DOMSTOLENS DOM AF 12. JULI 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUDSSAG - PHYTOSANITAER KONTROL AF GRAPEFRUGTER - FORBUD MOD IMPORT VIA GRAENSEOVERGANGE PAA LANDJORDEN. - SAG C-128/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03239



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Tilnaermelse af lovgivninger - direktiv vedroerende harmonisering af beskyttelsesforanstaltninger paa sundhedsomraadet i forbindelse med handel med visse produkter - vedtagelse af nationale foranstaltninger - pligt til at respektere direktivets graenser, i hvert fald graenserne i Traktatens artikel 36

( EOEF-Traktaten, art . 36 og 100 )

2 . Tilnaermelse af lovgivninger - beskyttelse af planters sundhed - direktiv 77/93 - nationalt indfoerselsforbud - gyldighedsbetingelser

(( EOEF-Traktaten, art . 36, Raadets direktiv 77/93, art . 4, stk . 2, litra a ) ))

3 . Frie varebevaegelser - undtagelser - gyldighedsbetingelser - begraensning af offentlige udgifter uden betydning for begrundelsen

( EOEF-Traktaten, art . 30 og 36 )

Sammendrag

1 . Naar et faellesskabsdirektiv i henhold til Traktatens artikel 100 foreskriver harmonisering af beskyttelsesforanstaltninger paa sundhedsomraadet og foreskriver faellesskabsprocedurer til kontrol af foranstaltningernes overholdelse, har medlemsstaterne kun ret til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger inden for rammerne af harmoniseringsdirektivet . Formaalet med denne type direktiv er nemlig at fremme de frie varebevaegelser ved at fjerne eller i det mindste begraense de hindringer for den frie bevaegelighed, som kan vaere en foelge af nationale sundhedsmaessige kontrolforanstaltninger, truffet i medfoer af Traktatens artikel 36 . Det foelger heraf, at medlemsstaternes befoejelse til i henhold til harmoniseringsdirektivet at traeffe beskyttelsesforanstaltninger paa det sundhedsmaessige omraade under ingen omstaendigheder kan gaa ud over rammerne i den naevnte bestemmelse .

2 . Medlemsstaternes mulighed for i henhold til artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 af plantesundhedsmaessige grunde at forbyde, at de i direktivets bilag III B anfoerte planter, planteprodukter og andre objekter foeres ind paa deres omraade, kan, henset til Traktatens artikel 36, ikke udvides, saaledes at de faar mulighed for at traeffe foranstaltninger, der begraenser samhandelen, og som gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa den tilsigtede beskyttelse .

3 . Medlemsstaterne kan ikke fravige Traktatens artikel 30 ved at indfoere eller opretholde en i sig selv nyttig lovgivning eller praksis, hvis restriktive elementer vaesentligst skyldes et oenske om at begraense den administrative byrde eller de offentlige udgifter, medmindre denne byrde eller disse udgifter uden naevnte lovgivning eller praksis klart ville overskride graenserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges .

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 14 . april 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30 og Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21 . december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter ( EFT 1977, L 26, s . 20 ), idet den har forbudt import af grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden .

2 Artikel 4, stk . 2, i direktiv 77/93 bestemmer :

"Medlemsstaterne kan :

a ) foreskrive, at de i bilag III, del B, anfoerte planter, planteprodukter eller andre dem vedroerende objekter ikke maa foeres ind paa deres omraade;

..."

3 Blandt de produkter, der er naevnt i bilag III.B er for saa vidt angaar Italien bl.a . naevnt "citrusplanter ". Det er ubestridt, at udtrykket blandt andet omfatter grapefrugt .

4 I Italien var det i henhold til ministeriel bekendtgoerelse af 11 . juli 1980 om fytosanitaere regler for import, eksport og transit af planter og planteprodukter ( GURI nr . 203 af 25.7.1980, s . 6317 ) tilladt at indfoere grapefrugt fra alle lande paa betingelse af, at frugterne ledsages af et plantesundhedscertifikat, udstedt i oprindelseslandet, og at de alle andre planter underkastes en sundhedskontrol paa et af de i bekendtgoerelsens bilag VI opregnede indgangssteder . I bilaget naevntes 3 toldsteder i lufthavne, 19 havnetoldsteder, 9 jernbanetoldsteder og 11 vejtoldsteder .

5 Den ministerielle bekendtgoerelse, navnlig bilag VI, er flere gange blevet aendret . Efter at antallet af indgangssteder ved ministeriel bekendtgoerelse af 24 . april 1981 ( GURI nr . 129 af 13.5.1981, s . 3041 ) blev forhoejet til henholdsvis 5, 22, 10 og 12 toldsteder, jfr . de forskellige kategorier, blev de autoriserede indgangssteder for grapefrugt ved ministeriel bekendtgoerelse af 8 . marts 1984 ( GURI nr . 83 af 23.3.1984, s . 2505 ) begraenset til 3 toldsteder i lufthavne, 10 havnetoldsteder, 2 jernbanetoldsteder og 4 vejtoldsteder . Ministeriel bekendtgoerelse af 18 . januar 1985 ( GURI nr . 17 af 21.1.1985, s . 425 ) begraensede antallet af indgangssteder for grapefrugt til 5 havnetoldsteder . De ministerielle bekendtgoerelser af 27 . februar 1986 ( GURI nr . 66 af 30.3.1986, s . 13 ) og af 30 . marts 1988 ( GURI nr . 107 af 9.5.1988, s . 1 ) opretholdt kravet om, at grapefrugt kun maatte indfoeres via havnetoldsteder, hvis antal da ogsaa blev forhoejet til 6 og derefter til 7 .

6 Det foelger af de oplysninger, som Kommissionen har meddelt, at de aarlige maengder grapefrugt, indfoert til Italien fra andre medlemsstater, steg fra 85 tons i 1980 til 6 184 tons i 1983 . I de foelgende aar faldt dette tal vaesentligt fra 3 633 tons i 1984 til 855 tons i 1987; i 1988 var indfoerslerne faldet til 167 tons og ophoerte fuldstaendigt i 1989 .

7 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

8 Kommissionen har til stoette for soegsmaalet fremfoert, at den paagaeldende italienske lovgivning er udtryk for en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, da lukningen af graenseovergangene paa landjorden for indfoersel af grapefrugt fra andre medlemsstater ikke var noedvendig for at naa maalet hermed, nemlig at sikre de italienske citrusafgroeders sundhed, og da den fytosanitaere kontrol af de indfoerte grapefrugter kunne gennemfoeres paa anden maade med en mindre skadelig virkning for samhandelen i Faellesskabet . Ifoelge Kommissionen er den italienske ordning ligeledes diskriminerende, idet den er mere byrdefuld for indfoersler fra andre medlemsstater, der hovedsagelig sker over land, end for indfoersler fra tredjelande, som i almindelighed foretages ad soevejen .

9 Kommissionen har gjort gaeldende, at lukningen af alle graenseovergange paa landjorden for indfoersel af grapefrugt fra andre medlemsstater, uanset om frugten har oprindelse eller befinder sig i fri omsaetning i disse stater, er i strid med direktiv 77/93, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, der er forbudt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30, og ikke kan vaere berettiget i henhold til Traktatens artikel 36 .

10 Den italienske regering har gjort gaeldende, at den paagaeldende lovgivning, der skulle imoedegaa de fytosanitaere risici i forbindelse med indslaebning til dens omraade af skadegoerere paa italienske citrusfrugter, var berettiget i henhold til EOEF-Traktatens artikel 36 og artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 . Vedroerende den sidstnaevnte bestemmelse har den sagsoegte regering anfoert, at naar bestemmelsen hjemlede et fuldstaendigt forbud mod indfoersel af citrusfrugter, indeholdt den saa meget mere hjemmel til at traeffe mindre indgribende foranstaltninger for samhandelen, der kunne anvendes ikke alene paa citrusfrugter fra andre producentmedlemsstater, men ogsaa paa citrusfrugter med oprindelse i tredjelande og bragt i fri omsaetning i medlemsstaterne .

11 Det kan uden videre konstateres, at den italienske lovgivning goer det vanskeligere og eventuelt endog umuligt at indfoere grapefrugt med oprindelse i andre medlemsstater, eller som dér befinder sig i fri omsaetning .

12 Det foelger derfor af Domstolens faste praksis ( jfr . dom af 11 . juli 1974, Dassonville, praemis 5, 8/74, Sml . s . 837 ), at denne lovgivning er omfattet af forbuddet i EOEF-Traktatens artikel 30, der i lige grad finder anvendelse paa produkter med oprindelse inden for Faellesskabet og paa produkter, der befinder sig i fri omsaetning i en medlemsstat, uden hensyn til disse varers oprindelse ( jfr . dom af 15 . december 1976, Donckerwolke, praemis 18, 41/76, Sml . s . 1921 ).

13 Da den italienske regering har begrundet lovgivningen om indfoersel af grapefrugt med hensynet til den fytosanitaere beskyttelse af italienske citrusfrugter, maa det undersoeges, om den anfaegtede ordning ligger inden for de befoejelser, som medlemsstaterne har paa plantesundhedsomraadet .

14 Hertil bemaerkes for det foerste, at direktiv 77/93 ved harmoniseringen af de nationale bestemmelser, der skal hindre indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter og planteprodukter, i Faellesskabets generelle interesse har skabt en faelles beskyttelse mod denne fare ved hjaelp af en kontrolordning, der i det vaesentlige omfatter udstedelse af et plantesundhedscertifikat i afsendelseslandet, som goer det muligt at ophaeve den tilsvarende systematiske kontrol i bestemmelsesmedlemsstaten .

15 Dernaest bemaerkes, at det foelger af Domstolens faste praksis, at naar et faellesskabsdirektiv i henhold til Traktatens artikel 100 foreskriver harmonisering af beskyttelsesforanstaltninger paa sundhedsomraadet og foreskriver faellesskabsprocedurer til kontrol af foranstaltningernes overholdelse, har medlemsstaterne kun ret til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger inden for rammerne af harmoniseringsdirektivet .

16 Formaalet med denne type direktiv er nemlig at fremme de frie varebevaegelser ved at fjerne eller i det mindste begraense de hindringer for den frie bevaegelighed, som kan vaere en foelge af nationale sundhedsmaessige kontrolforanstaltninger, truffet i medfoer af Traktatens artikel 36 ( jfr . f.eks . dom af 25 . januar 1977, Bauhuis, praemis 30, 46/76, Sml . s . 5 ).

17 Det foelger heraf, at medlemsstaternes befoejelse til i henhold til harmoniseringsdirektivet at traeffe beskyttelsesforanstaltninger paa det sundhedsmaessige omraade under ingen omstaendigheder kan gaa ud over rammerne i EOEF-Traktatens artikel 36 .

18 En national lovgivning eller praksis, der er vedtaget til beskyttelse af et af formaalene i EOEF-Traktatens artikel 36, er alene i overensstemmelse med Traktaten, saafremt den ikke overskrider de graenser, der er passende og noedvendige for at opnaa de forfulgte maal ( jfr . f.eks . dom af 20 . maj 1976, de Peijper, praemis 16 og 17, 104/75, Sml . s . 613 ).

19 Medlemsstaternes mulighed for i henhold til artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 77/93 at forbyde, at de i direktivets bilag III.B, anfoerte planter, planteprodukter og andre objekter foeres ind paa deres omraade, kan ikke udvides, saaledes at medlemsstaterne faar mulighed for at traeffe foranstaltninger, der begraenser samhandelen, og som gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at beskytte citrusafgroedernes sundhed . Det foelger i oevrigt klart af tiende betragtning til direktiv 77/93, at selv om medlemsstaterne indroemmes muligheden for at forbyde indfoersel af visse planter og planteprodukter i tilfaelde, hvor det er umuligt at gennemfoere en effektiv kontrol, har direktivet dog haft til formaal at begraense saadanne forbud i videst muligt omfang .

20 Hertil har Kommissionen anfoert, at de italienske citrusafgroeders sundhed kunne have vaeret beskyttet paa en lige saa effektiv maade mod indslaebning af skadegoerere fra andre medlemsstater ved hjaelp af foranstaltninger, der var mindre restriktive for samhandelen i Faellesskabet . Gennemfoerelsen af en saerlig fytosanitaer kontrol er absolut mulig ogsaa andre steder end ved et havnetoldsted . Produkterne kan endog plomberes ved passage af graensen og derefter kontrolleres inde paa det italienske omraade, eller endog paa bestemmelsesstedet . Den sagsoegte medlemsstat kunne ligeledes uden store omkostninger og ved hjaelp af forhaandsoplysninger fra transportvirksomhederne soerge for, at fytosanitaer kontrol fandt sted ved aflaesning af produkterne .

21 Den italienske regering har til dette argument indskraenket sig til at anfoere, at Kommissionens forslag ville goere toldekspeditioner overdrevent komplicerede, indebaere vanskeligheder med at organisere kontrollen og medfoere udgifter saavel for importoererne som for de myndigheder, der skal udfoere kontrol .

22 Hertil bemaerkes indledningsvis, at medlemsstaterne i henhold til Domstolens praksis ( jfr . ovennaevnte dom af 20 . maj 1976, de Peijper, praemis 18 ) ikke kan fravige EOEF-Traktatens artikel 30 ved at indfoere eller opretholde en i sig selv nyttig lovgivning eller praksis, hvis restriktive elementer vaesentligst skyldes et oenske om at begraense den administrative byrde eller de offentlige udgifter, medmindre denne byrde eller disse udgifter uden naevnte lovgivning eller praksis klart ville overskride graenserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges .

23 Det bemaerkes dernaest, at det stedse paahviler medlemsstaterne at godtgoere, at betingelserne for at fravige EOEF-Traktatens artikel 30 er opfyldt ( jfr . f.eks . dom af 8 . november 1979, Denkavit, praemis 24, 251/78, Sml . s . 3369 ).

24 For det foerste har den italienske regering ikke bevist, at det er umuligt at gennemfoere fytosanitaer kontrol af grapefrugt ved graenseovergangene paa landjorden . Selv om det maatte vaere noedvendigt at aflaesse grapefrugten for at kunne foretage en fytosanitaer kontrol heraf under tilfredsstillende forhold, og selv om det er korrekt, at en saadan kontrol lettere kan gennemfoeres i havne, hvor lasten under alle omstaendigheder skal losses, foelger det ikke heraf, at en effektiv kontrol af den paagaeldende frugt er umulig at gennemfoere paa ethvert andet sted i landet eller ikke kan gennemfoeres mht . de frugter, der indfoeres over land .

25 Det var i oevrigt foerst i 1985, at den italienske regering traf beslutning om en vaesentlig reduktion af indgangsstederne for grapefrugt ved at begraense disse til nogle havnetoldsteder, benaevnt ved navn, idet frugterne forud herfor kunne indfoeres til Italien via talrige toldsteder i forbindelse med jernbanen, vejene og lufthavnene; en ministeriel bekendtgoerelse fra 1981 havde endog udvidet antallet af indgangssteder for den paagaeldende frugt .

26 Indtil 1985 var det derfor muligt at gennemfoere en fytosanitaer kontrol af grapefrugt paa andre steder end ved havnetoldsteder, og den sagsoegte regering har ikke godtgjort, at der forelaa en saerlig omstaendighed saasom en staerk stigning i maengden af smittede indfoerte frugter eller ulovlige indfoersler til italiensk omraade, som i givet fald ville have kunnet begrunde beslutningen i 1985 om at forbyde indfoersler af grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden .

27 For det andet har den italienske regering ikke kunnet paavise, at en tilladelse til at indfoere grapefrugt til Italien over land fra 1985 ville have medfoert en for landet urimelig administrativ byrde eller overdrevne offentlige udgifter .

28 Det maa derfor konstateres, at den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30 og direktiv 77/93, idet den har forbudt import af grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den tabende part til at betale sagens omkostninger . Den Italienske Republik har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Den Italienske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30 og Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21 . december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter, idet den har forbudt import af grapefrugt fra andre medlemsstater via graenseovergange paa landjorden .

2 ) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger .