FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 3. marts 2005 ( )

Sag C-240/03 P

Comunità montana della Valnerina

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

støttet af

Den Italienske Republik

»Appel – EUGFL – støtte til et pilot- og demonstrationsprojekt på skov-, landbrugs- og fødevareområdet – ophævelse af finansiel støtte«

I – Indledning

1. Den foreliggende appel vedrører tilbagebetaling af fællesskabsstøtten til et pilot- og demonstrationsprojekt på skov-, landbrugs- og fødevareområdet ( ). Kommissionen bevilgede et tilskud svarende til 50% af udgifterne op til et maksimumbeløb af 908 558 ECU til et fælles projekt mellem den italienske kommune Valnerina og den franske sammenslutning »Route des Senteurs«. Kommissionen udbetalte 70% af maksimumsbeløbet som forskud. Efter at Kommissionen ved en kontrol af de indberettede udgifter havde konstateret uregelmæssigheder, krævede den, at Valnerina kommune tilbagebetalte hele det allerede udbetalte forskud.

2. Imod denne afgørelse rejste Valnerina kommune annullationssøgsmål ved Retten i Første Instans. Retten annullerede Kommissionens afgørelse for så vidt angår Valnerina kommunes forpligtelse til at betale de tilskud tilbage, som var gået til Route des Senteurs. I appelsagen anfægter Valnerina kommune den resterende del af Kommissionens afgørelse, der forpligter Valnerina kommune til at tilbagebetale de tilskud, der var forblevet hos Valnerina kommune. Kommissionens kontraappel anfægter Rettens dom, for så vidt den har annulleret Kommissionens afgørelse.

II – Retsregler

3. Artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 ( ), som affattet i forordning nr. 2082/93 ( ), bestemmer følgende for så vidt angår nedsættelse, suspension og ophævelse af en fællesskabsstøtte:

»1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning kun synes at berettige, at der ydes en del af den bevilligede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de andre myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremkomme med deres bemærkninger inden for en given frist.

2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for den pågældende aktion eller foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.

3. Ethvert beløb, der giver anledning til tilbagesøgning som fejlagtigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. Ikke‑tilbagebetalte beløb kan tillægges morarenter i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser og ifølge nærmere regler, som Kommissionen skal vedtage efter fremgangsmåderne i afsnit VIII.«

III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

A – Faktiske omstændigheder og hovedsagen

4. Retten har fremstillet de faktiske omstændigheder og hovedsagen således ( ):

5. I juni 1993 rettede Valnerina kommune henvendelse til Kommissionen med anmodning om fællesskabsstøtte til et pilot- og demonstrationsprojekt på skov-, landbrugs- og fødevareområdet i bjergegnes grænseregioner (projekt nr. 93.IT.06.016, herefter »projektet«).

6. Det primære formål med projektet var ifølge Valnerina kommunes beskrivelse gennemførelse og udvikling/afprøvning af to projekter på skov-, landbrugs- og fødevareområdet, det ene i området Valnerina (Italien), forestået af Valnerina kommune, og det andet af »Route des Senteurs« i Drôme provençale (Frankrig), i den hensigt at indføre og udvikle alternative aktiviteter, såsom landturisme, sideløbende med traditionelle landbrugsaktiviteter. Projektet indebar især oprettelse af to centre for salgsfremmende foranstaltninger og koordination på turistområdet, udvikling af produktionen af typiske, lokale fødevarer, såsom trøfler, spelthvede og aromatiske planter, en bedre integration af de forskellige aktive producenter i de pågældende regioner samt en bedre udnyttelse af miljøet og miljømæssige foranstaltninger i disse regioner.

7. Ved Kommissionens beslutning K(93) 3182 af 10. november 1993, der var rettet til Valnerina kommune og Route des Senteurs, tildelte Kommissionen disse støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen (herefter »beslutningen om tildeling af støtte«).

8. I henhold til artikel 1, stk. 2, i beslutningen om tildeling af støtte var Valnerina kommune og Route des Senteurs ansvarlige for projektet. I artikel 2 i beslutningen om tildeling af støtte var gennemførelsen af projektet fastsat til at vare 30 måneder, altså fra den 1. oktober 1993 til den 31. marts 1996.

9. Ifølge artikel 3, stk. 1, i beslutningen om tildeling af støtte androg den samlede tilskudsberettigede pris for projektet 1 817 117 ECU, og det maksimale økonomiske tilskud fra Kommissionen var fastsat til 908 558 ECU.

10. Bilag I til beslutningen om tildeling af støtte indeholdt en beskrivelse af projektet. I bilagets punkt 5 var Valnerina kommune udpeget som »modtageren« ( ) af den økonomiske støtte og Route des Senteurs som »den anden ansvarlige for projektet«. Samme bilags punkt 8 indeholdt en økonomisk plan for projektet med en fordeling af omkostningerne i forbindelse med de forskellige aktioner i projektet. Aktionerne i projektet og de dertil knyttede omkostninger var delt i fire dele, og Valnerina kommune og Route des Senteurs skulle hver gennemføre aktioner inden for to af disse fire dele.

11. Bilag II til beslutningen om tildeling af støtte fastsatte de økonomiske betingelser for tildelingen af støtten. Det blev især præciseret, at såfremt modtageren af den økonomiske støtte påtænkte at ændre væsentligt ved de i bilag I beskrevne operationer, skulle denne underrette Kommissionen herom på forhånd og indhente Kommissionens samtykke (punkt 1). Tildelingen af støtte var i henhold til bilagets punkt 2 afhængig af gennemførelsen af alle de operationer, som var anført i bilag I til beslutningen om tildeling af støtte. Desuden var det i bilag II fastsat, at den økonomiske støtte blev udbetalt direkte til Valnerina kommune i dennes egenskab af støttemodtager, og at denne forestod betalingen til Route des Senteurs (punkt 4); at Kommissionen med henblik på kontrol af de økonomiske oplysninger i forbindelse med forskellige udgifter var berettiget til at anmode om at måtte undersøge alle originale dokumenterende bilag eller bekræftede kopier af disse og til at foretage denne undersøgelse direkte på stedet eller til at begære de pågældende dokumenter tilsendt (punkt 5); at støttemodtageren i fem år fra datoen for den sidste udbetaling fra Kommissionen skulle opbevare alle de originale bevisdokumenter over udgifterne med henblik på at stille disse til rådighed for Kommissionen (punkt 6); at Kommissionen til enhver tid kunne anmode støttemodtageren om at fremsende rapporter over arbejdets forløb og/eller over opnåede tekniske resultater (punkt 7), og at støttemodtageren skulle stille de resultater, der var opnået som følge af gennemførelsen af projektet, til rådighed for Fællesskabet, uden at dette gav anledning til yderligere betalinger (punkt 8). Endelig blev det i punkt 10 nærmere præciseret, at såfremt en af de i dette bilag fastsatte betingelser ikke blev overholdt, eller såfremt der blev gennemført aktioner, som ikke var anført i bilag I, kunne Kommissionen suspendere, reducere eller ophæve støtten og forlange tilbagebetaling af den støtte, som allerede var udbetalt, hvorved støttemodtageren havde ret til på forhånd at fremføre sine bemærkninger inden for en af Kommissionen fastsat frist.

12. Den 2. december 1993 foretog Kommissionen den første udbetaling til Valnerina kommune svarende til ca. 40% af det fastsatte fællesskabstilskud, og Valnerina kommune betalte for sit vedkommende de beløb til Route des Senteurs, som svarede til omkostningerne i forbindelse med de af projektets aktioner, der skulle udføres af denne.

13. Den 27. december 1994 fremsendte Valnerina kommune en første rapport til Kommissionen over projektets forløb og over de allerede afholdte udgifter for hver af de fastsatte aktioner. Samtidig anmodede Valnerina kommune om at få udbetalt et nyt tilskud og bekræftede bl.a. dels at man var i besiddelse af dokumentation for udbetalinger svarende til de afholdte omkostninger, dels at de allerede gennemførte aktioner var i overensstemmelse med de aktioner, der var beskrevet i bilag I til afgørelsen om tildeling af støtte.

14. Den 18. august 1995 foretog Kommissionen den anden udbetaling til Valnerina kommune, svarende til ca. 30% af fællesskabstilskuddet, og Valnerina kommune udbetalte for sit vedkommende de beløb til Route des Senteurs, som svarede til omkostningerne i forbindelse med de aktioner i projektet, der skulle udføres af denne.

15. I juni 1997 fremsendte Valnerina kommune den endelige rapport over gennemførelsen af projektet. Samtidig anmodede Valnerina kommune om at få udbetalt den resterende del af fællesskabstilskuddet og vedlagde på ny en bekræftelse svarende til den i punkt 13 nævnte.

16. Den 12. august 1997 meddelte Kommissionen Valnerina kommune, at den havde foretaget en generel teknisk og regnskabsmæssig kontrol af alle projekter finansieret i henhold til artikel 8 i forordning nr. 4256/88, herunder det i denne sag omhandlede projekt, og den opfordrede Valnerina kommune til i overensstemmelse med punkt 5 i bilag II til afgørelsen om tildeling af støtte at fremlægge en liste over alle de dokumenterende bilag vedrørende de i forbindelse med projektets udførelse afholdte støtteberettigede udgifter, samt en bekræftet kopi af hvert af disse bilag.

17. Den 25. august 1997 fremsendte Valnerina kommune til Kommissionen visse dokumenter samt et resumé af den endelige rapport over gennemførelsen af projektet.

18. I skrivelse af 6. marts 1998 underrettede Kommissionen Valnerina kommune om, at den agtede at foretage en kontrol på stedet vedrørende gennemførelsen af projektet.

19. Kontrollen på stedet fandt sted hos Valnerina kommune fra den 23. til den 25. marts 1998 og hos Route des Senteurs fra den 4. til den 6. maj 1998.

20. Den 6. april 1998 tilsendte Valnerina kommune visse dokumenter til Kommissionen, som denne havde anmodet om under kontrollen på stedet.

21. Den 5. november 1998 anmodede Valnerina kommune og Route des Senteurs Kommissionen om endeligt at godkende projektet og foretage udbetaling af den resterende del af fællesskabstilskuddet.

22. Ved skrivelse af 22. marts 1999 meddelte Kommissionen Valnerina kommune, at den i henhold til artikel 24 i forordning nr. 4253/88, som ændret, havde iværksat en undersøgelse af den finansielle støtte til projektet, og at den, eftersom denne undersøgelse afslørede forhold, der kunne være ulovlige, havde besluttet at indlede proceduren i ovennævnte artikel i forordning nr. 4253/88, som ændret, og i punkt 10 i bilag II til beslutningen om tildeling af støtte. I skrivelsen, hvoraf Kommissionen havde tilsendt en kopi til Route des Senteurs, præciserede Kommissionen disse forskellige forhold specifikt, dels hvad angik de aktioner, som påhvilede Valnerina kommune, og dels hvad angik dem, der påhvilede Route des Senteurs.

23. Den 17. maj 1999 fremkom Valnerina kommune med sine bemærkninger som svar på den af Kommissionen rejste mistanke og forelagde visse andre dokumenter for denne.

24. Ved afgørelse af 14. august 2000, tilstillet Den Italienske Republik samt Valnerina kommune og meddelt sidstnævnte den 21. august 2000, ophævede Kommissionen i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, den økonomiske støtte til projektet og anmodede Valnerina kommune om at tilbagebetale hele den støtte, som allerede var udbetalt (herefter »den anfægtede afgørelse«).

25. I den anfægtede afgørelses niende betragtning opremsede Kommissionen 11 uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, hvoraf fem vedrørte aktioner udført af Route des Senteurs, og seks angik aktioner gennemført af Valnerina kommune.

26. I skrivelser af 14. september og 2. oktober 2000 anmodede Valnerina kommune Route des Senteurs om at tilbagebetale de beløb, som Valnerina kommune havde udbetalt til denne med henblik på gennemførelse af projektet, og som denne var ansvarlig for. Valnerina kommune opfordrede samtidig Route des Senteurs til, med henblik på udarbejdelse af en fælles forsvarsstrategi, at fremsende elementer til Valnerina kommune, som kunne godtgøre, at den anfægtede afgørelse var forkert og ulovlig.

27. Den 20. oktober 2000 svarede Route des Senteurs i det væsentlige, at man fandt den anfægtede afgørelse ubegrundet.

B – Retsforhandlingerne ved Retten af Første Instans

28. Under sagen for Retten nedlagde Valnerina kommune påstand om ophævelse af den anfægtede afgørelse. Med sit første anbringende protesterede Valnerina kommune mod, at Kommissionen havde krævet hele den udbetalte støtte tilbagebetalt af Valnerina kommune i stedet for at begrænse sig til den del, som var forblevet hos Valnerina kommune. De øvrige anbringender vedrørte de enkelte uregelmæssigheder, der var konstateret af Kommissionen, proportionaliteten i tilbagesøgningen, samt Kommissionens udøvelse af skøn.

29. Italien støttede Valnerina kommune i sagen for Retten.

C – Rettens dom

30. Retten annullerede den anfægtede afgørelse, i det omfang Kommissionen ikke begrænsede sit krav om tilbagebetaling af støtten til de beløb, der svarer til den del af projektet, som i henhold til beslutningen om tildeling af støtte skulle udføres af sagsøgeren selv.

31. Retten udtaler i den forbindelse, at Kommissionen i princippet kan udnævne en hovedansvarlig, som i tilfælde af uregelmæssigheder skal være ansvarlig for tilbagebetalingen af hele beløbet. Ikke desto mindre må der tages hensyn til, at en eventuel forpligtelse til tilbagebetaling af støtte kan medføre alvorlige konsekvenser for de berørte parter. Følgelig kræves det i henhold til retssikkerhedsprincippet, at de regler, der gælder for opfyldelse af kontrakten, er tilstrækkeligt klare og præcise, således at de berørte parter ikke er i tvivl om deres rettigheder og forpligtelser og som følge heraf kan træffe deres forholdsregler, altså i denne sammenhæng, at de forud for tildelingen af støtte kan træffe aftale om passende privatretlige tiltag til beskyttelse af den enkeltes økonomiske interesser. Men i den foreliggende sag var beslutningen om tildeling af støtte ikke formuleret tilstrækkelig klart til, at Valnerina kommune havde kunnet forvente at blive gjort eneansvarlig for tilbagebetalingen af forskuddene. Derfor er det en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, når det kræves, at Valnerina kommune skal tilbagebetale hele beløbet.

32. I øvrigt frifandt Retten Kommissionen og pålagde hver part at bære sine egne omkostninger. Kommissionen havde med rette rejst indvendinger mod Valnerina kommunes dokumentation for udgifterne og var derfor berettiget til at kræve den del af forskuddene, der var forblevet hos Valnerina kommune, tilbagebetalt.

IV – Påstande

33. Valnerina kommune har nedlagt følgende påstande:

– Retten af Første Instans’ dom ophæves, for så vidt den stadfæster Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers afgørelse K(2000) 2388 af 14. august 2000, og tvisten afgøres endeligt med, at den anfægtede afgørelse annulleres i sin helhed.

– Indstævnte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

34. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Appellen forkastes.

– Rettens dom af 13. marts 2003 i sag T-340/00 ophæves, i det omfang den annullerer Kommissionens afgørelse nr. 2388 af 14. august 2000, »for så vidt som Kommissionen ikke har begrænset sit krav om tilbagebetaling af støtten til de beløb, der svarer til den del af projektet, som i henhold til beslutningen om tildeling af støtte skulle udføres af sagsøgeren selv«, og Kommissionens påstande i første instans tages til følge i fuldt omfang.

– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

35. Italien har ikke taget stilling i appelsagen.

V – Retlig stillingtagen

36. Valnerina kommune støtter sin appel på fem anbringender.

37. I sit første anbringende gør Valnerina kommune gældende, at Retten ikke har indset, at beslutningen om tildeling af støtte ikke vedrørte et fælles projekt, men derimod to projekter, der skulle behandles helt adskilt fra hinanden.

38. I tilknytning hertil gør Valnerina kommune i sit andet anbringende gældende, at delprojekterne burde have været evalueret hver for sig. Retten burde således efter at have begrænset tilbagesøgningen til de tilskud, der var forblevet hos Valnerina kommune, have annulleret den anfægtede afgørelse, idet Kommissionen ikke havde undersøgt, om de uregelmæssigheder, der kan lægges Valnerina kommune til last, berettiger til en fuldstændig tilbagesøgning af de tilskud, der var tilflydt kommunen.

39. Det tredje anbringende drejer sig om konstateringen af de forskellige uregelmæssigheder, som Kommissionen kritiserer Valnerina kommune for.

40. Med det fjerde anbringende gøres det gældende, at Kommissionens undersøgelse er behæftet med procedurefejl, og at Retten som et resultat deraf efter Valnerina kommunes opfattelse har tilsidesat retten til kontradiktion.

41. Endelig protesterer Valnerina kommune i det femte anbringende mod, at Kommissionen har krævet hele tilskuddet betalt tilbage i stedet for at begrænse kravet til de beløb, der vedrører de konstaterede uregelmæssigheder.

42. Kommissionen nøjes i sin kontraappel med ét anbringende. Heri giver den udtryk for den opfattelse, at Valnerina kommune bærer det økonomiske eneansvar for projektet. Retten har derfor begået en retlig fejl ved at annullere afgørelsen om tilbagebetaling i det omfang, det tilbagesøgte tilskud var tilflydt Route des Senteurs.

A – Opdelingen af det samlede projekt i to delprojekter

43. Såvel Valnerina kommunes første og andet anbringende som Kommissionens kontraappel rejser spørgsmålet om, hvorvidt Retten har vurderet beslutningen om tildeling af støtte korrekt, da den annullerede den anfægtede afgørelse med hensyn til Valnerina kommunes forpligtelse til at tilbagebetale de tilskud, der var tilgået Route des Senteurs. Ganske vist indeholder denne bedømmelse også nogle faktiske forhold, men den drejer sig i det væsentlige om at bestemme det normative indhold i beslutningen om tildeling af støtte. Derfor kan Rettens udtalelser på dette punkt undersøges af Domstolen ( ).

44. I det følgende skal først Kommissionens kontraappel undersøges, da den rejser det principielle spørgsmål, om Valnerina kommune er økonomisk eneansvarlig for tilbagebetaling af støttemidlerne, eller om der kan differentieres mellem Valnerina kommune og Route des Senteurs. Dernæst skal mulighederne og grænserne for en differentiering i den foreliggende sag undersøges i forbindelse med Valnerina kommunes to første anbringender.

1. Kontraappellen: Valnerina kommunes økonomiske eneansvar

45. Efter Kommissionens opfattelse har Retten ikke indset, at det kun er fra modtageren af den økonomiske støtte i henhold til beslutningen – nemlig Valnerina kommune – at Kommissionen overhovedet kan forlange støtten tilbagebetalt. Retten har fortolket beslutningen om tildeling af støtte forkert med hensyn til fastlæggelsen af modtagerens rettigheder og forpligtelser. Selv om Retten har udformet sine konstateringer som en undersøgelse af proportionaliteten ved afgørelsen om tilbagebetaling, har den i virkeligheden bedømt beslutningen om tildeling af støtte ud fra retssikkerhedsprincippet. Men da Kommissionen ikke havde nogen skønsbeføjelse til at vælge mellem Valnerina kommune og Route des Senteurs, var det også udelukket at anvende proportionalitetsprincippet.

46. Hvis Kommissionen havde ret i sin opfattelse af, at et krav om tilbagebetaling retligt set kun kan rejses over for Valnerina kommune som den, der formelt og udtrykkeligt står som modtager af støtten, ville det da også være nærliggende at udelukke enhver form for begrænsning af tilbagebetalingskravet. Og Retten i Første Instans’ opfattelse ville så medføre, at der ville være en del af denne støtte, som Kommissionen ikke længere ville kunne kræve tilbagebetalt.

47. Det er imidlertid ikke muligt at indse, hvorfor Kommissionen skulle være forhindret i at kræve dele af støtten tilbage fra Route des Senteurs. Retten understreger korrekt, at det ved tildeling af støtte til et projekt, hvis gennemførelse påhviler flere parter, i artikel 24 i forordning nr. 4253/88 ikke er præciseret, over for hvilken af disse parter Kommissionen kan rejse krav om tilbagebetaling af støtten i tilfælde af, at der ved gennemførelsen af projektet er begået uregelmæssigheder af en eller flere af disse parter ( ). Artikel 24, stk. 3, første punktum, i forordning nr. 4253/88 siger blot, at ethvert beløb, der giver anledning til tilbagesøgning som fejlagtigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. Her genkendes det almene princip om tilbageførsel af uberettiget vinding. Begrebet »tilbagebetaling« indebærer ganske vist, at den dertil forpligtede forinden har modtaget noget. Men det udelukker ikke, at beløb, der er overført via en projektkoordinator, skal betales tilbage. Hvis støtten, sådan som Kommissionen anbefaler det, kun kan kræves tilbage fra én enkelt projektdeltager, ville det endda kunne lægge op til misbrug: der kunne indsættes proforma-modtagere med det formål, at den modtagne fællesskabsstøtte kan forblive hos andre parter.

48. Valnerina kommunes påståede økonomiske eneansvar for det samlede projekt kan derfor kun komme i betragtning, hvis det klart fremgår af beslutningen om tildeling af støtte. Kommissionen gør gældende, at hvis man læser de enkelte bestemmelser i sammenhæng, fremgår det, at modtageren – Valnerina kommune – skal være økonomisk eneansvarlig over for Kommissionen. Retten redegør imidlertid overbevisende i præmis 58-64 for, at beslutningen om tildeling af støtte taget under ét netop ikke er tilstrækkelig klar. Tværtimod indeholder den modstridende konstateringer, som set i sammenhængen netop ikke fører til udelukkende at pålægge Valnerina kommune det økonomiske ansvar.

49. Bestemmelserne i bilag II gør støttemodtageren til Kommissionens forhandlingspartner ( ), men på grund af den entydige fordeling af støtten mellem de to projektansvarlige parter og i mangel af klare regler om det økonomiske ansvar lader et økonomisk eneansvar over for Kommissionen sig ikke begrunde i disse bestemmelser. Hvis der ikke skulle påhvile Route des Senteurs noget økonomisk ansvar, ville det forblive uklart, hvad det ansvar som beslutningen om tildeling af støtte pålægger Route des Senteurs for dennes del af projektet, overhovedet består i.

50. Kommissionens opfattelse gående ud på, at det kun er i det omfang, den kan udøve et skøn, at dens afgørelse kan bedømmes ud fra proportionalitetsprincippet, er forkert og desuden irrelevant i den foreliggende sag. Proportionalitetsprincippet skal ikke kun respekteres ved Kommissionens udøvelse af skøn, men også ved fortolkningen af fællesskabsretten. Og det er netop, hvad Retten har gjort i den foreliggende sag.

51. Derfor skal kontraappellen forkastes.

2. De to første anbringender: opdelingen af hele projektet i to delprojekter og den samlede vurdering af uregelmæssighederne

52. Ligesom kontraappellen vedrører de to anbringender spørgsmålet, om de to delprojekter kan behandles under ét. I sit første anbringende gør Valnerina kommune gældende, at der rent faktisk foreligger to projekter, som skal behandles helt adskilt. I det andet anbringende giver Valnerina kommune udtryk for det synspunkt, at afgørelsen om tilbagesøgningen i det mindste burde have hvilet på en bedømmelse af uregelmæssighederne opdelt efter, hvem der var ansvarlig. De to anbringender skal behandles under ét, idet Valnerina kommune her protesterer mod at gøres ansvarlig for de dele af projektet, som det påhvilede Route des Senteurs at gennemføre.

53. I sit første anbringende gør Valnerina kommune gældende, at Retten ikke har behandlet argumentet om tilsidesættelse af principperne om ikke-diskriminering og proportionalitet korrekt. Retten begrænsede sig til de økonomiske aspekter uden at tage stilling til, om fællesskabsstøtten ikke rent faktisk blev bevilget til to forskellige projekter. Valnerina kommune gør således gældende, at beslutningen om tildeling af støtte implicit bestod af to beslutninger, der juridisk set skal behandles hver for sig.

54. Man kunne godt være enig med Kommissionen i, at det første anbringende må afvises, da Valnerina kommune ikke er berørt. Retten har nemlig allerede af andre grunde annulleret Kommissionens afgørelse i det omfang, Valnerina kommune skulle tilbagebetale Route des Senteurs’ andel.

55. Imidlertid viser det andet anbringende, at Rettens overvejelser fører til, at Valnerina kommune alligevel bliver berørt. Valnerina kommune protesterer her mod, at Retten efter at have konstateret, at Valnerina kommune ikke kan pålægges at betale de beløb tilbage, der er tilflydt Route des Senteurs, ikke har annulleret hele afgørelsen. Ved udskillelsen af Route des Senteurs’ ansvar skulle Valnerina kommunes ansvar nemlig være blevet bedømt på ny, navnlig med hensyn til, om sanktionen stod i forhold til de konstaterede uregelmæssigheder.

56. Retten har imidlertid udtrykkeligt fastslået, at Kommissionen i princippet godt kan kræve det samlede forskud betalt tilbage ( ). Retten har dermed lagt til grund, at projektet skal bedømmes under ét, og har blot med hensyn til retsvirkningen begrænset det beløb, Valnerina kommune skal betale.

57. Dette andet anbringende bliver således først forståeligt, når man lægger forudsætningen i det første anbringende til grund, nemlig at tilskuddet i virkeligheden blev bevilget til to helt adskilte projekter, som skal bedømmes hver for sig. Hvis denne forudsætning var rigtig, skulle Retten ikke have nøjedes med at begrænse Valnerina kommunes tilbagebetalingspligt. Retten skulle derimod have betragtet tilbagebetalingskravet med hensyn til det delbeløb, der vedrører projektets italienske side, som en selvstændig afgørelse og bedømt den herefter. Denne afgørelse ville så kun have været lovlig, hvis Kommissionen ved udøvelsen af sit skøn i forbindelse med tilbagebetalingskravet havde taget hensyn til, om uregelmæssighederne i Valnerina kommunes delprojekt i sig selv retfærdiggjorde tilbagesøgningen af de tilskud, der var givet til denne del.

58. Det skal derfor undersøges, om den anfægtede afgørelse faktisk har et samlet projekt til genstand, eller om de to delprojekter i Italien og Frankrig skal behandles hver for sig.

59. Man må give Valnerina kommune ret i, at den anfægtede afgørelse har to delprojekter til genstand, hvis gennemførelse udtrykkeligt er overladt til to forskellige ansvarlige. Ganske vist sammenfatter beslutningen om tildeling af støtte de to delprojekter til et samlet projekt. Sammenfatningen har to formål. For det første skal samarbejdet mellem regionerne i forskellige medlemsstater fremmes herigennem, og for det andet skal afviklingen af bestemte administrative procedurer koncentreres hos den ene projektansvarlige – Valnerina kommune.

60. Samarbejdet mellem den italienske og franske side svarer til strukturpolitikkens almene formål, som er nedfældet i artikel 158 EF (på tidspunktet for beslutningen om tildeling af støtte EF-traktatens artikel 130a), nemlig at styrke den økonomiske og sociale samhørighed for at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed. Ifølge Valnerina kommunes egen forklaring havde Kommissionen endda angivet samarbejdet som en betingelse for at opnå økonomisk støtte. Den nye formulering af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, som blev indført ved forordning nr. 2082/93 og således endnu ikke kunne anvendes på beslutningen om tildeling af støtte, fastslår udtrykkeligt, at aktioner af tværnational interesse også er af særlig interesse for Fællesskabet. Ifølge ottende betragtning til forordning nr. 2082/93 er grænseoverskridende samarbejde i lyset af subsidiaritetsprincippet nødvendigt for at begrunde fællesskabsforanstaltninger. Muligvis ville to adskilte projekter slet ikke have været anset for støtteværdige.

61. Begrundelsen for den administrative forenkling ved udpegelsen af én forhandlingspartner – Valnerina kommune – er, at det gør administrationen af støtten lettere. Der ville sådan set heller ikke være noget i vejen for, at Kommissionen pålagde denne forhandlingspartner det fulde økonomiske ansvar, på den betingelse, at det blev så klart formuleret, at forhandlingspartneren i fuld klarhed kunne tage stilling til, om han ville påtage sig dette ansvar, og hvorledes han i så fald ville sikre sig. En sådan ordning ville – som Retten anfører – være berettiget af hensyn til fællesskabsaktionens effektivitet for så vidt angår både princippet om god forvaltningsskik og kravet om forsvarlig økonomisk forvaltning af fællesskabsbudgettet ( ).

62. Derfor kunne Retten uden at begå nogen retlig fejl lægge til grund, at beslutningen om tildeling af støtte ikke vedrørte to adskilte projekter, men kun ét. Ej heller var Kommissionen forpligtet til at bedømme de to projekter hver for sig i forbindelse med sin afgørelse om tilbagesøgning, men kunne støtte sin afgørelse på en samlet vurdering af uregelmæssighederne. Men dette udelukker ikke i den foreliggende sag, hvor to for en stor del adskilte delprojekter er blevet sammenfattet under ét, at der tages hensyn til de enkelte parters ansvar for uregelmæssighederne og til, hvor godt delprojekterne er lykkedes, således at tilbagebetalingskravet fordeles forholdsmæssigt.

63. Det første og det andet anbringende skal således forkastes.

B – De øvrige anbringender

64. De øvrige anbringender drejer sig om konstateringen af uregelmæssighederne i forbindelse med den del af projektet, som Valnerina kommune har ansvaret for, Valnerina kommunes deltagelse i undersøgelsen af uregelmæssighederne, samt proportionaliteten ved kravet om tilbagebetaling af alle de støttemidler, der er forblevet hos Valnerina kommune.

1. Tredje anbringende: de enkelte uregelmæssigheder

65. Med det tredje anbringende gør Valnerina kommune gældende, at Retten anvendte artikel 24 i forordning nr. 4253/88 og beslutningen om tildeling af støtte forkert ved vurderingen af de indvendinger, der blev fremført i første instans mod Kommissionens konstatering af de enkelte uregelmæssigheder, at den tilsidesatte sin begrundelsespligt, og at den argumenterede ulogisk.

a) Første uregelmæssighed: firmaet Romana Videos optagelse af en film

66. Det sjette led i betragtning 9 i den anfægtede afgørelse har følgende ordlyd:

»[Valnerina kommune] har oplyst, at man har henført, og betalt et beløb på 98 255 000 [italienske lire] (ITL) (50 672 ECU) til selskabet »Romana Video« for optagelsen af en video som led i projektet. På kontroltidspunktet (25. og 26.3.1998) manglede der endnu at blive betalt 49 000 000 ITL. [Valnerina kommune] har erklæret, at dette beløb ikke betales, eftersom det var salgsprisen for videorettighederne til det selskab, der havde optaget videoen. [Valnerina kommune] har fremlagt en udgift, som var 49 000 000 ITL større end den udgift, der rent faktisk var afholdt.«

67. Retten har i den forbindelse fastslået, at hverken forordning nr. 4253/88 eller beslutningen om tildeling af støtte udtrykkeligt forbyder støttemodtageren at opnå fortjeneste på de resultater, der opnås via støtten ( ). Ganske vist kunne Kommissionen ifølge Retten, på grund af transaktionernes samtidighed og den foretagne modregning mellem Valnerina kommune og selskabet Romana Video under selve gennemførelsen af projektet, med føje antage, at sagsøgeren, i stedet for at have opnået en fortjeneste på resultatet som følge af støtten, tværtimod rent faktisk kun havde afholdt det beløb, der følger af denne modregning. Det anså Retten for at være en uregelmæssighed ( ).

68. Valnerina kommune er derimod af den opfattelse, at kommunen var berettiget til at afregne de opgivne fulde omkostninger og ved en senere handel sælge rettighederne til denne film.

69. Kommissionen siger hertil, at enhver modtager af en fællesskabsstøtte skal redegøre for de omkostninger, der kan refunderes. Dette har Valnerina kommune ikke gjort, hvad produktionen af filmen angår.

70. Som Retten også har fastslået, finder Valnerina kommune korrekt, at der ikke er nogen bestemmelse, som forbyder at opnå fortjeneste af det resultat, der er nået via støtten. Ganske vist stiller heller ikke Valnerina kommune spørgsmålstegn ved, at det i henhold til artikel 3, stk. 2, i beslutningen om tildeling af støtte er en betingelse for at opnå støtte, at der er afholdt tilskudsberettigede udgifter. Det er kun en ægte erhvervsmæssig udnyttelse på markedsvilkår, der kan anerkendes som en fortjeneste, der ikke udgør en reduktion af omkostningerne, men ikke en ren proformahandel, hvis eneste formål er at puste udgifterne op.

71. Om der i den foreliggende sag er tale om en ægte erhvervsmæssig udnyttelse eller en ren proformahandel, er en faktuel konstatering. Dette kan Domstolen kun undersøge med hensyn til, om de forelagte bevismidler er forfalskede ( ). Men heller ikke Valnerina kommune har gjort gældende, at bevismidlerne er forfalskede.

72. Domstolen kan endvidere undersøge, om Retten har tilsidesat sin begrundelsespligt. Valnerina kommunes anbringende synes at gå ud på, at Rettens begrundelse er selvmodsigende, for så vidt Retten anerkender muligheden for at opnå fortjeneste af resultatet af støtten, men alligevel tillader Kommissionen at anse salget af filmrettigheder for en omkostningsreduktion. Dog har Retten anført, hvad grunden er til, at den ikke lægger en erhvervsmæssig udnyttelse til grund, nemlig at Kommissionen af transaktionernes samtidighed kunne slutte, at omkostningerne var blevet reduceret tilsvarende ( ). Dette er en rimelig konstatering. Man kan nemlig ikke ud fra muligheden af en lovlig erhvervsmæssig udnyttelse slutte, at den omhandlede handel også faktisk var en erhvervsmæssig udnyttelse.

b) Den anden uregelmæssighed: personaleomkostninger

73. Det syvende led i betragtning 9 i den anfægtede afgørelse har følgende ordlyd:

»[Valnerina kommune] har under projektet henført et beløb på 202 540 668 ITL (104 455 ECU) i form af udgift til det arbejde, som fem personer har udført for den del af projektet, der vedrører »turistinformation«. [Valnerina kommune] har ikke fremlagt dokumentation for denne udgift (ansættelseskontrakter, detaljeret beskrivelse af de udførte aktiviteter).«

74. Niende led i betragtning 9 er affattet således:

»[Valnerina kommune] har opgivet et beløb på 152 340 512 ITL (78 566 ECU) i form af personaleomkostninger i forbindelse med »andre aktiviteter end turistinformation«. [Valnerina kommune] har ikke fremlagt dokumenter, hvoraf det kan udledes, at udgiften faktisk er afholdt, og at [denne] har direkte forbindelse til projektet.«

75. Retten har i den forbindelse fastslået, at Kommissionen ikke begik nogen fejl ved at antage, at sagsøgeren ikke havde fremlagt dokumenterende bilag, som kunne have godtgjort, at de personaleudgifter, der er henført under projektet, havde direkte tilknytning til gennemførelsen af dette og var relevante ( ).

76. Valnerina kommune mener at have fremlagt tilstrækkelige dokumenterende bilag i form af tabeller, der viser navnene på de pågældende personer, en vurdering af den tid, som disse har brugt på projektet, deres honorarer samt de udgifter, som gennemførelsen af projektet skal have medført. Berettigelsen af de omhandlede udgifter kan også udledes af det blotte faktum, at projektet er blevet realiseret.

77. Men også på dette punkt skal der igen henvises til grundprincippet ved fællesskabsstøtte, ifølge hvilket Fællesskabet kun kan give tilskud til faktisk afholdte udgifter. Retten henviser desuden med rette til punkt 3 i bilag II til beslutningen om tildeling af støtte, hvor det hedder, at »personaleudgifter [...] skal direkte vedrøre gennemførelsen af aktionen og være relevante i forhold til denne« ( ). Påvisningen af, at et projekt er blevet gennemført, er således ikke tilstrækkelig til at retfærdiggøre en specifik støtte. Støttemodtageren skal derimod dokumentere konkrete personaleudgifter, der svarer til støttebetingelserne.

78. Om den af Valnerina kommune fremlagte dokumentation for personaleudgifterne opfylder disse krav, er en faktuel konstatering, som Domstolen ikke kan undersøge ( ).

79. Retten har i præmis 91-93 givet en tilstrækkelig begrundelse for, at den kom til det resultat, at personaleudgifterne ikke var blevet tilstrækkeligt dokumenteret. Den har dér redegjort for, at Valnerina kommunes dokumentation ikke godtgør, at personaleudgifterne direkte vedrørte projektet, og ikke gør det muligt at undersøge relevansen af dem.

c) Den tredje uregelmæssighed: generelle omkostninger

80. Det tiende led i betragtning 9 i den anfægtede afgørelse lyder således:

»[Valnerina kommune] har under projektet henført et beløb på 31 500 000 ITL (26 302 ECU), svarende til generalomkostninger (leje af to kontorer, varme, elektricitet, vand og rengøring). Der foreligger ingen dokumenter, som kan berettige denne henførelse.«

81. Retten har i den forbindelse præciseret, at den uregelmæssighed, Kommissionen har konstateret vedrørende de generelle omkostninger, kun angik en del af de omkostninger, som sagsøgeren havde henført til projektet under denne rubrik. Det drejer sig således kun om de omkostninger, der vedrører brugen til projektformål af lokaler, som sagsøgeren allerede havde anvendt forud for tildelingen af støtte ( ). Retten fastslog, at Kommissionen var berettiget til at lægge til grund, at disse udgifter også ville være afholdt uafhængigt af projektet. Henførelsen til projektet udgjorde derfor en uregelmæssighed ( ).

82. Valnerina kommune begrænser sin kritik til, at Retten på dette punkt lader Kommissionens beskyldning være tilstrækkelig, hvor den burde have krævet dokumentation for, at udgifterne faktisk ikke var afholdt. Men dette kritikpunkt vedrører igen en konstatering og vurdering af faktiske omstændigheder, som ikke kan undersøges i en appelsag ( ).

d) Den fjerde uregelmæssighed: konsulentbistandskontrakten med Mauro Brozzi

83. I den anfægtede afgørelses betragtning 9, ottende led, har Kommissionen anført følgende:

»[Valnerina kommune] har under projektet henført et beløb på 85 000 000 ITL (43 837 ECU), svarende til udgifter til konsulentbistand til Mauro Brozzi Associati S.A.S. Denne udgift er ikke bilagt dokumentation, som godtgør de leverede ydelsers rigtighed og nøjagtige beskaffenhed.«

84. Retten har hertil udtalt, at Valnerina kommune uanset Kommissionens udtrykkelige anmodning herom ikke har fremlagt den ønskede dokumentation. Derfor har Kommissionen handlet korrekt ved sin konstatering ( ).

85. Valnerina kommune mener derimod, at der ikke kan udledes nogen alvorlig uregelmæssighed heraf.

86. Her har Valnerina kommune ikke indset, at udgifter – som allerede forklaret – i henhold til punkt 3 i bilag II til beslutningen om tildeling af støtte kun er tilskudsberettigede, når de direkte vedrører gennemførelsen af aktionen og er relevante i forhold til denne ( ).

e) Den femte uregelmæssighed: vandingssystemet

87. Kommissionen har i den anfægtede afgørelses betragtning 9, 11. led, anført følgende:

»I forbindelse med aktionen »dyrkning af spelthvede og trøfler« åbnede [beslutningen om tildeling af støtte] mulighed for gennemførelse af investeringer vedrørende forbedring af vandingssystemer med henblik på dyrkning af trøfler til et beløb af 41 258 ECU. Disse investeringer er ikke blevet gennemført og Kommissionen har ikke modtaget nogen forklaring herpå.«

88. Retten fastslog herom, at Valnerina kommune ikke havde fremlagt nogen dokumentation for de pågældende udgifter, som derfor ikke havde måttet henføres til projektet.

89. Valnerina kommune gør gældende, at Retten på dette punkt ikke har taget hensyn til en undersøgelse, som Valnerina kommune har fremlagt. Retten burde heller ikke have påtalt, at Valnerina kommune flere år efter gennemførelsen af en eksperimentel nødvanding i tørre somre, udført af tredjemand, ikke længere kunne dokumentere udgifterne.

90. Med hensyn til den sagkyndige udtalelse, som blev fremlagt for Retten, så drejede denne sig kun om, at betegnelsen »reservevandingssystemer«, der anvendtes i forbindelse med dette specifikke projekt, skulle forstås på den af Valnerina kommune angivne måde, for det andet, at de af Valnerina kommune afholdte udgifter var rimelige set i forhold til de priser, som normalt gælder for interventioner i forbindelse med EUGFL. Men det er ikke det, det kommer an på her. Retten har nemlig ladet spørgsmålet om, hvilke foranstaltninger der skulle gennemføres efter beslutningen om tildeling af støtte, stå åbent.

91. Rettens afgørelse hviler udelukkende på, at de foranstaltninger, som hævdes at være gennemført, ikke er dokumenterede. Som allerede anført, er det kun dokumenterede udgifter, der er tilskudsberettigede ( ). Med hensyn til dokumentationsvanskelighederne skal der henvises til punkt 6 i bilag II til beslutningen om tildeling af støtte, ifølge hvilket støttemodtageren skal opbevare alle dokumenterende bilag og stille dem til rådighed for Kommissionen. Hvis Valnerina kommune ikke lå inde med den nødvendige dokumentation, måtte den heller ikke henføre disse udgifter til projektet.

f) Mellemresultat vedrørende det tredje anbringende

92. Det tredje anbringende skal hermed forkastes.

2. Det fjerde anbringende: tilsidesættelse af retten til kontradiktion

93. Med dette anbringende gør Valnerina kommune gældende, at Retten har tilsidesat retten til kontradiktion, idet Retten ikke har påtalt visse proceduremangler under en af Kommissionen foretaget inspektion. Navnlig blev der ikke ført nogen protokol ved denne inspektion og ikke udarbejdet nogen liste over de fotokopierede dokumenter.

94. Dette klagepunkt må afvises fra påkendelse, eftersom Valnerina kommune ikke anfører, på hvilke punkter man anfægter Rettens dom, men blot gentager argumenter, der allerede blev fremført i første instans. Retten forkastede det tilsvarende anbringende, fordi Valnerina kommune uafhængigt af inspektionen har haft rigelig lejlighed til at tage stilling til Kommissionens kritikpunkter. Appelskriftet går ikke ind på disse konstateringer.

3. Det femte anbringende: proportionaliteten i tilbagesøgningen

95. Med det femte anbringende gør Valnerina kommune gældende, at Retten ikke har respekteret påbuddet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 om at afpasse sanktionerne efter uregelmæssighedernes omfang. De uregelmæssigheder, som lægges Valnerina kommune til last, er af ren formel art. De er knap nok dokumenterede. Man kan hverken kritisere Valnerina kommune for fejlinformering eller tilsløring, men udelukkende for utilstrækkelig dokumentation. Derfor er ophævelsen af beslutningen om tildeling af støtte og tilbagesøgningen af alle forskudsbetalingerne ude af proportioner. Denne overvejelse har Valnerina kommune også fremført i forbindelse med det tredje anbringende.

96. Retten har fastslået, at gennemførelsen af støttepolitikken retfærdiggør, at der stilles strenge formelle krav til afregningen af udgifterne, og at de uregelmæssigheder, der blev konstateret på dette grundlag, gjorde det berettiget at kræve den støtte, der var tilflydt Valnerina kommune, tilbagebetalt ( ).

97. Retten bygger disse konstateringer på korrekte juridiske betragtninger. Artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 bestemmer udtrykkeligt, at Kommissionen kan nedsætte eller suspendere støtten til et projekt, hvis der foreligger en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse. Kommissionen er derfor ikke forpligtet til at kræve hele den finansielle støtte tilbagebetalt, men råder over en frihed til at skønne, om den overhovedet skal kræve nogen støtte tilbage, og i bekræftende fald hvilken andel. Kommissionen skal udøve dette skøn under hensyntagen til proportionalitetsprincippet på en sådan måde, at de tilskud, der kræves tilbagebetalt, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til uregelmæssighederne. Dog er Kommissionens muligheder ikke begrænset til kun at kræve de tilskud tilbage, som på grund af uregelmæssighederne ikke kan retfærdiggøres. Tværtimod kan ønsket om en effektiv forvaltning af fællesskabsstøtten og om afskrækkelse fra bedragerisk adfærd begrunde, at tilskud, som kun delvist er berørt af uregelmæssigheder, kræves tilbagebetalt ( ).

98. Hvorvidt Kommissionen i den foreliggende sag – i forbindelse med uregelmæssigheder, der vedrører 30% af de budgetterede udgifter – var berettiget til at kræve hele den støtte tilbage, som var tilgået Valnerina kommune, er et spørgsmål om arten og omfanget af forseelserne. Det drejer sig altså igen om en konstatering og stillingtagen til faktiske omstændigheder, der ikke kan undersøges i en appelsag ( ).

99. Således skal også det femte anbringende forkastes.

VI – Sagens omkostninger

100. I medfør af procesreglementets artikel 122 sammenholdt med artikel 118 og artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. I den foreliggende sag har ingen af parterne fået medhold i appelsagen. De to appeller svarer nogenlunde til hinanden i værdi. Derfor skal hver part bære sine egne omkostninger.

VII – Forslag til afgørelse

101. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Appellen og kontraappellen forkastes.

2) Hver part bærer sine egne omkostninger.«