Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 21. februar 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - direktiv 89/369/EØF - luftforurening - kommunale affaldsforbrændingsanlæg på øen La Palma. - Sag C-139/00.



Samling af Afgørelser 2002 side I-06407



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 89/369/EØF af 8. juni 1989 om forebyggelse af luftforurening fra nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg , idet det med hensyn til de tre forbrændingsovne i Mazo og Barlovento på øen La Palma (Spanien) ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre anvendelsen af:

- artikel 2 i direktiv 89/369 for så vidt som de tre forbrændingsovne er installeret, uden at der er meddelt godkendelse hertil

- artikel 6 i direktiv 89/369 for så vidt som de kompetente myndigheder med hensyn til disse ovne

- ikke har foretaget de periodiske målinger af de i denne bestemmelse nævnte parametre

- ikke på forhånd har godkendt prøveudtagnings- og målemetoderne, eller fastsat målestederne

- ikke har fastsat noget måleprogram

- artikel 7 i direktiv 89/369, for så vidt som de tre ovne ikke er udstyret med nogen hjælpebrænder, hvorved der ikke sikres en minimal forbrændingstemperatur på 850 ° C, navnlig i start- og stopfaserne.

2. Kommissionen har desuden nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.

I - Relevante retsforskrifter

3. Rådets direktiv 84/360/EØF af 28. juni 1984 om bekæmpelse af luftforurening fra industrianlæg fastsætter foranstaltninger og procedurer med henblik på at forebygge og/eller nedbringe luftforureningen fra industrianlæg inden for Det Europæiske Fællesskab.

4. Direktiv 89/369 præciserer forpligtelserne i henhold til direktiv 84/360 vedrørende nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg, idet der heri fastsættes bestemmelser om disse anlægs godkendelse, udstyr og drift.

5. I medfør af artikel 1, nr. 5, i direktiv 89/369 forstås ved »nyt kommunalt affaldsforbrændingsanlæg: et kommunalt affaldsforbrændingsanlæg, hvortil der er udstedt driftstilladelse efter den i artikel 12, stk. 1, fastsatte dato«.

Artikel 12, stk. 1, i direktiv 89/369 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for inden den 1. december 1990 at efterkomme dette direktiv«.

6. Artikel 2 i direktiv 89/369 bestemmer:

»Med forbehold af artikel 4 i direktiv 84/360/EØF træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger, for at den forudgående godkendelse af driften af ethvert nyt kommunalt affaldsforbrændingsanlæg, som kræves i henhold til artikel 3 i nævnte direktiv og til artikel 8 i direktiv 75/442/EØF , omfatter de i artikel 3 til 10 i nærværende direktiv fastsatte betingelser.«

7. Artikel 6 i direktiv 89/369 fastsætter:

»1. Følgende målinger skal udføres ved nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg:

a) Måling af koncentrationen af visse stoffer i røggassen:

i) kontinuerlig måling og registrering af koncentrationerne af totalstøv, CO, oxygen og HCl i anlæg med en nominel kapacitet større end eller lig med 1 ton pr. time

ii) regelmæssig måling af:

- koncentrationerne af tungmetaller som omhandlet i artikel 3, stk. 1, samt af HF og SO2, for anlæg med en nominel kapacitet større end eller lig med 1 ton pr. time

- koncentrationerne af totalstøv og af HCl, CO og oxygen, for anlæg med en nominel kapacitet på under 1 ton pr. time

- koncentrationerne af organiske forbindelser (udtrykt i samlet mængde kulstof) generelt.

b) Måling af parametre vedrørende driften:

i) Kontinuerlig måling og registrering af gassernes temperatur i det område, hvor de i artikel 4, stk. 1, krævede betingelser er til stede, og af røggassernes indhold af vanddamp. Kontinuerlig måling af indholdet af vanddamp er ikke nødvendig, såfremt røggassen tørres inden analysen af emissionerne.

ii) Passende efterprøvning mindst en gang i forbindelse med den første ibrugtagning af et forbrændingsanlæg og under de for anlægget mest ugunstige driftsforhold af røggassens opholdstid ved mindstetemperaturen på 850 ° C som fastsat i artikel 4, stk. 1.

[...]

3. For at myndighederne kan efterprøve, om kravene overholdes, registreres, bearbejdes og fremlægges alle måleresultater i henhold til de nærmere bestemmelser, som de kompetente myndigheder har fastlagt.

4. De prøveudtagnings- og målemetoder, der anvendes for at opfylde de i stk. 1 fastsatte betingelser, såvel som prøveudtagnings- eller målestederne, skal godkendes på forhånd af myndighederne.

5. Med hensyn til de regelmæssige målinger opstiller de kompetente myndigheder passende måleprogrammer, således at der garanteres repræsentative resultater for de pågældende stoffers normale emissionsniveau.

Måleresultaterne skal være egnet til efterprøvning af, om de gældende grænseværdier overholdes.«

8. Artikel 7 i direktiv 89/369 bestemmer:

»Alle nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg skal være udstyret med hjælpebrændere. Disse brændere skal træde i kraft automatisk, så snart røggastemperaturen falder til under 850 ° C. Hjælpebrænderne anvendes ligeledes i anlæggets start- og stopfaser for permanent at sikre ovennævnte mindstetemperatur i disse faser, og så længe der er affald i forbrændingskammeret.«

II - Faktiske omstændigheder og den administrative procedure

9. I 1993 modtog Kommissionen en klage over La Palmas Styrende Råds godkendelse af installeringen af fem forbrændingsovne flere steder på øen (to i El Paso, to i Mazo og én i Barlovento) med den begrundelse, at meddelelsen af godkendelsen og driften af ovnene var ulovlig.

10. Ved skrivelse af 4. februar 1994 og rykkerskrivelse af 3. august 1994 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om inden for en frist på henholdsvis to og en måned at fremsætte sine bemærkninger til de forhold, som Kommissionen havde kritiseret.

11. I skrivelse af 19. december 1994 medgav de spanske myndigheder, at ovnene ikke overholdt de fællesskabsretlige krav, idet de ikke var udstyret med hjælpesystemer til at indføre brændslet eller med gasforbrændingskamre. Af denne grund skulle ovnene kun være i drift frem til den 1. december 1995. Det fremgår af sagens akter, at Kommissionen den 26. juni 1995 fremsendte en åbningsskrivelse til Kongeriget Spanien uden at tage hensyn til de spanske myndigheders svar af 19. december 1994.

12. Under et møde, der fandt sted i Madrid (Spanien) den 20. november 1995, undersøgte Kommissionen sagen sammen med de spanske myndigheder. Under mødet oplyste de spanske myndigheder, at ibrugtagningen af en ny forbrændingsovn i Mendo på øen La Palma havde gjort det muligt at lukke fire af de fem ovne, der klagedes over. Desuden oplyste de spanske myndigheder, at forbrændingsanlægget i Barlovento i mangel på andre løsninger fortsat var i drift, og fremhævede, at De Kanariske Øers myndigheder havde lovet at løse dette problem i løbet af 1996.

13. De spanske myndigheders oplysninger til Kommissionen blev meddelt klagerne. Klagerne afviste, at fire af de fem ovne, som klagen vedrørte, var blevet lukket, og hævdede, at de to ovne i Mazo samt den, der var installeret i Barlovento, fortsat var i drift.

14. Ved skrivelse af 18. december 1996 og rykkerskrivelse af 11. februar 1997 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger til klagernes påstande.

15. Den 20. februar 1997 fremsendte de spanske myndigheder en skrivelse, der imidlertid ikke kommenterede klagernes påstande, men hvori de spanske myndigheder meddelte Kommissionen den integrerede affaldshåndteringsplan for De Kanariske Øer. Følgelig anmodede Kommissionen ved skrivelse af 4. april 1997 på ny de spanske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger.

16. Ved skrivelse af 16. juni 1997 oplyste de spanske myndigheder, at den integrerede affaldshåndteringsplan var blevet godkendt af La Palmas Styrende Råd den 4. april 1997.

17. Den 23. september 1997 fremsendte Kommissionen en supplerende åbningsskrivelse til Kongeriget Spanien, hvori den anmodede de spanske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger vedrørende forbrændingsovnene i Mazo og Barlovento.

18. I svarskrivelser af 24. november 1997 og 28. november 1998 opregnede de spanske myndigheder de forskellige foranstaltninger, der var truffet for at forbedre affaldshåndteringen på øen La Palma.

19. Da Kongeriget Spanien efter Kommissionens opfattelse havde tilsidesat visse forpligtelser i henhold til direktiv 84/360 og direktiv 89/369, fremsatte Kommissionen den 24. juli 1998 i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) en begrundet udtalelse.

20. Ved skrivelse af 6. august 1998 anmodede de spanske myndigheder om, at fristen for at efterkomme den begrundede udtalelse blev forlænget med en måned. Kommissionen bevilgede en forlængelse, således at fristen for at besvare den begrundede udtalelse udløb den 24. oktober 1998. Det første svar på den begrundede udtalelse fremgår af en skrivelse af 20. november 1998, der er vedlagt et notat fra La Palmas Styrende Råd om, hvorledes forslaget til en integreret affaldshåndteringsplan for øen skred frem, og om de forskellige foranstaltninger, der var truffet vedrørende indsamling og behandling af affald.

21. Ved skrivelse af 3. februar 1999 fremsendte de spanske myndigheder yderligere oplysninger til Kommissionen, som Kommissionen har refereret som følger. For det første blev forbrændingsovnene i Mazo og i Barlovento sat i drift, uden at der var givet de nødvendige godkendelser hertil. For det andet blev Dinoze-ovnene, der anvendtes i de to forbrændingsanlæg, ikke indrettet i overensstemmelse med de fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg og kunne derfor ikke i praksis være udstyret med hjælpebrændere eller med gasforbrændingskamre. For det tredje blev der ikke udført emissionsmålinger.

22. Ved skrivelse af 28. maj 1999 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om at fremsende en kopi af den integrerede affaldshåndteringsplan for øen La Palma, at bekræfte tidsplanen for lukningen af forbrændingsovnene samt at give oplysninger om de foranstaltninger, der var truffet for at efterkomme en afgørelse truffet af Industri- og Handelsministeriet.

23. Som svar på denne skrivelse fremsendte de spanske myndigheder ved skrivelse af 21. juni 1999 en kopi af den integrerede affaldshåndteringsplan for øen La Palma, der var vedtaget den 2. oktober 1998, samt en indledende undersøgelse fra Laguna-universitetet af 10. juni 1999, der foreslog en arbejdsplan til gennemførelse af foranstaltninger til kontrol af emissionerne og immissionerne fra forbrændingsovnene.

24. Kommissionen fandt, at ifølge de oplysninger, som Kongeriget Spanien havde givet, var det påståede traktatbrud, der var anført i den begrundede udtalelse, ikke blevet afhjulpet, og besluttede derfor at anlægge denne sag.

25. Den spanske regering har påstået, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, og har subsidiært påstået frifindelse.

III - Formaliteten

Parternes argumenter

26. Den spanske regering har gjort gældende, at Kommissionen under hele den administrative procedure har erkendt, at der forelå en godkendelse, idet Kommissionen i den henseende har præciseret, at »godkendelsen af ovnene ikke opfylder de i direktivet fastsatte betingelser for driften« . Under denne retssag har Kommissionen imidlertid hævdet, at forbrændingsovnene i Mazo og Barlovento blev installeret, uden at der var opnået en driftsgodkendelse.

27. Den spanske regering har anført, at denne påstand står i modsætning til det, som Kommissionen fremførte under den administrative procedure, og at Kommissionens udlægning af den rapport af 30. november 1998 fra Industri- og Handelsministeriet under De Kanariske Øers regering, der blev fremsendt til Kommissionen den 3. februar 1999 , desuden er fejlagtig. Ifølge regeringen oplyses det alene i rapporten, at det pågældende ministeriums godkendelse ikke er nødvendig, hvilket dog ikke betyder, at der ikke var givet andre godkendelser. Regeringen har anført, at der for anlæggene i Mazo og Barlovento er meddelt to tilladelser.

28. For det første har begge anlæg fået en arealudnyttelsestilladelse, der blev udstedt den 24. april 1990 af generaldirektoratet for byplanlægning i Ministeriet for Fysisk Planlægning under De Kanariske Øers regering. Det fremgår heraf, at anlægget skal anvendes til almennyttige formål, og at det endelige byggeprojekt skal være udformet i overensstemmelse med de tekniske beskrivelser, der er vedlagt godkendelsen. For det andet er anlæggene blevet undergivet de obligatoriske formaliteter, der bestod i en kvalifikation af aktiviteterne og en vurdering af de korrigerende foranstaltninger, der blev foretaget af La Palmas Styrende Råd den 9. januar 1992.

29. Den spanske regering har anført, at Kommissionen således har ændret sit klagepunkt vedrørende artikel 2 i direktiv 89/369, hvilket er i strid med Domstolens faste praksis, hvorefter den begrundede udtalelse og Kommissionens søgsmål skal hvile på de samme klagepunkter som dem, der er anført i den åbningsskrivelse, der indleder den administrative procedure. Den foreliggende sag kan således ikke antages til realitetsbehandling, idet klagepunktet, som det blev formuleret under den administrative procedure, er forskelligt fra klagepunktet i stævningen.

30. Ifølge Kommissionen går kravet om, at den begrundede udtalelse og dens søgsmål skal hvile på de samme klagepunkter, ikke så vidt, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem, hvad der blev angivet som sagsgenstand i den begrundede udtalelse, og de i stævningen nedlagte påstande.

31. Kommissionen har anført, at Domstolens praksis vedrørende de tilfælde, hvor sagsgenstanden er blevet begrænset i stævningen i forhold til den tidligere fase, er blevet udstrakt til også at omfatte de tilfælde, hvor påstandene er blevet omformuleret i stævningen eller replikken for at tage hensyn til de argumenter, en medlemsstat har fremført som svar på den begrundede udtalelse eller i svarskriftet.

32. Kommissionen har endvidere hævdet, at denne retspraksis finder anvendelse i den foreliggende sag, eftersom der i stævningen er blevet taget hensyn til de anbringender, den spanske regering fremkom med i sin besvarelse af 3. februar 1999 af den begrundede udtalelse. Ifølge Kommissionen fremgår det af rapporten, at selv om en driftsgodkendelse var påkrævet, blev denne aldrig udstedt.

33. Kommissionen har tilføjet, at i retspraksis er dette krav om, at der skal være sammenfald mellem sagsgenstanden, som den angives i stævningen og under den administrative procedure, blevet begrundet med, at den pågældende medlemsstats mulighed for fremsætte sine bemærkninger udgør en grundlæggende retsgaranti i henhold til traktaten, og at overholdelse af dette krav er en væsentlig formforskrift for lovligheden af den procedure, hvorved en medlemsstats traktatbrud fastslås.

34. Da den spanske regering i sit svar på den begrundede udtalelse selv har erkendt, at de tre forbrændingsovne på øen La Palma var taget i drift, uden at der forelå en forudgående godkendelse, kan Kommissionen vanskeligt beskyldes for at have tilsidesat retten til kontradiktion.

35. Herefter har Kommissionen anført, at idet den har begrænset sig til at omformulere de klagepunkter, som traktatbruddet vedrører, for at tage hensyn til de argumenter, den spanske regering har fremført som svar på den begrundede udtalelse, er sagsgenstanden ikke blevet udvidet i stævningen.

36. I duplikken har den spanske regering fastholdt, at retten til kontradiktion tilsidesættes, såfremt Kommissionens opfattelse anerkendes. I den foreliggende sag er der ikke tale om en simpel omformulering af sagsgenstanden, men om et nyt klagepunkt, der er baseret på Kommissionens urigtige udlægning af rapporten.

Vurdering

37. Efter Domstolens faste praksis afgrænses genstanden for en sag anlagt i medfør af artikel 226 EF af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse. Følgelig skal de klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og søgsmålet, være de samme .

38. Det fremgår af praksis, at dette krav imidlertid ikke indebærer, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem, hvad der blev angivet som klagepunkter i åbningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og de i stævningen nedlagte påstande, når sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller ændret, men blot er blevet begrænset .

39. Efter min opfattelse er sagsgenstanden i denne sag hverken blevet begrænset, udvidet eller ændret.

40. Det er korrekt, at det traktatbrud, som Kommissionen har foreholdt Kongeriget Spanien under den administrative procedure, vedrørte det forhold, at godkendelsen til at installere ovnene ikke fastsatte driftsbetingelser i henhold til direktivet, hvorimod Kommissionen i stævningen har antaget, at traktatbruddet alene består i en manglende godkendelse i medfør af direktivets artikel 2.

41. Den ændrede måde at redegøre for klagepunktet på skal ikke anses for en udvidelse eller en ændring af sagsgenstanden, men for en omformulering, der skal tilpasse Kommissionens svar med hensyn til de aspekter, som blev fremført i svaret på den begrundede udtalelse.

42. I denne forbindelse skal det understreges, at klagepunktet, som det er formuleret af Kommissionen både i åbningsskrivelsen, den begrundede udtalelse og i stævningen, vedrører Kongeriget Spaniens tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 2.

43. Selv om senere fremkomne oplysninger, navnlig i den spanske regerings svar af 3. februar 1999 på den begrundede udtalelse, har kunnet give Kommissionen den opfattelse, at regeringen erkendte, at der manglede en godkendelse, er genstanden for klagepunktet utvivlsomt forblevet den samme, nemlig at forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 2 er blevet tilsidesat.

44. Jeg skal erindre om, at den administrative procedure har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter .

45. Henset til dette formål er Kongeriget Spaniens ret til kontradiktion efter min opfattelse ikke blevet tilsidesat.

46. De ændringer, som Kommissionen foretog, da den formulerede stævningen, er ikke af en sådan karakter, at Kongeriget Spanien fratages retten til kontradiktion. Da den spanske regering har redegjort for grundene til, at den omtvistede godkendelse efter regeringens opfattelse ikke er behæftet med ulovligheder, således som Kommissionen først påstod, har den spanske regering samtidig også anført, at der foreligger en godkendelse. De argumenter, som regeringen har fremført som svar på klagepunktet i dets oprindelige formulering, lader sig derfor så meget desto mere også anvende over for klagepunktet i dets endelige formulering i stævningen.

47. Endvidere har Kongeriget Spanien ikke fået vanskeligere ved at opfylde sine forpligtelser. Uanset om der er tale om en manglende eller en ulovlig godkendelse, er det den samme foranstaltning, der skal træffes for at bringe et traktatbrud på grund af tilsidesættelse af direktivets artikel 2 til ophør, idet den berørte medlemsstat i begge tilfælde skal udstede en lovlig godkendelse.

48. Den spanske regerings formalitetsindsigelse kan således ikke tages til følge.

IV - Realiteten

49. Traktatbrudssøgsmålet, som Kommissionen har anlagt, vedrører tre forskellige klagepunkter: manglende forudgående driftsgodkendelse, uregelmæssigheder hvad angår periodiske målinger og manglende hjælpebrændere på de tre ovne.

50. I det følgende skal klagepunkterne undersøges i nævnte rækkefølge.

Forudgående driftsgodkendelse

51. Kommissionen har anført, at i henhold til direktivets artikel 2 skal nye forbrændingsanlæg have en »forudgående godkendelse af driften«, der skal opfylde de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 3-10.

52. I denne sag finder Kommissionen, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der følger af artikel 2 i direktiv 89/369, idet forbrændingsovnene, der er installeret i Mazo og i Barlovento, ikke har fået en driftsgodkendelse.

53. Den spanske regering har gjort gældende, at direktivet ikke finder anvendelse på de i sagen omhandlede ovne, og har subsidiært gjort gældende, at den driftsgodkendelse, som ovnene har fået, er i overensstemmelse med direktivet.

Direktivets anvendelse

54. Ifølge den spanske regering dækker betegnelsen »et nyt kommunalt affaldsforbrændingsanlæg« kun et affaldsforbrændingsanlæg, hvortil der er udstedt driftsgodkendelse efter den 1. december 1990. Installeringen af forbrændingsovnene blev imidlertid godkendt i medfør af en »arealudnyttelsestilladelse« meddelt den 24. april 1990, hvorfor de ifølge den spanske regering skal anses for »bestående affaldsanlæg«.

55. Kommissionen finder ikke, at tilladelsen af 24. april 1990 er en forudgående godkendelse af driften i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 2, men en godkendelse, der hører under området for fysisk planlægning, hvis formål er at give tilladelse til at bygge ovnene, men ikke til at drive dem.

56. Det skal bemærkes, at direktivet i henhold til dets artikel 1, nr. 5, og artikel 12, stk. 1, finder anvendelse på kommunale affaldsforbrændingsanlæg, hvortil der er udstedt driftsgodkendelse efter den 1. december 1990.

57. Da de godkendelser , som den spanske myndigheder har henvist til, blev udstedt den 24. april 1990, dvs. før den i direktivet fastsatte dato, finder direktivet ikke anvendelse, såfremt det kan fastslås, at tilladelserne af 24. april 1990 faktisk er godkendelser af driften.

58. For at falde ind under denne betegnelse skal godkendelserne opfylde de betingelser, der var fastsat i den tidligere gældende fællesskabslovgivning. Det fremgår således af direktivets artikel 2's ordlyd, at en forudgående godkendelse af driften allerede var påkrævet i medfør af artikel 3 i direktiv 84/360 og artikel 8 i direktiv 75/442. Det nye aspekt i artikel 2 er, at medlemsstaterne fremover skal kontrollere, at nævnte godkendelse overholder de i direktivet fastsatte betingelser.

59. For at være i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 84/360 og 75/442 skal den forudgående driftsgodkendelse være udstedt af en kompetent myndighed, der bl.a. har til opgave at sikre, at der er truffet foranstaltninger til forebyggelse af risiko for luftforurening.

60. Det fremgår af ordlyden af tilladelserne af 24. april 1990, der blev udstedt i henhold til Ley 5/1987 sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias (lov om byplanlægning i landzone i Det Selvstyrende Fællesskab for De Kanariske Øer) , at der gives tilladelse til bygningen af de pågældende ovne, samt at disse skal benyttes til almennyttige formål. Det fremgår dog ikke af disse dokumenter, at den meddelte tilladelse er tilstrækkelig for at påbegynde driften af forbrændingsovnene, eller at de tekniske forskrifter, hvis overholdelse tilladelsen er betinget af, faktisk har til formål at forebygge risiko for luftforurening.

61. Derimod er det angivet i dokumenterne, at den pågældende tilladelse ikke fritager dens indehaver for forpligtelsen til at få en kommunal licens. Ifølge den spanske regerings oplysninger under retsmødet, er den kommunale licens den retsakt, der i spansk ret svarer til den godkendelse, der kræves i medfør af direktiv 84/360 og 75/442. Ifølge den spanske regering er den eneste obligatoriske tilladelse, der kræves for at etablere forurenende industri, denne kommunale licens til etablering, påbegyndelse og drift, der gives i medfør af Reglamento 2414/1961 de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (bekendtgørelse om generende, usunde, skadelige og farlige aktiviteter) af 30. december 1961 .

62. Den spanske regering har imidlertid oplyst, at de obligatoriske formaliteter, der bestod i en kvalifikation af aktiviteterne og en vurdering af de korrigerende foranstaltninger blev foretaget af La Palmas Styrende Råd den 9. januar 1992 i overensstemmelse med bekendtgørelsen af 1961 . Det dekret, som den spanske regering har henvist til, og som regeringen under retsmødet betegnede som den kommunale licens, blev vedtaget efter datoen i direktivets artikel 1, nr. 5, og artikel 12, stk. 1, dvs. efter den 1. december 1990.

63. Herefter kan der ikke være tvivl om, at de i 1990 meddelte tilladelser ikke udgør forudgående driftsgodkendelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 84/360 og 75/442, og at den kommunale licens, som de omtvistede ovne blev sat i drift i medfør af, siden januar henholdsvis maj måned 1992 skulle have været underlagt den ordning, som direktivet indførte.

Den forudgående driftsgodkendelses overensstemmelse med direktivet

64. Den spanske regering har gjort gældende, at Kongeriget Spanien ikke har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 2, som Kommissionen har fejlfortolket.

65. Ifølge den spanske regering forpligter direktivets artikel 2 medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger, for at den forudgående godkendelse af driften af alle affaldsforbrændingsanlæg omfatter de i direktivets artikel 3 til 10 fastsatte betingelser. Denne forpligtelse er blevet opfyldt med vedtagelsen af Real Decreto 1088/1992 de normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminentes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales (kongeligt dekret om begrænsning af emissioner i luften af visse forurenende stoffer fra kommunale affaldsforbrændingsanlæg) af 11. september 1992 .

66. Kommissionen deler ikke den spanske regerings opfattelse, som ifølge Kommissionen ville betyde, at indholdet af direktivets artikel 2 begrænses til en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemføre direktivet i deres nationale retsordener, således at en tilsidesættelse af denne bestemmelse i et konkret tilfælde som det i sagen omhandlede ikke kan anses for traktatbrud.

67. Over for den spanske regerings argument om, at de kompetente myndigheder både har meddelt arealudnyttelsestilladelse den 24. april 1990 samt tilladelse til klassificerede aktiviteter den 9. januar 1992, har Kommissionen anført, at disse tilladelser ikke omfatter de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 2, hvorfor de ikke kan anses for forudgående driftsgodkendelser.

68. Hertil har den spanske regering anført, at da miljøbeskyttelsesforanstaltninger er en integrerende del af den tilladelse, der meddeles klassificerede aktiviteter, er det formål, der forfølges med disse tilladelser, identisk med det formål, der fremgår af direktivets 11. betragtning om at sikre en effektiv beskyttelse af miljøet. Regeringen har tilføjet, at direktivet først blev gennemført i spansk ret efter meddelelsen af disse tilladelser.

69. I det følgende skal den spanske regerings to argumenter undersøges i nævnte rækkefølge.

70. Hvad angår det første argument om, at direktivet er gennemført ved dekret 1088/1992, bemærkes, at direktiver i henhold til artikel 249, stk. 3, EF med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til. Dette indebærer for hver medlemsstat, som et direktiv rettes til, at den inden for sin nationale retsorden skal træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formål .

71. I denne sag har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der fremgår af den fællesskabsretlige bestemmelse i artikel 2 i direktiv 89/369. Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger, for at den forudgående godkendelse af driften af ethvert nyt kommunalt affaldsforbrændingsanlæg omfatter de i direktivets artikel 3 til 10 fastsatte betingelser.

72. Den spanske regering har hævdet, at de foranstaltninger, der skal sikre direktivet fuld virkning i den nationale retsorden, er blevet vedtaget, idet direktivbestemmelsen er blevet gennemført ved dekret 1088/1992. Herved har den spanske regering dog ikke godtgjort, at den forpligtelse, der følger af direktivbestemmelsen, er blevet overholdt for så vidt angår de omtvistede forbrændingsanlæg.

73. Selv hvis det antages, at direktivet er blevet gennemført ved dekret 1088/1992 i overensstemmelse med direktivets artikel 2, skal det bemærkes, at dette dekret blev vedtaget den 11. september 1992, dvs. efter den dato, hvor direktivet skulle være gennemført, og efter at anlæggene blev sat i drift i januar henholdsvis maj måned 1992.

74. Under disse omstændigheder har den spanske regering kun overholdt sine forpligtelser efter direktivets artikel 2, såfremt det kan fastslås, at tilladelserne meddelt den 9. januar 1992 er i overensstemmelse med kravene i direktivets artikel 2. Ifølge det andet argument, som den spanske regering har fremført, er dette netop tilfældet.

75. For at kunne betegnes som en forudgående godkendelse af driften i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 2, skal den tilladelse, der udstedes af de nationale myndigheder, omfatte de i direktivets artikel 3 til 10 fastsatte betingelser. De to øvrige klagepunkter, som Kommissionen har rejst over for den spanske regering, angår netop visse af disse betingelser, nærmere bestemt betingelsen om at foretage periodiske målinger i henhold til artikel 6, og betingelsen om at udstyre ovnene med hjælpebrændere som påkrævet i artikel 7.

76. Herefter skal det undersøges, om disse betingelser er opfyldt.

Periodiske målinger

77. Ifølge Kommissionen har de kompetente myndigheder i de nye forbrændingsanlæg hverken udført periodiske målinger af de i direktivets artikel 6 fastsatte parametre, eller på forhånd godkendt prøveudtagnings- og målemetoderne eller fastsat målestederne, ligesom de ikke har fastsat et måleprogram.

78. Undersøgelsen af tilladelserne af 9. januar 1992 viser, at deres udstedelse ikke var betinget af, at der blev udført sådanne målinger. Dette klagepunkt er i øvrigt ikke blevet bestridt af den spanske regering, der ikke på noget tidspunkt har gjort gældende, at der er blevet foretaget periodiske målinger som foreskrevet i direktivets artikel 6.

79. Følgelig bør dette klagepunkt tages til følge.

Hjælpebrændere

80. Ifølge Kommissionen skulle de tre ovne have været udstyret med hjælpebrændere for at sikre, at en minimal forbrændingstemperatur på 850 ° C opretholdes i overensstemmelse med direktivets artikel 7.

81. Tilladelserne af 9. januar 1992 fastsætter ikke, at ovennævnte krav skal opfyldes, før ovnene kan sættes i drift. Den spanske regering har desuden ikke bestridt, at ovnene på trods af denne forsømmelse var i drift.

82. Dette klagepunkt bør således anses for begrundet.

83. Da forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 6 og 7 er blevet tilsidesat kan det konstateres, at tilladelserne meddelt den 9. januar 1992 ikke udviser de grundlæggende kendetegn, som i medfør af direktivets artikel 2 er en forudsætning for at betegne dem som »forudgående godkendelse[r] af driften«. Heraf følger, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til denne bestemmelse, idet det meddelte tilladelse til, at de omtvistede ovne blev sat i drift uden at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle betingelserne i denne bestemmelse var opfyldt.

84. Det skal tilføjes, at den spanske regerings argumenter, hvorefter driften af forbrændingsovnene har en ringe indvirkning på miljøet, og ovnene under alle omstændigheder skal lukkes i april 2000, ikke er af en sådan karakter, at de kan retfærdiggøre det traktatbrud, som Kongeriget Spanien har begået.

85. Med hensyn til de konsekvenser, som ovnenes drift har for miljøet, bemærkes, at selv om det antages, at de spanske myndigheder har opnået det resultat, de har hævdet, dvs. at anlæggenes indvirkning på miljøet er på et acceptabelt niveau, kan dette ikke fritage dem fra at overholde de i direktivets artikel 2, 6 og 7 fastsatte forpligtelser for medlemsstaterne til at træffe præcist de foranstaltninger, som er angivet i disse bestemmelser.

86. For så vidt angår argumentet om, at ovnene skal lukkes, er det tilstrækkeligt at henvise til fast retspraksis, der fastslår, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen .

87. I denne sag udløb fristen i den begrundede udtalelse den 28. oktober 1998. På denne dato var ovnene fortsat i drift, idet de, som bekræftet af den spanske regering under retsmødet, først blev lukket i september måned 2000.

88. Det følger af ovenstående, at påstanden om traktatbrud bør tages til følge.

89. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom, hvilket er tilfældet i denne sag. Kongeriget Spanien bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger.

Forslag til afgørelse

90. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslås det Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til Rådets direktiv 89/369/EØF af 8. juni 1989 om forebyggelse af luftforurening fra nye kommunale affaldsforbrændingsanlæg, idet det med hensyn til de tre forbrændingsovne i Mazo og Barlovento på øen La Palma (Spanien) ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre anvendelsen af:

- artikel 2 i direktiv 89/369 for så vidt som de tre forbrændingsovne er installeret, uden at der er meddelt godkendelse hertil i overensstemmelse med nævnte artikel 2

- artikel 6 i direktiv 89/369 for så vidt som de kompetente myndigheder med hensyn til disse ovne

- ikke har foretaget de periodiske målinger af de i denne bestemmelse nævnte parametre

- ikke på forhånd har godkendt prøveudtagnings- og målemetoderne, eller fastsat målestederne

- ikke har fastsat noget måleprogram

- artikel 7 i direktiv 89/369, for så vidt som de tre ovne ikke er udstyret med nogen hjælpebrænder.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«