I aftalen med Spanien — som naturligvis har noget mindre betydning end aftalen med Grækenland, da det her er hensigten at skabe en frihandelszone og ikke et associeringsforhold — findes der ikke bestemmelser, som knæsætter forbudet mod kvantitative udførselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning. Der findes imidlertid en regel (artikel 12), hvorefter »bestemmelserne i denne aftale [ikke] er til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af industriel eller kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen«. Det ses let, at denne regel med ubetydelige og ganske lette nuancer er en gentagelse af EØF-traktatens artikel 36. Der er derfor anledning til at rejse det spørgsmål, om de to bestemmelser har samme rækkevidde. I betragtning af, at artikel 36 er en undtagelse fra de forbud, der er nedfældet i traktatens artikler 30-34, vil en bekræftende besvarelse betyde, at de pågældende forbud forudsætningsvis skal antages at gælde også i den her omhandlede aftale.

Jeg vil straks sige, at en sådan konklusion forekommer mig at være aldeles uholdbar. For det første er det utænkeligt, at så betydningsfulde forbud skulle kunne udledes af en regel, som har en anden gestand. For det andet er det vigtigt at mærke sig, at mens traktatens artikel 36 indledes med sætningen »Bestemmelserne i artiklerne 30-34 er ikke til hinder for …«, henvises der derimod i artikel 12 i aftalen med Spanien kun generelt til aftalens egne bestemmelser, eftersom det i indledningen udtales, at »Bestemmelserne i denne aftale er ikke til hinder for …«. I virkeligheden er de sammenhænge, hvori de to parallelle regler hver for sig indgår, så dybt forskelligartede, at det vil være den rene vilkårlighed at fortolke dem på samme måde og således gøre gældende, at aftalens artikel 12, ligesom traktatens artikel 36, forudsætter et forbud mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, både ved eksport og ved import.

Det er efter min opfattelse fuldstændig rigtigt, når Kommissionen hævder, at midlerne i den fælles handelspolitik hver har deres særlige genstand, som er det grundlag, de skal fortolkes på. Det medfører naturligvis, at også når de har et indhold svarende til indholdet i visse traktatbestemmelser, er deres betydning ikke nødvendigvis den samme. Det afgørende er den særlige ramme for den enkelte aftale, der må fortolkes uafhængigt af indholdet af fællesskabstraktaten. Som Domstolen har udtalt, er der nemlig ikke tvivl om, at »… traktatens [bestemmelser] om Fællesskabets handelspolitik [ikke] indeholder nogen forpligtelse for medlemsstaterne til at lade samhandelen med tredjelande være omfattet af de bindende principper, som regulerer de frie varebevægelser mellem medlems stater …« (dom af 15. 6. 1976, sag 51/75, Emi Records mod CBS United Kingdom, Sml. 1976, s. 811, præmis 17; 86/75, Emi Records mod CBS Grammofon, Sml. 1976, s. 871, og sag 96/75, Emi Records mod CBS Schallplatten, Sml. 1976, s. 913).

Hvad angår aftalen mellem EØF og Spanien har jeg allerede mindet om, at den tilsigter at skabe en frihandelszone. Navnlig bestemmes det i aftalens artikel 1, stk. 1, at »den gradvise fjernelse af hindringerne for den væsentligste del af samhandelen mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien finder sted i to etaper …«. Samme artikels stykke 3 præciserer, at »overgangen fra første etape til anden etape sker efter fælles overenskomst mellem de kontraherende parter …«. En sådan overgang er endnu ikke indledt. Og for øjeblikket findes der endnu eksportafgifter med den ene begrænsning, som ligger i mestbegunstigelsesordningen (artikel 6). Med hensyn til kvantitative restriktioner findes der en bestemmelse i bilag II (artikel 4, stk. 1), hvorefter »Spanien afholder sig fra at indføre nye kvantitative importrestriktioner for varer med oprindelse i Fællesskabet, bortset fra …«. Men både formuleringen af denne klausul og dens begrænsede karakter bekræfter, at parterne frit kan bibeholde de tidligere eksisterende restriktioner både for import og for eksport.

På grund af alle disse overvejelser finder jeg det fornuftigt at fortolke artikel 12 som et katalog over undtagelser fra de regler i aftalen, som liberaliserer handelen, uden at de pågældende reglers indhold og deres mere eller mindre begrænsede rækkevidde herved berøres.

Hvad herefter angår sidste punktum i artikel 12 skal den klart begrænse de undtagelser, der er hjemlet i første punktum. Den har altså ikke den funktion at indføre et selvstændigt og generelt forbud mod forskelsbehandling og restriktioner i samhandelen, men skal fastlægge, i hvilket omfang staternes særlige restriktive foranstaltninger, som hjemles i artiklens første punktum, er berettigede. I denne sag er der slet ikke tale om nogen særlig restriktion, der kan blive omfattet af opregningen i den nævnte artikel 12. En anden fortolkning af sidste punktum i artikel 12 — hvorefter man ville antage, at der i det pågældende led forudsætningsvis lå et generelt forbud mod vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen — ville støde mod de samme indvendinger, som jeg allerede har gjort gældende mod den opfattelse, at forbudet mod kvantitative udførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning kan udledes af konteksten i artikel 12, når henses til parallellen til EØF-traktatens artikel 36. Endvidere må det desangående fremhæves, at forbud med betydelig rækkevidde — herunder sådanne, der kan yde indflydelse på hele ligevægten i aftalen — ikke kan antages at være blevet indført stiltiende. Eet er et generelt forbud, noget andet en begrænsning i tilladte statslige foranstaltninger.

Endelig må det erindres, at en klausul som artikel 12 genfindes uændret i adskillige internationale aftaler indgået af Fællesskabet: f.eks. i artikel 11 i associeringsaftalen mellem EØF og Malta af 5. december 1970 (EFT anden serie 1975 I (1b), s. 146); i artikel 20 i aftalen mellem EØF og Østrig af 22. juli 1972 (EFT 1972 (31. december), s. 3); i artikel 23 i overenskomsten mellem EØF og republikken Portugal af 22. juli 1972 (EFT 1972 (31. december), s. 167); i artikel 20 i overenskomsten mellem EØF og Schweiz af 22. juli 1972 (EFT 1972 (31. december), s. 191). På denne baggrund kan det konstateres, at man aldrig har gjort sig den ulejlighed fra gang til gang at tilpasse indholdet af disse klausuler til de enkelte aftalers forskellige rækkevidde. En sådan redaktionsteknik må efter min mening kritiseres på grund af den uligevægt, der fremkaldes af den valgte formulering, når den anvendes i sammenhænge, der er fuldstændig forskellige fra dem, som artikel 36 skal virke i. Uligevægten bliver imidlertid til sidst rettet, når den pågældende regel indsættes i en mere omfattende ordning af samhandelen mellem parterne, herunder med den fuldstændige virkeliggørelse af aftalens mål. Noget sådant skal ske med hensyn til aftalen EØF-Spanien ved udløbet af anden etape, men afgørende herfor er det imidlertid, at der tages nye skridt til at udbygge den (medmindre Spanien i mellemtiden som forventet tiltræder EØF, hvilket naturligvis ændrer problemets forudsætninger).