Sag C-526/14

Tadej Kotnik m.fl.

mod

Državni zbor Republike Slovenije

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Ustavno sodišče)

»Præjudiciel forelæggelse — gyldighed og fortolkning af Kommissionens bankmeddelelse — fortolkning af direktiv 2001/24/EF og 2012/30/EU — statsstøtte til banker i forbindelse med finanskrisen — byrdefordeling — afvikling af aktionærernes kapital, af hybridkapital og af efterstillede gældsinstrumenter — princippet om beskyttelse af den berettigede forventning — ejendomsret — beskyttelse af selskabsdeltagernes og tredjemands interesser — sanering og likvidation af kreditinstitutter«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 19. juli 2016

Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der skal afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi – støtte til finanssektoren i forbindelse med finanskrisen – byrdefordeling – foranstaltninger til at konvertere eller nedskrive værdien af efterstillet gæld – forpligtelse til at overholde proportionalitetsprincippet

Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der skal afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi – støtte til finanssektoren i forbindelse med finanskrisen – byrdefordeling – forenelighed med bestemmelserne i direktiv 2012/30, hvorefter enhver forhøjelse eller nedsættelse af et aktieselskabs kapital skal besluttes af selskabets generalforsamling

Præjudicielle spørgsmål om gyldigheden af Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen, som er en meddelelse, der ikke skaber direkte retsvirkninger i forhold til tredjemand, kan antages til realitetsbehandling, eftersom disse spørgsmål vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den af Kommissionen i denne meddelelse fastsatte betingelse om byrdefordelingen mellem aktionærerne og de efterstillede kreditorer med henblik på i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF at kunne anse statsstøtte ydet inden for banksektoren for forenelig med det indre marked er forenelig med flere EU-retlige bestemmelser. (jf. præmis 31-34)

Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (Bankmeddelelsen) skal fortolkes således, at den ikke har bindende virkning for medlemsstaterne. Vedtagelsen af en sådan meddelelse fritager nemlig ikke Kommissionen fra dens forpligtelse til at undersøge de konkrete ekstraordinære omstændigheder, som en medlemsstat i en given sag har påberåbt sig med henblik på at anmode om en direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, eller fra pligten til at begrunde nægtelsen af at efterkomme en sådan anmodning. Det følger heraf dels, at virkningen af en vedtagelse af de vejledende regler, der er indeholdt i denne meddelelse, er begrænset til, at Kommissionen har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn, idet Kommissionen, hvis en medlemsstat anmelder en påtænkt statsstøtte, som er i overensstemmelse med disse regler, i princippet skal godkende den påtænkte støtte. Dels bevarer medlemsstaterne muligheden for at anmelde påtænkt statsstøtte, som ikke opfylder de ved denne meddelelse fastsatte kriterier, til Kommissionen, og sidstnævnte kan under særlige omstændigheder godkende sådan påtænkt støtte. Det følger heraf, at bankmeddelelsen ikke kan skabe selvstændige forpligtelser for medlemsstaterne, men blot fastsætter betingelser med henblik på at sikre, at støtte, der er ydet til bankerne under finanskrisen, som Kommissionen skal tage hensyn til ved udøvelsen af det vide skøn, som den har i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, er forenelige med det indre marked. (jf. præmis 41 og 43-45 samt domskonkl. 1)

Artikel 107 TEUF – 109 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for punkt 40-46 i Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (Bankmeddelelsen), for så vidt som disse punkter gør godkendelsen af en statsstøtte betinget af en byrdefordeling mellem aktionærerne og indehaverne af efterstillede fordringer. Sådanne byrdefordelingsforanstaltninger kan dels forstås således, at de tilsigter at hindre adgang til statsstøtte som et simpelt instrument, der giver mulighed for at afhjælpe de pågældende bankers finansielle vanskeligheder. Dels tilsigter byrdefordelingsforanstaltningerne at sikre, at de banker, som har et kapitalunderskud, inden de modtager nogen form for statsstøtte, sammen med deres investorer arbejder for at reducere dette underskud, bl.a. ved at rejse egenkapital samt ved bidrag fra de efterstillede kreditorer, idet sådanne foranstaltninger kan begrænse omfanget af den indrømmede statsstøtte. En anden løsning ville risikere at fremkalde konkurrencefordrejning, for så vidt som de banker, hvis aktionærer og efterstillede kreditorer ikke har bidraget til en reduktion af kapitalunderskuddet, ville modtage en større statsstøtte end den, som var nødvendig til at afvikle det resterende kapitalunderskud. Med henblik på at afhjælpe problemet med »moral hazard«, som er knyttet til den omstændighed, at enkeltpersoner er tilbøjelige til at træffe risikable beslutninger, når de eventuelle negative konsekvenser af disse bæres af samfundet, skal det undgås, at bankerne som følge af muligheden for at få tildelt statsstøtte tilskyndes til at anvende finansinstrumenter, som er mere risikable, og som kan skabe betydelige tab, hvilket kan fremkalde alvorlig konkurrencefordrejning og skade det indre markeds integritet. Endelig har Kommissionen ved at vedtage bankmeddelelsen ikke tilegnet sig de beføjelser, som Rådet er indrømmet i henhold til artikel 108 TEUF og 109 TEUF. Eftersom meddelelsen blot fastsætter vejledende regler, der medfører en begrænsning for Kommissionen ved udøvelsen af den skønsbeføjelse, som den er tildelt i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, påvirker denne nemlig ikke de beføjelser, som Rådet er tildelt i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF til på begæring af en medlemsstat at fastslå, at en statsstøtte under ganske særlige omstændigheder er forenelig med det indre marked og ikke udgør en forordning som omhandlet i artikel 109 TEUF, der i medfør af artikel 288, stk. 2, TEUF har bindende virkning erga omnes. (jf. præmis 55-60 og domskonkl. 2)

Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af ejendomsretten skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for punkt 40-46 i Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (Bankmeddelelsen), for så vidt som disse punkter gør godkendelsen af en statsstøtte betinget af en byrdefordeling mellem aktionærerne og indehaverne af efterstillede fordringer. Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning havde de pågældende bankers aktionærer og efterstillede kreditorer dels ingen garanti fra Kommissionen for, at den ville godkende en statsstøtte med henblik på at afhjælpe disse bankers kapitalunderskud. De pågældende investorer havde dels ingen forsikring om, at visse af de foranstaltninger, der havde til formål at imødekomme kapitalunderskuddet hos de banker, der modtager en af Kommissionen godkendt statsstøtte, ikke kunne påvirke deres investeringer. De erhvervsdrivende kan, selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et af Unionens grundlæggende principper, ikke have nogen berettigede forventninger på et område som statsstøtte i banksektoren, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation. Hvad angår medlemsstaternes behov for at have en overgangsperiode for at tilpasse sig Kommissionens nye krav vedrørende byrdefordelingen, der inddrager aktionærer og efterstillede kreditorer, kan afgørende offentlige interesser være til hinder for, at der træffes overgangsforanstaltninger i forbindelse med forhold, der er opstået før de nye bestemmelsers ikrafttræden, men som endnu ikke er afsluttet. Der er tale om afgørende offentlige interesser, når målet er at skabe stabilitet i det finansielle system og samtidig undgå for store offentlige udgifter og mindske konkurrencefordrejning. Hvad angår ejendomsretten kan foranstaltninger med byrdefordeling vedtages frivilligt af aktionærerne og ved aftale mellem kreditinstitutterne og deres efterstillede kreditorer, hvilket ikke kan anses for et indgreb i deres ejendomsret. Eftersom bankernes aktionærer er ansvarlige for bankens gæld indtil dennes selskabskapital, kan den omstændighed, at bankmeddelelsens punkt 40-46 kræver, at aktionærerne for at afhjælpe en banks kapitalunderskud, inden den modtager statsstøtte, bidrager til at absorbere de tab, som banken har lidt, i samme omfang, som hvis en sådan statsstøtte ikke forelå, endvidere ikke anses for at påvirke deres ejendomsret. Tabene for aktionærer i kriseramte banker er under alle omstændigheder af samme størrelse, uanset om deres sag er støttet på en dom om konkurserklæring som følge af en manglende tildeling af statsstøtte eller på en procedure for indrømmelse af en sådan støtte, der er underlagt en forudgående betingelse om byrdefordeling. Hvad angår de efterstillede kreditorer er efterstillet gæld finansinstrumenter, som har visse kendetegn til fælles med gældsprodukter og aktier, hvilket indebærer, at indehaverne af de sidstnævnte i tilfælde af, at udstederen af gældsbrevene standser sine betalinger, fyldestgøres efter indehaverne af de almindelige obligationer, men før aktionærerne. De byrdefordelingsforanstaltninger, som tildelingen af statsstøtte til en underskudsgivende bank er betinget af, må ikke indebære et indgreb i de efterstillede kreditorers ejendomsret, som disse ikke ville have været udsat for som led i en konkursbehandling, hvis en sådan støtte ikke var tildelt. (jf. præmis 62, 64, 66-70, 74-76 og 78-80 samt domskonkl. 3)

Artikel 29, 34, 35 og 40-42 i direktiv 2012/30 om samordning af de garantier, der kræves i medlemsstaterne af de i artikel 54, stk. 2, TEUF nævnte selskaber til beskyttelse af såvel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, for så vidt angår stiftelsen af aktieselskabet samt bevarelse af og ændringer i dets kapital, med det formål at gøre disse garantier lige byrdefulde, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for punkt 40-46 i Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (Bankmeddelelsen), for så vidt som disse punkter gør godkendelsen af en statsstøtte betinget af en byrdefordeling mellem aktionærerne og indehaverne af efterstillede fordringer. Bankmeddelelsen indeholder nemlig ingen nærmere bestemmelse om de retlige procedurer, hvormed byrdefordelingsforanstaltningerne, der er nævnt i dens punkt 40-46, skal iværksættes. Selv om medlemsstaterne i en særlig situation eventuelt kan foranlediges til at vedtage sådanne byrdefordelingsforanstaltninger uden selskabets generalforsamlings samtykke, kan denne omstændighed imidlertid ikke rejse tvivl om bankmeddelelsens gyldighed i forhold til bestemmelserne i direktiv 2012/30. Direktiv 2012/30 er en del af gennemførelsen af etableringsfriheden på det indre marked, hvis hovedformål er at beskytte selskabsdeltagernes og tredjemands interesser. De foranstaltninger, som er fastsat heri for at sikre denne beskyttelse, vedrører aktieselskabernes almindelige funktion. Byrdefordelingsforanstaltninger, der inddrager aktionærerne og de efterstillede kreditorer, udgør derimod særlige foranstaltninger, når de pålægges af de nationale myndigheder. De kan alene vedtages i forbindelse med en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi samt for at undgå en systemisk risiko og for at sikre det finansielle systems stabilitet. Selv om det klart er af almen interesse at sikre en stærk og konsekvent beskyttelse af investorerne inden for EU, kan denne interesse i denne henseende ikke i alle tilfælde anses for at gå forud for den almene interesse i at sikre det finansielle systems stabilitet. (jf. præmis 84-88, 91 og 94 samt domskonkl. 4)

Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (Bankmeddelelsen) skal fortolkes således, at foranstaltninger til at konvertere eller nedskrive værdien af hybridkapital og efterstillet gæld ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at afhjælpe den pågældende banks kapitalunderskud. I henhold til meddelelsens punkt 44 skal den efterstillede gæld i tilfælde, hvor banken ikke opfylder de lovbestemte minimumskapitalkrav, dvs., at kapitalen ikke i sig selv kan absorbere bankens tab, nemlig konverteres eller nedskrives, i princippet inden denne bank ydes statsstøtte. Det fremgår endvidere af punkt 44, at der ikke må ydes statsstøtte, før egenkapital og efterstillet gæld i fuld udstrækning er anvendt til at dække ethvert tab for banken. En medlemsstat er således ikke forpligtet til forud for tildelingen af en statsstøtte at pålægge kriseramte banker at konvertere efterstillet gæld til egenkapital eller at nedskrive den eller i fuld udstrækning at sørge for, at denne gæld bidrager til at absorbere tab. I et sådant tilfælde kan den påtænkte statsstøtte imidlertid ikke anses for at have været begrænset til det strengt nødvendige, som det kræves i henhold til bankmeddelelsens punkt 15. Medlemsstaten og modtagerne af den påtænkte statsstøtte påtager sig risikoen for at få pålagt et forbud ved en kommissionsafgørelse, hvorved den påtænkte støtte erklæres uforenelig med det indre marked. (jf. præmis 97, 100 og 102 samt domskonkl. 5)