DOMSTOLENS DOM AF 30. MAJ 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - FAELLES HANDLINGSPROGRAM TIL FREMME AF STUDERENDES MOBILITET (ERASMUS) - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - HJEMMEL - FAGLIG UDDANNELSE. - SAG 242/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 01425

svensk specialudgave side 00041

finsk specialudgave side 00053



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . EOEF-Traktaten - artikel 235 - raekkevidde

2 . Socialpolitik - faelles politik for faglig uddannelse - Raadets udstedelse af retsakter om faellesskabsaktioner vedroerende faglig uddannelse, hvorved der paalaegges medlemsstaterne samarbejdspligt - hjemmel - Traktatens artikel 128

( EOEF-Traktaten, artikel 128 )

3 . EOEF-Traktaten - kompetencefordeling kompetenceudoevelse - ikke ensartet

4 . Institutionernes retsakter - procedure for udarbejdelse - lovgivningsakter og budgetakter - undergivet forskellige procedurekrav

5 . Socialpolitik - faelles politik for faglig uddannelse - faglig uddannelse - begreb - universitetsstudier - omfattet - graenser

( EOEF-Traktaten, artikel 128 )

6 . Socialpolitik - faelles politik for faglig uddannelse - Raadets vedtagelse af det faelles handlingsprogram til fremme af studerendes mobilitet ( Erasmus ) - program omfattende videnskabelig forskning - hjemmel - Traktatens artikler 128 og 235

( EOEF-Traktaten, artikel 128 og 235; Raadets beslutning 87/327/EOEF )

Sammendrag

1 . Det fremgaar af selve ordlyden af artikel 235, at henvisning til denne artikel som hjemmel for en retsakt kun er berettiget, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt .

2 . Udstedelse af retsakter om faellesskabsaktioner vedroerende faglig uddannelse, hvorved der paalaegges medlemsstaterne en tilsvarende samarbejdspligt, er omfattet af Raadets kompetence i henhold til Traktatens artikel 128, fortolket efter sin ordlyd og noedvendigheden af at give den dens tilsigtede virkning .

3 . Inden for faellesskabskompetenceordningen regulerer institutionernes befoejelser og betingelserne for udoevelsen heraf af forskellige saerbestemmelser i Traktaten, og forskellene herimellem, blandt andet med hensyn til Europa-Parlamentets medvirken, hviler ikke altid paa systematiske kriterier .

4 . Inden for Traktatens ordning er betingelserne for udoevelse af lovgivningskompetencen og betingelserne for udoevelsen af budgetkompetencen ikke de samme . Foelgelig er de krav til budgetproceduren, der gaelder ved bevilling af de noedvendige kreditter til gennemfoerelsen af en lovgivningsakt, ganske irrelevante for de procedurekrav, der gaelder for dens vedtagelse .

5 . Enhver form for uddannelse, der er kompetencegivende inden for en profession, et fag eller en bestemt stilling, eller som bibringer den saerlige faerdighed, der kraeves for at udoeve en saadan profession, fag eller stilling, henhoerer under begrebet faglig uddannelse, uanset elevernes eller de studerendes alder og uddannelsesniveau, ogsaa selv om uddannelsesprogrammet omfatter en vis del mere almindelig undervisning . Universitetsstudier opfylder generelt disse betingelser . Noget andet gaelder kun for visse saerlige studieretninger, som efter deres saerlige karakteristika henvender sig til personer, der snarere oensker at erhverve en stoerre almenviden end at faa adgang til erhvervsmaessig beskaeftigelse .

6 . Det faelles handlingsprogram til fremme af studerendes mobilitet ( Erasmus ) vedroerer ikke blot faglig uddannelse, men ogsaa videnskabelig forskning . Derfor havde Raadet ikke kompetence til at udstede det alene i henhold til Traktatens artikel 128 og var foelgelig foer Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden noedsaget til ligeledes at anvende Traktatens artikel 235 .

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 7 . august 1987 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag med paastand om annullation af Raadets afgoerelse 87/327/EOEF af 15 . juni 1987 om vedtagelse af Faellesskabets handlingsprogram til fremme af de studerendes mobilitet ( Erasmus ) ( EFT L 166, s . 20 ).

2 Denne afgoerelse henviser som hjemmel til EOEF-Traktatens artikler 128 og 235 samt Raadets afgoerelse 63/266/EOEF af 2 . april 1963 om opstilling af almindelige principper for gennemfoerelse af en faelles politik for faglig uddannelse ( EFT 1963-1964, s . 22 ).

3 Kommissionen har fremfoert to anbringender : tilsidesaettelse af Traktaten, fordi Raadet tilfoejede artikel 235 til den hjemmel, Kommissionen havde foreslaaet, og tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav, idet denne tilfoejelse beror paa en begrundelse, som ikke opfylder de krav, der foelger af Traktatens artikel 190 .

4 Forbundsrepublikken Tyskland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Den Franske Republik har interveneret til stoette for Raadets paastande .

5 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

Hjemmelen

6 Indledningsvis bemaerkes, at det, som Domstolen allerede har fastslaaet, fremgaar af selve ordlyden af artikel 235, at henvisning til denne artikel som hjemmel for en retsakt kun er berettiget, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt ( dom af 26 . marts 1987, Kommissionen mod Raadet, sag 45/86, Sml . s . 1493 ).

7 Kommissionen har anfoert, at Raadet havde kompetence til at traeffe den anfaegtede afgoerelse alene paa grundlag af Traktatens artikel 128 og den naevnte afgoerelse 63/266/EOEF . Ifoelge Raadet og de intervenerende regeringer var den supplerende henvisning til artikel 235 noedvendig, dels fordi de planlagte aktioner i Erasmus-programmet gik ud over Raadets kompetence i henhold til artikel 128 med hensyn til faglig uddannelse, og dels fordi formaalet med dette program gaar ud over rammerne for faglig uddannelse i den naevnte artikels forstand . De forskellige argumenter, som er blevet fremfoert til stoette for henvisningen til artikel 235, boer derfor behandles ud fra disse to synsvinkler .

a ) Raadets kompetence med hensyn til faglig uddannelse

8 Mens Kommissionen mener, at Traktatens artikel 128 er den rette hjemmel for fastsaettelse af konkrete foranstaltninger til gennemfoerelse af den faelles politik for faglig uddannelse, har Raadet og intervenienterne anfoert, at denne bestemmelse i Traktaten kun giver mulighed for at tage de foerste skridt til denne politik . De mener, at den paagaeldende bestemmelse snarere har teoretisk end konkret karakter og fastsaetter en kompetencefordeling mellem medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne . De har herved gjort gaeldende, at mens det tilkommer Raadet at fastsaette de kriterier, som medlemsstaterne skal respektere ved gennemfoerelsen af den faglige uddannelsespolitik, tilkommer det derimod ikke Raadet efter samme bestemmelse at traeffe beslutning om saadanne faellesskabsaktioner, som er fastsat i Erasmus-programmet .

9 Hertil bemaerkes, at artikel 128 bestemmer, at "paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg fastsaetter Raadet de almindelige principper for gennemfoerelsen af en faelles politik for faglig uddannelse, som kan bidrage til en harmonisk udvikling af saavel hver enkelt lands oekonomi som af Faellesmarkedet ." Som Kommissionen med rette har anfoert, er denne bestemmelse om ivaerksaettelse af en faelles politik for faglig uddannelse til hinder for enhver fortolkning af denne bestemmelse, som foerer til at fratage Faellesskabet de handlemuligheder, der er noedvendige for paa hensigtsmaessig maade at foere denne faelles politik ud i livet .

10 I dommen af 13 . februar 1985 ( Gravier, sag 293/83, Sml . s . 593 ) har Domstolen allerede konstateret, at den faelles politik for faglig uddannelse, der er omtalt i Traktatens artikel 128, gradvis var i faerd med at blive skabt . Den naevnte afgoerelse 63/266, som er udgangspunktet for denne gradvise gennemfoerelse, er baseret paa den opfattelse, at gennemfoerelsen af de almindelige principper for den faelles politik for faglig uddannelse paahviler medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne inden for rammerne af et samarbejde ( se bl . a . afgoerelsens foerste princip, fjerde afsnit, fjerde princip, foerste og andet afsnit, femte, ottende og niende princip ).

11 En fortolkning af artikel 128, som er baseret paa denne opfattelse, indebaerer til en anerkendelse af, at Raadet kan udstede retsakter om faellesskabsaktioner vedroerende faglig uddannelse, hvorved der paalaegges medlemsstaterne tilsvarende forpligtelser til samarbejde . En saadan fortolkning er i overensstemmelse med ordlyden af artikel 128 og sikrer ligeledes, at denne bestemmelse faar sin tilsigtede virkning .

12 Denne fortolkning kan ikke underkendes af, at artikel 128 ikke indeholder bestemmelser om Europa-Parlamentets medvirken og ikke indeholder saerlige betingelser med hensyn til det flertal, der kraeves, for at Raadet kan traeffe afgoerelse, skoent andre bestemmelser i Traktaten indeholder strengere procedurekrav for vedtagelsen af retsakter til gennemfoerelse af en faellesskabspolitik eller endog samordning af nationale politikker eller bestemmelser .

13 I denne forbindelse bemaerkes, at institutionernes befoejelser og betingelserne for udoevelsen heraf inden for faellesskabskompetenceordningen foelger af forskellige saerbestemmelser i Traktaten, og af forskellene herimellem, bl . a . med hensyn til Europa-Parlamentet medvirken, ikke altid hviler paa systematiske kriterier .

14 Det boer dog tilfoejes, at blandt de bestemmelser i Traktaten, som Raadet har paaberaabt sig til stoette for sin opfattelse, har artikel 57 saerlig betydning ved afgraensningen af raekkevidden af artikel 128 . Artikel 57 indeholder en specifik bestemmelse om udstedelse af direktiver om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser samt om samordning af nationale bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed . Heraf foelger, at saadanne foranstaltninger, selvom de vedroerer omraadet for faglig uddannelse, ikke er omfattet af artikel 128 .

15 Denne bestemmelses raekkevidde som almindelig hjemmel for vedtagelse af foranstaltninger vedroerende den faglige uddannelsespolitik kan derimod ikke vaere begraenset af den omstaendighed, at der findes bestemmelser om saerlige aktioner for faglig uddannelse bl.a . i Traktatens artikel 41 som led i den faelles landbrugspolitik og i artikel 125 i forbindelse med tilskud fra Den Europaeiske Socialfond .

16 Det er endvidere blevet anfoert, at en retsakt, der har saa betydelige budgetmaessige foelger som Erasmus-programmet, ikke kunne udstedes i henhold til artikel 128 .

17 Hertil bemaerkes foerst, at i det omfang dette argument er baseret paa en sammenligning mellem procedurekravene i artikel 128 og i andre bestemmelser i Traktaten, som har budgetmaessige foelger, er det allerede blevet forkastet ovenfor .

18 Saafremt argumentet er baseret paa den omstaendighed, at de budgetmaessige beslutninger i forbindelse med Erasmus-programmet noedvendiggoer strengere procedurekrav end de i artikel 128 opstillede, bemaerkes, at betingelserne for udoevelse af lovgivningskompetencen og betingelserne for udoevelse af budgetkompetencen efter Traktatens ordning ikke er de samme . Foelgelig er de krav til budgetproceduren, der gaelder ved bevilling af de noedvendige kreditter til det omtvistede programs gennemfoerelse, ganske irrelevante for de procedurekrav, der gaelder for vedtagelsen af den anfaegtede afgoerelse, idet disse krav er omfattet af en helt selvstaendig bestemmelse .

19 Paa baggrund af det foregaaende maa det konstateres, at de aktioner, der er fastsat i Erasmus-programmet, ikke gaar ud over de befoejelser, der er tillagt Raadet ved Traktatens artikel 128 med hensyn til faglig uddannelse . Den omtvistede afgoerelse fastsaetter faellesskabsaktioner om information og ansporing og paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til samarbejde .

20 Ganske vist vedroerer det paagaeldende programs aktion 3 "mobilitetsforbedring i kraft af akademisk anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioer", men en gennemgang af de forskellige foranstaltninger, der er fastsat som led i denne aktion, viser, at disse kun skal forberede og tilskynde til den tilsigtede anerkendelse, som ikke i sig selv er genstand for aktionen . Dette er tilstraekkeligt til, at det maa konstateres, at aktionen ikke falder ind under det omraade, hvor alene Traktatens artikel 57 finder anvendelse .

21 Det foelger af det foregaaende, at Raadet havde kompetence til at udstede den anfaegtede retsakt i henhold til Traktatens artikel 128 med forbehold af spoergsmaalet, om denne retsakt gaar ud over den faglige uddannelses omraade .

b ) Den faglige uddannelses omraade

22 Mens Kommissionen er af den opfattelse, at det omtvistede program kun vedroerer faglig uddannelse, mener Raadet og intervenienterne, at det gaar ud over dette begreb i flere henseender .

23 De har for det foerste gjort gaeldende, at Erasmus-programmet gaelder for alle universitetsstudier, hvoraf en stor del ikke henhoerer under faglig uddannelse .

24 Hertil bemaerkes, at ifoelge en nu fast retspraksis ( se navnlig den foernaevnte dom af 13 . februar 1985, Gravier ) henhoerer enhver form for uddannelse, der er kompetencegivende inden for en profession, et fag eller en bestemt stilling, eller som bibringer den saerlige faerdighed, der kraeves for at udoeve en saadan profession, fag eller stilling, under begrebet faglig uddannelse, uanset elevernes eller de studerendes alder og uddannelsesniveau, ogsaa selv om uddannelsesprogrammet omfatter en vis del mere almindelig undervisning .

25 I dommen af 2 . februar 1988 ( Blaizot, sag 24/86, Sml . s . 374 ) har Domstolen allerede fastslaaet, at universitetsstudier generelt opfylder disse betingelser, og har praeciseret, at noget andet kun gaelder for visse saerlige studieretninger, som efter deres saerlige karakteristika henvender sig til personer, der snarere oensker at erhverve en stoerre almenviden end at faa adgang til erhvervsmaessig beskaefaetigelse .

26 Det fremgaar ligeledes af denne dom, at det ikke er udelukket, at studier kan have karakter af faglig uddannelse, saafremt de, uden umiddelbart at give kompetence inden for en profession, bibringer saerlige faerdigheder hertil, eller saafremt forskellige dele af en uddannelse skal anses for ét studium, saaledes at der ikke kan sondres mellem en del, som ikke henhoerer under begrebet faglig uddannelse, og en anden del, der omfattes heraf ( jfr . ligeledes dom af 27 . september 1988, Humbel, sag 263/86, Sml . s . 5365 .

27 Heraf foelger, at de studier, som det omtvistede program gaelder for, i almindelighed er omfattet at begrebet faglig uddannelse, og at det kun undtagelsesvis kan forekomme, at de aktioner, der er fastsat i dette program, gaelder for universitetsstudier, som qua deres saerlige karakteristika falder uden for dette begreb . Denne eventualitet kan ikke alene give grundlag for at konkludere, at det paagaeldende program gaar ud over rammerne for den faglige uddannelsespolitik, og at Raadet foelgelig ikke har kompetence til at vedtage programmet efter Traktatens artikel 128 .

28 Det er for det andet blevet anfoert, at nogle af programmets formaal, herunder bl.a . "at styrke forbindelserne mellem de forskellige medlemsstaters borgere for derved at befaeste ideen om et borgernes Europa" (( artikel 2, litra iv ), i den anfaegtede afgoerelse )) gaar ud over rammerne for faglig uddannelse .

29 Hertil bemaerkes dels, at Domstolen allerede har fastslaaet, at der bestaar en saerlig sammenhaeng mellem den faelles politik for faglig uddannelse og den frie bevaegelighed for personer ( se foernaevnte dom af 13 . februar 1985, Gravier ), og dels, at det helt legitime formaal, at udviklingen af en faelles politik skal indgaa som led i Faellesskabets almindelige formaal, herunder skabelsen af et borgernes Europa, ikke kan foere til en aendring af den rette hjemmel for retsakter, som objektivt er omfattet af den paagaeldende faellesskabspolitik .

30 Det er for det tredje blevet fremhaevet, at den anfaegtede afgoerelse paavirker organiseringen af undervisningen, idet den har til formaal at oprette et europaeisk net for samarbejde mellem universiteter ( programmets aktion 1 ).

31 Hertil bemaerkes foerst, at Domstolen allerede i dom af 3 . juli 1974 ( Casagrande, sag 9/74, Sml . s . 773 ) har statueret, at skoent undervisnings - og uddannelsespolitikken ikke som saadan er et af de omraader, som ifoelge Traktaten henhoerer under faellesskabsinstitutionernes kompetence, foelger det ikke deraf, at udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt Faellesskabet, er begraenset tilsvarende, naar den beroerer de foranstaltninger, som er truffet til gennemfoerelse af en politik paa f . eks . undervisnings - og uddannelsesomraadet .

32 Det maa endvidere konstateres, at det europaeiske net ifoelge ordlyden af aktion 1 i bilaget til den anfaegtede afgoerelse skal bestaa af de universiteter, der har valgt at indgaa bestemte aftaler om udveksling af studerende og laerere . Selv om det saaledes paahviler Faellesskabet at oprette dette net, kan universiteterne kun deltage deri i henhold til vedtaegterne for deres status og organisation, og det paagaeldende program paavirker ikke disse bestemmelser . Foelgelig kan dette argument ikke laegges til grund .

33 Det er endvidere blevet anfoert, at Traktatens artikel 235 maa anvendes, fordi det omtvistede program indeholder elementer vedroerende forskningsomraadet .

34 Hertil bemaerkes, at videnskabelig forskning udpraeget hoerer til de funktioner, der er saeregne for universiteterne . Ikke blot er en del af universitetspersonalet udelukkende beskaeftiget hermed, men desuden udgoer forskning i princippet en vaesentlig bestanddel af stoerstedelen af universitetslaerernes samt en del af de studerendes virksomhed, f . eks . de, der forbereder sig paa at tage en doktorgrad eller lignende .

35 En fortolkning af den anfaegtede afgoerelse, hvorefter denne ikke vedroerer universiteternes videnskabelige forskning, ville medfoere en vaesentlig begraensning af raekkevidden af nogle af Erasmus-programmets formaal, herunder bl . a . at "fremme et bredt og intensivt samarbejde mellem universiteterne i alle medlemsstaterne" og at "udnytte hele det intellektuelle potentiel paa universiteterne i Faellesskabet gennem stoerre mobilitet blandt universitetslaererne, saa kvaliteten af undervisningen og uddannelsen paa disse univeristeter kan forbedres med henblik paa at sikre Faellesskabets konkurrenceevne paa verdensmarkedet" (( artikel 2, litra ii ) og iii ) )).

36 Under disse omstaendigheder, og da der ikke er noget udtrykkeligt forbehold i den anfaegtede afgoerelse med hensyn til videnskabelig forskning, maa det konstateres, at i hvert fald en del af de planlagte aktioner baade vedroerer forskning og faglig uddannelse . Dette gaelder navnlig aktion I (" etablering og drift af et europaeisk universitetsnet "), som bl.a . omhandler "stoette til undervisningspersonale og universitetsadministratorer, saaledes at de kan rejse til andre medlemsstater, udarbejde integrerede studieprogrammer sammen med universiteter i disse medlemsstater og udveksle erfaringer om den seneste udvikling paa det omraade, hvor de har saerlig sagkundskab", samt stoette til fremme af stoerre mobilitet blandt universitetslaerere ( punkt 3 og 4 ). Desuden naevnes i Traktatens artikel 130 G, som blev indsat ved Den Europaeiske Faelles Akt, blandt andre foranstaltninger, som Faellesskabet skal gennemfoere med henblik paa at naa de maal, der er fastsat i det nye afsnit om forskning og teknologisk udvikling, fremme af uddannelse og mobilitet for saa vidt angaar forskere i Faellesskabet .

37 Heraf foelger, at da den anfaegtede afgoerelse ikke blot vedroerer faglig uddannelse, men ogsaa videnskabelig forskning, havde Raadet ikke kompetence til at udstede den alene i henhold til artikel 128 og var foelgelig foer Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden noedsaget til ligeledes at anvende Traktatens artikel 235 . Kommissionens foerste anbringende om den anvendte hjemmels ulovlighed kan derfor ikke laegges til grund .

Begrundelsen

38 Kommissionen har anfoert, at den anfaegtede retsakt ikke opfylder begrundelseskravene i Traktatens artikel 190, fordi dens sidste betragtning er affattet i vage og upraecise vendinger, som ikke angiver grundene til, at Raadet har benyttet artikel 235 som hjemmel .

39 Hertil bemaerkes, at det i den paagaeldende betragtning utvetydigt anfoeres, at Raadet er overbevist om, at Traktatens artikel 128 er utilstraekkelig som hjemmel med hensyn til det omraade, som den anfaegtede retsakt omhandler, og foelgelig, at Traktaten ikke indeholder den formoedne hjemmel til den handling, som var paakraevet efter den i artikel 235 forudsatte betydning . Det foelger af de betragtninger, der er fremfoert under gennemgangen af det foerste anbringende, at Raadets overbevisning var berettiget .

40 Paa denne baggrund kan den omstaendighed, at Raadet kun har givet en kortfattet fremstilling af grundene til, at det var naaet til denne overbevisning, ikke anses for en vaesentlig formmangel, der kan medfoere den paagaeldende retsakts ugyldighed .

41 Heraf foelger, at Kommissionens anbringende vedroerende manglende begrundelse ikke kan laegges til grund .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

42 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom . Da Kommissionen har tabt sagen, doemmes den til at betale sagens omkostninger, herunder intervenienternes .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Sagsoegte frifindes .

2 ) Kommissionen betaler sagens omkostninger, herunder intervenienternes .