Sag T-410/03

Hoechst GmbH

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence — aftaler — markedet for sorbater — beslutning, hvori der konstateres en overtrædelse af artikel 81 EF — bødeberegning — begrundelsespligt — overtrædelsens grovhed og varighed — skærpende omstændigheder — princippet ne bis in idem — samarbejde under den administrative procedure — aktindsigt — procedurens varighed«

Rettens dom (Femte Afdeling) af 18. juni 2008 II - 892

Sammendrag af dom

Inden for rammerne af anvendelsen af meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager tilsidesætter Kommissionen princippet om god forvaltningsskik og ligebehandlingsprincippet, når den forsikrer en af de samarbejdende virksomheder om, at den vil blive advaret, hvis andre virksomheder forsøger at komme foran med hensyn til samarbejde, også selv om denne forsikring ikke derefter faktisk er blevet iværksat. Når denne proceduremæssige uregelmæssighed ikke kan føre til annullation af Kommissionens endelige beslutning, kan betydningen af, at denne institution overholder nævnte principper, begrunde, at Fællesskabets retsinstanser nedsætter bødens størrelse inden for rammerne af deres fulde prøvelsesret, til fordel for en virksomhed, som er blevet offer for en sådan uregelmæssighed. (jf. præmis 136, 137, 581 og 582)

Retten til aktindsigt, som er et logisk supplement til princippet om overholdelse af retten til forsvar, indebærer i konkurrencesager, at Kommissionen skal give den pågældende virksomhed mulighed for at undersøge samtlige dokumenter blandt de forberedende sagsakter, der kan være relevante for virksomhedens forsvar. Disse omfatter såvel belastende som diskulperende dokumenter, bortset fra andre virksomheders forretningshemmeligheder, Kommissionens interne dokumenter og andre fortrolige oplysninger. Kommissionen kan imidlertid ikke generelt henvise til fortrolighedshensynet som begrundelse for sit fuldstændige afslag på fremsendelse af dokumenter fra sine sagsakter. Den ret til beskyttelse af forretningshemmeligheder, der tilkommer virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, må nemlig afvejes over for hensynet til at sikre, at retten til aktindsigt i alle sagens dokumenter overholdes. Den omstændighed, at der gives aktindsigt i den ikke-fortrolige udgave af et dokument i Kommissionens sagsakter, hvis sider praktisk talt alle var blanke og mærket »Forretningshemmeligheder«, uden at der blev fremlagt en mere forståelig, ikke-fortrolig udgave — end ikke en sammenfatning — kan sidestilles med en manglende fremlæggelse af dette dokument. (jf. præmis 145, 152 og 153)

Anvendelsen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17 kan ikke alene omfatte forbud mod at fortsætte med visse handlinger eller at opretholde en vis praksis eller situation, der er fundet ulovlig, men tillige forbud mod at udvise en tilsvarende praksis for fremtiden. De forpligtelser, som pålægges virksomhederne, må imidlertid ikke overskride grænserne for, hvad der er rimeligt og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål. Endvidere skal Kommissionens beføjelse til at give pålæg udøves under hensyn til arten af den konstaterede overtrædelse. Den omstændighed, at en virksomhed, som har deltaget i konkurrencebegrænsende former for praksis, ikke længere udøver virksomhed på det pågældende marked på dagen for vedtagelsen af den kommissionsbeslutning, som sanktionerer disse former for praksis, eller at disse er ophørt inden vedtagelsen af beslutningen, indebærer ikke, at Kommissionen har overskredet de beføjelser, som den er tildelt ved artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17, ved at pålægge denne virksomhed at afstå fra enhver konkurrencebegrænsende handling eller adfærd, idet et sådant pålæg i sagens natur er forebyggende og ikke afhænger af den berørte virksomheds situation på det tidspunkt, hvor beslutningen vedtages. (jf. præmis 198-200)

Selv om overskridelse af en rimelig frist under visse omstændigheder kan give grundlag for annullation af en beslutning, som fastslår en overtrædelse af konkurrencereglerne, kan det samme ikke gælde, når størrelsen af de ved denne beslutning pålagte bøder anfægtes, eftersom Kommissionens kompetence til at pålægge bøder er reguleret i forordning nr. 2988/74 om forældelse af adgangen til at pålægge økonomiske sanktioner inden for Det Europæiske Fællesskabs konkurrenceret og af adgangen til tvangsfuldbyrdelse af disse sanktioner, som har indført en forældelsesfrist herfor. Denne forordning har indført en fuldstændig ordning, som indeholder detaljerede bestemmelser om de frister, inden for hvilke Kommissionen uden at gøre indgreb i det grundlæggende krav om retssikkerhed er berettiget til at pålægge virksomheder, som er genstand for procedurer i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler, bøder. Forordningens artikel 2, stk. 3, bestemmer, at forældelse under alle omstændigheder — med forbehold for en eventuel udsættelse — indtræder ti år efter, at forældelsen er afbrudt i henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, således at Kommissionen ikke, uden at der indtræder forældelse, kan udsætte sin beslutning om bøderne i det uendelige. Når henses til denne ordning, må enhver betragtning om en forpligtelse for Kommissionen til at udøve sin kompetence til at pålægge bøder inden for en rimelig frist forkastes. (jf. præmis 220, 223 og 224)

En kommissionsbeslutning, der pålægger flere virksomheder bøder for en overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, er hvad angår inddelingen af de berørte virksomheder i forskellige kategorier med henblik på fastsættelsen af bødens grundbeløb tilstrækkeligt begrundet, når Kommissionen anfører, at den har lagt de andele af verdensmarkedet til grund, som er beregnet på grundlag af data for omsætningen på verdensplan af det berørte produkt, også selv om den ud fra fortrolighedshensyn ikke angiver disse forretningsoplysninger, men alene andele af markedet, idet disse elementer er tilstrækkeligt forståelige. (jf. præmis 258, 259, 261 og 263-265)

Ved fastsættelsen af den bøde, som skal pålægges for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, har Kommissionen et vist skøn. Ifølge artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 fastsættes bødens størrelse på grundlag af overtrædelsens grovhed og varighed. Desuden er det pågældende beløb blot resultatet af en række talmæssige vurderinger, som Kommissionen har udført i henhold til retningslinjerne. Fastsættelsen af den endelige bøde er navnlig et resultat af forskellige omstændigheder, som er forbundet med den pågældende virksomheds enkelte adfærd, såsom tilstedeværelsen af skærpende eller formildende omstændigheder. Det kan ikke udledes af denne retlige ramme, at Kommissionen skal drage omsorg for, at der er et bestemt forhold mellem det således beregnede bødebeløb og det samlede markedsvolumen i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde for et bestemt af de år, hvori overtrædelsen fandt sted. (jf. præmis 342)

De tre aspekter, de skal tages i betragtning ved vurderingen af overtrædelsens grovhed i henhold til retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, nemlig overtrædelsens art, overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet og — når den kan måles — det berørte markeds udstrækning, har ikke lige stor betydning i den samlede undersøgelse. Overtrædelsens art har størst betydning, navnlig ved beskrivelsen af overtrædelser, der kvalificeres som »meget alvorlige«. I den henseende fremgår det af beskrivelsen af meget alvorlige overtrædelser i nævnte retningslinjer, at aftaler eller samordnet praksis, der har til formål at fastsætte prismål eller tildele salgskvoter, alene på grund af deres art kan føre til kvalifikationen »meget alvorlig«, uden at det er fornødent, at en sådan adfærd karakteriseres ved nogen særlig virkning. (jf. præmis 343 og 345)

En kommissionsbeslutning, hvorved der pålægges en sanktion, rettet til forskellige virksomheder, der har deltaget i et ulovligt kartel, skal, selv om den er udformet som én enkelt beslutning, betragtes som en samling individuelle beslutninger, der i forhold til hver af de virksomheder, som den er rettet til, fastslår den eller de overtrædelser, de har begået, og pålægger den en bøde. Kommissionen kan således særskilt undersøge situationen for de forskellige berørte virksomheder og inddele dem i kategorier med henblik på at fastslå den enkelte virksomheds individuelle bidrag til kartellets resultater, selv når en flerhed af virksomheder inden for rammerne af kartellet har fulgt en stedse samordnet adfærd. (jf. præmis 308, 360 og 365)

Ved fastsættelsen af en bøde på grund af overtrædelse af konkurrencereglerne i medfør af retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten kan Kommissionen anvende en multiplikationsfaktor på grundbeløbet for at tage hensyn til virksomhedens størrelse og samlede ressourcer. For det første kræver nødvendigheden af at sikre bøden en tilstrækkelig afskrækkende virkning, at den tilpasses under hensyn til den virkning, der tilstræbes over for den virksomhed, den pålægges, således at bøden — i overensstemmelse med de krav, der følger af, at den skal sikres effektivitet, og at proportionalitetsprincippet skal overholdes — ikke bliver ubetydelig, eller tværtimod uforholdsmæssigt stor, navnlig i forhold til den pågældende virksomheds økonomiske kapacitet. Kommissionen kan således tage hensyn til den omstændighed, at den berørte virksomhed på grund af sin i forhold til de øvrige kartelmedlemmers omsætning meget store samlede omsætning lettere kunne fremskaffe de nødvendige midler til betaling af bøden, hvilket berettigede anvendelsen af en multiplikationsfaktor med henblik på bødens tilstrækkelige afskrækkende virkning. I denne forbindelse skal der for at opfylde afskrækkelsesformålet på korrekt måde i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet foretages en vurdering af virksomhedens økonomiske ressourcer på det tidspunkt, hvor bøden pålægges. Af de samme grunde skal det loft over bøden, der er fastsat i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, og som udgør 10% af den pågældende virksomheds omsætning, fastsættes på grundlag af omsætningen i det sidste regnskabsår forud for beslutningen. For det andet kan Kommissionen tage hensyn til den juridisk-økonomiske infrastruktur, der gør virksomheder bedre i stand til at vurdere, om deres adfærd er ulovlig. Dette forhold har til formål at pålægge store virksomheder, som antages at råde over tilstrækkelig ekspertise og tilstrækkelige strukturelle midler til, at de kan vide, at deres adfærd er ulovlig, og vurdere det eventuelle udbytte af adfærden, en større bøde. I den forbindelse skal den omsætning, på grundlag af hvilken Kommissionen fastslår de berørte virksomheders størrelse og dermed deres evne til at vurdere arten og følgerne af deres adfærd, vedrøre deres stilling på det tidspunkt, hvor overtrædelsen fandt sted. En multiplikationsfaktor på 100% af udgangsbeløbet for bøden for at tage hensyn til den pågældende virksomheds størrelse og samlede ressourcer overstiger ikke de grænser, der er fastsat ved artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og ved retningslinjerne. (jf. præmis 374, 379, 382 og 387)

Selv om punkt 1 B, stk. 3, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten med hensyn til langvarige overtrædelser af konkurrencereglerne henviser til risikoen for en »kraftig forhøjelse« af bødens grundbeløb, kan det imidlertid ikke udledes af dette udtryk, at en forhøjelse, der er større end 100%, på grund af en overtrædelse af en varighed af mere end ti år, er i strid med den beregningsmetode, der angives i disse retningslinjer, eller overskrider de grænser, der er fastsat ved disse eller ved artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17. Selv om der i retningslinjernes punkt 1 B, stk. 1, tredje led, ikke foreskrives en automatisk forhøjelse med 10% pr. år for langvarige overtrædelser, overlades Kommissionen deri et skøn i så henseende, idet den kan fastsætte en sådan forhøjelse uden at tilsidesætte proportionalitetsprincippet. (jf. præmis 395 og 396)

Selv hvis det antages, at nogle former for karteller, såsom karteller vedrørende priser og salgsvolumener, som følge af deres karakter er udformet med henblik på at vare ved, skal der ved anvendelsen af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 altid sondres mellem varigheden af den periode, hvori de rent faktisk har fungeret, og deres grovhed, således som den følger af deres art. Derfor blev der ved forhøjelsen for overtrædelsens varighed ikke taget hensyn til dens grovhed endnu en gang. (jf. præmis 397 og 398)

Inden for rammerne af en administrativ procedure på konkurrenceområdet overholder Kommissionen ikke en virksomheds ret til forsvar, når den foreholder den en skærpende omstændighed på grundlag af faktiske omstændigheder, der, selv om de var nævnt forskellige steder i klagepunktsmeddelelsen, ud fra en samlet betragtning ikke var tilstrækkeligt præcise med hensyn til deres udstrækning og kvalifikation, således at det først var i beslutningen, at de nævnte omstændigheder blev samlet i et enkelt afsnit, og at klagepunktet fremstod klart. (jf. præmis 424, 431 og 433)

Retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten tager sigte på, at den samme virksomhed har gentaget en »overtrædelse af samme art«. Når en virksomhed begår en overtrædelse af samme art, kan Kommissionen under disse omstændigheder finde, at der foreligger en skærpende omstændighed, selv om der er tale om en anden erhvervssektor. Herved kan Kommissionen ikke konstatere, at en virksomhed atter har begået en overtrædelse, ved at henvise til en tidligere beslutning, som pålægger denne virksomhed sanktion for en overtrædelse af samme type, når denne beslutning er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser inden vedtagelsen af den beslutning, der fastslår, at der atter foreligger en overtrædelse. Artikel 231 EF bestemmer, at når et annullationssøgsmål er begrundet, erklærer Fællesskabets retsinstanser den anfægtede retsakt for ugyldig. Derimod kan Kommissionen lægge en tidligere beslutning til grund, der pålægger denne virksomhed en sanktion for en overtrædelse af samme type, men som har været genstand for et annullationssøgsmål for Fællesskabets retsinstanser, når der ikke er blevet begæret udsættelse af gennemførelse af beslutningen. I overensstemmelse med artikel 256, stk. 1, EF udgør en sådan beslutning et fuldbyrdelsesgrundlag, når den indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, selv om der er anlagt et annullationssøgsmål, thi i henhold til artikel 242 EF har søgsmål ved Fællesskabets retsinstanser ikke opsættende virkning. Hvis Kommissionen med henblik på at fastslå, at der foreligger fornyet overtrædelse, har lagt flere tidligere beslutninger til grund, som pålægger den pågældende virksomhed en sanktion, hvoraf en er blevet annulleret inden vedtagelsen af den beslutning, hvorved det fastslås, at der foreligger fornyet overtrædelse, kan den af Kommissionen begåede fejl ikke rejse tvivl hverken om kvalifikationen af overtrædelsen som et gentagelsestilfælde, idet denne har tilstrækkelig støtte i andre tidligere beslutninger, eller den anvendte forhøjelsessats, i det mindste når den omstændighed, at Kommissionen lagde flere fortilfælde til grund for fastslåelsen af, at der forelå et gentagelsestilfælde, førte til en større forhøjelse af bøden på grund af skærpende omstændigheder end den, der ville være blevet fastsat, hvis der kun var blevet påvist et enkelt tidligere tilfælde. (jf. præmis 465, 466, 468-470 og 474)

Når virksomheder, som er berørt af en procedure på kartelområdet, er begyndt at samarbejde med Kommissionen inden vedtagelsen af meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager af 2002, og disse virksomheder har påberåbt sig den tidligere meddelelse af 1996 om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager, er sidstnævnte bestemmelse den eneste, der finder anvendelse, selv om Kommissionen først endeligt har udtalt sig efter vedtagelsen af samarbejdsmeddelelsen af 2002 og navnlig vedrørende spørgsmålet om, hvilken virksomhed der i givet fald kunne indrømmes bødeimmunitet. Selv om virkninger af samarbejde i et sådant tilfælde er indtrådt efter vedtagelsen af samarbejdsmeddelelsen af 2002, finder en ny retsregel kun øjeblikkelig anvendelse på de fremtidige virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende, såfremt der ikke er vedtaget overgangsbestemmelser. Punkt 28 i samarbejdsmeddelelsen af 2002 bestemmer klart, at den finder anvendelse fra den 14. februar 2002 på alle sager, hvor ingen virksomhed har påberåbt sig samarbejdsmeddelelsen af 1996. Denne konklusion kan desuden ikke drages i tvivl ved påberåbelsen af princippet om den mest fordelagtige bestemmelse. Uden at det er nødvendigt at fastslå, om et sådant princip kan finde anvendelse på Kommissionens samarbejdsmeddelelser, er det ikke muligt at kvalificere samarbejdsmeddelelsen af 2002 som generelt værende mere fordelagtig end samarbejdsmeddelelsen af 1996, som er blevet ændret på flere punkter, med hensyn til såvel materielle som processuelle bestemmelser, idet visse ændringer er mere fordelagtige for de berørte virksomheder, mens andre derimod ikke er det. Endelig kan der heller ikke være tale om at anvende samarbejdsmeddelelsen af 2002 analogt, da denne situation adskiller sig fra de situationer, hvor samarbejdsmeddelelsen af 1996 har kunnet anvendes analogt på procedurer, som begyndte, før meddelelsen blev vedtaget, men som ikke var omfattet af andre retsforskrifter. (jf. præmis 507-511)

Indrømmelse af fuldstændig bødeimmunitet eller nedsættelse af bødens størrelse i henhold til afsnit B i meddelelsen af 1996 om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager kræver bl.a., at den pågældende virksomhed har været den første til at forelægge afgørende elementer med henblik på at bevise kartellets eksistens. Selv om sådanne elementer ikke nødvendigvis i sig selv skal være tilstrækkelige til at bevise kartellets eksistens, skal de imidlertid være af afgørende betydning i dette øjemed. De skal således ikke kun være retningsgivende for de undersøgelser, Kommissionen skal foretage, men skal kunne anvendes direkte som det primære bevisgrundlag for en beslutning, hvori en overtrædelse fastslås at have fundet sted. Disse elementer kan også fremlægges mundtligt. Kommissionen råder over et vidt skøn ved vurderingen af, om det pågældende samarbejde har været »afgørende« med hensyn til at lette dens opgave i forbindelse med at fastslå en overtrædelses eksistens og at bringe den til ophør, og kun en åbenlys overskridelse af denne skønsmargin vil kunne blive kritiseret af Fællesskabets retsinstanser. Kommissionen foretager ikke en åbenbar fejlvurdering, når den finder, at en virksomhed, som under et møde har givet en detaljeret redegørelse for et kartels virksomhed og måde at fungere på, underbygget af skriftligt materiale, som var relevant med hensyn til at bevise kartellets eksistens, var den første til at samarbejde som omhandlet i afsnit B i samarbejdsmeddelelsen af 1996, mens en anden virksomhed under et tidligere møde havde givet en mindre detaljeret redegørelse, der ikke korrekt afspejlede kartellets formål og måde at fungere på, og som ikke var underbygget af noget skriftligt materiale. (jf. præmis 552-555, 568 og 569)