DOMSTOLENS DOM AF 2. MARTS 1994. - EUROPA-PARLAMENTET MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - PARLAMENTET - FORMALITETSKRAV - RETSAKT UDSTEDT AF RAADET - LOME-KONVENTIONEN - FINANSFORORDNING - RETLIGT GRUNDLAG. - SAG C-316/91.



Samling af Afgørelser 1994 side I-00625

svensk specialudgave side I-00047

finsk specialudgave side I-00055



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal - akter der kan vaere genstand for soegsmaal - begreb - akter der fremkalder bindende retsvirkninger - retsakt udstedt af en institution paa et andet grundlag end traktaten - uden betydning

(EOEF-traktaten, art. 173)

2. Annullationssoegsmaal - soegsmaal om Parlamentets soegsmaalsret - betingelser - beskyttelse af Parlamentets befoejelser for antagelse til realitetsbehandling - deltagelse i lovgivningsproceduren - kraenkelse som foelge af Raadets valg af retligt grundlag for en retsakt henhoerende under afledt ret - antagelse til realitetsbehandling

(EOEF-traktaten, art. 173)

3. Internationale aftaler - indgaaelse - udviklingsbistand - medlemsstaternes og Faellesskabets kompetence - den fjerde AVS/EOEF-Lomé-konvention - gennemfoerelse - finansiel bistand

(Fjerde AVS/EOEF-Lomé-konvention af 15.12.1989)

4. Internationale aftaler - den fjerde AVS/EOEF-Lomé-konvention - finansiel bistand - finansiering af udgifterne hertil og de naermere vilkaar i forbindelse hermed - saerlig finansforordning - udstedelse - hjemmel - tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser - ingen

(EOEF-traktaten, art. 209; fjerde AVS/EOEF-Lomé-konvention af 15.12.1989, art. 231; den som bilag til konventionen knyttede finansprotokol, art. 1; den interne aftale 91/401 om finansiering af bistanden inden for fjerde AVS/EOEF-konvention, art. 32; finansforordningen 91/491)

Sammendrag

1. Annullationssoegsmaal kan indbringes til proevelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som tilsigter at skabe retsvirkninger, uanset bestemmelsens karakter og form, idet dette ikke afhaenger af, hvorvidt den paagaeldende retsakt er blevet udstedt af vedkommende institution i medfoer af traktatens bestemmelser.

2. Parlamentet kan indbringe et annullationssoegsmaal for Domstolen til proevelse af en retsakt fra Raadet eller Kommissionen, forudsat soegsmaalet alene skal sikre Parlamentets befoejelser, og det kun er baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat. Dette krav er opfyldt, saafremt Parlamentet i tilstraekkelig grad klargoer, hvilken af dets befoejelser der tilsigtes vaernet, og hvorledes denne befoejelse efter dets opfattelse er blevet tilsidesat.

Retten til at blive hoert i overensstemmelse med en bestemmelse i traktaten udgoer en befoejelse for Parlamentet. Udstedelsen af en retsakt paa et retligt grundlag, hvorefter der ikke bestaar noget krav om en hoering, kan indebaere en tilsidesaettelse af denne befoejelse, ogsaa selv om der er sket en fakultativ hoering. En forskriftsmaessig hoering af Europa-Parlamentet i de tilfaelde, hvor traktaten indeholder bestemmelse herom, er saaledes et af de midler, som goer det muligt for Parlamentet effektivt at deltage i lovgivningsproceduren i Faellesskabet.

3. Da Faellesskabets kompetence for saa vidt angaar udviklingsbistand ikke er eksklusiv, kan medlemsstaterne paa egne vegne paatage sig forpligtelser over for tredjelande, saavel kollektivt som individuelt, eller sammen med Faellesskabet.

Den fjerde AVS/EOEF-Lomé-konvention er indgaaet mellem Faellesskabet og dets medlemsstater paa den ene side og AVS-staterne paa den anden side, og ved konventionen er der indfoert et "AVS/EOEF-samarbejde", der i det vaesentlige er af bilateral karakter. Med de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat i konventionen, er Faellesskabet og dets medlemsstater som parter i forhold til AVS-staterne sammen over for disse ansvarlige for opfyldelsen af enhver forpligtelse, der foelger heraf, herunder forpligtelserne vedroerende finansiel bistand.

4. Gennemfoerelsen af Faellesskabets finansielle bistand, som omhandlet i artikel 231 i den fjerde AVS-EOEF-Lomé-konvention og i artikel 1 i den som bilag til konventionen knyttede finansprotokol, henhoerer under en delt kompetence for Faellesskabet og dets medlemsstater, som kan traeffe naermere afgoerelse om finansieringen af og vilkaarene for den oekonomiske bistand. Denne afgoerelse er blevet truffet ved den interne aftale 91/401 om finansiering og forvaltning af Faellesskabets bistand inden for fjerde AVS/EOEF-konvention, hvis gennemfoerelsesbestemmelser er blevet fastsat i en finansforordning, som Raadet skulle udstede paa grundlag af den interne aftales artikel 32.

Artikel 1 i den interne aftale indeholder bestemmelse om, at medlemsstaterne opretter en syvende Europaeisk Udviklingsfond, og fastsaetter den enkelte medlemsstats bidrag til denne. Det foelger heraf, at medlemsstaterne direkte stiller de midler til raadighed, der er noedvendige for at kunne afholde udgifterne til Faellesskabets bistand. Disse udgifter kan herefter ikke anses som udgifter for Faellesskabet, der skal opfoeres paa Faellesskabets budget, og som traktatens artikel 209 finder anvendelse paa.

Foelgelig skulle finansforordningen ikke have vaeret udstedt paa grundlag af traktatens artikel 209, hvorfor dens udstedelse ikke forudsatte nogen obligatorisk hoering af Parlamentet.

Der savner derfor grundlag, at Raadet skulle have tilsidesat Parlamentets befoejelser ved kun at foretage en fakultativ hoering.

Dommens præmisser

1 Ved staevning registreret paa Domstolens Justitskontor den 6. december 1991 har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets finansforordning 91/491/EOEF af 29. juli 1991 vedroerende samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering under fjerde AVS/EOEF-konvention (EFT L 266, s. 1).

2 Den fjerde AVS/EOEF-konvention blev undertegnet i Lomé den 15. december 1989 (EFT 1991 L 229, s. 3). Det finansielle samarbejde er omhandlet i afsnit III, kapitel 2, i konventionens tredje del. Artikel 231 henviser for saa vidt angaar spoergsmaalet om den samlede finansielle bistand til den som bilag til konventionen knyttede finansprotokol. Den samlede bistand er fastsat til 12 000 mio. ECU. Den 16. juli 1990 vedtog repraesentanterne for regeringerne for Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs medlemsstater, forsamlet i Raadet, en intern aftale, 91/401/EOEF, om finansiering og forvaltning af Faellesskabets bistand inden for fjerde AVS/EOEF-konvention (EFT 1991 L 229, s. 288). Ved denne aftale oprettede medlemsstaterne en syvende Europaeisk Udviklingsfond (1990) (herefter benaevnt "EUF").

3 I henhold til artikel 32 i den interne aftale skal gennemfoerelsesbestemmelserne til denne fastsaettes i en finansforordning, som vedtages af Raadet med kvalificeret flertal som omhandlet i aftalens artikel 21, stk. 4, paa grundlag af et udkast fra Kommissionen og efter udtalelse fra Den Europaeiske Investeringsbank for saa vidt angaar de bestemmelser, som vedroerer denne, samt fra Revisionsretten. Denne finansforordning, som Europa-Parlamentet har paastaaet annulleret, blev udstedt af Raadet den 29. juli 1991.

4 Ved sagen soeger Parlamentet fastslaaet, at udgifterne til udviklingsbistand under den fjerde AVS/EOEF-konvention er udgifter for Faellesskabet, som dermed skal vaere underlagt regler i finansforordninger udstedt i medfoer af EOEF-traktatens artikel 209.

5 Ved saerskilt processkrift har Raadet paastaaet sagen afvist. For det foerste er der ikke tale om en retsakt udstedt af Raadet i den i traktatens artikel 173 forudsatte betydning, og for det andet er Parlamentet ikke soegsmaalsberettiget i dette tilfaelde. Ved kendelse af 30. september 1992 har Domstolen besluttet at behandle denne formalitetsindsigelse sammen med sagens realitet.

Formaliteten

6 Raadet og den spanske regering har af to grunde bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling.

7 For det foerste har Raadet gjort gaeldende, at finansforordningen ikke er en retsakt, der kan anfaegtes paa grundlag af traktatens artikel 173. Selv om finansforordningen er en retsakt udstedt af Raadet, er der ikke tale om en retsakt, som er blevet udstedt i medfoer af traktatens bestemmelser, men om en retsakt udstedt paa grundlag af en befoejelse, som Raadet er blevet tillagt ved en bestemmelse i en international aftale, som samtlige medlemsstater er part i.

8 Det bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at annullationssoegsmaal kan anlaegges til proevelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som tilsigter at skabe retsvirkninger, uanset bestemmelsens karakter og form (jf. dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 41, praemis 42, org. ref.: Rec. s. 263).

9 Det foelger heraf, at en af Parlamentet anlagt sag til proevelse af en af en institution udstedt retsakt, der tilsigter at skabe retsvirkninger, kan antages til realitetsbehandling, idet dette ikke afhaenger af, hvorvidt retsakten er blevet udstedt af den paagaeldende institution i medfoer af traktatens bestemmelser.

10 For det andet har Raadet gjort gaeldende, at Parlamentet ikke kan haevde, at dets befoejelser er blevet tilsidesat, idet Parlamentet er blevet hoert, selv om der var tale om en fakultativ hoering.

11 Det bemaerkes indledningsvis, at det fremgaar af fast retspraksis (jf. herved dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2041, praemis 21), at der ved traktaterne er blevet tilvejebragt en kompetencefordeling mellem Faellesskabets forskellige institutioner, hvorved hver enkelt institution er tillagt opgaver som led i Faellesskabets institutionelle opbygning og gennemfoerelsen af de opgaver, der er overdraget Faellesskabet.

12 Det paahviler Domstolen at vaerne om denne institutionelle balance ved at sikre den fulde gennemslagskraft af traktatens bestemmelser om kompetencefordelingen. I sin dom i ovennaevnte sag, Parlamentet mod Raadet, praemis 27, fastslog Domstolen i overensstemmelse hermed, at Parlamentet kan indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt udstedt af Raadet eller Kommissionen, forudsat soegsmaalet alene skal sikre Parlamentets befoejelser, og det kun er baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat.

13 Dette krav er opfyldt, saafremt Parlamentet i tilstraekkelig grad klargoer, hvilken af dets befoejelser der tilsigtes vaernet, og hvorledes denne befoejelse efter dets opfattelse er blevet tilsidesat.

14 I denne sag goer Parlamentet gaeldende, at dets befoejelse bestod i, at der forelaa en forpligtelse til at hoere Parlamentet i forbindelse med vedtagelsen af finansforordningen, der som retligt grundlag burde have haft traktatens artikel 209, hvorefter der skal ske en hoering af Parlamentet. Ved at udstede forordningen paa grundlag af artikel 32 i den interne aftale, der ikke foreskriver en saadan hoering, har Raadet tilsidesat den naevnte befoejelse.

15 Der kan ikke gives Raadet medhold i, at der ikke er sket nogen tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser, idet Parlamentet rent faktisk blev hoert.

16 Retten til at blive hoert i overensstemmelse med en bestemmelse i traktaten udgoer en befoejelse for Parlamentet. Udstedelsen af en retsakt paa et retligt grundlag, hvorefter der ikke bestaar noget krav om en saadan hoering, kan indebaere en tilsidesaettelse af denne befoejelse, ogsaa selv om der er sket en fakultativ hoering.

17 En forskriftsmaessig hoering af Parlamentet i de tilfaelde, hvor traktaten indeholder bestemmelse herom, er saaledes et af de midler, som goer det muligt for Parlamentet effektivt at deltage i lovgivningsproceduren i Faellesskabet (jf. domme af 29.10.1980 i de saakaldte "isoglucose-sager", sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 33, og sag 139/79, Maizena mod Raadet, Sml. s. 3393, praemis 34).

18 Det bemaerkes endvidere, at saafremt Parlamentet skulle hoeres i henhold til traktatens artikel 209, ville en saerlig bestemmelse finde anvendelse. I henhold til artikel 127 i Raadets finansforordning af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (EFT L 356, s. 1, og EFT 1991 C 80, s. 1 - offentliggoerelse af den ajourfoerte tekst) kan Raadet kun vedtage aendringer af denne forordning efter anvendelse af samraadsproceduren, hvis Europa-Parlamentet kraever det.

19 Den af Parlamentet anlagte sag vil herefter vaere at antage til realitetsbehandling.

Realiteten

20 Afsnit III i konventionens tredje del regulerer spoergsmaalet om samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering. I konventionens artikel 231 hedder det, at "Faellesskabets samlede finansielle bistand" til de i afsnit III angivne formaal fastsaettes i en til konventionen knyttet finansprotokol.

21 Parlamentet har gjort gaeldende, at det allerede maa foelge af ordlyden af konventionens artikel 231, som genfindes i finansprotokollens artikel 1, at Faellesskabet som saadan over for AVS-staterne som led i samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering har paataget sig en folkeretlig forpligtelse, der er selvstaendig i forhold til medlemsstaternes forpligtelser.

22 Bistandsmidlerne udgoer dermed udgifter for Faellesskabet, der skal opfoeres paa Faellesskabets budget, og som er underlagt traktatens bestemmelser om gennemfoerelsen af budgettet, jf. navnlig artikel 209.

23 Der kan ikke gives Parlamentet medhold heri.

24 Der maa sondres mellem paa den ene side spoergsmaalet om, hvem der har indgaaet en forpligtelse over for AVS-staterne, og paa den anden side spoergsmaalet om, hvorvidt det er Faellesskabet eller dets medlemsstater, som skal opfylde den indgaaede forpligtelse. Det foerste spoergsmaal beror paa en fortolkning af konventionen og af kompetencefordelingen i henhold til faellesskabsretten mellem Faellesskabet og medlemsstaterne paa det paagaeldende omraade, mens det andet spoergsmaal alene afhaenger af den naevnte kompetencefordeling.

25 Der boer indledningsvis ske en undersoegelse af spoergsmaalet om kompetencefordelingen mellem Faellesskabets og dets medlemsstater for saa vidt angaar udviklingsbistand.

26 Faellesskabets kompetence paa dette omraade er ikke eksklusiv. Medlemsstaterne kan derfor paa egne vegne paatage sig forpligtelser over for tredjelande, saavel kollektivt som individuelt, eller sammen med Faellesskabet.

27 Som anfoert af den spanske regering stoettes denne antagelse af det ved traktaten om Den Europaeiske Union indsatte nye afsnit XVII i EF-traktaten, hvis artikel 130 X foreskriver, at Faellesskabet og medlemsstaterne skal samordne deres politik med hensyn til udviklingssamarbejde og foere samraad om deres bistandsprogrammer, ligesom der efter bestemmelsen kan ivaerksaettes faelles aktioner.

28 Der maa herefter ske en fortolkning af konventionen med henblik paa at afgoere, hvem der har paataget sig den paagaeldende forpligtelse.

29 Konventionen er i henhold til praeamblen og artikel 1 indgaaet mellem Faellesskabet og dets medlemsstater paa den ene side og AVS-staterne paa den anden side. Ved konventionen indfoeres der et "AVS/EOEF-samarbejde", der i det vaesentlige er af bilateral karakter. Med de undtagelser, der udtrykkeligt er fastsat i konventionen, er Faellesskabet og dets medlemsstater herefter som parter i forhold til AVS-staterne sammen over for disse ansvarlige for opfyldelsen af enhver forpligtelse, der foelger heraf, herunder forpligtelserne vedroerende finansiel bistand.

30 Ganske vist anvendes udtrykket "Faellesskabets finansielle bistand" saavel i konventionens artikel 231 som i finansprotokollens artikel 1, men flere andre bestemmelser anvender begrebet "Faellesskabet" som sigtende til Faellesskabet og dets medlemsstater som helhed.

31 Konventionens artikel 338 indeholder saaledes - uden nogen som helst angivelse af afgoerelsens art - bestemmelse om, at associeringens Ministerraad traeffer afgoerelse ved faelles overenskomst mellem Faellesskabet paa den ene side og AVS-staterne paa den anden. Endvidere indeholder konventionens artikel 367 bestemmelse om, at Faellesskabet kan opsige konventionen, uden naermere angivelse af, hvad begrebet Faellesskabet her sigter til.

32 Endelig bestemmer konventionens artikel 223 netop hvad angaar samarbejdet med henblik paa udviklingsfinansiering, at medmindre andet er fastsat i konventionen, vedtages eller anses enhver afgoerelse, der kraever en af de kontraherende parters godkendelse, for vedtaget tres dage efter meddelelsen fra den anden part.

33 Det foelger heraf, at forpligtelsen til at yde "Faellesskabets finansielle bistand" i overensstemmelse med samarbejdets i det vaesentlige bilaterale karakter paahviler Faellesskabet og dets medlemsstater sammen.

34 Hvad angaar spoergsmaalet om, hvorvidt det henhoerer under Faellesskabet eller under dets medlemsstater at opfylde denne forpligtelse, bemaerkes, jf. hvad der er angivet ovenfor i praemis 26, at Faellesskabets kompetence med hensyn til udviklingsbistand ikke er eksklusiv, saaledes at medlemsstaterne kollektivt kan udoeve deres kompetence paa dette omraade derved, at de stiller de til finansiering af bistandshjaelpen til AVS-staterne noedvendige midler til raadighed.

35 Foelgelig henhoerer gennemfoerelsen af Faellesskabets finansielle bistand som omhandlet i konventionens artikel 231 og finansprotokollens artikel 1 under en delt kompetence for Faellesskabet og dets medlemsstater, som kan traeffe naermere afgoerelse om finansieringen af og vilkaarene i forbindelse med den oekonomiske bistand.

36 Denne afgoerelse er blevet truffet ved den interne aftale 91/401 om finansiering og forvaltning af Faellesskabets bistand inden for fjerde AVS/EOEF-konvention, hvis gennemfoerelsesbestemmelser er blevet fastsat i den anfaegtede finansforordning, som Raadet udstedte paa grundlag af den interne aftales artikel 32.

37 Artikel 1 i den interne aftale indeholder bestemmelse om, at medlemsstaterne opretter EUF, og fastsaetter den enkelte medlemsstats bidrag til denne fond. I henhold til artikel 10 administreres EUF af Kommissionen, i henhold til artikel 33, stk. 2, udoever Revisionsretten ligeledes sine befoejelser i forbindelse med EUF' s transaktioner, og artikel 33, stk. 3, indeholder bestemmelse om, at decharge for den finansielle forvaltning af EUF meddeles Kommissionen af Parlamentet efter henstilling fra Raadet.

38 Det foelger heraf, at medlemsstaterne direkte stiller de midler til raadighed, der er noedvendige for at kunne afholde udgifterne til Faellesskabets bistand som omhandlet i konventionens artikel 231 og finansprotokollens artikel 1, og at disse midler fordeles via en fond, som medlemsstaterne har oprettet ved en faelles aftale, og hvis administration faellesskabsinstitutionerne paa grundlag af denne aftale inddrages i.

39 De paagaeldende udgifter kan herefter ikke anses som udgifter for Faellesskabet, der skal opfoeres paa Faellesskabets budget, og som traktatens artikel 209 finder anvendelse paa.

40 Parlamentet har endelig for Domstolen gjort gaeldende, at det forhold, at udgifterne er udgifter for Faellesskabet, foelger af samtlige de fastsatte regler vedroerende udgifternes forvaltning og de formaal, som udgifterne er bestemt til. Det fremgaar saaledes, ifoelge Parlamentet, af forarbejderne til finansforordningen, af dennes udformning, af reglerne om, hvorledes beslutninger traeffes, samt af forordningens indhold, at denne har mange lighedspunkter med EF-retsakter.

41 Der kan ikke gives Parlamentet medhold heri. Ingen bestemmelse i traktaten er til hinder for, at medlemsstaterne uden for rammerne af traktaten fastsaetter procedureregler, der tager udgangspunkt i de regler, som finder anvendelse paa Faellesskabets udgifter, og herved inddrager faellesskabsinstitutionerne (jf. dom af 30.6.1993, forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3685).

42 Det foelger heraf, at finansforordningen ikke skulle have vaeret udstedt paa grundlag af traktatens artikel 209, hvorfor ingen af Parlamentets befoejelser er blevet tilsidesat. Sagsoegte vil herefter vaere at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

43 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Parlamentet har tabt sagen og boer doemmes til at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien, der har interveneret i sagen, boer dog baere sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 4, foerste afsnit.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger. Intervenienten, Kongeriget Spanien, baerer dog sine egne omkostninger.