FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 22. NOVEMBER 1973 ( 1 )

Høje Ret,

Indledning

I motiverne til forordning nr. 14/64 af 5. februar 1964 om den gradvise gennemførelse af en fælles markedsordning i oksekødssektoren konstaterede Rådet, at vanskelighederne ved at forsyne Fællesskabet med kød, bestemt til forarbejdning »kan imødegås ved toldkontingenter for import af frosset kød hidrørende fra tredjelande«.

Toldkontingenter er en hyppig anvendt foreteelse i fællesmarkedet. Formålet er at tillade import af en vis varemængde (kontingent) i en nærmere fastsat periode til en i forhold til den normale sats reduceret toldsats (kontingentsatsen).

Denne teknik kommer til udtryk i fastsættelse af en toldpolitik for et vist tidsrum og en kvantitativ begrænsning.

I modsætning til de nationale kontingenter er fællesskabskontingenterne gældende for hele Fællesskabet uden regionale begrænsninger; alle importører kan drage nytte heraf på samme betingelser; endelig pålægges den importerede vare en ensartet toldsats.

Disse tælles toldkontingenter kan fastsættes enten ved ensidig beslutning fra et af Fællesskabernes organer eller ved aftale.

Det sidste er især tilfældet for de kontingenter, der hviler på Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel.

Ud over toldkontingenterne er det stadig muligt for de erhvervsdrivende at importere det samme produkt, men da på den fælles toldtarifs normale betingelser og efter omstændighederne i henhold til de forordninger, der gælder for landbruget.

Hvad angår frosset kød blev der som en følge af Dillonforhandlingerne åbnet et første kontingent for 22000 tons årligt, for hvilket toldsatsen i henhold til en toldprotokol, der blev underskrevet i Geneve i 1962 for GATT området, fastsattes til 20 %.

Da satsen for frosset kød efter den fælles toldtarif nøjagtigt er 20 %, betyder konsolideringen af denne sats, at kød, der importeres under dette kontingent, er fritaget for importafgiften i henhold til den fælles markedsordning.

Der sker ikke specifikation af produktets anvendelse i modsætning til, hvad der ellers er praksis vedrørende andre varer, der omfattes af den fælles toldtarif.

Artikel 4, stk. 1 i Rådets forordning nr. 14/64 fremhæver eksistensen af dette første toldkontingent. Herudover bestemmer den, at »der kan åbnes for import af et supplerende kontingent for frosset kød hidrørende fra tredjelande«, og præciserer til gengæld, »at dette kød skal under toldkontrol anvendes til forarbejdning«.

Der er her tale om et kontingent, der er fastlagt ved en ensidig beslutning.

Således findes der på en gang både en særlig ordning i henhold til artikel 4 i forordning nr. 14/64 for import af frosset kød, bestemt til forarbejdning — i øvrigt gentaget i artikel 14 i forordning nr. 805/68 om den endelige markedsordning — og den særlige ordning om det årlige kontingent, der åbnes i henhold til GATT-aftalerne.

Med henblik på fordelingen og forvaltningen af dette sidste kontingent udstedte Rådet særlig for årene 1968 og 1969 nogle generelle bestemmelser, hvorefter det i henhold til artikel 3 i forordning nr. 92/68 bestemtes, at »kvoterne forvaltes af hvert enkelt medlemsstat i henhold til egne administrative bestemmelser«, og i medfør af artikel 2 i forordning nr. 110/69: »den enkelte medlemsstat fastsætter selv betingelserne for at nyde fordel af det omhandlede toldkontingent og forvalter sin kvote efter egne administrative …«.

I Italien, som i de omhandlede år har modtaget den største del af kontingentet, har ministeren for udenrigshandel ved cirkulærer fastsat regler for, hvorledes kvoten skulle anvendes i Italien, og særligt bestemt, at importørerne »skal forpligte sig til udelukkende at anvende de mængder kød, der bliver dem tildelt, til direkte forbrug og at underkaste sig de kontrolforanstaltninger, der vil blive indført i den anledning«.

Ved en sådan kontrol i provinsen Trento konstaterede skattemyndighederne, at frosset kød fra GATT-kontingenterne for 1968 og 1969, som stammede fra kvoter, der var tildelt importfirmaet Grosoli et Cie., der har hovedsæde i Cadoneghe i provinsen Padua, delvist var blevet omdannet af dets købere til røget og saltet kød eller til pølser.

Som følge heraf blev der ved kriminalretten i Trento rejst tiltale mod firmaets indehavere Giulio og Adriano Grosoli, særligt for overtrædelse af artikel 110 i den italienske straffelov og af artikel 102 i toldloven ved sammen at have anvendt en vis mængde frosset oksekød på anden vis end til direkte forbrug og således at have unddraget sig betaling af de land-brugsafgifter, der pålægges importvarer hidrørende fra tredjelande.

strafferetten i Trento udsatte sin afgørelse og har ved sit første præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om at oplyse, hvorvidt medlemsstaterne i medfør af artikel 3 i forordning nr. 92/68, jf. artikel 2 i forordning nr. 110/69, for deres kvote af frosset kød hidrørende fra GATT-kontingentet kan træffe bestemmelse, om en bestemt anvendelse.

Subsidiært spørger den italienske dommer for det tilfælde, at De afgiver et bekræftende svar på dette første spørgsmål, hvorvidt en medlemsstat er berettiget til at pålægge de importører som ikke har respekteret den fastsatte anvendelse, økonomiske sanktioner, der beregnes i forhold til det unddragne afgiftsbeløb.

Diskussion

I henhold til et af de principper, der særligt er stillet i relief af Deres retsskabende virksomhed, »er medlemsstaterne i det omfang, de har overdraget Fællesskabet den normative kompetence på toldområdet med henblik på at sikre, at det fælles landbrugsmarked fungerer korrekt, ikke længere berettiget til at træffe normative bestemmelser på dette område«.

Denne formulering har De anvendt i dommen af 18. februar 1970 (sag nr. 40/69, Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe mod firma Paul G. Bollmann, Recueil 1970, s. 69).

I mangel af modstående bestemmelse er det derfor udelukket, at medlemsstaterne med henblik på at sikre gennemførelsen af en fællesskabsretlig forskrift, der er umiddelbart anvendelig, træffer forholdsregler, der skal ændre dens rækkevidde eller udvide indholdet af dens bestemmelser.

Selvom iværksættelsen af fællesskabsretlige bestemmelser normalt påhviler de nationale myndigheder, og selvom denne iværksættelse principielt gennemføres »under iagttagelse af de i national ret gældende former og fremgangsmåder«, så skal disse myndigheder begrænse sig til foranstaltninger, der er nødvendige for den rene og simple gennemførelse af fællesskabsrettens bestemmelser, således som De ved gentagne lejligheder har fastslået.

På samme vis hjemler den beføjelse, som fællesskabsbestemmelserne har tilstået medlemsstaterne, ikke disse nogen ret til at træffe foranstaltninger, der fraviger en præcist formuleret fælles regel, der der har væsentlig betydning som et led i en fælles markedsordnings funktion (dom af 30. november 1972, sag nr. 32/72, Wasaknäcke, Recueil 1972, s. 1188).

Såfremt den fælles toldtarif vedrørende det fælles årlige GATT-kontingent, således som det for det supplerende kontingent af frosset oksekød oprindelig var bestemt i artikel 4 i forordning nr. 14/64 og gennemført i praksis ved en senere rådsbeslutning, havde foreskrevet en specificeret anvendelse af kød importeret under dette kontingent, dvs. forarbejdningsindustrien, havde der ingen tvivl været om, at det enkelte medlemsland ikke var berettiget til at bestemme, at dette kød skulle forbeholdes det direkte forbrug.

Men kan det nu modsætningsvis i mangel af en sådan specificering af den fællesskabsretlige kompetence sluttes, at medlemsstaterne for deres kvote er beføjet til at træffe normative bestemmelser vedrørende det importerede produkts anvendelse?

Det tror vi ikke, og vi vil søge at godtgøre:

1. at det, eftersom medlemsstaternes residualkompetence på toldområdet må fortolkes indskrænkende, yderligere må kræves, at Fællesskabets institutioner udtrykkeligt har overdraget disse stater beføjelsen til at træffe sådanne foranstaltninger;

2. at staterne må administrere et fællesskabskontingent på en sådan måde, at princippet om ikke forskelsbehandling mellem forskellige importører eller senere erhververe respekteres i lige så høj grad, når det drejer sig om statsborgere i det samme land, som hvor der er tale om erhvervsdrivende i forskellige medlemsstater;

3. at den ordning, som gælder for det inden for rammerne af GATT fastsatte toldkontingent, ikke med henblik på formålet kan adskilles fra den fælles markedsordning for oksekød.

Med hensyn til det første punkt har den italienske regering af bestemmelserne i artikel 3 i forordning nr. 92/68, jf. artikel 2 i forordning nr. 110/69, draget den efter sin egen mening klare slutning, at beføjelsen til at administrere sin kvote af kontingentet i henhold til egne administrative bestemmelser og særligt til at fastsætte de betingelser, der skal gælde for adgangen til at få del i det gældende kontingent, også hjemler en medlemsstat ret til på samme vis at fastsætte produktets endelige anvendelse.

Uden at komme nærmere ind pa de betragtninger, som repræsentanten for Giulio og Adriano Grosoli udviklede under proceduren vedrørende forståelsen af udtrykket »negotiorum gestio«, er vi som Kommissionen af den opfattelse, at administrationen af en kvote af et toldkontingent nødvendigvis indebærer forudgående fastsættelse af visse betingelser for at få andel heri.

Hvad enten staten nu vælger tidsfølge-metoden eller iværksætter et system, hvorved hver enkelt importør på forhånd tildeles en andel, er den udelukkende med hensyn til administrationen af sin del af kontingentet forpligtet til at træffe administrative foranstaltninger, der også omfatter betingelserne for at få andel deri. Disse betingelser afhænger i det første tilfælde af det øjeblik, hvor varen præsenteres til toldberigtigelse; i det andet tilfælde skal importørerne registreres, og enhver skal tildeles en importtilladelse.

Men hvad enten nu den ene eller den anden metode vælges, forudsætter kontingentets administration ikke, at staten — hvad der i øvrigt heller ikke er hjemmel til — fastsætter en vis udelukkende anvendelse af den importerede vare, selvom Rådet for dets vedkommende, særlig på grund af den ringe kvantitative betydning af GATT-kontingentet i sammenligning med medlemslandenes totale import af kød, har fundet det nytteløst af fastsætte en endelig anvendelse af det frosne kød, som importeres under dette kontingent.

På samme vis ser det ikke ud til, at forordningen af 1969 hvad angår medlemsstaternes beføjelser kan fortolkes videre end forordningen af 1968, blot fordi den nævner »de betingelser, der gælder for at opnå andel i kontingentet«. Faktisk fastslår den eneste betragtning, man finder i motiverne til den anden forordning, kun, »at det synes påkrævet, at lade hver enkelt medlemsstat selv afgøre, hvilken forvaltningsmåde det for sin del ønsker anvendt«. Det ser altså ud til, at udtrykket forvaltning omfatter beføjelsen til at fastsætte betingelserne for at erhverve andel i kontingentet.

Man kan endelig fremhæve, at Rådet med hensyn til det supplerende toldkontingent i henhold til artikel 4 i forordning nr. 14/64, som udtrykkeligt reserverer det importerede frosne kød for forarbejdningsindustrien, i artikel 5 i beslutningen af 13. oktober 1964 har anvendt følgende formulering:

»De tildelte mængder administreres af hver enkelt medlemsstat i henhold til dennes egne administrative bestemmelser«.

De senere forordninger og især artikel 3 i forordning nr. 92/68 om GATT-kontingentet har imidlertid bibeholdt en redaktionel udformning, der i det væsentlige er identisk hermed. Denne sammenligning af tekster vedrørende henholdsvis det supplerende kontingent og GATT-kontingentet bekræfter om nødvendigt, at de administrative beføjelser, som medlemsstaterne råder over, ikke hjemler dem nogen ret til også at fastsætte en bestemt anvendelse af det importerede produkt.

Hvad angår det andet punkt indebærer den almindelige regel om ikke-forskelsbehandling, der følger af helheden i Traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab, og som udtrykkeligt fremgår af dennes artikel 40, stk. 3, andet afsnit, i det omfang den vedrører det fælles landbrugsmarkeds funktion uden tvivl, at fordelingen af fællesskabskontingenterne blandt de erhvervsdrivende må ske i henhold til ensartede regler i hver enkelt medlemsstat netop på grund af begrænsningen af de kvantiteter, der importeres til en reduceret toldsats.

Hvis man tillod de nationale myndigheder at fastsætte bestemmelser for den endelige anvendelse af landbrugsprodukter, der er importeret under en sådan toldmæssig ordning, ville man derfor uundgåeligt krænke den ligelige behandling, eftersom den enkelte medlemsstat ved fastlæggelsen af reglerne for anvendelsen kunne bestemme, hvem der ikke skulle have adgang til kontingentet, og hvem der kunne drage den fulde nytte heraf. Hvis ethvert medlemsland frit kunne fastsætte sådanne regler, som det finder formålstjenlige ud fra situationen på hjemmemarkedet eller endog ud fra sådanne sociale betragtninger, som den italienske regering har påberåbt sig under proceduren, ville dette forhold på samme vis bevirke fordrejninger af forholdet mellem importørerne og de andre erhvervsdrivende i de forskellige medlemslande.

En sådan situation ville være i modstrid med de krav, der må stilles til en enheds-markedsordning.

Den italienske administrative praksis, der lader sig udlede af de omhandlede cirkulærer, kan, som G. og A. Grosoli's advokat rigtigt har påpeget, kun beskrives således, at importtilladelser forbeholdes en bestemt kreds af rettighedshavere, også selv om dette forhold først bliver klart på et senere tidspunkt. En sådan praksis kan sammenlignes med en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner. Imidlertid er det forbudt at iværksætte sådanne restriktioner, medmindre der i en forordning foreligger en modstående bestemmelse, eller Rådet i overensstemmelse med den særlige afstemningsmåde i henhold til Traktatens artikel 43, stk. 2 på forslag af Kommissionen vedtager en fravigelse. Det er klart, at de her omhandlede forordninger ikke har et sådant indhold, og at de ikke er udstedt i overensstemmelse med denne fremgangsmåde.

Hvis den italienske regering tilsigtede at begunstige det direkte forbrug af frosset kød, et nyt fænomen, som ifølge den selv skulle bevirke en vis social forbedring for de dårligst stillede familier, måtte den gøre det på anden vis end ved administration af kontingentet, hvorved man i øvrigt kan stille sig selv det spørgsmål, om der ikke i den henseende opstår risiko for skadevirkninger for andre medlemsstaters producenter af friskt, nedkølet eller frosset kød. Selv om man til nød kan anerkende, at den adgang til at opnå andel i kontingentet af det frosne kød, der oprindeligt først og fremmest var tiltænkt forarbejdsningsindustrien, af sociale grunde har kunnet udvides til at omfatte konsumenterne, kan man til gengæld ikke acceptere, at kontingentet alene skulle være forbeholdt disse. Men der er mere. Konfrontationen mellem de fællesskabsretlige regler for markedet for oksekød og den nationale ordning vedrørende GATT-toldkontingentet, der var i kraft, da de her omhandlede begivenheder udspillede sig, viser ligeledes vægtige grunde til at fortolke bestemmelserne i forordningerne nr. 92/68 og nr. 110/69 således, at de ikke overdrager medlemsstaterne nogen beføjelse til at gøre adgangen til at opnå andel i kontingentet betinget af en ensidigt pålagt anvendelse af det importerede kød.

Af motiverne til forordning nr. 14/64 kan det faktisk sluttes, at Rådet havde tænkte sig, at den utilstrækkelige forsyning af oksekød til forarbejdning hovedsageligt — hvis ikke helt og fuldt — skulle dækkes ved import af frosset kød under toldkontingenterne, hvilket lige såvel kunne tænkes for GATT-kontingentet som for det supplerende kontingent.

Det er en kendsgerning, at det supplerende kontingent udelukkende var reserveret til forarbejdning under toldkontrol. Dette fremgår tydeligt af artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 14/64 og af den beslutning fra Rådet, der ligger til grund for dette kontingent. Hvad angår GATT-kontingentet må det kunne antages, at det fortsat også, om ikke udelukkende, kunne anvendes i forarbejdningsindustrien. Det er rigtigt, at forordning nr. 805/68, der fra den 29. juli 1968 trådte i stedet for den foreløbige forordning fra 1964, ikke længere udtrykkeligt nævner det, da forsyningen af frosset kød til forarbejdning for fremtiden vil være omfattet af en særlig importordning, der omhandles i artiklerne 14 og 19 i den nye forordning. Det er også rigtigt, at forordning nr. 110/69 nu kun udtrykkeligt omhandler Traktatens artikel 111 og ikke engang nævner forordning nr. 805/68. Imidlertid indeholder den stadig en betragtning, hvorefter »der ved fordelingen (af kontingentet) blandt andet skal tages hensyn til hver enkelt medlemsstats behov og de lagre af frosset kød, der er oprettet i visse medlemsstater som følge af interventionsforanstaltninger; disse behov skal opgøres særligt under hensyntagen til importen af det her omhandlede kød hidrørende fra tredjelande i løbet af de foregående år og den forventede udvikling i 1969«. Denne betragtning kan kun forklares som en indirekte henvisning til den fælles markedsordning for oksekød.

Selv om man altså kan medgive, at dette kontingent delvist har kunnet være bestemt til direkte forbrug, så var det på ingen måde udelukket, at det også fortsat kunne være bestemt til forarbejdning. Det er faktisk ikke, fordi frosset kød importeret under kontingentet kun belastes med en told på 20 % og fritages for importafgiften, at det bor unddrages den fælles markedsordnings almindelige bestemmelser.

Selv om Rådet har ment ikke at burde fastsætte nogen bestemt anvendelse af kød, importeret under dette kontingent, kunne det dog ikke overlade til medlemsstaterne selv at indføre en sådan forpligtelse.

Endelig er det ikke uden interesse at norere sig, at artikel 10, stk. 2 i forordning nr. 14/64 indeholder en bestemmelse, ifølge hvilken »kød, som er nedfrosset i et medlemsland, må afsættes på en sådan måde, at de ikke forstyrrer Fællesskabets marked for friskt kød«. Målet med denne bestemmelse er ikke irrelevant for betingelserne for anvendelsen af importeret frosset kød, heller ikke når det drejer sig om GATT-kontingentet.

Hvis man anerkendte, at medlemsstaterne havde frihed til på bindende vis at forbeholde dette kontingent for det direkte forbrug, ville dette have tynget priserne for friskt kød produceret inden for Fællesskabet. Imidlertid udgør de fællesskabsretlige regler for markedet for kød tilsammen et hele, der nødvendigvis må hænge sammen, for at systemet kan fungere korrekt. Følgelig kan det ikke antages, at det skulle være tilladt medlemsstaterne at træffe forantaltninger, hvis formål går stik imod det, der forfølges af Fællesskabers myndigheder.

Af samtlige disse grunde slutter vi, at De bør kende for ret, at medlemsstaterne ikke havde beføjelse til at gøre erhvervelsen af en andel af det kontingent på 22000 tons, der blev frigivet i henhold til GATT-overenskomsten, betinget af en bestemt anvendelse af det importerede frosne kød.

Da vi er af den opfattelse, at der bør afgives et benægtende svar på det første spørgsmål, der er fremsat af kriminalretten i Trento, finder vi det unødigt at undersøge det subsidiære spørgsmål.

( 1 ) – Oversat fra fransk.