Forenede sager C-626/15 og C-659/16

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – afgørelse fra De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) – afgørelse om godkendelse af forelæggelsen af et oplæg for et internationalt organ – antagelse til realitetsbehandling – anfægtelig retsakt – Den Europæiske Unions enekompetence, delte kompetence eller supplerende kompetence – Unionens optræden alene eller under medvirken fra medlemsstaterne ved Unionens side i et internationalt organ – bevarelse af havets biologiske ressourcer – fiskeri – miljøbeskyttelse – forskning – beskyttede havområder – traktaten om Antarktis – Konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis – Weddellhavet og Rosshavet«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 20. november 2018

Internationale aftaler – indgåelse – Unionens kompetence – kompetencer delt med medlemsstaterne – udøvelse af disse kompetencer alene på vegne af Unionen, efter at der er opnået flertal i Rådet – lovlighed – grænser – overholdelse af folkeretten – Unionens mulighed for i Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis at handle uden medvirken fra dens medlemsstater – udelukket

Internationale aftaler – indgåelse – Unionens kompetence – enekompetence med hensyn til en aftale, der kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde – behov for en overensstemmelse mellem de fælles regler og den påtænkte aftale – foreligger ikke – bevis for, at den angiveligt tilsidesatte kompetence er en enekompetence

Fiskeri – bevarelse af havets ressourcer – Unionens enekompetence – grænser – kompetence til på vegne af Unionen og dens medlemsstater at forelægge et oplæg om etablering af et beskyttet havområde for Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis – ikke omfattet – anvendelse af den delte kompetence på miljøområdet

Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – afgørelse truffet af Coreper om godkendelse af forelæggelsen af et oplæg for Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis – omfattet

Enhver afgørelse, der er truffet af en EU-institution, et EU-organ, et EU-kontor eller et EU-agentur, som skal skabe retsvirkninger, uafhængigt af dens karakter eller form, udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF. Dette er tilfældet med en afgørelse fra Rådet såsom den, der er indeholdt i konklusionen fra formanden for De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) om godkendelse af forelæggelsen på vegne af Unionen og dens medlemsstater af et oplæg vedrørende et fremtidigt forslag om etablering af et beskyttet havområde for Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis (herefter »CAMLR-Kommissionen«). Hvad for det første angår den sammenhæng, hvori denne afgørelse blev vedtaget, bemærkes, at den blev vedtaget med henblik på at overbevise CAMLR-Kommissionen om at etablere et beskyttet havområde. Hvad for det andet angår indholdet af denne afgørelse skal det bemærkes, at Coreper ved at beslutte at forelægge oplægget på vegne af Unionen og dens medlemsstater forpligtede Kommissionen til ikke at bevæge sig væk fra denne holdning under udøvelsen af dens beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil. Hvad for det tredje angår retsaktens ophavsmands hensigt fremgår det af protokollen for mødet i Coreper – der udgør et element, på baggrund af hvilket det er muligt objektivt at fastlægge denne hensigt – at formålet med afgørelsen var endeligt at fastlægge Rådets holdning og dernæst Unionens holdning med hensyn til forelæggelsen af oplægget for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater og ikke på vegne af Unionen alene. (jf. præmis 59 og 63-65)

I henhold til artikel 240, stk. 1, TEUF er Coreper sammensat af de faste repræsentanter for Unionens medlemsstaters regeringer, og at komitéen er ansvarlig for at forberede Rådets arbejde og udføre de hverv, der tildeles den af Rådet. Det må således fastslås, at ophavsmændene til traktaterne har haft til hensigt at gøre Coreper til et hjælpeorgan for Rådet, som varetager forberedende og udøvende funktioner for dette. Selv om forberedelsen af Rådets arbejde og udførelsen af Rådets hverv ikke giver Coreper kompetence til at udøve den beføjelse til at træffe afgørelser, som ifølge traktaten tilkommer Rådet, forholder det sig ikke desto mindre således, at eftersom Unionen er en retsunion, skal en retsakt vedtaget af Coreper kunne undergives en legalitetskontrol, når den som sådan skal have retsvirkninger og derfor ikke længere blot er den del af dette forberedende arbejde og udførelsen af dette hverv. (jf. præmis 60 og 61)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 76-78)

Hvad angår omfanget af den enekompetence, som Unionen er indehaver af på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer i henhold til artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, må det antages, at det alene er bevarelse af disse ressourcer som sikret inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik og således uadskillelig fra denne politik, som er omfattet af artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF. Det er således alene, for så vidt som bevarelse af havets biologiske ressourcer tilstræbes inden for denne politik, at denne er omfattet af Unionens enekompetence og dermed, som det tydeligt fremgår af artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF, udelukket fra den kompetence, som Unionen og dens medlemsstater deler på områderne for landbrug og fiskeri. (jf. præmis 82-84)

Hvad angår Corepers godkendelse af forelæggelsen af et fremtidigt forslag om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet, af tre forslag om etablering eller støtte til etablering af beskyttede havområder i Antarktis og af et forslag om etablering af en gruppe særlige områder for Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis på Unionens og dens medlemsstaters vegne, og for så vidt som fiskeriet alene udgør et accessorisk formål i disse forslag, og dette forslag samt de påtænkte foranstaltninger som primære formål og led har miljøbeskyttelsen, henhører de afgørelser, som godkender forelæggelsen af disse forslag, ikke under Unionens enekompetence, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, men under den kompetence, som Unionen i princippet deler med medlemsstaterne på miljøområdet i henhold til artikel 4, stk. 2, litra e), TEUF. Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at miljøbeskyttelseskrav i henhold til artikel 11 TEUF skal integreres i udformningen og gennemførelse af Unionens politikker og aktioner, herunder den fælles fiskeripolitik. Selv om Unionen skal overholde denne bestemmelse, når den udøver en af sine kompetencer, er miljøpolitikken nemlig ikke desto mindre udtrykkeligt nævnt i traktaterne som værende et område med enekompetence, og når det primære formål med og led i en foranstaltning vedrører dette kompetenceområde, skal denne foranstaltning derfor ligeledes anses for værende omfattet af dette kompetenceområde. (jf. præmis 100 og 101)

Det fremgår af artikel 3, stk. 2, TEUF, at Unionen har enekompetence til at indgå internationale aftaler, bl.a. når indgåelsen kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Ved at forbeholde Unionen en enekompetence til at vedtage en aftale under de betingelser, som er præciseret i denne bestemmelse, tilsigter EU-lovgiver således at undgå, at medlemsstaterne ensidigt eller i fællesskab kan påtage sig forpligtelser over for tredjelande, som kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Henset til dette formål skal artikel 3, stk. 2, TEUF, for at dens effektive virkning bevares, dermed fortolkes således, at den, selv om dens ordlyd alene henviser til indgåelse af internationale aftaler, ligeledes finder anvendelse forud for, under og efter forhandlingen af en sådan aftale, når et organ, som er oprettet i henhold til den pågældende aftale, skal vedtage foranstaltninger til gennemførelse heraf. (jf. præmis 110-112)

Endvidere er der er en risiko for, at de fælles EU-regler tilsidesættes som følge af internationale forpligtelser indgået af medlemsstaterne, eller at de fælles reglers rækkevidde ændres, hvilket begrunder Unionens eksterne enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF, når disse internationale forpligtelser ligger inden for anvendelsesområdet for sådanne regler, således forstået, at konstateringen af, at der foreligger en sådan risiko, ikke forudsætter, at det område, som de internationale aftale omfatter, og det, som er omfattet af EU-lovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende. Rækkevidden af de fælles EU-regler kan bl.a. berøres eller ændres af internationale forpligtelser, når sidstnævnte omfattes af et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler. Risikoen for, at fælles regler kan blive berørt, kan desuden konstateres, når de pågældende internationale forpligtelser uden nødvendigvis at være i strid med de fælles EU-regler kan have indflydelse på indholdet, rækkevidden og effektiviteten af disse regler. Det tilkommer den berørte part at redegøre for de omstændigheder, der gør det muligt at konkludere, at Unionens eksterne kompetence, som den har til hensigt at påberåbe sig har karakter af enekompetence, er blevet tilsidesat. (jf. præmis 113-115)