FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVORAT A. TRABUCCHI

FREMSAT DEN 13. NOVEMBER 1975 ( 1 )

Høje Ret.

Enken efter en arbejdstager blev bevilget en efterladtepension i Luxembourg, hvor den afdøde ægtemand havde arbejdet fra 1954 til 1962, og en anden pension af samme art i Tyskland, hvor manden havde været beskæftiget fra 1965 til 1967. Da den forsikrede var død før det fyldte 55. år, og da enken endvidere havde forsørgelsespligt over for mindreårige børn, fastsatte den tyske forsikringsinstitution en forhøjet pension, ved hvis beregning der blev taget hensyn ikke alene til de faktisk tilbagelagte forsikringsmåneder, men også til det antal måneder, som resterede mellem dødstidspunktet og det tidspunkt, hvor arbejdstageren ville være fyldt 55 år, der blev derefter foretaget en forholdsmæssig beregning i overensstemmelse med artikel 28 i Rådets forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere. Herved blev der taget hensyn til forholdet mellem de i Tyskland tilbagelagte forsikringsperioder og den samlede længde af de forsikringsperioder, der var tilbagelagt i henhold til de to pågældende staters lovgivning.

I det før omtalte tilfælde giver også den luxembourgske lovgivning ret til en forhøjelse af den normale pension. Denne forhøjelse beregnes på grundlag af en fast koefficient, der anvendes på normalmindstelønnen og forhøjelsen tilkommer den ydelsesberettigede, indtil det tidspunkt hvor arbejdstageren ville være fyldt 55 år.

I de pågældende to staters interne institutioner opstod der uenighed om foreneligheden mellem Fællesskabsretten af den kumulation af ydelser, der ville følge af den samtidige anvendelse af den i den luxembourgske lovgivning hjemlede forhøjelse og den forhøjelse, den tyske lovgivning hjemler.

Den luxembourgske forsikringsinstitution, der for Cour Supérieure de Justice du Luxembourg indbragte den af Conseil supérieure des assurances sociales afsagte dom, hvori den pågældendes krav på de særlige i den interne ret hjemlede forhøjelser anerkendes, er af den opfattelse, af fællesskabsretten udelukker anvendelsen af de luxembourgske forhøjelser.

Den luxembourgske institution anfører i første række, at eftersom arbejdstageren ved sin død var beskæftiget i Forbundsrepublikken Tyskland, kan han, i betragtning af bestemmelsen i artikel 12 i Rådets forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere, ikke på dette tidspunkt betragtes som forsikret i den luxembourgske Caisse de pension. Heraf sluttes, at det herefter er udelukket, at betalingen af forhøjelsen påhviler den luxembourgske forsikringsinstitution, da den nationale lovgivning bestemmer, at i tilfælde af successivt medlemskab af forskellige pensionsordninger med bidragspligt påhviler udbetalingen af den oven for nævnte forhøjelse den forsikringsinstitution, den sikrede var medlem af ved dødsfaldet.

Den luxembourgske Caisse de pension anfører endvidere EØF-traktatens artikel 51 og artiklerne 27 og 28 i forordning nr. 3, der efter dennes opfattelse indebærer et forbud mod kumulation i det foreliggende tilfælde, da de pågældende ydelser i stedet for at supplere hinanden er sammenfaldende. Institutionen anfører, at det kun vil forholde sig anderledes, såfremt forholdsmæssig beregning kunne anvendes også på den luxembourgske forhøjelse, hvilket de forudgående retsinstanser dog har afvist.

I forbindelse med denne tvist har Cour Supérieure de Justice du Luxembourg, i sin egenskab af kassationsret, stillet Domstolen et vist antal spørgsmål om fortolkningen af forordning nr. 3 og traktatens artikel 51.

Det første spørgsmål fra Cour Supérieure de Justice går ud på, om artikel 12 i forordning nr. 3 i det tilfælde, den forsikrede på dødstidspunktet var omfattet af en anden medlemsstats forsikringsordning, kan fritage den nationale institution for visse forpligtelser, der påhviler den i henhold til den for den gældende interne ret, i det foreliggende tilfælde for forpligtelsen til at udrede en særlig forhøjelse som oven for nævnt.

Efter den nævnte bestemmelse er arbejdstagere, der er beskæftiget på en medlemsstats territorium, omfattet af denne stats lovgivning, selv om de er bosat på en anden medlemsstats territorium. Som Domstolen har fastslået det i sagen 19/67 (Van der Vecht, Recueil 1967, s. 445), er artikel 12 en lovkonfliktregel, der skal forhindre enhver samtidig anvendelse af interne lovgivninger, som unødigt kunne forøge de sociale bidragsforpligtelser, såvel arbejdstagerens som arbejdsgiverens. Dette ville imidlertid være tilfældet, såfremt arbejdstageren i løbet af sin beskæftigelsestid på samme tid og mod sin vilje var omfattet af forskellige nationale lovgivninger om social sikring. Bortset fra sådanne tilfælde og bortset fra dette formål indeholder artikel 12 ingen bestemmelser, der forbyder en samtidig anvendelse af flere lovgivninger; det er hvad Domstolen har statueret i dommen i sagen 92/63 (Nonnenmacher, Recueil 1964, s. 559).

Denne bestemmelse kan således ikke benyttes til at fritage en national forsikringsinstitution for de forpligtelser, den interne lovgivning pålægger den i forhold til de perioder, som en forsikret har tilbagelagt som medlem af den pågældende institution.

Bortfaldet eller begrænsningen af de forsikredes rettigheder, der i modsat fald ville indtræffe, er uforenelige med den i traktatens artikler 48-51 nævnte målsætning, hvis gennemførelse forudsætter fjernelsen af lovgivningsmæssige hindringer til skade for vandrende arbejdstagere, og som afgjort ikke tåler oprettelsen af nye hindringer i fællesskabsretten. Dette ville dog være tilfældet, såfremt fællesskabsrettens anvendelse gav vandrende arbejdstagere en stilling med hensyn til social sikring, der var mindre gunstig end den stilling de nationale lovgivninger tilsikrer dem.

Denne besvarelse, der gælder generelt, er så meget desto rigtigere, når den forsikredes ret, som det her synes at være tilfældet, er erhvervet alene i henhold til national lovgivning.

Dernæst spørger den øverste luxembourgske domstol, om EØF-traktatens artikel 51 og artiklerne 27 og 28 i Rådets forordning nr. 3 forbyder den kumulation, som den fuldstændige og samtidige anvendelse af de to nationale lovgivninger ville medføre, således at den stat, hvis lovgivning hjemler en særlig pensionsforhøjelse uden forholdsmæssig beregning, skal afslå at bevilge denne tillægsydelse til en enke, der i medfør af en anden medlemsstats lovgivning har krav på en pensionsforhøjelse i medfør af den samme fiktive forsikringsperiode og her på grundlag af periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning.

I denne forbindelse skal jeg først bemærke, at der i det tilfælde, henvisnings-domstolen sigter til, er tale om en ufuldstændig kumulation, da de pågældende medlemsstaters institutioner, trods de to fiktive medlemskabsperioders sammenfald, synes at tage disse i betragtning på forskellig måde og med forskelligt formål. Endvidere er kumulationen i hvert fald kun delvis, da den periode, der i Forbundsrepublikkens lovgivning indgår i beregningen af forhøjelsen, i sidste ende kun indgår i det tyske pensions-beløb med en brøkdel på grund af den forholdsmæssige beregning.

Den uheldige kumulation af ydelser, den luxembourgske Caisse de sécurité sociale har for øje, synes ikke at kunne fjernes med hjemmel i artikel 28 i forordning nr. 3, da en ydelse, hvortil der er erhvervet ret uden periodesammenlægning, efter Domstolens faste praksis ikke kan beregnes forholdsmæssigt (jf. dommene i sagen 2/67, De Moor, Recueil 1967, s. 255, og i sagen 140/73, Mancuso, Sml. 1973, s. 1449). På den anden side vil det rene og skære bortfald af den luxembourgske forhøjelse tilføje den pågældende et uberettiget tab, der ikke kan begrundes med et generelt krav om at undgå enhver kumulation, da den tyske forhøjelse er fastsat ved forholdsmæssig beregning.

Hertil kommer, at, hvis vi ser bort fra det foreliggende tilfælde, må vi anerkende, at den samtidige anvendelse på en og samme person af flere nationale systemer, hvor det drejer sig om sociale ydelser, der ikke blot er et modstykke til arbejdstagerens forsikringsbidrag, men som er udtryk for et samfundsmæssigt krav om, at der sikres de pågældende en vis mindsteindtægt, utvivlsomt fører til uberettigede dobbeltydelser, når de fiktive forsikringsperioder, der indgår i beregningen af de ydelser, de forskellige staters sociale institutioner bevilger, er sammenfaldende. Dette kan netop være tilfældet, når det drejer sig om fiktive forsikringsperioder, hvilket viser, at der ikke er nogen streng overensstemmelse mellem ydelserne.

I den førnævnte Manusco-sag forsøgte jeg at vise, hvilke uberettigede fordele flere samtidig ikke-koordinerede nationale sociale sikringsordninger kunne give modtagerne af forskellige invalidepensioner, der blev bevilget for den samme forsikringsbegivenhed I den i den anførte sag afsagte dom antog Domstolen endvidere, at forordning nr. 3 ikke indeholdt bestemmelser, der forpligtede de nationale myndigheder til at forhindre kumulation af invaliditetsydelser, som på selvstændig måde var hjemlet i deres lovgivning. Ved valget mellem risikoen for en utilstrækkelig beskyttelse, der i visse tilfælde kunne være følgen af en generel regel om bortfald på grund af kumulation af nationale ydelser, hvortil der var erhvervet ret uden periodesammenlægning og muligheden for en overdreven beskyttelse af arbejdstageren, har Domstolen altid valgt den sidste løsning. Herved har Domstolen utvivlsomt haft den omstændighed for øje, at i mangel af præcise regler om koordination af de med hensyn til beregningsmetoder og udformning afvigende nationale lovgivninger (det foreliggende tilfælde er et eksempel herpå) vil et almindeligt princip om forbud mod dobbeltydelser medføre en for stærk svækkelse af arbejdstagernes beskyttelse i social henseende.

Således har Domstolen allerede i sagen 34/69 (Duffy, Recueil 1969, s. 603) antaget, at »nar forordningerne tillægger arbejdstagerne fordele i henhold til den sociale sikring, som de ellers ikke ville opnå, kan deres rettigheder begrænses som et modstykke til de fordele, der efter forordningerne tilkommer dem. Uden disse fordele er sådanne begrænsninger ikke berettigede, da arbejdstageren i så fald ville få en retsstilling, der var mindre gunstig, end hvad der uden forordningerne ville følge af intern ret eller særlig overenskomst mellem medlemsstaterne«. Dette almindelige princip, der kom til udtryk i forbindelse med en enkes efterladtepension og som for nylig — i Mancus-sagen — blev anvendt pa et tilfælde af kumulation af invalidepensioner bevilget for den samme forsikringsbegivenhed, har også betydning i den foreliggende sag. Dette gælder med så meget desto større vægt som Domstolen i den for kort tid siden, den 21. oktober, afsagte dom i sagen 24/75, Petroni, har anset fællesskabslovgiverens bestræbelser på i forordning 1408/71, der erstatter forordningen nr. 3, at fastsætte fælles regler, der var mere vidtgående end de tidligere, til begrænsningen af kumulationen af sociale ydelser, for forgæves eller i hvert fald delvis forgæves. Endvidere bekræfter denne dom det princip, hvorefter Fællesskabsretten, når retten til en social ydelse er erhvervet alene i medfør af intern ret, og således uden at det har været nødvendigt at benytte den i fællesskabsreglerne hjemlede periodesammenlægning, ikke kan anvendes til at nedsætte den ydelse, der tilkommer den forsikrede eller hans ydelsesberettigede pårørende i medfør af alene intern ret.

Da retten til den i sagen omhandlede pension og til dennes forhøjelse er erhvervet i Luxembourg alene i medfør af intern ret, følger det heraf, at i et sådant tilfælde kan den pågældende sociale institution ikke benytte fællesskabsretten til at forhindre den omtvistede kumulation.

For at forhindre, at der opstår sådanne situationer, der, i betragtning af de samfundsmæssige krav de nationale sociale sikringsordninger søger at opfylde, kan forekomme uberettigede, kunne de kompetente interne myndigheder fastsætte egnede bestemmelser, der ændrede deres nuværende sociale lovgivning, og som tog hensyn til de problemer, der følger af gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed i et område, der er større end deres nationale territorium, og inden for hvilket der består adskilte og selvstændige sociale sikringsordninger. En sådan løsning medfører dog, således som Kommissionen med rette har understreget det, fare for forskelsbehandling og en usikker retstilstand. Også på dette område er den eneste mulighed for at løse disse problemer på tilfredsstillende måde en harmonisering af de forskellige nationale lovgivninger.

Som konklusion foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, Cour Supérieure de Justice du Luxembourg i sin egenskab af kassationsret har stillet, ved at kende for ret:

1. Artikel 12 i Rådets forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere kan ikke medføre bortfald af de rettigheder, en efter den sociale sikringsordning ydelsesberettiget person har krav på i medfør af national lovgivning.

2. Artiklerne 27 og 28 i forordning nr. 3 fortolket i lyset af EØF-traktatens artikel 51 forbyder ikke kumulation af sociale sikringsydelser, der er beregnet på grundlag af den samme periode, når retten til disse ydelser er erhvervet alene i henhold til intern ret.

( 1 ) – Oversat fra italiensk.