Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 29. november 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - STATSSTOETTE - PRODUCENT AF PRIMAERE ALUMINIUMSPRODUKTER - TILBAGEBETALING. - SAG 94/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00175



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Det vaesentlige spoergsmaal i naervaerende sag er spoergsmaalet om, i hvilket omfang en forpligtelse til at tilbagesoege en stoette, som er ydet af statslige myndigheder til en virksomhed under overtraedelse af Traktaten, kan tilsidesaettes ved anvendelsen af en national retsregel . Forbundsrepublikken Tysklands regering har nemlig under henvisning til den processuelle autonomi, som medlemsstaterne har ved ivaerksaettelsen af deres faellesskabsforpligtelser, paaberaabt sig princippet om den berettigede forventning, saaledes som det forstaas i national ret, som begrundelse for ikke-gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning, som paalagde den at kraeve tilbagebetaling af stoette ydet til en virksomhed, som producerede primaere aluminiumsprodukter .

2 . Det bemaerkes, at den stoette, som det drejer sig om, er udbetalt af de nationale myndigheder uden forudgaaende underretning, hvilket, ipso facto, goer den ulovlig . Yderligere finder Kommissionen, at denne stoette er uforenelig med faellesmarkedet . Hverken Forbundsrepublikkens regering, som beslutningen er rettet til, eller virksomheden Alcan, som ubestrideligt er umiddelbart og individuelt beroert af beslutningen, har anlagt annullationssoegsmaal inden for den i Traktatens artikel 173, stk . 3, fastsatte frist . Argumentet vedroerende princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan forstaas som et anbringende vedroerende beslutningens gyldighed, og i saa fald kunne den sagsoegte regering som foelge af praeklusion ikke laengere anfaegte den under naervaerende soegsmaal ( 1 ). I overensstemmelse med Domstolens faste praksis kan en saadan beslutnings lovformelighed eller retmaessighed ikke laengere anfaegtes inden for rammerne af den administrative procedure i henhold til artikel 93, stk . 2 . Domstolens praksis anerkender dog, at selv under saadanne omstaendigheder kan den regering, som er sagsoegt for Domstolen i en traktatbrudssag, som den "eneste indsigelse" paaberaabe sig, at "det er absolut umuligt at gennemfoere beslutningen korrekt" ( 2 ). Domstolens dom af 7 . juni 1988, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, har netop praeciseret, at stoettemodtagernes eventuelle oekonomiske vanskeligheder ikke udgoer en saadan umulighed ( 3 ). Jeg vil imidlertid bemaerke, at Kommissionen i sidstnaevnte sag kun kraevede, at stoetten blev ophaevet men ikke tilbagebetalt ( 4 ).

3 . Den retlige situation forekommer mig klar . Forbundsrepublikken Tysklands regering skulle gennemfoere Kommissionens beslutning inden for den naevnte frist og tilbagesoege stoetten hos virksomheden Alcan . Denne havde saa kunnet anlaegge enten et soegsmaal for magtoverskridelse til proevelse af de nationale myndigheders beslutning og, for at modsaette sig denne tilbagebetaling, paaberaabe sig respekten for den berettigede forventning i relation til stoettens lovlighed, eller et erstatningssoegsmaal for den eventuelle skade, som er lidt som foelge af disse myndigheders adfaerd, som ved at yde virksomheden en ulovlig stoette havde udsat den for en skadelig tilbagebetaling . Det ville saa paahvile den nationale dommer, under hensyn til Faellesskabets retsprincipper og Domstolens praksis og efter at have forelagt sagen for Domstolen, i givet fald praejudicielt, at vurdere, om anvendelsen af et saadant nationalt retsprincip under de foreliggende omstaendigheder er foreneligt med faellesskabsrettens krav .

4 . Det ville vaere temmelig enestaaende at fritage en regering fra pligten til at gennemfoere en beslutning, som er "bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at vaere rettet til" ( 5 ), fordi den berettigede forventning hos den, som skulle efterkomme den nationale beslutning, fortjener at skulle blive opretholdt .

5 . Forudsat at man kan anse det tyske argument for at vaere en "frifindelsesgrund", er det eneste udestaaende spoergsmaal herefter, om forpligtelsen til at tilbagesoege den omhandlede stoette, som paahviler den sagsoegte regering, kan kollidere med det hensyn, der skal tages til modtagervirksomhedens eventuelle berettigede forventning .

6 . Med den omtanke, som er paakraevet, og med de noedvendige redaktionelle forbehold, har Domstolen nemlig maattet anerkende, at det paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin og i mangel af faellesskabsregler paa omraadet er national ret, som finder anvendelse paa sagsanlaeg, som indbefatter faellesskabsretten og de nationale myndigheders gennemfoerelse af de forpligtelser, som denne medfoerer . Men raekkevidden af denne processuelle autonomi er ikke absolut . Den er begraenset af visse vaesentlige krav i Faellesskabets retsorden .

7 . Blandt disse krav, som indskraenker eller endog udelukker anvendelsen af nationale retsregler, er kravet om, at det ikke maa goeres praktisk umuligt at udoeve en ret eller gennemfoere en forpligtelse i henhold til faellesskabsretten, som i det foreliggende tilfaelde forpligtelsen til at kraeve ulovligt ydede beloeb tilbagebetalt .

8 . Det nationale retsprincip om beskyttelse af den berettigede forventning, som den sagsoegte regering har gjort gaeldende, indgaar ligeledes i Faellesskabets retsorden, men det har ikke noedvendigvis samme betydning . I det foreliggende tilfaelde er det paa grund af henvisningen til den nationale procesret, at Forbundsrepublikken henholder sig til princippet om den berettigede forventning . Spoergsmaalet er derfor, i hvilket omfang dette princip, saaledes som det er formuleret i tysk ret, kan tilsidesaette forpligtelsen til at kraeve den omhandlede stoette tilbagebetalt .

9 . To af Domstolens domme forekommer mig saerlig relevante i denne sammenhaeng . For det foerste har De i dommen i Ferwerda-sagen anerkendt, at

"under sager, hvorunder medlemsstaternes myndigheder kraever tilbagebetaling af beloeb, der med urette er blevet udbetalt til virksomheder som eksportrestitutioner",

er faellesskabsretten ikke til hinder for, at der

"anvendes et retssikkerhedsprincip, som udledes af national ret, og i henhold til hvilket oekonomiske fordele, som er blevet ydet ved en fejltagelse fra de offentlige myndigheders side, ikke kan kraeves tilbagebetalt, saafremt den begaaede fejl ikke skyldes modtagerens urigtige oplysninger, eller saafremt fejlen let kunne have vaeret undgaaet, uanset at oplysningerne var ukorrekte, men afgivet i god tro" ( 6 ).

For det andet har Domstolen i Deutsche Milchkontor-dommen ( 7 ) - som den tyske regering saerlig stoetter sig paa - efter at have anfoert, at

"principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerheden udgoer en del af Faellesskabets retsorden",

udtalt at

"det kan derfor ikke anses som stridende mod denne retsorden, at nationale retsregler beskytter den berettigede forventning og retssikkerheden i forbindelse med tilbagesoegning af uretmaessigt ydet faellesskabsstoette" ( 8 ).

Principielt har Domstolen konkluderet, at naar de samme regler gaelder vedroerende tilbagebetaling af faellesskabsstoette og af national stoette, som er ulovligt udbetalt, kan det ikke antages, at de strider mod faellesskabsretten eller skader dennes effektivitet .

"Det gaelder navnlig", har Domstolen tilfoejet, "for saa vidt angaar de grunde til at udelukke tilbagesoegning, der vedroerer myndighedernes egen adfaerd, og som de derfor kan undgaa" ( 9 ).

10 . Lad mig erindre om, at Domstolens dom San Giorgio ( 10 ) giver en vaesentlig praecisering, som efter min opfattelse er af generel raekkevidde, selv om den er afsagt i en anden sammenhaeng og drejer sig om en saerlig regel om bevis i national ret . Kravet om ikke at goere det praktisk umuligt at udoeve en rettighed baseret paa en faellesskabsregel gaar forud for kravet om ikke-forskelsbehandling mellem soegsmaal baseret paa tilsidesaettelsen af faellesskabsregler og soegsmaal indbragt udelukkende i henhold til nationale retsforskrifter .

11 . For saa vidt angaar dommene Ferwerda og Milchkontor, vil jeg for det foerste bemaerke, at i disse to sager drejede det sig om faellesskabsmidler, som blev ydet med urette og ikke, som i denne sag, om en national stoette, som er undergivet en forpligtelse til forudgaaende underretning . Dernaest bemaerkes, at disse to domme er afsagt inden for rammerne af en praejudiciel forelaeggelse vedroerende krav om tilbagebetaling af uretmaessigt udbetalte beloeb . Disse omstaendigheder kan have indflydelse paa den maade, som sagen skal gribes an paa . Det bemaerkes ligeledes, at i sagen Milchkontor havde Forbundsrepublikkens regering gjort gaeldende, at national ret ikke fandt anvendelse, naar det drejede sig om at tilbagebetale faellesskabsmidler, og at der i saadanne tilfaelde var en ubegraenset forpligtelse til tilbagebetaling ( 11 ). Endelig understreges det, at Domstolen i Ferwerda-dommen fastslog,

"at et krav om tilbagebetaling af oekonomiske fordele fra Faellesskabet, der er tildelt med urette, under ingen omstaendigheder kan tilsidesaettes paa grundlag af nogen antagelse, som en af medlemsstaternes lovgivninger udleder eller tillader at udlede af et retssikkerhedsprincip . Det maa undersoeges i det enkelte tilfaelde, om denne anvendelse ikke rokker ved selve grundlaget for den bindende regel om tilbagesoegning, og om den medfoerer, at den umuliggoeres" ( 12 ).

12 . Dette udsagn forekommer mig fundamentalt . Ganske vist kunne man vurdere det saerlige tilfaelde med virksomheden Alcan, modtager af den omtvistede stoette, for at undersoege, hvorvidt den af saerlige grunde burde sikre sig, at faellesskabsproceduren vedroerende statsstoette var fulgt, foer den brugte den omhandlede stoette . Det er i denne forbindelse ganske interessant, saaledes som Kommissionen har gjort det uden at blive modsagt paa dette punkt, at bemaerke, at virksomheden Alcan udmaerket kendte faellesskabsbestemmelserne vedroerende stoette, eftersom den gentagne gange selv har indgivet klage vedroerende stoette ydet til dens konkurrenter .

13 . Jeg vil imidlertid foreslaa, at Domstolen ikke undersoeger den saerlige situation for den virksomhed, som fik statsstoette udbetalt i strid med Traktatens regler, men at anvende en samlet fremgangsmaade .

14 . Det vaesentlige forhold er efter min opfattelse, at en stoette, som er ydet uden forudgaaende underretning, er ulovlig per se og derfor kan goeres til genstand for et krav om tilbagebetaling . Forpligtelsen til at underrette om enhver paataenkt stoette anses i Domstolens retspraksis for saerlig tvingende . Som bekendt har Domstolen - da Kommissionen for foerste gang inden for rammerne af en sag efter artikel 93, stk . 2, havde anmodet om foreloebige forholdsregler i henhold til Traktatens artikel 186 - udtalt foelgende :

"en overtraedelse af forskriften i artikel 93, sidste punktum, som sikrer beskyttelsen af den kontrolmekanisme, der er indfoert ved denne bestemmelse, udgoer et saa kvalificeret brud paa denne mekanisme, at dette i sig selv kan give anledning til anvendelse af artikel 186" ( 13 ).

15 . Endvidere har Domstolen i en raekke domme afsagt den 11 . december 1973 anerkendt, at forpligtelsen til underretning havde direkte virkning ( 14 ). Endelig erindrer jeg om, at Domstolen i sin dom Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland vedroerende stoette til omstilling af mineomraader ( 15 ) har udtalt, at

"Kommissionen, naar den fastslaar en stoetteordnings uforenelighed med faellesmarkedet, er befoejet til at bestemme, at den paagaeldende stat skal ophaeve eller aendre ordningen" ( 16 ),

og at det

"tilkommer ... de faellesskabsmyndigheder, der har til opgave at sikre Traktatens overholdelse, at bestemme det omfang, hvori den medlemsstaten paahvilende forpligtelse i givet fald kan konkretiseres i begrundede udtalelser eller beslutninger i medfoer af artiklerne 169 og 93, stk . 2, eller i en til Domstolen indgivet staevning" ( 17 ).

16 . I fortsaettelse af denne praksis har Domstolen i dommen Deufil ( 18 ), naar det drejer sig om denne konkretiserings indhold, udtalt, at

"Ifoelge artikel 93, stk . 2, traeffer Kommissionen afgoerelse om, at medlemsstaten skal ophaeve eller aendre stoetteforanstaltningen, dersom den finder, at en stoette ikke er forenelig med faellesmarkedet . Naar den paataenkte stoette i strid med stk . 3 allerede er blevet udbetalt, kan denne beslutning ske i form af et paabud til de nationale myndigheder om at kraeve stoetten tilbagebetalt" ( 19 ).

17 . Denne praksis forener de bestraebelser, som Kommissionen har udfoldet for at sikre overholdelsen af faellesskabsretlig lovlighed vedroerende statsstoette . Ifoelge Kommissionens meddelelse af 1983 vil Kommissionen give "de potentielle modtagere af statsstoette underretning om, at retten til et stoettebeloeb, som maatte blive ydet dem ulovligt, i givet fald vil blive anfaegtet, saaledes at enhver, der har modtaget en ulovlig stoette, fordi Kommissionen endnu ikke har truffet en endelig beslutning om dens forenelighed med Traktaten, kan paalaegges at tilbagebetale stoetten" ( 20 ). Denne meddelelse er et direkte led i den stillingtagen, som Kommissionen har udtrykt i sine seneste beretninger om konkurrencepolitikken . Kommissionen har nemlig i sin femtende beretning praeciseret, at den "har ... givet sine tjenestegrene instruks om automatisk at indlede den i EOEF-Traktatens artikel 93, stk . 2, fastsatte procedure, naar en medlemsstat ikke inden for en vis frist har efterkommet et krav om, at anmeldelse skal foretages", og at "den er ved at tage stilling til, hvorvidt stoette automatisk skal kraeves tilbagebetalt i det omfang, stoetten er blevet udbetalt uden at have vaeret anmeldt, eller inden Kommissionen har truffet en endelig afgoerelse herom, saaledes at den dermed er ulovlig alene af proceduremaessige grunde, hvad enten stoetten efter en naermere undersoegelse maatte vise sig at vaere forenelig med det faelles marked eller ej" ( 21 ). I sin sekstende beretning forklarer Kommissionen, at "det har fortsat vaeret Kommissionens politik at kraeve systematisk tilbagebetaling af statsstoette, som medlemsstaterne har ydet ulovligt, og som anses for uforenelig med faellesmarkedet; den begyndte endvidere ligeledes at kraeve tilbagebetaling af stoette, der udelukkende er ulovlig af proceduremaessige aarsager, dvs . naar medlemsstaterne ikke har overholdt deres forpligtelse til at anmelde stoetteprojekterne paa forhaand" ( 22 ). Denne politik er blevet fulgt jaevnligt, saaledes som det er paavist i Kommissionens Syttende Beretning om Konkurrencepolitikken ( 23 ).

18 . Under henvisning til den grundlaeggende karakter af forpligtelsen til at underrette om ny stoette, som naevnt i Traktatens artikel 93, stk . 3, og som foelge af denne bestemmelses direkte virkning, kan det med rette laegges til grund, at enhver virksomhed, som modtager statsstoette, boer vide, at en saadan stoette er afhaengig af foregaaende underretning til Kommissionen, og at den i tilfaelde af manglende underretning kan kraeves tilbagebetalt . Der kan heller ikke opstaa nogen berettiget forventning hos en modtager af en stoette, hvorom der ikke er givet underretning . Denne er underlagt en forpligtelse til forsigtighed, overvaagenhed og paapasselighed . Saafremt modtageren ikke paa nogen maade foretager en efterproevelse af den omhandlede stoettes underretning, nytter det ikke, at han goer sin berettigede forventning gaeldende .

19 . Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at kende for ret, at :

- Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke har gennemfoert Kommissionens beslutning 86/60/EOEF af 14 . december 1985 vedroerende den stoette, som delstaten Rheinland-Pfalz har ydet til en virksomhed, der fremstiller primaere aluminiumsprodukter,

- Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) Sag 52/83, Kommissionen mod Frankrig, dom af 15 . november 1983, Sml . s . 3707, praemis 10 .

( 2 ) Sag 52/84, Kommissionen mod Belgien, dom af 15 . januar 1986, Sml . s . 89, praemis 14 .

( 3 ) Sag 63/87, praemis 14, Sml . s . 0000 .

( 4 ) Kommissionens beslutning 86/187/EOEF af 13 . november 1985, EFT L 136 af 23.5.1986, s . 61 .

( 5 ) EOEF-Traktatens artikel 189 .

( 6 ) Sag 265/78, dom af 5 . marts 1980, Sml . s . 617, praemis 21 .

( 7 ) De forenede sager 205-215/82, dom af 21 . september 1983, Sml . s . 2633 .

( 8 ) Praemis 30 .

( 9 ) Praemis 31 .

( 10 ) Sag 199/82, dom af 9 . november 1983, Sml . s . 3595 .

( 11 ) S . 2656 .

( 12 ) Praemis 15 .

( 13 ) Sagerne 31/77 R og 53/77 R, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, kendelse af 21 . maj 1977, Sml . s . 921, praemis 20 .

( 14 ) Sag 120/73, Gebrueder Lorenz, Sml . s . 1471; 121/73, Markmann, Sml . s . 1485; 122/73, Nordsee Deutsche Hochseefischerei, Sml . s . 1511; 141/73, Fritz Lohrey, Sml . s . 1527 .

( 15 ) Sag 70/72, dom af 12 . juli 1973, Sml . s . 813 .

( 16 ) Praemis 13 .

( 17 ) Praemis 13, fjerde afsnit .

( 18 ) Sag 310/85, Deufil mod Kommissionen, dom af 24 . februar 1987, Sml . s . 901 .

( 19 ) Praemis 24 .

( 20 ) EFT C 318 af 24.11.1983, s . 3 .

( 21 ) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Femtende Beretning om Konkurrencepolitikken, s . 131-132, punkt 171 .

( 22 ) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sekstende Beretning om Konkurrencepolitikken, s . 135, punkt 203 .

( 23 ) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, KOM(88 ) 232 endelig udg ., Bruxelles, 26 . maj 1988, s . 169 ff ., C, I, 1 .