Forslag til afgørelse fra generaladvokat Stix-Hackl fremsat den 14. december 2000. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Franske Republik. - Traktatbrudssøgsmål - Kvalitet af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand - Direktiv 75/440/EØF - Betingelser for fremstilling af vand til menneskeligt forbrug i Bretagne. - Sag C-266/99.



Samling af Afgørelser 2001 side I-01981



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Sagens genstand

1 Under denne sag anmodes Domstolen om at fastslå, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til fællesskabsretten, idet den helt eller delvist har undladt at gennemføre Rådets direktiv 75/440/EØF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (1), for så vidt angår nitratindholdet i overfladevand i Bretagne.

II - Direktiv 75/440

2 De for den foreliggende sag relevante bestemmelser i direktiv 75/440 er sålydende:

»Artikel 3

1. Medlemsstaterne fastsætter for alle prøveudtagningspunkter eller for hvert prøveudtagningspunkt de værdier, der skal gælde for overfladevand for alle de i bilag II angivne parametre. For så vidt angår de parametre, for hvilke der ikke er anført nogen værdi i skemaet i bilag II, kan medlemsstaterne undlade at fastsætte værdier i medfør af første afsnit, så længe tallene ikke er fastsat ifølge fremgangsmåden i artikel 9.

2. De i henhold til stk. 1 fastsatte værdier kan ikke være lempeligere end de i bilag II i kolonne I nævnte værdier.

3. Når værdierne er opført i kolonne G i bilag II, med eller uden tilsvarende værdi i kolonne I i samme bilag, bestræber medlemsstaterne sig på at overholde disse som vejledende værdier med forbehold af artikel 6.

Artikel 4

1. Medlemsstaterne træffer alle nødvendige bestemmelser, for at overfladevand kan være i overensstemmelse med de i henhold til artikel 3 fastsatte værdier. I dette øjemed anvender hver medlemsstat dette direktiv på samme måde på nationale vandløb som på vand, der passerer landegrænserne.

2. Inden for rammerne af dette direktivs målsætninger træffer medlemsstaterne alle nødvendige bestemmelser for at sikre en stadig forbedring af miljøet. Med henblik herpå udarbejder de en sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan for forbedring af overfladevandets kvalitet og navnlig vand af kategori A3. På dette punkt skal der inden for de nationale programmer i løbet af de næste ti år gennemføres væsentlige forbedringer.

Hvad angår fastsættelse af den i første afsnit omhandlede tidsplan skal der tages hensyn dels til nødvendigheden af at forbedre miljøets og navnlig vandets kvalitet, dels til de økonomiske og tekniske begrænsninger, som findes eller kan opstå inden for Fællesskabets forskellige områder.

Kommissionen foretager en grundig gennemgang af aktionsplanerne herunder tidsplanerne og fremsætter i givet fald egnede forslag herom for Rådet.

3. Overfladevand, hvis fysiske, kemiske og mikrobiologiske kendetegn er ringere end de bindende grænseværdier, der svarer til typebehandling A3, kan ikke anvendes til fremstilling af drikkevand. Vand af ringere kvalitet kan dog undtagelsesvis anvendes, hvis der benyttes en passende behandling - herunder blanding - som gør det muligt at bringe alle vandets kendetegn op på et niveau, der svarer til kvalitetsnormerne for drikkevand. Begrundelsen for en sådan undtagelse, der skal bygge på en plan for administration af vandressourcerne inden for det pågældende område, skal meddeles Kommissionen hurtigst muligt for så vidt angår bestående anlæg og på forhånd for så vidt angår nye anlæg. Kommissionen foretager en grundig gennemgang af begrundelserne og fremsætter i givet fald egnede forslag herom for Rådet.«

III - Den administrative procedure

3 Direktiv 75/440 blev offentliggjort i den franske version af De Europæiske Fællesskabers Tidende den 25. juli 1975. I henhold til direktivets artikel 10 skulle det gennemføres inden to år. Denne frist udløb følgelig for Den Franske Republiks vedkommende senest den 25. juli 1977. For »væsentlige forbedringer« i forbindelse med sanering af overfladevand er der i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 fastsat en frist på ti år.

4 Som følge af en række klager over nitratindholdet i overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i Bretagne, sendte Kommissionen den 1. april 1992 den franske regering en forespørgsel, som regeringen besvarede den 11. maj 1993. Den 30. november 1993 fremsendte Kommissionen sin åbningsskrivelse. Ved skrivelser af 1. februar 1994, af 28. november 1994 og af 1. marts 1995 besvarede de franske myndigheder åbningsskrivelsen. Den 28. oktober 1997 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Den Franske Republik. Kommissionen gjorde heri gældende, at Den Franske Republik ikke havde opfyldt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1, 2 og 3, i direktiv 75/440. Kommissionen fastsatte svarfristen til to måneder fra meddelelsen. Den Franske Republik svarede ved skrivelse af 2. januar 1998. I skrivelsen anførtes det, at der ville blive fremsendt yderligere oplysninger inden for en frist på seks uger fra udløbet af fristen for besvarelse af den begrundede udtalelse. Den 18. juni 1998 fremsendte Den Franske Republik disse supplerende oplysninger. Den 15. juli 1999 anlagde Kommissionen denne sag mod Den Franske Republik for Domstolen.

IV - Parternes påstande

5 Ifølge Kommissionen har Den Franske Republik i henseende til de kvalitetskrav, der stilles til overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand i Bretagne, tilsidesat såvel stk. 1, som stk. 2 og 3, i artikel 4 i direktiv 75/440. Kommissionen har under sagen gjort tre anbringender gældende:

1) Overskridelse af de tilladte grænseværdier for nitrat (tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/440).

2) Manglende udarbejdelse og indgivelse af en sammenhængende aktionsplan omfattende en tidsplan for sanering af overfladevand (tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440).

3) Anvendelse af overfladevand af utilstrækkelig kvalitet til fremstilling af drikkevand uden at fremsende en plan for administration af vandressourcerne til Kommissionen (tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i direktiv 75/440).

Kommissionen har derfor nedlagt følgende påstande:

- Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 75/440/EØF, og navnlig dettes artikel 4, idet den ikke har truffet alle nødvendige bestemmelser for, at kvaliteten af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand, er i overensstemmelse med de i henhold til direktivets artikel 3 fastsatte værdier.

- Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Den Franske Republik bestrider ikke, at de tilladte grænseværdier i henhold til direktiv 75/440 blev overskredet, men afviser, at situationen i årenes løb systematisk er blevet forværret.

I Frankrig er der endvidere siden slutningen af 1980'erne blevet udvist intensive bestræbelser på at forbedre kvaliteten af overfladevand, der anvendes til drikkevandsfremstilling. Med henblik herpå er der blevet udarbejdet flere programmer, som også er blevet fremsendt til Kommissionen.

Den Franske Republik bestrider ikke, at der er anvendt overfladevand, der ikke overholder de nitratværdier, der er fastsat ved direktiv 75/440 for overfladevand, der anvendes til drikkevandsfremstilling, men det er dens opfattelse, at den har meddelt Kommissionen de krævede administrationsplaner.

Den Franske Republik har derfor nedlagt følgende påstande:

- Frifindelse i det hele for det andet og tredje anbringende, i det omfang det hermed gøres gældende, at der mangler en plan vedrørende administrationen af vandressourcer.

- Det fastslås, at der er blevet truffet foranstaltninger med henblik på hensigtsmæssigt og effektivt at imødegå det problem, at grænseværdien for nitrat på 50 mg/l i vand, der anvendes til fremstilling af drikkevand, midlertidigt er blevet overskredet på visse udvindings- og fordelingssteder.

V - Vurdering

6 Det er hensigtsmæssigt at gennemgå de tre anbringender, som Kommissionen gør gældende til støtte for sagen, successivt.

A - Artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/440 (overskridelse af grænseværdien)

7 Kommissionens anbringende om, at det ikke er lykkedes Den Franske Republik at sikre, at der ikke forekommer overskridelser af grænseværdien for nitrat på 50 mg/l (direktivets artikel 4, stk. 1, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, og bilag II) for så vidt angår det overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i Bretagne, bestrides ikke af Den Franske Republik.

8 Ordlyden af artikel 4, stk. 1, første punktum, i direktiv 75/440 er for så vidt klar og tydelig, idet det påhviler medlemsstaterne inden for gennemførelsesfristen at sikre, at nitratindholdet er mindre end de fastsatte grænseværdier i alt overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand.

Den Franske Republik har tilsidesat denne forpligtelse.

B - Artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 (manglende miljøforbedring, manglende udarbejdelse af en sammenhængende plan)

9 Denne direktivbestemmelse omhandler to problemstillinger:

10 Der påhviler for det første medlemsstaterne en (generel) forpligtelse til at sikre en »stadig forbedring« af miljøet for så vidt angår kvaliteten af overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand. For forbedringer, der ikke defineres nærmere, er der fastsat en frist på ti år.

11 Der påhviler endvidere medlemsstaterne en (speciel) forpligtelse til at udarbejde en »sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan«, som skal fremsendes til Kommissionen, der gennemgår disse planer. Denne forpligtelse er omfattet af den generelle gennemførelsesfrist i direktiv 75/440 på to år.

1) Manglende kontinuerlig forbedring af kvaliteten af overfladevand

12 Ved afgørelsen af, om artikel 4, stk. 2, indeholder målsætninger, eller om der alene påhviler medlemsstaterne en pligt til at udfolde bestræbelser, skal forholdet mellem a) direktiv 75/440's artikel 4, stk. 1 (grænseværdier) og artikel 3, stk. 3 (vejledende værdier) og b) direktiv 75/440's artikel 4, stk. 2 (forbedring af miljøet), undersøges. Artikel 4, stk. 1, indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre bindende grænseværdier for bestemte skadelige stoffer. Direktivets artikel 3, stk. 3, bestemmer, at medlemsstaterne endvidere skal bestræbe sig på at overholde konkret angivne værdier, der er endnu lavere. Dette er de værdier, der er opført i kolonne G i bilag II som vejledende værdier.

13 Det er Den Franske Republiks opfattelse, at bestemmelsen i artikel 4, stk. 2, til forskel fra artikel 4, stk. 1, ikke angiver et bindende mål, men alene indeholder en pligt til at bestræbe sig på at opnå en forbedring og til at bringe egnede midler i anvendelse. Den henviser i denne forbindelse til Domstolens dom i sag C-337/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (2), hvori Domstolen klart sondrede mellem bindende og ikke-bindende værdier. Det er endvidere dens opfattelse, at enhver forbedring i forhold til udgangspunktet i 1975 er tilstrækkeligt til at anse kravene i artikel 4, stk. 2, for opfyldt.

14 Jeg finder at måtte tilslutte mig Den Franske Republik i, at direktiv 75/440 ikke kan fortolkes således, at de ikke-bindende, vejledende værdier i artikel 3, stk. 3, bliver bindende via artikel 4, stk. 2. Dette følger af den ovenfor anførte systematik.

15 Det er min opfattelse, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 snarere skal tilgodese en målsætning, der er uafhængig af artikel 4, stk. 1, og artikel 3, stk. 3. Bestemmelsen i artikel 4, stk. 2, skal tilsyneladende sikre, at medlemsstaterne ikke blot én gang for alle lægger sig fast på et vist mindsteniveau, som de så i bedste fald fastholder, men søger at sikre en konstant forbedring, også efter at grænseværdierne er nået: Artikel 4, stk. 2, forpligter medlemsstaterne til »at sikre en stadig forbedring af miljøet« og stiller med dette mål for øje en længere tidsfrist til rådighed end den frist, der er fastsat til gennemførelse af direktiv 75/440, idet forbedringerne skal »[gennemføres] i løbet af de næste ti år«.

16 Artikel 4, stk. 2, kræver således tilsyneladende ikke kun, at der udfoldes bestræbelser, men at der skal opnås reelt lavere værdier af de enkelte skadelige stoffer, herunder af nitrat. Bestemmelsen indeholder ganske vist ingen udtrykkelige kvalitative eller kvantitative forskrifter for så vidt angår forbedringerne, men det kan på grundlag af det væsentligt længere tidsrum antages, at formålet med artikel 4, stk. 2, er at opnå vandkvaliteter, der ligger under de grænseværdier, som medlemsstaterne var forpligtede til at opnå i løbet af gennemførelsesfristen på to år ifølge artikel 4, stk. 1.

17 Ordningen kan heller ikke fortolkes således - som Den Franske Republik tilsyneladende gør - at den forbedring, der skal opnås, alene skal være en relativ forbedring i forhold til udgangssituationen i 1975, således at enhver forbedring af udgangssituationen dermed ville indebære, at forpligtelserne i henhold til artikel 4, stk. 2, var opfyldt. De forskellige frister, der gælder ifølge artikel 4, stk. 1 og 2, giver efter min opfattelse kun mening, såfremt de »væsentlige forbedringer«, der tilstræbes i henhold til artikel 4, stk. 2, ikke allerede er opnået igennem resultater på vej frem mod de mål, der tilstræbes med stk. 1.

18 Ifølge artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 skal der derfor »i løbet af de næste ti år« opnås nitratværdier, der i hvert fald ligger under grænseværdien på 50 mg/l. Denne systematik fører således til, at en manglende opfyldelse af grænseværdien i stk. 1 samtidig indebærer en tilsidesættelse af stk. 2.

19 Den Franske Republik har derfor for så vidt angår de områder i Bretagne, i hvilke Kommissionen har fastslået, at ikke engang grænseværdien for indholdet af nitrat i overfladevand på 50 mg/l er blevet opnået, heller ikke efterkommet artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440.

20 I modsætning til Den Franske Republik er det Kommissionens opfattelse, at situationen i Bretagne er udtryk for en fortsat forringelse, hvis tendens er voksende. Den Franske Republik har nedlagt påstand om, at det i sagen for Domstolen fastslås, at den har udvist bestræbelser, samt at der i forhold til udgangssituationen i 1975 på visse punkter er blevet opnået forbedringer. Den Franske Republik har i denne forbindelse påberåbt sig Domstolens dom i sag C-365/97, Kommissionen mod Italien (3), der citeres i sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland (4).

21 Den nævnte praksis giver for så vidt ikke støtte for Den Franske Republiks påstand, for så vidt som det heri fastslås, at valg af midler fortsat er omfattet af medlemsstaternes skøn (5) for så vidt angår miljøpolitiske forbedringer inden for rammerne af gennemførelsen af et direktiv. Artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 er ikke i strid hermed, det skal imidlertid »sikres«, at de nævnte forbedringer opnås, hvilket - som ovenfor anført - ikke fuldstændigt er lykkedes Den Franske Republik med hensyn til overfladevand i Bretagne, der anvendes til fremstilling af drikkevand.

22 Derudover er det tilstrækkeligt at bemærke, at genstanden for proceduren i artikel 226 EF er at konstatere, om en medlemsstat har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten eller ej. Det er således ikke Domstolens opgave inden for rammerne af denne procedure at fastslå, i hvilket omfang der har været udvist bestræbelser på at opfylde sådanne forpligtelser.

23 Det er således tilstrækkeligt at fastslå, at det ikke er lykkedes Den Franske Republik inden for den frist, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440, nemlig »i løbet af de næste ti år« overalt i Bretagne at opnå væsentlige forbedringer, udtrykt som en nedbringelse af indholdet af skadelige stoffer under den grænseværdi på 50 mg/l, der er fastsat for nitrat for så vidt angår overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand.

2) Manglende udarbejdelse af en sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan

24 Det er Den Franske Republiks opfattelse, at såvel enkelte elementer i den fremsendte dokumentation, som samtlige de oplysninger, der er forelagt Kommissionen, opfylder kravene i direktiv 75/440 til en »sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan«, som nævnt i artikel 4, stk. 2. Det er Kommissionens opfattelse, at de fremsendte bilag ikke opfylder kravene i artikel 4, stk. 2, i direktivet. Heller ikke de samlede, fremsendte bilag kan efter Kommissionens opfattelse anses for en »sammenhængende aktionsplan« i direktivets forstand; samtlige de foranstaltninger, der fremgår af bilagene er - hvilket de nitratværdier, der fortsat ikke opfylder kravene, viser - yderligere »klart ineffektive og ikke afstemt efter situationen«. Da Den Franske Republik først har truffet de første af disse foranstaltninger henimod slutningen af 1980'erne, er der efter Kommissionens opfattelse i hvert fald tale om en klar forsinkelse med hensyn til direktivets gennemførelse.

25 Den Franske Republik har yderligere gjort gældende, at der af artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 følger en forpligtelse for Kommissionen til at underkaste de oplysninger, som medlemsstaterne fremsender til den, en nøje gennemgang for at fastslå, om de kan anses for »aktionsplaner« i denne bestemmelses forstand. Såfremt denne gennemgang skulle give anledning til kritik af foranstaltningerne, har Kommissionen pligt til at rådføre sig med den pågældende medlemsstat og i givet fald til at fremsætte egnede forslag for Rådet.

a) Synspunktet vedrørende en sammenhængende aktionsplan

26 I den foreliggende sag har Den Franske Republik fremført forskellige eksempler på, at den finder i tilstrækkelig grad at have opfyldt pligten til at udarbejde en sammenhængende aktionsplan. På grundlag af de bilag, der er forelagt Domstolen, er det imidlertid vanskeligt at se, hvilket koncept - om overhovedet noget - der er blevet anvendt med henblik på at nedbringe indholdet af skadelige stoffer i overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand i Frankrig, specielt i Bretagne. Så vidt ses synes frem for alt fire programmer at kunne komme på tale i relation til kravene ifølge artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440: »BEP I« og »BEP II«, »PMPOA« samt absorbtionsprogrammerne inden for de såkaldte »ZES« og »SDAGE«. Ifølge Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (6). Så vidt ses var forholdene kort beskrevet følgende.

27 »Bretagne Eau Pure-programmet I« (herefter »BEP I«), der var forløber for BEP II (jf. umiddelbart nedenfor), vedrørte først og fremmest en forbedring af kystvandskvaliteten i Bretagne. Som følge af en forværring af overfladevandet i Bretagne blev der fra 1994 gennemført en omlægning af BEP-programmet, og »BEP II« er således det første program, hvis hovedsigte er en forbedring af overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand. BEP II finder imidlertid kun begrænset anvendelse i Bretagne, da det kun vedrører de 20 mest problematiske vandindvindingsområder. Programmet er navnlig baseret på oplysningsaktioner og anvendte studier. Selve gennemførelsen skulle ske via underprogrammer, der først skulle udarbejdes på grundlag af aftaler mellem lokale myndigheder, vandagenturet og det såkaldte »Syndicat Mixte«. På det tidspunkt, der er relevant for sagen (1996 og 1997), var der kun blevet indgået to sådanne aftaler.

28 Siden 1994 har der eksisteret et nationalt program, der er fremkommet i samarbejde mellem landbrugs- og miljøministrene og repræsentanter for landbrugsforeningerne, om begrænsning af forurening fra landbruget (Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole, herefter »PMPOA«). I henhold hertil skal der ydes støtte til bygningsmæssige foranstaltninger med henblik på at begrænse mængden af organisk kvælstof, der tilføres miljøet, ligesom landbruget skal motiveres til at ændre gødningspraksis for at begrænse nitratindholdet i overfladevand. PMPOA-programmet, der i princippet er landsdækkende, omfatter imidlertid kun landbrugsbedrifter over en vis mindstestørrelse, hvilket betyder, at højst en tredjedel af de bedrifter, der tilsammen er ansvarlige for to tredjedele af den nitratmængde, der stammer fra landbruget, er omfattet af dette. Som det fremgår af den rapport, som den franske regering har bestilt vedrørende PMPOA, skrider gennemførelsen af programmet kun langsomt fremad.

29 Lov 92-3 af 3. januar 1992 foreskriver, at der for samtlige store vandindvindingsområder skal udarbejdes vejledende retningslinjer vedrørende vandforvaltningen (Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux, herefter »SDAGE«) af en vandindvindingskomité efter rådførsel med de lokale myndigheder. På grundlag heraf skal de lokale vandforvaltningsplaner (Schémas d'Aménagement et de Gestion des Eaux, herefter »SAGE«) defineres for underindvindingsområder (i Bretagne er 16 områder defineret som sådanne), der skal være i overensstemmelse med SDAGE's målsætninger og krav, og som er bindende for de offentlige myndigheders afgørelser. Den Franske Republik bestrider ikke, at der på det relevante tidspunkt ikke var nogen SAGE, der var operationelle.

30 Formålet med det landsdækkende program ZES (»Zones en Excédent Structurel«, herefter »ZES«) er en kvælstofabsorption i de hårdest belastede områder i Frankrig. I de områder, der er defineret som ZES-områder, skal kvælstofindholdet i jorden saneres, for at forbedre nitratindholdet i overfladevand. I absorptionsprogrammer fastlægges en samlet strategi for de berørte regionale områder. Den Franske Republik har oplyst, at de berørte områder i Bretagne ganske vist er defineret, men de absorptionsprogrammer, der skal sættes i værk, er imidlertid på det relevante tidspunkt fortsat på et »indledende stadium«.

31 Kommissionen har efter nøjere betragtning rejst to forskellige indvendinger mod den dokumentation, som Den Franske Republik har fremlagt:

- For det første er der ikke tale om flere planer eller om en samlet plan, og slet ikke om en sammenhængende aktionsplan for de formål, der omhandles i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440.

- For det andet er foranstaltningerne bevisligt ineffektive og uhensigtsmæssige situationen taget i betragtning.

32 Indledningsvis bemærkes følgende for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt de oplysninger, som Den Franske Republik har fremlagt, kan kvalificeres som en »sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan«. I sag C-58/89, Kommissionen mod Tyskland (7), fastslog Domstolen, at også flere regionale saneringsplaner tilsammen principielt kan anses for en »plan« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440, men at dette imidlertid forudsætter, at den fremlagte dokumentation fremtræder som en »samlet plan«. Det anføres endvidere i samme dom, at en sammenhængende aktionsplan ifølge artikel 4, stk. 2, »skal iværksættes gradvis, ud fra en vis prioritering [...]« (8). I sagen Kommissionen mod Belgien (9), bemærkede Domstolen endvidere: »Det følger af de pågældende programmers særlige karakter, at de skal fastlægge en overordnet og sammenhængende politik, der indebærer en konkret og detaljeret planlægning, som dækker hele det nationale område [...] De adskiller sig således både fra et generelt saneringsprogram og fra en samlet indsats bestående af enkeltstående foranstaltninger [...]« I sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien (10), bemærkede Domstolen: »[...] at en medlemsstat ikke kan opfylde sin forpligtelse til at udarbejde et helhedsprogram med henblik på at nå visse mål [...] ved iværksættelse af punktvise konkrete foranstaltninger eller ordninger på delområder.« I sag C-58/89, Kommissionen mod Tyskland (11), lagde Domstolen ved sin bedømmelse af »plan«-kvaliteten vægt på formålet med planerne, der i relation til artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 er at give Kommissionen mulighed for at konstatere, at indholdet af skadelige stoffer i vandområder, der er omfattet af direktivets bestemmelser, nedbringes i de enkelte medlemsstater, at sammenligne de trufne foranstaltninger på fællesskabsplan samt at nedfælde resultaterne heraf i en sammenfattende rapport til Rådet. I sag C-214/97, Kommissionen mod Portugal (12), understregede Domstolen, at alle oplysninger, der fremlægges som »plan« i det mindste skal omfatte foranstaltninger, for hvilke der er fastsat en tidsfrist.

33 BEP I koncentrerede sig om at forbedre kystvandskvaliteten. Dette er ikke omfattet af direktiv 75/440, idet »overfladevand« i artikel 1, stk. 1, i direktiv 75/440 defineres som »overfladeferskvand«. PMPOA, som principielt er et landsdækkende program, vedrører kun en relativt ringe del af landbrugsbedrifterne i Bretagne, da dets anvendelse er begrænset til bedrifter af en vis størrelse. Absorptionsprogrammet for ZES og BEP II vedrører kun særligt berørte områder i Bretagne, men ikke alt overfladevand, hvis nitratværdier er kritiske. I Bretagne befandt ZES-programmet sig ifølge oplysninger fra den franske regering på det relevante tidspunkt forsat på et indledende stadium. Inden for rammerne af BEP II blev der kun indgået to aftaler i Bretagne, der havde kunnet få betydning som grundlag for foranstaltninger, der skulle træffes. De SAGE-programmer, der skulle udarbejdes inden for rammerne af SDAGE i Bretagne var, endnu ikke operationelle på det for sagen relevante tidspunkt.

34 De foranstaltninger, som Den Franske Republik har henvist til, har således, så vidt det ses, selv i relation til Bretagne et faktisk eller geografisk begrænset anvendelsesområde, eller vedrører i relation til adressaterne kun et punktuelt program. Der savnes endvidere en samlet plan. Tidsfrister ses lige så lidt at fremgå som den indbyrdes sammenhæng, som kræves ifølge den anførte praksis fra Domstolen.

35 Så vidt ses har Den Franske Republik først ved skrivelse af 18. juni 1998 fremlagt en oversigt over alle overfladevande i Bretagne, der anvendes til fremstilling af drikkevand, opstillet efter udvindingssted og region, hvori de ovenfor anførte programmer systematisk er relateret til de enkelte lokale problemområder. Imidlertid savnes der også heri målsætninger og tidsfrister. Ifølge Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (13). Denne frist var for Den Franske Republiks vedkommende udløbet, da den ovennævnte skrivelse blev indgivet.

36 Det må således konstateres, at Den Franske Republik følgelig ikke har opfyldt sin forpligtelse til at fremlægge »en sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan«, jf. artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440.

37 Kommissionen gør for det andet gældende, at de programmer og foranstaltningspakker, som Den Franske Republik har forelagt, ikke alene mangler systematik, men bevisligt er ineffektive og uhensigtmæssige, situationen taget i betragtning.

38 Hertil bemærkes, at effektivitet og hensigtsmæssighed af foranstaltninger til nedbringelse af forurening med skadelige stoffer i overfladevand alene kan vurderes efterfølgende. Udarbejdelsen af planer som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 skal ske inden for den frist på to år, der er fastsat for gennemførelse af direktivet; for gennemførelse af »forbedringer« (dvs. beviset for effektiviteten) gælder imidlertid en ti års frist. Det er allerede fastslået, at Den Franske Republik ikke har gennemført forbedringer som omhandlet i artikel 4, stk. 2, og spørgsmålet om effektivitet kan derfor ikke rejses på ny, denne gang som kriterium i relation til begrebet »sammenhængende aktionsplan«.

b) Kommissionens pligt til at foretage en grundig gennemgang

39 Ifølge Den Franske Republik har Kommissionen undladt at behandle de oplysninger, som Den Franske Republik har fremlagt til opfyldelse af de forpligtelser, der følger af artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440, ligesom den har undladt at gøre opmærksom på eventuelle mangler. Den Franske Republik støtter sine argumenter vedrørende en sådan forpligtelse for Kommissionen på artikel 4, stk. 2, femte punktum, i direktiv 75/440, hvorefter »Kommissionen foretager en grundig gennemgang af aktionsplanerne herunder tidsplanerne, og fremsætter i givet fald egnede forslag herom for Rådet.«

40 Dette argument kan ikke tiltrædes. Direktiv 75/440 indeholder ingen generelle forpligtelser for Kommissionen til at optage drøftelser med medlemsstaterne om kvaliteten af den fremlagte dokumentation, som er mere vidtgående end de kontrolforpligtelser, der følger af artikel 226 EF. Det synes endvidere heller ikke ganske klart, hvilke retsfølger den overtrædelse, som Kommissionen hævdes at have gjort sig skyldig i, skulle have i relation til nærværende sag. Den Franske Republik har under retsmødet selv henvist til, at Kommissionens rettigheder og forpligtelser ifølge artikel 226 EF ikke kan berøres deraf.

C - Artikel 4, stk. 3 (drikkevandsfremstilling, manglende plan for administrationen)

41 Som allerede anført er det ikke lykkedes Den Franske Republik for så vidt angår samtlige de områder i Bretagne, hvor overfladevand anvendes til fremstilling af drikkevand, at sikre, at de grænseværdier for nitrat (50 mg/l), der er tilladt i henhold til artikel 4, stk. 1, sammenholdt med artikel 3 og bilag II til direktiv 75/440, ikke overskrides. Den Franske Republik har endvidere ikke bestridt i Bretagne at have anvendt overfladevand, der ikke opfylder kravene i direktivet, i det mindste delvis, til fremstilling af drikkevand.

42 Artikel 4, stk. 3, første punktum, i direktiv 75/440 forbyder som udgangspunkt dette, om end det er tilladt, såfremt visse bestemte betingelser er opfyldt. Fremstilling af drikkevand er som en undtagelse tilladt i henhold til bestemmelsens andet punktum, såfremt anvendelsen heraf opfylder kravet om, at det »skal bygge på en plan for administration af vandressourcerne inden for det pågældende område«, og disse administrationsplaner »hurtigst muligt« meddeles Kommissionen, dog »på forhånd for så vidt angår nye anlæg«. Fremlæggelse af en »plan for administration« er således en af flere betingelser for, at det undtagelsesvist er lovligt at anvende utilladelig stærkt forurenet overfladevand til fremstilling af drikkevand.

43 Sagens parter er uenige om, hvorvidt Den Franske Republik har fremlagt en eller flere sådanne »planer for administrationen« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet punktum, i direktiv 75/440.

44 Ifølge Kommissionen har Den Franske Republik navnlig ikke opfyldt den forpligtelse, der påhviler den, i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 75/440, idet den dokumentation, som Den Franske Republik har fremlagt ikke indeholdt noget mål for de tilstræbte forbedringer for vandkvaliteten og åbenbart var ineffektiv.

45 Ved afgørelsen af, om de foranstaltninger, som Den Franske Republik har påberåbt sig som »administrationsplaner« i den her relevante bestemmelses forstand, bemærkes for det første, at udtrykket »plan for administration« i artikel 4, stk. 3, i direktiv 75/440 efter min opfattelse skal varetage et andet formål end den »sammenhængende aktionsplan« i artikel 4, stk. 2. Det er min opfattelse, at en »plan for administration« af vandressourcerne i artikel 4, stk. 3, skal tilgodese andre miljø- og sundhedspolitiske hensyn. Til forskel fra de planer, der omhandles i artikel 4, stk. 2, er deres formål ikke at holde øje med overfladevand, hvis kvalitet er kritisk, men vedrører anvendelsen af overfladevand, der i relation til indholdet af skadelige stoffer er ubetænkeligt. Da den blanding af forurenet og ikke forurenet overfladevand, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 4, stk. 3, i praksis er den hyppigst forekommende blanding ved fremstilling af drikkevand, skal der formentlig ved hjælp af administrationsplaner gives Kommissionen mulighed for at danne sig et overblik over anvendelsen af de kilder, der i henseende til forurening er ubetænkelige, og i givet fald at forelægge Rådet passende forslag. I og med at administrationsplanerne ifølge artikel 4, stk. 3, har til formål at føre tilsyn med overfladevand, der i relation til indhold af skadelige stoffer er ubetænkeligt, må det lægges til grund, at disse planer ikke har til formål at opstille mål for forbedringer for kvaliteten af problematisk overfladevand. Kommissionens argument kan derfor ikke tiltrædes.

46 For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Den Franske Republik har fremlagt og udarbejdet administrationsplaner som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet punktum, bemærkes, at det så vidt ses alene er SAGE-programmet, der tilnærmelsesvist kan anses for sådanne administrationsplaner. Denne løsning blev imidlertid ifølge de oplysninger, som Den Franske Republik selv har fremlagt, ikke fulgt yderligere op. Så vidt ses har Den Franske Republik først ved skrivelse af 18. juni 1998 fremlagt en detaljeret oversigt over samtlige de overfladevandområder i Bretagne, der er forurenet med nitrat, som også indeholder udførlige oplysninger om blandingen med ikke-forurenet overfladevand.

47 Som allerede nævnt er disse oplysninger imidlertid først blevet fremsendt efter udløbet af den frist, der var fastsat for besvarelsen af den begrundede udtalelse.

48 Den Franske Republik har følgelig undladt at fremlægge en administrationsplan, der kan begrunde en undtagelse fra artikel 4, stk. 3, første punktum, og har følgelig ikke opfyldt de betingelser, der gælder for anvendelse af nitratforurenet overfladevand til fremstilling af drikkevand.

VI - Forslag til afgørelse

49 Det er min opfattelse, at Den Franske Republik for så vidt angår overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand, i Bretagne,

- har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/440/EØF, idet den ikke har sikret, at de tilladte grænseværdier for nitrat overholdes

- har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440/EØF, idet den ikke har gennemført væsentlige forbedringer af miljøet og ikke har fremlagt en sammenhængende aktionsplan, der omfatter en tidsplan

- har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 3, i direktiv 75/440/EØF, idet den ikke har respekteret forbuddet mod at anvende nitratforurenet overfladevand til fremstilling af drikkevand.

På grundlag af disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

1) Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 75/440/EØF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne, idet den ikke, eller ikke rettidigt, har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, 2 og 3.

2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.

(1) - EFT L 194, s. 26.

(2) - Dom af 25.11.1992, sag C-337/89, Sml. I, s. 6103, med henvisninger, formentlig til præmis 31.

(3) - Dom af 9.11.1999, Sml. I, s. 7773.

(4) - Dom af 4.7.2000, Sml. I, s. 5047.

(5) - Dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 67 og 68.

(6) - Jf. bl.a. dom af 16.12.1997, sag C-313/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7231, præmis 14, og af 13.7.2000, sag C-261/98, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5905, præmis 25.

(7) - Dom af 17.10.1991, Sml. I, s. 4983, præmis 25.

(8) - Præmis 25.

(9) - Dom af 21.1.1999, sag C-207/97, Sml. I, s. 275, præmis 40, jf. ligeledes dom af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3343, præmis 35.

(10) - Dom af 28.5.1998, Sml. I, s. 3301, præmis 16.

(11) - Anført i fodnote 8, dommens præmis 36.

(12) - Dom af 17.6.1998, sag C-214/97, Sml. I, s. 3839, præmis 11.

(13) - Jf. bl.a. dom af 30.11.2000, sag C-384/99, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 10633, præmis 16.