Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 24. februar 2000. - Corrado Politi mod Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut. - Appel - Midlertidigt ansatte - Klagefrist - Søgsmålsfrist - Kvalificeringsfejl - Formaliteten. - Sag C-154/99 P.



Samling af Afgørelser 2000 side I-05019



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Dette er en appel af kendelse afsagt af Retten i Første Instans , hvori et søgsmål mod Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut (herefter »instituttet«), der var anlagt af en tidligere midlertidigt ansat ved instituttet, afvises. Sagsøgeren havde inden for den periode, hvori han var berettiget til at indgive klage over en for ham bebyrdende retsakt, sendt instituttet to skrivelser. Det var sagsøgerens opfattelse, at af de to skrivelser var nr. to hans klage, men Retten fastslog, at den første skrivelse skulle anses for at være en klage i forbindelse med beregningen af den frist, inden for hvilken et søgsmål kunne anlægges. Retten fastslog følgelig, at sagen var anlagt for sent og derfor måtte afvises.

Relevante retsregler

2. Instituttet blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1360/90 , i henhold til hvilken de regler og forskrifter, der gælder for tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber, også gælder for instituttets personale. Instituttet har hjemsted i Torino .

3. I henhold til artikel 46 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne, finder afsnit VII tilsvarende anvendelse for midlertidigt ansatte. I dette afsnit er den procedure, der skal følges i tilfælde af en tvist mellem en ansat og ansættelsesmyndigheden, fastsat. Den interne administrative procedure er fastsat i artikel 90, og reglerne for sagens behandling ved Fællesskabets retsinstanser er fastsat i artikel 91.

4. I henhold til artikel 90, stk. 2, kan en ansat indbringe en klage over én for den ansatte person bebyrdende retsakt inden for tre måneder fra (for så vidt angår denne sag) den dag, den ansatte fik meddelelse om den i retsakten indeholdte afgørelse. De kompetente myndigheder skal træffe en begrundet afgørelse inden for en frist på fire måneder fra den dag, klagen er fremsat, ellers antages det, at der er foretaget en stiltiende afvisning af klagen ved udløbet af fristen.

5. I henhold til artikel 91, stk. 2, kan en sag anlægges ved Retten i Første Instans over enhver udtrykkelig eller stiltiende afvisning af en klage, der er indgivet i medfør af artikel 90, stk. 2. I medfør af artikel 91, stk. 3, skal sagen anlægges inden for tre måneder fra den dag, hvor afgørelsen blev meddelt, eller, i tilfælde af en stiltiende afgørelse, fra udløbet af firemånedersfristen i artikel 90, stk. 2.

6. I overensstemmelse med artikel 1 i bilag II til Domstolens procesreglement (afgørelse om procesfristers forlængelse under hensyn til afstanden), forlænges procesfrister for sager ved Domstolen med ti dage for parter, der er bosat i Italien. Denne forlængelse gælder i henhold til artikel 102, stk. 2, i Rettens procesreglement ligeledes for sager ved Retten i Første Instans.

Den appellerede kendelse

Sagens faktiske omstændigheder

7. Sagens faktiske omstændigheder, som beskrevet i den appellerede kendelses præmis 1-9, kan resumeres som følger.

8. Corrado Politi (sagsøger i første instans og appellant i den foreliggende appel), der er bosat i Torino, var ansat ved instituttet på en midlertidig kontrakt, der løb fra den 1. december 1994 til den 30. november 1997, med mulighed for forlængelse.

9. Den 16. september 1997 underskrev direktøren for instituttet Corrado Politi's endelige bedømmelsesrapport for tidsrummet april 1996 til april 1997. Ved skrivelse af 30. september 1997, som Corrado Politi modtog den 1. oktober 1997, meddelte direktøren for instituttet ham, at hans kontrakt ikke ville blive fornyet.

10. Den 5. november 1997 skrev Corrado Politi's advokat til direktøren for instituttet og gjorde indsigelse imod bedømmelsesrapporten og beslutningen om ikke at forlænge kontrakten. Instituttets advokat besvarede på dets direktørs anmodning skrivelsen og afviste indsigelsen. Den 31. december 1997 indgav sagsøgerens advokat en »klage i henhold til artikel 90, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd« med anmodning om tilbagekaldelse af bedømmelsesrapporten og af afgørelsen om ikke at forny kontrakten. Denne skrivelse forblev ubesvaret.

11. Corrado Politi anlagde den 2. august 1998 sag ved Retten i Første Instans med påstand om annullation af: 1) afgørelsen af 16. september 1997 om udfærdigelse af hans endelige bedømmelsesrapport og 2) af afgørelsen af 30. september 1997 om ikke at forny hans kontrakt.

Retsreglerne

12. Instituttet påstod sagen afvist, og Retten fastslog herved, at sagen var anlagt for sent og måtte derfor afvises. Rettens begrundelse (præmis 23-42 i den appellerede kendelse) var i hovedtræk som følger.

13. Realitetsbehandling af en sag, der er anlagt af en ansat, er betinget af streng overholdelse af den forudgående administrative procedure. Klage- og søgsmålsfristerne er ufravigelige og er bindende for parterne. Den nøjagtige juridiske kvalifikation af en skrivelse eller en note tilkommer alene Retten, og den er ikke undergivet parternes vilje. En skrivelse, i hvilken der, uden at der udtrykkeligt anmodes om tilbagekaldelse af en afgørelse, åbenlyst gives udtryk for et ønske om at opnå en mindelig løsning, må betegnes som en klage, tilsvarende gælder for en skrivelse, hvorved sagsøgeren direkte giver udtryk for, at han anfægter den for ham bebyrdende afgørelse.

14. Skrivelsen af 5. november 1997 fra sagsøgerens advokat henviste udtrykkeligt til uregelmæssigheder både i bedømmelsesrapporten og i afgørelsen af 30. september 1997. I skrivelsen fremførtes for så vidt angår bedømmelsesrapporten fejl i bedømmelsen, der ikke var baseret på nogen objektive beviser, og for så vidt angår afgørelsen manglende overholdelse af tidsfristerne i instituttets personalehåndbog fra januar 1997, manglende begrundelse, åbenbart urigtigt skøn og procedurefordrejning. Skrivelsen tilsigtede ikke blot en mindelig løsning på tvisten, men desuden udtrykkeligt tilbagekaldelse inden to uger af afgørelsen om ikke at forny kontrakten. En sådan skrivelse må derfor kvalificeres som en klage.

15. Denne konklusion ændredes ikke af erklæringen i skrivelsen af 5. november 1997 om, at en klage ville blive indgivet, eller af erklæringen i følgeskrivelsen til »klagen« af 31. december 1997 om, at såfremt den tidligere skrivelse måtte blive behandlet som en klage, »skal denne skrivelse anses for at være en tilbagekaldelse af klagen«. En sagsøger kan ikke blot med en erklæring om »tilbagekaldelse« opnå, at tidsfrister begynder at løbe på ny.

16. Det var således unødvendigt at afgøre, om skrivelsen af 18. november 1997 fra instituttets advokat udgjorde en besvarelse af klagen eller ikke. Hvis det forholdt sig således, skulle der under hensyntagen til afstandsfrister være anlagt sag den 28. februar 1998. Hvis ikke det forholdt sig således, måtte klagen anses for stiltiende afvist den 5. marts 1998, fire måneder efter indgivelsen af klagen, og sagen skulle have været anlagt inden for tre måneder plus ti dage af hensyn til afstandsfristen, nemlig den 15. juni 1998.

17. Skrivelsen af 31. december 1997 måtte anses for at være en supplerende note, hvori anbringender, der er anført i klagen, uddybes. Selv om skrivelsen kan accepteres som en supplerende note, kan den ikke have nogen indflydelse på tidsfristen for besvarelse af klagen, der, som det klart fremgår af ordlyden af vedtægtens artikel 91, stk. 2, andet afsnit, skal beregnes fra den dag, hvor klagen er indgivet, således at fristen for sagsanlæg udløb langt tidligere end den 2. august 1998.

Anbringender

18. Corrado Politi's første anbringende er, at det var en fejl, at Retten anså skrivelsen af 5. november 1997 for at være en klage. Skrivelsen var, som det klart fremgår af dens ordlyd, skrevet af Corrado Politi's advokat, der på det tidspunkt ikke var beføjet til at indgive en klage på hans vegne. Det fremgik endvidere klart af skrivelsen, at Corrado Politi endnu ikke havde besluttet at indgive en klage. Endvidere anerkendte instituttets direktør ved at anmode instituttets advokat om at besvare Corrado Politi's advokat åbenlyst brevvekslingens beskaffenhed, idet direktøren ikke havde kunnet uddelegere sine beføjelser som ansættelsesmyndighed til en advokat, der hverken var tjenestemand eller ansat i Fællesskaberne. Under alle omstændigheder havde Corrado Politi ikke bemyndiget sin advokat til på sine vegne at modtage svar på en klage.

19. For det andet gør Corrado Politi gældende, at det var en fejl, at Retten kvalificerede skrivelsen af 31. december 1997 som en »supplerende note« til en klage, eftersom det var den første og eneste klage, der blev indgivet.

20. For det tredje gør Corrado Politi gældende, at Rettens afgørelse har den virkning, at både den ansattes overvejelsesfrist i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, og instituttets svarfrist retsstridigt forkortes, særligt ved at svarfristen kommer til at løbe fra den 5. november 1997, til trods for behovet for besvarelse af argumenterne, der fremsattes den 31. december 1997.

21. Corrado Politi konkluderer, at skrivelsen af 31. december 1997 skulle have været kvalificeret som en klage, der var indgivet rettidigt, at firemånedersfristen for instituttets besvarelse burde være beregnet fra den dato, at tremånedersfristen for at anlægge sag skulle regnes fra udløbet af svarfristen, og at sagen således ikke var anlagt for sent.

22. Corrado Politi fremlægger i sin replik det subsidiære argument, at hvis det var korrekt at kvalificerer skrivelsen af 5. november 1997 som en klage, så skulle den anses for at være tilbagetrukket og erstattet med klagen af 31. december 1997, som han havde indgivet rettidigt, idet han havde udøvet sin ret til en tre måneders overvejelsesfrist. Tilbagetrækningen og erstatningen havde således ikke fået nogen ny tidsfrist til at løbe i vedtægtens forstand.

23. Instituttet gør gældende, at Corrado Politi's første to anbringender skal afvises, idet der ikke gøres nogen overtrædelse af retsregler gældende i dem. Anbringenderne anfægter ikke Rettens juridiske kvalificering af sagens faktiske omstændigheder, men dens bedømmelse heraf, særligt for så vidt angår påstanden om, at Corrado Politi's advokat ikke var beføjet til at indgive en klage på det tidspunkt eller til at modtage svar herpå. Det første anbringende er endvidere blot en gentagelse af de argumenter, der allerede er forelagt ved første instans.

24. Det er instituttets opfattelse, at det tredje anbringende skal afvises, både fordi de dele af kendelsen, der appelleres, ikke er identificeret, og fordi den åbenlyst er ubegrundet, idet kendelsen blev afsagt efter udløbet af fristen for indgivelse af klage, og den således på ingen måde kunne have forkortet denne frist, idet det er den ansatte, der bestemmer, på hvilket tidspunkt inden for fristen han ønsker at indgive en klage.

25. For så vidt angår det subsidiære argument fremsat af Corrado Politi i replikken er det instituttets opfattelse, at selv om en ansat har ret til at tilbagekalde en klage, kan han ikke erstatte klagen med en ny og derved udløse en ny firemånedersfrist for ansættelsesmyndighedens besvarelse. At gøre dette ville gå imod princippet om, at fristerne i vedtægtens artikel 90 og 91 er bindende og ufravigelige, og ville skade retssikkerheden. Det ville tvinge ansættelsesmyndigheden til at vente til udløbet af tremånedersfristen, før den udarbejder sit svar, i tilfælde af, at den oprindelige klage tilbagetrækkes, og en ny indgives inden for fristen, og dette ville være i modstrid med målet om at søge en mindelig løsning.

Analyse

Formaliteten med hensyn til appellen

26. Det er efter min opfattelse ubegrundet, at instituttet argumenterer, at appellanten med sit første og andet anbringende ikke gør nogen overtrædelse af retsregler gældende, ikke angiver, på hvilke punkter han kritiserer den appellerede kendelse, og anfægter Rettens bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder snarere end dettes retlige kvalificering.

27. Det er åbenlyst, at Corrado Politi anfægter Rettens konklusion om, a) at skrivelsen af 5. november 1997 var en klage, og b) at skrivelsen af 31. december 1997 alene var en »supplerende note«. Han henviser udtrykkeligt til præmis 33 og 39 i den appellerede kendelse, i hvilke disse konklusioner er indeholdt. De argumenter, han fremlægger, understøtter tydeligt hans påstand om, at Retten fejlagtigt anvendte (og dermed tilsidesatte) fællesskabsretten, da den nåede frem til disse konklusioner. Corrado Politi ønsker, at Domstolen berigtiger Rettens retlige kvalificering af sagens faktiske omstændigheder og de retlige konklusioner, der uddrages heraf.

28. Det anførte om, at det første anbringende gentager argumenter, der er forelagt ved første instans, er imidlertid ikke ubegrundet. Næsten alle argumenter for anbringendet i Corrado Politi's appel og hele det afsnit, der er benævnt »konklusioner«, som er tæt forbundet med anbringendet, er kopieret praktisk taget ordret fra hans bemærkninger til afvisningspåstanden ved første instans.

29. Det er Domstolens faste praksis fra sagen Kupka-Floridi mod ØSU til sagen Clauni m.fl. mod Kommissionen , at et appelskrift, der begrænser sig til en gentagelse eller en helt ordret gengivelse af de anbringender og argumenter, der allerede har været forelagt Retten, afvises. Denne praksis er imidlertid hovedsagelig anvendt i sager, hvor de argumenter, der er blevet fremført i appellen, ikke identificerer de anfægtede dele af den appellerede dom eller kendelse, men alene fremfører en upræcis påstand om retsstridighed sammen med en generel henvisning til - eller gentagelse af - de anbringender, der blev fremført ved første instans, særligt når sagerne indeholder anbringender om faktiske omstændigheder, som Retten udtrykkeligt har forkastet. Domstolen har fastslået, at sådanne appeller i realiteten kun angår et krav om en ren og skær ombedømmelse af sagen for Retten, hvilket Domstolen ikke har kompetence til.

30. Efter min opfattelse er situationen her anderledes. Corrado Politi har klart anført de punkter i den appellerede kendelse (i præmis 33), som han anfægter, og har fremført klare begrundelser for, hvorfor han anser rettens bedømmelser for retsstridige. Uanset gentagelsen af argumenter, der blev fremført for Retten, fremstår begrundelserne, der er fremført i appellen, klart som kritik af Rettens kendelse. I den forbindelse tilslutter jeg mig den kritik, der er fremført af generaladvokat Fennelly, af den overdrevne anvendelse af denne type argumenter om, at appellen skal afvises .

31. Det er derfor min opfattelse, at den omstændighed, at Corrado Politi's første anbringende hovedsageligt gentager argumenter fremført ved første instans, ikke under de i sagen foreliggende omstændigheder skal medføre, at anbringendet afvises.

32. Instituttet gør gældende, at det tredje anbringende skal afvises, alene fordi det ikke anfører, hvilke elementer i den appellerede kendelse der anfægtes. Dette anbringende er efter min opfattelse ubegrundet. Det er åbenlyst, at de elementer, der anfægtes, er de samme som i første og andet anbringende, nemlig den omstændighed, at skrivelsen af 5. november 1997 blev kvalificeret som en klage, og at skrivelsen af 31. december 1997 blev kvalificeret som en »supplerende note«.

Realiteten med hensyn til appellen: formalitetsspørgsmålene ved første instans

33. Appellen indeholder et eneste realitetsspørgsmål: Var det korrekt af Retten, at anse skrivelsen af 5. november 1997 - og ikke skrivelsen af 31. december 1997 - for at være en klage? Corrado Politi gør i det væsentlige gældende: 1) at skrivelsen af 5. november 1997 juridisk set ikke kunne udgøre en klage, 2) at skrivelsen af 31. december 1997 ikke kunne udgøre andet end en klage, og 3) at Retten, idet den fastslog det modsatte, retsstridigt forkortede den overvejelsesfrist, der er fastsat i vedtægten.

34. Det er ofte blevet fastslået, at den juridiske kvalifikation af en skrivelse som en klage tilkommer Retten, og ikke, at den ikke er underlagt parternes vilje. Der er sager fra før 1989, hvori Domstolen fastslog, at et dokument kunne anses for at være en anmodning eller en klage på grund af dens indhold, selv om den ikke udtrykkeligt angav at være en sådan . Det er imidlertid i Rettens praksis, at dette koncept har fundet udtryk i en speciel formulering .

35. Det skal understreges, at Rettens beføjelse ikke er et middel til at afvise uønskede sager. Der skal være en afgørende grund til at anse et dokument for at være noget, det ikke var tiltænkt at være. Det afgørende kriterium må være retssikkerheden. Fristerne er ufravigelige og bindende for parterne, og det skal være muligt med sikkerhed at fastslå den begivenhed, der får dem til at løbe. På den ene side kan en ansat således ikke fremsende en række uklare dokumenter og kun senere i lyset af de efterfølgende procedurebehov beslutte, hvilke dokumenter der skal få hvilke tidsfrister til at løbe. På den anden side kan Retten ikke uden god grund omkvalificere dokumenter, der af parterne er blevet betragtet på en bestemt måde, og derved omdefinere de procedurerettigheder, på basis af hvilke parterne har handlet.

36. I den foreliggende sag indeholder skrivelsen af 5. november 1997 en erklæring fra Corrado Politi's advokat om, at hvis beslutningen om ikke at forny Corrado Politi's kontrakt ikke blev tilbagekaldt, og en beslutning om at forny kontrakten ikke blev truffet inden for to uger, »kan jeg kun rådgive min klient til at indgive en klage i vedtægtens artikel 90, stk. 2's og i artikel 46 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansattes forstand til de kompetente myndigheder ...«. Denne erklæring giver klart udtryk for, at det ikke var hensigten med skrivelsen, at den skulle betragtes som en klage, selv om Retten anså dette for irrelevant . Endvidere bærer skrivelsen af 31. december 1997 udtrykkeligt overskriften »klage indgivet i henhold til artikel 90, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber«.

37. Til trods for disse betragtninger bærer skrivelsen af 5. november 1997 imidlertid alle kendetegnene af at være en klage. Skrivelsen kritiserer på basis af specifikke juridiske begrundelser både Corrado Politi's endelige bedømmelsesrapport og beslutningen om ikke at forny hans kontrakt (begge er bebyrdende retsakter for ham), og den har specifikt til formål at opnå, at beslutningen tilbagekaldes, og at kontrakten fornys. Disse aspekter af skrivelsen er åbenlyst indeholdt og analyseret i præmis 29-33 i den appellerede kendelse, hvori Retten sammenligner dem med en klages indhold og fastslår, at skrivelsen skal kvalificeres som en klage. Rettens konstatering var efter min opfattelse korrekt. Det ville være svært at bevise, at en sådan skrivelse ikke var en klage i vedtægtens artikel 90 og 91's forstand.

38. Argumentet om, at skrivelsen ikke var en klage, fordi formålet med den var at opnå en mindelig løsning, tåler ikke nærmere prøvelse. I sagen Lacroix mod Kommissionen fastslog Domstolen: »Uanset om det er korrekt, at der i skrivelsen ikke udtrykkeligt anmodes om tilbagekaldelse af den i sagen omhandlede beslutning, fremstår det imidlertid klart af skrivelsen, at sagsøgeren gennem klageproceduren ønskede at opnå en mindelig løsning på sine klager«, og behandlede skrivelsen som en klage. Domstolen fastslog i sagen Thomik mod Kommissionen, at en skrivelse, »der åbenlyst søger en beslutning om omgørelse af en beslutning, der fremgår af en [tidligere] skrivelse«, skal betragtes som en klage, og i sagen Aldinger og Virgili mod Parlamentet, at skrivelser, der »åbenlyst giver udtryk for sagsøgernes ønske om at anfægte ansættelsesmyndighedens beslutning«, må betegnes som klager.

39. Der kan heller ikke hentes støtte i argumentet om, at Corrado Politi's advokat ikke var beføjet til at indgive en klage. Det er ikke blevet hævdet, at advokaten ikke var beføjet til at affatte den skrivelse, han affattede, og skrivelsen må kvalificeres på grundlag af sit indhold. Det bemærkes i den forbindelse, at hvorvidt skrivelsen fra instituttets advokat kan betegnes som et gyldigt svar på klagen eller ikke, er uden betydning for klagens egen status.

40. Skrivelsen af 5. november 1997 må betegnes som en klage ikke alene over beslutningen om ikke at forny Corrado Politi's kontrakt, men også over hans bedømmelsesrapport. Selv om anmodningen om tilbagekaldelse af rapporten ikke var udtrykkelig, fremstår det som et formål i skrivelsen, hvori der særligt gøres manglende begrundelse i strid med EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), vedtægtens artikel 25 og ansættelsesvilkårenes artikel 54 gældende. Eftersom rapporten på det tidspunkt var et endeligt dokument, kan en sådan anmodning kun betegnes som en indsigelse mod dens gyldighed. Det var endvidere åbenlyst, at kritikken af bedømmelsesrapporten var uadskillelig fra anmodningen om, at beslutningen om ikke at forny kontrakten trækkes tilbage, og at den ikke var udtryk for en selvstændig anmodning. I lyset af rapportens meget kritiske bemærkninger ville det ikke være overbevisende at påstå, at Corrado Politi's kontrakt kunne fornys, så længe rapporten blev opretholdt.

41. I lyset af disse betragtninger er det min opfattelse, at det var korrekt af Retten at fastslå, at Corrado Politi havde indgivet en klage den 5. november 1997, og at han ikke kunne få en ny frist for at anlægge sag til at løbe ved at indgive en efterfølgende klage.

42. De resterende anbringender kan hurtigt behandles. Argumentet om, at det var en fejl, at skrivelsen af 31. december 1997 blev kvalificeret som en »supplerende note«, afhænger fuldstændigt af kvalificeringen af den første skrivelse. I det omfang den første skrivelse er en klage, kan den anden ikke være det. Det tredje anbringende og det subsidiære argument, som Corrado Politi fremførte i sin replik, forekommer mig ubegrundet. De indebærer, at tjenestemænd i henhold til vedtægten skulle have en tremånedersfrist til ikke blot at indgive en klage, men også til at ændre, uddybe eller tilbagekalde og erstatte klagen, og at firemånedersfristen for besvarelse af klagen først begynder at løbe, når tjenestemanden har besluttet sig for den endelige udformning af klagen. Dette strider åbenlyst mod retssikkerhedsprincippet, mod vedtægtens artikel 90 og 91 og mod retspraksis. En klage kan uddybes i løbet af den administrative procedure med den konsekvens, at anbringender, der gøres gældende i de »supplerende noter«, kan gøres gældende i en efterfølgende retssag, men en uddybning af klagen kan ikke have nogen indflydelse på fristen, der begyndte at løbe ved indgivelsen af selve klagen.

Forslag til afgørelse

43. Jeg foreslår derfor, at Domstolen

- forkaster appellen, og

- tilpligter appellanten at betale sagens omkostninger.