DOMSTOLENS DOM (TREDJE AFDELING) AF 10. JANUAR 1992. - RALF-HERBERT KUEHN MOD LANDWIRTSCHAFTSKAMMER WESER-EMS. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: NIEDERSAECHSISCHE OBERVERWALTUNGSGERICHT - TYSKLAND. - TILLAEGSAFGIFT FOR MAELK. - SAG C-177/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-00035



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - tillaegsafgift paa maelk - fastsaettelse af referencemaengder fritaget for afgift - producent der har paabegyndt sine maelkeleverancer i loebet af referenceaaret - hensyntagen til et andet referenceaar end det den paagaeldende medlemsstat har valgt - ulovligt - tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning - tilsidesaettelse af ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse - forskelsbehandling - foreligger ikke

(Raadets forordning nr. 857/84; Kommissionens forordning nr. 1371/84)

2. Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - tillaegsafgift paa maelk - fastsaettelse af referencemaengder fritaget for afgift - forpagter der overtager driften af en bedrift foer tillaegsafgiftsordningens ikrafttraedelse - medlemsstatens hensyntagen til den tidligere forpagters leverancer i referenceaaret - fakultativ karakter

(Raadets forordning nr. 857/84, art. 7, stk. 1 og 4, som aendret ved forordning nr. 590/85; Kommissionens forordning nr. 1371/84, art. 5, stk. 2)

Sammendrag

1. Forordning nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af tillaegsafgiften paa maelk, som suppleret ved forordning nr. 1371/84 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den naevnte afgift, er til hinder for, at en producent, som har paabegyndt maelkeleverancerne i loebet af det referenceaar, den paagaeldende medlemsstat har valgt, og som af denne grund ikke i loebet af dette aar kan naa op paa en repraesentativ referencemaengde, alene af denne grund kan udvirke, at der tages hensyn til et andet referenceaar. En saadan mulighed er nemlig ikke forudset i bestemmelserne, som udtoemmende opregner de situationer, hvor der kan tildeles referencemaengder, og som indeholder de detaljerede regler for fastsaettelsen af saadanne maengder.

De saaledes fortolkede bestemmelser tilsidesaetter ikke princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet dette ikke er til hinder for, at der i forbindelse med en ordning som den, der gaelder for tillaegsafgiften, paalaegges en producent restriktioner paa grund af, at han ikke har markedsfoert maelk eller har markedsfoert en nedsat maengde i en bestemt periode forud for ikrafttraedelsen af den naevnte ordning som foelge af en beslutning, som han har truffet paa egen haand og uden at vaere tilskyndet hertil af en faellesskabsretsakt.

Bestemmelserne er heller ikke i strid med grundrettighederne, idet ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, som kan underkastes begraensninger, saafremt disse faktisk svarer til formaal, der tjener almenvellet, som f.eks. at afhjaelpe overskudssituationen paa markedet for maelk og mejeriprodukter, ikke beroeres i deres kerne, idet de paagaeldende erhvervsdrivendes mulighed for paa deres bedrift at producere andet end maelk ikke beroeres.

Endelig er bestemmelserne ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, idet den forskelsbehandling, som de producenter, der har paabegyndt leverancer i loebet af referenceaaret, er objektivt begrundet i noedvendigheden af - for saa vidt muligt og for at garantere baade retssikkerheden og tillaegsafgiftsordningens effektivitet - at begraense de situationer, der kan begrunde en hensyntagen til et andet referenceaar.

2. Artikel 7, stk. 1 og 4, i forordning nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af tillaegsafgiften paa maelk, som aendret ved forordning nr. 590/85, og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1371/84 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den naevnte afgift, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne har mulighed for, men ikke pligt til, at tildele en forpagter, der har forpagtet en bedrift foer tillaegsafgiftsordningens ikrafttraedelse, en referencemaengde, hvorved der tages hensyn til de maelkeleverancer, som den tidligere forpagter af bedriften leverede i referenceaaret.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse afsagt den 11. maj 1989, indgaaet til Domstolen den 7. juni 1990, har Oberverwaltungsgericht fuer die Laender Niedersachsen und Schleswig-Holstein i henhold til EOEF-Traktatens artikel 177 stillet to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af visse bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13) og i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11).

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag mellem Ralf-Herbert Kuehn, der ejer en landbrugsbedrift, der er saerligt indrettet til maelkeproduktion, og Landwirtschaftskammer Weser-Ems vedroerende en referencemaengde i henhold til ordningen om tillaegsafgift paa maelk. Kuehn' s bedrift har vaeret bortforpagtet foerst til Roolfs og derefter til Cremer. Roolfs leverede 220 489 kg maelk til mejeriet i 1981, 200 625 kg i 1982 og 55 621 kg mellem den 1. januar og den 30. april 1983. Cremer, som i mellemtiden har opgivet bedriften, leverede 32 666 kg maelk til mejeriet i perioden fra 1. maj til 31. december 1983.

3 Landwirtschaftskammer Weser-Ems har fastsat Cremer' s referencemaengde til 41 700 kg maelk; han har derudover faaet tildelt en supplerende referencemaengde paa 5 000 kg i henhold til den tyske lov om sikring af maelkeproducerende landbrugsbedrifter.

4 Kuehn oensker med sit sagsanlaeg, indgivet til de kompetente forvaltningsdomstole, i det vaesentlige at opnaa, at den til hans bedrift hoerende referencemaengde i henhold til artikel 3, nr. 3, i forordning nr. 857/84 beregnes paa grundlag af bedriftens produktion i 1981 eller 1982. Verwaltungsgericht frifandt som foerste instans sagsoegte, hvorefter Kuehn appellerede afgoerelsen til Oberverwaltungsgericht fuer die Laender Niedersachsen und Schleswig-Holstein.

5 Paa denne baggrund har Oberverwaltungsgericht fuer die Laender Niedersachsen und Schleswig-Holstein udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:

"1) Var Raadet eller Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i forbindelse med vedtagelsen af maelkegarantimaengdeordningen forpligtet til under en ordning for saerlige tilfaelde (f.eks. valg af et andet kalenderaar som referenceaar)(artikel 3, nr. 3, i forordning (EOEF) nr. 857/84) at tage hensyn til forpagterskifte paa en landbrugsbedrift, som finder sted i aaret efter det af medlemsstaten valgte referenceaar?

2) Sker der i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 857/84, sammenholdt med artikel 5, nr. 1 og 3, i forordning (EOEF) nr. 1371/84, en overfoersel af en referencemaengde til den producent, der overtager en bedrift, naar den samlede overdragelse af maelkebedriften finder sted mellem den. 1. januar 1983 og den 2. april 1984?"

6 Hvad naermere angaar hovedsagens faktiske omstaendigheder, de relevante faellesskabsbestemmelser, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Foerste spoergsmaal

7 Med det foerste spoergsmaal oenskes i det vaesentlige oplyst, om Raadets forordning nr. 857/84, som suppleret ved Kommissionens forordning nr. 1371/84, er til hinder for, at en producent, som har paabegyndt maelkeleverancerne i loebet af det referenceaar, den paagaeldende medlemsstat har valgt, og som af denne grund ikke i loebet af dette aar kan naa op paa en repraesentativ referencemaengde, alene af denne grund kan udvirke, at der tages hensyn til et andet referenceaar, og i bekraeftende fald, om de beroerte bestemmelser er gyldige.

8 For at kunne give et formaalstjenligt svar paa spoergsmaalet bemaerkes indledningsvis, at den referencemaengde, der i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 er undtaget fra tillaegsafgiften, i princippet er lig med den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, som producenten har leveret eller opkoeberen opkoebt i det kalenderaar, medlemsstaten har valgt i perioden fra 1981 til 1983, justeret med en procentsats paa en saadan maade, at den fastsatte garantimaengde ikke overskrides. I henhold til artikel 3, 3a, 4 og 4a i samme forordning med senere aendringer kan medlemsstaterne dog tage hensyn til visse saerlige situationer ved fastsaettelsen af referencemaengderne eller tildele saerlige eller supplerende referencemaengder.

9 I henhold til artikel 3, nr. 3, foerste afsnit, i forordning nr. 857/84, kan producenter, hvis maelkeproduktion i det referenceaar, der er valgt i medfoer af artikel 2, er blevet paavirket i kendelig grad af usaedvanlige begivenheder forud for eller i loebet af naevnte aar, udvirke, at der tages hensyn til et andet referencekalenderaar inden for perioden fra 1981 til 1983. Artikel 3, nr. 3, andet afsnit, indeholder en liste over forhold, der kan berettige til anvendelsen af et andet referenceaar; denne liste er blevet suppleret ved artikel 3 i Kommissionens forordning nr. 1371/84.

10 De ovennaevnte bestemmelser tillader dog ikke, at der ved tildelingen af en referencemaengde specielt tages hensyn til det forhold, at der er sket et producentskifte i loebet af det af den paagaeldende medlemsstat valgte referenceaar.

11 Som Domstolen tidligere har fastslaaet, senest i dom af 27. juni 1989 (sag 113/88, Leukhardt, Sml. s. 1991, praemis 13), fremgaar det af opbygningen af og formaalet med de omhandlede bestemmelser, at de udtoemmende opregner de situationer, hvor der kan tildeles referencemaengder eller individuelle maengder, samt at de indeholder detaljerede regler for fastsaettelsen af saadanne maengder. Da ingen af bestemmelserne i ordningen indeholder en mulighed for, at producenter, der befinder sig i en situation som den, hovedsagen drejer sig om, af denne grund kan opnaa, at der tages hensyn til et andet referenceaar end det af den paagaeldende medlemsstat valgte, maa en saadan mulighed anses for udelukket, ogsaa i tilfaelde, hvor de beroerte ikke for saa vidt angaar referenceaaret kan henvise til leverancer, der er repraesentative for bedriftens produktionskapacitet.

12 De grundlaeggende principper i faellesskabsretten er ikke til hinder for en saadan fortolkning.

13 I modsaetning til det, sagsoegeren i hovedsagen har gjort gaeldende, indebaerer den paagaeldende lovgivning ikke en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. I henhold til Domstolens faste praksis kan erhvervsdrivende paa et omraade med en faelles markedsordning, hvis formaal medfoerer en vedvarende tilpasning til aendringer i den oekonomiske situation, ikke have nogen berettiget forventning om, at de ikke underkastes indskraenkninger, der foelger af eventuelle markedspolitiske eller strukturpolitiske bestemmelser (se hertil dom af 17.6.1987, forenede sager 424/85 og 425/85, Frico, Sml. s. 2755, praemis 33; domme af 28.4.1988, sag 120/86, Mulder, Sml. s. 2321, praemis 23, og sag 170/86, Von Deetzen, Sml. s. 2355, praemis 12).

14 Det bemaerkes dernaest, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kun kan paaberaabes over for faellesskabsbestemmelser, saafremt Faellesskabet selv tidligere har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning.

15 En erhvervsdrivende, som ved en faellesskabsretsakt er blevet tilskyndet til at indstille markedsfoeringen af maelk i en begraenset periode af hensyn til almenvellet og mod betaling af en praemie, kan saaledes have en berettiget forventning om ikke ved udloebet af sin forpligtelse at blive paalagt restriktioner, som specielt beroerer ham, netop fordi han har udnyttet de muligheder, som faellesskabsbestemmelserne har givet ham (de ovennaevnte domme af 28.4.1988, Mulder, praemis 24, og Von Deetzen, praemis 13). Derimod er princippet om den berettigede forventning ikke til hinder for, at der i forbindelse med en ordning som den, der gaelder for tillaegsafgiften, paalaegges en producent restriktioner paa grund af, at han ikke har markedsfoert maelk eller har markedsfoert en nedsat maengde i en bestemt periode forud for ikrafttraedelsen af den naevnte ordning som foelge af en beslutning, som han har truffet paa egen haand, og uden at vaere tilskyndet hertil af en faellesskabsretsakt.

16 De saaledes fortolkede bestemmelser er heller ikke i strid med ejendomsretten og de paagaeldende producenters ret til fri erhvervsudoevelse. Disse rettigheder, der hoerer til de grundrettigheder, som Domstolen skal beskytte, har ikke uindskraenket gyldighed, men skal ses i sammenhaeng med deres samfundsmaessige funktion. Udoevelsen af saadanne rettigheder kan derfor underkastes begraensninger, isaer inden for rammerne af en faelles markedsordning, saafremt disse begraensninger faktisk svarer til de faellesskabsformaal, der tjener almenvellet, og ikke i lyset af det tilsigtede formaal udgoer et uforholdsmaessigt og urimeligt indgreb, der beroerer disse rettigheders egentlige indhold (se f.eks. dom af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 18).

17 I lyset af disse kriterier bemaerkes, at de anfaegtede bestemmelser, som indgaar i de forskrifter, der er udstedt med henblik paa at afhjaelpe overskudssituationen paa markedet for maelk og mejeriprodukter, er i overensstemmelse med de faellesskabsformaal, der tjener almenvellet. Bestemmelserne er ikke i strid med den egentlige kerne i ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, naar de ikke beroerer de paagaeldende erhvervsdrivendes mulighed for paa den paagaeldende bedrift at producere andet end maelk.

18 Endelig er de saaledes fortolkede bestemmelser heller ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i Traktatens artikel 40, stk. 3, der blot er en konkretisering af det almindelige lighedsprincip (se senest dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart, Sml. I, s. 467, praemis 13). Den situation, som sagsoegeren i hovedsagen klager over, er nemlig en foelge af det forhold, at de paagaeldende bestemmelser - ved ikke at foreskrive tildeling af en referencemaengde paa grundlag af en repraesentativ produktion til de producenter, hvis maelkeleverancer blev paabegyndt i loebet af det af den paagaeldende medlemsstat valgte referenceaar - rammer denne gruppe producenter haardere end de producenter, der kan henvise til en repraesentativ produktion i det paagaeldende aar. En saadan virkning er imidlertid objektivt begrundet i noedvendigheden af - for saa vidt muligt og for at garantere baade retssikkerheden og tillaegsafgiftsordningens effektivitet - at begraense de situationer, der kan begrunde en hensyntagen til et andet referenceaar. Den forskelsbehandling, der er tale om her, er saaledes objektivt begrundet og kan derfor ikke betegnes som forskelsbehandling efter Traktatens artikel 40, stk. 3, saaledes som bestemmelsen fortolkes af Domstolen.

19 Det foerste spoergsmaal maa foelgeligt besvares med, at Raadets forordning nr. 857/84 af 31. marts 1984, som suppleret ved Kommissionens forordning nr. 1371/84 af 16. maj 1984, er til hinder for, at en producent, som har paabegyndt maelkeleverancerne i loebet af det referenceaar, som den paagaeldende medlemsstat har valgt, og som af denne grund ikke i loebet af dette aar kan naa op paa en repraesentativ referencemaengde, alene af denne grund kan udvirke, at der tages hensyn til et andet referenceaar. Gennemgangen af det foerste spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af disse saaledes fortolkede forordninger.

Andet spoergsmaal

20 Med det andet spoergsmaal oenskes i det vaesentlige oplyst, om artikel 7, stk. 1 og 4, i Raadets forordning nr. 857/84, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85 af 26. februar 1985 (EFT L 68, s. 1), sammenholdt med artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1371/84, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne er forpligtet til at tildele en forpagter, som har forpagtet en bedrift foer tillaegsafgiftsordningens ikrafttraedelse, en referencemaengde, hvorved der tages hensyn til de maelkeleverancer, som den tidligere forpagter af bedriften leverede i referenceaaret.

21 Artikel 7, stk. 1, i den ovennaevnte forordning nr. 857/84 med senere aendringer, bestemmer: "I tilfaelde af salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift overfoeres den tilsvarende referencemaengde helt eller delvis til koeberen, forpagteren eller arvingen ifoelge betingelser, der skal fastsaettes". Det bestemmes dog i stk. 4 i samme artikel, at "ved en forpagtningskontrakts udloeb uden adkomst for den nye forpagter til at viderefoere forpagtningen paa samme betingelser kan medlemsstaterne bestemme, at den referencemaengde, der svarer til den bedrift, eller del af bedrift, der er omfattet af forpagtningskontrakten, helt eller delvis stilles til raadighed for den afgaaende forpagter, hvis denne oensker at fortsaette maelkeproduktionen".

22 Det foelger af disse bestemmelser, saaledes som Domstolen har fastslaaet det i ovennaevnte dom af 13. juli 1989 i Wachauf-sagen, at faellesskabslovgiver principielt lader referencemaengden tilkomme bortforpagteren ved forpagtningsaftalens ophoer, naar denne igen overtager dispositionsretten over bedriften, dog med forbehold af den mulighed, som medlemsstaterne har, for helt eller delvis at tildele referencemaengden til den afgaaende forpagter. De naevnte bestemmelser omhandler imidlertid ifoelge deres ordlyd kun den situation, hvor en referencemaengde allerede er tildelt en producent, dvs. en situation, hvor bedriften overdrages efter ikrafttraedelsen af tillaegsafgiftsordningen.

23 Artikel 5 i forordning nr. 1371/84 fastsaetter betingelserne for overfoersel af referencemaengder i forbindelse med aendringer i ejendomsretten eller brugsretten til bedriften. Artikel 5, stk. 1, nr. 1, bestemmer med henblik herpaa, at "ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift som helhed overfoeres den tilsvarende referencemaengde til den producent, som overtager bedriften"; nr. 2 i samme stykke indeholder reglerne om en fordeling af referencemaengden, saafremt kun en del af bedriften overdrages. I artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1371/84 bestemmes det, at "medlemsstaterne kan goere brug af bestemmelserne i nr. 1 og 2 i forbindelse med overdragelser, som har fundet sted i og efter referenceperioden".

24 En helhedsvurdering af de anfoerte bestemmelser viser, at de overdragelser af forpagtede bedrifter, som er sket forud for ikrafttraedelsen af ordningen om tillaegsafgiften, kun medfoerer overdragelse af en tilsvarende referencemaengde, saafremt den paagaeldende medlemsstat har udnyttet den med henblik herpaa givne bemyndigelse i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1371/84. Alene i dette tilfaelde skal de maelkeleverancer, som en forpagter, der tidligere drev bedriften, leverede i det af den paagaeldende medlemsstat valgte referenceaar, tages i betragtning ved fastlaeggelsen af den referencemaengde, der tildeles den nye forpagter.

25 Det andet spoergsmaal maa foelgelig besvares med, at artikel 7, stk. 1 og 4, i Raadets forordning nr. 857/84 af 31. marts 1984, som aendret ved Raadets forordning nr. 590/85 af 26. februar 1985, sammenholdt med artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1371/84 af 16. maj 1984, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne har mulighed for, men ikke pligt til, at tildele en forpagter, der har forpagtet en bedrift foer tillaegsafgiftsordningens ikrafttraedelse, en referencemaengde, hvorved der tages hensyn til de maelkeleverancer, som den tidligere forpagter af bedriften leverede i referenceaaret.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

26 De udgifter, der er afholdt af Raadet for De Europaeiske Faellesskaber og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Oberverwaltungsgericht fuer die Laender Niedersachsen und Schleswig-Holstein ved kendelse af 11. maj 1989, for ret:

1) Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter, som suppleret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68, er til hinder for, at en producent, som har paabegyndt maelkeleverancerne i loebet af det referenceaar, som den paagaeldende medlemsstat har valgt, og som af denne grund ikke i loebet af dette aar kan naa op paa en repraesentativ referencemaengde, alene af denne grund kan udvirke, at der tages hensyn til et andet referenceaar. Gennemgangen af det foerste spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af disse saaledes fortolkede forordninger.

2) Artikel 7, stk. 1 og 4, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85 af 26. februar 1985, sammenholdt med artikel 5, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne har mulighed for, men ikke pligt til, at tildele en forpagter, der har forpagtet en bedrift foer tillaegsafgiftsordningens ikrafttraedelse, en referencemaengde, hvorved der tages hensyn til de maelkeleverancer, som den tidligere forpagter af bedriften leverede i referenceaaret.