Sag C-540/13

Europa-Parlamentet

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager — fastsættelsen af ikrafttrædelsesdatoen for en tidligere afgørelse — fastlæggelse af retsgrundlaget — retlig ramme, der finder anvendelse efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten — overgangsbestemmelser — afledt retsgrundlag — høring af Parlamentet«

Sammendrag – Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 16. april 2015

Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – Domstolens begrænsning heraf – afgørelse 2013/392 om fastsættelse af den dato, fra hvilken afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger har virkning – risiko for at forhindre adgangen til ovennævnte system og bringe beskyttelsen af den offentlige orden i fare – virkningerne af den annullerede afgørelse skal opretholdes, indtil en ny retsakt, der skal erstatte den, træder i kraft

Politisamarbejde – retligt samarbejde i straffesager – afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger – afgørelsens artikel 18, stk. 2 – forenelighed med procedurebestemmelser, der finder anvendelse efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten – overgangsbestemmelser – fortolkning

Politisamarbejde – retligt samarbejde i straffesager – afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger – fortolkning af afgørelsens artikel 18, stk. 2 – fortolkning i overensstemmelse med de bestemmelser i EU-traktaten, der på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse regulerede vedtagelsen af en foranstaltning såsom afgørelse 2013/392 om fastsættelse af den dato, fra hvilken afgørelse 2008/633 har virkning – forpligtelse for Rådet til at høre Parlamentet, før det vedtager en foranstaltning såsom afgørelse 2013/392 – ophævelse af artikel 39, stk. 1, EU – ingen betydning

Institutionernes retsakter – procedure for udarbejdelse – traktaternes bestemmelser – tvingende karakter – mulighed for en institution for at indføre afledte retsgrundlag – foreligger ikke

Politisamarbejde – retligt samarbejde i straffesager – afgørelse 2013/392 om fastsættelse af den dato, fra hvilken afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger har virkning – retsgrundlag – artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 – ophævelse af artikel 34 EU – ingen indvirkning på lovligheden af afgørelse 2013/392

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 9)

Hvad angår det retsgrundlag, som afgørelse 2013/392 om fastsættelse af den dato, fra hvilken afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger har virkning, er vedtaget på grundlag af, forholder det sig således, at denne afgørelse ikke henviser til artikel 34 EU, og at de indledende bestemmelser udtrykkeligt henviser til EUF-traktaten og artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633. Det kan således, henset til ordlyden af afgørelse 2013/392, som i princippet skal angive retsgrundlaget for at opfylde begrundelseskravet, ikke fastslås, at denne afgørelse er vedtaget på grundlag af artikel 34 EU. Den omstændighed, at artikel 34, stk. 2, litra c), udgør det eneste mulige retsgrundlag for vedtagelsen af en foranstaltning som afgørelse 2013/392, såfremt dette godtgøres, er i denne forbindelse uden betydning, for så vidt som Rådets udtrykkelige beslutning om ikke at nævne denne bestemmelse i afgørelse 2013/392, men EUF-traktaten og artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 klart angiver, at afgørelse 2013/392 er vedtaget på grundlag af sidstnævnte bestemmelse som sådan. Det følger heraf, at ophævelsen af artikel 34 EU ved Lissabontraktaten ikke fratager afgørelse 2013/392 sit retsgrundlag. (jf. præmis 18, 19, 21 og 22)

For så vidt som det er traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv, er det alene traktaterne, der i særlige tilfælde kan bemyndige en institution til at ændre en beslutningsprocedure, som er fastsat ved traktaterne. At indrømme en institution muligheden for at indføre afledte retsgrundlag, uanset om der sker en skærpelse eller lempelse af kravene til vedtagelsen af en retsakt, svarer til at tilkende institutionen en lovgivningsbeføjelse, som går ud over, hvad der er fastsat ved traktaterne. Denne løsning skal ikke alene anvendes på afledte retsgrundlag, der gør det muligt at vedtage lovgivningsmæssige retsakter, men ligeledes på retsgrundlag, der er fastsat i en afledt retsakt, der gør det muligt at vedtage gennemførelsesforanstaltninger til denne retsakt ved at styrke eller forenkle de vedtagelsesprocedurerne for sådanne foranstaltninger, der er fastsat i traktaterne. Selv om det er korrekt, at det fremgår af traktaterne, at Parlamentet og Rådet fastsætter visse bestemmelser vedrørende udøvelsen af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser, fremgår det ikke desto mindre heraf, at de særlige bestemmelser vedrørende vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltninger fastsat i traktaterne binder institutionerne på samme måde som bestemmelserne vedrørende vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter, og at de ikke kan modsiges i afledte retsakter. (jf. præmis 32-34)

Da lovligheden af en EU-retsakt skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt, skal lovligheden af artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger vurderes i lyset af de bestemmelser, der på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelse 2013/392 om fastsættelse af den dato, fra hvilken afgørelse 2008/633 har virkning, regulerede gennemførelsen af generelle retsakter på området for politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager, nemlig artikel 34, stk. 2, litra c), EU og artikel 39, stk. 1, EU. Det fremgår af disse bestemmelser, at Rådet, som træffer afgørelse med enstemmighed eller kvalificeret flertal alt efter tilfældet, efter at have hørt Parlamentet træffer afgørelser, som er i overensstemmelse med formålene i afsnit VI i EU-traktaten ud over dem, der er omfattet af artikel 34, stk. 2, litra a) og b), EU, og de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre disse afgørelser. Det skal i denne henseende ganske vist bemærkes, at ordlyden af artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 ikke fastsætter en forpligtelse for Rådet til at høre Parlamentet før vedtagelsen af den i denne bestemmelse fastsatte foranstaltning. Det følger imidlertid af fast retspraksis, at en bestemmelse i den afledte EU-ret i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med traktaternes bestemmelser. Da forpligtelsen til at fortolke en afledt retsakt i overensstemmelse med primærretten dels udledes af det almindelige fortolkningsprincip, hvorefter en bestemmelse i videst muligt omfang skal fortolkes således, at dens lovlighed ikke drages i tvivl, og da lovligheden af artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 dels bl.a. skal vurderes, henset til artikel 39, stk. 1, EU, af de grunde, der er nævnt i denne doms præmis 45, skal denne førstnævnte bestemmelse fortolkes i overensstemmelse med den sidstnævnte. Artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 skal følgelig fortolkes i overensstemmelse med artikel 39, stk. 1, EU således, at den alene giver Rådet mulighed for at vedtage en retsakt med henblik på at fastsætte datoen for denne afgørelses ikrafttrædelse efter at have hørt Parlamentet. Ophævelsen af artikel 39, stk. 1, EU efter vedtagelsen af artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 kan i øvrigt ikke fjerne forpligtelsen til at fortolke denne sidstnævnte bestemmelse i overensstemmelse med artikel 39, stk. 1, EU. (jf. præmis 35-40 og 57)

Hvad angår spørgsmålet om foreneligheden af artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 om adgang til søgning i visuminformationssystemet (VIS) for de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og for Europol med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger med de procedurebestemmelser, der finder anvendelse efter vedtagelsen af Lissabontraktaten, forholder det sig således, at protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser under alle omstændigheder omfatter de bestemmelser, der specifikt vedrører den retlige ordning, der efter datoen for denne traktats ikrafttrædelse finder anvendelse på retsakter, der er vedtaget på grundlag af EU-traktaten før denne. Protokollens artikel 9 bestemmer således, at retsvirkningerne af sådanne retsakter bevares, så længe disse retsakter ikke er ophævet, annulleret eller ændret i medfør af traktaterne. Denne bestemmelse skal fortolkes i lyset af første betragtning til den pågældende protokol, hvori det præciseres, at det er nødvendigt at fastlægge overgangsbestemmelser for at tilrettelægge overgangen fra de institutionelle bestemmelser i traktaterne, der finder anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, til de bestemmelser, der er fastsat i denne traktat. Da Lissabontraktaten har ændret den institutionelle ramme for politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager væsentligt, skal artikel 9 i protokollen om overgangsbestemmelser forstås som bl.a. at tilsigte at sikre, at de retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af dette samarbejde, kan fortsætte med effektivt at finde anvendelse på trods af ændringen af den institutionelle ramme for dette samarbejde. Hvis et argument om, at ophævelsen ved Lissabontraktaten af de særlige procedurer for vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger henhørende under politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager ville gøre det umuligt at vedtage sådanne foranstaltninger, før de generelle retsregler, der er vedtaget inden for rammerne af dette samarbejde, var blevet ændret for at blive tilpasset Lissabontraktaten, skulle tages til følge, ville det imidlertid føre til netop at komplicere eller endog forhindre den effektive anvendelse af disse retsakter, hvilket ville bringe gennemførelsen af det formål, der forfølges af traktatens ophavsmænd, i fare. Den fortolkning af artikel 9 i protokollen om overgangsbestemmelser, som Parlamentet har foreslået, hvorefter denne bestemmelse alene indebærer, at akter henhørende under politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager ikke automatisk ophæves som følge af ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, ville desuden berøve denne bestemmelse enhver effektiv virkning. En bestemmelse i en retsakt, der er behørigt vedtaget på grundlag af EU-traktaten før ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, der fastsætter vedtagelsesprocedurer for gennemførelsesforanstaltninger til denne retsakt, har fortsat retsvirkninger, så længe den ikke er ophævet, annulleret eller ændret, og giver mulighed for at vedtage gennemførelsesforanstaltninger i henhold til den procedure, der fastsættes heri. Under disse betingelser kan den omstændighed, at artikel 18, stk. 2, i afgørelse 2008/633 fastsætter vedtagelsesprocedurer for en foranstaltning som afgørelse 2013/392 om fastsættelse af den dato, fra hvilken afgørelse 2008/633 har virkning, som er styrket eller forenklet i forhold til den procedure, der er fastsat med henblik herpå i EUF-traktaten, ikke medføre, at denne bestemmelse udgør et ulovligt afledt retsgrundlag, hvis anvendelse skal afvises efter en indsigelse. (jf. præmis 41-48)