FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 3. MAJ 1978 ( 1 )

Høje Ret.

Der blev i 1975 opkrævet monetære udligningsbeløb i samhandelen inden for Fællesskabet og med tredjelande — som principielt indført ved Rådets forordning nr. 974/71 (EFT 1971, s. 231; org.ref. JO L 106 af 12. 6. 1971, s. 1) — blandt andet på bordvin henhørende under position 22.05 C I og 22.05 C II i den fælles toldtarif.

Den herom gældende forordning var først og fremmest Kommissionens forordning nr. 539/75 af 28. februar 1975 (EFT L 57 af 3. 3. 1975, s. 2) hvis bilag I, del 6, fastsatte de beløb, som skulle anvendes i de forskellige medlemsstater. Forordningen blev siden ændret ved Kommissionens forordning nr. 722/75 af 19. marts 1975 (EFT L 71 af 20. marts 1975, s. 24). Herefter blev der med virkning fra den 24. marts 1975 opkrævet monetære udligningsbeløb bl.a. på vine henhørende under positionerne 22.05 CI og II, nemlig »i alle medlemsstater, undtagen Tyskland«. Hele forordning nr. 539/75 blev ophævet med virkning fra den 4. august 1975 ved Kommissionens forordning nr. 2021/75 af 31. juli 1975 (EFT L 205 af 4. 8. 1975, s. 1). I dennes bilag I fastsættes nye monetære udligningsbeløb for de forskellige medlemsstater. Bilag I, del 6, foreskrev ligesom forordning nr. 539/75 som ændret ved forordning nr. 722/75, alene opkrævning af monetære udligningsbeløb for indførslen af bordvin til Tyskland, idet beløbene stemte overens med de i forordning nr. 539/75 fastsatte beløb.

Den nævnte ordning fandt anvendelse, da sagsøgerne i hovedsagen, et firma med hjemsted i Bingen am Rhein, i september 1975 ekspederede nogle jugoslaviske bordvine henhørende under position 22.05 C I b fra sit åbne toldlager til fri omsætning. Sagsøgerne indgav først klage og anlagde, efter dennes afvisning, sag ved Finanzgericht Rheinland-Pfalz.

Sagsøger hævder, at undtagelsesbestemmelsen for Tyskland i forordning nr. 722/75 er ugyldig, idet denne forordning i strid med EØF-traktatens artikel 190 ikke indeholder nogen begrundelse for at opretholde de monetære udligningsbeløb. Der ligger også heri en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3. Der findes ingen rimelig grund til at opretholde monetære udligningsbeløb for indførsler til Tyskland, da udligningen ved grænsen mellem Italien og Frankrig blev ophævet, skønt det franske marked var truet. Men når der ikke i denne henseende findes at foreligge forstyrrelse af samhandelen, kan der heller ikke — da det hovedsagelig er rødvin, der importeres fra Jugoslavien — tales om forstyrrelse af det tyske marked for røde bordvine, der er aldeles ubetydeligt. Herudover påberåber sagsøger sig princippet om ensartede priser inden for Fællesskabet, som oprettelsen af adskilte markeder og beskyttelse af et forskelligt prisniveau — som forordning nr. 722/75 medfører — strider imod. Sagsøger henviser desuden til forbudet mod at opkræve afgifter med tilsvarende virkning som told. Dette forbud bliver relevant her, da det monetære udligningsbeløb ikke tjener til at udligne virkningerne af de forskellige valutakurser og at opretholde den sædvanlige samhandel, men snarere har til formål at ændre disse og tilsigter at udelukke eventuelle prisfald. Endelig er sagsøger stadig af den opfattelse, at ordningen er i strid med artikel 1, stk. 3 i forordning nr. 974/71, hvorefter der kun må opkræves monetære udligningsbeløb, når der må forventes forstyrrelser i samhandelen. Særlig interessant er det i denne forbindelse, at Kommissionen selv gentagne gange har krævet de monetære udligningsbeløb gradvis afskaffet.

Efter det sagsøgte Hauptzollamts opfattelse er den omtvistede forordning tilstrækkeligt begrundet og der foreligger saglige grunde for at behandle de forskellige medlemsstater forskelligt. Navnlig var betingelserne i artikel 1, stk. 3 i forordning nr. 974/71 opfyldt, og det må her ikke glemmes, at Kommissionen for så vidt råder over et økonomi-politisk skøn. Det må i hvert fald erkendes, at der ved devalueringen af liren i 1973 var indtrådt et prisfald på italienske vine med den følge, at der ved den øgede udførsel af disse var sket en fordrejning af den sædvanlige samhandel. På det tyske marked for bordvine var prisfaldet blevet større, fordi kursen for DM'en havde stigende tendenser. Dette førte til en sådan situation, som forordning nr. 974/71 har for øje.

Finanzgericht udsatte sagen og forelagde ved kendelse af 4. oktober 1977 i medfør af EØF-traktatens artikel 177 Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

1. Er Kommissionens forordning (EØF) nr. 722/75 af 19. marts 1975 (EFT L 71/24 af 20. 3. 1975) gyldig i det omfang import af visse vine under position 22.05 C I fritages for monetære udligningsbeløb, med undtagelse af import til Tyskland, jf. bilagets nr. 1 ? I særdeleshed: Var betingelserne i artikel 1, stk. 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 974/71 af 12. maj 1971 (EFT 1971 (I), s. 231) stadig opfyldt for en sådan vinimports vedkommende, eller beroede opretholdelsen af de monetære udligningsbeløb for Tysklands vedkommende på overvejelser, der strider mod forbudet mod forskelsbehandling og det i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3 indeholdte krav om ensartede priser, således at de monetære udligningsbeløb må anses for afgifter med tilsvarende virkning som told?

2. Er begrundelsespligten efter EØF-traktatens artikel 190 opfyldt derved, at forordning (EØF) nr. 722/75 blot henviser til de forskellige produktions- og afsætningsvilkår for bordvine inden for Fællesskabet, eller burde Kommissionen have givet en mere udførlig begrundelse for opretholdelsen af de monetære udligningsbeløb for Tysklands vedkommende?

Inden jeg går ind på disse spørgsmål, skal jeg gøre opmærksom på, at forordning nr. 722/75, som havde ændret forordning nr. 539/75, ikke længere var gældende i den pågældende importperiode. Den var som bekendt ligesom forordning nr. 539/75 blevet ophævet og erstattet med forordning nr. 2021/75. De stillede spørgsmål må derfor rettere sagt så vidt muligt gælde den sidstnævnte forordning og forordning nr. 722/75, der ikke var retsgrundlag for forordning nr. 2021/75, skal ikke tages i betragtning.

Desuden skal jeg i denne sammenhæng tillige nævne — selv om det ikke er afgørende for løsningen af de forelagte spørgsmål — at anvendelsen af monetære udligningsbeløb inden for vinsektoren — bortset fra to undtagelser — blev udsat også i Tyskland med virkning fra den 29. september 1975 ved Kommissionens forordning nr. 2448/75 af 25. september 1975 (EFT L 250 af 26. 9. 1975, s. 29), idet der ikke længere måtte befrygtes forstyrrelser af samhandelen. På den anden side blev udligningsbeløb for bordvin genindført for Frankrig og Italien ved Kommissionens forordning nr. 3071/76 af 15. december 1976 med virkning, fra den 16. december 1976.

1. Jeg finder det hensigtsmæssigt ved undersøgelsen af de stillede spørgsmål først at behandle klagepunktet vedrørende overtrædelse af EØF-traktatens artikel 190, da jeg finder de færreste vanskeligheder her. Sagsøgerne mener, at hvis der — som ved forordning nr. 722/75 — skal indføres en undtagelsesordning for Tyskland, må der gives en særlig begrundelse herfor. Når der ikke findes at være nogen fare for de andre medlemsstater, bør det angives nøje, hvorfor dette ikke gælder for Tyskland. Der er ikke givet nogen begrundelse i forordningen; den indeholder i virkeligheden kun en begrundelse for sin begunstigende virkning, men ikke for opretholdelsen af afgifter ved indførselen til Tyskland. Det fremgår overhovedet ikke af nogen af dens betragtninger, at ophævelsen af de monetære udligningsbeløb ville medføre forstyrrelser i Tyskland. I det foreliggende tilfælde er det som sagt ikke forordning nr. 722/75, som er relevant, men forordning nr. 2021/75. Efter min opfattelse gør det en stor forskel med hensyn til begrundelsespligten, om en forordning — som forordning nr. 722/75 — kun vedrører enkelte varer eller om den — som forordning nr. 2021/75 — indeholder en omfattende ordning og en ny fastsættelse af alle de monetære udligningsbeløb. I sidstnævnte tilfælde kan der sikkert ikke kræves udførlig begrundelse for hver enkelt vare eller varegruppe. Med hensyn til forordning nr. 2021/75 må det derfor anses som tilstrækkeligt, at det i dens betragtninger bl.a. hedder: »i den nuværende situation gør denne regel det muligt at undlade at fastsætte monetære udligningsbeløb for Frankrig og Italien og, inden for vinsektoren, kun at fastsætte udligningsbeløb for Tyskland«. Jeg skal hertil føje, at forordning nr. 722/75 tilsyneladende heller ikke efter min mening giver anledning til kritik havd angår begrundelseskravet. I denne henseende skal jeg fremhæve, hvad generaladvokat Warner i sit forslag til afgørelse i sag 29/77 (S.A. Roquette Freres mod Den franske Stat, Toldvæsenet (monetære udligningsbeløb), dom af 20. 10. 1977, Sml. 1977, s. 1835) fandt værd at overveje, nemlig at Kommissionen blot skal angive sin begrundelse, hvor den under hensyntagen til artikel 1, stk. 3 i forordning nr. 974/71 er overbevist om, at der trods den valutamæssige situation ikke længere skal opkræves monetære udligningsbeløb. Jeg minder desuden om, at det i dommen i denne sag (Sml. 1977, s. 1842) fastlås: »Det forhold, at begrundelsen er udformet som en henvisning til de i artikel 1, stk. 1 i forordning nr. 974/71 nævnte betingelser kan ikke sidestilles med manglende begrundelse«. Men da betragtningerne til forordning nr. 722/75 anfører »Produktions- og afsætningsvilkårene for disse vine (bordvine) er forskellige i de enkelte medlemsstater; derfor synes det allerede nu muligt at undlade at anvende udligningsbeløb i de fleste medlemsstater uden at dette medfører forstyrrelser i samhandelen«, burde dette være tilstrækkelig begrundelse, idet det ville være for meget at kræve, at Kommissionen i sin begrundelse — som sagsøgerne mener — udførligt skal redegøre for, hvorfor de monetære udligningsbeløb ikke kunne opkræves for Tysklands vedkommende. Jeg mener derfor ikke, det kan antages, at forordning nr. 2021/75 er ugyldig på grund af væsentlige formmangler.

2. Herefter går jeg over til spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne i forordning nr. 974/71 stadig var opfyldt på det pågældende tidspunkt. Jeg tænker ikke her på de valutariske betingelser, som ikke er anfægtet, men på artikel 1, stk. 2, andet afsnit i den nævnte forordning som affattet i forordning nr. 2746/72, hvorefter stk. 1 kun anvendes i det omfang, anvendelsen af de i nævnte stykke omhandlede valutamæssige foranstaltninger måtte medføre forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer. Jeg vil hertil først og fremmest fremdrage visse konstateringer fra Domstolens retspraksis. I dommen i sag 5/73 (Balkan-Import-Export GmbH mod Hauptzollamt Berlin-Packhof, dom af 24. 10. 1973, Sml. 1973, s. 1091), statuerede Domstolen, at de monetære udligningsbeløb skulle sikre opretholdelse af den normale samhandel. I dommen i sag 55/75 (Balkan-Import-Export mod Hauptzollamt Berlin-Packhof, dom af 22. 1. 1976, Sml. 1976, s. 19) gav Domstolen udtryk for samme opfattelse og fastslog, at der skal tages hensyn til virkningen af monetære foranstaltninger på samhandelen mellem medlemsstaterne. I dommen i sagerne 67-85/75 (Lesieur Cotelle et Associés SA m.fl. mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 17. 3. 1976, Sml. 1976, s. 391) understregede Domstolen, at indførelsen af ordningen med de monetære udligningsbeløb skete ud fra et ønske om at imødegå de forstyrrelser, som valutariske foranstaltninger måtte forårsage, og i dommen i sag 74/74 (Comptoir National Technique Agricole (CNTA) mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 14. 5. 1975, Sml. 1975, s. 533), henviste Domstolen til, at de monetære udligningsbeløb skulle beskytte prisniveauet i den pågældende medlemsstat. Men det er navnlig væsentligt, at Domstolen i flere domme (sagerne 74/74, 55/75 og senest i sag 29/77) har understreget, at Kommissionen i vidt omfang har et frit skøn med hensyn til spørgsmålet om forstyrrelser og derfor kan det i en retssag kun prøves, om der foreligger en åbenbar fejl, magtfordrejning eller en klar overskridelse af beføjelser. Det anføres herom videre i sidstnævnte dom, at mulighederne for forstyrrelser i samhandelen er talrige og forskellige; Kommissionen bør i så henseende tage markedsvilkårene i betragtning og kan antage, at der allerede er risiko for forstyrrelser, når en vekselkurs er faldet betydeligt. Ved undersøgelsen af, om betingelserne i forordning nr. 974/71 er opfyldt, må der tages hensyn til det af Domstolen herfor anførte. Sagsøgerne i hovedsagen betvivler, at de ovennævnte betingelser er opfyldt med hensyn til vinmarkedet i Forbundsrepublikken Tyskland; sagsøgerne understreger den meget lille tyske produktion af vine, navnlig rødvine, der udgør den største del af deres import, og gør gældende, at det — især i sammenligning med importen — drejer sig om et ganske ubetydeligt marked. I øvrigt har, ifølge sagsøgerne, tysk vin forøget sin markedsandel som følge af udligningsbeløbet på bekostning af udenlandsk vin. Desuden er sagsøgerne af den opfattelse — og dette vedrører den nævnte praksis — at Kommissionen i hvert fald ikke råder over et vidt skøn, når der er tale om én vare og den herfor gældende ordning kun vedrører én enkelt medlemsstat og om konstatering af de faktiske omstændigheder. Lad mig straks sige, at disse anbringender ikke efter min opfattelse er tilstrækkelige til at bevise, at udligningssystemet er anvendt ukorrekt. Sagsøgerne bestrider allerede principielt med urette, at Kommissionen råder over et vidt skøn i tilfælde, hvor systemet kun skal anvendes på et begrænset marked. Intet sådant fremgår af Domstolens praksis. Denne opfattelse er også forkert, idet selv bedømmelsen af et enkelt marked ofte er yderst kompliceret, navnlig når der er tale om nødvendige prognoser om den fremtidige udvikling. I øvrigt skal jeg endnu engang understrege, at den her omhandlede relevante forordning ikke alene drejer sig om udligningsbeløb for vin, men om fastsættelse af de monetære udligningsbeløb for alle de varer, som kommer i betragtning i så henseende. Der kan efter alt det, vi har hørt, især efter det af Kommissionen anførte under de mundtlige forhandlinger, næppe siges at foreligge nogen åbenbar fejltagelse med hensyn til faren for forstyrrelser. Sagsøgernes henvisning til det ubetydelige tyske marked for bordvine er ikke tilstrækkelig. Selv et lille marked kan faktisk forstyrres og har således behov for beskyttelse. Desuden må det efter de forelagte tal for produktionen af bordvine i Forbundsrepublikken Tyskland — mangen en høst overstiger en million hektoliter — erkendes, at markedet ikke, som af sagsøgerne hævdet, er helt ubetydeligt, helt bortset fra at virkningerne på markedet for kvalitetsvine også kunne tages i betragtning, idet grænserne her er svævende og der ikke kan tales om klart separate markeder. Det er heller ikke tilstrækkeligt, at sagsøgerne har anført med hensyn til den reelle udvikling på det tyske vinmarked, at tysk vin har forøget sin markedsandel fra 67 % i 1973 til 76 % i 1975, mens udenlandsk vins andel i dette tidsrum er faldet fra 33 % til 25 %. Efter min opfattelse kan der ikke herudaf sluttes, at man burde have givet afkald på enhver monetær udligning — som på det pågældende tidspunkt androg 12 %. Desuden kan en retrospektiv betragtning selvfølgelig ikke være afgørende, men prognosen, der på fornuftig vis kunne foretages, da de monetære udligningsbeløb blev fastsat, dvs. det afgørende kan altså udelukkende være, om der på dette tidsrum alvorligt måtte befrygtes forstyrrelser på markedet. Det fremgår af det af Kommissionen anførte, navnlig under de mundtlige forhandlinger, at der i efteråret 1975 var god grund til at opretholde den monetære udligning i Forbundsrepublikken Tyskland. Vi har således hørt — og det er af principiel interesse — at markedsordningen for vin (forordning nr. 816/70, EFT 1970 (I), s. 212; org.ref. JO L 99 af 5. 5. 1970, s. 1) karakteriseres af et ret begrænset inter-ventionssystem. Det finder kun anvendelse på bordvine, altså vin, der ikke opfylder kravene til kvalitetsvin og det fungerer således, at når markedsprisen falder under et bestemt niveau, træffes der foranstaltninger om destillation — ganske vist ikke for store mængder — eller der gives støtte til privat oplagring, hvilket naturligvis ikke definitivt fjerner vinen fra markedet, men blot udskyder salgstidspunktet. Det er også vigtigt, at bordvin, der for en stor dels vedkommende : — om jeg så må sige — anvendes »industrielt«, forholdsvis let kan erstattes internationalt og at netop dette marked via import væsentligt lettere kan forstyrres end markedet for kvalitetsvine. Under hensyn hertil er det af betydning — og hermed kommer jeg til de egentlige markedsforhold — at der i begyndelsen af 1975 i Italien og Frankrig var store lagre af bordvine og at der navnlig skete ret store udførsler fra Italien til Frankrig, hvilket dér medførte opkrævning af en importafgift, der er genstand for en anden retssag. Kommissionen taler endvidere om de daværende afsætningsvanskeligheder på det tyske marked. Årsagen hertil var dels den forholdsmæssige høje andel af bordvine fra den foregående høst, men også stort importpres fra Frankrig og Italien havde spillet en rolle. De gunstige produktionsbetingelser havde især i Italien nemlig muliggjort salg til lave priser, der endog dækkede omkostningerne, og desuden medførte lirens kursfald en forøgelse af eksporten. Kommissionen kan under disse omstændigheder ikke siges at have begået en åbenbar fejl ved sin vurdering af spørgsmålet om forstyrrelse eller fejlagtigt at have fastsat monetære udligningsbeløb for det tyske vinmarked. Hermed er det også klart, at udligningsordningen heller ikke skulle give en yderligere beskyttelse og derfor heller ikke strider mod forbudet mod at opkræve afgifter med tilsvarende virkning som told.

3. Jeg skal også undersøge, Om der ved denne ordning er sket en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3. Sagsøgerne anfører dette og påberåber sig, at de monetære udligningsbeløb var blevet inkorporeret i den fælles landbrugspolitik. Sagsøgerne mener, at der er sket en forskelsbehandling, fordi de monetære udligningsbeløb blev afskaffet for Italien og Frankrig, altså for lande, hvor vinproduktionen er langt større end i Forbundsrepublikken Tyskland. Endvidere er det nærliggende at tale om en forskelsbehandling af de tyske forbrugere i forhold til belgiske forbrugere, idet indførslerne til Belgien kunne foretages uden omkostningskrævende monetære udligningsbeløb. Sagsøgerne glemmer herved tilsyneladende først, at Frankrig og Italien havde devalueret deres valuta. Udligningen medførte, at der blev ydet støtte ved indførsel og opkrævet afgift ved udførsel. Netop hvis man går ud fra, at der var produktionsoverskud i disse lande, og at der således herskede vanskelige markedsforhold, ville det altså være nærliggende ikke at støtte indførselen og ikke at hæmme udførslen. Desuden havde de gældende monetære udligningsbeløb, i Italien og Frankrig tilsyneladende tilnærmet sig hinanden så stærkt, at ordningen kun var en administrativ hindring. Selv om de monetære udligningsbeløb for vinsektoren altså af disse grunde blev afskaffet for de nævnte lande, kan der ikke heraf udledes, at opretholdelsen af de monetære udligningsbeløb i et land som Forbundsrepublikken Tyskland, der befandt sig i en helt anden valutamæssig situation og hvor udligningen hindrede indførselen, udgør forskelsbehandling. Med hensyn til indførslerne til et land som Belgien kan sagsøgernes påstand om forskelsbehandling efter min opfattelse afvises alene med, at markedssituationen her er en anden, idet der ikke produceres vin. En benægtelse af faren for forstyrrelse af markedet for et sådant land kan altså sikkert ikke uden videre føre til den slutning, at det samme må gælde for et land med en ikke helt ubetydelig bordvinsproduktion og med visse afsætningsvanskeligheder på det pågældende tidspunkt. Det bør desuden hertil bemærkes, at den pågældende ordning heller ikke kan anfægtes under henvisning til fællesmarkedets ensartethed og de dér gældende markedspriser. Kommissionen har desangående erklæret, at den altid tidligere har sondret mellem de enkelte medlemsstater og at der kun i to år har gjaldt en udligning i alle medlemsstaterne. Da markedsforholdene er af betydning for udligningen og de monetære udligningsbeløb kun må anvendes i det omfang, de findes nødvendige for at afværge en fare for forstyrrelse, kan det altid faktisk forekomme, at der anvendes forskellige ordninger inden for Fællesskabet. Dette gælder selvfølgelig også — på grund af de sammensatte forhold, der bør tages i betragtning, og for at undgå forskelsbehandling af fællesskabs-produkter for de ordninger, der skal anvendes over for tredjelande. Man kan finde dette beklageligt; det giver imidlertid ingen anledning til en principiel kritik, sålænge valutasituationen synes at gøre monetære udligningsbeløb uundværlige.

4. Jeg kan til slut meget kortfattet behandle nogle yderligere anbringender fra sagsøgerne om, hvorvidt monetære udligningsbeløb kan anvendes. Sagsøgerne mener, at de monetære udligningsbeløb kun kan anses som en overgangsforanstaltning, da de blot kortvarigt skal råde bod på valutariske foranstaltningers pludselige virkninger. Sagsøgerne påberåber sig i denne henseende i øvrigt, at der kunne registreres en større omkostningsstigning i Italien og Frankrig — hvilket overflødiggjorde udligningsbeløb —, og understreger, at Kommissionen allerede i årevis har krævet gradvis ophævelse af de monetære udligningsbeløb. Kommissionen bemærker efter min opfattelse hertil med rette, at der er tale om en kritik af princippet med at anvende monetære udligningsbeløb over længere tid, som også er blevet fremsat i tidligere sager. Dengang blev den ikke tiltrådt — jeg henviser blot til dommene i sagerne 5/73 (Balkan-Import-Export GmbH mod Hauptzollamt Berlin-Packhof, dom af 24. 10. 1973, Sml. 1973, s. 1091), 9/73 (Carl Schlüter mod Hauptzollamt Lorrach — dom af 24. 10. 1973, Sml. 1973, s. 1135) og 10/73 (Rewe Zentral AG mod Hauptzollamt Kehl, dom af 24. 10. 1973, Sml. 1973, s. 1175). Da der ikke ses at være fremført nogle nye og navnlig tilstrækkeligt faktisk begrundede anbringender, er der ingen grund til påny at behandle dette principielle spørgsmål i den foreliggende sag.

5. Som konklusion må det fastslås, at intet af det af sagsøgerne anførte giver anledning til alvorligt at betvivle lovligheden af de monetære udligningsbeløb, der i september 1975 blev opkrævet på indførsler af vin til Forbundsrepublikken Tyskland. Spørgsmålene fra Finanzgericht Rheinland-Pfalz bør derfor besvares således, at undersøgelsen af sagen intet har frembragt, der kan anfægte gyldigheden af den for hovedsagen relevante forordning nr. 2021/75.

( 1 ) – Oversat fra tysk.