DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 13. JULI 1993. - ADRIANUS THIJSSEN MOD CONTROLEDIENST VOOR DE VERZEKERINGEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: RAAD VAN STATE - BELGIEN. - ETABLERINGSFRIHED - UDOEVELSE AF OFFENTLIG MYNDIGHED. - SAG C-42/92.



Samling af Afgørelser 1993 side I-04047



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Fri bevaegelighed for personer ° etableringsfrihed ° undtagelser ° udoevelse af offentlig myndighed ° godkendt bestyrelsesmedlem i en forsikringsvirksomhed i Belgien ° ikke omfattet

(EOEF-traktaten, art. 55, stk. 1)

Sammendrag

I henhold til undtagelsen i traktatens artikel 55, stk. 1, finder etableringsfriheden ikke anvendelse paa virksomhed, som selv lejlighedsvis er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed i en medlemsstat. Undtagelsen skal dog begraenses til saadan virksomhed, som i sig selv er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed.

Dette er ikke tilfaeldet, for saa vidt angaar hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem i forsikringsvirksomheder og visse private forsikringsinstitutioner, naar det godkendte bestyrelsesmedlem, der udpeges frit og afloennes af forsikringsvirksomheden, som det er tilfaeldet i Belgien, kun har en forberedende birolle i forhold til Controledienst voor de Verzekeringen, som er et offentligt organ, der deltager i udoevelsen af offentlig myndighed, og som har befoejelse til at udstede generelle retsakter med den opgave at foere tilsyn og kontrol, uanset at han udoever sine funktioner under dette organs tilsyn, aflaegger ed og kan nedlaegge veto med opsaettende virkning over for en virksomhedsbeslutning, der kunne indebaere en strafbar handling.

Dommens præmisser

1 Ved dom af 21. januar 1992 indgaaet til Domstolens Justitskontor den 17. februar 1992 har Belgiens Raad van State i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1.

2 Dette spoergsmaal er blevet rejst under en sag mellem Adrianus Thijssen og Controledienst voor de Verzekeringen, der havde meddelt Thijssen afslag paa ansoegning om autorisation som godkendt bestyrelsesmedlem i forsikringsvirksomheder i henhold til artikel 38, 39 og 40 i den belgiske lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsvirksomheder (Belgisch Staatsblad af 29.7.1975, herefter benaevnt "forsikringstilsynsloven").

3 Det fremgaar af sagens akter, at Thijssen, efter en indkaldelse af ansoegninger fra Controledienst voor de Verzekeringen (herefter benaevnt "Controledienst"), ved skrivelse af 24. september 1986 ansoegte om at faa autorisation som godkendt bestyrelsesmedlem. Af bilagene til denne skrivelse fremgik, at Thijssen er nederlandsk statsborger. Ved skrivelse af 6. november 1986 svarede formanden for Controledienst Thijssen, at der blev givet afslag paa hans ansoegning, fordi han ikke opfyldte nationalitetsbetingelsen i artikel 2, stk. 1, nr. 1, i bekendtgoerelse nr. 6 fra Controledienst (Belgisch Staatsblad af 26.3.1986, herefter "bekendtgoerelse nr. 6").

4 Derefter indbragte Thijssen sagen for Raad van State med paastand om annullation af afgoerelsen, idet han som eneste anbringende anfoerte, at afvisningen af hans ansoegning paa grund af, at han ikke havde belgisk statsborgerskab, var i strid med EOEF-traktatens artikel 52 og 55. Han understreger i den forbindelse, at ifoelge Domstolens dom af 21. juni 1974 (sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631) har EOEF-traktatens artikel 52 direkte virkning.

5 Sagsoegte i hovedsagen goer gaeldende, at i henhold til EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1, gaelder etableringsretten ikke for hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem.

6 Raad van State, der var af den opfattelse, at afgoerelsen af sagen afhaenger af fortolkningen af bestemmelser i faellesskabsretten, har derefter besluttet at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Finder den i EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1, indeholdte undtagelse fra etableringsfriheden anvendelse paa hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem, saaledes som dette er defineret ved artikel 38, 39 og 40 i den belgiske lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsvirksomheder?"

7 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb og de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

8 Indledningsvis bemaerkes, at i henhold til EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1, finder bestemmelserne om etableringsfriheden ikke anvendelse paa virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed i en medlemsstat. Som Domstolen har fastslaaet i Reyners-dommen (naevnt ovenfor, praemis 45), skal undtagelsen i artikel 55 dog begraenses til saadan virksomhed, som i sig selv er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed.

9 Den forelaeggende ret oensker derfor at faa oplyst, om det hverv, som et godkendt bestyrelsesmedlem i henhold til forsikringstilsynsloven udoever, medfoerer en saadan virksomhed, som i sig selv er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed. For at kunne besvare dette spoergsmaal maa der tages hensyn til karakteren af den virksomhed, der i henhold til loven udoeves af det godkendte bestyrelsesmedlem, saaledes som den er beskrevet af den nationale ret.

10 I den forbindelse skal det bemaerkes, at Controledienst i henhold til artikel 29, stk. 1, i forsikringstilsynsloven er oprettet som et offentligt organ med status som juridisk person, der er undergivet tilsyn af Minister van Economische zaken. Ifoelge artiklens stk. 2, har Controledienst til opgave at foere tilsyn med anvendelsen af loven og af bekendtgoerelserne til gennemfoerelse deraf. I henhold til artikel 29, stk. 4, kan Controledienst fastsaette generelle bestemmelser. Med hjemmel heri fastsaetter den, hvilke forpligtelser forsikringsvirksomhederne skal opfylde "for at sikre, at deres virksomhed er i overensstemmelse med forsikringstekniske krav, billighedskrav og almene hensyn til de forsikrede og de begunstigede i henhold til forsikringsaftaler".

11 Det staar fast, at Controledienst deltager i udoevelsen af offentlig myndighed. Dens kontrollerende opgave har til formaal at beskytte de forsikrede og generelle samfundsmaessige hensyn. Ved fastsaettelse af paabud og forbud kan Controledienst gribe direkte ind i forsikringsvirksomhedernes drift.

12 I medfoer af bemyndigelsen til at fastsaette generelle bestemmelser har Controledienst udstedt bekendtgoerelse nr. 2 af 20. november 1978 om fastsaettelse af godkendelseregler for bestyrelsesmedlemmer i forsikringsvirksomheder (Belgisch Staatsblad af 15.12.1978), som den senere har ophaevet ved bekendtgoerelse nr. 6.

13 I modsaetning til bekendtgoerelse nr. 2, hvorefter bl.a. statsborgere i andre medlemsstater kunne faa autorisation til at udoeve hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem, er der i artikel 2, stk. 1, i bekendtgoerelse nr. 6 fastsat foelgende bestemmelse:

"For at kunne faa autorisation af Controledienst til udoevelse af hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem i de kontrollerede virksomheder skal man:

1 vaere belgisk statsborger

..."

14 Det staar saaledes fast, at nationalitetsbetingelsen, som ikke forekommer i forsikringstilsynsloven, foerst er indfoert i 1986 og ved en bekendtgoerelse udstedt af Controledienst.

15 Det skal endvidere bemaerkes, at det i bekendtgoerelse nr. 6 ikke er angivet, hvorfor det er noedvendigt med en saadan nationalitetsbetingelse. I sit svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har den belgiske regering blot forklaret, at det i 1986 blev anset for noedvendigt at indsaette betingelsen om at vaere belgisk statsborger. Ifoelge artikel 20 i bekendtgoerelse nr. 6 beholder de personer, der er statsborgere i en anden medlemsstat, og som ved bekendtgoerelsens ikrafttraeden allerede havde faaet autorisation som godkendt bestyrelsesmedlem, deres autorisation.

16 Endelig skal det paapeges, at ifoelge artikel 38 i forsikringstilsynsloven skal belgiske forsikringsaktieselskaber eller kooperative forsikringsselskaber udpege mindst ét bestyrelsesmedlem blandt de medlemmer af det ved lov af 22. juli 1953 oprettede Instituut der Bedrijfsrevisoren, som af Controledienst har faaet autorisation. Det samme gaelder for de belgiske virksomheder, der er oprettet i form af gensidige forsikringsforeninger eller ikke-erhvervsdrivende foreninger, samt for de udenlandske forsikringsvirksomheder, som med henblik paa deres virksomhed i Belgien skal udpege et godkendt bestyrelsesmedlem blandt disse samme personer.

17 Ifoelge artikel 39 i forsikringstilsynsloven skal det godkendte bestyrelsesmedlem skriftligt aflaegge en saerlig ed. Artikel 40 bestemmer:

"Det godkendte bestyrelsesmedlem udfoerer sit hverv under tilsyn fra Controledienst voor de Verzekeringen.

Det godkendte bestyrelsesmedlem giver ufortoevet meddelelse om enhver overtraedelse af denne lov og af bekendtgoerelser til gennemfoerelse heraf, samt alt, hvad der efter hans opfattelse kan bringe virksomhedens finansielle stilling i fare, til virksomhedens administrator, forretningsfoerer eller generalbefuldmaegtigede samt Controledienst.

Ved siden af sit almindelige hverv som bestyrelsesmedlem, saaledes som dette er fastsat i lovene om erhvervsdrivende selskaber og i selskabets vedtaegter, afgiver det godkendte bestyrelsesmedlem beretning til Controledienst vedroerende virksomhedens finansielle stilling og virksomhedens drift, naar Controledienst anmoder herom, og, naar dette ikke er tilfaeldet, mindst en gang om aaret.

Et godkendt bestyrelsesmedlem, som har kendskab til en af virksomheden truffet beslutning, hvis udfoerelse vil vaere strafbar, nedlaegger veto mod udfoerelsen heraf og anmelder ufortoevet dette til Controledienst. Vetoet har opsaettende virkning i otte dage."

18 Den belgiske regering har i sin indlaeg understreget, at revisoren, eller "det almindelige bestyrelsesmedlem", som regeringen kalder ham, ikke udoever nogen offentlig myndighed. Hans hverv bestaar nemlig i at revidere selskabets finansielle stilling og aarsregnskab og at afgive beretning til generalforsamlingen om den revision, der er foretaget af ham paa grundlag af de dokumenter og oplysninger, som han kan udbede sig fra de personer, der er ansvarlige for virksomheden.

19 De godkendte bestyrelsesmedlemmer udpeges frit af forsikringsvirksomhederne blandt de af Controledienst godkendte bestyrelsesmedlemmer, og de afloennes af forsikringsvirksomhederne. De nyder saavel forsikringsvirksomhedens som tilsynsmyndighedens tillid.

20 Med hensyn til den i praemis 17 naevnte forpligtelse for bestyrelsesmedlemmet til regelmaessigt eller efter opfordring at aflaegge beretning til Controledienst, give meddelelse om saerlige omstaendigheder og underrette forsikringsvirksomheden om eventuelle overtraedelser og omstaendigheder, som ville kunne bringe dens finansielle stilling i fare, skal det understreges, at andre institutioner ° saaledes som sagsoegeren i hovedsagen har anfoert under den mundtlige forhandling ° har lignende forpligtelser, uden at de derfor anses for at vaere et led i udoevelsen af offentlig myndighed. Det er isaer tilfaeldet for kredit- og finansieringsinstitutter, der, i henhold til artikel 6 i Raadets direktiv 91/308/EOEF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge, skal underrette myndighederne om ethvert forhold, som kunne vaere tegn paa hvidvaskning af penge.

21 Med hensyn til den vetoret, som det godkendte bestyrelsesmedlem har til at modsaette sig gennemfoerelsen af en beslutning truffet af virksomheden, saafremt gennemfoerelsen ville udgoere en strafbar handling, skal det bemaerkes, at det godkendte bestyrelsesmedlem ufortoevet skal give meddelelse til Controledienst herom. Et veto har ganske vist opsaettende virkning i otte dage, men den endelige beslutning traeffes af Controledienst, som saaledes ikke paa nogen maade er bundet af det godkendte bestyrelsesmedlems veto, og som saaledes inden for sit kompetenceomraade traeffer alle de noedvendige foranstaltninger. Til slut skal det understreges, at ifoelge artikel 40 i forsikringstilsynsloven udoever det godkendte bestyrelsesmedlem sit hverv under tilsyn fra Controledienst.

22 Heraf foelger, at det vejledende og forberedende hverv, som det godkendte bestyrelsesmedlem udoever i forhold til Controledienst ° den institution, der udoever offentlig myndighed ved at traeffe den endelige beslutning ° ikke kan anses som en direkte og saerlig deltagelse i udoevelse af offentlig myndighed i betydningen af EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1.

23 Herefter skal det praejudicielle spoergsmaal fra Belgiens Raad van State besvares med, at EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at den deri fastsatte undtagelse fra etableringsretten ikke finder anvendelse paa hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem som beskrevet i forelaeggelsesdommen.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

24 De udgifter, der er afholdt af den belgiske regering, Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Belgiens Raad van State ved dom af 21. januar 1992, for ret:

EOEF-traktatens artikel 55, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at den deri fastsatte undtagelse fra etableringsretten ikke finder anvendelse paa hvervet som godkendt bestyrelsesmedlem som beskrevet i forelaeggelsesdommen.