8.

Det er nu på tide at sammenfatte sagens faktiske omstændigheder. Men før jeg går ind på det centrale i sagen og for at undgå uklarheder, som kan opstå på grund af uoverensstemmelsen mellem de af parterne opgivne tal, vil det være hensigtsmæssigt at erindre om, at ifølge Rådet (skrivelse fra dets formand af 9. juli 1985) havde Parlamentet, da det vedtog budgettet for 1985, godkendt de supplerende ikke-obligatoriske udgifter for 94,3 mio ECU som forpligtelsesbevillinger og 29,6 mio ECU som betalingsbevillinger. I løbet af budgetbehandlingen for 1986 og i modsætning til Kommissionen og Parlamentet anvendte Rådet imidlertid som beregningsgrundlag med henblik på afgørelsen vedrørende anvendelse af maksimalsatsen, ikke beløbet for de ikke-obligatoriske udgifter, som endeligt var opført på det nye budget, men det beløb, der svarede til det samlede beløb minus de supplerende bevillinger, som jeg har nævnt. Jeg for mit vedkommende vil anvende de tal, som figurerer i Kommissionens og Parlamentets dokumenter; trods Rådets forbehold har hverken dette eller nogen medlemsstat anmodet Domstolen om at tage stilling til, om Parlamentet begik ulovligheder under budgetbehandlingen i 1985. Når det er sagt, vil jeg nu beskrive parternes adfærd under de syv faser, som artikel 203 opdeler budgetbehandlingen i. Første fase. Ved skrivelse af 23. april 1985 underrettede Kommissionen budgetmyndigheden om, at den havde fastslået en maksimal forhøjelsessats for de ikke-obligatoriske udgifter på 7,1% i forhold til de samme udgifter i budgettet for 1985. Anden fase. Den 31. juli forelagde Kommissionen Rådet et udkast til budgetforslag og anførte først, at det var baseret på to begivenheder, hvis virkninger ville udspille sig den 1. januar 1986, nemlig Rådets beslutning af 7. maj 1985 om at fastsætte den del af momsen, der skulle være egne indtægter, til 1,4%, og Fællesskabets udvidelse med Spanien og Portugal. Kommissionen angav derefter de formål, den forfulgte for De Ti's Fællesskab. Den tog herved ad notam, at »fortidens byrder«, dvs. de samlede forpligtelser fra de foregående regnskabsår, med henblik på de ikke-obligatoriske udgifter nu kunne anslås til 10300 mio ECU (heraf vedrørte 8200 mio ECU de tre strukturfonde), og den anslog, at 4400 mio ECU (hvoraf 4000 mio ECU var ikke-obligatoriske udgifter) ville være nødvendige til at opfylde de nævnte forpligtelser, og den bemærkede, at dette forhold yderligere nedsatte den allerede snævre disponible margen til finansiering af nye grene af fællesskabspolitikken. Det var altså tilsyneladende ganske nødvendigt at begrænse væksten i forpligtelser og betalinger i ikke-obligatoriske bevillinger ved for 1986 at holde dem inden for grænserne af maksimalsatsen, dvs. netop 7,1%. Der var dog visse undtagelser fra dette princip. For fuldt ud at dække bestående forpligtelser, for så vidt angår strukturfondene, måtte man således benytte reserverne i de pågældende kapitler. Desuden skulle grænsen på 7,1% ikke gælde for hverken betalingsbevillinger til nye EF-aktioner eller for de formålsbestemte reserver (kapitel 100) eller for de generelle reserver (kapitel 101). Hvad angår de budgetmæssige virkninger af udvidelsen, præciserede Kommissionen, at forslaget »indeholder alle de bevillinger, der er nødvendige for at sikre de nye medlemsstaters deltagelse i alle Fællesskabets politikker allerede fra starten, i overensstemelse med de overgangsbestemmelser, der er fastlagt i tiltrædelsesakterne«. I overgangsperioden vil, siges det videre, Spanien og Portugal få en økonomisk kompensation, der skal aftage i takt med deres gradvise integrering i Fællesskabets politikker; kompensationen udgør 87% af momsindbetalingerne i det første år efter tiltrædelsen (foreløbigt forslag 1986, bind 7, Kommissionen, dok. KOM(85) 175 - DA, s. A/8). Med udgangspunkt i de ikke-obligatoriske udgifter af samme art i 1985-budgettet mente Kommissionen, at anvendelsen af maksimalsatsen på 7,1% gjorde det muligt at forhøje forpligtelsesbevillingerne med endnu 588 mio ECU og betalingsbevillingerne med endnu 435 mio ECU (med den af Rådet vedtagne beregningsmåde nedsættes disse forhøjelser til henholdsvis 582 mio ECU og 433 mio ECU). I absolutte tal ville de ikke-obligatoriske udgifter andrage ca. 8882 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne og godt 6568 mio ECU for betalingsbevillingerne. De samlede behov, som Kommissionen havde påpeget for de ikke-obligatoriske udgifter, androg imidlertid mere end 10546 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne og mere end 9021 mio ECU for betalingsbevillingerne. Tredje fase. Under sit møde den 8. juli anvendte Rådet for første gang »konklusionerne« af 4. december 1984 og fastlagde en »referenceramme« for de ikke-obligatoriske udgifter på 8782 mio ECU for betalingsbevillingerne og på 6537 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne. Ti dage senere mødte dets medlemmer med en delegation fra Parlamentet, og under et møde den 17.-18. september udarbejdede de budgetforslaget. Ifølge dette skulle forpligtelsesbevillingerne forhøjes med 578 mio ECU eller 7,08% og betalingsforpligtelserne med 430 mio ECU eller 7,04%. I absolutte tal androg forpligtelsesbevillingerne 8788 mio ECU og betalingsbevillingerne 6533 mio ECU; i forhold til de samlede bevillinger i det foreløbige forslag var de altså blevet nedsat med ca. 22%. I de generelle bemærkninger hedder det, at Rådet har taget hensyn til »de budgetmæssige konsekvenser af de to nye medlemsstaters... tiltrædelse [og] Rådets hensigt... har været at gøre det muligt at inddrage [dem] i de fleste fællesskabspolitikker allerede det første år efter tiltrædelsen«. Rådet er under alle omstændigheder »rede til at tage de bevillinger, der under andenbehandlingen af budgetforslaget blev opført til EFRU og EFS, op til fornyet overvejelse og til samtidig at sørge for, at de nødvendige beløb til overholdelsen af de forpligtelser, som følger af tiltrædelsesforhandlingerne med de to nye medlemsstater, stilles til rådighed for de berørte stater, idet de FB og BB, der er opført på 1985-bugettet til fordel for De Ti, dog skal genopføres.« Under dette arbejde — hedder det videre i de generelle bemærkninger — har Rådet ligeledes behandlet det »vanskelige« spørgsmål om fortidens byrder, og det mener, at budgetmyndighedens to parter bør løse det »i fællesskab«, og at løsningen af det »bør foregå over flere regnskabsår«. Det har derfor givet formandskabet mandat til »i samarbejde med Kommissionen og efter at have gjort sig bekendt med den anden parts synspunkter at kulegrave spørgsmålet og udarbejde en grov løsningsskitse« (forslag til budget for regnskabsåret 1986 fastlagt af Rådet den 17.-18. september 1985 i Luxembourg, bind 7, Rådets begrundelse, dok. 9336/85 (budget 12), s. 9 og 10). Fjerde fase. Da Parlamentet begyndte at gennemgå Rådets forslag under sin førstebehandling, var det klar over de grænser, der var sat for dets initiativ, men også over det ansvar, som det måtte påtage sig. Ifølge Kommissionens beregninger androg dispositionsmargenen (dvs. den mulige forhøjelse af de ikke-obligatoriske udgifter i forhold til det foregående budget) 294 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne og 217 mio ECU for betalingsbevillingerne; derfor kunne de ikke-obligatoriske udgifter, bortset fra muligheden for at overskride maksimalsatsen, kun forhøjes med 882, hhv. 652 mio ECU. I øvrigt indeholdt en note fra generaldirektoratet for budget af 16. oktober 1985 foruroligende perspektiver. Det hed i denne note, at »il résulte du tableau que les crédits du projet... ne permettent même pas d'aus-surer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, les poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts«. Debatten om forslaget fandt sted under et plenarmøde den 9. oktober og den 11.-12. november i overværelse af Rådets formand Juncker og kommissionsmedlem Christophersen. På grund af det lys, som den kaster over parternes argumenter, er det hensigtsmæssigt at resumere den i detaljer. Juncker forklarede tankegangen bag det dokument, som hans egen institution havde udarbejdet, og påpegede først og fremmest dets stadige ufuldendte »tiltrædelseskompo-nent«, og at Rådet var på det rene med, »at det kun kan udgøre et første skridt«. Han forsvarede imidlertid energisk beslutningen om at give de to strukturfonde alt det, der var tilbage inden for margenen på 7,1%. »Det er ikke ulovligt« sagde han, »at overholde maksimalsatsen i budgetprocedurens nuværende fase. Der er intet ulovligt i, at Rådets formand konstaterer, at hans institution savner kvalificeret flertal til at fastsætte en ny sats. Ej heller er der noget ulovligt i, at Rådet angiver, hvilke retninglinjer det agter at følge under andenbehandlingen« (EFT tillæg nr. 2-330, s. 119). Kommissionsmedlem Christophersens indlæg var af et helt andet indhold. Rådets behandling, erklærede han, »efterlader to store problemer uløst, nemlig problemet med en finansiering af Fællesskabets udvidelse og en løsning af de problemer, der er opstået som følge af fortidens byrder... Med undertegnelsen af optagelsestraktaten bandt Fællesskabet sig naturligvis til at honorere disse forpligtelser«. Ved at reducere de af Kommissionen fastsatte beløb med mere end 700 mio ECU havde Rådet »overset« disse forpligtelser; og det måtte håbes, at Rådet var oprigtigt, når det erklærede sig parat til under sin andenbehandling at rette op på denne »urimelige behandling« af de to nye medlemslande. Hvad angår fortidens byrder, var der risiko for, at det niveau, som forslaget fastsatte for betalingsbevillingerne, drastisk ville påvirke de strukturelle fondes virksomhed. Hvis disse tal blev vedtaget, ville det f. eks. betyde, »at socialfonden stort set må ophøre med at fungere, inden vi er kommet halvt ind i 1986« (EFT tillæg 2-330, s. 120 og 121). Der kom ikke mindre hård kritik fra medlemmernes side: en del af kritikken var metodisk: ved at udarbejde et forslag »plus en række intentioner«, som skal gennemføres under andenbehandlingen — blev det erklæret — har Rådet forsøgt at »gøre Parlamentets førstebehandling til en farce«: medlemmerne Fich og von der Vring (EFT tillæg 2-330, s. 122 og 123, og 2-332, s. 24); der blev ligeledes rettet kritik mod de af Christophersen berørte emner. Reglen om maksimalsatsen — fremhævede navnlig medlemmet Fich — gælder for »sammenlignelige situationer«, og det er ikke tilfældet, når man går fra »ti til tolv lande! ... [Man] kan blot se, at tallene — bruttonationalproduktet — i Fællesskabet vil stige med ca. 9%, og dertil skal lægges en inflation. Så blot for at opretholde det nuværende niveau ville man [følgelig] nå frem til en stigning på omkring 16%. Så det ligger langt fra der sats, man udregner rent matematisk eftei artikel 203« (EFT tillæg nr. 2-330; s. 123-124). Fortidens forpligtelser, tilføjede Christodoulou, må anses for »ekstraordinære udgifter... uden for den øvre grænse, da de ikke har nogen relation til de løbende og regelmæssige årlige forhøjelser af grænsen, som er fastsat i artikel 203« (EFT tillæg 2-332, s. 10). Under mødet den 14. november faldt afstemningen således ud, at de ikke-obligatoriske udgifter blev forhøjet med 1764 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne og med 1784 mio ECU for betalingsbevillingerne. I absolutte tal androg de 10185 og 8132 mio ECU og forblev således ca. 6,3% lavere end udgifterne i det foreløbige forslag, mens deres forhøjelsessats i forhold til 1985-grundlaget var lig med 35,6% (forpligtelsesbevillinger) og 27,1% (betalingsbevillinger). For at forklare disse ændringer vedtog Parlamentet en beslutning, som var stærkt kritisk over for Rådet. Parlamentet beklagede heri navnlig, at Rådet ved at anvende »sine interne regler« havde »forelagt et ufuldstændigt budget« for Parlamentet og »ikke foretaget en korrekt førstebehandling« og »dermed overtrådt traktatbestemmelserne«. Det blev også anset for uacceptabelt, at Rådet i modstrid med traktatens artikel 199 og bestemmelserne om strukturfondene »ikke har opført samtllige udgifter på budgettet«, og at »hverken udgifterne til et udvidet Fællesskab eller bevillingerne til dækning af de juridiske forpligtelser, der forfalder til betaling, er blevet opført« (beslutningens punkter 10 og 11). Femte fase. Under andenbehandlingen (26.-27. november) vedtog Rådet yderligere bevillinger til udvidelsen på 500 mio ECU for forpligtelsesbevillinger og 321 mio ECU for betalingsbevillinger; det anmodede også Kommissionen om i 1986 at fremlægge et ændringsbudget, der skulle sikre, at de mål blev nået, som den havde fastsat, da den i det foreløbige budgetforslag havde foreslået en reserve på 250 mio ECU i obligatoriske udgifter. Med hensyn til fortidens udgifter fastsatte institutionen derefter et beløb på 400 mio ECU, hvoraf 196 mio skulle gå til udviklings- og regionalfonden og 204 mio til socialfonden. Da Rådet besluttede at opføre disse beløb, udtalte det sig til fordel for en spredning af betalingen af fortidens byrder over de følgende regnskabsår, men fastslog, at den periode, der skulle afsættes hertil, var »længere end den af Kommissionen påtænkte«, og det opfordrede denne til »at udvise den størst mulige fleksibilitet for at sikre strukturfondenes rette funktion«. I sin vurdering af Parlamentets ændringer fulgte Rådet et præcist kriterium, nemlig at da de to parter skulle påtage sig samme ansvar, skulle en del af udgifterne til udvidelsen og til betaling af fortidens forpligtelser påhvile Parlamentets dispositionsmargen. Heraf fulgte, at ændringerne blev godkendt med 121,9 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne og med 100 mio ECU for betalingsbevillingerne (forslag til budget for regnskabsåret 1986 med ændringer og forslag til ændringer, indledning, dokument nr. 1, 10773/85, (budget 14). I absolutte tal var de ikke-obligatoriske udgifter, som fulgte af disse beslutninger, henholdsvis 9278 og 7254 mio ECU. De var altså 20% lavere end det tilsvarende beløb i Kommissionens foreløbige forslag. Hermed afsluttedes en etape i budgetbehandlingen, som skulle få afgørende betydning i de endelige forhandlinger mellem budgetmyndighedens to parter. I overensstemmelse med resultaterne af denne etape foreslog Rådet ved skrivelse af 29. november Parlamentet, at der for de ikke-obligatoriske udgifter i 1986 skulle fastsættes følgende maksimale forhøjelsessatser i forhold til 1985-grundlaget: 20,5% for betalingsbevillingerne og 14,63% for forpligtelsesbevillingerne. Sjette fase. Parlamentet foretog andenbehandlingen på møderne den 10. og 12. december. Den første tale blev på ny holdt af rådsformanden Juncker, og den havde meget naturligt karakter af en forsvarstale. Lad os ikke denne gang blive beskyldt for fejltagelser, erklærede han. Rådet havde overholdt de påtagne forpligtelser med hensyn til udvidelsen og endda påtaget sig at gennemgå et forslag til tillægsbudget, ligesom det havde opført alle de af Kommissionen ønskede bevillinger til socialfonden og regionalfonden. Det er ubestrideligt, svarede kommissionsmedlem Christrophersen, at Junckers forsvar i hvert fald delvis er korrekt. Rådet havde fraveget den filosofi, som det havde ladet sig lede af under førstebehandlingen, og faktisk taget et »skridt i den rigtige retning, især når vi taler om udvidelsen«. Udvidelsesomkostningerne ville stort set blive dækket af de under andenbehandlingen besluttede bevillinger (EFT bilag 2-333, s. 41). Trods alt dette, tilføjede Kommissionens næstformand, var Kommissionen ikke tilfreds med den tekst, der blev sendt tilbage til Parlamentet. Selv om Rådet for første gang havde erkendt, at der eksisterede et problem med hensyn til fortidens byrder, havde det langt fra løst det. For at dække denne udgift »mangler [der] omkring 900 mio ECU«. I stedet havde Rådet indsat en erklæring, som tilmed var meget tvivlsom, da de »meget snævre grænser«, der sættes af reglerne om socialfonden, ville gøre det vanskeligt for Kommissionen at være så »fleksibel« i administrationen, som den blev bedt om. Kommissionen regnede derfor med Parlamentet: det påhvilede Parlamentet at gøre den nødvendige »indsats« for at »nå frem til et budget, der er bedre og klarere end det, Rådet har afleveret...« (EFT tillæg 2-333, s. 41 og 42). Den efterfølgende parlamentsdebat var så mager og fuld af gentagelser, at det ikke er værd at beskæftige sig med den. Taletiden var under alle omstændigheder udløbet, og den langt mere spændende tid for forhandlingerne om forhøjelsen af maksimalsatsen begyndte. Disse forhandlinger fandt sted på en hektisk dag, den 11. december. Det første udspil blev gjort af Parlamentet, som foreslog at supplere de bevillinger, der var opført under Rådets andenbehandling, med 569 mio ECU for de ikke-obligatoriske udgifter, men forslaget blev forkastet. Rådet anmodede i stedet sin formand om personligt at forhandle med modparten, men fastslog, at han skulle overholde Parlamentets aktionsmargen, som er fastsat i stk. 9, fjerde afsnit. Da han var overbevist om, at han ikke kunne tilbyde Parlamentet noget, som det »i forvejen havde ret til«, afslog Juncker mandatet. Betingelsen blev derpå ophævet. Juncker kunne frit foreslå, hvad han anså for hensigtsmæssigt, til parlamentsdelegationen, som skulle have et mandat til at indgå aftale. Rådet ville derefter tage stilling til deres svar. De tal, som Juncker fremlagde, er bekendt: til de af Rådet fastsatte bevillinger ville der blive tilføjet 242 mio ECU, heri indbefattet aktionsmargenen, for betalingsbevillingerne og 196 mio ECU for forpligtelsesbevillingerne med en forhøjelse af maksimalsatsen på henholdsvis 24,46% og 17,02%. Der var tale om et fremskridt, som dog hverken tilfredsstillede Parlamentet eller Rådet. Sidstnævnte besluttede tværtimod, at hvis forhandlingerne brød sammen, ville dets forslag blive nedsat til den maksimalsats, nemlig 20,5%, der var fastsat under andenbehandlingen. Situationen var næppe opmuntrende; men Juncker blev ved og opnåede i nattens løb for sit forslag ni ud af de ti regeringers stemmer. Rådet imødekom en anmodning fra Parlamentets repræsentanter og godkendte ligeledes en fælleserklæring, hvori de to myndigheder forpligtede sig til at garantere »de nødvendige midler til at sikre strukturfondenes normale funktion i 1986«; men så at sige som modvægt mod denne indrømmelse gentog det derefter sin opfattelse vedrørende fortidens omkostninger og foreslog Parlamentet at eliminere virkningerne deraf på de ikke-obligatoriske udgifters omfang for de kommende regnskabsår (EFT tillæg 2-333, s. 231 og 232). Så tog begivenhederne fart. Parlamentet besluttede at forhøje indsatsen og vedtog den 12. december en beslutning, hvis vigtigste passus kan sammenfattes således: »På budgettet for 1985 findes [der ikke] noget modstykke« til de ekstraordinære udgifter, som Fællesskabet skal afholde i 1986 for at sikre indfrielsen af de forpligtelser, der står i forbindelse med udvidelsen og fortidens byrder. Det udledes deraf, at de »ikke falder ind under traktatens bestemmelser vedrørende fastsættelsen af maksimalsatsen for forhøjelse af de ikke-obligatoriske udgifter«, og følgelig at »den i artikel 203, stk. 9, ... omhandlede procedure... ikke kan anvendes i dette tilfælde«. Parlamentet har følgelig ret og pligt til på ny at ændre forslaget. På ord fulgte handling. Der blev holdt afstemning om ændringerne, og de ikke-obligatoriske udgifter blev forhøjet med 492 mio ECU (19,53%) for forpligtelsesbevillingerne og med 563 mio ECU (29,73%) for betalingsbevillingerne. Efter at have fået kendskab dertil, fremsatte formanden Juncker følgende erklæring: »Jeg har noteret mig Parlamentets afstemning, samt at man ikke er gået ind for de forslag, jeg havde stillet på Rådets vegne. Det forslag... var betinget [sic.]. Herefter vender Rådet tilbage til den holdning, det indtog under andenbehandlingen den 26. og 27. november. På dette tidspunkt skal jeg begrænse mig til at forbeholde Rådet alle dets rettigheder i henhold til traktaterne« (EFT 2-333, s. 237 og 238). Syvende fase. Den 18. december fastslog Parlamentets formand i henhold til artikel 203, stk. 7, at budgetbehandlingen for regnskabsåret 1986 var afsluttet, og at det almindelige budget var endeligt vedtaget. Han underrettede Rådet herom ved skrivelse afsendt den 19. december, som nåede frem til Rådet fire dage senere.