FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

Y. BOT

fremsat den 4. september 2014 ( 1 )

Sag C-562/13

Centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve

mod

Moussa Abdida

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour du travail de Bruxelles (Belgien))

»Præjudiciel forelæggelse — det fælles europæiske asylsystem — direktiv 2003/9/EF — minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne — direktiv 2004/83/EF — minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge — person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse — artikel 2, litra e) — reel risiko for at lide alvorlig overlast — artikel 15, litra b) — umenneskelig eller vanærende behandling — direktiv 2005/85/EF — minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne — direktiv 2008/115/EF — fælles standarder og procedurer for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold — artikel 13, stk. 2 — søgsmålets opsættende virkning — artikel 14, stk. 1 — garantier, mens den pågældende venter på at blive udsendt — Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder — medlemsstatens afslag på at tildele en alvorligt syg tredjelandsstatsborger opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager ledsaget af et påbud om at forlade landets område — manglende adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning af fuldbyrdelsen af udsendelsen — manglende dækning af andre basale behov end lægehjælp — ydelse af akut lægehjælp«

1. Med denne præjudicielle forelæggelse er den forelæggende ret i tvivl med hensyn til, hvilke retssikkerhedsgarantier og hvilke sociale fordele en medlemsstat er forpligtet til at tildele en tredjelandsstatsborger, hvis helbredstilstand kræver tilsyn af en læge, mens den pågældende afventer en dom i en sag anlagt til prøvelse af afgørelsen om afslag på hans ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager og påbud om at forlade landets område.

2. Den forelæggende ret anmoder navnlig Domstolen om med hensyn til direktiv 2003/9/EF ( 2 ), 2004/83/EF ( 3 ) og 2005/85/EF ( 4 ) – der udgør det fælles europæiske asylsystem – og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 5 ) at vurdere, hvorvidt en national lovgivning, som på den ene side ikke giver adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning af fuldbyrdelsen af udsendelsen og på den anden side, under hele retssagens varighed, begrænser dækningen af den pågældendes basale behov til kun at omfatte akut lægehjælp, er i overensstemmelse hermed.

3. Denne præjudicielle forelæggelse er foranlediget af en tvist mellem centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve (herefter »CPAS«) og Moussa Abdida, en nigeriansk statsborger, som lider af aids. Efter den belgiske stats afslag på hans ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager og påbud om at forlade landets område blev Moussa Abdida frataget sit registreringsbevis, som gav ham mulighed for gratis at få dækket sine basale behov. Han havde heller ikke adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning af fuldbyrdelsen af udsendelsen under det annullationssøgsmål, som blev indledt vedrørende denne afgørelse.

4. Den forelæggende ret har nærmere bestemt rejst tre spørgsmål.

5. For det første hvorvidt en tredjelandsstatsborger, der lider af en alvorlig sygdom, og som løber en risiko for at blive udsat for umenneskelig eller vanærende behandling, hvis han sendes tilbage til sit oprindelsesland, fordi han ikke kan få en passende lægebehandling i dette land, kan anses for en »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83.

6. Dette spørgsmål er det samme, som Cour constitutionnelle har stillet i M’Bodj-sagen, der verserer for Domstolen, og hvor jeg fremsatte forslag til afgørelse den 17. juli 2014 ( 6 ).

7. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse om afslag på en ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager og påbud om, at den pågældende forlader landets område, bør have fuld opsættende virkning i betragtning af de rettigheder, som indrømmes den pågældende i henhold til direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85 samt chartret.

8. For det tredje ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt medlemsstaterne på grundlag af de nævnte direktiver og chartret er forpligtet til at dække andre af den pågældendes basale behov end de lægelige, indtil der er truffet afgørelse med hensyn til lovligheden af afgørelsen om tilbagesendelse, idet CPAS i dette tilfælde har begrænset socialhjælpen til akut lægehjælp.

9. Jeg vil i dette forslag til afgørelse sandsynliggøre, at ingen af de retsakter, som regulerer det fælles europæiske asylsystem, dvs. direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85, finder anvendelse på en ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager i henhold til artikel 9b i lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område, da den ikke vedrører en subsidiær form for international beskyttelse.

10. Derefter vil jeg gøre rede for, hvorfor jeg på grundlag af dels forskrifterne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ( 7 ) dels de grundlæggende rettigheder, som er fastsat i chartret, vil undersøge, hvorvidt den omstændighed, at der under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende ikke er adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning af fuldbyrdelsen af udsendelsen, og at den pågældende ikke får dækket sine basale behov, overholder de rettigheder, som indrømmes indvandrere i Den Europæiske Union.

11. Jeg vil hvad dette angår foreslå Domstolen, at den fastslår, at retten til adgang til effektive retsmidler, som følger af artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115 og sikres ved chartrets artikel 47, stk. 1, indebærer adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning, når fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse på baggrund af den pågældendes helbredstilstand kan udsætte sidstnævnte for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling i strid med chartrets artikel 4.

12. Jeg vil endvidere gøre rede for, hvorfor formålet med artikel 14 i direktiv 2008/115 samt overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, navnlig de krav, der følger af chartrets artikel 1-4 og 35, kræver, at medlemsstaterne under hele den retslige procedures varighed garanterer tilstrækkelig dækning af den pågældendes basale behov, således at denne sikres midler til sit underhold og en værdig levestandard, som sikrer hans sundhed og giver ham mulighed for at råde over en bolig, i givet fald under iagttagelse af den pågældendes særlige behov.

I – Relevante retsforskrifter

A – EU-retten

1. Det fælles europæiske asylsystem

13. Det fælles europæiske asylsystem består af tre retsakter, nemlig direktiverne 2003/9, 2004/83 og 2005/85.

a) Direktiv 2003/9

14. Direktiv 2003/9 fastsætter minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne.

15. I henhold til artikel 3, stk. 1, »finder [direktivet] anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, der indgiver en asylansøgning ved en medlemsstats grænse eller på dennes område, og som har tilladelse til at opholde sig på dette område som asylansøgere«.

16. Imidlertid fastsættes det i stk. 4, at »[m]edlemsstaterne kan beslutte at anvende dette direktiv på procedurerne for behandling af ansøgninger om andre former for beskyttelse end den, der følger af Genèvekonventionen, for tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der ikke kan betragtes som flygtninge«.

17. I direktivets kapitel II fastsættes de minimumsforhold med hensyn til modtagelse, som medlemsstaterne skal sikre asylansøgerne, for at de kan sikres en levestandard, som sikrer deres sundhed og midlerne til deres underhold.

18. I artikel 7-10 og 15 i direktiv 2003/9 fastsætter EU-lovgiver garantier med hensyn til bl.a. asylansøgernes opholdssted og retten til at færdes frit, bevarelse af familiens enhed, helbredsundersøgelser og lægebehandling samt skolegang og undervisning for mindreårige.

19. I kapitel IV, navnlig artikel 17-20, fastsætter direktiv 2003/9 bestemmelser, der specifikt vedrører personer med særlige behov.

b) Direktiv 2004/83

20. Direktiv 2004/83 har til formål at fastsætte fælles kriterier for alle medlemsstater hvad angår de materielle betingelser, som tredjelandsstatsborgere skal opfylde for at blive tildelt international beskyttelse ( 8 ) og drage fordel af denne beskyttelses materielle indhold ( 9 ). Inden for disse rammer definerer artikel 2, litra c) og e), i direktiv 2004/83 de personer, som er berettiget til flygtningestatus og status, der berettiger til subsidiær beskyttelse. I kapitel II, III og V opstilles de materielle betingelser, som den pågældende skal opfylde, og i kapitel VII fastsættes de rettigheder, som de to former for status indebærer.

21. Inden for rammerne af det fælles asylsystem supplerer den subsidiære beskyttelse de regler om flygtningestatus, der er fastsat i konventionen om flygtninges retsstilling ( 10 ).

22. Der er tale om en international beskyttelse, som i henhold til artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83 vedrører enhver »statsborger eller statsløs, der ikke anerkendes som flygtning, men for hvem der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland […], vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i artikel 15, […] og som ikke kan eller, på grund af en sådan risiko, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse«.

23. I henhold til dette direktivs artikel 18 »[…] tildeler [medlemsstaterne] tredjelandsstatsborgere […], der er berettiget til subsidiær beskyttelse i medfør af kapitel II og V, subsidiær beskyttelsesstatus«.

24. Dette direktivs kapitel II vedrører »[v]urdering af ansøgninger om international beskyttelse«. Artikel 6, der har overskriften »Aktører, der kan stå bag forfølgelse eller alvorlig overlast«, bestemmer følgende: »Aktører, der kan stå bag forfølgelse eller alvorlig overlast, omfatter: a) staten b) parter eller organisationer, der kontrollerer staten eller en væsentlig del af dens område c) ikke-statslige aktører, hvis det kan påvises, at de i litra a) og b) nævnte aktører, herunder internationale organisationer, ikke kan eller ikke vil tilbyde beskyttelse mod forfølgelse eller alvorlig overlast som defineret i artikel 7.«

25. Kapitel V i direktiv 2004/83 vedrører »ret til subsidiær beskyttelse«. I artikel 15 defineres begrebet »alvorlig overlast« således: »Ved alvorlig overlast forstås: a) dødsstraf eller henrettelse, eller b) udsættelse af en ansøger for tortur, umenneskelig eller vanærende behandling eller straf i dennes hjemland, eller c) alvorlig og individuel trussel mod en civilpersons liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt.«

26. Desuden præciserer EU-lovgiver i artikel 28 og 29 i direktivets kapitel VII, som vedrører »[i]ndholdet af international beskyttelse«, at international beskyttelse, hvad enten der er tale om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, kræver, at medlemsstaterne sikrer, at den pågældende modtager den samme sociale bistand og har adgang til lægehjælp på samme betingelser som medlemsstaternes egne statsborgere. Medlemsstaterne kan dog sondre mellem disse to former for status, når disse bestemmelser giver dem mulighed for at begrænse den sociale bistand til de sociale grundydelser, som ydes personer med subsidiær beskyttelsesstatus ( 11 ).

27. Endelig skal jeg gøre opmærksom på, at direktiv 2004/83 har til formål at fastsætte minimumsstandarder. Ifølge ottende betragtning til direktivet og direktivets artikel 3 kan medlemsstaterne derfor frit indføre eller opretholde gunstigere standarder for fastsættelse af, hvem der kan anerkendes som flygtninge eller som personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, for så vidt som disse standarder er forenelige med dette direktiv.

28. EU-lovgiveren bestemmer dog nærmere i niende betragtning til direktiv 2004/83, at »[d]e tredjelandsstatsborgere og statsløse, som har tilladelse til at forblive på medlemsstaternes område af årsager, der ikke beror på behovet for international beskyttelse, men som skyldes medfølelse eller humanitære hensyn, falder uden for anvendelsesområdet for dette direktiv«.

c) Direktiv 2005/85

29. Direktiv 2005/85 fastsætter procedureregler for undersøgelsen af en ansøgning om international beskyttelse. I henhold til artikel 1 er formålet med dette direktiv at fastsætte minimumsstandarder for procedurerne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus, der er fælles for samtlige medlemsstater, og direktivets kapitel II og III præciserer de processuelle rettigheder og forpligtelser, der påhviler ansøgeren og den pågældende medlemsstat i forbindelse med en ansøgning om international beskyttelse.

30. Direktivets anvendelsesområde defineres således i artikel 3: »1. Dette direktiv finder anvendelse på alle asylansøgninger, der indgives på medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne i medlemsstaterne, samt på fratagelse af flygtningestatus. [...] 3. Hvis medlemsstaterne anvender eller indfører en procedure, hvorefter asylansøgninger både behandles som ansøgninger på grundlag af Genèvekonventionen og som ansøgninger om andre former for international beskyttelse, der ydes under omstændigheder som defineret i artikel 15 i direktiv 2004/83/EF, anvender de dette direktiv under hele deres procedure. 4. Medlemsstaterne kan endvidere beslutte at anvende dette direktiv som led i procedurer for behandling af ansøgninger om enhver anden form for international beskyttelse.«

31. Direktivets artikel 39 har overskriften »Retten til effektive retsmidler« og fastsætter følgende: »1. Medlemsstaterne sikrer, at asylansøgere har ret til effektive retsmidler ved en ret i forbindelse med følgende: a) en afgørelse, der er truffet om deres asylansøgning [...] 3. Medlemsstaterne fastsætter om nødvendigt regler i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser med hensyn til a) om retsmidlerne som omhandlet i stk. 1 skal bevirke, at ansøgere får lov til at forblive i den pågældende medlemsstat, indtil behandlingen af deres sag er afsluttet, og b) muligheden for retsmidler eller beskyttende foranstaltninger, såfremt retsmidlet som omhandlet i stk. 1 ikke giver ansøgerne lov til at forblive i den pågældende medlemsstat, indtil behandlingen af deres sag er afsluttet. Medlemsstaten kan også fastsætte et ex officio-retsmiddel […]«

2. Tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

32. Reglerne om udsendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er fastsat i direktiv 2008/115.

33. I henhold til artikel 2 finder dette direktiv anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.

34. Formålet med direktivet er at udforme en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder og procedurer, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed ( 12 ).

35. Ud fra denne synsvinkel anerkender artikel 13, stk. 1 og 2, i direktiv 2008/115 de pågældende tredjelandsstatsborgere nogle retssikkerhedsgarantier i forbindelse med sager anlagt til prøvelse af afgørelsen om tilbagesendelse.

36. Denne bestemmelse har følgende ordlyd: »1. Den pågældende tredjelandsstatsborger skal have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af afgørelser vedrørende tilbagesendelse [...]. 2. Myndigheden eller organet, jf. stk. 1, skal have beføjelse til at prøve afgørelser vedrørende tilbagesendelse […], herunder mulighed for midlertidigt at suspendere afgørelsernes fuldbyrdelse, medmindre midlertidig suspension allerede finder anvendelse i medfør af national lovgivning.«

37. Dette direktivs artikel 14 fastsætter de økonomiske og sociale rettigheder, som en indvandrer, der venter på at blive udsendt, kan påberåbe sig.

38. Artikel 14, stk. 1, lyder således: »Med forbehold af den situation, der er omhandlet i artikel 16 og 17, sikrer medlemsstaterne, at der så vidt muligt tages hensyn til følgende principper i forbindelse med tredjelandsstatsborgere inden for den frist for frivillig udrejse, der indrømmes i henhold til artikel 7, og i de perioder, hvor udsendelsen er udsat i henhold til artikel 9: a) familiens enhed med familiemedlemmer, der befinder sig på medlemsstatens område, opretholdes b) de pågældende sikres akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom c) mindreårige gives adgang til grunduddannelsessystemet afhængigt af varigheden af deres ophold d) der tages hensyn til sårbare personers særlige behov.«

B – Belgisk ret

1. Lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område

39. Lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område ( 13 ) har til formål at gennemføre direktiv 2004/83 i den belgiske retsorden.

a) De materielle regler og procedurereglerne vedrørende tildeling af opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager

40. Den nævnte lovs artikel 9b opstiller de nærmere betingelser for tildeling af opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager. Stk. 1 har følgende ordlyd: »En udlænding med ophold i Belgien, som dokumenterer sin identitet i overensstemmelse med § 2, og som lider af en sygdom, som indebærer en reel risiko for udlændingens liv eller fysiske integritet eller en reel risiko for umenneskelig eller vanærende behandling, idet der ikke findes en passende behandling i udlændingens oprindelsesland eller i det land, hvor udlændingen opholder sig, kan ansøge om opholdstilladelse i Kongeriget hos ministeren eller dennes befuldmægtigede. Ansøgningen skal sendes ved rekommanderet brev til ministeren eller dennes befuldmægtigede og skal anføre adressen på udlændingens faktiske bopæl i Belgien. Ansøgningen skal vedlægges alle relevante oplysninger af nyere data om ansøgerens sygdom og mulighederne for at modtage passende behandling i oprindelseslandet eller det land, hvor den pågældende opholder sig. Ansøgeren sender en standardlægeerklæring som anført i kongelig anordning vedtaget efter høring af Conseil des Ministres. Denne lægeerklæring skal være dateret inden for senest tre måneder forud for indsendelsen af ansøgningen og skal anføre, hvilken sygdom der er tale om, hvor alvorlig den er, og hvilken behandling der vurderes at være nødvendig. Vurderingen af den i første afsnit omhandlede risiko, behandlingsmulighederne, om der er adgang til behandlingsmulighederne i oprindelseslandet eller opholdslandet, og af sygdommen, dens alvorlighedsgrad og den behandling, der vurderes at være nødvendig som angivet i lægeerklæringen, foretages af en ansat læge eller af en læge, der er udpeget af ministeren eller dennes befuldmægtigede, og denne læge afgiver en udtalelse herom. Hvis det skønnes nødvendigt, kan denne læge undersøge udlændingen og anmode om en supplerende ekspertvurdering. [...]«

41. Såfremt der gives opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager, udsteder de kompetente nationale myndigheder en opholdstilladelse af begrænset varighed på et år, som dog kan forlænges, til den pågældende. Den pågældende har følgelig ret til socialhjælp udbetalt af CPAS, som, hvis den pågældende er trængende, kan dække dennes bidrag til en syge-/invaliditetsforsikring samt lægeudgifter. Efter en periode på fem år kan den pågældende tildeles en opholdstilladelse af ubegrænset varighed, der giver ham eller hende de samme rettigheder som landets egne statsborgere.

42. I tilfælde af afslag på den nævnte ansøgning om opholdstilladelse bliver den pågældendes ophold på belgisk område ulovligt, og de kompetente nationale myndigheder meddeler ham eller hende et påbud om at forlade landets område. Den sociale bistand begrænses således til akut lægehjælp. I henhold til Cour constitutionnelles praksis skal denne lægehjælp dække behov for lægehjælp, såvel i forebyggende som i behandlingsøjemed, for at undgå, at personer, som lider af en alvorlig sygdom, udsættes for fare for livet eller deres fysiske integritet ( 14 ).

43. Den pågældende kan anlægge sag ved Conseil du contentieux des étrangers til prøvelse af afslaget på opholdstilladelse. Et sådant søgsmål har ikke opsættende virkning i forhold til fuldbyrdelsen af udsendelsen.

44. I henhold til artikel 39/82 i lov af 15. december 1980 kan dette søgsmål ledsages af en begæring om udsættelse af udsendelsen. Begæringen kan indgives i henhold til den almindelige procedure eller i henhold til den særligt hastende procedure og har i sig selv opsættende virkning i forhold til fuldbyrdelsen af foranstaltningen.

45. Denne bestemmelse har følgende ordlyd: »1) Når en administrativ myndigheds beslutning kan annulleres i medfør af artikel 39/2, er Conseil enekompetent til at anordne udsættelse af fuldbyrdelsen. Udsættelsen anordnes, efter at parterne er hørt eller behørigt indkaldt, ved en begrundet afgørelse fra præsidenten for den afdeling, som sagen er henvist til, eller fra den dommer i Conseil du contentieux des étrangers, som præsidenten har udpeget i sagen. I særligt hastende tilfælde kan der anordnes foreløbig udsættelse, uden at alle eller nogen af parterne er blevet hørt. Når sagsøgeren begærer udsættelse af fuldbyrdelsen, skal han eller hun vælge, om der ønskes udsættelse i særlige hastetilfælde eller almindelig udsættelse. Sagsøgeren kan hverken samtidig eller efterfølgende indsende endnu en begæring i henhold til tredje afsnit eller begære endnu en udsættelse i den i § 3 omhandlede stævning. Som en undtagelse fra fjerde afsnit, og uden at dette berører § 3, er et afslag på begæringen om udsættelse efter den særlige hasteprocedure ikke til hinder for, at sagsøgeren senere indgiver en begæring om udsættelse efter den almindelige procedure, når afslaget på den nævnte begæring om udsættelse efter den særlige hasteprocedure begrundes med, at den særlige hastekarakter ikke er tilstrækkeligt dokumenteret. 2) Der kan kun anordnes udsættelse af fuldbyrdelsen, hvis der er fremsat væsentlige anbringender, som kan begrunde en annullation af den anfægtede afgørelse, og såfremt en øjeblikkelig fuldbyrdelse af afgørelsen risikerer at forårsage alvorlig og vanskeligt afhjælpelig skade. [...] 3) Undtagen i særlige hastetilfælde skal begæringen om udsættelse og stævningen med påstand om annullation af afgørelsen indgives ved en og samme akt. I stævningens overskrift skal det anføres, hvorvidt der enten anlægges et annullationssøgsmål eller indgives en begæring om udsættelse samt anlægges et annullationssøgsmål. Hvis denne formalitet ikke er opfyldt, vil stævningen blive anset for alene at vedrøre et annullationssøgsmål. Når der er anlagt et annullationssøgsmål, kan en begæring om udsættelse, der er indgivet efterfølgende, ikke antages til behandling. Ansøgeren har dog mulighed for at anlægge et nyt annullationssøgsmål sammen med en begæring om udsættelse efter ovennævnte fremgangsmåde, hvis søgsmålsfristen ikke er udløbet. [...] 4) [...] Såfremt udlændingen er genstand for en udsendelses- eller hjemsendelsesforanstaltning med snarlig fuldbyrdelse og endnu ikke har indgivet en begæring om udsættelse, kan han begære udsættelse af denne afgørelse efter den særlige hasteprocedure. […] [S]åfremt der ikke gives udsættelse, er tvangsfuldbyrdelse af foranstaltningen igen mulig.«

46. I henhold til denne lovs artikel 39/84 er Conseil du contentieux des étrangers enekompetent til at anordne alle de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre de parters eller personers interesser, som har en interesse i sagens afgørelse, bortset fra foranstaltninger, som vedrører borgerlige rettigheder.

47. Lovens artikel 39/85 fastsætter bestemmelser for behandlingen af foreløbige forholdsregler, der er begæret efter den særlige hasteprocedure. Den bestemmer følgende: »Såfremt en udlænding er genstand for en udsendelses- eller hjemsendelsesprocedure med snarlig fuldbyrdelse og allerede har indgivet en begæring om udsættelse, kan han eller hun, forudsat at Conseil endnu ikke har truffet afgørelse vedrørende begæringen, anmode om, at Conseil ved brug af foreløbige forholdsregler, jf. artikel 39/84, behandler begæringen om udsættelse snarest muligt. Begæringen om foreløbige forholdsregler og begæringen om udsættelse behandles samlet […]. [...] Fra modtagelsen af begæringen om foreløbige forholdsregler kan der ikke ske fuldbyrdelse af udsendelsen eller tilbagesendelsen, før Conseil har taget stilling til begæringen eller givet afslag herpå. […] [S]åfremt der ikke gives udsættelse, er tvangsfuldbyrdelse af foranstaltningen igen mulig. [...]«

48. Både begæringen om udsættelse i særlige hastetilfælde og begæringen om foreløbige forholdsregler i særlige hastetilfælde kræver, at den pågældende påviser, at der er en overhængende risiko for en alvorlig skade, og navnlig at der er truffet afgørelse om en tvangsforanstaltning, hvorved den pågældende forpligtes til at forlade belgisk område.

b) Reglerne om tildeling af subsidiær beskyttelsesstatus

49. Artikel 48/4 i lov af 15. december 1980 fastsætter de betingelser, som skal opfyldes, for at der kan tildeles subsidiær beskyttelsesstatus ( 15 ). Den gennemfører artikel 2, litra e), og artikel 15 og 17 i direktiv 2004/83 og fastsætter følgende: »1) Subsidiær beskyttelsesstatus tildeles en udlænding, der ikke anerkendes som flygtning, og som ikke er omfattet af artikel 9b, og for hvem der er alvorlig grund til at antage, at den pågældende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland eller, for så vidt angår en statsløs, til det land, hvor han eller hun tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som omhandlet i stk. 2, og som ikke kan eller, på grund af en sådan risiko, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, forudsat at den pågældende ikke er omfattet af udelukkelsesbestemmelserne i artikel 55/4. 2) Ved alvorlig overlast forstås: a) dødsstraf eller henrettelse, eller b) udsættelse af en ansøger for tortur, umenneskelig eller vanærende behandling eller straf i dennes hjemland, eller c) alvorlig og individuel trussel mod en civilpersons liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt.«

50. Ved afslag på ansøgningen om international beskyttelse kan den pågældende indlede en fuldstændig domstolsprøvelse ved Conseil du contentieux des étrangers. I henhold til artikel 39/70 i lov af 15. december 1980 har et sådant søgsmål opsættende virkning. Uden udlændingens samtykke kan der ikke ske nogen tvangsfuldbyrdelse af udsendelses- eller hjemsendelsesforanstaltninger over for den pågældende inden for fristen for at anlægge sag og under behandlingen af denne. Desuden bevarer den pågældende retten til at modtage socialhjælp fra CPAS. Hjælpen dækker alle den pågældendes basale behov, dvs. lægehjælp, social bistand, bolig, kost samt børns skolegang.

2. Den organiske lov af 8. juli 1976 om offentlige socialcentre

51. Den organiske lov af 8. juli 1976 om offentlige socialcentre bestemmer i artikel 1, at alle borgere har ret til social bistand, der giver dem mulighed for et menneskeværdigt liv.

52. I henhold til denne lovs artikel 57 har CPAS til opgave at sikre, at personer og familier får den støtte fra samfundet, de er berettigede til. De sikrer ikke alene en palliativ eller kurativ hjælp, men også præventiv hjælp. Hjælpen kan være materiel, social, medicinsk eller psykologisk.

53. Lovens artikel 57, stk. 2, første afsnit, indfører dog en undtagelse fra dette princip, idet CPAS gives mulighed for at begrænse sin opgave til ydelse af akut lægehjælp til udlændinge, der opholder sig ulovligt på landets område.

54. Kongelig anordning af 12. december 1996 om akut lægehjælp, som af socialkontorerne tildeles udlændinge, der opholder sig ulovligt i Kongeriget ( 16 ), anfører, at den i artikel 57, stk. 2, første afsnit, i lov af 8. juli 1976 omhandlede akutte lægehjælp vedrører hjælp af rent medicinsk karakter, hvis akutte karakter er attesteret ved en lægeerklæring. Denne hjælp kan ikke være økonomisk og heller ikke i form af en bolig eller anden form for social hjælp.

II – De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

55. Den 15. april 2009 indgav Moussa Abdida en ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager i henhold til artikel 9b i lov af 15. december 1980. Den 4. december 2009 blev denne ansøgning antaget til realitetsbehandling, hvorved Moussa Abdida havde ret til socialhjælp fra CPAS.

56. Den 6. juni 2011 gav de kompetente nationale myndigheder imidlertid afslag på den nævnte ansøgning med den begrundelse, at ansøgerens hjemland råder over en lægelig infrastruktur, der gør det muligt at behandle aids-patienter. Denne afgørelse blev forkyndt for Moussa Abdida den 29. juni 2011 sammen med et påbud om at forlade statens område. Forkyndelsen fastsatte, at søgsmål med påstand om annullation og begæring om udsættelse ikke havde opsættende virkning på fuldbyrdelsen af foranstaltningen.

57. Den 7. juli 2011 anlagde Moussa Abdida sag ved Conseil du contentieux des étrangers til prøvelse af denne afgørelse. Den 13. juli 2011 traf CPAS afgørelse om ophør af den socialhjælp, som hidtil var ydet Moussa Abdida, samt afslog at yde akut lægehjælp. CPAS ændrede dog denne afgørelse den 27. juli 2011 og besluttede at yde Moussa Abdida akut lægehjælp.

58. Den 5. august 2011 anlagde Moussa Abdida sag ved Tribunal du travail de Nivelles til prøvelse af CPAS’ afgørelse. Ved dom afsagt den 9. september 2011 pålagde denne ret CPAS at betale socialhjælp svarende til integrationsydelsen efter satsen for enlige, idet den navnlig lagde til grund, at retten til socialhjælp er en uomgængelig betingelse for udøvelsen af retten til effektive retsmidler, og at socialhjælpen til Moussa Abdida derfor skal opretholdes, indtil der er truffet en afgørelse i sagen rejst til prøvelse af afslaget på hans ansøgning om opholdstilladelse.

59. Den 7. oktober 2011 iværksatte CPAS appel til prøvelse af denne dom ved Cour de travail de Bruxelles.

60. Denne ret har konstateret, at Moussa Abdida i henhold til national lovgivning ikke har adgang til retsmidler med opsættende virkning af fuldbyrdelsen af udsendelsesafgørelsen, og at han, mens han afventer en afgørelse i denne sag, er blevet frataget enhver anden socialhjælp end akut lægehjælp. Retten anfører desuden, at der eksisterer en forskelsbehandling mellem den pågældende, der har ansøgt om subsidiær beskyttelsesstatus efter artikel 48/4 i lov af 15. december 1980, og en person, der søger om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager efter samme lovs artikel 9b. Cour constitutionnelle har dog begrundet denne forskelsbehandling.

61. Cour du travail de Bruxelles har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal direktiv 2004/83[…], 2005/85[…] og 2003/9[…] fortolkes således, at de pålægger en medlemsstat, der fastsætter, at en udlænding, som »lider af en sygdom, som indebærer en reel risiko for udlændingens liv eller fysiske integritet eller en reel risiko for umenneskelig eller vanærende behandling, idet der ikke findes passende behandling i udlændingens oprindelsesland«, har ret til subsidiær beskyttelse som omhandlet i artikel 15, [litra] b), i direktiv 2004/83[…] — at fastsætte opsættende virkning for søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en administrativ afgørelse om afslag på opholdsret og/eller subsidiær beskyttelse, og som indeholder et påbud om at forlade statens område — at dække sagsøgerens basale behov, ud over lægelige behov, inden for rammerne af sin socialhjælps- eller modtagelsesordning, indtil der træffes afgørelse i søgsmålet anlagt til prøvelse af denne administrative afgørelse? 2) Såfremt spørgsmålet besvares benægtende, pålægger chartret […], og navnlig dets artikel 1-3 (menneskelig værdighed, ret til livet og integritet), artikel 4 (forbud mod umenneskelig eller nedværdigende behandling), artikel 19, stk. 2 (ret til ikke at blive udvist til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling), artikel 20 og 21 (lighed og ikke-forskelsbehandling i forhold til andre kategorier af ansøgere om subsidiær beskyttelse) og/eller artikel 47 (adgang til effektive retsmidler) da en medlemsstat, der gennemfører direktiv 2004/83[…], 2005/85[…] og 2003/9[…], at fastsætte opsættende virkning for søgsmål og dækning af basale behov som anført ovenfor i spørgsmål 1?«

62. Der er afgivet indlæg af parterne i hovedsagen og af den belgiske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering og Europa-Kommissionen.

III – Analyse

A – Det første spørgsmål

63. Den forelæggende rets første spørgsmål drejer sig om de retssikkerhedsgarantier og sociale ydelser, som en medlemsstat er forpligtet til at indrømme inden for rammerne af en procedure med tildeling af subsidiær beskyttelsesstatus.

64. Som den belgiske og den franske regering samt Kommissionen har bemærket i deres indlæg, forudsætter dette spørgsmål, at en opholdstilladelse, der tildeles en tredjelandsstatsborger af helbredsmæssige årsager på grundlag af artikel 9b i lov af 15. december 1980, udgør en form for subsidiær international beskyttelse som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83.

65. Af de grunde, jeg har anført i punkt 40-70 i mit forslag til afgørelse i M’Bodj-sagen, og som jeg vil ridse op her, er dette efter min opfattelse ikke en korrekt forudsætning ( 17 ).

66. Jeg mener nemlig ikke, at en tredjelandsstatsborger, der lider af en alvorlig sygdom, og som risikerer at blive udsat for umenneskelig eller vanærende behandling, hvis han sendes tilbage til sit oprindelsesland, fordi han ikke kan få en passende lægebehandling i dette land, kan anses for en »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83. Selv om den omstændighed, at en person lider af en sygdom, under visse særlige omstændigheder kan udgøre umenneskelig eller vanærende behandling, er et af de kriterier, der er afgørende for, om der kan tildeles subsidiær beskyttelse, dog efter min opfattelse ikke opfyldt, idet der ikke kan identificeres en aktør, som er ophav til overgrebet, og som det er nødvendigt at beskytte personen mod.

67. Jeg mener derfor ikke, at en opholdstilladelse, som udstedes i henhold til artikel 9b i lov af 15. december 1980, kan udgøre en form for subsidiær international beskyttelse og høre under anvendelsesområdet for de retsakter, som udgør det fælles europæiske asylsystem.

68. Det bør ikke glemmes, at det fælles europæiske asylsystem tager udgangspunkt i behovet for at sikre personer, som enten frygter for at blive forfulgt på grund af deres race, religion, nationalitet, politiske overbevisning eller tilhørsforhold til en social gruppe eller risikerer at lide alvorlig overlast i deres hjemland, en beskyttelse, som deres land ikke eller ikke længere kan garantere dem, fordi det forsætligt udfører disse handlinger eller ikke er i stand til at forhindre dem.

69. Hvad enten der er tale om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, forfølger systemet for en medlemsstats tildeling af international beskyttelse et særligt mål og indfører en specifik beskyttelsesmekanisme ( 18 ), som forudsætter, at to vigtige elementer er til stede. Det første er, at der skal være en risiko for forfølgelse eller alvorlige overgreb, hvis den pågældende vender tilbage til sit hjemland. Det anden element er dette lands direkte eller indirekte ansvar for, at denne risiko foreligger. Der kan således kun gives flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, hvis de offentlige myndigheder i hjemlandet ikke har interesse i at sikre denne beskyttelse, hvad enten de selv er ophav til forfølgelserne, eller de opmuntrer eller tolererer militsgruppers eller andre private gruppers forfølgelser.

70. Disse to elementer er afgørende for, om der kan ydes international beskyttelse, da de ligger til grund for personens frygt og er årsag til, at den pågældende ikke vil bede om hjemlandets beskyttelse.

71. Hvad angår subsidiær beskyttelse fremgår disse to elementer meget klart af ordlyden af direktivets artikel 2, litra e). EU-lovgiver anfører udtrykkeligt, at en »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«, er en person, som ikke kun vil kunne løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i direktivets artikel 15, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland, men som på grund af en sådan risiko heller ikke kan eller ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse.

72. Endvidere defineres heri begrebet »alvorlige overgreb« som handlinger eller omstændigheder, som hjemlandets offentlige myndigheder er direkte eller indirekte ansvarlige for.

73. Artikel 15 i direktiv 2004/83 skal nemlig sammenholdes med direktivets artikel 6.

74. Dette direktivs artikel 15 definerer tre former for alvorligt overgreb, hvoraf det ene, under litra b), er umenneskelig eller vanærende behandling af ansøgeren i dennes hjemland. Her definerer lovgiver det materielle indhold af alvorlige overgreb. Der er tale om dødsstraf eller henrettelse, tortur, udsættelse af den pågældende for umenneskelig eller vanærende behandling eller straf i dennes hjemland og alvorlig trussel mod dennes liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med en international eller intern væbnet konflikt. Disse handlinger som sådan forudsætter en aktørs overlagte hensigt om at påføre fysiske eller psykiske lidelser af en bestemt grad.

75. I direktivets artikel 6 defineres det personlige element, idet den vedrører de »aktører, der står bag alvorlig overlast«. EU-lovgiver begrænser således udtrykkeligt omfanget af den i artikel 15 i direktiv 2004/83 omhandlede overlast til overlast begået af enten staten, partier eller organisationer, som kontrolleres af staten eller et større område inden for statens område, eller af ikke-statslige aktører, hvis det kan påvises, at staten eller de partier eller organisationer, som kontrollerer den, ikke kan eller ikke vil tilbyde beskyttelse mod forfølgelsen eller den alvorlige overlast.

76. For at en person kan anses for at være berettiget til subsidiær beskyttelse, er det således ikke tilstrækkeligt at bevise, at den pågældende løber en risiko for at blive udsat for umenneskelig eller vanærende behandling, hvis han eller hun vender tilbage til sit hjemland, men det skal også påvises, at denne risiko skyldes faktorer, som direkte eller indirekte kan henføres til dette lands offentlige myndigheder, hvad enten truslerne mod den pågældende kommer fra myndighederne i det land, hvor han eller hun er statsborger, eller tolereres af disse myndigheder, eller truslerne kommer fra uafhængige grupper, som hjemlandets myndigheder ikke er i stand til reelt at beskytte dets statsborgere imod.

77. Som den franske regering har bemærket i sine indlæg, skyldes den umenneskelige eller vanærende behandling, som en person, hvis helbredstilstand kræver lægetilsyn, og som ikke vil kunne modtage passende behandling i sit hjemland, risikerer at blive udsat for, hvis han eller hun vender tilbage til dette land, imidlertid ikke en handling eller forsætlig undladelse fra denne stats offentlige myndigheders eller uafhængige organers side. Med andre ord er et af de grundlæggende kriterier for, at der kan tildeles subsidiær beskyttelsesstatus som omhandlet i artikel 6 i direktiv 2004/83, nemlig, at hjemlandets offentlige myndigheder er direkte eller indirekte ansvarlige for den alvorlige overlast, og at den pågældende skal beskyttes mod disse, givetvis ikke opfyldt i dette tilfælde.

78. I dette tilfælde opfylder den beskyttelse, som tilbydes af medlemsstaten, ikke et behov for international beskyttelse i dette direktivs artikel 2, litra a)’s, forstand og kan ikke være omfattet af det fælles europæiske asylsystem.

79. I henhold til dette direktivs artikel 2, litra g) in fine ( 19 ), er der tale om en »anden form for beskyttelse«, der ikke er omfattet af dette direktiv. Denne beskyttelse tildeles af en anden årsag, af medfølelse eller humanitære skønsmæssige hensyn på grundlag af iagttagelse af artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder ( 20 ) samt chartrets artikel 4 og artikel 19, stk. 2. I det sidstnævnte tilfælde er det fuldbyrdelsen af værtsmedlemsstatens afgørelse om udvisning af den pågældende sammen med fraværet af passende lægelige ressourcer i hjemlandet, der kan udgøre en umenneskelig behandling.

80. EU-lovgiver har således haft et klart ønske om at udelukke de situationer, der er baseret på humanitære grunde, fra anvendelsesområdet for direktiv 2004/83.

81. EU-lovgiver anfører nemlig udtrykkeligt i niende betragtning til direktiv 2004/83, at »[d]e tredjelandsstatsborgere og statsløse, som har tilladelse til at forblive på medlemsstaternes område af årsager, der ikke beror på behovet for international beskyttelse, men som skyldes medfølelse eller humanitære hensyn, falder uden for anvendelsesområdet for dette direktiv« ( 21 ).

82. I øvrigt er det interessant at se på forarbejderne til dette direktiv med hensyn til formuleringen af artikel 15, litra b) ( 22 ), hvor EU-lovgiver anfører følgende: »Hvis litra b) omfattede hele Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende EMRK’s ( 23 ) artikel 3, skulle de sager, som udelukkende er baseret på humanitære grunde, være omfattet, f.eks. sagen D mod Det Forenede Kongerige (1997), også kendt som Saint-Kitts-sagen ( 24 ). Selv om den manglende adgang til et udviklet sundhedssystem samt fraværet af et socialt netværk i Saint-Kitts-sagen ikke blev anset for tortur eller umenneskelig eller vanærende behandling som sådan, blev udvisningen til dette land, som udgjorde en risiko for den pågældendes liv, beskrevet som sådan. For at undgå sager, der er baseret på humanitære grunde, inden for ordningen for subsidiær beskyttelse, hvilket aldrig har været hensigten med dette direktiv, foreslår formandskabet følgelig at begrænse anvendelsesområdet for litra b) ved at anføre, at en faktisk risiko for tortur eller straf eller umenneskelig eller vanærende behandling skal foreligge i hjemlandet« ( 25 ) .

83. Selv om direktivets artikel 15, litra b), som Domstolen fastslog i Elgafaji-dommen ( 26 ), »i det væsentlige, modsvarer […] artikel 3 [i EMRK] ( 27 ), har EU-lovgiver i det mindste begrænset anvendelsesområdet til behandling »i [ansøgerens] hjemland« ( 28 ), hvilket forudsætter, at dette lands offentlige myndigheder er direkte eller indirekte ansvarlige. Den internationale beskyttelsesordning, og navnlig subsidiær beskyttelsesstatus, indfører således en særlig og specifik beskyttelsesmekanisme ( 29 ), som adskiller sig fra de forpligtelser, der påhviler de kontraherende stater i henhold til EMRK’s artikel 3.

84. På baggrund af det ovenstående mener jeg derfor ikke, at en tredjelandsstatsborger, der lider af en alvorlig sygdom, og som løber en risiko for at blive udsat for umenneskelig eller vanærende behandling, hvis han sendes tilbage til sit oprindelsesland, fordi han ikke kan få en passende lægebehandling i dette land, kan anses for en »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«, som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83.

85. Som følge heraf kan en ansøgning på grundlag af artikel 9b i lov af 15. december 1980 om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager ikke være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2004/83.

86. En sådan ansøgning kan heller ikke høre under anvendelsesområdet for de to øvrige retsakter, som udgør det fælles europæiske asylsystem, nemlig direktiv 2003/9 og 2005/85.

87. De materielle modtagelsesforhold, som EU-lovgiver har fastsat i direktiv 2003/9, er i henhold til direktivets artikel 3 henvendt til asylansøgere eller til ansøgere om anden form for beskyttelse, hvis medlemsstaten har besluttet dette.

88. På samme måde vedrører de retssikkerhedsgarantier, som EU-lovgiver har givet i direktiv 2005/85, i henhold til direktivets artikel 3, asylansøgningerne samt afgørelser om fratagelse af flygtningestatus og alle andre ansøgninger om anden form for international beskyttelse, hvis medlemsstaten har besluttet dette.

89. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at Kongeriget Belgien ikke havde til hensigt at lade disse retsakter finde anvendelse på personer, der indgiver en ansøgning på grundlag af artikel 9b i lov af 15. december 1980.

90. Jeg mener derfor ikke, at de retssikkerhedsgarantier og sociale ydelser, som EU-lovgiver har fastsat i direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85, finder anvendelse på en situation som den, der er omhandlet i den foreliggende sag.

91. På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85 skal fortolkes således, at de retssikkerhedsgarantier og de sociale ydelser, som EU-lovgiver har fastsat i disse direktiver, ikke finder anvendelse på en ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager på grundlag af artikel 9b i lov af 15. december 1980.

B – Det andet spørgsmål

92. Med det andet spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt om Domstolens vurdering af, hvorvidt en national lovgivning, som på den ene side ikke giver adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning af tilbagesendelsen i forbindelse med afslag på opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager og på den anden side begrænser dækningen af den pågældendes basale behov til akut lægehjælp under hele retssagens varighed, er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder fastsat i chartret og de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i henhold til direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85.

1. Indledende betragtninger

93. Indledningsvis skal jeg fremhæve, at det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet Domstolen, kræver inddragelse af andre retsforskrifter end dem, som er udtrykkeligt anført i forelæggelsesafgørelsen ( 30 ).

94. Cour du travail de Bruxelles kæder det andet spørgsmål sammen med de processuelle rettigheder og garantier, som en ansøger om international beskyttelse har i medfør af direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85 samt chartret, navnlig kravene i dets artikel 1-4, som fastsætter princippet om den menneskelige værdighed og retten til livet, til respekt for menneskets integritet og til ikke at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling, dets artikel 19, stk. 2, som fastsætter non-refoulement-princippet, dets artikel 20 og 21 om lighedsprincippet og princippet om ikke-forskelsbehandling samt artikel 47, der garanterer retten til adgang til effektive retsmidler.

95. Af grunde, som jeg vil gøre nærmere rede for, bør anvendelsen i en situation som den i hovedsagen foreliggende af de retsakter, der udgør det fælles europæiske asylsystem, imidlertid udelukkes. Derfor er det efter min mening ufornødent at undersøge den forelæggende rets spørgsmål på baggrund af direktiv 2003/9, 2004/83 og 2005/85.

96. Jeg må derimod henvise til reglerne for proceduren for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i direktiv 2008/115. I henhold til dette direktivs artikel 1 og 13 har det nemlig til formål at indføre fælles standarder og procedurer for alle medlemsstater hvad angår bl.a. søgsmål til prøvelse af en udvisningsafgørelse, og i kapitel III fastsætter det de rettigheder og retssikkerhedsgarantier, som inden for disse rammer bør indrømmes tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

97. I den foreliggende sag er det ubestridt, at Moussa Abdidas ophold af de kompetente nationale myndigheder anses for ulovligt under hele varigheden af proceduren for Conseil du contentieux des étrangers. Det er derfor omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/115, jf. dette direktivs artikel 2.

98. Desuden er jeg af den opfattelse, at den afgørelse, hvorved de nationale myndigheder gav afslag på den pågældendes ansøgning om opholdstilladelse og i henhold til artikel 7 i lov af 15. december 1980 gav ham påbud om at forlade landets område, er en »afgørelse om tilbagesendelse« som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 3, stk. 4 ( 31 ). Ved denne afgørelse erklærede de belgiske myndigheder nemlig Moussa Abdidas ophold på belgisk område for ulovligt og fastslog en forpligtelse for ham til at vende tilbage til sit hjemland. Denne afgørelse er slet og ret en iværksættelse af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, som bestemmer, at medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område.

99. I denne situation, som er omfattet af EU-retten, er medlemsstaterne således i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, forpligtet til at anvende de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden. Som Domstolen fastslog i Åkerberg Fransson-dommen ( 32 ) og dommen i sagen Pfleger m.fl. ( 33 ), indebærer den omstændighed, at EU-retten finder anvendelse, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, finder anvendelse.

100. Det er således på baggrund af dels forskrifterne i direktiv 2008/115, dels de grundlæggende rettigheder, som er anført i chartret, at det skal undersøges, hvorvidt den omstændighed, at der under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende ikke er adgang til retsmidler med opsættende virkning af fuldbyrdelsen af tilbagesendelsen, og at den pågældende ikke får dækket sine basale behov ud over lægehjælp, overholder de rettigheder, som denne anerkendes i Unionen.

2. Min fortolkning

a) Spørgsmålet, om der er adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning

101. I henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115, der har overskriften »Retsmidler«, skal den pågældende tredjelandsstatsborger have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af afgørelser vedrørende tilbagesendelse.

102. I henhold til stk. 2 kan de kompetente nationale myndigheder således midlertidigt suspendere den anfægtede afgørelse. I så fald medfører denne suspension udsættelse af udsendelsen i henhold til direktivets artikel 9.

103. Det må fastslås, at denne bestemmelse i modsætning til det direktivforslag, som Kommissionen havde udarbejdet, ikke forpligter medlemsstaterne til at bestemme, at et søgsmål, der er rejst til prøvelse af en afgørelse vedrørende tilbagesendelse, har opsættende virkning ( 34 ), idet det kun er en mulighed.

104. Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende mener jeg dog, at formålet med direktiv 2008/115 samt iagttagelsen af de grundlæggende rettigheder, navnlig kravene i chartrets artikel 1, 2, 3 og 4, artikel 19, stk. 2, og artikel 47, kræver, at den pågældende har adgang til retsmidler med fuld opsættende virkning i forhold til fuldbyrdelsen af udsendelsesafgørelsen.

105. Formålet med artikel 13 i direktiv 2008/115 udledes nemlig klart af det overordnede princip, som EU-lovgiver har formuleret i direktivets artikel 1, nemlig med fuld respekt for de pågældendes grundlæggende rettigheder at sikre dem en effektiv beskyttelse af deres interesser og navnlig en repatriering på en human og værdig måde ( 35 ).

106. Formålet med denne bestemmelse kan således kun forstås i overensstemmelse og sammenhæng med de rettigheder, der garanteres i chartrets artikel 1-4, dvs. respekt for den menneskelige værdighed samt retten til liv og til respekt for menneskets integritet og forbud mod umenneskelig og nedværdigende behandling. Den skal ligeledes forstås i overensstemmelse med non-refoulement-princippet i chartrets artikel 19, stk. 2. Endelig skal den sikre iagttagelse af lighedsprincippet og princippet om ikke-forskelsbehandling i chartrets artikel 20 og 21 og garantere retten til adgang til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47. Disse henvisninger er nemlig nødvendigvis omfattet af henvisningerne til de grundlæggende rettigheder i artikel 1 i direktiv 2008/115.

107. Følgelig kan dette direktivs artikel 13 og mere generelt de bestemmelser, der specifikt vedrører de retssikkerhedsgarantier, som de pågældende borgere kan gøre gældende i deres søgsmål, kun finde konkret anvendelse i overensstemmelse med disse retsakter, hvis den sikrer iagttagelsen af disse værdier.

108. For at de i det nævnte direktivs artikel 13, stk. 1, og i chartrets artikel 47 omhandlede retsmidler kan være effektive, indebærer det i en situation som den i hovedsagen foreliggende, hvor fuldbyrdelsen af tilbagesendelsesafgørelsen kan udsætte den pågældende for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling i strid med chartrets artikel 4, efter min opfattelse, at disse retsmidler har fuld opsættende virkning.

109. For det første er medlemsstaten i denne situation forpligtet til at iagttage non-refoulement-princippet ifølge de forpligtelser, den er pålagt i henhold til artikel 5 i direktiv 2008/115 og chartrets artikel 19, stk. 2, der som nævnt bestemmer, at »[i]ngen må udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling«. Overholdelsen af denne forskrift kræver følgelig, at fuldbyrdelsen af tilbagesendelsesafgørelsen automatisk suspenderes, så længe de kompetente nationale myndigheder undersøger dens lovlighed samt den pågældendes klagepunkter med hensyn til en risiko for behandling, der er i strid med chartrets artikel 4.

110. For det andet har Menneskerettighedsdomstolen fastslået, at retten til adgang til effektive retsmidler som fastsat i chartrets artikel 13 kræver, at en udlænding, som er omfattet af en udvisningsafgørelse, har adgang til effektive retsmidler med fuld opsættende virkning, når den pågældende har et »holdbart klagepunkt« om, at en udsendelse vil udsætte ham for en risiko for umenneskelig eller vanærende behandling i strid med EMRK’s artikel 3 ( 36 ). I en sådan situation vurderer Menneskerettighedsdomstolen således, at fuldbyrdelsen af den udsendelse, hvis lovlighed anfægtes, kan indebære en uoprettelig skade, som bør forebygges ved at suspendere fuldbyrdelsen. Ifølge Menneskerettighedsdomstolen har en udlænding, der lider af en alvorlig sygdom, som han ikke kan modtage behandling for i sit hjemland, et sådant holdbart klagepunkt. I øvrigt er den af den opfattelse, at effektive retsmidler ligeledes indebærer krav med hensyn til kvalitet og hurtighed ( 37 ).

111. Denne retspraksis dannede grundlag for, at Kongeriget Belgien blev dømt ved en dom af 27. februar 2014 ( 38 ). Den pågældende sag drejede sig om en nigeriansk statsborger, som led af aids, og som ifølge myndighedernes påbud skulle udsendes. Hun hævdede, at udsendelsen til hjemlandet udsatte hende for en behandling i strid med EMRK’s artikel 3, og klagede over, at hun ikke havde adgang til effektive retsmidler i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne konventions artikel 13.

112. Efter at have undersøgt de gældende procedureregler fastslog Menneskerettighedsdomstolen, at de retsmidler, der var tilgængelige til prøvelse af et påbud om udsendelse, som var udstedt efter et afslag på en ansøgning om opholdstilladelse på grundlag af artikel 9b i lov af 15. december 1980, ikke var tilstrækkelige til at sikre iagttagelsen af EMRK’s artikel 13, sammenholdt med artikel 3.

113. Menneskerettighedsdomstolen fastslog for det første, at et sådant søgsmål i henhold til den gældende nationale lovgivning ikke har opsættende virkning i forhold til fuldbyrdelsen af udsendelsen ( 39 ).

114. Derefter gjorde den rede for de særlige procedurer, som er fastsat i artikel 39/82 – 39/85 i lov af 15. december 1980 med hensyn til udsættelse af fuldbyrdelsen af udsendelsen.

115. Den første kombination af retsmidler består i anlæggelsen inden for en frist på 30 dage fra afgørelsens meddelelse af et annullationssøgsmål samt en begæring om almindelig udsættelse sammen med en begæring om foreløbige forholdsregler i særlige hastetilfælde, i det øjeblik den pågældende er genstand for en tvangsforanstaltning. Den anden kombination består i at indgive en begæring om udsættelse i særlige hastetilfælde og kræver, at den pågældende er genstand for en tvangsforanstaltning ( 40 ).

116. Menneskerettighedsdomstolen fastslog, at disse procedurer er »vanskelige at gennemføre« og »for komplekse« til at opfylde kravene om adgang til retsmidler i henhold til EMRK’s artikel 13, sammenholdt med artikel 3 ( 41 ).

117. For det første fastslog den, at dette system forpligter den pågældende, som er genstand for en udsendelsesforanstaltning, og som hævder, at der er tale om et hastetilfælde, der kræver en udsættelse af foranstaltningens fuldbyrdelse, til at indlede en klagesag, i dette tilfælde i form af en begæring om almindelig udsættelse. Ifølge Menneskerettighedsdomstolen bør dette søgsmål, som ikke har opsættende virkning, indledes med det mål alene at bevare den pågældendes ret til at kunne handle hurtigt, når der opstår en ægte hastesituation, dvs. en tvangsforanstaltning. Såfremt den pågældende ikke har indledt en sådan klagesag ved begyndelsen af proceduren, og der efterfølgende opstår en hastesituation, fastslog Menneskerettighedsdomstolen, at den pågældende definitivt er berøvet muligheden for at begære udsættelse af udsendelsesforanstaltningen ( 42 ). Vedrørende reglerne for begæringer om udsættelse i særlige hastetilfælde tilføjede Menneskerettighedsdomstolen, at de »presser de pågældende, som allerede er i en sårbar situation, til at handle i sidste øjeblik, når foranstaltningen tvangsfuldbyrdes« ( 43 ).

118. På grundlag af det ovenstående fastslog Menneskerettighedsdomstolen, at den pågældende ikke havde haft adgang til effektive retsmidler, da de ikke havde haft opsættende virkning og ikke gav mulighed for at foretage en effektiv undersøgelse af anbringenderne om tilsidesættelse af EMRK’s artikel 3 ( 44 ).

119. I den foreliggende sag og navnlig i retsmødet har den belgiske regering beskrevet en procedure, som jeg finder kompleks at gennemføre i praksis i forhold til situationens hastekarakter og alvor, som er svært tilgængelig for de indvandrere, som den finder anvendelse på ( 45 ). Retsmidlers effektivitet bør nemlig vurderes fra sag til sag i den sammenhæng, hvori de indgår. Der bør således tages hensyn til den skrøbelige psykiske tilstand, som indvandrerne kan befinde sig i, og de vanskeligheder, som de f.eks. på grund af deres sprog, kan have med at vide, hvilke procedurer der skal anvendes, når de står over for en udsendelse af landet, idet mange af dem på dette tidspunkt ikke har midler til at betale for juridisk bistand.

120. På retsmødet tog den belgiske regering til genmæle vedrørende fraværet af retsmidler med fuld opsættende virkning og gav udtryk for, at indledningen af et annullationssøgsmål for Conseil du contentieux des étrangers medfører en faktisk udsættelse af fuldbyrdelsen af udsendelsesafgørelsen, idet de belgiske nationale myndigheder tolererer den pågældendes ulovlige ophold, mens sagen verserer.

121. Selv om denne situation i praksis er identisk med den situation, hvor søgsmålet udtrykkeligt har opsættende virkning i forhold til fuldbyrdelsen af udsendelsen, er der dog en række ulemper.

122. For det første er den pågældende på trods af denne faktiske udsættelse ikke officielt beskyttet mod en tvangsudsendelse, for så vidt som denne beskyttelse i henhold til artikel 74/14, stk. 1 og 2, i lov af 15. december 1980 alene indrømmes i de 30 dage, som er fristen for frivillig udsendelse. Denne frist udløber imidlertid hurtigt, og de kompetente nationale myndigheder kan derefter officielt når som helst fuldbyrde påbuddet om udsendelse. Dette medfører især store vanskeligheder i en situation som i hovedsagen, hvor fuldbyrdelsen af tilbagesendelsesafgørelsen kan udsætte den pågældende for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling i strid med chartrets artikel 4.

123. For det andet kan den pågældende på trods af myndighedernes tolerance fortsat gøres til genstand for en strafferetlig sanktion på grund af dennes ulovlige ophold i landet. Han er således ikke officielt beskyttet mod en eventuel anholdelse.

124. For det tredje er der, for så vidt som udsendelsesforanstaltningen kun halvofficielt er udsat, ikke tilknyttet rettigheder til denne udsættelse, herunder økonomiske og sociale garantier, som lovgiver i artikel 14 i direktiv 2008/115 indrømmer tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, hvis udsendelse officielt er udsat. Dette rejser et andet problem, især i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor den pågældende udsendelsesforanstaltning vedrører en alvorligt syg person, der bør kunne få dækket særlige behov som følge af sin helbredstilstand ligesom enhver anden tredjelandsstatsborger, hvis udsendelse officielt er blevet udsat.

125. For det fjerde kan jeg ikke ignorere den særlig lange varighed af den pågældende procedure, som blev indledt den 7. juli 2011. Ud over de ulemper, der er forbundet med usikkerheden omkring den pågældendes retsstilling, hans yderst alvorlige konkrete situation samt de alvorlige klagepunkter, han har indbragt for domstolen, kan man spørge sig selv, om en sådan procedure, i betragtning af dens varighed, er tilfredsstillende og yder alle de garantier, som bør være en del af effektive retsmidler.

126. På baggrund af disse faktorer og i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor en fuldbyrdelse af afgørelsen om hjemsendelse kan udsætte den pågældende for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling i strid med chartrets artikel 4, er det min opfattelse, at den pågældende ikke tildeles de rettigheder, som chartret indrømmer ham, navnlig retten til adgang til effektive retsmidler som omhandlet i chartrets artikel 47.

127. I lyset af de ovenstående betragtninger mener jeg, at artikel 13, stk. 1 og 2, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national processuel regel, som udelukker, at et søgsmål, der er indledt til prøvelse af en afgørelse om tilbagesendelse, hvis fuldbyrdelse i betragtning af den pågældendes helbredstilstand kan udsætte den pågældende for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling i strid med chartrets artikel 4, har fuld opsættende virkning.

b) Dækning af den pågældendes basale behov ud over lægehjælp

128. Artikel 14 i direktiv 2008/115, sammenholdt med 12. betragtning til dette direktiv, fastsætter økonomiske og sociale garantier, som »tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som endnu ikke kan udsendes«, kan gøre gældende »frem til tilbagesendelsen«. Inden for fristen for frivillig udrejse og i de perioder, hvor udsendelsen er blevet udsat, skal medlemsstaterne således sikre opretholdelsen af familiens enhed samt sikre akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling af sygdom. De skal ligeledes sikre, at mindreårige gives adgang til grunduddannelsessystemet, og at der tages hensyn til sårbare personers særlige behov. Denne bestemmelse afspejler artikel 5 i direktiv 2008/115, som kræver, at medlemsstaterne tager behørigt hensyn til den pågældendes helbredsmæssige, familiemæssige og sociale situation, og navnlig dennes helbredstilstand, når de gennemfører dette direktiv.

129. Skønt EU-lovgiver i 12. betragtning til nævnte direktiv gav udtryk for sit ønske om at »træffe foranstaltninger« for disse indvandrere, er dette mål efter min opfattelse kun delvis opnået, hvilke der er følgende grunde til.

130. For det første må det, hvis man holder sig til ordlyden af artikel 14, stk. 1, i direktiv 2008/115, konstateres, at Moussa Abdida ikke kan være omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse og af de garantier, der er omhandlet heri. Fristen på 30 dage for frivillig udrejse er nemlig udløbet, og den udsendelsesforanstaltning, som er vedtaget for hans vedkommende, er ikke officielt blevet udsat.

131. Dette direktiv anerkender således ikke udtrykkeligt garantier i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor den pågældendes udsendelse de facto er udsat, mens sagen verserer ( 46 ).

132. For det andet gør jeg opmærksom på, at de garantier, som EU-lovgiver har fastsat i denne bestemmelse, ikke dækker alle rettigheder, navnlig ikke de rettigheder, som jeg anser for at være de mest centrale i det øjeblik, den pågældende ikke længere nødvendigvis råder over en indtægt og skal udsendes fra landets område, nemlig muligheden for at få mad, tøj og bolig.

133. Selv om familiens enhed skal opretholdes, mindreårige skal have adgang til grunduddannelse, der skal sikres akut lægebehandling og »absolut nødvendig behandling af sygdom« samt tages hensyn til sårbare personers særlige behov, forpligter dette direktivs artikel 14, stk. 1, ikke udtrykkeligt medlemsstaterne til at dække andre basale behov end den pågældendes behov for lægehjælp.

134. Direktiv 2008/115 medfører således ikke en harmonisering, ikke engang på minimumsniveau, af reglerne for medlemsstaternes dækning af disse indvandreres basale behov. Herved adskiller dette direktiv sig klart fra direktiv 2003/9, hvor EU-lovgiver ønskede at forpligte medlemsstaterne til at garantere minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere, mens de venter på en afgørelse, ved at dække alle deres mest nødvendige behov.

135. Dette kan konkluderes blot ved at læse 12. betragtning til direktiv 2008/115. Det fremgår nemlig af denne betragtnings ordlyd, at EU-lovgiver gør det klart, at »[de] grundlæggende fornødenheder[, som tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som endnu ikke kan udsendes, har,] bør defineres i overensstemmelse med national lovgivning ( 47 ). Anvendelsen af konditionalis i den franske sprogversion og valget af verbet »definere« viser tydeligt, at det var EU-lovgivers ønske at give medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, med hensyn til hvilken slags fornødenheder de agter at opfylde (selv om definitionen af grundlæggende fornødenheder efter min opfattelse giver sig selv). I øvrigt nævnte EU-lovgiver intet om opfyldelsen af disse behov i resten af dette direktiv.

136. Denne ordlyd adskiller sig fra den, Kommissionen foreslog i sit direktivforslag, hvor den slog til lyd for at indrømme indvandrere med ulovligt ophold tilsvarende garantier som dem, der var fastsat i direktiv 2003/9.

137. I direktivforslaget havde ottende betragtning således følgende ordlyd: »Der skal gøres noget ved situationen for personer med ulovligt ophold, som (endnu) ikke kan udsendes. Der bør fastsættes minimumsstandarder for betingelserne for disse personers ophold under henvisning til bestemmelserne i Rådets direktiv 2003/9/EF af 27. januar 2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere« ( 48 ).

138. I direktivforslagets artikel 13 om »[g]arantier i perioden frem til tilbagesendelsen« henviste Kommissionen således udtrykkeligt til kapitel II og IV i direktiv 2003/9, som i meget mere konkrete og præcise vendinger fastsætter de materielle modtagelsesforhold, som medlemsstaterne skal sikre asylansøgerne, mens de afventer en afgørelse, for at sikre dem dels et underhold og en værdig levestandard, dels ensartede levevilkår i alle medlemsstaterne ( 49 ). Denne bestemmelse havde følgende ordlyd: »Medlemsstaterne sikrer, at opholdsbetingelserne for tredjelandsstatsborgere, for hvem fuldbyrdelsen af en afgørelse om tilbagesendelse er blevet udsat, eller som ikke kan udsendes af de grunde, der er omhandlet i artikel 8 i dette direktiv, ikke er mindre gunstige end de betingelser, som er fastsat i artikel 7-10, artikel 15 og artikel 17-20 i direktiv [2003/9]« ( 50 ) .

139. Under forhandlingerne blev disse forslag til artiklernes ordlyd opgivet og navnlig alle udtrykkelige henvisninger til den ordning for asylansøgere, der er fastsat i direktiv 2003/9. Selv om den nye artikel 14 i direktiv 2008/115 delvis gentager nogle af garantierne i direktiv 2003/9, udelader den visse grundlæggende elementer, navnlig garantien for midlerne til et underhold og en værdig levestandard.

140. Endelig er artikel 14 i direktiv 2008/115 formuleret således, at det er vanskeligt at vurdere omfanget, formen og minimumsniveauet for de ydelser, som tildeles den pågældende.

141. Artiklen anfører nemlig ikke nærmere, hvilke bestemmelser medlemsstaterne er forpligtet til at vedtage for at opretholde familiens enhed, og hvilken slags hensyn de skal tage til sårbare personer for at opfylde deres særlige behov. På samme måde er visse udtryk, f.eks. når der henvises til »absolut nødvendig behandling af sygdom«, så bredt formuleret, at der er plads til forskellige fortolkninger og variationer i de forskellige medlemsstater.

142. På baggrund heraf og i strid med det formål, som EU-lovgiver bekendtgjorde i 12. betragtning til direktiv 2008/115, kan der ikke anses for at være »[truffet] foranstaltninger for så vidt angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som endnu ikke kan udsendes«.

143. I sit beslutningsforslag om begrænsning af uligheder på sundhedsområdet i EU ( 51 ) konstaterede Parlamentet i øvrigt, at personer uden opholdstilladelse hverken i praksis eller i loven er sikret den lige adgang til sundhedsydelser, som er fastsat i chartrets artikel 35. Parlamentet opfordrede derfor medlemsstaterne til at sikre, at de udokumenterede indvandrere får ret til og sikres retfærdig adgang til sundhedsydelser, og opfordrede dem ligeledes til at se på muligheden for at støtte sundhedspleje for illegale indvandrere ved at opstille en definition baseret på fælles principper for grundlæggende elementer af sundhedspleje som defineret i deres nationale lovgivning.

144. Ud over Parlamentets konstateringer afdækker den foreliggende sag også en anden kendsgerning, nemlig den konkrete juridiske og materielle situation, som indvandrere befinder sig i, når de venter på at blive udsendt.

145. Hvordan har Moussa Abdida, hvis helbredstilstand er kritisk, konkret fået dækket sine mest basale behov, siden sagen for Conseil du contentieux des étrangers blev indledt den 7. juli 2011, dvs. i over tre år?

146. Han har opholdt sig ulovligt på belgisk område siden den 29. juni 2011, hvor myndighederne meddelte ham, at han var forpligtet til at forlade området, og slettede ham i udlændingeregistret. Imidlertid tolererer myndighederne de facto hans tilstedeværelse på belgisk område, så længe prøvelsen af den anfægtede afgørelse pågår. Som det er fremgået, er dette dog en langvarig procedure, hvor den pågældende i mange måneder, ja i årevis, ikke kun lever i usikkerhed med hensyn til en eventuel udsendelse, men heller ikke længere er beskyttet mod en eventuel anholdelse, idet hans ulovlige ophold kan gøres til genstand for en strafferetlig sanktion.

147. Denne situation bestemmer naturligvis omfanget af hans adgang til beskæftigelse, bolig og sociale og sundhedsmæssige ydelser, som i dette tilfælde er stort set ikke-eksisterende. Moussa Abdida er udelukket fra det lovlige arbejdsmarked med den konsekvens, at han ikke har nogen indtægt, hvormed han kan få dækket sine behov, nærmere bestemt udgifter til mad, tøj og bolig. Han har ganske givet store problemer med at få en bolig, idet det kan være strafbart at udleje til en indvandrer med ulovligt ophold. I øvrigt har han kun delvis adgang til socialhjælp, som i henhold til den gældende nationale lovgivning er begrænset til akut lægehjælp.

148. Der er ingen tvivl om, at denne situation kan bringe den pågældende ud i fattigdom og direkte påvirke respekten for hans grundlæggende rettigheder. Menneskerettighedsdomstolen har i øvrigt i sin praksis vurderet, at en utilstrækkelig indtægt under visse særlige omstændigheder kan indebære en risiko for den pågældendes liv eller fysiske integritet samt en risiko for umenneskelig eller vanærende behandling i strid med EMRK’s artikel 2 og 3 ( 52 ).

149. Hvis jeg holder mig til ordlyden af artikel 14 i direktiv 2008/115, mener jeg ikke, at det er logisk at forpligte medlemsstaterne til at yde akut lægehjælp, hvis der under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede ikke er nogen dækning af den pågældendes mest basale behov. På samme måde er det efter min opfattelse heller ikke logisk at forpligte medlemsstaterne til at sikre opretholdelsen af familiens enhed eller børnenes grunduddannelse, hvis det ikke medfører en forpligtelse til at sikre disse personer midlerne til deres underhold samt menneskelige og værdige levevilkår.

150. Jeg mener heller ikke, at det er retfærdigt og rimeligt, at en tredjelandsstatsborger, hvis ophold på landets område tolereres de facto, mens han afventer behandlingen af sit søgsmål, behandles mindre fordelagtigt end en tredjelandsstatsborger, der er frihedsberøvet i henhold til artikel 15 i direktiv 2008/115. Selv om den sidstnævnte reelt er frihedsberøvet på grund af sin adfærd, er denne i det mindste indlogeret i særlige faciliteter for frihedsberøvede og får i princippet dækket alle sine basale behov, herunder juridisk og social bistand samt lægebistand, i en periode på helt op til 18 måneder. Det må dog konstateres, at en person i en situation som den i hovedsagen omhandlede, som også »venter på at blive udsendt«, ikke er sikret dækning af disse behov.

151. Jeg mener heller ikke, at det er logisk at kræve, at medlemsstaterne sikrer adgang til effektive retsmidler, og bl.a. sikrer, at disse har fuld opsættende virkning i forhold til afgørelsen om udsendelse, hvis indvandreren ikke kan sørge for mad, bolig og tøj til sig selv, mens han venter på rettens afgørelse.

152. Endelig må det ikke glemmes, at den manglende dækning af indvandreres mest basale behov forstærker deres marginalisering. Når en tredjelandsstatsborger, der venter på at blive udsendt, berøves dækningen af sine mest basale behov i så lang en periode, efter at søgsmålet er indledt, risikerer det at føre til, at han forlader værtslandets område og tager til en anden medlemsstat, hvorved han giver næring til de sekundære bevægelser af indvandrere med ulovligt ophold og herved til den ulovlige indvandring inden for Unionens grænser. Denne situation kan ligeledes anspore ham, ikke til en ulovlig situation – da hans situation allerede er ulovlig – men til kriminalitet for at få dækket sine behov. Sådanne konsekvenser ligger langt fra det formål, som EU-lovgiver formulerede i fjerde betragtning til direktiv 2008/115, hvorefter der skal »fastsættes klare gennemsigtige og retfærdige regler for at sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik, der er en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik« ( 53 ).

153. Det står klart, at den anvendelse af direktiv 2008/115, som resulterer i de nævnte inkonsekvente omstændigheder og uregelmæssigheder, ikke sikrer direktivets effektive virkning.

154. Rækkevidden af de i direktivets artikel 14 omhandlede garantier bør således fortolkes i lyset af dets formål, der som nævnt er at fastsætte klare og retfærdige regler for at sikre en tilbagesendelsespolitik, som ikke kun er effektiv, men som ligeledes giver mulighed for at sikre respekten for de værdier, som er fastlagt i chartret, i overensstemmelse med det overordnede princip, som lovgiver har formuleret i direktivets artikel 1.

155. Respekten for den menneskelige værdighed samt retten til livet, respekten for menneskets integritet og retten til sundhed som omhandlet i chartrets artikel 1, 2, 3 og 35 ( 54 ), men også det i chartrets artikel 4 omhandlede forbud mod umenneskelig eller nedværdigende behandling, er efter min opfattelse til hinder for, at en tredjelandsstatsborger i en situation som den i hovedsagen omhandlede, der opholder sig ulovligt i landet, og hvis udsendelse de facto er blevet udsat, ikke kan få dækket sine basale behov, mens hans sag bliver behandlet.

156. Jeg mener, at opfyldelsen af de mest basale behov er en grundlæggende rettighed, som ikke kan afhænge af den pågældendes retsstilling.

157. Selv om medlemsstaterne hver især skal fastlægge omfanget af denne dækning under hensyntagen til de skønsbeføjelser, de har i henhold til direktiv 2008/115, mener jeg, at dækningen i tilstrækkelig grad skal sikre den pågældende midler til hans eller hendes underhold og en værdig levestandard, som er passende for den pågældendes helbredstilstand og giver pågældende mulighed for at råde over en bolig, i givet fald under iagttagelse af dennes særlige behov ( 55 ).

158. På baggrund af det ovenstående mener jeg følgelig, at artikel 14 i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som hvad angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der har anlagt en sag til prøvelse af afgørelsen om tilbagesendelse, begrænser dækningen af deres basale behov til akut lægehjælp. I en sådan situation er medlemsstaten forpligtet til under hele den retslige procedures varighed at garantere tilstrækkelig dækning af den pågældendes basale behov, således at denne sikres midler til sit underhold og en værdig levestandard, som er passende for pågældendes helbredstilstand og giver pågældende mulighed for bl.a. at råde over en bolig, i givet fald under iagttagelse af dennes særlige behov.

IV – Forslag til afgørelse

159. På grundlag af de anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at svare Cour du travail de Bruxelles således: »1) Rådets direktiv 2003/9/EF af 27. januar 2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse, samt Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne skal fortolkes således, at de retssikkerhedsgarantier og de sociale ydelser, som EU-lovgiver har fastsat inden for disse rammer, ikke finder anvendelse på en ansøgning om opholdstilladelse af helbredsmæssige årsager på grundlag af artikel 9b i lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område. 2) Artikel 13, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold skal fortolkes således, at den er til hinder for en national processuel regel, som udelukker, at sager, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse om tilbagesendelse, hvis fuldbyrdelse kan udsætte den pågældende for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling i strid med artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og i betragtning af den pågældendes helbredstilstand, har fuld opsættende virkning. 3) Artikel 14 i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som hvad angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der har anlagt en sag til prøvelse af afgørelsen om tilbagesendelse, begrænser dækningen af deres basale behov til akut lægehjælp. I en sådan situation er medlemsstaten forpligtet til under hele den retslige procedures varighed at garantere tilstrækkelig dækning af den pågældendes basale behov, således at denne sikres midler til sit underhold og en værdig levestandard, som er passende for pågældendes helbredstilstand og giver pågældende mulighed for bl.a. at råde over en bolig, i givet fald under iagttagelse af dennes særlige behov.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Rådets direktiv af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT L 31, s. 18). Dette direktiv er erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT L 180, s. 96).

( 3 ) – Rådets direktiv af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 304, s. 12 og berigtigelse EUT 2005 L 204, s. 24).

( 4 ) – Rådets direktiv af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT L 326, s. 13, og berigtigelse EUT 2006 L 236, s. 36).

( 5 ) – Herefter »chartret«.

( 6 ) – Forslag til afgørelse M’Bodj (C-542/13, EU:C:2014:2113).

( 7 ) – EUT L 348, s. 98.

( 8 ) – Jf. dette direktivs artikel 1.

( 9 ) – Jf. forslag til afgørelse M. (C-277/11, EU:C:2012:253, punkt 19), som gav anledning til dom M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 72).

( 10 ) – Denne konvention blev undertegnet i Genève den 28.7.1951 (De Forenede Nationers traktatsamling, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) og trådte i kraft den 22.4.1954. Den er blevet suppleret af protokollen om flygtninges retsstilling af 31.1.1967, der trådte i kraft den 4.10.1967.

( 11 ) – I dom M. (EU:C:2012:744) fastslog Domstolen, at de rettigheder, der er knyttet til flygtningestatus, og rettighederne knyttet til subsidiær beskyttelsesstatus reelt er forskellige (præmis 92). Det skal dog bemærkes, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse, som er en omarbejdning af direktiv 2004/83, fjerner de forskelle, der var med hensyn til flygtninges og personer med subsidiær beskyttelsesstatus’ ret til adgang til lægehjælp (artikel 30). Forskellen blev dog ikke fjernet hvad angår den sociale beskyttelse (artikel 29).

( 12 ) – Jf. direktivets artikel 1 samt 2. og 11. betragtning.

( 13 ) – Loven blev ændret ved lov af 15.9.2006 (herefter »lov af 15.12.1980«).

( 14 ) – Jf. Cour constitutionnelles dom nr. 43/2013 af 21.3.2013, punkt B 13, s. 16.

( 15 ) – Subsidiær beskyttelsesstatus medfører, at den pågældende, som er blevet tildelt denne status, har opholdstilladelse i et år med mulighed for fornyelse i fem år. Efter denne femårige periode kan den pågældende tildeles opholdstilladelse af ubegrænset varighed på grundlag af artikel 49/2, stk. 2 og 3, i lov af 15.12.1980.

( 16 ) – Moniteur belge af 31.12.1996, s. 32518, ændret den 13.1.2003 (Moniteur belge af 17.1.2003, s. 1553).

( 17 ) – Som jeg har tilkendegivet i punkt 34-37 i forslaget til afgørelse M’Bodj (EU:C:2014:2113), er de nationale myndigheder uenige om, hvorvidt en sådan opholdstilladelse udgør en gennemførelse af artikel 15, litra b), i direktiv 2004/83.

( 18 ) – Jf. i denne retning dom Diakité (C-285/12, EU:C:2014:39).

( 19 ) – Som Domstolen fastslog i dom B og D (C-57/09 og C-101/09, EU:C:2010:661), fremgår det af artikel 2, litra g) in fine, i direktiv 2004/83, at forbeholdet ikke er til hinder for, at en person anmoder om »anden form for beskyttelse«, der ikke er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde (præmis 116).

( 20 ) – Herefter »EMRK«. Konventionen blev undertegnet i Rom den 4.11.1950.

( 21 ) – Ligesom konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28.7.1951, tager direktiv 2004/83 udgangspunkt i princippet, hvorefter de medlemsstater, der er værtslande, i overensstemmelse med deres nationale lovgivning kan indrømme en national beskyttelse, hvortil er knyttet rettigheder, der gør det muligt for personer, som er udelukket fra at blive anerkendt som flygtninge i medfør af direktivets artikel 12, stk. 2, at opholde sig på den pågældende medlemsstats område.

( 22 ) – Jf. note fra formanden for Rådet for Den Europæiske Union til Det Strategiske Udvalg for Indvandring, Grænser og Asyl af 25.9.2002 (12148/02, s. 6).

( 23 ) – Herefter »Menneskerettighedsdomstolen«.

( 24 ) – Menneskerettighedsdomstolen, 2.5.1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-III. I denne sag fastslog Menneskerettighedsdomstolen, at fuldbyrdelsen af afgørelsen om udvisning af en person, som led af aids, ville udgøre tilsidesættelse af EMRK’s artikel 3, hvis den pågældende vendte tilbage til sit hjemland, for så vidt som denne løb en reel risiko for at dø under særdeles smertefulde omstændigheder. Menneskerettighedsdomstolen tog i sin dom hensyn til, at den pågældende var i en fremskreden fase af sygdommen, og at en brat afbrydelse af den medicinske behandling, han modtog i værtsstaten, samt fraværet af tilstrækkelig behandling i hans hjemland og af enhver form for psykologisk og social støtte ville fremskynde hans død og udsætte ham for akut fysisk og psykisk lidelse (præmis 42, 51-54). Menneskerettighedsdomstolen forklarede således, at den forbeholdt sig retten til at anvende en vis fleksibilitet i prøvelsen af anvendelsen af EMRK’s artikel 3 i de situationer, hvor risikoen for, at den pågældende blev udsat for forbudt behandling i bestemmelseslandet, kan udledes af faktorer, som hverken direkte eller indirekte kan henføres til dette lands offentlige myndigheders ansvar, eller som i sig selv ikke strider mod denne artikels bestemmelser. I så fald kan de kontraherende stater på grund af humanitære hensyn, som anses for trængende, ikke fuldbyrde deres udvisningsafgørelse med den risiko, at de holdes ansvarlige i henhold til EMRK’s artikel 3.

( 25 ) – Min fremhævelse.

( 26 ) – C-465/80, EU:C:2009:94.

( 27 ) – Ibidem, præmis 28.

( 28 ) – J. McAdam, »The Qualification Directive: An Overview«, The Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected Member States, Wolf Legal Publishers, Nimègue, 2007, s. 19.

( 29 ) – Jf. i denne retning dom Diakité (EU:C:2014:39, præmis 24).

( 30 ) – Jeg gør opmærksom på, at det i henhold til fast retspraksis tilkommer Domstolen inden for rammerne af samarbejdsproceduren med de nationale retter, som er indført ved artikel 267 TEUF, at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt kan Domstolen inddrage EU-regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sine præjudicielle spørgsmål, for så vidt som disse regler er nødvendige for undersøgelsen af tvisten i hovedsagen (jf. bl.a. dom Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C-157/10, EU:C:2011:813) præmis 18-20 og den deri nævnte retspraksis).

( 31 ) – I henhold til denne bestemmelse er en »afgørelse om tilbagesendelse« en »administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage«.

( 32 ) – C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 21.

( 33 ) – C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 34.

( 34 ) – Jf. artikel 12, stk. 2, i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, KOM(2005) 391 endelig, af 1.9.2005 (herefter »direktivforslaget«), som har følgende ordlyd: »Retsmidlerne har enten opsættende virkning eller giver tredjelandsstatsborgeren ret til at anmode om suspension af fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse eller udsendelse; i så fald udsættes fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse eller udsendelse, indtil afgørelsen er blevet bekræftet eller ikke længere er genstand for retsmidler med opsættende virkning« (min fremhævelse).

( 35 ) – Jf. desuden 2. og 11. betragtning til direktivet.

( 36 ) – Jf. de almindelige principper om de effektive retsmidler og garantier, som de kontraherende stater indrømmer ved udvisning af en udlænding i medfør af EMRK’s artikel 13, sammenholdt med artikel 3, som gennemgås i Menneskerettighedsdomstolens domme M.S.S. mod Belgien og Grækenland [GC], nr. 30696/09, præmis 286-293, EMRK 2011, I.M. mod Frankrig, nr. 9152/09, præmis 127-135, 2.2.2012, og De Souza Ribeiro mod Frankrig [GC], nr. 22689/07, præmis 77-83, EMRK 2012.

( 37 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom I.M. mod Frankrig, præmis 132-134 og den deri nævnte retspraksis.

( 38 ) – S.J. mod Belgien, nr. 70055/10 af 27.2.2014. Denne dom er henvist til Menneskerettighedsdomstolens Store Afdeling.

( 39 ) – Præmis 95.

( 40 ) – Præmis 96 og 97.

( 41 ) – Præmis 103.

( 42 ) – Ibidem.

( 43 ) – Præmis 104.

( 44 ) – Præmis 106.

( 45 ) – Jeg henviser til gennemgangen af artikel 39/82-39/85 i lov af 15.12.1980 i punkt 44-47 i dette forslag til afgørelse.

( 46 ) – I forbindelse med forarbejderne til direktivet havde Europa-Parlamentet dog stillet et forslag, der gik i denne retning. Jf. ændringsforslag 53 til artikel 13, stk. 1, i Europa-Parlamentets betænkning om direktivforslaget (A6-0339/2007).

( 47 ) – Min fremhævelse.

( 48 ) – Min fremhævelse.

( 49 ) – Syvende og ottende betragtning til direktiv 2003/9.

( 50 ) – Min fremhævelse. Jeg gør dog opmærksom på, at Kommissionen ikke udtrykkeligt henviste til artikel 13 og 14 i direktiv 2003/9, som garanterer asylansøgerne materielle modtagelsesforhold, som sikrer dem en levestandard og midlerne til deres underhold. Dette direktivs artikel 13, stk. 2, forpligter nemlig medlemsstaterne til at sørge for modtagelsesforhold (materiel eller økonomisk bistand), der muliggør »en levestandard, som sikrer asylansøgernes sundhed og midlerne til deres underhold«. Artikel 14 bestemmer, at »[h]vis der stilles gratis indkvartering til rådighed, skal det ske i [form af] »indkvarteringscentre, hvor der sikres en passende levestandard«, eller »private huse, […] lejligheder, hoteller eller andre bygninger, der egner sig til indkvartering af asylansøgere«.

( 51 ) – Betænkning af 8.2.2011 om begrænsning af uligheder på sundhedsområdet i EU (2010/2089(INI)). Jf. bl.a. indledende betragtning AD og punkt 5.

( 52 ) – Jf. for så vidt angår EMRK’s artikel 2 Menneskerettighedsdomstolens domme Kutepov og Anikeyenko mod Rusland, nr. 68029/01, præmis 62, 25.10.2005, og Huc mod Rumænien og Tyskland (déc.), nr. 7269/05, præmis 59, af 1.12.2009, samt vedrørende EMRK’s artikel 3 domme Larioshina mod Rusland (déc.), nr. 56869/00, 23.4.2002, og Budina mod Rusland (déc.), nr. 45603/05, 18.6.2009.

( 53 ) – Fjerde betragtning til direktiv 2008/115. Min fremhævelse.

( 54 ) – I henhold til denne bestemmelse »[...] har [e]nhver ret til at få adgang til forebyggende sundhedsydelser og til at modtage lægehjælp på de betingelser, der er fastsat ved national lovgivning og praksis. Der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Unionens politikker og aktiviteter«.

( 55 ) – Jeg henviser i denne retning til dom Saciri m.fl. (C-79/13, EU:2014:103), hvori Domstolen udtalte sig om de materielle modtagelsesforhold for asylansøgere, navnlig i præmis 40.