FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

CHRISTINE STIX-HACKL

fremsat den 8. december 2005 ( )

Sag C-105/02

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Forbundsrepublikken Tyskland

støttet af:

Kongeriget Belgien

»Traktatbrudssøgsmål – Fællesskabernes egne indtægter – ikke afviklet TIR-carnet – undladelse af at overføre de pågældende egne indtægter«

I – Indledning

1. I det foreliggende traktatbrudssøgsmål har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat forskellige forpligtelser i forbindelse med toldforsendelsesproceduren med TIR-carneter (herefter »TIR-proceduren«). Kommissionen har først og fremmest påstået, at Forbundsrepublikken Tyskland har bogført egne indtægter, der stammer fra denne procedure, forkert, og overdraget dem for sent samt undladt at give Kommissionen bestemte oplysninger om TIR-carneter, som ikke blev afviklet. Kommissionen har desuden nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at overdrage de pågældende egne indtægter med tillæg af renter samt at meddele bestemte oplysninger.

2. Denne sag vedrører i første række bogføring og overdragelse af Fællesskabernes egne (told)indtægter, således som disse var reguleret på det tidspunkt, der er relevant i sagen, nemlig i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 (herefter »forordningen om egne indtægter«) ( ). Forordningen om egne indtægter fastsætter to former for bogføring af Fællesskabets konstaterede fordringer på egne indtægter. Normalt skal konstaterede fordringer opføres i det såkaldte »A-regnskab«, medmindre der er tale om fordringer, der skal opføres i det såkaldte »B-regnskab«, fordi de bl.a. »endnu ikke er indgået, og der ikke er stillet sikkerhed«. Bogføringsformen er afgørende, for så vidt som de beløb, der opføres i A-regnskabet, skal krediteres Kommissionen senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret, hvorimod krediteringen af beløb, der er opført i B-regnskabet, først skal krediteres Kommissionen inden for den samme frist, efter at disse beløb er indgået.

3. Sagen vedrører i anden række toldforsendelsesproceduren på grundlag af TIR-carneter, der bygger på toldkonventionen om international godstransport på grundlag af TIR-carneter, der blev undertegnet i Genève den 14. november 1975 (herefter »TIR-konventionen«), og som bl.a. både Forbundsrepublikken Tyskland og Det Europæiske Fællesskab er kontraherende parter i ( ).

4. Det centrale i sagen er spørgsmålet om, hvorvidt fordringer, der beror på TIR-proceduren, kunne opføres i B-regnskabet i stedet for A-regnskabet, når der henses til problemer med sikring af told og afgifter ved den garantiordning, der er fastlagt i TIR-proceduren, og som ifølge den tyske regering havde været ved at bryde sammen siden 1993. De tyske myndigheder følte sig i denne situation foranlediget til midlertidigt at give afkald på at gennemføre fordringerne over for de garanterende organisationer og opføre de pågældende beløb som fordringer, der ikke er stillet sikkerhed for, i B-regnskabet.

5. Den foreliggende sag hænger materielt tæt sammen med de verserende sager C-377/03 ( ) og C-387/03 ( ), der ligeledes vedrører bogføring og overdragelse af egne indtægter fra TIR-proceduren, og som jeg ligeledes fremsætter forslag til afgørelse i.

II – Relevante bestemmelser

A – Fællesskabsretten

1. Forordningen om egne indtægter

6. Artikel 2, stk. 1, i forordningen om egne indtægter bestemmer følgende om konstateringen af en fordring for Fællesskabet:

»Ved anvendelsen af denne forordning foreligger der en fordring fra Fællesskabet på de i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i afgørelse 88/376/EØF, Euratom omhandlede egne indtægter, så snart medlemsstatens kompetente tjenestegren har meddelt debitor det skyldige beløb. Denne meddelelse skal afgives under iagttagelse af alle relevante fællesskabsforskrifter, så snart debitor kendes, og når de kompetente administrative myndigheder kan beregne fordringens størrelse.«

7. Artikel 6, stk. 1, og artikel 6, stk. 2, litra a) og b), i forordningen om egne indtægter, der vedrører bogføringen af egne indtægter, lyder således:

»1. Et regnskab over egne indtægter, opdelt efter indtægternes art, føres af hver medlemsstats finansforvaltning eller af det af hver medlemsstat udpegede organ.

2. a) De i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer opføres, med forbehold af litra b), i regnskabet senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret.

b) De fordringer, der er konstateret, men ikke opført i det regnskab, der er omhandlet i litra a), fordi de endnu ikke er indgået, og der ikke er stillet sikkerhed, opføres inden for den i litra a) fastsatte frist i et særskilt regnskab. Medlemsstaterne kan benytte samme fremgangsmåde, når fordringer, der er konstateret og dækket af garantier, anfægtes og forventes at blive ændret som følge af de opståede uoverensstemmelser.«

8. Artikel 10, stk. 1, i forordningen om egne indtægter bestemmer følgende om overdragelsen af de egne indtægter:

»1. Efter fradrag af 10% i opkrævningsomkostninger, jf. artikel 2, stk. 3, i afgørelse 88/376/EØF, Euratom, foretages den i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i nævnte afgørelse omhandlede kreditering senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev fastlagt i henhold til artikel 2.

Dog skal, for de fordringer som er opført i det særskilte regnskab i henhold til artikel 6, stk. 2, litra b), krediteringen foretages senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er indgået.«

9. Artikel 17, stk. 1 og 2, i forordningen om egne indtægter bestemmer:

»1. Medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at de beløb, som svarer til de i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer, stilles til Kommissionens rådighed efter de i denne forordning indeholdte regler.

2. Medlemsstaterne er kun fritaget for at stille beløb svarende til de konstaterede fordringer til Kommissionens rådighed, såfremt disse beløb ikke har kunnet inddrives på grund af force majeure. Medlemsstaterne kan i øvrigt i visse tilfælde undlade at stille disse beløb til Kommissionens rådighed, når det efter en dybtgående undersøgelse af alle relevante oplysninger om det pågældende tilfælde viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem. Disse tilfælde skal nævnes i den rapport, der er foreskrevet i stk. 3, såfremt beløbene overstiger 10 000 ECU, omregnet i national valuta til kursen den første arbejdsdag i oktober måned i det forudgående kalenderår. Rapporten skal indeholde oplysning om, hvorfor medlemsstaten ikke har kunnet overdrage de pågældende beløb. Kommissionen har en frist på seks måneder til i givet fald at meddele den pågældende medlemsstat sine bemærkninger.«

2. TIR-proceduren

a) Overblik over TIR-proceduren

10. En forsendelsesprocedure er en toldretlig procedure, der skal lette samhandelen eller varetransporten inden for et bestemt toldsystem eller mellem forskellige toldområder. Som »ikke-opkrævningsprocedurer« skal forsendelsesprocedurer gøre det muligt midlertidigt at undlade at opkræve told, afgifter og skatter, som skal betales for varer, der sendes til et tredjeland eller stammer fra et tredjeland, mens disse varer transporteres gennem et bestemt toldområde. TIR-proceduren en af flere eksisterende varianter af forsendelsesprocedurer eller varetransportsystemer – som ligner hinanden på mange måder, og som navnlig omfatter fællesskabsforsendelser og fællesforsendelser.

11. Den fællesskabsretlige hjemmel for TIR-proceduren, der er en af de eksterne forsendelsesprocedurer, er ud over den internationale TIR-konvention Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks ( ) (herefter »gennemførelsesforordningen til toldkodeksen«), der igen har hjemmel i Fællesskabets toldkodeks ( ) (herefter »toldkodeksen«), og som i artikel 451 ff. i det væsentlige gentager eller gennemfører den procedure, der blev indført ved TIR-konventionen.

12. I henhold til TIR-konventionen skal varer, som transporteres i vejkøretøjer, kombinationer af vejkøretøjer eller containere, kun kontrolleres ved afgangstoldstedet og ikke ved gennemkørsels- eller bestemmelsestoldstederne, medmindre der foreligger mistanke om uregelmæssigheder (artikel 5). Desuden skal disse varer ikke ved gennemkørselstoldstederne belægges med ind- eller udførselstold eller -afgifter (artikel 4). TIR-proceduren har til formål at sikre toldmyndighedernes overvågning af varetransport gennem toldområdet – dette er for TIR-konventionens vedkommende Fællesskabets toldområde som en enhed – og at de varer, der transporteres, ankommer til bestemmelsesstedet i uforandret stand og mængde.

13. Dette skal i det væsentlige sikres ved tre krav i henhold til TIR-proceduren: For det første skal varerne transporteres i køretøjer eller containere, der giver visse sikkerhedsgarantier med henblik på at undgå, at de tilbagetages eller ændres under transporten (artikel 12-14). For det andet skal varerne under hele transporten være ledsaget af et standardforsendelsesdokument, TIR-carnetet, der er udstedt af afgangstoldstedet, og som tjener som reference ved kontrollen med transportens forskriftsmæssighed (artikel 3). For det tredje skal den betaling af told og afgifter, som toldmyndighederne kan kræve af transportvirksomhederne, være delvist garanteret af en national organisation, der er godkendt hertil af de kontraherende parters myndigheder (artikel 3). Denne garanti er i sig selv dækket af International Road Transport Union (IRU) og en pool af forsikringsselskaber med hjemsted i Schweiz (herefter den »internationale forsikringspool«).

14. TIR-carneterne trykkes af IRU og distribueres med henblik på udlevering til transportvirksomhederne til de garanterende organisationer; transportvirksomhederne angiver en række oplysninger i TIR-carneterne, især oplysninger om de varer, der transporteres. Hvert TIR-carnet består af flere ark i to eksemplarer. Når de pågældende varer frembydes ved bestemmelsestoldstedet, dvs. ved udpassagetoldstedet for Fællesskabets toldområde, og når bestemmelsestoldstedet underretter afgangstoldstedet, dvs. indpassagetoldstedet for dette toldområde, herom uden forbehold, er TIR-transporten afsluttet på retmæssig vis.

15. Hvis transporten ikke er afviklet forskriftsmæssigt, træder den garantiordning i TIR-konventionen i kraft, der i det væsentlige er reguleret i konventionens artikel 8, og hvorefter de garanterende organisationer hæfter for et bestemt maksimalt beløb pr. lastbilslast for betalingen af de ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb, der skal betales som følge af en uregelmæssighed, der er konstateret i forbindelse med en TIR-transport; organisationerne er solidarisk ansvarlige med de personer, der skylder disse beløb.

b) De relevante bestemmelser i TIR-konventionen

16. Kapitel II i TIR-konventionen, der regulerer udstedelsen af TIR-carneter og de garanterende organisationers ansvar, indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

»Artikel 8

1. Den garanterende organisation skal forpligte sig til at betale skyldige ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter, som er påløbet i henhold til toldlovene og toldbestemmelserne i det land, i hvilket en uregelmæssighed er konstateret i forbindelse med en TIR-transport. Organisationen skal være solidarisk ansvarlig med de personer, der er ovennævnte beløb skyldige, for betalingen af disse beløb.

2. I tilfælde, hvor en kontraherende parts love og bestemmelser ikke giver hjemmel til betaling af skyldige indførsels- eller udførselstold- og afgiftsbeløb som bestemt i stk. 1 ovenfor, skal den garanterende organisation under samme betingelser forpligte sig til at betale et beløb, som svarer til summen af skyldige ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter.

3. Hver kontraherende part skal fastsætte det maksimale beløb pr. TIR-carnet, som kan fordres hos den garanterende organisation i henhold til bestemmelserne i stk. 1 og 2 ovenfor.

4. Den garanterende organisations ansvar over for det land, hvor afgangstoldstedet er beliggende, indtræder fra det tidspunkt, hvor TIR-carnetet er modtaget af det pågældende toldsted. I de efterfølgende lande, gennem hvilke varerne transporteres under TIR-proceduren, indtræder dette ansvar fra det tidspunkt, hvor varerne indføres eller, i tilfælde af at TIR-operationen har været suspenderet i henhold til artikel 26, stk. 1 og 2, fra det tidspunkt, hvor TIR-carnetet er modtaget af det toldsted, hvor TIR-transporten genoptages.

5. Den garanterende organisations ansvar skal ikke blot omfatte de varer, der er opregnet i TIR-carnetet, men tillige varer, som, skønt ikke opregnet i dette, måtte befinde sig i den forseglede del af vejkøretøjet eller containeren. Ansvaret omfatter ikke andet gods.

6. Ved fastsættelsen af de told- og afgiftsbeløb, som omhandles i nærværende artikels stk. 1 og 2, skal de i TIR-carnetet anførte angivelser vedrørende varerne antages at være korrekte, medmindre andet bevises.

7. Når de i nærværende artikels stk. 1 og 2 anførte beløb er forfaldne til betaling, skal de kompetente myndigheder så vidt muligt forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der rettes krav mod den garanterende organisation.«

B – Nationale bestemmelser

17. Det tyske forbundsfinansministeriums bekendtgørelse af 11. september 1996 (herefter »finansministeriets bekendtgørelse«) indeholder bl.a. følgende bestemmelse under punkt 3 om sikkerhed inden for rammerne af forsendelsesprocedurer.

»Ved fremsættelse af krav om indførselstold- og afgifter i forbindelse med fællesskabsretlige/fælles forsendelsesprocedurer skal fordringer kun anses for at være sikret, såfremt der er stillet særskilt sikkerhed for den enkelte forsendelsesprocedure, og denne sikkerhed endnu ikke er blevet frigivet.

Alle øvrige fordringer, der hidrører fra fællesskabsretlige/fælles forsendelsesprocedurer eller TIR-carneter, skal anses for fordringer, der ikke er stillet sikkerhed for.«

III – Faktiske omstændigheder og sagens forløb

A – TIR-procedurens krise

18. Navnlig den tyske regering har gjort Domstolen opmærksom på den faktiske baggrund, sagen skal ses ud fra, nemlig en mærkbar krise, som de forsendelsesprocedurer, der anvendes i Fællesskabet, herunder TIR-proceduren, har været i siden begyndelsen af 1990’erne, og især siden det indre marked trådte i kraft den 1. januar 1993, og som har medført, at den garantiordning, der ligger til grund for TIR-proceduren, er mislykkedes, og at hele TIR-proceduren – i hvert fald ifølge den tyske regering – »næsten er brudt sammen«. Denne krise var også genstand for arbejdet for en undersøgelseskommission, som Europa-Parlamentet nedsatte i december 1995 med henblik på at undersøge påståede overtrædelser af eller misforhold i forbindelse med Fællesskabets forsendelsesprocedure; undersøgelseskommissionen afgav sin rapport den 20. februar 1997 ( ) (herefter »Europa-Parlamentets undersøgelsesrapport«). Denne rapport vedrører ganske vist først og fremmest Fællesskabets forsendelsesprocedure, men behandler også TIR-proceduren udførligt.

19. Krisen – hvis omfang sagens parter imidlertid er uenige om – blev udløst af en dramatisk stigning i antallet af uregelmæssigheder i forbindelse med TIR-proceduren som en konsekvens af åbningen mod Øst, etableringen af det indre marked og en stigning i den organiserede kriminalitet, hvilket medførte en mere omfattende anvendelse af den internationale forsikringspool, som i stigende grad nægtede at dække garantifordringerne. Ifølge oplysninger fra den tyske regering og Europa-Parlamentets undersøgelsesrapport beskæftigede de centrale organer i TIR-konventionen, TIR-Administrationsudvalget samt frem for alt Arbejdsgruppen vedrørende Toldspørgsmål i relation til Transport WP.30, hvori alle kontraherende parter, herunder også Kommissionen, er repræsenteret, sig flere gange med den nævnte udvikling.

20. På IRU og den internationale forsikringspools initiativ reagerede man i første omgang på denne udvikling ved i juli 1993 at indføre et selvstændigt TIR-carnet for særligt følsomme varer, nemlig tobak og alkohol, med en forhøjet garanti på 200 000 USD. Den 5. december 1994 blev genforsikringsaftalen imidlertid opsagt af den internationale forsikringspool, der navnlig begrundede opgørelsen med den uforholdsmæssige skærpelse af risici, som forsikringsselskaberne ikke havde haft kendskab til, og med, at bedrageriet generelt havde bredt sig og var blevet systematisk. Denne opsigelse blev derefter genstand for voldgiftssager.

21. På baggrund af, at de tyske garanterende organisationer, BDF ( ) og AIST ( ), – som den tyske regering har anført – var insolvente, og frygten for, at garantiordningen i TIR-proceduren ville bryde sammen, endte den tyske regering med ved aftaler af 31. juli 1996 og 26. maj 1997 at indrømme de garanterende organisationer henstand med betalingen af de udestående fordringer (herefter »aftalerne om henstand«).

B – Den administrative procedure og parternes påstande

22. Ved en kontrol vedrørende de traditionelle egne indtægter, som blev foretaget i Tyskland fra den 24. til den 28. november 1997, fastslog Kommissionen, at der var visse forsendelsesdokumenter i forbindelse med toldforsendelsesproceduren, som de tyske myndigheder ikke havde afviklet forskriftsmæssigt (509 TIR-carneter fra 1993, 1994 og 1995 vedrørende egne indtægter på ca. 20 mio. DEM). Toldkontorerne havde ganske vist rettidigt og under angivelse af en frist opfordret de garanterende organisationer til at betale told- og afgiftsbeløbene. Der blev imidlertid ikke foretaget nogen betalinger, og de tyske myndigheder gjorde ikke kravene gældende ad rettens vej. Inddrivelsen blev udsat på grundlag af aftalerne om henstand. Efter de tyske myndigheders opfattelse skulle de pågældende beløb anses for ikke sikret som omhandlet i finansministeriets bekendtgørelse, og de blev derfor opført i B-regnskabet.

23. Ved skrivelse af 19. december 1997 opfordrede Kommissionen de tyske myndigheder til at informere den om indholdet af aftalerne om henstand og eventuelle yderligere lignende aftaler med andre garanter og for så vidt angik de konstaterede, men ikke inddrevne egne indtægter fra de TIR-carneter, der ikke var afviklet, at angive, hvornår og i hvilken form de var blevet stillet til rådighed for Kommissionen.

24. I deres skrivelse af 22. januar 1998 gjorde de tyske myndigheder rede for, at deres foreløbige afkald på at gøre betalingskravene gældende ad rettens vej, når hensås til den voksende manipulation i form af bedrageri i forbindelse med forsendelsesproceduren med TIR-carneter og den internationale forsikringspools deraf følgende opsigelse af genforsikringsaftalen den 5. december 1994, og til, at den internationale forsikringspool havde indstillet af betalingerne over for de tyske garanterende organisationer, der var genforsikret via IRU, havde været nødvendig for at forhindre, at disse organisationer gik konkurs, og at TIR-proceduren dermed brød sammen i hele Den Europæiske Union. Ifølge de tyske myndigheder verserede der desuden stadig en voldgiftssag mellem IRU og den internationale forsikringspool om de krav, der skulle sikres. Fordringerne fra de uafsluttede forsendelsesprocedurer kan kun anses for sikret som omhandlet i bestemmelserne om egne indtægter, hvis den sikkerhed, der er stillet, vedrører individuelle procedurer, og den dækker den faktiske risiko.

25. Ved skrivelse af 30. marts 1998 gentog Kommissionen sin anmodning om, at de pågældende egne indtægter blev overført, ved skrivelse af 22. maj 1998 svarede de tyske myndigheder, at de ikke kunne efterkomme denne opfordring, bl.a. fordi dette, hvis Kommissionens standpunkt blev lagt til grund, ville medføre en uforholdsmæssig belastning af det tyske budget.

26. Ved skrivelse af 8. juni 1998 anmodede Kommissionen på ny de tyske myndigheder om med henblik på beregning af eventuelle morarenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1552/89 at give Kommissionen de oplysninger, den tidligere havde bedt om.

27. I deres udtalelse af 18. september 1998 fastholdt de tyske myndigheder imidlertid deres opfattelse.

28. Ved skrivelse af 30. oktober 1998 anmodede Kommissionen den tyske regering om bl.a. at forudbetale et nærmere angivet beløb inden den sidste dag i den anden måned efter afsendelsen af skrivelsen og at oplyse Kommissionen om alle andre ubestridte toldbeløb i forbindelse med TIR-carneter for årene 1994-1998, som de tyske toldsteder ikke havde afviklet, og som var blevet opført på lignende måde (i B-regnskabet i stedet for i A-regnskabet).

29. I deres svar af 4. marts 1999 efterkom de tyske myndigheder ikke disse anmodninger.

30. I sin åbningsskrivelse af 15. november 1999 gentog Kommissionen sin opfattelse og gjorde gældende, at der i modsætning til, hvad de tyske myndigheder fremførte, ikke var tale om en samlet sikkerhed, der var stillet for flere fordringer, men derimod om sikkerheder, der var stillet for enkelte TIR-carneter, og som i de fleste tilfælde dækkede fordringerne helt eller i vidt omfang. Desuden havde Forbundsrepublikken Tyskland, især for så vidt angik de kritiserede TIR-carneter fra 1995, over for den garanterende organisation midlertidigt givet afkald på at realisere de bestående krav på den betingelse, at den garanterende organisation fortsat hæftede »med en passende egenandel« og for en sikkerheds skyld transporterede sine fordringer mod genforsikreren. Derfor var fordringerne fra 1995 og de følgende år også sikret og skulle, for så vidt de ikke var blevet anfægtet inden for den fastsatte frist – i det mindste delvis – have været opført i A-regnskabet og overført.

31. I deres svar af 1. februar 2000 fastholdt de tyske myndigheder deres standpunkt og gjorde nærmere rede for det ved at informere om de aftaler om henstand, der var indgået med garanterne.

32. Den 8. november 2000 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Forbundsrepublikken Tyskland. Ifølge Kommissionen kunne fordringerne i modsætning til, hvad de tyske myndigheder mente, ikke anses for at være blevet anfægtet som følge af voldgiftssagen mellem IRU og forsikreren. Hovedfordringerne var ikke anfægtet af de told- og afgiftspligtige. Det forhold, at genforsikreren nægter at indestå for de garanterende organisationer, er heller ikke en anfægtelse af hovedfordringerne. Endelig vedrører Forbundsrepublikken Tysklands afkald på sine krav udelukkende hæftelsen for den genforsikrer, der står bag de garanterende organisationer. Forpligtelsen for de told- og afgiftspligtige og dermed også for Forbundsrepublikken Tyskland over for Fællesskabets budget berøres ikke heraf. I modsætning til, hvad der er gjort gældende fra Forbundsrepublikken Tysklands side, kan artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1552/89 heller ikke finde anvendelse.

33. Kommissionen anmodede endnu engang de tyske myndigheder om så hurtigt som muligt at stille et a conto beløb på 10 552 875 DEM til rådighed for Kommissionen for at undgå yderligere morarenter, om at informere Kommissionen om alle andre ubestridte toldbeløb i forbindelse med CIR-carneter, som de tyske toldsteder ikke havde afviklet, fra 1994 indtil ændringen af finansministeriets bekendtgørelse i 1996, og som var blevet behandlet på samme måde, og om at stille de pågældende egne indtægter til rådighed for Kommissionen så hurtigt som muligt for at undgå yderligere morarenter.

34. Ved skrivelse af 10. januar 2001 svarede Forbundsrepublikken Tyskland på den begrundede udtalelse og gentog i det væsentlige sin tidligere retsopfattelse og bestred Kommissionens argumentation.

35. Da de tyske myndigheder ikke efterkom Kommissionens anmodninger, har Kommissionen anlagt den foreliggende sag og nedlagt følgende påstand:

»Det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 7. juni 1989, der med virkning fra den 31. maj 2000 er erstattet af forordning (EØF, Euratom) nr. 1150/2000 om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, idet den

1) ikke har afviklet bestemte forsendelsesdokumenter (TIR-carneter) efter forskrifterne med den følge, at de egne indtægter, der kommer ind ved disse dokumenter, ikke er blevet bogført korrekt og ikke er blevet overført rettidigt til Kommissionen, og

2) ikke har underrettet Kommissionen om alle andre ubestridte toldbeløb, der har sammenhæng med TIR-carneter, som de tyske toldsteder ikke havde afviklet fra 1994 indtil ændringen af forbundsfinansministeriets bekendtgørelse i 1995 (bekendtgørelse af 11.9.1996, III B 1 – Z 0912 – 31/96), der blev behandlet på samme måde (opført i »B«-regnskabet i stedet for i »A«-regnskabet).

3) Forbundsrepublikken tilpligtes omgående at kreditere Kommissionen de egne indtægter, der ikke er blevet overført som følge af de under punkt 1 og 2 anførte tilsidesættelser.

4) Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes med hensyn til eventuelt allerede overførte beløb at angive fordringens forfaldsdato, det skyldige beløb og i påkommende tilfælde overførselsdatoen.

5) Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1552/89 at betale Fællesskabet de renter, der er påløbet som følge af den forsinkede kreditering for perioden indtil den 31. maj 2000 og i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1150/2000 for perioden efter den 31. maj 2000.

6) Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.«

IV – Undersøgelse af påstandene

A – Formaliteten

1. Parternes væsentligste argumenter

36. For det første har den tyske regering gjort gældende, at tredje, fjerde og femte påstand ikke kan antages til realitetsbehandling; i henhold hertil tilpligtes Forbundsrepublikken Tyskland omgående at kreditere Kommissionen de egne indtægter, der ikke er blevet overført og med hensyn til eventuelt allerede overførte beløb at angive bestemte oplysninger samt at betale de renter, der er påløbet som følge af de – påståede – forsinkede krediteringer. Ifølge den tyske regering fremsætter Kommissionen hermed blot »betalingskrav« eller »krav om undersøgelser«. I et traktatbrudssøgsmål kan Domstolen imidlertid kun konstatere, om traktaten er overtrådt. Det påhviler derefter medlemsstaten at iværksætte de foranstaltninger, der kræves som følge heraf. Desuden betyder den fjerde påstand, at bevisbyrden for, at der foreligger et traktatbrud – og som egentlig påhviler Kommissionen – vendes om.

37. Kongeriget Belgiens regering, der er indtrådt i sagen til støtte for Forbundsrepublikken Tysklands påstande, har i det væsentlige samme holdning som den tyske regering.

38. Kommissionen har heroverfor fremført, at artikel 228 EF ikke er til hinder for, at Domstolen fremsætter bemærkninger, der tjener til at fjerne et fastslået traktatbrud. Kommissionen har desuden henvist til, at artikel 11 i forordningen om egne indtægter indeholder en klar og ubetinget forpligtelse for den pågældende medlemsstat til at betale renter, hvis de egne indtægter krediteres for sent. For så vidt angår den fjerde påstand har Kommissionen henvist til, at den for at kunne kontrollere, om medlemsstaterne har overført de egne indtægter korrekt, i vidt omfang er afhængig af oplysningerne fra medlemsstaterne og derfor heller ikke skal løfte hele bevisbyrden i sådanne tilfælde.

39. Endelig har Kommissionen under den mundtlige forhandling anmodet om at måtte omformulere den femte påstand sådan, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat artikel 11 i forordningen om egne indtægter, idet den har undladt at indbetale skyldige renter til Fællesskabets budget.

2. Stillingtagen

40. Jeg skal indledningsvis bemærke, at traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF – som den tyske regering med rette har anført – kun har til formål at fastslå, om en medlemsstat har handlet i strid med fællesskabsretten ( ). Konstateringen af et sådant traktatbrud forpligter allerede ifølge ordlyden i artikel 228 EF medlemsstaten til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.

41. Domstolen kan ganske vist, som Kommissionen har fremført, fremsætte udtalelser i dommens præmisser, der tjener til at fjerne et konstateret traktatbrud, men den kan – i modsætning til Kommissionen under den administrative procedure – ikke pålægge medlemsstaten at træffe bestemte foranstaltninger ( ).

42. I det foreliggende tilfælde sigter den tredje, fjerde og femte påstand imidlertid mod at pålægge en medlemsstat at kreditere egne indtægter, der ikke er blevet overført, give oplysninger om bestemte beløb og overførsler og betale renter.

43. I øvrigt har Kommissionen i sin replik ikke bestridt, at de pågældende påstande går videre end påstande om en konstatering, men den har tilbagevist den tyske regerings – korrekte – opfattelse om, at påstandene skal begrænses til en konstatering. Det forhold, at de forpligtelser, der er baggrunden for disse påstande, såsom betaling af renter eller forpligtelsen til loyalt samarbejde, sådan som Kommissionen har indvendt, er klare og ubetingede, eller at medlemsstaten ikke har nogen skønsbeføjelse med hensyn til disse forpligtelser, kan ikke ændre noget ved, at Domstolen i henhold til EF-traktaten inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål kun har kompetence til at fastslå, om der foreligger et traktatbrud.

44. Den tredje, fjerde og femte påstand skal derfor i henhold til Domstolen praksis afvises fra påkendelse ( ).

45. Der skal dog tages stilling til den omformulering af den femte påstand, som Kommissionen har anmodet om under den mundtlige forhandling.

46. Det skal indledningsvis fastslås, at den administrative procedure, der er fastlagt i artikel 226 EF, har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter ( ).

47. En forskriftsmæssig procedure udgør en med traktaten tilsigtet væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand ( ).

48. I henhold til Domstolens praksis skal stævningen i princippet hvile på de samme klagepunkter som i åbningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure ( ).

49. Dette krav går ganske vist ikke så vidt, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem, hvad der blev angivet som klagepunkter i åbningsskrivelsen, konklusionen i den begrundede udtalelse og de i stævningen nedlagte påstande. Det er imidlertid en forudsætning for retmæssigt at kunne foretage en ændring, at sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller ændret, men højst indskrænket ( ).

50. Praksis fra Retten i Første Instans i annullations- og erstatningssøgsmål er også i overensstemmelse hermed. Retten har gentagne gange beskæftiget sig med det særlige tilfælde, at påstandene i stævningen efterfølgende omformuleres, og den har kun tilladt en sådan omformulering, såfremt »påstandene i stævningen blot præciseres, eller de omformulerede påstande er mindre omfattende end de oprindelige« ( ).

51. Efter min opfattelse går den begærede omformulering i det foreliggende tilfælde videre, end hvad der kan anses for lovligt, fordi denne omformulering, der går i retning mod en påstand om en konstatering, ikke kan betragtes som en blot og bar præcisering af den femte påstand, men derimod udgør en væsentlig ændring af påstandens formål.

52. Hvad angår den sagsøgte medlemsstats mulighed for at tage til genmæle skal der også tages hensyn til, at denne ændring er sket meget sent, nemlig først under den mundtlige forhandling. Så sent som i sin replik bekræftede Kommissionen, at denne påstand skulle forstås således, at den er udtryk for et krav om betaling af de relevante morarenter.

53. Efter min opfattelse kan man derfor i den foreliggende sag ikke lægge den omformulering af den femte påstand til grund, som Kommissionen har anmodet om under den mundtlige forhandling, og hvorefter en uretmæssig anmodning om at pålægge modparten en forpligtelse omfortolkes til en retmæssig anmodning om, at det fastslås, at der foreligger et traktatbrud.

54. Herefter skal den foreliggende sag afvises, for så vidt som den vedrører en kreditering af egne indtægter, der ikke er overført, meddelelse af oplysninger vedrørende bestemte beløb og overførsler samt betaling af renter (tredje, fjerde og femte påstand).

55. I den følgende undersøgelse af den foreliggende sag foretager jeg derfor kun en bedømmelse af de klagepunkter, som første og anden påstand vedrører.

B – Realiteten

1. Første påstand: ikke forskriftsmæssig afvikling af bestemte TIR-carneter, ukorrekt bogføring og ikke rettidig overførsel af egne indtægter

56. Kommissionens første påstand er i det væsentlige støttet på to klagepunkter. Kommissionen har for det første kritiseret, at de tyske myndigheder ensidigt og uden at have aftalt det med Kommissionen har givet afkald på at inddrive de pågældende konstaterede fordringer (ad rettens vej) eller truffet aftaler om henstand med de garanterende organisationer. Kommissionen har for det andet påstået, at Forbundsrepublikken Tyskland har bogført de egne indtægter, der tilkommer Fællesskabet på baggrund af disse procedurer, forkert og derfor ikke har overdraget dem rettidigt. Ifølge Kommissionen skulle disse beløb have været opført i A-regnskabet.

57. Ifølge Kommissionen udgør dette en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af de fællesskabsretlige bestemmelser om Fællesskabets egne indtægter, især en tilsidesættelse af forpligtelsen i henhold til artikel 17 i forordningen om egne indtægter til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de egne indtægter stilles til Kommissionens rådighed, samt en tilsidesættelse af den hermed forbundne forpligtelse til loyalt samarbejde.

a) Parternes væsentligste argumenter

58. Kommissionen har for så vidt angår det foreløbige afkald på at inddrive fordringerne gjort gældende, at den tyske regering ikke har påvist, at den handlede i Fællesskabets interesse, idet den forsøgte at forhindre, at TIR-systemet brød sammen. TIR-procedurens garantiordning var, som Europa-Parlamentets undersøgelse også viser, ikke brudt helt sammen. De tyske myndigheder skulle under alle omstændigheder have holdt samråd med Kommissionen og de øvrige medlemsstater, inden den traf afgørelse om foreløbigt at give afkald på at inddrive fordringerne. De tyske myndigheders ensidige handling udgør en tilsidesættelse af samarbejdsforpligtelsen i henhold til artikel 10 EF. Det samme gælder det forhold, at de tyske myndigheder først i deres svar på den skrivelse, hvori der blev fastsat en frist, efterkom Kommissionens gentagne anmodninger om at meddele denne nærmere oplysninger om aftalerne om henstand og andre lignende aftaler. De tyske myndigheders henvisning til, at det blev undersøgt, om de garanterende organisationer var insolvente, uden at de traf konkrete tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger, er ikke nok til at påvise, at det foreligger forhold, der i henhold til artikel 17, stk. 2, andet punktum, i forordningen om egne indtægter kan begrunde, at medlemsstaten undlader at foretage en inddrivelse. De tyske myndigheders adfærd er i strid med artikel 17, stk. 1, i forordningen om egne indtægter, hvorefter medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de egne indtægter stilles til Kommissionens rådighed.

59. Til støtte for sin påstand om, at de pågældende fordringer i henhold til artikel 6, stk. 2, litra a), i forordningen om egne indtægter skulle have været opført som konstaterede fordringer i A-regnskabet, har Kommissionen anført, at de toldretlige krav i forbindelse med TIR-proceduren er sikret ved TIR-carneterne, og at de garanterende organisationer hæfter solidarisk i tilfælde af uregelmæssigheder. B-regnskabet i henhold til artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter har imidlertid ikke til formål at beskytte medlemsstaterne og deres budgetter, men derimod, som det fremgår af betragtningerne til forordningen om egne indtægter, at Kommissionen kan følge medlemsstaternes inddrivelse af de egne indtægter. Dette formål ville være meningsløst, hvis det stod medlemsstaterne frit for at bedømme kvaliteten af de pågældende sikkerheder, og de uden at konsultere Kommissionen kunne bestemme, hvilket regnskab en fordring, der er stillet sikkerhed for, skal optages i.

60. En sikkerhed i henhold til A-regnskabet skal ikke kunne realiseres »direkte og øjeblikkeligt«, men kun for det tilfælde, at en tolddebitor, der ikke er likvid i det øjeblik, hvor sikkerheden stilles, i sidste instans ikke kan betale toldskylden.

61. Ifølge Kommissionen har den tyske regering blot generelt og uden at fremkomme med nærmere oplysninger bestridt, at de pågældende sikkerheder var tilstrækkelige i det foreliggende tilfælde. Den tyske regering har heller ikke bestridt, at de relevante sikkerheder under alle omstændigheder i det mindste ville være tilstrækkelige til at dække fordringerne delvis. Følgelig skulle fordringerne i det mindste have været opført i A-regnskabet i dette omfang, medmindre det var nødvendigt at foretage en anden bedømmelse som følge af genforsikrerens opsigelse. Principielt er det afgørende i denne forbindelse det tidspunkt, hvor TIR-proceduren begynder, og den pågældende sikkerhed stilles.

62. Følgelig skulle fordringer fra før 1995 i hvert fald have været opført i A-regnskabet og overført. For så vidt angår fordringer fra og med 1995 skulle de tyske myndigheders påstand om, at fordringerne skulle anses for ikke sikret som følge af genforsikrerens opsigelse, have fået disse myndigheder til at afvise at anvende proceduren som følge af den manglende sikkerhed. Hvis myndighederne alligevel tillader proceduren, uden at der er stillet sikkerhed, og de som følge heraf opfører fordringerne i B-regnskabet, må de også selv bære risikoen i forbindelse med inddrivelsen af disse fordringer. Henset til aftalerne om henstand må det antages, at der i det mindste forelå en delvis sikkerhed. Følgelig skulle fordringerne fra og med 1995 også have været opført i A-regnskabet som fordringer, der er stillet sikkerhed for.

63. Kommissionen har herefter henvist til, at medlemsstaterne i henhold til TIR-konventionens artikel 8 kan gøre kravene gældende over for de garanterende organisationer. Det spiller ingen rolle, at garanterne kun hæfter subsidiært. Sagen vedrører kun fordringer, der er konstateret endeligt, og ikke fordringer, der er anfægtet. Artikel 6, stk. 2, litra b), andet punktum, i forordningen om egne indtægter kan ikke finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, der vedrører en sikkerhed, som en garant har stillet for en fordring, da garanten ikke har bestridt den til grund liggende fordring, mens det blot er tvivlsomt, om garanten kan opfylde sin forpligtelse i henhold til garantien.

64. Efter den tyske regerings opfattelse har toldmyndighederne derimod med rette opført påkravene i B-regnskabet, efter at de garanterende organisationer fra og med 1993 ikke længere stillede tilstrækkelige sikkerheder. Det fremgår af ordlyden og opbygningen af samt formålet med forordningen om egne indtægter, at en sikkerhed, der ikke garanterer, at den, der stiller sikkerheden, betaler de beløb, denne skylder – og der således kun foreligger en sikkerhed »på papiret« – ikke er en »sikkerhed« i henhold til artikel 6, stk. 2, litra b). Det fremgår allerede af ordlyden i denne bestemmelse og betragtningerne til forordningen, at der i A-regnskabet kun skal opføres fordringer, der er stillet sikkerhed for, og for hvis vedkommende det er garanteret, at sikkerheden kan realiseres; dette er ikke tilfældet, når garanterne ikke er likvide (idet det er åbenbart, at deres økonomiske situation ikke er tilstrækkelig god; et juridisk responsum, der blev udarbejdet under den administrative procedure, viste, at der var fare for, at garanterne, der ikke engang var i stand til at dække en tolvtedel af de statslige fordringer, gik konkurs), eller de »internationale garantikæder« er blevet opsagt (den internationale forsikringspool nægtede at betale) eller er behæftet med mangler. Fordringer, der ikke er indgået, men som der er stillet sikkerhed for, henhører principielt under »fordringer, der ikke er indgået« [artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter]. Der kan kun gøres en undtagelse (som skal fortolkes snævert) fra dette princip, hvis sikkerhederne viser sig at kunne realiseres uden videre. Medlemsstaterne er ikke forpligtet til forud at afregne fordringer, der ikke eller ikke i tilstrækkeligt omfang er stillet sikkerhed for.

65. Kommissionen har med urette sondret mellem perioden før og efter 1995. Det er allerede forkert at antage, at betalingen af egne indtægter på grundlag af stillede sikkerheder er afhængig af, hvornår TIR-proceduren er indledt. For det første var genforsikrerens opsigelse forbundet med en øjeblikkelig indstilling af betalingerne med tilbagevirkende kraft. Da garantien desuden er accessorisk, skulle man for det andet først have gennemført undersøgelses- og beskatningsproceduren (TIR-konventionens artikel 8, stk. 7), inden der blev rettet krav mod de garanterende organisationer, dvs. efter 1994. Denne procedure kan i visse tilfælde tage flere år.

66. I modsætning til, hvad Kommissionen har fremført, kunne de tyske myndigheder efter opsigelsen af genforsikringsaftalen (i slutningen af 1994) ikke have afvist at anvende TIR-proceduren uden at få handelen mellem Øst og Vest til næsten helt at bryde sammen og samtidig også ensidigt overtræde en integreret del af Fællesskabets toldlovgivning (toldkodeksens artikel 91). En medlemsstat kan nemlig ikke efter eget forgodtbefindende forlange yderligere sikkerheder uden derved at overtræde TIR-konventionen (artikel 4) og TIR-afgørelserne.

67. Den tyske regering har subsidiært gjort gældende, at de pågældende beløb, selv hvis måtte være tale om »fordringer, der er stillet sikkerhed for«, ikke skulle stilles til Kommissionens rådighed, da de i henhold til artikel 17, stk. 2, første punktum, i forordningen om egne indtægter bl.a. ikke kunne inddrives på grund af force majeure. De tyske myndigheder havde i hvert fald forsøgt alt med henblik på at inddrive de udestående fordringer (pilotproces mod de garanterende organisationer og undersøgelse af deres faktiske formue).

68. I øvrigt er påstanden om, at de tyske myndigheder i forbindelse med kortlæggelsen af de faktiske omstændigheder, især for så vidt angår indholdet af aftalerne om henstand, ikke samarbejdede tilstrækkeligt med Kommissionen, ikke holdbar. Allerede få uger efter dens skrivelse blev Kommissionen underrettet om det væsentlige indhold af disse aftaler.

69. Den belgiske regering betragter de pågældende beløb som »anfægtede« beløb i henhold til artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter; da garanten hæfter solidarisk, må denne kunne anfægte betalingsforpligtelsen i samme omfang som hovedskyldneren.

70. Desuden skal medlemsstaterne først stille toldbeløbene til Kommissionens rådighed, når disse rent faktisk er blevet betalt fuldt ud og ikke, som Kommissionen har hævdet, allerede inden, såfremt en del af toldbeløbene stadig er dækket af garantien. Beløbene er derfor ikke stillet til rådighed for sent.

71. Forbundsrepublikken Tyskland har heller ikke tilsidesat princippet om loyalitet over for Fællesskabet, eftersom den gennem aftalerne om henstand beskyttede TIR-systemet mod yderligere skade. Kommissionen havde i øvrigt kendskab til garanternes betalingsproblemer.

b) Stillingtagen

72. Jeg skal indledningsvis bemærke, at den tyske regering ikke har bestridt Kommissionens konstateringer vedrørende de faktiske omstændigheder i sagen, og hvorefter inddrivelsesproceduren vedrørende TIR-carneter fra 1993, 1994 og 1995 enten blev udsat eller – som følge af aftalerne om henstand – slet ikke blev indledt, og de pågældende beløb blev opført i B-regnskabet. Det er imidlertid omtvistet, om Forbundsrepublikken Tyskland derved har tilsidesat sine fællesskabsretlige forpligtelser. Der er også uenighed om de ledsagende omstændigheder, der vedrører TIR-systemets funktion, og om, hvorvidt disse er relevante i den foreliggende sag.

73. For det andet skal det fastslås, at Kommissionens klagepunkter i den foreliggende sag ifølge stævningen kun vedrører tilsidesættelser af forordningen om egne indtægter. Herefter skal Domstolen ikke særskilt fastslå, om Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat bestemmelserne i toldlovgivningen eller i TIR-konventionen. I det foreliggende tilfælde er sådanne eventuelle tilsidesættelser kun relevante, hvis de også medfører tilsidesættelser af ordningen om egne indtægter eller begrænser muligheden for at stille de egne indtægter, der stammer fra indtægter i form af told, til rådighed.

74. For det tredje vedrører den foreliggende sag, som Kommissionen udtrykkelig har fremført, udelukkende fordringer fra TIR-proceduren, der allerede er konstateret endeligt, dvs. konstaterede krav i henhold til artikel 1, stk. 1, i forordningen om egne indtægter. Det er i det foreliggende tilfælde således ubestridt, at fordringerne er konstateret; genstanden for tvisten er derimod, under hvilke omstændigheder modværdien af de konstaterede fordringer, der tilkommer Fællesskabet, og som endnu ikke er indgået, skal stilles til dettes rådighed. Det afgørende er dermed også, hvem der skal bære risikoen i forbindelse med de nationale myndigheders afvikling af toldformaliteter og inddrivelsen af Fællesskabernes krav på egne indtægter.

75. Der er dermed også tale om forholdet mellem ordningen om egne indtægter, der fastlægger de nærmere bestemmelser for, hvorledes medlemsstaterne skal stille de egne indtægter, som tillægges Fællesskaberne, til rådighed ( ), og bestemmelserne om, hvorledes de forskellige egne indtægter – i det foreliggende tilfælde toldbeløb – der primært afhænger af de fællesskabsretlige toldforskrifter (dvs. først og fremmest toldkodeksen, gennemførelsesforordningen til toldkodeksen og TIR-konventionen) og de nationale love og administrative bestemmelser, opstår og opkræves.

76. I henhold til fast retspraksis består der, som Kommissionen også har henvist til flere gange, en »uadskillelig forbindelse mellem forpligtelsen til for det første at fastlægge Fællesskabernes egne indtægter, for det andet at kreditere Kommissionens konto det hertil svarende beløb inden for de fastsatte frister, og for det tredje at betale morarenter« ( ).

77. Denne retspraksis om en »uadskillelig forbindelse« går imidlertid tilbage til tiden inden den affattelse af forordningen om egne indtægter, der er relevant her ( ), og hvorved B-regnskabet blev indført; det er netop anvendelsen af dette regnskab, der er omtvistet her.

78. Indtil da havde spørgsmålet om bogføringen ikke haft nogen særlig betydning i forbindelse med forpligtelsen til at kreditere de konstaterede fordringer. De beløb, som de konstaterede fordringer lød på, skulle – uanset om de faktisk var blevet inddrevet – stilles til Fællesskabernes rådighed inden for en fastsat frist. Kun i tilfælde af, at disse beløb ikke kunne opkræves på grund af force majeure, var medlemsstaterne fritaget for at stille beløbene til rådighed ( ). Domstolen fastslog således allerede i en dom af 5. maj 1977, »at medlemsstaterne er forpligtet ikke blot til at fastlægge de egne indtægter, men også til at stille samtlige disse til rådighed for Kommissionen, herunder de beløb, som eventuelt ikke er opkrævet, medmindre inddrivelsen ikke har kunnet gennemføres på grund af force majeure. Medlemsstaterne skal således fortsat sørge for opkrævning og inddrivelse af de egne indtægter og skal fortsat handle i dette øjemed i forhold til de afgiftspligtige« ( ).

79. Det kan udledes af denne retspraksis, at der, som generaladvokat Geelhoed gjorde rede for i sit forslag til afgørelse af 10. marts 2005 – som parterne i denne sag har henvist til – foretages en »skarp sondring mellem området for de egne indtægter og området for toldlovgivningen« ( ).

80. Set ud fra risikofordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne betyder dette, at medlemsstaterne, da de også skal overdrage de beløb, som modsvarer de konstaterede fordringer, der ikke er indgået, til Fællesskaberne, under alle omstændigheder skal bære de finansielle følger af problemer eller fejl i forbindelse med pålæggelse eller inddrivelse af told, medmindre den manglende inddrivelse skyldtes force majeure.

81. Med indførelsen af B-regnskabet i forordningen om egne indtægter blev denne risikofordeling klart ændret til fordel for medlemsstaterne, for så vidt som forpligtelsen til at overdrage de beløb, der svarer til bestemte konstaterede fordringer, blev forbundet med inddrivelsen af de pågældende beløb. For så vidt angår de fordringer, der er opført i B-regnskabet, skal krediteringen i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordningen om egne indtægter nemlig først foretages inden for en bestemt frist, efter at de beløb, som svarer til fordringen, er indgået. I henhold til artikel 17, stk. 2, i denne forordning gælder det som tidligere fortsat, at forpligtelsen til at stille de konstaterede fordringer til rådighed bortfalder, hvis de ikke har kunnet inddrives som følge af force majeure og – og dette er nyt i forhold til forordning nr. 2891/77 – også, hvis en dybtgående undersøgelse viser, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives den pågældende medlemsstat.

82. Jeg skal også bemærke, at der i henhold til den affattelse af forordningen om egne indtægter, der er relevant her, for så vidt angår de fordringer, der skal opføres i B-regnskabet, indtil de pågældende beløb er indgået – også uanset om der i henhold til artikel 17, stk. 2, er tale om force majeure, eller det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen – ikke består nogen forpligtelse til at kreditere beløbene og dermed heller ikke kan opstå nogen forpligtelse til at betale morarenter. For disse fordringers vedkommende må man således relativere udsagnet om, at der består en »uadskillelig forbindelse« mellem forpligtelsen til at fastlægge de egne indtægter, til at kreditere det hertil svarende beløb og til at betale morarenter.

83. I den foreliggende sag er det afgørende, hvilke fordringer der kan opføres i B-regnskabet og således først skal krediteres Fællesskaberne, når de er indgået. I henhold til ordlyden af artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter er der for det første tale om fordringer, der er konstateret, men endnu ikke er indgået, og for hvilke der ikke er stillet sikkerhed, og for det andet konstaterede fordringer (der ikke er indgået ( )), der ganske vist er dækket af en garanti, men som anfægtes og kan blive ændret som følge af de opståede uoverensstemmelser. I A-regnskabet skal der som følge heraf opføres fordringer, der er indgået, samt fordringer, der ikke er indgået, når disse er dækket af garantier og desuden ikke er anfægtet.

84. I den foreliggende sag har den tyske regering ikke anført over for Domstolen, at de relevante fordringer er anfægtet, og Kommissionen har også begrænset sin klage til »fordringer, der er konstateret endeligt«, og som ikke er anfægtet. I øvrigt er jeg enig med Kommissionen i, at anfægtelsen, som det allerede fremgår af ordlyden af artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter, skal angå selve fordringen og ikke sikkerheden, og det, der anfægtes, således er den bagvedliggende toldskyld. Den foreliggende sag drejer sig i hvert fald om fremsættelsen af krav over for de garanterende organisationer på grundlag af sikkerhedsstillelsen og dermed om realisering af garantierne. I den foreliggende sag spiller det derfor ingen rolle, om de fordringer, der er grundlag for kravene, således som den belgiske regering har fremført, også kan anfægtes af garanterne, dvs. sige de garanterende organisationer.

85. Hvad angår spørgsmålet, om de pågældende konstaterede fordringer fra TIR-proceduren er fordringer, der er stillet sikkerhed for, som omhandlet i artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter, og disse derfor skulle være opført i A-regnskabet, skal det fastslås, at denne bestemmelse blot kræver, at »der er stillet sikkerhed«, men ikke definerer, hvad der forstås ved »sikkerhed«.

86. Hvad angår fortolkningen af denne bestemmelse er Kommissionens argumentation om, at formålet med B-regnskabet ikke er at beskytte medlemsstaternes finansielle interesser, men derimod en bedre kontrol med medlemsstaternes inddrivelse af egne indtægter, ikke overbevisende. Der henvises ganske vist til sidstnævnte formål i tredje betragtning til forordningen om egne indtægter, men dette udelukker ikke, at der, som jeg har anført ovenfor, også skal tages hensyn til medlemsstaternes finansielle risiko. Dette fremgår efter min opfattelse netop af bestemmelsen i artikel 10, stk. 1, i forordningen om egne indtægter, der vedrører B-regnskabet, og hvorefter de fordringer, der er opført i dette regnskab, først skal krediteres, efter at de er indgået.

87. Også efter indførelsen af B-regnskabet skal beløb, der endnu ikke er indgået, overdrages til Fællesskaberne, men »sikkerhedsstillelsen« skal nedsætte medlemsstaternes risiko for i sidste instans at måtte betale de overdragne egne indtægter af egne midler. Set i lyset heraf er der ikke noget, der taler imod den tyske regerings forslag om her at tage udgangspunkt i den generelle definition af begrebet »sikkerhed« i artikel 3, litra a), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 ( ), hvorefter der er tale om en »garanti for betaling eller fortabelse af et bestemt beløb til en ansvarlig myndighed, såfremt en bestemt forpligtelse ikke opfyldes«. En klassisk sikkerhed i denne forstand er utvivlsomt garantier, hvor der generelt sagt er tale om, at en garant over for en kreditor i forskellige former forpligter sig til at indestå for opfyldelsen af tredjemands forpligtelser.

88. Ved en garanti i henhold til TIR-konventionens artikel 8 i, hvis indhold i øvrigt afhænger af fællesskabsretten og den garantiaftale, som er indgået med Forbundsrepublikken Tyskland, og som er undergivet tysk ret ( ), forpligter de garanterende organisationer sig til at erlægge told- og afgiftsbeløb for de personer, der er disse beløb skyldige, og de hæfter solidarisk med disse personer; beløbene skal dog så vidt muligt først forlanges indfriet hos toldskyldnerne. Jeg kan ikke se, hvorfor disse garantier for told- og afgiftsbeløb, også selv om der er tale om en samlet garanti og ikke en individuel sikkerhedsstillelse, ikke principielt skal anses for en »sikkerhed« i henhold til artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter.

89. Ved TIR-proceduren er der imidlertid tale om en garanti for et begrænset beløb, således at det enkelte toldbeløb, der skyldes – som den tyske regering har fremhævet – kan overstige sikkerhedsstillelsen. Efter min opfattelse skal de pågældende fordringer i sådanne tilfælde kun opføres i A-regnskabet med et beløb svarende til den stillede sikkerhed, altså i det omfang fordringerne er dækket af garantien. Det vil nok være mest i overensstemmelse med det allerede nævnte formål med indførelsen af B-regnskabet i forbindelse med krediteringsreglen i artikel 10, stk. 1, i forordningen om egne indtægter, nemlig at opnå en bedre sikring af medlemsstaternes finansielle risiko i forbindelse med fordringer, der endnu ikke er indgået, og at knytte forpligtelsen til at kreditere de egne indtægter tættere til den faktiske indgåelse. Dette formål kommer i øvrigt for så vidt angår de anfægtede fordringer også til udtryk i artikel 6, stk. 2, litra b), i forordningen om egne indtægter, idet der henvises til muligheden for, at disse fordringer ændres som følge af de opståede uoverensstemmelser.

90. Følgelig skal konstaterede fordringer hidrørende fra TIR-carneter principielt i hvert fald op til den maksimale dækningsgrænse, der er aftalt i TIR-ordningen, og inden for hvilken de garanterende organisationer hæfter for toldskyldsbeløbene, opføres i A-regnskabet og stilles til Fællesskabernes rådighed inden for den frist, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, første afsnit, i forordningen om egne indtægter.

91. I den foreliggende sag er det imidlertid ikke tilstrækkeligt at fastslå dette, da konstateringen kun bygger på bestemmelserne om TIR-proceduren og på sin vis afspejler den tilstand, som er ideel for denne procedure, og den garantiordning, der opstilles heri. Rent faktisk opstod der i 1890’erne mere og mere tydeligt svagheder i ordningen, der førte til den »krise« i TIR-proceduren, der er beskrevet ovenfor under redegørelsen for de faktiske omstændigheder i sagen ( ).

92. Efter min opfattelse er det ikke muligt på grundlag af de foreliggende akter i sagen at foretage en endelig bedømmelse af krisens nærmere omfang og dens årsager og virkninger, især hvad angår garantiordningens funktion i almindelighed og de tyske garanterende organisationers funktion i særdeleshed. Selv Europa-Parlamentets undersøgelsesrapport om disse komplicerede spørgsmål giver i sidste instans ikke noget klart billede heraf.

93. Det kan dog for det første konstateres, at medlemsstaternes spillerum på dette område, således som den tyske regering har redegjort for, begrænses af TIR-konventionen, som Fællesskabet også er kontraherende part i, og som opstiller en bestemt garantiordning. For det andet har Kommissionen som følge af sit arbejde i de pågældende organer inden for rammerne af TIR-konventionen også selv et ansvar for, at TIR-proceduren fungerer. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det i Europa-Parlamentets rapport flere steder fremhæves, at Kommissionen er (med)ansvarlig for forløbet af krisen for henholdsvis forsendelsesproceduren og TIR-proceduren og den mangelfulde håndtering heraf ( ).

94. Man kan derfor ikke på overilet vis uden videre give medlemsstaterne, i det konkrete tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, skylden for svaghederne i systemet bag TIR-proceduren, problemerne med opkrævningen af toldskyldsbeløbene og risikoen for så vidt angår de egne indtægter.

95. Uanset dette skal det undersøges, om Forbundsrepublikken Tyskland ved sin adfærd – idet staten gav henstand med de pågældende fordringer og opførte dem i B-regnskabet – tilsidesatte sine fællesskabsretlige forpligtelser vedrørende de egne indtægter, da den reagerede på krisen i TIR-proceduren og følgerne heraf.

96. I henhold til et generelt princip, der navnlig ligger til grund for artikel 10 EF ( ), men som for så vidt angår egne indtægter kommer til udtryk i forordningen om egne indtægter ( ), er medlemsstaterne og Fællesskabets organer gensidigt forpligtet til at samarbejde loyalt. I henhold til Domstolens praksis er medlemsstaterne forpligtet til at lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgave, som navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne ( ). Heraf har Domstolen f.eks. udledt, at en medlemsstat er forpligtet til i loyalt samarbejde med Kommissionen at træffe foranstaltninger, der gør det muligt at sikre, at fællesskabsbestemmelserne om den eventuelle fastlæggelse af egne indtægter finder anvendelse ( ).

97. Domstolen har desuden i forbindelse med vanskeligheder ved gennemførelsen af en beslutning fra Kommissionen om statsstøtte fastslået, at Kommissionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der pålægger disse at samarbejde loyalt, skal samarbejde efter bedste evne med henblik på at overvinde vanskelighederne, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes. Medlemsstaterne skal i denne forbindelse også forelægge Kommissionen de problemer, der er opstået, til vurdering ( ). Dette princip kan også overføres på vanskeligheder inden for andre områder inden for fællesskabsretten.

98. Endelig har Domstolen ganske vist anerkendt, at en medlemsstat på et område, som er forbeholdt Fællesskabets kompetence, kan handle i den fælles interesse og iværksætte sådanne midlertidige bevaringsforanstaltninger, der efter forholdene måtte være nødvendige; foranstaltningerne skal imidlertid iværksættes i samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaten. Der kan herved ikke indføres nationale bevaringsforanstaltninger, som har været genstand for indvendinger, forbehold eller betingelser fra Kommissionens side ( ).

99. Set i lyset af denne retspraksis ville et loyalt samarbejde i forbindelse med anvendelsen af bestemmelserne om egne indtægter i det foreliggende tilfælde i hvert fald have krævet, at Forbundsrepublikken Tyskland med hensyn til de vanskeligheder, der optrådte i forbindelse med TIR-proceduren, især garantiordningen, tog kontakt til Kommissionen og aftalte med den, hvorledes man skulle forholde sig ved anvendelsen af de fællesskabsretlige bestemmelser om de egne indtægter. I stedet standsede Forbundsrepublikken Tyskland uden aftale med Kommissionen – en drøftelse med Kommissionen foregik først efterfølgende og på anmodning fra denne som reaktion på den kontrol, Kommissionen havde gennemført – inddrivelsesprocedurerne over for garanterne og indgik aftalerne om henstand samt opførte Fællesskabernes fordringer på egne indtægter i B-regnskabet, således at de pågældende beløb – i hvert fald i første omgang – ikke skulle krediteres Fællesskaberne.

100. Uden at det er nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse af, hvorvidt de skridt, Forbundsrepublikken Tyskland tog, efter omstændighederne var nødvendige, og om, og i givet fald i hvilket omfang fordringerne fra TIR-proceduren rent faktisk ikke længere var sikret, og de pågældende beløb i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordningen om egne indtægter derfor ikke kunne inddrives på grund af force majeure, eller det definitivt blev umuligt at inddrive dem, må det derfor fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland i hvert fald ved egenmægtigt at give henstand med hensyn til de pågældende konstaterede fordringer og opføre dem i B-regnskabet har tilsidesat sin forpligtelse, der navnlig kommer til udtryk i artikel 17, stk. 1, i forordningen om egne indtægter, til i loyalt samarbejde med Kommissionen at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at kunne stille disse egne indtægter til rådighed for Fællesskaberne i overensstemmelse med forordningen om egne indtægter.

101. Kommissionens første påstand er derfor begrundet.

2. Anden påstand: undladelse af at underrette Kommissionen om bestemte andre, ikke anfægtede toldbeløb, der er blevet bogført på samme måde

102. I forbindelse med den anden påstand har Kommissionen gjort gældende, at de tyske myndigheder har undladt at underrette den om alle andre ikke anfægtede toldbeløb, der har sammenhæng med TIR-carneter, som de tyske toldsteder ikke havde afviklet, fra 1994 indtil ændringen af finansministeriets bekendtgørelse i 1996, der blev behandlet på samme måde (som de kontrollerede TIR-carneter), dvs. at de blev opført i B-regnskabet.

a) Parternes væsentligste argumenter

103. Kommissionen har gjort gældende, at medlemsstaterne for så vidt angår de egne indtægter har en særlig samarbejdsforpligtelse og derfor er ansvarlige for, at Kommissionen får de nødvendige oplysninger, således at den kan opfylde sine forpligtelser til at kontrollere, at bestemmelserne om egne indtægter anvendes korrekt. I det foreliggende tilfælde havde Kommissionen ret til at kræve, at Forbundsrepublikken Tyskland gav de oplysninger, der var nødvendige for, at Kommissionen kunne kontrollere, om der rent faktisk foreligger det traktatbrud, den på plausibel vis har gjort rede for, og hvorvidt dette allerede er afhjulpet. Medlemsstaterne er på deres side forpligtet til at organisere deres toldmyndigheder således, at denne anmodning om oplysninger kan efterkommes.

104. Den tyske regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke har noget generelt krav på oplysninger. Med henblik på gennemførelsen af de opgaver, der er overdraget Kommissionen, er denne kun berettiget til at indhente oplysninger på de betingelser, der fastsættes af Rådet (artikel 284 EF). Rådet har ikke fastsat nogen generelle regler om meddelelse af oplysninger eller generelle kontrolrettigheder. Kommissionen har således, i modsætning til, hvad den har fremført, ikke en generel ret til at kræve oplysninger.

b) Stillingtagen

105. I henhold til fast retspraksis er medlemsstaterne som følge af princippet om loyalt samarbejde, således som dette navnlig ligger til grund for artikel 10 EF, forpligtet til at medvirke loyalt til enhver undersøgelse, der iværksættes af Kommissionen i henhold til artikel 226 EF, og at meddele den alle de oplysninger, som den anmoder om i denne forbindelse ( ).

106. Hvad navnlig angår spørgsmålet om egne indtægter har Domstolen i dommen af 7. marts 2002 i sagen Kommissionen mod Italien fastslået, at der er en forpligtelse – der er blevet opstillet specifikt i bestemmelserne om kontrol med de egne indtægter – til i loyalt samarbejde med Kommissionen at træffe foranstaltninger, der gør det muligt at sikre, at fællesskabsbestemmelserne om fastlæggelse af egne indtægter finder anvendelse ( ).

107. Det følger af den nævnte forpligtelse, at da Kommissionen »i vidt omfang er afhængig af de oplysninger, den pågældende medlemsstat fremlægger, er medlemsstaten forpligtet til på rimelige betingelser at stille bilag og andre fornødne dokumenter til Kommissionens rådighed, således at Kommissionen kan efterprøve, om og i givet fald i hvilket omfang de pågældende beløb udgør Fællesskabernes egne indtægter« ( ).

108. I den foreliggende sag har Kommissionen under den administrative procedure flere gange klart anmodet de tyske myndigheder om at underrette den om alle andre ikke anfægtede toldbeløb, der har sammenhæng med TIR-carneter, som de tyske toldsteder ikke havde afviklet i en bestemt periode, og som ligeledes var blevet opført i B-regnskabet. Denne anmodning blev desuden ikke fremsat som en »almindelig anmodning om oplysninger«, men derimod i tilslutning til kontrol, som Kommissionen havde gennemført, og som havde vist, at et vist antal TIR-carneter var blevet bogført på den måde.

109. Set i lyset af den nævnte retspraksis vedrørende princippet om loyalt samarbejde, der også kommer til udtryk i artikel 18, stk. 2, i forordningen om egne indtægter, og hvorefter medlemsstaterne »træffer enhver foranstaltning for at lette denne kontrol« med fastlæggelsen og overdragelsen af de egne indtægter, skulle Forbundsrepublikken Tyskland derfor have efterkommet Kommissionens anmodning om oplysninger.

110. Formålet med bestemmelserne om bogføring af egne indtægter, der er opstillet i afsnit II i forordningen om egne indtægter, er desuden netop også at sikre gennemsigtighed vedrørende medlemsstaternes anvendelse af reglerne om egne indtægter og i givet fald give Kommissionen mulighed for at kontrollere denne anvendelse; medlemsstaterne er forpligtet til at hjælpe Kommissionen i denne forbindelse ( ).

111. Da Forbundsrepublikken Tyskland ikke har efterkommet Kommissionens anmodning om oplysninger, har den derfor tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningen om egne indtægter.

112. Kommissionens anden påstand er derfor også begrundet.

V – Sagens omkostninger

113. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.

114. Da både Kommissionen og Forbundsrepublikken delvis har tabt sagen – på den ene side skal de to første påstande tages til følge; på den anden side skal tredje, fjerde og femte påstand afvises – foreslår jeg, at de hver bærer deres egne omkostninger. Kongeriget Belgien, der er indtrådt i sagen, bærer i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, sine egne omkostninger.

VI – Forslag til afgørelse

115. Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen fastslår følgende:

»1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, især forpligtelsen til i loyalt samarbejde med Kommissionen at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at kunne stille disse egne indtægter til rådighed for Fællesskaberne, idet den

– ikke har afviklet bestemte forsendelsesdokumenter (TIR-carneter) forskriftsmæssigt, idet den uden aftale herom har givet henstand med fordringer for Fællesskaberne og opført dem i B-regnskabet og således ikke har stillet dem rettidigt til rådighed for Kommissionen, og

– ikke har underrettet Kommissionen om alle andre ikke anfægtede toldbeløb, der har sammenhæng med TIR-carneter, som de tyske toldsteder ikke havde afviklet fra 1994 indtil ændringen af forbundsfinansministeriets bekendtgørelse i 1996 (bekendtgørelse af 11.9.1996, III B 1 – Z 0912 – 31/96), der blev behandlet på samme måde (opført i »B-regnskabet« i stedet for »A-regnskabet«).

2) I øvrigt afvises sagen.

3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Belgien bærer hver deres egne omkostninger.«