FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JÁN MAZÁK

fremsat den 28. juni 2007 1( )

Sag C-440/05

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – artikel 47 EU – rammeafgørelse 2005/667/RIA – transport – forurening fra skibe – miljøbeskyttelse – strafferetlige sanktioner – fællesskabets kompetence – hjemmel – artikel 80, stk. 2, EF«

I – Indledning

1. Kommissionen har med sit søgsmål i henhold til artikel 35, stk. 6, EU nedlagt påstand om annullation af Rådets rammeafgørelse 2005/667/RIA af 12. juli 2005 om skærpelse af de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening fra skibe (herefter »rammeafgørelsen«) ( ), idet bestemmelserne i afgørelsen om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning på det strafferetlige område efter Kommissionens opfattelse i strid med artikel 47 EU er vedtaget på grundlag af afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union og ikke, som det burde være sket, på grundlag af EF-traktaten.

2. Denne sag vedrører således kompetencefordelingen mellem Den Europæiske Unions første og tredje søjle samt mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på det strafferetlige område – et område, der generelt opfattes som hørende under statens autoritet og suverænitet – hvorfor der er tale om en sag af egentlig forfatningsretlig betydning.

3. Sagen udgør en opfølgning på dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet ( ), hvorved Domstolen annullerede Rådets rammeafgørelse 2003/80/RIA af 27. januar 2003 om strafferetlig beskyttelse af miljøet ( ), fordi de i sagen omtvistede bestemmelser, som pålagde medlemsstaterne at fastsætte strafferetlige sanktioner for en række overtrædelser til skade for miljøet, burde have været vedtaget af Fællesskabet med hjemmel i artikel 175 EF.

4. Dommen i ovennævnte sag besvarer imidlertid ikke en række vanskelige spørgsmål vedrørende de omstændigheder, hvorunder Fællesskabet har kompetence til at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at indføre strafferetlige sanktioner, og i hvilken udstrækning denne kompetence nærmere bestemt kan udøves.

5. Med hensyn til disse spørgsmål har Kommissionen og Europa-Parlamentet på den ene side og Rådet og de 20 intervenerende medlemsstater på den anden side givet udtryk for helt forskellige opfattelser vedrørende konsekvenserne af dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet.

6. Kommissionen og Europa-Parlamentet, som også har redegjort for deres opfattelse af følgerne af denne dom i henholdsvis en meddelelse ( ) og en beslutning ( ), anlægger en bred fortolkning, hvorefter Domstolens ræsonnement også gælder på andre områder end miljøbeskyttelsesområdet, og hvorefter fællesskabslovgiver i princippet har mulighed for inden for rammerne af første søjle at træffe sådanne foranstaltninger, der vedrører medlemsstaternes strafferet, som er nødvendige for at sikre fællesskabsbestemmelsernes fulde effektivitet. Jeg skal tilføje, at Kommissionen i overensstemmelse med denne fortolkning allerede har fremsat forslag til vedtagelse af en række direktiver, som skal forpligte medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner i deres nationale love ( ).

7. I modsætning hertil mener samtlige de medlemsstater, der har indgivet indlæg i sagen, at Domstolens bemærkninger i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet skal fortolkes indskrænkende, således at de alene vedrører miljøpolitikken, og således at det under alle omstændigheder ikke henhører under Fællesskabets kompetence at angive de straftyper og strafniveauer, som medlemsstaterne skal fastsætte.

8. Det er på baggrund af denne uenighed, at Domstolen i denne sag skal afklare betydningen af dens dom i sagen Kommissionen mod Rådet for så vidt angår den korrekte afgrænsning af Fællesskabets kompetence på det strafferetlige område.

II – Retsforskrifter og sagens faktiske omstændigheder

9. Rammeafgørelsen blev vedtaget den 12. juli 2005 på grundlag af afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union og særligt artikel 31, stk. 1, litra e), EU og artikel 34, stk. 2, litra b), EU.

10. Under henvisning til olietankskibet Prestiges forlis anføres det i betragtningerne til rammeafgørelsen, at bekæmpelse af forsætlig eller groft uagtsom forurening fra skibe udgør et af EU’s prioriterede områder, og at det med henblik herpå er vigtigt, at medlemsstaternes lovgivning tilnærmes (anden og tredje betragtning).

11. Som det fremgår af fjerde betragtning, skal denne tilnærmelse ske ved hjælp af en praksis med to retsakter bestående af dels rammeafgørelsen, dels Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/35/EF af 7. september 2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner for overtrædelser (herefter »direktivet«) ( ), idet rammeafgørelsen tager sigte på at supplere direktivet med detaljerede regler på det strafferetlige område.

12. Rammeafgørelsen pålægger således medlemsstaterne at fastsætte strafferetlige sanktioner for udtømning af forurenende stoffer fra skibe, idet en sådan udtømning i henhold til rammeafgørelsen, sammenholdt med direktivet, skal betragtes som en strafbar handling.

13. I rammeafgørelsens artikel 1 henvises der for så vidt angår de gældende definitioner til direktivets artikel 2.

14. Ifølge rammeafgørelsens artikel 2 skal hver medlemsstat træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at overtrædelser som omhandlet i direktivets artikel 4 og 5 ( ) betragtes som en strafbar handling.

15. Ifølge artikel 3 skal medvirken eller tilskyndelse til en sådan handling også være strafbar.

16. Rammeafgørelsens artikel 4 bestemmer, at hver medlemsstat skal sikre, at de i artikel 2 og 3 omhandlede handlinger kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning, og fastsætter desuden nærmere bestemmelser om straftyper og strafniveau. I denne forbindelse fastsættes der for forskellige overtrædelser maksimumstrafferammer ved idømmelse af frihedsstraf.

17. Artikel 5 pålægger medlemsstaterne at træffe foranstaltninger for at sikre, at juridiske personer kan kendes ansvarlige for de i rammeafgørelsen omhandlede strafbare handlinger under de anførte omstændigheder.

18. Artikel 6 bestemmer, at juridiske personer kan pålægges sanktioner, og præciserer arten og den maksimale størrelse af sanktionerne.

19. Spørgsmålet om strafmyndighed er omhandlet i rammeafgørelsens artikel 7.

20. Artikel 8 og 9 omhandler henholdsvis medlemsstaternes pligt til at underrette Kommissionen og andre medlemsstater om strafbare handlinger og udpegning af kontaktpunkter.

21. Endelig vedrører artikel 10-12 det territoriale anvendelsesområde, afgørelsens gennemførelse og dens ikrafttræden.

22. Direktivet, hvori der i betragtningerne henvises til Fællesskabets politik for sikkerhed til søs og beskyttelsen af miljøet, er derimod udstedt på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF, som hører under afsnit V vedrørende transport. Artikel 80, stk. 2, EF er affattet således:

»Rådet kan med kvalificeret flertal træffe beslutning om, hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes for sø- og luftfart.«

23. Kommissionen kritiserede i forbindelse med udstedelsen af både direktivet og rammeafgørelsen den hjemmel, som Rådet havde valgt for at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at fastsætte strafferetlige sanktioner for udtømning af forurenende stoffer fra skibe, og anførte herved, at artikel 80, stk. 2, EF også i denne forbindelse var den korrekte hjemmel.

24. I modsætning hertil hedder det i femte betragtning til rammeafgørelsen, at det korrekte instrument til at forpligte medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner er rammeafgørelsen, der er baseret på artikel 34 EU.

III – Retsforhandlingerne for Domstolen

25. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 25. april 2006 har Den Portugisiske Republik, Kongeriget Belgien, Republikken Finland, Den Franske Republik, Den Slovakiske Republik, Republikken Malta, Republikken Ungarn, Kongeriget Danmark, Kongeriget Sverige, Irland, Den Tjekkiske Republik, Den Hellenske Republik, Republikken Estland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Republikken Letland, Republikken Litauen, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig og Republikken Polen på den ene side og Parlamentet på den anden fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for henholdsvis Rådets og Kommissionens påstande. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 28. september 2006 fik Republikken Slovenien tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.

26. I modsætning til flere af de intervenerende medlemsstater har hverken Kommissionen eller Rådet – som er de eneste parter i sagen – anmodet om mundtlig forhandling. Domstolen fandt sagen tilstrækkeligt oplyst ved de mange skriftlige indlæg, der er indgivet, og besluttede derfor i overensstemmelse med procesreglementets artikel 44a at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling.

IV – Parternes væsentligste argumenter

27. Kommissionen har anfægtet gyldigheden af rammeafgørelsen under henvisning til, at de strafferetlige foranstaltninger, som er omhandlet i artikel 1-10, kunne have været vedtaget på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF vedrørende den fælles transportpolitik. Efter Kommissionen opfattelse er hele rammeafgørelsen følgelig i strid med artikel 47 EU, eftersom den ikke kan opdeles.

28. Efter Kommissionens opfattelse følger dette af de principper, som Domstolen har fastlagt i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, og som rækker ud over det i den pågældende sag omhandlede miljøbeskyttelsesområde og gælder for andre fællesskabspolitikker som f.eks. den fælles transportpolitik, som er omhandlet i nærværende sag. Miljøbeskyttelsens betydning i Fællesskabet og de særlige forhold, som kendetegner den, som f.eks. dens »tværgående« karakter, havde i virkeligheden ikke afgørende betydning for den principielle afgørelse i sagen Kommissionen mod Rådet. Anvendelse af sådanne kriterier ville faktisk føre til en paradoksal situation, idet det inden for andre vigtige områder af fællesskabsretten på forhånd ville være udelukket at håndhæve reglerne effektivt ved hjælp af strafferetlige sanktioner indført med hjemmel i EF-traktaten.

29. Kommissionen har anført, at selv om strafferetten som sådan principielt ikke henhører under Fællesskabets kompetence, og Fællesskabet på det strafferetlige område kun kan handle på grundlag af implicitte beføjelser i forbindelse med et helt konkret retsgrundlag, kan fællesskabslovgiver træffe strafferetlige foranstaltninger, for så vidt som dette er nødvendigt for at sikre, at fællesskabsreglerne kan fungere effektivt. Fællesskabets implicitte beføjelser beror således på nødvendigheden af at sikre overholdelsen af en fællesskabsbestemmelse eller en fællesskabspolitik, men er ikke begrænset til strafferetlige foranstaltninger inden for et bestemt retligt område eller af en bestemt karakter. Fællesskabet har derfor også kompetence til at fastsætte straftyper og strafniveauer, for så vidt som det er godtgjort, at dette er nødvendigt for at sikre en fællesskabspolitiks fulde effektivitet. Rammeafgørelsen harmoniserer under alle omstændigheder ikke de relevante strafferetlige sanktioners type og omfang, men overlader medlemsstaterne et vist skøn med hensyn hertil.

30. Efter Kommissionens opfattelse er alle bestemmelserne i rammeafgørelsens artikel 1-10 nødvendige for at sikre den fælles transportpolitiks effektivitet. Det nødvendighedskriterium, som Domstolen opstillede i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, er derfor opfyldt.

31. Kommissionen har endelig anført, at det relevante spørgsmål i relation til artikel 47 EU ikke er, om eller hvorledes Fællesskabet allerede har udnyttet sin kompetence i henhold til artikel 80, stk. 2, EF, men alene, om der faktisk består en kompetence til at vedtage foranstaltninger som de i rammeafgørelsen omhandlede.

32. Europa-Parlamentet har i det væsentlige tilsluttet sig Kommissionens argumenter. Efter Europa-Parlamentets opfattelse henhører rammeafgørelsens artikel 1-6 helt og holdent under Fællesskabets kompetence. Da rammeafgørelsen ikke kan opdeles, er den derfor ulovlig i sin helhed.

33. Europa-Parlamentet har anført, at den i sagen anfægtede rammeafgørelse i alle henseender er sammenlignelig med den rammeafgørelse, som var omhandlet i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, både hvad angår formål og indhold. Domstolens ræsonnement finder derfor ligeledes anvendelse i nærværende sag. Parlamentet henviser især til, at det klart fremgår af betragtningerne til rammeafgørelsen, at den ligesom den annullerede rammeafgørelse vedrører miljøbeskyttelse, og at de omhandlede strafbare handlinger i begge tilfælde på sammenlignelig måde vedrører udledning af forurenende stoffer.

34. Europa-Parlamentet erkender, at de to rammeafgørelser adskiller sig fra hinanden hvad angår den nærmere fastsættelse af straffenes omfang og type, men ser ikke nogen grund til at afgøre denne sag anderledes end sagen Kommissionen mod Rådet (sag C-176/03). Efter Parlamentets opfattelse fastslog Domstolen allerede ved undersøgelsen af artikel 5, stk. 1, i rammeafgørelse 2003/80 i dommen i denne sag, at Fællesskabets kompetence på det strafferetlige område omfatter bestemmelser vedrørende de strafferetlige sanktioners type og omfang.

35. Europa-Parlamentet har endelig anført, at det henset til betragtningerne til rammeafgørelsen og baggrunden for dens vedtagelse er godtgjort, at de strafferetlige foranstaltninger er nødvendige.

36. Rådet har derimod – støttet af samtlige de medlemsstater, som har interveneret i sagen – bestridt, at de strafferetlige foranstaltninger, som er omhandlet i rammeafgørelsen, burde have været vedtaget på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF. Rådet har først og fremmest understreget, at det er ubestridt, at artikel 80 EF var den korrekte hjemmel for vedtagelse af direktivet, som især vedrører den fælles transportpolitik, selv om det også forfølger miljøbeskyttelsesformål.

37. Rådet har anført, at det på flere punkter er nødvendigt at sondre mellem denne sag og den situation, som lå til grund for Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Rådet (sag C-176/03), som ikke nødvendigvis kan anvendes på andre af Fællesskabets indsatsområder. Rådet har herved påpeget, at Domstolen lod afgørelsen bygge på Fællesskabets miljømæssige mål og fremhævede den særlige betydning af miljøbeskyttelse. Miljøbeskyttelsen er således især karakteriseret ved, at »der er tale om et tværgående og grundlæggende mål [ved gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner]« ( ).

38. Ikke alene har den fælles transportpolitik ikke disse karakteristika, rækkevidden af Fællesskabets kompetence på dette område afhænger også af en beslutning truffet af fællesskabslovgiver. Som Domstolen har fastslået i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, hjemler artikel 80, stk. 2, EF blot en beføjelse for Fællesskabet til at handle, hvilket imidlertid forudsætter en forudgående beslutning fra Rådet ( ). Det er således Rådet, der træffer beslutning om, hvorvidt og i hvilket omfang der vil kunne fastsættes bestemmelser for sø- og luftfart. Gennem udstedelsen af direktivet fastlagde fællesskabslovgiver omfanget af Fællesskabets indgriben på dette område. Rådet erkender, at fællesskabslovgiver i et vist omfang kunne have vedtaget mere vidtgående foranstaltninger på grundlag af artikel 80 EF, men fremhæver, at fællesskabslovgiver traf en klar beslutning om ikke at gøre dette. Rådet anfægter derfor Kommissionens grundlæggende argument om, at bestemmelserne i rammeafgørelsen burde have været vedtaget af fællesskabslovgiver.

39. Subsidiært har Rådet gjort gældende, at bestemmelserne i den anfægtede rammeafgørelse i forhold til bestemmelserne i den rammeafgørelse, som blev annulleret i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, er mere detaljerede, især hvad angår de strafniveauer og straftyper, som medlemsstaterne skal fastsætte. Den nævnte dom viser klart, at Domstolen tillagde det betydning, at de pågældende bestemmelser overlod medlemsstaterne at vælge de strafferetlige sanktioner, der skulle finde anvendelse, når blot disse var effektive, stod i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og havde afskrækkende virkning ( ). Fællesskabslovgiver har således ikke kompetence til at fastsætte type og niveau for de strafferetlige sanktioner, som skal anvendes. Rådet konkluderer derfor, at de fleste af de omtvistede bestemmelser i rammeafgørelsen ikke kunne have været vedtaget af Fællesskabet og følgelig ikke er i strid med artikel 47 EU. Den af Kommissionen foreslåede fortolkning af dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet ville indebære, at EU-traktatens afsnit VI i vidt omfang ville blive berøvet sin effektive virkning. En sådan fortolkning går derfor klart ud over, hvad Domstolen påtænkte i dommen, der skal fortolkes indskrænkende og i lyset af de særlige omstændigheder, som lå til grund herfor.

40. Endelig har Rådet anført, at det ikke på grundlag af vedtagelsen af rammeafgørelsen kan konkluderes, at de fastsatte strafferetlige foranstaltninger skal anses for »nødvendige« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet.

41. De medlemsstater, der har interveneret i sagen, har i det væsentlige tilsluttet sig Rådets argumentation. De har anført, at Fællesskabets implicitte kompetence til at foreskrive strafferetlige sanktioner – således som defineret af Domstolen i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet – er ekstraordinær og skal fortolkes snævert. Den implicitte kompetence til at lovgive inden for det strafferetlige område er begrænset til foranstaltninger, der er (uomgængeligt) »nødvendige« for at bekæmpe alvorlig miljøkriminalitet. Kompetencen rækker ikke ud over miljøbeskyttelsesområdet til andre fælles politikker som f.eks. transportpolitikken, og den omfatter ifølge de intervenerende medlemsstater under alle omstændigheder ikke en sådan harmonisering af straftyper og strafniveauer, som er foretaget i rammeafgørelsen.

42. De mange og kun i begrænset omfang forskellige argumenter, som medlemsstaterne har fremført til støtte for deres synspunkt, bygger navnlig på subsidiaritetsprincippet, princippet om begrænset kompetence og proportionalitetsprincippet og går på den særlige karakter af og behovet for sammenhæng i strafferetten, det skøn, som skal indrømmes medlemsstaterne, og den ordning, der er indført ved traktaten om Den Europæiske Union, og som efter medlemsstaternes opfattelse vil blive undergravet, hvis Kommissionens argumentation tiltrædes.

43. Det er også blevet fremført, at artikel 47 EU tager sigte på at fastlægge en klar kompetencefordeling mellem den første og den tredje søjle, men ikke på at fastlægge et princip om første søjles forrang for tredje søjle. En række medlemsstater har anfægtet Kommissionens argument om, at selv om medlemsstaterne på den ene side kan handle enkeltvis, så længe Fællesskabet ikke har besluttet at udnytte sin kompetence i medfør af artikel 80, stk. 2, EF, er de på den anden side forhindret i at handle samlet på grundlag af tredje søjle. Eftersom Fællesskabet endnu ikke havde vedtaget retsakter vedrørende forurening fra skibe på tidspunktet for vedtagelsen af rammeafgørelsen, kan det desuden ikke gøres gældende, at rammeafgørelsen griber ind i en eksisterende fællesskabskompetence.

44. På denne baggrund konkluderer medlemsstaterne, at rammeafgørelsen var det korrekte retlige instrument til at vedtage de strafferetlige foranstaltninger, som er indeholdt heri.

V – Stillingtagen

A – De overordnede rammer for kompetencefordelingen: artikel 47 EU

45. Sagens afgørelse afhænger først og fremmest af artikel 47 EU, som danner vandskel mellem den første søjle, eller fællesskabssøjlen, på den ene side og den anden og den tredje søjle, som omfatter den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (EU-traktatens afsnit V) og politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (EU-traktatens afsnit VI), på den anden side.

46. Denne sondring er vigtig, fordi den trækker grænsen mellem det, der grundlæggende hører under fællesskabsmetoden, og som kendetegner den »hårde kerne« af europæisk integration under De Europæiske Fællesskaber, og de mere »mellemstatslige« politikker og samarbejdsformer, som er indført ved EU-traktaten ( ).

47. I lyset af parternes argumentation finder jeg det hensigtsmæssigt at klarlægge rækkevidden af artikel 47 EU og dens betydning for de spørgsmål vedrørende kompetencefordelingen, som sagen rejser.

48. I henhold til artikel 47 EU kan ingen af bestemmelserne i EF-traktaten berøres af en bestemmelse i traktaten om Den Europæiske Union.

49. Domstolen har i denne forbindelse allerede fastslået, at det påhviler den at påse, at de retsakter, som ifølge Rådet henhører under afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, »ikke griber ind i de beføjelser, som er tildelt Fællesskabet ved EF-traktaten« ( ).

50. Det følger allerede heraf, at artikel 47 EU ikke blot skal sikre, at ingen bestemmelser, som vedtages i medfør af EU-traktaten, griber ind i eller strider mod eksisterende materielle bestemmelser i fællesskabsretten, men også i bredere forstand skal beskytte de beføjelser, som Fællesskabet er tillagt.

51. Dette bekræftes af artikel 29, stk. 1, EU, som udtrykkeligt bestemmer, at Unionen vedtager bestemmelser vedrørende politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager, »[u]den at det berører Det Europæiske Fællesskabs beføjelser«.

52. For at fastslå, om der en tilsidesættelse af artikel 47 EU, må det derfor undersøges, om de pågældende bestemmelser potentielt kunne have været vedtaget med hjemmel i EF-traktaten ( ).

53. I modsætning til, hvad visse regeringer har hævdet, fastlægger artikel 47 EU altså et princip om Fællesskabsrettens »forrang« eller nærmere bestemt det princip, at Fællesskabets handlinger i henhold til EF-traktaten har forrang for foranstaltninger, der gennemføres på grundlag af EU-traktatens afsnit V eller VI, idet Rådet og, alt efter omstændighederne, de øvrige EU-institutioner skal handle på grundlag af EF-traktaten, i det omfang denne udgør et passende retsgrundlag for de påtænkte foranstaltninger.

54. Artikel 47 EU afspejler således strukturen i Unionen, hvis grundlag ifølge artikel 1 EU er »De Europæiske Fællesskaber samt den politik og det samarbejde, som indføres ved [traktaten om Den Europæiske Union]« (min fremhævelse). I samme artikel hedder det, at traktaten om Den Europæiske Union »udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk«.

55. Det fremgår klart af denne ordlyd, at traktaten om Den Europæiske Union med indførelsen af visse nye samarbejdsformer kun skulle supplere Fællesskabets aktivitetsområder og ikke gøre indhug i disse ved at indføre en »alternativ« kompetence, som EU-institutionerne kan udnytte i tilfælde, hvor Fællesskabets og Unionens politikker eventuelt overlapper hinanden, eller med andre ord ved at give institutionerne beføjelse til i sådanne situationer at anvende mindre integrerede samarbejdsformer i henhold til EU-traktatens afsnit V eller VI.

56. Heraf følger det for det første, at Rådet som udgangspunkt slet ikke er forpligtet til at udstede retsakter, men hvis det alligevel beslutter at gøre dette inden for EU, skal det, i det omfang EF-traktaten tillægger Fællesskabet de nødvendige beføjelser, handle udelukkende på grundlag af EF-traktaten.

57. For det andet kan der i modsætning til, hvad visse regeringer anfører, ikke i denne sammenhæng udledes noget sikkert af det forhold, at Fællesskabet på tidspunktet for vedtagelsen af rammeafgørelsen endnu ikke havde udstedt retsakter på det omhandlede område (idet direktivet blev udstedt efterfølgende).

58. Jeg skal herved sondre mellem den vertikale fordeling af kompetence mellem Fællesskabet og medlemsstaterne og den horisontale fordeling af kompetence mellem søjlerne i henhold til artikel 47 EU. I forholdet mellem medlemsstaterne og Fællesskabet har medlemsstaterne – undtagen på områder, hvor Fællesskabet er tillagt en eksklusiv kompetence – som udgangspunkt handlefrihed, medmindre Fællesskabet konkret har udøvet sine egne beføjelser og på denne måde er kommet medlemsstaterne i forkøbet som omhandlet i dommen af 31. marts 1971 i sagen Kommissionen mod Rådet (AETR) ( ).

59. Hvad angår det sidstnævnte forhold er vedtagelse af foranstaltninger i henhold til EU-traktatens afsnit V eller VI på forhånd udelukket, hvis den fornødne hjemmel findes i EF-traktaten, uanset om og i hvilket omfang Fællesskabet rent faktisk allerede har udnyttet de pågældende beføjelser.

60. Der foreligger således ikke nogen modsætning mellem at fastslå, at medlemsstaterne, i det omfang Fællesskabet endnu ikke har vedtaget bestemmelser på det strafferetlige område, som udgangspunkt har handlefrihed inden for området på nationalt plan, og samtidig fastholde, at Rådet på grund af artikel 47 EU er udelukket fra at træffe foranstaltninger i henhold til EU-traktatens afsnit VI.

61. Hvad nærmere angår de af flere regeringer fremførte argumenter om, at hvis medlemsstaterne kan handle »individuelt«, må de så meget desto mere også kunne handle »kollektivt«, dvs. ved hjælp af en rammeafgørelse vedtaget på grundlag af afsnit VI ( ), bemærkes, at selv om hver enkelt medlemsstat er repræsenteret i Rådet, kan de foranstaltninger, som Rådet vedtager, med hensyn til deres retlige karakter ikke ligestilles med medlemsstaternes rent »kollektive« foranstaltninger. I sin egenskab af EU-institution udøver Rådet i henhold til artikel 5 EU sine beføjelser under de betingelser og med de mål for øje, som er fastsat i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og i traktaten om Den Europæiske Union.

62. For det tredje er det i relation til artikel 47 EU efter min opfattelse – og som Kommissionen med rette har anført – ikke afgørende, at Rådet i henhold til artikel 80, stk. 2, EF kan træffe beslutning om, hvorvidt og i hvilket omfang der kan fastsættes passende bestemmelser for sø- og luftfart. Selv om denne beføjelse i henhold til EF-traktaten ganske vist forudsætter en forudgående beslutning fra Rådet ( ), er Rådet ikke desto mindre tillagt en beføjelse i henhold til EF-traktaten til at træffe foranstaltninger på søtransportområdet.

63. Følgelig er det næste spørgsmål, som skal undersøges, om de omtvistede strafferetlige bestemmelser i rammeafgørelsen i lyset af Domstolens betragtninger i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 80, stk. 2, EF.

64. Det må dog ikke glemmes, at selv om Domstolen skulle nå frem til den konklusion, at en sådan kompetence ikke foreligger i henhold til bestemmelserne om transport, er spørgsmålet ikke nødvendigvis afgjort hermed.

65. Artikel 80, stk. 2, EF er valgt som retsgrundlag for det direktiv, som er omhandlet i denne sag, men dette betyder ikke nødvendigvis, at ingen anden bestemmelse i EF-traktaten, f.eks. – som det mest sandsynlige alternativ – artikel 175 EF vedrørende miljøet, kunne have udgjort hjemmelen ved vedtagelsen af de omtvistede bestemmelser i rammeafgørelsen. Hvis det blev fastslået, at bestemmelserne i rammeafgørelsen kunne have været vedtaget med hjemmel i andre bestemmelser i EF-traktaten, ville dette betyde, at rammeafgørelsen er i strid med artikel 47 EU.

66. Imidlertid har sagens parter enten undladt at komme ind på dette spørgsmål eller tilsluttet sig den opfattelse, at kun én af EF-traktatens bestemmelser – om nogen – kan udgøre det korrekte retsgrundlag for vedtagelse af bestemmelser som de omhandlede, nemlig artikel 80, stk. 2, EF. Jeg skal følgelig foretage min bedømmelse på grundlag af dette synspunkt.

B – Konsekvenserne af dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet: rækkevidden af Fællesskabets kompetence til at fastsætte strafferetlige foranstaltninger

67. Straffelovgivningen adskiller sig i mange henseender fra andre retsområder. Den markerer gennem anvendelse af det mest barske og afskrækkende middel til social kontrol – straffe – de yderste grænser for acceptabel adfærd og beskytter på denne måde de værdier, som er højt prioriteret af befolkningen i almindelighed ( ). Straffelovgivningen er grundlæggende udtryk for fællesskabets vilje, og de strafferetlige sanktioner afspejler således samfundets misbilligelse af en konkret adfærd og er i denne henseende kvalitativt af en helt anden karakter end andre strafformer som f.eks. administrative sanktioner.

68. Straffelovgivningen afspejler således i højere grad end andre retsområder i vidt omfang de særlige kulturelle, moralske, økonomiske og andre holdninger i samfundet og er særligt påvirkelig af samfundsudviklingen.

69. Der findes imidlertid ikke nogen ensartet definition af begrebet straffelovgivning, og medlemsstaterne kan have meget forskellige opfattelser hvad angår den nærmere afgrænsning af de formål, den bør tjene, og de virkninger, den kan få. Det er derfor vanskeligt at diskutere straffelovgivning generelt og uden hensyntagen til de særlige nationale forhold.

70. Hvis vi imidlertid lader den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder være det fælles udgangspunkt, kan det dog konstateres, at der heri tages hensyn til den særlige karakter af strafferetlige anklager og sanktioner, idet der i artikel 6, stk. 2 og 3, og artikel 7 er fastsat bestemmelser om yderligere og mere omfattende processuelle og materielle garantier i straffesager end i civile sager. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har tillagt begrebet »anklage for en forbrydelse« i de nævnte artikler en selvstændig betydning og søger at relatere det til karakteren af selve overtrædelsen og arten og strengheden af den straf, som kan idømmes ( ), snarere end til overtrædelsens klassifikation i national ret. Menneskerettighedsdomstolen har hvad nærmere bestemt angår formålet med strafferetlige sanktioner fastslået, at »forebyggelse og erstatning er mål, som kan forenes med et repressivt formål, og som kan ses som elementer, der indgår i selve begrebet straf« ( ).

71. Efter min opfattelse kan man uden videre antage, at straffelovgivningen er kendetegnet ved dens afskrækkende og forebyggende karakter ( ). Det skal dog erindres, at afskrækkelse ikke er det eneste identificerbare formål med straffelovgivningen, og at måden, hvorpå lovens ultimum remedium bruges, som påpeget af visse af sagens parter, reflekterer de sociale normer i det pågældende samfund og er derfor i realiteten naturligt forbundet med dette samfunds identitet.

72. Der er ingen tvivl om, at beføjelsen til at foreskrive strafferetlige sanktioner traditionelt er blevet opfattet som nært forbundet med staternes suverænitet og som hørende under de enkelte stater og mellemstatslige samarbejdsformer snarere end under Fællesskabet. Men selv om straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager principielt ikke henhører under Fællesskabets kompetence ( ), skal jeg understrege, at der på ingen måde er tale om et område, som i henhold til EF-traktaten er forbeholdt medlemsstaterne.

73. Det følger således allerede af Domstolens praksis inden dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, at fællesskabsretten i flere henseender kommer i berøring med straffelovgivningen. Jeg skal dog ikke redegøre nærmere for denne retspraksis – som sammen med den afledte fællesskabsret allerede er grundigt undersøgt af generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer ( ) – men i stedet kort opridse de vigtigste skæringspunkter mellem fællesskabsretten og den nationale strafferet.

74. For det første kan fællesskabsretten på det mere generelle plan indirekte påvirke den nationale straffelovgivning, fordi det hvad angår anliggender, der hører under fællesskabsretten, er et krav, at de relevante nationale strafferetlige bestemmelser er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Dette forenelighedsperspektiv er illustreret i dommen i sagen Amsterdam Bulb, hvori Domstolen fastslog, at når der ikke i fællesskabsretsordenen er fastsat særlige bestemmelser om strafsanktioner, er medlemsstaterne beføjede til at vælge de sanktioner, de finder egnede, herunder strafferetlige sanktioner ( ). Omvendt kan fællesskabsretten være til hinder for strafferetlige sanktioner for overtrædelse af nationale love, der gennemfører fællesskabsretten, f.eks. hvis sanktionerne er urimeligt vidtgående og derved kommer til at udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed ( ).

75. I sådanne tilfælde foretages der således gennem fællesskabsretten – og dens krav om »negativ integration« – en afgrænsning af medlemsstaternes handlefrihed hvad angår straffelovgivningen ( ).

76. Domstolen har i en række afgørelser, der omfatter den såkaldte græske majssag, og som kan ses som et skridt i retning af »positiv integration« og anerkendelse af positive forpligtelser på det strafferetlige område, fastslået, at når fællesskabsbestemmelser ikke fastsætter en særlig sanktion for overtrædelser eller med hensyn hertil henviser til nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, skal medlemsstaterne i overensstemmelse med deres generelle forpligtelse i henhold til artikel 10 EF træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre fællesskabsrettens fulde gennemslagskraft, og medlemsstaterne skal herved »navnlig drage omsorg for, at overtrædelser af fællesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstændigheder være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning« ( ). I dommen i sagen Nunes og de Matos fastslog Domstolen, at det samme gælder, når der er fastsat visse sanktioner for overtrædelser i en fællesskabsbestemmelse, men det ikke på udtømmende vis er fastsat, hvilke sanktioner medlemsstaterne kan pålægge, således som det var tilfældet for så vidt angik de i sagen omhandlede bestemmelser vedrørende Den Europæiske Socialfond ( ).

77. På denne baggrund var det bestemt et kvalitativt stort, men dog ikke uforståeligt skridt videre, Domstolen tog i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet ved at anerkende, at fællesskabslovgiver kan have kompetence til at vedtage bestemmelser, som udtrykkeligt pålægger medlemsstaterne at sanktionere visse handlinger med straf, og som derfor indebærer en delvis harmonisering af straffelovgivningen i medlemsstaterne ( ).

78. Hvor stort et skridt, der faktisk er tale om – eller med andre ord hvor langt den herved anerkendte fællesskabskompetence til at fastsætte strafferetlige sanktioner rækker i »bredden« og i »dybden« – er naturligvis det centrale spørgsmål i denne sag.

79. Den begrundelse, som førte Domstolen til at anerkende denne kompetence i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, kan kort sammenfattes som følger.

80. Det spørgsmål, som Domstolen skulle undersøge – og som den besvarede bekræftende – var, om de strafferetlige bestemmelser i den rammeafgørelse, som var omtvistet i sagen, kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 175 EF vedrørende miljøet ( ).

81. Domstolen fastslog herved først, at beskyttelsen af miljøet i henhold til artikel 2 EF og retspraksis herom er et af Fællesskabets grundlæggende formål. Domstolen henviste endvidere til artikel 6 EF, hvori det hedder, at miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner, og til artikel 174 EF og 176 EF, der fastsætter den ramme, som Fællesskabets miljøpolitik skal udøves inden for ( ).

82. Herefter fastslog Domstolen, at de foranstaltninger, som nævnes i de tre led i artikel 175, stk. 2, første afsnit, EF, alle indebærer, at fællesskabsinstitutionerne griber ind på områder, hvor Fællesskabet, undtagen på den fælles miljøpolitiks område, ikke har lovgivningskompetence, eller hvor der kræves enstemmighed i Rådet.

83. Domstolen henviste herefter til fast praksis, hvorefter valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt skal ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, herunder af retsaktens formål og indhold ( ).

84. I overensstemmelse hermed fastslog Domstolen, at det hvad angår rammeafgørelsens formål både fremgår af dens titel og af de første tre betragtninger, at den forfølger miljøbeskyttelsesformål ( ).

85. Med hensyn til den pågældende rammeafgørelses indhold anerkendte Domstolen dernæst, at dens artikel 2-7 indebar en delvis harmonisering af straffelovgivningen i medlemsstaterne, »navnlig hvad angår de forhold, som man har besluttet udgør miljøkriminalitet«, og fastslog, at straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager principielt heller ikke henhører under Fællesskabets kompetence ( ).

86. Herefter følger en central passage i dommen, hvori Domstolen imidlertid ganske kortfattet fastslår, at denne betragtning dog ikke, »[n]år det udgør en nødvendig foranstaltning til bekæmpelse af alvorlig skade på miljøet, at de nationale myndigheder anvender sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, [kan] hindre fællesskabslovgiver i at træffe foranstaltninger, der relaterer sig til medlemsstaternes strafferet, og som fællesskabslovgiver finder nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på miljøbeskyttelsesområdet, er fuldt ud effektive« ( ).

87. Det fremgår således klart, at Domstolen anerkendte Fællesskabets kompetence til at pålægge medlemsstaterne at fastsætte strafferetlige bestemmelser som de i rammeafgørelsen omhandlede og anså denne kompetence for implicit at være indeholdt i kompetencen i henhold til artikel 175 EF.

88. Domstolen beskrev imidlertid denne kompetence meget nøje, som direkte relateret til de konkrete omstændigheder i sagen og ikke som et princip, hvilket forklarer den vanskelige sondring mellem kompetencens formål og dens konkrete anvendelse.

89. Jeg bemærker for det første, at dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet dybest set er begrundet i og affødt af ønsket om at sikre fællesskabsrettens fulde virkning og således i denne henseende ligner den tidligere dom i den »græske majssag« ( ). Dette fremgår ikke alene klart af den ovenfor citerede passage, men – foruden af generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse ( ) – også af dommens præmis 52, hvori Domstolen fastslår, at det ikke på baggrund af artikel 135 EF og artikel 280, stk. 4, EF kan udledes, at man må afvise enhver harmonisering på strafferettens område, »selv om den er nødvendig for at sikre fællesskabsrettens effektive virkning« ( ).

90. Set fra en anden synsvinkel anvendte Domstolen ved konstateringen af, at artikel 175 EF tillægger Fællesskabet kompetence til at pålægge medlemsstaterne at kriminalisere visse særligt grove handlinger til skade for miljøet, desuden i bund og grund en argumentation, som bygger på et princip om implicitte beføjelser, i henhold til hvilket Fællesskabet råder over de beføjelser eller midler, der er nødvendige for, at det kan udføre de opgaver, det er pålagt ( ). Kort sagt ville miljøbeskyttelsen – som mål for Fællesskabet – og dens effektive virkning ifølge ræsonnementet bag dommen blive bragt i fare, hvis fællesskabslovgiver ikke havde kompetence til at vedtage de strafferetlige foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på miljøbeskyttelsesområdet, er fuldt ud effektive.

91. Spørgsmålet er nu, i hvilket omfang det kan lades ude af betragtning, at dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet omhandlede miljøbeskyttelse og »bekæmpelse af alvorlig skade på miljøet«. Er kompetencen til at kræve strafferetlig håndhævelse begrænset »i bredden« til miljølovgivningen, således som Rådet og de intervenerende medlemsstater har anført, eller omfatter den, som anført af Kommissionen og Parlamentet, i princippet andre fælles politikker, som f.eks. transportpolitikken?

92. Selv om de talrige referencer i ovennævnte dom til miljøbeskyttelsen og dens placering i traktaten kan ses som et tegn på, at Domstolens ræsonnement kun skulle gælde specifikt for miljøområdet – således som Rådet og medlemsstaterne i det væsentlige gør gældende – er jeg enig med Kommissionen i, at der ikke er noget holdbart grundlag for at anse kompetencen til at fastsætte strafferetlige foranstaltninger for at være begrænset på denne måde.

93. Det er rigtigt, at beskyttelsen af miljøet – som det klarere end nogensinde kommer til udtryk i de nyligt offentliggjorte særrapporter fra Det Mellemstatslige Panel for Klimaændringer – er af afgørende betydning ikke blot ud fra en europapolitisk synsvinkel, men for hele menneskehedens fremtid ( ), og at den som anført af Domstolen i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet udgør et af Fællesskabets grundlæggende formål ( ).

94. Imidlertid er miljøbeskyttelse helt åbenbart ikke Fællesskabets eneste grundlæggende formål eller politikområde, og det er vanskeligt ud fra denne egenskab at holde miljøbeskyttelse adskilt fra de øvrige mål og opgaver for Fællesskabet, som nævnes i artikel 2 EF og 3 EF, som f.eks. oprettelse af et indre marked, hvor de grundlæggende friheder respekteres, indførelse af en fælles landbrugspolitik og fælles konkurrenceregler.

95. På linje med, hvad jeg har anført ovenfor vedrørende straffelovgivningens rolle eller snarere virkning som barometer for, hvilken betydning et samfund tillægger et retsgode eller en retlig værdi ( ), vil man med en sådan udskillelse af miljøbeskyttelsen efter min opfattelse overhovedet ikke tage hensyn til Fællesskabets karakter – eller identitet, kunne man endda hævde.

96. Desuden udgør miljøet ikke det eneste »tværgående« hensyn (artikel 6 EF), der nævnes i EF-traktaten – tænk blot på ligestilling mellem mænd og kvinder (artikel 3, stk. 2, EF), forbud mod forskelsbehandling (artikel 12, stk. 1, EF) eller folkesundhed (artikel 152, stk. 1, EF) – og jeg kan under alle omstændigheder ikke indse, hvorfor man skulle anse denne særlige egenskab for afgørende i forbindelse med kompetencen til at kræve strafferetlig håndhævelse, således som Rådet og flere medlemsstater har fremført.

97. Desuden er det ikke et holdbart argument, at denne kompetence skulle være begrænset til miljøområdet, i betragtning af at den er naturligt forbundet med fællesskabsrettens effektivitetsprincip.

98. Anskuet på denne måde indebærer den antagelse, at kompetencen til at kræve strafferetlige sanktioner er begrænset til miljøområdet, enten at miljøbeskyttelsen på grund af dens særlige karakter udgør det eneste område, inden for hvilket strafferetlig håndhævelse er nødvendig for at sikre bestemmelsernes fulde effektivitet, eller – hvis vi anerkender, at andre politikker også nødvendiggør en sådan håndhævelse, hvis de skal være effektive – at fællesskabslovgiver må anse en eventuel manglende effektivitet for acceptabel inden for andre områder, f.eks. på grund af deres »underordnede betydning« eller de »mindre grundlæggende« formål, som forfølges. Efter min opfattelse er både det første og det andet uacceptabelt, og ingen af delene kan lægges til grund.

99. På baggrund af det ovenfor anførte mener jeg derfor ikke, at man med rimelighed – og i hvert fald ikke uden et vist mål af vilkårlighed – kan begrænse Fællesskabets kompetence til at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at benytte sig af strafferetlig håndhævelse til udelukkende at omfatte det specifikke miljøområde. Begrundelsen for denne kompetence ligger i Fællesskabsrettens almindelige effektivitetsprincip, og den må derfor som udgangspunkt også omfatte andre af Fællesskabets politikområder (som f.eks. transport), naturligvis inden for de grænser, der er fastsat i de traktatbestemmelser, som udgør det relevante materielle retsgrundlag.

100. Spørgsmålet om den konkrete rækkevidde af kompetencen til at træffe foranstaltninger, der relaterer sig til medlemsstaternes strafferet, er dog fortsat uafklaret. Også på dette punkt er Domstolens ræsonnement i dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet ikke helt entydigt. Domstolen henviser både til »nødvendig[e] foranstaltning[er] til bekæmpelse af alvorlig skade […]« og til foranstaltninger, der relaterer sig til strafferetten, og som fællesskabslovgiver »finder nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager […], er fuldt ud effektive« ( ).

101. Senere i dommen redegøres der dog for disse kriterier, idet Domstolen i forbindelse med sin bedømmelse af, om de omtvistede bestemmelser kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 175 EF, lagde afgørende vægt på, at en stor del af de i rammeafgørelsen opregnede handlinger samtidig udgjorde overtrædelser af fællesskabsretsakter, og at Rådet fandt, at »det var nødvendigt med strafferetlige sanktioner for at bekæmpe alvorlige miljøskader« ( ).

102. Det følger således af dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, at fællesskabslovgiver har kompetence til at træffe foranstaltninger med henblik på pålæggelse af strafferetlige sanktioner, når den finder sådanne sanktioner nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager, er fuldt ud effektive, og når strafferetlige foranstaltninger er nødvendige for at bekæmpe grove overtrædelser inden for det pågældende område.

103. Hvis vi nu ser på, om Fællesskabet inden for disse rammer kan fastsætte, hvilke straftyper og strafniveauer der skal anvendes (»dybden« af kompetencen), er jeg enig med generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer ( ) i, at fællesskabslovgiver kan pålægge medlemsstaterne at indføre strafferetlige sanktioner og bestemme, at de skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning, men fællesskabslovgiver har ikke beføjelse til at gå videre og nærmere angive, hvilke sanktioner der skal pålægges.

104. Jeg skal anføre, at vi ikke diskuterer, om Fællesskabet eventuelt har kompetence til selv at pålægge strafferetlige sanktioner, men om det har kompetence til at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til inden for deres respektive strafferetssystemer at kvalificere visse former for adfærd som overtrædelser af straffeloven med henblik på at sikre fællesskabsrettens overholdelse. Dette rejser naturligvis en række spørgsmål vedrørende den interne sammenhæng i Unionens politik på det strafferetlige område, som Kommissionen med rette har behandlet i sin meddelelse vedrørende konsekvenserne af dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet ( ), men giver også anledning til betænkeligheder med hensyn til sammenhængen i de nationale strafferetssystemer.

105. Som det klart fremgår af de intervenerende regeringers indlæg, har medlemsstaterne allerede på det generelle plan ganske forskellige opfattelser med hensyn til straffelovgivningens rolle og formål som håndhævelsesinstrument. På det mere konkrete plan afspejles disse forskellige opfattelser i forskelle i de nationale strafferetssystemer med hensyn til det generelle strafniveau, balancen mellem de forskellige sanktionstyper og naturligvis de straftyper og strafniveauer, der kan anvendes i forbindelse med bestemte overtrædelser. Hver enkelt straffelov afspejler en bestemt vægtning af de retlige interesser, som den skal beskytte (ejendomsretten, individets rettigheder, miljøet osv.), og fastsætter sanktionerne i overensstemmelse hermed.

106. Hvis fællesskabslovgiver kunne fastsætte, hvilke straftyper og strafniveauer der skal anvendes – ved at gøre brug af en kompetence, som er supplerende i forhold til de specifikke beføjelser i henhold til traktaten, og som på sektorplan giver mulighed for en (kun) delvis harmonisering af de nationale straffelovgivninger – ville det således kunne føre til fragmentering og skade sammenhængen i de nationale strafferetssystemer.

107. En strafferetlig sanktions strenghed, effektivitet og afskrækkende virkning kan desuden ikke vurderes isoleret fra de øvrige strafferetlige sanktioner, som kan pålægges efter national ret, og fra den måde, hvorpå straffe anvendes som håndhævelsesinstrument i en bestemt medlemsstat. Som Det Forenede Kongeriges regering har anført i denne forbindelse, kan et bestemt bødeniveau udsende meget forskellige signaler i forskellige medlemsstater om den pågældende overtrædelses grovhed.

108. Efter min opfattelse har medlemsstaterne – i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet – derfor som udgangspunkt bedre forudsætninger end Fællesskabet for at »fastlægge« begrebet »sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning« til deres respektive strafferetssystemer og samfundsmæssige kontekst.

109. Dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet strider ikke imod denne opfattelse. Domstolens bemærkning om, at bestemmelserne i den annullerede rammeafgørelse »overlade[r] medlemsstaterne at vælge de strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse«, idet »[d]isse sanktioner […] dog i overensstemmelse med rammeafgørelsens artikel 5, stk. 1, [skal] være effektive, stå i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og have afskrækkende virkning« ( ), afspejler tværtimod den holdning, som generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer også giver udtryk for, nemlig at Fællesskabet ikke har beføjelse til at gå videre end til at bestemme, at visse overtrædelser skal være strafbare og kunne straffes med sanktioner, som er »effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning« ( ). En sådan fordeling af Fællesskabets og medlemsstaternes respektive beføjelser er desuden i overensstemmelse med Domstolens praksis inden dommen i sagen Kommissionen mod Rådet ( ).

110. I modsætning til generaladvokaten ( ) berørte Domstolen ganske vist ikke specifikt bestemmelsen i den annullerede rammeafgørelses artikel 5, stk. 1, om, at de groveste overtrædelser skulle kunne straffes med frihedsberøvelse, som kunne medføre udlevering, og den lod det ikke udtrykkeligt fremgå, at en sådan bestemmelse (vedrørende sanktionstypen) ikke kan vedtages inden for den første søjle. Det vil imidlertid være fejlagtigt at konkludere, at en bestemmelse vedrørende sanktionstypen derfor kan vedtages på dette grundlag. Domstolens konstatering af, at rammeafgørelsen – som den anså for ikke at kunne opdeles – gyldigt kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 175 EF, for så vidt som den bestemte, at visse særligt grove handlinger til skade for miljøet skulle være strafbare, betød i sig selv, at rammeafgørelsen skulle annulleres, og der var derfor ingen grund til at undersøge den nærmere ( ).

111. En fordel ved den ovenfor beskrevne kompetencefordeling, hvorefter Fællesskabet kan kræve pålæggelse af effektive, forholdsmæssige og afskrækkende strafferetlige sanktioner, men skal overlade medlemsstaterne at fastsætte sanktionernes type og niveau, er også, at den er klar. Jeg betvivler, at det overhovedet er muligt i praksis at foretage nogen yderligere sondring med hensyn til, hvor detaljeret Fællesskabet kan fastsætte sanktioner ( ).

112. Sammenfattende kan det fastslås, at fællesskabslovgiver i henhold til dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet – som jeg udlægger den – når strafferetlige foranstaltninger er nødvendige for at sikre fællesskabsrettens fulde virkning og bekæmpe grove overtrædelser inden for et bestemt område, kan pålægge medlemsstaterne at sanktionere visse handlinger med straf og med henblik herpå fastsætte strafferetlige sanktioner, som er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning.

113. Denne kompetence giver Fællesskabet mulighed for inden for rammerne af de beføjelser og politikområder, som er tildelt det, at benytte sig af hele spektret af retshåndhævelsesforanstaltninger med henblik på at sikre fællesskabsrettens overholdelse. Den er således en vigtig faktor i fællesskabsrettens udvikling hen imod lex perfecta så at sige. Samtidig griber en sådan kompetence ikke ind i den almindelige regel om, at strafferetten og de strafferetlige bestemmelser henhører under medlemsstaternes kompetence. Eftersom sanktionsvalget overlades til medlemsstaterne, griber den heller ikke ind i de nationale strafferetssystemer i en sådan grad, at det ville kunne medføre en uacceptabel forstyrrelse af sammenhængen i disse ( ).

114. Det skal imidlertid ikke forties, at den afgrænsning af Fællesskabets kompetence på det strafferetlige område, som følger af dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, ved en nærmere vurdering er forbundet med visse begrebsmæssige svagheder, der – som nærværende sag viser – gør det vanskeligt at afgøre, om betingelserne for, at kompetencen kan udøves, er opfyldt i et konkret tilfælde.

115. Først og fremmest er effektivitet i flere henseender et upræcist kriterium for, om der foreligger en kompetence til at vedtage foranstaltninger, der relaterer sig til strafferetten.

116. For det første er effektivitet generelt ikke et spørgsmål om alt eller intet, men om grader. Problemet ligger i at fastsætte det krævede niveau: Hvornår er bestemmelser på et specifikt område ikke tilstrækkeligt effektive eller ikke »fuldt ud effektive«, således at det er nødvendigt at benytte det strafferetlige instrument?

117. For det andet opstår spørgsmålet, i hvor høj grad strafferetlige sanktioner bidrager til at sikre lovgivningens effektivitet. I den kriminologiske debat er omdiskuteret, hvorledes og på hvilke områder strafferetlige sanktioner kan udgøre det bedste middel til at sikre en effektiv håndhævelse af lovgivningen. Det er måske for enkelt at antage, at straffelovgivning altid er det rette middel til at afhjælpe manglende effektivitet.

118. For det tredje er der på grund af den afskrækkende virkning ganske vist afgjort en sammenhæng mellem straffelovgivning og effektivitet, men effektivitet sammenfatter ikke fuldstændigt selve kernen i strafferetten. Som jeg tidligere har nævnt, går de politiske overvejelser, som ligger bag brugen af strafferetlige sanktioner i et samfund, langt videre end til spørgsmålet om en effektiv håndhævelse.

119. Det er således klart, at der ved afgørelsen af, om strafferetlige foranstaltninger i et konkret tilfælde er »nødvendige« for at bekæmpe alvorlig miljøkriminalitet eller for at sikre, at bestemmelser på et område er »fuldt ud effektive«, ikke kun er behov for en »objektiv« vurdering af det relevante materielle retsgrundlag eller politikområde, men også for udøvelse af en vis dømmekraft. Set i dette perspektiv var det ikke tilfældigt, at Domstolen brugte udtrykket strafferetlige foranstaltninger, som fællesskabslovgiver »finder nødvendige«, og bemærkede, at »Rådet fandt, at det var nødvendigt med strafferetlige sanktioner« ( ).

120. Dernæst er det på ingen måde ønskeligt, at Fællesskabets kompetence på det strafferetlige område via princippet om accessorium sequitur principale knyttes til de specifikke beføjelser, som er tillagt Fællesskabet – på en sådan måde, at den i realiteten kan anses for blot at udgøre et enkelt aspekt ved den pågældende fællesskabspolitik – samtidig med at der skal tages hensyn til virkningerne heraf i medlemsstaternes straffelove, der normalt opfattes som særskilte regelsæt.

121. Det kan navnlig give anledning til særlige problemer, at betingelserne for, at foranstaltninger i relation til strafferetten kan vedtages under fællesskabssøjlen, og især lovgivningsproceduren, afhænger af, hvilket fællesskabsindsatsområde der er tale om, og derfor varierer herefter.

122. Af samme grund udgør fællesskabssøjlen næppe et tilfredsstillende grundlag for et mere generelt skridt i retning af strafferetlig håndhævelse af fællesskabsbestemmelserne. Hvis en sådan politik skal føres inden for Fællesskabet, vil det afgjort være ønskeligt, at der tilvejebringes en specifik hjemmel og en ensartet lovgivningsprocedure.

C – Gyldigheden af den anfægtede rammeafgørelse

123. De vigtigste spørgsmål, som denne sag rejser, er allerede behandlet i de foregående punkter, men jeg skal stadig vurdere, om eller i hvilket omfang de anfægtede bestemmelser i rammeafgørelsen – henset til dens formål og indhold ( ) – gyldigt kunne have været vedtaget med hjemmel i EF-traktaten.

124. Hvad angår rammeafgørelsens formål fremgår det af dens titel og betragtninger, at den tager sigte på en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning med henblik på håndhævelse af bestemmelserne til bekæmpelse af forurening fra skibe og i denne henseende skal supplere direktivet.

125. Ligesom direktivet tager rammeafgørelsen således ( ) – med henblik på at gennemføre Fællesskabets politik for sikkerhed til søs – sigte på miljøbeskyttelse og navnlig bekæmpelse af miljøkriminalitet (første betragtning til rammeafgørelsen).

126. Som allerede anført ( ) er Kommissionens udgangspunkt i stævningen, at bestemmelserne i rammeafgørelsen burde have været vedtaget med hjemmel i artikel 80, stk. 2, EF – ligesom direktivet – eftersom det vedrører søtransport. Undtagen hvad angår det strafferetlige aspekt har de andre parter eller intervenienter i sagen som udgangspunkt hverken bestridt dette synspunkt eller gjort gældende, at artikel 175 EF vedrørende miljøet kunne have været valgt som hjemmel for direktivet eller for bestemmelserne i rammeafgørelsen, hvis disse skulle have været vedtaget under fællesskabssøjlen.

127. Jeg mener heller ikke, at det er med urette, at Kommissionen anfører, at rammeafgørelsens målsætninger, trods de miljømæssige aspekter, kan forfølges inden for rammerne af artikel 80, stk. 2, EF vedrørende søtransport. Forurening af havet giver naturligvis som sådan anledning til bekymring for miljøet, men begrænsning eller forebyggelse af denne form for forurening er samtidig et vigtigt led i Fællesskabets indsats inden for søtransport ( ).

128. Jeg skal herved bemærke, at en fællesskabsretsakt ikke nødvendigvis skal vedtages på grundlag af artikel 175 EF, blot fordi den forfølger miljøbeskyttelsesformål. Domstolen har allerede fastslået, at artikel 174 EF og artikel 175 EF har til formål at give Fællesskabet kompetence til at gøre en særlig indsats på miljøområdet, men ikke påvirker de beføjelser, som det har i henhold til andre bestemmelser i traktaten, selv om de omhandlede foranstaltninger samtidig forfølger et af miljøbeskyttelsesformålene. Desuden er kravene med hensyn til miljøbeskyttelse en nødvendig bestanddel af Fællesskabets politik på andre områder, og en fællesskabsforanstaltning kan derfor ikke være omfattet af Fællesskabets virke på miljøområdet, alene fordi den tager hensyn til disse krav ( ).

129. Efter min opfattelse omfattes miljøbeskyttelsesforanstaltninger, der – som i denne sag – specifikt vedrører forurening fra skibe, af søtransportpolitikken, som har et specifikt retsgrundlag i artikel 80, stk. 2, EF. Jeg er følgelig enig med Kommissionen i, at artikel 80, stk. 2, EF, der giver mulighed for at fastsætte bestemmelser for søfart, og ikke artikel 175 EF vedrørende miljøet, vil være den rette hjemmel for vedtagelse af sådanne foranstaltninger.

130. Hvis vi imidlertid nu ser på rammeafgørelsens indhold, har Kommissionen, støttet af Parlamentet, dog lovlig kort anført, at rammeafgørelsen som helhed kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 80, stk. 2, EF.

131. Som det følger af det tidligere anførte, er dette ikke korrekt for så vidt angår rammeafgørelsens artikel 4 og 6, der fastsætter nærmere bestemmelser om straftyper og strafniveau – om end delvist i form af strafferammer. Vedtagelse af sådanne bestemmelser henhører som anført under afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union. Endvidere rækker rammeafgørelsens artikel 7, 8 og 9, som henholdsvis vedrører fastlæggelse og koordinering af straffemyndigheden, en ordning for udveksling af oplysninger, når der er begået en strafbar handling, og oprettelse af kontaktpunkter med henblik herpå, efter min opfattelse ud over den ovenfor beskrevne kompetence, som er tillagt Fællesskabet til at pålægge medlemsstaterne at kriminalisere visse handlinger. Disse bestemmelser er derfor med rette blevet vedtaget i en rammeafgørelse inden for politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager. Endelig har artikel 10 (territorialt anvendelsesområde), artikel 11 (gennemførelse) og artikel 12 (ikrafttræden) rent teknisk karakter.

132. Rammeafgørelsen indeholder dog også en række bestemmelser vedrørende de forhold, som må anses for at udgøre de omhandlede strafbare handlinger, samt kravet om, at disse skal kunne straffes med effektive, forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner. Til disse bestemmelser hører artikel 2, artikel 3, artikel 4, stk. 1, vedrørende sanktioner, for så vidt som denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at de i de to foregående artikler omhandlede strafbare handlinger kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning, artikel 5, hvorefter juridiske personer kan kendes ansvarlige for disse handlinger, og artikel 6, stk. 1, for så vidt som det heri bestemmes, at sådanne juridiske personer kan pålægges sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning.

133. I denne forbindelse skal jeg bemærke, at Fællesskabets politik for sikkerhed til søs er et aspekt ved søtransport, der som anført i første betragtning til direktivet, har et højt niveau for sikkerhed og miljøbeskyttelse som mål. Som det fremgår af betragtningerne til rammeafgørelsen, fandt Rådet, at det efter olietankskibet Prestiges forlis var nødvendigt at forpligte medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner for at bekæmpe miljøkriminalitet og derved forbedre sikkerheden til søs. Tilskyndet af den alvorlige forurening, som vraget af Prestige forårsagede, skulle rammeafgørelsen, som det fremgår af dens titel, skærpe de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening fra skibe.

134. Som det fremgår af anden betragtning til direktivet, blev medlemsstaternes lovgivning på området, som bygger på Marpol 73/78-konventionen, desuden dagligt tilsidesat af et meget stort antal skibe, der besejlede Fællesskabets farvande, uden at der blev grebet ind.

135. Endelig anfører fællesskabslovgiver udtrykkeligt i direktivet (fjerde og femte betragtning), at afskrækkende foranstaltninger er en integrerende del af Fællesskabets politik for sikkerhed til søs, og at der med henblik på en effektiv beskyttelse af miljøet er behov for sanktioner, der er effektive, har afskrækkende virkning og står i rimeligt forhold til overtrædelsen.

136. På denne baggrund kan det efter min opfattelse antages, at vedtagelse af strafferetlige foranstaltninger af fællesskabslovgiver må anses for nødvendig med henblik på en effektiv beskyttelse af miljøet mod forurening fra skibe, og at sådanne foranstaltninger er nødvendige for at bekæmpe grove overtrædelser på området.

137. Det falder således inden for Fællesskabets kompetence at forpligte medlemsstaterne til at sanktionere sådanne overtrædelser med straf og fastsætte sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning.

138. Heraf følger det, at rammeafgørelsens artikel 2, 3 og 5, samt dele af artikel 4, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, gyldigt kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 80, stk. 2, EF.

139. Da rammeafgørelsen må anses for ikke at kunne opdeles, må den derfor efter min opfattelse i sin helhed anses for vedtaget i strid med artikel 47 EU, hvorfor den bør annulleres.

VI – Forslag til afgørelse

140. Herefter skal jeg foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Rådets rammeafgørelse 2005/667/RIA af 12. juli 2005 om skærpelse af de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening fra skibe annulleres.

2) Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.

3) Intervenienterne bærer deres egne omkostninger.«