III —

I »retsanordnende« henseende hævder sagsøgerne, at Kommissionen har overskredet sin beføjelse eller taget usaglige hensyn under udøvelse af den beføjelse, som tillægges den ved direktivets artikler 5 og 10. Det må følgelig undersøges hvilken slags beføjelser, Kommissionen har i medfør af disse bestemmelser. Jeg minder om, at der i artikel 5 gives medlemsstaterne mulighed for, når et produkt, der ikke er nævnt i bilaget, udgør en fare for menneskers eller dyrs sundhed, midlertidigt at forbyde forekomsten af dette produkt i foderstoffer eller fastsætte et størsteindhold. Når den benytter denne mulighed, skal den pågældende medlemsstat straks give de øvrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse om de trufne foranstaltninger ledsaget af en begrundelse. Denne artikels stykke 2 bestemmer, at det i henhold til den i artikel 10 fastsatte fremgangsmåde straks afgøres, om bilaget skal ændres, men så længe hverken Rådet eller Kommissionen har truffet afgørelse, kan medlemsstaten opretholde de af den inværksatte foranstaltninger. Det vil sige, at fremgangsmåden i artikel 10 selv er afhængig af den stående komités arbejdsrytme, og at adverbiet »straks«, selv om det ikke betyder »i det uendelige«, får en temmelig elastisk betydning alt efter den brug, der gøres af fremgangsmåden i artikel 10. Efter denne fremgangsmåde skal Kommissionen træffe beslutning, efter at den har konsulteret Den stående Komité for foderstoffer. Såfremt denne komité ikke har afgivet nogen udtalelse eller Kommissionen har til hensigt at vedtage foranstaltninger, der ikke er i overensstemmelse med Komiteens udtalelse, skal den forelægge sagen for Rådet, som træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Dersom Rådet ved uløbet af en frist på femten dage ikke har truffet nogen afgørelse, vedtager Kommissionen selv passende foranstaltninger og bringer dem straks i anvendelse, medmindre Rådet har udtalt sig imod de nævnte foranstaltninger med simpelt flertal. Takket være uddrag af mødereferaterne fra Komitéens møder mellem den 15. oktober 1976 og april 1978, som Kommissionen har fremlagt efter anmodning fra Domstolen, er det muligt at rekonstruere komitéens virksomhed angående kaliumnitrat. Tilsyneladende sigtede det »forslag om foranstaltninger, der skal træffes«, som Kommissionens repræsentant forelagde komitéen (artikel 10, stk. 3), på at fastsætte grænser for indholdet af kaliumnitrat. Ifølge denne bestemmelse har komiteen to dage til at afgive sin udtalelse om disse foranstaltninger. Ifølge det mødereferat, som sagsøgerne henviser til, og som er fremlagt af Kommissionen, gav de øvrige delegationer udtryk for deres overraskelse og beklagelse i anledning af de foranstaltninger, Italien havde truffet og »mente, at spørgsmålet, om nitratindholdet i foderstoffer bør begrænses, kun kan afgøres ud fra en gennemgang af videnskabeligt materiale udarbejdet med henblik på dette formål«, og komitéens formand konkluderede, at det videnskabelige materiale, som den italienske delegation var blevet bedt om at fremskaffe hurtigst muligt »vil blive forelagt Den videnskabelige Komité for Foder, så snart den begynder sin virksomhed … Den videnskabelige Komités udtalelse vil blive taget i betragtning af Kommissionens tjenestegrene med henblik på udarbejdelse af passende forslag, som vil blive forelagt Den stående Komité for foderstoffer«. En komité af rådgivende sagkyndige, som kunne forsyne Kommissionen med videnskabelige oplysninger, var allerede halvofficielt begyndt at arbejde fra det tidspunkt, da de første foranstaltninger til gennemførelse af det fælles program for harmonisering af levnedsmiddellovgivningerne blev vedtaget. Denne komité fik tildelt en permanent rolle i udarbejdelsen af fællesskabslovgivningen om levnedsmidler, efter at den officielt var blevet oprettet den 16. april 1974 (EFT L 136 af 25. maj 1974, s. 1) om videnskabelig komité for levnedsmidler. Til gengæld fandtes Den videnskabelige Komité for Foder ikke den 7. september 1976; dens oprettelse daterer sig fra Kommissionens beslutning af 24. september 1976 (EFT L 279 af 9. oktober 1976, s. 35). Fra dette tidspunkt skulle dens udtalelser tages i betragtning med henblik på udarbejdelse af passende forslag, der skulle forelægges Den stående Komité, og denne gav gentagne gange udtryk for sin billigelse af denne fremgangsmåde. Igen den 7. juni 1977»besluttede formanden på anmodning fra delegationerne at udsætte Den stående Komités udtalelse, for at den tyske delegations bemærkninger kan forelægges den videnskabelige komité, og for at denne kan tage stilling til, om der er grund til at ændre dens udtalelse«. Den 1. februar 1978 havde Den stående Komité stadig ikke taget udtrykkelig stilling til det udkast til foranstaltninger, som Kommissionen havde forelagt den med henblik på at ændre bilaget til Rådets direktiv 74/63 om fastsættelse af størsteindhold af uønskede stoffer og produkter i foderstoffer. Efter at have fået forelagt det udkast, som var blevet til Kommissionens beslutning vedrørende Den italienske Republiks foranstaltninger, henviste formanden den 3. maj 1978 til, at »Kommissionen ifølge artikel 5 i direktiv 74/63 straks skal afgøre, om bilaget skal ændres, at de sundhedsmæssige oplysninger, Italien har fremlagt, fra begyndelsen har vist sig at være utilstrækkelige, at Kommissionen alligevel i den hensigt at tage alle nødvendige forholdsregler på det sundhedsmæssige område har indhentet en udtalelse fra Den videnskabelige Komité, som har haft pligt til at afvente resultatet af de sagkyndige undersøgelser, og at det fra det tidspunkt, da Den videnskabelige Komité har afgivet sin udtalelse påhviler Kommission straks at træffe de nødvendige foranstaltninger«. Dette førte endnu en gang til, at Den stående Komités udtalelse blev udsat otte dage. Endelig fremsatte denne komité en samstemmende udtalelse; Kommissionen kunne så vedtage sin beslutning den 30. maj 1978. Det stående Komité har således aldrig før maj 1978 formelt foretaget afstemning om dette udkast. Den kunne følgelig hverken have en samstemmende udtalelse derom, eller en ugunstig udtalelse »dvs. en udtalelse, der ikke gør det muligt at mønstre det flertal (41 stemmer), der kræves til en »samstemmende eller ugunstig udtalelse«. Den forsinkelse, hvormed Den stående Komité har foretaget afstemning, kan ikke sidestilles med »ingen udtalelse«. I øvrigt bestod de eneste foranstaltninger, som Kommissionen agtede at træffe før maj 1978, som nævnt af en ændring af bilaget til direktivet: selv hvis Den stående Komité havde foretaget afstemning og Kommissionen ikke havde taget hensyn til denne konsultation, ville disse foranstaltninger kun have bevirket, at der var blevet fastsat et nyt størsteindhold for nitrater i fuldfoderblandinger til grise, der er indtil fire uger gamle, hvilket ikke ville indebære en udtrykkelig stillingtagen til den foranstaltning, som de italienske myndigheder havde vedtaget. Sagsøgerne anfører, at Kommissionen frem for at benytte den fremgangsmåde i artiklerne 5 og 10, som de betegner som »hastefremgangsmåden«, skulle have benyttet den »videnskabelige« fremgangsmåde i artikelerne 6 og 9. Det er muligt, at man fra begyndelsen er slået ind på det forkerte spor, men når fremgangsmåden i artikel 10 en gang er påbegyndt, må den gennemføres. Selv hvis Kommissionen havde valgt fremgangsmåden i henhold til artikel 9, skulle den sideløbende have fulgt fremgangsmåden i artikel 10, fordi Italien havde truffet ensidige foranstaltninger. Jeg kan i øvrigt ikke se, hvordan fremgangsmåden i artiklerne 6 og 9 kan anvendes, uden at man samtidig påbegynder proceduren efter artiklerne 5 og 10, og efter min mening er det i praksis vanskeligt at skelne mellem disse to fremgangsmåder. Sagsøgerne henviser i øvrigt med fuld ret til, at direktivet om uønskede stoffer hidrører fra et ønske om at sikre en højere grad af integration i Fællesskabet. Domstolen har selv (præmis 35 i Domstolens dom af 5. 10. 1977, Sml. s. 1575) statueret, at »når de i medfør af traktatens artikel 100 udstedte fællesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed og indfører fællesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophører begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger må træffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver«. Men det vil simpelt hen sige, at begrundelsen for de foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet i henhold til artikel 36, fortsat skal være vejledende for Kommissionens virksomhed under anvendelsen af artikel 10. Denne befinder sig følgelig i en situation, hvor den har modstridende forpligteiser; på den ene side at sikre varernes frie bevægelighed — efter min mening en regel eller et princip af højere gyldighed i fællesskabsretten — på den anden side at tage skyldigt hensyn til de krav, beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed og liv stiller, en opgave, som den så at sige har arvet efter medlemsstaterne på det særlige område for foderstoffer. Sagsøgerne hævder, at et enkelt blik på det videnskabelige materiale, som de italienske myndigheder tilsendte Kommissionen den 7. oktober 1976, er tilstrækkeligt til at bevise, at disse myndigheders anmodning om en ændring fuldstændigt savner grundlag; alle de videnskabelige kendsgerninger, som der redegøres for i dette materiale, skulle faktisk allerde være kendt, da direktivet blev vedtaget. Uden tvivl som svar på min bemærkning i mit forslag til afgørelse af 6. juli 1977 (Sml. s. 1583) henviser sagsøgerne ligeledes korrekt til, at foderstoffer i henhold til Kommissionens forordning nr. 804/76 fra den 15. april 1976 skal indeholde mindst 60 o/o mælkepulver for at være berettiget til fællesskabsstøtte i henhold til artikel 10, stk. 3 i forordning nr. 804/68. Med andre ord, producenterne havde fra april 1976 interesse i at nedsætte de mængder mælkeserumpulver, som de anvendte ved fremstillingen af blandfoder, og nitratindholdet i disse produkter var fra dette tidspunkt nødvendigvis lavere end før. Jeg ved ikke om producenternes interesse nødvendigvis har givet sig udslag i den reduktion, som sagsøgerne lægger vægt på. Under alle omstændigheder kan spørgsmålet om nitraters uskadelighed blive aktuelt igen som følge af den videnskabelige udvikling. Såfremt denne uskadelighed allerede var definitiv fastslået, før direktivet om uønskede stoffer blev vedtaget, kan denne omstændighed ikke have undgået Den stående Komités og Den videnskabelige Komités udmærkede medlemmers opmærksomhed. Jeg kan vanskeligt tænke mig, at disse personer har holdt møde for deres fornøjelses skyld, eller at de supplerende undersøgelser, som de har foretaget, fra begyndelsen har været unyttige. I mit forslag til afgørelse i Tedeschisagen sagde jeg, at ordningen i direktivets artikel 5 ikke forekom mig at være ulovlig; imidlertid udelukkede jeg ikke at medlemsstaterne eller Kommissionen, kan gøre urimelig brug af den. Kan man bebredje Kommissionen, at den har forsøgt at opnå og til slut har opnået en samstemmende udtalelse fra Den stående Komité frem for at træffe en belsutning, uden at denne komité formelt har udtalt sig? Det mener jeg ikke, når man tager dens ansvar på dette område i betragtning. I hvert fald må man tage hensyn til, at Kommissionen, da Den videnskabelige Komité den 25. september 1976 i virkeligheden tilsigtede at lamme Den stående Komités arbejde vedrørende størsteindholdet af nitrater. Sagsøgerne selv påberåber sig ikke, at det var ulovligt, at Kommissionen oprettede Den videnskabelige Komité, ejheller at det var ulovligt, at Kommissionen og Den stående Komité konsulterede den. Jeg mener derfor, at den brug, Kommissionen i »retsanordnende« henseende har gjort af direktivets artikler 5 og 10, ikke udgør et misbrug af begrebet »beskyttelse af den offentlige sundhed«, der er tilstrækkelig væsentligt til at være ansvarspådragende.