DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 24 SEPTEMBER 1985. - THE QUEEN, EX PARTE E.D. AND F. MAN (SUGAR) LTD MOD INTERVENTION BOARD FOR AGRICULTURAL PRODUCE (IBAP). - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION. - EKSPORTRESTITUTIONER - FORTABELSE AF SIKKERHED - PROPORTIONALIITETSPRINCIPPET. - SAG 181/84.



Samling af Afgørelser 1985 side 02889



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 . Faellesskabsret _ principper _ proportionalitet _ hovedforpligtelse og sekundaer forpligtelse _ identisk sanktion _ utilladelighed

2 . Landbrug _ faelles markedsordning _ sukker _ eksport til tredjelande _ ordning med loebende licitation _ sikkerhed stillet af licitationskoeber _ ansoegning om eksportlicens _ overskridelse af fristen _ tab af hele den stillede sikkerhed _ proportionalitetsprincip _ tilsidesaettelse

( Raadets forordning nr . 1785/81 , art . 13 ; Kommissionens forordning nr . 1880/83 , art . 6 , stk . 3 , og 12 , litra b ))

Sammendrag

1 . Ved afgoerelsen af , om en faellesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet , skal det undersoeges , om de midler , som ivaerksaettes , er rimelige og noedvendige for at opfylde det tilsigtede maal . Naar der i en faellesskabsordning sondres mellem en hovedforpligtelse , hvis opfyldelse er noedvendig for at naa det tilsigtede maal , og en sekundaer forpligtelse , der i det vaesentlige er af administrativ karakter , kan man ikke uden at tilsidesaette proportionalitetsprincippet sanktionere manglende opfyldelse af den sekundaere forpligtelse lige saa strengt som manglende opfyldelse af hovedforpligtelsen .

2 . Den omstaendighed , at licitationskoeberen med henblik paa fastsaettelsen af afgifter og/eller restitutioner ved udfoersel af hvidt sukker inden for rammerne af den ved forordning nr . 1880/83 indfoerte ordning om loebende licitation har pligt til inden for en kort frist at ansoege om eksportlicens i henhold til forordningens artikel 12 , litra b ), er i administrativ henseende et nyttigt redskab for Kommissionen , men forpligtelsen kan ikke antages at have samme betydning som eksportforpligtelsen , som er hovedformaalet med den omtvistede EF-ordning .

Artikel 6 , stk . 3 , i forordning nr . 1880/83 er ugyldig , for saa vidt den foreskriver , at hele sikkerheden fortabes , saafremt fristen for indgivelse af ansoegninger om eksportlicens ikke er overholdt . En saadan sanktion i tilfaelde af en langt mindre alvorlig overtraedelse end en tilsidesaettelse af hovedforpligtelsen , hvis opfyldelse selve sikkerhedsstillelsen skal garantere , er for vidtgaaende i forhold til de administrative lettelser , som ordningen med eksportlicenser indebaerer .

Dommens præmisser

1 Ved endelse af 4 . juli 1984 , indgaaet til Domstolen den 10 . juli s.aa ., har High Court of Justice , Queen ' s Bench Division , ved dommer Glidewell , i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende gyldigheden af artikel 6 , stk . 3 , i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1880/83 af 8 . juli 1983 om en loebende hovedlicitation med henblik paa fastsaettelse af en eksportafgift og/eller eksportrestitution for hvidt sukker ( EFT L 187 , s . 5 ).

2 Spoergsmaalet er stillet som led i en tvist mellem selskabet E . D . & F . Man ( Sugar ) Ltd ( herefter benaevnt »Man Sugar« ), et britisk selskab , der driver handels- og maeglervirksomhed med sukker , og Intervention Board for Agricultural Produce ( herefter benaevnt »IBAP« ), det organ i Det forenede Kongerige , der forvalter den faelles landsbrugspolitik .

3 Ved telex af 27 . juli 1983 indgav Man Sugar til IBAP syv bud vedroerende eksport af sukker til tredjelande , idet selskabet havde stillet den noedvendige sikkerhed i form af en bankgaranti . Den foelgende dag meddelte IBAP Man Sugar , at fem af buddene , i alt vedroerende 30 000 tons sukker til udfoersel , var antaget .

4 I medfoer af gaeldende faellesskabsretlige bestemmelser havde Man Sugar herefter pligt til at indgive ansoegning om eksportlicenser senest den 2 . august 1983 kl . 12.00 lokal tid i Det forenede Kongerige . IBAP modtog imidlertid foerst ansoegningerne om eksportlicens pr . telex mellem kl . 15.41 og 15.57 samme dag .

5 Man Sugar anerkendte , at de omstaendigheder , der laa til grund for den naevnte forsinkelse paa et par timer , ikke var et tilfaelde af force majeure . De paagaeldende telex-meddelelser havde vaeret faerdige , saaledes at de kunne vaere blevet sendt til saedvanlig tid . Men den medarbejder , der skulle sende dem , havde ikke vaeret til stede , og den anden medarbejder , som i stedet skulle sende dem , var overbebyrdet med arbejde , hvorfor telex-meddelelserne var blevet afsendt lidt senere .

6 Herefter traf IBAP afgoerelse om , at sikkerheden paa £ 1 670 370 var fortabt . Man Sugar anlagde derefter sag ved High Court of Justice , Queen ' s Bench Division , med paastand om tilbagebetaling af sikkerheden , idet selskabet gjorde gaeldende , at fortabelsen af sikkerheden var »groft urimelig« , og at de faellesskabsbestemmelser , som foreskriver , at sikkerheden fortabes , er i strid med proportionalitetsprincippet .

7 Dommer Glidewell udsatte sagen og forelagde foelgende spoergsmaal for Domstolen :

» Er artikel 6 , stk . 3 , i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1880/83 ugyldig som stridende mod proportionalitetsprincippet , for saa vidt bestemmelsen , bortset fra tilfaelde af force majeure , tilsyndeladende foreskriver , at hele sikkerheden fortabes i ethvert tilfaelde , hvor en ansoegning om eksportlicens som foelge af en uagtsom fejl fra ansoegerens side ikke modtages af vedkommende interventionsorgan inden for den fastsatte frist?«

Gaeldende faellesskabsbestemmelser vedroerende eksport af sukker til tredjelande

8 I mange aar har sukkermarkedet inden for Faellesskabet vaeret praeget af et strukturbetinget overskud og af , at priserne er hoejere end verdensmarkedspriserne . Inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker , hvor de grundlaeggende bestemmelser findes i Raadets forordning nr . 1785/81 af 30 . juni 1981 ( EFT L 177 , s . 4 ), kan sukkeroverskuddet udfoeres til tredjelande paa betingelse af , at der er udstedt en eksportlicens , ligesom der ydes restitutioner med det formaal at udligne forskellen mellem prisen inden for Faellesskabet og den lavere pris paa verdensmarkedet . I henhold til forordningens artikel 13er udstedelsen af eksportlicensen betinget af , at der stilles sikkerhed som garanti for opfyldelse af forpligtelsen til at udfoere inden for licensens gyldighedsperiode ; sikkerheden fortabes helt eller delvis , saafremt forretningen ikke eller kun delvis har fundet sted inden for denne frist .

9 Generelt fungerer ordningen paa den maade , at Kommissionen til stadighed har loebende licitationer med henblik paa fastsaettelse af eksportrestitutioner for sukker , og de erhvervsdrivende indgiver bud til de nationale interventionsorganer , hvorefter Kommissionen udvaelger tilslagsmodtagerne efter hoering af forvaltningskomiteen for sukker . I buddene skal blandt andet angives den maengde sukker , som den bydende oensker at udfoere , og den restitution , der efter hans opfattelse er noedvendig for at kunne saelge sukkeret paa verdensmarkedet . Paa grundlag af de indkomne bud er det derfor kun Kommissionen , der kan traeffe afgoerelse om , hvilken maengde sukker , der skal saelges , og hvor stor en restitution , der er passende .

10 Artikel 1 i Kommissionens forordning nr . 1880/83 af 8 . juli 1983 , som er udstedt til gennemfoerelse af Raadets forordning nr . 1785/81 , og som finder anvendelse i den foreliggende sag , bestemmer , at »der aabnes en loebende hovedlicitation med henblik paa fastsaettelse af en eksportafgift og/eller eksportrestitution for hvidt sukker og inden for dennes gyldighedsperiode holdes der dellicitationer« . Forordningen indeholder endvidere bestemmelser om de bydendes indgivelse af bud , de oplysninger , som skal angives i buddene , samt betingelserne for udstedelse af eksportlicenser og naermere regler om sikkerhedsstillelse og dennes frigivelse .

11 Det fremgaar af Raadets forordning nr . 1785/81 og Kommissionens ovennaevnte forordning nr . 1880/83 , sammenholdt med Kommissionens forordning nr . 3183/80 af 3 . december 1980 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsaettelsesattester for landbrugsvarer , at den saaledes indfoerte ordning kan opdeles i foelgende tre faser : i foerste fase indgiver virksomheden et bud til det paagaeldende nationale organ . Paa det tidspunkt skal den have stillet en sikkerhed paa 9 ECU pr . 100 kg sukker til udfoersel , og virksomheden skal desuden forpligte sig til at ansoege om eksportlicens inden for 4 dage , efter at buddet er antaget ( artikel 5 , stk . 3 , i forordning nr . 1880/83 ).

12 Anden fase begynder , naar den bydende virksomhed har faaet meddelelse om , at den er blevet tilslagsmodtager . I medfoer af artikel 12 , litra b ), i forordning nr . 1880/83 er den herefter forpligtet til at indgive ansoegning om eksportlicens inden for 4 dage . Saafremt ansoegningen ikke indgives inden for den naevnte frist , saaledes som det er tilfaeldet i den foreliggende sag , fortabes den oprindelige sikkerhed for den maengde , for hvilken der ikke er indgivet ansoegning om eksportlicens .

13 Artikel 6 , stk . 3 , litra b ), i forordning nr . 1880/83 , hvis gyldighed omtvistes , har foelgende ordlyd :

»3 ) Bortset fra tilfaelde af force majeure frigives sikkerheden kun :

...

b ) for saa vidt angaar tilslagsmodtagerne , saafremt de har ansoegt om eksportlicens inden for den i artikel 12 , litra b ), omhandlede frist og da kun for den maengde , for hvilken de har opfyldt eksportforpligtelsen i medfoer af den i artikel 12 , litra b ), omhandlede eksportlicens , idet artikel 33 i forordning ( EOEF ) nr . 3183/80 stadig anvendes . Sikkerheden fortabes for den maengde , for hvilken disse forpligtelser ikke er opfyldt« .

14 Hvis der er indgivet ansoegning om eksportlicenser og disse er udstedt i overensstemmelse med reglerne , begynder den tredje fase , og sikkerheden paa 9 ECU pr . 100 kg sukker garanterer , at sukkeret udfoeres . Selve eksporten skal finde sted inden udloebet af den femte maaned efter den maaned , hvori licitationen har fundet sted . Sikkerheden fortabes , hvis eksporten ikke er gennemfoert inden det naevnte tidspunkt , og der kan opkraeves en yderligere sikkerhedsstillelse , saafremt prisen paa verdensmarkedet har svinget ud over visse graenser , saaledes at enhver form for spekulation fra de erhvervsdrivendes side undgaas ( artikel 13 , stk . 3 i forordning nr . 1880/83 ). Hvis endelig eksporten kun delvis er gennemfoert , frigives sikkerheden kun i forhold til de faktiske eksporterede maengder , forudsat at dog mindst 5% af den i licensen angivne maengde er eksporteret ( artikel 33 i forordning nr . 3183/80 ).

Besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal

15 Man Sugar har principalt gjort gaeldende , at pligten til at ansoege om eksportlicens ikke har til formaal at sikre opfyldelse af hovedforpligtelsen , nemlig til at eksportere , som er den eneste grundlaeggende forpligtelse i ovennaevnte faellesskabsretlige ordning . Reelt er forpligtelsen til at indgive en saadan ansoegning uden nogen berettigelse .

16 Subsidiaert har Man Sugar gjort gaeldende , at selv om forpligtelsen til at ansoege om eksportlicens maatte vaere berettiget , er en fuldstaendig fortabelse af sikkerheden som foelge af manglende overholdelse af den naevnte forpligtelse i strid med proportionalitetsprincippet , navnlig af foelgende grunde : sanktionen for manglende opfyldelse af en accessorisk forpligtelse saasom ansoegningen om eksportlicens er i den omtvistede forordning uden rimelig grund den samme som ved manglende opfyldelse af hovedforpligtelsen , som er at eksportere sukkeret ; forpligtelsen til at ansoege om eksportlicens kan sikres overholdt med mindre strenge midler end fortabelse af hele sikkerheden ; den paalagte byrde er saaledes ikke noedvendig for at naa formaalene med ordningen ; en saa streng sanktion staar ikke i noget forhold til overtraedelsen , som i den foreliggende sag kun kan betragtes som vaerende ubetydelig og af rent praktisk art .

17 Det forenede Kongeriges regering har anfoert , at den korte frist , som tilslagsmodtagerne har til at indgive ansoegning om eksportlicens , efter de nye bestemmelser , der har vaeret gaeldende siden 1981 , ikke laengere har en vaesentlig funktion som led i forvaltningen af sukkermarkedet . Eksportlicensen har kun to rent administrative funktioner : dels er den for Kommissionen en bekraeftelse af de oplysninger , virksomheden allerede har givet i sit bud , dels fastlaegger deneksportoerens valg af monetaere udligningsbeloeb ( forudfastsaettelse eller variable beloeb ).

18 Ifoelge Det forenede Kongeriges regering maa det derfor vaere muligt at erstatte den gaeldende ordning med mindre strenge bestemmelser , som ogsaa kan sikre overholdelse af hovedformaalet , dvs . eksporten af sukker , samtidig med at de begraenser de erhvervsdrivendes risiko for at blive paalagt den sanktion , der er fastsat ved uagtsom overskridelse af fristen for indgivelse af ansoegninger om eksportlicens .

19 Heroverfor har Kommissionen anfoert , at den omtvistede bestemmelse i forordning nr . 1880/83 er gyldig . Kommissionen har foerst bemaerket , at med hensyn til proportionalitetsprincippet har Domstolen fastlagt en sondring mellem to former for forpligtelser i henhold til faellesskabslovgivningen : for det foerste hovedforpligtelser , hvor det efter lovgivningen kraeves , at der udfoeres en handling , som er noedvendig for at naa de maal , der soeges tilgodeset , og hvis tilsidesaettelse kan medfoere fuldstaendig fortabelse af en sikkerhed , og dernaest sekundaere forpligtelser , der i det vaesentlige er af administrativ karakter . Ifoelge Kommissionen fremgaar det af Domstolens praksis , at kun i tilfaelde af manglende opfyldelse af de naevnte sekundaere forpligtelser skal sanktionen afpasses efter det hensyn til at lette forvaltningen , som er formaalet med den paagaeldende foranstaltning . I den foreliggende sag er pligten til at ansoege om eksportlicens en hovedforpligtelse , helt paa linje med eksportforpligtelsen .

20 Som Domstolen har fastslaaet i dommene af 20 . februar 1979 ( Buitoni , sag 122/78 , Sml . s . 677 ) og af 23 . februar 1983 ( Fromençais mod FORMA , sag 66/82 , Sml . s . 395 ), skal det ved afgoerelsen af , om en faellesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet , undersoeges , om de midler , som ivaerksaettes , er rimelige og noedvendige for at opfylde det tilsigtede maal . Naar der i en faellesskabsordning sondres mellem en hovedforpligtelse , hvisopfyldelse er noedvendig for at naa det tilsigtede maal , og en sekundaer forpligtelse , der i det vaesentlige er af administrativ karakter , kan man ikke uden at tilsidesaette proportionalitetsprincippet sanktionere manglende opfyldelse af den sekundaere forpligtelse lige saa strengt som manglende opfyldelse af hovedforpligtelsen .

21 Det fremgaar af selve ordlyden af ovennaevnte forordninger fra Raadet og Kommissionen om den loebende licitationsprocedure for eksport af sukker , af betragtningerne til forordningerne , og af de oplysninger , Kommissionen er fremkommet med under sagens behandling ved Domstolen , at sikkerhedsstillelsen frem for alt har til formaal at sikre , at den forpligtelse , den erhvervsdrivende frivilligt har paataget sig , nemlig at eksportere de maengder sukker , der har vaeret genstand for licitationen , overholdes . Forpligtelsen til at eksportere , som paahviler de erhvervsdrivende , er saaledes en hovedforpligtelse , hvis overholdelse er sikret paa den maade , at der oprindelig er stillet en sikkerhed paa 9 ECU pr . 100 kg sukker .

22 Kommissionen har dog anfoert , at pligten til at ansoege om eksportlicens inden for en kort frist og at overholde fristen strengt ogsaa er en hovedforpligtelse , helt paa linie med eksportforpligtelsen . Kun herved sikres en sund forvaltning af sukkermarkedet . Den omstaendighed , at foerstnaevnte forpligtelse ikke opfyldes , og navnlig at fristen overskrides , selv om overskridelsen er ubetydelig og uagtsom , goer det efter Kommissionens opfattelse helt berettiget , at sikkerheden fuldstaendig fortabes , paa samme maade som hvis hovedforpligtelsen til at eksportere slet ikke overholdes .

23 Baade under skriftvekslingen og under den mundtlige forhandling har Kommissionen i den forbindelse paapeget , at eksportlicenserne har fire hver for sig vigtige funktioner :

_ at regulere de maengder sukker , der bringes paa markedet ;

_ at forhindre transaktioner i spekulationsoejemed ;

_ at informere Kommissionens tjenestegrene ;

_ at fastlaegge eksportoerens valg af monetaere udligningsbeloeb .

24 For saa vidt spoergsmaalet om regulering af de maengder sukker , der udfoeres til verdensmarkedet , bemaerkes , at de erhvervsdrivende skal gennemfoere den naevnte eksport inden for frist paa fem maaneder , og at der ikke findes faellesskabsretlige bestemmelser , hvorefter de skal fordele eksporten over hele den naevnte periode : de kan saaledes lovligt vaelge at laegge deres eksport i en meget kort periode . Under de omstaendigheder kan eksportlicenserne ikke antages at have den regulerende virkning , Kommissionen har anfoert . En saadan virkning er i oevrigt delvis sikret alene i kraft af den tidsmaessige spredning af licitationerne .

25 Kommissionen har dernaest bemaerket , at den omstaendighed , at sikkerheden fortabes fuldstaendigt , saafremt fristen for indgivelse af ansoegninger om eksportlicens ikke overholdes , forhindrer transaktioner i spekulationsoejemed , idet de erhvervsdrivende ikke kan spekulere i svingninger i noteringerne for sukker og i valutakurserne ved at udsaette indgivelsen af ansoegningen om eksportlicens .

26 Det bemaerkes , at selv om en saadan risiko for spekulation antages at vaere til stede , har tilslagsmodtageren i henhold til artikel 12 , litra c ), i forordning nr . 1880/83 pligt til at stille den i samme forordnings artikel 13 , stk . 3 , naevnte yderligere sikkerhed . Under retsforhandlingerne ved Domstolen har Kommissionen ioevrigt selv anerkendt , at denne sikkerhedsstillelse udelukker enhver risiko for spekulation fra de erhvervsdrivendes side . Imidlertid har Kommissionen under den mundtlige forhandling stillet sig tvivlende over for , om artikel 13 , stk . 3 , i ovennaevnte forordning kan finde anvendelse , inden eksportlicenserne udstedes . Selv om det antages , at den tvivl , Kommissionen har givet udtryk for , er begrundet , er forholdet dog det , at en beskeden aendring af ordningen med yderligere sikkerhedsstillelse , f.eks . derved , at denyderligere sikkerhed i givet fald allerede skal stilles under licitationsproceduren , altsaa endog foer eksportlicensen udstedes , ville betyde , at det tilsigtede maal kunne naas med et middel , der var langt mindre byrdefuldt for de erhvervsdrivende . Det kan derfor heller ikke antages , at bestraebelserne for at undgaa transaktioner i spekulationsoejemed udgoer fornoeden begrundelse for den omtvistede bestemmelse i forordning nr . 1880/83 .

27 For saa vidt angaar de to sidstnaevnte funktioner , eksportlicenserne efter Kommissionens opfattelse har , er det vel rigtigt , at eksportlicenserne saetter Kommissionen i stand til noejagtigt at foelge bevaegelserne i eksporten af sukker til tredjelande ; licenserne giver dog ikke Kommissionen vaesentlige nye oplysninger i forhold til de oplysninger , buddene indeholder , og de garanterer ikke i sig selv , at eksporten vil blive gennemfoert . Tilsvarende er det korrekt , at eksportlicensen giver eksportoeren mulighed for at vaelge mellem forudfastsaettelse og variable monetaere udligningsbeloeb .

28 Det skal dog bemaerkes , at selv om det af det anfoerte fremgaar , at forpligtelsen til at ansoege om eksportlicenser i administrativ henseende er et nyttigt redskab for Kommissionen , kan den forpligtelse ikke antages at have samme betydning som eksportforpligtelsen , som er hovedformaalet med den omtvistede EF-ordning .

29 Heraf foelger noedvendigvis , at den faste og automatiske sanktion i form af fortabelse af sikkerheden som foelge af en langt mindre alvorlig overtraedelse end en tilsidesaettelse af hovedforpligtelsen , hvis opfyldelse selve sikkerhedsstillelsen skal garantere , er for vidtgaaende i forhold til de administrative lettelser , som ordningen med eksportlicenser indebaerer .

30 Selv om Kommissionen af hensyn til en bedre forvaltning med foeje har kunnet fastsaette en frist for indgivelse af ansoegninger om eksportlicens , burde den imid lertid have ledsaget en overskridelse af fristen med en sanktion , som var vaesentligt mildere for de erhvervsdrivende end en fuldstaendig fortabelse af sikkerheden , og som i hoejere grad var afstemt efter de praktiske virkninger af en overskridelse .

31 Spoergsmaalet fra den forelaeggende ret maa derfor besvares saaledes , at artikel 6 , stk . 3 , i forordning nr . 1880/83 er ugyldig , for saa vidt den foreskriver , at hele sikkerheden fortabes , saafremt fristen for indgivelse af ansoegninger om eksportlicens ikke er overholdt .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 De udgifter , der er afholdt af Det forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber , som har afgivet indlaeg for Domstolen , kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag , der verserer for den nationale ret , tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN ( femte afdeling )

vedroerende det spoergsmaal , der er forelagt af High Court of Justice , Queen ' s Bench Division , ved dommer Glidewell , ved kendelse af 4 . juli 1984 , for ret :

Artikel 6 , stk . 3 , i forordning nr . 1880/83 er ugyldig , for saa vidt den foreskriver , at hele sikkerheden fortabes , saafremt fristen for indgivelse af ansoegninger om eksportlicens ikke er overholdt .