Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 6. marts 1997. - Suat Kol mod Land Berlin. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Oberverwaltungsgericht Berlin - Tyskland. - Associeringsaftalen EØF-Tyrkiet - Associeringsrådets afgørelse - Arbejdskraftens frie bevægelighed - Lovlig beskæftigelse - Beskæftigelsesperioder tilbagelagt på grundlag af opholdstilladelse opnået ved svig. - Sag C-285/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-03069



Generaladvokatens forslag til afgørelse

Indledning

1 I denne sag anmoder Oberverwaltungsgericht Berlin om Domstolens fortolkning af begrebet »lovlig beskaeftigelse« i afgoerelse nr. 1/80 fra Associeringsraadet EOEF/Tyrkiet i relation til en opholdstilladelse opnaaet ved svig.

De relevante faellesskabsretlige regler

2 Associeringsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (1) har efter artikel 2, stk. 1, til formaal »at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk«.

Ifoelge aftalens artikel 12 er parterne enige om »paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed«.

3 Efter artikel 36 i en tillaegsprotokol til associeringsaftalen af 23. november 1970 (2) traeffer associeringsraadet beslutning om de noedvendige retningslinjer for gradvis gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anfoerte principper.

4 Associeringsraadet har i medfoer heraf truffet afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen, der traadte i kraft den 1. juli 1980 (3). Bestemmelserne i kapitel II, afsnit 1, i afgoerelse nr. 1/80, der omfatter artiklerne 6-16, omhandler beskaeftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevaegelighed.

Artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 har foelgende ordlyd:

»1. ... har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i et aar, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, saafremt der er beskaeftigelse;

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i tre aar, ret til i denne medlemsstat ... at modtage tilbud om anden beskaeftigelse hos en arbejdsgiver efter eget valg, saafremt dette tilbud er afgivet under normale vilkaar og er registreret ved den paagaeldende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder;

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar i den paagaeldende medlemsstat fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg.«

5 Det bestemmes endvidere i artikel 14, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, at:

»1. Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begraensninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.«

Sagens faktiske omstaendigheder

6 Suat Kol, der er tyrkisk statsborger og foedt i 1966, indrejste i Forbundsrepublikken Tyskland den 15. februar 1988. I sin ansoegning om opholdstilladelse oplyste han at vaere indrejst varigt for at indgaa aegteskab med en tysk statsborger. AEgteskabet blev indgaaet den 9. maj 1988. Da der forelaa mistanke om, at der var tale om et proforma-aegteskab, blev han af udlaendingemyndighederne foerst foreloebigt registreret med henblik paa naermere undersoegelser. Derefter blev han meddelt tidsbegraenset opholdstilladelse indtil den 20. marts 1989. Denne tilladelse blev forlaenget flere gange.

Under en afhoering den 2. maj 1991 med henblik paa opnaaelse af varig opholdstilladelse erklaerede Suat Kol og hans tyske hustru, at de levede sammen i aegteskab paa deres faelles bopael og havde faelles husfoerelse. Suat Kol blev paa denne baggrund meddelt tidsubegraenset opholdstilladelse.

Den afgivne samlivserklaering var imidlertid urigtig, idet det senere viste sig, at hustruen havde anlagt skilsmissesag allerede i april 1990, og at samlivet mellem aegtefaellerne var endeligt ophoert lang tid inden afgivelsen af erklaeringen af 2. maj 1991. AEgteskabet blev ved dom af 14. februar 1992 oploest ved skilsmisse.

7 Ved Amtsgericht Tiergarten Berlins dom af 29. november 1993 blev Suat Kol paalagt en boedestraf for den 2. maj 1991 at have afgivet urigtige oplysninger i den hensigt at opnaa opholdstilladelse. Hans tidligere hustru blev straffet for medvirken.

8 Suat Kol har over for de tyske myndigheder dokumenteret under sit ophold at have haft foelgende beskaeftigelsesperioder: 1) 3. april 1989 til 31. december 1989 samt den 7. februar 1990 hos Firma Bosch-Siemens-Hausgeraete, 2) 15. juni 1990 til 6. juli 1993, 6. september 1993 (4) til 8. februar 1994 samt fra 24. marts 1994 hos Firma Enver Kol, der er en snack-bar.

9 Ved Landeseinwohneramt Berlins afgoerelse af 7. juli 1994 blev Suat Kol udvist af Tyskland, idet han alene havde opnaaet tidsubegraenset opholdstilladelse paa grundlag af urigtige oplysninger over for myndighederne. Hans retsstridige adfaerd fandtes af hensyn til den offentlige sikkerhed og orden at burde medfoere udvisning med det formaal at afholde andre udlaendinge fra at begaa lignende retsstridige forhold.

Verwaltungsgericht Berlin afslog ved kendelse af 12. maj 1995 en begaering fra Suat Kol om, at afgoerelsen om udvisning blev tillagt opsaettende virkning under henvisning til, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 ikke kan begrunde en hoejere grad af beskyttelse mod udvisning end de almindelige regler i den gaeldende udlaendingelovgivning.

Suat Kol har paakaeret denne afgoerelse til Oberverwaltungsgericht Berlin. Han har i den forbindelse gjort gaeldende, at han paa baggrund af de beskaeftigelsesperioder, han har haft i Tyskland, i medfoer af artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 har ret til opholdstilladelse, og at en udvisning, der alene er begrundet i generalpraeventive hensyn, er uforenelig med artikel 14, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80.

De praejudicielle spoergsmaal

10 Den nationale ret har herefter udsat sagen og ved kendelse af 11. august 1995 forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Skal beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som han har opnaaet paa grundlag af svig, anses for lovlig beskaeftigelse i den forstand, udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, i Associeringsraadet-EOEF/Tyrkiets afgoerelse nr. 1/80?

2) Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:

Er det foreneligt med afgoerelsens artikel 14, stk. 1, at bringe en saadan arbejdstagers ophold til ophoer ved udvisning, der alene er begrundet i generalpraeventive hensyn over for andre udlaendinge?«

Stillingtagen

11 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Suat Kol har vaeret ansat i ca. 9 maaneder hos Firma Bosch-Siemens-Hausgeraete. Han kan saaledes ikke paa baggrund af denne beskaeftigelsesperiode stoette ret paa bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80, idet der her stilles krav om et aars beskaeftigelse hos samme arbejdsgiver. Suat Kol har imidlertid vaeret ansat i mere end 1 aar (fra 15.6.1990 til 6.7.1993, fra 6.9.1993 til 8.2.1994 samt fra 24.3.1994 og fremefter) hos Firma Enver Kol. Hans opholds- og arbejdstilladelse var imidlertid i perioden efter den 2. maj 1991 opnaaet ved svig. Paa dette tidspunkt havde Suat Kol kun vaeret ansat ca. 10 1/2 maaned hos Firma Enver Kol. Paa denne baggrund oensker den nationale ret med sit foerste spoergsmaal at faa oplyst, om artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som han har opnaaet ved svig, kan anses for »lovlig beskaeftigelse«.$

12 Suat Kol har gjort gaeldende, at det foerste spoergsmaal maa besvares bekraeftende, idet han i de beskaeftigelsesperioder, han har haft i Tyskland, var i besiddelse af baade en gyldig opholdstilladelse og en gyldig arbejdstilladelse.

13 Det Forenede Kongerige, den franske, den spanske og den tyske regering samt Kommissionen er alle af den opfattelse, at en tyrkisk arbejdstager ikke kan stoette ret paa bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, naar den formelle ret til ophold i en medlemsstat i de relevante beskaeftigelsesperioder var opnaaet ved svig.

14 Artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 har direkte virkning (5). Bestemmelsen omhandler efter sin ordlyd alene retten til beskaeftigelse, men det foelger af Domstolens faste praksis, at der i forbindelse med denne ret til beskaeftigelse bestaar en afledet ret til ophold (6).

15 Domstolen har saaledes i dom af 6. juni 1995 (7) fastslaaet, at:

»... spoergsmaalet om, hvorvidt en beskaeftigelse af en vis varighed er lovlig, skal afgoeres i henhold til lovgivningen i vaertsstaten om, under hvilke betingelser tyrkiske statsborgere har adgang til indrejse paa det nationale omraade og til at udoeve beskaeftigelse dér.

...

Ifoelge artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80 er disse rettigheder ikke betinget af, at den tyrkiske statsborger har opnaaet et saerligt administrativt dokument som grundlag for sin lovlige beskaeftigelse, som f.eks. en arbejds- eller opholdstilladelse fra myndighederne i vaertslandet.

Heraf foelger, at de rettigheder, der ifoelge disse bestemmelser er tillagt tyrkiske statsborgere, der allerede lovligt er integreret paa arbejdsmarkedet i en medlemsstat, skal respekteres uden hensyn til eventuelle administrative dokumenter fra de kompetente myndigheder, der i denne forbindelse kun er en bekraeftelse af disse rettigheder, men ikke en forudsaetning herfor.«

16 Retten til arbejde i perioden, indtil den tyrkiske arbejdstager kan stoette ret paa bestemmelserne i afgoerelse nr. 1/80, er saaledes betinget af en allerede erhvervet ret til ophold efter den paagaeldende medlemsstats ret. Om og under hvilke betingelser en tyrkisk arbejdstager har ret til ophold, maa afgoeres efter national ret. Det er afgoerende herfor, om den paagaeldende efter medlemsstatens materielle regler befinder sig retmaessigt i landet. Den formelle opholds- og arbejdstilladelse er uden betydning.

17 Domstolen har i to sager haft lejlighed til at fortolke udtrykket »lovlig beskaeftigelse« i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80.

I dom af 20. september 1990 (8), der drejede sig om en tyrkisk arbejdstager, som kun havde kunnet opretholde sin beskaeftigelse paa grund af den opsaettende virkning af en af ham anlagt sag, som han tabte, fandt Domstolen ikke, at der i et saadant tilfaelde var tale om »lovlig beskaeftigelse« i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80's forstand, idet en saadan forudsaetter, at »den paagaeldende arbejdstagers situation paa arbejdsmarkedet er permanent og ikke kun foreloebig (9)«.

Heller ikke i dom af 16. december 1992 (10) fandt Domstolen, at der var tale om »lovlig beskaeftigelse«, idet »... beskaeftigelsens lovlighed ... forudsaetter en permanent og ikke kun foreloebig situation paa arbejdsmarkedet og dermed eksistensen af en ikke anfaegtet opholdsret ...«. Denne sag drejede sig om en tyrkisk arbejdstager, som i den periode, hvor han i kraft af den opsaettende virkning af et soegsmaal, som han havde anlagt til proevelse af en afgoerelse om naegtelse af opholdsret, midlertidigt - inden der blev truffet endelig afgoerelse i sagen - blev meddelt tilladelse til at opholde sig i den paagaeldende medlemsstat og udoeve en beskaeftigelse.

18 Domstolen har saaledes fastslaaet, at beskaeftigelsesperioder tilbagelagt alene paa grundlag af en foreloebig opholdsret, gaeldende for tiden indtil en retssag er afgjort, ikke kan anses for perioder med lovlig beskaeftigelse. I den foreliggende sag forholder det sig anderledes, idet Suat Kol - om end paa grundlag af svig - i den omtvistede periode var i besiddelse af en varig opholdstilladelse, der foerst bortfaldt ved en senere udvisningsafgoerelse. Formelt var Suat Kols situation paa det tyske arbejdsmarked saaledes ikke foreloebig. Da opholdstilladelsen imidlertid var opnaaet ved svig, var denne efter tysk ret anfaegtelig.

Da de tyske udlaendingemyndigheder opdagede det svigagtige forhold, blev opholdstilladelsen inddraget, og Suat Kol blev udvist. Tidspunktet for de tyske myndigheders inddragelse af Suat Kols opholdstilladelse var ganske tilfaeldigt og afhang alene af, hvornaar myndighederne opdagede, at opholdstilladelsen var meddelt paa baggrund af svig. Suat Kols opholdstilladelse kunne saaledes vaere blevet inddraget paa et hvilket som helst tidspunkt efter afgivelsen af den svigagtige erklaering.

19 Det kan naeppe vaere i overensstemmelse med formaalet med bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, hvis saadanne tilfaeldigheder skulle afgoere, hvorvidt kravet om et aars »lovlig beskaeftigelse« er opfyldt. Faktum er ganske enkelt, at de tyske udlaendingemyndigheder ikke ville have udstedt en opholdstilladelse til Suat Kol den 2. maj 1991, hvis han havde fortalt sandheden om sit aegteskab.

Efter min opfattelse maa den foreliggende situation derfor vurderes paa samme maade som i Sevince- og Kus-sagerne, saaledes at perioden mellem udstedelsen af opholdstilladelse paa baggrund af den falske samlivserklaering den 2. maj 1991 og udvisningen den 7. juli 1994 ikke kan anses for en periode, hvor Suat Kols situation paa arbejdsmarkedet var permanent og ikke kun foreloebig, idet hans formelle opholdsret var anfaegtelig. I modsat fald ville en retsafgoerelse, hvorved Suat Kol endeligt blev naegtet opholdsret ifoelge den tyske lov, vaere meningsloes og goere det muligt for ham at faa de i artikel 6, stk. 1, fastsatte rettigheder i en periode, hvor han ikke opfylder betingelserne i denne bestemmelse. At tillade Suat Kol at anvende svig over for de tyske udlaendingemyndigheder med henblik paa at lovliggoere sin beskaeftigelse efter den 2. maj 1991 ville vaere at beloenne en dadelvaerdig handling, hvilket ville opfordre, i stedet for at fraraade, andre til at afgive svigagtige erklaeringer til medlemsstaternes udlaendingemyndigheder.

20 Domstolen har i overensstemmelse hermed udtalt (11), at:

»Naar Domstolen i Sevince-dommen ... afviste at anse perioder - tilbagelagt mens den paagaeldende noed fordel af den opsaettende virkning af et soegsmaal anlagt til proevelse af et afslag paa opholdsret - for perioder med lovlig beskaeftigelse, var det for at forhindre, at en tyrkisk arbejdstager fik mulighed for at opfylde denne betingelse og saaledes fik tildelt den opholdsret, der er uadskilleligt forbundet med den i artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgoerelse nr. 1/80 fastsatte ... adgang til ... loennet arbejde i en periode, hvor han kun midlertidigt, nemlig indtil tvisten er afgjort, har opholdsret.

Denne begrundelse gaelder, saa laenge det ikke er endeligt fastslaaet, at vedkommende i den paagaeldende periode har haft opholdsret ifoelge loven. I modsat fald ville en retsafgoerelse, hvorved han endeligt naegtes denne ret, blive meningsloes og goere det muligt for ham at faa de i artikel 6, stk. 1, tredje led, fastsatte rettigheder i en periode, hvor han ikke opfylder betingelserne i denne bestemmelse.«

21 Endelig maa ogsaa formaalet med artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 foere til ovennaevnte resultat. De beskaeftigelsesretlige fordele i bestemmelsen har til formaal at sikre tyrkiske arbejdstagere, der allerede er tilknyttet det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, yderligere integration i den paagaeldende medlemsstat. Denne integrationstanke ville have modsat virkning, saafremt en tyrkisk arbejdstager ved svig kunne skaffe sig en retsposition, der kun kunne begraenses under de i artikel 14 naevnte betingelser.

22 Det foerste spoergsmaal maa paa denne baggrund efter min opfattelse besvares med, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som han har opnaaet ved svig, ikke kan anses for »lovlig beskaeftigelse«. Det tilkommer den nationale dommer at vurdere, om der i det konkrete tilfaelde foreligger svig.

23 Da det foerste spoergsmaal maa besvares som ovenfor anfoert, er der ikke anledning til at tage stilling til det andet spoergsmaal.

Forslag til afgoerelse

24 Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare de stillede praejudicielle spoergsmaal saaledes:

Artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 fra det associeringsraad, som blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12. september 1963 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23. december 1963, skal fortolkes saaledes, at beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som er opnaaet ved svig, ikke kan anses for »lovlig beskaeftigelse«.

(1) - Aftale om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12.9.1963 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963 (Samling af aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541).

(2) - EFT C 113 af 24.12.1973.

(3) - Afgoerelsen er ikke offentliggjort.

(4) - I forelaeggelseskendelsen er angivet 6.9.1990. Det fremgaar imidlertid af sagsakterne, at den korrekte dato er 6.9.1993.

(5) - Dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461.

(6) - Jf. note 5.

(7) - Sag C-434/93, Bozkurt, Sml. I, s. 1475.

(8) - Jf. note 5.

(9) - Praemis 30.

(10) - Sag C-237/91, Kus, Sml. I, s. 6781.

(11) - Jf. note 10.