FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT JOSEPH GAND

FREMSAT DEN 23. OKTOBER 1968

Høje Ret.

På begæring af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber skal Domstolen træffe afgørelse om, hvorvidt nogle bestemmelser i den italienske lov af 1. juni 1939 om beskyttelsen af genstande af kunstnerisk, historisk, arkæologisk eller etnografisk interesse er forenelig med Rom-traktaten — mere præcist med dennes artikel 16. For i så høj grad som muligt at sikre bevaringen af særlig værdifulde efterladenskaber indeholder loven et bredt spektrum af foranstaltninger med særlig sigte på eksport. For det første er eksport simpelthen forbudt, når den under hensyn til den interesse, som den pågældende genstand frembyder, alvorligt skader den nationale arv, som skal beskyttes (§ 35). I andre tilfælde skal eksportøren underskrive en erklæring om genstandens værdi i handel og vandel og fremvise en licens, som udstedes mod erlæggelse af en trinvist progressiv afgift (§ 36 og 37). I øvrigt har staten mulighed for inden for en frist af 2 måneder fra erklæringens afgivelse at købe de genstande, som er af betydelig interesse for den nationale arv (§ 39), til den pris, som er angivet i erklæringen.

Kommissionen mener, at den fortsatte opkrævning af en sådan afgift for eksport til medlemsstaterne ikke er forenelig med traktatens artikel 16, der bestemmer, at »medlemsstaterne senest ved udgangen af første etape (afskaffer) indbyrdes udførselstold og afgifter med tilsvarende virkning«.

Efter en række resultatløse forhandlinger besluttede Kommissionen at gå frem efter traktatens artikel 169, hvis ordlyd jeg tillader mig at minde om:

»Finder Kommissionen, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til denne traktat, fremsætter den en begrundet udtalelse herom efter at have givet den pågældende stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.

Retter den pågældende stat sig ikke efter den fremsatte udtalelse inden for den frist, der er fastsat af Kommissionen, kan denne indbringe sagen for Domstolen.«

I forbindelse med den begrundede udtalelse, som blev fremsat den 24. juli 1964, opfordredes Den italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for en frist af 2 måneder, idet det præciseredes, at denne frist om fornødent kunne forlænges under hensyn til den efter national ret krævede parlamentariske fremgangsmåde.

Dette var, hvad der faktisk skete. Den italienske regering lod vide, at et parlamentarisk udvalg var blevet nedsat med henblik på en revision af lovreglerne om beskyttelse af kunstværker og havde til opgave at undersøge mulighederne for en anden eksportafgift, hvorfor regeringen fik en yderliggere frist gældende til den 31. december 1965. Men selv om der herefter blev fremsat et lovforslag, der fritog eksport til EØF's medlemsstater af antikviteter og kunstgenstande for den omtvistede afgift, blev dette forslag, efter at være vedtaget af senatet, ikke behandlet af deputeretkammeret før dettes opløsning den 11. marts 1968.

Nogle dage senere, den 6. marts, anmodede Kommissionen Domstolen om at statuere, at der faktisk forelå ikke-overholdelse fra Den italienske Republiks side.

I

Før jeg tager stilling til parternes anbringender, ønsker jeg at gøre et par bemærkninger til formaliteten vedrørende Kommissionens stævning. Ikke fordi der formelt er gjort indsigelse af den italienske regering, men fordi sagen blev anlagt på et tidspunkt, hvor det var givet, at parlamentet ville blive opløst. Regeringen erkender ganske vist, at Kommissionen har ret til at vælge det tidspunkt, hvor den ønsker at gå til Domstolen efter artikel 169, stk. 2, men samtidig bebrejder den Kommissionen, at den i det foreliggende tilfælde har krænket ånden i traktaten, jf. dennes artikel 2, hvilket efter omstændighederne kan udgøre en formalitets-mangel, som Domstolen skal konstatere ex officio.

En opmærksom læsning af artikel 2 viser med tilstrækkelig tydelighed, at bestemmelsen, skønt den — som det siges i den autoriserede kommentar, der blev citeret i retsmødet — klart og fuldstændigt udtrykker Fællesskabets mål, dog begrænser sig til generelle udtalelser, der konkret skal udvikles i specialreglerne i de følgende artikler. Med hensyn til realiteten må sagen bedømmes på grundlag af artikel 16 og 36, som jeg senere skal tage stilling til, og hvad angår Kommissionens rolle må artikel 155 og 169 inddrages. I medfør af artikel 155 påhviler det Kommissionen at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser; det har den gjort ved at indlede fremgangsmåden efter artikel 169. De første forhandlinger fandt sted så tidligt som i 1960, den begrundede udtalelse blev fremsat i juli 1964, og fristen for Den italienske Republik til at tilpasse sin lovgivning til traktatens krav blev forlænget til den; 31 december 1965. Det er ubestrideligt, at denne afventende holdning ikke har haft nogen virkning. Ved at afvise at vente længere med at anlægge sag ved Domstolen har Kommissionen ikke overtrådt nogen bestemmelse i traktaten, og der er derfor ingen tvivl om, at Kommissionens sagsanlæg kan fremmes.

Jeg vil nu gå over til at drøfte sagsgenstanden. Den vedrører hverken eksportforbudet eller udøvelsen af forkøbsretten men kun den omstændighed, at man efter afslutningen af første etape vedblivende anvender den bestemmelse i loven af 1939, der pålægger eksport af kunstgenstande til medlemsstaterne en progressiv afgift. Ifølge Kommissionen må en sådan afgift anses for en afgift med tilsvarende virkning som en udførselstold i betydningen af artikel 16 og derfor betragtes som forbudt.

1. Heroverfor har den italienske regering først gjort nogle meget generelle anbringender gældende. Efter dens opfattelse er de genstande, der er belagt med den omtvistede afgift, overhovedet ikke omfattet af det naturlige område for traktaten. Som det er sagt i retsmødet, blev traktaten indgået for at skabe et økonomisk fællesskab og ikke et fællesskab for genstande af kunstnerisk, historisk eller etnografisk karakter. Disse genstande, der ikke kan sammenlignes med omsætningsgoder, henhører under en specialnorm, nemlig artikel 36, og det er derfor udelukkende under hensyntagen til denne artikel og ikke til artikel 16, at afgiften må bedømmes. Det siger sig selv, at kunstværker har større værdi end at banalt, simpelt omsætningsgode. Men det står fast, at de faktisk kan blive og bliver — det beviser den daglige erfaring — gjort til genstand for handel; transaktionerne med dem er én faktor i det store marked, som man ved traktaten har tilsigtet at gøre fælles for alle medlemsstaterne. De kan derfor ikke undgå at blive omfattet af traktaten i almindelighed, selv om denne på visse punkter har reserveret dem en særbehandling. Den italienske regering har altså påberåbt sig artikel 36, som lyder således: »Bestemmelserne i artiklerne 30 — 34 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til … beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi … disse forbud eller restriktioner mi dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskélsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.« Her må man imidlertid være forsigtig. Den citerede artikel — ligesom artiklerne 30 — 34, som den hjemler undtagelser fra — findes i kapitel 2 i afsnit I, der omhandler ophævelse af de kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne. Den kan derfor ikke fortolkes således, at de pågældende områder holdes uden for alle de andre regler i traktaten. Som Domstolen havde lejlighed til at udtale i sagen Grundig mod EØF-Kommissionen, begrænser dens rækkevidde sig til kapitel 2; den udelukker ikke, at kunstværkerne kan være omfattet af andre bestemmelser i traktaten, såsom bestemmelserne vedrørende tilnærmelse af lovgivningerne (artikel 100) eller bestemmelserne i kapitel 1, første afdeling om fjernelse af udførselstold og afgifter med tilsvarende virkning. Det er således nødvendigt at undersøge den omtvistede afgifts virkelige natur og forbinde den enten med artikel 16 eller med artikel 36. Personligt finder jeg, at den må være omfattet af artikel 16. For det første — dette er ubestrideligt — drejer det sig om en afgift, som udelukkende rammer genstande bestemt til eksport, hvilket forhold reguleres af artikel 16. Ganske vist har den italienske regering gjort gældende, at den i modsætning til told ikke sigter mod en beskyttelse af den nationale produktion, og at den, i betragtning af det heraf følgende meget svage tilskud til statens budget, ikke har noget fiskalt formål. Disse to indvendinger er imidlertid slet ikke afgørende. Det, som karakteriserer en udførsels-told, er ikke, at den beskytter den indenlandske industri, men at den forhøjer varens pris og således tenderer mod at bremse eksporten og vanskeliggøre handelen hermed uden dog helt at forbyde den. Desuden er det efter artikel 16 forbudt at bibeholde told eller afgifter med tilsvarende virkning, selv om de ikke har fiskal karakter. Jeg skal ikke opholde mig længe hverken ved teorien i de forskellige stater, som den er blevet forklaret af Kommissionen, eller ved Domstolens dom af 14. december 1962 i sag 2 og 3/62 — Kommissionen for EØF mod storhertugdømmet Luxembourg og kongeriget Belgien (Sml. 1954 — 64, s. 339), hvorved der allerede er truffet afgørelse vedrørende kriteriet afgift med tilsvarende virkning; det er tilstrækkeligt at bemærke, at det i henhold til denne dom er foranstaltningens virkning, som skal tages i betragtning. Den omtvistede afgift hviler imidlertid, ligesom en udførselstold, på produktets pris og vanskeliggør dermed eksporten; dette er tilstrækkeligt til at anse den for omfattet af artikel 16.

3. Den italienske regering har imidlertid ved at henvise til artikel 36 søgt at begrunde, at afgiften er forenelig med traktaten, men dens argumentation er mere dreven end overbevisende. Først bemærker den, at artiklen tillader foranstaltninger, som er begrundet i hensynet til beskyttelse af nationale skatte, og at dette netop er formålet med den anfægtede afgift. Det er muligt, men artikel 36 tillader ikke en hvilken som helst foranstaltning. Det er i retsmødet blevet anført, at det drejer sig om en restriktion, som — idet den kun rammer goder, som staten ikke har forkøbsret til, og ikke forbyder eksport — således har karakter af en »kvantitativ restriktion«, som traktaten tillader til beskyttelse af de nationale skatte. Det forekommer mig, at der her foreligger et veritabelt misbrug af ord, thi den anfægtede foranstaltning indebærer ingen kontingentering, hvilket normalt er tilfældet, når man taler om kvantitative restriktioner, men derimod blot en udlevering af en licens efter begæring. Desuden ville en kvantitativ restriktion ikke kunne ledsages af erlæggelsen af en afgift uden allerede af denne grund at falde uden for artikel 36. Endelig er det blevet anført, at den kritiserede bestemmelse, som ikke kan gøre eksporten umulig, er begrænset i sine virkninger. I adskillige af sine artikler (f. eks. artikel 226 vedrørende beskyttelsesforanstaltninger) viser traktaten imidlertid, at den foretrækker foranstaltninger, som mindst muligt forstyrrer fællesmarkedets funktion. Også her står vi efter min mening over for et skinargument. En sa indgribende foranstaltning som et forbud mod udførsel af kunstgenstande er tilladt efter artikel 36, fordi den beskytter den nationale arv; en »mildere« foranstaltning, som betinger eksporttilladelsen af erlæggelsen af en pengeydelse, er uforenelig med traktaten, fordi den, uden at beskytte den nævnte arv, resulterer i, at en handelstransaktion pålægges en afgift, hvilket er forbudt efter artikel 16. Lige så lidt som de foregående kan den italienske regerings sidste anbringende tiltrædes.

Mit forslag bliver derfor:

Domstolen bør statuere, at Den italienske Republik ikke overholder sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 16, idet den fortsat, efter den 1. januar 1962, belægger eksport af kunstgenstande til de andre medlemsstater med den progressive afgift efter § 37 i lov af 1. juni 1939.