Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 13. april 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - NATIONAL LOVGIVNING STRIDENDE MOD FORPLIGTELSERNE I EOEF-TRAKTATENS ARTIKLER 7, 48, 52 OG 59. - SAG 305/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 01461



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den eneste artikel i den graeske praesidents dekret af 22.-24 . juni 1927 bestemmer, at udenlandske fysiske eller juridiske personers erhvervelse af ejendomsret til fast ejendom eller andre rettigheder over fast ejendom, bortset fra panterettigheder, for ejendom, der er beliggende i landets graenseomraader er forbudt og strafbar, og at den paagaeldende retshandel er en nullitet . Straffen er boede og/eller faengsel og for eventuelt involverede notarer, at de mister retten til at praktisere . Samme straf er fastsat for overtraedelse af forbuddet mod udlejning eller nogen anden form for overdragelse til saadanne personer af brugsretten til fast ejendom i byomraader beliggende i landets graenseomraader for en periode paa mere end tre aar . I henhold til denne artikel er det ogsaa forbudt, med de naevnte strafsanktioner, at udleje eller paa nogen maade overdrage brugsretten til landbrugsejendomme af enhver art, herunder graesgange, skove, soeer og dambrug . Dette forbud kan kun ophaeves ved beslutning truffet af indenrigsministeren, landbrugsministeren og forsvarsministeren paa grundlag af en udtalelse fra et saerligt udvalg . De omraader, der anses for graenseomraader, er de, der betegnes som saadanne ved dekret .

2 . Artiklerne 1, 2, 3, 4 og 5 i graesk undtagelseslov nr . 1366 af 2.-7 . september 1938 med senere aendringer forbyder retshandeler om fast ejendom eller immaterielle rettigheder i graenseomraader eller paa en oe eller et skaer i Graekenland eller i et kystomraade eller et omraade inde i landet, der er betegnet som graenseomraade ved dekret, dvs . enhver retshandel, hvorved ejendomsretten eller andre tinglige rettigheder overdrages, eller hvorved et lejeforhold eller et andet pligtforhold indgaas med en fysisk eller juridisk person, med undtagelse af staten eller by - og landkommuner . For at en saadan retshandel kan anses for gyldigt foretaget - og kun for saa vidt angaar en fysisk person med graesk statsborgerskab, eller en juridisk person under ledelse af graeske statsborgere - skal den paagaeldende fremlaegge en attest fra Landbrugsministeriet udstedt paa forslag fra et saerligt udvalg, som godtgoer, at intet sikkerhedshensyn er til hinder for transaktionen . Udlaendinge kan ikke foretage saadanne retshandeler, medmindre det dekret, hvorved arealet betegnes som graenseomraade, er ophaevet ved et nyt dekret .

3 . Ved forskellige dekreter er arealer svarende til ca . 55% af det graeske territorium betegnet som graenseomraade i henhold til praesidentens dekret af 1927 og undtagelsesloven af 1938 .

4 . Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 5 . oktober 1987 har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, navnlig artiklerne 7, 48, 52 og 59, ved i forhold til EF-borgere at opretholde og anvende en raekke bestemmelser i national lovgivning, saerlig eneste artikel i praesidentens dekret af 22.-24 . juni 1927 og artiklerne 1, 2, 3, 4 og 5 i undtagelseslov nr . 1366 af 1938 om retshandeler vedroerende fast ejendom beliggende i graenseomraader .

5 . Ifoelge Kommissionen falder den ovenfor beskrevne graeske lovgivning i to kategorier : den foerste ( praesidentens dekret af 22.-24 . juni 1927 ) gaelder kun for udlaendinge; den anden ( undtagelseslov nr . 1366 af 2.-7 . september 1938 ) gaelder tilsyneladende paa samme maade for udlaendinge og graeske statsborgere, men giver dog graeske statsborgere mulighed for at erhverve fast ejendom via den noedvendige administrative kontrolprocedure . Kommissionen har gjort gaeldende, at begge ordninger er udtryk for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet i strid med Traktatens artikel 7 og er en hindring for den frie bevaegelighed for personer og den frie udveksling af tjenesteydelser ( artiklerne 48, 52 og 59 ). Kommissionen har udtrykkeligt afslaaet at tage stilling til, om de nationale forskrifter ogsaa er uforenelige med Traktatens bestemmelser om frie kapitalbevaegelser ( artiklerne 67 ff .).

6 . Den graeske regering har egentlig ikke bestridt de haevdede traktatbrud . I sine skriftlige indlaeg har den blot anfoert, at der foreligger et lovforslag for parlamentet, erklaeret, at eksistensen af dette lovforslag ikke noedvendigvis betyder, at Graekenland erkender, at Kommissionens argument er begrundet, og har foreslaaet, at der boer ske frifindelse . Den har imidlertid ikke fremfoert noget argument mod Kommissionens anbringender . Under retsmoedet har den graeske regering for foerste gang gjort gaeldende, at de anfaegtede bestemmelser kan vaere berettigede af sikkerhedsgrunde, navnlig i henhold til Traktatens artikel 224 . Efter min opfattelse skal Domstolen ikke tage stilling til dette argument, fordi det er fremfoert alt for sent under sagens behandling, jfr . procesreglementets artikel 42, stk . 2 . Under alle omstaendigheder blev argumentet imidlertid ikke materielt underbygget af de vage henvisninger, der blev fremfoert under retsmoedet . Den graeske regering henviste ogsaa under retsmoedet til de bestraebelser, den havde udfoldet, og de vanskeligheder, den var stoedt paa ved tilpasningen af de omtvistede bestemmelser til faellesskabsretten . Det er imidlertid fastslaaet, at saadanne vanskeligheder ikke kan paaberaabes af en medlemsstat som begrundelse for ikke at overholde faellesskabsretten .

7 . Det boer naevnes, at den graeske regering som svar paa Kommissionens aabningsskrivelse i 1984 og dens begrundede udtalelse i 1985 allerede anfoerte, at en aendring af lovgivningen var undervejs . Retsmoedet i denne sag, som oprindeligt blev fastsat til den 6 . december 1988, blev faktisk udsat til den 14 . marts 1989 paa den graeske regerings anmodning for at give tid til, at lovaendringen kunne vedtages . Det er imidlertid endnu ikke sket .

8 . De traktatbestemmelser, der mest klart er tilsidesat ved de to typer restriktioner, som graesk lovgivning fastsaetter for retshandeler om fast ejendom, er bestemmelserne om etableringsretten, navnlig artikel 52 . Det er klart, at retten til at eje eller leje fast ejendom i en anden medlemsstat er et uundvaerligt led i retten til at etablere sig dér, hvis denne ret skal have noget praktisk indhold . Desuden maa retten til at eje eller leje saadan ejendom ogsaa, hvis den skal have mening, omfatte retten til at udnytte og handle frit med ejendommen . At dette er, hvad artikel 52 gaar ud paa, bekraeftes af ordlyden af Traktatens artikel 54, stk . 3, litra e ), samt af bestemmelserne i den almindelige plan af 1961 for ophaevelse af begraensninger i etableringsfriheden ( EFT specialudgave, anden serie, IX, s . 7 ). Foelgelig mener jeg, at begge kategorier i den graeske lovgivning, der er genstand for naervaerende sag, er i strid med Traktatens artikel 52 .

9 . Retten til at eje eller handle med fast ejendom synes at vaere mindre umiddelbart forbundet med den frie udveksling af tjenesteydelser, end den er med etableringsretten . Det er dog klart, at de paagaeldende nationale bestemmelser alvorligt kan begraense andre EF-borgeres ret til at udfoere tjenesteydelser i Graekenland, som ville indebaere erhvervelse eller handel med fast ejendom . I den almindelige plan for ophaevelse af begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser af 1961 ( EFT specialudgave, anden serie, IX, s . 3 ) er blandt de begraensninger, der skal ophaeves, bestemmelser, som alene for udlaendinges vedkommende udelukker eller begraenser befoejelsen til at erhverve, udnytte eller overdrage fast ejendom eller rettigheder over fast ejendom; Raadets direktiv 67/43/EOEF ( EFT 1967, s . 3 ) bestemte endvidere, at medlemsstaterne afskaffer restriktioner for etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser med hensyn til selvstaendiges virksomhed inden for handel med fast ejendom som led i deres erhverv . Efter udloebet af den i Traktatens artikel 8 fastlagte overgangsperiode maa saadanne restriktioner anses for at vaere forbudt i kraft af den direkte virkning af artikel 59 . Desuden har artikel 59 et videre anvendelsesomraade : De graeske restriktioner for at eje eller leje fast ejendom kan ogsaa vaere en hindring for en person, der oensker at rejse til Graekenland midlertidigt for at udfoere en tjenesteydelse af nogen art, som han har ret til i henhold til Traktatens artikel 60, stk . 3 . I denne forbindelse har Domstolen antaget, at tjenesteydere ikke kan udelukkes fra at stoette ret paa det grundlaeggende princip om ligestilling med en medlemsstats egne statsborgere med hensyn til boligforhold, jfr . herved praemis 19 i dommen af 14 . januar 1988 i sag 63/86, Kommissionen mod Italien . Foelgelig mener jeg, at de paagaeldende nationale bestemmelser er i strid med Traktatens artikel 59 .

10 . Kommissionen har ogsaa anfoert, at Traktatens artikel 48 er tilsidesat . Artikel 48 har vaeret gaeldende i Graekenland siden 1 . januar 1981, dog med de overgangsbestemmelser, der er fastsat i artiklerne 45-47 i Tiltraedelsesakten ( EFT 1979 L 291, s . 17 ). Disse overgangsbestemmelser henviser ikke direkte til artikel 48, men kun til faellesskabslovgivning, isaer forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet ( EFT 1968 II, s . 467 ). Tiltraedelsesaktens artikel 45, stk . 1, bestemmer, at artiklerne 1-6 og 13-23 i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 "skal ... i Graekenland over for statsborgere fra de nuvaerende medlemsstater foerst finde anvendelse fra den 1 . januar 1988", og i henhold til artikel 45, stk . 2, udsaettes anvendelsen af forordningens artikel 11, men overgangsbestemmelserne naevner ikke forordningens artikel 9, stk . 1, der er saalydende :

"Arbejdstagere, der er statsborgere i en medlemsstat og er beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade, har samme rettigeheder og fordele som indenlandske arbejdstagere med hensyn til bolig, herunder til erhvervelse af ejendomsret til den fornoedne bolig ."

11 . Anvendelsen af artikel 9, stk . 1, blev saaledes ikke suspenderet ved de naevnte overgangsbestemmelser . Den har derfor vaeret gaeldende i Graekenland siden 1 . januar 1981 med den virkning, at arbejdstagere fra andre medlemsstater, som allerede lovligt var beskaeftiget i Graekenland senest 1 . januar 1981, eller som allerede befinder sig i Graekenland og er lovligt beskaeftiget efter denne dato, kan paaberaabe sig artikel 9, stk . 1 . De restriktioner, der ved den paagaeldende graeske lovgivning er indfoert for udlaendinges ejendomsret til og leje af fast ejendom, er klart uforenelige med artikel 9, stk . 1, og Kommissionen kunne have faaet medhold i en paastand om, at dette blev statueret; imidlertid har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at ikke denne bestemmelse, men Traktatens artikel 48 er tilsidesat .

12 . Da ingen af de i overgangsbestemmelserne naevnte retsakter vedroerer boligspoergsmaal, er anvendelsen af Traktatens artikel 48, for saa vidt den angaar boligforhold og ejendomsret til og leje af fast ejendom, ikke blevet suspenderet i forhold til Graekenland ved overgangsbestemmelserne i Tiltraedelsesakten . ( Under alle omstaendigheder har artikel 48 vaeret fuldt ud gaeldende for Graekenland fra 1 . januar 1988, den dato, da de sidste af de i Tiltraedelsesaktens artikler 45-47 fastsatte overgangsbestemmelser udloeb .)

13 . Jeg mener, at Traktatens artikel 48 angaar boligforhold og ejendomsret til og leje af fast ejendom . Forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, hvis artikel 9, stk . 1, vedroerer boligforhold, blev udstedt i henhold til Traktatens artikel 49, hvorefter Raadet ved udstedelse af direktiver eller forordninger vedtager "de foranstaltninger, der er noedvendige for ... at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, saaledes som denne er bestemt i" artikel 48 . Dette er i det mindste et fingerpeg om, at ligebehandling med en medlemsstats egne statsborgere i boligspoergsmaal er noedvendig for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed som bestemt i artikel 48 . Skoent praemisserne 15 og 16 i Domstolens dom i sag 63/86, Kommissionen mod Italien, angaar etableringsretten, bekraefter de ogsaa det synspunkt, at arbejdskraftens frie bevaegelighed medfoerer ret til adgang til bolig paa samme vilkaar som vaertslandets egne statsborgere . Desuden indebaerer arbejdskraftens frie bevaegelighed i henhold til artikel 48, stk . 3, retten til "at tage ophold i en af medlemsstaterne for dér at have beskaeftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gaelder for indenlandske arbejdstageres beskaeftigelse ". Da de graeske restriktioner for udlaendinges ejendomsret til og leje af fast ejendom i praksis er en hindring for en arbejdstager fra en anden medlemsstats ret til at tage ophold i Graekenland for dér at have beskaeftigelse, kan de siges at vaere i strid med artikel 48 . Derfor mener jeg, at Kommissionen boer faa medhold i sin paastand om, at Traktatens artikel 48 kendes tilsidesat .

14 . Kommissionen har ogsaa nedlagt paastand om, at den paagaeldende graeske lovgivning kendes stridende mod Traktatens artikel 7 . Den paagaeldende lovgivning er klart en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, men jeg tvivler paa, om Domstolen boer statuere, at artikel 7 er tilsidesat, hvis den, som jeg foreslaar, statuerer, at Traktatens artikler 48, 52 og 59 er tilsidesat . Som det ofte er blevet fastslaaet, er disse artikler paa de omraader, de omhandler, specifikke udtryk for grundsaetningen om ligebehandling i artikel 7; se f . eks . praemis 12, i dommen i sag 63/86, Kommissionen mod Italien . Hvis det statueres, at de specifikke regler er tilsidesat, synes det overfloedigt desuden at statuere, at grundsaetningen er tilsidesat, saa meget desto mere som artikel 7 fastsaetter, at den gaelder "med forbehold af ... saerlige bestemmelser" i Traktaten . Det maa vaere rigtigt at kende Traktatens artikel 7 tilsidesat, naar der ikke kan findes en mere specifik hjemmel ( som f . eks . i sag 293/83, Gravier mod Liège, Sml . 1985, s . 593 ), men det tjener intet fornuftigt formaal, naar en saadan foreligger ( som f . eks . i sag 38/87, Kommissionen mod Graekenland, dom af 14 . juli 1988 ) hvor artikel 7 blev paaberaabt under sagens behandling, men paastanden og afgoerelsen var begraenset til artiklerne 52 og 59 . En afgoerelse i henhold til artikel 7 kan vaere passende, saafremt der er tale om forskelsbehandling af personer, der ikke er omfattet af mere specielle bestemmelser i Faellesskabsretten . Kommissionen har dog udtrykkeligt afstaaet fra at fremfoere dette punkt i sagen her og har kun anfoert, at artikel 7 er tilsidesat i det omfang, hvori artiklerne 48, 52 og 59 er tilsidesat . Derfor ville jeg ikke anse det for rigtigt i naervaerende sag at statuere, at artikel 7 er tilsidesat .

15 . Alligevel boer Kommissionen faa medhold i de fleste af sine argumenter . Foelgelig boer Domstolen efter min opfattelse statuere, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikler 48, 52 og 59, ved i forhold til EF-borgere at opretholde og anvende den eneste artikel i praesidentens dekret af 22.-24 . juni 1927 og artiklerne 1, 2, 3, 4 og 5, i undtagelseslov nr . 1366 af 1938 om retshandeler vedroerende fast ejendom beliggende i graenseomraader . Den Hellenske Republik baer paalaegges sagens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .