Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 7. juli 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET NEDERLANDENE. - EN STATS TRAKTATBRUD - DIREKTIV - AUTORISATION AF PERSONER, DER SKAL FORETAGE LOVPLIGTIG REVISION AF REGNSKABER. - SAG C-157/91.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05899



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I den foreliggende traktatbrudssag er der nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, "idet det ikke inden for den fastsatte frist ved lov eller administrativt har udstedt de bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme Raadets ottende direktiv 84/253/EOEF af 10. april 1984" (1), og "har undladt straks at underrette Kommissionen herom".

2. Ottende direktiv har isaer til formaal at foretage en harmonisering af de kvalifikationer, som personer, der bemyndiges til at foretage lovpligtig revision af regnskaber for visse selskaber, skal vaere i besiddelse af. I direktivets artikel 4 ff. er der fastsat bestemmelser vedroerende en "faglig kvalifikationseksamen", og der er fastsat noejagtige betingelser for de paagaeldende erhvervsudoeveres opnaaelse af autorisation.

3. I direktivets artikel 30 er det bestemt, inden for hvilken frist medlemsstaterne skal traeffe alle de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelsen i national ret.

4. Denne frist kan dog vaere en anden end fristen for den faktiske anvendelse af de nationale bestemmelser. Artikel 30 bestemmer nemlig foelgende:

"1. Medlemsstaterne saetter inden den 1. januar 1988 de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv. De underretter straks Kommissionen herom.

2. Medlemsstaterne kan vedtage, at de i stk. 1 omhandlede bestemmelser foerst finder anvendelse fra den 1. januar 1990.

3. Medlemsstaterne drager omsorg for at meddele Kommissionen teksten til de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af dette direktiv.

4. Medlemsstaterne drager ligeledes omsorg for at sende Kommissionen listen over de eksamener, der afholdes eller anerkendes i overensstemmelse med artikel 4."

5. Kongeriget Nederlandene skulle derfor inden den 1. januar 1988 gennemfoere det ottende direktiv og underrette Kommissionen herom. I de bestemmelser, hvormed direktivet blev gennemfoert i national ret, kunne kongeriget dog udsaette den faktiske anvendelse af det indtil den 1. januar 1990.

6. Ved aabningsskrivelse af 27. juli 1989 anmodede Kommissionen Nederlandene om at dokumentere, at direktivet var blevet gennemfoert. Den 26. september 1989 svarede Nederlandene, at det kun var den praktiske revisoruddannelse, der ikke opfyldte kravene i direktivet, og at den i aabningsskrivelsen konstaterede forsinkelse med gennemfoerelsen skyldtes en aendring i den politiske situation og bestraebelser paa at rationalisere og forenkle lovgivningen om revisorer i sin helhed.

7. Kommissionen fandt ikke denne forklaring tilfredsstillende, men fremsendte den 2. maj 1990 en begrundet udtalelse til den nederlandske regering, hvori regeringen blev anmodet om inden for den saedvanlige frist paa to maaneder at traeffe de noedvendige foranstaltninger. Medlemsstaten reagerede herpaa ved at gentage sin tidligere forklaring.

8. Lad mig foerst fastslaa det noejagtige omfang af soegsmaalet for Domstolen.

9. Mens staevningen i traktatbrudssagen som sagt vedroerer det forhold, at der ikke er givet underretning om de kraevede foranstaltninger, naevnes dette punkt ikke i den dispositive del af den begrundede udtalelse. Deri omtales kun det forhold, at direktivet ikke er gennemfoert i national ret.

10. Det staar imidlertid fast, "... at genstanden for et soegsmaal i medfoer af artikel 169 fastlaegges i Kommissionens begrundede udtalelse, saaledes at de naevnte to dokumenter skal stoettes paa samme synspunkter og anbringender" (2). Soegsmaalet omfatter derfor kun den manglende gennemfoerelse. Kommissionen har i oevrigt under den mundtlige forhandling paa et spoergsmaal herom erkendt, at den begrundede udtalelse ikke var tilstraekkelig klar, for saa vidt angaar den manglende underretning.

11. Nederlandene har erkendt, at de gaeldende nationale bestemmelser for saa vidt angaar praktisk uddannelse er i strid med faellesskabsbestemmelserne, navnlig direktivets artikel 4 og 8. Regeringen goer principalt gaeldende, at den paastaaede tilsidesaettelse kun omfatter dette punkt og ikke hele teksten, saaledes som Kommissionen goer gaeldende. Det bestrides ikke, at den praktiske uddannelse formelt endnu ikke indgaar i uddannelsen, saaledes som den er tilrettelagt i Nederlandene, selv om den i praksis allerede foelges af mange studerende. Denne praktiske uddannelse er et vigtigt led i det foreslaaede system, som tager udgangspunkt i en faglig kvalifikationseksamen, som ikke kun bestaar i en efterproevelse af den teoretiske viden, men tillige af en praktisk uddannelse af mindst tre aars varighed (direktivets artikel 8). Den begrundelse, som er givet for forsinkelsen ° og som i oevrigt er uden betydning for spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud eller ej (3) ° er navnlig regeringens bestraebelser paa at aendre lovgivningen vedroerende revisorerhvervet samtidig med gennemfoerelsen af direktivet (der foreligger saaledes et lovforslag, som er under behandling).

12. Nederlandene paaberaaber sig endvidere direktivets artikel 18, stk. 1, som lyder:

"1. Indtil seks aar efter ivaerksaettelsen af de i artikel 30, stk. 2, omhandlede bestemmelser kan medlemsstaterne anvende overgangsforanstaltninger over for de personer, der paa tidspunktet for ovennaevnte bestemmelsers ivaerksaettelse er under faglig eller praktisk uddannelse, men som ikke ved afslutningen af deres uddannelse opfylder betingelserne i dette direktiv, og som derfor ikke vil kunne foretage lovpligtig revision af de i artikel 1, stk. 1, omhandlede dokumenter, uanset at de er uddannet hertil."

13. Lad mig straks anfoere, at disse overgangsforanstaltninger ° der skal regulere overgangen mellem den tidligere og den nye uddannelse for personer, som allerede var optaget efter det tidligere system, og som skal foretage revision af regnskaber ° ikke kan fortolkes saaledes, at de kan udskyde udstedelsen af de bestemmelser, der direkte skal gennemfoeres inden for rammerne af det ottende direktiv, til et senere tidspunkt. Desuden kan en medlemsstat, der ikke har gennemfoert direktivet, heller ikke paaberaabe sig en bestemmelse, der forudsaetter, at de nationale foranstaltninger til at efterkomme direktivet, navnlig artikel 30, stk. 2, faktisk er truffet.

14. Efter at sagsgenstanden hermed indledningsvis er begraenset til den manglende gennemfoerelse, skal det undersoeges, om soegsmaalet gaelder hele direktivet eller kun en del deraf.

15. Den sagsoegte medlemsstat har klart erkendt, at direktivet ikke er blevet gennemfoert, idet den "har undladt at efterkomme direktiv 84/253/EOEF, men kun for saa vidt angaar de deri indeholdte bestemmelser vedroerende den praktiske uddannelse som led i autorisationsordningen" (4). Kommissionen har efter en anmodning fra Domstolen om at praecisere traktatbruddets omfang, i en skrivelse af 30. april 1992 svaret, at den "afviser Kongeriget Nederlandenes anbringende om, at det paastaaede traktatbrud er af begraenset omfang" (5), idet artikel 4 og 8 har betydning for hele teksten. Under retsmoedet har Kommissionen dog begraenset raekkevidden til direktivets artikel 4, 8 og 28 samt artikel 30, stk. 1.

16. Artikel 4, 8 og 30 ° hvoraf den sidste angaar pligten til gennemfoerelse og underretning ° behoever ikke nogen naermere omtale, da tilsidesaettelsen heraf, bortset fra spoergsmaalet om underretningen, er erkendt. Derimod skal artikel 28, som blev droeftet under retsmoedet, omtales.

17. Denne artikel vedroerer et krav om, at navne og adresser paa de fysiske personer og revisionsselskaber, som er autoriseret til at udfoere lovpligtig revision af de i direktivets artikel 1, stk. 1, omhandlede selskabsdokumenter, skal vaere offentligt tilgaengelige.

18. Ifoelge Kommissionen sondres der i bestemmelserne om det nederlandske register ikke mellem revisorer, der opfylder, og revisorer der ikke opfylder de krav til erhvervsuddannelsen, der er fastsat i direktivet.

19. Repraesentanten for Nederlandene har paapeget, at dette punkt foerst er blevet taget op paa et meget sent tidspunkt under sagens behandling, naermere bestemt i svaret paa Domstolens spoergsmaal, og at artikel 55 ff. i den nederlandske lov om "registeraccountants" i alle tilfaelde opfylder kravene i direktivet.

20. Hertil bemaerkes, at den gaeldende nederlandske lovtekst ikke er fremlagt for Domstolen, og at der ikke er fremlagt en gennemgang af de i Nederlandene gaeldende bestemmelser, der haevdes at vaere i strid med det ottende direktiv.

21. I den forbindelse skal jeg minde om, at Domstolen i en for nylig afsagt dom af 20. maj 1992 (6) i en sag mellem Kommissionen og Nederlandene, har udtalt, at

"gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis [forudsaetter], at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed ..." (7).

22. Da medlemsstaten paaberaaber sig, at dens nationale ret generelt er i overensstemmelse med det ottende direktiv, har Kommissionen derfor med hensyn til artikel 28 skullet paavise, at gaeldende nederlandsk ret er i strid med bestemmelsen.

23. Det maa dog konstateres, at der i dette tilfaelde ikke er fremfoert noget forhold, hvoraf det skulle fremgaa, at den nationale ret er uforenelig med det her omhandlede direktiv.

24. Det fremgaar af fast praksis, at

"... det ° som Domstolen flere gange har statueret, senest ved dom af 22. september 1988, Kommissionen mod Graekenland (sag 272/86, Sml. s. 4875) ° [paahviler] Kommissionen at godtgoere, at der som paastaaet foreligger et traktatbrud" (8).

25. Kommissionen skulle derfor have udpeget de bestemmelser i den gaeldende nederlandske lovgivning, som den ansaa for ikke at vaere i overensstemmelse med det ottende direktiv, og have foert bevis for sit standpunkt. Dette gaelder saa meget mere, som den nederlandske regering i svarskriftet (punkt 6) har gjort gaeldende, at den nederlandske lovgivning om revisorer opfylder direktivets krav om faglig omhu, uafhaengighed og offentliggoerelse (direktivets artikel 28 handler netop om det sidste aspekt), og endvidere ° ubestridt ° har erklaeret at have forelagt Kommissionen alle noedvendige dokumenter og redegoerelser. Herved har den ogsaa givet udtryk for sin vilje til at samarbejde med Kommissionen.

26. Da Kommissionen ikke udtrykkeligt har tilbagevist disse argumenter, maa konklusionen vaere, at den ikke har foert bevis for det generelle traktatbrud, som den har nedlagt paastand om under den skriftlige forhandling, og heller ikke for den tilsidesaettelse af artikel 28, som er blevet droeftet under den mundtlige forhandling.

27. Endelig maa der ved afgoerelsen om sagens omkostninger tages hensyn til raekkevidden af det konstaterede traktatbrud i forhold til det traktatbrud, som Kommissionen oprindelig nedlagde paastand om. Jeg vil paa dette punkt foreslaa Domstolen at anvende bestemmelserne i procesreglementets artikel 69, stk. 2 og 3, og at paalaegge hver af parterne at baere sine egne omkostninger.

28. Sammenfattende skal jeg foreslaa, at Domstolen:

1) fastslaar, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme artikel 4 og 8 i Raadets direktiv 84/253/EOEF af 10. april 1984 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om autorisation af personer, der skal foretage lovpligtig revision af regnskaber

2) i oevrigt frifinder sagsoegte

3) paalaegger hver part at betale sine egne omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) ° Ottende direktiv paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om autorisation af personer, der skal foretage lovpligtig revision af regnskaber (EFT L 126, s. 20).

(2) ° Dom af 15.12.1982, sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4547, praemis 14; jf. ogsaa dom af 5.10.1989, sag 290/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3083, praemis 8.

(3) ° Det bemaerkes, at en medlemsstat ifoelge fast retspraksis ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser og frister i henhold til et direktiv, jf. saerlig dom af 6.12.1989, sag 329/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 4159.

(4) ° Punkt 14 i svarskriftet.

(5) ° Punkt 4 i replikken.

(6) ° Sag C-190/90, Sml. I, s. 3265.

(7) ° Praemis 17.

(8) ° Dom af 25.4.1989, sag 141/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 943, praemis 15.