Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 4. juni 1987. - BOVO TOURS BV OG VAN NOOD TOURINGCARS BV MOD MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT M. FL. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN. - FORTOLKNING AF ARTIKLERNE 8, 13, STK. 1, OG 16, STK. 2, I FORORDNING NR. 517/72 - OMNIBUSTRANSPORT. - SAG 88/86.



Samling af Afgørelser 1987 side 05429



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . College van Beroep voor het Bedrijfsleven har forelagt Domstolen fire spoergsmaal, som drejer sig om fortolkningen af Raadets forordning nr . 517/72 af 28 . februar 1972 om indfoerelse af faelles regler for rutekoersel og saerlige former for rutekoersel med omnibusser mellem medlemsstaterne ( EFT 1972 I, s.*134 ).

2 . Foer jeg behandler disse spoergsmaal, forekommer det mig hensigtsmaessigt at sammenligne visse karakteristika i forordning nr . 517/72 med det forslag, som Kommissionen havde forelagt Raadet den 17 . juli 1969 (( dokument KOM(69)485 endelig udgave )).

3 . Ifoelge dette forslag skulle beslutninger vedroerende ansoegninger om udstedelse og fornyelse af en tilladelse samt om oprettelse, aendring og nedlaeggelse af en busrute traeffes ved indbyrdes aftale mellem de medlemsstater, over hvis omraade den paagaeldende koersel skulle foregaa ( artikel 16 ). Kommissionens forslag indeholdt ingen bestemmelser om retsmidler mod disse beslutninger .

4 . Saafremt flere ansoegere derimod havde indgivet ansoegning om oprettelse af samme rutekoersel eller saerlige former for rutekoersel, skulle valget af ansoeger paahvile den medlemsstat, paa hvis omraade rutekoerslens afgangssted befandt sig .

5 . Dette valg skulle vaere begrundet, og medlemsstaterne skulle sikre de beroerte fysiske og juridiske personer "mulighed for at goere deres interesser gaeldende med egnede midler" over for sidstnaevnte type beslutninger . I betragtningerne blev det praeciseret, at der skulle sikres befordringsvirksomhederne retsmidler mod de af medlemsstaterne trufne beslutninger vedroerende valget af den ansoeger, som tilladelsen skulle udstedes til .

6 . Endelig blev det praeciseret i artikel 18, at "paa grundlag af de beslutninger, der traeffes ( ved indbyrdes aftale mellem medlemsstaterne ) og dem, der traeffes af Kommissionen ( i tilfaelde af manglende enighed mellem medlemsstaterne ) udsteder, fornyer, aendrer eller inddrager medlemsstaten *(...) tilladelsen ".

7 . I forordning nr . 517/72, saaledes som den til sidst blev vedtaget, bestemmes det ogsaa, at beslutningerne traeffes enten ved indbyrdes aftale mellem medlemsstaterne ( artikel 13, stk . 1 ) eller af Kommissionen ( artikel 14, stk . 1 ) eller som noget nyt af Raadet ( artikel 14, stk . 2 ), men i henhold til artikel 16 efterfoelges den foerste type beslutning af en beslutning truffet af "den kompetente myndighed" i den medlemsstat, paa hvis omraade virksomheden har sit saede . Artikel 16 anvender tre gange i stk . 2 og 3 udtrykket "beslutning ".

8 . Ved sidstnaevnte beslutning handler den kompetente myndighed paa grundlag af den indbyrdes aftale mellem de paagaeldende medlemsstater eller paa grundlag af beslutninger truffet af Kommissionen eller Raadet, og :

- meddeler tilladelsen til etablering af rutekoersel eller af en saerlig form for rutekoersel,

- godkender aendringen af de betingelser, som driften af en transporttjeneste er undergivet,

- meddeler fornyelser af tilladelsen eller

- giver formelt afslag paa ansoegningen .

9 . Ifoelge artikel 16, stk . 2, skal saadanne beslutninger fra den kompetente myndighed begrundes, og "medlemsstaterne sikrer transportvirksomhederne som saadanne mulighed for med egnede midler at goere deres interesser gaeldende over for de naevnte beslutninger ". I betragtningerne til forordningen, saaledes som den blev vedtaget, benaevnes denne mulighed imidlertid ikke laengere "retsmidler ".

10 . Det maa saaledes konstateres, at Raadet ved enstemmig afgoerelse i henhold til Traktatens artikel 149 har villet aendre Kommissionens forslag saaledes, at det udtrykkeligt har givet den kompetente myndigheds indgriben i den medlemsstat, hvor virksomheden har sit saede, karakter af "beslutning" ved afslutningen paa proceduren, og at det har udvidet den ansoegende virksomheds ret til "at goere sine interesser gaeldende" over for de fire typer beslutning, som denne myndighed kan traeffe .

11 . Den ordning, som Raadet saaledes har indfoert, er ret kompliceret, og henvisningen til en "kompetent myndighed" kan forstaas paa forskellige maader .

12 . Ifoelge en foerste mulig fortolkning udoever hver medlemsstat i henhold til forordning nr . 517/72 sin kompetence gennem en "kompetent myndighed", som den udpeger hertil :

- denne undersoeger foerst, om den ansoegning, som en befordringsvirksomhed har indgivet, skal imoedekommes, naar henses til de befordringstjenester, der allerede findes paa medlemsstatens nationale omraade;

- den oversender dernaest ansoegningen, ledsaget af en negativ eller positiv udtalelse, til de oevrige beroerte medlemsstater . I det andet tilfaelde anmoder den om disse staters samtykke;

- dernaest udsteder den tilladelsen, hvis alle de beroerte medlemsstater samtykker, eller den afslaar den, hvis enten den selv eller den kompetente myndighed i en eller flere andre beroerte medlemsstater modsaetter sig udstedelse af tilladelsen . ( I givet fald skal den endelige beslutning udsaettes, hvis en af de beroerte stater forelaegger sagen for Kommissionen ).

I denne ordning sondres der ikke mellem "medlemsstaten" i artikel 13' s forstand og "den kompetente myndighed" i forordningens artikel 16' s forstand .

13 . Efter en anden opfattelse, som Nederlandene tilslutter sig ( se herom forelaeggelseskendelsen ) anvendes forordningen af to forskellige myndigheder :

a)*Ministeriet for Trafik og Offentlige Arbejder

14 . Det er ministeriet, som har den egentlige kompetence til at traeffe afgoerelse, fordi det afgoer, om det er hensigtsmaessigt at oprette befordringsforbindelsen paa baggrund af den bestaaende situation paa det nationale omraade ( se skrivelsen fra den nederlandske minister til Udvalget for Befordringstilladelser, som findes i forelaeggelseskendelsens punkt 3 ). Det er ogsaa ministeriet, som anmoder om de oevrige beroerte medlemsstaters samtykke .

b)*Den kompetente myndighed

15 . I det foreliggende tilfaelde drejer det sig om Udvalget for Befordringstilladelser . Dette meddeler ministeriet sin stillingtagen (( punkt 7 i artikel 13, litra b ) i Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, i det foelgende benaevnt "UAP ")). Ministeriet meddeler derefter udvalget "sin beslutning om ansoegningen, saa snart denne er truffet" (( punkt 8 i artikel 13, litra b )*)). Endelig traeffer udvalget sin egen beslutning og tilsender ministeriet en kopi .

16 . Efter den nederlandske ordning er "den kompetente myndighed" og "medlemsstaten" ( dvs . ministeriet ) altsaa to forskellige enheder, og paa en vis maade rivaler, fordi Udvalget for Befordringstilladelser i det foreliggende tilfaelde udtrykkeligt har tilkendegivet en anden opfattelse end ministeriets, samtidig med at det var forpligtet til at boeje sig for sidstnaevntes vilje ( forelaeggelseskendelsens punkt 3 in fine ).

17 . Naar jeg har villet henlede Domstolens opmaerksomhed paa disse to mulige opfattelser, er det for at understrege, at nogle af de problemer, som foreligger for College van Beroep voor het Bedrijfsleven, skyldes den maade, hvorpaa forordningen er blevet gennemfoert i Nederlandene .

18 . Efter min opfattelse skal vi ikke lade os paavirke af disse saerlige aspekter, men koncentrere os om selve forordningens ordlyd . Jeg vil nu gennemgaa College van Beroep' s foerste spoergsmaal .

I - Det foerste praejudicielle spoergsmaal

Dette lyder saaledes :

"Medfoerer en korrekt fortolkning af artikel 16, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 517/72, at det er tilstraekkeligt, hvis en medlemsstat i sin nationale lovgivning til gennemfoerelse af forordningen har fastsat bestemmelser, som giver de beroerte mulighed for inden for en frist af 30 dage skriftligt at indgive klage over den offentligt til gennemsyn fremlagte ansoegning, foer der traeffes beslutning om ansoegningen?"

19 . Sagsoegerne i hovedsagen ( Bovo Tours BV og Van Nood Touringcars BV ) og Kommissionen har foreslaaet, at det foerste spoergsmaal besvares benaegtende, mens den britiske, den franske og den nederlandske regering og den adciterede i hovedsagen har udtalt sig til fordel for et bekraeftende svar .

20 . Den oenskede fortolkning drejer sig i det vaesentlige om spoergsmaalet, om artikel 16, stk . 2, andet afsnit, i forordning nr . 517/72 kraever, at medlemsstaterne skal sikre transportvirksomhederne mulighed for at anfaegte de beslutninger, der traeffes i henhold til artikel 16, stk . 1, efter at de er truffet .

21 . Det er klart, at de medlemsstater, som giver de beroerte mulighed for skriftligt at fremsaette deres indsigelser mod en ansoegning om oprettelse af en omnibusrute, foer der traeffes beslutning om en saadan ansoegning, derved har givet den et middel til at oeve en vis indflydelse paa denne beslutning .

22 . Men er det tilstraekkeligt i betragtning af ordlyden af artikel 16, stk . 2? Efter min opfattelse er det ikke tilfaeldet . Ifoelge den paagaeldende bestemmelse skal "beslutninger, som medlemsstaternes kompetente myndigheder traeffer i henhold til stk . 1 ,*... begrundes . Medlemsstaterne sikrer transportvirksomhederne som saadanne mulighed for med egnede midler at goere deres interesser gaeldende over for de naevnte beslutninger ".

23 . Det er klart, at de omhandlede beslutninger er dem, hvorved de "kompetente myndigheder" udsteder tilladelserne eller afslaar ansoegningerne .

24 . Faellesskabslovgiver har villet soerge for, at transportvirksomhederne saettes i stand til ved at laese begrundelsen til beslutningen at skaffe sig kendskab til dennes motivering og de betingelser, hvorpaa tilladelsen er udstedt, afslaaet eller aendret . Det er foerst fra det oejeblik, de har kunnet skaffe sig kendskab til begrundelsen, at virksomhederne virkelig er i stand til at afgoere, om deres interesser er blevet skadet eller ej .

25 . Begrundelsespligten ville blive beroevet sin betydning, hvis beslutningens adressat eller enhver anden beroert transportvirksomhed blev beroevet enhver mulighed for at anfaegte den fremfoerte begrundelses retmaessighed .

26 . Det kan taenkes, at den tilladelse, der til sidst gives, navnlig efter voldgiftsafgoerelse fra Kommissionen eller Raadet, er forskellig fra den, som ansoegeren har oensket, f.eks . med hensyn til den anvendte rejserute .

27 . Det kan ligeledes taenkes, at ansoegningen afslaas alene paa grund af modstand fra den medlemsstat, hvor virksomheden har hjemsted, fordi denne er af den opfattelse, at der ikke bestaar noget uopfyldt befordringsbehov paa den paataenkte straekning ( og at den anden medlemsstat har undladt at indbringe spoergsmaalet for Kommissionen ). Maa man i dette tilfaelde antage, at sagsoegeren allerede har "gjort sine interesser gaeldende", da ansoegningen blev indgivet, og at han skal naegtes enhver adgang til at bestride beslutningens retmaessighed? Svaret er klart nej .

28 . Det kan ogsaa taenkes, at beslutningen kun vedroerer den transportvirksomheds identitet, som rutekoersel overdrages . ( F.eks . i tilfaelde af fornyelse af tilladelsen ). Men ogsaa her mener jeg ikke, at det er noejagtigt det samme at "indgive ansoegning" og at "goere sine interesser gaeldende ".

29 . Endelig er det interessant at bemaerke, at artikel 16 i Raadets forordning nr . 1191/69 af 26 . juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje ( EFT 1969 I, s.*258 ) er affattet saaledes :

"Medlemsstaterne giver transportvirksomhederne som saadanne mulighed for med egnede midler at goere deres interesser gaeldende for saa vidt angaar de beslutninger, der er truffet i henhold til denne forordning .".

30 . Artikel 12 i Raadets forordning nr . 1192/69 af 26 . juni 1969 om faelles regler for normaliseringen af jernbanevirksomhedernes regnskaber ( EFT 1969 I, s.*264 ) er identisk, bortset fra, at ordene "transportvirksomheder" er erstattet af "jernbanevirksomhederne ".

31 . Raadet har altsaa ladet sig lede af de to forordninger, hvor den paagaeldende bestemmelse ubestrideligt omhandlede efterfoelgende indsigelser mod alle beslutninger truffet i henhold til disse forordninger .

32 . Det Forenede Kongeriges og Nederlandenes regeringer og den adciterede i hovedsagen mener ikke desto mindre, at artikel 16, stk . 2, andet afsnit, skal fortolkes saaledes, at den ikke kraever en fremgangsmaade som den, der findes i Nederlandene, fordi en efterfoelgende kontrol ville vaere enten "nytteloes" eller "materielt toemt for sit indhold" eller "marginal ".

33 . Men det staar i alle tilfaelde fast, at naar der skal gives afslag alene paa grund af den medlemsstats holdning, hvor virksomheden har hjemsted, eller naar beslutningen kun vedroerer identiteten af den virksomhed, der gives tilladelse til at drive en rute, hvis oprettelse ikke bestrides, eller som allerede bestaar, er indsigelserne rettet mod beslutningens virkelige ophavsmand ( med forbehold af, hvad jeg senere vil sige om situationen i Nederlandene ).

34 . Hvorledes forholder det sig, hvis tilladelsen til at oprette en bestemt rutekoersel er blevet givet paa grundlag af samtykke fra to eller flere beroerte medlemsstater, og en beroert person, som i den sag, der verserer for College van Beroep, oensker tilladelsen trukket tilbage eller annulleret?

35 . Som jeg vil forklare senere vedroerende svaret paa det andet spoergsmaal, mener jeg, at tilladelsen ogsaa i dette tilfaelde er en national beslutning . Domstolene eller enhver anden kompetent national instans vil kunne tage stilling til den tilladelse, der er givet af myndigheden i det land, hvor virksomheden har hjemsted, med hensyn til sit eget territorium, blandt andet for at fastslaa, om de materielle kriterier i forordningens artikler 8, 9 og 11, som er umiddelbart anvendelige, er blevet korrekt anvendt . Hvis dette ikke er tilfaeldet, kan myndigheden i givet fald annullere tilladelsen for dette territoriums vedkommende .

36 . Foer forordning nr . 517/72 blev udstedt, skulle transportvirksomheden indhente flere tilladelser, som hver var gyldige for en af de beroerte medlemsstaters omraader . Den ved forordningen indfoerte nyskabelse bestaar i, at transportvirksomheden ikke laengere selv behoever at indhente de oevrige medlemsstaters samtykke, og at den for fremtiden raader over en enkelt tilladelse, der er gyldig for hele ruten . Dette forhindrer ikke, at hver medlemsstat selv under den nye ordning kun giver sit samtykke for sit eget omraade . Dette delvise samtykke skal derfor kunne anfaegtes saerskilt .

37 . Hvis ruten skulle drives af et konsortium, som omfattede en virksomhed i den anden beroerte medlemsstat, vil den tilladelse, der gives denne, ipso facto blive ugyldig, hvis den foerste medlemsstats kompetente myndigheds samtykke til drift af ruten paa dennes omraade ophaeves . ( Dette er naturligvis ikke tilfaeldet, hvis beslutningen ikke vedroerer princippet om driften af ruten, men kun befordringsselskabets identitet ).

38 . Naar det, som det er tilfaeldet i Nederlandene, er ministeriet og ikke den "kompetente myndighed" i den i artikel 16 forudsatte betydning, som har den egentlige kompetence til at traeffe afgoerelse i sagen, maa disse instansers beslutninger efter min opfattelse anses for at udgoere et hele, nemlig den paagaeldende medlemsstats offentlige myndigheds beslutning . Medlemsstaten handler under den kompetente myndigheds signatur . Ved den kompetente myndigheds beslutning er det medlemsstatens beslutning, der sigtes til .

39 . En medlemsstat kan ikke ved bestemmelser til gennemfoerelse af en faellesskabsforordning beroeve en bestemmelse i en saadan forordning dens tilsigtede virkning .

40 . Det er imidlertid det, der sker, saafremt et soegsmaal til proevelse af "den kompetente myndigheds" beslutning ikke foerte til, at sagsoegeren fik medhold, eller blev afvist paa grund af denne myndigheds bundne kompetence, og hvis et soegsmaal til proevelse af trafikministeriets beslutning led samme skaebne, fordi der ikke var tale om en beslutning fra den i artikel 16 naevnte kompetente myndighed .

41 . Skoent den beslutning, der traeffes i henhold til artikel 16, blot er en omsaetning af en beslutning ( positiv eller negativ ) fra Raadet eller Kommissionen, kan den ret, sagen indbringes for, stille De Europaeiske Faellesskabers Domstol et spoergsmaal om gyldigheden af denne beslutning . Heller ikke i dette tilfaelde vil en efterfoelgende proevelse vaere uden praktisk betydning .

42 . Derimod maa det noedvendigvis erkendes, at hvis en tilladelse naegtes som foelge af modstand fra en anden medlemsstat end den, hvor virksomhedens hjemsted er beliggende, vil et soegsmaal fra ansoegeren ved retterne i den medlemsstat, hvor virksomheden har hjemsted, vaere uden praktisk resultat . Derimod vil ansoegeren eller hans kompagnon i den anden medlemsstat, hvis ansoegning noedvendigvis ogsaa vil vaere blevet afslaaet, kunne indbringe sagen for de kompetente instanser i denne stat .

43 . Det kan ganske vist i alle disse tilfaelde taenkes, paa grund af det vide skoen, som uden tvivl tilkommer medlemsstaterne, Raadet og Kommissionen ved denne slags beslutninger, at de anbringender, som en sagsoeger kan paaberaabe sig, er begraenset til f.eks . aabenbar vildfarelse elle magtfordrejning . Men dette gaelder for en maengde beslutninger af oekonomisk art, og det er ingen grund til at tillaegge artikel 16, stk . 2, en anden betydning end den har .

44 . Endelig vil en efterfoelgende proevelse ogsaa goere det muligt at fastslaa, om formkravene er overholdt, om fremgangsmaaden ved beslutningen er lovformelig, om den anden medlemsstats samtykke foreligger og om beslutningen er i overensstemmelse med Raadets eller Kommissionens beslutning . En saadan kontrol vil foelgelig ikke vaere uden praktisk indhold .

45 . En indsigelse mod efterfoelgende proevelse er endvidere blevet udledt af artikel 16a, som blev indsat i forordning nr . 517/72 ved forordning nr . 1301/78 af 12 . juni 1978 ( EFT L*158, s.*1 ). Denne bestemmelse giver mulighed for at udstede en foreloebig tilladelse, naar beslutningen om fornyelse af en tilladelse, navnlig paa grund af indsigelser fra andre beroerte transportvirksomheder, ikke kan traeffes foer udloebet af tilladelsens gyldighedsperiode .

46 . Den britiske regering mener, at hvis Raadet havde haft til hensigt at paalaegge medlemsstaterne en forpligtelse til at indfoere retsmidler mod de beslutninger, der traeffes i henhold til artikel 13, stk . 1, ville det udtrykkeligt have bestemt det, og det ville vaere naevnt i artikel 16a, stk . 1 .

47 . Dette argument er ikke overbevisende . Artikel 16a omhandler ganske vist det tilfaelde, at der fremsaettes indsigelser foer tilladelsens fornyelse, fordi en medlemsstat har givet de beroerte mulighed for at goere deres rettigheder gaeldende allerede foer der traeffes en ny beslutning, hvilket det staar den frit for at goere . Dette foregriber paa ingen maade det her omtvistede spoergsmaal, nemlig om artikel 16 kraever eller ikke kraever en efterfoelgende proevelse . Hvis den kraever det, er det ikke noedvendigt endnu engang at naevne artikel 16 a .

48 . Artikel 16a omtaler det imidlertid ikke . Dette er altsaa et yderligere bevis for, at artikel 16 faktisk skal fortolkes paa den ovenfor naevnte maade .

49 . I oevrigt omhandler artikel 16 a foerst og fremmest det tilfaelde, at flere virksomheder i en medlemsstat konkurrerer om en tilladelse . Dette spoergsmaal angaar foerst og fremmest og sandsynligvis endog udelukkende den kompetente myndighed i det land, hvor disse virksomheder har hjemsted .

50 . Foer jeg afslutter behandlingen af dette spoergsmaal, vil jeg sig et ord om et problem, som den nederlandske ret ikke er gaaet ind paa i sine spoergsmaal, nemlig arten af de "egnede midler", hvorved virksomhederne skal have mulighed for at "goere deres interesser gaeldende ".

51 . Lad mig blot naevne, at denne bestemmelse klart overlader medlemsstaterne et vidt skoen, naar de, blandt andet afhaengigt af de saerlige forhold i deres retsorden, skal afgoere disse egnede midlers art og enkeltheder . Mens der i betragtningerne til Kommissionens forslag blev anvendt udtrykket "retsmidler", findes dette ikke i betragtningerne til Raadets forordning . Der skal altsaa ikke noedvendigvis vaere tale om en retlig proevelse . De medlemsstater, hvor der alligevel er adgang til en saadan proevelse af denne type afgoerelse ved de administrative eller almindelige domstole, behoever derimod ikke at traeffe nye bestemmelser til gennemfoerelse af artikel 16, stk . 2, hvis de ikke oensker det .

52 . Jeg kan altsaa konkludere, at artikel 16, stk . 2, overlader medlemsstaterne stor selvstaendighed med hensyn til den maade, hvorpaa virksomhederne skal kunne goere deres interesser gaeldende, men det overlader dem intet skoen med hensyn til det stadium, paa hvilket denne mulighed skal findes . Det foerste spoergsmaal skal besvares benaegtende .

II - Det andet praejudicielle spoergsmaal

53 . Det andet spoergsmaal lyder saaledes :

"Skal de beslutninger om ansoegninger om etablering af regelmaessig befordring, som traeffes efter indbyrdes aftale af de medlemsstater, paa hvis omraade passagerer optages eller afsaettes, jfr . forordningens artikel 13, stk . 1, ved en korrekt fortolkning af dette stk . forstaas

a . som en beslutning truffet af den medlemsstat, paa hvis omraade den ansoegende virksomhed har sit saede, som denne medlemsstat foerst traeffer efter at have opnaaet de oevrige beroerte medlemsstaters samtykke,

eller

b . som en multilateral under internationale forhandlinger af flere medlemsstater i faellesskab truffet beslutning

eller

c . som en beslutning sui generis, der i betragtning af sin karakter og under hensyn til den videre mulige beslutningstagning i mangel af denne beslutning kan sidestilles med en retsakt eller beslutning fra en af Faellesskabets institutioner?"

54 . Ifoelge Domstolens praksis er "en forordnings umiddelbare gyldighed *... ikke til hinder for, at en faellesskabsinstitution eller en medlemsstat i denne forordnings tekst bemyndiges til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger . I sidstnaevnte tilfaelde reguleres reglerne for udoevelsen af denne befoejelse ved den paagaeldende medlemsstats offentlige ret; den umiddelbare gyldighed af den retsakt, som bemyndiger medlemsstaten til at traeffe de paagaeldende nationale foranstaltninger, bevirker dog, at de nationale retter kan proeve disse nationale foranstaltningers forenelighed med faellesskabsforordningens indhold ." ( 1 )

55 . Efter min opfattelse giver de i denne dom fastslaaede principper grundlag for at konkludere, at hypotese c ) maa forkastes .

56 . Faellesskabet er karakteriseret ved en indirekte eller decentraliseret forvaltningsordning . Den omstaendighed, at en national foranstaltning traeffes som led i gennemfoerelsen af en faellesskabsforordning, aendrer ikke denne foranstaltning til en retsakt, der kan sidestilles med en beslutning fra en institution .

57 . Jeg kan ikke se, hvorfor dette ikke ogsaa skulle gaelde i det tilfaelde, at den paagaeldende forordning foreskriver et samarbejde mellem to eller flere medlemsstater, og at der eventuelt udstedes en retsakt af Kommissionen eller Raadet i stedet for den manglende aftale mellem staterne .

58 . Desuden maa hypotese b ) ligeledes forkastes .

59 . Hvis en beslutning truffet af en enkelt medlemsstat i henhold til en faellesskabsforordning underkastes de nationale domstoles proevelse af dens forenelighed med faellesskabsretten, er det ikke logisk, at denne proevelse bliver umulig, naar to medlemsstater har samarbejdet med henblik paa ivaerksaettelse af en saadan forordning .

60 . Det er faktisk utaenkeligt, at en faellesskabsforordning overgaar til folkerettens omraade, naar to medlemsstater samarbejder herom . Den egne retsorden, der er skabt ved Traktaten, giver ikke plads for folkeretten med hensyn til de spoergsmaal, som falder ind under Traktatens anvendelsesomraade ( 2 ).

61 . For det andet, hvis man accepterer den fortolkning af artikel 16, stk . 2, som jeg har foreslaaet under behandlingen af det foerste spoergsmaal, nemlig at denne bestemmelse forpligter medlemsstaterne til at sikre transportvirksomhederne muligheder for at goere deres interesser gaeldende, efter at den kompetente myndighed har truffet en beslutning, saa foranlediges man noedvendigvis til at konkludere, at Raadet netop ikke var af den opfattelse, at disse beslutninger var internationale aftaler, som var unddraget de nationale domstoles kontrol . Det har ogsaa paa denne maade villet udelukke, at der under saadanne soegsmaal kunne fremfoeres formalitetsindsigelser som f.eks . en indsigelse udledt af begrebet "regeringsakt ".

62 . Raadet har vaeret sig bevidst, at "den kompetente myndigheds" beslutninger i en lang raekke tilfaelde ( men ikke altid ) er baseret paa en aftale mellem to eller flere medlemsstater, eller at de til tider blot er en omskrivning af en voldgiftsafgoerelse fra Kommissionen eller Raadet, men alligevel har Raadet ikke som den retsakt, der kan indeholde et klagepunkt udpeget de beslutninger, som omtales i artikel 13, stk . 1, eller i artikel 14, stk . 1 og 2, men de beslutninger, der traeffes af "den kompetente myndighed" i den medlemsstat, hvor virksomheden har hjemsted, jfr . artikel 16, stk . 1, som formelt altid er nationale beslutninger .

63 . Det er disse beslutninger, som skal begrundes . Denne begrundelsesforpligtelse gaelder ikke for den indbyrdes aftale mellem medlemsstaterne i henhold til artikel 13, stk . 1 . Dette forklares utvivlsom af den omstaendighed, at denne aftale ikke kan goeres gaeldende mod ansoegeren, som kun beroeres af den kompetente myndigheds beslutning . Den indbyrdes aftale er kun en obligatorisk etape i fremgangsmaaden, naar der traeffes beslutning i henhold til artikel 16, stk . 1, og det er kun denne, der skal tilstilles den ansoegende virksomhed . Sidstnaevnte ser maaske aldrig ordlyden af den indbyrdes aftale ( sandsynligvis blot et svarbrev paa oversendelsen af ansoegningen ) eller ordlyden af Raadets eller Kommissionens beslutning .

64 . Andre argumenter peger i retning af, at der ikke skal tillaegges udtrykkene "beslutninger, som traeffes efter indbyrdes aftale" ( artikel 13, stk . 1 ), "forhandlinger" ( artikel 14, stk . 1 ) eller "enighed" ( artikel 14, stk . 1 og 3 ) nogen teknisk betydning i traktatretlig forstand .

65 . I Raadets forordning nr . 516/72 om indfoerelse af faelles regler for pendulkoersel med omnibusser mellem medlemsstaterne ( 3 ), som blev udstedt samme dag som forordning nr . 517/72, anvendes udtrykkene "enighed" og "stillingtagen" som betegnelse for en og samme realitet ( se artiklerne 14 og 15 ).

66 . Det er ogsaa interessant at bemaerke, at Raadets direktiv af 25 . juli 1983 om udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning med passagerer, post og fragt mellem medlemsstaterne ( 4 ) indeholder bestemmelse om samme type problem uden overhovedet at anvende udtryk som "forhandlinger" eller "enighed ". Hvis et luftfartsselskab, der er hjemmehoerende i stat A, oensker at etablere en luftrute til en regional lufthavn i stat B, indgiver den ansoegningen til stat A . Hvis denne giver sin godkendelse af ansoegningen, sender den ansoegningen til stat B . Det er derefter sidstnaevnte stat, som giver luftfartsselskabet tilladelsen til at drive en saadan interregional luftrute, hvis den er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser ( artikel 3 ). Naar der er givet tilladelse til en saadan rute, kan stat A ikke rejse nogen indvending imod en ansoegning fra et luftfartsselskab i stat B om at maatte indlede interregional beflyvning af samme straekning ( artikel 6, stk . 2 ). Selv om problemet er enklere for luftruters vedkommende end for landevejstransport, viser ogsaa dette eksempel dog efter min mening, at der ved alle disse transporttilladelser ikke er tale om "en multilateral under internationale forhandlinger af flere medlemsstater i faellesskab truffet beslutning" den betydning, der forudsaettes i det andet spoergsmaals punkt b ), men om beslutninger truffet af en medlemsstat efter at have opnaaet de oevrige medlemsstaters samtykke i den i samme spoergsmaals punkt a ) forudsatte betydning .

67 . Jeg bestyrkes i denne fortolkning af en nylig dom afsagt af Domstolen, hvori denne, i modsaetning til den af Kommissionen haevdede opfattelse, ikke antog, at der laa en aftale i en beslutning truffet af den franske finansminister "paa begaering af de graeske myndigheder og efter at disse har gjort det muligt at tilvejebringe alle de noedvendige oplysninger" om, at kvalitetsvine fremstillet i bestemte omraader i Graekenland og med betegnelsen "Samos vin doux naturel grand cru" skal sidestilles med de franske "vin doux naturel" i henhold til loven ( jfr . dom af 7 . april 1987, sag 196/85, Kommissionen mod Den Franske Republik, Sml . s.*1597, retsmoederapportens afsnit IV.1, og dommens praemisser 16 og 17 ).

68 . For at vende tilbage til det foreliggende tilfaelde finder jeg ogsaa den skrivelse af 17 . november 1983 meget oplysende, i hvilken det nederlandske transportministerium meddelte Commissie Vervoervergunningen sin stillingtagen hertil ( en skrivelse, som College van Beroep gentagne gange betegner som "sagsoegte 1' s afgoerelse "). Naar man opmaerksomt laeser denne skrivelse, hvis ordlyd findes i forelaeggelseskendelsen ( punkt 3 ), bliver man slaaet af, at dette ministerium i punkterne 1-3 redegoer for grundene til, at tilladelsen skal gives . Det er foerst i punkt 4, at ministeriet anfoerer, at "de britiske myndigheder har i mellemtiden for godt et aar siden meddelt, at de var rede til at give tilladelsen ". Dette viser, at der faktisk er tale om en national beslutning, som traeffes paa grundlag af samtykke fra den anden beroerte medlemsstat .

69 . Endelig peger ogsaa foelgende betragtninger, som er udledt af ordlyden af forordning nr . 517/72, i retning af, at der er tale om en aftale, der er omfattet af den klassiske folkeret .

70 . a)*Den indbyrdes aftale efter artikel 13, stk . 1, kan kun komme i stand inden for de graenser, der er afstukket ved faellesskabsbestemmelserne . Den skal navnlig opfylde de betingelser, der er fastsat i artiklerne 8, 9 og 11, i forordning nr . 517/72 . De beroerte medlemsstaters suveraene skoen er afgraenset af de deri fastsatte kriterier .

71 . b)*Ansoegningen om oprettelse af en rute og tilladelsen svarer til en standardformular udarbejdet af Kommissionen . Medlemsstaterne kan ved deres aftale kun bestemme de otte momenter, der er fastsat i artikel 3, stk . 3 . Deres kompetence med hensyn til afgoerelsens form er begraenset af den af Kommissionen fastsatte model i forordning nr . 1172/72 af 26 . maj 1972 om fastsaettelse af de dokumenter, der er omhandlet i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 517/72 og Raadets forordning ( EOEF ) nr . 516/72 ( 5 ).

72 . c)*De beroerte medlemsstaters kompetence begraenses desuden af den omstaendighed, at driften af den tilladte rute skal ske i overensstemmelse med den model for driftsreglement, som Raadet fastsaetter i henhold til artikel 5, stk . 1, i forordning nr . 517/72 .

73 . d)*Fremgangsmaaden for beslutningens tilblivelse blokeres ikke, hvis en af de beroerte medlemsstater anvender sin vetoret . Det er saa tilstraekkeligt, at spoergsmaalet forelaegges for Kommissionen . Beslutningskompetencen overgaar enten til Kommissionen eller til Raadet . Ikke blot Kommissionens beslutning, men ogsaa Raadets beslutning kan vaere i strid med en stillingtagen fra en medlemsstat, paa hvis omraade passagerer optages eller afsaettes, for i henhold til artikel 14, stk . 2, andet afsnit, traeffes Raadets beslutninger med kvalificeret flertal . I den klassiske folkeret er der imidlertid naeppe mulighed for at tilsidesaette en stats veto .

74 . e)*Indehaveren af tilladelsen kan give afkald herpaa ved at erklaere at have til hensigt at bringe driften af ruten til ophoer . Denne mulighed er fuldt ud forstaaelig, naar der er tale om en national beslutning . Den ville ikke vaere det, hvis der var tale om en klassisk folkeretlig aftale .

75 . f)*Hvis det antages, som Det Forenede Kongerige har anfoert, at en virksomhed kan drive en busrute mellem andre medlemsstater end den, hvor den har sit saede, skal den alligevel i henhold til artikel 12, stk . 2, indgive ansoegningen til den medlemsstat, paa hvis omraade den har sit saede . Den paagaeldende medlemsstat skal i dette tilfaelde i henhold til de forpligtelser, der foelger af forordning nr . 517/72, efterkomme en indbyrdes aftale, som den ikke har deltaget i . Den indbyrdes aftale kan altsaa kun vaere en faelles gennemfoerelse af en administrativ opgave, som Faellesskabet har overdraget sine medlemsstater, og ikke en klassisk folkeretlig aftale, for intet land kan i henhold til folkeretten vaere forpligtet til at gennemfoere en aftale indgaaet mellem to andre lande .

76 . Den ordning, som Raadet saaledes har indfoert ved forordning nr . 517/72, er maaske maerkelig og indviklet, men jeg er af den opfattelse, at det er vores pligt at tage denne ordning som den er og at sikre, at den faar sin tilsigtede virkning, selv om dette noedvendiggoer saerlig vidtgaaende fortolkningsbestraebelser, og selv om det forslag til omformning og fusion af forordningerne nr . 117/66, nr . 516/72 og 517/72, som Kommissionen netop har forelagt Raadet ( EFT C*120 af 6.5.1987, s.*9 ), er disse bestemmelser ikke blevet opretholdt . I forslagets artikel 20 bekraeftes det imidlertid meget klart, at de paagaeldende beslutninger er nationale beslutninger truffet efter aftale med de oevrige beroerte medlemsstaters kompetente myndigheder .

77 . Paa grundlag af alle de foregaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen at besvare det andet spoergsmaal saaledes :

"De beslutninger, som den i artikel 16, stk . 1, naevnte kompetente myndighed traeffer, er beslutninger truffet af den medlemsstat, paa hvis omraade virksomheden har hjemsted, selv naar de traeffes paa grundlag af indbyrdes aftale, jfr . artikel 13, stk . 1, mellem de medlemsstater, paa hvis omraade der optages eller afsaettes passagerer ."

III - Det tredje praejudicielle spoergsmaal

78 . College van Beroep voor het Bedrijfsleven har dernaest stillet foelgende spoergsmaal :

"Saafremt Domstolen besvarer spoergsmaal 2 paa den under c anfoerte maade, er denne beslutning da, saaledes som den i dette tilfaelde er meddelt og begrundet af den nederlandske minister for Trafik og Offentlige Arbejder ved skrivelse af 17 . november 1983, ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af EOEF-Traktatens artikel 190 og/eller af forordning ( EOEF ) nr . 517/72, navnlig af dennes artikel 8, af de ovenfor naevnte grunde?"

79 . Dette spoergsmaal er efter min opfattelse uden genstand, fordi jeg mener, at der ikke er tale om en beslutning, der kan sidestilles med en retsakt eller en beslutning fra en af Faellesskabets institutioner .

IV - Det fjerde praejudicielle spoergsmaal

80 . Det sidste spoergsmaal lyder saaledes :

"Saafremt Domstolen ikke besvarer det andet spoergsmaal paa den under litra c ) anfoerte maade : medfoerer en korrekt fortolkning af forordningens artikel 8, stk . 1, at der ved 'de eksisterende personbefordringstjenester' udelukkende skal forstaas regelmaessig befordring af personer med busser, som benytter samme rute og krydser Kanalen paa samme maade som den regelmaessige befordring, ansoegningen vedroerer, eller skal der derunder ogsaa forstaas andre former for befordring af personer med busser ( via en delvis anden rute; med brug af en anden maade at krydse Kanalen ), samt befordring af personer pr . bane ?".

81 . Jeg vil foerst gennemgaa den fulde ordlyd af den bestemmelse, der skal fortolkes .

82 . Artikel 8, stk . 1, bestemmer, at "en ansoegning *... proeves for at konstatere, om betjeningen af den trafik, som er genstand for ansoegningen, ikke allerede er sikret tilfredsstillende saavel kvalitativt som kvantitativt af de eksisterende personbefordringstjenester ".

83 . Raadet havde let kunnet tilfoeje "med omnibus" eller "ad landevej ". Men det har ikke gjort det .

84 . I artikel 8, stk . 2, laeser vi, at "ved proevelsen i henhold til stk . 1 tages der isaer hensyn til :

a ) det oejeblikkelige og forudselige transportbehov, som ansoegeren har til hensigt at tilfredsstille,

b ) for rutekoersel, markedsstituationen for personbefordring i de paagaeldende omraader ".

85 . Naar der to gange anvendes udtrykket "personbefordring" og "markedssituationen", tyder det efter min opfattelse paa, at jernbanerne ikke kan udelukkes fra undersoegelsen . Man kan forstaa den femte betragtning til forordningen paa samme maade, eller den kan laeses saaledes : "for at sikre, at koerslen fungerer upaaklageligt med de mindst mulige omkostninger for samfundet, skal dels udbudet tilpasses de specifikke transportbehov paa de trafikforbindelser, der skal betjenes, og dels personbefordringen koordineres effektivt i de paagaeldende omraader ".

86 . Passagen om "de mindst mulige omkostninger for samfundet" og om at "personbefordringen koordineres effektivt" kan ikke forstaas paa anden maade end som en henvisning til jernbaneselskabernes utilstraekkelighed .

87 . Henvisningen til begrebet "det paagaeldende omraade" peger i retning af, at undersoegelsen ikke skal vaere begraenset til den koersel, som allerede foregaar paa netop samme rute som den, sagsoegerens ansoegning vedroerer, men at den kan omfatte andre straekninger, som befinder sig i samme omraade, og andre maader for havoverfart med afgangssted i dette .

88 . Det tilkommer ganske vist den nationale domstol at vurdere, om et middel til havoverfart, som ikke goer det muligt at tage omnibusser om bord, og som altsaa noedvendiggoer flere omladninger af bagage, paa kvalitativt plan er af samme art som et middel til havoverfart, hvorved dette undgaas, og om en natforbindelse kan sidestilles fuldstaendigt med en dagforbindelse .

89 . Selv om det ikke er forkert at sige, at valget mellem flere transportforbindelser i sig selv er en kvalitativ forbedring, og at det ydermere kan tilskynde transportvirksomhederne til at goere rejsen saa behagelig og saa billig som muligt, kan det dog i betragtning af forordningens ordlyd og betragtningerne hertil ikke konkluderes, at enhver ansoegning om tilladelse til en ny forbindelse derfor noedvendigvis skal imoedekommes, fordi "udbudet (( skal )) tilpasses de specifikke transportbehov paa de trafikforbindelser, der skal betjenes ."

90 . Lad mig for fuldstaendighedens skyld tilfoeje, at sammenligningen skal vedroere koersel, der forbinder samme afgangs - og ankomststed, og at der hverken skal tages hensyn til pendulkoersel eller lejlighedsvis koersel .

91 . Af alle de ovenfor naevnte grunde mener jeg, at man boer vaelge anden del af alternativet i det fjerde spoergsmaal .

Konklusion

"1 ) En korrekt fortolkning af artikel 16, stk . 2, i forordning nr . 517/72 kraever, at hver medlemsstat sikrer transportvirksomhederne mulighed for med egnede midler at goere deres interesser gaeldende over for de i artiklens stk . 1 naevnte beslutninger, naar disse beslutninger faktisk er blevet truffet af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og ikke kun paa stadiet foer disse beslutninger traeffes .

2 ) De beslutninger, der traeffes af den i artikel 16, stk . 1, naevnte kompetente myndighed, er beslutninger truffet af den medlemsstat, paa hvis omraade virksomheden har sit saede, selv naar de traeffes paa grundlag af den i artikel 13, stk . 1, naevnte indbyrdes aftale mellem medlemsstaterne og dem, paa hvis omraade passagererne optages eller afsaettes .

3 ) I betragtning af svaret paa det andet spoergsmaal bliver det tredje spoergsmaal uden genstand .

4 ) Udtrykket 'de eksisterende personbefordringstjenester' i artikel 8, stk . 1, i Raadets forordning nr . 517/72 skal fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter regelmaessig befordring af personer med busser eller med jernbane, der benytter en delvis anden rute med brug af en anden maade at krydse Kanalen, end den befordringstjeneste, for hvilken der er indgivet en ansoegning ."

(*) Oversat fra fransk

( 1 ) Dom af 27 . september 1979 i sag 230/78, Eridania ( Sml . s.*2771 ).

( 2 ) Vedroerende dette problem se blandt andet : Juergen Schwarze, "Das allgemeine Voelkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen" i Europarecht, 1983, haefte 1, s.*1 .

( 3 ) EFT 1972 I, s.*129 .

( 4 ) EFT L*237, s.*19 .

( 5 ) EFT 1972 II, s.*507 .