Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 8. november 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - EN STATS TRAKTATBRUD - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE. - SAG C-334/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00093



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

Sagens baggrund og sagsgenstanden

1. Kommissionen har i naervaerende sag nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden den 31. juli 1986 har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for i italiensk ret at gennemfoere Kommissionens direktiv 85/411/EOEF af 25. juli 1985 om aendring af direktiv 79/409/EOEF om beskyttelse af vilde fugle (1), eller i hvert fald ikke har givet Kommissionen underretning om de foranstaltninger, den har truffet.

2. Artikel 4, stk. 1, foerste afsnit, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 (2) paalaegger medlemsstaterne at traeffe saerlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til de i bilag I til direktivet anfoerte fuglearters levesteder for at sikre, at de kan overleve og yngle i deres udbredelsesomraade. Ifoelge samme direktivs artikel 4, stk. 1, sidste afsnit, skal medlemsstaterne som saerligt beskyttede omraader udlaegge navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af de anfoerte arter. Direktivets artikel 4, stk. 4, paalaegger medlemsstaterne at traeffe egnede foranstaltninger for i de beskyttede omraader at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelser af fuglene, i det omfang en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel.

Ved direktiv 85/411 er der "for at tage hensyn til den nyeste viden om fuglearternes situation" (foerste betragtning til direktiv 85/411) i stedet for det oprindelige bilag I til forordningen, der anfoerte 74 fuglearter, blevet indsat et nyt bilag, der opregner 144 fuglearter. Denne udvidelse medfoerer, at medlemsstaterne er forpligtet til for de i bilaget tilfoejede fuglearter, der forekommer paa deres omraade, at traeffe saerlige beskyttelsesforanstaltninger, navnlig saadanne foranstaltninger, som er omhandlet i artikel 4, stk. 1, sidste afsnit, og artikel 4, stk. 4, i direktiv 79/409.

3. Ifoelge artikel 2 i direktiv 85/411 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser for at efterkomme direktivet senest den 31. juli 1986 og omgaaende underrette Kommissionen herom.

4. Den 31. juli 1986 havde de italienske myndigheder endnu ikke givet Kommissionen underretning om, paa hvilken maade direktiv 85/411 var blevet gennemfoert i Italien. Kommissionen indledte ved en skrivelse, den tilstillede den italienske regering den 26. marts 1987, altsaa otte maaneder efter gennemfoerelsesfristens udloeb, den i EOEF-Traktatens artikel 169 omhandlede procedure. Den italienske regering besvarede ikke denne skrivelse. Den 12. september 1988, altsaa atten maaneder senere, tilstillede Kommissionen den den begrundede udtalelse, der er et led i proceduren, men heller ikke denne udtalelse reagerede den italienske regering paa. Kommissionen har anlagt sag ved Domstolen den 19. oktober 1989. Paa sidstnaevnte tidspunkt var det mere end tre aar siden, fristen for gennemfoerelse udloeb, og Italien havde da stadigvaek ikke givet Kommissionen underretning af nogen art vedroerende gennemfoerelsen.

Formaliteten

5. Den italienske regering har gjort gaeldende, at sagen skal afvises, idet de af Kommissionen fremfoerte klagepunkter er alt for generelt formuleret.

Ved afgoerelsen vedroerende denne indsigelse maa det undersoeges, om Kommissionen med tilstraekkelig klarhed har angivet soegsmaalets genstand, jf. artikel 19 i protokollen vedroerende statutten for Domstolen og artikel 38 i Domstolens procesreglement (3).

I den til Domstolen indgivne staevning, der bygger paa de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse, har Kommissionen angivet de forpligtelser, Italien efter dens opfattelse ikke har opfyldt. Den har principielt nedlagt paastand om, at det statueres, at Italien ikke har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere direktivet. Subsidiaert har den nedlagt paastand om, at det statueres, at Italien i alt fald ikke har opfyldt sin forpligtelse til at give underretning i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.

Hermed maa soegsmaalsgenstanden efter min mening vaere klart angivet, og jeg finder derfor ikke grund til at tage den italienske regerings afvisningspaastand til foelge.

Realiteten

6. Foerst vil jeg se paa Kommissionens subsidiaere paastand. Den italienske regering har ikke bestridt, at den ikke har underrettet Kommissionen om foranstaltninger til gennemfoerelse af direktiv 85/411. Men den har anfoert, at Italien ikke har vaeret forpligtet til at traeffe og dermed til at give underretning om nogen gennemfoerelsesforanstaltning overhovedet, saa laenge Kommissionen ikke havde oplyst den om, hvilke af de i bilag I til direktiv 79/409 indfoejede fuglearter, der forekommer paa italiensk omraade, og for hvis levesteder der skal traeffes saerlige beskyttelsesforanstaltninger.

Denne indsigelse kan ikke anerkendes. Ligesom det er tilfaeldet med mange andre direktiver, er der ved artikel 2 i direktiv 85/411 paalagt medlemsstaterne en pligt til at give underretning. Domstolen har tidligere haft lejlighed til at fastslaa, at den underretning, som medlemsstaterne skal give Kommissionen i henhold til en saadan meddelelsespligt, skal vaere klar og praecis. Er den ikke det, er Kommissionen ude af stand til at kontrollere, om medlemsstaten reelt og fuldt ud har gennemfoert direktivet. I Domstolens dom af 25. maj 1982 findes foelgende udtalelse:

"En medlemsstats undladelse af at opfylde denne forpligtelse, det vaere sig ved slet ikke at give oplysninger eller ved ikke at give tilstraekkelig klare og praecise oplysninger, kan i sig selv begrunde, at traktatbrudsproceduren efter EOEF-Traktatens artikel 169 indledes" (4).

Denne underretningspligt indebaerer efter min mening ogsaa, at medlemsstaten er forpligtet til over for Kommissionen at tilkendegive, at den ikke anser sig for forpligtet til at traeffe saerlige foranstaltninger i henhold til direktivet, og til at goere Kommissionen bekendt med grundene hertil. Gives saadanne oplysninger ikke, kan Kommissionen ikke kontrollere, om direktivet effektivt og fuldt ud er blevet gennemfoert.

I den foreliggende sag vil dette sige, at det er vedkommende medlemsstat, der skal finde ud af, hvilke fuglearter af de i bilaget ved direktiv 85/411 tilfoejede arter det er, der lever paa dens omraade. Dernaest paahviler det den at give Kommissionen underretning om, hvorledes den har opfyldt sin forpligtelse ifoelge artikel 4 i direktiv 79/409 til at beskytte levestederne, og at meddele den, hvilke foranstaltninger den har truffet med hensyn til de fuglearter, der nu er blevet medtaget i henhold til direktiv 85/411, hvad enten den har tilpasset allerede trufne foranstaltninger eller har indfoert nye bestemmelser.

Italien har som anfoert ovenfor undladt at give Kommissionen underretning overhovedet i henved tre aar efter udloebet af tidsrummet for gennemfoerelsen, og det er derfor haevet over enhver tvivl, at denne stat ikke har opfyldt sin forpligtelse til at give underretning.

7. Med Kommissionens principale paastand oenskes der dom for, at Italien ikke har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige til at sikre en gennemfoerelse af direktiv 85/411. Det spoergsmaal, der melder sig, er spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen i denne henseende kan noejes med af den omstaendighed, at den ikke har modtaget nogen underretning, at opstille og paaberaabe sig en formodning for, at Italien overhovedet ikke har truffet hensigtsmaessige foranstaltninger eller i alt fald ikke alle de i direktivet foreskrevne foranstaltninger.

Selv om en formodning som hovedregel ikke kan udgoere et endeligt bevis, paa grundlag af hvilket det kan fastslaas, at der foreligger en tilsidesaettelse af en forpligtelse i henhold til faellesskabsretten (5), stiller sagen sig noget anderledes, naar der, som det her er tilfaeldet, er tale om en klar tilsidesaettelse fra Italiens side af forpligtelsen til at give underretning. Som tidligere naevnt var Kommissionen som foelge af et totalt manglende kendskab til forholdene ude af stand til at kontrollere, om direktivet var korrekt gennemfoert og til at fremlaegge bevis for, at der muligt forelaa et traktatbrud fra medlemsstatens side. I denne situation maa Kommissionen paa baggrund af den italienske regerings tavshed kunne fastslaa, at denne - indtil andet bevises - ikke har gennemfoert direktivet. Den italienske regering har hverken under retssagen eller paa et tidligere stadium givet oplysninger, der kan bevise, at det modsatte er tilfaeldet. Som naevnt har den ikke for nogen af de paagaeldende fuglearter overhovedet anfoert, hvilke beskyttelsesforanstaltninger den havde truffet, eller hvilke eksisterende regler den eventuelt havde tilpasset.

Sammenfatning

8. Sammenfattende foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Sagen admitteres.

2) Det fastslaas, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Kommissionens direktiv 85/411/EOEF af 25. juli 1985.

3) Den Italienske Republik afholder sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: nederlandsk.

(1) EFT L 233, s. 33.

(2) EFT L 103, s. 1.

(3) Jf. ogsaa Domstolens dom af 5.10.1989 (sag 290/87, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene, Sml. s. 3083, praemis 6).

(4) Domstolens dom af 25.5.1982 (sag 96/81, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 8). Jf. desuden Domstolens dom af samme dato i sag 97/81, hvis parter var de samme (Sml. s. 1819, praemis 8).

(5) Jf. bl.a. praemis 11 i foernaevnte dom i sag 290/87, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene.