Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 17. september 1992. - JAN MOLENBROEK MOD BESTUUR VAN DE SOCIALE VERZEKERINGSBANK. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: RAAD VAN BEROEP AMSTERDAM - NEDERLANDENE. - LIGEBEHANDLING AF MAEND OG KVINDER - SOCIAL SIKRING - ALDERSPENSION - TILLAEG FOR AEGTEFAELLE DER FORSOERGES. - SAG C-226/91.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05943



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. De af Raad van Beroep, Amsterdam, forelagte praejudicielle spoergsmaal vedroerer fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (1).

Den forelaeggende ret har forelagt Domstolen spoergsmaalet om raekkevidden af forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af koen i forhold til den nederlandske lovgivning, som hjemler et tillaeg til pensionsberettigede, hvis forsoergede aegtefaelle endnu ikke er fyldt 65. Retten har navnlig forelagt spoergsmaalet, om det forhold, at tildelingen og stoerrelsen af dette tillaeg er bestemt af, om den yngste aegtefaelle har indtaegter fra eller i forbindelse med erhvervsarbejde, udgoer en ved foernaevnte direktiv forbudt indirekte forskelsbehandling, idet dette forhold indebaerer, at hovedsageligt maend oppebaerer tillaegget.

2. Idet jeg henviser til retsmoederapporten med hensyn til sagens detaljer, skal jeg i det foelgende kort beskrive den nationale lovgivning og de faktiske omstaendigheder i hovedsagen.

Algemene Ouderdomswet (lov om almindelig alderspension, herefter benaevnt "AOW"), som aendret pr. 1. april 1985 under hensyn til direktiv 79/7, bestemmer, at enhver person fra det fyldte 65. aar har ret til en alderspension, som ° hvis vedkommende har tilbagelagt forsikringsperioder paa sammenlagt 50 aar ° for gifte udgoer 50% af den gaeldende mindsteloen og for ugifte 70% af mindsteloennen. Den gifte pensionsberettigede, hvis forsoergede aegtefaelle endnu ikke er fyldt 65 aar, har ret til et tillaeg, hvis beloeb reduceres med 2% pr. kalenderaar, i hvilket aegtefaellen ikke har vaeret forsikret i henhold til AOW. Dette tillaeg kan udbetales direkte til den forsoergede aegtefaelle paa dennes begaering.

Indtil den 1. april 1988 blev tillaegget tildelt uafhaengigt af, hvilken indtaegt den pensionsberettigedes aegtefaelle eventuelt havde. Efter den naevnte dato har tildelingen og stoerrelsen af tillaegget derimod vaeret afhaengig af aegtefaellens indtaegt. Saaledes fratraekkes indtaegter, som den forsoergede aegtefaelle har ved eller i forbindelse med erhvervsarbejde, fra tillaegget, bortset fra den del af indtaegten, som ikke overstiger 15% af bruttomindsteloennen, og en tredjedel af den del, som overstiger dette minimum.

Fra den foernaevnte dato udgoer tillaeggets hoejeste beloeb 30% af nettomindsteloennen, mens pensionsbeloebet for en gift person, hvis forsoergede aegtefaelle endnu ikke er fyldt 65 aar, svarer til 70% af nettomindsteloennen, dvs. et beloeb svarende til det, som en ugift person er berettiget til. Kort sagt svarer det hoejeste tillaegsbeloeb til forskellen mellem summen af de maksimale pensionsbeloeb for aegtefaeller, som begge er berettiget til en alderspension, og den maksimale pension for en ugift.

3. Sagens faktiske omstaendigheder kan sammenfattes som foelger. Med virkning fra den 1. maj 1990 tildelte Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (herefter benaevnt "SVB") i henhold til AOW sagsoegeren i hovedsagen, Jan Molenbroek, en fuld pension for en gift mand, svarende til 70% af nettomindsteloennen, da hans forsoergede aegtefaelle endnu ikke var fyldt 65 aar. Endvidere fik han tildelt et tillaeg paa 27,70% af det maksimale tillaeg, idet SVB i overensstemmelse med AOW' s kriterier havde fratrukket aegtefaellens indtaegt fra det hoejeste tillaegsbeloeb, som han havde ret til.

Molenbroek indbragte afgoerelsen vedroerende tillaegget for Raad van Beroep, Amsterdam, idet han gjorde gaeldende, at betingelsen for tildeling af tillaeggets hoejeste beloeb, dvs. at aegtefaellen endnu ikke er fyldt 65 aar og ikke har nogen erhvervsindtaegt, udgoer en indirekte forskelsbehandling paa grundlag af koen, eftersom det hovedsagelig er maend, som oppebaerer det paagaeldende tillaeg. Med henblik paa en vurdering af, om den foernaevnte lovgivning er uforenelig med artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, har den nationale ret forelagt sagen for Domstolen.

Inden jeg kommer ind paa en droeftelse af de enkelte spoergsmaal, skal sagens saerlige karakter fremhaeves. Molenbroek paaberaaber sig en forskelsbehandling til skade for kvinder for, som mand, at faa tildelt et stoerre tillaeg. Molenbroek' s formaal er i virkeligheden at opnaa, at der ved tildelingen og beregningen af tillaegget ikke tages hensyn til den yngste aegtefaelles indtaegter, saaledes at den pensionsberettigede, hvis forsoergede aegtefaelle endnu ikke er fyldt 65 aar (saadanne pensionsberettigede er i stoersteparten af tilfaeldene maend), altid og under alle omstaendigheder vil have ret til det maksimale tillaeg.

4. Raad van Beroep' s foerste spoergsmaal gaar ud paa, om den ovenfor beskrevne tillaegsordning, hvor tillaeggets tildeling og stoerrelse udelukkende afhaenger af den forsoergede aegtefaelles erhvervsindtaegter, udgoer en forskelsbehandling som omfattet af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, naar ordningen medfoerer, at det hovedsagelig er maend, som kan oppebaere tillaegget.

Indledningsvis skal det bemaerkes, at den naevnte direktivbestemmelse med hensyn til social sikring forbyder enhver forskelsbehandling, det vaere sig direkte eller indirekte, paa grundlag af koen, eller under henvisning saerlig til aegteskabelig eller familiemaessig stilling, isaer for saa vidt angaar beregningen af ydelserne, herunder aegtefaelle- eller forsoergertillaeg, og betingelserne for varigheden og bevarelsen af retten til ydelserne. Det fremgaar endvidere af ordlyden af artikel 4, stk. 1, at tildeling af et tillaeg, der direkte eller indirekte sker paa grundlag af den berettigedes koen, er forbudt (2).

Det er ubestrideligt, at den paagaeldende ordning ikke indeholder nogen sondring paa grundlag af koen. Foelgelig maa det undersoeges, om der ikke foreligger tegn paa en indirekte forskelsbehandling. Som det fremgaar af Domstolens faste praksis paa omraadet (3), foreligger der en formodning for indirekte forskelsbehandling, naar en tilsyneladende neutral lovgivning, dvs. en lovgivning, som ikke sondrer paa grundlag af koen, rent faktisk forholdsmaessigt stiller et stoerre antal personer af det ene eller det andet koen ugunstigere. Naar det saaledes viser sig, at en klart ringere andel af kvinder end af maend (eller omvendt) kan faa tildelt visse ydelser, er den paagaeldende lovgivning i princippet i strid med artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7. Som det er udtalt af Domstolen, afkraeftes en saadan formodning imidlertid, naar den paagaeldende ordning er "begrundet i objektive faktorer, der intet har at goere med forskelsbehandling paa grundlag af koen" (4).

5. Med hensyn til den foreliggende sag skal for det foerste bemaerkes, at det er ubestridt mellem parterne, at det hovedsagelig er maend, der oppebaerer det paagaeldende tillaeg, og at betingelserne for tildeling af tillaeggets hoejeste beloeb naesten udelukkende opfyldes af maend. Dette forhold skyldes navnlig, at det mellem aegtefolk normalt er kvinden, der er den yngste. Der er her tale om en social realitet, som bestemt ikke skyldes forskelsbehandlende faktorer. Det er saaledes heller ikke ud fra det synspunkt, at den paagaeldende lovgivning anfaegtes, men fordi tildelingen og beregningen af tillaegget afhaenger af den yngste aegtefaelles indtaegter og foelgelig i stoersteparten af tilfaeldene den kvindelige parts indtaegter.

Tildeling af et tillaeg under hensyn til den yngste aegtefaelles indtaegter indebaerer, at selv i de sjaeldne tilfaelde, hvor manden er den yngste, kan den kvindelige ydelsesberettigede naesten aldrig opnaa det maksimale tillaeg. Dette skyldes, som de under sagen fremlagte statistikker viser, at langt stoersteparten af kvinderne i gruppen 60-65-aarige kun oppebaerer en ringe eller slet ingen erhvervsindtaegt, mens maend i den samme aldersgruppe stadig er erhvervsaktive og har en erhvervsindtaegt, som ikke goer det muligt for den pensionsberettigede aegtefaelle (her kvinden) at faa tildelt det maksimale tillaeg. En saadan situation indebaerer tydeligvis, at i gruppen af pensionsberettigede, hvis forsoergede aegtefaelle er under 65, kan en klart stoerre andel af maend end af kvinder opnaa det maksimale tillaeg.

Set i lyset af Domstolens foernaevnte praksis er tillaegget saaledes i strid med artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, medmindre det er begrundet i objektive faktorer, der intet har at goere med forskelsbehandling paa grundlag af koen. Det er imidlertid min opfattelse, at uanset de forhold, som kunne begrunde, at det hovedsagelig er maend, som kan oppebaere tillaegget (det maksimale), indeholder den i sagen omhandlede ordning en bestemmelse, hvoraf det kan sluttes, at ordningen ikke indebaerer en forskelsbehandling til skade for kvinder. Jeg taenker her paa det forhold, at tillaegget udbetales direkte til den yngste aegtefaelle paa dennes begaering. Det fremgaar af denne bestemmelse, at "de faktiske" modtagere af tillaegget er de yngste aegtefaeller, og at der, for saa vidt som tillaegget er bestemt for dem, ikke handles til deres skade, snarere tvaertimod! Jeg har foelgelig svaert ved at se, hvorledes man fornuftigvis kan haevde, at de kvinder, der i realiteten er de primaere "modtagere" af tillaegget, behandles ringere end maendene.

Til syvende og sidst er reglernes sondring mellem den berettigede til tillaegget (den pensionsberettigede) og modtageren af dette (den forsoergede aegtefaelle), hvilken sondring i oevrigt viser formaalet med tillaegget, i sig selv tilstraekkelig til at afkraefte den formodede forskelsbehandling.

6. Skulle Domstolen imidlertid ikke vaere enig i denne bedoemmelse, maa det undersoeges, hvorvidt den paagaeldende ordning er begrundet i objektive faktorer, der intet har at goere med forskelsbehandling paa grundlag af koen.

Den nederlandske regering og SVB har til dette punkt gjort gaeldende, at tillaegget har til formaal at sikre aegtefaellerne en mindsteindtaegt. Tillaegget tillader saaledes aegtefaellerne at oppebaere en socialt bestemt mindsteindkomst, der i det vaesentlige forbliver uaendret, selv naar tillaegget bortfalder (naar den yngste aegtefaelle fylder 65 aar), og hvorefter enhver af aegtefaellerne, forudsat at de oevrige betingelser er opfyldt, oppebaerer en pension svarende til 50% af nettomindsteloennen. Tillaegget har med andre ord til formaal at sikre, at aegtefaellernes samlede indtaegt i det mindste svarer til summen af de ydelser, de vil vaere berettiget til, naar begge oppebaerer en alderspension, dvs. svarende til det sociale minimum, som AOW i overensstemmelse med sin karakter af en grundydelse tilsikrer aegtefaeller, der begge er berettigede til en alderspension.

Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslaa, at tildelingen af en mindstesocialindkomst udgoer en integreret del af medlemsstaternes socialpolitik (5). Tildeling af et tillaeg for at sikre aegtefaellerne en mindsteindtaegt udgoer saaledes et middel, som af Nederlandene anvendes til at forfoelge et, i princippet legitimt, socialpolitisk formaal.

Der maa imidlertid tages stilling til, om tiltaget opfylder proportionalitetsbetingelsen, dvs. om det valgte middel (ydelse af tillaegget) er passende og noedvendigt til opnaaelse af det forfulgte formaal (at sikre aegtefaellerne en socialt bestemt mindsteindkomst). Vurderingen af dette spoergsmaal overlades i princippet til den nationale domstol, som alene har kompetence til at vurdere faktum og fortolke den nationale ret, og som det tilkommer definitivt at fastslaa, om tillaegget rent faktisk har til formaal at sikre aegtefaellerne en social bestemt mindsteindkomst, og om det er noedvendigt hertil.

7. Med sit andet spoergsmaal, der indeholder to led, har den nationale domstol spurgt dels, om artikel 4, stk. 1, i det paagaeldende direktiv er til hinder for den foernaevnte ordning i det omfang, hvor den pensionsberettigedes eventuelle andre indtaegter ikke tages i betragtning ved beregningen af tillaegget, dels, om AOW' s karakter af grundydelse tvaertimod aendres i de situationer, hvor tillaegget ikke er noedvendigt for at sikre et eksistensminimum for personer med en forsoerget aegtefaelle. Med dette spoergsmaal oensker den nationale ret saaledes paa de naevnte punkter at faa klarlagt, om den paagaeldende ordning opfylder proportionalitetsbetingelsen, og om den er objektivt begrundet.

Molenbroek har herved anfoert, at det forhold, at den pensionsberettigedes indtaegter ikke tages i betragtning, viser, at tillaegget ikke har til formaal at sikre et eksistensminimum. Dette forhold indebaerer, at tillaegget ogsaa ydes til pensionsberettigede, der raader over betragtelige egne indtaegter, dvs. til personer, for hvem tillaegget ikke er noedvendigt for at sikre et eksistensminimum. Det forhold, at tillaegget ogsaa kan ydes i situationer, hvor det ikke er noedvendigt for at sikre et eksistensminimum, er endvidere til hinder for at betragte det som en grundydelse i henhold til AOW.

Hertil skal for det foerste bemaerkes, som Domstolen har udtalt i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (6), at et formaal som det at sikre en vis minimumsindtaegt, falder inden for rammerne af "en socialpolitik, som paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin er omfattet af medlemsstaternes kompetence, idet de har en rimelig skoensmargen med hensyn til de sociale beskyttelsesforanstaltningers art og de konkrete betingelser for deres gennemfoerelse".

Det er uden tvivl sandt, at det forhold, at der ikke tages hensyn til den pensionsberettigedes indtaegter eller den forsoergede aegtefaelles eventuelle andre indtaegter end erhvervsindtaegter, kan foere til situationer, hvor parret, netop ved hjaelp af tillaegget, sikres en indtaegt, som overstiger eksistensminimum. Dette betyder imidlertid ikke, at AOW' s karakter af grundydelse anfaegtes, i det omfang den har til formaal at sikre en mindsteindtaegt, uafhaengigt af eventuelle indkomster, som i oevrigt oppebaeres af de to aegtefaeller. Domstolen har i oevrigt haft lejlighed til at fremhaeve, at faellesskabsretten ikke er til hinder for, at en medlemsstat, for at holde sine socialudgifter i toemme, tager hensyn til saerlige gruppers behov, og navnlig til de stoerre familiemaessige forpligtelser for personer med en forsoerget aegtefaelle (7).

Det forhold, at den pensionsberettigedes indtaegter ikke tages i betragtning ved fastsaettelsen af retten til tillaegget og dettes stoerrelse, er ikke i strid med artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7. Tvaertimod er der tale om en noedvendig betingelse for at opnaa det forfulgte maal, nemlig at sikre aegtefaellerne en samlet indtaegt svarende til den, som de har ret til, naar de begge bliver berettigede til alderspension, og naar tillaegget foelgelig er bortfaldet.

8. Endelig er det min opfattelse, at det, under hensyn til mine forslag vedroerende de foerste to spoergsmaal, er ufornoedent at tage stilling til det tredje, med hvilket den nationale ret har spurgt om konsekvenserne i en sag som den foreliggende af en eventuel overtraedelse af artikel 4, stk. 1, i direktivet.

9. Under hensyn til det anfoerte foreslaar jeg saaledes Domstolen at besvare de af Raad van Beroep, Amsterdam, forelagte spoergsmaal som foelger:

"Artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7/EOEF skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen ikke er til hinder for anvendelsen af en national lovgivning vedroerende social sikring, i henhold til hvilken tildelingen og stoerrelsen af et tillaeg til modtagere af alderspension, som har forsoergerpligt over for en aegtefaelle under 65 aar, som rent faktisk er modtageren af det naevnte tillaeg, bestemmes af de eventuelle arbejdsindtaegter, der oppebaeres af den forsoergede aegtefaelle, selv om denne lovgivning indebaerer, at det hovedsagelig er maend, som kan oppebaere et saadant tillaeg."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) ° EFT 1979 L 6, s. 24.

(2) ° Jf. dom af 11.6.1987, sag 30/85, Teuling, Sml. s. 2497, praemis 12.

(3) ° Jf. senest dom af 7.5.1991, sag C-229/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2205, praemis 13.

(4) ° Jf. navnlig foernaevnte dom af 7.5.1991, Kommissionen mod Belgien, praemis 13 og 14, og af 11.6.1987, Teuling, praemis 13.

(5) ° Dom af 7.5.1991, Kommissionen mod Belgien, jf. ovenfor, praemis 22.

(6) ° Dom af 7.5.1991, jf. ovenfor, praemis 22. Se i samme retning dom af 12.7.1984, sag 184/83, Hofmann, Sml. s. 3047, praemis 27.

(7) ° Jf. dom af 7.5.1991, Kommissionen mod Belgien, naevnt ovenfor, praemis 24 og 25.