendelse nødvendiggør langvarig oplagring og derfor udgør en byrde for indehaveren samt potentielt kan have skadelig indvirkning på miljøet, som direktivet netop tilsigter at begrænse, kan den ikke betegnes som sikker og kan kun tages i betragtning på mere eller mindre lang sigt, således at det pågældende stof i princippet må betragtes som affald (jf. i denne retning Palin Granit-dommen, præmis 38, og AvestaPolarit Chrome-dommen, præmis 39).

42 Om der faktisk er tale om »affald« i direktivets forstand skal imidlertid undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder, hvorved der skal tages hensyn til dette direktivs formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses (jf. i denne retning dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 88, og KVZ retec-dommen, præmis 63, samt kendelse af 15.1.2004, sag C-235/02, Saetti og Frediani, Sml. I, s. 1005, præmis 40).

43 Da direktivet ikke indeholder noget anvendeligt afgørende kriterium til påvisning af, om indehaveren har til hensigt at skille sig af med det pågældende stof eller den pågældende genstand, er medlemsstaterne, når der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser på området, frit stillet med hensyn til valget af de bevismidler, der kræves for de forskellige forhold, der defineres i de direktiver, som de gennemfører, idet fællesskabsrettens virkning dog ikke må begrænses (jf. dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 41, og Niselli-dommen, præmis 34). Således kan medlemsstaterne f.eks. definere forskellige affaldskategorier, bl.a. for at lette tilrettelæggelsen og kontrollen af affaldshåndteringen, forudsat at forpligtelserne ifølge direktivet eller andre fællesskabsbestemmelser om affald overholdes, og at udelukkelse af visse kategorier fra anvendelsesområdet for de regler, som er fastsat for gennemførelsen af forpligtelserne i henhold til direktivet, er sket i medfør af dettes artikel 2, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 16.12.2004, sag C-62/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 12).

44 I det foreliggende tilfælde finder Den Italienske Republik i det væsentlige, at undtagelserne ifølge den i søgsmålet omhandlede lovgivning er afhængig ikke blot af den åbenbare vilje hos indehaveren af de omtvistede stoffer til at anvende dem til dyrefoder, men også af den sikre genanvendelse af disse stoffer. Derfor skal den retspraksis, som der henvises til i denne doms præmis 39 og 40, anvendes, således at stofferne ikke bør betragtes som restprodukter fra fremstilling, men som biprodukter, som indehaveren på grund af sin åbenbare vilje til deres genanvendelse ikke søger at »skille sig af med« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 1, litra a). Desuden bør der i sådanne tilfælde anvendes andre bestemmelser, navnlig bestemmelserne om fødevaresikkerhed. Disse tager imidlertid også sigte på at kontrollere deponering, forarbejdning og transport af de omtvistede stoffer og er egnede til, med deres fremme af beskyttelsen af sundheden, at beskytte miljøet på samme måde, som det gøres i direktivet.

45 Indledningsvis skal det herved påpeges, at listen over affaldskategorier i bilag I til direktivet samt de bortskaffelses- og nyttiggørelsesformer, der opregnes i bilag II A og II B til direktivet, viser, at affaldsbegrebet principielt ikke udelukker nogen type af restprodukter eller andre stoffer hidrørende fra en fremstillingsproces (jf. Inter-Environnement Wallonie-dommen, præmis 28).

46 Det må imidlertid antages, henset til den forpligtelse, som der er henvist til i denne doms præmis 35, til at foretage en bred fortolkning af affaldsbegrebet og af kravene i den i denne doms præmis 36-41 anførte retspraksis, at anvendelsen af en argumentation som den af den italienske regering fremførte vedrørende de biprodukter, som indehaveren ikke ønsker at skille sig af med, skal begrænses til situationer, hvori genanvendelse af et gode, et materiale eller et råstof – herunder til opfyldelse af behovet hos andre erhvervsdrivende end den, som har fremstillet det – ikke er rent eventuel, men sikker, ikke nødvendiggør forudgående forarbejdning og sker i den kontinuerlige produktions- eller anvendelsesproces.

47 Det fremgår imidlertid af de af Den Italienske Republik afgivne forklaringer, der er gengivet i denne doms præmis 21, at den i søgsmålet omhandlede lovgivning forudser muligheden for at udelukke de omtvistede stoffer fra anvendelsesområdet for den nationale affaldslovgivning, endog når stofferne er undergivet de forarbejdninger, som omhandles i den gældende fællesskabs- og nationale lovgivning.

48 Selv om det i øvrigt kunne sikres, at de omtvistede stoffer virkelig genanvendes til dyrefoder – hvorved bemærkes, at den blotte vilje til at ville anvende sådanne stoffer til dyrefoder, selv om viljen forinden godtgøres skriftligt, dog ikke kan sidestilles med, at de faktisk anvendes til dette formål – fremgår det navnlig af denne doms præmis 36 og 37, at den måde, hvorpå et stof anvendes, ikke er afgørende for, om stoffet kvalificeres som affald. Det kan følgelig ikke udledes af den blotte omstændighed, at de omtvistede stoffer bliver anvendt, at de ikke er »affald« i direktivets forstand.

49 Hvad der sker med en genstand eller et stof i fremtiden, er ikke i sig selv afgørende for, om genstanden eller stoffet eventuelt har karakter af affald, idet affald i direktivets artikel 1, litra a), er defineret under henvisning til indehaverens adfærd, hensigt eller forpligtelse i relation til at skille sig af med genstanden eller stoffet (jf. i denne retning dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 64, og KVZ retec-dommen, præmis 52).

50 Det fremgår derfor, at de omtvistede bestemmelser i realiteten indfører en formodning for, at de omhandlede stoffer i de i bestemmelserne omhandlede situationer er biprodukter, der for indehaveren som følge af dennes vilje til, at de genanvendes, udgør en fordel eller en økonomisk værdi snarere end en byrde, som han måtte ønske at skille sig af med.

51 Selv om denne hypotese kan modsvare realiteterne i visse tilfælde, kan der dog ikke bestå en almindelig formodning for, at indehaveren af de omhandlede stoffer af deres genanvendelse fremskaffer en fordel ud over den, der hidrører fra det blotte forhold, at man kan skille sig af hermed.

52 Det må således fastslås, at de pågældende bestemmelser fører til, at affaldsbegrebet i italiensk ret ikke kommer til at omfatte restprodukter, som imidlertid opfylder definitionen i direktivets artikel 1, litra a).

53 Den sidstnævnte bestemmelse leverer ikke blot definitionen af begrebet »affald« i direktivets forstand, men fastsætter også, sammen med artikel 2, stk. 1, direktivets anvendelsesområde. Artikel 2, stk. 1, angiver, hvilken type affald der er eller kan være udelukket fra direktivets anvendelsesområde, og på hvilke betingelser, når samtlige affaldsformer, som opfylder den nævnte definition, i princippet er omfattet heraf. Enhver national bestemmelse, som generelt begrænser rækkevidden af de af direktivet lydende forpligtelser mere end det efter direktivets artikel 2, stk. 1, tilladte, er nødvendigvis ikke i overensstemmelse med direktivets anvendelsesområde (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 11), hvorved der således gribes ind i den fulde virkning af artikel 174 EF (jf. i denne retning dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl., præmis 42).

54 Med hensyn til de fællesskabsforskrifter og nationale forskrifter, der omtales i denne doms præmis 23-25 – som Den Italienske Republik har påberåbt sig for nærmere bestemt at gøre gældende, at samtlige fællesskabs- og nationale retsforskrifter vedrørende sikkerhedskravene på området for fødevarer og dyrefoder gør det umuligt at kvalificere de omtvistede stoffer som affald – bemærkes blot, at de pågældende stoffer ikke principielt fremstår som stoffer og genstande opregnet i direktivets artikel 2, stk. 1, således at undtagelsen for anvendelsen af dette, som fremgår af denne bestemmelse, ikke kan angå disse stoffer. Det skal tillige påpeges, at intet i direktivet angiver, at det ikke omhandler de bortskaffelses- eller nyttiggørelsesformer, som indgår i den industrielle fremstillingsproces, når disse ikke fremstår som en fare for menneskets sundhed eller miljøet (jf. Inter-Environnement Wallonie-dommen, præmis 30).

55 I øvrigt, og i modsætning til det af Den Italienske Republik hævdede, kan direktivet ikke anses for at finde residuel anvendelse i forhold til Fællesskabets og de nationale retsforskrifter om fødevaresikkerhed. Selv om formålene med visse af disse forskrifter eventuelt kan overlappe direktivets bestemmelser, er og forbliver de nemlig mærkbart forskellige. Desuden er der, uden for de udtrykkeligt i direktivets artikel 2, stk. 1, nævnte tilfælde, intet i direktivet, som angiver, at det ikke skal finde anvendelse kumulativt med anden lovgivning.

56 Hvad endelig angår Den Italienske Republiks argument om, at en anvendelse af direktivet vil forhindre genanvendelse af madaffald til dyrefoder, fordi dette affald skal transporteres i køretøjer godkendt til transport af affald, som ikke opfylder de helt nødvendige hygiejneregler, har Kommissionen med rette fremhævet, at årsagen til denne situation ligger i den italienske lovgivning og ikke i direktivet.

57 Herefter må der gives Kommissionen medhold i sagen.

58 Det skal følgelig fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 1, litra a),

– idet den har fastsat retningslinjer med virkning for hele sit nationale område, der bl.a. udførligt fremgår af cirkulæret fra juni 1999 og meddelelsen fra 2002, med henblik på fra anvendelsesområdet for lovgivningen om affald at udelukke fødevarerester hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, bestemt til fremstilling af dyrefoder, og

– idet den ved artikel 23 i lov nr. 179/2002 fra anvendelsesområdet for lovgivningen om affald har udelukket restprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener af alle former for holdbare, kogte eller rå fødevarer, der endnu ikke indgår i distributionskæden for fødevarer, tiltænkt internater for selskabsdyr.

Sagens omkostninger

59 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991,

– idet den har fastsat retningslinjer med virkning for hele sit nationale område, der bl.a. udførligt fremgår af miljøministeriets cirkulære af 28. juni 1999 om forklarende bemærkninger vedrørende definitionen af begrebet affald og ved sundhedsministeriets meddelelse af 22. juli 2002 om instrukser vedrørende det sundhedshygiejniske område hvad angår anvendelse i dyrefoder af materialer og biprodukter hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, med henblik på fra anvendelsesområdet for lovgivningen om affald at udelukke fødevarerester hidrørende fra landbrugsfødevareindustrien, bestemt til fremstilling af dyrefoder, og

– idet den ved artikel 23 i lov nr. 179 af 31. juli 2002 om miljø fra anvendelsesområdet for lovgivningen om affald har udelukket restprodukter hidrørende fra tilberedelse i køkkener af alle former for holdbare, kogte eller rå fødevarer, der endnu ikke indgår i distributionskæden for fødevarer, tiltænkt internater for selskabsdyr.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.

Underskrifter