Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 4. juli 1996. - Woodspring District Council mod Bakers of Nailsea Ltd. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Forenede Kongerige. - Veterinærundersøgelser før slagtning på slagterier - Gyldighed - Embedsdyrlægernes funktion - Overvæltning af honorarerne på slagteriet. - Sag C-27/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01847



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Med de spoergsmaal, som High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) har forelagt ved kendelse af 20. januar 1995, oenskes der en afgoerelse om gyldigheden af en raekke faellesskabsretlige bestemmelser vedroerende sundhedsmaessig kontrol af oksekoed.

2 Den hovedsag, hvorunder spoergsmaalene til Domstolen er blevet rejst, kan sammenfattes saaledes.

Sagsoegeren i hovedsagen, Woodspring District Council (herefter »Woodspring«), er en lokal myndighed i det sydvestlige England. Sagsoegte i hovedsagen, Bakers of Nailsea Ltd (herefter »Bakers«), er et selskab, der ejer et slagteri i Nailsea, en mindre by inden for Woodspring's omraade.

I overensstemmelse med den gaeldende faellesskabsretlige ordning (1) foretog en dyrlaege regelmaessigt hos sagsoegte de foreskrevne sundhedsmaessige undersoegelser. Honorarerne herfor var genstand for fakturering over for sagsoegeren, som derefter soegte at overvaelte udgiften paa sagsoegte. Bakers naegtede imidlertid at betale det paagaeldende beloeb, idet selskabet for den nationale ret gjorde gaeldende, at de i sagen relevante faellesskabsretlige bestemmelser var ugyldige. Bakers har navnlig anfaegtet gyldigheden af den ordning, hvorefter kontrolundersoegelserne skal gennemfoeres af en dyrlaege, og af de oevrige bestemmelser, hvorefter der skal foretages undersoegelser foer slagtningen, og udgifterne skal betales af den, der driver det paagaeldende slagteri. Den nationale ret har paa denne baggrund forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Kan borgere under omstaendigheder som i denne sag for en national ret paaberaabe sig EF-traktatens artikel 39 og artikel 40, stk. 3, og/eller det generelle proportionalitetsprincip og forbud mod forskelsbehandling til stoette for en paastand om, at en faellesskabslovgivning er ugyldig?

2) Er direktiv 64/433/EOEF, som aendret og kodificeret ved direktiv 91/497/EOEF, ugyldigt i henseende til EF-traktatens artikel 39 og artikel 40, stk. 3, og til det generelle proportionalitetsprincip, for saa vidt det foreskriver og/eller bemyndiger medlemsstaterne til at foreskrive, at sundhedsmaessige undersoegelser paa slagterier skal foretages af dyrlaeger, og/eller for saa vidt det foreskriver, at der skal gennemfoeres undersoegelser foer slagtningen?

3) Saafremt spoergsmaal 2 besvares bekraeftende spoerges:

a) Skal der fastsaettes en tidsmaessig begraensning for en saadan ugyldighed og/eller virkningerne heraf, og i saa fald hvilken?

b) Er faellesskabsretten til hinder for, at en national kompetent myndighed under omstaendigheder som i denne sag haandhaever en bestemmelse i national lovgivning, hvorefter det kraeves, at sundhedsmaessige undersoegelser paa slagterier skal foretages af eller under tilsyn af dyrlaeger, naar bestemmelsen angiveligt gennemfoerer direktiv 64/433/EOEF, som aendret, men ogsaa har eller angiveligt har en anden uafhaengig hjemmel i national lovgivning?

4) Strider det mod EF-traktatens artikel 39 og/eller artikel 40, stk. 3, eller mod den generelle lighedsgrundsaetning og/eller proportionalitetsprincippet, at udgifterne til dyrlaegers sundhedsmaessige undersoegelser af dyr, der skal slagtes, baeres af det slagteri, hvor dyrene skal slagtes?«

Det foerste spoergsmaal

3 Med det foerste spoergsmaal oenskes det i det vaesentlige oplyst, hvorvidt en borger til stoette for, at en faellesskabsretlig bestemmelse er ugyldig, kan goere gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 39 og 40 og af det generelle proportionalitetsprincip og det generelle lighedsprincip.

Dette spoergsmaal maa efter min opfattelse besvares bekraeftende. Der er saaledes intet holdepunkt for, at Domstolen ikke i lyset af de naevnte grundlaeggende principper skulle kunne proeve gyldigheden af en faellesskabsretlig bestemmelse, der beroerer den paagaeldende borgers rettigheder umiddelbart. Jeg behoever derfor ikke at opholde mig laengere ved dette spoergsmaal.

Det andet spoergsmaal

4 Med det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret en afgoerelse fra Domstolen om gyldigheden af de faellesskabsretlige bestemmelser, hvorefter en dyrlaege skal forestaa de sundhedsmaessige undersoegelser, og af andre bestemmelser, der foreskriver, at dyrene skal undersoeges foer slagtningen (2).

Bakers har gjort gaeldende, at de paagaeldende bestemmelser er ugyldige, idet Raadet herved har misbrugt sine skoensmaessige befoejelser. Ifoelge denne opfattelse tjener hverken kravet om, at der skal vaere tale om en dyrlaege, eller forpligtelsen til at foretage en undersoegelse foer slagtningen til at virkeliggoere de i traktatens artikel 39 fastlagte landbrugspolitiske maalsaetninger.

Jeg kan ikke tiltraede dette. For det foerste skal der, saaledes som Domstolen ved andre lejligheder har fastslaaet (3), ved virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik ske en inddragelse af almene hensyn, som f.eks. en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv. De paagaeldende bestemmelser maa netop antages at tilgodese disse hensyn. Begge de omtvistede krav tjener til at sikre, at der rettidigt sker en diagnosticering af eventuelle sygdomme, som medfoerer, at koedet bliver uegnet til menneskefoede, og dette har til formaal at tilgodese ufravigelige hensyn til den offentlige sundhed og til beskyttelse af forbrugerne. Indfoerelsen af en formaalstjenlig ordning med henblik paa hygiejnemaessig og sundhedsmaessig kontrol af koed bidrager endvidere paa afgoerende maade til at oege tilliden paa markedet til varens kvalitet og sundhedsmaessige sikkerhed. Denne tillid kan herved kun tillige bidrage til et oeget forbrug og dermed til en oeget samhandel og produktion. Dermed virkeliggoeres de grundlaeggende maalsaetninger, der er naevnt i artikel 39, naermere bestemt en foroegelse af produktiviteten, rationalisering af landbrugsproduktionen, en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen samt forsyningssikkerhed.

5 Bakers goer endvidere gaeldende, at de anfaegtede bestemmelser konkret strider mod proportionalitetsprincippet. Det savner begrundelse og er uforholdsmaessigt, at der skal vaere tale om en dyrlaege, idet sygdomme hos dyr bestemt til slagtning ligeledes effektivt vil kunne diagnosticeres af andre med en passende erfaring paa omraadet. Det er ligeledes uforholdsmaessigt, at der skal foretages en undersoegelse foer slagtningen, idet undersoegelsen efter slagtningen indebaerer en tilstraekkelig stor garanti for koedets hygiejniske og sundhedsmaessige kvalitet.

Det er ikke klart, hvorved denne indsigelse adskiller sig fra den allerede ovenfor droeftede. Ved at goere gaeldende, at de foreskrevne foranstaltninger er uforholdsmaessige, giver Bakers i sidste instans ligeledes udtryk for, at der skulle vaere sket en overskridelse af graenserne for faellesskabslovgivers skoensmaessige befoejelser i henhold til traktaten. Selv om man anskuer indsigelsen isoleret set, kan der heller ikke gives Bakers medhold i denne. Som allerede naevnt har direktivets bestemmelser baggrund i et oenske om at sikre den offentlige sundhed og at fremme samhandelen med og forbruget af koed. Det foreskrives herved, at de sundhedsmaessige undersoegelser af dyrene skal foretages af den person, der ikke alene er den, som fuldt ud er kvalificeret hertil, men som frem for alt saa at sige mest naturligt boer varetage denne opgave, dvs. en dyrlaege. Et saadant valg kan efter min opfattelse ikke kritiseres. Jeg bemaerker endvidere, at den paagaeldende ordning har sammenhaeng med ophaevelsen af veterinaerkontrollen ved graenserne, idet denne kontrol nu foretages i forsendelsesmedlemsstaten og ikke kan gentages i bestemmelsesmedlemsstaten. Ogsaa af denne grund er det afgoerende, at kontrollen overlades til personer, der er saerligt kvalificerede. Det anfoeres herved i sjette betragtning til direktiv 64/433, at »... et certifikat udstedt af en embedsdyrlaege i afsendelseslandet om, at koedet er egnet til menneskefoede, er ... det mest egnede middel til at give de kompetente myndigheder i bestemmelseslandet garanti for, at en forsendelse af koed opfylder bestemmelserne i dette direktiv«.

Hvad herefter angaar spoergsmaalet om undersoegelsen foer slagtningen, maa denne ogsaa antages at have afgoerende betydning. Jeg behoever herved blot at bemaerke, at en raekke sygdomme kun kan diagnosticeres effektivt paa levende dyr (4).

Naar dette er sagt, vil jeg tilfoeje, at det er klart, at ordningen i henhold til direktivet paa ingen maade kraenker proportionalitetsprincippet, men tvaertimod er i overensstemmelse med dette, for saa vidt undersoegelserne foretages af den, der maa anses for bedst egnet, og finder sted saavel foer som efter slagtningen af dyret. Faellesskabsdirektivet har indfoert en ensartet ordning, hvorefter kontrollen i forsendelsesmedlemsstaten gennemfoeres af en person, der i betragtning af sin uddannelse og sin faglige erfaring med rimelighed kan anses for den mest kvalificerede hertil. Enhver anden loesning ville vaere ensbetydende med lavere krav end dem, der netop boer opfyldes i henhold til proportionalitetsprincippet, som Bakers henviser til. Den anfaegtede ordning maa anses for at staa i et rimeligt forhold til det formaal, som faellesskabslovgiver har villet forfoelge.

6 Det maa herefter fastslaas, at Raadet ikke paa nogen maade kan antages at have misbrugt sine skoensmaessige befoejelser. Det gaelder i oevrigt, saaledes som Domstolen flere gange har fastslaaet, at faellesskabslovgiver inden for landbrugspolitikken raader over et vidt skoen, som kun kan tilsidesaettes, saafremt der er tale om et skoen fra Raadets side, der »er benbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse« (5). Det er herved aabenbart, at dette ikke er tilfaeldet her.

Det tredje spoergsmaal

7 Da det tredje spoergsmaal alene er blevet forelagt for det tilfaelde, at det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, er det ufornoedent at undersoege det.

Det fjerde spoergsmaal

8 Det fjerde praejudicielle spoergsmaal angaar gyldigheden af de faellesskabsretlige bestemmelser om, hvem der skal baere udgifterne til veterinaerundersoegelserne. Bakers har gjort gaeldende, at disse bestemmelser er ugyldige, for saa vidt disse udgifter herefter skal afholdes af den, der driver slagteriet. Bakers anfoerer, at dette strider mod Domstolens faste praksis (6), hvorefter udgifterne tvaertimod boer baeres af samfundet, der har fordel af de frie varebevaegelser.

Det anfoerte savner ganske grundlag. For det foerste bemaerker jeg, at den forelaeggende ret ved affattelsen af spoergsmaalet er gaaet ud fra, at de omhandlede faellesskabsretlige bestemmelser skal fortolkes saaledes, at de foreskriver, at slagterierne skal baere omkostningerne. Dette er imidlertid ikke tilfaeldet. Artikel 4 i direktiv 85/73, som aendret ved direktiv 93/118, indeholder saaledes bestemmelse om, at »afgifterne afholdes af lederen eller ejeren af den virksomhed, der udoever de aktiviteter, der naevnes ... idet disse personer dog har mulighed for at overvaelte afgiften for den paagaeldende aktivitet paa den fysiske eller juridiske person, for hvis regning aktiviteterne udoeves« (7). Som anfoert i Det Forenede Kongeriges regerings skriftlige indlaeg er det endvidere efter den i hovedsagen relevante nationale lovgivning paa ingen maade udelukket, at den, der driver slagteriet, overvaelter udgifterne til veterinaerundersoegelserne paa dem, for hvem slagtningen udfoeres. Dermed afkraeftes det af Bakers anfoerte, paa grundlag af hvilket selskabet haevder, at de paagaeldende bestemmelser skulle vaere ugyldige.

Det maa herefter fastslaas, at de i sagen omtvistede bestemmelser intet indeholder til stoette for, at de skulle vaere ugyldige. Udgifterne i anledning af veterinaerundersoegelserne afholdes i foerste omgang af den, der driver slagteriet, men kan herefter eventuelt overvaeltes af denne paa dem, for hvem slagtningen udfoeres. I sidste instans baeres disse udgifter - der, lad mig gentage dette, er noedvendige for at sikre produkternes sundhedsmaessige sikkerhed og kvalitet - af den erhvervsdrivende, der markedsfoerer produkterne. Det maa sammenfattende antages, at der er tale om en rimelig loesning, som ikke strider mod nogen af maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik. Det savner efter min opfattelse grundlag at bestride dette.

Forslag til afgoerelse

Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaalene fra High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) saaledes:

»1) En borger kan til stoette for, at en faellesskabsretlig bestemmelse er ugyldig, goere gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 39 og 40 og af det generelle proportionalitetsprincip og det generelle lighedsprincip.

2) Gennemgangen af forelaeggelseskendelsen har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af bestemmelserne i de paagaeldende generelle retsakter, naermere bestemt Raadets direktiv 91/497/EOEF af 29. juli 1991 om aendring og kodificering af direktiv 64/433/EOEF om sundhedsmaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet med henblik paa at udvide dets anvendelsesomraade til ogsaa at omfatte produktion og afsaetning af fersk koed og Raadets direktiv 93/118/EOEF af 22. december 1993 om aendring af direktiv 85/73/EOEF om finansiering af sundhedsmaessig undersoegelse og kontrol af fersk koed og fjerkraekoed, for saa vidt disse direktiver foreskriver, at veterinaerundersoegelserne skal foretages af en dyrlaege, at dyr bestemt til slagtning skal underkastes en sundhedsmaessig undersoegelse foer denne, og at udgifterne til disse undersoegelser i foerste omgang skal afholdes af den, der ejer og/eller driver det slagteri, paa hvilket slagtningen finder sted.«

(1) - Forholdet er reguleret ved Raadets direktiv 64/433/EOEF af 26.6.1964 om sundhedsmaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet (EFT 1963-1964, s. 175), som aendret ved Raadets direktiv 91/497/EOEF af 29.7.1991 om aendring og kodificering af direktiv 64/433/EOEF om sundhedsmaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet med henblik paa at udvide dets anvendelsesomraade til ogsaa at omfatte produktion og afsaetning af fersk koed (EFT L 68, s. 69). Spoergsmaalet om finansieringen af de sundhedsmaessige undersoegelser er reguleret ved Raadets direktiv 85/73/EOEF af 29.1.1985 om finansiering af sundhedsmaessig undersoegelse og kontrol af fersk koed og fjerkraekoed (EFT L 2, s. 14), som aendret ved Raadets direktiv 88/409/EOEF af 15.6.1988 om sundhedsbestemmelser for koed til hjemmemarkedet og om stoerrelserne for den afgift, der i henhold til direktiv 85/73/EOEF skal opkraeves ved undersoegelse af saadant koed (EFT L 194, s. 28), og ved Raadets beslutning 88/408/EOEF af 15.6.1988 om stoerrelserne for den afgift, der i henhold til direktiv 85/73/EOEF skal opkraeves for sundhedsmaessig undersoegelse og kontrol af fersk koed (EFT L 94, s. 24), og Raadets direktiv 93/118/EF af 22.12.1993 (EFT L 40, s. 15).

(2) - Jf. artikel 3, stk. 1, punkt A, litra b) og d), sammenholdt med kapitel VI og VIII i bilag I, samt artikel 9 i direktiv 64/433, som aendret ved direktiv 91/497.

(3) - Jf. dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905.

(4) - I henhold til punkt 27, litra b), i bilag I til direktiv 64/433, som aendret ved direktiv 91/497, skal undersoegelsen foer slagtningen endvidere afgoere, om dyrene »er udmattede, ophidsede eller beskadigede«. I saa fald skal slagtningen udsaettes i tilstraekkelig lang tid til, at dyret kan hvile. Det er herved aabenbart, at denne undersoegelse kun kan foretages paa det levende dyr. Om dyret er »udmattet« eller »ophidset«, kan saaledes ikke konstateres efter slagtningen, paa et doedt dyr.

(5) - Jf. dom af 17.12.1981, forenede sager 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3211, og af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 14, min fremhaevelse.

(6) - Jf. dom af 5.2.1976, sag 87/75, Bresciani, Sml. s. 129, og af 15.12.1993, forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, Ligur Carni m.fl., Sml. I, s. 6621. Det er naermest overfloedigt at bemaerke, at disse domme, som Bakers har henvist til til stoette for sin opfattelse, paa ingen maade er relevante for afgoerelsen i denne sag. I de naevnte sager var der saaledes tale om oekonomiske byrder, som den paagaeldende medlemsstat ensidigt havde paalagt med henblik paa at finansiere veterinaerundersoegelser. Domstolen skulle derfor tage stilling til, om disse byrder var udtryk for en hindring for de frie varebevaegelser, som stred mod traktaten. I naervaerende sag er der derimod spoergsmaal om en faellesskabsordning, som finder ensartet anvendelse i samtlige medlemsstater. Som jeg vil redegoere for senere, kan udgifterne til veterinaerundersoegelserne, der i foerste omgang afholdes af den, der driver slagteriet, derefter af denne overvaeltes paa den person, for hvem slagtningen udfoeres. Som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering og af Woodspring baeres udgifterne derfor i sidste instans af forbrugerne af koedet, dvs. at udgifterne indgaar i prisen paa produktet. Herved opfyldes det krav, som fremgaar af Domstolens afgoerelser i de naevnte sager, nemlig kravet om, at udgifterne skal baeres af samfundet, der har fordel af de sundhedsmaessige undersoegelser.

(7) - Min fremhaevelse.