Sag C-198/08

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Østrig

»Traktatbrud – direktiv 95/59/EF – forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift – artikel 9, stk. 1 – fabrikanters og importørers frie fastsættelse af maksimale detailsalgspriser for deres varer – national lovgivning, som foreskriver en minimumsdetailsalgspris for cigaretter og en minimumsdetailsalgspris for finskåren tobak – begrundelse – beskyttelse af den offentlige sundhed – WHO-rammekonventionen om bekæmpelse af tobaksrygning«

Sammendrag af dom

Fiskale bestemmelser – harmonisering af lovgivningerne – forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift

(Rådets direktiv 95/59, som ændret ved direktiv 2002/10, art. 9, stk. 1)

En medlemsstat, som vedtager og opretholder retsforskrifter, hvorefter staten fastsætter minimumsdetailsalgspriser for cigaretter og for finskåren tobak til rulning af cigaretter, tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift, som ændret ved direktiv 2002/10, eftersom det efter en sådan ordning under alle omstændigheder ikke kan udelukkes, at den foreskrevne minimumspris gør indgreb i den konkurrencemæssige fordel, der for visse producenter eller importører af tobaksvarer kan følge af en lavere kostpris. En sådan ordning, som desuden fastsætter minimumsprisen på grundlag af den faktiske gennemsnitspris på markedet, kan nemlig bevirke, at prisforskellene mellem konkurrerende varer udlignes, og at priserne går i retning af prisen på den dyreste vare. Den nævnte ordning gør derfor indgreb i den frihed til at fastsætte maksimale detailsalgspriser, som producenter og importører sikres ved artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 95/59.

Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om bekæmpelse af tobaksrygning kan ikke have nogen indflydelse på, om en sådan ordning er forenelig med artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 eller ej, da WHO-rammekonventionen ikke pålægger de kontraherende parter nogen konkret forpligtelse med hensyn til deres prispolitik for tobaksvarer og kun beskriver en række handlemuligheder med henblik på hensyntagen til nationale mål på sundhedsområdet vedrørende bekæmpelse af tobaksrygning. I denne rammekonventions artikel 6, stk. 2, er det alene fastsat, at de kontraherende parter vedtager eller fastholder foranstaltninger, »som kan omfatte« gennemførelse af skattepolitik og, »når dette er relevant«, prispolitik for tobaksvarer.

Medlemsstaterne kan ikke påberåbe sig hensynet til beskyttelsen af menneskers sundhed og liv i artikel 30 EF for at berettige en tilsidesættelse af artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59. Artikel 30 EF kan nemlig ikke forstås således, at den tillader andre foranstaltninger end kvantitative restriktioner ved indførsel og udførsel og foranstaltninger med tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 28 EF og 29 EF.

Det forholder sig ikke desto mindre således, at medlemsstaterne, uanset direktiv 95/59, fortsat kan bekæmpe tobaksrygning, hvilket indgår i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.

(jf. præmis 33, 34, 38, 39 og 45 samt domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

4. marts 2010 ( )

»Traktatbrud – direktiv 95/59/EF – forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift – artikel 9, stk. 1 – fabrikanters og importørers frie fastsættelse af maksimale detailsalgspriser for deres varer – national lovgivning, som foreskriver en minimumsdetailsalgspris for cigaretter og en minimumsdetailsalgspris for finskåren tobak – begrundelse – beskyttelse af den offentlige sundhed – WHO-rammekonventionen om bekæmpelse af tobaksrygning«

I sag C-198/08,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 14. maj 2008,

Europa-Kommissionen ved W. Mölls og R. Lyal, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Republikken Østrig ved E. Riedl, J. Bauer og C. Pesendorfer, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

sammensat af formanden for Anden Afdeling, J.N. Cunha Rodrigues, som fungerende formand for Tredje Afdeling, og dommerne P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus og A. Arabadjiev (refererende dommer),

generaladvokat: J. Kokott

justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. juni 2009,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. oktober 2009,

afsagt følgende

Dom

1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift (EFT L 291, s. 40), som ændret ved Rådets direktiv 2002/10/EF af 12. februar 2002 (EFT L 46, s. 26, herefter »direktiv 95/59«), idet den har vedtaget og opretholdt retsforskrifter, hvorefter staten fastsætter minimumsdetailsalgspriser for cigaretter og for finskåren tobak til rulning af cigaretter.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser

2 Betragtning to, tre og syv til direktiv 95/59 har følgende ordlyd:

»(2) Målet med [EF‑] traktaten er at skabe en økonomisk union, som medfører en sund konkurrence, og som har de samme kendetegn som et internt marked; med hensyn til forarbejdet tobak forudsætter gennemførelsen af dette mål, at medlemsstaternes forbrugsbeskatning af varer fra denne sektor ikke fordrejer konkurrencen og ikke hindrer den frie bevægelighed i Fællesskabet.

(3) For så vidt angår forbrugsafgifter, bør strukturharmoniseringen navnlig have den virkning, at konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe, ikke fordrejes som følge af beskatning, og at medlemsstaternes nationale markeder åbnes.

[…]

(7) Af konkurrencehensyn skal der være fri prisdannelse for alle grupper af forarbejdet tobak.«

3 Det bestemmes i dette direktivs artikel 2, stk. 1:

»Som forarbejdet tobak betragtes:

a) cigaretter

b) cigarer og cigarillos

c) røgtobak

– finskåren tobak til rulning af cigaretter

– anden røgtobak

som defineret i artikel 3-7.«

4 Artikel 8 i direktiv 95/59 bestemmer:

»1. Cigaretter fremstillet inden for Fællesskabet og cigaretter indført fra tredjelande pålægges i hver medlemsstat en proportional forbrugsafgift, som udregnes efter den maksimale detailsalgspris inklusive told, såvel som en specifik forbrugsafgift udregnet efter produktenhed.

2. Satsen for den proportionale forbrugsafgift og beløbet for den specifikke forbrugsafgift skal være henholdsvis det samme for alle cigaretter.

[…]«

5 Det bestemmes i dette direktivs artikel 9, stk. 1:

»Som fabrikant betragtes enhver fysisk eller juridisk person etableret i Fællesskabet, der forarbejder tobak til tobaksvarer med henblik på detailsalg.

Fabrikanter eller eventuelt deres repræsentanter eller befuldmægtigede i Fællesskabet samt importører fra tredjelande fastsætter frit de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer og for hver enkelt af de medlemsstater, hvori de skal overgå til frit forbrug.

Den i andet afsnit omhandlede bestemmelse kan dog ikke være til hinder for anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelse af fastsatte priser, såfremt de er forenelige med fællesskabsforskrifterne.«

6 Det nævnte direktivs artikel 16 bestemmer:

»1. Størrelsen af den specifikke forbrugsafgift på cigaretter fastsættes med udgangspunkt i cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse ud fra de oplysninger, der foreligger den 1. januar hvert år, første gang den 1. januar 1978.

2. Forbrugsafgiftens specifikke element kan ikke være under 5% eller over 55% af det samlede afgiftsbeløb, der fremkommer ved en sammenlægning af den proportionale forbrugsafgift, den specifikke forbrugsafgift og den omsætningsafgift, der opkræves på disse cigaretter.

[…]

5. Medlemsstaterne kan opkræve en minimumspunktafgift på cigaretter, der sælges til en lavere pris end detailsalgsprisen for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse, såfremt denne punktafgift ikke overstiger den punktafgift, der opkræves for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse.«

7 Rådets direktiv 92/79/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af cigaretafgifterne (EFT L 316, s. 8) og Rådets direktiv 92/80/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af afgifterne på andre former for forarbejdet tobak end cigaretter (EFT L 316, s. 10), som ændret ved Rådets direktiv 2003/117/EF af 5. december 2003 (EUT L 333, s. 49), fastsætter minimumssatserne og/eller minimumsbeløbene for en samlet punktafgift på henholdsvis cigaretter og andre former for forarbejdet tobak. Direktiv 92/80 indeholder også visse bestemmelser om punktafgiftsstrukturen for cigaretter.

8 Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om bekæmpelse af tobaksrygning, der blev undertegnet i Genève den 21. maj 2003 (herefter »WHO-rammekonventionen«), er godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 2004/513/EF af 2. juni 2004 (EUT L 213, s. 8). Artikel 6 i denne konvention bærer overskriften »Pris- og skattemæssige foranstaltninger til begrænsning af efterspørgsel efter tobak« og foreskriver følgende:

»1. Parterne anerkender, at pris- og skattemæssige foranstaltninger er et effektivt og væsentligt middel til at begrænse tobaksrygning blandt en række befolkningsgrupper, især unge.

2. Uden at dette berører parternes suveræne ret til at fastlægge og etablere deres skattepolitik, skal alle parter tage hensyn til deres nationale sundhedsmål med hensyn til tobakskontrol og, når dette er relevant, vedtage eller fastholde foranstaltninger, som kan omfatte:

a) gennemførelse af skattepolitik og, når dette er relevant, prispolitik for tobaksprodukter med henblik på at bidrage til de sundhedsmål, der er rettet mod at begrænse tobaksforbrug […]

[…]«

Nationale bestemmelser

9 § 2, stk. 4, i Bundesgesetz über das Herstellen und das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen sowie die Werbung für Tabakerzeugnisse und den Nichtraucherschutz (»Tabakgesetz«, tobaksloven) af 30. juni 1995 (BGBl. 431/1995), som ændret ved forbundslov af 30. marts 2006 (BGBl. I, 47/2006), bestemmer:

»Forbundsministeren for sundhed og kvindespørgsmål bemyndiges til efter forhandling med forbundsfinansministeren ved bekendtgørelse at fastsætte en minimumsdetailsalgspris for forarbejdet tobak for at sikre et minimumsprisniveau af hensyn til forebyggelse af tobaksrygning. Det er forbudt at sælge forarbejdet tobak til en lavere pris end minimumsdetailsalgsprisen.«

10 § 1 i Verordnung der Bundesministerin für Gesundheit und Frauen über die Festsetzung des Mindestkleinverkaufspreises für Tabakerzeugnisse zur Sicherstellung eines Mindestpreisniveaus (bekendtgørelse fra ministeren for sundhed og kvindespørgsmål om fastsættelse af minimumsdetailsalgspriser for forarbejdet tobak for at sikre et minimumsprisniveau) af 27. april 2006 (BGBl. II, 171/2006) foreskriver:

»I denne bekendtgørelse forstås ved minimumsdetailsalgsprisen den pris, under hvilken forarbejdet tobak ikke må sælges til forbrugerne.«

11 Bekendtgørelsens § 2 har følgende ordlyd:

»(1) For cigaretter udgør minimumsdetailsalgsprisen pr. styk mindst 92,75% af den vejede gennemsnitspris for alle cigaretter, der er solgt i det foregående kalenderår.

(2) For finskåren tobak udgør minimumsdetailsalgsprisen pr. gram finskåren tobak mindst 90% af den vejede gennemsnitspris pr. gram for al finskåren tobak, der er solgt i det foregående kalenderår.«

12 I henhold til nævnte bekendtgørelses § 4 finder minimumsdetailsalgspriserne anvendelse med virkning fra den 15. maj 2006.

Den administrative procedure

13 Efter at have givet Republikken Østrig lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger til den påståede uforenelighed mellem den østrigske lovgivning om fastsættelse af minimumsdetailsalgspriser for cigaretter og for finskåren tobak og artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 tilsendte Kommissionen den 27. juni 2007 denne medlemsstat en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede medlemsstaten til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til denne bestemmelse inden for en frist på to måneder at regne fra modtagelsen af denne udtalelse. Kommissionen har anlagt det foreliggende søgsmål, idet den på baggrund af Republikken Østrigs svar fortsat fandt situationen utilfredsstillende.

Om søgsmålet

Parternes argumenter

14 Ifølge Kommissionen opstiller artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 et princip om, at producenter og importører har ret til frit at fastsætte de maksimale detailsalgspriser for forarbejdet tobak. Den omhandlede østrigske lovgivning, som indfører et system med indirekte fastsatte minimumspriser for detailsalg af cigaretter og af finskåren tobak, forbyder imidlertid producenterne og importørerne af disse varer at sælge varerne til priser under de nævnte minimumspriser og begrænser derved deres frihed til prisfastsættelse. Derfor er denne lovgivning i strid med den nævnte fællesskabsbestemmelse.

15 Hensyntagen til beskyttelse af den offentlige sundhed kan ikke begrunde den omhandlede nationale lovgivning. Fællesskabslovgiver har allerede taget hensyn hertil under vedtagelsen af direktiverne om punktafgift på tobak. Da der ikke er nogen maksimale satser for en samlet punktafgift, giver fællesskabsbestemmelserne om beskatningen af tobaksvarer medlemsstaterne mulighed for at øge beskatningen heraf og derved opretholde priser, der er tilstrækkeligt høje til at begrænse tobaksforbruget. Det ønskede beskyttelsesniveau for den offentlige sundhed kan derfor i tilstrækkelig grad sikres gennem skattepolitik.

16 Ifølge Kommissionen er de vejede gennemsnitspriser, der i Østrig er foreskrevet som minimumsdetailsalgspriser for de omhandlede tobaksvarer, ikke fastsat af markedskræfterne, men af staten netop med henblik på at neutralisere markedskræfterne. Det forhold, at disse minimumspriser beregnes aritmetisk på grundlag af gennemsnitlige markedspriser, ændrer ikke ved denne vurdering. Desuden er det ikke sikkert, at denne ordning med minimumspriser gør mindre indgreb i konkurrencen end de ordninger i andre medlemsstater, som har været genstand for efterprøvelse i tidligere domme afsagt af Domstolen. Under alle omstændigheder afhænger det forbud mod indførsel af ordninger med minimumspriser for forarbejdet tobak, der følger af artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, ikke af en vurdering af, hvor indgribende hver enkelt af disse ordninger er i betragtning af det system, som ordningen bygger på.

17 Kommissionen er desuden af den opfattelse, at artikel 93 EF udgør den fornødne hjemmel også for artikel 9 i direktiv 95/59. Direktivets skatteretlige karakter giver ikke medlemsstaterne mulighed for at se bort fra dets bestemmelser med den begrundelse, at medlemsstaterne forfølger andre formål, bl.a. beskyttelsen af den offentlige sundhed. Desuden kan medlemsstaterne ikke påberåbe sig artikel 30 EF i forhold til et anliggende, som er reguleret gennem harmonisering.

18 Endvidere mener Kommissionen, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 stemmer overens med WHO-rammekonventionen, idet denne ikke forpligter de kontraherende parter til at anvende minimumspriser på tobaksvarer. Ellers ville dette direktiv ifølge Kommissionen være blevet ændret, hvilket ikke er tilfældet. Desuden overlader rammekonventionen ikke medlemsstaterne en valgmulighed, som kan gøres gældende mod Fællesskabet, mellem anvendelsen af skattepolitik og anvendelsen af prispolitik, idet forholdet herimellem er et internt fællesskabsanliggende.

19 Endelig er bestemmelserne i Rådets henstilling 2003/54/EF af 2. december 2002 om forebyggelse af rygning og om initiativer til forbedring af bekæmpelse af tobaksrygning (EFT 2003, L 22, s. 31), som Republikken Østrig har påberåbt sig, ikke bindende og kan under alle omstændigheder ikke fortolkes som en tilskyndelse til overtrædelse af artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59.

20 Ifølge Republikken Østrig er en ordning med foreskrevne minimumspriser den eneste effektive og sikre måde, hvorpå man under en priskrig hurtigt kan imødegå prisfald på de tobaksvarer, som er omfattet af den omhandlede nationale lovgivning. De økonomiske aktører på tobaksmarkedet kan nemlig modarbejde skattemæssige tiltag, som ikke kan forhindre dem i at sælge til dumpingpriser for at tiltrække nye forbrugersegmenter med midlertidigt tabsgivende priser. Artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 giver ikke en ubegrænset ret til fri prisfastsættelse. Særligt afskærer denne bestemmelse ikke medlemsstaterne fra at træffe egnede og nødvendige foranstaltninger med henblik på beskyttelsen af den offentlige sundhed som omhandlet i artikel 30 EF.

21 Republikken Østrig har også anført, at den omhandlede ordning med minimumspriser ikke kan fordreje konkurrencen, fordi disse priser reelt er markedspriser, idet vedkommende minister alene har henvist til den gennemsnitlige markedspris. Dermed er den nævnte ordning mindre indgribende end de medlemsstaters bestemmelser, som var genstand for efterprøvelse især i dommene af 19. oktober 2000, Kommissionen mod Grækenland (sag C-216/98, Sml. I, s. 8921), og af 27. februar 2002, Kommissionen mod Frankrig (sag C-302/00, Sml. I, s. 2055), hvorved der f.eks. var fastsat en prisforhøjelse på mindst 20% i forhold til de priser, som fandt anvendelse. Hvor indgribende en national foranstaltning er, har også betydning for vurderingen af, om den er forholdsmæssig, idet det skal vurderes, om det forfulgte formål kunne være opnået med mindre indgribende midler.

22 Ifølge denne medlemsstat skal artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59 fortolkes indskrænkende, henset til, at direktivets retsgrundlag er artikel 93 EF, som ikke tillader forfølgelse af andre formål end de skatteretlige, men som heller ikke begrænser forfølgelsen af sådanne andre formål. Medlemsstaterne har derfor ret til at fastsætte det efter deres opfattelse hensigtsmæssige niveau for beskyttelse af den offentlige sundhed samt de foranstaltninger, der er egnede og nødvendige for at nå dette niveau, herunder fastsættelse af minimumspriser for tobaksvarer. Følgelig kan fabrikanterne og importørerne kun udøve deres ret til frit at fastsætte priserne på forarbejdet tobak inden for rammerne af medlemsstaternes sundhedspolitik.

23 Desuden skal direktiv 95/59 fortolkes i lyset af den senere juridiske udvikling, nemlig dels artikel 6, stk. 2, litra a), i WHO-rammekonventionen, dels punkt 7 i henstilling 2003/54. Der er dog ikke i Domstolens retspraksis på området taget hensyn til den deri indeholdte mulighed for at anvende ordninger med minimumspriser.

24 Endelig har Republikken Østrig anført, at de ved direktiverne om punktafgift på forarbejdet tobak fastsatte foranstaltninger ikke giver medlemsstaterne mulighed for at anvende punktafgiften som middel til at sikre et prisniveau, der er tilstrækkeligt højt til at begrænse forbruget. For det første er der efter disse direktiver kun mulighed for afgiftsforhøjelse på cigaretter med de laveste detailsalgspriser, og det uden at beskatningen af andre cigaretkategorier derved berøres. For det andet kan fabrikanterne og importørerne vælge ikke at overvælte afgiftsforhøjelsen på den endelige pris. Desuden ville en sådan forhøjelse kunne bevirke en stigning i den grænseoverskridende illegale handel.

Domstolens bemærkninger

25 Indledningsvis bemærkes, at det følger af betragtning tre til direktiv 95/59, at direktivet falder inden for rammerne af en harmoniseringspolitik vedrørende punktafgiftsstrukturen for forarbejdet tobak og har til formål at undgå, at konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe, fordrejes, og at medlemsstaternes nationale markeder åbnes.

26 Med henblik herpå fastsættes det i dette direktivs artikel 8, stk. 1, at cigaretter fremstillet inden for Fællesskabet og cigaretter indført fra tredjelande i hver medlemsstat pålægges en proportional forbrugsafgift, som udregnes efter den maksimale detailsalgspris inklusive told, såvel som en specifik forbrugsafgift udregnet efter produktenhed (dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 19).

27 Det fremgår desuden af betragtning syv til direktiv 95/59, at der af konkurrencehensyn skal være fri prisdannelse for alle grupper af forarbejdet tobak.

28 I denne forbindelse bestemmes det i dette direktivs artikel 9, stk. 1, at fabrikanter eller eventuelt deres repræsentanter eller befuldmægtigede i Fællesskabet samt importører fra tredjelande frit fastsætter de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer for at sikre en effektiv konkurrence mellem dem (dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 20). Denne bestemmelse har til formål at sikre, at den forholdsmæssige beregning af punktafgiften på tobaksvarer er underlagt de samme principper i alle medlemsstaterne, nemlig fastsættelse af maksimale detailsalgspriser på disse varer. Som generaladvokaten har anført i punkt 40 i forslaget til afgørelse, har bestemmelsen endvidere til formål at sikre de ovennævnte erhvervsdrivende den frihed, der gør det muligt for dem at få fuldt udbytte af den konkurrencemæssige fordel, der eventuelt måtte følge af en lavere kostpris.

29 Offentlige myndigheders fastsættelse af en minimumsdetailsalgspris bevirker imidlertid, at producenterne og importørerne under alle omstændigheder ikke kan fastsætte en maksimal detailsalgspris, som er lavere end den obligatoriske minimumspris. En lovgivning, hvorved der fastsættes en sådan minimumspris, kan derfor gøre indgreb i konkurrencen ved at hindre nogle producenter eller importører i at drage fordel af lavere kostpriser ved at have mere fordelagtige detailsalgspriser.

30 Følgelig kan et system med minimumsdetailsalgspriser på tobaksvarer ikke anses for foreneligt med artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, for så vidt som det ikke er indrettet således, at det ikke under nogen omstændigheder gør indgreb i den konkurrencemæssige fordel, der for visse producenter eller importører af sådanne varer kan følge af en lavere kostpris, og det følgelig ikke fordrejer konkurrencen (jf. domme af 4.3.2010, sag C-197/08, Kommissionen mod Den Franske Republik, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 38, og sag C-221/08, Kommissionen mod Irland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 41).

31 Den nationale lovgivning, der er omhandlet i denne sag, skal undersøges i lyset af disse principper.

32 Denne lovgivning foreskriver for producenter og importører, der opererer på det østrigske marked, en minimumsdetailsalgspris for cigaretter på 92,75% af den vejede gennemsnitspris for alle cigaretter, der er solgt i det foregående kalenderår, og for finskåren tobak på 90% af den vejede gennemsnitspris pr. gram for al finskåren tobak, der er solgt i det foregående kalenderår.

33 Det kan efter denne ordning under alle omstændigheder ikke udelukkes, at den foreskrevne minimumspris gør indgreb i den konkurrencemæssige fordel, der for visse producenter eller importører af tobaksvarer kan følge af en lavere kostpris. Som Kommissionen bemærkede under retsmødet, uden at det blev bestridt af Republikken Østrig, kan en sådan ordning, som desuden fastsætter minimumsprisen på grundlag af den faktiske gennemsnitspris på markedet, derimod bevirke, at prisforskellene mellem konkurrerende varer udlignes, og at priserne går i retning af prisen på den dyreste vare. Den nævnte ordning gør derfor indgreb i den frihed til at fastsætte maksimale detailsalgspriser, som producenter og importører sikres ved artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 95/59.

34 Som generaladvokaten har anført i punkt 50 og 51 i forslaget til afgørelse, pålægger WHO-rammekonventionen ikke de kontraherende parter nogen konkret forpligtelse med hensyn til deres prispolitik for tobaksvarer og beskriver kun en række handlemuligheder med henblik på hensyntagen til nationale mål på sundhedsområdet vedrørende bekæmpelse af tobaksrygning. I denne rammekonventions artikel 6, stk. 2, er det alene fastsat, at de kontraherende parter vedtager eller fastholder foranstaltninger, »som kan omfatte« gennemførelse af skattepolitik og, »når dette er relevant«, prispolitik for tobaksvarer.

35 Tilsvarende kan der ikke udledes nogen konkret forpligtelse til at anvende systemer med minimumspriser af henstilling 2003/54, som i øvrigt ikke har bindende virkning. Den passus, som Republikken Østrig henviser til, er nemlig blot udtryk for den opfattelse, at høje priser på tobaksvarer begrænser forbruget.

36 Som det fremgår af denne doms præmis 30, er direktiv 95/59 ikke til hinder for en prispolitik, når denne ikke modarbejder det nævnte direktivs mål, navnlig det, der handler om ikke at fordreje konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe.

37 Republikken Østrig har også anført, at den omhandlede ordning med minimumspriser er berettiget af hensyn til beskyttelsen af menneskers sundhed og liv som omhandlet i artikel 30 EF. Ifølge denne medlemsstat kan et forhøjet afgiftsniveau ikke sikre tilstrækkeligt høje priser på tobaksvarer, fordi producenterne eller importørerne kan udligne en sådan forhøjelse ved at give afkald på en del af deres fortjeneste og ved endog at sælge med tab.

38 Hertil bemærkes, at artikel 30 EF ikke kan forstås således, at den tillader andre foranstaltninger end kvantitative restriktioner ved indførsel og udførsel og foranstaltninger med tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 28 EF og 29 EF (jf. i denne retning dom af 27.2.2002 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 33). I denne sag har Kommissionen imidlertid ikke påberåbt sig en overtrædelse af sidstnævnte bestemmelser.

39 Det forholder sig ikke desto mindre således, at Republikken Østrig, uanset direktiv 95/59, fortsat kan bekæmpe tobaksrygning, hvilket indgår i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.

40 Det kan dog ikke hævdes, at dette hensyn ikke varetages inden for rammerne af dette direktiv, fordi det er vedtaget på grundlag af artikel 93 EF.

41 Således som det i øvrigt fremgår af syvende betragtning til direktiv 2002/10, hvorved direktiv 95/59/EF senest er blevet ændret, men hvis artikel 9 forblev uændret, er det i henhold til EF-traktaten og særligt artikel 152, stk. 1, første afsnit, EF kun ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau.

42 Det præciseres også i selv samme betragtning, at afgiftsniveauet er en vigtig faktor for prisen på tobaksvarer, som igen har indflydelse på forbrugernes rygevaner. Tilsvarende har Domstolen allerede fastslået, at skattelovgivningen, når det drejer sig om tobaksvarer, udgør et vigtigt og effektivt middel til at bekæmpe forbruget af disse varer og følgelig til beskyttelse af den offentlige sundhed (dom af 5.10.2006, sag C-140/05, Valeško, Sml. I, s. 10025, præmis 58), og at hensynet til høje priser på tobaksvarer i tilstrækkeligt omfang kan tilgodeses ved en forhøjet beskatning af disse varer, idet forhøjelserne af punktafgifter før eller siden vil blive overvæltet på detailsalgspriserne, uden at princippet om en fri prisfastsættelse derved tilsidesættes (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 31).

43 Hvis medlemsstaterne endelig ønsker at afskære enhver mulighed for producenterne eller importørerne for endog blot midlertidigt at afbøde afgifternes indvirkning på detailsalgspriserne på forarbejdet tobak ved at sælge den med tab, står det dem desuden frit for bl.a. forbyde salg af tobaksvarer til en lavere pris end summen af kostprisen og afgifterne som helhed, idet de således faktisk giver producenterne og importørerne mulighed for at nyde den konkurrencemæssige fordel ved eventuelt lavere kostpriser (jf. dommene af 4.3.2010 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 53, og i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 55).

44 Det følger af de foregående betragtninger som helhed, at Kommissionen bør gives medhold i sagen.

45 Det må derfor fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59, idet den har vedtaget og opretholdt retsforskrifter, hvorefter staten fastsætter minimumsdetailsalgspriser for cigaretter og for finskåren tobak til rulning af cigaretter.

Sagens omkostninger

46 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Østrig har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 95/59/EF af 27. november 1995 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift, som ændret ved Rådets direktiv 2002/10/EF af 12. februar 2002, idet den har vedtaget og opretholdt en lovgivning, hvorefter staten fastsætter minimumsdetailsalgspriser for cigaretter og for finskåren tobak til rulning af cigaretter.

2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.

Underskrifter