FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. COLLINS

fremsat den 13. oktober 2022 ( 1 )

Sag C-435/22 PPU

Generalstaatsanwaltschaft München

mod

HF

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberlandesgericht München (den regionale appeldomstol i München,Tyskland))

»Præjudiciel forelæggelse – den præjudicielle hasteprocedure – retligt samarbejde i straffesager – konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen – artikel 54 – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – fri bevægelighed for personer – unionsborgerskab – en medlemsstats udlevering af en tredjelandsstatsborger til USA i henhold til en bilateral udleveringsaftale – tredjelandsstatsborger, over for hvem der er afsagt endelig dom for de samme forhold i en medlemsstat, og som allerede har udstået hele sin straf i denne medlemsstat – aftale mellem Den Europæiske Union og De Forenede Stater om udlevering – artikel 351 TEUF«

Indledning

1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra Oberlandesgericht München (den regionale appeldomstol i München,Tyskland) er blevet fremsat i forbindelse med en anmodning om udlevering af en tredjelandsstatsborger fremsat af USA over for Tyskland med henblik på strafferetlig forfølgning for strafbare handlinger, som den eftersøgte allerede er blevet dømt for ved endelig dom, og den idømte straf er allerede blevet afsonet fuldt ud.

2. Kan princippet ne bis in idem, der er fastsat i artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådte i kraft den 26. marts 1995, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013 (EUT 2013, L 182, s. 1) (herefter »gennemførelseskonventionen«) ( 2 ), sammenholdt med artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), finde anvendelse i en sådan situation, når den berørte person ikke er unionsborger? Kan en bilateral udleveringsaftale indgået mellem den anmodede medlemsstat og det berørte tredjeland udgøre en hindring for, at princippet ne bis in idem kan gøres gældende med henblik på at afslå udlevering af denne person? Hvilken rolle kan artikel 351 TEUF spille i dette tilfælde? Dette er i korte træk de vigtigste spørgsmål i den foreliggende sag.

Retsforskrifter

EU-retten

Gennemførelseskonventionen

3. Gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, der findes i denne konventions afsnit II, kapitel 4 med overskriften »Betingelser for udlændinges indrejse og ophold«, bestemmer: »En udlænding, der ikke er visumpligtig, kan frit færdes på de kontraherende parters område i højst tre måneder i løbet af en seksmåneders periode regnet fra datoen for første indrejse, for så vidt den pågældende opfylder indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c), d) og e)« ( 3 ).

4. Gennemførelseskonventionens artikel 54, der er indeholdt i denne konventions afsnit III, kapitel 3, som har overskriften »Straffedommens negative retsvirkninger (ne bis in idem)«, er affattet således: »En person, over for hvem der er afsagt endelig dom af en kontraherende part, kan ikke retsforfølges af en anden kontraherende part for de samme strafbare handlinger, dersom sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter den dømmende kontraherende parts lovgivning.«

Protokollen om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union

5. Gennemførelseskonventionen er blevet indført i EU-retten ved protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union, der med Amsterdamtraktaten blev knyttet til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab ( 4 ), som en del af Schengenreglerne, således som fastsat i bilaget til protokollen.

6. Det fremgår af artikel 2 i Rådets afgørelse 1999/436/EF af 20. maj 1999 om fastsættelse, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, af retsgrundlaget for hver af de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengenreglerne ( 5 ) og bilag A hertil, at Rådet har fastsat artikel 34 EU og 31 EU ( 6 ) som retsgrundlaget for gennemførelseskonventionens artikel 54-58.

Aftalen mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om udlevering

7. Artikel 1 med overskriften »Emne og formål« i aftalen mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om udlevering af 25. juni 2003 ( 7 ) (herefter »aftalen mellem EU og USA«) har følgende ordlyd: »De kontraherende parter forpligter sig til i overensstemmelse med bestemmelserne i denne aftale at udbygge samarbejdet inden for rammerne af gældende udleveringsforbindelser mellem medlemsstaterne og Amerikas Forenede Stater om udlevering af lovovertrædere.«

8. Aftalens artikel 17 med overskriften »Ikke-fravigelse« bestemmer: »1. Denne aftale forhindrer ikke, at den anmodede stat kan påberåbe sig en grund til afslag i medfør af en gældende bilateral udleveringsaftale mellem en medlemsstat og Amerikas Forenede Stater for så vidt angår et spørgsmål, der ikke er omfattet af denne aftale. 2. Hvis den anmodede stats forfatningsmæssige principper eller en for staten bindende og endelig domsafgørelse er til hinder for opfyldelsen af dens udleveringsforpligtelse, og spørgsmålet ikke kan løses under henvisning til denne aftale eller til en gældende bilateral traktat, konsulterer den anmodede og den anmodende stat hinanden.«

Schengengrænsekodeksen

9. Artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) ( 8 ), i den ændrede udgave i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1240 af 12. september 2018 om oprettelse af et europæisk system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS) og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011, (EU) nr. 515/2014, (EU) 2016/399 (EU) 2016/1624 og (EU) 2017/2226 ( 9 ) (herefter »Schengengrænsekodeksen«), er affattet som følger: »For påtænkte ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage, hvorved perioden på 180 dage forud for hver opholdsdag tages i betragtning, skal tredjelandsstatsborgere opfylde følgende indrejsebetingelser: a) [D]e skal være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument, der giver indehaveren ret til grænsepassage, og dokumentet skal opfylde følgende betingelser: i) [D]et skal være gyldigt i mindst tre måneder efter den påtænkte dato for afrejse fra medlemsstaternes område. I begrundede hastetilfælde kan dette krav dog frafaldes. ii) [D]et skal være udstedt inden for de seneste [ti] år. b) [D]e skal være i besiddelse af gyldigt visum, hvis dette kræves i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1806 af 14. november 2018 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav ( 10 )], eller en gyldig rejsetilladelse, hvis dette kræves i henhold til [forordning], undtagen hvis de har en gyldig opholdstilladelse eller et gyldigt visum til længerevarende ophold. c) [D]e skal dokumentere formålet med og vilkårene for det påtænkte ophold og have de fornødne subsistensmidler, såvel i den påtænkte opholdsperiode som til hjemrejsen til hjemlandet eller gennemrejse til et tredjeland, hvor de er sikret indrejse, eller være i stand til at skaffe sig disse midler på lovlig vis. d) [D]e må ikke være personer, der er indberettet i [Schengeninformationssystemet] SIS som uønskede. e) [D]e må ikke være betragtet som en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, offentlig sundhed eller internationale forbindelser, og må navnlig ikke på dette grundlag være indberettet som uønskede i medlemsstaternes nationale databaser. f) [D]e skal stille biometriske oplysninger til rådighed […]«

10. Gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, skal anses for at henvise til Schengengrænsekodeksens artikel 6, stk. 1. Sidstnævnte bestemmelse erstattes således af artikel 5, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) ( 11 ), der igen blev erstattet af gennemførelseskonventionens artikel 5, stk. 1.

Forordning 2018/1806

11. Artikel 3, stk. 1, i forordning 2018/1806 bestemmer: »Statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag I, skal være i besiddelse af visum, når de passerer medlemsstaternes ydre grænser.«

12. Denne forordnings artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd: »Statsborgere fra tredjelande, der er opført på listen i bilag II, er fritaget for det i artikel 3, stk. 1, omhandlede krav i forbindelse med ophold på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage.«

13. Serbien er et af de tredjelande, der er opført på listen i dette bilag II.

Udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater

14. Artikel 1 i Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater) af 20. juni 1978 ( 12 ) (herefter »udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA«), med overskriften »Udleveringspligt«, bestemmer: »(1) De kontraherende parter forpligter sig til gensidigt og i henhold til bestemmelserne i denne aftale at udlevere personer, der retsforfølges for en lovovertrædelse begået på den anmodende medlemsstats område med henblik på fuldbyrdelse af en straf eller en sikkerhedsforanstaltning, og som befinder sig på den anden kontraherende parts område. (2) Såfremt lovovertrædelsen er blevet begået uden for den stat, som har fremsat udleveringsanmodningen, udleverer den anmodede stat den pågældende i henhold til denne aftale, hvis a. en sådan lovovertrædelse er blevet begået under tilsvarende omstændigheder, der vil kunne straffes i henhold til dens lovgivning, eller b. den person, der ønskes udleveret, er statsborger i den stat, som har fremsat udleveringsanmodningen.«

15. Artikel 2 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA med overskriften »Strafbare handlinger, der kan give anledning til udlevering«, som ændret ved Zusatzvertrag zum Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (tillægsaftale til udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater) af 21. oktober 1986 ( 13 ) (herefter »første tillægsaftale«), bestemmer: »(1) Strafbare handlinger, der kan give anledning til udlevering i henhold til denne aftale, er strafbare handlinger, der er strafbare i henhold til begge kontraherende parters lovgivning. Med henblik på at afgøre, om der er tale om en strafbar handling, der kan give anledning til udlevering, er det uvæsentligt, om de kontraherende parter klassificerer den strafbare handling i den samme kategori af overtrædelser, om den henhører under det samme begreb, eller om den dobbelte strafbarhed følger af lovgivningen på forbundsplan, eller staternes eller delstaternes egen lovgivning. […] (2) Udlevering accepteres for en strafbar handling, der kan give anledning til udlevering. a. med henblik på strafferetlig forfølgning, når den strafbare handling i henhold til de to kontraherende parters lovgivning er hjemfalden til en frihedsstraf på mindst et år […] […]«

16. Artikel 8 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA med overskriften »Ne bis in idem« lyder som følger: »Udlevering kan ikke finde sted, hvis de kompetente myndigheder i den anmodede stat allerede endeligt har frikendt eller domfældt den tiltalte for den strafbare handling, som ligger til grund for anmodningen om udlevering.«

17. Aftalens artikel 34, der har overskriften »Ratificering, ikrafttræden, opsigelse«, bestemmer i stk. 4: »Denne aftale er gældende indtil udløbet af en frist på et år efter den dato, på hvilken en kontraherende part skriftligt meddeler den anden part, at aftalen opsiges.«

18. Ifølge den forelæggende ret er udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA blevet tilpasset aftalen mellem EU og USA med Zweiter Zusatzvertrag zum Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (anden tillægsaftale til udleveringsaftalen mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Amerikas Forenede Stater) af 18. april 2006 ( 14 ) (herefter »anden tillægsaftale«).

Baggrunden for tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

19. HF, der er serbisk statsborger, blev den 20. januar 2022 midlertidigt anholdt i München (Tyskland) på grundlag af et efterlysningsblad (rødt hjørne) offentliggjort af Den Internationale Kriminalpolitiorganisation (Interpol) efter anmodning fra de amerikanske myndigheder. Sidstnævnte ønsker HF udleveret med henblik på strafferetlig forfølgning for strafbare handlinger, som han angiveligt har begået mellem september 2008 og december 2013. Dette efterlysningsblad (rødt hjørne) er blevet udstedt på grundlag af en arrestordre udstedt den 4. december 2018 af US District Court for the District of Columbia (den føderale distriktsdomstol i District of Columbia) med anklager om »sammensværgelse om deltagelse i kriminelle og korrupte organisationer og sammensværgelse om at begå bankbedrageri og bedrageri via telekommunikationsanlæg«, i henhold til title 18, U. S. Code, section 1962 [d] og section 1349 ( 15 ). HF er i øjeblikket varetægtsfængslet i Tyskland med henblik på udlevering, mens han afventer denne udlevering.

20. Ved skrivelse af 25. januar 2022 anmodede de amerikanske myndigheder de tyske myndigheder om at foretage en midlertidig anholdelse af HF og sendte dem arrestordren af 4. december 2008 sammen med et Grand Jury-anklageskrift fra United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit (appeldomstolen i District of Columbia, USA) af samme dato. Ved skrivelse af 17. marts 2022 fremsendte de ledsagedokumenterne til udleveringsansøgningen til de tyske myndigheder.

21. HF oplyste ved anholdelsen, at han var bosiddende i Slovenien, og fremviste et serbisk pas udstedt den 11. juli 2016 og gyldigt indtil den 11. juli 2026, en slovensk opholdstilladelse udstedt den 3. november 2017 og udløbet den 3. november 2019, samt et kosovosk identitetskort. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de slovenske myndigheder i løbet af 2020 afviste HF’s anmodning om forlængelse af hans opholdstilladelse.

22. Efter anmodning fra den forelæggende ret og Generalstaatsanwaltschaft München (statsadvokaturen i München) har de slovenske myndigheder fremsendt følgende oplysninger: – HF blev ved dom af 6. juli 2012, afsagt af Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor, Slovenien), der blev endelig den 19. oktober 2012, i henhold til den slovenske straffelovs artikel 221, stk. IV, sammenholdt med stk. II i Kazenski zakonik (straffeloven), idømt et år og tre måneders fængsel for den strafbare handling »angreb på informationssystemet«, begået i perioden fra december 2009 til juni 2010, i hvilken forbindelse 480 timers samfundstjeneste trådte i stedet for den idømte fængselsstraf. – HF har udført hele samfundstjenesten frem til den 25. juni 2015. – Ved afgørelse af 23. september 2020 har Okrožno sodišče v Kopru (den regionale domstol i Koper, Slovenien) afvist en anmodning om udlevering af HF fra de amerikanske myndigheder med henblik på strafferetlig forfølgning i USA, fordi de faktiske omstændigheder frem til juli 2010, der er beskrevet i denne anmodning, var blevet endeligt pådømt ved dom afsagt af Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor). – For så vidt angår de øvrige faktiske omstændigheder, der er indtruffet efter juni 2010, og som er beskrevet i udleveringsanmodningen, foreligger der ingen mistanke om, at der skulle være tale om strafbare handlinger. – Denne afgørelse af 23. september 2020 blev stadfæstet ved afgørelse truffet af Višje sodišče v Kopru (appeldomstolen i Koper, Slovenien) den 8. oktober 2020 og er således endelig.

23. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at udleveringsanmodningen stilet til de slovenske myndigheder og udleveringsanmodningen i den foreliggende sag vedrører de samme lovovertrædelser. Desuden er de faktiske omstændigheder, som Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor) pådømte, identiske med de faktiske forhold, der er omhandlet i sidstnævnte anmodning, for så vidt angår de lovovertrædelser, der er begået før juli 2010.

24. Den forelæggende ret nærer tvivl om lovligheden af en udlevering af HF til USA, for så vidt angår de faktiske omstændigheder, som denne foreholdes i arrestordren og i anklageskriftet af 4. december 2018 for perioden før juli 2010.

25. I denne henseende har den forelæggende ret gjort gældende, at de principper, som Domstolen fastslog i dom af 12. maj 2021, efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL ( 16 ), ikke er tilstrækkelige til at løse den sag, der verserer for den, på grund af forskellene mellem denne sag og den sag, der gav anledning til nævnte dom. Den har anført for det første, at den berørte person i den foreliggende sag ikke er unionsborger, for det andet, at der er tale om en formel udleveringsanmodning og ikke en midlertidig anholdelse på grundlag af et INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), og for det tredje, at såfremt Tyskland nægter at udlevere HF på grund af forpligtelsen i EU-retten til at respektere princippet ne bis in idem, vil den se bort fra udleveringsforpligtelsen i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA. Hvad angår dette sidstnævnte punkt har den påpeget, at de amerikanske myndigheder i den foreliggende sag har fremlagt de dokumenter, der i henhold til aftalens artikel 14 skal ledsage udleveringsanmodningen, at den adfærd, som HF foreholdes, er strafbar i henhold til amerikansk ret såvel som tysk ret ( 17 ), og at de pågældende strafbare handlinger i henhold til amerikansk lovgivning kan straffes med fængsel i 20-30 år og i 2-10 år i henhold til tysk lovgivning ( 18 ).

26. Som tingene ser ud i øjeblikket, er der intet til hinder for, at udleveringen af HF er lovlig i henhold til artikel 2 ff. i Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (lov om international retshjælp i straffesager) af 23. december 1982 ( 19 ) og artikel 4 ff. i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.

27. Hvad angår nærmere bestemt princippet ne bis in idem, der findes i aftalens artikel 8, har den forelæggende ret gjort gældende, at det forhold, at HF ved dom af 6. juli 2012 afsagt af Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor) allerede er blevet idømt en endelig dom over for HF for strafbare handlinger, der blev begået før juli 2010, og som er omfattet af den pågældende udleveringsanmodning, og at den straf, som denne ret idømte ham, allerede er blevet afsonet fuldt ud, ikke er til hinder for, at han kan udleveres til USA. Det fremgår først og fremmest klart af denne artikels ordlyd, at den ikke vedrører en situation, i hvilken den anmodede stat, her Tyskland, allerede har idømt den berørte person en endelig dom. Det er ikke muligt at fortolke den således, at den også omfatter domme afsagt i andre medlemsstater. Dernæst aftalte Tyskland og USA i forbindelse med forhandlingerne om udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, at afgørelser truffet i tredjelande ikke er til hinder for en udlevering. Desuden fastsætter anden tillægsaftale, hvormed udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA blev tilpasset aftalen mellem EU og USA, ingen særlige bestemmelser, der udvider forbuddet mod dobbeltstraf til at gælde alle medlemsstaterne, og den ændrer heller ikke aftalens artikel 8. Ifølge Bundesverfassungsgerichts (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland) retspraksis findes der endnu ikke et internationalt sædvaneretligt princip om, at dette forbud også finder anvendelse i tilfælde, hvor de berørte personer er blevet idømt en straf i tredjelande.

28. Den forelæggende ret ønsker imidlertid oplyst, om chartrets artikel 50, sammenholdt med gennemførelseskonventionens artikel 54, pålægger Tyskland at afslå at udlevere HF til USA i forbindelse med de strafbare handlinger, som han allerede er blevet dømt for ved Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor), dvs. strafbare handlinger i tilknytning til de forhold, der er omhandlet i den pågældende udleveringsanmodning, og som er begået før juli 2010.

29. I denne henseende er den forelæggende ret i første række af den opfattelse, at de betingelser, der følger af bestemmelserne i disse to artikler tilsammen, er opfyldt i den foreliggende sag. For det første er HF blevet idømt en endelig dom af en ret i en medlemsstat, nemlig Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor), og den idømte straf er blevet afsonet fuldt ud. For det andet er disse bestemmelser ikke knyttet til begrebet unionsborger eller begrebet statsborger i en medlemsstat. For det tredje fremgår det af præmis 94 og 95 i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), at en kontraherende stats midlertidige anholdelse ( 20 ) af en person, der er omfattet af et INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), på anmodning fra et tredjeland, udgør »strafferetlig forfølgning« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54. En afgørelse om lovligheden af en udlevering, der fører til overførelse af den pågældende til et tredjeland med henblik på strafferetlig forfølgning, bør således også betragtes som en »strafferetlig forfølgning«. For det fjerde udgør en afgørelse om lovligheden af en udlevering til USA af en tredjelandsstatsborger, der er blevet anholdt i en EU-medlemsstat, en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, eftersom den under alle omstændigheder er omfattet af aftalen mellem EU og USA. Der skal således tages hensyn til de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, i forbindelse med anvendelsen af denne aftale. Ifølge den forelæggende ret havde HF desuden på tidspunktet for sin anholdelse ret til bevægelsesfrihed i henhold til gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, sammenholdt med Schengengrænsekodeksens artikel 6, stk. 1, litra b), samt i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning 2018/1806, da han som serbisk statsborger var fritaget for kravet om at være i besiddelse af visum. Også af denne grund skal der tages hensyn til nævnte grundlæggende rettigheder.

30. I anden række ønsker den forelæggende ret oplyst, om chartrets artikel 50, sammenholdt med gennemførelseskonventionens artikel 54, kan bevirke, at en tredjelandsstatsborger ikke kan udleveres til USA, der ikke er part i gennemførelseskonventionen og ikke er en medlemsstat. Den har i denne henseende fremført, at Domstolen som begrundelse for dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) henviste til retten til fri bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF, som den person, der var omfattet af et efterlysningsblad (rødt hjørne) i den sag, der gav anledning til nævnte dom, dvs. en tysk statsborger, havde. Som serbisk statsborger kan HF imidlertid ikke nyde godt af retten til fri bevægelighed i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF. Han har derimod ret til bevægelsesfrihed i henhold til gennemførelseskonventionens artikel 20, idet han er fritaget for kravet om at være i besiddelse af visum. Den forelæggende ret har tilføjet, at Domstolen i præmis 98 i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) fremhævede, at den situation, der var omhandlet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, vedrørte den midlertidige anholdelse af en person, som var genstand for et INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), efter anmodning fra en tredjestat, og ikke udleveringen af denne person til denne stat. Domstolen har således endnu ikke udtalt sig om den situation, der er tale i den foreliggende sag, og som netop indebærer en udleveringsanmodning.

31. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål skal besvares således, at gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50, i den foreliggende sag ikke er til hinder for, at HF kan udleveres til USA, eftersom Tyskland har en folkeretlig forpligtelse over for USA til at udlevere den tiltalte.

32. I denne sammenhæng er den forelæggende ret enig i det synspunkt, der er kommet til udtryk i retslæren, hvorefter artikel 351, stk. 1, TEUF finder anvendelse på aftaler, der ganske vist er indgået af en medlemsstat efter den 1. januar 1958, men som vedrører et sagsområde, som Unionen først efterfølgende har fået kompetence på »ved tillæggelse af supplerende beføjelser, [som det] ikke [var] objektivt muligt for medlemsstaten at forudse [ved indgåelsen af den berørte aftale]«. Generaladvokat Kokott synes at dele dette synspunkt i sit forslag til afgørelse i sagen Commune de Mesquer ( 21 ). Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at Schengenaftalen og gennemførelseskonventionen først blev vedtaget efter ikrafttrædelsen af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA den 30. juli 1980, og at Schengenaftalen først med Amsterdamtraktaten fra 1997 blev en del af Unionens retsorden. Tyskland kunne således ikke i 1978 og 1980 forudse, at spørgsmålene om et »fælleseuropæisk« princip ne bis in idem eller et politimæssigt og retligt samarbejde i straffesager ville komme til at indgå i Unionens kompetenceområde.

33. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de ændringer, der blev foretaget med første tillægsaftale og anden tillægsaftale, ikke ændrer noget ved denne situation. Første tillægsaftale udgør ikke en grundlæggende genforhandling af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA og trådte i kraft allerede den 11. marts 1993. Med anden tillægsaftale gennemførte Tyskland blot aftalen mellem EU og USA, og der blev ikke vedtaget nogen særlig bestemmelse om anvendelse af et »fælleseuropæisk« princip ne bis in idem.

34. Endelig har den forelæggende ret gjort gældende, at eftersom aftalen mellem EU og USA ikke indeholder en hensyntagen til et »fælleseuropæisk« princip ne bis in idem svarende til chartrets artikel 50, sammenholdt med gennemførelseskonventionens artikel 54, kan det heraf modsætningsvis udledes, at en bilateralt indgået udleveringsaftale, der alene omfatter en hensyntagen til et nationalt princip ne bis in idem, fortsat finder anvendelse.

35. Det er på denne baggrund, at Oberlandesgericht München (den regionale appeldomstol i München) ved afgørelse af 21. juni 2022, indgivet til Domstolens Justitskontor den 1. juli 2022, har forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal artikel 54 i [gennemførelseskonventionen] […], sammenholdt med artikel 50 i [chartret] […], fortolkes således, at disse retsforskrifter er til hinder for udleveringen af en tredjelandsstatsborger, som ikke er unionsborger som omhandlet i artikel 20 TEUF, ved myndighederne i en af de kontraherende stater i denne konvention, hvilken stat endvidere er en EU-medlemsstat, til et tredjeland, når der allerede er afsagt endelig dom over for den pågældende person i en anden EU-medlemsstat for de samme lovovertrædelser, som ligger til grund for anmodningen om udlevering, og denne dom er blevet fuldbyrdet, og når afgørelsen om at afslå udlevering af denne person til den pågældende tredjestat alene kan ske ved at tilsidesætte en eksisterende bilateral udleveringsaftale med det pågældende tredjeland?«

Retsforhandlingerne ved Domstolen

36. Eftersom HF har været frihedsberøvet siden den 20. januar 2022, og anmodningen om præjudiciel afgørelse rejser spørgsmål på et område, der er omfattet af afsnit V i EUF-traktatens tredje del ( 22 ), har den forelæggende ret i samme afgørelse også anmodet Domstolen om, at den foreliggende præjudicielle forelæggelse undergives den i procesreglementets artikel 107 omhandlede præjudicielle hasteprocedure.

37. Ved afgørelse af 15. juli 2022 imødekom Domstolen denne anmodning.

38. Generalstaatsanwaltschaft München (statsadvokaturen i München), HF, den tyske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg, i hvilke de navnlig har besvaret Domstolens skriftlige spørgsmål. De samme parter har fremsat mundtlige indlæg og besvaret Domstolens spørgsmål i retsmødet den 13. september 2022.

Bedømmelse

Indledende bemærkninger

39. Gennemførelseskonventionens artikel 54, der stadfæster princippet ne bis in idem, er til hinder for, at en kontraherende stat retsforfølger en person for de samme strafbare handlinger, som denne allerede er blevet idømt en endelig dom for i en anden kontraherende stat, dersom sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er blevet fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter sidstnævnte stats lovgivning.

40. Chartrets artikel 50 ophøjer dette princip til en grundlæggende rettighed, idet det heri bestemmes, at »[i]ngen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen«.

41. Desuden følger princippet ne bis in idem, som det fremgår af disse to artikler, af medlemsstaternes såvel som de kontraherende staters fælles forfatningsmæssige traditioner. Gennemførelseskonventionens artikel 54 skal derfor fortolkes i lyset af chartrets artikel 50, hvis væsentligste indhold den sikrer respekteres ( 23 ).

42. Det fremgår af retspraksis, at princippet ne bis in idem, som en tæt naturlig følge af princippet om retskraft, har til formål at garantere retssikkerhed og lighed ved at sikre, at når den pågældende er blevet retsforfulgt og i givet fald straffet, har vedkommende sikkerhed for ikke at ville blive yderligere retsforfulgt for den samme overtrædelse ( 24 ).

43. Med henblik på en besvarelse af det præjudicielle spørgsmål vil jeg først undersøge, om de principper, som Domstolen udledte i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) hvad angår fortolkningen af gennemførelseskonventionens artikel 54, kan overføres på en situation som den i hovedsagen omhandlede, dernæst i givet fald, om Tyskland ved at afslå at udlevere HF til USA under henvisning til princippet ne bis in idem ser bort fra sine forpligtelser i henhold til udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, sammenholdt med aftalen mellem EU og USA, og endelig i forlængelse af dette sidstnævnte punkt, om artikel 351 TEUF kan have indflydelse på den fortolkning, som den forelæggende ret har anmodet om.

Anvendelse på den foreliggende sag af de principper, der er opstillet i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne)

44. I dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) fastslog Domstolen, at gennemførelseskonventionens artikel 54 samt artikel 21, stk. 1, TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 50, ikke er til hinder for, at en kontraherende stats eller en medlemsstats myndigheder efter anmodning fra en tredjestat foretager en midlertidig anholdelse af en person, der er omfattet af et efterlysningsblad (rødt hjørne) offentliggjort af INTERPOL, medmindre det i en endelig retsafgørelse truffet i en kontraherende stat eller i en medlemsstat er godtgjort, at der over for denne person allerede er afsagt endelig dom i en kontraherende stat eller i en medlemsstat for de samme strafbare handlinger som dem, der udgør grundlaget for det nævnte efterlysningsblad (rødt hjørne).

45. I den foreliggende sag fremgår det af den forelæggende rets konstateringer, at Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor), dvs. en ret i en kontraherende stat, den 6. juli 2012 har truffet endelig afgørelse om de strafbare handlinger, som HF begik før juli 2010, og at han har udstået sin straf fuldt ud. Det fremgår også af disse konstateringer, at disse strafbare handlinger ( 25 ) er identiske med de strafbare handlinger, der er omhandlet i anmodningen om udlevering af HF fremsat af USA, for så vidt som der heri er beskrevet strafbare handlinger begået før juli 2010. Ifølge forelæggelsesafgørelsen vedrører udleveringsanmodningen fra de amerikanske myndigheder i bredere forstand strafbare handlinger, som HF angiveligt har begået mellem september 2008 og december 2013. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører dog kun de faktiske omstændigheder i tilknytning til de strafbare handlinger, som er blevet begået før juli 2010. Med henblik på dette forslag til afgørelse og den kommende dom bør der fokuseres på hypotesen i det forelagte spørgsmål, nemlig at de pågældende faktiske omstændigheder – og dermed de strafbare handlinger – er identiske. Det tilkommer den forelæggende ret og ikke Domstolen at afgøre, om de strafbare handlinger, som de slovenske myndigheder har pådømt endeligt, er de samme som dem, der er omfattet af udleveringsanmodningen.

46. For at gennemførelseskonventionens artikel 54 kan finde anvendelse på den foreliggende sag, skal der navnlig være tale om en ny strafferetlig »forfølgning« mod HF, der gennemføres af en kontraherende stat, her Tyskland, for de samme faktiske omstændigheder. I dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) fastslog Domstolen, at når en kontraherende stat efter anmodning fra et tredjeland foretager en midlertidig anholdelse af en person, der er omfattet af et efterlysningsblad (rødt hjørne) fra INTERPOL med henblik på strafferetlig forfølgning af den pågældende i tredjelandet, udgør dette en af denne kontraherende stat foretaget handling, der derved indgår i en strafferetlig forfølgning på de kontraherende staters område ( 26 ). Efter min opfattelse kan denne løsning overføres fuldstændigt på tvisten i hovedsagen, når der, som den forelæggende ret har fremhævet, er tale om en afgørelse angående en formel udleveringsanmodning. Kommissionen har i sine skriftlige indlæg med føje gjort gældende, at såfremt en sådan midlertidig anholdelse, der netop har til formål at forberede en udlevering, allerede er omfattet af begrebet »forfølgning« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, gælder dette i endnu højere grad en afgørelse om en udleveringsanmodning. Den forelæggende ret er i øvrigt enig heri.

47. Den foreliggende sag vedrører således en situation, i hvilken en person, over for hvem der er afsagt endelig dom for visse strafbare handlinger i en kontraherende stat, er genstand for ny retsforfølgning for de samme faktiske omstændigheder i en anden kontraherende stat.

48. En anden forskel mellem den sag, der gav anledning til dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) og hovedsagen, som den forelæggende ret har påpeget, ligger i den omstændighed, at den berørte person i den første sag var unionsborger og dermed havde ret til fri bevægelighed i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF, mens den berørte person i den anden sag er tredjelandsstatsborger.

49. I denne henseende skal det for det første anføres, at gennemførelseskonventionens artikel 54 omhandler alle »personer«, over for hvem en kontraherende stat har afsagt endelig dom, og ikke blot personer, der er statsborgere i en medlemsstat eller en kontraherende stat. I chartrets artikel 50 anvendes det ubestemte pronomen »ingen«, og dermed etableres der heller ikke heri en forbindelse med unionsborgerskab. Sidstnævnte artikel findes i øvrigt ikke i kapitel V med overskriften »Borgerrettigheder«, men i kapitel VI med overskriften »Retfærdighed i retssystemet«.

50. For det andet baserede Domstolen sig i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne) i forbindelse med fortolkningen af gennemførelseskonventionens artikel 54 i forhold til det mål, der forfølges med denne, på princippet om fri bevægelighed for personer, navnlig unionsborgere. I denne doms præmis 79 anførte Domstolen således, at det fremgår af retspraksis, at det i denne artikel fastsatte princip ne bis in idem har til formål inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed at undgå, at en person, over for hvem der er afsagt endelig dom, retsforfølges for de samme strafbare handlinger på flere kontraherende staters område. Ifølge Domstolen skal nævnte artikel nemlig fortolkes i lyset af artikel 3, stk. 2, TEU ( 27 ). Den præciserede nærmere bestemt, at det følger af denne retspraksis, at en person, over for hvem der er afsagt endelig dom, skal kunne bevæge sig frit uden at skulle frygte for nye strafferetlige forfølgninger for de samme forhold i en anden kontraherende stat. Det er også korrekt, at Domstolens ræsonnement i samme dom, for så vidt angår de spørgsmål, der er af interesse her ( 28 ), indeholder flere henvisninger til artikel 21, stk. 1, TEUF ( 29 ).

51. Efter min opfattelse kan det imidlertid ikke af disse konstateringer udledes, således som Generalstaatsanwaltschaft München (statsadvokaturen i München) og den tyske regering har hævdet, at anvendelsesområdet for gennemførelseskonventionens artikel 54 er begrænset til unionsborgere, der benytter sig af deres ret til fri bevægelighed.

52. Efter min opfattelse forklares disse forskellige henvisninger til artikel 21, stk. 1, allerede for en stor dels vedkommende af den sammenhæng, i hvilken den sag, der gav anledning til dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), indgik. Den berørte person var således en tysk statsborger, som ønskede, at den berørte tyske forelæggende ret pålagde Forbundsrepublikken Tyskland at træffe alle de nødvendige foranstaltninger med henblik på at trække det efterlysningsblad (rødt hjørne), som han var genstand for, tilbage, idet hans største bekymring var, at den omstændighed, at dette fandtes, forhindrede ham i at rejse til en anden medlemsstat eller en kontraherende stat end Tyskland uden at risikere at blive anholdt. Derfor vedrørte to af de præjudicielle spørgsmål, der blev forelagt for Domstolen, udtrykkeligt artikel 21, stk. 1, TEUF.

53. Hvad angår Domstolens udtalelse, der er nævnt i punkt 50 i dette forslag til afgørelse, og som den tyske regering har gentaget, hvorefter gennemførelseskonventionens artikel 54 skal fortolkes i lyset af artikel 3, stk. 2, TEU, som indeholder en henvisning til begrebet »unionsborger«, er denne udtalelse efter min opfattelse ikke afgørende. I Spasic-dommen ( 30 ) anlagde Domstolen således en sådan fortolkning, selv om den berørte person var serbisk statsborger. Tidligere retspraksis fortolkede også allerede gennemførelsesforordningens artikel 54 i lyset af den bestemmelse, der gik forud for artikel 3, stk. 2, TEU, nemlig artikel 2, stk. 1, fjerde led, EU ( 31 ), selv om sidstnævnte bestemmelse ikke henviste til nævnte begreb ( 32 ).

54. Derfor er jeg af den opfattelse, at princippet ne bis in idem, der er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, beskytter enhver, der nyder godt af den frie bevægelighed inden for Schengenområdet, uanset om vedkommende er unionsborger eller ej.

55. Det skal i denne henseende, som den forelæggende ret og Kommissionen med føje har anført, fremhæves, at tredjelandsstatsborgere på visse betingelser, navnlig hvis de er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller ikke er underlagt visumpligt, også har ret til fri bevægelighed inden for Schengenområdet, i det mindste i en bestemt periode. I den foreliggende sag har den forelæggende ret oplyst, at HF på tidspunktet for anholdelsen havde ret til fri bevægelighed inden for Schengenområdet i henhold til gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, idet han var fritaget for visumpligt, fordi han var serbisk statsborger. Situationen for disse statsborgere er således i forbindelse med gennemførelseskonventionen i visse tilfælde sammenlignelig med situationen for unionsborgere, hvilket, som Kommissionen også har påpeget, kan være en af grundene til, at parterne i denne konvention ikke har begrænset anvendelsen af princippet ne bis in idem til sidstnævnte personkategori.

56. Som Generalstaatsanwaltschaft München (statsadvokaturen i München) og den tyske regering har gjort gældende, er den frie bevægelighed, der indrømmes tredjelandsstatsborgere, og den frie bevægelighed, som unionsborgere nyder godt af, ikke ens. Ikke desto mindre kræver lighed og »den civile fred« ( 33 ), at tredjelandsstatsborgere, når de har modtaget en endelig dom i en kontraherende stat, kan gøre brug af deres ret til fri bevægelighed inden for Schengenområdet, uden at de behøver at frygte en ny strafferetlig forfølgning for de samme strafbare handlinger i en anden kontraherende medlemsstat, ligesom det er tilfældet med unionsborgere.

57. For det tredje er jeg enig med Kommissionen i, at det i gennemførelseskonventionens artikel 54 fastsatte princip ne bis in idem ikke kun har til formål at sikre den frie bevægelighed for personer, selv om det unægteligt spiller en vigtig rolle i den relevante retspraksis ( 34 ). Princippet har også i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed som mål at sikre retssikkerheden derved, at endelige afgørelser fra offentlige organer efterkommes i mangel på harmonisering eller tilnærmelse af medlemsstaternes straffelovgivninger ( 35 ). Den omstændighed, at princippet ne bis in idem, hvis anvendelsesområde oprindeligt var begrænset til hvert enkelt lands område, med gennemførelseskonventionens artikel 54 fik et »tværnationalt« anvendelsesområde, er et udtryk for dette område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er baseret på principperne om gensidig tillid og gensidig anerkendelse af domstolsafgørelser på det strafferetlige område. Domstolen fremhævede således i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), ligesom den allerede havde gjort i adskillige tidligere domme, at denne artikel nødvendigvis indebærer, at der består en gensidig tillid mellem de kontraherende stater i deres respektive strafferetsplejeordninger, og at hver enkelt af de nævnte stater accepterer en anvendelse af strafferetlige bestemmelser, der er i kraft i de øvrige kontraherende stater, uanset om en anvendelse af statens egen retsorden måtte føre til en anden løsning ( 36 ). Kommissionen har med føje gjort gældende, at såfremt det inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed var muligt at retsforfølge den samme person for de samme strafbare handlinger, ville det være i strid med målet med et sådant område, ligesom det ville tilsidesætte princippet om gensidig tillid og princippet gensidig anerkendelse af domstolsafgørelser på det strafferetlige område.

58. Ovenstående overvejelser understøttes i øvrigt af præmis 89 i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), hvori Domstolen fastslog, at når det er blevet fastslået, at princippet ne bis in idem finder anvendelse for så vidt angår en person, der er omfattet af det nævnte efterlysningsblad (rødt hjørne), »er såvel den gensidige tillid, som gennemførelseskonventionens artikel 54 kræver […], som den ret til fri bevægelighed, der er sikret i artikel 21, stk. 1, TEUF – idet begge bestemmelser skal sammenholdes med chartrets artikel 50 – til hinder for, at [myndighederne i en kontraherende stat eller en medlemsstat, som den berørte person er rejst til,] foretager en midlertidig anholdelse af personen eller i givet fald opretholder denne anholdelse« ( 37 ). Herved har Domstolen ikke sat anvendelsen af gennemførelseskonventionens artikel 54 i stedet for artikel 21, stk. 1, TEUF, ligesom den ikke har fortolket den første bestemmelse i lyset af den anden.

59. Henset til alle de ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at de principper, som Domstolen har udledt i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), for så vidt angår gennemførelseskonventionens artikel 54 finder anvendelse på en faktisk og retlig situation som den, der er tale om i den foreliggende sag. Eftersom gennemførelseskonventionen udgør en integrerende del af EU-retten ( 38 ), må der desuden tages hensyn til den omstændighed, at medlemsstaternes myndigheder i en sådan situation gennemfører EU-retten i overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1, og dermed skal respektere de grundlæggende rettigheder, der er sikret herved, herunder retten til ikke at blive dømt eller straffet to gange for den samme strafbare handling, der er garanteret ved chartret ( 39 ). Jeg er således af den opfattelse, at en afgørelse fra Tyskland om udlevering af HF til USA, så han dér kan blive genstand for strafferetlig forfølgning for strafbare handlinger, der er identiske med de strafbare handlinger, for hvilke han allerede ved en endelig dom i Slovenien er blevet idømt en straf, som han har afsonet fuldt ud, tilsidesætter gennemførelseskonventionens artikel 54, sammenholdt med chartrets artikel 50.

60. Generalstaatsanwaltschaft Münchens (statsadvokaturen i München) argumentation, hvorefter en udvidelse af princippet ne bis in idem på området udlevering til tredjelande, kombineret med en accept af den afsagte dom i andre stater end den anmodede stat, indebærer en risiko for at lovovertrædere misbruger dette princip til at slippe for strafferetlig forfølgning, kan efter min opfattelse ikke så tvivl om disse konklusioner. Denne argumentation – der i øvrigt er vanskeligt forståelig – er baseret på rene spekulationer ( 40 ). Desuden kan den nævnte risiko under alle omstændigheder også opstå i situationer, der kun omfatter kontraherende stater eller omhandler unionsborgere. Til slut lader intet i forelæggelsesafgørelsen formode, at HF uberettiget har gjort princippet ne bis in idem gældende i den foreliggende sag.

Udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA og aftalen mellem EU og USA

61. I lyset af det ovenstående skal det undersøges, om Tyskland ved at nægte at udlevere HF til USA med henvisning til princippet ne bis in idem, som den forelæggende ret har hævdet, tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, i givet fald sammenholdt med aftalen mellem EU og USA.

62. Henset til konstateringerne i forelæggelsesafgørelsen, der er gengivet i punkt 25-27 i dette forslag til afgørelse, synes de tyske myndigheder i den foreliggende sag, som den forelæggende ret har gjort gældende, principielt at være forpligtede til at udlevere HF til USA i henhold til artikel 1 i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, idet alle betingelserne i denne aftale ser ud til at være opfyldt. Hvad angår nærmere bestemt den begrundelse for et afslag, der er omhandlet i aftalens artikel 8 (med overskriften »Ne bis in idem«), har den forelæggende ret bekræftet, at den ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, eftersom den tidligere endelige afgørelse er truffet af de slovenske myndigheder og ikke af den anmodede stat, dvs. Tyskland.

63. Den forelæggende ret har gjort aftalen mellem EU og USA gældende, idet den har anført, at den ikke indeholder bestemmelser om anvendelse af princippet ne bis in idem »på europæisk plan« med henblik på modsætningsvis at slutte, at den udleveringsforpligtelse, der følger af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, skal respekteres.

64. I denne henseende er jeg ligesom den forelæggende ret og Kommissionen af den opfattelse, at aftalen mellem EU og USA, der i henhold til artikel 1 har til formål at udbygge samarbejdet inden for rammerne af gældende udleveringsforbindelser mellem medlemsstaterne og USA om udlevering, finder anvendelse på en situation som den i denne sag omhandlede ( 41 ). Som Kommissionen med føje har præciseret, indeholder denne aftale »en fælles ramme, der supplerer og overlapper de bilaterale udleveringsaftaler mellem medlemsstaterne og USA, og den finder således principielt anvendelse på alle udleveringsforretninger mellem disse parter«. Det kan ikke udledes af nogen af bestemmelserne i nævnte aftale, at de bilaterale udleveringsaftaler, som medlemsstaterne har indgået, har forrang frem for denne aftale. En eventuel underordning af aftalen mellem EU og USA i forhold til disse aftaler kan navnlig hverken udledes af dens artikel 3, hvorefter visse bestemmelser i denne aftale kun finder anvendelse, når der ikke findes tilsvarende bestemmelser i nævnte bilaterale aftaler, eller artikel 17, stk. 1, i henhold til hvilken den anmodede stat fortsat har mulighed for at påberåbe sig en grund til afslag i medfør af en gældende bilateral udleveringstraktat for så vidt angår et spørgsmål, der ikke er omfattet af denne aftale. Tværtimod bekræfter andre bestemmelser i aftalen mellem EU og USA, som f.eks. artikel 18, hvoraf det fremgår, at der efter dens ikrafttræden kun kan indgås bilaterale aftaler mellem en medlemsstat og USA, der er forenelige med denne aftale, at den anvendes generelt.

65. Som Domstolen har anført i præmis 97 i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), fastsætter aftalen mellem EU og USA ganske vist ikke udtrykkeligt, at anvendelsen af princippet ne bis in idem gør det muligt for medlemsstaternes myndigheder at afslå en udlevering, som USA har anmodet om. Mere generelt fastsætter denne aftale desuden ingen selvstændige grunde til at afslå udlevering med undtagelse af artikel 13 om dødsstraf ( 42 ). Generaladvokat Bobek har i sit forslag til afgørelse i sagen Bundesrepublik Deutschland (INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne)) ( 43 ) fremhævet, at når der ikke foreligger EU-retlige bestemmelser på området, henhører reglerne på udleveringsområdet under medlemsstaternes kompetence, og de kan i denne forbindelse indgå bilaterale aftaler med tredjelande. Medlemsstaterne er imidlertid forpligtede til at udøve denne kompetence i overensstemmelse med EU-retten og navnlig de frihedsrettigheder, som er sikret ved chartret, herunder princippet ne bis in idem, der er sikret ved chartrets artikel 50, og de kan derfor ikke indgå forpligtelser, der er uforenelige med de forpligtelser, der følger af EU-retten.

66. Efter min opfattelse kan den forelæggende rets argumentation om en modsætningsvis fortolkning af aftalen mellem EU og USA dermed ikke tages til følge, og med forbehold for bestemmelserne i artikel 351 TEUF, som jeg vil undersøge nedenfor, må det fastslås, at Tyskland kan gøre sine forpligtelser i henhold til udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA gældende med henblik på at imødekomme anmodningen om udlevering af HF.

67. Når det er sagt, kan et afslag på at udlevere HF til USA netop med udgangspunkt i aftalen mellem EU og USA, som Kommissionen har anført, anses for ikke nødvendigvis at tilsidesætte udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA. Det fremgår således af denne aftales artikel 17, stk. 2, at »den anmodede stats forfatningsmæssige principper eller en for staten bindende og endelig domsafgørelse« kan være »til hinder for opfyldelsen af dens udleveringsforpligtelse«, og kan »spørgsmålet ikke […] løses under henvisning til [nævnte] aftale eller til en gældende bilateral traktat, konsulterer den anmodede og den anmodende stat hinanden«. Selv om det er korrekt, at denne bestemmelse i dette tilfælde som den eneste retlige konsekvens blot fastsætter en forpligtelse til, at der gennemføres konsultationer mellem de berørte stater, står det ikke desto mindre fast, at den er udtryk for et ønske, som parterne i aftalen mellem EU og USA har givet udtryk for, om, at det anerkendes, at visse omstændigheder, der ikke udtrykkeligt er fastsat i den bilaterale udleveringsaftale, der finder anvendelse, kan være til hinder for udleveringen ( 44 ).

68. Ud over den omstændighed, at den dom, som Okrožno sodišče v Mariboru (den regionale domstol i Maribor) afsagde den 6. juli 2012, kan anses for at være en »bindende og endelig domsafgørelse« for Tyskland, er det dog min opfattelse, at en medlemsstats »forfatningsmæssige principper« navnlig omfatter EU-rettens forrang og beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Efter min opfattelse tilkommer det således i en situation som den foreliggende først og fremmest den berørte medlemsstats myndigheder at indlede konsultationer med de kompetente amerikanske myndigheder. Selv om jeg er enig med Kommissionen i, at disse konsultationer ikke kan foranledige den anmodede medlemsstat til at se bort fra den hindring, som EU-retten udgør, vil jeg derimod ikke gå så langt som til at sige, at udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, sammenholdt med aftalen mellem EU og USA, i sidste ende ikke er i strid med EU-retten, således som Kommissionen har gjort. Såfremt sådanne konsultationer ikke skulle resultere i de kompetente amerikanske myndigheders tilbagetrækning eller i givet fald begrænsning af udleveringsanmodningen, har den anmodede medlemsstat ikke noget andet valg end at lade EU-retten have forrang i forhold til de forpligtelser, der følger af den bilaterale udleveringsaftale.

Anvendelse af artikel 351 TEUF

69. Tilbage står at afgøre, om Tyskland kan gøre artikel 351, stk. 1, TEUF gældende med henblik på opfyldelse af sin forpligtelse til at udlevere HF til USA, der følger af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA, til trods for at denne forpligtelse er i strid med EU-retten ( 45 ).

70. Artikel 351, stk. 1, TEUF bestemmer, at de rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som før den 1. januar 1958 eller før tiltrædelsesdatoen for tiltrædende medlemsstaters vedkommende er indgået mellem på den ene side en eller flere medlemsstater og på den anden side et eller flere tredjelande, ikke berøres af bestemmelserne i traktaterne ( 46 ).

71. Udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA blev underskrevet den 20. juni 1978 og trådte i kraft den 30. juli 1980, dvs. efter den 1. januar 1958 og således på en dato, hvor Tyskland allerede var medlem af det, der dengang var Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Hvis man således holder sig til en streng fortolkning af artikel 351, stk. 1, TEUF, må det konkluderes, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på den foreliggende sag.

72. Ligesom den forelæggende ret, Generalstaatsanwaltschaft Münchens (statsadvokaturen i München), den tyske regering og Kommissionen er jeg imidlertid af den opfattelse, at artikel 351, stk. 1, TEUF skal fortolkes bredt, således at den ved analogi også omhandler konventioner, der er indgået af en medlemsstat efter den 1. januar 1958 eller efter datoen for dens tiltrædelse, men før den dato, på hvilken Unionen har fået kompetence på det område, inden for hvilket disse konventioner er indgået.

73. I den foreliggende sag var det først efter Maastrichttraktatens ikrafttræden den 1. november 1993 og dernæst Amsterdamtraktatens ikrafttræden den 1. maj 1999, at Unionen fik kompetence inden for politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager, idet disse datoer ligger efter datoen for ikrafttrædelsen af udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA. Den samme konstatering gør sig gældende, hvis der tages hensyn til Schengenaftalen og gennemførelseskonventionen, der blev undertegnet henholdsvis den 14. juni 1985 og den 19. juni 1990 og først blev indarbejdet i EU-retten med Amsterdamtraktaten.

74. Efter min opfattelse kan Tyskland således, da medlemsstaten indgik udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA med USA, anses for at have befundet sig i en situation svarende til den, der er omhandlet i artikel 351, stk. 1, TEUF.

75. Vil det så sige, at Tyskland i den foreliggende sag har ret til at imødekomme anmodningen om udlevering af HF til USA? Det mener jeg ikke.

76. Domstolen har således allerede i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen fastslået, at artikel 307 EF, der var forløberen for artikel 351 TEUF, på ingen måde kan tillade, at der rejses tvivl om principper, som hører til selve grundlaget for Unionens retsorden, heriblandt princippet om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder ( 47 ). I modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet i sine skriftlige indlæg, kan de principper, som Domstolen har udledt i denne dom, fuldt ud overføres på den foreliggende sag, eftersom der, når der er tale om grundlæggende rettigheder, ikke sondres mellem rettigheder, der er mere grundlæggende end andre ( 48 ). Det følger efter min opfattelse heraf, at Tyskland ikke kan begrunde den tilsidesættelse af princippet ne bis in idem, der er sikret ved chartrets artikel 50, som en udlevering af HF til USA ville resultere i, med en forpligtelse til at overholde udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.

77. Desuden pålægger artikel 351, stk. 2, TEUF medlemsstaterne at bringe alle egnede midler i anvendelse med henblik på at fjerne eventuelle uoverensstemmelser mellem de pågældende konventioner og traktaterne. Disse midler kunne bestå i, at deres retsinstanser pålægges at efterprøve, om en sådan uforenelighed kan undgås ved så vidt muligt og i overensstemmelse med folkeretten at fortolke konventionen i overensstemmelse med EU-retten ( 49 ). Kan medlemsstaterne ikke anlægge en sådan overensstemmende fortolkning, kan de i en sag som den foreliggende gennemføre konsultationer, således som det bestemmes i artikel 17, stk. 2, i aftalen mellem EU og USA, og hvis de støder på problemer, der gør en ændring af en konvention umulig, kan de endog være forpligtede til at opsige den ( 50 ). Hvad angår sidstnævnte punkt skal det påpeges, at artikel 34, stk. 4, i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA indeholder en bestemmelse, der udtrykkeligt åbner mulighed for, at begge parter kan opsige aftalen.

Forslag til afgørelse

78. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Oberlandesgericht München (den regionale appeldomstol i München, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således: »Artikel 54 i gennemførelseskonventionen til Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådte i kraft den 26. marts 1995, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013, sammenholdt med artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat i Den Europæiske Union udleverer en person, uanset om denne er unionsborger i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 20 TEUF, eller ej, til et tredjeland, når der over for den pågældende person er afsagt endelig dom i en anden medlemsstat for de samme strafbare handlinger, som ligger til grund for anmodningen om udlevering fra det pågældende tredjeland, og denne dom er blevet fuldbyrdet, uanset om afgørelsen om at afslå udlevering til den pågældende tredjestat alene kan ske ved at tilsidesætte en eksisterende bilateral udleveringsaftale med dette tredjeland.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – EFT 2000, L 239, s. 19. Gennemførelseskonventionen blev indgået med henblik på at sikre anvendelsen af aftalen mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev undertegnet i Schengen den 14.6.1985 (EFT 2000, L 239, s. 13, herefter »Schengenaftalen«).

( 3 ) – Jf. punkt 10 i dette forslag til afgørelse.

( 4 ) – EFT 1997, C 340, s. 93.

( 5 ) – EFT 1999, L 176, s. 17. Denne afgørelse blev truffet i medfør af artikel 2, stk. 1, andet afsnit, i Schengenprotokollen, der inkorporerer Schengenaftalen i EU-retten, der navnlig bestemmer, at »Rådet [for Den Europæiske Union] har [mandat] til […] i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaterne at fastlægge retsgrundlaget for hver af de bestemmelser eller afgørelser, der udgør Schengenreglerne«.

( 6 ) – Artikel 34 blev ophævet ved Lissabontraktaten, mens artikel 31 EU blev erstattet af artikel 82 TEUF, 83 TEUF og 85 TEUF.

( 7 ) – EUT 2003, L 181, s. 27.

( 8 ) – EUT 2016, L 77, s. 1.

( 9 ) – EUT 2018, L 236, s. 1.

( 10 ) – EUT 2018, L 303, s. 39.

( 11 ) – EUT 2006, L 105, s. 1.

( 12 ) – BGBl. 1980 II, s. 646. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at denne traktat trådte i kraft den 30.7.1980.

( 13 ) – BGBl. 1988 II, s. 1087.

( 14 ) – BGBl. 2007 II, s. 1618.

( 15 ) – Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de strafbare handlinger, for hvilke HF optræder på den nationale liste over personer eftersøgt af Bundeskriminalamt (forbundskriminalpolitiet, Tyskland), i henhold til tysk ret skal betegnes som »forbrydersammenslutning«, »spionage og opsnappelse af data« og »IT-sabotage«.

( 16 ) – C-505/19 (herefter »dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne))« (EU:C:2021:376); jf. punkt 44 i dette forslag til afgørelse.

( 17 ) – Jf. i denne henseende artikel 2, stk. 1, i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.

( 18 ) – Jf. i denne henseende artikel 2, stk. 2, i udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.

( 19 ) – BGBl. 1982 I, s. 2071.

( 20 ) – Ved »kontraherende stat« forstås en stat, der er part i Schengenaftalen.

( 21 ) – C-188/07 (EU:C:2008:174, punkt 95).

( 22 ) – Jf. punkt 6 i dette forslag til afgørelse.

( 23 ) – Dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), præmis 70 og den deri nævnte retspraksis.

( 24 ) – Dom af 22.3.2022, Nordzucker m.fl. (C-151/20, EU:C:2022:203, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).

( 25 ) – Det skal nævnes, at chartrets artikel 50 anvender ordet »lovovertrædelse«, mens der i gennemførelseskonventionens artikel 54 henvises til begrebet »samme strafbare handlinger«. I retspraksis fortolkes dette sidstnævnte begreb som »selve eksistensen af de faktiske omstændigheder og omfatter en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, uanset handlingernes retlige subsumption eller den retlige interesse, der søges beskyttet« (dom af 16.11.2010, Manello, C-261/09, EU:C:2010:683, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). I samme retning vedrørende eksistensen af den samme »lovovertrædelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i chartrets artikel 50, fremgår det af fast retspraksis, at det relevante kriterium med henblik på bedømmelse af denne betingelse er kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske (jf. navnlig dom af 20.3.2018, Menci,C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

( 26 ) – Dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), præmis 90, 94 og 95.

( 27 ) – Det fremgår af denne bestemmelse, at »Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende […] forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet«.

( 28 ) – Dvs. den forelæggende rets første til tredje præjudicielle spørgsmål i den sag, der gav anledning til denne dom.

( 29 ) – Dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), præmis 71, 72, 85, 89, 91-93, 100, 102 og 106.

( 30 ) – Dom af 27.5.2014 (C-129/14 PPU, EU:C:2014:586, præmis 61-63).

( 31 ) – Jf. navnlig dom af 11.2.2003, Gözütok og Brügge (C-187/01 og C-385/01, EU:C:2003:87, præmis 36; en af de sager, der gav anledning til denne dom, vedrørte en tyrkisk statsborger) og af 28.9.2006, Gasparini m.fl. (C-467/04, EU:C:2006:610, præmis 34-37).

( 32 ) – Artikel 2, stk. 1, fjerde led, EU bestemte, at Unionen har som mål »at bevare og udbygge Unionen som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl, indvandring og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet«.

( 33 ) – Dom af 28.9.2006, Gasparini m.fl. (C-467/04, EU:C:2006:610, præmis 27).

( 34 ) – Jf. navnlig dom af 11.2.2003, Gözütok og Brügge (C-187/01 og C-385/01, EU:C:2003:87, præmis 38).

( 35 ) – Dom af 27.5.2014, Spasic (C-129/14 PPU, EU:C:2014:586, præmis 77). Jf. i denne retning også præmis 79 i dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), hvis indhold er gengivet i punkt 50 i dette forslag til afgørelse.

( 36 ) – Dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), præmis 80 og den deri nævnte retspraksis. Jf. også dom af 11.2.2003, Gözütok og Brügge (C-187/01 og C-385/01, EU:C:2003:87, præmis 33), og af 28.9.2006, Van Straaten (C-150/05, EU:C:2006:614, præmis 43).

( 37 ) – Min fremhævelse.

( 38 ) – Jf. punkt 5 i dette forslag til afgørelse.

( 39 ) – Jf. navnlig dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl. (C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også punkt 41 i dette forslag til afgørelse.

( 40 ) – Generalstaatsanwaltschaft Münchens (statsadvokaturen i München) har i sine skriftlige indlæg anført, at »den berørte person kan altid fremprovokere en sag mod sig ved at angive sig selv«, og at »hvis personen endvidere fremkommer med en mangelfuld tilståelse, åbner dette mulighed for en langvarig udsættelse med tiltalefrafald, hvilket må forventes, hvis den myndighed, der varetager efterforskningen, ikke har adgang til andre beviser, og hvis myndigheden ikke kan danne sig et overblik over overtrædelsens omfang på grundlag af tilståelsen«.

( 41 ) – Hvilket, hvis der ellers skulle være behov for det, bekræfter, at den foreliggende sag er omfattet af anvendelsesområdet for EU-retten, og at der navnlig skal tages hensyn til de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret.

( 42 ) – Dom af 10.4.2018, Pisciotti (C-191/16, EU:C:2018:222, præmis 38).

( 43 ) – Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse (C-505/19, EU:C:2020:939, punkt 78-80). Jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 26), og dommen i sagen INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne), præmis 100.

( 44 ) – Jf. i denne retning generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Bundesrepublik Deutschland (INTERPOL-efterlysningsblad (rødt hjørne)) (C-505/19, EU:C:2020:939, punkt 76).

( 45 ) – Denne artikel har et generelt sigte, og den gælder for enhver international aftale uanset formål, når aftalen kan have virkning for traktaten (dom af 5.11.2002, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige,C-466/98, EU:C:2002:624, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Den kan derfor finde anvendelse på udleveringsaftalen mellem Tyskland og USA.

( 46 ) – Det fremgår af retspraksis, at denne bestemmelse har til formål i overensstemmelse med folkerettens principper at fastslå, at anvendelsen af traktaten ikke berører den pågældende medlemsstats forpligtelse til at respektere tredjestaters rettigheder, som følger af en konvention fra før medlemsstatens tiltrædelse, og til at overholde sine tilsvarende forpligtelser (dom af 9.2.2012, Luksan, C-277/10, EU:C:2012:65, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis). For at gentage generaladvokat Jääskinens ord i forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Slovakiet, »løser denne bestemmelse [således] konflikten mellem de to uforenelige rettigheder ved at give fortrinsret til den første forpligtelse og kodificerer således den internationale retsgrundsætning om, at en senere traktat, der er i strid med en tidligere, ikke retligt kan påvirke en stats rettigheder, hvis denne kun er deltager i den første traktat« (C-264/09, EU:C:2011:150, punkt 73).

( 47 ) – Dom af 3.9.2008 (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 304).

( 48 ) – Generaladvokat Wahl fastslog i øvrigt i sit forslag til afgørelse i sagen Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, at princippet ne bis in idem udgør »en af hjørnestenene i ethvert retssystem baseret på retsstatsprincippet« (C-617/17, EU:C:2018:976, præmis 18). I retspraksis betegnes det ligeledes som »et grundlæggende princip i EU-retten« (jf. navnlig dom af 25.2.2021, Slovak Telekom, C-857/19, EU:C:2021:139, præmis 40).

( 49 ) – Dom af 22.10.2020, Ferrari (C-720/18 og C-721/18, EU:C:2020:854, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).

( 50 ) – Jf. i denne retning dom af 22.10.2020, Ferrari (C-720/18 og C-721/18, EU:C:2020:854, præmis 69).