Domstolens Dom af 7. december 1995. - Rådet for Den Europæiske Union mod Europa-Parlamentet. - Budget. - Sag C-41/95.



Samling af Afgørelser 1995 side I-04411



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Den Europaeiske Unions budget ° budgetbehandling ° manglende aftale mellem Raadet og Parlamentet om aendring af den maksimale forhoejelsessats for ikke-obligatoriske udgifter ° Parlamentets formands konstatering af budgettets endelige vedtagelse ° ulovlig

(EF-traktaten, art. 203, stk. 7 og 9)

2. Annullationssoegsmaal ° annullationsdom ° virkninger ° Domstolens begraensning heraf ° ugyldighed af Den Europaeiske Unions budget

(EF-traktaten, art. 174, stk. 2, Euratom-traktaten, art. 147, stk. 2)

Sammendrag

1. Selv om traktaten bestemmer, at Kommissionen skal fastslaa maksimalsatsen for ikke-obligatoriske udgifter paa grundlag af objektive faktorer, er der ikke fastsat noget kriterium for aendringen af denne sats. Det er ifoelge artikel 203, stk. 9, femte afsnit, tilstraekkeligt, at Raadet og Parlamentet indgaar en aftale. I betragtning af den vaesentlige betydning af en saadan aftale, som giver de to institutioner, naar de handler i faellesskab, frihed til at forhoeje bevillingerne til ikke-obligatoriske udgifter ud over den af Kommissionen fastslaaede sats, kan denne aftale ikke antages at vaere indgaaet paa grundlag af den ene eller den anden institutions formodede vilje, og der foreligger ikke en saadan aftale, hvis de to institutioner ikke er blevet enige om det samlede beloeb for udgifter, som skal kvalificeres som ikke-obligatoriske, idet det er dette beloeb, der udgoer beregningsgrundlaget for maksimalsatsen for forhoejelser.

Det foelger heraf, at naar Raadet gennem sin formand har naegtet at give sin tilslutning til den nye maksimalsats for forhoejelser af udgifter, der af Parlamentet var klassificeret som ikke-obligatoriske, er det ulovligt, at Parlamentets formand konstaterer, at budgettet er endeligt vedtaget, og budgettet er derfor ugyldigt.

2. Naar Domstolen i en sag i medfoer af EF-traktatens artikel 173 og Euratom-traktatens artikel 146 konstaterer, at Den Europaeiske Unions budget for et givent regnskabsaar er ugyldigt, paa et tidspunkt, hvor en vaesentlig del af regnskabsaaret allerede er forloebet, goer saavel noedvendigheden af at sikre de europaeiske institutioners fortsatte funktion som hensynet til vaesentlige retssikkerhedsgarantier, der ogsaa goer sig gaeldende i tilfaelde af annullation af visse forordninger, det berettiget, at Domstolen udoever den kompetence, som udtrykkeligt er tillagt den i EF-traktatens artikel 174, stk. 2, og Euratom-traktatens artikel 147, stk. 2, og at den angiver, hvilke af virkningerne af det paagaeldende budget der skal betragtes som bestaaende.

Parter

I sag C-41/95,

Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer for Raadets Juridiske Tjeneste Jean-Paul Jacqué og konsulenterne Félix van Craeyenest og Yves Crétien, Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,

sagsoeger,

mod

Europa-Parlamentet ved juridisk konsulent Gregorio Garzón Clariana, bistaaet af kontorchef Christian Pennera, Parlamentets Juridiske Tjeneste, og Peter Dyrberg, samme sted, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,

sagsoegt,

angaaende en paastand om annullation af Europa-Parlamentets formands retsakt af 15. december 1994, hvorved det fastslaas, at Den Europaeiske Unions almindelige budget for regnskabsaaret 1995 endeligt er vedtaget (EFT L 369, s. 1),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris og G. Hirsch samt dommerne F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), C. Gulmann, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón og M. Wathelet,

generaladvokat: A. La Pergola

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 3. oktober 1995,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 14. november 1995,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 17. februar 1995 har Raadet for Den Europaeiske Union i medfoer af EF-traktatens artikel 173 og Euratom-traktatens artikel 146 anlagt sag med paastand om annullation af Europa-Parlamentets formands retsakt af 15. december 1994, hvorved det fastslaas, at Den Europaeiske Unions almindelige budget for regnskabsaaret 1995 endeligt er vedtaget (EFT L 369, s. 1).

2 Under Parlamentets foerstebehandling af budgetforslaget for 1995 den 25. og 27. oktober 1994 vedtog det 131 "aendringer" vedroerende bevillinger under undersektion B1 (EUGFL, Garantisektionen) og af posten B7-800 (internationale fiskeriaftaler) for saa vidt angik, hvad der i budgetforslaget var betegnet som "obligatoriske udgifter".

3 For hver af de beroerte poster i undersektion B1 tilfoejede Parlamentet under overskriften "anmaerkninger" foelgende saetning: "Budgetmyndigheden er af den opfattelse, at grundforordningerne giver Kommissionen en vis handlefrihed ved forvaltningen af denne foranstaltning. Gennemfoerelsen skal ske i henhold til finansforordningens artikel 5, stk. 2." Efter denne erklaering fulgte en "begrundelse" med foelgende ordlyd: "Parlamentet er af den opfattelse, at forordningerne, der danner grundlag for denne aktion, giver Kommissionen fleksibilitet til at forvalte aktionen inden for de af budgetmyndigheden opfoerte bevillinger."

4 Ud for post B7-800 indsatte Parlamentet under overskriften "Anmaerkninger" foelgende afsnit: "Der er afsat en bevilling paa 1 mio. ECU til daekning af udgifter i forbindelse med en fiskeriaftale, som Faellesskabet vil forhandle med Rusland om sildefiskeri."

5 Under Raadets andenbehandling af budgetforslaget den 16. november 1994 forkastede det de "aendringer", Parlamentet havde foreslaaet, med den begrundelse, at de rent faktisk var "aendringsforslag" vedroerende de obligatoriske udgifter. Ved skrivelse af 2. december 1994 paapegede Raadets formand over for Parlamentets formand, at Raadet altid havde betragtet udgifter, der er omfattet af landbrugsretningslinjerne, som obligatoriske udgifter.

6 Under andenbehandlingen af budgetforslaget for 1995 den 13. og 15. december 1994 erklaerede Parlamentet, at det opretholdt samtlige "aendringer", som Raadet havde anset for at vaere "aendringsforslag".

7 Den 13. december 1994 erklaerede Raadets formand i Parlamentet, at Raadet ikke kunne anerkende Parlamentets aendring af klassifikationen af udgifter, idet langt stoerstedelen af de udgifter, der henhoerte under de paagaeldende budgetposter, var klassificeret som obligatoriske udgifter i Europa-Parlamentets, Raadets og Kommissionens faelles erklaering af 30. juni 1982 om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren (EFT C 194, s. 1, herefter "1982-erklaeringen"), og at klassifikationen af disse udgifter efter forhandlingerne om aftalen mellem institutionerne af 29. oktober 1993 om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren (EFT C 331, s. 1, herefter "1993-aftalen") var forblevet uaendret.

8 Den 15. december 1994 fastslog Parlamentets formand, at budgettet for 1995 var endeligt vedtaget.

9 Ved samme lejlighed erklaerede Raadets formand foelgende i Parlamentet: "... Raadets holdning paa dette omraade er meddelt Parlamentet med skrivelse af 2. december 1994 fra Raadets formand og af mig selv i min redegoerelse af 13. december 1994. Jeg maa derfor meddele, at Raadet forbeholder sig alle rettigheder paa dette omraade. Jeg vil gerne samtidig paapege, at Raadets tilslutning til den nye sats for ikke-obligatoriske udgifter er baseret paa den holdning, Raadet har fastlagt."

10 Parlamentets formand erklaerede derefter foelgende: "Jeg fastslaar, at til trods for de divergerende synspunkter vedroerende en raekke punkter, er der i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 203 opnaaet enighed med Raadet om en ny maksimalsats for forhoejelser. Budgetproceduren kan saaledes afsluttes med succes."

11 Under naervaerende sag stoetter Raadet sin paastand paa to anbringender.

12 For det foerste har Raadet gjort gaeldende, at Parlamentet har tilsidesat EF-traktatens artikel 203, stk. 4, andet afsnit, og artikel 203, stk. 5 og 6, idet Parlamentet har truffet afgoerelse om "aendringer" af poster i Raadets budgetforslag, som vedroerer udgifter, der er klassificeret som obligatoriske udgifter, selv om Parlamentet ifoelge artikel 203 kun er befoejet til at fremsaette "aendringsforslag" dertil.

13 For det andet har Raadet gjort gaeldende, at Parlamentet har tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde mellem institutionerne ved ensidigt og vilkaarligt at foretage en omklassificering af de obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter, hvilket er i strid med de forpligtelser, som Parlamentet har paataget sig i 1982-erklaeringen og 1993-aftalen.

14 Heroverfor har Parlamentet gjort gaeldende, at de obligatoriske udgifter er de udgifter i Raadets budgetforslag, som Parlamentet ved foerstebehandlingen kan fremsaette forslag om aendring af, hvorimod de ikke-obligatoriske udgifter kan aendres af Parlamentet. Parlamentet anfoerer, at naar Raadet ved sin andenbehandling ser, at budgetforslaget er undergaaet forandringer, som Parlamentet betegner som "aendringer", og Raadet selv er af den opfattelse, at de paagaeldende poster henhoerer under de obligatoriske udgifter, giver Raadet i stedet disse "aendringer" betegnelsen "aendringsforslag" og forkaster dem som regel. Hvis Parlamentet under andenbehandlingen alligevel opretholder disse "aendringer", betegner Raadet endeligt den paagaeldende budgetpost som en ikke-obligatorisk udgift.

15 Parlamentet er endvidere af den opfattelse, at det i enhver henseende har overholdt 1993-aftalen, da det behandlede det almindelige budget, og at det paa intet tidspunkt har anfaegtet eller paa nogen maade overtraadt forpligtelserne deri. 1982-erklaeringen er ifoelge Parlamentet, selv om den stadig er gaeldende, i vidt omfang foraeldet, idet de fleste af de nuvaerende budgetposter ikke laengere svarer til budgetposterne i 1982, og 1993-aftalen har aendret samarbejdsproceduren mellem institutionerne.

16 Indledningsvis vil Domstolen foretage en gennemgang af de bestemmelser i traktatens artikel 203, som vedroerer naervaerende sag.

17 Artikel 203, stk. 9, omhandler den procedure, der finder anvendelse paa fastsaettelse af de saakaldte ikke-obligatoriske udgifter, dvs. udgifter, der ikke er en noedvendig foelge af traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne.

18 Det fremgaar af bestemmelserne i artikel 203, stk. 4, andet afsnit, artikel 203, stk. 5, litra a), og artikel 203, stk. 6, at Parlamentet for saa vidt angaar de ikke-obligatoriske udgifter har ret til at aendre budgettet, at Raadet derefter kan modificere enhver af de saaledes vedtagne aendringer, men at Parlamentet ved sin andenbehandling af budgetforslaget i den af Raadet modificerede form kan aendre eller forkaste Raadets modifikationer af Parlamentets aendringer.

19 For saa vidt angaar de obligatoriske udgifter derimod, er Parlamentet, selv om det ved foerstebehandlingen kan fremsaette aendringsforslag til det af Raadet vedtagne budget, ikke befoejet til ved andenbehandlingen at anfaegte det resultat, som Raadet er naaet frem til for disse udgifters vedkommende.

20 I artikel 203, stk. 9, er der endvidere truffet bestemmelse om en graense for forhoejelsen af de ikke-obligatoriske udgifter i forhold til udgifter af samme art paa budgettet for det foregaaende regnskabsaar. Denne graense fastsaettes ved en "maksimalsats for forhoejelser", som Faellesskabets institutioner i medfoer af artikel 203, stk. 9, tredje afsnit, er pligtige til at rette sig efter under budgetbehandlingen.

21 I henhold til artikel 203, stk. 9, andet afsnit, fastsaettes denne maksimalsats for forhoejelser hvert aar af Kommissionen paa grundlag af tre objektive faktorer, nemlig udviklingen inden for Faellesskabet af bruttonationalindkomsten i faste priser, den gennemsnitlige aendring i medlemsstaternes budgetter og udviklingen af leveomkostningerne i loebet af det seneste regnskabsaar.

22 Naar Parlamentet, Raadet eller Kommissionen under budgetbehandlingen finder, at Faellesskabets virksomhed noedvendiggoer en forhoejelse ud over denne sats, kan der i medfoer af artikel 203, stk. 9, femte afsnit, fastsaettes en anden sats ved aftale mellem Raadet og Parlamentet.

23 Som Domstolen allerede har henvist til, er der ikke fastsat noget kriterium for aendringen af denne sats, skoent traktaten bestemmer, at Kommissionen skal fastslaa maksimalsatsen paa grundlag af objektive faktorer. Det er ifoelge artikel 203, stk. 9, femte afsnit, tilstraekkeligt, at Raadet og Parlamentet indgaar en aftale. I betragtning af den vaesentlige betydning af en saadan aftale, som giver de to institutioner, naar de handler i faellesskab, frihed til at forhoeje bevillingerne til ikke-obligatoriske udgifter ud over den af Kommissionen fastslaaede sats, kan denne aftale ikke antages at vaere indgaaet paa grundlag af den ene eller den anden institutions formodede vilje (dom af 3.7.1986, sag 34/86, Raadet mod Parlamentet, Sml. s. 2155, praemis 34).

24 I den foreliggende sag er det ubestridt, at de bevillinger, der er opfoert paa det budget for regnskabsaaret 1995, som Parlamentets formand i medfoer af artikel 203, stk. 7, har fastslaaet er vedtaget, for saa vidt angaar samtlige udgifter, der ikke er en noedvendig foelge af traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne, overstiger maksimalsatsen for forhoejelser i forhold til udgifter af samme art i regnskabsaaret 1994, som omhandlet i artikel 203, stk. 9, foerste afsnit.

25 Det foelger heraf, at Parlamentets formand kun kunne fastslaa, at budgettet for regnskabsaaret 1995 var vedtaget, hvis en anden sats for forhoejelser var fastsat ved aftale mellem Raadet og Parlamentet.

26 Der kan imidlertid kun foreligge en aftale om satsen for forhoejelser, hvis Parlamentet og Raadet er blevet enige om det samlede beloeb for udgifter, som skal kvalificeres som ikke-obligatoriske, idet det er dette beloeb, der udgoer beregningsgrundlaget for satsen.

27 Hertil har Parlamentet for det foerste anfoert, at det fremgaar af begivenhederne, som fandt sted under plenarmoedet den 15. december 1994, og som baade er refereret i protokollen for dette moede og i det fuldstaendige forhandlingsreferat, at Raadets formand ikke alene offentligt i Parlamentet gav sin mundtlige tilslutning til den nye sats og derved gjorde det muligt for Parlamentets formand at fastslaa, at budgettet var endeligt vedtaget, men ogsaa hele tiden, mens formanden skrev under, efter de tilstedevaerendes opfattelse opfoerte sig, som om han var fuldstaendig enig med Parlamentets formand.

28 Dette argument kan ikke tages til foelge.

29 For det foerste paapegede Raadets formand i skrivelsen af 2. december 1994 over for Parlamentets formand, at det var Raadets holdning, at udgifter daekket af landbrugets retningslinjer i overensstemmelse med 1982-erklaeringen og 1993-aftalen skulle anses for obligatoriske udgifter.

30 Dernaest erklaerede Raadets formand den 13. december 1994 over for Parlamentet, at Raadet ikke kunne anerkende, at de paagaeldende udgifters klassifikation som obligatoriske udgifter blev aendret, eftersom det i 1993-aftalen var bestemt, at alle udgifter under udgiftsomraade 2 og 3 fremover skulle klassificeres som ikke-obligatoriske, og det var forudsat, at klassifikationen af alle andre udgifter, herunder udgifter under udgiftsomraade 1, som naervaerende sag drejer sig om, skulle forblive uaendret.

31 Endelig paapegede Raadets formand i den erklaering, han fremkom med, inden Parlamentets formand underskrev budgettet, hvorved budgettet blev endeligt vedtaget, at Raadet forbeholdt sig alle rettigheder og henviste til skrivelsen af 2. december 1994 og til erklaeringen af 13. december 1994.

32 Det foelger heraf, at Raadet ikke har givet sin tilslutning til den nye sats for forhoejelser af de udgifter, der af Parlamentet var klassificeret som ikke-obligatoriske udgifter.

33 For det andet har Parlamentet anfoert, at eftersom spoergsmaalet, om formanden lovligt i de i traktatens artikel 203, stk. 9, femte afsnit, omhandlede tilfaelde har fastslaaet, at budgettet endeligt er vedtaget, afhaenger af Raadets holdning, har Raadet ikke alene befoejelse, men ogsaa pligt til at gribe ind, hvis der er den mindste uklarhed om, hvorvidt Raadet har givet sin tilslutning. I modsaetning til, hvad der er anfoert af Raadet, kan den holdning, Raadets formand indtog ved den endelige vedtagelse af budgettet, ikke anses for kun at vaere et udslag af diplomatisk hoeflighed.

34 Denne argumentation kan heller ikke tages til foelge. I henhold til traktatens artikel 203, stk. 10, skal hver institution udoeve de befoejelser, der tilkommer den paa budgetomraadet, under iagttagelse af traktatens bestemmelser. Eftersom Raadet ikke har givet sin tilslutning til den nye sats for forhoejelser af de udgifter, der af Parlamentet var klassificeret som ikke-obligatoriske udgifter, kan Parlamentet ikke paaberaabe sig, at Raadets formand skulle have aendret Raadets holdning til sagen, som var meddelt i skrivelsen af 2. december 1994 og i erklaeringen af 13. december 1994, derved, at han forholdt sig hoefligt over for Parlamentet efter at have fremfoert den ovenfor i praemis 31 naevnte erklaering.

35 Endelig har Parlamentet gjort gaeldende, at Raadet i stedet for at anlaegge sag ved Domstolen ved udloebet af fristen i traktatens artikel 173, stk. 5, burde have gjort opmaerksom paa manglen ved den retsakt, hvori formanden fastslog, at budgettet for 1995 var endeligt vedtaget, allerede ved modtagelsen deraf.

36 Hertil bemaerkes blot, at det i henhold til artikel 173, stk. 5, med hensyn til fristen for at anlaegge sag ved Domstolen kun kraeves, at de i denne artikel omhandlede klager indgives inden to maaneder, efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt klageren eller i mangel heraf senest to maaneder efter, at klageren har faaet kendskab til den.

37 Det maa herefter fastslaas, at Parlamentets formands retsakt af 15. december 1994, hvorved det fastslaas, at budgettet for 1995 endeligt er vedtaget, blev udstedt paa et tidspunkt, hvor budgetproceduren endnu ikke var afsluttet, idet der ikke forelaa en aftale mellem de to beroerte institutioner om beregningsgrundlaget for den nye maksimalsats for forhoejelser. Den paagaeldende retsakt er derfor ulovlig.

Konsekvenserne af ulovligheden

38 Raadet har endvidere nedlagt paastand om, at det fastslaas, at budgettet, som er vedtaget af Parlamentet den 15. december 1994, er ugyldigt.

39 Eftersom Parlamentets formands retsakt af 15. december 1994 annulleres, er Parlamentet af den opfattelse, at denne paastand skal afvises, idet den er overfloedig.

40 Det bemaerkes, at aarsagen til annullationen af Parlamentets formands retsakt af 15. december 1994 er, at formanden med hjemmel i artikel 203, stk. 7, fastslog, at budgettet var "endeligt" vedtaget, selv om de to institutioner ikke var blevet enige om tallene af betydning for en ny maksimalsats for forhoejelser eller om det samlede beloeb for ikke-obligatoriske udgifter, der udgoer beregningsgrundlaget derfor. Eftersom denne vaesentlige aftale manglede, kunne Parlamentets formand ikke lovligt fastslaa, at budgettet var endeligt vedtaget, og denne retsakt skal derfor annulleres.

41 Annullationen af Parlamentets formands retsakt medfoerer, at budgettet for 1995 bliver ugyldigt. Det er derfor ufornoedent at traeffe afgoerelse vedroerende Raadets paastand om, at det fastslaas, at budgettet er ugyldigt.

42 Det paahviler Raadet og Parlamentet at traeffe de til naervaerende doms opfyldelse noedvendige foranstaltninger og at genoptage budgetproceduren paa det stadium, hvor Parlamentet under andenbehandlingen erklaerede, at det opretholdt samtlige aendringer, som Raadet havde anset for at vaere "aendringsforslag".

Dommens tidsmaessige virkninger

43 Det skal imidlertid bemaerkes, at konstateringen af, at budgettet for 1995 er ugyldigt, sker paa et tidspunkt, hvor en vaesentlig del af regnskabsaaret 1995 allerede er forloebet.

44 Under disse omstaendigheder maa det laegges til grund, at saavel noedvendigheden af at sikre de europaeiske institutioners fortsatte funktion som hensynet til vaesentlige retssikkerhedsgarantier, der ogsaa goer sig gaeldende i tilfaelde af annullation af visse forordninger, goer det berettiget, at Domstolen udoever den kompetence, som udtrykkeligt er tillagt den i EF-traktatens artikel 174, stk. 2, og Euratom-traktatens artikel 147, stk. 2, i tilfaelde af annullation af en forordning, og at den angiver, hvilke af virkningerne af budgettet for 1995 der skal betragtes som bestaaende.

45 Under de saerlige omstaendigheder i sagen skal virkningerne af budgettet for 1995 i den form, hvori det er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, opretholdes, indtil den dato, hvor det endeligt vedtages.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

46 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Parlamentet har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Europa-Parlamentets formands retsakt af 15. december 1994, hvorved det fastslaas, at Den Europaeiske Unions almindelige budget for regnskabsaaret 1995 endeligt er vedtaget, annulleres.

2) Virkningerne af budgettet for 1995 i den form, hvori det er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, opretholdes, indtil den dato, hvor det endeligt vedtages.

3) I oevrigt frifindes Parlamentet.

4) Parlamentet betaler sagens omkostninger.