FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 24. september 2020 ( 1 )

Forenede sager C-434/19 og C-435/19

Poste Italiane SpA

mod

Riscossione Sicilia SpA agente riscossione per la provincia di Palermo e delle altre provincie siciliane (sag C-434/19)

og

Agenzia delle entrate – Riscossione

mod

Poste Italiane SpA (sag C-435/19),

procesdeltager:

Poste italiane SpA – Bancoposta

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien))

»Præjudiciel forelæggelse – kompetence – statsstøtte – misbrug af dominerende stilling – virksomhed, der nyder særlige eller eksklusive rettigheder indrømmet af medlemsstaterne – tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – forvaltning af en tjeneste i form af en postgirokonto, der skal anvendes til indsamling af lokal kommunal ejendomsskat – gebyrer, der fastsættes ensidigt af den begunstigede virksomhed«

1. Fra 1992 til 2011 betalte skattepligtige personer, der havde pligt til at betale kommunal ejendomsskat, denne skat til koncessionshavere, som varetog opkrævningen (herefter »koncessionshavere«), og som indtil oktober 2006 var private selskaber ( 2 ).

2. Betalingen skulle ske enten kontant eller ved indbetaling på en postgirokonto, som koncessionshaverne nødvendigvis måtte åbne i en af Poste Italiane SpA’s filialer ( 3 ). Dette selskab opkrævede kontohaverne et gebyr for hver indbetaling.

3. Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) ønsker oplyst, om den lovbestemte »monopolordning«, som var indført til fordel for Poste Italiane med henblik på forvaltning af en tjeneste i form af en postgirokonto, hvorpå den kommunale ejendomsskat blev indbetalt, udgør statsstøtte i strid med artikel 106 TEUF og 107 TEUF. Den ønsker også oplyst, om denne ordning er forenelig med artikel 102 TEUF.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

4. Artikel 14 TEUF bestemmer: »Med forbehold af artikel 4 i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 93, 106 og 107 i nærværende traktat og i betragtning af den plads, som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse indtager i Unionens fælles værdinormer, og den rolle, som de spiller med henblik på at fremme social og territorial samhørighed, sørger Unionen og medlemsstaterne inden for deres respektive kompetenceområde og inden for rammerne af traktaternes anvendelsesområde for, at sådanne tjenester ydes på grundlag af principper og vilkår, navnlig økonomiske og finansielle, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver. Europa-Parlamentet og Rådet fastlægger ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure disse principper og vilkår, uden at dette anfægter medlemsstaternes kompetence til under overholdelse af traktaterne at levere, udlægge og finansiere sådanne tjenesteydelser.«

5. Artikel 102 TEUF bestemmer følgende: »En eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf er uforenelig med det indre marked og forbudt, i den udstrækning samhandelen mellem medlemsstater herved kan påvirkes. Misbrug kan især bestå i: a) direkte eller indirekte påtvingelse af urimelige købs- eller salgspriser eller af andre urimelige forretningsbetingelser b) begrænsning af produktion, afsætning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne c) anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere, som derved stilles ringere i konkurrencen d) at det stilles som vilkår for indgåelse af en aftale, at medkontrahenten godkender tillægsydelser, som efter deres natur eller ifølge handelssædvane ikke har forbindelse med aftalens genstand.«

6. Artikel 106, stk. 1 og 2, TEUF bestemmer: »1. Medlemsstaterne afstår for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktaternes bestemmelser, navnlig de i artiklerne 18 og 101-109 nævnte. 2. Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«

7. Artikel 107, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«

8. Artikel 108, stk. 3, TEUF bestemmer: »Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig afgørelse.«

B. National ret

1. Gældende regler for postgirokonti

a) Lov nr. 662 af 1996 ( 4 )

9. Artikel 2 bestemmer: »18. […] Fra den 1. januar 1997 kan Poste Italiane fastsætte gebyrer for indehaverne af postgirokonti. […] 19. Post- og betalingstjenester, for hvilke der i gældende lovgivning ikke udtrykkeligt er fastsat en lovbestemt monopolordning, udføres af Poste Italiane og af de øvrige aktører i fri konkurrence. […] Poste Italiane har pligt til at føre et separat regnskab, hvori der navnlig sondres mellem omkostninger og byrder i forbindelse med levering af tjenesteydelser inden for rammerne af en lovbestemt monopolordning og omkostninger og byrder i forbindelse med levering af tjenesteydelser i fri konkurrence. 20. Fra den 1. april 1997 fastsættes priserne på de i nr. 19 omhandlede tjenesteydelser, herunder i forbindelse med aftaler, af virksomheden Poste Italiane under hensyntagen til kundernes krav og kendetegnene ved efterspørgslen samt kravet om at bevare og udvikle forsendelsesmængden […]«

b) Dekret nr. 144 af 2001 fra republikkens præsident ( 5 )

10. Artikel 3, stk. 1, bestemmer, at »[m]edmindre andet er fastsat i dette dekret, er forholdet til kunderne og for postgirokonti underlagt kontraktforhold, som overholder bestemmelserne i den civile lovbog og særlove«.

c) Afgørelse nr. 57/1996 fra Poste Italianes bestyrelse

11. Ved denne afgørelse blev det vedtaget at opkræve et gebyr for hver transaktion, der angik forvaltningen af de postgirokonti, som tilhørte koncessionshaverne for tjenesten for modtagelse af skatter. Gebyret blev fastsat til 0,05 EUR for perioden fra den 1. april 1997 til den 31. maj 2001 og til 0,23 EUR for perioden fra den 1. juni 2001 til den 31. december 2003.

2. Gældende regler for de territoriale myndigheders skatter

a) Lovdekret nr. 504 af 1992 ( 6 )

12. Artikel 10, stk. 3, har følgende ordlyd: »Den skyldige skat i henhold til stk. 2 skal betales ved en direkte indbetaling til den koncessionshaver, der er ansvarlig for modtagelse af skatten i det myndighedsområde, som den i artikel 4 omhandlede kommune tilhører, eller ved en indbetaling på en postgirokonto til dette formål i den pågældende koncessionshavers navn […]. Det gebyr, som skal betales til koncessionshaveren, betales af den betalingspligtige kommune og fastsættes til 1% af det modtagne beløb, dog mindst [1,75 EUR] og højst [50 EUR] for hver betaling, som den skattepligtige foretager.«

b) Finansministeriets dekret nr. 567 af 1993 ( 7 )

13. I henhold til artikel 5-7 kan indehavere af en skattekonto betale personskat, skat af juridiske personers indkomst – også ved en stedfortræder – lokal indkomstskat, skatter, der erstatter de nævnte skatter, samt moms ved en uigenkaldelig betalingsfuldmagt til koncessionshaveren direkte på koncessionshaverens kontor eller hos et kreditinstitut.

c) Lovdekret nr. 446 af 1997 ( 8 )

14. Artikel 59, stk. 1, forbeholder kommunerne at vedtage lovgivning på området for modtagelse af lokale bidrag med henblik på at strømline de forskellige former for gennemførelse af betalinger og foreskriver, ud over betaling til koncessionshaveren, betaling til postgirokontoen i kommunens skatteforvaltnings navn, direkte betaling til sidstnævnte eller betaling gennem banksystemet.

d) Lovdekret nr. 70/2011 ( 9 )

15. Dette lovdekrets artikel 7, stk. 2, litra gg-f) ( 10 ), er affattet således: »Hvis modtagelsen af indbetalinger overdrages til [koncessionshavere], åbnes en eller flere indbetalings-, post- eller bankkonti i koncessionshaverens navn med henblik på opkrævning af indbetalingerne til den ordregivende myndighed, på hvilke konti alle modtagne beløb skal indbetales.«

II. De faktiske omstændigheder (ifølge forelæggelsesafgørelserne), hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

16. Poste Italianes virksomhed er blevet defineret i løbet af privatiseringsprocessen. Den nationale lovgivning gav navnlig denne virksomhed eneret på bestemte tjenesteydelser under forudsætning af separat regnskabsføring.

17. Artikel 10, stk. 3, i lovdekret nr. 504/1992 indførte to former for betaling af kommunal ejendomsskat: enten »direkte betaling til den koncessionshaver, som varetager opkrævningen, og hvis myndighedsområde omfatter [den skattepålagte ejendoms] kommune«, eller betaling »til en særlig postgirokonto, der er oprettet i ovennævnte koncessionshavers navn«. Koncessionshaveren var således forpligtet til at åbne en postgirokonto for at opfylde den forpligtelse, som vedkommende havde påtaget sig i forhold til den territoriale skattepålæggende myndighed.

18. Efter den forelæggende rets opfattelse blev denne forpligtelse ikke berørt før 2011 af de senere lovændringer, som indførte nye former for betaling af lokale skatter (uigenkaldelig fuldmagt til bankerne, betaling på kommunekontoret eller til konti, der tilhører kommunens økonomiafdeling). Først da blev koncessionshaveren for opkrævning af lokale skatter indrømmet mulighed for blot at åbne en indlånskonto i en bank i stedet for en postgirokonto.

19. Kriterierne for fastsættelse af gebyrerne for post- og betalingstjenester blev også ændret under privatiseringen af Amministrazione delle Poste (postmyndigheden) ( 11 ). Dette skete således: – I 1996 blev det vedtaget at opkræve et gebyr for hver transaktion, der udførtes i forbindelse med forvaltningen af de postgirokonti, som tilhørte koncessionshaverne for tjenesten for opkrævning af skatter. – I 2001 blev det vedtaget at anvende ordningen for civilretlige kontraktforhold på forholdet til kunderne og for postgirokonti, som det allerede gjaldt for bankkonti.

20. I de sager, der ligger til grund for disse præjudicielle forelæggelser, har Poste Italiane anlagt sag mod to koncessionshavere ( 12 ) med påstand om betaling af gebyr for hver enkelt indbetaling af kommunal ejendomsskat på sidstnævntes postgirokonti fra 1997 til 2011: – I den ene sag (sag C-434/19) nedlagde Poste Italiane påstand om, at Riscossione Sicilia skulle betale det omtvistede gebyr. Poste Italiane fik ikke medhold i første instans, hvorimod appeldomstolen anerkendte Poste Italianes ret med hensyn til perioden fra den 1. juni 2006. – I den anden sag (sag C-435/19) nedlagde Poste Italiane en lignende påstand mod Agenzia, som heller ikke blev taget til følge i første instans, hvilket den derimod gjorde i appelsagen.

21. Der blev iværksat kassationsappel i begge sager ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol), som har forelagt Domstolen følgende to præjudicielle spørgsmål: »1) Er artikel 14 TEUF […] og artikel 106, stk. 2, TEUF […] og det forhold, at den er omfattet af reglerne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, til hinder for en bestemmelse som fastsat i artikel 10, stk. 3, i lovdekret nr. 504/1992, sammenholdt med artikel 2, stk. 18-20, i lov nr. 662/1996, hvorved – også efter privatiseringen af de »bank-post«-tjenester, som udføres af Poste Italiane […] – indføres og opretholdes en eneret (en lovbestemt monopolordning) til fordel for Poste Italiane […], hvis formål er forvaltning af en postgirokonto, der skal anvendes til indsamling af lokal kommunal ejendomsskat, når der tages hensyn til udviklingen i national lovgivning vedrørende opkrævning af skatter og afgifter, som i hvert fald efter 1997 giver både skattepligtige personer og lokale skattemyndigheder mulighed for frit at anvende betalingsmetoder og opkrævning af skatter (også lokale skatter) gennem banksystemet? 2) Såfremt indførelsen af et lovbestemt monopol som svar på det første spørgsmål skal anses for at opfylde kendetegnene for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er artikel 106, stk. 2, TEUF […] og artikel 107, stk. 1, TEUF […] i henhold til Domstolens fortolkning af disse bestemmelser vedrørende betingelserne for, at der kan sondres mellem en lovlig foranstaltning – kompensation for forpligtelsen til offentlig tjeneste – og ulovlig statsstøtte ([…] dom […] C-280/00, Altmark […]), da til hinder for en bestemmelse som den, der følger af artikel 10, stk. 3, i lovdekret nr. 504/1992, sammenholdt med artikel 2, stk. 18-20, i lov nr. 662/1996 og artikel 3, stk. 1, dekret nr. 144/2001 […], hvorved Poste Italiane […] er tillagt en beføjelse til ensidigt at fastsætte størrelsen af det »gebyr«, som koncessionshaveren (fuldmagtshaver) skal betale for opkrævning af kommunal ejendomsskat, og som anvendes på hver forvaltningstransaktion, der foretages på den postgirokonto, som er oprettet i koncessionshaverens navn, henset til at Poste Italiane […] ved bestyrelsens afgørelse nr. 57/1996 fastsatte det nævnte gebyr til 100 ITL for perioden fra den 1. april 1997 til den 31. maj 2001 og til 0,23 EUR for perioden efter den 1. juni 2001? 3) Er artikel 102, stk. 1, TEUF […] som fortolket af Domstolen […] til hinder for et regelsæt som det, der udgøres af artikel 2, stk. 18-20, i lov nr. 662/1996, artikel 3, stk. 1, i dekret nr. 144/2001 […] og artikel 10, stk. 3, i lovdekret nr. 504/1992, hvorved koncessionshaveren (fuldmagtshaver) skal betale det »gebyr«, som ensidigt fastsættes og/eller ændres af Poste Italiane […], idet denne ikke ellers kan opsige kontrakten om postgirokontoen uden at gøre sig skyldig i den i artikel 10, stk. 3, i lovdekret nr. 504/1992 fastsatte misligholdelse og den deraf følgende manglende opfyldelse af den forpligtelse til at opkræve kommunal ejendomsskat, som denne har påtaget sig i forhold til den lokale skattemyndighed?«

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

22. De præjudicielle spørgsmål indgik til Domstolen den 5. juni 2019.

23. Poste Italiane, Agenzia og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg og skriftligt besvaret Domstolens spørgsmål, som blev forelagt som erstatning for det retsmøde, der var berammet til den 22. april 2020, og som senere blev aflyst.

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkning

24. Domstolen skal i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse henholde sig til de faktiske omstændigheder og fremstillingen af den nationale lovgivning, som den forelæggende ret har forelagt ( 13 ).

25. I denne sag omfatter denne fremstilling det, som den forelæggende ret har betegnet som Poste Italianes »lovbestemte monopol« på forvaltningen af en postgirokonto med henblik på opkrævning af kommunal ejendomsskat. Dette monopol er imidlertid ikke til hinder for, at skattepligtige personer kan betale skatten direkte til koncessionshaverne uden at gå igennem Poste Italiane, således som det fastslås i forelæggelsesafgørelserne.

26. Poste Italiane har såvel i sit skriftlige indlæg (punkt 12-15) som i svaret på et specifikt spørgsmål fra Domstolen anført, at der desuden fandtes andre alternativer til betaling af kommunal ejendomsskat, som ikke er nævnt i forelæggelsesafgørelserne.

27. Poste Italiane har nærmere bestemt anført, at denne betaling kunne ske gennem »[andre] kreditinstitutter [end Poste Italiane], som har indgået aftale med koncessionshaveren« ( 14 ), og efter lovdekret nr. 446/1997 direkte til den territoriale myndighed, der pålægger kommunal ejendomsskat, eller til en af de af denne myndighed udpegede finansielle institutioner ( 15 ).

28. Det tilkommer Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) at tage stilling til disse aspekter, som, hvis de bekræftes, i et vist omfang kan svække grundlaget for anmodningen om præjudiciel afgørelse.

B. Det første præjudicielle spørgsmål

29. Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål oplyst, om eneretten til fordel for Poste Italiane til at forvalte tjenesten i form af en postgirokonto til opkrævning af kommunal ejendomsskat opfylder kendetegnene for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

1. Parternes argumenter

30. Poste Italiane har gjort gældende, at det første spørgsmål bør afvises, både fordi det henviser til artikel 14 TEUF, og fordi det tilkommer den nationale ret at anvende artikel 106, stk. 2, TEUF direkte.

31. Poste Italiane har subsidiært anført, at den retlige ordning for denne virksomhed ikke giver den en eneret til at modtage kommunal ejendomsskat, eftersom koncessionshaverne også kan anvende andre kanaler. Virksomheden har anført, at betingelserne for at kvalificere forvaltningen af postgirokontiene som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse under alle omstændigheder ikke er opfyldt.

32. Ifølge Agenzia har forholdet mellem koncessionshaverne og Poste Italiane karakter af monopol. Koncessionshaverne forpligtes til at åbne en postgirokonto hos Poste Italiane, som ensidigt kan ændre kontraktvilkårene.

33. Ifølge Agenzia kan den postgirotjeneste, som Poste Italiane leverer på disse vilkår, og som finansieres af et obligatorisk gebyr, ikke ydes af andre enheder – hverken nationale eller europæiske – og dermed gives én enkelt virksomhed en fordel. Fastsættelsen af gebyret er i øvrigt ikke sket objektivt og gennemsigtigt, og koncessionshaverne forhindres i at forhandle mere fordelagtige vilkår.

34. Ifølge Kommissionen fremgår det ikke, at Poste Italiane i henhold til en retsakt (som omhandlet i Domstolens praksis) er forpligtet til at levere ydelser i form af forpligtelser til offentlig tjeneste.

2. Formaliteten

35. Henvisningen til artikel 14 TEUF i forelæggelsesafgørelserne indebærer efter min opfattelse ikke, at det første spørgsmål bør afvises. Med forbehold af, at det, således som Poste Italiane har anført, ikke er let at udlede, hvilket fortolkningsmæssigt spørgsmål bestemmelsen giver anledning til i denne sag, forholder det sig sådan, at det første spørgsmål i det væsentlige vedrører artikel 106 TEUF: Henvisningen til artikel 14 TEUF er taget med, fordi begge bestemmelser henviser til »tjenesteydelser af [almen/almindelig] økonomisk interesse«.

36. Artikel 14 TEUF omhandler tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og bestemmer, at Unionen og medlemsstaterne sørger for, »at sådanne tjenester ydes på grundlag af principper og vilkår, […] der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver«. Artikel 106, stk. 2, TEUF bestemmer, at den omstændighed at disse tjenesteydelser er underkastet traktaternes bestemmelser – navnlig konkurrencereglerne – ikke må hindre de virksomheder, der har fået til opgave at udføre dem, i »opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem«.

37. Begge bestemmelser deler således en meningsenhed: at sikre, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse underkastes traktaterne, og samtidig sikre, at dette ikke er til skade for deres særlige opgaver.

38. Som Poste Italiane har anført, tilkommer det den nationale ret at vurdere, om praksis hos de virksomheder, der er blevet overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er forenelig med artikel 106 TEUF. Det er de nationale retter, der skal »undersøge, om denne adfærd, såfremt den strider mod denne bestemmelse, kan begrundes i hensynet til de særlige opgaver, virksomheden måtte være betroet« ( 16 ).

39. Inden for rammerne af artikel 267 TEUF kan den nationale ret frit anmode Domstolen om at træffe en præjudiciel afgørelse, hvis den anser det for nødvendigt, med hensyn til den nationale rets tvivl om fortolkningen af artikel 106 TEUF ( 17 ). Denne tvivl kan retteligt dreje sig om kvalificeringen af en aktivitet som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

40. Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) har således forelagt et spørgsmål om fortolkningen af EU-retten, som Domstolen i princippet er forpligtet til at besvare ( 18 ). Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning ikke er forbundet med hovedsagen, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( 19 ). Intet af dette er tilfældet for så vidt angår det første spørgsmål.

3. Realiteten

41. Som jeg netop har nævnt, er det den forelæggende ret, der skal afgøre, om Poste Italiane faktisk blev overdraget udførelsen af klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste.

42. Med forbehold af den forelæggende rets endelige vurdering er jeg enig med Poste Italiane og Kommissionen i, at det af analysen af den omtvistede retlige ordning ikke fremgår, at de finansielle tjenesteydelser, som Poste Italiane har leveret til koncessionshaverne for opkrævning af kommunal ejendomsskat, kan kvalificeres som værende af »almindelig økonomisk interesse«.

43. Den beføjelse, som medlemsstaterne er blevet indrømmet med hensyn til definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er ikke ubegrænset, men er derimod underlagt en række betingelser. I henhold til den første betingelse skal den pågældende virksomhed faktisk være blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret i national ret ( 20 ).

44. Med den nævnte betingelse »forfølge[s] en målsætning om gennemsigtighed og retssikkerhed, som kræver opfyldelse af minimumskriterier om, at der foreligger en eller flere offentlige myndighedsakter, der på en tilstrækkeligt præcis måde definerer i det mindste arten, varigheden og rækkevidden af de offentlige tjenesteforpligtelser, der påhviler de virksomheder, som har fået overdraget at opfylde disse forpligtelser« ( 21 ). »Såfremt der ikke forelå en klar definition af sådanne objektive kriterier, ville det således ikke være muligt at kontrollere, om en særlig aktivitet kunne henhøre under begrebet en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse« ( 22 ).

45. For så vidt angår Poste Italianes bankvirksomhed fremgår det således ikke, at denne virksomhed formelt er forpligtet til at levere bestemte ydelser i form af forpligtelser til offentlig tjeneste på betingelser, som på en tilstrækkelig præcis måde definerer deres karakter og rækkevidde, og dermed er ovennævnte krav om gennemsigtighed og retssikkerhed ikke opfyldt. Dette element er i sig selv tilstrækkeligt til, at det kan afvises, at der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

46. Det er en anden sag, at Poste Italiane, idet denne virksomhed er pålagt postbefordringspligten i Italien, på dette specifikke område udfører en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket er ubestridt. Som Domstolen har fastslået, indbefatter de posttjenester, der er omhandlet i direktiv 97/67/EF ( 23 ), imidlertid ikke finansielle tjenester, som ydes af postvirksomheder, »herunder dem, der leveres i tilgift af leverandører af posttjenester« ( 24 ).

47. Sammenfattende forekommer de finansielle tjenesteydelser, som Poste Italiane leverer til sine kunder, idet denne virksomhed udnytter det, som den forelæggende ret har betegnet som forgreningen af dens netværk af filialer i Italien, ikke at udgøre en tjenesteydelse af almindelig interesse som omhandlet i Domstolens praksis ( 25 ). Disse tjenesteydelser omfatter at stille muligheden for at åbne og forvalte postgirokonti eller andre former for girokonti til rådighed for tredjemand (herunder koncessionshavere for opkrævning af kommunal ejendomsskat).

C. Det andet præjudicielle spørgsmål

48. Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) har forelagt det andet spørgsmål, såfremt det fastslås, at »[Poste Italianes] lovbestemt[e] monopol […] skal anses for at opfylde kendetegnene for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse«.

49. I tråd med deres betragtninger om det første spørgsmål har såvel Poste Italiane som Kommissionen anført, at der ikke er grundlag for at besvare det andet spørgsmål; Hvis det ikke er muligt at fastslå, at der foreligger en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er det ufornødent at besvare et spørgsmål, der forudsætter, at en sådan tjenesteydelse foreligger.

50. Kommissionen har imidlertid subsidiært undersøgt, om de såkaldte »Altmark-betingelser« er opfyldt i denne sag ( 26 ). Eftersom dette ikke er tilfældet, bør de omtvistede gebyrer efter Kommissionens opfattelse kvalificeres som statsstøtte, der er uforenelig med artikel 107 TEUF.

51. På grund af det svar, som jeg har foreslået til det første spørgsmål, er det efter min opfattelse ufornødent at behandle det andet spørgsmål, hvis forudsætning netop er det, der forkastes i dette svar.

52. Jeg vil under alle omstændigheder, ligesom Kommissionen, subsidiært behandle det andet spørgsmål. Det bør efter min opfattelse fremhæves, at det, som den forelæggende ret fremhæver i dette spørgsmål, er den beføjelse, som Poste Italiane er tillagt til ensidigt at fastsætte størrelsen af det gebyr, som koncessionshaverne blev opkrævet. Dette element er efter den forelæggende rets opfattelse afgørende for spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede bestemmelser er forenelige med artikel 106, stk. 2, TEUF og artikel 107, stk. 1, TEUF.

53. For at en statslig foranstaltning kan kvalificeres som »støtte« som omhandlet i artikel 107 TEUF, skal alle betingelserne, som jeg vil behandle nedenfor, være opfyldt ( 27 ).

1. Statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler

54. Lovdekret nr. 504/1992 krævede, at koncessionshavere skulle åbne postgirokonti for at kunne modtage den kommunale ejendomsskat, som de skattepligtige personer betalte. Poste Italiane havde tilsvarende ret (i henhold til lov nr. 662/1996) til at modtage et gebyr for at forvalte disse konti, hvis størrelse blev fastsat i afgørelse nr. 57/1996.

55. De opkrævningsgebyrer, som koncessionshaverne betalte til Poste Italiane, kan i princippet opfylde den første Altmark-betingelse, hvis de midler, som de består af, kan kvalificeres som »statsmidler« (dvs. at de hidrører fra det offentlige).

56. Det fremgår imidlertid ikke klart af oplysningerne i sagsakterne, hvem der faktisk og i sidste ende afholder betalingen af disse gebyrer. Såvel Poste Italiane som Agenzia har i deres svar på Domstolens spørgsmål anført, at betalingen i princippet påhviler koncessionshaverne.

57. Der er imidlertid indicier for at antage, at koncessionshaverne i forbindelse med denne betaling kan anvende en del af de beløb, som de lokale myndigheder betaler dem for at opkræve den kommunale ejendomsskat ( 28 ). Den kommune, som betror dem opkrævningen, må logisk set betale for udførelsen af denne opgave. Hvis koncessionshaverne anvender en del af denne betaling, som er entydigt offentlig, til at betale gebyret til Poste Italiane, kan der være tale om statslige midler.

58. Dette ville også være tilfældet, hvis de betalingspligtige kommuner betalte det til Poste Italiane skyldige gebyr, hvis koncessionshaverne selv var offentlige virksomheder (således som Kommissionen har gjort gældende i sit svar på Domstolens spørgsmål), eller hvis Poste Italiane skulle forvalte de opkrævne gebyrer på betingelser, som er fastsat af de offentlige myndigheder.

59. Det tilkommer den forelæggende ret at afklare disse spørgsmål og dermed kontrollere, om den første Altmark-betingelse er opfyldt.

2. Mulig påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejning af konkurrencevilkårene

60. For så vidt som Poste Italiane ved forvaltningen af tjenesten i form af postgirokontoen driver virksomhed i en sektor, der er åben for konkurrence (banksektoren), tilkommer det også den forelæggende ret at afklare, om modtagelsen af de omtvistede gebyrer har kunnet påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen ( 29 ).

61. Hvis det bekræftes, at den nationale lovgivning, der tillod betaling af lokale skatter gennem en bankkonto i stedet for en postkonto, fra 1997 ikke fandt anvendelse på opkrævning af kommunal ejendomsskat, må den forelæggende ret, med forbehold af det ovenstående ( 30 ), overveje, hvordan denne manglende anvendelse påvirker andre bankvirksomheders aktiviteter. Kun herved er det muligt at vurdere, om den omtvistede foranstaltning kunne fordreje konkurrencen i sektoren for forvaltning af disse gebyrer.

62. Den forelæggende ret skal ligeledes vurdere, om fordelene i form af omfanget af Poste Italianes områdenet udgjorde en grund, der var tilstrækkelig til, at Poste Italiane direkte blev gjort til eneforvalter af postkontiene for de koncessionshavere, der opkrævede kommunal ejendomsskat. Det kan ikke på forhånd udelukkes, at det havde været muligt at afholde en offentlig udbudsprocedure, som erhvervsdrivende i andre medlemsstater ville kunne deltage i ( 31 ).

3. Indrømmelse af en fordel

63. Tilførsel af offentlige midler skal forstås som en økonomisk fordel, som den begunstigede virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser ( 32 ).

64. Den statsstøtte, som er omhandlet i artikel 107 TEUF, er således fordelagtig støtte og ikke støtte, som alene har karakter af kompensation. For at den ikke skal udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF, skal der være tale om støtte i form af kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste ( 33 ).

65. Kun i dette tilfælde kan det fastslås, at den begunstigede virksomhed »reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning således ikke har den virkning at sætte [denne virksomhed] i en konkurrencemæssigt fordelagtig position i forhold til de virksomheder, der konkurrerer med de[n]« ( 34 ).

66. I denne henseende skal fire specifikke betingelser, som også er anført i Altmark-dommen, være opfyldt ( 35 ). Denne dom omfatter dermed to grupper af betingelser: – på den ene side de generelle betingelser for, at en støtte kan kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107 TEUF ( 36 ) – på den anden side de betingelser, der specifikt er nødvendige for, at det kan fastslås, at den tredje generelle betingelse (fordelagtig støtte) ikke er opfyldt.

67. Den omstændighed at det i begge tilfælde drejer sig om fire betingelser, kan give anledning til forvirring, når der uden videre henvises til »Altmark-betingelserne«. For at undgå misforståelser vil jeg i det følgende henvise til henholdsvis »de generelle Altmark-betingelser« og »de specifikke Altmark-betingelser«.

68. De specifikke Altmark-betingelser lyder som følger: – »For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret« ( 37 ). – »For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder« ( 38 ). – »Kompensationen må for det tredje ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Overholdelsen af denne betingelse er ufravigelig med henblik på at sikre, at den begunstigede virksomhed ikke opnår en fordel, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at styrke virksomhedens konkurrencemæssige stilling« ( 39 ). – »Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation for det fjerde fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret […] til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne« ( 40 ).

69. Undersøgelsen af kvalificeringen af en støtte som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107 TEUF skal ske inden kontrollen af, om denne støtte er nødvendig for at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og om undtagelsen i artikel 106, stk. 2, TEUF dermed gør sig gældende.

70. Domstolen har imidlertid tilladt, at den første Altmark-betingelse – ifølge hvilken modtagervirksomheden faktisk skal være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, som skal være klart defineret – »tillige finder anvendelse i det tilfælde, hvor den undtagelse, som er fastsat i artikel 106, stk. 2, TEUF, er blevet påberåbt« ( 41 ).

71. Her overlapper den forelæggende rets to første spørgsmål således hinanden.

72. For at afgøre, om det gebyr, som Poste Italiane har modtaget, udgør en fordelagtig støtte (dvs. om den tredje generelle Altmark-betingelse er opfyldt), skal det derfor undersøges, om den eventuelt har karakter af kompensation.

73. Eftersom artikel 106, stk. 2, TEUF nævnes i forelæggelsesafgørelserne, må det navnlig kontrolleres, om de nationale myndigheder forpligtede Poste Italiane til at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

74. Jeg har allerede besvaret dette spørgsmål benægtende. Under alle omstændigheder var den forpligtelse, som Poste Italiane havde påtaget sig for så vidt angår dens bankvirksomhed, begrænset til åbning og forvaltning af postgirokonti i koncessionshavernes navne. Det fremgår nærmere bestemt ikke, at disse konti var underlagt særlige vilkår i forhold til vilkårene for Poste Italianes øvrige kunder. Dette er blevet bekræftet i et svar på Domstolens spørgsmål desangående.

75. Idet det er fastslået, at der ikke foreligger en faktisk tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, kan de omtvistede gebyrer ikke kvalificeres som støtte, der kompenserer for den byrde, som en sådan tjenesteydelse indebærer.

76. I et andet scenario skal det kontrolleres, om de øvrige tre specifikke Altmark-betingelser er opfyldt, hvilket er vanskeligt for Domstolen at tage stilling til (den kan blot minde om hver enkelt af disse betingelsers generelle elementer), både fordi det alene tilkommer den forelæggende ret at undersøge de faktiske omstændigheder i sagen, og fordi den foreliggende dokumentation i disse sager ikke gør det muligt at udlede de oplysninger, der er nødvendige i forbindelse med denne opgave.

77. Den omstændighed, som den forelæggende ret som tidligere nævnt forekommer at tillægge størst betydning (Poste Italianes ensidige fastsættelse af betingelserne for betaling i forbindelse med postgirotjenesten), ændrer ikke i sig selv herved.

78. Forelæggelsesafgørelserne indeholder ikke oplysninger, der kan afklare, om de gebyrer, som faktisk blev fastsat i afgørelse nr. 57/1996, i passende grad afspejler de forvaltningsudgifter, der er nødvendige for at forvalte tjenesten i form af postgirokontoen.

79. Ifølge svarene på Domstolens spørgsmål er disse gebyrer de samme, som dem Poste Italiane uden sondring anvendte på sine øvrige kunder inden for rammerne af en offentlig og gennemsigtig ordning for postgirotjenesten ( 42 ). Hvis dette var tilfældet, ville de formentlig ikke afvige i væsentlig grad fra de gebyrer, som Poste Italiane eller andre bankvirksomheder opkræver i forbindelse med andre skatteindbetalinger. Det fremgår desuden ikke, at denne ordning omfatter kontraktvilkår, der indebærer unødige byrder for kunderne.

80. Under alle omstændigheder bør disse elementer som nævnt bedømmes af den forelæggende ret, som på grund af sit nære kendskab til de faktiske omstændigheder er bedre i stand til at vurdere alle aspekter herved.

D. Det tredje præjudicielle spørgsmål

81. Med det tredje spørgsmål ønskes det nærmere bestemt oplyst, om den retlige ordning for Poste Italiane giver denne virksomhed en dominerende stilling, hvis misbrug er i strid med artikel 102 TEUF.

1. Parternes argumenter

82. Ifølge Poste Italiane bør det tredje spørgsmål afvises, idet den forelæggende ret ikke har forklaret, hvorfor den anvendte lovgivning skulle være uforenelig med artikel 102 TEUF. Ud over at spørgsmålet bør afvises, er oplysningen i spørgsmålet om, at Poste Italiane har en særlig eller eksklusiv rettighed som omhandlet i artikel 106, stk. 1, TEUF ikke korrekt, og det fremgår heller ikke, hvordan denne virksomhed kan være tvunget til at misbruge sin dominerende stilling.

83. Poste Italiane har gentagne gange anført, at koncessionshaverne kan benytte sig af andre kreditinstitutter med henblik på betalingstjenesterne i forbindelse med den kommunale ejendomsskat ( 43 ).

84. Agenzia har anført, at Poste Italiane har en dominerende stilling på det markedssegment, der udgøres af betalingstjenesten i forbindelse med den kommunale ejendomsskat, og har misbrugt denne stilling, idet den har opkrævet gebyrer, hvis størrelse er fastsat ensidigt uden et objektivt grundlag.

85. Kommissionen er af den opfattelse, at det relevante (produkt-) marked er markedet for udførelse, mod vederlag, af tjenester i form af forvaltning af de konti, som benyttes af koncessionshavere med henblik på modtagelse af kommunal ejendomsskat. Segmentets størrelse er begrænset, idet de skattepligtige personer kan vælge at betale koncessionshaveren direkte.

86. Ifølge Kommissionen tilkommer det den forelæggende ret at analysere det berørte marked og afklare, om Poste Italiane havde en dominerende stilling herpå. Denne analyse indebærer, at det afklares, om andre bankvirksomheder kunne udføre den samme tjeneste som Poste Italiane.

87. Kommissionen har anført, at beføjelsen til at fastsætte det omtvistede gebyr ensidigt kunne medføre en risiko for, at Poste Italiane misbrugte sin (angiveligt) dominerende stilling. Eftersom de skattepligtige personer kunne vælge at betale kommunal ejendomsskat direkte til koncessionshaverne, var sidstnævnte i stand til at indføre incitamenter for at gøre denne anden mulighed mere attraktiv. Dette kunne de navnlig gøre som en reaktion på en politik hos Poste Italiane, hvorved der blev fastsat uforholdsmæssigt høje gebyrer for brugen af postgirokontoen.

88. Ifølge Kommissionen er det således ikke godtgjort, at markedskræfterne ikke var tilstrækkelige til at tilbyde de omtvistede tjenesteydelser på en lige så effektiv måde som Poste Italiane.

2. Formaliteten

89. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at uafhængig af spørgsmålet, om en virksomhed er blevet indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder, skal den forelæggende ret angive, på hvilket relevant marked og på hvilken måde denne virksomhed indtager en dominerende stilling ( 44 ).

90. Med henblik på artikel 102 TEUF har Domstolen navnlig fastslået, at »det relevante marked for et produkt eller en tjenesteydelse [omfatter] de produkter eller tjenesteydelser, som er substituerbare med eller i tilstrækkeligt omfang kan erstatte produktet eller tjenesteydelsen, hvorved der ikke alene skal tages hensyn til deres objektive karakteristika, som bevirker at de er særligt egnede til at opfylde forbrugernes vedvarende behov, men også til konkurrencevilkårene og efterspørgsels- og udbudsstrukturen på det pågældende marked« ( 45 ).

91. For så vidt angår dette spørgsmål er forelæggelsesafgørelserne imidlertid behæftet med indholdsmæssige mangler, der forhindrer Domstolen i at give et hensigtsmæssigt svar. Det har ikke været muligt at afhjælpe disse mangler på trods af indlæggene fra deltagerne i den præjudicielle procedure, som Domstolen har anmodet om bestemte oplysninger for at fastlægge markedet for tjenester, det relevante geografiske marked og forekomsten af substituerbare tjenester ( 46 ).

92. Den forelæggende ret burde have forelagt Domstolen præcise oplysninger om det relevante markeds karakteristika, geografiske udbredelse eller eventuelle forekomst af tilsvarende (substituerbare) tjenesteydelser. Da den forelæggende ret ikke har gjort dette, kan det tredje præjudicielle spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling.

93. Det samme resultat opnås fra et andet perspektiv, idet det på grundlag af forelæggelsesafgørelsernes indhold for så vidt angår det tredje præjudicielle spørgsmål ikke er muligt klart at identificere, hvad der menes med dette spørgsmål.

94. Ved første øjekast forekommer det, at den blotte indførelse af det »lovbestemte monopol« til fordel for Poste Italiane ifølge den forelæggende ret nødvendigvis indebærer, at denne virksomhed misbrugte en dominerende stilling. Poste Italiane misbrugte den dominerende stilling, idet den havde det omtvistede lovbestemte monopol ( 47 ).

95. Hvis dette er den korrekte fortolkning af forelæggelsesafgørelserne, må det konkluderes, at de støtter sig på en urigtig forudsætning, som ikke er i overensstemmelse med Domstolens praksis ( 48 ), for så vidt som de forekommer at sidestille den dominerende stilling med misbruget af denne stilling. Det er kun sidstnævnte adfærd, der er i strid med artikel 102 TEUF ( 49 ).

96. På baggrund af en anden læsning af denne del af forelæggelsesafgørelserne kan det udledes, at den forelæggende ret anser ikke blot forekomsten af en dominerende stilling, men også Poste Italianes misbrug heraf for godtgjort, fordi sidstnævnte fastsatte opkrævningsgebyrerne for koncessionshaverne til de beløb, som den forelæggende ret har oplyst. Hvis dette er tilfældet, er spørgsmålet til Domstolen bogstaveligt talt overflødigt, idet det indeholder et spørgsmål, som den forelæggende ret allerede har besvaret.

97. Den mest logiske læsning af denne (kortfattede) del af forelæggelsesafgørelserne, er således den, hvorefter beføjelsen til ensidigt at fastsætte opkrævningsgebyret kan udgøre en formodning om et »incitament, der nødvendigvis fører til et misbrug«, som er forbudt i henhold til artikel 102 TEUF ( 50 ).

98. Det ville derfor dreje sig om at bekræfte, om denne hypotese faktisk er sandsynlig, med andre ord om betingelserne for, at den omtvistede retlige ordning uundgåeligt fører til, at Poste Italiane misbruger en dominerende stilling, er opfyldt.

99. Hvis det antages, at dette er den mest korrekte fortolkning af den forelæggende rets tvivl, forholder det sig imidlertid sådan, at der fortsat mangler afgørende oplysninger for, at Domstolen med blot et mindstemål af nøjagtighed kan tage stilling til denne tvivl. Manglen er navnlig åbenlys for så vidt angår spørgsmålet, om misbruget var uundgåeligt: i) inden for rammerne af et relevant marked, som ikke er blevet fastlagt præcist, ii) under konkurrencevilkår mellem bankvirksomheder, og iii) såfremt der findes tjenesteydelser, der eventuelt kan substituere de af Poste Italiane leverede.

100. På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at det tredje præjudicielle spørgsmål bør afvises. Såfremt Domstolen er af en anden opfattelse, vil jeg kort gøre rede for mit synspunkt desangående.

3. Realiteten

101. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg anført, at koncessionshaverne i betragtning af den gældende lovgivning kunne undgå Poste Italianes eventuelle, og at formodningen om et incitament, der nødvendigvis fører til et misbrug, dermed ikke er bekræftet.

102. Poste Italiane og Agenzia har udtalt sig om denne detalje på Domstolens anmodning. Poste Italiane har tilsluttet sig Kommissionens opfattelse. Agenzia har betegnet sidstnævntes opfattelse som »urealistisk«.

103. Hvad angår det foreliggende tilfælde vil der være tale om misbrug af en dominerende stilling, hvis Poste Italiane har pålagt koncessionshaverne urimelige priser, som de har været forpligtede til at betale, uden at de har haft mulighed for at benytte sig af andre former for opkrævning af kommunal ejendomsskat. På denne måde ville Poste Italiane opnå en ulovlig fordel i forhold til sine konkurrenter.

104. Ifølge Kommissionen vil der ikke være tale om et sådant misbrug af en (eventuelt) dominerende stilling, hvis de skattepligtige personer frit har kunnet betale kommunal ejendomsskat direkte til koncessionshaverne. Sidstnævnte ville således kunne tilbyde tilstrækkeligt attraktive vilkår ( 51 ), for at de skattepligtige personer valgte denne mulighed i stedet for at betale gennem postgirokontoen.

105. Det tilkommer endnu engang den forelæggende ret at tage stilling til disse modsatrettede synspunkter, som Domstolen vanskeligt kan bedømme på grund af de manglende vurderingselementer, som jeg allerede har nævnt.

106. Med henblik på den forelæggende rets bedømmelse kan det under alle omstændigheder være relevant at vurdere, om den økonomiske omkostning ved koncessionshavernes tilbud, som Kommissionen har nævnt, i praksis – under et andet navn og i en anden form – ville svare til den omkostning, som betalingen af det gebyr, som Poste Italiane ensidigt har fastsat, ville medføre.

107. Den forelæggende ret må desuden overveje, om Poste Italianes stilling på markedet for bankvirksomhed kan være blevet styrket i forhold til dens konkurrenter fra det tidspunkt i 1997, hvor det blev muligt at betale alle lokale skatter, med undtagelse af kommunal ejendomsskat, ved hjælp af girokonti.

108. Det må navnlig afklares, om Poste Italiane, idet denne virksomhed havde en dominerende stilling med hensyn til betaling af kommunal ejendomsskat, uundgåeligt stod til at udbrede virkningen heraf til markedet for betaling af de øvrige lokale skatter og navnlig til det samlede marked for bankvirksomhed generelt.

109. Ved denne bedømmelse må der, således som Agenzia selv har anført ved besvarelsen af et af Domstolens spørgsmål ( 52 ), under hensyntagen til antallet af opkrævninger (titusindvis) ikke ses bort fra den omstændighed, at kontraktvilkårene for postgirokontiene, herunder de økonomiske vilkår, som blev anvendt på koncessionshaverne for opkrævning af kommunal ejendomsskat, var de samme som dem, der generelt blev anvendt på enhver kontohaver, som var en juridisk person.

110. Hvis denne oplysning bekræftes, kan den være et tegn på, at misbruget af en dominerende stilling ikke var uundgåeligt. På et marked for privatiserede banktjenester ville Poste Italiane ikke have incitamenter til generelt at pålægge sine kontohavere (herunder koncessionshavere, som var underlagt den samme ordning som de øvrige kontohavere) opkrævningsgebyrer, som var væsentlig højere end andre kreditinstitutters gebyrer.

111. Det kan endelig være afgørende for spørgsmålet om misbruget af en dominerende stilling, at andre bankvirksomheder tilbød koncessionshaverne analoge (substituerbare) tjenester til de tjenester, som sidstnævnte kunne anvende i forbindelse med de skattepligtige personers indbetaling af kommunal ejendomsskat, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

V. Forslag til afgørelse

112. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) på følgende måde: »1) Den postgirokonto, som Poste Italiane SpA inden for rammerne af denne virksomheds levering af finansielle tjenesteydelser stillede til rådighed for koncessionshaverne for opkrævning af lokal kommunal ejendomsskat fra 1992 til 2011, har ikke karakter af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse som omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF, for så vidt som der ikke foreligger en formel retsakt, der pålægger klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. 2) Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål. 3) Det tredje præjudicielle spørgsmål kan ikke antages til realitetsbehandling.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk.

( 2 ) – Opkrævningen af skatterne varetages med virkning fra den 1.10.2006 udelukkende af Agenzia delle entrate, et statsligt organ. I 2017 oprettedes det offentlige organ »Agenzia delle entrate-Riscossione«, som blev overdraget opkrævningen og blev givet beføjelser til at handle på de territoriale myndigheders (regioner, provinser og kommuner) vegne.

( 3 ) – Poste Italiane SpA (herefter »Poste Italiane«) er et privatretligt selskab, hvis aktiemajoritet er offentligt ejet, og som er oprettet efter en omdannelsesproces af Amministrazione autonoma delle Poste e delle Telecomunicazioni (den selvstændige post- og telekommunikationsmyndighed) først til et offentligt økonomisk foretagende og derefter til et aktieselskab.

( 4 ) – Legge 23 dicembre 1996, n. 662 – Misure di razionalizzazione della finanza pubblica (lov nr. 662 af 23.12.1996 om foranstaltninger til rationalisering af de offentlige finanser, GURI nr. 303 af 28.12.1996, almindeligt tillæg nr. 233, herefter »lov nr. 662/1996«).

( 5 ) – Decreto del Presidente della Repubblica 14 marzo 2001, n. 144 – Regolamento recante norme sui servizi di bancoposta (dekret nr. 144 af 14.3.2001 fra republikkens præsident om regulering af postale bankydelser, GURI nr. 94 af 23.4.2001, herefter »dekret nr. 144/2001«).

( 6 ) – Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 – Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (lovdekret nr. 504 af 30.12.1992 om reorganisering af finansieringen af territoriale myndigheder i overensstemmelse med artikel 4 i lov nr. 421 af 23.10.1992, GURI nr. 305 af 30.12.1992, almindeligt tillæg nr. 137, herefter »lovdekret nr. 504/1992«).

( 7 ) – Decreto del Ministro delle Finanze 28 dicembre 1993, n. 567 – Regolamento di attuazione dell’art. 78, commi da 27 a 38, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, concernente l’istituzione del conto fiscale (finansministeriets dekret nr. 567 – gennemførelsesbestemmelser til artikel 78, stk. 27-38, i lov nr. 413 af 30.12.1991 om oprettelse af en skattekonto (GURI nr. 306 af 31.12.1993)).

( 8 ) – Decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 – Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali (lovdekret nr. 446 af 15.12.1997 om indførelse af en regional skat på produktionsaktiviteter, ændring af størrelsen på, satserne af og fradraget for personskat og om indførelse af en supplerende regional skat til denne skat, samt om reform af den lokale skattelovgivning (GURI nr. 298 af 23.12.1997, almindeligt tillæg nr. 252)).

( 9 ) – Decreto legge 13 maggio 2011, n. 70 – Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia (lovdekret nr. 70 om det europæiske semester – de første hastebestemmelser til fordel for økonomien af 13.5.2011 (GURI nr. 110 af 13.5.2011)). Dette lovdekret blev (med ændringer) ophøjet til legge 12 luglio 2011, n. 106 (lov nr. 106 af 12.7.2011 (GURI nr. 160 af 12.7.2011)), senere ændret ved decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (lovdekret nr. 201 af 6.12.2011), som (med ændringer) blev ophøjet til legge 22 dicembre 2011, n. 214 (lov nr. 214 af 22.12.2011, herefter »lovdekret nr. 70/2011«).

( 10 ) – Som ændret ved artikel 5, stk. 8a, i decreto legge 2 marzo 2012, n. 16 (lovdekret nr. 16 af 2.3.2012, som (med ændringer) blev ophøjet til legge 26 aprile 2012, n. 44 (lov nr. 44 af 26.4.2012).

( 11 ) – Der blev vedtaget et forbud mod gratis ydelser for offentlige myndigheder og selskaber, indskrænkning af aftalen med de kompetente ministre, ophævelse af alle gebyrmæssige eller sociale forpligtelser for tjenesteydelser, der er underkastet konkurrence.

( 12 ) – Riscossione Sicilia SpA agente riscossione per la provincia di Palermo e delle altre provincia siciliane (herefter »Riscossione Sicilia«) (sag C-434/19) og Agenzia delle entrate – Riscossione (herefter »Agenzia«) (sag C-435/19).

( 13 ) – Jf. bl.a. dom af 2.4.2020, Coty Germany (C-567/18, EU:C:2020:267, præmis 22).

( 14 ) – Poste Italiane har i denne forbindelse henvist til ministerielt dekret af 12.5.1993 som ændret ved ministerielt dekret af 10.12.2001, hvorefter »den person, der har pligt til at betale kommunal ejendomsskat, kan benytte sig af kreditinstitutter, som har indgået aftale med koncessionshaveren, til at foretage betalingen«.

( 15 ) – Poste Italiane har til støtte for sit synspunkt henvist til økonomi- og finansministeriets cirkulære nr. 4 af 30.5.2002 med titlen »Præciseringer med henblik på betaling af kommunal ejendomsskat«.

( 16 ) – Dom af 18.6.1991, ERT (C-260/89, EU:C:1991:254, præmis 34).

( 17 ) – »[D]et [tilkommer] […] udelukkende […] den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen«. Dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 24).

( 18 ) – Ibidem.

( 19 ) – Jf. bl.a. dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 25).

( 20 ) – Dom af 20.12.2017, Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl. mod Kommissionen (C-66/16 P – C-69/16 P, EU:C:2017:999, herefter »dommen i sagen Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl. mod Kommissionen«, præmis 72).

( 21 ) – Dommen i sagen Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl. mod Kommissionen, præmis 73.

( 22 ) – Ibidem.

( 23 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.12.1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (EFT 1998, L 15, s. 14), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20.2.2008 (EUT 2008, L 52, s. 3).

( 24 ) – Dom af 11.3.2004, Asempre og Asociación Nacional de Empresas de Externalización y gestión de Envíos y Pequeña Paqueteria (C-240/02, EU:C:2004:140, præmis 31), og af 22.10.2015, EasyPay og Finance Engineering (C-185/14, EU:C:2015:716, præmis 30).

( 25 ) – Jf. i denne retning præmis 1 og 2 i dom af 13.9.2013, Poste Italiane mod Kommissionen (T-525/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:481): »Poste Italiane varetager postbefordringspligten og driver bankvirksomhed i hele Italien […] Sagsøgerens [Poste Italiane] bankvirksomhed indgår ikke i dens forpligtelser til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«.

( 26 ) – Dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415, herefter »Altmark-dommen«).

( 27 ) – Dom af 9.11.2017, Viasat Broadcasting UK mod TV2/Danmark (C-657/15 P, EU:C:2017:837, præmis 32), og Altmark-dommen, præmis 75.

( 28 ) – Artikel 10, stk. 3, i lovdekret nr. 504/1992 har fastsat denne betaling til koncessionshaverne til 1% af de opkrævne beløb, dog mindst 1,75 EUR og højst 50 EUR for hver betaling, som de skattepligtige personer foretager.

( 29 ) – Dom af 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. (C-222/04, EU:C:2006:8, præmis 140).

( 30 ) – Punkt 24-28 i dette forslag til afgørelse.

( 31 ) – Dom af 29.7.2019, Azienda Napoletana Mobilità (C-659/17, EU:C:2019:633, præmis 38).

( 32 ) – Altmark-dommen, præmis 84.

( 33 ) – Altmark-dommen, præmis 87.

( 34 ) – Ibidem.

( 35 ) – Altmark-dommen, præmis 89-93.

( 36 ) – Altmark-dommen, præmis 75.

( 37 ) – Altmark-dommen, præmis 89.

( 38 ) – Altmark-dommen, præmis 90.

( 39 ) – Altmark-dommen, præmis 92.

( 40 ) – Altmark-dommen, præmis 93.

( 41 ) – Dommen i sagen Comunidad Autónoma del País Vasco m.fl. mod Kommissionen, præmis 56.

( 42 ) – Se nedenfor, punkt 109 og 110.

( 43 ) – Jf. atter punkt 24-28 i dette forslag til afgørelse.

( 44 ) – Dom af 13.12.2007, United Pan-Europe Communications Belgium m.fl. (C-250/06, EU:C:2007:783, præmis 21).

( 45 ) – Dom af 1.7.2008, MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376, præmis 32).

( 46 ) – Domstolen anmodede dem bl.a. om oplysninger om: i) tjenester, der kunne substituere den tjeneste, som Poste Italiane udførte for koncessionshaverne for kommunal ejendomsskat, ii) betingelserne for udbuddet af disse substituerbare tjenester, iii) de dele af det nationale område, hvor Poste Italiane leverede sine tjenester til koncessionshaverne for kommunal ejendomsskat, og iv) koncessionshavernes eventuelle strategier for at tilskynde til betaling af kommunal ejendomsskat direkte til dem og ikke gennem Poste Italiane.

( 47 ) – Dette har Kommissionen anført i punkt 90 i sit skriftlige indlæg.

( 48 ) – Dom af 1.7.2008, MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376, præmis 48): »[D]en blotte omstændighed, at der skabes eller styrkes en dominerende stilling ved tildelingen af særlige eller eksklusive rettigheder […], [er] ikke som sådan […] i strid med artikel [102 TEUF].«

( 49 ) – Ibidem, præmis 49. I denne henseende er det afgørende, at »[Virksomheden] ved den blotte udøvelse af de særlige rettigheder eller enerettigheder, som er indrømmet de[n], foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling på en måde, der er udtryk for misbrug, eller [at] rettighederne må antages at skabe en retstilstand, som medfører, at virksomheden gør sig skyldig i et sådant misbrug.« Min fremhævelse.

( 50 ) – Forelæggelsesafgørelsen, sag C-435/19, s. 19, in fine, i den originale italienske version. Fremhævet i originalen.

( 51 ) – Punkt 110 og 111 i Kommissionens skriftlige indlæg. De »strategier«, som Kommissionen har udtænkt med henblik på, at koncessionshaverne kunne afskrække Poste Italiane fra at misbruge sin stilling ved at pålægge dem uforholdsmæssigt store gebyrer, omfatter bl.a. oprettelsen af et netværk af repræsentanter, der har beføjelse til at modtage direkte betaling af skatten eller til at tilbyde rabatter (for koncessionshavernes regning) til skattepligtige personer, der valgte denne mulighed.

( 52 ) – Svaret på det fjerde spørgsmål fra Domstolen.