Sag T-306/01

Ahmed Ali Yusuf et Al Barakaat International Foundation

mod

Rådet for Den Europæiske Union og

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – Fællesskabets kompetence – indefrysning af midler – grundlæggende rettigheder – jus cogens – domstolsprøvelse – annullationssøgsmål«

Rettens dom (Anden Udvidede Afdeling) af 21. september 2005

Sammendrag af dom

1. Retspleje – forordning, der under sagen afløser den anfægtede forordning – ny omstændighed – udvidelse af de oprindelige påstande og anbringender

2. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – forordning, hvorved der indføres sanktioner mod visse personer og enheder for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et tredjeland – artikel 60 EF og 301 EF – lovlig

(Art. 60 EF og 301 EF; Rådets forordning nr. 467/2001)

3. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – forordning, hvorved der indføres sanktioner mod visse personer og enheder, der ikke har nogen tilknytning til et tredjeland – artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening – lovlig

(Art. 60 EF, 301 EF og 308 EF; art. 3 EU, Rådets forordning nr. 881/2002)

4. Frie kapitalbevægelser og friheden til at foretage betalinger – restriktioner – nationale foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af international terrorisme, som i dette øjemed pålægger enkeltpersoner, der ikke har tilknytning til noget tredjeland, økonomiske og finansielle sanktioner – lovlige – betingelser

(Art. 58 EF)

5. Institutionernes retsakter – retlig karakter – forordning eller beslutning – sondring – kriterier – begrebet adressat for en retsakt – genstanden for en retsakt – irrelevant kriterium

(Art. 230, stk. 4, EF og art. 249 EF; Rådets forordning nr. 881/2002)

6. Folkeret – De Forenede Nationers pagt – Sikkerhedsrådets beslutninger – forpligtelser for medlemsstaterne i medfør heraf – forrang for national ret og fællesskabsretten – forpligtelser, der følger af denne pagt – bindende for Fællesskabet

7. De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – indirekte efterprøvelse af lovligheden af Sikkerhedsrådets beslutninger – efterprøvelse i forhold til fællesskabsretten – udelukket – efterprøvelse i forhold til jus cogens – lovlig

(Art. 5 EF, 10 EF, 230 EF, 297 EF og 307, stk. 1, EF; art. 5 EU, Rådets forordning nr. 881/2002)

8. De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – forordning nr. 881/2002 – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – de berørte personers grundlæggende rettigheder – indefrysning af midler – efterprøvelse i forhold til jus cogens – de berørte personers ejendomsret – proportionalitetsprincippet – tilsidesættelse – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 881/2002, som ændret ved Rådets forordning nr. 561/2003)

9. De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – forordning nr. 881/2002 – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – de berørte personers ret til kontradiktion – tilsidesættelse – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 881/2002)

10. Annullationssøgsmål – fællesskabsretsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – forordning nr. 881/2002 – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – domstolsprøvelse – grænser – lakune i sagsøgernes retsbeskyttelse – efterprøvelse i forhold til jus cogens – ret til en effektiv domstolsprøvelse – tilsidesættelse – foreligger ikke

(Art. 226 EF; Rådets forordning nr. 881/2002)

1. Såfremt en forordning, som direkte og individuelt berører en enkeltperson, inden for rammerne af et annullationssøgsmål under sagen erstattes af en forordning om samme forhold, må den sidstnævnte forordning betragtes som et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at ændre sine påstande og anbringender. Det ville således stride mod retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at tvinge sagsøgeren til at anlægge en ny sag. Det ville i øvrigt være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for en af Fællesskabets retsinstanser rettes mod en forordning, kunne ændre den anfægtede forordning eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye forordning for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere forordning eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne.

(jf. præmis 72 og 73)

2. Rådet var beføjet til at vedtage forordning nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF.

Således giver intet i ordlyden af de nævnte artikler grundlag for at udelukke, at der kan vedtages restriktive foranstaltninger, som specifikt retter sig mod et tredjelands ledere frem for mod landet som sådant samt enkeltpersoner og enheder – uanset hvor de befinder sig – som er tilknyttet disse ledere eller direkte eller indirekte kontrolleret af dem, for så vidt som sådanne foranstaltninger faktisk har til formål helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande. Denne fortolkning, som ikke er i modstrid med ordlyden af artikel 60 EF og 301 EF, er begrundet i såvel effektivitetshensyn som i humanitære hensyn.

Foranstaltningerne i henhold til forordning nr. 467/2002 havde til formål at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med Afghanistan som led i det internationale samfunds kamp mod international terrorisme og, nærmere bestemt, mod Usama bin Laden og Al-Qaida-organisationen.

Desuden var de nævnte foranstaltninger, som havde til formål at øve et effektivt pres mod det berørte lands ledere samtidig med, at disse foranstaltningers indvirkning på landets befolkning begrænses så meget som muligt, bl.a. ved at deres personelle anvendelsesområde begrænsedes til et bestemt antal personer, som udpeges ved navn, i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvorefter sanktioner ikke må overskride grænserne for, hvad der er hensigtsmæssigt og nødvendigt for gennemførelsen af det formål, der forfølges med den fællesskabslovgivning, hvorved de indføres.

(jf. præmis 108, 112, 115, 116, 121, 122 og 124)

3. Artikel 60 EF og 301 EF udgør ikke i sig selv en tilstrækkelig hjemmel til at vedtage en fællesskabsforordning med henblik på bekæmpelse af international terrorisme og i dette øjemed pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner, uden at der findes nogen forbindelse mellem disse enkeltpersoner og et tredjeland.

Tilsvarende udgør artikel 308 EF ikke i sig selv en tilstrækkelig hjemmel til, at en sådan forordning kan vedtages. Ingen traktatbestemmelse giver ganske vist fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at vedtage sanktioner mod enkeltpersoner og enheder, der ikke har nogen tilknytning til et tredjeland, men kampen mod international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, kan ikke henføres til nogen af de mål, som tillægges Fællesskabet ved artikel 2 EF og 3 EF. Desuden følger det på ingen måde af EF-traktatens præambel, at denne forfølger et bredere formål om at forsvare international fred og sikkerhed. Dette henhører udelukkende under EU-traktatens formål. Selv om det kan lægges til grund, at dette formål med Unionen skal tjene som inspiration for Fællesskabets indsats inden for dets eget kompetenceområde, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt som grundlag for at træffe foranstaltninger i henhold til artikel 308 EF. Det forekommer nemlig ikke at være muligt at fortolke artikel 308 EF således, at den giver institutionerne en generel bemyndigelse til at anvende denne bestemmelse som hjemmel til at virkeliggøre et af EU-traktatens formål.

Rådet var dermed beføjet til at vedtage forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, som, da der ikke foreligger nogen tilknytning til et tredjelands område og styre, iværksætter de i fælles holdning 2002/402 fastsatte økonomiske og finansielle sanktioner inden for Fællesskabet på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening.

I denne sammenhæng skal der nemlig tages hensyn til den forbindelse, som specifikt blev etableret ved ændringen, som følge af Maastricht-traktaten mellem Fællesskabets handlinger i form af økonomiske sanktioner i henhold til artikel 60 EF og 301 EF og EU-traktatens mål på området for forbindelserne udadtil. I denne henseende er artikel 60 EF og 301 EF to helt specielle bestemmelser i EF-traktaten, idet det udtrykkeligt fremgår af disse, at en handling fra Fællesskabets side kan vise sig nødvendig for at virkeliggøre, ikke et af Fællesskabets mål, således som de er fastsat i EF-traktaten, men et af de mål, som specifikt er tillagt Unionen i artikel 2 EU, nemlig iværksættelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Såfremt beføjelsen til at iværksætte økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF, dvs. afbrydelse eller indskrænkning af økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, herunder med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger, viser sig utilstrækkelig til, at institutionerne kan virkeliggøre målet med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, er anvendelsen af artikel 308 EF som supplerende hjemmel, i den særlige kontekst, som disse to artikler vedrører, begrundet, henset til kravet om sammenhæng i henhold til artikel 3 EU. Anvendelsen af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening som retsgrundlag gør det således muligt på området for økonomiske og finansielle sanktioner at virkeliggøre et mål, som forfølges af Unionen og dens medlemsstater inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, således som det kommer til udtryk i en fælles holdning eller en fælles handling, uagtet at Fællesskabet ikke udtrykkeligt har hjemmel til at gennemføre økonomiske og finansielle sanktioner mod enkeltpersoner og enheder, som ikke har en tilstrækkelig forbindelse med et bestemt tredjeland.

(jf. præmis 132, 133, 136, 152, 154-157, 159, 160, 163-166 og 170)

4. Fællesskabet har ikke nogen udtrykkelig kompetence til at foreskrive restriktioner for kapitalbevægelser og betalinger. Derimod kan medlemsstaterne i medfør af artikel 58 EF træffe foranstaltninger med en sådan virkning, for så vidt som dette er og fortsat vil være begrundet af hensyn til virkeliggørelsen af de formål, der er nævnt i artiklen, herunder af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. Da begrebet offentlig sikkerhed omfatter såvel statens indre som ydre sikkerhed, har medlemsstaterne således principielt ret til i henhold til artikel 58, stk. 1, litra b), EF at træffe foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af international terrorisme og i dette øjemed pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner, uden at der fastslås nogen forbindelse med et tredjelands område eller styre. For så vidt som disse foranstaltninger er i overensstemmelse med artikel 58, stk. 3, EF og ikke er mere vidtgående end nødvendigt af hensyn til gennemførelsen af det tilsigtede mål, er de forenelige med de regler om frie kapitalbevægelser og betalinger, som er indført ved traktaten.

(jf. præmis 146)

5. Artikel 249 EF har kun begrebet retsaktens adressat for øje, idet den bestemmer, at en forordning er almengyldig, mens en beslutning kun er bindende for dem, den angiver at være rettet til. Derimod er genstanden for en retsakt ikke relevant for kvalificeringen af retsakten som en forordning eller en beslutning.

Forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, er derfor almengyldig, eftersom den forbyder enhver at stille midler eller økonomiske ressourcer til rådighed for bestemte personer. Den omstændighed, at disse personer er angivet ved navn i bilag I til denne forordning, således at de fremstår som direkte og individuelt berørt af forordningen i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 230, stk. 4, EF, påvirker ikke den generelle karakter af dette forbud.

(jf. præmis 186 og 187)

6. Ud fra et folkeretligt synspunkt går forpligtelserne for De Forenede Nationers (FN’s) medlemsstater i medfør af De Forenede Nationers pagt ubestrideligt forud for enhver anden forpligtelse i medfør af intern ret eller folkeretlig traktatret, heri indbefattet – for de staters vedkommende, som er medlemmer af Europarådet – forpligtelser i medfør af den europæiske menneskerettighedskonvention, og – for de staters vedkommende, som tillige er medlemmer af Fællesskabet – forpligtelser i medfør af EF-traktaten. Denne forrang gælder, i overensstemmelse med artikel 25 i De Forenede Nationers pagt, hvorefter medlemmerne af FN er forpligtede til at anerkende og udføre Sikkerhedsrådets beslutninger, også for beslutninger, som er indeholdt i en sikkerhedsrådsresolution.

Selv om Fællesskabet ikke er medlem af De Forenede Nationer, bør det anses for at være bundet af de forpligtelser, der følger af De Forenede Nationers pagt – på samme måde som dets medlemsstater er det – i medfør af selve den traktat, hvorved Fællesskabet er oprettet. Dels kan det hverken tilsidesætte de forpligtelser, der påhviler dets medlemsstater i medfør af denne pagt, eller hindre deres gennemførelse. Dels er Fællesskabet i medfør af selve den traktat, hvorved det blev oprettet, forpligtet til under udøvelsen af sine beføjelser at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at gøre det muligt for dets medlemsstater at efterkomme disse forpligtelser.

(jf. præmis 231, 234, 242, 243 og 254)

7. Forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, som blev vedtaget under henvisning til fælles holdning 2002/402, udgør gennemførelsen på fællesskabsplan af den forpligtelse, som påhviler Fællesskabets medlemsstater som medlemmer af De Forenede Nationer (FN), til, eventuelt ved hjælp af en fællesskabsretsakt, at implementere de sanktioner over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse, som er blevet besluttet og efterfølgende styrket ved en række resolutioner, som Sikkerhedsrådet har vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt.

I denne sammenhæng har fællesskabsinstitutionerne handlet i medfør af en bunden kompetence, således at de ikke rådede over nogen selvstændig skønsmargen. De kunne nærmere bestemt hverken direkte ændre indholdet af de omhandlede resolutioner eller indføre en mekanisme, der kunne føre til en sådan ændring. Enhver efterprøvelse af forordning nr. 881/2002’s materielle lovlighed indebærer således, at Retten indirekte efterprøver lovligheden af de nævnte resolutioner.

Henset til princippet om FN-rettens forrang for fællesskabsretten kan en bekræftelse af, at Retten er kompetent til indirekte at prøve lovligheden af sikkerhedsrådsbeslutninger efter normen for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, således som de er anerkendt i Fællesskabets retsorden, hverken begrundes i henhold til folkeretten eller i henhold til fællesskabsretten. Dels er en sådan kompetence uforenelig med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til De Forenede Nationers pagt, navnlig artikel 25, 48 og 103, og med artikel 27 i Wienerkonventionen om traktatretten. Dels er den i strid med såvel EF-traktatens bestemmelser, navnlig artikel 5 EF, 10 EF, 297 EF og artikel 307, stk. 1, EF, som EU-traktatens bestemmelser, navnlig artikel 5 EU. Herudover er den uforenelig med princippet om, at Fællesskabet – og dermed Retten – skal udøve sine beføjelser under overholdelse af folkeretten.

De omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, som er vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, er derfor principielt ikke omfattet af Rettens prøvelsesret, og deres lovlighed kan ikke – heller ikke indirekte – anfægtes efter fællesskabsretten. Retten er derimod forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke og anvende fællesskabsretten på en måde, som er forenelig med medlemsstaternes forpligtelser i medfør af De Forenede Nationers pagt.

Retten er dog bemyndiget til indirekte at prøve lovligheden af sådanne resolutioner i forhold til jus cogens, forstået som et grundlæggende folkeretligt princip, der gælder for alle folkeretlige subjekter, heri indbefattet FN’s organer, og som det ikke er muligt at fravige.

(jf. præmis 264-266, 272-274, 276 og 277)

8. Indefrysningen af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, som ændret ved forordning nr. 561/2003, og – indirekte – i henhold til de sikkerhedsrådsresolutioner, som disse forordninger gennemfører, tilsidesætter ikke de berørte personers grundlæggende rettigheder efter den norm, der gælder for den universelle beskyttelse af de grundlæggende menneskerettigheder, der henhører under jus cogens.

I denne henseende viser den udtrykkelige mulighed for undtagelser og fritagelser, som ledsager indefrysningen af midler, der tilhører personer, som er optaget på sanktionskomitéens liste, klart, at denne foranstaltning hverken har til formål eller til følge, at disse personer undergives en umenneskelig eller nedværdigende behandling.

For så vidt som ejendomsretten skal anses for at høre til blandt de tvingende normer i almindelig mellemfolkelig ret, er det desuden under alle omstændigheder kun en vilkårlig fratagelse af denne ret, der kan anses for at være i strid med jus cogens. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.

Således er indefrysningen af midler for det første et aspekt af de af Sikkerhedsrådet besluttede sanktioner over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse, henset til betydningen af kampen mod international terrorisme og lovligheden af at beskytte De Forenede Nationer mod terrororganisationers handlinger. For det andet er indefrysning af midler en sikkerhedsforanstaltning, som til forskel fra konfiskation ikke tilsidesætter selve ejendomsretten for de berørte personer over deres finansielle aktiver, men udelukkende brugen af disse. For det tredje er der i de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner fastsat en mekanisme for regelmæssig revurdering af den generelle sanktionsordning. Endelig er der ved de omhandlede regler opstillet en procedure, der gør det muligt for de berørte personer til enhver tid – ved mellemkomst af den medlemsstat, hvor de er statsborgere eller har deres bopæl – at forelægge deres sag for sanktionskomitéen med henblik på en fornyet vurdering.

Henset til disse omstændigheder kan indefrysningen af midler, der tilhører personer og enheder, der på grundlag af oplysninger, som er afgivet af De Forenede Nationers medlemsstater og kontrolleret af Sikkerhedsrådet, er mistænkt for at have tilknytning til Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og for at have bistået med finansiering, planlægning, forberedelse eller udførelse af terrorhandlinger, ikke anses for at udgøre en vilkårlig, uhensigtsmæssig eller uforholdsmæssig krænkelse af de berørte personers grundlæggende rettigheder.

(jf. præmis 289, 291, 293-296 og 299-302)

9. De berørtes ret til kontradiktion er hverken blevet tilsidesat af sanktionskomitéen, inden de blev optaget på listen over personer, hvis midler skal indefryses i henhold til de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, eller af fællesskabsinstitutionerne inden vedtagelsen af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban.

Således er for det første de berørte personers ret til at blive hørt af sanktionskomitéen, inden de blev optaget på listen over personer under mistanke for at bidrage til finansieringen af international terrorisme, hvis midler skal indefryses i henhold til de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, ikke fastsat i de omhandlede resolutioner, og det forekommer ikke at være et krav efter nogen tvingende folkeretlig norm, at der foretages en sådan forudgående høring. Særligt i en situation, som drejer sig om en sikkerhedsforanstaltning, der indskrænker de berørte personers rådighed over deres midler, kræver overholdelsen af deres grundlæggende rettigheder ikke, at de får forelagt de faktiske omstændigheder og det bevismateriale, som lægges dem til last, når Sikkerhedsrådet eller sanktionskomitéen finder, at hensyn til det internationale samfunds sikkerhed er til hinder for det.

For det andet var fællesskabsinstitutionerne heller ikke forpligtet til at høre de berørte personer inden vedtagelsen af den omhandlede forordning, eftersom de ikke havde noget frit skøn med hensyn til gennemførelsen i Fællesskabets retsorden af Sikkerhedsrådets resolutioner og sanktionskomitéens beslutninger, således at en høring af de berørte personer under ingen omstændigheder kunne have foranlediget, at institutionen ændrede sit standpunkt.

(jf. præmis 306, 307, 320, 328, 329 og 331)

10. Inden for rammerne af et søgsmål med påstand om annullation af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, foretager Retten en fuldstændig prøvelse af lovligheden af den nævnte forordning for så vidt angår fællesskabsinstitutionernes overholdelse af de kompetenceregler og de formelle regler og væsentlige formforskrifter, der gælder for deres handlinger. Retten prøver ligeledes lovligheden af samme forordning set i forhold til de sikkerhedsrådsresolutioner, som forordningen har til formål at gennemføre, særligt med hensyn til forordningens formelle og materielle overensstemmelse, indre sammenhæng og proportionalitet i forhold til de sidstnævnte. Retten prøver desuden lovligheden af denne forordning og, indirekte, lovligheden af de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner set i forhold til de overordnede folkeretlige regler, der henhører under jus cogens, herunder tvingende normer med henblik på universel beskyttelse af menneskerettighederne.

Derimod påhviler det ikke Retten indirekte at prøve selve de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioners overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, således som de er beskyttet i Fællesskabets retsorden. Det tilkommer heller ikke Retten at kontrollere, at der ikke er tale om et fejlagtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder og beviser, som Sikkerhedsrådet har lagt til grund til støtte for de foranstaltninger, som det har truffet, og heller ikke – med forbehold af den begrænsede ramme for efterprøvelsen i forhold til jus cogens – indirekte at prøve hensigtsmæssigheden og forholdsmæssigheden af disse foranstaltninger. For så vidt råder sagsøgerne ikke over noget retsmiddel, idet Sikkerhedsrådet ikke har fundet det hensigtsmæssigt at oprette en international uafhængig retsinstans, der har til opgave at træffe afgørelse med hensyn til såvel jus som faktum i sager anlagt til prøvelse af enkeltbeslutninger truffet af sanktionskomitéen.

Denne lakune i sagsøgernes retsbeskyttelse er imidlertid ikke i sig selv i strid med jus cogens. Retten til domstolsprøvelse er nemlig ikke absolut. Den begrænsning af sagsøgernes ret til domstolsprøvelse, der er en følge af den retlige immunitet, som de resolutioner, som Sikkerhedsrådet har vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, principielt er omfattet af, er uløseligt forbundet med denne rettighed, således som den er sikret ved jus cogens. Sagsøgernes interesse i at få sagens realitet prøvet ved en domstol er ikke tilstrækkelig til at gå forud for den væsentlige almene interesse i, at international fred og sikkerhed opretholdes, når der foreligger en trussel, som er klart identificeret af Sikkerhedsrådet i overensstemmelse med bestemmelserne i De Forenede Nationers pagt. Sagsøgernes ret til en effektiv domstolsprøvelse er derfor ikke tilsidesat.

(jf. præmis 334, 335, 337-344 og 346)

RETTENS DOM (Anden Udvidede Afdeling)

21. september 2005 ( )

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – Fællesskabets kompetence – indefrysning af midler – grundlæggende rettigheder – jus cogens – domstolsprøvelse – annullationssøgsmål«

I sag T-306/01,

Ahmed Ali Yusuf, Spånga (Sverige),

Al Barakaat International Foundation, Spånga,

ved advokaterne L. Silbersky og T. Olsson,

sagsøgere,

mod

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson og M. Bishop, som befuldmægtigede,

og

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Van Solinge, J. Enegren og C. Brown, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgte,

støttet af:

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, først ved J. Collins, derefter ved R. Caudwell, som befuldmægtigede, sidstnævnte bistået af barrister S. Moore, og med valgt adresse i Luxembourg,

intervenient,

angående først en påstand om annullation af dels Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 af 6. marts 2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan og om ophævelse af forordning (EF) nr. 337/2000 (EFT L 67, s. 1), dels Kommissionens forordning (EF) nr. 2199/2001 af 12. november 2001 om fjerde ændring af forordning nr. 467/2001 (EFT L 295, s. 16), og derefter en påstand om annullation af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 (EFT L 139, s. 9),

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS

(Anden Udvidede Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, N.J. Forwood, samt dommerne J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij og M. Vilaras,

justitssekretær: H. Jung,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. oktober 2003

afsagt følgende

Dom

Retsforskrifter

1 I henhold til artikel 24, stk. 1, i De Forenede Nationers pagt, undertegnet i San Francisco (USA) den 26. juni 1945, overdrager medlemmerne af De Forenede Nationer (FN) »Sikkerhedsrådet hovedansvaret for opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed og er enige om, at Sikkerhedsrådet under udøvelsen af de pligter, som dette ansvar pålægger det, handler på deres vegne«.

2 I henhold til artikel 25 i De Forenede Nationers pagt »[går] medlemmerne af [FN] ind på at anerkende og udføre Sikkerhedsrådets beslutninger i overensstemmelse med nærværende pagt«.

3 I medfør af artikel 48, stk. 2, i De Forenede Nationers pagt skal Sikkerhedsrådets beslutninger til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed »gennemføres af medlemmerne af de Forenede Nationer direkte og ved skridt foretaget af dem i de pågældende mellemfolkelige institutioner, af hvilke de er medlemmer«.

4 Ifølge artikel 103 i de Forenede Nationers pagt går »[i] tilfælde af konflikt mellem de forpligtelser, der påhviler de Forenede Nationers medlemmer ifølge denne pagt, og deres forpligtelser ifølge enhver anden mellemfolkelig overenskomst […] deres forpligtelser ifølge denne pagt forud for de sidstnævnte«.

5 Artikel 11, stk. 1, EU bestemmer:

»Unionen fastlægger og gennemfører en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der dækker alle områder inden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken og har følgende mål:

– beskyttelse af Unionens fælles værdier, grundlæggende interesser, uafhængighed og integritet i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt

– styrkelse af Unionens sikkerhed i alle henseender

– bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt […]«

6 Artikel 301 EF bestemmer:

»Såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffer Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de nødvendige hasteforanstaltninger.«

7 Artikel 60, stk. 1, EF bestemmer:

»Hvis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande.«

8 Artikel 307, stk. 1, EF bestemmer:

»De rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som før den 1. januar 1958 eller før tiltrædelsesdatoen for tiltrædende medlemsstaters vedkommende er indgået mellem på den ene side en eller flere medlemsstater og på den anden side et eller flere tredjelande, berøres ikke af bestemmelserne i denne traktat.«

9 Endelig bestemmer artikel 308 EF:

»Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet med enstemmighed passende forskrifter herom.«

Tvistens baggrund

10 Den 15. oktober 1999 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1267 (1999), hvorved det bl.a. fordømte den omstændighed, at terrorister fortsat modtages og trænes, og terrorhandlinger forberedes, på afghansk område, og bekræftede sin opfattelse af, at bekæmpelse af international terrorisme er afgørende for bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed, og beklagede, at Taliban fortsat gav Usama bin Laden ophold og tillod ham og personer med tilknytning til ham at lede et netværk af træningslejre for terrorister på det Talibankontrollerede område og benytte Afghanistan som base for at udføre internationale terroraktioner. I denne resolutions afsnit 2 krævede Sikkerhedsrådet, at Taliban straks overgav personen ved navn Usama bin Laden til de kompetente myndigheder. Med henblik på at sikre overholdelsen af denne forpligtelse bestemmes det i afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999), at alle stater bl.a. skal »[f]reeze funds and other financial resources, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by the Taliban, or by any undertaking owned or controlled by the Taliban, as designated by the Committee established by paragraph 6 below, and ensure that neither they nor any other funds or financial resources so designated are made available, by their nationals or by any persons within their territory, to or for the benefit of the Taliban or any undertaking owned or controlled, directly or indirectly, by the Taliban, except as may be authorized by the Committee on a case-by-case basis on the grounds of humanitarian need«.

11 I afsnit 6 i resolution 1267 (1999) besluttede Sikkerhedsrådet i overensstemmelse med artikel 28 i dets foreløbige forretningsorden at oprette en komité under Sikkerhedsrådet, der skulle bestå af alle rådets medlemmer (herefter »sanktionskomitéen«) og bl.a. have til opgave at overvåge medlemsstaternes gennemførelse af de i afsnit 4 foreskrevne foranstaltninger, at identificere de midler eller andre økonomiske ressourcer, der er nævnt i afsnit 4, og behandle ansøgninger om undtagelser fra de i afsnit 4 foreskrevne foranstaltninger.

12 Da Rådet fandt, at det med henblik på at gennemføre denne resolution var nødvendigt med en handling fra Fællesskabets side, vedtog det den 15. november 1999 fælles holdning 1999/727/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Taliban (EFT L 294, s. 1). Artikel 2 i denne fælles holdning bestemmer, at midler og andre økonomiske ressourcer, som Taliban ejer i udlandet, blokeres på de betingelser, der er fastsat i FN’s Sikkerhedsråds resolution 1267 (1999).

13 Den 14. februar 2000 vedtog Rådet på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF forordning (EF) nr. 337/2000 om flyveforbud og indefrysning af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (EFT L 43, s. 1).

14 Den 19. december vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1333 (2000), der bl.a. kræver, at Taliban efterlever resolution 1267 (1999), særlig ved at ophøre med at give ophold og træning til internationale terrorister og deres organisationer og udlevere Usama bin Laden til de kompetente myndigheder, for at han kan stilles for en dommer. Sikkerhedsrådet besluttede særlig at styrke det ved resolution 1267 (1999) indførte flyveforbud og den foreskrevne indefrysning af midler. I henhold til afsnit 8, litra c), i resolution 1333 (2000) skal alle stater således bl.a. »[…] freeze without delay funds and other financial assets of Usama bin Laden and individuals and entities associated with him as designated by the Committee, including those in the Al-Qaida organization, and including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by Usama bin Laden and individuals and entities associated with him, and to ensure that neither they nor any other funds or financial resources are made available, by their nationals or by any persons within their territory, directly or indirectly for the benefit of Usama bin Laden, his associates or any entities owned or controlled, directly or indirectly, by Usama bin Laden or individuals and entities associated with him including the Al-Qaida organization.«

15 I den samme bestemmelse pålagde Sikkerhedsrådet sanktionskomitéen på grundlag af oplysninger fra staterne og de regionale organisationer at føre en opdateret liste over personer og enheder, som det nævnte udvalg har udpeget som havende tilknytning til Usama bin Laden, herunder Al-Qaida-organisationen.

16 I afsnit 23 i resolution 1333 (2000) besluttede Sikkerhedsrådet, at de i henhold til bl.a. afsnit 8 indførte foranstaltninger skulle finde anvendelse i 12 måneder, og at det ved udløbet af denne periode ville afgøre, om foranstaltningerne fortsat skulle gælde i en ny periode på de samme betingelser.

17 Da Rådet fandt, at en handling fra Fællesskabets side var påkrævet for at gennemføre denne resolution, vedtog det den 26. februar 2001 fælles holdning 2001/154/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Taliban og om ændring af fælles holdning 96/746/FUSP (EFT L 57, s. 1). Artikel 4 i denne fælles holdning bestemmer:

»Alle midler og andre finansielle aktiver, der tilhører Usama bin Laden og enkeltpersoner og enheder, der er knyttet til ham og er udpeget af [sanktionskomitéen], indefryses, og ingen midler og andre finansielle ressourcer må stilles til rådighed for Usama bin Laden og personer og enheder, der er knyttet til ham og er udpeget af [sanktionskomitéen], jf. betingelserne i [resolution 1333 (2000)].«

18 Den 6. marts 2001 vedtog Rådet på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan og om ophævelse af forordning nr. 337/2000 (EFT L 67, s. 1).

19 I henhold til tredje betragtning til denne forordning henhører de i resolution 1333 (2000) fastsatte »foranstaltninger […] under traktatens anvendelsesområde, og navnlig for at undgå en fordrejning af konkurrencen er der behov for fællesskabslovgivning til at implementere Sikkerhedsrådets resolutioner for så vidt angår Fællesskabets område«.

20 Artikel 1 i forordning nr. 467/2001 definerer, hvad der skal forstås ved »midler« og »indefrysning af midler«.

21 Artikel 2 i forordning nr. 467/2001 bestemmer:

»1. Alle midler og andre økonomiske ressourcer, der tilhører fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er udpeget af [sanktionskomitéen], og som er opført i bilag I, indefryses.

2. Ingen midler eller andre økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller frigives til fordel for de personer, enheder eller organer, der er udpeget af Taliban-sanktionskomitéen, og som er opført i bilag I.

3. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på midler og økonomiske ressourcer, for hvilke Taliban-sanktionskomitéen har indrømmet en undtagelse. Meddelelse om sådanne undtagelser gives af medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. listen i bilag II.«

22 Bilag I til forordning nr. 467/2001 indeholder listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af den indefrysning, der er foreskrevet i artikel 2. Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 467/2001 bestemmer, at Kommissionen er bemyndiget til at ændre eller supplere bilag I på grundlag af afgørelser truffet af Sikkerhedsrådet eller sanktionskomitéen.

23 Den 8. marts 2001 offentliggjorde sanktionskomitéen en første konsolideret liste over enheder og personer, der skulle omfattes af indefrysning af midler i henhold til Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) og 1333 (2000) (jf. den nævnte komités meddelelse AFG/131 SC/7028 af 8.3.2001). Denne liste er efterfølgende blevet ændret og suppleret flere gange. Derfor har Kommissionen vedtaget flere forordninger i henhold til artikel 10 i forordning nr. 467/2001, hvorved den har ændret eller suppleret bilag I til den nævnte forordning.

24 Den 9. november 2001 offentliggjorde sanktionskomitéen et nyt tillæg til listen af 8. marts 2001, som bl.a. indeholdt navnene på den følgende enhed og de følgende tre personer:

– »Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden«

– »Aden, Abdirisak; Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968«

– »Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955«

– »Ali, Yusaf Ahmed, Hällbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB: 20 November 1974«.

25 Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2199/2001 af 12. november 2001 om fjerde ændring af forordning nr. 467/2001 (EFT L 295, s. 16) blev navnet på den omhandlede enhed og de omhandlede tre fysiske personer sammen med andre føjet til bilag I til nævnte forordning.

26 Den 16. januar 2002 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1390 (2002), der fastsætter de foranstaltninger, der skal pålægges Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse. Denne resolution bestemmer i det væsentlige i afsnit 1 og 2, at de ved afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999) og ved afsnit 8, litra c), i resolution 1333 (2000) foreskrevne foranstaltninger, herunder indefrysningen af midler, skal opretholdes. I henhold til afsnit 3 i resolution 1390 (2002) skal Sikkerhedsrådet tage disse foranstaltninger op til revision 12 måneder efter deres vedtagelse og ved fristens udløb enten opretholde dem eller træffe beslutning om at forbedre dem.

27 Da Rådet fandt, at en handling fra Fællesskabets side var påkrævet for at gennemføre denne resolution, vedtog det den 27. maj 2002 fælles holdning 2002/402/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen og Taliban samt andre personer, grupper, virksomheder og enheder, der er knyttet til dem, og om ophævelse af fælles holdning 96/746, 1999/727, 2001/154 og 2001/771 (EFT L 139, s. 4). Artikel 3 i denne fælles holdning bestemmer bl.a., at indefrysningen af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for de personer, grupper, virksomheder og enheder, der er opført på den liste, som sanktionskomitéen har opstillet i medfør af Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) og 1333 (2000), skal opretholdes.

28 Den 27. maj 2002 vedtog Rådet på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning nr. 467/2001 (EFT L 139, s. 9).

29 I henhold til fjerde betragtning til denne forordning »henhører [foranstaltningerne i henhold til bl.a. Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002)] under traktatens anvendelsesområde, og for bl.a. at undgå konkurrenceforvridning må Sikkerhedsrådets resolutioner gennemføres på Fællesskabets område ved hjælp af fællesskabslovgivning«.

30 Artikel 1 i forordning nr. 881/2002 definerer »midler« og »indefrysning af midler« med i det væsentlige samme ordvalg som artikel 1 i forordning nr. 467/2001.

31 Artikel 2 i forordning nr. 881/2002 bestemmer:

»1. Alle midler og økonomiske ressourcer, der tilhører, ejes eller besiddes af fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er udpeget af sanktionskomitéen og opført i bilag I, skal indefryses.

2. Ingen midler må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller frigives til fordel for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, der er udpeget af sanktionskomitéen og opført i bilag I.

3. Ingen økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller frigives til fordel for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, der er udpeget af sanktionskomitéen og opført i bilag I, således at disse personer, grupper eller enheder kan opnå midler, varer eller tjenesteydelser.«

32 Bilag I til forordning nr. 881/2002 indeholder listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af den indefrysning, der er foreskrevet i artikel 2. Listen omfatter bl.a. navnene på den følgende enhed og de følgende tre personer:

– »Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sverige; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Sverige«

– »Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Sverige, født den 1.6.1968«

– »Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Sverige, født den 1.1.1955«

– »Ali, Yusaf Ahmed, Hällbybybacken 15, 70 Spånga, Sverige, født den 20.11.1974«.

33 Den 26. august 2002 besluttede sanktionskomitéen at slette de personer, der var benævnt som »Abdi Abdulaziz Ali« og »Abdirisak Aden«, fra listen over personer, grupper og enheder, som er omfattet af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer.

34 Som følge heraf vedtog Kommissionen den 4. september 2002 forordning (EF) nr. 1580/2002 om anden ændring af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 (EFT L 237, s. 3).

35 I henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1580/2002 fjernes bl.a. de følgende personer fra listen i bilag I til forordning nr. 881/2002:

– »Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Sverige, født den 1.1.1955«

– »Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Sverige, født den 1.6.1968«.

36 Den 20. december 2002 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1452 (2002), som havde til formål at gøre det lettere at overholde forpligtelserne i tilknytning til kampen mod terrorisme. I afsnit 1 i denne resolution er der angivet visse fravigelser og undtagelser fra den ved resolution 1267 (1999), 1333 (2000) og 1390 (2002) foreskrevne indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, som staterne med forbehold af sanktionskomitéens godkendelse kan indrømme af humanitære grunde.

37 Den 17. januar 2003 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1455 (2003), som har til formål at forbedre gennemførelsen af de ved afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999), afsnit 8, litra c), i resolution 1333 (2000) og i afsnit 1 og 2 i resolution 1390 (2002) foreskrevne foranstaltninger. I henhold til afsnit 2 i resolution 1455 (2003) skal disse foranstaltninger forbedres på ny efter 12 måneder eller tidligere, hvis der er anledning hertil.

38 Da Rådet fandt, at en handling fra Fællesskabets side var påkrævet for at gennemføre Sikkerhedsrådets resolution 1452 (2002), vedtog det den 27. februar 2003 fælles holdning 2003/140/FUSP om undtagelser fra de restriktive foranstaltninger, der blev indført ved fælles holdning 2002/402 (EUT L 53, s. 62). I henhold til artikel 1 i denne fælles holdning vil Det Europæiske Fællesskab ved gennemførelsen af foranstaltningerne i artikel 3 i fælles holdning 2002/402 åbne mulighed for at gøre de undtagelser, som tillades i Sikkerhedsrådets resolution 1452 (2002).

39 Den 27. marts 2003 vedtog Rådet forordning (EF) nr. 561/2003 om ændring, for så vidt angår undtagelserne fra indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer, af forordning nr. 881/2002 (EFT L 82, s. 1). I fjerde betragtning til denne forordning har Rådet anført, at det på baggrund af Sikkerhedsrådets resolution 1452 (2002) er nødvendigt at tilpasse de foranstaltninger, Fællesskabet har truffet.

40 Artikel 1 i forordning nr. 561/2003 bestemmer:

»Følgende artikel indsættes i forordning […] nr. 881/2002:

»Artikel 2a

1. Artikel 2 finder ikke anvendelse på midler eller økonomiske ressourcer, hvis

a) en af medlemsstaternes kompetente myndigheder, som er anført i bilag II, på anmodning af en berørt fysisk eller juridisk person har besluttet, at disse midler eller økonomiske ressourcer:

i) er nødvendige for at afholde basale udgifter, herunder betaling af fødevarer, husleje eller renter og afdrag på bolig, medicin og lægebehandling, skat, forsikringspræmier og offentlige takster

ii) alene er tiltænkt betaling af et rimeligt honorar og godtgørelse af udgifter i forbindelse med juridisk bistand

iii) alene er tiltænkt betaling af afgifter eller gebyrer til rutinemæssig forvaltning af indefrosne midler eller økonomiske ressourcer, eller

iv) er nødvendige til afholdelse af ekstraordinære udgifter, og

b) denne beslutning er blevet meddelt sanktionskomitéen, og

c) i) sanktionskomitéen i tilfælde af en beslutning i henhold til litra a), nr. i), ii) eller iii), ikke inden for 48 timer efter anmeldelsen har gjort indsigelser, eller

ii) sanktionskomitéen i tilfælde af en beslutning i henhold til litra a), nr. iv), har godkendt den tiltænkte anvendelse.

2. Enhver, der ønsker at drage fordel af de i stk. 1 anførte bestemmelser, skal rette sin anmodning til medlemsstatens relevante kompetente myndighed som anført i bilag II.

Den kompetente myndighed anført i bilag II skal straks skriftligt underrette både den person, der fremsatte anmodningen, og alle andre personer, organer eller enheder, der er direkte berørt, om hvorvidt anmodningen er blevet imødekommet.

Den kompetente myndighed skal desuden underrette de øvrige medlemsstater om, hvorvidt anmodningen om en sådan undtagelse er blevet imødekommet.

3. Midler, der frigives og overføres inden for Fællesskabet med henblik på at afholde udgifter, som er anerkendt i medfør af denne artikel, underlægges ikke yderligere restriktive foranstaltninger i henhold til artikel 2.

[…]«

41 Den 19. maj 2003 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 866/2003 om 18. ændring af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 (EUT L 124, s. 19). I henhold til denne forordnings artikel 1 og punkt 1 i bilaget hertil ændres bilag I til forordning (EF) nr. 881/2002 således, at »Ali, Yusaf Ahmed, Hällbybybacken 15, 70 Spånga, Sverige, født den 20.11.1974« under overskriften »Fysiske personer« erstattes med følgende:

»Ali Ahmed Yusaf (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Sverige; født den 20.11.1974; fødested: Garbaharey, Somalia; nationalitet: svensk; pasnr.: svensk pas 1041635; nationalt identitetsnr.: 741120-1093.«

Retsforhandlinger og parternes påstande

42 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. december 2001, registreret under nr. T-306/01, har Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali og Ahmed Yusuf samt Al Barakaat International Foundation (herefter »Al Barakaat«) i henhold til artikel 230 EF anlagt sag mod Rådet og Kommissionen og nedlagt følgende påstande:

– Forordning nr. 2199/2001 annulleres.

– Forordning nr. 467/2001 annulleres, subsidiært erklæres uanvendelig i henhold til artikel 241 EF.

– Retten træffer afgørelse om sagens omkostninger, der fastsættes senere.

43 I stævningen fremsatte sagsøgerne begæring om, at gennemførelsen af forordning nr. 2199/2001 blev udsat i henhold til artikel 243 EF.

44 Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 10. december 2001 fremsatte sagsøgerne begæring om, at der i overensstemmelse med artikel 76a i Rettens procesreglement blev truffet afgørelse i henhold til en hasteprocedure. Efter at have hørt Rådet og Kommissionen traf Retten (Første Afdeling) den 22. januar 2002 beslutning om ikke at tage denne begæring til følge på grund af, at sagen rejser komplicerede og ømtålelige retlige spørgsmål.

45 Ved skrivelse af 24. januar 2002 fra Rettens Justitskontor underrettedes sagsøgerne om, at der ikke kunne tages stilling til begæringen om udsættelse af gennemførelsen af forordning nr. 2199/2001, idet begæringen ikke var blevet fremsat i et særskilt processkrift, som det kræves i henhold til bestemmelserne i procesreglementet. I samme skrivelse blev det dog anført, at det altid var muligt at fremsætte en senere begæring om foreløbige forholdsregler, hvor bestemmelserne i nævnte reglement er overholdt.

46 Rådet og Kommissionen har i deres svarskrifter, indleveret til Rettens Justitskontor den 19. februar 2002, nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.

47 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 8. marts 2002 fremsatte sagsøgerne en begæring om foreløbige forholdsregler, hvorved de anmodede om, at gennemførelsen af forordning nr. 467/2001 og forordning nr. 2199/2001, for så vidt som de angår sagsøgerne, blev udsat, indtil der var afsagt dom i hovedsagen.

48 Rettens præsident hørte parterne i mødet den 22. marts 2002 under overværelse af Kongeriget Sverige, som var repræsenteret under mødet.

49 Ved kendelse af 7. maj 2002 (sag T-306/01 R, Aden m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 2387) afviste Rettens præsident at tage begæringen om foreløbige forholdsregler til følge med den begrundelse, at betingelsen om uopsættelighed ikke var opfyldt, og udsatte afgørelsen af omkostningsspørgsmålet.

50 Ved skrivelse af 27. juni 2002 fra Rettens Justitskontor er parterne blevet anmodet om at fremsætte deres bemærkninger om konsekvenserne af, at forordning nr. 467/2001 er blevet ophævet og er blevet afløst af forordning nr. 881/2002.

51 I deres bemærkninger, indleveret til Rettens Justitskontor den 29. juli 2002, har sagsøgerne erklæret, at de ændrer deres påstande, anbringender og argumenter således, at de herefter angår annullation af forordning nr. 881/2002 (herefter »den anfægtede forordning«), som er vedtaget under henvisning til Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002), hvorved sanktionerne mod sagsøgerne opretholdes. De har gjort opmærksom på, at den oprindelige påstand vedrørende forordning nr. 467/2001 bør anses for at være blevet uden genstand på grund af, at denne forordning er blevet ophævet ved den anfægtede forordning.

52 I sine bemærkninger indleveret til Rettens Justitskontor den 12. juli 2002 har Rådet anerkendt, at sagsøgerne er berettigede til at udvide eller ændre deres oprindeligt nedlagte påstande, således at de herefter angår annullation af den anfægtede forordning.

53 I sine bemærkninger indleveret til Rettens Justitskontor den 10. juli 2002 har Kommissionen, henset til, at retsvirkningerne af forordning nr. 2199/2001 videreføres ved den anfægtede forordning, erklæret ikke at have nogen indvendinger mod, at sagsøgerne ændrer deres påstande, således at de angår den sidstnævnte forordning.

54 Endvidere har Kommissionen anmodet Retten om i henhold til artikel 113 i Rettens procesreglement at fastslå, at søgsmålet er blevet uden genstand, for så vidt som det er rettet mod forordning nr. 2199/2001, og at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse for så vidt angår Kommissionen.

55 Herudover har Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 115, stk. 1, og artikel 116, stk. 6, anmodet om at få status som intervenient til støtte for de af Rådet nedlagte påstande. Kommissionen har dog erklæret, at den fastholder sin påstand om, at sagsøgerne tilpligtes at betale Kommissionens omkostninger vedrørende den periode, hvor sagsøgerne anfægtede forordning nr. 2199/2001.

56 Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Første Afdeling den 12. juli 2002 fik Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland i henhold til procesreglementets artikel 116, stk. 6, tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for de af de sagsøgte nedlagte påstande.

57 Ved skrivelse af 11. september 2002 fra Rettens Justitskontor er sagsøgerne blevet anmodet om at fremsætte deres bemærkninger om de eventuelle konsekvenser for sagens videre forløb af, at forordning nr. 1580/2002 er blevet vedtaget.

58 Sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret fra det nye retsårs begyndelse den 1. oktober 2002, hvorved den refererende dommer er blevet tilknyttet Anden Afdeling, som den foreliggende sag følgelig er blevet henvist til.

59 I deres indlæg indeholdende deres bemærkninger til konsekvenserne af vedtagelsen af forordning nr. 1580/2002, indleveret til Rettens Justitskontor den 11. november 2002, har sagsøgerne dels anført, at søgsmålet ikke længere er rettet mod Kommissionen, dels, at Abdirisak Aden og Abdulaziz Ali ikke længere har en konkret og individuel interesse i at fortsætte søgsmålet, undtagen for så vidt angår omkostningsspørgsmålet.

60 Ved afgørelse af 20. november 2002 afslog Rettens Justitskontor at tilføje de kommentarer, som sagsøgerne i det samme indlæg havde fremsat til Rådets og Kommissionens duplikker, med den begrundelse, at sådanne kommentarer ikke var omhandlet i procesreglementet.

61 I sit interventionsindlæg indleveret til Rettens Justitskontor den 27. februar 2003 har Det Forenede Kongerige nedlagt påstand til støtte for de sagsøgtes frifindelsespåstand.

62 Ved skrivelse af 13. juni 2003 fra Rettens Justitskontor er Ahmed Yusuf blevet anmodet om at fremsætte sine bemærkninger om konsekvenserne for sagens videre forløb af, at forordning nr. 866/2003 er blevet vedtaget.

63 I sine bemærkninger indleveret til Rettens Justitskontor den 7. juli 2003 har Ahmed Yusuf i det væsentlige anført, at ændringerne i medfør af forordning nr. 866/2003 udelukkende var af redaktionel karakter, og at de ikke burde få nogen indflydelse på sagens videre forløb.

64 Efter at have hørt parterne har Retten i overensstemmelse med procesreglementets artikel 51 henvist sagen til en afdeling bestående af fem dommere.

65 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 skriftligt stillet et spørgsmål til Rådet og Kommissionen, som har besvaret dette inden for den fastsatte frist.

66 Ved kendelse af 18. september 2003 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling truffet bestemmelse om forening af denne sag og sag T-315/01, Kadi mod Rådet og Kommissionen, med henblik på den mundtlige forhandling, jf. procesreglementets artikel 50.

67 Ved skrivelse af 8. oktober 2003 har Kommissionen anmodet Retten om at tilføje retningslinjerne for sanktionskomitéens arbejde, som vedtaget af sanktionskomitéen den 7. november 2002 og ændret den 10. april 2003, til sagens akter. Denne anmodning blev imødekommet ved afgørelse truffet af formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling den 9. oktober 2003.

68 Efter at Abdirisak Aden og Abdulaziz Ali havde meddelt Retten, at de i overensstemmelse med procesreglementets artikel 99 hævede sagen, og at de havde indgået forlig med de sagsøgte om sagsomkostningerne, besluttede formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling ved kendelse af 9. oktober 2003, at disse to sagsøgeres navne skulle slettes af registeret i sag T-306/01 og afgjorde omkostningsspørgsmålet i overensstemmelse med det af parterne indgåede forlig.

69 Ved særskilte processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor den 13. oktober 2003 indgav Ahmed Yusuf og Al Barakaat en ansøgning om fri proces. Denne ansøgning blev afslået ved to kendelser afsagt af formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling den 3. maj 2004.

70 Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens spørgsmål under retsmødet den 14. oktober 2003.

Om de processuelle konsekvenser af vedtagelsen af den anfægtede forordning

71 Sagsøgerne og de sagsøgte er enige om at anerkende, at sagsøgerne er berettigede til at ændre deres påstande og anbringender, således at de omfatter annullation af den anfægtede forordning, som har ophævet og afløst forordning nr. 467/2001, som ændret ved forordning nr. 2199/2001. I deres indlæg indleveret til Rettens Justitskontor den 28. juli 2002 har sagsøgerne faktisk ændret deres oprindelige påstande og anbringender i sagen på denne måde.

72 I denne forbindelse skal der henvises til, at en beslutning, der under en sag erstatter en anden om samme forhold, må betragtes som et nyt element, der gør det muligt for en sagsøger at ændre sine påstande og anbringender. Det ville således stride mod retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at tvinge en sagsøger til at anlægge en ny sag. Det ville i øvrigt være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for en af Fællesskabets retsinstanser rettes mod en beslutning, kunne ændre den anfægtede beslutning eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye beslutning for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere beslutning eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne (Domstolens dom af 3.3.1982, sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. s. 749, præmis 8, af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Hüttenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3639, præmis 11, og af 14.7.1988, sag 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter mod Kommissionen, Sml. s. 4131, præmis 11 og 12, Rettens dom af 3.2.2000, forenede sager T-46/98 og T-151/98, CCRE mod Kommissionen, Sml. II, s. 167, præmis 33).

73 Denne retspraksis kan overføres på et tilfælde, hvor en forordning, som direkte og individuelt berører en enkeltperson, under sagen erstattes af en forordning om samme forhold.

74 Da et sådant tilfælde i enhver henseende svarer til det i sagen foreliggende, skal sagsøgernes begæring tages til følge, søgsmålet skal anses for at omfatte annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som den vedrører sagsøgerne, og parterne skal have adgang til at omformulere deres påstande, anbringender og argumenter under hensyn til dette nye element.

75 Herudover har sagsøgerne anført, at deres påstand om annullation af forordning nr. 467/2001 skal anses for at være blevet uden genstand på grund af denne forordnings ophævelse ved den anfægtede forordning (jf. præmis 51 ovenfor). Under disse omstændigheder er det ikke længere fornødent at træffe afgørelse vedrørende denne påstand eller – følgelig – vedrørende påstanden om annullation af forordning nr. 2199/2001, da denne påstand ligeledes er blevet uden genstand.

76 Det følger af det ovenstående, at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse med hensyn til søgsmålet, for så vidt som det er rettet mod Kommissionen. Under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder begrunder retsplejehensynet og de procesøkonomiske krav, som den i præmis 72 ovenfor nævnte retspraksis henviser til, imidlertid ligeledes, at Kommissionens – som anført i præmis 74 ovenfor – omformulerede påstande, anbringender og argumenter tages i betragtning, uden at det er nødvendigt formelt på ny at give denne institution adgang til at indtræde i sagen i henhold til procesreglementets artikel 115, stk. 1, og artikel 116, stk. 6, som intervenient til støtte for Rådets påstande.

77 På ovenstående baggrund skal nærværende søgsmål herefter anses for at være anlagt alene mod Rådet – støttet af Kommissionen og Det Forenede Kongerige – og for udelukkende at omfatte en påstand om annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som den vedrører Ahmed Yusuf og Al Barakaat.

Realiteten

78 Til støtte for deres annullationspåstand har sagsøgerne gjort tre anbringender gældende. Det første anbringende vedrører Rådets manglende kompetence til at vedtage den anfægtede forordning, det andet tilsidesættelse af artikel 249 EF og det tredje tilsidesættelse af deres grundlæggende rettigheder.

1. Det første anbringende om Rådets manglende kompetence til at vedtage den anfægtede forordning

79 Dette anbringende består af tre led.

Det første led

Parternes argumenter

80 Sagsøgerne har til støtte for den oprindelige påstand, som var rettet mod forordning nr. 467/2001, gjort gældende, at artikel 60 EF og 301 EF, på grundlag af hvilke denne forordning var blevet vedtaget, udelukkende giver Rådet bemyndigelse til at træffe foranstaltninger over for tredjelande, og ikke, som Rådet har gjort i den foreliggende sag, over for statsborgere i en medlemsstat, der bor i denne medlemsstat.

81 I denne henseende har sagsøgerne bestridt påstanden om, at de er blevet pålagt sanktioner på grund af deres tilknytning til Talibanstyret i Afghanistan. Sanktionerne mod dem var ifølge sagsøgerne på ingen måde begrundet i, at der fandtes en forbindelse med dette styre, men i Sikkerhedsrådets ønske om at bekæmpe international terrorisme, der anses for at være en trussel mod international fred og sikkerhed. Sagsøgerne har således fremhævet, at den i afsnit 8, litra c), i Sikkerhedsrådets resolution 1333 (2000) omhandlede liste, som de blev optaget på ved sanktionskomitéens beslutning af 9. november 2001 (jf. præmis 24 ovenfor), var rettet mod Usama bin Laden og personer og enheder med tilknytning til ham, frem for mod Taliban.

82 Da de sanktioner, som vedtages af fællesskabsinstitutionerne, på alle punkter skal svare til de sanktioner, som Sikkerhedsrådet har vedtaget, har sagsøgerne sluttet, at forordning nr. 467/2001 heller ikke var rettet mod et tredjeland, men mod enkeltpersoner, med henblik på at bekæmpe international terrorisme. Sådanne foranstaltninger henhører ifølge sagsøgerne ikke under Fællesskabets kompetence, til forskel fra den handelsembargo mod Irak, som blev efterprøvet af Retten i dom af 28. april 1998, Dorsch Consult mod Rådet og Kommissionen (sag T-184/95, Sml. II, s. 667).

83 Sagsøgerne har tillige gjort gældende, at en fortolkning af artikel 60 EF og 301 EF, som indebærer, at statsborgere i Fællesskabet behandles som tredjelande, er i strid med legalitetsprincippet, således som det er udtrykt i artikel 5 EF og 7 EF samt i princippet om, at fællesskabslovgivningen skal være klar, og at de retsundergivne må kunne forudse dens anvendelse (Domstolens dom af 15.12.1987, sag 348/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 5225).

84 I deres bemærkninger om konsekvenserne af, at forordning nr. 467/2001 er blevet ophævet og afløst af den anfægtede forordning, som er blevet vedtaget på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF, har sagsøgerne tilføjet, at artikel 308 EF heller ikke, hverken isoleret betragtet eller i sammenhæng med artikel 60 EF og 301 EF, giver Rådet en beføjelse til at fastsætte direkte eller indirekte sanktioner mod statsborgere i Unionen. En sådan beføjelse kan ikke anses for at være underforstået eller påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål i artikel 308 EF’s forstand. Særligt har indefrysningen af sagsøgernes midler ifølge sagsøgerne ingen forbindelse overhovedet med målet om at »undgå konkurrenceforvridning«, som er anført i den anfægtede forordnings fjerde betragtning.

85 I svarskrifterne og i interventionsindlægget har institutionerne og Det Forenede Kongerige for det første gjort gældende, at intet i ordlyden af artikel 60 EF og 301 EF giver grundlag for at udelukke, at der kan vedtages økonomiske sanktioner mod enkeltpersoner eller organisationer, som er etableret i Fællesskabet, når sådanne foranstaltninger har til formål helt eller delvis at afbryde eller at indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande. Der må således erindres om, at medlemsstaternes borgere individuelt eller kollektivt kan give midler og ressourcer til tredjelande eller til oprørsbevægelser i tredjelande, således at foranstaltninger med henblik på kontrol af disse borgeres økonomiske ressourcer bevirker, at de økonomiske forbindelser med disse tredjelande afbrydes eller indskrænkes. Fællesskabets retsinstanser har i øvrigt ifølge disse parter implicit anerkendt lovligheden af denne praksis (kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 2.8.2000, sag T-189/00 R, »Invest« Import und Export og Invest Commerce mod Kommissionen, Sml. II, s. 2993, præmis 34, efter kære stadfæstet ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13.11.2000, sag C-317/00 P(R), »Invest« Import und Export og Invest Commerce mod Kommissionen, Sml. I, s. 9541, præmis 26 og 27).

86 For det andet har disse parter anfægtet sagsøgernes opfattelse af, at der ikke var nogen forbindelse mellem foranstaltningerne i henhold til forordning nr. 467/2001 og Afghanistan, idet de har fremhævet forbindelserne på daværende tidspunkt mellem Usama bin Laden, Al-Qaida og Talibanstyret.

87 I sin duplik og i sine bemærkninger om konsekvenserne af, at forordning nr. 467/2001 er blevet ophævet og afløst af den anfægtede forordning, har Rådet imidlertid anført, at den sidstnævnte forordning fandt anvendelse på terrorister og på terrorgrupper i almindelighed, uden at der længere fastslås en forbindelse med et bestemt land eller område. Derved afspejler den forskellen mellem Sikkerhedsrådets resolution 1333 (2000), som omfattede Taliban og enkeltpersoner og enheder med tilknytning hertil, og resolution 1390 (2000), som på grund af »Det Islamiske Emirat Afghanistan«’s opløsning ikke længere knytter de deri fastsatte sanktioner til et specifikt land eller område, men også omfatter terrorister og terrorgrupper generelt.

88 I det første tilfælde var Rådet af den opfattelse, at forordning nr. 467/2001 faktisk henhørte under artikel 60 EF og 301 EF, eftersom der var en åbenbar forbindelse med Afghanistan. Da der ikke længere var en sådan forbindelse med hensyn til den anfægtede forordning, var Rådet af den opfattelse, at hjemmelen for denne forordning skulle suppleres ved tilføjelse af artikel 308 EF. Rådet har gjort gældende, at denne ændring af hjemmelsgrundlaget for den nye forordning indebærer, at det første anbringendes første led er irrelevant.

89 På foranledning af et skriftligt spørgsmål fra Retten, hvorved Rådet blev anmodet om på baggrund af Domstolens udtalelse 2/94 af 28. marts 1996 (Sml. I, s. 1759, præmis 29 og 30) at tage stilling til sagsøgernes opfattelse, som er gengivet i præmis 84 ovenfor, og nærmere bestemt at angive, hvilke af de i traktaten fastsatte mål for Fællesskabet, Rådet har til hensigt at nå ved hjælp af bestemmelserne i den anfægtede forordning, har det i det væsentlige svaret, at disse bestemmelser forfølger et mål om økonomiske og finansielle tvangsmidler, som ifølge Rådets opfattelse udgør et af EF-traktatens mål.

90 Rådet har i denne forbindelse gjort gældende, at Fællesskabets mål ikke alene er de mål, som er fastsat i artikel 3 EF, men at de også kan fremgå af mere specifikke bestemmelser.

91 Det i denne henseende afgørende element er ifølge Rådet, at artikel 60 EF og 301 EF efter ændringen ved Maastricht-traktaten fastlægger Fællesskabets opgaver og virke på området for økonomiske og finansielle sanktioner og giver hjemmel til en udtrykkelig overførsel af beføjelser til Fællesskabet med henblik på gennemførelsen heraf. Disse beføjelser er udtrykkeligt knyttet til og faktisk betinget af vedtagelsen af en retsakt i henhold til bestemmelserne i EU-traktaten om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Et af målene med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er i henhold til artikel 11, stk. 1, tredje led, EU »bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt«.

92 Ifølge Rådet bør det således lægges til grund, at økonomisk og finansiel tvang af politiske grunde – så meget desto mere i forbindelse med gennemførelsen af en bindende beslutning truffet af Sikkerhedsrådet – udgør et udtrykkeligt og lovligt mål med EF-traktaten, selv om dette mål er marginalt og indirekte knyttet til traktatens overordnede mål, herunder målene vedrørende kapitalens frie bevægelighed [artikel 3, stk. 1, litra c), EF] og gennemførelsen af en ordning, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes [artikel 3, stk. 1, litra g), EF], og til EU-traktaten.

93 I det foreliggende tilfælde er artikel 308 EF blevet inddraget som hjemmel for den anfægtede forordning for at supplere hjemmelen i artikel 60 EF og 301 EF, således at der kan vedtages foranstaltninger ikke blot over for tredjelande, men også over for enkeltpersoner og ikke-statslige enheder, som ikke nødvendigvis har tilknytning til regeringen eller styret i disse lande, i tilfælde hvor EF-traktaten ikke indeholder fornøden hjemmel hertil.

94 Ved at benytte denne fremgangsmåde har Fællesskabet været i stand til at tilpasse sig til den udvikling i international praksis, som består i at gennemføre »intelligente sanktioner«, som er rettet mod enkeltpersoner, der udgør en trussel mod den internationale sikkerhed, frem for at være rettet mod uskyldige befolkninger.

95 Rådet har gjort gældende, at de omstændigheder, under hvilke det i det foreliggende tilfælde har anvendt artikel 308 EF, ikke adskiller sig fra de omstændigheder, under hvilke denne bestemmelse tidligere er blevet anvendt for at virkeliggøre et af traktatens mål inden for fællesmarkedets rammer, uden at traktaten indeholder den nødvendige hjemmel hertil. Rådet har i denne henseende henvist til følgende:

– På det socialpolitiske område: de forskellige direktiver, som på grundlag af EF-traktatens artikel 235 (nu artikel 308 EF), i nogle tilfælde suppleret af EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94 EF), har udvidet princippet om lige løn for mænd og kvinder, således som det er fastsat i EF-traktatens artikel 119 (EF-traktatens artikel 117-120 er blevet afløst af artikel 136-143 EF), og ophøjet det til et almindeligt princip om ligebehandling inden for alle områder, hvor der endnu kan være tale om potentiel forskelsbehandling og ladet det komme selvstændige erhvervsdrivende inden for bl.a. landbrugssektoren til gode. Det gælder bl.a. Rådets direktiv 76/207/EØF af 9. februar 1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkår (EFT L 39, s. 40), Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979 L 6, s. 24), Rådets direktiv 86/378/EØF af 24. juli 1986 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger (EFT L 225, s. 40) og Rådets direktiv 86/613/EØF af 11. december 1986 om anvendelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder i selvstændige erhverv, herunder i landbrugserhverv, samt om beskyttelse af kvinder i selvstændige erhverv i forbindelse med graviditet og barsel (EFT L 359, s. 56).

– På området for personers frie bevægelighed: de forskellige retsakter, som på grundlag af EF-traktatens artikel 235 og EF-traktatens artikel 51 (efter ændring nu artikel 42 EF) har udvidet rettighederne for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, til at omfatte selvstændige erhvervsdrivende, deres familiemedlemmer og studerende. Det gælder bl.a. Rådets forordning (EØF) nr. 1390/81 af 12. maj 1981 om udvidelse af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, til også at omfatte selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1).

– Senest: Rådets forordning (EF) nr. 1035/97 af 2. juni 1997 om oprettelse af et europæisk observatorium for racisme og fremmedhad (EFT L 151, s. 1), vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 213 (nu artikel 284 EF) og EF-traktatens artikel 235.

96 Domstolen har anerkendt lovligheden af denne praksis (dom af 5.12.1989, sag C-114/88, Delbar, Sml. s. 4067).

97 Fællesskabslovgiver her herudover allerede anvendt EF-traktatens artikel 235 som hjemmel på sanktionsområdet. I denne henseende har Rådet gjort gældende, at før artikel 301 EF og artikel 60 EF blev indsat i EF-traktaten, blev en række rådsforordninger om handelssanktioner vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 113 (efter ændring nu artikel 133 EF) (jf. f.eks. Rådets forordning (EØF) nr. 596/82 af 15. marts 1982 om ændring af importordningen for visse varer med oprindelse i Sovjetunionen (EFT L 72, s. 15), Rådets forordning (EØF) nr. 877/82 af 16. april 1982 om suspension af indførsel af alle varer med oprindelse i Argentina (EFT L 102, s. 1) og Rådets forordning (EØF) nr. 3302/86 af 27. oktober 1986 om suspension af importen af guldmønter fra Den sydafrikanske Republik (EFT L 305, s. 11)). Når foranstaltningerne er gået ud over anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik eller har vedrørt fysiske eller juridiske personer, som var etableret i Fællesskabet, er de imidlertid også blevet vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 235. Dette var således tilfældet for Rådets forordning (EØF) nr. 3541/92 af 7. december 1992 om forbud mod at indfri irakiske fordringer i forbindelse med kontrakter og transaktioner, der er omfattet af De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 661 (1990) og dermed forbundne resolutioner (EFT L 361, s. 1), i henhold til hvis artikel 2, »[d]et er forbudt at indfri eller at tage skridt til at indfri enhver fordring, der fremsættes af […] enhver fysisk eller juridisk person, som direkte eller indirekte handler på vegne af eller til fordel for en eller flere fysiske eller juridiske personer i Irak«.

98 Som svar på det samme skriftlige spørgsmål fra Retten har Kommissionen gjort gældende, at gennemførelsen af de af Sikkerhedsrådet foreskrevne sanktioner helt eller delvis kan være omfattet af EF-traktatens anvendelsesområde og enten henføres til den fælles handelspolitik eller det indre marked.

99 Kommissionen har med henvisning til fjerde betragtning til den anfægtede forordning anført, at de omhandlede foranstaltninger i det foreliggende tilfælde var nødvendige for at sikre en ensartet anvendelse og fortolkning af de restriktioner for de frie kapitalbevægelser, som blev iværksat i overensstemmelse med de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, på en sådan måde, at kapitalens frie bevægelighed inden for Fællesskabet blev bevaret, og konkurrenceforvridning blev undgået.

100 Herudover er det Kommissionens opfattelse, at forsvaret af international sikkerhed, såvel uden for som inden for Unionen, bør anses for at falde inden for den generelle ramme, der følger af EF-traktatens bestemmelser. Kommissionen har herved dels henvist til artikel 3 EU og 11 EU, dels til EF-traktatens præambel, i hvilken de kontraherende parter har bekræftet »den solidaritet, der knytter Europa og de oversøiske lande sammen […] i overensstemmelse med grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt«, og har erklæret at have sat sig for at »bevare og styrke freden og friheden«. Kommissionen har heraf udledt et »alment formål for Fællesskabet om at forsvare fred og sikkerhed«, som artikel 60 EF og 301 EF specifikt grunder sig på, samtidig med at de er specifikke udtryk for Fællesskabets kompetence med hensyn til regulering af interne og eksterne kapitalbevægelser.

101 Da bestemmelserne i EF-traktatens afsnit III, kapitel 4, om kapitalbevægelser ikke giver Fællesskabet nogen specifik beføjelse, er artikel 308 EF i det foreliggende tilfælde blevet anvendt som en supplerende hjemmel for at sikre, at Fællesskabet kunne foreskrive de omhandlede restriktioner, også mod enkeltpersoner, i overensstemmelse med den af Rådet vedtagne fælles holdning.

102 Under retsmødet beskrev Det Forenede Kongerige det fællesskabsmål, som tilsigtedes med vedtagelsen af den anfægtede forordning som værende en ensartet gennemførelse inden for Fællesskabet af de forpligtelser med hensyn til restriktioner for kapitalbevægelser, som Sikkerhedsrådet har pålagt medlemsstaterne.

103 Det Forenede Kongerige har understreget, at oprettelse af et indre marked på området for kapitalbevægelser er et af de mål for Fællesskabet, som er opstillet i artikel 3 EF. Ifølge Det Forenede Kongerige udgør en ensartet gennemførelse af alle restriktioner for frie kapitalbevægelser på markedet et væsentligt aspekt ved oprettelsen af et indre marked.

104 Hvis gennemførelsen af de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner derimod ikke var blevet genstand for foranstaltninger vedtaget på fællesskabsplan, ville dette ifølge Det Forenede Kongerige have skabt en risiko for, at indefrysningen af midler gennemførtes forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat. Hvis medlemsstaterne havde gennemført disse resolutioner hver for sig, ville der uundgåeligt være forekommet forskellige fortolkninger med hensyn til rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelser, som ville have skabt forskelle mellem medlemsstaterne på området for de frie kapitalbevægelser, hvilket ville have medført en risiko for konkurrenceforvridning.

105 Det Forenede Kongerige har desuden gjort gældende, at foranstaltninger med henblik på indefrysning af enkeltpersoners midler for at afbryde de økonomiske forbindelser med internationale terrororganisationer, frem for med tredjelande ikke kan anses for at udvide »Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger af traktatbestemmelserne som helhed«, som anført i den i præmis 89 ovenfor nævnte udtalelse 2/94. I overensstemmelse med traktaten har Fællesskabet kompetence til at vedtage foranstaltninger til regulering af kapitalbevægelser og herved træffe foranstaltninger over for enkeltpersoner. Derfor kan foranstaltninger, som er bestemt til at regulere bevægelser af enkeltpersoners kapital for at afbryde de økonomiske forbindelser med internationale terrororganisationer, uagtet at de henhører under et område, for hvilket EF-traktaten ikke har givet institutionerne særlige beføjelser, og uagtet at foranstaltningerne kræver, at artikel 308 EF tages i anvendelse, ikke anses for at gå ud over traktatens generelle ramme.

106 Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at anvendelsen af artikel 308 EF under de i sagen foreliggende omstændigheder ikke adskiller sig fra den anvendelse af bestemmelsen, som har fundet sted i nogle situationer, bl.a. på det socialpolitiske område, hvor denne artikel er blevet brugt til at nå andre af Fællesskabets mål, når traktaten ikke indeholder en præcis hjemmel (jf. præmis 95 ovenfor).

Rettens bemærkninger

107 Forordning nr. 467/2001 og den anfægtede forordning er blevet vedtaget på delvist forskellige hjemmelsgrundlag: Artikel 60 EF og 301 EF er hjemmel for den førstnævnte forordning, og artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF for den sidstnævnte. Selv om sagsøgernes oprindelige argumenter vedrørende manglende hjemmel for forordning nr. 467/2001 er blevet uden genstand på grund af dens ophævelse ved den anfægtede forordning, finder Retten det hensigtsmæssigt først at gøre rede for grundene til, at den finder, at de under alle omstændigheder ikke skal tages til følge, eftersom disse grunde udgør en af forudsætningerne for Rettens ræsonnement i forbindelse med efterprøvelsen af hjemmelen for den anfægtede forordning.

– Hjemmelen for forordning nr. 467/2001

108 Forordning nr. 467/2001 er vedtaget på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF, som er bestemmelser, hvorved Rådet bemyndiges til at træffe de nødvendige hasteforanstaltninger specielt med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger, såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i EU-traktaten, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande.

109 Som det fremgår af dens præambel, implementerede forordning nr. 467/2001 den handling fra Fællesskabets side, som blev fastsat ved fælles holdning 2001/154, der var blevet vedtaget som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og som markerede Unionens og dens medlemsstaters vilje til at anvende et fællesskabsinstrument med henblik på at gennemføre visse aspekter af de sanktioner over for Taliban i Afghanistan, som Sikkerhedsrådet havde vedtaget, i Fællesskabet.

110 Sagsøgerne har imidlertid for det første gjort gældende, at de i det foreliggende tilfælde omhandlede foranstaltninger er rettet imod enkeltpersoner, oven i købet statsborgere i en medlemsstat, selv om artikel 60 EF og 301 EF udelukkende giver Rådet hjemmel til at træffe foranstaltninger over for tredjelande. For det andet, at de omhandlede foranstaltninger ikke havde til formål at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et tredjeland, men at bekæmpe international terrorisme og nærmere bestemt Usama bin Laden, og for det tredje, at disse forholdsregler under alle omstændigheder var uforholdsmæssige i forhold til det tilsigtede mål med artikel 60 EF og 301 EF.

111 Ingen af disse argumenter tages til følge.

112 Hvad for det første angår arten af de foranstaltninger, som Rådet er bemyndiget til at træffe i medfør af artikel 60 EF og 301 EF, finder Retten, at intet i ordlyden af disse bestemmelser giver grundlag for at udelukke, at der kan vedtages restriktive foranstaltninger, som direkte retter sig mod enkeltpersoner eller organisationer, hvad enten de er etableret i Fællesskabet eller ikke, for så vidt som sådanne foranstaltninger faktisk har til formål helt eller delvis at indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande.

113 Som Rådet med rette har fremhævet, henhørte de i det foreliggende tilfælde omhandlede foranstaltninger under de såkaldte »intelligente sanktioner« (smart sanctions), som er fremkommet i FN’s praksis i løbet af 1990’erne. Sådanne sanktioner erstatter de klassiske foranstaltninger i form af generel handelsembargo mod et land med mere målrettede og selektive foranstaltninger, som økonomiske og finansielle sanktioner, rejseforbud, embargo på våben og på specifikke varer, således at civilbefolkningens lidelser i det pågældende land begrænses, samtidig med at det pågældende styre og dets ledere pålægges regulære sanktioner.

114 Fællesskabsinstitutionernes praksis har udviklet sig i samme retning, og Rådet har løbende anset artikel 60 EF og 301 EF for at bemyndige det til at træffe restriktive foranstaltninger mod enheder eller personer, som fysisk kontrollerer en del af et tredjelands område (jf. eksempelvis Rådets forordning (EF) nr. 1705/98 af 28.7.1998 om afbrydelse af visse økonomiske forbindelser med Angola med henblik på at anspore »União Nacional para a Independência Total de Angola« (UNITA) til at indfri sine forpligtelser som led i fredsprocessen og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2229/97 (EFT L 215, s. 1)), og mod enheder eller personer, der reelt kontrollerer regeringsapparatet i et tredjeland, samt mod personer og enheder, der har tilknytning til sidstnævnte og giver dem økonomisk støtte (jf. eksempelvis Rådets forordning (EF) nr. 1294/1999 af 15.6.1999 om indefrysning af midler og forbud mod investeringer i forbindelse med Forbundsrepublikken Jugoslavien og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1295/98 og (EF) nr. 1607/98 (EFT L 153, s. 63) og Rådets forordning (EF) nr. 2488/2000 af 10.11.2000 om fortsat indefrysning af midler i forbindelse med Slobodan Milosevic og personer, der er knyttet til ham, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1294/1999 og (EF) nr. 607/2000 samt artikel 2 i forordning (EF) nr. 926/98 (EFT L 287, s. 19). Denne udvikling er fuldt ud forenelig med de foranstaltninger, som er fastsat i artikel 60 EF og 301 EF.

115 Ligesom det kan være lovligt, at økonomiske og finansielle sanktioner specifikt retter sig mod et tredjelands ledere frem for mod landet som sådant, bør de også kunne omfatte enkeltpersoner og enheder – uanset hvor de befinder sig – som er tilknyttet disse ledere eller direkte eller indirekte kontrolleret af dem. Som Kommissionen med rette har anført, ville artikel 60 EF og 301 EF ikke tilvejebringe et effektivt middel til at øve pres mod ledere med indflydelse på et tredjelands politik, hvis Fællesskabet ikke på grundlag af disse bestemmelser kunne vedtage foranstaltninger over for enkeltpersoner, som, selv om de ikke har bopæl i det omhandlede tredjeland, har en tilstrækkelig tilknytning til det styre, som sanktionerne er rettet mod. Herudover er den omstændighed, at visse af de enkeltpersoner, som dermed bliver omfattet, viser sig at være statsborgere i en medlemsstat, som fremhævet af Rådet, uden betydning, eftersom finansielle sanktioner for at være effektive i en sammenhæng, hvor der er frie kapitalbevægelser, ikke udelukkende kan være begrænset til statsborgere i det omhandlede tredjeland.

116 Denne fortolkning, som ikke er i modstrid med ordlyden af artikel 60 EF og 301 EF, er begrundet i såvel effektivitetshensyn som i humanitære hensyn.

117 Hvad for det andet angår det formål, som forfølges med forordning nr. 467/2001, har Rådet under henvisning til Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) og 1333 (2000), til fælles holdning 2001/154 samt til forordningens første og anden betragtning og selve dens titel, gjort gældende, at de omhandlede foranstaltninger i det væsentlige var rettet mod Talibanstyret, som på daværende tidspunkt reelt kontrollerede 80% af det afghanske område og betegnede sig som »Det Islamiske Emirat Afghanistan« og – afledt heraf – var rettet mod personer og enheder, som ved hjælp af økonomiske og finansielle transaktioner hjalp dette styre med at give internationale terrorister og deres organisationer ophold og træning, og dermed i realiteten optrådte som repræsentanter for dette styre eller var nært knyttet til det.

118 For så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at forordning nr. 467/2001 var rettet mod Usama bin Laden og ikke Talibanstyret, har Rådet tilføjet, at Usama bin Laden i realiteten var Talibanstyrets leder og »grå eminence«, og at han i realiteten havde magten i Afghanistan. Hans verdslige og religiøse titel af »sheik« (leder) og »emir« (fyrste, leder, fører) og den position, han havde ved siden af andre talibanske religiøse dignitarer, efterlod ikke megen tvivl i denne henseende. Herudover havde Usama bin Laden, endnu før den 11. september 2001, aflagt en troskabsed (»Bay’a«), hvorved der etableredes en formel religiøs tilknytning mellem ham og det teokratiske talibanske styre. Han var således i en situation, som var sammenlignelig med den situation, som Slobodan Milosevic og medlemmerne af den jugoslaviske regering befandt sig i på tidspunktet for de økonomiske og finansielle sanktioner, som blev truffet af Rådet mod Forbundsrepublikken Jugoslavien (jf. præmis 114 ovenfor). Med hensyn til Al-Qaida har Rådet bemærket, at det var almindeligt kendt, at organisationen rådede over talrige militære træningslejre i Afghanistan, og at tusinder af dens medlemmer havde kæmpet ved talibanernes side mellem oktober 2001 og januar 2002 under den internationale koalitions intervention.

119 Der er ingen grund til at anfægte rigtigheden af denne opfattelse, som der er bred enighed om i det internationale samfund, hvilket bl.a. afspejles i de forskellige resolutioner, som er blevet enstemmigt vedtaget af Sikkerhedsrådet, og som ikke specifikt er blevet tilbagevist og end ikke anfægtet af sagsøgerne.

120 Nærmere bestemt var hovedformålet med de i det foreliggende tilfælde omhandlede sanktioner, som det fremgår af afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999), at forhindre Talibanstyret i at få finansiel støtte, uanset dennes oprindelse. Sanktionerne ville være blevet omgået, hvis enkeltpersoner, som blev anset for at støtte dette styre, ikke havde været omfattet af dem. Med hensyn til forholdet mellem det tidligere Talibanstyre og Usama bin Laden var Sikkerhedsrådet af den opfattelse, at Usama bin Laden i den omhandlede periode modtog en så afgørende støtte fra dette styre, at han kunne anses for at være en del af det. Sikkerhedsrådet beklagede således i tiende betragtning til resolution 1333 (2000), at Taliban fortsat gav Usama bin Laden ophold og tillod ham og personer med tilknytning til ham at lede et netværk af træningslejre for terrorister på det Talibankontrollerede område og benytte Afghanistan som base for at udføre internationale terroraktioner. Herudover bekræftede Sikkerhedsrådet i syvende betragtning til resolution 1333 (2000) sin opfattelse af, at bekæmpelse af international terrorisme er afgørende for bevarelse af international fred og styrkelse af den internationale sikkerhed.

121 Således havde de omhandlede foranstaltninger faktisk – i modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende – til formål at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et tredjeland, som led i det internationale samfunds kamp mod international terrorisme og, nærmere bestemt, mod Usama bin Laden og Al-Qaida-organisationen.

122 Hvad for det tredje angår spørgsmålet om forholdsmæssigheden af de omhandlede foranstaltninger skal den vurderes under hensyn til formålet med forordning nr. 467/2001. Som der er redegjort for ovenfor, har pålæggelsen af »intelligente« sanktioner netop til formål at øve et effektivt pres mod det berørte lands ledere samtidig med, at de omhandlede foranstaltningers indvirkning på landets befolkning begrænses så meget som muligt, bl.a. ved at deres personelle anvendelsesområde begrænses til et bestemt antal personer, som udpeges ved navn. I det foreliggende tilfælde havde forordning nr. 467/2001 til formål at øge presset på Talibanstyret, bl.a. ved at indefryse midler og andre finansielle aktiver tilhørende Usama bin Laden og de af sanktionskomitéen udpegede personer og enheder med tilknytning til ham. Sådanne foranstaltninger er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvorefter sanktioner ikke må overskride grænserne for, hvad der er hensigtsmæssigt og nødvendigt for gennemførelsen af det formål, der forfølges med den fællesskabslovgivning, hvorved de indføres.

123 Den omstændighed, at de omhandlede foranstaltninger tillige omfattede transaktioner uden noget grænseoverskridende element, er derimod ikke relevant. Hvis det lovlige formål med foranstaltningerne var at udtørre kilderne til finansiering af Taliban og international terrorvirksomhed med base i Afghanistan, måtte de nødvendigvis omfatte såvel internationale transaktioner som rent interne transaktioner, eftersom de sidstnævnte i lige så høj grad som de førstnævnte kunne bidrage til en sådan finansiering, henset til bl.a. den frie bevægelighed for personer og kapital og uigennemskueligheden af de internationale finansielle kredsløb.

124 Det følger af det foregående, at Rådet i modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, faktisk var beføjet til at vedtage forordning nr. 467/2001 på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF.

– Hjemmelen for den anfægtede forordning

125 Til forskel fra forordning nr. 467/2001 har den anfægtede forordning ikke alene artikel 60 EF og artikel 301 EF som hjemmel, men også artikel 308 EF. Den afspejler herved den udvikling i den internationale situation, som de sanktioner, som Sikkerhedsrådet har foreskrevet, og Fællesskabet har gennemført, løbende er indgået i.

126 Sikkerhedsrådets resolution 1333 (2000), som blev vedtaget inden for rammerne af de aktioner, der blev iværksat med henblik på bekæmpelsen af international terrorisme, og som blev anset for afgørende for bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed (jf. dens syvende betragtning), var ikke desto mindre rettet specifikt mod Talibanstyret, som på daværende tidspunkt kontrollerede størstedelen af det afghanske område og gav ophold og bistand til Usama bin Laden og personer med tilknytning til ham.

127 Som der allerede er redegjort for ovenfor, er det netop denne udtrykkelige forbindelse med et tredjelands område og styre, som gjorde det muligt for Rådet at vedtage forordning nr. 467/2001 på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF.

128 Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002) blev derimod vedtaget den 16. januar 2002, efter dette styres sammenbrud som følge af den internationale koalitions væbnede intervention i Afghanistan, som blev iværksat i oktober 2001. Følgelig var den, selv om den stadig udtrykkeligt var rettet mod Taliban, ikke længere rettet mod deres faldne styre, men snarere direkte mod Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen samt personer og enheder med tilknytning hertil.

129 Fraværet af enhver form for forbindelse mellem sanktionerne i medfør af denne resolution og et tredjelands område eller styre, som allerede omtales i punkt 2 i begrundelserne til forslaget til Rådets forordning, som Kommissionen fremsatte den 6. marts 2002, som lå til grund for den anfægtede forordning (dok. KOM(2002) 117 endelig udg.), er blevet udtrykkeligt vedgået af Rådet i punkt 4 og 5 i dets duplik.

130 I mangel af en sådan forbindelse var Rådet og Kommissionen af den opfattelse, at artikel 60 EF og artikel 301 EF ikke i sig selv udgjorde en tilstrækkelig hjemmel til at vedtage den anfægtede forordning. Denne opfattelse skal tiltrædes.

131 Artikel 60, stk. 1, EF bestemmer således, at Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 EF, »over for de berørte tredjelande« kan træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger. Artikel 301 EF forudser udtrykkeligt muligheden for en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser »med et eller flere tredjelande«.

132 Herudover giver den omstændighed, at der efter disse bestemmelser kan vedtages »intelligente sanktioner« mod enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til et tredjelands ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem (jf. præmis 115 og 116 ovenfor), ikke grundlag for at antage, at sådanne enkeltpersoner og enheder stadig kan være omfattet, når det pågældende tredjelands styre er forsvundet. Under sådanne omstændigheder eksisterer der således ikke længere nogen tilstrækkelig forbindelse mellem disse enkeltpersoner eller enheder og et tredjeland.

133 Det følger heraf, at artikel 60 EF og 301 EF under alle omstændigheder ikke i sig selv udgjorde en tilstrækkelig hjemmel for den anfægtede forordning.

134 Herudover var det – i modsætning til det synspunkt, som Kommissionen gav udtryk for i begrundelserne for det forslag til rådsforordning, som lå til grund for den anfægtede forordning (jf. præmis 93 ovenfor) – Rådets opfattelse, at artikel 308 EF heller ikke i sig selv udgjorde en tilstrækkelig hjemmel for vedtagelsen af den omhandlede forordning. Denne opfattelse skal ligeledes tiltrædes.

135 I denne henseende henvises der til, at det ifølge retspraksis (Domstolens dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 13) fremgår af selve ordlyden af artikel 308 EF, at denne artikel kun kan være hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at udstede den pågældende retsakt. I en sådan situation giver artikel 308 EF institutionerne mulighed for at handle med henblik på at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, uanset at der ikke findes en bestemmelse, som giver dem den nødvendige kompetence til at gøre det.

136 Med hensyn til den første betingelse for, at artikel 308 EF kan finde anvendelse, er det ubestridt, at EF-traktaten ikke indeholder nogen bestemmelse om foranstaltninger af den art, som er foreskrevet i den anfægtede forordning, med henblik på bekæmpelse af international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, uden at der fastslås nogen forbindelse med et tredjelands område eller styre. Denne første betingelse er således opfyldt i det foreliggende tilfælde.

137 Med hensyn til den anden betingelse for, at artikel 308 EF kan finde anvendelse i henhold til den i præmis 135 ovenfor nævnte retspraksis, er det nødvendigt, for at den kan anses for opfyldt, at kampen mod international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, kan henføres til et af de mål, som tillægges Fællesskabet ved traktaten.

138 I det foreliggende tilfælde er den anfægtede forordnings præambel særdeles lakonisk med hensyn til dette spørgsmål. Rådet har blot, i fjerde betragtning til denne forordning, erklæret, at de i henhold til resolution 1390 (2002) og fælles holdning 2002/402 krævede foranstaltninger »henhører under traktatens anvendelsesområde«, og at der måtte vedtages en fællesskabslovgivning »for bl.a. at undgå konkurrenceforvridning«.

139 Med hensyn til den cirkelslutning, hvorefter de omhandlede foranstaltninger »henhører under traktatens anvendelsesområde«, skal det derimod indledningsvis fastslås, at ingen af traktatens mål, således som de udtrykkeligt er opstillet i artikel 2 EF og 3 EF, forekommer at kunne virkeliggøres ved de omhandlede foranstaltninger.

140 Særligt kan de i den anfægtede forordning foreskrevne foranstaltninger – til forskel fra foranstaltningerne i henhold til forordning nr. 3541/92 over for visse fysiske eller juridiske personer, som er etableret i Fællesskabet, som Rådet har påberåbt sig til støtte for sin opfattelse (jf. præmis 97 ovenfor) – ikke støttes på målet om indførelse af en fælles handelspolitik [artikel 3, stk. 1, litra b), EF], inden for hvis rammer det er blevet fastslået, at Fællesskabet i medfør af artikel 133 EF var beføjet til at træffe foranstaltninger i form af handelsembargo, eftersom den foreliggende sag ikke vedrører Fællesskabets handelsforbindelser med et tredjeland.

141 M