FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 24. OKTOBER 1978 ( 1 )

Høje Ret.

Efter tysk ret kræves der et af tyske myndigheder udstedt førerbevis for at kunne føre motorkøretøj, og kørsel uden et sådant førerbevis straffes — for så vidt angår førerbevispligtige køretøjer — med friheds- eller bødestraf (§ § 2 og 24 i Straßenverkehrsgesetz (færdselsloven) af 19. 12. 1952). Ifølge artikel 6 og 7 i Pariserkonventionen angående kørsel med motorkøretøjer af 24. april 1926 sammenholdt med § § 4 og 5 i anordningen om international kørsel med motorkøretøjer af 12. november 1934, som ændret ved forordning af 18. april 1940, samt en bekendtgørelse af 15. november 1952, er indehavere af udenlandske førerbeviser — uanset om det drejer sig om udlændinge eller tyske statsborgere — berettiget til med et udenlandsk eller internationalt førerbevis i et år fra grænseoverskridelsen eller fra førerbevisets udstedelsesdato at føre motorkøretøj på Forbundsrepublikkens område. Efter dette tiispunkt skal der erhverves et tysk førerbevis. Herudover bestemmer § 15 i Straßenverkehrszulassungsordnung, som ændret ved bekendtgørelsen af 15. november 1974:

»Der udstedes et tysk førerbevis for den tilsvarende kategori motorkøretøjer til indehaveren af et udenlandsk førerbevis, hvis

1. der ikke er tvivl om hans egnethed,

2. han har bopæl i Forbundsrepublikken Tyskland,

3. han i et år overvejende har opholdt sig i Forbundsrepublikken Tyskland,

4. han i dette tidsrum har ført motorkøretøj af den kategori, han har søgt om førerbevis til.

…

Opfylder ansøgeren ikke betingelserne i stykke 1, nr. 2 til 4, udstedes førerbevis, når han ved prøve godtgør at besidde tilstrækkeligt kendskab til de tyske færdselsregler.«

Den franske statsborger Choquet forblev efter aftjening af værnepligt i Forbundsrepublikken Tyskland. Han arbejder som elektromekaniker og har åbenbart haft bopæl i Forbundsrepublikken siden januar 1976. Han er indehaver af et den 22. november 1968 udstedt fransk førerbevis, men har ikke noget tysk førerbevis. I oktober 1977 blev han indblandet i et færdselsudheld i nærheden af Reutlingen. Amtsgericht Reutlingen har derfor den 3. december 1977 idømt ham en bøde på 1600 DM for uforsvarlig kørsel og kørsel uden førerbevis. Retten traf endvidere afgørelse om, at der ikke måtte udstedes Choquet et førerbevis de første 11 måneder.

Efter at afgørelsen var blevet appelleret, fandt Amtsgericht Reutlingen det tvivlsomt, som kørsel uden tysk førerbevis er strafbart, eller — sagt med andre ord — om medlemsstaternes statsborgere har pligt til at erhverve tysk førerbevis for at kunne føre motorkøretøj i Forbundsrepublikken Tyskland. Amtsgericht mener, at dette kan give anledning til sprogmæssige vanskeligheder og være forbundet med betydelige omkostninger. Derfor foranlediges udlændinge, som ønsker at komme uden om denne pligt, ofte til at forelægge deres bopæl fra Forbundsrepublikken til udlandet enten midlertidigt eller varigt. Den tyske ordning kan derfor tænkes at udgøre en krænkelse af traktatsbestemmelserne om den frie bevægelighed og etableringsfriheden (EØF-traktatens artikel 48 ff) eller en manglende opfyldelse af pligten til fællesskabsvenlig adfærd (EØF-traktatens artikel 5) og en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling i artikel 7.

Disse betragtninger førte Amtsgericht til at udsætte sagen, og retten har ved kendelse af 13. februar 1978 i henhold til EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er det i overensstemmelse med fællesskabsretten, at en EF-medlemsstat kræver, at borgere fra de øvrige medlemsstater skal være i besiddelse af denne stats nationale førerbevis for at kunne føre motorkøretøj, og i givet fald straffer for kørsel uden dette førerbevis, selv om disse fællesskabsborgere i henhold til EØF-traktatens artikel 48 ff er opholdsberettigede og er indehavere af deres eget tilsvarende nationale førerbevis?«

Vedrørende dette spørgsmål skal jeg fremsætte følgende forslag til afgørelse:

1. Regeringen for Det forenede Kongerige har i sit skriftlige indlæg vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse påpeget, at der ikke findes nogen fællesskabsretlige bestemmelser om udstedelse af førerbeviser, og at retten til udstedelse af førerbeviser ikke er reguleret i EØF-traktaten. Dette er sikkert korrekt. Dermed står det dog ingelunde fast, at fællesskabsretten ikke har nogen betydning på området. Der findes erhverv, for hvilke det er vigtigt at være i besiddelse af et af nationale myndigheder udstedt førerbevis, fordi de indebærer person- eller godstransport i motorkøretøjer. Når erhvervene skal udøves i udlandet, er pligten til at erhverve et udenlandsk førerbevis utvivlsomt relevant ud fra synspunktet vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden eller retten til fri bevægelighed. Det synes dog ikke forkert at gå endnu videre. Det må erkendes, at benyttelsen af et motorkøretøj på vor civilisations nuværende stade ofte er af betydning i forbindelse med udøvelsen af et erhverv, idet det anvendes til kørsel til arbejdspladsen eller til at søge beskæftigelse med. Dersom der i denne henseende opstår problemer og hindringer for indehavere af udenlandske førerbeviser, der ifølge fællesskabsretten har ret til at bevæge sig frit, som følge af pligten til at erhverve et indenlandsk førerbevis, kan traktatsbestemmelserne om den frie bevægelighed derved komme ind i billedet, da de. skal sikre, at betingelserne for andre medlemsstaters statsborgeres ansættelse i og udøvelse af et erhverv ikke er udformet mindre fordelagtigt end de betingelser, der gælder for den pågældende stats egne statsborgere. Det kan derfor siges, at det i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende, hvor en fransk statsborger udøver sit erhverv i Forbundsrepublikken Tyskland, også selv om han ikke er nødsaget til at benytte et motorkøretøj, sikkert ikke er urigtigt at rejse det spørgsmål, om det faktisk kan forlanges af ham, at han erhverver et tysk førerbevis foruden sit franske førerbevis, eller om der findes fællesskabsretlige argumenter herimod.

2. Efter den nævnte relevante tyske bestemmelse, § 15 i Straßenverkehrszulassungsordnung, er det klart, at der ikke i nærværende sag opstår spørgsmål om, hvorledes det forholder sig med en generel pligt for udlændinge til at erhverve et indenlandsk førerbevis ved en normal køreprøve, altså med en situation, hvor udlændinge altid må påregne anselige udgifter, som opstår i forbindelse med selve køreprøven, idet der skal være en kørelærer til stede, eller i forbindelse med omstændelige forberedelser til prøve på grund af ofte forekommende sprogmæssige vanskeligheder. Der må næres stærk tvivl med hensyn til rigtigheden af den britiske regerings opfattelse. Denne regering har forsvaret et tilsvarende, i Storbritannien gældende system, under henvisning til, at egnethedskriterierne for udstedelse af førerbeviser varierer i de forskellige stater, at køreprøven i et medlemsland først for nylig blev obligatorisk, og at hensynet til den offentlige sikkerhed, især med hensyn til store lastmotorvogne og offentlige transportmidler ikke må overses. Efter min opfattelse kan en almindelig forpligtelse til at aflægge køreprøve, førend der udstedes et førerbevis ikke betegnes som en beskyttelse af den offentlige orden, i hvert fald ikke, for så vidt som der er tale om normale førerbeviser — førerbeviser for store og særlige lastmotorvogne lades her ude af betragtning på grund af deres særlige problematik, og fordi de sikkert ikke spiller nogen rolle i hovedsagen — og for så vidt som der foreligger et udenlandsk førerbevis, som er udstedt på grundlag af en køreprøve. Jeg er langt mere tilbøjelig til at dele Kommissionens opfattelse, hvorefter eksistensen af et udenlandsk førerbevis rejser en formodning om kørefærdighed. Dette synspunkt kan forsvares med henblik på ensartetheden af de i medlemsstaterne eksisterende færdselsforhold og med henblik på de sammenlignelige betingelser for udstedelsen af førerbeviser, som den britiske regering — i hvert fald for så vidt angår normale førerbeviser — ikke drager i tvivl. Derimod kan man heller ikke påberåbe sig den omstændighed, at de enkelte medlemsstaters færdselsregler ikke er helt ensartede. Det må herved ikke glemmes, at der på grundlag af de ovennævnte internationale konventioner i alle medlemsstaterne gælder regler, hvorefter udenlandske førerbeviser er tilstrækkelige ved et midlertidigt ophold, og at den, der gør brug heraf, har tilstrækkelig lejlighed til at tilpasse sig værtslandets færdselsforhold. Det forekommer mig også forkert, når den britiske regering i denne sammenhæng henviser til dommen i sag 33/74 (J. H. M. van Binsbergen mod Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metallnijverheid, dom af 3. 11. 1974, Smi. 1974, s. 1299), hvor det drejede sig om et andet problem med hensyn til erhvervsmæssige regler, som var udstedt af hensyn til den offentlige interesse, eller når den mener at kunne benægte eksistensen af forskelsbehandling, fordi der ikke kræves mere end aflæggelse af en prøve, som også indlændinge skal bestå. Det må faktisk i denne henseende ikke overses, at der efter den britiske ordning kræves aflagt endnu en prøve af udlændinge, og at de herved kan støde på vanskeligheder, navnlig af sprogmæssig art, hvis overvindelse kan være forbundet med meget store omkostninger.

3. For herefter at vende tilbage til det egentlige problem i forelæggesleskendelsen, således som det forholder sig efter tysk ret, der som bekendt på den ene side kræver erhvervelse af et indenlandsk førerbevis, men på den anden side hjemler en lettere udstedelse ved overførsel og kun kræver prøver i to — meget sjældne — undtagelsestilfælde, skal der bemærkes følgende hertil: a) Den omstændighed, at der overhovedet kræves udstedelse af et indenlandsk førerbevis, kan der efter min mining næppe gøres nogen indsigelse imod. Herfor taler for det første visse saglige grunde, som den nederlandske regering til dels har henvist til i sine skriftlige indlæg. På denne måde lettes utvivlsomt offentlige myndigheders kontrol af førerbeviset, når det registreres i et indenlandsk dokument. Uden et sådant dokument vanskeliggøres efterprøvelsen af gyldigheden af et førerbevis, når det i udlandet — som i Nederlandene — er forsynet med en frist. Gælder det indenlandske førerbevis kun inden for en vis frist, kan fornyelsen blive vanskeliggjort, hvis føreren kun er i besiddelse af udenlandske dokumenter. Desuden er der problemer i forbindelse med fratagelse eller annullation af et førerbevis. For det andet kan der henvises til — og dette er lige så vigtigt — at en simpel overførsel ikke er forbundet med store omkostninger eller anvendelse af tid, at der altså i denne henseende ikke kan tales om nævneværdige hindringer af betydning for udøvelsen af rettighederne efter traktaten, især retten til fri bevægelighed. b) Der kan principielt heller ikke gøres nogen indsigelse mod kravet om, at der skal aflægges en køreprøve forud for udstedelsen af førerbeviset, når der er tvivl om egnetheden hos indehaveren af et udenlandsk førerbevis. Dette kan vel retfærdiggøres ud fra hensynet til den offentlige sikkerhed, som er nævnt i EØF-traktatens artikel 48 og 56. Dette kan ganske vist kun antages, når sådanne betænkeligheder ved egnetheden hos indehavere af udenlandske førerbeviser ikke systematisk gøres gældende men derimod bygges på konkrete fakta, som udgør et tilstrækkeligt tydeligt indicium for en fare for den offentlige sikkerhed. Men man kan gå ud fra, at tysk praksis svarer hertil, idet Jagusch's kommentar til færdselsloven (19. udgave) i forbindelse med § 15 i Straßenverkehrszulassungsordnung udtrykkeligt fastslår, at de i bestemmelsen nævnte betænkeligheder skal støttes på faktiske forhold. For så vidt angår den faktiske udformning af prøven, skal jeg senere i en anden sammenhæng fremsætte mine bemærkninger herom. c) Det skal herefter blot undersøges, hvorledes det forholder sig med de øvrige nævnte betingelser for overførsel af et udenlandsk førerbevis samt kravet om, at der i mangel af et sådant skal aflægges en prøve vedrørende kendskabet til de tyske færdselsregler. Som allerede anført, gælder der efter tysk ret tre betingelser: ansøgeren skal være bosat i Forbundsrepublikken Tyskland, han skal i et år overvejende have opholdt sig i landet, og han skal i dette tidsrum have ført motorkøretøj af den kategori, han har søgt om førerbevis til. Disse betingelser kan fuldt ud retfærdiggøres sagligt. Dette gælder især den tredje betingelse, der skal sikre, at der er sket en tilstrækkelig tilpasning til de tyske færdselsforhold, herunder de til dels afvigende færdselsregler. Det må desuden erkendes, at de er lette et opfylde — jeg tænker herved navnlig på de internationale konventioner, hvorefter en foreløbig benyttelse af udenlandske førerbeviser er tilladt — og jeg mener endvidere, at der ikke opstår nogen nævneværdige hindringer som følge af den omstændighed, at det skal godtgøres, at de nævnte betingelser er opfyldt. Endelig kan der næppe heller gøres indsigelse mod den omstændighed, at der kræves en prøve vedrørende kendskabet til færdselsreglerne, hvis disse betingelser ikke er opfyldt eller i mangel af tilstrækkeligt bevis herfor. Dette er afgørende for trafiksikkerheden, dvs. også her griber hensynet til den offentlige sikkerhed og orden ind; en indehaver af et i udlandet erhvervet førerbevis kan som regel kun antages at besidde et tilstrækkeligt kendskab til tyske færdselsregler, hvis han har ført motorkøretøj i landet i et bestemt tidsrum. Der kan kun opstå tvivl om dette sidste punkt med henblik på prøvens praktiske udformning, som jeg allerede tidligere har omtalt. Når den gennemføres som en normal tysk teoriprøve med indviklede spørgeskemaer, kan indehavere af udenlandske førerbeviser blive udsat for sprogmæssige vanskeligheder, som kun kan løses ved kostbare forberedelser med kørelærere og sproglærere. Heri kan der faktisk ligge en urimelig og derfor ulovlig hindring — selve prøveomkostningerne ligger klart inden for rimelige grænser. Det bør derfor efter min opfattelse fastholdes, at prøvelsen af kendskabet til tyske færdselsregler, hvor den anses for nødvendig — og dette gælder også for egnethedsprøven efter nr. 1 — skal foregå på en sådan måde — f.eks. mundtligt — at der tages tilstrækkeligt hensyn til udenlandske kandidaters særlige vanskeligheder. Det kan i hvert fald ikke antages, at administrationen overbebyrdes hermed, når de nævnte prøver ikke er den almindelige fremgangsmåde, hvilket kunne give anledning til betænkeligheder, men når de er forholdsvis sjældne undtagelsestilfælde som følge af konkrete personlige omstændigheder. 4. Det kan herefter sammenfattende fastslås, at de betingelser, der skal opfyldes af udlændinge, som er EØF-statsborgere, for at erhverve et tysk førerbevis, ikke strider mod fællesskabsretten hverken ud fra synspunktet vedrørende forbudet mod forskelsbehandling eller retten til fri bevægelighed. Dette gælder i hvert fald under den forudsætning, at de prøver, som i særlige tilfælde anses som nødvendige, er udformet således, at der i videst muligt omfang tages hensyn til særlige, navnlig sprogmæssige vanskeligheder, som udenlandske kandidater har. Der kan heller ikke ud fra et fællesskabsretligt synspunkt gøres indsigelse mod eksistensen af en straffebestemmelse for de tilfælde, hvor der ikke er erhvervet et førerbevis, når straffebestemmelsen uden forskel hjemler rimelige straffe såvel for udlændinge som for indlændinge. Efter min opfattelse bør det af Amtsgericht Reutlingen forelagte spørgsmål besvares således.

( 1 ) – Oversat fra tysk.