FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 18. JANUAR 1979 ( 1 )

Høje Ret.

Rådets forordning nr. 543/69, som er udstedt i medfør af EØF-traktatens artikel 75, havde til formål at harmonisere visse sociale bestemmelser om landevejstransport, navnlig bestemmelser om det medfølgende personales arbejdsvilkår og bestemmelser vedrørende færdselssikkerheden.

Denne forordning gjorde det bl.a. obligatorisk for medlemmerne af det medfølgende personale at føre en personlig kontrolbog, som skulle sikre, at køretiderne og de daglige og ugentlige hviletider blev overholdt.

Men allerede da denne forordning blev vedtaget, vidste man, at kontrolbogen, der føres i hånden, inden længe ville blive erstattet af et mekanisk kontrolapparat, en såkaldt fartskriver.

Det var derfor Rådet, efter forslag fra Kommissionen, den 20. juli 1970 vedtog forordning nr. 1463/70, hvorved det, med visse undtagelser, blev gjort obligatorisk at installere og benytte typegodkendte fartskrivere i køretøjer, som anvendes til person- eller godstransport i landevejstrafik, og som er indregistreret i en medlemsstat.

Denne forpligtelse trådte i kraft den 1. januar 1975 dels for køretøjer, der fra dette tidspunkt indregistreredes for første gang, dels for alle køretøjer til befordring af farligt gods, uanset tidspunktet for disses første indregistrering.

Først fra 1. januar 1978 blev det obligatorisk, at alle køretøjer skal være udstyret med et sådant apparat.

Forordningens artikel 21 bestemmer (stk. 1):

»Medlemsstaterne udsteder efter høring af Kommissionen rettidigt de til gennemførelse af denne forordning nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser.

Disse bestemmelser skal bl.a. omfatte organisation, fremgangsmåde og midler til kontrol samt de i tilfælde af overtrædelse gældende sanktioner.«

Bestemmelserne i forordning nr. 1463/70 blev i et vist omfang for første gang smidiggjort ved forordning nr. 1787/73, navnlig for at tage hensyn til den omstændighed, at der allerede før den 1. januar 1975 i visse lande var sat fanskrivere i funktion efter national lovgivning.

Tiltrædelsesakten (artikel 133, jf. bilag VIII, afsnit III, pkt. 4) forsinkede forordning nr. 1463/70's ikrafttræden med et år i de nye medlemsstater, herunder i Det forenede Kongerige, således, at den trådte i kraft den 1. januar 1976.

Kommissionen mener ikke, at Det forenede Kongerige fuldt ud har opfyldt de forpligtelser, som påhvilede det efter fællesskabsreglerne om anvendelse af fartskrivere, idet det dels ikke har fulgt den i forordningens artikel 21 foreskrevne høringsprocedure, dels kun såvel for national som international transport har gennemført en frivillig ordning for anvendelse af disse kontrolapparater.

Efter en brevveksling af 30. januar og 21. februar 1976 mellem Kommissionens Generaldirektorat for Transport og Det forenede Kongeriges faste repræsentation meddelte Kommissionen således ved en skrivelse af 25. juni s.å., ministeriet for »Foreign and Commonwealth Affaires«, at den ikke mente, en »valgfri« ordning inden for dette område kunne sikre en korrekt anvendelse af forordning nr. 1463/70.

Den anmodede følgelig regeringen for Det forenede Kongerige om at ændre dens udkast til den nationale bekendtgørelse og tilpasse den til fællesskabsretten.

Dette gav ikke det ønskede resultat, idet den britiske regering klart bekræftede sin hensigt til ikke fuldt ud at efterkomme fællesskabslovgivningen af praktiske, økonomiske og sociale grunde.

Ved en begrundet udtalelse af 13. februar 1978 opfordrede Kommissionen herefter Det forenede Kongerige til at vedtage alle de foranstaltninger, som var nødvendige til efterkommeise af forordning nr. 1463/70. Da den britiske regering den 14. april s.å., svarede, at den ikke havde til hensigt inden for den fastsatte frist at træffe de foranstaltninger, som Kommissionen havde krævet gennemført, anlagde denne i henhold til 'traktatens artikel 169 nærværende sag ved Domstolen.

Det forenede Kongerige har til sit forsvar fremført to kategorier anbringender.

For det første afviser det at det ikke skulle have hørt Kommissionen i overensstemmelse med betingelserne i artikel 21 i nævnte forordning fra Rådet. Det anfører i så henseende, at den 2. september 1975, dvs. allerede forud for den obligatoriske indførelse af fartskriverne, forelagde Kommissionen et memorandum, hvori den opregnede de »alvorlige vanskeligheder«, der ville opstå, såfremt brugen af disse apparater blev gjort obligatorisk. Den anfører videre, at dens faste repræsentation i sin skrivelse af 25. februar 1976 meddelte Kommissio nens Generaldirektorat for Transport, hvilke foranstaltninger, der påtænktes vedtaget af regeringen, idet den henledte Kommissionens opmærksomhed på, at det var formålet med de forslåede nationale bestemmelser at indføre en valgfri ordning for såvel national som international trafik, som skulle tillade brugen af de fartskrivere, som i dette tilfælde var bestemt til at afløse de tidligere foreskrevne kontrolbøger.

Med henblik herpå var der vedtaget detaljerede regler for levering, brug, kontrol og opbevaring af fartskriverdiagramark for at sikre, at førernes køre- og hviletid blev overholdt, samt udstedt regler om straf for overtrædelse heraf.

Ligeledes var der samtidig vedtaget præcise bestemmelser om fremstilling, justering og plombering af materiellet.

De udformede bestemmelser var klart ikke i overensstemmelse med de ufravigelige forskrifter i forordning nr. 1463/70. Kommissionens måtte derfor afvise dem, men fremsatte i sit svar en række bemærkninger, som gav regeringen for Det forenede Kongerige lejlighed til — om denne ellers tog hensyn dertil — at fremsætte nye forslag, som kunne være i overensstemmelse med artikel 21 i Rådets forordning.

Den sagsøgte regering erkender imidlertid selv, at den ikke blot intet har foretaget sig, men den har desuden hævdet, at de af Rådet fastsatte »mål« i det foreliggende tilfælde lettere kunne nås i Det forenede Kongerige gennem de bestemmelser, som de britiske myndigheder har vedtaget.

Denne argumentation må efter min opfattelse forkastes. Kommissionen gør ikke gældende, at Det forenede Kongerige fulstændig har undladt at høre den vedrørende gennemførelsen af forordning nr. 1463/70, men mener med rette, at den ikke på noget tidspunkt er blevet hørt om den fuldstændige gennemførelse af forordningen, men alene om delvise foranstaltninger, hvilket er en afgørende undladelse, som indebærer, at høringen ikke har været lovlig efter artikel 21. I øvrigt bygger denne opfattelse naturligvis på den omstændighed, at den sagsøgte regering med forsæt har nægtet at gennemføre forordningen fuldt ud, hvilket den selv har erkendt.

Jeg skal heraf drage den konklusion, at der må gives Kommissionen medhold i dennes første klagepunkt, og at Det forenede Kongerige alene af denne grund, i hvert fald delvis, har undladt at opfylde de forpligtelser, som lovligt var blevet pålagt det ved en fællesskabsbestemmelse, der i medfør af traktatens artikel 189 er bindende i alle enkeltheder, og som gælder umiddelbart i hver medlemsstat.

For så vidt angår tilsidesættelsen . af forpligtelsen til at gennemføre forskrifterne i forordning nr. 1463/70 senest den 1. januar 1976 gør Det forenede Kongerige gældende, at det har opretholdt målene for den fælles politik vedrørende landevejstransport, navnlig målet om den forbedring af færdselssikkerheden og målet om sociale fremskridt for arbejdstagere, og anfører en række betragtninger vedrørende de praktiske konsekvenser det ville have haft, hvis der var blevet indført en forpligtelse til at installere fartskrivere.

Sagsøgte mener for det første, at der var alvorlig fare for strejke inden for en vigtig og følsom sektor af den nationale økonomi, eftersom der i faglige kredse, navnlig inden for transportsektoren, var erklæret modstand mod forslaget, hvilket sagsøgte var nødsaget til at tage hensyn til.

Sagsøgte tilføjer, at omkostningerne (hundrede millioner pund for installering af apparaterne — cirka fyrre millioner om året for at vedligeholde dem) var uforholdsmæssig stor i forhold til de eventuelle fordele herved.

For det tredje gør den britiske regering gældende, at de andre af Fællesskabets medlemsstater ikke lider nogen skade ved, at installationen af apparterne ikke efter den nationale lovgivning er gjort obligatorisk for transport på national grund, da køretøjerne i international transport skal være udstyret med fartskrivere.

Jeg mener ikke, at nogen af disse anbringender kan nyde fremme.

Jeg skal endnu en gang minde om, at tvisten angår gennemførelsen af en forordning, hvis bestemmelser alle er bindende, og som gælder umiddelbart i Det forenede Kongerige fra en bestemt dato, nemlig den 1. januar 1976, i hvert fald for visse kategorier at køretøjer.

Interne vanskeligehder, de være sig af politisk, økonomisk, finansiel eller social karakter, kan ikke danne retlig grundlag for en undladelse af at gennemføre sådanne bestemmelser.

Dette er fast praksis ved Domstolen, og ieg kan her henvise til Domstolens nylige afgørelse af 11. april 1978 (sag 100/77, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. s. 879), hvori Domstolen statuerede, at »sagsøgte, som ikke bestrider den påståede undladelse, kan ikke påberåbe sig interne vanskeligheder eller bestemmelser i sin nationale retsorden, end ikke i forfatningen, til støtte for, at forpligtelser og frister i fællesskabsdirektiverne ikke overholdes«.

Dette ræsonnement gælder så meget desto mere for gennemførelsen af en forordning.

Den opfattelse, at Det forenede Kongeriges handling ikke har tilføjet de andre medlemsstater og Fællesskabet nogen skade, sådan som den sagsøgte regering har gjort gældende til sit forsvar, går i realiteten ud på, at det anerkendes, at en medlemsstat — endog hvor der er tale om en forordning — selv kan vurdere i hvilket omfang, den bør opfylde de forpligtelser, som påhviler den i medfør af traktaten, og at den kan fritages for sine forpligtelser, når dens adfærd ikke tilføjer dens partnere eller Fællesskabet nogen skade.

Traktatens artikel 189 er imidlertid klart til hinder for en sådan betragtning, som ville bringe den bindende anvendelse af forordningerne i fare, en regel, som gælder for alle medlemsstater.

I øvrigt er det utvivlsomt ikke korrekt, når det hævdes af Det forenede Kongerige, at der herved overhovedet ikke skulle være indtruffet nogen skade. Konkurrencevilkårene for landevejstransporten i de forskellige medlemmsstater må nødvendigvis være blevet berørt af, at de nationale regler i en af disse stater gør det muligt for transportørerne at undgå omkostningerne ved installering og brug af fartskrivere, uanset om det kun gælder for befordringer på national grund.

Lad mig tilføje, at det fremgår af det af Domstolen stillede spørgsmål, at de faglige organisationer i de seks oprindelige medlemsstater i Fællesskabet ikke i princippet var modstandere af at lade fartskriveren erstatte den personlige kontrolbog, som var foreskrevet ved forordning nr. 543/69. De gav allerhøjest udtryk for deres betænkelighed ved, at brugen af disse apparater blev indført på forskellige tidspunkter for forskellige kategorier af køretøjer, samtidig med at de krævede, at visse andre kategorier blev fritaget.

Disse krav blev delvis imødekommet ved den smidiggørelse af reglerne, som Rådet senest foretog ved forordning nr. 2828/77, der ændrede forordning nr. 1463/70.

Kommissionen mener at kunne oplyse, at der ikke opstod alvorlige vanskeligheder med forordningen i Danmark, og endvidere at regeringen i dette land sæligt har bidraget til vedtagelsen af forordning nr. 2828/77.

I Irland derimod havde modstanden hos transportørerne og de ansatte inden for transportsektoren fået regeringen til at udskyde de foranstaltninger, som var nødvendige til gennemførelsen af forordningen for befordringer på national grund. Men efter at Kommissionen havde interveneret, bøjede den irlandske regering sig endelig og erklærede sig rede til at vedtage de nødvendige regler efter en af Kommissionen godkendt tidsplan.

Det var således kun regeringen for Det forenede Kongerige, som besluttede og fastholdt beslutningen om ikke at ville gøre brugen af fartskrivere obligatorisk. Den har ikke blot klart tilkendegivet sin stillingtagen over for Kommissionen, men har endog offentliggjort den, idet den uden omsvøb oplyste de berørte fagforeninger om, at den ikke, i hvert fald ikke for de befordringers vedkommende, der finder sted på national grund, havde til hensigt at træffe de nødvendige foranstaltninger, navnlig af lovgivningsmæssig art.

Regeringen indtog samme stilling i parlamentet og for fjernsynet.

Vi står således over for en medlemsstats åbenbare vægring ved, i hvert fald delvis, at opfylde de forpligtelser, som lovligt var pålagt denne, en vægring, som endvidere er offentligt udtrykt og bekræftet.

Fra det øjeblik hvor Kommissionen i medfør af sin kompetence hertil har anlagt sag ved Domstolen i medfør af traktatens artikel 169, mener jeg, modsat regeringen for Det forenede Kongerige, ikke, at Domstolen efter traktaten har mulighed for at fritage denne medlemsstat helt eller delvist for disse forpligtelser, ej heller af billighedsgrunde. En sådan dispensation ville være i strid med selve princippet om en lige behandling af medlemsstaterne.

I øvrigt giver de grunde, som den sagsøgte regering har anført til sit forsvar, ikke støtte for at antage, at Det forenede Kongerige har udfoldet alvorlige bestræbelser på at opfylde sine forpligtelser.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen statuerer, at Det forenede Kongerige, ved inden for den fastsatte frist at nægte at vedtage visse af de administrativt eller ved lov fastsatte foranstaltninger, som skal træffes til gennemførelse af Rådets forordning nr. 1463/70 om brug af en fartskriver inden for landevejstransport, herunder transport på nationalt område, og ved at have forsømt at høre Kommissionen om de pågældende foranstaltninger, ikke har opfyldt de forpligtelser, som påhviler det i medfør af traktaten, og navnlig ikke de forpligtelser, som påhviler det i medfør af artikel 23, stk. 1, i nævnte forordning med senere ændringer.

Jeg foreslår endvidere, at regeringen for Det forenede Kongerige tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

( 1 ) – Oversat fra fransk.