Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 3. juli 1990. - MASSAM DZODZI MOD ETAT BELGE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DE PREMIERE INSTANCE DE BRUXELLES OG COUR D'APPEL DE BRUXELLES - BELGIEN. - PRAEJUDICIELLE SPOERGSMAAL - DOMSTOLENS KOMPETENCE - HENVISNING I EN NATIONAL LOVGIVNING TIL FAELLESSKABSRETLIGE BESTEMMELSER - OPHOLDSRET - RET TIL AT BLIVE BOENDE - DIREKTIV 64/221. - FORENEDE SAGER 297/88 OG C-197/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03763

svensk specialudgave side 00531

finsk specialudgave side 00555



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Baggrunden for de praejudicielle spoergsmaal, som tribunal de première instance de Bruxelles og cour d' appel de Bruxelles har forelagt Domstolen, er at finde i nogle bestemmelser i belgisk lovgivning, som jeg vil knytte nogle enkelte bemaerkninger til .

2 . Jeg behoever ikke her udtoemmende at redegoere for Domstolens praksis, men vil naevne, at Domstolen har fastslaaet, at

"Traktatens bestemmelser og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed ikke kan bringes i anvendelse i situationer, som ikke har nogen som helst tilknytning til de forhold, faellesskabsretten gaelder for .

Dette maa utvivlsomt gaelde for arbejdstagere, som paa intet tidspunkt har gjort brug af retten til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet" ( 1 ).

En person kan i saadanne tilfaelde ikke stoette ret paa faellesskabsretten, og hans slaegtninge i opstigende linje eller hans aegtefaelle kan dermed ikke paaberaabe sig nogen "afledt" ret til ophold eller til at blive boende . Det foelger af disse principper, at faellesskabsretten i nogle tilfaelde for EF-statsborgere og deres familier kan indebaere en mere fordelagtig retsstilling i en medlemsstat end den, som i henhold til medlemsstatens lovgivning gaelder medlemsstatens egne statsborgere . Dette faenomen omtales ofte som "omvendt forskelsbehandling ".

3 . Det fremgaar, at den belgiske lovgivningsmagt har villet undgaa saadanne foelger, idet artikel 40 i lov af 15 . december 1980 indeholder bestemmelse om, at belgiske statsborgeres aegtefaeller og slaegtninge i op - og nedstigende linje sidestilles med EF-statsborgere, og det er netop denne regel i national ret, der har givet anledning til naervaerende praejudicielle spoergsmaal, som er blevet rejst under en sag, hvis baggrund jeg kort vil redegoere for .

4 . Massam Dzodzi, der er togolesisk statsborger, indrejste i februar 1987 i Belgien, hvor hun den 14 . februar indgik aegteskab med Julien Herman, en belgisk statsborger . Fem dage senere ansoegte hun hos de kommunale myndigheder i Soumagnes om varig opholdstilladelse . AEgteparret rejste herefter til Togo, og Dzodzi blev den 17 . marts 1987 slettet af de kommunale myndigheders folkeregister . I begyndelsen af juli 1987 vendte aegteparret tilbage til Belgien . Den 28 . juli afgik Herman ved doeden . Den 28 . august 1987 ansoegte Dzodzi om opholdstilladelse i Belgien . Hun fik udstedt en "indrejseerklaering", der var gyldig i tre maaneder, og det blev meddelt hende, at hun maatte ansoege om opholdstilladelse paa grundlag af de almindelige regler, "da hun ikke laengere var omfattet af de faellesskabsretlige direktiver ". Myndighederne afslog senere de ansoegninger, som Dzodzi indgav paa grundlag af loven af 15 . december 1980, og udstedte en raekke indrejseerklaeringer til hende med det formaal, at hun kunne varetage skiftet af sin mands bo .

5 . Dzodzi indbragte herefter sagen for praesidenten for tribunal de première instance de Bruxelles med paastand om, at den belgiske stat blev tilpligtet at meddele hende varig opholdstilladelse i hendes egenskab af aegtefaelle til en statsborger i en af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs medlemsstater . Domstolen har i forbindelse med denne sag faaet forelagt tre praejudicielle spoergsmaal . De to foerste drejer sig om opholdsret og ret til at blive boende for en person som Dzodzi . Ved det tredje spoergsmaal, der er stillet subsidiaert for det tilfaelde, at de to foerste spoergsmaal besvares benaegtende som foelge af, at Dzodzis aegtefaelle var belgisk statsborger, anmodes Domstolen om at angive retsstillingen, saafremt den afdoede aegtefaelle havde vaeret statsborger i en anden medlemsstat . Efter at Dzodzi havde kaeret en kendelse, hvorved tribunal de première instance de Bruxelles havde udsat afgoerelsen om sagens formalitet og om Dzodzis paastand om udstedelse af en foreloebig opholdstilladelse, forelagde cour d' appel de Bruxelles paa sin side Domstolen to praejudicielle spoergsmaal . Det foerste spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt personer omfattet af Raadets direktiv 64/221/EOEF ( 2 ) kan naegtes adgang til at fremsaette begaering om foreloebige forholdsregler . Ved det andet spoergsmaal oenskes der en fortolkning af direktivets artikel 9 . Domstolen anmodes i det vaesentlige om at oplyse, hvorvidt de af direktivet omfattede personer skal gives en soegsmaaladgang, hvorved de kan fremsaette begaering om, at en national retsinstans anordner retsskridt med oejeblikkelig virkning, inden den anfaegtede afgoerelse gennemfoeres, idet formaalet dermed er at opnaa beskyttelse mod risikoen for retstab .

6 . Jeg behoever ikke at knytte mange bemaerkninger til de to foerste spoergsmaal fra tribunal de première instance de Bruxelles . Det fremgaar af de oplysninger om sagen, som den nationale retsinstans har fremsendt, og af indlaeggene fra parterne i hovedsagen, at de forhold, den nationale retsinstans sigter til, er uden nogen sammenhaeng med faellesskabsretten . Dette maa saaledes antages at vaere tilfaeldet, idet Dzodzis mand aldrig gjorde brug af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet ( 3 ). Herman benyttede sig ikke af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, og konkret er der derfor tale om forhold med karakter af et rent nationalt anliggende .

7 . Det fremgaar imidlertid, at tribunal de première instance de Bruxelles har taget hoejde for dette resultat . Retten har saaledes for det tilfaelde, at Domstolen laegger det anfoerte til grund, forelagt et subsidiaert spoergsmaal, hvorved det indledningsvis oplyses, at den paagaeldende nationale lov sidestiller aegtefaeller til belgiske statsborgere med EF-statsborgere . Den nationale retsinstans spoerger herefter Domstolen, om den paagaeldende ville have en ret til ophold og til at blive boende, saafremt aegtefaellen havde vaeret statsborger i en anden medlemsstat end Belgien .

8 . Domstolen anmodes om denne fortolkning med henblik paa en anvendelse af den belgiske lov, som indeholder den naevnte regel, idet dette formaal med spoergsmaalet klart fremgaar af dettes indhold . Jeg er imidlertid af den opfattelse, at Domstolen savner kompetence til at give den besvarelse, der anmodes om . Jeg vil ikke her paa nogen maade basere mig paa de principper, der fremgaar af dommene i Foglia-sagerne ( 4 ), og hvorefter der skal foreligge en virkelig tvist - dette kan jo i sagen paa ingen maade bestrides - og jeg mener heller ikke, at Domstolen boer tage stilling til, hvorvidt spoergsmaalet er noedvendigt eller relevant, idet denne vurdering udelukkende henhoerer under den nationale retsinstans' kompetence . Jeg vil dog minde om, hvilken funktion den praejudicielle procedure har :

"For at bevare faellesskabskarakteren af den ret, der udspringer af Traktaten, har artikel 177 som maal i alle tilfaelde at sikre, at denne ret faar samme virkning i alle Faellesskabets medlemsstater ." ( 5 )

Det ligger i sagens natur, at dette formaal med den praejudicielle procedure, dvs . at sikre ensartetheden af faellesskabsrettens retsvirkninger, aabenbart kun retter sig mod det anvendelsesomraade, som faellesskabsretten har, saaledes som dette anvendelsesomraade er fastlagt af faellesskabsretten og kun den .

9 . Det gaelder i denne forbindelse, at en henvisning i en national lovgivning ikke kan udvide faellesskabsrettens materielle og personelle anvendelsesomraade . Der er her tale om et ensidigt og autonomt skridt, hvorved der kan henvises til denne eller hin materielle faellesskabsretlige bestemmelse, hvilket dog er ganske uden betydning for faellesskabsrettens anvendelsesomraade som saadan . Faellesskabsretten regulerer selv og alene spoergsmaalet om, hvilke tilknytningsmomenter der skal vaere til stede for, at bestemmelserne om den frie bevaegelighed for personer finder anvendelse .

10 . Naar der foreligger en "henvisning" som den i belgisk ret, som der er tale om her, kan de paagaeldende retsundergivne alene stoette ret paa national ret . I saadanne tilfaelde vil en fortolkning fra Domstolens side ikke paa nogen maade kunne have til formaal at sikre, at faellesskabsretten faar de samme retsvirkninger, dvs . et ensartet indhold i henseende til sit anvendelsesomraade . Der ville dermed vaere tale om et skridt "sui generis" med det formaal at bistaa en national retsinstans med henblik paa dennes anvendelse af national ret, og kun den, dvs . noget, der ligger uden for faellesskabsrettens anvendelsesomraade .

11 . Lad mig fremhaeve, at princippet om faellesskabsrettens enhed saa at sige ikke interesserer sig for forhold, der ligger uden for faellesskabsrettens anvendelsesomraade, uanset det materielle indhold af de normer, som regulerer de paagaeldende forhold . Gaeldende faellesskabsret raekker ikke ud over faellesskabsrettens anvendelsesomraade . Det, der saaledes er afgoerende for faellesskabsrettens korrekte anvendelse, er dens enhed inden for det personelle og materielle anvendelsesomraade, som den selv fastlaegger . Den omstaendighed, at dermed gaeldende begreber ensidigt kan vaere blevet benyttet i en national lovgivning med henblik paa at regulere dette eller hint forhold, kan ikke udvide faellesskabsrettens anvendelsesomraade og saaledes heller ikke Domstolens kompetence .

12 . Lad mig endelig kort pege paa nogle af de betaenkeligheder, der her er forbundet med en udvidelse af den praejudicielle procedures rolle :

- Kan man forestille sig, at retsinstanser, hvis afgoerelser ikke kan appelleres, kan vaere forpligtet til i sager som den her omhandlede at forelaegge Domstolen praejudicielle spoergsmaal?

- Paa samme maade kan man spoerge, om man overhovedet kan forestille sig sager med henblik paa afgoerelser om gyldigheden af faellesskabsretlige bestemmelser, som der i national ret ensidigt og autonomt er blevet henvist til .

- Endelig og fremfor alt maa Domstolen spoerge sig selv, hvilken form for retskraft en saadan dom ville have . Selv om man i denne forbindelse ser bort fra, hvorledes de nationale retsinstanser konkret formentlig vil anvende Domstolens svar paa deres spoergsmaal, hvilket er en ren faktuel omstaendighed, maa man spoerge, om de nationale retsinstanser ville vaere retligt bundet af indholdet af Domstolens dom, naar deres opgave er at anvende national ret og kun national ret .

Disse alvorlige betaenkeligheder giver et glimt af de tungtvejende ulemper, som det perspektiv vil efterlade, at Domstolen indlader sig paa et samarbejde uden fastlagte graenser, som spraenger de noeje fastsatte rammer for og maalsaetninger med den praejudicielle procedure . Sagt paa en anden maade, Domstolens rolle ville herefter vaere at afgive udtalelser eller responsa af den art, som en kvalificeret juridisk raadgiver nogle gange afgiver over for en forumretsinstans, naar denne skal anvende udenlandsk ret . Noget saadant er ikke Domstolens opgave i forbindelse med den praejudicielle procedure ( 6 ).

13 . Jeg vil endelig foreslaa, at Domstolen som svar paa de to spoergsmaal fra cour d' appel de Bruxelles udtaler, at direktiv 64/221 kun kan paaberaabes af personer, hvis forhold har tilknytning til, hvad faellesskabsretten tilsigter at regulere .

14 . Dette svar traenger sig saa meget mere paa, naar henses til, at det fremgaar af grundene til kendelsen fra cour d' appel de Bruxelles, at retten har gjort sig overvejelser om, hvorvidt den belgiske lovgivningsmagt uden at tilsidesaette faellesskabsretten har kunnet indfoere en ordning, hvorefter visse udlaendinge ikke har adgang til at fremsaette begaering om foreloebige forholdsregler .

15 . Som jeg har naevnt, medfoerer henvisningen i national ret til faellesskabsretten paa ingen maade en udvidelse af faellesskabsrettens anvendelsesomraade, og der ville netop ske en saadan udvidelse, saafremt en person, hvis forhold har karakter af et rent nationalt anliggende, som kun er underlagt national ret, kunne stoette ret paa faellesskabsretten for dermed at forhindre en anvendelse af den nationale lovgivning, vedkommende rammes af, paa grundlag af en henvisning i denne til nogle faellesskabsretlige bestemmelser .

16 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen

1 ) som svar paa de to foerste spoergsmaal fra tribunal de première instance de Bruxelles kender for ret : Naar en EF-statsborger ikke har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, har den paagaeldendes aegtefaelle ikke efter faellesskabsretten krav paa at kunne indrejse, tage ophold eller blive boende i den medlemsstat, i hvilken en saadan EF-statsborger er statsborger;

2 ) erklaerer sig inkompetent til at besvare det tredje spoergsmaal fra tribunal de première instance de Bruxelles;

3 ) som svar de to spoergsmaal fra cour d' appel de Bruxelles kender for ret : Der paahviler ikke medlemsstaterne nogen forpligtelse til at iagttage de proceduremaessige garantier i artiklerne 8 og 9 i Raadets direktiv 64/221/EOEF, for saa vidt angaar personer, hvis forhold faellesskabsretten ikke tilsigter at regulere, hvilket gaelder en aegtefaelle til en EF-statsborger, naar denne ikke har udoevet en loennet beskaeftigelse eller en selvstaendig erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat end den, hvori han eller hun er statsborger .

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) Dom af 27 . oktober 1982, Morson og Jhanjan, praemisserne 16 og 17 ( 35/82 og 36/82, Sml . s . 3723 ).

( 2 ) Af 25 . februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed ( EFT 1963-1964, s . 109 ).

( 3 ) Dommen i sagerne 35/82 og 36/82, jf . ovenfor .

( 4 ) 104/79, dom af 11 . marts 1980, Sml . s . 745; 244/80, dom af 16 . december 1981, Sml . s . 3045 .

( 5 ) Dom af 16 . januar 1974, Rheinmuehlen-Duesseldorf, praemis 4, min understregning ( 166/73, Sml . s . 33 ).

( 6 ) "Den virkelige originale nyskabelse i forbindelse med Rom-Traktaterne var med henblik paa anvendelsen af faellesskabsretten at indfoere et direkte samarbejde mellem retsinstanser i form af en ordning, der gaar langt videre end en ordning om indhentelse af udtalelser, nemlig en ordning, som indeholder regler om fordelingen af kompetence og befoejelser ." P . Pescatore : Le droit de l' intégration, 1972, A . W . Sijthoff-Leiden, Institut universitaire des hautes études internationales, Genève, mine understregninger .