Forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P

Yassin Abdullah Kadi og Al Barakaat International Foundation

mod

Rådet for Den Europæiske Union

og

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) — restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban — De Forenede Nationer — Sikkerhedsrådet — resolutioner vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt — gennemførelse i Fællesskabet — fælles holdning 2002/402/FUSP — forordning (EF) nr. 881/2002 — foranstaltninger, der omfatter personer og enheder, som er optaget på en liste opstillet af et organ under De Forenede Nationer — indefrysning af midler og økonomiske ressourcer — komité under Sikkerhedsrådet oprettet ved afsnit 6 i Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) (sanktionskomitéen) — optagelse af disse personer og enheder i bilag I til forordning (EF) nr. 881/2002 — annullationssøgsmål — Fællesskabets kompetence — hjemmel i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening — grundrettigheder — ejendomsret, ret til kontradiktion og ret til en effektiv domstolsprøvelse«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat M. Poiares Maduro fremsat den 16. januar 2008 I - 6363

Forslag til afgørelse fra generaladvokat M. Poiares Maduro fremsat den 23. januar 2008 I - 6387

Domstolens dom (Store Afdeling) af 3. september 2008 I - 6411

Sammendrag af dom

At lægge den fortolkning af artikel 60 EF og 301 EF til grund, hvorefter det er tilstrækkeligt, at de restriktive foranstaltninger, som er fastsat i resolution 1390 (2002) vedtaget af De Forenede Nationers sikkerhedsråd og gennemført ved forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, omfatter personer eller enheder, der befinder sig i eller på anden måde har tilknytning til et tredjeland, ville give disse bestemmelser en ekstrem rækkevidde og ville på ingen måde tage hensyn til det krav, der følger af selve deres ordlyd, om, at foranstaltninger, der besluttes på grundlag af nævnte bestemmelser, skal træffes over for tredjelande. Den fortolkning af artikel 301 EF, hvorefter denne indfører en processuel forbindelse mellem Fællesskabet og Den Europæiske Union, og den følgelig bør undergives en lige så vid fortolkning som de relevante fællesskabskompetencer, herunder dem, der vedrører den fælles handelspolitik og kapitalens frie bevægelighed, vil dels kunne indskrænke denne bestemmelses anvendelsesområde og dermed dens effektive virkning, idet den, henset til selve dens ordlyd, vedrører vedtagelse af potentielt meget forskelligartede foranstaltninger, som påvirker de økonomiske forbindelser med tredjelande, og som derfor, a priori, ikke bør være begrænset til områder, der henhører under andre materielle fællesskabskompetencer, såsom kompetencerne vedrørende den fælles handelspolitik eller kapitalens frie bevægelighed. Denne fortolkning finder i øvrigt ikke støtte i ordlyden af artikel 301 EF, idet denne tildeler Fællesskabet en materiel kompetence, hvis rækkevidde principielt er selvstændig i forhold til rækkevidden af andre fællesskabskompetencer. Henset til dens formål og indhold kan nævnte forordning dels ikke anses for specifikt at vedrøre den internationale samhandel ved hovedsageligt at have til formål at fremme, lette eller regulere samhandelen, og den kunne således ikke baseres på fællesskabskompetencen vedrørende den fælles handelspolitik. Det er således en betingelse for, at en fællesskabsretsakt henhører under kompetencen på området for den fælles handelspolitik i henhold til artikel 133 EF, at den specifikt vedrører den internationale samhandel ved, at den hovedsageligt har til formål at fremme, lette eller regulere samhandelen og har direkte og umiddelbare virkninger for handelen eller samhandelen med de pågældende produkter. Nævnte forordning kan, for så vidt som den forbyder overførsel af økonomiske ressourcer til enkeltpersoner i tredjelande, heller ikke anses for at henhøre under anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for kapital og betalinger. Hvad for det første angår artikel 57, stk. 2, EF henhører de omhandlede restriktive foranstaltninger ikke under en af de kategorier af foranstaltninger, som denne bestemmelse opregner. Hvad dernæst angår artikel 60, stk. 1, EF kan denne bestemmelse heller ikke danne grundlag for den omhandlede forordning, eftersom dens anvendelsesområde er bestemt af anvendelsesområdet for artikel 301 EF. Hvad endelig angår artikel 60, stk. 2, EF, indebærer denne bestemmelse ikke nogen fællesskabskompetence i denne henseende, eftersom den er begrænset til at tillade medlemsstaterne af visse ekstraordinære grunde at vedtage ensidige foranstaltninger over for et tredjeland med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger, med forbehold af Rådets beføjelse til at pålægge en medlemsstat at ændre eller ophæve sådanne foranstaltninger. (jf. præmis 168, 176-178, 183, 185, 187-191 og 193)

En opfattelse, hvorefter artikel 308 EF i den særlige kontekst, hvori artikel 60 EF og 301 EF indgår, ville gøre det muligt at vedtage fællesskabsretsakter vedrørende ikke et af Fællesskabets mål, men et af de mål, der henhører under EU-traktaten på området for forbindelserne udadtil, herunder den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), er i strid med selve ordlyden af artikel 308 EF. Selv om det er korrekt, at der er etableret en forbindelse mellem Fællesskabets handlinger i form af økonomiske sanktioner i henhold til artikel 60 EF og 301 EF og EU-traktatens mål på området for forbindelserne udadtil, herunder den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, giver hverken ordlyden af bestemmelserne i EF-traktaten eller dennes struktur grundlag for en opfattelse, hvorefter denne forbindelse også omfatter andre bestemmelser i EF-traktaten, særligt artikel 308 EF. Anvendelse af artikel 308 EF kræver, at den påtænkte handling dels falder »inden for fællesmarkedets rammer«, dels har til formål at virkeliggøre »et af Fællesskabets mål«. Sidstnævnte udtryk kan imidlertid, henset til dets klare og præcise ordlyd, på ingen måde forstås således, at det indbefatter målene med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den omstændighed, at Unionen og Fællesskabet består ved siden af hinanden som to integrerede, men særskilte retsordener, samt den grundlæggende søjleopbygning, som ophavsmændene til de gældende traktater har skabt, udgør desuden forhold af institutionel art, som taler imod at udvide nævnte forbindelse til andre artikler i EF-traktaten end dem, hvormed denne udtrykkeligt skaber en sammenhæng. Da artikel 308 EF er en integrerende del af et institutionelt system, der bygger på princippet om tildelte kompetencer, kan den i øvrigt ikke anvendes som hjemmel for en udvidelse af Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger af EF-traktatens bestemmelser som helhed, navnlig de bestemmelser, hvori Fællesskabets opgaver og virke fastlægges. Heller ikke artikel 3 EU, særligt dennes stk. 2, kan danne grundlag for en udvidelse af Fællesskabets kompetencer, som går ud over Fællesskabets mål. (jf. præmis 197-204)

Det tilsigtes med artikel 308 EF at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i traktaten er tillagt Fællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang sådanne beføjelser alligevel viser sig at være nødvendige, for at Fællesskabet kan udøve sine funktioner med henblik på at nå et af de mål, der er fastlagt i denne traktat. Forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, er, for så vidt som den foreskriver restriktive foranstaltninger af økonomisk og finansiel art, klart omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 60 EF og 301 EF. Eftersom disse artikler imidlertid ikke fastsætter udtrykkelige eller implicitte handlebeføjelser med henblik på at pålægge adressater, der ikke har nogen tilknytning til et tredjelands styre, foranstaltninger som dem, der er omhandlet i nævnte forordning, kan denne manglende beføjelse, som skyldes afgrænsningen af nævnte bestemmelsers personelle anvendelsesområde, afhjælpes ved at anvende artikel 308 EF som hjemmel for nævnte forordning ud over de to førstnævnte artikler, som danner grundlag for denne retsakt med hensyn til dens materielle anvendelsesområde, dog forudsat at de andre betingelser for, at artikel 308 EF kan anvendes, er opfyldt. Eftersom formålet med nævnte forordning består i at udelukke personer tilknyttet Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban fra at råde over finansielle og økonomiske ressourcer, således at finansieringen af terrorvirksomhed forhindres, kan det henføres til et af Fællesskabets mål i artikel 308 EF’s forstand. Artikel 60 EF og 301 EF er således, for så vidt som de fastsætter en kompetence for Fællesskabet til at foreskrive restriktive foranstaltninger af økonomisk art med henblik på at gennemføre handlinger, som er besluttet inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, udtryk for et implicit og underliggende formål, nemlig formålet om at muliggøre vedtagelsen af sådanne foranstaltninger ved en effektiv anvendelse af et fællesskabsinstrument. Dette formål kan anses for at udgøre et af Fællesskabets mål i artikel 308 EF’s forstand. Gennemførelsen af sådanne foranstaltninger ved anvendelse af et fællesskabsinstrument går ikke ud over den generelle ramme, der følger af EF-traktatens bestemmelser som helhed, eftersom de efter deres art desuden falder inden for fællesmarkedets rammer, hvilket udgør en yderligere betingelse for anvendelsen af artikel 308 EF. Såfremt økonomiske og finansielle foranstaltninger som dem, nævnte forordning foreskriver, blev foreskrevet ensidigt af hver enkelt medlemsstat, ville udbredelse af sådanne nationale foranstaltninger således kunne påvirke fællesmarkedets rammer. (jf. præmis 211, 213, 216, 222, 225-227, 229 og 230)

Fællesskabet er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatningsmæssige grundlag, som er traktaten, og at der ved denne er indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere lovligheden af institutionernes retsakter. En international aftale ikke kan gribe ind i det ved traktaterne fastlagte kompetencesystem og dermed i autonomien for den fællesskabsretsorden, som Domstolen i medfør af den enekompetence, som den er tillagt ved artikel 220 EF, skal værne om; en kompetence, som henhører til selve Fællesskabets grundlag. Hvad angår en fællesskabsretsakt, der som forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, har til formål at gennemføre en sikkerhedsrådsresolution vedtaget i henhold til kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, påhviler det ikke Fællesskabets retsinstanser inden for rammerne af enekompetencen i henhold til artikel 220 EF at prøve lovligheden af en sådan resolution, som er vedtaget af dette internationale organ, heller ikke selv om denne prøvelse blev begrænset til en undersøgelse af denne resolutions forenelighed med jus cogens, men at prøve lovligheden af den fællesskabsretsakt, hvorved den internationale aftale gennemføres. En dom afsagt af en af Fællesskabets retsinstanser, hvorved det er blevet fastslået, at en fællesskabsretsakt, der har til formål at gennemføre en sådan resolution, er i strid med en trinhøjere norm, der henhører under Fællesskabets retsorden, kan ikke indebære, at denne resolutions forrang på det folkeretlige plan anfægtes. (jf. præmis 281, 282 og 286-288)

De grundlæggende rettigheder hører desuden til de almindelige principper, som Domstolen skal beskytte. I denne forbindelse lader Domstolen sig inspirere af de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt. Den europæiske menneskerettighedskonvention er herved af særlig betydning. Overholdelsen af menneskerettighederne er således en betingelse for, at Fællesskabets retsakter er lovlige, og foranstaltninger, som er uforenelige med overholdelsen af disse, er ikke er tilladte i Fællesskabet. I denne henseende kan forpligtelser, som følger af en international aftale, ikke bevirke, at der gribes ind i EF-traktatens forfatningsmæssige principper, hvortil hører princippet om, at alle Fællesskabets retsakter skal overholde de grundlæggende rettigheder, idet overholdelsen af disse er en betingelse for, at de er lovlige, hvilket det påhviler Domstolen at prøve inden for rammerne af det fuldstændige system af retsmidler, som er oprettet ved denne traktat. De principper, der gælder for den internationale retsorden, som udgår fra De Forenede Nationer, indebærer ikke, at en domstolsprøvelse af den materielle lovlighed af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, under hensyn til de grundlæggende rettigheder er udelukket på grund af den omstændighed, at denne retsakt har til formål at gennemføre en sikkerhedsrådsresolution vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt. En sådan retslig immunitet for en fællesskabsretsakt — som en konsekvens af princippet om den folkeretlige forrang for forpligtelser, der udgår fra De Forenede Nationers pagt, og særligt de forpligtelser, der vedrører gennemførelsen af resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i denne pagt — har intet grundlag i EF-traktaten. Artikel 307 EF kan på ingen måde tillade, at der rejses tvivl om principper, som hører til selve grundlaget for Fællesskabets retsorden, heriblandt principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, som Unionen i henhold til artikel 6, stk. 1, EU bygger på. Såfremt bestemmelsen i artikel 300, stk. 7, EF, hvorefter aftaler, der indgås på betingelserne i denne artikel, er bindende for Fællesskabets institutioner og for medlemsstaterne, fandt anvendelse på De Forenede Nationers pagt, ville den give denne pagt forrang for afledte fællesskabsretsakter. På fællesskabsplan ville denne forrang imidlertid ikke omfatte primær ret, herunder de almindelige retsgrundsætninger, som de grundlæggende rettigheder er en del af. Fællesskabets retsinstanser skal således i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet tildelt dem i medfør af EF-traktaten, sikre en — principielt fuldstændig — legalitetsprøvelse af alle fællesskabsretsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder, herunder fællesskabsretsakter, der som den omhandlede forordning har til formål at gennemføre resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt. (jf. præmis 283-285, 299, 303, 304, 306-308 og 326)

Fællesskabet skal udøve sine beføjelser under overholdelse af folkeretten, og en retsakt vedtaget i medfør af disse beføjelser skal fortolkes og dens anvendelsesområde afgrænses i lyset af de relevante folkeretlige regler. Under udøvelsen af beføjelsen til at vedtage fællesskabsretsakter på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF med henblik på gennemførelsen af resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt bør Fællesskabet tillægge den omstændighed en særlig betydning, at Sikkerhedsrådets vedtagelse af resolutioner i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, i overensstemmelse med artikel 24 i denne pagt udgør udøvelsen af det overordnede ansvar, som dette internationale organ er tillagt for at opretholde fred og sikkerhed på verdensplan, et ansvar, som inden for rammerne af nævnte kapitel VII indbefatter beføjelsen til at fastslå, hvad der udgør en trussel mod international fred og sikkerhed, samt træffe de nødvendige foranstaltninger for at opretholde eller genoprette international fred og sikkerhed. De Forenede Nationers pagt foreskriver imidlertid ikke, at der skal vælges en forudbestemt model til gennemførelse af de resolutioner, der er vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i denne pagt, idet gennemførelsen skal ske i overensstemmelse med de gennemførelsesbestemmelser, der finder anvendelse i denne henseende i den interne retsorden i hver enkelt FN-medlemsstat. De Forenede Nationers pagt lader således principielt FN-medlemmerne vælge frit mellem forskellige mulige modeller med henblik på at optage sådanne resolutioner i deres interne retsorden. (jf. præmis 291, 293, 294 og 298)

Hvad angår retten til forsvar og særligt retten til at blive hørt kan det, når der er tale om restriktive foranstaltninger som dem, der foreskrives ved forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, ikke kræves af fællesskabsmyndighederne, at de forud for den første optagelse af en person eller en enhed på listen over personer og enheder, der er omfattet af disse foranstaltninger, meddeler begrundelsen for denne optagelse. En sådan forudgående meddelelse ville være egnet til at bringe effektiviteten af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer i henhold til denne forordning i fare. Af grunde, som ligeledes vedrører det formål, som forfølges med nævnte forordning, og effektiviteten af de foranstaltninger, som er foreskrevet heri, var fællesskabsmyndighederne heller ikke forpligtet til at foretage en høring af appellanterne forud for den første optagelse af deres navne på den liste, som er indeholdt i bilag I til denne forordning. Med hensyn til en fællesskabsretsakt, der har til formål at gennemføre en resolution vedtaget af Sikkerhedsrådet inden for rammerne af bekæmpelsen af terror, kan tvingende hensyn vedrørende sikkerhed eller varetagelse af Fællesskabets og dets medlemsstaters internationale forbindelser desuden være til hinder for at oplyse de berørte om visse forhold og følgelig for at høre dem vedrørende disse forhold. Retten til forsvar, navnlig retten til kontradiktion, og retten til en effektiv domstolsprøvelse er imidlertid klart ikke blevet overholdt, eftersom hverken den omtvistede forordning eller fælles holdning 2002/402 om restriktive foranstaltninger over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen og Taliban samt andre personer, grupper, virksomheder og enheder, der er knyttet til dem, hvortil nævnte forordning henviser, fastsætter en procedure for meddelelse af de omstændigheder, der begrunder optagelsen af de berørtes navne i bilag I til den omtvistede forordning, og for høring af disse, hvad enten det måtte være samtidig med eller efter denne optagelse, og Rådet herefter hverken har meddelt appellanterne de omstændigheder, som lægges dem til last som grundlag for de restriktive foranstaltninger, som de er blevet pålagt, eller har givet dem adgang til at gøre sig bekendt med disse omstændigheder inden for en rimelig frist, efter at de blev pålagt disse foranstaltninger. (jf. præmis 334, 338, 339, 341, 342, 345 og 348)

Princippet om effektiv domstolsbeskyttelse er et almindeligt fællesskabsretligt princip, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner og er fastslået i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6 og 13, og som endvidere er blevet bekræftet ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Overholdelsen af forpligtelsen til at meddele begrundelsen for optagelsen af en persons eller en enheds navn på den liste, der udgør bilag I til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, er nødvendig såvel for at sætte adressaterne for de restriktive foranstaltninger i stand til at forsvare deres rettigheder under de bedst mulige betingelser, og at afgøre, om sagen bør prøves af Fællesskabets retsinstanser, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte de sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve den legalitetsprøvelse af den omhandlede fællesskabsretsakt, som påhviler dem i medfør af traktaten. Eftersom de nævnte personer eller enheder ikke blev oplyst om de omstændigheder, som blev lagt dem til last, og henset til forholdet mellem retten til forsvar og retten til en effektiv søgsmålsadgang, kan de heller ikke under tilfredsstillende betingelser forsvare deres rettigheder for Fællesskabets retsinstanser under hensyn til disse omstændigheder, og disse er ikke i stand til at foretage en legalitetsprøvelse af nævnte forordning, for så vidt som den vedrører disse personer eller enheder, hvorfor det må fastslås, at der foreligger en tilsidesættelse af nævnte ret til en effektiv søgsmålsadgang. (jf. præmis 335-337, 349 og 351)

En fællesskabsretsakt kan have så vægtige formål, at det kan berettige selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende, herunder sådanne, der på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af de omhandlede restriktioner, men som bliver berørt, bl.a. med hensyn til deres ejendomsret. Under hensyn til, at den har et formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund som kampen med alle midler, i overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt, mod de trusler mod international fred og sikkerhed, som terrorhandlinger indebærer, kan indefrysningen af midler, finansielle aktiver og andre økonomiske ressourcer, der tilhører personer udpeget af Sikkerhedsrådet eller sanktionskomitéen som personer med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, ikke i sig selv anses for uegnet eller uforholdsmæssig. I denne henseende udgør de restriktive foranstaltninger, som forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, foreskriver, begrænsninger af ejendomsretten, som i princippet kan begrundes. Imidlertid skal de procedurer, der finder anvendelse, give den berørte person eller enhed tilstrækkelig lejlighed til at tale sin sag over for de kompetente myndigheder, således som det kræves i artikel 1 i protokol nr. 1 til den europæiske menneskerettighedskonvention. Pålæggelse af restriktive foranstaltninger i henhold til nævnte forordning over for en person eller en enhed på grund af, at denne er optaget på den liste, som er indeholdt i bilag I til denne forordning, udgør en ubegrundet begrænsning af dennes ejendomsret, eftersom denne forordning er blevet vedtaget, uden at der er tilvejebragt nogen garanti for, at denne person eller enhed har adgang til at tale sin sag over for de kompetente myndigheder, tilmed i en situation, hvor begrænsningen af dennes ejendomsret må betegnes som betydelig, henset til indefrysningens generelle karakter og den faktiske varighed af de restriktive foranstaltninger, som denne er omfattet af. (jf. præmis 361, 363, 366 og 368-370)