Sag T-190/12

Johannes Tomana m.fl.

mod

Rådet for Den Europæiske Union

og

Europa-Kommissionen

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe — restriktioner for indrejse i og transit gennem Unionens område — indefrysning af midler — hjemmel — åbenbart urigtigt skøn — begrundelsespligt — ret til forsvar — grundlæggende rettigheder — proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 22. april 2015

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe – begrænsning af ejendomsretten, retten til respekt for privat- og familieliv og friheden til at oprette og drive egen virksomhed – lovlig – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe – ret til forsvar – meddelelse om de forhold, som lægges den pågældende til last – efterfølgende afgørelse, hvorved sagsøgerens navn opretholdes på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – tilsidesættelse af retten til at blive hørt – foreligger ikke

EU-retten – principper – ret til forsvar – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe – ret til aktindsigt – ret til at blive hørt – rettigheder, der er undergivet et krav om indgivelse af en anmodning herom til Rådet

Den Europæiske Union – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe – kontrollens rækkevidde – kontrol begrænset til de almindelige retsregler – kontrol, der udstrækker sig til stillingtagen til de faktiske omstændigheder og undersøgelse af beviser for, at akterne finder anvendelse på konkrete enheder

Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe – forpligtelse til i begrundelsen at identificere de specifikke og konkrete oplysninger, der begrunder den nævnte foranstaltning – afgørelse, der indgår i en for adressaten bekendt sammenhæng, der gør det muligt for den pågældende at forstå rækkevidden af foranstaltningen i forhold til den pågældende – aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold – ingen tilsidesættelse af begrundelsespligten

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe – personelt anvendelsesområde – personer, der har deltaget i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold, medlemmer af regeringen og personer med tilknytning til sidstnævnte – begrebet person med tilknytning

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe – valg af hjemmel – opførelse på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger, af personer med tilknytning til medlemmer af regeringen – artikel 60 EF og 301 EF samt forordning nr. 314/2004 som retsgrundlag

Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe – valg af hjemmel – opførelse på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger, begrundet ud fra handlinger, der knytter sig til aktiviteter, der foreholdes landets ledere – artikel 29 TEU som retsgrundlag – lovlig

Annullationssøgsmål – søgsmålsinteresse – bedømmelse af interessen på tidspunktet for sagens anlæg – søgsmål anlagt til prøvelse af en retsakt om indførelse af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren – ophævelse af den anfægtede retsakt under retssagen – ufornødent at træffe afgørelse – opretholdelse af sagsøgerens interesse i, at den anfægtede retsakt erklæres ulovlig

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 50)

Før den indleder behandlingen af et søgsmål, der er anlagt for den, skal Retten sikre sig, at den advokat, som har underskrevet stævningen, faktisk er blevet udpeget af den person, i hvis navn søgsmålet er indledt, til at repræsentere denne. I denne henseende anser Retten normalt den omstændighed, at en advokat har underskrevet og indleveret en stævning på vegne af en fysisk person, for en stiltiende erklæring fra denne advokat om, at denne er behørigt bemyndiget af denne person, og Retten anser dermed denne form for erklæring for tilstrækkelig. At anerkende en ret til at anmode om fremlæggelse af en fuldmagt, som er udstedt af dennes klient for modparten i en sag, ville nemlig i vidt omfang gøre reglen om, at fysiske personer kan være repræsenteret af en advokat, uden at denne skal fremlægge en fuldmagt, indholdsløs og ville kunne komplicere og forlænge sagsbehandlingen utilbørligt, særligt i tilfælde, hvor søgsmålet er anlagt af et stort antal fysiske personer, der er bosiddende uden for Unionens område. Hvis der foreligger konkrete omstændigheder, der kan rejse tvivl om nævnte stiltiende erklæring, har Retten ret til at anmode den pågældende advokat om at bevise, at han faktisk har en fuldmagt. (jf. præmis 58 og 61)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 64-67)

Artikel 29 TEU udgør en fyldestgørende hjemmel for vedtagelsen af afgørelse 2011/101 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe, og afgørelse 2012/97 om ændring af afgørelse 2011/101 over for de personer, der har begået de handlinger, som har foranlediget Rådet til at anse Zimbabwes ledere for at være ansvarlige for en optrapning af volden, truslerne mod politiske modstandere samt chikanen af den uafhængige presse, alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, meningsfriheden, foreningsfriheden og retten til frit at deltage i fredelige forsamlinger i landet eller den systematiske volds-, obstruktions- og skræmmekampagne, som de zimbabwiske myndigheder har ført. De restriktive foranstaltninger, som de nævnte afgørelser vedrører, er nemlig ikke pålagt de nævnte personer på grund af medvirken til hvilke som helst handlinger, der har karakter af en forbrydelse eller en lovovertrædelse, men på grund af de handlinger, der foreholdes dem, og som, samtidig med, at de også højst sandsynligt henhører under strafferetlige bestemmelser eller i det mindste civilretlige bestemmelser, indgår i strategien med trusler og tilsidesættelse af det zimbabwiske folks grundlæggende rettigheder. Der foreligger endvidere en klar og åbenbar forbindelse mellem de personer, som undergives restriktive foranstaltninger, og de legitime mål med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som Unionen forfølger over for et tredjeland, således som de er opregnet i artikel 21 TEU. Henset til målet med de omhandlede restriktive foranstaltninger er det fuldt ud rimeligt at indbefatte de personer, som angiveligt havde udøvet den vold og intimidering, som Zimbabwes ledere ifølge Rådet skal påtage sig det politiske ansvar for, og ikke blot disse ledere, blandt de personer, som var omfattet af disse foranstaltninger. Uafhængigt af, om der kan rejses en straffesag eller en civil sag mod de personer, der hævdes at være impliceret i de påståede voldshandlinger, er det legitimt og i overensstemmelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiks mål at vedtage foranstaltninger med henblik på at tilskynde også disse personer til at forkaste politikker, der fører til krænkelse af menneskerettigheder, ytringsfrihed og god regeringsførelse, hvilket for deres vedkommende indebærer, at de fremover afholder sig fra enhver tilsvarende handling. Tilsvarende udgør artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2011/101 en tilstrækkelig hjemmel til at vedtage gennemførelsesafgørelse 2012/124 om gennemførelse af afgørelse 2011/101. (jf. præmis 102, 105, 106 og 112)

Artikel 11, litra b), i forordning nr. 314/2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe udgør en fyldestgørende hjemmel for vedtagelsen af gennemførelsesforordning nr. 151/2012 over for alle de personer, som er berørt af den sidstnævnte forordning. Det er korrekt, at selv om Rådet efter Lissabontraktatens ikrafttræden råder over en fyldestgørende hjemmel, der udgøres af artikel 215, stk. 2, TEUF, som gør det muligt for det at vedtage en forordning, der pålægger fysiske eller juridiske personer i Zimbabwe, som ikke har tilknytning til dette tredjelands ledere, restriktive foranstaltninger, henviser forordning nr. 314/2004 fortsat, i artikel 6, stk. 1, til medlemmer af Zimbabwes regering eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der har tilknytning til dem, og som er opført på listen i bilag III. Følgelig kan Kommissionen ikke ved hjælp af en gennemførelsesforordning ændre bilag III til forordning nr. 314/2004, medmindre de personer, hvis navne skal indføres i det nævnte bilag, kan kvalificeres enten som medlemmer af Zimbabwes regering eller som personer med tilknytning til disse. (jf. præmis 122-124, 130, 132, 133 og 231)

Inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omhandler afgørelse 2011/101 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe tre kategorier af personer, dvs. for det første personer eller enheder, som er involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati, respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, for det andet medlemmer af Zimbabwes regering og endelig fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem. Med andre ord er en persons eller enheds egenskab af at være medlem af Zimbabwes regering eller en person eller enhed med tilknytning til et sådant regeringsmedlem tilstrækkeligt til at danne grundlag for at vedtage restriktive foranstaltninger over for denne i henhold til afgørelse 2011/101. Det følger heraf, at en persons eller enheds egenskab af at være medlem af Zimbabwes regering eller en person eller enhed med tilknytning til et sådant regeringsmedlem er tilstrækkeligt til at danne grundlag for at vedtage restriktive foranstaltninger over for denne i henhold til afgørelse 2011/101. I denne henseende skal fysiske personer, som er involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, og juridiske personer, enheder og organer, der tilhører sådanne fysiske personer, som alle er nævnt i artikel 4 og 5 i afgørelse 2011/101, ikke betragtes særskilt i forhold til personer med tilknytning til medlemmer af Zimbabwes regering og juridiske personer, enheder og organer, der tilhører sådanne personer, men faktisk udgør en særlig kategori heraf. Det kan således ikke anerkendes, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 314/2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe, kan vedtages over for familiemedlemmer til Zimbabwes ledere alene af den grund, at de er personer med tilknytning til disse ledere, og uden at det er nødvendigt, at det foreholdes dem, at de har udvist en specifik adfærd, og samtidig udelukke vedtagelsen af sådanne foranstaltninger over for personer, der var de egentlige instrumenter med henblik på gennemførelsen af den politik med vold, intimidering og tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, som Unionen foreholder disse ledere. Således omfatter kategorien personer med tilknytning til et tredjelands regering ikke blot personer, som er involveret i formuleringen af denne regerings politik, og som udøver indflydelse på denne politik, men også personer, der er involveret i udøvelsen af denne politik, navnlig når den omhandlede politik består i begåelse af voldshandlinger, intimidering og tilsidesættelse af befolkningens grundlæggende rettigheder. Ligeledes betyder den omstændighed, at de berørte regeringsmedlemmer tilhører det parti, som var ved magten, ikke, at de berørte personer og enheder med tilknytning til dem er genstand for sanktioner alene på grund af deres medlemskab af et politisk parti, eftersom dette parti var alene ved magten, mens de voldshandlinger og den intimidering og tilsidesættelse af det zimbabwiske folks grundlæggende rettigheder, som påberåbes af ophavsmændene til de retsakter, som indførte restriktive foranstaltninger, fandt sted. Endelig er en fortolkning dels af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 314/2004, dels af artikel 5 i afgørelse 2011/101, hvorefter enheder, der ejes eller kontrolleres af fysiske, eller i givet fald juridiske, personer med tilknytning til medlemmer af Zimbabwes regering, ligeledes kan undergives de restriktive foranstaltninger, som er fastsat i disse bestemmelser, fuldt ud forenelig med deres ordlyd. Det samme gælder for den fortolkning, hvorefter enheder, der tilhører eller kontrolleres af Zimbabwes regering selv, skal betragtes som havende tilknytning til denne regerings medlemmer i disse to bestemmelsers forstand. (jf. præmis 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 og 282)

Hvad angår restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og navnlig de foranstaltninger, der pålægges de enkelte medlemmer af Zimbabwes regering eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der har tilknytning til dem, er det ikke nødvendigt for at opfylde begrundelsespligten, at ophavsmændene til de retsakter, hvorved disse foranstaltninger blev fastsat, heri redegør for deres egen fortolkning af begrebet tilknytning til Zimbabwes regering eller mere generelt deres fortolkning af de relevante bestemmelser og den relevante retspraksis. I øvrigt, eftersom den indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er indført ved forordning nr. 314/2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe for det første finder anvendelse på de enkelte medlemmer af Zimbabwes regering samt såvel fysiske personer som juridiske personer, enheder eller organer, der har tilknytning til dem, og de restriktive foranstaltninger, som er indført ved afgørelse 2011/101 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe, for det andet finder anvendelse på de enkelte medlemmer af Zimbabwes regering og såvel fysiske som juridiske personer med tilknytning til dem, herunder fysiske eller juridiske personer, som er involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati, respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, som udgør en særlig kategori af personer med en sådan tilknytning, og for det tredje klart anfører i begrundelserne i afgørelse 2012/97 om ændring af afgørelse 2011/101 og i gennemførelsesforordning nr. 151/2012 om ændring af forordning nr. 314/2004, hvilke hverv disse personer udøvede på tidspunktet for vedtagelsen af disse retsakter og disse hverv begrunder fuldt ud kvalificeringen af disse sagsøgere som medlemmer af Zimbabwes regering, skal de anfægtede retsakter anses for at være tilstrækkeligt begrundede for så vidt angår disse sagsøgere. I denne henseende har personer, der udøver hverv som højtstående embedsmænd, befalingsmænd i hæren eller overordnede inden for politiet, et nært samarbejde med et lands regering, og det er berettiget at kvalificere dem som personer, der har tilknytning til denne regerings medlemmer, uden at yderligere begrundelse er nødvendig. Det samme gælder for medlemmerne af det ledende organ i det politiske parti, der alene var ved magten. Det samme gælder henvisningen i begrundelsen til en direkte deltagelse i voldshandlinger og intimidering, oven i købet i rollen som personer, der har ledet sådanne eller tilskyndet hertil, som identificerer de specifikke og konkrete oplysninger for så vidt angår den stilling eller det hverv, der er udøvet, og de omhandlede former for handlinger, som ifølge ophavsmændene til de anfægtede retsakter indebar, at de pågældende personer var involveret i voldshandlinger, intimidering og tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder i Zimbabwe. Endelig var beskyldningerne om vold, intimidering og tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder i Zimbabwe såvel generelt som helt konkret i forbindelse med valgene i 2008, som det også fremgår af betragtningerne til de anfægtede retsakter, som der er henvist til ovenfor i forbindelse med behandlingen af det første anbringende, internationalt kendte og kunne ikke være ukendte for sagsøgerne. Disse beskyldninger er således, uanset om de er i overensstemmelse med sandheden, en del af den sammenhæng, hvori de anfægtede retsakter indgår, der er relevant for undersøgelsen af spørgsmålet, om begrundelsespligten er opfyldt. (jf. præmis 141-143, 145, 146, 153, 157-164, 167 og 174-177)

Det kan ikke udelukkes, at nogle af sagsøgernes tidligere handlinger kan begrunde, at den pågældende pålægges restriktive foranstaltninger, eller at sådanne foranstaltninger over for vedkommende forlænges. En henvisning til sådanne handlinger kan således ikke anses for et tegn på manglende eller utilstrækkelig begrundelse for de omhandlede retsakter. (jf. præmis 150, 168 og 207)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 151)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 165 og 166)

Under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik påhviler det Unionens retsinstanser i en situation, hvor Rådet fastsætter abstrakte kriterier, som kan begrunde opførelsen af en person eller en enhed på listen over personer og enheder, som er genstand for restriktive foranstaltninger, at undersøge, på grundlag af de anbringender, som er fremsat af den pågældende person eller enhed eller i givet fald rejst ex officio, om det konkrete tilfælde modsvarer disse kriterier. Denne kontrol omfatter også en vurdering af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse for opførelsen af den omhandlede person eller enhed på listen over personer og enheder, som er genstand for de restriktive foranstaltninger, og en efterprøvelse vedrørende de beviser og oplysninger, som vurderingen hviler på. I denne henseende omhandler afgørelse 2011/101 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe tre kategorier af personer, dvs. dels personer eller enheder, som er involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati, respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, dels medlemmer af Zimbabwes regering, og endelig fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem. Det følger heraf, at en persons eller enheds egenskab af at være medlem af Zimbabwes regering eller en person eller enhed med tilknytning til et sådant regeringsmedlem er tilstrækkeligt til at danne grundlag for at vedtage restriktive foranstaltninger over for denne i henhold til afgørelse 2011/101. I forhold til sidstnævnte råder Rådet over en vid skønsmargen, der indebærer, at det i givet fald kan undlade at undergive en sådan person nævnte foranstaltninger, hvis det finder, at det, henset til målene hermed, ikke er hensigtsmæssigt at gøre det. (jf. præmis 186, 216-222 og 243)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 187 og 192-194)

Under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik skal retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af en ny retsakt iagttages i relation til en person eller enhed, over for hvem eller hvilke restriktive foranstaltninger, som den pågældende tidligere er blevet pålagt, forlænges ved en ny retsakt, når ophavsmanden til den omhandlede retsakt lægger disse personer eller enheder nye forhold til last, men ikke når forlængelsen i det væsentlige er baseret på de samme begrundelser som dem, der lå til grund for vedtagelsen af den oprindelige retsakt om pålæggelse af de omhandlede restriktive foranstaltninger. Dette er ikke tilfældet, når begrundelserne i de anfægtede retsakter for at pålægge sagsøgerne de anfægtede restriktive foranstaltninger, selv om de indeholder præciseringer vedrørende den adfærd, som foreholdes mange af sagsøgerne, eller en mere detaljeret beskrivelse af denne adfærd, ikke er væsentligt forskellige fra begrundelserne i de tidligere retsakter. (jf. præmis 204-206)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 260)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 263 og 266)

Hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af proportionalitetsprincippet må der indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning følgelig kunne kendes ulovlig. I denne henseende kan det ikke foreholdes Unionens kompetente myndigheder, at der er sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af, at de har opretholdt allerede vedtagne restriktive foranstaltninger og har udvidet deres rækkevidde, eftersom de har til formål at tilskynde de personer og enheder, der er omfattet heraf, til at forkaste politikker, der fører til krænkelse af menneskerettigheder, ytringsfrihed og god regeringsførelse. Hvis der ganske vist er tale om foranstaltninger, der anses for at virke indirekte, idet de bygger på den antagelse, at de personer, som de omfatter, vil forkaste de nævnte politikker for at få de restriktioner, som de er undergivet, ophævet for deres eget vedkommende, er det kun på denne måde, at Unionen vil kunne øve indflydelse på Zimbabwes politikker, et suverænt tredjeland. Desuden er de anfægtede retsakter en følge af Unionens myndigheders alvorlige bekymring over situationen i Zimbabwe, som de for første gang gav udtryk for allerede ti år tidligere. Denne bekymring, hvis berettigelse ikke er anfægtet, bestod fortsat på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede retsakter for at bringe den nævnte situation til ophør. Endelig er de nævnte foranstaltninger efter forholdets natur af midlertidig og reversibel karakter og griber derfor ikke ind i det væsentligste indhold af de pågældende personers grundlæggende rettigheder. Dette er så meget desto mere tilfældet, når det drejer sig om fysiske eller juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i Zimbabwe og ikke inden for Unionen, hvilket betyder, at de ulemper, som følger af de nævnte foranstaltninger, uanset at de ubestrideligt er betydelige, ikke er lige så indgribende, som det ville have været tilfældet for fysiske eller juridiske personer, der er hjemmehørende i Unionen. (jf. præmis 290, 296-298 og 300)