Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 21. april 1994. - EUROPA-PARLAMENTET MOD MIREILLE MESKENS. - APPEL - TJENESTEMAEND - MANGLENDE OPFYLDELSE AF EN DOM AFSAGT AF RETTEN - ERSTATNINGSSOEGSMAAL. - SAG C-412/92 P.



Samling af Afgørelser 1994 side I-03757



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Hvilke forpligtelser har en faellesskabsinstitution i forhold til sine ansatte ifoelge EOEF-traktatens artikel 176, stk. 1, naar den har udstedt en retsakt, som er annulleret?

2. Dette er hovedspoergsmaalet i sagen, hvis baggrund jeg kort skal skitsere.

3. I 1988 anlagde atten midlertidigt ansatte ved Europa-Parlamentet (herefter benaevnt "Parlamentet"), herunder Mireille Meskens, sag mod Parlamentet med paastand om annullation af de enkeltafgoerelser, hvorved dette havde naegtet dem adgang til en intern udvaelgelsesproeve (B/164), som blev afholdt med henblik paa ansaettelse af assistenter.

4. Afgoerelserne var truffet i henhold til nogle interne regler i Parlamentet, som stammer fra 1979, og hvori artikel 3, stk. 2, indeholdt foelgende bestemmelse:

"Midlertidigt ansatte, som ikke er ansat paa grundlag af de reservelister, der udfaerdiges efter afholdelse af almindelige, eksterne udvaelgelsesproever, kan ikke deltage i interne udvaelgelsesproever, medmindre ansaettelsesmyndigheden efter indhentning af udtalelse fra Det Paritetiske Udvalg har truffet saerskilt afgoerelse herom."

5. Ved dom af 8. november 1990, som ikke blev appelleret (herefter benaevnt "den foerste dom"), annullerede De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans de trufne afgoerelser.

6. I mellemtiden havde Parlamentet den 15. marts 1989 aendret de foernaevnte interne regler, saaledes at midlertidigt ansatte, som har syv aars anciennitet, i fremtiden vil kunne ansoege om saadanne stillinger.

7. Uanset denne aendring, som blev indfoert med virkning fra den 1. april 1989, kunne sagsoegerne ikke deltage i udvaelgelsesproeve B/164, idet proeverne hertil fandt sted den 6. marts 1989.

8. Cirka to aar efter denne foerste sag afsagde Retten i Foerste Instans den 8. oktober 1992 en ny afgoerelse i en sag, som Mireille Meskens havde anlagt paa egen haand (herefter benaevnt "den anden dom"). Det er denne dom, den foreliggende sag drejer sig om.

9. Den appellerede dom indeholder nogle oplysninger, som jeg gengiver i korthed i det foelgende (1).

10. Heraf fremgaar, at Mireille Meskens' advokat foerst tilsendte Parlamentets generalsekretaer en raekke skrivelser, hvori han anmodede om at faa oplyst, hvilke foranstaltninger Parlamentet havde truffet i medfoer af traktatens artikel 176 til opfyldelse af den foerste dom.

11. Hertil svarede Parlamentet den 19. april 1991, at de nye regler maatte antages at "opfylde betingelserne saavel efter vedtaegten som efter domspraksis paa omraadet", og at "institutionen derfor med udstedelsen [heraf] ... kan antages at have opfyldt sin forpligtelse efter EOEF-traktatens artikel 176".

12. Den 17. juli 1991 tilsendte Mireille Meskens ° som var uenig i denne opfattelse ° Parlamentets administration et dokument, som ifoelge overskriften var en "klage indgivet i henhold til vedtaegtens artikel 90, stk. 2", og som var rettet mod "Parlamentets afslag paa at vedtage foranstaltninger til opfyldelse ..." af den foerste dom. Hun anfoerte, at Parlamentet ifoelge denne dom var forpligtet til at genoptage proceduren i forbindelse med den interne udvaelgelsesproeve B/164 for alle sagsoegeres vedkommende og til paa ny at lade udvaelgelseskomitéen gennemgaa deres ansoegninger. Hun rejste derfor krav om annullation af Parlamentets afslag og kraevede erstatning for den ikke-oekonomiske skade, som hun havde lidt paa grund af dette afslag, hvilket krav hun opgjorde til "100 ECU pr. dag fra datoen for klagens indgivelse indtil den dag, hvor udvaelgelseskomitéen for udvaelgelsesproeve B/164 traeder sammen for at foretage en fornyet vurdering af hendes ansoegning under skyldig hensyntagen ..." til den foerste dom.

13. Da Parlamentet ikke svarede herpaa inden fire maaneder, indgav Mireille Meskens et "annullationssoegsmaal" ved Retten i Foerste Instans med paastand om, at

° det fastslaas, at Parlamentet har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at traeffe foranstaltninger til opfyldelse af den foerste dom

° Parlamentet tilpligtes at betale hende et beloeb paa 100 ECU pr. dag fra den 17. juli 1991 indtil vedtagelsen af de kraevede foranstaltninger.

14. Retten har behandlet spoergsmaalet, om Parlamentet med udstedelsen af de nye interne regler har opfyldt sine forpligtelser efter traktatens artikel 176 (2).

15. Dette spoergsmaal besvarer Retten benaegtende. Den bemaerker herom i det vaesentlige, at disse regler, da de ikke har tilbagevirkende gyldighed, indebaerer, at det individuelle afslag paa Mireille Meskens' ansoegning, som blev annulleret ved den foerste dom, fortsat har retsvirkning. Parlamentet burde derfor have truffet foranstaltninger for hendes vedkommende, under hensyn dels til tjenestens interesse dels til noedvendigheden af at raade bod paa den uret, som var begaaet mod hende. Parlamentets afslag paa at traeffe de kraevede foranstaltninger var derfor "en tilsidesaettelse af traktatens artikel 176 og udgoer dermed en tjenestefejl".

16. Efter at have betegnet sagsoegerens annullationssoegsmaal som et erstatningssoegsmaal (3) og forkastet hendes paastand om, at hun havde lidt et oekonomisk tab (4), tilkendte Retten paa grundlag af disse betragtninger hende et beloeb paa 50 000 BFR som erstatning for den ikke-oekonomiske skade, hun havde lidt som foelge af "afslaget fra generalsekretaeren (Parlamentets) paa at traeffe konkrete foranstaltninger til at ophaeve foelgerne af den annullerede afgoerelse", hvilket afslag havde "bragt sagsoegeren i en tilstand af usikkerhed og aengstelse med hensyn til hendes fremtid i tjenesten" (5).

17. Til stoette for sine paastande under appelsagen har Parlamentet fremfoert fire anbringender.

18. For det foerste bestrider Parlamentet, at det har begaaet den af Retten fastslaaede tjenestefejl. Det anfoerer herved, at det ingenlunde har tilsidesat traktatens artikel 176, men fuldt ud opfyldt sine forpligtelser efter denne traktatbestemmelse, idet det endog foer afsigelsen af den foerste dom aendrede de interne regler, som den ved den foerste dom annullerede afgoerelse var truffet paa grundlag af.

19. Heroverfor noejes Mireille Meskens med at anfoere, at Parlamentet, der efter traktatens artikel 176 havde pligt til at traeffe foranstaltninger til opfyldelse af den foerste dom, naegtede dette.

20. Jeg skal herom bemaerke, at der findes tilfaelde, hvor gennemfoerelsen af artikel 176 ikke volder nogen vanskeligheder. Lad os f.eks. tage det tilfaelde, hvor ansaettelsesmyndigheden med urette antager, at en ansat ikke har krav paa loenstigning som foelge af anciennitet, og at ansaettelsesmyndigheden foerst afslaar den paagaeldendes ansoegning herom og dernaest afviser hans klage. Herefter indbringes ansaettelsesmyndighedens afgoerelse herom til proevelse ved Retten i Foerste Instans, som annullerer den. Ansaettelsesmyndigheden opfylder den afsagte dom ved at genindsaette den paagaeldende i hans rettigheder fra tidspunktet for deres stiftelse.

21. Der er imidlertid ogsaa tilfaelde, og den foreliggende sag er et eksempel herpaa, hvor opfyldelsen af en dom rejser problemer af en mere kompliceret art, navnlig fordi der er involveret andre hensyn end sagsoegernes.

22. Boer en institution saaledes annullere en udvaelgelsesproeve med den begrundelse, at en af ansoegerne med urette er blevet naegtet adgang dertil? En saadan foranstaltning ° som appellanten i den foreliggende sag i oevrigt ikke har rejst krav om ° vil goere alvorligt afbraek i institutionens virksomhed og uberettiget tilfoeje de ansoegere skade, som har faaet adgang til proeven, og som man ikke kan bebrejde noget. Foranstaltningen vil endvidere kunne vaere til skade for institutionens brugere. Man behoever her blot taenke paa de mangler, som dermed vil ramme handlinger, der er foretaget af ansoegere, naar disse efter at have bestaaet en udvaelgelsesproeve, som giver adgang til ansvarsfulde stillinger, udoever deres nye funktioner. Domstolen tilstraeber derfor i sin praksis at skabe en rimelig balance mellem hensynet til tjenestens interesser og til interesserne hos de tjenestemaend, som har vaeret udsat for en kraenkelse (6).

23. Institutionen skal naturligvis soege at finde en loesning, hvorved der gives fuld erstatning for det tab, som paafoeres en ansoeger, der retsstridigt er naegtet adgang til proeven. Hvis det ikke er muligt at yde en slags "restitio in integrum", og hvis ansaettelsesmyndigheden ikke har midler til at sikre fuld genopretning, maa der ydes erstatning for endnu bestaaende tab, som det paahviler skadelidte selv at bevise tillige med tabets stoerrelse.

24. Dette er i oevrigt formaalet med artikel 176, stk. 2, der bestemmer:

"Denne pligt [pligten til at gennemfoere de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af annullationsdommen] beroerer ikke den forpligtelse, som maatte foelge af anvendelsen af artikel 215, stk. 2."

Denne traktatbestemmelse regulerer som bekendt spoergsmaalet om Faellesskabets ansvar uden for kontrakt.

25. Det er paa dette punkt, at den appellerede dom svigter. Hermed vil jeg ikke sige, at den omstaendighed, at de nye regler ikke blev udstedt med tilbagevirkende kraft, ikke indebar et tab for Mireille Meskens, som kunne paafoere Parlamentet et ansvar uden for kontrakt. Hvad jeg vil sige er blot, at Retten for at kunne fastslaa, at den skade, som endnu bestod, beroede paa, at Parlamentet havde tilsidesat sin forpligtelse efter artikel 176, stk. 1, burde have taget stilling til, hvilken yderligere foranstaltning der paahvilede Parlamentet at traeffe for at sikre fuld genopretning, samtidig med, at den vogtede sig for at gribe ind i Parlamentets befoejelser.

26. De foranstaltninger, som Retten naevnte i dommens praemis 79 og 80 "som eksempel", opfylder imidlertid ikke disse krav. Hvad angaar muligheden for at afholde nye proever for hele Parlamentets personale eller for de atten sagsoegere i den foerste sag, kunne dette volde vanskeligheder for institutionen, som begrundede, at den ikke valgte denne mulighed. Hvad angaar muligheden for at indlede en "dialog" med Mireille Meskens "for at naa frem til en aftale, hvorved hun fik en rimelig godtgoerelse for den kraenkelse, som hun havde lidt", ville en saadan foranstaltning, hvor oenskelig den end maatte have vaeret, alene have haft et sonderende formaal og ville ikke have vaeret en foranstaltning efter traktatens artikel 176, stk. 1, dvs. en retsakt med bindende retsvirkninger.

27. Retten ville altsaa, saafremt der var blevet anlagt sag i henhold til traktatens artikel 176, stk. 2, have kunnet foretage en proevelse i medfoer af artikel 215, stk. 2 ° hvortil der henvises i den foerstnaevnte traktatbestemmelse ° af, om der paa trods af de nye regler, som Parlamentet havde udstedt, var tilfoejet Mireille Meskens en endnu bestaaende skade som foelge af den foranstaltning, der var annulleret ved den foerste dom, og traeffe bestemmelse om, at denne skade skulle genoprettes ved tildeling af erstatning.

28. Retten kunne derimod ikke fastslaa, at Parlamentet havde begaaet en tjenestefejl som foelge af en overtraedelse af artikel 176, stk. 1, uden samtidig at fastslaa, hvilke(n) bindende foranstaltning(er) det paahvilede Parlamentet at traeffe for at sikre opfyldelsen af den foerste dom.

29. Den appellerede dom maa derfor kritiseres af Domstolen, og jeg skal indstille til Domstolen, at den annulleres.

30. Det er derfor i virkeligheden overfloedigt, at jeg gennemgaar de oevrige anbringender, som Parlamentet har paaberaabt sig, og hvorefter der foreligger en tilsidesaettelse af

° artikel 33 i Domstolens statut

° artikel 4, 27 og 29 i vedtaegten for tjenestemaend ved De Europaeiske Faellesskaber

° tjenestemandsvedtaegtens artikel 90 og 91.

31. Parlamentet har under henvisning til artikel 33 i Domstolens statut gjort gaeldende, at Retten ikke har givet en "rimelig og lovlig" begrundelse for sin dom, hvormed Parlamentet naermere sigter til den appellerede doms praemis 69, 70 og 71. Det anfoerer navnlig, at Retten, uanset at den var forskelligt sammensat, foretog en gennemgang af en tidligere dom, som den alene havde befoejelse til at foretage under en sag om fortolkningen af den paagaeldende dom.

32. Der er ingen grund til at foretage lange udredninger vedroerende den del af anbringendet, som angaar Rettens sammensaetning, og som Parlamentets advokat i oevrigt har frafaldet under den mundtlige forhandling. Det ses ikke, hvorledes man uden at begaa en retsnaegtelse skulle kunne forbyde en domstol at fortolke en afgoerelse, den tidligere har afsagt, selv om den er anderledes sammensat. Skulle den omstaendighed, at en dommer f.eks. er forhindret, gaaet paa pension eller afgaaet ved doeden, kunne forhindre en borger i at gaa rettens vej?

33. Hvad angaar det andet led af anbringendet skal jeg henvise til ordlyden af artikel 40 i Domstolens statut, som vedroerer sager om fortolkningen af en dom. Den bestemmer saaledes: "Opstaar der vanskeligheder vedroerende betydningen og raekkevidden af en dom, tilkommer det Domstolen at fortolke denne paa begaering af en part eller en af Faellesskabets institutioner, der godtgoer at have en berettiget interesse heri." Denne bestemmelse finder utvivlsomt anvendelse, saa laenge der ikke er anlagt en ny sag, men indeholder naeppe hjemmel til et forbud for Retten mod at fortolke en tidligere afgoerelse, som den har truffet, for at kunne afgoere en ny tvist mellem de samme parter. Jeg skal i den forbindelse i oevrigt bemaerke, at det fremgaar af den appellerede doms praemis 69, at det var paa Parlamentets egen foranledning, at Retten fandt det noedvendigt at foretage denne fortolkning. Til imoedegaaelse af Mireille Meskens' fornyede paastande gjorde Parlamentet nemlig gaeldende, at "det ikke var noedvendigt at traeffe konkrete foranstaltninger, da Retten [i den foerste dom] forudsaetningsvis havde forkastet sagsoegernes paastand om, at de fik adgang til at deltage i udvaelgelsesproeve B/164". Herved var Parlamentet selv skyld i, at Retten blev noedt til at fortolke sin tidligere afgoerelse for at kunne vurdere anbringendets berettigelse.

34. Foelgelig maa dette anbringende forkastes.

35. Endvidere har Parlamentet under henvisning til artikel 4, 27 og 29 i vedtaegten for tjenestemaend ved De Europaeiske Faellesskaber gjort gaeldende, at Retten med den anfaegtede dom, navnlig praemis 79 og 80, har grebet ind i et omraade, der henhoerer under ansaettelsesmyndighedens enekompetence.

36. Dette anbringende kan ikke tages til foelge. De konkrete foranstaltninger, som Retten har naevnt, er kun anfoert "som eksempler" ,(7) efter at der i dommen udtrykkeligt er gjort opmaerksom paa, at det ikke tilkommer Retten "at traeffe afgoerelse i stedet for administrationen" (8), og uden at der var knyttet det mindste paalaeg til disse udtalelser.

37. Tilbage bliver Parlamentets anbringende om, at tjenestemandsvedtaegtens artikel 90 og 91 er tilsidesat, i hvilken forbindelse Parlamentet tillige kritiserer det forhold, at sagen i den appellerede dom er betegnet som et erstatningssoegsmaal, hvorved "sagsoegerens paastande og krav under sagen er blevet forvansket". Dette anbringende bestaar dermed af to led.

38. Hvad angaar anbringendet om at sagsoegerens paastande og krav er blevet forvansket, skal jeg bemaerke, at Mireille Meskens i staevningen ved Retten i Foerste Instans, hvis indhold jeg kort har refereret ovenfor (9), nedlagde foelgende paastande:

"1) Det fastslaas, at Europa-Parlamentet har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at traeffe foranstaltninger til opfyldelse af dommen afsagt den 8. november 1990 af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans i sag T-56/89.

2) Europa-Parlamentet tilpligtes at betale sagsoegeren et beloeb paa 100 ECU pr. dag fra datoen for klagens indgivelse den 17. juli 1991 indtil den dato, hvor der er truffet opfyldelsesforanstaltninger.

3) Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger."

39. En sag med en saadan paastand maa, uanset at den med urette er betegnet som et annullationssoegsmaal, betragtes som et erstatningssoegsmaal, saaledes som Retten med foeje har lagt til grund efter at have foranlediget sagsoegeren til at praecisere sagens genstand naermere (10). Der rejses nemlig ikke under sagen krav om annullation af en administrativ foranstaltning, men krav om betaling af et pengebeloeb.

40. I oevrigt har Retten fuld proevelsesret i henhold til vedtaegtens artikel 91, stk. 1, sidste punktum, da tvisten angaar et pengebeloeb.

41. Ifoelge domspraksis i personalesager har Domstolen ° og dermed ogsaa Retten i Foerste Instans siden dennes oprettelse ° befoejelse til

"... selv i mangel af paastande herom, ... ikke blot at foretage annullation, men ogsaa til ex officio at tilpligte sagsoegte at betale en erstatning for den ikke-oekonomiske skade, som dens tjenestefejl har forvoldt" (11),

og Domstolen tilfoejede, at den i saadanne tilfaelde,

"... paa baggrund af samtlige foreliggende omstaendigheder [er] kompetent til at ansaette tabet efter ret og billighed" (12).

42. Jeg skal herefter gennemgaa det andet led af anbringendet.

43. Jeg har ovenfor henvist til den brevveksling, der fandt sted mellem appellantens advokat og Parlamentet efter afsigelsen af den foerste dom (13).

44. I forbindelse med denne brevveksling anfoerte Parlamentet i sin skrivelse af 19. april 1991, at "institutionen [med udstedelsen af de nye interne regler] kan antages at have opfyldt sin forpligtelse efter EOEF-traktatens artikel 176". Hermed tilkendegav Parlamentet stiltiende, men klart, at det havde truffet endelig afgoerlse om ikke at traeffe yderligere foranstaltninger.

45. Retten har derfor med foeje kunnet laegge til grund, at Mireille Meskens' skrivelse af 17. juli 1991 (14) var en klage over en akt, som indeholdt et klagepunkt for appellanten.

46. Jeg skal her til sidst blot gentage, at mine bemaerkninger om det andet, tredje og fjerde anbringende for saa vidt er overfloedige, idet jeg finder, at Parlamentet har ret i sit foerste anbringende til stoette for appellen.

47. Jeg skal saaledes sammenfattende foreslaa, at Domstolen traeffer foelgende afgoerelse:

° dommen afsagt den 8. oktober 1992 af Retten i Foerste Instans (Femte Afdeling) i sag T-84/91 annulleres

° Mireille Meskens tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med appelsagen, bortset fra intervenientens omkostninger, som denne selv betaler.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) ° Punkt 10-13.

(2) ° Jf. den anden doms praemis 76-81.

(3) ° Jf. den anden doms praemis 28.

(4) ° Jf. den anden doms praemis 83-88.

(5) ° Jf. den anden doms praemis 89-92.

(6) ° Jf. dom af 14.7.1983, sag 144/82, Detti mod Domstolen (Sml. s. 2421, praemis 33).

(7) ° Jf. praemis 79.

(8) ° Jf. samme praemis.

(9) ° Punkt 13.

(10) ° Jf. den appellerede doms praemis 28.

(11) ° Jf. dom af 5.6.1980, sag 24/79, Oberthuer mod Kommissionen (Sml. s. 1743, praemis 14).

(12) ° Jf. dom af 27.10.1987, forenede sager 176/86 og 177/86, Houyoux og Guery mod Kommissionen (Sml. s. 4333, praemis 16).

(13) ° Jf. punkt 10 og 11.

(14) ° Jf. punkt 13.