Sag C-508/13

Republikken Estland

mod

Europa-Parlamentet

og

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — direktiv 2013/34/EU — forpligtelser vedrørende regnskaber for visse virksomhedsformer — nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet — begrundelsespligt«

Sammendrag – Domstolens dom (Anden Afdeling) af 18. juni 2015

EU-retten — principper — nærhedsprincippet — rækkevidde — begrænsning af EU’s kompetence under hensyn til situationen for en medlemsstat, der indtager en mere fremskudt stilling end andre — udelukket

En EU-retsakt kan kun annulleres delvist, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt. Dette krav om, at elementerne i den anfægtede retsakt skal kunne udskilles, er ikke opfyldt, når en delvis annullation af denne akt bevirker, at aktens materielle indhold ændres. Følgelig må der ske afvisning af et søgsmål anlagt af en medlemsstat med påstand om delvis annullation af artikel 4, stk. 6 og 8, og annullation i sin helhed af artikel 6, stk. 3, og artikel 16, stk. 3, i direktiv 2013/34 om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer. Det fremgår således af fjerde, ottende og tiende betragtning til det nævnte direktiv, at EU-lovgivningen om harmonisering af regnskabsføring dels skal oprette en passende balance mellem de modstridende krav fra brugerne af regnskabsaflæggelsen og de, der har foretaget denne, dvs. virksomhederne, dels skal tage hensyn til den særlige byrde, som fremlæggelsen af disse oplysninger repræsenterer for de mindste virksomheder. EU-lovgiver har således med vedtagelsen af direktivet i det væsentlige søgt at nå en dobbelt ligevægt både mellem virksomheder og brugere af regnskabsaflæggelse og mellem store og små virksomheder, idet disse sidstnævnte bærer en forholdsmæssigt større administrativ byrde end de førstnævnte, når de begge på alle punkter skal opfylde de samme krav. De ovennævnte anfægtede bestemmelser begrænser imidlertid for nogens vedkommende det råderum, som medlemsstaterne er overladt til at forøge den nævnte administrative byrde, og fastsætter for andres vedkommende en undtagelse fra harmoniseringen hvad angår et almindeligt princip for regnskabsaflæggelse. Der er følgelig tale om bestemmelser, som udgør grundforudsætninger for opnåelsen af de af EU-lovgiver efterstræbte ligevægte, der er omtalt ovenfor. Det følger heraf, at en eventuel annullation af de anfægtede bestemmelser ikke kan andet end påvirke direktivets materielle indhold, og at disse bestemmelser som følge heraf ikke kan anses for at være udskillelige fra den lovgivningsmæssige ramme, som direktivet opstiller. (jf. præmis 11-16)

For så vidt angår domstolskontrollen med overholdelsen af proportionalitetsprincippet må der indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for sidstnævnte involverer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Heraf følger, at kun såfremt en foranstaltning vedtaget på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig. Hvad angår det mål, der forfølges med direktiv 2013/34 om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer, tilsigter dette dels at fastsætte harmoniserede regler om de finansielle oplysninger, som skal bringes til offentlighedens kundskab for at forbedre sammenligneligheden af virksomhedernes årsregnskaber i hele EU, dels at undgå, at anvendelsen af disse regler udgør en byrde for de små virksomheder ved at fastlægge visse undtagelser for disse. Det fremgår imidlertid ikke af analysen af de foranstaltninger, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 4, stk. 6 og 8, artikel 6, stk. 3, og artikel 16, stk. 3, at EU-lovgiver ved at vedtage disse åbenbart har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. For det første indeholder de førnævnte bestemmelser således rammerne for de muligheder, der er overladt medlemsstaterne til at kræve af de små virksomheder, at de i deres balancer, resultatopgørelser og noter indsætter forpligtelser, der går ud over dem, der er harmoniseret fastsat i direktivet. Direktivet forbyder i denne henseende principielt medlemsstaterne at pålægge disse virksomheder sådanne supplerende krav, og fraviger kun dette forbud ved at undergive de undtagelser, som det fastsætter, præcise begrænsninger. Blandt disse begrænsninger optræder det i direktivets artikel 4, stk. 6, fastsatte krav om, at de af medlemsstaterne pålagte supplerende forpligtelser allerede er fastsat i den nationale skattelovgivning og er det udelukkende af hensyn til skatteinddrivelsen. EU-lovgiver har ved at opstille en sådan begrænsning, der er baseret på objektive kriterier, i det væsentlige ønsket, at små virksomheder ikke skal være forpligtede til at fremskaffe regnskabsmæssige dokumenter eller oplysninger, der ligger ud over dels de i direktivet fastsatte oplysningskrav, dels de i de nationale skattelovgivninger fastsatte indberetningskrav. En begrænsning af denne art er, oplagt, egnet til at gennemføre et af de med direktivet forfulgte mål, nemlig det at begrænse vægten af den administrative byrde for de små virksomheder. For det andet giver direktivets artikel 6, stk. 3, medlemsstaterne mulighed for at fritage virksomheder for at overholde regnskabsprincippet om »indhold frem for formalia« ved udarbejdelsen af deres regnskaber. Denne mulighed skyldes navnlig det forhold, at den administrative byrde for en regnskabspligtig enhed lettes, såfremt det er muligt for denne at begrænse sig til at fremstille en transaktions retlige form fremfor dens forretningsmæssige indhold. (jf. præmis 29, 30, 32-34, 36 og 38)

Nærhedsprincippet er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, hvorefter Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun handler hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan. Med protokol nr. 2 indføres i øvrigt i artikel 5 retningslinjer for afgørelsen af, om disse betingelser er opfyldt. Hvor der er tale om et område, såsom forbedringen af betingelserne for etableringsfriheden, som ikke er blandt de områder, hvor Unionen har enekompetence, skal det undersøges, om målet med den påtænkte handling bedre kunne gennemføres på EU-plan. Direktiv 2013/34 om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer forfølger i den forbindelse et dobbelt mål, der ikke blot består i at harmonisere EU’s virksomheders regnskaber, for at brugerne af de finansielle oplysninger kan råde over sammenlignelige data, men tillige i – ved hjælp af en særordning, der også i vid udstrækning er harmoniseret – at gøre dette under hensyntagen til den særlige situation for de små virksomheder, i forhold til hvilke anvendelsen af de regnskabskrav, der er fastsat for mellemstore og store virksomheder, ville medføre en urimelig administrativ byrde. Forfølgelsen af det andet mål på medlemsstatsniveau ville imidlertid kunne tænkes at forstærke, om ikke afføde, situationer, hvor visse medlemsstater vil foretage flere eller anderledes lettelser end andre af den administrative byrde for små virksomheder, hvilket således ville være i direkte modstrid med direktivets hovedformål, dvs. fastsættelse af ensartede minimumsregler for konkurrerende virksomheders regnskabsførelse. Det følger af den indbyrdes afhængighed mellem de to med direktivet forfulgte mål, at EU-lovgiver med rimelighed kunne skønne, at dens handling skulle indeholde en særordning for de små virksomheder, og at dette dobbelte mål på grund af denne indbyrdes afhængighed bedre kunne opnås på EU-niveau. Følgelig blev direktivet ikke vedtaget under tilsidesættelse af nærhedsprincippet. (jf. præmis 44-49)

Nærhedsprincippet har ikke til formål at begrænse EU’s kompetence ud fra situationen for en given individuelt bedømt medlemsstat, men stiller alene krav om, at den påtænkte handling på grund af sit omfang eller sine virkninger bedre kan gennemføres på EU-niveau, henset til Unionens mål, der er opregnet i artikel 3 TEU, og til de bestemmelser, der er særegne for de forskellige sagsområder, navnlig for de forskellige i traktaterne omhandlede friheder, såsom etableringsfriheden. Det følger heraf, at nærhedsprincippet ikke kan bevirke, at en EU-retsakt bliver ugyldig på grund af en medlemsstats særlige situation, uanset om denne indtager en mere fremskudt stilling end andre i forhold til et af EU-lovgiver forfulgt mål, når sidstnævnte på grundlag af udførlige oplysninger og uden at foretage noget urigtigt skøn har vurderet, at EU’s overordnede interesser kunne varetages bedre ved en handling på EU-niveau. (jf. præmis 53 og 54)