Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 22. januar 1987. - STRAFFESAG MOD ITALO BULLO OG FRANCESCO BONIVENTO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF CORTE D'APPELLO DI VENEZIA. - FORTOLKNING AF ET DIRECTIV - BEGREBERNE OFFENTLIGT ANSAT OG PERSONER, DER VIRKER I OFFENTLIG TJENESTE ELLER HVERV. - SAG 166/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 01583



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den 12 . december 1977 udstedte Raadet for De europaeiske Faellesskaber med henvisning til EOEF-traktatens artikel 57 direktiv 77/780 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut ( EFT L 322, s . 30 ). Som et foerste led af en proces, hvorved der skal gennemfoeres etableringsfrihed for kreditinstitutter og liberalisering af bankvirksomhed, var formaalet med direktivet : a ) at "fjerne de mest forstyrrende forskelle i medlemsstaternes lovgivning for saa vidt angaar de ordninger, som disse institutter er underlagt" ( betragtning 2 ), b ) at indfoere ensartede betingelser for at meddele tilladelse til at udoeve saadan virksomhed ( betragtning 8 ). Efter at have naaet disse maal skulle hver enkelt medlemsstat vaere i stand til at foere et "samlet tilsyn" med et kreditinstituts virksomhed, uanset hvor i Faellesskabet kreditinstituttet opererer ( betragtning 3; jfr . desuden dom af 11 . december 1985 i sag 110/84, Hillegom Kommune m.fl . mod Hillenius, Sml . s . 3947, paa s . 3962, praemisserne 23 ff .).

Direktivet, som medlemsstaterne skulle gennemfoere inden udgangen af 1979, blev foerst gennemfoert i italiensk ret i juli 1985, dvs . mere end to aar efter, at Domstolen havde fastslaaet, at det ikke var gennemfoert ( dom af 1 . marts 1983 i sag 300/81, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 449 ). Corte d' appello di Venezia skulle imidlertid allerede inden anvende den paagaeldende retskilde i forbindelse med afgoerelsen af en straffesag .

2 . De faktiske omstaendigheder er foelgende : Italo Bullo og Francesco Boniventi, der er ansat i Banca agricola popolare de Cavarzere ( Provinsen Venezia ), var tiltalt for embedsmisbrug til skade for private ( artikel 315 i den italienske straffelov ), idet de ifoelge tiltalen havde ydet stoerre kreditter i forhold til, hvad der var foreskrevet af den italienske Nationalbank og det italienske Ministerium for Statskassen . Ovennaevnte artikel har foelgende ordlyd : "Den, der er offentligt ansat eller virker i offentlig tjeneste eller har offentligt hverv og som for egen eller tredjemands vindings skyld tilegner eller tilvender sig penge ..., som ikke tilhoerer det offentlige, og som han har i sin varetaegt som led i sin embedsfoerelse, straffes med faengsel fra tre til otte aar ..." ( 1 ).

De tiltalte blev doemt i foerste instans, men ankede . Under anken gjorde de blandt andet gaeldende, at bestemmelserne i og formaalet med direktiv 77/780 er til hinder for, at kreditinstitutters ansatte tillaegges status som personer, der virker i offentlig tjeneste eller har offentligt hverv . I sin kendelse af 15 . april 1985 bemaerkede Corte d' appello di Venezia, at Banca Agricola Popolare er blandt de kreditinstitutter, som omfattes af direktivet . Retten fandt det imidlertid noedvendigt i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal om raekkevidden af den naevnte retsakt med hensyn til den konkrete sag .

Corte d' appello di Venezia har navnlig oensket oplyst, "om ... direktivets 'tilsigtede maal' , som Den italienske Republik ... har pligt til at gennemfoere med henblik paa 'instituttets organisation' , lovligt (( kan )) omfatte eller i stedet skal udelukke en benaevnelse af de ansatte i kreditinstitutterne som 'offentligt ansatte' eller som personer, der 'virker i offentlig tjeneste eller har offentligt hverv' ... i henhold til de begreber, der er defineret i ... den italienske straffelov ". Den nationale retsinstans har i kendelsen fremhaevet, at det naevnte fortolkningsproblem maa loeses, "dels fordi spoergsmaalet kan have indflydelse paa straffastsaettelsen, dels fordi der - saafremt sidstnaevnte af de to ovenfor anfoerte fortolkningsmuligheder maatte vaere den rigtigte - kunne opstaa et spoergsmaal om, hvorvidt det ... er i strid med Den italienske Republiks forfatning, samt om, hvorvidt Corte d' appello umiddelbart kan anvende ovennaevnte direktiv ...".

Jeg vil opholde mig et kort oejeblik ved sidstnaevnte bemaerkning . Den var forstaaelig paa det tidspunkt, hvor den blev formuleret, men svarer ikke til den nuvaerende retstilstand . For ni aar siden fastslog Domstolen, at "den nationale dommer ... har pligt til at sikre (( de faellesskabsretlige bestemmelsers )) fulde virkning, idet han i paakommende tilfaelde af egen drift skal undlade at anvende en modstridende ... bestemmelse i national lovgivning, uden at han behoever anmode om ... en forudgaaende ophaevelse ... ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmaessigt middel" ( dom af 9 . marts 1978 i sag 106/77, det italienske Finansministerium mod SpA Simmenthal, Sml . s . 629, praemis 24 ). Corte costituzionale italiana ( den italienske Forfatningsdomstol ) lagde ikke straks det naevnte princip til grund . Den har imidlertid for nylig anerkendt, at det finder anvendelse, idet den har fastslaaet, at det "ikke alene gaelder med hensyn til bestemmelser, vedtaget af EOEF' s organer i forordningsform, men ogsaa med hensyn til bemaerkninger ... i domme vedroerende fortolkningssproegsmaal, afsagt af Domstolen" ( dom nr . 113 af 1 . april 1985, GURI ( Statstidende ) af 8 . maj 1985, nr . 107a ).

Saafremt Domstolens svar maatte adskille sig fra, hvad jeg vil foreslaa, maa den venezianske retsinstans derfor traeffe afgoerelse i hovedsagen ud fra forholdet mellem faellesskabsret og intern ret, saaledes som det er fastlagt i ovennaevnte dom .

3 . Under sagens behandling ved Domstolen er der afgivet skriftlige indlaeg af de tiltalte, den italienske regering og Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber . De tiltalte har anfoert, at benaevnelsen af privat bankansatte som "personer, der virker i offentlig tjeneste eller har offentligt hverv", giver domstolene mulighed for direkte at kontrollere saadanne institutters virksomhed, og derved udelukker enhver form for diskretion i forbindelse med deres drift, idet forhold, for saa vidt de er led i privatretlig virksomhed, bliver strafbare, mens de burde betragtes som lovlige . En saadan kontrol og saadanne begraensninger er imidlertid uforenelige med, at kreditvirksomhed er af forretningsmaessig karakter; de er saaledes til hinder for, at de formaal, der forfoelges med direktivet, kan naas, og er i strid med den traktatsikrede etablerings - og konkurrencefrihed .

Den italienske regering og Kommissionen har heroverfor anfoert, at ingen af direktivets bestemmelser er til hinder for, at medlemsstaterne tillaegger ansatte i private banker den omtvistede benaevnelse . Der kan desuden ikke udledes et saadant forbud af den sammenhaeng, retsakten indgaar i; de har i den forbindelse blot bemaerket, at retsakten paa ingen maade skal traede i stedet for nationale bestemmelser, men kun skal sikre en samordning af dem .

4 . Som naevnt vedroerer den tilnaermelse af lovgivningerne, der soeges gennemfoert ved direktivet, "kreditinstitutter", dvs . foretagender, "hvis virksomhed bestaar i fra offentligheden at modtage indlaan eller andre midler, der skal tilbagebetales, samt i at yde laan for egen regning" ( artikel 1, foerste led ). Muligheden for at udoeve saadan virksomhed er gjort betinget af "en fra myndighederne (( i medlemsstaterne )) hidroerende akt" ( artikel 1, andet led ), for hvis meddelelse der gaelder en raekke betingelser ( artikel 3 ). For hele ordningen gaelder et forbud mod forskelsbehandling af de beroerte virksomheder, der er begrundet i enten nationalitet eller det forhold, at foretagendet ikke er etableret i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen finder sted ( betragtning 1 ).

Direktivet indeholder imidlertid ingen bestemmelse, som - blot perifert eller indirekte - vedroerer ansaettelsesforholdet for kreditinstitutters ansatte samt deres status . Heller ikke det resultat, der tilsigtes med direktivet, nemlig fri udoevelse af kreditvirksomhed inden for hele EF - medfoerer, at saadanne ansatte er fritaget for at overholde gaeldende straffelovgivning i etableringslandet, i hvert fald, naar saadanne bestemmelser ikke er affattet eller anvendes paa en maade, der er udtryk for forskelsbehandling . I italiensk ret har den omtvistede benaevnelse desuden udelukkende betydning i strafferetlig henseende, undertiden som en del af gerningsindholdet, undertiden som en skaerpende omstaendighed . Ud fra et EF-synspunkt beroerer benaevnelsen saaledes ikke andre medlemsstaters kreditinstitutter; den begraenser derfor ikke deres adgang til frit at optage bankvirksomhed i Italien .

De tiltalte er ikke enige heri . Men deres argument om, at bankvirksomhed er forretningsmaessig virksomhed, kan efter min opfattelse ikke laegges til grund . Som bekendt er det paa det grundlag, at der i direktivet er fastsat bestemmelser om, at de, der modtager indlaan og yder laan, har ret til uden begraesning at etablere sig i en hvilken som helst medlemsstat . EF-retligt er der imidlertid ikke af den grund principielt noget til hinder for, at der efter national lovgivning kan tillaegges de nationale domstole - og navnlig i strafferetlig henseende - en "kontrolbefoejelse" med hensyn til bankers drift . En saadan befoejelse vil kun vaere uforenelig med traktaten og ovennaevnte direktiv, hvis etableringsretten herved begraenses; men - som jeg har netop har bemaerket - dette er utvivlsomt ikke problemet i den foreliggende sag, selv om det antages ( uden at det dog noedvendigvis maa anerkendes ), at domstolene i henhold til den italienske straffelovs artikel 315 faktisk kan kontrollere udoevelsen af kreditvirksomhed .

Jeg er helt klar over, at der blandt de erhvervsdrivende og jurister i Italien er en livlig diskussion med hensyn til benaevnelsen af ansatte i private banker som personer, der virker i offentlig tjeneste eller har offentligt hverv, og personligt finder jeg de argumenter overbevisende, hvorefter benaevnelsen er en anakronisme eller i hvert fald overdreven i forhold til nutidens krav om beskyttelse af kreditvirksomhed . Det staar imidlertid fast, at problemet er rent internretligt, og at det alene tilkommer den nationale lovgiver at loese det .

5 . I lyset af det anfoerte skal jeg foreslaa, at det spoergsmaal, Corte d' appello di Venezia har forelagt ved kendelse af 15 . april 1985 i straffesagen mod Italo Bullo og Francesco Bonivento, besvares som foelger :

"Raadets direktiv 77/780 af 12 . december 1977 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut er ikke til hinder for, at kreditinstitutters ansatte tillaegges status som 'offentligt ansatte' eller som 'personer, der virker i offentlig tjeneste eller har offentligt hverv' med henblik paa anvendelsen af en medlemsstats straffelovgivning ."

(*) Oversat fra italiensk .

( 1 ) Domstolens oversaettelse . O.a .