Domstolens Dom af 2. juli 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Fri bevægelighed for personer - Ansættelser i den offentlige administration. - Sag C-173/94.



Samling af Afgørelser 1996 side I-03265



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Fri bevaegelighed for personer ° undtagelser ° ansaettelser i den offentlige administration ° omraaderne vand-, gas- og elektricitetsforsyning ° krav om statsborgerskab for at faa adgang til stillinger, der ikke indebaerer deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed eller i sikring af statens almene interesser ° ulovligt

(EOEF-traktaten, art. 48; Raadets forordning nr. 1612/68, art. 1)

Sammendrag

En medlemsstat, der med hensyn til stillinger, der inden for offentligretlige organer, der forestaar vand-, gas- og elektricitetsforsyning, ikke begraenser kravet om statsborgerskab til kun at gaelde adgangen til stillinger, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser, undlader derved at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48 og artikel 1 i forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet. Naar de fleste stillinger inden for disse omraader ligger fjernt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, kan den omstaendighed, at visse stillinger inden for disse omraader eventuelt kan vaere omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4, ikke begrunde, at en medlemsstat generelt for alle disse stillinger stiller krav om statsborgerskab.

Parter

I sag C-173/94,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Dimitrios Gouloussis, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Kongeriget Belgien ved conseiller adjoint Patrick Duray, Service Juridique, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Belgiske Ambassade, 4, rue des Girondins,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktatens artikel 48 og artikel 1 og 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467), ved at opretholde et krav om belgisk statsborgerskab over for arbejdstagere fra andre medlemsstater som betingelse for adgang til stillinger som tjenestemand eller offentligt ansat i de offentlige institutioner for vand-, gas- og elektricitetsforsyning (saasom Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, Vlaamse Maatschappig voor Watervoorziening, Unerg, Sibelgaz mv.),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann (refererende dommer), H. Ragnemalm, L. Sevón og M. Wathelet,

generaladvokat: P. Léger

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 23. januar 1996,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 5. marts 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. juni 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktatens artikel 48 og artikel 1 og 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467), idet ved at opretholde et krav om belgisk statsborgerskab over for arbejdstagere fra andre medlemsstater som betingelse for adgang til stillinger som tjenestemand eller offentligt ansat i de offentlige institutioner for vand-, gas- og elektricitetsforsyning (saasom Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, Vlaamse Maatschappig voor Watervoorziening, Unerg, Sibelgaz mv.).

2 Artikel 48, stk. 1, 2 og 3, i EOEF-traktaten, nu EF-traktaten, fastslaar princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed og afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere. I traktatens artikel 48, stk. 4, bestemmes det, at bestemmelserne i denne artikel ikke gaelder for ansaettelser i den offentlige administration. Ifoelge Domstolens praksis vedroerer denne bestemmelse de stillinger, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser, og som saaledes forudsaetter, at de ansatte i disse stillinger foeler en saerlig solidaritet med staten, og at der foreligger de gensidige rettigheder og forpligtelser, som er grundlaget for tilhoersforholdet som statsborger. Undtagelsen i artikel 48, stk. 4, finder derimod ikke anvendelse paa stillinger, som uanset deres placering under staten eller andre offentlige organer dog ikke indebaerer deltagelse i opgaver, der henhoerer under den egentlige offentlige administration (dom af 17.12.1980, sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3881, praemis 10 og 11).

3 Artikel 1 og 7 i forordning nr. 1612/68 indeholder reglen om ligestilling med hensyn til henholdsvis adgang til beskaeftigelse og udoevelse af beskaeftigelse.

4 Da Kommissionen havde konstateret, at stillinger i vand-, gas- og elektricitetsforsyningsvirksomheder i Belgien generelt var forbeholdt belgiske statsborgere, fremsendte den den 23. april 1991 en aabningsskrivelse til den belgiske regering, hvori den anfoerte, at denne praksis ikke var tilladt i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, og derfor var uforenelig med artiklens stk. 1, 2 og 3. Kommissionen anmodede derfor den belgiske regering om at ophaeve enhver form for i nationaliteten begrundet forskelsbehandling paa dette omraade og om at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa seks maaneder.

5 Som svar paa denne skrivelse meddelte den belgiske regering den 12. december 1991 Kommissionen, at den kompetente minister i Eksekutivmyndigheden for Regionen Flandern havde rettet en henstilling til de ansvarlige for de offentlige virksomheder, der forvaltede vand-, gas- og elektricitetsforsyningen i Det Flamske Faellesskab, med henblik paa tilpasning af personalevedtaegten til de gaeldende faellesskabsregler paa omraadet.

6 Da Kommissionen ikke var tilfreds med dette svar, rettede den den 6. august 1992 en begrundet udtalelse til den belgiske regering, hvori den anmodede den om at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser inden for en frist paa fire maaneder. Da denne begrundede udtalelse henstod ubesvaret, anlagde Kommissionen naervaerende sag.

7 Det fremgaar af sagens akter, at vand-, gas- og elektricitetsforsyning generelt varetages af offentligretlige juridiske personer, der meget ofte indgaar et samarbejde med private selskaber. Blandt disse offentligretlige juridiske personer er der dels de "faelleskommunale" virksomheder, saasom Sibelgaz og Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (herefter "CIBE"), dels forsyningsselskaber under tilsyn af de offentlige myndigheder, saasom Vlaamse Maatschappig voor Watervoorziening (herefter "VMW").

8 De faelleskommunale virksomheder er sammenslutninger af kommuner, der er stiftet med det formaal at udoeve kommerciel virksomhed eller at tilvejebringe en offentlig tjenesteydelse, og som er underlagt de regionale regeringers tilsyn. De er "rent" faelleskommunale, naar de udelukkende er sammensat af offentlige myndigheder, og deres personale sorterer da direkte under den faelleskommunale virksomhed, der er en offentligretlig juridisk person.

9 De faelleskommunale virksomheder er "blandede", naar der blandt deltagerne i sammenslutningen baade er kommuner og selskaber med privat kapital. Dette er tilfaeldet for Sibelgaz, hvor opfyldelsen af sammenslutningens formaal, nemlig gasforsyning, er overdraget en privat virksomhed, der er deltager i den faelleskommunale virksomhed. Sibelgaz har ikke sit eget personale, idet alle arbejdsopgaver udfoeres af den private virksomheds personale, som saaledes udelukkende er tilknyttet denne private arbejdsgiver.

10 Ved udloebet af fristen paa fire maaneder i den begrundede udtalelse af 6. august 1992 var vedtaegten for personalet i samtlige faelleskommunale virksomheder udformet efter vedtaegten for ansatte i den belgiske stat, der er fastsat i "arrêté royal fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l' État applicable au personnel des Exécutifs et des personnes morales de droit public qui en dépendent" (kongelig anordning om de almindelige principper om statsansattes tjenstlige vilkaar og loenvilkaar, der skal anvendes paa personale i eksekutivmyndighederne og derunder hoerende offentligretlige juridiske personer) af 22. november 1991. I artikel 50 i denne anordning blev der stillet krav om belgisk statsborgerskab som betingelse for at blive offentligt ansat. For saa vidt angik CIBE, som saerligt naevnes i Kommissionens staevning, var kravet om belgisk statsborgerskab endvidere udtrykkeligt naevnt i personalevedtaegten.

11 De regionale regeringer havde fastsat vilkaarene mv. for personalet i forsyningsselskaber under tilsyn af de offentlige myndigheder i medfoer af artikel 11, stk. 1, i "loi relative au contrôle de certains organismes d' intérêt public" (lov om tilsyn med visse institutioner af almen interesse) af 16. marts 1954. Dette var saerligt tilfaeldet for VMW, som udtrykkeligt er naevnt i Kommissionens staevning, og hvis personale var ansat under samme vilkaar som statsansatte.

12 Naar forsyningen udelukkende varetages af private selskaber, har de offentlige myndigheder ingen indflydelse paa vilkaarene for ansaettelse og beskaeftigelse i disse selskaber.

13 I staevningen har Kommissionen gjort gaeldende, at inden for omraadet vand-, gas- og elektricitetsforsyning ligger arbejdsopgaverne og ansvarsomraaderne i stillingerne generelt for langt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed til, at disse stillinger generelt kan anses for omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4. Kongeriget Belgien kunne derfor ikke stille krav om belgisk statsborgerskab som betingelse for adgang til stillinger paa dette omraade, saerligt ikke for saa vidt angaar CIBE, VMW, Unerg og Sibelgaz. I sjaeldne undtagelsestilfaelde kunne den belgiske regering dog have faaet mulighed for at foere bevis for, at den paagaeldende stilling har forbindelse med den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed.

14 Den belgiske regering bestrider i princippet ikke det paastaaede traktatbrud. Regeringen har imidlertid gjort indsigelse mod Kommissionens klagepunkter vedroerende Unerg og Sibelgaz. Hvad angaar Unerg omtaler Kommissionen tilsyneladende i realiteten selskabet Powerfin (tidligere Unerg), som er et rent privat selskab, hvormed de offentlige myndigheder ikke foerer noget tilsyn. Sibelgaz derimod er en blandet faelleskommunal virksomhed, hvor opfyldelsen af virksomhedens formaal er overdraget til et privat selskab, som er deltager i Sibelgaz, og dermed til det paagaeldende selskabs personale, som de offentlige myndigheder ikke har nogen befoejelser overfor. Der er saaledes ingen national, regional eller lokal retsregel, hvorved der stilles krav til disse private selskaber om, at det personale, de ansaetter, skal have belgisk statsborgerskab.

15 Den belgiske regering har endvidere gjort gaeldende, at Domstolen skal tage hensyn til de vaesentlige aendringer af regler og vedtaegter, der er foretaget efter udloebet af den i den begrundede udtalelse anfoerte frist og endog efter sagens anlaeggelse. Regeringen har fremhaevet, at i naesten samtlige de af Kommissionens soegsmaal omhandlede organer er situationen nu praktisk talt i overensstemmelse med faellesskabsrettens regler.

16 Med hensyn til dette argument skal det indledningsvis bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis (jf. bl.a. dom af 11.8.1995, sag C-433/93, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2303, praemis 15) er aendringer i national lovgivning uden relevans for afgoerelsen af et soegsmaal om traktatbrud, naar de ikke er blevet gennemfoert foer udloebet af den frist, der er fastlagt i den begrundede udtalelse. Den belgiske regering kan derfor ° som generaladvokaten ligeledes har anfoert i punkt 42 i sit forslag til afgoerelse ° ikke paaberaabe sig lovgivningsaendringer efter denne dato.

17 Det bemaerkes endvidere, at som den belgiske regering har indroemmet, ligger de fleste stillinger inden for omraaderne vand-, gas- og elektricitetsforsyning langt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, idet de ikke indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed eller i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser.

18 Medlemsstaten kan derfor ikke generelt for samtlige stillinger inden for de paagaeldende omraader stille krav om belgisk statsborgerskab uden at overskride graenserne for undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4.

19 Den omstaendighed, at visse stillinger inden for disse omraader eventuelt kan vaere omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4, kan ikke begrunde en saadan generel udelukkelse (jf. tillige to domme af dags dato, sag C-473/93, Kommissionen mod Luxembourg, og sag C-290/94, Kommissionen mod Graekenland).

20 Under disse omstaendigheder var Kongeriget Belgien forpligtet til ° med henblik paa at sikre den fulde virkning af principperne om arbejdstagernes frie bevaegelighed og ligebehandling med hensyn til adgang til arbejde ° at give statsborgere i de oevrige medlemsstater adgang til de paagaeldende omraader og til at begraense anvendelsen af kravet om belgisk statsborgerskab til kun at gaelde stillinger, som reelt indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser.

21 Kongeriget Belgien har saaledes undladt at opfylde sine forpligtelser i medfoer af disse principper, idet det har underlagt de offentligretlige juridiske personer, der driver virksomhed inden for omraaderne vand-, gas- og elektricitetsforsyning, en generel bestemmelse om belgisk statsborgerskab.

22 Med hensyn til det private selskab, Unerg (eller Powerfin), bemaerkes det, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de offentlige myndigheder har befoejelser over for det personale, selskabet ansaetter. Med hensyn til den blandede faelleskommunale virksomhed, Sibelgaz, har Kommissionen ikke godtgjort, at gasforsyningen ikke udelukkende forestaas af personale, der ° baade for saa vidt angaar ansaettelse og beskaeftigelsesvilkaar ° henhoerer under det private selskab, som kommunerne har indgaaet et samarbejde med inden for Sibelgaz, og som denne offentligretlige juridiske person ikke udoever nogen befoejelser overfor. For saa vidt angaar disse maa Kongeriget Belgien derfor frifindes.

23 Med hensyn til sagens retlige grundlag bemaerkes, at artikel 7 i forordning nr. 1612/68 vedroerer vilkaarene for udoevelse af beskaeftigelse, men ikke adgangen til beskaeftigelse. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid kun om adgangen for andre medlemsstaters statsborgere til beskaeftigelse. Der kan saaledes ikke fastslaas et traktatbrud paa grundlag af artikel 7 i forordning nr. 1612/68.

24 Det maa herefter fastslaas, at Kongeriget Belgien har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48 og artikel 1 i forordning nr. 1612/68, idet det ikke har begraenset kravet om belgisk statsborgerskab til at gaelde adgangen til stillinger, der inden for offentligretlige organer, der forestaar vand-, gas- og elektricitetsforsyning, indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

25 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Kongeriget Belgien har tabt sagen, boer det paalaegges at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kongeriget Belgien har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 48 og artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, idet det ikke har begraenset kravet om belgisk statsborgerskab til at gaelde adgangen til stillinger, der inden for offentligretlige organer, der forestaar vand-, gas- og elektricitetsforsyning, indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.