DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 4. JUNI 1992. - STRAFFESAG MOD MICHEL DEBUS. - ANMODNINGER OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: PRETURA CIRCONDARIALE DI PORDENONE OG PRETURA CIRCONDARIALE DI VIGEVANO - ITALIEN. - FORANSTALTNING MED TILSVARENDE VIRKNING - OEL - SVOVLDIOXID. - FORENEDE SAGER C-13/91 OG C-113/91.



Samling af Afgørelser 1992 side I-03617



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Frie varebevaegelser ° undtagelser ° beskyttelse af den offentlige sundhed ° bestemmelser om anvendelse af tilsaetningsstoffer til levnedsmidler ° berettigelse ° betingelser og graenser ° generelt og absolut forbud mod salg af oel, der indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter ° ulovligt

(EOEF-traktaten, art. 30 og 36)

2. Faellesskabsret ° direkte virkning ° konflikt mellem faellesskabsretten og en national lov ° den nationale retsinstans' forpligtelser og befoejelser ° ikke-anvendelse af den nationale lov, herunder ogsaa en nyere lov

Sammendrag

1. Under hensyn til, at der paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin bestaar en vis usikkerhed om tilsaetningsstoffer i levnedsmidler, og naar der ikke er sket fuldstaendig harmonisering af de nationale lovgivninger, er traktatens artikel 30 og 36 ikke til hinder for nationale bestemmelser, der begraenser anvendelsen af disse stoffer og fastsaetter en oevre graense for brug af et tilsaetningsstof i visse varer.

Anvendelsen af saadanne bestemmelser paa importerede varer indeholdende tilsaetningsstoffer i en maengde, der ligger over den tilladte graense i henhold til lovgivningen i importmedlemsstaten, skal imidlertid, saafremt denne maengde er tilladt i produktionsmedlemsstaten, i medfoer af det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for sidste punktum i artikel 36, begraenses til det, som reelt er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed. Derfor skal anvendelse af et bestemt tilsaetningsstof, der er godkendt i en anden medlemsstat, tillades ved import af varer derfra, naar tilsaetningsstoffet bedoemt ud fra internationale videnskabelige forskningsresultater ° navnlig de konklusioner, som Faellesskabets Videnskabelige Komité for Levnedsmidler og Codex Alimentarius-udvalget under FAO og WHO er naaet frem til ° og under hensyn til kostvanerne i importmedlemsstaten ikke indebaerer nogen fare for den offentlige sundhed og desuden opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk art. Begrebet teknologisk behov skal bedoemmes i relation til de anvendte raavarer og under hensyn til den bedoemmelse, som er anlagt af myndighederne i den medlemsstat, hvor produktet fremstilles, og til resultaterne af den internationale videnskabelige forskning.

Af det anfoerte foelger, at traktatens artikel 30 og 36 er til hinder for nationale bestemmelser, der nedlaegger et generelt og absolut forbud mod handel med oel, der er importeret fra en anden medlemsstat, hvor det lovligt forhandles, saafremt det indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter, naar det er ubestridt, at den svovldioxid, der indtages sammen med et givet kvantum af dette oel, ikke medfoerer alvorlig risiko for overskridelse af den maksimale daglige dosis svovldioxid, som er fastsat af FAO og WHO, og brug af svovldioxid i henhold til samme medlemsstats lovgivning er tilladt i langt stoerre maengder i andre drikkevarer, heriblandt en, der i den paagaeldende medlemsstat forbruges i stoerre omfang end oel.

2. Den nationale ret, der inden for sit kompetenceomraade skal anvende faellesskabsretlige forskrifter, har pligt til sikre disse reglers fulde virkning, hvorved den i paakommende tilfaelde af egen drift skal undlade at anvende ° selv nyere ° modstridende bestemmelser i national lovgivning, uden at den behoever at anmode om eller afvente en forudgaaende ophaevelse af disse bestemmelser ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmaessigt middel.

Dommens præmisser

1 Ved kendelser af 9. januar 1991 og 25. marts 1991, indgaaet til Domstolen henholdsvis den 16. januar 1991 og den 12. april 1991, har Pretura circondariale di Pordenone (sag C-13/91) og Pretura circondariale di Vigevano (sag C-113/91) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 30 og 36.

2 Spoergsmaalene er rejst under to straffesager mod Michel Debus i dennes egenskab af repraesentant efter loven for det franske selskab Brasserie Fischer SA.

3 I artikel 4, litra c), i den italienske lov nr. 1354/62 af 16. august 1962 (GURI nr. 234 af 17.9.1962) bestemmes det, at den hoejeste tilladte maengde svovldioxid i oel er 20 mg pr. liter. Denne graense gaelder i henhold til lovens artikel 19, stk. 1, ogsaa for importeret oel, idet det i denne bestemmelse er fastsat, at importeret oel skal opfylde de krav og betingelser, som stilles i den paagaeldende lov.

4 Brasserie Fischer fremstiller en specialoel med naturlige planteudtraek, som virksomheden kalder "36,15 Pêcheur ° La bière amoureuse", og som indeholder 36,8 mg af tilsaetningsstoffet svovldioxid pr. liter, hvilket er i overensstemmelse med den franske lovgivning paa omraadet. Dette oel importeres til Italien, hvor det saelges som en "alkoholholdig drik fremstillet paa basis af oel".

5 NAS ° Nucleo Antisofisticazioni e Sanità (sundhedspolitiet) udtog en proeve af denne drik i et offentligt udskaenkningslokale i Azzano Decimo. Da en analyse af denne proeve viste, at den indeholdt en stoerre maengde svovldioxid end det i henhold til italiensk lovgivning var tilladt for produkter af denne art, rejste anklagemyndigheden tiltale for vareforfalskning mod Michel Debus.

6 Paa baggrund heraf har de nationale retsinstanser anmodet Domstolen om en besvarelse af foelgende praejudicielle spoergsmaal, der er de samme i begge sager:

"1) Skal artikel 30 og 36 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab fortolkes saaledes, at de italienske sundhedsbestemmelser for fremstilling og salg af oel (lov nr. 1354/62 af 16.8.1962 og lov nr. 141/89 af 17.4.1989) er uforenelige med de naevnte traktatbestemmelser, for saa vidt som der efter de italienske bestemmelser hoejst maa tilsaettes 20 mg svovldioxid pr. liter?

2) Skal dommeren i straffesagen undlade at anvende de italienske bestemmelser?

3) Kan oel, der indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter, frit bringes i omsaetning?"

7 Hvad naermere angaar hovedsagernes faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt de for Domstolen afgivne indlaeg henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

8 For saa vidt angaar Kommissionens bemaerkning om, at den praejudicielle anmodning om fortolkning i sag C-113/91 eventuelt ikke kan tages under paakendelse, da den er forelagt af en retsinstans, som i henhold til nationale strafferetsplejebestemmelser ikke har kompetence til at traeffe afgoerelse i hovedsagen, bemaerkes blot, at Domstolen, naar der ikke foreligger saerlige omstaendigheder, i princippet ikke skal paase, at en national retsinstans i henhold til nationale procesretlige bestemmelser er kompetent.

Foerste spoergsmaal

9 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om EOEF-traktatens artikel 30 og 36 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for en national lovgivning, der forbyder salg af oel, der er importeret fra en anden medlemsstat, hvor det forhandles lovligt, saafremt oellet indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter.

10 Det bemaerkes for det foerste, at i henhold til artikel 1 i Raadets direktiv 64/54/EOEF af 5. november 1963 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om konserveringsstoffer, som maa anvendes i levnedsmidler (EFT 1963-1964, s. 92), maa medlemsstaterne til beskyttelse af levnedsmidler mod fordaervelse foraarsaget af mikroorganismer kun tillade de i bilaget til dette direktiv anfoerte konserveringsstoffer, blandt hvilke svovldioxid staar opfoert.

11 Det fremgaar af direktivets betragtninger, at det kun udgoer det foerste stadium af tilnaermelsen af de nationale lovgivninger paa dette omraade. Paa dette stadium er medlemsstaterne saaledes ikke forpligtede til at tillade brug af alle de stoffer, der er naevnt i bilaget til direktivet. De maa imidlertid kun benytte adgangen til at fastsaette regler for tilsaetning af konserveringsstoffer til levnedsmidler paa to betingelser, nemlig dels at et konserveringsstof, der ikke er opfoert i direktivets bilag, ikke maa tillades, dels at brug af et konserveringsstof, som er opfoert dér, ikke maa forbydes fuldstaendigt ° undtagen naar der er tale om levnedsmidler, der fremstilles og forbruges paa deres eget omraade ° i de saerlige tilfaelde, hvor brug af et saadant stof ikke er teknologisk noedvendig (jf. dom af 12.6.1980, sag 88/79, Grunert, Sml. s. 1827, af 5.2.1981, sag 108/80, Kugelmann, Sml. s. 433, og af 13.12.1990, sag C-42/90, Bellon, Sml. I, s. 4863).

12 Med hensyn til produkter, der importeres fra en anden medlemsstat, hvor de lovligt fremstilles og forhandles, bemaerkes, at anvendelsen af nationale bestemmelser som dem, hovedsagen vedroerer, udgoer en hindring for samhandelen i Faellesskabet og dermed i princippet en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i henhold til traktatens artikel 30. Da der paa det paagaeldende omraade kun er sket en delvis harmonisering paa faellesskabsniveau, skal det undersoeges, om en saadan foranstaltning kan vaere berettiget af hensyn til beskyttelse af menneskers sundhed efter traktatens artikel 36.

13 Det bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 14.7.1983, sag 174/82, Sandoz, Sml. s. 2445) tilkommer det i det omfang, der paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin bestaar en vis usikkerhed om skadeligheden af tilsaetningsstoffer i levnedsmidler, og naar der ikke er sket fuldstaendig harmonisering, medlemsstaterne at fastsaette det niveau, de finder oenskeligt for beskyttelsen af menneskers sundhed og liv under hensyntagen til de krav, der foelger af de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet.

14 Af Domstolens praksis (saerligt dom af 14.7.1983 i Sandoz-sagen, naevnt ovenfor, dom af 10.12.1985, sag 247/84, Motte, Sml. s. 3887, af 6.5.1986, sag 304/84, Muller, Sml. s. 1511, og af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1227, vedroerende den tyske lov om det saakaldte "Reinheitsgebot") fremgaar det endvidere, at faellesskabsretten under disse omstaendigheder ikke er til hinder for, at medlemsstaterne udsteder retsforskrifter, i henhold til hvilke anvendelse af tilsaetningsstoffer kraever forudgaaende godkendelse i form af en generel retsakt vedroerende bestemte tilsaetningsstoffer, saaledes at godkendelsen gaelder enten for samtlige eller kun for enkelte varer eller for bestemte anvendelsesformer. Det samme gaelder fastsaettelsen af en oevre graense for brug af et tilsaetningsstof i visse varer. Saadanne retsforskrifter opfylder et lovligt sundhedpolitisk formaal, nemlig at begraense den ukontrollerede indtagelse af tilsaetningsstoffer i levnedsmidler.

15 Et forbud mod forhandling af varer indeholdende tilsaetningsstoffer i en maengde, der ligger over den tilladte graense i henhold til lovgivningen i importmedlemsstaten, kan imidlertid, saafremt denne maengde er tilladt i produktionsmedlemsstaten, kun lovligt anvendes paa importerede varer, saafremt det sker i overensstemmelse med kravene i traktatens artikel 36, saaledes som denne er fortolket af Domstolen.

16 Hertil bemaerkes for det foerste, at i Sandoz-, Motte-, Muller- (vedroerende den tyske lov om det saakaldte "Reinheitsgebot" for oel) og Bellon-dommen, alle naevnt ovenfor, har Domstolen paa grundlag af det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for sidste punktum i traktatens artikel 36, fastslaaet, at et forbud mod forhandling af varer, der indeholder tilsaetningsstoffer, der er godkendt i produktionsmedlemsstaten, men forbudt i importmedlemsstaten, skal begraenses til det, som reelt er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed.

17 Domstolen har paa samme grundlag endvidere fastslaaet, at anvendelse af et bestemt tilsaetningsstof, der er godkendt i en anden medlemsstat, skal tillades ved import af en vare derfra, naar tilsaetningsstoffet bedoemt ud fra internationale videnskabelige forskningsresultater ° navnlig de konklusioner, som Faellesskabets Videnskabelige Komité for Levnedsmidler og Codex Alimentarius-udvalget under FAO og WHO er naaet frem til ° og under hensyn til kostvanerne i importmedlemsstaten ikke indebaerer nogen fare for den offentlige sundhed og desuden opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk art.

18 Det bemaerkes for det andet, at som det bl.a. fremgaar af de ovennaevnte domme i Muller-sagen, sagen Kommissionen mod Tyskland og Bellon-sagen samt af dom af 30. november 1983 (sag 227/82, Van Bennekom, Sml. s. 3883), paahviler det de nationale myndigheder at godtgoere, at deres retsforskrifter er begrundet i hensynet til beskyttelsen af befolkningens sundhed.

19 Hertil har den italienske regering gjort gaeldende, at det blandede FAO/WHO-ekspertudvalg og Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler har anerkendt, at overdreven brug af svovldioxid er sundhedsskadeligt, navnlig for personer, som drikker meget oel. Regeringen mener derfor, at den politik, der sigter paa at begraense de maengder af svovldioxid, der indtages paa anden maade end ad luftvejene, til et minimum, er berettiget af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed.

20 Den nederlandske regering har anfoert, at det som udgangspunkt tilkommer den enkelte medlemsstat at vurdere, om hensynet til at beskytte sundheden kan forenes med at tillade brug af et bestemt konserveringsstof i levnedsmidler, naar befolkningens kostvaner tages i betragtning. Regeringen har anfoert, at WHO har fastsat den maksimale tolerable daglige dosis svovldioxid til 40 mg, og at der ved beregningen af, hvilken maengde svovldioxid der indtages af forbrugerne, skal tages hensyn til, at svovldioxid tilsaettes mange andre levnedsmidler end oel.

21 Kommissionen har anfoert, at nedlaeggelse af et generelt forbud mod import af og handel med varer, der lovligt forhandles i en anden medlemsstat, med den begrundelse, at de indeholder et af stofferne paa listen i direktiv 64/54 i en stoerre maengde end tilladt i henhold til importstatens lovgivning, er for indgribende, naar tilsaetningen af stoffet er holdt inden for de graenser, som ifoelge den internationale videnskab er tilladelige.

22 Hvad saerligt angaar svovldioxid har Kommissionen gjort gaeldende, at det paa grundlag af de toksikologiske data, der er udarbejdet af FAO og WHO, og den sagkyndiges erklaering, som anklagemyndigheden har fremlagt for Pretura circondariale di Pordenone under sagen mod Michel Debus, er udelukket, at svovldioxiden i det franske oel, der er blevet beslaglagt, kan have giftvirkning. Paa grundlag af de toksikologiske data, som FAO og WHO har udarbejdet i faellesskab, har de to organisationer foreslaaet, at man tillader indtagelse af en daglig dosis paa hoejst 0,35 mg pr. kg legemsvaegt, hvilket for en forbruger paa 60 kg svarer til en maksimumsmaengde paa ca. 21 mg om dagen. Efter beregningerne foretaget af den nationale sagkyndige er den dosis, som en italiensk forbruger, der drikker oel med et indhold paa 36,8 mg svovldioxid pr. liter, gennemsnitligt paa 5,5 mg daglig.

23 Det staar fast, at de paagaeldende forskrifter indebaerer et generelt, absolut og undtagelsesfrit forbud mod alt oel, der indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter.

24 Det er ikke godtgjort, at et saadant forbud er noedvendigt til beskyttelse af sundheden. Tvaertimod fremgaar det af Kommissionens oplysninger, som ikke er bestridt, at optagelsen af svovldioxid som foelge af indtagelse af oel, der indeholder 36,8 mg pr. liter af det paagaeldende tilsaetningsstof, ikke medfoerer alvorlig risiko for overskridelse af den maksimale daglige dosis svovldioxid, som er fastsat af FAO og WHO.

25 Et saadant generelt og absolut forbud over for importeret oel er uforholdsmaessigt vidtgaaende, hvilket tillige fremgaar af, at brug af svovldioxid i henhold til samme medlemsstats lovgivning er tilladt i langt stoerre maengder i andre drikkevarer, saerligt i vin, som der er et stoerre forbrug af end oel i den paagaeldende medlemsstat.

26 Den italienske regering har imidlertid gjort gaeldende, at tilsaetningen af svovldioxid paa ingen maade er noedvendig for konservering af oel, idet den samme virkning kan opnaas ved andre metoder, som f.eks. pasteurisering.

27 Denne omstaendighed findes ikke at kunne berettige et generelt og absolut forbud som det omtvistede.

28 Som det fremgaar af ovennaevnte dom vedroerende det tyske "Reinheitsgebot fuer Bier", kan det nemlig ikke antages, at der ikke bestaar et teknologisk behov for anvendelse af visse tilsaetningsstoffer, blot fordi der findes en anden fremstillingsmetode ° som anvendes af de nationale producenter ° for produktet, idet en saadan fortolkning af begrebet teknologisk behov, der indebaerer en begunstigelse af de nationale produktionsmetoder, udgoer et middel til skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

29 Begrebet teknologisk behov skal bedoemmes i relation til de anvendte raavarer og under hensyn til den bedoemmelse, som er anlagt af myndighederne i den medlemsstat, hvor produktet lovligt fremstilles og forhandles. Endvidere boer der tages hensyn til resultaterne af den internationale videnskabelige forskning, navnlig konklusionerne fra Faellesskabets Videnskabelige Komité for Levnedsmidler og Codex-Alimentarius-udvalget under FAO og WHO (jf. ovennaevnte dom i sagen om "Reinheitsgebot").

30 Af det anfoerte foelger, at det foerste spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, skal besvares med, at EOEF-traktatens artikel 30 og 36 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for nationale bestemmelser, der forbyder handel med oel, der er importeret fra en anden medlemsstat, hvor det lovligt forhandles, saafremt det indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter.

Andet og tredje spoergsmaal

31 Med det andet og det tredje spoergsmaal oensker den nationale retsinstans oplyst, om den nationale ret skal undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med faellesskabsretten, eller om den skal afvente vedtagelsen af en generel retsakt.

32 Ifoelge fast retspraksis har den nationale ret, der inden for sit kompetenceomraade skal anvende faellesskabsretlige forskrifter, pligt til sikre disse reglers fulde virkning, hvorved den i paakommende tilfaelde af egen drift skal undlade at anvende ° selv nyere ° modstridende bestemmelser i national lovgivning, uden at den behoever at anmode om eller afvente en forudgaaende ophaevelse af disse bestemmelser ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmaessigt middel (dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629).

33 Den forelaeggende rets andet og tredje spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at den nationale retsinstans skal undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med faellesskabsretten.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

34 De udgifter, der er afholdt af Den Italienske Republiks regering, Nederlandenes regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Pordenone (sag C-13/91) og Pretura circondariale di Vigevano (sag C-113/91), for ret:

1) EOEF-traktatens artikel 30 og 36 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for nationale bestemmelser, der forbyder handel med oel, der er importeret fra en anden medlemsstat, hvor det lovligt forhandles, saafremt det indeholder mere end 20 mg svovldioxid pr. liter.

2) Den nationale retsinstans skal undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med faellesskabsretten.