FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT K. ROEMER

FREMSAT DEN 10. JANUAR 1973 ( 1 )

Hr. Præsident,

ærede dommere,

I den af forvaltningsdomstolen i Frankfurt rejste præjudicielle sag, som jeg i dag skal behandle, drejer det sig om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 1643/71 af 28. juli 1971 om indførelse af en mindstepris-ordning for import af tomatkoncentrater fra Grækenland (EFT specialudgave 1971 (II); original reference ABl. nr. L 171 af 30. 7.1971).

I den forbindelse skal der først bemærkes følgende:

Tomatkoncentrat under tarifnummer 20.02 er omfattet af den ved Rådets forordning nr. 865/68 af 28. juni 1968 (EFT specialudgave 1968 (I); original reference ABl. nr. L 153 af 1. 7. 1968) oprettede fælles markedsordning for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager. Denne markedsordning hjemlede i forhold til tredjelande kun anvendelsen af den fælles toldtarif, hvorimod den ikke indeholdt nogen beskyttelsesklausul, fordi den endnu ikke indebar »samordning og tilvejebringelse af ensartethed i de importordninger«, som de enkelte medlemsstater anvendte over for tredjelande. Denne mangel blev udbedret ved Rådets forordning nr. 1427/71 af 2. juli 1971 om indførelse af beskyttelsesforanstaltninger for forarbejdede produkter af frugt og grønsager (EFT specialudgave 1971 (II); original reference ABl. nr. L 151 af 7. 7.1971). Dens artikel 1 bestemmer bl.a., at såfremt Fællesskabets marked, for så vidt angår et eller flere af de i forordning (EØF) nr. 865/68, artikel 1 nævnte produkter, på grund af indførsel eller udførsel bliver ramt eller truet af alvorlige forstyrrelser, som kunne bringe virkeliggørelsen af de i Traktatens artikel 39 omhandlede mål i fare, kan der i handelen med tredjelande anvendes egnede foranstaltninger, indtil den faktiske eller truende forstyrrelse er bragt til ophør. Samme dag vedtoges tillige Rådets forordning nr. 1428/71 om fastsættelse af betingelserne for anvendelse af beskyttelsesforanstaltninger for forarbejdede produkter af frugt og grønsager (ABl. nr. L 151 af 7. 7.1971). Af denne skal først og fremmest nævnes artikel 2, stk. 1, hvor det hedder: »De foranstaltninger, der kan træffes i henhold til artikel 1, stk. 2 og 3, i forordning (EØF) nr. 1427/71, når den i denne artikels stykke 1 nævnte situation indtræder, består i:

a) fuldstændig eller delvis suspension af ind- eller udførsel

b) en mindstepnsordning, hvorefter indførslerne kan gøres betinget af, at de finder sted til en pris, der er højere end den for det pågældende produkt fastsatte mindstepris.«

Denne rorordning var tørst gældende indtil 30. juni 1972; dens gyldighed blev derefter ved forordning nr. 1374/72 (EFT specialudgave 1972 (II); original reference ABl. nr. L 149 af 1. 7. 1972) forlænget med et år.

På grund af udviklingen i indførslerne til Fællesskabet af tomatkoncentrater, under hensyn til de for varer fra tredjeland gældende udbudspriser (der lå betragteligt under de egne omkostninger hos de forarbejdende virksomheder i Fællesskabet), i betragtning af, at en række tomat-forarbejdende virksomheder i Fællesskabets vigtigste produktionsområder havde måttet indstille driften, og endelig af frygt for, at et overskud på mindst 200000 tons friske tomater ikke kunne udelukkes i 1971, fandt Kommissionen i sommeren 1971, at den måtte gøre brug af den i forordning nr. 1427 hjemlede mulighed. Derfor vedtog den forordning nr. 1558/71 af 20. juli 1971 om fastsættelse af beskyttelsesforanstaltninger ved import af tomatkoncentrater (EFT specialudgave 1971 (II); original reference ABl. nr. L 164 af 22. 7. 1971). Hermed blev der uden tidsbegrænsning indført et system med importlicenser med henblik på begrænsning af indførslerne. Herfra var import fra Grækenland undtaget under hensyn til de særlige ved den under 9. juli 1961 underskrevne associeringsaftale etablerede handelsbetingelser, eller mere nøjagtigt: under hensyn til denne aftales artikel 41, hvori det hedder, at »for så vidt den gradvise afskaffelse af told og kvantitative restriktioner mellem de kontraherende parter kan. føre til sådanne priser, at virkeliggørelsen af de mål, der fastsættes i artikel 39 i Traktaten om oprettelse af Fællesskabet bringes i fare, er det på den ene side tilladt Fællesskabet efter iværksættelsen af den fælles landbrugspolitik og på den anden side Grækenland efter aftalens ikrafttræden, for visse varers vedkommende at anvende en mindsteprisordning, således at indførslen, hvis priserne er lavere end mindstepriserne, enten midlertidigt kan suspenderes eller nedskæres eller betinges af, at den finder sted til priser, som er højere end den for den pågældende vare fastsatte mindstepris«. Under hensyn til denne bestemmelse vedtoges med henblik på indførsel af tomatkoncentrater fra Grækenland den tidligere omtalte Kommissionsforordning 1643. Af den skal her nævnes artikel 1, hvorefter der ved enhver indførsel fra Grækenland af tomatkoncentrater (pos. ex. 20.02 C i den fælles toldtarif) fra 9. august 1971 kræves fremlagt en importlicens. Videre bestemmer artikel 2:

»Udstedelsen af importlicensen er betinget af:

a) at importøren skriftligt forpligter . sig til at sikre, aa) … bb) at indførsel sker i henhold til kontrakt, der fastsætter, at købet og leveringen frit Fællesskabets grænse eller til et uden for Fællesskabet beliggende sted sker til en pris, der er højere end den i denne forordnings bilag anførte pris for den pågældende kvalitet, og cc) at denne pris faktisk betales; …«

I artikel 8 hedder det endvidere, at »overholdelse af mindsteprisen skal godtgøres ved fremlæggelse af følgende dokumenter for det licensudstedende organ: — den i artikel 2 under a) bb) nævnte kontrakt, og — en banks attestation for, at den i denne kontrakt aftalte købspris er blevet betalt«. Denne forordning trådte i kraft den 1. august 1971, og det er klart, at den stadig gælder. — For fuldstændighedens skyld skal det i den foreliggende sammenhæng tilføjes, at licenspligten og importrestriktionen, som det er forudsat i artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 1558, senere er blevet ophævet for visse lande, der har påtaget sig at garantere overholdelsen af en bestemt mindstepris. Dette er sket i forhold til Spanien, Portugal og Marokko ved forordning nr. 1738 af 6. august 1971 og i forhold til Tunesien og Schweiz ved forordning nr. 1786 af 13. august 1971. Derved blev i øvrigt mindsteprisen ved aftalen fastsat til en højde, der gav indførsler fra Grækenland en præference på omkring 4 %.

Disse regler har også betydning for sagsøgeren i hovedsagen, firmaet Schroeder, et i Hamburg hjemmehørende handelsforetagende. Dette tilstillede den 10. september 1971 Forbundskontoret for Næringsmidler og Skovvæsen, den kompetente tyske myndighed, en ansøgning om en licens til indførsel af tomatpulp i dåser efter pos. 20.02 fra Grækenland. Ansøgningen blev dog afslået, da firmaet Schroeder ikke var villig til at opfylde de i artikel 2 i forordning nr. 1643 opstillede betingelser. Firmaet Schroeder klagede over afslaget men fik ikke medhold, og til sidst indbragte firmaet sagen for forvaltningsdomstolen i Frankfurt.

Som begrundelse for sit standpunkt gør firmaet gældende, at artikel 2 i forordning nr. 1643 strider mod artikel 39, stk. 1 c) i EØF-traktaten og artikel l, stk. 1, 1. pkt. i forordning nr. 1427, eller mere nøjagtigt: den af Kommissionen indførte mindsteprisordning er på grund af eksisterende muligheder for omgåelse ikke egnet til at fremkalde den tilsigtede stabilisering af markedet. Desuden hævder firmaet, at Kommissionen ikke har taget hensyn til prioriteringen i forordning nr. 1428 (der i første række nævner den fuldstændige eller delvise suspension af indførslerne og først derefter nævner indførelse af en mindsteprisordning), at den med urette er gået ud fra, at betingelserne for at træffe beskyttelsesforanstaltninger (alvorlige forstyrrelser af markedet) var opfyldt, samt at den har fastsat mindstepriserne for højt, dvs. med prohibitiv virkning.

Da de fremførte betænkeligheder vedrørende gyldigheden af forordning nr. 1643 ikke af forvaltningsdomstolen i Frankfurt fandtes uden videre at kunne afvises, udsatte retten ved kendelse af 19. juni 1972 sagen og forelagde følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

1. a) Strider artikel 2 i forordning (EØF) nr. 1643/71 mod artikel 40, stk. 3, sammenholdt med artikel 39, stk. 1 c, i EØF-traktaten? b) Strider artikel 2 i forordning (EØF) nr. 1643/71 endvidere mod sit hjemmelsgrundlag, især mod artikel 1, stk. 1, 1. pkt., i Rådets forordnings (EØF) nr. 1427/71 af 2. juli 1971 (EF-Tidende 1971 (II); original reference ABl. L 151/5)?

2. Subsidiært: Strider artikel 2 i forordning (EØF) nr. 1643/71 mod retsstatlige grundprincipper, især mod proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning?

3. Subsidiært: Er forordningens artikel 2 retsstridig, fordi de i bilaget til denne bestemmelse fastsatte mindstepriser er højere end priserne i medlemsstaterne og derfor virker prohibitivt?

4. Subsidiært: Skal artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1428/71 af 2. juli 1971 (ABl. nr. L 151/6) samt artikel 41 i aftalen om associering mellem EØF og Grækenland af 9. juli 1961 fortolkes således, at der foreligger en prioritering af de deri nævnte foranstaltninger?

Jeg vil herefter tage stilling til disse spørgsmål enkeltvis:

1. Det første spørgsmål består af to dele, der skal behandles samlet. Spørgsmålet rummer for det første det problem, om artikel 2 i forordning nr. 1643, altså importørens forpligtelse til at sikre, at indførsel sker til en pris, der respekterer mindstepriserne i forordning nr. 1643, strider mod artikel 40, stk. 3, sammenholdt med artikel 39, stk. 1, litra c, i EØF-traktaten, fordi bestemmelsen ikke kan anses for en for gennemførelsen af artikel 39 (her: for markedets stabilisering) nødvendig foranstaltning. — For det andet rejses det spørgsmål, om den nævnte regulering strider mod artikel 1, stk. 1, 1. pkt., i forordning nr. 1427, hvor talen er om foranstaltninger, der er egnede til at bringe de på grund af indførsel opståede markedsforstyrrelser til ophør. Derved må der under hensyn til, at Rådet selv i den samme dag udstedte forordning nr. 1428 nøjere har beskrevet foranstaltningerne i forordning nr. 1427 og derunder også har nævnt den påklagede mindsteprisordning, gås ud fra, at spørgsmålets anden del skal forstås derhen, hvorvidt den nævnte rådsforordning er forenelig med Traktatens grundsætninger. Som Kommissionen med rette har bemærket, skal spørgsmålene ses i lyset af det af sagsøgeren i hovedsagen fremsatte argument, hvorefter et system med forpligtelse til at foretage indkøb i et eksportland til højere priser end de der gældende markedspriser i betragtning af de handlendes naturlige erhvervsmæssige stræben direkte opfordrer til misbrug. Efter sagsøgerens opfattelse består der ubestrideligt talrige omgåelsesmuligheder af såvel illegal som legal art. Således kan det forekomme, at betalingen i eksportlandet af de højere priser kun tilsyneladende er aftalt, mens der ved den virkelige betaling af disse priser som udligning ydes eksportøren en erstatning, som ikke bogføres, eller der kunne være mulighed for en udligning i form af prisnedslag ved levering af andre varer. Legalt ville der kunne stiftes datterselskaber i eksportlandet eller i et tredjeland, og import kunne ske via disse under overholdelse af mindstepriserne, mens datterselskabet selv køber ind i eksportlandet til markedspris og godskriver moderselskabet gevinsten. I alle de nævnte tilfælde er det muligt under tilsyneladende overholdelse af mindsteprisordningen at sælge importvarer i Fællesskabet til lave priser og dermed forhindre, at virkningen af markedsstabiliseringen indtræder. Derfor må man på forhånd frakende de trufne foranstaltninger egnethed til opnåelse af det tilstræbte mål. Når vi overvejer, hvilken vægt der skal tillægges dette ved første øjekast meget indtryksfulde anbringende, melder der sig først en vigtig af Kommissionen påvist betænkelighed. — Faktisk kommer vi ikke uden om den erkendelse, at Traktaten selv i artikel 44 hjemler en sådan mindsteprisordning, at også den nævnte Grækenlands-aftale har overtaget ordlyden af artikel 44 og supplerende har henvist til grundsætningerne i artiklerne 44, stk. 2 og 3, at sådanne ordninger — hvad Kommissionen har forsikret os om — også findes i aftaler med andre tredjelande, og at de allerede tidligere — også uden for Fællesskabet — var skik og brug i udenrigshandelen. Endvidere må vi betænke, at der i ministerrådsbeslutningen vedrørende mindstepriser af 4. april 1962 endog er blevet indrømmet den af sagsøgeren kritiserede ordning en vis prioritet, og at mindsteprisordninger (hvad Kommissionen har påvist på side 17 i sit skriftlige indlæg) desuden er særdeles hyppigt forekommende i Fællesskabets regler om markedsordninger. Herefter må man naturligt være tilbøjelig til at sige, at en ordning med en så vid udbredelse ikke kan betegnes som virkningsløs. Man kan faktisk vanskeligt bringes til den opfattelse, at alle de i udarbejdelsen af de nævnte mindsteprisregler deltagende sagkyndige og erfarne instanser med hensyn til spørgsmålet om reglernes egnethed har begået en grundlæggende fejl. I hvert fald må man bøje sig for den modopfattelse, at der må stilles særlig strenge krav med hensyn til overbevisende evne og adækvans hos de argumenter, som skal bære den nævnte opfattelse. Undersøger man, om sagsøgeren faktisk har ret, danner der sig følgende billede. — For det første må man sikkert indrømme, at de af sagsøgeren anførte illegale omgåelsesmuligheder består og i et vist omfang vel også udnyttes. Indlysende forekommer det mig dog ikke, at de med hensyn til mindsteprisordningen for græsk tomatpulp er blevet til regelen, at den lovlydige købmand i denne henseende ikke længere eksisterer, og at ordningen derfor — kun da kan der jo tales om manglende egnethed — forbliver fuldstændig virkningsløs. Med Kommissionen må jeg desuden antage, at en kontrol med overholdelsen af de i forordning nr. 1643 fastsatte forpligtelser ikke forekommer udelukket, og at der ved streng håndhævelse af de nationale sanktionsmuligheder ikke mindst gennem det afskrækkende moment kan sikres en omfattende virkning. — Med hensyn til de legale muligheder for omgåelse (indkobling af datterselskaber stiftet i tredjelande) skal bemærkes, at vanskelighederne herved allerede ved oprettelsen (man kan blot tænke på de skatteretlige problemer og omkostningerne) men også med hensyn til rådigheden over de af datterselskaberne realiserede gevinster (man kan her tænke på valuta-kontrollen) ikke må overses. Disse vanskeligheder berettiger faktisk til den antagelse, at der ved inførelsen af beskyttelsesforanstaltninger som de her foreliggende, der efter deres natur kun kan gælde midlertidigt, ikke vil forekomme legale omgåelsesforsøg i væsentligt omfang. Desuden er det imidlertid frem for alt væsentligt, at vi i dag ved at se tilbage kan fastslå, at en udvikling svarende til sagsøgerens opfattelse faktisk ikke har fundet sted. Såfremt sagsøgerens opfattelse, hvorefter beskyttelsesforanstaltningerne er fuldstændig uegnede, var rigtig, ville der i lighed med tendensen i de foregående år være sket en stigning i importen. Det er der imidlertid ikke tale om. I virkeligheden er indførslerne taget af, og dette endog i betragteligt omfang. Dette fremgår af de officielle statistikker, hvorefter indførslerne i tiden fra august til december 1971 kun udgjorde ca. halvdelen af, hvad der var blevet indført i det samme tidsrum året forud, og hvorefter denne udvikling fortsatte i første halvår 1972. Der er heller ikke nogen overbevisende tegn på, at de nævnte tal kunne være urigtige, hvad sagsøgeren bl.a. under henvisning til eksportlandenes oplysninger formoder. Dermed synes det mig bevist, at beskyttelsesforanstaltningerne faktisk har aflastet Fællesskabets marked, og for så vidt kan deres markedsstabiliserende virkning, der også kommer de indenlandske tomatproducenter til gode, ikke afvises. Hvad angår prisudviklingen i Fællesskabet efter vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltningerne kan det fastslås, at fællesskabspriserne for italienske tomater i erhvervsåret fra august 1971 til den dårlige høst i 1972 lå under de af Kommissionen fastsatte mindstepriser (omend ikke i den af sagsøgeren nævnte på grundlag af enkelte tilbud anlagte målestok men — gennemsnitligt taget — i et ringere omfang). Årsagerne hertil er tilsyneladende ikke fuldt klarlagt. Måske spiller den i noget for store træk foretagne kalkulation af mindstepriserne (som jeg senere vil komme nærmere ind på) en rolle. Måske forekom der i et vist omfang omgåelser eller forstærkede indførsler til lave priser på grund af forlydender om nødvendigheden af at træffe beskyttelsesforanstaltninger, som blev kendt før deres ikrafttræden. Imidlertid kan der bestemt heller ikke med hensyn til prisudviklingen tales om beskyttelsesforanstaltningernes fuldstændige mangel på virkning, idet der i tidens løb, hvad Kommissionen har påvist, i hvert fald er sket en stærk tilnærmelse til mindsteprisernes niveau. Det kan man imidlertid roligt betegne som markedsstabilisering i overensstemmelse med hensigten med de trufne beskyttelsesforanstaltninger. Således kan det med hensyn til det første spørgsmål fastholdes, at sagsøgerens opfattelse ikke er rigtig. Ingen vigtige grunde taler for, at de trufne beskyttelsesforanstaltninger er fuldstændig uegnede til opnåelse af de hermed forfulgte mål, og at mindsteprisordningen i forordning nr. 1643 derfor skulle anses for ugyldig.

2. Med det andet spørgsmål ønsker den spørgende domsmyndighed at vide, om reguleringen i artikel 2 i forordning nr. 1643 er ugyldig som stridende mod proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, dvs. på grund af krænkelse af almindelige retsgrundsætninger, som også fællesskabsretten er undergivet. Hvad sagsøgeren har fremført herom, blev til dels allerede behandlet i forbindelse med det første spørgsmål (det skyldtes med hensyn til proportionalitetsprincippet partens henvisning til EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, og artikel 44, stk. 2 og 3, samt til bestemmelserne i forordningerne nr. 1427 og 1428). Til dels vil det endvidere være nødvendigt at komme ind på denne grundsætning i forbindelse med det fjerde spørgsmål, dvs. ved undersøgelsen af de pågældende foranstaltningers prioritet. Herefter skal det her — bortset fra den påståede krænkelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsgrundsætningen — kun prøves, om en tidsbegrænsning af den af Kommissionen trufne beskyttelsesforanstaltning havde været nødvendig, om der virkelig har foreligget en forstyrrelse af markedet, og om en begrænsning af beskyttelsesforanstaltningen til Italien havde været rigtigere. a) Lad os begynde med den angivelige krænkelse af retssikkerhedsgrundsætningen (eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning). Denne skulle bestå i, at de eksisterende muligheder for omgåelse af mindsteprisordningen har gjort det umuligt at have tiltro til funktionen og dermed eksistensen af ikke forfalskede konkurrencebetingelser. De hertil fornødne bemærkninger kan være kortfattede. Det må sikkert in drømmes, at enkelte omgåelser af en mindsteprisordning ikke kan udelukkes. Imidlertid kan man vel sige, at der ikke med hensyn til den her foreliggende ordning kunne befrygtes omgåelser af denne art i et sådant omfang, at enhver tillid til ordningens regulære funktion ville være udelukket. At denne antagelse var berettiget, viser nemlig den kendsgerning, at Fællesmarkedet ikke blev oversvømmet med græsk tomatpulp (hvilket ifølge sagsøgerens opfattelse måtte være sket), men at importen i betragtelig grad er gået tilbage. Ud fra den således behandlede synsvinkel er der intet, der taler mod gyldigheden af forordning nr. 1643. b) Derefter melder der sig det spørgsmål, om beskyttelsesforanstaltningen skulle have været tidsbegrænset og endog være givet en kort varighed. — Også dette må ifølge sagsøgerens opfattelse antages. Parten henviser i den henseende til den omstændighed, at der ikke var truffet nogen overgangsordning for bestående kontrakter, og gør gældende, at mindsteprisordningen i betragtning af de i Fællesmarkedet gældende prisforhold næsten fuldstændigt måtte afskære indførsel fra Grækenland. Dette er imidlertid kun acceptabelt ved beskyttelsesforanstaltninger af foreløbig karakter. Til denne indvendig må det imidlertid for det første bemærkes, at sagsøgerens opfattelse — hvad jeg allerede har påvist — i faktisk henseende ikke er rigtig. I virkeligheden har mindsteprisordningen på ingen måde ført til et indførselsstop men kun til en mindsket indførsel, og derfor kan der heller ikke tales om, at en afvikling af bestående kontrakter er udelukket. For det andet er det vigtigt, at ingen tekst foreskriver tidsbegrænsning af sådanne beskyttelssesforanstaltninger. Særlig har Kommissionen påvist, at tidsbegrænsningen i Rådets beslutning vedrørende mindstepriser, der er truffet i henhold til artikel 44, ikke gælder i den aktuelle sammenhæng. Dette kan hævdes, selv om Grækenlands-aftalens artikel 41 for anvendelse af en mindsteprisordning foreskriver hensyntagen til kriterierne i EØF-traktatens artikel 44. Rigtigt forstået er der nemlig hermed kun henvist til de i artikel 44 selv indeholdte kriterier og ikke til de af Rådet til videre uddybning af artikel 44 trufne beslutninger. Desuden må det bemærkes, at den nævnte beslutning tilsyneladende er udformet med henblik på forholdet mellem medlemsstaterne og overgangstiden indtil indførelsen af en fælles landbrugspolitik, og at den derfor ikke uden videre lader sig overføre på forbindelserne til Grækenland. Mindesteprisordningen kan således heller ikke anfægtes på grund af manglende tidsbegrænsning. Desuden gik Kommissionen med rette ud fra, at ordningen skulle forblive i kraft, så længe forudsætningerne herfor er til stede, og at den først skal ophæves, når forudsætningerne for dens etablering bortfalder. c) Et væsentligt stridsspørgsmål i hovedsagen er det desuden, om Fællesskabets marked for tomater på grund af indførsler faktisk var udsat for eller truet af alvorlige forstyrrelser, som kunne stille sig i vejen for målene i Traktatens artikel 39. Også herom rejser sagsøgeren tvivl, idet han gør gældende, at græsk tomatpulp i forhold til den samlede produktion i Fællesskabet kun har en ringe markedsandel, hvorfor denne vare ikke kan udøve en væsentlig indflydelse på markedet. Desuden henviser parten til, at prisforholdene på det fælles marked, selv om indførslerne fra Grækenland faktisk havde forårsaget en markedsforstyrrelse, kort efter gennemførelsen af beskyttelsesforanstaltningen havde måttet tilpasse sig mindsteprisernes niveau. Da dette ikke er sket, kan det antages, at den konstaterede markedsforstyrrelse i virkeligheden beroede på andre årsager, f.eks. på en overproduktion i Fællesskabet. Hvad dette punkt angår, må der for det første gives klageren ret i, at der må gælde strenge betingelser for anvendelsen af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til forordning nr. 1427. I den henseende tror jeg — for at sige det rent ud, — at Kommissionens holdning selv ved anlæggelsen af en sådan målestok ikke kan kritiseres. Således har Kommissionen med rette fastslået (det blev i hvert fald ikke bestridt), at der i produktionsåret forud for gennemførelsen af beskyttelsesforanstaltningen i Fællesskabets vigtigste produktionsområder var dusiner af tomat-forarbejdende virksomheder, der måtte indstille driften, og at der hermed var forbundet en tilbagegang i forarbejdningen af tomater i Fællesskabet. Denne situation forelå samtidig med, at det var nødvendigt ved den uændrede tomatproduktion at fjerne væsentlige mængder fra markedet, hvorved producenterne kun kunne få udbetalt den meget lave interventionspris. — På den anden side står det fast, at priserne for tomatpulp fra tredjelande, hvor de egne omkostninger kun udgør 60 til 70 % af Fællesskabets produktionsomkostninger, ligger væsentligt under fællesskabsniveauet. Det er endvidere en kendsgerning, at importen fra tredjelande (der betragtes under et, fordi beskyttelsesforanstaltningerne virker omfattende) havde taget betragteligt til. Mens der i året 1967 blev importeret 18000 tons tomatpulp, nåede indførslerne i året 1970 op på 70000 tons. Det svarer omtrent til 30 % af Fællesskabets produktion af tomatpulp (det eneste rigtige sammenligningstal, da der mellem tomatpulp på den ene side samt skrællede og foreløbigt konserverede tomater på den anden side, tilsyneladende kun er tale om en vis ombyttelighed, hvad sagsøgeren selv indrømmer). Der stod altså, omregnet til råprodukter, en import på omkring 420000 tons over for en samlet produktion af tomater i hoveddyrkningsområdet Italien på 3000000 tons, hvoraf ca. 1000000 tons blev forarbejdet til tomatpulp. På grund af de foregående års tendens måtte der endvidere regnes med en fortsættelse af denne udvikling og følgelig med en videre fortrængning af indenlandske produkter, dvs. en stigning i interventionerne, som i de første syv måneder af året 1971 allerede omfattede 30000 tons tomater. Således betragtet forekommer den antagelse mig fuldt ud berettiget, at der i hvert fald truede en markedsforstyrrelse af alvorligt omfang, som gennem formindsket afsætning til den indenlandske industri eller afsætning til lavere priser ville indvirke på indkomstforholdene i landbruget og derfor måtte anses for relevant i forhold til de i artikel 39 opstillede mål. Man kan heller ikke med hensyn til de skildrede prisforhold, selv om indførslerne kun udgjorde en brøkdel af Fællesskabets produktion, udelukke, at prisniveauet på Fællesmarkedet netop blev påvirket af indførslerne. Dermed kan det imidlertid vanskeligt bestrides, at forudsætningerne for anvendelsen af forordning nr. 1427 har været til stede, og at Kommissionen med rette har forsøgt at indvirke på indførslerne ved hjælp af beskyttelsesforanstaltninger. Endelig er der heller ikke (som sagsøgeren mener) tale om, at de trufne foranstaltninger er forblevet uden resultat. Faktisk kan det af tilbagegangen i indførslerne udledes, at der for så vidt har været en bremsende effekt. Desuden har der ubestrideligt fundet i det mindste en betragtelig tilnærmelse til mindsteprisernes niveau sted. Endvidere har interventioner ved stagnerende fællesskabsproduktion i produktionsåret 1971/72 været nødvendige i ringere omfang end de foregående år. Dette kan uden tvivl betragtes som gunstige virkninger i forhold til de i EØF-traktatens artikel 39 opstillede mål. Således kan forordning nr. 1643 ikke angribes med den begrundelse, at den ikke opfylder forudsætningerne for anvendelsen af forordning nr. 1427, og at de trufne foranstaltninger ikke er egnede til ophævelse af markedsforstyrrelsen. d) Inden for rammerne af det spørgsmål, der nu skal undersøges, er der derfor kun tilbage at overveje, om det under hensyn til, at markedsforstyrrelserne overvejende forekom i Italien, havde været rigtigst at foretage en regional begrænsning af beskyttelsesforanstaltningen til denne medlemsstat, hvilket forordning nr. 1428 åbner mulighed for. Også dette kan imidlertid hurtigt afvises. For så vidt er det tilstrækkeligt at henvise til, at Italien i vidt omfang eksporterer tomatpulp til de andre medlemsstater. Denne eksportmulighed var sikkert blevet væsentligt indskrænket såfremt beskyttelsesforanstaltningen havde været begrænset til Italien, og billig indførsel fra tredjelande uhindret havde kunnet finde sted i de andre medlemsstater. En begrænset beskyttelsesforanstaltning ville altså vanskeligt have kunnet føre til det tilstræbte resultat, overvindelse af markedsforstyrrelsen. — Endvidere kunne man have befrygtet, at der fra de andre medlemsstater, fordi transportomkostningerne ved sådanne produkter ikke beregnes efter vægt, kunne være udført billig tomatpulp fra tredjelande til Italien, og at den der foreliggende situation således ville blive forværret til skade for producenterne. Skulle beskyttelsesforanstaltningen gøres effektiv, havde Kommissionen derfor i virkeligheden intet andet valg end at udstrække den til hele Fællesskabet.

3. Det tredje spørgsmål, som vi herefter vender os til, går som bekendt ud på, om artikel 2 i forordning nr. 1643 er retsstridig, fordi de i bilaget hertil fastsatte mindstepriser er højere end priserne i medlemsstaterne og derfor virker prohibitivt. Hertil har Kommissionen under forhandlingerne forklaret, hvorledes mindstepriserne er fremkommet. Kommissionen har som bekendt støttet sig på oplysninger fra det italienske landbrugsministerium om de italienske egne omkostninger (omkostninger til råprodukter, transportomkostninger til fabrikken, omkostninger ved forarbejdning, omkostninger til emballage) og efter prøvelse taget de meddelte beløb i betragtning ved reguleringen. Herved er det frem for alt væsentligt, at omkostningerne til råprodukter er medtaget i en størrelsesorden, der svarer til målene i artikel 39, nemlig over niveauet for interventionspriserne. Nu måtte Kommissionen som allerede nævnt i anden sammenhæng imidlertid selv indrømme, at mindstepriserne lå over niveauet for markedspriserne i Fællesskabet. I den forbindelse kan det dels være af betydning, at de forarbejdende virksomheder betalte mindre for råprodukterne end de medregnede priser og måske også ved opblanding med importeret tomatpulp nåede frem til lavere salgspriser. Og dels er der ikke rigtig klarhed over grundene til, at markedspriserne gennem længere tid udviklede sig anderledes end ventet. — Spørger man imidlertid sig selv, om der faktisk af denne erkendelse kan drages den slutning, at fastsættelsen af mindstepriserne er retsstridig, må der for det første tages hensyn til, at Kommissionen i henseende til regulerende markedsordningsforanstaltninger sikkert disponerer over en vis skønsmargen. Den var tvunget til at stille en prognose for den fremtidige markedsudvikling og kunne naturligvis herved ikke arbejde med absolut præcision. Visse afvigelser må altså utvivlsomt anses for liggende inden for dens skønsområde. For det andet — og dette er endnu vigtigere — står det fast, at mindstepris-ordningen faktisk ikke har virket prohibitivt. Indførslerne udviklede sig derimod sådan, at de foregående års niveau, som måske kan betegnes som normalt, stadie blev nået. Således betragtet er der ingen anledning til at påstå, at Kommissionen ikke har udøvet sin skønsbeføjelse på korrekt måde og ved overdrivelse af beskyttelsesforanstaltningerne har krænket proportionalitetsgrundsætningen. Med andre ord fører heller ikke de overvejelser, der kan gøres i tilknytning til det tredje spørgsmål til den slutning, at forordning nr. 1643 er ugyldig.

4. Til sidst kommer vi så til undersøgelsen af det fjerde spørgsmål. Hermed ønsker den spørgende domsmyndighed at vide, om der af forordning nr. 1428 og af Grækenlands-aftalens artikel 41 kan udledes en prioritering af de deri nævnte foranstaltninger. Ved første øjekast synes dette spørgsmål at sigte på en fortolkning af de nævnte bestemmelser; i virkeligheden skjuler der sig imidlertid herunder — det fremgår af motiverne til forelæggelseskendelsen — et gyldighedsspørgsmål. Såfremt nemlig en prioritering af de i betragtning kommende foranstaltninger lod sig udføre på den måde, at der i første række skulle overvejes en mængdemæssig begrænsning af indførslerne og først derefter en mindsteprisregulering, måtte forordning nr. 1643 med sin mindsteprisregulering i det mindste kunne anses for ugyldig under denne synsvinkel. Derved opstår der i øvrigt kun tilsyneladende et problem med hensyn til at sammenholde en fællesskabsforordning med en med en associeret stat afsluttet aftale. Det er kun tilsyneladende, fordi artikel 3 i forordning nr. 1428 udtrykkeligt foreskriver overholdelse af de traktatlige forpligtelser, som er folkeretligt bindende for Fællesskabet, således at det kan siges, at fællesskabsretten også i denne sammenhæng selv danner målestok for prøvelsen af gyldigheden af forordning nr. 1643. Vedrørende det netop beskrevne fjerde spørgsmål kan der nu foretages følgende konstateringer. For det tørste er det betydningsfuldt, at ordningen i forordning nr. 1428 ikke stemmer overens med ordningen i Grækenland-aftalens artikel 41. I forordningen nævnes som foranstaltninger på den ene side den fuldstændige eller delvise suspension af ind- eller udførslerne og på den anden side en mindsteprisordning, hvor indførslerne, hvis priserne er lavere end mindstepriserne, betinges af, at de finder sted til priser, som er højere end den for den pågældende vare fastsatte mindstepris. Derved udgør prisen i det første tilfælde åbenbart kun en af flere faktorer, som skal tages i betragtning i henhold til artikel 1 i forordning nr. 1428. — Artikel 41 i Grækenland — aftalen kender derimod kun en mindsteprisordning, der for det første er udformet således, at indførslen, hvis priserne er lavere end mindstepriserne, enten midlertidigt kan suspenderes eller nedskæres, og for det andet går ud på, at indførslen betinges af, at den finder sted til priser, som er højere end den for den pågældende vare fastsatte mindstepris. Mens nu artikel 3 i forordning nr. 1428 — som allerede sagt — forlanger overholdese af traktatlige forpligtelser, kan der af det ovenfor fremførte kun sluttes, at forordning nr. 1428 i den foreliggende sammenhæng ikke må betragtes isoleret men derimod i forbindelse med Grækenland-aftalen, og dette også hvad en eventuel prioritering af de nævnte foranstaltninger angår. Således er det vel ubestrideligt, at hverken ordlyden af forordning nr. 1428 eller af Grækenland-aftalen giver udtryk for fastsættelsen af en prioritering. Dette kan hævdes, fordi opregningen af forskellige foranstaltninger i en forskrift ikke i sig selv er ensbetydende med en prioritering, og fordi der desuden mangler et bindeord, der gør en prioritering tydelig. Holder man sig også i henseende til Grækenland-aftalen rådsbeslutningen vedrørende mindstepriser fra 1962 for øje (på grund af dennes forbindelse med kriterierne i EØF-traktatens artikel 44), lader der sig endog deraf udlede en prioritering af den fastsatte mindsteprisregulering, hvilket i strid med sagsøgerens synspunkt taler for rigtigheden af den af Kommissionen trufne foranstaltning. Rådet og Kommissionen synes endvidere at have ret, når de fremhæver, at det ikke generelt kan siges, at kvantitative importrestriktioner er mindre indgribende end en mindsteprisordning, ja man kan prima facie snarere sige det modsatte, nemlig når man ved kvantitative importrestriktioner når frem til et indførsels-stop, og mindstepriserne fastlægges på en måde, der ikke virker prohibitivt. I virkeligheden kommer det ved bedømmelsen af en foranstaltnings mere eller mindre indgribende karakter an på alle omstændighederne ved det enkelte tilfælde samt på gennemførelsesmåderne. Af den allerede foretagne tilbageskuende vurdering følger det imidlertid, at mindsteprisreguleringen kun havde en måde lig indflydelse på udviklingen i indførslerne. Derfor kan det sikkert ikke om denne foranstaltning a priori siges, at den er strengere og mere indgribende end en form for kontingentering, hvis omfang Kommissionen ville have kunnet fastlægge efter sit skøn. I tilslutning til erkendelsen af, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde måtte tage hensyn til bestemmelserne både i Grækenland-aftalen og i forordning nr. 1428, skal det herefter kun overvejes, om der i stedet for den vedtagne mindsteprisordning burde have været foretrukket en ordning, der, såfremt priserne var lavere end mindstepriserne, havde en midlertidig suspension eller nedskæring af indførslerne til følge. Besvarelsen af dette spørgsmål kan imidlertid ej heller give anledning til problemer. Under sagen har vi nemlig hørt, at den sidstnævnte ordning (dette følger bl.a. af rådsbeslutningen vedrørende minstepriserne) kun kan fungere, når der findes konstante noteringer for den pågældende vare på det indre marked. Dette manglede åbenbart med hensyn til tomatpulp, og på baggrund af, hvad Kommissionen overbevisende har fremhævet, var det heller ikke uden videre muligt på kort tid at opfylde betingelserne for en sådan ordnings funktion. Da på den anden side nødvendigheden af i sommeren 1971 i sektoren for produktion af tomatpulp at skride til hurtigt virkende beskyttelsesforanstaltninger ikke kan drages i tvivl, bliver der hermed faktisk intet tilbage, som kunne fremføres mod retmæssigheden af det af Kommissionen trufne valg. Heller ikke de inden for rammerne af det fjerde spørgsmål anstillede betragtninger anfægter altså med andre ord gyldigheden af forordning nr. 1643.

5. Lad mig herefter foretage en sammenfatning. Jeg foreslår, at der på de af forvaltningsdomstolen i Frankfurt stillede spørgsmål svares følgende: a) Ved prøvelsen af foreneligheden af artikel 2 i forordning nr. 1643/71 med på den ene side artikel 40, stk. 3, sammenholdt med artikel 39, stk. 1 c, i EØF-traktaten og på den anden side med forordning nr. 1427/71, sammenholdt med Rådets forordning nr. 1428/71, er der intet fremkommet, som kan kaste tvivl over gyldigheden af denne bestemmelse. b) Der er heller ingen anledning til med henblik på de af den forelæggende ret fremhævede principper om proportionalitet og beskyttelse af den berettigede forventning at drage gyldigheden af artikel 2 i forordning nr. 1643 i tvivl. c) Endvidere lader gyldigheden af den nævnte bestemmelse sig ikke anfægte med den begrundelse, at de i bilaget til forordning nr. 1643 anførte mindstepriser er fastsat til en prohibitiv højde. d) Endelig kan der heller ikke hverken af artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning nr. 1428/71 eller af artikel 41 i associeringsaftalen med Grækenland udledes en prioritering af de deri nævnte foranstaltninger af en sådan art, at der kan rejses tvivl om retmæssigheden af det af Kommissionen trufne valg.

( 1 ) – Oversat fra tysk.