Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 28. juni 1989. - HOOGOVENS GROEP BV MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - EKSF - KVOTASYSTEM FOR STAALPRODUKTIONEN - KVOTEOVERSKRIDELSE - BOEDE. - SAG 381/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 03833



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Under denne sag har virksomheden Hoogovens nedlagt paastand om, at Domstolen i medfoer af EKSF-Traktatens artikel 33 annullerer den individuelle beslutning C(87 ) 2031 endelig udg . af 10 . november 1987, ved hvilken Kommissionen i Bruxelles paalagde virksomheden en boede paa 767.850 ECU med den begrundelse, at virksomheden havde overskredet de produktions - og leveringskvoter, som den var blevet tildelt for andet og tredje kvartal 1985 .

Principalt har sagsoegeren nedlagt paastand om, at Domstolen helt eller delvis annullerer beslutningen . Subsidiaert paastaas boedebeloebet nedsat efter billighed .

2 . EKSF-lovgivningens regler om produktionskvoter for visse produkter, der fremstilles i jern - og staalindustrien, er velkendt af Domstolen, som ved adskillige lejligheder har faaet dem forelagt til fortolkning ( 1 ).

Derfor kan jeg noejes med at minde om, at den anfaegtede individuelle beslutning er truffet med hjemmel i den generelle beslutning nr . 234/84/EKSF som blev udstedt af Kommissionen den 31 . januar 1984 ( EFT L 29 af 1 . februar 1984, s . 1 ); navnlig skal jeg henvise til indholdet af stk . 1 i artikel 12 : "Virksomheder, som overskrider deres produktionskvoter eller den del af disse kvoter, som kan leveres paa det faelles marked, paalaegges en boede, der normalt beloeber sig til 100 ECU/t overskridelse ."

3 . Med hensyn til sagens faktiske omstaendigheder er det ubestridt, at Hoogovens i det over for virksomheden paatalte omfang har overskredet de kvoter, som den var blevet tildelt . Sagsoegeren har selv erkendt det, men paaberaaber sig forskellige argumenter for at retfaerdiggoere overskridelsen .

4 . For en naermere redegoerelse for parternes argumenter skal jeg henvise til retsmoederapporten .

5 . Sagsoegeren har i det vaesentlige gjort gaeldende, at boedebeslutningen ikke er behoerigt motiveret . Jeg noterer, at begrundelsesmangel ikke goeres gaeldende med hensyn til fastslaaelsen af, at en overskridelse har fundet sted, men udelukkende med hensyn til boedens fastsaettelse . Hoogovens har navnlig paaberaabt sig foelgende :

1 ) I beslutningen er hverken angivet de omstaendigheder eller de kriterier, som Kommissionen har lagt til grund for at fastsaette boedens stoerrelse;

2 ) Kommissionen har sloeret disse kriterier i den grad, at den mangel, som ligger skjult i beslutningen, ikke kommer frem, og mangelen er, at Kommissionen har gjort sig skyldig i forskelsbehandling ved udoevelsen af sin sanktionsret, hvilket fremgaar af en sammenligning mellem den Hoogovens paalagte boede og stoerrelsen af de boeder, som samme dag blev paalagt andre jern - og staalvirksomheder .

6 . Jeg vil nu tage stilling til den foerste del af argumenterne . Er beslutningen virkelig behaeftet med en begrundelsesmangel?

7 . Helt generelt forekommer det at vaere evident, at kravene til begrundelsen for en beslutning, ved hvilken der paalaegges en boede, maa vaere forskellige fra dem, der stilles til en beslutning om konstatering af en overtraedelse . For med retsgyldighed at fastslaa eksistensen af et retsbrud er det for det foerste noedvendigt at foretage en raekke faktiske og retlige konstateringer, som for det andet skal stoettes paa et logisk raesonnement, der klart fremlaegger de anvendte kriterier . Formaalet hermed er naturligvis at saette adressaten i stand til at vurdere, om Kommissionens resultater er korrekte, ligesom Domstolen skal kunne kontrollere, hvorledes der er gaaet frem af den myndighed, som det paatalte tiltag hidroerer fra og om noedvendigt gribe ind heroverfor .

Det kan vel antages, at "standarden" for en saadan begrundelse maa vaere meget hoejere end den, som kraeves med hensyn til begrundelsen for selve boedestoerrelsen .

Saedvanligvis findes der faktisk en "lovfastsat sanktion", inden for hvis rammer ( eller i visse tilfaelde endda udenfor ) den kompetente myndighed vaelger niveauet for den sanktion, der skal paalaegges konkret ud fra bestemte kriterier, som netop er saerlige for denne sanktion, og som Domstolen - naturligvis paa betingelse af, at virksomhederne og Domstolen kan finde frem til dem - kun vanskeligt kan underkende ( med forbehold af, at der foreligger aabenbar eller bevist forskelsbehandling ).

Imidlertid fremgaar graensen for det skoen, som tilkommer Kommissionen ved dens fastsaettelse af en boede i tilfaelde af overskredne produktions - og leveringskvoter, af EKSF-Traktatens artikel 58, stk . 4, i forbindelse med artikel 9 i den generelle beslutning nr . 2794/80 ( her i sagen : artikel 12 i den generelle beslutning nr . 234/84, som der er henvist til ovenfor, og som udgoer jus superveniens ). Det havde min forgaenger generaladvokat Reischl jo anledning til at minde om i sit forslag til afgoerelse i sagen Lucchini mod Kommissionen ( dom af 19 . oktober 1983, 179/82, Sml . s . 3083 ). Den lovgivningsmaessige ramme fremgaar af generaladvokatens bemaerkninger samt af Domstolens udtalelser, navnlig i praemisserne 7 og 8 i Lucchini-dommen . Helt noejagtigt er forholdet foelgende : Kommissionen har selv sat graenser for de befoejelser, den har efter EKSF-Traktatens artikel 58, stk . 4, idet den har fastsat, at den i alle tilfaelde af kvoteoverskridelse vil fastsaette en boede, der som hovedregel er paa 100 ECU/t overskridelse bortset fra helt saerlige tilfaelde, som kan begrunde en anden sats . Og Domstolen udtalte ganske klart : "Kommissionen har gyldigt kunnet udoeve sit skoen til at fastsaette en saadan regel, som svarer til kravene om lighed, samtidig med at den aabner mulighed for at tage hensyn til helt saerlige forhold ". "En saerlig begrundelse vedroerende boedens stoerrelse er herefter kun paakraevet i de tilfaelde, hvor Kommissionen undtagelsesvis anvender en anden sats end den normale ( min fremhaevelse )".

Begrundelsen for dette krav fremgaar af Domstolens udtalelse, isaer af omtalen af lighedskravet . Med andre ord : naar Kommissionen fjerner sig fra anvendelsen af "normalsatsen", der i sig selv garanterer en saadan lighed, skal den for at respektere dette selvsamme krav give en mere tydelig begrundelse (" saerlig begrundelse ").

8 . Saaledes kommer jeg frem til en foerste konklusion : en saerlig begrundelse er unoedvendig, naar Kommissionen - saafremt den finder, at overtraedelsens grovhed svarer til hovedreglen - i fravaer af omstaendigheder, som berettiger en fravigelse af "normalsatsen", anvender "normalsatsen ". Dette er en bekraeftelse af, hvad jeg anfoerte ovenfor, nemlig at begrundelsen for stoerrelsen af den konkret fastsatte boede ifoelge sin karakter er undergivet mindre strenge krav i forhold til dem, som gaelder, naar fastslaaelse af overtraedelsen skal begrundes .

9 . Samtidig foranlediger denne konklusion mig til at tage stilling til to yderligere aspekter . For det foerste : Gaelder kravet om saerlig begrundelse teoretisk set ogsaa i det tilfaelde, at der vaelges en lavere sats end "normalsatsen"? For det andet : Har Kommissionen - i tilfaelde af en bekraeftende besvarelse - i den konkrete sag opfyldt det paagaeldende krav?

10 . Med hensyn til det foerste aspekt finder jeg ikke, at man i fuldt alvor kan haevde, at anvendelsen af en lavere sats end "normalsatsen" i sig selv fritager Kommissionen for enhver begrundelsespligt . Forholdet er snarere det, at situationen er en anden, naar den anvendte sats er hoejere end "normalsatsen", isaer i det tilfaelde, som der tages sigte paa i stk . 2 af artikel 12 i den generelle beslutning nr . 234/84 . Dér kommer det helt klart frem, at Kommissionen paa endnu mere udtoemmende maade skal forklare, hvorfor den er blevet foranlediget til at anvende en hoejere boede . Men at der skal gives en saerlig begrundelse, om det saa blot er kortfattet, ogsaa i det tilfaelde, som jeg beskaeftiger mig med her, nemlig tilfaeldet en mindre boede - selv om det sker for at fjerne eventuelle indsigelser om forskelllig behandling, som i den sidste ende loeber ud i forskelsbehandling - ja, det forekommer mig helt aabenbart . En saadan betragtningsmaade er nok den eneste, som tilgodeser ratio decidendi i den ovennaevnte Lucchini-dom .

Jeg skal i oevrigt gentage, at den boedefaeldte virksomhed i et saadant tilfaelde har krav paa at blive gjort bekendt i store traek med grundene til, at den blev paalagt en mindre boede . Jeg finder det udelukket, at Kommissionen skal goere andet end paa en tilstraekkeligt forstaaelig maade at angive grundene til den valgte nedsaettelse . En ganske saerlig begrundelse er vel ikke noedvendig for en blot og bar anvendelse af "normalsatsen", men det er utaenkeligt, at paalaeggelsen af en for virksomheden mildere boede underkastes et begrundelseskrav, der gaar ud over kravet om, at boedefaeldelsen skal vaere forstaaelig og klar for baade virksomheden og Domstolen .

11 . Jeg kommer nu til det andet aspekt, som angaar spoergsmaalet, om Hoogovens i den konkrete sag har vaeret i stand til at forstaa, hvorfor virksomheden blev paalagt en mildere boede i forhold til, hvad den ellers skulle have taalt i normaltilfaeldet . Herom har Kommissionen gjort gaeldende, at svaret fremgaar af naestsidste afsnit i den anfaegtede beslutnings sidste betragtning : "Under hensyn til de oplysninger, der er fremkommet ved den undersoegelse, som er foretaget under procedurerne om overtraedelse, boer der paalaegges en boede paa 50 ECU/t overskridelse ".

I oevrigt har Kommissionen vaeret aerlig og i retsmoedet maattet erkende, at en saadan begrundelse maaske er for kortfattet . Dette kan jeg tiltraede .

12 . Det er faktisk ikke min opfattelse, at den af Kommissionen omtalte saetning opfylder selv de mindste krav til en begrundelse, saaledes som denne havde vaeret noedvendig i den konkrete sag . Jeg finder ikke, at den blotte henvisning til forhold, der er kommet frem under forundersoegelsen, goer det muligt for Hoogovens og i endnu mindre grad for Domstolen med den fornoedne forstaaelighed i absolut forstand og i oevrigt med den virkning, at berettiget mistanke om forskelsbehandling fjernes, at blive klar over grundene til den mildere boede .

13 . Med hensyn hertil skal jeg goere mit synspunkt helt klart . Den omstaendighed, at Kommissionen paalaegger en hel raekke jern - og staalvirksomheder en hel raekke boeder, og endda samtidig, bevirker ikke, at der hermed opstaar pligt for Kommissionen til i de forskellige beslutninger udtrykkeligt at modstille de forskellige formildende omstaendigheder, som i de konkrete sager retfaerdiggoer mildere boeder . I den forstand kan jeg fuldt ud tiltraede udtalelsen i Kommissionens svarskrift . Jeg skal tilfoeje foelgende : Kommissionen har efter EKSF-Traktatens artikel 58, stk . 4, den veldefinerede opgave at paalaegge boeder, saafremt virksomhederne goer sig skyldige i overtraedelser af de beslutninger, som vedtages til gennemfoerelse af artikel 58 . Den fik ikke til opgave at udarbejde en haandbog i, hvorledes den vil loese denne opgave . Desangaaende er jeg uenig med sagsoegeren, som i staevningen ligefrem goer gaeldende, at den af Kommissionen fulgte politik ved boedepaalaeggelse fremgaar af betragtningerne til de enkelte beslutninger . Det er min overbevisning, at Kommissionen, forudsat at den under tilsynet med overholdelsen af sine egne retsregler ikke anvender dem ukorrekt - navnlig ved at tilsidesaette begrundelsespligten og ligebehandlingsprincippet - ikke herved skal udarbejde detaljerede oplysninger i enhver konkret beslutning, som vedroerer de grunde, der i andre tilfaelde har vaeret afgoerende for, at den ikke har anvendt "normalsatsen" paa andre virksomheder .

14 . Paa det grundlag mener jeg ikke i dette konkrete tilfaelde at kunne antage, at den omtvistede beslutning, hvad angaar de af Kommissionen valgte kriterier, har givet en i sig selv tilstraekkelig begrundelse, og herved kan der helt bortses fra enhver henvisning til boedefastsaettelser i andre beslutninger rettet til konkurrerende virksomheder . For at blive overbevist herom er det nok at notere sig, at en formulering af typen "under hensyn til de oplysninger, der er kommet frem ved den undersoegelse, som er foretaget under procedurerne om overtraedelse ..." for det foerste er en truisme ( idet man sandelig maa haabe, at Kommissionen har anvendt resultaterne af undersoegelserne i den konkrete sag og ikke "rygter", "a priori"-synspunkter eller - endnu vaerre - resultater hidroerende fra en undersoegelse paa antidumping - eller konkurrenceomraadet ...); og for det andet er den faktisk anvendte formulering saa generel, at den ikke er til nogen hjaelp med henblik paa forstaaelsen af de sande grunde til at nedsaette boeden .

15 . Det er helt korrekt, at sagsoegte desangaaende har gjort gaeldende, at den omtvistede beslutning indeholder oplysninger, der goer det mulig for Hoogovens at forstaa - og det ved simpel udelukkelse af to omstaendigheder, som den boedefaeldte virksomhed har fundet formildende, men som udtrykkeligt blev afvist af Kommissionen - at begrundelsen for den mildere boede haenger sammen med sagsoegerens tredje argument, dvs . forholdet mellem produktionskvoterne og leveringskvoterne ( IP-forholdet ) i forbindelse med jern - og staalprodukter ( jfr . saerlig tredje betragtning, andet afsnit ).

Tredje betragtning har foelgende indhold ( i fransk oversaettelse ):

"Mais considerant que :

L' intention de Hoogovens d' acheter des quotas et l' impossibilité dans laquelle elle s' est trouvée d' exécuter ce projet ne justifient pas qu' elle fasse fi des obligations qui lui incombent en vertu du régime de quotas; il lui incombait en effet de planifier ses livraisons en fonction des quotas disponibles;

les difficultés que Hoogovens éprouvait depuis longtemps par suite du rapport défavorable entre la partie du quota destinée à être livrée sur le marché commun et le quota de production total ont effectivement été reconnues par la Commission et ont conduit cette dernière à adopter la décision n° 1433/87/CECA, du 20 mai 1987;

le régime des quotas est une réglementation applicable par trimestre, ce qui exclut de faire la compensation d' un trimestre sur l' autre ."

16 . Som det ses, kan laesningen af andet afsnit i tredje betragtning til beslutning C(87 ) 2031 ikke foere til den konklusion, at den formildende omstaendighed, der angiveligt begrunder nedsaettelsen af boeden fra 100 til 50 ECU/t ligger i IP-forholdet . Tvaertimod : den af Kommissionen valgte formulering foerer til at antage, at det hensyn, som burde tages til de for Hoogovens bestaaende vanskeligheder med hensyn til det ugunstige IP-forhold kom til udtryk ved, at Kommissionen vedtog beslutning nr . 1433/87/EKSF af 20 . maj 1987 . Det kan med andre ord slet ikke udledes af betragtning 3, andet afsnit, at denne omstaendighed er blevet fundet formildende i forbindelse med den omtvistede beslutning, hvorimod det ses, at den er blevet taget i betragtning med henblik paa en anden, herfra forskellig beslutning, som er denne tvist uvedkommende .

Man behoever blot laese den sidstnaevnte beslutning for definitivt at faa bekraeftet, hvad jeg lige har antaget . Ved den paagaeldende beslutning blev der jo givet de EF-virksomheder, som havde et ugunstigt IP-forhold, tilladelse til at oege kvoten for levering paa det faelles marked ved en omlaeggelse fra produktionsgruppen .

Det er saaledes bragt paa det rene - baade ud fra laesningen af den anfaegtede beslutning ( tredje betragtning, andet afnsit ) og i lyset af indholdet af beslutning nr . 1433/87/EKSF - at argumentet om det ugunstige IP-forhold klart blev forkastet, og at den paagaeldende omstaendighed faktisk slet ikke blev lagt til grund som relevant med henblik paa nedsaettelsen af boeden; konsekvensen er, at Kommissionens bemaerkninger herom mere ligner et forsoeg paa, paa en eller anden maade og efterfoelgende, at udfylde en lakune i motivationen ( som den i oevrigt erkender ) end en rimelig fortolkning af den anfaegtede beslutning .

Jeg mener derfor, at Hoogovens har ret i at goere gaeldende, at laesningen af den omtvistede beslutning ikke goer det muligt at konkludere, at grunden til den nedsatte boede er det ugunstige IP-forhold . Jeg skal i oevrigt desangaaende bemaerke, at Domstolen med sikkerhed ikke er i stand til at naa frem til en saadan konklusion . Hermed har man radikalt og definitivt fjernet enhver tvivl om, hvorvidt der foreligger begrundelsesmangel .

17 . Min konklusion er, at den omtvistede beslutning er behaeftet med en begrundelsesmangel . Herefter er der kun tilbage at tage stilling til, hvilke retsvirkninger der skal udledes af en saadan antagelse . Paa den ene side har den sagsoegende virksomhed imidlertid ikke bestridt at have handlet retsstridigt og har erkendt at have overskredet de tildelte kvoter; det vil derfor forekomme mig uberettiget at naa frem til, at boeden helt skal ophaeves . Paa den anden side har Kommissionen tilsidesat sine pligter ved ikke behoerigt at have redegjort for de kriterier, den anvendte for at nedsaette boeden . Under disse omstaendigheder foreslaar jeg, at Domstolen i medfoer af EKSF-Traktatens artikel 36, stk . 2, nedsaetter den Hoogovens paalagte boede efter billighed .

Det er klart, at Kommissionen boer paalaegges sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) Se isaer dom af 10 . december 1986 ( Sideradria mod Kommissionen, 41/85, Sml . s . 3917 ) og dom af 24 . september 1987 ( Porto Nogaro mod Kommissionen, 340/85, Sml . s . 3575 ).