FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 3. september 2020 ( 1 )

Sag C-308/19

Consiliul Concurenţei

mod

Whiteland Import Export SRL

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien))

»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – karteller – afgørelse fra en national konkurrencemyndighed om konstatering af et kartel – forældelsesfrist for pålæggelse af sanktioner – former for skridt, der afbryder forældelsen – princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne«

1. Kan en national ret undlade at anvende en national bestemmelse, som fortolkes således, at det sidste skridt, der afbryder forældelsen af en national konkurrencemyndigheds håndhævelse af konkurrencereglerne, er den formelle indledning af en undersøgelse vedrørende en konkurrencebegrænsende praksis, uden at efterfølgende foranstaltninger truffet i løbet af denne procedure henhører under de skridt, der afbryder forældelsen, med henvisning til, at denne bestemmelse strider mod princippet om loyalt samarbejde og princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne?

2. Besvarelsen af spørgsmålet kræver en gennemgang af Domstolens praksis om flere EU-retlige principper, som skal vægtes rimeligt: princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionen, princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne, princippet om medlemsstaternes procesautonomi og, eftersom det drejer sig om en lovbestemmelse af lato sensu gennemgribende karakter, princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for materielle bestemmelser.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

3. Artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (herefter »TEU«) bestemmer: »I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.«

4. Artikel 101 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (herefter »TEUF«) foreskriver: »1. Alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for det indre marked, er uforenelige med det indre marked og er forbudt, navnlig sådanne, som består i: a) direkte eller indirekte fastsættelse af købs- eller salgspriser eller af andre forretningsbetingelser b) begrænsning af eller kontrol med produktion, afsætning, teknisk udvikling eller investeringer c) opdeling af markeder eller forsyningskilder d) anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, som derved stilles ringere i konkurrencen e) at det stilles som vilkår for indgåelse af en aftale, at medkontrahenten godkender tillægsydelser, som efter deres natur eller ifølge handelssædvane ikke har forbindelse med aftalens genstand. 2. De aftaler eller vedtagelser, som er forbudt i medfør af denne artikel, har ingen retsvirkning. 3. Bestemmelserne i stk. 1 kan dog erklæres uanvendelige på: – enhver aftale eller kategori af aftaler mellem virksomheder – enhver vedtagelse eller kategori af vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, og – enhver samordnet praksis eller kategori deraf som bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling, samtidig med at de sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelen herved, og uden at der: a) pålægges de pågældende virksomheder begrænsninger, som ikke er nødvendige for at nå disse mål b) gives disse virksomheder mulighed for at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende varer.«

5. Artikel 25 i forordning nr. 1/2003 ( 2 ), som har overskriften »Forældelsesfrister for pålæggelse af sanktioner«, bestemmer: »1. Kommissionens beføjelse i henhold til artikel 23 og 24 forældes: a) efter tre år ved overtrædelse af bestemmelser om indhentning af oplysninger eller gennemførelse af kontrolundersøgelser b) efter fem år ved andre overtrædelser. 2. Forældelsesfristen regnes fra den dag, hvor overtrædelsen er begået. Ved vedvarende eller gentagne overtrædelser regnes fristen dog først fra den dag, hvor overtrædelsen er ophørt. 3. Hver gang Kommissionen eller en medlemsstats konkurrencemyndighed tager skridt til at undersøge eller forfølge overtrædelsen, afbrydes forældelsesfristen for pålæggelse af bøder eller tvangsbøder. Forældelsesfristen afbrydes med virkning fra den dag, hvor det pågældende skridt meddeles mindst én af de virksomheder eller virksomhedssammenslutninger, der har medvirket ved overtrædelsen. Forældelsesfristen afbrydes bl.a. af følgende skridt: a) Kommissionens eller en national konkurrencemyndigheds skriftlige begæringer om oplysninger b) skriftlige fuldmagter til at foretage kontrolundersøgelser, som Kommissionen eller en national konkurrencemyndighed har udstedt til sine repræsentanter c) Kommissionens eller en national konkurrencemyndigheds indledning af en procedure d) Kommissionens eller en national konkurrencemyndigheds meddelelse af klagepunkter. 4. Afbrydelsen af forældelsesfristen har virkning over for alle virksomheder og virksomhedssammenslutninger, der har medvirket ved overtrædelsen. 5. Forældelsesfristen løber på ny efter hver afbrydelse. Forældelsesfristen udløber dog senest den dag, hvor der er forløbet en periode svarende til den dobbelte forældelsesfrist, uden at Kommissionen har pålagt en bøde eller tvangsbøde; denne periode forlænges med den tid, hvor forældelsen har været stillet i bero i henhold til stk. 6. 6. Forældelsen for pålæggelse af bøder eller tvangsbøder stilles i bero, så længe en sag om Kommissionens beslutning verserer for Domstolen.«

B. National ret

6. Artikel 5, stk. 1, artikel 61 og 62 i Legea concurenței n. 21/1996 (lov nr. 21/1996 om konkurrence) i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen, som var gældende på tidspunktet for afgørelse nr. 13 af 14. april 2015 fra Consiliul Concurenței (konkurrencemyndigheden, Rumænien, herefter »konkurrencemyndigheden«), bestemmer følgende: »Artikel 5 – (1) Alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for virksomhedssammenslutninger og alle former for samordnet praksis, som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen på det rumænske marked eller på en del heraf, er forbudt, navnlig (a) aftaler om direkte eller indirekte fastsættelse af købs- og salgspriser eller andre forretningsbetingelser […] Artikel 61 – (1) Konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge administrative sanktioner ved overtrædelse af bestemmelserne i denne lov forældes efter a) tre år ved de i artikel 51 og 52 nævnte overtrædelser b) fem år ved andre overtrædelser fastsat i denne lov. (2) Forældelsesfristen for indgivelse af klage til konkurrencemyndigheden regnes fra den dag, hvor overtrædelsen er begået. Ved vedvarende eller gentagne overtrædelser regnes forældelsesfristen dog først fra den dag, hvor den sidste pågældende konkurrencebegrænsende adfærd eller handling er ophørt. Artikel 62 – (1) De i artikel 61 fastsatte forældelsesfrister afbrydes, hver gang konkurrencemyndigheden tager skridt til at foretage en forhåndsvurdering eller indlede en undersøgelse vedrørende en specifik overtrædelse. Forældelsesfristen afbrydes med virkning fra den dag, hvor konkurrencemyndighedens foranstaltning meddeles til mindst en økonomisk aktør eller en sammenslutning af økonomiske aktører, der har medvirket ved overtrædelsen. (2) De foranstaltninger, som kan træffes af konkurrencemyndigheden og afbryder forældelsesfristen, omfatter hovedsageligt følgende: a) skriftlige begæringer om oplysninger b) konkurrencemyndighedens formands beslutning om at indlede en undersøgelse c) indledning af en retlig procedure. (3) Afbrydelsen af forældelsesfristen har virkning over for alle økonomiske aktører eller sammenslutninger af økonomiske aktører, der har medvirket ved overtrædelsen. (4) I tilfælde af afbrydelse af forældelsesfristen løber en ny forældelsesfrist af samme længde fra den dag, hvor konkurrencemyndigheden har truffet en af de i stk. 2 nævnte foranstaltninger. Forældelsesfristen udløber dog senest den dag, hvor der er forløbet en periode svarende til den dobbelte forældelsesfrist for den pågældende overtrædelse, uden at konkurrencemyndigheden har pålagt en af de i denne lov fastsatte sanktioner.«

7. De i foregående punkt anførte bestemmelser i artikel 61 og 62 i lov nr. 21/1996 om konkurrence, som ændret den 30. juni 2015 ved lovdekret nr. 31/2015 om ændring og supplering af lov nr. 21/1996 om konkurrence og om supplering af lovdekret nr. 83/2014 vedrørende løn til ansatte, der aflønnes med offentlige midler i 2015 og andre foranstaltninger angående offentlige udgifter, er nu – efter fornyet offentliggørelse af loven – artikel 63 og 64, og har følgende ordlyd: »Artikel 63 [tidligere artikel 61] – (1) Konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge administrative sanktioner ved overtrædelse af bestemmelserne i denne lov forældes efter a) tre år ved de i artikel 53 og 54 nævnte overtrædelser b) fem år ved andre overtrædelser fastsat i denne lov. (2) Forældelsesfristen for konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge sanktioner regnes fra den dag, hvor overtrædelsen er begået. Ved vedvarende eller gentagne overtrædelser regnes forældelsesfristen dog først fra den dag, hvor den sidste pågældende konkurrencebegrænsende adfærd eller handling er ophørt. Artikel 64 [tidligere artikel 62] – (1) De i artikel 63 fastsatte forældelsesfrister afbrydes, hver gang konkurrencemyndigheden tager skridt til at foretage en forhåndsvurdering vedrørende en specifik overtrædelse eller forfølge den. Forældelsesfristen afbrydes med virkning fra den dag, hvor konkurrencemyndighedens foranstaltning meddeles til mindst en økonomisk aktør eller en sammenslutning af økonomiske aktører, der har medvirket ved overtrædelsen. (2) De foranstaltninger, som kan træffes af konkurrencemyndigheden og afbryder forældelsesfristen, omfatter hovedsageligt følgende: a) skriftlige begæringer om oplysninger b) konkurrencemyndighedens formands beslutning om at indlede en undersøgelse c) gennemførelse af inspektioner d) forkyndelse af undersøgelsesrapporten. (3) Afbrydelsen af forældelsesfristen har virkning over for alle økonomiske aktører eller sammenslutninger af økonomiske aktører, der har medvirket ved overtrædelsen. (4) I tilfælde af afbrydelse af forældelsesfristen løber en ny forældelsesfrist af samme længde fra den dag, hvor konkurrencemyndigheden har truffet en af de i stk. 2 nævnte foranstaltninger. Forældelsesfristen udløber dog senest den dag, hvor der er forløbet en periode svarende til den dobbelte forældelsesfrist for den pågældende overtrædelse, uden at konkurrencemyndigheden har pålagt en af de i denne lov fastsatte sanktioner. (5) Forældelsesfristen for pålæggelse af sanktioner suspenderes, så længe en sag om konkurrencemyndighedens afgørelse verserer ved en ret.«

II. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

8. Den 7. september 2009 indledte konkurrencemyndigheden af egen drift en række undersøgelser over for flere virksomheder på markedet for detailsalg af fødevarer, herunder Metro Cash & Carry România SRL (herefter »Metro«), og deres leverandører, herunder den indstævnte i hovedsagen, Whiteland Import Export SRL (herefter »Whiteland«), med henblik på at fastlægge, om der forelå en overtrædelse af konkurrencereglerne.

9. Den 12. august 2014 forkyndte konkurrencemyndigheden undersøgelsesrapporten for Whiteland, og den 23. oktober 2014 fandt høringerne for myndigheden i plenum sted.

10. Konkurrencemyndighedens beslutninger blev truffet den 9. december 2014, dvs. dagen for udarbejdelse af begrundelsen for den afgørelse, hvorved det blev fastlagt, at Metro og 13 af dennes leverandører, herunder Whiteland, overtrådte konkurrencereglerne.

11. Ved afgørelse nr. 13 af 14. april 2015 fastslog konkurrencemyndigheden, at Metro og dennes leverandører, herunder Whiteland, overtrådte artikel 5, stk. 1, i lov nr. 21/1996 om konkurrence og artikel 101, stk. 1, TEUF, idet de indgik konkurrencebegrænsende aftaler med henblik på at fordreje og hindre konkurrencen på markedet ved at fastsætte salgs-/videresalgsprisen af leverandørers produkter, og ved denne lejlighed pålagde konkurrencemyndigheden Whiteland en bøde.

12. Mere præcist med hensyn til forholdene mellem Metro og Whiteland konstaterede konkurrencemyndigheden, at der forelå en række vertikale aftaler med henblik på at begrænse konkurrencen på markedet for detailsalg af fødevarer. Disse aftaler indskrænkede på den ene side køberens (detailforhandlerens) og på den anden side leverandørens frihed til at fastsætte deres prispolitik. Begrænsningen af salgs- og videresalgspriserne blev gennemført mellem 2006 og 2009 ved en række skriftlige aftaler indgået mellem Whiteland, i egenskab af leverandør, og forhandleren Metro samt ved kampagneaftaler og ‑tilbud.

13. Som følge af overtrædelsen af artikel 5, stk. 1, litra a), i lov nr. 21/1996 om konkurrence og artikel 101, stk. 1, TEUF blev Whiteland pålagt en bøde på 2324484 lei (RON), svarende til 0,55% af omsætningen for år 2013, i medfør af artikel 53, stk. 1, litra a), i lov nr. 21/1996 om konkurrence.

14. Whiteland anlagde sag ved Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien, herefter »appeldomstolen«) med påstand om annullation af den del af afgørelse nr. 13 af 14. april 2015, der vedrørte virksomheden, foruden undtagelse fra sanktionen, fordi konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge administrative sanktioner for overtrædelse af konkurrencereglerne var forældet, idet forældelsesfristen på fem år ifølge artikel 61, stk. 1, litra b), i lov nr. 21/1996 om konkurrence allerede var udløbet.

15. Ved dom nr. 92 af 19. januar 2016 gav appeldomstolens Ottende Afdeling for forvaltnings- og skatteretlige sager Whiteland medhold og annullerede derfor den del af afgørelse nr. 13 af 14. april 2015, der vedrørte virksomheden, fordi konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge Whiteland den administrative sanktion var forældet.

16. Appeldomstolen fandt nemlig, at i henhold til ordningen for forældelse af konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge administrative sanktioner ifølge artikel 61 og 62 i lov nr. 21/1996 om konkurrence var konkurrencemyndighedens sidste skridt, der kunne afbryde forældelsen, dennes beslutning om at indlede undersøgelsen.

17. I den foreliggende situation lagde appeldomstolen til grund, at den konkurrencebegrænsende handling var af vedvarende karakter, og at den dato, hvor Whiteland ifølge konkurrencemyndighedens undersøgelser udviste den sidste konkurrencebegrænsende adfærd, var den 15. juli 2009, således at forældelsesfristen på fem år ifølge artikel 61, stk. 1, litra b), i lov nr. 21/1996 om konkurrence løb fra og med denne dato. Efterfølgende besluttede konkurrencemyndigheden den 7. september 2009 at indlede undersøgelsen, hvorved forældelsen blev afbrudt, og en ny forældelsesfrist på fem år blev påbegyndt.

18. Ved at fortolke lov nr. 21/1996 om konkurrence strengt fandt appeldomstolen, at beslutningen om at indlede undersøgelsen var konkurrencemyndighedens sidste skridt, der kunne afbryde forældelsen, og konstaterede, at forældelsesfristen var udløbet den 7. september 2014, dvs. en dato, som lå forud for både konkurrencemyndighedens senere beslutninger i sagen (som blev truffet den 9.12.2014) og afgørelse nr. 13 af 14. april 2015.

19. Konkurrencemyndigheden har iværksat appel til prøvelse af appeldomstolens dom nr. 92 af 19. januar 2016, som udgør genstanden for hovedsagen ved Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal (kassationsdomstol – Afdelingen for forvaltnings- og skatteretlige sager, Rumænien).

20. Konkurrencemyndigheden har for det første gjort gældende, at den korrekte fortolkning af de gældende bestemmelser er den, hvorefter forældelsesfristen afbrydes af enhver proceduremæssig foranstaltning, som træffes for at forfølge en overtrædelse, og ikke den af appeldomstolen anlagte indskrænkende fortolkning, ifølge hvilken beslutningen om at indlede en undersøgelse udgør det sidste skridt, der afbryder forældelsen.

21. For det andet har konkurrencemyndigheden anført, at den fortolkning, ifølge hvilken beslutningen om at indlede en undersøgelse udgør det sidste skridt, der afbryder forældelsen, indebærer en uensartet anvendelse af de relevante nationale og EU-retlige bestemmelser på området.

22. Såfremt konkurrencemyndigheden i den foreliggende situation ikke havde indledt en undersøgelse også med hensyn til en mulig overtrædelse af artikel 101 TEUF, og hvis Kommissionen selv havde undersøgt dette, ville tilfældene af afbrydelse af forældelsen have været reguleret af artikel 25 i forordning nr. 1/2003, hvorefter forældelsesfristen afbrydes af alle skridt, der tages til at forfølge overtrædelsen.

23. I sagen ved Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol) har konkurrencemyndigheden anmodet om, at Domstolen forelægges et præjudicielt spørgsmål med henblik på at efterprøve, om de relevante EU-retlige bestemmelser (navnlig artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 101 TEUF, sammenholdt med artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 1/2003) er til hinder for, at nationale bestemmelser fortolkes således, at den formelle indledning af en undersøgelse vedrørende en konkurrencebegrænsende praksis udgør det sidste skridt, der afbryder forældelsen, og derfor at konkurrencemyndighedens efterfølgende foranstaltninger truffet som et led i denne undersøgelse ikke henhører under de skridt, der afbryder forældelsen, selv om disse bestemmelser er af en sådan karakter, at de gør det umuligt for konkurrencemyndigheden at håndhæve artikel 101 TEUF i praksis.

24. Den forelæggende ret nærer tvivl om, hvorvidt den fortolkning af den nationale lov nr. 21/1996 om konkurrence, som appeldomstolen anlagde i den foreliggende situation, kan bevirke en uensartet anvendelse af de relevante konkurrenceregler.

25. Retten har anført, at artikel 25 i forordning nr. 1/2003 ifølge en opfattelse i national retspraksis kun vedrører Kommissionens beføjelse til at pålægge sanktioner for angivelige overtrædelser af Unionens konkurrenceregler, idet den derimod ikke omfatter konkurrencemyndigheden. Til trods herfor har Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol) konstateret eksistensen af en anden opfattelse i retspraksis, hvorefter der skal være en forbindelse mellem artikel 25 i forordning nr. 1/2003 og de nationale forældelsesregler, henset til den nødvendige sammenhæng mellem EU-retlige og nationale bestemmelser, især såfremt de sidstnævnte sigter mod at gennemføre indholdet af Unionens konkurrenceret.

26. I denne sammenhæng har Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 101 TEUF fortolkes således, at medlemsstaternes retsinstanser har pligt til at fortolke de nationale bestemmelser om forældelse af konkurrencemyndighedernes beføjelse til at pålægge administrative sanktioner i [overensstemmelse med] artikel 25, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1/2003, og er de omhandlede artikler til hinder for, at en national bestemmelse fortolkes således, at alene den formelle indledning af undersøgelsen vedrørende en konkurrencebegrænsende praksis udgør et skridt, der afbryder forældelsen, uden at efterfølgende foranstaltninger truffet som et led i denne undersøgelse ligeledes udgør foranstaltninger, som afbryder forældelsen?«

III. Bedømmelse

A. Indledende betragtninger

1. Det præjudicielle spørgsmål og de stillede retlige spørgsmål

27. Af hensyn til klarheden er det hensigtsmæssigt også inden for rammerne af bedømmelsen at redegøre for en række faktiske omstændigheder for bedre at forstå de retlige spørgsmål, der ligger til grund for nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse.

28. Den nationale bestemmelse, som var i kraft på tidspunktet for sagsanlægget (artikel 62 i den rumænske konkurrencelov), fastsætter, under hensyntagen til, at »forældelsesfrister afbrydes, hver gang konkurrencemyndigheden tager skridt til at foretage en forhåndsvurdering eller indlede en undersøgelse ( 3 ) vedrørende en specifik overtrædelse«, at tilfældene af afbrydelse af forældelsen »hovedsageligt« omfatter: a) skriftlige begæringer om oplysninger, b) konkurrencemyndighedens formands beslutning om at indlede en undersøgelse og c) indledning af en retlig procedure ( 4 ).

29. Den af appeldomstolen anlagte fortolkning af denne bestemmelse (som senere er blevet anfægtet ved den forelæggende ret) er den, at det sidste skridt, der afbrød forældelsen i den konkrete situation, var konkurrencemyndighedens formands beslutning om at indlede undersøgelsen, og derfor at der var indtrådt forældelse på tidspunktet for den endelige afgørelse, med den konsekvens, at den af myndigheden pålagte sanktion var ugyldig.

30. Den forelæggende ret (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol)), ved hvilken konkurrencemyndigheden har iværksat appel, nærer tvivl om, hvorvidt appeldomstolen fortolkede den nationale bestemmelse korrekt, og ønsker nærmere bestemt oplyst følgende: 1) Forpligter artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 101 TEUF medlemsstaternes retsinstanser til at fortolke den nationale bestemmelse om forældelse af beføjelsen til at pålægge administrative sanktioner i overensstemmelse med artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, og 2) kan den indskrænkende fortolkning af en bestemmelse som ovennævnte artikel 62, ifølge hvilken det sidste skridt, der afbryder forældelsen, er konkurrencemyndighedens formands formelle indledning af en undersøgelse, have til følge at undergrave den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF, hvilket udgør en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet som en grænse for medlemsstaternes procesautonomi og af princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU?

31. Det retlige spørgsmål kræver således fastlæggelsen af medlemsstaternes skønsmargen, når de skal regulere forældelsen af de nationale konkurrencemyndigheders foranstaltninger, især med hensyn til hvilke former for skridt, der afbryder forældelsen.

32. Henvisningen i forelæggelsesafgørelsen til artikel 25 i forordning nr. 1/2003, hvis den fortolkes (sådan som visse parter i sagen synes at have gjort) således, at den direkte finder anvendelse i den foreliggende sag, er vildledende i forhold til løsningen af det retlige spørgsmål.

33. Denne artikel foreskriver nemlig, at Kommissionens beføjelse i henhold til forordningens artikel 23 og 24 er omfattet af bestemte forældelsesfrister og regler om afbrydelse heraf, eksempelvis betingelsen i stk. 3 om, at forældelsesfristen for pålæggelse af bøder eller tvangsbøder afbrydes, »[h]ver gang Kommissionen eller en medlemsstats konkurrencemyndighed tager skridt til at undersøge eller forfølge overtrædelsen«.

34. Det fremgår klart af formuleringen af artikel 25, at denne bestemmelse kun finder anvendelse på udøvelsen af de beføjelser, som Kommissionen er tillagt i forordning nr. 1/2003, og ikke på udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt de nationale konkurrencemyndigheder.

35. Jeg mener derfor ikke, at det er relevant, som visse parter derimod har gjort gældende, at den rumænske lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af konkurrenceloven er blevet inspireret af ovennævnte artikel 25 i forordning nr. 1/2003 ved affattelsen heraf.

36. Som Kommissionen også har anført ( 5 ), adskiller ordlyden af konkurrencelovens artikel 62 sig fra ordlyden af artikel 25 i forordning nr. 1/2003. Det kan således ikke hævdes, at den rumænske lovgiver ordret har gengivet indholdet af ovennævnte artikel 25, eller at denne artikel kan finde direkte anvendelse på den nationale konkurrencemyndigheds foranstaltninger.

37. Heraf følger, at løsningen af spørgsmålet fra den forelæggende ret ikke kan afhænge af anvendelsen af ovennævnte artikel 25, men af fortolkningen af konkurrencelovens ovennævnte artikel 62 i lyset af afvejningen af flere EU-retlige principper ( 6 ): princippet om medlemsstaternes procesautonomi i mangel af en harmoniseret ordning, princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne, princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionen og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for materielle bestemmelser af gennemgribende karakter.

2. Den anvendelige lovgivning og senere ændringer heraf

38. Inden analysen af de ovennævnte principper vil jeg først og fremmest erindre om, at det spørgsmål, som er forelagt Domstolen, ikke længere har praktisk nytte i den nationale lovgivning.

39. Den nationale lovgiver har nemlig ændret ovennævnte artikel 62, således at den er tilpasset bestemmelserne i artikel 25 i forordning nr. 1/2003 ( 7 ), og har herved indført yderligere tilfælde af afbrydelse af forældelsen, som ligger efter indledningen af en undersøgelse ( 8 ).

40. Den tidligere gældende bestemmelse finder imidlertid fortsat anvendelse ratione temporis i den sag, som Whiteland anlagde ved den nationale ret, hvorfor Domstolen skal forsyne den forelæggende ret med kriterierne for at løse sagen i lyset af den korrekte fortolkning af EU-retten.

41. Efter min opfattelse er de vedtagne ændringer fuldstændigt neutrale i forhold til løsningen af den foreliggende sag: Domstolens vurdering er faktisk afgrænset til spørgsmålet om, hvorvidt en fortolkning af den på tidspunktet for de faktiske omstændigheder gældende nationale bestemmelse (såsom den af den forelæggende ret beskrevne og af appeldomstolen anlagte) er forenelig med EU-retten.

42. Det skal endvidere fremhæves, at artikel 29 i direktiv 2019/1 ( 9 ) indeholder en række regler om forældelsesfrister for de nationale konkurrencemyndigheders pålæggelse af bøder, som imidlertid ikke vedrører de i den foreliggende sag omhandlede aspekter ( 10 ).

43. Derfor står det efter min opfattelse klart, at EU-lovgiver ikke direkte ville regulere forældelsesfristernes længde og hvilke former for skridt, der afbryder forældelsen af de nationale konkurrencemyndigheders foranstaltninger.

B. Princippet om medlemsstaternes procesautonomi og princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne

44. Henset til, at artikel 25 i forordning nr. 1/2003 ikke direkte finder anvendelse i den foreliggende situation, er det nødvendigt at foretage en afvejning af nogle almindelige principper i EU-retten, hvorom Domstolen allerede har udtalt sig i flere tilfælde.

45. For at efterprøve, om en bestemmelse som den på tidspunktet for de faktiske omstændigheder gældende rumænske (strengt fortolket som af appeldomstolen) er forenelig med EU-retten, skal der tages udgangspunkt i, at håndhævelsen af konkurrencereglerne skal være effektiv, både når den falder under Kommissionens og de nationale konkurrencemyndigheders kompetence.

46. Faktisk »udpeger medlemsstaterne den eller de konkurrencemyndighed(er), der skal have kompetence til at anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning efterkommes effektivt. De således udpegede myndigheder skal i henhold hertil sikre den effektive anvendelse af de pågældende bestemmelser i offentlighedens interesse (jf. 5., 6., 8., 34. og 35. betragtning til forordningen)« ( 11 ).

47. Det er korrekt, at »i overensstemmelse med princippet om medlemsstaternes [procesautonomi], når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne« ( 12 ), og at »[f]or så vidt som fællesskabsretten, herunder dens almindelige principper, ikke indeholder fælles forskrifter herom, følger de nationale myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne de formelle og materielle bestemmelser i deres nationale ret« ( 13 ).

48. Domstolen har i sin praksis fastslået, at denne regel imidlertid »skal være forenelig med kravet om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten, hvilket er nødvendigt for at undgå forskelsbehandling af de erhvervsdrivende« ( 14 ).

49. Dette er ensbetydende med, sådan som Domstolen tydeligt har forklaret det i efterfølgende afgørelser, at medlemsstaternes skønsmargen er bundet til overholdelsen af Unionens principper ( 15 ), især effektivitetsprincippet. Nationale bestemmelser må ikke være af en sådan karakter, at de gør »det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at gennemføre EU-retten« ( 16 ).

50. Ovenstående gælder særligt på konkurrenceområdet. Moderniseringen gennem forordning nr. 1/2003 af regler og procedurer for anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF er nemlig baseret på programmet om et decentralt system til håndhævelse af EU’s kartelbestemmelser, inden for hvilket Europa-Kommissionen, de nationale konkurrencemyndigheder og medlemsstaternes domstole handler i tæt samarbejde. Disse institutioner er tildelt nye beføjelser i forhold til den tidligere gældende ordning med henblik på at fremme en øget effektivitet i håndhævelsen på EU-niveau, samtidigt med at ordningens sammenhæng og ensartethed bevares.

51. Et sådant decentralt system, hvori de nationale myndigheder anvender EU-retten direkte, kræver, at reglerne for håndhævelse af konkurrenceretten, under hensyntagen til medlemsstaternes procesautonomi, er af en sådan art, at de ikke er til hinder for en ensartet og effektiv anvendelse heraf.

52. Medlemsstaterne skal derfor »sikre, at de bestemmelser, de fastsætter og anvender, ikke skader den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF« ( 17 ), og at »procesreglerne for sagsanlæg til prøvelse af afgørelser truffet af de således udpegede konkurrencemyndigheder«, ikke bringer forordning nr. 1/2003’s formål i fare, som er at »sikre de pågældende myndigheders effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF« ( 18 ).

53. Hvad angår forældelsen har Domstolen for nyligt taget stilling til en tvist vedrørende retten til at anlægge sag for at opnå erstatning for skade som følge af overtrædelsen af konkurrencereglerne.

54. Den pågældende medlemsstats lovgivning begrænsede forældelsesfristen til tre år, idet denne frist begyndte at løbe uafhængigt af, om skadelidte kendte den ansvarliges identitet og skadens samlede omfang, og idet fristen hverken blev suspenderet eller afbrudt under en verserende sag for den nationale konkurrencemyndighed.

55. Ved denne lejlighed fastslog Domstolen, at »artikel 102 TEUF og effektivitetsprincippet skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser, som dels fastsætter, at forældelsesfristen for erstatningssøgsmål er tre år og begynder at løbe fra den dato, hvor skadelidte fik kendskab til sin ret til erstatning, selv om vedkommende ikke er bekendt med den ansvarliges identitet, dels ikke fastsætter nogen mulighed for suspension eller afbrydelse af fristen i den periode, hvor sagen behandles ved den nationale konkurrencemyndighed« ( 19 ).

56. Domstolen fastlagde også princippet om, at »nationale bestemmelser, der fastsætter den dato, hvorfra forældelsesfristen begynder at løbe, varigheden og reglerne for suspension eller afbrydelse af fristen, skal være tilpasset konkurrencerettens særlige karakter« ( 20 ), hvilket »principielt kræver en kompleks faktuel og økonomisk analyse« ( 21 ).

57. Disse principper, som Domstolen har fastlagt med hensyn til et søgsmål anlagt af privatpersoner for at opnå erstatning for skade som følge af en konkurrencebegrænsende adfærd (den såkaldte private enforcement), finder efter min opfattelse anvendelse også i den foreliggende situation, hvor genstanden for forældelse er en national konkurrencemyndigheds foranstaltninger (den såkaldte public enforcement).

58. Dette skyldes, at privat håndhævelse udgør den »supplerende mulighed« ( 22 ) i forhold til offentlig håndhævelse, og »det er vanskeligt at forestille sig, at disse sager i dag ikke skulle indgå i det med forordning nr. 1/2003 indførte decentrale system for gennemførelse af konkurrencereglerne« ( 23 ). Erstatningssøgsmålene for overtrædelse af EU’s konkurrenceregler er nemlig »en integrerende del af ordningen for gennemførelse af disse regler, der har til formål at ramme virksomhedernes konkurrencebegrænsende adfærd og at afholde dem fra at udvise en sådan adfærd« ( 24 ).

59. Allerede forordning nr. 1/2003 fremhævede det komplementære forhold mellem offentlig og privat håndhævelse, som kendetegner den europæiske model ( 25 ); på grundlag af de indgribende undersøgelses- og sanktionsbeføjelser, som er tildelt de kompetente myndigheder, har offentlig håndhævelse således først og fremmest til opgave at bekæmpe og afskrække fra overtrædelser af konkurrencereglerne, mens privat håndhævelse har til opgave at sikre beskyttelsen af rettigheder og erstatning til personer, der har lidt skade som følge af en overtrædelse. De nyere direktiver ( 26 ) på området har understreget denne tilgang, men også indført elementer, som synes at føre i retning af et stadigt voksende komplementært forhold.

60. Snarere end at opfatte de to håndhævelsessystemer som konkurrerende er det hensigtsmæssigt at betragte dem som et samlet system, idet der er tale om to fremgangsmåder til at opnå det samme resultat ( 27 ). Samordningen mellem disse fremgangsmåder ved håndhævelse sigter mod at stimulere et gunstigt samspil for at forfølge det fælles mål om at sikre, at konkurrencereglerne håndhæves effektivt ( 28 ).

61. Den praktiske erfaring viser endvidere ikke kun, at civilretlige erstatningssøgsmål kan udgøre en konkret anledning til at indbringe kartelsituationer for en domstol, for hvilke der ellers ikke ville være beskyttelse ( 29 ), men også, at den ret, enhver har til at kræve erstatning for en skade som følge af en konkurrencebegrænsende adfærd, »forøger […] virkningen af EU’s konkurrenceregler […], idet den derved bidrager til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Den Europæiske Union« ( 30 ).

62. Henset til dette tætte komplementære forhold mellem privat og offentlig håndhævelse ( 31 ), som begge bidrager til at forfølge offentlighedens interesse i en effektiv og fri konkurrence på det fælles marked, mener jeg, at de ovennævnte principper, som Domstolen udtrykte i Cogeco-dommen, også kan finde anvendelse i den foreliggende sag.

63. Effektivitetsprincippet kræver derfor, at »de nationale regler ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten« ( 32 ).

64. Dette gælder specifikt inden for konkurrencerettens område ( 33 ) på baggrund af det ovennævnte decentrale system til håndhævelse af EU’s kartelbestemmelser henset bl.a. til, at »en korrekt retlig bedømmelse af overtrædelser af konkurrencereglerne i mange tilfælde [kræver] en bedømmelse af komplicerede økonomiske sammenhænge samt interne forretningsbilag, som ikke sjældent først kommer for dagens lys gennem konkurrencemyndighedernes arbejde« ( 34 ).

65. For så vidt angår forældelsen skal de enkelte medlemsstaters regler gøre det muligt at håndhæve konkurrencereglerne effektivt selv i de mest komplekse tilfælde.

66. Ved en vurdering af den foreliggende sag fremkommer en række indicier til støtte for, at den af appeldomstolen anlagte fortolkning af den nationale bestemmelse ikke er forenelig med effektivitetsprincippet, hvilke indicier nærmere bestemt er, at muligheden for at træffe foranstaltninger, som afbryder forældelsen efter indledningen af undersøgelsen, helt udelukkes, således at der ikke kan tages højde for procedurens forløb efter indledningen heraf, samt den heraf følgende uforholdsmæssige reduktion af anvendelsen af den absolutte forældelsesfrist på ti år, som også er fastsat i de omhandlede bestemmelser.

67. Det er ikke længden af forældelsesfristen i sig selv eller de specifikke tilfælde af afbrydelse af forældelsen, som synes at være i strid med EU-retten i et tilfælde som det foreliggende, men den anlagte urimeligt indskrænkende fortolkning, hvorefter forældelsen end ikke i meget komplicerede sammenhænge kan afbrydes.

68. En sådan fortolkning medfører, at den absolutte forældelsesfrist på ti år, som også er fastsat i den samme lovgivning ud over den »almindelige« frist på fem år, næsten helt mister sin betydning; hvis ingen foranstaltning efter den formelle indledning af proceduren kan afbryde forældelsen, kan den relative forældelsesfrist på fem år således sjældent overskrides, og under alle omstændigheder kan fristen højst overskrides med det korte tidsinterval, som forløber fra kendskabet til den mulige overtrædelse af konkurrencereglerne er opnået og indtil procedurens indledning.

69. Det er sandt, at myndigheden først indleder proceduren, efter at den kompetente afdeling har gennemført en forhåndsvurdering, men under denne periode kan der ikke træffes mange for proceduren relevante foranstaltninger, såsom f.eks. inspektioner, og under alle omstændigheder finder alle de processuelle begivenheder, som typisk kendetegner en fuldstændigt kontradiktorisk procedure, som regel ikke sted.

70. Medlemsstaterne kan derfor fastsætte andre forældelsesfrister og ‑regler end dem, som artikel 25 i forordning nr. 1/2003 fastsætter med hensyn til Kommissionen, dog forudsat at disse tillader en håndhævelsesaktivitet, som er egnet i forhold til den komplekse retlige og økonomiske analyse af de sager, som behandles af de nationale konkurrencemyndigheder. Udtrykket »må ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at gennemføre EU-retten«, som Domstolen har anvendt i flere tilfælde, skal efter min opfattelse fortolkes netop i denne retning på konkurrenceområdet.

71. Snarere end den absolutte længde af forældelsesfristen, som – for at undgå den modsatrettede virkning af en lidet hurtig håndhævelse af konkurrencereglerne – ikke må være for stor, indtager de skridt, der afbryder forældelsen, en afgørende rolle til dette formål, således at det er muligt at forme sagsbehandlingsperioden på baggrund af den konkrete sags kompleksitet.

72. Heraf følger, at en lovbestemmelse som den rumænske skal fortolkes af de nationale retter, inden for rammerne af medlemsstaternes procesautonomi, under hensyntagen til: a) alle elementer i den gældende forældelsesordning som helhed, og ikke blot de enkelte bestemmelser hver for sig ( 35 ), b) den gennemsnitlige kompleksitet af de sager, som den nationale konkurrencemyndighed behandler, og de nødvendige tidsrum for en egnet retlig og økonomisk analyse. Til dette formål kan der, sådan som Kommissionen har foreslået i sit skriftlige indlæg ( 36 ), gøres brug af den test, som Domstolen udviklede i »Taricco 1«-sagen ( 37 ).

73. Ved brug af denne test i den foreliggende sag skal den nationale ret efterprøve, om anvendelsen af de nationale bestemmelser på området for afbrydelse af forældelsen, som fortolket af appeldomstolen, bevirker, at virksomhederne i et betragteligt antal sager slipper for sanktioner for alvorlige overtrædelser af konkurrencereglerne, for så vidt som disse handlinger almindeligvis forældes, inden den ved lov fastsatte konkurrenceretlige sanktion kan pålægges. Såfremt udfaldet af denne test er positivt, skal den nationale ret fastslå, at de foranstaltninger, som er fastsat i national ret med henblik på at bekæmpe overtrædelser af konkurrencereglerne, ikke kan anses for at være effektive og afskrækkende, hvilket er i strid med artikel 101 TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU.

74. Der kan tages højde ikke blot for det faktiske antal af tilfælde af straffrihed som følge af udløbet af forældelsesfristen i forhold til det samlede antal af sager, som den respektive nationale konkurrencemyndighed behandler, men også eksempelvis for den systemiske risiko for straffrihed for visse former for overtrædelser af konkurrencereglerne ( 38 ) som følge af anvendelsen af de nationale bestemmelser på området for afbrydelse af forældelsen.

75. Jeg vil afslutningsvis fremhæve, at den nationale ret som et led i vurderingen af virkningerne af den eventuelle indtrådte forældelse af den nationale konkurrencemyndigheds håndhævelse af konkurrencereglerne også kan tage hensyn til tredjeparters interesser, der ved annullationen af den nationale konkurrencemyndigheds afgørelse som følge af forældelse vil kunne lide en skade, som, selv om den endnu ikke er indtruffet, kan anses for at være betydelig.

76. Jeg mener hermed eksempelvis forbrugere, som har lidt skade som følge af de sanktionerede virksomheders konkurrencebegrænsende adfærd og afventer stadfæstelsen af myndighedens afgørelse, inden de kan gøre deres erstatningskrav gældende i forbindelse med »follow-on actions«.

77. Dette udgør efter min opfattelse en yderligere bekræftelse af mine overvejelser i de foregående punkter ( 39 ) om det komplementære forhold mellem offentlig og privat håndhævelse, som begge bidrager til at forfølge offentlighedens interesse i en effektiv og fri konkurrence på det fælles marked.

78. Denne yderligere vurdering forudsætter, at visse betingelser er opfyldt, som bevirker, at den nationale ret i sin samlede vurdering også tager højde for forbrugernes interesse: a) Den nationale konkurrencemyndigheds afgørelse må prima facie ikke fremstå som retsstridig af andre grunde end de forældelsesmæssige, og b) den anfægtede afgørelse truffet af den nationale konkurrencemyndighed skal have et indhold, som på et abstrakt plan kan begrunde fremsættelsen af erstatningskrav i forbindelse med »follow-on actions« fra et betydeligt antal af forbrugere, der har lidt skade som følge af de sanktionerede virksomheders ulovlige adfærd.

79. Jeg mener, at den nationale ret efter ovenstående undersøgelser skal foretage en sidste bedømmelse, navnlig hvorvidt den nationale bestemmelse er forenelig ikke alene med ordlyden af, men også »ånden« i de EU-retlige bestemmelser om forældelse af Kommissionens håndhævelse som et hele.

80. Selv om disse bestemmelser ikke er bindende for medlemsstaterne, udgør de dog en »effektivitetsstandard« for håndhævelse af konkurrencereglerne, som skal være så ensartet som muligt i et decentralt system til håndhævelse af EU’s kartelbestemmelser, hvor de enkelte nationale konkurrencemyndigheder handler i stadig større synergi med Kommissionen.

81. Henset til ovenstående betragtninger fremgår det af de omstændigheder, der kan udledes af sagens akter, at en indskrænkende fortolkning af tilfældene af afbrydelse af forældelsen som den af appeldomstolen anlagte kan gøre det vanskeligt for en national konkurrencemyndighed at håndhæve konkurrencereglerne, især når sagens særlige karakter kræver komplekse retlige og økonomiske uddybninger (bl.a. som følge af det store omfang af den dokumentation, som skal vurderes) og efterfølgende undersøgelser, herunder gennem inspektioner og andre fremgangsmåder for bevisoptagelse.

82. Som sagt tilkommer det den nationale ret at gøre brug af ovennævnte kriterier for at vurdere, om den nationale bestemmelse, som fortolket af appeldomstolen, i den foreliggende situation gjorde det uforholdsmæssigt vanskeligt for den nationale konkurrencemyndighed at håndhæve konkurrencereglerne, og således er i strid med effektivitetsprincippet.

83. Efter denne vurdering skal den forelæggende ret anvende princippet om overensstemmende fortolkning, der som bekendt »kræver, at de nationale retter gør alt, hvad der henhører under deres kompetence – idet de tager national ret i dens helhed i betragtning, og de anvender fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret – for at sikre den fulde virkning af det omhandlede direktiv og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med direktivet« ( 40 ).

84. Såfremt den nationale ret finder det umuligt at anlægge en overensstemmende fortolkning og derfor undlader at anvende den nationale bestemmelse, er det afslutningsvis, som Kommissionen har foreslået i sit skriftlige indlæg ( 41 ), nødvendigt at uddybe retsfølgerne for den nationale sag.

85. Hvis den nationale ret nemlig lægger til grund, at en indskrænkende fortolkning af den rumænske konkurrencelovs artikel 62 er uforenelig med EU-retten, og derfor undlader at anvende denne nationale bestemmelse, med den konsekvens, at ethvert andet skridt efter indledningen af undersøgelsen lovligt afbryder forældelsen, skal den retlige situation bedømmes i forhold til legalitetsprincippet og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for sanktionsbestemmelser ( 42 ).

86. Det fremgår nemlig af sagens akter, og især af Kommissionens skriftlige indlæg ( 43 ), at reglerne om forældelse af overtrædelser i den rumænske retsorden, på lige fod med de tilsvarende regler i den italienske retsorden, som var genstand for »Taricco 1«-dommen ( 44 ) og »Taricco 2«-dommen ( 45 ), på samme måde som reglerne vedrørende fastsættelsen af strafbare forhold og straffe henhører under den materielle strafferet og derfor som sidstnævnte regler er underlagt det princip om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel ( 46 ), der er fastsat i artikel 49, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 7, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention. Ordningen for forældelse i straffesager er derfor underlagt de krav til forudsigelighed, nøjagtighed og manglende tilbagevirkende kraft, der ligger i princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel.

87. Domstolen præciserede nemlig i »Taricco 2«-dommen ( 47 ), at hvis den nationale ret skulle være af den opfattelse, at forpligtelsen til at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser er i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, hvorefter loven skal fastsætte strafbare forhold og straffe på forudsigelig og præcis vis uden tilbagevirkende kraft, ville den ikke være forpligtet til at opfylde denne forpligtelse, og at dette også gælder, selv om opfyldelsen af forpligtelsen ville gøre det muligt at afhjælpe en national situation, der er i strid med EU-retten.

88. Dette princip kan anses for også at finde anvendelse på sanktionstilfælde inden for konkurrencerettens område ifølge fast praksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ( 48 ).

89. Henset til formålet med konkurrenceretten, sanktionernes art (præventiv, afskrækkende og straffende virkning) og omfanget af disse (formuestraf med et stort beløb) er sådanne procedurer ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol omfattet af de garantier, der er fastsat ved artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention ( 49 ).

90. Også Domstolen har fulgt denne linje i flere tilfælde: I dommen i sagen Kommissionen mod Anic Partecipazioni udtalte Domstolen således, at princippet om personligt ansvar finder anvendelse på konkurrencereglerne ( 50 ), og i dommen i sagen Hüls mod Kommissionen henviste Domstolen endvidere til den principielle uskyldsformodning, der er garanteret i artikel 6, stk. 2, i den europæiske menneskerettighedskonvention ( 51 ).

91. Sådan som generaladvokat Bot har udtrykt det, kan de »bøder, der er omhandlet i artikel 23 i forordning nr. 1/2003 ( 52 ), […] nemlig efter deres art og betydning ligestilles med en strafferetlig sanktion«, og den tilknyttede procedure »[falder derfor] ind under udtrykket anklage for »en forbrydelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundæggende frihedsrettigheder« ( 53 ).

92. Det kan derfor ikke udelukkes, såfremt de ovennævnte betingelser er opfyldt, at en lovbestemmelse, som efterfølgende findes at være i strid med de EU-retlige principper, fortsat kan være bindende for parterne i henhold til legalitetsprincippet og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for bestemmelser af strafferetlig eller lato sensu gennemgribende karakter.

93. Et lignende ræsonnement kan følges hvad angår en fast fortolkning af en gældende bestemmelse. Denne situation kan kun foreligge, såfremt det drejer sig om ensartede og faste fortolkninger i retspraksis, som således kan anses for national »levende ret«.

94. Kun i dette tilfælde kan fortolkningen af en lovbestemmelse af gennemgribende karakter, i dens egenskab af »levende ret«, fortsat være bindende for parterne, selv om den efterfølgende findes at være i strid med de EU-retlige principper.

95. På baggrund af sagens akter mener jeg ikke, at der er tale om sådan situation i den foreliggende sag, fordi fortolkningerne i medlemsstatens retspraksis synes at divergere.

96. Den forelæggende ret har præciseret, at ti sager som eftervirkning af afgørelse nr. 13 af 14. april 2015 er blevet indbragt for appeldomstolen, i fem af hvilke det er blevet konstateret, at beføjelsen til at pålægge sanktionen var forældet, mens den anfægtede afgørelse ( 54 ) i de andre fem er blevet stadfæstet; dette bekræfter, at der foreligger »afvigende praksis ved de realitetsbehandlende retter på dette område« ( 55 ).

97. Konkurrencemyndigheden har erindret om, at »de realitetsbehandlende retter, som har vurderet lovligheden af afgørelse nr. 13/2015, har fortolket og anvendt de relevante bestemmelser vedrørende forældelsesfristerne for pålæggelse af sanktioner på konkurrenceområdet på forskellig vis med hensyn til de skridt, der afbryder forældelsen« ( 56 ).

98. Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret ved brug af ovenstående kriterier at undersøge, om betingelserne ifølge »Taricco 2«-dommen, som afklaret i praksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og Domstolen, er opfyldt.

IV. Forslag til afgørelse

99. På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, på følgende måde: »1) Artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 101 TEUF skal fortolkes således, at medlemsstaternes retsinstanser har pligt til at fortolke de nationale bestemmelser om forældelse af konkurrencemyndighedernes beføjelse til at pålægge administrative sanktioner i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionen og princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne. 2) Medlemsstaterne kan inden for rammerne af deres procesautonomi fastsætte andre regler om forældelsesfrister for de nationale konkurrencemyndigheders pålæggelse af sanktioner end dem, som artikel 25 i forordning nr. 1/2003 fastsætter med hensyn til Kommissionen, dog forudsat at disse under hensyn til effektivitetsprincippet tillader en håndhævelsesaktivitet, som er egnet i forhold til den komplekse retlige og økonomiske analyse af de sager, som behandles af de nationale konkurrencemyndigheder. 3) En fortolkning af en national bestemmelse, ifølge hvilken det sidste skridt, der afbryder forældelsen, udgøres af indledningen af en undersøgelse vedrørende en konkurrencebegrænsende praksis, uden at efterfølgende foranstaltninger truffet i løbet af denne procedure ligeledes henhører under de skridt, der afbryder forældelsen, kan være i strid med princippet om loyalt samarbejde og princippet om effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne, såfremt den nationale ret fastlægger, at visse betingelser, som gør det uforholdsmæssigt vanskeligt for den nationale konkurrencemyndighed at håndhæve konkurrencereglerne, er opfyldt. I forbindelse med sin vurdering skal den nationale ret tage hensyn til: a) konkurrencerettens særlige karakter, hvilket principielt kræver en kompleks faktuel og økonomisk analyse, b) alle elementer i den gældende forældelsesordning som helhed, c) den rolle, som indtages af skridt, der afbryder forældelsen, som gør det muligt at forme sagsbehandlingsperioden i forhold til sagens faktiske kompleksitet, og d) den gennemsnitlige kompleksitet af de sager, som den nationale konkurrencemyndighed behandler, idet der også gøres brug af den test, som Domstolen udviklede i dommen i sag C-105/14. 4) Såfremt de ovenstående betingelser er opfyldt, skal den forelæggende ret anvende princippet om overensstemmende fortolkning og, kun i det tilfælde, at en sådan fortolkning ikke er mulig, undlade at anvende den omhandlede nationale bestemmelse, idet retten fastlægger, om denne manglende anvendelse er forenelig med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel som præciseret af Domstolen i dommen i sag C-42/17.«

( 1 ) – Originalsprog: italiensk.

( 2 ) – Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003, L 1, s. 1).

( 3 ) – Min fremhævelse. Den nu gældende ændrede bestemmelse fastsætter derimod: »foretage en forhåndsvurdering vedrørende en specifik overtrædelse eller forfølge den«.

( 4 ) – Den nu gældende ændrede bestemmelse fastsætter derimod: »a) skriftlige begæringer om oplysninger, b) konkurrencemyndighedens formands beslutning om at indlede en undersøgelse, c) gennemførelse af inspektioner, d) forkyndelse af undersøgelsesrapporten«.

( 5 ) – Jf. Kommissionens skriftlige indlæg, punkt 19.

( 6 ) – Jf. dom af 21.9.1983, Deutsche Milchkontor m.fl. (205/82-215/82, EU:C:1983:233, præmis 17).

( 7 ) – Lovdekret nr. 31/2015. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at ændringerne i lovens artikel 61 og 62 »sigter mod at undgå, at forældelsen af konkurrencemyndighedens beføjelse til at træffe foranstaltninger forveksles med forældelsen af konkurrencemyndighedens beføjelse til at pålægge sanktioner« (jf. fodnote 7, s. 23, i forelæggelsesafgørelsen).

( 8 ) – Herunder gennemførelse af inspektioner og forkyndelse af undersøgelsesrapporten (jf. den nye artikel 64 i den rumænske konkurrencelov).

( 9 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11.12.2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (EUT L 11 af 14. januar 2019) (det såkaldte »ECN+« direktiv), hvis gennemførelsesfrist udløber den 4.2.2021.

( 10 ) – De nye bestemmelser vedrører kun pligten til at suspendere eller afbryde forældelsesfristerne i hele det tidsrum, hvor nationale konkurrencemyndigheder i andre medlemsstater eller Kommissionen behandler sagerne, og pligten til at suspendere eller afbryde forældelsesfristerne, så længe en sag om den pågældende nationale konkurrencemyndigheds afgørelse verserer ved en appelret.

( 11 ) – Jf. dom af 7.12.2010, VEBIC (C-439/08, EU:C:2010:739, præmis 56).

( 12 ) – Jf. dom af 14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals og Akcros Chemicals mod Kommissionen (C-550/07 P, EU:C:2010:512, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis).

( 13 ) – Jf. dom af 21.9.1983, Deutsche Milchkontor m.fl. (205/82-215/82, EU:C:1983:233, præmis 17).

( 14 ) – Jf. ovenfor, fodnote 13.

( 15 ) – Jf. dom af 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389), hvor det bemærkes (præmis 24), at »[s]elv om fastlæggelsen og anvendelsen af disse regler henhører under medlemsstaternes kompetence, skal medlemsstaterne dog udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten«; jf. i denne retning dom af 12.11.2009, Kommissionen mod Spanien (C-154/08, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:695, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis).

( 16 ) – Jf. dom af 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 24), og af 16.7.1998, Oelmühle og Schmidt Söhne (C-298/96, EU:C:1998:372, præmis 23 og 24 samt den deri nævnte retspraksis). Jf. i samme retning også dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl. (C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 95), og af 18.9.2003, Pflücke (C-125/01, EU:C:2003:477, præmis 33 og 34).

( 17 ) – Jf. dom af 14.6.2011, Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 24).

( 18 ) – Jf. dom af 7.12.2010, VEBIC (C-439/08, EU:C:2010:739, præmis 57).

( 19 ) – Jf. dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 55).

( 20 ) – Jf. dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 47).

( 21 ) – Jf. dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 46).

( 22 ) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Otis Gesellschaft m.fl. (C-435/18, EU:C:2019:651, punkt 40).

( 23 ) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:32, punkt 1). Jf. om emnet også dom af 20.9.2001, Courage og Crehan (C-453/99, EU:C:2001:465), af 13.7.2006, Manfredi m.fl. (C-295/04 – C-298/04, EU:C:2006:461), af 5.6.2014, KONE m.fl. (C-557/12, EU:C:2014:1317, præmis 25), og, senest, af 12.12.2019, Otis m.fl. (C-435/18, EU:C:2019:1069, især præmis 24).

( 24 ) – Jf. dom af 14.3.2019, Skanska Industrial Solutions m.fl. (C-724/17, EU:C:2019:204, præmis 45).

( 25 ) – Det fremgår af syvende betragtning, at »[d]e nationale domstole spiller en afgørende rolle ved anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler. De beskytter privatpersoners rettigheder efter fællesskabsretten, når de træffer afgørelse i sager mellem privatpersoner, f.eks. når de tilkender personer, der har lidt skade på grund af overtrædelserne, skadeserstatning. De nationale domstoles rolle supplerer i denne forbindelse de nationale konkurrencemyndigheders. De bør derfor gives beføjelse til at anvende traktatens artikel 101 TEUF og artikel 102 TEUF fuldt ud«.

( 26 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26.11.2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (EUT 2014, L 349, s. 1) og det såkaldte »ECN+« direktiv, nævnt i fodnote 9.

( 27 ) – Jf. generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Skanska Industrial Solutions m.fl. (C-724/17, EU:C:2019:100, punkt 76), hvori det anføres, at »offentlig og privat håndhævelse af EU-konkurrenceretten […] sammen [danner] et komplet håndhævelsessystem, om end med to dele, som skal betragtes som et hele«.

( 28 ) – R. Chieppa, »Coordination between Private and Public Antitrust Enforcement in Italy and in the EU. Due modalità di un sistema bilanciato di enforcement« i »Il private antitrust enforcement in Italia e nell’Unione europea: scenari applicativi e le prospettive del mercato. Atti del VII Convegno Antitrust di Trento, 11-13 aprile 2019« – (a cura di) Gian Antonio Benacchio, Michele Carpagnano (2019).

( 29 ) – Jf. i denne retning generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Skanska Industrial Solutions m.fl. (C-724/17, EU:C:2019:100, punkt 47), hvori det anføres, at »privat håndhævelse gennem erstatningssøgsmål [udgør] en supplerende afskrækkelse på konkurrencebegrænsende adfærd, som offentlig håndhævelse ikke kan opnå alene«.

( 30 ) – Jf. dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 41). Hvad angår specifikt artikel 101 TEUF præciserede Domstolen på endnu klarere vis i dom af 14.3.2019, Skanska Industrial Solutions m.fl. (C-724/17, EU:C:2019:204, præmis 43), at »retten for enhver til at kræve erstatning for en skade, der er forvoldt ved en aftale eller praksis, der er forbudt i henhold til artikel 101 TEUF, [sikrer] denne artikels fulde effektivitet, og navnlig den effektive virkning af det forbud, der er indeholdt i artiklens stk. 1« (min fremhævelse).

( 31 ) – »[O]ffentlig og privat håndhævelse supplerer hinanden og udgør sammensatte dele af en helhed«, jf. generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Skanska Industrial Solutions m.fl. (C-724/17, EU:C:2019:100, punkt 80).

( 32 ) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:32, punkt 77) og allerede i denne retning dom af 13.7.2006, Manfredi m.fl. (C-295/04 – C-298/04, EU:C:2006:461, præmis 62), af 6.6.2013, Donau Chemie m.fl. (C-536/11, EU:C:2013:366, præmis 27), og af 5.6.2014, KONE m.fl. (C-557/12, EU:C:2014:1317, præmis 25).

( 33 ) – Jf. dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 44).

( 34 ) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:32, punkt 85).

( 35 ) – Jf. i denne retning dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 45).

( 36 ) – Jf. Kommissionens skriftlige indlæg, punkt 34.

( 37 ) – Jf. dom af 8.9.2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555, præmis 47), hvori Domstolen anbefalede den nationale ret at vurdere, om »anvendelsen af de nationale bestemmelser på området for afbrydelse af forældelsen bevirker, at de handlinger, der udgør tilfælde af grov svig, i et betragteligt antal sager ikke straffes strafferetligt, for så vidt som disse handlinger almindeligvis forældes, inden den ved lov fastsatte strafferetlige sanktion kan pålægges ved en endelig domstolsafgørelse«. I givet fald »må det fastslås, at de foranstaltninger, som er fastsat i national ret med henblik på at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig handling, der skader Unionens finansielle interesser, ikke kan anses for at være effektive og afskrækkende, hvilket er i strid med artikel 325, stk. 1, TEUF, PIF-konventionens artikel 2, stk. 1, og direktiv 2006/112, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU«.

( 38 ) – Jf. dom af 5.6.2018, Kolev m.fl. (C-612/15, EU:C:2018:392, præmis 65), og af 17.1.2019, Dzivev (C-310/16, EU:C:2019:30, præmis 31).

( 39 ) – Jf. punkt 62 ff. i dette forslag til afgørelse.

( 40 ) – Jf. for mange dom af 6.11.2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16, EU:C:2018:874, præmis 59). Som Domstolen afklarede i præmis 60, »omfatter kravet om en sådan overensstemmende fortolkning bl.a. en forpligtelse for de nationale domstole til i givet fald at ændre en fast retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national ret, som er uforenelig med formålene med et direktiv. En national retsinstans kan derfor ikke med rette antage, at det er umuligt for den at fortolke en national bestemmelse i overensstemmelse med EU-retten, alene som følge af den omstændighed, at den stedse har fortolket denne bestemmelse i en retning, som ikke er forenelig med denne ret«.

( 41 ) – Jf. Kommissionens skriftlige indlæg, punkt 39.

( 42 ) – Jf. dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 61 og 62).

( 43 ) – Jf. Kommissionens skriftlige indlæg, punkt 41.

( 44 ) – Jf. dom af 8.9.2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555).

( 45 ) – Jf. dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936).

( 46 ) – Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen (C-352/09 P, EU:C:2010:635, punkt 88 og 89), hvori anføres, at »[d]e processuelle regler må antages at finde anvendelse i samtlige tvister, der verserer på ikrafttrædelsestidspunktet. […] Dette er imidlertid ikke tilfældet hvad angår de materielretlige regler. Disse regler har ikke tilbagevirkende kraft, medmindre EU-lovgiver har tilsigtet andet«. Jf. i denne retning (som citeret i Kommissionens skriftlige indlæg nævnt i fodnote 19) afgørelse nr. 297/2018, offentliggjort den 25.6.2018, hvorved Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien) tog påstanden om forfatningsstridighed vedrørende den rumænske straffelovs artikel 155, nr. 1, til følge.

( 47 ) – Jf. dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936).

( 48 ) – Menneskerettighedsdomstolen lægger tre kriterier til grund ved bestemmelsen af, om en anklage henhører under det strafferetlige område: den retlige kvalifikation af overtrædelsen i den nationale lovgivning, den straffende og forebyggende karakter af den sanktion, den pågældende a priori kan pålægges, og sanktionens grad af strenghed (Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.6.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene, Series A, nr. 22, § 82. For en fremstilling af Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende anvendelsen af disse kriterier, jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 23.11.2006, Jussila mod Finland, §§ 29-39). Menneskerettighedsdomstolen har anlagt dette ræsonnement med hensyn til en lang række administrative sanktioner, herunder sanktioner pålagt af nationale konkurrencemyndigheder (jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.2.1990, Melchers and Co. mod Tyskland, af 30.5.1991, Société Stenuit mod Frankrig, og af 3.12.2002, Lilly mod Frankrig. Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Jussila mod Finland, § 43, og i sagen Dubus S.A. mod Frankrig, § 35, samt for en enkeltstående fortolkning Menneskerettighedsdomstolens dom af 3.6.2004 i sagen OOO Neste m.fl. mod Rusland). Jf. angående alle disse henvisninger generaladvokat Bots forslag til afgørelse ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen (C-352/09 P, EU:C:2010:635, punkt 48-52 og den deri nævnte retspraksis).

( 49 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 3.12.2002, Lilly mod Frankrig (sag nr. 53892/00), af 11.6.2009, Dubus S.A. mod Frankrig (sag nr. 5242/04), §§ 37 og 38, af 27.9.2011, Menarini Diagnostics S.r.l. mod Italien (sag nr. 43509/08), §§ 38-44, og af 23.10.2018, Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. mod Slovenien (sag nr. 47072/15), §§ 45 og 46.

( 50 ) – Jf. dom af 8.7.1999, Commissione mod Anic Partecipazioni (C-49/92 P, EU:C:1999:356, præmis 78). Denne retspraksis blev bekræftet i dom af 10.9.2009, Akzo Nobel m.fl. mod Kommissionen (C-97/08 P, EU:C:2009:536, præmis 77).

( 51 ) – Jf. dom af 8.7.1999, Hüls mod Kommissionen (C-199/92 P, EU:C:1999:358); Domstolen fandt, at henset til karakteren af de pågældende overtrædelser samt til karakteren og graden af hårdhed af de hertil knyttede sanktioner, finder den principielle formodning om uskyldighed anvendelse på sager vedrørende tilsidesættelser af konkurrencereglerne, der gælder for virksomhederne, og som vil kunne føre til pålæggelse af bøder eller tvangsbøder.

( 52 ) – Og derfor hypotetisk også de sanktioner, som de enkelte nationale konkurrencemyndigheder pålægger ved udøvelse af de beføjelser, som er uddelegeret til dem i henhold til forordning nr. 1/2003.

( 53 ) – Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen (C-352/09 P, EU:C:2010:635, punkt 49).

( 54 ) – Jf. forelæggelsesafgørelsens præmis 36.

( 55 ) – Jf. forelæggelsesafgørelsens præmis 70.

( 56 ) – Jf. konkurrencemyndighedens skriftlige indlæg, fodnote 37, hvori følgende anføres: (a) Ifølge visse retter udgør beslutningen om at indlede en undersøgelse myndighedens sidste skridt, der afbryder forældelsen; konkurrencemyndighedens efterfølgende skridt til at undersøge overtrædelsen afbryder ikke forældelsen; konkurrencemyndighedens undersøgelse skal afsluttes inden for fem år fra dens indledning; først ved ændringerne ved lovdekret nr. 31/2015 er konkurrenceloven blevet tilpasset bestemmelserne i forordning nr. 1/2003, idet forældelsesfristen afbrydes, hver gang myndigheden tager skridt til at undersøge overtrædelsen; (b) andre retter har antaget følgende holdning: Beslutningen om at indlede en undersøgelse udgør ikke myndighedens sidste skridt, der afbryder forældelsen; hver gang myndigheden tager skridt til at undersøge overtrædelsen, afbrydes forældelsesfristen; sanktionen kan pålægges senest ti år fra datoen for den pågældende handlings ophør (særlig forældelsesfrist), der således udgør undersøgelsesperiodens øverste grænse; ændringerne ved lovdekret nr. 31/2015 er udelukkende af formel karakter, fordi konkurrenceloven er blevet tilpasset bestemmelserne i forordning nr. 1/2003 ved lovdekret nr. 121/2003, hvorefter forældelsesfristen afbrydes, hver gang der tages skridt til at undersøge en overtrædelse, herunder begæringer om oplysninger og meddelelse af klagepunkter, i disses egenskab af proceduremæssige skridt, som tages efter vedtagelsen af beslutningen om at indlede undersøgelsen.