Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 19. september 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. - Traktatbrud - Opholdsret - Rådets direktiver 90/364/EØF og 90/365/EØF. - Sag C-96/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01653



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Kommissionen (herefter tillige »sagsoegeren«) har under den foreliggende sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland (herefter tillige »sagsoegte«) har tilsidesat traktaten ved ikke at have gennemfoert reglerne i Raadets direktiv 90/364/EOEF (1) og Raadets direktiv 90/365/EOEF (2) (herefter tillige »direktiverne«) i den nationale retsorden. Forbundsrepublikken Tyskland har anfaegtet Kommissionens bedoemmelse i den foreliggende sag, idet den har anfoert, at den har gennemfoert de paagaeldende retsakters retlige indhold korrekt i den interne retsorden.

2 Forud for den materielle undersoegelse af parternes argumenter er det hensigtsmaessigt at beskrive de relevante retsregler, som det foreliggende spoergsmaal vedroerer, idet jeg dog henviser til den refererende dommers rapport for naermere detaljer.

Relevante retsregler

3 De faellesskabsregler, hvis gennemfoerelse er omtvistet i sagen, har (jf. direktivernes artikel 1) til formaal, at der gives opholdsret til »statsborgere fra en medlemsstat, som ikke har denne ret paa grundlag af andre bestemmelser i faellesskabslovgivningen, samt til medlemmerne af deres familie« (90/364) og til enhver statsborger fra en medlemsstat, »som i Faellesskabet har udoevet beskaeftigelse som loenmodtager eller selvstaendig, samt til medlemmerne af den paagaeldendes familie« (90/365).

For saa vidt angaar direktiv 90/364 er adgangen til at opnaa denne ret betinget af, at

»de selv og medlemmerne af deres familie er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten, og raader over tilstraekkelige midler til at undgaa, at de under deres ophold falder vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde«. Efter direktiv 90/365 er betingelsen, at »den paagaeldende modtager invalide-, foertids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der er af en saadan stoerrelse, at vedkommende ikke under opholdet vil falde vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde, og naar de paagaeldende personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten«.

4 Det er i artikel 2 i begge direktiver bestemt, at »retten til ophold fastslaas ved udstedelse af et dokument, benaevnt 'opholdstilladelse for statsborgere i en EF-medlemsstat', hvis gyldighed kan begraenses til fem aar med mulighed for fornyelse«.

Desuden bestemmer artikel 5 i begge direktiver foelgende:

»Medlemsstaterne saetter de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 30. juni 1992. De underretter straks Kommissionen herom.«

5 For saa vidt angaar de nationale regler er i det vaesentlige to regler relevante:

§ 2, stk. 2, i Auslaendergesetz (den tyske lov om udlaendinge) (3) bestemmer, at lovens bestemmelser gaelder for udlaendinge, der har ret til fri bevaegelighed i medfoer af faellesskabsretten, »i det omfang faellesskabsretten og lov om EF-borgeres opholdsret ikke indeholder herfra afvigende bestemmelser«.

Dernaest bestemmer § 15a i Aufenthaltsgesetz/EWG (lov om EF-borgeres opholdsret) (4) i stk. 3 (der blev indfoejet i 1993) foelgende:

»3. Forbundsindenrigsministeren kan med Forbundsraadets tilslutning ved bekendtgoerelse fastsaette regler for indrejse og ophold for ... personer ... saafremt dette er noedvendigt for at gennemfoere direktiver fra Raadet for De Europaeiske Faellesskaber om

1. opholdsret i henhold til Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28. juni 1990 ...

2. opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet, i henhold til Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28. juni 1990 ...«

Faktiske omstaendigheder

6 Kommissionen havde ved udloebet af gennemfoerelsesfristen i medfoer af ovennaevnte artikel 5 i direktiverne ikke modtaget nogen meddelelse fra sagsoegte om opfyldelsen af den i bestemmelsen omhandlede forpligtelse. Ved skrivelse af 14. oktober 1992 opfordrede Kommissionen derfor den tyske regering til at fremsaette sine bemaerkninger i overensstemmelse med traktatens artikel 169, idet den herved fastsatte en frist paa to maaneder.

7 I sit svar, dateret den 17. december 1992 (fremsendt til Kommissionen med skrivelse af 5. januar 1993), oplyste den tyske regering, at forbundsindenrigsministeren ved cirkulaere af 30. juni 1992 havde orienteret delstaternes indenrigsministre om, at de i direktiverne omhandlede grupper af personer skulle have udstedt opholdstilladelse i medfoer af den tyske lov om udlaendinge. I meddelelsen var det anfoert, at de faellesskabsretlige regler derved i det vaesentlige var blevet gennemfoert i den interne retsorden. Det blev dog tilfoejet, at det var den tyske regerings hensigt ligeledes at fuldstaendiggoere de paagaeldende regler formelt ved at indfoeje et nyt stykke i § 15a i loven om EF-borgeres opholdsret (ovennaevnte § 15a, stk. 3). Ved denne nye bestemmelse blev forbundsindenrigsministeren specifikt bemyndiget til med tilslutning fra Forbundsraadet at udstede de bekendtgoerelser, som var noedvendige for at gennemfoere direktiv 90/364 og 90/365 i den interne retsorden.

8 Herefter har der fundet en omfattende korrespondance sted mellem parterne. Den 23. april 1993 sendte Kommissionen en skrivelse til sagsoegte om gennemfoerelsen af direktiv 90/366/EOEF (5). Ved skrivelse af 5. maj 1993 fremsendte den tyske regering en meddelelse til Kommissionen, dateret den 31. marts 1993, angaaende gennemfoerelsen af de i sagen omhandlede direktiver samt af direktiv 90/366/EOEF. Endelig sendte den tyske regering den 2. juni 1993 en meddelelse til Kommissionen, dateret den 20. maj 1993, angaaende direktiv 90/366 som svar paa sagsoegerens ovennaevnte skrivelse af 23. april 1993.

9 Den 22. september 1993 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den paa grundlag af bemaerkninger fra de tyske myndigheder som svar paa sagsoegerens forudgaaende skrivelse lagde til grund, at den bebudede gennemfoerelse i national ret af faellesskabsreglerne vedroerende EF-borgeres opholdsret ikke havde fundet sted, og hvori den opfordrede sagsoegte til at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at sikre gennemfoerelsen inden to maaneder efter meddelelsen af den begrundede udtalelse.

10 I sine bemaerkninger af 24. november 1993 til den begrundede udtalelse anfoerte den tyske regering, at den allerede i sin meddelelse af 31. marts 1993 havde anfaegtet Kommissionens synspunkt om det angivelige traktatbrud. Saaledes havde regeringen ved den lejlighed anfoert, at den udtrykkelige henvisning til faellesskabsrettens forrang i forhold til national ret i den i § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge indfoerte generalklausul gjorde udstedelsen af specifikke gennemfoerelsesforanstaltninger overfloedig. Den vedtagne bestemmelse var netop blevet udformet med det praecise formaal at udgoere en »aaben« norm, med hjemmel i hvilken de nationale bestemmelser kunne tilpasses i tilfaelde af eventuelle udviklinger i faellesskabsreglerne som foelge af nye direktiver eller principper fastslaaet i Domstolens praksis. Herudover anfoerte regeringen, at de tyske regler vedroerende EF-borgeres opholdsret (der, som det blev specificeret, allerede indeholdt faellesskabsreglerne om fri bevaegelighed) ville blive tilpasset ved udstedelse af ministerielle bekendtgoerelser vedroerende de omtvistede direktiver i forbindelse med vedtagelsen af gennemfoerelsesbestemmelser som foelge af aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, og at dette udelukkende skete ud fra et oenske om at have ét samlet saet regler (6).

11 Kommissionen har i denne sag, der blev anlagt den 24. marts 1995, nedlagt paastand om, a) at det fastslaas, at sagsoegte har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten ved ikke inden for den fastsatte frist at have udstedt alle de noedvendige love og administrative bestemmelser til gennemfoerelse af direktiverne, eller ved ikke straks at have underrettet Kommissionen om de trufne foranstaltninger, og om, b) at det paalaegges Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.

12 Sagsoegte har i svarskriftet og i duplikken nedlagt paastand om, at sagen afvises, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. De anbringender, som er blevet fremfoert til stoette for disse paastande, vedroerer saavel formaliteten som realiteten. Jeg vil behandle disse to punkter i sagen i denne raekkefoelge.

Formaliteten

13 Vedroerende det foerste anbringende har den tyske regering gjort gaeldende, at Kommissionen i staevningen har anfoert retlige argumenter, der ikke har vaeret rejst under den administrative procedure. Sagen boer derfor afvises (7). Sagsoegte har naermere anfoert, at Kommissionen i den begrundede udtalelse konstaterede det traktatbrud, der senere blev genstand for sagsanlaegget, alene med henvisning til, at de i skrivelserne af 5. januar og 2. juni 1993 bebudede gennemfoerelsesforanstaltninger hverken var blevet vedtaget eller meddelt den.

14 Kommissionen undlod imidlertid at kommentere den tyske regerings officielle meddelelse af 31. marts 1993, hvori den havde anfoert, at gennemfoerelsen havde fundet sted paa grundlag af princippet om faellesskabsrettens forrang, som laa til grund for henvisningsreglen i de nationale regler om udlaendinge. Dette argument blev foerst udtrykkeligt imoedegaaet i staevningen, hvor sagsoegeren lagde til grund, at en saadan gennemfoerelsesform ikke er tilstraekkelig i forhold til de af Domstolen opstillede kriterier (8).

15 Kommissionen har for sit vedkommende anfoert, at sagsgenstanden har vaeret uforandret under hele proceduren og fortsat er den manglende gennemfoerelse af direktiverne i den nationale retsorden. Desuden havde Kommissionen, i modsaetning til det af sagsoegte anfoerte, ikke undladt i den begrundede udtalelse at tage hensyn til sagsoegtes argumenter i skrivelserne af 5. januar og 2. juni 1993. Kommissionen har anfoert, at den ganske enkelt ikke var enig i argumenterne. Ifoelge sagsoegeren var der derfor ikke behov for at undersoege sagsoegtes argumenter i detaljer, hverken materielt, eftersom de fremfoerte argumenter alligevel ikke kunne berettige det paastaaede traktatbrud, eller ud fra procesoekonomiske hensyn, eftersom den haabede, at sagsoegte inden for den fastsatte frist ville udstede de retsakter, som var noedvendige for en korrekt gennemfoerelse af direktivet.

16 Dette er parternes synspunkter om sagens formalitet. I mine oejne hviler hver af disse opfattelser paa en forskellig bedoemmelse af den administrative procedure. Efter sagsoegerens opfattelse er den administrative procedure i henhold til sit formaal begraenset til en fastlaeggelse af det paastaaede traktatbrud. Ifoelge sagsoegte boer der derimod finde en egentlig kontradiktorisk procedure sted, hvorunder de beroerte stater udover at kunne goere egne synspunkter gaeldende tillige boer kunne opnaa et passende svar fra Kommissionen paa de bemaerkninger, de har fremfoert paa grundlag af aabningsskrivelsen. En effektiv forfoelgelse af formaalet om at faa medlemsstaten til at bringe den adfaerd, der strider mod traktaten, til ophoer, og dermed at undgaa en retssag, vil kun kunne opnaas med den administrative procedure paa grundlag af en »undersoegelse af den retsopfattelse, som medlemsstaten har fremfoert« (9).

17 Denne sag rejser saaledes et problem, der tillige har vaesentlig betydning i praksis. Hvilket forhold bestaar der mellem Kommissionen og medlemsstaterne under den administrative procedure? Det boer ikke overses, at svaret herpaa spiller en rolle for fastlaeggelsen af, hvilke pligter der paahviler de beroerte parter under den foreskrevne procedure, og tillige har betydning for, hvordan Kommissionen effektivt kan forfoelge de maal, der ligger til grund for reglerne i traktatens artikel 169.

18 For at afgoere, hvilken af de to ovenfor anfoerte opfattelser der boer foretraekkes i den foreliggende sag, boer formaalet med den administrative procedure derfor fastlaegges. Der er i mine oejne tale om et dobbelt formaal (10). For det foerste oenskede man med indfoerelsen af en fase, der hviler paa et kontradiktorisk princip, at afgraense sagsgenstanden, at fastlaegge de faktiske og retlige rammer herfor og at give den beroerte medlemsstat lejlighed til effektivt at forberede sit forsvar (11). Som Domstolen har bemaerket, udgoer opfyldelsen af denne maalsaetning »en i traktaten hjemlet vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er et vaesentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det statueres, at en medlemsstat har begaaet et traktatbrud, afvikles, som det sig hoer og boer« (12).

19 Den anden funktion bestaar derimod i at bidrage til, at der ved hjaelp af »den kontradiktoriske metodes forloesende kraft« (13) naas frem til en eventuel udenretlig loesning, for derved at undgaa en sag ved Domstolen, idet man dog opnaar det reelle maal, som forfoelges med traktatbrudsproceduren (14).

20 Ved bedoemmelsen af de to ovenfor beskrevne funktioner skal der tages hensyn til, hvor alvorlige de konsekvenser er, som den paagaeldende procedure eventuelt kan have. Der er jo tale om sanktioner mod en medlemsstats adfaerd. Som foelge af en afgoerelse af denne type vil en stat, der findes skyldig i traktatbrud, kunne ifalde erstatningsansvar. Generaladvokat Gand har ved en tidligere lejlighed med rette bemaerket, at »naar der henses til den usikkerhed, som er forbundet med bedoemmelsen af en fremgangsmaade, maa ansvaret [for at fordoemme denne] ikke omgaas med letsindighed« (15). I litteraturen genfindes denne opfattelse. »La gravité

de la constatation du manquement - hedder det - exige que les États membres bénéficient des garanties procédurales effectives«. At fastslaa et traktatbrud har tunge konsekvenser, hvilket kraever, at medlemsstaterne er sikret virksomme processuelle garantier (16).

21 Efter saaledes at have afgraenset den begrebsmaessige ramme for den administrative fase, maa vi interessere os for, hvilke pligter der paahviler Kommissionen under denne fase. Det skal altsaa undersoeges, om Kommissionen i den begrundede udtalelse skal fremkomme med et passende svar paa de bemaerkninger, medlemsstaten har fremsat som svar paa indholdet af aabningsskrivelsen.

22 Hvilke bemaerkninger kan der saa fremsaettes til den tyske regerings argumenter vedroerende sagens formalitet? For det foerste har sagsgenstanden - dvs. den manglende gennemfoerelse af direktiverne i den interne retsorden - vaeret den samme under hele forloebet. AAbningsskrivelsen, den begrundede udtalelse og staevningen er saaledes klart koncentreret om dette punkt (17). Af de nedenfor anfoerte grunde er det endvidere min opfattelse, at Kommissionen ikke har undladt at give en udtrykkelig retlig bedoemmelse af sagsoegtes bemaerkninger vedroerende valget af gennemfoerelsesform.

23 I Domstolens (tidsmaessigt) foerste stillingtagen til anvendelsen af artikel 169 findes nyttige bidrag om dette emne (18). I den paagaeldende dom blev det praeciseret, at den begrundede udtalelse skal give en sammenhaengende fremstilling af de grunde, som har foert Kommissionen til den opfattelse, at medlemsstaten har begaaet traktatbrud. Denne praecisering havde til formaal at imoedegaa den italienske regerings afvisningsindsigelse, hvorunder denne havde anfoert, at Kommissionen ikke havde undersoegt, om »de argumenter«, regeringen havde fremfoert som begrundelse for sin adfaerd, »var relevante«. Domstolen forkastede indsigelsen og fulgte herved forslaget fra generaladvokat Lagrange. Han havde i sit forslag til afgoerelse navnlig bemaerket, at »den begrundede udtalelse udelukkende skal praecisere Kommissionens standpunkt for at vejlede den paagaeldende regering og eventuelt Domstolen« (19).

24 Denne opfattelse genfindes i flere henseender i den senere, allerede omtalte dom i Luetticke-sagen (20). I denne dom bemaerkede Domstolen, at artikel 169 udelukkende tillaegger Kommissionen kompetence til at fremsaette en begrundet udtalelse og anlaegge sag. Der er altsaa ikke tale om en befoejelse - som f.eks. i artikel 90, stk. 3 - til at traeffe bindende foranstaltninger, hvor retten til kontradiktion for saa vidt angaar adressaterne for foranstaltningerne med rette er blevet fortolket vidt (21). Betydningen af princippet om retten til kontradiktion og kravet om, at det fuldt ud overholdes, skal ligeledes ses i lyset heraf.

25 Lad os i oevrigt blot antage, at den administrative fase er kendetegnet af en pligt til at behandle sagsoegtes argumenter. I saa fald fremgaar det alligevel, at der i Kommissionens begrundede udtalelse i den foreliggende sag udtrykkeligt blev henvist til den tyske regerings meddelelser, hvori denne ikke tilsluttede sig Kommissionens bedoemmelse af det traktatbrud, som blev lagt Tyskland til last. Selve ordlyden af den begrundede udtalelse viser uden nogen form for tvetydighed, at de tyske myndigheder ifoelge Kommissionen havde pligt til at udstede specifikke bestemmelser for at gennemfoere de omhandlede direktiver. Heri ligger, at Kommissionen ansaa de trufne foranstaltninger for utilstraekkelige med henblik paa gennemfoerelsen, mens sagsoegte ansaa dem for fuldstaendigt egnet hertil.

26 Jeg finder derfor, at den tyske regering fik mulighed for at goere sine synspunkter gaeldende. Baade aabningsskrivelsen og den begrundede udtalelse gav passende frister i saa henseende. Dernaest indeholdt den begrundede udtalelse, som allerede anfoert, efter Kommissionens opfattelse en klar bedoemmelse, hvorefter den gennemfoerelse, der havde fundet sted i medfoer af § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge, var utilstraekkelig. Den fandt det noedvendigt, at der blev vedtaget andre, passende retsforskrifter (der, ifoelge sagsoegte, for oevrigt var under udarbejdelse).

27 Lad mig naermere forklare, hvorfor Kommissionens fremgangsmaade er retmaessig. Den begrundede udtalelse fra denne institution kan ikke forstaas som en retsakt med den funktion at svare fuldt ud paa de argumenter, der er blevet fremfoert af en medlemsstat, som er blevet opfordret til at afgive bemaerkninger. Den har derimod til formaal at fastlaegge Kommissionens holdning i det omfang, dette er noedvendigt, for at medlemsstaten kan forberede sit forsvar, og for at Domstolen kan traeffe en afgoerelse. Det er korrekt, at Kommissionen foerst i staevningen udtrykkeligt tilkendegav sin bedoemmelse, hvorefter gennemfoerelsen var utilstraekkelig, men den har ikke derved tilsidesat nogen processuel forskrift eller garanti. I lyset af den begrundede udtalelse, af hvilken de retlige og faktiske anbringender til stoette for opfattelsen om, at sagsoegte havde begaaet traktatbrud, klart fremgaar, kan sagsoegte ikke paaberaabe sig nogen retlig beskyttet interesse i en udtoemmende kontradiktorisk procedure.

28 Jeg finder herefter, at spoergsmaalet om sagens antagelse til realitetsbehandling boer afgoeres paa grundlag af de kriterier, som kan udledes af Domstolens praksis: en uforandret sagsgenstand under hele artikel 169-proceduren; passende frister for medlemsstaten til enten at efterkomme sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten eller til effektivt at forberede sit forsvar mod Kommissionens klagepunkter (22); en begrundelse, der med hensyn til en analyse af saavel de faktiske som de retlige omstaendigheder er sammenhaengende, og som stoetter den eventuelle begrundede udtalelse (23); i givet fald en angivelse af, hvilke foranstaltninger medlemsstaten boer traeffe for at gennemfoere direktivet korrekt i den interne retsorden (24). Disse betingelser er efter min opfattelse opfyldt i den foreliggende sag. Det foelger heraf, at sagsoegte har vaeret sikret de processuelle garantier, der kraeves i medfoer af procedurens »tunge konsekvenser«. Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen forkaster sagsoegtes indsigelse og antager sagen til realitetsbehandling.

Realiteten

29 Hvad sagens realitet angaar har sagsoegte anfoert at have gennemfoert de omhandlede direktiver under overholdelse af de kriterier, Domstolen har opstillet i retspraksis (25).

30 Til stoette for denne opfattelse er der blevet fremfoert tre argumenter. For det foerste udgoer henvisningen i § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge til princippet om faellesskabsrettens forrang en automatisk begraensning af anvendelsesomraadet for de nationale regler - og saaledes anerkendelse af retten til at opnaa opholdstilladelse - ogsaa over for personer, hvis situation reguleres af de omhandlede direktiver.

For det andet er delstaternes kompetente myndigheder blevet behoerigt underrettet om noedvendigheden af at sikre en fuldstaendig gennemfoerelse af faellesskabsreglerne inden for den frist, der er fastlagt for gennemfoerelsen i den interne retsorden. Dermed har de myndigheder, der har kompetence til fra sag til sag at bedoemme, om de noedvendige betingelser for at opnaa opholdsret var opfyldt, faaet mulighed for sikre, at direktivet reelt blev gennemfoert.

Ifoelge sagsoegte boer der endelig tages hensyn til, at de paagaeldende regler i det vaesentlige er self-executing. Borgerne kan saaledes nemt faa adgang til faellesskabslovgivningen, haevdes det, og de er ogsaa paa grundlag af den blotte henvisning til Faellesskabets retsorden, som findes i de tyske bestemmelser, i stand til at faa klart og tydeligt kendskab til deres rettigheder.

31 Den tyske regerings argumenter virker ikke overbevisende paa mig. Sagsoegte har paaberaabt sig Domstolens faste praksis, hvorefter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis forudsaetter, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser. Men henvisninger til retspraksis boer vaere fuldstaendige og korrekte. Ifoelge Domstolen skal det generelle retlige grundlag »sikre, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol« (26).

32 Jeg mener ikke, at de gennemfoerelsesforanstaltninger, som er blevet truffet i tysk ret, opfylder disse betingelser. For saa vidt angaar de oevrige faelleskabsretlige bestemmelser om fri bevaegelighed er der blevet foretaget en specifik gennemfoerelse inden for rammerne af de tyske regler vedroerende EF-borgeres opholdsret (lov om EF-borgeres opholdsret) (27). Dette bekraefter rigtigheden af Kommissionens synspunkt vedroerende de direktiver, som skal gennemfoeres i den foreliggende sag. For saa vidt angaar visse grupper af personer bestaar »det generelle retlige grundlag« saaledes i rettigheder, der er gennemfoert udtrykkeligt i den nationale retsorden. Hvad angaar visse andre grupper af personer vil rettighederne derimod skulle udledes af de faellesskabsregler, der er henvist til. En saadan forskel goer det i behandlingen - ogsaa, og navnlig, naar der henses til, at direktiverne i naervaerende sag tillaegger individuelle borgere rettigheder - besvaerligt for beroerte personer at faa kendskab til den fulde raekkevidde af deres rettigheder og til muligheden for at goere rettighederne gaeldende ved de nationale domstole.

33 Jeg er heller ikke overbevist af argumentet om, at borgerne kan faa kendskab til direktivteksten i kraft af offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.

Det ville indebaere en nedvurdering af den gennemfoerelsespligt, der paahviler den nationale lovgiver, hvis denne opfattelse blev taget til foelge. Naturligvis kan borgerne til enhver tid konsultere de relevante kilder for at faa kendskab til deres rettigheder. Det forandrer dog ikke, at gennemfoerelsen, naar den skal finde sted, maa foretages paa en hensigtsmaessigt maade og ikke anderledes (28). Desuden, og som praeciseret af generaladvokat Mischo i Emmott-sagen, er »offentliggoerelse af direktiver i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (...) fundamentalt forskellig fra offentliggoerelsen af retsakter, som er bindende for borgerne. Der er ikke tale om en 'lovbestemt offentliggoerelse', der har retsvirkninger, som det er tilfaeldet for forordninger, men alene om en offentliggoerelse til information« (29). Tilsvarende kan den karakter af self-executing, som de i sagen omhandlede retsakter angiveligt besidder, ikke tillaegges betydning. Der er fortsat tale om direktiver, uanset deres detaljeringsgrad, og saavel reglerne i traktaten som den ovenfor citerede artikel 5 i de paagaeldende direktiver foreskriver udtrykkeligt, at der skal ske gennemfoerelse. De rettigheder, faellesskabslovgiver anerkender, skal som naevnt fremgaa med tilstraekkelig klarhed af de nationale regler - det er formaalet med gennemfoerelsen - og det skal ikke vaere noedvendigt at henvise til de faellesskabsregler, der gennemfoeres.

34 Der er endnu et aspekt, som maa holdes for oeje. Baggrunden for, at den tyske regering i 1993 i reglerne om opholdsret indfoejede en bestemmelse om bemyndigelse til indenrigsministeren til at udstede bekendtgoerelser til gennemfoerelse af faellesskabsregler, var et oenske om at sikre de nationale myndigheder ét samlet retsgrundlag (30). Selv om sagsoegtes synspunkt om, at de eksisterende regler var tilstraekkelige til at opfylde gennemfoerelsesforpligtelserne, blev taget til foelge, bestaar der under alle omstaendigheder et krav om at tydeliggoere og systematisere det af direktivet omhandlede omraade i den interne retsorden. Dette begrunder yderligere, hvorfor den gennemfoerelse, der har fundet sted i den foreliggende sag, maa anses for utilstraekkelig, i hvert fald hvad angaar det netop omtalte aspekt. Paa grundlag af de trufne foranstaltninger, men i mangel af dem, Kommissionen har stillet krav om, mangler der saaledes »en praecis lovramme for ... omraade[t]«, hvilket medlemsstaterne ifoelge Domstolen praksis har pligt til at etablere for at sikre, at direktiverne anvendes fuldt ud (31). Det skal desuden bemaerkes, at dette argument synes at finde indirekte stoette i den omstaendighed, at bemyndigelsen i retsforskriften endnu ikke er blevet benyttet af de tyske myndigheder med henblik paa at regulere situationen for de indbyggere, der er omhandlet i de stadig ikke gennemfoerte direktiver. Dette peger i retning af, at sagsoegte - om muligt delvist, men stadig uretmaessigt - har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivernes artikel 5.

35 Endelig deler jeg Kommissionens opfattelse, hvad angaar sagsoegtes andet argument. Sagsoegte har gjort gaeldende, at delstaternes kompetente myndigheder er blevet behoerigt underrettet om noedvendigheden af ogsaa at meddele opholdsret til personer, hvis situation reguleres efter de paagaeldende direktiver. Administrative cirkulaerer skaber imidlertid ikke retsvirkninger for borgerne. De kan saaledes ikke direkte opfylde det efter Domstolens opfattelse ufravigelige krav om at sikre den enkelte mulighed for at faa fuldt kendskab til sine rettigheder, saa han kan paaberaabe sig disse ved de nationale domstole.

36 Af de ovenfor anfoerte grunde boer det derfor fastslaas, at det retlige indhold af de omtvistede direktiver ikke er blevet gennemfoert saa konkret, praecist og klart, som det kraeves ifoelge Domstolens praksis, med henblik paa fuldt ud at garantere borgerne den retssikkerhed og den subjektive retsstilling, der tilkommer dem.

Forslag til afgoerelse

Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen foelgende afgoerelse:

1) Den af Kommissionen anlagte sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert Raadets direktiv 90/364/EOEF og 90/365/EOEF af 28. juni 1990, antages til realitetsbehandling.

2) Det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sin gennemfoerelsesforpligtelse ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget alle de bestemmelser, som er noedvendige med henblik paa bringe den nationale lovgivning i overensstemmelse med Raadets direktiv 90/364/EOEF og 90/365/EOEF af 28. juni 1990.

3) Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(1) - Af 28.6.1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26).

(2) - Af 28.6.1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28).

(3) - Gesetz ueber die Einreise und den Aufenthalt von Auslaendern im Bundesgebiet jf. affattelsen i Gesetz zur Neuregelung des Auslaenderrechts af 9.7.1990 (BGBl. I, s. 1354, som aendret ved Gesetz zur AEnderung des Gesetzes zur Neuregelung des Auslaenderrechts af 12.10.1990 - BGBl. I, s. 2170).

(4) - Gesetz ueber Einreise und Aufenthalt von Staatsangehoerigen der Mitgliedstaaten der Europaeischen Wirtschaftsgemeinschaft af 22.7.1969 (BGBl. I, s. 927) jf. affattelsen i bekendtgoerelse af 31.1.1980 (BGBl. I, s. 116) (BGBl. III, s. 26-2). § 15a, stk. 3, som er den bestemmelse, der har relevans i denne sammenhaeng, blev indfoejet ved EWR-Ausfuehrungsgesetz af 27.4.1993 (BGBl. I, s. 512, paa s. 528).

(5) - Raadets direktiv af 28.6.1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30).

(6) - Jf. meddelelse af 31.3.1993 fra den tyske regering til Raadets og Kommissionens Juridiske Tjeneste (punkt 2).

(7) - I overensstemmelse med dom af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien (Sml. I, s. 1), hvori det udtaltes, at i sager i henhold til traktatens artikel 169 maa staevningen ikke stoettes paa andre klagepunkter end dem, der er fremsat i den begrundede udtalelse.

(8) - Med hensyn til fastlaeggelsen af disse kriterier har sagsoegeren henvist til: dom af 15.3.1990, sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, navnlig s. 880, og af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567.

(9) - Jf. den tyske regerings dupliks punkt 4.

(10) - Jf. dom 2.7.1996, sag C-473/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3207, praemis 19.

(11) - Jf. dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, praemis 13.

(12) - Jf. dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 6.

(13) - Citeret fra F. Benvenuti, »Contraddittorio« (Dir. amm.), EdD., vol. II, s. 743.

(14) - Jf. herom dom af 1.3.1966, sag 48/65, Luetticke, Sml. 1965-1968, s. 169, org. ref.: Rec. s. 27, paa s. 39): »Den del af proceduren, der gaar forud for sagens anlaeg udgoer en administrativ fase, som skal opfordre medlemsstaten til at efterkomme traktaten« (min fremhaevelse).

(15) - Generaladvokat Gand's forslag til afgoerelse i sag 31/69, Kommissionen mod Italien, Sml. 1970, s. 3, org. ref.: Rec. s. 25, paa s. 45.

(16) - Jf. G. Vandersanden og A. Barav: Contentieux communautaire, Bruxelles, 1977, s. 115 (min fremhaevelse).

(17) - Den foreliggende sag adskiller sig klart fra den sag, som sagsoegte har henvist til (ovennaevnte dom af 12.1.1994, Kommissionen mod Italien). Den sag blev afvist, fordi der i den begrundede udtalelse og staevningen optraadte to materielt forskellige klagepunkter. I udtalelsen blev det lagt Den Italienske Republik til last, at den havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26.7.1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), idet en regional forvaltning fejlagtigt havde tildelt en kontrakt ved fremgangsmaaden med underhaandsaftale og havde undladt at offentliggoere en udbudsbekendtgoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende; i staevningen blev det derimod lagt Den Italienske Republik til last, at den havde tilsidesat sin forpligtelse til at foere tilsyn med, at direktiver reelt bliver anvendt af de ordregivende regionale forvaltninger, og at den havde undladt at gribe ind for at afhjaelpe virkningerne af den manglende anvendelse. Som det ses, var det kvalitativt forskellige aspekter, som blev gjort gaeldende i de to dokumenter.

(18) - Dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien [Sml. 1954-1964, s. 271, navnlig del B, Vedroerende sagens antagelse til realitetsbehandling, litra a), s. 274, org. ref.: Rec. s. 633, paa s. 654].

(19) - Forslag til afgoerelse fra generaladvokat Lagrange i ovennaevnte sag 7/61, Kommissionen mod Italien (s. 278, paa s. 283; org. ref.: Rec. s. 661, paa s. 673). Den begrundede udtalelse adskiller sig saaledes fra aabningsskrivelsen derved, at den sidstnaevnte skrivelse »har til formaal at afgraense tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsaette sine bemaerkninger, de fornoedne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar« jf. dom af 11.7.1984, sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2793, praemis 4.

(20) - Dom af 1.3.1966, Luetticke, jf. note 14 ovenfor (Rec. s. 39).

(21) - Jf. dom af 12.2.1992, forenede sager C-48/90 og C-66/90, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 565.

(22) - Dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien (jf. note 11 ovenfor), praemis 14.

(23) - Dom af 19.12.1961, sag 7/61, Kommissionen mod Italien (jf. note 18 ovenfor).

(24) - Jf. dom af 12.7.1973, sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813, praemis 13.

(25) - Kriterierne er blevet udledt af dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, navnlig s. 2600.

(26) - Dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland (jf. note 8 ovenfor), praemis 15.

(27) - Bortset fra Raadets direktiv 93/96/EOEF af 29.10.1993 om opholdsret for studerende (EFT L 317, s. 59). Ifoelge Kommissionen er der ogsaa i relation til gennemfoerelsen af dette direktiv problemer, som svarer til dem, der blevet konstateret i forhold til direktiv 90/364 og 90/365.

(28) - Det er ikke let at forstaa den tyske regerings raesonnement vedroerende traktatens artikel 8 A. Bestemmelsen foreskriver en ret til fri bevaegelighed »med de begraensninger og paa de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil«. Denne ret anerkendes saaledes inden for de rammer, der er fastsat i selve traktaten og den afledte faellesskabsret. Paa grundlag af denne formulering har sagsoegte udledt, at borgerne skal faa kendskab til den i artikel 8 A knaesatte rettighed via henvisningen til den afledte ret. Tilsvarende er den henvisning, der er indeholdt i tysk ret, lovlig, naar det deri i det vaesentlige kraeves, at borgerne skal faa kendskab til deres opholdsret direkte fra direktiv 90/364/EOEF og 90/365/EOEF. Denne argumentation anser jeg for fejlagtig, for saa vidt som to forhold, der er forskellige, og skal forblive som saadan, derved bedoemmes paa samme maade. Reglen i traktaten er begraenset til en anerkendelse af en ret, idet de eventuelle graenser herfor samtidigt angives ved direkte henvisning saavel til andre regler i traktaten som til de bestemmelser, institutionerne vedtager paa grundlag af traktaten. Dette er, som det let vil ses, en helt anden situation end den, der gaelder for gennemfoerelsen af direktiver. Sidstnaevnte manifesterer sig i forpligtelsen til at gennemfoere den faellesskabsretlige forskrift i den interne retsorden, og det er ikke muligt at frigoere sig for denne forpligtelse ved at henvise til borgernes mulighed for at opnaa direkte kendskab til faellesskabsreglerne, uden at udviske forskellen mellem de i traktatens artikel 189 omhandlede faellesskabsretsakter.

(29) - Forslag til afgoerelse i sag C-208/90, Sml. 1991 I, s. 4269, jf. s. 4284, punkt 27.

(30) - Jf. den tyske regerings meddelelse af 23.11.1993, hvori der i oevrigt henvises til meddelelsen af 31.3.1993.

(31) - Dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland (jf. note 25 ovenfor), praemis 24.