Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 12. juni 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUDSSAG - PHYTOSANITAER KONTROL AF GRAPEFRUGTER - FORBUD MOD IMPORT VIA GRAENSEOVERGANGE PAA LANDJORDEN. - SAG C-128/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03239



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30 og Raadets direktiv 77/93/EOEF ( EFT L 26, s . 20 ), idet den har forbudt import af grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden . Ifoelge artikel 1, stk . 1, i direktiv 77/93 vedroerer det "foranstaltninger til beskyttelse mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter fra andre medlemsstater eller fra tredjelande ". Artikel 4, stk . 2, bestemmer :

"Medlemsstaterne kan :

a ) foreskrive, at de i bilag III, del B, anfoerte planter, planteprodukter eller andre dem vedroerende objekter ikke maa foeres ind paa deres omraade ..."

I bilag III.B er der i forbindelse med navnet "Italien" anfoert benaevnelsen "citrusplanter ". Det er ubestridt, at dette udtryk omfatter grapefrugt .

2 . I begyndelsen af firserne kunne grapefrugt indfoeres til Italien via et vist antal indgangssteder ved veje, jernbaner, lufthavne og havne . Den italienske lovgivning herom blev senere aendret flere gange; saaledes den 18 . januar 1985, hvor en ministeriel bekendtgoerelse blev udstedt ( jfr . GURI nr . 17 af 21.1.1985, s . 425 ), hvorefter indfoersler af grapefrugt til Italien skulle finde sted via fem havne, benaevnt med navn . Samtlige andre indgangssteder - i 1980 var antallet stort - var derefter lukket for de naevnte indfoersler . Antallet af havne, hvorigennem grapefrugt kunne indfoeres til Italien, er derefter blevet forhoejet lidt, mens de oevrige indgangssteder er forblevet lukket for disse indfoersler .

3 . Nedsaettelsen af antallet af indgangssteder, hvorigennem grapefrugt kunne indfoeres til Italien, fandt sted paa baggrund af en eksponentiel vaekst i maengden af grapefrugt, der blev indfoert fra andre medlemsstater . De tal, som Kommissionen paa Domstolens anmodning har fremlagt, viser, at selv om hovedparten af den grapefrugt, der indfoertes til Italien mellem 1980 og 1989, var indfoert fra tredjelande, var de maengder, der indfoertes fra andre medlemsstater - herunder grapefrugt produceret i ikke-medlemsstater - steget fra 85 000 kg i 1980 til 6 184 000 kg i 1983 . Jeg skal her paapege, at der den 8 . marts 1984 blev udstedt en ministeriel bekendtgoerelse ( jfr . GURI nr . 83 af 23.3.1984, s . 2505 ), hvori der for foerste gang blev fastsat en saerlig ordning for grapefrugt og foretaget en vaesentlig aendring af antallet af autoriserede indgangssteder i Italien . I 1988 var indfoerslerne fra andre medlemsstater faldet til 167 000 kg . Det foelgende aar blev der end ikke indfoert grapefrugt til Italien fra andre medlemsstater .

4 . Kommissionen har oplyst - uden at den italienske regering har bestridt det - at indfoerslerne af grapefrugt fra andre medlemsstater hovedsageligt fandt sted over land, mens indfoerslerne fra tredjelande som hovedregel fandt sted ad soevejen . Regeringen har medgivet, at den italienske produktion af grapefrugt er begraenset og ikke kan opfylde efterspoergslen .

5 . Den italienske regerings befuldmaegtigede har under den mundtlige forhandling fremhaevet, at indfoerslerne til Italien af grapefrugt fra andre medlemsstater ifoelge de oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, var hoejere i 1986 end i 1985 . Han har ligeledes anfoert, at de manglende indfoersler fra andre medlemsstater i 1989 skyldtes udstedelsen den 30 . marts 1988 af en ministeriel bekendtgoerelse ( jfr . GURI nr . 107 af 9.5.1988, s . 11 ), hvorved der foruden en forhoejelse af antallet af havne til syv, hvorigennem grapefrugt kunne indfoeres til Italien, blev stillet som supplerende betingelse, at indfoerslerne af grapefrugt skulle transporteres direkte til Italien uden om tredjelande .

6 . Dette forbud mod indirekte indfoersler er ikke blevet anfaegtet af Kommissionen i forbindelse med dens soegsmaal, men det synes at fratage Kommissionens soegsmaal en stor del af dets genstand . Saafremt den anfaegtede foranstaltning i dette tilfaelde, nemlig forbuddet mod at indfoere grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden, bliver erklaeret ulovlig vil ophaevelsen af forbuddet naeppe have nogen virkning, saafremt forbuddet mod indirekte indfoersler fortsat opretholdes . Da Frankrig er den eneste medlemsstat, der har faelles graense med Italien, vil resultatet ganske enkelt vaere at aabne graensen for indfoersel af grapefrugt, der er produceret i Frankrig; selv om Frankrig tilsyneladende producerer citrusfrugter, er det ikke paa grundlag af de oplysninger, som Domstolen er i besiddelse af, klart, om Frankrig producerer grapefrugt . Man kan derfor tvivle paa, om denne sag har praktiske virkninger .

7 . Ikke desto mindre boer Domstolen efter min opfattelse tage stilling til den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, som Kommissionen har gjort gaeldende, selv om den italienske regering ikke har haevdet det modsatte . Den naermere raekkevidde og virkningerne af forbuddet mod indirekte indfoersler er ikke aabenbare paa baggrund af de oplysninger, som Domstolen er i besiddelse af . Man kan ikke udelukke muligheden af, at indfoerslerne af grapefrugt kan paavirkes af forbuddet mod indfoersler over land uafhaengigt af forbuddet mod indirekte indfoersler . Hertil kommer, at Domstolens afgoerelse i denne sag kan anvendes i forbindelse med vurderingen, om forbuddet mod indirekte indfoersler er lovligt, og saaledes komme et saerskilt soegsmaal vedroerende dette forbud i forkoebet . Jeg vil derfor vende tilbage til spoergsmaalet, om den Italienske Republik har handlet lovligt ved at kraeve, at indfoersler af grapefrugt skal ske ad soevejen .

8 . De restriktioner, som sagen omhandler, blev angiveligt indfoert for at forhindre indslaebning i Italien af skadegoerere, fordi de italienske citrusfrugter efter sigende er blandt de sundeste i verden . Den italienske regering har anfoert, at udstedelsen af saadanne forbud er hjemlet i artikel 4, stk . 2, litra a ), og bilag III.B.1 i direktiv 77/93 . Ifoelge regeringens opfattelse er kravet om, at grapefrugt kun kan indfoeres via havne, den eneste maade, hvorpaa en egentlig fytosanitaer kontrol kan gennemfoeres . En saadan kontrol skal ifoelge regeringen gennemfoeres paa det tidspunkt, hvor lasten ankommer til havnen og skal losses . Det er upraktisk at gennemfoere kontrollen, naar en graense passeres, fordi der mangler kvalificeret personale, fordi partierne ikke let kan aflaesses og undersoeges under fysisk isolerede forhold, hvilket er noedvendigt for at afsloere skadegoererne . Ydermere goer en losning i havnene det ifoelge den italienske regering lettere at afsloere citrusfrugter, der er skjult blandt andre typer frugt . Smittefaren fra ulovligt indfoert frugt anser den italienske regering for at vaere saerlig hoej .

9 . Raadet har, da det udstedte artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 anerkendt, at der eksisterer de saerlige fytosanitaere risici, navnlig ved indfoersel af citrusfrugter . Kommissionen bestrider ikke, at der er behov for en skaerpet kontrol til sikring af, at indfoert grapefrugt ikke skjuler skadegoerere, men den fastholder, at de foranstaltninger, som den italienske regering har truffet til at naa dette maal, er uforholdsmaessige og diskriminerende; uforholdsmaessige derved, at italienske citrusafgroeders sundhed kan beskyttes ved hjaelp af andre midler, som beroerer samhandelen i Faellesskabet mindre; diskriminerende derved, at de er mere byrdefulde for indfoersler fra andre medlemsstater end indfoersler fra tredjelande . Kommissionen har anfoert, at lukningen af samtlige graenseovergange paa landjorden for indfoersel af grapefrugt til Italien er i strid med saavel direktiv 77/93 som Traktatens artikel 30 .

10 . Kommissionen har saavel i aabningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse behandlet et vist antal aabenbare indvendinger mod en saadan konklusion . For det foerste har Kommissionen anfoert, at selv om grapefrugt normalt har oprindelse i tredjelande, finder artikel 30 anvendelse, saa snart den er bragt i fri omsaetning i en medlemsstat, jfr . Traktatens artikel 9, stk . 2, og sag 41/76, Donckerwolcke, praemis 17 og 18 ( Sml . 1976, s . 1921 ). Domstolen har i sag 8/74 Dassonville ( Sml . 1974, s . 837 ) fastslaaet, at medlemsstaterne ikke uden en rimelig begrundelse kan diskriminere mellem produkter, der er i fri omsaetning i Faellesskabet, og produkter, der indfoeres direkte fra tredjelande . Grapefrugt er ganske vist omfattet af den faelles markedsordning for frugt og groensager i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 ( EFT 1972 II, s . 423 ) med senere aendringer, men artikel 30 er en integrerende del af denne ordning . Den italienske regering har ikke bestridt dette .

11 . Derfor og paa baggrund af det forhold, at virkningen af den anfaegtede italienske lovgivning er at goere det vanskeligere at indfoere grapefrugt til Italien, i det mindste fra visse andre medlemsstater, falder lovgivningen ind under Traktatens artikel 30, medmindre den er begrundet i henhold til artikel 36 . Den italienske regering har anfoert, at artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 uafhaengigt af artikel 36 giver de paagaeldende medlemsstater en generel og ubegraenset hjemmel til at forbyde import af grapefrugt . Dette argument maa jeg afvise . De befoejelser, som er givet medlemsstaterne i direktivet, skal udoeves i overensstemmelse med Traktaten . I dette tilfaelde betyder det, at restriktionerne for indfoersler fra andre medlemsstater skal vaere berettiget i henhold til Traktatens artikel 36, for saa vidt de er noedvendige af hensyn til plantesundheden . Er dette ikke rigtigt, eller er formaalet med artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 at fravige Traktatens artikel 30 under omstaendigheder, der ikke falder ind under artikel 36, skal artikel 4, stk . 2, litra a ), i stedet for vurderes i lyset af faellesskabsinstitutionernes forpligtelse til "at respektere de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, som er et af faellesmarkedets grundlaeggende principper", jfr . sag 37/83 Rewe-Zentrale mod Landwirtschaftskammer Rheinland, praemis 18, Sml . 1984, s . 1229 ).

12 . Jeg mener ikke, at det er noedvendigt i denne sammenhaeng at undersoege spoergsmaalet, om artikel 4, stk . 2, litra a ) i direktiv 77/93 er gyldig, da bestemmelsen - korrekt fortolket - under ingen omstaendigheder er i strid med Traktaten . Da bestemmelsen giver visse medlemsstater hjemmel til at fravige det grundlaeggende princip om frie varebevaegelser, skal artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 fortolkes indskraenkende . Det betyder navnlig, at den skal forstaas saaledes, at den kun tillader restriktioner for indfoersler fra andre medlemsstater, naar de generelle retsprincipper - navnlig om proportionalitet og ligebehandling - er overholdt . Den kan saaledes ikke fortolkes, som om det er tilladt at indfoere restriktioner for indfoersler, der gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at forhindre indslaebning af skadegoerere, eller som diskriminerer vilkaarligt mellem indfoersler fra andre medlemsstater og indfoersler fra tredjelande . Artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 skal dog forstaas saaledes, at naar artiklen under visse betingelser indeholder hjemmel til et fuldstaendigt forbud mod import af citrusfrugter, er det tilladt at indfoere mindre strenge restriktioner, naar det derved er muligt at forhindre indslaebning af skadegoerere i den paagaeldende medlemsstat .

13 . Artikel 4, stk . 2, litra a ), er ganske enkelt udtryk for, at faellesskabslovgiver har erkendt, at citrusfrugter er udsat for sygdomme, som der kan vaere behov for en saerlig beskyttelse imod . Direktivet bliver derved mere omfattende og faar karakter af at vaere en kodeks for beskyttelsesforanstaltninger, der kan traeffes mod indslaebning af skadegoerere paa planter . Formaalet med bestemmelsen er dog efter min mening ikke at skabe undtagelser til Traktatens regler om frie varebevaegelser i tilfaelde, hvor der tidligere ikke fandtes saadanne undtagelser .

14 . Hovedproblemet er derfor, om Italien kunne have beskyttet sine citrusafgroeder mod indslaebning af skadegoerere fra udlandet ved hjaelp af foranstaltninger, der ville have en mindre skadelig indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet . Besvarelsen af dette spoergsmaal afhaenger af, om det i forbindelse med indfoersel af grapefrugt er muligt i praksis at foretage de noedvendige undersoegelser ved andre indgangssteder end i havnene . Det paahviler den italienske regering at godtgoere, at spoergsmaalene skal besvares benaegtende, jfr . sag 251/78, Denkavit Futtermittel, praemis 24 ( Sml . 1979, s . 3369 ).

15 . Jeg skal derfor vende mig til spoergsmaalet om, hvorvidt den italienske regering har godtgjort, at det i praksis ikke er muligt at underkaste grapefrugt, der foeres ind i Italien over land, en kontrol, der sikrer, at de ikke medfoerer plantesygdomme . Kommissionen har i sin aabningsskrivelse og i den begrundede udtalelse foreslaaet et antal maader at goere dette paa . Disse forslag er ikke blevet gentaget i staevningen eller i replikken, om end det er relevant at gennemgaa dem i forbindelse med vurderingen af, om den italienske regering har godtgjort, at den anfaegtede lovgivning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet .

16 . Kommissionen har medgivet, at det er noedvendigt at aflaesse frugterne for at kunne gennemfoere en korrekt kontrol, og den medgiver endog, at dette kan vaere vanskeligere ved graenseovergange paa landjorden end i havne . Den foreslaar imidlertid, at produkterne plomberes ved passagen af graensen og derefter kontrolleres paa italiensk omraade paa et mere passende sted, maaske i en havn, saafremt der er en i naerheden .

17 . I denne sammenhaeng har Kommissionen i replikken henvist til artikel 11, stk . 3, i direktiv 77/93, som aendret ved artikel 1, stk . 7, i direktiv 88/572/EOEF ( EFT L 313, s . 39 ), som medlemsstaterne skulle efterkomme senest den 1 . januar 1989 . Ifoelge den sidstnaevnte bestemmelse skulle medlemsstaterne traeffe passende foranstaltninger for at sikre, at gennemfoerelsen af kontrol ved graensen for at sikre overholdelse af direktivets artikel 4 gradvist kunne afvikles . Ifoelge artikel 11, stk . 3, skal denne kontrol "foretages paa planters, planteprodukters eller andre objekters bestemmelsessted eller paa et andet udpeget sted, der boer vaelges, saa der mindst muligt gribes forstyrrende ind i de paagaeldende planters, planteprodukters eller andre objekters forsendelse ". Selv om de italienske myndigheder har ret til at kraeve, at de partier, der indfoeres over land, aflaesses ved graensen, har Kommissionen anfoert, at det under alle omstaendigheder paahviler transportvirksomhederne at transportere produkterne paa en saadan maade, at dette er muligt . Resultatet heraf vil ikke altid vaere urimelige forsinkelser .

18 . Kommissionen er heller ikke overbevist om, at der i Italien ikke findes et tilstraekkeligt antal kvalificerede personer til at gennemfoere kontrol ved graenseovergangene paa landjorden . Efter dens opfattelse kan Italien uden urimelige omkostninger sikre sig, at kontrolloererne er til stede paa bestemte tidspunkter, eventuelt via en forudgaaende meddelelse fra transportvirksomhederne om, at der er brug for kontrolpersonalets tilstedevaerelse, paa samme maade som ved skibes ankomst, der aabenbart meddeles paa forhaand . Kommissionen har fremhaevet, at fytosanitaere sagkyndige ifoelge italiensk lovgivning skal vaere til stede ved et vist antal graenseovergange paa landjorden, og har anfoert, at det ikke vil vaere vanskeligt at uddanne disse sagkyndige til at undersoege grapefrugt .

19 . Den italienske regering har efter min opfattelse ikke paavist, at disse forslag er ufornuftige . Den har ganske enkelt anfoert, at det medfoerer overdrevent indviklede forhold, organisationsvanskeligheder og omkostninger saavel for importoererne som for de myndigheder, der skal gennemfoere den kraevede kontrol . Regeringen har tilfoejet, at Kommissionen overskrider sin kompetence, idet den soeger at paavirke organisationen af den italienske administration .

20 . Disse indvendinger finder jeg ikke overbevisende . Kommissionen soeger ikke at paavirke de interne administrative forhold i Italien, men soeger ganske enkelt at godtgoere, at de restriktioner, som de italienske myndigheder har indfoert vedroerende indfoersel af grapefrugt, er uforholdsmaessige, fordi det angivne formaal kan naas ved hjaelp af andre foranstaltninger, der er mindre skadelige for samhandelen inden for Faellesskabet .

21 . Vedroerende spoergsmaalet om omkostninger og administrative vanskeligheder har Domstolen klart fastslaaet i sag 104/75 de Peijper, praemis 18 ( Sml . 1976, s . 613 ), at Traktatens artikel 36 ikke kan paaberaabes som begrundelse for en lovgivning eller praksis, der medfoerer restriktioner for de frie varebevaegelser, der "vaesentligst skyldes et oenske om at begraense den administrative byrde eller de offentlige udgifter, medmindre denne byrde eller disse udgifter uden naevnte lovgivning eller praksis klart ville overskride graenserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges ".

22 . Efter min opfattelse har den italienske regering ikke godtgjort, at tilladelsen til at indfoere grapefrugt til Italien over land medfoerer en urimelig administrativ byrde eller overdrevne offentlige udgifter . Jeg skal bemaerke, at indtil begyndelsen af 1985 kunne saadanne indfoersler finde sted gennem et vist antal graenseovergange paa landjorden . Den italienske regering har ikke paa Domstolens anmodning vaeret i stand til at pege paa et bestemt forhold, som f.eks . staerkt stigende maengder smittede produkter eller ulovlige indfoersler til italiensk omraade, hidroerende fra udlandet, som i givet fald kan forklare beslutningen fra 1985 om at begraense indfoerslerne af grapefrugt ved at reducere antallet af indgangssteder til et vist antal havne, benaevnt ved navn .

23 . Spoergsmaalet om omkostningerne ved indfoersel af grapefrugt til Italien over land snarere end ad soevejen er klart et problem, som maa loeses af de paagaeldende importoerer . Kommissionen har ikke foreslaaet, at indfoersler af grapefrugt fra andre medlemsstater og foretaget ad soevejen skal forbydes .

24 . Sammenfattende er det min opfattelse, at den italienske regering ikke har godtgjort, at lukningen af graenseovergangene paa landjorden for indfoersler af grapefrugt, fra andre medlemsstater, var noedvendig for at hindre indslaebning til Italien af skadegoerere, der findes paa visse planter . Jeg skal derfor foreslaa Domstolen, at den :

1 ) statuerer, at Den Italienske Republik ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30, idet den har forbudt indfoersel af grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden;

2 ) tilpligter Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : engelsk .