Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 18. juni 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF - Udeblivelsesdom. - Sag C-285/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-05935



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Dette traktatbrudssoegsmaal mod Den Italienske Republik er et af flere soegsmaal, som Kommissionen har anlagt vedroerende medlemsstaternes gennemfoerelse af Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (herefter »direktivet«) (1).

2 Kommissionen har naermere betegnet kritiseret de paagaeldende medlemsstater for i strid med direktivets artikel 7 at have undladt at fastlaegge programmer til formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger.

3 Naervaerende sag har det saeregne ved sig, at det er en af de faa sager, hvor Domstolen skal afsige udeblivelsesdom, idet Den Italienske Republik hverken inden for den fastsatte frist eller i de foreskrevne former har indgivet svarskrift.

4 Paa baggrund heraf har Kommissionen i henhold til procesreglementets artikel 94, stk. 1, fremsat begaering om, at Domstolen afsiger dom efter dens paastande, dvs.

»- fastslaar, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten, idet den ikke i overensstemmelse med artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, har fastlagt programmer til formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger for 99 stoffer, der er opfoert i bilaget til direktivet, ikke i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om programmerne samt resultaterne af deres gennemfoerelse, og ikke i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 5 har givet Kommissionen de oenskede oplysninger i den forbindelse

- paalaegger Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger«.

Den generelle sammenhaeng, som direktivet indgaar i

5 I foerste betragtning til direktivet, der er udstedt i henhold til EOEF-traktatens artikel 100 og 235, udtales det:

»Det er paakraevet, at medlemsstaterne saa hurtigt som muligt gennemfoerer en generel og samtidig aktion med henblik paa at beskytte Faellesskabets vandmiljoe mod forurening og saerlig mod den forurening, som foraarsages af visse persistente og toksiske stoffer, som kan akkumuleres i levende organismer.«

6 Direktivets artikel 2 indeholder foelgende bestemmelse:

»Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger for at eliminere forurening af de i artikel 1 omhandlede vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I i bilaget, og for at formindske forurening af de paagaeldende vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget, i overensstemmelse med dette direktiv, hvis bestemmelser blot udgoer et foerste skridt mod dette maal.«

7 Liste I omfatter visse enkeltstoffer, der indgaar i de deri naevnte familier og grupper, som hovedsagelig er udvalgt paa grundlag af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation. Ifoelge direktivets artikel 6 vedtager Raadet for de stoffer, som indgaar i liste I de graensevaerdier, som emissionsnormerne ikke maa overskride samt kvalitetsmaalsaetninger for de paa liste I opfoerte stoffer.

8 Efter bestemmelserne i bilaget til direktivet omfatter liste II:

»- stoffer, der indgaar i de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede graensevaerdier ikke er fastlagt

- visse enkeltstoffer og visse kategorier af stoffer blandt nedenstaaende familier og grupper af stoffer,

der har en skadelig virkning paa vandmiljoeet, som imidlertid kan begraenses til et bestemt omraade og afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed«.

9 Direktivets artikel 7 indeholder foelgende bestemmelser:

»1. Med henblik paa at formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II, fastlaegger medlemsstaterne programmer, til gennemfoerelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.

2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandomraader, som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kraever en forudgaaende tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og som fastsaetter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.

3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne direktiver, naar saadanne foreligger.

4. Programmerne kan ligeledes omfatte saerlige bestemmelser vedroerende sammensaetninger og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er oekonomisk gennemfoerlige.

5. I programmerne fastsaettes frister for deres ivaerksaettelse.

6. Programmerne og resultaterne af disses gennemfoerelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.

7. Kommissionen foretager regelmaessigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af deres ivaerksaettelse. Hvis Kommissionen skoenner det fornoedent, forelaegger den med henblik herpaa forslag for Raadet inden for dette omraade.«

10 I direktivets artikel 12 hedder det:

»1. Raadet traeffer inden ni maaneder afgoerelse med enstemmighed om ethvert forslag fra Kommissionen i henhold til artikel 6 ...

...

2. Kommissionen forelaegger, saa vidt muligt inden 27 maaneder efter meddelelsen af dette direktiv, de foerste forslag i henhold til artikel 7, stk. 7. Raadet traeffer enstemmigt afgoerelse inden ni maaneder.«

11 Endelig indeholder artikel 13 en bestemmelse om, at medlemsstaterne med henblik paa gennemfoerelsen af direktivet i hvert enkelt tilfaelde efter anmodning fra Kommissionen giver denne bl.a. de yderligere oplysninger, der vedroerer de i artikel 7 omhandlede programmer.

12 Direktivet, der traadte i kraft den dag, det blev meddelt, dvs. den 5. maj 1976, fastsaetter ikke nogen udtrykkelig frist for den konkrete opfyldelse af de deri fastlagte forpligtelser.

13 Kommissionen har i staevningen rejst kritik af, at Den Italienske Republik ikke har fastlagt programmer til formindskelse af forureningen med angivelse af kvalitetsmaalsaetninger for de 99 farlige stoffer, som er opfoert i bilag I til staevningen.

14 De 99 stoffer er stoffer, som ifoelge Kommissionen hoerer hjemme paa liste I, men da Raadet endnu ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 6 har vedtaget graensevaerdierne for udledning og kvalitetsmaalsaetningerne, henhoerer de under liste II.

15 Da liste I jo hovedsagelig, naar bortses fra kviksoelv og kadmium, omfatter familier og grupper af stoffer, er det noedvendigt inden for disse grupper og familier at angive de enkeltstoffer, der er taenkt paa, foer der kan ske en fastlaeggelse af graensevaerdier for udledningen eller kvalitetsmaalsaetninger.

16 Resultatet af det arbejde, som Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne har udfoert med henblik herpaa, er, at der er blevet opstillet en liste over 129 stoffer, der er vedlagt Kommissionens meddelelse til Raadet af 22. juni 1982 om de farlige stoffer, som kan optages paa liste I i Raadets direktiv 76/464 (2).

17 I mellemtiden er tre andre stoffer blevet indsat paa den omhandlede liste, som herefter indeholder 132 stoffer. 18 af disse er omhandlet i et raadsdirektiv, der fastlaegger graensevaerdier for udledning og kvalitetsmaalsaetninger, og 15 andre har givet anledning til det forslag til Raadets direktiv om aendring af direktiv 76/464, som Kommissionen fremsatte den 14. februar 1993 (3).

18 Naervaerende sag vedroerer saaledes de 99 stoffer, der er tilbage paa den liste, der er vedlagt naevnte kommissionsmeddelelse.

Sagens behandling

19 Efter at der var blevet afholdt moede mellem sagkyndige fra medlemsstaterne, opfordrede Kommissionen ved notat af 26. september 1989 sagsoegte til at tilstille den programmerne vedroerende de vigtigste stoffer. Sagsoegte besvarede ikke denne skrivelse.

20 Ved skrivelse af 4. april 1990 opfordrede Kommissionen den italienske regering til at tilsende den en ajourfoert liste med angivelse af, hvilke af de 99 omhandlede stoffer der blev udledt i vandmiljoeet i Italien; den anmodede desuden om at faa oplyst, hvilke kvalitetsmaalsaetninger der fandt anvendelse paa det tidspunkt, da der blev givet tilladelse til de udledninger, som kunne indeholde et af disse stoffer, og endelig om at faa angivet grundene til, at der ikke var fastsat saadanne maalsaetninger samt en tidsplan med angivelse af den dato, hvorpaa disse maal ville blive fastsat af sagsoegte. Denne skrivelse blev ikke besvaret.

21 Ved aabningsskrivelse af 10. juni 1991 meddelte Kommissionen den italienske regering, at Den Italienske Republik efter dens opfattelse havde tilsidesat sine forpligtelser ifoelge traktaten, idet den ikke havde vedtaget programmer med angivelse af kvalitetsmaalsaetninger eller ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 7 i sammenfattet form havde givet Kommissionen meddelelse om disse programmer samt resultaterne af deres gennemfoerelse, og endvidere i strid med traktatens artikel 5 havde undladt at meddele Kommissionen de oplysninger herom, som den havde anmodet om. Den italienske regering reagerede ikke paa den opfordring til inden to maaneder at fremsaette sine bemaerkninger.

22 Den 15. maj 1993 tilstillede Kommissionen sagsoegte en begrundet udtalelse, hvori den gentog den kritik, den havde fremfoert i aabningsskrivelsen. Sagsoegeren anmodede sagsoegte om inden to maaneder at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige for at efterkomme den begrundede udtalelse. Ogsaa denne forblev ubesvaret.

23 Kommissionens staevning blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. august 1996.

24 Den Italienske Republik besvarede ikke staevningen i de foreskrevne former eller inden for den fastsatte frist.

25 Ved skrivelse af 15. juli 1997 fremsatte Kommissionen begaering om, at Domstolen i overensstemmelse med artikel 94, stk. 1, i Domstolens procesreglement afsagde dom efter dens paastande.

Formaliteten

26 Efter procesreglementets artikel 94, stk. 2, skal Domstolen efter at have hoert generaladvokaten undersoege, om sagen kan antages til realitetsbehandling, og om formkravene er opfyldt.

27 Der ses ikke at foreligge proceduremangler, der kan foere til afvisning af sagen, og jeg mener derfor at kunne gaa i gang med at behandle realiteten i Kommissionens paastande.

Realiteten

Det foerste klagepunkt

28 Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger for de 99 farlige stoffer, som er opfoert i bilaget, og ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 7 i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om disse programmer samt om resultaterne af deres gennemfoerelser.

29 Det fremgaar saavel af den mere udfoerlige fremstilling ovenfor af den generelle sammenhaeng, som direktivet tilhoerer, som af dommen af 11. juni 1998 i sag C-206/96, Kommissionen mod Luxembourg (4), at medlemsstaterne var forpligtet til at vedtage programmer for formindskelse af forureningen som omhandlet i direktivets artikel 7 og til i sammenfattet form at give Kommissionen meddelelse om disse programmer samt om resultaterne af deres gennemfoerelse. Af naevnte dom fremgaar endvidere, at medlemsstaterne var forpligtet til at medtage de naevnte 99 stoffer i deres programmer for formindskelse af forureningen.

30 Kommissionens foerste klagepunkt skal derfor laegges til grund.

Det andet klagepunkt

31 Kommissionen har dernaest gjort gaeldende, at Den Italienske Republik har tilsidesat traktatens artikel 5, idet den ikke har meddelt Kommissionen de oplysninger vedroerende direktivets gennemfoerelse, som den havde anmodet om.

32 Kommissionen er af den opfattelse, at Den Italienske Republik hermed har tilsidesat den forpligtelse, der gaelder for medlemsstaterne ifoelge traktatens artikel 5 til at samarbejde med Faellesskabets institutioner for at lette Faellesskabet gennemfoerelsen af dets opgaver.

33 Det fremgaar af sagen, at Kommissionen har paaberaabt sig dette klagepunkt, fordi Den Italienske Republik ikke har besvaret to skrivelser fra Kommissionen af henholdsvis 26. september 1989 og 4. april 1990, hvori den blev anmodet om at give oplysninger om de naevnte 99 stoffer.

34 Jeg skal i den forbindelse henvise til fast retspraksis (5), hvorefter det er ufornoedent at tage stilling til, om en medlemsstat, naar den har tilsidesat specifikke forpligtelser efter et direktiv, derfor ogsaa har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 5.

35 I det foreliggende tilfaelde adskiller de oplysninger, som Kommissionen anmodede om, sig i alt vaesentligt ikke fra de oplysninger, der maatte have fremgaaet af det program for formindskelse af forureningen, som Den Italienske Republik i medfoer af direktivets artikel 7 var forpligtet til at fastlaegge og meddele Kommissionen.

36 Da Den Italienske Republiks undladelse af at opfylde denne specifikke forpligtelse efter direktivet er blevet fastslaaet paa grundlag af Kommissionens foerste klagepunkt, skal jeg foreslaa Domstolen at forkaste dens andet klagepunkt.

Sagens omkostninger

37 Sagen drejer sig i foerste raekke om Den Italienske Republiks undladelse af at opfylde sine forpligtelser i medfoer af direktivets artikel 7, og jeg foreslaar derfor Domstolen - uanset forkastelsen af det andet klagepunkt - at doemme den sagsoegte regering til at afholde alle omkostninger i sagen.

38 Jeg skal herefter foreslaa Domstolen foelgende afgoerelse:

- Det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den i strid med artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, har undladt at fastlaegge programmer til formindskelse af forureningen med angivelse af kvalitetsmaalsaetninger for de 99 farlige stoffer, som er opfoert i bilaget til staevningen, og idet den ikke i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om programmerne samt resultaterne af deres gennemfoerelse.

- I oevrigt frifindes sagsoegte.

- Den Italienske Republik doemmes til at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 129, s. 23.

(2) - EFT C 176, s. 4.

(3) - EFT C 55, s. 7.

(4) - Dom af 11.6.1998, sag C-206/96, Sml. I, s. 3401.

(5) - Jf. eksempelvis dom af 2.5.1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323, praemis 56.