6.

Et problem, som frembyder mere ømfindtlige aspekter, og som vi nu skal betragte, angår den konkrete overensstemmelse med fællesskabsretten af statslige foranstaltninger af en art som dem, hvortil den nationale dommer henviser, og som blev truffet til gennemførelse af den henstilling, der af den ifølge konventio nen angående fiskeriet i det nordøstlige Atlanterhav nedsatte kommission har vedtaget i november 1974 for hele 1975. Den nederlandske lovgivning, om hvis overensstemmelse med fællesskabsretten de forelæggende retter er i tvivl, består af tre slags foranstaltninger. Der er først og fremmest tale om et dekret af 25. februar 1975, fra landbrugsministeren, som på forskellig vis begrænser søtunge- og rødspætte-fiskeriet, dels gennem et generelt og absolut forbud mod af fiske i visse områder, et forbud mod at fiske i kystfarvandene fra fartøjer, som overstiger visse dimensioner og en vis motorkraft, og endelig en fangstbegrænsning for alle de nationale fiskere i Nordsøen og i Det irske Hav. Det kompetente nederlandske organ (»Produktschap voor Vis en Visprodukten«) har til gennemførelse af dette ministerielle dekret vedtaget et dekret, der indeholder forbud mod at lande søtunger og rødspætter fanget i de områder, som er underlagt et absolut fangstforbud, eller i territorialfarvandet fra fiskefartøjer, som har en større tonnage eller kraft end den, som er fastsat i det ministerielle dekret; dekretet fra »Produktschap« hjemler desuden indførelsen af gennemførelsesbestemmelser med henblik på fordelingen af de samtlige nederlandske fiskere tildelte fangstkvoter. Disse gennemførelsesbestemmelser er senere vedtaget af præsidenten for det ovennævnte organ og er undergået talrige ændringer i løbet af 1975; først begrænsede man ethvert fiskefartøjs udsejlinger i Nordsøen; dertil føjede man en kvantitativ begrænsning af de ugentlige landinger af søtunger for hvert fiskefartøj uafhængigt af antallet af udsejlinger; dernæst blev denne ordning erstattet af et system med kvoter, som blev fastsat for hvert fartøj i forhold til dets motorkraft, og endelig forbød man fra den 27. november 1975 enhver landing af søtunger fra Nordsøen. For så vidt angår rødspætter nøjedes man derimod med for 1975 at pålægge fiskerne at opgive fangsternes størrelse og herkomst. Skal en sådan ordning på nuværende stadium anses for uforenelig med fællesskabslovgivningen inden for fiskerisektoren, eller mere generelt med EØF-traktatens umiddelbart anvendelige bestemmelser? Det fremgår af det tidligere anførte, at den nationale lovgivning, som er gennemført med henblik på at sikre overholdelsen af den kvote, som er tildelt Nederlandene, omfatter to forskellige typer forbud eller begrænsninger: en første, som direkte omfatter fiskeriet og har til formål at holde de nederlandske fiskeres totale fangster inden for rammerne af den Nederlandene tildelte kvote, og en anden, som består i forskellige former for begrænsninger (i antallet af udsejlinger, i de for hvert fiskefartøj tilladte fiskemængder ved landingen osv.) og ikke direkte omfatter fiskeriet, men nærmere vedrører bestemmelsen af dettes udbytte, og som har til formål at fordele den nationale globale kvote mellem de forskellige nederlandske fiskere. Medens således den første type begrænsninger direkte vedrører en fase, som går forud for produktets afsætning, synes den anden type begrænsninger, eller i det mindste visse af dem, og navnlig de kvantitative begrænsninger og det absolutte forbud mod at lande visse slags fisk, snarere at have virkning på indledningen til afsætningsfasen ved at begrænse denne kvantitativt eller endog radikalt at forbyde den i forhold til det produkt, som fiskes i Nordsøen. Imidlertid er selv den anden type foranstaltninger vedtaget alene med henblik på begrænsningen af fiskeriet. I øvrigt er det klart, at forbudet, selv om det direkte indvirker på det tidligere led, dvs. selve fiskeriet, uden tvivl kan få indflydelse på afsætningen af produktet ved på et tidligt trin at begrænse de mængder, som kan udbydes af samtlige nationale fiskere på markedet, og dette med følger ikke blot for det nationale marked, men også for markedet i et hvilket som helst andet land, i det øjeblik, det hver stat tildelte kontingent gælder uafhængigt af det sted, hvor fisken landes, eller det sted, hvor den nationale fiskerflådes produkt udbydes. Man spørger os, om sådanne restriktioner skal anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, der i denne egenskab falder ind under det i traktatens artikel 31 nævnte forbud, og hvis umiddelbart anvendelige karakter allerede er anerkendt af Domstolen (dommen i sag 13/68, Salgoil, Recueil 1968, s. 612). Man har set, at alle de restriktioner, som er på tale, selv om de er af forskellig natur, og selv om de indvirker på forskellige led i den økonomiske aktivitet, alene er indført som en funktion af begrænsningen af fangstmængderne. En begrænsning af handelen som sådan er helt fremmed for de formål, som forfølges både af det internationale organ, som er sat i spidsen for NEAFC's gennemførelse, og af den i sagen inddragne medlemsstat. Domstolen har i sin retspraksis givet en bred definition af restriktioner med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, der udstrækker sig til enhver bestemmelse for handelen, »som direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet« (dommen i sag 8/74, Dassonville, Sml. 1974, s. 852), hvortil også skal henregnes foranstaltninger, som direkte alene omfatter produktionsstadet. I dommen i dag 193/73, Van Haaster, (Sml. 1974, s. 1132) betragtes en national ordning, der tilsigter kvantitativt at begrænse dyrkningen af et blomsterprodukt, der hører ind under den fælles markedsordning, som en foranstaltning med tilsvarende virkning. Man kan imidlertid ikke af dommens præmisser udlede, at denne løsning indebærer, at der findes en generel regel, som i ethvert tilfælde kan finde anvendelse på alle de produkter, som hører ind under en fælles markedsordning, idet dommen støttes på de specielle kendetegn for den særlige markedsordning, hvorom der var tale. I dette tilfælde sigtede Domstolen navnlig til eksistensen af regler, som opstiller fælles kvalitetskriterier, og som allerede i sig selv fører til en produktionsbegrænsning. Også den fælles fiskeriordning indeholder bestemmelser om foranstaltninger til forbedring af produkternes kvalitet og til tilpasning af de udbudte mængder til markedsbehovet (artikel 5 i forordning nr. 2142/70). Men hvis man med en ordning af denne art skal kunne undgå overproduktion, er det tydeligvis ikke tilstrækkeligt at undgå at udpine de naturlige ressourcer. I det foreliggende tilfælde er det mest karakteristiske element det forhold, at det pågældende produkt til forskel fra de hyacinter, som var genstand for lovgivningen i Vat Haaster-sagen, ikke kan genfrembringes i potentielt ubegrænsede mængder efter menneskets forgodtbefindende. Dets genfrembringeise afhænger udelukkende af naturgivne faktorer og miljøbetingelser, som mennesket givetvis kan forværre, således som de mest industrialiserede landes nylige erfaringer har vist os det, og til hvis bevaring staterne netop søger at fremme fælles eller i det mindste koordineret virksomhed, herunder de foreliggende restriktive foranstaltninger. De aktuelle forhold vedrørende genfrembringeise af fisk er karakteriseret ved den trussel om affolkning af havene, over for hvilken vi er stillet, og som bl.a. skyldes teknikkens udvikling og forøgelsen af fangstredskabernes potentiel. Kan det i en sådan situation, som medfører alvorlige farer, ikke alene for så vidt angår den økologiske ligevægt, men også økonomisk for så vidt angår forsyningerne, anerkendes, at statsforanstaltninger, der rationelt skal begrænse fiskeriet på videnskabeligt grundlag (på den måde at de indfører nødvendige og afbalancerede begrænsninger) med henblik på for fremtiden at bevare reelle fiskerimuligheder og således også den af fiskeriet afledte handel, falder uden for forbudet i EØF-traktatens artikel 30 ff? En hensyntagen til korttidsvirkningen af disse foranstaltninger, der består i en forudseelig formindskelse af medlemsstaternes handel med fisk, medfører nødvendigvis, at de skal henføres under fællesskabsforbudene. En betragtning af det anskuede fænomen under en mindre begrænset synsvinkel, som tager hensyn til de pågældende foranstaltningers forudseelige virkninger på længere sigt, der udelukkende kan være til gunst for fiskeriet og handelen, leverer derimod argumenter til støtte for et andet resultat. Udelukkelsen af sådanne foranstaltninger fra anvendelsesområdet for artiklerne 30 og 31 i traktaten forudsætter godtagelse af en lidt pragmatisk og måske ret fleksibel opfattelse af begrebet foranstaltninger med tilsvarende virkning, et begreb, som bør tilpasses efter en vurdering af betydningen af eventuelle virkninger for handelen, som ikke var begrænset til et kort tidsrum. En medtagelse af det forfulgte mål og langtidsvirkningerne kan gøre begrebet foranstaltning med tilsvarende virkning mere komplekst og mindre klart med risiko for, at forbudets effektivitet reduceres. Af denne grund tøver jeg med at foreslå Domstolen at godtage det. Jeg tror derimod, at de økologiske mål effektivt kan forfølges uden fremkaldelse af fare for en svækkelse af forbudet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner; jeg finder endog, at de kan forfølges mere effektivt, hvis man undgår at give indpas i fællesskabssystemet for nationale undvigelser, der i praksis vil kunne skade en effektiv udøvelse af fællesskabskompetencen inden for den pågældende sektor. Når man altså for at undgå sådanne farer ønsker at støtte sig på et mere stift begreb, som fører til, at de pågældende foranstaltninger falder ind under forbudet i traktatens artikel 31, må det først og fremmest undersøges, om undtagelsesbestem melsen i artikel 36 ikke vil bevirke, at statslige foranstaltninger til begrænsning af fiskeriet, som er begrundet i bevaringen af fiskebestanden, er unddraget nævnte forbud. Denne bestemmelse indeholder hjemmel til at fravige forbudene mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning bl.a. af hensyn til beskyttelsen af dyr og planter. I mangel af fællesskabsretlige dispositioner til realisering af den tilsigtede bevaring af det naturlige miljø, kan vi spørge, om denne undtagelse gør det muligt fra forbudet at undtage staternes ensidige dispositioner, når disse udelukkende træffes i bevaringsøjemed, selvfølgelig for så vidt som de indførte restriktioner er nødvendige og hensigtsmæssige. Artikel 36 indeholder hjemmel til direkte kvantitative restriktioner for samhandelen mellem medlemsstater. Med større grund må den kunne hjemle sådanne indirekte restriktioner, som fiskeribegrænsningerne af to grunde udgør: indirekte først og fremmest fordi de kun angår »produktionen«, og dernæst fordi de ikke har direkte virkning for indførsel og udførsel. Selv for så vidt som restriktionerne over for de nationale fiskere finder direkte anvendelse på de mængder fisk, som kan losses i Nederlandene, er samhandelen mellem staterne faktisk ikke direkte inddraget, da fisk af fællesskabsretten betragtes som et produkt, der stammer fra fiskerbådens registrerings- og flagstat (se artikel 4, stk.'2, litra f) i Rådets forordning nr. 802/68/EØF). I betragtning af det formål, som forfølges med den internationale fiskeriordning, hvoraf de pågældende nationale bestemmelser er simple gennemførelsesforanstaltninger, kan man uden videre udelukke tanken om, at de pågældende restriktioner er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult restriktion for samhandelen mellem medlemsstaterne. Selv om de pågældende målsætninger har betydelig økonomisk rækkevidde, har de på ingen måde nogen diskriminerende eller protektionistisk virkning. De angår først og fremmest bevaringen af miljøet. Også under denne synsvinkel er betingelserne for anvendelsen af artikel 36 således opfyldt. Det kan imidlertid ske, at der mangler et led, som angår selve undtagelsesklausulens ånd og egentlige funktion, nemlig hvis de kvantitative restriktioner mangler den karakter af at være reelt ensidige og begrænset til en enkelt stat, som er følgen af den i det væsentlige nationale og indrestatslige karakter af den interesse, som artikel 36 tillader at beskytte. Som vi allerede har anført, kan de pågældende foranstaltninger alene nå deres formål, såfremt de er en del — som det er tilfældet — af en samlet virksomhed fra alle de staters side, som opererer i det pågældende udstrakte havområde. Dette viser, at der i den foreliggende sag ikke findes en særlig interesse hos en stat, som strider mod andre staters interesser, dvs. at de pågældende foranstaltninger faktisk tjener en ifølge dens natur fælles interesse for alle disse stater, og at denne interesse også er Fællesskabets, som selv skal beskytte den ved at træde i stedet for de enkelte medlemsstater. Den fastslåede nødvendighed af en fælles optræden med henblik på beskyttelsen af fiskebestandene er yderligere en bekræftelse af den dominerende fællesskabsretlige karakter af kompetencen til i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i den ovenfor nævnte forordning nr. 2141/70 og i tiltrædelsesakten at træffe dispositioner inden for denne sektor. Jeg kan ligeledes henvise til, hvad jeg har anført i mit forslag til afgørelse i Dassonville-sagen, nemlig at nævnte undtagelsesregel gør det muligt for enhver medlemsstat at begrænse varebevægelserne af hensyn til beskyttelsen af de rettigheder og interesser, som hører under deres højhedsområde. Kan man herunder indbefatte begrænsningerne af fiskeriet på det åbne hav, dvs. på et område uden for territorialfarvandet, der ikke er underlagt nogen enkelt medlemsstats overhøjhed eller jurisdiktion? Men er på den anden side denne rigtige vurdering af artikel 36 og dens typiske funktion, som er at yde den enkelte stat beskyttelse mod fællesskabsretlige kriterier som fri bevægelighed af mere generel karakter, tilstrækkelig til at udelukke en påberåbelse af disse sidste i nærværende sag? Vi har set, at der er et hul i fællesskabslovgivningen vedrørende fiskeri, idet der stadig mangler bestemmelser til beskyttelse af fiskebestandene. Fællesskabet føres under udøvelsen af den kompetence, som er overgivet det i så henseende, sandsynligvis til at indføre restriktioner af samme art som dem, som omfattes af de pågældende nationale foranstaltninger. I afventen af en handling fra Fællesskabets side kan enhver af staternes handlinger med samme formål anses for sigtende mod det nødvendige forsvar af et gode, som er medlemsstatens eget, og som ligeledes stemmer overens med de øvrige medlemsstaters interesser. Denne grundlæggende betragtning kan måske til trods for de tidligere anførte væsentlige formelle indsigelser, omend kun i en overgangsperiode, muliggøre en påberåbelse af artikel 36, som i det væsentlige har til formål at beskytte enhver medlemsstats grundlæggende goder, selv om der ikke er tale om særinteresser, som modstilles fælles interesser, men om egne interesser, som skal beskyttes, så længe de ikke varetages inden for Fællesskabets større rammer.