Sag C-15/00





Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Europæiske Investeringsbank





«Den Europæiske Investeringsbank (EIB) – afgørelse truffet af direktionen – annullationssøgsmål – Domstolens kompetence – artikel 237 EF – beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser – Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – forordning (EF) nr. 1073/1999 og (Euratom) nr. 1074/1999 – anvendelse på EIB – ulovlighedsindsigelser – EIB’s autonomi – retsgrundlag – artikel 280 EF og 203 EA – proportionalitet – begrundelse»

Forslag til afgørelse fra generaladvokat F.G. Jacobs fremsat den 3. oktober 2002

Domstolens dom af 10. juli 2003

Sammendrag af dom

1. Den Europæiske Investeringsbank – beføjelse til at tilrettelægge arbejdet internt – afgørelse, der fastsætter betingelserne for samarbejdet med Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – Styrelsesrådets kompetence

[Vedtægterne for Den Europæiske Investeringsbank, art. 9, stk. 3, litra h), og art. 13, stk. 3)

2. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – Den Europæiske Investeringsbanks retsakter – retsakter, som henhører under Styrelsesrådets kompetence – omfattet – vedtaget af et andet organ inden for Banken – uden betydning

[Art. 237, litra b) EF]

3. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF – anvendelsesområde – Den Europæiske Investeringsbank – omfattet

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999, art. 1, stk. 3, og nr. 1074/1999, art. 1, stk. 3)

4. Den Europæiske Investeringsbank – autonomi – rækkevidde

(Art. 267 EF)

5. Den Europæiske Investeringsbank – kontrol, der kan udøves af Banken – differentiering eller kontrollens genstand – revision af regnskaberne for den økonomiske forvaltning udelukker ikke anvendelse af forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)

(Art. 248, stk. 1 og 3, EF og art. 280 EF; vedtægterne for Den Europæiske Investeringsbank, art. 14, art. 203 EA, Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999)

6. Den Europæiske Investeringsbank – autonomi – anvendelse af forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – forenelighed

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999)

7. Finansielle bestemmelser – Fællesskabets finansielle interesser – begreb – Den Europæiske Investeringsbanks midler og udgifter – omfattet

(Art. 280 EF)

8. Finansielle bestemmelser – beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser – artikel 280 EF – genstand – rækkevidde – vedtagelse af bestemmelser, der skal anvendes inden for fællesskabsinstitutioner, -organer, -kontorer og -agenturer – omfattet

(Art. 280 EF)

9. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – forordning nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – artikel 203 EA

(Art. 183 A EA og 203 EA, Rådets forordning nr. 1074/1999)

10. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet med hensyn til, at Den Europæiske Investeringsbank er omfattet af disse forordningers anvendelsesområde – foreligger ikke

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999)

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF – tilsidesættelse ved afgørelse af 10. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF – tilsidesættelse ved afgørelse af 10. november 1999 truffet af direktionen for Den Europæiske Investeringsbank om samarbejde med OLAF

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999; afgørelse af 10.11.1999 truffet af direktionen for Den Europæiske Investeringsbank)

1.

En afgørelse, der har til formål at fastsætte betingelserne for samarbejdet mellem Den Europæiske Investeringsbank og Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), hvad angår udlevering af oplysninger vedrørende eventuel svig og gennemførelsen af undersøgelser vedrørende sådanne aktiviteter inden for Banken, henhører under Styrelsesrådets og ikke direktionens kompetenceområde.

En sådan afgørelse kan hverken henhøre under »Den Europæiske Investeringsbanks løbende forretninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 13, stk. 3, i Bankens vedtægter, eller mere generelt under direktionens egen kompetence. Det følger endvidere af artikel 9, stk. 3, litra h), i de nævnte vedtægter, at det inden for banken i princippet er Styrelsesrådet, der har kompetence til at tilrettelægge den interne organisation, og som følgelig er bemyndiget til at træffe de passende foranstaltninger vedrørende Bankens interne funktion med henblik på at sikre en hensigtsmæssig forretningsgang inden for denne. Dette er tilfældet ved en fællesskabsinstitutions eller et fællesskabsorgans udarbejdelse af procedurer med henblik på at kontrollere, at transaktioner, som foretages inden for denne institution eller dette organ, sker retmæssigt, og som bl.a. har til formål at sikre en hensigtsmæssig forretningsgang, og som henhører under denne institutions eller dette organs interne organisation med forbehold af de grænser, som følger af fællesskabsretten.

(jf. præmis 66-68 og 70)

2.

Det forhold, at Den Europæiske Investeringsbanks Styrelsesråds afgørelser ved artikel 237, litra b), EF, underlægges Domstolens kontrol, har navnlig til formål at sikre, at alle de retsakter, der vedtages af banken, og som henhører under Styrelsesrådets kompetence, skal kunne indbringes for Domstolen.

En fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter en sådan retsakt ikke kan anfægtes på grundlag af bestemmelsen, alene fordi den nævnte retsakt er blevet vedtaget af et andet organ inden for banken, som f.eks. direktionen, fører til et resultat, der er i strid med nævnte bestemmelses ånd, uanset vedtagelsen af den pågældende retsakt er en følge af en bevidst ændring af beslutningsproceduren fra bankens side.

En sådan fortolkning ville i øvrigt være i strid med det forhold, at Det Europæiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten, og at der ved denne traktat er indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere legaliteten af institutionernes retsakter. Selv om Den Europæiske Investeringsbank ikke er en af Det Europæiske Fællesskabs institutioner, er den ikke desto mindre et fællesskabsorgan og en juridisk person, der er oprettet ved traktaten, og det er i denne egenskab, at den er omfattet af Domstolens kontrol, bl.a. på de betingelser, der er fastsat i artikel 237, litra b), EF.

(jf. præmis 73-75)

3.

Anvendelsesområdet for forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), omfatter Den Europæiske Investeringsbank. Begreberne »institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne«, i artikel 1, stk. 3, i disse forordninger skal fortolkes således, at de indbefatter Den Europæiske Investeringsbank, der udgør et fællesskabsorgan og en juridisk person, der er oprettet ved traktaten. Det fremgår hverken af præamblen eller af bestemmelserne i de nævnte forordninger, at fællesskabslovgiver har villet drage nogen sondring mellem de forskellige institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne. Det fremgår derimod udtrykkeligt af syvende betragtning til de nævnte forordninger, at det er nødvendigt at udvide området for OLAF’s interne undersøgelser til »alle« de nævnte institutioner, organer, kontorer og agenturer.

(jf. præmis 97-99)

4.

Denne funktionelle og institutionelle autonomi stiller ikke Den Europæiske Investeringsbank helt uden for Fællesskaberne og fritager den heller ikke fra at overholde de fællesskabsretlige regler. Således følger det bl.a. af artikel 267 EF, at Banken skal bidrage til at gennemføre Det Europæiske Fællesskabs mål, hvorfor den i medfør af traktaten er en del af Fællesskabet. Det følger heraf, at Den Europæiske Investeringsbanks retsstilling derfor er ambivalent, idet den har selvstændig status for så vidt angår dens ledelse, navnlig på det finansielle område, men samtidig er snævert knyttet til Det Europæiske Fællesskab for så vidt angår dens formål.

(jf. præmis 102)

5.

Bestemmelserne i artikel 248, stk. 1 og 3, EF og artikel 14 i vedtægterne for Den Europæiske Investeringsbank, der i det væsentlige vedrører revisionen af regnskaberne og den økonomiske forvaltning, påvirker ikke en eventuel anvendelse på Den Europæiske Investeringsbank af en undersøgelsesordning, der – som den, der er indført på grundlag af artikel 280 EF og 203 EA ved henholdsvis forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – særligt har til formål at gøre det muligt at undersøge mistanker om bedrageri, korruption eller andre uregelmæssigheder, der vedrører Fællesskabernes finansielle interesser. En sådan undersøgelsesordning har intet at gøre med en revision af det pågældende organs regnskaber eller økonomiske forvaltning.

(jf. præmis 105)

6.

Hverken det forhold, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er blevet oprettet af Kommissionen og er blevet integreret i Kommissionens administrative og budgetmæssige struktur på de betingelser, der er fastsat i afgørelse 1999/352, eller det forhold, at et sådant organ, der er eksternt i forhold til Den Europæiske Investeringsbank, af fællesskabslovgiver har fået undersøgelseskompetence på de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF, kan i sig selv skade Den Europæiske Investeringsbanks autonomi i funktionel henseende og dens omdømme på finansmarkederne.

Den ordning, der er indført ved disse forordninger, er udtryk for, at fællesskabslovgiver klart har villet betinge delegationen af den kompetence, som OLAF er blevet tildelt, dels af, at der indføres garantier for at sikre, at OLAF er helt uafhængig, navnlig med hensyn til Kommissionen, og dels af, at fællesskabsrettens bestemmelser til fulde respekteres, herunder protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Udøvelsen af nævnte kompetence er underlagt forskellige regler og særlige garantier, mens dens genstand er klart afgrænset. De interne undersøgelser, som OLAF kan se sig nødsaget til at udføre, skal endvidere udføres på de betingelser og i henhold til de bestemmelser, der er fastsat ved afgørelser, som hver institution, organ, kontor og agentur vedtager. Det er således ikke udelukket, at eventuelle særlige forhold, der er forbundet med Den Europæiske Investeringsbanks bankvirksomhed, i givet fald tages i betragtning af Banken, når der træffes en sådan afgørelse, hvorved det påhviler den at bevise, at de begrænsninger, den derved opstiller, er nødvendige.

(jf. præmis 106-109)

7.

Udtrykket »Fællesskabets finansielle interesser« i artikel 280 EF skal fortolkes således, at det ikke kun indbefatter indtægter og udgifter, der er opført på fællesskabsbudgettet, men i princippet ligeledes omfatter indtægter og udgifter, der er opført på budgettet for andre organer, kontorer og agenturer, som er oprettet ved EF-traktaten. Udtrykket er nemlig særligt for artikel 280 EF og adskiller sig fra den terminologi, der anvendes i de andre bestemmelser i traktatens kapitel fem, afsnit II, hvori der konstant henvises til De Europæiske Fællesskabers »budget«. Dette udtryk synes desuden bredere end udtrykket »Fællesskabets indtægter og udgifter«, der bl.a. nævnes i artikel 268 EF. Endelig tyder det forhold, at et organ, et kontor eller et agentur er oprettet i henhold til traktaten, på, at det er oprettet med henblik på at bidrage til at gennemføre Det Europæiske Fællesskabs mål, og at det indgår i Fællesskabets retsorden. De midler, som organet, kontoret eller agenturet har til rådighed i henhold til traktaten, udgør derfor i sig selv en egen og direkte finansiel interesse for Fællesskabet.

Hvad angår Den Europæiske Investeringsbank bemærkes, at den i medfør af traktaten er en del af Fællesskabet, og at dens midler og deres anvendelse udgør en åbenbar finansiel interesse for Fællesskabet og dets formål. Således omfatter udtrykkene »Fællesskabets finansielle interesser« i artikel 280 EF ligeledes den nævnte banks midler og udgifter.

(jf. præmis 120-125)

8.

Amsterdam-traktatens ophavsmænd har – ved i artikel 280 EF at indføre de præciseringer, der fremgår af bestemmelsens stk. 1 og 4 – klart villet styrke bekæmpelsen af svig og uregelmæssigheder, der kan skade Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser, navnlig ved udtrykkeligt at give Det Europæiske Fællesskab til opgave, i lighed med medlemsstaterne, at »bekæmpe« denne svig og disse uregelmæssigheder ved at vedtage »foranstaltninger«, der virker »afskrækkende« og yder en »effektiv beskyttelse i medlemsstaterne«. Det forhold, at artikel 280, stk. 1, EF bestemmer, at de nævnte foranstaltninger skal træffes i henhold til denne bestemmelse, betyder på ingen måde, at omfanget af Fællesskabets kompetence på dette område alene skal fastlægges på grundlag af artiklens følgende stykker, og navnlig stk. 4. Artikel 280, stk. 4, EF skal nemlig læses sådan, at den fuldstændiggør definitionen af fællesskabskompetencen og præciserer visse betingelser for at udøve denne kompetence.

Det forhold, at artikel 280, stk. 4, EF bl.a. henviser til nødvendigheden af at bidrage til en effektiv og ensartet beskyttelse i medlemsstaterne, kan i den forbindelse ikke fortolkes således, at ophavsmændene til Amsterdam-traktaten underforstået ville sætte en yderligere og grundlæggende grænse for Det Europæiske Fællesskabs handlinger i form af et forbud mod at bekæmpe svig og andre uregelmæssigheder, der retter sig mod Fællesskabets økonomiske interesser, ved vedtagelse af bestemmelser, som vedrører de institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er blevet oprettet ved traktaterne eller på grundlag af disse. Ud over det forhold, at en sådan begrænsning af fællesskabskompetencen ikke følger af ordlyden af artikel 280 EF, ville en sådan begrænsning næppe være forenelig med de formål, bestemmelsen forfølger. For at gøre beskyttelsen af Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser effektiv er det nemlig nødvendigt, at afskrækkelsen og bekæmpelsen af svig og andre uregelmæssigheder virker på alle niveauer, hvor de nævnte interesser kan påvirkes af sådanne ulovligheder, og det forekommer ofte, at sådanne ulovligheder, der bekæmpes således, samtidig involverer aktører på forskellige niveauer.

(jf. præmis 131-135)

9.

Da det fremgår af artikel 183 A EA, at beskyttelsen af Det Europæiske Atomenergifællesskabs finansielle interesser udgør et selvstændigt formål, kan det ikke lægges til grund, at forordning nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), og som har til formål at bekæmpe svig, der er rettet mod de nævnte finansielle interesser, ikke er blevet vedtaget med henblik på at virkeliggøre et af det nævnte Fællesskabs formål og følgelig, at den ikke kunne være blevet vedtaget på grundlag af artikel 203 EA.

(jf. præmis 140, 143 og 144)

10.

Forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), kan ikke kendes uanvendelige med hensyn til Den Europæiske Investeringsbank, fordi proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat.

Fællesskabslovgiver har nemlig ikke anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at have antaget, at det for at forstærke forebyggelsen og bekæmpelsen af svig, korruption og andre uregelmæssigheder, der kan skade Fællesskabernes finansielle interesser, er nødvendigt at oprette en kontrolordning, der er centraliseret inden for det samme organ, som er specialiseret, og som anvendes på en uafhængig og ensartet måde i forhold til de forskellige institutioner, organer, agenturer og kontorer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, også selv om disse institutioner, organer, agenturer eller kontorer har deres egne kontrolordninger. Den undersøgelsesfunktion, der er tildelt OLAF, adskiller sig i den forbindelse på grund af sin særlige natur og særlige genstand fra den almindelige kontrol af regnskaber, som Revisionsretten og Den Europæiske Investeringsbanks Revisionsudvalg foretager.

Fællesskabslovgiver kan endvidere antage, at de forskellige kontrolordninger – der vedtages af de institutioner, organer, agenturer eller kontorer, som er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, og hvis indførelse og nærmere udformning med henblik på de forfulgte mål er frivillig – ikke udgør en løsning, der er lige så effektiv som en ordning, der har til formål at centralisere undersøgelsesfunktionen i ét og samme specialiserede og uafhængige organ.

(jf. præmis 150, 166-168 og 171)

11.

Afgørelsen, der blev truffet den 10. november 1999 af direktionen for Den Europæiske Investeringsbank om samarbejde med Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), er i strid med forordning nr. 1073/1999 og nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF, navnlig disses artikel 4, og overskrider grænserne for den beføjelse, Banken selvstændigt har til at regulere sin egen organisation på området for bekæmpelsen af svig, da afgørelsen i lyset af sin præambel og sine bestemmelser er støttet på den fejlagtige antagelse, at de nævnte forordninger ikke finder anvendelse på Banken, og således udtrykker dennes vilje til alene at organisere bekæmpelse af svig inden for Banken og samtidig at udvikle visse former for operationelt samarbejde med OLAF, idet den har tilsidesat anvendelsen af den ordning, der er indført ved disse forordninger, og i stedet for at have truffet en afgørelse i henhold til artikel 4, stk. 1, andet punktum, og artikel 4, stk. 6, i disse forordninger har indført særlige bestemmelser for Banken.