Generaladvokatens forslag til afgørelse



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Kan Rådet for Den Europæiske Union og repræsentanterne for Unionens medlemsstaters regeringer efter Lissabontraktatens ikrafttræden i fællesskab vedtage afgørelser (de såkaldte »blandede« eller »hybride« afgørelser) med henblik på at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige under de forskellige stadier af proceduren til forhandling og indgåelsen af internationale aftaler, således som foreskrevet i artikel 218 TEUF? Er det i overensstemmelse med EU-retten at forene en EU-retsakt såsom en afgørelse vedtaget af Rådet, der med hensyn til internationale aftaler skal vedtages med kvalificeret flertal, på den ene side, og, på den anden side, en mellemstatslig retsakt, som skal vedtages af alle de berørte stater, navnlig for så vidt angår forhandlingen og indgåelsen af blandede aftaler? Hvilken rolle spiller i denne sammenhæng kravet om enhed i Unionens internationale repræsentation, den hertil knyttede forpligtelse til tæt samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater og kravet i international ret om retssikkerhed for de kontraherende parter i de blandede aftaler, som er indgået af Unionen og dens medlemsstater, samt princippet om EU-institutionernes selvbestemmelsesret?

2. Det er i det væsentlige disse spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til i den foreliggende sag, hvor Europa-Kommissionen har nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2011/708/EU vedtaget af Rådet og repræsentanterne for regeringerne for Den Europæiske Unions medlemsstater, forsamlet i Rådet, den 16. juni 2011 (2) (herefter »den anfægtede afgørelse«) om undertegnelse på Unionens vegne og om Unionens og dens medlemsstaters midlertidige anvendelse af to internationale aftaler på området for lufttransportsektoren.

3. Selv om denne sag umiddelbart kan antages at vedrøre processuelle spørgsmål, omhandler den faktisk andet end rent processuelle spørgsmål. Sagen vedrører nemlig følsomme spørgsmål vedrørende Unionens udøvelse af sin eksterne kompetence. I forbindelse med dens afgørelse af sagen skal Domstolen således foretage en afvejning af forskellige krav, der er omhandlet i sagen, samtidig med, at den skal tage hensyn til, hvordan beslutningsprocessen såvel som Unionens optræden udadtil fungerer i praksis.

I – Sagens baggrund

4. Henholdsvis den 25. og den 30. april 2007 indgik Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Amerikas Forenede Stater på den anden side en lufttransportaftale (3), som efterfølgende er ændret flere gange ved en protokol, undertegnet i Luxembourg den 24. juni 2010 (4) (herefter »lufttransportaftalen mellem EU og De Forenede Stater«). Formålet med aftalen var bl.a. at lette udbygningen af mulighederne inden for international lufttransport ved at åbne adgangen til markederne og skabe størst mulige fordele for forbrugerne, luftfartsselskaberne, arbejdskraften og befolkningerne på begge sider af Atlanterhavet.

5. Idet lufttransportaftalen mellem EU og De Forenede Stater gav tredjelande mulighed for at tiltræde aftalen, indgav Republikken Island og Kongeriget Norge i 2007 en anmodning om tiltrædelse. Med henblik på disse to landes tiltrædelse blev der forhandlet to internationale aftaler. For det første forhandlede Unionen og dens medlemsstater, Amerikas Forenede Stater, Republikken Island og Kongeriget Norge en tiltrædelsesaftale, hvis formål er at udvide anvendelsesområdet for lufttransportaftalen mellem EU og De Forenede Stater, således at den finder tilsvarende anvendelse på hver af de kontraherende parter (EUT 2011 L 283, s. 3, herefter »tiltrædelsesaftalen«). For det andet blev der forhandlet en tillægsaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den første part, Island som den anden part og Kongeriget Norge som den tredje part om anvendelse af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part (EUT 2011 L 283, s. 16, herefter »tillægsaftalen«). Formålet med aftaler er at sikre opretholdelsen af den bilaterale karakter af lufttransportaftalen mellem EU og De Forenede Stater.

6. Den 2. maj 2011 vedtog Kommissionen et forslag til Rådets afgørelse KOM(2011) 239 endelig om undertegnelse og foreløbig anvendelse af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første af parterne, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden af parterne, Island som den tredje af parterne og Kongeriget Norge som den fjerde af parterne og om undertegnelse og foreløbig anvendelse af en tillægsaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den første af parterne, Island som den anden af parterne og Kongeriget Norge som den tredje af parterne, om anvendelsen af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første af parterne, Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater som den anden af parterne, Island som den tredje af parterne og Kongeriget Norge som den fjerde af parterne. I dette forslag var det foreskrevet, at det alene var Rådet, der skulle træffe en afgørelse i henhold til artikel 100, stk. 2, TEUF (5), sammenholdt med artikel 218, stk. 5, TEUF (6) .

7. Rådet så bort fra dette forslag og vedtog den anfægtede afgørelse som en hybridafgørelse, dvs. en afgørelse, der er truffet af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet. Den anfægtede afgørelse blev vedtaget på grundlag af artikel 100, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5 og 8, TEUF (7) .

8. Den anfægtede afgørelses artikel 1 bestemmer, at »[d]er gives herved på Unionens vegne bemyndigelse til undertegnelsen af [den anfægtede afgørelse] og af tillægsaftalen […] med forbehold af indgåelse af nævnte aftaler«.

9. Aftalens artikel 2 bestemmer, at »Rådets formand bemyndiges hermed til at udpege den eller de personer, der er beføjet til at undertegne tiltrædelsesaftalen og tillægsaftalen på Unionens vegne«.

10. Samme afgørelses artikel 3 bestemmer, at »[t]iltrædelsesaftalen og tillægsaftalen anvendes midlertidigt fra datoen for undertegnelse af Unionen og, i det omfang det er tilladt i henhold til gældende national ret, dens medlemsstater og af de relevante parter, indtil afslutningen af procedurerne for deres indgåelse«.

11. Tiltrædelsesaftalen og tillægsaftalen blev undertegnet i Luxembourg og i Oslo den 16. og den 21. juni 2011.

II – Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen

12. Kommissionen har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres, dog med opretholdelse af virkningerne af aftalen, og at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

13. Rådet har nedlagt påstand om, at sagen afvises, eller om frifindelse, subsidiært i tilfælde af, at Domstolen annullerer den anfægtede afgørelse, at virkningerne af aftalen opretholdes, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

14. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 18. juni 2012 fik Europa-Parlamentet tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande, og Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland fik tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådet.

15. Den 11. november 2014 blev der afholdt retsmøde for Domstolen.

III – Analyse

16. Kommissionen har med sit søgsmål anfægtet den anfægtede afgørelse i sin helhed og har til støtte herfor anført tre anbringender. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af proceduren og betingelserne for bemyndigelse til Unionens undertegnelse og midlertidig anvendelse af internationale aftaler. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af afstemningsreglerne i Rådet, og det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af traktaternes målsætninger og princippet om loyalt samarbejde. Før jeg gennemgår de tre anbringender, skal jeg imidlertid vurdere den formalitetsindsigelse, der er gjort gældende af Rådet.

A – Formaliteten

17. Rådet har fremsat tre formalitetsindsigelser til Kommissionens søgsmål. For det første kan søgsmålet ikke antages til realitetsbehandling, idet det burde have været rettet mod medlemsstaterne og ikke mod Rådet. Kommissionen bestrider nemlig medlemsstaternes deltagelse i vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og ikke en ulovlig adfærd udvist af Rådet. For det andet har Rådet gjort gældende, at sagen skal afvises, eftersom den vedrører en afgørelse truffet af medlemsstaterne, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 263 TEUF, og som dermed ikke kan gøres til genstand for en domstolsprøvelse. Ifølge Rådet savner Kommissionen for det tredje søgsmålsinteresse, eftersom annullationspåstanden ikke har nogen retsvirkning.

18. Hvad angår det første og det andet anbringende, som Rådet har fremført, skal det indledningsvis bemærkes, at annullationssøgsmål kan anlægges til prøvelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset bestemmelsens karakter og form (8) .

19. I det foreliggende tilfælde vedrører Kommissionens søgsmål imidlertid en retsakt, der er vedtaget i fællesskab af Rådet og medlemsstaternes repræsentanter i henhold til bl.a. artikel 218, stk. 5 og 8, TEUF. Som det fremgår af dette forslag til afgørelses punkt 8-10, bemyndiger denne retsakt såvel Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af de omhandlede internationale aftaler som medlemsstaternes midlertidige anvendelse heraf, i det omfang dette er tilladt efter gældende national lovgivning.

20. Heraf følger for det første, at Rådet deltog i vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og at der således er tale om en foranstaltning truffet af denne institution, og for det andet, at den anfægtede afgørelse udgør en retsakt, der skaber retsvirkninger, og som i egenskab heraf derfor er underlagt domstolsprøvelse (9) . Rådets første og andet argument skal derfor forkastes.

21. Hvad angår Rådets tredje argument er det tilstrækkeligt at bemærke, at artikel 263, stk. 2, TEUF ifølge fast retspraksis hjemler de heri nævnte institutioner og enhver medlemsstat ret til ved annullationssøgsmål at anfægte lovligheden af enhver retsakt udstedt af Rådet, der afføder retsvirkninger, og at udøvelsen af denne ret ikke er betinget af, at det godtgøres, at der er fornøden søgsmålsinteresse (10) . Kommissionen skal således ikke bevise, at den har søgsmålsinteresse, for at kunne anlægge denne sag. Rådets tredje argument skal således ligeledes forkastes, og sagen kan således efter min opfattelse antages til realitetsbehandling for så vidt angår den anfægtede afgørelse i sin helhed.

B – Realiteten

1. Parternes argumenter

a) Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af proceduren og betingelserne for bemyndigelse til Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af internationale aftaler

22. Kommissionen, der støttes af Parlamentet, har gjort gældende, at Rådet med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har tilsidesat artikel 13, stk. 2, første sætningsled, TEU (11), sammenholdt med artikel 218, stk. 2 og 5, TEUF. I henhold til sidstnævnte bestemmelse er Rådet den eneste institution, der kan bemyndige Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af en international aftale. Den anfægtede afgørelse burde derfor alene have været vedtaget af Rådet og ikke af medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet.

23. Idet Rådet inddrog medlemsstaterne, der handlede samlet i Rådet, i beslutningsprocessen, har det ensidigt afveget fra proceduren i artikel 218 TEUF, til trods for at det fremgår af retspraksis, at det ikke må fravige de i traktaterne opstillede regler og følge alternative procedurer ved vedtagelsen af EU-retsakter. Under disse omstændigheder har Rådet ligeledes tilsidesat sin forpligtelse til at udøve sin kompetence inden for de grænser, som er defineret i de i traktaterne foreskrevne procedurer og betingelser som omhandlet i artikel 13, stk. 2, første sætningsled, TEU.

24. Efter Lissabontraktatens ikrafttræden skal EU-procedurerne nærmere bestemt tydeligt adskille sig fra de områder, hvor medlemsstaterne har mulighed for at udøve deres kompetencer. Det er derfor ikke muligt at forene en mellemstatslig retsakt og en EU-retsakt. Den tidligere praksis med at indgå hybridafgørelser, bl.a. inden for luftfartssektoren, forvrider imidlertid EU-procedurerne og kan ikke længere tillades.

25. Den omstændighed, at der er tale om en blandet aftale indgået af Unionen og enhver af medlemsstaterne, indebærer ikke nødvendigvis, at den af Rådet i henhold til artikel 218 TEUF trufne afgørelse om aftalens undertegnelse og midlertidige anvendelse kan ændres ved at forene denne afgørelse med en mellemstatslig afgørelse truffet af medlemsstaterne. En sådan inddragelse i Rådets beslutningsproces er hverken nødvendig for undertegnelsen eller for den midlertidige anvendelse af aftalen.

26. Rådet, støttet af alle de intervenerende medlemsstater, er derimod af den opfattelse, at det ikke er i strid med nogen bestemmelse i traktaterne, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget som en hybridafgørelse.

27. For det første har Rådet hverken fraveget bestemmelserne i artikel 218, stk. 2 og 5, TEUF eller benyttet en alternativ procedure. Repræsentanterne for medlemsstaterne forsamlet i Rådet vedtog nemlig to særskilte afgørelser, som er indeholdt i den anfægtede afgørelse. I henhold til artikel 218 TEUF bemyndigede de i deres egenskab af medlemmer af Rådet for det første Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af de omhandlede aftaler. I deres egenskab af repræsentanter for medlemsstaterne bemyndigede de for det andet medlemsstaternes midlertidige anvendelse af disse aftaler, i det omfang det er tilladt efter gældende national lovgivning. Denne sidste del af den anfægtede afgørelse blev vedtaget på grundlag af disse procedurer, som ikke er fastsat i traktaterne. Medlemsstaterne har således ikke deltaget i den i artikel 218, stk. 2 og 5, TEUF omhandlede procedure.

28. Rådet er videre af den opfattelse, at eftersom de omhandlede aftaler var blandede, var vedtagelsen af en hybridafgørelse, som medlemsstaterne er medophavsmænd til, fuldt ud i overensstemmelse med de bagvedliggende aftalers blandede karakter og med den omstændighed, at medlemsstaterne i visse henseender udøver deres egen kompetence. De hybride afgørelser udgør en acceptabel konsekvens af indgåelsen af blandede aftaler, som de retligt set er i overensstemmelse med.

29. Valget af en hybridafgørelse som instrument er i virkeligheden udtryk for forpligtelsen til tæt samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne og kravet om enhed i Unionens repræsentation således som påkrævet i retspraksis. Denne type afgørelser er den bedste måde, hvorpå der kan sikres enhed i den internationale repræsentation og sikres, at Unionen og medlemsstaterne tillægger en fælles og samordnet tilgang. Dette er så meget desto mere korrekt, når – som det er tilfældet med de i sagen omhandlede aftaler – de dele af en international aftale, som henhører under Unionens kompetence, er uløseligt forbundet med de dele, som er omfattet af medlemsstaternes kompetence, og disse dele således er uadskillelige. Kommissionens påstand om, at Unionens afgørelser skal fremgå af et særskilt instrument og ikke af de mellemstatslige afgørelser, underminerer samarbejdet mellem medlemsstaterne og Unionen og skader den institutionelle ramme for indgåelsen af internationale traktater.

30. I henhold til princippet om institutionernes selvbestemmelsesret er Rådet og medlemsstaterne desuden frit stillet med hensyn til, hvordan de præcist ønsker at tilrettelægge deres arbejde. Den omstændighed, at denne bemyndigelse meddeles i en enkelt afgørelse, er på ingen måde til skade for den procedure, som er fastlagt i artikel 218, stk. 5, TEUF. Under alle omstændigheder fører vedtagelsen af en hybridafgørelse i praksis til samme resultat som vedtagelsen af to afgørelser – én truffet af Rådet og én truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer – eller som Rådets vedtagelse af en enkelt afgørelse. Endelig har ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten ikke haft nogen indflydelse på lovligheden af hybridafgørelsen, og den forbyder ikke vedtagelsen heraf. Vedtagelsen af blandede aftaler udgør derimod en fast praksis, bl.a. inden for luftfartssektoren, selv efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten.

b) Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af afstemningsreglerne i Rådet

31. Med det andet anbringende har Kommissionen med støtte fra Parlamentet gjort gældende, at Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse tilsidesatte artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, sammenholdt med det materielle retsgrundlag for vedtagelsen af foranstaltninger inden for lufttransportområdet, dvs. artikel 100, stk. 2, TEUF. Mens en afgørelse ifølge denne bestemmelse skal vedtages af Rådet med kvalificeret flertal, skal en mellemstatslig retsakt, der i fællesskab vedtages af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, derimod på grund af sin karakter vedtages ved fælles overenskomst mellem alle medlemsstaterne. Foreningen af disse retsakter til en enkelt afgørelse og den omstændighed, at der forudsættes at foreligge en fælles overenskomst, gør det konkret umuligt at gennemføre beslutningstagningen med kvalificeret flertal, idet den gør Lissabontraktatens indførelse af en sådan beslutningstagning som hovedregel for Unionens indgåelse af internationale aftaler virkningsløs. Den gør således selve substansen af proceduren i artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF indholdsløs og underminerer effektiviteten af EU-procedurerne. Foreningen af disse to retsakter bevirker desuden, at det i hybridafgørelsen angivne retsgrundlag reelt set ikke er afgørende for afstemningsproceduren i Rådet, hvilken afstemningsprocedure implicit, men uundgåeligt er blevet erstattet som følge af dens mellemstatslige komponent.

32. Parlamentet har tilføjet, at foreningen af disse to typer retsakter ligeledes indebærer tilsidesættelse af den institutionelle ligevægt i den procedure, der skal anvendes ved Unionens indgåelse af internationale aftaler, hvilket er i strid med artikel 218, stk. 6 og 10, TEUF.

33. Rådet er med støtte fra de intervenerende regeringer af den opfattelse, at det har overholdt traktaternes afstemningsregler. Ifølge Rådet ville den anfægtede afgørelse nemlig have været vedtaget med kvalificeret flertal i Rådet, hvor der var tale om Unionens enekompetence, og ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, hvor der er tale om medlemsstaternes kompetencer. Det er således forkert at påstå, at den er vedtaget enstemmigt, eller at reglen om kvalificeret flertal er blevet ændret. Den omstændighed, at der ikke var nogen delegation i Rådet, der stemte imod den anfægtede afgørelse, indebærer ikke, at afstemningen med kvalificeret flertal ikke er blevet iagttaget. Enhver enstemmig afgørelse indebærer nemlig under alle omstændigheder, at der nødvendigvis foreligger et kvalificeret flertal. Den omstændighed, at der er opnået enighed blandt medlemsstaterne, svækker desuden hverken Unionens effektivitet eller dens procedurer.

34. Rådet og visse regeringer har ligeledes gjort gældende, at for så vidt angår internationale aftaler, er kombinationen af flere afstemningsregler i praksis i overensstemmelse med retspraksis. Ifølge den finske regering var den af Rådet valgte afstemningsmetode baseret på artikel 293, stk. 1, TEUF, hvorefter Rådet, når det træffer afgørelse på forslag af Kommissionen, kun kan ændre dette forslag med enstemmighed. Eftersom Rådet ændrede Kommissionens forslag for så vidt angår den anfægtede afgørelses artikel 3, skulle Rådet under alle omstændigheder have foretaget en afstemning ved enstemmighed.

c) Det tredje anbringende om tilsidesættelse af traktatens målsætninger og princippet om loyalt samarbejde

35. Kommissionen har, støttet af Parlamentet, kritiseret Rådet for at have tilsidesat traktaternes målsætninger og princippet om loyalt samarbejde i artikel 13, stk. 2, TEUF. Idet det lod medlemsstaterne gribe ind i EU-procedurerne, har Rådet »udvisket« Unionens personelle uafhængighed i internationale relationer. Det signal, som Rådet udsender på den internationale arena, er, at Unionen ikke selv har beføjelse til at træffe en afgørelse. Følgeligt har Rådet tilsidesat princippet om loyalt samarbejde, eftersom det burde have udøvet sine beføjelser således, at de EU-procedurer, der er fastlagt i artikel 218 TEUF, ikke var blevet omgået. Rådet har herved tilsidesat dette princip såvel i forholdet til de institutionelle relationer som til Unionen i dens helhed. Endelig har Rådet svækket Unionens institutionelle rammer, idet det gav medlemsstaterne en rolle i Unionen, som ikke var fastslagt i traktaterne og navnlig ikke ifølge artikel 218 TEUF, og der var derfor en risiko for, at medlemsstaternes interesser gik forud for Unionens interesser.

36. Rådet har med støtte fra de intervenerende regeringer anført, at den anfægtede afgørelse ikke gav den mindste anledning til tvivl over for tredje parter eller det internationale samfund. Hvad angår blandede aftaler ville situationen derimod have givet anledning til forvirring over for tredje parter, såfremt de alene så rådsafgørelsen og ikke en afgørelse, som medlemsstaterne deltager i. Den anfægtede afgørelse er desuden ikke alene i overensstemmelse med formålet med kravet om enhed i Unionens optræden udadtil, men den sikrer, fremmer og forstærker den også, idet den er et tydeligt bevis på Unionens og dens medlemsstaters holdning. Vedtagelsen af en sådan afgørelse er udtryk for Unionens og dens medlemsstaters forpligtelse til et snævert samarbejde og fælles holdning. Hvis Rådet vedtager en afgørelse uden deltagelse af medlemsstaterne, kan dette derimod udadtil give indtryk af en Union, der ikke står sammen, og såfremt en parallel mellemstatslig procedure følges, vil dette indebære risici for meningsforskelle medlemsstaterne imellem og forsinkelser. Denne procedure er således ikke at foretrække for så vidt angår de mål, som traktaten forfølger. En hybridafgørelse udgør under alle omstændigheder en intern EU-retsakt, som ikke har til formål at komme tredjelande til kendskab, og hvis den gjorde, ville det sikkert ikke blive tillagt nogen betydning, hvem der er ophavsmænd hertil.

2. Analyse

37. Kommissionen har med sit søgsmål nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, der dels vedrører Unionens undertegnelse, dels Unionens og dens medlemsstaters midlertidige anvendelse af tiltrædelsesaftalen og tillægsaftalen, henset til, at afgørelsen blev vedtaget i fællesskab af Rådet og medlemsstaternes repræsentanter som en hybrid retsakt, der forener en EU-retsakt og en mellemstatslig retsakt.

38. Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen udtrykkeligt har bekræftet, at den med sit søgsmål ikke har til hensigt at bestride de to omhandlede internationale aftalers blandede karakter (12) . Formålet med søgsmålet er således begrænset til spørgsmålet om, hvorvidt vedtagelsen af den anfægtede afgørelse som en hybridafgørelse var lovlig.

39. Endvidere skal jeg indledningsvis bemærke, at selv om den anfægtede afgørelse formelt set udgør én enkelt retsakt, består den materielt set reelt af to særskilte afgørelser, nemlig dels en afgørelse truffet af Rådet vedrørende Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af de omhandlede afgørelser, dels en mellemstatslig retsakt truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer vedrørende sidstnævntes midlertidige anvendelse af disse aftaler. Det er netop spørgsmålet om lovligheden af den fælles vedtagelse af disse to forskellige retsakter og foreningen heraf i én enkelt retsakt, som er anfægtet af Kommissionen.

40. Kommissionens tre anbringender i dette søgsmål overlapper efter min mening hinanden på flere punkter samtidig med, at de kan anskues fra forskellige vinkler. Sagen rejser nemlig i det væsentlige to problemstillinger. For det første et aspekt, som kan kaldes internt , og som vedrører anvendelse af bestemmelserne om procedurerne og afstemningsreglerne for vedtagelsen af EU-retsakter om forhandling og indgåelse af internationale aftaler efter fremgangsmåden i artikel 218 TEUF. I denne forbindelse opstår spørgsmålet ligeledes om omfanget af EU-institutionernes organisatoriske og funktionelle selvbestemmelsesret. For det andet det eksterne aspekt af den foreliggende sag, som vedrører kravene til den konkrete gennemførelse af Unionens optræden udadtil. Sagen rejser nemlig spørgsmål om bl.a. kravet til enhed i Unionens repræsentation på den internationale scene og den hermed nærtbeslægtede forpligtelse til samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne inden for rammerne af forhandlingen og indgåelsen af blandede aftaler. Sagen vedrører ligeledes de forpligtelser i henhold til international ret, som er afledt af Unionens optræden udadtil, i forhold til de øvrige kontraherende parter.

41. Med henblik på en løsning af de juridiske problemstillinger i den foreliggende sag er det således ikke tilstrækkeligt blot at tage de interne processuelle spørgsmål i betragtning, idet der ligeledes skal tages hensyn til, hvilken indflydelse disse spørgsmål har på Unionens optræden udadtil. Der skal således nødvendigvis foretages en afvejning af de forskellige principper og de praktiske krav, som er omhandlet i den foreliggende sag. Under disse omstændigheder finder jeg det hensigtsmæssigt at analysere alle tre anbringender samlet inden for rammerne af en overordnet gennemgang af de spørgsmål, som er rejst i den foreliggende sag, for dernæst at undersøge Kommissionens klagepunkter i lyset af de i retspraksis udviklede principper.

a) Den proceduremæssige ramme for Unionens forhandling og indgåelse af internationale aftaler i henhold til artikel 218 TEUF

42. Hvad angår det interne aspekt rejser den foreliggende sag først og fremmest spørgsmålet om, hvorvidt den procedure, der blev fulgt ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, er i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 218 TEUF.

43. Det fremgår af artikel 218, stk. 1, TEUF, at denne artikel har til formål at regulere proceduren for forhandling og indgåelse af aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer. Denne artikel, som er indeholdt i afsnit V med overskriften »Internationale aftaler« i femte del af EUF-traktaten vedrørende »Unionens optræden udadtil«, er en generel bestemmelse, som har til formål at opstille en eneste forenklet procedure for Unionens forhandling og indgåelse af disse aftaler. Bestemmelsen er udtryk dels for Unionens nye sammensætning efter søjlernes formelle forsvinden med Lissabontraktatens ikrafttræden (13), dels for den nye forstærkede dimension af Unionens optræden udadtil, således som den er afspejlet med indførelsen af artikel 21 TEU og 22 TEU og traktatens del V.

44. Den i artikel 218 TEUF fastsatte procedure skal således finde anvendelse på alle de aftaler, Unionen forhandler og indgår, uafhængigt af deres karakter og indhold med forbehold af særlige bestemmelser i traktaterne (14) . Denne bestemmelse finder desuden anvendelse på aftaler, som er indgået som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Der er navnlig intet i artiklen, der angiver, at den ikke finder anvendelse, når den internationale aftale er indgået som en blandet aftale.

45. Eftersom den procedure, som fører til indgåelse af en international aftale, er en procedure, som gennemføres i flere etaper, præciserer artikel 218 TEUF, hvordan disse etaper skal gennemføres, og hvilken rolle og hvilke beføjelser de forskellige institutioner, som deltager i Unionens forhandling og indgåelse af internationale aftaler, er tildelt.

46. Hvad nærmere bestemt angår de for denne sag relevante bestemmelser fremgår det af artikel 218, stk. 2, TEUF, at Rådet er den institution, der kan godkende, at Unionen indleder forhandlinger, vedtager forhandlingsdirektiver, bemyndiger undertegnelse og indgår aftaler. Ifølge artiklens stk. 5 er det således Rådet, der på forslag af forhandleren vedtager en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af aftalen og eventuelt om midlertidig anvendelse heraf inden dens ikrafttrædelse. I samme artikels stk. 6 foreskrives det dels, at Rådet på forslag af forhandleren vedtager en afgørelse om indgåelse af aftalen, dels, at Parlamentet tildeles en godkendelses- eller blot en høringsbeføjelse, afhængigt af genstanden for de aftaler, der skal indgås. Artikel 218, stk. 8, TEUF opstiller den generelle regel om, at Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal under hele proceduren med forbehold af de i bestemmelsens stk. 2 foreskrevne undtagelser.

47. Det fremgår af den sammenhæng, som artikel 218 TEUF indgår i, og af dens ordlyd og opstilling – og navnlig af dens formål, som er at indføre en ordning og generelle proceduremæssige regler for Unionens forhandling og indgåelse af internationale aftaler – at med undtagelse af de undtagelsestilfælde, som udtrykkeligt er nævnt i traktaterne, kan Rådet ikke undlade at følge de procedurer, som er fastsat heri, ved i de forskellige faser, som en procedure for forhandling og indgåelse af internationale aftaler består af, at følge alternative eller andre procedurer end dem, der er foreskrevet i denne artikel. Rådet kan navnlig ikke vedtage retsakter, som ikke udgør en af de afgørelser, der er fastsat bestemmelse om i en bestemt fase af den omhandlede procedure, eller som vedtages efter andre betingelser end dem, som kræves opfyldt i henhold til artikel 218 TEUF (15) . Rådets forpligtelse til at følge de procedurer, som er indført med traktaterne, har ligeledes oprindelse i artikel 13, stk. 2, TEU, hvorefter hver institution skal handle i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i traktaterne.

48. Det skal i denne forbindelse endvidere bemærkes, at med undtagelse af to specifikke spørgsmål (16) foreskriver artikel 218 TEUF ikke noget sted, at medlemsstaterne skal deltage i Unionens procedure for forhandling eller indgåelse af internationale aftaler (17) . Medlemsstaterne som sådanne er således ikke tiltænkt nogen som helst rolle inden for rammerne af den procedure, som er foreskrevet i artikel 218 TEUF, idet der er tale om en procedure, som alene gælder for Unionen.

49. Denne konstatering påvirkes ikke af den omstændighed, at artikel 218 TEUF ikke kun finder anvendelse på rene EU-aftaler, men også på blandede aftaler. Hvad angår blandede aftaler finder artikel 218 TEUF nemlig udelukkende anvendelse på Unionens deltagelse i blandede aftaler og ikke på medlemsstaternes deltagelse. Medlemsstaternes deltagelse i blandede aftaler reguleres hvad angår det interne aspekt af deres deltagelse af hver medlemsstats nationale ret og hvad angår det eksterne aspekt af deres deltagelse af folkeretten (18) .

b) Retsgrundlaget for afstemningsreglerne

50. Vedtagelsen af den anfægtede afgørelse som en hybridafgørelse, hvorved en EU-retsakt og en mellemstatslig retsakt forenes, rejser dernæst spørgsmålet om det anvendte retsgrundlag og om overholdelse af de i traktaterne fastsatte afstemningsregler.

51. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen har fastslået, at retssikkerhedskravet indebærer, at enhver EU-retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en EU-retlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have. For det første er denne angivelse af afgørende betydning for valg af afstemningsregler i Rådet, og for det andet har angivelsen af retsgrundlaget også særlig betydning for bevarelsen af prærogativer for de EU-institutioner, der medvirker ved beslutningsproceduren for en retsakt, og for det tredje fastlægger angivelsen af retsgrundlaget kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne samtidig med, at den forhindrer, at der skabes forvirring omkring karakteren af Unionens kompetence, og at Unionens forhandlingsposition under internationale forhandlinger svækkes (19) .

52. Det skal ligeledes bemærkes, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at det er traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes EU-institutionerne træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv (20) . Det er alene traktaterne, som i særlige tilfælde kan bemyndige en institution til at ændre en beslutningsprocedure, som er fastsat ved traktaterne. At indrømme en institution muligheden for at fravige en beslutningsprocedure, som er foreskrevet i traktaterne, og anvende en alternativ procedure, ville for det første svare til at tilkende institutionen en beføjelse til ensidigt at fravige reglerne i traktaten, hvilket helt sikkert ikke er tilladt (21), og for det andet indebære, at institutionen gives mulighed for at krænke princippet om institutionel ligevægt, som sikrer, at hver enkelt institution udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser (22) .

53. Det skal i denne forbindelse endvidere bemærkes, at Domstolen har anlagt en noget tilbageholdende indstilling til foreningen af forskellige procedurer for vedtagelsen af EU-retsakter. Hvad angår anvendelsen af et dobbelt retsgrundlag fremgår det af fast retspraksis, at denne anvendelse af et dobbelt retsgrundlag er udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (23) . Dette var netop tilfældet i den såkaldte »titandioxid-sag« (24), hvis anvendelse på den foreliggende sag længe blev drøftet af sagens parter. I den sag havde Rådet vedtaget et direktiv (25) med enstemmighed i henhold til EØF-traktatens artikel 130 S (26), mens Kommissionen i sit annullationssøgsmål gjorde gældende, at direktivet skulle have været vedtaget i henhold til EØF-traktatens artikel 100 A, der bestemte, at Rådet skulle træffe afgørelse med kvalificeret flertal (27) . Domstolen konkluderede, at såfremt der anvendes et dobbelt retsgrundlag, ville Rådet under alle omstændigheder være forpligtet til at træffe afgørelse med kvalificeret flertal, hvilket ville have overflødiggjort et grundlæggende element i samarbejdsproceduren, nemlig afstemning med kvalificeret flertal, og dermed gjort samarbejdsproceduren indholdsløs (28)(29) .

c) Princippet om institutionernes selvbestemmelsesret

54. Rådet og visse medlemsstater har gjort gældende, at vedtagelsen af hybridafgørelser er et udtryk for princippet om EU-institutionernes selvbestemmelsesret, hvorefter Rådet kan vælge, hvilken form for bemyndigelse der er nødvendig ved forhandlingen og indgåelsen af internationale aftaler.

55. Inden for rammerne af deres beføjelser kan EU-institutionerne nemlig frit organisere deres virksomhed. Denne beføjelse er udtryk for princippet om institutionernes selvbestemmelsesret, som er afledt af de af traktaternes bestemmelser, der tildeler institutionerne kompetence til selv at fastlægge deres forretningsordener med henblik på at sikre, at de selv og deres tjenestegrene udfører deres opgaver (30) . Dette princip, som gentagne gange er anerkendt af Domstolen (31), er en naturlig konsekvens af, at institutionerne har fået til opgave at varetage Unionens interesser, og er en væsentlig forudsætning for deres behørige funktion (32) . Rådet har således vedtaget sin egen forretningsorden, hvori der fastsættes regler for dets virksomhed og organisation (33) .

56. Princippet om institutionernes selvbestemmelsesret er imidlertid ikke ubegrænset. Denne selvbestemmelsesret skal ifølge artikel 13, stk. 2, TEUF udøves »inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne«, og »i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse«. Selv om enhver institution ifølge den beføjelse til selv at fastlægge sin forretningsorden, som den er tildelt efter de i traktaterne relevante bestemmelser, kan træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en god og forskriftsmæssig arbejdsgang i nævnte institution (34), må disse foranstaltninger eller anvendelsen heraf ikke afvige fra de i traktaterne fastsatte procedurer. Den interne organisationsbeføjelse må desuden ikke gribe ind i den institutionelle ligevægt eller kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne.

57. Princippet om institutionernes selvbestemmelsesret udgør desuden en grænse over for medlemsstaterne. Dette princip indebærer nemlig, at institutionerne i organisatorisk henseende internt fungerer fuldstændig uafhængigt af medlemsstaterne (35), som skal afholde sig fra at blande sig i EU-institutionernes ret til selv at bestemme deres organisation, deres arbejdsgang og virksomhed inden for de i traktaterne fastsatte grænser. Medlemsstaternes pligt til ikke at blande sig er desuden et udtryk for princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU.

d) Kravet om enhed i Unionens optræden udadtil og princippet om loyalt samarbejde

58. Hvad angår det eksterne aspekt rejser den foreliggende sag først og fremmest spørgsmål om Unionens repræsentation på den internationale scene og om, hvordan forbindelsen mellem Unionen og dens medlemsstater ser ud i denne henseende.

59. Parterne har fuldstændigt modsatrettede opfattelser i denne henseende. Kommissionen er nemlig af den opfattelse, at vedtagelsen af hybridafgørelser kan »skabe usikkerhed« om Unionens uafhængighed i internationale forhold, mens Rådet er af den opfattelse, at hybridafgørelser er det reneste udtryk for samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater.

60. Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at traktaterne udtrykkeligt fastlægger en pligt til gensidigt loyalt samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater (artikel 4, stk. 3, TEU) og mellem EU-institutionerne (artikel 13, stk. 2, andet sætningsled, TEU) (36) . Det følger navnlig af artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU, at medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Uninonens mål i fare.

61. Det skal dernæst ligeledes bemærkes, at når Domstolen har behandlet spørgsmål om Unionens optræden udadtil, har den gentagne gange fastslået kravet om enhed i Unionens optræden på den internationale scene (37) tillige med nødvendigheden af at sikre konsekvens og sammenhæng i Unionens handling og internationale repræsentation (38) .

62. Disse krav bliver så meget desto mere presserende, når formålet med en aftale eller en overenskomst dels henhører under Unionens, dels under medlemsstaternes kompetenceområde, og når aftaler indgås som blandede aftaler, således som det er tilfældet med tiltrædelsesaftalen og tillægsaftalen. I sådanne tilfælde er der i retspraksis navnlig lagt vægt på, at kravet om enhed i Unionens optræden udadtil og om tilstræbelse af konsekvens og sammenhæng i Unionens internationale repræsentation kræver, at der sikres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser (39) . Der er således en snæver forbindelse mellem kravet om Unionens fælles repræsentation på den internationale scene og kravet om gensidigt loyalt samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne (40) .

63. Domstolen har i denne sammenhæng for det første anerkendt, at det påhviler institutionerne og medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på bedst muligt at sikre et sådant samarbejde (41) . Den har for det andet fastslået, at det fremgår af forpligtelsen til loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU, at medlemsstaterne ikke skal blande sig i udøvelsen af Unionens prærogativer, hvilken ret alene tilkommer EU-institutionerne, og de skal heller ikke sætte spørgsmålstegn ved Unionens beføjelse til at agere selvstændigt i internationale forbindelser (42) .

e) Den anfægtede afgørelses betydning for tredjelande

64. Den foreliggende sag rejser ligeledes spørgsmål om, hvilken betydning hybridafgørelser har for de tredjelande, der er kontraherende parter i den internationale aftale. Rådet og visse regeringer kvalificerer nemlig afgørelser som den anfægtede som rent interne retsakter. De er af den opfattelse, at disse retsakter slet ikke har til formål at komme tredjelande til kendskab, og at disse tredjelande derfor ikke lægger vægt på, hvem der er ophavsmænd til retsakterne.

65. Det skal i denne henseende for det første bemærkes, at når Unionen vedtager en retsakt, er den forpligtet til at overholde folkeretten som helhed, herunder den folkeretlige sædvaneret, der har bindende virkning for Unionens institutioner (43) . Når Unionen og dens medlemsstater indgår internationale aftaler – uanset om der er tale om blandede aftaler eller ej – skal de for det andet overholde international ret således som kodificeret for så vidt angår de sædvaneretlige regler i traktaterne i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986 (44) .

66. Hovedreglen i international ret er imidlertid, at de foranstaltninger, som en part vedtager i henhold til national ret, eller i tilfældet med en international organisation i overensstemmelse med dens interne forretningsorden, med henblik på at opfylde dens forpligtelser i en international traktat, i princippet ikke vedrører de andre kontraherende parter i konventionen (45) .

67. I international ret tillægges bestemmelser i national ret vedrørende kompetence til at indgå traktater og en international organisations interne regler imidlertid for det første en vis om end begrænset betydning (46) . I international ret er det således ikke udelukket, at en afgørelse, som er vedtaget inden for rammerne af den i artikel 218 TEUF omhandlede procedure, kan være relevant for de andre kontraherende stater.

68. Hvis aftalen indgås som en blandet aftale, og Unionen og dens medlemsstater kan anses for ganske vist nærtstående parter, men alligevel som adskilte parter i aftalen, indebærer kravet om retssikkerhed mellem parterne i en international aftale og forpligtelsen til at opfylde traktaterne i god tro (47) efter min mening for det andet, at den interne EU-retsakt, hvorved Unionen godkender en blandet aftale, ikke kan ikke sløre den omstændighed, at Unionen er en selvstændig aftalepart i aftalen.

f) Lovligheden af den anfægtede afgørelse

69. I den foreliggende sag skal lovligheden af den anfægtede afgørelse vurderes på baggrund af samtlige de ovenfor nævnte principper og de krav, der er blevet fremhævet i forbindelse hermed. Jeg skal i denne forbindelse indledningsvis foretage en undersøgelse af denne afgørelse.

70. Hvad for det første gælder afgørelsens ophavsmænd fremgår det af den anfægtede afgørelses overskrift og af angivelsen i den første henvisning, at der er tale om en retsakt, som er vedtaget i fællesskab af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet. Hvad dernæst angår retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse skal det konstateres, at det i afgørelsen udtrykkeligt er angivet, at den er baseret på artikel 100, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5 og 8, første afsnit, TEUF. Af begge disse retsgrundlag fremgår det, at en retsakt skal vedtages med kvalificeret flertal. Den anfægtede afgørelse angiver ikke noget retsgrundlag overhovedet.

71. Hvad dernæst angår den anfægtede afgørelses indhold fremgår det af punkt 8-10 og 19 i dette forslag til afgørelse, at den bemyndiger Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af de omhandlede internationale aftaler og medlemsstaternes midlertidige anvendelse heraf, i det omfang dette er tilladt efter gældende national lovgivning. I denne retsakt samles alle disse oplysninger, uden at der er muligt tydeligt at adskille, hvilken del der (materielt set) kan henføres til Rådets afgørelse, og hvilken del der kan henføres til afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer. Dette fremgår navnlig af ordlyden af den anfægtede afgørelses artikel 3, hvor bemyndigelsen til Unionens og medlemsstaternes midlertidige anvendelse af aftalerne er samlet i en og samme bestemmelse.

72. I lyset af indholdet af den anfægtede afgørelse og måden, hvorpå den er struktureret, må det konstateres, at såvel Rådet som repræsentanterne for medlemsstaterne deltog i vedtagelsen af afgørelsen i sin helhed og i alle dens dele. Repræsentanterne for medlemsstaterne har således været med til at bemyndige Unionens undertegnelse og midlertidige anvendelse af de omhandlede aftaler, og Rådet har deltaget i bemyndigelsen til medlemsstaternes midlertidige anvendelse af aftalerne (48) .

73. Denne konstatering bekræftes i øvrigt af de proceduremæssige bestemmelser, som blev anvendt ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, hvilket viser, at der ikke blev sondret mellem proceduren til vedtagelse af Unionens afgørelse og proceduren til vedtagelse af medlemsstaternes mellemstatslige retsakt. Selv om flere medlemsstater i deres skriftlige indlæg anså det for muligt at vedtage de to materielle aspekter af den anfægtede afgørelse efter forskellige procedurer, fastslog Rådet imidlertid endegyldigt under retsmødet for Domstolen, at den anfægtede afgørelse blev enstemmigt vedtaget på én gang ved konsensus efter en forenklet procedure uden forhandling og uden at foretage nogen afstemning. Der blev således ikke anvendt forskellige beslutningsprocedurer for de to aspekter af retsakten, men en eneste beslutningsprocedure.

74. På baggrund af ovenstående konstateringer skal jeg bemærke følgende.

75. For det første er den anfægtede afgørelse i egenskab af en hybrid retsakt ikke en retsakt, der er foreskrevet i traktaterne. Der er nærmere bestemt tale om en retsakt, som Rådet har vedtaget under et af trinene i proceduren for Unionens forhandling og indgåelse af internationale aftaler, men som ikke er foreskrevet i artikel 218 TEUF. Retsakten er desuden vedtaget ved anvendelse af en procedure, som heller ikke er foreskrevet i denne artikel. Som jeg allerede har fremhævet i dette forslag til afgørelses punkt 48, foreskriver artikel 218 TEUF nemlig ikke, at medlemsstaterne som sådanne skal deltage i beslutningsproceduren for de foranstaltninger, som Unionen skal vedtage under de forskellige etaper af den heri foreskrevne procedure. Idet Rådet har involveret medlemsstaterne i vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, har det ensidigt fraveget denne procedure og vedtaget en retsakt, som ikke er foreskrevet i traktaterne.

76. For det andet medførte vedtagelsen af den hybride retsakt på en og samme gang med alle dens uadskillelige led, at der alene blev fulgt én eneste beslutningsprocedure, under hvilken der skete en sammenblanding af proceduren for vedtagelse af en EU-retsakt med kvalificeret flertal i henhold artikel 218, stk. 5 og 8, TEUF med en procedure, der er fremmed for Unionens juridiske ramme, og som oven i købet anvendes til vedtagelse af en retsakt, der ikke er foreskrevet i traktaterne, og som kræver, at samtlige deltagende medlemsstater når til enighed. Rådet og visse regeringer har desuden indrømmet, at procedurereglerne for vedtagelse af en mellemstatslig retsakt falder uden for traktaternes retlige rammer.

77. Denne forening har ligeledes medført, at det retsgrundlag, som er angivet i den anfægtede afgørelse, reelt ikke har haft nogen betydning for den afstemningsregel, som var krævet for vedtagelsen af den hybride retsakt. Selv om en afgørelse ifølge disse retsgrundlag skal vedtages med kvalificeret flertal, var en fælles overenskomst påkrævet til vedtagelsen af denne hybride retsakt som følge af dens udformning af en enkelt retsakt, hvis materielle dele ikke kan adskilles. Det er min opfattelse, at dette nødvendigvis har til virkning, at proceduren med kvalificeret flertal ikke længere har noget indhold, og at reglen om kvalificeret flertal, der er en grundlæggende del af proceduren i artikel 218 TEUF, er blevet tilsidesat som omhandlet i retspraksis i henhold til Titandioxid-dommen (49) .

78. Det fremgår af disse betragtninger, at det hverken var i overensstemmelse med artikel 218, stk. 2, 5 og 8, TEUF eller med de krav, som fremgår af den retspraksis, som er nævnt i dette forslag til afgørelses punkt 47 og 51-53, at vedtage den anfægtede afgørelse som en hybridafgørelse.

79. Hvad angår overholdelsen af afstemningsreglerne skal jeg tillige bemærke, at der her ikke skal stilles spørgsmålstegn ved afstemningsforløbet i Rådet, hvis tilrettelæggelse henhører under Rådets selvbestemmelsesret. Genstanden for den foreliggende sag er ikke lovligheden af den forenklede interne afstemningsprocedure, der gennemføres uden debat, og som blev anvendt ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og som Rådet har henvist til under retsmødet. I den foreliggende sag blev denne forenklede procedure imidlertid anvendt til at vedtage en afgørelse, som forener en retsakt, vedtaget ifølge en i traktaterne foreskreven procedure, med en retsakt, som ligger uden for Unionens retlige rammer, og som blev vedtaget ifølge procedurer, som ligeledes ligger uden for disse retlige rammer, og som for sin vedtagelse kræver en anden afstemningsregel end den, der kræves for vedtagelsen af en EU-retsakt.

80. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at såfremt en sådan forening accepteres, ville dette, uanset om der er tale om en fast (50) eller lejlighedsvis (51) praksis, indebære en meget farlig indblanding i EU-institutionernes selvstændige beslutningsproces, som ville kunne skade Unionens uafhængighed som selvstændig retsorden (52), og dette til trods for at der, som det fremgår af dette forslag til afgørelses punkt 53, i Domstolens retspraksis er indtaget en restriktiv tilgang selv hvad angår en forening af Unionens interne procedurer og anvendelsen af flere retsgrundlag (53) .

81. Jeg er heller ikke af den opfattelse, at der kan gives medhold i argumentet om, at afstemningsreglen i artikel 218 TEUF ikke er blevet tilsidesat, eftersom enstemmighed altid forudsætter et kvalificeret flertal. Som jeg allerede har anført i punkt 76 og 77 i dette forslag til afgørelse, blev den anfægtede afgørelse for det første ikke vedtaget med enstemmighed ifølge en procedure, som foreskrives – og reguleres – i traktaterne, men ifølge en procedure og afstemningsregel, som reguleres uden for traktaternes anvendelsesområde. Denne konstatering udelukker i øvrigt, at Rådet kunne have anvendt artikel 293, stk. 1, TEUF, som anført af den finske regering. For det andet, og som det allerede med rette er bemærket af generaladvokat Sharpston, er en afgørelse, som ingen er imod, ikke nødvendigvis det samme som en afgørelse, som et kvalificeret flertal kan tilslutte sig, eftersom det kan være nødvendigt at udvande indholdet af en afgørelse, som ville kunne vedtages med et kvalificeret flertal, for at den kan vedtages enstemmigt eller uden stemmer imod (54) .

82. Hvad angår påberåbelsen af princippet om selvbestemmelsesret fremgår det af bemærkningerne i punkt 56 i dette forslag til afgørelse, at dette princip ikke kan påberåbes til støtte for en fravigelse af de i traktaterne foreskrevne procedurer. Det er korrekt, at Rådet er beføjet til selv at organisere sin forretningsgang og procedurer til vedtagelse af dets afgørelser, men det kan imidlertid ikke anvende alternative procedurer eller ændre på de afstemningsregler, som er foreskrevet i traktaterne. Set i lyset af det i dette forslag til afgørelses punkt 57 anførte spørger jeg mig selv, om ikke princippet om institutionernes selvbestemmelsesret tilsidesættes ved at tillade medlemsstaternes deltagelse i en EU-institutions beslutningsprocedure.

83. Var vedtagelsen af en hybridafgørelse en nødvendig følge af, at de underliggende internationale aftaler var af blandet karakter? Var vedtagelsen af en sådan afgørelse nødvendig med henblik på at sikre enhed i Unionens repræsentation på den internationale scene? Jeg er ikke overbevist herom.

84. Det er for det første korrekt, at vedtagelsen af en fælles afgørelse udgør den tætteste form for samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater, og at Domstolen i forbindelse med indgåelsen af blandede aftaler har lagt særlig vægt på nødvendigheden af et sådant tæt samarbejde. Som det allerede med rette er bemærket (55), kan princippet om loyalt samarbejde, der er nævnt i punkt 62 i dette forslag til afgørelse, og som pligten til et tæt samarbejde kan udledes af, ikke påberåbes med henblik på at begrunde en tilsidesættelse af proceduremæssige regler. Det tætte samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater inden for rammerne af blandede aftaler skal således finde sted under iagttagelse af de bestemmelser, som er fastlagt i traktaterne.

85. Det var hverken nødvendigt for undertegnelsen af aftalen på Unionens vegne eller for Unionens midlertidige anvendelse heraf, at medlemsstaterne som sådanne medvirkede i Unionens procedure. Idet Rådet lod medlemsstaterne medvirke i Unionens afgørelse, tjente Rådet ikke medlemsstaternes interesser som omhandlet i artikel 13, stk. 1, TEU, således som Rådet har gjort gældende under retsmødet, eftersom Rådet snarere lod medlemsstaterne blande sig i udøvelsen af Unionens beføjelser, hvorved der sættes spørgsmålstegn ved Unionens kapacitet til selvstændig handling i strid med den retspraksis, som er nævnt i punkt 63 i dette forslag til afgørelse.

86. Denne indgriben kan nemlig opfattes således, at Unionen ikke selv er bemyndiget til at træffe afgørelse om undertegnelsen og den midlertidige anvendelse af internationale aftaler på de områder, hvor den udøver sine egne kompetencer, som den er blevet tildelt af medlemsstaterne. Denne tilgang, som på ingen måde forstærker Unionens internationale image, kan efter min mening svække Unionen som selvstændig aktør på den internationale scene ved at sløre dens uafhængige og selvstændige internationale personlighed.

87. Heraf følger, at Rådet efter min mening i strid med artikel 13, stk. 2, TEU har handlet uden for rammerne af de beføjelser, det er tillagt ved traktaterne, og imod de mål, som foreskrives deri (56) .

88. Det skal for det andet bemærkes, at Rådet selv har indrømmet, at der findes andre løsninger til vedtagelse af en hybridafgørelse, såsom vedtagelse af to adskilte afgørelser, én truffet af Rådet og én truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne (57) . Rådet og medlemsstaterne har imidlertid gjort gældende, at denne løsning ikke er at foretrække, idet den er den mindst effektive og vil kunne forårsage alvorlige praktiske problemer, bl.a. for så vidt angår en kompetenceafgrænsning, når aftalen, som det ofte er tilfældet med aftaler på lufttransportområdet, udgør et udeleligt hele, hvilket indebærer, at Unionens og medlemsstaternes kompetence ikke kan adskilles.

89. Jeg skal indledningsvis bemærke, at effektivitets- eller hensigtsmæssighedsgrunde ikke berettiger en tilsidesættelse af de procedurer, der foreskrives i traktaterne. Den proceduremæssige ramme for Unionens forhandling og indgåelse af internationale aftaler blev fastlagt i Lissabontraktaten, der bl.a. indførte reglen om kvalificeret flertal som hovedregel. Medlemsstaterne har godkendt og ratificeret denne traktat, og de er bundne heraf. De kan ikke omgå eller se bort fra de regler, som de selv har affattet, ved at henvise til angivelige hensyn til hensigtsmæssighed eller effektivitet.

90. Det juridiske problem, som opstår i den foreliggende sag, er efter min mening ikke knyttet til den omstændighed, at de to afgørelser blev vedtaget i forening, eller at de indgår i en retsakt, som formelt set udgør en enkelt retsakt. Det, som jeg finder problematisk, er den anfægtede afgørelses hybride karakter, der bevirkede, at Rådet inkluderede et eksternt element i beslutningsproceduren for en retsakt, som er en ren EU-retsakt, hvilken fordrejer proceduren, og i øvrigt medvirkede Rådet ved vedtagelsen af en retsakt, som ikke er omfattet af dens kompetence, nemlig en afgørelse, der bemyndiger medlemsstaternes midlertidige anvendelse af de omhandlede aftaler. Såfremt det imidlertid tydeligt havde fremgået af en afgørelse truffet af Rådet i henhold til artikel 218 TEUF, at Unionens procedurer – navnlig afstemningsprocedurerne – var blevet iagttaget, og at Unionen for så vidt angår dens kompetence i egenskab af selvstændig aktør på den internationale scene havde vedtaget en egen afgørelse, ville jeg ikke have haft nogen bemærkninger at fremsætte mod, at denne afgørelse og en mellemstatslig afgørelse, som blev truffet af medlemsstaterne samtidigt, blev forenet i, hvad der formelt set kan antages at være en enkelt retsakt.

91. Hvad dernæst angår spørgsmålet om adskillelse af kompetencerne er det korrekt, at selv om Domstolen har fremhævet, at forpligtelsen til et nært samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne er så meget desto mere påkrævet i denne type sager (58), har Rådet imidlertid ikke forklaret, hvorfor det, når to afgørelser vedtages samtidigt – nemlig en fra Rådet vedrørende Unionens midlertidige anvendelse af den blandede aftale, såfremt Rådet er beføjet hertil, og en fra repræsentanterne for medlemsstaterne vedrørende den midlertidige anvendelse af samme blandede aftale, for så vidt som de i aftalen regulerede områder er omfattet af deres beføjelser – er nødvendigt systematisk at angive, hvilke dele af aftalen der er omfattet af Unionens kompetence, og hvilke dele der er omfattet af medlemsstaternes kompetencer. Jeg skal i øvrigt påpege, at dette heller ikke er specificeret i hybridafgørelsen.

92. Endelig og i modsætning til det, som er blevet anført af Rådet og af visse regeringer, har afgørelser, som vedtages i henhold til artikel 218, stk. 5, TEUF, ikke et rent internt anvendelsesområde. Den omstændighed, at afgørelserne er meddelt de kontraherende parter, og at de er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende , beviser, at de har til formål at komme såvel de øvrige parter i den internationale aftale som tredjemænd i almindelighed til kendskab. Eftersom vedtagelsen, som jeg allerede har anført i punkt 86 i dette forslag til afgørelse, af sådanne afgørelser i form af hybride afgørelser kan svække Unionens uafhængighed i internationale relationer, til trods for at Unionen er en selvstændig part i den blandede aftale, giver vedtagelsen efter min mening anledning til problemer med retssikkerheden i forholdet mellem parterne i den internationale aftale.

g) Forslag til afgørelse

93. Det følger af alle de ovennævnte bemærkninger, at Rådet med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse som en hybridafgørelse tilsidesatte artikel 218, stk. 2, 5 og 8, TEUF og handlede uden for rammerne af de beføjelser, som det er tildelt i medfør af traktaten, og således i strid med artikel 13, stk. 2, TEU. Jeg mener derfor, at den anfægtede afgørelse skal annulleres.

C – Opretholdelsen af de tidsmæssige virkninger af den annullerede afgørelse

94. I overensstemmelse med parternes ønsker og med henblik på at undgå alle negative følger for forholdet mellem Unionen og de tredjelande, som er parter i aftalerne, hvis undertegnelse og midlertidige anvendelse der blev truffet afgørelse om gennem den anfægtede afgørelse, bør parternes påstand tages til følge, og Domstolen bør anvende den mulighed, der tilkommer den i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, til at opretholde den tidsmæssige virkning af den annullerede afgørelse, indtil en ny afgørelse er vedtaget.

IV – Sagens omkostninger

95. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Rådet har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bærer de intervenerende parter følgelig deres egne omkostninger.

V – Forslag til afgørelse

96. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

1) Afgørelse 2011/708/EU vedtaget af Rådet og repræsentanterne for regeringerne for Den Europæiske Unions medlemsstater, forsamlet i Rådet, den 16. juni 2011 om undertegnelse på Unionens vegne og om midlertidig anvendelse af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part og om undertegnelse på Unionens vegne og midlertidig anvendelse af en tillægsaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den første part, Island som den anden part og Kongeriget Norge som den tredje part, om anvendelsen af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part, annulleres.

2) Virkningerne af afgørelse 2011/708 opretholdes, indtil en ny afgørelse er vedtaget.

3) Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.

4) Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.

(1) .

(2) – Afgørelse vedtaget af Rådet og repræsentanterne for regeringerne for Den Europæiske Unions medlemsstater, forsamlet i Rådet, af 16.6.2011 om undertegnelse på Unionens vegne og om midlertidig anvendelse af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part og om undertegnelse på Unionens vegne og midlertidig anvendelse af en tillægsaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den første part, Island som den anden part og Kongeriget Norge som den tredje part om anvendelsen af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater som den første part, Den Europæiske Union og dens medlemsstater som den anden part, Island som den tredje part og Kongeriget Norge som den fjerde part (EUT L 283, s. 1).

(3) – EUT 2007 L 134, s. 4.

(4) – Protokol om ændring af lufttransportaftalen mellem Amerikas Forenede Stater og Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater, der er undertegnet den 25. og den 30.4.2007 (EUT 2010 L 223, s. 3).

(5) – Bestemmelsen har følgende ordlyd: »Europa-Parlamentet og Rådet kan efter den almindelige lovgivningsprocedure fastsætte passende bestemmelser vedrørende sø- og luftfart. […]«

(6) – Bestemmelsen har følgende ordlyd: »Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af aftalen samt eventuelt om midlertidig anvendelse heraf inden ikrafttrædelsen.«

(7) – Artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF bestemmer: »Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal under hele proceduren«.

(8) – Dom Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

(9) – Ibidem (præmis 40 og 41).

(10) – Jf. i denne retning Kommissionen mod Rådet (45/86, EU:C:1987:163, præmis 3). Særligt er den gunstige behandling for Unionens institutioner baseret på deres beskyttelsesfunktion for Unionens retsorden, i medfør af hvilken institutionerne som udgangspunkt ikke har andre interesser end Unionens.

(11) – Artikel 13, stk. 2, TEU bestemmer, at »[h]ver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse. Institutionerne samarbejder loyalt med hinanden«.

(12) – Kommissionen har i sine skriftlige indlæg forklaret, at eftersom de to omhandlede aftaler alene vedrører Republikken Islands og Kongeriget Norges tiltrædelse af lufttransportaftalen mellem EU og De Forenede Stater, der var indgået som en blandet aftale, havde den ikke til hensigt at anfægte aftalernes blandede karakter for ikke at skabe retsusikkerhed og politisk usikkerhed i relationerne mellem EU og Amerikas Forenede Stater.

(13) – Tidligere foreskrev traktaternes forskellige bestemmelser forskellige proceduremæssige regler for forhandling og indgåelse af internationale aftaler afhængigt af, om aftalerne var omfattet af første søjle (artikel 300 EF) eller anden eller tredje søjle (artikel 24 EU og 38 EU).

(14) – Såsom artikel 207 TEUF eller artikel 219 TEUF.

(15) – Jf. analogt dom Kommissionen mod Rådet (C-27/04, EU:C:2004:436, præmis 81). I sine skriftelige indlæg har Rådet bestridt, at denne dom finder anvendelse på den foreliggende sag, eftersom den vedrørte en anderledes situation, nemlig hvor Rådet ikke havde vedtaget en foreslået retsakt, og vedrørende et andet område end Unionens internationale forbindelser. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at Domstolens fastlæggelse af principper i denne dom har generel rækkevidde, hver gang traktaterne fastsætter præcise bestemmelser vedrørende den procedure, der skal følges på bestemte områder, således som det er tilfældet med artikel 218 TEUF.

(16) – Der er dels tale om aftalen om Unionens tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950, som er nævnt i artikel 218, stk. 8, TEUF, dels muligheden for at indhente udtalelse fra Domstolen i henhold til stk. 11 i samme artikel.

(17) – Jf. i denne retning generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:224, punkt 174).

(18) – Jf. i samme retning ibidem (punkt 171).

(19) – Dom Kommissionen mod Rådet (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 39, 48 og 49).

(20) – Jf. domme Det Forenede Kongerige mod Rådet (68/86, EU:C:1988:85, præmis 38) og Parlamentet mod Rådet (C-133/06, EU:C:2008:257, præmis 54).

(21) – Jf. dom Parlamentet mod Rådet (EU:C:2008:257, præmis 55 og 56).

(22) – Ibidem (præmis 57) og dom Parlamentet mod Rådet (C-70/88, EU:C:1990:217, præmis 22). Jf. ligeledes artikel 13, stk. 2, TEU.

(23) – Domme Parlamentet mod Rådet (C-164/97 og C-165/97, EU:C:1999:99, præmis 14), Kommissionen mod Rådet (C-338/01, EU:C:2004:253, præmis 57) og Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 45 ff. og den deri nævnte retspraksis).

(24) – Dom Kommissionen mod Rådet, den såkaldte »Titandioxid-dom« (C-300/89, EU:C:1991:244, navnlig præmis 17-21).

(25) – Jf. navnlig Rådets direktiv af 21.6.1989 om fastsættelse af nærmere regler for indbyrdes tilnærmelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik på at bringe den til ophør (EFT L 201, s. 56).

(26) – Ifølge denne artikel skulle Rådet efter høring af Parlamentet træffe afgørelse om aktioner på miljøområdet med enstemmighed.

(27) – Denne artikel, som hovedsageligt svarer til den nuværende artikel 114 TEUF, foreskrev anvendelse af samarbejdsproceduren med Parlamentet, i forbindelse med hvilken Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

(28) – Jf. denne doms præmis 16-20. I samme doms præmis 21 har Domstolen ligeledes bemærket, at Parlamentets prærogativer var blevet tilsidesat. Som det fremgår af de i foregående fodnote nævnte domme, er det ifølge fast retspraksis imidlertid ikke et nødvendigt krav, at Parlamentets prærogativ er blevet tilsidesat, for at fastslå, at de mulige retsgrundlag indbyrdes er uforenelige, idet det i denne henseende er tilstrækkeligt, at afstemningsreglerne er uforenelige.

(29) – I andre sager har Domstolen konstateret, at der var tale om to uforenelige retsgrundlag, eftersom der krævedes enstemmighed ved vedtagelsen af en retsakt med et andet hjemmelsgrundlag, hvorimod kvalificeret flertal er tilstrækkeligt til, at en retsakt gyldigt kan vedtages med et andet hjemmelsgrundlag. Jf. domme Kommissionen mod Rådet (EU:C:2004:253, præmis 58) og Parlamentet mod Rådet (EU:C:2012:472, præmis 47 og 48).

(30) – Jf. bl.a. hvad angår Parlamentet artikel 232 TEUF, hvad angår Det Europæiske Råd artikel 235, stk. 3, TEUF, hvad angår Rådet artikel 240, stk. 3, TEUF og hvad angår Kommissionen artikel 249, stk. 1, TEUF.

(31) – Domstolen har anerkendt princippet om institutionernes selvbestemmelsesret: f.eks. for så vidt angår valget af tjenestemænd og øvrige ansatte jf. bl.a. dom AB (C-288/04, EU:C:2005:526, præmis 26 og 30) eller hvad angår erstatningen for skader forvoldt af dets institutioner og af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv dom Sayag (9/69, EU:C:1969:37, præmis 5 og 6).

(32) – Jf. i denne henseende generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (C-165/01, EU:C:2003:224, punkt 98) og AB (C-288/04, EU:C:2005:262, punkt 23).

(33) – Jf. Rådets forretningsorden, der er medtaget som bilag til Rådets afgørelse 2009/937/EU af 1.12.2009 om vedtagelse af Rådets forretningsorden (EUT L 325, s. 36), med senere ændringer.

(34) – Jf. i denne retning dom Luxembourg mod Parlamentet (230/81, EU:C:1983:32, præmis 38).

(35) – Jf. i denne henseende generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich (EU:C:2003:224, punkt 98) og AB (EU:C:2005:262, punkt 23).

(36) – Jf. i denne henseende dom Parlamentet mod Rådet (C-65/93, EU:C:1995:91, præmis 23, 27 og 28).

(37) – Jf. bl.a. udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 36) og udtalelse 1/94 (EU:C:1994:384, præmis 108) samt dom Kommissionen mod Sverige (C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).

(38) – Domme Kommissionen mod Luxembourg (C-266/03, EU:C:2005:341, præmis 60), Kommissionen mod Tyskland (C-433/03, EU:C:2005:462, præmis 66) og Kommissionen mod Sverige (EU:C:2010:203, præmis 75).

(39) – Jf. i denne retning dom Kommissionen mod Sverige (EU:C:2010:203, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).

(40) – Jf. i denne henseende domme Kommissionen mod Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 173 og 174) og Kommissionen mod Sverige (EU:C:2010:203, præmis 69-71 og 73 og den deri nævnte retspraksis).

(41) – Jf. i denne forbindelse udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 38) og dom Kommissionen mod Rådet (C-25/94, EU:C:1996:114, præmis 48).

(42) – Jf. i denne retning afgørelse 1/78 (Sml. 1978, s. 2151, punkt 33) vedrørende Euratomtraktatens artikel 192, der hovedsageligt svarer til artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU.

(43) – Dom Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).

(44) – Wienerkonventionen om traktatretten af 23.5.1969 ( United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331) og Wienerkonventionen om traktatret mellem stater og internationale organisationer og mellem internationale organisationer indbyrdes af 21.3.1986 (A/CONF.129/15).

(45) – Det fremgår nemlig af artikel 27 i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986, at en deltager ikke må påberåbe sig bestemmelser i sit interne retssystem – eller, såfremt der er tale om en international organisation, dens interne forretningsorden – til retfærdiggørelse af sin undladelse af at opfylde en traktat. Denne regel begrænser imidlertid ikke rækkevidden af disse konventioners artikel 46 (jf. følgende fodnote).

(46) – En overtrædelse af en bestemmelse i intern ret vedrørende kompetence til at indgå traktater er ifølge artikel 46 i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986 relevant, såfremt overtrædelsen var åbenbar og vedrørte en regel af grundlæggende betydning. Jf. ligeledes disse konventioners artikel 5.

(47) – Jf. artikel 26 i Wienerkonventionerne fra 1969 og 1986.

(48) – Domstolen har fortolket en hybridafgørelse vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, på samme måde i forbindelse med sin vurdering af, om sagen kunne antages til realitetsbehandling i dom Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:2151, præmis 41).

(49) – Rådet og visse intervenerende regeringer har bestridt, at den retspraksis, som bygger på Titandioxid-dommen, finder anvendelse på den foreliggende sag. Jeg er i denne henseende enig i, at Titandioxid-dommen og den foreliggende sag er forskellige, idet den første vedrørte anvendelsen af to EU-retlige retsgrundlag, mens det i den foreliggende sag ikke var nødvendigt med to EU-retlige retsgrundlag for den mellemstatslige del af hybridafgørelsen. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at der ikke kan være nogen tvivl om, at de i retspraksis fastlagte principper, som er angivet i denne dom (jf. punkt 53 i dette forslag til afgørelse), kan anvendes analogt og endog a fortiori i et tilfælde som det omhandlede, der ikke vedrører en forening af to interne EU-procedurer, men derimod en forening af en af Unionens procedurer og en procedure, som ikke indgår i Unionens retlige ramme.

(50) – Den omstændighed, som er blevet påberåbt af Rådet under retsmødet, om, at vedtagelsen af hybridafgørelser er en fast praksis, navnlig inden for lufttransportområdet, selv efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, kan hverken påberåbes til støtte for den anfægtede afgørelses lovlighed eller påvirke dens lovlighed, eftersom det følger af fast retspraksis, at Rådets praksis ikke kan ændre traktatens bestemmelser, jf. udtalelse 1/08 (EU:C:2009:739, præmis 172) og dom Kommissionen mod Rådet (EU:C:2009:590, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

(51) – Den omstændighed, som blev fremhævet under retsmødet, at vedtagelsen af hybridafgørelser udgør en praksis, som har en særskilt og udfyldende karakter, der bl.a. anvendes inden for luftartssektoren, når det er åbenlyst, at de omhandlede parter er enige (medlemsstaterne og institutionerne), kan ikke legitimere vedtagelsen af en retsstridig praksis. Det fremgår desuden af diskussionen under retsmødet, at anvendelsen af denne praksis ikke nødvendigvis er begrænset til dette ene tilfælde.

(52) – Jf. vedrørende Unionens retsordens autonomi dom Costa (6/64, EU:C:1964:66, s. 1158) og udtalelse 2/13 (EU:C:2014:2454, præmis 174, 183 og 201 og den deri nævnte retspraksis).

(53) – Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Rådet, støttet af flere medlemsstater, har gjort gældende, at det er kutyme at kombinere flere forskellige afstemningsregler i Rådet, og at Domstolen har fastslået, at det er tilladt at kombinere forskellige afstemningsregler i Rådet. Rådet har henvist til domme Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 211-214) og Parlamentet mod Rådet (C-166/07, EU:C:2009:499, præmis 69). Denne retspraksis, som alene vedrører anvendelse af den artikel i traktaten, som svarer til den nugældende artikel 352 TEUF, påvirker på ingen måde gyldigheden af det retsprincip, som er nævnt i punkt 53 i dette forslag til afgørelse, hvorefter anvendelsen af to retsgrundlag er udelukket, såfremt de foreskrevne procedurer er uoverensstemmende. I det foreliggende tilfælde er det end ikke et spørgsmål om, hvorvidt de to forskellige retslige grundlag i Unionens procedurer er i overensstemmelse med hinanden, men derimod et spørgsmål om foreningen af en EU-retsakt og en retsakt, der er vedtaget fuldstændigt uden for Unionens procedurer ved anvendelse af en anden afstemningsregel. Dette retsprincip finder således efter min mening anvendelse a fortiori i den foreliggende sag.

(54) – Jf. i samme retning generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:224, punkt 189).

(55) – Jf. i samme retning ibidem (punkt 195).

(56) – Jeg skal i denne henseende tilføje, at jeg ikke er overbevist om, at det er muligt at udforme en pligt for EU-institutionerne til at samarbejde med Unionen således som foreslået af Kommissionen. EU-institutionerne er nemlig en del af Unionen, og de udgør således selve Unionen. At pålægge en sådan samarbejdsforpligtelse er efter min mening det samme som at påstå, at der i sig selv foreligger en samarbejdspligt. Jeg mener derimod, at de handlinger, som ifølge Kommissionen udgør en tilsidesættelse af Rådets pligt til at samarbejde med Unionen, snarere skal anses for en tilsidesættelse af princippet om at tjene Unionens interesser, således som fastsat i artikel 13, stk. 2, TEU.

(57) – Jeg mener ikke, at det er nødvendigt med henblik på en afgørelse af den foreliggende sag at behandle Kommissionens noget følsomme spørgsmål om muligheden for i den foreliggende sag at anvende de omhandlede aftaler midlertidigt, ved at Rådet alene træffer en afgørelse, til trods for de bagvedliggende aftalers blandede karakter. Efter min mening påvirker dette spørgsmål nemlig ikke den anfægtede afgørelses lovlighed. Spørgsmålet lader imidlertid flere retslige spørgsmål, som blev stillet under forhandlingen af sagen, være ubesvarede. Rådet har i dets skriftlige indlæg forklaret, at der i Rådet aldrig har hersket nogen politisk vilje til at vedtage en afgørelse, hvorved Unionen bemyndiges til at udøve sin fulde kompetence, end ikke hvad angår spørgsmål om den midlertidige anvendelse af aftalerne. Et sådant politisk valg giver imidlertid anledning til en retlig usikkerhed hvad angår muligheden for midlertidig anvendelse af internationale aftaler i de medlemsstater, hvor en midlertidig anvendelse af internationale traktater ikke er tilladt i henhold til forfatningen, eller hvor anvendelsen henhører under de nationale bestemmelser. Samtidig med, at jeg er bevidst om, at dette spørgsmål, som kan berøre de nationale parlamenters prærogativer, er følsomt, mener jeg imidlertid, at Kommissionens løsning – om at sikre, at Unionen anvender aftalen midlertidigt, i den udstrækning dette er omfattet af dens beføjelser – faktisk ville være at foretrække retligt set. Den midlertidige anvendelse af disse aftaler »på administrativt niveau«, som Rådet og visse medlemsstater henviser til, og som anvendes i de medlemsstater, hvor den midlertidige anvendelse af internationale aftaler er problematisk, virker nemlig under alle omstændigheder, som om den vil forårsage problemer vedrørende foreneligheden med disse medlemsstaters forfatningsmæssige krav.

(58) – Jf. udtalelse 1/94 (EU:C:1994:384, præmis 109).