Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 11. juni 1998. - José Ferreiro Alvite mod Instituto Nacional de Empleo (Inem) og Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Juzgado de lo Social de Santiago de Compostela - Spanien. - EF-traktatens artikel 51 - Artikel 67 i forordning (EØF) nr. 1408/71 - Arbejdsløshedsunderstøttelse til personer, der er fyldt 52 år. - Sag C-320/95.



Samling af Afgørelser 1999 side I-00951



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 Den foreliggende anmodning om en praejudiciel afgoerelse har lighedspunkter med den, der blev fremsat i de forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95, Martínez Losada m.fl., hvori Domstolen afsagde dom den 20. februar 1997 (1). Den foreliggende sag blev udsat indtil afsigelse af dom i naevnte sager. Efter at den forelaeggende ret havde faaet meddelelse om dommen, fastholdt den anmodningen om en praejudiciel afgoerelse, men omformulerede spoergsmaalene i betragtning af forslaget til afgoerelse og dommen.

2 For saa vidt angaar de faktiske omstaendigheder i hovedsagen svarer den foreliggende sag til de naevnte forenede sager. I den forbindelse kan der henvises til min forgaengers, generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse (2) og til dommen.

3 Sagsoegeren i hovedsagen er foedt i 1936 og havde betalt bidrag i 1 303 uger til den sociale sikringsordning i Det Forenede Kongerige som loenmodtager, inden han vendte tilbage til Spanien. I Spanien modtog han derefter en midlertidig arbejdsloeshedsunderstoettelse for vandrende arbejdstagere, som er vendt tilbage til Spanien. I hans tilfaelde drejer sagen sig - ligesom i de forenede sager Martínez Losada m.fl. - nu om retten til en saakaldt overgangsydelse, nemlig en ydelse ved arbejdsloeshed til personer, der er fyldt 52 aar. En person, der ansoeger om denne ydelse, skal have krav paa en alderspension efter den sociale sikringsordning, hvilket igen forudsaetter, at en minimumsbidragsperiode er blevet tilbagelagt. Sagsoegeren har ikke tilbagelagt bidragsperioder i henhold til den spanske pensionsforsikringsordning.

4 Det drejer sig nu om at fastsaette forudsaetningerne for og raekkevidden af artikel 67 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 (3) med henblik paa de betingelser, der efter spansk ret kraeves opfyldt for at modtage denne arbejdsloeshedsunderstoettelse, der er udformet som en overgangsydelse. De spoergsmaal, der skal besvares i lyset af den allerede afsagte dom, lyder som foelger:

1) Skal artikel 67, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 (i den gaeldende affattelse) for saa vidt angaar bestemmelsens materielle anvendelsesomraade fortolkes saaledes, at der med henblik paa udbetaling af den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som er hjemlet i artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20. juni 1994 om stadfaestelse af Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, skal ske medregning af de forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, i det omfang der paa grundlag af saadanne bidragsperioder kan opnaas ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, i en anden medlemsstat end den, hvor den kompetente institution er beliggende?

2) Saafremt bestemmelsen i artikel 67 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 ikke finder anvendelse, og for saa vidt der er tale om opfyldelsen af en noedvendig betingelse for at opnaa alderspension, skal EF-traktatens artikel 51 da anvendes direkte, og er den kompetente institution forpligtet til at tage hensyn til de pensionsrettigheder, der er erhvervet i en anden medlemsstat, ved afgoerelsen af, om den betingelse er opfyldt, at der er ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, som kraevet i artikel 215 i Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social?

3) Er det, uanset om artikel 67 i forordning nr. 1408/71 eller artikel 51 i EF-traktaten finder anvendelse - i tilfaelde hvor den kompetente institution er forpligtet til at tage hensyn til en ret til alderspension, der er optjent i en anden medlemsstat, for saa vidt som arbejdstageren ville have haft ret til at modtage ydelser fra den spanske sociale sikringsordning, enten naar alene den nationale lovgivning anvendes, eller naar faellesskabsbestemmelserne anvendes - tilstraekkeligt til at opnaa arbejdsloeshedsunderstoettelse for personer, der er fyldt 52 aar, at arbejdstageren alene paa grundlag af de bidrag, der er indbetalt i en anden medlemsstat, eller paa grundlag af sammenlaegning af de bidrag, der er indbetalt i Spanien, og bidragene i den anden eller de andre medlemsstater opfylder den karensperiode, der kraeves i en hvilken som helst medlemsstat, eller er det tvaertimod noedvendigt, at han tilbagelaegger de karensperioder, der kraeves i artikel 161, stk. 1, litra b), i Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social?

5 Den spanske regering og Kommissionen har indgivet indlaeg under den skriftlige behandling. Herudover har en repraesentant for sagsoegeren i hovedsagen og en repraesentant for Det Forenede Kongeriges regering deltaget i den mundtlige forhandling. Jeg vil vende tilbage til parternes anbringender i forbindelse med min stillingtagen til retsspoergsmaalene i sagen.

B - Stillingtagen

I. Foerste spoergsmaal

6 Det foerste spoergsmaal svarer ordret til det andet spoergsmaal i de forenede sager Martínez Losada m.fl., som Domstolen allerede har besvaret i dommens praemis 29-38. Baade Domstolen og generaladvokaten opfattede dette spoergsmaal som et spoergsmaal om anvendeligheden af artikel 67 i forordning nr. 1408/71, dog med forskelligt resultat. Generaladvokaten naaede frem til, at den paagaeldende problematik ikke angaar anvendelsesomraadet for artikel 67 i forordning nr. 1408/71, da denne bestemmelse giver ret til ydelse ved arbejdsloeshed, hvorimod det i den konkrete sag ikke laengere drejer sig om retten til ydelsen, idet denne ret allerede bestaar ifoelge national ret i form af en arbejdsloeshedsunderstoettelse til vandrende arbejdstagere, der er vendt tilbage til Spanien. Der er nu alene tale om forudsaetningerne for retten til en overgangsydelse. Domstolen har derimod knyttet anvendelsen af forordningsbestemmelsen til besvarelsen af et forudgaaende spoergsmaal, som den nationale ret skal afgoere.

7 Det hedder i dommen: »Det tilkommer saaledes den forelaeggende ret at afgoere, om de perioder, hvor den kompetente spanske institution betalte bidrag til ordningerne for sygeforsikring og boernetilskud paa sagsoegernes vegne, udgoer forsikringsperioder i henhold til den nationale lovgivning« (4).

8 Hvis man opfatter sagsoegerens begaering som en ansoegning om at modtage arbejdsloeshedsunderstoettelse, er Domstolens besvarelse konsekvent. Det bestemmes nemlig i artikel 67, stk. 3, i forordning nr. 1408/71, at »... anvendelsen af bestemmelserne i stk. 1 og 2 [er] betinget af, at den paagaeldende senest har tilbagelagt:

- forsikringsperioder, i det i stk. 1 omhandlede tilfaelde

- beskaeftigelsesperioder, i det i stk. 2 omhandlede tilfaelde,

efter den lovgivning, i henhold til hvilken ydelserne begaeres«.

9 Begrebet »forsikringsperioder« defineres i den forbindelse i artikel 1, litra r), i forordning nr. 1408/71 som »bidrags- eller beskaeftigelsesperioder eller perioder med selvstaendig virksomhed, der i den lovgivning, hvorefter de er tilbagelagt eller anses for at vaere tilbagelagt, betegnes eller anerkendes som forsikringsperioder, samt alle dermed ligestillede perioder, for saa vidt de efter denne lovgivning anses for ligestillet med forsikringsperioder« (5).

10 Ved at fastholde sit foerste spoergsmaal med udtrykkelig henvisning til artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 har den forelaeggende ret stillet et spoergsmaal, der gaar videre end bestemmelsens anvendelighed. Man kunne derfor ogsaa forstaa spoergsmaalet saaledes: Hvis artikel 67 i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse, skal forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat, med henblik paa en alderspensionsforsikring, da medregnes?

11 Domstolen har i dommen i sagen Martínez Losada m.fl. forstaaet forudsaetningerne for, at der bestaar en ret til den paagaeldende arbejdsloeshedsunderstoettelse saaledes, at det ikke kraeves, at den paagaeldende skal have ret til en alderspension som saadan, men derimod at han i en periode paa 15 aar har betalt bidrag til en alderspensionsordning (6).

12 I det omfang tilbagelaeggelse af forsikringsperioder giver krav paa ydelsen, er bestemmelsen i artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 fuldstaendig klar: »Den kompetente institution ... skal ... medregne forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt som arbejdstager efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om forsikringsperioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gaeldende lovgivning ...«

13 Foerste spoergsmaal skal derfor besvares saaledes: Artikel 67, stk 1, i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at der med henblik paa udbetaling af den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som er hjemlet i artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20. juni 1994 om stadfaestelse af Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, skal ske medregning af de forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, i det omfang der paa grundlag af saadanne bidragsperioder kan opnaas ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, i en anden medlemsstat end den, hvor den kompetente institution er beliggende.

II. Andet spoergsmaal

14 I det andet spoergsmaal forudsaettes det helt aabenbart, at det i henhold til artikel 215 i Ley General de la Seguridad Social er en betingelse for retten til den paagaeldende ydelse, at der bestaar en »ret til alderspension«.

15 Selv om Domstolen som allerede naevnt i dommen i sagen Martínez Losada m.fl. har forudsat, at den paagaeldende ikke som saadan skal have ret til en alderspension (7), synes den forelaeggende ret at fortolke betingelserne i national ret anderledes.

16 At den paagaeldende arbejdsloeshedsunderstoettelse til arbejdstagere, der er fyldt 52 aar, har karakter af en overgangsydelse, taler efter min mening for, at der ikke kun er tale om opfyldelse af en minimumsbidragsperiode, men reelt om en pensionsrettighed. Det drejer sig dermed om en ydelse, der erstattes af en pension, naar den paagaeldende naar pensionsalderen. En saadan betingelse vil kunne sikre, at der ikke foreligger en trangssituation, naar pensionsalderen naas.

17 Denne vurdering bekraeftes af den spanske regerings indlaeg, hvorefter den omtvistede ydelse har lighedspunkter med en foertidspension, der kan tjene til at opretholde en pensionsret, der allerede er erhvervet i henhold til spansk ret. Efter den spanske regerings opfattelse er det derfor noedvendigt, at den paagaeldende har en fremtidig ret til en spansk pension.

18 Selv om den spanske regering fremhaever, at formaalet med den paagaeldende arbejdsloeshedsunderstoettelse er at bevare fremtidige pensionsrettigheder, maa det ikke glemmes, at arbejdsloeshedsunderstoettelsen til personer, der er fyldt 52 aar, har karakter af en bistandsydelse. Det er ubestridt, at formaalet med ydelsen er at sikre en indtaegt for en bestemt gruppe arbejdstagere, der igennem laengere tid har vaeret beskaeftiget og har skullet betale bidrag og hermed har optjent en pensionsrettighed, men som efterfoelgende er blevet arbejdsloese og har opbrugt den almindelige arbejdsloeshedsunderstoettelse. Den omstaendighed, at en allerede erhvervet ret til en senere pension opretholdes i ydelsesperioden, er en foelgevirkning.

19 Der kan dermed ikke herske tvivl om, at den paagaeldende ydelse har karakter af en ydelse ved arbejdsloeshed. For det foerste er den blevet betegnet som saadan af den spanske regering i henhold til artikel 5, sammenholdt med artikel 97 i forordning nr. 1408/71. For det andet skal ansoegeren staa til raadighed for arbejdsformidlingen som arbejdssoegende. Dette er en typisk betingelse for at faa tildelt en ydelse ved arbejdsloeshed, hvilket grundlaeggende adskiller den fra en foertidspensionsordning. Desuden indebaerer kvalificeringen af ydelsen som en ydelse ved arbejdsloeshed, at kravet paa understoettelse bortfalder ved arbejdsloeshedens ophoer (eventuelt gennem arbejdsformidlingen).

20 Om det i spansk lovgivning kraeves, at der bestaar en fremtidig pensionsret som betingelse for den paagaeldende arbejdsloeshedsunderstoettelse, er et forudgaaende spoergsmaal, som skal besvares efter national ret. Efter min opfattelse finder artikel 67 i forordning nr. 1408/71 ikke anvendelse paa denne problemstilling.

21 For det tilfaelde, at der i henhold til den spanske retsorden kraeves en pensionsret som en af betingelserne for den omtvistede arbejdsloeshedsunderstoettelse, maa en pensionsret, der er optjent i en anden medlemsstat, ogsaa vaere tilstraekkelig. Der skal da tages hensyn til denne pensionsret som en faktisk eller retlig omstaendighed, der er indtraadt i en anden medlemsstat. Der findes en omfattende retspraksis om den faellesskabsretlige forpligtelse i henhold til traktatens artikel 51 til at tage hensyn saadanne forhold. Jeg henviser i den forbindelse til udtalelserne i forslaget til afgoerelse i sagen Martínez Losada m.fl., punkt 48-58. Det maa derfor antages, at en pensionsret, der er erhvervet i en anden medlemsstat, i medfoer af traktatens artikel 51 skal tages i betragtning af de kompetente myndigheder.

22 Det foreslaas derfor, at andet spoergsmaal besvares saaledes: Saafremt der i henhold til artikel 215 i Ley General de la Seguridad Social stilles krav om, at der skal bestaa en ret til alderspension, er den kompetente institution i medfoer af traktatens artikel 51 forpligtet til at tage hensyn til en pensionsret, der er optjent i en anden medlemsstat.

III. Tredje spoergsmaal

23 Det forholder sig ganske anderledes, naar der af materielle billighedshensyn kraeves en i spansk ret fastsat minimumsbidragsperiode (8), der for saa vidt er en forudsaetning for en ydelse ved arbejdsloeshed. I dette tilfaelde skal ogsaa de perioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater, tages i betragtning i henhold til artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (9).

24 For klarhedens skyld bemaerkes, at det her fremsatte synspunkt ikke giver svar paa spoergsmaalet om adgang til ydelsen. Det fremgaar af artikel 67, stk. 3, i forordning nr. 1408/71, at modtagelse af ydelser er uadskilleligt forbundet med den lovgivning, i henhold til hvilken ydelserne begaeres. Det maa imidlertid ikke glemmes i denne sag, at en tidsbegraenset arbejdsloeshedsunderstoettelse foerste gang alene tildeles paa grundlag af national ret. Saafremt denne tilknytning ikke er tilstraekkelig, maa det, som Domstolen har udtalt i dommen i sagen Martínez Losada m.fl., ud fra et faellesskabsretligt synspunkt fastholdes, at det tilkommer den forelaeggende ret at afgoere, om de perioder, hvori den kompetente spanske institution har betalt bidrag til sygeforsikrings- og boernetilskudsordningerne for sagsoegeren, udgoer forsikringsperioder i henhold til den nationale lovgivning. For saa vidt det her kan skoennes, er dette tilfaeldet, fordi det afgoerende primaert er forsikringsperioderne som saadanne og ikke saa meget, hvem der har indbetalt bidragene.

25 Hermed imoedegaas ogsaa de betaenkeligheder, der er kommet til udtryk under sagen, i retning af, at en for rundhaandet anerkendelse af perioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater, vil kunne foere til socialturisme i form af, at arbejdstagere, der er fyldt 52 aar, tager bopael i Spanien for at lade sig foertidspensionere dér paa bekostning af den spanske arbejdsloeshedsforsikring. Efter den opfattelse, der her er gjort gaeldende, er det alene de vandrende arbejdstagere, der allerede har opnaaet ret til arbejdsloeshedsunderstoettelse i henhold til spansk ret, der kan modtage ydelserne.

26 Jeg vil foreslaa, at tredje spoergsmaal besvares saaledes: Saafremt der derimod kraeves en minimumsbidragsperiode i henhold til artikel 161, stk. 1, litra b), i Ley General de la Seguridad Social, der for saa vidt er en forudsaetning for retten til arbejdsloeshedsunderstoettelse efter lovens artikel 215, skal der i medfoer af artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ogsaa tages hensyn til perioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater.

C - Forslag til afgoerelse

27 Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal saaledes:

»1) Artikel 67, stk 1, i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at der med henblik paa udbetaling af den arbejdsloeshedsunderstoettelse til personer, der er fyldt 52 aar, som er hjemlet i artikel 215, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1/94 af 20. juni 1994 om stadfaestelse af Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, skal ske medregning af de forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, i det omfang der paa grundlag af saadanne bidragsperioder kan opnaas ret til alderspension, forudsat pensionsalderen naas, i en anden medlemsstat end den, hvor den kompetente institution er beliggende.

2) Saafremt der i henhold til artikel 215 i Ley General de la Seguridad stilles krav om, at der skal bestaa en ret til alderspension, er den kompetente institution i medfoer af traktatens artikel 51 forpligtet til at tage hensyn til en pensionsret, der er optjent i en anden medlemsstat.

3) Saafremt der derimod kraeves en minimumsbidragsperiode i henhold til artikel 161, stk. 1, litra b), i Ley General de la Seguridad Social, der for saa vidt er en forudsaetning for retten til arbejdsloeshedsunderstoettelse efter lovens artikel 215, skal der i medfoer af artikel 67, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ogsaa tages hensyn til perioder, der er tilbagelagt i andre medlemsstater.«

(1) - Jf. forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95, Sml. I, s. 869.

(2) - Forslag til afgoerelse af 12.9.1996 i de forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95, Martínez Losada m.fl., Sml. 1997 I, s. 869, paa s. 872.

(3) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som affattet ved forordning (EF) nr. 118/97 (EFT 1997 L 28, s. 1).

(4) - Dommen i sagen Martínez Losada m.fl., praemis 37.

(5) - Min fremhaevelse.

(6) - Jf. dommen i sagen Martínez Losada m.fl., praemis 40.

(7) - Jf. dommens praemis 40.

(8) - Jf. artikel 161, stk. 1, litra b), i Ley General de la Seguridad Social.

(9) - Jf. dommen i sagen Martínez Losada m.fl., praemis 27.