Domstolens Dom (Anden Afdeling) af 29. april 1999. - Erich Ciola mod Land Vorarlberg. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Verwaltungsgerichtshof - Østrig. - Fri udveksling af tjenesteydelser - Begrænsning - Bådpladser - Begrænsning for bådejere bosat i en anden medlemsstat. - Sag C-224/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-02517



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Fri udveksling af tjenesteydelser - begraensninger - kvoter for baadpladser forbeholdt brugere bosat i en anden medlemsstat - ulovlighed - berettigelse - ingen

(EF-traktaten, art. 59)

2 Faellesskabsret - direkte virkning - konflikt mellem faellesskabsretten og en bestemmelse i national ret - forpligtelse til at undlade at anvende national ret - beroerte nationale myndigheder - de paagaeldende retsakters art - forvaltningsafgoerelse, der er blevet endelig i en medlemsstat foer dens tiltraedelse af Faellesskabet, og som indeholder et forbud i strid med faellesskabsretten - anvendelse af sanktioner efter tiltraedelsen - ulovlighed

(EF-traktaten, art. 59)

Sammendrag

3 Traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forbyder en indehaver af en lystbaadehavn at udleje baadpladser ud over en bestemt kvote til baadejere bosat i en anden medlemsstat.

En saadan begraensning af baadpladser er nemlig i strid med forbuddet i traktatens artikel 59, stk. 1, mod enhver, selv indirekte forskelsbehandling paa tjenesteyderens hjemsted. Den kan ikke berettiges af, at det er noedvendigt at forbeholde adgangen til disse baadpladser for lokale baadejere, fordi der er risiko for, at pladserne vil blive optaget af personer med bopael i en anden medlemsstat, som er indstillet paa at betale en hoejere leje, da saadanne oekonomiske hensyn til fordel for lokale ejere ikke kan betegnes som hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, der kan goere de diskriminerende nationale bestemmelser forenelige med faellesskabsretten.

4 Den omstaendighed, at traktatens bestemmelser er umiddelbart gaeldende i enhver medlemsstats retsorden, og at faellesskabsretten har hoejere gyldighed end den nationale ret, foerer til, at faellesskabsretten giver de involverede parter rettigheder, som de nationale myndigheder maa respektere og beskytte, saaledes at enhver modstaaende bestemmelse i den interne ret herved goeres uanvendelig.

Dels er det saaledes ikke blot de nationale domstole, men ogsaa alle forvaltninger, herunder lokalforvaltninger, der er underlagt forpligtelsen til at undlade at anvende enhver mod faellesskabsretten stridende bestemmelse i national ret, dels findes der blandt de paagaeldende nationale bestemmelser enten lov- eller administrative bestemmelser, der ikke blot omfatter generelle og abstrakte normer, men ogsaa individuelle og konkrete forvaltningsafgoerelser.

Det foelger heraf, at da traktatens artikel 59 er blevet en umiddelbar retskilde i en ny medlemsstat fra dens tiltraedelse, skal et forbud, som er nedlagt foer en medlemsstats tiltraedelse, ikke ved en generel og abstrakt regel, men ved en individuel og konkret forvaltningsafgoerelse, der er blevet endelig, og som er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, tilsidesaettes ved afgoerelsen af, om det er berettiget at paalaegge en boede som sanktion for manglende overholdelse af dette forbud efter datoen for tiltraedelsen.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 26. maj 1997, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 16. juni 1997, har Verwaltungsgerichtshof i henhold til EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af traktatens artikel 59-66, sammenholdt med artikel 5, samt af artikel 2 i akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1, herefter »tiltraedelsesakten«).

2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag anlagt af Ciola til proevelse af boeder, som er blevet paalagt ham, fordi han havde overskredet den maksimale kvote for baadpladser, der ved Bodensee's bred er forbeholdt baade, hvis ejere har bopael i udlandet.

3 Ciola bestyrer bl.a. selskabet ABC-Boots-Charter GmbH. I 1990 lejede dette selskab nogle grunde beliggende ved bredden af Bodensee. Det fik tilladelse til at oprette 200 baadpladser dér til lystbaade.

4 Paa hans ansoegning traf Bezirkshauptmannschaft Bregenz (den laveste forvaltningsmyndighed i Land Vorarlberg) den 9. august 1990 en »Bescheid«, dvs. en individuel forvaltningsafgoerelse over for ham, hvis punkt 2 bestemmer foelgende:

»I havnen maa der med virkning fra den 1. januar 1996 maksimalt ligge 60 baade, der ejes af personer med bopael i udlandet. Indtil dette tidspunkt skal antallet af baade, ejet af personer med bopael i udlandet, nedbringes kontinuerligt. Indtil den fastlagte maksimale kvote for udlaendinge er naaet, er det ikke tilladt at foretage nytildelinger af baadpladser til baadejere med bopael i udlandet og at forlaenge de lejekontrakter, der er indgaaet med saadanne baadejere ...«

5 Ifoelge § 4, stk. 1, foerste punktum, i Land Vorarlberg's Landschaftsschutzgesetz (naturfredningslov) er enhver aendring af landskabet forbudt i soeomraader samt i et omraade af 500 meters bredde langs soebredden, beregnet ved middel vandstand.

6 Imidlertid tillader samme bestemmelses stk. 2 forvaltningsmyndighederne at dispensere fra dette forbud, saafremt det er sikkert, at saadanne aendringer ikke indebaerer en tilsidesaettelse af naturfredningsinteresser, herunder isaer at udsigten til en soe ikke derved vanskeliggoeres, eller saafremt det er noedvendigt af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed.

7 Ved afgoerelse af 10. juli 1996 fandt Unabhaengiger Verwaltungssenat (uafhaengig forvaltningsmyndighed) i Land Vorarlberg Ciola skyldig i som forretningsfoerer for det naevnte selskab at have udlejet to baadpladser til baadejere med bopael i udlandet, nemlig i Fyrstendoemmet Liechtenstein og Forbundsrepublikken Tyskland, skoent den maksimale kvote paa 60 baadpladser, der var forbeholdt udlaendinge, allerede var overskredet.

8 Da Ciola saaledes ikke havde overholdt vilkaarene i punkt 2 i forvaltningsafgoerelse af 9. august 1990 og dermed havde begaaet en forvaltningsretlig overtraedelse som omhandlet i Landschaftsschutzgesetz' § 34, stk. 1, litra f), blev han idoemt en boede paa 75 000 ATS for hver af de to overtraedelser.

9 Da Verwaltungsgerichtshof fandt, at den sag, som Ciola anlagde til proevelse af disse boeder, rejste spoergsmaal om fortolkning af faellesskabsretten, har retten udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende to spoergsmaal:

»1) Skal bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forbyder en indehaver af en lystbaadehavn at udleje baadpladser ud over en bestemt kvote til baadejere bosat i en anden medlemsstat?

2) Giver faellesskabsretten, navnlig bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser, sammenholdt med EF-traktatens artikel 5, og artikel 2 i akten om vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1), en tjenesteyder, som er bosat i OEstrig, ret til at goere gaeldende, at det forbud, som er omhandlet i foerste spoergsmaal, er nedlagt ved en individuel og konkret forvaltningsafgoerelse (Bescheid), der er truffet i 1990, ikke maa bringes i anvendelse i afgoerelser, der traeffes af oestrigske retter og forvaltningsmyndigheder efter den 1. januar 1995?«

Det foerste spoergsmaal

10 Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal er naermere bestemt, om traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes saaledes, at de afskaerer en medlemsstat fra at fastsaette en maksimal kvote for baadpladser, der kan udlejes til baadejere bosat i en anden medlemsstat.

11 Indledningsvis bemaerkes, som den forelaeggende ret har henvist til, dels, at retten til fri udveksling af tjenesteydelser kan paaberaabes af en virksomhed over for den stat, hvor virksomheden er etableret, naar tjenesteydelserne praesteres til modtagere, der er etableret i en anden medlemsstat (dom af 17.6.1997, sag C-90/95 Sodemare m.fl., Sml. I, s. 3395, praemis 37), dels, at i henhold til dom af 31. januar 1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone (Sml. s. 377, praemis 16), og af 2. februar 1989, sag 186/87, Cowan (Sml. s. 195, praemis 15), omfatter denne ret frihed for modtagerne af tjenesteydelserne til at begive sig til en anden medlemsstat for at modtage en ydelse dér, og at de ikke herved kan hindres af begraensninger.

12 En tjenesteydelse som den, der udfoeres af det selskab, Ciola er forretningsfoerer for, ved en lejekontrakt om en baadplads, for en baadejer bosat i en anden medlemsstat, som er modtageren og den begunstigede af tjenesteydelsen i en anden medlemsstat end hans bopaelsstat, er foelgelig omfattet af bestemmelserne i traktatens artikel 59-66.

13 Under disse omstaendigheder er en begraensning af baadpladser som den, der er tale om i hovedsagen, i strid med forbuddet i traktatens artikel 59, stk. 1, mod enhver, selv indirekte forskelsbehandling paa tjenesteyderens hjemsted.

14 Skoent begraensningen af antallet af baadpladser, der kan tildeles baadejere, som ikke bor i indlandet, ikke er baseret paa disses nationalitet - og foelgelig ikke kan anses for direkte forskelsbehandling - anvender den imidlertid deres bopael som afgoerende kriterium. Det foelger imidlertid af fast retspraksis. at en national bestemmelse, hvorefter der sondres paa grundlag af bopael, navnlig rammer borgere fra andre medlemsstater. Ikke-hjemmehoerende er saaledes som oftest statsborgere i andre stater (jf. dom af 7.5.1998, sag C-350/96, Clean Car Autoservice, Sml. I, s. 2521, praemis 29).

15 Som begrundelse for kvoteordningen, der af tvingende almene hensyn er indfoert for baadpladser, der forbeholdes statsborgere fra andre medlemsstater, har Land Vorarlberg under retsmoedet paaberaabt sig, at det er noedvendigt at forbeholde adgangen til disse baadpladser for lokale baadejere, fordi der er risiko for, at pladserne vil blive optaget af personer med bopael i en anden medlemsstat, som er indstillet paa at betale en hoejere leje. I betragtning af, at der af hensyn til beskyttelse af miljoeet kun er et begraenset antal baadpladser til raadighed, ville det foroege presset paa Land Vorarlberg's myndigheder, hvis denne kvote blev haevet.

16 Nationale bestemmelser, som ikke gaelder uden forskel for tjenesteydelser, uanset modtagerens bopael, og som saaledes er diskriminerende, er kun forenelige med faellesskabsretten, hvis de kan henfoeres under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse, f.eks. EF-traktatens artikel 56 (jf. dom af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders m.fl., Sml. s. 2085, praemis 32); dog kan oekonomiske hensyn ikke betegnes som hensyn til den offentlige orden i denne artikels forstand (dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 11).

17 Da Land Vorarlberg ikke har begrundet kvoteordningen for baadpladser for baadejere, der ikke bor i indlandet, med hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, men med grunde af oekonomisk art til fordel for lokale baadejere, kan traktatens artikel 56 ikke finde anvendelse; under disse omstaendigheder maa det undersoeges, om der findes en undtagelse i tiltraedelsesakten, der tillader Land Vorarlberg at traeffe foranstaltninger som den i hovedsagen omhandlede kvoteordning for at begraense tilstroemningen af baadejere fra andre medlemsstater.

18 I denne forbindelse er det tilstraekkeligt at henvise til, at tiltraedelsesaktens artikel 70 kun indeholder en udtrykkelig undtagelse, der er tidsbegraenset, for den gaeldende lovgivning om sekundaere boliger.

19 Foelgelig er en medlemsstats fastsaettelse af en maksimal kvote, der begraenser det antal baadpladser, som kan udlejes til baadejere med bopael i en anden medlemsstat, i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.

20 Det foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forbyder en indehaver af en lystbaadehavn at udleje baadpladser ud over en bestemt kvote til baadejere bosat i en anden medlemsstat.

Det andet spoergsmaal

21 Verwaltungsgerichtshof's andet spoergsmaal er naermere bestemt, om et forbud - nedlagt foer en medlemsstats tiltraedelse af Den Europaeiske Union, ikke ved en generel og abstrakt regel, men ved en individuel og konkret forvaltningsafgoerelse, der er blevet endelig - som er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, skal tilsidesaettes ved en stillingtagen til, om det er berettiget at paalaegge en boede som sanktion for manglende overholdelse af dette forbud efter datoen for tiltraedelsen.

22 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsens praemisser, at saafremt der var tale om manglende overholdelse af generelle og abstrakte regler, som ikke var i overensstemmelse med et grundlaeggende princip i traktaten, ville Verwaltungsgerichtshof have tilsidesat saadanne regler til fordel for faellesskabsretten under henvisning til Domstolens dom af 9. marts 1978, sag 106/77, Simmenthal (Sml. s. 629).

23 Da retspraksis imidlertid ifoelge den forelaeggende ret indtil da kun indeholder afgoerelser om princippet om faellesskabsrettens forrang med hensyn til generelle nationale retsregler, spoerger Verwaltungsgerichtshof, om samme loesning gaelder for en individuel og konkret forvaltningsafgoerelse, der ikke er i overensstemmelse med faellesskabsretten, som f.eks. den i hovedsagen omhandlede »Bescheid« af 9. august 1990.

24 Den oestrigske regering har gjort gaeldende, at der ikke er nogen grund til, uden undersoegelse og uden begraensninger, at overfoere retspraksis om faellesskabsrettens forrang til individuelle og konkrete forvaltningsafgoerelser. Til stoette for sin opfattelse har den paaberaabt sig forvaltningsafgoerelsers eksigibilitet og har i denne sammenhaeng henvist til retspraksis vedroerende det, som saedvanligvis kaldes »medlemsstaternes processuelle autonomi«. Ifoelge den oestrigske regering ville en fastholden af faellesskabsrettens forrang for en eksigibel forvaltningsafgoerelse kunne rejse tvivl om retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller princippet om velerhvervede rettigheder.

25 Indledningsvis bemaerkes, som generaladvokaten har anfoert i punkt 40-43 i sit forslag til afgoerelse, at tvisten ikke vedroerer spoergsmaalet, hvad der skal ske med forvaltningsafgoerelsen selv, her afgoerelsen af 9. august 1990, men spoergsmaalet, om en saadan afgoerelse skal tilsidesaettes ved vurderingen af, om det er berettiget at paalaegge en sanktion for manglende overholdelse af en forpligtelse, som foelger heraf, fordi den er uforenelig med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.

26 Det maa dernaest paapeges, at den omstaendighed, at traktatens bestemmelser er umiddelbart gaeldende i enhver medlemsstats retsorden, og at faellesskabsretten har hoejere gyldighed end den nationale ret, foerer til, at disse forskrifter for de involverede parter affoeder rettigheder, som de nationale myndigheder maa respektere og beskytte, saaledes at enhver modstaaende bestemmelse i den interne ret herved goeres uanvendelig (jf. dom af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, praemis 35).

27 Da paabuddene i traktatens artikel 59 er blevet umiddelbart og ubetinget anvendelige ved overgangsperioden udloeb (jf. dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, praemis 13), udelukker denne bestemmelse foelgelig anvendelse af enhver modstaaende retsakt i den nationale retsorden.

28 Hvad angaar Republikken OEstrig fremgaar det af tiltraedelsesaktens artikel 2, at traktatens bestemmelser gaelder fra tiltraedelsesdatoen, altsaa den 1. januar 1995, og at traktatens artikel 59 foelgelig fra denne dato er blevet en umiddelbar retskilde.

29 Skoent Domstolen oprindelig har fastslaaet, at den nationale ret eventuelt skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov (jf. Simmenthal-dommen, praemis 21), har den senere praeciseret sin praksis i to retninger.

30 Det fremgaar nemlig af denne, at alle forvaltninger, herunder lokalforvaltninger, er underlagt naevnte forpligtelse, og at private derfor kan paaberaabe sig en saadan faellesskabsbestemmelse over for disse (dom af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, praemis 32).

31 Desuden bemaerkes, at der blandt den nationale rets bestemmelser, der strider mod en saadan faellesskabsbestemmelse, kan vaere enten lov- eller administrative bestemmelser (jf. i denne forbindelse dom af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805, praemis 43).

32 Det er i samklang med logikken i denne retspraksis, at de naevnte administrative bestemmelser i national ret ikke blot omfatter generelle og abstrakte normer, men ogsaa individuelle og konkrete forvaltningsafgoerelser.

33 Intet berettiger nemlig, at den retsbeskyttelse, som foelger for borgerne af faellesskabsrettens direkte virkning, og som de nationale retter skal sikre (jf. dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, praemis 19), skal naegtes borgerne i dette tilfaelde, hvor det er gyldigheden af en forvaltningsafgoerelse, der er tale om. En saadan beskyttelses eksistens kan ikke afhaenge af arten af den bestemmelse i national ret, der er i strid med faellesskabsretten.

34 Det fremgaar af de foregaaende betragtninger, at et forbud - som er nedlagt foer en medlemsstats tiltraedelse af Den Europaeiske Union, ikke ved en generel og abstrakt regel, men ved en individuel og konkret forvaltningsafgoerelse, der er blevet endelig - som er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, skal tilsidesaettes ved afgoerelsen af, om det er berettiget at paalaegge en boede som sanktion for manglende overholdelse af dette forbud efter datoen for tiltraedelsen.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

35 De udgifter, der er afholdt af den oestrigske regering og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Anden Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 26. maj 1997, for ret:

1) EF-traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forbyder en indehaver af en lystbaadehavn at udleje baadpladser ud over en bestemt kvote til baadejere bosat i en anden medlemsstat.

2) Et forbud - som er nedlagt foer en medlemsstats tiltraedelse af Den Europaeiske Union, ikke ved en generel og abstrakt regel, men ved en individuel og konkret forvaltningsafgoerelse, der er blevet endelig - som er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, skal tilsidesaettes ved afgoerelsen af, om det er berettiget at paalaegge en boede som sanktion for manglende overholdelse af dette forbud efter datoen for tiltraedelsen.