FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 13. NOVEMBER 1974 ( 1 )

Høje Ret.

Indledning

Denne præjudicielle sag påkalder sig af to grunde en særlig interesse.

Det er første gang, at en domstol i Det forenede Kongerige, High Court of Justice i London, i medfør af Rom-traktatens artikel 177 har forelagt Dem en anmodning om fortolkning af fællesskabsretlige regler.

Det er også tørste gang, De anmodes om at løse det vigtige problem, der for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet følger af det udtrykkelige forbehold i traktatens artikel 48 med hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed.

I den henseende skal De altså undersøge, i hvilket omfang staternes beføjelse til at skønne over de krav, som hensynet til den nationale offentlige orden stiller, kan forenes med en ensartet anvendelse af fællesskabsretten og særlig af grundsætningen om, at der ikke må udøves forskelsbehandling mellem vandrende arbejdstagere og egne statsborgere.

Jeg må hertil føje, at De også skal tage stilling til, hvorvidt et direktiv fra Rådet eller i det mindste en nærmere angivet bestemmelse i et direktiv kan gælde umiddelbart. Men Deres retspraksis indeholder allerede en delvis besvarelse af dette spørgsmål.

I — De faktiske omstændigheder

De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for hovedsagen, er enkle.

Frøken Yvonne Van Duyn, en nederlandsk statsborger, landede den 9. maj 1973 i lufthavnen i Gatwick i England. Hun erklærede, at hun var kommet til Det forenede Kongerige for at tiltræde en stilling som sekretær, der var blevet hende tilbudt nogle dage tidligere af Scientology-Kirken, der havde slået sig ned i East Grinstead, County of Sussex, Saint Hill Manor.

Efter at være blevet udspurgt af immigrationsmyndighederne blev hun samme dag udvist til Nederlandene.

Begrundelsen for forbudet mod indrejse i Det forenede Kongerige blev udtrykkeligt angivet i det dokument, der blev udleveret til hende af den pågældende embedsmand. Jeg citerer:

»De har anmodet om tilladelse til at rejse ind i Det forenede Kongerige for at arbejde for Scientology-Kirken; ministeren er imidlertid af den opfattelse, at det ikke er ønskeligt, at der gives nogen, som er beskæftiget i denne organisation eller udfører opgaver for den, tilladelse til indrejse i Det forenede Kongerige.«

Denne beslutning blev truffet i henhold til det standpunkt, som i 1968 blev taget af Det forenede Kongeriges regering, der var — og stadig er — af den opfattelse, at den virksomhed, som Scientology-Kirken udøver, er skadelig for samfundet, (socially harmful).

Jeg bliver imidlertid nødt til at vende tilbage til begrundelsen for udvisningen af frk. Van Duyn i forbindelse med min undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt immigrationsmyndighedernes beslutning har grundlag i sagsøgerindens »personlige forhold« i den betydning, der er forudsat i artikel 3, stk. 1 i Rådets direktiv nr. 64/221, som skal fortolkes.

Frøken Van Duyn, der har anlagt sag mod indenrigsministeriet ved High Court, Chancery Division, har påberåbt sig traktatens artikel 48 og den nævnte bestemmelse i direktiv nr. 64/221 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.

Efter at have undersøgt sagsøgerindens påstand og efter at have hørt repræsentanten for det sagsøgte indenrigsministerium har the Vice-Chancellor, dommer ved High Court, besluttet at udsætte sagen og forelægge Dem tre præjudicielle spørgsmål.

Det første vedrører den umiddelbare virkning af traktatens artikel 48.

Ved det andet bliver De spurgt, om Rådets direktiv nr. 64/221 på samme måde er umiddelbart gældende i den forstand, at det hjemler borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende ved domstolene i en medlemsstat.

Det tredje spørgsmål vedrører fortolkningen dels af artikel 48 dels af direktivets artikel 3. High Court spørger Dem, hvorvidt en medlemsstats kompetente myndighed, der af hensynet til den offentlige orden har besluttet at nægte en statsborger fra en medlemsstat adgang til statens område på grund af den pågældendes personlige forhold, ved denne vurdering kan betragte følgende omstændigheder som bestanddele af det personlige forhold:

a) den omstændighed, at den pågældende er eller har haft tilknytning til en organisation,: hvis virksomhed af regeringen i medlemsstaten betragtes som stridende mod almenvellet, uden at den dog er forbudt ved denne stats lovgivning;

b) den omstændighed, at den pågældende har til hensigt på medlemsstatens område at virke i en sådan organisations tjeneste, når der for egne statsborgere, der driver en lignende virksomhed, ikke gælder nogen restriktioner.

Disse tre spørgsmål er klart udformet; de er stillet i logisk rækkefølge.

II — Diskussion

1. Den umiddelbare virkning af artikel 48 i traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab

Det første skal ikke opholde os længe.

De kriterier, der allerede i adskillige år har været udviklet af Deres retspraksis med henblik på afgørelsen af, hvorvidt en fællesskabsretlig bestemmelse og i særdeleshed en regel, der indeholdes i Rom-traktaten, er umiddelbart gældende i den forstand, at den hjemler rettigheder for private, som disse kan gøre gældende ved de nationale domstole, er præcist udformede:

— bestemmelsen skal indeholde en klar og præcis pligt for medlemsstaten;

— den skal være ubetinget, dvs. ikke være forsynet med noget forbehold; hvis den alligevel rummer reservationer, må disse være præcist udformede og afgrænsede;

— endelig må fællesskabsreglens gennemførelse ikke afhænge af yderligere regler hverken fra fællesskabsinstitutionernes eller fra medlemsstaternes side særligt i den forstand, at medlemsstaterne ikke må have noget skøn med hensyn til anvendelsen af den pågældende regel.

Disse kriterier, som generaladvokat Gand i 1966 fremhævede i sit forslag til afgørelse i sagen Lütticke (sag nr. 57/65, Recueil 1966, s. 311), og som De har fastslået i adskillige domme, er blevet bekræftet og udviklet, særligt i dommene af 12. september 1972 (sagerne nr. 21 — 24/72, Recueil 1972, s. 1227), af 24. oktober 1973 (sag nr. 9/73, Schluter, Sml. 1973, s. 1158) og endnu senere i dommen af 21. juni 1974 (sag nr. 2/74, Reyners) i forbindelse med artikel 52 om etableringsretten.

At bestemmelserne i artikel 48, der må regnes blandt de mest betydningsfulde i traktaten, idet de tilstræber, at arbejdstagere frit skal kunne bevæge sig inden for Fællesskabet, opfylder disse kriterier, kan under ingen omstændigheder længere give anledning til tvivl efter den ligeledes for nylig afsagte dom af 4. april 1974 (sag nr. 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1974, s. 371).

I denne afgørelse har De klart fastslået, at »både denne artikels bestemmelser og Rådets forordning nr. 1612/68 om vandrende arbejdstageres beskæftigelse er umiddelbart gældende i enhver medlemsstats retsorden og … for de involverede parter afføder rettigheder, som de nationale myndigheder må respektere og beskytte«.

Såfremt Det forenede Kongeriges High Court of Justice havde haft kendskab til denne dom, da den besluttede at forelægge Dem nærværende præjudicielle anmodning, er det sandsynligt, at den ikke ville have stillet det første spørgsmål. Man forstår, at den har anset det for nødvendigt, eftersom den traf beslutningen om forelæggelse den 1. marts, altså før De selv tog stilling til artikel 48's umiddelbare virkning.

Hvorledes det end forholder sig hermed, er problemet løst for fremtiden, og det er i denne forbindelse tilstrækkeligt for Dem at bekræfte Deres dom af 4. april.

2. Den umiddelbare virkning af Rådets direktiv nr. 64/221

Det er mindre indlysende, hvorledes det andet spørgsmål, der som bemærket vedrører den umiddelbare virkning af Rådets direktiv af 25. februar 1964, skal løses.

Traktatens artikel 189 sondrer faktisk mellem forordninger, der ikke blot er bindende men har umiddelbar virkning i medlemsstaterne, og direktiver, der ganske vist ligeledes er bindende for medlemsstaterne, men som principielt ikke har umiddelbar virkning i medlemsstaterne i det omfang, det overlades til medlemsstaterne at vælge midlet til deres gennemførelse.

Idet De satte Dem ud over formelle juridiske sondringer, gav De i dommene af 6. og 21. oktober 1970 (sag nr. 9/70, Grad — sag nr. 20/70, Lesage — sag nr. 13/70, Haselhorst, Recueil 1970, s. 838, 874 og 893) udtryk for, at der uafhængigt af forordningerne er andre af de af Fællesskabets retsakter, som er nævnt i artikel 189, der kan have umiddelbar virkning, særligt hvor Fællesskabets myndigheder har pålagt medlemsstaterne en bestemt fremgangsmåde; nyttevirkningen af sådanne retsakter vil, har De sagt, blive svækket, såfremt det antages, at private ikke for domstolene kan påberåbe sig rettigheder, som afgørelser af denne karakter indrømmer dem, også selv om de ikke skulle være truffet i form af en forordning.

Denne opfattelse bekræftes endnu tydeligere i dommen af 17. december 1970 (sag nr. 33/70, SACE, Recueil 1970, s. 1224): »Et direktiv, der fastsætter en slut-termin for gennemførelsen af en forpligtelse pålagt af Fællesskabet, vedrører ikke blot forholdet mellem Kommissionen og denne stat men medfører også retsvirkninger, som private kan påberåbe sig, når den bestemmelse, der indeholder nævnte forpligtelse, efter selve sin natur kan gælde umiddelbart«.

Når det drejer sig om et direktiv, må det derfor i hvert enkelt tilfælde undersøges, hvorvidt de omhandlede bestemmelser efter deres ordlyd, natur og opbygning kan have umiddelbar virkning i forholdet mellem de medlemsstater, der er dets adressater, og deres retsundergivne.

Hvorledes forholder det sig med Rådets direktiv nr. 64/221?

Denne retsakt skal samordne de foranstaltninger, der i medlemsstaterne gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.

Den er udstedt på grundlag af artikel 48 og henviser i øvrigt udtrykkeligt til den dagældende forordning vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed og artikel 56 om etableringsretten.

Den sigter mod at begrænse de beføjelser, som medlemsstaterne ubestrideligt har beholdt, når det gælder hensynet til beskyttelse på deres område af den offentlige orden, og herunder den offentlige sikkerhed.

Som bekendt lyder artikel 3, stk. 1 i dette direktiv således: »Forholdsregler vedrørende den offentlige orden eller sikkerhed bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold«.

Et tilfredsstillende svar på det fremsatte spørgsmål forudsætter ikke nødvendigvis en undersøgelse af, hvorvidt samtlige direktivets regler har umiddelbar virkning.

Det drejer sig i denne sag kun om artikel 3, stk. 1. Men en afgørelse af, hvorvidt denne bestemmelse gælder umiddelbart, kræver en undersøgelse af dens fortolkning og forudsætter altså, at man beskæftiger sig lidt med det tredje præjudicielle spørgsmål.

Der kan ikke være tvivl om, at artikel 3, stk. 1 både gælder for de arbejdstagere, som er omhandlet i artikel 48, og for de personer med selvstændigt erhverv, som er omhandlet i artiklerne 52 ff.

I forhold til vandrende arbejdstagere har Rådet i øvrigt udnyttet sin i artikel 48 hjemlede beføjelse til at udstede en forordning, der vedrører disses arbejdsvilkår i en medlemsstat.

Hvad angår selvstændige kunne direktivet kun gøres gældende i medfør af artikel 56, stk. 2. Det har uden tvivl været Rådets opfattelse, at det var ønskeligt at regulere ordningen vedrørende lønnede arbejdstageres ret til fri bevægelighed og de selvstændiges etableringsret ved samme retsakt, i hvert fald for så vidt angik foranstaltninger vedrørende medlemsstaternes offentlige orden.

Den valgte fremgangsmåde er imidlertid på ingen måde til hinder for, at direktivets artikel 3 kan have umiddelbar virkning.

Hvorfor skulle Rådet ellers have truffet denne beslutning, hvis det ikke havde været for at begrænse medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser og gøre de restriktioner, der vedrører den frie bevægelighed, såsom nægtelse af indrejsetilladelse, afvisning eller udvisning betinget af, at disse foranstaltninger udelukkende støttes på de pågældendes personlige forhold?

Det forekommer sandsynligt, at Rådet herved har villet forbyde medlemsstaterne at træffe almindelige foranstaltninger, der berører hele persongrupper, og særligt at forbyde kollektive afvisninger eller udvisninger.

Under alle omstændigheder er der pålagt staterne en præcis og klar pligt. Den første betingelse vedrørende den umiddelbare virkning er opfyldt.

Det samme gælder for den anden. Den opstillede regel er i sig selv tilstrækkelig. Den afhænger ikke af yderligere retsakter hverken fra Fællesskabets myndigheders eller fra staternes side. At det ifølge direktivernes principielle karakter er overladt til staterne i henhold til de nationale bestemmelser at bestemme midler og form betyder på ingen måde, at den fællesskabsretlige regel ikke gælder umiddelbart. For arbejdstageres vedkommende er den tværtimod så tæt knyttet til gennemførelsen af artikel 48, at den synes uadskilleligt forbundet med og udgør en del af denne traktatbestemmelses natur.

Endelig er det klart, at direktivets artikel 3, stk. 1, selv om staterne har bevaret deres kompetence i forhold til den offentlige sikkerhed, dog medfører en præcis afgrænsning af denne kompetence, således at der ikke overlades dem noget skøn i forhold til Fællesskabets borgere.

Af disse overvejelser kan kun sluttes, at den omhandlede bestemmelse medfører sådanne rettigheder for de berørte, som disse kan gøre gældende under rettergang, og som de nationale domstole er forpligtet til at beskytte.

3. Den offentlige sikkerhed og begrebet personlige forhold

Vi er nu kommet til det tredje spørgsmål. Hvorledes skal man forstå udtrykket »personlige forhold« af en sådan karakter, at det kan medføre nægtelse af indrejse til en stats område. Hvorledes skal dette udtryk defineres?

Ud over fortolkningen af selve ordlyden synes løsningen at være betinget af to væsentlige hensyn:

— På den ene side er arbejdskraftens frie bevægelighed et af traktatens grundlæggende principper, og forbudet mod enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere er kun begrænset af reglerne i artikel 48, stk. 3 ud fra hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed. (Dom af 15. oktober 1969 — sag nr. 15/69, Ugliola, Recueil 1969, s. 368).

— På den anden side kan det — såfremt der virkelig findes en »offentlig orden i Fællesskabet« på de områder, hvor traktaten har som mål eller som følge direkte at overdrage Fællesskabets institutioner kompetencer, som tidligere blev udøvet af medlemsstaterne — kun dreje sig om en offentlig orden af økonomisk karakter vedrørende f.eks. de fælles landbrugsordninger, samhandelen, den fælles toldtarif eller konkurrenceordningen.

Til gengæld forekommer det mig, at medlemsstaterne i betragtning af den nuværende faktiske situation og den aktuelle retstilstand, selv med de forbehold, som netop stilles af visse fællesskabsretlige bestemmelser som direktiv nr. 64/221, bør have beføjelse til at træffe sådanne foranstaltninger, som udkræves af hensyn til den offentlige sikkerhed på deres område, og at skønne over, i hvilket omfang denne sikkerhed kan være bragt i fare.

Med andre ord, hvis det almindelige forbehold for den offentlige orden, der findes såvel i artikel 48 som i artikel 56, i forhold til traktatens principper om den frie bevægelighed og den frie etableringsret er en begrænset undtagelse, der derfor skal fortolkes indskrænkende, tror jeg — i modsætning til Kommissionen — ikke, at det er muligt på fællesskabsniveau at påvise et begreb som offentlig sikkerhed. Et sådant begreb hører — i hvert fald for tiden — stadig hjemme på nationalt plan, hvilket svarer til realiteterne, i det omfang de krav, som hensynet til den offentlige sikkerhed stiller, tidsmæssigt og geografisk varierer fra medlemsstat til medlemsstat.

Ud fra disse hensyn tror jeg, at det tredje spørgsmål må løses.

I hvilket omfang kan for det første udtrykket »personlige forhold« anvendes på de faktiske omstændigheder, der er blevet forelagt af den nationale dommer, dvs. på den tilknytning, en borger fra et fællesskabsland har til en organisation, hvis virksomhed uden dog at være forbudt anses for farlig for den offentlige orden, og hans hensigt til at arbejde for denne organisation, når der ikke gælder nogen restriktioner for den pågældende stats egne statsborgere?

Det således formulerede spørgsmål har faktisk foranlediget os til at granske sagens akter fra High Court med henblik på de bestanddele, der muliggør en mere præcis forståelse af de omstændigheder, som har ligget til grund for afvisningen af sagsøgerinden i hovedsagen ved grænsen.

Det fremgår heraf, at hun ikke blot rejste til England med det notoriske forsæt at overtage en stilling som sekretær for Scientology-Kirken, men at hun allerede havde arbejdet i en afdeling af denne organisation i Nederlandene i de foregående seks måneder; hun havde studeret og udøvet Scientology.

Det er uden tvivl summen af disse faktiske omstændigheder, hvis rigtighed vi naturligvis ikke skal tage stilling til, der har været årsag til, at de britiske immigrationsmyndigheder forbød hende adgangen til nationalt område.

Det fremgår ligeledes af sagens akter, at Det forenede Kongeriges minister for sundhed i 1968 afgav en erklæring i Parlamentet, hvor han gav udtryk for, at »Scientology er en pseudo-filosofisk kultur«, hvis dogmer eller praksis efter den britiske regerings opfattelse udgør en fare både for den offentlige sikkerhed og for de personers sundhed, der underkaster sig dem.

Ministeren bekendtgjorde derpå regeringens beslutning om inden for sine beføjelser at træffe foranstaltninger mod denne organisations virksomhed. Selv om den gældende nationale lovgivning ikke forbød udøvelse af Scientology, kunne regeringen dog i det mindste nægte udlændinge, der havde til hensigt at komme til England for at arbejde i Scientology-Kirkens derværende afdeling, adgang til britisk territorium.

Det ser faktisk ud til, at det var i medfør af denne politik, at det blev forbudt frk. Van Duyn at rejse ind i Det forenede Kongerige både som følge af den tilknytning, hun forud havde haft til den nævnte »kirke« i Nederlandene, som følge af, at hun selv udøvede Scientology, og endelig som følge af hendes hensigt til at arbejde i St. Hill Manor.

På baggrund af disse oplysninger kan der efter min mening ikke være tvivl om, at summen af disse omstændigheder meget vel kan henføres under udtrykket »personlige forhold« i den betydning, der er forudsat i direktivets artikel 3, stk. 1, og at forbindelsen med Scientology-Kirken, omend den har form af en arbejdskontrakt, i sig selv er et led i den pågældendes individuelle forhold.

Som det er bemærket, er den omhandlede bestemmelse i det væsentlige inspireret af et ønske hos Fællesskabets institutioner om at forbyde medlemsstaterne at træffe politimæssige foranstaltninger af kollektiv karakter over for statsborgere fra Fællesskabet. Træffes der en beslutning begrundet i hensynet til den offentlige orden, kræver bestemmelsen en undersøgelse af enhver berørt persons individuelle situation; den forudsætter uden tvivl en domstolskontrol med de grunde, der ligger bag en sådan beslutning, således at de nationale domstole, som det her er tilfældet, har mulighed for — eller af og til endog pligt til — at rådspørge Dem om fortolkningen af gældende fællesskabsret.

Det er på dette — og alene dette — punkt, at medlemsstaternes kompetence på dette område helt sikkert er begrænset af direktivet.

Til sidst må det undersøges, hvorvidt Det forenede Kongeriges regering ved af de af mig fremførte grunde at nægte statsborgere fra Fællesskabet indrejse har krænket den grundsætning om ikke-forskelsbehandling, dvs. ligestilling med egne statsborgere, som er nødvendig forudsætning for den frie bevægelighed for personer, og som, idet dens hovedgrundlag findes i traktatens artikel 7, udtrykkeligt gælder for arbejdstagere i medfør af artikel 48.

Det står reelt fast, at Scientology-Kirkens virksomhed — skønt den i den britiske regerings øjne er skadelig for samfundet og følgelig betragtes som stridende mod den offentlige orden — ikke er forbudt på Det forenede Kongeriges område, og at det står dette lands statsborgere frit at studere og udøve Scientology såvel som at arbejde for organisationen.

Ved første blik er statsborgere fra andre stater i Fællesskabet altså udsat for en forskelsbehandling i den forstand, at det er dem forbudt at komme ind på britisk område alene af den grund, at de selv ønsker at udøve Scientology ved Saint Hill Manor og at arbejde der.

Imidlertid mener jeg ikke, at denne forskelsbehandling er traktatstridig.

Som jeg har anført, bevirker forbeholdet vedrørende den offentlige orden og særligt den offentlige sikkerhed, at medlemsstaterne bibeholder deres kompetence på dette område på betingelse af, at de opfylder den dem påhvilende pligt til at godtgøre, at forholdsreglerne vedrørende den offentlige sikkerhed er støttet på den pågældendes personlige forhold.

Med hensyn til skønnet over den fare, der truer deres sikkerhed, og valget at det mest hensigtsmæssige middel til at imødegå den, har staterne imidlertid bevaret en kompetence, hvis udøvelse ikke bringer ligebehandlingsprincippet i fare, i det mindste såfremt der ikke anvendes magtfordrejning i den forstand, at denne kompetence anvendes til andet end sit egentlige formål, f.eks. til en økonomisk beskyttelse.

Ifølge den britiske regerings erklæringer åbner den interne lovgivning ingen mulighed for at forbyde Scientology bevægelsen. Dette er en følge af et særdeles liberalt styre. Det ville uden tvivl forholde sig anderledes i andre medlemsstater, såfremt disses regeringer ville anse den nævnte organisations virksomhed for stridende mod den offentlige orden. I det omfang, Det forenede Kongeriges regering råder over lovlige midler til at forhindre, at udlændinge, selv om de er statsborgere i Fællesskabet, fylkes på dets område for at udvide skaren af Scientology tilhængere, mener jeg imidlertid, at den kan handle som sket uden at udøve forskelsbehandling i den i traktatens artikel 48 forudsatte betydning. Den handler således inden for rammerne af de statsbeføjelser, som ved forbeholdet vedrørende den offentlige orden i den nævnte artikel er anerkendt for enhver medlemsstat.

Jeg vil til slut konkludere, at De bør kende følgende for ret:

1. såvel traktatens artikel 48 som artikel 3, stk. 1 i Rådets direktiv nr. 64/221 gælder umiddelbart i hver medlemsstats retsorden og hjemler de pågældende private sådanne rettigheder, som de nationale myndigheder skal beskytte;

2. i det omfang begrebet »personlige forhold« i den betydning, der er forudsat i den ovenfor nævnte bestemmelse i direktiv nr. 64/221, danner grundlag for forholdsregler vedrørende den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, omfatter det også den omstændighed, at en person er eller har været tilknyttet en organisation, hvis virksomhed af en medlemsstat betragtes som stridende mod den offentlige orden, også selv om denne virksomhed ikke i henhold til den nationale lov er forbudt på denne stats område;

3. begrebet »personlige forhold« omfatter ligeledes den omstændighed, at en person rejser ind på en anden medlemsstats område i den hensigt at overtage en stilling ved en organisation, hvis virksomhed anses for stridende mod den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, selv om der for denne stats egne statsborgere, der ønsker at arbejde for den nævnte organisation, ikke gælder nogen restriktioner.

( 1 ) – Oversat fra fransk.