Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 18. maj 2000. - Kongeriget Belgien mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - EUGFL - Regnskabsafslutning - Regnskabsåret 1993 - Korn og oksekød. - Sag C-242/97.



Samling af Afgørelser 2000 side I-03421



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Landbrug - EUGFL - regnskabsafslutning - afslag på finansiering af udgifter, der er en følge af en retsstridig anvendelse af Fællesskabets retsforskrifter - den berørte medlemsstats indsigelser - bevisbyrde

(Rådets forordning nr. 729/70)

2. Landbrug - fælles markedsordning - eksportrestitutioner - produkter, der er omfattet af forudbetalingsordningen - erstattet med ækvivalente produkter - betingelser - produkter, der befinder sig på samme trin i forarbejdningsprocessen

(Kommissionens forordning nr. 3665/87, art. 27, stk. 3)

3. Landbrug - fælles markedsordning - eksportrestitutioner - produkter, der er omfattet af forudbetalingsordningen - vedvarende toldkontrol fra det tidspunkt, hvor betalingsangivelsen antages

(Kommissionens forordning nr. 3665/87, art. 26, stk. 1)

4. Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - rækkevidde - beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter finansieret af EUGFL

(EF-traktaten, art. 190 (nu art. 253))

5. Landbrug - fælles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - medlemsstaternes forpligtelser - vedtagelse af overvågnings- og kontrolforanstaltninger - konstatering af mangler ved en medlemsstats kontrolsystem - fast korrektion på 10% af udgifterne - tilladt - betingelser - undersøgelser tilstrækkelig repræsentative for hele systemet

(Rådets forordning nr. 729/70, art. 8, stk. 1)

6. Landbrug - fælles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - afslag på at afholde ikke-forskriftsmæssige udgifter - konstatering af mangler ved en medlemsstats kontrolsystem -finansiel korrektion anvendt i flere regnskabsår - fast korrektion på 10% af udgifterne - tilladt - betingelser - mangler vedrørende grundlæggende træk i systemet samt en risiko for væsentlige tab for EUGFL

(Rådets forordning nr. 729/70)

Sammendrag

1. Såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslået. Det påhviler ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse oplysninger. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte. Såfremt der gøres indsigelse, påhviler det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger for landbruget, og såfremt den har påvist en sådan tilsidesættelse, påhviler det medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen.

( jf. præmis 33 og 34 )

2. Ifølge artikel 27, stk. 3, i forordning nr. 3665/87 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter kan basisprodukterne, der er omfattet af forudbetalingsordningen fastsat i forordning nr. 565/80 om forudbetaling af de pågældende restitutioner, erstattes af ækvivalente produkter, der henhører under samme position i den kombinerede nomenklatur, er af samme handelskvalitet, har samme tekniske egenskaber og opfylder betingelserne for ydelse af eksportrestitutionen. Heraf følger, at kun produkter, der befinder sig på samme trin i forarbejdningsprocessen som basisprodukterne, kan antages at have samme handelskvalitet og samme tekniske egenskaber som disse.

( jf. præmis 79 og 80 )

3. Det følger af artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, at produkterne eller varerne, der er omfattet af Fællesskabets forudbetalingsordning, anbringes under toldkontrol fra det tidspunkt, hvor betalingsangivelsen antages, og indtil varerne enten forlader Fællesskabets toldområde eller kommer frem til en fastsat destination. Heraf følger, at toldmyndighederne altid bør være orienteret om mængden af de oplagrede varer, for at ikke-eksisterende varer ikke kan angives, og således at et eventuelt svig vil kunne afdækkes allerede i forbindelse med betalingsangivelsen.

( jf. præmis 84 og 85 )

4. I den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om afslutning af regnskaber over udgifter, der finansieres gennem EUGFL, udarbejdes, må begrundelsen for en beslutning om afslag på at lade EUGFL afholde en del af de anmeldte udgifter anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i dens tilblivelse, og når den kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL.

( jf. præmis 95 )

5. Afslutningen af EUGFL-regnskabet skal sikre, at de midler, der er stillet til rådighed for medlemsstaterne, anvendes i overensstemmelse med gældende fællesskabsret inden for rammerne af de fælles markedsordninger. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, der på dette område udtrykker de forpligtelser, som pålægges medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde.

Mangler ved et kontrolsystem, der bliver anvendt af en medlemsstat, og som bliver konstateret af Kommissionen som følge af kontrolbesøg på toldsteder og virksomheder, som er repræsentative for hele systemet, begrunder i tilstrækkelig grad en fast korrektion på 10% af udgifterne. Desuden forbyder Kommissionens Belle-rapport, der fastsætter retningslinjerne ved anvendelse af finansielle korrektioner over for en medlemsstat, ikke, at anvendelse af en fast korrektion på en anden budgetpost end den, hvis udgifter Kommissionen har undersøgt, når blot de to poster henhører under samme sektor.

( jf. præmis 102, 103, 106 og 113 )

6. Inden for rammerne af udarbejdelsen af EUGFL-regnskabsafslutningen kan Kommissionen nægte at lade EUGFL overtage samtlige udgifter, som en medlemsstat har afholdt, hvis den konstaterer, at der i denne medlemsstat ikke foreligger tilstrækkelige kontrolmekanismer. I den forbindelse kan Kommissionen med rette antage, at der foreligger en væsentlig risiko, som danner grundlag for en fast korrektion på 10%, dels når manglerne, der er konstateret i medlemsstatens kontrolsystem, vedrører grundlæggende træk i dette system og i gennemførelsen af kontrollen, som spiller en væsentlig rolle ved sikringen af, at udgifterne er forskriftsmæssige, dels når Kommissionen på grundlag af omfanget af de konstaterede mangler kan påvise, at der foreligger en tilsvarende risiko for væsentlige tab for EUGFL.

( jf. præmis 122, 125 og 126 )

7. I forbindelse med udarbejdelsen af beslutningerne om EUGFL-regnskabsafslutning skal hver enkelt medlemsstats sag behandles særskilt, således at det kan konstateres, om en medlemsstat i forbindelse med gennemførelsen af de transaktioner, som finansieres af EUGFL, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, og i bekræftende fald i hvilket omfang. En medlemsstat kan kun påberåbe sig en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet i det omfang, hvori de sager, der henvises til, i det mindste er sammenlignelige, under hensyn til samtlige de forhold, som kendetegner dem, herunder navnlig til den periode, hvor udgifterne blev foretaget, de pågældende sektorer og arten af de uregelmæssigheder, som er gjort gældende. Der er kun tale om ulovlig forskelsbehandling i de tilfælde, hvor ensartede situationer behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet.

( jf. præmis 129, 130 og 131 )

Parter

I sag C-242/97,

Kongeriget Belgien ved kommitteret J. Devadder, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget, bistået af advokat H. Gilliams, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg på Den Belgiske Ambassade, 4, rue des Girondins,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. van Vliet, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsøgt,

angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 139, s. 30), i det omfang den indebærer, at et beløb på 413 309 611 BEF, som den sagsøgende medlemsstat har udbetalt som led i forudbetalingerne af eksportrestitutioner, udelukkes fra fællesskabsfinansiering,

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

sammensat af formanden for Anden Afdeling, R. Schintgen, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch, H. Ragnemalm og V. Skouris (refererende dommer),

generaladvokat: S. Alber

justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 9. september 1999,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 21. oktober 1999,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. juli 1997 har Kongeriget Belgien i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 139, s. 30, herefter »den anfægtede beslutning«), i det omfang den indebærer, at et beløb på 413 309 611 BEF, som den sagsøgende medlemsstat har udbetalt som led i forudbetalingerne af eksportrestitutioner, udelukkes fra fællesskabsfinansiering.

2 Beløbet svarer til en fast korrektion på 10% af samtlige udgifter afholdt af Kongeriget Belgien i 1993 som led i ordningen med forudbetaling af eksportrestitutioner til oksekødssektoren og kornsektoren.

Retsreglerne

3 I henhold til artikel 1, stk. 2, litra a), og artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) finansierer Garantisektionen restitutioner ved udførsel til tredjelande, som efter Fællesskabets regler ydes inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.

4 Det bestemmes i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 729/70:

»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for

- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde,

- at forhindre og forfølge uregelmæssigheder,

- at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.«

5 Det følger af samme forordnings artikel 8, stk. 2, at Fællesskabet ikke bærer de finansielle følger af uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.

6 Det bestemmes i artikel 4, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 565/80 af 4. marts 1980 om forudbetaling af eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 62, s. 5): »På den berørte parts anmodning udbetales der et beløb svarende til eksportrestitutionen, så snart basisprodukterne er anbragt under toldkontrol, hvorved det sikres, at de forarbejdede produkter eller varerne udføres inden for en bestemt frist« (den såkaldte »forudbetalings- og forarbejdningsordning«).

7 Det bestemmes i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 565/80: »På den berørte parts anmodning udbetales der et beløb svarende til eksportrestitutionen, så snart produkterne eller varerne er anbragt på toldoplag eller i frizone med henblik på udførsel inden for en bestemt frist« (den såkaldte »forudbetalings- og toldoplagsordning«).

8 De særlige regler, som finder anvendelse på fællesskabsordningen med forudbetaling, er fastsat i afsnit 2, kapitel 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 351, s. 1).

9 Det fremgår af artikel 25 i forordning nr. 3665/87, at når eksportøren tilkendegiver, at han vil udføre produkterne eller varerne efter forarbejdning eller oplagring og opfylde betingelserne for udbetaling af restitution i henhold til artikel 4 eller 5 i forordning (EØF) nr. 565/80, er det for at kunne omfattes af disse bestemmelser en betingelse, at der for toldvæsenet forelægges en angivelse, i det følgende benævnt »betalingsangivelse«, som skal indeholde de oplysninger, der er nødvendige for at beregne restitutionen.

10 Med hensyn til forarbejdede produkter eller varer fremstillet af basisprodukter følger det af artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, at resultatet af gennemgangen af betalingsangivelsen i forbindelse med en eventuel undersøgelse af basisprodukterne skal anvendes ved beregning af restitutionen.

11 Ifølge artikel 27, stk. 3, i forordning nr. 3665/87 skal basisprodukter, der er omfattet af forudbetalings- og forarbejdningsordningen, helt eller delvis indgå i de forarbejdede produkter eller de varer, der skal udføres. I henhold til ækvivalensreglen i samme bestemmelse kan basisprodukterne dog, hvis de ansvarlige myndigheder tillader det, »erstattes af ækvivalente produkter, der henhører under samme position i den kombinerede nomenklatur, er af samme handelskvalitet, har samme tekniske egenskaber og opfylder betingelserne for ydelse af eksportrestitution«.

12 Ifølge artikel 27, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 er den periode, hvor basisprodukterne kan være omfattet af toldkontrol med henblik på forædling, seks måneder fra antagelsen af betalingsangivelsen.

13 Kommissionens forordning (EØF) nr. 32/82 af 7. januar 1982 om fastsættelse af betingelserne for ydelse af særlige eksportrestitutioner for oksekød (EFT L 4, s. 11) indfører en mulighed for tildeling af forhøjede restitutioner ved udførsel af visse oksekødsprodukter.

14 Det bestemmes i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1964/82 af 20. juli 1982 om fastsættelse af betingelserne for ydelse af særlige eksportrestitutioner for visse former for udbenet oksekød (EFT L 212, s. 48), at der kan udbetales højere eksportrestitutioner til udskåret, udbenet kød af ferske eller kølede bagfjerdinger af voksne handyr, emballeret særskilt.

15 Det fremgår af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1964/82, at medlemsstaterne »træffer de fornødne foranstaltninger for at udelukke enhver mulighed for substitution af de pågældende produkter, specielt ved at kræve identificering af de enkelte stykker«, hvorimod følgende fremgår af samme forordnings artikel 8, stk. 3: »Poser, æsker eller anden emballage indeholdende de udbenede stykker, forsegles eller plomberes af de ansvarlige myndigheder og påføres oplysninger, hvorved det er muligt at identificere det udbenede kød, bl. a. nettovægt, stykkernes art og antal samt et løbenummer.«

16 Rådets forordning (EØF) nr. 386/90 af 12. februar 1990 om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb (EFT L 42, s. 6), fastsætter visse regler for kontrol med, om transaktioner, der giver ret til udbetaling af eksportrestitutioner og alle andre beløb i forbindelse med udførsel, rent faktisk har fundet sted, og på behørig måde.

17 I henhold til forordningens artikel 3 skal den fysiske kontrol af varerne, ved opfyldelsen af toldformaliteterne ved udførslen, foretages stikprøvevis og være hyppig og uanmeldt; under alle omstændigheder skal den mindst omfatte et repræsentativt udsnit på 5% af de udførselsangivelser, der giver ret til udbetaling af eksportrestitutioner og alle andre beløb i forbindelse med udførsel.

18 I henhold til artikel 5, stk. 1, litra a), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2030/90 af 17. juli 1990 - om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 386/90 om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb (EFT L 186, s. 6) - gennemføres den fysiske kontrol i perioden fra indgivelsen af udførselsangivelsen til tidspunktet for udstedelsen af tilladelsen til at udføre varerne. Ifølge artikel 6 i forordning nr. 2030/90 kan den fysiske kontrol, der er gennemført under oplagringen, og i givet fald forarbejdningen, ved forudbetaling af restitutionen i henhold til forudbetalings- og forarbejdningsordningen eller i henhold til forudbetalings- og toldoplagsordningen tages i betragtning ved beregning af den minimumskontrolsats, der omhandles i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 386/90. Denne mulighed forudsætter, at den fysiske kontrol opfylder de samme kriterier med hensyn til intensitet som den kontrol, der normalt gennemføres i forbindelse med udførslen, og at de produkter og varer, som har været omfattet af den forudgående fysiske kontrol, er identiske med dem, der er omfattet af udførselsangivelsen.

Bedømmelsen af korrektionerne (Belle-rapporten)

19 Kommissionens Belle-rapport fastlægger de retningslinjer, der skal følges, når der skal anvendes finansielle korrektioner over for en medlemsstat.

20 I rapporten angives for vanskelige tilfælde metoden med en fast sats:

»Efterhånden som anvendelsen af systemrevision er blevet mere udbredt, har EUGFL i stadig højere grad baseret sig på vurderinger af den risiko, som manglerne ved et system indebærer. Det ligger i sagens natur, at det sjældent ved en efterfølgende revision er muligt på revisionstidspunkter at konstatere, om en ansøgning var gyldig, da den blev betalt ... Det finansielle tab for Fællesskabet må derfor bestemmes ved en evaluering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medført, og den kan såvel vedrøre arten og kvaliteten af den foretagne kontrol som antallet af tilfælde, hvor der faktisk er foretaget kontrol ...«

21 I Belle-rapporten foreslås tre kategorier af standardkorrektioner:

»A. 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang

B. 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig

C. 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.«

22 Det anføres endvidere i retningslinjerne i nævnte rapport, at når der er tvivl om, hvilken korrektion der skal anvendes, bør følgende forhold tages i betragtning som formildende omstændigheder:

»- De nationale myndigheder har truffet effektive forholdsregler for at afhjælpe manglerne, så snart disse blev konstateret.

- Manglerne var en følge af fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med EF-retsakter.«

23 Som følge af Belle-rapporten blev artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70 ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1), som har følgende ordlyd:

»Efter høring af Fondskomitéen

...

c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.

Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.

Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.

Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.

...«

Afslutningen af regnskaberne for regnskabsåret 1993

24 EUGFL's kontroltjeneste foretog undersøgelser vedrørende de regler og procedurer for forudbetaling af eksportrestitutioner, som visse medlemsstater havde anvendt i regnskabsårene 1993 og 1994. I september og november 1994 blev der i Belgien foretaget inspektion af toldstederne i Leuven, Alost, Beauraing og Termonde.

25 Efter en brevveksling mellem Kommissionen og de belgiske myndigheder angående resultatet af disse undersøgelser underrettede Kommissionen ved skrivelser af henholdsvis 8. og 19. juli 1996 de belgiske myndigheder om de endelige resultater af sin undersøgelse af det belgiske kontrolsystem.

26 Den 1. oktober 1996 indgav den belgiske regering en forligsanmodning i overensstemmelse med Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45). Forligsudvalget afgav sin endelige rapport den 13. februar 1997.

27 Den 31. december 1996 vedtog Kommissionen et forslag til en sammenfattende rapport. Den 3. marts 1997 drøftede EUGFL-komitéen den sammenfattende rapport vedrørende resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993 (herefter »den sammenfattende rapport«).

28 Den anfægtede beslutning blev udstedt den 23. april 1997 på grundlag af den sammenfattende rapport.

Første anbringende

29 Den belgiske regering har med det første anbringende gjort gældende, at den anfægtede beslutning er udstedt i strid med henholdsvis artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70, som affattet ved forordning nr. 1287/95, solidaritetsprincippet i henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), princippet om omhyggelig forvaltning og begrundelsespligten som indeholdt i EF-traktatens artikel 190 EF (nu artikel 253 EF).

30 Regeringen har gjort gældende, at proceduren for udstedelse af den anfægtede beslutning var retsstridig, for så vidt som Kommissionen dels ikke tog stilling til oplysningerne fra de belgiske myndigheder, før den endeligt afsluttede undersøgelsen af det belgiske kontrolsystem, dels anså den forligsprocedure, som blev iværksat af den belgiske regering, for at være en ren formalitet. Kommissionen havde således ikke foretaget en saglig gennemgang af de bemærkninger og forhold, den belgiske regering havde fremført, og havde end ikke afventet forligsorganets endelige rapport, før den fremlagde sit udkast til sammenfattende rapport den 31. december 1996.

31 Heraf følger, at den sammenfattende rapport indeholder adskillige urigtigheder, som burde have været undgået. Den belgiske regering anfægter nærmere bestemt rigtigheden af Kommissionens konstateringer eller analyse af elleve punkter vedrørende oksekødssektoren og af fire punkter vedrørende kornsektoren.

32 Indledningsvis bemærkes, at EUGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget.

33 Det bør i den forbindelse understreges med støtte i fast retspraksis, at såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslået (jf. dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, præmis 14, og af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, præmis 16). Det påhviler ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder.

34 Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte (dommen af 10.11.1993 i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 17, og dom af 18.3.1999, sag C-59/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1683, præmis 55). Såfremt der gøres indsigelse, påhviler det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger for landbruget, og såfremt den har påvist en sådan tilsidesættelse, påhviler det medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen (jf. dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, præmis 19, dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 18, samt ovennævnte dom af 18.3.1999 i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 55).

35 De bevisligheder, den belgiske regering har fremført over for de konstateringer, som Kommissionen lagde til grund for den anfægtede beslutning, skal vurderes i lyset af disse betragtninger.

De påståede fejl i den sammenfattende rapport

Oksekødssektoren

36 Med hensyn til oksekødssektoren har den belgiske regering for det første anfægtet Kommissionens udtalelser om, at firmaet Sivafrost's toldoplag i Termonde, hvor varer under forudbetalings- og toldoplagsordningen oplagres, åbnes hver morgen og lukkes hver aften af en toldtjenestemand og ikke er under opsyn i det mellemliggende tidsrum. Den belgiske regering anfører, at toldtjenestemanden kun åbner toldoplaget ved oplagring og ved udlagring af varerne, og at han lukker det igen, når den pågældende transaktion, som han medvirker til, er afsluttet.

37 Ifølge de belgiske myndigheders skrivelse af 22. maj 1995 til Kommissionen fremgår det ikke af brevvekslingen mellem de belgiske myndigheder og Kommissionen - som fandt sted, før Kommissionen udstedte den anfægtede beslutning - at Sivafrost's toldoplag udelukkende åbnes ved oplagring og ved udlagring af varerne, hvorefter det straks lukkes igen. Dermed har den belgiske regering ikke godtgjort, at Kommissionens konstateringer, hvorefter lagret åbnes hver morgen og lukkes hver aften, var fejlagtige.

38 Heraf følger, at den belgiske regerings argumentation ikke kan føre til at forkaste Kommissionens indvendinger.

39 Den belgiske regering har for det andet bestridt Kommissionens vurdering, hvorefter der var mangel på personale og standardmateriel på toldstedet i Termonde. Regeringen erkender ganske vist, at toldstedet ikke havde en vægt, som var præcis nok til at veje kasser på 20 kg, men den anfører, at dette forhold er uden betydning, eftersom 90% af det kød, der udføres via dette toldsted, først oplagres som led i forudbetalings- og toldoplagsordningen i Sivafrost's og Vandenavenne's toldoplag, hvor der findes sådanne vægte, som gør det muligt at foretage de foreskrevne undersøgelser ved oplagring og ved udlagring. For så vidt angår det forhold, at toldstedet i Termonde ikke rådede over en tjenestebil - hvilket begrænsede mulighederne for at foretage uanmeldt kontrol - har den videre gjort gældende, at den kontrollør, der beslutter at foretage fysisk kontrol, ledsager toldstedets lastbil indtil toldoplaget. Befragteren kan således aldrig vide, om kontrolløren ledsager ham med henblik på at foretage fysisk kontrol eller ej. Endelig oplyser den belgiske regering, at der på toldstedet i Termonde var tre ansatte med ansvar for kontrol, hvis opgave det var at tage sig af de administrative formaliteter, og én kontrollør, som udelukkende tog sig af gennemførelsen af den fysiske kontrol, hvilket var tilstrækkeligt til at gennemføre kontrollen af toldoplagene Sivafrost og Vandenavenne.

40 I den forbindelse bemærkes for det første, at den belgiske regering ikke har bestridt, at toldstedet i Termonde ikke havde en vægt, der var præcis nok til at veje kasser på 20 kg. Heraf følger, at den fysiske kontrol i henhold til artikel 3, stk. 1 og 2, i forordning nr. 386/90 ikke kan gennemføres effektivt. Den omstændighed, at 90% af kødet vejes på et tidligere tidspunkt, kan ikke kompensere for denne brist i kontrolsystemet, idet den åbner mulighed for, at en del af kødet under forudbetalings- og toldoplagsordningen aldrig vejes af toldmyndighederne.

41 Desuden må det lægges til grund, at kontrolløren, som ikke rådede over en tjenestebil, ikke kunne foretage en fysisk kontrol, medmindre han forinden havde taget kontakt til enten den for toldoplaget ansvarlige eller til den virksomhed, som skulle kontrolleres. Den belgiske regering har således ikke været i stand til at påvise, at det under disse omstændigheder var muligt på de oplagrede varer at foretage den uanmeldte fysiske kontrol, som er påkrævet i henhold til artikel 3 i forordning nr. 386/90.

42 Endelig bemærkes med hensyn til den belgiske regerings argumentation om, at der på toldstedet i Termonde ud over kontrolløren var tre ansatte med ansvar for toldstedets kontrol, at de belgiske myndigheder først fremførte disse forhold, efter at den anfægtede beslutning var blevet truffet, og at begrundelsen for beslutningen ikke kan vurderes på baggrund heraf.

43 Påstanden kan således ikke tages til følge.

44 For det tredje har den belgiske regering over for Kommissionens konstatering af, at toldmyndighederne udelukkende baserede deres kontrol på en liste, som var udarbejdet af den pågældende erhvervsdrivende, og hvori kassernes antal og vægt var angivet - idet udførselsangivelsen eller betalingsangivelsen først blev foretaget senere - anført, at Kommissionen først konstaterede denne fremgangsmåde på toldstedet i Beauraing, at den ikke indebar nogen risiko for fejlagtige betalinger, og at fremgangsmåden blev ændret umiddelbart efter, at de belgiske myndigheder havde fået underretning herom. Ifølge den belgiske regering blev oplagringen af varerne altid overvåget af en kontrollør fra toldstedet i Beauraing, som systematisk kontrollerede vægten af de leverede varer, hvilket gjorde det muligt at konstatere enhver eventuel forskel mellem den liste, der var udarbejdet af den erhvervsdrivende, og vægten ved vejningen. Således forstyrrede den fremgangsmåde, som blev anvendt på toldstedet i Beauraing, ikke gennemførelsen af en effektiv kontrol, selv om betalingsangivelsen først blev udarbejdet senere, så meget desto mere som denne fremgangsmåde sikrede en fysisk kontrol med over 5% af de pågældende varer. Desuden indebar toldkontrollen en yderligere sikkerhed, idet det oplagrede kød blev omfattet af en systematisk forudgående veterinærkontrol, hvorfor Kommissionen ikke har været i stand til at påvise, at der forelå en reel risiko for svig.

45 Det bemærkes for det første, at toldstedet i Beauraing - som det fremgår af de belgiske myndigheders skrivelse af 22. maj 1995 til Kommissionen - ikke foretog nogen fuldstændig vægtkontrol ved vejning. Desuden har den belgiske regering erkendt, at undersøgelsen af de lister med varernes vægt, som var udarbejdet af den erhvervsdrivende, også kunne foretages før indgivelse af udførselsangivelsen, hvorimod det efter artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2030/90 kræves, at den fysiske kontrol foretages efter indgivelsen af nævnte angivelse. Under disse omstændigheder kan det ikke antages, at de belgiske myndigheder har foretaget fysisk kontrol i overensstemmelse med fællesskabsretten.

46 På baggrund af denne konstatering er det uden betydning, at de belgiske myndigheders undersøgelser omfattede mere end 5% af de pågældende varer, således som det påstås af den belgiske regering.

47 I øvrigt har den belgiske regering ikke gendrevet Kommissionens argumentation, hvorefter den manglende fysiske kontrol gjorde det muligt at ombytte varerne.

48 For det fjerde har den belgiske regering anfægtet oplysningerne i den sammenfattende rapport, hvorefter det var muligt i de toldoplag, som hørte under toldstedet i Termonde, at fjerne etiketterne fra flere af de kasser, som indeholdt bagfjerdinger af oksekød, og sætte dem på igen, uden at de blev beskadiget. Den belgiske regering erkender, at Kommissionens kontrollører kunne fjerne etiketterne og sætte dem på igen uden at beskadige dem, men har gjort gældende, at denne manipulation blev foretaget på en prøvekasse, som ikke var repræsentativ, og at det under hensyn til, hvor besværlig og tidskrævende denne manipulation er, i praksis ikke er muligt at ombytte kød oplagret i et toldoplag med et andet parti kød. Ifølge den belgiske regering har Kommissionen således ikke påvist, at de forseglinger, som anvendes i Belgien, indebærer en væsentlig risiko for fejlagtige betalinger.

49 Det findes at måtte lægges til grund, at det på kontroltidspunktet var muligt at åbne kasserne med oksekød til forhøjet restitution uden at beskadige forseglingen. Da den belgiske regerings erklæringer på ingen måde rejser tvivl om Kommissionens konstateringer i denne henseende, bør den belgiske regerings argumentation forkastes.

50 Den belgiske regering har for det femte anført, at Kommissionen tog fejl ved at gøre gældende, at en del af det kontrollerede kød stammede fra kalve, selv om DNA-analyser havde påvist, at der var tale om oksekød.

51 Kommissionen har under den skriftlige forhandling for Domstolen frafaldet dette klagepunkt, som fremgår af bilag II til den sammenfattende rapport. Den har endvidere anført, at den anfægtede beslutning ikke er støttet på dette klagepunkt.

52 Eftersom den belgiske regering ikke har påberåbt sig, at det frafaldne klagepunkt dannede grundlag for en bestemt korrektion i den anfægtede beslutning, er dens argumentation dermed irrelevant.

53 For det sjette har den belgiske regering benægtet, at de forskellige kasser, som var oplagret på Sivafrost's toldoplag, alene kunne identificeres ved hjælp af et stykke papir fastgjort til en palle, hvorpå betalingsangivelsernes numre var angivet, og at det dermed var muligt at ombytte de kasser, som var oplagret på dette toldoplag. Den anfører, at de kasser, der var oplagret på stedet, var påført etiketter med angivelse af varens art, vægt og nummer. På Sivafrost's toldoplag har man i øvrigt siden 1994 anvendt oplagringslister med de samme oplysninger som etiketterne, hvilket har gjort det muligt at efterprøve, om kasserne har forladt toldoplaget.

54 Det bemærkes, at den belgiske regering ikke har været i stand til at påvise, at de konstateringer, som Kommissionens afgørelse er baseret på, var urigtige. I særdeleshed har den belgiske regering ikke hævdet, at den anvendte ordningen med udarbejdelse af detaljerede oplagringslister i regnskabsåret 1993, som er den periode, regnskabsafslutningen omfatter, og den har således ikke tilbagevist Kommissionens klagepunkt angående den utilstrækkelige identifikation af pallerne.

55 Denne argumentation fra den belgiske regering bør således forkastes.

56 For det syvende har den belgiske regering anført, at dyrlægerne altid var til stede under udbeningen og under vejningen efter udbeningen af produkterne, og at Kommissionens klagepunkt, hvorefter dyrlægernes kontrol med vejningen i henhold til forordning nr. 1964/82 ikke var grundig nok, således er uden grundlag.

57 Den belgiske regerings argumentation kan ikke tages til følge. For så vidt angår kontrollen med de udbenede oksebagfjerdingers vægt er den blotte tilstedeværelse af en dyrlæge i udbeningshallen med henblik på kontrollen af den automatiske vejning ikke tilstrækkelig til at opfylde kravene i forordning nr. 1964/82. For så vidt som denne forordnings artikel 4 kræver, at de kompetente myndigheder påtegner »attester for udbenet kød«, som i henhold til forordningens artikel 5, stk. 3, skal indeholde en angivelse af den samlede mængde kød fra udbeningen, skal disse myndigheder således forvisse sig om de udbenede oksebagfjerdingers vægt, hvilket indebærer, at de selv skal veje dem med henblik på at undgå den åbenbare risiko for svig som følge af, at vejningen foretages af andre. Heraf følger, at den belgiske regering ikke har været i stand til at godtgøre, at de konklusioner, Kommissionen nåede til på grundlag af sine konstateringer vedrørende risikoen for svig, var fejlagtige.

58 For det ottende har den belgiske regering anfægtet Kommissionens hævdelse af, at den fysiske kontrol, som blev foretaget på toldstedet i Beauraing og Termonde i forbindelse med forudbetalingen, ikke opfyldte kravene i artikel 6 i forordning nr. 2030/90. Den anfører, at nævnte kontrol, der vedrørte kassernes vægt og forsegling, er lige så grundig som den, der foretages ved udførslen, og at den er i overensstemmelse med betingelserne i forordning nr. 386/90 og forordning nr. 2030/90.

59 I den forbindelse må det antages, at den belgiske regering ikke har været i stand til at tilbagevise Kommissionens konstateringer angående den utilstrækkelige kontrol i oplagringsperioden. For det første var der som anført ovenfor i præmis 40 hverken foretaget en tilstrækkelig kontrol af varernes vægt ved oplagringen eller ved udlagringen. Desuden fremgår det af præmis 49 ovenfor, at dette toldsteds kontrol med forseglingen af kasserne ligeledes var utilstrækkelig, og af præmis 54 og 57, at visse mangler gjorde det muligt at foretage en vareombytning på toldstedet. For det andet, og som det følger af præmis 45, 46 og 47 ovenfor, udelukkede den kontrol, der blev foretaget på toldstedet i Beauraing, ikke risikoen for ombytning, og denne kunne ikke betragtes som fysisk kontrol i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6 i forordning nr. 2030/90.

60 Under disse omstændigheder må det antages, at den kontrol, som toldstederne i henholdsvis Beauraing og Termonde foretog inden for rammerne af fællesskabsordningen med forudbetaling, ikke var så grundig, som det kræves i henhold til artikel 6 i forordning nr. 2030/90.

61 På denne baggrund kan den belgiske regerings påstand om, at det modsatte er tilfældet, ikke tages til følge.

62 For det niende har den belgiske regering erkendt, at vægten af oksebagfjerdingerne inden udbeningen ikke var fastlagt af de nationale myndigheder ved vejning, hvilket var i strid med artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1964/82, men derimod var beregnet på grundlag af en udbyttekoefficient af oksebagfjerdingernes vægt efter udbening. Den anfægter imidlertid de konklusioner, Kommissionen nåede til på baggrund af sine konstateringer, og henviser til, at denne praksis kun blev fulgt i en enkelt virksomhed, som henhørte under toldstedet i Beauraing, og at denne fremgangsmåde for fastsættelse af vægten før udbening ikke havde nogen indvirkning på størrelsen af de restitutioner, som endelig blev betalt, idet disse var beregnet på grundlag af nettovægten af det udbenede kød, der blev fastslået ved hjælp af en automatisk vægt. Den belgiske regering gør endelig gældende, at bekræftelsen af vægten er fakultativ, hvilket viser, at Kommissionen ikke tillægger denne oplysning nogen betydning.

63 I den forbindelse bemærkes, at det står fast, at vægten af det pågældende kød før udbening ikke var blevet fastslået af de kompetente myndigheder, således som det kræves i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1964/82, men at den kun var blevet anslået ved hjælp af en koefficient, der blev anvendt på vægten efter udbening, som er omhandlet i meddelelsen i henhold til forordning nr. 1964/82. Desuden findes den belgiske regering ikke at kunne påberåbe sig, at restitutionerne er beregnet på grundlag af nettovægten af det udbenede kød, idet denne, som anført ovenfor i præmis 57, heller ikke blev fastlagt forskriftsmæssigt.

64 Vedrørende den belgiske regerings argumentation om, at angivelsen af nettovægten før udbening er frivillig, udtales, at den er i strid med forpligtelsen i henhold til artikel 2, stk, 3, i forordning nr. 1964/82, hvorefter de kompetente myndigheder i forbindelse med modtagelsen af attesten fastslår bagfjerdingernes nettovægt.

65 På denne baggrund bør den belgiske regerings argumentation forkastes.

66 For det tiende har den belgiske regering anfægtet Kommissionens antagelse om, at dyrlægen på slagteriet i Zele hverken kunne oplyse Kommissionens ansatte om, hvem der havde fastslået nettovægten af de bagfjerdinger, der skulle udskæres, i den attest, der er omhandlet i forordning nr. 32/82, eller på hvilket grundlag dyrlægen eventuelt kunne kontrollere, om den af ham anførte vægt var korrekt. Regeringen forklarer dette med, at bagfjerdingerne ikke vejes i slagteriet i Zele, men i virksomheden Dierickx' destruktionshal, hvilket foregår under tilsyn af den tilstedeværende dyrlæge.

67 I den forbindelse skal det blot bemærkes, at selv om det måtte anses for godtgjort, at destruktionshallens dyrlæge er den kompetente myndighed i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1964/82, har den belgiske regering erkendt, at dyrlægen ikke selv foretager vejningen, men blot godkender resultatet heraf. Denne praksis indebærer en risiko for svig og er således i strid med bestemmelserne i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1964/82, hvorefter de kompetente myndigheder »fastslår« nettovægten af de produkter, der skal udbenes, og indfører denne på den i forordning nr. 32/92 nævnte attest.

68 Under disse omstændigheder kan den belgiske regerings argumentation ikke tages til følge og skal således forkastes.

69 For det ellevte har den belgiske regering gjort indsigelse over for Kommissionens antagelse af, at toldmyndighederne ikke var i stand til at bedømme, om det kød, der blev forelagt dem, forinden var blevet kontrolleret af den ansatte i veterinærtjenesten, idet de ikke stemplede hvert stykke kød individuelt. Den belgiske regering fastholder, at der altid er en dyrlæge til stede i destruktionshallen, og at vedkommende overvåger udskæringen af slagtekroppene og emballeringen af hvert enkelt stykke kød. Således klæbes der en etiket på hvert enkelt stykke kød, med angivelse af følgende oplysninger: Belgien, slagteriets nummer og EØF. Etiketten gør det muligt for toldmyndighederne at afgøre, om det udstillede kød er blevet kontrolleret af den kompetente dyrlæge.

70 Det bemærkes, at det fremgår af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1964/82, at de kompetente nationale myndigheders kontrol, som medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, skal udelukke enhver mulighed for substitution af de pågældende produkter, specielt ved at kræve identificering af de enkelte stykker.

71 Imidlertid er det ikke muligt med den etiket, der anvendes i Belgien, at sikre opfyldelsen af denne målsætning, eftersom den hverken indeholder oplysning om nettovægt eller om kødstykkernes art eller antal.

72 Under disse omstændigheder beviser den belgiske regerings udtalelser ikke, at Kommissionens kritikpunkter herom er ubegrundede.

Kornsektoren

73 Med hensyn til kornsektoren har den belgiske regering for det første anfægtet Kommissionens argumentation, hvorefter den gennemførte toldkontrol ikke var tilstrækkelig til at identificere de varer, som var omfattet af Fællesskabets forudbetalingsordning. Regeringen gør gældende, at effektiviteten af det belgiske system for kontrol af forudbetaling af kornrestitutioner er baseret på et uigennemtrængeligt licenssystem og en løbende kontrol af de forudbetalte produkters mængde og art samt en efterfølgende grundig kontrol af dokumenter, kombineret med en systematisk fysisk kontrol på udførselstidspunktet. Den afviser således Kommissionens kritik angående det påståede utilstrækkelige antal fysiske kontroller på toldstederne i Alost og Leuven, hvorved den anfører, at sådanne fysiske kontroller, under hensyn til ordningen med kontrol på stedet, efter regeringens opfattelse var af tvivlsom værdi. Den belgiske regering hævder desuden, at spørgsmålet om, hvor tit der skal foretages fysisk kontrol, for første gang blev rejst i den sammenfattende rapport, og at dette forhold således ikke kan danne grundlag for Kommissionens finansielle korrektioner.

74 I den forbindelse bemærkes dels, at det fremgår af brevvekslingen mellem Kommissionen og de belgiske myndigheder, der er vedlagt som bilag til sagen, at disse på et meget tidligt tidspunkt fik underretning fra Kommissionen om de påståede mangler, og at de havde mulighed for at tage stilling til spørgsmålet under forligsproceduren.

75 Dels bemærkes, at det under hensyn til den betydning, som toldmyndighedernes gensidige udveksling af oplysninger om varernes faktiske stand og produkternes sammensætning udgør for den korrekte anvendelse af Fællesskabets forudbetalingsordning, er afgørende, at disse foretager fysisk kontrol på et tilstrækkeligt stor antal af de pågældende varer.

76 I den foreliggende sag står det fast, at der kun blev foretaget en talmæssigt ringe fysisk kontrol under oplagringen, og at de forskellige toldmyndigheder ikke havde udvekslet informationer om alle de varer, som var blevet oplagret, og om mængderne af dem. Under disse omstændigheder kunne toldstederne ikke få et samlet overblik over de varer, der var deklareret ved udførslen, hvilket forhindrede de kompetente institutioner i på ethvert tidspunkt at blive informeret om varernes faktiske tilstand og om de oplagrede varers sammensætning.

77 Følgelig ses den belgiske regering ikke at have tilbagevist Kommissionens konstateringer i denne henseende, som er indeholdt i den sammenfattende rapport.

78 For det andet har den belgiske regering anfægtet Kommissionens argumentation, hvorefter de belgiske myndigheder, som havde erkendt, at ækvivalensprincippet kunne finde anvendelse på færdige produkter, havde fejlfortolket dette princip. Ifølge den belgiske regering fremgår det ikke af artikel 27, stk. 3, i forordning nr. 3665/87, hvilke varer der er omfattet af ækvivalensprincippet, da det ikke klart er angivet, om ækvivalente produkter skal være basisprodukter eller forarbejdede produkter.

79 Ifølge artikel 27, stk. 3, i forordning nr. 3665/87 kan basisprodukterne erstattes af ækvivalente produkter, der henhører under samme position i den kombinerede nomenklatur, er af samme handelskvalitet, har samme tekniske egenskaber og opfylder betingelserne for ydelse af eksportrestitutionen.

80 Heraf følger, modsat det af den belgiske regering anførte, at kun produkter, der befinder sig på samme trin i forarbejdningsprocessen som basisprodukter, kan antages at have samme handelskvalitet og samme tekniske egenskaber som disse.

81 Kommissionen har således med rette antaget, at de belgiske myndigheder tilsidesatte artikel 27, stk. 3, i forordning nr. 3665/87, da de tillod, at basisprodukterne blev erstattet med forarbejdede produkter.

82 Herefter forkastes den belgiske regerings argumentation om, at det modsatte skulle være tilfældet.

83 Hvad for det tredje angår kontrollen med varernes tilstedeværelse ved indgivelsen af betalingsangivelsen, har den belgiske regering gjort gældende, at det ikke efter fællesskabsretten kræves, at de forudbetalte varer fysisk er til stede ved indgivelsen af denne angivelse. Ifølge den belgiske regering kræves det efter fællesskabsretten ikke - modsat det af Kommissionen påståede i den sammenfattende rapport - at den ansvarlige på toldstedet ved modtagelsen af betalingsangivelsen undersøger, om den erhvervsdrivende, som indgiver angivelsen, råder over et tilstrækkeligt lager.

84 I den forbindelse bemærkes, at det følger af artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, at produkterne eller varerne anbringes under toldkontrol fra det tidspunkt, hvor betalingsangivelsen antages, og indtil varerne enten forlader Fællesskabets toldområde eller kommer frem til en fastsat destination. Heraf følger, at toldmyndighederne altid bør være orienteret om de mængder oplagrede varer, som er omfattet af Fællesskabets forudbetalingsordning, således at ikke-eksisterende varer ikke kan angives.

85 Heraf kan det således udledes, at det - med henblik på at kunne afdække eventuel svig allerede i forbindelse med betalingsangivelsen - er tvingende nødvendigt fra det tidspunkt, hvor angivelsen antages, at opretholde en toldkontrol på varer og produkter, som fysisk skal oplagres.

86 Følgelig bør denne argumentation fra den belgiske regering forkastes.

87 Den belgiske regering har for det fjerde anfægtet den påståede tilsidesættelse af fristerne for udførsel af de forudbetalte varer, som er beskrevet i den sammenfattende rapport, og som gør det muligt for eksportøren, der endnu ikke har noget endeligt bestemmelsessted for varerne, at forlænge perioden med forudbetaling og at undgå at fastsætte et endeligt bestemmelsessted.

88 Det fremgår af de bemærkninger, som Kommissionen har afgivet over for Domstolen, at selv om Kommissionen ikke finder de belgiske myndigheders fremgangsmåde ønskelig, anser den ikke fremgangsmåden for at være i strid med fællesskabsretten, og den har ikke taget hensyn til den i forbindelse med de finansielle korrektioner, som blev anvendt i den anfægtede beslutning.

89 Da Kongeriget Belgien ikke har været genstand for en specifik finansiel korrektion i denne henseende, er den belgiske regerings indsigelse angående det omhandlede punkt i den sammenfattende rapport uden genstand i den foreliggende sag, og det er således ufornødent at tage stilling til indsigelsen.

90 Det fremgår af det ovenstående, at den del af det første anbringende, der vedrører Kommissionens konstateringer angående de faktiske omstændigheder, bør forkastes.

Spørgsmålet om tilsidesættelse af principperne om loyalt samarbejde og om påpasselighed

91 Med hensyn til indsigelsen om, at Kommissionen tilsidesatte principperne om loyalt samarbejde og om påpasselighed, da den udstedte den anfægtede beslutning, fremgår det af sagen, at der blev udvekslet en betydelig mængde oplysninger mellem Kommissionen og de belgiske myndigheder forud for udstedelsen af den anfægtede beslutning, herunder også under forligsproceduren.

92 Hvad særligt angår det forhold, at Kommissionen vedtog udkastet til den sammenfattende rapport uden at afvente rapporten fra Forligsudvalget, bemærkes for det første, at den belgiske regering ikke har påberåbt sig dette som et selvstændigt anbringende til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede beslutning, men derimod til støtte for sit anbringende angående annullationspåstanden i forbindelse med tilsidesættelsen af princippet om loyalt samarbejde og princippet om påpasselighed. For det andet fremgår det af sagens akter, at Kommissionen, på trods af sin forhastede fremfærd i forbindelse med vedtagelsen af udkastet til den sammenfattende rapport, under alle omstændigheder havde taget de belgiske myndigheders argumentation i betragtning, og havde gennemgået dem, uden dog at finde dem overbevisende.

93 På denne baggrund foreligger der hverken en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde eller af princippet om påpasselighed.

Spørgsmålet om tilsidesættelse af begrundelsespligten

94 Den belgiske regering har endelig gjort gældende, at Kommissionen ikke har givet en tilstrækkelig begrundelse for den anfægtede beslutning.

95 I den forbindelse skal det ifølge fast retspraksis påpeges, at i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. dom af 13.12.1990, sag C-22/89, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 4799, præmis 18, og af 1.10.1998, sag C-27/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5581, præmis 36).

96 I den foreliggende sag fremgår det af sagens akter, at den belgiske regering blev inddraget i tilblivelsen af den anfægtede beslutning. Således gjorde Kommissionen ved flere lejligheder skriftligt de belgiske myndigheder opmærksomme på, at den nærede tvivl om troværdigheden af det belgiske kontrolsystem inden for oksekødssektoren og kornsektoren, ligesom drøftelser fandt sted, og Forligsudvalget er blevet inddraget.

97 Endvidere bemærkes, at Kommissionen i sin sammenfattende rapport angav sine grunde til at nægte at godtgøre det omtvistede beløb.

98 På denne baggrund må begrundelsen for den anfægtede beslutning anses for at være tilstrækkelig.

99 Det følger af det ovenstående, at det første anbringende bør forkastes.

Andet anbringende

100 Med det andet anbringende har den belgiske regering for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke er berettiget til at pålægge faste korrektioner, medmindre den råder over konkrete beviser på, at betalingen af visse beløb har været uregelmæssig. I den foreliggende sag har Kommissionen ikke fremlagt sådanne beviser. For det andet har Kommissionen ikke belæg for at anse hele det belgiske kontrolsystem for mangelfuldt, således at EUGFL påføres en højere risiko for tab, som berettiger til en korrektion på 10%. For det tredje har Kommissionen heller ikke angivet en tilstrækkelig begrundelse for sin afgørelse om de således foretagne korrektioner. Dermed har den tilsidesat forordning nr. 729/70 og Kommissionens forordning (EØF) nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (JO L 186, s. 1), samt begrundelsespligten i henhold til traktatens artikel 190.

101 Den belgiske regering har gjort gældende, at Kommissionens kontrol ikke var repræsentativ, idet den kun omfattede fire ud af de femten toldsteder, som regelmæssigt beskæftiger sig med forudbetalingsspørgsmål. Desuden blev de påståede mangler ikke konstateret på samtlige kontrollerede toldsteder, og Kommissionen kunne således ikke med føje antage, at der var tale om mangler, som systematisk havde indvirkning på det belgiske kontrolsystem.

102 Det bemærkes - som allerede anført ovenfor i præmis 32 - at regnskabsafslutningen skal sikre, at de midler, der er stillet til rådighed for medlemsstaterne, anvendes i overensstemmelse med gældende fællesskabsret inden for rammerne af de fælles markedsordninger.

103 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der på dette område udtrykker de forpligtelser, som pålægges medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlægger i overensstemmelse med Domstolens praksis de principper, Fællesskabet og medlemsstaterne skal overholde ved gennemførelsen af fællesskabsretlige afgørelser om foranstaltninger på landbrugsområdet, der finansieres af EUGFL, og ved bekæmpelsen af misbrug og uregelmæssigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Den pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde (jf. dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, præmis 17 og 18, og af 19.11.1998, sag C-235/97, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 7555, præmis 45).

104 Endvidere bemærkes (jf. ovenfor i præmis 33), at såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, påhviler det ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl vedrørende den kontrol, der er gennemført af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionens bevisbyrde skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol er blevet gennemført, og i givet fald, at Kommissionens konstateringer er forkerte.

105 Hvad i nærværende sag angår de faktiske omstændigheder, som Kommissionen konstaterede i sin sammenfattende rapport, og som er beskrevet i præmis 36-89 ovenfor, har Kommissionen kunnet påvise adskillige overtrædelser af regler i de fælles markedsordninger for landbruget, hvorimod den belgiske regering ikke har godtgjort, at Kommissionens konstateringer var ukorrekte. Der foreligger således alvorlig tvivl med hensyn til gennemførelsen af et hensigtsmæssigt og effektivt system af overvågnings- og kontrolforanstaltninger.

106 Endelig bemærkes vedrørende spørgsmålet, om de konstaterede mangler i tilstrækkelig grad begrundede en fast korrektion på 10%, at Kommissionen foretog et tilstrækkeligt antal kontrolbesøg på toldsteder og virksomheder, som var repræsentative for helheden. Det fremgår af sagen, at der for det første i 1993 inden for oksekødssektoren var blevet tildelt de kontrollerede virksomheder 22,8% af det forudbetalte, og at de kontrollerede toldsteder for det andet havde foretaget mere end 25% af forudbetalingerne. Det fremgår endvidere af sagen, at kontrollen inden for kornsektoren havde omfattet 32,3% af udgifterne. Under disse omstændigheder er de undersøgelser, der blev foretaget angående det belgiske kontrolsystem, tilstrækkeligt repræsentative til, at de kan ekstrapoleres til hele systemet.

107 Den belgiske regering har subsidiært gjort gældende, at der kun kunne foretages en fast korrektion for så vidt angår de enheder, som havde været genstand for en faktisk undersøgelse.

108 For det første har den med hensyn til kornsektoren gjort gældende, at Kommissionens undersøgelser kun omfattede budgetposterne nr. 1001 (malt) og nr. 1003 (andre kornsorter), og at Kommissionen derfor med urette har anvendt faste korrektioner på andre budgetposter, som den ikke havde undersøgt, herunder navnlig budgetpost nr. 1000 (blød hvede). Ifølge den belgiske regering underbygges dens argumentation desangående i Belle-rapporten, hvorefter faste korrektioner kun er tilladt, når de konstaterede mangler har været systematiske og har medført en risiko for tab for EUGFL, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.

109 Endvidere finder den belgiske regering, at Kommissionens kontrol ikke var repræsentativ, idet sektoren for blød hvede, som udgør 27% af de samlede udgifter til forudbetaling inden for kornsektoren, ikke var omfattet heraf. Dertil kommer ifølge sagsøgeren, at der på Kommissionens begæring kunne have været ført bevis for, at der fandtes et særligt kontrolsystem inden for sektoren for blød hvede.

110 Den belgiske regering har endelig gjort gældende, at eftersom EUGFL's undersøgelser udelukkende vedrørte forudbetalings- og forarbejdningsordningen, var Kommissionen ikke beføjet til at foretage en korrektion af de udgifter, som blev afholdt inden for rammerne af forudbetalings- og toldoplagsordningen.

111 Det bemærkes, at Kommissionens undersøgelser vedrørte den samlede kontrol gennemført af toldstederne i relation til de betalinger, der blev foretaget som led i forudbetalingsordningen, og at den konstaterede mangler såvel inden for kornsektoren som inden for oksekødssektoren.

112 Under disse omstændigheder var Kommissionen beføjet til at foretage en korrektion på budgetpost nr. 1000 (blød hvede), for så vidt som denne er en del af kornsektoren.

113 For så vidt angår den argumentation, den belgiske regering har udledt af Belle-rapporten, bemærkes, at det følger af denne rapport, at de faste korrektioner kun kan finde anvendelse på den berørte udgiftssektor i den administrative region eller zone, hvor en mangel er blevet konstateret, medmindre det bevises, at samme mangel også har gjort sig gældende i andre regioner eller på hele medlemsstatens område. Belle-rapporten, som udelukkende omtaler forskellige geografiske og administrative sektorer, forbyder således ikke anvendelse af en fast korrektion på en anden budgetpost end den, hvis udgifter Kommissionen har undersøgt, når blot de to poster henhører under samme sektor, hvilket er tilfældet for budgetpost nr. 1000, nr. 1001 og nr. 1003. Det kan således ikke antages, at Kommissionen har tilsidesat fællesskabslovgivningen.

114 Med hensyn til den belgiske regerings argumentation, hvorefter Kommissionen burde have taget højde for Belgiens særlige kontrolsystem for blød hvede, bemærkes, at denne argumentation, som regeringen først fremlagde i replikken uden at forklare, hvorfor de belgiske myndigheder havde fremlagt den så sent, bør afvises fra påkendelse i henhold til artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement, da den er for sent indgivet.

115 For så vidt angår argumentationen om, at korrektionen ikke kunne udvides til forudbetalings- og toldoplagsordningen, skal det blot bemærkes, at idet der er tale om et nyt anbringende, som for første gang blev fremført i replikken, og der ikke er givet nogen gyldig forklaring på forsinkelsen, bør det i henhold til artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement afvises som for sent indgivet.

116 For det andet finder den belgiske regering for så vidt angår sektoren for oksekød, at der kun er blevet foretaget en undersøgelse af relevansen af det kontrolsystem, som omfatter produkter, for hvilke der er fastsat en højere restitution. Regeringen gør gældende, at resultaterne af en sådan undersøgelse ikke kan udvides til kontrolordninger for andre udgifter, som er afholdt inden for oksekødssektoren, uden en grundig undersøgelse eller en fyldig begrundelse for dette tiltag. Regeringen hævder navnlig, at kontrollen for så vidt angår eksportrestitutioner for oksekød fra hundyr burde have været adskilt fra kontrollen vedrørende særlige restitutioner.

117 I den forbindelse, og som det allerede blev anført ovenfor i præmis 111, omfattede Kommissionens undersøgelser den samlede kontrol gennemført af toldstederne over for de forudbetalinger, som blev tildelt inden for rammerne af forudbetalingen, og de gjorde det således muligt at konstatere mangler, såvel inden for kornsektoren som inden for oksekødssektoren.

118 De mangler, som blev konstateret i det belgiske kontrolsystem, var af en sådan art, at de havde en negativ indvirkning på alle kontrolprocedurer inden for denne sektor, og Kommissionen var således beføjet til at anvende en lineær korrektion for den samlede oksekødssektor.

119 På baggrund af det ovenstående bør den belgiske regerings andet anbringende forkastes.

Tredje anbringende

120 Med det tredje anbringende har den belgiske regering gjort gældende, at Kommissionen ved fastsættelsen af de faste korrektioner enten ikke har anvendt de retningslinjer, som den selv opstillede i Belle-rapporten, uden dog at give en tilstrækkelig begrundelse herfor, eller har anvendt dem fejlagtigt. Den anfører, at den anfægtede beslutning pålægger Kongeriget Belgien den størst mulige korrektion, nemlig 10%, og påpeger, at anvendelsen af en korrektionsfaktor med den højeste sats forudsætter, at der foreligger bevis for mangler vedrørende grundlæggende dele af kontrolsystemet eller vedrørende gennemførelsen af væsentlige kontrol, samt at der foreligger en stor risiko for omfattende tab.

121 Den belgiske regering har endvidere foreholdt Kommissionen ikke at have anvendt de vægtfaktorer, som den opstillede i Belle-rapporten, hvilket den ellers er forpligtet til i tilfælde af tvivl om, hvilken korrektionssats der skal anvendes. Den belgiske regering gør desuden gældende, at anvendelsen af den faste korrektion på 10% på hele Belgiens område er uforenelig med, at Kommissionens kontrol i Belgien for oksekødssektorens vedkommende udelukkende blev gennemført i to af Belgiens femten kontrolsteder, og for kornsektorens vedkommende i to af Belgiens niogtredive kontrolsteder.

122 For det første bemærkes, at Kommissionen for så vidt angår størrelsen af den finansielle korrektion endog kan nægte at lade EUGFL overtage samtlige de afholdte udgifter, hvis den konstaterer, at der ikke foreligger tilstrækkelige kontrolmekanismer.

123 For det andet, og som det allerede blev bemærket ovenfor i præmis 32, afholder EUGFL kun udgifter til interventioner, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Eftersom den pågældende stat, som anført ovenfor i præmis 34, har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, skal staten følgelig føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte.

124 I den foreliggende sag har den belgiske regering ikke været i stand til at påvise, at Kommissionens kriterier var vilkårlige og urimelige.

125 Dels vedrørte de mangler, Kommissionen konstaterede, grundlæggende træk i det belgiske kontrolsystem og i gennemførelsen af kontrollen, som spiller en væsentlig rolle ved sikringen af, at udgifterne er forskriftsmæssige, dels har Kommissionen på grundlag af omfanget af de konstaterede mangler kunnet påvise, at der forelå en tilsvarende risiko for væsentlige tab for EUGFL.

126 Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med rette antage, at der forelå en væsentlig risiko, som dannede grundlag for en fast korrektion på 10%.

127 På denne baggrund bør den belgiske regerings tredje anbringende forkastes.

Fjerde anbringende

128 Med det fjerde anbringende har den belgiske regering gjort gældende, at Kommissionen, ved at pålægge Kongeriget Belgien en korrektion på 10% inden for oksekødssektoren, hvorimod den havde pålagt Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Kongeriget Nederlandene korrektioner på 5%, har tilsidesat lighedsprincippet, og at den anfægtede beslutning under alle omstændigheder ikke er tilstrækkeligt begrundet på dette punkt. Ifølge den belgiske regering forelå der i de øvrige medlemsstater mangler svarende til dem, der blev gjort gældende over for Kongeriget Belgien, som blev pålagt de strengeste sanktioner.

129 I den forbindelse skal det for det første bemærkes, at hver enkelt sag i princippet skal behandles særskilt, således at det kan konstateres, om den pågældende medlemsstat i forbindelse med gennemførelsen af de transaktioner, som finansieres af EUGFL, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, og i bekræftende fald i hvilket omfang.

130 Det betyder ikke, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. Den kan dog kun gøre det i det omfang, hvori de sager, der henvises til, i det mindste er sammenlignelige, under hensyn til samtlige de forhold, som kendetegner dem, herunder navnlig til den periode, hvor udgifterne blev foretaget, de pågældende sektorer og arten af de uregelmæssigheder, som er gjort gældende.

131 Endvidere må der henvises til fast retspraksis, hvorefter der kun er tale om ulovlig forskelsbehandling i de tilfælde, hvor ensartede situationer behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. dom af 18.5.1994, sag C-309/89, Cordoniu mod Rådet, Sml. I, s. 1853, præmis 26).

132 Konkret bemærkes, at listen over mangler, som vedrører Kongeriget Belgien, er længere end den tilsvarende liste for de andre kontrollerede medlemsstater, og at hullerne og manglerne i det belgiske kontrolsystem er langt væsentligere end i de andre medlemsstater, som er berørt af den anfægtede beslutning.

133 Heraf følger, at situationerne ikke var sammenlignelige, og at der således ikke foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.

134 Hvad endelig angår begrundelsespligten skal det bemærkes, at de belgiske myndigheder er blevet underrettet om Kommissionens kritikpunkter og har fået lejlighed til at tage stilling til disse, hvorfor der ikke foreligger nogen tilsidesættelse af dette princip i den foreliggende sag.

135 Det følger af det ovenstående, at fjerde anbringende bør forkastes i sin helhed.

136 På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger bør Kommissionen frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

137 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.