For at forstå baggrunden for tvisten er det nødvendigt at gennemgå de væsentlige bestanddele af de nationale nederlandske bestemmelser, som ifølge sagsøgerne er i strid med fællesskabsretten og derfor ikke kan finde anvendelse over for dem. Lad mig pege på, at der er tale om en meget kompliceret ordning, dels fordi den består af fire hierarkisk opbyggede niveauer, dels fordi reglerne på hvert enkelt niveau går forud for hinanden og krydser hinanden. Det er alt andet endlet at sammenfatte dem klart og tydeligt.

På toppen af pyramiden befinder sig loven af 8. april 1971 om landbrugsprodukters kvalitet (Landbouwkwaliteitswet, Stbl. 1971, 5761, 371). Herved indførtes en helt ny ordning i forhold til den, der indtil da havde været gældende i henhold til en lov af 1938 (Landbouwuitvoerwet, Stbl. 600), som bemyndigede regeringen til at fastsætte regler vedrørende kvaliteten på visse landbrugs- og fiskeriprodukter bestemt til eksport. I bemærkningerne til loven af 1971 hedder det, at for at »fremme salget er det ønskeligt, at der indføres en almindelig ordning vedrørende landbrugs- og fiskeriprodukters kvalitet«. Inden for sektoren for mælk og mejeriprodukter udmøntede den således fastsatte ordning sig i fire underordnede retskilder: a) bekendtgørelsen af 2. december 1981 og b) anordningen af 28. december 1981, som begge vedrører osteprodukters kvalitet, samt c) og d) to reglementer vedrørende kontroller af ovennævnte produkter og afgiftsmæssige regler, udstedt af COZ og godkendt ved ministerielle anordninger af henholdsvis 2. og 15. juni 1982.

Bekendtgørelsen af 2. december 1981, som er pyramidens andet trin, indeholder en række regler om fremstilling af produkter på grundlag af ost. Den har til formål at erstatte de indtil da gældende regler (navnlig reglerne med hjemmel i Kaasmerkenwet af 1911 og landbouwuitvoerwet af 1938), og den deri fastsatte retlige ramme er afstukket efter to retningslinjer: visse betemmelser fastlægger de minimumskvalitetskrav, som de mejeriprodukter, der er fremstillet i Nederlandene, skal opfylde, mens der ved andre bestemmelser er indført en dobbelt kontrolordning.

Bekendtgørelsens artikler 3-6 falder ind under den første gruppe. Artikel 3 bestemmer, at »produkter fremstillet på basis af ost skal have den farve, lugt, smag og konsistens, der er karakteristisk for sorten« (stk. 1). Artikel 4 angiver de kriterier, som emballagen for de pågældende produkter skal opfylde. Artikel 6, der er den væsentligste bestemmelse i den nye ordning, fastsætter de nærmere regler vedrørende gennemførelsesbestemmelserne, som vedkommende minister har kompetence til at udstede. Artikel 6 indeholder navnlig regler om: a) mejeriprodukternes oprindelse, form, færdiggørelse, mål og vægt, de forhold, der er karakteristiske for industrivirksomheder og transportmidler, råvarer samt de tilsætningsstoffer, der kan anvendes, nærmere regler om bearbejdning og forarbejdning, brug af maskiner, redskaber og apparater samt emballagematerialernes kvalitet og anvendelsesmåde; b) de forskellige typer, som mejeriprodukterne er inddelt i; c) de regler, der skal iagttages ved forarbejdning af de råvarer, som skal indgå i produkternes sammensætning. Det er navnlig disse regler, som i anordningen er gennemført og udviklet særdeles analytisk (anordningen af 28. 12. 1981 indeholder ikke mindre end 172 artikler!), som i betydelig grad har påvirket interesserne for de virksomheder, som virker inden for den pågældende sektor, og reglerne er baggrunden for hovedsagen.

Bestemmelserne i den anden gruppe, dvs. bestemmelserne vedrørende kontrolforanstaltningerne, findes i første række i artiklerne 10-14. Artikel 10 bestemmer, at der skal oprettes et ad hoc-organ, det allerede nævnte COZ, som har til opgave at kontrollere, at kvalitetsnormerne overholdes af fabrikanterne og af dem, der handler med mejeriprodukter; sidstnævnte skal være tilsluttet organet (artikel 12), hvis de vil arbejde på industrielt plan. Men det må ligeledes antages, at artiklerne 8 og 9 vedrører kontrolforanstaltninger, i det mindste ud fra et andet synspunkt. I henhold hertil kan der for mejeriprodukter anvendes den ordning, der allerede er gældende med hensyn til produkter inden for andre sektorer, og hvorved der ved ministeriel anordning kan gives bemyndigelse til at fastsætte mærker, kendetegn og gyldige kontroldokumenter for de ostesorter, der er fastlagt i henhold til kriterierne i den nævnte artikel 6. Det siger sig selv, at ethvert produkt, for hvilket der anvendes et mærke, må have de krævede kendetegn i forhold til dem, i henhold til hvilket det er indført (jfr artikel 9, stk. 1).

De regler, der findes i de tre grupper af bestemmelser, som jeg har omtalt, er ufravigelige. Det kan udledes af bekendtgørelsens artikel 2, hvorefter det er forbudt:

a) erhvervsmæssigt at fremstille mejeriprodukter uden at iagttage reglerne om fremstilling i artikel 6, stk. 1, eller i virksomheder, som ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i samme artikel (stk. 1, litra a));

b) at transportere de pågældende produkter uden at iagttage reglerne i artikel 6 (stk. 1, litra b));

c) at bringe dem i omsætning uden at overholde reglerne i artiklerne 3, 4, 5 og 6, litra a) og b) (stk. 6).

Som allerede nævnt er bekendtgørelsen af 2. december 1981, som gennemfører reglerne i Landbouwkwaliteitswet, hjemmelen for mere detaljerede regler. De findes i den ministerielle anordning af 28. december 1981, som ligeledes omhandler mejeriprodukters kvalitet og navnlig indeholder regler om de råvarer, der skal anvendes ved fremstilling af oste (artiklerne 3-10), indenlandske ostes mærker (artiklerne II-17), industrielt fremstillet ost (artilderne 18-83), ost fremstillet på landbrugsbedrifter (artiklerne 84-100), hvid ost, herunder den sort, der fremstilles ved tilsætning af næringsmidler og drikkevarer (artiklerne 101-116), ost i pulverform og smelteost i pulverform (artiklerne 137-152), genudførsel af produkter, der uden for Nederlandene er fremstillet på grundlag af ost (artikel 166). Der er tale om særdeles detaljerede regler, som i væsentlig grad afviger fra den tidligere ordning.

Endelig — og vi er nu på pyramidens fjerde trin — skal jeg nævne de reglementer, der er udstedt af COZ. Det første, der blev godkendt ved ministeriel anordning af 2. juni 1982, vedrører de nærmere regler om kontrol, som skal sikre, at de allerede nævnte regler overholdes. Det andet reglement blev godkendt ved anordning af 15. juni 1982: de virksomheder, der er medlem af organet (og det vil i realiteten sige alle virksomhederne inden for den pågældende sektor), pålægges i henhold hertil afgifter i forhold til virksomhedernes produktion; afgifterne skal dække kontrolomkostningerne.