FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 16. OG 17. JUNI 1975 ( 1 )

Indholdsfortegnelse

Almindelig indledning I — De karakteristiske træk ved sukkermarkedet II — Den fælles markedsordning for sukker III — Samordningen mellem europæiske fabrikanter IV — Anvendeligheden af konkurrencereglerne inden for landbruget V — Generelle søgsmålsgrunde vedrørende formen VI — Beskyttelse af det italienske marked — problemet med sukker-import VII — Beskyttelse af det nederlandske marked VIII — Beskyttelse af markedet i Forbundsrepublikken Tyskland IX — Samordning vedrørende tildeling af restitutioner for eksport af sukker fra Fællesskabet til tredjelande X — De pålagte bøder Forslag

Høje Ret.

Almindelig indledning

Allerede mod slutningen af det første produktionsår, der fulgte efter ikrafttrædelsen af Rådets grundforordning nr. 1009/67 om den fælles markedsordning for sukker blev Kommissionen for De europæiske Fællesskaber informeret om, at der forelå hindringer for den fri samhandel med sukker inden for Fællesskabet.

Uafhængigt af de leveringsnægtelser, som visse sukkerforarbejdere klagede over, blev dens opmærksomhed ligeledes henledt på en række forhold:

— de tyske fabrikanter sluttede sig fra 1. juli 1968 sammen i salgskontorer, hvis områder blev strengt afgrænsede, og der blev fra Bundeskartellamt i Berlin foretaget indgreb over for én af disse organisationer, Südzucker-Verkauf, med krav om nogle oplysninger angående kontrakter, som dette kontor havde indgået med sine handels-repræsentanter, og om bonusbeløb, som det indrømmede disse;

— de franske sukkerfabrikker havde under ledelse af Association de défense des intérêts économiques et sucriers indgået en aftale for produktionsåret 1968-69, som blev meddelt Kommissionen den 31. oktober 1968, uden at den har taget stilling hertil;

— der blev ligeledes indgået samarbejdsaftaler mellem nederlandske fabrikanter, over for hvem Kommissionen i henhold til traktatens artikel 85 har fundet at måtte indlede en fremgangsmåde, som endnu ikke er bragt til afslutning;

— endelig udbrød der en sukker-»priskrig« i Nederlandene i marts 1969.

Da disse forhold lod antage, at der forelå en praksis, som begrænsede konkurrencen på det fælles marked, foretog Kom missionen allerede fra 1969 i henhold til Rådets forordning nr. 17/62 kontrol og indsamlede oplysninger hos talrige sukkerfabrikanter, sukkerhandlende og sukkerforarbejdere.

På grundlag af disse undersøgelser indledte Kommissionen den 31. maj 1972 af egen drift fremgangsmåden efter artikel 3, stk. 1 i nævnte forordning over for 22 fabrikanter og salgsorganisationer samt disses medlemmer, som ialt tegner sig for 9/10 af produktionen inden for Fællesskabet.

De klagepunkter, der blev fremsat mod disse virksomheder, blev forkyndt for dem mellem den 24. og den 29. juli 1972, og der blev givet dem en frist på 2 måneder til at fremsætte deres skriftlige bemærkninger.

Efter at virksomhederne havde efterkommet denne opfordring, blev deres repræsentanter i henhold til forordning nr. 17, artikel 19, stk. 1 indkaldt til en mundtlig høring, som blev forestået af tjenestemænd fra Kommissionens generaldirektorater for konkurrence og landbrug. Tjenestemænd fra de berørte medlemsstater var tilstede ved denne høring.

Den 2. januar 1973 traf Kommissionen, efter at den den 5. december 1972 havde fået en udtalelse fra det rådgivende udvalg for karteller og dominerende stillinger, med hjemmel i traktatens artikel 85 og 86 sin beslutning »Den europæiske sukkerindustri«, som blev forkyndt for 22 virksomheder. Ved denne beslutning pålægges det dem dels øjeblikkeligt at bringe de konstaterede overtrædelser til ophør; desuden pålægges der 16 virksomheder bøder, hvis samlede beløb udgør 9 millioner regningsenheder.

Alene disse sidste virksomheder har over for Domstolen anfægtet beslutningen, som de principalt påstår annulleret og subsidiært ændret for så vidt angår bødernes størrelse.

Bortset fra den ny sag Frubo forekommer det mig at være første gang, Domstolen på en så direkte måde stilles over for problemet om anvendelse af traktatens konkurrenceregler på produktion af og handel med et landbrugsprodukt (traktatens artikel 42), som er underlagt en fælles markedsordning (artikel 40).

Til dette problem føjer sig et andet: kan de midler og mekanismer, som er fastlagt i en forordning om en fælles markedsordning og ved kommunitære gennemførelsesbestemmelser på den ene side, og på den anden side de ordninger, som er opretholdt eller indført af de nationale myndigheder inden for samme område, forudsat at der hverken foreligger et kartel eller et misbrug af en dominerende stilling, sikre eller muliggøre, fri bevægelighed for det pågældende produkt og fri konkurrence mellem fabrikanter?

Dette problem, som kan befrygtes at ville opstå stadig hyppigere for fællesskabsmyndighederne, er ikke nyt for medlemsstaternes monopoltilsynsmyndigheder. Det drejer sig navnlig om sådanne karteller, som ifølge § 59 i den franske anordning (»ordonnance«) af 30. juni 1945»skyldes anvendelsen af en lov eller en anden generel retsforskrift«; det angår ligeledes »karteller mellem landbrugsvirksomheder eller sammenslutninger af landbrugsvirksomheder«, udtrykkeligt omtalt i den tyske konkurrencelov (GWB § 100, stk. 1).

På fællesskabsniveau får konkurrencerettens indvirkning på forekomsten af fælles markedsordninger for landbrugsprodukter navnlig betydning for Rådets forordning nr. 26/62; i henhold til denne forordnings artikel 2 gælder traktatens artikel 85, stk. 1 ikke for aftaler, beslutninger og samordnet praksis, der udgør en integrerende del af en national markedsordning, eller som er nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 anførte mål.

Dette er grunden til, at jeg har fundet det hensigtmæssigt at gøre rede for sukker markedets væsentligste karakteristika og at angive den lovgivning, som finder anvendelse på sagsøgernes adfærd, før jeg går ind pa en behandling af søgsmålene.

I — De karakteristiske trak ved sukker-markedet

Sammen med sine råstoffer, rør og roer, har sukker i meget lang tid på nationalt niveau været genstand for interventionsforanstaltninger fra det offentlige og for aftaler mellem forretningsdrivende.

Den dag i dag findes der ikke noget land, der har overladt sukkersektoren til den frie markedsmekanisme.

Udviklingen af henholdsvis roe- og rørdyrkningen og konkurrencen mellem sukker udvundet af disse to planter er på afgørende måde blevet påvirker af støtte, som er ydet fabrikanter af roesukker.

Uden at være så vidtgående som de foranstaltninger, Napoleon den Første under fastlandsspærringer vedtog til fordel for sukkerproduktionen, er disse indgreb begyndt at spille en betydelig rolle i Europa fra og med anden halvdel af det 19. århundrede. De er kommet til udtryk i mange forskellige former for støtteforanstaltninger, som de nationale regeringer har ydet roeproducenter og sukkerfabrikker. Uanset de nærmere former, disse foranstaltninger kunne have, påhvilede finansieringen heraf i sidste instans forbrugerne eller skatteborgerne i et sådant omfang, at Lamartine, der var digter men også politiker, allerede i 1843 kunne udtale for nationalforsamlingen:

»Jeg forbyder Dem at kalde sukkerindustrien en national industri. Det eneste nationale ved den er de byrder, som den pålægger landet«.

Denne politik har ført til en dumping i stor målestok, der har medført et fald i verdensmarkedspriserne, hvilket har skadet udviklingen i de lande, der producerer sukkerrør.

For at modvirke dette har man ved de nævnte indgreb fra det offentlige eller ved de nævnte private aftaler søgt på internationalt niveau at styre produktionen og samhandelen mere eller mindre liberalt og samtidig at sikre en vis stabilitet på markedet og at tilpasse produktionens omfang til forbruget uden alt for mange forstyrrelser. Lad mig i denne forbindelse nævne den konvention, der blev underskrevet i Bruxelles den 5. marts 1902 og den senere »International Sugar Agreement«, ifølge hvilken der navnlig var fastsat eksportkvoter for de lande, som var nettoeksportør.

Verdensmarkedet for sukker er et i egentlig forstand residualt bestemt og meget begrænset marked, som næppe omfatter mere end 15 % af verdensproduktionen. Allerede i 1960 blev 2/3 af det sukker, som indgik i den internationale handel, solgt til særlige priser, som var garanteret og fastsat ved aftaler; verdensprisen, således som den var fastlagt ved den internationale sukkeraftale, fandt kun anvendelse på omkring 1/3 af den internationale handel med dette produkt.

Dette misforhold er yderligere blevet forværret: ud af en produktion på 80 millioner tons for samtlige lande i 1974 er 55 millioner tons blevet forbrugt i produktionslandene selv. Resten, 25 millioner tons, eller kun godt 1/3 af produktionen, er indgået i den internationale handel. Men 13 millioner tons er blevet handlet inden for rammerne af bilaterale aftaler såsom den amerikanske »Sugar Act«. »Commonwealth Agreement« eller aftalen mellem Cuba og Sovjetunionen. Det drejer sig her om præferencemarkeder. Det anslås således, at der i realiteten kun afsættes 12 millioner tons sukker på verdensmarkedet. På baggrund af denne situation er dette marked, som er meget følsomt over for politiske eller økonomiske kriser, også udsat for spekulation. Der består således en snæver sammenhæng mellem lagerbevægelserne og prisudviklingen på trods af de moderne afsætnings- og transportmetoder, som normalt skulle overflødiggøre uforholdsmæssigt store lagerbeholdninger.

Selv om disse lagre i et vist omfang var nødvendige på grund af den korte varighed af sukkersæsonen i egentlig forstand og forpligtelsen til at sikre overgangen mellem produktionerne, har disse lagre haft en udpræget spekulativ karakter. En manko på nogle få hundrede tusinde tons vil være tilstrækkelig til at få prisen til at stige op over de maksimale produktionsomkostninger, eller modsat til at falde ned under kostprisen, på grundlag af et overskud, aktuelt eller potentielt, pa en eller to millioner tons.

Disse svingninger er yderligere blevet forstærket af spekulationen på terminsmarkederne i New York, London og Paris. Der findes visse grunde til at antage, at de perioder, der er kendetegnet ved knaphed — i alle tilfælde relativt set — kun er midlertidige uregelmæssigheder i udviklingen af en produktion, som er konstant stigende, og som forbruget langt fra kan indhente. Faktisk stiger forbruget i de udviklede industrilande praktisk talt kun i takt med befolkningsvæksten, som er meget ringe; til gengæld hæmmes forbruget i landene i den tredje verden, hvor bevolkningsvæksten er betydelig, stadig af den ringe levestandard.

Produktionen inden for Fællesskabet har lige som produktionen på verdensmarkedet i det pågældende tidsrum været karakteriseret af en klar tendens til overproduktion.

I de 4 produktionsår 1968-69 -1971-72, som de foreliggende sager omhandler, er den samlede produktion af hvidt sukker i Fællesskabet steget fra 6,8 millioner-tons til omkring 8,1 millioner tons.

I samme tidsrum er forbruget kun steget fra 5,9 millioner tons til 6,5 millioner tons, altså med120000-150000 tons pr. år.

Produktionen har således oversteget forbruget inden for Fællesskabet med 11 -24 %.

Hvis man fordeler tallene på de fem medlemslande — Belgien og Luxembourg taget under ét —, kan man konstatere, at to stater, Frankrig og Belgien, til stadighed har haft overproduktion, mendens de andre enten har haft ligevægt eller underskud. Italien har haft et underskud af strukturel karakter.

I løbet af denne periode er samhandelen inden for Fællesskabet ikke steget i betydeligt omfang bortset fra importen til Italien.

Eksporten fra Fællesskabet til verdensmarkedet af hvidt sukker er steget fra 1,1 millioner tons i 1968-69 til 1,6 millioner tons i 1971-72.

II — Den fælles markedsordning for sukker

Forordning nr. 1009/67 har indført en ordning for denne meget specielle sektor, sukkerproduktionen, hvorved der gøres forsøg på at forene så modstridende formål som: opretholdelse af levestandarden hos sukkerroedyrkerne, markedernes stabilitet, sikkerhed for forsyningerne, forøgelse af produktiviteten efter rationelle kriterier og endelig et rimeligt forbrugerprisniveau.

Egentlig burde alene det landbrugsmæssige aspekt i sukkerproduktionen, det vil i det væsentlige sige sukkerroedyrkningen, kunne falde ind under traktatens landbrugsmæssige bestemmelser, mens sukkerindustrien ligesom de øvrige industrier inden for Fællesskabet burde være undergivet de almindelige regler, navnlig konkurrencereglerne. Og det kunne synes ulogisk at lade prisen af det produkt, som skal beskyttes — sukkerroen eller, i tilknytning hertil, sukkerrør, afhænge af prisen på et senere produkt, sukkeret. Imidlertid, som Kommissionen udtaler i sine oprindelige forslag til en markedsordning: »på grund af de særlige forhold ved afsætningen af sukkerroer kan sukkerroedyrkernes indtjening kun sikres via sukkerprisen«.

Det er i øvrigt umuligt i alle medlemsstater at opnå sammenlignelige priser for sukkerroer navnlig på grund af de meget forskellige regler for forholdet mellem sukkerroedyrkere og sukkerfabrikker. Desuden er verdensmarkedet for sukker afhængigt af prisen på hvidt sukker.

Forfatterne til forordning nr. 1009/67 var i denne henseende påvirket af de tidligere nederlandske regler og søgte derfor at overvinde denne vanskelighed ved at gå ud fra stadiet for det forarbejdede produkt. Landbrugsproducenten kan kun sikres en passende pris på indirekte måde via en forbindelse mellem den gældende interventionspris i det pågældende produktionsområde og sukkerroeprisen.

Bortset herfra omhandler de bestemmelser i forordning nr. 1009/67, som mere direkte vedkommer de foreliggende sager, prisordningen, de nationale kontingenter og støtteordningerne; de omspænder og danner en ramme om markedet både i henseende til produktion og til prisdannelse.

Det hvide sukker, som vore industrielle selskaber producerer, er et homogent produkt, der er uhyre standardiseret. Det er snarere dets pris end mærket, som afgør, hvem der bliver køber.

Ikke desto mindre går fællesskabsreglerne ud fra, at der eksisterer fire kvaliteter sukker, navnlig for så vidt angår interventionsorganers køb af sukker.

Af disse fire kvaliteter er det kvalitet 3 (»standardkvalitet«, som på børsen i Paris er basiskvaliteten for hvidt sukker), som teoretisk set har størst interesse: det er for denne, at der i henhold til artikel 2 og 3 i grundforordningen årligt fastsættes indikativ- og interventionspriser.

Jeg siger »teoretisk set«, fordi fabrikanterne i visse lande faktisk ikke producerede sukker af denne kvalitet, idet de kun tilbød dyrere sorter (kvalitet 1 og 2).

Derimod anså den forarbejdende industri denne kvalitet som tilstrækkelig god for sin produktions vedkommende. Navnlig blev de tyske sukkervarefabrikanters ønske om at få leveret sukker af denne kvalitet mødt med et klart afslag fra sukkerindustrien kort tid efter indførelsen af fællesskabsordningen. Køb af sukker af denne kvalitet fra produktionen i de andre medlemsstater kunne ikke hjælpe dem, fordi transportomkostningerne for dette sukker næsten svarede til det pristillæg, der blev forlangt for den kvalitet, der lå umiddelbart over. Denne situation bevirkede, at Bundeskartellamt i 1969 indledte en undersøgelse, som ikke synes at have ført til noget resultat.

Produktionen af dyrere sukkersorter er også blevet begunstiget af fællesskabssystemet med intervention: en fabrikant opnår for sukker af kvalitet 1, som tilbydes til intervention, en pris, der ligger klart over prisen for sukker af kvalitet 2, og som er højere end de omkostninger, som forarbejdningen faktisk medfører.

Derefter har fabrikanterne opnået, at kvalitet 2, der er dyrere, er blevet anerkendt som standardkvalitet i stedet for kvalitet 3, som efter sigende ikke blev efterspurgt; dette bevirkede en stigning i sukkerraffinaderiernes forarbejdningsmargin på 0,50 regningsenheder pr. 100 kg, en margin som allerede i 1971-1972 var forhøjet med 0,88 regningsenheder pr. 100 kg-

Jeg vil nu gå over til de bestemmelser, som vedrører priserne.

Oprindeligt havde Kommissionen foreslået Rådet kun at styre produktionen og sukkermarkedet — således som i de andre markedsordninger — ved hjælp af en prismekanisme, da en kontingentering af produktionen kun var tænkt som en sidste udvej til at stabilisere markedet i tilfælde af alvorlig uligevægt.

Imidlertid blev det — under pres fra den tyske og italienske delegation, som sluttede sig til de nationale sukkerroedyrkere og sukkerfabrikkers synspunkt og desuden fik støtte fra Europa-Parlamentet (Resolution af 20. januar 1965) — besluttet at anvende systemet med nationale kvoter ved siden af prisordningen og i tilknytning til denne ordning.

Selv om Fælllesskabets markedsordning for sukker ikke direkte omfatter engros- og detailhandelsleddet, er den i sammenligning med de andre markedsordninger kendetegnet ved en meget stejl »faldende« prisstruktur fra det færdige produkt til råvaren. Indikativprisen faststættes for hvidt sukker, som er et førstegangs-forarbejdet produkt eller eventuelt et færdigt produkt, medens indikativprisen inden for de andre ordninger fastsættes på grundlag af det landbrugsmæssige råstof. Som jeg har sagt, skyldes det, at sukkerroen i de fleste tilfælde ikke i uforarbejdet stand er en vare, som kan afsættes og eksporteres i egentlig forstand.

Forordning nr. 1009/67 bestemmer som bekendt, at Rådet årligt i det mindste for sukker produceret inden for fællesmarkedet fastsætter dels en indikativpris og dels en interventionspris hvis respektive funktioner inden for en fælles markedsordning skal omtales.

Den første pris skal opfylde et økonomisk formål: det er den pris, til hvilken eller omkring hvilken, det er ønskeligt, at der handles på Fællesskabets interne marked.

Interventionsprisen er den pris, til hvilken de interventionsorganer, som medlemsstaterne har bemyndiget, er forpligtet til at købe det sukker, som tilbydes dem af fabrikanterne. Interventionsprisen, som er fastsat på et niveau, der ligger lidt under indikativprisen, skal muliggøre, at det pågældende produkt omsættes; men det er ligeledes en garanteret pris, en mindstepris, for så vidt som interventionens normale funktion skal sikre erhvervslivet, at markedsprisen i princippet ikke — bortset fra tidsmæssige og geografisk begrænsede undtagelser — kan gå ned under interventionsprisen.

I denne henseende afviger forordning nr. 1009/67 med hensyn til sit formål ikke fra størstedelsen af de forordninger, som omhandler fælles markedsordninger for landbrugsvarer. Da Kommissionen ved talrige retssager om gennemførelsen af disse ordninger har haft lejlighed til for Domstolen at gøre rede for meningen med og rækkevidden af begreberne indikativpris og interventionspris, kan den følgelig ikke i de foreliggende sager afvige fra et standpunkt, den altid har indtaget.

Men den ordning, som finder anvendelse på sukker, er for så vidt angår måden for fastsættelsen af priserne forskellig fra det traditionelle skema, som er bragt i anvendelse i andre sektorer.

Basisindikativprisen og interventionsprisen fastsættes for eksempel inden for kornsektoren for det produktionsområde, hvor der er størst underskud (Duisburg i Tyskland), som samtidig er et område med et stort forbrug; de priser, som er afledt heraf, nedsættes i takt med stigende afstand fra dette område.

Der foreligger således en egentlig regional prisdannelse.

For sukkerets vedkommende har man imidlertid valgt den modsatte løsning.

Der fastsættes en fælles indikativpris og en interventionspris for det produktionsområde i Fællesskabet, hvor der er størst overskud, det vil sige det område, som udgøres af de 8 sukkerdepartementer i det nordlige Frankrig. Denne pris gælder også for de tre Benelux-lande og for Tyskland.

En gennemført prisdannelse i lighed med kornsektoren er ikke forudset.

De regioner, i hvilke der både produceres og forbruges sukker, ligger ganske vist re lativt tæt ved hinanden, og medlemsstaterne, med Italien som en vigtig og Luxembourg som en mindre vigtig undtagelse, er praktisk taget i stand til at dække deres samlede behov ved hjælp af deres egen produktion.

Den vigtigste konsekvens af denne situation, som i øvrigt skyldes naturlige og klimatiske faktorer, er, at samhandelen næppe går ud over den enkelte region.

Der er kun blevet fastsat afledede indikativ-og interventionspriser for Italien og de franske oversøiske departementer.

Den regionale prisfastsættelse for det underskudsområde, som ligger længst væk (Palermo), gennemføres ved at tillægge transportudgifterne fra det nordlige Frankrig til Italien. I det omfang disse afledte priser viser en stigning i forhold til dem, som er fastsat i det vigtigste produktionsområde, medfører dette system desuden, at de marginale fabrikanter begunstiges.

Således påvirkes det konkurrencemæssige forhold mellem fabrikaterne næppe af deres placering i forhold til det vigtigste produktionsområde men snarere af de forbrugende regioners grad af selvforsyning.

Den fælles ordning har på en vis måde således videreført de nationale bestemmelser om en udligning af transportudgifterne. Den omstændighed, at en fabrikant befinder sig nærved eller langt fra det vigtigste produktionsområde, har — i hvert fald for så vidt angår Italien — kun en begrænset indflydelse på fortjenesten for de fabrikanter, som befinder sig inden for forskellen mellem indikativ-interventionsprisen.

Eftersom nationale sukkerfabrikker — på nær sjældne undtagelser — set i forhold til de nationale forbrugende regioner er gunstigere stillet end en sukkerfabrikant i andre medlemsstater, kunne det forudses, at samhandelen inden for Fællesskabet fortsat ville være begrænset selv i tilfælde af en optimal fordeling af sukkeret og en begrænsning af transportomkostningerne til et minimum.

Endelig bør interventionsprisen, der er den garanterede pris, ligge mellem sukkerroefabrikantens indtægter og den pris, som da den dannes på markedet, i princippet bør nærme sig i indikativprisen.

Mellem disse to poler har Rådet skullet tage hensyn til nødvendigheden af at garantere landbruget en rimelig købekraft for at undgå en nedgang i sukkerroedyrkningen. Medens forskellen mellem indikativ- og interventionsprisen for korn udgør 8 %, har forfatterne til forordningen reduceret denne forskel til 5 % for sukkerets vedkommende. Denne margin har man skønnet tilstrækkelig, fordi afsætningen af sukker til forskel fra de fleste landbrugsprodukter kun indebærer begrænsede risici, da det er et produkt, som har lang holdbarhed.

Disse betragtninger forklarer, hvorfor interventionsprisen blev fastsat på et relativt højt niveau, som var sælig rentabelt i det mindste for de mest effektive og bedst placerede fabrikanter.

Men det hævdes, at denne omstændighed burde have tilskyndet disse fabrikanter, som sad inde med overskud, til at tilbyde dem til interventionsorganerne, som inden for de nationale kvoter er forpligtet til at købe alt sukker, som bliver tilbudt dem. Disse organer kan kun videresælge sukkeret på det indenlandske marked til en pris, der ligger over interventionsprisen; de er ikke bemyndiget til at sælge sukker til en lavere pris, medmindre dette sker til denaturering, og de kan kun afsætte det på basis af verdensmarkedsprisen, hvis det skal eksporteres til tredjelande, uforarbejdet eller efter forarbejdning.

Det er imidlertid klart, at dette interventionssystem i den periode, som er af interesse her, kun har fungeret i ringe grad — og i øvrigt dårligt — og med tab, idet de nævnte organer stort set kun har solgt til priser, som lå under interventionsprisen for sukker beregnet til denaturering eller til eksport uden for Fællesskabet.

Det forekommer, som om Kommissionen i det tilfælde, hvor betydelige tonnager kunne være taget tilbage inden for rammerne af interventionsordningen, kunne have opretholdt markedspriserne på et niveau, som ligger meget nær ved interventionsprisen, sålænge der klart var overskudsproduktion. Dette har været tilfældet, fordi produktionen i den omhandlede periode i gennemsnit har ligget 16 % over det interne forbrug.

Fabrikanterne ville for deres vedkommende i princippet have været interesseret i at tilbyde deres overskudsproduktion til interventionsorganerne — altså til den garanterede tærskelpris — hvis sukkerprisen på det fri marked på grund af presset fra de overskydende mængder havde haft tendens til at nå et lavere niveau.

Men det må konstateres, at denne situation aldrig har foreligget helt rent, selv ikke i lande med stort overskud som Frankrig og Belgien. Det er tværtimod en kendsgerning — bortset fra rene undtagelser — at producenterne i disse lande og navnlig Raffinerie tirlemontoise har vist en klar tilbageholdenhed med hensyn til at tilbyde sukker til interventionsorganerne, uanset hvilke påskud de fremførte til begrundelse herfor.

Den sande grund er uden tvivl, at disse organer for fabrikanterne udgjorde potentielle og farlige konkurrenter, som ville have været i stand til at øve en ikke ubetydelig indflydelse på markedet, hvis de havde kunnet komme ind her i tilstrækkeligt stærkt omfang.

I anden række ser jeg heri en bekræftelse på, at den garanterede pris er blevet fastsat på et niveau, som er højere, end det krævedes for at give beskyttelse mod risiko for nedgang i sukkerroedyrkningen, medens en bedre fordeling af denne ville have været ønskelig inden for Fællesskabet.

Endelig fører disse omstændigheder mig til at antage, at der — på trods af presset fra de overskydende mængder — i realiteten blev skabt en kunstig knaphed, i et vist omfang ved hjælp af eksportrestriktioner og denatureringspræmier, som begge udgør en ubestridelig fordel for sukkerindustrien.

Den mest markante særegenhed ved den fælles markedsordning for sukker, som adskiller den fra alle andre markedsordninger inden for Det europæiske økonomiske Fællesskab, er fastsættelsen af produktionskvoterne.

Denne ordning blev indført som en overgangsordning ved artikel 23, stk. 1 i forordning nr. 1009/67 for en periode frem til 1. juli 1975; men den er som bekendt fornylig blevet forlænget under forbehold af en ændring af kvoterne.

Denne markedsordning medfører således modsat Kommissionens oprindelige forslag ikke gennemførelse af en egentlig produktionsfrihed. Den fører faktisk til en opdeling af produktionen.

På basis af et samlet mål inden for Fællesskabet om produktion af 6480000 tons pr. produktionsår blev de nationale basiskvoter, udtrykt i hvidt sukker, fastsat for hver enkelt medlemsstat. For den periode, som interesserer os, udgjorde de for Forbundsrepublikken Tyskland 1750000 tons, for Frankrig 2400000 tons, for Italien 1230000 tons samt 550000 tons for Nederlandene og det samme for Belgien og Luxembourg, idet der praktisk taget ikke produceres sukker i sidstnævnte stat.

Disse nationale kvoter, som er afledt af det grundlæggende mål for den samlede produktion, har de nationale myndigheder i hver enkelt stat fordelt mellem fabrikker og virksomheder på deres område, dels efter deres årlige gennemsnitlige produktion i løbet af en bestemt periode, dels efter størrelsen af den nationale kvota.

I forbindelse med prisordningen sigter dette system til at begrænse produktionen og til at fremme en regional specialisering, samtidig med at der garanteres et minimalt produktionsniveau selv i regioner, som er mindre egnede til sukkerroe-dyrkning. Den regionale specialisering skal derfor, som det vil fremgå, angå den produktion, som overstiger basiskvoterne.

Kontingenteringen af produktionen sigter ligeledes på at gennemføre en prisgaranti. For så vidt angår interventionsprisen blev denne garanti oprindeligt givet, ikke i forhold til 100 % af det anslåede menneskelige forbrug inden for Fællesskabet, men i forhold til 105 % af dette forbrug.

Mængden af sukker til menneskeligt forbrug steg kraftigt igennem årene før sukkerproduktionsaret 1964-65, både som følge af en stigning i forbruget pr. indbygger og som følge af befolkningsvæksten, men har siden kun vist ringe og mere begrænset fremgang; man har endda bemærket en delvis tilbagegang af forbruget pr. indbygger i Tyskland, Belgien og Nederlandene.

Det følger heraf, at Rådet ved at fastsætte basiskvoter har støttet sig på en optimistisk prognose, og at summen af disse kvoter fra første produktionsår oversteg det menneskelige forbrug med 500000 tons, eller med næsten 10 % af produktionen inden for Fællesskabet.

Da der ydermere for den del af produktionen, der oversteg dette kontingent på 105 % fandtes begrebet »maksimums-kvota«, der var fastsat til 135 % af basiskvoten, havde fabrikanterne stadig, inden for denne grænse, en garanti for afsætning, ganske vist mod betaling af en produktionsafgift, hvoraf 60 % kunne overvæltes på sukkerroeleverandørerne, mens sukkerfabrikanterne selv kun skulle bære de 40 %.

Denne afgift har således ikke blot den virkning, at sukkerfabrikantens produktionsmargin bliver reduceret, men ligeledes at den pris, som betales til sukkerroedyrkeren nedsættes føleligt. Det er således på en måde en opsugningsafgift.

Men da produktionsafgiften er blevet begrænset til et maksimum, og da den ville have været højere, hvis dette maksimum ikke fandtes, følger det heraf, at omkostningerne ved opsugningen af overskudene ikke blot har hvilet på fabrikanterne, men på hele Fællesskabet.

De sukkermængder, som er produceret ud over maksimumskvoten, kan ikke afsættes på det interne marked; de må eksporteres i uforarbejdet stand ud af Fællesskabet, og fabrikanterne har ikke ret til eksportrestitutioner.

Forøgelsen af produktionen i den pågældende periode synes imidlertid at vise, at fabrikanterne — bortset fra de italienske — ikke har begrænset sig til de basiskvoter, de har fået tildelt. De har i vidt omfang udnyttet maksimumskvoterne på trods af kravet om en produktionsafgift, som i ret betydelig grad begrænser deres fortjeneste. Det er således sikkert, at de stadig havde interesse i at producere ud over basiskvoterne. Det er endda sket i Frankrig, Belgien og Nederlandene, at selv maksimumskvoterne er blevet overskredet.

Af denne analyse kan der udledes to betragtninger om strukturen af den ordning, som blev indført ved forordning nr. 1009/67, for så vidt angår dels priserne, dels produktionskvoterne:

1. det må erkendes, at metoden til fastsættelse af priser, specielt af basis- eller afledede interventionspriser, næppe er egnet til at fremme en betydelig handel med sukker mellem medlemsstater:

2. det kan ikke bestrides, at ordningen med nationale kvoter tenderer mod at begrænse de mængder sukker, fabrikanterne kan afsætte på fællesmarkedet; i forbindelse med de høje transportomkostninger for et produkt, hvor forholdet værdi/vægt er lavt, har denne ordning således en ubestridelig indflydelse på omfanget og strukturen af samhandelen inden for Fællesskabet. I sig selv er den en faktor, som fremmer en afskærmning af de nationale markeder, hvilket Kommissionen i øvrigt selv har erkendt i en nylig meddelelse af februar 1975 til Rådet og Parlamentet.

Vil dette imidlertid sige, at den fælles markedsordning for sukker har udelukket enhver effektiv konkurrence i så høj grad, at den samordnede praksis, som lægges de vigtigste europæiske fabrikanter til last, ikke i noget tilfælde har kunnet få nogen virkning på samhandelen mellem medlemsstater?

Dette tror jeg på ingen måde.

I første række har den ordning, som blev indført ved. forordning nr. 1009/67, ikke på nogen måde ændret den ulige fordeling af produktionen mellem staterne inden for Fællesskabet i forhold til forbruget i de enkelte lande. Den har ikke ændret noget ved den kendsgerning, at der findes lande, som strukturelt har stort overskud, i det væsentlige Frankrig og Belgien, og underskudslande, særlig Italien, i mindre grad Nederlandene samt, i det mindste for visse regioner og visse produktionsår, Forbundsrepublikken Tyskland, hvor der først fra 1971 er blevet ligevægt mellem produktion og forbrug.

Denne faktiske situation har indebåret gennemførelse af samhandel inden for Fællesskabet, i det mindste for så vidt det har været nødvendigt at dække underskudene i stater, som ikke har været i stand til at sikre deres selvforsyning.

Sådan samhandel er i endnu større grad blevet mulig ved bestemmelserne i forordningens artikel 35, i henhold til hvilke det i Fællesskabets interne handel er forbudt at opkræve told eller anvende nogen form for kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning samt at anvende en sådan mindsteprisordning, som omhandles i traktatens artikel 44.

Det er givet, at denne samhandel inden for Fællesskabet i forhold til den samlede produktion kun har kunnet åbne et residualt bestemt marked for en begrænset del af denne; men dette kan ikke have bevirket, at konkurrencen er blevet fjernet i dette område. Tværtimod burde den blive så meget mere intens, som den i forhold til det samlede produktionsoverskud i de bedst placerede regioner kun kunne vedrøre relativt små mængder.

Endelig har Fællesskabets prisordning, som ikke er lig med priserne ved salg til de industrielle forarbejdere, de handlende eller forbrugerne, givet fabrikanterne en tilstrækkelig margin til prisdannelsen på markedet, i betragtning af disses mere eller mindre gunstige situation med henblik på fortjeneste, investeringer og det reelle niveau for deres kostpriser.

I denne henseende gjorde det forhold, at interventionsprisen blev fastsat på et højt niveau, det muligt for de mest specialiserede fabrikanter at vise, at de i høj grad var konkurrencedygtige, og det burde have tilskyndet dem til at udstrække deres salg til deres konkurrenters marked i de nærmeste medlemsstater, medmindre transportomkostningerne ikke var en uoverstigelig hindring for dette.

Lad mig tilføje, at eftersom sukkeret er et homogent produkt og i vid udstrækning standardiseret på trods af visse forbrugervaner, kunne konkurrencen ikke blot foregå på prisen men også på andre salgsvilkår.

Det kan heraf konkluderes, at den fælles markedsordning for sukker ikke udelukker en rimelig konkurrencemargin, som kan hindres af samordnet praksis, som omhandlet i traktatens artikel 85, stk. 1.

III — Samordningen mellem europæiske fabrikanter

På grundlag af den fremgangsmåde, Kommissionen har gennemført, har den over for de vigtigste europæiske fabrikanter påtalt former for praksis, hvis vigtigste og vedvarende formål har været at beskytte de nationale markeder eller — for så vidt angår Tyskland — de regionale markeder, hvor disse fabrikanter har afskåret de reelle muligheder for konkurrence, som den fælles markedsordning åbnede mulighed for, og bestræbt sig på at opretholde deres tidligere stilling ved at hævde princippet »enhver er herre i eget hus«.

Det er således afskærmningen af markederne, som er grundlaget for de enkelte klagepunkter, Kommissionen har fremført.

Der må derfor tages stilling til, om vi står over for en generel kartelaftale eller tværtimod over for isolerede og enkeltstående former for praksis.

Herved skal man vogte sig for at hæfte sig for meget ved den formelle side. En »atomiseret« fremstilling af de forskellige overtrædelser, der kunstigt udstykker og opdeler klagepunkterne og helt ser bort både fra det almindelige formål med kartelaftalen mellem fabrikanter og den slående ensartethed i den teknik, der er anvendt for at nå dette mål, ville føre til et fragmentarisk billede af forholdene.

På den anden side skal man ikke, blot fordi Kommissionen har truffet en afgørelse, og fordi Domstolen har vedtaget at forene sagerne med henblik på den mundtlige procedure, nødvendigvis nå til en generaliserende konklusion.

Det er i virkeligheden ubestrideligt, at Kommissionen i begyndelsen gik ud fra, at der forelå én samlet kartelaftale. Grunden til, at Kommissionen i løbet af fremgangsmåden har følt sig foranlediget til at nuancere denne opfattelse, må søges i, at den på grund af selve afskærmningen af de nationale markeder uundgåeligt har måttet foretage en særskilt undersøgelse af den situation, som den samordnede praksis skabte på hvert enkelt af disse markeder, og fordi den i sidste instans over for hver enkelt af de omhandlede virksomheder selvsagt kun kunne påberåbe sig de former for praksis, som ifølge dens opfattelse kunne lægges disse virksomheder til last.

Imidlertid mener jeg ikke helt og holdent at kunne afvise enhver tale om en generel samordning, idet de forbindelser, der allerede før 1968 bestod mellem de store europæiske fabrikanter, det af disse forfulgte fælles formål og ligheden mellem de midler, som disse anvendte for at opnå dette mål, efter min mening kaster lys over deres forhold siden iværksættelsen af den fælles ordning.

Som bekendt tegner de pågældende fabrikanter sig alene for 9/10 af Fællesskabets sukkerproduktion. I hvert enkelt af de producerende lande begyndte koncentrationen i vidt omfang allerede før 1968 og er siden blevet yderligere forstærket.

I Frankrig, som er den største producent i Europa og et udpræget overskudsland, varetages den indenlandske produktion for tre fjerdedeles vedkommende af 5 virksomheder: selskaberne Béghin og Say, der blev slået sammen den 1. januar 1973, selskaberne Lebaudy Suc og Générale sucrière — sidstnævnte selskab har siden 1972 haft aktiemajoriteten i det førstnævnte selskab — og endelig Sucre Union. Inden for sukkerhandelen indtager selskabet Sucres et Denrées en fremtrædende stilling.

I Belgien — ligeledes et overskudsland — producerer Raffinerie tirlemontoise alene mere end halvdelen af den indenlandske produktion. Da selskabet yderligere ved hjælp af aktiemajoriteter kontrollerer produktionen i fabrikkerne i Warneton, Oreye og Moerbeke-Waes og ved salgsaftaler produktionen i virksomhederne i Liers, Embressin og Naveau, udøver dette selskab — eller er i stand til at udøve — en afgørende indflydelse på omkring 85 % af den belgiske produktion.

I Nederlandene foregår hele den indenlandske produktion i to virksomheder: Den kooperative forening Suiker Unie (SU) og Centrale Suiker Maatschappij (CSM), som er forbundet gennem samarbejdsaftaler, og som — hvis man tager hensyn til importen — kontrollerer mere end 4/5 af markedet.

I Tyskland er fabrikanterne opdelt i salgskontorer, hvis områder er klart afgrænsede:

— Norddeutsche Zucker for Schleswig-Holstein og en del af Niedersachsen;

— Westdeutsche Zucker-Vertnebsgesellschaft for den vestlige del af Tyskland, hvis vigtigste medlem er virksomheden Pfeifer & Langen, som alene fremstiller mere end halvdelen af dette områdes sukkerproduktion;

— endelig findes i Forbundsrepublikkens sydlige del Südzucker-Verkaufsgesellschaft, hvor Süddeutsche Zukker AG indtager den mest fremtrædende stilling med 70 % af produktionen.

Også i Italien er koncentrationen øget. Tre vigtige grupper deler markedet imellem sig:

— Den første er oprettet omkring selskabet Eridania: det står for mere end 1/3 af produktionen;

— den anden, gruppen Padano, har praktisk talt samme betydning som den første efter at det har overtaget og opnået kontrol, navnlig med Società italiana per l'industria degli zuccheri;

— en tredje gruppe er opstået ved en koncentration omkring selskabet Agricola industriale Emiliana.

Selv om den resterende italienske produktion foretages af visse mindre virksomheder, findes der ikke noget uafhængigt afsætningsnet for sukker, idet det kontrolleres af de store fabrikanter.

Disse europæiske virksomheder opretholdt før den fælles markedsordnings ikrafttræden kontakter, som var begunstiget eller endda institutionaliseret derved, at der på nationalt plan blev oprettet sammenslutninger, organisationer eller fagforeninger.

I Belgien var det Confédération professionnelle du sucre og deraf afledede sammenslutninger; i Tyskland Verein der Zuckerindustrie og Wirtschaftsvereinigung Zucker, i Frankrig Syndicat national des fabricants de sucre og Chambre syndicale des raffineurs; i Italien Assoziazione Nazionale degli Industriali dello Zucchero eller »Assozucchero«. Det hævdes, at der i Nederlandene består en snæver koordinering mellem de to virksomheder, som står for hele den indenlandske produktion.

Disse nationale organisationer eller fabrikanter har på fællesskabsplan skabt en Comité européen des fabricants de sucre. Det er inden for rammerne af denne komité — og nærmere betegnet i dens udvalg for fællesmarkedet — at der før forordning nr. 1009/67 trådte i kraft, indledtes forhandlinger om de virkninger, den fælles markedsordning kunne påregnes at få, og man undersøgte her de foranstaltninger, som den europæiske sukkerindustri burde træffe navnlig for at »undgå den uligevægt, der består mellem sukkermængden til garanteret pris og behovets størrelse på det interne marked«.

Under et møde, der blev afholdt i München i maj 1968, og hvor der både deltog repræsentanter fra de nationale sammenslutninger og direkte repræsentanter for visse fabrikanter, understregedes den fælles vilje til »at de løsninger, der bliver udarbejdet, gør det muligt for sukkerfabrikanterne selv — både på det interne marked og vedrørende eksporten — at gennemføre afsætningen af hele deres produktion«.

Det væsentligste formål, som bliver forfulgt ved identiske midler på de forskellige nationale markeder, består i en afgrænsning mellem to markeder:

— på den ene side markedet for sukker beregnet til menneskeligt forbrug, hvor fabrikanterne ville undgå enhver konkurrencemæssig indtrængen i deres eget salgsområde og ved deres samordning så vidt muligt opretholde status quo;

— på den anden side overskudsmarkedet, sukker beregnet til denaturering eller til eksport til tredjelande, om hvilket de pågældende var blevet enige om — ifølge systemet i den aftale, som var indgået mellem de franske sukkerfabrikker den 1. juli 1968 — at sikre hver enkelt af dem »lige chancer« ved afsætningen.

I denne forbindelse er det af betydning at henvise til en indledende skrivelse udarbejdet af det franske Association syndicale vedrørende denne aftale, som i øvrigt er blevet meddelt Kommissionen, samt til et udkast til en aftale om et kooperativ selskab af belgiske sukkerfabrikanter.

Disse dokumenter belyser de pågældendes stilling på de to afsondrede markeder og forklarer den konklusion, der bør drages heraf, nemlig at »fabrikanterne inden for Fællesskabet skal stilles helt lige over for disse to markeder, hvilket vil sige, at de alle skal sættes i stand til at opnå en gennemsnitsindtægt svarende til de mængder, der bliver afsat på hvert enkelt af de to pågældende markeder«.

For at nå til dette resultat blev der i den førstnævnte skrivelse stillet forslag om særlige organisationsforanstaltninger på eksport- og denatureringsmarkedet.

Der blev derimod ikke stillet forslag om nogen sådan løsning vedrørende markedet for sukker beregnet til menneskeligt forbrug, fordi koncentrationen mellem fabrikanter inden for dette område var tilstrækkelig til at løse problemet ved midler, som virksomhederne uden vanskelighed selv kunne iværksætte i kraft af en politik, som repræsentanten fra Raffinerie tirlemontoise formulerede således: »Ingen varebevægelse fra land til land uden aftale mellem fabrikant og fabrikant«.

Samhandelen med sukker inden for Fællesskabet skulle således være genstand for det, som blev kaldt »den rationaliserede samhandel«, hvilket krævedé et snævert samarbejde mellem de nationale grupper af fabrikantraffinaderier, og som for dem udgjorde et præferencemarked.

For at lette gennemførelsen af denne politik, som på én gang udgør det fælles grundlag for de forskellige former for samordnet praksis, som er genstand for de enkelte klagepunkter, og det afgørende middel til at kontrollere sukker-leverancerne fra én medlemsstat til en anden med henblik på beskyttelse af de nationale markeder, har der været anvendt overensstemmende metoder.

Den første af disse metoder har bestået i direkte leverancer af hvidt sukker og råsukker fra ét land til et andet, fra fabrikant til fabrikant, altså mellem konkurrerende virksomheder.

Leverancerne af hvidt sukker er ofte sket i indpakninger, køberne selv har leveret, og som bærer deres eget mærke. Dette sukker er blevet videresolgt til samme pris som for deres egen produktion. Fabrikantleverandørerne har afslået tilbud både fra handlende og fra industrielle forarbejdere af sukker under påberåbelse af, at de disponible mængder skulle forbeholdes deres nationale marked.

Denne praksis, som regelmæssigt blev anvendt, kan ikke på overbevisende måde begrundes, hverken ved henvisning til situationen på Fællesskabets sukkermarked eller til fabrikanternes handelsinteresser.

De kan kun forklares ved en koordineret politik, hvis principper, der var vedtaget af de vigtigste fabrikanter, sigtede til en afskærmning af de nationale markeder.

Bortset fra det italienske marked, hvor der findes en national ordning, som i særlig grad er planøkonomisk og i øvrigt meget omhyggeligt indrettet med henblik på at forbeholde den største del af importen for de nationale sukkerfabrikker, er leverancerne fra fabrikant til fabrikant i det mindste et første og vigtigt indicium på en samordning, som har til formål at eliminere konkurrencen i de priviligerede afsætningsområder.

Dette indicium styrkes af den omstændighed, at selv om der alligevel har fundet visse — mindre — leverancer sted til industrielle forarbejdere eller til handlende i disse beskyttede salgsområder, har de som hovedregel kun kunnet gennemføres med samtykke fra de fabrikanter, som har nedsat sig i disse områder. Ydermere har sådanne leverancer — for eksempel til Nederlandene — været forbeholdt forsyningen af mejeriindustrien. For så vidt angår sukker bestemt til direkte menneskeligt forbrug har sådanne leverancer kun undtagelsesvist fundet sted.

Der er også anvendt en anden fremgangsmåde, som sigtede til at overtale de handlende eller forbrugerne fra direkte køb af sukker, der ikke stammede fra den indenlandske produktion. Dette er sket ved anvendelse af forhøjede priser, beregnet ud fra de priser, som fabrikanterne fastsatte i deres egne områder, således at køberne til sidst så sig foranlediget til kun at købe hos nationale virksomheder.

Endelig har fabrikanterne udøvet pres over for de handlende for at tvinge dem til at følge deres politik enten ved at kræve, at de handlende kun udøvede virksomhed i nabolandene på de betingelser, som var fastsat af dette lands virksomheder, eller ved at pålægge anvendelsesklausuler. Således har de forbudt deres købere på markedet for menneskeligt forbrug at omsætte sukker, som var blevet solgt til denaturering, til forarbejdning i den kemiske industri eller til eksport til tredjelande.

Disse forskellige midler blev iværksat samlet eller særskilt under hensyn til situationen på de forskellige nationale markeder, hvilket kan konstateres ved en undersøgelse af de enkelte klagepunkter.

Dette må efter min mening indebære, at den samordnede praksis mellem visse fabrikanter eller grupper af fabrikanter — da der ikke foreligger nogen almindelig kartelaftale i udtrykkets bogstaveligste forstand — afspejlede én og samme grundtanke, udgik af én fælles vilje og ikke blot af parallelle men selvstændige handlemåder, der var inspireret af ren handelsmæssig interesse.

Det er grunden til at jeg, også selv om beviset for den samordnede praksis skal bedømmes konkret inden for rammerne af hvert enkelt af de klagepunkter, som er opregnet i den anfægtede beslutning, og på grundlag af hver enkelt virksomheds individuelle adfærd, er af den opfattelse, at denne adfærds karakteristika opfylder den definition af en samordnet praksis, som Domstolen for første gang har udviklet i farvestofsagerne.

I dommen af 14. juli 1972, Imperial Chemical Industries (sag 48/69, Rec. 1972, s. 619 ff.), udtalte Domstolen navnlig — at »når artikel 85 sondrer mellem begrebet former for samordnet praksis og begreberne »aftaler mellem virksomheder« og »vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder«, er det for med forbudene i denne artikel at ramme en form for koordination mellem virksomhederne, som uden at udgøre en egentlig aftale bevidst sætter et praktisk samarbejde mellem disse i stedet for konkurrencens risici«.

»Den samordnede praksis indeholder således ikke i sig selv alle de elementer, der hører til en aftale, men kan navnlig følge af en koordination, som giver sig udslag i deltagernes adfærd«.

Dette krav om en faktisk adfærd, der er fælles for de deltagende virksomheder, og som gør det muligt at afsondre begrebet samordnet praksis fra begrebet aftale, således at en aftale ifølge Domstolens retspraksis — forudsat at det er bevist, at den er indgået, og at den har til formål at begrænse konkurrencen inden for fællesmarkedet — falder under forbudet i artikel 85, stk. 1, uden at det er nødvendigt at undersøge, om den faktisk har haft virkning på konkurrencen.

Tværtimod kan den samordnede praksis efter selve begrebet ikke helt adskilles fra de følger, den medfører for konkurrencevilkårene, eftersom den skal give sig udslag i de pågældende virksomheders adfærd.

Denne mening, som jeg har givet udtryk for i farvestofsagerne, svarer til den, generaladvokat Joseph Gand har fremført vedrørende den internationale kartelaftale om kinin.

Han udtalte, at til forskel fra en aftale »[forudsætter] en samordnet praksis … efter herskende opfattelse, at samordningen fremtræder på konkret vis, således at der skal foreligge bevis både for en faktisk adfærd fra de impliceredes side og for en forbindelse mellem denne adfærd og en forud opstillet plan«.

I sig selv er konstateringen af fælles eller parallelle handlemåder fra virksomhedernes side ikke tilstrækkelig til at fastslå en samordnet praksis. Hertil må det yderligere kræves, at disse handlemåder ikke er en følge af strukturen eller de økonomiske vilkår på markedet. Imidlertid har Domstolen i dommen af 14. juli 1972 udtalt følgende: »selv om parallel adfærd ikke i sig selv kan sidestilles med en samordnet praksis, kan den dog udgøre et vigtigt indicium, når den fører til konkurrencevilkår, som ikke svarer til de vilkår, der under hensyn til produkternes art, betydning samt til antallet af virksomheder og nævnte markeds omfang, er normale på markedet.

Dette er navnligt tilfældet, når den parallelle adfærd kan gøre det muligt for de pågældende … at fastlåse erhvervede positioner til skade for virkelig frie varebevægelser inden for fællesmarkedet og for forbrugernes fri valg af leverandører«… og — lad mig tilføje dette for sukker — for de industrielle forarbejderes valg af leverandører.

Henvisningen til denne retspraksis fører mig ligeledes til at tage stilling til problemet om tilvejebringelse af beviset for en samordnet praksis.

Jeg er ikke i tvivl om, at bevisbyrden påhviler Kommissionen, men jeg er ikke enig med de af sagsøgerne, der hævder, at den beføjelse, der er tillagt Kommissionen til at pålægge bøder på dette næsten strafferetlige område, udelukker, at der kan føres bevis ved formodning, og når de hævder, at reglen »in dubio pro reo« bør finde anvendelse.

Herved overser man efter min mening, at Fællesskabets konkurrenceret ikke er undergivet principperne fra straffeprocessen: Kommissionen udøver ikke judicielle funktioner; selv om den fremgangsmåde, som er omhandlet i forordning nr. 17, skal være kontradiktorisk, er den ikke desto mindre rent administrativ.

Desuden kan beviser for en samordnet praksis i de fleste tilfælde kun følge af sådanne indicier og formodninger, som de af Kommissionen foretagne undersøgelser har gjort det muligt at påvise.

Det er disse formodninger tilsammen, som — forudsat at de er saglige, præcise og sammenhængende — oftest alene kan påvise, at der foreligger en samordning, underbygget af de impliceredes faktiske adfærd, og det er fællesskabsdommeren, der endeligt skal afgøre, om de elementer, Kommissionen har fremført til støtte herfor, har bevisstyrke.

Dette svarer i øvrigt til, hvad Domstolen udtalte i dommen i farvestofsagen, nemlig at »spørgsmålet om der foreligger samordning i det foreliggende tilfælde kun kan bedømmes korrekt, hvis de indicier, som er påberåbt i den anfægtede beslutning, ikke betragtes isoleret men i deres helhed under hensyn til det omhandlede markeds karakteristika«.

IV — Anvendeligheden af konkurrencereglerne inden for landbruget

Før jeg særskilt behandler hvert enkelt af de klagepunkter, som er opregnet i den anfægtede beslutning, er det nødvendigt at berøre et spørgsmål af generel rækkevidde.

Det er spørgsmålet, om traktatens konkurrenceregler finder anvendelse på produktion af og handel med landbrugsvarer.

Ifølge traktatens artikel 42 finder bestemmelserne om karteller og misbrug af dominerende stillinger kun anvendelse i det omfang, Rådet beslutter dette under hensyntagen til den i artikel 39 angivne målsætning for den fælles landbrugspolitik.

Jeg opfatter dette således, at traktatens fædre ikke principielt og endeligt har villet udelukke produktion af og handel med landbrugsvarer fra forbudene i artikkelerne 85 og 86; men de har været af den opfattelse, at der i så henseende burde vedtages særlige bestemmelser, der både tager hensyn til strukturen inden for landbruget og til iværksættelsen af de fælles markedsordninger,

De har hertil givet Rådet beføjelse til at afgøre, inden for hvilke grænser og med forbehold af hvilke undtagelser, bestemmelserne i artikel 85 og 86 kan finde anvendelse på landbruget.

I artikel 1 i forordning nr. 26 af 4. april 1962 udtales det principielt, at traktatens artikler 85-90 såvel som de bestemmelser, der er truffet til deres gennemførelse, gælder vedrørende produktionen af eller handelen med landbrugsvarer.

Imidlertid fastsætter artikel 2, stk. 1, 1. pkt. to undtagelser fra dette princip ved fra artikel 85, stk. 1 at undtage aftaler, vedtagelser og former for praksis, »der udgør en integrerende del af en national markedsordning, eller som er nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 angivne mål.«.

2. pkt. i dette stykke omhandler desuden en særlig fordelagtig ordning for aftaler mellem landmænd eller landbrugssammenslutninger, der henhører under en enkelt medlemsstat, i det omfang, hvori de — uden at medføre forpligtelsen til at holde en bestemt pris — angår produktion eller salg af landbrugsvarer eller benyttelse 'af fælles anlæg til oplagring, behandling eller forædling af landbrugsprodukter, medmindre Kommissionen fastslår, at konkurrence således er udelukket eller at de i traktatens artikel 39 nævnte mål er bragt i fare.

Denne særlige bestemmelse findes i øvrigt ikke i det forordningsforslag, Kommissionen forelagde. Den er blevet indført efter anmodning fra Europa-Parlamentet og fra størstedelen af de nationale delegationer, som således har villet legalisere kooperative foretagender og sammenslutninger af landbrugsproducenter, som findes i alle medlemsstater, og som begunstiges af de nationale lovgivninger.

Ifølge stk. 2 har Kommissionen enekompetence til — enten af egen drift eller efter anmodning fra de pågældende, efter at have indhentet udtalelse fra medlemsstaterne og hørt de pågældende virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder — ved en beslutning, der skal offentliggøres, at fastslå, for hvilke aftaler, vedtagelser og former for praksis de omhandlede undtagelsesbetingelser er opfyldt.

Det lader sig ikke skjule, at fortolkningen af forordning nr. 26 rejser adskillige spørgsmål vedrørende forordningens anvendelsesområde, dels i anden række vedrørende den fremgangsmåde, der skal iværksættes til dens gennemførelse og endelig angående karakteren og rækkevidden af de undtagelser, som den omhandler.

Der er ingen tvivl om, at det vigtigste formål med forordningens artikel 2 er at begunstige sammenslutninger af landbrugsvirksomheder, som udgør en faktor til modernisering og rationalisering af både produktion og markedsføring af de nævnte varer; dette ønske viser sig særligt i den ordning til fordel for kooperativer og sammenslutninger af virksomheder, i det omfang disse navnlig har til formål at producere eller handle med sådanne varer eller angår brug af fælles anlæg.

Man kan herefter spørge, hvorvidt retten til at nyde godt af de undtagelser fra anvendelsen af artikel 85, stk. 1 også omfatter industrielle virksomheder til forarbejdning af landbrugsprodukter såsom sukkerfabrikker og raffinaderier.

Jeg er imidlertid ikke i tvivl om, at dette bør besvares bekræftende:

— for det første er listen over landbrugsvarer, således som den er vedtaget i traktatens bilag II, ikke begrænset til landbrugets råprodukter; den omfatter udtrykkeligt førstegangsforabejdede produkter som sukker;

— for det andet skal de undtagelser, der i artikel 2 i forordning nr. 26 er gjort i konkurrencereglerne, tage hensyn til aftaler, vedtagelser og former for praksis ikke blot vedrørende produktionen og afsætningen af landbrugsprodukter »stricto sensu«, men ligeledes vedrørende deres forarbejdning.

Ydermere er opregningen i 2. punktum af stk. 1 ikke udtømmende.

Lad mig tilføje, at den fælles markedsordning, selv om de sukkerproducerende virksomheder ikke selv har karakter af landbrugsvirksomheder, fastlægger en snæver forbindelse mellem disse industrielle forarbejdningsvirksomheder og sukkerroefabrikanterne. Dette kan enten ske ved kvota-systemet, som ganske vist er fastsat på sukkerfabrikkernes niveau, men som har direkte indflydelse på sukkeroedyrkningen; eller ved produktionsudgifter i tilfælde af, at basiskvoterne overskrides, eftersom en del af denne afgift kan overvæltes på landbrugsvirksomhederne; eller ved systemet med Fællesskabets sukkerpriser, hvorved købsprisen for råproduktet fastlægges; eller endelig ved samspillet med de faglige aftaler om dyrkning og køb af sukkerroer.

Følgelig stiller der sig et andet spørgsmål: har Kommissionen lovligt kunnet udøve de beføjelser, som den har fået overdraget i artikel 85, stk. 1 og i forordning nr. 17, med henblik på samordnet'praksis, der gøres gældende mod de pågældende virksomheder, uden forinden at have truffet beslutning under de i artikel 2, stk. 2 i forordning nr. 26 omhandlede betingelser? Burde Kommissionen — med andre ord — ikke først følge den fremgangsmåde, som den i henhold til denne bestemmelse er forpligtet til?

I bekræftende fald, burde Kommissionen derfor efter at have indhentet udtalelse fra medlemsstaterne og at have hørt de pågældende virksomheder have truffet en beslutning, hvori det fastslås, om de i stk. 1 i samme artikel nævnte undtagelsesbetingelser er opfyldt.

Flere sagsøgere har påberåbt sig overtrædelsen af disse formforskrifter, idet de har hævdet, at den handlemåde, som bebrejdes dem, alt efter tilfældet udgør »en integrerende del af en national markedsordning« i det foreliggende tilfælde af den nationale ordning på det italienske sukkermarked, eller at de var »nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 angivne mål«; de slutter deraf, at Kommissionen over for dem burde have truffet en positiv beslutning om, at artikel 85, stk. 1 af disse grunde ikke kunne finde anvendelse.

Jeg foreslår Dem at forkaste dette anbringende. Den fremgangsmåde, som er omhandlet i forordning nr. 26, og navnlig den forudgående rådførelse' med medlemsstaterne er efter min mening kun nødvendig i det tilfælde, hvor Kommissionen har til hensigt at konstatere, at undtagelsesbetingelserne faktisk er opfyldt og som følge heraf træffer en positiv beslutning, hvori den erklærer, at forbudene i artikel 85, stk. 1 ikke kan finde anvendelse på de pågældende aftaler, vedtagelser eller former for praksis.

Til gengæld mener jeg ikke, at Kommissionen er bundet til at følge denne fremgangsmåde, hvis den finder, at der ikke er grund til at anerkende den ene eller den anden af undtagelserne.

Forordning nr. 26 indeholder i øvrigt ikke nogen angivelse af den fremgangsmåde, der skal følges ved anvendelsen af artikel 85 på karteller eller samordnet praksis, når disse ikke opfylder de betingelser, der kræves, for at falde ind under de nævnte undtagelser.

Under disse omstændigheder medfører det princip, som er nævnt i artikel 1 i forordning nr. 26 vedrørende anvendelsen ikke blot af artikel 85 men også af forordninger vedtaget til gennemførelse af denne, at den fremgangsmåde, som skal følges, må være den, der er nævnt i forordning nr. 17 vedrørende konkurrenceretten.

Denne løsning har Domstolen valgt i dommen af 15. maj 1975, Frubo (sag 71/74), hvor det udtales, at »et krav om, at Kommissionen, selv når den ikke er i tvivl om, at undtagelserne i forordning nr. 26 ikke kan finde anvendelse, rådførte sig med medlemsstaterne, ville forpligte denne til en overdreven formalisme og unødvendigt forsinke behandlingen af de pågældende sager«.

Vedrørende diskussionen af problemets realitet, altså spørgsmålet, om den samordnede praksis — eller i det mindste visse dele af den — burde falde ind under den ene eller den anden af disse undtagelser, vil jeg nøjes med følgende bemærkninger.

Vedrørende den første undtagelsesgrund hævder tre af de franske sagsøgere, selskaberne Générale sucrière, Béghin og Say samt to italienske formaer, Eridania og Industria degli zuccheri, inden for rammerne af klagepunktet vedrørende beskyttelse af det italienske marked, at den ordning, som er vedtaget af de italienske myndigheder, bør betragtes som en national markedsordning i henhold til forordning nr. 26, eller i det mindste som en indenlandsk regulering med tilsvarende virkning i henhold til traktatens artikel 46.

Denne ordning var plantagt sammen med den fælles ordning, som blev indført ved forordning nr. 1009/67, og skulle stabilisere og regulere det italienske sukkermarked for at sikre sukkeroedyrkernes beskæftigelse og levestandard; denne ordning omfattede — i henhold til sagsøgerne — foranstaltninger med tilsvarende virkning som told, støtte til sukkerfabrikker og til sukkerroedyrkere; den pålagde maksimalpriser; og endelig indeholdt den bestemmelser vedrørende en kontingentering og en fordeling af sukkerimporten til Italien.

Den samordnede praksis, som er påtalt over for sagsøgerne, og som skulle sikre beskyttelse af det italienske marked, var uadskilleligt forbundet med denne nationale ordning; den var en integrerende del af denne ordning.

Over for denne opfattelse kan der gives to besvarelser.

Man kan først hævde, at den påberåbte undtagelse havde til formål ikke at gøre indgreb i de nationale markedsordninger, der bestod før de fælles markedsordninger blev oprettet. Forordning nr. 26, der blev udstedt i 1962, ligger faktisk før udviklingen og gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Dens rækkevidde har således i denne henseende kun overgangskarakter, eftersom disse nationale markedsordninger — bortset fra udtrykkelige bestemmelser i modsat retning fra Fællesskabets institutioner — gradvist skulle erstattes af de fælles ordninger.

Domstolen har udtalt, at fra tidspunktet for de fælles markedsordningers ikrafttræden er det alene Fællesskabet, der er kompetent til at afgøre, om den enkelte nationale ordning vedrørende de pågældende varer midlertidigt skal opretholdes:

Domstolen har ligeledes udtalt i dom af 10. december 1974 (sag 48/74, Charmasson), at det, selv om, det er bestemt i traktaten, at en national ordning kan opretholdes i afventen af oprettelsen af en fælles ordning, gælder dette alene for tiden indtil overgangsperiodens udløb, til hvilket tidspunkt den fælles landbrugspolitik skal være endeligt fastlagt

Anvender man disse udtalelser fra retspraksis, bevirker det, at en national markedsordning ikke lovligt har kunnet bestå i Italien efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1009. Selv om denne forordning ganske vist omhandler visse støtteforanstaltninger til fordel for italienske sukkerfabrikanter, har den på ingen måde garanteret eller hjemlet, at man i dette land fastholdt en national markedsordning eller indenlandske regler med tilsvarende virkning.

Imidlertid finder jeg det uhensigtsmæssigt at søge løsningen af det problem, som er opstået på grund af den italienske ordning, på dette plan. Som det vil ses ved undersøgelsen af klagepunktet vedrørende beskyttelse af det italienske marked, vil jeg principalt begrunde mit forslag til afgørelse med de virkninger, denne ordning — betragtet som en faktisk omstændighed — har haft for den frie konkurrence.

Vedrørende den anden undtagelse for de aftaler, som er nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 angivne mål, kræves der til anvendelsen af denne en vurdering af kriteriet om »nødvendighed« set ud fra den enkelte sags konkrete omstændigheder. Værdien af den søgsmålsgrund, som er støttet på denne undtagelse, bør således bedømmes ved behandlingen af de enkelte klagepunkter, hvor denne er påberåbt.

V — Generelle søgsmålsgrunde vedrørende formen

Udover de søgsmålsgrunde, om er støttet på manglende eller utilstrækkelig begrundelse eller på modsigelser i beslutningen, og som jeg vil behandle i forbindelse med realiteten, vil jeg nu på dette stadium inddele og vurdere de generelle indsigelser vedrørende formen, både dem, som er påberåbt af en enkelt virksomhed og dem, som er fælles for flere sagsøgere. Alle disse indsigelser fører tilbage til spørgsmålet, om forsvarets rettigheder er blevet tilgodeset. I vidt omfang afhænger bedømmelsen af disse indsigelser af, hvad man mener om den fremgangsmåde, som er nødvendig for at iværksætte reglerne i traktatens artikler 85 og 86, samt af karakteren af de bøder, som skal sanktionere overtrædelser af disse artikler.

I denne forbindelse indeholder Domstolens tidligere retspraksis principielle vejledninger, som De bør have i erindring: fremgangsmåden for Kommissionen er administrativ og ikke judiciel; i øvrigt har bøderne — hvilket jeg allerede har haft anledning til at udtale i tilslutning til generaladvokaterne Roemer og Gand — ikke karakter af straffebøder.

Disse formelle indsigelser koncentrerer sig omkring følgende punkter:

1. Sagsøgerne vender sig mod Kommissionens ensidige informationspolitik og ser heri et forsæt til offentligt at anklage virksomhederne uden at have hørt dem forinden, og gør gældende, at Kommissionen — eller nærmere bestemt det af dens medlemmer, som specielt er ansvarlig for konkurrencespørgsmål — inden den havde meddelt dem de mod dem rejste »klagepunkter«, under en pressekonference som vakte en vis opsigt informerede offentligheden om, at den havde indledt en fremgangsmåde i henhold til forordning nr. 17 over for de vigtigste sukkerfabrikanter inden for Fællesskabet, og om de grunde, som havde fået den til at gøre dette. Jeg ser ikke, på hvilket punkt denne omstændighed påvirker gyldigheden af den administrative procedure eller af den trufne beslutning. Denne pressemeddelelse har ikke på nogen måde frataget sagsøgerne deres mulighed for at komme til orde og til deres fordel fremføre deres bemærkninger vedrørende de mod dem formulerede klagepunkter på kontradiktorisk vis. Det må lægges til grund, at Kommissionen har fået kendskab til deres svar, før den traf sin endelige beslutning. Ville sagsøgerne have foretrukket, at Kommissionen i henhold til artikel 2, stk. 2 forordning nr. 99/63 havde offentliggjort medddelelsen om klagepunkter i Fællesskabernes Tidende? Hvis jeg forstår voldsomheden i reaktionen hos visse af virksomhederne og deres faglige organisationer (UNICE og CEFS) rigtigt, tror jeg, uoverensstemmelsen mellem Kommissionen og sagsøgerne skal søges på et andet plan, nemlig vedrørende Kommissionens informationspolitik. Det må erkendes, at denne ikke blot har ret men også pligt til at informere offentligheden om sin politik, som ofte bebrejdes for at være for teknokratisk og højtsvævende.

2. For så vidt angår selve meddelelsen om klagepunkter påtaler Süddeutsche Zucker AG og salgskontoret Südzucker Verkauf, at de klagepunkter, som er blevet meddelt dem, ikke var ledsaget af en tysk oversættelse af de citerede dokumenter, som Kommissionen har støttet sig til. Denne oversættelse blev først sendt senere, og den var i øvrigt mangelfuld. På linje med Domstolens dom af 15. juli 1970 i sag 41/69 (Chemiefarma, Rec. s. 689) tror jeg ikke, at denne omstændighed har forhindret disse virksomheder i at få reelt kendskab til disse dokumenter, og, ej heller at fejlen — hvis der har forekommet nogen sådan — i det foreliggende tilfælde har haft afgørende virkning på omfanget og effektiviteten af de pågældende virksomheders forsvar. Visse sagsøgere beklager sig over, at Kommissionens klagepunkter blev meddelt dem i et fælles dokument, hvori de punkter, som berørte dem individuelt, ikke var tilstrækkeligt specificeret. Jeg tror, forklaringen herpå skal søges i den opfattelse, Kommissionen havde vedrørende kartellet (det »generelle« kartel), og derfor falder sammen med undersøgelsen af realiteten. I alle tilfælde finder jeg, at hver enkelt virksomhed selv kunne have uddraget de klagepunkter, som særligt vedrørte den.

3. Flere sagsøgere påberåber sig ligeledes en overtrædelse af artikel 4 i forordning nr. 99/63 vedrørende høringerne, idet den frist, der i meddelelsen om klagepunkter var givet dem til at fremsætte skriftlige bemærkninger, skulle have været for kort. Det seneste tidspunkt, meddelelsen om klagepunkter er blevet modtaget af virksomhederne, er den 1. august 1972, og datoen for registreringen af det sidste svar fra disse er den 4. oktober. Det forekommer mig således, at virksomhederne har haft mindst to måneder til at tage stilling, et tidsrum, som faktisk blev tilstået dem ved meddelelsen om klagepunkter. Artikel 11 forordning nr. 99 foreskriver en frist på mindst 2 uger. Selv om den ovennævnte frist falder sammen med sommerferieperioden, synes jeg, den har været tilstrækkelig til at virksomhederne har kunnet fremsætte deres eventuelle bemærkninger. Dette tidsrum kan ikke sammenlignes med den tid (nødvendigvis meget længere), som Kommissionen har behøvet til undersøgelse af sagen, det vil sige til at foretage de nødvendige undersøgelser og indsamle alle de oplysninger, der kunne gøre det muligt for den at indlede den i forordning nr. 17 omhandlede fremgangsmåde. Desuden havde sagsøgerne, der i løbet af denne undersøgelsesperiode var blevet advaret af den kontrol, der var blevet foretaget på deres sæde eller i deres virksomheder, og af de anmodninger om oplysninger, som var blevet rettet til dem, allerede for længst været i stand til i det væsentlige at vide, hvilke omstændigheder klagepunkterne blev støttet på. Det er givetvis ikke kommet bag på dem, da de officielt fik meddelelse om klagepunkterne. Lad mig tilføje, at Kommissionen, indtil den 21. november 1972 fra visse af sagsøgerne modtog og akcepterede supplerende bemærkninger.

4. Vedrørende det forhold, at rapporter fra høringen af de enkelte virksomheder ikke er blevet udsendt, bør det nævnes, at ingen bestemmelse forpligter Kommissionen hertil. Tværtimod findes der i forordning nr. 99/63 (artikel 2, stk. 2 og artikel 9, stk. 3) visse anvisninger, som snarere forpligter Kommissionen til at undlade at foretage en sådan meddelelse for derved at beskytte virksomhedernes lovlige interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke bliver røbet.

5. Vedrørende vedtagelsen af én samlet beslutning over for alle sagsøgerne forekommer det mig, at der ikke findes nogen bestemmelse, der forbyder, at Kommissionen ved en beslutning udtaler sig om flere overtrædelser, når nogle af adressaterne er berørt af samme overtrædelse. Også her afhænger alt i sidste instans af spørgsmålet, om kartellet og den samordnede praksis har en generel karakter' eller ej. Virksomheden Suiker Unie hævder, at der foreligger en krænkelse af artikel 3 i Rådets forordning nr. 1 af 6. oktober 1958 om den ordning, der skal gælde for Det europæiske økonomiske Fællesskab på det sproglige område (og af traktatens artikel 191), idet Kommissionen ikke blot har tilsendt SU den nederlandske udgave af den beslutning, som var rettet til SU, men også udgaven på de andre sprog uden at angive, at den nederlandske tekst var den eneste, som havde gyldighed over for SU. Det synes ikke, at denne omstændighed har haft nogen som helst virkning for sagsøgerens mulighed for at forsvare sig: quod abundat non vitiat.

6. Nogle sagsøgere ser ligeledes en proceduremangel i den kendsgerning, at den anfægtede beslutning har undladt at tage visse kendsgerninger eller argumenter i betragtning, som disse havde anført til deres forsvar. Jeg henviser til, at Domstolen har udtalt: »Kommissionen er ikke forpligtet til ved begrundelsen af sine beslutninger at tage stilling til alle de argumenter, som de pågældende kan påberåbe sig til deres forsvar, og det er tilstrækkeligt at redegøre for de faktiske omstændigheder og de juridiske betragtninger, som har en væsentlig betydning for beslutningen som helhed« (dom af 14. juli 1972, sag 55/69, Casella, Rec. 1972, s. 914). Senere har. Domstolen udtalt, at »… Kommissionen [er] nok forpligtet til at begrunde sin beslutning, men den er ikke forpligtet til at imødegå alle de indsigelser, der fremkommer under den administrative procedure« (dom af 21. februar 1973, sag 6/72, Continental Can, Sml. 1973, s. 241). Desuden mener jeg, at behandlingen af denne søgsmålsgrund hører under realiteten.

7. Selv om der er sket en vis udvikling i Kommissionens opfattelse vedrørende de klagepunkter, den havde til hensigt at anføre over for virksomhederne, fra meddelelsen om klagepunkter blev udsendt og indtil den endeligt vedtog sin beslutning, er dette ganske normalt: det er netop formålet med den administrative fremgangsmåde, forudsat at Kommissionen ikke har fremført andre klagepunkter end dem, som virksomhederne har haft lejlighed til at udtale sig om.

8. Endelig gør to af de italienske sagsøgere gældende, at eftersom Kommissionen antog, at konkurrencen var blevet fordrejet inden for den omhandlede sektor, skulle den have foretaget en undersøgelse inden for denne sektor, før den indledte fremgangsmåden vedrørende overtrædelsen. Jeg nøjes med at nævne, at artikel 12 i forordning nr. 17 kun taler om, at Kommissionen har en mulighed for at foretage en sådan undersøgelse.

VI — Beskyttelse af det italienske marked — problemet med sukkerimport

Det er bekendt, at den italienske sukkerproduktion langtfra kan dække det indenlandske forbrug. I produktionsårene 1968-69 -1971-72 har den svinget mellem 1100000 tons og 1300000 tons, medens forbruget i samme periode har været i en svag, men vedvarende stigning fra 1400000 tons til mere end 1500000 tons.

Italien importerer derfor, især fra de medlemsstater i Fællesskabet, der har en strukturelt betonet overskudsproduktion. Dette er i det væsentlige tilfældet for Frankrig og Belgien.

Kommissionen slutter ud fra denne situation, at Italien i det mindste efter åbningen af grænserne som følge af ikrafttrædelsen af den fælles markedsordning burde have været skueplads for en livlig konkurrence for så vidt angik import af sukker, både til menneskeligt forbrug og til forarbejdningsindustrierne.

Kommissionen har imidlertid konstateret, at denne fri konkurrence i realiteten fra det første produktionsår — hævder den — har været udelukket på grund af den omstændighed, at franske og belgiske fabrikanter har fordelt deres leveringer til Italien mellem sig og udformet ensartede salgsbetingelser og desuden garanteret de italienske fabrikanter, der var deres kunder, at de ikke ville levere til ikke-fabrikanter, navnlig de forarbejdende industrier, uden at forlange et pristillæg.

Denne samordnede praksis blev lagt til rette og udbygget, især fra begyndelsen af produktionsåret 1969-70 i forbindelse med afslutningen af meget vigtige kontrakter om import mellem:

— på den ene side gruppen af »fabrikant-aftagere« som i begyndelsen omfattede selskabet Eridania, der skulle koordinere disse transaktioner, og firmaerne Industria degli zuccheri, Romana, Volano, Cavarzere, Emiliana, Sermide og SADAM, samt visse andre virksomheder hvoraf to siden er blevet opslugt af Eridania, og et andet er blevet til Société générale de sucrerie,

— på den anden side gruppen af »fabrikant-leverandører«, som i det væsentlige omfattede de franske selskaber Béghin, Say, Générale sucrière, Lebaudy Suc og undertiden Sucre Union (disse to virksomheder har ikke anlagt sag ved Domstolen), desuden det belgiske selskab Raffinerie tirlemontoise; endelig Süddeutsche Zucker AG (kun for produktionsåret 1969-70).

Bortset fra Süddeutsche Zucker AG har denne gruppe overdraget centralisieringen af tilbudene og opgaven med at organisere transporten og leverancerne til en grossist, det franske selskab Sucres & Denrées.

Ifølge Kommissionens opfattelse følger beviserne på samordningen af møder, som de pågældende har afholdt, først i Paris den 29. juli 1969, derefter i Genua den 11. september 1969. På det første møde har de diskuteret, hvilke muligheder man havde for at forhindre »outsiderne« i at fremsætte tilbud på det italienske marked til priser, som lå under dem, de selv anvendte; på det andet møde løste de de problemer, som leverancerne stillede, på en sådan måde, at den efterfølgende handelskorrespondance mellem dem viste, at sukkerimporten til Italien faktisk blev gennemført i overensstemmelse med de principper, som var fastlagt ved en fælles aftale.

75 % af den samlede import af det sukker, der blev leveret direkte til de italienske fabrikanter, videresolgte disse, som var de eneste, der rådede over et distributionsnet, enten direkte til forbrug eller til forarbejdningsindustrierne til samme priser og på samme salgsvilkår som indenlandsk sukker.

I det ringe omfang, hvor der var sket frie salg, havde leverandørerne forpligtet sig til at kræve et pristillæg, som alt efter produktionsårene lå mellem 1,25 FF — 1,75 FF pr. 100 kg.

På et nyt møde den 22. september 1970 bekræftede og præciserede medlemmerne af de to grupper deres forslag til at overvinde visse vanskeligheder, som var opstået mellem leverandører og importører.

Disse er i det væsentlige de grunde, på hvilke den anfægtede beslutning støttes, og hvoraf det udledes, at disse handlinger, som karakteriseres som samordnet praksis i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1, har udelukket enhver konkurrence mellem deltagerne på det italienske marked.

Ifølge Kommissionen ville fabrikanterne i overskudslandene uden denne samordning have været i stand til individuelt at sælge deres varer til italienske aftagere efter en fri forhandling om priser, tilbudte mængder og ved anvendelse af de normale handelskanaler.

Der kan næppe være tvivl om, at der er sket en samordning mellem leverandører og importører. De faktiske omstændigheder, som fremgår af sagsakterne, viser, at eksporten til Italien, selv om den i det første produktionsår var relativt ringe, fordi der i dette land fandtes lagre fra den tidligere, usædvanligt store høst, steg gennem de følgende produktionsår, således at den nåede op på og undertiden oversteg 300000 tons; det kan næppe heller bestrides, at leverandørgruppens andel af leverancerne inden for denne samhandel til de italienske fabrikanter steg gradvist og gennemsnitlig nåede op på 3/4 af denne import.

Ligeledes viser et antal udvekslede telexmeddelelser navnlig mellem Eridania, repræsentanten for den italienske gruppe, og Sucres & Denrées, at disse transaktioner som helhed blev gennemført på grundlag af de principper, som var vedtaget på de af Kommissionen omtalte møder.

Men jeg tror — når der ses bort fra de formelle søgsmålsgrunde, som visse af sagsøgerne har påberåbt sig — at det er nødvendigt straks at vende sig mod — det væsentlige — realitetsproblem, som dette første klagepunkt rejser, og som visse af sagsøgerne ikke har undladt at nævne.

Deres argumentation støttes på, at der under den omtalte periode bestod en national italiensk ordning, som ifølge deres opfattelse havde gjort det nødvendigt og uundgåeligt, at de fulgte den handlemåde, som bebrejdes dem, og at denne ordning ikke har tilladt nogen form for konkurrence på det italienske marked.

Har Kommissionen ikke i selve beslutningen erkendt, at der på markedet foreligger en særlig situation, der både skyldes fællesskabsordningen »øg de særlige bestemmelser, som er truffet af de nationale myndigheder«?

Den første følge af disse foranstaltninger er, at det interministerielle prisudvalg ved forordning nr. 1195 af 22. juni 1968, dvs. dagen før ikrafttrædelsen af forordning nr. 1009/67, oprettede Cassa congualio zucchero, udligningskasse for sukker, som i øvrigt trådte i stedet for tre tidligere udligningsorganer. Den fik til opgave at foretage »de nødvendige udligninger med henblik på gradvis indførelse af den italienske sukkerindustri i Fællesskabet og gennemførelse af fællesmarkedet inden for sukkersektoren«.

Da kassen blev finansieret af en afgift kaldet »sovraprezzo«, som pålagdes bade indenlandsk og importeret sukker uanset kvalitet og art, burde denne uden tvivl anvende sine indtægter til finansiering af støtte til sukkerroefabrikanter og -forarbejdere, hvilket var muligt i henhold til artikel 34 i Fællesskabets grundforordning, men også til andre formål, som ikke var nævnt i fællesskabsordningen, og som følger af forskellige støtteforanstaltninger, som den italienske regering havde ydet sukkerfabrikanterne; jeg vil senere komme tilbage hertil.

Den »sovraprezzo«, som blev fastsat i denne forordning til 23 lire pr. kg — dette beløb forblev uændret indtil 1973 — udgjorde forskellen mellem de priser, som blev anvendt i Italien og de nye fællesskabspriser, dvs. den afledede interventionspris, der gjaldt for dette land.

På den anden side havde den italienske regerings politik gennem lang tid til formål at skabe en enhedspris for sukker på hele det nationale territorium, både for indenlandske sukker og for importeret sukker, således at forbrugeren i de egne, der lå længst fra produktionscentrene, ikke skulle betale mere for dette fødemiddel end de forbrugere, der bor i Po-sletten.

Før iværksættelsen af fællesskabsordningen blev der fastsat maksimalpriser, senest ved anordning af 6. august 1965 (nr. 1119), både for salg frit fabrik foretaget af fabrikanterne og for salg til umiddelbart forbrug. Disse priser varierede naturligvis efter kvaliteten. Denne ordning, som blev ændret i forbindelse med ikrafttrædelsen af den fælles markedsordning, blev ikke desto mindre genindført i november 1969: »for at undgå, at de italienske forbrugere skulle betale forhøjelser, som ikke var en følge af ændringer i fællesskabsprisen«. Anordning nr. 1236 fra det interministerielle prisudvalg fastsatte i øvrigt ikke nogen ny maksimalpris til forbrug, men bestemte, hvilket kommer ud på eet, at de øverste grænser for »pris-svingninger« for forskellige kvaliteter og arter af sukker, for omkostninger ved emballering af produktet, for handelsavancer ved salg af dette produkt til forbrug, fortsat skal »følge af en sammenligning af de afgifter, som findes i anordning nr. 1119 fra 1965«, både for salg foretaget af fabrikanter og for salg til forbrug.

I cirkulære nr. 1237 blev det præciseret, hvilken pris der skulle gælde for sukker ab fabrik; den maksimale og ensartede forbrugerpris afhang direkte heraf, fordi den fremkommer ved en addition af faktorer, hvoraf visse skyldes de fællesskabsbestemmelser, som fastsætter den afledede interventionspris, medens andre skyldes bestemmelser vedtaget af CIP.

På trods af den diskussion, som opstod ved høringen på dette punkt finder jeg det alligevel bevist, ikke blot at systemet med maksimalpriser er blevet genindført ved disse bestemmelser, men også at disse maksimalpriser i realiteten fandt anvendelse ikke alene på forbrugerstadiet, men også på fabrikationsniveauet og således navnlig ved salg af sukker til industrielle forarbejdere.

Det er i øvrigt ikke bestridt, at Consiglio dello Stato, selv om dette organ den 29. februar 1972 som følge af sagsanlægget fra den italienske sukkerindustri annullerede anordning nr. 1236 og det vejledende cirkulære, i realiteten har anerkendt lovligheden af de foranstaltninger, der var truffet; det således iværksatte prissystem er fortsat blevet anvendt.

Som Kommissionen selv udtrykkeligt har indrømmet, gør kravet om betaling af hele »sovraprezzoen« sammenholdt med transportomkostningerne imidlertid import af sukker fra Fællesskabet til Italien umulig. Leverandørerne kunne faktisk kun tilbyde deres produkter til en pris, der lå over den af de italienske myndigheder fastsatte maksimalpris. CIP var selv af den opfattelse, at afsætningen af importeret sukker til forbrug kun kunne ske til priser, der lå over de indenlandske priser, hvilket — som CIP erkender — »strider mod de forfulgte mål«.

Siden 1963 — allerede før den fælles markedsordning — fandtes der i øvrigt en udligningskasse for prisen på importeret sukker, som skulle fordele en økonomisk støtte for at dække forskellen mellem sukkerprisen på verdensmarkedet og det indenlandske marked. Dette organ havde underskud, fordi importen skete til en pris, der lå højere end prisen på det indenlandske marked. Dette underskud skulle overtages af den ny udligningskasse, der, som vi har set, blev dannet i 1968.

Der måtte således findes et middel til at muliggøre import fra andre medlemsstater.

Satsen for »sovraprezzo« blev i februar 1969 som en indledende overgangsforanstaltning generelt nedsat med 8 lire pr. kg for importeret sukker, der var beregnet til industriel forarbejdning. Derefter blev der i maj måned ved anordning nr. 1215 fra CIP indført et system med offentlige licitationer for import, hvis princip hvilede på den italienske administrations ønske om fra de bydende at opnå den højeste »sovraprezzo«, der var mulig inden for rammerne af de indenlandske maksimalpriser.

Opgaven med at afholde licitationerne, der principielt var åbne for alle interesse rede forretningsdrivende, blev overladt udligningskassen for sukker, som fik beføjelse til at fastsætte den del af »sovraprezzo«, som den anså for at være passende. Denne sats har fra 1969 til 1972 ved de enkelte licitationer svinget fra 6,40 - 11,50 lire pr. kg sukker.

Kassen bestemmer både mængderne og kvaliteterne af det sukker, der skal importeres ved hver licitation.

Tilbud skal, for at kunne modtages, omfatte mindst 1000 tons.

Efter at have undersøgt de modtagne tilbud giver kassen tilslag efter mængden og det beløb af »sovraprezzo«, som deltagerne har tilbudt.

Gennemførelsen af importen sikres ved erlæggelse af en sikkerhed på et relativt højt beløb. Endelig skal en importør, der ikke overholder de betingelser, som er fastsat i meddelelsen om licitationen, erlægge hele »sovraprezzoen«.

Dette system er blevet anvendt for import af hvidt sukker, medens der for så vidt angår råsukker helt uden for licitationsproceduren skete en fast nedsættelse af »sovraprezzo« på omkring 50 %.

Endelig blev det, for at de erhvervsdrivende, som ikke var tilsluttet en organisation, der gav dem adgang til at deltage i offentlige licitationer — en oplysende formulering, som navnlig to sigte på de industrielle forarbejdere — kunne modtage forsyninger af importeret sukker, ved anordning nr. 1234 af 24. oktober 1969 bestemt, at import uden for licitation var tilladt, dog således at mængderne blev begrænset, og at der blev anvendt en »sovraprezzo«, som kassen havde vedtaget. I alle tilfælde kunne disse transaktioner kun vedrøre en brøkdel af den tildelte import.

En sådan ordning, der er knyttet til maksimalpriser og licitationer, kunne ikke undgå at få afgørende indflydelse på adfærden både hos de italienske fabrikanter-aftagere og hos de franske, belgiske og endda tyske leverandører.

Hertil bør der fremsætte følgende bemærkninger:

Først må det bemærkes, at formålet med den italienske politik var kun at tillade den import, der var strengt nødvendig for at dække underskuddét i den indenlandske produktion i forhold til efterspørgslen, og dette mål har kunnet nås og er faktisk blevet nået takket være kassens beføjelse, dels til 'at beslutte afholdt licitationer dels til selv ved hver enkelt af disse transaktioner at fastsætte de mængder sukker, der skulle importeres.

Som følge heraf kan det fastslås, at det samlede omfang af importen fra andre medlemsstater ikke har kunnet blive påvirket af samordningen mellem gruppen af aftagere og gruppen af leverandører.

For det andet var de mængder, som blev udbudt på licitationerne, af en sådan størrelse (50000 - 170000 tons), at køberne var stærkt tilskyndet til at henvende sig til de eksportører, som havde en tilstrækkelig stor produktion til at kunne garantere samlede og regelmæssige leverancer, og som var i stand til at indgå aftaler med tilstrækkeligt lave priser navnlig ved at opnå særligt fordelagtige transportvilkår, som ikke kunne være opnået hos jernbanerne for ringere mængder.

Disse betragtninger forklarer, at køberne således har henvendt sig til en »pool« af udenlandske fabrikanter. Med undtagelse af Süddeutsche Zucker AG har disse anset det for fordelagtigt at overlade importen til en international forhandler, som kunne tilbyde de nødvendige garantier for gennemførelsen af disse transaktioner.

Da der imidlertid ikke findes noget uafhængigt distributionsnet i Italien, og da de industrielle forarbejdere heller ikke har mulighed for oplagring og oftest må købe fra dag til dag og saledes praktisk talt var afskåret fra at deltage i licitationerne, er der heller ikke nogen tvivl om, at de eneste aftagere, som var i stand hertil, var de italienske fabrikanter selv.

Ligesom Sucres & Denrées var det mellemled, de fleste af eksportørerne var blevet enige om, blev opgaven med at lede de handelsmæssige forhandlinger for hver enkelt licitation betroet én af de italienske fabrikanter, selskabet Eridania, hvis virksomhed ikke blot som fabrikant men også som handlende og kreditgiver hører til de mest fremtrædende i Italien.

Samtidig får man af sagsakterne det indtryk, at grupperingen af de italienske fabrikant-aftagere omkring Eridania, om ikke er blevet pålagt så dog i det mindste kraftigt »tilrådet« af de indenlandske myndigheder.

Det er ligeledes bevist, at de italienske fabrikanter allerede før ikrafttrædelsen af den fælles ordning havde status som importører.

Jeg henviser ligeledes til, at CIP ved sin anordning af 24. oktober 1969 havde måttet træffe forskellige særlige foranstaltninger for at gøre det muligt for de industrielle forarbejdere — selv om disse ikke selv optrådte som bydende på licitationen — i begrænset omfang at blive berettiget til tilbud på betingelse af, at de havde meddelt deres hensigt til individuelt at importere mængder på mindst 1000 tons, den mængde, som blev krævet af enhver kontraktmodtager.

Men hvis summen af de mængder, disse forarbejdere gjorde krav på, oversteg 10000 tons, blev den enkeltes rettigheder forholdsmæssig reduceret. De talrige anmodninger, der blev indgivet under disse betingelser, blev kun delvist imødekommet, hvilket ikke tilskyndede de pågældende til at gøre brug af denne mulighed. Til syvende og sidst stod de sig bedre ved at modtage forsyninger direkte fra de indenlandske fabrikanter. I alle tilfælde blev summen af de købstilladelser, der blev tildelt uden for licitation, fastsat til 20 % og siden til 25 % af den samlede import.

I betragtning af følgerne af denne ordning er jeg alvorligt i tvivl om, hvorvidt der kunne bestå en reel konkurrencemargen for sukkerimport fra Fællesskabet.

På grund af systemet med maksimalpriser i forbindelse med licitationsordningen, som klart var indført for i videst muligt omfang at forbeholde adgangen til disse alene for fabrikanterne, er det klart, at de indenlandske myndigheder havde »aflukket« det italienske marked.

Selv om der ikke er tvivl om, at gruppen af aftagere og gruppen af udenlandske leverandører har forhandlet, har foretaget en samordning og faktisk har opnået, at omkring 3/4 af importen er sket gennem dem inden for rammerne af licitationerne, må det imidlertid også kræves, at den anfægtede praksis har bevirket, at konkurrencen er blevet føleligt forandret, begrænset eller fordrejet.

Domstolen har støttet sig til dette kriterium om følelige virkninger i flere domme:

Domstolen har endnu ikke udtalt sig vedrørende spørgsmålet, om det kan bestrides, at de konkurrencebegrænsninger, som Kommissionen tillægger tilstedeværelsen af samordnet praksis, er følelige, når den normale konkurrence er stærkt begrænset, om ikke umuliggjort af en national, planøkonomisk ordning, som foranlediger de erhvervsdrivende til at indgå aftaler indbyrdes for at tilpasse deres adfærd til de krav, en sådan ordning stiller. Jeg mener, at det er tilfældet i den foreliggende sag, og at konkurrencebegrænsningen skyldes den ordning, som er indført af de nationale myndigheder, således som denne er udformet og anvendt, og ikke samordningen mellem gruppen af importører og den tilsvarende leverandør-gruppe. Under disse betingelser kan leverancerne fra fabrikant til fabrikant i det mindste for så vidt angår det italienske marked ikke betragtes som noget indicium til bevis for overtrædelse af traktatens artikel 85, stk. 1.

Kommissionen har imidlertid nøjedes med at nævne, at der fandtes »særlige foranstaltninger truffet af de nationale myndigheder« uden at undersøge, hvilke konsekvenser disse har medført. Kommissionen hævder ganske enkelt, at leverandørerne — uden at den anfægtede samordning — kunne have gennemført frie salg på det italienske marked. Men denne påstand, som ikke på nogen måde er bevist, finder jeg lidet sandsynlig på baggrund af den undersøgelse, jeg har foretaget af de mekanismer, som blev indført ved den italienske ordning.

Jeg mener, at det i det mindste må antages, at Kommissionen fuldstændig har undladt at undersøge dette aspekt af problemet, som dog er meget vigtigt, og at den således er blevet ført til at træffe en beslutning, som ikke blot savner tilstrækkelig formel begrundelse, men som hviler på ufuldstændige oplysninger og ser bort fra visse afgørende elementer.

Det forslag til afgørelse, jeg vil fremsætte, vil efter min opfattelse berettige en annullation af den anfægtede beslutning, i det omfang denne fastslår og sanktionerer overtrædelser af artikel 85, stk. 1 i forbindelse med beskyttelse af det italienske marked.

Det er imidlertid muligt at søtte en lignende løsning på et andet juridisk grundlag, og dette har visse af sagsøgerne, navnlig Générale sucrière heller ikke tøvet med at indlade sig på, ligesom — men af andre grunde — intervenienten, Unione Nazionale Consumatori.

Jeg tænker hermed på spørgsmålet, om den italienske ordning er uforenelig med visse traktatbestemmelser og med forordning nr. 1009/67.

Jeg vil nu undersøge dette problem, men først gøre visse indledende bemærkninger.

I første række bør der her ses bort fra begrebet national markedsordning i den i forordning nr. 26/62 forudsatte betydning, for så vidt som denne forordnings artikel 2, stk. 1 udelukker, at artikel 85 kan anvendes på aftaler, vedtagelser og former for praksis, der udgør en integrerende del af en national markedsordning. Det forekommer mig givet, at det forhold, at den italienske ordning måtte være uforenelig med fællesskabsretten, alene er tilstrækkeligt til at afskære anvendelsen af nævnte undtagelse.

Imidlertid betyder dette ikke — og dette er min anden bemærkning — at der ikke i forordning nr. 1009/67 og de heraf følgende forskrifter har ligget en opfordring til medlemsstaterne om at træffe visse supplerende bestemmelser for at sikre gennemførelsen af fællesskabsreglerne, om for ikke andet, så med henblik på for eksempel at fordele de nationale kvoter mellem virksomhederne i det pågældende land.

Det bør derfor antages, at den europæiske markedsordning for sukker er reguleret både af fællesskabsnormer og af bestemmelser, truffet af staterne med henblik på at supplere denne ordning, uden at disse sidste imidlertid ændrer ordningens system eller rækkevidde.

For at bevare den udelukkende kompetence for fællesskabsinstitutionerne har Domstolens retspraksis ganske klart afstukket de grænser, inden for hvilke de nationale myndigheder kan gribe ind over for en fælles markedsordning.

Det udtales principielt i dommen Bollmann, at det, da en forordning om en sådan ordning er umiddelbart anvendelig, — medmindre der foreligger bestemmelser i modsat retning — er udelukket, at staterne til gennemførelse af en sådan ordning kan træffe foranstaltninger, som har til formål at ændre rækkevidden af disse bestemmelser eller at supplere dem (dom af 18. februar 1970, sag 40/69, Rec. 1970, s. 80).

På linje hermed bestemmes det i dommen SAIL, at markederne inden for sektoren for mælk og mejeriprodukter fra ikrafttrædelsen af forordning nr. 804/68 har været genstand for en endelig fastlagt ordning, selv om den i visse henseender endnu var ufuldstændig, og at det fra dette øjeblik alene tilkom fællesskabsmyndigheden at tage stilling til en midlertidig opretholdelse af en national ordning, hvad enten denne angik intervention eller kontrol i relation til de omhandlede produkter (dom af 21. marts 1972, sag 82/71, Rec. 1972, s. 138).

Dette er ligeledes meningen med dommen Van Haaster (30. oktober 1974, sag 190/73, Sml. 1974, s. 1134), hvor Domstolen har udtalt, at markedsordningen for levende planter og blomsterdyrkningens produkter »… udelukker enhver national ordning, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt medfører hindringer for den interne handel i Fællesskabet«, da den er baseret på frihed i samhandelen på loyale konkurrencevilkår.

Endelig kan denne undersøgelse — og dette er min tredje bemærkning — i det omfang, det i lyset af denne retspraksis ville være muligt at uddrage elementer af den italienske ordning, som kunne synes at stride mod fællesskabsordningen, dog ikke berettige Domstolen til at statuere, at visse af de i Italien gældende foranstaltninger er ulovlige. Når der for Domstolen bliver anlagt sager i konkurrencespørgsmål, har den ikke inden for disse rammer mulighed for således at gribe ind i visse fremgangsmåder såsom dem, som ved traktatens artikler 169 eller 92 specielt er overladt Kommissionen, enten med henblik på at konstatere, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten eller forordninger truffet til gennemførelse heraf, eller at visse nationale støtteformer er uforenelige med fællesmarkedet.

Derimod er der — efter min mening — heller ikke noget, der forbyder Domstolen at drage konsekvenserne dels af den omstændighed, at Kommissionen ikke, inden den traf beslutningen vedrørende den pågældende samordnede praksis, indgående undersøgte, hvorvidt den italienske ordning faktisk var forenelig med fællesskabsreglerne eller ej, dels af det forhold, at Kommissionen siden 1968 har afholdt sig fra at træffe de foranstaltninger, den har beføjelse til at træffe, med henblik på at bringe den situation til ophør, som denne ordning havde skabt.

Jeg finder det utvivlsomt, at adskillige led i den italienske ordning burde have overbevist Kommissionen om nødvendigheden af at foretage denne undersøgelse, før den traf sin afgørelse.

Det første element vedrører fremgangsmåden for licitationerne, hvis almindelige ordning og nærmere gennemførelse har, som vi har bemærket, haft den — i øvrigt tilstræbte — konsekvens at indespærre importørerne i et net af administrative krav, som faktisk begrænsede adgangen til licitationerne, og som følge heraf gjorde importen vanskeligere for talrige erhvervsdrivende og navnlig for de industrielle forarbejdere af sukker. Den omstændighed, at import uden for licitation teoretisk forblev fri, strider ikke på nogen måde mod denne konstatering, eftersom disse transaktioner var betinget af, at hele »sovraprezzo« blev betalt.

Da de mængder sukker, som faldt ind under licitationerne, desuden blev fastsat af udligningskassen, tillod systemet at sikre en kontigentering af importen. Det er vanskeligt ikke heri at se en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som er forbudt ved artikel 35, stk. 1 i forordning nr. 1009/67.

En anden bemærkning knytter sig til selve kravet om »sovraprezzo«. Selv om denne afgift både blev opkrævet på indenlandsk produceret sukker og på importeret sukker, kan den dog ikke desto mindre anses som en afgift med tilsvarende virkning som told, idet, som Domstolen har udtalt i sag