Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 16. marts 1989. - ENICHEM BASE SPA M. FL. MOD COMUNE DI CINISELLO BALSAMO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LOMBARDIA - ITALIEN. - TILNAERMELSE AF LOVGIVNINGERNE - MILJOEBESKYTTELSE OG BORTSKAFFELSE AF AFFALD - PLASTIKPOSER. - SAG 380/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 02491



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ved afgoerelse nr . 25 af 16 . februar 1987 udstedte borgmesteren i Cinisello Balsamo ( Lombardiet ) bl.a . foelgende bestemmelse :

"Det er med virkning fra den 1 . september 1987 og indtil ikrafttraedelsen og gennemfoerelsen af tilsvarende bestemmelser paa regionalt eller statsligt plan forbudt at udbyde baereposer, mindre poser og andre poser, der ikke kan nedbrydes biologisk, til borttransport af indkoebte varer, samt i oevrigt at saelge eller overhovedet udbrede plasticposer undtagen poser til transport af affald ".

Denne afgoerelse blev anfaegtet ved tribunale amministrativo regionale per la Lombardia af sagsoegerne, der alle tilsyneladende beskaeftiger sig eller har interesser i forbindelse med produktion af plasticposer . Anfaegtelsen af afgoerelsen stoettes navnlig paa, at afgoerelsen er i strid med tre raadsdirektiver om affald, nemlig Raadets direktiv 75/442 af 15 . juli 1975 om affald ( EFT L 194, s . 39 ), Raadets direktiv 76/403 af 6 . april 1976 om bortskaffelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler ( EFT L 108, s . 41 ) og Raadets direktiv 78/319 af 20 . marts 1978 om giftigt og farligt affald ( EFT L 84, s . 43 ). Tribunale har udsat gennemfoerelsen af afgoerelsen den 8 . juli 1987 og har ved kendelse af 30 . november 1987, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 21 . december 1987, anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse .

2 . Med det foerste spoergsmaal oenskes der en afgoerelse af, om de naevnte direktiver "... for borgerne i EOEF (( skaber )) en subjektiv i faellesskabsretten hjemlet ret, der kan paaberaabes ved medlemsstaternes domstole ogsaa i sager mellem medlemsstaterne og borgerne ( en rettighed som medlemsstaterne derfor ikke kan begraense ) til salg eller anvendelse af de i de naevnte direktiver omhandlede produkter, naar direktiverne principielt foreskriver saerlige regler for bortskaffelse af disse produkter, men ikke beroerer spoergsmaalet, om det skal vaere forbudt at saelge eller anvende de omhandlede produkter ".

3 . Med tribunales andet og tredje spoergsmaal oenskes der foerst og fremmest en afgoerelse af, om en undladelse af som paabudt i faellesskabsretten betids at underrette Kommissionen om bestemmelser paa det i sagen omhandlede omraade skaber rettigheder for borgerne, mens det med det fjerde spoergsmaal spoerges, om faellesskabsretten hjemler et ansvar for forvaltningen, saafremt denne overtraeder rettigheder i henhold til faellesskabsretten ogsaa i tilfaelde, hvor et erstatningsansvar for forvaltningen ikke er hjemlet i national ret .

Det foerste spoergsmaal

4 . Foerst skal jeg paapege, at kun det foerste af de tre af sagsoegerne i hovedsagen paaberaabte direktiver, nemlig direktivet om affald, kan have relevans i den foreliggende sag . Sagsoegerne har i deres skriftlige indlaeg til Domstolen selv erkendt, at det andet og det tredje af de naevnte direktiver ikke er relevante, idet de i sagen omhandlede plasticposer ikke indeholder polychlordiphenyler og polychlortriphenyler og heller ikke er giftigt eller farligt affald .

5 . Direktivet om affald er meget vidtraekkende . Af foerste betragtning til direktivet fremgaar, at formaalet var en tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger om bortskaffelse af affald, idet forskelle mellem allerede bestaaende nationale bestemmelser kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed direkte indvirke paa det faelles markeds funktion . Desuden har direktivet ifoelge anden betragtning til formaal at gennemfoere et af Faellesskabets maal vedroerende miljoebeskyttelse og forbedring af livskvaliteten . I de foelgende betragtninger naevnes som et af direktivets formaal beskyttelse af menneskets sundhed og miljoeet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald samt bevarelse af de naturlige ressourcer ved fremme af genindvinding fra affald og anvendelse af genindvundne materialer . Affald er ifoelge direktivet generelt, jfr . artikel 1, litra a ), "ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med i henhold til gaeldende nationale bestemmelser ". Artikel 2, stk . 1, har foelgende ordlyd : "Med forbehold af dette direktiv kan medlemsstaterne fastsaette saerlige regler for specielle kategorier af affald ". Ved artikel 2, stk . 2, holdes en raekke affaldstyper uden for direktivets anvendelsesomraade, herunder affaldstyper, som der er givet specielle regler om i faellesskabsretten . Artikel 3 har foelgende ordlyd :

"1 . Medlemsstaterne traeffer hensigtsmaessige foranstaltninger til fremme af forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald, udvinding af raavarer og eventuelt energi heraf samt fremme af alle andre metoder, der muliggoer genanvendelse af affald .

2 . De underretter i rette tid Kommissionen om alle udkast til regler vedroerende saadanne foranstaltninger og isaer om alle udkast til regler vedroerende :

a ) anvendelse af produkter, der kan give anledning til tekniske vanskeligheder med bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger;

b ) fremme af :

- en nedsaettelse af maengden af visse former for affald,

- behandling af affald med henblik paa recirkulation og genanvendelse,

- genindvinding af raavarer og/eller fremstilling af energi paa grundlag af visse former for affald,

c ) anvendelse af visse naturlige ressourcer, herunder energiressourcer, hvor disse kan erstattes af genindvundne materialer ."

6 . Sagsoegerne i hovedsagen har foerst og fremmest gjort gaeldende, at direktivet ikke forbyder hverken salg eller anvendelse af de omhandlede produkter, men kun indeholder bestemmelser med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af de nationale regler om bortskaffelsen heraf, og derfor maa antages at forpligte medlemsstaterne til at tillade salg og anvendelse af disse produkter . Saafremt de i hovedsagen omhandlede plasticposer er affald i direktivets forstand, kan sagsoegernes argumentation efter min mening ikke tillaegges stoerre betydning . Det er klart, at der efter direktivet ikke bestaar noget forbud mod, at medlemsstaterne traeffer foranstaltninger med henblik paa at begraense salg eller anvendelse af produkter, der skaber en risiko for affaldsdannelser . Tvaertimod har direktivet som fremhaevet af Kommissionen navnlig til formaal at "fremme forebyggelse af affald", og medlemsstaterne er ifoelge direktivets artikel 3, stk . 1, forpligtet til at traeffe hensigtsmaessige foranstaltninger til fremme af forebyggelse af affald og til i medfoer af artikel 3, stk . 2, i rette tid at underrette Kommissionen om alle udkast til regler vedroerende saadanne foranstaltninger . Det er indlysende, at privatpersoner ikke ifoelge direktivet har en ret til at saelge eller anvende de af direktivet omfattede produkter .

7 . Med dette resultat har jeg ikke taget stilling til, om Traktatens generelle bestemmelser og navnlig Traktatens artikel 30 er overholdt . Sagsoegerne har forsoegt at stoette deres argumentation paa artikel 30, men den nationale ret har ikke stillet noget spoergsmaal vedroerende den traktatbestemmelse, og de forskellige aspekter i forbindelse med et spoergsmaal vedroerende denne artikel er ikke blevet omtalt i de oevrige indlaeg, Domstolen har faaet forelagt . Naar henses hertil kan Domstolen efter min opfattelse ikke anmodes om at tage stilling i saa henseende; men skulle der blive spoergsmaal herom, vil det vaere noedvendigt at se paa de faktiske omstaendigheder i sagen for at afgoere, om den omtvistede foranstaltning vil kunne udgoere en restriktion for handelen mellem medlemsstaterne og, i bekraeftende fald, om den kan vaere begrundet ifoelge Traktatens artikel 36 eller ifoelge principper som de i sag 120/78, Rewe (" Cassis de Dijon ") fastlagte ( Sml . 1979, s . 649 ). Navnlig maa det ihvertfald afgoeres, om foranstaltningen eventuelt vil kunne medfoere en restriktion for samhandelen mellem medlemsstaterne, der staar i et misforhold til de med foranstaltningen tilsigtede maal, jfr . vedroerende dette spoergsmaal fra nyere praksis Domstolens dom af 20 . september 1988 i sag 302/86, Kommissionen mod Danmark . Navnlig paa baggrund af denne dom vil foranstaltningen muligvis, selv om den ellers vil kunne udgoere en med artikel 30 stridende restriktion, kunne vaere begrundet i hensynet til miljoebeskyttelsen . Sagsoegerne har i retsmoedet gjort gaeldende, at det i denne sag forholder sig anderledes end i sagen Kommissionen mod Danmark; miljoebeskyttelseshensynet er nemlig her mere uklart, og den omtvistede foranstaltning, der reelt indeholder et absolut forbud mod forhandling, er efter sagsoegernes opfattelse under alle omstaendigheder et middel, der staar i misforhold til det tilsigtede maal . Om dette spoergsmaal kan man efter min mening ikke udtale sig definitivt, naar der ikke foreligger en supplerende sagsfremstilling og en mere udfoerlig argumentation herom .

Det andet og tredje spoergsmaal

8 . Sagsoegerne har bestridt, at den omtvistede foranstaltning er anvendelig under henvisning til, at der ifoelge artikel 3, stk . 2, i direktivet bestaar en forpligtelse til i rette tid at underrette Kommissionen om ethvert udkast til regler, og at Kommissionen i den foreliggende sag ikke har modtaget nogen underretning . De har paaberaabt sig en analogi af direktiv 83/189/EOEF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter ( EFT 1983 L 109, s . 8 ) og har herudover henvist til Traktatens artikel 93, stk . 3 .

9 . Det andet spoergsmaal har foelgende ordlyd :

"a)Kan det af de ovenfor naevnte direktiver eller af faellesskabsretten som saadan udledes, at Kommissionen principielt i god tid skal underrettes om ethvert udkast til bestemmelser eller almengyldige regler ( om anvendelse, salg eller brug af de omhandlede produkter ), der kan give anledning til tekniske vanskeligheder med bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger?

b)Kan en forpligtelse, som den under a ) angivne paalaegges staten og kommunerne, og disse dermed lades uden befoejelser med hensyn til reguleringen af anvendelse, salg eller brug af andre produkter, der ikke findes i den ved direktiv 76/403/EOEF fastlagte udtoemmende fortegnelse over skadelige stoffer, uden forudgaaende faellesskabskontrol med, at der ikke herved skabes ulige konkurrencevilkaar?"

10 . Foerst bemaerkes, at forpligtelsen til at give Kommissionen underretning i rette tid om ethvert udkast til regler kun fastsaettes i det foerste direktiv, dvs . direktivet om affald . Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 3 i direktivet om affald ogsaa gaelder udkast til regler om affald, der er omfattet af de oevrige direktiver, selv om der heri intet angives herom . Dette er tvivlsomt, idet som tidligere naevnt i direktivets artikel 2, stk . 2, holdes affald, der er undergivet saerlige faellesskabsregler, uden for direktivets anvendelsesomraade . Det er ufornoedent at tage stilling til dette problem i naervaerende sag, hvor de to andre direktiver jo under alle omstaendigheder er uden betydning . Det Forenede Kongerige har vedroerende spoergsmaalet, om direktivet om affald finder anvendelse, anfoert, at plasticposer, der leveres til borttransport af varer, ikke er affald . Portugals og Det Forenede Kongeriges regeringer har desuden gjort gaeldende, at forhandling af plasticposer ikke henhoerer under direktivets anvendelsesomraade, og at ethvert forslag om forbud mod forhandling af plasticposer derfor ogsaa maa ligge uden for direktivets anvendelsesomraade . Efter den italienske regerings og Kommissionens opfattelse bestaar der muligvis en forpligtelse til at give Kommissionen underretning i henhold til direktivets artikel 3, stk . 2, men for saa vidt som der er tale om en besvarelse af det forelagte spoergsmaals anden del, medfoerer en tilsidesaettelse af denne forpligtelse ikke, at den paagaeldende foranstaltning bliver retsstridig .

11 . Naturligvis er plasticposer ikke affald paa det tidspunkt de udleveres til kunderne, men hovedvaegten maa efter min mening ikke desto mindre laegges paa, at de normalt smides vaek efter at vaere blevet brugt til hjemtransport af indeholdet . Jeg mener derfor, at en foranstaltning som den, der er omtvistet i naervaerende sag, med rette kan anses for en foranstaltning til fremme af forebyggelse af affald, jfr . direktivets artikel 3, stk . 1, og som saadan en foranstaltning, som, naar den foreligger i udkast, skal meddeles til Kommissionen, jfr . artikel 3, stk . 2 . Den omstaendighed, at foranstaltningen gaelder alle beholdere, der ikke kan nedbrydes biologisk, viser tilstraekkeligt klart, at dens formaal er at fremme forebyggelse af affald .

12 . At foranstaltningen er truffet af en kommunal myndighed aendrer efter min mening intet herved . Den italienske regering har i retsmoedet anfoert, at direktivets artikel 3, kun gaelder foranstaltninger af en vis stoerre betydning, ikke foranstaltninger, der traeffes af en meget lille kommune; det ville vaere anderledes, hvis der er er tale om foranstaltning truffet af f.eks . Milano, Rom eller Neapel kommune . Denne argumentation maa forkastes, idet for det foerste lignende foranstaltninger vil kunne traeffes af et stort antal kommuner og faa de samme retsvirkninger som en generel foranstaltning, og det er efter hvad sagsoegerne har anfoert netop det, der er tale om i naervaerende sag; for det andet fordi man ikke kan sondre mellem de forskellige kommunale foranstaltninger paa grundlag af omraade - eller befolkningskriterier, der ikke er fastlagt i lovgivningen, og for det tredje - og dette er for mig det vigtigste - fordi faellesskabsretten indeholder en saerlig regel om fravigelse i det omfang, det maatte vaere noedvendigt, for foranstaltninger, der traeffes af lokale myndigheder, der imidlertid ikke har fundet anvendelse paa det i denne sag omhandlede omraade .

13 . Efter spoergsmaalet skal det ogsaa afgoeres, om der bestaar en forpligtelse ifoelge faellesskabsretten til i almindelighed at give Kommissionen underretning . I denne forbindelse har Kommissionen henvist til det tidligere naevnte direktiv 83/189 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter . Medlemsstaterne er efter dette direktivs artikel 8 forpligtet til straks at tilstille Kommissionen udkast til standarder og forskrifter af denne art . Antages det, at spoergsmaalet om, hvorvidt den i denne sag omtvistede afgoerelse er omfattet af naevnte direktiv, skal afgoeres her, maa jeg sige, at det goer den efter min mening ikke . Kommissionen har vaeret inde paa, at foranstaltningen kunne anses for en "teknisk forskrift" efter betydningen i artikel 1, stk . 5, i direktivet, hvorved den dog fremhaevede, at definitionen heraf under alle omstaendigheder ikke omfatter foranstaltninger, der er truffet af lokale myndigheder . Der er altsaa ikke nogen mening i at beskaeftige sig yderligere med dette direktiv i denne forbindelse .

14 . For saa vidt angaar det andet spoergsmaals anden del, hvorefter det maa afgoeres, om en undladelse af at give Kommissionen underretning kan medfoere, at foranstaltningen bliver ulovlig, kan man med udbytte sammenligne direktiv 83/189 og direktivet om affald . Det foerste indeholder en raekke praecise bestemmelser, hvorefter Kommissionen og de forskellige medlemsstater har adgang til at fremsaette bemaerkninger til meddelte udkast, og medlemsstaterne i visse tilfaelde er forpligtet til at udsaette vedtagelsen af udkast en vis tid . Der findes ikke hertil svarende bestemmelser i direktivet om affald, der kun fastsaetter en forpligtelse til at give Kommissionen underretning . Der er altsaa ikke fastsat nogen procedure for udsaettelse af en foranstaltnings ikrafttraeden eller faellesskabskontrol, og det kan derfor umuligt goeres gaeldende, at en tilsidesaettelse af pligten til at give Kommissionen underretning bevirker, at en foranstaltning bliver retsstridig . Dette betyder ikke, at underretning er uden enhver praktisk betydning; underretning kan som fremhaevet af Kommissionens befuldmaegtigede i retsmoedet foranledige, at Kommissionen foreslaar foranstaltninger med henblik paa en harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger, naar der uden saadanne foranstaltninger vil kunne opstaa hindringer for faellesmarkedets rigtige gennemfoerelse, eller give Kommissionen lejlighed til at henstille til en medlemsstat, at ivaerksaettelsen af en foranstaltning udsaettes . Dette er noget helt andet end det, der er tale om, naar der bestaar en forpligtelse til at udsaette gennemfoerelsen, eller naar en tilsidesaettelse af forpligtelsen til at give Kommissionen underretning medfoerer, at den paagaeldende foranstaltning er ulovlig .

15 . Ogsaa sagsoegernes paaberaabelse af en analogi af EOEF-Traktatens artikel 93, stk . 3, skal forkastes . Sagsoegerne har gjort gaeldende, at artikel 93, medfoerer, at ydelse af en ny stoette, som Kommissionen ikke er blevet underrettet om, eller som er blevet ydet foer udloebet af den frist, der var fastsat til Kommissionens undersoegelse, er ulovlig, selv om artikel 93 ikke indeholder nogen praecis procedurebestemmelse overhovedet . Men artikel 93, stk . 2, fastlaegger dog en procedure for Kommissionens undersoegelse af paataenkt stoette; og i artikel 93, stk . 3, sidste punktum er det udtrykkeligt bestemt, at en medlemsstat ikke maa gennemfoere paataenkte foranstaltninger, foer den naevnte fremgangsmaade har foert til endelig beslutning .

16 . Det tredje spoergsmaal fra den forelaeggende ret lyder saaledes :

"a ) Foelger den faellesskabsretlige subjektive ret for EF-borgerne - med den hertil svarende forpligtelse for samtlige medlemssstater - der begrunder, at Kommissionen i rette tid skal underrettes om alle udkast til regler vedroerende anvendelsen af de omhandlede produkter, naar denne kan give anledning til tekniske vanskeligheder med bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger ( jfr . direktiv 75/442, artikel 3, stk . 2 ), af indholdet af den foerste betragtning til de tre i det foerste spoergsmaal naevnte direktiver, jfr . navnlig udtalelsen heri om, at forskelle mellem de bestemmelser om bortskaffelse af affald, som allerede finder anvendelse eller er under forberedelse i de forskellige medlemsstater, kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed direkte indvirke paa det faelles markeds funktion, eller i al fald af de tre naevnte direktiver?

b ) Bestaar den under a ) omhandlede subjektive ret (( svarende til forpligtelsen til forud at underrette Kommissionen om alle udkast til regler osv ., jfr . ovenfor under a ) )), i givet fald ogsaa i forhold til generelle retsakter, der vedtages af kommunerne og som dermed har begraenset territorial gyldighed?"

17 . Af min stillingtagen i det foregaaende til det andet af de forelagte spoergsmaal fremgaar, at medlemsstaternes forpligtelse til at give Kommissionen underretning om udkast til regler i henhold til artikel 3, stk . 2, i direktivet om affald ikke har opsaettende virkning til forskel fra forpligtelsen i henhold til artikel 8 i direktiv 83/189/EOEF og forpligtelsen i henhold til Traktatens artikel 93, stk . 3 . Pkt . a ) i det tredje spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at der ikke ved artikel 3, stk . 2, i direktivet om affald tillaegges privatpersoner en ret, de kan paaberaabe sig ved de nationale domstole . Den omhandlede forpligtelse kan kun paaberaabes i retsforhold mellem en medlemsstat og Faellesskabet . Det er derfor ufornoedent at besvare pkt . b ) i det tredje spoergsmaal . Skulle spoergsmaalet heri besvares, maatte besvarelsen efter min mening gaa ud paa, at enhver forpligtelse og enhver tilsvarende rettighed ogsaa af de tidligere anfoerte grunde vil kunne paaberaabes i tilfaelde, hvor der er tale om foranstaltninger, kommunale myndigheder har truffet under udoevelsen af en territorialt begraenset kompetence .

Det fjerde spoergsmaal

18 . Med det fjerde spoergsmaal oensker den forelaeggende ret foerst og fremmest en afgoerelse af, om forvaltningen ifoelge faellesskabsretten er forpligtet til at yde erstatning for tilsidesaettelse af rettigheder, der er beskyttet i henhold til faellesskabsretten i tilfaelde, hvor der efter national ret ikke bestaar erstatningspligt . Naar henses til besvarelserne af de ovenfor gennemgaaede spoergsmaal er det ufornoedent at besvare dette spoergsmaal .

19 . Den forelaeggende ret har forklaret, at den har forelagt dette spoergsmaal, fordi en gennemfoerelse af afgoerelsen efter italiensk lovgivning kun vil kunne udsaettes, saafremt der ved gennemfoerelsen forvoldes et alvorligt og uopretteligt tab . Tabet bliver imidlertid ikke uopretteligt, saafremt der kan ydes erstatning for tab, der er forvoldt ved afgoerelsen . Da et erstatningskrav ifoelge italiensk lovgivning i oevrigt ikke vil kunne admitteres, har den nationale ret fundet det noedvendigt at spoerge, om de nationale domstole ifoelge faellesskabsretten er forpligtede til at bestemme, at tab forvoldt af nationale myndigheder ved tilsidesaettelse af faellesskabsretten skal genoprettes ved betaling af erstatning . Sagsoegerne og Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert synspunkter til stoette herfor . Det kan efter min mening paa grund af Domstolens praksis goeres gaeldende, at de nationale domstole skal traeffe afgoerelser om en passende, effektiv erstatning for nationale myndigheders tilsidesaettelse af rettigheder, der tilkommer private i henhold til faellesskabsretten . Men da der, saa vidt jeg kan se, alene ifoelge de i denne sag forelagte spoergsmaal kan blive tale om at paaberaabe sig undladelsen af at give Kommissionen underretning, jfr . artikel 3, stk . 2, i direktivet om affald, dvs . en tilsidesaettelse, der ikke skaber nogen subjektiv ret, er spoergsmaalet om et erstatningssoegsmaal paa grundlag af faellesskabsretten ikke relevant i naervaerende sag .

Forslag til afgoerelse

20 . Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaalene fra tribunale amministrativo regionale per la Lombardia paa foelgende maade :

"1 ) Der tillaegges ikke ved Raadets direktiv 75/442 om affald privatpersoner ret til at saelge eller anvende produkter, der er omfattet af dette direktiv .

2 ) Artikel 3, stk . 2, i direktivet om affald skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne er forpligtet til i rette tid at underrette Kommissionen om udkast til regler til forebyggelse af affald; en tilsidesaettelse af denne forpligtelse til at give Kommissionen underretning skaber ikke en ret for private, der kan paaberaabes ved de nationale domstole ."

(*) Originalsprog : engelsk .