Sag T-257/04

Republikken Polen

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Landbrug — fælles markedsordning — overgangsforanstaltninger som følge af nye medlemsstaters tiltrædelse — forordning (EF) nr. 1972/2003 om foranstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter — annullationssøgsmål — søgsmålsfrist — begyndelsestidspunkt — for sent anlagt søgsmål — ændring af en bestemmelse i en forordning — genoptagelse af søgsmålet til prøvelse af denne bestemmelse og af alle bestemmelser, der udgør en samlet helhed med bestemmelsen — delvis antagelse til realitetsbehandling — proportionalitet — princippet om forbud mod forskelsbehandling — berettiget forventning — begrundelse«

Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 10. juni 2009 II ‐ 1553

Sammendrag af dom

Akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, indeholder udtrykkeligt muligheden for, at fællesskabsinstitutionerne kan vedtage visse foranstaltninger mellem tidspunktet for undertegnelsen af tiltrædelsesakten og tidspunktet for de nye medlemsstaters tiltrædelse, uden af denne grund at fastsætte midlertidige undtagelser fra ordningen for kontrol med lovligheden af fællesskabsretsakter. Fællesskabsbestemmelserne vedrørende procesfrister skal overholdes strengt, og disse frister kan kun fraviges, hvis der foreligger ganske særlige omstændigheder, omstændigheder, som ikke kunne forudses, eller force majeure. Den i artikel 230 EF fastsatte frist for indgivelse af søgsmål er således almengyldig, og denne artikel fastsætter ikke som begyndelsestidspunkt for den nævnte frist for de retsakter, der er vedtaget med hjemmel i tiltrædelsesakten, det tidspunkt, hvor denne akt trådte i kraft. Selv om en forordning som forordning nr. 1972/2003 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse med hensyn til disse stater adskiller sig fra den øvrige gældende fællesskabsret hvad angår tidspunktet for gennemførelsen af forordningen og kredsen af adressater, for så vidt som den er rettet til alle medlemsstater, herunder de medlemsstater, der tiltrådte Den Europæiske Union i 2004, hindrer disse forhold således ikke, at fristen for indgivelse af søgsmål begynder at løbe fra offentliggørelsen af den omhandlede forordning. Dette fratager ikke de nævnte stater en ret til at indgive søgsmål til prøvelse af retsakter, der er vedtaget efter undertegnelsen af tiltrædelsesakten og før deres tiltræden til Den Europæiske Union. Selv om tredjestater, herunder de nye medlemslande før deres tiltrædelse, ikke har samme status i retstvister, som medlemsstaterne gives i fællesskabsreglerne, har de nemlig de muligheder for at optræde som part i retssager, som juridiske personer tillægges i disse regler, så snart de opfylder de objektive betingelser. (jf. præmis 44, 46-48, 52 og 53)

Selv om den endelige karakter af en retsakt, der ikke er blevet anfægtet inden for fristerne, ikke kun vedrører selve retsakten, men også enhver efterfølgende retsakt, der blot har en bekræftende karakter, idet denne konsekvens er begrundet i nødvendigheden af stabilitet i retsforholdene og gælder for individuelle retsakter såvel som for dem, der har almengyldig karakter, såsom en forordning, opstår der, når en bestemmelse i en forordning ændres, på ny adgang til at anlægge søgsmål, ikke blot til prøvelse af denne ene bestemmelse, men også af alle dem, som indgår i en sammenhæng med denne, uanset om de ikke selv er blevet ændret. En fællesskabsakt, i medfør af hvilken produkter tilføjes en liste, kan kun udgøre en helhed med bestemmelserne i en anden fællesskabsakt, som fastlægger de foranstaltninger, som produkterne på denne liste er undergivet, for i modsat fald ville den retsakt, ifølge hvilken produkterne tilføjes listen, miste sin retsvirkning. I øvrigt er en person, der har beføjelse til at anlægge et søgsmål til prøvelse af en fællesskabsakt, ifølge hvilken produkterne på en liste er undergivet visse foranstaltninger, og som afstår fra at anlægge søgsmål inden for de fastsatte frister, ikke af den grund forhindret i under et søgsmål om prøvelse af en anden retsakt, ifølge hvilken der tilføjes produkter til den omhandlede liste, at gøre gældende, at de foranstaltninger, som disse tilføjede produkter herefter bliver undergivet, er ulovlige. Sådanne foranstaltninger udgør nemlig nye foranstaltninger for de produkter, der tilføjes denne liste ved den senest vedtagne retsakt. Den senest vedtagne retsakt kan således ikke anses for en retsakt, der blot har en bekræftende karakter. (jf. præmis 70-72)

Artikel 41, stk. 1, i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, giver Kommissionen mulighed for at pålægge de nye medlemsstater at opkræve afgifter af de overskudslagre af de landbrugsprodukter, som er omfattet af forordning nr. 1972/2003 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af disse staters tiltrædelse, og som befinder sig på deres område. Dels kan både hensynet til at imødegå etableringen af lagre i spekulationsøjemed og udligningen af økonomiske fordele for de erhvervsdrivende, der har etableret overskudslagre til lave priser, begrunde, at Kommissionen vedtager en foranstaltning i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1, dels kan indførelsen af en afgift på overskudslagre anses for at lette de nye medlemsstaters overgang til den fælles markedsordning, for så vidt som den gør de nye medlemsstaters forpligtelse i medfør af kapitel 4, punkt 2, i tiltrædelsesaktens bilag IV til at afvikle sådanne lagre for egen regning mindre byrdefuld. (jf. præmis 101 og 102)

Kommissionen kan ved udøvelsen af de beføjelser, som den på landbrugspolitikkens område af Rådet og tiltrædelsesaktens forfattere er blevet tillagt til gennemførelse af de fastlagte bestemmelser, være nødt til at anvende et vidtgående skøn, således at en foranstaltning på dette område kun kan kendes ulovlig, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger. Fastsættelsen af beløbet for afgiften på overskudslagre af visse landbrugsprodukter bestemt ud fra den erga omnes-importafgift, der gælder den 1. maj 2004, som fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse, går ikke åbenbart videre, end hvad der er nødvendigt med henblik på at undgå etableringen af overskudslagre, uanset hvorfra disse lagre stammer. Det formål, som Kommissionen angiver at følge med den omhandlede afgift, består ikke udelukkende i at forhindre, at der etableres lagre af de omhandlede produkter i spekulationsøjemed, men derimod ganske enkelt i at forhindre, at der etableres overskudslagre, dvs. lagre, som ikke indgår i de sædvanlige reserver i de nye medlemsstater. Dette fremgår klart af tredje betragtning til forordning nr. 1972/2003. Kommissionens tilgang på dette punkt er i overensstemmelse med den forestilling, som ophavsmændene til akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, har, om, at overskudslagrene skal afvikles for de nye medlemsstaters regning. Det fremgår nemlig klart af denne akts bilag IV, kapitel 4, punkt 1 og 2, at forekomsten af overskudslagre, der hidrører fra den indenlandske produktion i de nye medlemsstater, udgør en forstyrrende faktor for de fælles markedsordninger inden for landbruget. Ophavsmændene til den nævnte akt har ikke begrænset den ovennævnte forpligtelse til kun at omfatte lagre, der stammer fra handel. Endelig overlader artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1972/2003 de nye medlemsstater et vist skøn med hensyn til fastlæggelsen af, om lagrene af de omhandlede produkter, der befinder sig på deres områder, er resultatet af en handling, der er begrundet af normal adfærd på markedet, i hvilket tilfælde det er muligt for de nye medlemsstater at undlade at kvalificere de pågældende lagre som »overskudslagre«. Dette gør det muligt at begrænse afgiften til indehavere af disse lagre til de tilfælde, hvor etableringen af lagret udgør for en risiko for forstyrrelser på markederne, og at styrke den proportionale karakter af foranstaltningen i den nævnte forordnings artikel 4, stk. 3, i forhold til det forfulgte formål. (jf. præmis 106, 111-113 og 120)

Det principielle forbud mod forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere i henhold til artikel 34, stk. 2, afsnit 2, EF for så vidt angår de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter indebærer, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. De foranstaltninger, som de fælles markedsordninger indebærer, og særligt interventionsordningerne, kan derfor kun differentieres efter regioner eller andre produktions- eller forbrugsvilkår på grundlag af objektive kriterier, der sikrer en forholdsmæssig fordeling af fordele og ulemper mellem de berørte uden at skelne mellem medlemsstaternes områder. Landbrugssituationen i de nye medlemsstater var helt anderledes end i de gamle medlemsstater, da de to kategorier af erhvervsdrivende før udvidelsen af Den Europæiske Union i 2004 var undergivet forskellige normer, kvoter og ordninger om produktionsstøtte. Hertil kommer, at mens fællesskabsinstitutionerne kunne forhindre dannelsen af overskudslagre inden for Fællesskabet ved hjælp af passende foranstaltninger for de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter, kunne de ikke forhindre dannelsen af overskudslagre på fremtidige medlemsstaters område. Dette er grunden til, at den nævnte tiltrædelsesakts kapitel 4, punkt 1-4, i bilag IV fastlægger en forpligtelse for de nye medlemsstater til for egen regning at afvikle deres overskudslagre uden at indføre en tilsvarende forpligtelse for de gamle medlemsstater. Eftersom landbrugssituationen var anderledes i de nye medlemsstater end i de gamle medlemsstater, udgør den omstændighed alene, at der anvendes forskellige regler på erhvervsdrivende fra de nye medlemsstater i forhold til erhvervsdrivende i de gamle medlemsstater, ikke forskelsbehandling. (jf. præmis 128-130, 199 og 200)

Opkrævningen af den afgift, som er pålagt i medfør af artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse, er ikke i strid med forbuddet mod told ved indførsel og udførsel og andre afgifter med tilsvarende virkning i artikel 25 EF, da den ikke er en afgift, som en medlemsstat har vedtaget ensidigt, men en fællesskabsforanstaltning, der er truffet for i en overgangsperiode at imødegå visse vanskeligheder, som ti nye medlemsstaters tiltrædelse til Den Europæiske Union medfører for den fælles landbrugspolitik. Endvidere vedtog Kommissionen den nævnte forordning, og dermed forordningens artikel 3, med hjemmel i en bestemmelse, der bemyndiger den til at vedtage nødvendige overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i de nye medlemsstater til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører, nemlig artikel 41 i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union. Disse overgangsforanstaltninger kan bl.a. bestå i undtagelser til regler, der ellers ville finde anvendelse i en given retlig situation, såsom artikel 25 EF. (jf. præmis 179 og 180)

Når det drejer sig om en forordning, kan den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, begrænses til en angivelse af den samlede situation, der har ført til dens vedtagelse, og de almene formål, der søges opnået. Hvis en almengyldig retsakt i øvrigt angiver det formål, der i det væsentlige forfølges af institutionen, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art. Kommissionen var i den forbindelse ikke forpligtet til at begrunde mere specifikt, hvorfor foranstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse var nødvendige, eftersom begrundelsen for den nævnte forordning udtrykkeligt har identificeret formålet at forhindre etableringen af overskudslagre og behovet for at indføre en ordning med beskatning af de nævnte lagre (tredje betragtning) samt den samlede situation, der har ført til vedtagelsen af den nævnte forordning (første, anden og tredje betragtning læst i sammenhæng). Den omhandlede begrundelse skal således anses for tilstrækkelig i den forbindelse. (jf. præmis 214, 216, 217 og 234)