Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 2. oktober 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrudssøgsmål - Direktiv 76/160/EØF - Kvaliteten af badevand. - Sag C-92/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-00505



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 Naervaerende traktatbrudsprocedure vedroerer Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (1) (herefter »direktivet«).

2 Direktivets formaal er ifoelge foerste betragtning med henblik paa »beskyttelsen af miljoeet og den offentlige sundhed ... at formindske forureningen af badevand og at beskytte dette mod yderligere forringelse«. For at naa dette maal foreskriver direktivet i artikel 3, stk. 1, at medlemsstaterne for det omhandlede badevand skal fastsaette vaerdier (f.eks. vedroerende dets indhold af visse bakterier), der skal svare til visse parametre, som anfoeres i bilaget til direktivet. For saa vidt angaar disse parametre er der dels tale om bindende maksimumsvaerdier, dels blot vejledende vaerdier (2).

3 Ved »badevand« i direktivets forstand skal der ifoelge definitionen i dets artikel 1, stk. 2, litra a), forstaas vand eller havvand, der af de kompetente myndigheder i hver medlemsstat udtrykkelig er godkendt til badning, eller i hvilke badning ikke er forbudt, og som saedvanlig anvendes til dette formaal af et stort antal badende.

4 Ifoelge direktivets artikel 4, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe alle noedvendige foranstaltninger »for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti aar efter meddelelsen af dette direktiv bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der fastsaettes i medfoer af artikel 3«.

5 I henhold til direktivets artikel 6 kontrolleres overholdelsen af graensevaerdierne ved, at medlemsstaternes kompetente myndigheder udtager og undersoeger proever. Mindstehyppigheden for disse proeveudtagninger er fastsat i bilaget til direktivet.

6 Direktivets artikel 13 bestemte oprindeligt, at medlemsstaterne regelmaessigt skulle tilsende Kommissionen en sammenfattende rapport vedroerende badevandet og dets vigtigste karakteristika. Siden 1993 (3) skal medlemsstaterne hvert aar sende Kommissionen en rapport om gennemfoerelsen af direktivet.

7 Kongeriget Spanien tiltraadte Faellesskabet den 1. januar 1986. I akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (herefter »tiltraedelsesakten«) blev der ikke for Spanien - til forskel fra hvad der var tilfaeldet for Portugal - fastsat en saerlig frist for gennemfoerelsen af direktivet. Ifoelge tiltraedelsesaktens artikel 395 var Kongeriget Spanien saaledes forpligtet til at anvende direktivet fra tiltraedelsesdagen.

8 Paa grundlag af de oplysninger, som de spanske myndigheder i tiden herefter tilsendte den, naaede Kommissionen til den konklusion, at Kongeriget Spaniens gennemfoerelse af direktivet gav anledning til kritik i flere henseender. Ved skrivelse af 13. oktober 1989 gav Kommissionen foelgelig Kongeriget Spanien lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger til denne kritik. Kongeriget Spanien svarede ved skrivelse af 13. november 1989. Da Kommissionen fandt, at de fremfoerte betragtninger i denne skrivelse ikke kunne afkraefte de klagepunkter, som den havde fremfoert, fremsatte den den 27. november 1990 den i EF-traktatens artikel 169 omhandlede begrundede udtalelse, hvori den gav Kongeriget Spanien en frist paa en maaned til at bringe det traktatbrud til ophoer, som den havde konstateret. Ved skrivelse af 15. marts 1991 besvarede Kongeriget Spanien den begrundede udtalelse.

9 Paa et moede, der fandt sted i 1992, erklaerede de spanske myndigheder sig rede til at meddele Kommissionen andre oplysninger om de foranstaltninger, som de havde truffet til gennemfoerelse af direktivet. I aarene derefter tilsendte de spanske myndigheder Kommissionens tjenestegrene en raekke rapporter og dokumenter. Kommissionen kom imidlertid til den konklusion, at det traktatbrud, den havde fastslaaet, stadig ikke var bragt til ophoer. Den besluttede foelgelig i 1996 at anlaegge sag ved Domstolen i henhold til traktatens artikel 169.

10 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

- Det fastslaas, at Kongeriget Spanien ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i direktiv 76/160, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og EF-traktatens artikel 5 og 189.

- Kongeriget Spanien paalaegges at betale sagens omkostninger.

11 Kommissionen goer i den forbindelse opmaerksom paa, at naervaerende soegsmaal kun vedroerer ét af de klagepunkter, der blev fremfoert under den administrative procedure. Den bemaerker endvidere, at soegsmaalet kun vedroerer indenlandsk badevand (4). Det vedroerer foelgelig ikke hav- eller kystbadeomraader.

12 Kongeriget Spanien har nedlagt paastand om frifindelse og om, at Kommissionen paalaegges at betale sagens omkostninger.

B - Stillingtagen

13 Kommissionen har som begrundelse for naervaerende soegsmaal anfoert, at de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af direktivets artikel 3, ikke er blevet overholdt i et stort antal badeomraader (5) i Spanien. I 1994 svarede proeverne saaledes ikke til de fastsatte graensevaerdier i 29% af tilfaeldene (6). Hvis man ogsaa medregner de steder, for hvilke de spanske myndigheder ikke har meddelt oplysninger, eller for hvilke der ikke er blevet udtaget proever med den fornoedne hyppighed, stiger denne andel endog til 36%. Disse proever giver lignende resultater for hvert af de foregaaende aar. Kommissionen naevner her tallene for aarene 1991, 1992 og 1993.

14 Den spanske regering har ikke bestridt, at disse tal er rigtige. Kommissionen har med rette henledt opmaerksomheden herpaa i replikken. De af Kommissionen anfoerte tal vedroerer ganske vist aarene 1991-1994 og dermed en periode, som ligger efter den frist paa en maaned, som Kongeriget Spanien fik tildelt i den begrundede udtalelse af 27. november 1990 til at bringe de af Kommissionen paatalte overtraedelser til ophoer. Denne omstaendighed er imidlertid uden betydning i naervaerende sag for saa vidt angaar spoergsmaalet, om Kommissionens argumenter kan realitetsbehandles. Det maa nemlig for det foerste fremhaeves, at den spanske regering ikke paa noget tidspunkt har rejst tvivl om, at disse tal med rette kan anvendes. For det andet maa der tages hensyn til, at Kommissionen har anfoert, at den overtraedelse, som disse tal og tallene for de forudgaaende aar viser, gaar helt tilbage til tidspunktet for Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet, hvilket den spanske regering ikke har bestridt.

15 Kommissionen har i replikken tillige fremlagt tallene vedroerende 1995. Ifoelge disse tal er andelen af proever, som ikke svarer til de fastsatte graensevaerdier, mere eller mindre forblevet den samme i 1995 (30,3%). Det maa dog tages i betragtning, at de spanske myndigheder som foelge af toerken ikke har udtaget proever paa 122 steder, hvor der i aarene foer var blevet udtaget proever (7). Den spanske regering har i duplikken og under den mundtlige forhandling for Domstolen gjort gaeldende, at anvendelsen af de foernaevnte tal var uberettiget, eftersom den administrative procedure ikke byggede paa disse tal. Kommissionen var derimod af den opfattelse, at disse tal kunne anvendes, fordi der her er tale om en fortsat overtraedelse, og fordi de nye tal svarer til tallene for de tidligere aar.

16 Efter min mening behoever Domstolen ikke at gaa naermere ind paa dette stridsspoergsmaal. De af Kommissionen anfoerte tal aendrer ikke genstanden for naervaerende sag. Domstolen skal i naervaerende sag tage stilling til, om Kongeriget Spanien har opfyldt de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af direktivets artikel 4, foer udloebet af den frist, der blev tildelt det i dette oejemed af Kommissionen i den begrundede udtalelse af 27. november 1990. De tal, som Kommissionen har anfoert for aarene efter denne dato, har utvivlsomt betydning i den forbindelse, eftersom det fremgaar af dem, at den paatalte situation fortsatte efter den af Kommissionen anfoerte periode. Men dette har den spanske regering netop ikke bestridt, hvis man ser bort fra de undskyldningsgrunde, som den har gjort gaeldende, og som intet har at goere med dette spoergsmaal. I oevrigt kan disse tal vaere af betydning, for saa vidt som de eventuelt giver grundlag for at drage konklusioner vedroerende den relevante periode med henblik paa den afgoerelse, som skal traeffes i naervaerende sag. For hvis de relevante graensevaerdier klart ikke er blevet overholdt igennem alle de aar, som er gaaet siden da, er det naerliggende at antage, at det samme gaelder for den periode, der er relevant for denne sag. Der er i saa henseende tale om anbringender, som ikke kan kritiseres, og som Kommissionen ogsaa kunne fremfoere i replikken (8). Det kan i den forbindelse konstateres, at den spanske regering paa ingen maade har bestridt, at de nye tal, som Kommissionen har anfoert, er rigtige.

17 Som Domstolen allerede fastslog i dom af 14. juli 1993 i en traktatbrudssag, som Kommissionen havde anlagt mod Det Forenede Kongerige, paalaegger direktivet medlemsstaterne »at traeffe foranstaltninger med henblik paa at naa et bestemt resultat«. Medlemsstaterne er forpligtet til »mindst at bringe det omtvistede vand i overensstemmelse med direktivets bilag« (9). Direktivets artikel 4, som den foreliggende sag vedroerer, paalaegger foelgelig medlemsstaterne at naa et bestemt resultat. De foranstaltninger, som den spanske regering har naevnt, og som den har truffet i de senere aar for at forbedre vandkvaliteten, er foelgelig uden betydning, for saa vidt som de ikke har naaet de resultater, der foreskrives i direktivet.

18 Den spanske regering har gjort tre forskellige forhold gaeldende som begrundelse for overtraedelsen. Den har for det foerste gjort gaeldende, at den overtraedelse, som den kritiseres for, skyldes en omstaendighed uden for dens kontrol, nemlig den usaedvanlige toerke i Spanien. Den har for det andet henvist til den sammenhaeng, som direktivet indgaar i. Den spanske regering har i den forbindelse foerst og fremmest henvist til Raadets direktiv 91/271/EOEF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand (10). Den har endelig gjort gaeldende, at spaniernes vaner har aendret sig, hvilket har haft til foelge, at meget »badevand« ikke laengere benyttes.

Betydningen af toerken i Spanien

19 I svarskriftet har Kongeriget Spanien paaberaabt sig den usaedvanlige toerke, som har vaeret i Spanien i de sidste fem aar. Toerkeperioder er ganske vist ikke usaedvanlige i Spanien. Den spanske regering goer imidlertid gaeldende, at der her er tale om en saerlig alvorlig toerke. Den har haft til foelge, at det har vaeret umuligt at forbedre vandkvaliteten til trods for alle de anstrengelser, der er gjort med henblik herpaa. Den af toerken foelgende mangel paa vand i vandloebene har noedvendigvis medfoert en stigning i koncentrationen af giftige stoffer. De undersoegte proever kan derfor ikke betragtes som repraesentative. Den omstaendighed, at man igennem alle disse aar har kunnet opretholde et konstant niveau for det antal proever, der ikke svarer til de fastsatte graensevaerdier, udgoer under disse omstaendigheder - som den spanske regering gjorde gaeldende under den mundtlige forhandling for Domstolen - allerede en »triumf«. Saafremt man tager behoerigt hensyn til den naevnte toerke, fremgaar det, at det antal proever, der svarer til de i direktivet fastsatte graensevaerdier, udgoer mindst 82% og foelgelig er en vaerdi, der er klart over gennemsnittet i Faellesskabet.

20 Den spanske regering har gjort gaeldende, at der her er tale om et tilfaelde af force majeure, som goer det berettiget at anvende direktivets artikel 5, stk. 2. Denne bestemmer, at overskridelser af de i artikel 3 omhandlede vaerdier, »som skyldes oversvoemmelser, andre naturkatastrofer eller usaedvanlige meteorologiske forhold«, ikke tages i betragtning. Efter den spanske regerings opfattelse foreligger der i naervaerende sag et af disse »usaedvanlige meteorologiske forhold«.

21 Den spanske regering har endvidere gjort gaeldende, at miljoevilkaarene i Faellesskabet er meget forskellige. Der maa tages hensyn til disse forskelligheder. Regeringen har herved understreget, at Middelhavsomraadet er saerligt ramt af staerke udsving i vejret. Der boer foelgelig goeres forskel i behandlingen af badevand i dette omraade og i de andre dele af Faellesskabet. Den spanske regering har i den forbindelse henvist til meddelelse af 21. februar 1996 fra Kommissionen til Raadet og Europa-Parlamentet med titlen »Det Europaeiske Faellesskabs Vandpolitik« (11). Det anfoeres i dette dokument, at nogle floder og soeer, »navnlig i den sydlige del af Faellesskabet«, toerrer naturligt ud i bestemte saesoner. Det anfoeres endvidere deri, at Faellesskabets vandpolitik skal vaere »tilstraekkelig smidig til at undgaa, at der paalaegge urimelige eller unoedvendigt strenge krav simpelt hen for 'harmoniseringens' skyld« (12).

22 Den spanske regering har endelig gjort gaeldende, at de undersoegte proever, som Kommissionen stoetter sig paa, kun vedroerer overholdelsen af to af de nitten parametre, der foreskrives i direktivet.

23 Kommissionen bestrider ikke de generelle virkninger af toerken for vandkvaliteten, som den spanske regering har gjort gaeldende. Den finder imidlertid, at toerken ikke kan henfoeres til »usaedvanlige meteorologiske forhold« som naevnt i direktivets artikel 5, stk. 2. Denne bestemmelse skal fortolkes snaevert. Den indeholder praecise bestemmelser vedroerende tilfaelde af force majeure. Efter Domstolens praksis foreligger force majeure imidlertid kun ved en udefra kommende aarsag, hvis virkninger »er i den grad uafvendelige og uundgaaelige, at det bliver umuligt for de paagaeldende at opfylde deres forpligtelser« (13). Ifoelge Kommissionen omfatter direktivets artikel 5, stk. 2, kun forbigaaende overskridelser af de i direktivet fastsatte graensevaerdier, som skyldes begivenheder af begraenset varighed - saasom oversvoemmelser. I naervaerende sag er der imidlertid tale om et faenomen, som har vaeret regelmaessigt tilbagevendende i bestemte dele af Spanien i aarevis. Kriterierne vedroerende kortvarighed saavel som vedroerende uforudsigelighed er foelgelig ikke opfyldt. Kommissionen har anfoert, at toerken kun er et blandt flere forhold og ikke den eneste aarsag til den overtraedelse, som laegges Kongeriget Spanien til last. Efter Kommissionens opfattelse var det ikke umuligt for Kongeriget Spanien at overholde direktivet uanset toerken. Der foreligger saaledes ingen aarsagsforbindelse mellem toerken og den i sagen paatalte overtraedelse, eftersom Kongeriget Spanien - om fornoedent ved at goere en yderligere indsats - ville have vaeret i stand til at opfylde de forpligtelser, som paahviler det i medfoer af direktivet.

24 Kommissionen har i den forbindelse endvidere gjort gaeldende, at den spanske regering ikke har fremlagt konkrete oplysninger om regnmangelen, isaer for den enkelte region. Der er i Spanien to klart forskellige omraader. Toerken har vaeret saerlig alvorlig i den sydlige og i den centrale del af Spanien. Den nordlige del, som har et fugtigere klima, er derimod praktisk talt ikke blevet ramt af toerken. Godt og vel halvdelen af de steder, hvor der er blevet udtaget proever, som ikke er i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat ved direktivet, befinder sig imidlertid i dette omraade. Kommissionen har i oevrigt anfoert, at det ikke kan forklares, hvorfor tallene for 1995 viser en stigning i procentdelen af de proever, som ikke er i overensstemmelse med direktivet, selv om der netop paa grund af toerken ikke blev udtaget proever paa 122 steder. Kommissionen har endvidere henledt opmaerksomheden paa den omstaendighed, at det samlede antal undersoegte omraader steg fra 312 i 1992 til 343 i 1995.

25 Jeg er ligesom Kommissionen af den opfattelse, at undtagelsen i direktivets artikel 5, stk. 2, skal fortolkes snaevert. Jeg mener dog ikke, at det er udelukket at anse en toerke for et usaedvanligt meteorologisk forhold i denne artikels forstand. Efter min mening taler allerede artiklens ordlyd mod den modsatte fortolkning, som stoettes af Kommissionen. Det fremgaar ikke uden videre, hvilke andre »usaedvanlige meteorologiske forhold« lovgiveren kunne have taenkt paa. Bestemmelsen finder imidlertid kun anvendelse, saafremt der faktisk har vaeret tale om en usaedvanlig toerke. Jeg kan ikke sige endeligt, om dette var tilfaeldet, selv om visse oplysninger taler for denne antagelse. Det er naturligvis Kongeriget Spanien, der oensker at paaberaabe sig denne undtagelse, som det paahviler at foere bevis for, at en saadan situation foreligger. I det foelgende laegger jeg til fordel for den sagsoegte medlemsstat til grund, at der faktisk har vaeret tale om en usaedvanlig toerke. Den omstaendighed, at saadanne usaedvanlige toerkeperioder fra tid til anden erfaringsmaessigt indtraeder i Spanien, beroerer paa ingen maade anvendeligheden af den foernaevnte artikel i direktivet. Den omstaendighed, at den omhandlede toerke ifoelge den spanske regerings oplysninger har haerget i Spanien igennem flere aar, goer ikke efter min mening denne bestemmelse uanvendelig. Der er intet i den nugaeldende version af direktivet, der tyder paa, at de deri naevnte »usaedvanlige meteorologiske forhold« kun skulle vaere relevante, saafremt de var mere eller mindre kortvarige. Den spanske regering anfoerte med foeje under den mundtlige forhandling, at de i artikel 5, stk. 2, naevnte oversvoemmelser ogsaa er begivenheder, der - mere eller mindre hyppigt - indtraeder med mellemrum (14). Kommissionens bemaerkning om, at en saadan begraensning fandtes i forslaget til Raadets direktiv om kvaliteten af badevand (15), som den forelagde i 1994, er irrelevant, saa laenge dette direktiv ikke er blevet vedtaget (16).

26 Alligevel er det ogsaa min mening, at Kommissionen har ret i sine indvendinger over for den spanske regerings opfattelse. Kongeriget Spanien har saaledes efter min mening ikke foert bevis for, at den overtraedelse, som det anklages for, i det hele eller i det mindste for en vaesentlig del kan tilskrives toerken.

27 Det saerlige forhold, at den andel af proeverne, som ikke svarede til kravene efter direktivet, igennem alle aarene er forblevet relativt konstant, kan eventuelt yderligere forklares med den lange varighed af toerken, som den spanske regering har redegjort for. Den omstaendighed - som den spanske regering ikke har bestridt - at antallet af badeomraader, som er blevet kontrolleret under den samme periode, er steget vaesentligt (17), kan derimod ikke forklares med den vandmangel, som den spanske regering har paaberaabt sig. Hvorledes kunne antallet af omraader med badevand stige, hvis toerken, som har hersket i samme periode, har haft de alvorlige konsekvenser, som den spanske regering paastaar?

28 Det afgoerende er imidlertid efter min mening, at Kommissionens anbringende om, at Nordspanien har vaeret mindre beroert af toerken, uden videre forekommer mig temmelig overbevisende. Som den spanske regering ikke har benaegtet, laa en stor del af de badevandsomraader, hvor proeverne ikke opfyldte de stillede krav, i denne del af landet. Under disse omstaendigheder kunne Kongeriget Spanien kun tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter ved at fremlaegge konkrete oplysninger fordelt paa de forskellige regioner. Samtidig paahvilede det de spanske myndigheder at bevise, at de ikke, selv om de havde gjort en yderligere indsats, havde vaeret i stand til at sikre, at direktivet blev overholdt for saa vidt angik de paagaeldende vandomraader. Kongeriget Spanien har ikke fremlagt saadanne beviser, hvorfor det efter min mening heller ikke kan paaberaabe sig direktivets artikel 5, stk. 2, eller mere generelt force majeure.

29 I den tidligere naevnte dom i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige fastslog Domstolen, at en medlemsstat kun kan begrunde en manglende overholdelse af de i direktivet fastsatte forpligtelser ved henvisning til de grunde, der fremgaar af direktivet selv (18). Den udelukkede dog ikke kategorisk muligheden for, at en medlemsstat henviser til, at det er »fysisk umuligt at udfoere de i medfoer af direktivet paalagte forpligtelser« (19). Eftersom foelgerne af toerken i naervaerende sag imidlertid maa betragtes som forhold, der udtrykkeligt anerkendes som berettigede i direktivet, er det ikke noedvendigt at droefte dette spoergsmaal naermere. Men selv om man undersoegte dette spoergsmaal, ville man naa til den samme konklusion som den, jeg har anfoert i det foregaaende vedroerende direktivets artikel 5. Kongeriget Spanien har nemlig ikke bevist, at der konkret forelaa et tilfaelde af objektiv umulighed.

30 For saa vidt angaar spoergsmaalet om hensyntagen til de saerlige forhold vedroerende badevandet i Middelhavet samt spoergsmaalet om den smidighed, som ifoelge den spanske regering boer udvises i saa henseende ved fortolkningen af direktivet, mener jeg at kunne fatte mig i korthed. Kommissionen har med rette henvist til, at Kongeriget Spanien paa tidspunktet for dets tiltraedelse frivilligt paatog sig de forpligtelser, der fulgte af direktivet, allerede med virkning fra den 1. januar 1986, og at det ikke anmodede om en yderligere frist til gennemfoerelse af det. Hvis de saerlige klima- og miljoeforhold virkelig havde gjort det noedvendigt at tilpasse direktivet i Spanien, maatte det paahvile Kongeriget Spanien at foreslaa en saadan aendring under tiltraedelsesforhandlingerne eller at anmode om en tilstraekkelig frist til gennemfoerelse af direktivet. At denne mulighed paa ingen maade var udelukket, fremgaar af eksemplet med Portugal (20). Dette gaelder saa meget mere, saafremt det skulle vaere rigtigt, hvad den spanske regerings repraesentant anfoerte under den mundtlige forhandling for Domstolen, nemlig at toerken allerede begyndte i 1985.

31 Det skal i oevrigt bemaerkes, at den spanske regerings paastand om, at Kommissionen kraever, at badevandet i Spanien skal vaere 100% i overensstemmelse med kravene i direktivet, ikke er rigtig. Under den mundtlige forhandling henviste Kommissionen endnu en gang til ordlyden af direktivets artikel 5, stk. 1. Ifoelge denne bestemmelse anses badevand i en medlemsstat ved anvendelsen af artikel 4 for at vaere i overensstemmelse med de parametre, som gaelder for det, hvis - for blot at naevne en enkelt faktor - 95% af proeverne opfylder de bindende graensevaerdier. Direktivet selv indeholder saaledes allerede en gunstig ordning for medlemsstaterne, da det ikke forlanger, at dets krav skal opfyldes 100%. Den spanske regering henviste under den mundtlige forhandling selv til direktivets sjette betragtning, hvor den naevnte bestemmelse omhandles. I oevrigt fremgaar det af den foelgende (syvende) betragtning, at direktivet allerede i sin gaeldende version er karakteriseret ved en vis smidighed. Den naevnte betragtning omhandler visse undtagelser - saasom de i artikel 5, stk. 2, naevnte - for at »opnaa en vis smidighed ved indfoerelsen af dette direktiv«.

32 I oevrigt mener jeg, at i naervaerende sag har Kommissionen - saaledes som den selv har gjort gaeldende - kun fra Kongeriget Spaniens side kraevet det absolutte minimum af det, som man kan forvente af en medlemsstat inden for rammerne af direktivet. Kommissionens kritik vedroerer nemlig udelukkende to af de vigtigste bindende parametre. Naervaerende sag vedroerer ikke spoergsmaalet om overholdelsen af de andre parametre (det vaere sig bindende eller blot vejledende vaerdier).

33 Hermed er der ogsaa allerede taget stilling til den spanske regerings sidste indsigelse. Den omstaendighed, at Kommissionen alene har konstateret en manglende overholdelse af de graensevaerdier, der foreskrives i direktivet, for saa vidt angaar to parametre, betyder paa ingen maade, at Kongeriget Spanien har overholdt samtlige andre graensevaerdier. Kommissionen har tvaertimod blot - helt legitimt - begraenset sig til to saerlig vigtige parametre.

Betydningen af andre retsakter

34 Den spanske regering har i svarskriftet udfoerligt behandlet den tidligere naevnte meddelelse af 21. februar 1996 fra Kommissionen om Det Europaeiske Faellesskabs Vandpolitik (21). Dette dokument har utvivlsomt betydning for Faellesskabets fremtidige politik vedroerende beskyttelsen af vandet. Efter min mening er dokumentet dog uden interesse i den foreliggende sag. Ganske vist konkluderer den spanske regering paa grundlag af den naevnte meddelelse, at en del af de gaeldende bestemmelser paa dette omraade er foraeldede, og at man ogsaa - eller endog bedre - kan naa de tilsigtede maal paa en anden maade. Det fremgaar imidlertid af den naevnte meddelelse, at det i naervaerende sag omhandlede direktiv vil blive opretholdt (22). Kommissionen har i oevrigt i 1994 forelagt et forslag til raadsdirektiv om kvaliteten af badevand (23), hvoraf det fremgaar, at det i naervaerende sag omhandlede direktiv skal aendres paa visse punkter, men ikke ophaeves. Det skal under alle omstaendigheder bemaerkes, at de anvendelige bestemmelser i direktivet var bindende paa davaerende tidspunkt.

35 Efter den spanske regerings opfattelse maa der i naervaerende sag tillaegges direktiv 91/271 en saerlig betydning. Dette direktiv paalaegger bl.a. medlemsstaterne at sikre, at kommuner af en vis stoerrelse bliver forsynet med kloaknet, og at byspildevand underkastes en rensning foer udledningen. Det fremgaar af visse af disse bestemmelser, at de krav, som de fastsaetter, skal vaere opfyldt senest den 31. december 2005. Den spanske regering goer gaeldende, at der er en uoverensstemmelse mellem disse bestemmelser og det i naervaerende sag omhandlede direktiv. Byspildevand er hovedaarsagen til forureningen af badevandet. Eftersom direktiv 91/271 indroemmer en frist indtil aar 2005 for saa vidt angaar dette spildevand, mens det i naervaerende sag omhandlede direktiv allerede skulle have vaeret gennemfoert i Spanien fra den 1. januar 1986, er der efter den spanske regerings opfattelse ikke overensstemmelse mellem de to direktiver.

36 Som Kommissionen med rette har anfoert, formaar den spanske regerings bemaerkninger ikke at overbevise. Det fremgaar ikke af direktiv 91/271, at lovgiver har haft til hensigt at give medlemsstaterne en yderligere frist til at gennemfoere det i naervaerende sag omhandlede direktiv. Det kan derfor ikke antages, at der med direktiv 91/271 skulle gives en »ekstra frist« til de medlemsstater, som endnu ikke havde gennemfoert det i naervaerende sag omhandlede direktiv. I oevrigt er der heller ikke, i modsaetning til hvad den spanske regering har haevdet, nogen modsigelser mellem de to direktiver. De har ganske vist det samme formaal - nemlig beskyttelsen af vandet - men de foelger helt forskellige fremgangsmaader. Det i naervaerende sag omhandlede direktiv paalaegger medlemsstaterne at sikre, at visse graensevaerdier ikke overskrides for badevandet. Saafremt det med henblik herpaa skulle vise sig noedvendigt at traeffe foranstaltninger til bekaempelse af forureningen med byspildevand, saa fulgte denne forpligtelse allerede af direktivet fra 1976, som er relevant i naervaerende sag. Direktiv 91/271 har foelgelig paa ingen maade aendret denne forpligtelse. Denne fortolkning fratager heller ikke dette sidste direktiv dets betydning paa noget punkt. Dette direktiv finder nemlig f.eks. ogsaa anvendelse, saafremt byspildevand udledes i vand, der ikke er »badevand«.

ndring af vanerne i samfundet

37 Den spanske regering har gjort gaeldende, at badeomraader i mange tilfaelde er blevet forladt af deres brugere, som nu foretraekker kommunale eller private fritidsanlaeg. Ifoelge den spanske regering er der foelgelig blandt de vandomraader, som er blevet undersoegt, i mange tilfaelde tale om vand, der ikke laengere boer betragtes som »badevand« i direktivets forstand. I den forbindelse har den spanske regering ogsaa gjort gaeldende, at definitionen i direktivets artikel 1, hvorefter badevand ogsaa omfatter vand, i hvilket badning ikke er forbudt, og som saedvanlig anvendes til dette formaal af et stort antal badende, ikke er klar. For det foerste har det forhold, at det ikke er naermere defineret, hvad der forstaas ved »et stort antal badende«, givet anledning til vanskeligheder og til usikkerhed. Visse af disse omraader er fortsat blevet oprethold som badeomraader, selv om de er blevet forladt af deres brugere. For det andet har det forhold, at direktivet ikke indeholder bestemmelser om foelgerne af et badeforbud - midlertidigt eller permanent - givet anledning til usikkerhed. Det forslag, som Kommissionen fremlagde i 1994, er i saa henseende klarere, da det heraf fremgaar, at saafremt der nedlaegges et permanent badeforbud, er det paagaeldende vand ikke laengere badevand (24).

38 De af den spanske regering fremfoerte argumenter er ikke helt lette at forstaa. Saafremt det med disse argumenter faktisk goeres gaeldende, at de kriterier, som direktivet opstiller for badevand, ikke laengere er relevante, saafremt et vandomraade ikke laengere bruges til badning, eller det kun bruges af nogle faa personer, saa ville der faktisk her vaere risiko for en cirkelslutning. Dette har Kommissionen med foeje gjort opmaerksom paa. Det kan nemlig paa ingen maade udelukkes, at nedgangen i antallet af badende netop skyldes, at kvaliteten af vandet bliver ringere. Saafremt det i denne situation blev accepteret, at en medlemsstat ikke laengere er forpligtet til at sikre overholdelsen af de graensevaerdier, der er fastsat i direktivet for vand af denne art, ville dette goere indgreb i direktivets indhold og formaal. Det samme gaelder vedroerende spoergsmaalet om, hvilke virkninger et af myndighederne nedlagt badeforbud har. Jeg minder om, at direktivet ikke kun har til formaal at beskytte sundheden, men ogsaa at beskytte miljoeet (25). Saafremt en medlemsstat blot kunne nedlaegge et badeforbud, hvis forureningen af et vandomraade oeges, og herefter ikke laengere anse det paagaeldende vandomraade for »badevand«, ville i det hoejeste ét af disse maal blive naaet. En saadan fortolkning er foelgelig i modstrid med direktivets maal. Det er ufornoedent at tage stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt denne situation ville blive vaesentligt aendret som foelge af det forslag til et nyt direktiv, som Kommissionen fremsatte i 1994, hvilket den spanske regering synes at mene (26).

39 Det skal endvidere understreges, at de vanskeligheder, som den spanske regering har gjort gaeldende, ikke - allerede paa grund af de faktiske omstaendigheder - kan berettige den her omhandlede overtraedelse. Kommissionen har rigtigt bemaerket, at det antal steder, hvor der er eller skulle vaere udtaget proever, med aarene er steget (27). Saafremt den spanske regerings paastand var korrekt, maatte man have forventet, at dette antal falder. Den spanske regering har ikke vaeret i stand til at forklare denne modsigelse, som ikke under nogen omstaendigheder kan begrundes med de paastaaede vanskeligheder med at fortolke definitionen i direktivets artikel 1.

40 Det skal for god ordens skyld bemaerkes, at det er helt klart, at saadanne aendringer i adfaerdsmoensteret, som den spanske regering har gjort gaeldende for saa vidt angaar badevand, vil kunne forekomme. Saafremt et badeomraade f.eks. faktisk opgives af brugerne af visse grunde - at vandet er forurenet, henregner jeg ikke til saadanne grunde - maatte en medlemsstat vaere berettiget til ikke laengere at behandle det som »badevand« i direktivets forstand. At det forholder sig saadan, maa imidlertid efter min mening undersoeges i det enkelte tilfaelde, og det skal i givet fald bevises af den paagaeldende medlemsstat. En mere eller mindre generel paastand, som den, den spanske regering har fremfoert i naervaerende sag, er i saa henseende ikke tilstraekkelig.

Konklusion

41 Jeg finder herefter, at den konstaterede overtraedelse af direktivets artikel 4 ikke kan berettiges af nogen af de grunde, som den spanske regering har anfoert. Kommissionen skal foelgelig gives medhold under den sag, den har anlagt. Det er efter min mening ikke noedvendigt, at Domstolen foretager en naermere undersoegelse af traktatens artikel 5 og 189, som ogsaa er blevet naevnt. Afgoerelsen vedroerende sagens omkostninger foelger af artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement.

42 I den tidligere naevnte traktatbrudssag, som Kommissionen anlagde mod Det Forenede Kongerige (28), havde den formuleret en paastand, der meget ligner den, som den har formuleret i naervaerende sag. Domstolen valgte i dommen en noget forskellig formulering, uden at der dermed synes at vaere tilsigtet nogen materiel forskel. Da den af Domstolen valgte formulering forekommer mig at vaere mere elegant, boer den efter min mening ogsaa finde anvendelse i naervaerende sag.

Afsluttende bemaerkninger

43 Naervaerende sag er den sidste, hvori jeg fremsaetter forslag til afgoerelse for Domstolen. Jeg tillader mig derfor at benytte denne lejlighed til at rette en personlig tak til de befuldmaegtigede for Kommissionen, medlemsstaterne og til repraesentanterne for de andre parter, som har maattet leve med mig i 14 aar. Jeg takker dem for deres forstaaelse, deres taalmodighed og for den umage, som de har gjort sig for at overbevise Domstolen om rigtigheden af deres opfattelse. Kvaliteten af procesparternes argumenter bidrager vaesentligt til kvaliteten af forslagene til afgoerelse og af dommene.

Jeg oensker endvidere at takke de personer, som uanset deres betydning i praksis aldrig naevnes i dommene og i forslagene til afgoerelse. Jeg naevner her foerst tolkene og oversaetterne, uden hvis arbejde Domstolens retspleje ikke ville vaere mulig. Hvad oversaetterne angaar har jeg af let forstaaelige grunde igennem aarene foerst og fremmest fulgt med i oversaettelsen af mine tekster til fransk. Kvaliteten af disse oversaettelser - ligesom ogsaa kvaliteten af de oversaettelser til andre sprog, som jeg har kunnet sammenligne - har altid vaeret imponerende. Jeg har endog nogle gange haft det indtryk, at de loed bedre end den tyske original. Da jeg ikke her kan naevne navnene paa alle de oversaettere, som jeg skylder tak, tillader jeg mig i stedet at udtrykke min mest oprigtige tak til chefen for den franske oversaettelsesafdeling, J.-P. Vernier, hvis taalmodighed jeg fra tid til anden har maattet saette paa en haard proeve. Min tak gaelder ogsaa medarbejderne i Forsknings- og Dokumentationstjenesten samt Domstolens raadgiver i oekonomiske anliggender, hvis kunnen jeg gerne og ofte har trukket paa med stor fordel. De meget elskvaerdige kolleger i Biblioteket har altid vaeret rede til at bistaa mig, naar der skulle findes dokumentation om et bestemt emne. De vaere hermed ogsaa takket. Jeg oensker naturligvis ikke at glemme de altid samvittighedsfulde »huissiers« (som kontorbetjentene hedder her), som varetager transporten og fordelingen af den interne og eksterne post. Endelig - og det er ikke udtryk for deres betydning, at de er sidst i denne opregning - retter jeg en dybtfoelt tak til mine naermeste medarbejdere, referendarerne, saavel som til medarbejderne i mit sekretariat, som altid meget omhyggeligt og samvittighedsfuldt har udfoert alle de opgaver, der er blevet givet dem. Jeg har foelt den stoerste tilfredsstillelse ved at arbejde paa Domstolen med alle de personer, jeg har naevnt - ligesom ogsaa med mine kolleger generaladvokater og dommere, som jeg ikke behoever at naevne naermere her.

C - Forslag til afgoerelse

44 Jeg foreslaar foelgelig Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet det ikke har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet i Spanien bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.

(1) - EFT 1976 L 31, s. 1.

(2) - Jf. direktivets artikel 3, stk. 2 og 3.

(3) - Efter den tilsvarende aendring af direktivets artikel 13 ved artikel 3 i Raadets direktiv 91/692/EOEF af 23.12.1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemfoerelse af en raekke miljoedirektiver (EFT L 377, s. 48).

(4) - Kommissionen anvender i den forbindelse i naervaerende sag udtrykket »indenlandsk badevand«, mens direktivet i den allerede naevnte definition i artikel 1 taler om »ferskvand«. Som det fremgaar af de betragtninger, der fremfoeres i staevningen, synes denne forskellige sprogbrug fra Kommissionens side ikke at vaere begrundet med materielle overvejelser. I mit forslag til afgoerelse anvender jeg derfor det udtryk, som direktivet selv anvender.

(5) - Ved »badeomraader« forstaas efter direktivets artikel 1, stk. 2, litra b), et omraade, hvor der findes badevand.

(6) - Disse tal og de i det foelgende naevnte tal vedroerer kun to af de parametre, der er fastsat i direktivet, nemlig dels kolibakterier i alt, dels faekale kolibakterier.

(7) - Det antal steder, hvor der blev foretaget kontrol, faldt ifoelge Kommissionens oplysninger fra 343 i 1994 til 221 i 1995.

(8) - Der maa herved tages hensyn til, at de naevnte tal stammer fra en rapport, som ifoelge det af Kommissionen anfoerte blev offentliggjort i maj 1996, mens sagen allerede var blevet anlagt ved Domstolen i marts 1996.

(9) - Sag C-56/90, Sml. I, s. 4109, praemis 43 og 44.

(10) - EFT L 135, s. 40.

(11) - KOM(96) 59 endelig udg.

(12) - A.st. (note 11), punkt 4.2 og 5.8.

(13) - Dom af 18.3.1980, forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 og 85/79, Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 907, praemis 140.

(14) - De, der bor ved Rhinen og ved Mosel, kan tale med om dette.

(15) - EFT C 112, s. 3.

(16) - Jf. forslagets artikel 5, stk. 3, som kun omfattede »forbigaaende overskridelser«.

(17) - Saafremt man medregner det tal, som Kommissionen har angivet i staevningen for 1991 (271 steder), er stigningen endnu mere slaaende.

(18) - A.st., note 9, praemis 43 og 44.

(19) - A.st., note 9, praemis 46.

(20) - Jf. ovenfor, punkt 7.

(21) - Jf. note 11.

(22) - Jf. punkt 9 i meddelelsen.

(23) - A.st., note 15.

(24) - Jf. artikel 7, stk. 2, i dette forslag, a.st., note 23.

(25) - Jf. ovenfor, punkt 2.

(26) - Det er interessant, at den del af dette forslag, som den spanske regering citerer - artikel 7 i forslaget - i stk. 3 indeholder en bestemmelse, hvorefter en medlemsstat, saafremt den nedlaegger et permanent badeforbud, skal angive »grundene til, at dette badevand ikke kan bringes i overensstemmelse med kravene i dette direktiv«.

(27) - Kommissionen har naevnt foelgende tal: 1991: 271 steder, 1992: 301, 1993: 312, 1994: 346 og 1995: 343.

(28) - Jf. note 9 ovenfor.