Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 8. marts 2001. - Den Franske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Regnskabsafslutning - EUGFL - Regnskabsåret 1995 - Markafgrøder. - Sag C-118/99.



Samling af Afgørelser 2002 side I-00747



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 Det foreliggende annullationssøgsmål vedrører spørgsmålet om retmæssigheden af en standardkorrektion, der blev foretaget i forbindelse med Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1995 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37).

II - De faktiske omstændigheder og parternes påstande

2 Ved beslutning 1999/187 afviste Kommissionen at anerkende et beløb på 567 733 532 FRF, som den franske regering bl.a. anmeldte i forbindelse med høsten i 1994. Forud for denne beslutning fandt følgende kontakt mellem myndighederne sted.

3 Ved skrivelse af 18. maj 1994 kritiserede Kommissionen den franske regerings afgørelse om, i forbindelse med en indrømmet godtgørelse på grundlag af Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (1), at give afkald på at få forelagt bevis for de arealer, der blev anmodet om godtgørelse for. Kommissionen anså denne afgørelse for at være i strid med artikel 6, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (2).

4 Efter flere møder og skriftvekslinger mellem Kommissionen og Den Franske Republik henviste Kommissionen ved skrivelse af 9. juli 1997 til, at behandlingen af de ufuldstændige anmodninger allerede var blevet kritiseret i 1993 og ikke i 1994 kunne opvejes af, at kontrollen var blevet fordoblet, også selv om dette tiltag havde medvirket til at få risikoen for, at der kunne opstå tab for EUGFL, ned på et lavt niveau. Da de konstaterede uregelmæssigheder kun vedrørte visse elementer af kontrolsystemet, og det derfor måtte skønnes, at risikoen for, at der kunne opstå tab for EUGFL, var lille, påtænkte Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen at udelukke et fast beløb på 2% af de udgifter, som Den Franske Republik havde anmeldt, fra EF-finansieringen. Kommissionen henviste dog til, at der også kunne blive tale om en større korrektion, hvis man måtte antage, at vigtige elementer af kontrolsystemet var blevet tilsidesat, og at risikoen for, at der kunne opstå et tab, følgelig skulle anses for at være stor. For denne konklusion talte blandt andet, at den kontrol, der blev foretaget på stedet, var af dårlig kvalitet. Personalet var ikke tilstrækkeligt uddannet, og der blev kun i ubetydelig grad iværksat kontrolforanstaltninger på lang afstand.

5 Ved skrivelse af 11. maj 1998 meddelte Kommissionen Den Franske Republik sin opfattelse på formel vis i overensstemmelse med Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen (3). Kommissionen accepterede, at kontrollen på stedet som kompensation for den manglende fremlæggelse af beviser for arealomfanget blev udvidet fra de 5%, der kræves i henhold til artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 3887/92, til 10%. Kommissionen kritiserede imidlertid, at kontrollen på stedet var mangelfuld. Ifølge Kommissionen var personalet ikke tilstrækkeligt uddannet; der blev derfor ikke foretaget nøjagtige målinger af arealerne, vejene og rabatterne blev ikke trukket fra arealerne, ligesom kontrolprotokollerne var unøjagtige og ufuldstændige. Der blev heller ikke iværksat foranstaltninger med henblik på undersøgelser på lang afstand. Som følge af den utilstrækkelige kontrol og vanskeligheden ved at foretage en ekstrapolering på grundlag af de overtrædelser, der blev konstateret i de følgende år, skulle der foretages en standardberegning i henhold til arbejdsdokument VI/216/93 af 3. juni 1993. Som konklusion anførte Kommissionen, at man i forbindelse med regnskabsafslutningen ville afvise at anerkende et beløb på 567 733 352 FRF. (Dette beløb svarer til en standardkorrektion på 2%).

6 På grundlag af denne skrivelse indbragte Den Franske Republik Kommissionens forslag for forligsorganet. I sin endelige rapport af 23. november 1998 nåede forligsorganet frem til det resultat, at det forhold, at Kommissionen havde ændret sin begrundelse, havde gjort det vanskeligere at bedømme sagen. For perioden 1994 til 1997 kritiserede Kommissionen kun i anden række, at kvaliteten af kontrollen på stedet var mangelfuld, selv om Kommissionen i denne forbindelse støttede sig på kontrol, der blev foretaget i 1994. På trods af, at de konstaterede mangler var af systematisk karakter, ville det være problematisk at anse dem for at være typiske for hele den franske stats område, da manglerne varierede fra bedrift til bedrift, og det kun var få bedrifter, der var blevet kontrolleret. Kontrolforanstaltninger, der blev foretaget senere og i større målestok, bekræftede ikke de konstaterede mangler. Det foreliggende tilfælde viser ifølge forligsorganet, hvor grænsen for at foretage en standardberegning af en korrektion går. Denne fremgangsmåde medfører altid en risiko for at over- eller undervurdere den skade, som den konstaterede uregelmæssighed har medført.

7 Den 12. februar 1999 blev den anfægtede beslutning meddelt den franske regering. Ved stævning af 5. april 1999, der indgik til Domstolen den 12. april 1999, indbragte Den Franske Republik denne beslutning for Domstolen.

8 Ifølge den franske regering er der sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Kommissionens standardberegning af den korrektion, der skulle foretages, står ikke i rimeligt forhold til de konstaterede uregelmæssigheder. For de fleste ansøgningers vedkommende var der rent faktisk vedlagt bevis for arealerne, og i de tilfælde, hvor det ved en kontrol blev fastslået, at beviset manglede, blev dette systematisk krævet fremlagt.

9 Den finansielle korrektion er også uforholdsmæssig, for så vidt som de manglende arealbeviser ikke har tilsidesat formålet med forordning nr. 3887/92, nemlig at indføre en effektiv kontrol. Desuden er oprettelsen af det integrerede system for forvaltning og kontrol ikke blevet forsinket som følge heraf. Endelig er den effektive virkning af de kontrolforanstaltninger, der blev foretaget i 1994, ikke blevet påvirket.

10 Ifølge den franske regering er det imidlertid i sidste ende ikke nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet, idet den anfægtede beslutning fra Kommissionen kun bygger på påstanden om manglende kvalitet ved kontrollen på stedet. Hertil har den franske regering indledningsvis anført, at det i 1994 først var anden gang, Rådets forordning nr. 1765/92 og Kommissionens forordning nr. 3887/92 blev anvendt. I denne første tid blev der også konstateret mangelfuld kontrol i andre medlemsstater. Ifølge redegørelsen på side 12 i dokument VI/5330/97 af 23. december 1997, »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« skal Kommissionen tage hensyn til dette, når den fastsætter standardkorrektionen.

11 Herudover har den franske regering fremført, at det er et meget lille antal egne kontrolforanstaltninger, som Kommissionen støtter sin kritik vedrørende manglende kontrol på stedet på. I 1994 blev der af i alt 11 656 bedrifter, som havde modtaget støtte, kun kontrolleret otte bedrifter, der lå i to forskellige departementer. Dette svarede til blot 2,28% af de anmodninger om støtte, der blev fremsat i Frankrig i henhold til forordning nr. 1756/92, til blot 1,79% af de arealer, der blev givet støtte til, og til blot 3/91% af den udbetalte støtte. Konstateringerne kunne derfor ikke udvides til at gælde hele Frankrig.

12 Anvendelsen af en standardberegning i det foreliggende tilfælde medfører en uforholdsmæssig stor korrektion. Den svarer til, at man havde konstateret en tilsidesættelse af de fællesskabsretlige regler med hensyn til 12% af de kontrollerede arealer. De følgende år blev der aldrig konstateret uregelmæssigheder for mere end 1% af de kontrollerede arealers vedkommende. I 1995 var der tale om 0,54%, i 1996 0,93% og i 1997 0,61%.

13 Efter den franske regerings opfattelse er det muligt at foretage en konkret beregning af den skade, der opstod ved overtrædelsen i 1994, ved at ekstrapolere de overtrædelser, der blev konstateret i 1995, 1996 og 1997. Regeringen er ved denne beregning nået frem til en finansiel korrektion på 44,3 mio. FRF. Også på det grundlag anser regeringen Kommissionens standardberegning for ulovlig.

14 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 18. november 1999 blev Republikken Finlands begæring om intervention til støtte for Den Franske Republiks påstande taget til følge. Ud over påstanden om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har den finske regering fremført, at der foreligger en begrundelsesmangel, samt at der er sket en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af effektivitetsprincippet. Begrundelsesmanglen har to aspekter. For det første fordi det ikke kan ses af anfægtede beslutning, af hvilke grunde den finansielle korrektion blev foretaget, og for det andet fordi det ikke kan ses, hvorfor Kommissionen har foretaget en standardberegning i stedet for at undersøge, hvilken skade der rent faktisk er opstået. Beskyttelsen af den berettigede forventning er blevet tilsidesat, idet Kommissionen har begrundet den finansielle korrektion på forskellig vis i sagens løb. Først blev korrektionen begrundet med, at de behandlede ansøgninger var ufuldstændige, og senere med, at kontrollen var mangelfuld. Endelig har den finske regering anført, at der som følge af effektivitetsprincippet kun undtagelsesvis må foretages en standardberegning, idet dette kan vanskeliggøre samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen på langt sigt og dermed kan påvirke den effektive gennemførelse af reglerne.

15 Den Franske Republik har nedlagt påstand om annullation af beslutning 1999/187, for så vidt det heri bestemmes, at der skal foretages en finansiel korrektion på 2% af de udgifter, som skal afholdes af Fællesskabet.

16 Republikken Finland har tilsluttet sig denne påstand.

17 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

1) Frifindelse.

2) Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

18 Efter Kommissionens opfattelse er den anfægtede beslutning forholdsmæssig. Kommissionen har indledningsvis henvist til, at identifikationen af de marker, der modtages godtgørelse for, er af central betydning i forbindelse med det integrerede system for forvaltning og kontrol. Det er lige så vigtigt, at kontrollen på stedet gennemføres effektivt.

19 Der skal altid foretages en standardkorrektion, når det, som i den foreliggende sag, ikke kan fastslås, hvilken skade der er opstået som følge af de konstaterede uregelmæssigheder. På grund af den mangelfulde kontrol i 1994 kunne den faktiske skade for fællesskabsbudgettet ikke beregnes. Kommissionen var derfor nødt til at foretage en standardkorrektion. Ved at foretage en korrektion på 2% af de anmeldte udgifter anvendte den den laveste tilladte sats.

20 Kommissionen har afvist at foretage en ekstrapolering på grundlag af de uregelmæssigheder, der blev konstateret senere i 1995, 1996 og 1997. Ifølge Kommissionen strider denne fremgangsmåde mod princippet om etårighed ved regnskabsafslutningen, hvorefter der skal ske en afregning for hvert enkelt regnskabsår uafhængigt af de foregående og de følgende år. Desuden kan konstateringer vedrørende uregelmæssigheder, der er begået i ét år, ikke uden videre overføres til andre år.

21 Den anfægtede beslutning er heller ikke mangelfuldt begrundet. Det er anerkendt i fast retspraksis, at det i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL er tilstrækkeligt, hvis den berørte medlemsstat er blevet inddraget i forberedelserne til beslutningen og således kender begrundelsen for denne.

22 Der er heller ikke sket nogen tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Den eneste relevante skrivelse i sagen her, nemlig skrivelsen af 11. maj 1998, indeholder den kritik af, at kontrollen på stedet var mangelfuld, som den anfægtede beslutning bygger på. Den franske regering blev allerede under mødet den 24. oktober 1997 udtrykkelig underrettet om denne kritik.

23 Forligsorganets standpunkt (jf. punkt 6) er i henhold til artikel 1, stk. 2, i Kommissionens beslutning 94/442 (4) ikke bindende for Kommissionen.

III - De retsregler, der skal anvendes

24 I henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (5) afslutter Kommissionen EUGFL's regnskab for det pågældende regnskabsår. I henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i denne forordning, som affattet ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (6), er Kommissionens målestok for, hvilke udgifter der skal udelukkes, især omfanget af den konstaterede manglende overensstemmelse. Den tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet. I henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1287/95 må en afvisning af finansiering som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, ikke vedrøre udgifter, der er anmeldt for en regnskabsperiode, der ligger forud for den 16. oktober 1992; dette må imidlertid ikke berøre beslutningerne vedrørende regnskabsafslutning for regnskabsperioder før ikrafttrædelsen af denne forordning, altså før den 16. oktober 1995 (jf. artikel 2, stk. 1). Følgelig kan artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 anvendes på regnskabsafslutningen for 1994, som der er tale om i den foreliggende sag.

25 I henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 finansierer EUGFL, Garantisektionen, interventioner til regulering af landbrugsmarkederne. Hertil hører ifølge artikel 13 i forordning nr. 1765/92 (7) også de godtgørelser, der indrømmes i henhold til denne forordnings artikel 2. Forordningens artikel 10, stk. 3, kræver, at ansøgningen skal være ledsaget af henvisninger, der gør det muligt at identificere de arealer, der ansøges om godtgørelse for.

26 Denne støtteordning gennemføres efter bestemmelserne i Kommissionens forordning nr. 3887/92. Forordningens artikel 4, stk. 1, fastsætter, at »ansøgninger om arealstøtte« navnlig skal indeholde oplysninger til identifikation af alle bedriftens marker, oplysninger om markernes areal, beliggenhed og anvendelse. I henhold til forordningens artikel 6, stk. 1, kræves det, at den administrative kontrol og kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt. I henhold til artikel 6, stk. 2, foretages der navnlig krydskontrol af de anmeldte marker, så det undgås, at der uberettiget ydes dobbelt støtte for samme kalenderår. I henhold til artikel 6, stk. 3, skal kontrollen på stedet mindst dække 5% af ansøgningerne om »arealstøtte«.

IV - Stillingtagen

27 På grundlag af de nævnte faktiske omstændigheder kan det indledningsvis fastslås, at parterne er enige om, at den kontrol, som de franske myndigheder foretog i 1994, var utilstrækkelig, og at der for så vidt er sket en overtrædelse af artikel 6 i forordning nr. 3887/92. Den franske regering har ganske vist henvist til, at Kommissionen i juli 1994 kun kontrollerede otte bedrifter i to departementer. Men den har ikke bestridt, at der i den forbindelse blev konstateret mangler ved den kontrol, som de franske myndigheder havde gennemført på stedet. Regeringen har kun kritiseret Kommissionens relativt lille antal kontrolforanstaltninger i forbindelse med sin påstand om, at Kommissionen beregnede den anfægtede finansielle korrektion på grundlag af en ekstrapolering af disse kontrolresultater. Dermed har regeringen imidlertid kun rettet angreb mod størrelsen af den finansielle korrektion, men ikke bestridt, at denne principielt var berettiget.

28 Den franske regering har heller ikke gjort gældende, at kontrollen på stedet i andre departementer ikke var behæftet med de mangler, Kommissionen konstaterede. Ifølge Kommissionens konstateringer, som Den Franske Republik ikke har bestridt, var de personer, der havde fået til opgave at gennemføre kontrollen, ikke tilstrækkeligt uddannet til det. Den franske regering har ikke gjort gældende, at denne strukturelle mangel ikke optrådte i andre områder. Også selv om den kontrol, som Kommissionen gennemførte, kun vedrørte et lille antal bedrifter, kan man derfor gå ud fra, at den er karakteristisk for de franske myndigheders kontrol.

29 Det er også ubestridt, at Kommissionen har beføjelse til på grundlag af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 at sanktionere denne overtrædelse ved at foretage en finansiel korrektion af de udgifter, Den Franske Republik anmeldte. Der er kun tvist om størrelsen af denne korrektion, som Den Franske Republik anser for at være uforholdsmæssig.

30 I henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 fastsætter Kommissionen det beløb, der skal udelukkes, under hensyntagen til omfanget af den konstaterede uregelmæssighed. Den skal i denne forbindelse tage hensyn til på den ene side overtrædelsens art og alvor og på den anden side den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.

31 Fællesskabsretten er blevet tilsidesat som følge af den manglende kvalitet af den kontrol på stedet, som de franske myndigheder har gennemført. Parterne er uenige om, hvorvidt der er tale om en alvorlig overtrædelse eller ej.

32 Ydelsen af godtgørelse i henhold til forordning nr. 1765/92 er støtte. Sådanne udgifter for Fællesskabet skal kontrolleres forskriftsmæssigt for at hindre eller afsløre misbrug. I en af sine første skrivelser i denne sag, skrivelsen af 18. maj 1994, gjorde Kommissionen udtrykkeligt den franske regering opmærksom på den betydning, som den administrative kontrol, der kræver fremlæggelse af arealbeviset, og kontrollen på stedet har. For så vidt vedrører den konstaterede overtrædelse et væsentligt aspekt i forbindelse med ydelsen af godtgørelserne.

33 I det foreliggende tilfælde er det desuden væsentligt, at Kommissionen i forbindelse med forberedelsen af den anfægtede beslutning konstaterede, at Den Franske Republik havde overtrådt artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1765/92. Den Franske Republik gav nemlig afkald på at få fremlagt arealbeviser. Et sådant bevis for det areal, som støtten indrømmes for, er imidlertid vigtigt for at kunne identificere de pågældende arealer og hindre dobbelte udbetalinger. Parterne er blevet enige om at kompensere for denne mangel, der allerede blev fastslået i 1993, ved at styrke kontrollen på stedet. Også selv om den anfægtede beslutning ikke længere begrundes med nævnte uregelmæssighed, bør man ikke glemme dette forhold. For hvis allerede ansøgningspapirerne ikke giver mulighed for at identificere de begunstigede arealer, og den administrative kontrol derved vanskeliggøres, så spiller kontrollen på stedet en endnu vigtigere rolle ved bekæmpelsen af støttemisbrug. Som følge af disse forhold må man nå frem til, at den utilstrækkelige kontrol på stedet er udtryk for en alvorlig overtrædelse af de fællesskabsretlige regler.

34 Herefter skal der foretages en undersøgelse af det andet element, som Kommissionen skal tage hensyn til ved beregningen af den finansielle korrektion, nemlig den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet. Den franske regering er af den opfattelse, at skaden kunne og skulle være blevet beregnet på grundlag af en ekstrapolering af de overtrædelser, der blev konstateret vedrørende 1995, 1996 og 1997. Kommissionen har bekræftet, at man principielt skal forsøge at beregne skaden for EUGFL konkret, og at der kun kan foretages en standardberegning, hvis dette ikke er muligt. Den har derimod bestridt, at det ville have været muligt at foretage en konkret beregning i det foreliggende tilfælde og har begrundet dette med, at kontrollen på stedet var mangelfuld. Det skal derfor indledningsvis undersøges, om det i det foreliggende tilfælde var muligt at beregne den skade, som de konstaterede uregelmæssigheder påførte EUGFL, på grundlag af en ekstrapolering af de overtrædelser, der blev konstateret vedrørende 1995, 1996 og 1997.

35 De overtrædelser, der blev konstateret vedrørende 1995, 1996 og 1997, kan muligvis give et holdepunkt for det størrelsesforhold, hvori der var blevet konstateret uregelmæssigheder i Frankrig. Spørgsmålet er imidlertid, om dette indicium giver tilstrækkeligt grundlag for at beregne en standardkorrektion i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL.

36 På grundlag af retspraksis vedrørende Kommissionens beføjelse til at foretage korrektion af de udgifter, der skal godtgøres, og vedrørende fordelingen af bevisbyrden med hensyn til beregningen af den skade, der rent faktisk er påført Fællesskabet, må man anse dette indicium for at være utilstrækkeligt. I henhold til Domstolens faste praksis må Kommissionen ifølge artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/90 kun anerkende beløb som påhvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de relevante regler. »I de tilfælde, hvor fællesskabsreglerne kun tillader udbetaling af støtte på betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en støtte, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med fællesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke pålægges EUGFL« (8). På grundlag heraf er man i retspraksis nået frem til, at Kommissionen i et sådant tilfælde »intet andet valg [har] end at afslå at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter« (9).

37 I dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (10) fastslog Domstolen desuden, at Kommissionen, når den ikke afslår at afholde samtlige udgifter, kan forsøge at beregne den økonomiske virkning af overtrædelsen ved at bedømme markedssituationen, som den ville have været, såfremt der ikke var blevet handlet retsstridigt. I så fald må bevisbyrden for, at beregningen er forkert, imidlertid påhvile den medlemsstat, der kræver beslutningen om afslaget omstødt. Denne praksis er senere blevet bekræftet, også efter vedtagelsen af »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen«, arbejdsdokument VI/216/93 af 3. juni 1993 og arbejdsdokument VI/5330/97 af 23. december 1997 (herefter »retningslinjerne«) (11).

38 Af denne retspraksis følger for det første, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde endda ville have haft ret til at afslå finansieringen af samtlige udgifter til godtgørelserne. Det påhviler den franske regering at bevise, at udgifterne var retmæssige. Hvad angår omfanget af de udgifter, der er forårsaget af den utilstrækkelige kontrol, har man fra Den Franske Republiks side med hensyn til 1994 fremlagt de tal, der er fremkommet ved den gennemførte kontrol. Da denne kontrol imidlertid var behæftet med mangler, er tallene ikke noget pålideligt udgangspunkt for beregningen af den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.

39 Henvisningen til de følgende år giver heller ikke noget sikkert beregningsgrundlag, da den kun giver mulighed for at fastslå den grundlæggende størrelsesorden, som de konstaterede overtrædelser har, og ikke giver nogen oplysninger vedrørende 1994. De mindre uregelmæssigheder, der blev konstateret i de følgende år, giver ikke grundlag for at foretage en sikker retrospektiv beregning for 1994; dette ville imidlertid være nødvendigt for at kunne beregne skaden konkret. Det er meget muligt, at der i de følgende år ikke længere - eller i hvert fald i kun væsentligt mindre omfang - opstod uregelmæssigheder, fordi man fra Den Franske Republiks side som følge af korrespondancen med Kommissionen var sig manglerne ved kontrollen bevidst. Den Franske Republik har selv indrømmet, at der i begyndelsen var problemer med at indføre det integrerede system for forvaltning og kontrol. Allerede dette tyder imidlertid på, at antallet af uregelmæssigheder meget vel kan have været større i 1994 end i 1995, 1996 og 1997. For så vidt er den beregningsmetode, som den franske regering har foreslået, heller ikke mere sikker end Kommissionens standardberegningsmetode, som også kun beror på et skøn af, hvilken skade der er opstået som følge af den risiko for en økonomisk skade for Fællesskabet, der beror på den konstaterede uregelmæssighed. Kommissionens metode er desuden i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, da Kommissionen tager hensyn til den konstaterede overtrædelses alvor. Ved den metode, som Den Franske Republik har foreslået, tages der overhovedet ikke hensyn til dette aspekt, men der fokuseres kun på resultatet, nemlig summen af de konstaterede overtrædelser. Man må derfor antage, at Den Franske Republik ikke har ført bevis for, at den risiko for et økonomisk tab, der er påført EUGFL, skulle være blevet beregnet konkret.

40 Hvis Kommissionen følgelig var berettiget til at foretage en standardkorrektion, så er spørgsmålet, om beløbet på 2% af de anmeldte udgifter, dvs. 567,7 mio. FRF, er forholdsmæssigt.

41 Set ud fra den ovennævnte retspraksis, hvorefter Kommissionen ville have haft ret til at afvise alle de udgifter, i forbindelse med hvilke det blev konstateret, at kontrollen var mangelfuld, kan man principielt ikke hævde, at Kommissionen reagerer uforholdsmæssigt, når den i stedet for at afslå samtlige udgifter kun afviser 2% af dette beløb. Den anvender da et væsentligt mildere middel, end den ville have haft mulighed for retligt set.

42 I henhold til retspraksis er grænsen først overskredet, når den pågældende medlemsstat godtgør, at de kriterier, som anvendes i denne forbindelse, er vilkårlige og urimelige (12). Det skal følgelig undersøges, om Den Franske Republik enten har ført bevis for, at udgifterne for EUGFL slet ikke, eller i mindre omfang end Kommissionen har antaget, blev større som følge af den utilstrækkelige kontrol, eller har godtgjort, at retningslinjerne er vilkårlige og urimelige.

43 Som allerede nævnt har Den Franske Republik ikke ført bevis for, at udgifterne rent faktisk kun blev udvidet i mindre grad, end Kommissionen har antaget. I henhold til fast retspraksis påhviler det medlemsstaterne at bevise, at udgifterne skal godtgøres. Dette skyldes, at medlemsstaterne lægger pengene ud og fører regnskab for dem, hvorved de jo har alle de nødvendige oplysninger for at kunne bevise, at Kommissionens beregninger er forkerte (13). Denne fordeling af bevisbyrden virker rimelig, og den franske regering har heller ikke anfægtet den.

44 Kun den finske regering har i denne forbindelse fremført, at begrundelsen er mangelfuld, og gjort gældende, at Kommissionen skal redegøre for, hvorfor den ikke har foretaget en konkret beregning i stedet for en standardberegning.

45 Denne kritik må for det første afvises, for så vidt Kommissionen i sin skrivelse af 11. maj 1998 har redegjort for, hvorfor det efter dens mening ikke er muligt at foretage en beregning som den, den franske regering foreslår, og har anvendt en standardberegning af korrektionen. Omfanget af den begrundelsespligt, der er fastsat i EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (14). I henhold til fast retspraksis må en beslutnings begrundelse »i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes [...] anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL« (15). Kommissionens skrivelse af 11. maj 1998 opfylder disse krav.

46 På grundlag af denne retspraksis skal det ligeledes afvises, at der foreligger en sådan generel mangel ved den anfægtede beslutnings begrundelse, som den finske regering har påstået. Skriftvekslingen mellem Kommissionen og Den Franske Republik i perioden fra 1994 til 1998 viser, at Den Franske Republik var snævert inddraget i den anfægtede beslutnings tilblivelse. Især i skrivelsen af 11. maj 1998 har Kommissionen begrundet korrektionen med, at kontrollen var utilstrækkelig. Den Franske Republik kendte denne begrundelse, og det er endog ubestridt mellem parterne, at man på et senere tidspunkt frafaldt den oprindelige kritik vedrørende bearbejdelsen af ufuldstændige ansøgninger. Da det heller ikke kan ses, at der i det konkrete tilfælde skulle foreligge nogen omstændigheder, der gør, at den nævnte retspraksis skal ændres, må man antage, at den anfægtede beslutning er tilstrækkeligt begrundet. Det kræves ikke i henhold til retspraksis, at tredjemand skal kunne forstå beslutningen.

47 Den finske opfattelse af, at Kommissionen skal redegøre for, hvorfor den har foretaget en standardkorrektion, skal i sidste ende også afvises, fordi den ville medføre omvendt bevisbyrde. Da det er medlemsstaterne, der råder over alle de nødvendige afregninger, og Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen af regnskabsafslutningen for EUGFL således er afhængig af medlemsstaternes indberetninger, ville det ikke være sagligt korrekt at lægge bevisbyrden på Kommissionen.

48 Hvad angår retningslinjerne har Den Franske Republik under henvisning til forligsorganets rapport fremført, at det foreliggende tilfælde tydeliggør grænserne for at kunne foretage en standardberegning af korrektionen. Den franske regering har imidlertid ikke redegjort for, hvorvidt der herved foreligger en grundlæggende mangel ved retningslinjerne. Kritikken går for så vidt ikke længere end til det konkrete tilfælde og viser ikke, at retningslinjerne principielt er vilkårlige og urimelige. I henhold til retspraksis skal denne kritik følgelig ligeledes afvises.

49 Standardberegningen af korrektionen foretages i de tilfælde, hvor det er umuligt at konstatere, hvilken skade der rent faktisk er påført fællesskabsbudgettet. Kommissionen foretog i begyndelsen procentuelle nedsættelser i de konkrete tilfælde, men efter at finanskontrolløren, der anså en sådan fremgangsmåde for at være uforenelig med princippet om ligebehandling, havde ytret kritik herom, gik Kommissionen i 1993 over til at anvende tre kategorier af standardkorrektioner, nemlig på 2%, 5% og 10% (16). På Europa-Parlamentets forlangende blev der tilføjet en kategori på 25%. Når Den Franske Republik i den foreliggende sag anser det for at være uforholdsmæssigt at anvende den laveste procentsats på 2% og har gjort gældende, at sagen viser grænserne for at anvende systemet med standardkorrektioner, så er dette udtryk for, at Den Franske Republik er overbevist om, at det er nødvendigt at tage den trindeling, der er angivet i retningslinje VI/216/93 og VI/5330/97, op til revision. En sådan revision skal imidlertid opnås ad politisk vej, ikke i forbindelse med en undersøgelse af, om en beslutning fra Kommissionen er retmæssig.

50 Det skal desuden bemærkes, at Domstolen i fast praksis har anset den standardberegning af en finansiel korrektion for at være i overensstemmelse med fællesskabsretten (17). Den foreliggende sag indeholder ingen elementer, der kunne give anledning til at fravige dette. Det skal således fastholdes, at nedsættelsen på 2% af de anmeldte udgifter er forholdsmæssig.

51 Lad mig her til sidst omtale den finske regerings kritik vedrørende beskyttelse af den berettigede forventning og effektivitetsprincippet. Den anfægtede beslutning tilsidesætter ikke princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Kommissionen truede ganske vist oprindelig med at foretage en finansiel korrektion som følge af bearbejdelsen af utilstrækkelige ansøgninger. Men den henviste også allerede i skrivelsen af 9. juli 1997 til, at der kunne foretages en større korrektion end den, der var varslet, som følge af den manglende kvalitet af kontrollen på stedet. Efter at Den Franske Republik havde erklæret sig indforstået med at sætte antallet af kontrolforanstaltninger på stedet op, frafaldt Kommissionen kritikken om, at ansøgningerne var ufuldstændige, og støttede sig derefter på, at kontrollen var behæftet med mangler. Den anfægtede beslutning bygger udelukkende på denne kritik; dette fremgår af skrivelsen af 11. maj 1998, der er en formel meddelelse efter betydningen i artikel 1, stk. 1, litra a), i Kommissionens beslutning 94/442. Påstanden om, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er blevet tilsidesat, skal forkastes, da den franske regering mundtligt og skriftligt er blevet gjort opmærksom på de forskellige påtaler, og der således ikke fandtes nogen berettigede forventninger, der kunne være blevet tilsidesat.

52 De betænkeligheder, den finske regering nærer som følge af effektivitetsprincippet, er ligeledes ubegrundede. Domstolen har flere gange fastslået, at en finansiel korrektion, der helt svarer til de pågældende udgifter, er forenelig med fællesskabsretten. Men så kan en korrektion på 2 til 10% af dette beløb - som fastsat i retningslinjerne - ikke modvirke det effektive samarbejde mellem de nationale myndigheder og Kommissionen, også selv om korrektionen beregnes generelt. Dette er i hvert fald en mindre indgribende foranstaltning, end hvis man, såsom fællesskabsretten også giver ret til, afviser at finansiere hele summen. Foranstaltningen er derfor principielt forholdsmæssig.

53 Der skal derfor kun sekundært tages stilling til Kommissionens anden indsigelse om, at det ville stride mod princippet om budgettets etårighed at beregne den finansielle korrektion på grundlag af de overtrædelser, der blev konstateret i de følgende år. I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 729/70 udgør EUGFL en del af Fællesskabets budget. Man skal således anvende de generelle regler om budgettet, som princippet om etårighed også henhører under.

54 Princippet om budgettets etårighed er fastsat i EF-traktatens artikel 199 og 202 (nu artikel 268 EF og 271 EF). Det betyder, at budgettet skal vedtages årligt (18). I overensstemmelse med dette princip fastsættes det i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 729/70, at medlemsstaterne sender Kommissionen årsregnskaber med de for deres afslutning nødvendige bilag. Hvis de overtrædelser, der er konstateret i 1995, 1996 og 1997, inddrages ved undersøgelsen af, hvilken økonomisk skade Fællesskabet har lidt som følge af de konstaterede uregelmæssigheder, og dermed af, hvor omfattende den finansielle korrektion skal være, så kan dette næppe stride mod princippet om etårighed. For der er jo ikke tale om, at man vil medregne de mangler, der er konstateret i disse efterfølgende år, og de følger, som manglerne har haft for EUGFL, for 1994's vedkommende; den franske regering ønsker blot at benytte de nævnte resultater som indikator for den størrelsesorden, i hvilken der for 1994's vedkommende skal foretages en nedsættelse på grundlag af de uregelmæssigheder, der blev konstateret i 1994. Denne indfaldsvinkel vedrører de udgifter, der blev afholdt i 1994, og de uregelmæssigheder, der da blev konstateret, og den tilsidesætter derfor ikke princippet om budgettets etårighed.

55 Alligevel skal det i sidste ende fastholdes, at Kommissionens beslutning 1999/187 er forholdsmæssig, for så vidt den bestemmer, at der skal foretages en finansiel korrektion på 2% af udgifterne, dvs. et beløb på 567 733 352 FRF, som Den Franske Republik har anmeldt som støtte i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1765/92.

V - Sagens omkostninger

56 I henhold til procesreglementets artikel 69 pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Franske Republiks påstand ikke bør tages til følge, og Kommissionen har nedlagt en påstand som omtalt, bør Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

VI - Forslag til afgørelse

57 På baggrund af ovenstående redegørelse foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Kommissionen frifindes.

2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.«

(1) - EFT L 181, s. 12.

(2) - EFT L 391, s. 36.

(3) - EFT L 182, s. 45.

(4) - Artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/442 er affattet således:

»For regnskabsafslutningsprocedurens videre forløb gælder følgende bestemmelser:

a) organets holdning foregriber ikke Kommissionens endelige beslutning om regnskabsafslutningen og berører ikke den pågældende medlemsstats ret til at indbringe en sådan beslutning for Domstolen i henhold til traktatens artikel 173

[...]«

(5) - EFT 1970 I, s. 196.

(6) - EFT L 125, s. 1.

(7) - Nævnt ovenfor i fodnote 2.

(8) - Dom af 8.1.1992, sag C-197/90, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 38 ff., af 25.5.1993, sag C-197/91, FAC, Sml. I, s. 2639, præmis 16, og af 4.7.1996, sag C-50/94, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, præmis 26.

(9) - Dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 26 in fine.

(10) - Dom af 24.3.1988, sag 347/85, Sml. s. 1749, præmis 15 ff. Jf. også generaladvokat Darmons forslag til afgørelse af 3.10.1991 i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, punkt 42.

(11) - Jf. dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 7 ff.

(12) - Dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 28.

(13) - Dom af 21.1.1999, sag C-54/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 35, præmis 35.

(14) - Dom af 22.4.1999, sag C-28/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1973, præmis 81.

(15) - Dom af 18.5.2000, sag C-242/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3421, præmis 95.

(16) - Jf. Kommissionens dokument IV/216/93 af 3.6.1993, bilag 2, s. 1.

(17) - Jf. dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 28.

(18) - Dom af 31.3.1992, sag C-284/90, Rådet mod Parlamentet, Sml. I, s. 2277, præmis 26; jf. ligeledes generaladvokat Jacobs' redegørelse i sit forslag til afgørelse af 17.10.1991 i denne sag (Sml. I, s. 2298, punkt 23).