FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN25. JUNI 1981 ( 1 )

Høje Domstol.

Den præjudicielle sag, jeg i dag skal fremsætte forslag til afgørelse i, vedrører hovedsagelig fortolkningen af artikel 2 i Rådets direktiv 75/362/EØF af 16. juni 1975 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 167 af 30. 6. 1975, s. 1). Denne bestemmelse har følgende ordlyd:

»Hver medlemsstat anerkender de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 1 i direktiv 75/363/EØF, og som er anført i artikel 3, ved at tildele dem den samme virkning på sit område for så vidt angår adgang til og udøvelse af selvstændig virksomhed som læge, som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder.«

Sagsøgeren i hovedsagen, dr. Broekmeulen, der er nederlandsk statsborger, erhvervede på grundlag af studier ved det medicinske fakultet under Det katolske Universitet i Louvain, Belgien, den 30. juni 1979 den i artikel 3, litra b), i førnævnte direktiv anførte eksamen »wettelijk diploma van doctor in de genees-, heel- en verloskunde« (det lovhjemlede eksamensbevis for læger i medicin, kirurgi og fødselshjælp), der i Belgien berettiger ham til at drive almen lægepraksis.

I henhold til artikel 2 i den nederlandske lov om udøvelse af lægegerning (Wet regelende de uitoefening der geneeskunst) modtog han den 18. september 1979 autorisation fra sundheds- og miljøministeriet til at virke som læge i Nederlandene. Den 19. oktober 1979 aflagde han lægeløftet.

Ved skrivelse af 14. november 1979 ansøgte Broekmeulen om optagelse i registeret for autoriserede alment praktiserende læger. Det bør her bemærkes, at registerets oprettelse, optagelsesbetingelser og uddannelsen af alment praktiserende læger (huisarts) i Nederlandene reguleres af de for den private forening Det kongelige Nederlandske Selskab til Lægekunstens Fremme (Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst) (herefter benævnt KNMG) gældende statutter, vedtægter og bekendtgørelser udstedt i henhold hertil.

Uden optagelse i registeret er det nærmest umuligt at nedsætte sig som alment praktiserende læge i Nederlandene, da en kongelig anordning af 4. januar 1966 (Verstrekkingenbesluit, Staatsblad nr. 3), der regulerer ydelserne til sygekassepatienter, som affattet ved kongelig anordning af 15. august 1973 (Staatsblad nr. 428) bestemmer, at der ved en »alment praktiserende læge« skal forstås en »læge, som er optaget i det af Det kongelige Nederlandske Selskab til Lægekunstens Fremme førte register over autoriserede alment praktiserende læger«. Udover at det således ikke er muligt at drive praksis som sygekasselæge, hvis man ikke er optaget i registeret, vil det yderligere for enhver alment praktiserende læge være særdeles vanskeligt, måske endda komplet umuligt, i så fald at drive privat praksis, da endvidere et flertal af private forsikrere i deres forsikringspolicer definerer begrebet alment praktiserende læge på førnævnte måde.

Ansøgning om optagelse i registeret behandles af Kommissionen til optagelse af alment praktiserende Læger (Huisarts Registratie Commissie, herefter benævnt HRC). Denne kommission meddelte ved skrivelse af 18. marts 1980 endeligt afslag på dr. Broekmeulen's ansøgning om optagelse i registeret, efter at denne tidligere var blevet afslået af Kommissionen for autorisation af alment praktiserende Læger (Commissie van Uitvoering Huisartsenerkenning) i forbindelse med dennes behandling af ansøgningen.

Afslaget skete under henvisning til, at det ifølge bekendtgørelse (Besluit) nr. I-1977 udstedt af Udvalget for almen Medicin (College voor Huisartsgeneeskunde, herefter benævnt CHG) ikke var muligt at optage ansøgeren, så længe han ikke havde gennemført den i CHG's bekendtgørelse I-1974 fastsatte 1-årige uddannelse for alment praktiserende læger (huisarts).

Præamblen samt artikel 1 i den på daværende tidspunkt endnu gældende bekendtgørelse I-1977 lyder som følger:

»College voor Huisartsgeneeskunde har været samlet til møde den 21. januar 1977;

der henvises til artiklerne 2 til og med 2c i loven af 1. juni 1865, Stb. 60 (Wet uitoefening geneeskunst (lov om udøvelse af lægegerning)) og bekendtgørelse af 27. august 1965, Stb. 436 (autorisation af udenlandbk. læger);

der henvises til, at Det europæiske Fællesskabs direktiver 75/362 og 75/363 om lægers etableringsret inden for Fællesskabet er trådt i kraft den 20. december 1976;

det er ønskeligt på den ene side at nå frem til generelle regler om autorisation og registrering af læger med ikke nederlandsk nationalitet og kvalifikationer, og navnlig om borgere i Det europæiske Fællesskab, som er i besiddelse af et i henhold til EF-direktiverne anerkendt eksamensbevis for læger;

mens det afventes, at der opnås enighed om gennemførelse af de nævnte direktiver på området for alment praktiserende lægers virksomhed, forekommer det rigitgt at give efterfølgende bekendtgørelse en begrænset gyldighedsperiode;

Huisarts Registratie Commissie er blevet hørt;

der henvises til artiklerne 1107 og 1109 i vedtægterne for Det kongelige Nederlandske Selskab til Lægekunstens Fremme;

af ovenfor anførte grunde bestemmes,

at læger med udenlandske eksamensbeviser, som har modtaget autorisation til at virke som læge i Nederlandene, optages i registeret for autoriserede alment praktiserende læger efter følgende regler:

Artikel 1

Borgere i Det europæiske Fællesskabs øvrige medlemsstater, som er i besiddelse af et af de i henhold til EØF-direktiverne 75/362 og 75/363 anerkendte eksamensbeviser for læger fra de øvrige medlemsstater, og som over for Huisarts Registratie Commissie godtgør, at de har modtaget autorisation til at virke som læge i Nederlandene, optages efter ansøgning i registeret for autoriserede alment praktiserende læger.«

Ved skrivelse af 10. juni 1980 har dr. Broekmeulen rettidigt indbragt sagen for den efter KNMG's vedtægter i sagen kompetente. Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde (Ankenævnet for almen Medicin) til efterprøvelse af HRC's afslag.

Under påberåbelse af førnævnte bekendtgørelses præambel har dr. Broekmeulen gjort gældende, at bekendtgørelsens artikel 1 også finder anvendelse på nederlændere, som har bestået medicinsk embedseksamen i en anden EF-medlemsstat end Nederlandene. Subsidiært — og navnlig for det tildfælde, at Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde ikke kan tiltræde dette anbringende — har han gjort gældende, at bekendtgørelsen ikke kan anvendes på ham, da den strider mod direktiverne 75/362 og 75/363. Disse direktiver hjemler ham en ret til at blive optaget i registeret for autoriserede alment praktiserende læger uden at have gennemført den nederlandske 1-årige uddannelse til alment praktiserende læge. Endelig har han

påberåbt sig artikel 1119 i KNMG's vedtægter, hvorefter en læge, der ikke har gennemført uddannelsen for alment praktiserende læger, dog kan optages i registeret, når HRC finder, at han er i besiddelse af særlig teoretisk og praktisk dygtighed. Disse betingelser mener han at opfylde.

Commissie van Beroep — der deler HRC's opfattelse, hvorefter dels den ansøgte optagelse ikke kan kræves i henhold til sidstnævnte bestemmelse, dels sagsøgerens fortolkning af den nævnte bekendtgørelses artikel 1 er fejlagtig — har ved mellemafgørelse af 21. oktober 1980 udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»Følger det af direktiverne 75/362 og 75/363, EFT L 167 af 30. juni 1975, at en nederlænder, som i Belgien har erhvervet »wettelijk diploma van doctor in de genees-, heel- en verloskunde« (det lovhjemlede eksamensbevis for læger i medicin, kirurgi og fødselshjælp) og som derfor er berettiget til at virke i Belgien som alment praktiserende læge, ved bosættelse i Nederlandene har ret til optagelse i det af Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst førte register for autoriserede alment praktiserende læger uden først i Nederlandene at gennemføre uddannelsen for alment praktiserende læger? Spørgsmålet har som baggrund, at optagelse i dette register i henhold til de almindeligt gældende nederlandske bestemmelser først er mulig efter gennemførelse af denne uddannelse, og at en læge i Nederlandene først kan drive almen praksis efter optagelse i registeret«.

I — Formaliteten

Inden jeg tager stilling til selve sagen, skal der imidlertid tages stilling til formalitetsspørgsmålet, om Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde er berettiget til at forelægge præjudicielle spørgsmål.

Commissie betragter sig som den øverste nationale retsinstans blandt andet i spørgsmål om, hvem der i Nederlandene kan optages i registeret for autoriserede alment praktiserende læger, og anser sig derfor i medfør af EØF-traktatens artikel 177 for forpligtet til at forelægge Domstolen spørgsmål om fortolkningen af de for pådømmelsen relevante regler i fællesskabsretten. Ligeledes mener både parterne i hovedsagen, den nederlandske regering og Kommissionen, der har afgivet indlæg i sagen — om end med forskellig begrundelse — at det forelæggende dømmende organ bør anses som en af EØF-traktatens artikel 177 omfattet ret, der er berettiget til at forelægge præjudicielle spørgsmål.

Ud fra EØF-traktatens artikel 177's formål må man tilslutte sig den af det forelæggende dømmende organ og sagens øvrige parter udtrykte opfattelse, uafhængigt af, om dette organ betragtes som en ret i den betydning, begrebet er tillagt i den nederlandske forfatning.

Også ved afgørelsen af spørgsmålet, om et givet dømmende organ skal anses som en af EØF-traktatens artikel 177 omfattet ret, må men nemlig tage udganspunkt i den almene regel, at fællesskabsrettens begreber i tvivlstilfælde — dvs. medmindre der udtrykkeligt henvises til national ret, eller dennes anvendelse følger af forholdets natur — må anses for at være begreber tilhørende fællesskabsretten som en autonom retsorden, hvis systematik, behov og mål skal lægges til grund for fortolkningen. Som Domstolen har fremhævet i en række afgørelser, har artikel 177 til formål at sikre en ensartet fortolkning af fællesskabsretten i medlemsstaterne igennem et samarbejde mellem Domstolen og medlemsstaternes domstole. Følgelig må det antages, at det i artikel 177 anvendte begreb »Gericht eines Mitgliedstaats« (den tilsvarende franske affattelse af traktaten lyder: »juridiction d'un des États Membres« den italienske affattelse: »juridizione di uno degli Stati Membri« den engelske: »any court or tribunal of a Member State« og den nederlandske: »rechterliche Instantie van een der Lid-Staten« ( 2 ) først og fremmest er tænkt at skulle udelukke, at dels retter i tredjelande eller internationale retsinstanser, dels parterne i en for en national domstol verserende hovedsag samt medlemsstaterne, disses myndigheder eller Fællesskabets organer, henvender sig til Domstolen i medfør af denne bestemmelse.

Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at begrebet må anses for at indeholde en henvisning til de nationale retssystemer derved, at kun sådanne dømmende organer, der i national ret anerkendes som en ret, har adgang til at forelægge præjudicielle spørgsmål. Man må således her have i erindring, at medlemsstaternes domstols- og förvaltningsorganisation — som allerede fremhævet af generaladvokat Gand i det af ham den 30. juni 1966 fremsatte forslag til afgørelse i sag 61/65 (enkefru G. Vaassen-Göbbels mod direktionen for Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, Smi. 1965-1968, s. 236) — nok i det store og hele hviler på fælles grundsætninger, men dog er påvirket af historiske tilfældigheder og forskelle i retsopfattelsen. Af hensyn til en ensartet fortolkning og anvendelse af fællesskabsretten må følgelig de vigtigste træk, der kendetegner en »ret«i EØF-traktatens artikel 177's forstand også fastsættes ensartet, således at man alene behøver at tage stilling til, om de organer, der henvender sig til Domstolen, efter de generelle grundsætninger, som i medlemsstaterne gælder for den dømmende myndighed, besidder de træk, der kendetegner sådanne organer, som på grundlag af retsregler skal træffe afgørelse i retstvister.

Hvis man derimod fortolkede begrebet som en henvisning til national ret, ville medlemsstaterne gennem deres indretning af den dømmende magt have mulighed for at fratage visse dømmende organer, som anvender fællesskabsret, retten eller pligten til at forelægge præjudicielle spørgsmål, hvilket i længden ville føre til en sprængning af retsenheden, hvilket netop søges hindret gennem de præjudicielle afgørelser. Derfor er medlemsstaternes retsorden kun afgørende i henseende til, at kun dén kan besvare spørgsmålet, om det af fællesskabsretten krævede minimum af kendetegn rent faktisk foreligger i det enkelte tilfælde.

I denne forbindelse kan det — efter min opfattelse her i sagen ikke endeligt afklarede — spørgsmål stå åbent, om Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde træffer sin afgørelse som sidste instans, eller om en part derudover kan indbringe et afslag fra HRC for de almindelige domstole. Selv hvis der består en sådan domstolskontrol, udelukker dette nemlig ikke, at det af kontrollen omfattede dømmende organ selv er en ret, men betyder kun, at der ikke er tale om en ret, der som sidste instans har pligt til at forelægge, hvilket er et spørgsmål, der ikke er anledning til at tage stilling til i den foreliggende sag.

Hvilket mindstemål af generelle træk der derimod skal foreligge, for at der er tale om en ret i artikel 177's forstand, kan udledes af Domstolens dom i sag 61/65 (enkefru G. Vaassen-Göbbels mod direktionen for Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, Smi. 1965-1968, s. 227), hvor Domstolen ligeledes skulle tage stilling til det forelæggende organs egenskab af »ret«. I dommen tiltrådte Domstolen, at den forelæggende nederlandske »Scheidsgerecht van het Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf« (voldgiftsretten for minefunktionærernes pensionskasse) ud fra følgende præmisser, som jeg her kort skal rekapitulere, måtte anses som en ret:

— »Scheidsgerecht« er behørigt opbygget efter nederlandsk lov, den er nævnt i Beambtenfonds' vedtægter, der sammen med eventuelle ændringer skal stadfæstes af to ministre.

— Det påhviler vedkommende minister at udnævne medlemmerne af Scheidsgerecht og fastsætte reglerne for sagsbehandlingen.

— Scheidsgerecht er et permanent organ, der har til opgave at afgøre de i vedtægterne alment beskrevne tvister.

— For sagsbehandlingen gælder regler, som syarer til de for de almindelige domstole gældende, og de af vedtægten omfattede personer er i medfør af regler udstedt af det offentlige obligatorisk medlemmer af Beambtenfonds og er forpligtede til at benytte Scheidsgerecht i tilfælde af tvist med Beambtenfonds.

Træk svarende til dem, der tilsammen fik Domstolen til at statuere ret til forelæggelse, kan også konstateres for den her i sagen forelæggende Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde's vedkommende. Commissie's konstitution, opgave og arbejdsmåde følger som nævnt af statutten, vedtægterne og de i medfør heraf udstedte bekendtgørelser for den private forening KNMG. Afgørende er imidlertid, at ifølge statutternes artikel 26, stk. 2, der indeholder hjemmelen til vedtægternes udstedelse, kan de bestemmelser i vedtægterne, der vedrører anerkendelse, registrering o.l. af alment praktiserende læger, kun ændres med samtykke fra vedkommende minister, til hvis ressortområde hører den højere undervisning og sundhedsvæsenet. Derved er der sikret et statsligt tilsyn med Commissie van Beroep's konstitution, opgave og arbejdsområde. Det er endvidere af betydning, at de ydelser, der sikres de forsikrede, og de honorarer, som lægerne skal have, ifølge førnævnte kongelige anordning — Verstrekkingenbesluit — til syvende og sidst er betinget af optagelse i registeret for autoriserede alment praktiserende læger.

Ifølge vedtægterne skal de nævnte to ministre også udnævne to medlemmer af Commissie samt dennes retsformand, der fortrinsvis skal være en højtstående embedsmand fra retsvæsenet. Desuden sikres der også Commissie en vis uafhængighed gennem organets yderligere konstituering, idet tre medlemmer udpeges af de nederlandske lægevidenskabelige fakulteter og tre udpeges af KNMG selv.

Endelig skal Commissie i henhold til vedtægterne som et permanent forum træffe afgørelse i de organet forelagte sager, der i vedtægterne er angivet generelt.

Fremgangsmåden ved sagsbehandlingen er også, om end kun summarisk, omhandlet af vedtægterne, hvori det eksempelvis er bestemt, at paneme i en tvist, hvis de ønsker det, har krav på at blive hørt af Commissie, og at en klager i tilfælde af klage rettet mod HRC kan lade sig repræsentere af en advokat.

Commissie tager stilling til indankede afgørelser ud fra vedtægternes bestemmelser om registrering af alment praktiserende læger samt de i bekendtgørelserne indeholdte krav, og således ikke »ex aequo et bono«.

Væsentligt er endvidere, at disse regler, som er undergivet statstilsyn, og som Commissie skal anvende ved afgørelsen af forelagte sager, ikke kun er bindende for medlemmer af KNMG — dvs. ikke mindre end ca. 93 % af de alment praktiserende læger — men har almen gyldighed. Dette skyldes den betydning, som registeret for autoriserede alment praktiserende læger fik tillagt gennem den såkaldte Verstrekkingenbesluit.

Ud fra disse træk må det herefter fastslås, at Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde må anses som et af den offentlige magt udgået permanent dømmende organ, der ud fra retlige overvejelser og gennem en nærmere fastlagt procedure træffer afgørelse i kontradiktorisk behandlede tvister. På linje med alle sagens parter betragter jeg disse kriterier som tilstrækkeligt til at anse Commissie som en »ret« i artikel 177's forstand, som er berettiget til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål.

Dette gælder så meget mere, som det dømmende organ, om ikke retligt, så i hvert fald faktisk, træder i stedet for de statslige domstole, og efter det oplyste reelt udgør den sidste dømmende instans. Formålet med EØF-traktatens artikel 177, nemlig at sikre, at fællesskabsretten udfolder samme virkning i alle medlemsstater, ville imidlertid ikke blive opfyldt, hvis man nægtede en sådan ret til forelæggelse.

II — Realiteten

Commissie van Beroep skal tage stilling til det af klageren i hovedsagen subsidiært fremførte anbringende, om artikel 1 i bekendtgørelse I-1977 strider mod Rådets direktiv 75/362 og direktiv 75/363 af 16. juni 1975 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som læge (EFT L 167 af 30. 6. 1975, s. 14). Efter det forelæggende dømmende organs mening fremgår det nemlig af disse retsforskrifter, at kun ikke-nederlandske læger, som er statsborgere i en medlemsstat, og som har erhvervet lægevidenskabelig embedseksamen i en af medlemsstaterne, efter ansøgning optages i registeret for autoriserede alment praktiserende læger — uden at de behøver gennemføre den 1-årige nederlandske uddannelse til alment praktiserende læge — når de over for HRC fremlægger det i loven fastsatte bevis for, at de i medfør af artikel 2 i den nederlandske lov om udøvelse af lægegerning har modtaget autorisation til at virke som læge i Nederlandene. Ifølge denne opfattelse har en nederlandsk statsborger, som har erhvervet en lægevidenskabelig embedseksamen i en anden medlemsstat, som dér giver ham adgang til at drive praksis som alment praktiserende læge, ikke adgang til at drive en sådan praksis i Nederlandene, medmindre vedkommende lader sig optage i det nævnte register, hvilket forudsætter en 1-årig uddannelse. For at kunne afgøre, om den nævnte artikel i denne fortolkning er i overensstemmelse med fællesskabsretten, har det forelæggende dømmende organ anmodet Domstolen om en fortolkning af de nævnte direktiver, hvilket giver anledning til en række underspørgsmål.

1. Det kan indledningsvis fastslås, at det følger af Domstolens praksis, at den klare og uindskrænkede bestemmelse i artikel 2 i direktiv 75/362, som ikke overlader medlemsstaterne nogen skønsfrihed, skal tillægges direkte virkning, således at de private direkte kan påberåbe sig denne bestemmelse over for nationale retter og myndigheder. Fællesskabsrettens forrang bevirker derved, at modstående nationale bestemmelser ikke må anvendes af medlemsstatens domstole eller myndigheder. I denne forbindelse har det endvidere betydning — som Domstolen blandt andet tidligere har fastslået i sagerne 36/74 (B. N. O. Walrave, I. J. N. Koch mod Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie og Federación Española ciclismo, dom af 12. december 1974, Sml. 1974, s. 1405) og sag 13/76 (Gaetano Dona mod Mario Mantero, dom af 14. juni 1976, Sml. 1976, s. 1333), at fællesskabsretten, når den skal realisere forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, også har virkning inden for sådanne områder, hvor staten ikke, eller i hvert fald ikke direkte, er impliceret, som det eksempelvis er tilfældet med kollektive aftaler inden for arbejds- og tjenesteydelsernes område.

2. Dermed opstår det yderligere spørgsmål, om en medlemsstats statsborger i sin egen stat kan påberåbe sig EØF-traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for personer og det til gennemførelse heraf udstedte direktiv 75/362, til støtte for benyttelsen af en i en anden medlemsstat erhvervet erhvervsmæssig kompetence. Dette spørgsmål, der vedrører direktivets personkreds, må allerede ud fra ordlyden af artikel 2 besvares bekræftende. Det hedder nemlig i artikel 2, at »hver medlemsstat anerkender de eksamensbeviser ..., der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 3 ...« uden at medlemsstatens egne borgere udtrykkeligt er undtaget fra disse regler. Som Kommissionen korrekt har fremhævet, bekræftes denne fortolkning i øvrigt fuldt ud af en erklæring om definitionen af den af direktivet omfattede personkreds til protokollen over det rådsmøde, hvor de pågældende direktiver blev vedtaget. I denne udtaler Rådet udtrykkeligt, at etableringsfriheden for statsborgere i de andre medlemsstater og statsborgere i den pågældende medlemsstat, navnlig når de er i besiddelse af en eksamen, der er erhvervet i en anden medlemsstat, må sikres under lige betingelser, således som dette i øvrigt også er tilfældet for de andre direktivers vedkommende. At alle medlemsstaters statsborgere, som opfylder de i direktivet opstillede anvendelsesbetingelser, må kunne påberåbe sig direktivets bestemmelser, også over for deres egen stat, følger imidlertid også af direktivets hjemmelsgrundlag, nemlig traktatens bestemmelser om sikring af den frie bevægelighed for personer, som igen er en udmøntning af det generelle forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, samt af de almindelige programmer af 18. december 1961 for ophævelse af begrænsninger i etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser (EFT, 2. serie (september 1974), IX, s. 3 og s. 7). Disse bestemmelser, der må anses for at tilhøre fællesmarkedets grundpiller, skal sikre arbejdskraftens bevægelighed inden for dette marked og yde alle borgere i medlemsstaterne mulighed for, at udøve erhverv gennem etablering eller præstation af tjenesteydelser på hele Fællesskabets område, uden nogen form for forskelsbehandling begrundet i nationaliteten. Følgelig har Domstolen også i sag 115/78 (J. Knoors mod økonomiministeriet, dom af 7. februar 1979, Sml. 1979, s. 399) i en i denne henseende tilsvarende sag, som dog angik et andet liberaliseringsdirektiv, fastslået, at alle medlemsstaternes statsborgere skal kunne drage fordel af direktivets liberaliseringsforanstaltninger, så snart de objektivt henhører under ét af de i direktivet omhandlede tilfælde, uden at der kan foretages forskelsbehandling efter deres bopæl eller nationalitet. Det princip, som kommer til udtryk i denne dom, og som ligeledes skinner igennem i sag 136/78 (anklagemyndigheden mod Vincent Auer, dom af 7. februar 1979, Sml. 1979, s. 437), hvorefter ydelse af en fortrinsstilling til udenlandske statsborgere i forhold til statens egne borgere inden for traktatens anvendelsesområde ikke harmonerer med fællesskabsrettens forbud mod forskelsbehandling, må også finde anvendelse i den foreliggende sag. Klageren i hovedsagen kunne og kan, som vi ved, objektivt set sidestilles med en belgisk statsborger med samme eksamensbevis. Såfremt klageren alene på grund af sit nederlandske statsborgerskab blev anderledes behandlet end en belgier eller statsborger i en anden medlemsstat i samme situation, ville dette udgøre en retstridig forskelsbehandling af klageren udelukkende på grund af hans nationalitet, som strider mod den i fællesskabsretten sikrede frie bevægelighed for personer. Følgelig må der gives klageren, indklagede samt den nederlandske regering og Kommissionen medhold i, at den af direktiv 75/362 omfattede personkreds også omfatter etableringslandets egne statsborgere, når de objektivt set er i en situation, der er omfattet af direktivet.

3. Endelig skal jeg behandle spørgsmålet om direktivets saglige anvendelsesområde, idet der skal tages stilling til, om de nederlandske »huisarts« er omfattet af dette direktiv, samt — i bekræftende fald — hvilke retsvirkninger der i denne forbindelse skal tillægges direktivet. Indklagede i hovedsagen gør gældende, at den i 1973 i Nederlandene indførte »huisarts« ikke er omfattet af direktiverne 75/362 og 75/363, da en sådan læge udover det i artikel 3, litra h), nævnte eksamensbevis for læger fra et universitet skal gennemgå en særlig 1-årig uddannelse, og derfor ikke kan betragtes som en af direktivets kapitel 2 omfattet »læge«. På den anden side optræder »huisarts« heller ikke blandt de i kapitlerne III og IV nævnte speciallæger, som er omfattet af direktivet. På »huisarts« kan derfor kun — analogt — anvendes artikel 8 i direktiv 75/362, hvorefter ethvert værtsland af medlemsstaternes statsborgere, som ønsker at opnå eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser for uddannelse som speciallæge, der ikke er omhandlet i de nævnte kapitler, kræve, at de opfylder de uddannelsesbetingelser, som denne medlemsstat i så henseende foreskriver i sine egne administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser. Denne opfattelse kan imidlertid ikke tiltrædes, hvilket følger af det pågældende direktivs tilblivelseshistorie, opbygning og formål. Som oplyst under sagen viste der sig allerede i slutningen af 60-erne og begyndelsen af 70-erne i visse medlemsstater en tendens til at kræve en udvidet uddannelse også for alment praktiserende læger. Navnlig i Nederlandene skabtes gennem en ændring af »Verstrekkingenbesluit« samt udstedelsen af bekendtgørelse I-1974 den såkaldte »huisarts« i sin nutidige skikkelse. Som oplyst af den nederlandske regering har den allerede i 1973 under de indledende forhandlinger om de to direktiver orienteret Rådet om denne udvikling i den nationale retstilstand og — for ikke at forsinke direktivernes vedtagelse — i denne forbindelse forsikret, at en sådan yderligere uddannelse ikke vil blive krævet af indehavere af ikke-nederlandske eksamensbeviser som opført i artikel 3 i direktiv 75/362, hvis de pågældende ønsker at etablere sig i Nederlandene. Under samme synsvinkel skal man endelig også — som med rette fremhævet af den nederlandske regering og Kommissionen — se den i forhandlingsprotokollen optagne udtrykkelige erklæring fra Rådet, hvori dette fastslog, at der i et vist antal medlemsstater aftegner sig en almindelig tendens til at tillægge den alment praktiserende læges virksomhed, og følgelig også hans uddannelse, en større vægt. Rådet har derfor også udtrykkeligt givet Kommissionen i opdrag at foretage en undersøgelse over de med denne udvikling forbundne problemer og forelægge Rådet forslag i overensstemmelse hermed. Det er således ikke rigtigt, når indklagede mener, at det af erklæringen kan sluttes, at Rådet har ønsket at holde de såkaldte »huisarts« uden for de — først efter den nederlandske retsændring ikrafttrådte — pågældende direktivers anvendelsesområde. Systematikken i direktiverne, som skulle lette lægernes faktiske udøvelse af etableringsfriheden og retten til fri udveksling af tjenesteydelser, viser klart, at Rådet derimod ønskede at sondre mellem de i kapitlerne III og IV i direktiv 75/362 anførte speciallæger og de af direktivets kapitel II omfattede ikke-speciallæger. Denne sondring genfindes også i det samtidigt udstedte direktiv 75/363 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som læge, hvori der blandt andet for de forskellige speciallæger er fastsat en mindste speciallægeuddannelse på 3-5 år. Hvis de øvrige uddannelseskrav i direktiverne er opfyldt, bliver de i direktiv 75/362 nævnte beviser for lægeeksamen anerkendt i alle medlemsstater, således at indehaveren kan slå sig ned overalt inden for Fællesskabet, uden at skulle opfylde yderligere uddannelsesbetingelser. Det samme må imidlertid også gælde for de i kapitel II i direktiv 75/362 nævnte »læger«, hvorved Rådet givetvis forstår alment praktiserende læger med et af de i artikel 3 i direktiv 75/362 nævnte kvalifikationsbeviser uden speciallægeuddannelse. Som garanti for, at disse eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser for læger anses for ligeværdige, kræves det i artikel 1 i samordningsdirektivet 75/363, at de pågældende skal have erhvervet de i artiklen nævnte kundskaber og erfaringer, hvorved der navnlig i medfør af stk. 1, litra d), også skal sikres én fyldestgørende klinisk erfaring på sygehuse under passende tilsyn. Forelæggelsen af et sådan eksamensbevis, der er erhvervet i en medlemsstat og anerkendes som ligeværdigt, må imidlertid, ligesom for speciallægernes vedkommende, også berettige den alment praktiserende læge til faktisk udøvelse af etableringsfriheden og retten til fri udveksling af tjenesteydelser. Hvis man, som gjort gældende af indklagede i hovedsagen, anså det for lovligt, at der til nedsættelse som »huisarts« af indehavere af ikke-nederlandske eksamensbeviser blev krævet en supplerende uddannelse, ville dette medføre, at indehavere af et i andre medlemsstater erhvervet eksamensbevis — der i nogle tilfælde først gives efter en længere uddannelse, eller, som for Danmarks vedkommende, forudsætter en praktisk uddannelse — ikke kunne åbne en almen lægepraksis i Nederlandene uden yderligere uddannelse. Samtidig ville indehaveren af den i artikel 3, litra h), nævnte nederlandske universitetseksamen for læger, som ikke har gennemgået den 1-årige videreuddannelse til »huisarts«, have mulighed for at nedsætte sig i alle andre medlemsstater. At en sådan forskelsbehandling imidlertid ikke kan have været meningen med et direktiv til gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger til lettelse af den faktiske udøvelse af etableringsfriheden og retten til fri udveksling af tjenesteydelser, må være indlysende. Dette med hjemmel i EØF-traktatens artikler 49, 57, 66 og 235 udstedte direktiv har derimod til formål, jf. allerede direktivets titel samt præamblens betragtninger, at anerkendelsen af ligeværdige kvalifikationsbeviser rent faktisk skal »give ... adgang til at udøve virksomhed som læge« til virkeliggørelse af den i EØF-traktaten hjemlede fri bevægelighed for personer for både arbejdstagere og selvstændige. En almen lægepraksis kan i Nederlandene på grund af de særlige forhold dér imidlertid kun drives, når den pågældende læge er optaget i registert for autoriserede alment praktiserende læger, således at hans ydelser anerkendes af den sociale forsikring og de private sygeforsikringer. En blot indbyrdes ligestilling af de i artikel 3 i direktiv 75/362 nævnte lægelige kvalifikationsbeviser ville derimod, som Kommissionen med rette har fremhævet, ikke opfylde formålet med bestemmelserne om den frie bevægelighed for personer, idet der dermed kun ville være opnået en akademisk anerkendelse af eksamensbeviser uden nævneværdig praktisk nytte. Følgelig kan artikel 2 i direktiv 75/362, hvori det udtales, at hver medlemsstat tildeler de i direktivets artikel 3 omhandlede kvalifikationsbeviser »samme virkning på sit område for så vidt angår adgangen til og udøvelse af selvstændig virksomhed som læge, som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder« — modsat opfattelsen hos indklagede i hovedsagen — kun fortolkes således, at indehaveren af de pågældende eksamensbeviser i hver medlemsstat uden yderligere uddannelseskrav faktisk kan nedsætte sig som »læge« i den i direktivet omhandlede forstand.

4. Denne fortolkning bestyrkes endvidere, for at nævne et sidste argument, af direktivets artikel 21, hvorefter medlemsstater, der af deres egne statsborgere som betingelse for, at de kan få autorisation som læge for en sygeforsikring, kræver gennemførelse af en foreberedende turnus, i et tidsrum af fem år fra direktivets meddelelse kan pålægge statsborgere fra de øvrige medlemsstater den samme pligt, idet turnusperiodens varighed dog ikke må overstige seks måneder. Selv om det af ordlyden ikke direkte ses, at bestemmelsen — ifølge Kommissionen — er udformet med henblik på de gældende regler i Forbundsrepublikken Tyskland, kan man dog af reglen udlede, at efter udløbet af de fem år fra direktivets meddelelse kan der overhovedet ikke længere kræves gennemførelse af en forberedende turnus, samt at der i de fem år ikke må kræves en turnusperiode, der overstiger et halvt år.

5. Tilbage står at nævne, at denne fortolkning af direktivet også svarer til den i Nederlandene herskende rets- og forvaltningspraksis vedrørende optagelse i registeret af ikke-nederlandske læger med et i en anden medlemsstat erhvervet eksamensbevis. Således er hidtil belgiske statsborgere med et belgisk eksamensbevis som læge i medicin, kirurgi og fødselshjælp, der i Belgien berettiger til at drive almen praksis, efter ansøgning uden videre blive optaget i det omhandlede register, efter at de i medfør af artikel 2 i den nederlandske lov om udøvelse af lægegerning havde modtaget autorisation til at virke som læge i Nederlandene. Det bør endvidere nævnes, at CHG's bekendtgørelse 4-1980 — hvori det var bestemt, at en indehaver af en udenlandsk lægeeksamen for at kunne blive optaget i det omhandlede register måtte underkaste sig samme betingelser, som gælder for indehavere af en nederlandsk lægeeksamen — på grund af uoverensstemmelse med direktiverne 75/362 og 75/363 ikke blev tiltrådt af vedkommende nederlandske ministerium, og derfor ikke er trådt i kraft. Når der imidlertid ikke kan forlanges en supplerende uddannelse af en ikke-nederlandsk statsborger, der er i besiddelse af et af de i artikel 3 i direktiv 75/362 nævnte eksamensbeviser, som er erhvervet i en anden medlemsstat, må det samme, som vi har set, under hensyn til Knoors-dommens (sag 115/78) og Auerdommens (sag 136/78) præmisser også gælde for en nederlandsk statsborger, der er i besiddelse af et i en anden medlemsstat erhvervet eksamensbevis som omhandlet i artikel 3.

6. Faktum og regler i den foreliggende sag viser, at den i Knoors-dommen (sag 115/78) omtalte fare for, at nogle af en medlemsstats statsborgere ved at misbruge de i traktaten indførte lettelser kan omgå den nationale lovgivning om erhvervsudøvelse, ikke foreligger. En sådan fare for misbrug er én gang for alle blevet udelukket ved direktiv 75/363, der samordner lægernes faglige uddannelse, idet det blandt andet fastsætter et minimum for studiets varighed. Hertil kommer for den foreliggende sags vedkommende, at uddannelsestiden i Nederlandene indtil erhvervelse af eksamensbevis for læger fra et universitet kun modsvarer den i direktiv 75/363 fastsatte mindsteuddannelsestid på seks år, mens den tilsvarende eksamen i Belgien først bestås efter et syvårigt studium. Studenter, som på grund af den i Nederlandene gældende adgangsbegrænsning rejser til belgiske universiteter, må derfor endog finde sig i en længere uddannelsestid.

III — Sammenfattende skal jeg derfor foreslå, at det forelagte spørgsmål besvares på følgende måde:

Det følger af artikel 2 i Rådets direktiv 75/362 af 16. juni 1975, at en nederlandsk statsborger, som i Belgien har erhvervet det i direktivets artikel 3 nævnte »wettelijk diploma van docter in de genees-, heel- en verloskunde« (det lovhjemlede eksamensbevis for læger i medicin, kirurgi og fødselshjælp), efter sin autorisation som læge i Nederlandene har ret til at blive optaget i det af Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst (Det kongelige nederlandske Selskab til Lægekunstens Fremme) førte register over autoriserede alment praktiserende læger, uden forinden i Nederlandene at have gennemført uddannelsen til »huisarts«.

( 1 ) – Oversat fra tysk.

( 2 ) – O.a.: Den danske affattelse er: »... en ret i en af medlemsstaterne ...«