Sag T-326/07

Cheminova m.fl.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Plantebeskyttelsesmidler — aktivstoffet »malathion« — manglende optagelse i bilag I til direktiv 91/414/EØF — annullationssøgsmål — søgsmålskompetence — formalitet — vurderingsprocedure — EFSA’s vurdering — ulovlighedsindsigelse — artikel 20 i forordning (EF) nr. 1490/2002 — fremlæggelse af nye undersøgelser — artikel 8, stk. 2 og 5, i forordning (EF) nr. 451/2000 — berettiget forventning — proportionalitet — ligebehandling — princippet om god forvaltningsskik — ret til kontradiktion — subsidiaritetsprincippet — artikel 95, stk. 3, EF samt artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414«

Rettens dom (Ottende Afdeling) af 3. september 2009 II ‐ 2692

Sammendrag af dom

Processuelle regler finder umiddelbar anvendelse til forskel fra materielretlige fællesskabsregler, der normalt fortolkes således, at de ikke omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen. Bestemmelserne i forordning nr. 1490/2002 om yderligere bestemmelser for iværksættelsen af tredje fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, og om ændring af forordning nr. 451/2000, hvorefter Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet skal inddrages i proceduren for vurdering af aktive stoffer, er processuelle regler, som finder umiddelbar anvendelse, uden at det skal begrundes nærmere i forordning nr. 1490/2002. Det kan følgelig ikke være ulovligt at lade de nye bestemmelser i artikel 8 i forordning nr. 451/2000 om de nærmere bestemmelser for iværksættelsen af anden og tredje fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, gælde umiddelbart for igangværende vurderingsprocedurer for aktive stoffer. (jf. præmis 78-80)

Som det fremgår af dets femte, sjette og niende betragtning, har direktiv 91/414 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler til formål at fjerne hindringer for samhandelen med plantebeskyttelsesmidler og samtidig sikre et højt niveau for beskyttelse af miljøet samt menneskers og dyrs sundhed. Der bør i den forbindelse indrømmes Kommissionen et vidt skøn med henblik på en effektiv opfyldelse af det formål, den skal opfylde, og under hensyn til de komplicerede tekniske vurderinger, den skal foretage. Udøvelsen af denne beføjelse er dog ikke unddraget domstolskontrol. Fællesskabets retsinstanser skal således ved udøvelsen af deres kontrol efterprøve, om formforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, som Kommissionen har lagt til grund, er materielt rigtige, og om der er begået en åbenbar fejl i vurderingen af de faktiske omstændigheder eller er begået magtfordrejning. (jf. præmis 106 og 107)

I den ordning, der er indført ved forordning nr. 451/2000 om de nærmere bestemmelser for iværksættelsen af anden og tredje fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, er det således anmelderen, der er hovedansvarlig for at kontrollere, om dossieret vedrørende det omhandlede aktivstof er fuldstændigt. Resuméet skal nemlig ifølge artikel 6, stk. 2, litra d), i den pågældende forordning indeholde »anmelderens kontrol af, at dossieret er fuldstændigt«. Det bekræftes i forordningens artikel 7, stk. 1, litra a), hvorefter den rapporterende medlemsstat skal behandle dossiererne og vurdere »anmeldernes kontrol af, om dossiererne er fuldstændige«. Det forhold, at den rapporterende medlemsstat har erklæret et dossier fuldstændigt i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 451/2000, sikrer derfor ikke nødvendigvis, at det indeholder alle de oplysninger, som den rapporterende medlemsstat, Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) og Kommissionen behøver for at kunne vurdere det omhandlede aktive stofs »skadelige virkninger« som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Den rapporterende medlemsstat vil i denne forbindelse betragte et dossier, som indeholder de undersøgelser og rapporter, der er angivet i artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 451/2000, som fuldstændigt, hvilket dog ikke udelukker, at der kan mangle data, som er nødvendige for, at den rapporterende medlemsstat og/eller EFSA kan foretage den videnskabelige vurdering af det omhandlede aktive stof. Det bestemmes derfor i artikel 8, stk. 2 og 5, i forordning nr. 451/2000, at den rapporterende medlemsstat og EFSA kan anmode anmelderne om at fremlægge yderligere data, der er nødvendige til belysning af dossieret. Da anmelderen skal sikre sig, at det fremlagte dossier er fuldstændigt, giver forordningens artikel 8, stk. 2 og 5, imidlertid ikke denne ret til at supplere sit dossier på eget initiativ. (jf. præmis 154 og 155)

Artikel 5, stk. 1, litra b), i direktiv 91/414 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler bestemmer, at for at et stof kan optages i direktivets bilag I, skal det på grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden kunne forventes, at det hverken har nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, som fastsat i dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iv) og v), at benytte plantebeskyttelsesmidler, der indeholder det omhandlede aktive stof, efter en anvendelse, der er i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis. En fortolkning af denne bestemmelse, sammenholdt med forsigtighedsprincippet, indebærer, når det drejer sig om menneskers sundhed, at forekomsten af tungtvejende indicier, som uden at fjerne den videnskabelige usikkerhed gør det muligt med rimelighed at tvivle på et stofs uskadelighed, i princippet er til hinder for optagelsen af stoffet i bilag I til direktiv 91/414. Forsigtighedsprincippet har nemlig til formål at forebygge potentielle risici. (jf. præmis 165 og 166)

Det kan ikke udledes af henvisningen i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler til »den foreliggende tekniske og videnskabelige viden«, at virksomheder, der har anmeldt et aktivt stof, og som risikerer, at det besluttes ikke at optage dette stof i bilag I til samme direktiv, skal have adgang til at fremlægge nye undersøgelser og data, så længe der er usikkerhed om stoffets uskadelighed. En sådan fortolkning af bestemmelsen ville stride mod det formål om et højt beskyttelsesniveau i forhold til miljøet og menneskers og dyrs sundhed, som ligger til grund for artikel 5, stk. 1, for så vidt som den ville svare til at indrømme den part, der anmelder et aktivt stof, og som for det første har bevisbyrden for dens uskadelighed og for det andet har det bedste kendskab til det omhandlede stof, ret til at nedlægge veto mod en eventuel beslutning om ikke at optage dette stof i bilag I til direktiv 91/414. (jf. præmis 169)

Enhver borger, hos hvem Fællesskabets administration har givet anledning til begrundede forhåbninger ved at afgive præcise løfter, kan påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende og stamme fra pålidelige og troværdige kilder. Omvendt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter. I forbindelse med den procedure for vurdering af et aktivt stof med henblik på at optage eller ikke at optage det i bilag I til direktiv 91/414 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, der er fastsat i artikel 8 i forordning nr. 451/2000 om de nærmere bestemmelser for iværksættelsen af anden og tredje fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, gælder, at selv om det antages, at Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) eller Kommissionen afgiver præcise løfter om, at der vil blive taget hensyn til en ny test, vil disse løfter ikke kunne skabe en berettiget forventning hos anmelderen, da det udtrykkeligt fremgår af artikel 8, stk. 2 og 5, i forordning nr. 451/2000, at det i princippet ikke er tilladt at fremlægge nye undersøgelser, efter at den rapporterende medlemsstat, henholdsvis EFSA har påbegyndt vurderingen af det aktive stof. Kun forsikringer, der er i overensstemmelse med gældende regler, vil således kunne skabe en berettiget forventning. (jf. præmis 179, 180 og 186)

Proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet og nødvendigt med henblik på at virkeliggøre de lovlige formål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og således at der, når der kan vælges mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst indgribende foranstaltning, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. På landbrugsområdet sker den retslige prøvelse af proportionalitetsprincippet imidlertid på en særlig måde, idet Domstolen og Retten har givet fællesskabslovgiver en skønsfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved artikel 34 EF — 37 EF på dette område. Det er følgelig kun, såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, at en sådan foranstaltning vil kunne kendes ulovlig. (jf. præmis 194 og 195)

Selv under antagelse af, at den frist på et år, der er fastsat i artikel 8, stk. 7, i forordning nr. 451/2000 om de nærmere bestemmelser for iværksættelsen af anden og tredje fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, for Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet til at vurdere den rapporterende medlemsstats udkast til vurderingsrapporten og afgive udtalelse om, hvorvidt det aktive stof kan forventes at opfylde sikkerhedskravene i direktiv 91/414, er bindende, påvirker overskridelsen af denne frist dog kun lovligheden af en beslutning, hvis det godtgøres, at denne beslutning kunne have fået et andet indhold, såfremt fejlen ikke var begået. (jf. præmis 207 og 208)

Artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/414 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler gør det muligt at optage stoffer, som ikke opfylder kravene i samme direktivs artikel 5, stk. 1, ved at opstille visse begrænsninger, som forhindrer de problematiske anvendelser af det omhandlede stof. Selv om medlemsstaterne kan tillægges en vis rolle i forbindelse med de fastsatte begrænsninger, er det dog stadig sådan, at den endelige vurdering af det aktive stofs overensstemmelse med kravene i det nævnte direktivs artikel 5, stk. 1, alene henhører under fællesskabsinstitutionerne. Selv om artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/414 bringes i anvendelse, påhviler det således Kommissionen og i givet fald Rådet at påvise uden enhver rimelig tvivl, at begrænsningerne for anvendelsen af det omhandlede stof gør det muligt at sikre en anvendelse af stoffet, som er i overensstemmelse med kravene i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414. (jf. præmis 260)