FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

fremsat den 15. februar 2007 ( )

Sag C-259/05

Openbaar Ministerie

mod

Omni Metal Service

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank te Rotterdam (Nederlandene))

»Overførsel af affald – forordning (EØF) nr. 259/93 – kabelrester sammensat af forskellige stoffer, der er opført på den grønne liste – mulighed for at overføre kabelresterne uden at anvende anmeldelsesproceduren, og uden at det er nødvendigt at transportere affaldet særskilt«

I – Indledning

1. I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at træffe afgørelse med hensyn til fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab ( ) (herefter »forordningen«) for så vidt angår visse kategorier af affald, der er opført i bilag II til forordningen. Den forelæggende ret anmoder især Domstolen om at præcisere, om der foreligger anmeldelsespligt i tilfælde af udførsel med henblik på nyttiggørelse af affald, der består af en kombination af to forskellige stoffer, der ikke som sådan er opført i bilag II til forordningen, men hvis enkelte stoffer er opført i bilaget.

II – Retsforskrifter

Relevante fællesskabsbestemmelser

2. Den omhandlede forordning blev vedtaget med henblik på oprettelse af en ordning til overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Fællesskabet, både for så vidt angår medlemsstater og tredjelande, for at bevare, beskytte og forbedre kvaliteten af miljøet, ligeledes under hensyntagen til Fællesskabets forpligtelser i henhold til Basel-konventionen og OECD-beslutningen af 30. marts 1992 ( ) (herefter »OECD-beslutningen«).

3. Nedenfor anføres de betragtninger i forordningen, som er relevante for nærværende sag:

»Fællesskabet har undertegnet Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf.

[…]

Fællesskabet har godkendt OECD-Rådets beslutning af 30. marts 1992 om kontrol med grænseoverskridende overførsler af affald til nyttiggørelse.

[…]

Det er vigtigt at tilrettelægge overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten.

[…]

Det er nødvendigt at anvende forskellige procedurer afhængigt af affaldets art og bestemmelse, herunder om det er bestemt til bortskaffelse eller nyttiggørelse.

[…]

Eksport af affald til nyttiggørelse til lande, som OECD-beslutningen ikke finder anvendelse på, skal være underlagt betingelser om miljømæssigt forsvarlig håndtering af affald.

[…]

Overførsler af affald til nyttiggørelse, der er opført på den grønne liste i OECD-beslutningen, skal generelt fritages for kontrolprocedurerne i denne forordning, da sådant affald under normale omstændigheder ikke skulle udgøre nogen fare for miljøet, hvis det nyttiggøres på korrekt vis i bestemmelseslandet […]«

4. Forskellene mellem de procedurer, der i forordningen fastsættes for overførsel af affald inden for, til og fra Fællesskabet, vedrører i det væsentlige tre kriterier: affaldets art, affaldets bestemmelse, herunder bortskaffelse eller nyttiggørelse i henhold til klassifikationen af disse procedurer i direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald ( ) og i henhold til affaldets bestemmelsesland. Generelt kræves der en forudgående anmeldelse ved overførsler af enhver art, dog med visse undtagelser, herunder transport af affald, der er opført på den grønne liste.

5. For så vidt angår det første kriterium skal affald i henhold til forordningen opdeles i tre lister: »grøn affaldsliste« (bilag II), »gul affaldsliste« (bilag III) og »rød affaldsliste« (bilag IV) (herefter benævnt henholdsvis »den grønne liste«, »den gule liste«, »den røde liste« eller »bilag II«, »bilag III«, »bilag IV«).

6. I henhold til ovenstående 14. betragtning anses det affald, der er opført på den grønne liste, ikke for at udgøre en fare for miljøet, hvis det nyttiggøres på korrekt vis, og overførslen af affaldet er således generelt fritaget fra anmeldelsesproceduren, hvis det pågældende affald er bestemt til nyttiggørelse i en anden medlemsstat.

7. I forordningens artikel 1 bestemmes følgende:

»[…] 3. a) Overførsler af affald, der udelukkende er bestemt til nyttiggørelse, og som er opført i bilag II, er heller ikke omfattet af forordningens bestemmelser, bortset fra bestemmelserne i litra b), c), d) og e), i artikel 11 og i artikel 17, stk. 1, 2 og 3.

b) Dette affald er omfattet af samtlige bestemmelser i direktiv 75/442/EØF […]«

8. Med hensyn til overførsler af affald, der er opført på den grønne liste, og som er bestemt til nyttiggørelse i Kina, der ikke er omfattet af OECD-beslutningen, fremgår det af bilag D til Kommissionens forordning (EF) nr. 1547/1999 af 12. juli 1999 ( ) i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, at Kina ikke stiller krav om forudgående anmeldelse i forbindelse med overførsler af visse kategorier af »grønt affald«, herunder stoffer, der henhører under kategori GA 120 740 400, GC 020 og GH, men at det er nødvendigt, at der inden afsendelsen foretages inspektion ved China National Import and Export Commodities Inspection Corporation (CCIC).

9. Med hensyn til klassifikationen af affald, erindres der om, at der i hver enkelt liste er foretaget en sådan i form af de overordnede kategorier, som er anført i alfabetisk rækkefølge (f.eks. som den ovennævnte kategori GH, der omfatter affald af hård plast), som herefter underopdeles i mere specifikke underkategorier i numerisk rækkefølge ( ).

10. For så vidt angår de affaldstyper, der vedrører den foreliggende sag, nævnes kategorien »GA 120 740 400 Affald og skrot af kobber«, »GH 013 (ex 3915 30) vinylchlorid polymere«, den overordnede kategori »GC (Andet affald indeholdende metaller)« og dens underkategorier »GC 010 Elektriske komponentsamlinger bestående udelukkende af metaller eller legeringer« samt »GC 020 Elektronisk skrot (f.eks. printkort, elektroniske komponenter, tråd osv.) og genvundne elektroniske komponenter, som egner sig til genvinding af basismetal og ædelt metal« ( ).

11. I præamblen til den grønne liste, der er medtaget i Kommissionens beslutning 94/721/EF af 21. oktober 1994 ( ) om tilpasning i medfør af artikel 42, stk. 3, af bilag II, III og IV til forordningen, fastslås følgende:

»Uanset om affald er medtaget på denne liste eller ej, må affald af denne art ikke transporteres som hørende under den grønne liste, hvis det er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning, at a) risici i forbindelse med affaldet er øget tilstrækkeligt til, at det bør medtages på den gule eller den røde liste, eller b) genvinding af affaldet på en miljømæssigt forsvarlig måde hindres.«

12. For så vidt angår de affaldstyper, der ikke er medtaget på nogen af listerne i bilag II, III eller IV, bestemmes følgende i artikel 17, stk. 8:

»Når affald til nyttiggørelse, der er opført i bilag III og IV, og affald til nyttiggørelse, som endnu ikke er opført i hverken bilag II, III eller IV, udføres til lande og gennem lande, der ikke er omfattet af OECD-beslutningen:

– finder artikel 15, bortset fra stk. 3, tilsvarende anvendelse

– kan begrundede indsigelser kun fremsættes i overensstemmelse med artikel 7, stk. 4

medmindre andet er fastsat i bilaterale eller multilaterale aftaler, der er indgået i overensstemmelse med artikel 16, stk. 1, litra b), og på grundlag af kontrolproceduren i enten stk. 4 eller stk. 6 i denne artikel eller artikel 15.«

13. I artikel 15 fastlægges der en procedure for forudgående anmeldelse og tilladelse, der gælder for affald, som er opført på den røde liste.

14. Der erindres endelig om, at forordningens artikel 26 indeholder følgende bestemmelse:

»1. Overførsel af affald betragtes som ulovlig, såfremt den:

a) foretages uden anmeldelse til alle de berørte kompetente myndigheder i overensstemmelse med denne forordning […]

b) foretages uden tilladelse fra de berørte kompetente myndigheder ifølge bestemmelserne i denne forordning […]

[…]

2. Såfremt anmelderen er ansvarlig for en sådan ulovlig overførsel, sørger den kompetente afsendelsesmyndighed for, at det pågældende affald:

a) af anmelderen eller om nødvendigt af myndigheden selv returneres til afsendelsesstaten eller, hvis dette ikke er muligt

b) bortskaffes eller nyttiggøres på en miljømæssigt forsvarlig måde inden for en frist på tredive dage efter det tidspunkt, hvor den kompetente myndighed har fået underretning om den ulovlige overførsel, eller inden for en anden frist, som de berørte kompetente myndigheder måtte blive enige om.

I så fald skal der foretages en ny anmeldelse. Ingen afsendelsesmedlemsstat eller transitmedlemsstat kan modsætte sig returneringen af dette affald, hvis den kompetente bestemmelsesmyndighed fremsætter en behørigt begrundet anmodning derom med en redegørelse for grunden dertil.«

III – De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål

15. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at Omni Metal Service (herefter »OMS«), som er et selskab med hjemsted i Frankrig, i marts 2004 overførte et parti kabelrester til en kinesisk virksomhed, der er en del af en australsk koncern, som består af selskaber med speciale i genanvendelse af metaller.

16. OMS overførte det pågældende affald med skib fra Bilbao i Spanien til Kina via Nederlandene som transitland. De kinesiske myndigheder havde forinden givet tilladelse til denne transport, efter at China National Import and Export Commodities Inspection Corporation havde foretaget inspektion, men der var ikke foretaget anmeldelse af overførslen til Nederlandenes kompetente myndigheder.

17. Efter at de nederlandske toldmyndigheder havde foretaget inspektion, konkluderedes det, at de transporterede kabler, der i ledsagedokumenterne var klassificeret som »elkabler«, var sammensat af en kobberkerne med pvc-overflade, og at de havde forskellige diametre på op til 15 cm. De nederlandske myndigheder, der ikke fandt, at denne sammensætning af pvc og kobber henhørte under nogen af de kategorier, der er medtaget i bilag II, III og IV til forordningen og navnlig i den grønne liste, returnerede affaldspartiet til Spanien, som var afsendelseslandet, med den begrundelse, at overførslen var i strid med de procedurer for anmeldelse og tilladelse, der var fastsat i forordningen, og at overførslen således betragtes som ulovlig i medfør af artikel 26.

18. Samtidig blev der rejst tiltale mod OMS for at have foretaget overførsel af affald uden forudgående anmeldelse til de kompetente myndigheder i transitlandet i medfør af forordningens artikel 15.

19. Af Rechtbank te Rotterdams forelæggelseskendelse fremgår det, at Openbaare Ministerie anførte, at det pågældende affald ikke henhørte under kategori GC 020, der er opført i den grønne liste, men at det efter Openbaare Ministeries opfattelse derimod drejede sig om jordkabler med en stor diameter, der ikke kunne klassificeres som de i husholdningen anvendte kabler og/eller tråde.

20. Openbaare Ministerie hævdede endvidere, at kablerne i denne kombination af pvc og kobber, der ikke som sådan står opført på den grønne liste, ikke kunne anses for at være omfattet af denne liste, da listen burde fortolkes snævert og anvendes i begrænset omfang under hensyn til forordningens formål og den omstændighed, at den procedure, der finder anvendelse på overførsler af »grønt« affald, er undtaget fra den kontrolprocedure, der er fastlagt i forordningen. Til støtte for dette argument påberåbte Openbaare Ministerie sig dommen i sagen Beside og Besselsen ( ), hvori Domstolen ifølge Openbaare Ministerie fastslog, at den procedure for overførsel af affald, der er opført i bilag II, udelukkende kan finde anvendelse, hvis det drejer sig om »grønt affald«, der på behørig vis er blevet indsamlet separat, eller sammensat grønt affald, der enten er indsamlet separat, eller hvis kombination er opført på den grønne liste.

21. Som følge heraf burde denne procedure i henhold til bestemmelserne i forordningens artikel 17, stk. 8, og artikel 15 finde analog anvendelse på overførsler til Kina, der ikke er medlem af OECD, af affald bestående af sammensat grønt affald, der ikke er indsamlet separat, og hvis kombination ikke er opført på nogen af de lister, der er indeholdt i forordningen. I den foreliggende sag burde overførslen således ifølge Openbaare Ministerie have været anmeldt over for den kompetente myndighed i Nederlandene.

22. OMS bestred dette argument og påpegede, at de pågældende kabler hørte under kategori GC 020, da det ikke var kablets oprindelse eller diameter, men dets sammensætning, der måtte være afgørende for, om det kunne klassificeres i den nævnte kategori. Da disse kabler er sammensat af pvc og kobber, skulle de sidestilles med skrot fra elektroniske apparater, der er opført under kategori GC 020, hvis kabler og/eller tråd generelt er sammensat af samme materialer.

23. Dernæst gjorde OMS gældende, at der i forbindelse med en kombination af to affaldstyper, der er opført på den grønne liste, altid blev anvendt den angivne procedure, selv om denne kombination af affald ikke som sådan optrådte på listen. Denne fortolkning bekræftes af den praksis, der følges i hovedparten af medlemsstaterne, herunder i afsendelseslandet Spanien, samt i bestemmelseslandet Kina.

24. Den forelæggende ret, der var i tvivl om fortolkningen af de relevante bestemmelser i forordningen, besluttede at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Kan kabelaffald som det, der omhandles i det foreliggende tilfælde (delvis med en diameter på 15 cm) betragtes som »elektronisk skrot (f.eks. tråd osv.)«, som nævnt under kategori GC 020 i den grønne affaldsliste?

2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, kan eller skal en kombination af affald fra den grønne affaldsliste, der ikke som sådan er opført på denne liste, betragtes som et materiale, der er opført på den grønne affaldsliste, og kan en transport til nyttiggørelse af denne affaldskombination finde sted, uden at anmeldelsesproceduren følges?

3) Er det i denne forbindelse nødvendigt, at det pågældende affald tilbydes eller transporteres adskilt?«

25. I henhold til artikel 23 i Domstolens statut har OMS, Kommissionen, Nederlandenes regering og Portugals regering indgivet skriftlige indlæg. Under retsmødet var repræsentanter for OMS, Kommissionen og Nederlandenes regering til stede.

IV – Stillingtagen

A – Om det første spørgsmål

26. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret grundlæggende oplyst, om kabler bestående af pvc og kobber med forskellige diametre kan betragtes som elektronisk skrot, som nævnt under kategori GC 020, og som affald på den grønne liste kan transporteres uden forudgående anmeldelse.

27. I denne forbindelse har OMS hævdet, at kategori GC 020 ikke omfatter en udtømmende liste, men at den derimod er en affaldskategori, hvor det er sammensætningen af affaldet, der er afgørende for, om affaldet kan klassificeres som »elektronisk skrot og genvundne elektroniske komponenter«, og hvor der f.eks. i forbindelse med kabel og tråd ses fuldstændig bort fra, om det drejer sig om husholdningsaffald eller kommunalt affald, og hvilke dimensioner affaldet har, navnlig med hensyn til diameter og/eller længde. For at kablerne kunne henhøre under denne kategori, ville det med hensyn til miljøbeskyttelsesmålsætningen i den pågældende forordning være tilstrækkeligt, at affaldets komponenter ikke var blevet forurenet således, at det i risikovurderingsprocessen for disse komponenter blev vurderet, at de indebærer risici for menneskers helbred og beskyttelsen af miljøet. Følgelig burde de omhandlede kabler, der i lighed med hovedparten af alle elkabler og ‑tråde består af kobber og pvc, og som ikke er forurenet med andre stoffer, anses for at være sidestillet med elektronisk skrot, og det skulle således være tilladt at overføre dem uden forudgående anmeldelse.

28. Til støtte for en sådan bred fortolkning af kategori GC 020 har OMS påberåbt sig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/96/EF af 27. januar 2003 ( ), hvori der fastlægges ensartede principper for forvaltningen af affald af elektrisk og elektronisk udstyr under forudsætning af, at bortskaffelsen eller nyttiggørelsen af disse to former for udstyr ikke indebærer forskellige risici for miljøet hvad angår udstyrets identiske sammensætning.

29. Nederlandenes regering har derimod anført, at forordningens formål, der beskrives i betragtning 1-5 og 8 til forordningen, og som er bekræftet af Domstolen i dommen i sagen Parlamentet mod Rådet ( ), om at sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet og menneskers sundhed nødvendiggør a) en begrænset anvendelse af den forenklede procedure, der er fastlagt for overførsler med henblik på genvinding af affald på den grønne liste, som undtagelse til den almindelige kontrolprocedure, der er fastlagt i forordningen, og b) en snæver fortolkning af de affaldskategorier, der er opført på denne liste.

30. Med udgangspunkt i en sådan snæver fortolkning vil det element, der er afgørende for, om affaldet kan klassificeres i kategori GC 020, således være affaldets »oprindelse«, dvs. »tilhørsforhold til elektronisk udstyr«, der nødvendigvis skal afgrænses fra elektrisk udstyr, som i stedet er udtrykkeligt nævnt under kategori GC 010.

31. I betragtning af, at det pågældende affald i forbindelse med transporten var klassificeret i ledsagedokumenterne som elkabler, hvorved skal forstås »underjordiske kabler til transport af el«, har Nederlandenes regering derfor konkluderet, at kablerne ikke falder ind under den grønne listes kategori GC 020.

32. Efter min opfattelse og som bemærket af Kommissionen under retsmødet fremgår det af en semantisk analyse af kategori GC 020, at begreberne »skrot« og »komponenter« udelukkende tjener et beskrivende formål, og således ikke er afgørende for klassificeringen af affaldet. Det pågældende affalds generiske sammensætning (her: kobber og pvc, som kablerne og/eller trådene hovedsagelig er fremstillet af) kan heller ikke anses for at være af afgørende betydning for klassificeringen af affaldet i kategori GC 020, hvis der ikke henvises hertil i affattelsen, og det samme gør sig gældende for affaldets eventuelle oprindelse som »husholdningsaffald eller kommunalt affald«.

33. Det eneste aspekt, der forekommer at være relevant ved klassificeringen af affaldet i henhold til den pågældende kategori, er affaldets art. Kategori GC 020 omfatter nemlig elektronisk skrot, og som nogle eksempler herpå nævnes kabler og tråd. Det aspekt, der således forekommer at være af afgørende betydning for klassificeringen, er om affaldet kan anses for at være »elektronisk«, dvs. om affaldet udgør eller har udgjort en del af elektronisk udstyr, idet der ikke skal tages hensyn til affaldets sammensætning eller størrelse, eller om der er tale om husholdningsaffald eller kommunalt affald.

34. Denne fortolkning underbygges dels i kraft af ensartetheden af sprogversionerne med hensyn til begrebet »elektronisk«, dels i kraft af en systematisk gennemlæsning af den overordnede kategori GC (»Andet affald indeholdende metaller«), der omfatter den specifikke kategori GC 020. Faktisk omfatter den overordnede kategori den første specifikke kategori GC 010, som finder anvendelse på affald, der stammer fra elektriske komponentsamlinger (»bestående udelukkende af metaller eller legeringer«) ( ). Over for denne kategori stiller man den efterfølgende omtalte kategori GC 020, hvis snævrere rækkevidde skyldes, at denne kategori udelukkende omfatter elektronisk affald, »som egner sig til genvinding af basismetal og ædelt metal«.

35. Det følger heraf, at ikke alle tråde eller kabler, der som tidligere nævnt udelukkende er opført på listen som eksempler, henhører under kategori GC 020, men kun de kabler eller tråde, der udgør eller har udgjort en del af udstyr, der kan klassificeres som værende elektronisk.

36. Selv om direktiv 2002/96, det såkaldte WEEE-direktiv, endvidere fastlægger fælles ensartede principper for behandlingen af affald af både elektronisk og elektrisk udstyr, hvilket ville overflødiggøre en sondring mellem disse affaldskategorier med henblik på klassificering i henhold til den grønne liste, giver det ikke desto mindre anledning til visse betragtninger i denne forbindelse.

37. Der gøres for det første opmærksom på, at ovennævnte direktiv finder begrænset anvendelse på den foreliggende sag, idet fristen for gennemførelse af direktivet endnu ikke var udløbet på det tidspunkt, hvor de faktiske forhold fandt sted.

38. For det andet er såvel de individuelle kronologisk anførte begrundelser som retsgrundlaget og anvendelsesområdet til hinder for de argumenter, som OMS har fremført. Det er navnlig dristigt at ville foretage en automatisk fortolkning af den omtalte forordnings bestemmelser med afsæt i en efterfølgende retsakt, nemlig et direktiv, der blev vedtaget ni år efter den pågældende forordning. Desuden berører ovennævnte direktivs anvendelsesområde ikke anvendelsen af førnævnte forordning.

39. Endelig opretholdes sondringen mellem elektriske komponentsamlinger og elektronisk udstyr, der henhører under kategori GC 010 og GC 020 i ovennævnte forordning, i forordning nr. 1013/2006 ( ), som erstatter forordning nr. 259/93, og som blev vedtaget fire år efter det omhandlede direktiv.

40. På grundlag af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at den sondring mellem affaldskategorierne, der foretages med udgangspunkt i deres »oprindelse« inden for elektronisk eller elektrisk udstyr, ligeledes er gyldig i lyset af de principper, der fastlægges i WEEE-direktivet (direktiv 2002/96).

41. Eftersom Domstolen ikke har kompetence til at bedømme de faktiske omstændigheder, påhviler det, efter at alt dette er afklaret, den forelæggende ret at tage stilling til, om de pågældende kabler har »oprindelse« i elektronisk udstyr – et spørgsmål, hvorom der opstod uenighed mellem parterne under retsforhandlingerne – således at de kan medtages under kategori GC 020 i forordningen, hvorefter den forenklede procedure i den grønne liste kan finde anvendelse på overførslen af affaldet.

B – Om det andet og det tredje spørgsmål

42. Jeg går nu videre til en samlet analyse af det andet og tredje spørgsmål, hvori den forelæggende ret i det væsentlige anmoder Domstolen om at præcisere, om en kombination af affald fra den grønne liste, der ikke som sådan er opført på denne liste, skal eller kan betragtes som et materiale, der er opført på den grønne liste, og om det i denne forbindelse er nødvendigt, at de to stoffer, som den pågældende kombination består af, tilbydes eller transporteres særskilt.

43. Den omtalte præcisering er væsentlig, da det er med udgangspunkt heri, at man kan foretage en individuel vurdering af den kontrolordning i medfør af den omhandlede forordning, som finder anvendelse på overførslen af affald. I tilfælde af, at kombinationerne af affald, der er opført på den grønne liste, vurderes som henhørende under den grønne liste, kan overførslen af affaldet under henvisning til bilag D til forordning nr. 1547/1999 anses for ikke at skulle være anmeldt til Kina. Hvis det i lyset af den faktiske omstændighed, at det sammensatte affald ikke står opført i nogen af bilagene til forordningen, derimod udelukkes, at de pågældende kombinationer af »grønt« affald er omfattet af den grønne liste, anses proceduren med forudgående anmeldelse for at skulle følges i forbindelse med overførsler af affald på den røde liste (forordningens artikel 15).

44. Med hensyn til det andet og tredje spørgsmål har Nederlandenes regering, der på ny har henvist til den pågældende forordnings formål om at beskytte miljøet og menneskers sundhed, gjort gældende, at den grønne liste skal fortolkes snævert, og underbygget dette synspunkt med forskellige argumenter. For det første omfatter ovennævnte affaldsliste forskellige former for affald, der består af en kombination af »grønt« affald, og er således en udtømmende og præcis liste. For det andet har Nederlandenes regering fremhævet, at medtagelsen af en affaldstype på den grønne liste indebærer en forudgående vurdering af de risici, der isoleret set er forbundet med nyttiggørelsen af det pågældende affald. En sådan vurdering indebærer udelukkelse fra denne liste af kombineret affald, der ikke er opført på den grønne liste, da denne kombination ikke er blevet vurderet med henblik på bestemmelse af eventuelle risici, der er forbundet med nyttiggørelsen af affaldet.

45. Nederlandenes regering har endelig hævdet, at det i forbindelse med kombinationer af flere »grønne« affaldstyper kunne udgøre en væsentlig risiko for miljøet, hvis kun den ene af affaldstyperne blev nyttiggjort, og den anden blev bortskaffet. En sådan risiko vil uden tvivl indebære, at sådanne kombinationer vil blive undtaget fra de bestemmelser, der er fastlagt for den grønne liste. Dette er ifølge Nederlandenes regering tilfældet i nærværende sag, da man i Kina nyttiggør kobber, som elkabler generelt består af, ved ukontrolleret forbrænding af pvc.

46. Denne snævre fortolkning af den grønne liste blev støttet af Portugals regering.

47. OMS mener derimod ikke, at en kombination af to stoffer fra den grønne liste, der er bestemt til nyttiggørelse, i sig selv udgør miljørisici, der adskiller sig fra de risici, som de forskellige stoffer, som en sådan kombination består af, enkeltvis frembyder, og mener således, at denne type affald skal medtages på den grønne liste. Som tidligere bemærket støttes denne fortolkning af den praksis, der følges i forskellige medlemsstater og i Kina, som er bestemmelsesstedet for den pågældende overførsel.

48. Ovennævnte opfattelse underbygges desuden af indholdet af OECD-beslutningen fra 2001 ( ), hvorefter bestemmelserne vedrørende den grønne liste ligeledes finder anvendelse på indbyrdes kombineret »grønt affald«, såfremt affaldet i den sammensatte form ikke medfører ændringer i den miljøforsvarlige nyttiggørelse. OMS anså denne beslutning for at være et vigtigt redskab til anvendelse ved fortolkning af det princip, der er fastsat i ovennævnte forordning, selv om beslutningen ikke måtte finde direkte anvendelse på den foreliggende sag, idet Kina ikke er omfattet af forordningen.

49. Selv om Kommissionen støtter den brede tilgang, som OMS anlagde i forbindelse med fortolkningen af den grønne liste, hævder Kommissionen alligevel, at den regel, hvorefter overførsler af affald, der er opført på den grønne liste, undtages fra anmeldelsespligten, ikke kan anvendes automatisk. Der bør i stedet foretages en vurdering fra sag til sag af de risici, der er forbundet med nyttiggørelsen af forskellige former for grønt affald, der er indbyrdes kombinerede. I lyset af de risici, der er forbundet med nyttiggørelsen af pvc, kan man i det foreliggende tilfælde ikke medtage de pågældende kabler på den grønne liste, og denne form for affald kan således ikke omfattes af de procedurer, der finder anvendelse på transport af affald, som ellers er opført på denne liste.

50. Selv finder jeg, at opregningen i den grønne liste ved første øjekast forekommer at være udtømmende og præcis med hensyn til de tilfælde, der i henhold til den ovennævnte forordning er fritaget fra kontrolproceduren for overførsel af affald, er der forskellige aspekter, som taler imod en tilsvarende snæver fortolkning af listen.

51. For det første: Selv om affald, der er opført på den grønne liste, udgør en særlig kategori, der i medfør af forordningens artikel 1, stk. 3, ikke er omfattet af forordningens anvendelsesområde, og affaldet i betragtning af dets ufarlige karakter er fritaget fra den kontrolprocedure, der er fastlagt i den omtalte lovgivning, mener jeg ikke desto mindre ikke, at det på dette grundlag skal udledes, at den grønne liste er udtømmende og præcis, da en tilsvarende fortolkning efter min mening er i strid med såvel forordningens formål som affattelsen af den præambel, hvormed den grønne liste indledes.

52. I denne forbindelse bemærkes, at det i præamblen til den grønne liste, der ikke blot er relevant i kraft af sin affattelse, men ligeledes som følge af den betydning, som den har for opfyldelsen af forordningens formål, faktisk anføres, at »[u]anset om affald er medtaget« på den grønne liste eller ej, må affald af denne art ikke transporteres som hørende under denne liste, hvis »det er forurenet med andre materialer« i en sådan udstrækning, at risiciene i forbindelse med affaldet er øget tilstrækkeligt til, at de kan sidestilles med de risici, som er forbundet med affald, der står opført på den gule eller den røde liste, eller forsvarlig genvinding af affaldet hindres som følge af en sådan forurening.

53. For det andet står den åbne karakter, der som følge af angivelsen af en mulighed for at udelukke affald, som er medtaget på denne liste eller ej ( ), kendetegner den præambel, hvormed den grønne liste indledes, ikke alene, idet den ledsages af formuleringer under forskellige punkter på den grønne liste, såsom »herunder, men ikke begrænset til«, »andet«, »andet […], f.eks. […]« eller »andre produkter, herunder:«. Disse formuleringer indebærer, at selv affald, der ikke måtte være udtrykkeligt nævnt i den grønne liste, kan være medtaget på listen, hvis det kan føres tilbage til et af de specifikke punkter, der vedrører »grønt« affald.

54. Som den tredje, men bestemt ikke sidste bemærkning henviser jeg til, at Domstolen, for så vidt angår anvendelsesområdet for den præambel, hvormed den grønne liste indledes, har haft lejlighed til at træffe afgørelse i Beside og Besselsen-sagen, hvori Domstolen fastslog, at udtrykket »husholdningsaffald eller kommunalt affald« i kategori AD 160 på den gule liste i forordningen i den affattelse, der fremgår af beslutning 94/721, dels omfatter affald, som hovedsagelig består af affald, der er nævnt på den grønne liste i forordningen, blandet med andre kategorier affald, som figurerer på denne liste, og at dette husholdningsaffald ikke mister sin karakter af »gult« affald og følgelig kun henhører under den grønne liste, hvis det er blevet indsamlet separat, eller hvis det er blevet sorteret forsvarligt.

55. I præmis 34 i denne dom fastslog Domstolen følgende: »udtrykket »husholdningsaffald« i [kategori] AD 160 på den gule liste i forordningens bilag III […] omfatter [dels] affald, som hovedsagelig består af affald, der er nævnt på den »grønne liste« i forordningens bilag II, blandet med andre kategorier affald, som figurerer på denne liste, dels affald, der er nævnt på den grønne liste, blandet med en ringe mængde stoffer, som ikke figurerer på denne«. Jeg finder ikke, at man kan gøre denne præmis i dommen gældende på den måde, som Nederlandenes regering har gjort det i forbindelse med denne sag, og som Openbaare Ministerie har gjort det i hovedsagen, ved at hævde, at princippet vedrørende affald på den grønne liste udgør en undtagelse i opbygningen af forordningen, og at den grønne liste derfor skal fortolkes snævert.

56. For at forstå denne dom korrekt er det nemlig frem for alt væsentligt at bemærke det spørgsmål, som Domstolen med præmis 32-34 i den pågældende dom har forsøgt at besvare, samt at tage udtalelsen i præmis 34 i den samlede argumentation, hvori afgørelsen indgår, i betragtning.

57. Med hensyn til det første punkt må man, som Domstolen ligeledes fremhævede det i præmis 21 i dommen, ikke se bort fra, at Domstolen blev anmodet om at træffe afgørelse med hensyn til affald, der er generisk blandet med andet affald på en måde, som almindeligvis betegnes »ekstern forurening«, og således ikke i forbindelse med en blanding, der kan karakteriseres som en »intern blanding«, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag.

58. Når Domstolen som anført i Beside og Besselsen-sagen har fastslået, at det er nødvendigt at foretage en korrekt sortering af det pågældende affald for at kunne klassificere det som henhørende under den grønne liste, er det fordi, affaldet i hovedsagen var »forurenet« med eksterne stoffer: Flere forskellige former for affald, der kunne klassificeres som værende grønne, og andre, der ikke kunne henføres til denne kategori, kom i kontakt med hinanden i forbindelse med overførslen, hvilket umuliggjorde en korrekt klassificering af dette affald. Dette resulterede i nødvendigheden af at foretage en forsvarlig sortering og udvælgelse for at kunne identificere og klassificere affaldet som værende grønt affald og dermed undgå, at der blandt det affald, der blev klassificeret som henhørende under den grønne liste, faktisk skjulte sig affald, hvis nyttiggørelse var forbundet med miljørisici.

59. I det foreliggende tilfælde er der derimod tale om en form for kombineret affald, der kan klassificeres som en intern blanding, dvs. en samling af affald, hvis deling foretages ved forbrænding af pvc eller mekanisk adskillelse af pvc og kobber og allerede udgør den første fase i nyttiggørelsen i medfør af direktiv 75/442 ( ). Dette medfører, at hverken transportøren eller selve producenten af affaldet havde kunnet foretage en sortering med henblik på adskillelse af det pågældende affald.

60. Det er således ikke muligt at udvide kravet om »forsvarlig sortering og korrekt separat indsamling«, som fastlagt af Domstolen med hensyn til en såkaldt ekstern forurening af affald, til også at omfatte den foreliggende sag, idet denne sag drejer sig om en »intern blanding« af to forskellige former for affald.

61. For så vidt angår den sammenhæng, som har foranlediget Domstolens afgørelse i præmis 34 i Beside og Besselsen-dommen, bemærkes, at når Domstolen for at nå frem til denne afgørelse i præmis 32 fastslår, at husholdningsaffald eller kommunalt affald ikke mister sin karakter af gul affald og følgelig kun henhører under den grønne liste, hvis det er blevet indsamlet separat, eller hvis det er blevet sorteret forsvarligt, er det med afsæt i en udtrykkelig begrundelse i den efterfølgende præmis 33, der ved nærmere betragtning viser sig at indeholde det kriterium, som ifølge Domstolen skal anvendes i denne sag. I præmis 33 hed det: »Som det nemlig fremgår af indledningen til den grønne affaldsliste, må affald, uanset om det er medtaget på denne liste, ikke transporteres som hørende under den grønne liste, hvis det er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning, at a) risici i forbindelse med affaldet er øget i et sådant omfang, at det bør medtages på den gule eller den røde liste, eller b) hvis det forhindres, at affaldet kan nyttiggøres på miljømæssigt forsvarlig måde«. Såfremt kriteriet let fører til udelukkelse fra den grønne liste af en generisk blanding eller af bulkaffald, er det kriterium, som Domstolen således har fulgt, frem for alt et kriterium, som er meget mindre egnet med hensyn til interne blandinger, og derfor er det frem for alt et kriterium, der indebærer, at man uden nogen form for tvivl kan udelukke, at den grønne liste i henhold til Domstolens opfattelse udgør en undtagelse, der dermed bør fortolkes snævert, således at det udtrykkeligt og generelt skal konkluderes, at bestemmelserne i forbindelse hermed kun finder anvendelse på kombinationer af »grønt« affald, der specifikt står anført på den grønne liste. Heraf kan det blot udledes, at en kombination af stoffer på den grønne liste bør vurderes i henhold til hvert enkelt tilfælde på baggrund af omstændighederne i de givne sager.

62. Disse betragtninger giver mig anledning til at konkludere, at fællesskabslovgiver ikke har haft til hensigt at udelukke, at bestemmelserne vedrørende den grønne liste kan finde anvendelse på såvel ekstern forurening af grønt affald med andre materialer som på såkaldt intern forurening i det grønne affald, såfremt denne forurening ikke medfører en forøgelse af de risici, der er forbundet med nyttiggørelsen af affaldet i bestemmelseslandet.

63. Denne konklusion underbygges af det forhold, at generaladvokat Jacobs i punkt 33 i sit forslag til afgørelse i Beside og Besselsen-sagen a) under henvisning til sin udtalelse om, at grønt affald, der henhører under en generel kategori, ikke må blandes med affald, der henhører under en anden generel kategori, hvis det skal undtages fra anmeldelsespligten, præciserede, at denne udtalelse under ingen omstændigheder må gøres gældende med hensyn til en »intern blanding«, og b) klassificerede intern blanding som affald i lighed med det, der udgøres af en glasflaske med papiretiket, og som uden tvivl kan sidestilles med tilfældet i nærværende sag, hvor det drejer sig om kabler, der består af en kobberkerne med pvc-kappe ( ).

64. Ovennævnte fortolkning støttes efter min mening ikke blot i kraft af den grønne listes opbygning og formål, men ligeledes i kraft af de generelle målsætninger for fællesskabsbestemmelserne om transport af affald.

65. Faktisk fremgår det udtrykkeligt af forordningens 14. betragtning, at formålet med den grønne liste er at fritage overførsler af affald til nyttiggørelse for de normale kontrolprocedurer, hvis det pågældende affald ikke udgør nogen fare for miljøet og for menneskers sundhed i forbindelse med affaldsbehandlingen. Herved ønsker man på den ene side at koncentrere de kompetente myndigheders indsats om overførsler af affald, der udgør en konkret risiko for miljøet, og derigennem undgå at overbebyrde myndighederne med anmeldelser, som ikke anses for nødvendige, og på den anden side at stimulere »handelen« med affald til nyttiggørelse ved at forenkle de procedurer, der er fastlagt med hensyn til transport af affald, som er bestemt til sådanne former for behandling.

66. På grundlag af disse målsætninger vil det ikke være rimeligt at konkludere, at to stoffer, der i sig selv ikke udgør nogen risiko for miljøet i forbindelse med nyttiggørelsen, a) ikke er omfattet af bestemmelserne vedrørende den grønne liste, udelukkende fordi de fremtræder som en intern blanding, selv om der ikke er risiko for, at der ikke kan foretages en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af de kombinerede stoffer, og b) under alle omstændigheder og skønt der ikke foreligger risici, bliver omfattet af den mest byrdefulde kontrolprocedure, der er fastlagt for overførsel af stoffer, som anses for at være farlige (de typer affald, der er opført på den røde liste).

67. Endvidere udelukkes den restriktive tilgang, der er anført i det foregående punkt, som følge af selve formålet med forordningen.

68. Selv om det generelle formål med forordningen er at harmonisere kontrolprocedurerne og derved begrænse transporten af affald med henblik på at sikre beskyttelse af naturressourcerne, bemærkes imidlertid, at hele kontrolprincippet er baseret på en grundlæggende sondring mellem affaldets bestemmelse, »bortskaffelse« eller »nyttiggørelse«.

69. Mens kontrolprocedurerne i forordningen anvendes som middel til at begrænse den grænseoverskridende transport af affald til bortskaffelse for at beskytte miljøet, finder principperne om »tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed« ikke anvendelse på affald, der udelukkende er bestemt til nyttiggørelse ( ). Det er for at fremme denne nyttiggørelse, at fællesskabslovgiver har bestemt, at affald af denne type skal kunne bevæge sig frit, for så vidt som transporten ikke fremkalder fare for miljøet, hvorefter de erhvervsdrivende har mulighed for at behandle affaldet i det land og hos den virksomhed, der tilbyder de erhvervsdrivende de økonomisk mest fordelagtige betingelser.

70. Det følger heraf, at i lyset af de ovennævnte målsætninger om at forenkle de administrative procedurer og fremme genindslusningen af affaldet i det økonomiske produktionskredsløb, kan kombinationer af stoffer, der står opført enkeltvis på listen, men ikke nødvendigvis i den kombinerede form, henhøre under ordningen i den grønne liste, for så vidt som disse er omfattet af punkt a) og b) i præamblen til den grønne liste.

71. Jeg mener navnlig, at overførsler af affald i kombineret form henhører under den grønne liste, hvis visse betingelser er opfyldt, og især hvis a) det drejer sig om en kombination af to stoffer, der henhører under den grønne liste, b) denne form for kombineret affald er bestemt til nyttiggørelse i henhold til direktiv 75/442 og c) affaldet i den pågældende kombinerede form ikke forurener affaldets bestanddele i et sådant omfang, at miljørisiciene forøges i forbindelse med nyttiggørelsen af affaldet, i forhold til hvis affaldet var blevet behandlet hver for sig.

72. Med hensyn til den foreliggende sag følger det heraf, at det først og fremmest skal konstateres, om de pågældende kabler er bestemt til nyttiggørelse i bestemmelseslandet, herunder især om den første fase af den behandling, som affaldet skal gennemgå, er omfattet af de metoder til »nyttiggørelse«, der er klassificeret i bilag B til direktiv 75/442 ( ). Hvis man f.eks. navnlig forestillede sig, at den første behandling, som skulle gennemføres i forbindelse med disse kabler, var en adskillelse af kobberkernen fra pvc-kappen, skulle denne behandling gennemføres i henhold til en af de metoder, der er beskrevet i bilag B til ovennævnte direktiv, for at kunne blive klassificeret som »nyttiggørelse«.

73. Dernæst er det nødvendigt at foretage en vurdering af, hvorvidt det for så vidt angår den kombinerede form under alle omstændigheder er muligt at gennemføre en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af begge de stoffer, som kablerne består af, uden at miljørisiciene forøges i forhold til en særskilt nyttiggørelse af kobber og pvc.

74. For at underbygge ovenstående fortolkning af den grønne liste erindrer jeg atter om, at affald bestående af en kombination af stoffer på den grønne liste, hvis kombination ikke som sådan er opført på den grønne liste, ikke blot i Spaniens lovgivning, dvs. i det land, hvorfra affaldet overføres, men ligeledes i transitlandet, Nederlandene, anses for at henhøre under den grønne liste, i det mindste i landenes retspraksis. For så vidt angår Spanien fremgår dette af OMS’ skriftlige indlæg, og for så vidt angår Nederlandene fremgår dette af Rechtbank te Rotterdams henvisning i forelæggelseskendelsen til Raad van States dom af 11. maj 2005.

75. Jeg mener desuden ikke, at denne fortolkning som hævdet af Nederlandenes regering kan modsiges som følge af, at der på denne liste udtrykkeligt er nævnt de kombinationer, som består af affald, hvis enkelte stoffer står opført på listen, såsom »brugte dæk« under kategori GK 020 eller »engangskameraer, uden batteri« under kategori GO 050. Sidstnævnte eksempler repræsenterer efter min opfattelse de traditionelle affaldskombinationer, hvorom det kan siges, at fællesskabslovgiver ganske enkelt har haft til hensigt at benytte sig af lejligheden til at udtrykke sig direkte og blot nævne nogle eksempler.

76. På samme måde kan det som anført ovenfor i punkt 70 ff. ikke udelukkes, at den pågældende forordning for nylig er afløst af forordning nr. 1013/2006, som specifikt omhandler overførsel af de såkaldte blandinger, der består af affald, hvis enkelte stoffer står opført på den grønne liste, men hvis kombination ikke som sådan står opført herpå, hvorefter den grønne liste kun finder anvendelse på de blandinger, der ud over at bestå af to »grønne« stoffer ligeledes bliver omfattet af et særligt bilag (III A), der efter medlemsstaternes forslag i henhold til komitologiproceduren kan ajourføres. Denne ændring af ordningen er nemlig tydeligt begrundet i nødvendigheden af at forene beskyttelsen af miljøet og retssikkerheden, der utvivlsomt kan blive mere tilfredsstillende, i og med at man overgår fra et system, der er baseret på de afgørelser, som afsiges fra sag til sag, til et system, der bygger på detaljerede regler, som kan finde nøjagtig anvendelse.

77. Det er imidlertid fortsat en kendsgerning, at den gældende ordning før denne udvikling i lovgivningen var kendetegnet ved det ovenfor anførte, hvilket indebærer, at den nye ordning, som fremgår af de nye bestemmelser om transport af affald, ikke kan gøres gældende, når den gamle ordning finder anvendelse. Navnlig under henvisning til maksimen nulla poena sine lege er det en kendsgerning, at den foreliggende ordning er bestemt til at finde anvendelse sammen med et strafferetligt sanktionssystem, hvilket konkret illustreres ved sagens faktiske omstændigheder.

V – Forslag til afgørelse

78. På grundlag af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Rechtbank te Rotterdam stillede spørgsmål således:

»1) Kabelrester henhører under kategori GC 020 på den grønne liste (bilag II) i forordning (EØF) nr. 259/93 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, såfremt de er eller har udgjort en del af elektronisk udstyr.

2) En kombination af affald fra den grønne liste i forordning (EØF) nr. 259/93, der ikke som sådan er opført på denne liste, skal anses for at være omfattet af denne liste og den tilhørende procedure for overførsel, såfremt det viser sig, at affaldskombinationen transporteres med henblik på nyttiggørelse i bestemmelseslandet, og at betingelserne i punkt a) og b) i præamblen til den grønne liste er opfyldt.

3) For så vidt angår kombinationer af affald fra den grønne liste i forordning (EØF) nr. 259/93 er det ved anvendelse af proceduren for den grønne liste på overførslen af det pågældende affald ikke nødvendigt, at affaldet transporteres eller tilbydes adskilt.«