DOM AFSAGT AF RETTEN I FOERSTE INSTANS (FJERDE AFDELING) DEN 27. MARTS 1990. - JEAN-LOUIS CHOMEL MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - TJENESTEMAEND - UDLANDSTILLAEG - INTERNATIONALE ORGANISATIONER. - SAG T-123/89.



Samling af Afgørelser 1990 side II-00131



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Tjenestemaend - vederlag - udlandstillaeg - formaal

( Tjenestemandsvedtaegten, bilag VII, art . 4, stk . 1 )

2 . Faellesskabsret - principper - beskyttelse af den berettigede forventning - betingelser

3 . Tjenestemaend - principper - beskyttelse af den berettigede forventning - betingelser - en tjenestemands anmodning om bekraeftelse af hans rettigheder - administrationens passivitet - loefte afgivet af administrationen i strid med tjenestemandsvedtaegtens bestemmelser - forhold der ikke kan skabe nogen berettiget forventning

4 . Tjenestemaend - vederlag - udlandstillaeg - betingelser for tildeling - vedtagelse af nye kriterier - efterfoelgende afvisning af at yde en tjenestemand udlandstillaeg - opretholdelse af ret til udlandstillaeg erhvervet af tjenestemaend ansat forud for aendringen - forskelsbehandling - ingen

( Tjenestemandsvedtaegten, bilag VII, art . 4, stk . 1 )

5 . Institutionernes retsakter - tilbagekaldelse - betingelser

Sammendrag

1 . Udlandstillaegget har til formaal at opveje de saerlige byrder og ulemper, som ansaettelsen ved Faellesskaberne forvolder tjenestemaend, der af denne grund er tvunget til at skifte bopael fra det land, hvor de tidligere havde bopael, til tjenestelandet samt til at integrere sig i nye omgivelser .

2 . Enhver privatperson, som befinder sig i en situation, hvoraf det fremgaar, at administrationen selv har givet anledning til berettigede forventninger, kan paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning .

3 . Tjenestemaend kan ikke paaberaabe sig tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, saafremt administrationen ikke har afgivet praecise loefter . Administrationens passivitet over for tjenestemandens anmodning om en bekraeftelse af hans rettigheder, hvor beklagelig den end maatte vaere, kan ikke ligestilles med en bekraeftelse af, at tjenestemanden har saadanne rettigheder, lige saa lidt som den kan anses for et praecist loefte fra administrationens side .

Selv om det maatte antages, at administrationen med urette over for en tjenestemand har bekraeftet de rettigheder, han gjorde krav paa, kan et saadant loefte ikke skabe nogen berettiget forventning, fordi ingen tjenestemand i en faellesskabsinstitution gyldigt kan forpligte sig til ikke at anvende faellesskabsretten, og en ukorrekt fortolkning af en faellesskabsregel kan i oevrigt ikke uden videre udgoere en tjenestefejl . Loefter, der ikke respekterer tjenestemandsvedtaegtens bestemmelser, kan ikke skabe en berettiget forventning hos den person, over for hvem de er afgivet .

4 . Overholdelsen af princippet om velerhvervede rettigheder kan ikke afskaere en institution fra at naegte at yde udlandstillaeg til en tjenestemand, der i den periode, der er fastsat i artikel 4, stk . 1, litra a ), i bilag VII til vedtaegten, varigt har udoevet sit erhverv paa tjenestelandets omraade ved organisationer, der paa grund af vedtagelsen af nye kriterier ikke laengere, paa den paagaeldende tjenestemands ansaettelsestidspunkt, kunne anses for internationale organisationer i henhold til ovennaevnte bestemmelser, samtidig med at institutionen yder udlandstillaeg til tjenestemaend, der tidligere var ansat ved de samme organisationer, men som blev ansat ved institutionen paa grundlag af de tidligere kriterier for begrebet international organisation .

5 . Det er i strid med almindelige retsgrundsaetninger at tilbagekalde en lovmaessig afgoerelse, som giver individuelle rettigheder eller lignende fordele, med tilbagevirkende gyldighed .

Dommens præmisser

Sagens faktiske omstaendigheder

1 Sagsoegeren, den franske statsborger Jean-Louis Chomel, havde vaeret ansat i Bruxelles ved Sammenslutningen af Landbrugsorganisationer i Det Europaeiske Faellesskab ( herefter benaevnt COPA ) fra 1 . januar 1980 til 15 . september 1981, i advokatfirmaet J . M . Didier et Associates fra 16 . september 1981 til 31 . oktober 1983, samt ved Sammenslutningen af Landbrugets Andelsorganisationer i EF ( herefter benaevnt COGECA ) og atter ved COPA i perioden 1 . november 1983 - 30 . september 1988 .

2 Den 1 . september 1988 tilboed Kommissionen sagsoegeren en stilling som fuldmaegtig i loenklasse A 7 ved Generaldirektorat VI, "Landbrug ". Sagsoegeren accepterede tilbuddet ved skrivelse af 4 . september 1988 til Kommissionen, idet han under henvisning til artikel 4, stk . 1, litra a ), andet led, i bilag VII til vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber ( herefter benaevnt "vedtaegten "), fremhaevede, at han mente at have "ret til udlandstillaeg", eftersom han paa det paagaeldende tidspunkt gjorde tjeneste for "en international organisation ". I samme skrivelse anmodede sagsoegeren Kommissionen om skriftligt at bekraefte, at han havde ret til udlandstillaeg . Sagsoegeren tiltraadte tjenesten den 3 . oktober 1988, uden at Kommissionens tjenestegrene skriftligt eller mundtligt havde bekraeftet hans rettigheder . Han modtog da heller ikke udlandstillaeg ved udbetalingen af hans foerste loen for oktober 1988 .

3 Da sagsoegeren tiltraadte tjenesten, oppebar de af Kommissionens tjenestemaend, som tidligere havde vaeret ansat ved COPA og COGECA, udlandstillaeg .

4 Den 7 . december 1988 indbragte sagsoegeren i henhold til vedtaegtens artikel 90, stk . 2, en klage over Kommissionens afgoerelse, saaledes som den fremgik af hans loenseddel for oktober 1988, om ikke at give ham udlandstillaeg, jfr . artikel 4 i bilag VII til vedtaegten .

Retsforhandlinger

5 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 10 . juli 1989, har Chomel i medfoer af vedtaegtens artikel 91 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens afgoerelse om ikke at yde ham udlandstillaeg, jfr . artikel 4 i bilag VII til vedtaegten, og af Kommissionens stiltiende afvisning af den klage, sagsoegeren havde indbragt den 7 . december 1988 .

6 Ved skrivelse af 11 . juli 1989 afviste Kommissionen udtrykkeligt sagsoegerens klage, idet den anfoerte, at COPA og COGECA ikke kan anses for internationale organisationer i henhold til artikel 4 i bilag VII til vedtaegten, naar henses til den indskraenkende fortolkning af begrebet international organisation, som institutionernes forvaltningschefer havde vedtaget den 28 . maj 1986 .

7 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande :

1 ) sagen antages til realitetsbehandling, og der gives sagsoegeren medhold;

2 ) foelgelig annulleres

-Kommissionens afgoerelse om ikke at udbetale sagsoegeren udlandstillaeg, jfr . artikel 4 i bilag VII til tjenestemandsvedtaegten, som han foerst fik kendskab til, da han modtog sin foerste loenseddel i oktober 1988, og

-om fornoedent, Kommissionens stiltiende afvisning af den klage, sagsoegeren indbragte den 7 . december 1988, jfr . tjenestemandsvedtaegtens artikel 90, stk . 2;

3 ) sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 2, eller artikel 69, stk . 3, andet afsnit, samt de noedvendige udgifter, der er afholdt med henblik paa sagens behandling, isaer rejse - og opholdsudgifter og advokatsalaer samt udgifter i forbindelse med valgt adresse, jfr . procesreglementets artikel 73, litra b ).

8 Sagsoegte har nedlagt foelgende paastande :

- frifindelse;

- Domstolen traeffer afgoerelse om sagens omkostninger efter gaeldende ret .

9 Hele skriftvekslingen har fundet sted for Domstolen . Den er forloebet forskriftsmaessigt, naar henses til, at sagsoegeren har givet afkald paa at indgive replik .

10 I medfoer af artikel 3, stk . 1, i Raadets afgoerelse af 24 . oktober 1988 om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans har Domstolen ( Fjerde Afdeling ) ved kendelse af 15 . november 1989 henvist sagen til Retten .

11 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten ( Fjerde Afdeling ) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisfoerelse .

12 Parterne har under retsmoedet den 7 . februar 1990 afgivet indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten .

Realiteten

13 Ifoelge artikel 4, stk . 1, litra a ), i bilag VII til vedtaegten ydes der udlandstillaeg til den tjenestemand, der

- ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, paa hvis omraade han goer tjeneste, og

- i den femaarsperiode, der udloeber 6 maaneder foer hans tiltraedelse af tjenesten, hverken har udoevet sit hovederhverv eller haft bopael paa en varig maade paa statens europaeiske omraade . Ved anvendelse af denne bestemmelse ses der bort fra de tilfaelde, hvor vedkommende har gjort tjeneste for en anden stat eller en international organisation .

14 Det bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis ( jfr . dom af 2 . maj 1985, De Angelis mod Kommissionen, 246/83, Sml . s . 1253, dom af 13 . november 1986, Richter mod Kommissionen, 330/85, Sml . s . 3439, og dom af 23 . marts 1988, Morabito mod Parlamentet, 105/87, Sml . s . 1707 ) har udlandstillaegget til formaal at opveje de saerlige byrder og ulemper, som ansaettelsen ved Faellesskaberne forvolder tjenestemaend, der af denne grund er tvunget til at skifte bopael fra det land, hvor de tidligere havde bopael, til tjenestelandet samt til at integrere sig i nye omgivelser .

15 Under et moede den 26 . og 27 . juni 1975 vedtog Administrationschefkollegiet en udtalelse vedroerende udlandstillaeg, idet det foreslog, at der ved international organisation i den i artikel 4, stk . 1, litra a ), andet led, i bilag VII til vedtaegten forudsatte betydning skal forstaas organisationer, der opfylder foelgende kriterier :

"a ) Organisationen skal vaere international i kraft af sin sammensaetning, dvs . den skal vaere sammensat af medlemmer fra forskellige lande og kunne optage tilsvarende medlemmer fra andre lande .

b ) Organisationen skal udoeve en international virksomhed af almen interesse, bl.a . inden for politiske, oekonomiske, sociale, humanitaere, videnskabelige og kulturelle omraader .

c ) Organisationen skal vaere permanent og organiseret paa en saadan maade, at medlemmerne periodisk har ret til at udpege de personer, der skal lede organisationen ( fast hjemsted, sekretariat osv .).

d ) Organisationen maa ikke vaere erhvervsdrivende ."

I henhold til denne udtalelse maa COPA og COGECA anses for internationale organisationer, jfr . ovennaevnte bestemmelse i bilag VII til vedtaegten .

16 Senere vedtog Administrationschefkollegiet den 28 . maj 1986 en ny udtalelse, idet det foreslog, at der ved international organisation i den i artikel 4, i bilag VII til vedtaegten forudsatte betydning skal forstaas organisationer, der opfylder foelgende kriterium :

"Organisationen skal vaere oprettet af stater eller af en organisation, der er oprettet af stater ".

Udtalelsen, der skulle laegges til grund fra den 1 . juni 1986, fastslog, at de tjenestemaend, der havde faaet tildelt udlandstillaeg paa grundlag af udtalelsen af 26 . og 27 . juni 1975, i henhold til princippet om velerhvervede rettigheder fortsat ville modtage et saadant tillaeg under hele deres tjenestemandskarriere .

I henhold til denne udtalelse kunne COPA og COGECA ikke laengere anses for internationale organisationer, jfr . artikel 4 i bilag VII til vedtaegten .

17 Hverken udtalelsen af 26 . og 27 . juni 1975 eller udtalelsen af 28 . maj 1986 blev offentliggjort .

18 Mens sagsoegeren arbejdede for COPA og COGECA, havde han bopael og udoevede sit erhverv i Bruxelles - dvs . paa den medlemsstats omraade, hvor han var placeret som tjenestemand ved Kommissionen - i de otte aar, der gik forud for hans tiltraedelse af tjenesten som tjenestemand .

19 Sagsoegte har afvist at tildele sagsoegeren udlandstillaeg med den begrundelse, at COPA og COGECA i henhold til Administrationschefskollegiets udtalelse af 28 . maj 1986 maa anses for simple landbrugsorganisationer paa faellesskabsplan og ikke for internationale organisationer, jfr . artikel 4 i bilag VII til vedtaegten .

20 Sagsoegeren har ikke anfaegtet gyldigheden af Administrationschefkollegiets nye fortolkning af begrebet international organisation i forbindelse med anvendelsen af artikel 4 i bilag VII til vedtaegten .

21 Det er derfor tilstraekkeligt at undersoege lovligheden af Kommissionens afgoerelse ud fra de omstaendigheder, hvorunder den blev truffet .

22 Sagsoegeren har her fremfoert et eneste anbringende, der stoettes paa en tilsidesaettelse dels af principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og om god tro, dels af principperne om god forvaltning og om bistandspligt .

23 Sagsoegeren har anfoert, at han ikke havde kendskab til Administrationschefkollegiets udtalelse af 28 . maj 1986, da han accepterede sin udnaevnelse, og at han mente at have ret til udlandstillaeg i lighed med hans tidligere kolleger hos COPA, der i mellemtiden var blevet udnaevnt til tjenestemaend . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen ved ikke at besvare hans skrivelse af 4 . september 1988 undlod at underrette ham loyalt om de noejagtige betingelser for den stilling, han var blevet tilbudt, om det noejagtige omfang af hans rettigheder og om den fortolkning, der skulle anlaegges af tjenestemandsvedtaegten og gennemfoerelsesbestemmelserne dertil . Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen begaaet en fejl eller i det mindste gjort sig skyldig i en passivitet, som har foert til, at sagsoegeren befandt sig i en saadan situation, at det ikke var muligt for ham at tage stilling til et tilbud om ansaettelse med fuldt kendskab til forholdene .

24 Kommissionen her heroverfor gjort gaeldende, at det ikke paa grundlag af disse omstaendigheder kan fastslaas, at Kommissionen har tilsidesat de af sagsoegeren paaberaabte principper .

25 Ifoelge Domstolens praksis kan enhver privatperson, som befinder sig i en situation, hvoraf det fremgaar, at administrationen selv har givet anledning til berettigede forventninger, paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ( dom af 19 . maj 1983, Mavridis mod Parlamentet, 289/81, Sml . s . 1731 ).

26 Derimod kan tjenestemaend ikke paaberaabe sig tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, saafremt administrationen ikke har afgivet praecise loefter ( forslag til afgoerelse fra generaladvokat Capotorti i sag 268/80, Guglielmi mod Parlamentet, dom af 1 . oktober 1981, Sml . s . 2295, 2307; forslag til afgoerelse fra generaladvokat Warner i sag 2/80, Dautzenberg mod Domstolen, dom af 28 . oktober 1980, Sml . s . 3107, 3121 ).

27 I den foreliggende sag kan Kommissionens passivitet over for sagsoegerens anmodning om en bekraeftelse af hans rettigheder, hvor beklagelig en saadan passivitet end maatte vaere, ikke ligestilles med en bekraeftelse af, at sagsoegeren har saadanne rettigheder, lige saa lidt som den kan anses for et praecist loefte fra administrationens side .

28 Selv om det maatte antages, at Kommissionens tjenestegrene over for sagsoegeren har bekraeftet de rettigheder, han gjorde krav paa, kan et saadant loefte ikke skabe nogen berettiget forventning, fordi ingen tjenestemand i en faellesskabsinstitution gyldigt kan forpligte sig til ikke at anvende faellesskabsretten ( dom af 16 . november 1983, Thyssen mod Kommissionen, 188/82, Sml . s . 3721 ).

29 Som det fremgaar af Domstolens faste praksis, kan en ukorrekt fortolkning af en faellesskabsregel i oevrigt ikke uden videre udgoere en tjenestefejl ( domme af 28 . maj 1970, Richez-Parise m.fl . mod Kommissionen, 19, 20, 25 og 30/69, Sml . s . 59, af 9 . juli 1970, Fiehn mod Kommissionen, 23/69, Sml . s . 95, og af 11 . juli 1980, Kohll mod Kommissionen, 137/79, Sml . s . 2601 ).

30 Endelig har Domstolen allerede fastslaaet, at loefter, der ikke respekterer tjenestemandsvedtaegtens bestemmelser, ikke kan skabe en berettiget forventning hos den person, over for hvem de er afgivet ( dom af 6 . februar 1986, Vlachou mod Revisionsretten, 162/84, Sml . s . 481 ).

31 I oevrigt kunne sagsoegeren frit udsaette sin beslutning om at acceptere eller afslaa tilbuddet om ansaettelse, saa laenge Kommissionen ikke havde bekraeftet eller afvist de rettigheder, som sagsoegeren mente at have krav paa .

32 Med hensyn til den paastaaede tilsidesaettelse af principperne om god administration og om bistandspligt bemaerkes, at beskyttelsen af tjenestemaendenes rettigheder og interesser altid skal ske inden for rammerne af gaeldende bestemmelser, idet alene en anmodning om at faa tildelt en ret - fremsat paa det tidspunkt, da et tilbud om ansaettelse accepteres - paa ingen maade kan foere til, at denne ret tildeles i strid med gaeldende vedtaegtsbestemmelser, alene fordi administrationen ikke har taget stilling til anmodningen, inden tjenestemanden tiltraeder tjenesten . Det foelger heraf, at det ikke kan laegges til grund, at Kommissionen har undladt af tage hensyn til alle disse forhold i den foreliggende sag, eller at den hverken har taget hensyn til tjenestens eller den paagaeldende tjenestemands interesse .

33 Under den mundtlige forhandling har sagsoegeren udvidet sit eneste anbringende, idet han har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet, idet den fortsat - trods den aendrede fortolkning af begrebet international organisation - tildelte tidligere ansatte ved COPA og COGECA udlandstillaeg, hvorved Kommissionen ubestrideligt behandlede tjenestemaendene forskelligt .

34 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at Kommissionen ved at respektere rettigheder erhvervet af de tjenestemaend, som tidligere havde vaeret beskaeftiget i organisationer, der opfyldte de kriterier for begrebet international organisation, der gjaldt indtil den 31 . maj 1986, og som havde tiltraadt tjenesten paa dette tidspunkt, blot overholdt princippet om velerhvervede rettigheder . Som Domstolen allerede har fastslaaet, er det i strid med almindelige retsgrundsaetninger at tilbagekalde en lovmaessig afgoerelse, som giver individuelle rettigheder eller lignende fordele, med tilbagevirkende gyldighed ( dom af 22 . september 1983, Verli-Wallace mod Kommissionen, 159/82, Sml . s . 2711 ).

35 Anbringendet om, at Kommissionen har tilsidesat ovennaevnte principper, kan herefter ikke tages til foelge .

36 Det foelger af samtlige ovenstaaende betragtninger, at sagsoegte herefter vil vaere at frifinde .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

37 I henhold til artikel 69, stk . 2, i Domstolens procesreglement, der ifoelge artikel 11 i Raadets afgoerelse af 24 . oktober 1988 finder tilsvarende anvendelse for Retten, doemmes den part, der taber sagen, til af afholde sagens omkostninger . I henhold til procesreglementets artikel 70 baerer institutionerne imidlertid selv de udgifter, de har afholdt i sager anlagt af de ansatte ved Faellesskaberne .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN ( Fjerde Afdeling )

1 . Sagsoegte frifindes .

2 . Hver part baerer sine omkostninger .