Foreløbig udgave

RETTENS DOM (Første Afdeling)

25. november 2020 ( )

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og De Forenede Mexicanske Stater om gensidig anerkendelse og beskyttelse af betegnelser inden for spiritussektoren – dokumenter fremlagt i forbindelse med det blandede udvalg – afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser – undtagelse vedrørende beskyttelsen af en tredjemands forretningsmæssige interesser«

I sag T-166/19,

Marco Bronckers, Bruxelles (Belgien), ved advokat P. Kreijger,

sagsøger,

mod

Europa-Kommissionen ved C. Ehrbar og A. Spina, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

vedrørende et søgsmål støttet på artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2019) 150 final af 10. januar 2019 om afslag på den genfremsatte begæring om aktindsigt i dokumenterne »Tequila cases found by the Tequila Regulatory Council to be informed to the European Commission [Ares(2018) 4023479]« og »Verification Reports in the European Market (Reportes de Verificación en el Mercado Europeo) [Ares(2018) 4023509)]«,

har

RETTEN (Første Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne N. Półtorak (refererende dommere) og M. Stancu,

justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 15. juli 2020,

afsagt følgende

Dom

Sagens baggrund

1 Den 8. maj 2018 fremsatte sagsøgeren, Marco Bronckers, i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) begæring om aktindsigt i samtlige referater fra møderne i det blandede udvalg vedrørende spiritus (herefter »det blandede udvalg«), nedsat i forbindelse med aftalen af 1997 mellem Det Europæiske Fællesskab og De Forenede Mexicanske Stater om gensidig anerkendelse og beskyttelse af betegnelser inden for spiritussektoren (EFT 1997, L 175, s. 33, herefter »aftalen af 1997«). Europa-Kommissionen besluttede at give sagsøgeren delvis aktindsigt i to mødereferater fra det blandede udvalg, nemlig de møder, der blev afholdt den 30. marts 2011 og den 3. juni 2013.

2 Den 3. juli 2018 kvitterede sagsøgeren for modtagelsen af de udleverede dokumenter, idet han ikke bestred de foretagne overstregninger, men udelukkende, at de af Kommissionen udvalgte dokumenter var udtømmende. Samtidig indgav han en ny begæring til Kommissionens Generaldirektorat (GD) for »Landbrug« om aktindsigt i visse dokumenter, der var nævnt i de udleverede dokumenter. Sagsøgeren anførte, at:

»– I referatet af mødet den 30. marts 2011 nævnes (i punkt 2) en drøftelse af de overtrædelser, som Mexico opdagede i forbindelse med anvendelsen af betegnelsen Tequila på det europæiske marked; denne drøftelse var baseret på en liste (nævnt i punkt 4 i referatet af mødet den 3. juni 2013).

– I referatet af mødet den 3. juni 2013 nævnes (i punkt 4) dokumenter, der er fremlagt af Consejo Regulador de Tequila vedrørende produkter fremstillet i Den Europæiske Union, der af Mexico anses for åbenbare tilsidesættelser af den geografiske betegnelse Tequila.«

3 Ved skrivelse af 21. august 2018 identificerede Kommissionen to relevante dokumenter, nemlig dokumenterne Ares (2018) 4023479 og Ares (2018) 4023509 (herefter »de ønskede dokumenter«). Da de ønskede dokumenter ifølge Kommissionen hidrørte fra de mexicanske myndigheder, blev sidstnævnte hørt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001. Kommissionen afslog begæringen om aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af de undtagelser, der nævnt i artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af en juridisk persons forretningsmæssige interesser og beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.

4 Den 5. september 2018 indgav sagsøgeren en genfremsat begæring, hvori han opfordrede Kommissionen til at genoverveje dens holdning. Ved e-mail af 26. september 2018 forlængede Kommissionen fristen for besvarelse af den genfremsatte begæring med 15 arbejdsdage i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Ved e-mail af 17. oktober 2018 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den ikke ville være i stand til at fremkomme med et svar før udløbet af den forlængede frist.

5 Ved e-mail af 14. november 2018 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at Kommissionens generalsekretær i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001 atter havde rådført sig med de mexicanske myndigheder vedrørende muligheden for (delvist) at udlevere de pågældende dokumenter.

6 Den 10. januar 2019 afslog Kommissionen den genfremsatte begæring om aktindsigt, som sagsøgeren havde indgivet (herefter »den anfægtede afgørelse«).

Retsforhandlinger og parternes påstande

7 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. marts 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.

8 Den 19. juli 2019 anmodede sagsøgeren Retten om at anordne bevisoptagelse med henblik på at efterprøve indholdet af de ønskede dokumenter samt disses private karakter.

9 Den 31. marts 2020 har Retten som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, forespurgt parterne, om de ønskede at afgive mundtlige indlæg under et retsmøde på trods af den sundhedsmæssige krise i forbindelse med Covid-19. Disse har svaret inden for den fastsatte frist.

10 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 15. juli 2020.

11 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

– Den anfægtede afgørelse annulleres.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

12 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

Retlige bemærkninger

13 Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål fremført fire anbringender.

14 Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 og/eller af artikel 296 TEUF. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 og/eller af artikel 296 TEUF. Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af forpligtelsen til at udlevere de ønskede dokumenter i henhold til en mere tungtvejende offentlig interesse i det tilfælde, hvor alle eller en del af de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, vedrører forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Endelig vedrører det fjerde anbringende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6 og 7, i forordning nr. 1049/2001 og/eller af artikel 296 TEUF.

15 Retten finder det hensigtsmæssigt at undersøge klagepunkterne vedrørende tilsidesættelse af artikel 296 TEUF, inden den behandler de øvrige klagepunkter og anbringender.

Klagepunkterne om tilsidesættelse af artikel 296 TEUF

16 Sagsøgeren har fremført klagepunkter om en tilsidesættelse af artikel 296 TEUF hvad angår Kommissionens anvendelse af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, og i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 samt hvad angår muligheden for at tildele delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter.

17 Kommissionen har bestridt denne argumentation.

18 Kommissionen har gjort gældende, at klagepunktet om manglende begrundelse, der er fremsat i forbindelse med det første anbringende, ikke kan antages til realitetsbehandling, idet sagsøgerens argumentation i denne henseende ikke opfylder kravene i procesreglementets artikel 76.

19 I denne henseende bemærkes, at kravet om, at stævningen i henhold til procesreglementets artikel 76 bl.a. skal indeholde søgsmålets genstand og en kortfattet fremstilling af anbringenderne, ifølge fast retspraksis indebærer, at disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at den sagsøgte kan fremlægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen (dom af 29.4.2020, Intercontact Budapest mod CdT, T-640/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:167, præmis 24).

20 I det foreliggende tilfælde er artikel 296 TEUF nævnt i overskriften til det første anbringende i stævningen. Desuden har sagsøgeren fremført et vist antal argumenter, der, ud over at rejse tvivl om rigtigheden af den anfægtede afgørelse, rejser tvivl om, hvorvidt denne er tilstrækkeligt begrundet. Disse elementer gør det muligt for Retten at forstå sagsøgerens begrundelse og for Kommissionen at gøre sine argumenter i denne henseende gældende.

21 Det må følgelig konkluderes, at klagepunktet om manglende begrundelse i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, kan antages til realitetsbehandling.

22 Indledningsvis bemærkes, at den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 296 TEUF samt i henhold til artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. i denne retning dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen, C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 147 og den deri nævnte retspraksis).

23 Hvad angår en begæring om aktindsigt i dokumenter i tilfælde, hvor den pågældende institution har afslået at give en sådan aktindsigt, skal institutionen i hvert enkelt tilfælde, på baggrund af de oplysninger, den råder over, påvise, at de dokumenter, hvori der ønskes aktindsigt, rent faktisk er omfattet af de undtagelser, der er opregnet i forordning nr. 1049/2001 (dom af 10.9.2008, Williams mod Kommissionen, T-42/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:325, præmis 95, og af 7.7.2011, Valero Jordana mod Kommissionen, T-161/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:337, præmis 49).

24 Selv om Kommissionen skal angive begrundelsen for i det foreliggende tilfælde at anvende en af de undtagelser til retten til aktindsigt, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, er den imidlertid ikke forpligtet til at give oplysninger, der går ud over, hvad der er nødvendigt for, at den, der begærer aktindsigt, kan forstå grundlaget for dens afgørelse, og for, at Retten kan efterprøve sidstnævntes lovlighed (dom af 30.1.2008, Terezakis mod Kommissionen, T-380/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:19, præmis 119).

25 I denne henseende bemærkes, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse er anført klart og tydeligt heri.

26 Kommissionen har navnlig anført de undtagelser, hvorpå den har baseret sit afslag, dvs. undtagelserne vedrørende offentlighedens interesser på området for internationale forbindelser og vedrørende forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, og artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.

27 Navnlig har Kommissionen i den anfægtede afgørelse i det væsentlige anført, at den ved at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 dels havde taget hensyn til de mexicanske myndigheders modstand mod udbredelsen af de omhandlede dokumenter, herunder deres argumenter vedrørende indholdet af de ønskede dokumenter, dels havde konkluderet, at udbredelsen heraf risikerede at skade det blandede udvalgs funktion. I denne henseende har Kommissionen fremhævet, at de ønskede dokumenter var blevet fremlagt for Kommissionen af de mexicanske myndigheder i forbindelse med møderne i det blandede udvalg. Kommissionen har i øvrigt oplyst, at de ønskede dokumenter opregnede tilfælde af formodet svig samt enheder, der anvender eller sælger »pseudo-Tequila« i Unionen. Visse af disse potentielt svigagtige anvendelser er allerede genstand for søgsmål anlagt af de mexicanske myndigheder mod EU-medlemsstaterne for »fremstilling af piratudgaver af Tequila«. I forbindelse med disse procedurer samarbejder Unionen og de mexicanske myndigheder tæt sammen. Endvidere vil de to parter undersøge mulige foranstaltninger for så vidt angår geografiske betegnelser for spiritus.

28 Kommissionen har konstateret, at udbredelsen af de ønskede dokumenter, i strid med holdningen hos Kommissionens partner, tredjelandet, af sidstnævnte ville kunne opfattes som et tillidsbrud og i fremtiden ville kunne føre til en afvisning af at fremsende Kommissionen visse oplysninger, bl.a. til det blandede udvalg. Dette ville følgelig have en negativ indvirkning på det blandede udvalgs funktion og på ethvert fremtidigt samarbejde om geografiske betegnelser og deres beskyttelse i Unionen.

29 Kommissionen har desuden, på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, anført, at de ønskede dokumenter indeholdt fortrolige forretningsmæssige oplysninger vedrørende de mexicanske producenter af Tequila. Ifølge Kommissionen indeholder de nævnte dokumenter bl.a. listen over uenigheder i Unionen mellem de mexicanske myndigheder, de mexicanske producenter af Tequila og de virksomheder i Unionen, der sælger Tequila på Unionens indre marked uden nogen form for attestering eller godkendelse, samt navnene på produkterne, varemærker, som ikke er certificeret af de mexicanske myndigheder, der skal sælges som Tequila i Unionen, de geografiske områder, hvori de kan findes, oplysninger om deres producenter, de selskaber i Unionen, der sælger disse produkter, og de foranstaltninger, der skal træffes over for disse af de mexicanske myndigheder, herunder foreslåede søgsmål. Kommissionen har tilføjet, at disse oplysninger skulle kvalificeres som kommercielt følsomme, og at det derfor kunne antages, at de mexicanske myndigheder havde fremsendt disse dokumenter, som indeholder kommercielt følsomme oplysninger, til Kommissionen med en berettiget forventning om, at de ikke ville blive offentliggjort. Ifølge Kommissionen foreligger der en forudseelig og ikke hypotetisk risiko for, at udbredelsen af disse kommercielt følsomme oplysninger krænker de pågældende selskabers forretningsmæssige interesser og aktiviteter som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.

30 I øvrigt har Kommissionen undersøgt muligheden for at give delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter. Af de ovenfor anførte grunde vil det imidlertid ikke være muligt at give en betydelig delvis aktindsigt, uden at der gøres indgreb i de ovenfor beskrevne interesser.

31 Henset til det ovenstående må det konstateres, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse detaljeret har redegjort for de faktiske og retlige omstændigheder samt alle de betragtninger, der har ført til vedtagelsen af denne afgørelse. Under alle omstændigheder var begrundelsen for den nævnte afgørelse tilstrækkelig til at gøre det muligt for sagsøgeren at få kendskab til grundlaget for denne med henblik på at forsvare sine rettigheder og til at gøre det muligt for Retten at udøve sin prøvelsesret.

32 Klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 296 TEUF skal herefter forkastes.

Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001

33 Indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1049/2001, således som det anføres i fjerde betragtning til denne og i artikel 1, tilsigter at give offentligheden den videst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet, C-266/05 P, EU:C:2007:75, præmis 61, og af 27.11.2019, Izuzquiza og Semsrott mod Frontex, T-31/18, EU:T:2019:815, præmis 58).

34 Ikke desto mindre tillægger den særligt følsomme og væsentlige karakter af interesser, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 – sammenholdt med den omstændighed, at aktindsigt skal nægtes af institutionen i henhold til den nævnte bestemmelse, hvis udbredelsen til offentligheden af et dokument ville skade disse interesser – afgørelsen, der således skal træffes af institutionen, en kompleks og særlig beskaffenhed, der kræver en helt særlig grad af forsigtighed (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet, C-266/05 P, EU:C:2007:75, præmis 35).

35 Dette støttes af den omstændighed, at undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 er udformet i bindende vendinger, for så vidt som institutionerne er forpligtet til at give afslag på aktindsigt i dokumenter, der henhører under disse bindende undtagelser, såfremt der fremlægges bevis for de omstændigheder, der er omfattet af de nævnte undtagelser, uden at det er nødvendigt at afveje beskyttelsen af offentlighedens interesser med den beskyttelse, der følger af andre interesser (dom af 11.7.2018, ClientEarth mod Kommissionen, T-644/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:429, præmis 23).

36 I øvrigt gælder dels, at disse undtagelser, eftersom de afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt, skal fortolkes og anvendes snævert (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet, C-266/05 P, EU:C:2007:75, præmis 63, og af 7.2.2018, Access Info Europe mod Kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, præmis 36), således at den omstændighed alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, ikke er tilstrækkelig til at begrunde anvendelse af undtagelsen (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 64, og af 7.2.2018, Access Info Europe mod Kommissionen, T-851/16, EU:T:2018:69, præmis 36).

37 Dels er princippet om en streng fortolkning af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 ikke til hinder for, at den pågældende institution med hensyn til de undtagelser vedrørende offentlighedens interesser, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, litra a), råder over et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen til offentligheden af et dokument ville skade de interesser, der er beskyttet ved denne bestemmelse, og den legalitetskontrol, som Retten udøver med hensyn til en afgørelse om afslag på aktindsigt i et dokument, som en institution har truffet i henhold til en af de nævnte undtagelser, skal på tilsvarende måde begrænses til en kontrol af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse har været overholdt, om de faktiske omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt rigtige, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, eller om der er begået magtfordrejning (jf. i denne retning dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet, C-266/05 P, EU:C:2007:75, præmis 64, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet, T-331/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:419, præmis 34).

38 Det er henset til de foregående betragtninger, at der i det foreliggende tilfælde skal tages stilling til spørgsmålet, om Kommissionen har foretaget en korrekt anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.

Det første led

39 I forbindelse med det første led har sagsøgeren gjort gældende, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke giver anledning til grundlæggende problemer. I denne henseende har sagsøgeren konstateret, at den anfægtede afgørelse lader formode, at de mexicanske myndigheders modstand hviler på spørgsmålet, om de nævnte dokumenter udgør forretningshemmeligheder, der henhører under artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Sagsøgeren har anført, at den blotte omstændighed, at en udenlandsk regering modsætter sig udbredelsen af dokumenter, uanset dokumenternes art eller indsigelsernes rigtighed, efter Kommissionens opfattelse i sig selv er tilstrækkelig til at konkludere, at udbredelsen vil være til skade for internationale forbindelser. De mexicanske myndigheder vil imidlertid ikke kunne tillægges en ret til at forhindre udbredelsen af alle klager fra mexicanske private organisationer vedrørende unionsborgeres handlinger uden at skulle godtgøre, at de nævnte klager indeholder forretningshemmeligheder for virksomheder eller mexicanske borgere. Sagsøgeren har bl.a. påberåbt sig det grundlæggende princip i EU-retten, hvorefter unionsborgere har ret til aktindsigt i de dokumenter, som EU-institutionerne råder over, herunder dokumenter, der indeholder påstande fra ikke-europæiske statsborgere vedrørende unionsborgere. Den eneste forklaring, som de mexicanske myndigheder har fremført, er, at udbredelsen ville være til skade for private personers, dvs. de mexicanske producenter af Tequila, forretningsmæssige interesser, som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Sagsøgeren har tilføjet, at Unionens stilling på den internationale scene vil være tilstrækkelig solid til at kunne bære nogle uenigheder med dens handelspartnere om behovet for at bevare så vigtige værdier for Unionen som gennemsigtigheden og forpligtelsen til at stå til regnskab over for borgerne.

40 Kommissionen har bestridt denne argumentation.

41 Som det fremgår af præmis 1 ovenfor, gav Kommissionen sagsøgeren delvis aktindsigt i to referater fra møderne i det blandede udvalg. Som det fremgår af præmis 2 ovenfor, tillod Kommissionen imidlertid ikke aktindsigt i de ønskede dokumenter.

42 Artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at institutionen med hensyn til dokumenter fra tredjemand rådfører sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres.

43 I det foreliggende tilfælde blev de ønskede dokumenter udarbejdet af Consejo Regulador de Tequila. Denne nonprofitorganisation er blevet godkendt af den mexicanske regering til at overvåge og attestere, at produktion, aftapning og mærkning af Tequila sker i overensstemmelse med de officielle mexicanske standarder for Tequila. Organisationen følger og overvåger ligeledes anvendelsen af aftalen af 1997. De ønskede dokumenter var derfor, selv om de var udarbejdet af Consejo Regulador de Tequila og indeholder oplysninger om tilsidesættelser af private interesser vedrørende betegnelsen Tequila, udelukkende bestemt til at blive fremlagt for Unionen af de mexicanske myndigheder inden for rammerne af det blandede udvalg, der arbejder på grundlag af aftalen af 1997. Følgelig rådførte Kommissionen sig med de mexicanske myndigheder inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

44 I forbindelse med konsultationerne henviste de mexicanske myndigheder til muligheden for en tilsidesættelse af beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder, som følge af en eventuel udbredelse af de ønskede dokumenter.

45 I denne henseende bemærkes, at rådføringen med en tredjemand, som ikke er en medlemsstat, jf. artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, ikke binder institutionen, men skal gøre det muligt at vurdere, om en undtagelse fastsat i denne artikels stk. 1 eller 2 finder anvendelse (dom af 30.1.2008, Terezakis mod Kommissionen, T-380/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:19, præmis 60).

46 I tilfælde af dokumenter, der hidrører fra en tredjemand, tilkommer det derfor Kommissionen, selv om det ganske vist er obligatorisk at rådføre sig med sidstnævnte, at vurdere de risici, der kan følge af udbredelsen af disse dokumenter. Kommissionen kan navnlig ikke anse denne tredjemands indsigelse for automatisk at betyde, at udbredelsen ikke kan finde sted på grund af en risiko for de internationale forbindelser, men skal foretage en uafhængig analyse af alle relevante omstændigheder og træffe en afgørelse inden for rammerne af sit skøn.

47 I øvrigt er den afgørelse, der skal træffes af institutionen i henhold til denne bestemmelse, af kompleks og følsom karakter og kræver en særlig grad af forsigtighed, bl.a. under hensyntagen til den beskyttede interesses overordentligt følsomme og væsentlige karakter (dom af 4.5.2012, In’t Veld mod Rådet, T-529/09, EU:T:2012:215, præmis 24).

48 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at Kommissionen, ved anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, som anført i præmis 27 ovenfor, tog hensyn ikke blot til de mexicanske myndigheders begrundede indsigelse, men også til indholdet af de oplysninger, der er indeholdt i de ønskede dokumenter, samt til argumentet fra de mexicanske myndigheder, der i denne henseende anførte, at de oplysninger, der er indeholdt i disse dokumenter, vedrørte forretningsmæssige interesser, til den særlige sammenhæng, hvori Kommissionen havde opnået disse og til eventuelle negative konsekvenser forbundet med deres udbredelse.

49 Efter at have undersøgt de forhold, der er nævnt i præmis 48 ovenfor, konkluderede Kommissionen, som anført i præmis 28 ovenfor, i denne forbindelse, at udbredelsen af de ønskede dokumenter af de mexicanske myndigheder kunne ses som et tillidsbrud og kunne føre til en afvisning af at fremsende visse oplysninger, bl.a. til det blandede udvalg, i fremtiden, hvilket ville have en negativ indvirkning på dette udvalgs funktion og på ethvert fremtidigt samarbejde vedrørende geografiske betegnelser og deres beskyttelse i Unionen. Følgelig førte de mexicanske myndigheders indsigelse ikke automatisk til, at Kommissionen afslog at udlevere de ønskede dokumenter.

50 Sagsøgerens argument om, at Kommissionen konkluderede, at den blotte omstændighed, at de mexicanske myndigheder modsatte sig udbredelsen af dokumenter, uanset dokumenternes karakter eller indsigelsernes rigtighed, i sig selv ville være tilstrækkelig til at konkludere, at udbredelsen ville være til skade for internationale forbindelser, skal derfor forkastes.

51 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af sagsøgerens argument, hvorefter det grundlæggende spørgsmål i det foreliggende tilfælde er lovligheden af begrundelsen for de mexicanske myndigheders indsigelse, hvorefter udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til skade for private personers forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001. Som det fremgår af sagsøgerens skriftlige indlæg og af det standpunkt, som sagsøgeren gav udtryk for under retsmødet, følger det i det væsentlige af dette argument, at Kommissionen kun kunne afslå at udlevere de ønskede dokumenter, hvis undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, som de mexicanske myndigheders indsigelse var støttet på, fandt anvendelse.

52 I denne henseende er Kommissionen for det første ikke forpligtet til at tage stilling til anvendeligheden af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 i forbindelse med undersøgelsen af anvendeligheden af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Imidlertid udgør begrundelsen for et tredjelands indsigelse en af de omstændigheder, som Kommissionen skal tage hensyn til i forbindelse med denne undersøgelse i det foreliggende tilfælde. Navnlig hviler den vurdering af risikoen, som en udbredelse foretaget af Kommissionen udgør for de internationale forbindelser, ikke alene på en vurdering af den begrundelse for indsigelsen mod udbredelsen af de ønskede dokumenter, som påberåbes af et tredjeland, men hviler på en vurdering af alle de omstændigheder, der er forbundet med en eventuel udbredelse af disse dokumenter.

53 For det andet har Kommissionen, således som sagsøgeren anerkendte i retsmødet, undersøgt begrundelsen for de mexicanske myndigheders indsigelse vedrørende indholdet af de ønskede dokumenter som en af de omstændigheder, som Kommissionen har taget hensyn til i forbindelse med undersøgelsen af et eventuelt indgreb i beskyttelsen af den offentlige interesse for så vidt angår de internationale forbindelser. I denne henseende konstaterede Kommissionen, at de ønskede dokumenter indeholdt følsomme oplysninger. Denne konstatering er begrundet, eftersom disse dokumenter, således som det fremgår af præmis 27 ovenfor, omfatter oplysninger om tilfælde af formodet svig, samt om enheder, der anvender eller sælger »pseudo-Tequila« i Unionen, og om mulige handlinger vedrørende geografiske betegnelser for spiritus.

54 Herefter må sagsøgerens argument om, at Kommissionen i det væsentlige ikke kunne afslå at udlevere de ønskede dokumenter uden at godtgøre, at de mexicanske myndigheders indsigelse var begrundet, forkastes.

55 Følgelig skal det første anbringendes første led forkastes.

Det andet led

56 I forbindelse med det andet led har sagsøgeren gjort gældende, at risikoen for, at udbredelsen af de pågældende dokumenter kan være til skade for beskyttelsen af forbindelserne med den internationale handelspartner, er hypotetisk, endog usandsynlig. I denne henseende vil det være mere sandsynligt, at et bedre kendskab til EU-medlemsstaternes lydhørhed over for Mexicos klager over overtrædelser af aftalen af 1997 vil forbedre Unionens omdømme som pålidelig partner i internationale forbindelser.

57 Kommissionen har bestridt denne argumentation.

58 Det skal afgøres, om Kommissionen i den anfægtede afgørelse har givet en acceptabel forklaring på spørgsmålet om, hvordan aktindsigt i de omtvistede dokumenter konkret og faktisk kunne være til skade for beskyttelsen af Unionens internationale forbindelser, og om den påståede skade, inden for grænserne af Kommissionens brede skøn i henhold til undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, kan anses for at være rimeligt forudsigelig og ikke kun af hypotetisk karakter (dom af 28.11.2013, Jurašinović mod Rådet, C-576/12 P, EU:C:2013:777, præmis 45).

59 I denne henseende skal Unionens retsinstanser, når de får forelagt et søgsmål til prøvelse af en afgørelse fra Kommissionen om afslag på aktindsigt i et dokument på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, til støtte for hvilken sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at udbredelsen af dette dokument ville være til skade for den offentlige interesse, der er beskyttet ved den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, inden for rammerne af de anbringender, der er fremsat for dem, efterprøve, om Kommissionen rent faktisk i sin afgørelse har givet de krævede forklaringer og godtgjort, at der foreligger en risiko, der er rimeligt forudsigelig og ikke kun af hypotetisk karakter, for en sådan skade (dom af 19.3.2020, ClientEarth mod Kommission, C-612/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:223, præmis 33).

60 I det foreliggende tilfælde fandt Kommissionen, som fremhævet af sagsøgeren, ved brugen af konditionalis, at udbredelsen af de ønskede dokumenter kunne medføre en forringelse af de internationale forbindelser, uden at godtgøre, at denne risiko var sikker. Det skal ikke desto mindre fremhæves, at Kommissionen herved ikke har tilsidesat de krav, der følger af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, eftersom den, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 58 og 59 ovenfor, ikke er forpligtet til at godtgøre, at der foreligger en sikker risiko for skade for beskyttelsen af Unionens internationale forbindelser, men alene, at der foreligger en risiko, der er rimeligt forudsigelig og ikke kun af hypotetisk karakter.

61 Desuden har Retten fastslået, at måden, hvorpå et tredjelands myndigheder opfattede Unionens afgørelser, udgjorde en del af de internationale forbindelser, der er etableret med dette tredjeland. Kvaliteten og opretholdelsen af disse forbindelser beror nemlig på denne opfattelse (dom af 27.2.2018, CEE Bankwatch Network mod Kommissionen, T-307/16, EU:T:2018:97, præmis 90).

62 I øvrigt råder Kommissionen, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 37 ovenfor, ved anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 over et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen til offentligheden af et dokument vil skade de interesser, der er beskyttet ved denne bestemmelse.

63 Det fremgår i denne henseende af den anfægtede afgørelse, at formålet med det blandede udvalg er at beskytte produkternes geografiske betegnelser. Kommissionen kunne derfor med rette, i forbindelse med undersøgelsen af den omhandlede undtagelse, antage, at i det tilfælde, hvor de ønskede dokumenter, som de mexicanske myndigheder havde gjort dette udvalg bekendt med, og som er direkte forbundet med dette udvalgs arbejde og med samarbejdet på området for beskyttelse af geografiske betegnelser, ville blive udbredt, til trods for den indsigelse, som de nævnte myndigheder to gange havde givet udtryk for, ville disse myndigheder kunne betragte en sådan handling som et tillidsbrud. Kommissionen kunne ligeledes med rette antage, at samarbejdet vedrørende beskyttelsen af geografiske betegnelser med dette tredjeland følgelig risikerede at blive truet heraf, hvilket ville kunne medføre, at de mexicanske myndigheder i fremtiden nægtede at fremsende visse oplysninger, navnlig til det blandede udvalg. Som anført i præmis 27 ovenfor opregner de ønskede dokumenter nemlig formodede tilfælde af svig, nævner enheder, der anvender eller sælger »pseudo-Tequila« i Unionen, og indeholder oplysning om, at visse af disse potentielt svigagtige anvendelser allerede er genstand for søgsmål, inden for rammerne af hvilke Unionen og de mexicanske myndigheder samarbejder tæt. Kommissionen anlagde således ikke et åbenbart urigtigt skøn, da den fandt, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville kunne have en negativ indvirkning på det blandede udvalgs arbejde, hvis formål er at beskytte produkternes geografiske betegnelser, samt på ethvert fremtidigt samarbejde vedrørende geografiske betegnelser og deres beskyttelse i Unionen.

64 Det må derfor lægges til grund, at Kommissionens forklaringer i den anfægtede afgørelse, således som de er gengivet i præmis 63 ovenfor, er troværdige og viser, således som det kræves i den retspraksis, der er nævnt i præmis 58 ovenfor, at der foreligger en risiko, der er rimeligt forudsigelig og ikke kun af hypotetisk karakter, for internationale forbindelser. Eksistensen af denne risiko er tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af den undtagelse, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, på samtlige de ønskede dokumenter og inden for grænserne for det vide skøn, der ifølge den ovenfor i præmis 37 nævnte retspraksis skal indrømmes Kommissionen i forbindelse med anvendelsen af denne undtagelse.

65 Følgelig skal det første anbringendes andet led forkastes.

66 Denne konklusion kan ikke anfægtes ved de to supplerende argumenter, som sagsøgeren har fremført.

67 Sagsøgeren har for det første fremhævet, at de dokumenter, som han har begæret aktindsigt i, ikke vedrører forhandlingen af en international aftale, inden for rammerne af hvilken parternes holdninger udvikler sig. De pågældende dokumenter vedrører snarere den faktiske anvendelse af en international aftale indgået mellem Unionen og Mexico. I denne henseende er anvendelsen af retsregler, såsom en traktat, et spørgsmål om retssikkerhed. Forventningerne på området for retssikkerhed forstærker vigtigheden af gennemsigtighedsprincippet under anvendelsesfasen.

68 Dette argument kan ikke tiltrædes.

69 Indledningsvis bemærkes, at begrebet »internationale forbindelser«, til hvilket der refereres i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, er et selvstændigt begreb i EU-retten (jf. i denne retning dom af 14.2.2012, Tyskland mod Kommissionen, T-59/09, EU:T:2012:75, præmis 62).

70 I denne henseende fremgår det hverken af denne bestemmelses ordlyd eller af retspraksis, at der a priori gælder et forskelligt beskyttelsesniveau for dokumenter fra »forhandlingsfasen« og fra »anvendelsesfasen« af en given international aftale.

71 Følgelig kan vurderingen af risikoen for at skade det blandede udvalgs arbejde og dernæst samarbejdet på området for beskyttelse af geografiske betegnelser udgøre en passende standard med henblik på at undersøge risikoen for indgreb i den beskyttede interesse vedrørende udbredelsen af de dokumenter, der er forbundet med anvendelsen af aftalen af 1997.

72 For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at anvendelsen af aftalen af 1997 er relevant for de private aktører i Unionen, hvoraf ingen var inviteret til at overvære møderne i det blandede udvalg. Gennemsigtigheden af de dokumenter, der drøftes i dette udvalg, er således særlig vigtig.

73 Dette argument kan heller ikke tiltrædes.

74 Det fremgår nemlig af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, at det ikke skal efterprøves, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, når undtagelsen vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser påberåbes (dom af 27.2.2018, CEE Bankwatch Network mod Kommissionen, T-307/16, EU:T:2018:97, præmis 124). Det skal tilføjes, at det samme gælder for en privat interesse.

75 Selv om dette argument er blevet fremført med henblik på at underbygge de øvrige argumenter vedrørende det første anbringende, kan det imidlertid ikke rejse tvivl om de ovenfor anførte konstateringer, hvoraf det fremgår, at Kommissionen ikke har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001.

76 Følgelig må de supplerende anbringender forkastes.

77 Henset til samtlige ovenstående bemærkninger skal det første anbringende forkastes i sin helhed.

78 Følgelig er det ufornødent at undersøge rigtigheden af det andet og det tredje anbringende, for så vidt som de vedrører en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 eller påberåbelsen af en mere tungtvejende offentlig interesse, der er forbundet med samme bestemmelse, eftersom det, for at den anfægtede afgørelse er retligt begrundet, er tilstrækkeligt, at en af de undtagelser, som Kommissionen har gjort gældende med henblik på at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter, med rette er blevet påberåbt (jf. i denne retning dom af 11.7.2018, ClientEarth mod Kommissionen, T-644/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:429, præmis 78).

79 Det fjerde anbringende om afslag på delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter skal ligeledes forkastes. Som det fremgår ovenfor af præmis 64, konkluderede Kommissionen, i forbindelse med afslaget på aktindsigt i de ønskede dokumenter, uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at den undtagelse, der er anført i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, fandt anvendelse på disse dokumenter i deres helhed.

Anmodningen om bevisoptagelse

80 I replikken har sagsøgeren anmodet Retten om at imødekomme en begæring om bevisoptagelse med henblik på at efterprøve indholdet af de ønskede dokumenter og deres private karakter.

81 I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse vedrørende anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, er baseret på beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser i tilfælde af udbredelse af de ønskede dokumenter til trods for den indsigelse, som de mexicanske myndigheder to gange havde givet udtryk for. I denne henseende har sagsøgeren, som ikke har rejst tvivl om selve muligheden for at anvende undtagelsen vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser i lyset af indholdet af disse dokumenter, gjort gældende, at vurderingen, i det foreliggende tilfælde, af risikoen for skade på denne interesse afhænger af spørgsmålet, om disse dokumenter indeholder forretningshemmeligheder, der henhører under artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Som det imidlertid fremgår af undersøgelsen af det første anbringendes første led, er dette argument ugrundet. I denne henseende er Retten i stand til konkret at vurdere, om aktindsigt i dette dokument gyldigt kunne afslås af den nævnte institution på grundlag af den påberåbte undtagelse, og følgelig til at vurdere lovligheden af en afgørelse om afslag på aktindsigt i det nævnte dokument (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Jurašinović mod Rådet, C-576/12 P, EU:C:2013:777, præmis 26-30, og af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, præmis 73).

82 Herefter må anmodningen om bevisoptagelse forkastes.

83 Følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.

Sagsomkostninger

84 Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

85 Da sagsøgeren i det foreliggende tilfælde har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Første Afdeling):

1) Europa-Kommissionen frifindes.

2) Marco Bronckers betaler sagsomkostningerne.

Kanninen Półtorak Stancu

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. november 2020.

Underskrifter