Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 13. december 1991. - OTTO PRESSLER WEINGUT-WEINGROSSKELLEREI GMBH & CO KG MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - TYSKLAND. - DESTILLATION AF VIN - BEHOLDNINGSANMELDELSE - FRIST - GYLDIGHED. - SAG C-319/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-00203



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Sagsoegeren i hovedsagen, firmaet Otto Pressler, lod i vinproduktionsaaret 1986/1987 230,28 hl bordvin destillere paa grundlag af en destillationserklaering, som Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (herefter benaevnt "Bundesamt") havde godkendt den 9. juni 1987. Ved skrivelse af 27. juli 1987 indgav sagsoegeren en ansoegning om stoette, idet selskabet vedlagde en toldattest, ifoelge hvilken destillationen var gennemfoert i henhold til den godkendte destillationserklaering.

I forbindelse med en senere kontrol konstaterede Bundesamt, at den i henhold til faellesskabsretten kraevede vinbeholdningsanmeldelse ikke var indgivet senest den 7. september, men foerst den 11. september 1986, og afslog derfor at yde den ansoegte stoette.

Det er uomtvistet mellem parterne, at sagsoegeren opfyldte alle betingelserne i artikel 41, stk. 8, i Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den faelles markedsordning for vin (1), sammenholdt med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 603/87 af 27. februar 1987 (2), og at sagsoegeren foelgelig ville have ret til en stoette paa 22 871,24 DM i henhold til artikel 9 i forordning (EOEF) nr. 603/87.

Stoetten bortfalder imidlertid ifoelge artikel 10a i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2102/84 af 13. juli 1984 om hoest-, produktions- og beholdningsanmeldelser i vinsektoren (3), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2459/84 af 20. august 1984 (4). I henhold til denne bestemmelse mister personer, der er forpligtet til at indgive den i samme forordnings artikel 4 omhandlede beholdningsanmeldelse, adgangen til at drage fordel af visse foranstaltninger, herunder dem, der er fastsat i artikel 15 i Raadets forordning (EOEF) nr. 337/79 (5), hvis de ikke har indgivet anmeldelsen paa den i artikel 5, stk. 3, fastsatte dato, dvs. senest den 7. september.

Firmaet Otto Pressler klagede over afslaget paa stoetten, men Bundesamt afviste klagen ved afgoerelse af 4. januar 1988. Pressler anlagde herefter sag med paastand om annullation af afgoerelsen ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, der har udsat sagen og forelagt Domstolen spoergsmaalet om, hvorvidt artikel 10a i forordning nr. 2102/84 er gyldig ud fra proportionalitetsprincippet.

2. Kommissionen har afvist, at der er grundlag for den tvivl, som den forelaeggende ret har udtrykt, idet Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 10a i forordning nr. 2102/84 ikke kan betragtes som en bestemmelse, der indeholder en sanktion. Den har herved henvist til, at Domstolen i sag C-217/88 (6) udtalte, at en tilsvarende bestemmelse, nemlig artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 337/79, hvorefter producenterne bliver udelukket fra diverse frivillige foranstaltninger, saafremt de ikke opfylder forpligtelsen til at levere bordvin til obligatorisk destillation, ikke indeholder en sanktion, men kun en betingelse for at blive berettiget til visse interventionsforanstaltninger.

Kommissionen har erkendt, at den omhandlede bestemmelse ligner en sanktion, for saa vidt som den indebaerer, at manglende overholdelse af en forpligtelse medfoerer negative retlige foelger for den beroerte person, men den har samtidig understreget, at det fremgaar af Domstolens praksis, at der kun foreligger en sanktion i ordets egentlige forstand, som fuldt ud er undergivet kravet om proportionalitet, saafremt foranstaltningen goer indgreb i en bestaaende ret eller i det mindste i en berettiget forventning hos den beroerte person.

3. Jeg maa indroemme, at jeg har lidt svaert ved at foretage en noejagtig sondring mellem bestemmelser, der fastsaetter betingelser eller forpligtelser, hvis manglende overholdelse kan faa negative retlige foelger for den beroerte person, og bestemmelser, hvorefter den beroerte person naegtes adgang til en fordel, som han har en berettiget forventning om, idet kun de sidstnaevnte bestemmelser skulle vaere sanktioner i egentlig forstand (7).

Jeg mener dog ikke, at det i naervaerende sag er afgoerende at loese et saadant problem, om ikke af andre grunde saa fordi de to naevnte tilfaelde ikke synes at vaere behandlet forskelligt i Domstolens praksis. Domstolen har nemlig ikke kun foretaget en indgaaende proevelse ud fra proportionalitetsprincippet med hensyn til bestemmelser, hvorefter der sker fortabelse af en ret eller goeres indgreb i en berettiget forventning for den beroerte person, men ogsaa med hensyn til bestemmelser, hvis manglende overholdelse medfoerer, at en fordel ikke kan opnaas.

I sagerne RU-MI (8) og Société laitière de Gacé (9) tog Domstolen nemlig stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt faellesskabsbestemmelser om fortabelse af retten til stoette i tilfaelde af manglende opfyldelse af nogle betingelser for forarbejdning af visse produkter var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet - og besvarede i oevrigt spoergsmaalet bekraeftende.

Domstolen foretog senere den samme proevelse i sagen Denkavit Nederland (10) med hensyn til nogle bestemmelser, hvorefter der som betingelse for udbetaling af en stoette skulle ske en vis administrativ kontrol.

I den senere sag Denkavit France (11), som drejede sig om fastsaettelse af en ufravigelig frist for indgivelse af ansoegninger om udbetaling af monetaere udligningsbeloeb, undersoegte Domstolen - der ganske vist bemaerkede, at den foraeldelsesvirkning, der indtraeffer ved en forsinket indgivelse af dokumenter, som hovedregel er den normale konsekvens, naar en ufravigelig frist udloeber, og ikke udgoer nogen sanktion - alligevel, om en saadan bestemmelse var noedvendig og i overensstemmelse med betydningen af det forfulgte maal.

I to domme af yngre dato, nemlig i sagerne Hopermann I (12) og Hopermann II (13), har Domstolen undersoegt gyldigheden af nogle bestemmelser, hvorefter der, under fortabelse af retten til stoette, gjaldt en frist for indgivelse af ansoegninger om stoette og for foretagelse af visse handlinger forud for indgivelsen af ansoegningen. Domstolen fastslog i oevrigt, at bestemmelserne var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, men kun for saa vidt som overholdelsen af de fastsatte frister var uomgaengelig for at sikre det indfoerte stoettesystems gnidningsloese funktion.

4. Det fremgaar efter min opfattelse med tilstraekkelig klarhed af den netop citerede retspraksis, at bestemmelser, der kan have negative retlige konsekvenser for den beroerte, generelt skal vaere i overenstemmelse med proportionalitetsprincippet.

Herved bemaerkes, at den omstaendighed, at den anfaegtede bestemmelse som anfoert af Kommissionen udelukkende afskaerer den beroerte fra at drage fordel af en foranstaltning, som endnu ikke var gennemfoert paa det tidspunkt, hvor den paagaeldende tilsidesatte sin forpligtelse, ikke kan tillaegges afgoerende betydning. Efter min opfattelse bortfalder eller formindskes en bestemmelses restriktive karakter nemlig ikke, fordi den fratager en person muligheden for at udnytte fremtidige fordele, der endnu ikke er fastlagt naermere, men som der er udtrykkelig hjemmel til at indfoere.

Det skal altsaa undersoeges, om den bestemmelse, som er genstand for det praejudicielle spoergsmaal, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvorefter reglen ikke maa gaa videre end noedvendigt og hensigtsmaessigt for at naa det forfulgte maal. Naermere bestemt skal de foranstaltninger, der ivaerksaettes til gennemfoerelse af bestemmelsens formaal, vaere afpasset efter formaalets betydning og vaere noedvendige for at gennemfoere det (14).

5. En kort beskrivelse af interventionsordningen i vinsektoren vil kunne lette forstaaelsen af den anfaegtede bestemmelses raekkevidde.

Det vigtigste grundlag for interventionsforanstaltningerne er den forhaandsopgoerelse, som skal udarbejdes inden den 10. december hvert aar, og som bl.a. skal indeholde oplysningerne om beholdningerne af vin og most (artikel 31 i forordning nr. 822/87). Paa baggrund af disse oplysninger traeffes der derefter afgoerelse om at yde oplagringsstoette (artikel 32 i forordning nr. 822/87), hvilket danner grundlag for ydelse af stoette til omlagring af vin (artikel 34 i forordning nr. 822/87) og destillationsstoetten i henhold til artikel 42 i forordning nr. 822/87.

Paa grundlag af forhaandsopgoerelsen og de produktions- og hoestanmeldelser, som medlemsstaterne skal indgive inden den 15. februar, bestemmes det dernaest senest den 28. februar, om der skal foretages obligatorisk destillation (artikel 39), hvilken afgoerelse igen er afgoerende for, om der automatisk aabnes den i artikel 41 i forordning nr. 822/87 omhandlede "stoettedestillation", som sagsoegeren i hovedsagen ansoegte om stoette til.

Det er som naevnt vigtigt, at fristen for Kommissionens udarbejdelse af forhaandsopgoerelsen - den 10. december - overholdes med henblik paa at sikre, at ordningen fungerer. Dette er baade begrundelsen for, at de beroerte erhvervsdrivende i henhold til forordning nr. 2102/84 senest den 7. september til de nationale myndigheder skal anmelde de maengder af most og vin, der er paa lager pr. 31. august (artikel 5, stk. 3), og for, at medlemsstaterne skal sende disse oplysninger til Kommissionen inden den 30. november (artikel 8, stk. 2).

Som Kommissionen har forklaret, har man valgt den 7. september som den frist, hvis manglende overholdelse ifoelge den i sagen anfaegtede bestemmelse medfoerer fortabelse af muligheden for at udnytte visse fordele i henhold til faellesskabsbestemmelserne, fordi det er noedvendigt at opnaa paalidelige oplysninger saa taet som muligt paa den 31. august, hvor produktionsaaret ophoerer, og at give de nationale myndigheder tilstraekkelig tid til at indsamle, behandle og videresende de paagaeldende anmeldelser.

6. De beskrevne bestemmelser viser, at der bestaar en klar sammenhaeng mellem frivillig deltagelse i en foranstaltning inden for den faelles markedsordning for vin og indgivelse af beholdningsanmeldelser, idet anmeldelserne goer det muligt for Kommissionen at vurdere markedsforholdene og vedtage de noedvendige foranstaltninger. Det er desuden indlysende, at det er noedvendigt at fastsaette frister for indgivelsen af anmeldelserne med henblik paa at sikre, at interventionsforanstaltningerne gennemfoeres uden problemer.

Naar det imidlertid tages i betragtning, at fristdatoen 7. september ligger meget taet paa produktionsaarets afslutning, og i oevrigt giver de nationale myndigheder mere end 80 dage til at indsamle, behandle og videresende oplysningerne til Kommissionen, finder jeg ikke, at en kort overskridelse af fristen for indgivelsen af beholdningsanmeldelserne kan have nogen betydning for det forfulgte maal, som er at sikre Kommissionen paalidelige oplysninger i tilpas god tid.

Det bemaerkes dernaest, at den meget strenge bestemmelse i artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 2102/84 vanskeligt kan forenes med bestemmelsen i stk. 2, hvorefter personer, der er forpligtet til at indgive hoest-, produktions- og beholdningsanmeldelser, og som har indgivet anmeldelser, der af medlemsstaternes kompetente myndigheder konstateres at vaere ufuldstaendige eller unoejagtige, ikke desto mindre kan faa adgang til de i forordning nr. 337/79 (nu erstattet af forordning nr. 822/87) naevnte foranstaltninger, hvis kendskab til manglende eller unoejagtige oplysninger ikke er afgoerende for en korrekt anvendelse af de paagaeldende foranstaltninger.

Selv om den seneste retspraksis synes at have forladt den traditionelle sondring mellem hovedforpligtelser og accessoriske forpligtelser, idet det selv med hensyn til foerstnaevnte efterproeves, om de midler, der bringes i anvendelse for at opfylde det tilsigtede formaal, er i overensstemmelse med formaalet og noedvendige for at opfylde det (15), skal det endelig understreges, at den i naervaerende sag omhandlede forpligtelse til at indgive beholdningsanmeldelserne inden for de fastsatte frister var en accessorisk forpligtelse i forhold til den hovedforpligtelse til destillation, som skal opfyldes, for at der kan udbetales stoette.

Sammenfattende finder jeg ikke, at det paa baggrund af det for Domstolen fremfoerte kan antages, at en overskridelse - selv en ubetydelig overskridelse - af den fastsatte frist kan have saadanne foelger for ordningens funktionsdygtighed, at den skal medfoere, at den beroerte person fuldstaendig afskaeres fra at faa adgang til visse interventionsforanstaltninger. Jeg finder saaledes, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.

7. Paa baggrund af disse betragtninger foreslaar jeg derfor Domstolen at besvare det af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagte spoergsmaal saaledes:

"Artikel 10a, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2102/84 af 13. juli 1984 om hoest-, produktions- og beholdningsanmeldelser i vinsektoren, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2459/84 af 20. august 1984, er ugyldig, for saa vidt som den bestemmer, at enhver overskridelse af fristen for indgivelse af beholdningsanmeldelser bevirker, at der ikke kan drages fordel af de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 337/79 (erstattet af artikel 41 i forordning nr. 822/87)."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) EFT L 84, s. 1.

(2) EFT L 58, s. 53.

(3) EFT L 194, s. 1.

(4) EFT L 231, s. 5.

(5) EFT L 54, s. 1. Reglerne i artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 337/79 er erstattet af reglerne i artikel 41 i forordning (EOEF) nr. 822/87, som dannede grundlag for sagsoegerens ansoegning om stoette.

(6) Dom af 10.7.1990, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2879, praemis 18.

(7) At afgraensningen mellem de to tilfaelde ikke er oplagt fremgaar af, at generaladvokat Jacobs i den foernaevnte sag mellem Kommissionen og Tyskland betegnede de omhandlede foranstaltninger som sanktioner, og at forordning nr. 2459/84, hvorved artikel 10a blev indsat i forordning nr. 2102/84, i den tredje betragtning selv naevner noedvendigheden af at fastsaette "sanktioner for saavel manglende indgivelse af anmeldelser som indgivelse af forkerte eller ufuldstaendige anmeldelser".

(8) Dom af 2.12.1982 (sag 272/81, Sml. s. 4167).

(9) Dom af 2.12.1982 (sag 273/81, Sml. s. 4193).

(10) Dom af 17.5.1984 (sag 15/83, Sml. s. 2171).

(11) Dom af 22.1.1986 (sag 266/84, Sml. s. 149).

(12) Dom af 2.5.1990 (sag C-357/88, Sml. I, s. 1669).

(13) Dom af 2.5.1990 (sag C-358/88, Sml. I, s. 1687).

(14) Jf. senest dom af 27.11.1991 (sag C-199/90, Italtrade, Sml. I, s. 5545, praemis 12), af 12.7.1990 (sag C-155/89, Philipp Brothers, Sml. I, s. 3265, praemis 34), og af 27.6.1990 (sag C-118/89, Lingenfelser, Sml. I, s. 2637, praemis 12).

(15) Dom af 27.6.1990, Lingenfelser, jf. ovenfor; dom af 30.6.1987 (sag 47/86, Roquette, Sml. s. 2889), og af 27.11.1986 (sag 21/85, Maas, Sml. s. 3537).