DOMSTOLENS DOM AF 8. JANUAR 1992. - DEN ITALIENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - AFSLUTNING AF EUGFL'S REGNSKABER - REGNSKABSAARET 1987. - SAG C-197/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-00001



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder - kontrol med anvendelsen - naermere regler - forretningsdokumenter - begreb - produktionssedler - omfattet

[Kommissionens forordning nr. 1725/79, art. 10, stk. 2, litra d)]

2. Landbrug - faelles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - stoette ydet i strid med faellesskabsbestemmelserne - manglende overholdelse af bevis- eller kontrolforskrifter - beloeb paahvilende fonden - ulovlighed

(Raadets forordning nr. 729/70, art. 2 og 3)

Sammendrag

1. Begrebet "forretningsdokumenter" i artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79 - hvorefter medlemsstaterne skal foretage en grundig kontrol af dokumenter vedroerende stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder - jf. ogsaa definitionen i artikel 1, stk. 2, i direktiv 77/435 om medlemsstaternes kontrol med transaktioner i relation til EUGFL, omfatter alle dokumenter, der kan kontrolleres, og som kan danne grundlag for at fastslaa, om de transaktioner, til hvilke der er ydet stoette, er blevet gennemfoert i overensstemmelse med de krav, faellesskabsbestemmelserne opstiller. Begrebet omfatter bl.a. produktionssedler, der indeholder listen over de ingredienser, der er noedvendige for fremstillingen af en bestemt maengde foder.

2. I henhold til artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik maa Kommissionen kun anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter. I de tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en stoette, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke paalaegges EUGFL.

Naar Kommissionen som foelge af, at den naevnte kontrol ikke er foretaget, har ret til at afvise at lade EUGFL afholde de ulovligt udbetalte beloeb i deres helhed, kan den beroerte medlemsstat ikke kritisere Kommissionen for kun at have foretaget en skoensmaessig nedsaettelse paa 10%.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. juni 1990 har Den Italienske Republik i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om delvis annullation af beslutning K(90)687 end. af 19. april 1990, hvorved Kommissionen i forhold til tre medlemsstater, herunder Italien, aendrede beslutning 89/627/EOEF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1987, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 359, s. 23), for saa vidt som det i den anfaegtede beslutning afvises at lade EUGFL afholde et beloeb paa 10 214 635 858 LIT, der var anmeldt som stoette til forarbejdning af skummetmaelkspulver og til forbrug af olivenolie.

2 Sagen vedroerte oprindelig ogsaa nogle forbehold, Kommissionen havde udtrykt i en skrivelse af 10. maj 1990 vedroerende spoergsmaalet, om EUGFL skulle afholde et beloeb paa 28 688 711 294 LIT, der var anmeldt som stoette til forbrug af olivenolie. Den italienske regering har imidlertid i replikken frafaldet sin paastand paa dette punkt.

3 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Udgifterne til stoette til forarbejdning af skummetmaelkspulver

4 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder (EFT L 199, s. 1), indeholder de naermere regler om kontrol med den stoette, der ydes til anvendelse af skummetmaelkspulver i foder. Ifoelge forordningens artikel 10, stk. 1, og stk. 2, litra a), b) og c), skal medlemsstaterne foretage fysisk kontrol hos virksomhederne. Med hensyn til kontrollen af dokumenter er det i artikel 10, stk. 2, litra d), bestemt, at den skal vaere grundig og uanmeldt.

5 I den anfaegtede beslutning afvises det at lade EUGFL afholde et beloeb paa 5 862 632 980 LIT svarende til 10% af stoetten til forarbejdning af skummetmaelkspulver i regnskabsaaret 1987. Det fremgaar af sagens akter, at beslutningen blev truffet, efter at det under en inspektion, som EUGFL' s kontrolloerer foretog hos tre forarbejdningsvirksomheder i Brescia-provinsen, nemlig Wessanen, Frabes og Plodari, havde vist sig, at den af de italienske myndigheder foretagne kontrol var utilstraekkelig. Selv om der paa Kommissionens begaering blev foretaget en supplerende kontrol, konstaterede Kommissionen i en supplerende, sammenfattende rapport af 12. marts 1990 om resultaterne af kontrollen i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1987 (herefter benaevnt "den supplerende sammenfattende rapport"), at der i de af de italienske myndigheder fremsendte rapporter ikke naevnes noget om en sammenligning mellem virksomhedernes saerlige bogfoering i henhold til faellesskabsbestemmelserne og deres finansbogfoering for saa vidt angaar samtlige relevante transaktioner. Desuden henvises der i den supplerende, sammenfattende rapport til visse tilfaelde af forsoemmelser i forbindelse med den foretagne kontrol.

6 Den italienske regering har som sit foerste anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen har truffet den anfaegtede beslutning uden at tage hensyn til de bemaerkninger, regeringen var fremkommet med paa de forskellige punkter i en note af 10. marts 1990.

7 Det fremgaar af sagens akter, at den supplerende kontrol blev foretaget i oktober 1989. Tre EF-tjenestemaend overvaerede en del af kontrollen. Den 19. oktober 1989 gav EUGFL de italienske myndigheder nogle supplerende instrukser om, hvorledes kontrollen naermere skulle foretages, og anmodede dem om at fremsende rapporten og de forskellige kontroldokumenter inden 30. november 1989. De italienske myndigheder meddelte den 20. november 1989, at de havde gennemfoert den supplerende kontrol.

8 I henhold til artikel 1, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT Anden Serie, III, s. 110), som blev indsat i forordningen ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 422/86 af 25. februar 1986 (EFT L 48, s. 31), kan Kommissionen fastsaette et endeligt tidspunkt for fremsendelse af supplerende oplysninger fra medlemsstaterne. Sker fremsendelsen ikke inden for den af Kommissionen fastsatte frist vedtager denne sin beslutning paa grundlag af den information, som den er i besiddelse af paa det endelige tidspunkt, der er fastsat, bortset fra tilfaelde, hvor en forsinket fremsendelse af oplysninger sker paa grund af saerlige omstaendigheder. Hvad angaar Kommissionens befoejelse til at fastsaette et endeligt tidspunkt, er der i den foerste betragtning til forordning nr. 422/86 henvist til noedvendigheden af en hurtig gennemgang af regnskaberne og til, at Kommissionen skal tage hensyn til, hvor langt arbejdet med regnskabsafslutningen er fremskredet.

9 Det staar fast, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde fastsatte fristen til 30. november 1989. Det foelger heraf, at Kommissionen i betragtning af noedvendigheden af at faa faerdiggjort regnskabsafslutningsproceduren ikke var forpligtet til at indlede en diskussion paa grundlag af de indsigelser, de italienske myndigheder fremkom med i deres note af 10. marts 1990.

10 Det foerste anbringende kan herefter ikke tiltraedes.

11 Den italienske regering har som sit andet anbringende anfaegtet Kommissionens konstateringer i den supplerende sammenfattende rapport, hvorefter den supplerende kontrol ikke var grundig, jf. artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79.

12 Den foerste del af anbringendet vedroerer Kommissionens konstatering af, at der ikke var foretaget en generel sammenligning mellem virksomhedernes saerlige bogfoering og deres finansbogfoering. Den italienske regering har i den forbindelse gjort gaeldende, at hele bogfoeringen og navnlig de resultater, der fremgik af det italienske interventionsorgan AIMA' s registre, blev sammenholdt med den bogfoering, virksomhederne foretog i henhold til italiensk lov. Der blev imidlertid, som erkendt af den italienske regering i staevningen, kun tilvejebragt dokumentation for de vaesentligste transaktioner.

13 Ifoelge Kommissionen beviser de af de italienske myndigheder fremsendte akter ikke, at der blev foretaget en generel sammenligning mellem virksomhedernes saerlige bogfoering og deres finansbogfoering.

14 Det bemaerkes, at de dokumenter, de italienske myndigheder fremsendte til Kommissionen, ikke indeholder nogen oplysninger om antallet af udvalgte transaktioner eller resultaterne af den foretagne kontrol heraf. I oevrigt erklaerede Kommissionen under den mundtlige forhandling, at den alene modtog fotokopier af visse transaktioner, hvilket ikke blev bestridt af den italienske regering.

15 Det skal ligeledes bemaerkes, at den italienske regering ikke er fremkommet med supplerende beviser i forhold til, hvad der var tilstillet Kommissionen forud for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning. Hvis den italienske regering imidlertid alene, uden at imoedegaa Kommissionens konstateringer ved fremlaeggelse af bevismidler, haevder, at der faktisk blev foretaget en administrativ kontrol og kontrol paa stedet, er der ikke herved foert bevis for, at konstateringerne er urigtige (jf. f.eks. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 27 og 28).

16 Denne foerste del af det andet anbringende kan derfor ikke tiltraedes.

17 Den anden del af den italienske regerings andet anbringende vedroerer de tilfaelde af forsoemmelser i forbindelse med den af de italienske myndigheder foretagne kontrol, som blev konstateret i den supplerende, sammenfattende rapport. Det fremgaar af sagens akter, at der for det foerste er tale om en manglende undersoegelse af resultaterne af de analyser, der blev foretaget af de tre beroerte virksomheders laboratorier, for det andet om en manglende undersoegelse af produktionssedlerne, for det tredje om en manglende undersoegelse af regnskabet over raavarer og faerdige produkter for en af virksomhedernes vedkommende, for det fjerde om manglende bevis for foretagelsen af en registrering af raavarer og faerdige produkter og for det femte om nogle salg, som blev foretaget af en af virksomhederne, og for hvilke sikkerhedsstillelsen burde have vaeret inddraget.

18 Det foerste punkt vedroerer de laboratorieanalyser, der blev foretaget af de tre kontrollerede virksomheder. Ifoelge Kommissionen indebaerer forpligtelsen til at foretage en grundig og uanmeldt kontrol, jf. artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79, en forpligtelse for de italienske myndigheder til at sammenholde de offentlige laboratoriers analyser med de analyser, der er foretaget af private laboratorier paa virksomhedernes initiativ.

19 Den italienske regering har erkendt, at analyser foretaget af private laboratorier paa virksomhedernes eget initiativ ikke er obligatoriske og ikke har nogen officiel karakter. Regeringen har imidlertid gjort gaeldende, at resultaterne af de paagaeldende analyser blev registreret og undersoegt, og at der saaledes er taget hensyn til dem. Resultaterne af de af de offentlige institutter foretagne analyser blev undersoegt og tilstillet Kommissionen.

20 Indledningsvis bemaerkes, at kravet om en grundig og uanmeldt kontrol i det foreliggende tilfaelde indebaerer et krav om en sammenligning af de offentlige laboratoriers analyser med de af de private laboratorier foretagne analyser.

21 Mens resultaterne af de offentlige laboratoriers analyser blev medtaget i bilagene til den rapport, de italienske myndigheder fremsendte til Kommissionen efter den supplerende kontrol, er det for de private analysers vedkommende kun resultaterne af de af selskabet Wessanen' s laboratorium foretagne analyser, der blev tilstillet Kommissionen, uden at det i oevrigt er godtgjort, at myndighederne har foretaget nogen form for sammenligning af resultaterne af de to former for analyser. Det naevnes ikke i rapporterne om virksomheden Plodari og selskabet Frabes, at der foreligger analyser foretaget af private laboratorier.

22 Det foelger heraf, at den italienske regering ikke har foert bevis for, at der faktisk er foretaget en sammenligning mellem resultaterne af de private laboratoriers og de offentlige laboratoriers analyser.

23 Hvad angaar det andet punkt, som vedroerer den manglende undersoegelse af produktionssedlerne, har den italienske regering gjort gaeldende, at det hverken i faellesskabsbestemmelserne eller de nationale bestemmelser kraeves, at disse sedler opbevares.

24 Ifoelge Kommissionen er produktionssedlerne forretningsdokumenter, som skal kontrolleres i medfoer af artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79.

25 Indledningsvis bemaerkes, at der ved begrebet "forretningsdokumenter" i artikel 10, stk. 2, litra d), forstaas alle dokumenter, der kan kontrolleres, og som kan danne grundlag for at fastslaa, om de transaktioner, til hvilke der er ydet stoette, er blevet gennemfoert i overensstemmelse med de krav, faellesskabsbestemmelserne opstiller.

26 Begrebet findes ligeledes i artikel 1, stk. 2, i Raadets direktiv 77/435/EOEF af 27. juni 1977 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgaar i ordningen for finansiering gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 172, s. 17) (1). Begrebet omfatter ifoelge denne bestemmelse "alle boeger, registre, fakturaer og grundbilag, regnskaber, samt korrespondancen vedroerende virksomhedens erhvervsmaessige aktivitet, i den udstraekning disse dokumenter kan tjene til den ... omhandlede kontrol".

27 Eftersom de omhandlede produktionssedler indeholder listen over de ingredienser, der er noedvendige for fremstillingen af en bestemt maengde foder, ville virkningen af artikel 10, stk. 2, litra d), blive forringet betydeligt, saafremt saadanne dokumenter ikke kunne anvendes til at foretage en grundig kontrol i bestemmelsens forstand. Produktionssedlerne skal derfor anses for forretningsdokumenter i bestemmelsens forstand.

28 I artikel 4 i direktiv 77/435 kraeves det, at medlemsstaterne "bestemmer, at virksomhederne skal opbevare (handelsdokumenterne) ... i mindst tre kalenderaar, regnet fra slutningen af det kalenderaar, hvori de er udfaerdiget". Foelgelig skulle produktionssedlerne for regnskabsaaret 1987 have vaeret opbevaret indtil 31. december 1990.

29 Det staar imidlertid fast, at de tre omhandlede virksomheders produktionssedler for regnskabsaaret 1987 ikke laengere fandtes, hvorfor de italienske myndigheder ikke kunne foretage en grundig kontrol af disse forretningsdokumenter som kraevet i henhold til artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79.

30 Hvad angaar det tredje punkt, som vedroerer den manglende kontrol af virksomheden Plodari' s regnskab over raavarer og faerdige produkter, har den italienske regering gjort gaeldende, at denne virksomhed paa grund af sin beskedne produktion i henhold til italiensk ret ikke var forpligtet til at foere disse to former for regnskaber.

31 Dette argument kan ikke tiltraedes. Ifoelge artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1725/79 ydes stoette kun, saafremt virksomheden er godkendt, og foretager den i artiklens stk. 5 naevnte bogfoering. I henhold til stk. 5 "foretager [virksomheden] permanent den bogfoering, der fastsaettes af det kompetente organ i hver medlemsstat, saaledes at der registreres: a) de anvendte raavarers oprindelse; b) ... c) maengden og sammensaetningen af de fremstillede produkter ...".

32 Det foelger heraf, at virksomheden Plodari havde pligt til at foretage bogfoering af "raavarer" og "faerdige produkter".

33 Det fjerde punkt vedroerer mangelen paa bevis for, at der blev foretaget en registrering af raavarer og faerdige produkter. Den italienske regering har gjort gaeldende, at der blev foretaget en sammenligning mellem de regnskabsoplysninger, der fremgik af AIMA' s registre, og virksomhedernes "traditionelle" regnskaber. Regeringen er imidlertid ikke fremkommet med noget bevis herfor, og den har desuden i staevningen anerkendt, at den fysiske kontrol af "raavareregnskabet" sammenlignet med oplysningerne om lagerbeholdningerne i AIMA' s registre ikke kunne foretages for regnskabsaaret 1987.

34 Med hensyn til det femte punkt har den italienske regering anfaegtet Kommissionens kritik vedroerende to salg, der blev foretaget af virksomheden Wessanen. Kommissionen anerkendte under den mundtlige forhandling, at den italienske regerings argumenter var berettigede. Den fandt imidlertid, at de af regeringen fremlagte beviser var fremkommet for sent.

35 Det skal hertil blot bemaerkes, at den omstaendighed, at den italienske regerings holdning paa dette femte punkt er berettiget, ikke i sig selv kan foere til annullation af den anfaegtede beslutning, da det netop er blevet fastslaaet, at regeringens kontrolforanstaltninger var utilstraekkelige og gjorde det berettiget at afvise at lade EUGFL afholde visse udgifter.

36 Den Italienske Republiks andet anbringende kan herefter ikke tiltraedes.

37 Den italienske regering har som sit tredje anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har befoejelse til at foretage en skoensmaessig nedsaettelse paa 10% af den ydede stoette.

38 Der skal i denne forbindelse henvises til Domstolens faste praksis (jf. f.eks. dom af 25.2.1988, sag 327/85, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 1065, praemis 24 og 25), hvorefter Kommissionen i henhold til artikel 2 og 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) kun maa anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter. I de tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en stoette, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke paalaegges EUGFL.

39 Eftersom den af de italienske myndigheder foretagne kontrol, som det fremgaar af det ovenfor anfoerte, ikke var grundig, jf. artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79, kunne Kommissionen have afvist at lade EUGFL afholde de omhandlede beloeb i deres helhed. Den italienske regering kan derfor ikke kritisere Kommissionen for kun at have foretaget en skoensmaessig nedsaettelse paa 10%.

40 Det tredje anbringende kan derfor ikke tiltraedes.

Stoetten til forbrug af olivenolie

41 I henhold til artikel 8, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 3089/78 af 19. december 1978 om fastsaettelse af almindelige bestemmelser vedroerende stoette til forbruget af olivenolie (EFT L 369, s. 12) kan forbrugsstoetten udbetales, saa snart stoetteansoegningen indgives, under forudsaetning af, at der stilles tilstraekkelig sikkerhed.

42 Ifoelge artikel 11, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2677/85 af 24. september 1985 om gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen vedroerende stoette til forbruget af olivenolie (EFT L 254, s. 5), frigives denne sikkerhed, saa snart medlemsstatens kompetente myndigheder har anerkendt retten til stoette for de i ansoegningen anfoerte maengder. Anerkendes retten til stoette ikke, fortabes sikkerheden i forhold til den maengde, for hvilken betingelserne for ret til stoette ikke er blevet overholdt.

43 Det afvises i den anfaegtede beslutning at lade EUGFL afholde et beloeb paa 4 352 012 388 LIT vedroerende stoette til forbrug af olivenolie. Det er ubestridt, at dette beloeb svarer til de forskud, som blev udbetalt til virksomheder, hvis ret til stoette efterfoelgende ikke blev anerkendt af de italienske myndigheder paa grund af uregelmaessigheder, og at sikkerhedsstillelserne for beloebet ikke desto mindre blev frigivet.

44 Den italienske regering har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionen, inden den afviste at lade EUGFL afholde de omhandlede beloeb, skulle have afventet det endelige resultat af de retssager, der verserer ved de italienske domstole, og for det andet at det ikke laengere var muligt at inddrage sikkerhedsstillelserne paa det tidspunkt, hvor uregelmaessighederne blev konstateret, da sikkerhedsstillelsernes gyldighedsperiode var udloebet.

45 Det skal hertil blot bemaerkes, at sikkerheden ifoelge artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 2677/85 foerst frigives, naar medlemsstatens kompetente myndighed har anerkendt retten til stoette. Det foelger heraf, at frigivelsen af sikkerheden forud for denne anerkendelse ikke var i overensstemmelse med faellesskabsretten.

46 Anbringendet kan derfor ikke tiltraedes.

47 Herefter boer sagsoegte i det hele frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

48 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Den Italienske Republik har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.