4.

Det spørgsmål, der herefter skal undersøges, vedrører ligeledes sag nr. 9/73. Ifølge dette skal det undersøges, hvorvidt forordning nr. 974/71 og de hertil udstedte gennemførelsesforordninger fra Kommissionen er gyldige, for så vidt de ved samhandel med tredjelande for emmentaler- og gruyèreost bemyndiger til opkrævning af udligningsbeløb, der sammenlagt med importafgiften er højere end de i GATT konsoliderede højeste toldsatser. I denne sammenhæng skal det holdes for øje, at Fællesskabet den 6. oktober 1969 i overensstemmelse med artikel 28 i GATT-aftalerne har sluttet en overenskomst med Schweiz, der også omfatter toldlempelser for emmentaler- og gruyèreost (dvs. begrænsning af de tilsvarende toldsatser til en vis maksimumsgrænse). Det er på den anden side rigtigt, at valutaudligningsafgifterne og importafgifterne på ost fra Schweiz tilsammen udgør et beløb, der ligger over den konsoliderede maksimale toldsats. Over for denne konstatering henviser sagsøgeren i hovedsagen til at de omtalte toldlempelser er bestanddele af listen i den i GATT's artikel 2 forudsatte betydning, og at Fællesskabet i overensstemmelse hermed forpligtes til på de omtalte produkter »ikke [at opkræve] anden told eller andre afgifter uanset deres art, der opkræves ved indførslen eller i anledning af indførslen.« Sagsøgeren er også af den opfattelse, at private kan påberåbe sig den nævnte GATT-bestemmelse og i tilfælde af tilsidesættelse af denne gøre gældende, at de dertil hørende forordninger er ugyldige. I hvert tilfælde er det ifølge hans mening afgørende, at den i GATT konsoliderede toldsats for emmentaler- og gruyèreost er nævnt i bilag II til Rådets forordning nr. 1/72 (ABl. 1972, nr. L 1), der ændrer forordning nr. 950/68 (ABl. 1968, nr. L 172), samt i forordningen om den fælles toldtarif. Dermed er denne indrømmelse blevet en bestanddel af den fælles toldtarif og lige som toldtariffen blevet bindende. Dette burde en importør i det mindste kunne påberåbe sig for at gøre gældende, at overskridelsen af de nævnte satser som følge af opkrævning af valutamæssige udligningsafgifter ikke er ulovlig. Vedrørende denne argumentation fra sagsøgerens side, er det indledningsvis — hvis man begrænser sig til det egentlige GATT-argument — sikkert rigtigt, at Fællesskabet med hensyn til de lempelser, der er aftalt med Schweiz, er bundet af GATT-bestemmelserne. Det kan man slutte af den for kort tid siden afsagte dom i sagerne nr. 21-24/72. På trods af det vidtgående forbud i artikel 2 i GATT, som jeg har citeret, vil det vel nok vise sig at være tvivlsomt, om de valutamæssige udligningsafgifter er omfattet heraf, og det derfor er bevist, at de er uforenelige med GATT. Dette skyldes den særlige funktion ved de valutamæssige udligningsbeløb, som videre skal kompensere for en aflastning af importen, der er opstået som følge af valutaforanstaltningerne. Faktisk er sådanne afgifter ikke forudset i GATT, og det ser også ud til, at disse i GATT's praksis i hvert fald midlertidigt vil blive toleret i det omfang, en valutamæssig foranstaltning får virkning. — Man kunne desuden også — som Kommissionen har påvist — spørge, hvorvidt sådanne afgifter i forhold til tredjelande ikke er omfattet af artikel II 2 a sammenholdt med GATT's artikel III. Dette kunne man overveje, da afgifterne i forhold til tredjelandene svarer nøje til afgifter inden for Fællesskabet, og da opretholdelsen af landbrugsmarkedet som en del af en toldunion sikkert indebærer, at varer, der importeres fra tredjelande, ikke behandles bedre end varer, der indføres fra medlemsstater. (Dette udgør faktisk et argument, i det mindste i det omfang varebevægelser inden for Fællesskabet også bliver pålignet udligningsafgifter.) — Endelig kunne man — som Kommissionen ligeledes har påvist — også søge en begrundelse i artikel XIV i GATT, altså i henhold til den bestemmelse, der drejer sig om særlige forholdsregler ved alvorlig skade for indenlandske produkter. Dette bør dog undersøges særskilt for hvert enkelt produkt. Imidlertid er det ikke nødvendigt at besvare alle disse spørgsmål, også selvom de antydede overvejelser viser, at den betragtning, sagsøgeren hentede fra princippet om fællesskabsrettens umiddelbare anvendelighed, ikke slår igennem, nemlig den betragtning, at det også vedrørende GATT's artikel 2 sammenholdt med toldlempelserne for ost drejer sig om en klar, fuldstændig, værdimæssigt bestemt og ubetinget retlig forpligtelse, der egner sig til umiddelbar anvendelse til fordel for private. Med henblik på GATT-reglerne er nemlig — som Forbundsregeringen, Rådet og Kommissionen overensstemmende har fremhævet — en anden betragtning af afgørende betydning. Faktisk kan man ikke på grundlag af principielle overvejelser antage, at private kan støtte ret på GATT-overenskomsterne og således anfægte gyldigheden af en fællesskabsforordning. Tilsvarende slutninger nåede Domstolen i dommen i sagerne nr. 21-24/72 i hvert fald vedrørende GATT's artikel 11. Præmisserne er imidlertid formuleret meget generelt (jeg minder om redegørelsen for GATT's formål, opbygning og ordlyd, dens fleksibilitet og den kendsgerning, at den indeholdt bestemmelser om afvigelser fra de almindelige regler om foranstaltninger, der kunne træffes i tilfælde af usædvanlige vanskeligheder, og om løsningen af uenighed mellem aftalens parter). Disse overvejelser kan sikkert overføres på artikel 2, der ligeledes indgår i denne helhed, og hvis overtrædelse udløser princippet om selvjustits. Det kan følgelig fastholdes, at de af sagsøgeren anførte GATT-regler i betragtning af deres folkeretlige placering kun medfører forpligtelser for staterne, og at krænkelser af disse skal behandles på det folkeretlige plan; til gengæld kan man ikke i tilfælde af, at disse eventuelt tilsidesættes, slutte, at de fællesskabsforordninger, der vedrører dette område, er ugyldige. I det omfang sagsøgeren desuden påberåber sig forordning nr. 950/68 eller forordning nr. 1/72 om den fælles toldtarif og den kendsgerning, at tariffen henviser til GATT-lempelserne, altså lader dem indgå i forordningerne, skal der yderligere bemærkes følgende. Før man på grundlag af en sådan fællesskabsforordning, der naturligvis er umiddelbart gældende, i nærværende sammenhæng kan drage konklusioner, skal det undersøges, hvorledes man skal afgrænse området for denne forordning. For så vidt har Rådet og Kommissionen sikkert ret, når de navnlig under henvisning til forordningernes retsgrundlag, EØF-traktatens artikel 28, fremhæver, at dens formål er at fastlægge toldtariffen og dennes toldsatser. Faktisk har henvisninger i disse forordninger til andre afgifter, der — omtrent som importafgifterne — hviler på et særligt retsgrundlag, ingen bindende virkning; derimod inddrager de ikke importafgifterne under de fælles toldtariffer. I det omfang, den i GATT konsoliderede højeste toldsats for ost er blevet optaget i bilag II til den fælles toldtarif i forordning nr. 950/68, har dette altså kun teknisk betydning i toldretlig henseende. Det var derfor også på trods af henvisningen til toldlempelserne nødvendigt i forordning nr. 950 inden for markedsordningerne for landbrugsvarer udtrykkeligt at indføre en tilsvarende begrænsning af importafgifterne (som for eksempel i artikel 14 i forordning nr. 804/68, EFT specialudgave 1968 (I), s. 169; original reference ABl. 1968, nr. L 148). Mens på den anden side det omfattende forbud i artikel 2 i GATT ikke er blevet optaget i den fælles toldtarif, kan man følgelig sige, at fællesskabsinstitutionerne ikke — ifølge området for bestemmelserne i den fælles toldtarif — var forhindret i at indføre særlige engangsafgifter, som valutaudligningsbeløbene ved deres specielle funktion er. Der består i virkeligheden — som Rådet og Kommissionen understreger — ingen modstrid mellem forordning nr. 950/68 og forordning nr. 974/71, for så vidt sidstnævnte indeholder bemyndigelse til at opkræve valutaudligningsafgifter uafhængigt af omfanget af de konsoliderede højeste toldsatser. Det fremgår ikke mindst af Rådets negative reaktion på et forslag fra Kommissionen i maj 1972 om at vedtage en begrænsning af valutaudligningen for de tilfælde, hvor der inden for GATT var blevet givet tarifkoncessioner for visse produkter, at det stemte overens med Rådets ønske om ikke at vedtage en sådan begrænsning i forordning nr. 974. Hvis Rådet derimod havde ønsket en sådan begrænsning af udligningsordningen, ville det have været nødvendigt udtrykkeligt at skrive dette i forordning nr. 974/71 på samme måde som for restitutionsbeløbene i de pågældende markedsordninger for landbrugsprodukter. Uden en sådan udtrykkelig bemyndigelse ville Kommissionen sikkert ikke være berettiget til ved gennemførelsen af udligningsordningen generelt at begrænse udligningsbeløbene i henhold til de konsolideringer, der findes inden for GATT. Når man følgelig kan benægte, at der består en modsætning mellem forordning nr. 974/71 og forordningen om den fælles toldtarif med dens henvisning til lempelserne inden for GATT, bør det yderligere fastslås, at sagsøgerens slutninger om udligningsordningens gyldighed alligevel ikke er holdbar, hvis der består en sådan indholdsmæssig modsætning. I dette tilfælde ville man nemlig ikke kunne komme uden om, at forordning nr. 974/71 med dens omfattende, særlige bemyndigelse i forhold til forordning nr. 950 både er en lex specialis og en lex posterior. Dens gyldighed bør således ikke sammenlignes med dennes forskrifter, da den ikke er underordnet forordning nr. 950. Følgelig må man om det tredje spørgsmål i den præjudicielle sag nr. 9/73 fastslå, at gyldigheden af udligningsordningen — i den udstrækning import fra tredjelande kommer i betragtning — hverken kan bestrides under henvisning til forordning nr. 950/68 eller under påberåbelse af GATT-bestemmelserne om de konsoliderede højeste satser.