FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

fremsat den 16. december 2004 ( )

Sag C-110/03

Kongeriget Belgien

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Annullationssøgsmål – forordning (EF) nr. 2204/2002 – statsstøtte til beskæftigelsen – tilsidesættelse af forordning (EF) nr. 994/98 – retssikkerhedsprincippet – subsidiaritetsprincippet – proportionalitetsprincippet og princippet om sammenhæng – princippet om forbud mod forskelsbehandling«

1. Kongeriget Belgien har for Domstolen nedlagt påstand om annullation af Kommissionens forordning (EF) nr. 2204/2002 af 5. december 2002 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til beskæftigelse ( ), fordi Belgien mener, at den ikke alene tilsidesætter Rådets forordning (EF) nr. 994/98 af 7. maj 1998 ( ), men også de almindelige fællesskabsretlige principper om retssikkerhed, subsidiaritet, proportionalitet, sammenhæng og forbud mod forskelsbehandling, og at forordningen desuden er blevet vedtaget på et fejlagtigt retsgrundlag.

I – De relevante retsregler

2. For at prøve de klagepunkter, som sagsøgeren har gjort gældende i stævningen, er det vigtigt at beskrive den retlige sammenhæng, der er opdelt på følgende tre niveauer: EF-traktaten, forordning nr. 994/98 og forordning nr. 2204/2002.

A – EF-traktaten

3. I et Fællesskab, som tilstræber at fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling af den økonomiske virksomhed, en bæredygtig og ikke-inflationær vækst samt en høj grad af økonomisk konvergens og samhørighed (artikel 2 EF), er konkurrencen af største vigtighed for at nå disse mål. Den betinger dels, at Fællesskabets virke indebærer en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes [artikel 3, stk. 1, litra g), EF], og dels at Fællesskabets og medlemsstaternes økonomiske politik føres i overensstemmelse med princippet om fri konkurrence (artikel 4, stk. 1, EF).

4. Kapitel 1 i EF-traktatens afsnit VI, som fastsætter visse regler på området, skelner mellem regler for virksomhederne (1. afdeling) og regler for statsstøtte (2. afdeling). De sidstnævnte består af tre forskrifter:

1) Artikel 87 EF:

– Stk. 1 bestemmer, at støtte, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

Der er to undtagelser til denne hovedregel, som fremgår af de følgende stykker:

– Stk. 2 tillader i alle tilfælde – som udtrykket »er« bevidner – visse typer støtte af social karakter, støtte til at råde bod på skader, der er forårsaget af usædvanlige begivenheder, og støtte til økonomien i visse områder i Tyskland.

– Stk. 3 bestemmer, at som forenelige med fællesmarkedet »kan« betragtes støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, samt de øvrige udtrykkeligt nævnte muligheder.

2) Artikel 88 EF:

– Stk. 1 forpligter Kommissionen til at undersøge de støtteordninger, som findes i medlemsstaterne.

– Stk. 2 bestemmer, at hvis Kommissionen finder, at en støtte ifølge artikel 87 ikke er forenelig med fællesmarkedet, skal den pålægge den pågældende stat at ophæve eller ændre støtteforanstaltningen, og den kan om fornødent indbringe sagen direkte for Domstolen. Under ganske særlige omstændigheder kan Rådet træffe anden beslutning.

– Ifølge stk. 3 skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, for at den, hvis de fordrejer fællesmarkedet, kan iværksætte den i det foregående stykke beskrevne fremgangsmåde.

3) Artikel 89 EF:

– Rådet kan udstede de fornødne forordninger med henblik på anvendelsen af artikel 87 og 88, og især fastlægge betingelser for anvendelsen af artikel 88, stk. 3, og de former for støtte, som skal være undtaget fra denne fremgangsmåde.

B – Forordning nr. 994/98

5. Med anvendelse af den beføjelse, der gives i artikel 89 EF, vedtog Rådet forordning nr. 994/98, hvis artikel 1 tillader Kommissionen at erklære – på områder hvor den har tilstrækkelig erfaring til at fastlægge generelle kriterier for forenelighed – at visse former for støtte er forenelige med fællesmarkedet og ikke er omfattet af underretningspligten i artikel 88, stk. 3, EF ( ).

6. Denne bemyndigelse er begrundet i, at det er Kommissionen, der har hovedansvaret for vurdering af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet (anden betragtning), og er den institution, som har erhvervet stor erfaring på området (fjerde betragtning), samt i, at »gruppefritagelsesforordninger vil øge gennemsigtigheden og retssikkerheden«, således at de kan anvendes direkte af de nationale domstole (femte betragtning).

7. Denne delegation er dog ikke absolut, da den er underlagt forskellige betingelser:

1) Anvendelsesområdet omfatter udelukkende følgende former for støtte (artikel 1, stk. 1):

a) støtte til små og mellemstore virksomheder, forskning og udvikling, miljøbeskyttelse, beskæftigelse og uddannelse

b) støtte tildelt i overensstemmelse med det kort, Kommissionen har godkendt for tildeling af regionalstøtte i hver medlemsstat.

2) Støtten har dels et obligatorisk, dels et fakultativt indhold, eftersom

a) den skal indeholde angivelse af formål, støtteberettigede, lofter fastsat som støtteintensitet, betingelser for kumulering af støtte og tilsynsvilkår (artikel 1, stk. 2)

b) desuden kan den bl.a. fastsætte lofter eller andre betingelser for underretning om individuelle støttetildelinger, udelukke visse sektorer og indføre yderligere betingelser for forenelighed for støtte, der fritages (artikel 1, stk. 3).

3) Før den pågældende støtte tillades, skal visse specifikke procedureregler overholdes, såsom høring af de berørte parter (artikel 6) og høring af det for sagsområdet oprettede rådgivende udvalg (artikel 7 og 8).

4) Forordningerne har en bestemt gyldighedsperiode, men kan forlænges (artikel 4, stk. 1 og 3).

5) Forordningerne kan ophæves eller ændres, når et vigtigt forhold, der lå til grund for udstedelsen, har ændret sig, eller når det fælles markeds gradvise udvikling eller funktion kræver det. I så fald fastsætter den nye forordning en overgangsperiode på seks måneder for tilpasningen af den støtte, der var omfattet af den tidligere forordning.

8. Med anvendelse af den bemyndigelse, som forordning nr. 994/98 giver, udstedte Kommissionen den 12. januar 2001 forordning (EF) nr. 68/2001 og (EF) nr. 70/2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte, henholdsvis på støtte til små og mellemstore virksomheder ( ). Den har desuden udstedt forordning nr. 2204/2002, som nu påstås annulleret.

C – Forordning nr. 2204/2002

9. Idet jeg i øvrigt henviser til begrundelserne og forklaringerne i betragtningerne, kan systemet i forordning nr. 2204/2002 sammenfattes således:

1. Anvendelsesområde

10. I medfør af artikel 1 finder forordningen på den ene side anvendelse på tre ordninger, der udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, i samtlige sektorer, hvorunder der ydes støtte til:

a) jobskabelse

b) ansættelse af dårligt stillede eller handicappede arbejdstagere

c) dækning af ekstraomkostninger ved beskæftigelse af handicappede arbejdstagere.

11. Forordningen finder på den anden side ikke anvendelse på:

– støtte til eksportrelaterede aktiviteter [artikel 1, stk. 3, litra a)]

– støtte, som er betinget af, at der anvendes indenlandske produkter [artikel 1, stk. 3, litra b)], og

– de situationer der er nævnt i artikel 9 (f.eks. støtte til bestemte sektorer – stk. 1 – støtte ydet til en enkelt virksomhed eller et enkelt foretagende, når bruttostøttebeløbet overstiger 15 mio. EUR over en given treårig periode – stk. 2 – støtte til jobbevarelse – stk. 5 – eller støtte til omlægning af midlertidige eller tidsbegrænsede ansættelseskontrakter til kontrakter uden tidsbegrænsning – stk. 6).

2. Definitioner

12. Ligesom i mange andre fællesskabsretsakter gives der en definition af de anvendte begreber: »støtte«, »små og mellemstore virksomheder«, »brutto-« og »nettostøtteintensitet«, »antal ansatte«, »dårligt stillede« og »handicappede« arbejdstagere, »beskyttet beskæftigelse«, »lønomkostninger«, job forbundet med gennemførelse af et investeringsprojekt, og investering i »materielle« eller »immaterielle« aktiver.

3. Betingelser

a) Generelle betingelser

13. For at være fritaget for anmeldelsespligten i traktaten er det ifølge artikel 3 nødvendigt, at:

– støtten opfylder alle forordningens betingelser

– ordningen indeholder en udtrykkelig henvisning til forordningen.

14. Det bemærkes, at med forbehold for de specifikke bestemmelser om kumulering af støtte gælder de fastsatte støttelofter, uanset om støtten finansieres udelukkende over statsmidler eller finansieres delvis af Fællesskabet (artikel 8).

b) Særlige betingelser

15. Disse fastsættes under hensyn til de mål, der forfølges:

– vedrørende jobskabelse i artikel 4 og 7

– vedrørende ansættelse af dårligt stillede og handicappede arbejdstagere i artikel 5, og

– vedrørende ekstra omkostninger ved beskæftigelse af handicappede arbejdstagere i artikel 6.

4. Gyldighedsperiode

16. I henhold til artikel 11 anvendes forordningen indtil den 31. december 2006, men der er tre overgangsbestemmelser:

– Indgåede anmeldelser på tidspunktet for forordningens ikrafttræden vurderes i overensstemmelse med de nye principper.

– Støtteordninger iværksat før tidspunktet for forordningens ikrafttræden uden Kommissionens godkendelse og under overtrædelse af forpligtelsen efter artikel 88, stk. 3, EF, fritages, såfremt betingelserne i forordningen er opfyldt.

– Ved udløbet af forordningens gyldighedsperiode vil fritagne støtteordninger fortsat være fritaget i en seksmåneders periode.

II – Retsforhandlingerne ved Domstolen

17. Den 10. marts 2003 indgav Kongeriget Belgien stævning til Domstolens Justitskontor med påstand om, at Domstolen annullerer forordning nr. 2204/2002 og fastslår, at forordning nr. 994/98 ikke kan finde anvendelse.

18. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sit svarskrift nedlagt påstand om frifindelse, og om at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger.

19. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland afstod fra at intervenere i sagen, til trods for at det tidligere havde indgivet begæring herom, og Domstolen havde givet det tilladelse hertil.

20. Efter at parterne havde indgivet deres replik og duplik, blev den skriftlige forhandling afsluttet uden yderligere foranstaltninger.

21. Den 29. september 2004 afholdtes retsmødet, som Kongeriget Belgien havde anmodet om, og som også Kommissionen deltog i.

III – Analyse af klagepunkterne

22. Da det er ubestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling ( ), skal de fremførte klagepunkter undersøges i den rækkefølge, de har i stævningen: a) tilsidesættelse af forordning nr. 994/98, b) tilsidesættelse af almindelige retsprincipper og c) tilsidesættelse af traktaten som følge af en fejl i valget af retsgrundlag.

23. For så vidt som den sagsøgende stat påstår hele forordning nr. 2204/2002 annulleret – og ikke blot nogle af dens bestemmelser – og gentagne gange anfører hypotetiske resultater af dens fremtidige praktiske anvendelse, skal jeg indledningsvis erindre om et annullationssøgsmåls karakter.

24. Ifølge retspraksis er der ved traktaten indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som skal sikre kontrollen og lovligheden af institutionernes retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Fællesskabets retsinstanser ( ). Denne funktion omfatter for det første en efterprøvelse af lovligheden i egentlig forstand, som gør det muligt at efterprøve institutionernes retsakters forenelighed med de regler, som de bygger på. Den indebærer for det andet en undersøgelse af forfatningsmæssigheden for at efterprøve, om retsforskrifter af almen karakter er forenelige med traktaterne, som uagtet deres formelle retlige karakter af internationale retsakter er blevet fortolket og anvendt som en egentlig fællesskabsforfatning ( ).

25. Denne efterprøvelse foregår principielt ved hjælp af tre retsmidler, nemlig annullationssøgsmål, passivitetssøgsmål og ulovlighedsindsigelse. Det præjudicielle gyldighedsspørgsmål bidrager til at fuldstændiggøre systemet, mens erstatningssager muliggør en indirekte kontrol ( ).

26. Annullationssøgsmålet blev indført med et dobbelt formål, nemlig at kontrollere institutionernes overholdelse af fællesskabsretten og at beskytte sagsøgeres rettigheder (fysiske eller juridiske personer, medlemsstater og andre fællesskabsinstitutioner) i forhold til disse institutioners adfærd ( ).

27. Dets formål er begrænset til retsakter vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, af Rådet, af Kommissionen og af Den Europæiske Centralbank, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt de af Europa-Parlamentets retsakter, der »skal have retsvirkning over for tredjemand« ( ). Endvidere er der i henhold til artikel 237, litra b) og c), EF, mulighed for at anlægge annullationssøgsmål mod Den Europæiske Investeringsbanks bestyrelse og styrelsesråd ( ).

28. Et af de vigtigste kendetegn ved annullationssøgsmålet er begrænsningen i søgsmålskompetencen. Til forskel fra privilegerede sagsøgere – medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, Kommissionen og Rådet – kan Revisionsretten og Den Europæiske Centralbank kun benytte dette retsmiddel med henblik på at bevare deres prærogativer ( ), mens fysiske eller juridiske personer kun kan klage over beslutninger, der retter sig til dem, samt over beslutninger, som skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører dem umiddelbart og individuelt ( ).

29. Søgsmålsgrundene er endvidere begrænset til inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af traktaten eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse og magtfordrejning. De to første grunde er knyttet til den ydre lovlighed og kan påkendes ex officio ( ), mens de to sidste vedrører den indre lovlighed og derfor skal påberåbes af sagsøgeren. Formuleringen er af udtømmende karakter – selv om tilsidesættelse af traktaten udgør en generel grund, som omfatter de andre – hvorfor enhver anden grund ikke er relevant for sagen, medmindre den kan henføres til en af de nævnte. Med hensyn til afgrænsningen mellem de forskellige grunde stilles der i øvrigt ikke særlig strenge krav, idet det er tilstrækkeligt, at overtrædelsen fremgår af stævningen ( ). Ved prøvelsen skal der dog tages hensyn til den skønsbeføjelse, som institutionerne har for at kunne udøve deres virksomhed ( ).

30. Såfremt søgsmålet findes begrundet, erklærer Domstolen den anfægtede retsakt for ugyldig (artikel 231 EF). En sådan afgørelse kan dog også gælde for blot nogle af bestemmelserne, såfremt de kan adskilles fra resten af retsakten. I modsætning til dommen i et traktatbrudssøgsmål, der er af deklarativ karakter, har en sådan dom absolut retskraft, idet den udfolder retskraften på det materielle og formelle plan, for så vidt som den tilsigter at genoprette retsordenen, der er blevet forstyrret af den retsstridige fællesskabsbestemmelse.

A – Tilsidesættelse af forordning nr. 994/98

31. Den belgiske regering samler under denne overskrift to grupper anbringender, hvormed det gøres gældende, at forordning nr. 2204/2002 1) ikke sikrer den fornødne gennemsigtighed og retssikkerhed, som bemyndigelsesforordningen kræver vedrørende beskæftigelsesstøtte, og 2) gør den ordning, der skal anvendes, strengere i strid med betingelserne i den givne bemyndigelse.

1. Gennemsigtighed og retssikkerhed

a) Proklameringen af ovennævnte principper i forordning nr. 994/98

32. Belgien har anført, at selv om det i femte betragtning til forordning nr. 994/98 kræves, at gruppefritagelsesforordninger øger »gennemsigtigheden og retssikkerheden«, lider den omtvistede retsakt af en total mangel på klarhed både i sin kontekst og i sine bestemmelser. Desuden opfylder den ikke kravene i henhold til det andet af de nævnte principper, som har stor betydning inden for statsstøtte til beskæftigelsen.

33. Efter at have påpeget, at den belgiske stat kritiserer tilsidesættelsen af en betragtning uden angivelse af en konkret bestemmelse, har Kommissionen gjort gældende, at den anfægtede forordning skaber en positiv virkning, da den gør visse former for støtte forenelige med fællesmarkedet, men den skaber til gengæld ingen negativ virkning, da den ikke berører medlemsstaternes mulighed for at foretage forudgående underretning. Endelig afviser Kommissionen, at der foreligger mangel på klarhed eller overtrædelse af retssikkerhedsprincippet.

34. Retsakten beskriver fakta, situationer og omstændigheder og knytter visse konsekvenser hertil. De faktiske forhold og det retlige resultat udgør dermed de to strukturelle elementer i en bestemmelse ( ). Begrundelser, præambler og indledende betragtninger udviser ikke disse to forhold og er blot beregnet til at illustrere, begrunde eller retfærdiggøre lovkomplekset, som de ledsager og normalt er foranstillet. Selv om de fysisk er en del af retsakten, har de ingen bindende virkning, men er nyttige som fortolkningskriterier.

35. Den sagsøgende stats argument drejer sig om overtrædelse af to principper, der er proklameret udtrykkeligt i femte betragtning til bemyndigelsesforordningen, dvs. i en del, som ikke har bindende karakter, og hvis eventuelle tilsidesættelse ikke kan medføre annullation. Nævnte betragtning har til formål at forklare grunden til, at Rådet har givet bemyndigelsen.

36. Lovgiveren skal ikke desto mindre overholde såvel gennemsigtighedsprincippet som retssikkerhedsprincippet som kilder til fællesskabsretten ( ), hvis tilsidesættelse er en overtrædelse i henhold til artikel 230 EF ( ), uafhængigt af at de oven i købet udtrykkeligt er anerkendt i en betragtning til forordning nr. 994/98.

37. Selv om den belgiske regering ikke formelt har udtrykt det sådan, skal klagepunkterne vedrørende gennemsigtighed og retssikkerhed undersøges inden for rammerne af tilsidesættelse af Fællesskabets retsprincipper.

38. Kommissionen har desuden også fortolket anbringendet i denne retning, eftersom den har fremført sine argumenter fra dette synspunkt.

b) Gennemsigtighed

39. Sagsøgeren gør manglende klarhed gældende i to henseender: i) i bestemmelsernes kontekst og ii) i forordningens bestemmelser.

i) Manglende klarhed i bestemmelsernes kontekst

40. Ifølge sagsøgeren falder anvendelsesområdet for den anfægtede forordning delvis sammen med anvendelsesområdet for retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte ( ), med anvendelsesområdet for multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter ( ) og med anvendelsesområdet for forordning nr. 70/2001 ( ). Denne overlapning kan skabe konflikter, hvilket viser, at det drejer sig om en uklar og usammenhængende tekst.

41. Det skal påpeges, at en sådan konflikt kun reelt kan forekomme vedrørende normer af samme rang, da princippet om hierarki mellem normerne løser de konflikter, der opstår i forhold til normer af lavere eller højere rang. Følgelig kan de anførte retningslinjer ikke påberåbes, selv om Domstolen har fastslået deres bindende virkning for Kommissionen ( ).

42. Hvad angår forordning nr. 70/2001, kan en kollision ikke afvises, eftersom disse normer ikke finder anvendelse på præcist afgrænsede områder. Denne situation kommer man imidlertid ud for fra tid til anden, således at hvis bestemmelserne i den ene eller den anden forordning er rettet mod at regulere et konkret tilfælde, anvendes de almindelige principper om tid, lex specialis og alle de andre retsprincipper, som regulerer situationen.

43. Endelig indebærer det forhold, at bestemmelserne i en forordning strider mod indholdet i en anden forordning, ikke, at de førstnævnte bestemmelser skal anses for at være uklare eller usammenhængende, og da slet ikke i deres helhed.

ii) Manglende klarhed i forordningens bestemmelser

44. Gennemsigtighed henviser til det, der er klart, indlysende, det der forstås uden tvivl eller tvetydighed. Anvendelsen af dette princip i retsvidenskaben bliver aldrig andet end et desideratum, eftersom gennemførelsen af retten i samfundslivet ikke er enkelt, og heller ikke altid giver entydige svar.

45. Selv om en bestemmelses præcisering allerede kan anes i dens formulering, er det først ved anvendelsen, at dens større eller mindre kompleksitet viser sig. Mange faktorer har en indflydelse i denne henseende, særlig den grad af skønsbeføjelse der er givet lovgiveren.

46. En undersøgelse af sagsøgerens anbringender vedrørende den anfægtede forordnings manglende klarhed giver anledning til to overvejelser. For det første at forskellen i formuleringen af fællesskabsbestemmelserne skyldes de hypotetiske konsekvenser af deres anvendelse; for det andet synes sagsøgeren at anmode Domstolen om at afsige en fortolkningsdom for at fjerne sagsøgerens teoretiske tvivl ( ).

47. I søgsmålet påstås en hel forordning annulleret. Men som tidligere anført har dette retsmiddel et begrænset, meget præcist, område, som ville blive overskredet, hvis alle de mangler på overensstemmelse og tvetydigheder, der er gjort gældende af sagsøgeren, skulle behandles.

48. Den uklare karakter, der er gjort gældende, er ikke blevet godtgjort ( ). Kun hvis det ved en enkel analyse skulle kunne konstateres, at bestemmelsen i sin helhed mangler klarhed, er helt igennem dunkel, savner mening eller viser sig ikke at kunne forenes med andre bestemmelser, ville det være muligt at erklære den ugyldig. Det er imidlertid ikke muligt, når – som i dette tilfælde – betegnelsen af bestemmelsen som uklar støttes på gætterier, uanset hvad der sker med gennemførelsesbestemmelserne, som også er underlagt domstolskontrol.

49. Følgelig må argumentet, der bygger på manglende gennemsigtighed, forkastes.

c) Retssikkerheden

50. Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet er et af de væsentlige klagepunkter, der er anført til støtte for annullationspåstanden. Ofte forekommer dette princip i relation til andre almene retsprincipper, og det bemærkes som tidligere anført, at da det ikke påvirker bemyndigelsen, skal analysen heraf foretages senere i den del, der handler om tilsidesættelse af disse principper.

2. Anvendelse af en strengere støtteordning

51. Ifølge den sagsøgende regering overskrider vedtagelsen af en strengere støtteordning for beskæftigelsen den bemyndigelse, som Rådet har givet, og som er begrænset til blot at kodificere den eksisterende praksis. Til støtte for dette klagepunkt påpeger den forskellene mellem den gamle og den nye ordning.

52. Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at bemyndigelsen ikke blot er givet for at fastlægge den eksisterende praksis, men også for at opretholde muligheden for at fastlægge strengere betingelser. Den understreger desuden, at sagsøgeren ikke har gjort nogen overtrædelse af nogen bestemmelse gældende, men derimod af den fjerde betragtning til forordning nr. 994/98.

53. Den retlige kontekst for den omtvistede forordning er grunden til, at dette anbringende må forkastes.

54. I henhold til traktaten skal Kommissionen efterprøve, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, hvorfor traktaten forpligter medlemsstaterne til forudgående at underrette den herom. Rådet forbeholder sig muligheden for at vedtage visse normer til anvendelse af det således udformede system, som det er tilfældet, når den tillader Kommissionen at vedtage generelle bestemmelser, som fritager for at underrette om de støtteordninger, som opfylder forenelighedskriterierne.

55. Bemyndigelsen er begrundet med »den store erfaring«, men det kan ikke hævdes, at Rådet blot har delegeret beføjelsen til at kodificere den eksisterende ordning, uden at Kommissionen i givet fald har mulighed for at vedtage en strengere regulering. Kommissionen skal ikke indskrive praksis i lovtekster, det er tilstrækkeligt, at der bliver gjort brug af den. Det bemærkes, at Rådet i syvende betragtning til bemyndigelsesforordningen erklærer, at »Kommissionen bør ved udstedelsen af forordninger om fritagelse af støtteformer for underretningspligten […] stille yderligere betingelser for at sikre, at den støtte, der er omfattet af denne forordning, er forenelig med fællesmarkedet«. Ved vurderingen af foreneligheden må der anvendes nogle generelle kriterier på det konkrete tilfælde under hensyntagen til de aktuelle omstændigheder, hvorfor der ikke er noget til hinder for at ændre en praksis, såfremt ændringen er begrundet.

56. Ingen af bestemmelserne i forordning nr. 994/98 forbyder Kommissionen at fastlægge andre regler end de hidtil anvendte eller forpligter den til blot at foretage en kodifikation. Kommissionen har til opgave at undersøge støttens forenelighed, og på samme måde som den kan vedtage retningslinjer på et givet tidspunkt, kan den ændre dem eller ophøre med at anvende dem senere under overholdelsen af de af fællesskabsretten fastsatte grænser ( ).

57. Klagen over, at der ikke findes nogen overgangsperiode for tilpasning, er ligeledes ubegrundet, eftersom artikel 11 i forordning nr. 2204/2002 indeholder nogle bestemmelser herom, som man kan være uenig i, men ikke se bort fra ( ).

58. Et helt andet spørgsmål – som ikke er rejst i denne sag – er, hvorvidt den forordning, Kommissionen har vedtaget på grundlag af en bemyndigelsesforordning, opfylder de almindelige og særlige betingelser i denne ( ).

B – Tilsidesættelse af almindelige retsprincipper

1. Retssikkerhedsprincippet

59. I stævningen er der mange henvisninger til retssikkerhedsprincippet, selv om tilsidesættelsen af det formelt er knyttet til tilsidesættelsen af en betragtning til forordning nr. 994/98. Jeg har tidligere behandlet dette aspekt og begrundet nødvendigheden af en individualiseret undersøgelse af dette klagepunkt blandt dem, der vedrører tilsidesættelse af fællesskabsrettens almindelige principper.

60. For det første skal det understreges, at forordning nr. 2204/2002 efter sagsøgtes mening ikke begrænser retssikkerheden ( ), da dette princip, som har et meget vidt anvendelsesområde, eftersom det sammenfatter andre, forudsætter en rimelig begrundet forventning med hensyn til fællesskabsinstitutionernes adfærd, når de anvender retsreglerne. På denne måde skal henvisningen til bemyndigelsesbestemmelsen i femte betragtning, hvorefter »[…] fritagelsesordninger vil øge gennemsigtigheden og retssikkerheden«, forstås, da medlemsstaterne gennem den regulering, Kommissionen har vedtaget inden for rammerne af bemyndigelsen, kender betingelserne for at blive fritaget for pligten til forudgående at underrette Kommissionen om støtteprojekter.

61. Den anfægtede forordning opfylder kravene til retssikkerhed, eftersom den præciserer de forenelighedsbetingelser, der kræves af den institution, som traktaten har tildelt en tilsynsfunktion. Hvorvidt resultatet er mere eller mindre rigtigt, kan imidlertid kun vurderes i et generelt og teoretisk perspektiv, når tvetydigheden klart fremgår af et samlet syn på bestemmelserne.

62. Dette indtryk af tvetydighed får jeg ikke efter at have gransket indholdet i den anfægtede retsakt, som både positivt og negativt præciserer sit anvendelsesområde, definerer de begreber, den anvender, fastsætter fritagelsesbetingelserne samt de særlige betingelser for hver støtteordning og indeholder regler om kumulering, gennemsigtighed, kontrol og den tidsmæssige gyldighed ( ).

63. Klagepunktet vedrørende usikkerhed bliver endnu mere nuanceret, da underretningspligten i det i traktaten omhandlede system er hovedreglen, mens fritagelsen har en mere begrænset karakter og følgelig skal fortolkes snævert, således at hvis der opstår tvivl med hensyn til rækkevidden, følges hovedreglen. Under alle omstændigheder drejer det sig om en forordning, der ikke tilsigter at være udtømmende, men som regulerer det særlige område.

2. Subsidiaritetsprincippet

64. Selv om den sagsøgende medlemsstat formelt har påberåbt sig tilsidesættelse af subsidiaritetsprincippet, henviser den i argumentationen for dette anbringende til retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De to sidstnævnte undersøges separat, og jeg behandler først subsidiaritetsprincippet, som vedrører forfatningsstrukturen i medlemsstaterne, således som der er tilfældet for Belgien, hvor kompetencen på beskæftigelsesområdet udelukkende henhører under regionerne. Forordningen kritiseres for at undlade at tage hensyn til disse omstændigheder, hvorved fritagelsen for underretningspligten bliver uden virkning.

65. Ifølge Kommissionen har subsidiaritetsprincippet ingen betydning i den foreliggende sag.

66. Artikel 5, stk. 2, EF har udtrykkeligt formuleret subsidiaritetsprincippet i skreven ret og begrænset det til de områder, der ikke hører ind under Fællesskabets enekompetence ( ).

67. Den retlige kontekst for forordning nr. 2204/2002 bekræfter, at der er tale om et emne, hvis regulering udelukkende er overdraget til Fællesskabet på grund af selve karakteren af kontrollen med statsstøtte med henblik på at efterprøve foreneligheden med fællesmarkedet ( ).

68. Subsidiaritetsprincippet har derfor ingen relevans og er ikke anvendeligt i den foreliggende sag. Det kan derfor ikke gøres gældende, at det er tilsidesat.

3. Proportionalitetsprincippet og princippet om sammenhæng

a) Proportionalitetsprincippet

69. Ifølge sagsøgeren skaber den forordning, der påstås annulleret, uvished. Endvidere tager opstillingen af den udtømmende liste over kategorier af dårligt stillede arbejdstagere i artikel 2, litra f), ikke hensyn til særlige regionale forhold og socialpolitiske forhold i medlemsstaterne, hvilket sammen med muligheden for forudgående at underrette Kommissionen om foranstaltninger til fordel for andre kategorier end dem, der er opregnet i denne bestemmelse, ikke står i forhold til målet om at nedsætte arbejdsløsheden.

70. Kommissionen, der understreger den kontekst, som forordningen indgår i, har påpeget, at forpligtelsen til forudgående at underrette om støtte, som ikke er omfattet af forordningen, fremgår af traktaten.

71. Ifølge retspraksis kræver proportionalitetsprincippet, at de foranstaltninger, der iværksættes med en fællesskabsbestemmelse, skal være egnede til at nå det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål ( ). Proportionaliteten indebærer således en overensstemmelse og harmoni mellem det tilsigtede mål og de foranstaltninger, der iværksættes for at nå det.

72. Ovennævnte overensstemmelse skal imidlertid analyseres under hensyn til det virkelige formål med forordningen, da forholdet ellers bliver skævt. Den belgiske regering har ikke fulgt dette kriterium, da den begrundede annullationsanbringendet, for selv om fremme af beskæftigelsen spiller en afgørende rolle i den økonomiske og sociale politik både i Fællesskabet og de medlemsstater, som udgør det – dette mål er desuden nævnt i den sjette betragtning til forordning nr. 2204/2002 – har det ikke samme overordnede betydning for den omtvistede retsakt, selv om det har en indvirkning på den. Forordningen blev vedtaget inden for rammerne af den bemyndigelse, som Rådet gav Kommissionen for – skal det understreges – at lette anvendelsen af artikel 87 EF og 88 EF.

73. Hertil kommer – som jeg allerede har påpeget – at der inden for et område, hvor kompetencen udelukkende tilkommer Fællesskabet, må indrømmes fællesskabslovgiveren en vid skønsbeføjelse, således at kun hvis en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil den kunne kendes ulovlig ( ). Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag, og en eventuel fejlagtig anvendelse kan ikke påvirke det forhold, at bestemmelserne er forholdsmæssige ( ).

74. Anbringendet, som er fremført af den sagsøgende stat, vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet må derfor forkastes.

b) Princippet om sammenhæng

75. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om sammenhæng i Fællesskabets indsats, eftersom medlemsstaternes muligheder for at udforme en virkelig beskæftigelsespolitik begrænses.

76. Kommissionen har derimod, efter at have mindet om den anfægtede retsakts indhold, gjort gældende, at ved udøvelsen af de vide skønsbeføjelser, som Unionens institutioner råder over til at iværksætte fælles politikker, er de ifølge fast retspraksis også beføjede til indbyrdes at afstemme de forskellige fællesskabsmål.

77. Med henblik på en stillingtagen til dette anbringende er det nødvendigt at betone den omtvistede forordnings kontekst. Generelt erklæres bidrag fra medlemsstaterne, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, uforenelige med fællesmarkedet, selv om de under visse omstændigheder kan anses for at være forenelige med det. Kommissionen skal under alle omstændigheder underrettes om planer om at bevilge eller ændre dem, således at den kan tage stilling til deres forenelighed med fællesmarkedet. Med henblik på at lette denne opgave har Rådet bemyndiget Kommissionen til på visse betingelser at fastlægge betingelserne for fritagelse for underretningspligten for bestemte former for støtte, bl.a. støtte til »beskæftigelse og uddannelse« (artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 994/98).

78. Forpligtelsen til at give forudgående underretning har således ikke sin oprindelse i den anfægtede retsakt, men, som Kommissionen med føje har anført, i selve traktaten. Den anfægtede forordning kodificerer i overensstemmelse med den givne bemyndigelse betingelserne for, at visse støtteordninger kan fritages for denne forpligtelse.

79. Medlemsstaternes beskæftigelsespolitik påvirkes ikke direkte af den omtvistede fællesskabsretsakt, som befinder sig på et andet område.

4. Princippet om forbud mod forskelsbehandling

80. Den belgiske regering mener, at ved at bevare de støtteordninger, der i forvejen er tilladte, men indføre en strengere ordning for de nye, tilsidesættes princippet om forbud mod forskelsbehandling mellem de virksomheder, der modtager støtte, der er bevilget før forordningens ikrafttræden, og de virksomheder, som har søgt om støtte efter dette tidspunkt.

81. Kommissionen har understreget, at forordningen i overensstemmelse med sit retsgrundlag kun har til formål at fritage den støtte, som opfylder visse krav, for forpligtelsen til at give forudgående underretning. Den har ingen anden retsvirkning, og hvis den havde ophævet de i forvejen tilladte støtteforanstaltninger eller havde underlagt dem den nu indførte ordning, ville den have tilsidesat forordning nr. 994/98 og også selve traktaten.

82. Det har længe stået fast i retspraksis, at fællesskabslovgiver krænker princippet om forbud mod forskelsbehandling, hvis ensartede situationer behandles forskelligt ( ) eller forskellige situationer på samme måde ( ), medmindre en forskelsbehandling objektivt set er berettiget ( ).

83. I den foreliggende sag mener den sagsøgende stat, at en ændring i retsgrundlaget skaber en ulighed. Men denne omstændighed udgør en objektiv grund, som forklarer de forskellige resultater. Hvis Kongeriget Belgiens argumentation tages til følge, vil det føre til, at retsordenen forstenes og forældes, eftersom ingen ny lovgivning, der er forskellig fra den tidligere, ville kunne vedtages. Et andet spørgsmål er den indflydelse, som andre almindelige retsprincipper har på forordningen, såsom forbud mod tilbagevirkende kraft, respekten for erhvervede rettigheder, beskyttelse af den berettigede forventning og andre, tidligere nævnte principper, navnlig retssikkerhedsprincippet.

84. Den påberåbte forskelsbehandling kan derfor ikke anses for uberettiget.

C – Fejlagtigt valg af retsgrundlag

85. Belgiens sidste anbringende bygger på artikel 241 EF. Belgien gør gældende, at Amsterdam-traktaten har tilføjet stk. 3 til artikel 137 EF for at tillade Rådet med enstemmighed at vedtage foranstaltninger på området »finansielle bidrag til beskæftigelsesfremme og jobskabelse«, hvilket udelukker enhver kommissionskompetence på området. Denne ændring hævdes at hindre, at forordning nr. 994/98 fortsat er retsgrundlag for forordning nr. 2204/2002, eftersom den bemyndigelse, der gives i førstnævnte forordning, ville være i strid med den nævnte bestemmelse i den nye formulering.

86. Kommissionen bemærker, at artikel 137, stk. 3, EF blev vedtaget, efter at forordning nr. 994/98 var trådt i kraft, og at den ikke har tilbagevirkende kraft. Desuden mener den, at denne traktatbestemmelse ikke er anvendelig i den foreliggende sag.

87. Jeg kan kun fuldt ud tilslutte mig denne vurdering.

88. Domstolen har udtalt, at valget af et retsgrundlag for en retsakt skal støttes på objektive elementer, der kan domstolsprøves, såsom retsaktens formål og indhold ( ). Hvis den forfølger flere formål, skal der tages hensyn til det vigtigste af dem ( ).

89. At opnå et højt beskæftigelsesniveau er et grundlæggende mål for Fællesskabet (artikel 2 EF), som skal fremme samordning mellem medlemsstaternes politikker på dette område [artikel 3, stk. 1, litra i), EF], idet medlemsstaterne også udfolder store bestræbelser i så henseende og vedtager økonomiske foranstaltninger med sigte på at nå dette høje beskæftigelsesniveau.

90. Ydelsen af denne støtte indvirker på fællesmarkedets funktion og fordrejer konkurrencevilkårene ( ). Der er i den anledning indført visse kontrolmidler, som uden tvivl vil få betydning for beskæftigelsen, heriblandt forordning nr. 994/98, som er hjemmel for den anfægtede forordning, der ikke som grundlag har artikel 137 EF eller nogen anden artikel i traktatens afsnit XI – social- og arbejdsmarkedspolitikken, uddannelse, erhvervsuddannelse og ungdom – eller i afsnit VIII – beskæftigelse – men derimod artikel 89 EF, som er en del af afsnit VI – konkurrence, fiskale spørgsmål og indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne. Dette valg er korrekt, da forordningens hovedformål er anvendelsen af artikel 87 EF og 88 EF, selv om det skal understreges, at den påvirker beskæftigelsen.

91. Det bemærkes desuden, at bemyndigelsesforordningen ligeledes vedrører andre former for støtte, såsom støtte til små og mellemstore virksomheder, forskning og udvikling og miljøbeskyttelse (artikel 1, stk. 1). Hvis man godtog Kongeriget Belgiens argumentation, skulle denne forordning juridisk set desuden være støttet på hver og en af traktatens bestemmelser, som bemyndiger Fællesskabet til at handle på disse områder.

92. Artikel 137 EF er følgelig uden interesse i denne sag. Fællesskabsretten er ikke tilsidesat, eftersom forordning nr. 2204/2002 har hjemmel i traktatens konkurrenceregler, og eftersom dens hovedformål er ved hjælp af den bemyndigelse, som Rådet har givet Kommissionen, at forenkle proceduren i artikel 88, stk. 3, EF.

IV – Sagens omkostninger

93. Da den sagsøgende stat har tabt sagen, bør den i medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges at betale sagens omkostninger.

V – Forslag til afgørelse

94. På baggrund af det anførte foreslår jeg, at Domstolen

1) forkaster Kongeriget Belgiens søgsmål om annullation af Kommissionens forordning (EF) nr. 2204/2002 af 12. december 2002 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til beskæftigelse

2) pålægger Kongeriget Belgien at betale sagens omkostninger.