Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 26. juni 1991. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - EUGFL - MANGLENDE GODKENDELSE AF UDGIFTER - TILLAEGSAFGIFT PAA MAELK. - SAG C-22/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05285



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Ved beslutning 89/627/EOEF af 15. november 1989 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1987, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (1), bestemte Kommissionen bl.a., at Den Franske Republik skulle afholde et beloeb paa 10 569 874 FF. Beloebet svarer til tillaegsafgiften paa de maengder maelk, indsamlet i den tredje anvendelsesperiode for afgiften (1986/1987), som blev anset for at udgoere en overskridelse (paa 5 192 tons) af den samlede garantimaengde, som var fastsat for leverancerne i artikel 5c, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 (2).

Den franske regering finder, at den naevnte beslutning er ugyldig, og den har anfoert to anbringender til stoette herfor. Den har principalt gjort gaeldende, at beslutningen er baseret paa en forkert fortolkning af artikel 6a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 (3). Subsidiaert har den gjort gaeldende, at beslutningen er ulovlig, for saa vidt som Kommissionen i sine beregninger ikke tog hensyn til alle de muligheder, som bestod for de mejerier, der blev anset for at have overskredet de tilladte maengder, med hensyn til beregningen af deres maelks gennemsnitlige fedtindhold.

Det principale anbringende

2. Med henblik paa forstaaelsen af det principale anbringende skal der erindres om, at der ved forordning (EOEF) nr. 856/84 blev indfoert en tillaegsafgift paa de maengder leveret eller solgt maelk, som oversteg en bestemt referencemaengde. Afgiftsordningen finder anvendelse, uanset hvilken maade produktionen afsaettes paa: levering til en opkoeber (mejeri) eller direkte salg til konsum. Der foretages imidlertid en skarp sondring med hensyn til den valgte form. Saaledes raader en producent, som i loebet af referenceperioden har anvendt begge former for afsaetning af sin produktion, over to saerskilte referencemaengder, én for leverancer og én for direkte salg.

Sondringen gaar igen med hensyn til medlemsstaternes samlede garantimaengder: Artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68 (som aendret ved forordning nr. 856/84, jf. note 2) fastlaegger den samlede garantimaengde for leverancer, mens den samlede garantimaengde for direkte salg er fastsat i bilaget til forordning nr. 857/84 om de almindelige regler for anvendelsen af afgiften. Den foerste er mange gange stoerre end den anden. For den foerste anvendelsesperiode for afgiften udgjorde den samlede garantimaengde udtrykt i tusinder af tons for leverancer i Frankrig 25 585, mens maengden for direkte salg udtrykt i tusinder af tons kun udgjorde 1 183.

3. Afgiftsordningen indeholdt oprindeligt ikke nogen mulighed for at overfoere referencemaengder fra én afsaetningsform til en anden ud fra producenternes afsaetningsmoenster. Der var alene taget hoejde for den situation, at en producent helt eller delvis standsede enten sine direkte salg eller sine leverancer. Det bestemmes i den forbindelse i artikel 4, stk. 5, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 (4), der gaelder for den periode, den omtvistede beslutning daekker (5):

"Producenter, der har opnaaet en referencemaengde i medfoer af stk. 4 (dvs. for deres direkte salg i referenceperioden), og som helt eller delvis ophoerer med deres direkte salg, kan levere deres maelk og mejeriprodukter til en opkoeber i henhold til formel A og B, forudsat at medlemsstaten er i stand til at tildele dem en referencemaengde, uden at den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede garantimaengde overskrides" (6).

Bestemmelsen goer det muligt for producenter, som har en referencemaengde for direkte salg, og som, selv om de eventuelt fortsaetter deres maelkeproduktion, helt eller delvis standser deres direkte salg, at opnaa en tilsvarende referencemaengde for leverancer inden for graenserne af medlemsstatens totale garantimaengde for leverancer.

4. Da stoerrelsen af de andele, der afsaettes paa de to maader, varierer, og producenterne boer kunne imoedekomme visse specifikke aendringer i afsaetningsmoensteret (jf. den femte betragtning til forordning (EOEF) nr. 590/85), indsatte Raadet en bestemmelse i forordning nr. 857/84, der giver de beroerte producenter mulighed for at overfoere referencemaengder fra én afsaetningsform til en anden. Der er tale om den nye artikel 6a, der lyder saaledes:

"Producenter, som raader over to referencemaengder for henholdsvis leverancer og direkte salg, kan efter anmodning og for at tage hensyn til aendringer i deres afsaetningsmoenster faa forhoejet den ene af de to referencemaengder inden for en periode paa tolv maaneder. Det er en forudsaetning for forhoejelsen, at den anden referencemaengde i samme periode paa tolv maaneder nedsaettes tilsvarende. Denne nedsaettelse og den tilsvarende forhoejelse laegges til eller traekkes fra de i artikel 5 og 6 omhandlede tilsvarende reserver.

For at komme i betragtning skal den i stk. 1 omhandlede anmodning fra producenten indeholde alle de oplysninger, der er noedvendige for at vurdere:

- stoerrelsen af ansoegernes malkekvaegsbedrift

- den samlede maengde af den paagaeldende maelkeproduktion, leverancer og direkte salg af maelk og/eller mejeriprodukter

- arten og omfanget af aendringen af den paagaeldendes afsaetningsmoenster."

5. Parterne har fortolket artikel 6a i forordning nr. 857/84 meget forskelligt. Der er dog enighed mellem parterne paa enkelte punkter.

De er enige om, at det kun er producenter med to referencemaengder, der kan drage fordel af bestemmelsen. Med henblik paa at sikre, at der ikke kun i teorien er tale om to referencemaengder, og at en del af den overfoerte referencemaengde altid forbliver disponibel, har de franske myndigheder i oevrigt med virkning fra det af den omtvistede beslutning omfattede mejeriaar 1986/1987 begraenset den referencemaengde, som kan overfoeres, til 97% (99% i bjergomraader) af grundreferencemaengden. Denne regel, der er indeholdt i de franske bestemmelser, hvormed afgiftsordningen er gennemfoert, spiller imidlertid naeppe nogen rolle i denne sag (jf. dog note 8). Ingen af parterne har henvist til denne regel til stoette for sin argumentation (7).

Endvidere er der enighed mellem parterne om, at tilladelsen til en overfoersel kun er gyldig inden for en periode paa tolv maaneder. Tilladelsen bortfalder altsaa ved udgangen af hvert mejeriaar, men den kan fornyes, saafremt producenten indgiver en ny ansoegning herom.

Parterne er ogsaa enige om, at artikel 6a ikke kan anvendes, hvis producenten definitivt er ophoert med at saelge sin maelkeproduktion direkte. I saa fald finder artikel 5, stk. 5 og 7, i forordning (EOEF) nr. 1546/88 (paa det relevante tidspunkt artikel 4, stk. 5 og 7, i forordning nr. 1371/84, jf. ovenfor i punkt 3) anvendelse. Disse bestemmelser indeholder en ordning, der er klart forskellig fra ordningen i artikel 6a. Mens sidstnaevnte aabner mulighed for midlertidige overfoersler af referencemaengder for direkte salg til afsaetning i form af leverancer, hvorved producenten faar sin grundmaengde tilbage ved udgangen af den tolvmaanedersperiode, overfoerslerne gaelder, medfoerer et definitivt ophoer med direkte salg, at referencemaengden for direkte salg fortabes og overfoeres til en national reserve, saaledes at andre producenter, som saelger direkte til konsum, kan faa tildelt supplerende eller saerlige referencemaengder. Desuden giver denne fortabelse af referencemaengden for direkte salg ikke ret til en tilsvarende forhoejelse af maengden for leverancer, idet der alene er en mulighed for en saadan forhoejelse, saafremt medlemsstaten raader over en reserve af saadanne maengder.

Endelig er parterne enige om, at artikel 6a giver medlemsstaterne mulighed for at tillade overfoersler for producenter, som har standset deres direkte salg fuldstaendigt, men midlertidigt. De er derimod uenige om, hvornaar en saadan standsning af de direkte salg skal betragtes som definitiv.

6. Baggrunden for denne sag er en undersoegelse fra EUGFL' s kontrolloerers side af 72 sager om overfoersler, som var godkendt af de franske myndigheder i henhold til artikel 6a i forordning nr. 857/84. Kontrolloererne konstaterede, at producenterne i 29 af tilfaeldene definitivt havde standset de direkte salg (8). Kommissionens befuldmaegtigede anfoerte under retsmoedet, at konstateringen skete paa grundlag af selve ansoegningerne om overfoersel, idet det heri var naevnt, at producenterne definitivt standsede deres direkte salg, og det i nogle tilfaelde fra det foerste mejeriaar under afgiftsordningen. Det foelger heraf - hvilket den franske regering ikke har bestridt - at de overfoersler, som blev godkendt for disse 29 producenters vedkommende, ikke var i overensstemmelse med reglerne.

Efter min opfattelse kunne Kommissionen have anset disse 29 sager for at udgoere et vaesentligt element til stoette for den kritik, at de franske myndigheder ikke kontrollerede, at reglen om, at en overfoersel i henhold til artikel 6a i forordning nr. 857/84 ikke kan indroemmes en producent, der definitivt har standset sine direkte salg, blev overholdt, eller at der i hvert fald ikke fandtes et effektivt system til kontrol med denne regel (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 42).

7. Kommissionen valgte imidlertid ikke denne fremgangsmaade. Paa grundlag af de oplysninger, den modtog fra de franske myndigheder, konstaterede den, at ud af en samlet nettomaengde paa 72 100 tons, som var blevet overfoert i henhold til artikel 6a, vedroerte 28 540 tons (39%) producenter, der havde overfoert den stoerst mulige maengde fra direkte salg til leverancer (9). Disse overfoerslers andel af de samlede godkendte overfoersler i mejeriaaret 1986/1987 (39%) svarer til den andel, som de sager, hvor EUGFL' s kontrolloerer konstaterede, at de direkte salg var standset definitivt, udgoer af det samlede antal sager, der blev undersoegt (40%).

Jeg ved ikke om dette sammenfald har haft nogen indflydelse paa Kommissionens beslutning. Hvorom alting er, har Kommissionen ikke kritiseret Frankrig for ikke in concreto, dvs. ud fra oplysningerne i de enkelte sager, at have foretaget en systematisk kontrol af, om de producenter, der ansoegte om en overfoersel, definitivt havde standset deres direkte salg. Den valgte selv at definere in abstracto, hvornaar en form for virksomhed er standset definitivt. Ifoelge Kommissionen kan producenter, der har overfoert den stoerst mulige maengde fra direkte salg til leverancer, anses for at have standset deres direkte salg (10). Kommissionen stoetter denne definition paa sin fortolkning af artikel 6a i forordning nr. 857/84: Ifoelge Kommissionen kan artikel 6a kun anvendes, saafremt producenterne benytter sig af to afsaetningsformer i samme tolvmaanedersperiode (11). Det foelger heraf, at den maengde paa 28 540 tons, der vedroerer de producenter, som havde overfoert den stoerst mulige maengde fra direkte salg til leverancer, ikke kunne tages i betragtning ved fastlaeggelsen af Frankrigs samlede garantimaengde for leverancer.

8. Jeg er enig med den franske regering i, at den fortolkning af artikel 6a i forordning nr. 857/84, som Kommissionen saaledes har anlagt, ikke er korrekt. Artiklen sigter mod at give en handlefrihed til producenter med to referencemaengder, idet der, selv om producenterne eventuelt maatte holde deres maelkeproduktion paa samme niveau, ifoelge bestemmelsen skal vaere tale om "aendringer i deres afsaetningsmoenster" (12). Det er desuden en forudsaetning for forhoejelsen af den ene af de to referencemaengder, "at den anden referencemaengde i samme periode paa tolv maaneder nedsaettes tilsvarende". De citerede passager i artikel 6a, stk. 1, angiver saaledes de to afgoerende betingelser for en overfoersel i henhold til artiklen. Der skal vaere tale om en producent, som midlertidigt har vanskeligt ved at afsaette sin produktion gennem direkte salg, men som agter at genoptage denne form for afsaetning i samme omfang som foer ansoegningen om overfoerslen, naar de paagaeldende vanskeligheder er overstaaet. Desuden kan overfoerslen ikke foere til en foroegelse af den paagaeldende producents samlede individuelle referencemaengde. Med andre ord faar producenten ikke tilladelse til at foroege den produktion, som han kan afsaette afgiftsfrit, men alene til at holde produktionen paa det hidtidige niveau.

9. Der er efter min opfattelse hverken i ordlyden af artikel 6a i forordning nr. 857/84 eller i de maal, som forfoelges med bestemmelsen, grundlag for den af Kommissionen forfaegtede betingelse, at producenten ikke blot skal raade over to referencemaengder, men ogsaa faktisk skal benytte sig af de to afsaetningsformer i samme periode paa tolv maaneder. Den franske regering har med rette anfoert, at virkningerne af en aendring i afsaetningsmoensteret kan straekke sig over flere mejeriaar. Den har som et relevant eksempel herpaa naevnt en producent, som ud over en referencemaengde for leverancer har opnaaet en maengde for direkte salg paa grund af sine salg til en offentlig institution (kommune, sygehus, skole osv.) i overensstemmelse med en kontrakt indgaaet paa grundlag af et tilbud fra producenten. En saadan producent kan mod sin vilje miste dette marked i flere aar og samtidig bevare haabet om at faa det tilbage ved en senere licitation - hvorfor han maa opretholde det noedvendige grundlag for at kunne realisere dette haab, naar muligheden opstaar.

10. Den af Kommissionen anlagte fortolkning ville medfoere, at en producent, som er i den netop beskrevne situation, ikke laengere ville kunne foretage en overfoersel i henhold til artikel 6a i forordning nr. 857/84, hvis han ikke inden for de tolv maaneder har fundet en anden afsaetningsmulighed for de maelkeprodukter, som skal saelges direkte til konsum. Herefter ville den i artikel 5 i forordning nr. 1546/88 indeholdte ordning for definitive ophoer skulle finde anvendelse paa ham. Dette ville foere til, at hans referencemaengde for direkte salg bortfalder, saaledes at producenten i betragtning af afgiftens afskraekkende karakter ville blive frataget "udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget" - jf. Wachauf-dommen (13) - for saa vidt angaar de direkte salg af den producerede maelk, men ogsaa for saa vidt angaar selve maelkeproduktionen op til referencemaengden for direkte salg, selv om han paa intet tidspunkt har oensket at standse eller reducere denne produktion.

Ordningen for definitive ophoer indeholder ganske vist mulighed for at tildele producenter, som ophoerer med deres direkte salg, en referencemaengde for leverancer. Der er imidlertid ingen garanti for, at den beroerte producent altid vil kunne faa tildelt en saadan referencemaengde, eftersom de tildelte maengder skal holdes inden for graenserne af medlemsstatens samlede garantimaengde for leverancer. Den af Kommissionen anlagte fortolkning sikrer saaledes ikke den beroerte producent mod at blive frataget "udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget" ved at tildele en referencemaengde for leverancer, svarende til den maengde for direkte salg, som bortfalder.

I betragtning af de saaledes beskrevne konsekvenser er det min opfattelse, at saafremt Raadet havde villet afskaere producenter, som i mere end et mejeriaar standser deres direkte salg uden at opgive dem definitivt, fra at drage fordel af artikel 6a i forordning nr. 857/84, ville det have medtaget en udtrykkelig bestemmelse herom. Jeg finder derfor, at der boer gives den franske regering medhold i, at den omtvistede beslutning er baseret paa en forkert fortolkning af artikel 6a, hvorfor den boer annulleres.

Det subsidiaere anbringende

11. Jeg vil blot foretage en kort undersoegelse af det subsidiaere anbringende, eftersom dette kun har betydning, saafremt Domstolen - i modsaetning til, hvad jeg har foreslaaet - ikke maatte tiltraede det principale anbringende.

Jeg kan tilslutte mig de argumenter, som Kommissionen har fremfoert for at afvise den franske regerings argumentation, hvorefter EUGFL skulle have foretaget sine beregninger ud fra fedtstofkoefficienten og saaledes saette medlemsstaten i den situation, den ville have vaeret i, saafremt den havde fortolket artikel 6a i forordning nr. 857/84 i overensstemmelse med den af Kommissionen anlagte (efter min opfattelse ukorrekte) fortolkning.

For det foerste er den paagaeldende argumentation fremfoert for sent, saaledes som det fremgaar af Kommissionens kronologiske redegoerelse for det passerede. Regnskabsafslutningen ville blive umuliggjort, hvis det ikke var tilladt Kommissionen at afvise nye indsigelser, som indgives efter den fastsatte frist.

For det andet er det ikke Kommissionens opgave at forsoege at naa frem til, hvad de franske myndigheder ville have gjort, hvis de havde fortolket artikel 6a i forordning nr. 857/84 anderledes. Tvaertimod skal Kommissionen, som den med rette har bemaerket, traeffe sin beslutning paa grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af ved fristens udloeb. Selv om det paa dette tidspunkt viser sig, at medlemsstatens kompetente myndigheder ikke har udnyttet alle de muligheder, som bestemmelserne opstiller med henblik paa, at mejerierne kan undgaa at skulle betale afgift, kan Kommissionen ikke tage hensyn til disse muligheder i forbindelse med regnskabsafslutningen.

Jeg finder derfor, at den franske regerings subsidiaere anbringende, i modsaetning til det principale anbringende, ikke kan tiltraedes.

Sammenfatning

12. Jeg foreslaar Domstolen at annullere Kommissionens beslutning 89/627/EOEF af 15. november 1989 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1987, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, for saa vidt som den paalaegger Frankrig en tillaegsafgift for 1986/1987 paa 10 569 874 FF paa grund af manglende godkendelse af overfoersler paa 28 540 tons i henhold til artikel 6a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84. Jeg foreslaar ogsaa, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) EFT L 359, s. 23.

(2) Forordning af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169). Artikel 5c er indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31.3.1984 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 90, s. 10).

(3) Forordning af 31.3.1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13). Artikel 6a blev indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85 af 26.2.1985 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 (EFT L 68, s. 1).

(4) Forordning af 16.5.1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11).

(5) Bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 1371/84 er siden blevet aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 af 3.6.1988 (EFT L 139, s. 12). Den til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1371/84 svarende bestemmelse findes dér i artikel 5, stk. 5.

(6) Artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1371/84 (nu artikel 5, stk. 6, i forordning nr. 1546/88) regulerer paa tilsvarende vis den situation - som ikke er relevant for naervaerende sag - at en producent har opnaaet en referencemaengde for leverancer og ophoerer med sine leverancer til en opkoeber.

(7) Kommissionen har ganske vist i duplikken rejst spoergsmaalet om lovligheden af en begraensning i de maengder, der kan overfoeres. Dette spoergsmaal falder imidlertid uden for denne sags genstand.

(8) Punkt 4.3.11.4 i den sammenfattende rapport vedroerende resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1987 (dok. VI/200/89 - FR - Addendum 2 rev. 1 (1) af 5.10.1989) (herefter benaevnt "den sammenfattende rapport"). Dette punkt i den sammenfattende rapport er medtaget som bilag I til Kommissionens svarskrift. Den paagaeldende konstatering er naevnt under ii), sjette afsnit.

(9) Jf. punkt 4.3.11.4, ii), syvende afsnit, i den sammenfattende rapport. Naar der tales om de producenter, der havde overfoert den stoerst mulige maengde fra maengderne for direkte salg, skal dette ses paa baggrund af den i Frankrig indfoerte begraensning af den maengde, der kan overfoeres, til 97% (99% i bjergomraader) af grundreferencemaengden (jf. ovenfor i punkt 5).

(10) Jf. punkt 4.3.11.4, ii), syvende afsnit, i den sammenfattende rapport.

(11) Jf. punkt 4.3.11.4, ii), tredje afsnit, i den sammenfattende rapport.

(12) I den femte betragtning til forordning nr. 590/85 er der henvist til, at "stoerrelsen af de andele, der afsaettes paa (de) to maader, varierer".

(13) Dom af 13.7.1989 (sag 5/88, Sml. s. 2609). Citatet er hentet fra dommens praemis 19.