FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 16. DECEMBER 1980 ( 1 )

Høje Domstol.

Jeg tillader mig i de to sager,

jeg i dag skal behandle, at fremsætte ét samlet forslag til afgørelse. I begge sager står Den italienske Republik som sagsøgt, og i begge sager omhandles spørgsmålet om gennemførelse af fællesskabsdirektiver vedtaget med henblik på gennem harmonisering af en række regler af teknisk art at fjerne de hindringer for frie varebevægelser, der hidtil har eksisteret som følge af forskelle i de nationale bestemmelser. Jeg finder det ikke nødvendigt at redegøre i enkeltheder for indholdet af disse direktiver.

I så henseende kan jeg henvise til Kommissionens stævninger og til retsmøderapporterne. Jeg begrænser mig til følgende oplysninger:

Direktiv 76/116 af 18. december 1975»om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om gødning« (EFT L 24 af 30. 1. 1976, s. 21), som sag 44/80 drejer sig om, indeholder regler om gødnings sammensætning, om anvendelse af betegnelsen EØF-gødning og om anvendelse af analysemetoder med prøveudtagning. Direktivet sigter mod fuldstændig harmonisering, ikke blot en harmonisering i hovedtræk. Det vil sige, at EØF-gødninger ikke kan markedsføres som sådanne under denne betegnelse, medmindre de er i overensstemmelse med direktivets forskrifter og — som det siges i artikel 7 i direktivet — medlemsstaterne kan ikke forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af gødninger, der bærer betegnelsen »EØF-gødning«, og som opfylder bestemmelserne i direktivet og bilagene hertil. Direktivet blev meddelt medlemsstaterne den 19. december 1975. De havde i medfør af direktivets artikel 12 en frist på 24 måneder fra nævnte dato til at iværksætte de nødvendige ved lov eller administrativt fastsatte regler og til at meddele Kommissionen indholdet af disse. Desuden må det nævnes, at der ved direktivets artikel 11 er indført en særlig fremgangsmåde — en slags forvaltningskomitéprocedure — navnlig med henblik på ændringer af nogle bilag samt disses tilpasning til den tekniske udvikling. Ved anvendelse af denne fremgangsmåde medvirker en komité med repræsentanter for medlemsstaterne og en repræsentant for Kommissionen som formand. Såfremt komiteen, der skal træffe afgørelse med kvalificeret flertal, godkender et af Kommissionen forelagt udkast, træffer denne de påtænkte foranstaltninger. I modsat fald fremsætter Kommissionen for Rådet forslag om de foranstaltninger, der bør anvendes; Rådet skal vedtage dette forslag med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 9, stk. 2, skal også regler om prøveudtagnings- og analysemetoder fastsættes efter denne fremgangsmåde. Dette er sket ved direktiv 77/535 af 22. juni 1977 (EFT L 213 af 22. 8. 1977, s. 1), der også er af betydning i sag 44/80. Ifølge artikel 2 i sidstnævnte direktiv skulle medlemsstaterne senest den 19. december 1977 sætte de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft og underrette Kommissionen herom. For gennemførelsen af de to direktiver gjaldt altså én frist, der udløb den 19. december 1977.

Sag 45/80 drejer sig om direktiv 76/776 af 27. juli 1976»om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om fælles bestemmelser for trykbeholdere og kontrolmetoder for disse« (EFT L 262 af 27. 9. 1976, s. 153). Det fremgår af selve titlen, at det her drejer sig om harmonisering af bestemmelser om kontrol med sådanne beholdere. Med dette for øje fastlægges i direktivet — en for grundmodellerne gældende — fremgangsmåde for EØF-typegodkendelse samt en fremgangsmåde for EØF-kontrol med de enkelte beholdere. Medlemsstaterne anerkender indbyrdes en kontrol, der er gennemført i overensstemmelse hermed. Medlemsstaterne kan altså ikke — som det siges i direktivets artikel 3 — lægge hindringer i vejen for fri handel med beholdere, der overholder direktivets forskrifter, hvilket ikke er ensbetydende med fuldstændig harmonisering, men alene med harmonisering i hovedtræk. For så vidt angår dette direktiv, skal det endvidere fremhæves, at det kun giver en generel ramme og bestemmer, at der yderligere for hver kategori trykbeholdere skal udfærdiges særlige direktiver, direktiver som imidlertid endnu ikke er vedtaget. Så længe særdirektiver ikke er vedtaget, er direktivets artikel 22 af betydning for beholdere, for hvilke direktivet er anvendeligt. I denne artikel hedder det, at de kompetente myndigheder i bestemmelsesstaten betragter sådanne trykbeholdere, som har været underkastet kontrol og afprøvning i henhold til den i bilag TV fastsatte fremgangsmåde som lovlige, og at nævnte kontrol og afprøvning skal udføres i bestemmelsesstaten i overensstemmelse med den ligeledes i bilag IV beskrevne fremgangsmåde. Dette direktiv, der blev meddelt medlemsstaterne den 30. juli 1976, skulle ifølge dets artikel 24 være gennemført inden 18 måneder, dvs. senest den 30. januar. Teksten til de til gennemførelsen udstedte regler skulle meddeles Kommissionen inden udløbet af denne frist.

Da såvel sidstnævnte frist som den i direktiverne 76/116 og 77/535 fastsatte frist udløb, uden at de nødvendige gennemførelsesbestemmelser var blevet vedtaget i Italien, indledte Kommissionen den i EØF-traktatens artikel 169 fastlagte procedure mod Den italienske Republik.

Dette skete ved skrivelser af henholdsvis 12. april og 27. juli 1978. De frister på to måneder, der var fastsat heri til fremsættelsen af bemærkninger, udløb, uden at der skete noget, og Kommissionen fremsatte derfor den 18. maj 1979 begrundede udtalelser, der indeholdt nye frister på to måneder for direktivernes gennemførelse.

Herefter blev det — for så vidt angår det første tilfælde — i en note af 24. juli 1979 gennem Italiens faste repræsentation meddelt Kommissionen, at direktiv 76/116 krævede vedtagelse af en lov. Den var blevet forsinket som følge af de indviklede saglige spørgsmål på området og nødvendigheden af at gennemføre en nyregulering af hele gødningssektoren; imidlertid ville et lovsforslag inden længe blive drøftet i den italienske regering. Om gennemførelsen af direktiv 77/535 hed det i noten blot, at denne hang nært sammen med ikrafttrædelsen af de nye generelle regler og altså var afhængig af dem.

For så vidt angår det andet tilfælde (direktiv 76/767), blev det først i en note af 5. juni 1979 gennem Italiens faste repræsentation meddelt, at den italienske regering i deputeretkammeret havde fremsat forslag til en bemyndigelseslov med henblik på indførelsen af de nødvendige bestemmelser, men at dette forslag var bortfaldet som følge af deputeretkammerets opløsning i utide. I en anden note af 1. oktober 1979, blev det forklaret, at direktivet kunne gennemføres administrativt, hvilket snart ville ske.

Da Kommissionen fandt disse oplysninger ufyldestgørende, og da foranstaltninger som nævnt senere hverken blev vedtaget eller meddelt Kommissionen, indbragte Kommissionen sagen for Domstolen den 4. februar 1980.

Kommissionen har — i sag 44/80 — nedlagt påstand om, at det statueres, at Den italienske Republik ved ikke inden for den fastsatte frist at vedtage de nødvendige bestemmelser til efterkommeise af direktiv 76/116 samt direktiv 77/535 har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten.

Den har desuden i sag 45/80 nedlagt påstand om, at det statueres, at Den italienske Republik ved ikke inden for den fastsatte frist at vedtage de nødvendige bestemmelser til efterkommeise af direktiv 76/767 har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten.

I betragtning af det under retsforhandlingerne yderligere anførte er der klart, at disse påstande skal tages til følge.

Sagsøgte har vedrørende det første tilfælde forklaret, at forberedelsen af et lovforslag var blevet forsinket, fordi der hertil krævedes medvirken fra et stort antal regeringskontorer. Men et lovforslag, ved hvilket ikke blot direktiv 76/116 skulle gennemføres, men også en ny regulering af hele gødningssektoren samt hjemmel for en allerede udfærdiget ministeriel bekendtgørelse til gennemførelse af direktiv 77/535 tilvejebringes, er for tiden til behandling i deputeretkammeret, og det er højst sandsynligt, at det bliver vedtaget inden for de nærmeste måneder, efter at to udvalg — som endnu ikke et blevet hørt — har afgivet udtalelse.

Om det andet tilfælde er det fra sagsøgtes side blevet anført, at et forslag til en lov, der giver regeringen bemyndigelse til at gennemføre en række fællesskabsdirektiver, nu er blevet genfremsat i deputeretkammeret, der jo ikke som følge af dets opløsning i utide havde kunnet vedtage det i den tidligere valgperiode. Af samme grund har man også afstået fra for visse af direktivets bestemmelser at udstede de administrativt fastsatte regler, der tidligere havde været på tale.

Forslaget behandles for tiden i deputeretkammeret, men skal derefter desuden forslægges senatet.

Det er således klart, at det i intet af de to tilfælde er kommet til vedtagelse af bindende regler, og at det lige så lidt har været muligt at få oplyst, hvornår denne vedtagelse kan forventes. Det kan derfor ikke hævdes, at sagerne har mistet deres genstand.

Desuden er det jo efterhånden mange gange blevet fastslået i praksis, at hverken indviklede forhold på det område, for hvilket der skal udstedes regler, eller nødvendigheden af ved samme lejlighed at fastlægge regler af mere generel karakter, kan påberåbes som en gyldig begrundelse for store forsinkelser med gennemførelsen af fællesskabsdirektiver, når der ikke er sket nogen forlængelse af de bindende frister, der er sat i disse direktiver. Og som Kommissionen fuldstændig har vist, er det ligeledes på baggrund af praksis klart, at en medlemsstat ikke inden for rammerne af en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 169 kan påberåbe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin interne retsorden til støtte for undladelsen af den fornødne retsanordning, og at det også ved nævnte procedure er uden større interesse, om det er det ene eller det andet statsorgan, der kan lastes for den påklagede undladelse.

Tilbage står så blot at fastslå, at Den italienske Republik ved ikke inden for den fastsatte frist at vedtage de nødvendige bestemmelser til efterkommeise af direktiverne 76/116, 77/535 og 76/767 har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten. Sagsøgte, Den italienske Republik, skal desuden tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra lysk.