3

De retlige rammer blev i den appellerede kendelses præmis 3-12 fremlagt som følger: »Primærretten 3 Artikel 114, stk. 1-7, TEUF bestemmer følgende: »1. Medmindre andet er bestemt i traktaterne, finder følgende bestemmelser anvendelse med henblik på virkeliggørelsen af de i artikel 26 fastsatte mål. Europa-Parlamentet og Rådet […] vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion. […] 3. Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Inden for deres respektive kompetenceområder bestræber Europa-Parlamentet og Rådet sig også på at nå dette mål. 4. Hvis en medlemsstat, efter […] vedtage[lse af] en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 36 […], giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse. […] 6. Kommissionen bekræfter eller forkaster inden seks måneder efter meddelelsen som omhandlet i stk. 4 […] de pågældende nationale bestemmelser efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion. Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse inden for dette tidsrum, betragtes de i stk. 4 […] omhandlede nationale bestemmelser som godkendt. Hvis det er begrundet i spørgsmålets kompleksitet, og hvis der ikke foreligger risiko for menneskers sundhed, kan Kommissionen meddele den pågældende medlemsstat, at den i dette stykke omhandlede periode kan forlænges med en ny periode på indtil seks måneder. 7. Hvis en medlemsstat i medfør af stk. 6 bemyndiges til at opretholde eller indføre nationale bestemmelser, der er en undtagelse fra en harmoniseringsforanstaltning, undersøger Kommissionen omgående, om den skal foreslå en tilpasning af denne foranstaltning.« Afledt ret Det gamle legetøjsdirektiv 4 I henhold til det gamle legetøjsdirektivs artikel 2 må legetøj kun markedsføres, hvis det ikke indebærer fare for sikkerheden og/eller sundheden for brugerne eller andre personer, når det anvendes til det beregnede formål eller på den måde, som børn normalt må forventes at anvende det på. Legetøjet skal i den tilstand, som det bringes på markedet i, og under hensyn til den periode, det normalt forventes at kunne anvendes i, opfylde de i direktivet fastsatte sikkerheds- og sundhedskrav. 5 Bilag II (med overskriften »Væsentlige sikkerhedskrav til legetøj«), afsnit II (med overskriften »Særlige risici«), punkt 3 (med overskriften »Kemiske egenskaber«), til det gamle legetøjsdirektiv fastsætter som et mål grænseværdier for den maksimale biotilgængelighed pr. dag for bl.a. antimon, arsen, barium, bly og kviksølv. Grænseværdierne for biotilgængeligheden definerer den tilladelige maksimale mængde af et kemisk stof, som ved anvendelsen af legetøjet kan være absorberet og afgives til de biologiske processer i menneskekroppen. Disse grænseværdier for biotilgængelighed afhænger ikke af konsistensen af det materiale, legetøjet er lavet af. Bilag II, afsnit II, punkt 3, stk. 2, til direktivet fastsætter navnlig følgende grænseværdier, som udtrykker den tilladelige maksimale biotilgængelighed pr. dag i μg: antimon: 0,2; arsen: 0,1; barium: 25,0; bly: 0,7 og kviksølv: 0,5. Hvad angår nitrosaminer og nitroserbare stoffer fastsætter det gamle legetøjsdirektiv ikke nogen grænseværdi. 6 Det er på dette grundlag, at Den Europæiske Standardiseringsorganisation i medfør af et mandat fra Kommissionen udarbejdede den harmoniserede europæiske standard EN 71-3 »Legetøj – sikkerhedskrav« (herefter »EN 71-3«), som udleder grænseværdierne for biotilgængelighed af »grænseværdierne for migration« i legetøjsmateriale og beskriver en procedure for fastsættelse heraf. Grænseværdierne for migration angiver den maksimale tilladelige mængde af et kemisk stof, som kan migrere, dvs. vandre fra produktet til omverdenen, f.eks. trænge ind i huden eller i mavesaften. Hvis grænserne i EN 71-3 er overholdt, anses grænseværdierne for biotilgængelighed i det gamle legetøjsdirektiv ligeledes for at være det. EN 71-3 fastsætter bl.a. følgende grænseværdier for migration: antimon: 60 mg/kg; arsen: 25 mg/kg; barium: 1000 mg/kg; bly: 90 mg/kg og kviksølv: 60 mg/kg. Det nye legetøjsdirektiv 7 I 2003 besluttede Kommissionen at revidere det gamle legetøjsdirektiv. Efter flere høringer af sagkyndige vedrørende flere udkast fremsatte den i begyndelsen af 2008 forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om sikkerhedskrav til legetøj, som Rådet godkendte den 11. maj 2009 på trods af den tyske regerings modstand og vedtog den 18. juni 2009 som det nye legetøjsdirektiv. Bilag II (med overskriften »Særlige sikkerhedskrav«), afsnit III (med overskriften »Kemiske egenskaber«), punkt 13, til dette direktiv fastsætter direkte grænseværdierne for migration. Direktivet foretager nu en sondring i henhold til tre konsistenser af legetøjsmaterialet afhængig af, om det er »tørt, skørt, pulverlignende eller bøjeligt«, om det er »flydende eller klæbrigt«, eller om det er »afskrabet«. 8 Bilag II, afsnit III, punkt 13, til det nye legetøjsdirektiv fastsætter således følgende grænseværdier for migration: Grundstof mg/kg i tørt, skørt, pulverlignende eller bøjeligt legetøjsmateriale mg/kg i flydende eller klæbrigt legetøjsmateriale mg/kg i afskrabet legetøjsmateriale Antimon 45 11,3 560 Arsen 3,8 0,9 47 Barium 4 500 1 125 56 000 Bly 13,5 3,4 160 Kviksølv 7,5 1,9 94 9 Det nye legetøjsdirektivs artikel 54 pålægger medlemsstaterne at sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 20. januar 2011 og at anvende dem fra den 20. juli 2011. Artikel 55 fastsætter imidlertid en undtagelse, idet bilag II, afsnit II, punkt 3, til det gamle legetøjsdirektiv først ophæves med virkning fra den 20. juli 2013. De i det gamle legetøjsdirektiv fastsatte grænseværdier for biotilgængelighed og de grænseværdier for migration, der er udledt for materialer, som anvendes til fremstilling af legetøj, forbliver dermed i kraft indtil den 20. juli 2013, bl.a. for så vidt angår antimon, arsen, barium, bly og kviksølv. 10 Ifølge den tyske regering er det nye legetøjsdirektivs artikel 55 lex specialis, som fraviger artikel 54, således at bilag II, afsnit III, punkt 13, til direktivet, hvilken bestemmelse er omtvistet i denne sag, ifølge regeringen først skal gennemføres den 20. juli 2013. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at gennemførelsesfristen i det nye legetøjsdirektivs artikel 54 ligeledes finder anvendelse på de tungmetaller, som denne tvist vedrører. Det er udelukkende af økonomiske årsager, at artikel 55 fastsætter en gennemførelsesfrist, der udløber den 20. juli 2013, inden for hvilken frist det legetøj, hvis kemiske egenskaber overholder kravene i det gamle legetøjsdirektiv, fortsat kan fremstilles og markedsføres. Denne bestemmelse har ikke til formål at fastsætte en længere gennemførelsesfrist for medlemsstaterne. National tysk ret 11 Det gamle legetøjsdirektiv blev gennemført i national tysk ret ved bekendtgørelse i 1989. Gennemførelsesbekendtgørelsen henviser til sikkerhedskravene i bilag II til det gamle legetøjsdirektiv, som opregner grænseværdierne for biotilgængelighed, bl.a. for de fem tungmetaller antimon, arsen, barium, bly og kviksølv. 12 National tysk ret tilpassede sig den nye retlige situation, som fulgte af offentliggørelsen af det nye legetøjsdirektiv i 2011. Der blev imidlertid ikke foretaget nogen ændringer af grænseværdierne for de fem ovennævnte tungmetaller, eftersom bilag II, afsnit II, punkt 3, til det gamle legetøjsdirektiv forblev i kraft. Dette er grunden til, at Kommissionen ved åbningsskrivelse af 22. november 2012 i medfør af artikel 258 TEUF indledte en traktatbrudssag mod Forbundsrepublikken Tyskland, idet Tyskland kun delvist havde gennemført det nye legetøjsdirektiv. Ved skrivelse af 21. marts 2013 besvarede den tyske regering åbningsskrivelsen og forsvarede sig mod traktatbruddet med, at bilag II, afsnit III, til det nye legetøjsdirektiv ikke trådte i kraft før den 20. juli 2013.«