Domstolens Dom af 2. juli 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud - Fri bevægelighed for personer - Ansættelser i den offentlige administration. - Sag C-473/93.



Samling af Afgørelser 1996 side I-03207



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Traktatbrudssoegsmaal ° administrativ procedure ° formaal ° frister for medlemsstaten ° krav om rimelige frister ° bedoemmelseskriterier

(EOEF-traktaten, art. 169)

2. Fri bevaegelighed for personer ° undtagelser ° ansaettelser i den offentlige administration ° de offentlige omraader forskning, uddannelse, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning ° krav om statsborgerskab for at faa adgang til stillinger, der ikke indebaerer deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed eller i sikring af statens almene interesser ° ulovligt ° begrundelse ° bevarelse af den nationale identitet ° ulovligt

(EOEF-traktaten, art. 48; traktaten om Den Europaeiske Union, art. F, stk. 1; Raadets forordning nr. 1612/68, art. 1)

Sammendrag

1. I forbindelse med en traktatbrudssag har den administrative procedure til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser, dels effektivt at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter. Disse to formaal indebaerer et krav til Kommissionen om at fastsaette en rimelig frist for medlemsstaten til at besvare aabningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstaendighederne, til at forberede dens indsigelser. Ved afgoerelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstaendigheder.

En frist paa fire maaneder, som en stat har faaet til at rette sig efter Kommissionens begrundede udtalelse, kan saaledes ikke anses for at vaere urimelig, naar medlemsstaten blev underrettet om Kommissionens holdning naesten tre aar, inden den modtog aabningsskrivelsen, og denne frist endvidere er dobbelt saa lang, som den frist Kommissionen saedvanligvis indroemmer.

2. Naar en medlemsstat ikke begraenser kravet om statsborgerskab i staten til at gaelde adgangen til stillinger som tjenestemand eller offentligt ansat, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser, inden for omraaderne forskning, uddannelse, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning, undlader den derved at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48 og artikel 1 i forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet. Naar de fleste stillinger inden for disse omraader ligger fjernt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, kan den omstaendighed, at visse stillinger inden for disse omraader eventuelt kan vaere omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4, ikke begrunde, at en medlemsstat generelt for alle disse stillinger stiller krav om statsborgerskab.

Paa et omraade som undervisningssektoren kan udelukkelse af andre medlemsstaters statsborgere fra samtlige stillinger i denne sektor ikke vaere berettiget af hensyn til bevarelse af den nationale identitet, idet dette hensyn ° som lovligt kan varetages, hvilket ogsaa er anerkendt i artikel F, stk. 1, i traktaten om Den Europaeiske Union ° effektivt kan varetages med andre midler end en generel udelukkelse, og andre medlemsstaters statsborgere under alle omstaendigheder ganske som statsborgere i Luxembourg skal opfylde samtlige betingelser for ansaettelse, herunder betingelserne med hensyn til uddannelse, erfaring og sprogkundskaber.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. december 1993 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 48 i EOEF-traktaten og artikel 1 og 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467), ved at opretholde et krav om luxembourgsk statsborgerskab over for arbejdstagere fra andre medlemsstater som betingelse for adgang til stillinger som tjenestemand eller offentligt ansat inden for omraaderne forskning, uddannelse, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning.

2 Artikel 48, stk. 1, 2 og 3, i EOEF-traktaten, nu EF-traktaten, fastslaar princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed og afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere. I traktatens artikel 48, stk. 4, bestemmes det, at bestemmelserne i denne artikel ikke gaelder for ansaettelser i den offentlige administration. Ifoelge Domstolens praksis vedroerer denne bestemmelse de stillinger, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser, og som saaledes forudsaetter, at de ansatte i disse stillinger foeler en saerlig solidaritet med staten, og at der foreligger de gensidige rettigheder og forpligtelser, som er grundlaget for tilhoersforholdet som statsborger. Undtagelsen i artikel 48, stk. 4, finder derimod ikke anvendelse paa stillinger, som uanset deres placering under staten eller andre offentlige organer dog ikke indebaerer deltagelse i opgaver, der henhoerer under den egentlige offentlige administration (dom af 17.12.1980, sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3881, praemis 10 og 11).

3 Artikel 1 og 7 i forordning nr. 1612/68 indeholder reglen om ligestilling med hensyn til henholdsvis adgang til beskaeftigelse og udoevelse af beskaeftigelse.

4 Da Kommissionen havde konstateret, at et stort antal stillinger, der i visse medlemsstater blev anset for at henhoere under den offentlige administration, ikke var forbundet med udoevelse af offentlig myndighed og varetagelse af statens almene interesser, gjorde Kommissionen i 1988 en "systematisk indsats" paa grundlag af meddelelse 88/C 72/02, "Fri bevaegelighed for arbejdstagerne og adgang til stillinger i den offentlige administration i medlemsstaterne ° Kommissionens indsats i forbindelse med anvendelsen af artikel 48, stk. 4, i EOEF-traktaten" (EFT 1988 C 72, s. 2). I denne meddelelse anmodede Kommissionen medlemsstaterne om at give statsborgere fra de andre medlemsstater adgang til ansaettelse i organer, der har til opgave at forvalte en tjeneste med kommercielt sigte, saasom offentlig transport, distribution af elektricitet og gas, luftfartsselskaber og faergeruter, postvaesen og telekommunikation, radio- og tv-selskaber, de operationelle dele af det offentlige sundhedsvaesen, undervisning i offentlige uddannelsesinstitutioner og forskning med civile formaal i offentlige institutioner. Kommissionen mente, at de opgaver og det ansvar, der er karakteristisk for stillinger inden for disse omraader, kun rent undtagelsesvis kunne vaere omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4.

5 Som et led i sin indsats anmodede Kommissionen ved skrivelse af 5. januar 1988 Storhertugdoemmet Luxembourg om at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at afskaffe det krav om luxembourgsk statsborgerskab, som denne stat stiller som betingelse for at give adgang til beskaeftigelse inden for de ovennaevnte omraader. I en skrivelse af 30. oktober 1990 svarede Storhertugdoemmet Luxembourg, at det ikke havde til hensigt at traeffe saerlige foranstaltninger for at efterkomme Kommissionens oenske.

6 Den 12. marts 1991 tilsendte Kommissionen den luxembourgske regering seks aabningsskrivelser vedroerende henholdsvis omraaderne forskning, uddannelse, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning. I disse skrivelser anmodede Kommissionen den luxembourgske regering om at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa seks maaneder.

7 Den 4. maj 1992 svarede den luxembourgske regering, at den opretholdt sit tidligere standpunkt, idet princippet om arbejdstagernes frie bevaegelighed allerede i vidt omfang blev anvendt paa de paagaeldende omraader.

8 Den 14. juli 1992 fremsatte Kommissionen seks begrundede udtalelser vedroerende de paagaeldende omraader, hver med en frist for den luxembourgske regering paa fire maaneder til at rette sig efter udtalelserne. Da disse begrundede udtalelser ikke blev besvaret, anlagde Kommissionen naervaerende sag.

9 Det fremgaar af sagens akter, at de af staevningen omfattede omraader i Luxembourg henhoerer under den offentlige sektor. Paa alle disse omraader stilles der i princippet krav om luxembourgsk statsborgerskab for at faa adgang til en hvilken som helst stilling, uanset om den besaettes med en tjenestemand i henhold til vedtaegten for tjenestemaend, en lignende ansat eller en kontraktansat.

10 Dette princip er optaget i artikel 11, stk. 2, i den luxembourgske grundlov, hvori det bestemmes, at "kun luxembourgere kan ansaettes i statens tjeneste, herunder i forsvaret", i artikel 3, litra a), i "loi fixant le régime des employés de l' État" ("lov om vilkaar for statsansatte") af 27. januar 1972, i artikel 2, stk. 1, litra a), i "loi modifiée fixant le statut général des fonctionnaires de l' État" ("lov om aendring af lov om den almindelige vedtaegt for statstjenestemaend") af 16. april 1979, i artikel 2, stk. 1, litra a), i "loi fixant le statut général des fonctionnaires communaux" ("lov om almindelig vedtaegt for kommunale tjenestemaend") af 24. december 1985, i artikel 3, litra a), i "règlement grand-ducal portant assimilation du régime des employés communaux à celui des employés de l' État" ("storhertugelig anordning om tilpasning af vilkaarene for kommunalt ansatte til vilkaarene for statsansatte") af 26. maj 1975, i artikel 2, nr. 1), i "statut du personnel des chemins de fer luxembourgeois" ("vedtaegten for personalet ved de luxembourgske jernbaner"), som dog goer undtagelse for tilfaelde omfattet af internationale konventioner og for den situation, at der ikke er luxembourgske ansoegere til stillingen, under forbehold af regeringens godkendelse.

11 Det samme krav stilles endvidere i artikel 24 i "loi relative à la transformation de l' administration des postes et télécommunications en 'Entreprise des Postes et Télécommunications' " ("lov om omdannelse af post- og telekommunikationsvaesenet til en 'Post- og televirksomhed' ") af 10. august 1992, hvori det bestemmes, at bestemmelserne i "statut général des fonctionnaires et employés de l' État" ("den almindelige vedtaegt for tjenestemaend og oevrige statsansatte") finder anvendelse paa de ansatte i denne virksomhed, og i artikel 2, litra b), i "règlement grand-ducal déterminant les conditions d' admission, de nomination et de promotion du personnel paramédical de l' État" ("storhertugelig anordning om vilkaar for ansaettelse, fastansaettelse og forfremmelse af sundhedspersonale i staten, som ikke er uddannet som laeger") af 11. august 1974.

12 Endelig fremgaar det af artikel 4 og 5 tilsammen i "loi relative à l' organisation de la recherche et du développement technologique dans le secteur public" ("lov om forskning og teknologisk udvikling i den offentlige sektor") af 9. marts 1987, at statsborgere i andre medlemsstater kun kan faa adgang til forskningsstillinger i det omfang, hvori den offentlige institution eller tjenestegren eller den hoejere laereanstalt eller det universitet, der ansaetter dem, undtagelsesvis ikke stiller krav om luxembourgsk statsborgerskab.

13 Som undtagelse herfra stilles der ikke et saadant krav til personalet ved "Centre Hospitalier" i Luxembourg, der er en offentlig institution, der administreres som en privat virksomhed, eller til undervisningspersonalet ved "Centre Universitaire" i Luxembourg.

14 I alle tilfaelde, hvor der stilles krav om luxembourgsk statsborgerskab, er kravet formuleret generelt og uden nogen sondring under hensyn til karakteren af arbejdsopgaverne eller den hierarkiske indplacering af de paagaeldende stillinger.

15 Kommissionen goer gaeldende, at inden for alle de i sagen omhandlede omraader ligger arbejdsopgaverne og ansvarsomraaderne i de stillinger, hvor der stilles krav om luxembourgsk statsborgerskab, generelt for langt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed til, at de naesten undtagelsesfrit kan anses for omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4. Storhertugdoemmet Luxembourg kan derfor ikke stille krav om luxembourgsk statsborgerskab for samtlige stillinger inden for disse omraader. Med hensyn til de saerlige stillinger, som har en saadan forbindelse til den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, paahviler det den sagsoegte regering at foere bevis for denne forbindelse.

16 Storhertugdoemmet Luxembourg har ikke bestridt, at stillinger inden for de paagaeldende omraader i Luxembourg generelt er forbeholdt indlaendinge. Storhertugdoemmet har imidlertid fremfoert en raekke grunde til, at der ikke foreligger et traktatbrud.

Formaliteten

17 Storhertugdoemmet Luxembourg har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionens soegsmaal ikke kan antages til realitetsbehandling, under henvisning til, at Kommissionen kun gav Storhertugdoemmet fire maaneder til at rette sig efter den begrundede udtalelse. Denne frist var aabenbart utilstraekkelig til, at Storhertugdoemmet kunne gennemfoere den omfattende reform, som det blev anmodet om, og som kraevede en revision af de mest grundlaeggende traek i dets forvaltning.

18 Over for dette anbringende har Kommissionen for det foerste gjort gaeldende, at fristen paa fire maaneder i de begrundede udtalelser var usaedvanlig lang, idet denne frist i almindelighed ikke overstiger én eller to maaneder. Kommissionen har derefter anfoert, at den administrative procedure i alt har varet over 33 maaneder, heri ikke medregnet, at Storhertugdoemmet Luxembourg, da proceduren blev indledt, allerede laenge havde vaeret underrettet om Kommissionens hensigter i forbindelse med den ovenfor omtalte systematiske indsats. Endelig har Storhertugdoemmet paa intet tidspunkt anmodet om en forlaengelse af fristen, men har hele tiden haevdet, at det ikke havde til hensigt at aendre sin lovgivning.

19 Det bemaerkes hertil, at den administrative procedure har til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser, dels effektivt at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter (dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, praemis 13).

20 Disse to formaal indebaerer et krav til Kommissionen om at fastsaette en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare aabningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstaendighederne, til at forberede deres indsigelser. Ved afgoerelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstaendigheder (ovennaevnte dom af 2.2.1988, Kommissionen mod Belgien, praemis 14).

21 Det bemaerkes, at i den foreliggende sag var den frist paa fire maaneder, der var fastsat i de begrundede udtalelser, dobbelt saa lang, som den frist Kommissionen saedvanligvis indroemmer.

22 Endvidere blev Storhertugdoemmet Luxembourg underrettet om Kommissionens holdning allerede den 18. marts 1988, hvor meddelelse 88/C 72/02 blev offentliggjort, og saaledes naesten tre aar, foer det modtog aabningsskrivelserne, der var dateret den 12. marts 1991, og som hver indroemmede det en frist paa seks maaneder.

23 Endelig har Storhertugdoemmet Luxembourg i sine svar til Kommissionen meddelt, at det ikke havde til hensigt at foretage aendringer i lovgivningen.

24 Under disse omstaendigheder kan fristen paa fire maaneder i de begrundede udtalelser ikke anses for at vaere urimelig. Sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.

Realiteten

25 For saa vidt angaar sagens realitet har Storhertugdoemmet Luxembourg for det foerste gjort gaeldende, at der skal anlaegges en "institutionel" fortolkning af traktatens artikel 48, stk. 4, saaledes at undtagelsen deri skal omfatte alle stillinger, som ifoelge national ret henhoerer under en offentlig myndighed, herunder saadanne stillinger, hvor arbejdet bestaar i rent udfoerende funktioner eller er af teknisk eller manuel karakter, naar blot det udoeves for staten eller offentlige kollektive enheder. Efter Luxembourgs opfattelse kan kun indlaendinge give den sikkerhed for loyalitet og troskab, som maa kunne kraeves af tjenestemaend og offentligt ansatte.

26 Det bemaerkes hertil blot, at ifoelge fast retspraksis skal begrebet offentlig administration i traktatens artikel 48, stk. 4' s forstand, fortolkes og anvendes ensartet i hele Faellesskabet og kan derfor ikke overlades til medlemsstaternes helt frie skoen (jf. bl.a. dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, og ovennaevnte dom af 17.12.1980, Kommissionen mod Belgien, praemis 12 og 18).

27 For at afgoere, om bestemte stillinger er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 48, stk. 4, maa det saaledes undersoeges, om de er typiske for den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, der bestaar i, at den skal udoeve offentlig myndighed og har ansvaret for varetagelsen af statens eller andre offentlige kollektive enheders almene interesser. Kriteriet for at anvende traktatens artikel 48, stk. 4, skal derfor vaere funktionelt og tage hensyn til arten af de opgaver og det ansvar, som stillingen indebaerer, for at undgaa, at den effektive virkning og raekkevidden af traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed og om ligebehandling af alle medlemsstaters statsborgere begraenses af fortolkninger af begrebet offentlig administration, der alene sker paa grundlag af national ret, og som ville hindre anvendelsen af faellesskabsreglerne (dom af 3.6.1986, sag 307/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1725, praemis 12).

28 For det andet har Storhertugdoemmet Luxembourg rejst indsigelse mod Kommissionens saakaldt "globale" opfattelse, som bestaar i at udelukke hele omraader fra undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, selv om Faellesskabet ikke har foretaget en regulering heraf, og uden naermere angivelse af, hvilke stillinger det drejer sig om. Ifoelge Storhertugdoemmet fremgaar det af Domstolens praksis (jf. saerligt ovennaevnte dom af 17.12.1980, Kommissionen mod Belgien), at Kommissionen er forpligtet til at foretage en undersoegelse af de paagaeldende stillinger enkeltvis og ikke maa udpege en lang raekke omraader, som paa forhaand ikke anses for omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, saaledes at det paalaegges medlemsstaterne at foere modbevis i de konkrete enkelttilfaelde.

29 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at den i meddelelse 88/C 72/02 undersoegte stillingerne inden for de deri omhandlede forskellige omraader i lyset af de kriterier for fortolkning af traktatens artikel 48, stk. 4, som Domstolen har fastlagt. Efter denne undersoegelse konstaterede Kommissionen, at disse stillinger ligger for langt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed til, at de generelt kan anses for omfattet af undtagelsen i artikel 48, stk. 4. Under disse omstaendigheder mener Kommissionen med foeje paa forhaand at kunne udelukke, at denne bestemmelse anvendes paa de i naervaerende sag omhandlede omraader, uden at det er noedvendigt forud at foretage en undersoegelse af hver enkelt stilling.

30 Kommissionen har endvidere anfoert, at den har konstateret, at de former for virksomhed, der udoeves paa de paagaeldende omraader, enten ogsaa udoeves i den private sektor eller kunne udoeves i den offentlige sektor uden et krav om luxembourgsk statsborgerskab.

31 Det bemaerkes hertil, at som den luxembourgske regering selv har indroemmet, ligger de fleste stillinger inden for omraaderne forskning, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning langt fra den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, idet de ikke indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed eller i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser (jf. saerligt ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Frankrig vedroerende sundhedssektoren og dom af 16.6.1987, sag 225/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2625, vedroerende forskning med civile formaal).

32 Med hensyn til undervisningssektoren har den luxembourgske regering saerligt gjort gaeldende, at det er noedvendigt, at laerere har luxembourgsk statsborgerskab, for at de kan videregive de traditionelle vaerdier, og at kravet herom paa grund af statens stoerrelse og saerlige befolkningsmaessige situation saaledes er en vaesentlig betingelse for bevarelsen af den nationale identitet. Denne kunne ikke sikres, hvis stoerstedelen af laererstanden var ikke-luxembourgske EF-statsborgere. For saa vidt angaar laerere i underskolen og gymnasiet goer den luxembourgske regering saerligt gaeldende, at de udfoerer funktioner med et ikke-merkantilt sigte, som faktisk bidrager til at sikre statens almene interesser.

33 Domstolen har allerede udtalt, at de meget strenge betingelser, som skal vaere opfyldt, for at stillinger kan anses for omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, ikke er opfyldt for saa vidt angaar laererkandidater (dom af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, praemis 28), lektorer i fremmedsprog (dom af 30.5.1989, sag 33/88, Allué og Coonan, Sml. s. 1591, praemis 9) og gymnasielaerere (dom af 27.11.1991, sag C-4/91, Bleis, Sml. I, s. 5627, praemis 7).

34 Af tilsvarende grunde maa det samme gaelde laerere i underskolen.

35 Denne vurdering kan ikke anfaegtes under henvisning til bevarelsen af den nationale identitet i en saa speciel befolkningsmaessig situation som den, der forefindes i Storhertugdoemmet Luxembourg. Selv om bevarelsen af medlemsstaternes nationale identitet udgoer et lovligt maal, der respekteres i Faellesskabets retsorden (som det ogsaa er anerkendt i artikel F, stk. 1, i traktaten om Den Europaeiske Union), kan det af Storhertugdoemmet anfoerte hensyn varetages effektivt med andre midler end en generel udelukkelse af andre medlemsstaters statsborgere, selv paa saerligt foelsomme omraader, saasom uddannelse. Det bemaerkes i den forbindelse, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 132-141 i sit forslag til afgoerelse, at de andre medlemsstaters statsborgere ganske som statsborgere i Luxembourg skal opfylde samtlige betingelser for ansaettelse, herunder betingelserne med hensyn til uddannelse, erfaring og sprogkundskaber.

36 Hensynet til bevarelse af den nationale identitet kan derfor ikke begrunde, at de andre medlemsstaters statsborgere udelukkes fra samtlige stillinger paa et omraade som undervisningssektoren, naar der bortses fra de stillinger, som indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed eller i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser.

37 For det tredje har Storhertugdoemmet Luxembourg paaberaabt sig artikel 11, stk. 2, i sin grundlov, hvorefter kun luxembourgere kan ansaettes i statens tjeneste, herunder i forsvaret, med undtagelse af saerlige tilfaelde, der kan fastsaettes ved lov. Efter Luxembourgs opfattelse er denne bestemmelse som den oeverste interne retsnorm til hinder for, at det kan fastslaas, at der foreligger et traktatbrud som haevdet af Kommissionen.

38 Det bemaerkes hertil blot, at paaberaabelsen af bestemmelser i intern ret for at begraense raekkevidden af de faellesskabsretlige regler ifoelge fast retspraksis skader faellesskabsrettens enhed og effektivitet og derfor ikke kan anerkendes (jf. bl.a. dom af 17.12.1970, sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Sml. 1970, s. 235, org. ref.: Rec. s. 1125, praemis 3, og saerligt vedroerende traktatens artikel 48, stk. 4, ovennaevnte dom af 17.12.1980, Kommissionen mod Belgien, praemis 19).

39 For det fjerde har Storhertugdoemmet paaberaabt sig artikel 13 i den europaeiske bosaettelseskonvention af 13. december 1955, hvorefter "en kontraherende part kan forbeholde sine egne statsborgere udoevelsen af offentlige hverv eller virksomhed i forbindelse med statens sikkerhed eller forsvar eller foreskrive saerlige betingelser for udlaendinges udoevelse af saadan virksomhed". Denne konvention er undertegnet af de fleste medlemsstater, heriblandt Luxembourg.

40 Hertil bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis er det i henhold til traktatens artikel 234, stk. 1, tilladt medlemsstaterne at overholde de forpligtelser over for tredjelande, der foelger af internationale aftaler indgaaet foer traktaten, men bestemmelsen giver dem ikke adgang til at goere rettigheder gaeldende, der er tillagt dem ved saadanne aftaler, i forhold til Faellesskabet (jf. bl.a. dom af 27.2.1962, sag 10/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 287, org. ref.: Rec. s. 3, og af 2.8.1993, sag C-158/91, Levy, Sml. I, s. 4287, praemis 12). Artikel 13 i den europaeiske bosaettelseskonvention kan, selv under forudsaetning af, at den skal undergives en videre fortolkning end traktatens artikel 48, stk. 4, derfor ikke paaberaabes af Storhertugdoemmet Luxembourg for at unddrage sig sine faellesskabsretlige forpligtelser.

41 For det femte har den luxembourgske regering henvist til artikel 61 i traktaten om oprettelse af Den OEkonomiske Union Benelux (herefter "Benelux-traktaten") af 3. februar 1958, hvorefter de kontraherende parter bevarer retten til at forbeholde deres egne statsborgere bl.a. offentlige hverv, embeder og stillinger. Eftersom EOEF-traktaten, som det fremgaar af dens artikel 233, viger for Benelux-traktaten, er dennes artikel 61 til hinder for, at EOEF-traktatens artikel 48, stk. 4, fortolkes paa den af Kommissionen forfaegtede maade.

42 Som Domstolen udtalte i dom af 16. maj 1984 (sag 105/83, Pakvries, Sml. s. 2101, praemis 11), skal traktatens artikel 233 forhindre, at anvendelsen af faellesskabsretten bevirker, at Benelux-Unionen oploeses, eller at dens udvikling hindres. Bestemmelsen tillader altsaa de paagaeldende tre medlemsstater at anvende de efter denne union gaeldende regler under fravigelse af faellesskabsreglerne i det omfang, unionen er foran med hensyn til gennemfoerelsen af faellesmarkedet.

43 Det kan i saa henseende fastslaas, at for saa vidt som faellesskabsretten giver statsborgere i de andre medlemsstater adgang til alle stillinger i det offentlige med undtagelse af dem, som indebaerer udoevelse af offentlig myndighed, er den foran artikel 61 i Benelux-traktaten, idet dette ganske vist forudsaetter, at denne bestemmelse faktisk skal fortolkes som anfoert af Storhertugdoemmet Luxembourg. Bestemmelsen er derfor ikke til hinder for, at det paastaaede traktatbrud kan fastslaas.

44 Storhertugdoemmet Luxembourg har endelig fremhaevet sin saerlige befolkningsmaessige situation. Landets meget lille befolkning, det forhold, at tjenestemandsstillinger og stillinger for offentligt ansatte i oevrigt er meget eftertragtede i dette land samt den oekonomiske krise indebaerer en risiko for at tilskynde til en massiv tilstroemning af arbejdstagere fra de andre medlemsstater, der ville monopolisere de ledige stillinger, hvorved landets fremtid endog kunne bringes i fare. Dette var grunden til, at de stater, der undertegnede EOEF-traktaten, den 25. marts 1957 vedtog protokollen vedroerende Storhertugdoemmet Luxembourg, hvis artikel 2 bestemmer foelgende: "Ved udarbejdelsen af de i traktatens artikel 48, stk. 3, naevnte forordninger vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed tager Kommissionen for saa vidt angaar Storhertugdoemmet Luxembourg, hensyn til denne stats saerlige befolkningsmaessige situation". Denne bestemmelse skal efter Luxembourgs opfattelse ligeledes anvendes i den foreliggende sag.

45 Det skal hertil blot bemaerkes, at artikel 2 i naevnte protokol gav Storhertugdoemmet Luxembourg adgang til at anmode om de saerordninger, som var noedvendige af hensyn til denne stats saerlige befolkningsmaessige situation, ved vedtagelsen af forordninger til gennemfoerelse af arbejdstagernes frie bevaegelighed. Denne mulighed kan imidlertid ikke anses for at indeholde en bemyndigelse for Luxembourg til ensidigt at udelukke arbejdstagere fra andre medlemsstater fra hele erhvervssektorer.

46 Det foelger heraf, at Storhertugdoemmet Luxembourg ikke generelt for samtlige stillinger inden for de paagaeldende omraader kan stille krav om luxembourgsk statsborgerskab uden at overskride graenserne for undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4.

47 Den omstaendighed, at visse stillinger inden for disse omraader eventuelt kan vaere omfattet af traktatens artikel 48, stk. 4, kan ikke begrunde en saadan generel udelukkelse (jf. tillige to domme af dags dato, sag C-173/94, Kommissionen mod Belgien, og sag C-290/94, Kommissionen mod Graekenland).

48 Under disse omstaendigheder var Storhertugdoemmet Luxembourg forpligtet til ° med henblik paa at sikre den fulde virkning af principperne om arbejdstagernes frie bevaegelighed og ligebehandling med hensyn til adgang til arbejde ° at give statsborgere i de oevrige medlemsstater adgang til de paagaeldende omraader og til at begraense anvendelsen af kravet om luxembourgsk statsborgerskab til kun at gaelde stillinger, som reelt indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser.

49 Med hensyn til sagens retlige grundlag bemaerkes, at artikel 7 i forordning nr. 1612/68 vedroerer vilkaarene for udoevelse af beskaeftigelse, men ikke adgangen til beskaeftigelse. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid kun om adgangen for andre medlemsstaters statsborgere til beskaeftigelse. Der kan saaledes ikke fastslaas et traktatbrud paa grundlag af artikel 7 i forordning nr. 1612/68.

50 Det maa herefter fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48 og artikel 1 i forordning nr. 1612/68, idet det ikke har begraenset kravet om luxembourgsk statsborgerskab til at gaelde adgangen til stillinger som tjenestemand eller offentligt ansat, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser, inden for omraaderne forskning, uddannelse, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning.

Begaering om frist

51 For det tilfaelde, at Domstolen skulle fastslaa, at der foreligger et traktatbrud, har Storhertugdoemmet Luxembourg anmodet om at faa en lang frist til at efterkomme sine faellesskabsretlige forpligtelser. Det har anfoert, at en eventuel aendring af de omtvistede regler kun kan ske ved saerdeles omfattende reformer saavel af forfatningen som af lovgivningen, hvilket vil kraeve lang tid.

52 Denne begaering kan ikke tages til foelge, idet EF-traktatens artikel 171 ikke giver Domstolen befoejelse til at indroemme frister til opfyldelse af dens domme.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

53 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Storhertugdoemmet Luxembourg har tabt sagen, boer det paalaegges at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Storhertugdoemmet Luxembourg har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 48 og artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, idet det ikke har begraenset kravet om luxembourgsk statsborgerskab til at gaelde adgangen til stillinger som tjenestemand eller offentligt ansat, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser, inden for omraaderne forskning, uddannelse, sundhed, transport over land, postvaesen og telekommunikation samt vand-, gas- og elektricitetsforsyning.

2) Storhertugdoemmet Luxembourg betaler sagens omkostninger.