Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 8. marts 1988. - CORNELIS G. BAKKER MOD RIJKSDIENST VOOR WERKNEMERSPENSIONEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF ARBEIDSRECHTBANK ANTWERPEN. - SOCIAL SIKRING - KUMULATION AF YDELSER. - SAG 151/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 02009



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . I denne sag har Arbeidsrechtbank, Antwerpen, forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 12, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( 1 ). Sagens baggrund er foelgende .

2 . Sagsoegeren i hovedsagen, Cornelis Bakker, som er nederlandsk statsborger, og som for det meste har vaeret beskaeftiget som arbejdstager i Nederlandene, men ogsaa nogle aar i Belgien, oppebaerer efter ansoegning to alderspensioner . Det boer understreges, at disse to pensioner ydes udelukkende i medfoer af nationale lovregler i hver af de to medlemsstater .

3 . Fra den 1 . maj 1984 fik Bakker i Nederlandene udbetalt en pension efter reglerne for gifte maend i henhold til de dagaeldende bestemmelser i Algemeene Ouderdomswet ( lov om almindelig alderspension; herefter benaevnt "AOW "). Beregningsgrundlaget var 100% af nettomindsteloennen . Det er vaesentligt at bemaerke, at dette pensionsbeloeb ikke blot var udtryk for de pensionsrettigheder, som var erhvervet af og for Bakker selv, men ogsaa hans hustrus pensionsrettigheder, idet hun ikke havde haft erhvervsarbejde . Efter de dagaeldende regler i den nederlandske lovgivning blev der nemlig kun udbetalt pension til aegtemanden, idet de pensionsrettigheder, der var erhvervet af eller for begge aegtefaeller var indbefattet heri .

4 . Sideloebende hermed tildelte Rijksdienst voor Werknemerspensioenen i Belgien ( Pensionsdirektoratet for Arbejdstagere, herefter benaevnt "det belgiske pensionsdirektorat ") Cornelis Bakker en alderspension i henhold til de belgiske lovregler . Denne pension blev beregnet paa grundlag af den saakaldte familiesats, der udgoer 75% af vedkommendes tidligere loen . Familiesatsen blev anvendt, fordi Bakker var gift, og hans aegtefaelle ikke oppebar nogen alderspension eller tilsvarende ydelse . Bakker havde vaeret beskaeftiget ca . 3 aar i Belgien og oppebar som foelge heraf 3/45 af den fulde familiepension .

5 . Vanskelighederne for sagsoegeren i hovedsagen opstod, da den nederlandske lovgivning om alderspension blev aendret som foelge af Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19 . december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring ( 2 ). Af hensyn til gennemfoerelsen af ligebehandlingsprincippet i Nederlandene fandt de nederlandske myndigheder det noedvendigt at indfoere en ny ordning, hvorefter hver af aegtefaellerne fik udbetalt sin egen alderspension i stedet for som hidtil, hvor kun manden oppebar et pensionsbeloeb, som blev beregnet ud fra begge aegtefaellers pensionsrettigheder . I henhold til de nye bestemmelser i AOW, som traadte i kraft den 1 . april 1985, fik hver af aegtefaellerne fra det fyldte 65 . aar ret til en pension paa 50% af nettomindsteloennen . De nye regler i den nederlandske lovgivning medfoerte altsaa saa at sige, at "kagen blev delt i to lige store dele ". Endvidere skulle en gift person, som opfyldte betingelserne for at oppebaere alderspension, men hvis aegtefaelle endnu ikke var fyldt 65 aar, efter de nye regler have udbetalt et pensionstillaeg paa 50% af nettomindsteloennen . Formaalet med denne sidste bestemmelse var oejensynlig at lette overgangen mellem den gamle og den nye ordning og at undgaa, at en familie pludselig mistede halvdelen af sine indkomster efter pensionslovgivningen .

6 . I overensstemmelse med de nye lovregler aendrede den nederlandske institution, Sociale Verzekeringsbank, herefter Bakkers pension . Under hensyn til, at hans hustru endnu ikke var fyldt 65 aar, fik han med virkning fra 1 . april 1985 udbetalt en pension paa 50% af nettomindsteloennen samt det naevnte pensionstillaeg . Da hans hustru fyldte 65 aar, fik han fra den 1 . september 1985 fortsat udbetalt sin egen pension paa 50% af nettomindsteloennen, men uden pensionstillaeg, idet fru Bakker fra dette tidspunkt havde ret til sin egen pension paa 50% af nettomindsteloennen .

7 . Det var denne sidste omstaendighed - altsaa at fru Bakker fik udbetalt sin egen alderspension i henhold til AOW - der foerte til, at C . Bakker efter det belgiske pensionsdirektorats opfattelse ikke laengere opfyldte betingelserne for at oppebaere en pension fra Belgien, som var beregnet paa grundlag af familiesatsen . Den 26 . marts 1986 besluttede det belgiske pensionsdirektorat derfor, med virkning fra 1 . september 1985, at beregne Bakkers pension efter satsen for enlige, som udgoer 60% af den tidligere udbetalte loen . Denne afgoerelse indbragte Bakker for Arbeidsrechtbank, Antwerpen, som ved dom af 8 . marts 1987 har forelagt Domstolen de i sagen omhandlede praejudicielle spoergsmaal .

8 . Artikel 12, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 - som er den bestemmelse, der oenskes fortolket i de praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt Domstolen - indeholder et generelt princip i foerste punktum og en raekke undtagelser fra dette princip i andet punktum . Efter det generelle princip finder bestemmelser i en medlemsstats lovgivning om, at en ydelse skal nedsaettes, stilles i bero eller bortfalde, ogsaa anvendelse, naar modtageren samtidig faar udbetalt andre sociale ydelser eller har andre indtaegter, selv om ydelserne er opnaaet i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, eller indtaegterne er modtaget paa en anden medlemsstats omraade . Princippet fraviges imidlertid, naar den paagaeldende oppebaerer ydelser af samme art ved invaliditet, alderdom, doedsfald ( pensioner ) eller erhvervssygdom, og ydelserne fastsaettes af institutionerne i to eller flere medlemsstater i henhold til artiklerne 46, 50 og 51 eller artikel 60, stk . 1, litra b ).

9 . De forelagte praejudicielle spoergsmaal fra Arbeidsrechtbank, Antwerpen, gaar i det vaesentlige ud paa, om artikel 10, stk . 1, i kongelig anordning nr . 50 af 24 . oktober 1967 med senere aendringer - som indeholder to forskellige satser for tildeling af alderspension, afhaengig af, om den pensionsberettigedes aegtefaelle oppebaerer en alders - eller efterladtepension eller en tilsvarende ydelse - skal betragtes som en nedsaettelsesbestemmelse efter det naevnte princip i foerste punktum, og i bekraeftende fald om en saadan bestemmelse da ikke er omfattet af undtagelserne i andet punktum .

10 . Som spoergsmaalene er formuleret af den nationale ret, synes svaret umiddelbart at ligge lige for . Det synes nemlig at fremgaa af selve ordlyden af artikel 12, stk . 2, at saavel det generelle princip - hvorefter nedsaettelsesbestemmelser tillige finder anvendelse ved samtidig udbetaling af andre ydelser - som undtagelserne fra dette princip udelukkende gaelder for det tilfaelde, at det er samme person, der samtidig modtager de paagaeldende ydelser .

11 . Samtlige parter, der har deltaget i skriftvekslingen, er enige herom . Til godtgoerelse af, at denne fortolkning er korrekt, er det tilstraekkeligt at henvise til, at der i foerste punktum af bestemmelsen anvendes udtrykket "modtageren" og i andet punktum udtrykket "den paagaeldende ".

12 . Den situation, der er omhandlet i den belgiske retsforskrift, er derimod, at den pensionsberettigedes ydelse nedsaettes, naar vedkommendes aegtefaelle oppebaerer en alders - eller efterladtepension . Der er saaledes ikke tale om, at ydelsen nedsaettes, fordi der samtidig udbetales andre ydelser til samme person . Allerede ud fra selve formuleringen af den nationale rets spoergsmaal kan man saaledes konkludere, at det foerste spoergsmaal boer besvares benaegtende, og at det er ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal, saavel foerste som andet led .

13 . En saadan besvarelse af spoergsmaalene vil imidlertid hverken opfylde kravene i Domstolens praksis - idet Domstolen altid bestraeber sig paa at give den nationale ret et hensigtsmaessigt svar paa den praejudicielle forelaeggelse - eller tage hensyn til de reelle vanskeligheder, der er opstaaet i hovedsagen, og som har foranlediget den nationale ret til at forelaegge Domstolen de praejudicielle spoergsmaal .

14 . Jeg tror nemlig, at Arbeidsrechtbank' s spoergsmaal maa forstaas mere generelt, nemlig om anvendelsen af en nedsaettelsesbestemmelse paa Bakkers belgiske alderspension, fordi hans hustru faar udbetalt en alderspension i Nederlandene, ikke er i strid med en EF-retlig regel . Den nationale ret har saaledes ment, at den relevante EF-regel maatte vaere artikel 12, stk . 2, i forordning nr . 1408/71, som imidlertid angaar en anden situation end den her omhandlede . Jeg finder det derfor i overensstemmelse med den praejudicielle procedures formaal at undersoege, om andre af EF-rettens regler eller principper kan komme paa tale, saaledes som den nederlandske regering i oevrigt har vaeret inde paa i sit indlaeg .

15 . Hvis man gennemgaar de omstaendigheder, som har foranlediget den nationale ret til at forelaegge de praejudicielle spoergsmaal, vil man nemlig opdage en raekke vanskeligheder eller paradokser, som kan give anledning til at spoerge, om sagen ikke rejser visse problemer i forhold til gaeldende principper i EF-retten .

16 . Indledningsvis skal jeg bemaerke, at sociallovgivningerne i de enkelte medlemsstater indeholder forskellige loesninger paa spoergsmaalet om, hvorledes man rent oekonomisk skal tilgodese en aeldre aegtefaelle, som ikke har haft noget erhverv og derfor ikke har indbetalt bidrag til en alderspensionsordning .

17 . I nogle lovgivninger har man loest problemet paa en maade, der kan betegnes som den klassiske loesning . Den bestaar i at give den af de to aegtefaeller, der er pensionsberettiget, fordi vedkommende har vaeret erhvervsaktiv, et pensionstillaeg under hensyn til, at han eller hun forsoerger den anden aegtefaelle . Som eksempel paa en saadan lovgivning kan naevnes den belgiske, jfr . netop den i sagen omhandlede artikel 10, stk . 1, i kongelig anordning af 24 . oktober 1967, hvori der sondres mellem pensioner til enlige og familieforsoergere . Man kan ogsaa naevne den franske lovgivning, jfr . artikel L 351-13 i Code de la Sécurité Sociale, hvorefter der ydes et pensionstillaeg for den aegtefaelle, der forsoerges af den anden . Efter denne type lovgivning begrunder forsoergelsen af den anden aegtefaelle altsaa, at den foerste aegtefaelles pension forhoejes, men ikke at den anden aegtefaelle oppebaerer en selvstaendig pension .

18 . I den nugaeldende nederlandske lovgivning har man valgt en helt anden loesning . Den ordning, der gjaldt i henhold til AOW foer den 1 . april 1985, havde visse lighedspunkter med den klassiske ordning, hvor pensionen forhoejes i kraft af forsoergerbyrden, idet manden fik udbetalt en hoejere pension, end han ville have faaet som ugift . Den nederlandske ordning havde imidlertid det saerkende, at den gifte kvinde, som ikke havde noget erhverv, antoges at erhverve selvstaendige alderspensionsrettigheder, selv om disse rettigheder gav sig udslag i, at kun manden fik udbetalt en pension, der saa var hoejere end pensionen for ugifte .

19 . Efter vedtagelsen af Raadets direktiv af 19 . december 1978 gennemfoerte Nederlandene princippet om ligebehandling af maend og kvinder, paa en saadan maade, at de retningslinjer, der allerede var skitseret i lovgivningen, blev gennemfoert i deres fulde konsekvens . Ifoelge de nye bestemmelser i AOW skulle pensionsrettighederne for den aegtefaelle, der ikke havde haft noget erhverv, give sig udtryk i, at denne fik udbetalt en selvstaendig pension, og ikke i et pensionstillaeg til den anden aegtefaelle .

20 . Den forskellige behandling af den ikke-erhvervsaktive aegtefaelles oekonomiske situation, som foelger af de nationale lovgivninger, har imidlertid konsekvenser for bestemmelser som dem, der findes i artikel 10, stk . 1, i den belgiske kongelige anordning af 24 . oktober 1967 . Saaledes kan man konstatere, at naar man ifoelge den nederlandske sociallovgivning, for en person, som har arbejdet i Nederlandene og i Belgien, tager hensyn til, at vedkommendes aegtefaelle er uden erhverv og som foelge heraf udbetaler den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle en selvstaendig alderspension, vil dette efter den belgiske sociallovgivning medfoere, at vedkommende arbejdstager selv faar tildelt en belgisk alderspension efter satsen for enlige og ikke efter familiesatsen, som er hoejere . For en person, der f.eks . har arbejdet i Frankrig og Belgien, vil den omstaendighed, at der efter den franske sociallovgivning tages hensyn til, at den paagaeldendes aegtefaelle er uden erhverv - idet arbejdstageren i saa fald faar udbetalt et forsoergertillaeg - vil dette derimod oejensynlig ikke medfoere, at arbejdstageren afskaeres fra at faa udbetalt alderspension i Belgien efter familiesatsen .

21 . Jeg skal ikke laegge skjul paa, at jeg er temmelig bestyrtet over den risiko for forskelsbehandling, som herved bestaar, navnlig naar man taenker paa, at tildelingen i henhold til den nederlandske lovgivning af en selvstaendig alderspension til den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle sker som led i gennemfoerelsen af et EF-direktiv .

22 . Som eksempel kan vi forestille os to forskellige familier, hvor den erhvervsaktive aegtefaelle i den ene familie har arbejdet i Nederlandene og i Belgien og i den anden familie i Frankrig og i Belgien . Herefter forudsaetter vi, at det samlede beloeb for de nederlandske alderspensioner, der udbetales til aegtefaellerne i den foerste familie, er af samme stoerrelse som den franske alderspension, der udbetales den erhvervsaktive aegtefaelle i den anden familie, forhoejet med pensionstillaegget . Hvorledes vil disse to familier da blive behandlet efter den belgiske lovgivning? I den foerste familie vil den erhvervsaktive aegtefaelle faa udbetalt en belgisk alderspension efter satsen for enlige, men i den anden familie efter familiesatsen . Alt i alt vil den foerste familie derved faa udbetalt en lavere pension end den anden familie, fordi den belgiske lov anvendes forskelligt i de to tilfaelde .

23 . Er der her ikke grund til at spoerge, om dette resultat kan vaere foreneligt med faellesskabsretten?

24 . I sit skriftlige indlaeg har Kommissionen gjort gaeldende, at de uheldige virkninger for aegteparret Bakker ikke skyldes den belgiske lovgivning, men de nederlandske lovregler om alderspension, som gjaldt foer den 1 . april 1985 .

25 . Dette argument finder jeg ikke fuldstaendig overbevisende . I virkeligheden gaar det ud paa, at naar man i henhold til den tidligere regel i AOW - i lighed med de klassiske ordninger, hvorefter der udbetales et pensionstillaeg til den erhvervsaktive aegtefaelle - blot udbetalte et pensionstillaeg til den erhvervsaktive aegtefaelle, uden at lade tillaegget bero paa pensionsrettigheder, som den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle havde erhvervet, var det ikke noedvendigt, for at gennemfoere EF-direktivet af 19 . december 1978, at vedtage nye bestemmelser i Nederlandene, hvorefter de pensionsrettigheder, som erhverves af den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle, giver sig udtryk i en selvstaendig pension . Laegger man dette til grund, accepterer man nemlig forudsaetningsvis, at et pensionstillaeg for aegtefaellen er en slags EF-standard, og at den nederlandske ordning - hvorefter den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle modtager sin egen pension - betragtes som en saerordning med de deraf foelgende ulemper . Ud fra et EF-retligt princip - saasom princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, som er indeholdt i Raadets direktiv af 19 . december 1978 - ses der saaledes ikke at vaere grundlag for paa forhaand at betragte en lovgivning, der tilkender den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle en selvstaendig pension, som mindre egnet end de lovgivninger, der udelukkende tilkender den erhvervsaktive aegtefaelle et pensionstillaeg, fordi vedkommende forsoerger den anden aegtefaelle, eller grundlag for at betragte en saadan lovgivning som overfloedig .

26 . Den tvist, som har foranlediget Arbeidsrechtbank, Antwerpen, til at forelaegge Domstolen de praejudicielle spoergsmaal, rejser saaledes et reelt EF-retligt problem, som der er grund til at behandle . Spoergsmaalet er blot, om Domstolen kan behandle og loese problemet, som sagen er forelagt .

27 . Under skriftvekslingen har kun den nederlandske regering droeftet spoergsmaalene ud fra andre bestemmelser end artikel 12, stk . 2, i forordning nr . 1408/71, der som tidligere naevnt ikke har nogen forbindelse med sagens reelle problem . Sagt i korthed gjorde den nederlandske regering gaeldende, at den belgiske retsforskrift, som er omhandlet i sagen, har virkninger, som er i strid med princippet om den frie bevaegelighed for arbejdstagere inden for Faellesskabet . Desuden er disse virkninger i strid med direktivet af 19 . december 1978, hvori det i artikel 4, stk . 1, kraeves, at de nationale lovgivninger udformes paa en saadan maade, at ydelserne beregnes uden hensyn til den paagaeldendes familiemaessige stilling .

28 . Det belgiske pensionsdirektorat og Kommissionen har kun beroert disse spoergsmaal ganske kort i deres mundtlige indlaeg . Jeg finder ikke, at nogen af de argumenter, der er blevet fremfoert under retsmoedet, kan hjaelpe Domstolen til at naa til stoerre klarhed over, hvilken afgoerelse, der boer traeffes .

29 . Med hensyn til, om den familiemaessige stilling tages i betragtning ved beregningen af ydelserne, har Kommissionen anfoert, at et pensionstillaeg, som ydes paa grund af forsoergerpligt over for en aegtefaelle, og som gifte maend statistisk set vil drage stoerre fordel af end gifte kvinder, ifoelge Domstolens dom af 11 . juni 1987 i Teuling-sagen ( 3 ), er i strid med artikel 4, stk . 1, i direktiv 79/7, medmindre det er begrundet i objektive hensyn, men at et tillaeg, udtrykt som en procentdel af bruttoerhvervsindkomsten - og ikke, som i Teuling-sagen, en procentdel af en ensartet mindsteloen - ikke er begrundet i objektive hensyn . Synspunktet om, at det ligebehandlingsspoergsmaal, som saaledes er opstaaet, nok er vigtigt, men ikke forelagt for Domstolen i denne sag, finder jeg derfor ikke saerlig overbevisende, ligesom jeg ikke finder, at det naar ind til sagens kerne . Arbeidsrechtbank har nemlig aabenbart villet stille Domstolen det spoergsmaal, om en national retsforskrift, hvori der sondres mellem pensioner til enlige og til forsoergere, er forenelig med faellesskabsretten, naar pensionerne for forsoergere beregnes med en stoerre procentsats af erhvervsindkomsten end pensionerne for enlige .

30 . I oevrigt er paastanden om, at anvendelsen af den omhandlede belgiske retsforskrift hindrer den frie bevaegelighed for arbejdstagere inden for Faellesskabet, overhovedet ikke blevet droeftet i relation til spoergsmaalet om den forskellige behandling af henholdsvis de alderspensioner, der udbetales til ikke-erhvervsaktive aegtefaeller, og det pensionstillaeg, der udbetales til erhvervsaktive aegtefaeller paa grund af forsoergelsespligten over for den anden aegtefaelle .

31 . Det har derfor ikke vaeret muligt ud fra formuleringen af den nationale rets spoergsmaal - som udelukkende vedroerer fortolkningen af ordlyden af en EF-retlig bestemmelse, der er uden betydning for problemet i sagen - at foretage en udtoemmende gennemgang af argumenterne om, hvorvidt det er i overensstemmelse med EF-retten, at en national retsforskrift indeholder forskellige regler, afhaengig af, om de paagaeldende sociale sikringsydelser - som skal sikre en behoerig hensyntagen til den aeldre, ikke-erhvervsaktive aegtefaelles oekonomiske forhold - udbetales i form af et pensionstillaeg til den erhvervsaktive aegtefaelle eller i form af en selvstaendig pensionsydelse til den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle .

32 . Retsforhandlingerne har navnlig ikke, med den formulering de praejudicielle spoergsmaal har faaet, kunnet give Domstolen oplysning om, hvilke foelger der boer drages af reglerne om, hvornaar den ikke-erhvervsaktive aegtefaelle i henhold til de nye bestemmelser i AOW skal indbetale bidrag til alderspensionen . Det synes nemlig at vaere af betydning at kunne vurdere, om det af disse regler fremgaar, at pensionsydelser som de i AOW indeholdte har saerlige kendetegn, som medfoerer, at de skal behandles anderledes end pensionstillaegget for den aegtefaelle, som forsoerges af pensionsmodtageren .

33 . Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal paa en saadan maade, at den nationale ret paa ny - om den oensker det - kan indgive en praejudiciel forelaeggelse om hovedsagens reelle problem, og da i givet fald kan stille spoergsmaalet mere praecist . Jeg finder ikke, at Domstolen kan bygge paa den opfattelse, Kommissionen har lagt til grund for sin besvarelse af spoergsmaalene . Under hensyn til, at artikel 12, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 aabenbart ikke omhandler de tilfaelde, der er reguleret i artikel 10, stk . 1, i den belgiske kongelige anordning af 24 . oktober 1967, er det i hvert fald uhensigtsmaessigt, at Domstolen udtaler sig om, hvorvidt en retsforskrift som den belgiske er forenelig med naevnte artikel 12 eller ej . Spoergsmaalet om, hvorvidt en retsforskrift som den belgiske er forenelig med andre af EF-rettens bestemmelser, er det desuden for tidligt at tage stilling til .

34 . Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa Domstolen at statuere som foelger :

" Artikel 12, stk . 2, i Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 finder ikke anvendelse paa en retsforskrift i en medlemsstat, hvorefter alderspensionen beregnes efter en sats for enlige, som er lavere end en familiesats, saafremt den pensionsberettigedes aegtefaelle samtidig faar udbetalt en alders - eller efterladtepension eller en tilsvarende ydelse . Bestemmelserne i artikel 12, stk . 2, - saavel i foerste som andet punktum - angaar kun bestemmelser om, at en ydelse skal nedsaettes, stilles i bero eller bortfalde i medfoer af en medlemsstats lovgivning i tilfaelde af, at samme person faar udbetalt flere ydelser ."

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) Forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 ( EFT 1971 II, s . 366 ).

( 2 ) EFT L 6 af 10.1.1979 .

( 3 ) Sag 30/85, Sml . 1987, s . 2497 .