Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 21. januar 1999. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Direktiv 91/157/EØF om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer - Medlemsstats undladelse af at udarbejde programmer i henhold til direktivets artikel 6. - Sag C-347/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-00309



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Medlemsstater - forpligtelser - gennemfoerelse af direktiver - manglende gennemfoerelse - begrundelse - ulovlig

(EF-traktaten, art. 169)

2 Tilnaermelse af lovgivningerne - batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer - direktiv 91/157 - medlemsstaternes pligt til at udarbejde saerlige programmer med henblik paa at naa bestemte maal - raekkevidde

(Raadets direktiv 91/157, art. 6)

Sammendrag

1 En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes.

2 Direktiv 91/157 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer, paalaegger i artikel 6 medlemsstaterne med henblik paa at naa dets maal at udarbejde programmer og siden at kontrollere og ajourfoere dem regelmaessigt.

Det er i den forbindelse vaesentligt, at medlemsstaterne, der har en saadan forpligtelse, meddeler Kommissionen de handlinger, som de paataenker at traeffe bestemmelse om og udfoere inden for de beroerte omraader. Det er foerst efter en gennemgang af disse kvantitative og tidsmaessige praeciseringer, at Kommissionen kan vurdere, om de paataenkte foranstaltninger i henhold til direktivet faktisk bidrager til at gennemfoere programmerne, der skal virkeliggoere direktivets maal.

Det foelger af ordlyden af artikel 6 og direktivets generelle opbygning, at de forskellige problemer i forbindelse med saerligt affald som batterier og akkumulatorer skal loeses inden for en praecis tidsplan. Selv om der i forhold til direktivets maal er opnaaet visse resultater inden udloebet af direktivets frist for gennemfoerelse af programmerne, fritager dette ikke en medlemsstat fra at udarbejde programmerne.

Det kan ikke anses for at vaere programmer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, at der er truffet positive foranstaltninger i overensstemmelse med maalene i direktivets artikel 6, stk. 1, idet disse kun udgoer en raekke regulerende indgreb eller enkeltstaaende handlinger, som ikke har karakter af planlaegning og strukturering med henblik paa at naa maalene.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. oktober 1997 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i Raadets direktiv 91/157/EOEF af 18. marts 1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (EFT L 78, s. 38), idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet og/eller givet underretning om alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne bestemmelse.

2 Det bestemmes i direktivets artikel 1, at »formaalet med dette direktiv er at gennemfoere en indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om nyttiggoerelse og kontrolleret bortskaffelse af brugte batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer som anfoert i bilag I«.

3 Artikel 6 har foelgende ordlyd:

»Medlemsstaterne udarbejder programmer med henblik paa foelgende maal:

- mindskelse af tungmetalindholdet i batterier og akkumulatorer

- fremme af markedsfoering af batterier og akkumulatorer, der indeholder mindre maengder af farlige stoffer, og/eller som indeholder mindre forurenende stoffer

- gradvis nedbringelse af maengden af brugte batterier og akkumulatorer henhoerende under bilag I i husholdningsaffald

- fremme af forskning vedroerende nedbringelse af indholdet af farlige stoffer, anvendelse af mindre forurenende erstatningsstoffer i batterier og akkumulatorer samt vedroerende mulighederne for genanvendelse

- saerskilt bortskaffelse af brugte batterier og akkumulatorer henhoerende under bilag I.

Programmerne udarbejdes foerste gang for en periode paa fire aar, der begynder den 18. marts 1993. De meddeles Kommissionen senest den 17. september 1992.

Programmerne kontrolleres og ajourfoeres regelmaessigt og mindst hvert fjerde aar under hensyntagen til den tekniske udvikling og de oekonomiske og miljoemaessige forhold. De aendrede programmer meddeles i god tid til Kommissionen.«

4 Efter direktivets artikel 11, stk. 1, skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden den 18. september 1992. De skulle straks underrette Kommissionen herom.

5 Da Kommissionen kun havde faaet underretning om en raekke foranstaltninger, der var blevet truffet af regionen Flandern, hovedstadsregionen Bruxelles og regionen Vallonien, og havde konstateret, at den ikke havde faaet underretning om foranstaltninger, der var truffet paa foederalt plan med henblik paa at udarbejde de i artikel 6 omhandlede programmer, gav den den 3. juli 1995 i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 169 Kongeriget Belgien lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger til dette spoergsmaal inden for en frist paa to maaneder. Denne aabningsskrivelse blev ikke besvaret.

6 Kommissionen fremsatte derfor den 27. december 1996 en begrundet udtalelse over for Kongeriget Belgien, hvori den fastslog, at Kongeriget Belgien havde tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 6, og opfordrede det til at rette sig efter udtalelsen inden en frist paa to maaneder efter meddelelsen.

7 Den 24. februar og den 29. april 1997 fremsendte den belgiske regering besvarelser til Kommissionen, der var udarbejdet af henholdsvis hovedstadsregionen Bruxelles og regionen Vallonien, og hvori det naermere blev anfoert, hvilke foranstaltninger disse regioner havde truffet, og hvilke resultater der var opnaaet.

8 Den 9. juli 1997 fremsendte Kongeriget Belgien til Kommissionen en kongelig anordning (»arrêté royal«) af 17. marts 1997 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer. I anordningens artikel 3 bestemmes det, at den foederale miljoeminister skal udarbejde programmer med henblik paa at naa det foerste, andet og fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1.

9 Da Kommissionen ikke havde modtaget andre oplysninger fra den belgiske regering, og da den var af den opfattelse, at der ikke var truffet alle de noedvendige foranstaltninger til at naa det foerste, andet og fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1, besluttede den at anlaegge denne sag.

10 I svarskriftet har Kongeriget Belgien for det foerste anfoert, at paa det tidspunkt, hvor programmerne skulle udarbejdes for foerste gang, havde den foederale myndighed ikke kompetence til at udarbejde programmer paa de af direktivet omfattede omraader. Miljoebeskyttelse hoerte som udgangspunkt under regionernes kompetence. Det var foerst ved reformen af institutionerne den 16. juli 1993, at den foederale myndighed klart fik kompetence med hensyn til produktstandarder og dermed med hensyn til bestemmelser vedroerende det foerste, andet og fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1.

11 For det andet har den belgiske regering gjort gaeldende, at det kun var noedvendigt at udarbejde programmer i det omfang, direktivets maal ikke allerede var naaet. Den foederale myndighed fandt imidlertid, at maalene i direktivets artikel 6 var naaet, og at det ikke laengere var noedvendigt at traeffe yderligere foranstaltninger. Regeringen har endvidere anfoert, at formuleringen af artikel 3 i den kongelige anordning af 17. marts 1997 ikke kunne anses for at indebaere en anerkendelse af, at der havde vaeret tale om en undladelse fra det foederale ministeriums side, idet artiklen kun gentog ordlyden af direktivets artikel 6, stk. 1, foerste, andet og fjerde led.

12 For det tredje har den belgiske regering opregnet en raekke foranstaltninger, som er blevet truffet eller udviklet, og som skulle vaere tilstraekkelige til at naa det foerste, andet og fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1. Regeringen har paaberaabt sig en frivillig aftale, som i 1989 blev indgaaet med batteriproducenterne med henblik paa at reducere indholdet af tungmetaller og navnlig kviksoelv, og en raekke frivillige programmer, der er udarbejdet af de europaeiske producenter med henblik paa at opnaa en reduktion af maengderne af farlige stoffer og fremme forskning i mindre forurenende erstatningsstoffer. I april 1990 blev der indgaaet en aftale med Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) og Fabrimétal om at vedtage en kodeks af 1. januar 1988 med henblik paa at reducere maengden af kviksoelv i batterier, der saelges i Belgien.

13 Endelig har regeringen anfoert, at man ved lov af 16. juli 1993, som aendret ved lov af 7. marts 1996, paa foederalt plan har indfoert en miljoeafgift. Batterier og akkumulatorer er omfattet heraf, og der sondres mellem de forskellige typer batterier og akkumulatorer paa grundlag af deres indhold. I forbindelse med denne lovgivning har producenterne og importoererne af batterier i august 1995 oprettet en sammenslutning, ASBL Bebat, der administrerer en fond finansieret af producenterne og importoererne, som skal forestaa indsamling og genanvendelse af brugte batterier. ASBL Bebat indgik den 17. juni 1996 et aftalememorandum med de tre regioner. Regeringen har endvidere anfoert, at der hvert aar uddeles et betydeligt beloeb til forskning og udvikling.

14 I duplikken har den belgiske regering tillige gjort gaeldende, at begrebet »program« i direktivet ikke har et praecist og formelt retligt indhold. Alle sammenhaengende foranstaltninger, der har til formaal at gennemfoere de i direktivet fastsatte maal, uanset foranstaltningernes retlige karakter og form, maa anses for at vaere et program, naar det er tilstraekkeligt til at naa disse maal. Dette er tilfaeldet for aftaler med de forskellige grene af industrien. Regeringen haevder, at disse aftaler, for saa vidt som de indeholder bestemmelse om forpligtelser baade for den paagaeldende industrigren og de offentlige myndigheder og om handlinger til gennemfoerelse heraf, kan anses for at vaere programmer.

15 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes (jf. bl.a. dom af 2.8.1993, sag C-303/92, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4739, praemis 9, og af 28.5.1998, sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 3301, praemis 14).

16 Endvidere paalaegger direktivet i artikel 6 medlemsstaterne med henblik paa at naa dets maal at udarbejde programmer og siden at kontrollere og ajourfoere dem regelmaessigt.

17 Det er i den forbindelse vaesentligt, at medlemsstaterne, der har en saadan forpligtelse, meddeler Kommissionen de handlinger, som de paataenker at traeffe bestemmelse om og udfoere inden for de beroerte omraader. Det er foerst efter en gennemgang af disse kvantitative og tidsmaessige praeciseringer, at Kommissionen kan vurdere, om de paataenkte foranstaltninger i henhold til direktivet faktisk bidrager til at gennemfoere programmerne, der skal virkeliggoere direktivets maal (jf. dom af 5.10.1994, sag C-255/93, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4949, praemis 25).

18 Det foelger af ordlyden af artikel 6 og direktivets generelle opbygning, at de forskellige problemer i forbindelse med saerligt affald som batterier og akkumulatorer skal loeses inden for en praecis tidsplan. Det bemaerkes, at selv om der i forhold til direktivets maal er opnaaet visse resultater inden udloebet af direktivets frist for gennemfoerelse af programmerne, fritager dette ikke en medlemsstat fra at udarbejde programmerne.

19 Det skal i denne sag blot konstateres, at Kongeriget Belgien ikke har udarbejdet programmer vedroerende det foerste, andet og fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1.

20 For saa vidt angaar de aftaler, den belgiske regering har paaberaabt sig, bemaerkes, at i det omfang aftalerne ikke indebaerer en forpligtelse til at kontrollere og ajourfoere programmerne regelmaessigt og mindst hvert fjerde aar og til at meddele dem til Kommissionen, er de ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 6, for saa vidt som de ikke indeholder en praecis tidsplan for kontrol af programmerne, navnlig paa grundlag af den tekniske udvikling og de oekonomiske og miljoemaessige forhold.

21 Med hensyn til de foranstaltninger, der er truffet i forbindelse med miljoeafgiftsordningen, bemaerkes, at selv om disse oekonomiske foranstaltninger eventuelt kan faa positive konsekvenser for maalene i direktivets artikel 6, er denne omstaendighed ikke tilstraekkelig til, at de kan anses for at vaere programmer, der goer det muligt at naa disse maal.

22 Endvidere indebaerer den omstaendighed, at der paa budgettet for ASBL Bebat afsaettes betydelige beloeb til forskning, ikke noedvendigvis, at der ogsaa er udarbejdet et forskningsprogram i overensstemmelse med det fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1.

23 Det maa herefter fastslaas, at selv om den belgiske regering har truffet positive foranstaltninger i overensstemmelse med maalene i direktivets artikel 6, stk. 1, udgoer de kun en raekke regulerende indgreb eller enkeltstaaende handlinger, som ikke har en saadan karakter af planlaegning og strukturering med henblik paa at naa maalene, at de kan anses for at vaere programmer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6.

24 Det maa herefter fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 6, idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne bestemmelse.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

25 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kongeriget Belgien har tabt sagen, boer det paalaegges at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i Raadets direktiv 91/157/EOEF af 18. marts 1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer, idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne bestemmelse.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.