B —

Dette fører mig til undersøgelsen af det andet præliminære spørgsmål, der netop vedrører de vanskeligheder af forfatningsmæssig art, som jeg lige har hentydet til. Den italienske regering konkluderer i sine skriftlige indlæg, at det spørgsmål, som fredsdommeren i Milano har forelagt Dem, i det hele bør afvises fra realitetsbehandling, fordi, _ som den siger, dette spørgsmål ikke, således som det kræves i artikel 177, er den præmis i den juridiske syllogisme, som dommeren normalt bør formulere for at afgøre den for ham verserende sag. I den omhandlede retstvist skal dommeren kun anvende en intern italiensk lov, og der er lige så lidt anledning til at anvende Rom-traktaten som til at fortolke den. Den italienske regering udtrykker sig således: »I vort tilfælde skal dommeren ikke anvende nogen bestemmelse i Rom-traktaten, og han kan således ikke nære den tvivl angående fortolkningen af traktaten, som klart er forudsat i traktatens artikel 177; han skal kun anvende den nationale lov (loven om ENEL), som regulerer det sagsområde, han skal tage stilling til«. Dernæst, fortsætter den italienske regering, kan undersøgelsen af en medlemsstats eventuelle krænkelse ved en national lov af sine fællesskabsretlige forpligtelser kun ske via proceduren i traktatens artikler 169 og 170, en procedure hvor private, selv indirekte, ikke deltager: »… retsnormerne forbliver i kraft endog efter Domstolens dom, indtil staten, for at efterkomme den i artikel 5 fastsatte generelle forpligtelse, vedtager foranstaltninger til opfyldelse af dommen«. Imod denne indsigelse »om absolut afvisning fra realitetsbehandling«, er det måske tilstrækkeligt at støtte sig på Deres retspraksis, hvorefter Domstolen ikke må opkaste sig til dommer over de overvejelser, som har ført den nationale dommer til at indbringe et præjudicielt spørgsmål. Det er tilstrækkeligt, at De konstaterer, at det drejer sig om et spørgsmål, som falder ind under artikel 177, dvs. at det vedrører fortolkningen eller gyldigheden af en fællesskabsforordning, hvortil Domstolen ifølge artikel 177 er kompetent. Man kan dog spørge sig, hvorvidt denne retspraksis, som i sig selv er særdeles vis og begrundet i den fulde respekt, som Domstolen ønsker at iagttage over for de nationale dommeres kompetence, bør anvendes uden nogen begrænsning eller forbehold af nogen art, f. eks. i tilfælde hvor det stillede spørgsmål klart er uden enhver forbindelse med tvisten i hovedsagen. Skal Domstolen i et sådant tilfælde føle sig forpligtet til at give en abstrakt fortolkning af traktaten, som under disse vilkår ville fremstå som en ren teoretisk stillingtagen uden nogen forbindelse med løsningen af en retstvist, når denne fortolkning kunne vedrøre spørgsmål af stor betydning eller kunne skabe alvorlige konflikter med de nationale retsinstanser? Man kan have sin tvivl i den anledning. Med henblik på at fjerne enhver tvetydighed og i håbet om netop at undgå en konflikt af den art, som jeg har fremstillet for Dem, mener jeg, at jeg bør forklare mig så tydeligt som muligt, for så vidt angår den italienske regerings indvendinger. Vi må først gøre op med den anden indvending, som støttes på, at en krænkelse af traktaten, der følger af en national lov, som er trådt i kraft senere end traktaten, og som strider imod den, kun falder ind under proceduren i artiklerne 169 og 171 om konstatering af staternes misligholdelse af forpligtelser, en procedure, som ikke står åben for private, og som lader loven bestå, indtil den eventuelt er blevet ophævet som følge af en dom fra Domstolen, der fastslår dennes uforenelighed med traktaten. Det er rent faktisk ikke her, problemet ligger; problemet består i den samtidige eksistens af to (hypotetisk) modstridende retsnormer, som gør krav på ligelig anvendelse i den nationale retsorden, idet den ene hidrører fra traktaten eller fra Fællesskabets institutioner, den anden fra de nationale instanser; hvilken skal have forrang, så længe modsætningen ikke er blevet bragt til ophør? Dette er spørgsmålet. Uden at støtte sig på de — i alt for høj grad indbyrdes afvigende — retsvidenskabelige opfattelser om De europæiske Fællesskabers natur, og uden at tage parti for »det føderalistiske Europa« eller »fædrelandenes Europa« eller for »supranationalitet« og »internatio-nalitet« må dommeren (og det er hans rolle) betragte traktaten, som den er. Imidlertid skaber — og dette er en simpel konstatering — traktaten om oprettelsen af EØF, ligesom de to andre såkaldte europæiske traktater, en sœrlig retsorden, forskellig fra hver af medlemsstaternes retsordener, men som delvis erstatter dem ifølge de præcise regler, der er givet i selve traktaten, og som går ud på atoverdrage beføjelser til de fælles institutioner. For at blive ved spørgsmålet om retsnormer er det almindeligt anerkendt, at EØF-traktaten, ganske vist i et mindre omfang end EKSF-traktaten, indeholder et vist antal bestemmelser, som såvel ved deres art og deres genstand gælder umiddelbart i den nationale retsorden, hvor de er blevet »optaget« ved ratifikation (et fænomen, som i øvrigt ikke er særegent for de europæiske traktater). Ved at understrege, at artikel 12 og artikel 31 drejer sig om bestemmelser, som fremkalder umiddelbare virkninger, og som medfører individuelle rettigheder, som de nationale retsinstanser skal beskytte, har De selv tillagt disse bestemmelser denne »self-executing« karakter, for at bruge et hævdvundet udtryk. De bestemmelser, som ikke har en sådan umiddelbar virkning, indgår i den nationale retsorden på to forskellige måder, afhængig af om Fællesskabets udøvede organer (Rådet og Kommissionen eller oftest de to organisk forbundet med Europa-Parlamentets medvirken) har fået beføjelse til at udstede en forordning eller ej. Når dette ikke er tilfældet, drejer det sig om en forpligtelse for medlemsstaten, som denne opfylder enten af sig selv, eller for at gennemføre henstillinger eller direktiver fra de udøvende organer, og traktaten indgår kun i den nationale retsorden ved hjælp af de nationale foranstaltninger, som den pågældende stats kompetente organer træffer. Når Fællesskabets udøvende organer derimod har beføjelse til at udstede en forordning, og de benytter denne beføjelse, finder indarbejdelsen i den nationale retsorden uden videre sted gennem den blotte offentliggørelse af forordningen: dette følger særdeles tydeligt af bestemmelserne i artikel 189, stk. 2 sammenholdt med artikel 191. Artikel 189, stk. 2 lyder således: »En forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat«. Artikel 191 lyder således: »Forordningerne offentliggøres i Fællesskabets officielle tidende. De trœder i kraft på det i forordningerne fastsatte tidspunkt, eller hvis et sådant ikke er angivet, den tyvende dag efter offentliggørelsen«. Der er således 2 grupper af bestemmelser, som gælder umiddelbart: 1. De bestemmelser i traktaten, der betragtes som »self-executing«. 2. De, der er blevet gjort til genstand for gennemførelsesbestemmelser. Hvordan kan man rent faktisk forestille sig, at en bestemmelse i traktaten, som har været genstand for en forordning, ikke indgår i den nationale retsorden samtidigt med den forordning, som den afgiver hjemmel for? Hvordan kan man tænke sig, at en anden bestemmelse, der ikke kræver nogen forordning eller en national gennemførelsesforanstaltning, simpelthen fordi den er tilstrækkelig i sig selv, ikke skulle have den samme virkning ? Det er derfor umuligt at undgå det problem, som følger af, at der i hver medlemsstat samtidig eksisterer de to retsordner, den nationale orden og fællesskabsretsordenen, som hver bevæger sig inden for sin egen kompetencesfære, og følgelig kan man ej heller undgå spørgsmålet om, hvilken sanktion der skal pålægges for de indgreb i hinandens beføjelser, som de to retsordener gensidigt ville kunne medføre. Hvad angår de indgreb, som begås af Fællesskabets institutioner, er der ingen vanskeligheder: de vil blive sanktionerede ved Domstolen ved en af de procedurer, der er hjemlet i traktaten såvel til fordel for medlemsstaterne som for private, navnlig annullationssøgsmålet (artikel 173) og ulovligheds-indsigelsen (artikel 184). For så vidt angår de indgreb, som begås af de nationale myndigheder, bør de ligeledes sanktioneres, og dette bør for deres vedkommende også gælde ikke blot til fordel for staterne men også til fordel for private, når disse kan støtte individuelle rettigheder på traktaten eller fællesskabsforordningerne. Som Domstolen har udtalt, er det imidlertid de nationale retsinstanser, som skal beskytte disse rettigheder. Hvorledes skal disse retsinstanser udøve deres kontrol og navnlig anvende traktatens »self-executing« bestemmelser såvel som de lovligt vedtagne fællesskabsforordninger, når der findes en modstridende national retsnorm? Hvis denne ligger forud for traktatens ikraftsættelse eller offentliggørelsen af forordningen, må de stiltiende ophævelses bestemmelser være tilstrækkelige. Vanskelighederne dukker op, når den nationale retsnorm er nyere end traktaten og strider imod en self-executing bestemmelse i denne, eller når den er nyere end en lovligt vedtaget og behørigt offentliggjort fællesskabsforordning; i dette tilfælde er der imidlertid kun virkelige vanskeligheder, hvis den nationale retsnorm har karakter af en lovgivningsakt, thi drejer det sig blot om en almindelig administrativ retsakt, eller selv om en forordning, må annullationsspørgsmålet eller i det minste ulov-lighedsindsigelsen (i de lande, som ikke fuldt ud anerkender det direkte annullationssøgsmål imod forordninger) være tilstrækkeligt til at lamme den nationale retsakts virkninger til fordel for fællesskabsreglen. Ved en lovgivningsakt befinder man sig derimod uundgåeligt konfronteret med et forfatningsmæssigt problem. Dette problem er, som De ved, løst på fuldt ud tilstrækkelig måde i Nederlandene, hvis forfatning, der for nylig blev revideret, udtrykkeligt giver retterne kompetence til at påberåbe sig ulovlighedsindsigelsen over for love, som strider imod de internationale traktater, i det mindste hvis det drejer sig om bestemmelser, der er af self-executing karakter. I storhertugdømmet Luxembourg har retspraksis positivt knæsat den samme regel. I Frankrig anerkender en næsten enig retsvidenskab det ligeledes, idet den støtter sig på den nuværende forfatnings artikel 55, der som artikel 28 i forfatningen af 1946 udtaler, at behørigt ratificerede, offentliggjorte internationale traktater har forrang i forhold til loven; til støtte herfor kan man påberåbe sig visse retsafgørelser, i det mindste forudsætningsvis. I Belgien er der trods mangelen på forfatningsmæssige bestemmelser i denne henseende ydet et stort retsvidenskabeligt arbejde, som har modtaget offentlig støtte gennem en meget højtstående dommer, og som synes at ville føre til de samme konklusioner. Så paradoksalt det kan forekomme ved første øjekast, findes de principielle vanskeligheder for tiden i de to lande, som har en forfatningsdomstol, dvs. Tyskland og Italien. I de to tilfælde skyldes vanskelighederne den omstændighed, at Rom-traktaten er blevet ratificeret ved en almindelig lov, der ikke har gyldighed som forfatningsmæssig lov, og som følgelig ikke kan afvige fra hverken reglerne eller grundsætningerne i forfatningen. Jeg vil naturligvis ikke blande mig i fortolkningen af medlemsstaternes forfatninger. Jeg vil blot bemærke, at hvad angår Tyskland (hvor forfatningsdomstolen indtil i dag ikke har udtalt sig), synes indvendingerne at skyldes den omstændighed, at Fællesskabets retsorden (hvis eksistens man anerkender som forskellig fra den tyske retsorden) ikke skulle give borgerne i Forbundsrepublikken de fuldstændige garantier, som grundloven giver dem, navnlig for så vidt angår det forhold, at retsakter af lovgivningsmæssig karakter inden for Fællesskabet kan vedtages af ikke-parlamentariske organer (Rådet, Kommissionen) i tilfælde, hvor de efter den nationale ret henhører udelukkende under Parlamentets kompetence. Hvilket andet svar kan man give herpå, end at fællesskabsforordningerne, endog de vigtigste, ikke er lovgivningsakter, selv ikke quasi-legislative, som man undertiden siger, men akter som stammer fra en udøvende magt (Rådet og Kommissionen), som kun kan handle inden for grænserne af den lovgivningsmagt, som traktaten har givet dem og under Domstolens judicielle kontrol? Rom-traktaten har delvis karakter af en egentlig forfatning, nemlig Fællesskabets (og set under denne synsvinkel suppleres den af protokoller eller tillæg, som har samme gyldighed som selve traktaten, og ikke af forordninger), men den har herudover snarere karakter af det, man kalder en »rammelov«, en metode, der er fuldstændig lovlig, når det drejer sig om at give regler for en situation under udvikling, såsom oprettelsen af et fælles marked, og hvorved det mål, som skal nås, og de vilkår, der skal opfyldes, men ikke gennemførelsesmåderne, er definerede på en sådan måde, at smidigheden ikke udelukker præcisionen: Vi er langt fra de »blanco-fuldmagter«, som visse nationale parlamenter undertiden går med til. Følgelig finder statsborgerne i Forbundsrepublikken i fællesskabsretsordenen, navnlig via Domstolskontrollen, garantier, som ikke er identiske, men sammenlignelige med dem, som deres nationale retsorden (før den kompetenceoverdragelse som følger af traktaten) ville sikre dem via eksistensen af en mere omfattende kompetence for Parlamentet. Det synes, som om det egentlige spørgsmål således er, om det er foreneligt med forfatningen at skabe en sådan retsorden ved hjælp af en traktat, som er ratificeret ved en almindelig lov; dette er naturligvis et problem, som den nationale forfatningsdommer er den eneste, der er kompetent til at løse. Det synes, som om den samme slutning kunne være gældende for Italien. I dette land har man, som De ved, i en dom fra Forfatningsdomstolen af 24. februar 1964 til 7. maj 1964, afsagt netop vedrørende loven om oprettelsen af ENEL, ment, at der, uanset bestemmelserne i forfatningens artikel 11, var grund til at udskille spørgsmålet om den eventuelle krænkelse af traktaten, som er en følge af indførelsen af en lov, der strider imod denne (et spørgsmål som efter Domstolens mening kun falder ind under statens ansvar på det nationale plan), fra problemet om denne samme lovs overensstemmelse med forfatningen. Da traktaten er blevet ratificeret ved en almindelig lov, må en senere modstridende lov ifølge lex posteriorgrundsætningen være virksom, hvoraf følger »at der ikke er grund til at undersøge, om den anfægtede lov krænker de forpligtelser, man har påtaget sig med denne traktat«, og at en henvisning af sagen til De europæiske Fællesskabers Domstol (hvilket kun vil kunne være af betydning med henblik på en konstatering af en traktatkrænkelse ud fra Domstolens fortolkning af den samme traktat) af de samme årsager nødvendigvis er genstandsløs. Det tilkommer naturligvis ikke mig at kritisere denne dom. Jeg vil kun bemærke (selv om det snarere er en formel bemærkning), at Forfatningsdomstolen henviser til konflikten mellem den omhandlede lov og ratifikations-loven , skønt det drejer sig om en konflikt mellem loven og traktaten (ratificeret ved en almindelig lov). Men det, som jeg vil fastholde, er de katastrofale konsekvenser — dette ord er ikke for stærkt — som en sådan retspraksis, hvis den opretholdes, kan risikere at få for det institutionelle system, som traktaten har oprettet, og følgelig for så vidt angår selve fællesmarkedets fremtid. Jeg mener at have påvist, at dette system er baseret på indførelse af en retsorden, der er adskilt fra medlemsstaternes retsorden, men som er nøje og endog organisk forbundet med disse, således at den gensidige og vedvarende respekt for fællesskabsorganernes og de nationale organers respektive beføjelser er en af de grundlæggende betingelser for, at systemet kan fungere i overensstemmelse med traktaten og følgelig for, at Fællesskabets mål kan gennemføres. Vi har navnlig set, at denne gensidige respekt kræver, at traktatens self-executing bestemmelser og de forordninger, som vedtages lovligt af Fællesskabets udøvende organer, kan anvendes umiddelbart i medlemsstaterne. Dette er den retsorden, som er indført ved Rom-traktaten, og det tilkommer Domstolen og kun Domstolen i påkommende tilfælde at give udtryk for det i sine domme. Hvis det hændte, at en forfatningsdomstol i en af medlemsstaterne, under udøvelsen af sin kompetence, kom til den opfattelse, at et sådant resultat ikke kan nås 'inden for rammerne af det pågældende lands forfatningsmæssige former, f. eks. i relation til almindelige love, der strider imod traktaten, og som har forrang for selve traktaten, og uden at nogen domstol (selv ikke Forfatningsdomstolen) ville have beføjelse til at undlade at anvende dem, så længe de ikke var blevet ophævet eller ændret af Parlamentet, ville en sådan beslutning skabe en fuldstændig uløselig konflikt mellem de to retsordener og ville ryste selve grundlaget for traktaten. Ikke alene kunne traktaten ikke anvendes i det pågældende land under de betingelser, som den selv har fastsat, men ved en kædereaktion kunne dette formentlig heller ikke ske i de øvrige stater i Fællesskabet; i alle tilfælde ville det forholde sig således i to af disse stater (f. eks. Frankrig), hvor internationale aftalers forrang kun anerkendes under »forbehold om gensidighed«. Under disse omstændigheder ville der kun stå to løsninger åbne for den pågældende stat: Enten måtte forfatningen ændres for at gøre den forenelig med traktaten, eller også måtte denne ophæves. Rent faktisk har denne stat ved at underskive traktaten, ved at ratificere den og ved at deponere ratifikationsdokumenterne forpligtet sig over for sine partnere, og den ville ikke kunne forholde sig passiv uden at tilsidesætte sine internationale forpligtelser. Herefter forstår man, at Kommissionen, som i medfør af artikel 155 har fået den opgave at drage omsorg for gennemførelsen af traktaten, i sine skriftlige indlæg har meddelt Domstolen de »stærke betænkeligheder«, som dommen af 24. februar 1964 har fremkaldt hos den. Det er næppe nødvendigt at tilføje, at når jeg har ment at burde fremsætte disse bemærkninger, er det udelukkende med henblik på at belyse problemet for at gøre det muligt for enhver at tage sit ansvar, men jeg forestiller mig ikke et øjeblik, at Italien, som altid har stået i spidsen for fortalerne for den europæiske tanke, Italien, landet for Messinakonferencen og Rom-traktaten, ikke skal finde frem til det forfatningsmæssige middel, som kan gøre det muligt for Fællesskabet at leve i fuld overensstemmelse med de regler, som er indført ved den fælles pagt. Jeg skal nu komme tilbage til kendelsen fra fredsdommeren i Milano. Jeg skal bemærke, at denne er nøjagtig i overensstemmelse med bestemmelserne i § 23 i lov af 11. marts 1953 om Forfatningsdomstolens sammensætning og funktion, navnlig det følgende stykke: »Når retstvisten ikke kan afgøres uafhængigt af, hvorledes spørgsmålet om forfatningsmæssighed løses, eller når retten ikke finder, at det fremførte spørgsmål åbenbart er uden grundlag (i hvilket tilfælde den kendelse, som afviser indsigelsen om manglende forfatningsmæssighed, ifølge § 24 skal forsynes med en fyldestgørende begrundelse) »afsiger retten en kendelse, hvori den, efter at have gengivet ordlyden af og begrundelserne for den udtrykkelige anmodning, hvori spørgsmålet er blevet fremført, bestemmer, at sagsakterne øjeblikkeligt skal videresendes til Forfatningsdomstolen, og at den verserende sag skal suspenderes«. Det er således ikke »med lukkede øjne« og så at sige automatisk, at den dommer, som har fået forelagt begæring om henvisning, skal træffe afgørelse om denne; han er forpligtet til at udøve en vis kontrol, det som Costa i sine mundtlige bemærkninger har kaldt en »forudgående legitimitetsprøvelse«. I nærværende sag har fredsdommeren faktisk udovet denne kontrol, ikke blot for så vidt angår forelæggelsen for dette lands Forfatningsdomstol, således som han var forpligtet til efter den italienske lov, men også hvad angår forelæggelsen for Domstolen. Dette har han efter min mening gjort fuldstændig ret i, jeg er nemlig af den opfattelse, at en forudgående kontrol af, hvorvidt fortolkningsspørgsmålet er relevant for afgørelsen af retstvisten, og hvorvidt forelæggelseskendelsen »åbenbart er uden grundlag«, skønt der i traktaten eller i statutten for Domstolen mangler udtrykkelige bestemmelser svarende til bestemmelserne i den italienske lov, er uundværlig, hvis man vil undgå, at der fremsættes indsigelser, udelukkende for at forhale sagen, og at Domstolen bebyrdes med uoverlagte forelæggelser. Imidlertid er de bemærkninger, jeg lige har fremsat, tilstrækkelige til at påvise, at dommeren ikke befandt sig i et tilfælde, som uden videre berettigede afvisning af anmodningen om forelæggelse. Da det i nærværende sag drejer sig om en lov, var det eneste spørgsmål, som måske rejste sig, hvorvidt dommeren ville være berettiget til at nægte at anvende den i tilfælde, hvor han efter en fortolkning fra Domstolen havde måtte anerkende, at denne lov strider imod traktaten. Med andre ord, har de italienske dommere, ud over dommerne ved Forfatningsdomstolen, ret til at træffe afgørelse om indsigelsen om manglende forfatningsmæssighed, eller er de under alle omstændigheder forpligtet til at henvise sagen til Forfatningsdomstolen? Hvis ikke, er det sikkert, at dommeren skulle have begrænset sig til at henvise sagen til Forfatningsdomstolen og overlade det til denne eventuelt at anmode Dem om fortolkningen af traktaten. Men det drejer sig her om spørgsmål vedrørende fordelingen af den interne kompetence mellem retsinstanserne i en medlemsstat, hvilket er spørgsmål, som det ikke tilkommer Domstolen at blande sig i. Desuden kan den dom, som De nu bliver anmodet om at afsige, også have betydning for Forfatningsdomstolen, som bør tage hensyn hertil i påkommende tilfælde: Således vil forelæggelsen for Domstolen, sev om den skulle være for tidlig i forhold til den nationale retspleje, ikke være overflødig og ville endog betyde, at der blev vundet tid. Man ville kort sagt stå i en situation, som er analog med den, hvor en retsinstans benytter sig af den ret, som artikel 177, stk. 2 tillægger den til at beslutte en forelæggelse for Domstolen uden at vente på, at de nationale retsmidler udtømmes. Af disse forskellige grunde, som jeg har ment at burde fremføre på grund af deres særdeles store principielle betydning, selv om de i visse henseender kan synes overflødige, mener jeg, at De bør forkaste indsigelsen om »absolut afvisning«, som den italienske regering har fremført i sine indlæg.