Sag C-532/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Irland

»Traktatbrud – offentlige aftaler – artikel 43 EF og 49 EF – akut ambulancekørsel«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat C. Stix-Hackl fremsat den 14. september 2006

Domstolens dom (Store Afdeling) af 18. december 2007

Sammendrag af dom

Traktatbrudssøgsmål – bevis for traktatbruddet – Kommissionens bevisbyrde

(Art. 226 EF)

Det påhviler Kommissionen – uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser til i medfør af artikel 10 EF at lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgave, som i henhold til artikel 211 EF navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne vedtages af institutionerne – under et traktatbrudssøgsmål at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, uden at Kommissionen kan påberåbe sig nogen formodning herfor.

Hvad angår et søgsmål med påstand om, at det fastslås, at et offentligt organs udførelse for et andet af akut ambulancekørsel uden forudgående offentliggørelse er i strid med etableringsfriheden samt den frie udveksling af tjenesteydelser, påhviler det Kommissionen at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger en offentlig aftale, da det ikke kan udelukkes, at dette offentlige organ foretager denne tjenesteydelse under udøvelse af sine egne beføjelser. I den forbindelse indebærer den blotte eksistens af en ordning mellem to offentlige organer vedrørende finansiering af akut ambulancekørsel ikke, at præsteringen af de omhandlede tjenesteydelser er en offentlig aftale, der skal bedømmes ud fra traktatens grundlæggende bestemmelser.

(jf. præmis 28, 29, 36 og 37)

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

18. december 2007 ( )

»Traktatbrud – offentlige aftaler – artikel 43 EF og 49 EF – akut ambulancekørsel«

I sag C-532/03,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 19. december 2003,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved K. Wiedner og X. Lewis, som befuldmægtigede, bistået af J. Flynn, QC, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Irland ved D. O’Hagan, som befuldmægtiget, bistået af A. Collins og E. Regan, SC, samt barrister C. O’Toole, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

støttet af:

Kongeriget Nederlandene ved H.G. Sevenster, C. Wissels og P. van Ginneken, som befuldmægtigede,

intervenient,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (refererende dommer) og U. Lõhmus samt dommerne J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, MM. J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský og J. Klučka,

generaladvokat: C. Stix-Hackl,

justitssekretær: fuldmægtig K. Sztranc-Slawiczek,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 4. april 2006,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. september 2006,

afsagt følgende

Dom

1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF samt fællesskabsrettens almindelige principper ved at tillade Dublin City Council (herefter »DCC«), som har afløst Dublin Corporation Fire Brigade, at foretage akut ambulancekørsel, uden at Eastern Regional Health Authority (herefter »Health Authority«), tidligere Eastern Health Board, har draget omsorg for en forudgående offentliggørelse.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser

2 Bestemmelserne, der ligger til grund for indgåelsen af offentlige tjenesteydelseskontrakter, fremgår af Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (EFT L 209, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/52/EF af 13. oktober 1997 (EFT L 328, s. 1, herefter »direktiv 92/50«). Artikel 1, litra a), i direktiv 92/50 bestemmer bl.a., at der ved offentlige tjenesteydelsesaftaler forstås gensidigt bebyrdende aftaler, der indgås skriftligt mellem en tjenesteyder og en ordregivende myndighed.

Nationale bestemmelser

3 Section 65(1) i lov af 1953 om den offentlige sundhed (Health Act 1953), i den affattelse, der var gældende i 1999, og som finder anvendelse i den foreliggende sag (herefter »Health Act«), bestemmer:

»Med forbehold af generelle anvisninger, der udstedes af ministeren, kan en sundhedstjeneste på sådanne betingelser og vilkår, som den anser for passende at pålægge, understøtte ethvert organ, der præsterer eller tilbyder at præstere en tjeneste, som ligner eller supplerer en tjeneste, som sundhedstjenesten kan præstere, på en eller flere af følgende måder:

a) ved at bidrage til det pågældende organs udgifter.«

4 Section 57 i Health Act bestemmer:

»En sundhedstjeneste kan indgå aftaler med henblik på, at der stilles ambulancer eller andre transportmidler til rådighed til brug for transport af patienter […]«

5 Section 25 i lov om brandbeskyttelse fra 1981 (Fire Services Act 1981) bestemmer:

»En brandmyndighed kan udføre eller assistere ved enhver indsats i en nødsituation, uanset om der er risiko for brand eller ej, og en brandmyndighed kan i overensstemmelse hermed træffe sådanne foranstaltninger, som den anser for nødvendige til dette formål, for at redde eller sikre personer og beskytte ejendom.«

6 I Section 9(1)(a) i Fire Service Act 1981 bestemmes, at »the council of a county« er brandmyndighed i henhold til den nævnte lov.

Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure

7 DCC, der er ansvarlig for brandvæsenet i Dublin, foretager akut ambulancekørsel i en del af det område, som Health Authority har ansvaret for, bl.a. i Dublin. DDC drev denne tjeneste i sin egenskab af sundhedsmyndighed indtil 1960, og derefter i sin egenskab af lokal myndighed i kraft af sit brandslukningsberedskab.

8 I henhold til Section 65 i Health Act og for finansielt at støtte akut ambulancekørsel betaler East Coast Health Board, som er en institution med ansvar for sundheden og forskellig fra Health Authority, som har delegeret sine beføjelser til denne, årlige vederlag til DCC, hvis endelige beløbsstørrelse fastsættes efter forhandlinger mellem disse to myndigheder. Dette beløb repræsenterer en del af DCC’s udgifter til drift af den omhandlede tjeneste.

9 Eastern Health Board og Dublin Corporation Fire Brigade udarbejdede i løbet af juni måned 1998 et udkast til en aftale vedrørende akut ambulancekørsel. I starten af 2003, hvilket tidspunkt svarer til udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, indeholdt førnævnte udkast finansieringsordningen mellem disse to myndigheder og gav et overblik over forvaltningen af de offentlige udgifter forbundet med et sådant aftaleudkast.

10 Aftaleudkastet gav anledning til en klage til Kommissionen, hvori det blev gjort gældende, at aftaleudkastet skulle have været genstand for en forudgående offentliggørelse i overensstemmelse med kravene i direktiv 92/50. Der blev indledt en skriftveksling mellem Kommissionen og de irske myndigheder for at afklare, om der forelå en kontrakt, som ville være omfattet af en sådan pligt til offentliggørelse.

11 Da Kommissionen fandt, at den akutte ambulancekørsel, som blev foretaget for Health Authority på baggrund af en aftale indgået uden forudgående offentliggørelse, var i strid med artikel 43 EF og 49 EF, indledte den traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 226 EF.

12 Efter at have opfordret Irland til at fremsætte sine bemærkninger, fremsatte Kommissionen den 17. december 2002 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Irland til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra meddelelsen.

13 Da Kommissionen ikke fandt Irlands svar tilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.

Søgsmålet

Parternes argumenter

14 Kommissionen har anført, at den ordning, hvorefter akut ambulancekørsel foretages af DCC ifølge en aftale indgået med Health Authority, der ikke har været genstand for nogen form for offentliggørelse, udgør en tilsidesættelse af artikel 43 EF og 49 EF samt fællesskabsrettens almindelige principper.

15 Da der ikke foreligger nogen skriftlig aftale, falder udførelsen af sådanne tjenesteydelser ifølge Kommissionen uden for anvendelsesområdet for direktiv 92/50. Den nævnte ordning skal dog undersøges på baggrund af de grundlæggende friheder samt fællesskabsrettens almindelige principper, heriblandt gennemsigtighedsprincippet.

16 Kommissionen har med henvisning til dom af 9.7.1987, CEI og Bellini (forenede sager 27/86, 28/86 og 29/86, Sml. s. 3347), gjort gældende, at fællesskabsretten finder ubegrænset anvendelse på situationer, der ikke er omfattet af udbudsdirektiverne. Den har tilføjet, at ifølge præmis 60-62 i dom af 7. december 2000, Telaustria og Telefonadress (sag C-324/98, Sml. I, s. 10745), indebærer overholdelse af traktatens bestemmelser vedrørende de grundlæggende friheder generelt og princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i særdeleshed navnlig en gennemsigtighedsforpligtelse, der gør det muligt at åbne markedet for tjenesteydelser for konkurrence og at gøre udbudsprocedurerne upartiske.

17 Kommissionen har herved anført, at ovenstående betragtninger finder anvendelse på akut ambulancekørsel. Den har gjort gældende, at DCC præsterer disse tjenesteydelser mod betaling på Health Authoritys foranledning. Sidstnævnte spiller nemlig en aktiv rolle ved efterprøvelsen af, om tjenesteydelserne er udført i overensstemmelse med Health Authoritys krav, og ved kontrollen af det beløb, som den betaler i modydelse for tjenesteydelserne. Kommissionen har endvidere anført, at Health Authoritys finansielle bidrag forekommer at svare næsten til de udgifter, som DCC har afholdt i forbindelse med udførelsen af tjenesteydelserne.

18 Irland har bestridt det påtalte traktatbrud.

19 Irland har under den mundtlige forhandling præciseret, at den foreliggende sag omhandler beredskabstjenester (»mobile emergency medical service«), som skal udføres i offentligt regi. Irland gør gældende, at Kommissionen ikke har bevist, at DCC foretager akut ambulancekørsel på Health Authoritys foranledning, eller godtgjort, at aftalen indgået mellem Health Authority og DCC udgør indgåelse af en »offentlig aftale«.

20 Irland har for så vidt angår finansieringen af tjenesteydelserne anført, at Health Authority deltager i finansieringen under udøvelsen af sine funktioner i overensstemmelse med bestemmelserne i Health Act, og at Health Authoritys finansielle bidrag alene dækker en del af udgifterne afholdt af DCC. I denne sag findes ikke fastsatte priser, og Health Authority forsøger at kontrollere eller begrænse det beløb, som den ifølge loven kan udbetale til DCC i forbindelse med sin deltagelse i dækningen af omkostningerne ved udførelsen af de nævnte tjenesteydelser.

21 Irland har anført, at Section 25 i Fire Service Act 1981 specifikt giver DCC retlige beføjelser til at foretage akut ambulancekørsel. DCC har præsteret denne tjenesteydelse i sin egenskab af lokal myndighed, der i henhold til national ret ligeledes er brandmyndighed.

22 Irland har gjort gældende, at den omstændighed, at akut ambulancekørsel og brandslukning er samlet i ét og samme offentlige organ, er en fordel i forhold til den offentlige sundhed og sikkerhed, eftersom alle medlemmerne af disse ambulancekørsels- og brandslukningsafdelinger er uddannet i førstehjælp.

23 Irland har endvidere anført, at de nævnte tjenesteydelser, der er omfattet af bilag 1 B til direktiv 92/50, i overensstemmelse med dom af 27. september 1988, Humbel og Edel (sag 263/86, Sml. s. 5365), ikke er ydelser, der normalt præsteres mod et vederlag og således omfattet af artikel 43 EF og 49 EF.

24 For så vidt angår den mulige forskelsbehandling på grundlag af nationalitet har Irland anført, at dets nationale lovgivning ikke forbyder tjenesteydere fra en anden medlemsstat, der foretager akut ambulancekørsel, at etablere sig og præstere deres tjenesteydelser i Irland.

25 Irland finder ikke, at Kommissionen har anført nogen bestemmelser i Fire Service Act 1981 eller i Health Act, der medfører direkte eller indirekte forskelsbehandling. I den foreliggende sag støtter Irland sig til dom af 17. juni 1997, Sodemare m.fl. (sag C-70/95, Sml. I, s. 3395), hvori Domstolen fastslog, at det ikke var uforeneligt med ligebehandlingsprincippet at forbeholde deltagelsen i det sociale sikringssystem i forbindelse med tilvejebringelse af plejehjem for ældre for private erhvervsdrivende, der ikke driver virksomhed med gevinst for øje.

26 Irland har tilføjet, at artikel 43 EF og 49 EF ikke finder anvendelse, eftersom de omhandlede tjenesteydelser er »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«, og da deres offentlige finansiering udelukkende er begrænset til, hvad der er nødvendigt for at dække de faktiske udgifter forbundet med sådanne tjenesteydelser.

27 Kongeriget Nederlandene, der ved kendelse afsagt den 15. juni 2004 af Domstolens præsident har fået tilladelse til at intervenere til støtte for Irlands påstande, har gjort gældende, at gennemsigtighedsprincippet ikke finder anvendelse på forhold, der ikke har nogen forbindelse til det indre marked, i det foreliggende tilfælde fri udveksling af tjenesteydelser. Subsidiært har denne medlemsstat gjort gældende, at uanset om Domstolen skulle fastslå, at gennemsigtighedsprincippet skal respekteres, selv om direktiv 92/50 ikke finder anvendelse, tilkommer det medlemsstaterne at definere begrebet en passende grad af offentlighed.

Domstolens bemærkninger

28 Indledningsvis bemærkes, som det fremgår af stævningens påstande, at det foreliggende traktatbrudssøgsmål ikke vedrører anvendelsen af direktiv 92/50, men spørgsmålet om, hvorvidt DCC’s foretagelse af akut ambulancekørsel uden forudgående offentliggørelse er i strid med traktatens grundlæggende regler, nærmere bestemt etableringsfriheden samt den frie udveksling af tjenesteydelser i henholdsvis artikel 43 EF og 49 EF.

29 Ifølge Domstolens praksis påhviler det Kommissionen – uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser til i medfør af artikel 10 EF at lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgave, som i henhold til artikel 211 EF navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne vedtages af institutionerne (dom af 26.4.2005, sag C-494/01, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 3331, præmis 42) – under et traktatbrudssøgsmål at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, uden at Kommissionen kan påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6, af 26.6.2003, sag C-404/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6695, præmis 26, og af 26.4.2007, sag C-135/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3475, præmis 26).

30 Kommissionen har gjort gældende, at opretholdelsen af en aftale mellem DCC og Health Authority, som er blevet indgået uden nogen form for offentliggørelse, udgør en tilsidesættelse af bestemmelserne i traktaten og dermed fællesskabsrettens almindelige principper, bl.a. gennemsigtighedsprincippet.

31 Kommissionen har til støtte for sit argument anført, at uanset fraværet af en skriftlig aftale med de nærmere bestemmelser for, hvorledes DCC skal præstere tjenesteydelserne, viser korrespondancen, der var vedlagt skrivelsen af 19. september 2002, at omfanget af disse tjenesteydelser og principperne for betaling herfor blev undersøgt af parterne og formaliseret i et aftaleudkast udfærdiget i løbet af juni måned 1998. Navnlig havde DCC’s økonomiansvarlige i en skrivelse af 15. januar 1999, vedlagt skrivelsen af 19. september 2002, konstateret, at forhandlingerne om finansieringen af akut ambulancekørsel i juni 1998 havde ført til en aftale om det fremtidige vederlag, som DCC kunne afkræve Health Authority.

32 Kommissionen har fremført, at DCC og Health Authority tilsyneladende har besluttet at indgå en aftale om tjenestens omfang, og at der er blevet udarbejdet en kontrakt herom. DCC foretager derfor ifølge Kommissionen akut ambulancekørsel på Health Authoritys foranledning og mod vederlag.

33 Herved bemærkes, at det fremgår af sagsakterne, at både Health Authority og DCC i henhold til den nationale lovgivning er bemyndiget til at udføre akut ambulancekørsel. Ifølge Section 25 i Fire Service Act 1981 kan en brandmyndighed udføre eller assistere ved enhver indsats i en nødsituation, uanset om der er risiko for brand eller ej, og en brandmyndighed kan i overensstemmelse hermed træffe sådanne foranstaltninger, som den anser for nødvendige til dette formål, for at redde eller sikre personer og beskytte ejendom. En lokal myndighed som DCC er således – efter samme lovs Section 9 – den ansvarlige myndighed for brandbeskyttelse.

34 Fra 1899 til 1960 var DCC ansvarlig for akut ambulancekørsel i sin egenskab af sundhedsmyndighed. Efterfølgende agerede DCC i egenskab af lokal myndighed og udførte efter Section 25 i Fire Service Act 1981 de nævnte tjenesteydelser i kraft af sit brandslukningsberedskab.

35 Følgelig er det ikke udelukket, at DCC kan udføre de nævnte tjenesteydelser for offentligheden under udøvelse af sine egne beføjelser direkte i henhold til loven og under anvendelse af egne midler, selv om DDC herved opkræver et bidrag fra Health Authority, der dækker en del af udgifterne til denne tjeneste.

36 I den forbindelse påhviler det Kommissionen i den foreliggende sag, således som det fremgår af den retspraksis, der er henvist til i nærværende doms præmis 29, at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der er indgået en offentlig aftale, uden at Kommissionen kan påberåbe sig nogen formodning herfor.

37 Hverken Kommissionens argumenter eller det fremlagte materiale godtgør imidlertid, at der har været indgået en offentlig aftale, da det ikke kan udelukkes, at DCC foretager akut ambulancekørsel under udøvelse af sine egne beføjelser direkte i henhold til loven. Endvidere indebærer den blotte eksistens af en ordning mellem to offentlige organer vedrørende finansiering af sådanne tjenester ikke, at præsteringen af de omhandlede tjenesteydelser er en offentlig aftale, der skal bedømmes ud fra traktatens grundlæggende bestemmelser.

38 Da Kommissionen ikke har bevist, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, bør Irland frifindes.

Sagens omkostninger

39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Irland har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling)

1) Irland frifindes.

2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.

Underskrifter