FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 12. FEBRUAR 1981 ( 1 )

Høje Domstol.

Det centrale spørgsmål i denne præjudicielle sag er, ligesom i traktatbrudssagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (sag 804/79), i hvilken jeg netop har fremsat forslag til afgørelse, hvorvidt, og i bekræftende fald under hvilke betingelser, medlemsstaterne efter udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 102 fastsatte overgangsperiode kan træffe foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer. I den straffesag, som ligger til grund for anmodningen om den præjudicielle afgørelse, er Firma J. van Dam en Zonen, ligesom i de forenede sager 185 — 204/78 (straffesagen mod Firma J. van Dam en Zonen m. fl., dom af 3. juli 1979, Sml. 1979, s. 2345), tiltalt for at have overtrådt visse bestemmelser om fangstbegrænsning i Nordsøen, som de nederlandske myndigheder i det foreliggende tilfælde har udstedt efter udløbet af den nævnte overgangsperiode.

Denne fangstbegrænsning havde hjemmel i den nederlandske landbrugs-og fiskeriministers bekendtgørelse af 28. december 1978 om midlertidig begrænsning af fangsten af andre havfiskearter end søtunge og rødspætte for 1979, som trådte i kraft den 1. januar 1979 (Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979, J. 4569, Staatscourant 1978, s. 253). Artikel 2 i bekendtgørelsen som ændret ved bekendtgørelse af 27. juni 1979 (Staatscourant 1979, s. 124), indeholdt — med mindre ministeren i medfør af artikel 3 måtte fastsætte undtagelser — et generelt forbud mod fangst inden for visse havområder af de i bilaget nævnte fisk, blandt andet torsk. Den nederlandske landbrugs- og fiskeriminister udnyttede denne dispensations-adgang og gav i overensstemmelse med Kommissionens forslag de nederlandske fiskere tilladelse til at fiske 10165 tons torsk i Nordsøen.

Efter at fangstkvotaen af den nederlandske minister var anset for udtømt, tilbagekaldte han ved bekendtgørelse af 27. august 1979 (J. 3247 af 28. august 1979, Staatscourant 1979, s. 167) dispensationen med virkning fra 3. september1979 og bekendtgjorde, at det var strafbart for nederlandske fiskere at fange torsk i Nordsøen.

I oktober 1979 fiskede et fartøj, tilhørende Firma van Dam, torsk i Nordsøen i strid med de nævnte bestemmelser og landede dem i den nederlandske havn Goedereede.

Som tiltalt under den straffesag, der efterfølgende blev rejst ved Arrondissementsrechtbank Rotterdam (economische politierechter), påberåbte Firma van Dam sig, at de af den nederlandske regering udstedte foranstaltninger var i strid med fællesskabsretten. Ved dom af 4. mart 1980 har nævnte ret udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

»Har de af de nederlandske statsmyndigheder for 1979 trufne foranstaltninger, som er omhandlet i de i anklageskriftet anførte bestemmelser, nemlig bekendtgørelse om midlertidig begrænsning af fangsten af andre havfiskearter end søtunge og rødspætte 1979 (Nederlandse Staatscourant 1979, s. 124) og bekendtgørelse nr. J. 3247 af 27. august 1979 (Nederlandse Staatscourant nr. 167 af 28. august 1979) hjemmel i fællesskabsretten?«

Jeg skal i det følgende redegøre for min opfattelse af dette spørgsmål.

Tiltalte i hovedsagen, Firma van Dam & Zonen, samt den franske regering er, omend med en forskellig begrundelse, begge af den opfattelse, at den i nævnte nederlandske bekendtgørelse hjemlede fangstbegrænsning på det pågældende tidspunkt faldt uden for medlemsstaternes kompetence og derfor var retsstridige. De går herved begge ud fra, at medlemsstaterne ikke efter udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 102 fastsatte overgangsperiode længere havde kompetence til at udstede bevarelsesforanstaltninger for havfiskeriet, men at Rådet var enekompetent.

Ifølge tiltalte i hovedsagen er der imidlertid, eftersom Rådet ikke har udstedt bevarelsesforanstaltninger, opstået et retligt tomrum på trods af de overgangsbestemmelser, Rådet traf for 1979, og som var omhandlet i sag 804/79 (Kommissionen mod Det forenede Kongerige). Disse er endvidere udstedt uden iagttagelse af fremgangsmåden i artikel 4 i rådsforordning nr. 101/76 af 19. januar 1976 om indførelse af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20 af 28. januar 1976, s. 19), som henviser til EØF-traktatens artikel 43, stk. 2, der bestemmer, at Forsamlingen skal høres.

Ifølge den franske regering derimod, som fortsat er af den opfattelse, den gjorde gældende i sag 804/79, har den nederlandske regering kun været kompetent til at fastsætte fangstkvoter under den forudsætning, at de pågældende overgangsbestemmelser kan ses som et udtryk for, at Fællesskabet har delegeret sin kompetence til at fastsætte fangstkvoter delvis tilbage til medlemsstaterne. En sådan tilbageoverdragelse af beføjelser er imidlertid ikke tilladt, da nationale fangstkvoter berører et af grundprincipperne i den fælles fiskeripolitik, nemlig den frie adgang for alle fiskere på det fælles marked til alle de vande, som hører under medlemsstaternes højheds-område. Desuden måtte der være udtrykkelig hjemmel til en sådan delegation. I overgangsbestemmelserne, i den del, der vedrører fastsættelsen af fangstkvoterne, hedder det imidlertid blot under pkt. 1, at »Medlemsstaterne skal drive fiskeri på en sådan måde, at de fangster, der tages med deres fartøjer i overgangsperioden, tager hensyn til de TAC [total annuel captures; samlet årlig fangstrate], der blev foreslået Rådet i Kommissionens meddelelse af 23. november 1978 ... og 16. februar 1979, og til den del af TAC, som vil blive stillet til rådighed for tredjelande i henhold til aftaler eller ordninger, som Fællesskabet indgår med dem«. Her tales der ikke om de enkelte medlemsstaters samlede fangstmængder. Kommissionen har ganske vist fremsat forslag om den tilladte samlede fangstmængde for 1978 og 1979, men forslaget for 1979 indeholder i modsætning til forslaget af 1978 ingen fordeling af de samlede tilladte fangstmængder på de enkelte medlemsstater. Desuden er sådanne forslag ikke retsgyldige, har den franske regering til slut anført.

Heroverfor er det gjort gældende af regeringen for Det forenede Kongerige — i lighed med dennes opfattelse i sag 804/79 — og af Rådet og Kommissionen, at de af den nederlandske regering trufne foranstaltninger er forenelige med fællesskabsretten.

Denne opfattelse må man efter min mening tilslutte sig af de grunde, som jeg udførligt har redegjort for i mit forslag til afgørelse i sag 804/79, og som jeg derfor kun skal gentage i korthed og i øvrigt henvise til for detaljernes vedkommende.

I det nævnte forslag til afgørelse har jeg således, i overensstemmelse med alle procesdeltagere i nævnte sag, antaget, at Fællesskabet, efter udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 102 fastsatte frist, er enekompetent til at udstede fiskeriforanstaltninger i de farvande, som er underlagt medlemsstaternes overhøjhed, en opfattelse, som kun den britiske regering gik imod.

Som jeg endvidere har påvist under henvisning til Domstolens retspraksis, har det forhold, at det ikke er lykkedes Rådet, som den principielt kompetente til at udstede bevarelsesforanstaltninger efter udløbet af overgangsperioden, at nå til en beslutning, ikke ført til et retligt tomrum, sådan som tiltalte i hovedsagen gør gældende. I dette tilfælde er medlemsstaterne nemlig efter EØF-traktatens artikel 5 forpligtet til at udstede de nødvendige bevarelsesforanstaltninger i den almene interesse og under iagttagelse af fællesskabsrettens materielle og formelle forskrifter. De overgangsbestemmelser, som Rådet har udstedt for tiden efter overgangsperiodens udløb, skal derfor alene, som Rådet og Kommissionen med rette har fremhævet det, anses for en konkretisering af medlemsstaternes forpligtelse til medvirken efter EØF-traktatens artikel 5 på det særlige område, hvor forpligtelserne har gyldighed. De skal, som navnlig Rådet har været inde på, sikre, at de resultater, der hidtil er opnået med hensyn til at bevare havets biologiske ressourcer, i hvert fald også fastholdes efter overgangsperiodens udløb. Af denne grund er der i de for tiden efter overgangsperiodens udløb udstedte overgangsbestemmelser med henblik på beskyttelse af Fællesskabets interesse under nr. 1 opstillet det krav til medlemsstaterne, at de ikke i denne overgangstid ved udøvelsen af deres fiskerivirksomhed overskrider den tilladte samlede fangstmængde (TAC), hvorom der er givet Rådet meddelelse af Kommissionen.

Som bekendt er det karakteristisk for den fælles fiskeripolitik, at alle fiskefartøjer, som fører en medlemsstats flag, og som er registreret inden for Fællesskabets område, har lige adgang til alle fiskegrunde i farvande, som er underkastet medlemsstaternes jurisdiktion, og endvidere, at også fiskebestandene bevæger sig frit inden for disse farvande og i tredjelandes farvande, og at det heraf nødvendigvis følger — så meget været sagt om den franske regerings indvending — at et bestemt maksimum for en tilladt fangstmængde kun kan sikres overholdt ved, at der indføres fangstkvoter for de enkelte medlemsstater. For at sikre koordineringen af disse foranstaltninger, hvorved der også skal tages hensyn til tredjestaters interesser, skal der, i overensstemmelse med en traktatmæssig fortolkning af de pågældende overgangsbestemmelser, og navnlig i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 102, indhentes samtykke fra fællesskabsmyndighederne. I tilfælde af, at Rådet ikke handler, påhviler meddelelsen af et sådant samtykke Kommissionen, således som jeg har påvist det i mit forslag til afgørelse i sag 804/79, uanset om man anser de pågældende overgangsbestemmelser for tilbagedelegation af kompetencen til medlemsstaterne eller anskuer dem som en konkretisering af forpligtelser, der følger af EØF-traktatens artikel 5.

Som bekendt har Kommissionen udtrykkeligt givet samtykke til den bekendtgørelse, den nederlandske landbrugs- og fiskeriminister udstedte den 28. december 1978 vedrørende en midlertidig begrænsning af fangsten af andre havfiskearter end søtunge og rødspætte for 1979, som trådte i kraft den 1. januar 1979, og endvidere givet samtykke til, at de blev forlænget den 25. juli 1979 (jf. meddelelse om Kommissionens godkendelse af nationale foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, EFT C 133 af 4. juni 1980, s. 1). Dens hidtidige holdning viser endvidere, at den er indforstået med de foranstaltninger, der er en følge af denne -bekendtgørelse. Det er altså herved sikret, at den ordning vedrørende fangstkvoter, som den nederlandske regering har indført på grundlag af Rådets overgangsbestemmelser, stemmer med Fællesskabets interesse, dvs. fællesskabsrettens formelle og materielle krav, som overgangsbestemmelserne skal sikre overholdt.

Da disse bestemmelser — i forlængelse af bilag VI i Haag-resolutionen — som jeg ovenfor har nævnt, udelukkende konkretiserer de forpligtelser til medvirken, som medlemsstaterne i medfør af EØF-traktatens artikel 5 har påtaget sig ved deres tiltrædelse af Fællesskabet, for så vidt angår tiden efter den i tiltrædelsesaktens artikel 102 fastsatte overgangsperiode, har de heller ingen retsskabende virkning, jf. EØF-traktatens artikel 189. Følgelig var det ved deres udstedelse ej heller nødvendigt at følge den retsfastsættelsesprocedure, som findes i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, hvilket med rette er gjort gældende af Rådet og Kommissionen.

Af det anførte følger endvidere, at rådet ikke, i henhold til artikel 4 i Rådets forordning nr. 101/76 af 19. januar 1976, som tiltalte i hovedsagen har gjort gældende, var forpligtet til at udstede overgangsbestemmelserne, som skulle sikre, at de af Fællesskabet vedtagne foranstaltninger var i overenstemmelse med fællesskabsretten. Denne bestemmelse, der må anses for et supplement til artikel 2 i samme forordning, hvori det hedder, at »de enkelte staters ordninger for udøvelsen af fiskeriet i det søterritorium, der henhører under deres højheds-område eller jurisdiktion, [må] ikke føre til forskelsbehandling af andre medlemsstater«, foreskriver som bekendt, at når der på grund af en medlemsstats fiskeri i de i artikel 2 nævnte farvande er fare for en alt for intensiv udnyttelse af bestemte fiskebestande, kan Rådet på forslag af Kommissionen i overensstemmelse med den i traktatens artikel 43, stk. 2, fastsatte fremgangsmåde træffe de nødvendige foranstaltninger til bevarelse af disse fiskebestande. Helt bortset fra det spørgsmål, som jeg ikke her behøver at gå videre ind på, om denne bestemmelse efter overgangsperiodens udløb kan danne retsgrundlag for fastsættelse af fangstkvoter for de enkelte medlemsstater, forudsætter den i hvert fald en generel retsanordnende akt, som det tilkommer Rådet at vedtage. En sådan retsakt er imidlertid ikke blevet udstedt.

Jeg foreslår derfor, at det forelagte spørgsmål besvares således :

Fællesskabsretten er ikke til hinder for den bekendtgørelse vedrørende midlertidig begrænsning af fangsten af andre havfiskearter end søtunge og rødspætte (Nederlandse Staatscourant 1979, s. 253), som de nederlandske statsorganer har udstedt for 1979 med Kommissionens samtykke, eller til hinder for de forskrifter, som er udstedt til forlængelse og gennemførelse af denne bekendtgørelse.

( 1 ) – Oversat fra tysk.