Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 7. november 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - beskyttelse af vilde fugle - særligt beskyttede områder. - Sag C-415/01.



Samling af Afgørelser 2003 side I-02081



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. I denne sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, 2 og 4 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (herefter »fugledirektivet«) .

2. Fugledirektivets formål er beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlig ophold på medlemsstaternes område. Fugledirektivet fastsætter regler for bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter.

3. Fugledirektivets artikel 4 omhandler særlige beskyttelsesforanstaltninger og lignende foranstaltninger. I henhold til artikel 4, stk. 1, udlægger medlemsstaterne de områder, der er bedst egnede til beskyttelse af de fuglearter, der er anført i fugledirektivets bilag I, som særligt beskyttede områder (herefter »SBO«). I medfør af artikel 4, stk. 2, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I. Endelig træffer medlemsstaterne i medfør af artikel 4, stk. 4 , egnede foranstaltninger med henblik på at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for de arter, for hvilke de beskyttede områder er udpeget.

4. I denne sag har Kommissionen fremsat tre klagepunkter over for Kongeriget Belgien. De omhandler alle regionen Flandern .

5. Kommissionen har gjort gældende, at regionen Flandern ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til sikring af den fuldstændige gennemførelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2. Kongeriget Belgien har ikke bestridt dette klagepunkt. Kongeriget Belgien har indrømmet, at den gældende nationale lovgivning kun sikrer en »delvis gennemførelse« af de omtvistede bestemmelser .

6. Desuden har Kommissionen gjort gældende, at medlemsstaterne ifølge fugledirektivets artikel 4, efter Domstolens praksis , er forpligtet til at tillægge SBO en retsstilling, hvorved det kan sikres, at de i bilag I til fugledirektivet nævnte arter kan overleve og yngle, og at de trækfuglearter, der ikke er nævnt i bilaget, men som er regelmæssigt tilbagevendende, kan yngle, skifte fjer og overvintre. Kommissionen har understreget, at regionen Flandern ikke har truffet nogen foranstaltninger, hvorefter udlæggelse af et bestemt område som SBO automatisk medfører anvendelse af retlige beskyttelsesbestemmelser. Heller ikke dette klagepunkt har Kongeriget Belgien bestridt , men har henvist til, at det flamske parlament behandler et forslag til et dekret med et sådant indhold.

7. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at de flamske myndigheder endnu ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de landkort, som afgrænser SBO'er, har bindende virkning og kan gøres gældende over for tredjemand. Dette klagepunkt har Kongeriget Belgien bestridt.

8. Det er således alene det tredje klagepunkt, som er omtvistet mellem parterne, nemlig klagepunktet om, at de landkort, som afgrænser SBO'er, ikke har bindende virkning. Derfor skal jeg i mit forslag til afgørelse kun behandle dette klagepunkt, og skal i øvrigt foreslå, at Kommissionens påstand tages til følge.

Klagepunktet om, at landkort, som afgrænser SBO'er, ikke har bindende virkning

9. Kommissionen mener ikke, at de flamske myndigheder har gennemført fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, korrekt, eftersom de landkort, som afgrænser SBO'er i regionen Flandern, er uden bindende virkning.

10. Kommissionen har anført, at i belgisk ret skal foranstaltninger truffet af de regionale myndigheder offentliggøres i Moniteur belge for at opnå bindende virkning. Det er udelukkende denne offentliggørelse, der skaber en uigendrivelig formodning for retssubjekternes kendskab til de trufne foranstaltninger og således garanterer, at de kan gøres gældende over for tredjemand.

11. Imidlertid blev landkort, som afgrænser SBO'er på regionen Flanderns territorium, ikke offentliggjort i Moniteur belge. De blev alene fremlagt på rådhusene, således at befolkningen kunne gøre sig bekendt med dem. Dette er ikke tilstrækkeligt til gennemførelse af de beskyttelsesbestemmelser, som er krævet i medfør af direktivets artikel 4.

12. Kongeriget Belgien har gjort gældende, at spørgsmålet om, hvorvidt de kort, der afgrænser SBO'er, har bindende virkning, afhænger af national ret. Medlemsstaterne har et vidt skøn ved afgørelsen af, hvorledes de sikrer, at foranstaltninger, der gennemfører et direktiv, har bindende virkning. I hvert fald fremgår det af Cour de cassations (Belgien) retspraksis, at fremlæggelsen af landkortene på rådhusene har samme bindende virkning som en offentliggørelse i Moniteur belge.

13. På baggrund af dette anbringende skal jeg redegøre for visse aspekter af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktiver.

14. Ifølge fast retspraksis skal direktivbestemmelser gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er tilstrækkeligt specifikke, bestemte og klare til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet . I henhold til retssikkerhedsprincippet kræves en passende offentliggørelse af de nationale foranstaltninger til gennemførelse af direktiver , således af de af direktivet omfattede sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan håndhæve rettighederne ved de nationale domstole . Under alle omstændigheder har Domstolen gjort det klart, at der ikke efter retssikkerhedsprincippet stilles krav om en særlig offentliggørelsesform, f.eks. at de pågældende foranstaltninger offentliggøres i den pågældende medlemsstats lovtidende .

15. Hvad angår fugledirektivet er det klart, at de landkort, som afgrænser SBO'er, nødvendigvis skal have en bindende virkning. I modsat fald kan den geografiske afgrænsning af SBO'er bestrides til enhver tid, og fugledirektivets formål bringes i alvorlig fare.

16. I denne sag har Kongeriget Belgien ikke bestridt, at de bestemmelser, der vedtages af de regionale myndigheder, i henhold til føderal lovgivning (førnævnte lov om reform af institutionerne) skal offentliggøres i Moniteur belge for at få bindende virkning. Kongeriget Belgien har imidlertid påberåbt sig en undtagelse til denne regel. Cour de cassation har nemlig i en dom af 7. oktober 1983 fastslået, at udkast til en områdeplan ikke nødvendigvis kun har bindende virkning, hvis den bliver offentliggjort i Moniteur belge, men også kan få en sådan virkning, når planen fremlægges på rådhuset i hver kommune, som er omfattet af denne plan. Ifølge den belgiske regering kan denne dom på området for fysisk planlægning overføres på de landkort, som afgrænser SBO'er.

17. I lighed med Kommissionen mener jeg ikke, at dette synspunkt kan tiltrædes.

18. Det fremgår af sagens akter , at den dom, den belgiske regering har henvist til, blev afsagt under særlige omstændigheder. I lov om område- og byplanlægning af 29. marts 1962 bestemmes, at udkast til en områdeplan bekendtgøres ved, at der foranstaltes en høring, der meddeles ved opslag på hvert rådhus, ved meddelelse tre gange i Moniteur belge, tre gange i tre hovedstadsaviser og, om muligt, i tre aviser i den berørte region, samt ved tre radiomeddelelser udsendt af den statsdrevne radio.

19. Desuden fremgår det af den omhandlede doms præmisser, at Cour de cassation, for at kunne anerkende den bindende virkning af udkastene til områdeplaner, henviste til flere særlige omstændigheder såsom ordlyden af den omtvistede bestemmelse, lovens generelle opbygning og alle de udtalelser, den ansvarlige minister var fremkommet med under parlamentets behandling af lovforslaget.

20. Kongeriget Belgien har ikke påvist, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder i dette tilfælde. Det er rigtigt, at den belgiske regering har påpeget, at det i den flamske regerings anordning af 17. oktober 1988 bestemmes, at landkort, som afgrænser SBO'er, skal fremlægges på rådhusene .

21. Det fremgår dog ikke af sagsakterne, at de omtvistede landkort skal bekendtgøres på samme måde, som i henhold til den ovennævnte lov. Tilsvarende er det ikke sikkert, at fremlæggelsen af landkortene går forud for de foranstaltninger til offentliggørelse, som svarer til dem, der er fastlagt i nævnte lov. Det er desuden heller ikke bekendt, om »lovgiver«, som tilfældet var i ovennævnte dom, virkelig vil give landkortene bindende virkning ved deres fremlæggelse på rådhusene. Frem for alt fremgår det imidlertid ikke, om en bestemmelse, som vedtages af en delstatsenhed (den flamske regerings anordning), i henhold til belgisk ret, lovligt kan fravige princippet om offentliggørelse, som følger af den føderale lov (lov om reform af institutionerne).

22. På grundlag af det anførte mener jeg ikke, at Kongeriget Belgien har bevist, at landkortene, som afgrænser SBO'er i Flandern, har en »uomtvistelig« bindende virkning som omhandlet i Domstolens retspraksis .

23. Følgelig mener jeg, at Domstolen bør tiltræde Kommissionens tredje klagepunkt.

Forslag til afgørelse

24. På baggrund af de foregående overvejelser skal jeg foreslå Domstolen at fastslå følgende:

»1) Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, 2 og 4, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet regionen Flandern

- ikke inden for fristen har vedtaget de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er nødvendige for at sikre den fuldstændige gennemførelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2

- ikke har vedtaget de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er nødvendige for at sikre, at udlæggelse af et område som særligt beskyttet område automatisk medfører anvendelse af beskyttelsesbestemmelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1, 2 og 4

- ikke har vedtaget de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er nødvendige for at sikre, at landkort, der afgrænser særligt beskyttede områder i Belgien, har en uomtvistelig bindende virkning.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.«