1
2
DA
SamlingafAfgørelser
1—
2—
ECLI:EU:C:2013 :319 1FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA G ENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 16. maj 2013  
Originalsprog: tysk.Sag C -2 9 8 / 1 2
Confédération paysanne
mod
Ministre de l ’alimentation, de l ’agriculture et de l a pêc he
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
»Fælles landbrugspolitik — forordning (EF) nr. 1782 /2003 — enkeltbetalingsordningen — beregning af 
betalingskrav — landbrugsmiljøforanstaltninger — ugunstig påvirkning af produktionen — 
referenceperiode — ligebehandling«
I – Indledning
1. Den fælles landbrugspolitik sættes traditionelt i f orbindelse me d o verproduktion i nden for 
landbruget, de såkaldte mælkesøer og smørbjerge. Med forordning (EF) nr. 1782 /2003  
Rådets forordning (EF) nr. 1782 /2003 a f 29.9.2003 o m fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for dir ekte støtte 
og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om æ ndring af forordning (EØF) nr. 2019 /93, (EF) nr. 1452 /2001 , (EF) 
nr. 1453 /2001 , (EF) nr. 1454 /2001 , (EF) nr. 1868 /94, (EF) nr. 1251 /1999 , (EF) nr. 1254 /1999 , (EF) nr. 1673 /2000 , (EØF) nr. 2358 /71 o g (EF) 
nr. 2529 /2001 , EUT L 270, s. 1, senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1009 /2008 a f 9.10.2008 , EUT L 276, s. 1, ophævet ved Rådets 
forordning (EF) nr. 73/2009 a f 19.1.2009 o m fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks o rdninger for dir ekte støtte og om 
fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om æ ndring af forordning (EF) nr. 1290 /2005 , (EF) nr. 247/2006 , (EF) nr. 378/2007 o g 
om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782 /2003 , EUT L 30, s. 16. blev støtten til 
det europæiske landbrug imidlertid løsrevet fra p roduktionen i d e enkelte bedrifter. Denne ordning 
indførte den produktionsuafhængige enkeltbetaling.
2. Med overgangen til det nye system b liver størrelsen af enkeltbetalingen fastsat på grundlag af dir ekte 
betalinger, som d en pågældende bedrift i h enhold til den tidligere gældende ordning har m odtaget i 
bestemte referenceperioder. Disse betalinger var endnu baseret på omfanget af produktionen.
3. Når bedrifter i di sse pe rioder deltog i l andbrugsmiljøforanstaltninger, var deres produktion e fter al 
sandsynlighed nedsat, således at de modtog lavere dir ekte betalinger end samme nlignelige bedrifter. 
Derfor indeholder forordning nr. 1782 /2003 i di sse tilfælde et nødsituationsregelsæt, s om går ud på, at 
der ved beregning af enkeltbetalingen ku n tages hensyn til referenceperioder, som ikke e r berørt af 
deltagelse i landbrugsmiljøforanstaltninger.
4. Den foreliggende præjudicielle anmodning vedrører franske b estemme lser til kon kretisering af dette 
nødsituationsregelsæt. C onfédération p aysanne anfægter, at enkeltbetalingerne til bedrifter, der har 
deltaget i l andbrugsmiljøforanstaltninger, beregnes på grundlag af dir ekte betalinger i t idligere 
perioder, og kri tiserer, at Frankrig ud over de i forordningen fastsatte referenceperioder tager hensyn til 
perioder, der ligger endnu længere tilbage. Desuden skal det i d en forbindelse afklares, om
3
4
3—
4—
2 ECLI:EU:C:2013 :319FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
 nødsituationsregelsættet ku n g ælder, n år p roduktionen i e n b edrift p åvirkes a f 
landbrugsmiljøforanstaltninger »i betydelig grad«, som d et står i d en franske s progversion a f 
forordningen, eller om e n simpe l påvirkning er tilstrækkelig, hvilket ville svare til de øvrige 
sprogversioner.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
5. 29. betragtning til forordning nr. 1782 /2003 f astslår ve drørende beregning af dri ftsstøtte til 
landbrugere i h enhold til denne forordning følgende:
»Det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, bør fastlægges under henvisning til 
de beløb, han har m odtaget i en referenceperiode. [...]«
6. Den tilsvarende regel er nedfældet artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782 /2003 :
»Referencebeløbet er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb a f de betalinger, landbrugeren har 
modtaget [...] i h vert kalenderår i d en i ar tikel 38 o mhandlede referenceperiode.«
7. I henhold til artikel 38 i f orordning nr. 1782 /2003 o mfatter referenceperioden ka lenderårene 2000 , 
2001 o g 2002 .
8. Artikel 40 i f orordning nr. 1782 /2003 i ndeholder regler for nødsituationer:
»1.Uanset artikel 37 h ar en landbruger, hvis produktion i r eferenceperioden har været ugunstigt ramt 
af force m ajeure-forhold e ller u sædvanlige o mstændigheder, der e r indtrådt før e ller i 
referenceperioden, ret til at anmode om, at referencebeløbet beregnes på basis af det eller de 
kalenderår i r eferenceperioden, hvor force majeure-forholdene eller de usædvanlige omstændigheder 
ikke g jorde sig gældende.
2. Hvis force m ajeure-forholdene eller usædvanlige omstændigheder har g jort sig gældende i h ele 
referenceperioden, beregner me dlemsstaten referencebeløbet på grundlag af perioden 1997 -1999 .
[...] I di sse tilfælde anvendes stk. 1 me d de fornødne ændringer.
[...]
[...]
5. Stk. 1, 2 o g 3 finder tilsvarende anvendelse på landbrugere, der i referenceperioden var omfattet af 
forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, jf. Rådets forordning (EØF) nr. 2078 /92 [  
Rådets forordning af 30.6.1992 o m m iljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, samt om naturpleje, EFT L 215, s. 85.] og (EF) 
nr. 1257 /1999 [  
Rådets forordning af 17.5.1999 o m støtte til udvikling af landdistrikterne fra D en Europæiske U dviklings- og Garantifond for Landbruget 
(EUGFL) og om æ ndring og ophævelse af visse forordninger, EFT L 160, s. 80.] [...]
Hvis de foranstaltninger, der er nævnt i første afsnit, både omfattede referenceperioden og den pe riode, 
der er nævnt i stk. 2, fastsætter me dlemsstaterne efter objektive kri terier og på en sådan måde, at der 
sikres lige b ehandling a f landbrugerne o g u ndgås m arkeds- o g kon kurrenceforvridning, et 
referencebeløb i o verensstemme lse me d de nærmere regler […]«
5
6
5—
6—
ECLI:EU:C:2013 :319 3FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
9. De nævnte nærmere regler i forordning (EF) nr. 795/2004  
Kommissionens forordning af 21.4.2004 o m gennemførelsesbestemme lser til enkeltbetalingsordningen i R ådets forordning (EF) nr. 1782 /2003 , 
EUT 141 , s. 1, senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 370/2009 a f 6.5.2009 , EUT L 114, s. 9, og ophævet ved Kommissionens 
forordning (EF) nr. 1120 /2009 a f 29.10.2009 o m gennemførelsesbestemme lser til enkeltbetalingsordningen i a fsnit III i R ådets forordning (EF) 
nr. 73/2009 , EUT L 316, s. 1. er uden interesse for den foreliggende 
præjudicielle anmodning.
10. Med virkning fra den 1. januar 2009 o phævedes forordning nr. 1782 /2003 i h enhold til artikel 146 
og 149 i f orordning (EF) nr. 73/2009  
Nævnt i fodnote 2. og blev e rstattet af den sidstnævnte forordning. I h enhold til 
artikel 33, stk. 1, litra a), i f orordning nr. 73/2009 f astsættes enkeltbetalingerne på grundlag af 
betalingsrettighederne i h enhold til forordning nr. 1782 /2003 .
B – Fransk ret
11. Artikel 1, stk. 9, i dekret nr. 2006 -710 a f 19. juni 2006 o m indførelsen af indkomststøtte i h enhold 
til forordning nr. 1782 /2003 kon kretiserer nødsituationsregelsættet, sådan at det ku n ko mme r til 
anvendelse i f orbindelse me d landbrugsmiljøforanstaltninger, hvis de me dfører en m indskning af de 
direkte b etalinger p å 20 % i f orhold t il d e pe rioder, h vor b edriften i kke d eltog i 
landbrugsmiljøforanstaltninger:
»Ved anvendelsen af artikel 40, stk. 5, i [ forordning nr. 1782 /2003 ] [...] tages ku n hensyn til de 
forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, der fremgår a f den af landbrugsministeren ve dtagne 
liste, og som i h vert enkelt tilfælde har me dført en mindskning på mindst 20%
— enten af den støtte, der er modtaget for de år, hvor landbrugeren har været omfattet af sådanne 
forpligtelser, beregnet ifølge bestemme lserne i n ærværende dekret, i f orhold til det beløb, der er 
udbetalt for de år i r eferenceperioden, hvor landbrugeren ikke h ar v æret omfattet af sådanne 
forpligtelser
— […]«
12. Artikel 7 i b ekendtgørelsen af 20. november 2006 t il gennemførelse af dekret nr. 2006 -710 a f 
19. juni 2006 , som æ ndret ved bekendtgørelse af 23. februar 2010 , supplerer denne bestemme lse me d 
beregningsmetoder og præciserer her, at der som samme nligningsperiode skal anvendes det sidste år, i 
hvilket der endnu ikke b lev iværksat nogen landbrugsmiljøforanstaltninger. Dette år m å dog ikke l igge 
længere tilbage end 1992 :
»Artikel 7 – 1.Såfremt en landbruger er omfattet af de forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, 
der er omhandlet i n ærværende bekendtgørelses artikel 3, i alle tre år i r eferenceperioden, fastsættes 
den nedsættelsessats, der beregnes i f orbindelse me d anvendelsen af artikel 1, stk. 9, i d ekret af 
19. juni 2006 s om forholdet me llem:
— størrelsen af det beløb, som landbrugeren har m odtaget i s tøtte i l øbet af det sidste år , hvor 
landbrugeren ikke v ar o mfattet af en forpligtelse til at dri ve m iljøvenligt landbrug, og 
gennemsnittet af de beløb, som landbrugeren har m odtaget i støtte i referenceperioden
— og summe n af denne forskel og referencebeløbet, beregnet i h enhold til artikel 37 i R ådets 
forordning nr. 1782 /2003 .
[…]
4 ECLI:EU:C:2013 :319FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
2. Såfremt den i h enhold til stk. 1 beregnede nedsættelsessats når d en grænse på 20 %, der er 
omhandlet i ar tikel 1, stk. 9, i d ekret af 19. juni 2006 , forhøjes landbrugerens referencebeløb me d et 
beløb, som beregnes i h enhold til artikel 37 i [ ...] forordning nr. 1782 /2003 .
Denne forhøjelse skal svare til forskellen me llem d et beløb, som landbrugeren har m odtaget i støtte i 
løbet af det sidste år, hvor landbrugeren ikke v ar o mfattet af en forpligtelse til at dri ve m iljøvenligt 
landbrug, beregnet i h enhold til stk. 1 in fine, og gennemsnittet af de beløb, der er modtaget i støtte i 
løbet af referenceperioden.
3. I forbindelse me d anvendelsen af nærværende artikel må det sidste år, hvor landbrugeren ikke h ar 
været omfattet af en forpligtelse til at dri ve m iljøvenligt landbrug, ikke l igge før 1992 .«
III – Den nationale procedure og de n præjudicielle anmodning
13. Confédération p aysanne er en interessegruppe a f franske landbrugere. Den har a nlagt sag om 
forfatningsstridighed for C onseil d’État til prøvelse af den o vennævnte franske o rdning, der 
konkretiserer nødsituationsregelsættet i h enhold til artikel 40 i f orordning nr. 1782 /2003 . I d enne sag 
anfægter den beregningen af enkeltbetalingen på grundlag af dir ekte betalinger i tidligere pe rioder og 
kritiserer, at der ud over de referenceperioder, som forordningen fastsætter, også tages hensyn til 
perioder, der ligger længere tilbage.
14. I denne sag har C onseil d’État derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)Giver artikel 40, stk. 1 og 5, i […] forordning nr. 1782 /2003 [ …] i lyset af bestemme lsens ordlyd 
og formål me dlemsstaterne mulighed for at gøre retten til at få reguleret referencebeløbet for 
landbrugere, hvis produktion h ar været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til [at dri ve] 
miljøvenligt landbrug, som d e har v æret omfattet af i h ele eller en del af referenceperioden, 
afhængig af, at der foretages en samme nligning af de dir ekte betalinger, der er modtaget i d e år, 
hvor landbrugeren har været omfattet af sådanne forpligtelser, og de betalinger, der er modtaget i 
de år, hvor landbrugeren ikke h ar været omfattet heraf?
2) Giver artikel 40, stk. 2 og 5, i […] forordning nr. 1782 /2003 [ …] me dlemsstaterne mulighed for at 
gøre retten til at få reguleret referencebeløbet for landbrugere, hvis produktion h ar v æret 
ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til [at dri ve] miljøvenligt landbrug, som d e har været 
omfattet af i h ele eller en d el af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en 
samme nligning af de dir ekte betalinger, der er modtaget i d et sidste år, hvor landbrugeren ikke 
har været omfattet af forpligtelser til [at dri ve] miljøvenligt landbrug, herunder såfremt dette år 
lå me re end otte år f ør referenceperioden, og de årlige dir ekte betalinger, som landbrugeren har 
modtaget i referenceperioden?«
15. Confédération p aysanne, Den Franske R epublik og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige 
indlæg i s agen og også udtalt sig under den mundtlige forhandling den 18. april 2013 .
7
8
9
7—
8—
9—
ECLI:EU:C:2013 :319 5FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
IV – Retlig vurdering
16. For at besvare den præjudicielle forelæggelse skal jeg først gennemgå systemet ve drørende 
nødsituationer i h enhold til artikel 40 i f orordning nr. 1782 /2003 ( herom under A). For at udforme e t 
brugbart svar p å den præjudicielle forelæggelse 
Jf. dom af 12.7.1979 , sag 244/78, Union L aitière Normande, Sml. s. 2663 , præmis 5, af 12.12.1990 , sag C-241/89, SA RPP, Sml. I, s. 4695 , 
præmis 8, og af 29.1.2008 , sag C-275/06, Promusicae, Sml. I, s. 271, præmis 42., er det nødvendigt dernæst at gå nærmere ind på 
kriteriet ugunstig påvirkning af produktionen (herom u nder B). Endelig skal det diskuteres, hvorvidt 
det ikke e r den ugunstige påvirkning af produktionen, me n omfanget af de dir ekte betalinger, der kan 
anses for afgørende (herom u nder C), samt hvilke r eferenceperioder der ka n ko mme i b etragtning 
(herom under D).
A – Systemet i a rtikel 40 i f orordning nr. 1782 /2003
17. Den dir ekte støtte i h enhold til forordning nr. 1782 /2003 , de såkaldte enkeltbetalinger, beregnes 
ifølge artikel 37 o g 38 p å grundlag af referencebeløbene. De bygger på den dir ekte støtte, som b lev 
betalt i h enhold til de tidligere gældende regler til de enkelte indehavere af landbrugsbedrifter i 
kalenderårene 2000 , 2001 o g 2002 .
18. De nye enkeltbetalinger afhænger ikke a f det aktuelle omfang af produktionen. Den tidligere 
opnåede produktion p åvirker imidlertid indirekte størrelsen af dem, da d en dir ekte støtte, der lægges til 
grund, dengang byggede på den da værende produktion.
19. Størrelsen af denne dir ekte støtte var imidlertid m uligvis nedsat, hvis landbrugeren i d enne 
referenceperiode deltog i l andbrugsmiljøforanstaltninger. Sådanne foranstaltninger me dfører nemlig 
ofte en m indskning af produktionen. Derfor sidestiller artikel 40, stk. 5, første afsnit, i f orordning 
nr. 1782 /2003 d en tid, hvor landbrugeren deltager i v isse landbrugsmiljøforanstaltninger, me d de 
perioder, hvor dennes produktion e r blevet påvirket af force m ajeure-forhold eller usædvanlige 
omstændigheder.
20. Når p roduktionen h ar v æret ugunstigt ra mt af force m ajeure-forhold e ller u sædvanlige 
omstændigheder, kan landbrugeren i h enhold til artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782 /2003 a nmode 
om, at de pe rioder, der har v æret ramt af den ugunstige påvirkning, lades ude af betragtning ve d 
beregningen af referencebeløbet. Såfremt påvirkningen skyldes forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt 
landbrug som omhandlet i ar tikel 40, stk. 5, første afsnit, tages der derfor ikke h ensyn til de pe rioder, 
hvor den p ågældende har v æret omfattet af di sse forpligtelser 
Dom af 11.11.2010 , sag C-152/09, Grootes, Sml. I, s. 11285 , præmis 60.. Begrebet ugunstig påvirkning 
behandles nærmere i d et følgende 
Jf. nedenfor, punkt 23 ff ..
21. Såfremt produktionen i ka lenderårene 2000 , 2001 o g 2002 i h ele pe rioden blev p åvirket af 
landbrugsmiljøforanstaltninger, skal en anden samme nligningsperiode anvendes. Denne pe riode er i 
henhold til artikel 40, stk. 2, i forordning nr. 1782 /2003 år ene 1997 -1999 .
22. Hvis deltagelsen i l andbrugsmiljøforanstaltningerne imidlertid o gså strækker sig over denne 
erstatningsperiode, skal referencebeløbet beregnes p å a nden v is. I di sse tilfælde fastsætter 
medlemsstaterne i h enhold til ar tikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning nr. 1782 /2003 e t 
referencebeløb e fter objektive kri terier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og 
markeds- og kon kurrenceforvridning undgås.
10
11
12
13
14
15
10—
11—
12—
13—
14—
15—
6 ECLI:EU:C:2013 :319FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
B – Spørgsmålet om , hvor stor en påvirkning af produktionen de r kræves
23. De spørgsmål, Conseil d’État har stillet, dr ejer sig om, hvorvidt bestemte me toder til at regulere 
referencebeløbet er lovlige i h enhold til artikel 40, stk. 1, 2 o g 5, i forordning nr. 1782 /2003 . Retten 
har h er på grundlag af den franske s progversion a f forordningen lagt til grund, at en nødsituation i 
denne b estemme lses forstand forudsætter en u gunstig p åvirkning i b etydelig grad. N avnlig 
Kommissionen udleder heraf, at me dlemsstaterne har en bred ko mpe tence.
24. Blandt de oprindelige elleve s progversioner af forordning nr. 1782 /2003 e r det imidlertid 
udelukkende d en franske ve rsion, der kvalificerer begrebet ugunstig påvirkning me d »i betydelig grad« 
(graveme nt). Den spanske, italienske, portugisiske o g finske sprogversion s varer derimod til den tyske 
version, som ku n forudsætter en »Beeinträchtigung« (forringelse, skade). I d e øvrige sprogversioner, 
dvs. den da nske, græske, engelske, nederlandske o g svenske ve rsion, forudsættes der en »ugunstig 
påvirkning«, og der stilles således ikke kra v om en ugunstig påvirkning i b etydelig grad.
25. De forskellige sprogversioner af en bestemme lse i E U-retten skal fortolkes ensartet. N år d er er 
uoverensstemme lse me llem ve rsionerne, skal den p ågældende bestemme lse derfor fortolkes på 
baggrund af den almindelige opbygning af og formålet me d det regelsæt, s om d en indgår i  
Dom af 5.12.1967 , sag 19/67, van der Ve cht, S ml. 1965 -1968 , s. 411, org.ref.: Rec. s. 462, på s. 473, af 27.10.1977 , sag 30/77, Bouchereau, 
Sml. s. 1999 , præmis 13 o g 14, af 14.6.2007 , sag C-56/06, Euro Tex, Sml. I, s. 4859 , præmis 27, og af 21.2.2008 , sag C-426/05, Tele2 
Telecommunication, Sml. I, s. 685, præmis 25.. En 
bestemme lse, der er affattet forskelligt p å d e forskellige sprog, skal desuden fortolkes i 
overensstemme lse me d ophavsmandens virkelige vilje 
Dom af 12.11.1969 , sag 29/69, Stauder, Sml. 1969 , s. 107, org.ref.: Rec. s. 419, præmis 3, af 7.7.1988 , sag 55/87, Moksel Import und Export, 
Sml. s. 3845 , præmis 49, af 20.11.2001 , sag C-268/99, Jany m.fl., Sml. I, s. 8615 , præmis 47, af 27.1.2005 , sag C-188/03, Junk, Sml. I, s. 885, 
præmis 33, og af 22.10.2009 , forenede sager C-261/08 o g C-348/08, Zurita García og Ch oque Cabrera, Sml. I, s. 10143 , præmis 54..
26. Hvor betydelig påvirkningen skal være, siges der ikke no get om i d e foreliggende oplysninger om 
lovgivningsproceduren. De forskellige sprogversioner optræder allerede i ar tikel 43, stk. 1, i 
Kommissionens forslag, som i d et væsentlige allerede fastlagde det generelle nødsituationsregelsæt i 
artikel 40, stk. 1-4, forordning nr. 1782 /2003  
KOM(2003 ) 23 e ndelig.. Dokumentationen for drøftelserne i R ådet indeholder 
dog en henvisning til formålet me d at lade en ugunstig påvirkning fra landbrugsmiljøforanstaltninger 
indgå i n ødsituationsregelsættet 
Jf. »non-paper«, aftrykt i b ilag IV til Rådets dokument 9971 /03 a f 3.6.2003 , »Single payment scheme/Special cases/National Reserve«, nr. 1, 
første linje.. Man så nemlig her en parallel til tilfælde, hvor landbrugere havde 
krav på yderligere mælkekvoter, fordi d e i v isse referenceperioder havde indstillet deres produktion 
mod betaling af en præmie 
Dom af 28.4.1988 , sag 120/86, Mulder, Sml. s. 2321 , præmis 24..
27. Lige som di sse mælkeproducenter må heller ikke e n landbruger, der har påtaget sig forpligtelser til 
at dri ve m iljøvenligt landbrug i h enhold til forordning nr. 2078 /92 o g nr. 1257 /1999 , af denne grund 
stilles ringere i forbindelse me d en efterfølgende EU-støtteordning. Han ku nne jo ikke f orudse, at hans 
beslutning ku nne få følger for den fremtidige dir ekte støtte på grundlag af bestemme lser i e n 
lovgivning, der blev ve dtaget efterfølgende 
Grootes-domme n, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 44.. En sådan ulempe ku nne der imidlertid være fare for, hvis 
man ve d beregningen af enkeltbetalinger, som ikke l ængere har no gen relation t il produktionen, 
anvendte produktionsafhængige dir ekte betalinger, som var n edsat på grund af, at den pågældendes 
deltagelse i landbrugsmiljøforanstaltninger påvirkede produktionen i u gunstig retning.
16
17
18
19
20
21
16—
17—
18—
19—
20—
21—
ECLI:EU:C:2013 :319 7FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
28. Når landbrugsmiljøforanstaltninger indgår i ar tikel 40 i f orordning nr. 1782 /2003 , er formålet 
dermed altså ikke a t undgå urimeligt hårde tilfælde. I h enhold til Domstolen er det derimod 
retssikkerhedsprincippet, der virkeliggøres i ar tikel 40, stk. 5 og 1, i forordning nr. 1782 /2003 . Ifølge 
dette grundlæggende EU-retlige princip skal EU-regler, der pålægges borgerne, være kl are og 
utvetydige, for at disse ikke s kal være i t vivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle 
derefter 
Dom af 11.6.2009 , sag C-170/08, Nijemeisland, Sml. I, s. 5127 , præmis 44, og Grootes-domme n, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 43.. Dette princip gælder me d særlig styrke, når d er er tale om b estemme lser, der ka n have 
retsvirkninger af økono misk art 
Dom af 16.3.2006 , sag C-94/05, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 2619 , præmis 43, af 26.10.2006 , sag C-248/04, Koninklijke C oöperatie Cosun, 
Sml. I, s. 10211 , præmis 79, og af 13.3.2008 , forenede sager C-383/06 - C -385/06, Ve reniging N ationaal Overlegorgaan Sociale 
Werkvoorziening m.fl., Sml. I, s. 1561 , præmis 52..
29. Da det ikke ku nne forudses i f orbindelse me d deltagelsen i l andbrugsmiljøforanstaltninger, at 
fremtidige kra v på støtte ku nne ramme s heraf, var det nødvendigt at supplere reglerne om fastsættelse 
af enkeltbetalinger i h enhold til artikel 40, stk. 5, i forordning nr. 1782 /2003 me d, at de landbrugere, 
der har påtaget sig forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, ikke s traffes, fordi d e var omfattet af 
sådanne forpligtelser i referenceperioden 
Grootes-domme n, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 36..
30. I virkeligheden dr ejer det sig ud over retssikkerhedsprincippet også og især om p rincippet om 
beskyttelse af den berettigede forventning, idet landbrugerne måtte ku nne forvente ikke a t blive p åført 
ulempe r i f orbindelse me d f remtidig E U-støtte p å g rund a f d eltagelse i t idsbegrænsede 
landbrugsmiljøforanstaltninger 
Jf. vedrørende den foreliggende bestemme lse generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse af 8.7.2010 , sag C-152/09, Grootes, Sml. I, s. 11285 , 
punkt 30, og generelt Mulder-domme n, nævnt ovenfor i fodnote 14 , præmis 24, 26 o g 27.. I ø vrigt ku nne det være en tilsidesættelse af lighedsprincippet at 
behandle bedrifter, som h ar deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger, på samme m åde som bedrifter, 
der producerer på no rmal vis. Endelig ville landbrugere blive a fskrækket fra fremover at deltage i 
landbrugsmiljøforanstaltninger, hvis det betød, at støtten efter udløbet af foranstaltningen blev n edsat. 
Dette ville være i s trid me d Unionens formål om at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau i h enhold til 
artikel 191 T EUF og ar tikel 37 i c hartret om g rundlæggende rettigheder. Dette formål skal der i 
henhold til artikel 11 T EUF 
Jf. også niende betragtning i p ræamblen til EU-traktaten. tages hensyn til inden for ramme rne af alle Unionens politikker, altså 
også i d en fælles landbrugspolitik.
31. På denne baggrund er der ingen grund til at begrænse nødsituationsregelsættet for dem, der er 
berørt af landbrugsmiljøforanstaltninger, til ku n at gælde, når p roduktionen er påvirket ugunstigt i 
betydelig grad. Tværtimod skal der ko mpe nseres for selv ringe påvirkninger. Formålet må være at 
behandle b edrifter, d er h ar d eltaget i l andbrugsmiljøforanstaltninger, ve d b eregningen a f 
referencebeløbet i h enhold til artikel 40 i f orordning nr. 1782 /2003 , som om de havde produceret på 
normal vis.
32. I modsætning til Kommissionens opfattelse kan der derfor heller ikke i ndrømme s me dlemsstaterne 
nogen yderligere ko mpe tence i f orbindelse me d den nærmere kon kretisering af begrebet ugunstig 
påvirkning. Især er den i F rankrig gældende tæ rskelværdi, der nedsætter de dir ekte betalinger me d 
20%, problematisk. M edlemsstaterne ka n h øjst ve d h jælp af de m inimis-kriterier undtage helt 
ubetydelige påvirkninger fra anvendelsen af nødsituationsregelsættet, hvis administrationen heraf ikke 
ville stå i forhold til fordelene for de berørte bedrifter 
Jf. i denne retning dom af 22.10.2009 , sag C-449/08, Elbertsen, Sml. I, s. 10241 , præmis 43..
8 ECLI:EU:C:2013 :319FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
33. Om di sse overvejelser skal overføres på force majeure-forhold eller usædvanlige omstændigheder i 
henhold til artikel 40, stk. 1, i f orordning nr. 1782 /2003 , behøver der ikke t ages stilling til i d en 
foreliggende sag. I m odsætning til Frankrigs opfattelse ville det imidlertid ikke v ære en tilsidesættelse 
af ligebehandlingsprincippet at behandle bedrifter, der var berørt heraf, anderledes end bedrifter, der 
havde deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger. Det er nemlig ku n de sidstnævnte, der kan påberåbe 
sig retssikkerhedsprincippet og princippet om b eskyttelse af den berettigede forventning, hvilket kan 
begrunde forskelle i forbindelse me d overgangen til enkeltbetalinger.
34. Samme nfattende skal det fastslås, at kra v i h enhold til artikel 40, stk. 1 og 5, i f orordning 
nr. 1782 /2003 f orudsætter, at en landbrugers produktion i r eferenceperioden er blevet ugunstigt 
påvirket som følge af af forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, idet denne ugunstige påvirkning 
ikke b ehøver at være betydelig.
C – Det første spørgsmål
35. Med det første spørgsmål ønsker Conseil d’État oplyst, om ar tikel 40, stk. 1 og 5, i forordning 
nr. 1782 /2003 t illader me dlemsstaterne at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, 
når d eres produktion e r blevet ugunstigt påvirket af forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, 
som d e var o mfattet af i h ele eller en del af referenceperioden, afhængig af, at der foretages en 
samme nligning af de dir ekte betalinger i d e berørte år o g de ikke b erørte år.
36. Dette spørgsmål synes ganske v ist at dreje sig om ko mpe nseringskravets størrelse i h enhold til 
artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782 /2003 , altså denne regels retsfølge. Imidlertid berører det også 
en af forudsætningerne herfor, nemlig en ugunstig påvirkning af produktionen, da r eguleringen af 
referencebeløbet netop skal kompe nsere for følgerne af denne påvirkning.
37. Confédération p aysanne fremhæver me d rette, at artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1782 /2003 i kke 
forudsætter en mindskning af de dir ekte betalinger, me n en påvirkning af produktionen.
38. Som K ommissionen imidlertid h ar g jort gældende, regulerer denne bestemme lse ikke, hvordan 
påvirkningen skal kon stateres. Frankrig og Kommissionen har i ø vrigt uimodsagt fremført, at de 
direkte betalinger før 2003 h vilede på bedriftens produktion. Disse dir ekte betalinger er derfor et 
egnet kri terium til at fastslå omfanget af produktionen.
39. Som F rankrig desuden h ar f remhævet, har o gså EU-lovgiver tidligere anvendt omfanget af 
betalinger som kri terium for fremtidige enkeltbetalinger. Ifølge første punktum i 29 . betragtning til 
forordning nr. 1782 /2003 bø r det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, 
fastlægges under henvisning til de beløb, han har m odtaget i e n referenceperiode. Dette formål 
gennemfører artikel 37, idet den fastsætter, at det afgørende referencebeløb e r et gennemsnit af det 
samlede beløb a f de betalinger, landbrugeren har m odtaget i referenceperioden i h enhold til artikel 38. 
Såfremt ugunstige omstændigheder som o mhandlet i ar tikel 40, stk. 1, har gjort sig gældende i h ele 
referenceperioden, skal det i h enhold til artikel 40, stk. 2, i s tedet være betalingerne i pe rioden 
1997 -1999 , der lægges til grund.
40. Det svarer derfor netop til reglerne i f orordning nr. 1782 /2003 a t beregne enkeltbetalingerne på 
grundlag af de dir ekte betalinger i 2000 -2003 , subsidiært i 1997 -1999 . I hvilket omfang tidligere år ka n 
lægges til grund, skal drøftes ved besvarelsen af det andet spørgsmål.
22
23
24
25
22—
23—
24—
25—
ECLI:EU:C:2013 :319 9FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
41. Confédération p aysanne gør ganske v ist gældende, at forordning (EF) nr. 1257 /1999 o g 
gennemførelsesforordning ( EF) n r. 445/2002  
Kommissionens forordning af 26.2.2002 o m gennemførelsesbestemme lser til forordning (EF) nr. 1257 /1999 , EFT L 74, s. 1. b eregner s tøtten t il g ennemførelse a f 
landbrugsmiljøforanstaltninger ud fra b egrænsninger i p roduktionen. Det drejer sig dog her om e n 
anden ordning, som E U-lovgiver ikke h ar o vertaget i f orbindelse me d nødsituationsregelsættet i 
forordning nr. 1782 /2003 .
42. Det første spørgsmål skal således besvares me d, at artikel 40, stk. 1 og 2, og artikel 40, stk. 5, første 
afsnit, samt ar tikel 37 o g 38 i f orordning nr. 1782 /2003 f orpligter me dlemsstaterne til at gøre 
landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når deres produktion e r blevet ugunstigt påvirket 
af forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, som d e var o mfattet af i h ele eller en del af 
referenceperioden, afhængig af, at der foretages en samme nligning af de dir ekte betalinger i d e berørte 
år og de ikke b erørte år.
D – Det andet spørgsmål
43. Med det andet spørgsmål skal det afklares, om ar tikel 40, stk. 2 og 5, i f orordning (EF) 
nr. 1782 /2003 t illader me dlemsstaterne at gøre landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, 
når deres produktion b lev u gunstigt påvirket af forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, som de 
var o mfattet af i 1997 o g 2002 , afhængig af, at der foretages en samme nligning af de dir ekte 
betalinger, der er m odtaget i d et sidste år , hvor landbrugeren ikke h ar v æret omfattet af 
landbrugsmiljøforanstaltninger, og de år lige dir ekte betalinger, som landbrugeren har m odtaget i 
referenceperioden. Som ikke b erørte år ko mme r kalenderårene 1992 -1996 i b etragtning i h enhold til 
artikel 7 stk. 3, i bekendtgørelsen af 20. november 2006 , som æ ndret ved bekendtgørelse af 23. februar 
2010 .
44. Grundlaget for den franske o rdning er artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning nr. 1782 /2003 . 
Ifølge dette afsnit skal Frankrig i s ådanne tilfælde fastlægge et referencebeløb e fter objektive kri terier 
og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og m arkeds- o g kon kurrenceforvridning 
undgås.
45. Som F rankrig og Kommissionen har gjort gældende, er anvendelsen af tidligere støtteperioder i 
princippet et objektivt kri terium. Det er dog tvivlsomt, om ligebehandlingen af landbrugerne også er 
sikret. I d en forbindelse skal det først afklares, hvilket reguleringsspillerum d er tilkomme r 
medlemsstaterne ved sikring af ligebehandlingen.
46. Domstolen har indrømme t me dlemsstaterne et relativt generøst spillerum til at etablere et regelsæt, 
der ligner artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning nr. 1782 /2003 . Det drejer sig her om ar tikel 42, 
stk. 4, som p ålægger dem a t fastsætte referencebeløb f or landbrugere, der befinder sig i e n særlig 
situation. Denne bestemme lse fastlægger ligesom ar tikel 40, stk. 5, andet afsnit, at der anvendes 
objektive kri terier og således, at der sikres ligebehandling af landbrugerne, og m arkeds- o g 
konkurrenceforvridning u ndgås. Den g iver her me dlemsstaterne m ulighed for at fastlægge et 
referencebeløb p å 0 EUR o g anvende tæ rskelværdier på 500 EUR  
Elbertsen-domme n, nævnt ovenfor i fodnote 21 , præmis 34 o g 46..
47. På trods af den tekstuelle lighed me llem ar tikel 40, stk. 5, andet afsnit, og ar tikel 42, stk. 4, i 
forordning nr. 1782 /2003 e r de imidlertid ikke s amme nlignelige me d hensyn til deres formål. Den 
førstnævnte bestemme lse skal virkeliggøre princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og 
retssikkerhedsprincippet 
Jf. ovenfor, punkt 28 ff ., me ns den sidstnævnte bestemme lse omfatter situationer, hvor der netop 
ikke f oreligger no gen beskyttelse af den berettigede forventning 
Elbertsen-domme n, nævnt ovenfor i fodnote 21 , præmis 45..
26
26—
10 ECLI:EU:C:2013 :319FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
48. Derfor ka n me dlemsstaternes reguleringsspillerum i h enhold til artikel 42, stk. 4, i f orordning 
nr. 1782 /2003 i kke o verføres på ar tikel 40, stk. 5, andet afsnit. For denne bestemme lse gælder 
derimod de kon klusioner, der ka n udledes af begrebet ugunstig påvirkning 
Jf. ovenfor, punkt 32.. M edlemsstaternes 
reguleringsspillerum er altså begrænset.
49. Derfor skal der ved bedømme lsen af, om en national ordning sikrer ligebehandling af bedrifterne, 
anlægges strenge kri terier. Navnlig skal der lægges afgørende vægt på EU-lovgivers vurderinger. 
Lovgiver har u dtrykkeligt begrænset de tidligere støtteperioder, der kan tages i b etragtning, til årene 
1997 -2002 , selv om d en uden problemer ku nne have inddra get tidligere pe rioder. Det må derfor 
antages, at den ikke a nså støtten i a lle pe rioder før 1997 f or samme nlignelig me d støtten i 2000 -2002 . 
Denne v urdering v ille b live u ndergravet, h vis me dlemsstaterne ve d h jælp a f d eres e get 
nødsituationsregelsæt i h enhold til artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning nr. 1782 /2003 u den 
videre ku nne lægge tidligere perioder til grund.
50. Især for årene 1992 o g 1993 b ekræftes denne vurdering af Kommissionens fremstilling. Ifølge 
denne lå det samlede beløb a f de dir ekte betalinger i F rankrig i d e pågældende år p å ca. 10% af 
betalingerne i s enere år. Det er derfor nærmest udelukket, at der på grundlag af betalinger i di sse år 
kan opnås en passende ko mpe nsation for ugunstig påvirkning.
51. Derimod blev d er i 1995 o g 1996 i følge Kommissionen nået omtrent samme s amlede beløb a f 
direkte betalinger i F rankrig som i d e efterfølgende år, og i 1994 v ar det allerede ca. 75%.
52. Af denne fremstilling ka n det dog ikke s luttes, at betalingerne i 1995 o g 1996 e ller måske endda i 
1994 i mod lovgivers vurdering ville ku nne anvendes som samme nligningsgrundlag. Der er nemlig ikke 
nogen garanti for, at også de enkelte dir ekte betalinger i di sse år v ar samme nlignelige me d betalingerne 
i 1997 -2002 .
53. Artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning nr. 1782 /2003 t illader således ikke me dlemsstaterne at 
fastsætte yderligere referenceperioder ud over de i ar tikel 38 o g artikel 40, stk. 2, nævnte.
54. Formålet me d en national ordning skal i h enhold til artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning 
nr. 1782 /2003 d erimod være, at de berørte bedrifter ved beregningen af referencebeløbet skal være 
stillet, som om de i 2000 -2002 i kke h avde deltaget i landbrugsmiljøforanstaltninger.
55. Den beregning af referencebeløbet, som C onfédération p aysanne foretrækker, på grundlag af den 
faktiske p åvirkning af produktionen, synes i p rincippet egnet til at opnå dette formål. For at fastslå 
påvirkningen ku nne man f.eks. lægge samme nlignelige bedrifter eller arealer til grund eller anvende 
produktionen, før landbrugsmiljøforanstaltningerne påbegyndtes. Derefter ku nne man beregne, hvilke 
direkte betalinger der uden landbrugsmiljøforanstaltningerne ville have fundet sted i 2000 -2002 . Da 
der ifølge Frankrigs oplysninger ku n er ganske få tilfælde, der ikke ka n afgøres på basis af de dir ekte 
betalinger i 1997 -2002 , burde denne no get me re ressourcekrævende undersøgelse no k ku nne kræves.
56. Alligevel ka n d et ikke u delukkes, at andre me toder ligeledes ka n føre til en fuldstændig 
kompe nsation f or følgerne af påvirkningen af produktionen. Derfor ka n det ikke f astslås, at en 
ugunstig påvirkning af produktionen ville være det eneste lovlige kri terium til gennemførelse af 
artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1782 /2003 .
57. Det andet spørgsmål skal derfor besvares me d, at artikel 40, stk. 2 og 5, i f orordning (EF) 
nr. 1782 /2003 i kke t illader me dlemsstaterne a t gøre landbrugeres ret til at få reguleret 
referencebeløbet, når deres produktion h ar været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til at dri ve 
miljøvenligt landbrug, som d e har været omfattet af i 1997 o g 2002 , afhængig af, at der foretages en
ECLI:EU:C:2013 :319 11FORSLAG TILAFGØRELSEFRAGENERALADVOKATKOKOTT –SAGC-298/12
CONFÉDÉRATION PAYSANNE
 samme nligning af det beløb, der er modtaget i dir ekte betalinger i d et sidste år, hvor landbrugeren ikke 
har været omfattet af sådanne forpligtelser, og det årlige gennemsnitsbeløb a f de dir ekte betalinger, 
som l andbrugeren h ar m odtaget i r eferenceperioden. I f orbindelse me d b eregningen a f 
referencebeløbet skal de berørte bedrifter ved anvendelse af artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning 
(EF) n r. 1782 /2003 d erimod v ære s tillet, s om o m d e i kke h avde d eltaget i 
landbrugsmiljøforanstaltningerne i 2000 -2002 .
V – Forslag til afg ørelse
58. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)Krav i h enhold til artikel 40, stk. 1 og 5, i forordning (EF) nr. 1782 /2003 me d fælles regler for 
direkte betalinger inden for ra mme rne af den fælles landbrugspolitik og me d b estemte 
støtteordninger for ejere af landbrugsbedrifter forudsætter, at en landbrugers produktion i 
referenceperioden er blevet ugunstigt påvirket som følge af forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt 
landbrug, som h an var o mfattet af, idet denne ugunstige påvirkning ikke b ehøver at være 
betydelig.
2) Artikel 40, stk. 1 og 2, og ar tikel 40, stk. 5, første afsnit, samt artikel 37 o g 38 i f orordning 
nr. 1782 /2003 f orpligter me dlemsstaterne til at gøre landbrugeres ret til at få reguleret 
referencebeløbet, når deres produktion h ar været ugunstigt ramt som følge af forpligtelser til at 
drive m iljøvenligt landbrug, som d e h ar v æret omfattet af i h ele e ller en d el af 
referenceperioden, afhængig af, at der foretages en samme nligning af de dir ekte betalinger, der 
er modtaget i d e berørte år o g i d e ikke b erørte år.
3) Artikel 40, stk. 2 og 5, i f orordning nr. 1782 /2003 t illader ikke me dlemsstaterne at gøre 
landbrugeres ret til at få reguleret referencebeløbet, når d eres produktion h ar været ugunstigt 
ramt som følge af forpligtelser til at dri ve m iljøvenligt landbrug, som de har været omfattet af i 
1997 o g 2002 , afhængig af, at der foretages en samme nligning af det beløb, der er modtaget i 
direkte betalinger i d et sidste år , hvor landbrugeren ikke h ar v æret omfattet af sådanne 
forpligtelser, og det årlige gennemsnitsbeløb a f de dir ekte betalinger, som landbrugeren har 
modtaget i referenceperioden. I forbindelse me d beregningen af referencebeløbet skal de berørte 
bedrifter ve d anvendelse af artikel 40, stk. 5, andet afsnit, i f orordning (EF) nr. 1782 /2003 
derimod være stillet, som o m d e ikke h avde deltaget i l andbrugsmiljøforanstaltningerne i 
2000 -2002 .«