Sag T-220/00

Cheil Jedang Corp.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence — kartel — lysin — retningslinjer for beregningen af bødebeløbet — anvendelighed — overtrædelsens grovhed og varighed — omsætning — formildende omstændigheder«

Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 9. juli 2003 II-2481

Sammendrag af dom

Institutionernes retsakter – begrundelse – pligt – rækkevidde – beslutning, hvorved der pålægges bøder – oplysninger om de hensyn, der har givet Kommissionen grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og dens varighed – utilstrækkelige oplysninger

Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed – omfanget af de faktiske konsekvenser for konkurrencen af hver enkelt virksomheds ulovlige adfærd – omsætningen fra salget af de varer, der er genstand for en restriktiv praksis, relevant

Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed – vurdering af den reelle mulighed for at anrette skade på det berørte marked – den pågældende virksomheds markedsandele relevante

Konkurrence – bøder – størrelse – Kommissionens skønsmæssige beføjelse – mulighed for at forhøje bødeniveauet for at forstærke bødernes afskrækkende virkning

Fællesskabsret – generelle retsprincipper – forbud mod straffebestemmelser med tilbagevirkende kraft – anvendelsesområde – bøde pålagt på grund af en tilsidesættelse af konkurrencereglerne – omfattet – tilsidesættelse som følge af anvendelse af retningslinjerne for beregning af bøder på overtrædelser begået forud for disse retningslinjers indførelse – foreligger ikke

Fællesskabsret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – beskyttelse mod Kommissionens udøvelse af sin beføjelse til at forhøje de bøder, der pålægges for tilsidesættelser af konkurrencereglerne – foreligger ikke

Retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning omfatter enhver erhvervsdrivende, hos hvem Fællesskabets administration har givet anledning til begrundede forhåbninger. Ingen kan dog påberåbe sig en tilsidesættelse af dette princip, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter. De erhvervsdrivende kan ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn. For så vidt angår Fællesskabets konkurrenceregler kræver deres effektive gennemførelse, at Kommissionen til hver en tid har mulighed for at tilpasse bødeniveauet efter konkurrencepolitikkens krav. Det følger heraf, at den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, ikke kan berøve den muligheden for at forhøje dette niveau inden for de i forordning nr. 17 angivne grænser. (jf. præmis 33-35)

Princippet om, at straffebestemmelser ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, er et princip, der er fælles for alle medlemsstaternes retsordener, som ligeledes er fastslået i artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder, og som udgør en integrerende del af de almindelige retsprincipper, som Fællesskabets retsinstanser sikrer overholdelsen af. Selv om det fremgår af artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17, at Kommissionens beslutninger om pålæggelse af bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne ikke er sanktioner i strafferetlig forstand, skal Kommissionen respektere fællesskabsrettens almindelige principper, og bl.a. princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, under enhver administrativ procedure, der kan føre til pålæggelse af sanktioner i henhold til traktatens konkurrenceregler. Det følger heraf, at de sanktioner, der pålægges en virksomhed på grund af en overtrædelse af konkurrencereglerne, skal svare til dem, der var foreskrevet på det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev begået. Den ændring, som retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten hævdes at medføre i forhold til Kommissionens tidligere administrative praksis, udgør set ud fra denne synsvinkel ikke en ændring af den retlige ramme for fastsættelse af de bøder, der kan pålægges, i strid med princippet om, at straffebestemmelser ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, eller i strid med retssikkerhedsprincippet. For det første kan Kommissionens tidligere beslutningspraksis ikke i sig selv bruges som retlig ramme for bøderne på konkurrenceområdet, eftersom denne ramme alene fastlægges i forordning nr. 17. For det andet kan Kommissionens indførelse af en ny metode for beregning af bødernes størrelse, som i visse tilfælde kan føre til en forhøjelse af det generelle bødeniveau, dog uden dermed at overstige det ved samme forordning fastsatte maksimum, ikke betragtes som en skærpelse med tilbagevirkende kraft af bøderne, således som de retligt er fastlagt i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, når henses til den skønsmargen, som forordning nr. 17 overlader Kommissionen. (jf. præmis 43-45, 55-59)

Kommissionen har i forbindelse med forordning nr. 17 et vist skøn ved udmålingen af bøderne, således at virksomhederne tilskyndes til at overholde konkurrencereglerne. Den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, kan ikke berøve den muligheden for at forhøje dette niveau inden for de i forordning nr. 17 angivne rammer, hvis dette er nødvendigt for at gennemføre Fællesskabets konkurrencepolitik. For at Fællesskabets konkurrenceregler kan gennemføres effektivt, må Kommissionen tværtimod til enhver tid have mulighed for at tilpasse bødeniveauet efter konkurrencepolitikkens krav. (jf. præmis 60, 76)

Kommissionen kan ikke fravige regler, den har pålagt sig selv. Særligt når Kommissionen vedtager retningslinjer, som under overholdelse af traktaten skal præcisere de kriterier, Kommissionen agter at anvende ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse vedrørende vurderingen af overtrædelsens grovhed, indebærer dette en selvpålagt begrænning af denne beføjelse, idet det påhviler den at overholde de retningsgivende bestemmelser, som den har pålagt sig selv. (jf. præmis 77)

De faktorer, der skal tages hensyn til ved bedømmelsen af en overtrædelses grovhed, kan f.eks. være antallet og værdien af de varer, som overtrædelsen omfatter, virksomhedens størrelse og dens økonomiske betydning og dermed den indflydelse, den har kunnet udøve på markedet. Følgelig er det på den ene side lovligt ved fastsættelsen af bøden at tage hensyn dels til virksomhedens samlede omsætning, som giver et — om end omtrentligt og ufuldstændigt — indtryk af dens størrelse og økonomi, dels til den del af omsætningen, som vedrører de varer, som er genstand for overtrædelsen, og som altså kan indikere omfanget af overtrædelsen. På den anden side skal der ikke tillægges et enkelt af disse faktorer en uforholdsmæssig betydning i forhold til de andre skønsfaktorer, og en passende bøde kan følgelig ikke fastsættes ud fra en simpel beregning på grundlag af den samlede omsætning. (jf. præmis 61 og 62, 83)

I forbindelse med fastsættelsen af størrelsen af bøder, som pålægges for overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler, indebærer analysen af de sanktionerede virksomheders reelle mulighed for at anrette betydelig skade på et bestemt marked en vurdering af disse virksomheders reelle betydning på de berørte markeder, dvs. deres ind flydelse herpå. I den sammenhæng er en virksomheds markedsandele på det berørte marked relevante, hvorimod virksomhedens samlede omsætning ikke er relevant. (jf. præmis 88)

I forbindelse med fastsættelse af størrelsen af bøder, som pålægges for overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler, består den vurdering af den specifikke vægt, dvs. de faktiske konsekvenser af overtrædelsen begået af hver enkelt virksomhed — hvilken vurdering Kommissionen skal foretage i medfør af retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, når den finder, at grundbeløbene bør varieres, fordi det drejer sig om en overtrædelse begået af flere virksomheder (et kartel) med betydelige indbyrdes størrelsesforskelle — i at fastslå omfanget af overtrædelsen begået af hver virksomhed, og ikke i at fastslå virksomhedens størrelsesmæssige og økonomiske betydning. I den sammenhæng kan den del af omsætningen, som vedrører de varer, som er genstand for overtrædelsen, indikere omfanget af overtrædelsen på det omhandlede marked. Navnlig omsætningen af de produkter, som har været genstand for en restriktiv praksis, er et objektivt kriterium, som giver et rimeligt udtryk af denne praksis' skadelige virkning for den normale konkurrence. (jf. præmis 89, 91)

Punkt 2 og 3 i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten fastsætter en regulering af bødens grundbeløb ud fra skærpende og formildende omstændigheder. Navnlig udgør det i henhold til retningslinjernes punkt 3, første led, en formildende omstændighed, hvis det godtgøres, at en virksomhed kun har spillet en passiv rolle eller en rolle som medløber ved overtrædelsen, hvorved det skal præciseres, at denne passive rolle indebærer, at den pågældende virksomhed holder »lav profil«, dvs. afstår fra en aktiv deltagelse i tilblivelsen af den konkurrencebegrænsende aftale eller de konkurrencebegrænsende aftaler. Blandt de elementer, der kan tages i betragtning som et bevis på en virksomheds passive rolle i et kartel, er dens væsentligt mere sporadiske deltagelse i møderne end de almindelige medlemmer af kartellet, ligesom dens sene indtræden på det marked, hvorpå overtrædelsen er begået, uafhængigt af varigheden af dens deltagelse i overtrædelsen, eller endog udtrykkelige erklæringer herom fra repræsentanter for andre virksomheder, som har deltaget i overtrædelsen. (jf. præmis 166-168)

Punkt 3, andet led, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, som vedrører tilfælde, hvor »en virksomhed ikke reelt har fulgt en aftale«, skal ikke fortolkes som omfattende den situation, hvor et kartel i sin helhed ikke er blevet gennemført, uden hensyntagen til den enkelte virksomheds adfærd, men skal forstås som en omstændighed, der bygger på hver virksomheds individuelle adfærd. (jf. præmis 187-189)

Retten er kompetent i to henseender, når der er tale om søgsmål til prøvelse af kommissionsbeslutninger, hvorved der pålægges virksomheder bøder for overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler. For det første skal den prøve lovligheden af beslutningerne i henhold til artikel 230 EF. Den skal herved bl.a. kontrollere, at begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF er opfyldt, idet en tilsidesættelse heraf medfører, at beslutningen kan annulleres. For det andet har Retten kompetence til inden for rammerne af den fulde prøvelsesret, der er tillagt den ved artikel 229 EF og artikel 17 i forordning nr. 17, at vurdere, om bødernes størrelse er passende. Denne vurdering kan begrunde, at der fremlægges og tages hensyn til yderligere oplysninger, som det ikke umiddelbart er nødvendigt at nævne i beslutningen i medfør af begrundelsespligten. (jf. præmis 215)

Hvad angår rækkevidden af begrundelsespligten for så vidt angår beregningen af en bøde, som pålægges for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, bestemmer artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 17: »Ved fastsættelsen af bødens størrelse skal der tages hensyn til både overtrædelsens grovhed og dens varighed.« Retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten og meddelelsen om samarbejde i kartelsager indeholder i denne forbindelse bestemmelser, der angiver de hensyn, Kommissionen tager i betragtning ved bedømmelsen af overtrædelsens grovhed og varighed.

Under disse omstændigheder bemærkes, at kravene i henhold til den væsentlige formforskrift, som begrundelsespligten udgør, er opfyldt, såfremt Kommissionen i sin beslutning giver oplysninger om de hensyn, den har taget i betragtning i henhold til retningslinjerne og, i givet fald, i henhold til samarbejdsmeddelelsen, og som har givet den grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og varighed med henblik på beregningen af bødebeløbet. (jf. præmis 217 og 218)