DOMSTOLENS DOM AF 18. APRIL 1991. - ASSURANCES DU CREDIT SA OG COMPAGNIE BELGE D'ASSURANCE CREDIT SA MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER OG KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ERSTATNINGSSOEGSMAAL - DIREKTIV - EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 57, STK. 2 - EKSPORTKREDITFORSIKRINGSVIRKSOMHED. - SAG C-63/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-01799



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Ansvar uden for kontraktforhold - betingelser - udstedelse af direktiver om samordning paa etableringsfrihedens omraade - tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel

(EOEF-Traktaten, art. 215, stk. 2)

2. Fri bevaegelighed for personer - etableringsfrihed - adgang til udoevelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring - direktiverne 73/239 og 87/343 - anvendelsesomraade - udelukkelse af offentlige eksportkreditforsikringsvirksomhed - lovlighed

(EOEF-Traktaten, art. 57, stk. 2; Raadets direktiver 73/239 og 87/343)

Sammendrag

1. Udstedelse af direktiver om samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgang til selvstaendig erhvervsvirksomhed og udoevelse heraf i henhold til Traktatens artikel 57, stk. 2, er i almindelighed vanskelig, og derfor maa de kompetente faellesskabsinstitutioner noedvendigvis have et vist skoen ved vurderingen af, om det kun er muligt at foretage en etapevis harmonisering.

I lighed med den ansvarsordning, der gaelder for generelle retsakter vedroerende beslutninger om den oekonomiske politik, er et koordineringsdirektivs ulovlighed derfor ikke i sig selv tilstraekkelig til at paadrage Faellesskabet et ansvar uden for kontrakt. Et saadant ansvar kan kun paadrages, saafremt der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, og saafremt de paagaeldende institutioner aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af deres befoejelser.

2. Udelukkelsen af offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed fra anvendelsesomraadet for direktiv 73/239, som er fastsat i dette direktiv og opretholdt ved direktiv 87/343, er ikke en forskelsbehandling, idet man herved har taget hensyn til de forskelle, der beror paa de retlig og faktiske forhold paa et stadium i koordinationen af de nationale bestemmelser paa forsikringsomraadet. Inden for denne virksomhed og paa dette stadium varetages beskyttelsen af de forsikrede og af tredjemaend, som disse direktiver har til formaal at sikre, nemlig af staten selv, hvorfor kravet om de finansielle garantier, som direktiverne fastsaetter for andre eksportkreditforsikringstransaktioner, ikke er begrundet.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret paa Domstolens Justitskontor den 3. marts 1989 har selskaberne Assurances du crédit og Compagnie belge d' assurance crédit i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 178 og 215, stk. 2, anlagt sag mod Raadet og Kommmissionen med paastand om erstatning for det tab, som de skal have lidt ved, at eksportkreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti er blevet udelukket fra anvendelsesomraadet for Raadets foerste direktiv 73/239/EOEF af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udoevelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT L 228, s. 3), som aendret ved Raadets direktiv 87/343/EOEF af 22. juni 1987 (EFT L 185, s. 72).

2 Formaalet med Raadets direktiv 73/239 af 24. juli 1973, som er udstedt i henhold til Traktatens artikel 57, stk. 2, er at samordne de nationale bestemmelser om adgang til udoevelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, og direktivet indeholder med dette formaal for oeje bestemmelser om de oekonomiske garantier, som forsikringsvirksomheder skal stille.

3 I direktivets oprindelige affattelse bestemtes det i artikel 2, stk. 2, litra d), at eksportkreditforsikringsvirksomhed for statens regning eller med statsstoette var udelukket fra direktivets anvendelsesomraade indtil den senere samordning, der skulle gennemfoeres inden en frist paa fire aar.

4 Efter den ved direktiv 87/343 indfoerte aendring er "indtil en senere samordning, eksportkreditvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti eller de tilfaelde, hvor staten staar som forsikrer" stadig udelukket fra direktivets anvendelsesomraade.

5 Ved samme direktiv forhoejes i oevrigt de oekonomiske garantier, der kraeves af visse forsikringsvirksomheder, idet der bl.a. indfoeres en forpligtelse til at oprette en udligningsreserve (den nye artikel 15a i direktiv 73/239).

6 De sagsoegende selskaber er private forsikringsselskaber, som driver eksportkreditforsikringsvirksomhed paa Belgiens omraade, hvor de har hjemsted, og paa Det Forenede Kongeriges og Frankrigs omraade, hvor Assurances du crédit har filialer. De haevder, at saavel direktiv 87/343 som faellesskabsinstitutionernes forsinkelse af at inddrage eksportkreditvirksomhed for statens regning eller med statsgaranti (herefter benaevnt "offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed") under anvendelsesomraadet for direktiv 73/239 fremkalder konkurrencefordrejninger, der har forvoldt dem tab, som de kraever erstattet. De har anfoert, at deres tab er lig med den del af de oekonomiske omkostninger ved oprettelse af udligningsreserven, som ikke kan overvaeltes paa priserne paa grund af konkurrencen fra offentlige eller halvoffentlige organer, som ikke er paalagt de samme forpligtelser. De har ligeledes nedlagt paastand om, at det paalaegges de sagsoegte faellesskabsinstitutioner at ivaerksaette alle noedvendige foranstaltninger til at bringe de retsstridige forhold til ophoer, som er aarsag til det haevdede tab.

7 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingerne og parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Erstatningspaastanden

8 Det af sagsoegerne haevdede tab beror ifoelge sagsoegerne paa den maade, hvorpaa Raadet og Kommissionen i forsikringssektoren har udoevet den kompetence, som de har i henhold til Traktatens artikel 57, stk. 2.

9 Det fremgaar af disse bestemmelser, som de var affattet foer aendringerne i henhold til Den Europaeiske Faelles Akt, at Raadet paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet for at lette adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed kan udstede direktiver om samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om saadan virksomhed.

10 Gennemfoerelsen af saadanne harmoniseringsbestemmelser er i almindelighed vanskelig, fordi den forudsaetter, at de kompetente faellesskabsinstitutioner paa grundlag af forskellige og komplicerede nationale bestemmelser udarbejder faelles regler, som er i overensstemmelse med de i Traktaten definerede formaal, og som alt efter tilfaeldet kan opnaa enstemmig tilslutning eller tilslutning fra et kvalificeret flertal af Raadets medlemmer.

11 Det er bl.a. paa grund af denne vanskelighed, at de kompetente faellesskabsinstitutioner, saaledes som Domstolen i oevrigt allerede har statueret med hensyn til harmoniseringsdirektiver udstedt paa grundlag af andre bestemmelser i Traktaten (dom af 29.2.1984, sag 37/83, Rewe-Zentrale, Sml. s. 1229, praemis 20), noedvendigvis maa have et vist skoen ved vurderingen af, om det kun er muligt at foretage en etapevis harmonisering i betragtning af de saerlige kendetegn ved det omraade, der skal koordineres.

12 Som Domstolen har statueret med hensyn til Faellesskabernes ansvar for generelle retsakter, der indebaerer beslutninger vedroerende den oekonomiske politik, ved hvis udarbejdelse faellesskabsinstitutionerne ligeledes har et vidt skoen, er et koordineringsdirektivs ulovlighed derfor ikke i sig selv tilstraekkelig til at paadrage Faellesskabet et ansvar uden for kontrakt. Et saadant ansvar kan kun paadrages, saafremt der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, og saafremt de paagaeldende institutioner aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af deres befoejelser.

13 Det maa derfor undersoeges, om de anfaegtede direktiver er ulovlige, og i bekraeftende fald om den fejl, der foelger af denne ulovlighed, opfylder de ovenfor beskrevne betingelser og saaledes kan paadrage Faellesskabet ansvar.

14 Sagsoegerne har for det foerste gjort gaeldende, at en raekke bestemmelser i direktiv 87/343 er ulovlige. Dette direktiv bestemmer, at offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed fortsat skal falde uden for anvendelsesomraadet for direktiv 73/239, hvilket ifoelge sagsoegerne indebaerer en tilsidesaettelse af det almindelige lighedsprincip, forbuddet mod forskelsbehandling mellem offentlige virksomheder og private virksomheder, konkurrencereglerne i Traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 3, litra f), Traktatens artikel 52 om etableringsfriheden og Traktatens artikler 92 og 54, stk. 3, litra h), om forbud mod statsstoette.

15 Som det fremgaar af den anden betragtning til direktiv 73/239, har dette til formaal at lette adgangen til og udoevelsen af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring ved at fjerne forskellene i de nationale lovgivninger vedroerende tilsyn og ved navnlig at samordne de bestemmelser, der vedroerer de finansielle garantier, som kraeves af forsikringsvirksomheder.

16 Formaalet med disse garantier er at indfoere en passende beskyttelse af forsikringstagerne og tredjemaend i alle medlemsstaterne. Kravet til en saadan beskyttelse varierer alt efter de daekkede risicis art, de paagaeldende forsikringsvirksomheders karakteristika og de betingelser, paa hvilke disse udoever deres virksomhed. For ikke at paalaegge forpligtelser, som ikke er berettigede, eller som staar i misforhold til det tilstraebte formaal, har faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af de kraevede finansielle garantier taget hensyn til disse forskellige omstaendigheder.

17 Saaledes er den solvensmargen, der blev indfoert ved artikel 16 i direktiv 73/239, og som skal sikre, at selskabet kan imoedegaa svingninger i virksomheden, som naevnt i niende betragtning fastsat i forhold til virksomhedens samlede omsaetning og fastsaettes paa grundlag af to indicier, hvoraf det ene bygger paa praemierne, det andet paa skaderne.

18 Ligeledes beregnes den garantifond, der blev indfoert ved direktivets artikel 17, og som dels skal sikre, at virksomhederne allerede ved deres stiftelse raader over tilstraekkelige midler, og dels garantere, at solvensmargenen i intet tilfaelde under udoevelse af virksomheden falder under et sikkerhedsminimum, paa grundlag af risikoens betydning inden for de paagaeldende forsikringsklasser (tiende betragtning).

19 Endelig var det ogsaa oensket om kun at paalaegge de forpligtelser, som er noedvendige for at beskytte forsikringstagere og tredjemaend, som foranledigede Raadet til at udelukke visse gensidige forsikringsselskaber, som paa grund af deres juridiske status opfylder visse sikkerhedsbetingelser og frembyder saerlige finansielle garantier, fra direktivets anvendelsesomraade og dermed fritage dem for de heri foreskrevne garantier (direktivets fjerde betragtning og artikel 3). Raadets andet direktiv 88/357/EOEF af 22. juni 1988 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, om fastsaettelse af bestemmelser, der kan lette den faktiske gennemfoerelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, og om aendring af direktiv 73/239/EOEF (EFT L 172, s. 1) giver af samme grund forsikringstagere, der paa grund af deres art eller stoerrelse eller arten af den risiko, som skal forsikres, ikke har behov for saerlig beskyttelse i den medlemsstat, hvor risikoen bestaar, fuld frihed til at benytte det videst mulige forsikringsmarked, og sikrer samtidig en tilstraekkelig beskyttelse af andre forsikringstagere (femte betragtning).

20 Disse principper er blevet anvendt paa risikoen ved kreditforsikring, hvis saerlige karakter er blevet fremhaevet i den syvende betragtning til direktiv 87/343. Denne risikos saerlige karakter noedvendiggjorde en foroegelse af den garantifond, der kraeves for de virksomheder, hvis virksomhed i denne branche overskrider et vist omfang [den syvende og niende betragtning til direktiv 87/343 og den nye artikel 17, stk. 2, litra a), i direktiv 73/239]. Den noedvendiggjorde ogsaa, men kun for virksomheder, hvis kreditforsikringer udgoer mere end en lille del af deres samlede omsaetning (femte betragtning til direktiv 87/343), indfoerelse af en udligningsreserve, som i henhold til den nye artikel 15a i direktiv 73/239 skal daekke et eventuelt teknisk tab eller en skadeprocent, der er hoejere end gennemsnittet, naar et saadant forhold forekommer inden for denne forsikringsklasse ved afslutningen af regnskabsaaret.

21 Hvad derimod angaar offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed, fandt Raadet, at den beskyttelse af den sikrede, som hjemles i dette direktiv, blev overtaget af staten selv (den anden betragtning til direktiv 87/343). Paa grundlag af denne konstatering blev denne form for virksomhed fortsat midlertidigt udelukket fra direktivets anvendelsesomraade.

22 Denne udelukkelse, hvis gyldighed sagsoegerne anfaegter, er i overensstemmelse med aanden i og formaalet med direktiv 73/239 som senere aendret ved direktiv 87/343. Offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed befinder sig nemlig i forhold til anden eksportkreditforsikringsvirksomhed i en objektivt forskellig situation, hvor anvendelse af de ved direktivet fastsatte finansielle garantier ikke laengere kan begrundes i hensynet til beskyttelse af de sikrede og tredjemaend. Udelukkelsen omfatter desuden kun offentlig virksomhed, uanset den retlige status af den virksomhed, som udfoerer den, men ikke offentlige forsikringsvirksomheder eller virksomheder, der handler for staten, som er omfattet af direktivets bestemmelser med hensyn til de transaktioner, de udfoerer for egen regning, og som ikke er omfattet af statsgaranti.

23 Ved at opretholde udelukkelsen af offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed har man saaledes ved direktiv 87/343 taget hensyn til de forskelle, der beror paa de retlige og faktiske forhold paa et stadium i koordinationen af de nationale bestemmelser. Denne udelukkelse indebaerer derimod ikke en forskelsbehandling, som strider mod de ovennaevnte bestemmelser i Traktaten, som parterne har paaberaabt sig til stoette for deres soegsmaal.

24 Det maa imidlertid bemaerkes, at selv om de betingelser, paa hvilke staten giver sin garanti eller mere generelt sin stoette til eksportkreditforsikringsvirksomhed, i nogle medlemsstater er i strid med Traktatens bestemmelser, eller rettere sagt bestemmelserne om konkurrence og statsstoette, kan dette ikke medfoere, at det omtvistede direktiv om delvis samordning er ulovligt, men kan eventuelt berettige anvendelse af retsmidler, som giver mulighed for at ramme overtraedelser af disse bestemmelser.

25 Sagsoegerne har ligeledes anfoert, at direktiv 87/343 er behaeftet med magtfordrejning, fordi de nye finansielle byrder, som indfoeres ved direktivet, er den modydelse, som Forbundsrepublikken Tysklands regering har kraevet for at acceptere afskaffelsen af den obligatoriske specialiseringsordning for forsikringsvirksomheder, men har under alle omstaendigheder ikke givet naermere oplysninger vedroerende dette anbringende, som kan godtgoere, at det er begrundet.

26 De sagsoegende selskaber har endelig paaberaabt sig den mangel, som skulle bestaa i, at Raadet og Kommissionen ikke har viderefoert harmoniseringen af de nationale lovgivninger, der er gaeldende i forsikringssektoren, inden for den frist paa fire aar, der er fastsat i artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 73/239 i dens oprindelige affattelse, inden hvis udloeb der skulle gennemfoeres en samordning af offentlig eksportkreditforsikringsvirksomhed.

27 Under alle omstaendigheder er der ikke her tale om en bindende frist, som retligt forpligter faellesskabsmyndigheden, og tilsidesaettelse heraf er derfor ikke en mangel, som kan paadrage Faellesskabet ansvar. Udskydelsen i artikel 1 i direktiv 87/343 af anvendelsen af direktiv 73/239 paa offentlig eksportkreditvirksomhed uden anden praecisering end en henvisning til en senere samordning udgoer heller ikke en saadan mangel, naar Raadet af de ovenfor anfoerte grunde ikke ved udstedelsen af de anfaegtede bestemmelser har handlet ulovligt og derfor, saa meget mindre, heller ikke aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser.

28 Under disse omstaendigheder og uden at det findes noedvendigt at undersoege, om der faktisk foreligger et tab, eller om der er aarsagsforbindelse mellem dette tab og de haevdede mangler, kan det ikke antages, at Raadet eller Kommissionen har begaaet nogen ulovlighed og foelgelig heller ikke nogen fejl, der kan paadrage Faellesskabet ansvar, hvorfor der ikke kan gives sagsoegerne medhold i paastandene om erstatning.

29 Det er derfor ligeledes overfloedigt at undersoege, om disse paastande kan antages til realitetsbehandling, og navnlig om der kan gives Raadet og Kommissionen medhold i deres afvisningspaastande.

Paastandene om, at Kommissionen og Raadet paalaegges at bringe de forhold til ophoer, som er aarsag til det haevdede tab

30 Denne paastand gaar ud paa, at Domstolen giver faellesskabsinstitutionerne paalaeg. Domstolen har ikke kompetence til at give saadanne paalaeg i henhold til Traktatens artikler 178 og 215, stk. 2.

31 Overfor Raadets og Kommissionens afvisningspaastand har sagsoegerne i replikken paaberaabt sig Traktatens artikel 176, stk. 2, vedroerende erstatning for skadevoldende foelger af en annulleret retsakt, og Traktatens artikel 186 vedroerende de foreloebige foranstaltninger, som Domstolen kan anordne.

32 Uden at det er noedvendigt at redegoere for grundene til, at sagsoegere under alle omstaendigheder ikke kan stoette ret paa disse bestemmelser, bemaerkes blot, at disse paastande, som gaar ud paa, at Domstolen paalaegger institutionerne at suspendere anvendelsen af en raekke bestemmelser i direktiverne 73/239 og 87/343 eller at erstatte dem med nye, forudsaetter, at disse bestemmelser er ulovlige. Som det fremgaar af behandlingen af paastanden om erstatning, er dette ikke tilfaeldet. Under disse omstaendigheder kan der ikke gives sagsoegerne medhold.

33 Af samtlige disse grunde vil sagsoegte vaere at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den tabende part til at betale sagens omkostninger. Da sagsoegerne har tabt sagen, doemmes de til at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger.