Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 7. november 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 91/263/EØF - Telekommunikation - Terminaludstyr - Gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse. - Sag C-221/94.



Samling af Afgørelser 1996 side I-05669



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Tilnaermelse af lovgivningerne ° terminaludstyr ° direktiv 91/263 ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° nationale bestemmelser, der blot gengiver teksten til direktiv 86/361 om foerste fase af den gensidige anerkendelse af typegodkendelse af teleterminaludstyr ° utilstraekkeligt

(Raadets direktiv 86/361 og 91/263)

2. Institutionernes retsakter ° direktiver ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° praksis i overensstemmelse med direktivets krav ikke tilstraekkelig ° forslag til nationale regler ikke tilstraekkeligt

(EF-traktaten, art. 189, stk. 3)

Sammendrag

1. Nationale bestemmelser, der blot gengiver teksten til direktiv 86/361 om foerste fase af den gensidige anerkendelse af typegodkendelse af teleterminaludstyr, er ikke tilstraekkelige til at gennemfoere direktiv 91/263 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse. Direktiv 86/361 og direktiv 91/263 er nemlig saa klart forskellige, at en medlemsstat ikke kan goere gaeldende, at den har gennemfoert sidstnaevnte direktiv, blot fordi den har soerget for at gennemfoere det foerstnaevnte. Direktiv 91/263 udgoer saaledes i forhold til direktiv 86/361 bl.a. en senere fase med fuld gensidig anerkendelse af typegodkendelse af terminaludstyr, har et mere omfattende formaal og et videre anvendelsesomraade end direktiv 86/361, opstiller tre krav til terminaludstyr, der ikke er angivet i den liste over vaesentlige krav, der er naevnt i direktiv 86/361, og har indfoert regler om EF-maerkning af terminaludstyr, der er i overensstemmelse med direktivet, som ikke fandtes i direktiv 86/361.

2. Den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, kan ikke begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte borger har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Desuden kan den omstaendighed, at der foreligger et forslag til nationale bestemmelser, ikke vaere en fyldestgoerende gennemfoerelse af et direktiv.

Parter

I sag C-221/94,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Anders C. Jessen, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og Jean-Francis Pasquier, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Storhertugdoemmet Luxembourg ved directeur des relations économiques internationales et de la coopération i Udenrigsministeriet Nicolas Schmit, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos naevnte ministerium,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 91/263/EOEF af 29. april 1991 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse (EFT L 128, s. 1), og navnlig dette direktivs artikel 17, principalt, fordi det ikke inden for den fastsatte frist har udstedt de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet, og subsidiaert, fordi det ikke straks har underrettet Kommissionen om disse foranstaltninger,

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, G.F. Mancini (refererende dommer), og dommerne J.L. Murray, C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn og H. Ragnemalm,

generaladvokat: C.O. Lenz

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 13. juni 1996, hvor Storhertugdoemmet Luxembourg var repraesenteret af advokat Patrick Kinsch, Luxembourg, og Kommissionen af Jean-Francis Pasquier,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 12. september 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. juli 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 91/263/EOEF af 29. april 1991 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse (EFT L 128, s. 1), og navnlig dette direktivs artikel 17, principalt, fordi det ikke inden for den fastsatte frist har udstedt de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet, og subsidiaert, fordi det ikke straks har underrettet Kommissionen om disse foranstaltninger.

2 Formaalet med direktiv 91/263 er, som det fremgaar af dets titel, at gennemfoere en indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr, herunder gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse. Ifoelge direktivets artikel 17 skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet senest den 6. november 1992 og straks underrette Kommissionen herom.

3 Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen underretning fra den luxembourgske regering om de trufne foranstaltninger, opfordrede den ved skrivelse af 21. december 1992 denne til i medfoer af traktatens artikel 169 at fremsaette sine bemaerkninger.

4 Da denne skrivelse ikke blev besvaret, tilstillede Kommissionen den 7. februar 1994 den luxembourgske regering en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den til inden to maaneder fra udtalelsens meddelelse at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige for at efterkomme direktiv 91/263. Da ogsaa denne udtalelse forblev ubesvaret, har Kommissionen anlagt naervaerende sag.

5 Den luxembourgske regering har for Domstolen i foerste raekke gjort gaeldende, at direktiv 91/263 allerede fandt anvendelse, idet de af direktiv 91/263 omfattede spoergsmaal allerede er omfattet af storhertugelig anordning af 15. december 1988 om gennemfoerelse af Raadets direktiv 86/361/EOEF af 24. juli 1986 om foerste fase af den gensidige anerkendelse af typegodkendelse af teleterminaludstyr (EFT L 217, s. 21).

6 Den sagsoegte regering har dernaest henvist til luxembourgsk lov af 10. august 1992 om oprettelse af en post- og telekommunikationsvirksomhed, hvorved der skete en omlaegning af det tidligere post- og telekommunikationsvaesen, der nu blev en offentlig, oekonomisk selvstaendig virksomhed med stilling som juridisk person. Den har anfoert, at der ved denne lov blev skabt en saerlig luxembourgsk retsanordnende myndighed, der er en anden end den erhvervsdrivende, og at Storhertugdoemmets politik paa omraadet altid har vaeret liberal. Den har endelig anfoert, at der allerede foreligger et forslag til lov om gennemfoerelse af direktiv 91/263 samt af Raadets direktiv 93/97/EOEF af 29. oktober 1993 om supplering af direktiv 91/263/EOEF for saa vidt angaar satellitjordstationsudstyr (EFT L 290, s. 1).

7 Den luxembourgske regering mener paa baggrund heraf, at det resultat, der oenskes tilvejebragt med direktiv 91/263, allerede er opnaaet, og at direktivets principper, dvs. fri bevaegelighed for terminaludstyr og gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse, foelges af Storhertugdoemmet.

Storhertugelig anordning af 15. december 1988

8 Da direktiv 86/361 er blevet gennemfoert ved storhertugelig anordning af 15. december 1988, der uden aendringer gengiver direktivets ordlyd som bilag, skal der foerst og fremmest gennemfoeres en undersoegelse af dette direktivs og direktiv 91/263' s formaal og bestemmelser med henblik paa at fastslaa, om Storhertugdoemmet Luxembourg med gennemfoerelsen af det foerste har vedtaget de foranstaltninger, der er noedvendige for at ivaerksaette det andet.

9 I femte betragtning til direktiv 86/361 hedder det, at "gensidig anerkendelse af typegodkendelser af teleterminaludstyr er et vaesentligt led i oprettelsen af et aabent og ensartet marked for dette udstyr". Det fremgaar af sjette betragtning til direktivet, at dette maal kun kan gennemfoeres trinvis, da der i medlemsstaterne hersker forskellige vilkaar samt tekniske og administrative begraensninger.

10 Ifoelge syvende betragtning til direktiv 86/361 udgoeres den foerste fase i den gensidige anerkendelse af typegodkendelser af teleterminaludstyr af den gensidige anerkendelse af overensstemmelsesproevning af seriefremstillet udstyr af denne art. Direktivets artikel 1 indeholder derfor foelgende bestemmelse: "Medlemsstaterne gennemfoerer gensidig anerkendelse af resultaterne af proevning af seriefremstillet teleterminaludstyrs overensstemmelse med faelles overensstemmelsesspecifikationer i henhold til bestemmelserne i dette direktiv".

11 Efter artikel 7, stk. 1 og 2, i direktiv 86/361 skal medlemsstaterne meddele Kommissionen, hvilke myndigheder de paa deres omraade har bemyndiget til at udstede typegodkendelse af terminaludstyr, og hvilke laboratorier der er anerkendt som kompetente til at kontrollere, om udstyret er i overensstemmelse med de faelles overensstemmelsesspecifikationer i direktivets artikel 2, nr. 13. Disse laboratorier har ogsaa kompetence til, naar det er relevant, at udstede de i artikel 7, stk. 3, naevnte overensstemmelsescertifikater, som indeholder samtlige resultater af de maalinger, der er gennemfoert.

12 Selv om formaalet med direktiv 86/361 er den gensidige anerkendelse og harmoniseringen af overensstemmelsesspecifikationerne, er det imidlertid, som fremhaevet af generaladvokaten i punkt 12 i forslaget til afgoerelse, stadig noedvendigt at foretage en typegodkendelse i hver medlemsstat, idet en anerkendelse i en anden medlemsstat kun vedroerer resultaterne af proevningerne.

13 Endelig er det ved artikel 9 i direktiv 86/361 paalagt Kommissionen at undersoege de naermere regler for anden fase i gennemfoerelsen af et marked uden indre graenser for terminaludstyr, som navnlig skal omfatte gennemfoerelsen af gensidig anerkendelse af typegodkendelser, og at forelaegge Raadet forslag herom.

14 Hvad direktiv 91/263 angaar er det i dettes foerste betragtning anfoert, at artikel 9 i direktiv 86/361 indeholdt bestemmelser om en senere fase med fuld gensidig anerkendelse af typegodkendelse af terminaludstyr. Dette viser klart forskellene mellem de to direktiver.

15 I oevrigt bemaerkes det, at formaalet med direktiv 91/263 er mere omfattende end formaalet med direktiv 86/361, nemlig fuld gensidig anerkendelse af typegodkendelser af terminaludstyr, saaledes at der for hvert terminaludstyr meddeles en enkelt typegodkendelse, der er gyldig i hele Faellesskabet. Desuden er anvendelsesomraadet for direktiv 91/263 mere omfattende end anvendelsesomraadet for direktiv 86/361, eftersom det omfatter baade terminaludstyr, der er bestemt til at blive tilsluttet det offentlige telenet (direktivets artikel 1), og udstyr, som kan tilsluttes offentlige telenet, men som ikke er bestemt til et saadant formaal (direktivets artikel 2).

16 Ifoelge artikel 3 i direktiv 91/263 skal medlemsstaterne traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at sikre, at der kun markedsfoeres og ibrugtages terminaludstyr, der ° korrekt installeret og vedligeholdt, samt anvendt til det tilsigtede formaal ° opfylder kravene i direktivet. Heraf foelger, at direktivet omfatter anerkendelse ikke blot af resultaterne af de maalinger, der er gennemfoert i de andre medlemsstater, men ogsaa af typegodkendelserne.

17 Terminaludstyr skal desuden opfylde de tre krav, der er opstillet i artikel 4, stk. 1, litra c), e) og f), dvs. krav om elektromagnetisk kompatibilitet, om effektiv anvendelse af radiofrekvensspektret og om udstyrets evne til at fungere sammen med offentligt telenetudstyr hvad angaar opkobling, aendring, taksering, opretholdelse og nedkobling af fysiske eller virtuelle forbindelser. Disse krav er ikke angivet i den liste over vaesentlige krav, der er naevnt i artikel 2, nr. 17, i direktiv 86/361.

18 Naar et terminaludstyr er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 91/263, maa medlemsstaterne ikke hindre, at det markedsfoeres, omsaettes frit eller anvendes paa deres omraade (artikel 5). Det skal ligeledes bemaerkes, at medlemsstaterne skal forudsaette, at de vaesentlige krav ifoelge artikel 4, stk. 1, litra a), og b), er opfyldt for saa vidt angaar terminaludstyr, som opfylder de nationale standarder, der gennemfoerer de relevante harmoniserede standarder, hvis referencer er blevet offentliggjort i EF-Tidende. Artikel 6, stk. 2, i direktiv 91/263 bestemmer desuden, at Kommissionen skal vedtage bestemmelser vedroerende de vaesentlige krav, der er angivet i direktivet.

19 Ved direktiv 91/263 er der ogsaa blevet indfoert regler om EF-maerkning af terminaludstyr, der er i overensstemmelse med direktivet, som ikke fandtes i direktiv 86/361.

20 Paa baggrund af det anfoerte er det klart, at nationale bestemmelser, der blot gengiver teksten til direktiv 86/361, ikke er tilstraekkelige til at gennemfoere direktiv 91/263.

Loven af 10. august 1992

21 Som anfoert af generaladvokaten i punkt 25 i forslaget til afgoerelse, bestod der allerede efter artikel 6 i Kommissionens direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne (EFT L 131, s. 73) en pligt til at adskille den virksomhed, der udbyder varer og tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet, og det organ, der har kompetence til at udstede godkendelser. Paa baggrund af det ovenfor anfoerte staar det fast, at direktiv 91/263' s raekkevidde og formaal gaar ud over de nationale bestemmelser, der gaelder paa omraadet. Dette argument skal derfor forkastes.

Storhertugdoemmet Luxembourgs liberale politik og forslaget til storhertugelig anordning

22 Vedroerende den argumentation, som den luxembourgske regering bygger paa synspunktet om, at der er foert en liberal politik paa omraadet for teleterminaler, er det tilstraekkeligt at henvise til, at efter Domstolens praksis kan den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, ikke begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte borger har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter (jf. saaledes bl.a. dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, praemis 24). Det bemaerkes desuden, at den omstaendighed, at der foreligger et forslag til bestemmelser ikke kan vaere en fyldestgoerende gennemfoerelse af direktiv 91/263.

23 Paa baggrund heraf maa det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg ved ikke inden for den fastsatte frist at have udstedt de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktiv 91/263 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet og navnlig dettes artikel 17.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

24 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Sagsoegte har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

1) Storhertugdoemmet Luxembourg har ved ikke inden for den fastsatte frist at udstede de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme Raadets direktiv 91/263/EOEF af 29. april 1991 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet og navnlig dettes artikel 17.

2) Storhertugdoemmet Luxembourg betaler sagens omkostninger.