FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 16. MARTS 1977 ( 1 )

Høje Ret.

I medfør af de regler under den fælles markedsordning for sukker, som er fastsat i forordning nr. 3330/74 (EFT L 359 af 31. 12. 1974, s. 1), ydes der ved udførsel af sukker fra Fællesskabet en restitution under hensyn til prisniveauet på verdensmarkedet. Restitutionen kan forudfastsættes i den eksportlicens, der kræves for udførslen. Dette sker i national valuta, dersom eksporten udbydes i licitation.

Sagsøgeren i nærværende sag, en eksportvirksomhed med hjemsted i Belgien, fik i foråret 1976, nærmere bestemt før den 15. marts 1976, tildelt eksportlicenser med forudfastsat restitution for bestemte sukkermængder, hvilket skete i medfør af den ovennævnte regler og på grundlag af den i forordning nr. 2101/75 (EFT L 214 af 12. 8. 1975, s. 5) fastsatte løbende licitation for hvidt sukker, inden for hvis rammer der blev holdt ugentlige dellicitationer. I henhold til forordning nr. 2101/75, der bestemmer, at en eksportlicens gælder fra udstedelsesdatoen til udløbet af den femte måned, regnet fra den måned, i hvilken dellicitationen har fundet sted, kunne de licenser, sagsøgeren havde fået tildelt, udnyttes til henholdsvis 31. juli og 31. august 1976. Som det er sædvanligt efter de gældende regler for en markedsordning i sådanne tilfælde, måtte sagsøgeren stille sikkerhed for, at eksportforretningerne blev gennemført inden for licensernes gyldighedsperiode.

Efter tildelingen af licenserne vedtog Rådet den 15. marts 1976 forordning nr. 557/76 (EFT L 67 af 15. 3. 1976, s. 1), hvori der i forhold til forordning nr. 475/75 (EFT L 52 af 28. 2. 1975, s. 1) var fastsat nye repræsentative kurser for landbrugsområdet blandt andet for den belgiske franc. Disse kurser skulle gælde for sukkermarkedet fra begyndelsen af det nye produktionsår, dvs. fra den 1. juli 1976.

Med henblik herpå bestemmer artikel 5, stk. 1 i forordning nr. 557/76, at »de bestemmelser i forordning (EØF) nr. 1134/68« (EFT-specialudgave 1968 (II), s. 391; org.ref. ABl. L 188 af 1. 8. 1968, s. 1), »som er forudset til ændring af forholdet mellem en medlemsstats valutaparitet og regningsenhedens værdi«, finder anvendelse. Yderligere bør man vide, at der gælder følgende i henhold til artikel 4, stk. 1 i sidstnævnte forordning:

»I tilfælde af ændring af forholdet mellem en medlemsstats valutaparitet og regningsenhedens værdi, justerer den pågældende medlemsstat ved anvendelse af det nye forhold … følgende i regningsenheder fastsatte beløb, såfremt de er anført i national valuta i de … certifikater, der er udstedt til gennemførelse af den fælles langbrugspolitik …:

a) beløb, der har været genstand for en forhåndsfastsættelse for en forretning eller en del af en forretning, der skal gennemføres efter ændringen af det nævnte forhold; …«

Herudover bestemmes det i artikel 4, stk. 1, andet afsnit:

»Enhver, der har fået en forhåndsfastsættelse for en bestemt forretning, kan dog få denne forhåndsfastsættelse og det til bekræftelse heraf udstedte certifikat eller bevis annulleret på skriftlig anmodning, der skal være det kompetente organ i hænde inden 30 dage efter ikrafttrædelsesdagen for foranstaltingerne til fastsættelse af de justerede beløb.«

Om denne artikel 4, stk. 1, andet afsnit i forordning nr. 1134/68 bestemmer artikel 5, stk. 2 i forordning nr. 557/76 imidlertid videre, at den »kun [anvendes], såfremt anvendelsen af de nye repræsentative kurser medfører, at den pågældende stilles ringere«.

Den 15. marts 1976 vedtog Kommissionen ligeledes forordning nr. 571/76 (EFT L 68 af 15. 3. 1976, s. 1) til gennemførelse af forordning nr. 557/76. Den bestemmer i artikel 1, at for de produkter, for hvilke der er fastsat et monetært udligningsbeløb, kan der anmodes om annullation i henhold til artikel 4, stk. 1, sidste afsnit i forordning nr. 1134/68 af forudfastsættelsen og licensen udelukkende for eksportlicenser udstedt i Tyskland, Belgien, Luxembourg og Nederlandene. Desuden bestemmer artikel 2 i forordning nr. 571/76 om artikel 4, stk. 1, sidste afsnit i forordning nr. 1134/68, at den gælder for de berørte produkter og medlemsstater fra de datoer, der står opført i artikel 2, stk. 2 i forordning nr. 557/76, dvs. for sukkers vedkommende fra den 1. juli 1976. Desuden stipulerer artikel 2, stk. 2 i forordning nr. 571/76, at de »omtalte bestemmelser … kun gælder forudfastsættelsen og de licenser eller beviser herfor, som er udstedt før 15. marts 1976 …«.

Kort efter vedtagelsen af denne ordning besluttede sagsøgeren — som forklaret — at gøre brug af den nævnte mulighed for at få annulleret licenserne, og firmaet traf angiveligt forretningsmæssige dispositioner med henblik herpå. Følgelig indgav sagsøgeren den 1. juli 1976 til den kompetente belgiske myndighed, Office Central des Contingents et Licences, ansøgning om annullation af en række licenser, som angik et delparti på 11000 tons sukker.

Ansøgningen blev afslået med følgende begrundelse:

Da det måtte befrygtes, at en udstrakt anvendelse af retten til annullation kunne medføre, at der kunne opstå alvorlige vanskeligheder for den rette fællesskabsforvaltning af bestemte landbrugsmarkeder, en frygt, som med henblik på sukkermarkedet var opstået på grund af de faldende verdensmarkedspriser og en hertil svarende betydelig stigning i restitutionssatserne, udstedte Rådet den 22. juni 1976 forordning nr. 1451/76 (EFT L 163 af 24. 6. 1976, s. 5) om ændring af forordning nr. 557/76. I medfør heraf blev der i artikel 5, stk. 1 i forordning nr. 557/76 indsat et afsnit med følgende ordlyd:

»Det kan bestemmes, at følgerne af, at den pågældende stilles ringere [dvs. ved at der indføres nye repræsentative kurser], udlignes ved en passende foranstaltning. I så fald finder de i første afsnit omhandlede bestemmelser ikke anvendelse.«

På grundlag heraf udstedte Kommissionen den 30. juni 1976 forordning nr. 1579/76 med særlige gennemførelsesbestemmelser. De blev offentliggjort i EFT L 172 af 1. juli 1976 på side 59 og trådte også i kraft på denne dag. Forordningens artikel 1, stk. 1 lyder således:

»Den godtgørelse, som er omhandlet i artikel 5, stk. 2, andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 557/76, ydes for de mængder hvidt sukker, for hvilke toldformaliteterne ved udførsel er gennemført fra og med 1. juli 1976, inden for rammerne af dellicitationer, som har fundet sted i henhold til forordning (EØF) nr. 2101/75, og for hvilken der er udstedt eksportlicens før 15. marts 1976 …«

De beløb, de enkelte medlemsstater har krav på som godtgørelse, findes i nævnte forordnings bilag; for Belgiens vedkommende androg de 10 belgiske francs pr. 100 kg hvidt sukker. Det siges desuden i stykke 2 i artikel 1 i forordning nr. 1579/76:

»For de i stk. 1 omtalte eksportlicenser kan den i artikel 4, stk. 1, sidste afsnit i forordning (EØF) nr. 1134/68 fastsatte annulleringsret ikke anvendes.«

Af forskellige grunde, som jeg senere skal komme nærmere ind på, anser sagsøgeren disse foranstaltninger for ugyldige. Som følge heraf har virksomheden den 16. september 1976 anlagt sag ved Domstolen med påstand om, at Domstolen.

— annullerer artikel 1, stk. 2 i Kommissionens forordning nr. 1579/76 og

— subsidiært udtaler, at nævnte artikel 1, stk. 2 er uden retsvirkning, i hvert fald i forhold til de ansøgninger om annullation, der blev indgivet den 1. juli 1976.

Herved søges det opnået, at den oprindeligt hjemlede mulighed for annullation stadig holdes åben, og at den af sagsøgeren stillede sikkerhed ikke kan erklæres for forfalden under henvisning til, at licenserne ikke er blevet udnyttet.

Jeg ønsker endvidere — før jeg går over til at behandle disse påstande — at bemærke, at sagsøgeren også har indgivet en begæring i medfør af procesreglementets artikel 83, og at han for så vidt har haft held hermed, som det ved præsidentens kendelse af 19. oktober 1976 blev bestemt, at Kommissionen skulle meddele de kompetente belgiske myndigheder, at sikkerhedsstillelsen ikke måtte erklæres for forfalden, så længe der ikke var afsagt endelig dom i sagen.

Desuden kan det for bedømmelsen af sagen eventuelt være af betydning, at Kommissionen med henblik på de vanskeligheder, som enkelte eksportører blev udsat for på grund af de skildrede foranstaltninger, den 27. juli 1976 udstedte forordning nr. 1811/76 (EFT L 202 af 28. 7. 1976, s. 8), hvorved den forlængede gyldighedsperioden for de i sagen omhandlede eksportlicenser til 30. september 1976.

I — Ved min gennemgang af nærværende sag må jeg indledningsvis gøre nogle bemærkninger om formaliteten samt om nogle spørgsmål i forbindelse hermed, som der mest hensigtsmæssigt kan tages stilling til før undersøgelsen af hovedsagen.

1. Desangående kan jeg ganske kort beskæftige mig med det krav, der i EØF-traktatens artikel 173 opstilles for klager fra fysiske og juridiske personer, og som går ud på, at den anfægtede foranstaltning skal berøre sagsøgerne umiddelbart og individuelt. For så vidt er der i nærværende sag åbenbart ingen problemer. Det fremgår klart af sagsfremstillingen, at den anfægtede forordning kun gælder for eksportlicenser, der er tildelt før den 15. marts 1976 i Forbundsrepublikken Tyskland og Benelux-staterne, og som den 1. juli 1976 endnu ikke var udnyttet. Det drejer sig altså om et begrænset og bestemmeligt antal af berørte, navnlig hvis det betænkes, at tildelingen af licenserne under hensyn til deres gyldighedsperiode må være sket efter den 1. februar 1976; i virkeligheden — og for så vidt minder tilfældet om omstændighederne i sag 41-44/70 (NV International Fruit Company mil. mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 1. april 1971, Sammlung der Rechtsprechung, Band 1971, s. 411 ff) - foreligger der ikke andet end en samling individuelle afgørelser, der kun er blevet truffet i form af en forordning. Da der ikke er tvivl om, at sagsøgeren hører til kredsen af individuelt og umiddelbart berørte, er der faktisk ikke, så lidt som der var det i den nævnte sag, anledning til at afvise søgsmålet, fordi den nævnte betingelse i EØF-traktatens artikel 173 ikke er opfyldt.

2. Der må endvidere, da Kommissionen har ytret tvivl herom, spørges, om søgsmålsfristen — efter EØF-traktatens artikel 173: to måneder efter den anfægtede handlings offendiggørelse — er blevet overholdt. Desangående har Kommissionen ganske vist indrømmet, at søgsmålsfristen efter procesreglementets artikel 81, stk. 1, når der er tale om foranstaltninger, der offentliggøres, begynder at løbe femtendedagen efter, at de har været offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Det er imidlertid dens opfattelse, at dette kun — fordi det ved procesreglementet ikke har været hensigten at gøre undtagelse fra traktaten — kan gælde, hvis sagsøgeren først har fået kendskab til den anfægtede foranstaltning efter dens offentliggørelse. Endvidere har den anført, at hvis det på den anden side er muligt at bevise, at kendskab allerede forelå på et tidligere tidspunkt — og således forholder det sig i nærværende tilfælde, fordi sagsøgeren senest den 5. juli 1976 fik kendskab til indholdet af den anfægtede forordning — så må dette tidspunkt være afgørende for, hvornår søgsmålsfristen begynder at løbe. Lægges denne beregning og den frist, der gælder for Belgien under hensyn til afstanden, til grund, må det efter Kommissionens mening antages, at stævningen af 16. september 1976 blev for sent indgivet. Dette standpunkt anser jeg for fejlagtigt. Det foreskrives ganske klart i procesreglementets artikel 81, stk. 1, at det angående offentliggjorte foranstaltninger kommer an på femtendedagen efter offentliggørelsen i Tidende, og artiklen indeholder ingen begrænsninger om kendskab, der er erhvervet tidligere. Meningen med denne bestemmelse omskrev sagsøgeren meget rammende således, at søgsmålsfristens begyndelse udskydes under hensyn til, at distributionen af Tidende kræver tid, hvorfor man navnlig ikke for fjerntliggende områders vedkommende kan sidestille udgivelsesdagen med den dag, på hvilken det er muligt at få kendskab til Tidendes indhold. Denne generelle forskydning — man havde naturligvis også kunnet vælge en differentiering ad modum fristforlængelsen under hensyn til afstanden — strider sikkert ikke mod traktaten. Forskydningen er ikke andet end en præcisering af begrebet »meddelelse«, dvs. en tydeliggørelse af, hvornår søgsmålsfristen begynder at løbe, hvilket mangler i traktaten selv. Desuden tror jeg heller ikke, at man, som af Kommissionen befrygtet, på denne måde — set i lyset af traktatens krav — kommer til paradoksale resultater med hensyn til individuelle, ikke meddelte afgørelser, som sagsøgeren er blevet bekendt, med, før de blev offentliggjort. Det må jo nemlig ikke overses, at det i henhold til traktaten selv med hensyn til søgsmålsfristens begyndelse kun kommer an på, om der foreligger kendskab, når der ikke foreligger nogen offentliggørelse eller særlig meddelelse til sagsøgeren. Da i det foreliggende tilfælde det nummer af Tidende, hvori den anfægtede forordning blev offentliggjort, udkom den 2. juli 1976, må det antages, at sagen under hensyn til den frist, der gælder for Belgien under hensyn til afstanden — stævningen indgik til Domstolen den 16. september 1976 — er anlagt fristmæssigt.

3. Videre har Kommissionen rejst det spørgsmål, om det i et tilfælde som det foreliggende ikke havde været hensigtsmæssigt at gå til en national ret — for eksempel for at anfægte afslaget på annullationsbegæringen eller afgørelsen om, at sikkerhedsstillelsen var forfaldet — og overlade det til denne ret at foretage en forelæggelse i henhold til EØF-traktatens artikel 177 med henblik på en bedømmelse af gyldigheden af den relevante kommissionsforordning. Heller ikke på dette punkt kan jeg følge Kommissionen, når den antager, at der først skal anlægges sag ved nationale retter, før der indledes annullationssøgsmål efter EØF-traktatens artikel 173. I så henseende overser jeg ikke, at der foreligger domme, der synes at støtte Kommissionens opfattelse. Det må dog bemærkes, at det herved i første række drejer sig om sager, hvori der kræves erstatning af Fællesskabet, nemlig dels om sager, hvori der er tale om ydelser, som det påhviler medlemsstaterne at betale til eksportører (sag 99/74, Société des Grand Moulins des Antilles mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 26. november 1975, Sml. 1975, s. 1531), dels om sager, hvori der er strid om den beregningsmetode, som skal anvendes af nationale myndigheder (sag 67-85/75, Lesieur Cotelle et Associés SA m.fl. mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 17. marts 1976, Sml. 1976, s. 391). I den ligeledes påberåbte Haegeman-sag (sag 96/71, Sammlung der Rechtsprechung Band 1972, s. 1005 ff) var det desuden vigtigt, at der var tale om tilbagebetaling af angiveligt ulovigt opkrævede afgifter, altså om en tvist, som kunne antages at ligge inden for de nationale retters kompetence, fordi opkrævningen af sådanne afgifter er medlemsstaternes sag. I nærværende tilfælde er stridens kerne derimod, om en af Kommissionen truffet foranstaltning er lovlig. Da betingelserne i artikel 173 er opfyldt, og da der ikke i traktaten kan findes støtte for det af Kommissionen anbefalede underordnelsesforhold, er det nærliggende her at anføre dommen i sag 43/72 (Merkur-Außenhandels-GmbH mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 24. oktober 1973, Sml. 1973, s. 1070). Dengang blev det om en lignende indsigelse kun fastslået, at det for Domstolen indbragte søgsmål lå inden for dennes kompetence, og det tilføjedes: »I øvrigt ville det stride mod grundsætningerne for god retspleje og procesøkonomi at tvinge sagsøgerne til at udtømme de nationale retsmidler og derved at måtte vente endnu længere på en endelig afgørelse af deres påstand.« Dette synspunkt bør Domstolen fastholde i det foreliggende tilfælde.

4. Kommissionen har også rejst et andet spørgsmål, som har sammenhæng med det netop behandlede, og som går ud på, om sagsøgeren i virkeligheden ikke søger at opnå fuld erstatning fra Fællesskabet, fordi den godtgørelse, Kommissionen indførte ved forordning nr. 1579/76, åbenbart ikke dækkede den fulde fortjeneste, som sagsøgeren havde forventet. Kommissionen er også vedrørende dette spørgsmål kommet til det resultat, at sagsøgerens anbringende om krænkelse af hans berettigede forventning — i hvert fald efter hidtidig praksis — bør behandles i en sag om erstatningsansvar for det offentlige. I så henseende er det efter min opfattelse tilstrækkeligt at konstatere, at sagsøgerens principale påstand helt klart tager sigte på den delvise ophævelse af Kommissionens forordning nr. 1579/76. Det er også klart, at man ved opnåelse af dette mål stadig ville have mulighed for den annullation af eksportlicenser, som sagsøgeren har stillet krav om, og at sikkerhedsstillelsen — som hidtil var opretholdt ved den nævnte kendelse fra Domstolens præsident — da ikke ville forfalde men blive frigivet af de nationale Myndigheder. Sådan set er det altså god mening med annullationssøgsmålet. Den omstændighed, at sagsøgeren har gjort det nævnte anbringende gældende og fremhævet, at den af Kommissionen indførte godtgørelse ikke kan løse alle hans problemer, giver derimod under ingen omstændigheder anledning til en omformulering af sagen til et fuldbyrdelsessøgsmål mod Fællesskabet, da Fællesskabet jo slet ikke er beføjet til at foretage den frigivelse af sikkerhedsstillelsen, som er sagsøgerens egentlige mål.

5. Endelig ligger der efter Kommissionens opfattelse også et andet tvivlsomt aspekt i den kendsgerning, at søgsmålet alene er rettet mod en ophævelse af artikel 1, stk. 2 i forordning nr. 1579/76, dvs. mod en annullation af den stedfundne fjernelse af retten til at få eksportlicenser annulleret. Kommissionen mener altså, at der skal ske bibeholdelse af den i den nævnte forordnings artikel 1, stk. 1 indførte mulighed for godtgørelse, hvad der i virkeligheden er ensbetydende med et valg mellem annullation af licenserne eller godtgørelse. Herimod kan det anføres, at kommissionsforordningen er et udeleligt hele; indførelsen af godtgørelsen måtte nødvendigvis være forbundet med en afskaffelse af annullationsretten, da den bemyndigende rådsforordning nr. 1451/76 dog tydeligt taler om „annullationsmuligheden afløses af et godtgørelseskrav. Det er mit indtryk, at det er unødvendigt at gå ind på dette spørgsmål i forbindelse med undersøgelsen af, om sagen kan påkendes i realiteten. Foreløbig er det tilstrækkeligt, at sagsøgeren, som kun ønsker at gøre brug af den tidligere bestående annullationsmulighed, har nedlagt påstand om, at fjernelsen af annullationsretten kendes ulovlig, og at denne påstand ikke kan afvises fra realitetsbehandling. Hvis sagsøgeren får medhold i sin påstand, må følgende spørgsmål behandles, nemlig om den anfægtede forordning delvist kan opretholdes, eller om den må ophæves i sin helhed — eventuelt med bibeholdelse af visse retsvirkninger i henhold til EØF-traktatens artikel 174; dette kan først ske i sammenhæng med den gennemgang af hovedsagen, som jeg straks skal gå over til.

II — Vedørende realiteten

Til støtte for påstanden gør sagsøgeren i første række gældende, at den medio marts 1976 indførte ordning skaber rettigheder for de pågældende licensindehavere. Da der efter sagsøgerens opfattelse er tale om velerhvervede rettigheder, må disse beskyttes fuldt ud, og den senere afskaffelse af ordningen er ulovlig, fordi den ikke er forenelig med grundsætningen om retssikkerhed. Subsidiært gør sagsøgeren gældende, at de pågældende i det mindste kunne stole på, at de fra 1. juli 1976 kunne få deres licenser annulleret, og at de med henblik herpå kunne træffe deres forholdsregler. Også denne tillid må efter sagsøgerens formening anses for et beskyttelsesværdigt retsgode. Et indgreb heri kunne ifølge sagsøgeren højst komme i betragtning under hensyn til en overvejende offentlig interesse; en sådan foreligger imidlertid ikke i nærværende sag.

1. Først må det altså undersøges, om det på grundlag af den medio marts 1976 bestående retsstilling kan antages, at licensindehaverne faktisk havde en velerhvervet rettighed med henblik på muligheden for at få eksportlicenserne annulleret. Det er der — hvis jeg må sige det straks — alvorlig tvivl om, når der er foretaget en undersøgelse af de relevante forordninger, og idet der tages hensyn til de afgørende bestemmelsers mening og formål. Da artikel 4 i den tidligere nævnte forordning nr. 1134/68 er affattet med henblik på en ændring af forholdet mellem en medlemsstats valutaparitet og regningsenhedens værdi, kunne der som forklaret under sagen ikke uden videre blive tale om en analog anvendelse på et sagsforhold, i hvilket de repœsentative kurser, som gælder for landbrugsområdet, blev ændret. Som Kommissionen har påvist under henvisning til de valutakoefficienter, der kan anvendes på restitutionsbeløbene, drejer det sig i grunden om en ændring ikke af de i national valuta udtrykte restitutionsbeløb men udelukkende af de monetære udligningsbeløb; af denne grund, og fordi der i almindelighed ikke i den monetære udligning træffes særlige foranstaltninger ved ændringer i de afgørende oplysninger, var det påkrævet at udstede en udtrykkelige retsakt, nemlig rådsforordning nr. 557/76, og på denne måde udvide den efter forordning nr. 1134/68 gældende mulighed til sagsforhold som det foreliggende. Således må det navnlig også forklares, at der opstilledes en betingelse i forordning nr. 557/76; muligheden for annullation af licenser skulle afhænge af, om indførelsen af de nye repræsentative omregningskurser medfører, at den pågældende stilles ringere. I overensstemmelse hermed skulle artikel 5, stk. 1 i forordning nr. 557/76 ikke komme til anvendelse ved forordningens ikrafttræden — den 15. marts 1976 — men først ved opfyldelsen af den i stykke 2 nævnte betingelse. Nu har sagsøgeren ganske vist gjort gældende, at den nødvendige klarhed hvis man kun tager hensyn til de virkninger, der umiddelbart står i forbindelse med ændringen af de repræsentative kurser, nemlig ændringerne af udligningsbeløbene — for så vidt allerede bestod medio marts, efter at Kommissionen havde udstedt gennemførelsesforordning nr. 571/76. Endvidere har sagsøgeren anført, at der faktisk på dette tidspunkt allerede kunne fremlægges tal for skaderne, og derfor begrænsede man jo også annullationsretten til de eksportlicenser, der var tildelt i Tyskland og Benelux-staterne. Men heraf at slutte, at der fra dette tidspunkt bestod en sikker ret for de pågældende, ville efter min opfattelse være ensbetydende med at misforstå både indhold og rækkevidde af kommissions-forordningen og den grundlæggende tanke i den af Rådet indførte ordning. Efter min formening skulle den nævnte kommissionsforordning kun udtrykke, at der kan tages hensyn til, at bestemte eksportører stilles ringere, men ikke at dette allerede faktisk er sket. Desuden yder man efter min overbevisning den af Rådet indførte ordning størst retfærdighed, hvis man går ud fra, at de pågældende ved ikrafttrædelsen af de nye repræsentative kurser, dvs. pr. 1. juli 1976, samtidig gjorde status og konstaterede, om de planlagte transaktioner, for hvilke der forelå forudfastsættelse af restitutionen, trods ændringen i de repræsentative kurser, f.eks. på grund af situationen på verdensmarkedet, kunne gennemføres på tilfredsstillende måde. Dette må gælde, allerede fordi annullationen af licenser må være undtagelsen efter systemet med landbrugsordninger, og fordi de gældende betingelser herfor af denne grund må fortolkes strengt. Det må heller ikke overses, at det på valutaområdet er umuligt at forudsige udviklingen med sikkerhed. At der faktisk på dette område hele tiden må regnes med ændringer, viser den ændring af den franske franc's repræsentative kurs, som fandt sted i forordning nr. 650/76 af 25. marts 1976, kort tid efter, at kursen var blevet fastsat i forordning nr. 557/76. Desuden må det tilføjes, at det — dersom det allerede i marts 1976 var sikkert, at der forelå skade efter betydningen i forordning nr. 557/76, og at en annullationsret derfor utvivlsomt bestod — måtte forekomme lidet forståeligt, at brugen af annullationsretten blev udskudt til et tidsrum, som begyndte med den 1. juli 1976. Hvis sagsøgerens opfattelse var rigtig, ville de fællesskabsorganer, som har til opgave at forvalte markedsordningen, jo åbenbart have haft interesse i at tillade, at der allerede tidligere blev gjort brug af annullationsretten, for at der så hurtigt som muligt kunne blive klarhed over, hvorledes sukkerbalancen udviklede sig, dvs. hvilke eksportlicenser der blev anvendt og hvilke ikke. Kommissionsforordning nr. 571/76 kan siges at støtte disse bemærkninger — og for så vidt drejer det sig på ingen måde, som af sagsøgeren antaget, om en ulovlig ændring af rækkevidden af rådsforordning nr. 557/76 — da artikel 2 udtrykkeligt bestemmer, at den i forordning nr. 1134/68 hjemlede annullationsmulighed gælder fra 1. juli 1976. Rigtigt forstået betyder dette ikke blot, at brugen af annullationsretten udskydes, men at det også hermed klargøres, at den først ville opstå, dersom det den 1. juli 1976 skulle vise sig, at de vedtagne valutaforanstaltninger faktisk ville stille eksportørerne ringere. I sidste ende kan der herimod heller ikke henvises til, at det i den anfægtede kommissionsforordning siges, at den hjemlede annullationsret ikke kan udøves. Under hensyn til alt det, som allerede nu er klargjort, kan der heraf ikke udelukkes, at annullationsretten allerede bestod før den 1. juli 1976; tværtimod skulle det herved kun bringes til udtryk, at denne retsstilling måtte ændres, da der jo i tidligere forordninger taltes om en annullationsmulighed. Hvad anbringenderne til støtte for hovedpåstanden angår må jeg således fastholde, at der i henseende til annullationen af eksportlicenser slet ikke bestod en fastslået retsstilling for eksportørerne før den 1. juli 1976, i en vis forstand højst en betinget ret. For så vidt ligner nærværende sag faktisk i høj grad sag 1/73 (Westzucker GmbH mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, dom af 5. juli 1973, Sml. 1973, s. 728 ff). Lige så lidt som det var tilfældet i den tidligere »Westzucker«-sag, kan det derfor udelukkes, at der, indtil betingelsen indtræder, dvs. indtil det tidspunkt, hvor en virkelig ret opstår, endnu kan foretages ændringer i reglerne. Sker dette som i det foreliggende tilfælde med hensyn til en ændring af afgørende økonomiske forudsætninger — noget, der i den økonomiske ret er ganske sædvanligt — kan der således ikke, under påberåbelse af velerhvervede rettigheder, stilles krav om, at ændringen i reglerne ophæves.

2. Kan det nu imidlertid om den anfægtede forordning siges, at den krænker den berettigede forventning hos eksportører, som med føje kunne gå ud fra, at det fra den 1. juli 1976 ville være muligt at få importlicenser annulleret, og som i så henseende traf bestemte dispositioner? Hvad dette anbringende angår, kan det med Kommissionen uden videre betvivles, at det overhovedet kan gøres gældende under et annullationssøgsmål, der tager sigte på ophævelse af en foranstaltning af anselig betydning. Sagsøgeren har ikke — f.eks. under henvisning til en sådan almindelig retsgrundsætning — begrundet dette nærmere. Han har kun påberåbt sig, at noget sådant gentagne gange er blevet gjort gældende i sager om erstatningskrav mod det offentlige. Det er dog åbenbart, at man ikke uden videre kan sammenligne søgsmål, som — på den ene side — drejer sig om økonomisk godtgørelse til en skadelidt enkeltperson, og søgsmål, hvori der — på den anden side — er tale om ophævelse af en myndighedsakt med virkning erga omnes, således at tredjemands interesser og dermed retssikkerhedsmæssige spørgsmål vil kunne berøres. Meget taler derfor for — i det mindste, når der som her er tale om foranstaltninger med generel rækkevidde — at forlange, at ikke kun den sagsøgende parts individuelle situation lægges til grund, men at der lægges vægt på beviset for, at de pågældende erhvervskredses forventning generelt er blevet krænket. Da et sådant bevis mangler i nærværende sag, ville det altså være absolut holdbart at indstille undersøgelsen af, om den berettigede forventning er blevet krænket. Hvis man ikke kan tilslutte sig disse overvejelser, må der imidlertid under alle omstændigheder gives Kommissionen ret i, at beskyttelsen af den berettigede forventning ikke kategorisk udelukker enhver regelændring. I denne sammenhæng må der tværtimod gøres forskellige overvejelser, før det er berettiget at konkludere, at en ordning må ophæves på grund af, at den nævnte grundsætning er blevet krænket. Det er i den forbindelse vigtigt at gøre sig klart, hvilke interesser der står på spil hos de pågældende erhvervskredse, og om der foreligger en rolig eller en ustabil forventningssituation. Desuden er det væsentligt, om der kan påvises tungtvejende offentlige interesser, der taler for en regelændring. Endelig kommer det også an på, om ændringen af retstilstanden skete på en måde, som tog tilstrækkeligt hensyn til berettigede interesser. I nærværende sag må der gives følgende bedømmelse af disse synspunkter: — Det synes på forhånd tvivlsomt, om det efter de erstatningsretlige grundsætninger kan betragtes som beskyttelsesværdigt, hvis der — som det tilsyneladende er sket i nærværende sag — træffes forholdsregler, der kun består i, at licenser byttes for at opnå højere fortjeneste. Det er faktisk svært at forene dette med meningen og formålet med restitutionsordningen, som tager sigte på at gøre det muligt at foretage ganske bestemte salg efter verdensmarkedets betingelser. — På grundlag af det, jeg allerede har anført, må der endvidere gas ud fra, at de pågældende erhvervskredse — stillet over for en ordning, hvorefter den økonomiske situation pr. 1. juli 1976 skulle være afgørende for, om annullationsretten kunne anvendes — kun med forsigtighed kunne træffe foranstaltninger på et tidligere tidspunkt. Desuden er det vigtigt, at en eventuel forventning om, at den indførte retstilstand ville fortsætte uændret, allerede meget tidligt blev alvorligt rystet. Dette var allerede tilfældet ved udgangen af april 1976, da der i forvaltningskomiteen for sukker allerede taltes om, at det var hensigten snarligt at ændre forordning nr. 557/76, og komiteens formand blev anmodet om at underrette de pågældende erhvervskredse om denne hensigt. Den tilsigtede udvikling blev endnu tydeligere med udstedelsen af den allerede nævnte rådsforordning nr. 1451/76 af 22. juni 1976. Selv om der heri kun tales om en bemyndigelse til Kommissionen, var det dog klart for de indviede, at der omgående og netop på sukkermarkedet skulle gøres brug af denne ret. Desuden var det klart, at annullationsretten skulle forsvinde med indførelsen af en godtgørelse. Dette følger efter min opfattelse ikke blot af ordene i den forskrift, som ved forordning nr. 1451/76 blev føjet til artikel 5, stk. 2 i forordning nr. 557/76. Herfor taler også motiverne til forordning nr. 1451/76, når det heri siges, at der ville opstå fare for forstyrrelser, dersom der i stort omfang blev fremsat krav om annullation; for det er dog åbenbart, at en sådan fare kun kunne undgås ved en fjernelse af annullationsretten men ikke ved en ret til at vælge mellem annullation og godtgørelse. Det er min overbevisning, at disse omstændigheder sikkert må tillægges samme vægt som de forslag fra Kommissionen til vedtagelse af en ordning, som er tillagt betydning i dommen i de forenede sager 95-98/74, 15 og 100/75 (Union Nationale des Coopératives Agricoles de Céréales med flere mod Kommissionen og Rådet for EF, dom af 10. december 1975, Sml. 1975, s. 1615) i forbindelse med påberåbelsen af, at den berettigede forventning må beskyttes. — Hvad på den anden side angår eksistensen af tungtvejende offentlige interesser, som talte for en ændring af retstilstanden, fremgår disse efter min formening af frygten for, at der i stort omfang ville blive gjort brug af annullationsretten, en frygt, som på det tidspunkt, hvor ordningen blev forberedt — nemlig ultimo april/primo maj 1976 — var begrundet i udviklingen i verdensmarkedspriserne og den heraf betingede stærke stigning i restitutionerne for sukkereksport. De mængder, som herved skulle tages i betragtning, fremgår klart, hvis man betænker, at der ved udgangen af april 1976 fandtes eksportlicenser for 60000 tons sukker alene i Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland, som endnu ikke var udnyttet. På denne baggrund ville det være forkert at gå ud fra en tilbageskuende betragtning og kun lægge vægt på de ansøgninger om annullation, som faktisk var indgivet pr. 1. juli 1976, da det dog uden videre er nærliggende at antage, at den blotte meddelelse om, at en ændring af reglerne var tilsigtet, påvirkede eksportørernes adfærd. Det skildrede omfang af de annullationer, som måtte ventes, måtte ved udgangen af sukkerproduktionsåret sikkert anses for en betydningsfuld faktor, som kunne skabe vanskeligheder for sukkerbalancen, hvad enten man gik ud fra, at tilsvarende mængder ville forblive på det indre marked, altså forårsage lageromkostninger og få indvirkning på den fremtidige eksportpolitik, eller det blev antaget, at de ville blive eksporteret, til dels på grundlag af nye licenser, altså med højere restitutioner og med den følge, at fællesskabsbudgettet ville blive belastet i ganske betragteligt omfang. Dette kan sagsøgeren ikke ændre ved at henvise til, at der for eksport i forvejen gjaldt en tolerancegrænse på 5 %, hvad der på års basis — licitationerne i produktionsåret 1975/76 vedrørte over 1000000 tons — omtrent måtte betyde en usikkerhed af samme størrelse som den, der fremgik af den annullation af eksportlicenser, som interesserer i nærværende sag. For det gør uden tvivl en vigtig forskel, om en sådan usikkerhed fordeler sig på hele produktionsåret, eller om den er koncentreret på produktionsårets slutning og viser sig i den særlig ømtålelige fase ved overgangen til det næste produktionsår. Mod Kommissionens vurdering kan det heller ikke indvendes, at den havde mulighed for at afværge faren ved sin restitutionspolitik, der var forbundet med en vidtgående annullation af eksportlicenser. Man kunne nemlig ikke forvente de samme resultater af en tilpasning af restitutionspolitikken som af en fjernelse af annullationsmuligheden, helt bortset fra, at det kunne forekomme lidet forsvarligt, at eksportpolitikken pludseligt og for et forholdsvis kort tidsrum ændredes ved slutningen af produktionsåret. Endelig er det også af betydning — og dette refererer sig til en sidste vigtig faktor i denne sammenhæng — at regelændringen ikke begrænsedes til fjernelsen af annullationsretten. Som bekendt var ændringen forbundet med indførelsen af en godtgørelse, som svarede til forskellen mellem de henholdsvis før og efter den 1. juli 1976 gældende monetære udligningsbeløb. Dette kunne ud fra hensynet til eksportørernes interesse anses for tilstrækkeligt, for det førte til den forhindring af ulemper, som rådsforordning nr. 557/76 i grunden var den eneste garanti for. Der var faktisk således sørget for, at enhver, som indordnede sig under systemet, dvs. først traf sine dispositioner den 1. juli 1976, kunne gennemføre sine eksportforretninger på grundlag af de oprindeligt tildelte licenser uden at blive stillet ringere. Dette supplerede Kommissionen den 27. juli 1976, idet den ved forordning nr. 1811/76 forlængede de pågældende licensers gyldighedsperiode til den 30. september. Åbenbart har dette i det mindste bevirket — klager fra andre eksportører er i hvert fald ikke oplyst — at eventuelle vanskeligheder også kunne overvindes for dem, der allerede havde truffet andre dispositioner og egentlig ikke længere ville udnytte de oprindeligt tildelte licenser. Under forudsætning af, af det i et annullationssøgsmål overhovedet kan gøres gældende, at en bestemt berettiget forventning er blevet krænket, bliver der kun den konstatering tilbage, at en sådan indsigelse er uberettiget i nærværende sag, fordi de nødvendige betingelser herfor ikke er til stede. De overvejelser, som sagsøgeren subsidiært har gjort gældende, er altså ikke tilstrækkelige til, at den anfægtede kommissionsforordning kan annulleres.

3. Herefter er der kun tilbage at undersøge, om resultatet kan blive et andet, hvis man betænker, at den ændring af reglerne, som blev besluttet den 30. juni 1976 og trådte i kraft den 1. juli, imidlertid som følge af forsinket udsendelse af Tidende først kom til sagsøgerens kundskab den 2. juli 1976, dvs. efter at sagsøgeren havde gjort brug af sin annullationsret ved at indgive ansøgninger til den kompetente belgiske myndighed. Ej heller dette kan der være tale om, end ikke selv om man går ud fra, at vi her har at gøre med tilbagevirkende gyldighed, fordi den faktiske meddelelse til de pågældende, der er en nødvendig forudsætning for, at ordningen kan få virkning, skete efter ikrafttrædelsestidspunktet. Jeg nærer ingen betænkelighed ved at følge Kommissionen på dette punkt, når den bemærker, at der ikke kan være tale om kategorisk at udelukke en sådan »tilbagevirkende gyldighed«, og at det slet ikke er nødvendigt at antage, at annullationsretten definitivt opstod den 1. juli 1976. For berettigelsen af den »tilbagevirkende gyldighed« i nærværende sag taler for det første, at det måtte befrygtes, at hvis man blot én dag gav tilladelse til annullation af eksportlicenser, kunne dette føre til betydelig skade for de fællesskabsinteresser, der stod på spil. For det andet spiller det i denne sammenhæng også en rolle, at de pågældende var blevet tilstrækkeligt advaret ved udstedelsen af rådsforordning nr. 1451/76. Endelig er det vigtigt — helt bortset fra, at de erhvervsdrivende efter ordningens system alle først den 1. juli 1976 behøvede at udarbejde et årsregnskab og herefter træffe deres forholdsregler — at der var sørget for en beskyttelse af legitime interesser, dels ved, at der samtidig blev indført en godtgørelse, altså en slags erstatning, dels ved, at der senere blev foretaget en forlængelse af licensernes gyldighedsperiode. Jeg tror derfor, at det heller ikke er muligt at kritisere den »tilbagevirkende gyldighed« til den 1. juli 1976 og ophæve den anfægtede forordning, for så vidt som den allerede skulle have virkning fra den 1. juli 1976.

III — Efter alt foreliggende kan det kun konkluderes, at søgsmålet ganske vist kan påkendes i realiteten, men at sagsøgte må frifindes. Med dette udfald af sagen må sagsøgeren bære sagsomkostningerne.

( 1 ) – Oversat fra tysk.