Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 21. januar 1999. - ED Srl mod Italo Fenocchio. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Bologna - Italien. - Frie varebevægelser - Fri udveksling af tjenesteydelser - Frie kapitalbevægelser - National bestemmelse, hvorefter en national ret ikke kan udstede betalingspålæg, der skal forkyndes uden for det nationale område - Lovlighed. - Sag C-412/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-03845



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 I den foreliggende praejudicielle sag i henhold til EF-traktatens artikel 177 har Pretura circondariale di Bologna (Italien) anmodet Domstolen om at afgoere, om forbuddet mod udstedelse af et italiensk betalingspaalaeg, der skal forkyndes for debitor uden for Italien eller omraader, der er italienske hoejhedsomraader, er lovligt efter traktatens artikel 34, 59 og 73 B.

II - Den retlige ramme

A - Faellesskabsretten

2 Det bestemmes i traktatens artikel 34:

»1. Kvantitative udfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.

2. Senest ved udloebet af foerste etape ophaever medlemsstaterne de kvantitative udfoerselsrestriktioner og alle de foranstaltninger med tilsvarende virkning, der bestaar ved denne traktats ikrafttraeden.«

3 Det bestemmes i traktatens artikel 59:

»Inden for rammerne af nedennaevnte bestemmelser skal restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Faellesskabet, gradvis afskaffes i loebet af overgangsperioden, for saa vidt angaar statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Faellesskabets lande, end modtageren af den paagaeldende ydelse.

...«

4 Traktatens artikel 73 B indeholder foelgende bestemmelser:

»1. Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for kapitalbevaegelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.

2. Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for betalinger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«

5 Det bestemmes desuden i EF-traktatens artikel 6, stk. 1:

»Inden for denne traktats anvendelsesomraade og med forbehold af dennes saerlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, forbudt.«

B - National ret

6 Naervaerende sag drejer sig om den fremgangsmaade for udstedelse af betalingspaalaeg (procedimento di ingiunzione), der som fastslaaet af Domstolen i dom af 13. juli 1995 (1), er en summarisk procedure, der har visse faelles traek med tysk rets »Mahnverfahren« og fransk rets »ordonnance d'injonction«, og hvorefter fordringshaveren efter en begaering, som indledningsvis ikke meddeles modparten, kan opnaa et fuldbyrdelsesfundament over for skyldneren (artikel 633-656 i den italienske civilproceslov, herefter »CPC«).

Fordringshaveren fremsaetter under fremlaeggelse af den fornoedne dokumentation begaering om, at retten over for debitor udsteder et paalaeg om betaling af det kraevede beloeb eller om levering af de paagaeldende varer inden for en frist, som normalt er paa 20 dage (jf. CPC's artikel 641) (2). Retten noejes med at fastslaa, at begaeringen formelt opfylder de gaeldende forskrifter og proever summarisk og uden at hoere debitor, om den er begrundet. Findes den at vaere begrundet, udsteder retten betalingspaalaeg, der med forbehold af CPC's artikel 642 kan erklaeres foreloebigt eksigibelt (3). I henhold til CPC's artikel 643, stk. 2, forkyndes en genpart af paalaegget sammen med en genpart af begaeringen for debitor (4).

7 Herom indeholder CPC's artikel 633, sidste stykke - der er den i sagen omtvistede artikel - foelgende bestemmelse: »betalingspaalaeg kan ikke udstedes, hvis forkyndelsen for rekvisitus, jf. artikel 643, skal finde sted uden for Italien eller uden for omraader under italiensk jurisdiktion« (5).

III - Faktiske omstaendigheder

8 Selskabet ED Srl (herefter »sagsoegeren«), der har hjemsted i Funo di Argelato i Bologna-provinsen, og Italo Fenocchio (herefter »sagsoegte«), der bor i Berlin, havde indgaaet en aftale om, at sagsoegeren til sagsoegte skulle levere forskellige varer til en pris af 19 933 700 ITL. Sagsoegte betalte kun et acontobeloeb paa 100 000 ITL ved bestillingen af varerne, og sagsoegeren, der har leveret varerne, indgav den 6. oktober 1996 til Pretura di Bologna begaering om udstedelse af betalingspaalaeg i henhold til CPC's artikel 633 ff. for at faa sagsoegte til at betale restgaelden paa 19 833 700 ITL med tillaeg af renter og omkostninger.

9 Pretura di Bologna erklaerede sig for kompetent til at behandle begaeringen og fastslog, at denne opfyldte alle for dens fremsaettelse gaeldende materielle betingelser (en bestaaende sikker, skriftligt bevist og forfalden pengefordring). Men den omstaendighed, at debitor boede i Tyskland, var ensbetydende med, at betalingspaalaegget skulle forkyndes for debitor i dette land, og Pretura di Bologna maatte derfor i henhold til den naevnte bestemmelse i CPC's artikel 633, sidste stykke, saaledes som denne er blevet fortolket af Corte Suprema di Cassazione (6), ex officio afvise begaeringen.

IV - Det praejudicielle spoergsmaal

10 Pretura di Bologna har ved kendelse af 29. november 1997, efter, ligesom sagsoegte, der i denne anledning havde fremsat en begaering, at have fundet det tvivlsomt, om den paagaeldende bestemmelse i CPC skulle finde anvendelse, eller om det skulle fastslaas, at dette forbud mod at udstede et betalingspaalaeg, der skal forkyndes i udlandet, goer indgreb i de frie varebevaegelser, den frie udveksling af tjenesteydelser og frie kapitalbevaegelser, udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»Skal forbuddet mod at udstede betalingspaalaeg i tilfaelde, hvor forkyndelsen for debitor skal ske uden for Italien eller uden for omraader under italiensk jurisdiktion, jf. artikel 633, sidste stykke, i CPC, anses for en restriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan vaere til hinder for den frie bevaegelighed for varer, tjenesteydelser og kapital, der er sikret ved Rom-traktatens artikel 34, 59 og 73 B?«

V - Besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal

A - Beskaffenheden af proceduren ved den nationale ret

11 Det bemaerkes, at som den italienske regering har naevnt, rejser den omstaendighed, at det praejudicielle spoergsmaal er blevet forelagt under en sag til behandling af en begaering om udstedelse af betalingspaalaeg, der ikke indebaerer kontradiktorisk forhandling, ikke problemer vedroerende realitetsbehandlingen af det praejudicielle spoergsmaal. Vedroerende arten af den for den nationale ret verserende sag har Domstolen tidligere fastslaaet, at praesidenten for en italiensk ret i en sag om et betalingspaalaeg i henhold til den italienske civilproceslov udoever doemmende myndighed efter traktatens artikel 177, og at en forelaeggelse for Domstolen i medfoer af denne bestemmelse ikke forudsaetter, at den procedure, hvorunder den nationale ret formulerer praejudicielle spoergsmaal, er kontradiktorisk, selv om det dog kan vaere i den gode retsplejes interesse, at der finder en kontradiktorisk retsforhandling sted (7).

B - Formuleringen af det praejudicielle spoergsmaal

12 Vedroerende formuleringen af det praejudicielle spoergsmaal bemaerkes, at Domstolen under en sag i henhold til artikel 177 hverken tager stilling til nationale bestemmelsers fortolkning eller gyldighed eller deres lovlighed efter faellesskabsretten, fortolkning eller gyldighed, men giver den forelaeggende ret alle de fortolkningsoplysninger, der er noedvendige for at saette den i stand til selv at tage stilling til disse bestemmelsers lovlighed efter de paaberaabte faellesskabsbestemmelser (8).

Det maa derfor antages, at det af Pretura di Bologna forelagte spoergsmaal foerst og fremmest tager sigte paa en afgoerelse af, om traktatens artikel 34, 59 og 73 B skal fortolkes saaledes, at disse artikler er til hinder for en national processuel regel i en medlemsstat, hvorefter det er forbudt at udstede betalingspaalaeg, naar forkyndelsen heraf over for debitor skal ske uden for den paagaeldende medlemsstats nationale omraade eller omraader undergivet dens jurisdiktion.

C - Bestemmelsen af de relevante faellesskabsbestemmelser

13 Efter disse to indledende bemaerkninger skal jeg koncentrere mig om spoergsmaalet om den praktiske anvendelighed, som det svar, den forelaeggende ret oensker med sin anmodning om fortolkning af traktatens artikel 34, 59 og 73 B, kan faa i hovedsagen.

14 Den forelaeggende ret konstaterer, at »afgoerelsen vedroerende dette fortolkningsspoergsmaal logisk og retligt er en noedvendig forudsaetning for afgoerelsen af den konkret foreliggende sag (enten udstedelse af betalingspaalaeg eller afvisning af begaeringen herom)«, men anfoerer samtidig udtrykkeligt, at bestemmelserne i traktatens artikel 34, 59 og 73 B »ikke i den foreliggende sag kan anvendes direkte, men maa fortolkes paa ensartet maade, idet de sammenholdes med de virkninger, de italienske processuelle regler indirekte har«.

a) Kommissionens indlaeg

15 Kommissionen har i sit indlaeg tillagt den netop citerede udtalelse fra den forelaeggende ret saerlig stor betydning og har rejst spoergsmaalet om Domstolens kompetence til at behandle det praejudicielle spoergsmaal i sammenhaeng med den praktiske nytte, som fortolkningen af traktatens artikel 34 og 59 har.

Konkret mener Kommissionen ikke blot, at de to naevnte traktatbestemmelser ikke direkte kan finde anvendelse i hovedsagen, men ogsaa at deres fortolkning ikke vil kunne give den nationale ret yderligere oplysninger til nytte for den. Som begrundelse for dette synspunkt har Kommissionen paa den ene side anfoert, at anvendeligheden af CPC's artikel 633, sidste stykke, ikke har forhindret bevaegelighed inden for Faellesskabet af de varer, som sagsoegeren har leveret til sagsoegte, hvilket ifoelge Kommissionen beviser, at der ikke opstaar noget problem om restriktioner for udfoerslen, jf. traktatens artikel 34, og paa den anden side, at fortolkningen af traktatens artikel 59, da retsforholdet mellem sagsoegeren og sagsoegte vedroerer levering af varer og ikke udveksling af tjenesteydelser, ikke kan vaere til nogen nytte. Derimod har Kommissionen gjort gaeldende, at en fortolkning af traktatens artikel 73 B er hensigtsmaessig med henblik paa afgoerelsen af hovedsagen.

16 Ifoelge Domstolens faste praksis er Domstolens opgave i praejudicielle sager ikke at udoeve responderende virksomhed vedroerende generelle eller hypotetiske spoergsmaal, men at opfylde et objektivt behov i forbindelse med loesningen af en retstvist (9).

17 Naar henses til denne praksis er Kommissionens argumentation om, at anvendeligheden af CPC's artikel 633, sidste stykke, ikke har forhindret bevaegeligheden inden for Faellesskabet af varer, som kreditor har leveret til debitor - hvilket indebaerer, at den ikke rejser noget problem om udfoerselsrestriktioner - bestemt ikke overbevisende.

Spoergsmaalet om, hvorvidt en national bestemmelse paa den ene side falder ind under anvendelsesomraadet for en faellesskabsretlig bestemmelse, der sikrer udfoerselsfriheden, og paa den anden side er lovlig efter denne faellesskabsbestemmelse, kan ikke afhaenge af den tilfaeldige omstaendighed, at varerne er blevet leveret af den part, der paaberaaber sig en saadan sandsynlig uoverensstemmelse.

Det bemaerkes for det foerste, at ifoelge Domstolens praksis (10) kan ordninger, der selv potentielt kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner for de frie varebevaegelser. I saa henseende maa det antages, at da eksporthandel i Faellesskabet foerst og fremmest foregaar i henhold til gensidigt bebyrdende kontrakter, indebaerer beskyttelsen af denne eksporthandel beskyttelse saavel af leveringen af varerne - takket vaere deres eksport - som af betalingen af modydelsen. Foelgelig kan en eventuel begraensning af muligheden for at opnaa naevnte betaling paavirke samhandelen i Faellesskabet, selv om levering af varerne er sket, dvs. selv om varerne er blevet udfoert.

Dernaest skal det fremhaeves, at de nationale reglers lovlighed efter traktatens artikel 34 og deres anvendelighed i en konkret sag for national ret principielt afhaenger af opfyldelsen af objektive kriterier, der hoerer hjemme i den almindelige ramme for forloebet i handelen inden for Faellesskabet og haenger sammen med faellesskabsbestemmelsens saerlige formaal og desuden den omtvistede nationale regels beskaffenhed (11). Derimod beror de ikke paa den subjektive stilling for en isoleret person, som den foernaevnte part, der kan have andre bevaeggrunde og ikke noedvendigvis indebaerer de saerlige virkninger - for denne person - af den omhandlede nationale bestemmelse eller, saa meget desto mere, dens generelle virkninger for den internationale handel.

For saa vidt angaar denne sidste bemaerkning skal det endelig naevnes, at spoergsmaalet om, hvorvidt begaeringen om udstedelse af betalingspaalaeg kan paakendes, og dermed muligheden for sagsoegeren for at paaberaabe sig den sandsynlige ulovlighed af CPC's artikel 633, sidste stykke, efter faellesskabsretten paa baggrund af bestemmelserne i CPC (artikel 633, stk. 2), noedvendigvis synes at vaere betinget af, at modydelsen erlaegges, og altsaa af, at sagsoegte faar de bestilte varer leveret.

Af det anfoerte foelger, at man paa grundlag af sagsoegerens levering af varerne hverken kan udlede, at der ikke foreligger nogen restriktion for udfoerslerne, eller sagsoegerens godtagelse af denne mangel paa restriktioner, eller naturligvis den manglende nytte af den nationale rets eventuelle afgoerelse om, at den omtvistede bestemmelse er i strid med traktatens artikel 34, og derfor ikke skal anvendes i den foreliggende sag.

18 Jeg kan derimod tilslutte mig Kommissionens bemaerkninger vedroerende traktatens artikel 59 og 73 B.

19 Aftalen mellem sagsoegeren og sagsoegte vedroerer netop en bestilling af varer og ikke en praestering af tjenesteydelser. Selv om Domstolen som naevnt ikke er forpligtet til at besvare teoretiske og hypotetiske spoergsmaal, vil fortolkningen af artikel 59 ikke vaere af nogen virkelig betydning for afgoerelsen af tvisten i hovedsagen.

20 Det samme kan derimod ikke siges om fortolkningen af traktatens artikel 73 B, som sikrer de frie kapitalbevaegelser (stk. 1) og de frie betalinger (stk. 2) mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og tredjelande. Fortolkningen af denne artikel og navnlig stk. 2 heri er helt igennem relevant i den foreliggende sag, i det omfang man - som Kommissionen udtalte - paa den ene side mener, at begrebet »betalinger« i traktatens artikel 73 B, stk. 2, navnlig tager sigte paa betalinger i forbindelse med handelstransaktioner eller praestering af tjenesteydelser (12), og paa den anden side i det omfang den italienske processuelle bestemmelse endog indirekte er forbundet med gennemfoerelsen af denne type betalinger.

21 Jeg mener foelgelig med hensyn til Kommissionens bemaerkninger vedroerende bestemmelsen af de relevante faellesskabsretlige regler, at ikke blot en fortolkning af traktatens artikel 73 B, men ogsaa af dens artikel 34, principielt kan bidrage hensigtsmaessigt til en afgoerelse af tvisten i hovedsagen.

b) Mit synspunkt vedroerende spoergsmaalet

22 Jeg mener i al fald, at, foer man praeciserer, som Kommissionen goer, om fortolkningen af hver enkelt af de forskellige traktatbestemmelser, som forelaeggelseskendelsen henviser til, er hensigtsmaessig for sagens afgoerelse, maa der foretages en dybtgaaende analyse af spoergsmaalet, om anvendelsen af disse artikler i hovedsagen paa forhaand er indirekte mulig. Thi en saadan analyse viser, at begrundelsen for forelaeggelseskendelsen materielt er resultatet af et logisk spring med hensyn til valget af de faellesskabsretlige regler, inden for hvis anvendelsesomraade det logisk er paa sin plads, men ogsaa praktisk hensigtsmaessigt, for saa vidt angaar afgoerelsen af tvisten i hovedsagen, at lade den omtvistede nationale bestemmelse henhoere (13).

23 Det maa naevnes, at den i oevrigt ubestridte omstaendighed, at den omtvistede processuelle regel i CPC's artikel 633, sidste stykke, ikke tjener til en regulering af varehandelen eller kapitalbevaegelserne eller betalingerne mellem medlemsstaterne og saaledes kun indirekte vil kunne foere til en restriktion for disse grundlaeggende friheder, der er fastlagt henholdsvis ved traktatens artikel 34 og 73 B, principielt ikke vil kunne vaere til hinder for, at denne omtvistede bestemmelse falder inden for de naevnte artiklers anvendelsesomraade. Desuden er det bekendt, at Domstolen anser bestemmelser, der selv indirekte og potentielt kan paavirke samhandelen i Faellesskabet, for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner for de frie varebevaegelser (14).

24 Man kan imidlertid spoerge, om den omtvistede bestemmelse er omfattet af anvendelsesomraadet for de artikler, hvortil der henvises i forelaeggelseskendelsen, saafremt den eventuelle - paa forhaand indirekte - restriktion af de ved disse artikler knaesatte friheder forinden gennemkrydser anvendelsesomraadet for en anden regel eller et andet faellesskabsretligt princip. I dette tilfaelde maa det undersoeges, om man mere hensigtsmaessigt for afgoerelsen af tvisten i hovedsagen blot - eller ogsaa - kan fortolke denne bestemmelse eller dette princip, selv om den nationale ret ikke har anmodet om denne fortolkning.

25 Endvidere er det ovenfor fastlagte synspunkt i overensstemmelse med den praksis, der gaar ud paa, at Domstolen ved udfoerelsen af sin opgave, som er at bidrage til retsplejens udoevelse i medlemsstaterne, og for at give den forelaeggende ret en brugbar besvarelse, fortolker alle de bestemmelser i faellesskabsretten, som de nationale retter skal anvende for at traeffe afgoerelse i de for dem verserende tvister. Den kan herved tage faellesskabsretlige bestemmelser, som den nationale ret ikke udtrykkeligt har omtalt i det praejudicielle spoergsmaal, i betragtning (15).

26 Det fremgaar klart af forelaeggelseskendelsen, at den omtvistede processuelle regel i CPC efter den nationale rets opfattelse kan begraense den frie bevaegelighed for varer og kapital, for saa vidt som de italienske virksomheder vil kunne tilskyndes til saerlig at have forretningsforbindelser med andre italienske virksomheder, eventuelt med udelukkelse af kunder, der er statsborgere i andre stater, fordi det kun vil vaere i forhold til disse italienske virksomheder, at de vil kunne opnaa den retsbeskyttelse, som betalingspaalaegsproceduren giver. Ifoelge forelaeggelseskendelsen vil dette utvivlsomt bringe princippet om fri bevaegelighed i fare (16).

Saaledes fremkommer, som det fremgaar af fortolkningen af forelaeggelseskendelsen og desuden af de indlaeg, der er indgivet til Domstolen i den foreliggende sag, den mest sandsynlige restriktion for de frie varebevaegelser og for kapital principielt gennem restriktionen for tilkendelse af retsbeskyttelse i tvister, der opstaar under udoevelsen af disse grundlaeggende friheder.

27 Imidlertid falder denne eventuelle begraensning af tilkendelse af retsbeskyttelse inden for anvendelsesomraadet for det generelle faellesskabsretlige princip, der bygger paa de forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne, der desuden er knaesat ved artikel 6 og 13 i konventionen om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder af 4. november 1950, hvorefter det paahviler medlemsstaterne at yde Faellesskabets borgere den noedvendige retslige beskyttelse af de rettigheder, de har i henhold til traktaten.

Specielt har Domstolen fastslaaet, at medlemsstaterne har pligt til at sikre Faellesskabets borgere en effektiv retslig beskyttelse af de rettigheder, de har direkte i henhold til faellesskabsrettens bestemmelser (17). Heraf foelger logisk, at denne pligt gaelder baade for de materielle krav, der rettes mod medlemsstaten selv, som for krav mod borgere, der haenger sammen med udoevelsen af rettigheder og frihedsrettigheder, der er direkte knaesat ved faellesskabsretten. Da muligheden for at opnaa retslig beskyttelse ved udoevelsen af en grundlaeggende faellesskabsfrihed er en direkte konsekvens af sikringen af denne frihed, ville den nationale lovgiver, saafremt der ikke blev fastsat regler for en fuldstaendig, effektiv og hurtig retslig beskyttelse i tvister mellem borgere vedroerende udoevelsen af denne frihed, beroeve sikringen af denne frihed enhver effektiv virkning (18).

28 Endvidere skal det paapeges, at proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg faktisk indebaerer, at der gives en retslig beskyttelse. Selv om man kunne mene, at betalingspaalaeg ikke udgoer en retsafgoerelse eller det, der svarer til en retsafgoerelse, men blot et fuldbyrdelsesgrundlag, udgoer en begaering, der fremsaettes inden for rammerne af den saerlige procedure for udstedelse af betalingspaalaeg, i alt fald udoevelse af et retsmiddel med henblik paa inddrivelse af en fordring takket vaere erhvervelsen af et fuldbyrdelsesgrundlag over for debitor, og indebaerer dermed, for saa vidt angaar den kompetente myndighed og dennes funktion, tilkendelse af en retslig beskyttelse.

29 Selv om den forelaeggende ret ikke har fremsat nogen anmodning i den retning, maa det dernaest vaere nyttigt og hensigtsmaessigt paa baggrund af hovedsagens faktiske og retlige omstaendigheder at fortolke det generelle princip i faellesskabsretten, hvorefter det tilkommer medlemsstaterne at tilvejebringe den fornoedne retslige beskyttelse af de rettigheder, som Faellesskabets borgere har i henhold til traktaten. Jeg finder det konkret hensigtsmaessigt, at Domstolen besvarer spoergsmaalet om, hvorvidt dette generelle faellesskabsretlige princip skal fortolkes saaledes, at det er til hinder for en national processuel bestemmelse i en medlemsstat, der forbyder udstedelse af et betalingspaalaeg, naar forkyndelsen for debitor skal ske uden for det nationale omraade eller omraader, der er undergivet denne stats jurisdiktion.

30 Desuden finder jeg det i det omfang, den omtvistede italienske processuelle bestemmelse paa den ene side - om end kun indirekte - henhoerer under anvendelsesomraadet for den frie bevaegelighed for varer og kapital, og paa den anden side indfoerer en sondring mellem de retsmidler, der staar til raadighed for personer, der afslutter forretninger med personer, der bor i den samme medlemsstat, og personer, der afslutter forretninger med personer, der bor i en anden medlemsstat, nyttigt at besvare spoergsmaalet om, hvorvidt traktatens artikel 6, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at denne bestemmelse er til hinder for en national processuel bestemmelse i en medlemsstat, der forbyder udstedelse af betalingspaalaeg, naar forkyndelsen for debitor skal ske uden for det nationale omraade eller omraader, der er undergivet denne medlemsstats jurisdiktion.

31 Nytten af sidstnaevnte fortolkning foelger af udviklingen i Domstolens nyere praksis, hvorefter »nationale lovbestemmelser, der paa grund af deres virkninger for udvekslingen af varer og tjenesteydelser inden for Faellesskabet henhoerer under traktatens anvendelsesomraade, [er] noedvendigvis underlagt det generelle forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 6, stk. 1, uafhaengigt af de saerlige bestemmelser i traktatens artikel 30, 36, 59 og 66. Det maa herefter fastslaas, at en national civilprocesretlig regel som den i hovedsagen omhandlede falder inden for traktatens anvendelsesomraade i artikel 6, stk. 1's forstand, og er underlagt det generelle forbud mod forskelsbehandling i denne bestemmelse, i det omfang den - eventuelt blot indirekte - paavirker udvekslingen af varer og tjenesteydelser inden for Faellesskabet« (19).

Domstolen har med andre ord ved foernaevnte praksis i et vist omfang aendret sit standpunkt vedroerende den saakaldt »subsidiaere« karakter af traktatens artikel 6, stk. 1 (20), idet den naermere bestemt har antaget, at naar faellesskabsretten sikrer visse friheder, f.eks. den frie bevaegelighed for varer og fri udveksling af tjenesteydelser paa faellesmarkedet, er muligheden for de erhvervsdrivende, der udnytter disse friheder, for at anlaegge sag ved den paagaeldende medlemsstats domstole med henblik paa at faa afgjort tvister, som deres erhvervsmaessige virksomhed kan give anledning til, en logisk konsekvens af disse friheder, og medlemsstaterne maa sikre adgangen til at opnaa retslig beskyttelse i overensstemmelse med princippet om lighed i processuel henseende eller rettere det forbud mod forskelsbehandling, der ifoelge traktaten gaelder for adgangen til at anlaegge retssager (21).

32 Det er saaledes foerst efter paa baggrund af proceduren i hovedsagen at have analyseret betydningen paa den ene side af den ved faellesskabsretten sikrede retslige beskyttelse og paa den anden side af traktatens artikel 6, stk. 1, at man hensigtsmaessigt vil kunne undersoege anvendelsesomraadet for traktatens artikel 34 og 73 B, som den forelaeggende ret udtrykkeligt har henvist til (22).

33 Det maa i princippet vaere hensigtsmaessigt at gennemgaa anvendelsesomraadet for disse artikler, idet fortolkningen af retten til retslig beskyttelse og af artikel 6, stk. 1, selv om den er noedvendig, undertiden muligvis ikke er obligatorisk tilstraekkelig. Grunden hertil er, at mens det er sandsynligt, at man stort set antager, at den omtvistede bestemmelse ikke beroever den paagaeldende enhver retslig beskyttelse eller ikke skaber nogen mod traktatens artikel 6, stk. 1, stridende forskelsbehandling, saa kan den dog alene ud fra oekonomiske og erhvervsmaessige synspunkter haemme udoevelsen af de her omhandlede grundlaeggende friheder.

34 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte og henset til spoergsmaalet om den i hovedsagen omtvistede nationale bestemmelses lovlighed efter faellesskabsretten vil jeg dernaest gaa videre med fortolkningen af princippet om tilkendelse af retslig beskyttelse (D), af forbuddet mod forskelsbehandling efter traktatens artikel 6, stk. 1 (E), efter traktatens artikel 34 (F) og endelig efter traktatens artikel 73 B (G).

D - Tilkendelse af retslig beskyttelse

35 Proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg er summarisk, enkel og lidet omkostningskraevende og udgoer et vigtigt middel til at opnaa et fuldbyrdelsesgrundlag til inddrivelse af fordringer i tilfaelde, hvor kreditor ikke har nogen interesse i at benytte den almindelige fremgangsmaade. Imidlertid udstedes betalingspaalaeg uden kontradiktorisk forhandling, dvs. uden at debitor hoeres. Det er i oevrigt grunden til, at det er bestemt, at debitor kan goere indsigelse, saaledes at den her omhandlede procedure bliver acceptabel under hensyn til grundlaeggende processuelle principper om adgang for begge parter til at udtale sig og udoevelse af retten til forsvar.

Fordelene ved proceduren opvejes derfor af ulemper, der ogsaa er store, og naar alt kommer til alt, er der, som den franske regering har anfoert, kun virkelig tale om fordele, hvis debitor ikke rejser indsigelse, for i saa fald maa kreditor vende tilbage til den almindelige procedure, hvilket kan forsinke inddrivelsen af hans fordringer mere, end hvis han fra begyndelsen havde anvendt sidstnaevnte procedure.

Af det anfoerte foelger, at proceduren med udstedelse af betalingspaalaeg udgoer en saerlig procedure, der paa visse betingelser i betydeligt omfang kan bidrage til kvaliteten af den ydede retslige beskyttelse for saa vidt angaar inddrivelse af fordringer.

36 Naturligvis kan kreditor benytte andre midler, f.eks. anlaegge en almindelig retssag (23). Imidlertid foerer den omstaendighed, at kreditor beroeves proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg som fremhaevet af Kommissionen, til, at muligheden for at nyde godt af retslig beskyttelse begraenses vaesentligt. I visse tilfaelde, som vedroerer smaa og mellemstore virksomheders fordringer, er denne begraensning, som Kommissionen har bemaerket, stort set ensbetydende med, at de beroeves retten til retslig beskyttelse.

Det er nemlig altid ud fra de oekonomiske og sociale vilkaar for retsplejens udoevelse, man maa afgoere, om den retslige beskyttelse, der ydes, er fuldstaendig og effektiv, og om den opnaas inden for rimelige frister. Naar henses til retspraksis' analyse af retten til retslig beskyttelse i faellesskabsretten (24), er det klart, at denne beskyttelse ikke altid er identisk med den almindelige procedure ved de nationale domstole.

Paa baggrund af det anfoerte har en forenklet, hurtig og lidet omkostningskraevende procedure for inddrivelse af fordringer, som proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg, en grundlaeggende betydning for tilkendelsen af den retslige beskyttelse, for saa vidt angaar smaa og mellemstore virksomheder og fordringer paa mindre beloeb. Paa den ene side har det betydning for virksomhedernes bestaaen, men ogsaa generelt for deres og borgernes oekonomiske udvikling, at proceduren for inddrivelse af fordringer ikke forsinkes, idet der herved skabes en art »tvungen kredit« til fordel for den debitor, der ikke betaler til tiden. Paa den anden side har det vaesentlig oekonomisk betydning, specielt naar det gaelder retslig inddrivelse af et stort antal fordringer paa forholdsvis smaa beloeb, som dem, smaa og mellemstore virksomheder normalt faar ved deres virksomhed, at inddrivelsen ikke medfoerer store inddrivelsesomkostninger. Saafremt den retslige inddrivelse af disse fordringer foerer til opkraevning af uforholdsmaessige sagsomkostninger, er den tilkendte retslige beskyttelse uden enhver effektiv virkning.

Af overvejelser af denne art - som paa den ene side for laengst har foert et meget stort antal medlemsstater til at indfoere saerlige, forenklede inddrivelsesprocedurer (25), og paa den anden side naevnes i betragtningerne til forslaget til Europa-Parlamentets og Raadets direktiv om bekaempelse af overskridelse af betalingsfrister i handelstransaktioner (26) - foelger saaledes, at procedurer af denne type er en logisk foelge af en fuldstaendig, effektivt virkende retslig beskyttelse, der opnaas inden for en rimelig frist, i det omfang en eventuel frakendelse af grundlaeggende processuelle rettigheder, som de ofte indebaerer (ingen kontradiktorisk forhandling eller adgang til forsvar), udlignes af de noedvendige sikringsanordninger, som f.eks. udsaettelse af fuldbyrdelsen af betalingspaalaegget og den hermed parallelle adgang for sagsoegte til at goere indsigelse mod paalaegget.

37 Her maa det imidlertid naevnes, at selv om en saerlig, forenklet procedure for inddrivelse af fordringer, som proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg i italiensk ret, er en stoerre fordel, hvis den kan bruges over for en debitor, der bor i en anden medlemsstat, fordi det paa denne maade er muligt at undgaa at indlede en retssag i debitors bopaelsstat, er det imidlertid sandsynligt, at anvendelsen af den i dette tilfaelde skaber problemer for saa vidt angaar fastlaeggelsen af medlemsstaternes retters internationale kompetence, navnlig for saa vidt angaar beskyttelsen af sagsoegtes grundlaeggende rettigheder i den saerlige inddrivelsessag. Navnlig maa debitor, som anfoert af den franske regering under den mundtlige forhandling, saafremt sagen, efter at han har gjort indsigelse, bliver til en almindelig domssag, rejse over graenserne og deltage i en kontradiktorisk procedure ved en ret i en anden medlemsstat end hans hjemstat, under hvilke forhold hans rettigheder (processprog, osv.) ifoelge den franske regering ikke altid vil vaere sikret, navnlig i et tilfaelde som tilfaeldet med en forbrugerdebitor, hvor tildeling af kompetence til retterne i hans bopaelsstat viser sig at vaere et vigtigt element i beskyttelsen af hans retsstilling under sagen.

I anledning af denne bemaerkning fra den franske regerings side skal jeg anfoere foelgende. For det foerste anerkender jeg, at visse restriktioner for eller forbud mod saerlige, forenklede inddrivelsesprocedurer foruden paa beskyttelsen af de grundlaeggende processuelle rettigheder kan bygge paa de principper, der gaelder for medlemsstaternes domstoles internationale kompetence, og paa andre principper og bestemmelser i faellesskabsretten, som f.eks. principperne vedroerende forbrugerbeskyttelse. Det maa dernaest fremhaeves, at visse af disse problemer reguleres i Bruxelles-konventionen (27). Imidlertid maa man i det omfang, der ikke findes nogen systematisk faellesskabsretlig procesret, og retsfastsaettelseskompetencen paa omraadet, med forbehold af de begraensninger, der foelger af faellesskabsretten (28), ligger hos medlemsstaterne, mene, at det principielt paahviler dem, inden for deres autonomi paa det processuelle omraade, at fastsaette saavel de organisatoriske regler som forskellige begraensninger og forbud som dem, jeg har naevnt ovenfor, for saa vidt angaar disse specielle procedurer. Under alle omstaendigheder er dette ikke til hinder for, at forekomsten af disse saerlige forenklede procedurer til inddrivelse af fordringer principielt er en noedvendighed, der som naevnt foerst og fremmest haenger sammen med tilkendelsen af en fuldstaendig, effektiv og i rimeligt god tid virkende retslig beskyttelse. Nationale bestemmelser, der henholder sig til de naevnte grundlaeggende rettigheder og faellesskabsprincipper, kan derfor for disse procedurer angive de begraensninger eller forbud, der findes noedvendige og passende. De kan imidlertid ikke generelt og ubegrundet forbyde saadanne procedurer.

38 Jeg mener derfor, at eventuelle begraensninger eller forbud af generel karakter vedroerende de specielle procedurer for forenklet inddrivelse af fordringer i det omfang, de ikke er objektivt begrundet i noedvendigheden af at sikre en beskyttelse af grundlaeggende processuelle rettigheder og respekt for de grundlaeggende faellesskabsretlige principper eller saerlige faellesskabsretlige (ensidige eller aftalte) bestemmelser, er i strid med det generelle faellesskabsretlige princip, hvorefter det paahviler medlemsstaterne at sikre den noedvendige retslige beskyttelse af rettigheder, som EF-borgerne besidder i henhold til traktaten.

39 I det foreliggende tilfaelde udgoer forbuddet mod udstedelse af betalingspaalaeg ifoelge CPC's artikel 633, sidste stykke, paa den ene side et generelt forbud mod udstedelse af betalingspaalaeg, naar dettes forkyndelse for debitor skal ske uden for Italien, dvs. selv naar denne forkyndelse skal finde sted i en anden medlemsstat i Faellesskabet, og synes paa den anden side helt uden objektiv begrundelse, navnlig inden for rammerne af hovedsagen.

Som den forelaeggende ret har anfoert, var den oprindelige begrundelse for dette forbud mod at udstede et betalingspaalaeg, naar debitor bor i en anden medlemsstat, oensket om at undgaa risikoen for, at debitor aldrig bliver bekendt med det over for ham udstedte paalaeg eller ikke blev bekendt med det, foer den frist, han havde til at goere indsigelse, var udloebet, saaledes at han ikke kunne udoeve sin ret til forsvar.

Selv om begrundelsen for forbuddet mod udstedelse af betalingspaalaeg var tidssvarende, dengang det blev givet (1940) (29), saa kan det i dag, som den forelaeggende ret og Kommissionen paa karakteristisk maade har anfoert, ikke laengere accepteres. Saavel den folkeretlige, faellesskabsretlige (30) som nationalretlige (31) ramme har aendret sig saa meget, at den metode, der var blevet valgt paa grundlag af den omtvistede bestemmelse med henblik paa at sikre sagsoegte muligheden for at udoeve sin ret til forsvar fristmaessigt, ikke laengere er noedvendig eller passende i forhold til det tilstraebte maal (32). Som anfoert af Kommissionen, er baade den frist, som sagsoegeren har til forkyndelse af paalaegget for sagsoegte, og den frist, sagsoegte har til at rejse indsigelse, tilstraekkelig lang til at sikre beskyttelsen af sidstnaevntes rettigheder og opveje den kendsgerning, at der ikke bliver tale om en kontradiktorisk procedure (33).

Sideloebende fremgaar det ikke af oplysningerne i sagen, at det forbud, der indfoeres ved den omtvistede bestemmelse i CPC, med hensyn til den foreliggende sag er begrundet ved de bestemmelser, der fastlaegger medlemsstaternes retters internationale kompetence, og mere specielt Bruxelles-konventionens bestemmelser. Grunden hertil er, som den italienske regering og Kommissionen har oplyst under den mundtlige forhandling uden at blive modsagt, at efter italiensk ret er i sager om udstedelse af betalingspaalaeg den kompetente ret, den ret, som en almindelig sag skal anlaegges ved. Som Kommissionen desuden har oplyst under den mundtlige forhandling, maa man, hvis CPC's bestemmelser om den almindelige sagsprocedure opfylder Bruxelles-konventionens krav, navnlig hvad forbrugerbeskyttelse angaar, antage, at det forholder sig paa samme maade med proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg. Den forelaeggende ret har nemlig i forelaeggelseskendelsen begrundet sin kompetence med henvisning til Bruxelles-konventionen, og der har ikke i det foreliggende tilfaelde vist sig noget element, der kan rejse tvivl om denne kompetence, der heller ikke er blevet bestridt.

40 Paa baggrund af det anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at fastslaa, at det generelle faellesskabsretlige princip om, at det paahviler medlemsstaterne at sikre den fornoedne retslige beskyttelse af de rettigheder, som Faellesskabets medlemsstaters borgere besidder i henhold til traktaten, er til hinder for en processuel bestemmelse i en medlemsstat, der generelt forbyder en forenklet procedure til inddrivelse af fordringer, som f.eks. proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg i henhold til CPC's artikel 633 ff., naar forkyndelsen til debitor af den afgoerelse, der er truffet under anvendelse af denne procedure - saaledes som det er tilfaeldet med forkyndelsen af betalingspaalaegget til debitor i henhold til CPC - skal gennemfoeres uden for det nationale omraade eller omraader, der henhoerer under medlemsstatens jurisdiktion.

E - Forskelsbehandling i traktatens artikel 6, stk. 1's forstand

41 Det er i Domstolens praksis fastslaaet, at »med forbuddet mod 'al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet', indebaerer traktatens artikel 6 et krav om fuld ligebehandling i medlemsstaterne af personer, der befinder sig i en situation, som er reguleret af faellesskabsretten, og statsborgerne i den paagaeldende medlemsstat« (34).

42 Den hermeneutiske virksomhed, som Domstolen har udfoldet i denne henseende for saa vidt angaar spoergsmaalet, om de processuelle bestemmelser, der - selv indirekte - indvirker paa samhandelen i Faellesskabet med varer og tjenesteydelser, er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 6, stk. 1 (35), har foert til, at den processuelle situation, som faellesskabsborgeren befinder sig i, naar han optraeder som sagsoeger i et civilt soegsmaal inden for rammerne af udoevelsen af de ved faellesskabsretten garanterede frihedsrettigheder, ligestilles med den situation, som er forbeholdt borgerne i den stat, for hvis retter sagen er anlagt (36).

43 Man maa imidlertid betaenke, at de personer, der »befinder sig i en situation, som er reguleret af faellesskabsretten«, som det hedder i Domstolens afgoerelser, ikke blot er udlaendinge, men ogsaa kan vaere statsborgere fra den paagaeldende medlemsstat, der udoever de grundlaeggende friheder, der er sikret ved faellesskabsretten. Traktatens artikel 6, stk. 1, maa med andre ord fortolkes saaledes, at den paabyder en absolut ligebehandling i processuel henseende, ikke blot af faellesskabsborgerne og borgere fra den paagaeldende medlemsstat, hvilket er den ligebehandlingsforestilling, som tilsyneladende findes hos de medlemsstater, der har indgivet skriftlige indlaeg, men ogsaa generelt mellem de personer, der udoever de grundlaeggende frihedsrettigheder, der er sikret ved faellesskabsretten, og personer, der ikke udoever dem (37).

44 Paa baggrund af det anfoerte er det klart, at en bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede medfoerer en forskelsbehandling, der er forbudt ved traktatens artikel 6, stk. 1.

45 Mens denne bestemmelse umiddelbart ser ud til at gaelde for alle uanset de paagaeldendes nationalitet, indebaerer den dog en form for skjult forskelsbehandling (38) til skade for personer, der udoever de grundlaeggende frihedsrettigheder, der er sikret ved faellesskabsretten.

Mens italienske statsborgere (samt statsborgere fra Faellesskabets andre medlemsstater, som er etableret i Italien), som staar i forretningsforbindelse med personer, der bor i Italien, konkret har adgang til proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg, eksisterer denne adgang ikke for italienske statsborgere (samt de statsborgere fra andre medlemsstater i Faellesskabet, der er etableret i Italien), der, idet de aabenbart udoever rettigheder og frihedsrettigheder, der er sikret ved faellesskabsretten, staar i forretningsforbindelse med personer, der bor i en anden medlemsstat, hvilket skyldes bestemmelsen i CPC's artikel 633, sidste stykke.

46 Konstateringen heraf er imidlertid ikke tilstraekkelig til at fastslaa, at en bestemmelse som den, der er omtvistet i hovedsagen, er ulovlig efter traktatens artikel 6. Hertil kraeves ogsaa, at den paagaeldende bestemmelse ikke er begrundet i objektive forhold (39).

47 For som ovenfor naevnt (40) udgoer bestemmelsen i CPC's artikel 633, sidste stykke, et generelt forbud, der, navnlig saaledes som det anvendes i hovedsagen, synes ganske at savne objektiv begrundelse. Man kan endog goere gaeldende, at meningen med den omtvistede bestemmelse er bortfaldet og ikke laengere lader sig forene med faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin og den virkelighed, som er blevet til i Den Europaeiske Union. Forskellige former for processuel forskelsbehandling, der bygger paa kriteriet om bopael i udlandet som det, den omtvistede bestemmelse anvender, er ikke blot generelt uforenelige med det omfangsrige saet af grundlaeggende oekonomiske frihedsrettigheder, hvis udoevelse er sikret ved faellesskabsretten, men ogsaa specielt med strukturen i det retslige beskyttelsessystem, der findes i Faellesskabets retsorden, hvis system »indebaerer ... at enhver soegsmaalstype, som findes i national ret, skal kunne anvendes til sikring af overholdelsen af de faellesskabsregler, som har direkte virkning, under de samme formalitetsbetingelser og efter de samme regler for sagens videre behandling, som gaelder, naar der er tale om at sikre overholdelsen af national ret« (41).

48 Det skal imidlertid naevnes, at i dom af 29. oktober 1980 i sag 22/80 (42), der drejer sig om forbuddet mod at benytte den i tysk procesret indfoerte inddrivelsesform, den saakaldte »Mahnverfahren«, naar kreditor vil inddrive en fordring i udenlandsk valuta mod en debitor bosat paa tysk omraade, fastslog Domstolen, at »en sondring efter den valuta, som fordringerne lyder paa, og som kun gaelder for den forenklede inddrivelsesprocedure, er ikke, heller ikke indirekte, en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, naar aftalens parter selv kan vaelge, hvilken valuta fordringen skal lyde paa, og naar de i de andre medlemsstater bosatte kreditorer kan anlaegge sag efter de almindelige processuelle regler, uanset hvilken valuta fordringen lyder paa« (43).

Den omstaendighed, at muligheden for at benytte den almindelige inddrivelsesprocedure i denne dom blev anset for et argument, der talte for, at der ikke var tale om forskelsbehandling, maa imidlertid vurderes paa baggrund af sammenhaengen i denne dom. Som det fremgaar af generaladvokat Mayras' forslag til afgoerelse i sagen, naaede Domstolen i denne dom til det resultat, at den omtvistede procesretlige regel i tysk ret ikke var i strid med traktatens artikel 7 (nu traktatens artikel 6), idet virkningerne af den forskelsbehandling, der faktisk blev tale om, forekom ubetydelige. Generaladvokat Mayras naevnte efterfoelgende, at den almindelige rettergangsmaade i Tyskland var blevet enklere og hurtigere, at denne hurtige retsforfoelgning kun sjaeldent blev benyttet til inddrivelse af fordringer lydende paa udenlandsk valuta, og endelig, at fordringer lydende paa udenlandsk valuta generelt saedvanligvis loed paa et hoejere beloeb end fordringer lydende paa tysk valuta, og at sandsynligheden for, at debitor skulle rejse indsigelse med alle de ulemper, som dette gav anledning til, var stor, fordi det var debitor, der i saadanne tilfaelde bar kursrisikoen.

Omtalen af muligheden for at benytte den almindelige rettergangsmaade skyldes saaledes omstaendighederne og haenger snaevert sammen med naevnte sags saerlige traek, der adskiller sig fra omstaendighederne i den foreliggende sag. Proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg er ogsaa, selv om den eventuelt ikke anses for en logisk og noedvendig foelge af sikringen af den retslige beskyttelse - navnlig for smaa og mellemstore virksomheder - et vigtigt middel til at sikre en hurtig og billig retslig beskyttelse. Man kan foelgelig ikke undervurdere betydningen af den forskelsbehandling, der bestaar for saa vidt angaar muligheden for at benytte denne procedure under paaberaabelse af muligheden for at anvende den almindelige procedure. Saafremt de nationale bestemmelser fastlaegger saerlige procedurer, maa de tillaegges den betydning, der tilkommer dem efter deres bidrag til at opretholde kvaliteten af den tilkendte retslige beskyttelse, og man maa paa dem anvende forbuddet mod forskelsbehandling, selv om deres forekomst ikke noedvendigvis betragtes som en conditio sine qua non for sikringen af denne retslige beskyttelse.

49 Paa grundlag af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at fastslaa, at traktatens artikel 6, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for en processuel bestemmelse i en medlemsstat, som bestemmelsen i CPC's artikel 633, sidste stykke, hvorefter det generelt er forbudt at udstede et betalingspaalaeg, der haenger sammen med udoevelsen af de grundlaeggende frihedsrettigheder, der er sikret ved faellesskabsretten, naar forkyndelsen af paalaegget for debitor skal ske uden for det nationale omraade eller omraader, der er undergivet denne stats jurisdiktion.

F - Traktatens artikel 34

50 Det skal foerst naevnes, at fortolkningen af traktatens artikel 34 er formaalstjenlig for efterproevelsen af, om en national bestemmelse som den i hovedsagen omtvistede bestemmelse udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion for den frie udfoersel, der hverken kan bestemmes som en restriktion for den retslige beskyttelse af denne frihedsrettighed eller som en processuel forskelsbehandling, der er forbudt ved traktatens artikel 6, stk. 1.

51 Det maa dernaest desuden erindres, at ifoelge Domstolens faste praksis, som den foerst gang kom til udtryk i Dassonville-dommen (44), er enhver bestemmelse, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Faellesskabet, en foranstaltning med tilsvarende virkning.

52 Specielt hvad angaar frie udfoersler bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis »tager traktatens artikel 34 sigte paa nationale foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og dermed skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, hvorved der sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarked en saerlig fordel« (45).

53 Imidlertid forudsaetter i overensstemmelse med denne praksis en undersoegelse af visse nationale foranstaltningers lovlighed efter traktatens artikel 34 noedvendigvis, at man kan tilskrive disse foranstaltninger maerkbare virkninger paa udfoerslerne (46).

54 I det omfang der hverken henvises til sikringen af den retslige beskyttelse for frie udfoersler eller til den procesretlige forskelsbehandling, der udoeves inden for rammerne af denne beskyttelse, er det efter min mening vanskeligt at identificere de maerkbare virkninger paa udfoerslerne, som skyldes CPC's artikel 633, sidste stykke.

55 Den omtvistede processuelle bestemmelse regulerer ikke handelen mellem medlemsstater og har ikke en saerlig restriktion for udfoerslerne til formaal eller til direkte foelge. Som anfoert af den franske regering skaber denne bestemmelse i det omfang, den forbyder udstedelse af betalingspaalaeg kun en ulempe for de italienske eksportoerer, saafremt deres debitor ikke opfylder sine kontraktforbindelser. Sideloebende er det altid muligt at benytte den saedvanlige procedure, der jo ogsaa paabyder sig som en noedvendighed, saafremt debitor rejser indsigelse. Endelig er det, som den italienske regering har naevnt, muligt, som det ofte sker, at kraeve en domiciliering i Italien for forpligtelser, der udspringer af aftaler om varehandel.

Af det anfoerte foelger, at man, som den franske regering paa karakteristisk maade har fremhaevet, vanskeligt kan forestille sig, at de italienske eksportoerer opgiver at gennemfoere deres udfoersel, som de har saa gode indtaegter af, paa grund af umuligheden af at faa udstedt et betalingspaalaeg. Foelgelig har, som den franske og oestrigske regering har anfoert, de eventuelle restriktive virkninger af den omtvistede bestemmelse paa de frie varebevaegelser, og specielt paa udfoerslerne, en alt for hypotetisk og alt for indirekte karakter til, at denne bestemmelse kan anses for at kunne hindre samhandelen mellem medlemsstaterne (47).

Saafremt den omtvistede nationale bestemmelse saaledes ikke maerkbart indvirker paa udfoerslerne, bliver det logisk unoedvendigt at efterproeve, baade om der foreligger en fordel for den indre italienske handel, og om den omhandlede bestemmelse er begrundet i henhold til en af de i traktatens artikel 36 fastsatte undtagelser (48).

56 Af det anfoerte foelger, at en national bestemmelse som den i hovedsagen omtvistede bestemmelse kun strider mod traktatens artikel 34 i det omfang, den begraenser den retslige beskyttelse, som udoevelsen af friheden til at udfoere nyder godt af, og medfoerer en forskelsbehandling for saa vidt angaar den behandling, der anvendes processuelt paa de retsundergivne, der oensker denne retslige beskyttelse. Som det klart fremgaar af de ovenfor givne analyser, er paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin den almengyldige regulering saavel ved det generelle princip om retslig beskyttelse som ved traktatens artikel 6, stk. 1, der sikrer fjernelsen af forskelsbehandling, der udoeves paa processuelt plan, tilstraekkeligt til at muliggoere en efterproevelse af, om der foreligger processuelle restriktioner, der indirekte haenger sammen med udoevelsen af de grundlaeggende faellesskabsretlige frihedsrettigheder. Hvad disse restriktioner angaar, goer den relative selvstaendighed af faellesskabsrettens ovennaevnte princippers og bestemmelsers normerende omraade efter min mening en direkte anvendelse af de bestemmelser i traktaten, som sikrer hver enkelt af disse frihedsrettigheder, overfloedig. Det bliver med andre ord klart, at forstaerkelsen af det regulerende indhold i de paagaeldende faellesskabsretlige principper og bestemmelser maerkbart begraenser den tidligere fremherskende tiltraekning, som traktatens bestemmelser til sikring af de grundlaeggende oekonomiske frihedsrettigheder skabte (49).

Paa dette punkt skal det bemaerkes, at benyttelsen ikke af traktatens artikel 34, men af de naevnte faellesskabsretlige principper og bestemmelser, goer det muligt at lade haant om det subtile spoergsmaal, der rejser sig af konflikten i det foreliggende tilfaelde mellem paa den ene side den omstaendighed, at restriktionen for den retslige beskyttelse af udfoerslernes frihed og for det principielle forbud mod forskelsbehandling paa processuelt plan til skade for personer, der oensker denne beskyttelse, faktisk medfoerer en restriktion af denne frihed, og paa den anden side den retspraksis, hvorefter traktatens artikel 34 kun gaelder foranstaltninger, der specielt begraenser eksportstroemmene (50). Saavel den retslige beskyttelse som det principielle forbud mod forskelsbehandling paa processuelt plan kan udgoere accessoriske aspekter af beskyttelsen af udfoerslerne, men de er uloeseligt knyttet til denne sidste, selv om tilsidesaettelse af dem ikke skyldes foranstaltninger, der specielt vedroerer eksportstroemmene.

G - Traktatens artikel 73 B

57 Man kan ligesom Kommissionen goere gaeldende, at udelukkelsen af proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg udgoer en hindring for dannelse af et fuldbyrdelsesgrundlag, der er noedvendigt for at goere en fordring gaeldende inden for rammerne af handelen inden for Faellesskabet, hvilken hindring ikke er objektivt begrundet hverken efter proportionalitetsprincippet eller efter de foranstaltninger, der er tilladt efter traktatens artikel 73 D. Det kan ligeledes fornuftigvis goeres gaeldende, at de restriktive virkninger, som den omtvistede bestemmelse kan have for de frie kapitalbevaegelser og de frie betalinger, er mindre hypotetiske og indirekte end de virkninger, de har for de frie varebevaegelser. Imidlertid kommer, som det fremgaar af netop Kommissionens indlaeg, i det foreliggende tilfaelde alle disse eventuelle restriktive virkninger inden for anvendelsesomraadet, enten for det generelle princip om retslig beskyttelse eller den processuelle ligestilling, der er sikret ved traktatens artikel 6, stk. 1.

58 Foelgelig kan jeg for saa vidt angaar fortolkningen af traktatens artikel 73 B mutatis mutandis gentage, hvad jeg har anfoert om fortolkningen af traktatens artikel 34. For saa vidt som jeg ikke inden for rammerne af anvendelsesomraadet for artikel 73 B naevner sikringen af den retslige beskyttelse for de frie udfoersler eller den forskelsbehandling paa processuelt plan, der udoeves inden for rammerne af denne beskyttelse, er det efter min mening vanskeligt at bestemme de maerkbare virkninger af den omtvistede bestemmelse i CPC's artikel 633, sidste stykke, for de frie kapitalbevaegelser og betalinger (51). Paa basis af de fremfoerte argumenter og henset til fortolkningen af traktatens artikel 34 har de eventuelle restriktive virkninger af den omtvistede bestemmelse en for hypotetisk og indirekte karakter til at kunne antages at kunne hindre eller maerkbart paavirke kapitalbevaegelserne og betalingerne inden for Faellesskabet.

59 Jeg mener derfor, at som anfoert i forbindelse med fortolkningen af traktatens artikel 34 bliver en direkte benyttelse af traktatens artikel 73 B overfloedig, naar det, for at vurdere en national bestemmelse som den i hovedsagen omtvistede bestemmelses lovlighed, er tilstraekkeligt at fortolke retten til retslig beskyttelse og traktatens artikel 6, stk. 1.

VI - Forslag til afgoerelse

60 Paa baggrund af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal fra Pretura circondariale di Bologna saaledes:

»1) Det generelle faellesskabsretlige princip, hvorefter det paahviler medlemsstaterne at sikre den noedvendige retslige beskyttelse af de rettigheder, som Faellesskabets borgere har efter EF-traktatens bestemmelser, skal fortolkes saaledes, at det er til hinder for en processuel bestemmelse i en medlemsstat, der indeholder et generelt forbud mod en forenklet procedure til inddrivelse af fordringer, saasom proceduren om udstedelse af betalingspaalaeg i artikel 633 ff. i den italienske civilproceslov, naar forkyndelse for debitor af den afgoerelse, der er truffet under anvendelse af denne procedure, skal ske uden for det nationale omraade eller omraader, der er undergivet denne medlemsstats jurisdiktion.

2) EF-traktatens artikel 6, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at denne bestemmelse er til hinder for en processuel bestemmelse i en medlemsstat, saasom bestemmelsen i artikel 633, sidste stykke, i den italienske civilproceslov, der generelt forbyder udstedelse af betalingspaalaeg, naar forkyndelsen for debitor skal ske uden for det nationale omraade eller omraader, der er undergivet den paagaeldende medlemsstats jurisdiktion, i en situation, hvor betalingspaalaegget haenger sammen med udoevelsen af de grundlaeggende frihedsrettigheder, der er sikret ved faellesskabsretten.«

(1) - Sag C-474/93, Hengst Import, Sml. I, s. 2113, praemis 4 ff.

(2) - Denne frist kan forkortes til fem dage, hvis rekvirenten kan godtgoere, at dette er berettiget, eller den kan forlaenges til 30 dage.

(3) - Principielt er selve paalaegget ikke eksigibelt. Det kan det kun blive ved dommerens tilladelse, og denne gives paa fordringshaverens begaering efter udloebet af fristen for debitors adgang til at begaere afgoerelsen om udsaettelsen af betalingspaalaegget genoptaget. Efter begaering fra fordringshaveren kan betalingspaalaegget dog fuldbyrdes paa foreloebigt grundlag, saafremt fordringen stoettes paa en veksel, en simpel eller noteret check trukket paa en bank, en afregningsnota for en boershandel eller et dokument bekraeftet af en notar eller en offentlig embedsmand med befoejelse hertil (CPC's artikel 642, stk. 1). Retten kan endvidere give tilladelse til fuldbyrdelse paa foreloebigt grundlag, saafremt der er risiko for, at en forsinkelse med fuldbyrdelsen vil medfoere et alvorligt tab (CPC's artikel 642, stk. 2).

(4) - Denne forkyndelse har afgoerende betydning for beskyttelsen af debitor, idet han derigennem oplyses saavel om begaeringen som om betalingspaalaegget. Dette er grunden til, at det i artikel 643, stk. 3, er bestemt, at forkyndelsen af betalingspaalaegget og begaeringen udgoer indledningen af sagen. Domstolen har endvidere i Hengst Import-dommen (jf. fodnote 1, praemis 20 og 21) fastslaaet, at denne dobbeltforkyndelse udgoer »det indledende processkrift i sagen eller en tilsvarende retsakt«, som omhandlet i artikel 27, nr. 2, i Bruxelles-konventionen af 27.9.1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgoerelser i borgerlige sager, herunder handelssager, som aendret ved konventionen af 9.10.1978 om Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltraedelse. I CPC's artikel 644 er det endvidere bestemt, at betalingspaalaegget bliver uvirksomt, saafremt forkyndelse ikke er sket inden 60 dage efter rettens beslutning, hvis forkyndelsen skal ske paa italiensk omraade, og 90 dage i alle andre tilfaelde. Som anfoert af Kommissionen er det vanskeligt i dag, hvor der ikke laengere uden for Italien findes omraader under italiensk jurisdiktion, at forstaa, hvilken situation der helt noejagtigt er taenkt paa med denne 90 dages frist paa baggrund af det omtvistede i CPC's artikel 633, sidste stykke, fastlagte forbud (jf. nedenfor i punkt 7 i naervaerende forslag til afgoerelse). Efter omtalte dobbelte forkyndelse kan debitor begaere paalaegget genoptaget. Herfor gaelder ifoelge CPC's artikel 641 en frist paa 40 dage (dommeren kan af forskellige grunde beslutte, at fristen skal vaere mellem 10 og 60 dage) efter forkyndelsen. Det skal desuden oplyses, at debitor efter CPC's artikel 650 kan begaere paalaegget genoptaget ogsaa efter den i dette fastsatte frist, saafremt han beviser, at han paa grund af mangler ved forkyndelsen eller force majeure ikke har kunnet blive bekendt med paalaegget. Saafremt debitor begaerer paalaegget genoptaget, bliver tvisten til en almindelig domssag (CPC's artikel 645, stk. 2). Ellers, og naar retten fastslaar, at begaeringen om genoptagelse savner grundlag, goeres paalaegget eksigibelt efter begaering fra kreditor (CPC's artikel 647, stk. 1, in fine).

(5) - CPC's artikel 633 opregner generelt samtlige, kumulative betingelser for, at paakendelse af en begaering om udstedelse af betalingspaalaeg, hvorved det praeciseres, at dette kun kan udstedes for en kreditors krav paa et pengebeloeb eller et bestemt kvantum fungible goder, eller for en fordringshavers krav paa levering af en bestemt loesoeregenstand, dog paa betingelse af, at der kan fremlaegges skriftligt bevis for kravet, hvad der udgoer et vaegtigt formodningselement og muliggoer en hurtig efterproevelse af, om kravet bestaar, kan finde sted. I CPC's artikel 633, stk. 1, nr. 2 og 3, naevnes de specielle fordringer, der kan inddrives ved udstedelse af betalingspaalaeg. I samme artikels stk. 2 tilfoejes endvidere, at paalaegget kan udstedes, selv om kravet er betinget, eventuelt af erlaeggelse af en modydelse, naar rekvisitus fremkommer med oplysninger, paa grundlag af hvilke det kan antages, at modydelsen er erlagt eller betingelsen opfyldt.

(6) - Jf. de af den italienske regering naevnte domme: a) dom nr. 2376 af 22.6.1957 i Giustizia civile, 1957, I, s. 1492, og b) dom nr. 2736 af 1.8.1968 i Giurisprudenza italiana, 1969, I, s. 1538.

(7) - Jf. dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries, Sml. I, s. 1783, praemis 12, og de dér naevnte domme.

(8) - Under fremhaevelse af, at den fortolker faellesskabsretten, men ikke national ret, omformulerer Domstolen det praejudicielle spoergsmaal paa linje hermed. Denne omformulering fremgaar af anvendelsen af formuleringer, som »herefter skal spoergsmaalet fra den nationale ret forstaas saaledes, at ...«, eller »det maa herefter antages, at den nationale ret med det praejudicielle spoergsmaal naermere bestemt oensker oplyst, om ...«. Til vejledning dom af 22.10.1974, sag 27/74, Demag, Sml. s. 1037, af 6.5.1980, sag 152/79, Lee, Sml. s. 1495, praemis 11, af 29.10.1980, sag 22/80, Boussac, Sml. s. 3427, praemis 5, af 7.3.1990, sag C-69/88, Krantz, Sml. I, s. 583, praemis 7, og af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, Sml. I, s. 249, praemis 6.

(9) - Jf. til vejledning dom af 12.3.1998, sag C-314/96, Djabali, Sml. I, s. 1149, praemis 19, af 16.12.1981, sag 244/80, Foglia, Sml. s. 3045, praemis 18, og af 15.6.1995, forenede sager C-422/93, C-423/93 og C-424/93, Zabala Erasun m.fl., Sml. I, s. 1567, praemis 29.

(10) - Jf. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837.

(11) - Jf. til vejledning dom af 24.3.1994, sag C-80/92, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1019, praemis 24.

(12) - Jf. dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, praemis 17. Endvidere i det omfang det er opfattelsen, at artikel 73 B med den naesten ordrette gentagelse af artikel 1 i Raadets direktiv 88/361/EOEF af 24.6.1988 om gennemfoerelse af traktatens artikel 67 (EFT L 178, s. 5) blot er en understregning af de principper, der blev indfoert ved direktivet (jf. vedroerende dette punkt generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i Sanz de Lera m.fl.-sagen, anfoert i punkt 10), maa det ogsaa anerkendes, at direktivet, selv om det blev ophaevet ved ikrafttraedelsen af artikel 73 B, kan vaere til stor hjaelp ved fortolkningen af begrebet kapitalbevaegelser, som traktatens artikel 73 B, stk. 1, sikrer friheden for. Det skal her tilfoejes, at ifoelge bilag I, nr. VII, i naevnte direktiv er kreditter ydet i tilknytning til handels- eller tjenesteydelsesforretninger, hvori en valutaindlaending deltager, kapitalbevaegelser som omhandlet i direktivets artikel 1. I de forklarende noter til dette bilag anfoeres det, at der herved skal forstaas handelskreditter ydet i henhold til aftale (forskud eller ratevis betaling for igangvaerende eller bestilt arbejde og betalingsfrister med eller uden undertegning af veksel). Det skal desuden naevnes, at som Kommissionen har anfoert maa man, da Domstolen stort set har anerkendt, at artikel 73 B, stk. 1, har direkte gyldighed (jf. dommen i sagen Sanz de Lera m.fl., praemis 41 ff.), antage, at det forholder sig paa samme maade med artikel 73 B, stk. 2, der har samme formulering og betydning som stk. 1.

(13) - For saa vidt angaar dette logiske spring, kan det ikke vaere uden betydning paa den ene side, at sagsoegeren henviser til traktatens artikel 34, 59 og 73 B, og paa den anden side, at der allerede foreligger en afgoerelse fra en italiensk ret, der under en sag om udstedelse af betalingspaalaeg har opgivet at anvende den omtvistede bestemmelse i CPC's artikel 633, sidste stykke, under paaberaabelse af denne bestemmelses ulovlighed efter faellesskabsretten. Jf. paa dette punkt Pretura di Torino's kendelse af 12.2.1996 i sagen Jolly Grafica snc mod T-Direct SL, nr. 1500 i Giurisprudenza italiana 1996, I. Senz. II Col., s. 822-832. Jf. vedroerende de italienske domstoles undladelse af at anvende den omtvistede bestemmelse den afgoerelse fra praesidenten for Tribunale di Trani, som Hengst Import-dommen henviser til, fodnote 1, praemis 3 og 8.

(14) - Jf. Dassonville-dommen, anfoert i fodnote 10. Det skal ogsaa naevnes, at ved afgoerelsen af, om nationale bestemmelser principielt er omfattet af anvendelsesomraadet for de faellesskabsretlige bestemmelser, der sikrer de grundlaeggende friheder inden for samhandelen i Faellesskabet, har det tilsyneladende ingen betydning, at der ikke er tale om bestemmelser for handelen, som det karakteristisk nok hedder i Dassonville-dommen, eller om en foranstaltning, der har til formaal eller til foelge specielt at begraense eksportvirksomheden, hvilket krav Domstolen navnlig har stillet for de under traktatens artikel 34 henhoerende bestemmelser (jf. f.eks. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, anfoert i fodnote 11, praemis 24). Disse saeregenheder ved de nationale bestemmelser vedroerer den materielretlige bedoemmelse af deres lovlighed efter reglerne om de grundlaeggende friheder, og ikke den principielle mulighed for at henfoere dem under anvendelsesomraadet for de bestemmelser, der fastsaetter dem. Desuden er Domstolen, idet den har gjort praksis i Dassonville-dommen til oversaetning i sin retssyllogisme, gaaet ind paa materielretligt at undersoege spoergsmaalet om fortolkningen af traktatens artikel 30 i lyset af nationale procedurebestemmelser (jf. Krantz-dommen, anfoert i fodnote 8, navnlig praemis 9-12, hvilken dom vedroerer fortolkningen af en national bestemmelse om statens ret til at saelge goder, der var blevet solgt med ejendomsforbehold).

(15) - Jf. paa linje hermed dom af 18.3.1993, sag C-280/91, Viessmann, Sml. I, s. 971, praemis 17, af 16.12.1992, sag C-114/91, Claeys, Sml. I, s. 6559, praemis 10 og 11, og af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, praemis 9.

(16) - Paa baggrund af det anfoerte mener den forelaeggende ret, at forbuddet ifoelge artikel 633, sidste stykke, kan vaere i strid med princippet om fri bevaegelighed for saa vidt angaar de bestemmelser i Rom-traktaten, hvori dette princip kommer til udtryk, og det paa foelgende maade: 1) Forbuddet vil kunne vaere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ eksportrestriktion og foelgelig forbudt i medfoer af Rom-traktatens artikel 34; 2) ...; 3) endelig anvendes proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg ogsaa for at sikre overfoersel af kapital, idet den finder anvendelse paa pengefordringer (jf. artikel 633, stk. 1), og [forbuddet] kan derfor udgoere en foranstaltning med tilsvarende virkning som restriktioner for kapitalbevaegelser, der er forbudt ifoelge Rom-traktatens artikel 73 B.

(17) - Jf. til vejledning dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, praemis 17, 18 og 19, af 15.10.1987, sag 222/86, Heylens m.fl., Sml. s. 4097, praemis 14, og af 3.12.1992, sag C-97/91, Oleificio Borelli mod Kommissionen, Sml. I, s. 6313, praemis 14. Domstolen har ogsaa fastslaaet, at enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmaessig, administrativ eller retslig praksis, som har til foelge, at faellesskabsrettens virkning begraenses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende faellesskabsretten, frakendes mulighed for, naar han anvender denne, at foretage, hvad der kraeves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser, der maatte udgoere en hindring - selv om den kun var midlertidig - for faellesskabsreglernes fulde virkning, derfor er uforenelig med de krav, der foelger af selve faellesskabsrettens natur. Jf. til vejledning dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, praemis 20.

(18) - Jf. dom af 22.9.1998, sag C-185/97, Coote, Sml. I, s. 5211: »Det ved direktivets artikel 6 knaesatte princip om en effektiv domstolsproevelse ville miste sin vaesentlige virkning, saafremt den herved tillagte beskyttelse ikke udstrakte sig til dispositioner, som en arbejdsgiver, saaledes som det er tilfaeldet i hovedsagen, vil kunne vaere foranlediget til at traeffe som en reaktion paa et soegsmaal indbragt af en arbejdstager med det formaal at udvirke, at princippet om ligebehandling overholdes. En frygt for saadanne dispositioner, der ikke ville kunne imoedegaas ved retslige skridt, ville kunne afholde arbejdstagere, der mener sig kraenket som foelge af en forskelsbehandling, fra at goere deres rettigheder gaeldende ved domstolene, hvorved virkeliggoerelsen af maalsaetningen med direktivet i alvorlig grad ville blive bragt i fare« (praemis 24).

(19) - Jf. dom af 26.9.1996, sag C-43/95, Data Delecta og Forsberg, Sml. I, s. 4661, praemis 14 og 15. Jf. endvidere dom af 20.3.1997, sag C-323/95, Hayes, Sml. I, s. 1711, praemis 16 og 17, og af 2.10.1997, sag C-122/96, Saldanha og MTS, Sml. I, s. 5325, praemis 17-24.

(20) - I dom af 1.7.1993, sag C-20/92, Hubbard, Sml. I, s. 3777, der drejer sig om den i tysk ret indfoerte pligt for borgere fra andre medlemsstater til at stille sikkerhed for eventuelle sagsomkostninger (»cautio judicatum solvi«), baserede Domstolen, selv om den forelaeggende ret havde anmodet den om ogsaa at udtale sig vedroerende traktatens artikel 7 (nu artikel 6), alligevel sin afgoerelse udelukkende paa de specielle regler vedroerende fri udveksling af tjenesteydelser, som der i den sag var tale om, og fulgte generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse, hvori denne havde henvist til princippet specialia generalibus derogant (saerregler har forrang for generelle regler). Generaladvokat La Pergola har i sit forslag til afgoerelse i Data Delecta og Forsberg-sagen (anfoert i fodnote 19), som Domstolen fulgte, i en kommentar til denne praksis anfoert, at artikel 6 reelt synes at have en subsidiaer karakter i forhold til de bestemmelser, der specielt skal regulere typesituationer. Generaladvokat La Pergola udtaler saaledes: »Med andre ord daekker artikel 6 generelt systemet, men saerlige regler kan (i det omfang det er rimeligt og begrundet) fravige bestemmelsen«. Han henviste dog til dom af 20.10.1993, forenede sager C-92/92 og C-326/92, Phil Collins m.fl., Sml. I, s. 5145, og mente, at man i Data Delecta og Forsberg-sagen maatte undersoege, »om den svenske bestemmelse umiddelbart eller blot indirekte goer indgreb i en retsstilling, som beskyttes af Faellesskabets retsorden«. Han gjorde i den forbindelse opmaerksom paa, at den omtvistede nationale bestemmelse, der ogsaa fastlagde en pligt til at stille sikkerhed for sagsomkostninger, »er af rent processuel karakter, og den sigter ud fra indholdet ikke i sig selv mod at regulere en kommerciel virksomhed eller at opstille hindringer for de frie varebevaegelser. Den paavirker imidlertid indirekte udoevelsen af denne frihedsrettighed, idet den goer det vanskeligere at faa afgjort tvister, der vedroerer transaktioner og handler i forbindelse med den fri udveksling af varer«. Af denne grund, dvs. paa grund af den rent indirekte forbindelse mellem den omtvistede bestemmelse og den frie bevaegelighed for varer, antog han, at den nationale ret med foeje havde paaberaabt sig traktatens artikel 6, der i oevrigt indeholder en absolut autonom bestemmelse. Jf. generaladvokat La Pergola's forslag til afgoerelse i Data Delecta og Forsberg-sagen (anfoert i fodnote 19, punkt 10 ff.).

(21) - Jf. Hayes-dommen (anfoert i fodnote 19, praemis 14). Jf. desuden dommen i sagen Phil Collins m.fl. (anfoert i fodnote 20, praemis 27). Det maa dog naevnes, at uafhaengigt af spoergsmaalet om traktatens artikel 6's subsidiaere karakter eller selvstaendighed, har Domstolens praksis altid gaaet ud paa, at selv om processuelle regler, naar der ikke findes faellesskabsbestemmelser, henhoerer under den nationale lovgivningsmagt, saa er dennes kompetence begraenset ved faellesskabsretten. Disse begraensninger ligger i forbuddet mod forskelsbehandling af personer, som ved faellesskabsretten har faaet ret til ligebehandling (jf. dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, praemis 17, 18 og 19). Generaladvokat La Pergola anfoerer meget karakteristisk, at »naar faellesskabsborgeren for den kompetente nationale ret anlaegger sag med paastand om anerkendelse af krav, der foelger af udoevelsen af en rettighed, som han har i henhold til traktaten, er det civile soegsmaals anlaeg uloeseligt forbundet med den i Faellesskabets retsorden hjemlede frihedsrettighed. Medlemsstaternes processuelle regler vedroerende saadanne soegsmaal er en del af faellesskabssfaeren, fordi de netop er et middel til at naa de i traktaten fastsatte maal«. »Selv om faellesskabsretten som udgangspunkt ikke beskaeftiger sig med aspekterne ved medlemsstaternes processuelle regler, foerer sammenhaengen mellem udoevelsen af de i henhold til faellesskabsretten gaeldende frihedsrettigheder og domstolsbeskyttelsen heraf saaledes til, at ogsaa reglerne om en retssags forloeb skal sikre faellesskabsborgernes ret til domstolsbeskyttelse i overensstemmelse med traktatens forbud mod forskelsbehandling«. Jf. generaladvokat La Pergola's forslag til afgoerelse i Hayes-sagen (anfoert ovenfor, punkt 8).

(22) - Det bemaerkes herved, at i det foreliggende tilfaelde stemmer muligheden for at anvende den retspraksis, hvorefter Domstolen kan vaere noedt til at laegge vaegt paa faellesskabsretlige bestemmelser, som den forelaeggende ret ikke udtrykkeligt har naevnt (jf. ovenfor i punkt 25), overens med den omstaendighed, at sagen ikke indeholder elementer, paa grundlag af hvilke man kan fastslaa, at den nationale ret havde til hensigt at forelaegge et spoergsmaal alene vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 34, 59 og 73 B. Jf. derimod dom af 5.10.1988, sag 247/86, Alsatel, Sml. s. 5987, hvori Domstolen fastslog, at den nationale ret stiltiende havde afvist at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af en bestemmelse, der ikke var naevnt i forelaeggelseskendelsen (praemis 8).

(23) - Den forelaeggende ret naevner, at der i italiensk ret findes en anden procedure, der frembyder lighed med proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg, idet den bygger paa beviser af samme art og ogsaa foerer til udstedelse af et paalaeg. Det drejer sig om den saakaldte »ordinanza anticipatoria« (foregribende kendelse), der er omhandlet i CPC's artikel 186b, der til forskel fra proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg ogsaa kan indledes over for skyldnere med bopael i udlandet. Men denne procedure er mere omkostningskraevende end proceduren for udstedelse af betalingspaalaeg, idet den forudsaetter anlaeggelse af en almindelig retssag.

(24) - Jf. f.eks. for den midlertidige retslige beskyttelse dommen i sagen Factortame m.fl. (fodnote 17) og dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415, samt kendelse af 3.5.1996, sag C-399/95 R, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2441, praemis 46.

(25) - Se f.eks. G. Horsmans: La procédure d'injonction ou le recouvrement simplifié de certaines créances dans les pays du Marché Commun, Bruylant, 1964; H. Pruetting: »Auf dem Weg zu einer Europaeischen Zivilprozessordnung. Dargestellt am Beispiel des Mahnverfahrens«, i Festschrift fuer Gottfried Baumgaertel, Zum 70. Geburtstag, 1990, s. 457 ff. Selv om de fleste medlemsstater - i alt 11 - i deres retsorden har forenklede procedurer for inddrivelse af fordringer, der ligner italiensk rets procedurer for udstedelse af betalingspaalaeg, er det langt fra kurant i alle medlemsstater. Visse stater har overhovedet ingen procedurer af denne art (Danmark, Irland, Nederlandene siden 1992, Det Forenede Kongerige). Men som Kommissionen for Harmonisering af Proceduren i Civile Soegsmaal i Det Europaeiske Faellesskab (Storme-Kommissionen) har fremhaevet i sin beretning, kan proceduren for betalingspaalaeg vaere et vigtigt middel til at mindske domstolenes arbejdsbyrde, som i forvejen er for stor, fordi det er hensigtsmaessigt at behandle ubestridte fordringer paa lave beloeb efter en forenklet, passende procedure, hvilket giver en oekonomisk fordel baade for parterne og for den paagaeldende ret. Vedroerende naevnte kommissionssynspunkter og dens udkast til en forenklet procedure for betalingspaalaeg for samtlige medlemsstater, jf. M. Storme (ed.): Rapprochement du droit judiciaire de l'Union européenne/Approximation of Judiciary Law in the European Union, Kluwer, Éditions juridique, Belgien, og Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London, 1994 (jf. navnlig s. 108, 147, 177 og 207).

(26) - Jf. navnlig syvende og fjortende betragtning til forslaget til direktivet (KOM(98) 126 endelig udg., EFT C 168, s. 13): »virksomhederne, isaer de smaa og mellemstore, paalaegges store administrative og finansielle byrder som foelge af overskridelse af betalingsfrister; saadanne overskridelser er ogsaa en vigtig aarsag til insolvens, der kan foere til virksomhedslukning og tab af mange arbejdspladser; ... konsekvenserne af overskridelse af betalingsfrister vil kun have en afskraekkende virkning, hvis de ledsages af hurtige og effektive retsprocedurer, der kun medfoerer smaa omkostninger for kreditor; i overensstemmelse med forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 6 boer disse procedurer vaere tilgaengelige for kreditorer fra alle medlemsstater, uanset hvor de er bosiddende«. Forslaget til direktiv foreslaar saaledes indfoerelsen af hurtige inddrivelsesprocedurer for ubestridte fordringer (artikel 5) og forenklede lovbestemte procedurer for fordringer paa mindre beloeb (artikel 6).

(27) - Det er klart, at Bruxelles-konventionen indholdsmaessigt er gaaet ud over det formaal, den fik ved traktatens artikel 220. Paa retsafgoerelsernes omraade har den ikke blot lettet deres anerkendelse og fuldbyrdelse, men desuden givet ensartede regler for den internationale kompetence, der er uafhaengig af den eventuelle anerkendelse eller fuldbyrdelse af afgoerelsen (der under alle omstaendigheder kommer paa tale senere) (jf. vedroerende dette punkt K.D. Kerameus, G.D. Kremlis og X.N. forlaget A.N. Sakkoula, Athen-Komotini, 1989, isaer s. 2 og 3). Bruxelles-konventionen indeholder ogsaa bestemmelser om, at soegsmaal mod forbrugere kun kan anlaegges ved retterne i den kontraherende stat, paa hvis omraade forbrugeren bor (artikel 13 og 14). Hvad angaar omfanget af konventionens bindende virkninger for medlemsstaterne i forbindelse med indholdet af traktatens artikel 220, fjerde led, jf. dom af 15.5.1990, sag C-365/88, Hagen, Sml. I, s. 1845, praemis 20, hvori det hedder, at der ved anvendelsen af de nationale processuelle regler ikke maa goeres indgreb i konventionens tilsigtede virkning. Jf. desuden dom af 10.2.1994, sag C-398/92, Mund & Fester, Sml. I, s. 467, og generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i denne sag.

(28) - Jf. ovenfor i punkt 21.

(29) - Som Kommissionen har naevnt i sit skriftlige indlaeg uden at blive modsagt var det i de regler, der oprindelig var fastsat i CPC om forkyndelsen i udlandet, ikke adressatens faktiske kendskab til akten, der var afgoerende, hvorimod forkyndelsen ansaas som sket ved udloebet af den 20 dages frist, der var fastsat i CPC's artikel 143 efter gennemfoerelse af de i CPC's artikel 142 naevnte formaliteter, der gik ud paa fremsendelse af en kopi af den akt, der skulle forkyndes til den paagaeldende rets justitskontor, at tilstille adressaten en anden pr. post, og endelig at overgive en tredje til det offentliges repraesentant med henblik paa fremsendelse til adressaten gennem Udenrigsministeriet. Som Kommissionen paa karakteristisk maade har bemaerket, byggede forkyndelse af retslige akter i udlandet paa en ren og i de allerfleste tilfaelde illusorisk formodning om adressaternes kommen til kundskab inden for de fastsatte frister.

(30) - Foerst skal der henvises til Haager-konventionen af 15.11.1965 om forkyndelse i udlandet af retslige og udenretslige dokumenter i sager om civile eller kommercielle spoergsmaal. Endvidere har, som det anfoeres i forelaeggelseskendelsen, Forbundsrepublikken Tyskland, der er beroert i den foreliggende sag, ratificeret den naevnte konvention den 27.4.1979. I henhold til konventionens artikel 15 forudsaetter effektiv, faktisk forkyndelse, at adressaten virkelig er kommet til kundskab. Hvad dernaest angaar muligheden for hurtigere at sikre forkyndelsen i udlandet skal naevnes den nyere konvention af 26.5.1977 om forkyndelse i Den Europaeiske Unions medlemsstater af retslige og udenretslige dokumenter i sager om civile eller kommercielle spoergsmaal (EFT 1997 C 261, s. 1).

(31) - Kommissionen har uden at blive modsagt i sit skriftlige indlaeg bemaerket, at italiensk lov nr. 42 af 6.2.1981 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 62 af 4.3.1981), der blev vedtaget for at tilpasse de italienske processuelle bestemmelser til Haagerkonventionen og Corte costituzionale's praksis, har ratificeret Haagerkonventionen og aendret CPC's artikel 142. Konkret bestemmes det i artikel 9 i naevnte lov, at reglen om »formodet« forkyndelse kun anvendes, saafremt det er umuligt at foretage forkyndelse paa en af de maader, der er tilladt i henhold til internationale konventioner, navnlig Haagerkonventionen, og artikel 30 og 75 i praesidentdekret nr. 200/67 af 5.1.1967.

(32) - Mens Domstolen i dommen i Hengst Import-sagen (anfoert i fodnote 1) ikke udtalte sig om spoergsmaalet om CPC's artikel 633, sidste stykkes lovlighed efter de grundlaeggende faellesskabsretlige frihedsrettigheder eller princippet om retlig beskyttelse, fremgaar det dog klart af praemisserne i denne dom, at forkyndelsen af betalingspaalaegget i Nederlandene, dvs. uden for Italien, i henhold til bestemmelserne i Haager-konventionen af 15.11.1965, ikke beroevede sagsoegte muligheden for at udoeve sin ret til forsvar, hvis han oenskede det (praemis 20). Domstolen har fremdeles i Hengst Import-dommen ogsaa fastslaaet, at en eventuel tilsidesaettelse fra den rets side, som har truffet afgoerelsen, af CPC's artikel 633, sidste stykke, ikke udgoer en af de grunde til at naegte anerkendelse, som er fastlagt i de oevrige bestemmelser i artikel 27, og heller ikke et af de udtoemmende opregnede tilfaelde i Bruxelles-konventionens artikel 28, hvor retten i anerkendelses- og fuldbyrdelsesstaten har adgang til at efterproeve, om retten i domsstaten har haft den fornoedne kompetence (praemis 25). De naevnte konstateringer har saaledes foert Domstolen til den konklusion, at et »decreto ingiuntivo«, som omhandlet i den italienske civilproceslovs fjerde bog (artikel 633-656), sammen med den indledende begaering om et saadant betalingspaalaeg, skal betragtes som »det indledende processkrift i sagen eller en tilsvarende retsakt«, som omhandlet i Bruxelles-konventionens artikel 27, nr. 2 (praemis 26).

(33) - Det bemaerkes, at som oplyst i forelaeggelseskendelsen kan »den frist, inden for hvilken forkyndelse skal ske, jf. CPC's artikel 644, idet paalaegget ellers bliver ugyldigt, efter for nylig at vaere blevet forlaenget til tres dage, efter CPC's artikel 664 in fine vaere paa halvfems dage. Bestemmelsen herom kunne, dengang den blev indfoert, anvendes paa forkyndelse af betalingspaalaeg paa steder, der laa uden for det italienske moderland, men som dengang var under italiensk jurisdiktion (f.eks. Erithrea og Somalia). Den kan i dag anvendes paa de forkyndelser, der skal ske i faellesskabslande, saafremt forbuddet i CPC's artikel 633, sidste stykke, laegger sig i vejen. Paa samme maade kan retten efter CPC's artikel 641, stk. 2, forlaenge den frist, skyldneren har til at rejse indsigelse mod paalaegget, til tres dage fra dettes modtagelse og hermed lade sagen overgaa til almindelig domssag. De frister, der opereres med, maa derfor antages at give parterne og navnlig den paastaaede debitor rimelig god tid til at goere deres synspunkter gaeldende«.

(34) - Jf. Data Delecta og Forsberg-dommen (praemis 16), Hayes-dommen (praemis 18) og Saldanha og MTS-dommen (praemis 25), anfoert i fodnote 19.

(35) - Jf. ovenfor i punkt 31 i dette forslag.

(36) - Jf. generaladvokat La Pergola's forslag til afgoerelse i Hayes-sagen (jf. fodnote 19, punkt 6).

(37) - Dette synspunkt er i overensstemmelse med det, som man finder i Domstolens praksis vedroerende social sikring. Domstolen har konkret naermere bestemt fastslaaet, at den direkte anvendelighed af traktatens artikel 48 og 51 ikke blot var ensbetydende med, at de nationale bestemmelser ikke maa vaere udtryk for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, dvs. forskelsbehandling af borgere fra den paagaeldende medlemsstat og borgere fra andre medlemsstater, men ogsaa betyder, at de nationale bestemmelser ikke maa medfoere forskelsbehandling mellem personer, der har udoevet deres ret til fri etablering og personer, der ikke har udoevet denne ret. Jf. dom af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, praemis 38, 40 og 41.

(38) - Om forbud mod former for skjult forskelsbehandling jf. til vejledning dommen i sagen Mund & Fester, anfoert i fodnote 27.

(39) - Jf. til vejledning dommen i sagen Mund & Fester, anfoert i fodnote 27, praemis 17.

(40) - Jf. punkt 39 i dette forslag til afgoerelse.

(41) - Jf. dom af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805, praemis 44.

(42) - Boussac, Sml. s. 3427.

(43) - Praemis 13 (min fremhaevelse).

(44) - Anfoert i fodnote 10.

(45) - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, anfoert i fodnote 11, praemis 24. Jf. endvidere dom af 15.12.1982, sag 286/81, Oosthoek, Sml. s. 4575, praemis 13, af 10.3.1983, sag 172/82, Fabricants raffineurs d'huile de graissage m.fl., Sml. s. 555, praemis 12, af 7.2.1984, sag 238/82, Duphar m.fl., Sml. s. 523, praemis 25, af 17.5.1984, sag 15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171, praemis 16, af 13.12.1984, sag 251/83, Haug-Adrion, Sml. s. 4277, praemis 20, og af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. I, s. 3669, praemis 12. Som Domstolen har fastslaaet, foreligger der ikke en saadan restriktion med nationale foranstaltninger, der henhoerer under den oekonomiske og sociale politik, og som efter objektive kriterier anvendes paa samtlige i en medlemsstat beliggende virksomheder i en given sektor, uden at behandle de erhvervsdrivende forskelligt paa grundlag af nationalitet og uden at sondre mellem vedkommende stats indenlandske handel og eksporthandel. Jf. i denne forbindelse dom af 14.7.1981, sag 155/80, Oebel, Sml. s. 1993, praemis 16. Jf. endvidere dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 11, og af 7.2.1984, sag 237/82, Kaas m.fl., Sml. s. 483, praemis 22-25.

(46) - Jf. generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse i Krantz-sagen, anfoert i fodnote 8, punkt 7-11.

(47) - Jf. Domstolens tilsvarende standpunkt i Krantz-dommen, anfoert i fodnote 8, praemis 11; denne sag vedroerte fortolkningen af traktatens artikel 30 paa baggrund af en national lovgivning, hvorefter afgiftsmyndighederne kunne goere udlaeg i loesoere, bortset fra varelagre, hos en afgiftspligtig person, selv om dette loesoere stammede fra og tilhoerte en leverandoer, der var hjemmehoerende i en anden medlemsstat; jf. endvidere dom af 13.10.1993, sag C-93/92, CMC Motorradcenter, Sml. I, s. 5009, praemis 11 og 12 - denne sag drejer sig om fortolkningen af traktatens artikel 30 paa baggrund af en i national retspraksis udviklet regel, hvorefter en parallelimportoer af en vare af et bestemt maerke var forpligtet til at underrette koeberne om adfaerden hos visse forhandlere, for saa vidt angaar de af garantien omfattede ydelser.

(48) - Det maa i alt fald fremhaeves paa den ene side, at i det omfang der ikke er tale om nogen restriktion af betydning for udfoerslerne, melder spoergsmaalet om den fordel, det italienske marked opnaar, sig ikke, som den italienske regering har anfoert, og paa den anden side, at den omtvistede nationale bestemmelse - hvad enten den fortolkes efter ordlyden eller formaalet - ikke kan antages at vaere omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 36.

(49) - Denne tiltraekning, som oprindelig beroede paa Faellesskabets ensidigt oekonomiske drejning, er blevet stadig staerkere. Generaladvokat Darmon har paa karakteristisk maade i sit forslag til afgoerelse i Krantz-sagen, anfoert i fodnote 8, punkt 16, betonet foelgende punkt: »Den meget vide definition af en foranstaltning med tilsvarende virkning, som blev opstillet i Dassonville-dommen, har lige siden 1974 vaere benyttet som det faste udgangspunkt for Domstolens praksis paa dette omraade. Definitionen er i sig selv 'udvidende', og dette forhold, sammenholdt med de bestraebelser Domstolen i sin praksis har udfoldet for ikke at begraense definitionens raekkevidde, kan i vidt omfang forklare, hvorfor de erhvervsdrivende har soegt at faa klassificeret de mest forskelligartede foranstaltninger som foranstaltninger med tilsvarende virkning, saa snart en indvirkning paa indfoerslerne - saa indirekte og svag den end maatte vaere - ikke fuldstaendig kan udelukkes«.

(50) - Jf. ovenfor i punkt 52 i dette forslag til afgoerelse.

(51) - Som omtalt i forbindelse med fortolkningen af traktatens artikel 34 er en bestemmelse af de maerkbare virkninger af den omtvistede bestemmelse for kapitalbevaegelserne og betalingerne den logiske forudsaetning for en behandling af spoergsmaalet om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse er lovlig efter traktatens artikel 73 B, naar henses til undtagelserne i artikel 73 D. Under alle omstaendigheder maa det naevnes, at den omtvistede bestemmelse ikke som anfoert af Kommissionen kan vaere omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 73 D, hvad enten de tilfaelde, som denne artikel har for oeje, fortolkes efter dens bogstav eller formaal.