Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 5. juli 1988. - ASTERS AE M. FL. MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK OG DET EUROPAEISKE OEKONOMISKE FAELLESSKAB. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF POLYMELES PROTODIKEIO, ATHEN. - DOMSTOLENS DOM - FRIFINDENDE DOM I ET ERSTATNINGSSOEGSMAAL - VIRKNING FOR ERSTATNINGSSOEGSMAAL VED NATIONALE DOMSTOLE. - FORENEDE SAGER 106 - 120/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 05515

svensk specialudgave side 00705

finsk specialudgave side 00725



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Denne anmodning om en praejudiciel afgoerelse i medfoer af artikel 177 fra en underret i Athen rejser paa ny strid om de fastsatte koefficienter for producentstoetten for tomatkoncentrater fremstillet af graeske tomater . Raekken af forudgaaende sager bestaar af sagerne 250/81 Greek Canners mod Kommissionen ( Sml . 1982, s . 3535 ), 192/83 Den Hellenske Republik mod Kommissionen ( Sml . 1985, s . 2791 ) (" 1983-annullationssoegsmaalet "), de forenede sager 194-206/83, Asteris med flere mod Kommissionen ( Sml . 1985, s . 2815 ) (" erstatningssoegsmaalet ") og de forenede sager 97, 99, 193 og 215/86, Asteris med flere og Den Hellenske Republik mod Kommissionen ( Domstolens dom af 26 . april 1988, Sml . s . 2200, "1986-annullationssoegsmaalet ").

Jeg tillader mig at henvise til disse sager og isaer til mit forslag til afgoerelse i 1986-annullationssoegsmaalet, saavel som til retsmoederapporten i naervaerende sag, der redegoer for de relevante faellesskabsretlige bestemmelser . Resultatet af 1983-annullationssoegsmaalet var, at trods den tekniske fejl, som Kommissionen havde begaaet ved fastsaettelsen af koefficienterne for Graekenland for hvert produktionsaar, siden Graekenland havde tiltraadt Faellesskabet frem til produktionsaaret 1986/1987, blev kun forordningen for 1983/1984 annulleret, og Kommissionen blev ikke kendt erstatningspligtig overfor producenterne . Under foregivelse af at efterkomme dommen i 1983-annullationssoegsmaalet udstedte Kommissionen forordning ( EOEF ) nr . 381/86 ( EFT 1986 L 44, s . 10 ), der kun fastsatte supplerende produktionsstoette for produktionsaaret 1983/1984 . Denne forordning anfaegtede producenterne og Den Hellenske Republik ved 1986-annullationssoegsmaalet . Tilsyneladende er de for oejeblikket verserende sager ved den nationale ret anlagt sideloebende hermed .

Der blev afsagt dom i 1986-annullationssoegsmaalet paa grundlag af den nationale rets anmodning om en praejudiciel afgoerelse . Parterne har under retsmoedet dog kunnet fremsaette deres bemaerkninger om dommens betydning for naervaerende sag .

I sin dom afviste Domstolen sagerne, for saa vidt de var anlagt i medfoer af artikel 173 med henblik paa annullation af forordning nr . 381/86 . Producenternes sager blev afvist med den begrundelse, at forordningen ikke kunne betragtes som en beslutning, der umiddelbart og individuelt beroerte dem . Den Hellenske Republiks sag blev afvist, da der ikke var blevet paaberaabt noget retsstridigt forhold, men snarere at Kommisionen skulle paalaegges at traeffe yderligere forholdsregler . Den Hellenske Republik havde faktisk sendt Kommissionen en skrivelse af 17 . april 1986, der udtrykkeligt opfordrede Kommissionen til efter Traktatens artikel 175 at fastsaette supplerende producentstoette for produktionsaarene 1981/1982, 1982/1983, 1984/1985, 1985/1986 og 1986/1987 . Kommissionens naegtelse heraf var genstand for Den Hellenske Republiks sagsanlaeg i sag 215/86 ( og ogsaa producenternes sagsanlaeg i sag 193/86, der blev afvist ).

Da Domstolen skulle paadoemme sagen, vurderede den Kommissionens forpligtelser efter dommen i 1983-annullationssoegsmaalet . Domstolen behandlede ikke spoergsmaalet, om dommen i erstatningssoegsmaalet ogsaa paalagde Kommissionen forpligtelser, som Den Hellenske Repulik havde haevdet . Domstolen udtalte, at "ulovligheden i kraft af den tilbagevirkende gyldighed, der knytter sig til annullationsdomme, har virkning fra det tidspunkt, hvor den annullerede retsakt traadte i kraft" ( praemis 30 ). Derfor var Kommissionen, for i medfoer af artikel 176 at efterkomme dommen, forpligtet til at ophaeve bestemmelserne i forordningerne for produktionsaarene efter 1983/1984, der fastsatte koefficienterne paa den maade, der var blevet kendt ulovlig i dommen i 1983-annullationssoegsmaalet . Forpligtelsen gjaldt dog ikke for produktionsaar, der var underlagt reglerne i forordningerne foer produktionsaaret 1983/84 .

I praksis indebaerer Domstolens dom i 1986-annullationssoegsmaalet, at producenterne med tiden vil modtage supplerende producentstoette for produktionsaarene 1984/1985 til 1986/1987, men at Kommissionen ikke for naervaerende er forpligtet til at erstatte producenterne det tab, de led paa grund af forskelsbehandlingen i produktionsaarene i 1981/1982 og 1982/1983 .

Ved sagsanlaeg for den nationale domstol soeger producenterne at opnaa betaling af forskellen mellem de beloeb, de faktisk modtog i produktionsaarene 1981/1982 og 1983/1984, og det beloeb, de burde have modtaget, hvis koefficienten havde vaeret korrekt fastsat .

Den nationale domstol har stillet foelgende spoergsmaal :

"1 ) Er de nationale domstole i en EF-medlemsstat kompetente til at behandle retstvister, hvorunder private paastaar de nationale myndigheder tilpligtet at betale en stoette, der ikke er blevet udbetalt som foelge af en ukorrekt gennemfoerelse af faellesskabsretten, og som de nationale myndigheder kan kraeve refunderet af faellesskabsorganerne, nemlig med hjemmel i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik?

I bekraeftende fald spoerges :

2 ) Er den omstaendighed, at De Europaeiske Faellesskabers Domstol tidligere og med den begrundelse, der anfoeres i Domstolens dom af 19 . september 1985 i de forenede sager 194-206/83, har frifundet Kommissionen under et soegsmaal anlagt af den part, der ogsaa er sagsoeger i den foreliggende sag, til hinder for et sagsanlaeg, hvorunder samme part paastaar den graeske stat tilpligtet at yde erstatning for de stoettebeloeb, der ikke er udbetalt til sagsoegeren, og som denne ville have modtaget fra de graeske myndigheder, saafremt disse havde fremsat krav herom over for EUGFL i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70?

I benaegtende fald spoerges :

3 ) Kan de nationale myndigheder efter faellesskabsretten lovligt betale erstatning til private indehavere af forarbejdningsvirksomheder, hvortil der kan ydes stoette i henhold til Raadets forordninger nr . 729/70 og 516/77, for saa vidt der hermed ydes erstatning for en teknisk fejl begaaet af vedkommende faellesskabsinstitutioner,

a ) alene paa betingelse af, at vedkommende faellesskabsinstitutioner underrettes af de nationale myndigheder ( EOEF-Traktatens artikel 92, stk . 1 ), eller

b ) skal der forinden indhentes samtykke fra faellesskabsinstitutionerne efter principperne i EOEF-Traktatens artikel 93 som konkretiseret og gennemfoert ved forordningerne ( EOEF ) nr . 729/70 og 516/77?

c ) Er sagsoegernes erstatningspaastand, i det omfang den vedroerer produktionsaaret 1983/1984, uforenelig med Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 381/86?"

Under retsmoedet meddelte producenternes advokat, at kravet for produktionsaaret 1983/1984 var frafaldet, da forordning ( EOEF ) nr . 381/86 var blevet udstedt, efter at sagen var blevet anlagt ved den nationale ret .

Derudover blev det forklaret, at Kommissionen ikke formelt er part i sagerne for den nationale ret . Kommissionen er blot blevet underrettet herom ad de officielle kanaler og kan fremsaette sine bemaerkninger for den nationale ret, en mulighed Kommissionen endnu ikke har gjort brug af . Det synes derfor indtil nu ikke videre sandsynligt, at den nationale ret skulle tilpligte Kommissionen at betale et beloeb, som den maatte finde, producenterne var berettiget til .

Den nationale ret synes i de to foerste spoergsmaal at forudsaette at enhver yderligere udbetaling "hidroerende fra en ukorrekt anvendelse af faellesskabsretten" af de nationale myndigheder vil kunne kraeves daekket af Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget (" fonden ") i medfoer af Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 om finansieringen af den faelles landbrugspolitik ( EFT, 1970 I s . 196 ). Der er ikke for Domstolen fremfoert noget argument herfor . Efter min mening maa erhvert spoergsmaal om, hvorvidt fonden skal baere saadanne omkostninger, vaere genstand for en ny sag, medmindre parterne naar til enighed herom .

Jeg skal derfor behandle den nationale rets spoergsmaal ud fra den forudsaetning, at sagen udelukkende bestaar mellem producenterne og den graeske stat og kun vedroerer produktionsaarene 1981/1982 og 1982/1983 .

Sagens grundlag er ikke ganske klart . Der henvises til en bestemmelse i den graeske forfatning, der haevdes i alle henseender at vaere identisk med det faellesskabsretlige forbud mod forskelsbehandling, der er udtrykt i Traktatens artikel 40, stk . 3 . Den nationale domstol opfatter tilsyneladende sagen som en sag om erstatning af forskellen mellem den stoette, der er blevet modtaget, og den stoette som sagsoegerne mener at have ret til . Producenterne fremfoerer, at de med deres paakrav oensker statueret, at beloebene er skyldige i medfoer af en fordring og ikke i medfoer af et erstatningsansvar . Det er heller ikke klart, om det er et vaesentligt argument for producenternes paastand, at Den Hellenske Republik undlod rettidigt at anlaegge annullationssoegsmaal for Domstolen vedroerende Kommissionens forordninger for de to omhandlede produktionsaar . Var sagerne rettidigt blevet anlagt, ville de, som det fremgaar af 1983-annullationssoegsmaalet, have foert til annullation . Hvis imidlertid dette forhold er del af producenternes paastand, forekommer det at bygge paa enten en tilsidesaettelse af en forpligtelse eller et ansvar uden for kontrakt, hvilket producenterne udtrykkeligt bestrider .

Sagen synes ikke at vaere baseret paa en tilsidesaettelse af umiddelbart anvendelige faellesskabsretlige bestemmelser "der medfoerer individuelle rettigheder, som de nationale domsmyndigheder skal beskytte", ( sag 26/62, Van Gend en Loos mod Nederlandse Administratie der Belastingen ( Sml . 1963, s . 375 paa s . 380 ), paa en effektiv maade, selv om spoergsmaalet om processuelle regler og retsmidler henhoerer under de nationale retssystemer, ( se f.eks . raekken af sager om afgifter opkraevet i strid med faellesskabsretten, senest de forenede sager 331, 376 og 378/85, Les Fils de Jules Bianco m.fl . mod Directeur général des Douanes et Droits Indirects, dom af 25 . februar 1988 og sag 104/86, Kommissionen mod Italien, dom af 24 . marts 1988 ).

Parterne er enige om, at det foerste spoergsmaal alene vedroerer graesk lovgivning . Der er ikke rejst noget spoergsmaal om hvorvidt, der eksisterer et faellesskabsretligt princip, der goer det muligt for en erhvervsdrivende, hvis regering har undladt rettidigt at anfaegte en forordning, der er ugyldig ( hvilket den erhvervsdrivende ikke selv kan goere for Domstolen, da han mangler den fornoedne retlige interesse ) med den foelge, at han ikke modtager den stoette, han ville have modtaget, hvis forordningen havde vaeret gyldig under disse omstaendigheder kan kraeve stoetten udbetalt af staten, enten som skadeserstatning, eller som stoette i medfoer af de gaeldende forordninger eller paa anden maade . Havde et saadant spoergsmaal vaeret stillet, ville det have givet anledning til andre overvejelser . Eftersom der er enighed om, at spoergsmaalet ikke er blevet stillet og dette ikke er blevet diskuteret, er det klart forkert at gaa naermere ind paa denne problemstilling .

Det henhoerer under de graeske domstole at besvare spoergsmaalet, om den graeske stat efter graesk lov er ansvarlig for et oekonomisk tab som foelge af "ukorrekt gennemfoerelse af faellesskabsretten", eller rettere sagt en korrekt anvendelse af en forordning, som indeholdt en teknisk fejl . Jeg mener derfor, at den nationale rets foerste spoergsmaal hverken rejser noget fortolknings - eller gyldighedsspoergsmaal, som Domstolen skal afgoere .

Jeg mener, at det andet spoergsmaal maa besvares benaegtende . Det nationale soegsmaal er anlagt mod en anden sagsoegt og paa et andet retligt grundlag end den erstatningssag, hvor Domstolen fastslog, at selv om koefficienterne for 1983/1984 var ulovligt fastsatte ( praemis 20 ), hvilket ogsaa gjaldt for produktionsaarene 1981/1982 og 1982/1983 ( praemis 19 ), kunne den ulovlige fastsaettelse, der "skyldtes en teknisk fejl - selv om den objektivt set havde bevirket en forskelsbehandling af de graeske producenter - dog ikke betragtes som en kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, eller en aabenbar og grov overskridelse fra Kommissionens side af graenserne for udoevelsen af dens befoejelser", hvorfor der ikke var tilstraekkelig grundlag for at statuere, at Faellesskabet have paadraget sig erstatningsansvar i medfoer af Traktatens artikel 215, stk . 2 .

Jeg mener ikke, at erstatningssagen mod Kommissionen, eller en af de oevrige sager Domstolen i den forbindelse har haft til paadoemmelse, forhindrer den nationale ret i at behandle producenternes krav mod den graeske stat i det omfang, dette er muligt efter graesk lov . Dog skal den nationale ret under behandlingen laegge Domstolens fortolkning af faellesskabsretten til grund . Den nationale ret vil f.eks . ikke kunne afvise producenternes krav med den begrundelse, at de kan kraeve erstatning af Kommissionen, eller statuere, at forordningerne for produktionsaarene 1981/1983 ikke var behaeftede med en teknisk fejl, der foerte til forskelsbehandling af graeske producenter i forhold til andre medlemsstaters .

I modsaetning til det af Kommissionen under retsmoedet anfoerte, mener jeg ikke, praemis 31 i dommen i 1986-annullationssoegsmaalet paavirker dette resultat . Domstolen tilpligtede ved i 1983-annullationssoegsmaalet at fastslaa, at koefficienterne for produktionsaarene 1983/1984 var ulovligt fastsatte, Kommissionen til at afhjaelpe denne situation i dette og foelgende aar . Domstolen udtalte i praemis 31 at "dette resultat kan ikke finde anvendelse paa produktionsaar, der henhoerer under forordninger udstedt foerend produktionsaaret 1983/1984 ". Dette indebaerer, mener jeg, at Kommissionen var forpligtet til at afhjaelpe situationen, men paavirker ikke og skulle heller ikke aendre Domstolens ovenfor citerede udtalelse i erstatningssagen om, at den tekniske fejl for produktionsaaret 1983/1984 ogsaa skulle omfatte de to foregaaende aar .

Som jeg forstaar tredje spoergsmaal, forudsaetter det, at producenterne vil faa medhold ved den nationale ret . Spoergsmaalet forekommer ogsaa, hvis dette er tilfaeldet, at forudsaette, at de beloeb den graeske stat da maatte betale producenterne, ville udgoere statsstoette efter Traktatens artikel 92 . Spoergsmaalet er altsaa a ) om det ville vaere tilstraekkeligt for de nationale myndigheder at underrette Kommissionen om, at de havde udbetalt saadanne beloeb eller b ) de nationale myndigheder skulle soege en forudgaaende tilladelse i henhold til artikel 93 . Der henvises herved til forordning ( EOEF ) nr . 729/70 og til forordning ( EOEF ) nr . 516/77 ( EFT 1977 L 73, s . 1 ), idet sidstnaevnte paa davaerende tidspunkt var grundforordningen om den faelles markedsordning for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groentsager (" grundforordningen ").

Producenterne haevder, at stoette betalt i medfoer af grundforordningen og finansieret af fonden i medfoer af forordning ( EOEF ) nr . 729/70 per definition er faellesskabsstoette og ikke statsstoette . Derfor finder Traktatens artikler 92 og 93 ikke anvendelse . Det foelger af ordlyden i grundforordningens sidste betragtning, at "de udgifter, som medlemsstaterne paadrager sig som foelge af forpligtelserne i forbindelse med anvendelsen af denne forordning, paahviler Faellesskabet i henhold til ... Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 ".

Det er imidlertid tvivlsomt, om beloeb betalt af den graeske stat i tilfaelde af, at producenterne fik medhold i deres krav, kunne antages at hidroere fra anvendelsen af grundforordningen og saaledes paafoeres fonden som udgift . Naervaerende sager er netop blevet anlagt, fordi forordningerne for de to omhandlede produktionsaar, som var udstedt i medfoer af grundforordningen, netop ikke hjemlede udbetaling af de beloeb, som producenterne nu kraever . Producenterne goer for den nationale ret tilsyneladende gaeldende, at den omstaendighed, at denne undladelse beroede paa en teknisk fejl, maa foere til, at den graeske stat maa traeffe foranstaltninger til at afhjaelpe situationen i grundforordningen . Dette forekommer mig igen at vaere et forhold, som Domstolen ikke kan paadoemme i denne sag .

Grundforordningens artikel 17 foreskriver udtrykkelig, at medmindre andet er bestemt i denne forordning, skal artiklerne 92 til 94 "finde anvendelse paa produktionen af og handelen med" de af den faelles markedsordnings omhandlede produkter . Derfor skal stoette udbetalt paa anden maade end i medfoer af grundforordningens udtrykkelige bestemmelser eller forordninger udstedt i medfoer heraf, i overensstemmelse med Traktatens artikel 93, stk . 3, meddeles Kommissionen, foerend den ydes . I modsaetning til, hvad der angives i den nationale rets tredje spoergsmaal, indeholder artiklerne 92 til 94 ingen bestemmelse om, at de nationale myndigheder blot kan underrette Faellesskabets institutioner om allerede ydet stoette .

Ophoerer produktionsstoette, som Kommissionen haevder det, med at vaere stoette i henhold til artiklerne 92-94 alene, fordi den udbetales til fuldbyrdelse af en retsafgoerelse? Stoetten forbliver "statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler", og spoergsmaalene, om den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner samt om den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne, maa Kommissionen afgoere, efter at den er underrettet herom, selv om det vanskeligt ses, med hvilken begrundelse Kommissionen kan erklaere en stoette uforenelig med faellesmarkedet, der - hvis der ikke var begaaet en teknisk fejl - ville have vaere blevet udbetalt i medfoer af Kommissionens forordninger .

Naar Kommissionen generelt haevder, at retsafgoerelser aldrig kan udgoere statsstoette efter Traktatens artikel 92, er jeg ikke enig . Det sker, at en medlemsstat lover en virksomhed stoette, som Kommissionen efter dens gennemgang finder uforenelig med faellesmarkedet . Hvis en virksomhed da kunne modtage en tilsvarende sum ved at sagsoege staten for loeftebrud, ville artiklerne 92 og 94 blive omgaaet . En tilsvarende situation ville opstaa, hvis en virksomhed, der havde modtaget stoette, anlaegger en erstatningssag mod staten, efter at denne ved en kommissionsbeslutning var blevet paalagt at soege ulovligt udbetalt stoette tilbagebetalt . Det er derfor af afgoerende betydning for den korrekte anvendelse af Traktatens regler om statsstoette at fastslaa, at retsafgoerelser ogsaa i givet fald omfattes heraf .

Hvis producenterne faar medhold i deres soegsmaal, er det aabenbart, at der vil opstaa komplicerede problemer mellem den graeske stat og Kommissionen mht . producentsstoettens juridiske kvalifikation og lovlighed . Under retsmoedet ved Domstolen i 1986-annullationssoegsmaalet erkendte Kommissionen, at den havde mulighed for at supplere stoetten, men af principielle aarsager havde valgt ikke at goere det . Forhaabentligt kan denne langtrukne strid nu finde en loesning .

Da producenterne har meddelt, at de frafalder deres paastand for saa vidt angaar produktionsaaret 1983/1984, er det ikke noedvendigt at besvare afsnit c i den nationale rets tredje spoergsmaal .

Jeg mener derfor, at den nationale rets spoergsmaal boer besvares saaledes : Den nationale rets kompetence til at paadoemme sagen maa afgoeres efter national lovgivning og ikke faellesskabsret . Den nationale rets kompetence er paa ingen maade afskaaret af Domstolens domme i sag 192/83, de forenede sager 194-206/83, selv om den nationale ret med hensyn til EF-retten maa laegge Domstolens afgoerelser i ovennaevnte sager til grund . Produktionsstoette, der udbetales af en medlemsstat, skal meddeles Kommissionen i henhold til Traktatens artikel 93, medmindre der er tale om udgifter, der paahviler Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget .

Det tilkommer den nationale ret at traeffe afgoerelse om producenternes omkostninger . Kommissionen baerer sine egne omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .