DOMSTOLENS DOM AF 5. OKTOBER 1994. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN FRANSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - EMBALLAGER TIL FLYDENDE LEVNEDSMIDLER - GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV I NATIONAL RET. - SAG C-255/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04949



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Miljoe ° emballager til flydende levnedsmidler ° direktiv 85/339 ° programmer for at mindske emballage i husholdningsaffald ° medlemsstaternes forpligtelser ° raekkevidde

(Raadets direktiv 85/339, art. 3 og 4)

Sammendrag

Direktiv 85/339 om emballager til flydende levnedsmidler overlader det til medlemsstaterne at soerge for med deres egen prioritering og i deres egen rytme at bestemme de konkrete maal for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt. Efter direktivets artikel 3 er de imidlertid forpligtet til dels at opstille programmer inden den 1. januar 1987 for at naa disse maal og siden at revidere dem og ajourfoere dem med regelmaessige mellemrum, dels mindst hvert fjerde aar, i god tid og inden udgangen af 1986 at meddele Kommissionen et bindende tilsagn om at naa disse maal og de handlinger ° opgjort i tal ° som de paataenker at forfoelge og udfoere, evt. sammen med erhvervene og industrien inden for de beroerte omraader. Det er foerst efter en gennemgang af disse kvantitative og tidsmaessige praecisioner, at Kommissionen kan vurdere, om de paataenkte foranstaltninger i henhold til artikel 4 er fyldestgoerende.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. april 1993 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i Raadets direktiv 85/339/EOEF af 27. juni 1985 om emballager til flydende levnedsmidler (EFT L 176, s. 18, herefter benaevnt "direktivet") og EOEF-traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har opstillet og meddelt de programmer for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt, som er omhandlet i direktivets artikel 3.

2 I direktivets artikel 3, stk. 1, paalaegges det medlemsstaterne at opstille programmer for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt. I artiklens stk. 2 praeciseres det, at de foerste programmer skal omfatte perioden fra den 1. januar 1987, og at de skal meddeles Kommissionen inden denne dato. I stk. 3 bestemmes det, at de derefter "revideres og ajourfoeres med regelmaessige mellemrum, mindst hvert fjerde aar, navnlig under hensyn til de tekniske fremskridt og aendrede oekonomiske forhold".

3 I henhold til artikel 4, stk. 1, skal medlemsstaterne inden for rammerne af disse programmer enten ved love eller administrative bestemmelser eller ved frivillige aftaler traeffe foranstaltninger, som bl.a. tager sigte paa at lette genanvendelse og/eller genindvinding af emballager til flydende levnedsmidler, at fremme forbrugeroplysning paa omraadet, at fremme indsamling og omdannelse af ikke-genanvendelig emballage, at fremme markedsfoering af nye emballagetyper, og at opretholde og saa vidt muligt oege maengden af genanvendt og/eller genindvundet emballage. I henhold til artikel 5 soerger medlemsstaterne for forbrugeroplysning om muligheden for genanvendelse af emballage og om pantebeloebet.

4 Endelig paalaegges det i artikel 7 medlemsstaterne at meddele Kommissionen alle love og administrative bestemmelser, der udstedes, samt alle de i artikel 4, stk. 1, omhandlede frivillige aftaler, der indgaas med henblik paa gennemfoerelsen af dette direktiv.

5 Den frist, som medlemsstaterne har til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet, fastsaettes i artikel 8 til fireogtyve maaneder efter dets meddelelse.

6 Direktivet er meddelt den franske regering den 3. juli 1985. Da Kommissionen ikke havde modtaget meddelelse om de i artikel 3 omhandlede programmer, opfordrede den i skrivelse af 22. juli 1987 den franske regering til at fremsaette sine bemaerkninger som bestemt i traktatens artikel 169.

7 Efter denne aabningsskrivelse oplyste de franske myndigheder i skrivelse af 22. september 1987, at programmerne for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler var under forhandling med de beroerte erhvervsgrene. Ved skrivelse af 16. marts 1988 fremsendte disse myndigheder udkast til frivillige aftaler til Kommissionen. Kommissionen fik den 12. august 1988 meddelelse om disse aftaler, der var indgaaet den 9. maj 1988 mellem de statslige myndigheder og repraesentanter for de paagaeldende erhverv. Det drejede sig om seks kontrakter vedroerende seks forskellige typer emballage: glas, plastic, staal, aluminium, kombinationskarton og returglas.

8 Den 4. november 1988 rettede Kommissionen henvendelse til de franske myndigheder for at faa oplyst, om aftaleudkastene, hvorom der var givet meddelelse den 16. marts 1988, siden var blevet underskrevet. Denne forespoergsel blev ikke besvaret.

9 Den 2. oktober 1989 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til den franske regering i henhold til traktatens artikel 169, hvori den paatalte, at den franske regering ikke havde meddelt de i direktivets artikel 3 omhandlede programmer. Ifoelge begrundelsen i denne udtalelse udgjorde hverken de handlinger, der var omtalt i skrivelsen af 22. september 1987, eller aftaleudkastene programmer i den i denne bestemmelse anvendte betydning.

10 Da de franske myndigheder i deres svar af 26. oktober 1989 haevdede, at de meddelte frivillige aftaler faktisk udgjorde de i direktivet kraevede programmer, besluttede Kommissionen at anlaegge naervaerende sag.

Formaliteten

11 Den franske regering har principalt nedlagt paastand om, at sagen afvises, og gjort to anbringender gaeldende til stoette herfor. For det foerste var traktatbruddet ifoelge regeringen ophoert inden fremsendelsen af den begrundede udtalelse af 2. oktober 1989. For det andet har Kommissionen ved foerst at tydeliggoere sine klagepunkter vedroerende de frivillige aftaler i staevningen udvidet sagsgenstanden i forhold til, hvad den omfattede i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse.

12 Disse to anbringender kan ikke tages til foelge.

13 Rigtigheden af det foerste anbringende afhaenger af besvarelsen af spoergsmaalet, om de handlinger, som de franske myndigheder foretog og meddelte Kommissionen den 12. august 1988, udgoer programmer i henhold til direktivets artikel 3. Dette spoergsmaal vedroerer imidlertid sagens realitet.

14 Det andet anbringende savner grundlag. Det i staevningen beskrevne traktatbrud bestaar i ikke at have opstillet og meddelt de i direktivets artikel 3 omhandlede programmer, og dette er i overensstemmelse med de i skrivelsen af 22. juli 1987 og i den begrundede udtalelse fremsatte klagepunkter.

15 Sagen skal derfor antages til realitetsbehandling.

Realiteten

16 Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at der i direktivet sondres mellem "foranstaltninger" og "programmer". "Foranstaltningerne" i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, skal traeffes af medlemsstaten "inden for rammerne af de i artikel 3 omhandlede programmer...". Denne sondring bekraeftes efter Kommissionens opfattelse af, at der er to forskellige bestemmelser om meddelelse, hvoraf den ene ° der finder anvendelse paa programmer ° er fastsat i artikel 3, stk. 2, og den anden ° vedroerende foranstaltninger ° i artikel 7.

17 Ifoelge Kommissionen udgoer de frivillige aftaler, som Den Franske Republik har meddelt den, hoejest foranstaltninger i artikel 4, stk. 1' s forstand. I modsaetning til programmer, der opstilles i henhold til artikel 3, indeholder disse aftaler hverken et forpligtende tilsagn fra de offentlige myndigheders side, en fremlaeggelse af de maal, der skal naas, opgjort i tal, en tidsplan eller en fortegnelse over de handlinger, der er planlagt til gennemfoerelsen deraf.

18 Den Franske Republik er derimod af den opfattelse, at den har opfyldt forpligtelsen til at opstille programmer i henhold til direktivets artikel 3 ved at indgaa frivillige aftaler, der opfylder direktivets krav, og som derfor kan bidrage til virkeliggoerelsen af formaalene med det.

19 For det foerste indebaerer alle de frivillige aftaler forpligtende tilsagn fra de offentlige myndigheder. For det andet paalaegger direktivet i modsaetning til, hvad der er haevdet af Kommissionen, ikke en forpligtelse til at opgoere maalene for mindskelse af emballagen i tal. For det tredje indeholder de frivillige aftaler indirekte en forpligtelse til at laegge tidsplaner for hver sektor, idet de forpligter de kompetente myndigheder til aarligt at goere status, hvorefter et kontroludvalg traeffer beslutning vedroerende de foretagne handlinger og eventuelle retningslinjer.

20 Med henblik paa sagens afgoerelse skal det undersoeges, om de frivillige aftaler, som Den Franske Republik henviser til, har alle de traek, der kendetegner programmerne i artikel 3.

21 Indledningsvis skal det her konstateres, at i modsaetning til det af Kommissionen anfoerte paalaegger direktivet ikke medlemsstaterne at paatage sig ensidige forpligtelser.

22 Under alle omstaendigheder fremgaar det, at alle de frivillige aftaler, som er meddelt Kommissionen, indeholder forpligtende tilsagn fra samtlige underskrivere og saaledes ogsaa fra de franske offentlige myndigheder. Med hensyn til glasemballage yder de statslige myndigheder deres bidrag paa forskellige maader, saasom ved at tilskynde til indsamling, yde teknisk bistand til departementer og kommuner og udforme et statistisk redskab. Med hensyn til plasticemballage forpligter de statslige myndigheder sig til at forestaa udvekslingen af oplysninger og koordineringen af forskning og arbejde mellem departementer og kommuner og industrien og til at fremme ydelse af den statsstoette, der er afsat til sektoren. Med hensyn til emballage af staal, aluminium og kombinationskarton forpligter de sig til i videst muligt omfang at fremme forbindelserne til departementer og kommuner og saerligt at begunstige investeringsprojekter for genbrug og at fremme ydelse af statsstoette. Endelig soerger de offentlige myndigheder saerligt med hensyn til returglas for at revidere og sikre overholdelsen af vejledninger om brug af returemballage i private organisationer.

23 Under disse omstaendigheder kan de paagaeldende frivillige aftaler ikke anses for ikke at udgoere programmer i direktivets forstand, blot fordi de ikke indeholder et bindende tilsagn fra de offentlige myndigheders side.

24 Anderledes forholder det sig imidlertid med klagepunktet om, at der mangler en opgoerelse i tal af de maal, der skal naas, og en praecis tidsplan.

25 Som generaladvokaten har redegjort for i punkt 19 i sit forslag til afgoerelse, overlader direktivet det ganske vist til medlemsstaterne at soerge for med deres egen prioritering og i deres egen rytme at bestemme de konkrete maal for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage, men det forpligter medlemsstaterne til at opstille programmer inden den 1. januar 1987 for at naa disse maal og siden at revidere programmerne og ajourfoere dem med regelmaessige mellemrum og mindst hvert fjerde aar. Det er i den forbindelse vigtigt, at medlemsstaterne i god tid og inden udgangen af 1986 meddeler Kommissionen et bindende tilsagn om at naa disse maal og de handlinger ° opgjort i tal ° som de paataenker at forfoelge og udfoere, evt. sammen med erhvervene og industrien inden for de beroerte omraader. Det er foerst efter en gennemgang af disse kvantitative og tidsmaessige praecisioner, at Kommissionen kan vurdere, om de paataenkte foranstaltninger i henhold til artikel 4 faktisk bidrager til at gennemfoere programmerne, der skal virkeliggoere direktivets maal.

26 I det foreliggende tilfaelde maa det konstateres, at kun i aftalen om glas defineres de praecise maal i tal, idet de oevrige aftaler udelukkende fastsaetter generelle bestemmelser, der ikke er opgjort i tal. Under disse omstaendigheder kan kravene i artikel 3 ikke anses for at vaere opfyldt. Disse vedroerer al emballage omfattet af artikel 2, nemlig emballage af glas, metal, plast, papir eller andet materiale.

27 Med hensyn til forpligtelsen til at opstille en tidsplan for gennemfoerelsen af programmerne bemaerkes det, at gyldigheden af mindst fem af de seks ovennaevnte aftaler er begraenset til en periode paa tredive maaneder, der loeber fra underskrivelsesdatoen, den 10. maj 1988, og at de ikke automatisk loeber videre, hvorimod den sjette ° vedroerende glas ° ikke kan forlaenges ud over den 31. december 1992. Der er saaledes ingen sikkerhed for, at aftalerne revideres og ajourfoeres med regelmaessige mellemrum, mindst hvert fjerde aar, i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 3.

28 Ud fra disse betragtninger kan de paagaeldende aftaler ikke anses for at have alle de traek, der kendetegner programmerne i direktivets artikel 3, og det maa derfor konstateres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i direktiv 85/339 og EOEF-traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har opstillet de programmer for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt, som er omhandlet i direktivets artikel 3.

29 Domstolen skal imidlertid ° i modsaetning til det af Kommissionen paastaaede ° ikke undersoege, om der foreligger et traktatbrud ved, at medlemsstaten ikke har meddelt Kommissionen de paagaeldende programmer, eftersom Den Franske Republik netop ikke har vedtaget disse programmer inden for den fastsatte frist.

30 Det fastslaas derfor, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i direktiv 85/339 og EOEF-traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har opstillet de programmer for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt, som er omhandlet i direktivets artikel 3.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

31 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Den Franske Republik har i det vaesentlige tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 i Raadets direktiv 85/339/EOEF af 27. juni 1985 om emballager til flydende levnedsmidler og EOEF-traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har opstillet de programmer for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt, som er omhandlet i direktivets artikel 3.

2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.