FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. CRUZ VILLALÓN

fremsat den 13. januar 2011 ( )

Sag C-137/10

De Europæiske Fællesskaber

mod

Région de Bruxelles-Capitale

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Belgien))

»Regler for institutionerne – virke – betingelser for Kommissionens delegation af sin kompetence til at repræsentere Unionen i retssager til en anden institution – mandatets gyldighed, såfremt der ikke foreligger udpegning ved navns nævnelse af den fysiske person, der har beføjelse til at repræsentere den bemyndigende institution – den nationale rets kompetence til at behandle sagen – gyldigheden af, at Rådets vicegeneralsekretær repræsenterer Rådet i en retssag«

1. Den foreliggende sag rejser to spørgsmål af meget forskellig art og omfang. Det første spørgsmål vedrører tildelingen af beføjelser til at repræsentere Unionen ved dens ordinære deltagelse som part i retssager ved en national ret, men spørgsmålet er ikke længere aktuelt i den affattelse, hvori det er forelagt. Fællesskabets repræsentationsbeføjelse, som udtrykkeligt og udelukkende tildeles Kommissionen i medfør af artikel 282 EF, uanset hvilken proces der er tale om, afløses i artikel 335 TEUF af repræsentationsbeføjelser til hver enkelt af Unionens institutioner til de spørgsmål, der vedrører den enkelte institutions virke. Artikel 282 EF finder kun tidsmæssig anvendelse i den nærværende sag.

Det andet spørgsmål er derimod af tidløs karakter, da det omhandler en så principiel problemstilling som de nationale retters kompetence til at efterprøve gyldigheden af Unionens retsakter.

I – Retsforskrifter

A – EU-bestemmelser

2. I EF-traktatens artikel 7, stk. 1, in fine, bestemmes følgende:

»Hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved denne traktat.«

3. I traktatens artikel 207, stk. 2 og 3, fastsættes følgende:

»2. Rådet bistås af et generalsekretariat, som ledes af en generalsekretær, der er højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, bistået af en vicegeneralsekretær med ansvar for Generalsekretariatets daglige drift. Generalsekretæren og vicegeneralsekretæren udnævnes af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Rådet træffer afgørelse om Generalsekretariatets organisation.

3. Rådet fastsætter selv sin forretningsorden.«

4. I EF-traktatens artikel 282 bestemmes på sin side følgende:

»Fællesskabet har i hver medlemsstat den videstgående rets- og handleevne, som vedkommende stats lovgivning tillægger juridiske personer; det kan i særdeleshed erhverve og afhænde fast ejendom og løsøre og optræde som part i retssager. I denne henseende repræsenteres det af Kommissionen.«

5. Finansforordningens artikel 59, stk. 1, har følgende ordlyd ( ):

»1. Institutionen udøver funktionen som anvisningsberettiget.«

6. Samme forordnings artikel 60, stk. 1-3, er så lydende:

»1. Den anvisningsberettigede skal i hver institution sørge for, at indtægter modtages, og udgifter afholdes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, og sikre deres lovlighed og formelle rigtighed.

2. Afholdelse af udgifter omfatter, at den ved delegation eller subdelegation bemyndigede anvisningsberettigede indgår budgetmæssige og retlige forpligtelser, fastsætter udgifter og anviser betalinger samt foretager de handlinger, der er nødvendige forud for anvendelsen af bevillingerne.

3. Modtagelse af indtægter omfatter udfærdigelse af overslag over fordringer, fastlæggelse af udestående fordringer og udstedelse af indtægtsordrer. Den omfatter om nødvendigt også afkald på konstaterede fordringer.«

7. Affattelsen af artikel 23, stk. 2 og 5, i Rådets forretningsorden ( ) er som følger:

»2. Rådet træffer afgørelse om Generalsekretariatets organisation.

Under Rådets myndighed træffer generalsekretæren og vicegeneralsekretæren alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at Generalsekretariatet fungerer tilfredsstillende.«

»5. Generalsekretæren, der bistås af vicegeneralsekretæren, har det fulde ansvar for forvaltningen af de bevillinger, der er opført på budgettet, sektion II, Rådet, og træffer alle fornødne foranstaltninger til at sikre en forsvarlig forvaltning. Generalsekretæren anvender bevillingerne i henhold til bestemmelserne i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.«

B – Nationale bestemmelser

8. I artikel 1 og artikel 2, stk. 1, i arrêté du Régent af 23. august 1948 om sagsbehandlingen ved Conseil d’États afdeling for administrative tvister bestemmes følgende:

Artikel 1

»Conseil d’État behandler de søgsmål, spørgsmål og klager, som er opregnet i lovens artikel 7, stk. 1, samt artikel 8-10, i henhold til skrivelse underskrevet af parten eller af en advokat med belgisk statsborgerskab, som er registreret på advokatsammenslutningens liste.«

Artikel 2

»Stævningen skal være dateret og indeholde:

1. sagsøgerens navn, stilling og bopæl eller hjemsted

2. formålet med søgsmålet eller klagen samt en fremstilling af de faktiske omstændigheder og grunde

3. modpartens navn og bopæl eller hjemsted.«

II – Faktiske omstændigheder

9. Den 20. november 2002 indgav Rådet for Den Europæiske Union en ansøgning til regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles om byggetilladelse med henblik på at foretage visse ombygninger af bygningen ved navn »Justus Lipsius«. Byggetilladelsen blev udstedt ved afgørelser af 12. og 22. december 2003 på den betingelse, at ansøgeren skulle betale et samlet beløb på 1 109 750 EUR i byggeafgift.

10. Da Rådet for Den Europæiske Union anså den pågældende byggeafgift for en type, som De Europæiske Fællesskaber er fritaget for i medfør af artikel 3 i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter ( ), indgav det en klage til Collège d’urbanisme i hovedstadsregionen Bruxelles. Da Collège ikke besvarede henvendelsen, indgav Rådet en klage til regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles dateret den 10. november 2004.

11. Ved afgørelse af 14. juli 2005 afviste regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles Rådets klage på grund af fristoverskridelse. Regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles fandt, at fristen for at anfægte byggeafgiften begyndte at løbe på den dato, hvorpå der blev givet meddelelse herom til den eneste person, der havde deltaget i sagen på vegne af Rådet. Rådet havde i denne henseende påberåbt sig, at de eneste organer, som gyldigt kan repræsentere dette og pådrage dette ansvar, er Rådets generalsekretær og vicegeneralsekretær.

12. Rådet for Den Europæiske Union anlagde sag ved Belgiens Conseil d’État med påstand om ophævelse af den nævnte afgørelse truffet af regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles den 14. juli 2005. Af relevans i den foreliggende sag nedlagde regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles formalitetsindsigelse mod klagen under henvisning til manglende søgsmålskompetence, idet sagen var anlagt af »De Europæiske Fællesskaber ved Rådet for Den Europæiske Union ved vicegeneralsekretær Pierre de Boissieu«, skønt der af sagsakterne fremgik en bemyndigelse, hvorved Kommissionen udtrykkeligt havde bemyndiget »Jean-Claude Piris eller enhver anden person, som han udpeger, til at anlægge sag ved det belgiske Conseil d’État med påstand om ophævelse af afgørelsen« i sagen.

13. Da rækkevidden af EF-traktatens artikel 282 og 207 fandtes uklar, navnlig vedrørende Conseil d’États kompetence til at sikre, at Unionens kompetente organ har truffet beslutning om sagsanlæg under overholdelse af de forskrifter om repræsentation, som berører denne, har det belgiske Conseil d’État truffet beslutning om at forelægge Den Europæiske Unions Domstol følgende præjudicielle spørgsmål i medfør af EF-traktatens artikel 234:

III – Forelagte spørgsmål

14. »1) Skal artikel 282 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, navnlig ordene »[i] denne henseende repræsenteres det af Kommissionen«, der findes i artiklens andet punktum, fortolkes således, at en institution har gyldig bemyndigelse til at repræsentere Fællesskabet alene på grundlag af en bemyndigelse, hvorved Kommissionen har delegeret sin kompetence til at repræsentere Fællesskabet i retssager til denne institution, uafhængigt af, om bemyndigelsen ved navns nævnelse udpeger en fysisk person, som er beføjet til at repræsentere den institution, der er delegeret til?

2) Såfremt spørgsmålet besvares benægtende, spørges: Kan en national ret, såsom Conseil d’État, efterprøve, om en sag anlagt af en europæisk institution, der har behørig bemyndigelse fra Kommissionen til at anlægge sagen efter betydningen i artikel 282, andet punktum, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, kan antages til realitetsbehandling ved at undersøge, om denne institution er repræsenteret af den rigtige fysiske person, der har bemyndigelse til at anlægge sag ved den nationale ret?

3) Subsidiært, og såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, spørges: Skal artikel 207, stk. 2, første afsnit, første punktum, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, nærmere bestemt ordene »bistået af en vicegeneralsekretær med ansvar for Generalsekretariatets daglige drift«, fortolkes således, at Rådets vicegeneralsekretær gyldigt kan repræsentere Rådet med henblik på sagsanlæg ved de nationale retsinstanser?«

IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen

15. Det præjudicielle spørgsmål indgik til Domstolen den 15. marts 2010.

16. Den belgiske regering, Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

17. På retsmødet, som blev afholdt den 10. november 2010, blev der afgivet mundtlige indlæg af repræsentanterne for den belgiske regering, Rådet og Kommissionen.

V – Indlæg

18. Kommissionens skriftlige indlæg indeholder to indledende betragtninger. Dels fastholder Kommissionen sin overbevisning om, at det i overensstemmelse med Rådets interne retningslinjer var Rådets juridiske rådgiver, Jean-Claude Piris, eller et af ham udpeget medlem af Rådets Juridiske Tjeneste, som havde anmodet advokat Briey om at anlægge retssagen ved Conseil d’État. Således skulle Conseil d’État blot have forsikret sig om, at dette var tilfældet, for uden videre at kunne forkaste den af hovedstadsregionen Bruxelles nedlagte formalitetsindsigelse. Omtalen af vicegeneralsekretæren på stævningens første side var efter Kommissionens opfattelse slet ikke nødvendig, og det burde i juridisk forstand have været anset for irrelevant. Med henblik på at give den forelæggende ret et anvendeligt svar vil det efter Kommissionens opfattelse, såfremt Domstolen er enig heri, være hensigtsmæssigt at give et svar i denne retning, inden de præjudicielle spørgsmål behandles i den form, hvor de er blevet forelagt.

19. Dels undrer Kommissionen sig i sin anden indledende betragtning over, at hovedstadsregionen Bruxelles som offentlig myndighed i en medlemsstat udviser en sådan adfærd over for denne førsteinstansret i sagen, og at den søger at benytte sig af en formodet formalitetsmangel af denne art, når den ikke kan have nogen rimelig grund til at betvivle Rådets ønske om søgsmål, og når den udmærket er klar over, hvilke kompetencer Rådets vicegeneralsekretær og juridiske rådgiver har.

20. For så vidt angår det første præjudicielle spørgsmål gør Kommissionen gældende, at den for at begrænse eneretten til repræsentation i henhold til artikel 282 EF har som fast praksis at bemyndige de øvrige institutioner til på Kommissionens vegne at repræsentere Fællesskabet i de sager, der vedrører deres respektive funktioner. Denne ordning er videreført i Lissabontraktaten, hvori det af artikel 335 TEUF fremgår, at hver enkelt institution kan repræsentere Unionen direkte i de spørgsmål, der vedrører dens respektive funktioner, uden at der kræves en bemyndigelse fra Kommissionen ( ).

21. For så vidt angår denne praksis på området for bemyndigelse, som i øvrigt ikke bestrides i den aktuelle sag, findes ingen specifikke regelsæt, der fastsætter betingelserne og formaliteterne i forbindelse med tildelingen. I alle tilfælde er det Kommissionens opfattelse, at denne praksis ikke kan være underlagt de specifikke regler i de enkelte medlemsstater, men at det derimod for at sikre ensartethed må være unionslovgivningen, der skal indeholde et ensartet regelsæt, som Kommissionen skal overholde. På linje hermed er det Kommissionens opfattelse, at det for at bemyndige en anden institution er nødvendigt og tilstrækkeligt 1) at overholde de regler, der gælder for beslutningstagning på dennes område, 2) at mandatets formål og rækkevidde er tilstrækkeligt defineret, og endelig 3) at den bemyndigede institution er tydeligt identificeret. Efter Kommissionens opfattelse er alle disse betingelser opfyldt i den sag, der ligger til grund for den aktuelle procedure.

22. Kommissionen fastholder endvidere, at uanset at dette er den alment anvendte praksis, findes der ingen generelle bestemmelser eller principper, som pålægger Kommissionen at udpege én konkret fysisk person inden for den bemyndigede institution som eneste bemyndigede person til at repræsentere sig. Faktisk foretages udpegningen altid i samråd med den berørte institution, for hvis Kommissionen gjorde det egenhændigt, ville der være tale om et uberettiget indgreb i den pågældende institutions selvbestemmelsesret.

23. I den foreliggende sag hævder Kommissionen, at den udtrykkeligt havde nævnt Rådets juridiske rådgiver for netop at besvare det forslag, som Rådet selv havde fremsat i den retning. Denne udpegning var imidlertid ikke nødvendig i juridisk henseende for at sikre gyldigheden af det til Rådet udstedte mandat, der i øvrigt tillader udpegelse af en hvilken som helst anden person.

24. For så vidt angår det andet spørgsmål gør Kommissionen gældende, at den nationale ret i princippet ikke skal foretage nogen supplerende prøvelse, når først det er blevet fastslået, at institutionen har en gyldig bemyndigelse fra Kommissionen til at være part i retssagen. Endvidere kunne retten, såfremt den måtte være i tvivl, forsikre sig om, at den fremmødte person handler på vegne af institutionen, hvilket der i den foreliggende sag ikke hersker nogen tvivl om.

25. Omvendt er Kommissionen klar over, at den nationale ret ikke kan kontrollere gyldigheden af udpegningen, som sker i medfør enten af Kommissionens mandat eller af den bemyndigede institutions interne regler. Følgelig vil den ikke kunne efterprøve, om den fysiske person, der møder frem, opfylder de nødvendige betingelser for at blive udpeget, eller om vedkommende er blevet bemyndiget på korrekt og forskriftsmæssig vis af de kompetente organer. En undersøgelse af denne art ville medføre et indgreb i institutionens interne organisation og ville betyde, at den nationale ret skulle fortolke institutionens interne retningslinjer.

26. For så vidt angår det tredje spørgsmål gør Kommissionen gældende, at måden, hvorpå artikel 207 EF er affattet, generelt set ikke gør det muligt at fastslå, om repræsentation af Rådet i retssager udgør en af Rådets vicegeneralsekretærs kompetencer. Da sidstnævnte er den øverste myndighed for Rådets Generalsekretariat, som den Juridiske Tjeneste hører under, er det imidlertid indlysende, at han på gyldig vis kan repræsentere Rådet i retssager.

27. På denne baggrund foreslår Kommissionen, at de spørgsmål, som det belgiske Conseil d’État har forelagt, besvares på følgende måde: »Artikel 282 EF, og navnlig ordene »[i] denne henseende repræsenteres det af Kommissionen«, der findes i denne artikels andet punktum, skal fortolkes således, at en institution har gyldig bemyndigelse til at repræsentere Fællesskabet alene på grundlag af en bemyndigelse, hvorved Kommissionen har delegeret sin kompetence til at repræsentere Fællesskabet i retssager til denne institution, uafhængigt af, om bemyndigelsen ved navns nævnelse udpeger en fysisk person, som er beføjet til at repræsentere den institution, der er delegeret til«.

28. Efter at have gjort opmærksom på, at omstændighederne i sagen i første instans fandt sted, inden ændringen af artikel 282 EF ved artikel 335 TEUF trådte i kraft, fastholder den belgiske regering derimod, at det første spørgsmål bør besvares benægtende, for i modsat fald ville Rådet, når først det var blevet bemyndiget af Kommissionen, kunne deltage i retssager repræsenteret ved en hvilken som helst af sine tjenestemænd.

29. Den belgiske regering gør gældende, at en snæver anvendelse af artikel 282 EF bør føre til den konklusion, at Kommissionen som det eneste organ kan repræsentere Det Europæiske Fællesskab i retssager, idet princippet om tildeling af beføjelser i EF-traktatens artikel 7, stk. 1, in fine, ikke kun har betydning for kompetenceafgrænsningen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, men også for kompetencefordelingen hos hver enkelt af institutionerne i Fællesskabet, som følgelig kun vil kunne udøve deres respektive kompetencer uden mulighed for delegation.

30. Selv hvis man forestiller sig, at det på trods af ovenstående skulle være muligt at delegere kompetence under visse betingelser, gør den belgiske regering gældende, at en sådan delegation skal fortolkes snævert, for så vidt den medfører en ophævelse af den kompetencefordeling mellem institutionerne, der følger af bestemmelserne i EF-traktaten. I henhold til dette princip skal det mandat, som Kommissionen har udstedt med henblik på udøvelsen af en kompetence, som den er blevet tildelt gennem traktaten, udøves af den bemyndigede institution eller person.

31. I den foreliggende sag er det blevet godtgjort, at den fysiske person, der har anlagt sagen ved den forelæggende ret, ikke var den person, som var bemyndiget af Kommissionen, dvs. Jean-Claude Piris, og ej heller nogen anden, som denne havde bemyndiget, sådan som Kommissionens eget mandat i øvrigt gav mulighed for gennem en form for videredelegering, hvis gyldighed det efter den belgiske regerings opfattelse i øvrigt er berettiget at stille spørgsmålstegn ved. Den person, der anlagde sagen ved den nationale ret, måtte således have handlet uden nogen form for mandat.

32. For så vidt angår det andet spørgsmål fastholder den belgiske regering, at princippet om EU-institutionernes autonomi ifølge Domstolens praksis er til hinder for, at en national ret kan blande sig i institutionernes kompetencer ved at udøve deres beslutningsmyndighed på deres vegne. På den anden side fremgår det af samme retspraksis, at den nationale ret kan efterprøve, om en institution har handlet i overensstemmelse med det regelsæt, der gælder for denne. Følgelig finder den belgiske regering, at en national ret kan efterprøve, om en sag anlagt af en institution kan realitetspåkendes ved at undersøge, om den pågældende institution er repræsenteret ved den fysiske person, som Kommissionen har bemyndiget til at anlægge sagen.

33. For så vidt angår det tredje spørgsmål gør den belgiske regering gældende, at EF-traktatens artikel 207, stk. 2, ikke i sig tildeler vicegeneralsekretæren nogen repræsentationsbeføjelse, og at dennes ansvar for Generalsekretariatets daglige drift ikke kan betragtes som en repræsentationsbeføjelse, idet hans beføjelser vedrører dels Generalsekretariatets organisation og ledelse, dels den hensigtsmæssige afvikling af Rådets arbejde samt gennemførelsen af dets budget. Hverken i denne bestemmelse eller i Rådets forretningsordens artikel 23 tildeles vicegeneralsekretæren en repræsentationsbeføjelse til at deltage som part i retssager, og derfor bør det tredje og sidste spørgsmål efter den belgiske regerings opfattelse ligeledes besvares benægtende.

34. For så vidt angår det første spørgsmål gør Rådet derimod gældende, at det er ubestridt, at Rådet har gyldig bemyndigelse fra Kommissionen i medfør af artikel 282 EF. Af denne artikel fremgår det kun, at de institutioner, som ønsker at deltage i retssager inden for områder, der vedrører dem direkte, skal være i besiddelse af en bemyndigelse hertil fra Kommissionen. Efter Rådets opfattelse fremgår det hverken af denne artikel eller af nogen anden bestemmelse, at mandatet kun er gyldigt udstedt, hvis der er udpeget en person heri, som skal repræsentere den pågældende institution ved den kompetente nationale ret. At institutionen har mandat til at være part i sagen vil således være tilstrækkeligt til, at Fællesskabet er gyldigt repræsenteret.

35. Ifølge Rådet er det vel sandt, at intet er til hinder for at nævne en bestemt person i mandatet, men det er efter dets opfattelse ikke mindre sandt, at princippet om institutionernes organisatoriske autonomi og reglerne om deres interne organisation fortsat finder anvendelse, og derfor begrænser henvisningen til en fysisk person ikke rækkevidden af det mandat, der er udstedt til institutionen med henblik på repræsentation ved en national ret.

36. Rådet anfører, at det er korrekt, at der i mandatet er nævnt navnet på dets juridiske rådgiver, Jean-Claude Piris, og at hans repræsentation ikke har givet anledning til nogen problemer internt i institutionerne, da alle de interne procedurer er blevet overholdt. I medfør af sit mandat udpegede Jean-Claude Piris på sin side en ekstern advokat, nemlig advokat Briey, til at anlægge sagen ved den nationale ret på vegne af Fællesskabet. Med andre ord medfører den udtrykkelige nævnelse af Jean-Claude Piris i Kommissionens mandat, at Rådets juridiske rådgivers beføjelser til at udpege advokat Briey præciseres i forhold til tredjemand.

37. Rådet anfører, at navnet på Rådets vicegeneralsekretær ligeledes er nævnt i den af advokat Briey anlagte sag, men at dette ikke var nødvendigt, eftersom han statutmæssigt er ansvarlig for Generalsekretariatets daglige drift i medfør af artikel 207 EF, og at der derfor ikke var nogen grund til, at hans navn også blev nævnt udtrykkeligt i Kommissionens mandat, da det er tilstrækkeligt, at Rådet er blevet bemyndiget. Hvad mere er, var det heller ikke nødvendigt, at vicegeneralsekretæren blev udpeget af Jean-Claude Piris. Tværtimod fremgik sidstnævntes navn af mandatet, fordi han er ansvarlig for vicegeneralsekretærens budgetgennemførelse, hvorfor det var hans opgave at indgå aftalen med den eksterne advokat.

38. I betragtning af Rådets holdning til det første spørgsmål er det efter Rådets opfattelse irrelevant at besvare det andet spørgsmål. Ifølge Rådet kan en national ret ikke efterprøve, om den institution, der deltager som part i en sag ved den pågældende ret, er repræsenteret af den rigtige fysiske person, medmindre den pågældende institution selv stiller spørgsmålstegn ved denne repræsentation. I modsat fald ville der være tale om et uantageligt indgreb i fællesskabsinstitutionernes selvbestemmelsesret. Efter Rådets opfattelse har den nationale ret kun mulighed for at efterprøve den forbindelse, der er mellem Rådet, som repræsentant for Fællesskabet i medfør af artikel 282 EF, på den ene side, og den eksterne advokat, der repræsenterer Rådet, på den anden. Dvs. at retten kun kan efterprøve eksistensen af et mandat udstedt af Kommissionen samt udpegningen af en advokat med henblik på repræsentation af Kommissionen ved den pågældende ret. Der er i den foreliggende sag ikke stillet spørgsmålstegn ved dette spørgsmåls realitet, hverken af det belgiske Conseil d’État eller af modparten under sagens behandling i første instans.

39. Hvad angår det tredje spørgsmål hævder Rådet, at besvarelsen heraf er irrelevant på grund af Rådets holdning til det andet spørgsmål. Efter at have fastslået, at den verserende sag i første instans omhandler Fællesskabets skattemæssige immunitet, gør Rådet gældende, at vicegeneralsekretæren i henhold til artikel 207 EF, stk. 2, artikel 59, stk. 1, i finansforordningen, artikel 23, stk. 2 og 5, i Rådets forretningsorden samt de interne regler vedrørende gennemførelsen af Rådets budget, som vedtaget den 20. december 2002, i kraft af hvervet som repræsentant for sin institution udøver funktionen som anvisningsberettiget for så vidt angår den del af Fællesskabets budget, der vedrører Rådet. Som anvisningsberettiget skal vicegeneralsekretæren i henhold til finansforordningens artikel 60, stk. 1 og 3, sørge for, at indtægterne og udgifterne i budgettet modtages og afholdes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, og sikre deres lovlighed og formelle rigtighed. Det er i denne sammenhæng, at vicegeneralsekretæren som ansvarlig for forvaltningen af institutionens bevillinger har truffet beslutning om at anlægge sag ved den nationale ret med henblik på at undgå, at Rådet via sit budget skal betale det beløb, som hovedstadsregionen Bruxelles efter hans mening uberettiget har opkrævet.

40. Rådet konkluderer, at da Kommissionen gyldigt har bemyndiget Rådet til at deltage i retssager på vegne af Fællesskabet, var det lovligt, at dets statutmæssige repræsentant på området, dvs. Pierre de Boissieu, som vicegeneralsekretær med ansvar for sekretariatets tilfredsstillende funktion og daglige drift repræsenterede Rådet ved den nationale ret under udøvelsen af sine beføjelser, uden at han til dette formål behøvede et udtrykkeligt mandat fra hverken Kommissionen eller Jean-Claude Piris. Det mandat, Kommissionen har udstedt til Rådet som institution, er nemlig tilstrækkeligt i henhold til de primærretlige regler.

VI – Bedømmelse

41. Indledningsvis skal det bemærkes, at Domstolen ved de tre spørgsmål i den foreliggende sag ikke anmodes om at løse den konkrete sag, dvs. om Fællesskabet er gyldigt repræsenteret i den specifikke sag, som behandles ved den belgiske Conseil d’État. Affattelsen af de forelagte spørgsmål viser tydeligt, at der ønskes et abstrakt svar fra Domstolen på nogle lige så abstrakte spørgsmål. Det handler således ikke om at afgøre, om de personer, der på vegne af Fællesskabet har deltaget i sagen ved behandlingen i den nationale instans, var berettigede hertil, men derimod at fastslå, hvilke bestemmelser for repræsentation der gælder for Fællesskabet, når det deltager i en sag ved en national ret i henhold til artikel 282 EF. Det er den belgiske Conseil d’État, der på baggrund af Domstolens udtalelser vedrørende dette retsspørgsmål skal træffe den afgørelse, som den finder passende til løsningen af den verserende sag.

42. Ved artikel 282 EF fik Kommissionen beføjelse til at repræsentere Fællesskabet med det ene formål at gøre det muligt at udøve Fællesskabets rets- og handleevne som juridisk person »i hver medlemsstat«. Bestemmelsen nævner specifikt, at denne rets- og handleevne også omfatter evnen til at »optræde som part i retssager«.

43. Der er således tale om en organisk repræsentation, i henhold til hvilken Kommissionen var den eneste bemyndigede repræsentant for Fællesskabet i de forhold til medlemsstaterne, som udelukkende er underlagt de respektive nationale retsordener. Dvs. i de forhold, hvor Fællesskabet optræder som juridisk person i civilretlige sager og følgelig er blottet, om man så må sige, for enhver autoritet og underlagt den nationale lovgivning på lige fod med enhver anden borger.

44. Som repræsentant for Fællesskabet i medfør af artikel 282 EF udøvede Kommissionen en specifik beføjelse, som var en ren repræsentationsbeføjelse i forhold til tredjemand på det nationale retsområde og uafhængig af Kommissionens beføjelser internt i Fællesskabets retssystem. Under udøvelsen af denne repræsentationsbeføjelse handlede Kommissionen, som om den var Fællesskabet selv, og gav i den nationale retsorden udtryk for Fællesskabets vilje, der udspringer af de procedurer for udarbejdelse af regler og retsakter, der er fastsat i fællesskabslovgivningen. Den udtrykte vilje var således ikke Kommissionens egen, men derimod den, der hidrører fra den korrekte udøvelse af de ved traktaterne tildelte beføjelser til Fællesskabets forskellige organer, og som derfor i sidste ende kan tillægges Fællesskabet selv.

45. Det forhold, at Fællesskabet repræsenteres af et af sine organer, indebærer ikke, at de øvrige organer fratages nogen af deres beføjelser, og det kan heller ikke være til skade for dem i forbindelse med udøvelsen af disse beføjelser eller besværliggøre opfyldelsen af deres forpligtelser, når opfyldelsen heraf nødvendiggør, at Fællesskabet optræder som juridisk person inden for en medlemsstats retsområde. Kommissionen deltager som part i retssager på vegne af Fællesskabet, når det er i Fællesskabets interesse at støtte et af sine organer, hvis der, for at dette organs beføjelser kan udøves korrekt, kræves deltagelse i en retssag ved de nationale domstole.

46. Denne logik kan i alle tilfælde udledes af artikel 335 TEUF, som ikke finder anvendelse på den foreliggende sag, men som alligevel har en vis fortolkningsmæssig betydning i og med, at den formaliserer den udøvede praksis i forbindelse med anvendelsen af artikel 282 EF ( ). Således fastsætter artiklen i sin gældende form, at Unionen ud over den almindelige repræsentation udøvet af Kommissionen »repræsenteres [...] af hver af institutionerne inden for rammerne af deres administrative autonomi for så vidt angår de spørgsmål, der vedrører deres respektive funktioner«. Denne sammenhæng mellem på den ene side indehavelsen af en beføjelse og på den anden side deltagelsen i en retssag som middel til at sikre udøvelsen heraf er ikke kun med til at forbedre effektiviteten i udøvelsen af den pågældende beføjelse, men bidrager også til at opretholde en god retspleje, idet de implicerede parter i en retssag får mulighed for at fastlægge tvistens genstand for retten i vendinger, der i videst muligt omfang er tilpasset den virkelighed, som er umiddelbar for dem i kraft af deres roller som interessehavere i tvisten. I overensstemmelse hermed har Domstolen tidligere påpeget, at når Fællesskabet ifalder ansvar som følge af en af dets institutioners handlinger, taler hensynet til en hensigtsmæssig retspleje for, at det er den institution, som det ansvarspådragende forhold lægges til last, der repræsenterer Fællesskabet ved den nationale ret (dommen i sagen Werhahn Hansamühle m.fl. mod Rådet af 13.11.1973, præmis 7 ( )).

47. Følgelig er den kompetence, som Kommissionen tildeles i medfør af artikel 282 EF, for denne sags vedkommende begrænset til en institutionel repræsentation af Fællesskabet ved medlemsstaternes nationale retter. Den vilje, der gives udtryk for, er ikke Kommissionens egen, men derimod Fællesskabets, eller nærmere bestemt viljen hos det organ i Fællesskabet, inden for hvis kompetenceområde det er nødvendigt at yde en fællesskabsindsats for at sikre den retlige effektivitet i forbindelse med det pågældende organs deltagelse ved en national ret. Derfor skal repræsentationsbeføjelsen i medfør af artikel 282 EF – som langt fra reducerer de talrige ansvarsområder, der internt i Fællesskabet tildeles de forskellige institutioner, til en enhed til fordel for Kommissionen – anses for en instrumental beføjelse til støtte for de forskellige institutioners ansvarsområder i forhold til tredjemand ved medlemsstaternes nationale retter.

48. Samtidig er det blevet fast praksis, at Kommissionen bemyndiger de forskellige institutioner til at repræsentere Fællesskabet i retssager, når dette er nødvendigt af hensyn til institutionernes korrekte funktion. Det er denne praksis, der som nævnt har ført til formaliseringen af den gældende artikel 335 TEUF. Ingen har betvivlet – og ingen ville i ramme alvor kunne betvivle – at denne såkaldt »interne« bemyndigelse er ubestridelig i juridisk henseende. Begrundelsen herfor er, at dels udelukkes den ikke i artikel 282 EF, dels er arten af den beføjelse, der er omhandlet i artiklen, ikke til hinder for, at det i sidste ende er den berørte institution selv, der repræsenterer Fællesskabet i en retssag med henblik på at varetage sine interesser som juridisk person. Kort sagt opnås det bedste forsvar af Fællesskabets interesser gennem den praksis, hvorved repræsentationen af Fællesskabet i retssager systematisk er delegeret til de institutioner, der bedst kan forsvare de respektive interesser.

49. Af indlysende grunde er det først efter ikrafttrædelsen af artikel 335 TEUF, at det er blevet muligt for den berørte institution selv, og ikke kun for Kommissionen, at repræsentere Unionen direkte, men den tidligere ordning var ikke til hinder for, at repræsentationen blev delegeret, såfremt der forelå en gyldig »intern« bemyndigelse fra Kommissionen.

50. Det afgørende spørgsmål er således, hvordan denne bemyndigelse skal formaliseres. Der skal naturligvis foreligge et klart og utvetydigt ønske om at delegere repræsentationen af Fællesskabet til en anden institution. Det må imidlertid antages, at der altid er en anden vilje, som har forrang frem for ønsket om at udstede bemyndigelse, og som dette danner grundlag for, nemlig viljen til at deltage som part i en retssag. Og intet taler for, at det ene og alene skal være Kommissionens vilje, for det kan ligeledes være viljen hos den institution, hvis virke nødvendiggør en sådan deltagelse som det mest effektive middel til en korrekt udøvelse af dens funktioner.

51. Naturligvis er intet til hinder for, at Kommissionen ved lovlig udøvelse af sine beføjelser i medfør af artikel 282 EF repræsenterer Fællesskabet direkte. Det gælder også i de tilfælde, hvor en anden institutions mest umiddelbare interesser skal forsvares i retten. Det er åbenlyst, at logikken bag den fornuftige fordeling af de institutionelle opgaver til fordel for Fællesskabets højereliggende interesser måtte føre til den praksis – der netop var tilfældet tidligere – og som nu har fået normativ karakter gennem artikel 335 TEUF.

52. Selv om der naturligvis ikke er nogen pligt til at bemyndige en anden institution til at repræsentere Fællesskabet i retssager, må det imidlertid formodes, at Kommissionen, når den alligevel har besluttet sig herfor, ikke kan gøre den tildelte beføjelse betinget, hverken hvad angår måden, hvorpå Fællesskabets interesser skal forsvares i retten, eller hvad angår de personer, der skal deltage på vegne af den bemyndigede institution. I modsat fald ville der være tale om et uberettiget indgreb i den pågældende institutions organisationsmæssige og institutionelle autonomi ( ). Det ville ligeledes være i konflikt med selve bemyndigelsens formål, der som nævnt blot består i at give mulighed for at lade Fællesskabets interesser forsvare af det organ, der i hvert enkelt tilfælde bedst kan sikre disse på baggrund af sit kendskab til tvistens genstand.

53. På baggrund af det ovenstående kan det fastslås, at Kommissionen skulle begrænse sig til formelt at bemyndige den institution, som den ønsker skal repræsentere Fællesskabet i retssager, hvor de interesser, som berører institutionen direkte, skal forsvares, uden »ved navns nævnelse at udpege en fysisk person, som er beføjet til at repræsentere den institution, der er delegeret til«. Dette for så vidt angår Conseil d’États første præjudicielle spørgsmål.

54. Noget andet er, at en sådan tilfældig udpegning ved navns nævnelse i sig selv ugyldiggør en konkret bemyndigelse, såfremt den ikke respekteres. Hvis det, som Kommissionen anfører, nok er blevet almindelig praksis at foretage denne form for udpegninger i samråd med den enkelte berørte institution, skal rækkevidden heraf begrænses til kun at gælde internt i Fællesskabet for så vidt angår planlægningen af forsvarets arbejde.

55. Følgelig ville Fællesskabet i medfør af artikel 282 EF være gyldigt repræsenteret ved de nationale retter, enten gennem Kommissionen eller den institution, som denne formelt måtte have bemyndiget til en konkret retshandling. Som bemyndiget udøver denne institution den tildelte repræsentationsbeføjelse som sig selv og således i overensstemmelse med den fastsatte procedure for beslutningstagning og udøvelse af sin institutionelle vilje. Hermed menes gennem de personer, som er bemyndigede til at handle på institutionens vegne og dermed til at repræsentere denne.

56. Ovenstående betragtning betyder, at Conseil d’États tredje præjudicielle spørgsmål bør besvares bekræftende. De personer, som gyldigt kan handle på vegne af Rådet, omfatter netop Rådets vicegeneralsekretær, såfremt den fællesskabsinteresse, der nødvendiggør Fællesskabets deltagelse som part i en retssag – hvilket er tilfældet i den foreliggende sag – har indvirkning på det budget, hvis planlægning og gennemførelse den nævnte vicegeneralsekretær er eneansvarlig for i henhold til artikel 23, stk. 2 og 5, i Rådets forretningsorden.

57. Om end det andet spørgsmål efter sin ordlyd kun skal besvares, såfremt der svares benægtende på det første spørgsmål, er det hensigtsmæssigt at fastslå, at medlemsstaternes judicielle organer ikke kan efterprøve gyldigheden af de beføjelser, som Kommissionen delegerer til andre af Fællesskabets institutioner. Hvis man anvender den eksisterende retspraksis på området for ansættelse som tjenestemand eller øvrig ansat i Unionen ( ) på den foreliggende sag, er det tydeligt, at en eventuel efterprøvelse af Kommissionens bemyndigelse af Rådet alene henhører under Fællesskabets retsinstansers kompetence, idet enhver form for indblanding fra de nationale retter ville indebære et uberettiget indgreb i EU-institutionernes selvbestemmelsesret.

58. Selv i tilfælde af beføjelser, der med al tydelighed var ugyldige, ville den nationale ret således kun have mulighed for at forelægge det relevante præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF.

59. De nationale retters kompetence er således begrænset til efterprøvelse af lovligheden af den retsakt, i henhold til hvilken Fællesskabet – gennem det organ, der repræsenterer dette i henhold til unionslovgivningen – bemyndiger en konkret advokat til at deltage som part ved en medlemsstats retsinstanser, når de nationale retsplejeregler kræver det. Idet der er tale om et rent nationalt krav, som ikke berører den persons stilling, der deltager som part, men derimod måden, hvorpå deltagelsen skal foregå, kan Unionen, som i denne forbindelse udelukkende handler som en juridisk person blottet for enhver autoritet, ikke unddrage sig dette krav. Unionen kan således helt klart heller ikke unddrage sig den afgørelse, der i sidste ende træffes af retten i den medlemsstat, hvis værneting Unionen har underkastet sig.

VII – Sammenfatning

60. På baggrund af de ovenstående betragtninger kan det med brug af de abstrakte vendinger, hvori Conseil d’État har forelagt sine spørgsmål, konkluderes, at beføjelsen i medfør af artikel 282 EF ikke kræver, at der ved navns nævnelse udpeges en bestemt fysisk person. Selv om der udtrykkeligt måtte være udpeget en person, vil deltagelsen som part i en retssag repræsenteret ved en anden person ikke ugyldiggøre den bemyndigede institutions mandat, så længe personen kan handle generelt på vegne af den pågældende institution, sådan som det er tilfældet med Rådets vicegeneralsekretær. Endvidere kan kun Domstolen træffe afgørelse om gyldigheden af den pågældende interne delegation af beføjelser. Den nationale retsinstans har på sin side kun kompetence til at efterprøve den bemyndigelse, som i givet fald kræves i henhold til national ret for at kunne deltage som part i en retssag ved advokat.

VIII – Forslag til afgørelse

61. På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, der er forelagt af Belgiens Conseil d’État, således:

»1) Artikel 282 EF, og navnlig ordlyden »[i] denne henseende repræsenteres det af Kommissionen«, skal fortolkes således, at en anden institution end Kommissionen har gyldig bemyndigelse til at repræsentere Fællesskabet alene på grundlag af en delegation, hvorved Kommissionen har delegeret sin kompetence til at repræsentere Fællesskabet i retssager til denne institution, uafhængigt af, om bemyndigelsen ved navns nævnelse udpeger en fysisk person, som er beføjet til at repræsentere den institution, der er delegeret til.

2) Artikel 207 EF, stk. 2, første afsnit, første punktum, nærmere bestemt ordlyden »bistået af en vicegeneralsekretær med ansvar for Generalsekretariatets daglige drift«, skal fortolkes således, at Rådets vicegeneralsekretær gyldigt kan repræsentere Rådet med henblik på sagsanlæg ved de nationale retsinstanser.

3) En national ret, såsom Belgiens Conseil d’État, kan ikke på eget initiativ og ved sin egen ret efterprøve gyldigheden af en »intern« delegation af beføjelser udstedt i medfør af artikel 282 EF, hvorfor den i givet fald er forpligtet til at forelægge Domstolen det hertil svarende præjudicielle spørgsmål.«