DOMSTOLENS DOM AF 22. JUNI 1993. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET DANMARK. - INDGAAELSE AF EN BYGGE- OG ANLAEGSKONTRAKT - BRO OVER STOREBAELT. - SAG C-243/89.



Samling af Afgørelser 1993 side I-03353

svensk specialudgave side I-00229

finsk specialudgave side I-00263



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Traktatbrudssoegsmaal ° sagens genstand ° afgraensning under den administrative procedure ° senere udvidelse ° ikke tilladt

(EOEF-traktaten, art. 169)

2. Traktatbrudssoegsmaal ° Domstolens proevelse af soegsmaalsgrundlaget ° medlemsstatens anerkendelse af traktatbruddet og dens ansvar over for borgerne ° ingen betydning

(EOEF-traktaten, art. 169)

3. Tilnaermelse af lovgivningerne ° fremgangsmaader ved indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter ° direktiv 71/305 ° tildeling af kontrakter ° betingelse om, at der i stoerst muligt omfang skal anvendes indenlandske produkter og indenlandsk arbejdskraft ° forhandling med en tilbudsgiver paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud ° frie varebevaegelser ° fri bevaegelighed for personer ° fri udveksling af tjenesteydelser ° utilladelig betingelse

(EOEF-traktaten, art. 30, 48 og 59; Raadets direktiv 71/305)

Sammendrag

1. Den administrative fase i en traktatbrudssag afgraenser tvistens genstand, og denne kan derefter ikke laengere udvides. Den paagaeldende stats adgang til at fremsaette sine bemaerkninger er nemlig en i traktaten hjemlet vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er et vaesentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslaas, at en medlemsstat har begaaet et traktatbrud, afvikles forskriftsmaessigt.

2. I forbindelse med en traktatbrudssag, der i medfoer af traktatens artikel 169 anlaegges af Kommissionen ° hvorved det alene tilkommer denne at bedoemme, om det er hensigtsmaessigt at anlaegge sag ° skal det fastslaas af Domstolen, om det paastaaede traktatbrud foreligger, selv om den paagaeldende stat ikke laengere bestrider traktatbruddet og anerkender, at der kan kraeves erstatning for det tab, som dette eventuelt har paafoert borgerne. Medlemsstaterne ville ellers ved at erkende traktatbruddet og anerkende det ansvar, der kan foelge heraf, naar som helst under en traktatbrudssag, der verserer for Domstolen, kunne bringe sagen til afslutning, uden at traktatbruddets eksistens og grundlaget for staternes ansvar var blevet fastslaaet ved dom.

3. En medlemsstat, som i forbindelse med indgaaelse af en offentlig bygge- og anlaegskontrakt indbyder til afgivelse af bud paa grundlag af en betingelse om, at der i stoerst muligt omfang skal anvendes indenlandske materialer og forbrugsgods, indenlandsk arbejdskraft og materiel, og som foerer forhandlingerne med den udvalgte tilbudsgiver paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud, tilsidesaetter sine forpligtelser efter traktatens artikel 30, 48 og 59 samt direktiv 71/305.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 2. august 1989 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at eftersom

° Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen har indbudt til afgivelse af bud paa grundlag af en betingelse om, at der i stoerst muligt omfang skal anvendes danske materialer og forbrugsgods, dansk arbejdskraft og materiel

° og forhandlingerne med det udvalgte konsortium fandt sted paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud,

har Kongeriget Danmark tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i henhold til faellesskabsretten, og saerligt tilsidesat artikel 30, 48 og 59 i EOEF-traktaten saavel som Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613, berigtiget i EFT 1952-1972, december 1973, s. 40-46, herefter benaevnt "direktivet").

2 Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen (herefter benaevnt "A/S Storebaeltsforbindelsen") er et selskab, der kontrolleres fuldt ud af den danske stat. Selskabet skal projektere og som bygherre forestaa bygningen af en vej- og jernbaneforbindelse over Storebaelt. Et led i projektet omfatter bygningen af en bro over Storebaelts Vesterrende. Vestbroentreprisen anslaas til 3 mia. kr.

3 Den 9. oktober 1987 offentliggjorde A/S Storebaeltsforbindelsen i Supplement til De Europaeiske Faellesskabers Tidende (S 196, s. 16) en meddelelse om begraenset udbud vedroerende bygning af en bro over Vesterrenden. Den 28. april 1988 opfordrede selskabet fem konsortier til at afgive bud.

4 Udbudsbetingelsernes faelles betingelser (herefter benaevnt "faellesbetingelserne") indeholder i § 6, stk. 2, foelgende bestemmelse (herefter benaevnt "klausulen om dansk indhold"):

"Entreprenoeren er forpligtet til i stoerst muligt omfang at anvende danske materialer og forbrugsgods, dansk arbejdskraft og materiel."

5 § 3, stk. 3, i faellesbetingelserne angiver de betingelser, der gaelder for tilbud paa et alternativt projekt til de tre forskellige broprojekter, som A/S Storebaeltsforbindelsen selv havde udarbejdet, og som udgoer bedoemmelsesgrundlaget for saadanne tilbud. Ifoelge den naevnte bestemmelse skal den tilbudte pris for et alternativt projekt forudsaette, at tilbudsgiveren udfoerer et detailprojekt, som han forelaegger til bygherrens accept, og at tilbudsgiveren baerer det fulde ansvar for projektet og dets udfoerelse. I henhold til § 3 baerer tilbudsgiveren risikoen for forandring i de maengder, der ligger til grund for det alternative tilbud. § 3 indeholder endelig foelgende bestemmelse:

"Ved afgivelse af tilbud paa alternativt projekt med entreprenoerens projektansvar skal entreprenoeren anfoere reduktionspris, saafremt bygherren vaelger at overtage udarbejdelsen af projektet."

6 Fem internationale konsortier, bestaaende af i alt 28 virksomheder, blev opfordret til at afgive bud. Et af de fem konsortier var European Storebaelt Group (herefter benaevnt "ESG"), et konsortium, der bestaar af det nederlandske firma Ballast Nedam, det schweiziske firma Losinger Ltd, det britiske firma Taylor Woodrow Construction Ltd og tre danske entreprenoerfirmaer. ESG afgav et alternativt tilbud til A/S Storebaeltsforbindelsen vedroerende et projekt paa bygning af en betonbro.

7 A/S Storebaeltsforbindelsen gennemfoerte derefter droeftelser med de forskellige tilbudsgivere for at kunne sammenligne og vurdere deres respektive tilbud samt for at prissaette de mange forbehold, som disse tilbud indeholdt. Efter at have indsnaevret kredsen af tilbud vaesentligt viderefoerte A/S Storebaeltsforbindelsen forhandlingerne med ESG paa grundlag af det alternative tilbud, som dette konsortium havde afgivet. Disse forhandlinger foerte til underskrivelsen af en kontrakt mellem ESG og A/S Storebaeltsforbindelsen den 26. juni 1989.

8 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Sagens antagelse til realitetsbehandling

9 Efter at have forbeholdt sig ret til om noedvendigt at supplere eller udvikle de anbringender, den havde anfoert til stoette for de to klagepunkter, som den fremfoerte i paastanden i staevningen, har Kommissionen i replikken udviklet sine argumenter paa grundlag af de oplysninger, som den danske regering gav i svarskriftet. Den har endvidere aendret paastanden i staevningen paa to punkter.

10 Kommissionen har for det foerste for saa vidt angaar det andet klagepunkt, der er anfoert ovenfor (praemis 1), nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at der foreligger et traktatbrud, eftersom A/S Storebaeltsforbindelsen "paa grundlag af et bud, der ikke var i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, har gennemfoert forhandlinger med ESG, der har haft som resultat, at den endelige kontrakt indeholder aendringer af udbudsbetingelserne udelukkende til fordel for denne tilbudsgiver, og som navnlig vedroerte elementer, der havde indflydelse paa prisen".

11 For det andet har Kommissionen for saa vidt angaar de retsforskrifter, Kongeriget Danmark haevdes at have tilsidesat, anfoert, at der er tale om ovennaevnte direktiv 71/305, "herunder princippet om ligebehandling, som ligger til grund for dette direktiv".

12 Den danske regering har nedlagt paastand om, at sagen afvises, for saa vidt som Kommissionen har udvidet sagsgenstanden i forhold til genstanden for den administrative procedure.

13 Foer denne paastand undersoeges, skal der henvises til Domstolens praksis (jf. dom af 28.4.1993, sag C-306/91, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2133, praemis 22), hvorefter den administrative fase i en traktatbrudssag afgraenser tvistens genstand, og denne derefter ikke laengere kan udvides. Den paagaeldende stats adgang til at fremsaette sine bemaerkninger er nemlig en i traktaten hjemlet vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er et vaesentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslaas, at en medlemsstat har begaaet et traktatbrud, afvikles forskriftsmaessigt.

14 Den danske regering har for det foerste anfoert, at Kommissionen ikke i staevningen, og desto mindre i replikken, kan udvide tvistens genstand til at omfatte andre faktiske og retlige forhold end dem, der er naevnt i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse.

15 Det bemaerkes i saa henseende, at genstanden for den administrative procedure kun var bestemmelsen i § 6, stk. 2, i faellesbetingelserne, nemlig klausulen om dansk indhold, og det forhold, at der paa grundlag af et bud, der ikke var i overensstemmelse med § 3, stk. 3, i disse betingelser, blev indledt forhandlinger vedroerende tilbudsgiverens ansvar i forbindelse med et tilbud paa et alternativt projekt.

16 Sagen kan herefter kun antages til realitetsbehandling, for saa vidt som de to klagepunkter vedroerer disse to bestemmelser i faellesbetingelserne.

17 Inden for rammerne af klagepunktet vedroerende klausulen om dansk indhold er der imidlertid intet til hinder for, at Kommissionen til stoette for sin argumentation vedroerende dette punkt henviser til andre bestemmelser i udbudsbetingelserne, der er konkrete udslag af klausulen paa bestemte punkter.

18 Den danske regering har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen ved at omformulere paastanden under sagens behandling har aendret tvistens genstand og kraenket retten til forsvar, idet staten som sagsoegt ikke har haft mulighed for at tage stilling rettidigt og i den foreskrevne form til de saaledes aendrede punkter. Ifoelge den danske regering skal vurderingen af, om der boer gives sagsoegeren medhold, derfor alene ske paa grundlag af de i staevningen nedlagte paastande.

19 Dette anbringende rejser de spoergsmaal, for det foerste, om omformuleringen af det andet led i paastanden er en udvidelse af paastanden, og for det andet, om henvisningen i replikken til "princippet om ligebehandling, som ligger til grund for dette direktiv", tilfoejer et nyt element til retsgrundlaget for det paastaaede traktatbrud.

20 Vedroerende det foerste spoergsmaal er det tilstraekkeligt at bemaerke, at der er tale om en praecisering af paastanden, som Kommissionen havde ret til at foretage for at tage hensyn til de oplysninger om gennemfoerelsen af udbudsproceduren og om forhandlingerne mellem A/S Storebaeltsforbindelsen og ESG, som den danske regering gav i svarskriftet.

21 Med hensyn til det andet spoergsmaal bemaerkes, at Kommissionen, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 13 i sit forslag til afgoerelse, allerede under den administrative procedure havde gjort gaeldende, at den danske regering havde overtraadt dette princip, og at den begrundede udtalelse saavel som staevningen udtrykkeligt henviser hertil. Den danske regering har saaledes haft mulighed for at fremsaette sine bemaerkninger, hvilket i oevrigt fremgaar baade af dens svar paa den begrundede udtalelse og af indholdet af svarskriftet.

22 Endvidere bemaerkes, at den danske regerings anbringende om, at princippet om ligebehandling er et nyt retsgrundlag for det paastaaede traktatbrud, rejser et spoergsmaal om fortolkningen af direktivet, der vil blive behandlet sammen med realiteten.

Realiteten

Det foerste klagepunkt: klausulen om dansk indhold

23 Indledningsvis bemaerkes, at klausulen om dansk indhold, saaledes som den er formuleret i den almindelige bestemmelse i udbudsbetingelsernes § 6, stk. 2, er uforenelig med artikel 30, 48 og 59 i traktaten, hvilket i oevrigt ikke bestrides af den danske regering.

24 Den danske regering har imidlertid gjort gaeldende, for det foerste, at den fjernede den omhandlede klausul foer underskrivelsen af kontrakten med ESG den 26. juni 1989, og at den dermed efterkom den begrundede udtalelse, endog foer denne blev meddelt den 14. juli 1989. Under henvisning til dom af 31. marts 1992 (sag C-362/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2353) anfoerte den danske regering endvidere i retsmoedet, at Kommissionen ikke havde handlet i rette tid med henblik paa ved hjaelp af de procedurer, den har til sin raadighed, at undgaa, at det paastaaede traktatbrud fik retsvirkninger.

25 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.

26 Det maa nemlig for det foerste fastslaas, at selv om den omtvistede klausul blev fjernet, kort tid foer kontrakten med ESG blev underskrevet og dermed foer meddelelsen af den begrundede udtalelse, fandt udbudsproceduren sted paa grundlag af en klausul, som ikke var i overensstemmelse med faellesskabsretten, og som kunne paavirke sammensaetningen af de enkelte konsortier saavel som indholdet af de tilbud, de fem praekvalificerede konsortier afgav. Heraf foelger, at fjernelsen af klausulen i procedurens allersidste fase ikke i sig selv kan anses for tilstraekkelig til at bringe det af Kommissionen paastaaede traktatbrud til ophoer.

27 Det skal endvidere understreges, at Kommissionen i sin aabningsskrivelse af 21. juni 1989 anmodede den danske regering om at soerge for, at underskrivelsen af kontrakten blev udsat, og at det paastaaede traktatbrud ikke ville have faaet retsvirkninger, hvis regeringen havde efterkommet denne anmodning.

28 Den danske regering har for det andet gjort gaeldende, at den i sin erklaering af 22. september 1989, der blev afgivet for Domstolen under sagen om foreloebige forholdsregler, ikke alene erkendte, at klausulen om dansk indhold var i strid med faellesskabsretten, men ogsaa anerkendte sit ansvar over for de virksomheder, der havde afgivet tilbud, hvorfor sagen er blevet uden genstand paa dette punkt.

29 Denne argumentation maa ogsaa forkastes.

30 Det skal i saa henseende bemaerkes, at det i forbindelse med en traktatbrudssag, der i medfoer af traktatens artikel 169 anlaegges af Kommissionen ° hvorved det alene tilkommer denne at bedoemme, om det er hensigtsmaessigt at anlaegge sag ° skal fastslaas af Domstolen, om det paastaaede traktatbrud foreligger, selv om den paagaeldende stat ikke laengere bestrider traktatbruddet og anerkender, at der kan kraeves erstatning for det tab, som dette eventuelt har paafoert borgerne. Medlemsstaterne ville ellers ved at erkende traktatbruddet og anerkende det ansvar, der kan foelge heraf, naar som helst under en traktatbrudssag, der verserer for Domstolen, kunne bringe sagen til afslutning, uden at traktatbruddets eksistens og grundlaget for staternes ansvar var blevet fastslaaet ved dom.

31 Det foelger af det anfoerte, at Kommissionen maa gives medhold for saa vidt angaar det foerste klagepunkt, der vedroerer klausulen om dansk indhold.

Det andet klagepunkt: forhandlingerne paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud

32 Kommissionen har i paastanden, saaledes som denne er omformuleret i replikken, gjort gaeldende, at A/S Storebaeltsforbindelsen ikke har overholdt princippet om ligebehandling af alle tilbudsgiverne, og Domstolen skal derfor indledningsvis undersoege den danske regerings anbringende om, at dette princip ikke er omfattet af direktivet og foelgelig udgoer et nyt retsgrundlag for det paastaaede traktatbrud.

33 Det er i saa henseende tilstraekkeligt at fastslaa, at direktivet ganske vist ikke udtrykkeligt naevner princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, men at forpligtelsen til at overholde dette princip foelger af selve hovedformaalet med direktivet, som ifoelge niende betragtning bl.a. tager sigte paa at udvikle en effektiv konkurrence med hensyn til offentlige bygge- og anlaegskontrakter, og som i afsnit IV angiver udvaelgelseskriterier og kriterier for tildeling af kontrakten, der skal sikre en saadan konkurrence.

34 Det bemaerkes endvidere, at Kommissionen i replikken har stoettet sin paastand paa en lang raekke elementer i den endelige kontrakt, som efter Kommissionens opfattelse udgjorde aendringer af udbudsbetingelserne, og som i et vist omfang paavirkede priserne. Som det imidlertid er anfoert ovenfor (praemis 14 og 15), kan Domstolen kun tage de aendringer, der vedroerer kravene i faellesbetingelsernes § 3, stk. 3, i betragtning.

35 Kommissionen oensker med sit andet klagepunkt, som afgraenset paa denne maade, i det vaesentlige fastslaaet af Domstolen, at Kongeriget Danmark har tilsidesat princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, idet A/S Storebaeltsforbindelsen paa grundlag af et bud, der ikke var i overensstemmelse med udbudsbetingelserne, har gennemfoert forhandlinger med ESG, der har haft som resultat, at den endelige kontrakt indeholder aendringer af betingelserne i ovennaevnte § 3, stk. 3, til fordel for denne ene tilbudsgiver, og som vedroerer elementer, der har indflydelse paa prisen.

36 Med henblik paa bedoemmelsen af, om de forhandlinger, som A/S Storebaeltsforbindelsen saaledes foerte, var forenelige med princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, skal det herefter undersoeges, om dette princip var til hinder for, at A/S Storebaeltsforbindelsen tog ESG' s tilbud i betragtning.

37 Det skal i den henseende foerst bemaerkes, at det foelger af princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, at samtlige tilbud skal vaere i overensstemmelse med bestemmelserne i udbudsbetingelserne for at sikre muligheden for en objektiv sammenligning af de bud, der afgives af de enkelte tilbudsgivere.

38 Det anfoerte finder stoette i direktivets artikel 11, der ganske vist i forbindelse med muligheden for at forelaegge varianter til administrationens projekt tillader en tilbudsgiver at anvende en beregningsmetode, som afviger fra den, der benyttes i det land, hvori kontrakten indgaas, men som herved samtidig stiller den betingelse, at buddet er i overensstemmelse med udbudsbetingelserne.

39 Med hensyn til den danske regerings anbringende om, at den danske lovgivning om offentlige bygge- og anlaegsarbejder giver mulighed for at acceptere forbehold, bemaerkes, at denne lovgivning kun kan finde anvendelse, saafremt det sker under fuld overholdelse af princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne, som ligger til grund for direktivet, og som indebaerer, at buddene skal vaere i overensstemmelse med udbudsbetingelserne.

40 Dette krav ville ikke blive opfyldt, saafremt tilbudsgiverne kunne fravige de grundlaeggende udbudsbetingelser ved forbehold uden for de tilfaelde, hvor disse betingelser udtrykkeligt giver dem mulighed herfor.

41 Endvidere bemaerkes, at ESG' s tilbud paa et alternativt projekt vedroerende bygning af en betonbro ikke var i overensstemmelse med § 3, stk. 3, i faellesbetingelserne, idet det ikke opfyldte visse af de deri opstillede krav. Den tilbudte pris var saaledes ikke baseret paa, at ESG som tilbudsgiver skulle udarbejde et detailprojekt og baere det fulde ansvar for dette projekt, baade med hensyn til udarbejdelsen og udfoerelsen heraf, samt baere risikoen for maengdeforandringer i forhold til de saaledes projekterede maengder.

42 Endelig bemaerkes, at bestemmelsen i faellesbetingelsernes § 3, stk. 3, udgoer en grundlaeggende bestemmelse i udbudsbetingelserne, idet den fastsaetter betingelserne for beregningen af priserne under hensyn til, at det er tilbudsgiveren, der skal foretage detailprojekteringen, udfoere projektet og baere de hermed forbundne risici.

43 Herefter, og da den naevnte bestemmelser ikke aabner nogen mulighed for, at tilbudsgiverne kan indsaette forbehold i deres tilbud, var lighedsprincippet til hinder for, at A/S Storebaeltsforbindelsen tog ESG' s bud i betragtning.

44 Kommissionen maa herefter ogsaa gives medhold for saa vidt angaar det andet klagepunkt, der vedroerer forhandlingerne paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud.

45 Det foelger i det hele af det anfoerte, at eftersom A/S Storebaeltsforbindelsen har indbudt til afgivelse af bud paa grundlag af en betingelse om, at der i stoerst muligt omfang skal anvendes danske materialer og forbrugsgods, dansk arbejdskraft og materiel, og forhandlingerne med det udvalgte konsortium fandt sted paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud, har Kongeriget Danmark tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i henhold til faellesskabsretten, og saerligt tilsidesat artikel 30, 48 og 59 i traktaten saavel som direktiv 71/305/EOEF.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

46 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kongeriget Danmark har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Eftersom Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen har indbudt til afgivelse af bud paa grundlag af en betingelse om, at der i stoerst muligt omfang skal anvendes danske materialer og forbrugsgods, dansk arbejdskraft og materiel, og forhandlingerne med det udvalgte konsortium fandt sted paa grundlag af et ikke-konditionsmaessigt bud, har Kongeriget Danmark tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i henhold til faellesskabsretten, og saerligt tilsidesat artikel 30, 48 og 59 i traktaten saavel som direktiv 71/305/EOEF.

2) Kongeriget Danmark betaler sagens omkostninger.