Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 19. september 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Frédéric Daffix. - Tjenestemænd - Fjernelse fra tjenesten - Begrundelse. - Sag C-166/95 P.



Samling af Afgørelser 1997 side I-00983



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Under naervaerende appelsag har Kommissionen for Domstolen nedlagt paastand om, at den af Retten den 28. marts 1995 afsagte dom i sag T-12/94 (Daffix mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 233) ophaeves. Kommissionen har endvidere nedlagt paastand om, at der gives den medhold i dens paastande for Retten i Foerste Instans, samt om, at indstaevnte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

2 Inden min gennemgang af parternes argumenter i sagen, vil jeg kort resumere de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for den foreliggende appelsag.

Frédéric Daffix var paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder tjenestemand ved Kommissionen, hvor han forestod produktionen i Generaldirektorat X - Information, Kommunikation, Kultur og Av-sektoren, da der blev indledt en disciplinaersag imod ham, idet han angiveligt skulle have undladt at opfylde sine forpligtelser ifoelge tjenestemandsvedtaegten. Det blev lagt ham til last, at han havde forfalsket tre ordresedler til selskabet Newscom, der paa grundlag af disse udbetalte ham et kontant beloeb paa 450 000 BFR, som han uretmaessigt tilegnede sig.

Disciplinaerraadet, som ansaettelsesmyndigheden behoerigt havde forelagt sagen i overensstemmelse med artikel 1 i bilag IX til tjenestemandsvedtaegten, fandt for saa vidt angik det foerste klagepunkt, »at det ikke [var] godtgjort, at Frédéric Daffix [havde] forfalsket ordresedlerne«. For saa vidt angik beskyldningen om underslaeb konkluderede Disciplinaerraadet, at det ikke kunne udelukkes, at Frédéric Daffix faktisk havde overgivet det paagaeldende beloeb til den retmaessige modtager. Disciplinaerraadet fastslog imidlertid, at Frédéric Daffix havde undladt at handle med den omhu, der saedvanligvis maa kunne kraeves af tjenestemaend i Faellesskabet, for saa vidt som han havde overgivet et stoerre pengebeloeb til tredjemand uden at have foretaget en forudgaaende kontrol af den paagaeldendes identitet. Disciplinaerraadet anbefalede foelgelig degradation som disciplinaer sanktion.

Ansaettelsesmyndigheden fraveg udtalelsen. Uden at udtale sig om spoergsmaalet om forfalskning af ordresedlerne konkluderede ansaettelsesmyndigheden, at Frédéric Daffix havde tilegnet sig det beloeb, han havde haft i sin varetaegt, og traf afgoerelse om, at han som disciplinaer sanktion skulle fjernes fra tjenesten i stedet for den mildere sanktion, som Disciplinaerraadet havde anbefalet.

3 Frédéric Daffix indbragte denne afgoerelse til proevelse for Retten, i hvilken forbindelse han gjorde fem anbringender gaeldende. Ved den anfaegtede dom, der gav sagsoegeren medhold, annullerede Retten i Foerste Instans Kommissionens afgoerelse, som Retten fandt utilstraekkeligt begrundet, uden at tage stilling til sagsoegerens oevrige anbringender og argumenter. Retten lagde naermere til grund, at begrundelsespligten er saerlig streng i tilfaelde, hvor den administrative akt beroerer den enkelte og angaar faktiske omstaendigheder, der kan have betydning i strafferetlig henseende. Retten fandt, at Kommissionen ikke havde opfyldt de mindstekrav til begrundelse, der maa kraeves, for at en retsakt, som den vedtager, er lovlig. Afgoerelsen angav ifoelge Retten ikke praecist, hvilke klagepunkter mod Frédéric Daffix der blev anset for bevist, og indeholdt ikke en tilstraekkelig begrundelse for, hvorfor ansaettelsesmyndigheden havde fraveget Disciplinaerraadets udtalelse og havde valgt at paalaegge Frédéric Daffix en strengere sanktion end den, Disciplinaerraadet havde anbefalet.

4 Under den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at den anfaegtede dom ophaeves, og at der gives Kommissionen medhold i de paastande, den havde nedlagt for Retten i Foerste Instans. Appelindstaevnte har nedlagt paastand om, at appellen forkastes, og at Rettens dom stadfaestes.

Det foerste anbringende

5 Med det foerste klagepunkt goeres det gaeldende, at Retten har begaaet en fejl ved at give Frédéric Daffix medhold i indsigelsen om, at den omtvistede afgoerelse manglede begrundelse. Denne indsigelse burde have vaeret forkastet, for saa vidt som den blev fremsat for sent.

Det foerste anbringende boer efter min opfattelse forkastes. Retten antog korrekt, at manglende begrundelse er et ordre public-anbringende, som skal undersoeges ex officio (1). Der er derfor uden betydning, at Frédéric Daffix foerst gjorde denne mangel gaeldende i replikken.

Det andet anbringende

6 Med det andet anbringende goeres der af flere grunde indsigelse mod Rettens vurdering, for saa vidt som den antog, at den omtvistede afgoerelse var utilstraekkeligt begrundet ifoelge traktatens artikel 190.

Ifoelge Kommissionen byggede den omtvistede afgoerelse i det vaesentlige paa den antagelse, at Frédéric Daffix uretmaessigt havde tilegnet sig pengene. Denne antagelse var tilstraekkelig begrundet med henvisningen til de »[aabenbart] usammenhaengende og indbyrdes modstridende forklaringer, som Frédéric Daffix havde afgivet under den administrative procedure«. Ifoelge Kommissionen »forekom det overfloedigt at dvaele laenge ved« begrundelsen for den paagaeldende foranstaltning, idet en henvisning til oplysningerne i den administrative procedure forekom tilstraekkelig.

Dette argument er ikke overbevisende. Kommissionen har navnlig gjort gaeldende, at en begrundelse ikke var paakraevet, idet de faktiske omstaendigheder, der blev lagt Frédéric Daffix til last, klart fremgik af sagens akter. Lad det vaere sagt straks - uanset om klagepunkterne aabenbart forekommer begrundede, fritager dette ikke

den myndighed, der efterfoelgende paalaegger sanktioner i anledning af de paatalte forhold i form af en disciplinaer foranstaltning, fra at skulle begrunde foranstaltningen. En disciplinaer sanktion skal altid vaere udtrykkeligt og tilstraekkeligt begrundet. Det gaelder saa meget desto mere i en sag som den foreliggende, hvor Disciplinaerraadet ikke ansaa de paatalte forhold for bevist. Dette udelukker, at Frédéric Daffix' skyld til fulde og utvivlsomt fremgaar af de oplysninger, der er indeholdt i sagens akter. Det er derfor med rette, at det i den anfaegtede dom hedder, at en henvisning til akterne i den administrative sag ikke i sig selv er tilstraekkelig som begrundelse.

7 Kommissionen har endvidere kritiseret andre aspekter af den anfaegtede dom. Ifoelge Kommissionen er det saaledes med urette, at Retten i Foerste Instans antog, at ansaettelsesmyndigheden havde undladt klart at anfoere de grunde, der havde foranlediget den til at traeffe beslutning om en strengere sanktion end den, Disciplinaerraadet havde anbefalet: Til forskel fra Disciplinaerraadet fandt ansaettelsesmyndigheden, at det maatte anses for bevist, at Frédéric Daffix havde tilegnet sig pengene. Som foelge heraf var den tillid - som det hed i begrundelsen for afgoerelsen - som maa kraeves i forholdet mellem Kommissionen og dens ansatte, ikke laengere til stede.

Som svar paa denne kritik skal jeg henvise til, at Domstolen i sagen F. mod Kommissionen (2) opstillede et princip om, at »saafremt den af ansaettelsesmyndigheden valgte sanktion ... er strengere end den i Disciplinaerraadets udtalelse angivne sanktion, maa begrundelsen endvidere klart angive grundene til denne skaerpelse«. Dette betyder under alle omstaendigheder, at en vurdering af Disciplinaerraadets udtalelse hverken kan eller maa undlades i begrundelsen for den foranstaltning, hvorved der paalaegges en mere alvorlig sanktion, naar udtalelsen fraviges; det skal fremgaa af begrundelsen - dvs. det skal klart og udtrykkeligt vaere naevnt - hvorfor man ikke kan tiltraede raadets begrundelse for at foreslaa en mildere sanktion. En begrundelse forudsaetter i dette tilfaelde noedvendigvis, at der foretages en vurdering af Disciplinaerraadets udtalelse for saa vidt angaar grovheden af den disciplinaere overtraedelse og for saa vidt angaar det klagepunkt, som Disciplinaerraadet ikke ansaa for begrundet, men som ansaettelsesmyndigheden finder skal laegges til grund, og som foerer til en langt alvorligere sanktion, nemlig fjernelse fra tjenesten i stedet for degradation, som foreslaaet af Disciplinaerraadet.

Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at begrundelsespligten er vaesentlig for saa vidt angaar lovligheden af den administrative forfoelgning og en eventuel domstolskontrol af denne: I yderste fald udgoer denne en garanti for den paagaeldende, som eventuelt under en retlig proevelse skal goere gaeldende, at den disciplinaere foranstaltning, han er blevet paalagt, ikke er begrundet. Som Domstolen allerede har haft lejlighed til at fastslaa, har begrundelsen til formaal »at goere det muligt for Domstolen at udoeve sin kontrol med hensyn til afgoerelsens lovlighed, og at give afgoerelsens adressat oplysninger, der er tilstraekkelige til at fastslaa, hvorvidt afgoerelsen er korrekt eller behaeftet med en mangel, hvorefter dens lovlighed kan anfaegtes« (3).

Den kritik, der er rejst mod Rettens afgoerelse i forbindelse med dette anbringende, kan foelgelig ikke rejse tvivl om denne.

8 Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at afgoerelsen var tilstraekkeligt begrundet, for saa vidt som Frédéric Daffix havde vedgaaet de faktiske omstaendigheder, og idet henvisningen til hans tilstaaelse i begrundelsen for afgoerelsen i sig selv kunne begrunde den valgte sanktion. Retten fandt imidlertid med rette, at denne tilstaaelse - hvis vaerdi i oevrigt er meget tvivlsom, eftersom Frédéric Daffix fragik den - alene er naevnt til slut i begrundelsen for at bestyrke den afgoerelse, der allerede var truffet paa grundlag af andre omstaendigheder. Det er derfor med rette, at den anfaegtede dom afviste, at en tilstaaelse, der senere blev trukket tilbage, i sig selv kunne begrunde ansaettelsesmyndighedens afgoerelse.

Kommissionen er imidlertid af en anden opfattelse. Den finder, at tilstaaelsen var gyldig, og at Frédéric Daffix i hvert fald ikke havde godtgjort, at de omstaendigheder, der blev lagt ham til last, var ukorrekte. Naermere betragtet skulle det saaledes ud fra denne specielle anskuelse ikke paahvile ansaettelsesmyndigheden at begrunde den omtvistede afgoerelse. Det paahvilede derimod Frédéric Daffix at bevise, at beskyldningerne mod ham var ubegrundede. Til stoette for denne antagelse henvises til de kendte principper: »Onus probandi incumbit ei qui dicit« (den, der paaberaaber sig en omstaendighed, har bevisbyrden) og »reus in excipiendo fit actor« (sagsoegte har bevisbyrden for de indsigelser, han goer gaeldende).

Dette argument er fuldstaendig grundloest. Jeg vil derfor heller ikke komme naermere ind paa den tvivlsomme paastand om, at det paahvilede Frédéric Daffix at bevise sin uskyld i relation til et klagepunkt, som Kommissionen ansaa for bevist, uanset at Disciplinaerraadet havde en anden opfattelse. Jeg forstaar saaledes ikke, hvordan man kan imoedegaa Rettens kritik af, at afgoerelsen manglende begrundelse, med, at bevisbyrden paahvilede den paagaeldende og ikke administrationen. Ét er at afgoere, hvem der har bevisbyrden for et forhold; pligten til at begrunde en afgoerelse er aabenbart et helt andet spoergsmaal. Kommissionen blander kort sagt her to forskellige aspekter af sagen sammen: Paa den ene side bevisbyrdereglerne og Rettens bevisbedoemmelse; paa den anden side kravet om, at administrative akter skal vaere begrundet. Kommissionens misforstaaelse med hensyn til denne grundlaeggende sondring fremgaar klart, naar den i stedet for at paavise, at begrundelsen er tilstraekkelig ifoelge artikel 190, soeger at overbevise Domstolen om, at den foranstaltning, der blev truffet over for Frédéric Daffix, var begrundet. Saadanne betragtninger er imidlertid uden relevans for den foreliggende sag. Retten i Foerste Instans bemaerkede blot, at det ikke tilstraekkelig klart fremgik af den afgoerelse, den skulle efterproeve, hvilke grunde den var baseret paa. Med denne begrundelse besluttede Retten at annullere afgoerelsen. Domstolens eneste opgave er nu at efterproeve, om Rettens vurdering ud fra et retligt synspunkt var korrekt. Spoergsmaalet om, hvorvidt tilstaaelsen var gyldig, eller om hvorvidt Frédéric Daffix var skyldig i de forhold, der blev lagt ham til last, er ikke afgoerende for naervaerende sag. Disse spoergsmaal angaar nemlig den omtvistede afgoerelses realitet og ikke kravet om, at afgoerelsen skal vaere tilstraekkeligt begrundet.

9 Kommissionen har endvidere kritiseret Rettens dom, for saa vidt som det heri blev antaget, at det ikke tilstraekkeligt praecist af begrundelsen for afgoerelsen fremgik, hvilke faktiske omstaendigheder den sanktion, Frédéric Daffix blev paalagt, var baseret paa. Men ogsaa i denne henseende er Rettens dom uangribelig. Det blev i den anfaegtede dom fastslaaet, at afgoerelsen ikke naermere angav, om Frédéric Daffix blev anset for skyldig i at have forfalsket ordresedlerne eller ej. Retten i Foerste Instans anvendte herved det princip korrekt, som i oevrigt er fastslaaet af Domstolen, om, at det er absolut noedvendigt, at »betragtningerne til beslutningen klart angiver de forhold, der konkret laegges tjenestemanden til last« (4). Som Retten bemaerkede, var en begrundelse saa meget desto mere paakraevet, som den paagaeldende havde bestridt den omstaendighed, der blev lagt ham til last, og ansaettelsesmyndigheden ikke havde givet nogen som helst forklaring paa, hvorfor der ikke var blevet ivaerksat en efterforskning for at fastslaa, hvem der faktisk havde underskrevet ordresedlerne.

Kommissionen har gjort gaeldende, at forfalskningen af ordresedlerne var et led i de faktiske omstaendigheder, der blev lagt Frédéric Daffix til last. Efter Kommissionens opfattelse kunne dette i hvert fald udledes ved en fortolkning af afgoerelsen som saadan, uanset at det ikke udtrykkeligt var anfoert. Ogsaa her gaelder min tidligere anfoerte betragtning. En korrekt og fyldestgoerende begrundelse, som omhandlet i artikel 190, forudsaetter, at de grunde, den er baseret paa, er angivet klart og utvetydigt (5). Det er aabenbart, at en grund, der kun kan udledes efter en alt andet end indlysende fortolkning af afgoerelsen, ikke kan anses for klar og utvetydig.

10 Af disse grunde finder jeg, at Rettens dom boer stadfaestes. Rettens afgoerelse er ikke behaeftet med retlige fejl med hensyn til anvendelsen af reglerne om, hvilke krav der maa stilles til en korrekt begrundelse af administrative akter, for saa vidt som den antog, at kravet i artikel 190 ikke var opfyldt i denne sag.

Det tredje anbringende

11 Med sit tredje anbringende har Kommissionen gjort gaeldende, at Retten med urette undlod at tage hensyn til de oplysninger, som Kommissionen fremfoerte under sagens behandling for Retten i Foerste Instans. Retten burde ifoelge Kommissionen med andre ord havde accepteret, at det var muligt efterfoelgende at supplere begrundelsen.

Denne kritik er ligeledes aabenbart grundloes. Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at henvise til retspraksis, hvorefter »begrundelsen principielt skal meddeles den paagaeldende samtidig med den afgoerelse, der indeholder et klagepunkt« (6). En manglende begrundelse kan ikke afhjaelpes, mens sagen verserer for Domstolen. Der er ikke grund til at fravige dette grundlaeggende princip i naervaerende sag. Dette gaelder efter min opfattelse saa meget mere - som Retten i Foerste Instans korrekt har bemaerket - som den omtvistede afgoerelse og de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for denne, er yderst alvorlige, og idet Disciplinaerraadet og ansaettelsesmyndigheden naaede forskellige resultater med hensyn til Frédéric Daffix' skyld. Saafremt man tilslutter sig Kommissionens anskuelse, vil det foere til et uacceptabelt resultat, nemlig at administrationen i disciplinaersager kunne forberede en skinbegrundelse og forbeholde sig ret til at supplere den, saafremt afgoerelsens adressat anlagde sag. Dette ville betyde, at administrationen ville kunne tilpasse sin begrundelse efter de klagepunkter, som den paagaeldende gjorde gaeldende. Dette ville ogsaa kunne indebaere en eventuel tilsidesaettelse af retten til at varetage sit forsvar. Denne betragtning foerer derfor ligeledes til, at den anfaegtede dom boer stadfaestes.

Kommissionens oevrige anbringender

12 Kommissionen har endelig fremfoert en raekke argumenter i relation til faktum i sagen for foerste instans. Disse argumenter kan imidlertid ikke tillaegges betydning under naervaerende sag. Artikel 51 i statutten for Domstolen er i saa henseende ufravigelig: En appel er begraenset til at angaa retsspoergsmaal. Retten i Foerste Instans fandt, at den omtvistede afgoerelse manglede begrundelse og besluttede af netop denne grund at annullere den uden at tage stilling til de oevrige anbringender, som Frédéric Daffix havde gjort gaeldende. Jeg kan kun gentage, hvad jeg allerede har sagt: Domstolen skal alene tage stilling til, om den anfaegtede dom har anvendt retsreglerne om begrundelse af retsakter korrekt. Der er med andre ord alene tale om en rent retlig vurdering af Rettens afgoerelse. Det materielle indhold af den foranstaltning sagen i foerste instans angik, kan ikke tillaegges betydning.

Forslag til afgoerelse

13 Af ovennaevnte grunde skal jeg herefter foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

- Kommissionens appel forkastes.

- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(1) - Jf. dom af 20.3.1959, sag 18/57, Nold mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 131, org. ref.: Rec. s. 89, og af 1.7.1986, sag 185/85, Usinor mod Kommissionen, Sml. s. 2079, praemis 19; Rettens dom af 28.1.1992, sag T-45/90, Speybrouck mod Parlamentet, Sml. II, s. 33, praemis 89, af 13.12.1990, sag T-115/89, González Holguera mod Parlamentet, Sml. II, s. 831, praemis 37, og af 14.7.1994, sag T-534/93, Grynberg og Hall mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 595, praemis 59.

(2) - Dom af 29.1.1985, sag 228/83, Sml. s. 275, praemis 35.

(3) - Dom af 26.11.1981, sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. s. 2861, praemis 22.

(4) - Jf. den i fodnote 2 anfoerte dom, F. mod Kommissionen, praemis 35.

(5) - Jf. bl.a. dom af 9.7.1969, sag 1/69, Italien mod Kommissionen, Sml. 1969, s. 69, org. ref.: Rec. s. 277, praemis 9.

(6) - Jf. den i fodnote 3 anfoerte dom i sagen Michel mod Parlamentet, praemis 22.