Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 8. marts 2001. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrud - Etableringsfrihed - Fri udveksling af tjenesteydelser - Virksomhed som færdselskonsulent. - Sag C-263/99.



Samling af Afgørelser 2001 side I-04195



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1. Kommissionen anmoder i den foreliggende traktatbrudssag Domstolen om at fastslå, at Den Italienske Republik har tilsidesat principperne om etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i traktaten, idet den har vedtaget visse bestemmelser vedrørende virksomheden som færdselskonsulent.

II - De italienske bestemmelser

2. De omstridte bestemmelser findes i lov nr. 264/1991 af 8. august 1991 om virksomhed som færdselskonsulent (herefter »loven«).

3. I henhold til lovens artikel 3, stk. 1, litra a), tildeler provinsmyndigheden kun indehaveren af en virksomhed tilladelse til at udøve virksomhed som færdselskonsulent, hvis denne er italiensk statsborger eller statsborger i en af de andre stater, der er medlem af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og bosiddende i Italien.

4. I medfør af lovens artikel 3, stk. 2, litra a), b) og c), skal denne betingelse være opfyldt af alle medinteressenterne i et interessentskab, alle kommanditister, når det drejer sig om et kommanditselskab eller et kommanditaktieselskab, og alle bestyrelsesmedlemmer i forbindelse med alle andre typer selskaber.

5. I henhold til lovens artikel 3, stk. 4, udstedes tilladelsen kun mod sikkerhedsstillelse, hvis beløb fastsættes ved ministerielt dekret, hos provinsmyndigheden.

6. I medfør af lovens artikel 8, stk. 1, fastsættes minimums- og maksimumstakster for udøvelsen af virksomhed som færdselskonsulent hvert år ved en nævnsafgørelse.

7. Artikel 9, stk. 4, bestemmer, at den, der udøver den pågældende virksomhed uden at have den påkrævede tilladelse, pålægges en bøde på mellem 5 og 20 mio. ITL.

III - Retsforhandlinger

8. Ved skrivelse af 16. november 1993 gjorde Kommissionen Italien opmærksom på lovens uforenelighed med EF-traktatens artikel 52 og 59 (efter ændring nu artikel 43 EF og 49 EF) og anmodede under henvisning til lovens uforenelighed med fællesskabsretten Italien om inden for en frist på to måneder at fremlægge nærmere oplysninger om loven og de påtænkte foranstaltninger.

9. Da denne skrivelse forblev ubesvaret, fremsendte Kommissionen den 7. november 1995 en åbningsskrivelse, hvori den formelt opfordrede den italienske regering til inden for en frist på to måneder at fremsætte sine bemærkninger.

10. Eftersom Kommissionen fandt den italienske regerings bemærkninger af 21. marts 1996 utilstrækkelige, fremsendte den den 14. juli 1997 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Italien til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at overholde sine forpligtelser efter artikel 43 EF og 49 EF.

11. Da den italienske regering ikke reagerede på den begrundede udtalelse, anlagde Kommissionen nærværende sag, der er registreret ved Domstolen den 16. juli 1999, og nedlagde følgende påstande:

a) Det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 43 EF og 49 EF, idet den har fastsat restriktioner for udøvelsen af virksomhed som færdselskonsulent.

b) Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

12. Den italienske regering er af den opfattelse, at sagen er blevet uden genstand.

IV - Parternes anbringender

13. Kommissionen har anført i stævningen, at bopælspligten for statsborgere fra andre medlemsstater ikke er forenelig med det generelle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der er fastsat i artikel 12 EF og nærmere bestemt artikel 43 EF, der forbyder enhver hindring af etableringsfriheden.

14. Bopælspligten fører til en ophævelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, som er fastsat i artikel 49 EF, fordi den fuldstændigt udelukker en lejlighedsvis levering af tjenesteydelser fra erhvervsdrivende, der har bopæl i andre medlemsstater.

15. Bestemmelserne om forpligtelsen til at stille sikkerhed, fastsættelse af minimums- og maksimumstakster og anvendelse af sanktioner i tilfælde af udøvelse af den pågældende virksomhed uden tilladelse tager ikke højde for den omstændighed, at erhvervsdrivende fra andre medlemsstater eventuelt allerede er underlagt tilsvarende forskrifter i deres oprindelsesland.

16. Den 10. november 1999 indgav Den Italienske Republik et svarskrift, hvori den har anført, at bopælspligten snarere skulle forstås i betydningen etablering.

17. Fastsættelsen af minimumstakster er efter Italiens opfattelse nødvendigt, fordi en afskaffelse heraf ville føre til en destabilisering af markedet og en forringelse af kvaliteten af ydelserne.

18. Italien har desuden understreget, at det er svært at vide, om Kommissionen anfægter forpligtelsen til at opnå en tilladelse som sådan eller kun de forskellige betingelser for tilladelsen.

19. I mangel af enhver fællesskabsretlig harmonisering af området berettiger de almene hensyn - dvs. nødvendigheden af at kontrollere de pågældende personers faglige kvalifikationer, hæderlighed, gode moralske opførsel og dækkende midler - kravet om en tilladelse.

20. Den Italienske Republik har desuden anført, at der er planlagt en ændring af loven, som vil afskaffe bopælspligten og kravet om sikkerhedsstillelse samt fastsættelsen af maksimumstakster, hvilket vil betyde, at sagen bliver uden genstand.

21. Kommissionen har i replikken af 6. december 1999 understreget, at de påtænkte ændringer af loven er uden relevans for den foreliggende sag.

22. Med hensyn til fastsættelsen af minimumstakster bemærker Kommissionen, at det ikke bare er muligt at opnå priser, der ligger under de fastsatte minimumstakster, ved en forringelse af kvaliteten - således som Italien frygter det - men også ved en forbedring af forretningsgangen.

23. Den Italienske Republik har i duplikken, der er indgået til Justitskontoret den 24. februar 2000, på ny understreget, at sagen er blevet uden genstand, fordi en lovændring i mellemtiden har erstattet bopælskravet med en forpligtelse til etablering og har afskaffet sikkerhedsstillelsen.

V - Stillingtagen

24. Den italienske regerings anbringende om, at sagen er blevet uden genstand som følge af ændringer i visse af lovens bestemmelser er ikke relevant. Ifølge Domstolens faste praksis må spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen .

A - Tilsidesættelse af artikel 43 EF

25. Lovens terminologi gør det ikke muligt med sikkerhed at vide, om pligten til at være bosat i Italien også gælder for italienske statsborgere eller kun for statsborgere fra andre medlemsstater. Hvis den kun finder anvendelse på udlændinge, er der tale om en klar forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Princippet om ligebehandling i forhold til egne statsborgere forbyder imidlertid forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Selv om kravet skal anvendes på en ikke-diskriminerende måde, er der tale om skjult forskelsbehandling, fordi bopælspligten »navnlig rammer borgere fra andre medlemsstater« .

26. Bopælskravet medfører en begrænsning i etableringsfriheden. Det har et vidt anvendelsesområde. Alle medinteressenter i et interessentskab skal bo i Italien. Det samme gælder alle kommanditister, når det drejer sig om et kommanditselskab eller et kommanditaktieselskab. Ved alle andre typer selskaber gælder forpligtelsen alle bestyrelsesmedlemmer.

27. Det er således vanskeligt for alle erhvervsdrivende med bopæl andre steder end i Italien at starte en virksomhed der. Selskabsdeltagerne har som regel deres bopæl i deres hjemland og skal flytte til Italien for at kunne udøve deres virksomhed. Domstolen har fastslået, at tilsvarende bopælskrav fastsat i andre medlemsstaters lovgivning udgør en ulovlig hindring af etableringsfriheden . Denne vurdering skal også finde anvendelse i den foreliggende sag.

28. Den Italienske Republik har ikke påberåbt sig noget argument, der kan begrunde forskelsbehandlingen efter artikel 46 EF i hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed - en forskelsbehandling, der kun er berettiget, hvis der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn .

29. Den italienske regering har imidlertid anført, at bopælspligten skal forstås i den videre betydning etablering. Udtrykket »bopæl« er en fejl i affattelsen af lovteksten, dvs. en skrivefejl. Der skal rettes op herpå ved en fortolkning, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.

30. Det er imidlertid ikke muligt at tiltræde dette. Det ville medføre en betydelig retsusikkerhed for de af loven berørte personer, hvis dens ordlyd kun skulle fortolkes berigtigende.

B - Tilsidesættelse af artikel 49 EF

31. En medlemsstat kan ikke betinge levering af tjenesteydelser af, at de samme betingelser, som gælder for etablering, er opfyldt, idet retten til at levere tjenesteydelser fra en anden stat herved ville blive uden praktisk betydning . Levering af tjenesteydelser har i modsætning til etablering en helt og holdent midlertidig karakter og nødvendiggør således netop ikke en varig integration i modtagerlandets erhvervsliv. Der skal følgelig med hensyn til de nødvendige betingelser sondres mellem en person, der leverer en tjenesteydelse, og en, som ønsker at etablere sig varigt. Ellers ville den frie udveksling af tjenesteydelser blive reduceret til ingenting. Dette fremgår klarest i tilfældet med bopælspligten som betingelse for at opnå tilladelse. Denne forpligtelse udelukker, at en erhvervsdrivende, der er bosiddende i en anden medlemsstat, midlertidigt kan levere tjenesteydelser i Italien. De anfægtede bestemmelser udgør således en hindring, der er i strid med artikel 49 EF.

32. Nationale bestemmelser, hvorefter en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat, kun kan udføre bestemte tjenesteydelser i det pågældende land, hvis den har opnået en tilladelse fra en administrativ myndighed, som forudsætter bestemte faglige kvalifikationer, er en restriktion, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser . Forpligtelsen til at opnå en tilladelse kan i princippet allerede som sådan være en ulovlig hindring.

33. Den er kun i overensstemmelse med artikel 49 EF, hvis den finder anvendelse uden forskelsbehandling, og den er berettiget. Dette er tilfældet, når den er begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet .

34. Tilladelsen er påkrævet både for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater og for italienere, og den har således ikke i sig selv en diskriminerende karakter. Ikke desto mindre begrænser denne betingelse generelt mere tjenesteydelser, der leveres fra andre medlemsstater, da de erhvervsdrivende er underlagt et dobbelt regelsæt - både i oprindelseslandet og i den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen leveres. Der ligger imidlertid ikke en specifik hensigt om forskelsbehandling i denne betingelse, fordi de nationale tjenesteydere - i modsætning til bopælspligten - også skal opfylde den .

35. Den Italienske Republik har anført, at kravet om tilladelse er begrundet i nødvendigheden af at kontrollere, at den erhvervsdrivende opfylder betingelserne til faglige kvalifikationer, hæderlighed og god moralsk opførsel, og at han råder over tilstrækkelige midler.

36. Det er imidlertid ikke konkret nødvendigt at kræve en sådan tilladelse, når de almene hensyn allerede er varetaget i kraft af bestemmelser, som tjenesteyderen er underlagt i den medlemsstat, hvor han er etableret . For så vidt som kravet er formuleret således, at alle virksomheder skal opfylde de samme betingelser for at opnå en tilladelse, giver den italienske lovgivning ikke mulighed for, at der tages hensyn til forpligtelser, der allerede er pålagt tjenesteyderen i den medlemsstat, hvor han er etableret .

37. Når kontrollen af de nævnte betingelser for konsulentvirksomheden allerede finder sted i tjenesteyderens oprindelsesland, kan der være en ulovlig dobbeltkontrol. Bevis for faglige kvalifikationer og opfyldelsen af visse hæderlighedsbetingelser er tilstrækkeligt. Dette har Den Italienske Republik ikke taget hensyn til. Princippet om oprindelseslandet er således blevet tilsidesat.

38. Det er ligeledes af afgørende betydning, på hvilke betingelser tilladelsen udstedes. Ifølge Domstolens praksis er en bopælspligt for bestyrelsesmedlemmer ikke nødvendig. Der kan føres kontrol med og iværksættes sanktioner over for ethvert selskab, der er etableret i en medlemsstat, uanset hvor bestyrelsesmedlemmerne har bopæl . Forbrugerbeskyttelsen er således sikret tilstrækkeligt.

39. Det drejer sig her - som det allerede er anført - desuden om en åbenbar eller skjult forskelsbehandling på grundlag af nationalitet .

40. Den Italienske Republik har ikke påberåbt sig noget, der kan begrunde denne forskelsbehandling i hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed efter artikel 46 EF.

41. I medfør af lovens artikel 3, stk. 4, udstedes tilladelsen kun mod sikkerhedsstillelse hos provinsmyndigheden.

42. Den omstændighed, at der stilles krav om dette beløb, udgør for hver erhvervsdrivende en hindring af den frie udveksling af tjenesteydelser, da han har en økonomisk udgift, som han skal forudfinansiere. Selv hvis det ikke drejer sig om en diskriminerende foranstaltning her, da sikkerhedsstillelsen kræves både af nationale og udenlandske erhvervsdrivende, er denne foranstaltning udtryk for en ulovlig hindring af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i artikel 49 EF, hvis den ikke er begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn. Den Italienske Republik har ikke påberåbt sig sådanne grunde.

43. Fastsættelsen af minimums- og maksimumstakster for virksomheden som færdselskonsulent i Italien kan også udgøre en hindring af den frie udveksling af tjenesteydelser.

44. Fastsættelsen af maksimumstakster kan gøre det vanskeligere for erhvervsdrivende fra en anden medlemsstat at levere tjenesteydelser på det italienske marked, fordi de som følge af, at de ikke bor i Italien, har større omkostninger end nationale erhvervsdrivende og kun kan arbejde for højere priser.

45. Denne foranstaltning kan ikke desto mindre være lovlig, hvis den fandt anvendelse uden forskelsbehandling, var begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, var egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og den ikke gik ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet .

46. Forpligtelsen gælder såvel italienske erhvervsdrivende som erhvervsdrivende fra de andre medlemsstater, hvorfor der ikke foreligger forskelsbehandling. Der kan imidlertid være en skjult forskelsbehandling som følge af, at erhvervsdrivende, der er bosiddende i en anden medlemsstat, klart har større omkostninger i den ovenfor beskrevne situation. Men der foreligger ikke en specifik hensigt om forskelsbehandling, fordi det af andre økonomiske årsager kan være lige så vanskeligt for de nationale erhvervsdrivende at overholde den fastsatte maksimumspris, hvorfor de lige så vel er udsat for denne forpligtelse .

47. For så vidt angår de tvingende samfundsmæssige hensyn har den italienske regering imidlertid ikke anført noget, der kunne begrunde hindringen. Der må således gås ud fra, at foranstaltningen udgør en restriktion.

48. Fastsættelsen af minimumspriser udgør ligeledes en foranstaltning, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser. Den gør det nemlig ikke muligt for tjenesteyderne at tilbyde deres ydelser til en pris, der omkostningsmæssigt er mere attraktiv for modtageren end andre erhvervsdrivendes.

49. Heller ikke ved denne foranstaltning foreligger der forskelsbehandling, hvorfor det skal undersøges, om den er begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn. Den Italienske Republik har anført, at en afskaffelse af minimumspriserne vil føre til en destabilisering af markedet, hvilket vil kunne medføre illoyal konkurrence, som vil mindske kvaliteten af ydelserne på forbrugernes bekostning. Kommissionen har heroverfor med rette anført, at priser under det fastsatte niveau kan være en følge af ikke bare den frygtede forringelse af kvaliteten, men først og fremmest også en bedre omkostningsstruktur ved leveringen af ydelsen og således en bedre drift af virksomheden. Såfremt fraværet af minimumspriser reelt havde en indflydelse på kvaliteten af ydelserne, ville forbrugerne selv kunne bemærke dette ved at sammenligne og drage konsekvenserne deraf.

50. Ifølge Kommissionen er en sådan hindring desuden ikke forholdsmæssig, fordi den går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet. Det er tilstrækkeligt at fastsætte ensartede kvalitetsnormer, som de erhvervsdrivende skal opfylde, for at sikre forbrugerbeskyttelsen inden for kvalitetssikring.

51. Hvis allerede de betingelser, der kræves for udstedelse af en tilladelse i medfør af lovens artikel 3, stk. 1, er i strid med fællesskabsretten, gælder dette så meget desto mere for den bøde, der er fastsat i lovens artikel 9, stk. 4, når virksomheden som færdselskonsulent udøves uden forudgående tilladelse.

Bøden er nemlig en konsekvens af en overtrædelse af forpligtelsen til at opnå den omhandlede tilladelse. Berettigelsen af denne sanktion står og falder således med, om den forskrift, der hjemler den, er lovlig eller ej.

VI - Sagens omkostninger

52. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Eftersom Den Italienske Republik har tabt sagen, bør den pålægges sagens omkostninger.

VII - Forslag til afgørelse

53. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 43 EF og 49 EF, idet den ved lov nr. 264/1991 af 8. august 1991 om virksomhed som færdselskonsulent har indført restriktioner for udøvelsen af virksomheden som færdselskonsulent.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«