Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 3. maj 1994. - FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - FAELLESSKABSSTOETTE - KASEIN OG KASEINATER - KONTROLORDNING - PERMANENT TILSYN. - SAG C-413/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-03781



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I denne sag har Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning K(92) 1783 endelig udg., offentliggjort som beslutning 92/491/EOEF af 23. september 1992 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1989, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (1), for saa vidt som Kommissionen herved udelukkede en udgift paa 432 000 DM fra faellesskabsfinansiering, svarende til stoetten til forarbejdning af skummetmaelk til kasein og kaseinater.

2. Ved den anfaegtede beslutning afviste Kommissionen at lade EUGFL afholde udgiften, idet de betingelser for at yde stoette, der er fastsat i faellesskabsretten, efter Kommissionens opfattelse ikke var opfyldt.

3. Den retsforskrift, der finder anvendelse inden for omraadet, er Kommissionens forordning (EOEF) nr. 756/70 af 24. april 1970 om ydelse af stoette til skummetmaelk, som er blevet forarbejdet til kasein og kaseinater (2). Forordningens artikel 3 bestemmer:

"1) Der ydes kun stoette til en producent af kasein eller kaseinater, saafremt denne

a) ...

b) underkaster sig en kontrol af det kompetente interventionsorgan.

2) ...

3) Den i stk. 1, litra b), naevnte kontrol bestaar mindst af et permanent tilsyn med produktionsvirksomheden og med sammensaetningen af kaseinet og kaseinaterne.

4) ..."

4. Lad mig foerst bemaerke, at det naevnte begreb, "permanent tilsyn", ikke er defineret i faellesskabsretten. Det skal dog naevnes, at det fremgaar af Revisionsrettens Saerberetning af 11. november 1983 (3), at de fleste af medlemsstaterne var af den opfattelse, at der ikke var grundlag for at udpege en fast kontrolloer, men at en ordning med en regelmaessig kontrol ville opfylde betingelserne i henhold til artikel 3. Kommissionen havde ikke anfaegtet dette synspunkt.

5. Paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder fandt foelgende ordning anvendelse i Forbundsrepublikken Tyskland: Kontrollen gennemfoertes i to faser, nemlig dels en intern kontrol, dels en officiel kontrol.

6. Som led i den interne kontrol udtog producenterne selv proever af hvert enkelt parti kasein og kaseinat, som blev analyseret i laboratoriet hos den enkelte producent. Resultaterne blev indfoert i en laboratoriebog. Kun for de partier, hvis sammensaetning var i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne, blev der ansoegt om stoette, hvilket den tyske regering i oevrigt gentog under den mundtlige forhandling.

7. For saa vidt angik den officielle kontrol moedte ansatte fra det kompetente organ én gang om ugen frem paa produktionsstedet for at sikre sig, at de interne analyser blev foretaget. To gange om maaneden udtog de proever af hver enkelt sort af kasein og kaseinat. Proeverne blev derefter analyseret af et officielt laboratorium. Endelig foretoges der i hver enkelt produktionsvirksomhed hver 4.-6. maaned en afsluttende kontrol, paa grundlag af hvilken beslutningen om eventuel stoette blev truffet.

8. Ifoelge den sagsoegende stat sikredes det efter naevnte ordning, at der var tale om et permanent tilsyn som omhandlet i forordningens artikel 3, idet det blev "... garanteret, at proever fra alle partier var blevet undersoegt" (4).

9. Kommissionen har ikke saa meget paatalt selve kontrolordningen som de konsekvenser, den havde med hensyn til ydelse af stoette, naar de officielle analyser viste et negativt resultat, dvs. et resultat, der ikke var i overensstemmelse med de interne analyser.

10. For bedre at forstaa, hvad sagen drejer sig om, er det nok hensigtsmaessigt at drage det eksempel frem, som Kommissionen har naevnt i svarskriftet, og som den har hentet fra bilag 1a og 2 til staevningen, nemlig virksomheden Lauingen' s produktion i august 1988. I den periode producerede virksomheden halvtreds partier, som alle blev analyseret internt, og hvor resultaterne opfyldte stoettebetingelserne. Det officielle kontrolorgan udtog stikproever af syv partier. En af de naevnte proever udviste et "negativt" analyseresultat, dvs. at resultatet ikke var i overensstemmelse med de interne analyser. Herefter ydede Forbundsrepublikken Tyskland ikke stoette for det paagaeldende parti. Ifoelge Kommissionen er en saadan metode ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, idet "... over 14% af de officielle proever udviste et negativt resultat (nemlig 1 parti ud af 7), mens der kun for 2% af den samlede maengde (1 parti ud af 50) ikke blev ydet stoette" (5).

11. Til stoette for soegsmaalet har Forbundsrepublikken Tyskland fremfoert tre anbringender, som jeg vil undersoege ét efter ét. Forbundsrepublikken har foerst anfoert, at den ivaerksatte kontrol er i overensstemmelse med begrebet "permanent tilsyn". Den har derefter paaberaabt sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, saafremt Domstolen maatte finde kontrollen utilstraekkelig. Endelig finder den, at det under alle omstaendigheder paahviler EUGFL at afholde en udgift paa 24 365 DM.

12. Jeg vil begynde med det foerste anbringende.

13. Den tyske ordning er i det vaesentlige baseret paa en fabrikantkontrol, idet producenterne selv analyserer hvert enkelt fremstillet parti kasein og kaseinat, og kun for de partier, hvor resultaterne er tilfredsstillende, indgives der ansoegning om stoette. Derudover udtager de kompetente myndigheder med tilfaeldige mellemrum proever, som derefter analyseres i officielle laboratorier. Den sagsoegende stat har anfoert, at det saaledes "var sikret, at der var udtaget, analyseret og dokumenteret en repraesentativ proeve af hvert enkelt parti" (6).

14. Selv om denne sidste bemaerkning holder, kan det dog ikke deraf udledes, at myndighederne kontrollerer hvert enkelt fremstillet parti. Kun saafremt fabrikantkontrollen antages at vaere af samme vaerdi som den administrative kontrol, kan den ovenfor beskrevne ordning betragtes som en stikproevemetode.

15. En fabrikantkontrol kan imidlertid kun udgoere en formodning for, at de gennemfoerte transaktioner har vaeret forskriftsmaessige, og myndighederne kan naturligvis gendrive en saadan formodning. Saafremt den officielle analyse maatte udvise et negativt resultat, maa produktionsvirksomheden enten forlange en kontraproeve af det paagaeldende parti, foretaget ved hjaelp af reserveproeven (7), eller acceptere, at resultatet ved ekstrapolation laegges til grund for hele produktionen. Saafremt produktionsvirksomheden eller det kompetente organ naegter at anerkende selve princippet om ekstrapolation, maa der foretages en officiel analyse af alle de fremstillede partier.

16. Ganske vist defineres det som naevnt ikke i faellesskabsbestemmelser, hvad der forstaas ved begrebet "permanent tilsyn". Selve begrebet "tilsyn" forudsaetter imidlertid noedvendigvis noget, der er eksternt i forhold til producenten, dvs. udgaar fra en offentlig myndighed eller et af myndigheden udpeget organ.

17. Da fabrikantkontrollen for virksomheden saaledes har relation til, hvad virksomheden kan forvente at modtage i stoette, kan den ikke antages at udgoere det "tilsyn", der omhandles i forordningen. De interne analyseresultater kan derfor ikke laegges til grund, saafremt de ikke svarer til, hvad den kontrollerende myndighed naar frem til.

18. Efter min opfattelse maa det foerste anbringende herefter forkastes.

19. Med det andet anbringende har den tyske regering gjort gaeldende, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat, idet Kommissionen tidligere havde anerkendt, at den tyske ordning var forenelig med faellesskabsretten.

20. Den tyske regering har i den forbindelse henvist til den sammenfattende rapport 1974-1975, som Domstolen har anmodet om at faa fremlagt. For saa vidt angaar Forbundsrepublikken Tyskland findes de relevante oplysninger paa s. 43, hvor det hedder:

"I Tyskland forudsaetter den gaeldende ordning ikke ekstrapolering af resultaterne paa hele den periode, som proeven er repraesentativ for i tilfaelde af negativt analyseresultat. I henhold til de nationale bestemmelser skal ansoegervirksomhederne selv udtage proever af hver dagsproduktion eller af hvert produceret parti af kasein og kaseinat og angive resultaterne i hertil beregnede laboratorieboeger, samt udtage proever til uvildig kontrol. Repraesentanter for Forbundstjenesten udtager desuden med uregelmaessige intervaller enkeltproever og blandinger, som derefter analyseres paa de officielle analyseinstitutter for at kontrollere, om de kvalitetskriterier, der er fastsat i bestemmelserne, overholdes. De saaledes konstaterede resultater udgoer sammen med de analyseresultater, man er naaet frem til i virksomhedens laboratorium, grundlaget for kvalitetsklassificeringen. I tilfaelde af negative resultater foretages der saerlige analyser. Paa grundlag af enkeltresultaterne foretager man derefter en klassificering af proeveresultaterne.

De negative resultater og resultater, der medfoerer klassificering som hoejere kvalitet, kan derefter kun henregnes til de produktionsmaengder, som proeverne hidroerer fra."

21. Med hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal jeg henvise til Domstolens faste praksis, navnlig dens dom i sagen Italien mod Kommissionen (8), hvori det praeciseredes, at:

"... den af de italienske myndigheder fulgte praksis skyldtes en fejlagtig fortolkning af faellesskabsretten. I et saadant tilfaelde er Kommissionen ikke forpligtet til at anerkende, at der paahviler EUGFL de paa dette grundlag afholdte udgifter, medmindre den fejlagtige fortolkning kan tilregnes en af Faellesskabets institutioner" (9).

22. Lad mig med det samme sige, at de argumenter, den sagsoegende stat har fremfoert til stoette for anbringendet, efter min opfattelse ikke er holdbare.

23. Ovennaevnte uddrag af rapporten fremstaar saaledes som en sammenfattende beskrivelse af den ordning, der var gaeldende i Forbundsrepublikken paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder. Efter ordningen tillaegges den interne kontrol en betydning, som dog indeholder en begraensning, nemlig i tilfaelde af manglende overensstemmelse mellem de interne analyser og de officielle analyser.

24. Saafremt de officielle analyser bekraefter de resultater, der med hensyn til de samme partier er opnaaet ved de interne analyser, antages de oevrige partier at opfylde de i forordningen fastlagte kriterier.

25. Saafremt der derimod ikke er overensstemmelse, hedder det i den sammenfattende rapport, at der "foretages saerlige analyser", hvilket efter Kommissionens opfattelse ubestrideligt maa forudsaette en forpligtelse til at foretage supplerende undersoegelser. Den sagsoegende stat har ikke taget egentlig stilling til fortolkningen af denne saetning, men blot anfoert, at "... i tilfaelde af negative resultater blev reserveproever, som var udtaget i forbindelse med hver proeveudtagning, analyseret i et andet laboratorium med henblik paa kontrol af analyseresultaterne, saafremt virksomhederne anmodede herom" (10).

26. Efter min opfattelse er Kommissionens fortolkning den eneste, hvorved det sikres, at ordningen bliver sammenhaengende. Kun efter en specifik og generel officiel kontrol er det ikke laengere noedvendigt at ekstrapolere paa grundlag af de opnaaede resultater: I saa fald er der ikke foretaget en stikproevekontrol, men en kontrol af hele produktionen i referenceperioden.

27. En saadan fortolkning bliver ogsaa resultatet, saafremt den tyske ordning sammenholdes med den, der dengang var gaeldende i Frankrig, og som Kommissionen i den sammenfattende rapport har paatalt, fordi et eventuelt negativt analyseresultat ikke blev anvendt paa hele produktionen, men kun paa det parti, der svarede til den analyserede proeve. I rapporten anfaegtedes den franske metode saaledes af de samme grunde som dem, Kommissionen har fremfoert for Domstolen med hensyn til den tyske ordning.

28. Det synes at fremgaa af rapporten, at en officiel kontrol i Frankrig kun blev gennemfoert "uanmeldt én gang hver anden uge", mens virksomhederne ikke selv foretog nogen form for kontrol (11). Under alle omstaendigheder maa man rejse det spoergsmaal, hvilken vaerdi en analyse foretaget af virksomheden selv ville have, saafremt den officielle kontrol udviser et negativt resultat?

29. Saafremt den officielle analyse maatte vise, at resultatet kun for et partis vedkommende er negativt, indebaerer det, at der opstaar tvivl med hensyn til, hvilken betydning de foretagne interne analyser kan tillaegges. Partier, der ikke er undersoegt af det officielle organ, kan herefter ikke antages at vaere forskriftsmaessige. Der maa i saa fald saettes spoergsmaalstegn ved analysen af hele produktionen.

30. Med hensyn til den sagsoegende stats bemaerkning om, at virksomhederne kunne anmode om en ny undersoegelse, foretaget af et andet laboratorium, kan det med foeje antages enten, at denne mulighed ikke er blevet bragt i anvendelse, eller ogsaa, at resultatet efter en kontraproeve paa ny var negativt, eftersom Forbundsrepublikken Tyskland ikke paa noget tidspunkt har godtgjort og heller ikke haevdet, at de partier, som oprindeligt var udelukket fra at modtage stoette, efterfoelgende viste sig at opfylde forordningens betingelser (12).

31. Efter min opfattelse maa det andet anbringende saaledes ogsaa forkastes.

32. Jeg vil herefter behandle det sidste anbringende. Forbundsrepublikken Tyskland har her gjort gaeldende, at et beloeb paa 24 365 DM, som er sammensat af to enkeltposter paa henholdsvis 6 668 DM og 17 697 DM, under alle omstaendigheder paahviler EUGFL.

33. Det fremgaar af den sagsoegende stats bemaerkninger, at beloebet paa 6 668 DM vedroerer en maengde kasein, som i foerste omgang ikke antoges at opfylde de i forordningen fastsatte kvalitetskriterier, hvilket efterfoelgende viste sig at vaere ukorrekt (13).

34. For saa vidt angaar beloebet paa 17 697 DM skyldes det ifoelge den sagsoegende regering fejl med hensyn til antallet af negative proever, eftersom saavel de principale proever som reserveproeverne med urette var betragtet som negative (14).

35. Kommissionen havde afvist at lade EUGFL afholde begge de naevnte beloeb, idet de tyske myndigheders forklaringer, hvor relevante de end maatte vaere, foerst var afgivet efter den frist, den sagsoegende stat i beslutning K(91) 1270 endelig udg. af 28. juni 1991 havde faaet til at fremkomme med sine bemaerkninger, nemlig den 15. juli 1991.

36. Imidlertid konstaterede Kommissionen med hensyn til beloebet paa 6 668 DM foerst i duplikken, at de oenskede oplysninger var fremkommet inden for den fastsatte frist, og indroemmede, at denne paastand fra den sagsoegende stat var begrundet (15).

37. Efter min opfattelse maa den anfaegtede beslutning derfor i hvert fald annulleres i det omfang.

38. Til stoette for afvisningen af at betale de 17 697 DM har Kommissionen paaberaabt sig artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 422/86 (16), som bestemmer:

"Der kan tilstilles Kommissionen supplerende oplysninger indtil et endeligt tidspunkt, som denne fastsaetter, isaer under hensyntagen til det arbejdsmaessige omfang, der maatte vaere noedvendigt for tilvejebringelse af de omhandlede oplysninger. I mangel af fremsendelse inden for den af Kommissionen fastsatte frist fastsaetter denne sin beslutning paa grundlag af den information, som den er i besiddelse af paa det endelige tidspunkt, der er fastsat, bortset fra tilfaelde, hvor en forsinket fremsendelse af oplysninger sker paa grund af saerlige omstaendigheder."

39. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid henvist til en skrivelse af 1. august 1991, hvori Kommissionen uden at angive nogen frist anmodede Tyskland om at fremkomme med yderligere oplysninger. Efter den tyske regerings opfattelse viser skrivelsen, at Kommissionen var indstillet paa at tage hensyn til bemaerkninger, der fremkom efter den 15. juli 1991. Endvidere blev den beregningsmetode, Kommissionen anvendte, foerst kendt paa et moede, der blev holdt den 23. januar 1992.

40. Jeg kan tilslutte mig den tyske regerings synspunkter. Selv om den naevnte skrivelse fremtraeder som en "sammenfatning af konklusionerne af det bilaterale moede den 21. juni 1991", hedder det heri vedroerende "gennemfoerelse af ordningen om stoette til kasein":

"Med henblik paa, at EUGFL mere konkret kan fastslaa de oekonomiske foelger af en saadan ikke-forskriftsmaessig fremgangsmaade, er de tyske myndigheder blevet anmodet om at fremkomme med foelgende yderligere oplysninger i forhold til dem, der indeholdes i bilag I og II til skrivelsen af 20. marts 1991 ..."

41. Heri omtales der ikke den frist, der oprindeligt var blevet fastsat, og som noedvendigvis var kendt paa det tidspunkt, hvor skrivelsen blev affattet, og heller ikke, at fristen var udloebet. Forbundsrepublikken Tyskland kunne derfor med foeje antage, at Kommissionen var indstillet paa at tage oplysninger i betragtning, der efterfoelgende maatte blive meddelt den.

42. I en afgoerelse i en sag, hvor Kommissionen havde paaberaabt sig, at fristen var udloebet, men selv havde taget forbehold for foelgerne af domme, der skulle afsiges, udtalte Domstolen, at:

"Naar Kommissionen blot har forbeholdt sig at kunne tage spoergsmaalet op til fornyet overvejelse, har den ikke tilkendegivet nogen hensigt om at afslutte droeftelsen for saa vidt angaar beviserne for det faktiske svind. En medlemsstat kunne derfor udlede heraf, at den fornyede undersoegelse kunne vedroere ethvert spoergsmaal, som i den forbindelse stod aabent efter Domstolens domme vedroerende regnskabsaarene 1974 og 1975." (17)

43. Selv om det ikke omtvistes, at Kommissionen har tilkendegivet sin hensigt om at afslutte proceduren inden for en naermere angiven frist, har den efterfoelgende afsendt en skrivelse, som ganske vist fremstod som et sammenfattende referat af et moede, men samtidig aabnede mulighed for, at der kunne fremlaegges yderligere dokumenter.

44. Endvidere kan det ikke paa grundlag af de dokumenter, der har vaeret fremlagt under sagen, og som stammer fra saavel den sagsoegende stat som fra Kommissionen, fastslaas, at den af Kommissionen anvendte beregningsmetode var kendt, inden den beslutning, hvori fristen er fastsat, blev truffet. Dette haevder Kommissionen i oevrigt heller ikke, idet den blot har anfoert, at denne omstaendighed er uden betydning (18).

45. Lad mig i samme forbindelse bemaerke, at Kommissionen i foerste omgang ganske vist havde anfoert, at "saafremt resultaterne ikke er tilfredsstillende, maa stoetten afvises, ikke kun for det paagaeldende parti, men for hele den produktion, der ligger mellem to tilfredsstillende resultater" (19), men siden indtog det standpunkt, at det var tilstraekkeligt at lade resultaterne finde anvendelse paa hele produktionen i samme forhold som den gennemfoerte stikproeve. Dette understreger vigtigheden af, at beregningsmetoden fastlaegges, idet foelgerne med hensyn til det omtvistede beloeb er forskellige, alt efter de konkrete omstaendigheder.

46. Efter min opfattelse boer beslutningen derfor ogsaa annulleres paa det punkt, eftersom Kommissionen under den mundtlige forhandling oven i koebet har ladet forstaa, at saafremt anmodningen om at lade dette beloeb afholde af EUGFL var blevet fremsat rettidigt, ville den utvivlsomt vaere blevet taget til foelge.

Forslag til afgoerelse

47. Jeg skal herefter foreslaa,

° at Kommissionens beslutning K(92) 1783 endelig udg., offentliggjort i EF-Tidende som beslutning 92/491/EOEF af 23. september 1992, annulleres, for saa vidt som det herved afvises at anerkende et beloeb paa 24 365 DM som paahvilende EUGFL, svarende til stoetten til forarbejdning af skummetmaelk til kasein og kaseinater

° at sagsoegte i oevrigt frifindes

° at det paalaegges hver part at baere sine egne omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) ° EFT L 298, s. 23.

(2) ° EFT 1970 I, s. 181.

(3) ° Saerberetning om stoette til skummetmaelk forarbejdet til kasein og kaseinater (EFT 1984 C 41, s. 1, paa s. 6).

(4) ° Punkt 15 i staevningen.

(5) ° Punkt 13 i svarskriftet.

(6) ° Punkt 7 i staevningen.

(7) ° Af hvert parti udtages der to proever, hvoraf den ene anvendes ved den interne analyse, mens den anden i givet fald anvendes ved den officielle kontrol.

(8) ° Dom af 27.1.1981 (sag 1251/79, Sml. s. 205); se ogsaa dom af 25.11.1980 (sag 820/79, Belgien mod Kommissionen, Sml. s. 3537).

(9) ° Praemis 17.

(10) ° Punkt 12 i replikken, min fremhaevelse.

(11) ° S. 42 i den sammenfattende rapport.

(12) ° Derimod har den sagsoegende stat som led i det tredje anbringende gjort gaeldende, at et beloeb paa 6 668 DM maa anerkendes som paahvilende EUGFL, netop fordi yderligere analyser havde vist, at produktet var i overensstemmelse med EF-forordningen.

(13) ° Punkt 11 i staevningen.

(14) ° Punkt 12 i staevningen.

(15) ° Punkt 18.

(16) ° Kommissionens forordning af 25.2.1986 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1723/72 om regnskabsafslutning for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 48, s. 31).

(17) ° Dom af 28.1.1986 (sag 129/84, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 309, praemis 41).

(18) ° Punkt 31 i svarskriftet.

(19) ° Bilag 5 til staevningen. Se ogsaa punkt 19 i svarskriftet.