Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 15. januar 1998. - Aher-Waggon GmbH mod Bundesrepublik Deutschland. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Foranstaltninger med tilsvarende virkning - Direktiver om støj fra luftfartøjer - Strengere nationale krav - Hindring for indførsel af et luftfartøj - Beskyttelse af miljøet. - Sag C-389/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-04473



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at afgoere et praejudicielt spoergsmaal, som er forelagt af Bundesverwaltungsgericht, og som vedroerer fortolkningen dels af EF-traktatens artikel 30, dels af Raadets direktiv 80/51/EOEF af 20. december 1979 om begraensning af stoej fra subsoniske luftfartoejer (1), som aendret ved Raadets direktiv 83/206/EOEF af 21. april 1983 (2) (herefter »direktivet«).

II - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

1 Sagsoegeren i hovedsagen, firmaet Aher-Waggon GmbH (herefter »Aher«) er ejer af et propeldrevet fly af maerket Piper PA 28-140, som det har koebt brugt i Danmark, hvor det var registreret fra den 2. august 1974. I juli 1992 ansoegte Aher de kompetente tyske myndigheder (Luftfahrt-Bundesamt) om registrering af flyet. Ansoegningen blev imidlertid afslaaet med den begrundelse, at flyets stoejniveau overstiger det niveau, som er tilladt i Tyskland, hvilket er korrekt. Hvad angaar flystoej skal jeg bemaerke, at direktiv 80/51, som aendret ved direktiv 83/206, fastsaetter en raekke maksimalgraenser, som det omhandlede fly ikke overskrider. Direktivet giver dog medlemsstaterne mulighed for at fastsaette strengere normer.

2 Aher anlagde sag ved de kompetente administrative domstole i Tyskland, men fik hverken medhold ved foerste eller anden instans. Firmaet indgav derpaa revisionsanke ved Bundesverwaltungsgericht, hvorunder det gjorde gaeldende, at de administrative domstole med urette havde forkastet dets paastand om, at de kompetente administrative myndigheder tilpligtedes at traeffe en forudgaaende administrativ afgoerelse, hvorved det anerkendtes, at det paagaeldende fly paa trods af sit stoejniveau kunne registreres i Tyskland. I denne forbindelse anfoerte Aher, at de tyske myndigheders afslag paa at registrere flyet, fordi dets stoejniveau overskred de nationale normer herfor, var i strid med faellesskabsretten. Firmaet tilfoejede, at tilladelser for fly af samme type, som i forvejen var registreret i Tyskland, bevarede deres gyldighed, selv om flyene overskred de nugaeldende stoejnormer i Tyskland.

3 Den forelaeggende ret antog sagen til realitetsbehandling, men fandt ikke at den kunne afgoeres uden at forelaegge De Europaeiske Faellesskabers Domstol et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser. Bundesverwaltungsgericht har ikke rejst noget spoergsmaal vedroerende fortolkningen af de rent faellesskabsretlige luftfartsbestemmelser, men spoerger, om afslaget paa at traeffe en saadan forudgaaende afgoerelse, som Aher har anmodet om, kan taenkes at vaere i strid med princippet om de frie varebevaegelser i EF-traktatens artikel 30. Navnlig finder den forelaeggende ret det noedvendigt at faa afklaret, om afslaget paa at indfoere et dansk fly i det tyske register, som opfylder de faellesskabsretlige, men ikke de strengere tyske stoejnormer, kan udgoere en handelshindring eller en foranstaltning med tilsvarende virkning henset til foelgende omstaendigheder i sagen: Sagsoegerens fly blev registreret i Danmark i 1974, men kan nu ikke laengere registreres i Tyskland paa grund af de nugaeldende ovenfor naevnte maksimalgraenser i dette land. Fly af samme type og med det samme stoejniveau, som blev registreret i Tyskland, foer de nugaeldende nationale maksimalgraenser blev fastsat, er derimod fortsat tilladt, selv om de overskrider de nugaeldende stoejnormer i dette land. Det er derfor noedvendigt at faa afgjort, om dette er en ulovlig forskelsbehandling i strid med traktatens artikel 30, som beror paa den stat, flyet er registreret i.

Af disse grunde har Bundesverwaltungsgericht ved kendelse, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 29. november 1996, forelagt Domstolen nedennaevnte praejudicielle spoergsmaal.

III - Praejudicielt spoergsmaal

4 »Er det foreneligt med princippet om de frie varebevaegelser i EF-traktatens artikel 30, at tysk ret under henvisning til de begraensninger for stoejemissioner fra luftfartoejer, der er fastsat i direktiv 80/51/EOEF, som aendret ved direktiv 83/206/EOEF, og som har karakter af mindstekrav, kraever strengere stoejnormer opfyldt for godkendelse af fly til benyttelse til luftfart i Forbundsrepublikken Tyskland med den foelge, at der ikke laengere maa meddeles godkendelse i Forbundsrepublikken Tyskland til et fly, som er blevet godkendt i en anden medlemsstat allerede foer udstedelsen af det naevnte direktiv, naar det overskrider de tyske stoejnormer, mens en tysk godkendelse af fly af samme konstruktionstype, meddelt forinden, uden begraensninger bevarer sin gyldighed?«

IV - Gaeldende faellesskabsbestemmelser

5 Traktatens artikel 30 bestemmer:

»Kvantitative indfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er ... forbudt mellem medlemsstaterne.«

6 Artikel 1, 2 og 3 i direktiv 80/51, som aendret ved direktiv 83/206, bestemmer saaledes:

Artikel 1

»Hver medlemsstat sikrer, at civile subsoniske jetfly eller propeldrevne fly, der er registreret paa dens omraade, og som hoerer ind under en af kategorierne i bind I (Stoej fra luftfartoejer) i bilag 16 til konventionen angaaende international civil luftfart i den udgave, der anvendes fra den 26. november 1981 i medfoer af 5. aendring, i det foelgende benaevnt 'bilag 16/5', ikke benyttes paa medlemsstaternes omraade, medmindre medlemsstaten har udstedt et stoejcertifikat paa grundlag af tilstraekkelig dokumentation for, at de paagaeldende fly opfylder krav, der mindst svarer til (3) normerne i del II, kapitel 2, 3, 5 eller 6, i bind I i bilag 16/5.«

Artikel 2

»1. Dokumenterne til attestation af stoejgodkendelsen efter artikel 1, 3, 4 og 5 kan udstedes i form af et saerskilt stoejcertifikat eller en passende erklaering anfoert i et andet af registreringsstaten godkendt dokument, som denne kraever medfoert i flyet ...

2. Medlemsstaterne anerkender gyldigheden af de dokumenter, der er omhandlet i stk. 1, og som er udstedt af de certifikatudstedende myndigheder i en registreringsstat, som samtidig er en medlemsstat.«

Artikel 3

»1. Hver medlemsstat drager omsorg for, at civile propeldrevne fly med en maksimumsmasse ved start i henhold til luftdygtighedsbeviset paa hoejst 5 700 kg og civile subsoniske jetfly, der ikke henhoerer under en af kategorierne i bind I i bilag 16/5, og som benytter flyvepladser beliggende i en medlemsstat, for at blive godkendt opfylder krav, der mindst svarer til normerne i del II, kapitel 2 eller 6, i bind I i bilag 16/5, naar de registreres foerste gang paa medlemsstatens omraade« (4).

V - Min gennemgang af det praejudicielle spoergsmaal

7 Selv om det praejudicielle spoergsmaal hovedsagelig vedroerer fortolkningen af traktatens artikel 30 (se afsnit B nedenfor), er det noedvendigt for at kunne besvare det at gennemgaa de afledte bestemmelser i faellesskabsretten, som vedroerer stoejgraenserne for subsoniske luftfartoejer (5) (se nedennaevnte afsnit A).

A - Fortolkning af de saerlige bestemmelser i faellesskabsretten

8 Jeg skal indledningsvis bemaerke, at hovedformaalet med direktiv 80/51, som aendret ved direktiv 83/206, er at beskytte miljoeet. Direktivet naevner i betragtningerne De Europaeiske Faellesskabers handlingsprogram paa miljoeomraadet fra 1973. Derimod synes direktivet ikke at vaere begrundet i noget oekonomisk eller kommercielt formaal, saasom fjernelse af hindringer for handelen med luftfartoejer (6).

9 Som parterne med rette har bemaerket, indeholder de relevante bestemmelser i direktivet blot en raekke minimumsnormer og giver medlemsstaterne mulighed for at fastsaette strengere normer til bekaempelse af stoej. Foelgelig havde Forbundsrepublikken Tyskland mulighed for - som den ogsaa retmaessigt har gjort brug af - at fastsaette strengere normer for stoejniveauet ved at goere registreringen af flyene og udstedelsen af stoejcertifikatet betinget af disse normers overholdelse. Den omstaendighed, at det paagaeldende fly overholder de lempeligere faellesskabsnormer, er saaledes ikke tilstraekkeligt til at sikre, at det kan indskrives i de tyske registre, eftersom flyet overskrider de lovlige tyske stoejnormer.

10 Endvidere boer det fremhaeves, at direktivet vedroerer den foerste indfoerelse af fly i medlemsstaternes registre. Navnlig bestemmes det i artikel 3, stk. 1, at hver medlemsstat skal drage omsorg for, at der traeffes de noedvendige foranstaltninger til, at propeldrevne fly - saasom selskabet Aher's - ikke kan registreres foerste gang paa medlemsstatens omraade, medmindre det attesteres, at de opfylder direktivets minimumsnormer. Jeg skal nedenfor behandle foelgerne af, at direktivets anvendelsesomraade er begraenset til den foerste registrering.

11 Denne begraensning betyder nemlig for det foerste - naar den sammenholdes med, at direktivet indeholder mulighed for at fastsaette strengere nationale stoejnormer - at faellesskabslovgiver ikke anerkender, at der bestaar en velerhvervet ret - og saa meget mindre en retlig garanti - til registrering af de luftfartoejer, som i forvejen er registreret i en medlemsstat, som er forsynet med et stoejcertifikat, og for hvilke der er indgivet en ansoegning om registrering i en anden medlemsstat. Sagt med andre ord, placerer faellesskabsretten ikke fly, som opfylder Faellesskabets minimumsnormer, og som i forvejen er registreret i en medlemsstat, i en saerlig kategori, som behandles gunstigere, naar der indgives ansoegning om disses registrering i en anden medlemsstat. Ganske vist skal medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 2, stk. 2, foretage en gensidig anerkendelse af stoejcertifikater, men, som Kommissionen med rette har fremhaevet, bestaar denne anerkendelse alene i, at en medlemsstat ikke kan drage rigtigheden af et certifikat i tvivl, som er udstedt af en anden medlemsstat. Det betyder dog ikke, at medlemsstaterne tillige er forpligtet til at anerkende, at disse certifikater indholdsmaessig har samme vaerdi som de certifikater, de selv udsteder, eller at de skal tillaegges samme retsvirkninger efter national ret som disse.

12 Hvis man nemlig anerkendte, at et fly, som i forvejen er registreret i en medlemsstat, og som opfylder Faellesskabets minimumsnormer, kunne registreres i en anden medlemsstat, ville man i praksis suspendere medlemsstaternes udtrykkelige befoejelse efter direktivet til at fastsaette strengere nationale stoejnormer. Konkret ville en privat, som oenskede at importere et fly til Tyskland, der ikke opfylder de tyske normer, i saa fald kunne registrere flyet i en anden medlemsstat (som anvender lempeligere stoejnormer) og derpaa paaberaabe sig den tidligere registrering som grundlag for at faa flyet registreret i Tyskland.

13 Ved at begraense det omhandlede direktivs anvendelsesomraade til den foerste registrering af et fly i en medlemsstat anerkender faellesskabslovgiver indirekte, at medlemsstaterne har mulighed for at opretholde de tidligere registreringer af fly, som hverken opfylder direktivets minimumsnormer eller de strengere nationale normer, som fastsaettes efterfoelgende i medfoer af direktivet. Naar faellesskabsharmoniseringen er begraenset til fly, som registreres foerste gang i en medlemsstat, beror dette, som anfoert af Kommissionen, paa den filosofi, at faellesskabslovgiver har villet begraense stoejniveauet for de nye fly, som oenskes indfoert i de nationale registre efter direktivets vedtagelse dels, fordi de nye fly udgoer stoerstedelen af hver enkelt medlemsstats flypark, dels fordi flykonstruktoererne paa denne maade tvinges til at anvende en teknologi, som goer det muligt at bekaempe flystoej. Derimod har faellesskabslovgiver ikke villet tvinge medlemsstaterne til at forny den allerede eksisterende flypark ved at ophaeve tilladelsen for de i forvejen registrerede fly, som overskrider de lempeligere stoejgraenser i direktivet.

14 Der er altsaa forskel i behandlingen af fly, som ikke opfylder de tyske normer, og som soeges registreret efter direktivets ikrafttraeden, og fly af helt samme type, som allerede var registreret i Tyskland, foer faellesskabslovgiver udstedte regler paa dette omraade. Det er imidlertid en forskel, som direktivets koncipister har tilsigtet, og hvorved de har oensket at forpligte medlemsstaterne til ikke laengere at tolerere fly, som overskrider visse stoejnormer, men uden at de har haft til hensigt til at begraense den flystoej, som allerede fandtes i den enkelte medlemsstat, foer direktivet blev vedtaget.

15 Det er i oevrigt et saeregent traek ved alle faellesskabsretlige forskrifter, som indeholder minimumsnormer, at de efter omstaendighederne kan medfoere, at visse produkter (tilsyneladende) behandles ringere, eller at der opretholdes en forskel i konkurrencevilkaarene. Som Domstolen imidlertid allerede har fastslaaet i Gallaher-dommen, er »denne omstaendighed ... en foelge af den grad af harmonisering, der er tilsigtet med disse bestemmelser, som opstiller mindstekrav« (7).

16 Det er saaledes klart efter disse betragtninger, at en medlemsstat i overensstemmelse med den retlige ordning, som er indfoert ved de omtvistede direktiver, kan naegte at udstede et stoejcertifikat og dermed ogsaa naegte at registrere et fly, selv om det er lovligt registreret i en anden medlemsstat, og selv om fly af samme type, som i forvejen er registreret i den foerste medlemsstat, antages fortsat at opfylde betingelserne for godkendelse. Foelgelig indeholder den afledte faellesskabsret ikke noget retsgrundlag for firmaet Aher's krav over for de tyske myndigheder.

B - Fortolkning af traktatens artikel 30

17 Ifoelge Dassonville-dommen (8) skal enhver regulering af handelen i medlemsstaterne eller tilsvarende forskrifter, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion. I modsaetning til, hvad firmaet Aher har gjort gaeldende, er det min opfattelse, at der ikke i denne sag opstaar noget spoergsmaal om tilsidesaettelse af traktatens artikel 30. Forbundsrepublikken Tyskland har retmaessigt udnyttet sine muligheder efter de gaeldende faellesskabsregler, som i oevrigt ikke tilstraeber nogen fuldstaendig harmonisering af de nationale lovgivninger til regulering af flys stoejniveau. I modsat fald - dvs. hvis man antog, at forbuddene i traktatens artikel 30 omfattede et afslag paa at registrere et fly, som for foerste gang soeges indfoert i de tyske registre med den begrundelse, at det overskrider de gaeldende nationale stoejnormer, mens et fly af samme type, som allerede er indfoert i de tyske registre, bevarer tilladelsen, selv om det ikke opfylder de nationale normer - ville man i praksis fratage de nationale myndigheder den frihed til at fastsaette strengere nationale stoejnormer, som faellesskabslovgiver ved de omtvistede direktivbestemmelser har villet indroemme dem.

18 I oevrigt forudsaetter det princip om gensidig anerkendelse af de nationale lovgivninger, som Domstolen stoetter sig paa ved fortolkningen af traktatens artikel 30, at indholdet og kvaliteten af de nationale lovgivninger svarer til hinanden. Den omstaendighed, at selve direktivet muliggoer fastsaettelse af strengere stoejnormer, er ensbetydende med, at det anerkendes, at de nationale lovgivninger herom ikke kan vaere ensartede, hvorfor en gensidig anerkendelse af disse lovgivninger ikke kan komme paa tale.

19 Man kan saaledes heller ikke, i modsaetning til det af Aher anfoerte, tale om, at der udoeves forskelsbehandling paa grundlag af flyenes »nationalitet«. De fastsatte stoejgraenser gaelder for alle fly, som registreres foerste gang i Tyskland. Der goeres her kun forskel mellem de fly - de vaere sig tyske eller ej - som allerede er registreret og de fly af samme type, uanset nationaliteten, for hvilke der foerste gang indgives en ansoegning om registrering til de kompetente tyske myndigheder.

20 Det boer her for alle tilfaeldes skyld fremhaeves, at sagens akter ikke indeholder grundlag for den konklusion, at fastsaettelsen af saadanne stoejnormer, som er omhandlet i de omtvistede tyske retsforskrifter, er et middel, som staar i misforhold til det tilstraebte formaal, der er at begraense stoej. Subsidiaert skal jeg bemaerke, at Domstolen allerede tidligere har fastslaaet, at miljoebeskyttelse er et grundlaeggende statsligt formaal, som endog kan begraense anvendelsen af forbuddene i traktatens artikel 30 (9).

21 Jeg finder det endvidere ikke noedvendigt at gaa yderligere ind paa det argument, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremfoert, og hvorefter de omtvistede tyske retsforskrifter ville vaere begrundet i hensynet til beskyttelsen af menneskers sundhed i henhold til traktatens artikel 36, selv om man antog, at de var omfattet af forbuddene i traktatens artikel 30.

VI - Forslag til afgoerelse

22 Af de anfoerte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal paa foelgende maade:

»Raadets direktiv 80/51/EOEF af 20. december 1979 om begraensning af stoej fra subsoniske luftfartoejer, som aendret ved direktiv 83/206/EOEF, indeholder minimumsnormer for stoej fra fly, som registreres for foerste gang i medlemsstaterne, men giver disse mulighed for at fastsaette strengere normer. Det er foreneligt med princippet om de frie varebevaegelser i EF-traktatens artikel 30 at traeffe en national foranstaltning i medfoer af de ovennaevnte saerlige bestemmelser i faellesskabsretten, hvorved der fastsaettes strengere stoejnormer for fly, for hvilke der indgives en ansoegning om foerstegangsregistrering, selv om foelgen heraf er, at fly, som i forvejen er registreret i en anden medlemsstat, udelukkes fra at blive registreret i Tyskland, mens fly af samme type, som i forvejen var registreret i Tyskland inden direktivets vedtagelse, fortsat er tilladt.«

(1) - EFT 1980 L 18, s. 26.

(2) - EFT L 117, s. 15.

(3) - Min fremhaevelse.

(4) - Min fremhaevelse.

(5) - Hvorledes det grundlaeggende princip i traktatens artikel 30 skal fortolkes i det konkrete tilfaelde, afhaenger direkte af de saerlige forhold i de faellesskabsbestemmelser, som finder anvendelse paa den paagaeldende virksomhed. Foer der spoerges, om artikel 30 finder anvendelse, maa det undersoeges, om der findes saerlige regler, som er bindende for medlemsstaterne. Se hertil den klassiske dom i »Cassis de Dijon-sagen« (dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649, praemis 8).

(6) - Dette forhold er ikke uden betydning. Domstolen har flere gange henvist til dette formaalskriterium, naar den har skullet vurdere, om faellesskabsregler er bindende. Se hertil f.eks. dom af 14.10.1987 i sagen Kommissionen mod Danmark (sag 278/85, Sml. s. 4069, praemis 16 og 22).

(7) - Dom af 22.6.1993, sag C-11/92, Sml. I, s. 3545, praemis 22.

(8) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837.

(9) - Saaledes udtalte Domstolen i dommen af 20.9.1988 i sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, praemis 8 og 9, foelgende: »Domstolen har allerede, i dom af 7.2.1985 (Association de défense des brûleurs d'huiles usagées, sag 240/83, Sml. s. 531), anerkendt beskyttelsen af miljoeet som 'et af Faellesskabets grundlaeggende formaal', der som saadant kan retfaerdiggoere visse begraensninger i princippet om de frie varebevaegelser. Denne vurdering er i oevrigt bekraeftet i den europaeiske faelles akt. Det maa saaledes laegges til grund, at miljoebeskyttelse er et tvingende hensyn, der kan begraense anvendelsen af traktatens artikel 30«.