Sag C-565/08

Europa-Kommissionen

mod

Den Italienske Republik

»Traktatbrud – artikel 43 EF og 49 EF – advokater – forpligtelse til at overholde maksimumstariffer på salærområdet – hindring for adgang til markedet – foreligger ikke«

Sammendrag af dom

Fri udveksling af tjenesteydelser – etableringsfrihed – restriktioner – nationale retsforskrifter, der pålægger advokater en forpligtelse til at overholde maksimumstariffer ved fastsættelsen af deres salærer – lovlige

(Art. 43 EF og 49 EF)

En medlemsstat, hvis retsforskrifter pålægger advokater en forpligtelse til at overholde maksimumstariffer ved fastsættelsen af deres salærer, tilsidesætter ikke sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF, når en sådan retsforskrift ikke er udformet på en sådan måde, at den hindrer adgang til markedet for advokatydelser under normale og effektive konkurrencevilkår. Dette er således tilfældet for en ordning, som er karakteriseret ved en fleksibilitet, der gør det muligt at fastsætte et korrekt vederlag for alle kategorier af ydelser, som udføres af advokater, eftersom det er muligt under visse betingelser at overskride overgrænsen for salærets størrelse ved at fordoble eller firedoble eller endog forhøje salærerne yderligere. Endvidere er advokater i flere situationer berettiget til at indgå en særlig aftale med deres klient med henblik på fastsættelse af salærets størrelse.

En medlemsstats retsforskrifter udgør nemlig ikke en restriktion i EF-traktatens forstand, blot fordi andre medlemsstater anvender mindre strenge eller økonomisk mere interessante bestemmelser over for tilsvarende tjenesteydere etableret på deres område. Spørgsmålet, om der foreligger en restriktion som omhandlet i traktaten, kan således ikke alene besvares på grundlag af den omstændighed, at de advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater end i værtsmedlemsstaten, skal tilpasse sig de regler, der finder anvendelse i værtsmedlemsstaten, for at beregne salærer for de ydelser, som de udfører i denne medlemsstat, men på grundlag af den omstændighed, at en sådan ordning hindrer, at advokater fra andre medlemsstater får adgang til markedet i værtsmedlemsstaten.

(jf. præmis 49, 50, 53 og 54)

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

29. marts 2011 ( )

»Traktatbrud – artikel 43 EF og 49 EF – advokater – forpligtelse til at overholde maksimumstariffer på salærområdet – hindring for adgang til markedet – foreligger ikke«

I sag C-565/08,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 19. december 2008,

Europa-Kommissionen ved E. Traversa og L. Prete, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Den Italienske Republik, først ved I. Bruni, derefter ved G. Palmieri, som befuldmægtigede, bistået af avvocato dello Stato W. Ferrante, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af formanden for Første Afdeling, A. Tizzano, som fungerende præsident, afdelingsformændene J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts og J.-C. Bonichot samt dommerne A. Rosas, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus (refererende dommer), E. Levits, A. Ó Caoimh, L. Bay Larsen, P. Lindh og M. Berger,

generaladvokat: J. Mazák

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. marts 2010,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. juli 2010,

afsagt følgende

Dom

1 I sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF, idet den har fastsat bestemmelser, der pålægger advokater at overholde maksimumstariffer.

Nationale retsforskrifter

2 Advokaterhvervet er i Italien reguleret ved kongeligt dekret nr. 1578, der regulerer erhvervene advokat og fuldmægtig (regio decreto legge n. 1578 – ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore legale), af 27. november 1933 (GURI nr. 281 af 5.12.1933, s. 5521), som ophøjet til lov, efter ændring, ved lov nr. 36 af 22. januar 1934 (GURI nr. 24 af 30.1.1934), med senere ændringer (herefter »det kongelige lovdekret«). I henhold til sidstnævntes artikel 52-55 er Consiglio nazionale forense (det nationale advokatråd, herefter »CNF«) oprettet under justitsministeren og sammensat af advokater valgt af deres kolleger, således at en advokat er valgt for hver appelretskreds.

3 Artikel 57 i det kongelige lovdekret bestemmer, at de kriterier, der skal anvendes ved afgørelsen af salær og godtgørelse til advokater og fuldmægtige i såvel civile og strafferetlige sager som udenretslige sager, skal fastsættes hvert andet år ved afgørelse fra CNF. Disse kriterier godkendes herefter af justitsministeren efter indstilling fra Comitato interministeriale dei prezzi (det tværministerielle prisudvalg) i samråd med Consiglio di Stato (statsrådet).

4 I henhold til artikel 58 i det kongelige lovdekret fastsættes de i artikel 57 omhandlede kriterier under hensyn til tvistens værdi og den hierarkiske placering af den dømmende myndighed, der skal afgøre den, og i straffesager under hensyn til retssagens varighed. For hver handling eller gruppe af handlinger fastsættes en over- og en undergrænse for størrelsen af salæret. I udenretslige sager skal der tages hensyn til sagens omfang.

5 I henhold til artikel 60 i det kongelige lovdekret skal salæret udmåles af den dømmende myndighed på grundlag af de nævnte kriterier under hensyn til de behandlede spørgsmåls betydning og antal. Denne udmåling skal ligge inden for de fastsatte over- og undergrænser. Retten kan imidlertid i undtagelsestilfælde under hensyn til tvistens særlige karakter, og når ydelsens iboende værdi berettiger hertil, overskride overgrænsen. Omvendt kan retten, når sagen viser sig at være let at behandle, fastsætte et lavere salær end undergrænsen. Rettens afgørelse skal i begge tilfælde begrundes.

6 Ifølge artikel 61, stk. 1, i det kongelige lovdekret fastsættes de salærer, som advokaterne forlanger af deres klienter i såvel indenretslige som udenretslige sager, på baggrund af kriterierne i artikel 57 under hensyn til de behandlede spørgsmåls betydning og antal, medmindre der foreligger en særlig aftale. I overensstemmelse med artikel 61, stk. 2, kan de nævnte salærer være højere end de salærer, der påhviler den part, som tilpligtes at betale sagens omkostninger, hvis tvistens særlige karakter eller ydelsens værdi berettiger hertil.

7 Artikel 24 i lov nr. 794 om advokatsalærer for juridiske ydelser i civile sager (legge n. 794 – onorari di avvocato per prestazioni giudiziali in materia civile) af 13. juni 1942 (GURI nr. 172 af 23.7.1942) bestemmer, at der ikke kan ske fravigelse af de minimumssalærer, der er fastsat for ydelser præsteret af advokater i civile sager, idet enhver herimod stridende aftale er ugyldig.

8 Artikel 13 i lov nr. 31 om den frie udveksling af tjenesteydelser leveret af advokater, der er statsborgerne i andre medlemsstater i Det Europæiske Fællesskab (legge n. 31 – libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri Stati membri della Comunità europea), af 9. februar 1982 (GURI nr. 42 af 12.2.1982, s. 1030), som gennemfører Rådets direktiv 77/249/EØF af 22. marts 1977 om lettelser med henblik på den faktiske gennemførelse af advokaters frie udveksling af tjenesteydelser (EFT L 78, s. 17), udstrækker forpligtelsen til at overholde de gældende tariffer for faglige ydelser til advokater fra andre medlemsstater, der driver indenretslig og udenretslig virksomhed i Italien.

9 Advokaters gebyrer og salærer er successivt blevet reguleret ved flere ministerielle dekreter, hvoraf de tre seneste er dekret nr. 392 af 24. november 1990, nr. 585 af 5. oktober 1994 og nr. 127 af 8. april 2004.

10 De tariffer, der finder anvendelse på advokatsalærer, opdeles i overensstemmelse med afgørelse fra CNF, der er vedhæftet ministerielt dekret nr. 127 af 8. april 2004 som bilag (GURI nr. 115 af 18.5.2004, herefter »afgørelse fra CNF«), i tre kapitler, nemlig kapitel I vedrørende juridiske ydelser i såvel civile sager og forvaltningssager som i skattesager, kapitel II vedrørende juridiske ydelser i straffesager og kapitel III vedrørende udenretslige ydelser.

11 For så vidt angår kapitel I forbyder artikel 4, stk. 1, i afgørelsen fra CNF enhver fravigelse af de salærer og gebyrer, der er fastsat for advokaters ydelser.

12 Hvad angår kapitel II bestemmer artikel 1, stk. 1 og 2, i den nævnte afgørelse, at der ved fastsættelsen af de salærer, der fremgår af tabellen, skal tages hensyn til sagens karakter, kompleksitet og betydning, anklager og byrder, antallet og vigtigheden af de behandlede spørgsmål og deres økonomiske indvirkning, sagens og processens varighed, værdien af den udførte ydelse, antallet af advokater, der har samarbejdet og delt ansvaret for forsvaret, sagens udfald, ligeledes under hensyntagen til de civilretlige konsekvenser samt klientens økonomiske forhold. For sager, der kræver en særlig indsats som følge af komplicerede faktiske omstændigheder eller juridiske spørgsmål, kan der udbetales salærer på indtil fire gange den fastsatte overgrænse.

13 Hvad angår kapitel III fastsætter artikel 1, stk. 3, i afgørelsen fra CNF, at i de sager, der er særligt vigtige, komplekse eller vanskelige, kan overgrænsen for salæret fordobles, og i undtagelsestilfælde kan denne overgrænse firedobles efter høring af det kompetente advokatråd. I denne afgørelses artikel 9 præciseres, at i tilfælde af et åbenbart misforhold, der skyldes forhold vedrørende den konkrete sag, mellem ydelsen og de i tabellen fastsatte salærer, kan maksimumssalæret efter høring af det kompetente advokatråd forhøjes ud over de beløb, der er fastsat i den nævnte afgørelses artikel 1, stk. 3, og minimumssalæret kan sænkes yderligere.

14 Lovdekret nr. 223 af 4. juli 2006 (GURI nr. 153 af 4.7.2006), som ophøjet til lov ved lov nr. 248 af 4. august 2006 (GURI nr. 186 af 11.8.2006, herefter »Bersani-dekretet«), regulerer bestemmelserne vedrørende advokatsalærer. Dekretets artikel 2 med overskriften »Hasteforanstaltninger til beskyttelse af konkurrencen inden for liberale tjenesteydelser« bestemmer i stk. 1 og 2:

»1. I overensstemmelse med det fællesskabsretlige princip om fri konkurrence og om fri bevægelighed for personer og tjenesteydelser og for at sikre brugerne en faktisk valgmulighed ved udøvelsen af deres rettigheder og en mulighed for at sammenligne de tjenesteydelser, der tilbydes på markedet, ophæves fra datoen for dette dekrets ikrafttræden de ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser, som med hensyn til de liberale erhverv og intellektuel virksomhed fastsætter:

a) obligatoriske faste tariffer eller minimumstariffer og således forbuddet mod ved aftale at beregne vederlag, der afhænger af gennemførelsen af de ønskede mål

[...]

2. Dette gælder med forbehold af bestemmelserne vedrørende [...] eventuelle forud fastsatte maksimumstariffer, som finder generel anvendelse til beskyttelse af forbrugeren. I tilfælde af konkursbehandling og fri proces foretager retten udmålingen af sagsomkostninger og salærer på baggrund den faglige tarif [...]«

15 I henhold til artikel 2233 i den italienske civillovbog (codice civile) fastsættes vederlaget i en tjenesteydelseskontrakt, såfremt der ikke er indgået aftale herom mellem parterne, og det ikke kan fastsættes efter gældende tariffer eller sædvaner, normalt af den dømmende myndighed efter en udtalelse fra det erhvervsråd, som tjenesteyderne henhører under. Vederlaget skal under alle omstændigheder tilpasses arbejdets betydning og erhvervets værdighed. Enhver aftale mellem advokater eller befuldmægtigede praktikanter og deres klienter om fastsættelse af vederlaget er ugyldig, hvis den ikke er indgået skriftligt.

Den administrative procedure

16 Kommissionen henledte ved åbningsskrivelse af 13. juli 2005 de italienske myndigheders opmærksomhed på, at visse nationale bestemmelser vedrørende advokaters udenretslige virksomhed muligvis var uforenelige med artikel 49 EF. De italienske myndigheder svarede ved skrivelse af 19. september 2005.

17 Herefter uddybede Kommissionen to gange sin vurdering i åbningsskrivelsen. I den første supplerende åbningsskrivelse dateret den 23. december 2005 antog Kommissionen, at de italienske bestemmelser, der fastslog forpligtelsen til at overholde de bindende tariffer for advokaters indenretslige og udenretslige virksomhed, var i strid med artikel 43 EF og 49 EF.

18 Den Italienske Republik svarede ved skrivelser af 9. marts, 10. juli og 17. oktober 2006, idet den underrettede Kommissionen om de nye italienske retsforskrifter vedrørende advokatsalærer, dvs. Bersani-dekretet.

19 Ved den anden supplerende åbningsskrivelse af 23. marts 2007 supplerede Kommissionen på ny sin stillingtagen under hensyntagen til disse nye retsforskrifter. Den Italienske Republik svarede ved skrivelse af 21. maj 2007.

20 Kommissionen anmodede derefter ved skrivelse af 3. august 2007 de italienske myndigheder om oplysninger vedrørende bestemmelserne om refusion for de udgifter, der er afholdt af advokaterne. Den Italienske Republik svarede ved skrivelse af 28. september 2007.

21 Idet Kommissionen ikke var tilfreds med denne besvarelse, rettede den den 4. april 2008 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den gjorde gældende, at de nationale bestemmelser, der pålægger en forpligtelse for advokater til at overholde maksimumstariffer, er uforenelige med artikel 43 EF og 49 EF. Denne forpligtelse følger navnlig af bestemmelserne i artikel 57 og 58 i det kongelige lovdekret, artikel 24 i lov nr. 794 af 13. juni 1942, artikel 13 i lov nr. 31 af 9. februar 1982, de relevante bestemmelser i de ministerielle dekreter nr. 392 af 24. november 1990, nr. 585 af 5. oktober 1994 og nr. 127 af 8. april 2004, samt bestemmelserne i Bersani-dekretet (herefter samlet benævnt »de omtvistede bestemmelser«). Kommissionen opfordrede medlemsstaten til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen heraf. Den Italienske Republik svarede ved skrivelse af 9. oktober 2008.

22 Da Kommissionen fandt, at Den Italienske Republik ikke havde bragt den påtalte tilsidesættelse til ophør, besluttede den at anlægge denne sag.

Om søgsmålet

Parternes argumenter

23 Kommissionen har med søgsmålet foreholdt Den Italienske Republik, at denne i strid med artikel 43 EF og 49 EF har vedtaget bestemmelser, der pålægger advokater en forpligtelse til at overholde maksimumstariffer ved fastsættelsen af deres salærer.

24 Ifølge Kommissionen følger den nævnte forpligtelse af Bersani-dekretet, der samtidig med, at det ophævede de faste tariffer eller de minimumstariffer, der fandt anvendelse på advokatsalærer, udtrykkeligt opretholdt forpligtelsen til at overholde maksimumstarifferne af hensyn til beskyttelsen af forbrugerne. Denne fortolkning er desuden bekræftet af CNF, advokatrådet i Torino, samt af Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (konkurrencemyndigheden) i deres officielle dokumenter.

25 Den omstændighed, at dette dekret ophævede forbuddet mod aftaler, hvorefter salæret afhænger af, om de ønskede mål opnås, såkaldte »quota litis-aftaler«, kan ikke svække konklusionen om, at forpligtelsen til at overholde disse maksimumstariffer stadig gælder i alle de tilfælde, hvor en sådan aftale ikke er indgået. Desuden har de italienske myndigheder på intet tidspunkt under den administrative procedure benægtet, at disse maksimumstariffer er obligatoriske.

26 Kommissionen har endvidere fremhævet, at de undtagelser, der er fastsat for de maksimumstariffer, som finder anvendelse på advokatsalærer, ikke udelukker, men tværtimod bekræfter, at maksimumstarifferne for salærer finder anvendelse som en generel regel.

27 Kommissionen har anført, at de omtvistede bestemmelser medfører, at advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, afholder sig fra at etablere sig i Italien eller midlertidigt at udføre ydelser i denne medlemsstat, og dermed udgør disse bestemmelser restriktioner for etableringsfriheden som omhandlet i artikel 43 EF samt for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF.

28 Det er således Kommissionens opfattelse, at en obligatorisk maksimumstarif, der finder anvendelse uafhængigt af ydelsens kvalitet, det arbejde, der er nødvendigt for at udføre ydelsen, og de omkostninger, der skal afholdes for et gennemføre ydelsen, kan gøre det italienske marked for juridiske ydelser uinteressant for erhvervsdrivende, der er hjemmehørende i andre medlemsstater.

29 Ifølge Kommissionen følger disse restriktioner for det første af den forpligtelse, der er pålagt advokater til at beregne deres salærer på grundlag af en ekstremt kompleks skala, der medfører en ekstra omkostning, navnlig for de advokater der er hjemmehørende uden for Italien. I det tilfælde, at disse advokater hidtil har anvendt et andet system til beregning af deres salærer, vil de være forpligtede til at opgive dette system og tilpasse sig det italienske system.

30 For det andet forhindrer et system med maksimumstariffer, der finder anvendelse på advokaters salærer, at ydelser, der udføres af advokater, som er hjemmehørende i andre medlemsstater end Den Italienske Republik, honoreres med et passende salær, idet et sådant system afholder visse advokater, der forlanger højere salærer end dem, der er fastsat i de omtvistede bestemmelser, fra midlertidigt at udføre deres ydelser i Italien eller fra at etablere sig i denne medlemsstat. Den maksimale fortjenstmargen er ifølge Kommissionen fastsat uafhængigt af kvaliteten af den udførte ydelse, advokatens erfaring og specialisering, den tid, som advokaten har anvendt på sagen, klientens økonomiske forhold og ikke mindst af den mulighed, at advokaten er nødsaget til at rejse over lange afstande.

31 For det tredje finder Kommissionen, at det italienske tarifsystem tilsidesætter advokaters aftalefrihed ved at forhindre disse i at fremsætte ad hoc-tilbud i visse situationer og/eller til særlige klienter. De omtvistede bestemmelser kan dermed medføre, at advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, bliver mindre konkurrencedygtige, idet de nævnte bestemmelser afskærer disse advokater fra at anvende effektive teknikker til at komme ind på det italienske marked for juridiske ydelser. Kommissionen har således gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser udgør en hindring for adgangen til det italienske marked for juridiske ydelser for advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater.

32 Principalt har Den Italienske Republik ikke bestridt, at der i den italienske retsorden findes de nævnte maksimumstariffer, men derimod at de har bindende karakter, idet denne medlemsstat har anført, at der findes en række fravigelser, der gør det muligt at overskride disse grænser, enten efter ønske fra advokater og deres klienter eller efter rettens bestemmelse.

33 Ifølge Den Italienske Republik findes det principale kriterium for fastsættelse af advokaters salærer i medfør af den italienske codice civile artikel 2233 i den aftale, der er indgået mellem advokaten og dennes klient, hvorimod de tariffer, der finder anvendelse på advokaters salærer, blot udgør et sekundært kriterium, der finder anvendelse, når aftaleparterne ikke under udøvelse af deres aftalefrihed frit har fastsat et vederlag.

34 Endvidere fremgår det udtrykkeligt af kapitel III, punkt 10, i afgørelsen fra CNF, at de salærer, der er beregnet på timebasis, er fastsat som en alternativ metode til beregning af salærer i udenretslige sager.

35 Desuden blev forbuddet mod indgåelse af en aftale mellem klient og advokat, hvorefter vederlaget afhænger af sagens udfald, efter vedtagelsen af Bersani-dekretet endelig afskaffet i den italienske retsorden.

36 Hvad angår fravigelserne fra de maksimumstariffer, der finder anvendelse på advokaters salærer, har Den Italienske Republik fremhævet, at advokater og klienter i alle de sager, der som følge af de behandlede juridiske spørgsmål er særligt vigtige, komplekse eller vanskelige, og uden at det er fornødent at høre det kompetente advokatråd, kan aftale, at salærerne fordobles i forhold til disse maksimumstariffer, eller endog firedobles i straffesager.

37 Omvendt kræves en forudgående høring af det kompetente advokatråd i såvel civile som i udenretslige sager for at forhøje salærerne indtil det firedobbelte af de fastsatte maksimumstariffer, når sagerne er af ekstraordinær betydning, og for ligeledes at forhøje de nævnte salærer ud over disse maksimumstariffer, når der foreligger et åbenbart misforhold mellem den faglige ydelse og de salærer, der følger af de tariffer, som finder anvendelse på disse salærer.

38 Subsidiært har Den Italienske Republik anført, at de omtvistede bestemmelser ikke indeholder nogen foranstaltning, der begrænser etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser, og at Kommissionens klagepunkter er ubegrundede.

39 Hvad angår ekstra omkostninger kan den omstændighed, at der findes to sæt regler, dvs. et i oprindelsesmedlemsstaten og et i værtsmedlemsstaten, nemlig ikke i sig selv danne grundlag for en påstand om, at de omtvistede bestemmelser er restriktive, eftersom de faglige regler, der gælder i værtsmedlemsstaten, finder anvendelse på advokater fra andre medlemsstater i medfør af direktiv 77/249 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/5/EF af 16. februar 1998 om lettelse af adgangen til varig udøvelse af advokaterhvervet i en anden medlemsstat end den, hvor beskikkelsen er opnået (EFT L 77, s. 36), uafhængigt af de regler, der finder anvendelse i oprindelsesmedlemsstaten.

40 Hvad angår den angivelige reduktion af fortjenstmargenerne fastsætter de omtvistede bestemmelser detaljeret, at alle dokumenterede rejseudgifter refunderes i deres helhed, og at der endvidere ydes rejsediæter for arbejdstiden under disse rejser. Disse udgifter tilføjes til gebyrer, salærer og almindelige udgifter og refunderes i overensstemmelse med princippet om forbud mod forskelsbehandling både til advokater, der er hjemmehørende i Italien, der skal foretage rejser på det nationale område, og til advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, der skal foretage rejser til Italien.

Domstolens bemærkninger

41 Det må indledningsvis fastslås, at det følger af de omtvistede bestemmelser, at de maksimumstariffer, der finder anvendelse på advokater, udgør retligt bindende regler, for så vidt som de er fastsat i en retsakt.

42 Selv hvis det antages, at advokater og deres klienter i praksis må have frihed til at indgå aftaler om advokaters vederlag på timebasis eller afhængig af sagens udfald, således som Den Italienske Republik har gjort gældende, forbliver maksimumstarifferne ikke desto mindre obligatoriske i det tilfælde, hvor der ikke foreligger en aftale mellem advokaterne og klienterne.

43 Desuden har Kommissionen med rette antaget, at de fravigelser, der gør det muligt under visse betingelser at overskride overgrænsen for salærets størrelse ved at fordoble eller firedoble eller endog forhøje salærerne yderligere, bekræfter, at maksimumstarifferne for salær finder generel anvendelse.

44 Følgelig kan Den Italienske Republiks argument, hvorefter der ikke findes en forpligtelse i den italienske retsorden for advokater til at respektere maksimumstarifferne ved fastsættelsen af deres salær, ikke tiltrædes.

45 Hvad endelig angår restriktioner for etableringsfriheden samt for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 43 EF og 49 EF fremgår det af fast retspraksis, at sådanne restriktioner består i foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af disse friheder mindre interessant (jf. i denne retning dom af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, præmis 22, af 5.10.2004, sag C-442/02, CaixaBank France, Sml. I, s. 8961, præmis 11, af 30.3.2006, sag C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Sml. I, s. 2941, præmis 31, og af 4.12.2008, sag C-330/07, Jobra, Sml. I, s. 9099, præmis 19).

46 Restriktionsbegrebet omfatter navnlig foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker adgangen til markedet for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater (jf. bl.a. CaixaBank France-dommen, præmis 12, og dom af 28.4.2009, sag C-518/06, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3491, præmis 64).

47 I den foreliggende sag er det ubestridt, at de omtvistede bestemmelser finder anvendelse uden forskel på samtlige advokater, som udbyder ydelser på Italiens område.

48 Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at disse bestemmelser udgør en restriktion som omhandlet i de ovennævnte artikler, idet de for advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater end Den Italienske Republik, og som leverer tjenesteydelser i sidstnævnte stat, kan medføre ekstra omkostninger, der opstår ved anvendelsen af det italienske salærsystem, samt en reduktion af fortjenstmargenerne og dermed et tab af konkurrenceevne.

49 I den forbindelse bemærkes indledningsvis, at en medlemsstats lovgivning ikke udgør en restriktion i EF-traktatens forstand, blot fordi andre medlemsstater anvender mindre strenge bestemmelser over for tilsvarende tjenesteydere etableret på deres område (jf. dommen af 28.4.2009 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

50 Spørgsmålet, om der foreligger en restriktion som omhandlet i traktaten, kan således ikke alene besvares på grundlag af den omstændighed, at de advokater, der er hjemmehørende i andre medlemsstater end Den Italienske Republik, skal tilpasse sig de regler, der finder anvendelse i Italien, for at beregne salærer for de ydelser, som de udfører i denne medlemsstat.

51 Derimod foreligger en sådan restriktion navnlig, hvis de nævnte advokater berøves muligheden for at komme ind på værtsmedlemsstatens marked under normale og effektive konkurrencevilkår (jf. i denne retning CaixaBank France-dommen, præmis 13 og 14, samt dom af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04, Cipolla m.fl., Sml. I, s. 11421, præmis 59, og af 11.3.2010, sag C-384/08, Attanasio Group, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45).

52 Det må imidlertid konstateres, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de omtvistede bestemmelser har et sådant formål eller virkning.

53 Kommissionen har nemlig ikke været i stand til at godtgøre, at det omhandlede system er udformet på en sådan måde, at det hindrer adgang til det italienske marked for de omhandlede ydelser under normale og effektive konkurrencevilkår. Det bemærkes i den forbindelse, at det italienske salærsystem er karakteriseret ved en fleksibilitet, hvorefter det er muligt at fastsætte et korrekt vederlag for alle kategorier af ydelser, som udføres af advokater. Det er således muligt at forhøje salærerne indtil det dobbelte af de maksimumstariffer, som finder anvendelse, hvor ikke andet er aftalt, i de sager, der er særligt vigtige, komplekse eller vanskelige, eller indtil det firedobbelte af de nævnte tariffer i undtagelsestilfælde, eller endog forhøje salæret yderligere i tilfælde af, at der i betragtning af sagens omstændigheder foreligger et åbenbart misforhold mellem advokatens ydelser og de fastsatte maksimumstariffer. Advokater er således i flere situationer berettiget til at indgå en særlig aftale med deres klient med henblik på fastsættelse af salærets størrelse.

54 Da det således ikke er påvist, at de omtvistede bestemmelser hindrer, at advokater fra andre medlemsstater får adgang til det omhandlede italienske marked, kan Kommissionens argumentation om, at der foreligger en restriktion som omhandlet i artikel 43 EF og 49 EF, ikke tiltrædes.

55 Sagsøgte bør derfor frifindes.

Sagens omkostninger

56 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Italienske Republik ikke har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, bør hver part bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1) Den Italienske Republik frifindes.

2) Europa-Kommissionen og Den Italienske Republik bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter