Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 16. januar 1997. - Selma Kadiman mod Freistaat Bayern. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bayerisches Verwaltungsgericht München - Tyskland. - Associeringsaftalen EØF-Tyrkiet - Associeringsrådets afgørelse - Arbejdskraftens frie bevægelighed - Familiemedlem til en arbejdstager - Forlængelse af opholdstilladelse - Betingelser - Familiemæssigt samliv - Lovlig bopæl i tre år - Beregning i tilfælde af afbrydelser. - Sag C-351/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-02133



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Bayerisches Verwaltungsgericht Muenchen har i denne sag anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 7, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen fra Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet (herefter »afgoerelse nr. 1/80«) vedroerende tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmers ret til beskaeftigelse.

De relevante faellesskabsretlige regler

2 Associeringsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (1) har efter artikel 2, stk. 1, til formaal »at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk«.

Ifoelge aftalens artikel 12 er parterne enige om »... paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed«.

3 Efter artikel 36 i en tillaegsprotokol til associeringsaftalen af 23. november 1970 (2) traeffer associeringsraadet beslutning om de noedvendige retningslinjer for gradvis gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anfoerte principper.

4 Associeringsraadet har i medfoer heraf truffet afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980, der traadte i kraft den 1. juli 1980 (3). Foelgende bestemmelser er relevante for denne sag:

»Artikel 7

Naar tyrkiske arbejdstagere har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, har deres familiemedlemmer, saafremt de har faaet tilladelse til at flytte til den paagaeldende medlemsstat,

- efter at have haft lovlig bopael dér i mindst tre aar, og under forbehold af den fortrinsret, som gives arbejdstagere fra Faellesskabets medlemsstater, ret til at modtage enhver form for tilbud om beskaeftigelse;

- efter at have haft lovlig bopael dér i mindst fem aar, fri adgang til enhver form for loennet beskaeftigelse.

...

Artikel 11

Statsborgere i medlemsstaterne, der har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i Tyrkiet, og familiemedlemmer, der bor sammen med dem, har i dette land de i artikel ... 7 ... naevnte rettigheder og fordele, saafremt de opfylder de i disse artikler fastsatte betingelser.«

Sagens faktiske omstaendigheder

5 Selma Kadiman (herefter »hustruen«) er foedt den 1. november 1970 i Tyrkiet og er tyrkisk statsborger. Hun har siden den 4. november 1985 vaeret gift med Hakki Kadiman (herefter »manden«), der er foedt den 1. august 1964 i Tyrkiet og ligeledes tyrkisk statsborger. Manden har boet i Forbundsrepublikken Tyskland siden 1977 og har siden den 22. januar 1988 haft opholdstilladelse med henblik paa varigt ophold.

6 Hustruen indrejste i Forbundsrepublikken Tyskland den 17. marts 1990 paa grundlag af et visum med henblik paa familiesammenfoering og tilmeldte sig folkeregistret i Ruhpolding med adresse hos sin mand. Den 9. juli 1990 meddelte Landratsamt Traunstein hende opholdstilladelse indtil den 14. maj 1991. Opholdstilladelsen blev den 16. maj 1991 forlaenget til den 14. maj 1993.

7 Den 11. september 1991 gav folkeregistret i Ruhpolding meddelelse til Landratsamt Traunstein om, at hustruen ifoelge mandens oplysning til registret den 7. september 1991 var udrejst til Tyrkiet. Paa Landratsamt Traunsteins anmodning om en naermere redegoerelse oplyste manden den 30. september 1991, at hustruen var rejst tilbage til Tyrkiet, at han i ca. fem maaneder ikke havde boet sammen med hende, og at han havde indledt skilsmissesag i Tyrkiet.

8 Ved telex af 28. oktober 1991 anmodede Det Tyske Generalkonsulat i Istanbul Landratsamt Traunstein om bemyndigelse til at udstede et indrejsevisum til hustruen, idet hun oplyste at have mistet sit pas under sit ophold i Tyrkiet. Landratsamt Traunstein havde ikke indvendinger imod udstedelsen af et indrejsevisum, idet hustruens opholdstilladelse ikke var bortfaldet som foelge af, at hun havde mistet sit pas. Generalkonsulatet udstedte herefter den 22. januar 1992 indrejsevisum til hustruen.

9 Den 4. februar 1992 anmeldte hustruen til folkeregistret i Ruhpolding, at hun med virkning fra den 1. februar 1992 boede paa en anden adresse end mandens. Den 13. maj 1992 tilmeldte hun sig med virkning fra den 1. april 1992 folkeregistret i Bad Reichenhall.

10 Ved afgoerelse af 4. maj 1992 inddrog Landratsamt Traunstein hustruens opholdstilladelse under henvisning til oplysninger om, at hun ikke samlevede med manden. Opholdstilladelsens gyldighed ophoerte ved forkyndelsen af afgoerelsen, og man paalagde hende under trussel om udvisning at udrejse af landet. Denne afgoerelse blev imidlertid ved afgoerelse af 21. maj 1992 ophaevet, idet hustruen efter sin flytning til Bad Reichenhall nu henhoerte under Landratsamt Berchtesgadener Lands kompetenceomraade.$

11 I forbindelse med Landratsamt Berchtesgadener Lands behandling af sagen oplyste hustruen i en udateret skrivelse modtaget af Landratsamt den 12. juli 1992, at hun efter indrejsen i Tyskland i 1990 havde boet sammen med manden, indtil han var begyndt at slaa og ydmyge hende. Under en faelles ferie i Tyrkiet i september 1991 havde han stjaalet hendes pas og var rejst tilbage til Tyskland uden hende. Efter at have ventet en periode paa, at manden skulle komme og hente hende, hvilket ikke skete, ansoegte hun om indrejsevisum. Efter udstedelsen af dette visum var hun taget til mandens bopael og havde bedt om forsoning. Han havde imidlertid slaaet hende og smidt hende ud. Herefter havde hun boet hos venner. Hun havde ikke levet sammen med manden siden september 1991.

12 Ved afgoerelse af 5. januar 1993 besluttede Landratsamt Berchtesgadener Land at inddrage hustruens opholdstilladelse, der ellers gjaldt indtil den 14. maj 1993, med virkning fra forkyndelsen af afgoerelsen, der skete den 26. januar 1993. Hustruen paaklagede den 2. februar 1993 denne afgoerelse. Under en afhoering i forbindelse med klagesagen forklarede manden, at han ville genoptage samlivet med hustruen. Den 13. maj 1993 udstedte Landratsamt Berchtesgadener Land opholdstilladelse til hustruen, nu gaeldende til den 14. maj 1994.

13 Under en afhoering den 29. juli 1993 indroemmede hustruen, at den vilje til at genoptage samlivet, som aegtefaellerne havde givet udtryk for, havde vaeret rent proforma. Ved afgoerelse af 13. oktober 1993 inddrog Landratsamt Berchtesgadener Land hustruens opholdstilladelse med virkning fra forkyndelsen af afgoerelsen og paalagde hende at udrejse af landet.

14 Den 9. november 1993 paaklagede hustruen denne afgoerelse. Ved klageafgoerelse af 25. april 1994 blev klagen afvist. Hustruen anlagde herefter den 24. maj 1994 sag ved Bayerisches Verwaltungsgericht Muenchen.

15 Den 12. januar 1995 tilbagekaldte manden sin forklaring fra februar 1993. Han oplyste, at hustruen havde opsoegt ham i slutningen af januar 1993 og bedt ham om hjaelp, da hun havde problemer med udlaendingemyndighederne. Han havde herefter over for myndighederne tilkendegivet at ville genoptage samlivet. Dette var imidlertid ikke sket. Han havde fortsat til hensigt at opnaa skilsmisse fra hustruen i Tyrkiet.

16 Ved afgoerelse af 13. januar 1995 fastholdt Landratsamt Berchtesgadener Land afgoerelsen om inddragelse af hustruens opholdstilladelse og paalagde hende at udrejse af landet. Man henviste bl.a. til, at hun ikke kunne stoette ret paa bestemmelserne i afgoerelse nr. 1/80.

17 For Bayerisches Verwaltungsgericht Muenchen har hustruen nedlagt endelig paastand om annullation af afgoerelsen af 13. januar 1995 under anbringende af, at hun efter artikel 7, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 har ret til opholdstilladelse.

De praejudicielle spoergsmaal

18 Bayerisches Verwaltungsgericht Muenchen har ved kendelse af 14. juni 1995 udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er det efter artikel 7, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 ... et krav, at der fortsat bestaar et familiemaessigt samliv paa det tidspunkt, hvor de oevrige betingelser er opfyldt?

2) Kraeves der efter artikel 7, stk. 1, foerste led, i afgoerelse nr. 1/80, lovlig bopael i en af Faellesskabets medlemsstater uafbrudt gennem tre aar?

3) Skal et frivilligt eller paatvunget midlertidigt ophold af fem maaneders varighed i Tyrkiet medregnes i det tidsrum paa tre aar, i hvilket der stilles krav om lovlig bopael ifoelge artikel 7, stk. 1, foerste led, i afgoerelse nr. 1/80?«

19 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Bayerisches Verwaltungsgericht Muenchen har lagt til grund, at hustruens ophold i Tyskland var afbrudt i perioden fra september 1991 til februar 1992, hvor hun ganske vist havde ret til ophold i Tyskland, men rent faktisk opholdt sig i Tyrkiet. Retten har i denne forbindelse lagt til grund, at manden under en faelles ferierejse havde taget hendes pas og paa denne maade hindret hende i at vende tilbage til Tyskland.

20 Endvidere har den forelaeggende ret lagt til grund, at hustruens ophold i Tyskland ikke var lovligt i den periode, i hvilken hendes opholdstilladelse var inddraget, dvs. fra den 26. januar 1993 til den 14. maj 1993. I betragtning heraf kan hun efter den forelaeggende rets opfattelse kun anses for at have haft lovligt ophold i mindst 3 aar, saafremt der er mulighed for at laegge perioder foer og efter denne afbrydelse af det lovlige ophold sammen. Den forelaeggende ret har herved lagt til grund, at den opholdstilladelse, der blev meddelt hustruen den 13. maj 1993, ikke var opnaaet ved svig, idet hustruen, selv om hun til stadighed blev ydmyget og slaaet af manden, paa dette tidspunkt havde til hensigt at genoptage samlivet med ham.

Proceduren for Domstolen

21 Hustruen har gjort gaeldende, at hun fortsat er gift med manden, og at hun i over 3 aar har haft bopael i Tyskland og haft ret til at opholde sig dér. Betingelserne for at kunne stoette ret paa bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, 1. led, er derfor opfyldt.

22 Den tyske og den nederlandske regering har anfoert, at en medlemsstat kan kraeve, at en tyrkisk arbejdstagers familiemedlem, der faar opholdstilladelse med henblik paa familiesammenfoering, ogsaa rent faktisk samlever med den paagaeldende tyrkiske arbejdstager, for at familiemedlemmet kan stoette ret paa bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, 1. led.

23 Kommissionen har anfoert, at det, foer der i givet fald svares paa de af den nationale ret stillede spoergsmaal, foerst maa undersoeges, om der bestaar et krav om familiemaessigt samliv i den i bestemmelsen naevnte periode paa 3 aar. Efter Kommissionens opfattelse er det ikke i strid med artikel 7, stk. 1, 1. led, at en medlemsstat kraever, at der mellem familiemedlemmet og den tyrkiske arbejdstager har bestaaet et familiemaessigt samliv i de i bestemmelsen naevnte 3 aar.

24 Den franske regering har anfoert, at det er en forudsaetning for at kunne stoette ret paa bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80, at der i den naevnte 3-aars periode har bestaaet et familiemaessigt samliv mellem parterne.

Stillingtagen

25 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i realiteten Domstolens stillingtagen til, i hvilket omfang der efter artikel 7, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 stilles krav om et familiemaessigt samliv i det i bestemmelsen naevnte tidsrum som betingelse for at opnaa den ret til beskaeftigelse, som bestemmelsen i givet fald hjemler. Den forelaeggende ret udtrykker dette som et spoergsmaal om, hvorvidt det efter bestemmelsen er et krav, »at der fortsat bestaar et familiemaessigt samliv paa det tidspunkt, hvor de oevrige betingelser er opfyldt«. Denne formulering af spoergsmaalet maa ses i sammenhaeng med, at aegtefaellerne i den konkrete sag, der foreligger til paadoemmelse for den nationale ret, fra den 17. marts 1990 rent faktisk levede sammen som aegtefaeller indtil september 1991, hvor manden ophaevede samlivet inden udloebet af den periode paa mindst 3 aar, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, 1. led.

26 Artikel 7, stk. 1, 1. led, maa antages at have direkte virkning (4). Bestemmelsen omhandler efter sin ordlyd alene retten til beskaeftigelse, men det foelger af Domstolens faste praksis, at der i forbindelse med denne ret til beskaeftigelse bestaar en afledet ret til ophold (5).

27 Der er visse forskelle mellem de forskellige sproglige versioner af artikel 7, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80. Ordlyden af f.eks. den danske version af artikel 7, stk. 1, 1. led, kan saaledes give anledning til en vis fortolkningstvivl mht. spoergsmaalet om, hvorvidt der kraeves et familiemaessigt samliv i den omhandlede periode som betingelse for at opnaa den ret til beskaeftigelse, som bestemmelsen fastsaetter. Det fremgaar nemlig af bestemmelsen, at familiemedlemmer, »saafremt de har faaet tilladelse til at flytte til den paagaeldende medlemsstat«, har ret til beskaeftigelse »efter at have haft lovlig bopael dér i mindst tre aar« (mine fremhaevelser). Udtrykket »bopael dér« henviser i den danske udgave til ordene »den paagaeldende medlemsstat«, og bestemmelsen kan derfor umiddelbart laeses saaledes, at det er tilstraekkeligt, at familiemedlemmet har haft lovlig bopael i samme medlemsstat som arbejdstageren i 3 aar, og at der ikke stilles krav om familiemaessigt samliv mellem familiemedlemmet og arbejdstageren.

28 Denne uklarhed i visse sproglige versioner maa imidlertid sammenholdes med afgoerelsens artikel 11, der omhandler det tilsvarende spoergsmaal om retten til beskaeftigelse i Tyrkiet for familiemedlemmer til statsborgere i medlemsstaterne, der er arbejdstagere i Tyrkiet. Artikel 11 fastslaar udtrykkeligt, at familiemedlemmer til statsborgere i medlemsstaterne, der er arbejdstagere i Tyrkiet, kun faar den samme ret til beskaeftigelse i Tyrkiet, saafremt de »bor sammen med dem« (altsaa arbejdstagerne). Naar det er en betingelse for, at et familiemedlem til en statsborger fra en medlemsstat kan opnaa visse rettigheder i Tyrkiet, at familiemedlemmet bor sammen med arbejdstageren i Tyrkiet, maa det ud fra et almindeligt gensidighedssynspunkt vaere naturligt at slutte, at der maa gaelde det samme krav, naar det drejer sig om, under hvilke betingelser familiemedlemmer til tyrkiske statsborgere, der er arbejdstagere i en medlemsstat, opnaar de samme rettigheder i medlemsstaten.

29 At artikel 7, stk. 1, 1. led, indeholder et krav om samliv, fremgaar da ogsaa udtrykkeligt af formuleringen af andre sproglige versioner. Den franske udgave af artikel 7, stk. 1, 1. led, omhandler saaledes familiemedlemmer, der har faaet tilladelse »à le rejoindre«, den tyske udgave tilladelse »zu ihm zu ziehen« og den engelske tilladelse »to join him«. De samme udtryk bruges i oevrigt i artikel 11 i disse versioner, jf. den franske udgave »ont été autorisés à les rejoindre«, den tyske udgave »die Genehmigung erhalten haben, zu ihnen zu ziehen« og den engelske udgave »have been authorized to join them«.

30 Ogsaa de reale hensyn bag bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, taler for, at retten til beskaeftigelse er betinget af et familiemaessigt samliv i den naevnte periode. Den ret, som de paagaeldende tillaegges ved bestemmelsen, gives dem jo netop i deres egenskab af familiemedlemmer, og bestemmelsen har saaledes til formaal at sikre, at familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere i Faellesskabet, naar de af en medlemsstat har faaet tilladelse til familiesammenfoering, efter en vis tid faar ret til at modtage tilbud om beskaeftigelse. Samtidig er kravet om, at aegtefaeller skal have faelles bopael, noedvendigt for at modvirke omgaaelse af indvandringsstop gennem proforma-aegteskaber.

31 Med hensyn til det naermere indhold af kravet om familiemaessigt samliv kan det i oevrigt efter min opfattelse naeppe kraeves, at familiemedlemmet og arbejdstageren konstant bor under samme tag. F.eks. maa det vaere muligt for familiemedlemmet at modtage et tilbud om beskaeftigelse et andet sted i medlemsstaten end dér, hvor arbejdstageren har sin bopael, og til hverdag eller i kortere perioder at opholde sig paa dette sted, f.eks. ved at leje et vaerelse eller en lejlighed, saaledes at det familiemaessige samliv finder sted i weekender og ferier. Mange statsborgere i medlemsstaterne maa indrette sig paa denne maade, og det er trods alt lettere at pendle mellem Muenchen og Rosenheim end mellem Muenchen og Konya. Det maa formentlig ogsaa vaere muligt for familiemedlemmet at tage paa familiebesoeg, f.eks. i Tyrkiet, at tage paa tjenesterejser i udlandet eller i tilfaelde af sygdom eller ulykke at opholde sig i et andet land i en periode for at lade sig behandle.

32 Saaledes som forholdene er i den konkrete sag, er der imidlertid ikke grund til at gaa ind i nogen naermere stillingtagen til de mange spoergsmaal, som kravet om familiemaessigt samliv kan taenkes at give anledning til i praksis. Det fremgaar nemlig af sagen, at hustruen, ogsaa selv det maatte kunne laegges til grund, at der fortsat bestod et familiemaessigt samliv mellem aegtefaellerne i den periode paa 5 maaneder, hvor hun opholdt sig i Tyrkiet efter september 1991, har haft lovlig bopael sammen med manden i en periode, der er kortere end de i artikel 7, stk. 1, 1. led, kraevede 3 aar. Hun kan derfor allerede af denne grund ikke stoette ret paa bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, 1. led.

33 Der er saaledes heller ikke anledning til at tage stilling til, om kravet om et familiemaessigt samliv fortsat gaelder efter udloebet af 3 aars perioden, eller til de oevrige problemstillinger, som er rejst af den forelaeggende ret.

Forslag til afgoerelse

34 Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare de stillede praejudicielle spoergsmaal saaledes:

Artikel 7, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen fra det associeringsraad, som blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12. september 1963 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23. december 1963, skal fortolkes saaledes, at et familiemedlem til en tyrkisk statsborger med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat kun har den i bestemmelsen fastsatte ret til at modtage tilbud om beskaeftigelse, saafremt den paagaeldende har haft lovlig bopael sammen med den paagaeldende arbejdstager i mindst 3 aar.

(1) - Aftale om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12.9.1963 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541).

(2) - EFT C 113 af 24.12.1973.

(3) - Afgoerelsen er ikke offentliggjort.

(4) - Jf. dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, og af 5.10.1994, sag C-355/93, Eroglu, Sml. I, s. 5113.

(5) - Jf. note 4.