b)

Yderligere har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen, idet den har annulleret gennemførelsen af salget på grund af de alvorlige forstyrrelser på markedet, der efter deres mening ellers ville indtræde, desuden har udøvet det skøn, der er tillagt den, på fejlagtig måde. Dels har markedsbetingelserne ikke udviklet sig uforudseeligt, dels er det rent faktisk ikke kommet til de frygtede forstyrrelser efter den anden licitation. Selv om man antog, at gennemførelsen af salget i medfør af forordning nr. 71/81 skulle have ført til markedsforstyrrelser, er de anfægtede foranstaltninger uegnede til at imødegå sådanne forstyrrelser og indebærer en modsigelse af, hvad Kommissionen tidligere har fastslået. Sagsøgerne er derfor af den opfattelse, at det pågældende salg ikke, således som det er anført i betragtningerne, er blevet annulleret af hensyn til almene interesser, men udelukkende for at afkorte sagsøgernes gevinstmargen. aa) Heroverfor har Kommissionen fastholdt sit standpunkt, hvorefter udviklingen i markedsbetingelserne for olivenolie ikke var til at forudse ved gennemførelsen af forordning nr. 71/81. Som følge af prisstigningerne ville sagsøgerne, der er blandt de største virksomheder på olivenoliemarkedet, have opnået astronomiske gevinster på skatteborgernes bekostning og på grund af de tildelte store partier have kunnet sætte deres konkurrenter på markedet ud af spillet. Derfor var det Kommissionens pligt i henhold til dens beføjelse til at regulere markedet at gribe ind i dette forløb og annullere salget. Det skal vedrørende dette stridspunkt indledningsvis bemærkes, at Kommissionens saglige og pligtbundne udøvelse af det omtalte skøn skal kunne prøves retligt, også selv om Kommissionen med hensyn til dens markedsovervågende og markedsstyrende virksomhed råder over en bred skønsmargen. Der foreligger således især en mangel ved skønnet, dersom en foranstaltning ganske vist kunne have været truffet i henhold til de faktisk anførte betragtninger eller de faktiske motiver under andre omstændigheder eller af andre grunde, men derimod ikke under de rent faktisk foreliggende omstændigheder. Det skal derfor først undersøges, hvorvidt markedsbetingelserne for olivenolie, således som Kommissionen har anført det, rent faktisk og uden, at det kunne forudses, havde udviklet sig således, at der ved gennemførelsen af salget måtte påregnes en alvorlig forstyrrelse af markedet. Kommissionen har hertil nærmere anført, at endnu på det tidspunkt i januar, hvor forordning nr. 71/81 blev gennemført, kunne der regnes med en olivenhøst over gennemsnittet og dermed også med et stort kvantum bomolie. Imidlertid viste høsten sig at blive mindre end ventet. Den dermed forbundne mindre produktion af bomolie, den relative knaphed for denne olieart på verdensmarkedet samt devalueringen af den grønne lire, førte i sidste ende til en prisstigning, der ikke kunne forudses. Vidnet Guida har over for dette anbringende imidlertid erklæret, at prisen for bomolie i produktionsåret 1980/81 kun er steget ca. 15%. Denne stigning skyldtes blandt andet de månedlige forhøjelser af interventionsprisen, devalueringen af den grønne lire og pengeforringelsen i Italien. Endelig skyldes prisforhøjelsen også den større efterspørgsel efter olivenolie, der sædvanligvis indtræder om sommeren. Prisudviklingen må derfor betegnes som »normal« i det pågældende tidsrum. Vidnet har videre forklaret, at der i det pågældende tidsrum ikke — i modsætning til, hvad Kommissionen har anført var nogen mangel på bomolie i den forstand, at raffinaderiernes eller forbrugernes behov ikke kunne dækkes. Den omstændighed, at der kun blev leveret små mængder bomolie til interventionsorganerne, beviser kun, at det var muligt for producenterne at afsætte denne vare på markedet. Det fremgår af denne vidneforklaring, at Kommissionen allerede ved gennemførelsen af forordning nr. 71/81 den 12. januar 1981 havde kunnet forudse udviklingen af markedsbetingelserne og den »normale« prisstigning ved at opfylde sin almindelige pligt til at udvise omhu. Herfor taler ikke mindst den omstændighed, at 60 virksomheder, der til dels først var blevet stiftet umiddelbart forinden, og som åbenbart var i stand til at vurdere markedssituationen rigtigt, den først givne dag i hvert tilfælde afgav købstilbud for samtlige udbudte partier. Hvad angår høstforventningen og den påståede mangel på bomolie skal der i denne sammenhæng også erindres om, at olivenhøsten i Italien ifølge Kommissionens oplysninger finder sted mellem november og april. Den største del høstes i månederne december, januar og februar og bliver mere eller mindre i umiddelbar tilknytning hertil forarbejdet til olivenolie. Herefter kunne Kommissionen allerede på tidspunktet for gennemførelsen af forordning nr. 71/81, altså den 12. januar 1981, eller dog senest i slutningen af februar have skaffet sig vished om den faktiske olivenhøst og den forventede mængde bomolie. Selv om dette ikke må have været muligt, havde Kommissionen senest på grundlag af den ugentlige beretning om olivenolie (nr. 323) fra Den rådgivende Komité for tidspunktet fra den 9.-14. februar 1981 kunnet udlede, at der måtte regnes med en ringere produktion af olivenolie end den forventede mængde på 640000 tons. Endelig fremgår det af telexmeddelelse fra det italienske landbrugsministerium af 4. april 1981, at der ifølge oplysninger fra Italiens Statistik, Istat, måtte regnes med en olivenolieproduktion i Italien på 610000 tons olie. I mellemtiden havde AIMA med telexmeddelelse af 12. februar 1981 anmodet om udsættelse af gennemførelsen af salget for at kunne efterprøve, hvorvidt købstilbudene var forskriftsmæssige. Ved telex af 18. februar 1981 udtalte den kompetente direktør hos Kommissionen, at han var indforstået med den anmodede udsættelse og henviste udtrykkeligt til, at der i den anledning ikke var behov for en ændring af den pågældende forordning nr. 71/81. bb) Ved skrivelse af 16. maj 1981 meddelte AIMA Kommissionens præsident og det ansvarlige kommissionsmedlem Poul Dalsager, at man havde afsluttet undersøgelserne. Samtidig henviste man til, at efter gennemførelsen af den pågældende forordning havde situationen på olivenmarkedet ændret sig væsentligt derved, at der var indtrådt en kraftig prisstigning, idet prisen nu var nået op på 250250 lire pr. 100 kg. Da den fast pris på 210000 lire pr. 100 kg som fastsat i forordning nr. 71/81 derfor var alt for lav, burde der ske annullation af det i denne forordning fastsatte salg, hvorefter der burde ske en ny licitation i overensstemmelse med markedsvilkårene. Således havde Kommissionen senest på dette tidspunkt definitiv vished om de ændrede markedsbetingelser og havde derfor ufortøvet måttet afbryde salgsaktionen. Imidlertid blev en sådan foranstaltning ikke truffet, tværtimod kom det til en udvælgelse af køberne gennem lodtrækning, således som det fremgår af en telex fra det italienske landbrugsministerium af 5. juni 1981. Ministeren henviste i denne telex på ny til de befrygtede politiske og økonomiske følger af salgene og opfordrede Kommissionen til at annullere gennemførelsen af salget. Imidlertid skete der med gennemførelsen af lodtrækningen en »individualisering« af køberne. Da Kommissionen i fuldt kendskab til markedssituationen ikke undlod at gennemføre lodtrækningen, har den over for de interesserede givet udtryk for, at den på dette tidspunkt ikke så anledning til at undlade at gennemføre salget i anledning af de ændrede markedsbetingelser. Køberne har på grundlag af lodtrækningen opnået et sikret krav, forstået som et formueretligt individuelt krav i henhold til offentlig ret. Købernes formueretlige krav fremgår af, at der ifølge forordning nr. 71/81 ikke længere for Kommissionen bestod nogen mulighed for i tilslutning til lodtrækningen at annullere tildelingen uden sagsøgernes samtykke. Ganske åbenbart gik også Kommissionen ud fra, at sagsøgerne havde et sådant sikret formueretligt krav, hvilket betragtningerne til forordningerne nr. 2238/81 og 2239/81 viser. Det hedder blandt andet her, at de udbudte partier i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 71/81 »blev tildelt« nogle af de bydende ved lodtrækningen, og at »dette salg« af de anførte grunde måtte annulleres »for at tage hensyn til de nævnte handlendes situation«. Sagsøgernes krav på offentligtretligt grundlag, der er sikret gennem lodtrækningen, er især ikke afhængig af, hvorvidt der mellem interventionsorganet og de udtrukne virksomheder er indgået en civilretlig købekontrakt i tilslutning til lodtrækningen eller endog af, om ejendomsretten er gået over. Følgelig kan der heller ikke — i modsætning til, hvad der er Kommissionens mening — tillægges den omstændighed betydning, at interventionsorganet ikke som fastsat i artikel 10 i forordning nr. 2690/77 som affattet ved forordning nr. 883/79 (EFT L 111 af 4. 5. 1979, s. 16), straks har underrettet de bydende ved anbefalet brev om resultatet af deres deltagelse i licitationen. Der er nemlig, således som sagsøgerne med rette har fremhævet det, især ikke tillagt interventionsorganet noget skøn med hensyn til, hvorvidt varen skal sælges, idet organet alene har at overvåge den retmæssige gennemførelse og afvikling af salget. Sammenfattende kan det således fastslås, at det ikke er de ændrede markedsbetingelser, der har fremkaldt fare for alvorlige forstyrrelser af markedet, men derimod højst Kommissionens indgreb i licitationen som fastsat ved forordning nr. 71/81, et indgreb, der var behæftet med mangler ved skønnet og kom for sent. cc) Endvidere skal det fastslås, at det ikke er lykkedes Kommissionen overbevisende at godtgøre, at gennemførelsen af salget på de oprindeligt fastsatte betingelser rent faktisk ville have ført til alvorlige forstyrrelser af markedet. Det er, sagt i almindelighed, vanskeligt at indse, hvorledes det forhold, at en række større partier olie blev bragt på markedet til relativt gunstige priser skulle kunne føre til en umiddelbar forstyrrelse af markedet, når dette marked efter Kommissionens oplysninger skulle være kendetegnet ved en vis knaphed og stigende priser. Således som det kan læses ud af betragtningerne, befrygtede Kommissionen tværtimod, at de seks virksomheder som følge af de høje gevinster skulle opnå en økonomisk magtstilling, der ville gøre det muligt for dem at forstyrre markedet gennem den salgspris, der ville blive fastsat af dem alene. Kommissionen frygtede med andre ord ikke faren for en direkte, derimod muligvis en indirekte markedsforstyrrelse. Imidlertid er vidnet Guida's udsagn ikke egnet til at befæste Kommissionens opfattelse, hvorefter sådanne alvorlige forstyrrelser måtte befrygtes, henholdsvis at man måtte vente, at andre markedsdeltagere ville blive udelukket. Det må her fremhæves, at den faktiske mulighed for et sådant markedsindgreb afhænger af en hel række forudsætninger, der er vanskelige at verificere. En sådan mulighed foreligger eksempelvis kun, såfremt de pågældende virksomheder gennem købet havde erhvervet en dominerende markedsstilling. På grund af det forhold, at markedet for olivenolie er så vanskeligt at gennemskue, ved vi imidlertid ikke nøjagtigt, hvor stor andelen af den solgte mængde var i forhold til den samlede mængde bomolie på det italienske marked. Efter sagsøgernes opfattelse udgjorde denne andel alene 8 %, medens Kommissionen har talt om en andel på 30 %. Man kan endelig ikke se bort fra, at Kommissionen selv har været årsag til den fare, der måtte fremgå af en sådan dominerende stilling, såfremt der kan tales herom, gennem det salg af temmelig store partier til faste priser som fastsat ved forordning nr. 71/81. Ligeledes må der gives sagsøgerne medhold i, at den i forordning nr. 2239/81 indeholdte ordning, hvorefter de samme partier var forbeholdt de samme ansøgere, blot til en noget højere, men stadig gunstig pris, ikke var fri for at rumme en modsigelse i forhold til den oprindeligt vedtagne fremgangsmåde, eftersom faren for markedsdominans i forbindelse med en dominerende stilling heller ikke herigennem uden videre var bragt ud af verden. Som bevis for den markedsforstyrrelse, der angiveligt måtte ventes, har Kommissionen alene forelagt en række telexmeddelelser fra konkurrerende virksomheder, hvori disse virksomheder, efter lodtrækningen har henvist til en sådan fare. Imidlertid har Kommissionen ikke kunnet sige os, hvor mange virksomheder og hvilke grupper blandt de deltagende virksomheder — andelsselskaber, raffineringsindustrier, forædlingsindustrier, grossister, detailhandlere — der blev truet gennem salget på de oprindelige betingelser. Kommissionen har åbenbart heller ikke inden gennemførelsen af de anfægtede beslutninger skaffet sig oplysning om lagerbeholdningen i de enkelte virksomheder. Det er ikke mindst af betydning, at Kommissionen heller ikke med sikkerhed kunne gå ud fra, at de pågældende virksomheder ville sætte deres konkurrenter ud af spillet ved at give afkald på deres gevinstmargen, eller at de ville anvende deres gevinster til at fremkalde forstyrrelser på markedet. Det må derfor fastslås, at Kommissionen ved annulleringen af salgene alene har ladet sig lede af en abstrakt og hypotetisk fare for en markedsforstyrrelse, en fare, der endog kun er opstået på grund af Kommissionens egen pligtstridige optræden. En sådan fare kan, således som det senere skal påvises, imidlertid ikke begrunde, at man unddrager sagsøgerne deres formueretlige krav.