FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 19. oktober 2016 ( 1 )

Sag C-453/16 PPU

Openbaar Ministerie

mod

Halil Ibrahim Özçelik

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam))

»Politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager — rammeafgørelse 2002/584/RIA — europæisk arrestordre — artikel 8, stk. 1, litra c) — begrebet »arrestordre eller anden afgørelse« forud for den europæiske arrestordre«

1. Hvad angår den ordning, som er indført ved rammeafgørelse 2002/584/RIA, ( 2 ) har Domstolen for nyligt fastslået, at det er et tvingende krav, at der inden en europæisk arrestordre og overgivelse foreligger en national arrestordre eller en anden tilsvarende eksigibel afgørelse, som er forskellig fra den europæiske arrestordre.

2. Er dette krav, som kan udledes af rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), i henhold til Domstolens fortolkning opfyldt, når den nationale arrestordre ( 3 ) er vedtaget af politiet i den udstedende medlemsstat og godkendt af medlemsstatens offentlige anklagemyndighed? Dette er i det væsentlige det spørgsmål, som Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene) i sin egenskab af udstedende myndighed med hensyn til den europæiske arrestordre ( 4 ) har rejst ved Domstolen i sin præjudicielle forelæggelse.

I – Retsforskrifter

A – EU-retten

1. EU-traktaten

3. Artikel 6 TUE bestemmer: »1. Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i chartret om grundlæggende rettigheder [herefter »chartret«] […], der har samme juridiske værdi som traktaterne. Chartrets bestemmelser udvider ikke på nogen måde Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne. Rettighederne, frihederne og principperne i chartret skal fortolkes i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i chartrets afsnit VII vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret og under behørigt hensyn til de forklaringer, der henvises til i chartret, og som anfører kilderne til disse bestemmelser. 2. Unionen tiltræder den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«)]. Tiltrædelse af denne konvention ændrer ikke Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne. 3. De grundlæggende rettigheder, som de er garanteret ved [EMRK], og som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, udgør generelle principper i EU-retten.«

2. Chartret

4. Artikel 47, som har overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, bestemmer: »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret. […]«

3. Rammeafgørelsen

5. Femte betragtning har følgende ordlyd: »Den Europæiske Unions erklærede mål at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har skabt et ønske om at afskaffe udlevering mellem medlemsstaterne og indføre en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder. […]«

6. Følgende fremgår af sjette betragtning: »Den europæiske arrestordre, som denne rammeafgørelse omhandler, er den første udmøntning på det strafferetlige område af princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd har udråbt til en »hjørnesten« i det retlige samarbejde.«

7. Tiende betragtning har følgende ordlyd: »Ordningen med den europæiske arrestordre er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne. Anvendelsen af den kan kun suspenderes i tilfælde af, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de principper, der er fastlagt i artikel 6, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union, hvilket skal fastslås af Rådet i henhold til samme traktats artikel 7, stk. 1, med de følger, der er fastsat i stk. 2 i samme artikel.«

8. Artikel 1, som har overskriften »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre«, fastsætter: »1. Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning. 2. Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse. 3. Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union.«

9. Artikel 6, som har overskriften »Fastlæggelse af kompetente judicielle myndigheder«, bestemmer: »1. Den udstedende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre. 2. Den fuldbyrdende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at fuldbyrde en europæisk arrestordre. 3. Hver medlemsstat underretter Generalsekretariatet for Rådet om, hvilken judiciel myndighed der er kompetent efter dens nationale lovgivning.«

10. Artikel 8, stk. 1, som vedrører den europæiske arrestordres indhold og form, fastsætter: »1. Den europæiske arrestordre skal indeholde følgende oplysninger i overensstemmelse med formularen i bilaget: […] c) angivelse af, om der foreligger en eksigibel dom, en arrestordre eller en anden eksigibel [rets]afgørelse med samme retskraft, som er omfattet af artikel 1 og 2 […]«

11. For så vidt angår forholdet til andre juridiske instrumenter fastsætter artikel 31, stk. 1, følgende: »1. Uden at det berører anvendelsen mellem medlemsstaterne og tredjelande af bestemmelserne i denne rammeafgørelse, træder de den 1. januar 2004 i stedet for de tilsvarende bestemmelser i de gældende konventioner om udlevering, der finder anvendelse mellem medlemsstaterne: a) den europæiske konvention af 13. december 1957 om udlevering, tillægsprotokollen hertil af 15. oktober 1975, anden tillægsprotokol af 17. marts 1978 og den europæiske konvention af 27. januar 1977 om bekæmpelse af terrorisme, for så vidt angår udlevering […]«

B – Ungarsk ret

12. Ifølge såvel de oplysninger, som det ungarske justitsministerium gav den forelæggende ret den 14. juli 2016, som de oplysninger, som den ungarske regering har forelagt, er den offentlige anklager et organ, der er uafhængigt af den udøvende magt, og som nedsættes af parlamentet for en periode på 9 år.

13. I henhold den ungarske strafferetsplejelovs ( 5 ) § 28, stk. 3 og 4, har den offentlige anklager til opgave at anordne, at de kompetente myndigheder (herunder bl.a. politistyrkerne) indleder »undersøgelser«, og den kontrollerer, at dette sker i overensstemmelse med loven. Den offentlige anklager kan imidlertid ligeledes selv foretage sådanne undersøgelser. ( 6 ) Den har specifikt til opgave at »føre tilsyn med lovligheden af fuldbyrdelsen af tvangsforanstaltninger, der pålægges i straffesager, og som indebærer en begrænsning af den personlige frihed eller frihedsberøvelse«. ( 7 )

14. I denne forbindelse er det blandt den offentlige anklagers beføjelser at bekræfte, korrigere eller afvise en foranstaltning om »forvaring«, der er vedtaget af politiet. I henhold til strafferetsplejelovens § 28, stk. 4, litra c), kan den offentlige anklager »ændre eller annullere undersøgelsesmyndighedens afgørelse«.

15. Ifølge strafferetsplejelovens § 126 kan en person tages i »forvaring«, dvs. midlertidigt frihedsberøves, når der er en rimelig formodning for, at vedkommende har begået en lovovertrædelse, som straffes med fængsel, og der er grund til at tro, at vedkommende vil blive pålagt en »foreløbig fængselsstraf«. »Forvaring« kan anordnes af en dommer, den offentlige anklager eller undersøgelsesmyndigheden og må ikke være af en varighed på mere end 72 timer, hvorefter personen skal løslades, medmindre en dommer anordner en »foreløbig fængselsstraf«.

16. I henhold til strafferetsplejelovens § 129 ff. har retterne enekompetence til at idømme en »foreløbig fængselsstraf« (som indebærer »retslig frihedsberøvelse af den anholdte, inden der træffes en endelig afgørelse«) ( 8 ), enten før eller efter den offentlige anklager udfærdiger sit anklageskrift.

II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

17. Blandt de retlige skridt, der blev taget i straffesagen mod den tyrkiske statsborger Halil Ibrahim Özçelik, udstedte distriktsdomstolen i Veszprém (Ungarn) den 21. juni 2016 en europæisk arrestordre med begæring om overgivelse, idet han havde begået to lovovertrædelser i Ungarn, som var blevet straffet i denne medlemsstat. ( 9 )

18. Halil Ibrahim Özçelik er for tiden indsat i arresthuset i Zwaag (Nederlandene), mens han afventer domsafsigelsen fra Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam).

19. Af punkt 1, litra b), i den formular, der ledsager den af distriktsdomstolen i Veszprém udstedte europæiske arrestordre, fremgår det, at grundlaget for denne er den (nationale) arrestordre nr. 19060/93/2014.bü, som er udstedt af politiafdelingen i Akja (Ungarn) og bekræftet ved afgørelse truffet af den offentlige anklager på samme sted den 14. juni 2016.

20. Den 8. juli 2016 anmodede Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) de ungarske myndigheder om visse præciserende oplysninger om den offentlige anklagers rolle, navnlig om dennes uafhængige forhold til den udøvende magt, godkendelsen af de ordrer, som udstedes af politiet, samt de kriterier, der anvendes i denne forbindelse, og om godkendelsens retsvirkninger. Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) ønskede ligeledes oplyst, om den person, der har godkendt en af politiet behandlet ordre, kan intervenere i den samme sag på et senere stadium som repræsentant for den offentlige anklager.

21. I deres svar af 14. juli 2016 fremhævede de ungarske myndigheder, at den offentlige anklager er uafhængig af den udøvende magt, at dens opgave er at sikre, at politiet overholder den anholdtes rettigheder, at den har beføjelse til at ændre eller annullere en afgørelse truffet af politiet i dennes egenskab af ansvarlig myndighed for den strafferetlige efterforskning, herunder arrestordrer, såfremt den anser disse for at være i strid med loven eller med efterforskningens genstand, og at en embedsmand ved den offentlige anklager, som har godkendt en national arrestordre, kan intervenere efterfølgende som repræsentant for denne myndighed under straffesagen.

22. Henset til disse oplysninger er Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) i tvivl om, hvorvidt en national arrestordre, som er udstedt af politiet og efterfølgende godkendt af en embedsmand ved den ungarske offentlige anklager, kan anses for at være en »[rets]afgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c). Retten har derfor valgt at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: 1) Er udtrykket »afgørelse« som omhandlet i [rammeafgørelsens] artikel 8, stk. 1, litra c), […] et EU-retligt begreb, der skal fortolkes selvstændigt og ensartet? 2) I bekræftende fald, hvad betyder dette begreb? 3) Er en bekræftelse, ved et medlem af anklagemyndigheden, af en af politiet allerede udstedt national arrestordre, såsom den bekræftelse, der er omhandlet i denne sag, en »retsafgørelse«?«

23. Den forelæggende rets vurdering (redegjort for i underafsnittene i forelæggelsesafgørelsens afsnit 4.3) er følgende: — Selv om rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), ikke henviser udtrykkeligt til medlemsstaternes lovgivning for så vidt angår begrebets betydning og rækkevidde, er det uklart, hvorvidt der er tale om et begreb, som skal fortolkes selvstændigt og ensartet i hele Unionen. — I den tyske sprogudgave af rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), anvendes termen »justizielle Entscheidung«, mens der i den engelske sprogudgave henvises til en »judicial decision«. Der anvendes således et bredere begreb end begrebet »rechterlijke beslissing«, hvilket kan betyde, at »[rets]afgørelsen« ligeledes omfatter en afgørelse truffet af den offentlige anklager. Imidlertid kan en eller flere sprogudgaver af samme EU-retlige bestemmelse ikke udgøre det eneste grundlag for fortolkning. — Præmis 52-57 i Domstolens dom af 1. juni 2016, Bob-Dogi ( 10 ), kan forstås således, at de »ikke opstiller noget materielt krav til de kompetencer, som den myndighed, der har udstedt arrestordren, er tillagt, til myndighedens position eller til den af myndigheden fulgte procedure, men at de er udtryk for et udgangspunkt, hvorefter det af angivelsen af den nationale arrestordre kan udledes, at den eftersøgte persons processuelle garantier og grundlæggende rettigheder er blevet sikret ved ordrens udstedelse«. — Henset til, at den offentlige anklager i den nationale retsorden i flere medlemsstater, herunder i Nederlandene, deltager i strafferetsplejen og er beføjet til at anordne arrest af mistænkte personer samt efter omstændighederne at forlænge en frihedsberøvende foranstaltning, kan der ved en læsning af præmis 52-57 i Bob-Dogi-dommen ( 11 )»anlægges en fortolkning af begrebet »afgørelse«, hvorefter der ved en sådan afgørelse forstås en afgørelse truffet af en dommer eller den offentlige anklager«. — Fortolkningen af begreberne »retsafgørelse« i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1, og »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, er uklar, hvorfor Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) er i tvivl om, hvorvidt den kan støtte sig til disse begreber, til begrebet »ret« i artikel 267 TEUF eller til praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om EMRK’s artikel 5.

III – Retsforhandlingerne ved Domstolen

24. Forelæggelsesafgørelsen indgik til Domstolen den 16. august 2016 med anmodning om, at sagen blev undergivet den præjudicielle hasteprocedure (artikel 267, stk. 4, TEUF). Den forelæggende ret begrunder sin anmodning med, at Halil Ibrahim Özçelik er blevet frihedsberøvet, og at hans fortsatte frihedsberøvelse afhænger af afgørelsen af sagens realitet.

25. Under det administrative møde den 1. september 2016 besluttede Domstolen at behandle sagen ved den præjudicielle hasteprocedure.

26. Der er afgivet skriftlige indlæg af den ungarske og den nederlandske regering samt af Europa-Kommissionen.

27. Den 5. oktober 2016 blev der afholdt retsmøde, hvor de interesserede parter, navnlig den ungarske regering, i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen blev anmodet om at besvare de spørgsmål, som den var blevet stillet.

28. Repræsentanter for den nederlandske, tyske og ungarske regering samt for Kommissionen afgav indlæg under retsmødet.

IV – Bedømmelse

A – Det første og det andet præjudicielle spørgsmål

29. I punkt 26-31 i det forslag til afgørelse, som jeg har fremlagt samtidigt med forslaget til afgørelse i Poltorak-sagen ( 12 ), angav jeg grundene til, at de i rammeafgørelsen anvendte begreber »judiciel myndighed« og »retsafgørelse« efter min opfattelse er selvstændige begreber. For ikke at gøre denne skrivelse unødvendig lang ved at gentage grundene skal der her blot henvises til disse.

30. I samme forslag til afgørelse, punkt 32 ff., foreslår jeg en fortolkning af begge begreber i henhold til de fortolkningskriterier, som Domstolen sædvanligvis anvender, som betoner det første begreb (judiciel myndighed), henset til den »nære tilknytning, der er mellem en retsafgørelses art og karakteren af den judicielle myndighed, som træffer den«. ( 13 )

31. Eftersom den forelæggende ret er i tvivl med hensyn til selvstændigheden af begrebet »retsafgørelse« i rammeafgørelsen og med hensyn til dets betydning, anser jeg min opfattelse af dette anliggende for at være tilstrækkelig redegjort for i det lignende forslag til afgørelse i Poltorak-sagen.

B – Det tredje præjudicielle spørgsmål

32. Til forskel fra den præjudicielle forelæggelse i Poltorak-sagen drejer den forelæggende rets spørgsmål sig imidlertid ikke om, hvilken myndighed der har kompetence til at udstede en europæisk arrestordre, men hvilken myndighed der har kompetence til at udstede den forudgående nationale arrestordre.

33. Der er opstået tvivl hos den fuldbyrdende nederlandske ret, da den ungarske myndighed, som i det foreliggende tilfælde vedtog en national arrestordre vedrørende Halil Ibrahim Özçelik, var politiafdelingen i Ajka, hvis afgørelse blev bekræftet eller godkendt af den ungarske offentlige anklager den 14. juni 2016.

34. Det er her væsentligt at bemærke, at der til forskel fra den nationale arrestordre blev truffet afgørelse om den europæiske arrestordre, som vedrører Halil Ibrahim Özçelik, den 21. juni 2016 af en ungarsk ret (distriktsdomstolen i Veszprém), og ingen har hverken afvist eller bestridt, at denne ret har karakter af en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsen. Denne omstændighed kan efter min opfattelse have væsentlig betydning for besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål, hvilket jeg vil komme ind på senere.

35. Jeg vil tage udgangspunkt i en teori om, at den offentlige anklagers godkendelse eller bekræftelse af den nationale arrestordre, som indtil dette tidspunkt alene er underskrevet af politiet, gør politiet til den egentlige beslutningstager (eller medbeslutningstager om man vil) med hensyn til denne ordre. Den offentlige anklager overtager den forudgående politiafgørelse inden for rammerne af sine beføjelser i straffesager, og giver den en retskraft, som er forbundet med enhver anden af de afgørelser, som den træffer. Det kan således heraf udledes, at den ungarske offentlige anklager under straffesagen mod Halil Ibrahim Özçelik er den faktiske »ophavsmand« til den nationale arrestordre.

36. Såfremt denne teori følges, vil det have mindst to følgevirkninger. Den første er, at det ikke vil være nødvendigt at tage stilling til medlemsstaternes offentlige anklageres legitimitet generelt (hvis en medlemsstat i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, har underrettet Rådet om, at dens offentlige anklager anses for at være judiciel myndighed) for at udstede europæiske arrestordrer som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1. Jeg nævner atter, at det i den foreliggende sag er en distriktsdomstolen og ikke den offentlige anklager, som har henvist den europæiske arrestordre til Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam).

37. Den anden af teoriens følgevirkninger er, at spørgsmålene begrænses til alene at skulle belyse, om de nationale arrestordrer, der er truffet afgørelse om (dvs. som er bekræftet eller godkendt) af den ungarske offentlige anklager, henhører under en af de juridiske kategorier i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), nemlig »en eksigibel dom, en arrestordre eller en anden eksigibel [rets]afgørelse med samme retskraft […]«.

38. På grund af den nære tilknytning, der som ovenfor nævnt er mellem en retsafgørelses art og karakteren af den judicielle myndighed, som træffer den, kan der ved besvarelsen af spørgsmålene imidlertid ikke ses bort fra nogle indledende betragtninger om den eventuelle kvalificering af den offentlige anklager som værende judiciel myndighed i henhold rammeafgørelsen. I lyset af denne retsakt kan der udledes nogle karaktertræk, som, når disse er blevet efterprøvet i henhold til den offentlige anklagers statut og opgaver i forbindelse med ungarske straffesager, kan lede til en konklusion om, hvorvidt en national arrestordre, der er medunderskrevet af den ungarske offentlige anklager, har karakter af en »retsafgørelse«, og hvorvidt den er omfattet af rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c).

39. Artikel 3 i det oprindelige forslag til rammeafgørelsen ( 14 ) indeholdt en definition af judiciel myndighed (udsteder eller modtager af den europæiske arrestordre), som udtrykkeligt i begge tilfælde omfattede den offentlige anklager og retterne. ( 15 )

40. I begrundelsen til forslaget var det tilføjet, at udtrykket »judiciel myndighed« svarede til det, der var indeholdt i den europæiske konvention om udlevering af 1957, hvori »judicielle myndigheder i egentlig forstand og den offentlige anklager med undtagelse af politimyndigheder« var omfattet af begrebet judiciel myndighed ( 16 ).

41. Rammeafgørelsen fulgte imidlertid ikke den linje, der fremgik af forslagets artikel 3, og henvisningen til den offentlige anklager blev fjernet fra artikel 1 og 6 i den retsakt, som blev vedtaget endeligt. Det er ikke let at fortolke betydningen heraf: Ville man udelukke den offentlige anklager, eller anså man det for givet, at denne selv uden specifik henvisning udgjorde en del af medlemsstaternes judicielle myndigheder med henblik på den europæiske arrestordre? ( 17 )

42. Der har indtil nu hersket uvished med hensyn til dette spørgsmål ( 18 ), men så vidt jeg ved, har ingen ret i medlemsstaterne forelagt det for Domstolen. Der er stadig mange fortolkningsproblemer forbundet med besvarelsen heraf.

43. Efter vedtagelsen af rammeafgørelsen meddelte visse medlemsstater Generalsekretariatet for Rådet i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, at deres respektive offentlige anklagere var blandt de »myndigheder, som i henhold til deres nationale lovgivning havde kompetence« til at udstede eller fuldbyrde europæiske arrestordrer. Imidlertid kan disse meddelelser i streng juridisk forstand ikke give nogen formodninger for, om de foranstaltninger, som den enkelte medlemsstat har truffet, er i overensstemmelse med rammeafgørelsens indhold, og de er heller ikke en betingelse herfor. Bestemmelsen giver medlemsstaterne beføjelse til blandt sine judicielle myndigheder at udpege eller vælge dem, der skal have kompetence til at modtage eller udstede europæiske arrestordrer, men beføjelsen indebærer ikke, at de kan udvide begrebet judiciel myndighed ved at lade det omfatte organer, som ikke har denne status.

44. Ungarn var desuagtet ikke blandt de medlemsstater, som tildelte sin offentlige anklager karakter af judiciel myndighed med beføjelse til at udstede eller modtage europæiske arrestordrer. I en meddelelse, som Ungarn fremsendte Rådet den 26. april 2004 i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, fremgår det, at »[…] med henblik på strafforfølgning er den udstedende judicielle myndighed den ret, som har kompetence på området. Med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning er det den fuldbyrdende dommer, som har kompetence til at udstede en europæisk arrestordre«. ( 19 )

45. Selv om det her er fristende at forsøge at give en generel besvarelse af spørgsmålet vedrørende medlemsstaternes offentlige anklageres kompetence til at behandle europæiske arrestordrer, er denne præjudicielle forelæggelse efter min opfattelse ikke den oplagte anledning i denne henseende, idet den europæiske arrestordre – som allerede bemærket – blev henvist til Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) af en ungarsk ret, som handlede i overensstemmelse med den meddelelse, som Republikken Ungarn gav Rådet i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, hvorefter den offentlige anklager ikke er tillagt denne kompetence.

46. Vi vender således tilbage til udgangspunktet, nemlig den nationale afgørelse, som går forud for den europæiske arrestordre. I rammeafgørelsen har denne nationale afgørelse utvivlsomt mindre betydning end selve den europæiske arrestordre. Således fremgår den alene af artikel 8, som fastsætter, hvilke »oplysninger« den europæiske arrestordre skal indeholde i overensstemmelse med den formular, som fremgår af bilaget. Domstolen har i sin dom af 1. juni 2016, Bob-Dogi ( 20 ), fastslået, at den nationale arrestordre går forud for den europæiske arrestordre, men at rammeafgørelsen giver den europæiske arrestordre prioriteret opmærksomhed. Den nationale arrestordre er kun en forudsætning, omend en nødvendig forudsætning for den europæiske arrestordre.

47. Hvad angår den ordning, som skal finde anvendelse på samtlige straffesagens stadier (dvs. såvel på forundersøgelses- og undersøgelsesstadiet som på stadiet for behandling af sagens realitet), har Domstolen bemærket, at »[…] strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning eller […] den materielle straffesag […] ikke er omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelsen og EU-retten«. ( 21 )

48. Det er en logisk følge heraf, at grundlaget for at udvælge en ordning skal findes i den enkelte medlemsstats lovgivning under forudsætning af, at de pågældende retlige bestemmelser på området overholder de grundlæggende rettigheder, således som disse er indeholdt i den europæiske menneskerettighedskonvention, herunder retten til frihed og adgangen til effektive retsmidler, som er fastsat i konventionens artikel 5 og 13 og i chartrets artikel 6 og 47.

49. Den offentlige anklagers intervention i undersøgelsen og eventuelt i forundersøgelsen i forbindelse med straffesager afhænger af den enkelte medlemsstats retsorden. Dette princip er i overensstemmelse med EU-retten, og på et af de andre vigtige områder i det retlige samarbejde i straffesager, som er nævnt i artikel 82 TEUF, er den offentlige anklager i artikel 2 i direktiv 2014/41/EU ( 22 ), udtrykkeligt opregnet blandt de myndigheder, som kan udstede en europæisk efterforskningskendelse ( 23 ).

50. Den omstændighed, at den offentlige anklager gives beføjelse til at vedtage en »retsafgørelse« for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i en anden medlemsstat (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på at fremskaffe bevismateriale, kan, såfremt det er påkrævet, vidne om, at den offentlige anklager efter EU-lovgivers opfattelse har en vigtig funktion i forbindelse med straffesager. Det må holdes for øje, at den europæiske efterforskningskendelse er endnu et instrument, som er vedtaget inden for rammerne af det princip om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser, der siden Det Europæiske Råds møde den 15. og den 16. oktober 1999 i Tammerfors almindeligvis er blevet betegnet som en hjørnesten i det retlige samarbejde i straffesager i Unionen.

51. Ganske vist kan den offentlige anklagers intervention på ét område ikke uden videre ligestilles med interventionen på et andet (henholdsvis vedrørende den berørte frihed for anholdte personer og fremskaffelse af bevismateriale). Med andre ord betyder den omstændighed, at den offentlige anklager anses for at være judiciel myndighed i direktiv 2014/41/EU med hensyn til europæiske efterforskningskendelser, ikke nødvendigvis, at dette kan udvides til ligeledes at gøre sig gældende for rammeafgørelsen med hensyn til europæiske arrestordrer. Ikke desto mindre udgør denne retlige omstændighed en væsentlig støtte til fordel for den antagelse, at der bør anlægges en bred fortolkning, hvorefter den offentlige anklager skal anses for at være omfattet af begrebet »judiciel myndighed« i de regler om strafferetligt samarbejde (herunder om den europæiske arrestordre), som artikel 82 TEUF henviser til.

52. Med denne argumentation er det min hensigt at fremhæve et særligt kendetegn, der gør sig gældende for den offentlige anklager, nemlig at denne – når dette er fastsat i medlemsstaternes forfatnings- eller lovbestemmelser – kan deltage i forvaltningen af retsplejen som en statslig aktør, der iværksætter straffesager, og som endvidere, i hvert fald midlertidigt og for begrænsede perioder, kan vedtage forvarings- eller arrestordrer eller tilsvarende afgørelser, inden den anholdte stilles for en dommer, som skal tage stilling til, om vedkommende skal løslades eller fængsles.

53. Domstolen har i samme retning fremhævet den offentlige anklagers funktion i straffesager og kvalificeret den (med hensyn til en af de afgørelser, som denne træffer i disse sager) som værende »en myndighed, som i henhold til den pågældende nationale retsorden skal deltage i forvaltningen af strafferetsplejen«. ( 24 )

54. Endvidere har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anført, at en embedsmand ved den offentlige anklager kan anses for at være »[en dommer eller anden] øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed«, for hvem – i henhold til EMRK’s artikel 5, stk. 3 – enhver, der anholdes eller tages i forvaring i henhold til bestemmelserne i artiklens stk. 1 c), skal stilles.

55. I en række sager, hvoraf den første er afsagt den 4. december 1979 ( 25 ), herunder i en sag afsagt den 29. marts 2010 af Store Afdeling ( 26 ), har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fortolket udtrykkene »kompetent retlig myndighed« og »dommer eller anden øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed« (begge udtryk fremgår af EMRK’s artikel 5 om ret til frihed og sikkerhed) således, at embedsmænd ved den offentlige anklager kan omfattes heraf, såfremt de kan præsentere de garantier, som er forbundet med disse begreber (spørgsmålet herom vender jeg tilbage til).

56. For så vidt angår den nationale ret skal det afslutningsvis bemærkes, at den offentlige anklager i Republikken Ungarn kan udstede en arrestordre (i form af en »forvaringsordre«) med hensyn til en person, såfremt de føromtalte omstændigheder, der er nævnt i den ungarske strafferetsplejelov, foreligger. ( 27 ) Endvidere kan den bekræfte eller annullere en tilsvarende ordre, som politistyrkerne har udstedt tidligere. I begge tilfælde er det efter min opfattelse afgørende, at disse frihedsberøvelser, som den offentlige anklager har vedtaget, godkendt eller bekræftet, i henhold til loven kun kan være for en kortere periode ( 28 ), idet personer, som er sat i forvaring, skal stilles for en dommer eller løslades inden for højst 72 timer. Sidstnævnte er den eneste myndighed, som har kompetence til at idømme den anholdte person en »foreløbig fængselsstraf« inden den videre retsforfølgning.

57. Under disse retlige betingelser, som efter min opfattelse er i overensstemmelse med EMRK’s artikel 5, handler den ungarske offentlige anklager som en myndighed, der uafhængigt af den udøvende magt deltager i forvaltningen af retsplejen ved at iværksætte offentlige straffesager (dvs. anmoder staten om at anvende straffebeføjelser) fra en anden position end en dommers, og anklageren har beføjelse til at vedtage midlertidige foranstaltninger af en meget begrænset varighed, som berører personers frihed, med henblik på en dommers senere obligatoriske afgørelse.

58. I henhold til Domstolens fortolkning af rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), er de tre typer af afgørelser, der nævnes i denne bestemmelse (dvs. en eksigibel dom, en arrestordre eller en anden eksigibel afgørelse med samme retskraft), omfattet af benævnelsen »national retsafgørelse«, som er forskellig fra den senere europæiske arrestordre ( 29 ). Mere specifikt har Domstolen fastslået, at en national myndighed forud for udstedelsen af en europæisk arrestordre skal have truffet en »afgørelse, såsom udstedelse af en national arrestordre, hvortil den europæiske arrestordre knytter sig«. ( 30 )

59. Efter min opfattelse taler selve ordlyden af rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), for, at de nationale arrestordrer, som er udstedt eller bekræftet af den offentlige anklager, har karakter af en »[rets]afgørelse« som omhandlet i denne bestemmelse, der danner grundlag for en dommers senere udstedelse af en europæisk arrestordre.

60. Ud over denne ordlydsfortolkning bemærkede Domstolen i Bob-Dogi-dommen særligt, at »de processuelle garantier og de grundlæggende rettigheder, hvis beskyttelse skal sikres af den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat« kan forringes, såfremt der ikke foreligger en forudgående national arrestordre, idet den berørte ville blive frataget det »første beskyttelsesniveau«, som den nationale arrestordre giver, dvs. det rent nationale beskyttelsesniveau ( 31 ).

61. I den foreliggende sag er der ikke grundlag for at nære bekymring herfor, eftersom den ungarske strafferetsplejelov i ethvert tilfælde sikrer den anholdte ret til at blive stillet for en dommer inden for 72 timer, når politimyndighederne har behandlet en national arrestordre, og den offentlige anklager har godkendt den. De proceduremæssige krav i EMRK’s artikel 5, nemlig dommerens efterprøvning af, om anholdelsen er lovlig, er således overholdt.

62. Den omstændighed, at den offentlige anklager anses for at være en »judiciel myndighed«, som i henhold til rammeafgørelsen under de nævnte strenge betingelser kan anordne og bekræfte en midlertidig frihedsberøvelse (dvs. en national arrestordre), betyder ikke, at denne anses for at være en ret, som har beføjelse til at anvende artikel 267 TEUF ( 32 ). Ud over det forhold, at der strengt taget ikke nødvendigvis kan sættes lighedstegn mellem, hvad der er »judicielt« og »retterne«, er de organer, som kan eller skal rejse præjudicielle spørgsmål, ligeledes dem, som skal afgøre de tvister, de er blevet forelagt, hvilket de anmoder Domstolen om at bistå dem med. Den offentlige anklager er ikke et af disse organer, men kan alligevel have karakter af »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsen, når denne kan vedtage nationale arrestordrer i henhold til den nationale lovgivning. Nationale arrestordrer kan derfor kvalificeres som arrestordrer eller en eksigibel afgørelse med samme retskraft som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c).

63. Den omstændighed, at den enkelte embedsmand ved den offentlige anklager, der har udstedt en national arrestordre (eller godkendt en sådan, der er vedtaget af politiet), er den samme person, som repræsenterer denne institution på et senere tidspunkt i den efterfølgende straffesag mod den anholdte, er heller ikke til hinder for, at den offentlige anklager kan anerkendes som en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsen med kompetence til at vedtage nationale arrestordrer. De forbehold, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols har anført i dom af 4. december 1979 og af 29. marts 2010, som er nævnt ovenfor ( 33 ), kan forklares i sammenhæng med EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra c) ( 34 ), dvs. i de tilfælde, hvor den offentlige anklager er et alternativ til en dommer med hensyn til at træffe afgørelse om, hvorvidt den anholdte fortsat skal være frihedsberøvet. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, eftersom de personer, der anholdes (ved politiets anordning, som senere godkendes af den offentlige anklager), som det allerede er redegjort for, i henhold til den ungarske strafferetsplejelov stilles for en dommer eller løslades. Under disse omstændigheder er der ikke noget til hinder for, at den offentlige anklagers repræsentant fortsætter med at deltage på straffesagens senere stadier.

64. Som det afsluttende argument må jeg vende tilbage til udgangspunktet, hvorefter den ungarske dommer, som vedtog den europæiske arrestordre i den foreliggende sag, utvivlsomt foretog udstedelsen efter ved sit eget skøn at have undersøgt og vurderet betingelserne for, at arrestordren kunne udstedes, herunder om der forinden var udstedt en national arrestordre. Den ungarske dommer skulle således logisk set vurdere omstændighederne, hvorunder den nationale arrestordre med den offentlige anklagers intervention var blevet udstedt, hvilket indebærer, at der sikres en kontrol af arrestordrens lovlighed og relevans. Selv om den offentlige anklager havde godkendt politiets anholdelse, gav distriktsdomstolen i Veszprém for sin del samtykke til den offentlige anklagers handling, hvilket sikrer, at proceduren for udstedelse af den europæiske arrestordre gives de påkrævede garantier, navnlig på det første beskyttelsesniveau, som kræves i henhold til Domstolens praksis (dom af 1.6.2016, Bob-Dogi) ( 35 ).

V – Forslag til afgørelse

65. I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de af Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) forelagte spørgsmål således: »1) Udtrykket »[rets]afgørelse« i artikel 8, stk. 1, litra c), i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009, er et selvstændigt EU-retligt begreb og skal fortolkes ensartet i hele Den Europæiske Union. 2) En national arrestordre, der hidrører fra en politimyndighed, og som efterfølgende godkendes af den offentlige anklager under betingelser som de i hovedsagen omhandlede, kan anses for at være en »[rets]afgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), der kan danne grundlag for udstedelse af en senere europæisk arrestordre.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk.

( 2 ) – Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EUT 2002, L 190, s. 1), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009 om ændring af rammeafgørelse 2002/584/RIA, rammeafgørelse 2005/214/RIA, rammeafgørelse 2006/783/RIA, rammeafgørelse 2008/909/RIA og rammeafgørelse 2008/947/RIA samt styrkelse af personers proceduremæssige rettigheder og fremme af anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse i forbindelse med afgørelser afsagt, uden at den pågældende selv var til stede under retssagen (EUT 2009, L 81, s. 24) (herefter »rammeafgørelsen«).

( 3 ) – O.a.: Oversættelsen er ikke relevant for den danske sprogudgave.

( 4 ) – O.a.: Oversættelsen er ikke relevant for den danske sprogudgave.

( 5 ) – Büntetőeljárásról szóló 1998 évi XIX. törvény (lov nr. XIX af 1998 om vedtagelse af »strafferetsplejeloven«).

( 6 ) – Ifølge strafferetsplejelovens § 28, stk. 3, anordner eller gennemfører den offentlige anklager en undersøgelse med henblik på at fastsætte betingelserne for tiltalen. Når det er undersøgelsesmyndigheden, som på eget initiativ foretager denne eller tager visse skridt inden for rammerne af undersøgelsen, skal den offentlige anklager i henhold til strafferetsplejelovens § 28, stk. 4, sikre sig, at loven overholdes under hele proceduren, og at de implicerede personer kan udøve deres rettigheder.

( 7 ) – Strafferetsplejelovens § 28, stk. 6.

( 8 ) – § 129, stk. 1.

( 9 ) – I henhold til de oplysninger, som fremgår af den formular, der ledsager den europæiske arrestordre, er Halil Ibrahim Özçelik sigtet for offentlig dokumentfalsk (nærmere bestemt angivelse af usande oplysninger, faktiske omstændigheder og erklæringer på et notarialdokument), som er beskrevet i den ungarske straffelovs § 342, stk. 1, litra c).

( 10 ) – Sag C-241/15, EU:C:2016:385.

( 11 ) – Dom af 1.6.2016 (C-241/15, EU:C:2016:385).

( 12 ) – Sag C-452/16 PPU, som verserer ved denne domstol.

( 13 ) – Forslag til afgørelse Poltorak (C-452/16 PPU), punkt 34.

( 14 ) – KOM (2001) 522 endelig.

( 15 ) – »For the purposes of this Framework Decision, the following definitions shall apply: (a) “European arrest warrant” means a request, issued by a judicial authority of a Member State, and addressed to any other Member State, for assistance in searching, arresting, detaining and obtaining the surrender of a person, who has been subject to a judgement or a judicial decision, as provided for in Article 2; (b) “issuing judicial authority” means the judge or the public prosecutor of a Member State, who has issued a European arrest warrant; (c) “executing judicial authority” means the judge or the public prosecutor of a Member State in whose territory the requested person sojourns, who decides upon the execution of a European arrest warrant […]«.

( 16 ) – Af bemærkningen til forslagets artikel 3 fremgår: »The procedure of the European arrest warrant is based on the principle of mutual recognition of court judgments. State-to-State relations are therefore substantially replaced by court-to-court relations between judicial authorities. The term “judicial authority” corresponds, as in the 1957 Convention (cf. Explanatory Report, Article 1), to the judicial authorities as such and the prosecution services, but not to the authorities of police force. The issuing judicial authority will be the judicial authority which has authority to issue the European arrest warrant in the procedural system of the Member State (Article 4)«. Min fremhævelse i kursiv.

( 17 ) – Der findes stærke argumenter til fordel for både den ene og den anden mulighed. En række argumenter findes således i de samstemmende bemærkninger af en anden mening, som fremgår af dommen afsagt af Supreme Court of the United Kingdom (øverste domstol i Det Forenede Kongerige) den 30. maj 2012 i sag Assange mod The Swedish Prosecution Autorithy, [2012] UKSC 22. Derimod er jeg ikke i tvivl om, at den omstændighed, at der i forslaget ikke nævnes noget om, at politimyndighederne udtrykkeligt er fjernet, skal fortolkes som en bekræftelse.

( 18 ) – Den 27. februar vedtog Europa-Parlamentet en beslutning med henstillinger til Kommissionen om revision af den europæiske arrestordre [2013/2109(INL)], hvori det kritiserer »manglen på en definition af begrebet »judiciel myndighed« i rammeafgørelse 2002/584/RIA og andre instrumenter for gensidig anerkendelse, hvilket har ført til en variation i praksis mellem medlemsstaterne og dermed usikkerhed, skade på den gensidige tillid og retstvister«. Europa-Parlamentet anmodede Kommissionen om at fremlægge »forslag til retsakter efter de detaljerede henstillinger i bilaget med bestemmelser om […] a) en procedure, hvorefter en foranstaltning om gensidig anerkendelse om nødvendigt kan valideres i den udstedende medlemsstat af en dommer, en domstol, en undersøgelsesdommer eller en offentlig anklager med henblik på at overvinde de forskellige fortolkninger af begrebet »judiciel myndighed« […]«. Min fremhævelse i kursiv.

( 19 ) – Rådet for Den Europæiske Union, note 8929/04.

( 20 ) – C-241/15, EU:C:2016:385.

( 21 ) – Dom af 30.5.2013, F. (C-168/13 PPU, EU:C:2013:358), præmis 48.

( 22 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 3.4.2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager (EUT 2014, L 130, s. 1). I henhold til direktivets artikel 36 skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme direktivet senest den 22. maj 2017.

( 23 ) – Ifølge artikel 1 i direktiv 2014/41 er en europæisk efterforskningskendelse i straffesager »[…] en retsafgørelse, som er udstedt eller godkendt af en judiciel myndighed i en medlemsstat (»udstedelsesstaten«) for at få en eller flere specifikke efterforskningsforanstaltninger udført i en anden medlemsstat (»fuldbyrdelsesstaten«) med henblik på at bevismateriale i overensstemmelse med dette direktiv«. Direktivets artikel 2, litra c), nr. i), fastsætter, at der ved udstedelsesmyndighed i direktivet forstås »en dommer, domstol, undersøgelsesdommer eller offentlig anklager, der er kompetent i den pågældende sag […]«. Min fremhævelse i kursiv.

( 24 ) – Dom af 29.6.2016, F. (C-486/14 PPU, EU:C:2016:483), præmis 39. I den pågældende sag havde anklagemyndigheden i Kołobrzeg (Polen) truffet en afgørelse om endelig indstilling af en strafforfølgning, og anmodningen om præjudiciel afgørelse, som var forelagt af Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (den regionale appeldomstol i Hamborg, Tyskland), angik fortolkningen af artikel 54 og 55 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 19. juni 1990, og som trådte i kraft den 26. marts 1995, og fortolkningen af chartrets artikel 50 og 52. I samme retning blev den offentlige anklager klassificeret som »en myndighed, som i henhold til den pågældende nationale retsorden skal deltage i forvaltningen af strafferetsplejen« i dom af 11..2.2003, Gözütok og Brügge (C-187/01 og C-385/01, EU:C:2003:87), præmis 28.

( 25 ) – Menneskerettighedsdomstolen, sag 7710/76, Schiesser mod Schweiz (CE:ECHR:1979:1204JUD000771076).

( 26 ) – Menneskerettighedsdomstolen, sag 3394/03, Medvedyev m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403).

( 27 ) – Jf. punkt 15 og 16 i dette forslag til afgørelse.

( 28 ) – Strafferetsplejelovens artikel 126.

( 29 ) – Dom af 1.6.2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385), præmis 46, 49, 51, 52, 56 og 57.

( 30 ) – Ibidem, præmis 57.

( 31 ) – Ibidem, præmis 55.

( 32 ) – Den foreliggende ret har med rette henvist til Domstolens dom af 12.12.1996, X (sager C-74/95 og C-129/95, EU:C:1996:491). I dommens præmis 19 henviste Domstolen til generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse (punkt 6-9), da den bemærkede, at »[…] anklagemyndigheden i hovedsagen [har] ikke til opgave uafhængigt at afgøre en retssag, men eventuelt som den tiltalerejsende part i straffesager at indbringe sagen for den kompetente ret«.

( 33 ) – Jf. punkt 55 i dette forslag til afgørelse.

( 34 ) – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fortolket bestemmelsen således, at »[d]en judicielle myndighed skal give de påkrævede garantier om at være uafhængig af den udøvende magt og fra parterne, hvilket udelukker at vedkommende senere kan intervenere i straffeprocessen på vegne af den offentlige anklager, og han eller hun skal have kompetence til at anordne løsladelse efter at have hørt den pågældende person og til at efterprøve lovligheden af og begrundelsen for anholdelsen og tilbageholdelsen«. Menneskerettighedsdomstolen, dom af 29.3.2010, Medvedyev m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403, præmis 124).

( 35 ) – Jf. punkt 60 i dette forslag til afgørelse.