Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 17. september 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Irland. - Traktatbrud - manglende gennemførelse af direktiv 98/5/EF - begrundet udtalelse - manglende hensyntagen til de af medlemsstaten fremsendte bemærkninger til åbningsskrivelsen - betydning for, om sagen kan antages til realitetsbehandling. - Sag C-362/01.



Samling af Afgørelser 2002 side I-11433



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Dette traktatbrudssøgsmål har først og fremmest en retlig interesse ud fra en procesretlig synsvinkel. Der hersker ingen egentlig tvivl om sagens realitet, det vil sige, om Irland vitterligt har tilsidesat sine forpligtelser til at gennemføre Europa-parlamentets og Rådets direktiv 98/5/EF af 16. februar 1998 om lettelse af adgangen til varig udøvelse af advokaterhvervet i en anden medlemsstat end den, hvor beskikkelsen er opnået (herefter »direktiv 98/5« eller »direktivet«), i national ret.

Tvistens baggrund

2. Direktiv 98/5 gør det lettere for advokater at blive integreret i advokaterhvervet i værtsmedlemsstaten . Medlemsstaterne skulle vedtage de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for senest den 14. marts 2000 at efterkomme dette direktiv, og de skulle herefter underrette Kommissionen herom, samt henvise til direktivet i disse love og bestemmelser .

3. Eftersom Kommissionen ikke havde modtaget meddelelse fra de irske myndigheder om de foranstaltninger, der var truffet til gennemførelse af direktiv 98/5 i den irske retsorden, fremsendte Kommissionen den 8. august 2000 en åbningsskrivelse til den irske regering, hvori den opfordrede regeringen til at fremkomme med sine bemærkninger inden for en frist på to måneder.

4. Ved skrivelse af 16. januar 2001, dvs. mere end tre måneder efter, at den indrømmede frist var udløbet, besvarede Irlands Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union åbningsskrivelsen, idet den bl.a. erkendte, at foranstaltningerne til gennemførelse af direktivet endnu ikke var afsluttet, og at det var nødvendigt at inddrage lovgiver, hvilket først sent var blevet klart.

5. Som anført i skrivelsen fra Irlands Faste Repræsentation kan regeringen i medfør af den irske forfatning vedtage de nødvendige foranstaltninger til overholdelse af de gennem medlemskabet af Den Europæiske Union pålagte forpligtelser selv inden for områder, der henhører under lovgivningskompetencen. I henhold til artikel 6, stk. 3, i direktiv 98/5 kan medlemsstaterne pålægge en advokat, der udøver virksomhed under hjemlandets advokattitel, pligt til at tegne en advokatforsikring eller til at tilslutte sig en for advokater etableret garantifond. Irland havde til hensigt at gøre brug af denne mulighed, men netop fordi den er fakultativ, kunne den særlige lovgivningsprocedure ikke bringes i anvendelse. Under disse omstændigheder skal regeringens lovgivningstiltag igennem en forhåndsgodkendelse i det irske parlament (Oireachtas). Ifølge skrivelsen skulle den påkrævede behandlingsprocedure for parlamentets godkendelse og den efterfølgende vedtagelse og gennemførelse af bestemmelserne være afsluttet i begyndelsen af 2001 .

6. De irske myndigheders svarskrivelse blev registreret hos Kommissionen den 17. januar 2001.

7. Syv dage senere, den 24. januar 2001, fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Irland, hvori den opfordrede Irland til at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme EF-traktaten og træffe de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 98/5 inden for en yderligere frist på to måneder. I den begrundede udtalelses punkt 3 anførte Kommissionen, at den ikke havde modtaget noget officielt svar på åbningsskrivelsen.

8. Irlands Faste Repræsentation besvarede Kommissionens begrundede udtalelse ved skrivelse af 29. januar 2001, idet den henviste til, at den havde svaret på den første henvendelse, og vedlagde en kopi af sin skrivelse af 16. januar 2001 uden at tilføje andre oplysninger.

Stillingtagen

9. Som jeg allerede har nævnt, er den centrale påstand i Irlands forsvar, at der foreligger en proceduremangel, fordi Kommissionen undlod at tage hensyn til de af den irske regering fremsatte bemærkninger til åbningsskrivelsen. Under henvisning til Domstolens kendelse af 11. juli 1995, Kommissionen mod Spanien , har Irland nedlagt en principal påstand om, at sagen afvises, og en subsidiær påstand om frifindelse på grund af denne proceduremangel.

10. Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den ikke tog hensyn til de af denne medlemsstat fremsatte bemærkninger, fordi de ikke var fremkommet rettidigt. Men selv hvis de var fremkommet rettidigt, var indholdet ikke af en sådan karakter, at det havde ændret Kommissionens standpunkt. Endvidere mener Kommissionen, at de betingelser, der fik Domstolen til at afsige den pågældende kendelse i ovennævnte sag Kommissionen mod Spanien, adskiller sig væsentligt fra betingelserne i den foreliggende sag. I sagen Kommissionen mod Spanien var den sagsøgte medlemsstat ikke blot fremkommet med en besvarelse inden for den fastsatte frist, den havde også i sin besvarelse gjort det klart, at visse foranstaltninger var blevet iværksat med henblik på gennemførelsen af den fællesskabslovgivning, der var sagens genstand.

11. Det bør erindres, at den i artikel 226 EF foreskrevne procedure for traktatbrudssøgsmål er kompleks. I to på hinanden følgende faser efterfølges en administrativ procedure af en retssag, uden at der er nogen nødvendig forbindelse mellem de to. Navnlig står det Kommissionen absolut frit gennem en åbningsskrivelse at anmode en medlemsstat om at redegøre for sin indstilling, ligesom det står Kommissionen frit at fremsende en begrundet udtalelse og indbringe sagen for Domstolen . Endvidere har Kommissionen en lignende skønsbeføjelse ved afgørelsen af, hvornår den vil indlede en af de to faser . Det mest fremtrædende træk ved disse faser er derfor, at Kommissionens beføjelser er skønsmæssige.

12. Selv om den administrative procedure ifølge fast retspraksis har til formål at give den berørte medlemsstat mulighed for at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter , gør den også muligt for parterne at indlede en dialog vedrørende retlige spørgsmål eller spørgsmål om hensigtsmæssighed, der ville kunne have indvirkning på den vide skønsbeføjelse, som Kommissionen har. Det er på denne vis, man skal forstå den fleksibilitet, som traktaten sikrer i forhold til traktatbrudssøgsmål.

13. Netop på grund af den blandede beskaffenhed af den administrative procedure, er det ikke muligt at hævde, at den praktiske virkning heraf går tabt, hvis den sagsøgte stat ikke i udøvelsen af sin kontradiktionsret henholder sig til retlige argumenter, hvilket vil sige anbringender, der kan gøres gældende under retssagen. Hvad angår den administrative fase adskiller den sig efter sin art klart fra den judicielle fase, på samme måde som Kommissionens beføjelser i den første fase er helt anderledes end Domstolens i den sidste fase.

14. Helt uafhængigt af denne ordnings effektivitet kan det ikke benægtes, at traktatens hensigt har været, at den pågældende stat forud for det processuelle dokument, der afgrænser sagens genstand i et eventuelt søgsmål, nemlig den begrundede udtalelse, skal anmodes om at fremsætte bemærkninger, som Kommissionen skal tage hensyn til .

15. En i den begrundede udtalelse manglende hensyntagen til de af medlemsstaten fremsatte bemærkninger til besvarelse af åbningsskrivelsen svarer derfor til, at medlemsstaten afskæres fra denne processuelle mulighed.

16. Ifølge fast retspraksis udgør den pågældende stats mulighed for at fremsætte sine bemærkninger - selv om den ikke ønsker at gøre brug heraf - en i traktaten sikret væsentlig garanti, hvis opfyldelse udgør en væsentlig formforskrift i traktatbrudsproceduren .

17. Da Kommissionen den 24. januar 2001 afgav sin begrundede udtalelse uden at tage hensyn til de bemærkninger, Irlands Faste Repræsentation havde fremsat en uge tidligere, blev den forskriftsmæssig administrative procedure forud for denne sag tilsidesat.

18. Tilbage står at efterprøve, hvorvidt de særlige omstændigheder i sagen kan have nogen betydning for fastslåelsen af den manglende forskriftsmæssighed.

19. For det første har Kommissionen begrundet sin undladelse med, at den modtog Irlands besvarelse tre måneder efter udløbet af den i åbningsskrivelsen fastsatte frist.

20. Efter min mening har dette forhold ingen relevans, medmindre det godtgøres, at medlemsstaten har handlet i ond tro eller åbenbart har tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde. Af artikel 226 EF fremgår det alene, at det påhviler Kommissionen at fremsætte en begrundet udtalelse »efter at have givet den pågældende stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger«. De frister, medlemsstaterne får til at udarbejde disse bemærkninger, og som frit kan fastsættes af Kommissionen inden for et rimeligt tidsrum , kan ikke være absolutte. Fristerne tjener snarere til at binde fællesskabsinstitutionen, således at den ikke uden gyldig grund kan fremsætte den begrundede udtalelse, så længe fristen ikke er udløbet. Selv hvis Kommissionen ved fristens udløb ikke ønsker at fremsætte en sådan udtalelse, er den alligevel i henhold til traktaten forpligtet til at tage hensyn til de af medlemsstaten fremsatte bemærkninger. Denne forpligtelse modsvares i øvrigt af, at Kommissionens beslutning om at anlægge sag heller ikke er undergivet nogen frist.

21. Den af Kommissionen fastsatte frist, når først den begrundede udtalelse er afgivet, er af en anden beskaffenhed. Eftersom formålet med den begrundede udtalelse er at afgrænse tvistens genstand med henblik på en eventuel sag, og fremsættelsen af udtalelsen forudsætter, at den administrative procedure er afsluttet, har den nye frist karakter af en »ekstra frist«, i hvilken periode virkningerne af den begrundede udtalelse er udsat. På den ene side pålægger Kommissionen sig selv ikke at anlægge sag, og på den anden side er det stadig muligt for medlemsstaten effektivt at opfylde sine forpligtelser. Når den administrative procedure er afsluttet, afløses dialog af handling. Manglende hensyntagen til de af medlemsstaten fremsatte bemærkninger har derfor ingen indvirkning på, om den administrative procedure, der allerede er afsluttet, har været forskriftsmæssig. Således skal Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Nederlandene fortolkes .

22. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at Irlands besvarelse ikke har nogen indvirkning på de retlige argumenter i den begrundede udtalelse, eftersom de fremførte argumenter ikke berører medlemsstatens traktatforpligtelser.

23. I den ovennævnte sag, Kommissionen mod Spanien, som Irland støtter ret på, står det fast, at det af indholdet af den sagsøgte stats besvarelse af åbningsskrivelsen fremgik, at forpligtelserne delvis var opfyldt. I konsekvens heraf kunne parterne ikke tilstrækkeligt præcist afgrænse sagens beskaffenhed og omfang før efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse. Dermed blev den sagsøgte stat afskåret fra at gøre brug af sin kontradiktionsret.

24. I lyset af indholdet af den besvarelse, Irland fremsendte Kommissionen den 16. januar 2001, kan man dog ikke uden videre slutte modsætningsvis. Om end besvarelsen ikke indeholdt nogen oplysninger, der helt eller delvis kunne bevirke, at traktatbrudssøgsmålet blev uden genstand, når først det var indbragt, gav den på baggrund af den blandede beskaffenhed af denne fase af proceduren Irland håb om, at Irlands bemærkninger kunne have en indvirkning på Kommissions holdning, således at eksempelvis fremsættelsen af den begrundede udtalelse ville blive udsat, eller at brevvekslingen under den administrative procedure kunne fortsætte. Hvis Irland på det pågældende tidspunkt endelig havde vidst, at de i besvarelsen fremførte argumenter ikke ville medføre, at der ikke blev anlagt sag, kunne Irland på dette tidspunkt have truffet andre valg, såsom at fremskynde iværksættelsen af gennemførelsesforanstaltningerne, så de kunne være blevet vedtaget før udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse.

25. Dette eksempel tjener kun til illustration. Hvad der egentlig har betydning, er, at den manglende hensyntagen til Irlands svar afskar Irland fra en traktathjemlet processuel mulighed. Det har ingen relevans, hvilken gavn den sagsøgte stat kunne have haft af denne mulighed. Som Domstolen så ofte har fastslået, er kravet om, at en medlemsstat får mulighed for at fremsætte bemærkninger til åbningsskrivelsen, en væsentlig formforskrift, »selv om staten ikke ønsker at gøre brug heraf« .

26. Hermed står tilbage at efterprøve, om den konstaterede proceduremangel kan få nogen anden konsekvens, end at sagen afvises. Det mener jeg ikke.

27. Det ufuldstændige, positive regelsæt til regulering af søgsmål ved Domstolen indeholder ingen konkrete afhjælpningsmuligheder. Fællesskabets retsinstanser har heller ingen anden sanktionsbeføjelse end at pålægge den part, der har tilsidesat bestemmelserne, at betale de sagsomkostninger, der er påført modparten unødvendigt og af ond vilje, uanset at førstnævnte er den vindende part . Selv hvis en anden mulighed havde eksisteret, ville den ikke have ført til nogen tilfredsstillende løsning, eftersom den nødvendigvis ville indebære det samme resultat som i traktatbrudssagen, hvis Kommissionen havde taget hensyn til de bemærkninger, der ikke i realiteten blev taget hensyn til. Dette ville indebære en tilsidesættelse af princippet om, at en medlemsstats mulighed for at fremsætte sine bemærkninger udgør en i traktaten sikret væsentlig garanti, og at tilsidesættelsen heraf udgør en processuel mangel ved det indbragte traktatbrudssøgsmål, selv om staten ikke ønsker at gøre brug heraf . Dette gælder så meget desto mere, når medlemsstaten, som her, har gjort brug af denne garanti.

28. En afvisning af traktatbrudssøgsmålet er den eneste mulighed efter fællesskabsretten, hvorved sagen kan bringes tilbage til det stadium, hvor den befandt sig, da den mangel, som kunne påvirke procedurens gyldighed, opstod . Sanktionens uomtvistelige alvor er den naturlige konsekvens af, at noget, som Domstolen anser for en »væsentlig garanti«, er blevet tilsidesat, og samtidig tjener den et klart »præventivt« formål, idet Kommissionen tilskyndes til at undgå en sådan handlemåde fremover.

29. Jeg støttes i min opfattelse af, at generaladvokat Mischo når til det samme resultat i sin vurdering af sag C-120/01 (kendelse af 9.9.2002, Sml. I, s. 6739), Kommissionen mod Irland. På baggrund af nogle faktiske omstændigheder, der i alt væsentligt ligner dem i nærværende sag, anfører generaladvokaten i sit forslag til afgørelse af 28. maj 2002, at kendelsen i sagen Kommissionen mod Spanien skal »fortolkes således, at den gør en forskriftsmæssig gennemførelse af den administrative procedure til et krav i sig selv, der, hvis det tilsidesættes, kun kan føre til, at sagen afvises« . I lighed med generaladvokat Mischo mener jeg, at Kommissionen er forpligtet til at foretage en grundig undersøgelse af de argumenter, der er fremført i svaret på åbningsskrivelsen, og hvis ikke argumenterne kan få den til at ændre stilling, skal den imødegå dem på en overbevisende måde, og Kommissionen må, selv om den administrative procedure desværre for ofte giver indtryk af at være en dialog mellem døve, ikke bære noget ansvar for denne mangel på konstruktiv dialog .

30. Af ovennævnte grunde mener jeg, at traktatbrudssøgsmålet skal afvises og sagsøgeren pålægges at betale sagens omkostninger i henhold artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement.

31. Hvis Domstolen derimod måtte nå frem til et andet resultat og beslutte sig for at antage sagen til realitetsbehandling, vil det efter min opfattelse være rigtigt at fastslå, at der er tale om traktatbrud, da det er åbenbart, at Irland ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktiv 98/5. I så fald bør Irland betale sagens omkostninger i henhold til samme bestemmelse.

Forslag til afgørelse

32. I lyset af ovenstående mener jeg, at Domstolen bør afvise sagen og pålægge Kommissionen at betale sagens omkostninger.