Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 26. september 1989. - USINES COOPERATIVES DE DESHYDRATATION DU VEXIN (UCDV) M. FL. MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - LANDBRUG - FORORDNING OM SUSPENSION AF FORUDFASTSAETTELSEN AF EN STOETTE - REALITETSBEHANDLING AF ET ANNULLATIONSSOEGSMAAL. - SAG 244/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 03811



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Sagsoegerne anfaegter Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1910/88 ( 1 ) om suspension af forudfastsaettelsen af stoetten for toerret foder i perioden fra den 1 . til den 7 . juli 1988 .

Den retlige ramme, som naervaerende sag indgaar i, er beskrevet i retsmoederapporten, som jeg derfor skal henvise til . Her skal jeg blot anfoere, at den anfaegtede forordning har hjemmel i artikel 12 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1417/78 ( 2 ). Artiklen bestemmer, at ordningen med forudfastsaettelse af den omhandlede stoette kan ophaeves, saafremt situationen paa markedet er unormal, hvilket kan vaere tilfaeldet, saafremt den i ansoegningen om forudfastsaettelse anfoerte maengde ikke synes at staa i rimeligt forhold til den normale afsaetning af foderstoffer . Jeg skal endvidere henvise til, at det i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1528/78 ( 3 ) i artikel 9 ( som aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 2334/87 ( 4 )) bestemmes, at en suspension indebaerer, at ansoegninger om forudfastsaettelse af stoetten afvises . Uden suspensionen ville attesterne skulle udstedes senest paa den tredje hverdag efter dagen for indgivelse af ansoegningen .

2 . Sagsoegerne havde, henholdsvis den 28 ., 29 . og 30 . juni 1988, indgivet ansoegninger om attester med forudfastssaettelse til det nationale interventionsorgan .

Imidlertid maatte man i de sidste dage i juni maaned konstatere, at der samtidig med en pludselig stigning i verdensmarkedsprisen paa toerret foder indgik en massiv stroem af anmodninger om attester med forudfastsaettelse af stoette inden for Faellesskabet .

Efter Kommissionens opfattelse var der her tale om et faenomen af ren spekulativ art . Stoetten fastsaettes nemlig periodisk alt efter forskellen mellem faellesmarkedsprisen og verdensmarkedsprisen ( normalt lavere ) paa toerrede foderstoffer .

Da verdensmarkedsprisen steg i slutningen af juni maaned, kunne de erhvervsdrivende paaregne en nedsaettelse af stoettebeloebet fra den foelgende maaned ( hvilket faktisk ogsaa skete ). De havde saaledes al mulig grund til at ansoege om forudfastsaettelse af stoetten med et beloeb, der endnu ikke var blevet nedsat .

Under disse omstaendigheder fandt Kommissionen at maatte udnytte den bemyndigelse, den har faaet i medfoer af artikel 12 i den foernaevnte forordning ( EOEF ) nr . 1417/78 . Den udstedte den omtvistede forordning, hvilket medfoerte afslag paa en raekke ansoegninger, herunder ogsaa sagsoegernes .

3 . Indledningsvis har Kommissionen paastaaet sagen afvist under henvisning til, at de i Traktatens artikel 173, stk . 2 omhandlede betingelser ikke er opfyldt . Kommissionen har nemlig anfoert, at den paagaeldende retsakt er generel, hvorfor den ikke kan opfattes som en beslutning, som, skoent den er udfaerdiget i form af en forordning, dog vedroerer sagsoegerne individuelt .

I saa henseende maa det anfoeres, at denne problemstilling allerede er behandlet i en lang og fast praksis fra Domstolen ( 5 ):

"Ifoelge Traktatens artikel 173, stk . 2 (( kan )) et af en privat anlagt annullationssoegsmaal kun antages til behandling i realiteten, saafremt den anfaegtede retsakt, selv om den er udfaerdiget i form af en forordning, dog reelt er en beslutning, der beroerer sagsoegeren umiddelbart og individuelt . Denne bestemmelse har navnlig til formaal at undgaa, at Faellesskabets institutioner alene ved at anvende forordningsformen kan afskaere en privatpersons sagsanlaeg i anledning af en beslutning, der beroerer den paagaeldende umiddelbart og individuelt, og saaledes at tydeliggoere, at den valgte form ikke kan aendre en retsakts beskaffenhed .

En privatpersons soegsmaal maa imidlertid afvises, saafremt det er rettet mod en almengyldig forordning, jfr . Traktatens artikel 189, stk . 2 . Afgoerelsen om, hvorvidt der foreligger en forordning eller en beslutning beror paa, om den omhandlede retsakt er almengyldig eller ej . Det afgoerende er derfor den anfaegtede retsakts beskaffenhed og navnlig de retsvirkninger, den skal have eller faktisk har .

Den omstaendighed, at det er muligt at fastlaegge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som paa et givet tidspunkt vil blive beroert en retsakt, er ikke til hinder for, at retsakten har karakter af en generel normfastsaettende foranstaltning, naar det kan fastslaas, at denne retsvirkning som grundlag har objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i retsakten, og som har tilknytning til det tilsigtede formaal med denne .

For at disse retssubjekter kan anses som individuelt beroert, skal der vaere sket en indgriben i deres retsstilling paa grund af faktiske omstaendigheder, der adskiller dem fra alle andre og individualiserer dem paa samme maade som en adressat ."

4 . Endvidere skal det bemaerkes, at i de i oevrigt begraensede tilfaelde, hvor Domstolen har anerkendt, at en retsakt, der er udstedt i form af en forordning, dog har vedroert de personer, der anfaegter den, individuelt, har den lagt vaesentlig vaegt paa den omstaendighed, at paa det tidspunkt, da retsakten blev udstedt, var adressaterne for aktens retsvirkninger identificerede eller kunne i det mindste identificeres .

En anden sag ( International Fruit ( 6 ), der omhandlede en forordning, der forlaengede en maengdemaessig begraensning af importlicenser for spiseaebler fra tredjelande ), udtaler Domstolen saaledes :

"antallet af ansoegninger ( om importlicens ), som den naevnte forordning kunne vedroere, stod altsaa fast, da den blev udstedt; ingen nye ansoegninger kunne komme til" ( jfr . praemis 16-19; mine understregninger );

og at,

"selv om Kommissionen saaledes kun havde kendskab til summen af de ansoegte maengder, afgjorde den, hvad der skulle ske med hver enkelt af de indgivne ansoegninger, idet den for det paagaeldende tidsrum foreskrev opretholdelsen af den ved artikel 1 i forordning nr . 565/70 indfoerte ordning" ( jfr . praemis 20-22 ).

I CAM-sagen ( 7 ) har Domstolen ligeledes ved sin argumentation lagt til grund, at den anfaegtede forordning :

"angaar ... et bestemt og kendt antal korneksportoerer samt, for hver af disse, de udfoerselsmaengder, for hvilke der var begaeret forudfastsaettelse" ( jfr . praemis 15; min understregning ).

Muligheden for at identificere de personer, som akten skal finde anvendelse paa, blev ogsaa i Toepfer-sagen ( 8 ) lagt til grund som afgoerende .

I oevrigt boer det understreges, at selv om muligheden af at identificere adressaterne, eller bedre, at disse sidste udgoer en begraenset og fast kreds ( numerus clausus ), som er kendt af den institution, der udsteder retsakten, er en noedvendig betingelse for at statuere, at akten ikke er en forordning, er den ikke den eneste betingelse herfor .

Som jeg allerede har naevnt, foelger det af Domstolens foernaevnte retspraksis, at "den omstaendighed, at det er muligt af fastlaegge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som paa et givet tidspunkt vil blive beroert af en retsakt, ikke (( er )) til hinder for, at retsakten har karakter af en generel normfastsaettende foranstaltning, naar det kan fastslaas, at denne retsvirkning som grundlag har objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i retsakten, og som har tilknytning til det tilsigtede formaal med denne ".

Det maa nemlig ogsaa kraeves, at den omstaendighed, der goer det muligt at identificere aktens adressater, paa den ene eller den anden maade har vaeret aarsagen til institutionens handlen og saaledes indgaar i begrundelsen for akten .

Dette er blevet udtrykt paa foelgende maade i teorien : "kendskabet til de omhandlede personers antal og deres identitet, som normalt bliver muligt i kraft af indgrebets tilbagevirkende karakter, er kun én faktor, som maa suppleres ved en individualisering af den situation, de befinder sig i . Dette er muligt ikke blot ud fra visse saerlige omstaendigheder eller ud fra en konkret faktisk situation, som altsammen er objektive omstaendigheder, men det maa hertil kraeves, at vedkommende faellesskabsinstitution tager dem i betragtning" ( 9 ).

Mere klart er det blevet udtrykt saaledes : "det er ikke tilstraekkeligt, at man ved hvor mange eller hvilke personer, det drejer sig om eller kan dreje sig om; det maa ogsaa kraeves, at de indgaar blandt de faktorer, der har faaet myndigheden til at udstede akten . Med andre ord, der maa vaere en aarsagssammenhaeng mellem det kendskab, institutionen har til sagsoegernes situation, og den trufne foranstaltning" ( 10 ) ( min understregning ).

5 . For nu at komme tilbage til det foreliggende tilfaelde maa man frem for alt konstatere, at da den omstridte forordning blev udstedt den 30 . juni 1988, var retsaktens adressater ikke nogen begraenset kreds, der var velkendt af Kommissionen .

Som det ofte er tilfaeldet i sager om suspension af udstedelse af attester med forudfastsaettelse, havde den anfaegtede forordning retsvirkninger ikke alene for ansoegninger, der allerede var indgivet, men ogsaa for ansoegninger som ikke var, men som havde kunnet indgives efter 30 . juni 1988 .

Den omstridte forordning vedroerte nemlig attester, som ellers havde skullet udstedes mellem den 1 . og 7 . juli 1988 . Henset til, at der skulle gaa tre hverdage mellem ansoegningens indgivelse og attestens udstedelse, ses det, at i naervaerende tilfaelde angik suspensionen ikke alene ansoegninger, der var indgivet de sidste dage i juni maaned 1988, men ogsaa ansoegninger, som havde kunnet indgives efter den 30 . juni 1988, det vil sige fredag den 1 . juli og mandag den 4 . juli 1988 ( til hvilke attesterne havde skullet udstedes henholdsvis onsdag den 6 . og torsdag den 7 . juli 1988, saafremt suspensionen ikke var blevet indfoert ).

6 . Hertil har sagsoegerne indvendt, at det beror paa en ren fiktion at tro, at forordningen ogsaa ville faa virkninger efter den 30 . juni 1988 .

Herfor anfoerer de to grunde . For det foerste har de understreget, at det er i strid med praksis i branchen at indgive ansoegninger i begyndelsen af maaneden . For det andet havde den omstridte forordning til formaal at standse spekulationen, men dette skulle aabenbart kun gaelde for ansoegninger, der indgives efter den 1 . juli . Med virkning fra dette tidspunkt var stoettebeloebet blevet nedsat i medfoer af Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1895/88 ( 11 ) til et korrekt niveau ( som skal afspejle forskellen mellem verdensmarkedsprisen og faellesmarkedsprisen paa toerret foder ). Foelgelig kunne ansoegninger, der blev indgivet efter 1 . juli - forudsat det overhovedet blev tilfaeldet - under ingen omstaendigheder faa spekulationskarakter, hvorfor de ikke burde have vaeret omfattet af suspensionen . Af disse omstaendigheder har sagsoegerne sluttet, at den anfaegtede forordning i virkeligheden kun vedroerte de ansoegninger, der var indgivet indtil 30 . juni, og saaledes en velafgraenset personkreds, selv om den ikke var formuleret saaledes .

Denne argumentation er ikke overbevisende, finder jeg .

Hvad for det foerste angaar det forhold, at branchens praksis skulle gaa ud paa at indgive ansoegningerne i begyndelsen af maaneden, saa er der efter min mening tale om et forhold af helt tilfaeldig karakter, som ikke kan paavirke den paagaeldende retsakts natur .

Hvad dernaest angaar det forhold, at de ansoegninger, der muligvis havde kunnet indgives fra 1 . juli, ikke var spekulative, saa staar vi over for en betragtning, som kun kan efterproeves efterfoelgende . Paa det tidspunkt, da forordningen blev udstedt, det vil sige paa et tidspunkt med tydelige svingninger i priserne paa det omhandlede marked, var Kommissionen ikke i stand til med absolut sikkerhed at forudse, om den med virkning fra 1 . juli besluttede aendring af stoettebeloebet ville vaere tilstraekkelig . Medens man ventede paa, at situationen skulle blive mere klar og mere stabil, var det hensigtsmaessigt at ophaeve forudfastsaettelsen i den maksimalt tilladte varighed, det vil sige i 7 dage . Jeg tror dog ikke, at man kan forsvare den opfattelse, at suspensionen udelukkende skulle gaa paa ansoegninger indgivet indtil 30 . juni . Tvaertimod, suspensionen skulle ogsaa vedroere ansoegninger, der blev indgivet senere, og hvis spekulative karakter foerst efterfoelgende kunne fastslaas med sikkerhed .

Det er korrekt, at der ikke blev indgivet nogen ansoegning efter den 1.juli . Men det er kun foelgen af suspensionen indtil 7 . juli . De erhvervsdrivende, som havde faaet kendskab til suspensionen, havde nemlig ingen grund til at indgive nogen ansoegning, som ikke foerte til noget praktisk resultat . Denne omstaendighed taler dog ikke imod - snarere bekraefter den -- at suspensionen skulle gaelde, ikke alene for allerede indgivne ansoegninger ( som Kommissionen kun kendte som en samlet maengde ), men ogsaa, i det mindste potentielt, for ansoegninger, som havde kunnet indgives paa et senere tidspunkt .

Dertil kommer endnu en betragtning . Suspensionsforordningen, udstedt den 30 . juni, blev offentliggjort den foelgende dag . Det var altsaa foerst den 1 . juli, at de erhvervsdrivende kunne faa kendskab til suspensionen . Foelgelig skulle forordningen ogsaa finde anvendelse paa ansoegninger, der var indgivet til de nationale myndigheder den 30 . juni ( det vil sige paa et tidspunkt, hvor stoettebeloebet endnu ikke var blevet nedsat ), og som Kommissionen faktisk ikke kunne have kendskab til, da den indfoerte suspensionen .

Jeg mener altsaa ikke, at man kan antage, at forordningen om suspension vedroerte en begraenset og velkendt personkreds . Tvaertimod forekommer det mig, at forordningen skulle have virkninger over for alle og enhver i den paagaeldende sektor, der saaledes ikke kunne bestemmes paa tidspunktet for aktens udstedelse .

7 . Det anfoerte maa vaere tilstraekkeligt til at antage, at den omstridte forordning ikke kan betragtes som en samling af beslutninger, som fysiske og juridiske personer kan anfaegte ad rettens vej i medfoer af artikel 173, stk . 2 .

Men endnu en overvejelse er efter min opfattelse afgoerende .

Jeg mener nemlig, at helt uafhaengig af forordningens saerlige virkninger, er det i al almindelighed dens baggrund og formaal, der foerer til, at man maa anerkende dens forordningskarakter .

Suspension af forudfastsaettelser udgoer en markedsregulerende foranstaltning ikke blot i det tilfaelde, som omhandles i naervaerende sag . Suspensionens formaal er at forhindre, at ordningen med forudfastsaettelse ( af stoette eller en anden fordel ), hvor den oekonomiske udvikling tager en unormal retning, udnyttes til rent spekulative formaal, og saaledes til andre formaal end dem, hvortil den er blevet indfoert .

Suspensionen udgoer altsaa slet ikke nogen reaktion paa individuelle ansoegninger om forudfastsaettelse, ja langt mindre end en beslutning i forhold til disse . Naar hjemmelsbestemmelserne for Kommissionens bemyndigelse til at suspendere i almindelighed bestemmer, at bemyndigelsen kan udoeves, "navnlig" naar den i ansoegningerne om forudfastsaettelse af stoette anfoerte maengde ikke synes at staa i rimeligt forhold til den normale afsaetning paa markedet ( jfr . for denne sags vedkommende artikel 12 i forordning ( EOEF ) nr . 1417/78 ), saa er grunden den, at en eksorbitant stor maengde ansoegninger udgoer et saerlig staerkt indicium for spekulation og altsaa for, at forholdene paa markedet ikke er normale . Men selv om der ikke foreligger et unormalt stort antal ansoegninger, er der intet til hinder for, at Kommissionen beslutter en suspension, forudsat selvfoelgelig at markedsforholdene goer det berettiget . Inden for den paagaeldende sektor kan Kommissionen f.eks ., naar den konstaterer en uventet stigning i verdensmarkedsprisen paa toerret foder, beslutte, endog praeventivt, at suspendere forudfastsaettelsen, det vil sige foer ansoegninger af spekulativ karakter er begyndt at indgaa til de nationale myndigheder .

Hvad der goer en suspension berettiget er altsaa alene en aendring af ligevaegten paa markedet men ikke fremsaettelse af individuelle ansoegninger fra de erhvervsdrivende .

Under denne synsvinkel bliver situationen i naervaerende sag helt anderledes end situationen i den allerede naevnte International Fruit-sag . I sidstnaevnte sag fulgte det af grundforordningerne, at medlemsstaterne ugentligt skulle informere Kommissionen om de maengder, for hvilke der var blevet soegt om importlicens, og at Kommissionen skulle bedoemme situationen og beslutte, om der skulle udstedes licenser paa grundlag af disse meddelelser . I sagen omfattede den af Kommissionen trufne foranstaltning ( der var tale om en beskyttelsesforanstaltning ) ikke blot - som naevnt - en bestemt naermere afgraenset gruppe virksomheder, men det var i foerste raekke de af disse virksomheder indgivne ansoegninger om importlicens ( i saerdeleshed den samlede maengde ), som Kommissionen i allerhoejeste grad lagde vaegt paa, da den skulle udforme indholdet af beskyttelsesforanstaltningen . I sagen forelaa der altsaa en aarsagssammenhaeng mellem de fremsatte ansoegninger om importlicenser og beskyttelsesforanstaltningen . Foranstaltningen havde dog - som Domstolen anfoerte - ikke nogen almengyldig karakter, men maatte anses som et bundt af beslutninger, som vedroerte den enkelte ansoeger individuelt .

I forhold hertil maa man sige, at denne aarsagssammenhaeng ikke foreligger i naervaerende sag, da suspensionen af forudfastsaettelsen logisk set - som det foelger af grundforordningen - er forbundet med en bedoemmelse af situationen paa markedet og ikke noedvendigvis med bedoemmelsen af de indgivne ansoegninger om forudfastsaettelse .

Jeg mener derfor som konklusion, at forordninger om suspension, som den her omhandlede, maa betragtes som foranstaltninger med retsanordnende karakter, der paa grund af deres baggrund og maalsaetning finder anvendelse paa abstrakt og generelt definerede retssituationer uafhaengig af, om de har retsvirkninger baade for allerede indgivne ( og derfor bestemte ) ansoegninger og for eventuelt fremtidige ansoegninger .

Dette resultat bekraeftes i oevrigt ogsaa af en tidligere dom, der kan sammenlignes med naervaerende sag . Jeg mener hermed Moksel-sagen ( 12 ), hvor Domstolen afviste et annullationssoegsmaal til efterproevelse af en forordning om ophaevelse af forudfastsaettelse af eksportrestitutioner i oksekoedssektoren med foelgende begrundelse :

"Det foelger herefter af formaalet med den omtvistede akt, at den faellesskabsretlige sammenhaeng, hvori den indgaar, samt af dens art, at forordningen er almengyldig, herefter maa den af Kommissionen fremfoerte indsigelse tages til foelge, for saa vidt den vedroerer den annullationspaastand, som er rettet mod forordning nr . 3318/80 ."

Jeg mener derfor, at den foreliggende sag skal afvises .

8 . Tillad mig endnu en sidste betragtning .

Der er inden for forskellige markedssektorer hjemmel til at suspendere forudfastsaettelsen i forskellige tilfaelde ( forarbejdningsstoette, eksportrestitutioner m.v .). Ogsaa selv om de konkrete omstaendigheder kan aendre sig fra tilfaelde til tilfaelde, gaar suspensionsforordningens funktioner og vaesentlige kendetegn dog igen . I alle tilfaelde skal man nemlig inden for faa dage ( mellem ansoegningens indgivelse og udstedelsen af den paagaeldende attest ) efterproeve, om markedssituationen er blevet aendret i en grad, at forudfastsaettelsen maa suspenderes for et bestemt tidsrum .

Ikke sjaeldent bliver disse forordninger anfaegtet . Det sker baade i medfoer af den praejudicielle procedure men ogsaa ved direkte soegsmaal, som vi har set det i denne sag og i den foernaevnte Moksel-sag .

Det forekommer mig derfor vigtigt, at Domstolen goer det helt klart, hvilken retsvej der maa foelges, hvis man oensker at anfaegte en suspensionsforordning, om der skal anlaegges annullationssoegsmaal efter artikel 173, eller om ugyldigheden maa anfaegtes ved de nationale retter i en sag til efterproevelse af de konkrete nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, hvor man saa kan fremsaette anmodning om, at retten forelaegger spoergsmaalet om gyldigheden af suspensionsforordningen til praejudiciel afgoerelse for Domstolen .

Af de anfoerte grunde mener jeg, at den sidste loesning maa foretraekkes . Jeg mener desuden, at hensynet til at undgaa enhver usikkerhed i fremtiden medfoerer, at Domstolen maa bekraefte sin afgoerelse i Moksel-sagen og saaledes i foerste raekke efterproeve naturen af den anfaegtede foranstaltning ud fra dens baggrund og maalsaetning . Disse synspunkter kan i almindelighed anvendes paa alle suspensionsforordninger, uafhaengig af den sektor de gaelder for .

Selv om det er en vaesentlig faktor i naervaerende sag, at den anfaegtede forordning ikke - som vi har set - vedroerer en begraenset og kendt gruppe af erhvervsdrivende, er dette i sig selv en tilfaeldig omstaendighed, der saaledes ikke er egnet som generelt kriterium ved bedoemmelsen af, hvilken karakter ( forordning eller ikke ) suspensionsforordninger har i al almindelighed . Forholdet er derfor ikke noget sikkert holdepunkt for de beroerte erhvervskredse, eftersom disse muligt heller ikke er i stand til at bedoemme, om en suspensionsforordning, paa det tidspunkt den udstedes, vedroerer en begraenset kreds ( numerus clausus ) af adressater eller ej .

9 . Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at afvise sagen og at paalaegge sagsoegerne sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) EFT L 168 af 1.7.1988, s . 111 .

( 2 ) EFT L 171 af 28.6.1978, s . 1 .

( 3 ) EFT L 179 af 1.7.1978, s . 10 .

( 4 ) EFT L 210 af 1.8.1987, s . 63 .

( 5 ) Se herved senest dom af 29 . juni 1989 i de forenede sager 250/86 og 11/87 ( RAR, Sml . s . 0000, praemis 6-9 ); se ogsaa dom af 24 . februar 1987 i sag 26/86 ( Deutz und Geldermann, Sml . s . 941, praemis 6-9 ) og dom af 6 . oktober 1982 i sag 307/81 ( Alusuisse, Sml . s . 3463, praemis 7, 8 og 11 ).

( 6 ) Dom af 13 . maj 1971 i de forenede sager 41-44/70 ( International Fruit, Sml . 1971, s . 86 ).

( 7 ) Dom af 18 . november 1975 i sag 100/74 ( CAM, Sml . s . 1393 ).

( 8 ) Dom af 3 . maj 1978 i sag 112/77 ( Toepfer, Sml . s . 1021 ).

( 9 ) Barav, A . og Vandersanden, G .: Contentieux communautaire, Bruylant, Bruxelles, 1977, s . 172 .

( 10 ) Waelbroeck, M .: Rev . int . jur . belge, 1971, s . 533 .

( 11 ) EFT L 168 af 1.7.1988, s . 73 .

( 12 ) Dom af 25 . marts 1982, Moksel ( 45/81, Sml . s . 1129 ).