FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

Y. BOT

fremsat den 12. september 2013 ( 1 )

Sag C-63/12

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — tjenestemandsvedtægten — artikel 64 og 65 — artikel 1, 3 og 10 i bilag XI — årlig tilpasning af vederlag og pensioner samt justeringskoefficienter — forslag til forordning om tilpasning efter den »normale« metode — Rådets afgørelse om ikke at vedtage forslaget — begrebet »retsakt, der kan anfægtes« — betingelser for iværksættelse af undtagelsesklausulen«

Sag C-66/12

Rådet for Den Europæiske Union

mod

Europa-Kommissionen

»Annullationssøgsmål — passivitetssøgsmål — tjenestemandsvedtægten — artikel 64 og 65 — artikel 1, 3 og 10 i bilag XI — årlig tilpasning af vederlag og pensioner samt justeringskoefficienter — forslag til forordning om tilpasning efter den »normale« metode — Rådets søgsmål — beslutning om at anlægge sag ved Domstolen — gældende regel om flertal«

og

Sag C-196/12

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Passivitetssøgsmål — tjenestemandsvedtægten — artikel 64 og 65 — artikel 1, 3 og 10 i bilag XI — årlig tilpasning af vederlag og pensioner samt justeringskoefficienter — forslag til forordning om tilpasning efter den »normale« metode — Rådets afgørelse om ikke at vedtage forslaget — undladelse af at stemme«

Indhold

I – Indledning II – De relevante bestemmelser i vedtægten III – Retsforhandlingerne for Domstolen A – Sag C-63/12 B – Sag C-66/12 C – Sag C-196/12 IV – Søgsmålene i sag C-63/12 og C-196/12 A – Formaliteten 1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger. 2. Min bedømmelse a) Den retslige prøvelse af en afvisning, som anfægtes af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer i) Annullationssøgsmålet efter artikel 263 TEUF sanktionerer institutionens ulovlige handling. ii) Passivitetssøgsmålet efter artikel 265 TEUF sanktionerer institutionens manglende handling iii) Afvisning af at vedtage en retsakt bør anfægtes med et annullationssøgsmål b) Bedømmelse af Rådets adfærd B – Om velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12 1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger. a) Indledende bemærkninger b) Sagsøgernes argumenter i) Kommissionen – Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner – Afvisningen af at vedtage justeringskoefficienterne ii) Parlamentet c) Sagsøgtes argumenter i) Rådet – Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner – Afvisningen af at tilpasse justeringskoefficienterne ii) Medlemsstaterne – Den Tjekkiske Republik – Kongeriget Danmark – Forbundsrepublikken Tyskland – Kongeriget Spanien – Kongeriget Nederlandene – Det Forenede Kongerige 2. Min bedømmelse a) Domstolens praksis med hensyn til Kommissionens og Rådets respektive roller og beføjelser hvad angår proceduren for tilpasning af vederlag b) Løsningen på uenigheden mellem Kommissionen og Rådet om, hvorvidt der er opstået en »alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen« i) Analyse af betingelserne for udløsning af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten ii) Vurdering af annullationsanbringendernes velbegrundethed – Anbringendet om magtfordrejning – Anbringendet om Rådets tilsidesættelse af retsregler, idet det ikke kunne anse sig for at have beføjelse til at undlade at vedtage forslaget til forordning – Anbringendet om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen på grund af utilstrækkelig og fejlagtig begrundelse V – Søgsmålet i sag C-66/12 A – Sagens velbegrundethed 1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger. a) Irland b) Den Franske Republik 2. Min bedømmelse B – Formaliteten 1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger. 2. Min bedømmelse VI – Sagens omkostninger VII – Forslag til afgørelse

I – Indledning

1. Spørgsmålet om den årlige tilpasning af vederlag til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union, som er genstand for alle tre søgsmål, sag C-63/12, C-66/12 og C-196/12, er for nylig blevet behandlet af Domstolen i den sag, som førte til dom af 24. november 2010, Kommissionen mod Rådet ( 2 ), hvorved Domstolen delvis annullerede Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1296/2009 af 23. december 2009 ( 3 ), der havde fastsat en procentsats for tilpasning af vederlagene, som var lavere end den sats, som Europa-Kommissionen havde foreslået.

2. Imidlertid optræder de spørgsmål, som rejses i de foreliggende tre sager, i en anden form, som kræver en uddybning af den analyse, Domstolen tidligere har givet. Desuden er der rejst nye, følsomme problemstillinger vedrørende formaliteten med hensyn til søgsmålene.

3. Vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i Den Europæiske Union blev indført ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 259/68 af 29. februar 1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen ( 4 ), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004 ( 5 ), og ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1080/2010 af 24. november 2010 ( 6 ).

4. Artikel 1 og 3 i bilag XI til vedtægten fastsatte, indtil den 31. december 2012, betingelserne for Rådet for Den Europæiske Unions automatiske, årlige revision, på forslag af Kommissionen, af vederlagene til disse tjenestemænd og øvrige ansatte.

5. Artikel 10 i bilag XI til vedtægten indførte imidlertid en »undtagelsesklausul«, som gav mulighed for at fravige denne tilpasningsmetode, »[s]åfremt der på grundlag af objektive oplysninger [...] konstateres en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen«. I så fald tilkommer det Kommissionen at forelægge »passende forslag« for Rådet, der træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure.

6. Den 17. december 2010 konstaterede Rådet, at »de seneste finansielle og økonomiske kriser, der har været i EU, og som har resulteret i betydelige finanspolitiske tilpasninger og øget jobusikkerhed i flere medlemsstater, har medført en kraftig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i EU«, og anmodede Kommissionen om i overensstemmelse med artikel 241 TEUF at forelægge passende forslag på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten og i lyset af objektive oplysninger fra Kommissionen i så god tid, at Europa-Parlamentet og Rådet kunne behandle og vedtage dem inden udgangen af 2011 ( 7 ).

7. Da Kommissionen den 13. juli 2011 havde vedtaget en beretning om denne undtagelsesklausul ( 8 ), som konkluderede, at der ikke var sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i EU, anfægtede Rådet denne konklusion og besluttede den 28. oktober 2011 med »overvældende« flertal af delegationerne at rette en ny anmodning til Kommissionen på grundlag af artikel 241 TEUF. Rådet erklærede sig »overbevist om, at den nuværende finansielle og økonomiske krise i [Unionen], som har resulteret i betydelige finanspolitiske tilpasninger i de fleste medlemsstater, er ensbetydende med en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i [Unionen]«, og anmodede »i denne særlige og ekstraordinære situation og i lyset af objektive oplysninger, der afspejler den økonomiske og sociale situation i efteråret 2011«, Kommissionen om at gennemføre artikel 10 i bilag XI til vedtægten og forelægge et passende forslag til tilpasning af vederlagene ( 9 ).

8. Den 24. november 2011 fremlagde Kommissionen derfor en meddelelse med supplerende oplysninger ( 10 ), hvori den fastholdt, at betingelserne for at anvende klausulen ikke var opfyldt, og samme dag forelagde den Rådet et forslag om tilpasning på grundlag af den årlige undersøgelse 2011 ( 11 ) med dels en forhøjelse på 1,7% af vederlag og pensioner, som var den sats, der fremkom ved en rent mekanisk anvendelse af den i vedtægten anførte beregningsmetode, dels en tilpasning af justeringskoefficienterne.

9. Da Rådet anså Kommissionens afvisning af at forelægge et forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten for at være baseret på utilstrækkelige og ukorrekte grunde, besluttede det ved en »afgørelse« af 19. december 2011 ( 12 ) ikke at vedtage forslaget til forordning.

10. Den 3. februar 2012 anlagde Kommissionen et annullationssøgsmål til prøvelse af denne retsakt, registreret under nr. C-63/12.

11. Sideløbende med dette annullationssøgsmål anlagde Kommissionen den 26. april 2012 desuden et passivitetssøgsmål, efter at den den 25. januar 2012 havde sendt Rådet en åbningsskrivelse, ifald sidstnævntes standpunkt kunne betegnes som en undladelse, der udgjorde retsstridig passivitet som omhandlet i artikel 265 TEUF. Dette søgsmål blev registreret under nr. C-196/12.

12. Rådet anlagde ligeledes, den 3. februar 2012, et annullationssøgsmål, og subsidiært et passivitetssøgsmål, til prøvelse af såvel meddelelsen som forslaget til forordning, registreret under nr. C-66/12.

13. Kommissionen har, støttet af Parlamentet, hævdet, at Rådet i henhold til den i vedtægten fastsatte procedure for tilpasning af vederlag var forpligtet til at følge forslaget til forordning. Ifølge Kommissionen og Parlamentet kunne Rådet kun tilsidesætte den automatiske anvendelse af den beregningsmetode, der er fastsat i vedtægten, for at tage hensyn til den økonomiske og sociale krise ifølge et forslag herom fra Kommissionen.

14. Kommissionen har således principalt nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, mens den subsidiært har nedlagt påstand om, at Domstolen, inden for rammerne af passivitetssøgsmålet, fastslår, at Rådet ved at undlade at vedtage forslaget til forordning har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til vedtægten.

15. Rådet har, støttet af flere medlemsstater ( 13 ), bestridt denne påstand samt de argumenter, som ligger til grund herfor. Ifølge Rådet og disse medlemsstater har det i henhold til vedtægten beføjelse til at afvise at tilpasse vederlagene, når det vurderer, at betingelserne for gennemførelsen af undtagelsesklausulen er opfyldt.

16. Rådet har, med støtte fra de samme, samt yderligere tre, medlemsstater ( 14 ), nedlagt påstand om annullation af meddelelsen, for så vidt som Kommissionen heri tilkendegiver, at den definitivt afviser at forelægge passende forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten og efterfølgende forelægge et forslag til forordning. Subsidiært har Rådet nedlagt påstand om, at Domstolen i henhold til artikel 265 TEUF fastslår, at Kommissionen har begået traktatbrud ved at undlade at handle.

17. Selv om de tre sager ikke formelt er blevet forenet, overlapper de hinanden, og de fremførte anbringender har fællestræk, hvilket berettiger et fælles forslag til afgørelse.

18. I mit forslag til afgørelse vil jeg hævde, at den omhandlede afgørelse er en retsakt, der kan anfægtes, hvorfor jeg vil foreslå, at Domstolen dels fastslår, at Kommissionens annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, dels at det passivitetssøgsmål, som samme institution har indledt sideløbende hermed, følgelig ikke kan antages til realitetsbehandling.

19. Jeg vil ligeledes forklare, at eksistensen af en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen er en betingelse for iværksættelsen af proceduren ifølge artikel 10 i bilag XI til vedtægten, hvilket indebærer, at Rådet kun har ret til at afvise forslaget til forordning, som er baseret på den »normale« metode, såfremt denne betingelse er opfyldt.

20. Jeg vil tilføje, at det, såfremt Kommissionen og Rådet er uenige om, hvorvidt der er opstået en sådan forringelse, tilkommer Domstolen at sikre overholdelsen af den institutionelle ligevægt ved at efterprøve Kommissionens vurdering, idet efterprøvelsen begrænses til en undersøgelse af, om der er anlagt en åbenbart urigtig vurdering.

21. Desuden vil jeg konkludere, at Kommissionen ikke har anlagt en åbenbart urigtig vurdering, da den under hensyn til objektive oplysninger vurderede, at den økonomiske krise, som medlemsstaterne befandt sig i i 2010, ikke udgjorde en omstændighed, som gav mulighed for at udløse den særlige procedure efter artikel 10 i bilag XI til vedtægten.

22. På dette grundlag vil jeg konkludere, at Kommissionen bør gives medhold i sit annullationssøgsmål, og at den anfægtede afgørelse bør annulleres.

23. For så vidt som den omstændighed, at Kommissionens annullationssøgsmål er velbegrundet, medfører, at Rådets søgsmål er ugrundet, vil jeg foreslå, at Domstolen af retspleje- og procesøkonomiske hensyn undlader at tage stilling til formaliteten med hensyn til sidstnævnte søgsmål og forkaster det.

24. Subsidiært vil jeg konkludere, at Rådets søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at beslutningen om at indbringe sagen for Domstolen skulle have været vedtaget med kvalificeret flertal i henhold til artikel 16, stk. 3, TEU, og at denne uregelmæssighed i forbindelse med beslutningen, som Kommissionen har ret til at påberåbe sig, medfører, at sagen ikke kan realitetsbehandles.

II – De relevante bestemmelser i vedtægten

25. De relevante bestemmelser er vedtægtens artikel 64, 65 og 65a samt artikel 1, 3, 10 og 15 i bilag XI til vedtægten, der har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 64 og 65«.

26. Vedtægtens artikel 64 bestemmer: »Tjenestemandens vederlag, udtrykt i euro, skal efter fradrag af de beløb, der tilbageholdes i henhold til denne vedtægt eller gennemførelsesforordninger til denne, korrigeres med en koefficient, der er over, under eller lig med 100%, afhængig af de forskellige tjenestesteders levevilkår. Disse koefficienter fastsættes af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen […]«

27. Vedtægtens artikel 65 bestemmer: »1. Rådet undersøger hvert år lønningsniveauet for tjenestemændene og de øvrige ansatte i Unionen. Denne undersøgelse sker i september på grundlag af en fælles rapport fra Kommissionen, baseret på et fælles indeks, der skal gengive situationen i hvert af Unionens lande pr. 1. juli, udarbejdet af Den Europæiske Unions Statistiske Kontor [Eurostat] i overensstemmelse med de enkelte medlemsstaters statistiske kontorer. Rådet undersøger samtidig, om en tilpasning af vederlagene er rimelig inden for rammerne af Unionens økonomiske og sociale politik. Der skal særligt tages hensyn til eventuelle forhøjelser af det offentliges lønninger samt nødvendigheden af nyansættelse. 2. I tilfælde af en væsentlig ændring i leveomkostningerne træffer Rådet inden for en frist på højst to måneder afgørelse om tilpasning af justeringskoefficienten, og eventuelt om dette skal ske med tilbagevirkende kraft. 3. Til gennemførelse af denne artikel skal Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen træffe sin afgørelse […]«

28. Vedtægtens artikel 65a bestemmer, at gennemførelsesbestemmelserne til artikel 64 og 65 er anført i bilag XI til vedtægten.

29. Artikel 1, stk. 1, i bilag XI til vedtægten bestemmer, at »[m]ed henblik på den i vedtægtens artikel 65, stk. 1, foreskrevne årlige undersøgelse udarbejder Eurostat hvert år inden udgangen af oktober en rapport om udviklingen i leveomkostningerne i Bruxelles, købekraftspariteterne mellem Bruxelles og visse andre tjenestesteder i medlemsstaterne samt udviklingen i købekraften for vederlagene til tjenestemændene i medlemsstaternes centraladministrationer«.

30. Artikel 3 i bilag XI til vedtægten bestemmer: »1. Med virkning fra den 1. juli og i overensstemmelse med vedtægtens artikel 65, stk. 3, træffer Rådet efter forslag fra Kommissionen inden hvert års udgang afgørelse om tilpasning af vederlag og pensioner på grundlag af de i afdeling 1 i dette bilag omhandlede elementer. 2. Tilpasningens størrelse er lig med produktet af den specifikke indikator og det internationale indeks for Bruxelles. Tilpasningen fastsættes i nettotal og udtrykkes ved samme procentsats for alle. [...] 6. Institutionerne foretager med tilbagevirkende kraft for perioden mellem tilpasningens virknings- og ikrafttrædelsestidspunkt en tilsvarende positiv eller negativ tilpasning af vederlagene til tjenestemænd og pensionerne til tidligere tjenestemænd og andre berettigede. [...]«

31. De elementer, som anvendes ved beregningen af den årlige tilpasning, er anført i afdeling 1 i bilag XI til vedtægten og består af udviklingen i leveomkostningerne i Bruxelles, købekraftspariteterne mellem Bruxelles og visse andre tjenestesteder i medlemsstaterne og endelig købekraftsudviklingen for vederlagene til tjenestemænd i centraladministrationerne i otte medlemsstater, som er anført i artikel 1, stk. 4, litra a), sidste afsnit, i dette bilag ( 15 ).

32. Artikel 10 i bilag XI til vedtægten, den eneste artikel i dette bilags kapitel 5, med overskriften »Undtagelsesklausul«, bestemmer: »Såfremt der på grundlag af objektive oplysninger, der forelægges af Kommissionen, konstateres en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen, forelægger Kommissionen […] passende forslag for Europa-Parlamentet og Rådet, der træffer afgørelse i overensstemmelse med […] artikel 336 [TEUF].«

33. Endelig fastsætter artikel 15 i bilag XI til vedtægten, som indgår i bilagets artikel 7 med overskriften »Afsluttende bestemmelser og revisionsklausul«: »1. Bestemmelserne i dette bilag finder anvendelse fra 1. juli 2004 til 31. december 2012. 2. De tages op til eventuel revision ved udgangen af det fjerde år, særlig i lyset af deres budgetmæssige virkninger. Kommissionen forelægger til dette formål Europa-Parlamentet og Rådet en rapport og i givet fald et forslag til ændring af dette bilag på grundlag af […] artikel 336 [TEUF].«

III – Retsforhandlingerne for Domstolen

A – Sag C-63/12

34. Kommissionen indgav sit annullationssøgsmål for Domstolen ved stævning af 7. februar 2012. Rådet indgav sit svarskrift den 2. april 2012, Kommissionen sin replik den 11. maj 2012 og Rådet sin duplik den 2. juli 2012.

35. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 25. april 2012 Parlamentet at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Parlamentet indgav sit interventionsindlæg den 11. juni 2012. Rådet fremsatte sine bemærkninger til interventionsindlægget den 27. juli 2012.

36. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 6. juli 2012 Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.

37. Den Tjekkiske Republik indgav sit interventionsindlæg den 19. september 2012, Kongeriget Spanien den 20. september 2012, Det Forenede Kongerige den 24. september 2012 og de øvrige medlemsstater den 21. september 2012.

38. Kommissionen fremsatte sine bemærkninger til disse interventionsindlæg den 4. januar 2013,

39. Kommissionen har nedlagt følgende påstande: — Den anfægtede afgørelse annulleres. — Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

40. Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold i sine påstande.

41. Rådet har nedlagt følgende påstande: — Annullationssøgsmålet afvises. — Subsidiært frifindes Rådet. — Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

42. Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Domstolen tager Rådets påstande til følge.

B – Sag C-66/12

43. Rådet indgav sit annullationssøgsmål for Domstolen ved stævning af 9. februar 2012. Kommissionen indgav sit svarskrift den 23. marts 2012, Rådet sin replik den 11. maj 2012 og Kommissionen sin duplik den 22. juni 2012.

44. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 20. april 2012 Parlamentet at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Parlamentet indgav sit interventionsindlæg den 11. juni 2012. Rådet indgav sine bemærkninger til dette indlæg den 27. juli 2012.

45. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 6. juli 2012 Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Letland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.

46. Republikken Letland har ikke indgivet interventionsindlæg. Den Tjekkiske Republik indgav sit interventionsindlæg den 19. september 2012, Kongeriget Spanien den 20. september 2012, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Nederlandene den 21. september 2012, Irland den 24. september 2012 og Den Franske Republik den 25. september 2012.

47. Kommissionen fremsatte sine bemærkninger til disse interventionsindlæg den 4. januar 2013.

48. Rådet har nedlagt følgende påstande: — Principalt annulleres meddelelsen og forslaget til forordning. — Subsidiært fastslås det, at der foreligger en tilsidesættelse af traktaterne som følge af den omstændighed, at Kommissionen har undladt at forelægge passende forslag for Parlamentet og Rådet på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten. — Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

49. Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Letland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Domstolen tager Rådets påstande til følge.

50. Kommissionen har nedlagt følgende påstande: — Frifindelse. — Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

51. Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold i sine påstande.

C – Sag C-196/12

52. Kommissionen indgav sit passivitetssøgsmål for Domstolen ved stævning af 26. april 2012. Rådet indgav sit svarskrift den 18. juni 2012, Kommissionen sin replik den 30. juli 2012 og Rådet sin duplik den 17. september 2012.

53. Domstolens præsident tillod ved kendelse af 4. september 2012 Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande samt tillod Parlamentet at indtræde til støtte for Kommissionens påstande.

54. Forbundsrepublikken Tyskland indgav sit interventionsindlæg den 16. oktober 2012, Kongeriget Spanien den 24. oktober 2012, Det Forenede Kongerige den 14. november 2012 og Kongeriget Nederlandene samt Parlamentet den 16. november 2012.

55. Kommissionen og Rådet fremsatte bemærkninger til disse interventionsindlæg henholdsvis den 16. januar 2013 og den 21. januar 2013.

56. Kommissionen har nedlagt følgende påstande: — Det fastslås, at Rådet har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vedtægten, idet det ikke har vedtaget forslaget til forordning. — Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

57. Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold i sine påstande.

58. Rådet har nedlagt følgende påstande: — Frifindelse. — Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

59. Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Domstolen tager Rådets påstande til følge.

IV – Søgsmålene i sag C-63/12 og C-196/12

A – Formaliteten

1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.

60. Rådet har gjort gældende, at annullationssøgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, da den anfægtede afgørelse ikke er en retsakt, der afføder selvstændige retsvirkninger, idet det med vedtagelsen af denne hverken ændrede eller endeligt forkastede forslaget til forordning, men at det derimod blot – af gennemsigtighedshensyn – gjorde rede for grundene til, at det ikke kunne vedtage det.

61. Kommissionen har anfægtet denne analyse og foreslået, at der sondres mellem de to dele af det forslag til forordning, som Rådet har afvist at vedtage.

62. Hvad for det første angår tilpasningen af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Unionen har Kommissionen hævdet, at annullationssøgsmålet kan antages til realitetsbehandling, idet den anfægtede retsakt har karakter af afgørelse både på grund af det retlige instrument, der er anvendt, og på grund af dets indhold.

63. For så vidt angår formen har Kommissionen gjort opmærksom på, at den anfægtede afgørelse udgør en EU-retsakt som omhandlet i artikel 288 TEUF, den er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, serie L, som indeholder EU-retsforskrifter, og den anfører vedtægten som retsgrundlag, navnlig artikel 65 og bilag VII, XI og XIII, samt artikel 20 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Unionen.

64. For så vidt angår den anfægtede retsakts indhold afføder den ubestridelige selvstændige retsvirkninger, da resultatet af den anfægtede afgørelse er, at der ikke sker nogen årlig tilpasning af vederlag og pensioner, som følgelig fastfryses. Kommissionen undrer sig over, hvordan Rådet vil kunne vedtage forslaget uden først at ophæve afgørelsen om ikke at vedtage det, og mener ikke, at den sondring, som Rådet forsøger at indføre mellem en »afgørelse om ikke-vedtagelse« og en »afgørelse om afvisning«, er baseret på nogen fast typologi.

65. For det andet har Kommissionen hvad angår vedtagelsen af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner konstateret, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder nogen begrundelse i denne henseende, og heraf konkluderet, at selv om Rådet formelt har vedtaget en afgørelse om at afvise forslaget, skal dets holdning principalt anses for en ulovlig undladelse, som kan anfægtes i et annullationssøgsmål.

66. Rådet har henvist til Domstolens praksis, hvorefter der ved afgørelsen af, om de anfægtede foranstaltninger er retsakter, skal lægges vægt på deres indhold ( 16 ), og har i replikken anført, at det synspunkt, hvorefter den anfægtede afgørelse indebærer fastfrysning af vederlag til tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionen, er baseret på den fejlagtige forudsætning, at den omstændighed alene, at Kommissionen har fremlagt et forslag på grundlag af artikel 3 i bilag XI til vedtægten, er tilstrækkelig til, at Rådet har en ubetinget pligt til at handle på dette grundlag. Det har tilføjet, at tjenestemændenes ret til den tilpasning, som Kommissionen har foreslået, er betinget af, at Rådet vedtager tilpasningen, hvilket forudsætter et valg mellem to retsgrundlag, som gensidigt udelukker hinanden, nemlig vedtægtens artikel 3 og artikel 10 i bilag XI til vedtægten.

67. Endelig har Rådet bemærket, at den anfægtede afgørelse ikke er endegyldig og ikke har nogen virkning for forslaget til forordnings juridiske eksistens, som det til enhver tid kan vedtage uden at ophæve den tidligere retsakt i henhold til lex posterior derogat priori-princippet.

68. Parlamentet har tilsluttet sig Kommissionens argumenter. Det har gjort gældende, at Rådets sondring mellem en afgørelse om ikke-vedtagelse og en afgørelse om afvisning bør anses for kunstig, og at det i forbindelse med bedømmelsen af afgørelsens karakter er vigtigt at tage hensyn til, at den udgør Rådets reaktion på en forpligtelse til at tilpasse vederlagene og pensionerne »inden hvert års udgang« og på det forslag, som Kommissionen har forelagt i denne sammenhæng.

69. De intervenerende medlemsstater har tilsluttet sig Rådets standpunkt og har henvist til dettes argumenter. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at den anfægtede afgørelse ikke afføder retsvirkninger, da den ikke afslutter en procedure og heller ikke fjerner grundlaget for forslaget til forordning. Denne afgørelse udgør blot en mellemfase i den procedure, som Kommissionen har iværksat med det formål at fastlægge den årlige tilpasning af vederlag, og denne procedure afsluttes først, når Rådet har vedtaget en forordning om tilpasning af vederlag med tilbagevirkende kraft til den 1. juli 2011.

2. Min bedømmelse

70. Som jeg vil påvise, er det et annullationssøgsmål og ikke et passivitetssøgsmål, der skal anlægges til prøvelse af den anfægtede afgørelse i dens to dele.

71. Kommissionens annullationssøgsmål og passivitetssøgsmål har i virkeligheden det samme formål, nemlig at sikre, at Rådet sanktioneres for sin adfærd, når det modsætter sig vedtagelsen af forslaget til forordning under påberåbelse af undtagelsesklausulen. Da denne adfærd umiddelbart synes at kunne analyseres direkte som en afgørelse, som implicit tilkendegiver Rådets eventuelle passivitet med hensyn til den årlige tilpasning af vederlag og fastsættelse af justeringskoefficienterne, har Kommissionen anfægtet denne retsakt ud fra to forskellige vinkler og både anlagt et annullationssøgsmål og et passivitetssøgsmål, som Rådet har svaret på ved at anlægge et annullationssøgsmål og subsidiært et passivitetssøgsmål.

72. Kommissionens og Rådets tvivlrådighed med hensyn til, hvilket retsmiddel der skal tages i brug, afslører den juridiske usikkerhed, som hersker i forbindelse med fastlæggelsen af de respektive områder for annullationssøgsmål og passivitetssøgsmål, navnlig når den anfægtede adfærd består i afvisning af at handle. Selv om denne usikkerhed skyldes den komplekse teoretiske forskel mellem disse to retsmidler og en vis udvikling i bestemmelserne, bunder den også i en udvikling i retspraksis, som har skabt mulighed for vaklen. Hvorom alting er, finder jeg det særlig foruroligende, at der kan herske en sådan tvivl om skillelinjen mellem de to retsmidler, og endda hos to EU-institutioner, eftersom systemet med domstolskontrol af lovligheden af Unionens retsakter formodes at følge et princip om fuldstændighed ( 17 ) og sammenhæng for at sikre overholdelsen af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse.

73. Det sidstnævnte princip, som er nedfældet i artikel 6 og 13 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 og stadfæstet ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer, at enhver ulovlig retsakt, som er udstedt af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, kan anfægtes, når den er bebyrdende.

74. Set i lyset af målet om at sikre en så omfattende domstolsbeskyttelse som muligt kan det hævdes, at det først og fremmest er vigtigt at undgå alle huller i legalitetskontrollen og sikre, at en afgørelse om afvisning, der er truffet af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, for så vidt som den har bindende retsvirkninger, kan indbringes for Domstolen, som er garant for lovligheden, og mindre vigtigt, om denne kontrol foregår ved hjælp af et annullationssøgsmål eller et passivitetssøgsmål.

75. Man må derfor erkende, at der findes to sideløbende retsmidler, og om nødvendigt give sagsøgerne en valgmulighed, så de frit kan beslutte, hvilket retsmiddel de vil anvende til at anfægte en afgørelse om afvisning.

76. Med hensyn til denne løsning er det vigtigt at huske på, at de to retsmidler forfølger det samme mål, som i Domstolens afgørelser er blevet formuleret således, at de »blot er udtryk for et og samme retsmiddel« ( 18 ), eller udtrykt som princippet om, at »der inden for traktatens søgsmålssystem er en snæver sammenhæng [mellem de to retsmidler]« ( 19 ).

77. Selv om målet er fælles, er de to retsmidler imidlertid af forskellig karakter ( 20 ), både med hensyn til betingelserne for antagelse til realitetsbehandling og udøvelse samt, i mindre grad, med hensyn til de virkninger, de kan have ( 21 ). Jeg er derfor af den overbevisning, at det hverken er i sagsøgernes interesse eller fremmer den gode retspleje at tillade overlapninger. Tværtimod er det absolut nødvendigt at trække en klar skillelinje mellem de to retsmidler ved at give dem begge en eksklusiv karakter og sikre en harmonisk sameksistens på grundlag af en »systematisk« tilgang ( 22 ). Dette er ikke kun et teoretisk spørgsmål, da det kræver en analyse af forholdet mellem de to søgsmål med hensyn til, hvordan de komplementerer eller konkurrerer med hinanden, og med hensyn til deres selvstændighed eller indbyrdes afhængighed ( 23 ). Spørgsmålet har desuden en betydelig praktisk betydning, da besvarelsen har betydning for sagsøgernes mulighed for at anvende det retsmiddel, der er bedst egnet til at straffe den ulovlighed, der er begået, set på baggrund af den effektive virkning af legalitetskontrollen.

78. Inden jeg foretager en nærmere bedømmelse af Rådets adfærd og det retsmiddel, der bør anvendes til at anfægte lovligheden heraf, vil jeg først nævne de principper, som gælder for den retslige prøvelse af »negativ« adfærd, dvs. adfærd, hvorved en af EU's institutioner, organer, kontorer eller agenturer udtrykker en afvisning, således som de kan udledes af Domstolens gældende praksis.

a) Den retslige prøvelse af en afvisning, som anfægtes af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer

79. Jeg mener, at følgende kan anses for at være sikkert. Idet annullationssøgsmålet efter artikel 263 TEUF sanktionerer den pågældende institutions ulovlige handling i), mens passivitetssøgsmålet efter artikel 265 TEUF sanktionerer institutionens passivitet ii), skal en afvisning af at vedtage en retsakt anfægtes med et annullationssøgsmål iii).

i) Annullationssøgsmålet efter artikel 263 TEUF sanktionerer institutionens ulovlige handling.

80. I henhold til artikel 263 TEUF prøver Domstolen lovligheden af institutionernes retsakter, navnlig Rådets, bortset fra henstillinger og udtalelser.

81. To betingelser skal være opfyldt, for at en retsakt kan være genstand for et annullationssøgsmål.

82. For det første skal en retsakt, en »bestemmelse«, være materielt vedtaget af en af Unionens institutioner.

83. For det andet fremgår det af fast retspraksis, som Domstolen har udviklet i sager vedrørende annullationssøgsmål, der er anlagt af medlemsstater eller institutioner, at »enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have retligt bindende virkninger«, udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUF's forstand ( 24 ). Når en fysisk eller juridisk person indleder et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, som den pågældende person er adressat for, skal de bindende retsvirkninger af retsakten kunne berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling ( 25 ).

84. Kriteriet om bindende retsvirkninger har en særlig betydning, når det skal vurderes, om en mellemkommende retsakt, der er en del af en administrativ procedure, som indeholder flere faser, kan anfægtes. I princippet skal retsakten være endelig, for at den kan anfægtes. Som Domstolen har udtalt, skal den være en »endelig viljeserklæring fra [institutionen]« ( 26 ), hvorfor mellemkommende retsakter, der har til formål at forberede den endelige afgørelse, f.eks. retsakter, der udtrykker institutionens foreløbige opfattelse ( 27 ), ikke kan anses for retsakter, der kan anfægtes.

85. Det er således fastslået, at et forslag til forordning, som Kommissionen forelægger Rådet, ikke kan anses for en retsakt, der kan anfægtes, da det blot udgør en mellemkommende retsakt, der alene har til formål at forberede vedtagelsen af den endelige retsakt uden endeligt at fastsætte det standpunkt, som Rådet vil vedtage ( 28 ).

86. Den mellemkommende retsakt, der har »selvstændige retsvirkninger«, bør derimod kunne være genstand for et annullationssøgsmål ( 29 ).

87. Endelig skal jeg bemærke, at selv om mellemkommende foranstaltninger, som ikke er beslutningstagende retsakter, som sådan ikke kan være genstand for et annullationssøgsmål, kan eventuelle retlige mangler ved de forberedende retsakter dog påberåbes til støtte for et søgsmål til prøvelse af den endelige retsakt, som de udgør et forberedende trin til ( 30 ).

ii) Passivitetssøgsmålet efter artikel 265 TEUF sanktionerer institutionens manglende handling

88. I henhold til artikel 265 TEUF kan medlemsstaterne eller Unionens andre institutioner, såfremt Parlamentet, Det Europæiske Råd, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank i strid med traktaterne undlader at træffe afgørelse, indbringe klage for Domstolen for at få fastslået denne overtrædelse.

89. Også passivitetssøgsmålet kan anlægges af enhver fysisk eller juridisk person ved at indbringe en klage over, at en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer har undladt at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget.

90. Dette søgsmål kan kun antages til behandling, hvis den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur har været opfordret til at handle, og hvis institutionen, organet, kontoret eller agenturet ikke har »taget stilling« inden to måneder efter denne opfordring.

91. I henhold til fast retspraksis »bygger et passivitetssøgsmål på den tankegang, at [den pågældende institutions] retsstridige undladelse af at handle giver [...] adgang til at anlægge sag ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at undladelsen af at handle er traktatstridig, for så vidt den pågældende institution ikke har rådet bod på undladelsen« ( 31 ).

92. Når denne regel sammenholdes med genstanden for annullationssøgsmålet, bliver det muligt at trække en skillelinje mellem de to retsmidler, som har til formål at sikre en direkte kontrol af lovligheden af EU-institutioners adfærd. Mens annullationssøgsmålet sanktionerer den viljeserklæring, som har form af en retsakt, der har bindende retsvirkninger, sanktionerer passivitetssøgsmålet derimod institutionens retsstridige undladelse af at handle. Med andre ord finder legalitetskontrollen sted ved brug af et annullationssøgsmål, når den pågældende institution har begået fejl med en handling, og ved brug af et passivitetssøgsmål, når dens fejl består i manglende handling.

93. Denne »summa divisio« er svaret på spørgsmålet om, hvilket søgsmål der skal udøves mod en afgørelse om afvisning.

iii) Afvisning af at vedtage en retsakt bør anfægtes med et annullationssøgsmål

94. Selv om sondringen mellem annullationssøgsmålet og passivitetssøgsmålet er blevet sløret på grund af de begrebsmæssige forskelle mellem definitionen af et passivitetssøgsmål i henholdsvis EKSF-traktaten og EØF-traktaten ( 32 ), fremgår det efter min opfattelse klart af undersøgelsen af spørgsmålet om, hvilket retsmiddel der kan benyttes til at afdække, om en negativ afgørelse er retsstridig, at afvisningen er en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.

95. Afvisningen af at træffe en afgørelse gælder nemlig for en afgørelse, da den er udtryk for en viljeserklæring, selv om den er negativ, og afgørelsen om afvisning følger de samme regler med hensyn til kompetence og form som en positiv afgørelse.

96. Retspraksis er klart i overensstemmelse med denne sidestillingstanke, og der findes talrige domme, som fastslår, at et annullationssøgsmål, der er rettet mod en afgørelse om afvisning, kan antages til behandling ( 33 ).

97. I et obiter dictum i dom af 27. september 1988 i sagen Parlamentet mod Rådet ( 34 ) anerkendte Domstolen imidlertid, at den omstændighed, at Rådet ikke havde forelagt et budgetforslag, kunne gøres til genstand for et passivitetssøgsmål anlagt af Parlamentet, og bemærkede, at »en afvisning af at handle, den være sig nok så udtrykkelig, [kan] indbringes for Domstolen i henhold til artikel 175, såfremt passiviteten ikke med afvisningen bringes til ophør« ( 35 ). Forklaringen på denne formulering, som den juridiske litteratur har betegnet som »gådefuld« ( 36 ), skal snarere findes i hensyn til Parlamentets aktive kompetence end i et ønske om at udvide anvendelsen af passivitetssøgsmålet. Senere retspraksis er i øvrigt vendt tilbage til mere traditionelle synspunkter ( 37 ).

98. Med henblik på at bestemme, om en afgørelse om afvisning udgør en retsakt, som kan anfægtes, sondres i retspraksis desuden alt efter, om den retsakt, som er blevet afvist, kunne afføde endelige retsvirkninger eller ikke. Domstolen har således gentagne gange fastslået, at ved en negativ retsakt skal denne afgørelse vurderes i forhold til genstanden for den anmodning, som den er svar på ( 38 ). Denne formulering, som forekommer mindre gådefuld og findes i forskellige variationer ( 39 ), kan i virkeligheden fortolkes på følgende måde med hensyn til afgørelser, der har karakter af et afslag. Afvisningen af at vedtage en retsakt kan være genstand for et annullationssøgsmål, når et sådant søgsmål ville have kunnet rettes mod den retsakt, som institutionen har afvist at vedtage. Hvis den retsakt, som institutionen har afvist at vedtage, kan afføde endelige retsvirkninger, kan afvisningen således være genstand for et søgsmål. Hvis den retsakt, som institutionen har afvist at vedtage, derimod ikke har sådanne retsvirkninger, kan afvisningen af at vedtage den ikke indbringes for Domstolen ved annullationssøgsmål.

99. Afvisningen af at handle skal således anfægtes i et annullationssøgsmål, uanset hvilken form den er udtrykt i.

100. Dette er først og fremmest tilfældet, når der er tale om en udtrykkelig afvisning. Når institutionen svarer med en afgørelse, som er en udtrykkelig afvisning, kan der ikke anvendes et passivitetssøgsmål, da sagsøgeren har ret til, inden for den frist, der er fastsat i EUF-traktaten, at anlægge et annullationssøgsmål for herigennem at få fastslået ulovligheden af den retsakt, som institutionen har vedtaget.

101. Den udtrykkelige afvisning kan udtrykkes i to forskellige former.

102. For det første kan der være tale om en klar og enkel afvisning af at træffe den afgørelse, som der er anmodet om ( 40 ).

103. Desuden kan der være tale om vedtagelsen af en retsakt, som er i strid med det, der var anmodet om. I dette tilfælde kan den afgørelse, der er truffet, ikke anfægtes ved et passivitetssøgsmål, da et sådant søgsmål ifølge den forklaring, der er givet i adskillige domme, »sigter […] til passivitet gennem undladelse af at træffe afgørelse eller tage stilling, og ikke til vedtagelsen af en anden retsakt end den, som de berørte parter måtte ønske eller anse for nødvendig« ( 41 ).

104. Domstolen har ligeledes fastslået, i dom af 23. januar 1992 i sagen Kommissionen mod Rådet ( 42 ), afsagt som følge af et annullationssøgsmål anlagt af Kommissionen til prøvelse af en af Rådet udstedt forordning om korrigering af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne og om tilpasning af de gældende justeringskoefficienter for disse vederlag og pensioner, at vedtagelsen af en retsakt, som ulovligt undlod at indarbejde et forslag fra Kommissionen, kunne anfægtes ved et annullationssøgsmål. I denne dom fastslog Domstolen, at Kommissionens forslag bl.a. omfattede indførelsen af en særlig justeringskoefficient for München, og at den forordning, som Rådet havde udstedt på grundlag af dette forslag, ikke indeholdt bestemmelser herom, og den udledte heraf, at Kommissionen kunne indbringe et annullationssøgsmål til prøvelse af denne forordning, for så vidt som den var af den opfattelse, at Rådet ved den nævnte undladelse havde tilsidesat en forpligtelse i henhold til EØF-traktaten ( 43 ). Når en institution har truffet en beslutning, men undladt at vedtage en del af den foreslåede foranstaltning, kan den retsstridighed, som er resultat heraf, ifølge denne afgørelse sanktioneres gennem et annullationssøgsmål ( 44 ).

105. Det samme gælder, for det andet, når der er tale om en beslutning om stiltiende afslag, men med den grundlæggende præcisering, at den stiltiende beslutning kun kan være en følge af en institutions tavshed eller passivitet, hvis en bestemmelse i EU-retten udtrykkeligt fastsætter dette. Det følger nemlig af fast retspraksis, at »så længe der imidlertid ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom, som fastsætter en frist, efter hvis udløb der antages at være truffet en stiltiende beslutning, og som fastlægger indholdet af denne beslutning, kan en institutions passivitet i princippet ikke ligestilles med en beslutning, da traktatens søgsmålsordning ellers ville blive fragt i fare« ( 45 ). »Under særlige omstændigheder […] [kan] en institutions tavshed eller manglende handlen [dog] undtagelsesvis […] antages at have karakter af en stiltiende afvisning« ( 46 ).

106. Jeg har i det ovenstående sammenfattet hovedprincipperne for søgsmål til prøvelse af afgørelser om afvisning.

107. Jeg skal dog tilføje følgende for at uddybe dem.

108. For det første skal det bemærkes, at fraværet af en afgørelse, som skyldes, at der ikke er opnået det krævede flertal, ikke svarer til en afvisning af at træffe afgørelse.

109. Denne sondring illustreres af dommen af 13. juli 2004 i sagen Kommissionen mod Rådet ( 47 ), der drejede sig om iværksættelsen af stabilitets- og vækstpagten. Kommissionen havde anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af Rådets manglende vedtagelse af de officielle instrumenter, der var indeholdt i de henstillinger, som Kommissionen havde udarbejdet i henhold til artikel 104, stk. 8 og 9, EF ( 48 ), med henblik på at tvinge Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik til at nedbringe deres offentlige underskud, og Domstolen fastslog, at søgsmålet skulle afvises, for så vidt som den manglende vedtagelse var resultatet af, at der ikke var det nødvendige flertal for at vedtage en beslutning i denne henseende. Desuden bemærkede Domstolen, at der ikke findes nogen EU-retlig bestemmelse, som fastsætter en frist, ved hvis udløb der antages at foreligge en stiltiende beslutning, og som angiver indholdet af denne beslutning ( 49 ).

110. Det skal tilføjes, at jeg ikke mener, at dommen af 30. september 2003 i sagen Eurocoton m.fl. mod Rådet ( 50 ), hvori Domstolen fastslog, at Rådets manglende vedtagelse af et forslag til forordning om indførelse af en endelig dumpingtold udgjorde en retsakt, der kan anfægtes, kan påberåbes som argument for det modsatte synspunkt. Selv om dommen kan skabe usikkerhed, fordi den lader forstå, at det at afgive stemme i sig selv udgør en »stillingtagen«, selv om der ikke opnås det flertal, der er nødvendigt for at vedtage forordningen ( 51 ), mener jeg, at denne dom, som tager hensyn til de særegenheder, der kendetegner antidumpingproceduren, først og fremmest skal forstås på baggrund af eksistensen af en frist inden for rammerne af denne procedure, efter udløbet af hvilken Rådet ikke længere har ret til at vedtage Kommissionens forslag, hvorved den manglende vedtagelse af forslaget inden for den krævede frist kan anses for at udgøre en stiltiende afvisning ( 52 ).

111. For det andet – hvilket Kommissionen og Rådet har anerkendt – fremgår det af fast retspraksis vedrørende annullationssøgsmåls antagelse til realitetsbehandling, at der ved kvalificeringen heraf skal lægges vægt på såvel de anfægtede retsakters indhold som deres ophavsmænds formål hermed ( 53 ).

112. På baggrund af de ovennævnte principper vil jeg fastlægge, hvilket retsmiddel der bør anvendes til prøvelse af Rådets adfærd, ved at undersøge, hvorvidt denne adfærd udgør en afgørelse, der kan anfægtes.

b) Bedømmelse af Rådets adfærd

113. Udgør den anfægtede »afgørelse«, hvorved Rådet besluttede ikke at vedtage det forslag til forordning, som var fremsat på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, en afgørelse, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål?

114. Det mener jeg ikke, der er nogen tvivl om, at den gør.

115. For det første skal jeg bemærke, at Rådet med fare for urigtig gengivelse af sin egen afgørelse har fastholdt, at det ikke har handlet med hensyn til forslaget til forordning, at det hverken har ændret eller endeligt forkastet det, men blot har gjort rede for grundene til, at det ikke kunne vedtage det. Den anfægtede afgørelse giver ikke bare en forklaring, men indeholder materielle bestemmelser om, at Rådet har »besluttet ikke at vedtage Kommissionens forslag«.

116. Den retsakt, som Rådet har vedtaget, har således karakter af en afgørelse.

117. Denne retsakt er ligeledes endegyldig, da den afslutter proceduren for tilpasning, efter den »normale« metode, af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Unionen samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner vedrørende 2011, idet det er fastsat i artikel 3, stk. 1, i bilag XI til vedtægten, at Rådets forordning skal være vedtaget »inden hvert års udgang«. I denne henseende skal det bemærkes, at Rådets argument om, at der er tale om et henholdende svar af foreløbig karakter, er helt i modstrid med både den anfægtede afgørelses begrundelse og med det standpunkt, som denne institution forsvarer i forbindelse med den foreliggende procedure. Som det fremgår af 14. betragtning til den anfægtede afgørelse, vurderede Rådet, at proceduren i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten var den eneste, der kunne anvendes, af hensyn til den økonomiske krise. I denne ånd er der således på ingen måde tale om, at proceduren muligvis skal genoptages, f.eks. i tilfælde af, at det lykkes Kommissionen at overbevise Rådet om, at det ikke er muligt at iværksætte undtagelsesklausulen. Rådet har således tydeligt tilkendegivet, at det ønsker endeligt at opgive proceduren med den »normale« metode som fastsat i artikel 3 i bilag XI til vedtægten til fordel for den særlige procedure, der er fastsat i det samme bilags artikel 10 i tilfælde af en alvorlig økonomisk krise.

118. Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at den anfægtede afgørelse blot udgør en mellemfase i den procedure, som Kommissionen har iværksat med henblik på at fastsætte den årlige tilpasning af vederlagene, er efter min opfattelse baseret på en sammenblanding af de to typer procedurer, der, som Kongeriget Nederlandene helt korrekt har bemærket, udelukker hinanden.

119. Da Rådet som argument har henvist til ordvalget i den anfægtede afgørelse, skal det tilføjes, at den sondring, som det er foreslået at foretage mellem en afgørelse »om ikke-vedtagelse« og en afgørelse »om afvisning«, forekommer mig mere speciel end gennemtænkt. Rådet undlod ikke at tage stilling til forslaget til forordning, fordi der f.eks. ikke kunne opnås det krævede flertal, men traf en afgørelse, som simpelthen svarede til en forkastelse af forslaget til forordning.

120. Desuden bør det bemærkes, at den retsakt, som Rådet har afvist at vedtage, er en forordning, som, hvis den var blevet vedtaget, klart ville have affødt bindende retsvirkninger over for såvel EU-institutionerne som tjenestemændene og de øvrige ansatte, som efter den 1. juli 2011 har måttet undvære den stigning, de havde ret til, hvis Rådet havde vedtaget forslaget til forordning.

121. Endelig mener jeg, at Kommissionens argument om, at der skal sondres mellem de to dele af forslaget til forordning, således at afvisningen med hensyn til tilpasningen af justeringskoefficienterne skal opfattes som en retsstridig passivitet, da den ikke er begrundet, skyldes en sammenblanding af manglende begrundelse af en afgørelse og manglende afgørelse.

122. På baggrund af det ovenstående bør annullationssøgsmålet fremmes til realitetsbehandling, mens passivitetssøgsmålet bør afvises.

B – Om velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12

1. Hovedparternes og intervenienternes bemærkninger.

a) Indledende bemærkninger

123. Kommissionens annullationssøgsmål (sag C-63/12) og Rådets søgsmål (sag C-66/12) har ikke samme genstand, da det førstnævnte er rettet mod den anfægtede afgørelse, mens det andet anfægter to af Kommissionens tre forberedende retsakter ( 54 ).

124. Det står dog fast og er ubestridt af parterne, at Rådets kritikpunkter vedrørende realiteten inden for rammerne at dets søgsmål er identiske med de anbringender, som Rådet har fremsat til sit forsvar i Kommissionens annullationssøgsmål.

125. Som Rådet har anført i sit svarskrift i sag C-63/12, drejer det materielle spørgsmål, der er rejst i de to sager, sig om, hvorvidt betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen var opfyldt. I øvrigt henviser parternes stævninger og indlæg i denne sag i vidt omfang til de fremførte argumenter i sag C-66/12.

126. Selv om jeg ikke mener, at denne måde at fremsætte anbringender på, hvor der delvis henvises til bilag, skaber tvivl om, hvorvidt de kan antages til realitetsbehandling, giver den imidlertid grundlag for – og gør det endog nødvendigt – at foretage en fuldstændig undersøgelse af samtlige argumenter.

127. Selv om det følgende er en undersøgelse af velbegrundetheden af søgsmålet i sag C-63/12, vil jeg ligeledes tage de argumenter, som parterne har fremført inden for rammerne af sag C-66/12, i betragtning

b) Sagsøgernes argumenter

i) Kommissionen

128. Kommissionen har kritiseret Rådet for at have afvist at tilpasse dels vederlagene og pensionerne, dels justeringskoefficienterne.

– Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner

129. Kommissionen har principalt fremført et anbringende i to led, hvoraf det første vedrører magtfordrejning og det andet overskridelse af grænserne for Rådets kompetence ( 55 ).

130. I anbringendets første led vedrørende tilsidesættelse af artikel 3 og 10 i bilag XI til vedtægten har den hævdet, at Rådet begik en procedurefordrejning og tilsidesatte princippet om den institutionelle ligevægt, idet det anså betingelserne i nævnte bilags artikel 10 for at være opfyldt og derfor afviste at vedtage forslaget om tilpasning af vederlag og pensioner, da Kommissionen ikke havde forelagt det et forslag på grundlag af denne artikel, og den særlige foranstaltning, som er omhandlet i denne bestemmelse, skal vedtages af Parlamentet og Rådet i fællesskab.

131. I dette anbringendes andet led har Kommissionen tilføjet, at Rådet, som ikke havde nogen skønsbeføjelser, tilsidesatte vedtægtens artikel 65, idet det afviste at vedtage forslaget til forordning, og at det, hvis det vurderede, at den uretmæssigt havde undladt at forelægge et forslag i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten, kunne forelægge sagen for Domstolen og anmode om foreløbige forholdsregler. Desuden tilsidesatte Rådet med sin afvisning af forslaget til forordning princippet om, at lovgiver selv skal følge loven (patere legem quam ipse fecisti).

132. Subsidiært har Kommissionen hævdet, at Rådet begik en retlig fejl, idet det tilsidesatte betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen. Ifølge Kommissionen er den anfægtede afgørelse behæftet med en »utilstrækkelig og fejlagtig« begrundelse, idet betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen ikke var opfyldt.

133. Kommissionen har gjort opmærksom på, at den i henhold til fast retspraksis råder over et omfattende skøn på de områder, hvor der kræves en kompleks økonomisk eller social vurdering ( 56 ), og har forklaret, at den har anvendt 15 almindeligt anerkendte økonomiske indikatorer, også anerkendt af medlemsstaterne selv, og at valget af perioden fra den 1. juli 2010 til begyndelsen af november 2011 med henblik på vurderingen er berettiget, da en pludselig forringelse af situationen må kunne konstateres over en rimelig kort periode.

134. Den har tilføjet, at anvendelsen af metoden vil medføre, at det tab af købekraft, som visse nationale tjenestemænd har oplevet, afspejles hos EU's tjenestemænd, og den mener, at den har foretaget den analyse af forringelsen af de offentlige finanser, som Rådet har henvist til, som ikke kan betegnes som »pludselig«, da den opstod i en tidligere periode med en nettonedgang i den økonomiske aktivitet i 2008 og 2009.

135. Kommissionen har ligeledes hævdet, at den har indarbejdet den nedjustering af vækstudsigterne, som var afspejlet i medlemsstaternes beslutninger vedrørende deres offentligt ansatte, og har analyseret den kreditkrise, der har eksisteret i hvert fald siden 2008, hvis ikke siden 2007. For så vidt angår de faldende priser på aktiver mener Kommissionen, at Rådet burde have forklaret, hvorfor dette yderst flygtige element, som indgår i den normale konjunkturcyklus, er relevant. Den mener heller ikke, at ændringerne i ledighedsprocenten i 2011 er et bevis på, at der er sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation.

– Afvisningen af at vedtage justeringskoefficienterne

136. Ifølge Kommissionen er der forskel på tilpasningen af justeringskoefficienterne og tilpasningen af vederlagene, da den sidstnævnte tilpasning, som sker på grundlag af vedtægtens artikel 65, vedrører justeringen af det almindelige lønningsniveau i forhold til Bruxelles (»tidsmæssig variation«), mens den førstnævnte, som sker på grundlag af vedtægtens artikel 64, har til formål at opretholde en egentlig ligebehandling af tjenestemænd og pensionister uanset deres tjenestested eller bopæl i Unionen (»stedmæssig variation«).

137. Kommissionen har foreholdt Rådet, at det ved at afvise at tilpasse justeringskoefficienterne endnu en gang har tilsidesat artikel 1 og 3 i bilag XI til vedtægten samt vedtægtens artikel 64 og har undladt at begrunde sin afgørelse, da begrundelserne heri udelukkende vedrører tilpasningen af vederlag og pensioner, og vedtægtens artikel 65 er angivet som retsgrundlag, mens artikel 64 ikke er nævnt.

ii) Parlamentet

138. Parlamentet har tilsluttet sig Kommissionens analyse. Det mener bl.a., at Rådet har overtrådt sine beføjelser som medlovgiver, idet det, med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, i virkeligheden anvendte artikel 10 i bilag XI til vedtægten, og iværksættelsen af undtagelsesklausulen forudsætter anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure.

139. Det har fremhævet de negative konsekvenser for den interinstitutionelle ligevægt af den magtoverskridelse, som er begået af Rådet, der ved at afvise at anvende den »normale« metode, som er fastsat i vedtægten, har kuldkastet det politiske valg, der blev truffet ved vedtagelsen af vedtægten. Parlamentet har henvist til bestemmelserne i artikel 13 TEU, hvorefter en institution skal udøve sine beføjelser med respekt for de øvrige institutioners beføjelser, og bemærket, at hvis Rådet af politiske grunde relateret til den finansielle krise ønskede at ændre metoden, skulle det have fulgt den almindelige lovgivningsprocedure, hvor det politiske valg træffes af de to medlovgivere efter forslag fra Kommissionen og høring af de øvrige berørte institutioner.

c) Sagsøgtes argumenter

i) Rådet

– Afvisningen af at tilpasse vederlag og pensioner

140. Rådet har for det første afvist anbringenderne om magtfordrejning og overskridelse af grænserne for dets kompetence.

141. For det første mener Rådet ikke, at den afgørelse, det har truffet, er baseret på artikel 10 i bilag XI til vedtægten, men at den afspejler dets holdning med hensyn til anvendelsen af den »normale« metode.

142. Da det ikke udelukkende tilkommer Kommissionen at konstatere, at der er sket en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation, idet Rådet, sammen med Parlamentet, selv har beføjelser til at foretage et skøn i denne henseende, har det gjort gældende, at såfremt det under udøvelsen af sine skønsbeføjelser konkluderer, at betingelserne for at anvende denne artikel er opfyldt, eller hvis det – såfremt det antages, at det ikke har en sådan skønsbeføjelse – anser Kommissionens analyse for at være behæftet med en åbenbart urigtig vurdering, har det ikke noget andet valg end at undlade at vedtage forslaget om tilpasning og samtidig anlægge sag ved Domstolen for at få fastslået, at Kommissionens konklusion er retsstridig. På baggrund af Kommissionens afvisning af at forelægge et forslag på grundlag af undtagelsesklausulen besluttede Rådet, på gennemsigtig og sammenhængende vis, at det ikke ville vedtage forslaget til forordning, og besluttede samtidig at anlægge sag ved Domstolen med henblik på at få efterprøvet, om Kommissionens afvisning af at anvende undtagelsesklausulen var lovlig. Ifølge Rådet ville det, hvis Kommissionen har ret i sit synspunkt, være tvunget til at vedtage en forordning ved brug af den »normale« metode, som det imidlertid anser for at være ulovlig, og det ville herved modsige sig selv.

143. Rådet har for det andet bemærket, at proceduren efter artikel 10 i bilag XI til vedtægten er opdelt i tre særskilte faser, nemlig for det første vurderingen af den økonomiske og sociale situation i Unionen på baggrund af de objektive oplysninger, som Kommissionen har forelagt, og i givet fald konstatering af, at der er sket en alvorlig og pludselig forringelse af denne situation, hvor Rådet og Parlamentet råder over skønsbeføjelser i denne henseende. Derefter fremlæggelsen af forslag på Kommissionens initiativ, som imidlertid udøver en bunden beføjelse, når betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen er opfyldt, og endelig Parlamentets og Rådets vedtagelse af de foranstaltninger, som er foreslået af Kommissionen.

144. Det har hævdet, at den anfægtede afgørelse klart befinder sig i procedurens første fase, og at det ikke kunne handle på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten uden et forslag fra Kommissionen. For at sikre gennemsigtighed og sikre sin stilling, mens det afventede Domstolens dom med hensyn til, hvorvidt betingelserne for anvendelsen af undtagelsesklausulen var opfyldt, nøjedes Rådet med at anføre grundene til, at det ikke mente sig i stand til at vedtage forslaget til forordning.

145. Rådet har derefter gjort rede for, hvorfor det mener, at Kommissionens subsidiære anbringende om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelse af undtagelsesklausulen ikke er begrundet.

146. Rådet har gjort gældende, at selv hvis det antages, at Kommissionen råder over vide skønsbeføjelser med hensyn til analysen af den økonomiske og sociale situation i Unionen og en eventuel alvorlig og pludselig forringelse af denne, har Rådet de samme skønsbeføjelser.

147. Det har henvist til Domstolens praksis vedrørende begrundelseskravet, som følger af artikel 296 TEUF ( 57 ), og har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke er en retsakt, og at denne afgørelse, såfremt den alligevel skulle anses for at afføde retsvirkninger, består af 16 betragtninger, som gør rede for begrundelserne for, at Rådet har indtaget denne stilling, og det kan derfor ikke kritiseres for utilstrækkelig begrundelse af afgørelsen.

148. Rådet mener heller ikke, at dets afgørelse kan kritiseres for at være behæftet med en åbenbart fejlagtig begrundelse. Selv om Rådet er enigt med Kommissionen med hensyn til de overordnede kriterier, som skal tages i betragtning, når det efterprøves, om betingelserne for anvendelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten er opfyldt, mener det imidlertid, at Kommissionen har anvendt disse kriterier og bedømt de faktiske omstændigheder forkert, idet den har uddraget de forkerte konklusioner af de oplysninger, den har taget hensyn til.

149. Uden at Rådet har bestridt, at en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation bør kunne konstateres over en forholdsvis kort periode, har det for det første gjort gældende, at referenceperioden ikke bør være den samme, som indgår i den »normale« metode.

150. For det første ville en sådan begrænsning ikke tage hensyn til den økonomiske virkelighed og ville give resultater, som de facto ophævede den effektive virkning af undtagelsesklausulen, for så vidt som en krise oftest vil berøre to referenceperioder. I denne forbindelse har Rådet kritiseret Kommissionens tilgang til spørgsmålet for at medføre en kunstig opdeling af en enkelt begivenhed, nemlig en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen, i flere »minikriser«. Hvis man som eksempel tager en krise af en varighed på otte måneder, som begynder at vise sig i marts måned i år n, dvs. fire måneder før afslutningen på referenceperioden, bemærkes, at Kommissionen med henblik på den årlige tilpasning vedrørende perioden fra den 1. juli i år n til den 30. juni i år n + 1 kun vil tage hensyn til krisens fire sidste måneder, og virkningerne i disse måneder på de økonomiske og sociale oplysninger bliver således udjævnet, fordi der beregnes et årsgennemsnit.

151. Rådet mener således, at Kommissionens tilgang gør anvendelsen af undtagelsesklausulen yderst vanskelig, hvis ikke umulig, og ikke tager hensyn til formålet med denne klausul, nemlig at give mulighed for at reagere hurtigt på en krisesituation. Klausulen kunne således iværksættes ikke kun ved årets udgang i stedet for den årlige tilpasning efter den »normale« metode, men også i årets løb, såfremt der opstår en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation.

152. For det andet skal spørgsmålet om, hvorvidt tjenestemændenes vederlag ikke tilpasses hurtigt nok i tilfælde af en alvorlig og pludselig krise, ikke bedømmes teoretisk, men under hensyntagen til de konkrete omstændigheder i sagen og kravet om en hurtig reaktion uden at afvente, at de økonomiske stramninger i medlemsstaterne påvirker deres tjenestemænds vederlag med en forsinket effekt på EU's tjenestemænds vederlag som følge.

153. For det tredje forbigår Kommissionens tilgang den omstændighed, at der ikke blot sker en nulstilling efter en krise, da det tager tid at konsolidere de offentlige finanser og virksomhedernes egenkapital.

154. Heraf konkluderer Rådet, at den omstændighed, at Kommissionen ikke tog tilstrækkelig hensyn til de faktiske omstændigheder, som opstod inden starten på referenceperioden, og som har haft betydelige konsekvenser for den økonomiske og sociale situation i perioden mellem den 1. juli 2010 og begyndelsen af november 2011, samt den fejlagtige og alt for strenge fortolkning af kriterierne for at udløse undtagelsesklausulen, har fordrejet Kommissionens konklusioner i væsentlig grad, sådan som Rådet også har påpeget i syvende betragtning til den anfægtede afgørelse.

155. Rådet har endvidere gjort gældende, at medlemsstaternes tiltag med hensyn til de økonomiske stramninger og budgetkonsolidering ikke er afspejlet i nogen af de indikatorer, som Kommissionen har anvendt, og at denne ikke har anmodet om oplysninger om disse foranstaltninger, men alene har taget hensyn til den faldende købekraft hos de nationale tjenestemænd i de otte referencemedlemsstater, som afspejles i resultatet af den »normale« metode, selv om denne meget forenklede indikator ikke er repræsentativ for hverken den økonomiske og sociale situation i hele Unionen eller de budgetstramninger, som påvirker den offentlige forvaltning i adskillige medlemsstater.

156. Rådet har i denne henseende bemærket, at der ved udgangen af 2011 kun var fire medlemsstater, som ikke var underlagt proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, og at den offentlige gæld i Unionen, som allerede var meget høj efter krisen i 2008 og 2009, atter var vokset efter den økonomiske nedgang i andet halvår 2011.

157. Som eksempler på de budgetkonsolideringsforanstaltninger, som medlemsstaternes regeringer har vedtaget, har Rådet anført, at den spanske regering i april 2011 vedtog et stabilitetsprogram, som indeholdt en finanspolitisk indsats på over 1,5% af BNP frem til 2013, hvorefter den den 30. december 2011 vedtog supplerende hasteforanstaltninger. Det har tilføjet, at den italienske regering i midten af august 2011 iværksatte supplerende foranstaltninger med henblik på at skaffe et samlet nettobeløb på 59,8 mia. EUR, dvs. omkring 3,5% af BNP, hvorefter den vedtog en ny pakke af foranstaltninger til en værdi af 1,3% af BNP med henblik på at opnå budgetbalance i 2013.

158. Desuden har Rådet henvist til den beskrivelse af budgetkonsolideringsforanstaltninger, som indgår i efterårsprognosen for 2011 udarbejdet af Kommissionens generaldirektorat (GD) for Økonomiske og Finansielle Anliggender, og har givet udtryk for undren over, at Kommissionen i en sammenhæng som denne ikke tog hensyn til disse foranstaltninger, selv om de udgjorde en pålidelig indikator for den økonomiske og sociale krises alvor og pludselighed.

159. Ifølge Rådet har Kommissionen ligeledes undladt at tage hensyn til udviklingen i købekraften hos tjenestemænd i de medlemsstater, der ikke indgår i den gruppe af otte medlemsstater, som er anført i artikel 1, stk. 4, i bilag XI til vedtægten, selv om denne oplysning var betydningsfuld ( 58 ).

160. Desuden mener Rådet, at Kommissionen har forbigået de mange andre konsolideringsforanstaltninger i medlemsstaterne, der påvirker deres nationale offentlige sektor, og de foranstaltninger, der er truffet på EU-plan, f.eks. den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), reformen af stabilitets- og vækstpagten, traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union og Kommissionens to forslag af 23. november 2011 ( 59 ), med henblik på at indføre en foranstaltning på EU-niveau, der er egnet til at styrke budgetovervågningen i medlemsstaterne i euroområdet.

161. Ifølge Rådet har Kommissionen fuldstændig set bort fra, at den krise, som i begyndelsen kun påvirkede nogle medlemsstater, har udviklet sig til en alvorlig tillidskrise i hele Unionen, navnlig medlemsstaterne i eurozonen, og at den meget høje offentlige gæld i medlemsstaterne er med til at forværre denne krise. Rådet kan således ikke se, hvordan Kommissionen på trods af den betydelige forringelse af den økonomiske vækst, som den selv har gjort opmærksom på, kan konkludere, at de økonomiske og sociale omstændigheder ikke kan betegnes som »ekstraordinære«.

162. Rådet har ligeledes kritiseret Kommissionen for at have givet en stærkt forenklet fremstilling af kreditkrisen, for at have undladt at tage hensyn til de faldende priser på aktiver og for ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til arbejdsmarkedssituationen, som er præget af meget høj ledighed.

163. Mere generelt har det kritiseret Kommissionen for at beslutte, at der med henblik på anvendelsen af undtagelsesklausulen ikke kunne tages hensyn til et af elementerne i analysen, som allerede var afspejlet i resultaterne af den »normale« metode, idet evalueringen af den økonomiske og sociale situation skulle opdeles i to særskilte faser. Først skulle situationen undersøges under hensyntagen til alle de relevante elementer, og først derefter skulle det, hvis det blev konstateret, at der var sket en alvorlig og pludselig forringelse af situationen, undersøges, om denne forringelse blev afspejlet tilstrækkelig hurtigt i tilpasningen af vederlagene ved brug af den »normale« metode. Ifølge Rådet må billedet af den økonomiske og sociale situation i Unionen nødvendigvis blive ufuldstændigt eller forkert, hvis man fra begyndelsen ser bort fra visse relevante elementer.

164. Kommissionen har svaret, at undtagelsesklausulen kun kan anvendes i tilfælde af en ekstrem udvikling i Unionen, og kun hvis den »normale« metode ikke kan måle den. Ifølge Kommissionen tages der med denne metode hensyn til de gennemsnitlige virkninger af en krise, og det er derfor ikke berettiget at anvende undtagelsesklausulen.

165. Kommissionen har ligeledes kritiseret Rådet for at undlade at angive den nøjagtige referenceperiode, som skulle anvendes, og de kriterier, der skulle vælges for at få objektive oplysninger.

– Afvisningen af at tilpasse justeringskoefficienterne

166. For det første er Rådet enigt med Kommissionen i, at tilpasningen af justeringskoefficienterne har et helt andet formål end den årlige fastsættelse af lønningsniveauet, men har gjort gældende, at bilag XI til vedtægten ikke indeholder nogen bestemmelse om, at de skal tilpasses inden årets udgang, og at forskellene mellem de justeringskoefficienter, der har været gældende siden den 1. juli 2010, og de justeringskoefficienter, som Kommissionen har foreslået, alt i alt befinder sig inden for en margen, som sikrer, at der er en væsentlig og fornuftig overensstemmelse i behandlingen.

167. For det andet har Rådet hævdet, at det ikke var forpligtet til at begrunde sin afgørelse, da den ikke er en retsakt, og at tilpasningen af justeringskoefficienterne under alle omstændigheder er af sekundær betydning og derfor ikke kræver en specifik begrundelse.

ii) Medlemsstaterne

– Den Tjekkiske Republik

168. Den Tjekkiske Republik har tilsluttet sig Rådets bemærkninger. Den har bl.a. kritiseret Kommissionen for at have begrænset sin vurdering af den økonomiske og sociale situation i Unionen til den referenceperiode, som anvendes i forbindelse med den »normale« metode, for kun at have taget hensyn til visse indikatorer, i isoleret forstand, uden at foretage en permanent overvågning af udviklingen, og for at have anlagt en urigtig vurdering af de finanspolitiske stramninger, som medlemsstaterne har vedtaget eller varslet. Ifølge denne medlemsstat har Kommissionen anvendt den »normale« metode, selv om den kun tager hensyn til udviklingen i tjenestemændenes købekraft i otte medlemsstater, og har ikke taget situationen i hele Unionen i betragtning. Ydermere har Kommissionen modsagt sig selv ved at afvise at tage hensyn til situationen i Ungarn under påskud af, at denne medlemsstat ikke indgår i den gruppe af lande, hvis situation tages i betragtning i forbindelse med anvendelsen af den »normale« metode, samtidig med at den har afvist at tage hensyn til situationen i henholdsvis Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Den Italienske Republik med den begrundelse, at deres situation allerede er afspejlet i anvendelsen af den »normale« metode.

– Kongeriget Danmark

169. Kongeriget Danmark mener ikke, at dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet udelukker, at Rådet har medindflydelse på vurderingen af, om artikel 10 i bilag XI til vedtægten skal finde anvendelse. Ifølge Danmark har Kommissionen tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde ved at forelægge et forslag til tilpasning af vederlagene, som følger den »normale« procedure, selv om betingelserne for anvendelse af denne procedure ikke var opfyldt. Idet Kongeriget Danmark mener, at det er afgørende vigtigt, at der i tilfælde af en indtruffet krise tages omgående og effektive skridt, da krisen ellers risikerer at forværres, har denne medlemsstat oplyst, at den, efter at landets BNP var faldet samlet set næsten 4% fra 2008 til 2011 i forbindelse med den internationale økonomiske krise, har reduceret ministeriernes driftsudgifter, revideret beløbsgrænserne i skattesystemet og fastfrosset tjenestemændenes vederlag.

– Forbundsrepublikken Tyskland

170. Forbundsrepublikken Tyskland har fremhævet, at Kommissionen ikke har eneret på at vurdere, hvorvidt der er opstået en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10 i bilag XI til vedtægten, og at Rådet følgelig ikke er forpligtet til »blindt« at følge alle forslag, som forelægges af Kommissionen. Ifølge Tyskland har Kommissionen ganske vist initiativret, men Rådet og Parlamentet, som er ansvarlige for at vedtage EU's budget, har i kraft af princippet om institutionel ligevægt beføjelse til at efterprøve, om betingelserne for, at undtagelsesklausulen i artikel 10 i bilag XI til vedtægten kan træde i kraft, er opfyldt.

171. Denne medlemsstat har tilføjet, at Rådet ikke havde andet valg end at undlade at vedtage forslaget til forordning, og at den anfægtede afgørelse ikke drager den bindende virkning af bilag XI til vedtægten i tvivl, men sikrer muligheden for, at Rådet kan anlægge sag mod Kommissionen for undladelse af at iværksætte undtagelsesklausulen.

172. I øvrigt er Kommissionens rapporter af 13. juli og 25. november 2011 ifølge Forbundsrepublikken Tyskland ukorrekte, og ud fra de objektive oplysninger, som er forelagt, kan man kun konkludere, at der er tale om en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation. Tyskland har bestridt, at der gælder et princip om parallelitet i udviklingen i EU-tjenestemænds og medlemsstaternes tjenestemænds vederlag.

– Kongeriget Spanien

173. Ifølge Kongeriget Spanien drejer det spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til, sig om rene kendsgerninger, da det skal afgøres, hvorvidt de økonomiske omstændigheder i Unionen i december 2011 krævede anvendelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten.

174. På det tidspunkt, hvor Kommissionen forelagde sit forslag til forordning, var der tilstrækkeligt med oplysninger, som vidnede om en alvorlig, usædvanlig og generel krise, hvis virkninger ikke blev afspejlet ved den »normale« procedure, og som endog forværredes yderligere herefter. Ifølge Spanien stemmer den økonomiske efterårsprognose fra 2011, som Kommissionen offentliggjorde den 10. november 2011, ikke overens med det synspunkt, som den har indtaget i forbindelse med dette søgsmål, da det fremgår, at prognosen for væksten i BNP er blevet nedjusteret fra 1,8% i 2011 og 1,9% i 2012 til henholdsvis 1,6% og 0,6%.

– Kongeriget Nederlandene

175. Kongeriget Nederlandene mener, at da Rådet var af den opfattelse, at Unionen var i alvorlig økonomisk krise, havde det ret til at forkaste forslaget til forordning, eftersom tilpasningsproceduren efter den »normale« procedure og den særlige procedure i henhold til artikel 10 i bilag XI til vedtægten udelukker hinanden. Selv om Kommissionen forelægger de objektive oplysninger til vurderingen af den økonomiske og sociale situation, har den ifølge Nederlandene ikke enekompetence til at foretage denne vurdering. Rådet har, inden for rammerne af undtagelsesklausulen, skønsbeføjelser til at foretage denne vurdering.

176. I øvrigt har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at der ikke kan sondres mellem en generel økonomisk krise og den krise, der består i en forringelse af situationen, som omhandlet i undtagelsesklausulen, der ikke kan begrænses til at omfatte en krisesituation forårsaget af »ydre begivenheder«. Nederlandene har tilføjet, at Kommissionen har anlagt en urigtig vurdering ved at undlade at sondre strengt mellem proceduren i vedtægtens artikel 65, stk. 1, og undtagelsesklausulen og især ved at begrænse analysen af oplysningerne til at omfatte de oplysninger, som anvendes inden for rammerne af den »normale« procedure, uden at tage hensyn til de tal, der gælder for hele Unionen, og udelukke visse oplysninger, som f.eks. prisen på aktiver og tillidskrisen på markederne med hensyn til den offentlige gæld. Denne fejlvurdering bevirker, at undtagelsesklausulen mister sin effektive virkning. Endelig har Nederlandene anfægtet anvendelsen, inden for rammerne af undtagelsesklausulen, af princippet om parallelitet i udviklingen i vederlag til tjenestemænd i EU og udviklingen i medlemsstaternes tjenestemænds vederlag.

– Det Forenede Kongerige

177. Ifølge Det Forenede Kongerige kan Rådet i lyset af de objektive oplysninger, som Kommissionen har forelagt, konstatere, at der er opstået en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation, og i så fald beslutte ikke at vedtage det forslag, som Kommissionen har forelagt i henhold til artikel 3 i bilag XI til vedtægten.

178. Endvidere mener Det Forenede Kongerige, at Kommissionen har baseret sin analyse på den fejlagtige forudsætning, at der gælder et parallelitetsprincip, idet anvendelsen af artikel 10 i bilag XI til vedtægten kun forudsætter en objektiv konstatering af, at der er indtrådt en alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation.

179. Det Forenede Kongerige har tilføjet, at Kommissionens metode ikke er i fuld overensstemmelse med formålet med undtagelsesklausulen, og at krisens alvor ikke kan drages egentlig i tvivl, når dens pludselighed fremgår af de hasteforanstaltninger, som medlemsstaterne og institutionerne selv har måttet indføre.

2. Min bedømmelse

180. De centrale spørgsmål i disse tvister mellem Kommissionen og Rådet drejer sig om de pågældende institutioners respektive roller og beføjelser, når deres vurderinger af den økonomiske og sociale situation er forskellige.

181. De »rent horisontale« konflikter ( 60 ) mellem Kommissionen og Rådet med hensyn til fastsættelsen af vederlagene til tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionen har altid været en vigtig udfordring med hensyn til iagttagelsen af den institutionelle ligevægt ( 61 ). De domme, som Domstolen har afsagt i forbindelse med disse konflikter, kan levere et vigtigt bidrag til svaret, som jeg vil ridse op, før jeg foretager en grundigere gennemgang af de anbringender, som Kommissionen har fremført vedrørende disse oplysninger og de særlige omstændigheder i denne seneste uenighed.

a) Domstolens praksis med hensyn til Kommissionens og Rådets respektive roller og beføjelser hvad angår proceduren for tilpasning af vederlag

182. Domstolen har afsagt fire domme vedrørende proceduren med den årlige tilpasning af vederlag og pensioner, som har stadfæstet, at Rådets beføjelser er bundet i medfør af den »normale« metode, og at Kommissionen er forpligtet til at tage initiativ i medfør af undtagelsesklausulen.

183. Uden at det er nødvendigt at gå i detaljer om, hvordan metoden til tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Unionen blev til, og hvordan den har udviklet sig gennem tiden ( 62 ), skal jeg gøre opmærksom på, at bestemmelserne i bilag XI til vedtægten, der har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 64 og 65«, blev vedtaget for at undgå konflikter mellem EU-institutionerne og deres tjenestemænd og øvrige ansatte for så vidt angår tilpasningen af vederlagene.

184. Under hensyn til disse mål har Domstolen fastslået, at Rådet selv havde fastsat grænser for skønsbeføjelsen, som følger af vedtægtens artikel 65, og er forpligtet til at overholde disse grænser.

185. I sin dom af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet fastslog Domstolen, efter at have bemærket, at den gældende version af bilag XI til vedtægten, som var i kraft, var »resultatet af en løbende udvikling, […] kendetegnet ved en stadig mere præcis og bindende regulering af metoden for den årlige tilpasning af vederlag« ( 63 ), at Rådet ved at vedtage dette bilag havde fastsat bestemmelser med henblik på gennemførelse af denne artikel, og med denne »regulering« begrænset sin skønsbeføjelse i medfør af denne artikel. Ifølge Domstolen har »Rådet ved at vedtage bilag XI til vedtægten ved en selvstændig beslutning, så længe dette bilag er gældende, under udøvelsen af sin skønsbeføjelse i medfør af vedtægtens artikel 65, […] forpligtet sig til at overholde de kriterier, der på udtømmende vis er fastsat i artikel 3 i dette bilag« ( 64 ), hvoraf den udledte, at det ikke med føje kunne påberåbe sig en skønsmargen inden for rammerne af artikel 3, der gik videre end de kriterier, der var fastsat i nævnte artikel.

186. Dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet, der gentog og bekræftede den løsning, som Domstolen allerede havde anført i dom af 5. juni 1973, Kommissionen mod Rådet ( 65 ) og af 26. juni 1975, Kommissionen mod Rådet ( 66 ), forpligtede således Rådet til at overholde de grænser for sin skønsbeføjelse, som det selv havde fastsat, hvilket indebærer, at det er forpligtet til at overholde den »normale« metode, medmindre det gør brug af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten.

187. Desuden præciserede denne dom nogle forhold vedrørende iværksættelsen af proceduren i forbindelse med undtagelsesklausulen og muligheden for at tage hensyn til en alvorlig økonomisk krise.

188. Denne procedure gør det muligt »i en ekstraordinær situation i enkeltstående tilfælde at fravige den metode, der er fastsat i artikel 3 i bilag XI til vedtægten, uden samtidig at ændre eller ophæve den for de efterfølgende år« ( 67 ), hvorved det »[bliver] muligt for institutionerne at reagere over for pludselige begivenheder, der i højere grad nødvendiggør en enkeltstående reaktion end en fuldstændig ændring af den »normale« metode« ( 68 ).

189. Ifølge Domstolen udgør den »den eneste« mulighed for at tage hensyn til en økonomisk krise inden for rammerne af tilpasningen af vederlag og følgelig for at undlade at anvende de kriterier, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i bilag XI til vedtægten ( 69 ).

190. Domstolen tilføjede, at den kompetence, som Kommissionen er blevet tillagt ved artikel 10 i bilag XI til vedtægten, ikke har karakter af en simpel mulighed for Kommissionen, hvoraf det kan udledes, at den initiativbeføjelse, som er tillagt Kommissionen i den almindelige lovgivningsprocedure inden for rammerne af den særlige procedure i nævnte artikel 10, bliver til en initiativforpligtelse ( 70 ).

191. Endelig præciserede Domstolen, at Rådet i medfør af artikel 241 TEUF kan anmode Kommissionen om at forelægge det et egnet forslag ( 71 ).

192. Der kan udledes to centrale konklusioner af denne afgørelse.

193. Den første drejer sig om forholdet mellem de to procedurer, der er fastlagt i henholdsvis artikel 3 og 10 i bilag XI til vedtægten. Ifølge Domstolen er forholdet mellem disse to procedurer, som udelukker hinanden, et undtagelsesforhold. Proceduren med den »normale« metode bør i princippet anvendes, så længe bilag XI til vedtægten er i kraft, mens den »særlige« procedure, der giver mulighed for at tage hensyn til en alvorlig økonomisk krise, kun kan anvendes undtagelsesvis. Den formulering, der er anvendt i dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet, lægger klart vægt på den ganske særlige karakter af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten, idet den situation, som giver mulighed for at gøre brug af et sådant instrument, betegnes som »ekstraordinær«, hvorved det er muligt at reagere på »pludselige« begivenheder, som nødvendiggør en »enkeltstående« reaktion, når tjenestemændenes vederlag ikke vil blive tilpasset tilstrækkelig hurtigt ved brug af den »normale« metode.

194. Den anden konklusion vedrører beslutningsprocessen ved fastsættelsen af niveauet for vederlag og pensioner. Denne proces adskiller sig på to måder fra den sædvanlige beslutningsordning, dels fordi Rådets skønsbeføjelser bliver til en forpligtelse til at anvende den »normale« metode, medmindre undtagelsesklausulen træder i kraft, dels fordi Kommissionens initiativbeføjelse bliver til en pligt til at tage undtagelsesklausulen i brug, når betingelserne er opfyldt.

195. Det står nu tilbage at fastlægge grundlaget for den institutionelle ligevægt, når Kommissionen og Rådet er uenige i deres vurdering af, om der er opstået en alvorlig og pludselig økonomisk krise, som begrunder anvendelsen af undtagelsesklausulen.

b) Løsningen på uenigheden mellem Kommissionen og Rådet om, hvorvidt der er opstået en »alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen«

196. Forhandlingerne under retsmødet var, på Domstolens initiativ, især koncentreret om betingelserne for udløsning af undtagelsesklausulen, når Rådet og Kommissionen er uenige om, hvorvidt der foreligger en alvorlig økonomisk krise. Dette spørgsmål synes at være afgørende for, om Rådet kan afvise Kommissionens forslag, der er baseret på anvendelsen af den »normale« metode. Hvis proceduren med undtagelsesklausulen udløses alene ved »dialogen« mellem Rådet og Kommissionen, bør udløsningen af denne procedure bevirke, at det forslag til forordning, som Kommissionen har forelagt på grundlag af den »normale« metode, bliver ulovligt, og følgelig gøre det muligt for Rådet at afvise at vedtage det.

197. Jeg vil derfor først koncentrere mig om denne problematik, hvorefter jeg vil undersøge de forskellige anbringender, som Kommissionen har fremført til støtte for sit annullationssøgsmål.

i) Analyse af betingelserne for udløsning af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten

198. Artikel 10 i bilag XI til vedtægten præciserer ikke, hvilken institution det tilkommer at foretage den nødvendige vurdering for at afgøre, om undtagelsesklausulen finder anvendelse, på grundlag af de »objektive oplysninger, der forelægges af Kommissionen«. Selve formuleringen af denne bestemmelse gør det vanskeligt at bestemme de respektive ansvarsområder, da den både anvender en passivform med formuleringen »såfremt der på grundlag af objektive oplysninger [...] konstateres«, og en præsens indikativ, der betegner en handling fra Kommissionens side, idet den »forelægger« passende forslag. Selv om det ikke er muligt ud fra denne formulering klart at afgøre, om det tilkommer Kommissionen, og Kommissionen alene, at vurdere situationen, eller om Rådet kan foretage sin egen vurdering, mener jeg i virkeligheden ikke, at spørgsmålet er, hvorvidt de to institutioner kan foretage hver deres vurdering på baggrund af de »objektive« oplysninger, som vi ved skal forelægges af Kommissionen, men snarere at afgøre, hvordan en interinstitutionel uenighed som denne skal løses, hvis vurderingerne er forskellige.

199. På spørgsmålet om, hvorvidt Rådet har ret til at afvise at vedtage forslaget til tilpasning af vederlag og pensioner efter den »normale« metode, fordi det vurderer, at der er en alvorlig økonomisk krise, som begrunder anvendelsen af proceduren med undtagelsesklausulen, har parterne foreslået modstridende svar, dels at Rådets anmodning i medfør af artikel 241 TEUF i sig selv udløser proceduren med undtagelsesklausulen, dels at denne procedure derimod kun kan udløses på Kommissionens initiativ, hvorved Rådet ikke har andre muligheder – såfremt Kommissionen afviser at tage initiativ – end at indbringe sagen for Domstolen med påstand om, at det fastslås, at Kommissionen har overskredet grænserne for sin skønsmargen i forbindelse med vurderingen af den økonomiske og sociale situation.

200. Det første forslag, som lader dialogen mellem Kommissionen og Rådet eller, for at bruge et mindre eufemistisk udtryk, uenigheden mellem de to institutioner ( 72 ), føre til det resultat, at proceduren med undtagelsesklausulen tages i brug, løser efter min opfattelse spørgsmålet om udløsningen af denne procedure ved at fortie det. Dette synspunkt forudsætter implicit, at Rådets anmodning på grundlag af artikel 241 TEUF forpligter Kommissionen til at forelægge et forslag til forordning på grundlag af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, og hvis Kommissionen i stedet reagerer med at udarbejde et forslag til forordning på grundlag af artikel 3 i dette bilag, bliver dette forslag, fordi Rådet ikke er enigt, til et »passende forslag« i henhold til undtagelsesklausulen.

201. Det andet svar, der er foreslået, er mere klassisk. Ifølge denne løsning er udløsningen af proceduren med undtagelsesklausulen underlagt en materiel betingelse, nemlig at der er en alvorlig og pludselig økonomisk og social krise, og en formel betingelse, nemlig at Kommissionen udarbejder et passende forslag.

202. Jeg kan ikke tilslutte mig det første svar og vil derfor uden tøven foreslå Domstolen at tilslutte sig det andet, som jeg vil fremføre nogle argumenter for.

203. Det første argument vedrører ordlyden og er i to led.

204. For det første må det konstateres, at der i artikel 10 i bilag XI til vedtægten er anvendt en ordlyd, som udtrykkeligt tilkendegiver, at en »alvorlig og pludselig forringelse af den økonomiske og sociale situation i Unionen« er en betingelse for, at proceduren med undtagelsesklausulen udløses. Med ordet »[s]åfremt« henviser denne artikel til en objektiv eksistens af en sådan forringelse. Hvis EU-lovgiver havde ønsket at gøre Rådets vilje til den faktor, som udløser denne procedure, var der blevet anvendt et andet udtryk i denne henseende ( 73 ). Tilsidesættelsen af den »normale« metode sammen med iværksættelsen af den »særlige« procedure er således klart foranlediget af en krise, som opfylder de kriterier med hensyn til alvor og pludselighed, der er fastsat i denne bestemmelse.

205. For det andet bestemmer artikel 10 i bilag XI til vedtægten, at Kommissionen »forelægger passende forslag« for Parlamentet og Rådet. I en situation, hvor der er en dialog på grund af uenighed mellem Rådet og Kommissionen vedrørende tilpasningen af vederlagene pr. 1. juli 2011, indebærer det en dobbelt forvanskning af indholdet af Kommissionens forslag, som den har forelagt efter den »normale« metode, med Rådet som eneste adressat, for at det kan anses for at gælde som et forslag til Parlamentet og Rådet på grundlag af artikel 10.

206. Det andet argument drejer sig om Domstolens praksis vedrørende iværksættelse af undtagelsesklausulen.

207. Iagttagelse af dommen af 24. november 2010 i sagen Kommissionen mod Rådet og den logik, der ligger til grund for denne retspraksis, er efter min opfattelse tilstrækkeligt til at lægge den fortolkning i graven, som giver Rådet en initiativbeføjelse med hensyn til udløsning af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten. Ifølge Domstolen »forudsætter« anvendelsen af denne artikel et forslag fra Kommissionen ( 74 ), og det ville derfor være i strid med denne løsning, hvis den forudsatte et initiativ fra Rådet. Den tanke, at Kommissionens forslag på grundlag af den »normale« metode vil udløse proceduren med undtagelsesklausulen, når den møder modstand fra Rådet, er efter min opfattelse et kunstgreb, som forudsætter en forvanskning af Kommissionens forslag.

208. Domstolen har desuden fastslået, at Rådet inden for rammerne af proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten ikke har andre beføjelser end den, som det i henhold til de almindelige retsregler har i medfør af artikel 241 TEUF. Den sidstnævnte artikel tillægger alene Rådet en beføjelse til at »anspore«, idet den giver det mulighed for at anmode Kommissionen om at foretage alle undersøgelser, som den anser for hensigtsmæssige for gennemførelsen af de fælles mål, og forelægge det alle passende forslag. Selv om udøvelsen af den kompetence, som Kommissionen er blevet tillagt ved artikel 10 i bilag XI til vedtægten, ikke har karakter af en simpel mulighed for denne institution ( 75 ), forholder det sig ikke desto mindre således, at Rådet ikke har en konkurrerende initiativret, som giver det mulighed for at overtage Kommissionens rolle i tilfælde af passivitet og udløse proceduren med undtagelsesklausulen i stedet for Kommissionen.

209. Det tredje argument vedrører iagttagelsen af princippet om institutionel ligevægt.

210. Dette grundlæggende princip indebærer, at alle institutioner udøver deres kompetencer med respekt for de andres kompetencer.

211. Imidlertid passer det princip om Rådets begrænsning af sine egne beføjelser, som indgår i den traditionelle udlægning af beslutningsprocessen i forbindelse med tilpasningen af vederlagene, dårligt sammen med, at Rådet også indrømmes fuldstændig frihed til at udløse proceduren med undtagelsesklausulen.

212. I denne henseende gør jeg opmærksom på, at den beslutningsproces, der følger af den »normale« metode for tilpasning af vederlagene, i henhold til Domstolens fortolkning er karakteriseret ved en begrænsning af Rådets beslutningskompetence, der, så længe bilag XI til vedtægten er gældende, er bundet under udøvelsen af sin skønsbeføjelse i medfør af vedtægtens artikel 65. Denne proces er desuden kendetegnet ved Kommissionens deltagelse, hvorved der skabes »et rum for vedtagelsen af konsensusbeslutning, hvilket bevirker, at Rådet mister retten til ensidigt at fravige sin tidligere principbeslutning, når der er tale om konkret anvendelse« ( 76 ).

213. For så vidt som iværksættelsen af undtagelsesklausulen nødvendigvis indebærer, at den »normale« metode fraviges, opstår der et hul i denne ligevægtstanke, hvis det indrømmes, at Rådet kan udløse proceduren med undtagelsesklausulen på eget initiativ blot ved at henvise til en alvorlig økonomisk krise, ligesom det giver Rådet mulighed for ikke kun at drage Kommissionens deltagelse i tvivl, men også at omgå kriterierne i artikel 3 i bilag XI til vedtægten.

214. Ydermere er det min vurdering, at Rådets påstand om, at det ikke har givet endeligt afkald på sin skønsbeføjelse, da det generhverver den, såfremt der opstår en økonomisk krise, ikke er i overensstemmelse med den nye udformning af den institutionelle ligevægt, som følger af Lissabontraktaten.

215. Dette standpunkt forudsætter, at artikel 10 i bilag XI til vedtægten opfattes som en undtagelse fra den procedure for automatisk tilpasning, som er fastsat i bilagets artikel 3, hvorved Rådet får sin beslutningsbeføjelse, som følger af vedtægtens artikel 65, tilbage.

216. Selv hvis det antages, at denne fortolkning var gyldig før Lissabontraktaten, er den ikke længere mulig, efter at denne traktat er trådt i kraft, da den har medført en udvikling i fordelingen af beføjelserne mellem institutionerne til fordel for Parlamentet.

217. Hvad dette angår gør jeg opmærksom på, at artikel 336 TEUF fastsætter, at tjenestemandsvedtægten udfærdiges efter den almindelige lovgivningsprocedure. Henvisningen til denne bestemmelse i artikel 10 i bilag XI til vedtægten er helt utvetydig og betyder, at proceduren med undtagelsesklausulen ikke anses for Rådets generhvervelse af beslutningsbeføjelsen i henhold til vedtægtens artikel 65, men for en tilbagevenden til den almindelige lovgivningsprocedure. Der er således ikke grundlag for argumenterne om, at Rådet ved artikel 10 i bilag XI til vedtægten genvinder sin frie udøvelse af den skønsmargen, som det havde accepteret at begrænse ved at forpligte sig til at overholde reglerne i bilagets artikel 1 og 3.

218. Det fjerde argument vedrører kravene om retslig prøvelse.

219. I et retssamfund som Unionen, der fungerer med en ordning med retsmidler, som garanterer den retslige prøvelse af, om retsakter vedtaget af EU-institutionerne er forenelige med trinhøjere regler og grundlæggende principper, vil en fortolkning af artikel 10 i bilag XI til vedtægten, som i tilfælde af uenighed gør dialogen mellem Kommissionen og Rådet til den faktor, som udløser undtagelsesklausulen, efter min opfattelse have den grundlæggende ulempe, at den er til hinder for enhver retslig prøvelse af beslutningen om at gøre brug af undtagelsesklausulen.

220. Hvis proceduren opstår alene ud fra »dialogen« mellem Rådet og Kommissionen, der foregår både før og efter Kommissionens forslag, vil det ikke være muligt at foretage en retslig kontrol, heller ikke en begrænset, hverken før eller efter vedtagelsen af en forordning.

221. Kommissionen vil ikke kunne reagere forebyggende for at forhindre vedtagelsen af en forordning, for såfremt den tilkendegiver sin uenighed ved at forelægge et forslag baseret på den »normale« metode, vil dette forslag blive sidestillet med et »passende forslag«, som gyldigt forelægges Rådet og Parlamentet i henhold til undtagelsesklausulen.

222. Kontrollen kan heller ikke foregå efterfølgende, da Kommissionen, hvis den nedlægger påstand om annullation af den forordning, som er endeligt vedtaget af Parlamentet og Rådet, ikke til støtte for sit søgsmål kan påberåbe sig, at der ikke er en økonomisk krise, idet lovligheden af anvendelsen af undtagelsesklausulen, ifølge denne hypotese, ikke er afhængig af eksistensen af en sådan krise.

223. Lad os forestille os, at Rådet, uden at det har påberåbt sig eksistensen af en økonomisk krise, og endog udtrykkeligt har erkendt, at der ikke er en sådan krise, alligevel formelt har anmodet Kommissionen om at forelægge det et forslag på grundlag af undtagelsesklausulen med den begrundelse alene, at anvendelsen af den »normale« metode ville medføre en alt for stor stigning i vederlagene. Hvis lovligheden af beslutningen om at gøre brug af undtagelsesklausulen alene fulgte af den interinstitutionelle »dialog«, ville denne ulovlige omgåelse af den »normale« metode ikke kunne sanktioneres.

224. Den omstændighed, at Parlamentet har medbestemmelsesret og under den almindelige lovgivningsprocedure kan gøre sin egen vurdering af den økonomiske og sociale situation gældende, kan efter min opfattelse ikke begrunde denne løsning, idet denne institutions deltagelse i beslutningsprocessen ikke kan kompensere for den manglende retslige prøvelse.

225. Proceduren i artikel 10 i bilag XI til vedtægten er tænkt som en undtagelse, så begrænset som muligt, således at den ikke uden videre kan udløses. Lovligheden af institutionernes handlinger inden for rammerne af denne procedure skal fortsat være betinget af en bestemt situation, nemlig en økonomisk krise, som desuden skal opfylde kriterierne om alvor og pludselighed.

226. Set under en mere overordnet synsvinkel er der grund til at være skeptisk over for en løsning, som i sidste instans vil medføre stadfæstelse, uden for den fælles