FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

fremsat den 6. september 2005 ( )

Sag C-230/03

Mehmet Sedef

mod

Freie und Hansestadt Hamburg

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))

»Associeringsaftalen EØF – Tyrkiet – artikel 6 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 – ordning med gradvis indrømmelse af rettigheder – krav om kontinuerligt arbejde – tyrkisk arbejdstager ansat som sømand på skibe, som fører en medlemsstats flag – erhvervets særegenheder uden relevans«

1. Bundesverwaltungsgericht har forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 234 EF vedrørende fortolkningen af artikel 6 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet ( ).

2. Ovennævnte bestemmelse giver tyrkiske arbejdstagere visse rettigheder, hvis rækkevidde afhænger af, hvor lang tid de har været beskæftiget i en af medlemsstaterne.

3. Den forelæggende rets tvivl vedrører virkningerne af visse afbrydelser i en sømands erhvervsliv ved beregningen af de arbejdsperioder, som kræves for at få fri adgang til enhver form for lønnet arbejde.

I – De relevante retsregler

4. Forbindelserne mellem Tyrkiet og Den Europæiske Union ændrer sig i forhold til de til enhver tid gældende politiske og økonomiske forhold ( ), men de retlige rammer forbliver uændrede ( ).

A – Associeringsaftalen

5. Den 12. september 1963 blev aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet undertegnet. Aftalen blev godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 ( ) (herefter »associeringsaftalen«).

6. Som jeg nævnte allerede i forslaget til afgørelse i Öztürk-sagen ( ), har aftalen til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem parterne, sikre en fremskyndet vækst af den tyrkiske økonomi samt højne beskæftigelsen og fremme levevilkårene i landet. I præamblen anerkendes det, at Fællesskabets støtte til det tyrkiske folks bestræbelser på at forbedre dets levestandard i sidste instans vil fremme denne stats tiltrædelse af Fællesskabet ( ).

7. For at opnå disse mål sondrer associeringsaftalen mellem en indledende fase, for at Republikken Tyrkiet med Fællesskabets støtte skal styrke sin økonomi (artikel 3), en overgangsperiode for gradvis at indføre en toldunion ( ) og tilnærme de respektive finanspolitikker (artikel 4), og en endelig fase bestemt til at styrke samordningen af de nævnte politikker (artikel 5).

8. For at sikre ordningens gradvise udvikling træder de kontraherende parter sammen i et råd, som handler inden for grænserne af de beføjelser, som er blevet det tillagt ved associeringsaftalen (artikel 6), og som har beføjelse til at træffe beslutning med henblik på at virkeliggøre de fastsatte målsætninger i de tilfælde, som foreskrives (artikel 22).

9. Den anden periode omfattede en undersøgelse af den gradvise liberalisering af arbejdskraftens frie bevægelighed ( ), hvorved de kontraherende parter baserede sig på EØF-traktatens artikel 48, 49 (efter ændring nu artikel 39 EF og 40 EF) og artikel 50 (nu artikel 41 EF) (artikel 12) ( ).

B – Tillægsprotokollen

10. Den indledende fase kulminerede i 1970 i og med, at en tillægsprotokol ( ), der trådte i kraft i 1973, føjedes til associeringsaftalen (artikel 62) med det formål at fastsætte vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelsen af den følgende fase (artikel 1).

11. Tillægsprotokollens afsnit II regulerer den frie bevægelighed for personer og tjenesteydelser, og kapitel 1 omhandler arbejdskraften. Dette kapitel indeholder artikel 36, i henhold til hvilken den nævnte frihed indføres gradvis i overensstemmelse med principperne i associeringsaftalens artikel 12 mellem afslutningen af det 12. og 22. år for aftalens ikrafttræden ( ); associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retningslinjer med henblik herpå.

12. I henhold til artikel 37 skal tyrkiske arbejdstagere, der er beskæftiget i Fællesskabet, have samme behandling med hensyn til arbejdsvilkår og aflønning som statsborgerne i Fællesskabet.

C – Afgørelse nr. 1/80

13. I forlængelse af afgørelse nr. 2/76 af 20. december 1976 om gennemførelse af associeringsaftalens artikel 12 vedtog associeringsrådet den 19. september 1980 afgørelse nr. 1/80 ( ).

14. Artikel 6 er indeholdt i kapitel II, der har overskriften »Bestemmelser på det sociale område«, afsnit 1 »Beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed«. Den har følgende ordlyd:

»1. Med forbehold af artikel 7 vedrørende familiemedlemmers frie adgang til beskæftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:

– efter at have haft lovlig beskæftigelse i et år, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, såfremt der er beskæftigelse

– efter at have haft lovlig beskæftigelse i tre år, ret til i denne medlemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Fællesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskæftigelse hos en arbejdsgiver efter eget valg, såfremt dette tilbud er afgivet under normale vilkår og er registreret ved den pågældende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder

– efter at have haft lovlig beskæftigelse i fire år i den pågældende medlemsstat, fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg.

2. Årlig ferie, barselsorlov og fravær på grund af arbejdsulykker eller sygdom af kortere varighed ligestilles med perioder med lovlig beskæftigelse. Uforskyldte arbejdsløshedsperioder, der er behørigt konstateret af de kompetente myndigheder, og fravær af længere varighed på grund af sygdom er ikke, selv om de ikke ligestilles med perioder med lovlig beskæftigelse, til skade for de rettigheder, der er erhvervet gennem den forudgående beskæftigelsesperiode.

[…]«

II – De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

15. Mehmet Sedef, der er tyrkisk statsborger, er født i 1952 og var fra august 1977 ansat som sømand på forskellige tyske skibe ved skiftende arbejdsgivere, hvortil der ikke krævedes en arbejdstilladelse, men dog en opholdstilladelse, hvilket han fik gradvis, da gyldigheden kun gjaldt for hvert arbejdsforhold. Siden den 18. januar 1993 har han af helbredsmæssige grunde ikke kunnet gøre tjeneste til søs.

16. Den periode, der er forløbet, siden han begyndte at arbejde, og til han blev uarbejdsdygtig, kan, som den forelæggende ret har gjort, inddeles i fire grupper:

1° arbejdstid, herunder den årlige ferie. Mehmet Sedef var flere gange ansat hos den samme arbejdsgiver i mere end et år, men aldrig i tre år ( )

2° arbejdsløshed, som kun omfatter perioder, der er konstateret af myndighederne, som varierer fra en måned og nogle dage op til næsten otte måneder ( )

3° sygdom, som omfatter kortere og længere perioder, i et tilfælde over et år ( ), og

4° andet, herunder sammenfattes perioder – sytten i alt – som den berørte betegner som »ferie uden løn« på mellem en og halvfjerds dage. I løbet af femten år udgør de omkring tretten måneder (7,2%) ( ).

17. Med henblik på at søge arbejde på landjorden ansøgte Mehmet Sedef i 1992 om opholdstilladelse til lønnet beskæftigelse uden begrænsning til erhvervsvirksomhed inden for søfartssektoren, hvilket blev afslået af Freie und Hansestadt Hamburg.

18. Sagsøgeren anlagde sag ved Verwaltungsgericht Hamburg, som under henvisning til artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 besluttede, at ansøgningen skulle efterkommes.

19. Den sagsøgte forvaltningsmyndighed iværksatte appel til Oberverwaltungsgericht Hamburg, som frifandt sagsøgte med den begrundelse, at nævnte bestemmelses vilkår ikke var opfyldt.

20. Under Mehmet Sedefs revisionsanke lagde Bundesverwaltungsgericht til grund, at sagsøgeren ifølge de nationale bestemmelser ( ) ikke har krav på at få meddelt den opholdstilladelse, der er ansøgt om, hvorfor den kun kan gives i henhold til fællesskabsretten. Retten har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 6, stk. 1, tredje led, og artikel 6, stk. 2, i afgørelse nr. 1/80 truffet den 19. september 1980 af det associeringsråd, der er oprettet ved associeringsaftalen mellem EØF og Tyrkiet, fortolkes således, at en tyrkisk arbejdstager, der siden 1977 i mere end 15 år har haft lovlig beskæftigelse, for hvilken der ikke kræves arbejdstilladelse, ved skiftende arbejdsgivere inden for den til en medlemsstats lovlige arbejdsmarked henhørende skibsfart, og som i denne periode opfyldte betingelserne i artikel 6, stk. 1, første led, i afgørelse nr. 1/80, har krav på opholdstilladelse, når hans beskæftigelse inden for skibsfarten – ud over flere afbrydelser på grund af sygdom og uforskyldte arbejdsløshedsperioder, der er behørigt konstateret af de kompetente myndigheder – i perioden mellem to ansættelsesforhold var afbrudt 17 gange i et tidsrum på mellem en og halvfjerds dage (i alt ca. 13 måneder), og når den tyrkiske arbejdstager ifølge sine egne oplysninger tilbragte perioderne med længerevarende afbrydelser hos sin familie i Tyrkiet, uden at det i denne forbindelse er konstateret, at der er tale om uforskyldt arbejdsløshed? Er det i denne forbindelse af betydning, om sådanne afbrydelser er almindelige inden for erhvervet (her sømandserhvervet)?

2) Forudsætter krav om meddelelse af opholdstilladelse i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgørelse nr. 1/80, at den tyrkiske arbejdstager forinden har opfyldt betingelserne i artikel 6, stk. 1, andet led, i afgørelse nr. 1/80? Kommer det i denne forbindelse an på, om skift af arbejdsgiver inden udløbet af tre år er almindeligt inden for erhvervet (her sømandserhvervet)?«

III – Sagens behandling

21. Freie und Hansestadt Hamburg, den tyske regering og Kommissionen har inden for den i artikel 20 i statutten for Domstolen fastsatte frist indgivet skriftlige indlæg.

22. Under retsmødet, der blev afholdt den 30. juni 2005, blev der afgivet mundtlige indlæg af repræsentanterne for Mehmet Sedef og Kommissionen.

IV – Stillingtagen til de præjudicielle spørgsmål

23. Da den forelæggende rets spørgsmål drejer sig om artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, er det nødvendigt først at anstille nogle generelle betragtninger med hensyn til indholdet af denne bestemmelse, for så vidt det er af interesse for nærværende sag; betydningen af, at Mehmet Sedef har været sømand, skal også behandles.

A – Den retlige ordning i henhold til artikel 6 i afgørelse nr. 1/80

24. Afgørelse nr. 1/80 sidestiller ikke tyrkiske arbejdstagere med arbejdstagere inden for Fællesskabet, da de ikke har adgang til de rettigheder, der er forbundet med fri bevægelighed, eller ret til at flytte eller etablere sig. De har kun visse rettigheder i den værtsmedlemsstat, på hvis område de er lovligt indrejst, og i et bestemt tidsrum har haft lovlig beskæftigelse ( ); de befinder sig heller ikke i samme situation som statsborgere fra tredjelande ( ).

25. I henhold til artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 er »tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en [...] medlemsstat« en forudsætning for at opnå forskellige rettigheder, afhængigt af beskæftigelsens varighed.

1. Tilknytning til det lovlige arbejdsmarked

26. Denne grundlæggende forudsætning indebærer et arbejdsforhold, der er lokaliseret til Fællesskabets område eller i det mindste knyttet tæt hertil, og det skal desuden udgøre en »lovlig« beskæftigelse.

27. For at efterprøve det første af disse aspekter anvender retspraksis de samme kriterier som på området for arbejdskraftens frie bevægelighed ( ), idet det undersøges, om arbejdstageren er part i et ansættelsesforhold, hvori han for tredjemand, under dennes ledelse, udfører en reel, faktisk erhvervsmæssig beskæftigelse, og hvor han som modydelse herfor modtager løn ( ). Samme ordning anvendes til at kontrollere den territoriale tilknytning med særligt hensyn til det geografiske udgangspunkt for udøvelsen af den erhvervsmæssige aktivitet og den nationale arbejds- og sociallovgivning ( ).

28. Lovlig beskæftigelse forudsætter, at den pågældende arbejdstagers situation på arbejdsmarkedet er permanent og ikke foreløbig ( ), og at arbejdstageren har overholdt værtsmedlemsstatens love og administrative bestemmelser og således har ret til at udøve beskæftigelse på dens område ( ).

2. De tilkendte rettigheder

29. Systemet med gradvis integration giver nogle fordele, som varierer i forhold til varigheden af beskæftigelsen ( ).

30. Artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, som efter fast retspraksis har direkte virkning ( ), opregner i sine tre led en række rettigheder, som gradvis erhverves ved forlængelse af beskæftigelsen i medlemsstaten og medfører en modsvarende opholdsret ( ).

31. Hvis den lovlige beskæftigelse varer mere end et år, kan arbejdstilladelsen fornyes hos samme arbejdsgiver; varer den mere end to år, har arbejdstageren ret til at skifte arbejdsgiver, men ikke erhverv eller land; efter endnu et år er der fri adgang til enhver form for lønnet arbejde i samme land.

32. Når det sidste niveau er nået, fortabes de erhvervede rettigheder kun, hvis arbejdsmarkedet endeligt forlades uanset af hvilken grund ( ), eller hvis den pågældende har overskredet den rimelige frist for at påtage sig et nyt ansættelsesforhold efter en midlertidig periode uden beskæftigelse ( ).

3. Beregning af den forløbne tid

33. De rettigheder, der er fastsat ved de tre led i artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80, erhverves først, når der er udøvet beskæftigelse »uafbrudt« i et, tre eller fire år. Hvis arbejdet afbrydes, stoppes opfyldelsen af tidskravet, og når arbejdet genoptages, fortsætter beregningen ikke, men begynder forfra.

34. Da ovennævnte princip kunne give anledning til uretfærdigheder, tillader stk. 2 nogle undtagelser, hvor der efter type og varighed af arbejdsafbrydelser sondres mellem dem, der giver et positivt resultat, fordi den tid, der er forløbet, ligestilles med perioder med lovlig beskæftigelse (årlig ferie, barselsorlov og fravær på grund af arbejdsulykker eller sygdom af kortere varighed), og dem, der forhindrer et negativt resultat, således at de ikke indskrænker de rettigheder, der er erhvervet gennem den forudgående beskæftigelsesperiode (uforskyldte arbejdsløshedsperioder, der er behørigt konstateret af de kompetente myndigheder, og længere fravær på grund af sygdom).

35. I de sidstnævnte tilfælde fritages den, der af nogle af de angivne grunde er ophørt med at arbejde, fra at påbegynde beregningen af perioder med lovlig beskæftigelse, som om han aldrig havde haft lovlig beskæftigelse i værtsmedlemsstaten ( ).

36. Specialbestemmelserne om arbejdets kontinuitet bliver uanvendelige, når den tyrkiske arbejdstager opfylder betingelserne i artikel 6, stk. 1, tredje led, for at få adgang til den ubetingede frihed, som denne bestemmelse tillægger ham ( ), og desuden har ret til midlertidigt at afbryde sin tilknytning til arbejdsmarkedet, da han allerede er lovligt integreret i dets struktur ( ). Denne situation, hvor visse afbrydelser mangler betydning, må ikke sammenblandes med de tidligere nævnte, hvor det drejer sig om erhvervelse af rettigheder.

37. Det skal endvidere nævnes, at selv om de nævnte tilfælde skal fortolkes restriktivt ( ), da beregningen ellers ville forvanskes, forekommer der andre tilfælde, hvor der skal tages hensyn til andre, normalt korte, perioder ( ).

B – Fortolkning af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 og sømandserhvervet

38. I slutningen af hvert af de præjudicielle spørgsmål til Domstolen har den forelæggende ret spurgt, hvilken betydning sømandserhvervets særegenheder har for besvarelsen.

39. Kendetegnende for søfarten er, at den udgør en sektor, som lige fra begyndelsen indebærer mange farer og store vanskeligheder, da den foregår i et fjendtligt og uforsonligt miljø ( ), også selv om vilkårene har ændret sig i tidens løb. »For os sømænd er havet hovedsagelig en landevej, det er stort set udelukkende en vej. Men hvilken vej! Jeg vil aldrig glemme den første gang jeg krydsede oceanet. Det var stadig sejlskibet, der beherskede verden. Hvilke tider! Jeg siger ikke, at havet den gang var bedre, nej, men mere poetisk, mere mystisk, mere ukendt. I dag styres havet tydeligt af klokken; sømanden i sit stålskib ved, hvornår han afgår, hvornår han kommer frem; hans dage og timer er talte [...]; sådan var det ikke den gang; man fulgte tilfældet, skæbnen, den gunstige vind, [...] i dag har havet ændret sig, skibet har ændret sig, og også sømanden har ændret sig.« Sådan lod en kendt spansk forfatter fra 1898-generationen sin hovedperson tale ( ).

40. Denne virksomhed skiller sig nu som tidligere i høj grad ud fra de øvrige erhverv. Søfolkenes hårde og særlige liv og arbejde på havet har givet genklang i folkeretten ( ), i medlemsstaternes ret ( ) og i fællesskabsretten.

41. Som eksempel på det sidste kan nævnes Rådets direktiv 1999/63/EF af 21. juni 1999 om gennemførelse af den aftale om tilrettelæggelse af arbejdstiden for søfarende, som er indgået mellem European Community Shipowners’ Association (ECSA) og Federation of Transport Workers’ Unions in The European Union (FST) ( ) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/95/EF af 13. december 1999 om håndhævelse af bestemmelserne om søfarendes arbejdstid på skibe, der anløber Fællesskabets havne ( ).

42. Ligesom det sker på andre områder, såsom transportsektoren ( ), er de særlige forhold ved sømænds arbejde afspejlet i reglerne, hovedsagelig med hensyn til beskyttelses- og sikkerhedsaspekterne.

43. Den omstændighed, at der findes en specialregulering viser, at der, når det er skønnet nødvendigt, er taget hensyn til et erhvervs særegenheder.

44. Afgørelse nr. 1/80 henviser ikke til en bestemt klasse arbejdstagere, hvorfor reglerne uden forskel gælder for lønmodtagere uanset erhverv.

45. Denne konstatering påvirkes ikke af artikel 12, ifølge hvilken Fællesskabets medlemsstater eller Tyrkiet kan undlade automatisk at anvende artikel 6 og 7, såfremt de rammes eller trues af alvorlige forstyrrelser på arbejdsmarkedet, som kan medføre alvorlig fare for levestandarden eller beskæftigelsesniveauet i en region, inden for et erhverv eller et fag, da denne henvisning har generel karakter og skyldes situationens midlertidige begrænsede undtagelseskarakter.

46. Domstolen har desuden fastslået, at artikel 6, stk. 1, er affattet generelt og ubetinget, da den ikke giver medlemsstaterne mulighed for at udelukke bestemte kategorier af tyrkiske arbejdstagere fra de rettigheder, som bestemmelsen umiddelbart tillægger dem ( ). Denne retspraksis kan ekstrapoleres til alle de tilfælde, hvor man tilstræber at særbehandle et bestemt erhverv.

47. Følgelig er et erhvervs særegenheder, betragtet i bred forstand, uden relevans for fortolkningen af den nævnte regel, hvis ensartethed ville være truet, hvis man accepterede undtagelser, og reglerne blev nuanceret afhængigt af de udførte opgaver, da ingen grænser ville hindre, at andre beskæftigelsesområder også ville gøre krav på en privilegeret behandling og give anledning til en kasuistisk retspraksis, som ville være til fare for ordningens sammenhæng og retssikkerheden, selv om intet er til hinder for, at der, når de rettigheder, der er indeholdt i bestemmelsen, er på spil, tages hensyn til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hvert tilfælde.

C – Det første præjudicielle spørgsmål

48. Den forelæggende rets principale tvivl vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 1, tredje led, og artikel 6, stk. 2, i afgørelse nr. 1/80, nærmere bestemt følgerne af afbrydelser, der ikke skyldes behørigt konstaterede arbejdsløshedssituationer eller sygefravær, for anerkendelsen af fri adgang til beskæftigelse, samt betydningen af, at skifte af arbejdsgiver er kendetegnende for erhvervet. Det sidste aspekt, der også vedrører det andet præjudicielle spørgsmål, har jeg netop behandlet.

49. I nærværende sag opstår problemet, fordi Mehmet Sedef har arbejdet mere end 15 år på tyske skibe ved skiftende arbejdsgivere, men ifølge oplysninger fra Bundesverwaltungsgericht har han kun arbejdet uafbrudt i nøjagtig den periode, der er nødvendig for at opnå den rettighed, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, første led, nemlig ret til fornyelse af arbejdstilladelsen hos samme arbejdsgiver.

50. Hvis man medregner de perioder, som varierer mellem en og halvfjerds dage, som den berørte kalder »ferie uden løn«, ville man nå den grænse, som er fastsat for at få adgang til det højeste niveau, der er omhandlet i tredje led, men forudsat at disse perioder kan indplaceres i bestemmelsens stk. 2.

51. Det synes åbenbart, at de ikke kan sidestilles med årlige ferier eller korte sygeperioder, som kan beregnes nøjagtigt, og det er også sådan, det forstås af den ret, der har forelagt spørgsmålene.

52. Perioderne kan heller ikke sidestilles med de længerevarende sygeperioder, som behandles i et andet afsnit.

53. Med hensyn til sidestilling med uforskyldt arbejdsløshed nævnes i bestemmelsen kun sådanne perioder, som er behørigt konstateret af de kompetente myndigheder. Denne udtalelse skal fortolkes på baggrund af det tilstræbte formål, nemlig at undgå svig, ved at lette statens kontrol med arbejdstagerne, eftersom undladelsen af en officiel registrering ville påvirke situationens lovmæssighed ( ).

54. Det fremgår af oplysningerne fra Bundesverwaltungsgericht i denne sag, at den berørte lovligt kunne undlade at registrere sig som arbejdssøgende på baggrund af muligheden for at finde et arbejde inden for kort tid ( ), hvilket er sket mange gange, og det blev desuden fastslået, at han normalt uden større problemer udøvede en lønnet beskæftigelse efter at være kommet tilbage til Tyskland ( ), hvor der desuden ikke kræves en arbejdstilladelse for at arbejde som sømand, men at det er tilstrækkeligt med en opholdstilladelse.

55. Følgelig skulle de korte afbrydelser kunne sidestilles med behørigt konstaterede uforskyldte arbejdsløshedsperioder, da tilknytningen til en medlemsstats arbejdsmarked ikke påvirkes, og formålet med den officielle bekræftelse af arbejdsløsheden ikke fordrejes ( ).

56. Dette er også begrundet, fordi formålet med artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 som tidligere nævnt er at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed under forudsætning af lovlig udøvelse af et erhverv, hvilket i Mehmet Sedefs tilfælde er tilstrækkeligt bevist.

57. Det samme konstateres i dom af 17. april 1997, Kadiman ( ), som Kommissionen har nævnt i sine skriftlige indlæg. Selv om der henvises til artikel 7 i afgørelse nr. 1/80, som vedrører sammenføring af den tyrkiske arbejdstager og hans familiemedlemmer, når de »uafbrudt« har boet tre år i værtsmedlemsstaten, godtages det, »at den pågældende er væk fra den fælles bopæl i en rimelig periode og af lovlige grunde, f.eks. for at holde ferie eller besøge sin familie i hjemlandet« (præmis 48).

58. I den sidstnævnte situation kan nogle af de omtvistede perioder indplaceres, men ikke dem, som var alt for lange, fordi det varede for længe, før et arbejdstilbud konkretiseredes, eller fordi opholdet hos familien varede længere, end det var forudset.

59. Det er under alle omstændigheder ikke Domstolens opgave at fastslå, hvilke perioder der skal sidestilles med tilfældene i artikel 6, stk. 2, i afgørelse nr. 1/80, da den i så fald ville gribe ind i den nationale rets kompetence; Domstolen skal derfor begrænse sig til at give den de nødvendige retningslinjer, for at den kan anvende fællesskabsretten rigtigt i hovedsagen.

60. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 6, stk. 2, i afgørelse nr. 1/80 omfatter afbrydelser i ansættelsesforholdet som dem, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde, bortset fra dem, der er uforholdsmæssigt lange, fordi der forløber for lang tid, før et arbejdstilbud konkretiseres, eller fordi besøgene hos familien varer længere, end hvad der er rimeligt. Det tilkommer den nationale ret at bedømme sådanne afbrydelser.

D – Det andet præjudicielle spørgsmål

61. Bundesverwaltungsgericht ønsker desuden oplyst, om det for at opnå den rettighed, der angives i artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgørelse nr. 1/80, forudsættes, at betingelserne i artikel 6, stk. 1, andet led, forinden er opfyldt.

62. Bestemmelsens led tillægger successivt mere vidtrækkende rettigheder med hensyn til fri adgang til beskæftigelse på grundlag af varigheden af en lovlig beskæftigelse. Hvis man kun tager hensyn til arbejdsforholdets tidsmæssige aspekt, kan man foretage en selvstændig vurdering af de betingelser, der svarer til hver fase, således at et højere niveau omfatter de lavere – fire år omfatter tre år og tre år omfatter et år.

63. Vanskeligheden opstår ved vurderingen af, om ansættelsen har været hos en eller flere arbejdsgivere, eftersom det først er efter tre års lovlig beskæftigelse, at man opfylder kravene i det andet led med mulighed for fra dette tidspunkt at tage imod tilbud fra andre arbejdsgivere end den første.

64. Ordningen med gradvis integration i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 forudsætter, at for at nå op til den øverste rettighedstærskel skal de forskellige trin klares et for et, og det er ikke tilladt at nå op på det sidste trin i et spring.

65. Grafisk kan det fremstilles som fire koncentriske cirkler. I den mindste er der kun forventninger, men hvis der arbejdes et år hos den samme arbejdsgiver, kommer arbejdstageren ind i den anden cirkel og har så mulighed for at forny arbejdstilladelsen; hvis beskæftigelsen varer tre år – det underforstås hos den samme arbejdsgiver – kommer han ind i den tredje cirkel, som giver mulighed for at skifte arbejdsgiver inden for samme erhverv; efter fire år i samme beskæftigelse er der, foruden frihed til at vælge arbejdsgiver, frihed til at vælge enhver form for lønnet arbejde.

66. I denne forbindelse gøres opmærksom på afgørelsen i Eroglu-dommen, i henhold til hvilken artikel 6, stk. 1, første led, i afgørelse nr. 1/80 kun kan finde anvendelse, hvis arbejdstageren ansøger om fornyelse af arbejdstilladelsen »med henblik på fortsat beskæftigelse hos samme arbejdsgiver ud over den lovlige beskæftigelses oprindelige varighed på et år« (præmis 13), uden at det er muligt at udvide bestemmelsens anvendelsesområde til, at en tyrkisk arbejdstager kan ændre arbejdsgiver »før udløbet af den i andet led indeholdte treårsperiode«, hvilket desuden »ville fratage arbejdstagere fra medlemsstaterne den fortrinsstilling, som de har i henhold til andet led, når den tyrkiske arbejdstager ændrer arbejdsgiver« (præmis 14).

67. I samme retning udtales det i dom af 29. maj 1997, Eker ( ), at »sammenhængen i den ordning med gradvis integration [...] ville blive forstyrret, hvis den pågældende havde ret til at tage beskæftigelse hos en anden arbejdsgiver, endog før han havde opfyldt betingelsen om et års lovlig beskæftigelse i stk. 1, første led [...], [det] er [...] nemlig først efter tre års lovlig beskæftigelse i den pågældende medlemsstat, at den tyrkiske arbejdstager har mulighed for at tage beskæftigelse hos en anden arbejdsgiver [...]« (præmis 23).

68. Ovenstående grunde udgør udgangspunktet for at besvare det stillede spørgsmål, men de må ikke forstås sådan, at man automatisk ser bort fra andre omstændigheder, hvis relevans medlemsstaten udtrykkeligt vurderede ved behandlingen af ansøgningerne fra den tyrkiske arbejdstager. Hvis man ser bort fra disse særegenheder, ville bestemmelsen finde anvendelse efter ordlyden uden hensyntagen til ånden og det tilstræbte formål, og helt uden hensyn til retfærdighedsprincippet, som dog kan opnås med en teleologisk og systematisk fortolkning af forudsætningerne.

69. Ifølge forlæggelseskendelsen har de tyske myndigheder nemlig uden nogen indvending tildelt Mehmet Sedef de opholdstilladelser, han havde brug for til beskæftigelsen som sømand, også når han ansøgte om dem for at arbejde for skiftende redere, selv om han aldrig havde et ansættelsesforhold hos den samme arbejdsgiver i mere end tre år – kun et par gange mere end et år ( ). De så altså bort fra bestemmelsens strenge ordlyd og tog hensyn til de samlede omstændigheder for at tilpasse bestemmelsens ånd til særegenhederne i Mehmet Sedefs sag. Først ved ansøgningen om arbejde på landjorden kræves nøje overholdelse af leddene i artikel 6, stk. 1 ( ).

70. Den nævnte Ertanir-dom, som også Kommissionen har gjort gældende i de skriftlige indlæg, fastslår, at der skal tages hensyn til »kortere perioder, hvori den tyrkiske arbejdstager ikke havde gyldig opholds- eller arbejdstilladelse i værtsmedlemsstaten, og som ikke falder ind under afgørelsens artikel 6, stk. 2, når de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten ikke af denne grund har anfægtet lovligheden af den pågældendes ophold på statens område, men derimod på ny har meddelt ham opholds- eller arbejdstilladelse« (præmis 69).

71. I lyset af denne retspraksis må det udledes, at i en situation som den omhandlede viste de nationale offentlige myndigheders handlinger, i mere end 16 år, at den pågældendes situation tilsyneladende var lovlig på grundlag af en fleksibel fortolkning af kravene i artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80. Dette styrkes af, at skønt han kun havde opnået rettigheden i første led, som gav ham ret til fortsat at arbejde for den samme arbejdsgiver, tildelte de ham successivt og gentagne gange tilladelse til at arbejde i andre af sektorens virksomheder, en rettighed, der er fastsat i andet led, og som kræver et beskæftigelsesforhold på mere end tre år hos den samme reder.

72. Disse oplysninger ledsages af konstateringen af tilknytning til det lovlige tyske arbejdsmarked og stabilitet i beskæftigelsen lige fra arbejdet som sømand begyndte i 1977, frem til han i 1993 ikke længere var i stand til at udføre det ( ).

73. Det kendetegnende ved den foreliggende sag, nemlig den effektive virkning som Domstolen har tilkendt afgørelse nr. 1/80 ( ), samt formålet med associeringsaftalen betragtet på baggrund af de øvrige anvendelige bestemmelser, der tilsigter gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, taler for, at undersøgelsen af kravene i artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgørelse nr. 1/80 under omstændigheder som de beskrevne, gennemføres selvstændigt uden først at kontrollere kravene i andet led.

V – Forslag til afgørelse

74. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer Bundesverwaltungsgerichts præjudicielle spørgsmål således:

»1) Artikel 6, stk. 2, i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udviklingen af associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet omfatter afbrydelser i beskæftigelsesforholdet som dem, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde, bortset fra dem, der er uforholdsmæssigt lange, fordi der forløber for lang tid, før et arbejdstilbud konkretiseres, eller fordi besøgene hos familien varer længere, end hvad der er rimeligt. Det tilkommer den nationale ret at bedømme sådanne afbrydelser.

2) For at opnå en opholdstilladelse i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgørelse nr. 1/80 skal betingelserne i artikel 6, stk. 1, andet led, forinden være opfyldt, men undersøgelsen af betingelserne i tredje led kan foretages selvstændigt i undtagelsestilfælde som dem, der er omhandlet i arbejdskontrakterne i det foreliggende tilfælde.«