Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 19. september 2002. - Republik Österreich mod Martin Huber. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Oberster Gerichtshof - Østrig. - Landbrug - medfinansieret støtte - tilbagebetaling - retligt grundlag - beskyttelse af den berettigede forventning - retssikkerhed - medlemsstaternes processuelle autonomi. - Sag C-336/00.



Samling af Afgørelser 2002 side I-07699



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Institutionernes retsakter - valg af hjemmel - kriterier - retsakt, der har et dobbelt formål - muligheden for at identificere det fremherskende formål - vedtagelse alene på det retlige grundlag, der svarer til hovedformålet

(EF-traktaten, art. 42 (nu art. 36 EF) samt art. 43 og 130 S (efter ændring nu art. 37 EF og 175 EF))

2. Landbrug - fælles landbrugspolitik - fremme af miljøvenlige produktionsmetoder - forordning nr. 2078/92 - Kommissionens godkendelse af et nationalt program for medfinansieret støtte - rækkevidde

(Rådets forordning nr. 2078/92, art. 7, stk. 2)

3. Landbrug - fælles landbrugspolitik - fremme af miljøvenlige produktionsmetoder - forordning nr. 2078/92 - Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt program for medfinansieret støtte - beslutning udelukkende rettet til den pågældende medlemsstat - krav mod erhvervsdrivende om tilbagebetaling betinget af iagttagelse af nationale regler om bekendtgørelse

[Rådets forordning nr. 2078/92, art. 3, stk. 3, litra f), og art. 7]

4. De Europæiske Fællesskabers egne indtægter - uretmæssigt udbetalt støtte, som er medfinansieret af Fællesskabet - manglende tilbagesøgning - lovlighed - betingelser

5. Institutionernes retsakter - forordninger - medlemsstaternes gennemførelse - nationalt støtteprogram, som medfinansieres af Fællesskabet i forordning nr. 2078/92's forstand - ingen fælles regler - anvendelse af nationale formforskrifter og processuelle regler - begrænsninger - fællesskabsrettens rækkevidde og effektivitet

(Rådets forordning nr. 2078/92, art. 3, stk. 1)

Sammendrag

1. Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har to formål, eller at den består af to led, og det kan fastslås, at det ene af disse er det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af hensyn til det primære eller fremherskende formål eller led.

Eftersom hovedformålet med de støtteforanstaltninger, der nævnes i forordning nr. 2078/92 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje, er at regulere produktionen af landbrugsvarer i traktatens bilag II's forstand med henblik på at fremme en overgang fra intensiv udnyttelse til en mere ekstensiv udnyttelse, som er af bedre kvalitet, og at de økonomiske konsekvenser for landbrugerne skal kunne kompenseres ved hjælp af tildeling af støtte, skulle forordningen vedtages alene med hjemmel i traktatens artikel 42 (nu artikel 36 EF) og traktatens artikel 43 (nu artikel 37 EF). Den omstændighed, at forordningen fremmede produktionsformer, gennem hvilke der i højere grad tages hensyn til miljøet, hvilket er et faktisk, men underordnet mål for den fælles landbrugspolitik, kan nemlig ikke i sig selv begrunde, at traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 175 EF) ligeledes udgør det retlige grundlag for forordningen.

( jf. præmis 31, 35 og 36 )

2. Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2078/92 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje skal fortolkes således, at Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram, som er medfinansieret af Fællesskabet, ligeledes omfatter programmets indhold, uden at det dog medfører, at programmet får karakter af en fællesskabsretsakt.

I tilfælde af at en støtteaftale, der er indgået mellem en landbruger og den pågældende nationale myndighed, er i strid med det program, Kommissionen har godkendt, er det op til de nationale domstole at drage de nødvendige konsekvenser heraf på grundlag af national ret og ved fortolkningen heraf at tage hensyn til den relevante fællesskabsret.

( jf. præmis 40 og 41 samt domskonkl. 2 )

3. Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram, som er medfinansieret af Fællesskabet, som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 2078/92 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje, er udelukkende rettet til den pågældende medlemsstat. De nationale domstole må på grundlag af national ret vurdere, om den foretagne bekendtgørelse af programmet er tilstrækkelig til, at det kan gøres gældende over for landbrugere og andre i landdistrikterne, navnlig i betragtning af kravet om passende information i medfør af forordningens artikel 3, stk. 3, litra f).

( jf. præmis 48 og domskonkl. 3 )

4. Selv om medlemsstaterne i medfør af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, skal træffe de fornødne foranstaltninger for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, er fællesskabsretten ikke til hinder for, at principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhed anvendes til at udelukke krav om tilbagebetaling af EF-medfinansieret støtte, som er udbetalt med urette, på den betingelse, at Fællesskabets interesser også tages i betragtning. Anvendelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forudsætter, at det godtgøres, at den pågældende støttemodtager var i god tro.

( jf. præmis 54 og 59 samt domskonkl. 4 )

5. I det omfang fællesskabsretten, herunder dennes almindelige principper, ikke indeholder forskrifter herom, skal de nationale kompetente myndigheder ved gennemførelsen af en fællesskabsordning følge de processuelle og formelle bestemmelser i den pågældende medlemsstats retssystem. De nationale regler kan dog kun anvendes, i det omfang det er fornødent af hensyn til gennemførelsen af fællesskabsrettens bestemmelser, og kun for så vidt anvendelsen af de nationale regler ikke begrænser rækkevidden og effektiviteten af de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser, herunder fællesskabsrettens almindelige principper. Det står således medlemsstaterne frit for at gennemføre nationale støtteprogrammer, som er medfinansieret af Fællesskabet, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2078/92 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje, ved privat- eller offentligretlige foranstaltninger, i det omfang de pågældende nationale foranstaltninger ikke påvirker fællesskabsrettens rækkevidde og effektivitet.

( jf. præmis 61 og 64 samt domskonkl. 5 )

Parter

I sag C-336/00,

angående en anmodning, som Oberster Gerichtshof (Østrig) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,

Republik Österreich

mod

Martin Huber,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85), som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1),

har

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet (refererende dommer) og C.W.A. Timmermans,

generaladvokat: S. Alber

justitssekretær: fuldmægtig M.-F. Contet,

efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:

- Republik Österreich ved U. Weiler, som befuldmægtiget

- Martin Huber ved Rechtsanwalt A. Klauser

- den østrigske regering ved H. Dossi, som befuldmægtiget

- Rådet for Den Europæiske Union ved J.-P. Hix og F.P. Ruggeri Laderchi, som befuldmægtigede

- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Braun og G. Berscheid, som befuldmægtigede,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at der i retsmødet den 24. januar 2002 er afgivet mundtlige indlæg af Republik Österreich ved U. Weiler, af Martin Huber ved Rechtsanwalt B. Girsch, af den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget, af Rådet ved J.-P. Hix og F.P. Ruggeri Laderchi og af Kommissionen ved G. Braun og G. Berscheid,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 14. marts 2002,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 26. januar 2000, indgået til Domstolens Justitskontor den 14. september 2000, har Oberster Gerichtshof i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen seks præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85), som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1, herefter »forordning nr. 2078/92«).

2 Spørgsmålene er blevet rejst under en sag mellem Republikken Østrig og Martin Huber, der er landbruger, vedrørende et krav om tilbagebetaling af støtte, som blev ydet ham af de østrigske myndigheder i henhold til forordning nr. 2078/92.

Relevante retsregler

Fællesskabsbestemmelser

3 Forordning nr. 2078/92, som blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 42 (nu artikel 36 EF) og EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF) og blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2000 ved artikel 55, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160, s. 80), fastsatte en række foranstaltninger, der i henhold til artikel 1, stk. 1, havde til formål:

»[...]

- at ledsage ændringerne inden for de fælles markedsordninger

- at bidrage til at nå målene for Fællesskabets politik på landbrugs- og miljøområdet

- at bidrage til at sikre landbrugerne en rimelig indkomst.«

4 Rådet havde navnlig til hensigt at fremme anvendelse af de produktionsmetoder, der er mindst forurenende og mindst intensive, samt at forbedre markedsligevægten (jf. første, anden, femte, sjette og tolvte betragtning til forordning nr. 2078/92).

5 Med henblik herpå blev der i henhold til artikel 1 i forordning nr. 2078/92 indført »en EF-støtteordning, som medfinansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen«.

6 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2078/92 lød:

»Under forudsætning af positive virkninger på miljøet og naturen kan ordningen omfatte støtte til landbrugere, der forpligter sig til:

a) at mindske brugen af gødningsstoffer og/eller plantebeskyttelsesmidler væsentligt eller at fastholde allerede indførte begrænsninger eller at indføre eller opretholde økologiske landbrugsmetoder

[...]«

7 Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2078/92 bestemte, at medlemsstaterne skulle iværksætte den i artikel 2 nævnte støtteordning ved hjælp af »flerårige zoneprogrammer« vedrørende de i forordningens artikel 1 fastsatte mål. I henhold til forordningens artikel 3, stk. 3, litra d) og f), skulle programmerne fastlægges for en minimumsperiode på fem år og indeholde »betingelser for ydelse af støtte i betragtning af de konstaterede problemer« samt »forholdsregler med henblik på passende information af landbrugerne og andre i landdistrikterne«.

8 Forordningens artikel 4, stk. 1, bestemte:

»Der ydes en årlig præmie pr. hektar eller storkreatur, hvormed produktionen reduceres, til landbrugere, der for mindst fem år påtager sig en eller flere af de i artikel 2 nævnte forpligtelser i overensstemmelse med zoneprogrammet for det pågældende område. [...]«

9 Det refusionsberettigede maksimumsbeløb for præmien var fastsat i artikel 4, stk. 2, mens medlemsstaterne i henhold til forordningens artikel 5, stk. 1, for at nå målene i forordningen skulle fastlægge:

»a) betingelserne for ydelse af støtten

b) støttebeløbet, idet der tages hensyn til den af modtageren indgåede forpligtelse, til indkomsttabet og til foranstaltningens tilskyndende virkning

c) betingelserne for, at støtten til pleje af arealer, der er taget ud af drift, som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra e), kan ydes til andre end landbrugere, såfremt der ikke er landbrugere til at varetage opgaven

d) de betingelser, modtageren skal indgå på, navnlig for at det kan kontrolleres, at de indgåede forpligtelser overholdes

e) betingelserne for ydelse af støtten, hvis landbrugeren ikke selv har mulighed for at indgå en forpligtelse for den krævede minimumsperiode for den pågældende periode.«

10 I medfør af artikel 7 i forordning nr. 2078/92 skulle de nationale støtteordninger meddeles Kommissionen med henblik på godkendelse, idet Kommissionen skulle vurdere, om de var i overensstemmelse med forordningen, og fastslå »arten af de EF-medfinansieringsberettigede foranstaltninger« og »størrelsen af de samlede EF-medfinansieringsberettigede udgifter«.

11 I artikel 10 i forordning nr. 2078/92 var det præciseret, at medlemsstaterne kunne vedtage supplerende støtteforanstaltninger, forudsat at disse foranstaltningerne var i overensstemmelse med målene i forordningen og med EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) og EF-traktatens artikel 93 og 94 (nu artikel 88 EF og 89 EF).

12 Desuden var det bestemt i artikel 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som blev ophævet ved artikel 16, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1258/99 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103), at medlemsstaterne navnlig skulle træffe de fornødne foranstaltninger for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der var udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. I medfør af artikel 8, stk. 2, første afsnit, skulle Fællesskabet i princippet bære de finansielle følger, medmindre medlemsstaternes myndigheder eller organer kunne gøres ansvarlige for uregelmæssighederne eller forsømmelserne.

Nationale bestemmelser

13 Med henblik på gennemførelsen af forordning nr. 2078/92 udstedte det østrigske forbundsministerium for land- og skovbrug særskilte retningslinjer for det østrigske program for fremme af et landbrug, der hviler på en miljøvenlig, ekstensiv og naturplejende produktion (ÖPUL) (herefter »ÖPUL-retningslinjerne«). Kommissionen godkendte dette program ved beslutning af 7. juni 1995.

14 ÖPUL-retningslinjerne blev ikke offentliggjort, men var blot nævnt i en note i Amtsblatt zur Wiener Zeitung af 1. december 1995, hvoraf det fremgik, at de kunne konsulteres hos Forbundsministeriet for Land- og Skovbrug.

15 ÖPUL-retningslinjerne, som omfatter adskillige bilag, består af en generel del, som bl.a. vedrører fælles betingelser for tildeling inden for forskellige dele af programmet, udbetaling af støtte og tilbagebetaling i tilfælde af manglende iagttagelse af betingelserne for tildeling, såvel som en del, der vedrører de særskilte betingelser for tildeling af støtte.

16 Retningslinjer som ÖPUL-retningslinjerne er i henhold til østrigsk ret ikke abstrakte generelle bestemmelser, men de tages i betragtning i forbindelse med aftaleindgåelse som bindende klausuler.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

17 Den 21. april 1995 ansøgte Martin Huber om støtte i medfør af ÖPUL-retningslinjerne. Denne støtte blev bevilget ham den 12. december 1995 af Agrarmarkt Austria på vegne af Republikken Østrig og i en størrelse af 79 521 ATS. Agrarmarkt Austria er en offentligretlig juridisk person, som er oprettet af forbundsministeren for land- og skovbrug med henblik på administration af støtteordninger i henhold til ÖPUL-retningslinjerne. ÖPUL-retningslinjerne blev ikke meddelt Martin Huber.

18 Da Martin Huber modtog en skrivelse fra Agrarmarkt Austria med krav om tilbagebetaling af støtten, gik han ud fra, at han havde begået en fejl, og foreslog en tilbagebetaling af støtten i månedlige rater på 5 000 ATS.

19 Den af Agrarmarkt Austria befuldmægtigede Finanzprokurator afkrævede den 13. maj 1998 Martin Huber betaling af et beløb på 90 273 ATS svarende til den tildelte støtte med renter.

20 Republikken Østrig repræsenteret ved Finanzprokurator anlagde herefter sag med påstand om, at Martin Huber skulle tilbagebetale støtten på 79 521 ATS med tillæg af renter fra den 12. december 1995. Til støtte for påstanden gjorde Republikken Østrig gældende, at Martin Huber i strid med ÖPUL-retningslinjerne havde anvendt forbudte plantebeskyttelsesmidler, nemlig fungiciderne Euparen, Orthophaldan, Delan og Folit. Desuden havde Martin Huber allerede anerkendt kravet om tilbagebetaling.

21 Martin Huber påstod frifindelse, idet han i første række gjorde gældende, at han ikke havde tilsidesat de nævnte retningslinjer, selv om han erkendte at have anvendt ovennævnte midler, og at han heller ikke havde anerkendt et krav om tilbagebetaling. Han anførte nærmere, at de østrigske myndigheder i forbindelse med aftaleindgåelsen alene havde oplyst ham om, at han ikke måtte anvende herbicider ved frugt- og vindyrkning, hvorfor han ikke havde undladt at anvende de ovennævnte fungicider.

22 Martin Huber anførte desuden, at ÖPUL-retningslinjerne ikke var vedlagt ansøgningsformularen, og at han heller ikke blev gjort bekendt med dem. Han gjorde ligeledes gældende, at formuleringerne i ansøgningsformularen var uklare, og at de østrigske myndigheder havde udbetalt støtten, selv om de havde kendskab til anvendelsen af fungiciderne. Under disse omstændigheder mente Martin Huber, at hans adfærd skyldtes en fejl, som myndighederne selv var ansvarlige for.

23 Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Østrig) frifandt Martin Huber for kravet om tilbagebetaling med den begrundelse, at retningslinjerne ikke kunne gøres gældende over for ham, og at han ikke havde anerkendt kravet om tilbagebetaling.

24 Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Østrig) gav Republikken Østrig medhold i den iværksatte appel af afgørelsen i første instans på grundlag af et subsidiært appelanbringende og hjemviste sagen til Bezirksgericht.

25 Landesgericht bemærkede imidlertid, at der ikke var tale om en anerkendelse af kravet, og at det ikke var fuldt ud afklaret, om de midler, som Martin Huber havde anvendt, var omfattet af begrebet herbicider, eller hvad indholdet af de bilag, han modtog, helt præcis var. Efter rettens opfattelse var de retningslinjer, som Republikken Østrig havde udstedt, ikke en del af aftalen, da de ikke var blevet offentliggjort bortset fra henvisningen til dem i Amtsblatt zur Wiener Zeitung. Desuden var de forpligtelser, der påhvilede Martin Huber, ikke tilstrækkeligt klart beskrevet, og han kunne kun gennem omstændelige og besværlige anstrengelser få kendskab til støtteprogrammet, der var nærmere defineret i ÖPUL-retningslinjerne.

26 Oberster Gerichtshof, til hvilken sagen med Landesgerichts tilladelse blev appelleret, har indledningsvis bemærket, at en anerkendelse ikke udgør et tilstrækkeligt retligt grundlag for kravet om tilbagebetaling af støtte. Den forelæggende ret har herefter ønsket at få klarhed over det korrekte retlige grundlag for vedtagelsen af forordning nr. 2078/92, over det nærmere indhold af visse af bestemmelserne i denne forordning og over betingelserne for tilbagebetaling af støtte, som er blevet udbetalt med urette i henhold til forordningen.

27 Det er under disse omstændigheder, at Oberster Gerichtshof har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Blev Rådets forordning nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje [...] udstedt lovligt?

2) Omfatter en afgørelse om en godkendelse af et program i henhold til artikel 7 i Rådets forordning nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje også indholdet af de programmer, som medlemsstaterne har forelagt til godkendelse?

3) Skal denne afgørelse også anses for rettet til de landbrugere, der ansøger om støtte i henhold til dette program, og er den i denne forbindelse valgte bekendtgørelsesform, navnlig forpligtelsen for medlemsstaterne til at underrette landbrugerne på passende måde, tilstrækkelig til at medføre, at afgørelsen er bindende, og at produktionsaftaler, der er i strid hermed, er ugyldige?

4) Kan en landbruger uafhængigt af indholdet af de i henhold til forordning nr. 2078/92 af Kommissionen godkendte programmer støtte sig på erklæringerne fra medlemsstaternes myndigheder, således at dette er til hinder for krav om tilbagebetaling?

5) Står det medlemsstaterne frit inden for rammerne af forordning nr. 2078/92, om de gennemfører programmerne i henhold til denne forordning i form af

privatøkonomiske (aftaler) eller offentligretlige foranstaltninger?

6) Skal der ved vurderingen af, om begrænsningerne for at rejse krav om tilbagebetaling på grund af beskyttelsen af den berettigede forventning og retssikkerheden er i overensstemmelse med de fællesskabsretlige hensyn, alene lægges vægt på den pågældende foranstaltning eller også på, at der i andre foranstaltninger består muligheder for at rejse krav om tilbagebetaling, som er særlig gunstige for fællesskabshensynene?«

28 Ved kendelse af 18. april 2002 er der delvis meddelt Martin Huber fri proces.

De præjudicielle spørgsmål

Første spørgsmål

29 Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 2078/92 er gyldig, selv om den er vedtaget på grundlag af traktatens artikel 42 og 43 og ikke på grundlag af EF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 175 EF).

30 Det skal hertil bemærkes, at ifølge Domstolens faste retspraksis skal valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formål og indhold (jf. bl.a. dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid-dommen«, Sml. I, s. 2867, præmis 10, og af 4.4.2000, sag C-269/97, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2257, præmis 43).

31 Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har to formål, eller at den består af to led, og det kan fastslås, at det ene af disse er det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af hensyn til det primære eller fremherskende formål eller led (jf. dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, præmis 19 og 21, af 23.2.1999, sag C-42/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 869, præmis 39 og 40, og af 30.1.2001, sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 779, præmis 59). Hvis det godtgøres, at der med retsakten samtidig forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål er sekundært og indirekte i forhold til et andet, kan en sådan retsakt dog undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige hjemmelsgrundlag (jf. i denne retning titandioxid-dommen, præmis 13 og 17, og dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 38, samt Domstolens udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, præmis 23).

32 I nærværende sag er det uomtvistet, at forordning nr. 2078/92 forfølger såvel landbrugspolitiske formål som miljøbeskyttelsesformål.

33 Det følger af Domstolens faste praksis, at EF-traktatens artikel 130 R (efter ændring nu artikel 174 EF) og traktatens artikel 130 S har til formål at give Fællesskabet kompetence til at gøre en særlig indsats på miljøområdet, men ikke påvirker de beføjelser, som det har i henhold til andre bestemmelser i traktaten, selv om de omhandlede foranstaltninger samtidig forfølger et af miljøbeskyttelsesformålene (jf. dom af 24.11.1993, sag C-405/92, Mondiet, Sml. I, s. 6133, præmis 26). Traktatens artikel 130 R, stk. 2, første afsnit, tredje punktum, i den affattelse, der gjaldt forud for Amsterdam-traktatens ikrafttræden, og som i det væsentlige er gentaget i artikel 6 EF, bestemmer i øvrigt i denne forbindelse, at kravene med hensyn til miljøbeskyttelse er en vigtig bestanddel af Fællesskabets politik på andre områder, hvilket indebærer, at en fællesskabsforanstaltning ikke kan være omfattet af Fællesskabets virke på miljøområdet, alene fordi den tager hensyn til disse krav (jf. i denne retning titandioxid-dommen, præmis 22, og Mondiet-dommen, præmis 27).

34 For så vidt angår traktatens artikel 43 følger det af fast retspraksis, at denne bestemmelse er rette hjemmel for enhver retsakt, der regulerer spørgsmålet om produktion af og handel med de i bilag II til EF-traktaten opregnede landbrugsvarer, og som bidrager til virkeliggørelsen af et eller flere af de mål med den fælles landbrugspolitik, som er fastsat i EF-traktatens artikel 39 (nu artikel 33 EF) (jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 14, af 5.5.1998, sag C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2265, præmis 133, og dommen af 4.4.2000 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 47). Desuden giver traktatens artikel 42 Rådet mulighed for at fastsætte bestemmelser om ydelse af støtte inden for produktionen af og handelen med landbrugsvarer under hensyntagen til den i traktatens artikel 39 angivne målsætning og uanset traktatens kapitel om konkurrenceregler.

35 Som anført af Kommissionen og Rådet, såvel som af generaladvokaten i punkt 35 i forslaget til afgørelse, følger det af betragtningerne til forordning nr. 2078/92 og af dens artikel 1, at hovedformålet med de støtteforanstaltninger, der nævnes i forordningen, er at regulere produktionen af landbrugsvarer i traktatens bilag II's forstand med henblik på at fremme en overgang fra intensiv udnyttelse til en mere ekstensiv udnyttelse, som er af bedre kvalitet, og at de økonomiske konsekvenser for landbrugerne skal kunne kompenseres ved hjælp af tildeling af støtte.

36 Den omstændighed, at forordning nr. 2078/92 fremmede produktionsformer, gennem hvilke der i højere grad tages hensyn til miljøet, hvilket er et faktisk, men underordnet mål for den fælles landbrugspolitik, kan ikke i sig selv begrunde, at traktatens artikel 130 S, ved siden af artikel 42 og 43, ligeledes udgør det retlige grundlag for forordningen.

37 Der er således ved vurderingen af det første spørgsmål intet fremkommet, der kan påvirke gyldigheden af forordning nr. 2078/92.

Andet spørgsmål

38 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2078/92 skal fortolkes således, at en beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram også omfatter programmets indhold, således at programmet skal betragtes som en fællesskabsretsakt, når det er blevet godkendt.

39 I den forbindelse fremgår det af artikel 7, stk. 2 og 3, i forordning nr. 2078/92, at Kommissionen skulle godkende de i artikel 3, stk. 1, omhandlede programmer efter at have sikret sig, at de var i overensstemmelse med forordningen, og efter at have fastslået arten af de »EF-medfinansieringsberettigede« foranstaltninger og størrelsen af de samlede udgifter forbundet med deres finansiering. Det følger heraf, at Kommissionens undersøgelse nødvendigvis omfatter nævnte programmers indhold.

40 Den omstændighed, at et nationalt støtteprogram godkendes af Kommissionen, har imidlertid ikke den virkning, at programmet får karakter af en fællesskabsretsakt. Under disse omstændigheder er det, i tilfælde af at en støtteaftale er i strid med det program, Kommissionen har godkendt, op til de nationale domstole at drage de nødvendige konsekvenser heraf på grundlag af national ret og ved fortolkningen heraf tage hensyn til den relevante fællesskabsret.

41 Det andet spørgsmål skal herefter besvares med, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2078/92 skal fortolkes således, at Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram ligeledes omfatter programmets indhold, uden at det dog medfører, at programmet får karakter af en fællesskabsretsakt.

Tredje spørgsmål

42 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt for det første oplyst, om Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2078/92 skal anses for at være rettet til de landbrugere, som har ansøgt om støtte i medfør af forordningen, og for det andet, om det er tilstrækkeligt med en notits i et officielt tidende om, at nævnte program står til rådighed for offentligheden hos Land- og Skovbrugsministeriet, for at nævnte beslutning bliver bindende for de pågældende landbrugere, og at aftaler om støtte, som er uforenelige hermed, bliver ugyldige.

43 I den forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram, hvorved programmet anerkendes at være foreneligt med forordning nr. 2078/92 på grundlag af kriterierne i forordningens artikel 7, stk. 2, udelukkende er rettet til den pågældende medlemsstat.

44 På den baggrund er det op til de nationale domstole at tage stilling til lovligheden af en individuel støtteforanstaltning truffet i medfør af det nationale støtteprogram, dels i lyset af støtteprogrammet som godkendt af Kommissionen, dels i lyset af forordning nr. 2078/92.

45 For så vidt angår spørgsmålet, om den offentliggørelse af ÖPUL-retningslinjerne, der blev foretaget, var tilstrækkelig til, at de kan gøres gældende over for de østrigske landbrugere, er der på samme måde tale om et spørgsmål, der er undergivet national ret.

46 Artikel 3, stk. 3, litra f), i forordning nr. 2078/92 bestemmer imidlertid generelt, uden dog at fastsætte en bestemt offentliggørelsesmåde for nationale støtteprogrammer, at programmerne skal indeholde forholdsregler med henblik på »passende information af landbrugerne og andre i landdistrikterne«.

47 I den forbindelse er det ikke blevet godtgjort, at de østrigske myndigheder i hovedsagen har levet fuldt op til den informationsforpligtelse over for støttemodtageren, der påhviler dem i medfør af artikel 3, stk. 3, litra f), i forordning nr. 2078/92, og det er nærmere bestemt ikke blevet godtgjort, at myndighederne rent faktisk har bragt ÖPUL-retningslinjerne til støttemodtagerens kundskab i forbindelse med tildelingen af støtten, eller at de har truffet de nødvendige foranstaltninger for at give ham mulighed for at erhverve sig det fornødne kendskab hertil på en rimelig måde. Det er op til den nationale ret at vurdere, om dette faktisk er tilfældet, under hensyn til den omstændighed, at da Martin Huber indgav sin ansøgning om støtte, forelå den endelige udgave af det nationale støtteprogram, som skulle danne grundlag for støtten, endnu ikke, eftersom Kommissionen ikke havde givet sin godkendelse.

48 I betragtning af ovenstående bemærkninger skal det tredje spørgsmål besvares således, at Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 2078/92 udelukkende er rettet til den pågældende medlemsstat. De nationale domstole må på grundlag af national ret vurdere, om den foretagne bekendtgørelse af programmet er tilstrækkelig til, at det kan gøres gældende over for landbrugere og andre i landdistrikterne, navnlig i betragtning af kravet om passende information i medfør af forordningens artikel 3, stk. 3, litra f).

Fjerde spørgsmål

49 Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om og i hvilket omfang en landbruger, som har fået tildelt støtte inden for rammerne af et nationalt støtteprogram som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2078/92, kan påberåbe sig principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhed for at modsætte sig et krav om tilbagebetaling af støtten.

50 Den forelæggende ret har for det første oplyst, at Martin Huber ansøgte om støtte i april 1995, det vil sige før Kommissionens godkendelse af det nationale støtteprogram i juni 1995 og før programmets offentliggørelse i form af en notits i Amtsblatt zur Wiener Zeitung i december 1995, og for det andet, at denne ansøgning blev imødekommet uden forbehold af de østrigske myndigheder.

51 Republikken Østrig og den østrigske regering har gjort gældende, at Martin Huber havde pligt til at gøre sig bekendt med det nationale støtteprogram og omfanget af sine aftalemæssige forpligtelser før indgåelse af aftalen. De har henvist til den »vejledning«, som bliver tilsendt en landbruger, der påtænker at ansøge om støtte, og som indeholder de relevante oplysninger navnlig for så vidt angår eksistensen og indholdet af ÖPUL-retningslinjerne.

52 Den østrigske regering har tilføjet, at udkastet til ÖPUL-retningslinjerne, som det forelå på datoen for Martin Hubers ansøgning, ikke adskilte sig fra den endelige version, der blev godkendt af Kommissionen.

53 Heroverfor har Martin Huber gjort gældende, at på grund af den utilstrækkelige offentliggørelse af det nationale støtteprogram, som kun blev stillet til rådighed for offentligheden hos de kompetente ministerielle tjenester i Wien (Østrig), ville han kun have haft mulighed for at få information om programmets nøjagtige indhold efter godkendelsen af ÖPUL-retningslinjerne med uforholdsmæssigt store anstrengelser. Under disse omstændigheder taler princippet om beskyttelse af den berettigede forventning imod kravet om tilbagebetaling af støtten, som blev modtaget i god tro.

54 I den forbindelse skal det bemærkes, at medlemsstaterne i medfør af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser skal træffe de fornødne foranstaltninger for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. Det samme gælder for så vidt angår støtte, der er ydet i henhold til et nationalt støtteprogram, der er godkendt af Kommissionen i medfør af en forordning vedtaget af Rådet, og medfinansieret af Fællesskabet.

55 Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at tvister vedrørende tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette i henhold til fællesskabsretten, i mangel af fællesskabsretlige forskrifter skal afgøres af de nationale retter under anvendelse af disses nationale ret, om end under hensyntagen til de i fællesskabsretten fastsatte grænser, hvilket vil sige, at de bestemmelser, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre tilbagesøgningen af den uberettigede støtte eller gøre den uforholdsmæssigt vanskelig, og at anvendelse af den nationale lovgivning ikke må medføre forskelsbehandling i forhold til de regler, der gælder for nationale tvister af samme art (jf. bl.a. i denne retning dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82 - 215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633, præmis 19, af 12.5.1998, sag C-366/95, Steff-Houlberg Export m.fl., Sml. I, s. 2661, præmis 15, og af 16.7.1998, sag C-298/96, Oelmühle og Schmidt Söhne, Sml. I, s. 4767, præmis 24).

56 Det kan således ikke anses for stridende mod fællesskabsretten, at nationale retsregler vedrørende tilbagetrækning af administrative retsakter og tilbagesøgning af økonomiske ydelser, der er udbetalt med urette af den offentlige administration, samtidig med at legalitetsprincippet iagttages, også iagttager retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da sidstnævnte principper udgør en del af Fællesskabets retsorden (jf. Deutsche Milchkontor m.fl.-dommen, præmis 30, dom af 1.4.1993, forenede sager C-31/91 - C-44/91, Lageder m.fl., Sml. I, s. 1761, præmis 33, og af 9.10.2001, forenede sager C-80/99 - C-82/99, Flemmer m.fl., Sml. I, s. 7211, præmis 60).

57 Dog skal der fuldt ud tages hensyn til Fællesskabets interesse i tilbagebetaling af støtte, der er udbetalt i strid med betingelserne for støttetildeling, ved afvejningen af de implicerede interesser (jf. Deutsche Milchkontor m.fl.-dommen, præmis 32, Oelmühle og Schmidt Söhne-dommen, præmis 24, og Flemmer m.fl.-dommen, præmis 61).

58 Det følger desuden af fast praksis, at kun såfremt støttemodtageren var i god tro for så vidt angår støttens berettigelse, kan han anfægte kravet om tilbagebetaling (jf. i denne retning Oelmühle og Schmidt Söhne-dommen, præmis 29). I den forbindelse skal den nationale ret vurdere:

- om ÖPUL-retningslinjerne med tilstrækkelig klarhed forbød anvendelsen af de plantebeskyttelsesmidler, der er nævnt ovenfor i præmis 20 under hensyn til de bemærkninger, som er fremsat af generaladvokaten i punkt 127 i forslaget til afgørelse

- om de nøjagtige forpligtelser for så vidt angår anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler fremgik af støtteansøgningsformularen eller den vejledning, der var vedlagt formularen, under hensyn til de bemærkninger, som er fremsat af generaladvokaten i punkt 121 i forslaget til afgørelse

- i hvilket omfang ÖPUL-retningslinjerne blev integreret, helt eller delvist, i aftalen vedrørende støtte

- om udkastet til ÖPUL-retningslinjerne eller den endelige udgave af dem rent faktisk blev meddelt Martin Huber

- eller i benægtende fald, om sidstnævnte handlede uagtsomt på en måde, som en normalt opmærksom landbruger ikke ville have handlet, ved ikke at erhverve sig præcist kendskab til indholdet af ÖPUL-retningslinjerne ved at undlade at tage til Wien, hvor Forbundsministeriet for Land- og Skovbrug har hjemsted, for dér at konsultere retningslinjernes indhold, og i særdeleshed om nødvendigheden af at konsultere retningslinjerne på stedet for at få kendskab til den nøjagtige udstrækning af deres forpligtelser pålægger de pågældende landbrugere en urimelig byrde.

59 Under hensyn til ovenstående bemærkninger skal fjerde spørgsmål besvares således, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhed anvendes til at udelukke krav om tilbagebetaling af EF-medfinansieret støtte, som er udbetalt med urette, på den betingelse, at Fællesskabets interesser også tages i betragtning. Anvendelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forudsætter, at det godtgøres, at den pågældende støttemodtager var i god tro.

Femte og sjette spørgsmål

60 Med det femte og sjette spørgsmål, som det er hensigtsmæssigt at behandle sammen, ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om det står medlemsstaterne frit for at gennemføre nationale støtteprogrammer som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2078/92 ved privat- eller offentligretlige foranstaltninger, og for det andet, om der ved vurderingen af et krav om tilbagebetaling af støtte, der er udbetalt i strid med forordningen, skal ske en sidestilling af de vilkår, som gælder for tilbagebetaling af fejlagtigt udbetalte beløb i national ret, afhængigt af, om de er blevet udbetalt inden for privat- eller offentligretlige rammer.

61 I den forbindelse skal det bemærkes, at i det omfang fællesskabsretten, herunder dennes almindelige principper, ikke indeholder forskrifter herom, skal de nationale kompetente myndigheder ifølge fast retspraksis ved gennemførelsen af en fællesskabsordning følge de processuelle og formelle bestemmelser i den pågældende medlemsstats retssystem. Som Domstolen tidligere har fastslået, kan de nationale regler dog kun anvendes, i det omfang det er fornødent af hensyn til gennemførelsen af fællesskabsrettens bestemmelser, og kun for så vidt anvendelsen af de nationale regler ikke begrænser rækkevidden og effektiviteten af de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser, herunder disses almindelige principper (jf. Flemmer m.fl.-dommen, præmis 55).

62 Eftersom forordning nr. 2078/92 ikke indeholder nogen fælles regler i den henseende, er der i princippet intet til hinder for, at Republikken Østrig gennemfører de nationale støtteprogrammer som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, ved privatretlige foranstaltninger, eksempelvis aftaler.

63 Det tilkommer den forelæggende ret at kontrollere, at anvendelsen af sådanne privatretlige foranstaltninger ikke påvirker fællesskabsrettens rækkevidde og effektivitet, herunder navnlig, at anvendelsen af de pågældende foranstaltninger giver mulighed for at kræve tilbagebetaling af medfinansieret støtte, der er blevet uretmæssigt udbetalt, på samme betingelser som rent national støtte af samme type.

64 Femte og sjette spørgsmål skal derfor besvares således, at det står medlemsstaterne frit for at gennemføre nationale støtteprogrammer som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2078/92 ved privat- eller offentligretlige foranstaltninger, i det omfang de pågældende nationale foranstaltninger ikke påvirker fællesskabsrettens rækkevidde og effektivitet.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

65 De udgifter, der er afholdt af den østrigske regering og af Rådet, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Oberster Gerichtshof ved kendelse af 26. januar 2000, for ret:

1) Der er ved vurderingen af det første spørgsmål intet fremkommet, der kan påvirke gyldigheden af Rådets forordning nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje, som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union.

2) Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2078/92, som ændret ved ovennævnte tiltrædelsesakt, skal fortolkes således, at Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram ligeledes omfatter programmets indhold, uden at det dog medfører, at programmet får karakter af en fællesskabsretsakt.

3) Kommissionens beslutning om godkendelse af et nationalt støtteprogram som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 2078/92 er udelukkende rettet til den pågældende medlemsstat. De nationale domstole må på grundlag af national ret vurdere, om den foretagne bekendtgørelse af programmet er tilstrækkelig til, at det kan gøres gældende over for landbrugere og andre i landdistrikterne, navnlig i betragtning af kravet om passende information i medfør af forordningens artikel 3, stk. 3, litra f).

4) Fællesskabsretten er ikke til hinder for, at principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhed anvendes til at udelukke krav om tilbagebetaling af EF-medfinansieret støtte, som er udbetalt med urette, på den betingelse, at Fællesskabets interesser også tages i betragtning. Anvendelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forudsætter, at det godtgøres, at den pågældende støttemodtager var i god tro.

5) Det står medlemsstaterne frit for at gennemføre nationale støtteprogrammer som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2078/92, som ændret ved den nævnte tiltrædelsesakt, ved privat- eller offentligretlige foranstaltninger, i det omfang de pågældende nationale foranstaltninger ikke påvirker fællesskabsrettens rækkevidde og effektivitet.