FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. MAZÁK

fremsat den 16. december 2010 ( )

Sag C-407/09

Europa-Kommissionen

mod

Den Hellenske Republik

»Manglende opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen – økonomiske sanktioner – pålæggelse af betaling af et fast beløb«

1. Dette søgsmål er anlagt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik i medfør af artikel 228 EF (nu artikel 260 TEUF) som følge af en påstået manglende gennemførelse af den dom, som Domstolen afsagde den 18. juli 2007 i sagen Kommissionen mod Grækenland ( ) (herefter »dommen af 2007«). I denne dom kendte Domstolen for ret, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til Rådets direktiv 2004/80/EF af 29. april 2004 om erstatning til ofre for forbrydelser ( ), idet den ikke inden for den fastsatte frist havde vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser til gennemførelse af direktivet.

2. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at der er sket en tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 228, stk. 1, EF, samt om, at sagsøgte tilpligtes at betale et fast beløb ( ). Den Hellenske Republik har nedlagt påstand om frifindelse.

Den administrative procedure

3. Syv måneder efter afsigelsen af dommen i 2007, dvs. den 29. februar 2008, sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Den Hellenske Republik, hvori den anmodede denne om inden for en frist på to måneder at meddele den de foranstaltninger, der var truffet til opfyldelse af den pågældende dom.

4. Med sit svar i skrivelse af 10. september 2008 overholdt Den Hellenske Republik ikke den af Kommissionen fastsatte frist. I svaret oplyste Den Hellenske Republik, at det lovudkast, der skulle bringe det traktatbrud, som blev fastslået med dommen af 2007, til ophør, befandt sig i den endelige udarbejdelsesfase ( ).

5. Den 23. september 2008 sendte Kommissionen Den Hellenske Republik en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede denne til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen af 2007.

6. Den Hellenske Republik overholdt endnu en gang ikke den af Kommissionen fastsatte frist. Den Hellenske Republik svarede først den 22. juni 2009 og oplyste, at lovforslaget til gennemførelse af direktiv 2004/80 ville blive fremlagt under en sommersamling i Parlamentet.

7. Den 25. juni 2009 besluttede Kommissionen at anlægge sag mod Den Hellenske Republik ved Domstolen. Søgsmålet blev endelig indgivet den 20. oktober 2009, og Domstolen blev anmodet om at fastslå traktatbruddet og pålægge Den Hellenske Republik at betale en bøde og et fast beløb.

8. I perioden mellem Kommissionens beslutning om at anlægge søgsmål og anlæggelsen af søgsmålet sendte Den Hellenske Republik Kommissionen to skrivelser med oplysninger om, hvor langt man var kommet med lovgivningsproceduren i forbindelse med loven til gennemførelse af direktiv 2004/80. Endelig oplyste Den Hellenske Republik med skrivelse af 10. september 2009 Kommissionen om, at lovgivningsproceduren var blevet indstillet, fordi der var udskrevet parlamentsvalg før tiden.

Udviklingen i løbet af den foreliggende sag

9. Den Hellenske Republik har gennemført direktiv 2004/80 ved lov nr. 3811/2009, som blev offentliggjort i Den Hellenske Republiks officielle tidende den 18. december 2009 (FEK A’ 231).

10. Kommissionen blev underrettet om den pågældende lov ved skrivelse af 22. december 2009. Til trods for disse oplysninger besluttede Kommissionen i medfør af sin meddelelse af 13. december 2005 om anvendelsen af artikel 228 EF ( ) (herefter »meddelelsen af 2005«) ikke at hæve sagen. I sin replik oplyste den, at den ikke længere krævede betaling af en tvangsbøde, men den fastholdt sit krav om, at Den Hellenske Republik pålægges at betale et fast beløb.

Traktatbruddet

11. I den foreliggende sag fremgår det klart, at Den Hellenske Republik ved ikke at træffe de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af dommen af 2007 ikke har opfyldt de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 260, stk. 1, TEUF. I denne forbindelse er det uvæsentligt, at den pågældende medlemsstat endelig har vedtaget de krævede foranstaltninger efter anlæggelsen af søgsmålet.

12. Dette følger af fast retspraksis, hvorefter spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen ( ).

13. I den foreliggende sag indebar opfyldelse af dommen af 2007 for Den Hellenske Republik, at den skulle vedtage de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2004/80. Det er ubestrideligt, at Den Hellenske Republik først vedtog disse foranstaltninger i december 2009 med vedtagelsen af lov nr. 3811/2009, mens den begrundede udtalelse, hvori der var fastsat en frist på to måneder til at opfylde dommen af 2007, var dateret den 23. september 2008.

14. Den Hellenske Republiks argument, hvorefter der skal ske frifindelse på grund af landets tætte og fortsatte samarbejde med Kommissionen under hele den administrative procedure og den omstændighed, at dommen af 2007 er blevet gennemført inden afsigelsen af dommen i den foreliggende sag, kan ifølge ovennævnte retspraksis heller ikke tages til følge.

15. Jeg mener, at disse omstændigheder eventuelt kan tages i betragtning ved vurderingen af behovet for at pålægge bøder og ved fastsættelsen af disses størrelse, men ikke når det gælder om at fastslå det påståede traktatbrud.

16. I denne forbindelse vil jeg gerne tilføje, at det først er muligt at tale om et »tæt og fortsat samarbejde« med Kommissionen fra Den Hellenske Republiks side fra det tidspunkt, hvor Kommissionen traf beslutning om at anlægge søgsmålet. Efter min mening er de græske myndigheders forsinkede svar på såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse helt sikkert ikke bevis på et sådant samarbejde.

Den økonomiske sanktion

Parternes argumenter

17. Oprindeligt krævede Kommissionen, at Domstolen pålagde Den Hellenske Republik såvel en tvangsbøde som betaling af et fast beløb. Som det fremgår af punkt 10 i dette forslag til afgørelse, afstod Kommissionen fra sit krav om en tvangsbøde, da dommen af 2007 blev opfyldt efter anlæggelsen af dette søgsmål, mens den opretholdt sit krav om, at der pålægges betaling af et fast beløb.

18. Kommissionen mener, at anvendelsen af et fast beløb er berettiget i den foreliggende sag på grund af traktatbruddets varighed på 29 måneder og følgerne heraf for private og offentlige interesser, som er meget store, da den manglende gennemførelse af direktiv 2004/80 i den græske retsorden har forhindret virkeliggørelsen af det grundlæggende mål om personers frie bevægelighed i et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

19. Kommissionen har ligeledes henledt opmærksomheden på de skærpende omstændigheder i forbindelse med det påståede traktatbrud for det første klarheden af dommen af 2007 og bestemmelserne i direktiv 2004/80, som følgelig ikke medfører nogen fortolkningsproblemer, for det andet fraværet af særlige problemer i tilknytning til gennemførelsesproceduren for direktiv 2004/80 og for det tredje de græske myndigheders sene svar på den begrundede udtalelse.

20. Med hensyn til det faste beløb har Kommissionen foreslået et dagligt fast beløb på 10 512 EUR for hver dags forsinkelse, regnet fra datoen for afsigelse af dommen af 2007 og frem til datoen for afsigelsen af dommen i den foreliggende sag eller indtil datoen for vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af dommen af 2007, hvis den indtræffer tidligere ( ).

21. I henhold til meddelelsen af 2005 fremkommer dette daglige faste beløb ved at gange et basisbeløb fastsat til 200 EUR med en koefficient, der afspejler overtrædelsens grovhed, fastsat til 12 på en skala fra 1 til 20, samt med en faktor, der fastsættes pr. land (herefter »n-faktoren«) under hensyntagen til såvel medlemsstatens betalingsevne baseret på dens bruttonationalprodukt som det antal stemmer, den har i Rådet for Den Europæiske Union, og som er på 4,38 i Den Hellenske Republiks tilfælde.

22. Under retsmødet nedsatte Kommissionen det daglige faste beløb, der oprindeligt var fastsat til 10 248 EUR på grund af ændringen af n-faktoren i Kommissionens meddelelse af 14. september 2010 om gennemførelse af artikel 260 TEUF samt ajourføring af de data, der anvendes til beregning af de faste beløb og tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Domstolen i forbindelse med traktatbrudssager ( ) (herefter »meddelelsen af 2020«). Denne ændring er blevet foretaget på grundlag af de tilgængelige økonomiske oplysninger for 2008. For Den Hellenske Republik er n-faktoren blevet fastsat til 4,27 i stedet for 4,38 ( ).

23. Den Hellenske Republik har insisteret på, at der ikke skulle pålægges et fast beløb af flere årsager.

24. For det første opfyldte Den Hellenske Republik dommen af 2007 inden afsigelsen af dommen i medfør af artikel 260 TEUF, og under alle omstændigheder inden for en rimelig frist under hensyntagen til de økonomiske problemer, landet har stået over for og fortsat står over for i øjeblikket.

25. For det andet findes der ingen risiko for gentagelse. Endelig og for det tredje kan det påståede traktatbrud ikke anses for at være særlig alvorligt, da den græske lovgivning ud over de specifikke bestemmelser, der blev vedtaget i december 2009, indeholder bestemmelser om skadeserstatning til skadelidte personer generelt, og da direktiv 2004/80 finder anvendelse på et begrænset antal tilfælde, således at følgerne af den manglende opfyldelse af dommen af 2007 for de offentlige og private interesser ikke var direkte og under alle omstændigheder kun var en mulighed.

26. Den Hellenske Republik har lagt vægt på, at den forsinkede gennemførelse af direktiv 2004/80 og dermed opfyldelsen af dommen af 2007 hovedsageligt og objektivt kan forklares med behovet for at finde de nødvendige finansielle ressourcer.

27. Subsidiært har Den Hellenske Republik for det tilfælde, at Domstolen skulle beslutte at pålægge den betaling af et fast beløb, foreslået, at dette beløb nedsættes til det faste minimumsbeløb, der er fastsat for dens vedkommende i meddelelsen af 2005, dvs. 2 190 000 EUR. I retsmødet tilføjede Den Hellenske Republik, at den anmodede om en betaling i rater uden renter.

28. Ifølge Den Hellenske Republik bør Domstolen, når den skal træffe afgørelse om det faste beløb, der skal betales, tage hensyn til alle de faktiske omstændigheder i sagen, navnlig landets betalingsevne i lyset af dets aktuelle situation.

29. I denne forbindelse har Den Hellenske Republik principalt bestridt den n-faktor, som Kommissionen har benyttet til at beregne medlemsstaternes betalingsevne, og som er baseret på bruttonationalproduktet og det antal stemmer, som den pågældende medlemsstat har i Rådet. Selv om denne faktor i meddelelsen af 2010 er blevet nedsat for Den Hellenske Republik på grundlag af landets økonomiske oplysninger for 2008, svarer den ikke til den nuværende økonomiske virkelighed, da bruttonationalproduktet for 2009 og 2010 er et helt andet.

30. Desuden er elementer som bruttonationalprodukt og antal stemmer i Rådet ikke tilstrækkelige til at bestemme en medlemsstats betalingsevne. Der skal ligeledes tages hensyn til andre faktorer som f.eks. statens underskud, den offentlige gæld eller inflationen.

Domstolens bedømmelse

31. Som jeg allerede havde lejlighed til at fastslå i mit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen af 10. januar 2008 i sagen Kommissionen mod Portugal ( ), skal fuldbyrdelsesproceduren i artikel 260 TEUF med henblik på en effektiv anvendelse af denne efter min opfattelse anses for et redskab til fuldstændig realisering af formålet med sagerne, der føres efter artikel 258 TEUF, hvilket er at bringe tilsidesættelser af EU-retten til ophør og på samme tid at udgøre et middel til at afskrække medlemsstaterne fra at undlade at opfylde Domstolens domme, som fastslår en krænkelse af fællesskabsretten i henhold til artikel 258 TEUF.

32. De særlige kendetegn ved det bødesystem, der i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF tjener til at nå disse mål, fremgår af Domstolens praksis. Mens pålæggelsen af en tvangsbøde må anses for særligt egnet til at tilskynde medlemsstaten til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, hviler et påbud om betaling af et fast beløb i højere grad på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode efter den dom, hvorved det oprindeligt blev fastslået ( ).

33. I den foreliggende sag har Kommissionen med rette trukket sit krav om pålæggelse af en tvangsbøde tilbage som følge af tvangsbøders funktion som beskrevet ovenfor og Den Hellenske Republiks opfyldelse af dommen af 2007. Dette bekræftes ligeledes i Domstolens retspraksis, hvorefter en eventuel pålæggelse af en tvangsbøde i medfør af artikel 260 TEUF i princippet kun er berettiget, såfremt der fortsat foreligger et traktatbrud på grund af, at en foregående dom fra Domstolen ikke er blevet opfyldt ( ).

34. Med hensyn til pålæggelse af et fast beløb skal jeg gentage min udtalelse i mit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen af 9. december 2008 i sagen Kommissionen mod Frankrig ( ), hvorefter et sådant fast beløb ikke har en automatisk karakter i alle de tilfælde, hvor der fastslås en tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF.

35. Domstolen har fulgt denne indfaldsvinkel og fastslået, at bestemmelsen tildeler den et vidt skøn ved afgørelsen af, om der bør pålægges sådanne sanktioner eller ej ( ) på grundlag af samtlige relevante forhold, som vedrører såvel særegenhederne ved det fastslåede traktatbrud som den holdning, der blev indtaget af den pågældende medlemsstat ( ).

36. Jeg mener, at der i den foreliggende sag er tre ting, der taler for, at der pålægges et fast beløb.

37. For det første vil jeg nævne Den Hellenske Republiks holdning. Som anført i punkt 16 i dette forslag til afgørelse, er de græske myndigheders sene svar på såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse helt klart ikke bevis for, at der var tale om et »tæt og fortsat samarbejde« med Kommissionen i løbet af den administrative procedure, som Den Hellenske Republik har påstået. De græske myndigheders holdningsændring indtraf først efter, at Kommissionen havde besluttet at anlægge dette søgsmål.

38. For det andet vil jeg nævne varigheden af traktatbruddet. Efter min mening kan perioden på 29 måneder fra datoen for afsigelse af dommen af 2007 til datoen for vedtagelsen af loven til gennemførelse af direktiv 2004/80 i den græske retsorden betragtes som et betydeligt tidsrum, navnlig under hensyntagen til de omstændigheder, som Kommissionen ligeledes har fremhævet, nemlig klarheden af dommen af 2007 og af direktiv 2004/80, som derfor ikke giver anledning til fortolkningsproblemer, samt fraværet af særlige problemer i tilknytning til proceduren for gennemførelse af direktiv 2004/80.

39. De argumenter, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig for at begrunde traktatbruddets varighed med problemer med at finde de nødvendige finansielle ressourcer til gennemførelse af direktiv 2004/80 eller med afholdelsen af valg, kan ikke antages. Domstolen har således klart fastslået, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser, der følger af EU-retten, ikke overholdes ( ).

40. For det tredje taler grovheden af traktatbruddet ligeledes til fordel for pålæggelse af betaling af et fast beløb. Det skal således tages i betragtning, at Den Hellenske Republik er den sidste medlemsstat, der har gennemført direktiv 2004/80, og det først næsten fire år efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv ( ).

41. Syvende betragtning til direktiv 2004/80 er imidlertid sålydende:

»For at lette adgangen til erstatning til ofre for forbrydelser i grænseoverskridende situationer indfører dette direktiv en samarbejdsordning, der bygger på de enkelte medlemsstaters ordninger for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på deres eget område. Der bør derfor forefindes en erstatningsordning i alle medlemsstater [( )].«

42. Det følger heraf, at Den Hellenske Republiks passivitet i forhold til direktiv 2004/80 til en vis grad tillige har skadet de foranstaltninger, som de øvrige medlemsstater har vedtaget, og har reduceret effektiviteten af deres erstatningsordninger.

43. Desuden har den manglende gennemførelse af direktiv 2004/80 i den græske retsorden, som Kommissionen med rette har gjort gældende, forhindret virkeliggørelsen af det grundlæggende mål om personers frie bevægelighed i et fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Denne konklusion underbygges af anden betragtning til direktiv 2004/80, der har følgende ordlyd:

»Domstolen slog i Cowan-sagen […] fast, at når fællesskabsretten tillægger fysiske personer ret til at rejse ind i en anden medlemsstat, må beskyttelsen af vedkommendes integritet i den pågældende medlemsstat på lige fod med landets egne statsborgere og personer, som er bosat på dens område, anses for en uadskillelig bestanddel af den pågældendes ret til at bevæge sig frit. Foranstaltninger, der skal lette erstatning til ofre for forbrydelser, bør være et led i virkeliggørelsen af dette mål.«

44. Henset til Den Hellenske Republiks holdning, traktatbruddets varighed samt traktatbruddets grovhed, således som disse forhold fremgår af ovennævnte omstændigheder, mener jeg, at Den Hellenske Republik bør dømmes til at betale et fast beløb.

45. Med hensyn til det faste beløbs størrelse erindres der først og fremmest om, at Domstolen ikke er bundet af Kommissionens forslag, og at fastsættelsen af det faste beløbs størrelse henhører under dens skønsbeføjelse ( ).

46. På baggrund af de domme, hvori Domstolen har pålagt medlemsstaterne betaling af et fast beløb ( ), kan jeg fastslå, at Domstolen til forskel fra, hvad der er tilfældet med hensyn til fastsættelsen af en tvangsbøde, ikke har fulgt den metode til beregning af beløbet, som Kommissionen har foreslået i meddelelse af 2005.

47. Derfor mener jeg, at det hverken er hensigtsmæssigt eller nødvendigt at undersøge, om beregningen af n-faktoren er korrekt, hvilket Den Hellenske Republik har bestridt, eller at søge at besvare spørgsmålet om, hvorvidt denne faktor baseret på bruttonationalproduktet og antallet af stemmer i Rådet er tilstrækkelig til at bestemme en medlemsstats betalingsevne ( ).

48. Det fremgår af retspraksis, at Domstolen under udøvelsen af sin skønsbeføjelse skal fastsætte det pågældende beløb således, at det dels er afpasset efter omstændighederne, dels er proportionalt med det fastslåede traktatbrud samt den pågældende medlemsstats betalingsevne. Blandt de relevante faktorer nævnes bl.a. varigheden af traktatbruddet efter den dom, hvorved det blev fastslået, samt de berørte offentlige og private interesser ( ).

49. I den foreliggende sag skal der ud over de i punkt 37-43 nævnte forhold tages hensyn til den omstændighed, at Den Hellenske Republik har gennemført dommen af 2007 i løbet af den foreliggende sag.

50. Sammenfattende mener jeg, at et beløb på 2 mio. EUR er passende i den foreliggende sag.

Forslag til afgørelse

51. Henset til ovenstående betragtninger, foreslår jeg, at Domstolen afsiger følgende dom:

»– Det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, idet den ikke inden udløbet af den frist, som Europa-Kommissionen har fastsat i den begrundede udtalelse, har gennemført de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde dommen af 18. juli 2007, Kommissionen mod Grækenland (sag C-26/07).

– Den Hellenske Republik tilpligtes at betale Kommissionen et fast beløb på 2 mio. EUR, der indbetales på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«.

– Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.«