Generaladvokatens forslag til afgørelse



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er forelagt Domstolen, vedrører fortolkningen af bestemmelser i Rådets direktiv 91/439/EØF af 29. juli 1991 om kørekort (2) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/126/EF (3), som er trådt i stedet for førstnævnte direktiv.

2. Domstolen anmodes nærmere bestemt om at tage stilling til, hvorvidt en medlemsstat, på hvis område indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, opholder sig midlertidigt, kan nægte at anerkende gyldigheden af det pågældende kørekort som følge af indehaverens overtrædelse – i det foreliggende tilfælde kørsel under påvirkning af euforiserende stoffer – der fandt sted på førstnævnte medlemsstats område, efter at det pågældende kørekort var udstedt.

3. Den foreliggende sag adskiller sig fra de sager, som Domstolen hidtil har behandlet på kørekortområdet, som er genstand for en omfattende retspraksis (4), idet spørgsmålet i de tidligere sager har vedrørt muligheden for i en medlemsstat at støtte ret på et kørekort, der er udstedt i anden medlemsstat, efter at kørekortet er blevet inddraget eller suspenderet i førstnævnte medlemsstat.

4. Det særlige i denne sag er, at kørekortet i medfør af national ret er inddraget i den medlemsstat, hvor den ulovlige adfærd fandt sted, i dette tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, idet den berørte ikke længere var føreregnet.

5. Der er således ikke rejst tvivl om vurderingen af føreregnetheden på tidspunktet for udstedelsen af kørekortet, men først efter dette tidspunkt, som følge af kørekortindehaverens ulovlige adfærd. Spørgsmålet er, hvilke myndigheder der er kompetente til at efterprøve, hvorvidt den pågældende på ny er egnet til at køre på den medlemsstats område, hvor overtrædelsen blev begået.

6. I forbindelse med denne vurdering vil jeg indledningsvis fastlægge de EU-retlige bestemmelser, der finder anvendelse på nærværende sag, og omformulere de spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgericht Sigmaringen (forvaltningsdomstolen i Sigmaringen, Tyskland).

7. Efter en gennemgang af disse spørgsmål vil jeg foreslå, at Domstolen besvarer spørgsmålene med, at artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 forpligter en medlemsstat til at nægte at anerkende gyldigheden af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, når en kørekortindehaver, som har begået en færdselsovertrædelse af strafferetlig karakter på den førstnævnte medlemsstats område efter udstedelsen af kørekortet, har fået sit kørekort inddraget på dennes område, fordi den pågældende ikke længere er føreregnet og udgør en risiko for færdselssikkerheden. Kørekortindehaveren er igen egnet til at føre et motorkøretøj på den pågældende medlemsstats område, når betingelserne i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået, er opfyldt, forudsat at de nationale bestemmelser ikke indebærer, at der pålægges betingelser, som ikke er fastsat i direktiv 2006/126 for så vidt angår udstedelsen af kørekort, og at anerkendelse af kørekortets gyldighed ikke nægtes på ubestemt tid.

I – Retsforskrifter

A – EU-retten

1. Direktiv 91/439

8. Med henblik på at fremme den frie bevægelighed for personer i Det Europæiske Fællesskab og at gøre det lettere for dem at bosætte sig i en anden medlemsstat end den stat, hvor de pågældende personer har erhvervet deres kørekort, er princippet om gensidig anerkendelse af kørekort indført i direktiv 91/439 (5) .

9. Følgende fremgår af direktivets første betragtning:

»Som led i den fælles transportpolitik og med henblik på at bidrage til at forbedre færdselssikkerheden på vejene samt for at øge bevægeligheden for personer, som bosætter sig i en anden medlemsstat end den, hvor de har bestået en køreprøve, er det ønskeligt, at der findes et nationalt kørekort efter en EF-model, som medlemsstaterne anerkender gensidigt, og som ikke skal ombyttes.«

10. I fjerde betragtning til direktiv 91/439 hedder det: »[A]f hensyn til færdselssikkerheden er det nødvendigt at fastsætte minimumskrav for udstedelse af kørekort.«

11. Af tiende betragtning til direktiv 91/439 fremgår:

»Medlemsstaterne bør desuden ud fra hensynet til færdselssikkerheden kunne anvende de nationale forskrifter for inddragelse, suspension, fornyelse og annullation af kørekortet for alle kørekortindehavere, som har deres sædvanlige bopæl[ (6) ] på deres område.«

12. Direktivets artikel 7, stk. 4, bestemmer:

»Med forbehold af de nationale straffelove og -bestemmelser kan medlemsstaterne efter høring af Kommissionen ved udstedelsen af kørekort anvende deres nationale regler vedrørende andre betingelser end de i dette direktiv omhandlede.«

13. Artikel 8, stk. 2 og 4, første afsnit, i direktiv 91/439 bestemmer:

»2. Med forbehold af overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og -bestemmelser kan bopælsmedlemsstaten på indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt med henblik herpå ombytte dette kørekort.

[...]

4. En medlemsstat kan for en person, der på dens område er omfattet af en af de foranstaltninger, der er omhandlet i stk. 2, nægte at anerkende gyldigheden af ethvert kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat til denne person.«

2. Direktiv 2006/126

14. Ved direktiv 2006/126 er der foretaget en omarbejdning af direktiv 91/439, der er blevet ændret adskillige gange (7) .

15. Det fremgår af anden betragtning til direktiv 2006/126:

»Kørekortreglerne er nødvendige elementer i den fælles transportpolitik, bidrager til at forbedre færdselssikkerheden på vejene og fremmer den frie bevægelighed for personer, som bosætter sig i en anden medlemsstat end den, der har udstedt deres kørekort. De individuelle transportmidlers store udbredelse betyder, at det fremmer personers frie bevægelighed og etableringsfrihed, hvis de er i besiddelse af et kørekort, som værtsstaten godkender. [...]«

16. Det fremgår af ottende betragtning til dette direktiv, at der »[a]f hensyn til færdselssikkerheden bør […] fastsættes mindstekrav for udstedelse af kørekort«.

17. 15. betragtning til direktivet præciserer:

»Medlemsstaterne bør desuden ud fra hensynet til færdselssikkerheden kunne anvende de nationale forskrifter for inddragelse, suspension, fornyelse og annullation af kørekortet for alle kørekortindehavere, som har deres sædvanlige bopæl [ (8) ] på deres område.«

18. I henhold til nævnte direktivs artikel 2, stk. 1, »[anerkendes] [d]e kørekort, som medlemsstaterne udsteder, […] gensidigt«.

19. I samme direktivs artikel 7, stk. 1, hedder det:

»1. Udstedelse af kørekort er betinget af:

a) at ansøgeren består en prøve i færdigheder og adfærd samt en teoretisk prøve og opfylder de lægelige minimumskrav, jf. bilag II og III.«

20. Artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2006/126 har følgende ordlyd:

»2. Med forbehold af overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og -bestemmelser kan bopælsmedlemsstaten på indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt med henblik herpå ombytte dette kørekort.

[...]

4. [...]

En medlemsstat skal nægte at anerkende gyldigheden af ethvert kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat til en person, hvis kørekort er begrænset, suspenderet eller inddraget på førstnævnte stats område.

[...]«

21. Artikel 16, stk. 1 og 2, i direktiv 2006/126 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 19. januar 2011 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme artikel 1, stk. 1, artikel 3, artikel 4, stk. 1, 2 og 3 samt stk. 4, litra b)-k), artikel 6, stk. 1, stk. 2, litra a), c), d) og e), artikel 7, stk. 1, litra b), c) og d), artikel 7, stk. 2, 3 og 5, artikel 8, 10, 13, 14 og 15 samt bilag I, punkt 2, bilag II, punkt 5.2 vedrørende kategori A1, A2 og A, bilag IV, V og VI. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse bestemmelser.

2. Medlemsstaterne anvender disse bestemmelser fra den 19. januar 2013.«

22. Artikel 17, stk. 1, i direktiv 2006/126 har følgende ordlyd:

»Direktiv 91/439[...] ophæves med virkning fra 19. januar 2013, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til de i bilag VII, del B, angivne frister for gennemførelse af nævnte direktiv i national ret.«

23. Artikel 18 i direktiv 2006/126 bestemmer:

»Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende .

Artikel 2, stk. 1, artikel 5, artikel 6, stk. 2, litra b), artikel 7, stk. 1, litra a), artikel 9, artikel 11, stk. 1, 3, 4, 5 og 6, artikel 12 samt bilag I, II og III anvendes fra den 19. januar 2009.«

B – Tyske retsforskrifter

24. § 2 i Straβenverkehrsgesetz (færdselsloven) i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for tvisten i hovedsagen (9), bestemmer:

»1. Motorkøretøjer må kun føres på offentlig vej af personer, der har tilladelse hertil (førerret), udstedt af den kompetente myndighed (kørekortmyndigheden). [...]

4. Enhver, der opfylder de nødvendige fysiske og psykiske krav, og som ikke har begået alvorlige eller gentagne overtrædelser af færdselsbestemmelserne eller af strafferetlige bestemmelser, er egnet til at føre et motorkøretøj. [...]

11. Udenlandske kørekort giver i medfør af mere detaljerede bestemmelser, som fastsættes ved bekendtgørelse,[...] tillige ret til at føre et motorkøretøj på nationalt område. [...]«

25. StVG’s § 3, stk. 1 og 2, med overskriften »Inddragelse af kørekort« bestemmer:

»1. Hvis en person ikke er egnet til eller ikke har ret til at føre et motorkøretøj, skal kørekortmyndighederne inddrage den pågældendes kørekort. Er der tale om et udenlandsk kørekort, svarer inddragelsen – selv om den gennemføres i henhold til andre bestemmelser – til en nægtelse af at anerkende retten til at gøre brug af kørekortet på nationalt område. [...]

2. Ved inddragelse bringes førerretten til ophør. Ved inddragelse af udenlandske kørekort bringes retten til at føre et motorkøretøj på nationalt område til ophør. Efter inddragelsen skal kørekortet enten afleveres til kørekortmyndigheden eller fremlægges i forbindelse med registrering af afgørelsen. Første til tredje punktum finder også anvendelse i tilfælde, hvor kørekortmyndigheden inddrager kørekortet på grundlag af andre bestemmelser.«

26. StVG’s § 29, stk. 1, med overskriften »Frister for slettelse« bestemmer:

»Oplysningerne i registret slettes efter udløbet af [følgende] frister:

1. to år og seks måneder ved afgørelser vedrørende en administrativ forseelse

a) der [...] medfører et klip som en administrativ forseelse, der påvirker færdselssikkerheden, eller en dermed sidestillet administrativ forseelse, eller

b) for så vidt som forholdet ikke er omfattet af nr. 1, litra a), eller nr. 2, litra b), og der ved afgørelsen er pålagt et kørselsforbud

2. fem år

a) ved afgørelser vedrørende en strafferetlig overtrædelse (»Straftat«), med forbehold af nr. 3, litra a)

b) ved afgørelser vedrørende en administrativ forseelse, der [...] medfører to klip som en administrativ forseelse, der i særlig grad påvirker færdselssikkerheden, eller en dermed sidestillet administrativ forseelse

[...]

3. ti år

a) ved afgørelser vedrørende en strafferetlig overtrædelse, hvorved kørekortet inddrages, eller hvorved der udstedes et isoleret forbud

[...]«

27. Artikel 11, stk. 1, i Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrelaubnis-Verornung) (bekendtgørelse om personers adgang til færdsel i trafikken (kørekortbekendtgørelse)) af 18. august 1998 (10) i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for tvisten i hovedsagen, bestemmer:

»Personer, der ansøger om kørekort, skal opfylde de fornødne fysiske og psykiske krav. Disse krav er navnlig ikke opfyldt, såfremt der foreligger en sygdom eller et handicap i henhold til bilag 4 eller 5, der udelukker, at den pågældende er egnet eller betinget egnet til at føre et motorkøretøj. Det er herudover et krav, at de pågældende personer ikke har gjort sig skyldige i grove eller gentagne overtrædelser af færdselslovgivningen eller i straffelovovertrædelser, således at deres egnethed på dette grundlag er udelukket.«

28. I bilag 4, som FeV’s § 11 henviser til, opføres indtagelsen af cannabis som en af de hyppige sygdomme eller problematikker, der i en længere periode kan påvirke eller udelukke føreregnetheden. En person, der regelmæssigt indtager cannabis, anses for uegnet til at føre et motorkøretøj, mens en person, der lejlighedsvist indtager cannabis, og som adskiller brug af stoffer og kørsel, anses for egnet til at føre motordrevet køretøj, forudsat at den pågældende ikke har et supplerende indtag af alkohol eller andre psykoaktive stoffer eller lider af personlighedsforstyrrelser eller kontroltab.

29. FeV’s § 29 med overskriften »Udenlandske kørekort« er affattet som følger:

»1. Indehavere af udenlandske kørekort, som ikke i henhold til § 7 har sædvanlig bopæl på det nationale område, kan med de begrænsninger, som er anført i kørekortet, føre et motorkøretøj på dette område.

[...]

3. Retten i stk. 1 gælder ikke for indehaveren af et udenlandsk kørekort

[...]

3) hvis førerret på det nationale område er inddraget midlertidigt eller endeligt af en domstol eller ved en administrativ myndigheds umiddelbare eller endelige gennemførelsesforanstaltning [...]

4. Når der er truffet en af de i stk. 3, nr. 3) eller 4), nævnte afgørelser, meddeles der efter ansøgning ret til at gøre brug af et udenlandsk kørekort på nationalt område, såfremt grundlaget for inddragelsen ikke længere er til stede.«

30. FeV’s § 46 med overskriften »Inddragelse, begrænsninger, betingelser« bestemmer:

»1. Hvis en person ikke er egnet til at føre et motorkøretøj, skal kørekortmyndighederne inddrage den pågældendes kørekort. Dette gælder navnlig, når de i bilag 4, 5 eller 6 nævnte sygdomme eller problematikker foreligger, eller når de pågældende personer har gjort sig skyldige i grove eller gentagne overtrædelser af færdselslovgivningen eller straffelovovertrædelser, således at deres egnethed til at føre et motorkøretøj af denne grund er udelukket. [...]

5. For udenlandske kørekort har inddragelsen samme virkning som en nægtelse af at anerkende retten til at gøre brug af kørekortet på nationalt område.

6. Inddragelsen bringer førerretten til ophør. Ved inddragelsen af udenlandske kørekort bringes retten til at føre et motorkøretøj på nationalt område til ophør.«

31. § 69 i Strafgesetzbuch (straffeloven) bestemmer:

»1. Kendes en person skyldig i en ulovlig handling, som denne har begået under eller i forbindelse med kørsel af et motorkøretøj eller for en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler føreren af et motorkøretøj, eller frikendes personen, fordi den pågældendes straffrihed er fastslået eller ikke kan udelukkes, træffer retten bestemmelse om inddragelse af den pågældendes kørekort, såfremt den begåede handling viser, at han eller hun ikke er egnet til at føre et motorkøretøj. [...]

2. Udgør den i stk. 1 nævnte ulovlige handling en strafferetlig overtrædelse for

[...]

2) kørsel i beruset tilstand (§ 316)

[...]

4) stærkt beruset tilstand (§ 323a) i forbindelse med en af de i nr. 1-3 nævnte handlinger,

anses føreren som hovedregel for uegnet til at føre et motorkøretøj. [...]«

32. Straffelovens § 69b er affattet som følger:

»Virkning af inddragelse for udenlandske kørekort

1. Såfremt føreren meddeles tilladelse til at føre et motorkøretøj på nationalt område på grundlag af et kørekort, der er udstedt i udlandet, uden at et kørekort er udstedt til den pågældende af en tysk myndighed, har inddragelsen af kørekortet virkning som en nægtelse af at anerkende retten til at gøre brug af kørekortet på tysk område. Retten til at føre et motorkøretøj på tysk område ophører på det tidspunkt, hvor afgørelsen får retskraft. I perioden for kørselsforbuddet kan der ikke meddeles tilladelse til, at der igen kan gøres brug af det udenlandske kørekort, eller til, at der udstedes et tysk kørekort.

2. Er det udenlandske kørekort udstedt af en medlemsstat i den Europæiske Union eller af en stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, og har indehaveren sin sædvanlige bopæl i Tyskland, konfiskeres kørekortet ved dom og returneres til den myndighed, der har udstedt det. I andre tilfælde påføres det udenlandske kørekort en anmærkning om inddragelsen og forbuddet mod at gøre brug af kørekortet.«

II – De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

33. Sevda Aykul, der er østrigsk statsborger, er født i 1980 og har siden sin fødsel haft bopæl i Østrig. Den 19. oktober 2007 udstedte Bezirkshauptmannschaft Bregenz (administrativ myndighed i Bregenz-distriktet, Østrig) et østrigsk kørekort til hende.

34. Den 11. maj 2012 var hun genstand for en politikontrol i Leutkirchen (Tyskland). Da hun viste tegn på at være påvirket af stoffer, blev der udtaget en urinprøve, som viste et indtag af cannabis. Efter denne prøve blev det bestemt, at der skulle udtages en blodprøve samme dag. Ifølge den lægelige rapport, der blev udfærdiget, viste Sevda Aykul ikke ydre tegn på at være mærkbart påvirket af stoffer. Ifølge den retstoksikologiske undersøgelse fra Enders-laboratoriet i Stuttgart (Tyskland), udfærdiget den 18. maj 2012, viste analysen af blodprøven et indhold af tetrahydrocannabinol (herefter »THC«) på 18,8 ng/ml og et indhold af THC-COOH på 47,4 ng/ml.

35. Den 4. juli 2012 besluttede anklagemyndigheden i Ravensburg (Tyskland) at indstille den strafferetlige efterforskning.

36. Ved byen Leutkirchs vedtagelse af et bødeforelæg den 18. juli 2012 blev Sevda Aykul pålagt en bøde på 590,80 EUR for at have ført et motorkøretøj under påvirkning af rusmidlet THC og blev meddelt et kørselsforbud i en måned.

37. Ved afgørelse af 17. september 2012 inddrog Landratsamt Ravensburg (Tyskland) Sevda Aykuls østrigske førerret for så vidt angik Tysklands område og traf bestemmelse om øjeblikkelig gennemførelse af denne foranstaltning, idet hun fandtes uegnet til at føre et motorkøretøj. De værdier, der var konstateret ved analysen af blodprøven, viste, at Sevda Aykul i hvert fald lejlighedsvist indtog cannabis, og at hun havde ført et motorkøretøj under påvirkning af THC. Hun var ikke i stand til at adskille sit forbrug af stoffer og kørsel af et motorkøretøj. Ud fra bilaget til afgørelsen af 17. september 2012 blev Sevda Aykul bekendt med muligheden for på grundlag af sit østrigske kørekort at anmode om tilladelse til igen at føre et motorkøretøj i Tyskland. Egnetheden ville først kunne fastslås, efter at Sevda Aykul havde fremsendt en positiv rapport, udarbejdet af et center for egnethedskontrol, der er officielt anerkendt i Tyskland, og er endvidere som hovedregel betinget af bevis for et års afholdenhed.

38. Den forelæggende ret har oplyst, at i henhold til tysk ret kan færdselslovsovertrædelser og tegn på manglende føreregnethed medføre reaktioner i tre forskellige henseender, nemlig på grundlag af strafferetten, som administrativ forseelse eller på grundlag af lovgivningen om kørekort.

39. Sevda Aykuls tilfælde er omfattet af praksis om kørekort, som er ordensbestemmelser, der har til formål at afværge færdselssikkerhedsrisici. Den forelæggende ret har oplyst, at de tyske kørekortmyndigheder og politiet tager udgangspunkt i, at de har kompetence til at inddrage udenlandske kørekort, når der i forbindelse med en færdselslovsovertrædelse begået i Tyskland er tegn på manglende føreregnethed.

40. Den 19. oktober 2012 indgav Sevda Aykul en klage og en anmodning om foreløbige forholdsregler ved Verwaltungsgericht Sigmaringen med henvisning til, at de tyske myndigheder ikke havde kompetence til at efterprøve føreregnetheden.

41. Bezirkshauptmannschaft Bregenz, der af Landratsamt Ravensburg blev underrettet om sagen, oplyste, at de østrigske myndigheder ikke kunne intervenere i sagen, idet betingelserne i de østrigske færdselsbestemmelser ikke var opfyldt.

42. Ved afgørelse af 15. november 2012 ophævede Landratsamt Ravensburg beslutningen om øjeblikkelig gennemførelse af afgørelsen af 17. september 2012. Efter ophævelsen afsluttede Verwaltungsgericht Sigmaringen sagen om foreløbige forholdsregler ved kendelse af 29. september 2012.

43. Regierungspräsidium Tübingen (Tyskland) forkastede Sevda Aykuls klage ved afgørelse af 20. december 2012, idet den gjorde gældende, at inddragelsen af det østrigske kørekort er en senere foranstaltning, der er omfattet af artikel 8, stk. 4, i direktiv 91/439, hvilket Sevda Aykul har bestridt for den forelæggende ret.

44. Som svar på Verwaltungsgericht Sigmaringens anmodning af 13. marts 2013 har Bezirkshauptmannschaft Bregenz igen oplyst, at betingelserne for de østrigske myndigheders intervention i henhold til de østrigske lovgivninger om kørekort ikke var opfyldt. Bezirkshauptmannschaft Bregenz henviste til, at de østrigske myndigheder fortsat anså Sevda Aykul for føreregnet, og at hun følgelig bevarede sin østrigske førerret.

45. Da der er tvivl om de tyske bestemmelsers forenelighed med forpligtelsen til gensidig anerkendelse af kørekort udstedt af medlemsstaterne, har Verwaltungsgericht Sigmaringen besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Er forpligtelsen i henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 til gensidig anerkendelse af kørekort udstedt af medlemsstaterne til hinder for en national bestemmelse i Forbundsrepublikken Tyskland, hvorefter retten til at gøre brug af en udenlandsk førerret i Tyskland efterfølgende skal frakendes administrativt, såfremt indehaveren af den udenlandske førerret har ført motorkøretøj i henhold hertil i Tyskland under påvirkning af ulovlige stoffer, og den pågældende følgelig ikke længere er føreregnet i henhold til de tyske bestemmelser?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende: Gælder dette ligeledes, såfremt udstederstaten udviser passivitet efter at have fået kendskab til kørslen i stofpåvirket tilstand, og indehaveren af den udenlandske førerret derfor fortsat udgør en risiko?

3) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende: Kan Forbundsrepublikken Tyskland betinge generhvervelse af retten til at gøre brug af den udenlandske førerret i Tyskland af, at de nationale betingelser for generhvervelse er opfyldt?

4) a) Kan forbeholdet vedrørende overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og ‑bestemmelser i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2006/126/EF begrunde, at en medlemsstat, i stedet for udstederstaten, træffer førerretlige foranstaltninger? Tillader forbeholdet f.eks. efterfølgende frakendelse af retten til at gøre brug af den udenlandske førerret i Tyskland i henhold til en strafferetlig foranstaltning?

b) Såfremt spørgsmål 4a besvares bekræftende: Er det under hensyn til anerkendelsespligten den medlemsstat, der har pålagt foranstaltningen, eller udstederstaten, der har kompetence vedrørende generhvervelse af retten til at gøre brug af den udenlandske førerret i Tyskland?«

III – Bedømmelse

A – Indledende bemærkninger

1. EU-retlige forskrifter, der finder anvendelse ratione temporis

46. I såvel forelæggelsesafgørelsen som i de skriftlige indlæg indgivet til Domstolen er der dels henvist til bestemmelserne i direktiv 91/439, dels til bestemmelserne i direktiv 2006/126.

47. Det bemærkes, at artikel 11, stk. 2, i direktiv 2006/126, som den forelæggende ret har henvist til i de forelagte spørgsmål, endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen.

48. Tidspunktet for de faktiske omstændigheder var den 11. maj 2012, hvor Sevda Aykul var genstand for en politikontrol, og den 17. september 2012, hvor Landratsamt Ravensburg besluttede at inddrage hendes østrigske kørekort.

49. I medfør af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2006/126 ophæves direktiv 91/439 med virkning fra den 19. januar 2013. I henhold til artikel 18, stk. 2, i direktiv 2006/126 finder visse bestemmelser i direktivet imidlertid anvendelse fra den 19. januar 2009. Det er bl.a. tilfældet for så vidt angår direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 11, stk. 4, idet sidstnævnte bestemmelse træder i stedet for artikel 8, stk. 4, i direktiv 91/439, hvortil der henvises i forelæggelsesafgørelsen. Artikel 11, stk. 2, i direktiv 2006/126 er ikke blandt de bestemmelser, der finder anvendelse fra den 19. januar 2009. Artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 finder derfor fortsat anvendelse.

50. Domstolen har endvidere præciseret, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126 foreskriver en gensidig anerkendelse af de af medlemsstaterne udstedte kørekort. Direktivets artikel 11, stk. 4, andet afsnit, bestemmer imidlertid, at en medlemsstat skal nægte at anerkende gyldigheden af ethvert kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat til en person, hvis kørekort er begrænset, suspenderet eller inddraget på førstnævnte stats område, uanset om det nævnte kørekort er blevet udstedt før det tidspunkt, hvor den nævnte bestemmelse trådte i kraft (11) .

51. I henhold til fast retspraksis, hvorefter den forelæggende ret skal gives et nyttigt svar (12), er det nødvendigt at omformulere spørgsmålene med henblik på en fortolkning af de EU-retlige forskrifter, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, det vil i det foreliggende tilfælde sige artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, hvis ordlyd i det væsentlige er identisk med ordlyden af artikel 11, stk. 2, i direktiv 2006/126, som den forelæggende ret har henvist til.

52. Under disse omstændigheder skal den forelæggende rets spørgsmål behandles med henblik på såvel artikel 2, stk. 1, og artikel 11, stk. 4, i direktiv 2006/126 som artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439.

2. Behandling af de præjudicielle spørgsmål

53. Efter min opfattelse bør de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, behandles samlet.

54. En besvarelse af de spørgsmål, der vedrører princippet om gensidig anerkendelse af kørekort, undtagelserne fra dette princip og rækkevidden af sådanne undtagelser [første og andet spørgsmål samt fjerde spørgsmål, litra a)], følger nemlig af svaret på, hvilke myndigheder der har kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt kørekortindehaveren på ny er egnet til at køre i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået.

B – Om spørgsmålene

55. Med de spørgsmål, som Verwaltungsgericht har forelagt, anmodes Domstolen nærmere bestemt om at tage stilling til:

– hvorvidt en medlemsstat, på hvis område indehaveren af et kørekort, udstedt af en anden medlemsstat, opholder sig midlertidigt, har mulighed for at nægte at anerkende gyldigheden af det pågældende kørekort, efter at indehaveren har begået en overtrædelse – i det foreliggende tilfælde kørsel under påvirkning af euforiserende stoffer – som har fundet sted og er sanktioneret på dette område i overensstemmelse med national ret, efter at kørekortet var udstedt, og

– hvorvidt det er betingelserne i samme nationale lovgivning, og ikke den udstedende medlemsstats lovgivning, som kørekortindehaveren skal opfylde for at generhverve førerretten i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået.

56. Indledningsvis bemærkes, at den foreliggende sag ikke vedrører betingelserne for »udstedelse« af Sevda Aykuls kørekort i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 91/439 og artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/126.

57. Som den polske regering med rette har anført, er genstanden for tvisten en afgørelse om inddragelse af et kørekort på grundlag af en adfærd, som sagsøgeren i hovedsagen har udvist »efter« udstedelsen af kørekortet, idet de tyske myndigheder har kvalificeret denne adfærd som en trussel mod færdselssikkerheden. Der er ikke på nogen måde tale om en nægtelse af at anerkende den vurdering af føreregnetheden, som den udstedende medlemsstat har foretaget i henhold til disse bestemmelser »på det tidspunkt, hvor kørekortet er udstedt« (13) .

58. Domstolen har i denne henseende gentagne gange udtalt, at »besiddelsen af et kørekort, der er udstedt af en medlemsstat, må [...] anses for bevis for, at indehaveren på udstedelsestidspunktet opfyldte de [i EU-retten fastsatte minimums-]betingelser« (14) .

59. I den foreliggende sag har Forbundsrepublikken Tyskland rejst tvivl om betingelserne for Sevda Aykuls besiddelse af et kørekort – ikke på det tidspunkt, hvor dette er blevet udstedt til hende, men efter udstedelsen af kørekortet som følge af den adfærd, hun har udvist i Tyskland.

60. Efter at have ført et motorkøretøj i Tyskland under påvirkning af euforiserende stoffer blev Sevda Aykuls østrigske kørekort inddraget. Virkningen af denne sanktion er, at Sevda Aykul ikke må gøre brug af sit kørekort i Tyskland. Sevda Aykul kan fortsat køre i andre medlemsstater, men ikke i Forbundsrepublikken Tyskland, hvor overtrædelsen blev begået.

61. Problemet er således forbundet med denne sanktion, som har til følge, at de tyske myndigheder har nægtet at anerkende Sevda Aykuls ret til at køre i Tyskland, idet hun efter den begåede overtrædelse ikke længere er føreregnet.

62. Spørgsmålet er med andre ord, om en sådan nægtelse af at anerkende gyldigheden af et udenlandsk kørekort kan rummes i de undtagelser fra princippet om gensidig anerkendelse af kørekort, som er nævnt i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/126?

63. Ifølge fast retspraksis tilkommer det Domstolen inden for rammerne af den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (15), med henblik på at give en fortolkning af alle de EU-retlige bestemmelser, som den nationale ret behøver for at kunne træffe afgørelse.

64. Det tilkommer herved Domstolen af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (16) .

65. Efter min opfattelse finder artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, som den forelæggende ret har henvist til, ikke anvendelse i den foreliggende sag. En nyttig besvarelse bør derimod tage sit udgangspunkt i artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126.

1. Artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 finder ikke anvendelse

66. Det er vigtigt at understrege, at den ordning, der er indført ved direktiv 91/439 for så vidt angår udstedelse af kørekort er en territorial kompetenceordning. Udstedelsen henhører under den medlemsstat, der har territorial kompetence på grundlag af en fastlæggelse af den pågældendes sædvanlige bopæl, og medlemsstaten skal i forbindelse med udstedelsen overholde de »minimums«-forskrifter, som er fastsat i direktivet – dvs. betingelser, der er åbenbart nødvendige for at kunne begrunde en gensidig anerkendelse af kørekort.

67. Efter den nævnte udstedelse, og når de pågældende personer udøver retten til fri bevægelighed, kan der opstå to situationer.

68. Den første situation er den, hvor kørekortindehaveren ændrer sin sædvanlige bopæl, og i dette tilfælde kan den nye bopælsmedlemsstat på grundlag af den således overførte territoriale kompetence og i henhold til den pågældende medlemsstats straffelove og ‑bestemmelser anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt ombytte dette kørekort.

69. Det er denne situation, der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder er reguleret ved artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, som bestemmer, at »[m]ed forbehold af overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og ‑bestemmelser kan bopælsmedlemsstaten på indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt med henblik herpå ombytte dette kørekort«.

70. Denne bestemmelse skal sammenholdes med første og tiende betragtning til direktiv 91/439, hvorefter det for at øge bevægeligheden for personer, »som bosætter sig i en anden medlemsstat end den, hvor de har bestået en køreprøve«, er ønskeligt, at der findes et kørekort, som medlemsstaterne anerkender gensidigt, men at medlemsstaterne ud fra hensynet til færdselssikkerheden bør kunne anvende de nationale forskrifter for inddragelse, suspension, fornyelse og annullation af kørekortet for alle kørekortindehavere, »som har deres sædvanlige bopæl på deres område«.

71. Det fremgår af ordlyden af artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, sammenholdt med direktivets første og tiende betragtning, at bestemmelsen tager sigte på den situation, hvor kørekortindehaveren har sin bopæl i en anden medlemsstat end den, hvor kørekortet blev udstedt. Såfremt denne person begår en overtrædelse på bopælsmedlemsstatens område, bemyndiger artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 denne medlemsstat til at anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten, som en anden medlemsstat har meddelt (17) .

72. Det er således åbenbart, at artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, og nu artikel 11, stk. 2, i direktiv 2006/126, kun finder anvendelse i tilfælde af overførsel af den sædvanlige bopæl. Der er således tale om en situation, hvor Sevda Aykul har sin sædvanlige bopæl i Tyskland. Det er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, idet hun har sædvanlig bopæl i Østrig.

73. Den anden situation, der kan opstå, er den, hvor kørekortindehaveren kun opholder sig midlertidigt på en anden medlemsstats område. Denne situation er efter min opfattelse omfattet af artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126.

2. Artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 finder anvendelse

74. Artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 finder anvendelse, ikke kun ratione temporis, som jeg allerede har anført ovenfor, men også ratione materiale.

75. Som tidligere nævnt har bestemmelsen følgende ordlyd:

» En medlemsstat skal nægte at anerkende gyldigheden af ethvert kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat til en person, hvis kørekort er begrænset, suspenderet eller inddraget på førstnævnte stats område [ (18) ].«

76. Nævnte bestemmelse tager efter min opfattelse sigte på den situation, som foreligger i nærværende sag, hvor sanktionen finder anvendelse i medfør af straffelove og ‑bestemmelser i den medlemsstat, hvor overtrædelsen blev begået, som dog hverken er den medlemsstat, hvor kørekortet blev udstedt, eller den nye bopælsmedlemsstat (19) .

77. Kommissionen har under retsmødet anlagt en »historisk« fortolkning af artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126, hvorefter artikel 8, stk. 4, i direktiv 91/439 henviser til direktivets artikel 8, stk. 2, hvorfor den omhandlede medlemsstat kun kan være den medlemsstat, hvor den pågældende har sin sædvanlige bopæl. Efter Kommissionens opfattelse er den manglende henvisning til den medlemsstat, hvor den pågældende har sin sædvanlige bopæl, i stk. 2 en fejl fra EU-lovgivers side, som bør berigtiges.

78. Jeg er ikke enig i denne fortolkning.

79. Efter min opfattelse finder artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 anvendelse uafhængigt af såvel samme artikels stk. 2 som artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 i den identiske version, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen. Denne uafhængighed udelukker efter min vurdering ikke, at bestemmelsen kun finder anvendelse i den situation, hvor der sker en overførsel af den pågældendes sædvanlige bopæl. Der kan fremføres flere argumenter til støtte herfor.

80. For det første bemærkes, at det med overskriften til artikel 11 i direktiv 2006/126 præciseres, at bestemmelsen vedrører »forskellige« bestemmelser, hvilket pr. definition synes at indebære, at disse bestemmelser ikke nødvendigvis er indbyrdes forbundne.

81. Det skal dernæst fremhæves, at EU-lovgiver har opdelt artikel 11, stk. 4, og artikel 11, stk. 2, således at førstnævnte bestemmelse træder i kraft fire år før sidstnævnte bestemmelse, hvilket næppe synes at pege i retning af, at de forskellige elementer i bestemmelsen er uadskillelige.

82. Endelig bemærkes, at de forskellige bestemmelser i artikel 11, stk. 4, regulerer situationer, der er klart forskellige. Første og andet afsnit i dette stykke finder således anvendelse i situationer, hvor den berørte medlemsstat er den udstedende medlemsstat (20) . Andet afsnit i nævnte stykke regulerer en helt anden situation, nemlig den, hvor en medlemsstat anvender de begrænsninger, der følger af den pågældende medlemsstats bindende nationale bestemmelser, straffelove eller ‑bestemmelser, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag. Bestemmelserne i artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 følger således en klar retning, uden at det er nødvendigt at læse dem i sammenhæng med artiklens stk. 2.

83. Bestemmelserne i artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 er i sig selv en illustration af territorialprincippet, idet de vedrører begrænsningen af gyldigheden på en medlemsstats område af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat.

84. Tvetydigheden er her i endnu mindre grad til stede, idet den af EU-lovgiver anvendte nye formulering er udtryk for en ønsket skærpelse, som ikke ville kunne opnås, såfremt man lagde Sevda Aykuls påstand til grund. Hvor artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 overlader et skøn til medlemsstaterne med hensyn til at nægte at anerkende gyldigheden af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, pålægger artikel 11, stk. 4, i direktiv 2006/126 nu medlemsstaterne en forpligtelse til at nægte en sådan anerkendelse.

85. Det konkrete resultat af en sådan skærpelse er i øvrigt, at den gensidige anerkendelse af kørekort begrænses, hvilket er foreneligt med ordningens formål, eftersom den gensidige anerkendelse fremmer den frie bevægelighed, og en begrænsning heri på grund af en overtrædelse vil forbedre trafiksikkerheden – idet uforsigtighed sanktioneres med henblik på at fjerne en potentiel kilde til fare – og dermed også fremme den frie bevægelighed, hvilket er selve formålet med direktiv 2006/126 (21) . En begrænsning i tid og omfang af den gensidige anerkendelse er nødvendig for at undgå den modsatte effekt af det mål, der tilstræbes med artikel 11, stk. 4, i direktiv 2006/126, nemlig at øge sikkerheden gennem en højere straf af farlig adfærd. Jeg kan kun igen understrege, at den anticiperede anvendelse af artikel 11, stk. 4, er udtryk for EU-lovgivers utvetydige vilje.

86. Hvad ville den effektive virkning af dette direktiv være, såfremt myndighederne i en medlemsstat ikke kunne pålægge EU-borgere sanktioner, når disse begår overtrædelser på deres område, fordi de kun »bevægede« sig på deres område? Det ville svare til, at disse borgere ikke kan sanktioneres, selv om de udgør en risiko for sig selv og andre trafikanter.

87. En anerkendelse af gyldigheden af et kørekort i det foreliggende tilfælde ville stride mod formålet om en forbedring af trafiksikkerheden.

88. For så vidt angår den af EU-lovgiver anvendte nye formulering har Domstolen endvidere udtalt, at den eksisterende forskel imellem ordlyden af artikel 8, stk. 4, i direktiv 91/439 og ordlyden af artikel 11, stk. 4, i direktiv 2006/126 ikke er af en sådan art, at den kan rejse tvivl om de betingelser, således som de er udledt ved Domstolens praksis, hvorunder anerkendelse af et kørekort kunne nægtes i medfør af bestemmelserne i direktiv 91/439 og nu skal nægtes i henhold til bestemmelserne i direktiv 2006/126 (22) .

89. Domstolen har tilføjet, at den omstændighed, at artikel 8, stk. 4, i direktiv 91/439 udgør en undtagelse fra det generelle princip om gensidig anerkendelse af kørekort og derfor skal undergives en streng fortolkning (23), fortsat er gældende for så vidt angår den forpligtelse, der nu er fastsat i artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 (24) .

90. Domstolen har endvidere præciseret, at de omstændigheder, under hvilke et kørekort ikke kan anses for gyldigt i henhold til artikel 8, stk. 2 og 4, i direktiv 91/439, ikke er begrænset til de tilfælde, hvor indehaveren af kørekortet anmoder om ombytning af kørekortet. Denne bestemmelse har ligeledes til formål at gøre det muligt for en medlemsstat at anvende de nationale forskrifter for inddragelse, suspension og annullation af kørekort på dens område, når indehaveren af kørekortet eksempelvis har begået en overtrædelse (25) .

91. Jeg vil nu tage stilling til, hvorvidt inddragelsesforanstaltningen som følge af sin karakter er omfattet af artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126. Med andre ord: Er det holdbart at sondre mellem sanktionens strafferetlige eller administrative karakter?

92. I den foreliggende sag har anklagemyndigheden i Rave nsburg indstillet den strafferetlige efterforskning (26) . Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at beslutningen om at inddrage Sevda Aykuls kørekort blev truffet af Landratsamt Ravensburg, der er forvaltningsdomstol, der har oplyst, at denne foranstaltning er truffet på grundlag af lovgivningen om kørekort. Når der således opstår tvivl om føreregnethed, foreskrives det i den tyske retsorden, at der først skal foretages en prøvelse af føreregnetheden, og såfremt det fastslås, at den pågældende ikke eller ikke længere er føreregnet, foreskriver de tyske bestemmelser en forpligtelse for kørekortmyndigheden til at inddrage kørekortet. Den forelæggende ret har præciseret, at der ikke er nogen skønsmargin i denne henseende (27) .

93. Selv om Kommissionen har henvist til artikel 11, stk. 2, i direktiv 2006/126 (28), deler Kommissionen ikke den opfattelse, at inddragelsen af et kørekort som følge af manglende føreregnethed kan betragtes som en beskyttelsesforanstaltning af strafferetlig karakter (29) og følgelig heller ikke som en foranstaltning, der er omfattet af forbeholdet vedrørende territorialprincippet i straffelove eller ‑bestemmelser (30) .

94. Jeg deler ikke denne opfattelse, som Sevda Aykul tilsluttede sig under retsmødet.

95. Som allerede anført tager artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 efter min opfattelse sigte på en situation som i den foreliggende sag, hvor sanktionen pålægges i henhold til straffelove eller ‑bestemmelser i den medlemsstat, hvor overtrædelsen blev begået.

96. Udtrykkene »straffelove« og »‑bestemmelser« i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 indgår i sætningen »[m]ed forbehold af overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og ‑bestemmelser«. Direktiv 91/439 og direktiv 2006/126 indeholder imidlertid ikke nogen definition af disse udtryk, og retspraksis angiver ikke nogen retningslinjer for så vidt angår fortolkningen heraf.

97. Udtrykket »straffelov« er i sig selv tilstrækkeligt. For så vidt angår udtrykket »[straffe]-bestemmelser« (31), peger dette umiddelbart i retning af administrative ordensbestemmelser. De to udtryk henviser ubestridt til begrebet den offentlige orden, som er et begreb, der finder anvendelse inden for den pågældende stats territoriale område.

98. Overtrædelser, der bringer borgerne i fare som følge af den risiko og usikkerhed, de skaber, udgør en trussel mod den offentlige orden og begrunder en sanktion.

99. Denne sanktion kan alt efter sin karakter og indretningen af retssystemet i den medlemsstat, der eventuelt kan tage stilling til en adskillelse af administrative og retslige handlinger, antage forskellige former, men de tjener alle det samme formål, som i dette tilfælde er fastsat i direktiv 2006/126.

100. Ved anvendelsen af de to udtryk »straffelove« og »‑bestemmelser« indføres der således langt fra en sondring, men snarere en komplementaritet.

101. Denne komplementaritet synes i øvrigt at følge af begrebet »straffesager«, således som dette er udviklet af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

102. Som jeg allerede har redegjort for i forslaget til afgørelse i sagen, der gav anledning til dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-43/12, EU:C:2014:298), har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anlagt en funktionel tilgang for at fastslå, hvad der henhører under det strafferetlige område inden for rammerne af artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950. Jeg henviser til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom Öztürk mod Tyskland af 21. februar 1984 (32), som vedrørte færdselslovsovertrædelser. Hvis man følger denne funktionelle tilgang, er der ikke tvivl om, at de færdselslovsovertrædelser, som opregnes i direktivets artikel 2, har en strafretlig karakter, for så vidt som de medfører sanktioner i medlemsstaterne, som på en gang har en straffende og forebyggende karakter. Det er derfor mindre vigtigt, om disse sanktioner henhører under medlemsstaternes forvaltningsretlige retshåndhævelse eller deres strafferet (33) .

103. Efter min opfattelse illustrerer forløbet i den nationale procedure tillige komplementariteten af de to udtryk.

104. Det er således med rette, at anklagemyndigheden på grundlag af den begåede overtrædelse, som er strafbar i henhold til såvel strafferetten som administrative forskrifter, har truffet et valg, som ud fra en strafferetlig kvalificering består i at forfølge sagen administrativt, hvilket uden tvivl udgør det hurtigste og mest effektive retsmiddel i forhold til en overtrædelse, som på grund af sin juridiske og faktuelle enkelthed ikke kan bære en tung, klassisk strafferetlig procedure.

105. Dette valg, som er hjemlet i loven, og som træffes af anklagemyndigheden, er udtryk for en klassisk ordning, der i visse stater benævnes »vurdering af, hvorvidt retsforfølgning tjener et formål«, som er et udtryk vi foretrækker at erstatte med udtrykket »vurdering af proportionaliteten af retsforfølgning«. Uanset navnet er der tale om en teknik, som er udtryk for en klassisk proces, der tager udgangspunkt i en vurdering og en samlet, koordineret og proportional anvendelse af sanktionen for så vidt angår trusler mod en stats offentlige orden.

106. Anvendt på Sevda Aykuls sag synes denne komplementaritet at kræve en konkret løsning.

107. For så vidt angår Sevda Aykuls tilfælde bestemmer den tyske lov, der finder territorial anvendelse, dels, at den begåede overtrædelse medfører suspension af førerretten, hvilket er en umiddelbar sanktion, ikke kun som en konsekvens af overtrædelsen, men også som følge af den potentielle fare, det indebærer for andre brugere, at Sevda Aykul ikke adskiller brugen af cannabis fra kørsel, dels, at Sevda Aykul, når suspensionen er iværksat, først kan generhverve førerretten i Tyskland, når hun opfylder kravene om en lægeundersøgelse. Denne kombination af to aspekter, dvs. sanktionen og i tillæg hertil foranstaltninger, som i visse retssystemer benævnes »sikkerhedsforanstaltninger«, der tager sigte på at forebygge en gentagelse af den risiko, der er forbundet med overtrædelsen, er en klassisk kombination i moderne lovgivning.

108. Selv om inddragelsen som sådan, efter min opfattelse, er omfattet af artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126, skal konsekvenserne af anvendelsen af territorialprincippet i straffelove og ‑bestemmelser fastlægges.

3. Andre medlemsstaters anerkendelse af afgørelsen af strafferetlig karakter, som indvirker på førerretten

109. I medfør af territorialprincippet i straffelove og ‑bestemmelser skal en person, der kører på en medlemsstats område, overholde den pågældende stats love.

110. Som den polske regering med rette har anført (34), og som sagsøgeren i hovedsagen har medgivet (35), har Domstolen allerede fastslået, at når der begås en lovovertrædelse på en medlemsstats område, er det kun denne medlemsstat, som har kompetence til at pålægge sanktioner for denne overtrædelse, i givet fald i form af en inddragelse af den pågældende persons kørekort (36) .

111. Sevda Aykuls østrigske kørekort er blevet inddraget med den virkning, at hun ikke længere kan køre på tysk område, før hun har bevist, at hun på ny er egnet til kørsel på dette område. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvilke myndigheder der har kompetence til at efterprøve denne egnethed.

112. Domstolen har gentagne gange udtalt, at føreregnethed er en betingelse for »udstedelsen« af et kørekort, som det udelukkende påhviler udstedermedlemsstaten at efterprøve (37) . I hovedsagen er der imidlertid ikke rejst tvivl om føreregnetheden på tidspunktet for udstedelsen af kørekortet, men efter at kørekortindehaveren har begået en overtrædelse, hvor sanktionen kun har virkning i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået.

113. I lighed med den polske regering er det min opfattelse, at det som følge af anvendelsen af territorialprincippet for så vidt angår straffelove og ‑bestemmelser påhviler myndighederne i den medlemsstat, på hvis område overtrædelsen er begået, at fastslå, om den udenlandske kørekortindehaver på ny er egnet til at føre et motorkøretøj på den pågældende medlemsstats område.

114. Efter min opfattelse ville det være usammenhængende at lade udstedermedlemsstaten anvende sine egne bestemmelser til efterprøvelse af føreregnetheden med henblik på kørekortindehaverens generhvervelse af førerretten i den medlemsstat, hvor den pågældende har begået overtrædelsen.

115. Som den polske regering med rette har anført, er det vanskeligt at forestille sig, at udstedermedlemsstaten i en situation, hvor fortabelsen af førerretten følger af bestemmelser, som ikke finder anvendelse i denne medlemsstat (38), vil følge en procedure for generhvervelse af nævnte førerret i henhold til udstedermedlemsstatens egne vurderingsregler (39) .

116. En fastholdelse af udstedermedlemsstatens enekompetence kan føre til to modsatrettede løsninger i Sevda Aykuls tilfælde, idet udstedermedlemsstaten dels selv ville kunne efterprøve, om betingelserne i henhold til loven i staten, hvor overtrædelsen blev begået, er opfyldt – en sådan løsning ville gå videre end medlemsstatens anerkendelse af en anden medlemsstats retsafgørelse – eller den ville kunne nægte at anerkende de ved lov fastsatte bestemmelser i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået, med henvisning til, at disse bestemmelser ikke eksisterer i udstedermedlemsstatens lovgivning. Det er den sidstnævnte holdning, som Republikken Østrig har indtaget, hvilket Kommissionen har tilsluttet sig.

117. Den sidstnævnte situation ville nødvendigvis være ensbetydende med, at det medgives, at virkningen af direktiv 2006/126 under de i hovedsagen givne omstændigheder, er en harmonisering af medlemsstaternes strafferet til fordel for udstedermedlemsstaten, men kun med virkning for området i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået. Det ville være vanskeligt, og tilmed implicit, at argumentere for, at dette netop udgør en af de store nyskabelser, som tilsigtes med direktivet.

118. Når sanktionen er gennemført, kan den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået, derimod ikke med henblik på en generhvervelse af førerretten på dennes område stille betingelser, der er strengere end de betingelser, der er fastsat i direktivet med hensyn til udstedelsen af et kørekort. Kravet om, at der i et tilfælde som Sevda Aykuls skal foretages en lægeundersøgelse, må med andre ord kun ske med henblik på at fastslå, hvorvidt den sanktionerede person nu opfylder kravene i direktiv 2006/126, hverken mere eller mindre. I denne henseende bestemmer artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/126, at udstedelsen af kørekort er betinget af, at ansøgeren består en prøve i færdigheder og adfærd samt en teoretisk prøve og opfylder de lægelige minimumskrav, jf. bilag II og III til det nævnte direktiv.

119. I henhold til punkt 15 og 15.1 i bilag III til direktiv 2006/126 må kørekort ikke udstedes eller fornyes for personer, som er afhængige af narkotika, eller som, uden at være afhængige deraf, regelmæssigt indtager narkotika.

120. Den procedure, der er fastsat i tysk ret til gennemførelse af punkt 15 og 15.1 i bilag III til direktiv 2006/126, og som følges, når der er begået en overtrædelse, har netop til formål, at det efterprøves, om den pågældende person stadig er påvirket af narkotika, og om den pågældende fortsat udgør en fare for sig selv og andre trafikanter.

121. Selv om myndighederne i den medlemsstat, hvor overtrædelsen blev begået, har kompetence til at efterprøve, om kørekortindehaveren på ny er egnet til at føre et motorkøretøj på dennes område, er det ikke desto mindre nødvendigt at sikre, at inddragelsen, eventuelt som følge af andre bestemmelser, eller som følge af virkningerne heraf, herunder varigheden, er i overensstemmelse med EU-retten (40) .

122. Domstolen har allerede i denne henseende fastslået, at artikel 8, stk. 4, i direktiv 91/439 ikke kan påberåbes af en medlemsstat med henblik på på ubestemt tid at nægte at anerkende gyldigheden af ethvert kørekort, som en anden medlemsstat efterfølgende måtte udstede til en person, der på den første medlemsstats område har været omfattet af en foranstaltning, som inddrager eller annullerer et kørekort, der er udstedt af denne medlemsstat, dvs. efter forbudsperiodens udløb (41) .

123. En sådan fortolkning gør sig så meget desto mere gældende i det foreliggende tilfælde, hvor artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 ikke kan påberåbes af en medlemsstat med henblik på på ubestemt tid at nægte at anerkende gyldigheden af et kørekort udstedt af en anden medlemsstat, når kørekortindehaveren på førstnævnte medlemsstats område har været genstand for en restriktiv foranstaltning.

124. Såfremt en medlemsstat på grundlag af sine nationale bestemmelser på ubestemt tid kunne modsætte sig anerkendelsen af et kørekort, der er udstedt i en anden medlemsstat, ville det være ensbetydende med, at princippet om gensidig anerkendelse af kørekort, der udgør hjørnestenen i den ordning, som er indført ved direktiv 91/439, ikke længere ville bestå (42) .

125. Det skal derfor undersøges, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland gennem anvendelsen af sine bestemmelser, reelt på ubestemt tid modsætter sig anerkendelsen af et kørekort, der er udstedt af de østrigske myndigheder.

126. Det bemærkes, at Sevda Aykul i henhold til tysk ret blev pålagt en bøde, og at hendes kørekort blev inddraget i en måned, men kun med virkning for Tyskland. Hun har mulighed for at anmode om på ny at få lov til at føre et motorkøretøj i Tyskland på grundlag af sit østrigske kørekort. Hvorvidt egnetheden til at føre et motorkøretøj er tilstrækkelig til, at hun kan tage del i trafikken i Tyskland, kan imidlertid først fastslås, når Sevda Aykul har fremlagt en positiv rapport udarbejdet af et center for egnethedskontrol, der er officielt anerkendt i Tyskland. En positiv rapport er som hovedregel betinget af, at der føres bevis for et års afholdenhed.

127. Efter min opfattelse tilsigter de gældende nationale bestemmelser at forlænge de tidsmæssige virkninger af inddragelsen, men de er ikke til hinder for en anerkendelse af kørekort på ubestemt tid, idet retten til at gøre brug af et udenlandsk kørekort, som den tyske regering har anført i sin skriftlige besvarelse af de af Domstolen stillede spørgsmål, tillige anerkendes uden fremlæggelsen af en positiv medicinsk-psykologisk erklæring, og, for så vidt som der er tale om et EU- eller et EØS-kørekort, når den manglende føreregnethed er blevet slettet i registret for føreregnethed (43) .

128. Ifølge samme regerings oplysninger er fristen for slettelse i Sevda Aykuls tilfælde fem år i henhold til StVG’s § 29, stk. 1, nr. 2, litra b), eftersom kørsel under påvirkning af euforiserende stoffer medfører to klip, idet der er tale om en administrativ forseelse, der i særlig grad påvirker færdselssikke rheden, eller en dermed sidestillet administrativ forseelse. Ved udløbet af denne frist vil Sevda Aykul på ny kunne gøre brug af sit østrigske kørekort i Tyskland uden at fremlægge en positiv medicinsk-psykologisk erklæring (44) .

129. Den omstændighed, at generhvervelsen af førerretten i Tyskland er betinget af en positiv medicinsk-psykologisk erklæring udarbejdet på grundlag af en positiv rapport af et center for egnethedskontrol, der er officielt anerkendt i Tyskland, kan ganske vist forekomme restriktivt (45) . Jeg har kun én bemærkning hertil. Efter min opfattelse bør erklæringen kunne hidrøre fra et kontrolcenter eller tilsvarende i en medlemsstat, som anvender kriterierne i direktiv 2006/126. Foranstaltningen udgør imidlertid efter min opfattelse et effektivt forebyggende middel med henblik på at forbedre færdselssikkerheden (46) .

130. Kommissionens handlingsprogram har i denne henseende til formål at forbedre færdselssikkerheden, at tilskynde trafikanterne til en mere hensigtsmæssig adfærd, herunder ved at sikre en bedre overholdelse af den eksisterende lovgivning og en fortsat indsats til bekæmpelse af usikre fremgangsmåder (47) .

131. Kommissionen har tillige gjort opmærksom på, hvor vigtigt det er at oplære, uddanne, kontrollere og i givet fald sanktionere trafikanterne, da de er det første led i trafiksikkerhedskæden (48) .

132. Foranstaltningen er således efter min opfattelse i overensstemmelse med den nævnte retspraksis og tilstrækkelig effektiv, proportional og afskrækkende med henblik på de mål for trafiksikkerhed, som Kommissionen har opstillet som sin prioriterede målsætning gennem flere år (49) . Retsforfølgningen af overtrædelser kan nemlig ikke være effektiv uden afskrækkende sanktioner.

133. Med henblik på at generhverve retten til at køre i Tyskland har Sevda Aykul under alle omstændigheder valget mellem at opfylde det medicinske krav i et år eller at afvente, at registreringen af hendes manglende føreregnethed slettes efter udløbet af perioden på fem år.

134. I øvrigt bemærkes, at unionsborgeres ret til frit at bevæge sig og tage ophold på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF, som direktiv 2006/126 har til formål at fremme udøvelsen af, ikke hindres i Sevda Aykuls tilfælde, idet den manglende anerkendelse af gyldigheden af hendes østrigske kørekort dels er begrænset tidsmæssigt, dels er begrænset til Tyskland, eftersom Sevda Aykul fortsat kan bevæge sig frit på de øvrige medlemsstaters område.

135. Det er tillige på den baggrund, at de tyske bestemmelser må anses for omfattet af artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 og ikke artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439. Efter min opfattelse skal den første bestemmelse forstås således, at den medlemsstat, på hvis område overtrædelsen fandt sted, kan begrænse virkningerne af en nægtelse af at anerkende gyldigheden af et kørekort, udstedt af en anden medlemsstat, til sit eget område, mens anvendelsen af den anden bestemmelse, gennem muligheden for at ombytte kørekort, har virkning i alle medlemsstaterne.

136. På denne baggrund er det min opfattelse, at de forelagte spørgsmål bør besvares med, at artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2006/126 forpligter en medlemsstat til at nægte at anerkende gyldigheden af et kørekort udstedt af en anden medlemsstat, når en kørekortindehaver, som har begået en færdselsovertrædelse af strafferetlig karakter på den førstnævnte medlemsstats område efter udstedelsen af kørekortet, har fået sit kørekort inddraget på dennes område, fordi den pågældende ikke længere er føreregnet og udgør en risiko for færdselssikkerheden. Kørekortindehaveren er igen egnet til at føre et motorkøretøj på den pågældende medlemsstats område, når betingelserne i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået, er opfyldt, forudsat at de nationale bestemmelser ikke indebærer, at der pålægges betingelser, som ikke er krævet i henhold til direktiv 2006/126 for så vidt angår udstedelsen af kørekort, og at anerkendelse af kørekortets gyldighed ikke nægtes på ubestemt tid.

IV – Forslag til afgørelse

137. Følgelig foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som Verwaltungsgericht Sigmaringen har forelagt den, således:

»Artikel 11, stk. 4, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/126/EF af 20. december 2006 om kørekort forpligter en medlemsstat til at nægte at anerkende gyldigheden af et kørekort udstedt i en anden medlemsstat, når en kørekortindehaver, som har begået en færdselsovertrædelse af strafferetlig karakter på den førstnævnte medlemsstats område efter udstedelsen af kørekortet, har fået sit kørekort inddraget på dennes område, fordi den pågældende ikke længere er føreregnet og udgør en risiko for færdselssikkerheden. Kørekortindehaveren er igen egnet til at føre et motorkøretøj på den pågældende medlemsstats område, når betingelserne i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor overtrædelsen er begået, er opfyldt, forudsat at de nationale bestemmelser ikke indebærer, at der pålægges betingelser, som ikke er krævet i henhold til direktiv 2006/126 for så vidt angår udstedelsen af kørekort, og at anerkendelse af kørekortets gyldighed ikke nægtes på ubestemt tid.«

(1) .

(2) – EFT L 237, s. 1. Direktiv som ændret ved Kommissionens direktiv 2009/112/EF af 25.8.2009, EUT L 223, s. 26, herefter »direktiv 91/439«.

(3) – EUT L 403, s. 18.

(4) – Jf. bl.a. domme Kapper (C-476/01, EU:C:2004:261), Wiedemann og Funk (C-329/06 og C-343/06, EU:C:2008:366), Weber (C-1/07, EU:C:2008:640), Grasser (C-184/10, EU:C:2011:324), Akyüz (C-467/10, EU:C:2012:112) og Hofmann (C-419/10, EU:C:2012:240).

(5) – Jf. direktivets artikel 1, stk. 2.

(6) – Ved »sædvanlig bopæl« forstås i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, »det sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, dvs. i mindst 185 dage inden for et kalenderår, som følge af sin personlige eller erhvervsmæssige tilknytning, eller når der er tale om en person uden erhvervsmæssig tilknytning, som følge af den personlige tilknytning, der viser, at der består en tæt forbindelse mellem personen og dennes bopælssted«.

(7) – Jf. første betragtning til direktiv 2006/126.

(8) – Definitionen af sædvanlig bopæl i artikel 12, stk. 1, i direktiv 2006/126 er identisk med definitionen i artikel 9, stk. 1, i direktiv 91/439.

(9) – BGBl. 2003 I, s. 310, herefter »StVG«.

(10) – BGBl. 1998 I, s. 2214, herefter »FeV«.

(11) – Dom Akyüz (EU:C:2012:112, præmis 32).

(12) – Domme Derudder (C-290/01, EU:C:2004:120, præmis 37 og 38) og Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C-157/10, EU:C:2011:813, præmis 17-21).

(13) – Jf. punkt 10 og 11 i den polske regerings skriftlige indlæg.

(14) – Min fremhævelse. Jf. bl.a. domme Schwarz (C-321/07, EU:C:2009:104, præmis 77), Grasser (EU:C:2011:324, præmis 21) og Hofmann (EU:C:2012:240, præmis 46).

(15) – Jf. dom Le Rayon d’Or (C-151/13, EU:C:2014:185, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

(16) – Ibidem, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis.

(17) – Jf. punkt 3 i den italienske regerings indlæg.

(18) – Min fremhævelse.

(19) – Det fremgår af brevet fra ministeriet for transport og infrastruktur i Baden-Württemberg, at ordlyden af artikel 11, stk. 4, i direktiv 2006/126 til forskel fra ordlyden af artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 ikke alene bemyndiger den medlemsstat, hvor den pågældende har sædvanlig bopæl, men enhver medlemsstat, til at nægte anerkendelse (s. 5 i den franske sprogversion af forelæggelsesafgørelsen).

(20) – I henhold til første afsnit skal »[e]n medlemsstat […] nægte at udstede et kørekort«, og i henhold til sidste afsnit »kan [e]n medlemsstat [...] også nægte at udstede et kørekort«.

(21) – En forbedring af trafiksikkerheden har allerede i flere år været en højt prioriteret målsætning for Unionen, som har fastsat ambitiøse mål for at nedbringe antallet af ulykker i 2020 (jf. Kommissionens meddelelse af 20.7.2010 til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget med overskriften »På vej mod et europæisk trafiksikkerhedsområde: politiske retningslinjer for trafiksikkerheden for 2011-2020« [KOM(2010) 389 endelig]).

(22) – Jf. dom Hofmann (EU:C:2012:240, præmis 65).

(23) – Dom Kapper (EU:C:2004:261, præmis 70 og 72 og den deri nævnte retspraksis). Jf. tillige kendelse Halbritter (C-227/05, EU:C:2006:245, præmis 26).

(24) – Jf. dom Hofmann (EU:C:2012:240, præmis 71).

(25) – Jf. dom Kapper (EU:C:2004:261, præmis 73).

(26) – Jf. s. 3 i den franske sprogversion af forelæggelsesafgørelsen.

(27) – Jf. s. 13 i den franske sprogversion af forelæggelsesafgørelsen.

(28) – Det bemærkes, at det er artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439, der finder anvendelse ratione temporis i den foreliggende sag.

(29) – Den forelæggende ret anvender i denne sag udtrykket »sikkerhedsforanstaltning af strafferetlig karakter«.

(30) – Jf. punkt 39-41 i Kommissionens indlæg.

(31) – Den forelæggende ret henviser i forelæggelsesafgørelsen til, at lovgivningen vedrørende kørekort er »politiretlige bestemmelser« (jf. s. 13 og 14 i den franske sprogversion af forelæggelsesafgørelsen).

(32) – Serie A, nr. 73, særligt præmis 53-56.

(33) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-43/12, EU:C:2013:534, præmis 65).

(34) – Jf. punkt 25 i den polske regerings indlæg.

(35) – Jf. punkt 9 i det skriftlige indlæg indgivet af sagsøgeren i hovedsagen.

(36) – Dom Weber (EU:C:2008:640, præmis 38).

(37) – Dom Hofmann (EU:C:2012:240, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

(38) – Republikken Østrig ville hverken have retsforfulgt Sevda Aykul eller have pålagt hende sanktioner, såfremt hun havde begået denne overtrædelse i Østrig (jf. s. 4-6 i den franske sprogversion af forelæggelsesafgørelsen).

(39) – Jf. punkt 34 i den polske regerings indlæg.

(40) – Jf. i denne retning dom Unamar (C-184/12, EU:C:2013:663, præmis 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis).

(41) – Jf. dom Hofmann (EU:C:2012:240, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

(42) – Jf. dom Akyüz (EU:C:2012:112, præmis 57).

(43) – Jf. punkt 11 i nævnte skriftlige besvarelse.

(44) – Jf. punkt 13 i nævnte skriftlige besvarelse.

(45) – I forbindelse med en medicinsk-psykologisk erklæring skal der føres bevis for et års afholdenhed fra narkotika. Denne afholdenhed skal bevises på grundlag af medicinske undersøgelser udført efter mindst fire laboratorieundersøgelser, der fastsættes på uforudsigelige tidspunkter i løbet af et år.

(46) – Jf. anden betragtning til direktiv 2006/126.

(47) – Jf s. 4 i meddelelse fra Kommissionen med overskriften »Europæisk handlingsprogram for trafiksikkerheden – Halvering af antallet af trafikofre i Den Europæiske Union inden 2010: en fælles opgave« (KOM(2003) 311 endelig).

(48) – Jf. meddelelse fra Kommissionen, fodnote 21, s. 5.

(49) – Jf. handlingsprogrammet nævnt ovenfor i fodnote 47, hvoraf det fremgår, at »[m]anglende overholdelse af færdselsreglerne bør bekæmpes […] gennem […] indførelse på EU-plan af effektive og afskrækkende sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelserne [...]« (s. 10), Rådets resolution af 27.11.2003 om forholdet mellem brug af ulovlig narkotika og af medicin og færdselsulykker (EUT 2004 C 97, s. 1), hvori det fremhæves, at det er vigtigt »at træffe alle de relevante foranstaltninger, herunder strafferetlige foranstaltninger, over for personer, der fører motorkøretøj under påvirkning af psykoaktive stoffer, som nedsætter deres evne til at føre motorkøretøjet« (punkt 29), og Kommissionens henstilling af 6.4.2004 om kontrol på området trafiksikkerhed (EUT L 111, s. 75), hvor det af niende betragtning fremgår, at »medlemsstaterne [bør] normalt sørge for, at overtrædelser bliver fulgt op af sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkninger«.