Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 6. november 1997. - Südzucker Mannheim/Ochsenfurt AG mod Hauptzollamt Mannheim. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesfinanzhof - Tyskland. - Fælles markedsordning for sukker - Manglende opfyldelse af toldformaliteter ved udførsel fra Fællesskabet - Følger - Proportionalitetsprincippet. - Sag C-161/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-00281



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Bundesfinanzhof har anmodet Domstolen om at foretage en proevelse af, hvorvidt Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2670/81 af 14. september 1981 om gennemfoerelsesbestemmelser for produktion ud over kvoterne inden for sukkersektoren (herefter »den omtvistede forordning« eller »forordningen«) (1), sammenholdt med visse bestemmelser i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3183/80 af 3. december 1980 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsaettelsesattester for landbrugsvarer (2) er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

Relevante bestemmelser i faellesskabsretten

Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (herefter »grundforordningen af 1981« eller »reformen i 1981«) (3)

2 Den faelles markedsordning for sukker, der blev indfoert ved Raadets forordning nr. 1009/67/EOEF af 18. december 1967 (4), undergik en fuldstaendig omarbejdelse i 1981 ved vedtagelsen af grundforordningen af 1981.

3 Forordningen har til formaal at give de noedvendige garantier med hensyn til arbejde og levestandard over for producenter af basisproduktet, saasom sukkerfabrikanterne i Faellesskabet, og at sikre forsyningerne med sukker til alle forbrugere til rimelige priser gennem en stabilisering af sukkermarkedet (5).

4 Der foretages en regulering af markedet gennem en aarlig fastsaettelse af indikativpriser og interventionspriser for visse produkter (bl.a. hvidt sukker og raasukker), oplagring heraf og indfoerelse af faelles regler for samhandelen ved Faellesskabets ydre graense, der bygger paa et system med importafgifter og eksportrestitutioner. Produktionskvoteordningen inden for sukkersektoren, der er indfoert ved forordning nr. 1009/67, opretholdes endvidere (6).

5 For at styre foroegelsen af de oekonomiske omkostninger ved den nye ordning, skal producenterne selv fuldt ud finansiere den (7). Dette er et originalt og nyt traek ved reformen.

6 Da effektiviteten af disse foranstaltninger afhaenger af et indgaaende kendskab til bevaegelserne i samhandelen med tredjelande (8), bestemmes det i artikel 13, at der ved al indfoersel til Faellesskabet samt ved al udfoersel fra Faellesskabet kraeves fremlagt en import- henholdsvis eksportlicens, og at »udstedelsen af licensen er betinget af, at der stilles sikkerhed som garanti for opfyldelse af forpligtelsen til at indfoere eller udfoere inden for licensens gyldighedsperiode (samt at) sikkerheden fortabes helt eller delvis, saafremt import- eller eksportforretningen ikke eller kun delvis har fundet sted inden for denne frist«.

7 Der sondres mellem tre typer kvoter, der er reguleret i saerlige regler i artikel 23 til 32:

- A-kvoten, der er en basiskvote

- B-kvoten, som udgoer den maengde sukker, der fremstilles ud over basiskvoten, men inden for »maksimalkvoten«, der fremkommer ved multiplikation af A-kvoten med en koefficient

- C-kvoten (eller »produktion ud over kvoterne«), der er den maengde sukker, der er fremstillet i et bestemt produktionsaar ud over »maksimalkvoten« (A- og B-kvoten).

8 Afsaetningen af A-sukkeret er sikret med en interventionspris (artikel 5 og 9), og der ydes eksportstoette hertil (artikel 18). B-sukkeret er ikke sikret en interventionspris. Det kan imidlertid eksporteres til tredjelande med eksportstoette svarende til differencen mellem interventionsprisen og sukkerprisen paa verdensmarkedet. Stoetten udbetales i form af eksportrestitutioner (artikel 19).

9 I artikel 24 bestemmes det, at medlemsstaterne tildeler hver sukkerproducerende virksomhed, som har vaeret etableret paa deres omraade i en naermere fastsat periode, en A-kvote og en B-kvote, der saetter graenser for den maengde sukker, virksomheden kan fremstille og saelge direkte paa markedet i Faellesskabet eller verdensmarkedet, evt. med restitutioner.

10 Alle omkostninger i forbindelse med afsaetning af Faellesskabets overskud af sukker skal daekkes af producenterne af A- og B-sukker selv gennem en afgift paa produktionen og lageromkostningerne (artikel 8). Til gengaeld kan producenterne af A-sukker og B-sukker frit saelge sukkeret inden for Faellesskabet.

11 Mens det noejagtigt er fastlagt, hvorledes A- og B-kvoteordningen skal fungere, er der kun fastsat de vaesentligste principper for, hvordan C-kvoteordningen skal fungere, idet det paahviler Kommissionen at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne herfor. Der bestemmes foelgende i artikel 26:

»1. Med forbehold af stk. 2 maa C-sukker, der ikke overfoeres i henhold til artikel 27 ... ikke afsaettes paa Faellesskabets interne marked, men skal udfoeres i uforarbejdet stand inden den 1. januar efter udloebet af det paagaeldende produktionsaar.

Artikel 8, 9, 18 og 19 gaelder ikke for saadant sukker ...

2. Det kan undtagelsesvis bestemmes i det omfang, det er noedvendigt for at sikre stabile sukkerforsyninger i Faellesskabet, at artikel 18 finder anvendelse paa C-sukker. I dette tilfaelde bestemmes det samtidig, at hele den paagaeldende maengde C-sukker faktisk kan afsaettes paa det interne marked, uden at det i stk. 3 fastsatte beloeb opkraeves.

3. Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 41 (9).

De skal isaer indeholde regler om opkraevning af en afgift paa det i stk. 1 omhandlede C-sukker ... hvis det ikke inden en dato, der skal fastlaegges, godtgoeres, at C-sukkeret ... er udfoert i uforarbejdet stand inden for den kraevede frist.«

12 For at afboede de aarlige udsving i produktionen tillades det i artikel 27 producenterne at overfoere en maengde C-sukker til det foelgende produktionsaar svarende til den maengde, de hoejst maa producere inden for deres A-kvote. Der er pligt til at oplagre den overfoerte maengde i 12 maaneder, og den betragtes som en del af A-kvoten for det foelgende produktionsaar. Producenter, der goer brug af muligheden for at overfoere en maengde C-sukker, er forpligtede til at bidrage til finansieringen af oplagringsomkostningerne (artikel 27, stk. 3, andet afsnit).

Den omtvistede forordning

13 Forordningen indfoerer de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelsen af artikel 26 i grundforordningen af 1981, dvs. den fastsaetter gennemfoerelsesbestemmelserne for produktion af C-sukker.

14 Producenten af C-sukkeret skal foere bevis for, at sukkeret ikke er blevet afsat paa det indre marked, og at det er blevet eksporteret til tredjelande.

15 Beviset skal foeres over for det kompetente organ i den medlemsstat, paa hvis omraade C-sukkeret er fremstillet (artikel 2, stk. 1), og opfylde kravene i artikel 2, stk. 2, foerste afsnit.

16 Hvis der ikke foeres et saadant bevis, bestemmes det i forordningens artikel 3, stk. 1, litra a), at den paagaeldende maengde C-sukker skal anses for afsat paa det interne (dvs. indre) marked, og at der skal opkraeves et beloeb i afgift.

Forordning nr. 3183/80

17 Paa grund af den fremtraedende plads, import- og eksportlicenser indtager i den faelles ordning for markederne af landbrugsvarer (10), fastsaetter denne forordning faelles gennemfoerelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsaettelsesattester for landbrugsvarer.

18 Eksportlicensen berettiger og forpligter til ved anvendelsen af denne licens inden for dens gyldighedsperiode at udfoere den angivne nettomaengde af produktet (artikel 8). Licensen kan kun udstedes, hvis der er stillet sikkerhed (artikel 13).

19 Ansoegningen om licensen skal indgives til den kompetente nationale myndighed og for at blive taget til foelge (artikel 12) udfaerdiges i overensstemmelse med oplysningerne paa en fortrykt blanket (artikel 16).

20 Licenserne udfaerdiges i mindst to eksemplarer, hvoraf det foerste, der benaevnes »eksemplar til indehaveren« og har nr. 1, udleveres til ansoegeren, og det andet opbevares af den udstedende myndighed (artikel 19).

21 Eksemplar nr. 1 af eksportlicensen fremlaegges for den, der foretager toldbehandlingen ved udfoersel til lande uden for Faellesskabet [artikel 22, stk. 1, litra b)]. Efter afskrivning og paategning tilbageleverer toldmyndigheden licenseksemplar nr. 1 til den paagaeldende (artikel 22, stk. 3).

22 Frigivelse af sikkerhedsstillelsen er betinget af fremlaeggelse af bevis for, at »den i artikel 22, stk. 1, litra b), omhandlede toldbehandling af det paagaeldende produkt har fundet sted« [artikel 30, stk. 1, litra b)], og at produktet har forladt Faellesskabets geografiske omraade inden 60 dage regnet fra dagen for udfoerselstoldformaliteternes slutning, undtagen i tilfaelde af force majeure (foerste led).

23 Disse beviser foeres ved fremlaeggelse af licensens eksemplar nr. 1 paategnet i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 22 [artikel 31, stk. 1, litra a)].

24 Endvidere kraeves der i henhold til artikel 31, stk. 2, litra b), fremlaeggelse af et supplerende bevis, der skal foeres ved hjaelp af »det eller de kontroleksemplarer, der er omhandlet i artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 223/77« (11) nemlig kontroleksemplar T nr. 5 (herefter »eksemplar T5«).

25 I denne artikel 10 bestemmes foelgende: »Afhaenger anvendelsen af en faellesskabsforanstaltning vedroerende varers indfoersel eller udfoersel ... af, at det dokumenteres, at de paagaeldende varer har opfyldt den foreskrevne anvendelse og/eller bestemmelse, skal denne dokumentation ske ved fremlaeggelse af kontroleksemplar T nr. 5.«

26 Endvidere bestemmes der i artikel 13 i forordning nr. 223/77 foelgende: »Forsendes varer, der er undergivet kontrol med anvendelse og/eller bestemmelse, ikke som faellesskabsforsendelse, udstedes der for dem ud over det dokument, der kraeves til den benyttede procedure [eksemplar nr. 1 med afskrivnings- og paategningsanmaerkninger], yderligere kontroleksemplar T nr. 5. For dettes udstedelse og anvendelse gaelder artikel 12.«

27 I henhold til artikel 12 har afgangstoldstedet (toldstedet i det land, hvor C-sukkeret er produceret) kompetence til at udstede eksemplar T5. Det kontrollerer, at der er overensstemmelse mellem varerne og angivelserne paa eksemplar nr. 1 (af eksportlicensen, der er udstedt til producenten af disse varer). Endvidere kan der foretages kontrol af varen.

28 Naar kontrollen af varen bekraefter rigtigheden af angivelserne paa eksemplar nr. 1, accepterer toldvaesenet udfoerselsangivelsen. Det foretager afskrivning og paategning (artikel 11 i forordning nr. 223/77) og attesterer derved rigtigheden af producentens udfoerselsangivelse og udfaerdiger kontroleksemplar T5. Den dag, denne kontrol foretages, anses for udfoerselsdagen.

29 Originalen af kontroleksemplar T5, der foelger varerne, returneres til indehaveren af eksportlicensen, efter at ankomsttoldstedet har afsluttet toldformaliteterne, men afgangstoldstedet beholder en kopi af dokumentet.

30 Saafremt kontroleksemplar T5 ikke har kunnet fremlaegges inden tre maaneder regnet fra udstedelsen som foelge af omstaendigheder, som ikke kan tilregnes den paagaeldende, kan denne endelig til den kompetente myndighed indgive en begrundet anmodning om bevismaessig ligestilling vedlagt bevisdokumenter (artikel 31, stk. 4). Anerkendelse af ligestilling af dokumenter med T5-eksemplaret forudsaetter saaledes, at de ovenfor beskrevne toldformaliteter forinden er blevet afsluttet.

Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2630/81 af 10. september 1981 om saerlige gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen med import- og eksportlicenser for sukker (12)

31 Forordningen var foranlediget af den reform af den faelles landbrugspolitik paa sukkeromraadet, der blev foretaget ved grundforordningen af 1981 (13), og fastsaetter de saerlige gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen med import- og eksportlicenser, der blev indfoert ved artikel 13 i grundforordningen af 1981.

32 For C-sukker udstedes der en licens, som kun er gyldig for udfoersel fra den medlemsstats omraade, hvor produktet er fremstillet (artikel 3, stk. 1, andet afsnit) paa betingelse af, at den paagaeldende fabrikant »over for vedkommende organ har foert bevis for, at den maengde, for hvilken der er ansoegt om licens, eller en tilsvarende maengde faktisk er produceret ud over den paagaeldende virksomheds A- og B-kvoter, for sukkers vedkommende i givet fald under hensyntagen til de maengder, der maatte vaere overfoert til det paagaeldende produktionsaar« (artikel 4).

33 Blanketterne til brug for ansoegninger eller til eksportlicenser for C-sukker indeholder de almindelige angivelser naevnt i artikel 16 i forordning nr. 3183/80 og de yderligere angivelser i artikel 3 i forordning nr. 2630/81.

Sagens faktiske omstaendigheder og retsforhandlingerne

34 Bundesfinanzhof har anmodet Domstolen om en afgoerelse i forbindelse med sagen Suedzucker Mannheim/Ochsenfurt AG (herefter »sagsoegeren«) i Mannheim mod Hauptzollamt Mannheim.

35 Sagsoegeren solgte C-sukker, virksomheden havde fremstillet i produktionsaaret 1986/87, til selskabet A. Toepfer, Hamburg, ogsaa i Tyskland.

36 Sukkeret blev eksporteret til Schweiz, uden at der blev foretaget klarering ved udfoersel. Sagsoegeren var derfor ikke i stand til at fremlaegge eksemplar nr. 1 eller eksemplar T5 med de kraevede afskrivnings- og paategningsanmaerkninger.

37 Sagsoegerens efterfoelgende anmodninger om udstedelse af eksemplar T5 og afskrivning paa eksportlicensen blev afslaaet.

38 Ved afgoerelse af 9. juni 1992 foretog Hauptzollamt Mannheim, der var af den opfattelse, at der ikke var foert behoerigt bevis for eksporten, efteropkraevning hos sagsoegeren af afgifter i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, litra a), i den omtvistede forordning.

39 Da sagsoegeren var af den opfattelse, at de dokumenter, virksomheden havde fremlagt, kunne ligestilles med de dokumenter, der kraevedes i henhold til i den omtvistede forordning (14), anlagde den sag til proevelse af denne afgoerelse ved Finanzgericht Mannheim. Finanzgericht frifandt sagsoegte, fordi der ikke var blevet foert bevis for eksporten af C-sukkeret ved fremlaeggelse af de i artikel 2, stk. 2, litra a), i den omtvistede forordning naevnte dokumenter og oplysninger.

40 Sagen er herefter blevet indbragt for Bundesfinanzhof ved revisionsanke af Finanzgericht Mannheim's afgoerelse.

Det praejudicielle spoergsmaal

41 Bundesfinanzhof er af den opfattelse, at sagens afgoerelse afhaenger af gyldigheden af artikel 2 og 3 i den omtvistede forordning og har derfor forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»Er Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2670/81 af 14. september 1981 om gennemfoerelsesbestemmelser for produktion ud over kvoterne inden for sukkersektoren, sammenholdt med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3183/80 af 3. december 1980 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsaettelsesattester for landbrugsvarer, gyldig, foerst og fremmest henset til det faellesskabsretlige proportionalitetsprincip, for saa vidt det foelger af forordningen, at sukker skal anses for afsat paa det indre marked - hvilket er grundlag for opkraevning af sukkerproduktionsafgiften - naar det rent faktisk er blevet udfoert, men uden opfyldelse af udfoerselstoldformaliteterne, og beviset foelgelig ikke kan tilvejebringes ved eksemplar nr. 1 af eksportlicensen forsynet med toldmyndighedernes afskrivnings- og paategningsanmaerkninger?«

42 Ifoelge den forelaeggende ret er artikel 2, stk. 2, litra b), i den omtvistede forordning, der indeholder en pligt for producenten til at foere bevis for udfoerslen af C-sukkeret ved at fremlaegge eksportlicensen med de noedvendige paategnings- og afskrivningsanmaerkninger og eksemplar T5, ikke ulovlig, eftersom denne forpligtelse saerligt er fastsat i artikel 26, stk. 3, i grundforordningen af 1981 (15).

43 Den forelaeggende ret rejser imidlertid det spoergsmaal, om retsfoelgen af, at dette bevis ikke fremlaegges, som bestaar i, at C-sukkeret anses for at vaere afsat paa det indre marked, er i strid med proportionalitetsprincippet, som Domstolen har fastslaaet i dom af 24. september 1985, Man (Sugar) (16) (herefter »Man-dommen«) og af 27.11.1986, Maas (herefter »Maas-dommen«) (17).

44 I disse domme har Domstolen fastslaaet, at naar der i en faellesskabsordning sondres mellem en hovedforpligtelse og en accessorisk forpligtelse, kan man ikke uden at tilsidesaette proportionalitetsprincippet sanktionere manglende opfyldelse af den accessoriske forpligtelse lige saa strengt som manglende opfyldelse af hovedforpligtelsen.

45 Domstolen har defineret hovedforpligtelsen som én, hvis overholdelse er af fundamental betydning for den paagaeldende ordnings rette funktion eller noedvendig for at opfylde formaalet med de paagaeldende bestemmelser, og accessoriske forpligtelser som forpligtelser, der i det vaesentlige er af administrativ karakter.

46 Domstolen har paa grundlag af denne sondring og dens foelge - reglen om, at manglende overholdelse af en accessorisk forpligtelse ikke uden at kraenke proportionalitetsprincippet kan sanktioneres med samme strenghed som manglende overholdelse af en hovedforpligtelse - anerkendt, at tilsidesaettelsen af en hovedforpligtelse kan sanktioneres med fuldstaendig fortabelse af sikkerhedsstillelsen, uden at der derved foreligger en kraenkelse af proportionalitetsprincippet.

47 Under henvisning til denne retspraksis har den forelaeggende ret anfoert, at hovedforpligtelsen, der bestaar i at eksportere, er opfyldt i den foreliggende sag, og at det forekommer den tvivlsomt, om denne forpligtelse ogsaa omfatter bevisfoerelsen for gennemfoerelse af toldformaliteterne og fremlaeggelse af licensen (18).

48 Efter min opfattelse er den sondring, der er opstilles i Man- og Maas-dommene, der er naevnt ovenfor, mellem hovedforpligtelser og accessoriske forpligtelser ikke til nogen hjaelp ved undersoegelsen af, om artikel 2, stk. 2, i den omtvistede forordning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

49 Hovedforpligtelsen for en producent af C-sukker bestaar netop i henhold til artikel 26, stk. 1, foerste afsnit, i grundforordningen af 1981 i ikke at afsaette C-sukker paa den indre marked, men at udfoere det til tredjelande. Til gengaeld er producenten i henhold til artikel 26, stk. 1, andet afsnit, fritaget for afgift og de omkostninger, der er forbundet med ordningen efter reformen i 1981. Den omtvistede forordning er imidlertid kun en noejagtig anvendelse af denne bestemmelse, idet den bestemmer, at der opkraeves et vist beloeb, hvis der ikke er foert bevis for opfyldelse af hovedforpligtelsen. Endvidere er princippet om, at en rettighed kun gyldigt kan indroemmes, hvis der er foert bevis for, at betingelserne for at opnaa denne rettighed er opfyldt, almindeligt anerkendt af samtlige medlemsstater. Det maa heraf udledes, at denne forpligtelse noedvendigvis omfatter en forpligtelse til at foere bevis for opfyldelse af hovedforpligtelsen. Med andre ord udleder jeg heraf, at eftersom der ikke i den omtvistede forordning sondres mellem en hovedforpligtelse og en accessorisk forpligtelse, er Man- og Maas-dommen uden relevans.

50 For at kunne give den forelaeggende ret en relevant besvarelse mener jeg, at rettens spoergsmaal maa forstaas saaledes, at det vedroerer spoergsmaalet, om en forpligtelse til alene ved hjaelp af de midler, der er opregnet i artikel 2, stk. 2, i den omtvistede forordning, at foere bevis for, at C-sukkeret ikke er blevet afsat paa det indre marked, og at det er blevet eksporteret til tredjelande, er gyldig set paa baggrund af proportionalitetsprincippet. Med andre ord anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at undersoege, om reglen om, at dette bevis kun kan foeres ved fremlaeggelse af bevis for toldbehandling af eksemplar nr. 1 af eksportlicensen og eksemplar T5, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

Besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal

51 Det foelger af Domstolens faste praksis, at proportionalitetsprincippet indebaerer, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke maa gaa ud over, hvad der er noedvendigt og rimeligt for virkeliggoerelsen af det lovligt tilsigtede formaal med de paagaeldende bestemmelser, hvorved det forudsaettes, at saafremt det er muligt at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa herved ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til formaalene (19).

52 Formaalet med den omtvistede forordning er at traeffe bestemmelse om noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af artikel 26 i grundforordningen af 1981.

53 Da der er overskud paa sukkermarkedet i Faellesskabet, skal der fortsat sikres de fornoedne garantier med hensyn til beskaeftigelse og levestandard for producenterne af basisproduktet og sukkerfabrikanterne i Faellesskabet, der skal sikres stabile forsyninger til alle forbrugerne i Faellesskabet til rimelige priser, og der skal traeffes foranstaltninger til at regulere sukkermarkedet og styre foroegelsen af de finansielle omkostninger ved den faelles markedsordning for sukkermarkedet. Dette er grunden til, at den ordning, der er indfoert ved forordningen, hviler paa princippet om, at kun de, som finansierer ordningen, kan drage nytte af den.

54 Da det kun er producenterne af A- og B-sukker, der finansierer den, er det kun dem, der har lov til at afsaette deres produktion paa det indre marked med prisgaranti eller eksportstoette.

55 Ved at indsaette artikel 26 i grundforordningen af 1981 gav Raadet udtryk for, at formaalene med reformen af 1981 var opfyldt, naar producenten af C-sukker foerte bevis for, at sukkeret ud over kvoterne ikke var blevet afsat paa det indre marked, og at det var blevet eksporteret til tredjelande.

56 I henhold til denne bestemmelse er foelgende principper strengt noedvendige for den rette funktion af C-kvoten:

- C-sukkeret kan som udgangspunkt ikke afsaettes paa det indre marked

- sukkeret skal endvidere eksporteres til tredjelande i uforarbejdet stand inden den 1. januar efter udloebet af det paagaeldende produktionsaar

- sukkeret, der eksporteres under C-kvoten, skal hidroere fra produktionen ud over kvoterne og hverken fra A- eller B-kvoten

- producenterne af C-sukkeret fritages fra finansiering af ordningen for A- og B-kvoten

- disse producenter faar til gengaeld hverken prisgaranti eller eksportstoette

- medmindre producenten af C-sukker foerer bevis for, at disse krav er opfyldt, er han forpligtet til at betale et vist beloeb.

57 Efter opregning af formaalene med denne bestemmelse skal det undersoeges, om Kommissionen er gaaet ud over, hvad der er noedvendigt og rimeligt for virkeliggoerelsen af dem.

58 Domstolen er af den opfattelse, at »Kommissionen og forvaltningskomitéen, naar der er tale om en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation, har et vidt skoen. Ved kontrollen med, hvorvidt denne befoejelse udoeves retmaessigt, skal retsinstansen begraense sig til at undersoege, om afgoerelsen er aabenbart urigtig eller behaeftet med magtfordrejning, eller om myndigheden aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen« (20).

59 Domstolen proever, om der foreligger en aabenbar fejl i vurderingen af situationen paa det paagaeldende marked, om Kommissionen har valgt en foranstaltning, der ikke er aabenbart uegnet til de tilsigtede formaal, om Kommissionen, saafremt det er muligt at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, har valgt den mindst bebyrdende foranstaltning, og endelig, om byrderne herved er uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (21).

60 Der er ikke fremfoert argumenter til stoette for det foerste af disse punkter.

61 Det maa derfor konstateres, at det ikke er godtgjort, at Kommissionen har begaaet en aabenbar fejl i sin vurdering af markedet.

62 Det skal nu undersoeges, om foranstaltningen, som det goeres gaeldende af sagsoegeren, er aabenbart uegnet til det tilsigtede formaal, og om det ville have vaeret mere hensigtsmaessigt at tillade andre bevismidler end de i den omtvistede forordning fastsatte.

63 Den omtvistede forordnings funktion er netop at praecisere betingelserne for foerelse af bevis for, at C-sukkeret ikke er blevet afsat paa det indre marked, men er blevet eksporteret til tredjeland.

64 Der bestemmes foelgende i forordningens artikel 1, stk. 1 (22):

»1. Det i artikel 26, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1785/81 omhandlede C-sukker ... skal udfoeres fra den medlemsstat, paa hvis omraade det er fremstillet.

Fabrikanter af C-sukker ... skal foere bevis for, at dette er udfoert:

- som hvidt sukker eller ikke-denatureret raasukker ...

- uden restitution eller afgift

- fra den medlemsstat, paa hvis omraade det er fremstillet.

Dersom der ikke den 1. januar efter udgangen af det produktionsaar, i hvilket C-sukkeret ... er fremstillet, foeres bevis for, at det er udfoert fra Faellesskabet, anses den paagaeldende maengde som afsat paa det interne marked.«

65 Det fremgaar af forordningens artikel 1, stk. 1, at sukkerfabrikanten skal bevise tre ting. Han skal for det foerste bevise, at det eksporterede C-sukker er hvidt sukker eller ikke-denatureret raasukker, for det andet, at det er blevet eksporteret uden restitution eller afgift.

66 For saa vidt som der kun ydes restitution og opkraeves afgift af A- og B-sukker, maa det af bestemmelsen udledes, at den paalaegger producenten af C-sukker at bevise, at maengden af sukker, der er eksporteret fra Faellesskabet under C-kvoten, faktisk er blevet produceret ud over kvoterne og ikke er sukker fremstillet under A- og B-kvoterne. Med andre ord skal det bevises, at funktionen af ordningen for produktion ud over kvoterne ikke har grebet forstyrrende ind i funktionen af ordningen for produktion under A- og B-kvoterne.

67 For det tredje skal fabrikanten bevise, at C-sukkeret er blevet eksporteret fra den medlemsstat, paa hvis omraade det er fremstillet.

68 Disse tre beviser skal foeres over for vedkommende organ i den medlemsstat, paa hvis omraade C-sukkeret er fremstillet (den omtvistede forordnings artikel 2, stk. 1) inden den 1. januar efter udgangen af det produktionsaar, i hvilket C-sukkeret er fremstillet.

69 Af gennemgangen af artikel 1 foelger det saaledes, at Kommissionen til punkt og prikke har fulgt formaalene med artikel 26 i grundforordningen af 1981, og at den producent af C-sukker, der noejes med at foere bevis for eksport af en vis maengde C-sukker fra Faellesskabet, ikke opfylder kravene i bestemmelsen.

70 Artikel 2, stk. 2, i den omtvistede forordning, sammenholdt med artikel 3 og 4 i forordning nr. 2630/81 og artikel 22, 30 og 31 i forordning nr. 3183/80, indeholder imidlertid en harmonisering af, hvordan beviset i artikel 1 i den omtvistede forordning skal foeres.

71 Bestemmelsen har foelgende ordlyd:

»2. Beviset (i stk. 1) foeres ved fremlaeggelse af

a) en eksportlicens, udstedt i overensstemmelse med artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 2630/81 til den paagaeldende fabrikant af vedkommende organ i den i stk. 1 naevnte medlemsstat

b) de i artikel 30 i forordning (EOEF) nr. 3183/80 omhandlede dokumenter, der er noedvendige for at faa sikkerheden frigivet

c) en erklaering fra fabrikanten, hvori han attesterer, at C-sukkeret ... er fremstillet af ham«.

72 Eksportlicensen, der udstedes af den kompetente myndighed i medfoer af artikel 3 i forordning nr. 2630/81, fremtraeder konkret som en blanket, der bestaar af en raekke ark med et eksemplar nr. 1, et eksemplar nr. 2 og ansoegningen om eksport af sukker produceret ud over kvoterne samt eventuelle yderligere eksemplarer af licensen, hvorpaa der er anfoert en raekke angivelser baade vedroerende licensindehaveren og den vare, for hvilken der ansoeges om licens, i den naevnte raekkefoelge.

73 Denne blanket undergaar derefter en tilsvarende behandling som den, der er fastsat i forordning nr. 3183/80. Den er beskrevet mere indgaaende ovenfor.

74 Med hensyn til de vaesentligste regler i forordning nr. 3183/80 bemaerkes det, at eksemplar nr. 1 af eksportlicensen indgives til toldmyndighederne paa afgangstoldstedet. Eksemplar nr. 2 forbliver hos den myndighed, der har kompetence til at udstede eksportlicensen. Afgangstoldstedet foretager en kontrol af, at der er overensstemmelse mellem angivelserne paa eksemplar nr. 1, som licensindehaveren faar tilbage, og varen. Paategnings- og afskrivningsanmaerkningerne attesterer, at der er overensstemmelse, og derefter udstedes eksemplar T5 af den kompetente toldmyndighed. Saa snart varen er naaet frem, fremsender C-sukkerproducenten alle disse dokumenter med de kraevede paategninger og kontrolanmaerkninger (dvs. »afskrivningsanmaerkninger«) til den kompetente myndighed.

75 Paa baggrund af disse oplysninger kan denne myndighed kontrollere, om kravene i artikel 26 i grundforordningen af 1981 er opfyldt, og kan traeffe de noedvendige foranstaltninger (23).

76 Det maa derfor konkluderes, at de dokumenter, der kraeves i medfoer af artikel 2 i den omtvistede forordning, ikke alene er noedvendige, men ogsaa fuldt ud hensigtsmaessige i forhold til formaalet med reformen i 1981.

77 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at andre bevismidler end dem, der saerligt er naevnt i artikel 2, og navnlig bevismidler udstedt af myndighederne i tredjelande, ville vaere lige saa egnede og mindre bebyrdende.

78 Det vil jeg anse for yderst tvivlsomt, for efter min opfattelse giver toldbehandlingen af eksemplar nr. 1 og eksemplar T5 en rationel forvaltning af den faelles landbrugspolitik paa sukkeromraadet med faerrest mulige omkostninger for Faellesskabet. Endvidere giver den C-sukkerproducenterne mulighed for klart at forstaa de forpligtelser, der paahviler dem, og for at blive behandlet ens.

79 Ved hjaelp af kontrollen af varen allerede, inden den forlader Faellesskabets omraade, bliver samtlige angivelser paa et enkelt dokument saaledes bekraeftet af de kompetente myndigheder, hvilket fremmer ligebehandlingen af producenterne. Den harmoniserede bevisfoerelse er saaledes paalidelig, klar for brugeren og let at administrere for Kommissionen. Det bemaerkes, at i henhold til artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (24) optages de udgifter, medlemsstaterne har afholdt til foranstaltninger, der skal finansieres af EUGFL, foerst paa Faellesskabets budget efter Kommissionens regnskabsafslutning.

80 De beviser, sagsoegeren har fremlagt, har imidlertid ikke disse fordele. De attesterer ikke noedvendigvis, at der er foretaget den samme kontrol, eftersom toldmyndighederne i de tredjelande, der har udstedt dem, ikke behoever at vaere ledet af det samme formaal som formaalet med reformen i 1981. Der kan derfor ikke indroemmes medlemsstaterne en befoejelse til at skoenne over de beviser, der skal fremlaegges til godtgoerelse af, at ordningen for produktion af sukker ud over kvoterne er blevet fulgt korrekt, uden at skade reformen. Hvis man indroemmede dem en saadan befoejelse, ville det indebaere flere vanskeligheder for Kommissionen ved behandlingen af sagerne, og paa laengere sigt ville der ikke alene vaere en risiko for, at ordningen blev lammet, men det ville heller ikke kunne undgaas, at der ville opstaa den endnu stoerre fare for, at producenterne ville faa forskellig behandling afhaengig af, i hvilket land de var etablerede.

81 Endvidere maa det fremhaeves, at sagsoegeren i den foreliggende sag ikke har opfyldt nogen af forpligtelserne i den omtvistede forordning, eftersom der hverken er fremlagt en eksportlicens med de kraevede paategnings- og afskrivningsanmaerkninger eller eksemplar T5, og sagsoegerens advokat har oplyst, at der ikke er tale om, at sagsoegeren vil rejse tvivl om samtlige regler om ekportlicenser paa landbrugsomraadet eller om den faelles markedsordning for sukker, eller om, at disse licenser ikke skal anvendes i fremtiden, men om, at sagsoegeren skal kunne faa oprejsning ved den nationale retsinstans i en dom afsagt helt exceptionelt paa grundlag af ret og rimelighed (25).

82 Den af sagsoegeren foreslaaede loesning kan derfor ikke anses for at udgoere et mere egnet og mindre bebyrdende middel end toldbehandlingen af eksportlicensens eksemplar nr. 1.

Forslag til afgoerelse

83 Af ovennaevnte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det af Bundesfinanzhof forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:

»Gennemgangen af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2670/81 af 14. september 1981 om gennemfoerelsesbestemmelser for produktion ud over kvoterne inden for sukkersektoren, sammenholdt med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3183/80 af 3. december 1980 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsaettelsesattester for landbrugsvarer - for saa vidt som forordningen foreskriver, at en producent af sukker ud over kvoterne kun kan foere bevis for, at C-sukkeret ikke er blevet afsat paa det indre marked, og at det er blevet udfoert til tredjelande, ved fremlaeggelse af de i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2670/81 omhandlede dokumenter - har intet frembragt, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed.«

(1) - EFT L 262, s. 14.

(2) - EFT L 338, s. 1.

(3) - EFT L 177, s. 4.

(4) - EFT 1967, s. 281.

(5) - Tredje, fjerde og ottende betragtning.

(6) - Tredje, femte, syvende, ottende og ellevte betragtning.

(7) - Ellevte betragtning.

(8) - Niende betragtning.

(9) - Den saakaldte »forvaltningskomitéprocedure«.

(10) - Femte og tolvte betragtning.

(11) - Kommissionens forordning af 22.12.1976 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende faellesskabsforsendelse og regler om forenkling af denne (EFT L 38, s. 20).

(12) - EFT L 258, s. 16.

(13) - Foerste betragtning.

(14) - Der var tale om speditionsdokumenter og udfoerselsangivelser, kopier af jernbanefragtbreve og toldkvitteringer udstedt af de schweiziske toldmyndigheder.

(15) - Jf. forelaeggelseskendelsen under II, femte afsnit.

(16) - Sag 181/84, Sml. s. 2889, praemis 20.

(17) - Sag 21/85, Sml. s. 3537, praemis 15.

(18) - Jf. forelaeggelseskendelsen under II, sjette afsnit.

(19) - Jf. f.eks. dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 4559, praemis 49 og 50.

(20) - Jf. f.eks. dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 31.

(21) - Samme sted, praemis 30.

(22) - Min fremhaevelse.

(23) - Den kan traeffe bestemmelse om sanktioner i tilfaelde af, at reglerne ikke er overholdt, eller foregribe en krisesituation paa det indre marked ved at foreslaa, at der traeffes nye foranstaltninger (saasom eksportafgifter i tilfaelde af sukkerknaphed).

(24) - EFT 1970 I, s. 196.

(25) - Offentligt retsmoede af 25.9.1997.