FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 6. juni 2019 ( 1 )

Sag C-233/18

Zubair Haqbin

mod

Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af arbeidshof te Brussel (appeldomstolen i arbejdsretlige sager i Bruxelles, Belgien))

»Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – direktiv 2013/33/EU – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – artikel 20 – indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold – sanktioner i tilfælde af alvorlige overtrædelser af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentret eller i tilfælde af grov voldelig adfærd – vold begået af en uledsaget mindreårig – national lovgivning, som midlertidigt udelukker adgangen til materiel støtte – forenelighed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«

I. Indledning

1. Arbeidshof te Brussel (appeldomstolen i arbejdsretlige sager i Bruxelles, Belgien) har med de præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om at præcisere betydningen af artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33/EU ( 2 ) med henblik på at fastslå, om og i givet fald efter hvilke nærmere bestemmelser en medlemsstat kan udelukke en uledsaget mindreårig fra de materielle modtagelsesforhold som følge af den omstændighed, at den pågældende har begået en alvorlig overtrædelse af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentret, eller som følge af, at den pågældende har udvist en grov voldelig adfærd.

2. Denne præjudicielle forelæggelse er foranlediget af en tvist mellem Z. Haqbin, der er en uledsaget mindreårig og afghansk statsborger, og Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (den føderale myndighed for modtagelse af asylansøgere, Belgien) ( 3 ). Som følge af grovheden af den vold, som Z. Haqbin havde begået, pålagde Fedasil ham en sanktion, idet den midlertidigt inddrog de materielle modtagelsesforhold. Denne sanktion indebar ikke blot udelukkelse fra modtagelsesfaciliteten, men også fra samtlige de tjenester, der er forbundet hermed.

3. Domstolen anmodes i forlængelse af dom af 27. september 2012, Cimade og GISTI ( 4 ), og af 27. februar 2014, Saciri m.fl. ( 5 ), om at præcisere de nærmere bestemmelser for, hvorledes en medlemsstat skal behandle en ansøger om international beskyttelse ( 6 ), når denne ansøger er en uledsaget mindreårig, der har udvist en adfærd, som har bragt de ansatte og de andre beboere på modtagelsesfaciliteten i fare.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

4. Det fremgår af artikel 1 i direktiv 2013/33, at formålet med dette direktiv er at indføre standarder for modtagelse af ansøgere i medlemsstaterne.

5. 9., 14., 25. og 35. betragtning til dette direktiv har følgende ordlyd: »(9) Medlemsstaterne bør ved anvendelsen af dette direktiv tilstræbe at sikre fuld overholdelse af principperne om barnets tarv og familiens enhed i overensstemmelse med henholdsvis Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder[ ( 7 )], De Forenede Nationers konvention af 1989 om barnets rettigheder[ ( 8 )] og […] konvention[en] til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder[ ( 9 )]. […] (14) Modtagelse af personer med særlige modtagelsesbehov bør være et væsentligt anliggende for de nationale myndigheder for at sikre, at modtagelsen tilrettelægges specielt med henblik på at tilgodese deres særlige modtagelsesbehov. […] (25) Misbrug af modtagelsessystemet bør hindres ved at specificere de omstændigheder, under hvilke de materielle modtagelsesforhold, der stilles til rådighed for ansøgere, kan indskrænkes eller inddrages samtidig med, at der sikres en værdig levestandard for alle ansøgere. […] (35) Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der navnlig er anerkendt i [chartret]. Dette direktiv tilsigter især, at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud, og at anvendelsen af artikel 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 og 47 i chartret fremmes, og skal gennemføres i overensstemmelse hermed.«

6. Det nævnte direktivs artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer: »I dette direktiv forstås ved: […] d) »mindreårig«: en tredjelandsstatsborger eller en statsløs person under 18 år e) »uledsaget mindreårig«: en mindreårig, som ankommer til en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for vedkommende i henhold til lov eller ifølge praksis i den pågældende medlemsstat, så længe vedkommende ikke reelt befinder sig i en sådan persons varetægt; denne definition omfatter en mindreårig, der efterlades alene efter at være rejst ind på medlemsstaternes område f) »modtagelsesforhold«: alle de foranstaltninger, som medlemsstaterne sikrer ansøgere i overensstemmelse med dette direktiv g) »materielle modtagelsesforhold«: modtagelsesforhold, der omfatter indkvartering, kost og tøj, hvad enten dette ydes i form af naturalier, kontantydelser eller værdikuponer eller en kombination af disse tre, samt lommepenge […] i) »indkvarteringscenter«: et hvilket som helst sted, der bruges til kollektiv indkvartering af ansøgere […]«

7. Artikel 17 i direktiv 2013/33 med overskriften »Generelle regler om materielle modtagelsesforhold og lægebehandling« bestemmer i stk. 2: »Medlemsstaterne sikrer, at de materielle modtagelsesforhold muliggør en passende levestandard for ansøgere, som sikrer deres underhold og beskytter deres fysiske og mentale sundhed. Medlemsstaterne sørger for, at levestandarden også opretholdes, når det drejer sig om sårbare personer, jf. artikel 21, og frihedsberøvede personer.«

8. Dette direktivs artikel 20, der er den eneste bestemmelse i kapitel III med overskriften »Indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold«, har følgende ordlyd: »1. Medlemsstaterne kan indskrænke eller i ganske særlige og behørigt begrundede tilfælde inddrage materielle modtagelsesforhold, hvis en ansøger: a) forlader det opholdssted, der er fastlagt af den kompetente myndighed, uden at underrette myndigheden, eller, hvis dette kræves, uden tilladelse, eller b) undlader at overholde sin mødepligt, at imødekomme anmodninger om at fremkomme med oplysninger eller at møde til personlige samtaler vedrørende asylproceduren i en rimelig periode, der fastlægges i national ret, eller c) har indgivet en fornyet ansøgning som defineret i artikel 2, litra q), i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse ( 10 )]. […] 2. Medlemsstaterne kan også begrænse de materielle modtagelsesforhold, hvis de kan godtgøre, at ansøgeren uden rimelig grund ikke har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, så snart det var praktisk muligt efter ankomsten til den pågældende medlemsstat. 3. Medlemsstaterne kan begrænse eller inddrage de materielle modtagelsesforhold, hvis en ansøger har skjult sine økonomiske midler og derfor uberettiget nydt godt af materielle modtagelsesforhold. 4. Medlemsstaterne kan iværksætte sanktioner i tilfælde af alvorlige overtrædelser af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentrene, samt i tilfælde af grov voldelig adfærd. 5. Afgørelser om indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold eller om sanktioner som omhandlet i stk. 1-4 træffes individuelt, objektivt og upartisk og skal begrundes. Afgørelser baseres på den pågældende persons særlige situation, specielt med hensyn til personer, der er omfattet af artikel 21, under hensyn til proportionalitetsprincippet. Medlemsstaterne sikrer under alle omstændigheder adgang til lægebehandling i overensstemmelse med artikel 19 og en værdig levestandard for alle ansøgere. 6. Medlemsstaterne sikrer, at de materielle modtagelsesforhold ikke inddrages eller indskrænkes, før der er truffet en afgørelse i overensstemmelse med stk. 5.«

9. Kapitel IV i direktiv 2013/33 med overskriften »Bestemmelser vedrørende sårbare personer« indeholder bl.a. artikel 21-24.

10. Dette direktivs artikel 21 med overskriften »Almindeligt princip« bestemmer, at medlemsstaterne i den nationale lovgivning til gennemførelse af det nævnte direktiv skal tage hensyn til den særlige situation for sårbare personer, såsom mindreårige og uledsagede mindreårige.

11. Artikel 22 i direktiv 2013/33 med overskriften »Vurdering af sårbare personers særlige modtagelsesbehov« bestemmer i stk. 1, tredje afsnit, og stk. 3: »Medlemsstaterne sikrer, at der i støtten til ansøgere med særlige modtagelsesbehov i overensstemmelse med dette direktiv tages hensyn til disses særlige modtagelsesbehov under hele asylproceduren, og at der føres tilstrækkeligt tilsyn med deres situation. […] 3. Kun sårbare personer som omhandlet i artikel 21 kan anses for at have særlige modtagelsesbehov og således omfattes af den særlige støtte i medfør af dette direktiv.«

12. Dette direktivs artikel 23, der omhandler mindreårige, bestemmer: »1. Barnets tarv kommer i første række, når medlemsstaterne gennemfører de bestemmelser i dette direktiv, der vedrører mindreårige […] 2. Ved vurdering af barnets tarv tager medlemsstaterne især behørigt hensyn til følgende faktorer: […] b) den mindreåriges trivsel og sociale udvikling under særlig hensyntagen til vedkommendes baggrund c) sikkerhedshensyn, navnlig hvis der er risiko for, at den mindreårige er offer for menneskehandel […]«

13. Det nævnte direktivs artikel 24, der omhandler uledsagede mindreårige, bestemmer i stk. 2: »Uledsagede mindreårige, der indgiver en ansøgning om international beskyttelse, anbringes fra det tidspunkt, hvor de får tilladelse til indrejse, til det tidspunkt, hvor de er nødt til at forlade den medlemsstats område, hvor ansøgningen om international beskyttelse er indgivet eller behandles: […] c) i indkvarteringscentre med særlige faciliteter for mindreårige d) i andre former for indkvartering, der egner sig for mindreårige. […]«

B. Belgisk ret

14. Wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (lov om modtagelse af asylansøgere og visse andre kategorier udlændinge) ( 11 ) af 12. januar 2007 var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen endnu ikke blevet ændret med henblik på gennemførelsen af direktiv 2013/33.

15. Materiel støtte defineres i modtagelseslovens artikel 2, nr. 6), som »støtte, der i en modtagelsesfacilitet ydes af [Fedasil] eller en samarbejdspartner, og som bl.a. omfatter indkvartering, måltider, tøj, psykologiske, sociale og lægelige støtteforanstaltninger og tildeling af lommepenge. Denne støtte omfatter også adgang til retshjælp, adgang til tjenester, såsom tolkning og uddannelse, og adgang til et program for frivillig tilbagevenden«.

16. Denne lovs artikel 3, stk. 1, bestemmer, at »[a]lle asylansøgere har ret til en modtagelse, der giver dem mulighed for et menneskeværdigt liv«.

17. Det fremgår af den nævnte lovs artikel 5, at »[m]ed forbehold af […] bog III, afsnit III, om ordensforanstaltninger og sanktioner kan retten til den i denne lov omhandlede materielle støtte ikke udelukkes«.

18. Artikel 45 i modtagelseslovens bog III, afsnit III, der har overskriften »Ordensforanstaltninger og sanktioner«, bestemmer: »En person, der er berettiget til modtagelse, kan pålægges en sanktion, såfremt han begår en alvorlig overtrædelse af de regler og bestemmelser, der er fastsat for funktionen af de i artikel 19 omhandlede modtagelsesfaciliteter. Der tages i forbindelse med valget af sanktion hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt de konkrete omstændigheder, hvorunder overtrædelsen blev begået. Der kan udelukkende pålægges følgende sanktioner: […] 7) midlertidig udelukkelse fra materiel støtte i et indkvarteringscenter af højst en måneds varighed Direktøren eller den ansvarlige for en modtagelsesfacilitet træffer afgørelse om pålæggelse af sanktioner. Den i stk. 2, nr. 7), omhandlede sanktion skal godkendes af [Fedasils] generaldirektør inden for en frist på tre arbejdsdage fra det tidspunkt, hvor direktøren eller den ansvarlige for modtagelsesfaciliteten har truffet afgørelse om sanktionen. Sanktionen i form af midlertidig udelukkelse bortfalder automatisk, såfremt den ikke er godkendt inden for den fastsatte frist. Den myndighed, som har pålagt en sanktion, kan efter dens iværksættelse nedsætte sanktionen eller lade den bortfalde. Afgørelsen om at pålægge en sanktion træffes objektivt og upartisk og skal ledsages af en begrundelse. Med forbehold af den i stk. 2, nr. 7), omhandlede sanktion kan iværksættelsen af en sanktion ikke medføre, at den materielle støtte, der ydes i henhold til denne lov, fuldstændig udelukkes, eller at adgangen til lægelige støtteforanstaltninger begrænses. Den i stk. 2, nr. 7), omhandlede sanktion indebærer, at den person, der er genstand for sanktionen, ikke har ret til at modtage andre former for modtagelsesforanstaltninger med undtagelse af lægelige støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 24 og 25. Den i stk. 2, nr. 7), omhandlede sanktion kan alene pålægges, når der foreligger en meget alvorlig overtrædelse af modtagelsesfacilitetens ordensreglement, som bringer de ansatte eller de andre beboere på modtagelsesfaciliteten i fare, eller som medfører en betydelig risiko for sikkerheden og den offentlige orden på modtagelsesfaciliteten. Den person, der er genstand for en sanktion i form af midlertidig udelukkelse, skal høres, før der træffes afgørelse herom. […]«

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

A. De faktiske omstændigheder

19. Den 23. december 2015 indgav Z. Haqbin, der er afghansk statsborger, en ansøgning om international beskyttelse som uledsaget mindreårig til de belgiske myndigheder. Han blev først optaget på modtagelsescentret i Sugny og derefter på modtagelsescentret i Broechem (Belgien) og fik i henhold til den gældende nationale lovgivning tildelt en »værge«, der havde til opgave at repræsentere og bistå ham ( 12 ).

20. Den 18. april 2016 deltog Z. Haqbin i voldelige handlinger, der involverede beboere på modtagelsescentret Broechem, som havde forskellig etnisk oprindelse. Politiet foretog derfor en administrativ anholdelse af ham, idet han efterfølgende blev løsladt den 19. april 2016. Direktøren for dette modtagelsescenter besluttede samme dato at pålægge Z. Haqbin den disciplinære sanktion, der er fastsat i modtagelseslovens artikel 45 ( 13 ). Denne sanktion indebærer, at den mindreårige midlertidigt udelukkes ikke blot fra modtagelsescentret, men også fra adgangen til samtlige de tjenester, der er forbundet dermed, såsom måltider, tøj, aktiviteter og psykologiske, sociale og lægelige støtteforanstaltninger med undtagelse af akut lægehjælp.

21. Fedasils generaldirektør bekræftede i henhold til den gældende nationale lovgivning denne afgørelse den 21. april 2016.

22. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Z. Haqbin derefter angiveligt tilbragte nætterne fra den 19. til den 21. april 2016 samt nætterne fra den 24. april til den 1. maj 2016 i Maximiliaanparken i Bruxelles. Z. Haqbins værge indgav i denne periode den 25. april 2016 en begæring med henblik på at opnå en udsættelse af udelukkelsesforanstaltningen til arbeidsrechtbank te Antwerpen (arbejdsretten i første instans i Antwerpen, Belgien) ( 14 ). Denne begæring blev afslået, da der ikke forelå den fornødne uopsættelighed, eftersom Z. Haqbin ikke kunne godtgøre, at han stod uden indkvartering.

23. Den 4. maj 2016 blev Z. Haqbin indkvarteret på modtagelsescentret Poelcapelle (Belgien).

24. Ved stævning af 5. juli 2016 anlagde Z. Haqbins værge derefter sag til prøvelse af afgørelserne om at udelukke Z. Haqbin fra modtagelsescentret i Broechem ved Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (den nederlandsksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles, Belgien). Værgen var af den opfattelse, at Fedasil under disse omstændigheder havde pligt til at modtage Z. Haqbin eller at sikre overholdelsen af hans ret til menneskelig værdighed i den periode, hvor han var udelukket fra modtagelse, og nedlagde påstand om erstatning på 1 EUR for ikke-økonomisk skade.

25. Ved dom af 21. februar 2017 frifandt Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (den nederlandsksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles) Fedasil, idet den fastslog, at Z. Haqbin krævede erstatning af ikke-økonomisk skade, der ikke var blevet godtgjort.

26. Ved stævning af 27. marts 2017 iværksatte værgen appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret.

B. Begrundelsen i forelæggelsesafgørelsen

27. Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om en medlemsstat i henhold til artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33 kan inddrage eller indskrænke de materielle modtagelsesforhold i tilfælde af alvorlige overtrædelser af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentrene, eller i tilfælde af grov voldelig adfærd. Den forelæggende ret har i denne forbindelse henvist til den opfattelse, der er tilkendegivet af den kontaktkomité, der er nedsat for at bistå medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2013/33 ( 15 ), og den holdning, der er tilkendegivet af De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge ( 16 ). Denne kontaktkomité og UNHCR er af den opfattelse, at artikel 20, stk. 1-3, i direktiv 2013/33 fastsætter en udtømmende liste over de grunde, der kan føre til en indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold, og at dette direktivs artikel 20, stk. 4, derfor omhandler andre former for sanktioner. Den forelæggende ret har endvidere henvist til en udtalelse fra Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien), hvoraf fremgår, at denne opfattelse ikke er den eneste mulige, når der tages hensyn til affattelsen af og forholdet mellem det nævnte direktivs artikel 20, stk. 4-6 ( 17 ).

28. Den forelæggende ret ønsker for det andet oplyst, hvilke tiltag den kompetente nationale myndighed helt konkret skal iværksætte for at sikre en værdig levestandard for alle ansøgere som omhandlet i artikel 20, stk. 5 og 6, i direktiv 2013/33, herunder de ansøgere, der er midlertidigt udelukket fra et modtagelsescenter.

29. Den forelæggende ret har ikke taget det af Fedasil fremsatte argument om, at det ansvar, der påhviler værgen, er tilstrækkeligt til at opfylde denne forpligtelse, til følge. Den forelæggende ret har under henvisning til de nationale bestemmelser om værgemål for uledsagede mindreårige anført, at værgen ikke er retligt forpligtet til selv at sørge for modtagelsen af den uledsagede mindreårige, og at værgen ikke på nogen måde har udvist passivitet ( 18 ).

30. Den forelæggende ret er til gengæld i tvivl med hensyn til, hvilke tiltag den kompetente nationale myndighed skal iværksætte. Den forelæggende ret har anført, at det af bemærkningerne til det lovforslag ( 19 ), der førte til vedtagelsen af lov om ændring af lov af 12. januar 2007 om modtagelse af asylansøgere og visse andre kategorier udlændinge af 6. juli 2016 ( 20 ), fremgår, at en sådan forpligtelse er opfyldt, såfremt Fedasil vedlægger afgørelsen om udelukkelse en liste over modtagelsessteder for hjemløse, som ansøgeren kan henvende sig til. Det er kun i den situation, hvor det kan godtgøres, at ansøgeren faktisk ikke har mulighed for at gøre brug af denne infrastruktur, at Fedasil efterfølgende har pligt til at finde en alternativ løsning.

31. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om en sådan procedure gør det muligt at opfylde den forpligtelse, der er omhandlet i artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/33, eller om det for at overholde denne bestemmelse er et krav, at den kompetente nationale myndighed sikrer, at ansøgeren har en indkvarteringsmulighed, før den træffer afgørelse om at udelukke den pågældende for modtagelsesfaciliteten.

32. For det tredje ønsker den forelæggende ret i tilfælde af, at Domstolen måtte fastslå, at de i artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33 omhandlede sanktioner kan antage form af en udelukkelse fra de materielle modtagelsesforhold, oplyst, om sådanne sanktioner i lyset af dette direktivs artikel 20, stk. 5, artikel 21-23 og artikel 24, stk. 2, kan pålægges en mindreårig og navnlig en uledsaget mindreårig. Den forelæggende ret har i denne forbindelse tilføjet, at der også opstår det spørgsmål, om disse sanktioner, der er pålagt mindreårige, er forenelige med chartrets artikel 1, 3, 4 og 24, hvortil der er henvist i 35. betragtning til det nævnte direktiv ( 21 ).

C. De præjudicielle spørgsmål

33. Arbeidshof te Brussel (appeldomstolen i arbejdsretlige sager i Bruxelles) har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal […] artikel 20, stk. 1-3, [i direktiv 2013/33] fortolkes således, at disse stykker udtømmende opregner de tilfælde, i hvilke de materielle modtagelsesforhold kan indskrænkes eller inddrages, eller følger det af [dette direktivs] artikel 20, stk. 4 og 5, at inddragelse af retten til materielle modtagelsesforhold også kan ske som en sanktion for alvorlige overtrædelser af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentrene, samt i tilfælde af grov voldelig adfærd? 2) Skal [det nævnte] direktiv[s] artikel 20, stk. 5, og artikel 20, stk. 6, fortolkes således, at medlemsstaterne, før de træffer afgørelse om indskrænkningen eller inddragelsen af de materielle modtagelsesforhold eller om sanktioner, i forbindelse hermed skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre retten til en værdig levestandard i perioden med udelukkelse, eller kan disse bestemmelser opfyldes med en ordning, hvorefter det efter afgørelsen om indskrænkningen eller inddragelsen af de materielle modtagelsesforhold kontrolleres, om den person, der er genstand for afgørelsen, har en værdig levestandard, og der om nødvendigt på dette tidspunkt træffes afhjælpende foranstaltninger? 3) Skal […] artikel 20, stk. 4-6, [i direktiv 2013/33,] læst i sammenhæng med direktivets artikel 14, 21, 22, 23 og 24 og med [chartrets] artikel 1, 3, 4 og 24 […], fortolkes således, at en sanktion om midlertidig (eller endelig) udelukkelse fra retten til materielle modtagelsesforhold er mulig eller ikke mulig over for en mindreårig, særligt over for en uledsaget mindreårig?«

IV. Bedømmelse

34. Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at præcisere rækkevidden af reglerne i artikel 20 i direktiv 2013/33 i det tilfælde, hvor en ansøger har begået en alvorlig overtrædelse af de bestemmelser, der er fastlagt for et indkvarteringscenter, eller har udvist en grov voldelig adfærd. Det første og det andet præjudicielle spørgsmål vedrører den behandling, som enhver ansøger undergives, uanset den pågældendes alder og situation, mens det tredje præjudicielle spørgsmål er mere konkret og specifikt omhandler Z. Haqbins situation, dvs. situationen for en uledsaget mindreårig.

35. Der skal efter min opfattelse udelukkende tages stilling til disse spørgsmål i forhold til den situation, som en uledsaget mindreårig befinder sig i. Tvisten i hovedsagen vedrører nemlig først og fremmest de nærmere bestemmelser for modtagelsen af en uledsaget mindreårig i en medlemsstat. Den situation, som en uledsaget mindreårig befinder sig i, kræver en særlig beskyttelse og passende nærmere bestemmelser for modtagelsen, hvilket indebærer, at fortolkningen af artikel 20 i direktiv 2013/33 skal foretages ud fra forholdet mellem særlige bestemmelser, der fremgår ikke blot af dette direktiv, men også af chartret ( 22 ).

36. Jeg foreslår derfor at behandle disse spørgsmål ved at fokusere på den særlige situation, som en uledsaget mindreårig befinder sig i.

A. Om det første præjudicielle spørgsmål

37. Den forelæggende ret ønsker med det første og det tredje præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33 er til hinder for en national lovgivning, der gør det muligt at udelukke en uledsaget mindreårig fra de materielle modtagelsesforhold som følge af, at den pågældende har begået en alvorlig overtrædelse af de bestemmelser, der er fastlagt for det indkvarteringscenter, hvor han er blevet modtaget, eller som følge af, at han har udvist en grov voldelig adfærd.

38. Den forelæggende ret er således i tvivl om arten og rækkevidden af de »sanktioner«, som værtsmedlemsstaten kan iværksætte på grundlag af dette direktivs artikel 20, stk. 4.

39. Det er for at besvare dette spørgsmål nødvendigt at redegøre for ordlyden og opbygningen af det nævnte direktivs artikel 20 og denne bestemmelses formål.

1. Ordlyden, opbygningen og formålet med artikel 20 i direktiv 2013/33

40. Arten og rækkevidden af de »sanktioner«, der er nævnt i artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33, giver anledning til tvivl, idet denne artikel har overskriften »Indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold« og udgør den eneste artikel i kapitel III, der har den samme overskrift. Formuleringen af denne bestemmelses stk. 4 adskiller sig imidlertid klart fra den formulering, der er anvendt i de foregående stykker, idet EU-lovgiver ikke udtrykkeligt har anført, at værtsmedlemsstaten kan indskrænke eller inddrage de materielle modtagelsesforhold. EU-lovgiver har begrænset sig til at anføre, at medlemsstaterne »kan iværksætte sanktioner« i tilfælde af alvorlige overtrædelser af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentret, eller i tilfælde af grov voldelig adfærd.

41. Denne formulering og det skøn, som værtsmedlemsstaten herved er tillagt, er begrundet i beskaffenheden af de grunde, som EU-lovgiver har anført.

42. I modsætning til de grunde, der er nævnt i artikel 20, stk. 1-3, i direktiv 2013/33, henviser de »alvorlige overtrædelser af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentrene« og den »grove voldelige adfærd« til handlinger, der ikke blot kan forstyrre ordenen og sikkerheden på modtagelsesfaciliteten, men som også kan udgøre en lovovertrædelse. EU-lovgiver har således henvist til handlinger, der som følge af deres art og grovhed kun kan vurderes af de kompetente nationale myndigheder på grundlag af værtsmedlemsstatens love og forskrifter. Denne lovgiver har endvidere henvist til handlinger, hvis udførelse kan indebære, at der i henhold til denne stats retsorden og gældende lovgivning træffes afgørelse om at pålægge en foranstaltning eller en særlig sanktion, der har disciplinær, administrativ eller strafferetlig karakter, og som kan gå ud over en indskrænkning eller inddragelse af de materielle modtagelsesforhold.

43. Den grund, der er nævnt i artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33, gør det i modsætning til de grunde, der er nævnt i denne bestemmelses stk. 1-3, nødvendigt at tillægge værtsmedlemsstaten et skøn. Dette skøn gør det muligt at vurdere, i hvilket omfang en ansøger, der har begået en alvorlig overtrædelse af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentret, eller en grov voldelig handling, skal pålægges en sanktion under hensyn til handlingens art og grovhed. Dette skøn gør det endvidere muligt for værtsmedlemsstaten at tage hensyn til de konkrete omstændigheder, hvorunder den pågældende handling er begået, og alderen på, situationen for og de særlige behov hos den person, der har begået handlingen.

44. Det skøn, som værtsmedlemsstaten har, er imidlertid i denne forbindelse underlagt visse begrænsninger.

45. For det første skal værtsmedlemsstaten overholde de grundlæggende rettigheder, således som det fremgår af 35. betragtning til direktiv 2013/33. Dette direktivs artikel 20 skal derfor læses og fortolkes i lyset af bl.a. respekten for den menneskelige værdighed og børns rettigheder, der er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 1 og 24.

46. For det andet skal værtsmedlemsstaten overholde de forpligtelser, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 20, stk. 5 og 6.

47. En afgørelse om indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold eller om pålæggelse af en sanktion som følge af en alvorlig overtrædelse af de bestemmelser, der er fastlagt for indkvarteringscentrene, eller som følge af grov voldelig adfærd, skal som omhandlet i artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/33 opfylde flere materielle og formelle krav.

48. For det første skal en sådan afgørelse om indskrænkning eller inddragelse eller om pålæggelse af en sanktion træffes objektivt og upartisk og skal begrundes.

49. For det andet skal den være forholdsmæssig og træffes efter en individuel undersøgelse, der tager hensyn til den særlige situation, som sårbare personer befinder sig i, og deres særlige behov.

50. I den situation, hvor handlingen er begået af en uledsaget mindreårig, har værtsmedlemsstaten således pligt til at sætte barnets tarv i første række, således som det kræves i henhold til artikel 23 i direktiv 2013/33 ( 23 ) og chartrets artikel 24, stk. 2. Værtsmedlemsstaten skal navnlig tage behørigt hensyn til den mindreåriges trivsel og sociale udvikling og den pågældendes sikkerhed, herunder at det ikke er muligt for en indehaver af forældremyndigheden at påtage sig ansvaret for barnet. Værtsmedlemsstaten skal desuden sikre sig, at den sanktion, der pålægges, ikke fratager den mindreårige de garantier, der skal beskytte den pågældendes interesser og sikre opfyldelsen af hans særlige behov.

51. Disse bestemmelser indebærer således, at værtsmedlemsstaten i de tilfælde, hvor en uledsaget mindreårigs adfærd bringer forholdene omkring den pågældendes uddannelse og udvikling i fare, har pligt til at anvende de almindelige retsregler til beskyttelse af børn for at tilrettelægge en behandling, der er tilpasset den pågældendes behov. Dette er efter min opfattelse absolut nødvendigt, når der er tale om en uledsaget mindreårig, der må anses for en særlig sårbar person som følge af den undertiden lange og traumatiserende rejserute, som den pågældende har tilbagelagt, og den udsatte situation, som vedkommende befinder sig i, som følge af, at han ikke har adgang til familiemæssig støtte og egne midler.

52. Endelig og for det tredje præciseres det i artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/33, at en afgørelse om indskrænkning eller inddragelse af de materielle modtagelsesforhold eller om sanktioner »under alle omstændigheder« skal sikre adgang til lægebehandling og en værdig levestandard for alle ansøgere.

53. Denne bestemmelse har til formål at sikre, at ansøgeren i forbindelse med den sanktion, som værtsmedlemsstaten træffer, sikres en fortsat behandling, der respekterer den pågældendes værdighed ( 24 ).

54. Denne behandling er begrundet, idet pålæggelsen af en sådan sanktion ikke indebærer, at retten til modtagelse lovligt er bragt til ophør. Så længe den mindreårige har tilladelse til at opholde sig på værtsmedlemsstatens område med henblik på behandlingen af den pågældendes ansøgning ( 25 ) og under forudsætning af, at han ikke råder over egne midler til at sørge for sine grundlæggende behov ( 26 ), skal denne medlemsstat sikre modtagelsesforhold, der giver den pågældende mulighed for at få adgang til lægebehandling og en værdig levestandard ( 27 ). Selv om EU-lovgiver ikke har præciseret de foranstaltninger, som værtsmedlemsstaten helt konkret har pligt til at træffe for at sikre for en værdig levestandard, skal disse foranstaltninger omfatte de mest centrale rettigheder i det øjeblik, hvor ansøgeren ikke råder over indtægter, nemlig muligheden for at få indkvartering, kost og tøj ( 28 ).

55. Det fremgår af 35. betragtning til direktiv 2013/33, at det princip, der er nævnt i artikel 20, stk. 5, i dette direktiv, er underlagt det krav, at det nævnte direktiv skal respektere de grundlæggende rettigheder, og tilsigter især, at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud.

56. Dette princip har til formål at sikre den effektive beskyttelse af ansøgeren på værtsmedlemsstatens område, idet det således bidrager til at nedsætte den risiko for den marginalisering, som den pågældende er udsat for, og begrænse de »sekundære bevægelser«, som den pågældende måtte overveje at foretage ( 29 ).

57. Overholdelsen af det nævnte princip gør det muligt for ansøgeren at udøve sin ret til asyl og at deltage i proceduren til behandling af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse i overensstemmelse med de rettigheder, som vedkommende er tillagt, og de forpligtelser, som påhviler den pågældende i henhold til direktiv 2011/95/EU ( 30 ) og 2013/32. Disse rettigheder ville miste deres faktiske virkning, og disse forpligtelser ville miste deres effektive virkning, såfremt de ikke omfattede en fortsat behandling af ansøgerens mest grundlæggende behov. Denne behandling gør det endvidere muligt for værtsmedlemsstaten at foretage en omhyggelig undersøgelse af ansøgningen om international beskyttelse, idet denne medlemsstat til trods for den pålagte sanktion er i stand til at lokalisere ansøgeren med henblik på at give den pågældende meddelelse om de forskellige indkaldelser og møder ( 31 ).

58. Det princip, der er nævnt i artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/33, suppleres af de processuelle bestemmelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 20, stk. 6, hvis rækkevidde jeg vil redegøre for i forbindelse med behandlingen af det andet præjudicielle spørgsmål.

59. Efter at disse omstændigheder er klargjort, vil jeg nu behandle spørgsmålet om, hvorvidt og i givet fald efter hvilke nærmere bestemmelser værtsmedlemsstaten kan træffe afgørelse om inddragelse af de materielle modtagelsesforhold under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede.

2. Arten af de foranstaltninger, der finder anvendelse i forbindelse med artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33

a) Betydningen og rækkevidden af inddragelsen af de materielle modtagelsesforhold i forbindelse med artikel 20, stk. 1 og 3, i direktiv 2013/33

60. Inddragelsen af de materielle modtagelsesforhold er en afgørelse, som EU-lovgiver i artikel 20 i direktiv 2013/33 har tiltænkt en streng anvendelse, idet denne afgørelse indebærer, at ansøgeren, som er fuldstændig afhængig af offentlig støtte, fratages muligheden for at få indkvartering, kost, tøj og de lommepenge, som han har ret til ( 32 ).

61. EU-lovgiver har givet værtsmedlemsstaten mulighed for at træffe en sådan afgørelse i to tilfælde.

62. Det første tilfælde er det, som er nævnt i artikel 20, stk. 1, i direktiv 2013/33, og omfatter den situation, hvor der foreligger et misbrug af rettigheder. Der kan træffes afgørelse om inddragelse i ganske særlige og behørigt begrundede tilfælde, hvis en ansøger ikke opfylder de forpligtelser, der skal opfyldes i forbindelse med behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, fordi vedkommende har forladt det obligatoriske opholdssted eller ikke har givet møde for myndighederne, eller endog fordi ansøgeren har indgivet en fornyet ansøgning udelukkende med det formål at få adgang til modtagelsesforhold.

63. Det andet tilfælde er det, som er nævnt i artikel 20, stk. 3, i direktiv 2013/33, og omfatter den situation, hvor ansøgeren har skjult sine økonomiske midler og derfor har mulighed for faktisk at sørge for sine egne behov. Denne bestemmelse skal sammenholdes med dette direktivs artikel 17, stk. 3, der præciserer, at værtsmedlemsstaten kan gøre alle eller nogle af de materielle modtagelsesforhold og lægebehandlinger betinget af, at ansøgeren ikke har tilstrækkelige midler til at opretholde den levestandard, som den pågældendes sundhed kræver, og til at sikre vedkommendes underhold.

64. EU-lovgiver har derfor udvist forsigtighed med hensyn til de situationer, hvori værtsmedlemsstaten har mulighed for at inddrage de materielle modtagelsesforhold.

65. Der skal udvises den samme forsigtighed i forbindelse med artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33, idet ansøgeren i modsætning til de to ovenfor nævnte tilfælde principielt fortsat er omfattet af retten til modtagelse og ikke råder over midler til at sørge for sine grundlæggende behov. Disse omstændigheder gør det derfor nødvendigt at undergive den foranstaltning, der medfører inddragelse af de materielle modtagelsesforhold, strenge betingelser, der tager hensyn til ikke blot grovheden af den begåede handling, men også den uledsagede mindreåriges alder, situation og særlige behov.

b) Betydningen og rækkevidden af inddragelsen af de materielle modtagelsesforhold i forbindelse med artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33

66. Enhver ansøger har forpligtelser over for den medlemsstat, hvortil han har indgivet en ansøgning om international beskyttelse. Disse forpligtelser omfatter bl.a., at den pågældende skal overholde denne stats love og forskrifter, og at vedkommende skal efterkomme enhver foranstaltning, der vedrører opretholdelsen af sikkerheden og den offentlige orden ( 33 ). Det er således legitimt, at værtsmedlemsstaten træffer sine forholdsregler med henblik på at sikre den fysiske sikkerhed og moralske integritet hos de ansatte og beboerne på modtagelsescentret, navnlig når den begåede handling har medført betydelig risiko for deres sikkerhed og for overholdelsen af den offentlige orden inden for denne facilitet.

67. Denne handling indebærer, at der pålægges en sanktion, men den viser først og fremmest, at det er nødvendigt at organisere en anden form for behandling end den, der tilbydes i forbindelse med modtagelsen, især i de tilfælde, hvor den nævnte handling er voldelig og gentagen. Uanset hvilken situation den berørte mindreårige befinder sig i, og uanset grovheden af den begåede handling, er den pågældende nemlig beskyttet på grund af sin mindreårighed.

68. Indskrænkningen af de materielle modtagelsesforhold udgør ikke en foranstaltning, der er tilpasset den mindreåriges situation, og opfylder heller ikke den pågældendes særlige behov ( 34 ).

69. En tilpasning af modtagelsesforholdene er heller ikke nødvendigvis en passende foranstaltning. De bestemmelser, der i denne forbindelse er fastsat i artikel 18, stk. 9, litra a) ( 35 ), i direktiv 2013/33, sammenholdt med bestemmelserne i dette direktivs artikel 22, stk. 1 og 3 ( 36 ), omfatter først og fremmest de personer, hvis sårbarhed kan udvikle sig som følge af deres tilstand, såsom gravide, personer, der lider af alvorlig eller psykisk sygdom, eller endog personer, der har været udsat for voldtægt, eller ofre for menneskehandel. Disse bestemmelser finder efter min opfattelse ikke anvendelse på en uledsaget mindreårig, i hvilken forbindelse det må antages, at forholdene omkring den pågældendes uddannelse og udvikling, når der henses til de gentagne voldshandlinger, som den pågældende har udført, er bragt i fare.

70. Under disse omstændigheder er inddragelsen af de materielle modtagelsesforhold en afgørelse, der kan være nødvendig i det tilfælde, hvor den uledsagede mindreårige har behov, der skal dækkes, hvilket som følge af de midler, som dette kræver, og de formål, som dermed forfølges, ikke falder inden for rammerne af den modtagelsesordning, der er fastsat i direktiv 2013/33.

71. Afgørelsen om inddragelse af de materielle modtagelsesforhold, som oprindeligt blev stillet til rådighed, giver derfor kun mening, såfremt den involverer, at der rettes henvendelse til de hjælpetjenester og/eller de retslige myndigheder, der har ansvaret for beskyttelsen af børn. Disse tjenester og myndigheder har de bedste forudsætninger for at vurdere den mindreåriges særlige behov, idet de bl.a. kan anordne bistandsforanstaltninger, som udføres af kvalificeret personale på et egnet indkvarteringssted.

72. Denne analysemetode finder så meget desto mere anvendelse, når den handling, der er begået i strid med værtsmedlemsstatens love og forskrifter, udgør en lovovertrædelse. Såfremt der begås en lovovertrædelse eller en kriminel handling, indebærer dette ipso facto, at der rettes henvendelse til de retslige myndigheder, der har ansvaret for beskyttelsen af børn, og at den mindreårige placeres eller fængsles i en egnet facilitet samtidig med, at de materielle modtagelsesforhold inddrages. Der træffes således afgørelse om inddragelse inden for rammerne af en straffesag, i hvilken forbindelse det er muligt at sikre alle de rettigheder, der tilkommer den mindreårige, og denne afgørelse ledsages derfor af de uddannelses- og tvangsforanstaltninger, som den mindreåriges situation og handlingens grovhed måtte tilsige.

B. Om det andet præjudicielle spørgsmål

73. Den forelæggende ret ønsker med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål oplyst, hvilke tiltag den kompetente nationale myndighed helt konkret skal iværksætte på grundlag af artikel 20, stk. 5 og 6, i direktiv 2013/33 for at sikre en værdig levestandard for en uledsaget mindreårig, der midlertidigt er udelukket fra et modtagelsescenter.

74. Denne ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om a) den forpligtelse, der er nævnt i dette direktivs artikel 20, stk. 5, er opfyldt, når den kompetente nationale myndighed vedlægger afgørelsen om udelukkelse fra indkvarteringscentret en liste over modtagelsessteder for hjemløse, som ansøgeren kan henvende sig til, eller b) om det derimod er nødvendigt, at denne myndighed finder en alternativ indkvarteringsmulighed, før den træffer en sådan afgørelse.

75. Svaret på dette spørgsmål kan udledes af artikel 20, stk. 6, i direktiv 2013/33, hvoraf fremgår, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at de materielle modtagelsesforhold ikke inddrages eller indskrænkes, før der er truffet en afgørelse i overensstemmelse med [den nævnte bestemmelses] stk. 5« ( 37 ), og er en nødvendig følge af den almindelige opbygning af og formålet med dette direktiv.

76. Artikel 20, stk. 6, i direktiv 2013/33 udgør først og fremmest en processuel bestemmelse, der, efter at værtsmedlemsstaten har truffet afgørelse om pålæggelse af en sanktion, gør det muligt at sikre en fortsat behandling af ansøgerens behov, der respekterer den pågældendes værdighed i overensstemmelse med de krav, der fremgår af dette direktivs artikel 20, stk. 5 ( 38 ).

77. Princippet om fortsat behandling kan endvidere udledes af ottende betragtning til det nævnte direktiv, hvoraf fremgår, at dette direktiv »bør […] finde anvendelse i alle faser af og på alle former for procedurer, der vedrører ansøgninger om international beskyttelse, og på alle centre og faciliteter, hvor ansøgere indkvarteres, og så længe de har ret til at forblive på medlemsstaternes område som ansøgere«.

78. Dette princip har ikke blot til formål at sikre overholdelsen af ansøgerens grundlæggende rettigheder, men også at sikre den effektive virkning af direktiv 2013/33. Som jeg allerede har nævnt, ville de rettigheder, som ansøgeren er tillagt, og de forpligtelser, som påhviler ham i henhold til direktiv 2011/95 og 2013/32, miste deres faktiske virkning, såfremt de ikke medfører en fortsat behandling af ansøgerens mest grundlæggende behov, selv inden for et meget kort tidsrum, navnlig i de tilfælde, hvor ansøgeren er en uledsaget mindreårig.

79. Domstolen fastslog allerede dette princip i dom af 27. februar 2014, Saciri m.fl. ( 39 ), der vedrørte fortolkningen af artikel 13 i direktiv 2003/9/EF ( 40 ). Domstolen fastslog, at »[d]en generelle opbygning af og formålet med direktiv 2003/9 samt iagttagelsen af de grundlæggende rettigheder, navnlig kravene i [chartrets] artikel 1 […], hvorefter den menneskelige værdighed skal respekteres og beskyttes, er til hinder for, at en asylansøger fratages beskyttelsen i de minimumsstandarder, der er fastsat i direktivet, uanset om det er i en midlertidig periode, efter at han har indgivet en asylansøgning« ( 41 ).

80. Dette princip findes endvidere i Menneskerettighedsdomstolens praksis. Denne domstol fastslog i dommen i sagen Winterstein m.fl. mod Frankrig ( 42 ), der vedrørte lovligheden af en procedure om udvisning, der var indledt mod omrejsende personer, at myndighederne havde pligt til at tage hensyn til udvisningens konsekvenser og sagsøgernes sårbarhed, før de indledte en procedure om udvisning.

81. Artikel 20, stk. 6, i direktiv 2013/33 tillader således ikke, at der sker en afbrydelse af den fortsatte behandling af den mindreåriges behov, idet det i henhold til denne bestemmelse kræves, at den mindreårige selv ikke for et kort tidsrum fratages de garantier, som han er tillagt ved dette direktivs artikel 20, stk. 5.

82. Overholdelsen af disse krav indebærer, at værtsmedlemsstaten, før den træffer en afgørelse om indskrænkning eller inddragelse af de materielle modtagelsesforhold eller om en sanktion som nævnt i artikel 20, stk. 4, i direktiv 2013/33, skal sikre, at ansøgerens grundlæggende behov er dækket, således at den pågældende sikres midler til sit underhold og en værdig levestandard, som er passende for den pågældendes helbredstilstand og giver ham mulighed for bl.a. at få adgang til indkvartering, kost og tøj, i givet fald under iagttagelse af hans særlige behov.

83. Den kompetente nationale myndighed har i forbindelse med udelukkelsen af en uledsaget mindreårig fra et modtagelsescenter pligt til, før den træffer afgørelse om udelukkelse, at rette henvendelse til de hjælpetjenester og/eller de retslige myndigheder, der har ansvaret for beskyttelsen af børn, således at disse har mulighed for at placere den mindreårige på en facilitet, der er tilpasset den pågældendes behov, og at anordne bistandsforanstaltninger, såfremt dette måtte være begrundet ud fra de faktiske omstændigheder og den mindreåriges situation.

84. Det er derfor ikke tilstrækkeligt, således som Fedasil har hævdet, at vedlægge afgørelsen om udelukkelse en liste over de modtagelsessteder for hjemløse, som den uledsagede mindreårige eller dennes repræsentant kan henvende sig til.

85. En sådan procedure tager ikke hensyn til barnets tarv. Den medfører en risiko for at afbryde den fortsatte behandling af den mindreåriges behov, hvilket den foreliggende sag illustrerer. Det er derfor en risikabel satsning at forvente, at den mindreårige, selv med hjælp fra den pågældendes værge, selv finder en indkvarteringsmulighed på en liste over modtagelsessteder, idet disse indkvarteringsmuligheder, såfremt de findes, også skal være ledige og tilpasset den situation, som en uledsaget mindreårig udlænding befinder sig i. Modtagelsesstederne for hjemløse gør det imidlertid ikke muligt at sikre, at den mindreårige vil få adgang til indkvartering, kost og tøj i hele den periode, hvor den pågældende er udelukket, og gør det heller ikke muligt at opfylde de særlige behov, som den pågældendes alder, status og situation tilsiger ( 43 ).

86. Den fortolkning, som Fedasil over for den forelæggende ret har argumenteret for, tager ikke hensyn til den situation, der er kendetegnet ved usikkerhed, sårbarhed og afsavn, og som den uledsagede mindreårige kan befinde sig i, og sikrer ikke overholdelsen af de rettigheder, som tilkommer den mindreårige i henhold til direktiv 2013/33 og chartret.

87. På baggrund af samtlige disse betragtninger er det min opfattelse, at artikel 20, stk. 5 og 6, i direktiv 2013/33 i det tilfælde, hvor en uledsaget mindreårig begår en alvorlig overtrædelse af de bestemmelser, der er fastlagt for et indkvarteringscenter, eller udviser en grov voldelig adfærd, der medfører en betydelig risiko for overholdelsen af den offentlige orden inden for dette center eller bringer sikkerheden for de ansatte eller de andre beboere på dette center i fare, skal fortolkes således, at den kompetente nationale myndighed, før den træffer afgørelse om udelukkelse, har pligt til at rette henvendelse til de hjælpetjenester og/eller de retslige myndigheder, der har ansvaret for beskyttelsen af børn, således at der sikres en fortsat behandling, der er tilpasset de særlige behov, som den mindreåriges alder, status og situation tilsiger.

V. Forslag til afgørelse

88. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af arbeidshof te Brussel (appeldomstolen i arbejdsretlige sager i Bruxelles, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål således: »Artikel 20, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse skal under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor en uledsaget mindreårig har begået en grov voldelig handling, der har medført en betydelig risiko for overholdelsen af ordenen og sikkerheden inden for en modtagelsesfacilitet, fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der gør det muligt at træffe afgørelse om inddragelse af de materielle modtagelsesforhold, for så vidt som denne afgørelse medfører en pligt til at rette henvendelse til de hjælpetjenester og/eller de retslige myndigheder, der har ansvaret for beskyttelsen af børn, således at der sikres en fortsat behandling, der er tilpasset de særlige behov, som den mindreåriges alder, status og situation tilsiger.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96). Europa-Kommissionen har foreslået en omarbejdning af dette direktiv i forbindelse med et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (COM(2016) 465 final).

( 3 ) – Herefter »Fedasil«.

( 4 ) – C-179/11, EU:C:2012:594.

( 5 ) – C-79/13, EU:C:2014:103.

( 6 ) – Herefter »ansøgeren«.

( 7 ) – Herefter »chartret«.

( 8 ) – Vedtaget af De Forenede Nationers Generalforsamling i resolution 44/25 af 20.11.1989 og trådt i kraft den 2.9.1990.

( 9 ) – Undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).

( 10 ) – EUT 2013, L 180, s. 60.

( 11 ) – Belgisch Staatsblad, 7.5.2007, s. 24027 (herefter »modtagelsesloven«).

( 12 ) – Som den belgiske regering præciserede i retsmødet, skal værgen anses for »repræsentant« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, litra j), i direktiv 2013/33.

( 13 ) – Det fremgår af modtagelseslovens artikel 45, stk. 7, at sanktionen i form af midlertidig udelukkelse fra et indkvarteringscenter kun kan pålægges, når der foreligger en meget alvorlig overtrædelse af modtagelsesfacilitetens ordensreglement, som bringer de ansatte eller de andre beboere på modtagelsesfaciliteten i fare, eller som medfører en betydelig risiko for sikkerheden og den offentlige orden på modtagelsesfaciliteten. Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol, Belgien) fastslog i dom af 27.7.2011, nr. 135/2011, at denne bestemmelse var lovlig, idet den udtalte, at den påtænkte sanktion ikke var uforholdsmæssig i forhold til det lovlige formål, som den nationale lovgiver forfulgte, og ikke væsentligt nedsatte beskyttelsesniveauet for social bistand (jf. navnlig præmis B.18.1 ff. i denne dom). Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) udtalte i denne forbindelse, at det fremgik af forarbejderne til denne lovgivning, at »denne vidtgående foranstaltning kun [må] træffes, såfremt det er godtgjort, at andre foranstaltninger, der er mindre indgribende i de rettigheder og friheder, der tilkommer den modtagelsesberettigede (bl.a. retten til respekt for den menneskelige værdighed), ikke har gjort eller ikke gør det muligt at nå det forfulgte formål, nemlig at tilbyde sikre modtagelsesforhold for alle centrets beboere«.

( 14 ) – Arbeidsrechtbank (arbejdsret i første instans, Belgien) behandler nemlig i henhold til artikel 580, nr. 8), litra f), i gerechtelijk wetboek (retsplejelov) tvister om enhver tilsidesættelse af de rettigheder, som de modtagelsesberettigede er sikret ved modtagelseslovens bog II og III, og i henhold til retsplejelovens artikel 583, stk. 1, tvister om anvendelsen af de administrative sanktioner, der er fastsat i disse bøger.

( 15 ) – Contact Committee »Reception Conditions Directive« (2013/33/EC). Denne kontaktkomité udtalte i forbindelse med et møde den 12.9.2013, at artikel 20, stk. 1-3, i direktiv 2013/33 fastsætter en udtømmende liste over de grunde, som kan føre til en indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold, og at dette direktivs artikel 20, stk. 4, derfor omhandler andre former for sanktioner.

( 16 ) – Herefter »UNHCR«. UNHCR’s bemærkninger til det lovforslag, der som en delvis gennemførelse af direktiv 2013/33 førte til vedtagelsen af wet tot wijziging van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (lov om ændring af lov af 12.1.2007 om modtagelse af asylansøgere og visse andre kategorier udlændinge) af 6.7.2016 (Belgisch Staatsblad, 5.8.2016, s. 47647), og som er tilgængelig på følgende internetadresse: https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, idet UNHCR deler den opfattelse, som den nævnte kontaktkomité har givet udtryk for.

( 17 ) – Udtalelse af 27.4.2016, nr. 59 196/4.

( 18 ) – De forpligtelser, der påhviler værgen, er fastsat i Programmawet (rammelov) af 24.12.2002 (Belgisch Staatsblad, 31.12.2002, s. 58686). Der henvises navnlig til artikel 9-13, som er indeholdt i denne lovs kapitel 6, afsnit XIII, der har overskriften »Værgemål for uledsagede mindreårige«. Denne lovgivning suppleres af de bestemmelser, der er fastsat dels i Koninklijk besluit tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 »Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen« van de programmawet van 24 december 2002 (kongeligt dekret om gennemførelse af afsnit XIII, kapitel 6, »værgemål for uledsagede mindreårige« i rammelov af 24.12.2002) af 22.12.2003 (Belgisch Staatsblad, 29.1.2004, s. 5538), dels i de generelle retningslinjer for værger for uledsagede mindreårige af 2.12.2013, der er tilgængelig på følgende internetadresse: https://justice.belgium.be/sites/default/files/directives_generales_pour_tuteurs_-_02_12_2013.pdf (jf. navnlig punkt 2.8, nr. 66)-73), i disse retningslinjer).

( 19 ) – Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (lovforslag om ændring af lov af 12.1.2007 om modtagelse af asylansøgere og visse andre kategorier udlændinge) fra Chambre des représentants de Belgique af 18.5.2016 (Doc 54, 1839/001).

( 20 ) – Hvortil der er henvist i fodnote 16.

( 21 ) – Jeg vil nævne, at der i 35. betragtning til direktiv 2013/33 henvises til chartrets artikel 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 og 47.

( 22 ) – Jf. i denne forbindelse meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 12.4.2017, der har overskriften »Beskyttelse af migrantbørn« (COM(2017) 211 final), og Det Europæiske Asylstøttekontors vejledning om modtagelsesforhold: operationelle standarder og indikatorer, september 2016 (tilgængelig på følgende internetadresse: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on-ReceptionConditions-DA.pdf), og om modtagelsesforhold for uledsagede mindreårige: operationelle standarder og indikatorer, december 2018 (tilgængelig på følgende internetadresse: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf).

( 23 ) – Jf. ligeledes 9., 14. og 22. betragtning til dette direktiv.

( 24 ) – Dette princip fremgår af 11. og 25. betragtning til direktiv 2013/33.

( 25 ) – Jf. i denne forbindelse artikel 9 i direktiv 2013/32.

( 26 ) – Jf. i denne forbindelse artikel 17, stk. 2 og 3, i direktiv 2013/33.

( 27 ) – Jf. i denne forbindelse dom af 18.12.2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 59-62) om fortolkningen af artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98), hvori Domstolen fastslog, at den pågældende medlemsstat så vidt muligt skal dække de grundlæggende behov for en tredjelandsstatsborger, der lider af en alvorlig sygdom, og som afventer udsendelse, såfremt denne tredjelandsstatsborger ikke har midler til selv at kunne sørge herfor.

( 28 ) – Jf. i denne forbindelse dom af 19.3.2019, Jawo (C-163/17, EU:C:2019:218, præmis 92), hvori Domstolen fastslog, at de mest basale behov bl.a. omfatter behovet for at brødføde sig, vaske sig og have en bopæl.

( 29 ) – Jf. i denne forbindelse 12. betragtning til direktiv 2013/33.

( 30 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).

( 31 ) – Det er i øvrigt for at sikre en hurtig og effektiv behandling af ansøgningen om international beskyttelse, at artikel 7, stk. 2, i direktiv 2013/33 giver værtsmedlemsstaten mulighed for at bestemme, hvor ansøgeren skal opholde sig.

( 32 ) – Når de materielle modtagelsesforhold har karakter af en kontantydelse, indebærer inddragelsen, at udbetalingen af denne ydelse bringes til ophør.

( 33 ) – Jf. i denne forbindelse den holdning, som UNHCR har tilkendegivet i de bemærkninger, der er nævnt i fodnote 16 i dette forslag til afgørelse (https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, punkt 20).

( 34 ) – I Belgien, hvor den materielle støtte omfatter en række tjenester, der er mere omfattende end dem, der følger af de materielle modtagelsesforhold, således som disse er defineret i direktiv 2013/33, kan denne indskrænkning vedrøre adgangen til visse tjenester. Modtagelseslovens artikel 45 giver således Fedasil mulighed for at begrænse adgangen til visse tjenester eller endog at fratage eller midlertidigt nedsætte lommepengene. Denne sanktion vedrører handlinger, der er mindre alvorlige end de i denne sag omhandlede.

( 35 ) – Værtsmedlemsstaten kan i henhold til denne bestemmelse undtagelsesvis og i behørigt begrundede tilfælde fastsætte nærmere bestemmelser om andre modtagelsesforhold, når der er behov for en vurdering af en sårbar persons særlige behov.

( 36 ) – I henhold til denne bestemmelse har medlemsstaten pligt til at føre et passende tilsyn med ansøgerens situation og tage hensyn til dennes særlige behov, såfremt disse behov først indtræder på et senere tidspunkt i asylproceduren, med henblik på at yde den pågældende særlig støtte.

( 37 ) – Min fremhævelse.

( 38 ) – Jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.1.2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland, (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, §§ 252-254), hvori Menneskerettighedsdomstolen fastslog, at situationen for en asylansøger, der »i månedsvis har boet på gaden uden midler, uden adgang til toilet- og badefaciliteter og uden midler til at sørge for sine grundlæggende behov«, var af en sådan alvor, at den grænse, der er opstillet i EMRK’s artikel 3, var nået. Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolen, 18.6.2009, Budina mod Rusland (CE:ECHR:2009:0618DEC004560305).

( 39 ) – C-79/13, EU:C:2014:103.

( 40 ) – Rådets direktiv af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT 2003, L 31, s. 18).

( 41 ) – Dom af 27.2.2014, Saciri m.fl. (C-79/13, EU:C:2014:103, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis), min fremhævelse.

( 42 ) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.10.2013 (CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, § 161).

( 43 ) – Som det fremgår af modtagelseslovens artikel 18, kan ophold på et akut modtagelsescenter ikke overstige ti dage, og de grundlæggende behov hos den modtagelsesberettigede skal opfyldes. Disse behov omfatter enhver nødvendig bistand og navnlig kost, indkvartering, adgang til toilet- og badefaciliteter og lægelige støtteforanstaltninger.