Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 28. februar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - STATISTISK REGISTRERING AF VEJGODSTRAFIKKEN - MANGLENDE OPFYLDELSE AF DOM FRA DOMSTOLEN. - SAG C-266/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02411



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Domstolen fastslog i dom af 11. juli 1985 (1), at Den Italienske Republik havde begaaet et traktatbrud, idet den ikke havde foretaget statistisk registrering af vejgodstrafikken efter retningslinjerne i Raadets direktiv 78/546/EOEF af 12. juni 1978 om statistisk registrering af vejgodstrafikken inden for rammerne af en regional statistik (2).

2. Kommissionen har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktatens artikel 171 ved fortsat ikke at have foretaget statistisk registrering af vejgodstrafikken efter direktivets retningslinjer.

3. Kommissionen tilstillede Den Italienske Republik en aabningsskrivelse af 22. juni 1988 under henvisning til, at et eller flere af de seks skemaer, som er fastsat i direktivet, ikke kunne rekonstrueres paa grundlag af Den Italienske Republik' s oplysninger for perioden juli 1985 - marts 1988. Ved skrivelser af 4. og 18. juli 1988 fremsendte Italiens Faste Repraesentation en raekke skemaer til Kommissionen.

4. Til trods for disse oplysninger fandt Kommissionen, at det kun delvis, paa grundlag af den italienske regerings oplysninger, var muligt at rekonstruere oversigten over den nationale trafik, men paa ingen maade oversigten over den internationale trafik, udtrykt i tons efter direktivets retningslinjer. Kommissionen fremsatte den 10. april 1989 en begrundet udtalelse over for Italien, der den 28. juni 1989 fremsendte yderligere oplysninger, som Kommissionen stadig fandt ufuldstaendige, med hensyn til baade den nationale trafik og den internationale trafik. Naervaerende sag blev anlagt den 23. august 1989.

5. Foerst i retsmoedet har sagsoegte gjort gaeldende, at sagen boer afvises, idet den er anlagt i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 171, hvorfor forhold, som ligger efter dommen af 11. juli 1985, ikke kan laegges til grund for sagen. Ifoelge Den Italienske Republik er der nemlig tale om nye og andre traktatbrud i forhold til den da paakendte sag.

6. Under henvisning til det tidspunkt, hvor indsigelsen er rejst, har Kommissionen gjort gaeldende, at Domstolen boer se bort fra den som for sent fremsat. Under alle omstaendigheder mener Kommissionen, at den savner grundlag.

7. For det foerste: Er der tale om en afvisningspaastand? Artikel 171 indfoerer ikke et saerligt retsmiddel, men paalaegger den paagaeldende medlemsstat en bestemt forpligtelse: nemlig at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger. Naar Kommissionen haevder, at en stat ikke har opfyldt en dom korrekt, anlaegger den altid sag i medfoer af artikel 169. Men den forpligtelse, som Domstolen anmodes om at gennemtvinge, er ikke laengere den, som blev anset for overtraadt ved Domstolens foerste dom, men derimod medlemsstatens forpligtelse til at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger. Ved at anfoere, at denne sag fejlagtigt henviser til artikel 171, haevder Italien, at i realiteten kan de forhold, som ligger efter den naevnte dom, ikke i naervaerende sag paaberaabes som begrundelse for, at den tidligere dom ikke er opfyldt. Med andre ord goer den forpligtelse, som haevdes tilsidesat, det ikke muligt at fastslaa et traktatbrud. Naar alt kommer til alt, bestrider sagsoegte saa ikke, at de omstaendigheder, som begrunder traktatbruddet, foreligger, og at sagen dermed savner grundlag? Det er imidlertid korrekt, at i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (3), hvorunder denne stat havde rejst formalitetsindsigelse i et soegsmaal efter artikel 171 under henvisning til, at sagen vedroerte en anden overtraedelse end den, der var genstand for den afsagte dom, var Domstolen tilsyneladende ikke i tvivl om, at der dér var tale om en afvisningspaastand. Og desuden er der tale om at modsaette sig behandlingen af en ny sag stoettet paa manglende efterkommelse af en doms retsvirkninger med den begrundelse, at dommen ikke kan have den raekkevidde, som sagsoegeren tillaegger den: en slags indsigelse med hensyn til, hvad der ikke er afgjort. Man kan derfor faa den opfattelse, at der er tale om en afvisningspaastand, som Domstolen ex officio kan bringe i anvendelse i lighed med res judicata indsigelsen (4).

8. Maaske er Domstolen ikke noedt til at tage stilling til den retlige karakter af sagsoegtes "indsigelse". Hvis der er tale om et anbringende, som vedroerer sagens realitet, kunne Domstolen undersoege, om denne argumentation er begrundet uanset det tidspunkt, hvor Italien har fremfoert den. Det forekommer mig nemlig klart, at Domstolen under alle omstaendigheder skal undersoege, om de omstaendigheder, som udgoer et traktatbrud, foreligger, uanset at den sagsoegte stat undlod at paaberaabe sig den fejlagtige karakter af den forpligtelse, som haevdes tilsidesat.

9. For det foerste skal jeg bemaerke, at Kommissionen i den begrundede udtalelse havde anfoert en overtraedelse af saavel direktivet som artikel 171. Derimod henviser selve staevningen kun til, at den sidstnaevnte bestemmelse ikke er overholdt, hvilket foelger af, at det omhandlede direktiv fortsat ikke finder anvendelse.

10. Det bestemmes bl.a. heri, at medlemsstaterne aarligt skal indsende aarlige statistiske oplysninger til Kommissionen om den vejgodstrafik, der udfoeres med motorkoeretoejer indregistreret i hver medlemsstat, omfattende dels trafikken paa vedkommende medlemsstats omraade (national trafik), dels trafikken mellem vedkommende medlemsstat og en anden medlemsstat eller et tredjeland (international trafik). Medlemsstaterne skulle saette de noedvendige foranstaltninger i kraft for senest den 1. januar 1979 at efterkomme direktivet.

11. Domstolen fastslog i 1985-dommen, at Italien havde tilsidesat sine forpligtelser, idet medlemsstaten ikke havde foretaget den statistiske registrering. Kommissionen havde maattet konstatere, hvilket ikke blev bestridt af den italienske regering (som paaberaabte sig vedvarende vanskeligheder som foelge af, at et attentat i slutningen af 1979 havde oedelagt Transportministeriets datacentral), at den sagsoegte stat, for saa vidt angaar international trafik, kun havde fremlagt ufuldstaendige oplysninger for aarene 1979 og 1980, og at Kommissionen ikke havde faaet nogen oplysninger vedroerende national trafik.

12. Saafremt man lagde den italienske regerings opfattelse til grund, ville Domstolens dom altsaa ikke have virkning med hensyn til overholdelsen af disse forpligtelser i perioden efter dommens afsigelse. Den eneste virkning ville bestaa i, at det paalaegges, "at der skal raades bod paa" tilsidesaettelsen af disse forpligtelser i perioden forud for dommen (eller den begrundede udtalelse eller aabningsskrivelsen). Hvilken interesse ville der i naervaerende sag bestaa i, at en saadan "raaden bod paa" blev foretaget med flere aars forsinkelse?

13. Den meget restriktive karakter, som Den Italienske Republik synes at tillaegge Traktatens artikel 171, staar i kontrast til den fasthed, hvormed Domstolen har udtalt sig om virkningerne af en dom om traktatbrud:

"Konstateringen i en retskraftig dom af, at den paagaeldende medlemsstat har tilsidesat sine faellesskabsretlige forpligtelser, medfoerer, at de kompetente nationale myndigheder har absolut forbud mod at anvende en national retsforskrift, der er kendt uforenelig med Traktaten, og at de i paakommende tilfaelde er forpligtede til at vedtage enhver bestemmelse til fremme af den fulde gennemfoerelse af faellesskabsretten. Den paagaeldende medlemsstat er foelgelig alene paa grundlag af den dom, hvorved undladelsen fastslaas, forpligtet til at traeffe alle egnede foranstaltninger til fjernelse af undladelsen, uden at der heroverfor kan anfoeres nogen art hindring" (5).

14. Jeg vil ikke soege at tolke denne afgoerelse, da jeg mener, at opfyldelsen af en dom, hvorved det fastslaas, at en medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse i medfoer af et direktiv, som paalaegger en bestemt adfaerd, bestaar i definitivt at bringe tilsidesaettelsen til ophoer ved at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at naa det resultat, direktivet fastlaegger. Saa laenge tilsidesaettelsen af de forpligtelser, som blev fastslaaet ved Domstolens dom, fortsaetter, har staten ikke opfyldt dommen. Dette resultat aendres ikke, saafremt forpligtelsen skal opfyldes paa en maade, som ikke er oejeblikkelig (som eksempel kan naevnes vedtagelsen af en lov eller en aendring heraf), men loebende, som tilfaeldet er i den foreliggende sag.

15. Det ville vaere meget paradoksalt, saafremt den paagaeldende stat, som foelge af forpligtelsens "fortsatte" karakter, kunne goere gaeldende, at dommen ikke har virkninger for tidsrummet efter dens afsigelse.

16. Her i sagen er der ikke tvivl om, at de foranstaltninger, der indebaerer dommens opfyldelse, stemmer helt overens med overholdelsen af de forpligtelser, som under alle omstaendigheder foelger af direktivet. Derfor fremgaar det netop af det forhold, at forpligtelserne ikke overholdes, at der ikke er truffet foranstaltninger til dommens opfyldelse: Man har ikke bragt overtraedelsen af den samme forpligtelse til ophoer.

17. Ganske vist er det et aabent spoergsmaal, om artikel 171 kan goeres gaeldende over for en medlemsstat, som faktisk laenge har handlet korrekt, men saa senere paa ny begynder at tilsidesaette sine forpligtelser. I saa fald kan man diskutere, om ikke dommens virkninger er "udtoemt". Men derimod maa man ikke toeve, naar der som her er tale om, at en medlemsstat fortsat ikke overholder den samme forpligtelse.

18. Derfor maa det undersoeges, om Italien har truffet foranstaltninger til dommens opfyldelse.

19. Herom vil jeg fatte mig i korthed.

20. Den italienske regering har ikke for alvor bestridt traktatbruddet og erkender, at den ikke fuldt ud har fremlagt alle de kraevede oplysninger. Reaktionen paa soegsmaalet har i oevrigt bestaaet i at opfordre Kommissionen til at haeve sagen paa grund af de initiativer, der nu er taget. Disse - den undersoegelse, som Istituto Centrale di Statistica har ivaerksat - kan klart ikke have nogen betydning med hensyn til domfaeldelse, idet Domstolen har udtalt:

"Selv om artikel 171 ikke fastsaetter en frist for dommens opfyldelse, er det uomtvisteligt, at foranstaltninger til opfyldelse af en dom skal ivaerksaettes med oejeblikkelig virkning og gennemfoeres hurtigst muligt." (6)

21. Med hensyn til den mindre betydning af de oplysninger, som ikke er fremsendt, skal jeg blot bemaerke, at den sagsoegte stat selv har anfoert, dels at oplysningerne vedroerende lokaltrafikken anfoeres i "hovedtal", dels at oplysningerne vedroerende den internationale trafik, opdelt i landegrupper ikke foreligger.

22. To bemaerkninger herom.

23. For det foerste har Kommissionen med rette understreget, at statistikker, som ikke er 100% fuldstaendige eller rigtige, er ubrugelige, og at "de minimis"-reglen under alle omstaendigheder ikke kan finde anvendelse i sager efter Traktatens artikel 169.

24. For det andet har Den Italienske Republik forklaret, at aarsagen til, at der ikke foreligger oplysninger, fordelt efter landegrupper, skyldes udformningen af den undersoegelse, som blev foretaget paa davaerende tidspunkt. Jeg skal her blot minde om foelgende:

"Ifoelge Domstolens faste praksis kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser i henhold til faellesskabsretten" (6) .

25. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at fastslaa, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktatens artikel 171 ved fortsat ikke, trods Domstolens dom af 11. juli 1985, at anvende Raadets direktiv 78/546 af 12. juni 1978 om statistisk registrering af vejgodstrafikken inden for rammerne af en regional statistik. Endvidere foreslaar jeg, at sagsoegte paalaegges at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Kommissionen mod Italien (sag 101/84, Sml. s. 2629).

(2) EFT L 168, s. 29.

(3) Dom af 4.2.1988 (sag 391/85, Sml. s. 579).

(4) Kendelse af 1.4.1987 (forenede sager 159/84, 267/84, 12/85 og 264/85, Ainsworth m.fl., Sml. s. 1579, praemis 3 og 4).

(5) Kendelse af 28.3.1980 (forenede sager 24/80 og 97/80 R, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1319, min understregning).

(6) Jf. senest dom af 19.2.1991 (sag C-375/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 383).