Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 18. december 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Direktiv 89/106/EØF - Byggevarer. - Sag C-263/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-07453



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - noedvendigheden af en klar og praecis gennemfoerelse

(EF-traktaten, art. 189, stk. 3)

2 Medlemsstater - forpligtelser - gennemfoerelse af direktiver - manglende gennemfoerelse - begrundelse - ulovlig

(EF-traktaten, art. 169)

Sammendrag

3 En national lovgivning, som ikke indeholder nogen materiel bestemmelse til gennemfoerelse af et direktiv, men som blot bemyndiger en myndighed til senere at vedtage disse, kan ikke anses for at indebaere en fuldstaendig og praecis gennemfoerelse af direktivet.

4 En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig forhold i sin nationale retsorden til stoette for en manglende overholdelse af forpligtelser og frister i henhold til et direktiv, ej heller at direktivet ikke er ivaerksat paa faellesskabsplan, eller at den manglende vedtagelse af bestemmelser til gennemfoerelse af dette direktiv ikke har haft nogen som helst skadelig virkning for det indre markeds funktion.

Parter

I sag C-263/96,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Hendrik van Lier, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Kongeriget Belgien ved kontorchef Jan Devadder, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Belgiens Ambassade, 4, rue des Girondins,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 89/106/EOEF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer (EFT L 40, s. 12), idet det ikke har vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet og L. Sevón (refererende dommer),

generaladvokat: G. Tesauro

justitssekretaer: R. Grass,

paa grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 25. september 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. juli 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 89/106/EOEF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer (EFT L 40, s. 12, herefter »direktivet«), idet det ikke har vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet.

2 Direktivet har til formaal at fjerne de hindringer for den frie bevaegelighed for byggevarer, der foelger af forskelle mellem de nationale lovgivninger med hensyn til de vaesentlige krav, som bygvaerker skal opfylde, med hensyn til de tekniske normer, der gaelder for varerne for at sikre opfyldelsen af disse vaesentlige krav, og vedroerende afproevningsmetoder og godkendelsesprocedurer for disse varer.

3 Ifoelge direktivets artikel 22 skulle medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden for en frist paa tredive maaneder fra dets meddelelse og straks underrette Kommissionen herom.

4 Direktivet blev meddelt den 27. december 1988, saaledes at fristen for dets gennemfoerelse udloeb den 27. juni 1991.

5 Da Kommissionen ikke modtog nogen meddelelse om foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet i den belgiske retsorden og ikke raadede over nogen anden oplysning, som gav den grundlag for at slutte, at Kongeriget Belgien havde vedtaget de noedvendige bestemmelser, tilsendte den den 20. maj 1992 den belgiske regering en aabningsskrivelse og opfordrede den til at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder.

6 Da denne skrivelse forblev ubesvaret, fremsatte Kommissionen den 18. juni 1993 en begrundet udtalelse overfor den belgiske regering og opfordrede den til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne inden for to maaneder efter dens meddelelse.

7 Ved skrivelse af 3. september 1993 svarede den belgiske regering, at forslag til en lov og en kongelig anordning til gennemfoerelse af direktivet netop var i begreb med at blive forelagt det belgiske ministerraad og det belgiske Conseil d'État. Disse forslag blev tilsendt Kommissionen den 23. december 1993.

8 Den 2. maj 1995 underrettede Ministeriet for Kommunikation og Infrastruktur Kommissionen om, at lovforslaget var blevet godkendt af det belgiske Conseil d'État og af det belgiske ministerraad, og at det ville blive fremsat for de lovgivende forsamlinger umiddelbart efter valgene.

9 Ved meddelelse af 1. juli 1996 underrettede de belgiske myndigheder Kommissionen om, at loven om gennemfoerelse af direktivet var blevet vedtaget den 25. marts 1996 (Moniteur belge af 21.5.1996, s. 12884).

10 Denne lovs artikel 2 bestemmer foelgende:

»Kongen traeffer ved anordning, der behandles i ministerraadet, alle foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre opfyldelse af de forpligtelser, der foelger af Raadets direktiv (89/106/EOEF) af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer, som aendret ved Raadets direktiv af 22. juli 1993; disse foranstaltninger kan omfatte ophaevelse og aendring af lovbestemmelser.«

11 Lovens artikel 3 bestemmer dernaest foelgende:

»De grundlaeggende bestemmelser, der er noedvendige for at gennemfoere de vaesentlige krav og tekniske specifikationer og andre bestemmelser i den bestaaende og kommende lovgivning, fastsaettes af kongen ved anordning, der behandles i ministerraadet, og efter hoering af de belgiske regioner og faellesskaber ...«.

12 Endelig fastsaettes der i artikel 4, 5 og 6 en sanktionsordning for overtraedelse af de bestemmelser, der fastsaettes i henhold til loven.

13 Kommissionen har i staevningen gjort gaeldende, at Kongeriget Belgien ikke inden for den fastsatte frist, nemlig senest den 27. juni 1991, har vedtaget de bestemmelser, der er noedvendige for at gennemfoere direktivet i national ret.

14 Kommissionen har tilfoejet, at loven af 25. marts 1996 ikke kan anses for at opfylde de forpligtelser, som foelger af direktivet. Da dens artikel 3 blot bemyndiger kongen til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelser, indeholder den ingen materiel bestemmelse vedroerende byggevarer; i oevrigt har de belgiske myndigheder ikke oplyst, inden for hvilken frist gennemfoerelsesanordningerne kunne forventes, eller hvornaar proceduren for gennemfoerelse af direktivet ville vaere afsluttet.

15 Heroverfor har den belgiske regering for det foerste anfoert, at der allerede er udarbejdet et forslag til kongelig anordning, men at der endnu udestaar en raekke problemer vedroerende godkendelse og afproevning, meddelelse om organer samt oprettelse af en fond i henhold til artikel 7 i lov af 25. marts 1996. Med dette formaal er der ved at blive nedsat en arbejdsgruppe bestaaende af repraesentanter for OEkonomiministeriet samt for Ministeriet for Transport og Infrastruktur, og de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet skulle blive truffet i loebet af seks maaneder.

16 For det andet har den belgiske regering fremhaevet, at direktivet stadig ikke er blevet gennemfoert paa faellesskabsplan. Den har herved henvist til forskellige dokumenter. For det foerste udtales det i en rapport udarbejdet af en gruppe sagkyndige vedroerende lovgivningsmaessig og administrativ forenkling (»Molitor-gruppen«), at byggesektoren syv aar efter direktivets udstedelse stadig ikke er i stand til at anvende EF-maerket for byggevarer. Desuden har Kommissionen i en rapport om direktivet fremlagt den 15. maj 1996 i henhold til dets artikel 23 selv erkendt, at den praktiske ivaerksaettelse af direktivet var stoedt paa hindringer, og konkluderet, at der for en lang raekke varer ikke ville foreligge harmoniserede normer foer om fem aar. Ligeledes har Det OEkonomiske og Sociale Udvalg i sin udtalelse om »tekniske standarder og gensidig anerkendelse« (EFT 1996 C 212, s. 7) anfoert, at direktivet fungerede daarligt, og at der ikke forelaa harmoniserede normer. Endelig har Raadet stoettet ivaerksaettelsen af pilotprojektet SLIM (»Simplifier la législation relative au marché intérieur«), som har til formaal at undersoege, om de forpligtelser og byrder, der paahviler virksomhederne og er hindringer for dem paa grund af deres for komplicerede karakter, kan lettes ved en lovgivningsmaessig eller administrativ forenkling.

17 Den belgiske regering har heraf udledt, at forsinkelsen mod direktivets gennemfoerelse ikke har haft nogen skadelig virkning, hverken paa virkeliggoerelsen af det indre marked eller paa direktivets ivaerksaettelse.

18 Kommissionen har heroverfor anfoert, at selv om direktivet faktisk er blevet taget i anvendelse med forsinkelse, forhindrede dette paa ingen maade dets gennemfoerelse. Under henvisning til bl.a. dom af 1. juni 1995 (sag C-182/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1465) har den i oevrigt fremhaevet, at den mulighed, at direktivet aendres i en naer fremtid, ikke kan berettige, at det ikke gennemfoeres.

19 For det tredje har den belgiske regering understreget, at nogle af de problemer, der opstaar under gennemfoerelsen af direktivet, skyldes faellesskabsretsordenen selv.

20 I sin resolution af 21. december 1989 om en global metode for overensstemmelsesvurdering (EFT 1990 C 10, s. 1) har Raadet saaledes gjort sig til talsmand for systematisk at anvende europaeiske normer (EN 45000) for godkendelse af organer for certificering og kontrol og proevelaboratorier. Denne resolution har foert til udarbejdelsen af »Vejledning i anvendelse af de direktiver om teknisk EF-harmonisering, der er udarbejdet paa grundlag af bestemmelserne i den nye metode og den globale metode (foerste udgave, 1994)«, og det er i dokumentet »Méthode de coordination des procédures de ratification et de gestion des organismes notifiés«, at de almindelige procedurer er fastsat. Raadets resolution og de naevnte dokumenter er for direktivets vedkommende blevet ivaerksat ved dokumentet »Construct 95/149« af 3. november 1995, som er godkendt i december 1995 af det staaende byggeudvalg, der naevnes i direktivets artikel 19.

21 Ifoelge den belgiske regering er der, da disse dokumenter ikke er bindende, ikke tilstraekkelig hjemmel i faellesskabsretten til at muliggoere en gennemfoerelse af direktivet, som ogsaa tager hensyn til Raadets resolution af 21. december 1989 og vejledningen om teknisk godkendelse af 3. november 1995. Under disse omstaendigheder er det noedvendigt at tilpasse direktivet.

22 For det fjerde har den belgiske regering anfoert, at direktivet allerede er blevet aendret ved Raadets direktiv 93/68/EOEF af 22. juli 1993 om aendring af direktiv 87/404/EOEF (simple trykbeholdere), 88/378/EOEF (sikkerhedskrav til legetoej), 89/106/EOEF (byggevarer), 89/336/EOEF (elektromagnetiske kompatibilitet), 89/392/EOEF (maskiner), 89/686/EOEF (personlige vaernemidler), 90/384/EOEF (ikke-automatiske vaegte), 90/385/EOEF (aktive, implantable medicinske anordninger), 90/396/EOEF (gasapparater), 91/263/EOEF (terminaludstyr), 92/42/EOEF (nye varmtvandskedler, der anvender flydende eller luftformigt braendsel) og 73/23/EOEF (elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spaendingsgraenser) (EFT L 220, s. 1). Ifoelge direktivets artikel 14 skulle medlemsstaterne have gennemfoert det inden den 1. juli 1994.

23 Desuden har den belgiske regering anfoert, at SLIM-rapporten, som Raadet fremlagde den 26. november 1996, ligeledes kunne foere til en tilpasning af direktivet.

24 Den har heraf sluttet, at under disse omstaendigheder er den af Kongeriget Belgien valgte loesning, nemlig at vedtage en rammelov ledsaget af en kongelig anordning, den mest hensigtsmaessige gennemfoerelsesmetode. Et saadant retligt instrument goer det nemlig muligt at reagere hurtigt og smidigt paa aendrede omstaendigheder uden at skulle igennem en tung lovaendringsprocedure.

25 Det bemaerkes, at Kongeriget Belgien ved udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist ikke havde vedtaget nogen bestemmelse med henblik paa at opfylde sin forpligtelse til at gennemfoere direktivet.

26 Selv om der, som Kongeriget Belgien har anfoert, ganske rigtigt blev vedtaget en lov den 25. marts 1996 i dette oejemed, bemaerkes det, at da loven ikke indeholdt nogen materiel bestemmelse til gennemfoerelse af direktivet, men blot bemyndigede en myndighed til senere at vedtage de noedvendige materielle bestemmelser, kan loven ikke anses for at indebaere en fuldstaendig og praecis gennemfoerelse af direktivet.

27 Med hensyn til den belgiske regerings foerste argument bemaerkes, at denne medlemsstat ifoelge fast retspraksis ikke kan paaberaabe sig forhold i sin nationale retsorden til stoette for en manglende overholdelse af forpligtelser og frister i henhold til et direktiv (dom af 29.6.1995, forenede sager C-109/94, C-207/94 og C-225/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1791, praemis 11).

28 Med hensyn til det andet argument bemaerkes foerst, at en manglende ivaerksaettelse af direktivet paa faellesskabsplan ikke kan hindre Kongeriget Belgien i at vedtage de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for at gennemfoere direktivet.

29 Dernaest udelukker den bindende karakter, som traktatens artikel 189, stk. 3, tillaegger direktiver, at en medlemsstat af hensigtsmaessighedshensyn paa nogen maade drager en gennemfoerelsesfrist i tvivl, som er fastsat i et direktiv.

30 Endelig bemaerkes, at da konstateringen af en medlemsstats traktatbrud ikke er forbundet med konstateringen af en skade som foelge heraf, kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig, at den manglende vedtagelse af bestemmelser til gennemfoerelse af et direktiv ikke har haft nogensomhelst skadelig virkning for det indre markeds eller dette direktivs funktion.

31 Med hensyn til det tredje argument om, at Raadets resolution af 21. december 1989 og vejledningen om teknisk godkendelse af 3. november 1995 ikke er bindende, bemaerkes blot, at det traktatbrud, som bebrejdes denne stat, ligger i den manglende gennemfoerelse af direktivet. At disse dokumenter ikke er bindende, er saaledes uden betydning for det traktatbrud, der goeres gaeldende.

32 Med hensyn til det fjerde argument om, at der er foretaget forskellige aendringer af direktivet, bemaerkes, at direktiv 93/68 hverken aendrer eller ophaever forpligtelsen til at gennemfoere det. Dets udstedelse er saaledes uden betydning for det traktatbrud, der goeres gaeldende. Det samme gaelder saa meget desto mere for den blotte eventualitet, at der udstedes et andet aendringsdirektiv.

33 Med hensyn til valget af metode, nemlig en rammelov ledsaget af en kongelig anordning, bemaerkes, at traktatens artikel 189 med hensyn til gennemfoerelse af direktiver giver medlemsstaterne fuld frihed ved valg af form og midler, naar blot det med direktivet tilsigtede maal naas. I det foreliggende tilfaelde bemaerkes imidlertid, at rammeloven ikke er ledsaget af nogen kongelig anordning, og det paa trods af den smidighed, som et saadant retligt instrument ifoelge den belgiske regering giver.

34 Det maa derfor noedvendigvis konkluderes, at det i direktivet foreskrevne maal ikke er blevet naaet, hvilket er et vaesentligt led i dets manglende gennemfoerelse.

35 Det maa foelgelig fastslaas, at Kongeriget Belgien har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til direktivet, idet det ikke har vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

36 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger. Da dette har tabt sagen, doemmes det til at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Kongeriget Belgien har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 89/106/EOEF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer, idet det ikke har vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.