Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 1. oktober 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV OM BRUCELLOSE. - SAG 116/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 01323



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . I den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til, om der i Den Italienske Republik er sket en korrekt gennemfoerelse af Raadets direktiv 79/109/EOEF ( 1 ) af 24 . januar 1979 om aendring af direktiv 64/432/EOEF ( 2 ) for saa vidt angaar brucellose .

2 . Ifoelge Domstolens praksis forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser formeligt og ordret gengives i udtrykkelige, saerlige lovbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt retligt grundlag, der giver sikkerhed for, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, saaledes at den af direktivet omfattede personkreds i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for private, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved nationale domstole ( 3 ).

3 . Derimod kan en simpel forvaltningspraksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er tilstraekkeligt kendt, ikke anses for at udgoere en gyldig opfyldelse af den forpligtelse, som paahviler medlemsstaterne i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 3 ( 4 ).

4 . I lyset af ovennaevnte principper vil jeg nu behandle spoergsmaalet om, hvorvidt Den Italienske Republik har gennemfoert direktiv 79/109/EOEF korrekt .

5 . Lad mig straks minde om, at sagsoegte under den mundtlige forhandling anerkendte, at den "draebte" hjaelpevaccine 45/20, som er omtalt i direktivets artikel 6, litra b ), andet led, endnu ikke er registreret i Italien, og at den naevnte bestemmelse derfor ikke er gennemfoert i italiensk ret .

6 . De oevrige problemer, naervaerende sag rejser, kan sammenfattes i to hovedgrupper, nemlig for det foerste bestemmelser, der er gennemfoert ved bekendtgoerelser, og for det andet den ordning, der anvendes over for dyr, der indfoeres fra andre medlemsstater .

A - Direktivbestemmelser, der er gennemfoert ved bekendtgoerelser

7 . Det fremgaar af oplysningerne fra de italienske myndigheder og navnlig af den oversigt, de har udarbejdet paa anmodning af Domstolen, at artiklerne :

- 5, litra ii ), afsnit 2,

- 7, litra c ), afsnit 1,

- 8 og

- 9, afsnit D

er gennemfoert ved bekendtgoerelserne nr . 65 af 16 . april 1973, 25 af 23 . juni 1981 og 32 af 30 . april 1986 .

8 . Sagsoegte haevdede under den mundtlige forhandling, at der konkret var tale om bekendtgoerelser, der er "secundum legem", og ikke "contra legem ". Men bortset fra, at der her foretages en sondring, Domstolen mig bekendt aldrig har anvendt, viser en omhyggelig gennemgang af de paagaeldende bestemmelser, at de enten direkte er en aendring af grunddirektivet ( direktiv 64/432/EOEF ), eller tillader alternative kontrolmetoder, der ikke var fastsat i naevnte direktiv, hvilket er det samme som en aendring .

9 . Direktivet fra 1964 var gennemfoert i italiensk ret ved én lov, nemlig lov nr . 397 af 30 . april 1976 ( offentliggjort i GURI nr . 153 af 11.6.1976 ). Bestemmelserne i direktiv 79/109/EOEF skal derfor gennemfoeres ved nationale bestemmelser, der har samme retlige betydning som dem, de skal aendre ( jfr . dom af 6 . maj 1980, Kommissionen mod Belgien, sag 102/79, Sml . s . 1486, praemis 10 ).

10 . Jeg maa imidlertid indroemme, at artikel 9, afsnit D, er et graensetilfaelde . Artiklen er et supplement til bilag C til direktiv 64/432/EOEF, idet der tilfoejes en beskrivelse af tre analysemetoder eller proever, af hvilke Italien i henhold til den valgmulighed, medlemsstaterne har paa det punkt, kun har godkendt én . Der er tale om "buffered" brucella antigentest ( i afsnit D i artikel 9 ), som godkendtes i Italien ved ministerielt dekret af 15 . april 1981 .

11 . Beskrivelsen af metoden findes imidlertid ikke i det ministerielle dekret, men i bekendtgoerelse nr . 25 af 23 . juni 1981 . Kommissionen har taget det til efterretning, men ikke oplyst, om den anser dette for tilstraekkeligt . Kommissionen synes imidlertid at vaere af en saadan opfattelse, idet den ikke har naevnt spoergsmaalet om artikel 9 under den mundtlige forhandling .

12 . Jeg maa indroemme, at man kan rejse det spoergsmaal, om det virkelig er noedvendigt, at den tekniske definition af en analysemetode gennemfoeres ved lov eller ved en administrativ bestemmelse, eller om en bekendtgoerelse ikke skulle vaere tilstraekkelig i saa henseende . De naevnte metoder skal kun anvendes af godkendte laboratorier eller autoriserede dyrlaeger, men ikke af erhvervsdrivende .

13 . Paa den anden side kan saadanne bekendtgoerelser, som det hedder i Domstolens praksis, aendres efter forvaltningens forgodtbefindende, og de frembyder derfor ikke den fornoedne retssikkerhed . Jeg skal i oevrigt naevne, at beskrivelserne af de analysemetoder, der findes i bilaget til grunddirektivet af 1964, blev offentliggjort i Italien som bilag til loven af 30 . april 1976 .

14 . Jeg mener derfor, at denne nye analysemetode, som har samme status som de metoder, der offentliggjordes i 1976, ogsaa skal gennemfoeres i italiensk ret ved lov .

15 . Sammenfattende skal jeg derfor foreslaa, at det med henvisning til Domstolens faste praksis statueres, at ovennaevnte artikler ikke er gennemfoert fuldt ud og korrekt i national ret, og at Den Italienske Republik derfor paa det punkt ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten .

B - Anvendelsen af direktivets bestemmelser paa dyr, der indfoeres fra andre medlemsstater

16 . Kommissionen har anfoert, at for saa vidt angaar visse bestemmelser, som er gennemfoert i Italien, og som vedroerer spoergsmaalet om, hvilken kontrol der skal foretages af italienske dyr, eller som ikke noedvendigvis skulle gennemfoeres for saa vidt angaar nationalt omraade, idet medlemsstaterne paa det punkt havde en valgmulighed, burde Italien alligevel udtrykkeligt have udstedt en bestemmelse om, at indfoerte dyr, der er kontrolleret efter reglerne i det land, de kommer fra, skal tillades indfoert .

17 . Problemet er foerst og fremmest, at begrebet "region" ikke er indfoert i italiensk ret . Ved artikel 1 i direktiv 79/109/EOEF aendredes artikel 2 i direktiv 64/432/EOEF derved, at dette nye begreb indfoertes .

18 . I henhold til artikel 2, sammenholdt med artikel 4, i direktiv 79/109/EOEF kan der paa visse naermere angivne betingelser ske en lempelse af kontrollen med brucellose i "en del af en medlemsstat bestaaende af flere sammenstoedende regioner ". Hertil kraeves en kommissionsafgoerelse, som skal traeffes paa grundlag af en udtalelse fra Det Staaende Veterinaerudvalg ( fremgangsmaaden er fastsat i artikel 12 i direktiv 64/432/EOEF, som indfoejedes ved direktiv 71/285/EOEF ( EFT 1971 II, s . 582 ) )).

19 . Ifoelge Kommissionen tillades der efter de paa nuvaerende tidspunkt gaeldende italienske lovbestemmelser ikke indfoersel af dyr fra en del af en anden medlemsstats omraade, hvor kontrolforanstaltningerne er lempet som ovenfor naevnt .

20 . Kommissionen har dernaest omtalt artikel 3 i direktiv 79/109/EOEF . Der er her tale om en aendring af punkt II-A 1 c ) i bilag A til direktiv 64/432/EOEF, som definerer, hvornaar en kvaegbesaetning betragtes som vaerende officielt fri for brucellose .

21 . Mens serum-agglutinations-metoden efter den tidligere bestemmelse i afsnittets punkt c ), litra aa ), kun kunne erstattes af tre ringproever, kan den fremover ogsaa erstattes af en "buffered" brucella-antigentest .

22 . Som allerede naevnt indfoertes denne metode i Italien ved ministerielt dekret af 15 . april 1981 . Kommissionen har imidlertid paapeget, at det naevnte ministerielle dekret har titlen "nationalt program til bekaempelse af kvaegbrucellose", og at den naevnte bestemmelse foelgelig ikke omfatter indfoersler .

23 . Endelig er der ved artikel 5 i direktiv 79/109/EOEF i punkt II-A 1 c ) ii ) og iii ) i bilag A indfoert fire serologiske proever, som kan anvendes valgfrit . I henhold til ovennaevnte ministerielle dekret af 15 . april 1981 valgte Italien, for saa vidt angaar kontrol, der foretages paa nationalt omraade, serumagglutinationsproeven eller "buffered" brucella-antigentest .

Derimod er der i Italien hverken indfoert bestemmelser om anvendelse af blodplasma-agglutinationsproeven eller blodplasma-ringproeven .

24 . Hvis jeg har forstaaet Kommissionens synspunkt rigtigt, haevder den, at det i Italien ved lov eller administrative bestemmelser udtrykkeligt burde vaere fastsat, at kvaeg, der er kontrolleret ved hjaelp af de to metoder, som ikke er godkendt i Italien for saa vidt angaar kontrol, der foretages inden for landets graenser, alligevel kunne tillades indfoert .

25 . For mig at se er Kommissionens argumenter imidlertid ikke overbevisende, og jeg skal paa det punkt henvise til den allerede tidligere naevnte italienske lov nr . 397 af 30 . april 1976, hvorved direktiv 64/432/EOEF gennemfoertes . Lovens artikel 11 bestemmer : "Kvaeg og svin, der indfoeres til Italien fra andre medlemsstater af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, skal opfylde de samme veterinaere krav som dem, der gaelder ved udfoersel fra Italien til andre medlemsstater . Dyrene skal imidlertid frembydes til veterinaerkontrol ved graensen, ledsaget af sundhedsattester som formularerne I-IV i bilag F og affattet paa italiensk ". ( 5 )

26 . Samme lovs artikel 15 bestemmer : "de ved graensen tjenstgoerende embedsdyrlaeger skal forbyde indfoersel paa italiensk omraade af kvaeg og svin fra andre EOEF-medlemsstater :

a ) hvis disse dyr er angrebet af, mistaenkt for at vaere angrebet af eller smittet med en sygdom ;

b ) hvis det paa grundlag af den ved graensen foretagne undersoegelse konstateres, at de i sundhedsattesten kraevede oplysninger ikke er givet, for saa vidt angaar disse dyr ." ( 6 )

27 . Hvad kan der udledes heraf?

28 . En fastholdelse af det generelle princip, hvorefter "dyr, der indfoeres til Italien ... skal opfylde de samme veterinaere krav som dem, der gaelder ved udfoersel fra Italien til andre medlemsstater", kunne foere til den antagelse, at Italien paa sit omraade kun tillader indfoersel af dyr fra besaetninger, der er kontrolleret efter regler, der i enhver henseende er identiske med dem, der er godkendt med hensyn til kontrol i Italien, ogsaa i de tilfaelde, hvor medlemsstaterne efter direktivet har en valgmulighed .

29 . Et saadant indtryk kan bestyrkes af det naestsidste afsnit af bekendtgoerelse nr . 32 af 30 . april 1986, hvori det hedder, at "bestemmelserne om brucellose for kvaeg, der afsendes fra Italien til de oevrige EOEF-medlemsstater, finder ogsaa anvendelse paa avls - og slagtedyr, der indfoeres fra de oevrige medlemsstater ". ( 7 )

30 . Efter min opfattelse skal der imidlertid ikke noedvendigvis drages en saadan konklusion, eftersom :

- Kommissionen selv har indroemmet, at der ikke indtil nu er konstateret nogen hindringer for samhandelen ( om betydningen af, at der ikke i praksis er konstateret problemer, se dommen af 10 . juli 1986, Kommissionen mod Italien, sag 235/84, Sml . s . 2291, praemis 14 );

- lovbestemmelsen gaar forud for bekendtgoerelsen;

- naar der i loven anvendes udtrykket "de samme krav", kan den fortolkes paa den maade, at enhver kontrol, der er foretaget i afsenderlandet i overensstemmelse med direktivet, opfylder betingelsen;

- den "operationelle" del af loven af 1976 er dens artikel 15, som indeholder en udtoemmende opregning af, hvornaar dyr kan forbydes indfoert paa italiensk omraade .

31 . Ganske vist er naevnte artikel 15 ikke en ordret gengivelse af artikel 6, stk . 3, i direktiv 64/432/EOEF, som har foelgende ordlyd :

" Hvert enkelt modtagerland kan forbyde indfoersel til sit omraade af kvaeg og svin, hvis det ved en undersoegelse, som foretages ved graensestationen af en embedsdyrlaege, konstateres :

a ) at disse dyr er angrebet af, mistaenkt for at vaere angrebet af eller smittet med en sygdom, som er underkastet obligatorisk anmeldelsespligt;

b ) at bestemmelserne i artiklerne 3 og 4 ikke er blevet overholdt, for saa vidt angaar disse dyr ."

32 . Ifoelge direktivet vedroerer udtrykket "en undersoegelse, som foretages ved graensestationen", baade de under a ) og b ) naevnte tilfaelde, mens den naevnte undersoegelse efter italiensk lov kun vedroerer den under b ) naevnte situation . Men det kan naeppe antages, at en italiensk embedsdyrlaege kan fastslaa, at et dyr er smittet, uden at han har undersoegt det .

33 . I oevrigt er litra b ) i den italienske lov snaevrere affattet end direktivets litra b ), som vedroerer alle de tilfaelde, hvor det ved den foretagne undersoegelse konstateres, at bestemmelserne i direktivets artikler 3 og 4 ikke er overholdt . Den italienske lov synes derimod kun at vedroere det tilfaelde, hvor sundhedsattesten er mangelfuldt eller unoejagtigt udfyldt .

34 . Saa vidt jeg har forstaaet, har Kommissionen i hvert fald ikke paa noget tidspunkt bestridt, at ovennaevnte bestemmelser i den italienske lov er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 64/432/EOEF . Det maa derfor antages, at der ikke kan rejses kritik af naevnte lov .

35 . Desuden bestemmes det i direktiv 64/432/EOEF, at udfoerte dyr skal ledsages af sundhedsattester . Formularerne hertil, der findes som bilag til den italienske lov, svarer til de i direktivet angivne, som aendret ved direktiv 71/285/EOEF af 19 . juli 1971 ( EFT 1971 II, s . 582 ).

36 . For mig at se foelger det af ovennaevnte artikler i den italienske lov og den maade, hvorpaa sundhedsattesterne er affattet, at en italiensk embedsdyrlaege ikke kan forbyde indfoersel til nationalt omraade af dyr, som stammer fra en "del af en medlemsstat bestaaende af flere sammenstoedende regioner" ( artikel 2 i direktivet af 1979 ), hvor kontrollen er lempet, eller hvis dyrene er kontrolleret ved hjaelp af en af de metoder, som ikke er godkendt i Italien .

37 . Saaledes indeholder sundhedsattesterne ikke udtrykket "region", men kun udtrykkene "besaetning, der er officielt fri for brucellose" eller "besaetning, der er fri for brucellose ".

38 . Det er saaledes med hensyn til spoergsmaalet om anerkendelse af, at en besaetning opfylder én af ovennaevnte betingelser, at begrebet "region" eller anvendelsen af en alternativ analysemetode kan spille en rolle . Men naturligvis har en italiensk dyrlaege paa dét punkt ikke andet valg end at faeste lid til den vurdering, der er foretaget af dyrlaegen i afsenderlandet .

39 . Hele ordningen bygger klart paa princippet om gensidig tillid mellem officielle myndigheder .

40 . Dette fremgaar ogsaa af betragtning 7 til grunddirektivet ( direktiv nr . 64/432/EOEF ), hvori det anfoeres :

" for at medlemsstaterne kan vaere sikre paa, at disse betingelser overholdes, er det noedvendigt, at dyrene indtil bestemmelsesstedet ledsages af et af en embedsdyrlaege udstedt sundhedscertifikat ".

41 . Certifikatet er saaledes en form for formodning for, at dyrene er sunde, en formodning, som kun kan gendrives paa grundlag af resultatet af den undersoegelse, der eventuelt foretages ved graensen .

42 . Jeg skal i oevrigt bemaerke, at ud over de proever, paa grundlag af hvilke en besaetning kan betegnes som "officielt fri" eller "fri" for brucellose, bestemmes det i artikel 3 i direktiv 64/432/EOEF, at der paa dyr, som er bestemt til udfoersel, skal foretages yderligere proever i en periode paa 30 dage foer afsendelsen .

43 . For kvaeg drejer det sig om en serumagglutinationsproeve (( stk . 3, litra c ), som aendret ved direktiverne 66/600/EOEF og 71/285/EOEF )) og for svin om en serum-agglutinationsproeve og en negativ komplementbindingsreaktion ( stk . 4 som aendret ved direktiv 71/287/EOEF ).

44 . Disse to proever er de eneste, der er naevnt i sundhedscertifikaterne . De er begge sat i kraft i Italien ved loven af 30 . april 1976 .

45 . For mig at se er det derfor udelukket, at en italiensk embedsdyrlaege uden at overtraede italiensk lov kan naegte et dyr adgang til italiensk omraade med den begrundelse, at det stammer fra en "del af en medlemsstat bestaaende af flere sammenstoedende regioner", hvor kontrolforanstaltningerne er lempet, eller fra en besaetning, der er kontrolleret ved hjaelp af en af de analysemetoder, der er indfoert ved direktiv 79/109/EOEF .

46 . Alt i alt er forholdet saaledes det, at selv paa sit nuvaerende stade er italiensk lovgivning ikke til hinder for, at det med direktivet tilsigtede maal kan naas, for saa vidt angaar indfoersler til Italien . Dette bekraeftes ogsaa af, at der ikke foreligger nogen oplysninger om, at der i praksis har vaeret problemer .

Sammenfatning

47 . Af alle ovennaevnte grunde skal jeg sammenfattende foreslaa, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til Traktaten, da den ikke inden for den fastsatte frist har sat de noedvendige bestemmelser i kraft for at efterkomme artikel 5, litra ii ), stk . 2, artikel 6, andet led, artikel 7, litra c ), stk . 1, artikel 8 og artikel 9 afsnit D, i Raadets direktiv 79/109/EOEF af 24 . januar 1979 om aendring af direktiv 64/432/EOEF for saa vidt angaar brucellose, og at

sagsoegte i oevrigt frifindes .

Da Kommissionen kun delvis har faaet medhold, skal jeg foreslaa, at Kommissionen betaler en tredjedel af sagens omkostninger .

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) EFT L 29 af 3.2.1979, s . 20 .

( 2 ) Raadets direktiv 64/432/EOEF af 26 . juni 1964 om veterinaerpolitimaessige problemer ved handel inden for Faellesskabet med kvaeg og svin ( EFT 1963-1964, s . 154 ).

( 3 ) Dom af 23 . maj 1985, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, sag 29/84, Sml . s . 1661, og dom af 9 . april 1987, Kommissionen mod Den Italienske Republik, sag 363/85, Sml . s . 1733, praemis 7 .

( 4 ) Jfr . bl.a . dom af 15 . december 1982, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene, sag 160/82, Sml . s . 4637, praemis 4, dom af 15 . marts 1983, Kommissionen mod Den Italienske Republik, sag 145/82, Sml . s . 711, praemis 10, og senest dom af 15 . oktober 1986, Kommissionen mod Den Italienske Republik, sag 168/85, Sml . s . 2945, praemis 13 .

( 5 ) O.a .: Domstolens oversaettelse .

( 6 ) O.a .: Domstolens oversaettelse .

( 7 ) O.a .: Domstolens oversaettelse .