FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. SZPUNAR

fremsat den 29. november 2016 ( 1 )

Sag C-544/15

Sahar Fahimian

mod

Forbundsrepublikken Tyskland

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland))

»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed — direktiv 2004/114/EF — artikel 6, stk. 1, litra d) — betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier — afslag på indrejsetilladelse — begrebet »trussel mod den offentlige sikkerhed« — medlemsstaternes skønsmargen — retslig prøvelse«

1. Sahar Fahimian er en iransk studerende, som ønsker at få udstedt et visum i Tyskland med henblik på at gennemføre et ph.d.-studium. De tyske myndigheder har afslået at udstede et sådant visum med den begrundelse, at Sahar Fahimian har studeret på et universitet, som Rådet for Den Europæiske Union har opført på en liste som en enhed, der står den iranske regering nær, og som udfører forskning med henblik på militære formål. De betragter hende som en trussel mod den offentlige sikkerhed.

2. Mens undtagelsen vedrørende den offentlige sikkerhed på indre marked-frihedernes og unionsborgerskabets område er genstand for en omfattende retspraksis, gælder det samme ikke betingelserne vedrørende den offentlige sikkerhed inden for rammerne af Unionens indvandringspolitik.

3. De spørgsmål, der rejses i denne sag, som er den anden, der vedrører fortolkningen af en bestemmelse i Rådets direktiv 2004/114/EF ( 2 ), angår kernen i Unionens indvandringspolitik. Domstolen vil skulle afgøre, hvor vid en skønsmargen myndighederne i en medlemsstat råder over på dette område, og hvilket omfang den retslige prøvelse har. Den bør i denne forbindelse tage hensyn til de forskellige målsætninger for det indre marked og indvandringspolitikken.

I – Retsforskrifter

A –EU-ret

1. Direktiv 2004/114

4. Artikel 1 i direktiv 2004/114 (herefter ligeledes »direktivet«), som har overskriften »Formål«, har følgende ordlyd: »Dette direktiv har til formål at fastlægge: a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område i en periode på mindst tre måneder med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste b) procedurereglerne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område med henblik på disse formål.«

5. Ifølge direktivets artikel 3, stk. 1 (»Anvendelsesområde«), finder det anvendelse på »tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse på en medlemsstats område for at studere«.

6. Kapitel II i direktiv 2004/114 består af artikel 5-11 og omhandler »Indrejsebetingelser«.

7. »Princippet« som omhandlet i artikel 5 går ud på, at »[e]n tredjelandsstatsborger [kun kan] få indrejsetilladelse efter dette direktiv, hvis en gennemgang af ansøgningen viser, at ansøgeren opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 6 og, alt efter hvilken kategori han tilhører, artikel 7-11«.

8. Artikel 6 i direktiv 2004/114, som har overskriften »Generelle betingelser«, har følgende ordlyd: »1. For en tredjelandsstatsborger, der ansøger om indrejsetilladelse i henhold til artikel 7-11, gælder følgende: a) Han/hun skal forevise et rejsedokument, der er gyldigt i henhold til national lovgivning. Medlemsstaterne kan kræve, at rejsedokumentets gyldighedsperiode mindst skal dække hele det planlagte opholds varighed. b) Hvis tredjelandsstatsborgeren efter værtsmedlemsstatens interne lovgivning er mindreårig, skal han/hun forevise forældrenes tilladelse til det planlagte ophold. c) Han/hun skal have en sygeforsikring, der omfatter alle de risici, som medlemsstatens egne statsborgere normalt er dækket mod. d) Han/hun må ikke kunne betragtes som en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. e) Hvis medlemsstaten kræver det, skal den pågældende fremlægge bevis for, at han/hun har betalt det gebyr, der kræves for behandling af ansøgningen, jf. artikel 20. 2. Medlemsstaterne letter indrejseproceduren for de tredjelandsstatsborgere, der er omhandlet i artikel 7-11, og som deltager i fællesskabsprogrammer, der fremmer mobiliteten til eller inden for Fællesskabet.«

9. Det angives i stk. 4 i artikel 18 om »Proceduregarantier og gennemsigtighed«, der findes i kapitel V i direktiv 2004/114 (»Procedure og gennemsigtighed«), at »[h]vis der gives afslag på en ansøgning, eller hvis en opholdstilladelse, der er udstedt i henhold til dette direktiv, inddrages, skal den pågældende have ret til at få sagen prøvet ved den berørte medlemsstats myndigheder«.

2. Forordning (EU) nr. 267/2012 og gennemførelsesforordning (EU) nr. 1202/2014

10. Ifølge artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning (EU) nr. 267/2012 ( 3 ) skal »[a]lle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IX, indefryses[; b]ilag IX indeholder en liste over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, som i overensstemmelse med artikel 20, stk. 1, litra b) og c), i Rådets afgørelse 2010/413/FUSP anses for […] at være andre personer, enheder eller organer, som yder støtte, herunder materiel, logistisk eller økonomisk støtte til Irans regering, samt personer og enheder med tilknytning til dem«.

11. I Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1202/2014 ( 4 ) henvises i bilagets punkt I.I. til personer og enheder, »der er involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og personer og enheder, der yder støtte til Irans regering« ( 5 ). I bilagets punkt 161 bestemmes følgende: »Sharif University of Technology (SUT) har en række samarbejdsaftaler med organisationer under den iranske regering, der er opført på FN’s og/eller EU’s liste, og som opererer på militære eller militærrelaterede områder, navnlig inden for produktion og indkøb af ballistiske missiler. Dette omfatter en aftale med Aerospace Industries Organisation, der er opført på EU’s liste, bl.a. for fremstilling af satellitter, samarbejde med det iranske forsvarsministerium og Iranian Revolutionary Guards Corps (IRGC) om minimotorbådskonkurrencer, en bredere aftale med IRGC’s luftvåben, der dækker udvikling og styrkelse af universitetets forbindelser, organisatoriske og strategiske samarbejde. SUT deltager i en aftale med seks universiteter, der støtter den iranske regering gennem forsvarsrelateret forskning, og SUT udbyder universitetskurser inden for udvikling af ubemandede luftfartøjer (UAV), der blev designet af bl.a. Videnskabsministeriet. Samlet set har de et væsentligt engagement med den iranske regering på militære eller militærrelaterede områder, der udgør støtte til den iranske regering.«

B –Tysk ret

12. Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, erhvervsmæssige beskæftigelse og integration på forbundsområdet) ( 6 ), i udgaven af 25. februar 2008 (BGBl. I, s. 162), som ændret senest ved § 1 i lov af 27. juli 2015 (BGBl. I, s. 1386), omhandler bl.a. en ret for tredjelandsstatsborgere til indrejse i Tyskland.

13. Lovens § 4, stk. 1, bestemmer: »Udlændinge skal være i besiddelse af et opholdsdokument for at indrejse i og opholde sig på Forbundsrepublikkens område, såfremt andet ikke er bestemt i EU-retten eller ved bekendtgørelse, eller der består en opholdsret i henhold til aftalen af 12. september 1963 om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet (BGBl. 1964 II, s. 509) (associeringsaftalen EØF-Tyrkiet). Et opholdsdokument kan meddeles i form af 1. visum i henhold til § 6, stk. 1, nr. 1, og § 6, stk. 3). […]«

14. Samme lovs § 6, stk. 3, bestemmer: »Ved længerevarende ophold kræves der visum til Forbundsrepublikkens område (nationalt visum); dette visum skal være udstedt, før udlændingen rejser ind på forbundsområdet. Visummet udstedes i henhold til de for opholdstilladelse, det blå EU-kort, bopælstilladelse og ubegrænset EU-opholdstilladelse gældende bestemmelser. Varigheden af et lovligt ophold med et nationalt visum fratrækkes perioder, hvori udlændingen har været i besiddelse af en opholdstilladelse, et blåt EU-kort, en bopælstilladelse eller en ubegrænset EU-opholdstilladelse.«

15. Den nævnte lovs § 16, stk. 1, har følgende ordlyd: »En udlænding kan få udstedt en opholdstilladelse med henblik på gennemførelse af studier ved en statslig eller en af staten godkendt højere læreanstalt eller ved en tilsvarende uddannelsesinstitution. […] Opholdstilladelsen med henblik på gennemførelse af studier kan kun udstedes, hvis tredjelandsstatsborgeren er blevet optaget på uddannelsesinstitutionen. En betinget optagelse er tilstrækkelig. Der kræves ingen beviser for kendskab til det sprog, på hvilket uddannelsen foregår, hvis der allerede er taget hensyn til sprogkundskaberne i forbindelse med optagelsesbeslutningen, eller hvis det bestemmes, at de skal erhverves i forbindelse med studieforberedende foranstaltninger. Ved den første udstedelse og i forbindelse med forlængelser er gyldigheden af opholdstilladelsen til gennemførelse af studier på mindst et år, og den bør ikke overstige to år for studier og studieforberedende foranstaltninger. Den kan forlænges i et passende tidsrum, hvis målet med den uddannelse, der følges, endnu ikke er nået og kan opnås inden for en rimelig periode.«

II – Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål

16. Sahar Fahimian er iransk statsborger og har en Master of Science-grad i informationsteknologi fra Sharif University of Technology (herefter »SUT«) i Teheran. Dette universitet har specialiseret sig i teknologi, ingeniørvidenskaber og fysik.

17. Den 21. november 2012 indgav sagsøgeren en ansøgning til den tyske ambassade i Teheran om visum med henblik på optagelse på et ph.d.-studium ved Technische Universität Darmstadt, Center for Advanced Security Research Darmstadt (CASED), inden for rammerne af projektet »Pålidelige indlejrede og mobile systemer«. Ansøgningen var bilagt en bekræftelse fra universitetet på, at sagsøgeren var optaget, og en skrivelse af 14. november 2012 fra lederen af CASED. Ifølge skrivelsen skulle Sahar Fahimian »udføre sin forskning på forskningsområdet »sikre produkter«, navnlig inden for rammerne af projektet »Pålidelige indlejrede og mobile systemer« […] Hendes forskningsemner rækker fra sikkerheden i mobile systemer, særlig sporing af indtrængen i smartphones, til sikkerhedsprotokoller. Hun vil have til opgave at finde nye hensigtsmæssige og effektive beskyttelsesmekanismer til smartphones inden for rammerne af de velkendte restriktioner begrænset energi, begrænsede databehandlingsressourcer og begrænset båndbredde«.

18. Endvidere tilbød CASED Sahar Fahimian et ph.d.-stipendium på 1468 EUR pr. måned.

19. Ved afgørelse af 27. maj 2013 afslog den tyske ambassade Sahar Fahimians visumansøgning. Hun fik ikke medhold i sin uformelle klage (»Remonstrationsverfahren«) over afgørelsen.

20. Den 22. november 2013 anlagde Sahar Fahimian en sag mod den tyske regering ved den forelæggende ret, hvorunder hun har fremsat sit krav om at få udstedt et visum med henblik på studier. Hun har påberåbt sig artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/114 hvad hendes indrejseret angår. Den tyske regering er imidlertid af den opfattelse, at Sahar Fahimian udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114.

21. Det er i forbindelse med denne sag, at Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) ved kendelse af 14. oktober 2015, som blev indleveret til Domstolen den 19. oktober 2015, har forelagt følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse: »1) a) Skal artikel 6, stk. 1, litra d), i [direktiv 2004/114] fortolkes således, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne ved undersøgelsen af, om en tredjelandsstatsborger, der ansøger om indrejse med henblik på de i direktivets artikel 7-11 nævnte formål, betragtes som en trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, råder over en skønsmargen, som indebærer, at myndighedernes vurdering kun i begrænset omfang kan være genstand for retslig prøvelse? 1) b) Såfremt spørgsmål 1 a) besvares bekræftende: Hvilke retlige grænser er medlemsstaternes kompetente myndigheder underlagt, når de skal vurdere, om en tredjelandsstatsborger, der ansøger om indrejsetilladelse med henblik på de formål, hvortil der henvises i artikel 7-11 i [direktiv 2004/114], skal betragtes som en trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, navnlig i betragtning af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for vurderingen, og bedømmelsen af disse? 2) Uafhængigt af besvarelsen af spørgsmål 1 a) og 1 b): Skal artikel 6, stk. 1, litra d), i [direktiv 2004/114] fortolkes således, at denne bestemmelse giver medlemsstaterne beføjelse til i en sag som den foreliggende, hvor en tredjelandsstatsborger fra Iran, der har erhvervet sin kandidatgrad ved Sharif University of Technology (Teheran) i Iran, som er specialiseret i teknologi, ingeniørvidenskaber og fysik, ønsker at indrejse med henblik på at gennemføre et ph.d.-studium på området it-sikkerhedsforskning inden for rammerne af projektet »Pålidelige indlejrede og mobile systemer«, herunder navnlig udvikling af effektive beskyttelsesmekanismer til smartphones, at nægte den pågældende indrejse på deres område med den begrundelse, at det ikke kan udelukkes, at de kompetencer, der opnås i forbindelse med forskningsprojektet, kan blive misbrugt i Iran, f.eks. til fremskaffelse af fortrolige oplysninger i vestlige lande med henblik på intern undertrykkelse eller mere generelt i forbindelse med krænkelse af menneskerettigheder?«

22. Sahar Fahimian samt den tyske, den belgiske, den græske, den franske, italienske og den polske regering har, ligesom Europa-Kommissionen, indgivet skriftlige indlæg. Den græske og den franske regering samt Kommissionen har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. september 2016.

III – Bedømmelse

23. Jeg foreslår, at den forelæggende rets tre spørgsmål omformuleres under hensyn til, at det inden for rammerne af den procedure, der er fastlagt i artikel 267 TEUF, påhviler Domstolen at give den nationale ret et svar, som kan være til nytte for den og sætte den i stand til at afgøre den sag, der er indbragt for den, og at Domstolen i dette øjemed af samtlige de oplysninger, den nationale ret har fremlagt, navnlig forelæggelsesafgørelsens præmisser, kan udlede, hvilke EU-retlige bestemmelser og principper det under hensyn til genstanden for tvisten i hovedsagen er nødvendigt at fortolke ( 7 ).

24. Ved sine spørgsmål, som bør prøves samlet, ønsker den forelæggende ret det i det væsentlige afklaret, om artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat afslår at udstede et visum til en tredjelandsstatsborger under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, hvor en tredjelandsstatsborger fra Iran, som har erhvervet en universitetsgrad fra en institution, der i gennemførelsesforordning nr. 1202/2014 er opført som en enhed, »der er involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og personer og enheder, der yder støtte til Irans regering«, ønsker at gennemføre et forskningsprojekt på it-sikkerhedsområdet i en medlemsstat.

25. Den forelæggende ret søger i denne forbindelse vejledning om såvel begrebet »offentlig sikkerhed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114 som omfanget af den skønsmargen, de kompetente nationale myndigheder råder over, og omfanget af den efterfølgende retslige prøvelse i denne henseende.

A –Fortolkningen af direktiv 2004/114

26. Da dette kun er den anden sag, Domstolen er blevet forelagt om fortolkningen af en bestemmelse i direktiv 2004/114, finder jeg det hensigtsmæssigt at påpege og sammenfatte nogle grundlæggende træk ved dette direktiv.

1. Folkeret og ret til indrejse

27. I henhold til folkeretten på dens nuværende stadium udgør den første indrejse med henblik på lovlig migration et område, hvorpå staterne råder over en i det store og hele ubegrænset skønsmargen ( 8 ). Der påhviler dem traditionelt ingen folkeretlige forpligtelser for så vidt angår udlændinges indrejse og ophold og betingelserne herfor ( 9 ). Således som generaladvokat Mengozzi udtrykte det i sit forslag til afgørelse i Koushkaki-sagen ( 10 ): »Hvis der findes et folkeretligt princip, der anses for at være et karakteristisk udtryk for statssuveræniteten, er det netop princippet, hvorefter staterne har ret til at kontrollere udlændinges indrejse på deres område.«

28. Denne suverænitet anfægtes i øvrigt ikke af internationale traktater om menneskerettigheder, som altid og traditionelt er blevet opfattet som garantier inden for eksisterende stater og ikke som garantier for grænseoverskridende bevægelighed ( 11 ). Tilsvarende har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) fastslået, at de kontraherende stater i henhold til almindelig anerkendt folkeret og med forbehold af deres traktatlige forpligtelser principielt har ret til at kontrollere indrejse, ophold og udvisning af udlændinge ( 12 ). Menneskerettighedsdomstolen har ganske vist modereret princippet en smule hvad angår to forskellige tilfælde af non-refoulement i henhold til artikel 3 i Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK) ( 13 ), undertegnet i Rom den 4. november 1950, og spørgsmål vedrørende familiesammenføring i henhold til EMRK’s artikel 8 ( 14 ), men dette ændrer ikke det ovenfor beskrevne almindelige princip i folkeretten.

2. Chartret

29. Det samme gælder Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), hvorved tredjelandsstatsborgere i to specifikke tilfælde tillægges rettigheder i forbindelse med fri bevægelighed. Således fastsættes det i chartrets artikel 15, stk. 3, at tredjelandsstatsborgere, der har tilladelse til at arbejde på medlemsstaternes område, har ret til de samme arbejdsvilkår som unionsborgere, mens det i chartrets artikel 45, stk. 2, bestemmes, at »fri bevægelighed og opholdsret […] i overensstemmelse med traktaterne [kan] indrømmes tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på en medlemsstats område« ( 15 ). Chartret forudsætter følgelig, at de pågældende er indrejst lovligt i Unionen, og fastsætter ikke en sådan ret.

3. Unionens indvandringsbestemmelser

30. Unionens indvandringsbestemmelser er generelt tæt forbundet med det indre markeds funktionsmåde, således som dette marked defineres i artikel 26, stk. 2, TEUF ( 16 ), eftersom ophævelse af de indre grænser, inklusive grænsekontrollen, nødvendigvis medfører behov for at fastsætte en fælles ordning for de ydre grænser ( 17 ). Dette er årsagen til, at der i artikel 61, litra a), som blev indsat i EF-traktaten ved Amsterdam-traktaten ( 18 ), og som var gældende, da direktiv 2004/114 blev vedtaget, henvises til kontrol ved de ydre grænser, asyl og indvandring som »ledsageforanstaltninger«, der er »direkte tilknyttet« den frie bevægelighed for personer ( 19 ).

4. Formålet med direktiv 2004/114

31. Direktiv 2004/114 skal anskues i denne sammenhæng.

32. Med hvad der efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten nu er artikel 79, stk. 2, TEUF ( 20 ) som retsgrundlag, har direktiv 2004/114 til formål at fastlægge såvel »betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område i en periode på mindst tre måneder med henblik på studier […]« ( 21 ) som »procedurereglerne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område med henblik på disse formål« ( 22 ). Mere generelt fremgår det af betragtningerne ( 23 ) til direktivet, at en hovedfaktor med henblik på at gøre Europa som helhed til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og erhvervsuddannelse er at fremme tredjelandsstatsborgeres mobilitet ( 24 ), og at migration med henblik på de i direktivet omhandlede formål er berigende for både de pågældende migranter og deres hjemland og værtslandet og generelt bidrager til en bedre forståelse kulturerne imellem ( 25 ).

33. Direktivets hovedformål er at tilgodese Unionens interesse i at tiltrække kvalificerede tredjelandsstatsborgere til Unionen med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste. Fastsættelsen af rettigheder for tredjelandsstatsborgere, som ønsker at indrejse i Unionen, er kun et middel til at opfylde dette formål. Groft sagt er direktiv 2004/114 derfor ikke et »menneskerettighedsdirektiv« i forhold til f.eks. afledt ret om asyl.

5. Formålet med direktiv 2016/801

34. For fuldstændighedens skyld skal det nævnes, at EU-lovgiver i mellemtiden har vedtaget direktiv (EU) 2016/801 ( 26 ), som samler indholdet af direktiv 2004/114 og direktiv 2005/71/EF ( 27 ) og ophæver disse to juridiske instrumenter med virkning fra den 24. maj 2018 ( 28 ). Om end direktiv 2016/801 ikke finder anvendelse på den foreliggende sag ratione temporis, vidner det ikke desto mindre om lovgivers intentioner, således som de foreligger i 2016.

35. Formålet med direktiv 2016/801, der blev vedtaget af Rådet og Parlamentet 12 år efter direktiv 2004/114, angives, således som det fremgår af betragtningerne til direktivet, langt mere udførligt. I betragtningerne til direktiv 2016/801 henvises der således til tiltrækning af højtuddannet arbejdskraft, der skal bidrage til at skabe Unionens vigtigste aktiv, nemlig menneskelig kapital, og til at sikre vækst ( 29 ), til fremme af menneskelig kontakt og mobilitet ( 30 ), hvilket er berigende for både de pågældende migranter, deres hjemland og det pågældende værtsland samt styrker de kulturelle bånd og fremmer den kulturelle mangfoldighed ( 31 ), til at Unionen skal gøres til et attraktivt sted for forskning, hvilket bør føre til en stigning i dens samlede konkurrenceevne og vækstrater og samtidig skabe arbejdspladser, der yder et større bidrag til væksten i BNP ( 32 ), samt til at Unionen skal gøres mere tiltrækkende for tredjelandsstatsborgere, der ønsker at gennemføre en forskningsaktivitet ( 33 ). EU-lovgiver ønsker dog ikke at tilskynde til hjerneflugt fra de nye vækstlande og udviklingslandene, hvorfor der med henblik på en samlet migrationspolitik, som led i partnerskabet med hjemlandene, bør træffes foranstaltninger, der letter forskernes tilbagevenden hertil ( 34 ). Samtidig skal Europa som helhed gøres til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og praktik, og indrejse- og opholdsbetingelserne for dem, der ønsker at komme til Unionen, bør i dette øjemed forbedres og forenkles ( 35 ).

36. Dette kan næppe betegnes som »menneskerettighedsterminologi«, men er snarere »indre marked-sprog«.

6. Ret til indrejse på grundlag af Ben Alaya-dommen

37. Det ovenfor beskrevne folkeretlige princip er naturligvis genstand for væsentlige begrænsninger, når der er tale om situationer inden for Unionen, der vedrører det indre marked, herunder borgerskab, hvor Unionen har lighed med noget, der nærmer sig en forbundsstat med udstrakt fri bevægelighed for personer. Men også når det gælder Unionens ydre grænser, er den afledte ret begyndt at indskrænke ovennævnte almindelige princip i folkeretten, således som det er tilfældet med direktiv 2004/114.

38. Ben Alaya-sagen ( 36 ) er et godt eksempel herpå.

39. Ben Alaya, som var en i Tyskland født tunesisk statsborger, der havde forladt Tyskland som seksårig med henblik på at bo i Tunesien, ønskede at vende tilbage til Tyskland efter at have taget studentereksamen for at påbegynde universitetsstudier. Skønt han var blevet optaget på universitetet med henblik på at studere matematik, afslog de tyske myndigheder at udstede et studentervisum til ham, da de var i tvivl om hans motiver for at ønske at studere i Tyskland, bl.a. i betragtning af, at han tidligere kun havde opnået utilfredsstillende karakterer, kun havde beskedne tyskkundskaber, og at der manglede sammenhæng mellem det påtænkte studium og hans karriereplan ( 37 ). Det var imidlertid afgørende, at Ben Alaya opfyldte de generelle og særlige betingelser i artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114. De tyske myndigheder havde i realiteten forsøgt at fastsætte nye betingelser, som direktivet ikke gav mulighed for.

40. Det var i denne specifikke sammenhæng, at Domstolen fortolkede direktivet således, at når studerende fra tredjelande opfylder de generelle og særlige betingelser, der er udtømmende opregnet i direktivets artikel 6 og 7, skal der i henhold til direktivets artikel 12 udstedes en opholdstilladelse til dem ( 38 ). Domstolen tilføjede, at »direktiv 2004/114 giver medlemsstaterne en skønsmargen i forbindelse med behandlingen af indrejseansøgningerne« ( 39 ), som imidlertid »kun vedrører de i [direktivets] artikel 6 og 7 opstillede betingelser og bedømmelsen af relevante omstændigheder med henblik på afgørelse af, om de betingelser, der er nævnt i disse artikler i direktivet, er opfyldt, herunder navnlig, om der foreligger hensyn, der vedrører en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, og som er til hinder for tredjelandsstatsborgerens indrejse« ( 40 ).

41. Der skulle følgelig have været udstedt opholdstilladelse til Ben Alaya ( 41 ). Den tyske regering kunne ikke indføre yderligere betingelser i forhold til dem, der opregnes i artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114.

42. Hvis en tredjelandsstatsborger opfylder de generelle og særlige betingelser i henhold til artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114, har han derfor ret til indrejse i Unionen. Dog er rækkevidden af denne ret som følge af den skønsmargen, en medlemsstat råder over ved afgørelsen af, om de generelle og særlige betingelser er opfyldt, væsentligt forskellig fra de rettigheder, som følger af den frie bevægelighed i det indre marked.

7. Koushkaki-dommen og dommen i sagen Air Baltic Corporation

43. På dette stadium bør der henvises til yderligere to domme: Koushkaki-dommen ( 42 ), der vedrører Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) ( 43 ), og dommen i sagen Air Baltic Corporation ( 44 ), der vedrører Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) ( 45 ).

44. Den iranske statsborger Rahmanian Koushkakis ansøgning om et ensartet visum var blevet afslået af de tyske myndigheder med den begrundelse, at han ikke havde bevist, at han havde tilstrækkelige subsistensmidler, såvel i den påtænkte opholdsperiode som til hjemrejsen til hjemlandet. En sådan betingelse er ikke omhandlet i visumkodeksen. Ingen af de i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, anførte grunde til at give afslag fandt anvendelse. Domstolen afgjorde følgelig, at en medlemsstats kompetente myndigheder efter behandlingen af en ansøgning om et ensartet visum kun kan meddele afslag på et sådant visum til en ansøger, hvis en af de afslagsgrunde, der er opregnet i visumkodeksen, kan gøres gældende over for denne ansøger ( 46 ).

45. I dommen i sagen Air Baltic Corporation skulle Domstolen tage stilling til, om nationale retsforskrifter, hvorefter det er en forudsætning for, at tredjelandsstatsborgere kan indrejse på en medlemsstats område, at det ved indrejsekontrollen fremviste visum nødvendigvis er indsat i et gyldigt rejsedokument – en betingelse, som ikke er omhandlet i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen – er forenelige med denne kodeks. Idet den anvendte Koushkaki-dommen analogt, afgjorde Domstolen, at listen over afslagsgrunde i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen er udtømmende ( 47 ).

B –Artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114

46. Skønt den forelæggende ret i sine spørgsmål rent faktisk henviser til både den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, drejer de sig efter min opfattelse klart om »den offentlige sikkerhed«, således som det også fremgår af den omstændighed, at den forelæggende ret i anmodningen om en præjudiciel afgørelse konsekvent kun henviser til »den offentlige sikkerhed« i relation til Sahar Fahimians tilfælde.

47. Den tyske regering betragter Sahar Fahimian som en trussel mod den offentlige sikkerhed som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114. Den lægger den betragtning til grund for sin opfattelse, at situationen i Iran indebærer en tilstrækkeligt alvorlig risiko for, at de kompetencer, der opnås i forbindelse med ansøgerens forskningsprojekt, kan blive misbrugt i hendes hjemland. Den planlagte ph.d.-grad på et følsomt og sikkerhedsrelateret forskningsområde kunne indebære erhvervelse af viden, der kunne blive misbrugt til militære formål og/eller intern undertrykkelse eller generelt i forbindelse med krænkelse af menneskerettigheder i Iran. Ligeledes kunne den erhvervede viden om systemer og udstyr til telekommunikations- og internettjenester og om kryptering og krypteringsteknologi blive misbrugt af politi eller efterretningsorganer til overvågning af befolkningen.

48. Spørgsmålet er derfor, om sådanne betragtninger er omfattet af begrebet »den offentlige sikkerhed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114.

1. Begrebet »den offentlige sikkerhed«

49. Der findes ikke nogen generel definition af begrebet »den offentlige sikkerhed« på EU-plan. Principielt tilkommer det medlemsstaten at definere, hvad »den offentlige sikkerhed« indeholder. Herefter spiller EU-retten en rolle på to trin: først ved fastlæggelsen af rækkevidden af dette indhold og dernæst i forholdet mellem den berørte person og begrebet »den offentlige sikkerhed«.

50. Domstolen er ikke tilbøjelig til at være for restriktiv på det første trin, når det drejer sig om fastlæggelsen af rækkevidden af begrebet »den offentlige sikkerhed«. Den har i forbindelse med det indre marked ( 48 ) konsekvent fastslået, at »medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver« ( 49 ). Det væsentlige er, at rækkevidden af kravene ikke kan fastlægges ensidigt af den enkelte medlemsstat uden kontrol af Unionens institutioner ( 50 ). Domstolen har i øvrigt anvendt den samme formulering ( 51 ) i relation til begrebet »den offentlige orden« i henhold til artikel 7, stk. 4 ( 52 ), i direktiv 2008/115/EF ( 53 ).

51. Der henvises til begrebet »den offentlige sikkerhed« i forbindelse med samtlige indre marked-friheder, herunder i direktiv 2004/38/EF ( 54 ), hvori reglerne om fri bevægelighed og borgerskab fastsættes i sammenhæng med den frie bevægelighed ( 55 ) som begrundelse for at fravige denne ( 56 ). Endvidere har Domstolen for nylig åbnet mulighed for en undtagelse vedrørende den offentlige sikkerhed i forbindelse med traktatens bestemmelser om unionsborgerskab ved i CS-dommen at fastslå, at »artikel 20 TEUF ikke berører medlemsstaternes mulighed for at påberåbe sig en undtagelse vedrørende bl.a. opretholdelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af den offentlige sikkerhed« ( 57 ).

52. Domstolen har i denne sammenhæng gentagne gange fastslået, at den offentlige sikkerhed »omfatter en medlemsstats indre og ydre sikkerhed« ( 58 ), som kan indebære »en trussel mod de grundlæggende offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens overlevelse samt risikoen for en alvorlig forstyrrelse af de internationale relationer eller af nationernes fredelige sameksistens eller en trussel mod militære interesser« ( 59 ). Domstolen har ligeledes fastslået, at begrebet »den offentlige sikkerhed« omfatter bekæmpelse af narkotikakriminalitet begået i en organiseret bande ( 60 ), bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn ( 61 ) og bekæmpelse af terrorisme ( 62 ).

53. I betragtning af denne brede fortolkning ville jeg ikke være uenig i, at de tyske betænkeligheder skal henføres under begrebet »den offentlige sikkerhed«. De tyske myndigheders væsentligste bekymring synes at være, at Sahar Fahimian vil sprede sin viden med henblik på militære formål, når hun er vendt tilbage til Iran. Sikkerhedsaspekterne af en medlemsstats internationale og ydre forbindelser bør således være omfattet af begrebet »den offentlige sikkerhed«. Det skal erindres, at der i visumkodeksen specifikt henvises til en »trussel […] mod medlemsstaternes […] internationale forbindelser« ( 63 ) som en grund til at give afslag på visum. Dem omstændighed, at artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114 ikke indeholder en sådan formulering, indebærer efter min opfattelse ikke, at en medlemsstat ikke kan lægge betragtninger vedrørende internationale forbindelser til grund, når den fastlægger, hvad den offentlige sikkerhed omfatter.

2. Den tyske regerings skønsmargen ( 64 ) ved fastlæggelsen af, hvad der udgør en »trussel« mod den offentlige sikkerhed

54. Men kan de tyske myndigheder, på det andet trin, med føje hævde, at de »betragter« Sahar Fahimian »som en trussel« mod den offentlige orden som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114? Med andre ord: Hvor vid er den skønsmargen, som de tyske myndigheder råder over?

55. Inden for rammerne af indre marked-frihederne, hvor medlemsstaterne kan begrænse bevægeligheden inden for Unionen af grunde, der vedrører den offentlige sikkerhed, opfattes sådanne grunde som en undtagelse fra den almindelige regel om, at der er fri bevægelighed. I henhold til bestemmelserne om fri bevægelighed må begrænsninger, som vedrører »den offentlige sikkerhed«, udelukkende være begrundet i vedkommendes personlige adfærd, hvilket indebærer, at en tidligere straffedom ikke i sig selv kan begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger, og at vedkommendes personlige adfærd desuden skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse ( 65 ). Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes ( 66 ). Der skal foreligge »en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse« ( 67 ).

56. Sådanne betragtninger er fuldt ud passende i indre marked-sammenhæng. Det er forståeligt, at undtagelser fra den frie bevægelighed skal fortolkes snævert. Bestemmelserne om fri bevægelighed er og bliver hovedhjørnestenen i hele integrationsprojektet og er af forfatningsmæssig betydning.

57. Der bør imidlertid anlægges en anderledes synsvinkel, når det drejer sig om artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114. Ovennævnte retspraksis bør ikke som sådan overføres på Unionens bestemmelser vedrørende de ydre grænser, hvilket jeg nu vil skitsere.

58. For det første er der formuleringsmæssige forskelle mellem indre marked-undtagelserne og artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114. Det hedder i denne bestemmelse i direktivet, at en tredjelandsstatsborger, der ansøger om indrejsetilladelse i henhold til artikel 7-11, »ikke må betragtes« som en trussel mod bl.a. den offentlige sikkerhed. Anvendelsen af udtrykket »betragtes« indebærer efter min opfattelse, at den pågældende medlemsstat har et større spillerum, når den foretager sin vurdering. Udtrykket »trussel« nuanceres ikke, således som det gør i forbindelse med fri bevægelighed. Udtrykkene »reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig« anvendes ikke i forbindelse med en trussel. Tærsklen for, hvornår der er tale om en trussel mod den offentlige sikkerhed, er derfor efter min opfattelse betydeligt lavere end i forbindelse med fri bevægelighed.

59. For det andet udgør det ikke en undtagelse fra en bredt fortolket ret til indrejse ikke at blive betragtet som en trussel mod den offentlige sikkerhed, men blot en negativ betingelse for ret til indrejse. Sammenhængen er derfor simpelthen en anden end for det indre marked og sammenhængen spiller en rolle. Den omstændighed, at den specifikke sammenhæng er Unionens indvandringsbestemmelser, indebærer, at en tredjelandsstatsborger ikke nyder godt af de samme rettigheder som en statsborger i en medlemsstat, dvs. en unionsborger ( 68 ).

60. For det tredje giver lovgivningsprocessen vedrørende specifikt artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114 et nyttigt indblik, der støtter mit ræsonnement. Direktiv 2004/114 blev vedtaget meget kort tid efter direktiv 2004/38 ( 69 ). Den ovenfor beskrevne klare forskel i formuleringen kan kun have været tilsigtet. I det oprindelige forslag tilstræbtes det således at bringe overensstemmelse i formuleringen i de to direktiver. To steder indeholdt det sætningen »Påberåbelsen af hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed må udelukkende være baseret på den pågældende tredjelandsstatsborgers personlige adfærd« ( 70 ). Rådet fulgte ikke denne formulering ( 71 ).

61. Endelig skal det erindres, at direktiv 2004/114 har artikel 79 TEUF (tidligere artikel 63 EF) i EUF-traktatens afsnit V som retsgrundlag. Dette afsnit omfatter artikel 72 TEUF, hvorefter »[d]ette afsnit [ikke er] til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«. Selv om den præcise betydning af denne bestemmelse ikke fremgår klart ved første øjekast, viser den, at der, når det drejer sig om den offentlige orden og sikkerhed, er en forskel mellem bestemmelserne om henholdsvis fri bevægelighed og indvandring ( 72 ).

62. Dette leder mig frem til spørgsmålet om, hvor vid de tyske myndigheders skønsmargen er, og hvad der kan forventes af dem i et tilfælde som det foreliggende. Hvad den forelæggende ret ønsker afklaret, er, om denne »vide skønsmargen« indebærer, at det er tilstrækkeligt, at de tyske myndigheder har fastslået, at 1) Sahar Fahimian er iransk statsborger, 2) at hun har erhvervet sin grad ved SUT, 3) at SUT i bilag IX til forordning nr. 267/2012 er klassificeret som et universitet, der støtter den iranske regering ( 73 ), og 4) at hun agter at forske på it-sikkerhedsområdet.

63. I Ben Alaya-dommen fastslog Domstolen, at artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114 for så vidt angår de heri fastsatte betingelser »giver medlemsstaterne en skønsmargen i forbindelse med behandlingen af indrejseansøgningerne« ( 74 ). Denne skønsmargen vedrører bedømmelsen af relevante omstændigheder med henblik på afgørelse af, om betingelserne i artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114 er opfyldt ( 75 ).

64. Ni måneder forinden havde Domstolens Store Afdeling tillagt medlemsstaterne »en vid skønsmargen« ( 76 ) i forbindelse med behandlingen af visumansøgninger ved anvendelsen af visumkodeksens artikel 21, stk. 1, artikel 32, stk. 1, og artikel 35, stk. 6. Dette vedrører ifølge Domstolen »vurderingen af de relevante omstændigheder med henblik på at afgøre, om de grunde, der er nævnt i [visumkodeksens artikel 32, stk. 1, og artikel 35, stk. 6], er til hinder for udstedelse af det visum, der ansøges om« ( 77 ).

65. Hvad kan der på dette grundlag forventes af de tyske myndigheder?

66. Først og fremmest skal en medlemsstat omhyggeligt og grundigt klarlægge, fastslå og undersøge alle relevante omstændigheder, således at den kan træffe en oplyst afgørelse. Jeg henviser i denne forbindelse ligeledes til 14. betragtning til direktiv 2004/114, ifølge hvilken der skal foreligge »en vurdering baseret på faktiske omstændigheder«.

67. Det skal i denne sammenhæng dog påpeges, at en række af de faktiske omstændigheder, som en medlemsstat lægger til grund i et tilfælde som det foreliggende, falder uden for dens kompetence, og at de endog kan ligge uden for Unionens geografiske område. Dette, som naturligvis vanskeliggør sagsbehandlingen for en medlemsstat, bør der tages behørigt hensyn til. For den tyske regering er det vanskeligere at fastslå faktiske omstændigheder, som vedrører Iran, end omstændigheder, der vedrører Tyskland eller en anden medlemsstat. Desuden er enhver vurdering af en fremtidig begivenhed uundgåeligt kompleks ( 78 ). En sådan beslutningsproces indebærer nødvendigvis, at der i nogen udstrækning lægges en risikovurdering af fremtidige hændelser til grund. En medlemsstat råder således over en betydelig »skønsmargen ved fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder« ( 79 ), når den skal foretage en vurdering i henhold til artikel 6 og 7 i direktiv 2004/114.

68. Selv om, for det andet, den forholdsvis høje tærskel for personlig adfærd inden for rammerne af bestemmelserne om fri bevægelighed ( 80 ) ikke finder anvendelse, skal der være en forbindelse mellem den pågældende person og den foranstaltning, der træffes. Alt andet ville udgøre en form for generelt forbud, som kun i få tilfælde ville give en tredjelandsstatsborger ret til indrejse på grundlag af direktiv 2004/114. En national myndighed skal således på overbevisende måde anføre konkrete grunde til, at den pågældende betragtes som en trussel mod den offentlige sikkerhed.

69. Jo følsommere sagen er, jo færre individuelle omstændigheder skal der desuden anføres for at begrunde, at der foreligger en trussel mod den offentlige sikkerhed.

70. Endelig skal medlemsstaten foretage en fuld afvejning af sine interesser og Unionens interesse i indrejsen, dvs. i at tiltrække højt kvalificerede studerende med henblik på at udføre forskning i Unionen, i forhold til sikkerhedsspørgsmålene.

71. Selv om det naturligvis tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om de tyske myndigheder har opfyldt disse krav, er det mit indtryk, at de har handlet inden for deres skønsmargen.

C –Retslig prøvelse

72. En vid skønsmargen indebærer en begrænset retslig prøvelse. I modsat fald ville skønsmargenen blive undergravet, og domstolene ville varetage de udøvende myndigheders opgave. Således som det fremgår af formuleringen af det første spørgsmål, litra a) ( 81 ), er den forelæggende ret fuldt bevidst om dette.

73. Retslig prøvelse skal dog være mulig.

74. I henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2004/114 skal den pågældende have ret til at få sagen prøvet ved den berørte medlemsstats myndigheder, hvis der gives afslag på en ansøgning, eller hvis en opholdstilladelse, der er udstedt i henhold til dette direktiv, inddrages.

75. I modsætning til Kommissionens oprindelige forslag ( 82 ) henvises der hvad klageretten angår ikke længere til »retten« i den pågældende medlemsstat. Man kan derfor være usikker på, om direktivet kræver et retsmiddel eller ej, eller om det forhold, at der ikke foreskrives et retsmiddel på nationalt plan, er i overensstemmelse med direktivet, for ikke at sige med chartrets artikel 47 og EU-rettens almindelige principper ( 83 ). Jeg tvivler på, at det ville være muligt ikke at foreskrive et sådant retsmiddel på baggrund af den klare affattelse af chartrets artikel 47, hvorefter enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler.

76. Dette er imidlertid ikke spørgsmålet i den foreliggende sag, eftersom der findes et sådant retsmiddel i Tyskland. Således som det fremgår af anmodningen om en præjudiciel afgørelse, er der fastsat en retslig procedure på nationalt plan. Desuden er den retslige prøvelse af de administrative myndigheders afgørelser normalt meget omfattende i Tyskland i den forstand, at domstolene har uindskrænket kompetence til at prøve sådanne afgørelser ( 84 ). Denne kompetence er dog begrænset i tilfælde, hvor de administrative myndigheder har en skønsmargen ( 85 ).

77. Den retslige prøvelse, der på baggrund af procesautonomien principielt skal være undergivet den nationale procesret, skal være effektiv.

78. Mens den nationale domstol kun kan afgøre, om grænserne for det skøn, som medlemsstaten har udøvet, er overskredet, skal den ikke desto mindre kunne prøve både alle de processuelle og de materielle aspekter af afgørelsen. Et effektivt retsmiddel kræver, at den nationale retsinstans kan efterprøve, om myndighederne har overholdt de ovenfor fastlagte krav, dvs. om de har fastslået og undersøgt alle relevante omstændigheder, og begrundelsen for, at den pågældende betragtes som en trussel mod den offentlige sikkerhed.

79. Hvad dette angår kan det være, således som den tyske regering har gjort gældende, at en medlemsstats forudsigelser på det her omhandlede område ofte bygger på oplysninger, som kun kan offentliggøres i begrænset form for ikke at true informationskilder eller medlemsstaternes udenrigspolitiske interesser. I denne forbindelse vil jeg gerne henlede Domstolens opmærksomhed på dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen ( 86 ), hvori Domstolen, idet den selv henviste til den relevante praksis ved Menneskerettighedsdomstolen ( 87 ), fastslog, at det »påhviler […] Fællesskabets retsinstanser inden for rammerne af den retslige prøvelse, de udøver, at anvende fremgangsmåder, der gør det muligt at forene på den ene side det berettigede hensyn til sikkerheden for så vidt angår karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning med henblik på vedtagelsen af den omhandlede retsakt, og på den anden side hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang indrømmes ret til at udnytte de processuelle regler« ( 88 ).

IV – Forslag til afgørelse

80. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Verwaltungsgericht Berlin (forvaltningsdomstolen i Berlin, Tyskland) forelagte spørgsmål på følgende måde: »1) Når en myndighed i en medlemsstat fastslår, om en tredjelandsstatsborger betragtes som en trussel mod den offentlige sikkerhed i henhold til artikel 6, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste, skal den inden for den vide skønsmargen, den råder over: — grundigt klarlægge, fastslå og undersøge alle relevante omstændigheder — anføre konkrete oplysninger om, at den pågældende betragtes som en trussel mod den offentlige sikkerhed, og — foretage en fuld afvejning af alle relevante interesser. I en sådan situation er den retslige prøvelse begrænset til en undersøgelse af, om grænserne for skønsbeføjelsen er blevet overholdt. 2) Artikel 6, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 2004/114 er ikke til hinder for, at en medlemsstat afslår at udstede et visum til en tredjelandsstatsborger, som har erhvervet en universitetsgrad fra en institution, der i en rådsforordning er opført som en enhed, der er involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og er opført som en person eller enhed, der yder støtte til en regering i et tredjeland, hvis den pågældende ønsker at gennemføre et forskningsprojekt i den pågældende medlemsstat, når myndighederne i denne medlemsstat har fastslået, at der er en risiko for, at tredjelandsstatsborgeren vil misbruge den erhvervede viden til formål, som udgør en trussel mod medlemsstatens ydre eller indre sikkerhed.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Rådets direktiv af 13.12.2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste (EUT 2004, L 375, s. 12).

( 3 ) – Rådets forordning af 23.3.2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 961/2010 (EUT 2012, L 88, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2015/1328 af 31.7.2015 (EUT 2015, L 206, s. 20).

( 4 ) – Rådets gennemførelsesforordning af 7.11.2014 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 267/2012 (EUT 2012, L 325, s. 3).

( 5 ) – Teknisk set skal de personer og enheder, der opregnes i dette bilag, indsættes i bilag IX, del I, til forordning nr. 267/2012.

( 6 ) – En engelsk version af loven findes på adressen https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_aufenthg/englisch_aufenthg.html#p0046

( 7 ) – Jf. i denne retning dom af 4.9.2014, eco cosmetics og Raiffeisenbank St Georgen (C-119/13 og C-120/13, EU:C:2014:2144, præmis 33), og af 23.4.2015, Aykul (C-260/13, EU:C:2015:257, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

( 8 ) – Jf. D. Thym, »Legal framework for entry and border controls«, i K. Hailbronner og D. Thym (red.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2nd edition, C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, punkt 32.

( 9 ) – Jf. K. Hailbronner og J. Gogolin, »Aliens« i R. Wolfrum (red.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, online edition (http://opil.ouplaw.com/home/EPIL), punkt 14.

( 10 ) – C-84/12, EU:C:2013:232, punkt 47.

( 11 ) – Jf. K. Hailbronner og D. Thym, loc.cit., punkt 14-22.

( 12 ) – Dette har været fast retspraksis siden Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.2.1991, No 12313/86, Moustaquim mod Belgien, CE:ECHR:1991:0218JUD001231386, § 43. Jf. ligeledes f.eks. Menneskerettighedsdomstolens dom af 26.7.2005, No 38885/02, N. mod Finland, CE:ECHR:2003:0923DEC003888502, § 158.

( 13 ) – Dette har været fast retspraksis siden Menneskerettighedsdomstolens dom af 7.7.1989, No 14038/88, Soering mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1989:0707JUD001403888, § 91. Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, No 22414/93, Chahl mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 73 og 74.

( 14 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.12.2001, No 31465/96, Sen mod Nederlandene, CE:ECHR:2001:1221JUD003146596, § 40, af 1.12.2005, No 60665/00, Tuquabo-Tekle m.fl. mod Nederlandene, CE:ECHR:2005:1201JUD006066500, § 50, og af 14.6.2011, No 38058/09, Osman mod Danmark, CE:ECHR:2011:0614JUD003805809, § 53 ff.

( 15 ) – Min fremhævelse.

( 16 ) – Ifølge hvilken bestemmelse det indre marked indebærer et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i traktaterne.

( 17 ) – Dette betyder imidlertid ikke, at en tredjelandsstatsborger uden videre har ret til bevægelighed, når den pågældende har fået tilladelse til indrejse i en medlemsstat. De direktiver, som er blevet vedtaget på grundlag af artikel 79 TEUF, fastsætter således væsentlige begrænsninger for bevægeligheden inden for Unionen. Jf. f.eks. artikel 8 i direktiv 2004/114, hvorefter bevægelighed (endnu en gang) forudsætter opfyldelse af de generelle og særlige betingelser i direktivets artikel 6 og 7.

( 18 ) – Hvorved området med frihed, sikkerhed og retfærdighed i øvrigt blev oprettet. Dette skete i forlængelse af, at de pågældende spørgsmål, der var tæt forbundet med den frie bevægelighed for personer, var blevet overført fra tredje søjle (TEU) til første søjle (TEF). Fra da af og indtil Lissabontraktaten trådte i kraft, omfattede dette område begge søjler, idet nogle af dets bestemmelser var indeholdt i EF-traktaten, mens de øvrige var indeholdt i EU-traktaten.

( 19 ) – Denne formulering forsvandt først, da Lissabontraktaten trådte i kraft den 1.12.2009.

( 20 ) – Den fælles indvandringspolitik. Tidligere artikel 63, stk. 3 og 4, EF.

( 21 ) – Artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/114. Min fremhævelse.

( 22 ) – Artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/114. Min fremhævelse.

( 23 ) – Betragtningerne til en fællesskabsretsakt kan præcisere dennes indhold, jf. dom af 22.12.2008, Wallentin-Hermann (C-549/07, EU:C:2008:771, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).

( 24 ) – Jf. sjette betragtning til direktiv 2004/114.

( 25 ) – Jf. syvende betragtning til direktiv 2004/114.

( 26 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 11.5.2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter og au pair-ansættelse (EUT 2016, L 132, s. 21).

( 27 ) – Rådets direktiv af 12.10.2005 om en særlig indrejseprocedure for tredjelandsstatsborgere med henblik på videnskabelig forskning (EUT 2005, L 289, s. 15).

( 28 ) – Jf. artikel 41 i direktiv 2016/801.

( 29 ) – Jf. tredje betragtning til direktiv 2016/801.

( 30 ) – Jf. sjette betragtning til direktiv 2016/801.

( 31 ) – Jf. syvende betragtning til direktiv 2016/801.

( 32 ) – Jf. ottende betragtning til direktiv 2016/801.

( 33 ) – Jf. 11. betragtning til direktiv 2016/801.

( 34 ) – Jf. 12. betragtning til direktiv 2016/801.

( 35 ) – Jf. 14. betragtning til direktiv 2016/801.

( 36 ) – Dom af 10.9.2014 (C-491/13, EU:C:2014:2187).

( 37 ) – Jf. dom af 10.9.2014, Ben Alaya (C-491/13, EU:C:2014:2187, præmis 16).

( 38 ) – Ibidem, præmis 27.

( 39 ) – Ibidem, præmis 33.

( 40 ) – Ibidem.

( 41 ) – Ibidem, præmis 35.

( 42 ) – Dom af 19.12.2013 (C-84/12, EU:C:2013:862).

( 43 ) – EUT 2009, L 243, s. 1.

( 44 ) – Dom af 4.9.2014 (C-575/12, EU:C:2014:2155).

( 45 ) – EUT 2006 L 105, s. 1.

( 46 ) – Dom af 19.12.2013, Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:862, præmis 63).

( 47 ) – Jf. dom af 4.9.2014, Air Baltic Corporation (C-575/12, EU:C:2014:2155, præmis 62).

( 48 ) – Jf. f.eks. dom af 17.11.2011, Gaydarov (C-430/10, EU:C:2011:749, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

( 49 ) – Jf. dom af 22.5.2012, I (C-348/09, EU:C:2012:300, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

( 50 ) – Ibidem.

( 51 ) – Jf. dom af 11.6.2015, Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 48).

(

) –

»Er der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller er en ansøgning om lovligt ophold blevet afvist som åbenbart grundløs eller svigagtig, eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse eller de kan indrømme en frist på under syv dage.«

( 53 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).

( 54 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77). Jf. artikel 1, litra c), artikel 15, stk. 1, artikel 27, artikel 28, artikel 30, stk. 2, artikel 31 og artikel 32, stk. 2.

( 55 ) – Retsgrundlaget for dette direktiv findes følgelig i kapitlerne om borgerskab (artikel 18 TEUF og 21 TEUF), fri bevægelighed for arbejdskraft (artikel 46 TEUF), etableringsfrihed (artikel 50 TEUF) og fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 59 TEUF).

( 56 ) – Frie varebevægelser (artikel 36 TEUF), arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 45, stk. 3, TEUF), etableringsretten (artikel 52, stk. 1, TEUF), fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 56, 61 TEUF og artikel 52, stk. 2, TEUF), og frie kapitalbevægelser [artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF]. Der henvises ligeledes til de nævnte begreber i artikel 202 TEUF, som er Unionens retsgrundlag for den frie bevægelighed for arbejdskraft fra oversøiske lande og territorier.

( 57 ) – Jf. dom af 13.9.2016, CS (C-304/14, EU:C:2016:674, præmis 36), hvorved Domstolen fulgte mit forslag til afgørelse Rendón Marín og CS (C-165/14 og C-304/14, EU:C:2016:75); jf. punkt 140 ff. i mit forslag til afgørelse.

( 58 ) – Jf. f.eks. dom af 13.9.2016, CS (C-304/14, EU:C:2016:674, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Rendón Marín og CS (C-165/14 og C-304/14, EU:C:2016:75, punkt 170). CS-sagen drejede sig om statsborgerskab, men formuleringen har sin oprindelse i indre marked-frihederne og anvendes i alle disse.

( 59 ) – Jf. dom af 13.9.2016, CS (C-304/14, EU:C:2016:674, præmis 39).

( 60 ) – Jf. dom af 23.11.2010, Tsakouridis (C-145/09, EU:C:2010:708, præmis 45 og 46).

( 61 ) – Jf. dom af 22.5.2012, I (C-348/09, EU:C:2012:300, præmis 28).

( 62 ) – Jf. dom af 26.11.2002, Oteiza Olazabal (C-100/01, EU:C:2002:712, præmis 12 og 35).

( 63 ) – Jf. visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi).

( 64 ) – I modsætning til EU-retten sondres der i tysk forvaltningsret mellem, hvad der betegnes som et Beurteilungsspielraum, og hvad der benævnes Ermessen. Mens førstnævnte vedrører de materielle krav i en bestemmelse, finder sidstnævnte kun anvendelse i henseende til de retlige konsekvenser, når en bestemmelse er opfyldt (»Rechtsfolgenseite«). Denne sondring er dog ikke relevant for den foreliggende sag, eftersom der ikke gælder en sådan sondring i EU-retten, hvilket er årsagen til, at der for begrebet »skønsmargen« i Domstolens praksis undertiden henvises til »Beurteilungsspielraum« og undertiden til »Ermessen«.

( 65 ) – Jf. artikel 27, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/38, som er vedtaget for at kodificere Domstolens tidligere praksis vedrørende traktatsikrede friheder.

( 66 ) – Jf. artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38.

( 67 ) – Ibidem.

( 68 ) – Et lignende argument fremsættes i K. Hailbronner og D. Thym, »Constitutional framework and principles for interpretation« i K. Hailbronner og D. Thym (red.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2nd edition, C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, punkt 20.

( 69 ) – Direktiv 2004/38 er fra den 29.4.2004, mens direktiv 2004/114 blev vedtaget den 13.12.2004.

( 70 ) – Under »Generelle betingelser« vedrørende betingelserne for indrejse og ophold i udkastet til artikel 5, stk. 1, litra c), og under »Inddragelse« i udkastet til artikel 15, stk. 2. Jf. Kommissionens forslag til Rådets direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, faglig uddannelse eller volontørtjeneste, KOM(2002) 548 endelig udg., henholdsvis s. 26 og 30.

( 71 ) – Dette skete i forlængelse af et forslag fra den relevante arbejdsgruppe i Rådet. Jf. »Outcome of proceedings, Working Party on Migration and Expulsion – Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of studies, vocational training or voluntary service«, Bruxelles, den 28.11.2003, 1513/03 MIGR 103, s. 9.

( 72 ) – Dette synspunkt deles af K. Hailbronner og S. Gies, »Council Directive 2004/114/EC of 13.12.2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service« i K. Hailbronner og D. Thym (red.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2nd edition, C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, artikel 6, punkt 7. Ifølge det modsatte synspunkt i den juridiske litteratur er der intet i teksten eller betragtningerne til direktiv 2004/114 i forbindelse med artikel 72 TEUF, der indebærer, at »en snæver fortolkning af undtagelsen vedrørende den offentlige orden ville fremme formålet om at tiltrække studerende til EU«, jf. S. Peers i S. Peers, E. Guild, D. Acosta Arcarazo, K. Groenendijk, V. Moreno-Lax (red.), EU Immigration and Asylum Law (Text and Commentary): Second Revised Edition, Volume 2: EU Immigration Law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, Boston, 2012, kapitel 7, s. 202.

( 73 ) – Og som desuden er opført som en sådan enhed i afsnit I, nr. 161, i bilaget til gennemførelsesforordning nr. 1202/2014.

( 74 ) – Jf. dom af 10.9.2014, Ben Alaya (C-491/13, EU:C:2014:2187, præmis 33).

( 75 ) – Ibidem.

( 76 ) – Jf. dom af 19.12.2013, Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:862, præmis 60, 61 og 63 samt domskonklusionen). Min fremhævelse.

( 77 ) – Ibidem, præmis 60.

( 78 ) – Selv om det må medgives, at den samme forhindring gør sig gældende inden for rammerne af bestemmelserne om fri bevægelighed, hvor en medlemsstat ikke kan begrænse den frie bevægelighed som en sanktion for, hvad den pågældende har gjort, men kun kan gøre det på grund af, hvad han eller hun mistænkes for at ville gøre i fremtiden.

( 79 ) – Med den fængende formulering i K. Hailbronner og S. Gies, »Council Directive 2004/114/EC of 13.12.2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service« i K. Hailbronner og D. Thym (red.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2nd edition, C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, artikel 5, punkt 15.

( 80 ) – I henhold til artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal foranstaltninger truffet af medlemsstaterne udelukkende være begrundet i vedkommendes personlige adfærd. Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.

( 81 ) – »[…] som danner grundlag for, at myndighedernes vurdering kun i begrænset omfang er underlagt en retslig efterprøvelse«.

( 82 ) – Jf. udkastet til artikel 20, stk. 3, i Kommissionens forslag til Rådets direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, faglig uddannelse eller volontørtjeneste, KOM(2002) 548 endelig udg., s. 40.

( 83 ) – Jf. K. Hailbronner og S. Gies, »Council Directive 2004/114/EC of 13.12.2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service« i K. Hailbronner og D. Thym (red.), EU immigration and asylum law – a commentary, 2nd edition, C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, artikel 18-21, punkt 8.

( 84 ) – Navnlig sammenlignet med andre nationale retsordener, jf. Th. von Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin, Heidelberg, 2008, s. 589 ff.

( 85 ) – Det være sig i form af et »Beurteilungsspielraum« eller i form af »Ermessen«. Jf. ligeledes Th. von Danwitz, loc.cit.

( 86 ) – Dom af 3.9.2008 (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461).

( 87 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, No 22414/93, Chahal mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 131.

( 88 ) – Jf. dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 344).