FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. PIKAMÄE

fremsat den 23. april 2020 ( 1 )

Forenede sager C-924/19 PPU og C-925/19 PPU

FMS,

FNZ (sag C-924/19 PPU),

SA,

SA junior (sag C-925/19 PPU)

mod

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Szegedi, Ungarn))

»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32/EU – ansøgning om international beskyttelse – artikel 33, stk. 2 – afvisningsgrunde – national lovgivning, hvorefter ansøgningen skal afvises, hvis ansøgeren er indrejst i den pågældende medlemsstat gennem et land, hvor ansøgeren ikke er udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast, eller hvor der ydes tilstrækkelig beskyttelse – artikel 35, artikel 38, stk. 4, artikel 40 og 43 – direktiv 2013/33/EU – artikel 2, litra h), artikel 8 og 9 – asylprocedure – tilbagesendelsesforanstaltning – processuelle regler – frihedsberøvelse – frihedsberøvelsens varighed – frihedsberøvelsens lovlighed – prøvelse – klagemulighed – adgang til effektive retsmidler – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«

1. De to forenede sager C-924/19 PPU og C-925/19 PPU giver på ny Domstolen anledning til at tage retsstillingen for ansøgere om international beskyttelse, der opholder sig i transitområdet i Röszke ved grænsen mellem Serbien og Ungarn, op til behandling. De mange præjudicielle spørgsmål, som Domstolen er blevet forelagt, omfatter forskellige problemstillinger vedrørende fortolkningen af direktiv 2013/32/EU ( 2 ) og direktiv 2013/33/EU ( 3 ), som bl.a. drejer sig om konsekvenserne af, at et tredjeland nægter at tilbagetage migranter, hvis ansøgning om international beskyttelse er blevet afvist, hvorledes indkvarteringen af migranter i transitområdet skal kvalificeres i relation til EU-rettens bestemmelser om frihedsberøvelse, og migranters ret til en effektiv retsbeskyttelse, bl.a. gennem den nationale domstols anordning af foreløbige forholdsregler.

2. De aktuelle migrationsstrømme og den dom, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols Store Afdeling for nylig afsagde i sagen Ilias og Ahmed mod Ungarn ( 4 ), der netop vedrører situationen for tredjelandsstatsborgere, som har opholdt sig i transitområdet i Röszke, giver de foreliggende præjudicielle sager en følsom karakter, fordi Domstolens svar uomtvisteligt vil have en såvel retlig som humanitær betydning.

I. Retsforskrifter

A. EU-ret

1. Direktiv 2013/32

3. Artikel 6 i direktiv 2013/32 med overskriften »Adgang til proceduren« bestemmer: »1. Når en person indgiver en ansøgning om international beskyttelse til en myndighed, der i henhold til national ret er kompetent til at registrere sådanne ansøgninger, skal registreringen ske senest tre arbejdsdage efter, at ansøgningen er indgivet. […] 2. Medlemsstaterne sikrer, at en person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, i praksis har mulighed for at indgive den så hurtigt som muligt. Indgiver ansøgeren ikke sin ansøgning, kan medlemsstaterne anvende artikel 28 i overensstemmelse hermed. 3. Medlemsstaterne kan kræve, at ansøgninger om international beskyttelse indgives personligt og/eller et bestemt sted, jf. dog stk. 2. […] 5. Såfremt ansøgninger om international beskyttelse indgivet samtidigt af et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse i praksis gør det meget vanskeligt at overholde tidsfristen i stk. 1, kan medlemsstaterne forlænge fristen til 10 arbejdsdage.«

4. Direktivets artikel 26 med overskriften »Frihedsberøvelse« bestemmer: »1. Medlemsstaterne frihedsberøver ikke en person alene med den begrundelse, at vedkommende er ansøger. Begrundelserne og betingelserne for frihedsberøvelse og de garantier der er til rådighed for frihedsberøvede ansøgere skal være i overensstemmelse med direktiv [2013/33].« 2. Hvis en ansøger frihedsberøves, sikrer medlemsstaterne, at der er mulighed for hurtig domstolsprøvelse i overensstemmelse med direktiv [2013/33].

5. Samme direktivs artikel 33 med overskriften »Ansøgninger, der kan afvises« har følgende ordlyd: »1. Ud over tilfælde, hvor en ansøgning i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 604/2013 ( 5 ) ikke behandles, behøver medlemsstaterne ikke at tage stilling til, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes med henblik på international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU ( 6 ), hvis en ansøgning i henhold til denne artikel afvises. 2. Medlemsstaterne kan udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis: a) en anden medlemsstat har indrømmet international beskyttelse b) et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som ansøgerens første asylland i henhold til artikel 35 c) et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som et sikkert tredjeland for ansøgeren i henhold til artikel 38 d) ansøgningen er en fornyet ansøgning, hvori der ikke er fremkommet, eller fra ansøgerens side er blevet fremlagt, nye elementer eller oplysninger af betydning for, om ansøgeren kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95], eller e) en person, som ansøgeren har forsørgerpligt over for, indgiver en ansøgning, efter i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, at have indvilget i at få sin sag behandlet som led i en ansøgning, der er indgivet på vedkommendes vegne, og der ikke er kendsgerninger i forbindelse med vedkommendes situation, der begrunder en separat ansøgning.«

6. Artikel 35 i direktiv 2013/32 med overskriften »Begrebet første asylland« er affattet som følger: »Et land kan betragtes som første asylland for en bestemt ansøger, hvis: a) ansøgeren i det pågældende land er blevet anerkendt som flygtning, og vedkommende fortsat kan opnå denne beskyttelse, eller b) ansøgeren nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land og bl.a. er omfattet af non-refoulement-princippet, og det pågældende land vil tilbagetage ansøgeren. Ved anvendelse af begrebet første asylland i forbindelse med den særlige situation, der gør sig gældende for en ansøger, kan medlemsstaterne tage hensyn til artikel 38, stk. 1. Ansøgeren skal have mulighed for at anfægte anvendelsen af begrebet første asylland i vedkommendes særlige situation.«

7. Direktivets artikel 38 med overskriften »Begrebet sikkert tredjeland« bestemmer i stk. 4: »Hvis tredjelandet ikke giver ansøgeren ret til at rejse ind på dets område, sikrer medlemsstaterne, at der gives adgang til en procedure i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II.«

8. Samme direktiv artikel 43 med overskriften »Grænseprocedurer« bestemmer: »1. Medlemsstaterne kan fastlægge procedurer i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II med henblik på ved grænsen eller i medlemsstaternes transitområder at kunne træffe afgørelse om: a) antagelse af en ansøgning, der er indgivet der, til behandling, i henhold til artikel 33, og/eller b) substansen i en ansøgning i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 31, stk. 8. 2. Medlemsstaterne sikrer, at der træffes en afgørelse inden for rammerne af de procedurer, der er omhandlet i stk. 1, inden for en rimelig tidsfrist. Hvis der ikke er truffet en afgørelse inden fire uger, skal ansøgeren have tilladelse til indrejse på medlemsstatens område, så vedkommendes ansøgning kan blive behandlet i overensstemmelse med dette direktivs øvrige bestemmelser. 3. Hvis ankomster, der indebærer et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse, som indgiver ansøgninger om international beskyttelse ved grænsen eller i et transitområde, i praksis gør det umuligt at anvende bestemmelserne i stk. 1, kan disse procedurer dog anvendes, når og så længe disse tredjelandsstatsborgere eller statsløse er normalt indkvarteret på steder i nærheden af grænsen eller i transitområdet.«

2. Direktiv 2013/33

9. Artikel 8 i direktiv 2013/33 med overskriften »Frihedsberøvelse« har følgende ordlyd: »1. Medlemsstaterne kan ikke frihedsberøve en person alene af den grund, at vedkommende er en ansøger, jf. [direktiv 2013/32]. 2. Viser det sig på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag nødvendigt, kan medlemsstaterne frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt. 3. En ansøger må kun frihedsberøves: a) for at fastlægge eller kontrollere vedkommendes identitet eller nationalitet b) for at fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på, og som ikke kunne fastlægges uden frihedsberøvelse, navnlig hvis der er en risiko for, at ansøgeren forsvinder c) for i forbindelse med en procedure at afgøre, om ansøgeren har ret til indrejse på området d) hvis den pågældende er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af direktiv 2008/115/EF ( 7 ) for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen, og den berørte medlemsstat på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan dokumentere, at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har indgivet ansøgningen om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse e) når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet f) i overensstemmelse med artikel 28 i [forordning nr. 604/2013]. Grundene til frihedsberøvelse fastsættes i national ret. 4. Medlemsstaterne sikrer, at regler vedrørende alternativer til frihedsberøvelse, såsom regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, at stille en økonomisk garanti eller en pligt til at forblive på et bestemt sted, er fastsat i national ret.«

10. Samme direktivs artikel 9 med titlen »Frihedsberøvede ansøgeres garantier« er affattet som følger: »1. Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, [anførte] grunde gør sig gældende. Administrative procedurer, som vedrører de i artikel 8, stk. 3, anførte grunde til frihedsberøvelse, gennemføres med rettidig omhu. Forsinkelser i administrative procedurer, som ikke kan tilskrives ansøgeren, berettiger ikke til fortsat frihedsberøvelse. 2. Afgørelser om frihedsberøvelse af ansøgere træffes skriftlig[t] af retsinstanser eller administrative myndigheder. Afgørelsen om frihedsberøvelse skal indeholde den faktiske og retlige begrundelse, som den bygger på. 3. Træffes afgørelsen om frihedsberøvelse af administrative myndigheder, skal medlemsstaterne åbne mulighed for en hurtig ret[s]lig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen, der skal foretages af en retsinstans ex officio og/eller efter anmodning fra ansøgeren. Handler retsinstansen ex officio, skal der træffes afgørelse om en sådan prøvelse så hurtigt som muligt efter påbegyndelsen af frihedsberøvelsen. Anmoder ansøgeren om prøvelse, skal der træffes afgørelse så hurtigt som muligt efter indledningen af den relevante procedure. Med henblik herpå fastsætter medlemsstaterne i den nationale lovgivning en frist, inden for hvilken den retlige prøvelse ex officio og/eller den retlige prøvelse efter anmodning fra ansøgeren skal gennemføres. Fast[s]lås det som følge af den retlige prøvelse, at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks. 4. Frihedsberøvede ansøgere skal straks orienteres skriftligt, på et sprog de forstår eller med rimelighed forventes at forstå, om grundene til frihedsberøvelsen og om procedurerne i national ret for at bestride afgørelsen om frihedsberøvelse samt om muligheden for at anmode om gratis juridisk bistand og repræsentation. 5. Frihedsberøvelsen tages med passende mellemrum op til fornyet vurdering af retsinstansen, ex officio og/eller på den pågældende ansøgers anmodning, navnlig hvis den er af længere varighed, der opstår nye forhold, eller der fremkommer nye oplysninger, som kan have betydning for frihedsberøvelsens lovlighed. […]«

B. Ungarsk ret

1. Loven om ret til asyl

11. § 5, stk. 1, i A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (lov nr. LXXX af 2007 om ret til asyl, herefter »loven om ret til asyl«) bestemmer: »Personer, der ansøger om asyl, har ret til a) på de i nærværende lov fastsatte betingelser at opholde sig på ungarsk område og, i overensstemmelse med de særlige bestemmelser herom, at modtage en tilladelse til at opholde sig på ungarsk område […]«

12. I § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, som ændret den 1. juli 2018, fastsættes en ny afvisningsgrund, som er defineret således: »Ansøgningen antages ikke til realitetsbehandling, såfremt ansøgeren er indrejst i Ungarn via et land, hvori den pågældende ikke var udsat for forfølgelse som omhandlet i § 6, stk. 1, eller risiko for alvorlig overlast som omhandlet i § 12, stk. 1, eller hvori der er garanteret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.«

13. Proceduren ved grænsen er reguleret i § 71/A i loven om ret til asyl; bestemmelsens stk. 1-7 har følgende ordlyd: »(1) Hvis den udenlandske statsborger indgiver sin ansøgning i et transitområde, a) før den pågældende har fået tilladelse til indrejse på ungarsk område, eller b) efter at den pågældende er blevet ført til indgangen til det anlæg, der tjener til at sikre ordenen ved grænsen som omhandlet i az államhatárrol szolo törvény (lov om statens grænser), efter at være blevet afkrævet legitimation inden for en zone på otte kilometer regnet fra den linje, som udgør det ungarske områdes ydre grænse som defineret i artikel 2, nr. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1), eller fra grænsemarkeringerne, gælder bestemmelserne i nærværende kapitel med forhold af nedenstående bestemmelser. (2) Under en grænseprocedure nyder ansøgeren ikke godt af de rettigheder, som er fastsat i § 5, stk. 1, litra a) og c). (3) Asylmyndigheden træffer ved en fremskyndet procedure og senest otte dage efter indgivelsen af ansøgningen afgørelse om, hvorvidt denne kan antages til behandling. Asylmyndigheden træffer omgående de foranstaltninger, der kræves for at forkynde den afgørelse, som er blevet truffet under proceduren. (4) Hvis der er gået fire uger, efter at ansøgningen er blevet indgivet, tillader udlændingepolitimyndigheden indrejse i overensstemmelse med de gældende retsforskrifter. (5) Hvis ansøgningen kan antages til behandling, tillader udlændingepolitimyndigheden indrejsen i overensstemmelse med den gældende retsforskrift. (6) Hvis ansøgeren er blevet meddelt tilladelse til indrejse på ungarsk område, gennemfører asylmyndigheden proceduren efter de generelle regler. (7) Reglerne for grænseproceduren gælder ikke for sårbare personer.«

14. Kapitel IX/A i loven om ret til asyl indeholder bestemmelser om en krisesituation affødt af en omfattende indvandring, bl.a. § 80/I, litra i), og § 80/J, stk. 4, ifølge hvilke § 71/A og § 5, stk. 1, litra a) og c), ikke finder anvendelse.

2. Loven om statens grænser

15. § 15/A i Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (lov nr. LXXXIX af 2007 om statens grænser, herefter »loven om statens grænser«) bestemmer følgende for så vidt angår oprettelsen af et transitområde: »[…] (2) En asylansøger, der befinder sig i et transitområde, kan indrejse på ungarsk område: a) hvis asylmyndigheden træffer en afgørelse, hvorved der tildeles ansøgeren international beskyttelse b) hvis betingelser for at gennemføre en asylprocedure efter de generelle regler er opfyldt, eller c) hvis bestemmelserne i § 71/A, stk. 4 og 5, i loven om ret til asyl finder anvendelse. (2a) I en krisesituation affødt af en omfattende indvandring kan der en asylansøger, der befinder sig i et transitområde, meddeles tilladelse til indrejse på ungarsk område i de i stk. 2, litra a) og b), omhandlede tilfælde. […]«

3. Loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold

16. § 62 i A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (lov af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, herefter »loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold«) bestemmer følgende med hensyn til anvisning af et bestemt opholdssted: »(1) Udlændingepolitimyndigheden kan pålægge en tredjelandsstatsborger at opholde sig et bestemt sted, hvis: […] f) den pågældende tredjelandsstatsborger er adressat for en afgørelse om tilbagesendelse og hverken råder over de fornødne subsistensmidler eller en bolig […] (3) Tredjelandsstatsborgeren kan blive anvist et obligatorisk opholdssted i en kollektiv indkvarteringsfacilitet eller et modtagelsescenter, hvis den pågældende ikke er i stand til at sørge for sit underhold og hverken råder over en passende bolig eller tilstrækkelige økonomiske midler eller indtægter eller en invitation fra en person, der har pligt til at påtage sig ansvaret for den pågældende, eller familiemedlemmer, der kan være forpligtet til at sørge for den pågældendes underhold. (3a) I en krisesituation affødt af en omfattende indvandring kan et transitområde ligeledes udpeges som obligatorisk opholdssted.«

II. De faktiske omstændigheder i tvisterne, retsforhandlingerne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

A. Sag C-924/19 PPU

17. Sagsøgerne i hovedsagen er et ægtepar, som er myndige afghanske statsborgere; de ankom til transitområdet i Röszke i Ungarn via Serbien.

18. Den 5. februar 2019 indgav de i transitområdet en ansøgning om asyl til asylmyndigheden.

19. Til støtte for ansøgningen forklarede sagsøgerne i hovedsagen, at de tre år tidligere af politiske grunde havde forladt Afghanistan med Tyrkiet som mål forsynet med et gyldigt visum af en varighed på en måned, og at de tyrkiske myndigheder havde forlænget visummet med seks måneder. De anførte ligeledes, at de var rejst gennem Bulgarien og Serbien, inden de for første gang indrejste i Ungarn, at de ikke havde anmodet om asyl i et andet land, og at de i Ungarn hverken havde været udsat for dårlig behandling eller overgreb.

20. Samme dag udpegede asylmyndighed transitområdet i Röszke som indkvarteringssted for sagsøgerne i hovedsagen. De befinder sig i øjeblikket stadig dér.

21. Ved administrativ afgørelse af 25. april 2019 afviste asylmyndigheden den af sagsøgerne i hovedsagen indgivne asylansøgning uden at realitetsbehandle den og fastslog, at non-refoulement-princippet ikke fandt anvendelse i deres tilfælde, dvs. i relation til Den Islamiske Republik Afghanistan. Den bestemte, at sagsøgerne i hovedsagen skulle udsendes, ved en afgørelse ledsaget af et indrejse- og opholdsforbud af en varighed på et år samt en indberetning til Schengen-informationssystemet om, at ægteparret var uønsket og omfattet af et opholdsforbud.

22. Den asylansøgning, sagsøgerne i hovedsagen havde indgivet, blev afvist under henvisning til § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl med den begrundelse, at sagsøgerne var ankommet til Ungarn gennem et land, hvori de ikke havde været udsat for forfølgelse, som kunne danne grundlag for, at de blev indrømmet flygtningestatus, eller for risiko for alvorlig overlast, danne grundlag for, at de blev tildelt subsidiær beskyttelse, eller at de havde været garanteret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau i det land, gennem hvilket de var ankommet til Ungarn (begrebet »sikkert transitland«).

23. Sagsøgerne i hovedsagen anlagde sag til prøvelse af asylmyndighedens afgørelse ved Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn), der afviste søgsmålet ved afgørelse af 14. maj 2019 uden at have taget stilling til realiteten med hensyn til asylansøgningen. Derudover anførte domstolen, at konsekvenserne af, at Republikken Serbien eventuelt ikke ville tilbagetage sagsøgerne, skulle drages inden for rammerne af proceduren for udlændingepolitiet.

24. Derpå pålagde udlændingepolitimyndigheden på første niveau i henhold til § 62, stk. 3a, i loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold ved afgørelse af 17. maj 2019 sagsøgerne i hovedsagen at opholde sig i sektoren for udlændinge i transitområdet i Röszke med virkning fra tidspunktet for udstedelsen af afgørelsen. Ifølge den forelæggende ret angives begrundelsen for en sådan afgørelse ikke i denne, og retten til at indbringe afgørelsen for en domstol er begrænset, idet det kun er manglende overholdelse af den forpligtelse til at give oplysninger, som påhviler udlændingepolitimyndigheden i henhold til lovgivningen, der undtagelsesvis kan påklages ved de almindelige domstole.

25. Samme dag kontaktede udlændingepolitimyndigheden på første niveau det for tilbagesendelsen til Serbien ansvarlige politiorgan med henblik på, at det traf de foranstaltninger, som var nødvendige for, at sagsøgerne i hovedsagen kunne genindrejse i Serbien.

26. Den 23. maj 2019 oplyste det kompetente politiorgan, at Republikken Serbien ikke havde tilladt sagsøgerne i hovedsagen at genindrejse på dens område under henvisning til, at anvendelsesbetingelserne for artikel 3, stk. 1, i aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Serbien om tilbagetagelse af personer ikke var opfyldt, fordi sagsøgerne ikke var indrejst ulovligt på ungarsk område fra serbisk område.

27. Asylmyndigheden realitetsbehandlede ikke sagsøgernes asylansøgning på trods af, at Republikken Serbien ikke havde tilbagetaget dem, med den begrundelse, at myndigheden i henhold til § 51/A i loven om ret til asyl kun foretager en sådan behandling, hvis afvisningsgrunden er baseret på begrebet »sikkert oprindelsesland« eller »sikkert tredjeland«, og at afgørelsen om afvisning af sagsøgernes asylansøgning var baseret på en anden afvisningsgrund, nemlig »sikkert transitland« som defineret i samme lovs § 51, stk. 2, litra f).

28. Ved afgørelser af 3. og 6. juni 2019 ændrede udlændingepolitimyndigheden på første niveau asylmyndighedens afgørelser om tilbagesendelse for så vidt angår bestemmelseslandet og bestemte, at sagsøgerne i hovedsagen skulle udsendes til Afghanistan under ledsagelse.

29. Sagsøgerne i hovedsagen rejste indsigelse mod disse afgørelser over for asylmyndigheden, der fungerede som udlændingepolitimyndighed. Indsigelsen blev imidlertid forkastet ved afgørelser af 28. juni 2019. I medfør af § 65, stk. 3b, i loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold er der ikke iværksat prøvelse af afgørelsen om indsigelsen.

30. Sagsøgerne i hovedsagen har dels anlagt et søgsmål ved den forelæggende ret med påstand om, at de afgørelser, hvorved indsigelsen mod fuldbyrdelsen af afgørelserne om ændring af tilbagesendelseslandet blev forkastet, annulleres, og at det pålægges udlændingepolitimyndigheden på første niveau at gennemføre en ny procedure, idet de har gjort gældende, for det første, at afgørelserne udgør tilbagesendelsesafgørelser, der skal kunne undergives en retslig prøvelse, som muliggør en realitetsprøvelse under hensyn til non-refoulement-princippet, og for det andet, at tilbagesendelsesafgørelserne ikke er lovlige. Asylmyndigheden skulle nemlig ifølge sagsøgerne have realitetsbehandlet deres asylansøgning, eftersom Republikken Serbien ikke tillod dem at genindrejse, og eftersom § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl strider imod EU-retten.

31. Dels har sagsøgerne i hovedsagen ved den forelæggende ret anlagt et forvaltningsretligt passivitetssøgsmål mod asylmyndigheden med påstand om, at det fastslås, at myndigheden har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at anvise dem opholdssted uden for transitområdet.

32. Den forelæggende ret har bilagt de to stævninger.

33. Den nævnte ret har oplyst, at transitområdet i Röszke, hvor sagsøgerne i hovedsagen har befundet sig siden indgivelsen af deres asylansøgning, er beliggende ved grænsen mellem Ungarn og Serbien.

34. Med hensyn til den af sagsøgerne i hovedsagen indgivne asylansøgning har den forelæggende ret anført, at asylmyndigheden ikke realitetsbehandlede ansøgningen, fordi en sådan behandling ikke er foreskrevet, når asylansøgningen er blevet afvist under henvisning til afvisningsgrunden vedrørende et sikkert transitland. Den har ligeledes anført, at hverken udlændingepolitimyndigheden på første niveau eller den domstol, som traf afgørelse i første instans om det af sagsøgerne indbragte søgsmål til prøvelse af afvisningen af deres asylansøgning, realitetsbehandlede denne.

35. Den forelæggende ret har peget på, at den grund, som afvisningen af den af sagsøgerne i hovedsagen indgivne asylansøgning er baseret på, og som bygger på begrebet »sikkert transitland« som omhandlet i § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, ikke findes i den liste over grunde, der opregnes udtømmende i direktiv 2013/32. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at denne grund er i strid med EU-retten, og har i denne henseende henvist til generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse LH (Tompa) (C-564/18, EU:C:2019:1056).

36. Ifølge den forelæggende ret findes der for så vidt angår sagsøgerne i hovedsagen ikke nogen retsforskrift, som udtrykkeligt kræver, at behandlingen af deres asylansøgning genoptages. Både artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 og § 51/A i loven om ret til asyl, der gennemfører artiklen i ungarsk ret, vedrører nemlig kun tilfælde, hvor det ikke er muligt at tilbagesende ansøgeren til et sikkert oprindelsesland eller et sikkert tredjeland, og ikke tilfælde, hvor det er umuligt at tilbagesende ansøgeren til »et sikkert transitland«.

37. Endvidere har den forelæggende ret anført, at Republikken Serbiens afslag på at overtage ansvaret for sagsøgerne i hovedsagen gør den afvisningsgrund, som er omhandlet i § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, virkningsløs, hvilket må medføre, at asylmyndigheden er forpligtet til at behandle deres asylansøgning på ny.

38. Den forelæggende ret har fremhævet, at denne myndighed under den fornyede behandling kan påberåbe sig en afvisningsgrund, som er omhandlet i artikel 33, stk. 1, og artikel 33, stk. 2, litra b) og c), i direktiv 2013/32. Retten finder dog under hensyn til direktivets artikel 35 og 38, fortolket i lyset af artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), at en ansøgning kun kan afvises på dette grundlag, hvis den berørte person tilbagetages af tredjelandet. Heraf følger, at hvis der ikke hersker tvivl om, at det land, hvortil personen skal udsendes, ikke vil tage ansøgeren tilbage, kan asylmyndigheden ikke afvise den pågældendes ansøgning. Den forelæggende ret finder, at ansøgningen i så fald ikke kan betragtes som en fornyet ansøgning som omhandlet i artikel 40 i direktiv 2013/32.

39. I betragtning af det ovenstående finder den forelæggende ret, at sagsøgerne i hovedsagen i øjeblikket stadig er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2013/32. Den ønsker derfor oplyst, om sagsøgerne skal anses for at være frihedsberøvede som omhandlet i direktivet, og om frihedsberøvelsen i givet fald er lovlig, idet den i direktivets artikel 43, stk. 2, omhandlede tidsfrist er overskredet i det foreliggende tilfælde.

40. Selv hvis det ikke skal anerkendes, at sagsøgerne i hovedsagen har ret til at få deres asylansøgning behandlet på ny, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt de skal anses for at være frihedsberøvede som omhandlet i direktiv 2008/115, og om frihedsberøvelsen i bekræftende fald er forenelig med direktivets artikel 15.

41. Hvad dette angår er den forelæggende ret af den opfattelse, at den situation, hvori sagsøgerne i hovedsagen befinder sig, adskiller sig fra den, som gav anledning til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols Store Afdelings dom af 21. november 2019 i sagen Ilias og Ahmed mod Ungarn ( 8 ).

42. Den forelæggende ret er derfor tilbøjelig til at mene, at placeringen af sagsøgerne i hovedsagen i den sektor i transitområdet, som er forbeholdt tredjelandsstatsborgere, hvis asylansøgning er blevet afvist, udgør en frihedsberøvelse, der ikke er i overensstemmelse med de krav, som følger af EU-retten. Den finder derfor, at den i medfør af chartrets artikel 47 bør kunne pålægge den kompetente nationale myndighed som en foreløbig foranstaltning at anvise sagsøgerne et opholdssted, der er beliggende uden for transitområdet, som ikke er et sted for frihedsberøvelse, indtil den omtvistede administrative procedure er afsluttet.

43. Endelig er den forelæggende ret i tvivl om effektiviteten af retsmidlet til prøvelse af den afgørelse, hvorved udlændingepolitimyndigheden på første niveau ændrede den afgørelse om tilbagesendelse, som sagsøgerne i hovedsagen er genstand for, for så vidt angår bestemmelseslandet, og som retten i henhold til artikel 3, nr. 4), og artikel 12, stk. 1, i direktiv 2008/115 betragter som en ny tilbagesendelsesafgørelse.

44. Indsigelsen mod afgørelsen behandles nemlig af asylmyndigheden, skønt denne ikke frembyder de garantier for upartiskhed og uafhængighed, som EU-retten kræver, eftersom den henhører under centraladministrationen, er underlagt den for politiet ansvarlige ministers myndighed og således udgør en del af den udøvende magt. Desuden giver den relevante ungarske lovgivning ikke den forelæggende ret mulighed for at prøve den administrative afgørelse, der er truffet om indsigelsen mod fuldbyrdelsen af afgørelsen om ændring af tilbagesendelsesafgørelsen.

45. Denne situation medfører, at afgørelsen om ændring af tilbagesendelseslandet i sidste instans kunne blive opretholdt på trods af, at sagsøgerne i hovedsagen, hvis de skal være genstand for en ny asylprocedure, ikke længere ville være omfattet af direktiv 2008/115, men af direktiv 2013/32.

46. På denne baggrund har Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíroság (forvaltnings- og arbejdsretten i Szegedi, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) [Fornyet grundlag for afvisning] Kan bestemmelserne i artikel 33 [i direktiv 2013/32] vedrørende ansøgninger, der kan afvises, […] fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der fastsætter, at en asylansøgning skal afvises under asylsagsproceduren, hvis asylansøgeren er ankommet til Ungarn gennem et land, hvor ansøgeren ikke har været udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast, eller hvor ansøgeren er sikret en tilstrækkelig grad af beskyttelse? 2) [Behandling af en asylsag] a) Skal […] artikel 6 og artikel 38, stk. 4, [i] samt 34. betragtning til [direktiv 2013/32], som pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at behandle ansøgninger om international beskyttelse, i lyset af [chartrets] artikel 18 […] fortolkes på den måde, at en medlemsstats kompetente myndighed på asylområdet skal sikre, at ansøgeren gives mulighed for at indlede asylsagen i tilfælde af, at myndigheden ikke har undersøgt asylansøgningens berettigelse under henvisning til den afvisningsgrund, der er nævnt i det første præjudicielle spørgsmål, og følgelig har besluttet at tilbagesende ansøgeren til et tredjeland, som imidlertid har afvist at tilbagetage vedkommende? b) Hvis det præjudicielle spørgsmål 2. a) besvares bekræftende: Hvad er da denne forpligtelses nøjagtige indhold? Indebærer den en forpligtelse til at sikre muligheden for at indgive en fornyet asylansøgning, hvorved der ses bort fra de negative udfald af tidligere ansøgninger som omhandlet i […] artikel 33, stk. 2, litra d), og artikel 40 [i direktiv 2013/32], eller indebærer den asylsagens indledning eller behandling ex officio? c) Hvis det præjudicielle spørgsmål 2, a), besvares bekræftende, kan medlemsstaten ligeledes under hensyntagen til […] artikel 38, stk. 4, [i direktiv 2013/32], uden en ændring af de faktiske omstændigheder, foretage en fornyet undersøgelse af afvisningen af ansøgningen inden for rammerne af denne nye sagsbehandling (med hvilken den ville have mulighed for at anvende enhver form for procedure, der er omhandlet i kapitel III, [f.eks.], ved på ny at anvende en afvisningsgrund), eller skal medlemsstaten realitetsbehandle asylansøgningen i forhold til oprindelseslandet? d) Følger det af artikel 33, stk. 1, og [artikel 33,] stk. 2, litra b) og c), samt artikel 35 og 38 [i direktiv 2013/32] i lyset af chartrets artikel 18, at en tredjestats tilbagetagelse af en asylansøger er en kumulativ betingelse for anvendelsen af en afvisningsgrund, dvs. for at kunne træffe en afgørelse baseret på en sådan grund, eller er det tilstrækkeligt at godtgøre, at denne betingelse var opfyldt på tidspunktet for afgørelsens fuldbyrdelse? 3) [Transitområde som sted for frihedsberøvelse i henhold til asylproceduren] Såfremt besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål fører til asylsagsbehandling, er følgende spørgsmål i givet fald relevante. a) Skal artikel 43 [i direktiv 2013/32] fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som tillader, at ansøgeren kan frihedsberøves i et transitområde i mere end fire uger? b) Skal artikel 2, litra h), [i direktiv 2013/33], som finder anvendelse i medfør af […] artikel 26 [i direktiv 2013/32], i lyset af [chartrets] artikel 6 og artikel 52, stk. 3, fortolkes således, at et ophold i et transitområde under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede (et område, der ikke lovligt kan forlades frivilligt i nogen retning) for en periode på mere end de fire uger, der er omtalt i […] artikel 43 [i direktiv 2013/32], udgør en frihedsberøvelse? c) Er det forhold, at frihedsberøvelsen af ansøgeren for en periode på mere end fire uger, som omhandlet i […] artikel 43 [i direktiv 2013/32], alene skyldes, at myndighederne på grund af manglende materielle midler ikke kan opfylde ansøgerens behov (for indkvartering og underhold), foreneligt med […] artikel 8 [i direktiv 2013/33], som finder anvendelse i medfør af […] artikel 26 [i direktiv 2013/32]? d) Er det foreneligt med […] artikel 8 og 9 [i direktiv 2013/33], som finder anvendelse i medfør af […] artikel 26 [i direktiv 2013/32], at indkvarteringen, som de facto er en frihedsberøvelse for en periode på mere end fire uger som omhandlet i […] artikel 43 [i direktiv 2013/32], ikke er blevet besluttet ved en afgørelse om frihedsberøvelse, ikke indeholder en adgang til at anfægte lovligheden af frihedsberøvelsen og opretholdelsen af samme, at frihedsberøvelsen de facto finder sted uden nogen undersøgelse af dens nødvendighed eller proportionalitet, eller eventuelle alternativer til denne, og at dens præcise varighed, herunder dens ophørstidspunkt, ikke er nærmere bestemt? e) Kan chartrets artikel 47 fortolkes således, at en ret i en medlemsstat, når den står over for en tilsyneladende ulovlig frihedsberøvelse, som en foreløbig forholdsregel indtil afslutningen af den administrative sagsbehandling og til fordel for tredjelandsstatsborgeren kan pålægge myndigheden at udpege et opholdssted, der ligger uden for transitområdet? 4) [Transitområde som facilitet for frihedsberøvede inden for udlændingepolitiets virkefelt] Følgende spørgsmål er relevante, hvis det i forbindelse med besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål måtte fastslås, at det ikke er hensigtsmæssigt at undergive sagen en asylprocedure, men i stedet en procedure inden for udlændingepolitiets virkefelt. a) Skal 17. og 24. betragtning til samt artikel 16 i [direktiv 2008/115] i lyset af chartrets artikel 6 og artikel 52, stk. 3, fortolkes således, at indkvartering i et transitområde under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende (et område, der ikke lovligt kan forlades frivilligt i nogen retning) udgør en frihedsberøvelse i henhold til disse bestemmelser? b) Er det i overensstemmelse med 16. betragtning til og artikel 15, stk. 1, i [direktiv 2008/115] set i lyset af chartrets artikel 6 og artikel 52, stk. 3, at frihedsberøvelsen af ansøgeren fra et tredjeland kun finder sted, fordi vedkommende er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse og mangler materielle midler til at opfylde sine behov (for indkvartering og underhold)? c) Er det forhold, at afgørelsen om indkvartering, som de facto udgør en frihedsberøvelse, ikke er truffet ved en afgørelse om frihedsberøvelse, og at der derved ikke er nogen sikring af retten til at anfægte lovligheden af frihedsberøvelsen og opretholdelsen af samme, og at frihedsberøvelsen de facto finder sted uden nogen undersøgelse af dens nødvendighed eller proportionalitet, eller eventuelle alternativer hertil, forenelig med 16. betragtning til [direktiv 2008/115] samt dette direktivs artikel 15, stk. 2, set i lyset af chartrets artikel 6 [og] 47 [samt] artikel 52, stk. 3? d) Kan man fortolke […] artikel 15, stk. 1 og 4-6, [i] samt 16. betragtning til [direktiv 2008/115] i lyset af chartrets artikel 1, 4, 6 og 47, i den forstand, at de er til hinder for, at frihedsberøvelsen kan finde sted, uden at der er truffet afgørelse om dens præcise varighed eller ophørstidspunkt? e) Kan EU-retten fortolkes således, at når en ret i en medlemsstat står over for en tilsyneladende ulovlig frihedsberøvelse, kan retten som en forebyggende foranstaltning indtil afslutningen af den administrative sagsbehandling og til fordel for tredjelandsstatsborgeren pålægge myndigheden at udpege et opholdssted, der ligger uden for transitområdet? 5) [Effektiv retslig beskyttelse i forbindelse med afgørelsen om ændring af tilbagesendelseslandet] Skal […] artikel 13 [i direktiv 2008/115], i henhold til hvilken en tredjelandsstatsborger skal have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af »afgørelser vedrørende tilbagesendelse«, i lyset af chartrets artikel 47 fortolkes således, at den nationale ret, når det retsmiddel, som den nationale lovgivning henviser til, er virkningsløst, mindst én gang skal behandle den indsigelse, der er indgivet mod afgørelsen om ændring af tilbagesendelseslandet?«

B. Sag C-925/19 PPU

47. Sagsøgerne i hovedsagen er en far og hans mindreårige barn, som er iranske statsborgere; de ankom til transitområdet i Röszke i Ungarn via Serbien.

48. Den 5. december 2018 indgav de i transitområdet en ansøgning om asyl til asylmyndigheden.

49. Til støtte for ansøgningen forklarede faderen, at han havde forladt Iran to et halvt år tidligere, idet han anførte som grund, at han var blevet skilt fra sin hustru, at han havde nærmet sig den kristne religion, dog uden at være blevet døbt, og at han i sin barndom havde været offer for seksuel vold udøvet af medlemmer af hans familie. Han anførte ligeledes, at grundene til, at han havde forladt sit oprindelsesland, ikke var politiske eller havde forbindelse med et eventuelt tilhørsforhold til et etnisk eller religiøst mindretal, og at han var ankommet til Ungarn gennem Tyrkiet, Bulgarien og Serbien.

50. Endvidere forklarede faderen, at han efter at have forladt Iran med Tyrkiet som mål og dér havde tilbragt ti dage uden at ansøge om asyl i denne stat, havde opholdt sig ca. tre måneder i Bulgarien. Han anførte ligeledes, at han efter at være blevet underrettet om, at han ville blive sendt tilbage til Iran, hvis han ikke i Bulgarien indgav en ansøgning om international beskyttelse, modvilligt havde indgivet en asylansøgning i dette land. Endelig anførte han, at han ligeledes havde opholdt sig i Serbien i over to år uden at indgive en asylansøgning dér.

51. Den 5. december 2018 udpegede asylmyndighed transitområdet i Röszke som indkvarteringssted for sagsøgerne i hovedsagen. De befinder sig i øjeblikket stadig dér.

52. Ved administrativ afgørelse af 12. februar 2019 afviste asylmyndigheden i henhold til § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl den af sagsøgerne i hovedsagen indgivne asylansøgning uden at realitetsbehandle den og fastslog, at non-refoulement-princippet ikke fandt anvendelse i deres tilfælde. Den bestemte, at sagsøgerne i hovedsagen skulle udsendes af Unionens område til Serbien, idet den anførte, at de ikke var udsat for risiko for alvorlig overlast eller forfølgelse i Tyrkiet, Bulgarien eller Serbien, og at de dér var garanteret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. Afgørelsen var ledsaget af et indrejse- og opholdsforbud af en varighed på et år.

53. Sagsøgerne i hovedsagen anlagde sag til prøvelse af asylmyndighedens afgørelse ved Fövárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíroság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn), der afviste søgsmålet ved afgørelse af 5. marts 2019 uden at have taget stilling til asylansøgningens substans. Derudover anførte domstolen, at konsekvenserne af, at Republikken Serbien eventuelt ikke ville tilbagetage sagsøgerne, skulle drages inden for rammerne af proceduren for udlændingepolitiet.

54. Derpå pålagde udlændingepolitimyndigheden på første niveau i henhold til § 62, stk. 3a, i loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold ved afgørelse af 27. marts 2019 sagsøgerne i hovedsagen at opholde sig i sektoren for udlændinge i transitområdet i Röszke med virkning fra tidspunktet for udstedelsen af afgørelsen. Ifølge den forelæggende ret angives begrundelsen for en sådan afgørelse ikke i denne, og retten til at indbringe afgørelsen for en domstol er begrænset, idet det kun er manglende overholdelse af den forpligtelse til at give oplysninger, som påhviler udlændingepolitimyndigheden i henhold til lovgivningen, der undtagelsesvis kan påklages ved de almindelige domstole.

55. Samme dag kontaktede udlændingepolitimyndigheden på første niveau det for tilbagesendelsen til Serbien ansvarlige politiorgan med henblik på, at dette traf de foranstaltninger, som var nødvendige for, at sagsøgerne i hovedsagen kunne genindrejse i Serbien.

56. Den 1. april 2019 oplyste det kompetente politiorgan, at Republikken Serbien ikke havde tilladt sagsøgerne i hovedsagen at genindrejse på dens område under henvisning til, at anvendelsesbetingelserne for artikel 3, stk. 1, i aftalen mellem Unionen og Republikken Serbien om tilbagetagelse af personer ikke var opfyldt, fordi sagsøgerne ikke var indrejst ulovligt på ungarsk område fra serbisk område.

57. Asylmyndigheden realitetsbehandlede ikke sagsøgernes asylansøgning på trods af, at Republikken Serbien ikke havde tilbagetaget dem, med den begrundelse, at myndigheden i henhold til § 51/A i loven om ret til asyl kun foretager en sådan behandling, hvis afvisningsgrunden er baseret på begrebet »sikkert oprindelsesland« eller »sikkert tredjeland«, og at afgørelsen om afvisning af sagsøgernes asylansøgning var baseret på en anden afvisningsgrund, nemlig »sikkert transitland« som defineret i samme lovs § 51, stk. 2, litra f).

58. Ved afgørelser af 17. april 2019 ændrede udlændingepolitimyndigheden på første niveau den afgørelse om udvisning, som var indeholdt i asylmyndighedens afgørelse af 12. februar 2019, for så vidt angår bestemmelseslandet og bestemte, at sagsøgerne i hovedsagen skulle udsendes til Iran under ledsagelse.

59. Sagsøgerne i hovedsagen rejste indsigelse mod afgørelsen over for asylmyndigheden, der fungerede som udlændingepolitimyndighed. Indsigelsen blev forkastet ved afgørelse af 17. maj 2019. I medfør af § 65, stk. 3b, i loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold er der ikke indledt prøvelse af afgørelsen om indsigelsen, der som sådan ikke kan være genstand for retslig prøvelse.

60. Sagsøgerne i hovedsagen har dels anlagt et søgsmål ved den forelæggende ret med påstand om, at de afgørelser, hvorved indsigelserne mod fuldbyrdelsen af afgørelserne om ændring af tilbagesendelseslandet blev forkastet, annulleres, og at det pålægges udlændingepolitimyndigheden på første niveau at gennemføre en ny procedure, idet de har gjort gældende, for det første, at afgørelserne udgør tilbagesendelsesafgørelser, der skal kunne undergives en retslig prøvelse, som muliggør en realitetsprøvelse under hensyn til non-refoulement-princippet, og for det andet, at tilbagesendelsesafgørelserne ikke er lovlige. Asylmyndigheden skulle nemlig ifølge sagsøgerne i hovedsagen have realitetsbehandlet deres asylansøgning, eftersom Republikken Serbien ikke tillod dem at genindrejse, og eftersom § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl strider imod EU-retten.

61. Dels har sagsøgerne i hovedsagen ved den forelæggende ret anlagt et forvaltningsretligt passivitetssøgsmål mod asylmyndigheden med påstand om, at det fastslås, at myndigheden har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at anvise dem opholdssted uden for transitområdet.

62. Den forelæggende ret har bilagt de to stævninger og har af de samme grunde som dem, der angives i punkt 33-45 i dette forslag til afgørelse, besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen de samme præjudicielle spørgsmål, som den har forelagt for Domstolen i sag C-924/19 PPU.

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

63. Den forelæggende ret har i begge de forenede sager anmodet om, at den præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107 i Domstolens procesreglement.

64. Ved beslutning af 22. januar 2020 bestemte Domstolen, at anmodningen skulle tages til følge.

65. Sagsøgerne i hovedsagen, den ungarske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme parter og Kommissionen har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 13. marts 2020.

IV. Bedømmelse

A. Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål

66. Ifølge Domstolens faste praksis udgør den i artikel 267 TEUF foreskrevne procedure et instrument i samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter, ved hjælp af hvilket Domstolen forsyner de nationale retter med de fortolkningselementer med hensyn til EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre de for dem verserende sager. Begrundelsen for en anmodning om præjudiciel afgørelse er således ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der foreligger et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist vedrørende EU-retten ( 9 ).

67. For så vidt angår det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at alle sagsøgerne i hovedsagerne har anlagt to søgsmål ved den forelæggende ret, som er særskilte hvad deres genstand angår, men som ikke desto mindre har givet anledning til en processuel afgørelse om forening, nemlig: – et søgsmål med påstand om, at den afgørelse, hvorved indsigelsen mod afgørelsen om ændring af tilbagesendelseslandet blev forkastet, annulleres, og at det følgelig pålægges den kompetente nationale myndighed at indlede en ny asylprocedure – et passivitetssøgsmål med påstand om, at det fastslås, at den kompetente nationale myndighed har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at fastsætte et opholdssted for sagsøgerne i hovedsagen uden for transitområdet.

68. Således defineret er det i denne specifikke sammenhæng, at det skal vurderes, om de spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet uden forskel, er relevante for løsningen af tvisterne i hovedsagerne.

69. Efter min opfattelse er det givet, at det femte spørgsmål frembyder en sådan relevans i relation til ovennævnte annullationssøgsmål, idet den forelæggende ret heri anmoder Domstolen om at vurdere effektiviteten af det retsmiddel, der blev anvendt til prøvelse af ændringsafgørelsen, i betragtning af at det i henhold til den nationale ret er den administrative myndighed, som har truffet afgørelsen, der skal behandle klagen, uden at en eventuel afvisning af denne kan prøves retsligt alene på initiativ af afgørelsens adressat ( 10 ).

70. Hvis det femte spørgsmål besvares bekræftende, kan den første og den anden gruppe spørgsmål ligeledes anses for relevante i betragtning af indholdet af den argumentation, sagsøgerne i hovedsagerne har fremsat vedrørende ændringsafgørelsens lovlighed. Disse sidstnævnte har gjort gældende, at afgørelsen blev truffet på grundlag af, at deres asylansøgning var blevet afvist under henvisning til den grund, som vedrører begrebet »sikkert transitland« som omhandlet i § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, og som strider imod EU-retten ( 11 ).

71. Den forelæggende ret vil ved vurderingen af, hvad der forekommer at være en ulovlighedsindsigelse mod den ovennævnte bestemmelse og den deraf følgende forpligtelse for den kompetente nationale myndighed til at gennemføre en ny asylprocedure, kunne tage hensyn til Domstolens svar på spørgsmålet om, hvorvidt førnævnte afvisningsgrund er forenelig med EU-retten, og på spørgsmålet om konsekvenserne af en eventuel uforenelighed for gennemførelsen af asylproceduren, som der henvises til i den første og den anden gruppe præjudicielle spørgsmål.

72. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse er ganske vist ikke særlig præcise med hensyn til, hvilke bestemmelser i den ungarske procesret der finder anvendelse i en sådan sammenhæng. Det skal imidlertid anføres, at der ifølge Domstolens faste praksis er en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante ( 12 ).

73. Med hensyn til den tredje og den fjerde gruppe spørgsmål, der er forelagt subsidiært, har de til formål at klarlægge, om indkvarteringen af sagsøgerne i hovedsagerne i sektoren i transitområdet udgør en frihedsberøvelse, som opfylder betingelserne i de relevante bestemmelser i direktiv 2013/32 og 2013/33 eller direktiv 2008/115, alt efter om sagsøgernes situation er omfattet af anvendelsesområdet for de to førstnævnte retsforskrifter eller for den sidstnævnte.

74. Det er åbenbart, at disse spørgsmål har en forbindelse med løsningen af tvisten i hovedsagerne om den kompetente nationale myndigheds eventuelle passivitet med hensyn til fastsættelsen af opholdsstedet for sagsøgerne i hovedsagerne. Endvidere forudsætter løsningen af de nævnte spørgsmål – og dermed også af tvisterne – efter min opfattelse, at det først afklares, hvilken retsstilling sagsøgerne i hovedsagerne har som beskrevet i det foregående punkt, hvilket leder til den konklusion, at den første og den anden gruppe spørgsmål er relevante for løsningen af tvisterne i hovedsagerne i relation til de passivitetssøgsmål, der ligeledes er anlagt ved den forelæggende ret.

75. Heraf følger, at der skal tages stilling til alle de forelagte spørgsmål ( 13 ), idet der skal begyndes med det femte, eftersom svaret på dette afgør, om den forelæggende ret har kompetence til at påkende annullationssøgsmålet til prøvelse af afgørelsen om ændring af bestemmelseslandet.

B. Adgangen til et effektivt retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om ændring af bestemmelseslandet

76. Ved sit femte spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt udbedt sig oplysning om, hvorvidt artikel 13 i direktiv 2008/115, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som, skønt den åbner mulighed for at klage over den kompetente administrative myndigheds afgørelse om ændring af det bestemmelsesland, som er angivet i en afgørelse om tilbagesendelse, overlader behandlingen af klagen til den samme myndighed uden mulighed for retslig prøvelse alene på initiativ af afgørelsens adressat.

77. Som tidligere nævnt afviste den kompetente nationale myndighed ved afgørelse af 12. februar 2019 den asylansøgning, som var blevet indgivet af de af sagsøgerne i hovedsagerne, der har iransk statsborgerskab, bestemte, at de skulle udsendes til Serbien under ledsagelse indtil grænsen mellem Serbien og Ungarn, og fastsatte et indrejseforbud af en varighed på et år. En indholdsmæssigt identisk afgørelse blev den 25. april 2019 truffet over for de af sagsøgerne i hovedsagerne, der har afghansk statsborgerskab. Der er i begge tilfælde tale om en enkeltstående og kompleks administrativ retsakt, som kombinerer afvisningen af ansøgningen om international beskyttelse med en tilbagesendelses- og udsendelsesafgørelse, der er ledsaget af et indrejseforbud, hvilket som udgangspunkt er foreneligt med forskrifterne i artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115.

78. Efter at Republikken Serbien havde nægtet at tilbagetage sagsøgerne i hovedsagerne, blev de omhandlede to retsakter ændret for så vidt angår bestemmelseslandet, idet det angivne land blev erstattet med Iran eller Afghanistan i overensstemmelse med de berørte personers statsborgerskab. Udsendelsesforanstaltningen blev tilpasset på samme måde. Det må efter min opfattelse lægges til grund, at hver ændringsafgørelse udgør en ny tilbagesendelses- og udsendelsesafgørelse, til prøvelse af hvilken sagsøgerne i hovedsagerne i henhold til bestemmelserne i artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal råde over et effektivt retsmiddel.

79. Hvis tredjelandsstatsborgeren er adressat for en afgørelse, der pålægger den pågældende en forpligtelse til at vende tilbage og en tvangsmæssig udsendelse, i det foreliggende tilfælde en overførsel under ledsagelse til grænsen mellem Serbien og Ungarn, udgør angivelsen af bestemmelseslandet en afgørende og nødvendig del af afgørelsen. Det er nemlig i relation til denne angivelse, at det skal vurderes, om non-refoulement-princippet, som påhviler medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktiv 2008/115 ifølge dets artikel 5, er overholdt. Henset til denne forpligtelse kan udsendelsen (fysisk overførsel ud af medlemsstaten) ikke ske til et ubestemt bestemmelsessted, men kun til et nærmere angivet tilbagesendelsesland. Ved at ændre det i tilbagesendelses- og udsendelsesafgørelsen angivne bestemmelsesland traf den kompetente nationale myndighed en ny afgørelse, som er bebyrdende for adressaten, og som derfor skal kunne påklages i henhold til artikel 13 i direktiv 2008/115.

80. Den nationale lovgivning, nærmere bestemt § 65, stk. 3b, i loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, giver faktisk mulighed for en sådan anfægtelse i form af en indsigelse, der skal rejses senest 24 timer efter forkyndelsen af ændringsafgørelsen over for den administrative myndighed, som har truffet den, idet »den afgørelse, der træffes vedrørende indsigelsen imod fuldbyrdelsen, [ikke kan] undergives prøvelse« ifølge bestemmelsens ordlyd ( 14 ).

81. Kan denne indsigelse anses for at være et effektivt retsmiddel som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115? Det fastsættes nemlig i denne bestemmelse, at »[d]en pågældende tredjelandsstatsborger skal have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af afgørelser vedrørende tilbagesendelse som omhandlet i artikel 12, stk. 1, ved en kompetent retslig eller administrativ myndighed eller et kompetent organ, sammensat af medlemmer, der er upartiske og er sikret uafhængighed«.

82. Formuleringen af ovennævnte bestemmelse kan give anledning til tvivl, fordi man kan være usikker på, om betingelsen om retsmidlernes effektivitet er opfyldt, når blot en tilbagesendelses- og/eller udsendelsesafgørelse kan påklages til eller søges prøvet af den kompetente administrative myndighed, eftersom kravet om upartiskhed og uafhængighed er angivet således, at det kun er knyttet til medlemmerne af det »kompetente organ«, som er den tredje og sidste enhed, hvortil der henvises i bestemmelsen ( 15 ).

83. Den franske version af artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115 [o.a.:»[…] une autorité judiciaire ou administrative compétente ou une instance compétente composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance«; på dansk »en kompetent retslig eller administrativ myndighed eller et kompetent organ, sammensat af medlemmer, der er upartiske og er sikret uafhængighed«] kan fortolkes bogstaveligt således, at denne præcisering knytter sig enten til alle de nævnte klageinstanser eller kun til de to sidstnævnte, på grund af anvendelsen af den sideordnende konjunktion »ou«, der tjener til at forbinde elementer med samme funktion, ikke i form af en addition, men i form af et valg. I det foreliggende tilfælde anvendes konjunktionen til at forbinde tre organer, som alle kan behandle de omhandlede klager, som alternativer, og det gør det muligt at anse det sætningsled, der begynder med udtrykket »composée«, for at henvise til de enkelte angivne myndigheder eller organer hver for sig ( 16 ).

84. Skønt artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115 i den spanske version (»ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia«) og den engelske version (»before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence«) er sammenlignelige med den franske, forekommer den estiske version (»pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud«) og den italienske version (»dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza«) derimod kun at knytte kravet om upartiskhed og uafhængighed til medlemmerne af det tredje nævnte organ. Det fremgår således, at en bogstavelig fortolkning af artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115 ikke kan give et entydigt svar på den forelæggende rets spørgsmål, eftersom en divergerende sprogversion ikke kan have større vægt alene end de øvrige sprogversioner ( 17 ). Der skal derfor tages hensyn til den generelle sammenhæng i den retsforskrift, hvori den pågældende bestemmelse indgår, og til det mål, EU-lovgiver tilsigtede ( 18 ).

85. Hvad fortolkningen ud fra sammenhængen angår skal det fremhæves, at direktiv 2008/115 tilsigter at følge de af Europarådets Ministerudvalg vedtagne »tyve retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse«, hvortil der henvises i tredje betragtning. Den femte retningslinje med overskriften »Retsmidler til prøvelse af en udsendelsesafgørelse« bestemmer i stk. 1, at der »i en udsendelsesafgørelse eller under den proces, der fører til udsendelsesafgørelsen, skal […] tilbydes den berørte person en effektiv adgang til at indbringe klage til en myndighed eller et kompetent organ sammensat af medlemmer, der er upartiske og sikret uafhængighed« ( 19 ).

86. Endvidere er medlemsstaterne ifølge artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115 ikke alene forpligtet til at drage omsorg for, at en tilbagesendelsesafgørelse overholder de i direktivets kapitel III fastsatte retssikkerhedsgarantier, men også de »andre relevante bestemmelser i [EU-]lovgivningen«, hvilket efter min opfattelse nødvendigvis ligeledes omfatter bestemmelserne i chartret, særlig dettes artikel 47, som vedrører adgang til effektive retsmidler, og hvortil jeg henviser i dette forslag til afgørelse. Denne forpligtelse gælder udtrykkeligt i tilfælde af, at tilbagesendelsesafgørelsen træffes samtidig med, at den kompetente nationale myndighed afslår ansøgningen om international beskyttelse i første instans. Den må ligeledes finde anvendelse i en situation som den i hovedsagerne omhandlede, hvor den samme myndighed i en særskilt retsakt af administrativ art træffer en ændret tilbagesendelsesafgørelse ( 20 ).

87. Med hensyn til den teleologiske fortolkning skal det bemærkes, at målet med direktiv 2008/115 i overensstemmelse med artikel 79, stk. 2, TEUF, således som det fremgår af 2. og 11. betragtning til direktivet, er udformningen af en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder og retssikkerhedsgarantier, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed ( 21 ).

88. Hvad nærmere bestemt angår de retsmidler til prøvelse af afgørelser om tilbagesendelse, der foreskrives i artikel 13 i direktiv 2008/115, skal deres nærmere indhold fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47, hvori det i stk. 1 bestemmes, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel ( 22 ).

89. Desuden er det i chartrets artikel 47, stk. 2, fastsat, at enhver har ret til en rettergang for en uafhængig og upartisk domstol. Overholdelsen af denne ret forudsætter, at en afgørelse fra en administrativ myndighed, der ikke selv opfylder betingelserne om uafhængighed og upartiskhed, undergives en efterfølgende kontrol af et retsligt organ, der navnlig skal have kompetence til at undersøge alle relevante spørgsmål. Begrebet »uafhængighed«, som er uløseligt forbundet med udøvelse af dømmende myndighed, indebærer først og fremmest, at det pågældende organ er udenforstående i forhold til den myndighed, som har truffet den omtvistede afgørelse ( 23 ). Denne egenskab er åbenlyst fraværende i det foreliggende tilfælde, hvor behandlingen af klagen over afgørelsen om ændring af bestemmelseslandet henhører under de opgaver, som er tildelt den administrative myndighed, der har truffet afgørelsen.

90. Denne fortolkning underbygges af forklaringerne til chartrets artikel 47, hvoraf det fremgår, at artikel 47, stk. 1, er baseret på artikel 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), der sikrer adgang til »effektive retsmidler […] for en national myndighed« ( 24 ). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, hvis praksis ifølge chartrets artikel 52, stk. 3, skal tages i betragtning, fastslog i dommen de Souza Ribeiro mod Frankrig ( 25 ), at når der foreligger en rimeligt begrundet klage, hvorefter en udvisning risikerer at tilsidesætte udlændingens ret til respekt for sit privat- og familieliv, kræver EMRK’s artikel 13, sammenholdt med dens artikel 8, at staten giver den pågældende en effektiv mulighed for at anfægte afgørelsen om udvisning eller om afslag på opholdstilladelse og for at opnå en tilstrækkeligt grundig prøvelse, der frembyder passende retssikkerhedsgarantier, af de relevante spørgsmål af en kompetent national instans, som giver tilstrækkelig sikkerhed for uafhængighed og upartiskhed.

91. Det skal bemærkes, at der ganske vist ifølge den forelæggende rets oplysninger i den nationale ret er fastsat mulighed for retslig prøvelse af en afgørelse truffet af den administrative myndighed, hvorved der tages stilling til indsigelsen mod ændringen af bestemmelseslandet. Det bestemmes således, at anklagemyndigheden kontrollerer lovligheden af endelige eller eksigible individuelle administrative afgørelser eller foranstaltninger truffet af de administrative myndigheder eller af andre ikke-retslige organer, som er ansvarlige for gennemførelsen af lovgivningen, hvis afgørelsen eller foranstaltningen ikke er blevet prøvet retsligt. En repræsentant for anklagemyndigheden kan, hvis en overtrædelse af lovgivningen har betydning for indholdet af en administrativ afgørelse, anmode den kompetente nationale udlændingepolitimyndighed om at bringe overtrædelsen til ophør og, hvis anmodningen ikke tages til følge, anfægte den i sagen trufne endelige afgørelse retsligt, men har ikke bemyndigelse til at tage den kompetente nationale udlændingepolitimyndigheds afgørelse op til fornyet behandling.

92. Det skal imidlertid fremhæves, at chartrets artikel 47 om adgang til effektive retsmidler, som er tilstrækkelig i sig selv og ikke skal præciseres ved bestemmelser i EU-retten eller i national ret, tillægger private en ret, der som sådan kan påberåbes ( 26 ). Henset til denne subjektive ret, som den berørte person er indrømmet, må en national lovgivning, der ikke overlader iværksættelsen af den retslige prøvelse af en afgørelse truffet af en administrativ myndighed om ændring af bestemmelseslandet til afgørelsens adressat, men til en udenforstående instans, efter min opfattelse anses for ikke at opfylde de krav om effektive retsmidler, der er fastsat i artikel 13 i direktiv 2008/115, fortolket i lyset af chartrets artikel 47.

93. På denne baggrund foreslår jeg, at det for at sikre entydigheden af ordlyden af artikel 13 i direktiv 2008/115 for så vidt angår opregningen af klageinstanser lægges til grund, at det er en betingelse for, at den effektivitet af retsmidlerne, som er omhandlet i denne bestemmelse, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, er sikret, herunder også i tilfælde af, at klagen indgives til et ikke-retsligt organ, at dette organ er sammensat af medlemmer, der frembyder garantier for uafhængighed og upartiskhed ( 27 ).

94. På dette stadium af mine overvejelser finder jeg det nødvendigt at henlede Domstolens opmærksomhed på, at den ovenfor foreslåede løsning giver anledning til et problem i forhold til den, som er blevet fastlagt i en række nyligt afsagte domme vedrørende den kombinerede fortolkning af artikel 46 i direktiv 2013/32 og artikel 13 i direktiv 2008/115, fortolket i lyset af artikel 18 og artikel 19, stk. 2, og af chartrets artikel 47, med hensyn til afgrænsningen af rækkevidden af adgangen til effektive retsmidler, når der er tale dels om en klage over en tilbagesendelsesafgørelse truffet umiddelbart efter afslaget på en ansøgning om international beskyttelse i en særskilt retsakt af administrativ art ( 28 ), dels en appel af en dom afsagt i første instans, der opretholder en afgørelse om afslag på international beskyttelse og fastsætter en forpligtelse til at vende tilbage ( 29 ).

95. Domstolen fastslog i de nævnte domme, at den effektive retsbeskyttelse, som de ovennævnte retsforskrifter indrømmer den, der ansøger om international beskyttelse, mod en afgørelse, hvorved den pågældendes ansøgning afslås, og hvorved der pålægges vedkommende en forpligtelse til at vende tilbage, nødvendigvis omfatter en mulighed for retslig prøvelse ( 30 ), som i givet fald har opsættende virkning, hvis den pågældende er udsat for risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling, idet der dog ikke gælder en pligt til at fastsætte adgang til prøvelse i to instanser og en appelprocedure med automatisk opsættende virkning.

96. Det følger af denne retspraksis, at det »alene [er] vigtigt, at der er mulighed for at få prøvet sagen ved en retsinstans«, som opfylder det i chartrets artikel 47 fastsatte krav om, at retsmidlet skal være effektivt, men dette forekommer mig at give anledning til vanskeligheder for så vidt angår foreneligheden med ordlyden af artikel 13 i direktiv 2008/115, som i det mindste er præcis, når det gælder henvisningen til en administrativ myndighed eller et kompetent organ som klageorgan, og, under disse omstændigheder, usikkerhed med hensyn til gyldigheden af denne bestemmelse i den afledte ret.

97. Under disse omstændigheder forekommer det mig muligt at bringe de to løsninger i overensstemmelse med hinanden ved blot at føje en præcision til den nyere praksis ved Domstolen, hvortil jeg henviste ovenfor, og fastslå, at den beskyttelse, der ved artikel 13 i direktiv 2008/115, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, ydes en person, der ansøger om international beskyttelse, mod en afgørelse, hvorved den pågældendes ansøgning afslås, og hvorved der – i den samme administrative retsakt eller senere i en særskilt administrativ retsakt – pålægges vedkommende en forpligtelse til at vende tilbage, i det mindste omfatter ét retsmiddel af retslig art, hvis den administrative myndighed eller det kompetente organ, som det ifølge national ret påhviler at træffe afgørelse om klagen, ikke er sammensat af medlemmer, der er upartiske og sikret uafhængighed ( 31 ).

98. Det følger af det ovenstående, at artikel 13 i direktiv 2008/115, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den forpligter medlemsstaterne til at fastsætte et retsmiddel til prøvelse af en afgørelse om ændring af det bestemmelsesland, som er angivet i en afgørelse om tilbagesendelse, ved i det mindste én retsinstans, hvis den administrative myndighed eller det kompetente organ, som det påhviler at træffe afgørelse om klagen, ikke er sammensat af medlemmer, der er upartiske og sikret uafhængighed.

99. Det tilkommer den forelæggende ret, som det inden for rammerne af dens kompetence påhviler at anvende EU-rettens bestemmelser og at sikre, at de har fuld virkning, under behandlingen af den sag, sagsøgerne i hovedsagerne har anlagt, at efterprøve, om den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning kan fortolkes i overensstemmelse med ovennævnte EU-retlige krav, og at undlade at anvende enhver bestemmelse i loven om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, herunder navnlig § 65, stk. 3b, som er i strid med, hvad der følger af direktiv 2008/115.

C. Den afvisningsgrund, som bygger på det sikre transitland

100. Det er ubestridt, at de ansøgninger om international beskyttelse, som er blevet indgivet af alle sagsøgerne i hovedsagerne, er blevet afvist af den kompetente nationale myndighed i henhold til § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, der trådte i kraft den 1. juli 2018, og som har følgende ordlyd: »Ansøgningen antages ikke til realitetsbehandling, såfremt ansøgeren er indrejst i Ungarn via et land, hvori den pågældende ikke var udsat for forfølgelse som omhandlet i § 6, stk. 1, eller risiko for alvorlig overlast som omhandlet i § 12, stk. 1, eller hvori der er garanteret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.«

101. Ved sit første spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at oplyse, om denne bestemmelse er forenelig med EU-retten, hvilket en anden ungarsk retsinstans allerede har spurgt Domstolen om i sagen LH (Tompa) (C-564/18), idet det skal bemærkes, at den ungarske regering i sit indlæg i den foreliggende sag har anført, at den blot ønsker at bekræfte sit standpunkt i førnævnte sag.

102. I en dom af 19. marts 2020 fastslog Domstolen i overensstemmelse med generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse ( 32 ), at artikel 33 i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning, i det pågældende tilfælde § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, hvorefter en ansøgning om international beskyttelse kan afvises, når ansøgeren er indrejst på denne medlemsstats område via en stat, hvor den pågældende ikke er udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast, eller hvor der er garanti for et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. Efter at have fremhævet, at listen over afvisningsgrunde i artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32 er udtømmende, fastslog Domstolen, at førnævnte nationale lovgivning ikke kunne anses for at gennemføre en af disse grunde. Denne konklusion må ligeledes skulle drages i den foreliggende sag.

D. Sagsøgernes retsstilling

1. Rækkevidden af det andet præjudicielle spørgsmål

103. Den forelæggende rets andet præjudicielle spørgsmål har nærmere bestemt til formål at klarlægge, hvorledes sagsøgerne i hovedsagerne er stillet retssikkerhedsmæssigt i en situation, hvor deres ansøgninger om international beskyttelse er blevet afvist under henvisning til den grund, som vedrører det »sikre transitland«, og hvor de kompetente myndigheder i dette land efterfølgende har nægtet at lade sagsøgerne genindrejse på deres område.

104. Den forelæggende ret søger afklaret, om den kompetente nationale myndighed i henhold til artikel 6 og artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32, fortolket i lyset af chartrets artikel 18, i ovennævnte sammenhæng er forpligtet til at gennemføre en asylprocedure [det andet spørgsmål, litra a)], og i bekræftende fald om denne forpligtelse indebærer, at myndigheden blot skal sikre, at sagsøgerne i hovedsagerne har mulighed for at indgive en ny asylansøgning, der ikke kan betragtes som en fornyet ansøgning, eller om den skal indlede en ny asylprocedure ex officio [det andet spørgsmål, litra b)], samt om den kompetente nationale myndighed i denne forbindelse kan gøre andre afvisningsgrunde gældende, eller om den skal vurdere, om der er grundlag for ansøgningen om international beskyttelse [andet spørgsmål, litra c)]. Domstolen er ligeledes blevet anmodet om at præcisere de regler, der gælder for betingelsen om tilbagetagelse eller tilladelse til indrejse, som er omhandlet i artikel 35 og 38 i direktiv 2013/32 [andet spørgsmål, litra d)].

105. I betragtning af ordlyden af de ovennævnte præjudicielle spørgsmål, herunder nærmere bestemt af de artikler i direktiv 2013/32, hvortil der henvises i dem, fortolket i lyset af den forelæggende rets bemærkninger vedrørende spørgsmålene, forekommer disse mig ikke at være en anmodning om oplysninger om følgerne af en eventuel annullation af afgørelsen om ændring af bestemmelseslandet, efter at det er blevet anerkendt, at der er grundlag for den førnævnte ulovlighedsindsigelse. Efter min opfattelse er Domstolen med andre ord kun blevet anmodet om at redegøre for, hvilke konsekvenser de serbiske myndigheders manglende tilbagetagelse af sagsøgerne i hovedsagerne har for den videre processuelle behandling af deres ansøgning om international beskyttelse under hensyn til de relevante bestemmelser i direktiv 2013/32, uanset fastslåelsen af, at den afvisningsgrund, som er indeholdt i § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, er behæftet med ulovlighed, og følgerne heraf.

106. Det skal bemærkes, at den ungarske regering i sit indlæg kun har hævdet, at eftersom den nationale retslige afgørelse, der bekræftede afvisningen af ansøgningerne om international beskyttelse, afsluttede asylproceduren endeligt, kan det ikke medføre pligt til at gennemføre en sådan procedure, at udsendelsen mislykkes, fordi det pågældende tredjeland nægter at tage ansøgerne tilbage. Denne indsigelse i sig selv har efter min opfattelse kun til formål at undgå en retlig diskussion om konsekvenserne af den manglende tilbagetagelse, som pr. definition først kan indtræffe efter en udtrykkelig anmodning om tilbagetagelse, når afvisningen af ansøgningerne om international beskyttelse er blevet endelig ( 33 ).

2. Konsekvenserne af Republikkens Serbiens manglende tilbagetagelse af sagsøgerne i hovedsagerne

107. Jeg henviser til, således som det anføres i forelæggelsesafgørelsen, at betingelsen om tilbagetagelse eller tilladelse til indrejse findes i artikel 35 og 38 i direktiv 2013/32. Det er på grundlag af et ræsonnement, som er analogt med sidstnævnte bestemmelse, at den forelæggende ret har anført, at Republikken Serbiens manglende tilbagetagelse må medføre, at den kompetente ungarske myndighed på ny er forpligtet til at gennemføre en procedure for behandling af ansøgningen om international beskyttelse.

108. For at afklare, om dette kan være tilfældet, finder jeg det hensigtsmæssigt at gøre nogle indledende bemærkninger om baggrunden for betingelsen om tilbagetagelse, idet jeg begynder med placeringen og indholdet af artikel 35 og 38 i direktiv 2013/32.

109. De nævnte bestemmelser findes i afdeling III i kapitel III i direktiv 2013/32 (»Procedurer i første instans«) og definerer begreberne »første asylland« og »sikkert tredjeland« med henblik på anvendelsen af de grunde til at afvise en ansøgning om international beskyttelse, som er omhandlet i direktivets artikel 33, stk. 2, litra b) og c).

110. Det bestemmes i artikel 35 i direktiv 2013/32, at afvisningsgrunden »første asylland« finder anvendelse, når ansøgeren allerede er blevet anerkendt som flygtning i det pågældende land og fortsat kan påberåbe sig denne beskyttelse, eller når den pågældende på et andet grundlag nyder en tilstrækkelig beskyttelse, herunder i henhold til non-refoulement-princippet, forudsat at det pågældende land vil tage vedkommende tilbage. Det bestemmes i artikel 38 i direktiv 2013/32, at begrebet »sikkert tredjeland« i det væsentlige finder anvendelse, når medlemsstaterne med rimelighed kan forvente, at ansøgeren på grund af en tilstrækkelig forbindelse med et tredjeland som defineret i national ret søger at opnå beskyttelse i dette tredjeland, idet ansøgeren dog skal være i sikkerhed dér. Hvis det »sikre tredjeland« ikke giver ansøgeren ret til at rejse ind på dets område, skal medlemsstaterne sikre, at den pågældende gives adgang til en ny procedure for behandling af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse.

111. At det er bekræftet, at en tilbagetagelse vil finde sted, er således en af de kumulative betingelser for at træffe en afgørelse baseret på afvisningsgrunden vedrørende begrebet »første asylland«, hvorimod det først på fuldbyrdelsestidspunktet skal undersøges, om det »sikre tredjeland« vil lade den pågældende indrejse eller tage denne tilbage, når der er tale om en afgørelse baseret på den enslydende grund, således som den entydige ordlyd af 43. og 44. betragtning til direktiv 2013/32 viser. Under alle omstændigheder er jeg af den opfattelse, at betingelsen om tilladelse til indrejse eller tilbagetagelse spiller en væsentlig rolle i gennemførelsen af formålet med såvel grunden vedrørende det »første asylland« som grunden vedrørende »det sikre tredjeland«.

112. For mig at se er formålet med begreberne »første asylland« og »sikkert tredjeland« nemlig at gøre det muligt for myndighederne i de medlemsstater, der har modtaget en ansøgning om international beskyttelse, at overføre ansvaret for at undersøge, om der er behov for international beskyttelse, til et andet land. Det forekommer mig at være en logisk følge af den dertil svarende forpligtelse, som påhviler de kompetente myndigheder i dette land, til at realitetsbehandle ansøgningen, at der for de berørte personer indtræder en subjektiv ret til at få deres ansøgning om international beskyttelse realitetsbehandlet inden for rammerne af den herfor gældende procedure. Denne ret indebærer med andre ord, at »der et eller andet sted sker, er sket eller kan ske« en behandling af ansøgningens substans ( 34 ).

113. Det er efter min opfattelse netop nødvendigheden af at sikre, at denne ret iagttages, der har begrundet indsættelsen i artikel 35 og 38 i direktiv 2013/32 af betingelsen om, at der gives ansøgeren ret til genindrejse på det »første asylland[s]« område eller til indrejse i det »sikre tredjeland«. Eftersom begrebet »sikkert transitland« er beslægtet med begrebet »sikkert tredjeland«, skønt det ikke kan anses for at have samme betydning som dette ( 35 ), er jeg, i lighed med det standpunkt, som den forelæggende ret har udtrykt, af den opfattelse, at retsvirkningerne af de serbiske myndigheders manglende tilbagetagelse af sagsøgerne i hovedsagerne må anses for at være omfattet af artikel 38 i direktiv 2013/32.

114. Med hensyn til en præcis fastlæggelse af disse virkninger vil jeg anføre, at manglende sikkerhed for, at ansøgeren vil blive taget tilbage – i modsætning til direktivets artikel 35 – ikke er til hinder for at anvende den i artikel 38 omhandlede afvisningsgrund, således som det fremgår af ordlyden af 44. betragtning til direktivet, herunder mere specifikt udtrykket »grund til at formode, at ansøgeren vil få tilladelse til at indrejse eller genindrejse« i det sikre tredjeland ( 36 ). Hvis de kompetente myndigheder i det »sikre tredjeland« imidlertid nægter at lade ansøgeren indrejse på dets område, når afvisningsgrunden vedrørende det »sikre tredjeland« er blevet anvendt, forpligter artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvori ansøgningen er blevet indgivet, til at sikre, at der kan indledes en ny procedure for behandling af ansøgningen om international beskyttelse.

115. Jeg er derfor af den opfattelse, at asylmyndigheden i det foreliggende tilfælde skal overholde en forpligtelse med samme indhold som den, der fastsættes i denne bestemmelse.

116. Med hensyn til, om en sådan forpligtelse indebærer, at det alene påhviler de kompetente nationale myndigheder at sikre, at ansøgeren kan indgive en ny ansøgning, eller at genoptage proceduren ex officio, gør en bogstavelig fortolkning af artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 det efter min opfattelse ikke muligt at nå frem til et entydigt svar. Skønt den franske version nemlig kan lede til at tro, at der kun kan indledes en procedure, hvis den pågældende indgiver en ny ansøgning (»les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]«), kan den spanske version (»los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]«), den estiske version (»tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]«), den engelske version (»Member States shall ensure that access to a procedure is given […]«) og den portugisiske version (»os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento […]«) derimod forstås således, at det påhviler de kompetente nationale myndigheder at genoptage behandlingen af de omhandlede ansøgninger om international beskyttelse.

117. Når en bogstavelig fortolkning ikke gør det muligt at drage en klar konklusion, skal det nærmere indhold af den pågældende bestemmelse ifølge Domstolens faste praksis fastlægges ved hjælp af en systematisk og en teleologisk fortolkning.

118. Med hensyn til den sammenhæng, hvori artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 indgår, kan jeg ikke se, hvorledes den første fortolkning ovenfor, som bygger på den antagelse, at en person mister sin egenskab af ansøger om international beskyttelse, så snart dens pågældendes ansøgning er blevet afvist, kan anses for forenelig med selve den definition af begrebet »ansøger«, der er fastlagt i artikel 2, litra c), i direktiv 2013/32. I denne bestemmelse beskrives ansøgeren nemlig som »en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse« ( 37 ), idet begrebet »endelig afgørelse« ifølge direktivets artikel 2, litra e), skal forstås således, at det henviser til »en afgørelse om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger eller statsløs kan indrømmes flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus i henhold til direktiv [2011/95]«. Heraf følger, at en migrant først mister sin egenskab af ansøger om international beskyttelse, når der træffes en afgørelse, som udelukker, at den pågældende kan anerkendes som flygtning eller som en person, der har behov for subsidiær beskyttelse, eller med andre ord en afgørelse, hvorved ansøgningen afslås for så vidt angår substansen ( 38 ). Eftersom de afgørelser, hvorved de af sagsøgerne i hovedsagerne indgivne ansøgninger afvises, derimod er afgørelser om, at ansøgningerne ikke kan antages til realitetsbehandling, og ikke afgørelser, som vedrører ansøgningernes substans, medfører de ikke, at sagsøgerne mister deres egenskab af asylansøgere.

119. Endvidere forekommer den første fortolkning mig ikke at kunne forenes med formålet med betingelsen om tilladelse til indrejse eller tilbagetagelse, således som jeg beskrev den i punkt 112 i dette forslag til afgørelse, dvs. at sikre, at ansvaret for at undersøge, om der er behov for international beskyttelse, rent faktisk overføres til de kompetente myndigheder i et andet land, og dermed at garantere, at de berørte personers subjektive ret til at få deres ansøgning realitetsbehandlet inden for rammerne af den herfor gældende procedure iagttages. Hvis Domstolen anerkendte en sådan fortolkning, ville enhver procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse nemlig blive afsluttet, hvis der ikke blev givet tilladelse til indrejse eller tilbagetagelse, uden at substansen i den oprindeligt indgivne ansøgning var blevet vurderet af den kompetente nationale myndighed.

120. En teleologisk udlægning af den omhandlede bestemmelse forekommer mig ligeledes at tale for at forkaste den første fortolkning. Eftersom denne fortolkning indebærer, at proceduren vedrørende international beskyttelse indledes helt forfra, forekommer den mig ikke at være i overensstemmelse med det krav om hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse, som udtrykkeligt fremgår af 18. betragtning til direktiv 2013/32 (»[b]åde medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse […]«) ( 39 ), og som ligeledes motiverer et betydeligt antal andre bestemmelser heri. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det selv i bestemmelser, hvor de kompetente nationale myndigheder ikke pålægges stramme frister for fuldførelsen af processuelle handlinger, generelt foreskrives, at disse handlinger skal gennemføres »så hurtigt som muligt«. Et klart eksempel herpå er artikel 31, stk. 2, i direktiv 2013/32, hvorefter »[m]edlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren bliver så kort som muligt«.

121. Endelig vil det efter min opfattelse kunne sikre de nationale procedurer større effektivitet i forbindelse med anvendelse af afvisningsgrunden vedrørende det »sikre tredjeland«, at det pålægges den kompetente nationale myndighed at genoptage behandlingen af den oprindelige ansøgning. En sådan forpligtelse vil pålægge denne myndighed et større ansvar ved anvendelsen af denne grund, idet den nøje vil skulle vurdere, om der er grund til at antage, at ansøgeren vil blive tilladt indrejse i eller blive taget tilbage af det pågældende tredjeland. Jeg finder det i denne henseende sigende, at Domstolen for nylig fastslog i dommen i sagen Ibrahim m.fl., at når en medlemsstat, der har tildelt subsidiær flygtningestatus, systematisk afslår at tildele ansøgere flygtningestatus, selv om de opfylder betingelserne for at påberåbe denne status, uden reelt at foretage en vurdering, og ansøgerne derpå indgiver en ny asylansøgning til en anden medlemsstat, kan denne afvise ansøgningen på grundlag af artikel 33, stk. 2, litra a), i direktiv 2013/32, men det er den førstnævnte medlemsstat, som det påhviler at genoptage den procedure, hvorved der kan opnås flygtningestatus ( 40 ).

122. Jeg er derfor tilbøjelig til at foretrække en fortolkning af artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32, hvorefter de kompetente nationale myndigheder i tilfælde af manglende tilladelse til indrejse eller manglende tilbagetagelse er forpligtet til at genoptage sagen vedrørende den ansøgning om international beskyttelse, som den berørte person allerede har indgivet ( 41 ). Ansøgningen skal således betragtes som allerede indgivet som omhandlet i direktivets artikel 6, og de principper og garantier, som er omhandlet i dets kapitel II, skal finde anvendelse på den.

123. Hvad dette angår skal det bemærkes, at den kompetente nationale myndighed, da der er tale om en ny behandling af ansøgningen, på ny kan påberåbe sig en afvisningsgrund, forudsat at det ikke er den, der følger af § 51, stk. 2, litra f), i loven om ret til asyl, som strider imod EU-retten. Denne præcisering er naturligvis ikke i strid med formålet med forpligtelsen til at tillade indrejse eller tilbagetagelse, der er fastsat i artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32, eftersom en ny afgørelse baseret på en anden af de i listen i direktivets artikel 33, stk. 2, angivne afvisningsgrunde, herunder den i litra b) angivne, ikke udelukker en realitetsprøvelse af den af sagsøgerne i hovedsagerne indgivne ansøgning, som i så fald blot er udsat og antagelig allerede gennemført for så vidt angår de øvrige tilfælde.

124. Selv hvis Domstolen i den dom, den skal afsige, finder, at anvendelsen af artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 må føre til, at de berørte personer indgiver en ny ansøgning om international beskyttelse, vil denne ansøgning under alle omstændigheder ikke kunne kvalificeres som en »fornyet ansøgning« som omhandlet i artikel 2, litra q), i direktiv 2013/32, der kunne føre til, at den blev afvist i medfør af direktivets artikel 33, stk. 2, litra d) ( 42 ). Det fremgår nemlig af definitionen af »fornyet ansøgning« i artikel 2, litra q), i direktiv 2013/32, at den på dette begreb baserede afvisningsgrund kun finder anvendelse, hvis der om den først indgivne ansøgning er truffet en »endelig afgørelse« ( 43 ), hvilket begreb er synonymt med en »afgørelse vedrørende substansen«, således som jeg fastslog ovenfor. Når den første ansøgning er blevet afvist ved en afgørelse herom, som i det foreliggende tilfælde, vil den nye ansøgning, som indgives i henhold til artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32, ikke kunne kvalificeres som en »fornyet ansøgning« ved anvendelsen af denne afvisningsgrund.

125. Denne konklusion underbygges navnlig af ordlyden af artikel 40, stk. 2, i direktiv 2013/32, hvorefter den kompetente nationale myndighed med henblik på at træffe afgørelse om antagelse af en »fornyet ansøgning« i henhold til direktivets artikel 33, stk. 2, litra d), ved en indledende undersøgelse skal afklare, om der er fremkommet nye elementer eller oplysninger af betydning, eller om ansøgeren har fremlagt sådanne, »med henblik på at fastslå, om ansøgeren kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95]«. Denne formulering kan fortolkes således, at det er en betingelse for, at der er grundlag for en sådan kvalifikation, at den oprindelige ansøgning fra de berørte personer allerede er blevet behandlet og afvist for så vidt angår substansen ( 44 ).

126. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det andet præjudicielle spørgsmål med, at artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at den kompetente nationale myndighed i en situation, hvor ansøgningen om international beskyttelse er blevet afvist under henvisning til afvisningsgrunden vedrørende det »sikre transitland«, og hvor dette land nægter at lade ansøgerne indrejse på dets område, er forpligtet til ex officio at genoptage proceduren for behandling af asylansøgningen uanset ulovligheden af denne grund og følgerne heraf, og at myndigheden i den forbindelse kan anvende en af de afvisningsgrunde, som er fastsat i artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32.

127. Selv om det er en af de kumulative betingelser for at træffe en afgørelse baseret på afvisningsgrunden vedrørende det »første asylland«, som er omhandlet i artikel 33, stk. 2, litra b), i direktiv 2013/32, at det kan bekræftes, at en tilbagetagelse vil finde sted, skal det endvidere først undersøges, om det »sikre tredjeland« vil lade den pågældende indrejse eller tage denne tilbage, på fuldbyrdelsestidspunktet, når der er tale om en afgørelse baseret på den enslydende grund, som er omhandlet i direktivets artikel 33, stk. 2, litra c).

E. Frihedsberøvelse

128. Efter at bedømmelsen af den anden gruppe præjudicielle spørgsmål har ført til den konklusion, at sagsøgerne i hovedsagerne skulle betragtes som ansøgere om international beskyttelse, der var omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2013/32, fortsætter jeg nu med en undersøgelse af den tredje gruppe præjudicielle spørgsmål, som vedrører hele problematikken med hensyn til frihedsberøvelse, og hvorved den forelæggende ret for de første fire spørgsmåls vedkommende nærmere bestemt har anmodet Domstolen om at oplyse, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er forenelig med artikel 26 i direktiv 2013/32, fortolket i lyset af chartrets artikel 52, stk. 3, med artikel 43 i direktiv 2013/32 samt med artikel 8 og 9 i direktiv 2013/33, eftersom denne lovgivning gør det muligt ulovligt at frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse ( 45 ). Det fremgår klart af den ungarske regerings indlæg, at den er af den opfattelse, at artikel 43 i direktiv 2013/32 ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, hvilket nødvendigvis skal afklares først.

1. Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 43 i direktiv 2013/32 finder anvendelse

129. Efter at det med rette er blevet fremhævet, at mange ansøgninger om international beskyttelse fremsættes ved grænsen eller i en medlemsstats transitområde, inden det besluttes, om ansøgeren kan rejse ind i landet, angives det i 38. betragtning til direktiv 2013/32, at medlemsstaterne bør kunne indføre procedurer for antagelse af sager og/eller grundig behandling, der gør det muligt at træffe afgørelse om sådanne ansøgninger ved disse beliggenheder under nærmere definerede omstændigheder.

130. Dette er netop formålet med artikel 43 i direktiv 2013/32, som giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte procedurer, der skal overholde de i direktivets kapitel II omhandlede grundlæggende principper og garantier, og som gør det muligt for dem ved deres grænser eller i deres transitområder at kunne træffe afgørelse om: – hvorvidt en ansøgning, som indgives et sådant sted, kan antages til behandling i henhold til artikel 33 i direktiv 2013/32, og/eller – substansen i en ansøgning inden for rammerne af en procedure i henhold til direktivets artikel 31, stk. 8.

131. EU-lovgiver, der klart er bekymret over den situation, som ansøgere om international beskyttelse befinder sig i, når de, desværre for ofte under forhold præget af stor utryghed, er indkvarteret i anlæg ved grænsen eller i transitområder, har i artikel 43, stk. 2, i direktiv 2013/32 fastsat en kort tidsfrist på fire uger for medlemsstaterne til at træffe afgørelse om antageligheden eller substansen af en ansøgning om international beskyttelse og har fastlagt konsekvenserne af, at fristen ikke overholdes, nemlig at ansøgerne får ret til at indrejse på den pågældende medlemsstats område, således at deres ansøgning kan blive behandlet i overensstemmelse med direktivets øvrige bestemmelser.

132. Den ungarske regering har gjort gældende, at den procedure, hvorefter de af sagsøgerne i hovedsagerne indgivne ansøgninger om international beskyttelse blev behandlet, ikke er en grænseprocedure som omhandlet i artikel 43 i direktiv 2013/32, som derfor er irrelevant i det foreliggende tilfælde, og at proceduren er i overensstemmelse med reglerne for den almindelige asylbehandling i henhold til direktiv 2013/32, idet den eneste forskel består i, at proceduren blev gennemført i et transitområde, som er beliggende langs grænsen, og som blev udpeget som opholdssted, mens proceduren blev gennemført.

133. Det er ubestridt, at der på sagsøgerne i hovedsagerne blev anvendt de ungarske retsforskrifter, som blev gældende efter ikrafttrædelsen af lov nr. XX af 2017, hvorved der blev foretaget væsentlige ændringer i loven om ret til asyl, herunder navnlig særlige undtagelsesprocedurer med henblik på krisesituationer affødt af en omfattende indvandring. Det bestemmes således i § 80/I, litra i), i loven om ret til asyl og i § 15/A, stk. 2a, i loven om statens grænser, at de nationale bestemmelser, der tillader en asylansøger, som befinder sig i et transitområde, at indrejse på ungarsk område, når der er gået fire uger efter indgivelsen af ansøgningen, og pålægger den nationale asylmyndighed at gennemføre en procedure i henhold til de generelle regler, ikke finder anvendelse.

134. Indsigelsen om, at den omhandlede nationale lovgivning, hvorefter reglerne for den såkaldt »generelle« procedure i direktiv 2013/32 finder anvendelse på ansøgninger om international beskyttelse fra migranter, som er indkvarteret i anlæg beliggende langs grænsen, er en særlovgivning, er i sig selv irrelevant. At artikel 43 i direktiv 2013/32 finder anvendelse, kan efter min opfattelse ikke med føje bestrides ved en forloren og bevidst tvetydig argumentation.

135. Det skal understreges, at EU-lovgiver har givet medlemsstaterne mulighed for at pålægge ansøgerne om international beskyttelse at opholde sig ved grænserne og at behandle de indgivne ansøgninger de pågældende steder inden for en kort frist uden begrænsninger med hensyn til undersøgelsen af, hvorvidt de kan antages, men inden for rammerne af en begrænset kompetence, nemlig de tilfælde, som angives i artikel 31, stk. 8, i direktiv 2013/32, når det gælder vurderingen af ansøgningens substans. I direktivets artikel 43 fastlægges der således en ordning, som udgør et udeleligt hele, og som kun tillader medlemsstaterne at anvende grænseprocedurer, hvis de overholder de i ordningen fastsatte betingelser og garantier, hvilket strider imod den ungarske regerings fortolkning af reglerne som en »à la carte«-ordning, der tillader den at gennemføre sådanne procedurer i væsentligt omfang uden at skulle overholde grænserne for dem.

136. I det foreliggende tilfælde skal der fokuseres på det reelle indhold af den procedure, som de kompetente nationale myndigheder gennemførte, og mere specifikt på dens geografiske beskaffenhed, som er afgørende for bestemmelsen af, hvorledes den skal klassificeres i henhold til artikel 43 i direktiv 2013/32. Hvad dette angår er det ubestridt, at: – Ansøgningerne om international beskyttelse fra sagsøgerne i hovedsagerne blev indgivet i transitområdet i Röszke i henhold til § 80/J, stk. 1, i loven om ret til asyl, hvori det bestemmes, at alle asylansøgninger uden undtagelse skal indgives personligt til den kompetente nationale myndighed, og at dette kun kan ske i transitområdet. – Den kompetente nationale myndighed fastsatte opholdsstedet for sagsøgerne i hovedsagerne til transitområdet i Röszke i henhold til § 80/J, stk. 5, i loven om ret til asyl, hvori det bestemmes, at den nævnte myndighed pålægger asylansøgeren at opholde sig i transitområdet, indtil afgørelsen om overførsel i henhold til Dublinforordningen ( 46 ) eller afgørelsen om asylansøgningen, som ikke længere kan prøves, kan fuldbyrdes. – Hele asylproceduren foregik inden for transitområdet, herunder også forkyndelsen af afgørelsen om afvisning af den ansøgning om international beskyttelse, som sagsøgerne i hovedsagerne, der ikke på noget tidspunkt har forladt zonen, havde indgivet.

137. I betragtning af ovenstående konkrete og objektive oplysninger er der efter min opfattelse ingen tvivl om, at proceduren for behandling af de ansøgninger om international beskyttelse, som blev indgivet af sagsøgerne i hovedsagerne, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 43 i direktiv 2013/32.

2. Anvendelsen af artikel 43 i direktiv 2013/32

138. Det skal bemærkes, at det fremgår af ordlyden af de fire første præjudicielle spørgsmål, at den forelæggende ret i dem alle støtter sig på, at ansøgerne om international beskyttelse har opholdt sig transitområdet længere end fire uger, som i henhold til artikel 43 i direktiv 2013/32 er den længst tilladte varighed af asylproceduren.

139. Det forekommer mig vanskeligt at fastslå den eksakte betydning af de pågældende præjudicielle spørgsmål for så vidt angår forståelsen af den forbindelse, den forelæggende ret knytter mellem overskridelsen af fristen på fire uger og begrebet »frihedsberøvelse«, som i artikel 2, litra h), i direktiv 2013/33 defineres som enhver indespærring af en ansøger, som en medlemsstat foretager på et særligt sted, hvor ansøgeren er berøvet sin bevægelsesfrihed. Ordlyden af spørgsmålene samt de dertil hørende bemærkninger fra den forelæggende rets side tyder på, at indkvartering af ansøgere om international beskyttelse i mere end fire uger i transitområdet efter rettens opfattelse udgør frihedsberøvelse, henset til zonens karakter.

140. Det fremgår af artikel 10, stk. 5, og artikel 11, stk. 6, i direktiv 2013/33, at en ansøger om international beskyttelse kan frihedsberøves ved et grænseovergangssted eller i et transitområde, men forløbet af henholdsvis grænseprocedurer og frihedsberøvelser er efter min opfattelse undergivet forskellige retsregler. Den omstændighed, at det i henhold til artikel 43, stk. 2, i direktiv 2013/32 er tilladt at pålægge en ansøger at opholde sig i transitområdet i fire uger, således at behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse kan blive gennemført, betyder ikke, at den situation, ansøgeren befinder sig i dagen efter udløbet af fristen, hvis vedkommende stadig opholder sig i området, og der ikke er truffet en afgørelse om ansøgningen, kan sidestilles med en frihedsberøvet persons situation. Selv om en overskridelse af den frist på fire uger, der er fastsat i artikel 43, stk. 2, i direktiv 2013/32, ikke udgør en nødvendig, og i endnu mindre grad en tilstrækkelig, forudsætning for at fastslå, at en ansøger, som er indkvarteret i et transitområde, er frihedsberøvet, har den imidlertid en vis relevans ved den samlede vurdering af den pågældendes situation med hensyn til, om denne skal kvalificeres som frihedsberøvelse.

141. Tilbageholdelsen af ansøgeren om international beskyttelse i