Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 28. juni 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - TRAKTATBRUD - FORSKELSBEHANDLING PAA GRUNDLAG AF NATIONALITET - ADGANG TIL FAGUNDERVISNING. - SAG 42/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 05445



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Under denne sag har Kommissionen i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 paastaaet Belgien doemt for traktatbrud under henvisning til den maade, hvorpaa landet behandler statsborgere fra andre medlemsstater, bortset fra Luxembourg, i forbindelse med fastsaettelsen af stoerrelsen af offentlige bevillinger og antallet af stillinger ved hoejere laereanstalter uden for universitetsomraadet .

De relevante bestemmelser findes i artikel 2 i kongelig anordning af 21 . juli 1982, som aendret ved artikel 1 i kongelig anordning af 12 . juli 1984 . I sin aendrede affattelse bestemmer artikel 2, at kun visse kategorier af udenlandske studerende, Luxembourgske statsborgere dog undtaget, tages i betragtning ved fastsaettelsen af bevillinger til statstilskud og personaleudgifter . Af de ti kategorier opfoert i litra b)-k ) i artikel 2, stk . 1, afsnit 2, var de foerste ni snaevert afgraensede ( og omfattede boern, hvis foraeldre eller vaerge er belgiske statsborgere eller bosiddende i Belgien, og studerende, som selv arbejder, eller hvis aegtefaelle arbejder i Belgien ), og den tiende i litra k ) var en restkategori af "andre ". Studerende omfattet af litra k ) kunne imidlertid kun indgaa i beregningsgrundlaget i et antal svarende til 2% af de belgiske studerende, som var taget i betragtning for den paagaeldende institution i det foregaaende akademiske aar .

Denne retsstilling blev ikke aendret ved loven af 21 . juni 1985, som Domstolen er bekendt med fra sag 293/85, Kommissionen mod Belgien ( dom af 2 . februar 1988, Sml . s . 305 ), og som ophaevede det saerlige indskrivningsgebyr ( det saakaldte "minerval ") for visse kategorier af udenlandske studerende . Forholdet var det, at lovens artikel 64 i lov af 7 . juli 1970 - om opbygningen af hoejere uddannelser - indsatte en artikel 9a, som udtrykkeligt bestemte, at hoejere laereanstalter ville kunne afvise at optage studerende, der ikke indgik i finansieringens beregningsgrundlag . Denne regel blev ikke udtrykkeligt naevnt i Kommissionens begrundede udtalelse til den belgiske regering af 25 . juli 1986 eller i dens aabningsskrivelse af 15 . november 1985, hvori den udbad sig Belgiens bemaerkninger til de paastaaede retsstridige forhold; imidlertid omtalte Kommissionen udtrykkeligt risikoen for, at studerende fra medlemsstaterne blev naegtet adgang til undervisningen ved saadanne laereanstalter i Belgien, en risiko, som ifoelge Kommissionen allerede var realiseret .

Det er Kommissionens opfattelse, at en saadan aktuel eller potentiel afvisning afskaerer statsborgere inden for Faellesskabet, som alene rejser til Belgien for at studere dér, fra en rettighed, der tilkommer dem ifoelge Traktatens artikel 7 i forbindelse med artikel 128, saaledes som artikel 7 blev fortolket af Domstolen i sag 293/83, Gravier mod byen Liège ( Sml . 1985, s . 593 ). Desuden vil boern af vandrende arbejdstagere kunne afskaeres fra rettigheder ifoelge artikel 12 i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 ( EFT 1968 II, s . 467 ), som bestemmer foelgende : "Saafremt en statsborger i en medlemsstat er eller har vaeret beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade, har hans boern, hvis de er bosat paa denne medlemsstats omraade, adgang til almindelig undervisning, laerlingeuddannelse og faglig uddannelse paa samme vilkaar som statsborgere i denne stat ". Boern af afdoede vandrende arbejdstagere udleder deres ret efter artikel 12 i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 1251/70 ( EFT 1970 II, s . 348 ), som i artikel 3, stk . 1, fastsaetter : "En arbejdstagers familiemedlemmer ... som bor sammen med denne paa en medlemsstats omraade, har ret til fortsat at blive boende der ... og de har ogsaa denne ret efter arbejdstagerens doed ". I artikel 7 siges det : "Retten til ligebehandling, som fastsat i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, gaelder ogsaa for personer, som omfattes af denne forordning ".

Paa intet tidspunkt foer eller efter sagsanlaegget har Belgien bestridt Kommissionens grundlaeggende synspunkt . Den belgiske regering har blot anfoert, at loven ville blive aendret . Det fremgaar, at visse aendringer blev foretaget ved kongelig anordning af 6 . november 1987, og at yderligere aendringer paataenkes vedtaget . Foerst i retsmoedet gav regeringen udtryk for - uden dog at bestride traktatbruddet - at Kommissionens paatale ikke burde tage sigte paa artikel 2 i 1982-anordningen men paa de bestemmelser, der indeholder hjemmel til at afvise studerende uden for beregningsgrundlaget . Hvis dette argument havde kunnet paakendes, hvilket det ikke kan, ville jeg ikke have lagt det til grund, da risikoen for afvisning som allerede naevnt var omtalt i den begrundede udtalelse .

Vedroerende sagens realitet skal jeg anfoere, at Kommissionens paastande i det vaesentlige bygger paa Gravier-sagen, hvori Domstolen fastslog, at "vilkaarene for adgang til faglig uddannelse henhoerer under Traktatens anvendelsesomraader" ( praemis 25 ), og at "paalaeggelsen af en afgift, et indskrivningsgebyr eller en studieafgift som betingelse for adgangen til at foelge faglig undervisning for studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, mens en tilsvarende afgift ikke paalaegges indenlandske studerende, udgoer en forskelsbehandling, som udoeves paa grundlag af nationalitet, og som er forbudt ved Traktatens artikel 7" ( praemis 26 ).

De i denne sag omtvistede regler diskriminerer klart paa grundlag af nationalitet, og staevningen tager sigte paa saadanne hoejere laereanstalter i Belgien uden for universitetsomraadet, som tilbyder faglig uddannelse efter den definition, der gives i Gravier-dommens praemis 30 .

Angaar de anfaegtede bestemmelser "betingelser for adgang" til denne uddannelse? I Gravier-sagen lagde Domstolen vaegt paa, at "problemet ikke bestaar i, hvorledes undervisningen tilrettelaegges eller finansieres, men alene deri, at der er indfoert en oekonomisk hindring for adgangen til uddannelsen" ( praemis 18 ), og at "undervisningssystemet og uddannelsespolitiken ikke som saadan hoerer til de omraader, som ifoelge Traktaten henhoerer under faellesskabsinstitutionernes kompetence" ( praemis 19 ). Det antoges dog, at "adgangen til og deltagelse i undervisning samt ansaettelse i laerlingestillinger, saerligt naar det drejer sig om faglig uddannelse, ikke (( er )) forhold, som falder uden for faellesskabsretten" ( s . st .). Domstolen har hermed opstillet en sondring mellem paa den ene side en uddannelses tilrettelaeggelse og finansiering og adgangen til den paa den anden side .

Naervaerende sag vedroerer ikke en direkte oekonomisk hindring for adgangen som i Gravier-dommen og i sag 152/82 Forcheri mod Belgien, Sml . 1983, s . 2323 . Forholdet er imidlertid det, at hvis gebyret ikke kan afkraeves studerende inden for Faellesskabet, og der ikke kan kompenseres andetsteds fra, kan det maaske blive oekonomisk umuligt for laereanstalten at tilbyde studerende inden for Faellesskabet plads, naar 2%-graensen er naaet . Kommissionen haevder i det vaesentlige, at faellesskabsretten - uanset at uddannelsesstruktur og uddannelsespolitik, herunder finansieringsspoergsmaal, er medlemsstaternes domaene - forlanger, at medlemsstaterne ikke tilrettelaegger finansieringen af faglig uddannelse paa en saadan maade, at deres egne statsborgere uden talmaessig begraensning kan soege den paagaeldende uddannelse, mens der i praksis herved indfoeres en talmaessig graense for andre medlemslandes statsborgere, som kan soege uddannelsen .

I sag 39/86, Lair mod Universitaet Hannover ( dom af 21 . juni 1988, Sml . s . 0000 ), statuerede Domstolen, at stoette, der ydes til underhold og uddannelse, ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for Traktatens artikel 7, hvorimod den henhoerer dels under uddannelsespolitikken, der ikke som saadan er underlagt faellesskabsinstitutionernes kompetence, jfr . Gravier-dommen, dels under socialpolitikken, der er omfattet af medlemsstaternes kompetence i det omfang, hvori Traktaten ikke indeholder saerlige bestemmelser derom ( jeg skal henvise til de forenede sager 281, 283 til 285 og 287/65, Forbundsrepublikken Tyskland m . fl . mod Kommissionen, dom af 9 . juli 1987, Sml . s . 3203, se saerlig praemis 14; desuden antoges det, at Gravier-princippet kun kan gaelde stoette, hvis formaal er at daekke indskrivningsgebyrer eller studieafgifter, hvis betaling er en betingelse for adgang til undervisningen ( jfr . dommens praemisser 14 og 15 ). Denne dom blev bekraeftet i sag 197/86 Brown mod Secretary of State for Scotland, dom af 21 . juni 1988, Sml . s . 0000, som angik en medlemsstats betaling af saavel studieafgifter som stoette til de studerendes underhold; Domstolen antog, at kun foerstnaevnte er omfattet af Traktatens artikel 7 .

Denne sag adskiller sig fra sagerne om frk . Lair og hr . Brown . De blev ikke afskaaret fra at foelge deres undervisning paa grund af de relevante nationale bestemmelser, selv om de delvis skulle baere de omkostninger, som staten havde i forbindelse med indenlandske studerende . I forbindelse med de her i sagen omtvistede belgiske regler er der imidlertid risiko for, at studerende inden for Faellesskabet fuldstaendig udelukkes fra undervisningen .

Det kan haevdes, at de belgiske regler angaar finansieringen af uddannelserne og derfor ikke er omfattet af bestemmelserne i Traktatens artikel 7, ikke mindst fordi Lair - og Brown-sagerne viser, at ikke alle tiltag, der staar i forbindelse med tilbuddet om faglig uddannelse, noedvendigvis skal vaere de samme for ud - og indlaendinge .

Jeg finder imidlertid, at 2%-begraensningen er en "oekonomisk hindring for adgangen til uddannelse" efter betydningen i Gravier-dommen . Hvis der ikke er fastsat finansieringsregler for EF-borgere over de 2%, vil et antal studerende ud over denne procentdel rent faktisk blive udelukket fra adgang paa grundlag af deres nationalitet . Hvis det antages, at en oekonomisk hindring, som goer det vanskeligere for den studerende inden for Faellesskabet at faa adgang til faglig uddannelse, er retsstridig, maa det saa meget desto mere gaelde for tiltag, som fuldstaendig udelukker dem . Den omhandlede forskrift forekommer mig at befinde sig i en anden kategori end den, som indeholder regler om underholdsstipendier; den del af medlemsstaternes oekonomiske politik, som paavirker adgangen til uddannelse, maa ikke vaere saaledes indrettet, at der i praksis herved indfoeres forskelsbehandling over for EF-borgere paa grundlag af disses nationalitet . Jeg finder derfor Kommissionens foerste klagepunkt begrundet .

Hvad angaar Kommissionens andet klagepunkt, gaelder det, at artikel 12 i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 for boern af vandrende arbejdstagere fastsaetter en ret til adgang paa de samme betingelser, der regulerer adgangen for modtagerstatens borgere til de uddannelsesformer, som opregnes . Visse grupper af saadanne boern er ikke udtrykkelig daekket af litra a)-j ) i artikel 2, stk . 1, afsnit 2, i den aendrede 1982-anordning . Navnlig er der ikke fastsat regler for i Belgien bosiddende boern af vandrende arbejdstagere, der ikke laengere bor i Belgien, eller som er afgaaet ved doeden .

I sagen Casagrande mod Landeshauptstadt Muenchen ( Sml . 1974, s . 773 ) fortolkede Domstolen artikel 12 saaledes, at den "ikke alene omfatter reglerne om adgang til undervisningen men ogsaa de generelle foranstaltninger, der skal lette deltagelsen i denne" ( praemis 15 ); Domstolen henviste til artikel 12, stk . 2 - ifoelge hvilken medlemsstaterne skal fremme "bestraebelser, der goer det muligt for disse boern paa de bedst mulige vilkaar at foelge undervisningen" - og antog, at den "tilsigter at fremme specielle bestraebelser paa at sikre, at de paa lige fod kan drage fordel af undervisningen og de disponible uddannelsesmidler" ( s . st .).

Belgien har efter min opfattelse ikke opfyldt sine forpligtelser ifoelge denne artikel, da Belgien ikke saerlig har reguleret forholdene for visse af de af artiklen omfattede personer, saaledes at de er placeret i restkategorien i litra k ) i den relevante nationale regel; hermed risikerer en del af dem at blive afvist fra den paagaeldende undervisning .

Jeg mener derfor, at der boer gives Kommissionen medhold i det hele, og at Belgien boer betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .