Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 7. november 1990. - KONGERIGET NEDERLANDENE MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - EUGFL - SMOER - KVALITETSKONTROL. - SAG C-22/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-04799



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol.

1. I denne sag har den nederlandske regering nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning 88/630/EOEF om afslutning af EUGFL-regnskaberne for 1986 (EFT L 353, s. 30), i det omfang beslutningen indebaerer, at et udgiftsbeloeb paa 1 624 796 HFL ikke kan anerkendes paa grund af, at de nederlandske myndigheder haevdes at have tilsidesat nogle faellesskabsbestemmelser om kontrol med kvaliteten af interventionssmoer.

2. Sagsforholdet, der er ganske ukompliceret, vedroerer fortolkningen af de relevante faellesskabsbestemmelser. Bestemmelserne findes i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 685/69 af 14. april 1969 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventioner paa markedet for smoer og floede (EFT 1969 I, s. 182), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1829/80 af 11. juli 1980 (EFT L 178, s. 22) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1836/86 af 12. juni 1986 (EFT L 158, s. 57).

3. I henhold til forordning nr. 685/69 skal interventionsorganerne kun koebe smoer, der opfylder en raekke betingelser, herunder betingelser om smoerrets holdbarhed (artiklerne 2 og 3). Med henblik herpaa bestemmes det i forordningens artikel 6, stk. 1, (som aendret ved forordning nr. 1836/86), at smoerret forud for det endelige opkoeb skal lagres paa proeve i en periode paa to maaneder begyndende med den dag, hvor smoerret indgaar paa det af interventionsorganet udpegede koelelager. I henhold til forordningens artikel 6, stk. 2, (som aendret ved forordning nr. 1829/80) skal saelgeren i forbindelse med sit tilbud forpligte sig til "saafremt det i proevelagringstiden viser sig, at der konstateres en stoerre kvalitetsforringelse end den, der normalt indtraeder ved lagring af smoer, som opfylder de i artikel 2 naevnte krav" at tage varen tilbage, at tilbagebetale den opkoebspris, der allerede maatte vaere udbetalt, og at betale oplagringsomkostningerne fra dagen for overtagelsen til udlagringsdatoen.

4. Der er enighed mellem parterne om, at artikel 6 indbaerer et krav om, at medlemsstaternes myndigheder udfoerer kontrol af holdbarheden af det smoer, der er proevelagret, med henblik paa at fastslaa, om der er sket en unormal kvalitetsforringelse. Tvisten drejer sig om, hvornaar kontrollen boer foretages. De nederlandske myndigheder foelger den praksis at udtage proever i tiden henimod tomaanedersfristens udloeb, i gennemsnit i tiden omkring den 53. dag. Efter Kommissionens opfattelse boer kontrollen ikke udfoeres forud for periodens udloeb, tidligst paa periodens sidste dag, og senest nogle dage derefter.

5. Det samme spoergsmaal er rejst i sag C-11/90, Nederlandene mod Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1987, og den afgoerelse, der traeffes i den her foreliggende sag, vil sandsynligvis ogsaa vaere afgoerende for sag C-11/90. I sag C-28/89, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, indgaar samme spoergsmaal blandt en raekke andre stridsspoergsmaal. I sag C-28/89 blev der afholdt mundtlig forhandling den 9. oktober 1990, og jeg har udsat fremsaettelsen af mit forslag til afgoerelse i den foreliggende sag for at kunne behandle de to sager i sammenhaeng.

6. I den foreliggende sag har den nederlandske regering gjort gaeldende, at det fremgaar af ordlyden af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 685/69 (kvalitetsforringelse "i proevelagringstiden"), at kontrollen skal finde sted foer proevelagringstidens udloeb. Regeringen har saerlig fremhaevet, at det paa grund af konsekvenserne af, at et smoerparti afvises som defekt, er i saelgerens interesse at faa kendskab til, om smoerret vil blive koebt eller afvist, foer proevelagringstidens udloeb. Hvis derimod Kommissionens fortolkning skal laegges til grund, vil det medfoere en forlaengelse af proevelagringstiden, som indbaerer en fortsat usikkerhed for saelgeren, og som kan resultere i, at denne paadrager sig stoerre oplagringsomkostninger. Den nederlandske regering har endvidere anfoert, at dens fortolkning fuldt ud er i overensstemmelse med formaalet med artikel 6, som er at sikre, at smoerret opfylder de krav, der maa stilles med hensyn til holdbarheden. I denne forbindelse har regeringen henvist til en dansk undersoegelse (som er vedlagt staevningen) om lagringstemperaturens betydning for forskellige smoertypers holdbarhed ved koelehuslagring. Ifoelge den nederlandske regering fremgaar det af undersoegelsen, at der for smoer, som oplagres ved -18 C, og som ikke har vist en unormal kvalitetsforringelse efter 45 dage, ikke vil kunne paavises en saadan forringelse efter 60 dage. Heraf udleder den nederlandske regering, at enhver unormal forringelse vil vise sig paa et relativt tidligt stadium af proevelagringstiden. Regeringen har endvidere gjort gaeldende, at afslaget paa at godkende udgifterne er i strid med retssikkerhedsprincippet og/eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da Kommissionen foerst i 1987 anfaegtede den nederlandske fortolkning af forordningen. Endelig har den nederlandske regering gjort gaeldende, at Kommissionens beslutning ikke er fyldestgoerende begrundet, specielt med hensyn til den andel af udgifterne, som ikke blev anerkendt.

7. Kommissionen har gjort gaeldende, at dens fortolkning er i overensstemmelse med proevelagringstidens formaal, som er at sikre, at smoerret opfylder holdbarhedskravene, og dermed at formindske Faellesskabets risiko for, at smoerrets kvalitet forringes i interventionsoplagringstiden, der foelger efter proevelagringstiden. Undersoegelser, der udfoeres i tiden henimod proevelagringstidens udloeb, kan ganske vist med en vis sandsynlighed tale for, at smoerret vil opfylde kvalitetskravene ved proevelagringstidens udloeb, men kan ikke godtgoere dette med nogen sikkerhed. Efter Kommissionens opfattelse kan saelgerens interesse i at vide, hvilke forpligtelser, han har, tilgodeses ved, at kontrollen udfoeres saa hurtigt som muligt efter proevelagringstidens udloeb. Med hensyn til sagsoegerens anbringender vedroerende retssikkerhedshensynet og hensynet til beskyttelsen af den berettigede forventning, har Kommissionen anfoert, at den ikke fik kendskab til den nederlandske praksis, foer der blev aflagt en raekke kontrolbesoeg i 1987; under alle omstaendigheder havde Kommissionen gjort rede for sin fortolkning paa et moede i Forvaltningskomitéen for Maelk og Mejeriprodukter i august 1985 og gentaget sine synspunkter i et fortolkningsnotat af marts 1986. Medlemsstaterne havde saaledes tilstraekkelig tid til at indrette deres praksis efter den korrekte fortolkning.

8. Efter min opfattelse taler forordningens ordlyd til stoette for Kommissionens strenge fortolkning. Ifoelge artikel 6, stk. 1, skal smoerret underkastes en "proevelagringstid", der - som det klart fremgaar af benaevnelsen - tager sigte paa, at der kan foretages en vurdering af smoerrets holdbarhed, foer det endeligt overtages af interventionsorganet. Proevelagringstiden er udtrykkeligt fastsat til to maaneder, hverken kortere eller laengere. Det fremgaar saaledes klart af ordlyden af artikel 6, stk. 1, at holdbarhedskontrollen ikke maa finde sted foer proevelagringstidens udloeb.

9. Jeg mener ikke, at ordene "i proevelagringstiden" i artikel 6, stk. 2, kan baere den noget anstrengte fortolkning, den nederlandske regering har argumenteret for. Ordene kan ikke tages til indtaegt for, at det er tilstraekkeligt at udfoere holdbarhedskontrollen i proevelagringstidens loeb, eftersom dette ville vaere i direkte modstrid med betingelsen i artikel 6, stk. 1, om, at proevelagringstiden udgoer to maaneder. Efter min opfattelse vedroerer artikel 6, stk. 2, kun konsekvenserne af, at det ved proevelagringstidens udloeb viser sig, at der er sket en unormal kvalitetsforringelse, og bestemmelsen siger saaledes intet om, hvornaar kontrollen skal udfoeres.

10. Formaalet med proevelagringstiden paa to maaneder og kvalitetskontrollen - nemlig at sikre, at smoerret er af holdbar kvalitet, foer det endeligt overtages til interventionsoplagring - taler ogsaa for en streng fortolkning af forordningen.

11. Det kan naturligvis taenkes, at dette formaal kan opnaas paa anden maade. Den nederlandske regering har under henvisning til den allerede naevnte danske undersoegelse argumenteret for, at en kontrol, der efter kun 14 dages forloeb, foretages af smoerproever, som er udtaget ved indlagringen paa koelehus og opbevaret ved -13 C, allerede giver en tilstraekkelig garanti for holdbarheden, og at smoer, der godkendes ved denne kontrol, ikke vil undergaa en alvorlig kvalitetsforringelse i et tidsrum paa omkring 564 dage. Hvis dette er rigtigt, kan det tyde paa, at proevelagringstiden paa to maaneder er laengere end noedvendigt, og at forordningen boer aendres for at tage hensyn til de tekniske fremskridt med hensyn til kontrolmetoderne. Dette er et teknisk spoergsmaal, som i hvert fald ikke er blevet afklaret gennem denne sag. Spoergsmaalet om den danske undersoegelses betydning blev rejst i et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen til den nederlandske regering og tillige i spoergsmaal under den mundtlige forhandling, men de svar, der blev givet, har ikke efter min opfattelse fjernet tvivlen om undersoegelsens relevans.

12. Under alle omstaendigheder fremgaar det af Domstolens faste praksis, jf. specielt dommen i sag 819/79, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen (Sml. 1981, s. 21), at naar faellesskabsbestemmelserne foreskriver en saerlig kontrolordning, er det af hensyn til den ensartede anvendelse af faellesskabsforordningerne noedvendigt, at medlemsstaterne overholder ordningen, saaledes at der ikke er behov for at undersoege, om en anden ordning kunne vaere lige saa effektiv som den foreskrevne. Heraf foelger efter min opfattelse, at saa laenge der i forordning nr. 685/69 er fastsat regler om en proevelagringstid paa to maaneder, er der ingen tvivl om, at medlemsstaternes myndigheder skal kontrollere holdbarheden ved proevelagringstidens udloeb, ogsaa selv om de allerede har udfoert anden kontrol ved proevelagringstidens begyndelse eller i loebet af proevelagringstiden.

13. Den nederlandske regering har saerlig fremhaevet dels saelgerens interesse i at vide, hvorledes han er stillet med hensyn til det proeveoplagrede smoer, dels risikoen for, at en kontrol, der er udfoert efter proevelagringstidens udloeb, anfaegtes ad rettens vej. Efter min opfattelse kan saelgerens berettigede interesse dog tilgodeses i fornoedent omfang ved, at kontrollen udfoeres saa hurtigt som muligt ved proevelagringstidens udloeb. Desuden forekommer det usandsynligt, at saelgeren - naar kontrollen udfoeres senest inden for nogle faa dage fra proevelagringstidens udloeb - skulle vaere i stand til med held at goere gaeldende, at en unormal kvalitetsforringelse, som har vist sig ved kontrollen, ikke har fundet sted i proevelagringstiden.

14. Jeg mener heller ikke, at der kan gives medhold i argumentationen vedroerende retssikkerhedshensynet og hensynet til beskyttelsen af den berettigede forventning. Den nederlandske regering har selv - som bilag til staevningen - fremlagt et referet (paa fransk) af det 726. moede i Forvaltningskomitéen for Maelk og Mejeriprodukter. Moedet blev holdt den 16. august 1985, og i referatets punkt 7, f, 1), omtales en erklaering fra Kommissionen, hvorefter "les contrôles de l' organisme d' intervention doivent [donc] être effectués au terme de cette période probatoire" (min fremhaevelse) [o.a.: interventionsorganets kontrol skal saaledes foretages ved afslutningen af denne proeveperiode (Domstolens oversaettelse)]. Den nederlandske regering har ogsaa henvist til et af Kommissionen udarbejdet fortolkningsnotat (paa engelsk) af 18. marts 1986, hvori der i punkt 2, andet afsnit, redegoeres for konsekvenserne i forhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 685/69 "if, at the end of the probationary period, it is established that the butter does not meet the quality requirements referred to in Article 2 ..." (min fremhaevelse) [o.a.: hvis det ved proevelagringstidens udloeb godtgoeres, at smoerret ikke opfylder de kvalitetskrav, der henvises til i artikel 2 ... (Domstolens oversaettelse)]. Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at disse udtalelser, og specielt de fremhaevede passager var misvisende og uklare, og at de gav rimelig grund til at antage, at en kontrol, der udfoeres henimod proevelagringstidens udloeb var acceptabel. Efter min opfattelse er begge udtalelserne dog temmelig klare, og hertil kommer, at spoergsmaalet afklares i referatet af moedet den 16. august 1985 ud over enhver rimelig tvivl, idet Kommissionen i punkt 7, f, 2), referes for, at kontrollen ikke boer tilrettelaegges paa en saadan maade, at den tvinger saelgeren til "un allongement sensible" (o.a.: en vaesentlig forlaengelse) af proeveperioden. Det fremgaar saaledes, at medlemsstaterne saa tidligt som i august 1985 var tilstraekkeligt advaret om Kommissionens fortolkning, saaledes at de var i stand til at tilpasse deres praksis foer begyndelsen af 1986.

15. Endelig mener jeg heller ikke, at der boer gives den nederlandske regering medhold i, at den begrundelse for ikke at godkende udgifterne, som fremgaar af den sammenfattende rapport om regnskabsafslutningen for 1986, ikke var fyldestgoerende i betragtning af de fortolkningsvanskeligheder, artikel 6 i forordning nr. 685/69 gav anledning til, samt det antal medlemsstater, der anlagde en anden fortolkning end Kommissionens. Der er fuldt ud redegjort for Kommissionens standpunkt i punkt 3.3.4.2 (s. 54-55) i den sammenfattende rapport, og som allerede naevnt var der efter min opfattelse intet grundlag for en anden fortolkning, heller ikke selv om den deltes af et stort antal medlemsstater. Med hensyn til den bestemte procentdel af udgifterne, der ikke blev godkendt, dvs. 0,25% af de paagaeldende udgiftsbeloeb, fremgaar det af den sammenfattende rapport, at Kommissionen naaede frem til tallet paa foelgende grundlag. For det foerste var den kvalitetskontrol af produktionen, der blev udfoert i de paagaeldende medlemsstater som helhed tilstraekkelig, og for det andet fremgik det af den holdbarhedskontrol, der blev udfoert i de medlemsstater, som fulgte den korrekte fremgangsmaade, at kun en lille del af de samlede maengder ikke opfyldte kvalitetskravene. Det er naturligvis korrekt, at disse faktorer ikke fuldt ud forklarer netop den procentdel, Kommissionen naaede frem til, men da det var umuligt for Kommissionen at afgoere, hvad det korrekte tal skulle have vaeret for hver af de fem medlemsstater, der var tale om, og da alternativet ville have vaeret ikke at godkende udgiftsbeloebene overhovedet, mener jeg, at begrundelsen for at laegge den valgte procentdel til grund var fyldestgoerende.

16. Herefter foreslaar jeg, at Domstolen frifinder Kommissionen og paalaegger Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: engelsk.