FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 25 JANUAR 1979 ( 1 )

Høje Ret.

Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af den medansvarsafgift for mælk, der blev indført ved Rådets forordning nr. 1079/77, hvis gennemførelsesbestemmelser findes i Kommissionens forordning nr. 1822/77.

Der er her i virkeligheden tale om en typisk retssag. Stridens genstand er ret så lille, idet den kun vedrører 37 DM og 31 pfennig, som et mejeri i Lübeck har tilbageholdt som medansvarsafgift i prisen for en leverance på mere end fire tons mælk, som blev foretaget af faderen til sagsøger i hovedsagen. Dette beløb blev af mejeriet overført til Hauptzollamt Hamburg-Jonas.

Efter at sagsøgers administrative klage mod opkrævningen af afgiften var blevet afvist, har han anlagt sag ved Finanzgericht Hamburg og gjort gældende, at opkrævningen af medansvarsafgiften ikke har hjemmel i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab.

Selv om IV. afdeling ved Finanzgericht ikke deler denne opfattelse, har retten dog, eftersom flertallet af de ca. 500000 medlemmer af »Deutscher Bauernverband« bestrider lovligheden af den pågældende afgift, fundet, at den burde forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i medfør af traktatens artikel 177:

»1. Er Rådets forordning (EØF) nr. 1079/77 af 17. maj 1977 og Kommissionens forordning (EØF) nr. 1822/77 af 5. august 1977 om en medansvarsafgift for mælk ugyldig, fordi EØF-traktaten ikke indeholder hjemmel for udstedelsen af disse forordninger?

2. Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende: er opkrævningen af medansvarsafgiften hos mælkeproducenterne i strid med forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, fordi afgiftssatsen er fastsat i regningsenheder og omregningen af de i regningsenheder udtrykte afgiftssatser til national valuta på grundlag af de såkaldte grønne omregningskurser — i det foreliggende tilfælde Rådets forordning (EØF) nr. 878/77 af 26. april 1977 — kan medføre ulige byrder alt efter medlemsstaternes faktiske valutasituation?

3. Hvilke følger har det for anvendelsen af disse forordninger, såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende?«

Undersøgelsen af disse spørgsmål — og især af det første — nødvendiggør, at der redegøres for situationen på Fællesskabets marked for mælk og mejeriprodukter.

Denne situation domineres at et strukturelt overskud, hvis årsager Domstolen er bekendt med, og som har eksisteret i flere år.

På den anden side er mælkeproduktionen uafbrudt steget, især på grund af den forøgede mælkeydelse.

Forbruget af mælk og mejeriprodukter har på den anden side ikke ændret sig eller er endog blevet lidt mindre.

Under disse omstændigheder er de overskydende mælkeleverancer til mejerierne — dvs. de mængder mælk, der ikke kan afsættes til Fællesskabets markedspriser — steget med fire points fra 1975 til 1977.

Mængderne af oplagret smør er tilsvarende steget til 260000 tons, mens interventionslagrene af skummetmælkspulver langt overstiger en million tons.

Til trods for interventionen mellem 1973 og 1977 med punktuelle foranstaltninger til delvis fjernelse af overskuddene og til stabilisering af markedet, hvis effektivitet har vist sig at være yderst begrænset, nødvendiggjorde overskuddene på markedet og de meget store omkostninger, som denne situation medførte (næsten tre milliarder regningsenheder), mere radikale indgreb.

Efter at Rådet i 1974 havde forkastet et forslag om indførelse af en produktionsafgift inden for mælkesektoren, opstod således tanken om at indføre en medansvarsafgift, som særligt ramte mælkeproducenterne. Det drejede sig om en mere langsigtet foranstaltning end for eksempel det obligatoriske opkøb af skummetmælkspulver, der var foreskrevet ved forordning nr. 563/76, som blev erklæret ugyldig ved Domstolens domme af 5. juli 1977.

Medansvarsafgiften blev endelig indført ved Rådets forordning nr. 1079/77 — efter positiv udtalelse fra Europa-Parlamentet — for en periode, som løber indtil udgangen af mejeriåret 1979-1980, og som kan forlænges.

Der kan udledes tre karakteristiske træk af den ved denne forordning indførte ordning:

For det første dens generelle gyldighed for enhver mælkeproducent for de mængder mælk, som leveres til en virksomhed, der behandler eller forarbejder mælken, samt for de mængder mælk, der sælges direkte af producenten i form af andre mejeriprodukter.

Der findes kun tre undtagelser fra dette princip, som alle forekommer stærkt begrænsede for fuldt ud berettigede.

Den første vedrører mælkeproduktionen i bjergområder. Den anden fritager mælk, der sælges af en producent til en anden, for afgift, såfremt den sidstnævnte afsætter den direkte som konsummælk og ikke sælger over tre tons om året. Endelig fritages også meget små producenter i de områder, hvor den gennemsnitsmængde mælk, som disse producenter har leveret i 1976 til forarbejdningsvirksomhederne, var mindre end 10 kg pr. dag og pr. producent.

Det andet karakteristiske træk ved medansvarsafgiften består i ændringen af den gældende sats. Mens afgiften oprindeligt udgjorde mindst 1,5 % og højst 4 % af indikativprisen, blev den for perioden fra 16. september 1977 til 30. april 1978 fastsat til den laveste sats. Herefter har Rådet ved forordning nr. 1001/78 ophævet den laveste sats, og afgiften er blevet nedsat til 0,5 % af indikativprisen.

Det tredje vigtige træk ved den indførte ordning består ikke i den særlige anvendelse af hele provenuet fra afgiften, hvilket er i strid med princippet om budgetmæssig enhed, men i, at der findes et program over de foranstaltninger, der skal træffes i »forbindelse med afgiften«, og som Kommissionen i henhold til grundforordningens artikel 4 er forpligtet til at underrette Rådet om. Programmet er blevet udarbejdet af »Den rådgivende Komité for Mælk og Mejeriprodukter«, som har eksisteret siden 1964, og ligeledes diskuteret i en særlig såkaldt medansvarsgruppe, som består af repræsentanter for de virksomheder, som producerer og forarbejder mælk.

Listen over de hidtil trufne foranstaltninger på området viser sig rent faktisk at være yderst beskeden. De vedrører:'

— dels udstrækningen af den allerede eksisterende ordning med uddeling af mælk og visse mejeriprodukter til nedsat pris til elever i skoler gennem forøgelse af afgiftsbeløbet og antallet af de pågældende produkter (forordningerne nr. 1080/77 og 1039/78);

— dels en forøgelse af mulighederne for salg til nedsat pris af smør beregnet til fremstilling af konsumis og smør bestemt til umiddelbart forbrug i form af koncentreret smør (forordningerne nr. 2379/77 og 649/78);

— endelig visse afsætnings- og forskningsfremstød med hensyn til mejeriprodukter såvel inden for det fælles marked som uden for Fællesskabet, samt visse foranstaltninger, der tilsigter en forbedring af mælkens kvalitet i medlemsstaterne.

Kommissionen har imidlertid forsikret om, at der i fremtiden vil kunne vedtages andre bestemmelser, som i øjeblikket er under udarbejdelse.

Ifølge sagsøger eksisterer der ikke nogen afgørende forbindelse mellem de forskellige foranstaltninger og afgiften, hvis provenu ikke anvendes til at støtte det pågældende marked, og som i øvrigt — når henses til dens yderst lave sats (0,5 %) — viser sig at være aldeles utilstrækkelig til at afhjælpe afsætningsvanskelighederne og gennemføre en strukturel ligevægt.

Afgiften er i virkeligheden en skattemæssig afgift, som rammer alle mælkeproducenterne, og ikke en interventionsforanstaltning for at stabilisere det pågældende marked.

Da afgiften er bestemt til at sikre finansieringen af Fællesskabet, kan den ikke have retlig hjemmel i traktatens artikel 201, idet proceduren efter denne artikel ikke er blevet fulgt i det foreliggende tilfælde.

Afgiften kunne heller ikke lovligt vedtages efter artikel 43, som ganske vist bemyndiger Rådet til at træffe de i artikel 40, stk. 3, nævnte foranstaltninger, men som ikke tillader, at der indføres afgifter for producenterne i en bestemt landbrugssektor. Medansvarsafgiften udgør endelig ikke en af de interventionsforanstaltninger, der skal stabilisere landbrugsmarkederne. En sådan kvalificering stemmer ikke overens med virkeligheden.

Denne opfattelse synes ikke at kunne opretholdes.

1) Den omtvistede forordning er udstedt i henhold til traktatens artikel 43, som — hvad proceduren angår — fastlægger retningslinjerne for udarbejdelsen af den fælles landbrugspolitik. Materielretligt set er det artikel 40, stk. 2 og 3, som fastsætter Fællesskabets kompetence. Det bestemmes især i stk. 3, at en fælles markedsordning kan omfatte »alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål«, men skal begrænses til at forfølge de anførte mål og bør udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere. Et af de i artikel 39, stk. 1, litra c), anførte mål er at »stabilisere markederne«. Fællesskabsinstitutionerne skal forene de forskellige mål for den fælles landbrugspolitik, som betragtet hver for sig kan forekomme modstridende, og om fornødent kan institutionerne midlertidigt give et af dem forrang, hvis det er påkrævet på grund af den økonomiske situation, under hensyn til hvilken de træffer deres afgørelser. Institutionerne har i denne henseende en særlig vid skønsmargen og kan, uafhængigt af de klassiske interventionsforanstaltninger efter artikel 40, stk. 3, træffe ekstraordinære afgørelser og navnlig indføre en afgift, der rammer selve overskudssektorens producenter, hvilket netop er tilfældet med forordning nr. 1079/77, uden at pålægge producenterne i de andre landbrugssektorer byrder, som det skete ved forordning nr. 563/76 om obligatorisk opkøb af skummetmælkspulver, der havde til formål at begrænse betydelige lagre af dette produkt. Medansvarsafgiften skal således i beskyttende øjemed stabilisere markedet for mejeriprodukter. Såvel Rådet som Kommissionen mener, at afgiften er et effektivt middel til at nå dette mål, idet den navnlig tjener til at bremse produktionen og i denne henseende bør betragtes som »et negativt priselement«; afgiften svarer således rent faktisk til en nedsættelse af interventionsprisen. Under disse omstændigheder opstår spørgsmålet, om en simpel nedsættelse af prisen på mælk ikke havde været at foretrække, idet den ved direkte at blive overvæltet på forbruget ville have muliggjort en forening af formålet stabilisering af markedet og det i artikel 39, stk. 1, litra e), angivne formål, nemlig »at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer«. Rådet har ikke udtrykkeligt besvaret dette spørgsmål; Kommissionen har derimod afgivet et skriftligt svar, som er tvetydigt på det tekniske plan, men klart i sin konklusion: den nedsættelse af mælkeproducenternes indtægter, der skyldes afgiften — i modsætning til en nedsættelse af interventionspriserne — kommer ikke forbrugerne til gode, idet de stadig betaler de samme priser. Dette svar bekræfter et økonomisk-politisk valg, som jeg finder beklageligt i visse henseender. Men mine overvejelser drejer sig kun om hensigtsmæssigheden, og jeg finder ikke, at gyldigheden af den omtvistede forordning berøres heraf. Det må med Kommissionen erkendes, at en nedsættelse af den garanterede pris for mælk i de fleste tilfælde kun vil have en indirekte og lidet afgørende indflydelse på produktionsprisen, men utvivlsomt endnu mindre på afledte produkter. Det er imidlertid rigtigt, at afgiften til gengæld umiddelbart påhviler den samlede mælkeproduktion. Den fordel, som interventionens smidighed indebærer, forekommer først og fremmest slet ikke klar. Det indførte system muliggør ganske vist, at der foreskrives visse undtagelser og differentieringer under bedre omstændigheder, end en politik med nedsættelse af interventionsprisen ville tillade. Men det kan ikke udelukkes, at en sådan nedsættelse kan opvejes af særlige støtteforanstaltninger for producenterne i bjergområder eller i de såkaldte dårligt stillede zoner. Det er imidlertid rigtigt, at afgiftssystemet er et smidigere instrument end et direkte indgreb i mælkeprisen, idet det muliggør, en tilpasning, der er bedre afpasset i tidsmæssig henseende, eller at der fastlægges en progressivitet med henblik på at tage hensyn til de særligt store overskud i bestemte af årets perioder, navnlig i sommermånederne. Med henblik herpå ville det være påkrævet, at afgiftssatsen ikke blot var blevet fastsat på et tilstrækkeligt vigtigt niveau, hvilket indtil nu ikke er sket, men tillige, at den i tidsmæssig henseende var blevet tilpasset udviklingen af de økonomiske forhold, der er særegne for den pågældende landbrugssektor, hvilket Rådet ikke har ment at kunne gøre. Uanset de ubestridelige mangler ved den ordning, der blev indført ved forordning nr. 1079/77 kan det næppe siges, at den ikke var en markedsregulerende foranstaltning. Det afgørende synes i denne henseende at være den omstændighed, at producenterne selv bærer byrden herved og således bidrager — om end ikke til at løse — så dog til at mindske overskuds-problemet. Hjemmelen for medansvarsafgiften findes i denne henseende i traktatens artikel 43, og det er ikke nødvendigt at henvise til andre bestemmelser såsom artikel 201 eller artikel 235. Den sidstnævnte bestemmelse bør straks udelukkes, idet den kun ville kunne komme ind i billedet, hvis der forelå en situation, hvor der ikke fandtes nogen retshjemmel. Som netop nævnt udgør artikel 43 i det foreliggende tilfælde en sådan hjemmel for Rådet.

2) Som bekendt vedrører artikel 201 skabelsen af Fællesskabets egne indtægter, især gennem indtægterne fra anvendelsen af den fælles toldtarif. Skabelsen af sådanne indtægter forudsætter, at Rådet enstemmigt, efter at have hørt Forsamlingen, kan vedtage bestemmelser, som det anbefaler medlemsstaterne at vedtage efter deres respektive forfatningsmæssige regler. Artikel 201 udgør således grundlaget for indtægter, som uden forskel skal dække alle udgifterne på budgettet. Men artiklen udelukker ingenlunde, at Rådet inden for rammerne af særlige ordninger, navnlig vedrørende den fælles landbrugspolitik, har kompetence til at skabe indtægter, som på grund af deres direkte forbindelse med foranstaltninger, der påvirker udgifterne i den pågældende sektor, mindsker virkningen heraf. Dette fremgår i det foreliggende tilfælde af det svar, Rådet den 22. september 1978 gav på en skriftlig forespørgsel i Europa-Parlamentet vedrørende medansvarsafgiften, hvis opkrævning medfører, at mælkeproducenterne finansielt må bidrage til at dække visse fællesskabsudgifter. Rådet anfører i denne henseende, »at forordning nr. 1079/77 har til formål at skabe mere direkte forbindelse mellem produktionen og afsætningsmulighederne for mælk og mejeriprodukter og for at tage hensyn til offentlige interesser på området. Det fremgår desuden, at afgiften er en del af en helhed af foranstaltninger til regulering og stabilisering af markedet og til supplering af det allerede eksisterende interventionssystem«. Rådet udleder derfor heraf, at afgiften ikke bør betragtes som en skat; det var derfor ikke nødvendigt at henvise til artikel 201, idet traktatens artikel 43 udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag. Kommissionen har givet udtryk for en lignende opfattelse i sit svar af 12. oktober 1978 på et identisk skriftligt spørgsmål fra samme parlamentsmedlem, og har understreget den forbindelse, der var skabt gennem forordningens artikel 4, mellem medansvarsafgiften og de særlige foranstaltninger til udvidelse af markederne og til fremskaffelse af nye afsætningsmuligheder. Kommissionen har tillige anført, at der blandt interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne allerede eksisterer visse indtægter, som ikke udgør »egne indtægter«, hvis skabelse forudsætter en anvendelse af proceduren efter artikel 201. Dette er for eksempel tilfældet med de former for sikkerhedsstillelse og garantier, der er indført inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, og som tilfalder Fællesskabet. Jeg deler denne opfattelse og finder ikke, at artikel 201 kan anvendes på medansvarsafgiften.

3) Jeg skal herefter på over til det andet spørgsmål fra Finanzgericht Hamburg. Denne ret betvivler som bekendt gyldigheden af opkrævningen af medansvarsafgiften ud fra den betragtning, at ordningen — da afgiftssatsen er fastsat i regningsenheder, og omregningen til national valuta sker efter de repræsentative kurser, de såkaldte »grønne« omregningskurser — vil kunne skabe ulige byrder, når henses til de forskellige medlemsstaters faktiske valutasituation. Udgør denne omstændighed en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling mellem de forskellige medlemsstaters producenter? Rådet og Kommissionen mener, at tilpasningen af afgiften efter de faktiske veksel-forhold mellem medlemsstaternes valutaer tværtimod er uforeneligt med forbudet mod forskelsbehandling.

Kommissionen påberåber sig i sine skriftlige indlæg en retlig hjemmel, som forekommer ubestridelig. Der er tale om Rådets forordning nr. 878/77 om de vekselkurser, der skal anvendes inden for landbrugssektoren. Forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»Når forretninger, der gennemføres under anvendelse af retsakterne vedrørende den fælles landbrugspolitik eller de særlige ordninger, der er truffet i henhold til traktatens artikel 235, kræver, at de i artikel 2 omhandlede valutaer udtrykkes i en anden valuta eller i regningsenheder, er vekselkursen, uanset artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 129, den, der svarer til den repræsentative kurs for denne valuta«.

Som sagt er pålæggelsen af medansvarsafgiften en retsakt »vedrørende den fælles landbrugspolitik« og bør betragtes som et element, der indgår i pris- og interven-tionsordningen i sektoren for mælk og mejeriprodukter.

Det er derfor logisk, at afgiften i hver enkelt medlemsstat fastsættes ud fra de repræsentative kurser. Dersom afgiften — som sagsøger i hovedsagen hævder — skulle fastsættes på grundlag af de faktiske vekselkurser, ville der netop ske en forskelsbehandling, idet producenterne i medlemsstater med stærk valuta vil få en uberettiget fordel i forhold til producenterne i lande med svag valuta.

Den påberåbte forskelsbehandling er således af ren formel art. I realiteten er det kun de »grønne« omregningskurser, som gør det muligt at undgå forskelsbehandling mellem producenterne.

Jeg er derfor tilbøjelig til at besvare den forelæggende rets andet spørgsmål benægtende.

Under disse omstændigheder er det tredje spørgsmål uden genstand.

Jeg foreslår Domstolen at statuere, at gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål fra Finanzgericht Hamburg intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets forordning nr. 1079/77 om en medansvarsafgift i sektoren for mælk og mejeriprodukter eller af Kommissionens forordning nr. 1822/77 om gennemførelsesbestemmelser for opkrævning af den nævnte medansvarsafgift.

( 1 ) – Oversat fra fransk.