FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 8. FEBRUAR 1977 ( 1 )

Høje Ret.

De faktiske omstændigheder i den sag, som vi skal beskæftige os med i dag, kræver ikke megen omtale. De vil i det store og hele være bekendt fra den præjudicielle forespørgsel, sag 125/75.

Fra dengang ved vi, at sagsøger i august/ september 1970 med bevarelse af juridisk og økonomisk selvstændighed sammen med tre andre firmaer indgik i en »pool« for uden for Fællesskabet at sælge smør, som de tyske interventionsorganer lå inde med. Sagsøger fremskaffede i august/ september 1970 de nødvendige eksportlicenser og lod — som bestemt i Kommissionens forordning nr. 1100/68 (ABl. L 184, 1968, s. 14) — restitutionerne forudfastsætte. Der var herved tale om eksport på i alt 10000 tons til de nordafrikanske lande Algeriet, Marokko og Tunesien, for hvilke der gjaldt en særlig restitution.

I begyndelsen af januar 1971 indgik sagsøger med den belgiske pooldeltager, firma Corman, en aftale om salg af 2000 tons smør på vilkår, at varen blev sendt til Marokko. Denne forsendelse skete på to skibe, idet sagsøger var indtrådt i charterkontrakten, efter at aftalen var blevet ændret fra fob til cif kaj. Skibene forlod Fællesskabet ultimo januar, medio februar 1971 og ankom til Marokko den 1. og 21. februar.

Det for restitutionskravene kompetente toldkontor, Hauptzollamt Hamburg-Jonas, imødekom først i begyndelsen af februar 1971 for en del af varens vedkommende sagsøgers ansøgning om udbetaling af den forudfastsatte restitution, der gjaldt for Marokko. Med hensyn til andre ansøgninger, som efter sagsøgers opfattelse egentlig burde have medført udbetalinger fra senest udgangen af april 1971, opstod der derimod vanskeligheder. Hauptzollamt ville ikke stille sig tilfreds med de bilag, som sagsøger havde fremlagt, og hvoraf kun fremgik, at varen havde nået bestemmelsesstedet. Tværtimod forlangte Hauptzollamt bevis for, at varen faktisk var blevet bragt på markedet i Marokko. Da dette bevis ikke blev erlagt, afviste Hauptzollamt den 15. juni 1972 tre ansøgninger fra sagsøger til et samlet restitutionsbeløb på 1335900 DM. Omtrent samtidig tog Hauptzollamt på ny stilling til det beløb, der allerede var udbetalt. Da den herfor krævede dokumentation heller ikke blev erlagt, krævede Hauptzollamt den 17. juli 1972 og 10. oktober 1972 et beløb på i alt 823417,75 DM tilbagebetalt.

Sagsøger var imidlertid af den opfattelse, at retten til restitutionerne var erhvervet, når blot der var fremlagt dokumentation for, at varen var ankommet til bestemmelsesstedet. Og denne dokumentation havde sagsøger erlagt ved hjælp af papirer på udlosningen. Sagsøger anlagde derfor en række parallelle sager ved Finanzgericht Hamburg mod de nævnte afslag og krav om tilbagebetaling fra Hauptzollamt. En af disse sager førte som bekendt til den præjudicielle forespørgsel, sag 125/75. Domstolen statuerede, at Hauptzollamt's standpunkt var rigtigt. Restitutionens udbetaling afhang af, at varen faktisk var importeret til det pågældende destinationsland. Det var ikke tilstrækkeligt at udlosse varen på kaj, tværtimod skulle den være toldbehandlet med henblik på overgang til fri omsætning.

I begyndelsen af januar 1976 — dvs. før den nævnte præjudicielle sag var afsluttet — gjorde sagsøger sig overvejelser om, hvad der skulle ske, hvis sagsøger ikke fik medhold i sagerne ved Finanzgericht Hamburg. Sagsøger nåede til den opfattelse, at i så fald måtte Fællesskabet have pådraget sig en erstatningspligt, fordi Rådet og Kommissionen som følge af formuleringen af de relevante forordninger og andre af deres tilkendegivelser gennem længere tid havde fremkaldt det indtryk, at det var tilstrækkeligt at bevise, at varen var ankommet til bestemmelseslandet for at erhverve ret til de differentierede restitutioner. Da sagsøger frygtede, at kravet kunne forældes i medfør af artikel 43 i statutten vedrørende protokollen for EØF's Domstol, gjorde sagsøger af forsigtighedsgrunde sit krav gældende hos Kommissionen ved en fjernskrivermeddelelse af 16. januar 1976.

Da sagsøger ikke fik noget svar herpå, anlagde sagsøger den 17. maj 1976 sag ved Domstolen.

Sagsøger har begrundet sagen med — jeg skal senere komme ind på detaljerne — at gentage sin allerede nævnte opfattelse af adfærden hos de sagsøgte fællesskabsorganer Rådet og Kommissionen. Hvis fællesskabsorganerne rettidigt og klart havde bragt til udtryk, at indholdet af en forordning fra 1974, således som det også blev antaget i sag 125/75, var, at hvor der er tale om en restitution, der kan differentieres efter destinationen, er varens toldbehandling med henblik på overgang til fri omsætning en betingelse for restitutionens udbetaling, så ville sagsøger have kontraheret således, at disse krav var blevet opfyldt.

I overensstemmelse hermed går påstandens hovedpunkt ud på, at de sagsøgte dømmes til betaling af 1335900 DM, dvs. det restitutionsbeløb, som sagsøger fik afslag på den 15. juni 1972. Af dette beløb kræves endvidere renter fra 1. maj 1971, idet beløbet senest burde have været udbetalt den 30. april 1971. Da sagsøger endnu ikke har efterkommet påkravet om tilbagebetaling, påstår sagsøger endvidere de sagsøgte dømt til at indbetale de tilsvarende beløb på 823417,75 DM til Hauptzollamt Hamburg med renter heraf fra 5. februar 1971, idet Hauptzollamt i medfør af den tyske Verordnung Ausfuhrerstattung EWG af 16. december 1974 (Bundesgesetzblatt Teil I, s. 3555) kan forlange sådanne renter.

Stadig på grundlag af den opfattelse, at såfremt de her omhandlede problemer havde været rettidig afklaret af fællesskabsorganerne, ville der ikke være afholdt udgifter til advokatbistand, retsafgifter og andre sagsomkostninger, har sagsøger endvidere nedlagt påstand om, at de sagsøgte dømmes til betaling af allerede afholdte advokatudgifter med 72922,96 DM med renter 4 % fra sagens anlæg samt til betaling af de sagsøgeren påhvilende, men endnu ikke betalte retsafgifter på 28145,60 DM til Hamburgs retskasse såvel som andre ikke betalte sagsomkostninger på 551,50 DM til Hauptzollamt Hamburg-Jonas.

Som følge af, at det før afslutningen af de nationale retsager ikke var muligt at gøre skaden fuldstændig op, har sagsøgeren endvidere påstået de sagsøgte dømt til at anerkende, at de er forpligtet til at godtgøre sagsøgeren ethvert tab, som denne har lidt eller vil lide ved i tiden fra august 1970 til marts 1971 med føje at have stolet på, at udbetalingen af de fulde restitutionsbeløb, der var fastsat for udførsel til Marokko, ikke var underlagt andre betingelser, end at smørret fysisk skulle være nået Marokkos højhedsområde Subsidiært kræver sagsøger i så henseende en principiel dom (Grundurteil).

Disse forskellige krav må efter min opfattelse bedømmes således:

I — Først skal jeg behandle en række formalitetsindsigelser samt den af sagsøgte fremsatte forældelsesindsigelse, fordi denne sidste også kan overflødiggøre en realitetsbehandling.

1. For det første er det blevet gjort gældende, at sagen er rettet mod De europæiske Fællesskaber, altså også mod Det europæiske Atomenergifællesskab og Det europæiske Kul- og Stålfællesskab. Som vi har hørt, har sagsøger ikke anvendt denne formulering, fordi sagsøger vil rejse krav mod de andre nævnte Fællesskaber. Tværtimod støttes sagen på EØF-traktatens artikel 215, og den vedrører helt klart begivenheder, der er foregået inden for rammerne af EØF. Sagsøger har anført, at denne formulering blev valgt, fordi Fællesskaberne efter artikel 20 i fusionstraktaten har fælles budget, og at erstatningen følgelig skal tages heraf. Dette forhold kan imidlertid ikke begrunde den valgte betegnelse af de sagsøgte parter. Det står nemlig fast, at fusionstraktaten, nærmere bestemt artikel 32, kun omhandler en sammenlægning af organerne men ikke en sammensmelting af Fællesskaberne. Der findes altså ikke nogen juridisk person ved navn »De europæiske Fællesskaber«, men derimod stadig tre Fællesskaber og hermed tre adskilte juridiske personer. For det andet tales der i EØF-traktatens artikel 215 udtrykkeligt om Fællesskabets ansvar, altså Fællesskabet i ental. Den, der søger erstatning fra Det europæiske økonomiske Fællesskab, kan altså kun sagsøge dette. Da det dog som anført er fuldkomment klart, at sagsøger ikke har til hensigt at holde sig til øvrige Fællesskaber, mener jeg ikke, det er nødvendigt i så henseende udtrykkelig af afvise sagen. Efter min opfattelse er det tilstrækkeligt, at der i dommen anvendes en korrekt betegnelse, dvs. der bør alene tales om en sag rettet mod Det europæiske økonomiske Fællesskab ved dettes Råd og Kommission.

2. Kommissionen har endvidere betvivlet, at den del af påstanden, der tilsigter en anerkendelse, kan tages under påkendelse. Kommissionen har anført, at det drejer sig om to konkrete eksportforretninger, der forlængst er afsluttet. Derfor skulle det være muligt at gøre skaden op, hvorfor det er en handlingsdom og ikke en anerkendelsesdom, der her må søges. Sagsøger har hertil anført, at det anfægtede led i påstanden ført og fremmest skyldtes de omkostninger, der er opstået som følge af de nationale retssager. Da disse sager endnu ikke er afsluttet, og da der muligvis må regnes med bevisoptagelse, har det ikke været muligt at opgøre alle udgifter til advokatbistand, retsafgifter og de hermed forbundne udlæg. Desuden er det ikke udelukket — og dette er af betydning, hvor der kræves renter — at rentesatsen kan ændre sig. Det er mit indtryk, at vi kan lade os nøje med disse anførsler. Faktisk har det siden dommen i sagerne 56-60/74 (Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG m.fl. mod Rådet og Kommissionen, dom af 2. juli 1976) stået fast, at EØF-traktatens artikel 215 principielt også tillader anerkendelsessøgsmål. Dette gælder i hvert fald i sager, hvor skaden er umiddelbart forestående og kan påregnes med tilstrækkelig sikkerhed, og når skadens årsag allerede er til stede. Og således forholder det sig set under sagsøgers synsvinkel. Da der i øvrigt ikke efter sagsøger gøres andre skader gældende, end hvad der står i forbindelse med de to nævnte eksporter, dvs. arten af den omhandlede skadetilføjelse altså er tilstrækkelig klar, er der faktisk ingen grund til at afvise påstandens krav om anerkendelse.

3. Hvad endelig angår den forældelses-indsigelse, som begge de sagsøgte institutioner har fremsat, bestemmer artikel 43 i protokollen vedrørende statutten for EØF's Domstol i så henseende, at krav mod Fællesskabet, der støttes på ansvar uden for kontraktsforhold, forældes fem år efter, at den omstændighed, der ligger til grund for kravet, er indtrådt. Artikel 43 bestemmer endvidere, hvilket har betydning i henseende til sagsøgers fjernskrivermeddelselse til Kommissionen af 16. januar 1976, at forældelsen også kan afbrydes ved, at den skadelidte forud gør sit krav gældende over for vedkommende institution i Fællesskabet. I dette tilfælde skal sag anlægges inden den frist af to måneder, der omhandles i artikel 173; i påkommende tilfælde finder bestemmelserne i artikel 175, stk. 2 anvendelse. Kommissionen har i denne sammenhæng gjort gældende, at eftersom det afgørende i artikel 43 er den skadegørende begivenhed, men ikke skadens indtræden, er det kun de af dens handlinger, der er begået efter den 16. januar 1971, der kan komme i betragtning. Krav, der udspringer af handlinger fra før dette tidspunkt — og dette er herved Kommissionens afgørende synspunkt — er derimod allerede blevet forældet i 1975. Efter Rådets opfattelse er det for det første vigtigt, at den nævnte fjernskrivermeddelelse kun kan have haft virkninger i forhold til sin adressat, altså ikke over for Rådet. For Rådet er det afgørende derfor alene tidspunktet for sagens anlæg. Med dette in mente anfører Rådet for det andet, at fem år før den 17. maj 1976 — tidspunktet for sagens anlæg — var samtlige begivenheder, der kan have betydning for sagsøgerens krav, allerede indtruffet. Som af sagsøger selv anerkendt skulle udgangspunktet nemlig være, at restitutionerne burde have været udbetalt senest den 30. april 1971. Først kort tid herefter, altså i hvert fald før den 17. maj, vil der derfor kunne tales om en skadetilføjelse, fordi betalingerne udeblev. Lad mig til disse uoverensstemmelser om, hvornår forældelsesfristen begynder at løbe, først erindre om, hvad Much har anført i sin rapport »Die Haftung der Europåischen Gemeinschaften fur das rechtswidrige Verhalten ihrer Organe« (Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, bind 44, s. 723 ff) om fortolkningen af artikel 43 i protokollen vedrørende statutten for EØF's Domstol. Han mener, at den heri indeholdte forældelsesbestemmelse ikke mindst på grund af sin forskellige formulering i de forskellige traktatsudgaver, er temmelig unøjagtig. Navnlig kan det ikke uden videre udledes af bestemmelsen, om forældelsesfristen skal regnes fra tidspunktet for den skadegørende handling, fra tidspunktet,' hvor erstatningskravet opstår eller fra det tidspunkt, hvor skadelidte har fået kendskab til skaden og vished om den erstatningspligtige institution på en sådan måde, at det er muligt for skadelidte og må forlanges af ham, at han anlægger erstatningssag. Dette er efter min opfattelse korrekt. Jeg ser heller ingen afgørende grunde til at fortolke så snævert, som de sagsøgte institutioner har anbefalet; snarere er der grunde, der taler for en mere omfattende fortolkning. Det er her for det første af betydning, at der ikke i nogen af medlemsstaternes retsorden findes en sådan regel, som de sagsøgte mener skal være gældende på fællesskabsplan. I de fleste medlemsstater begynder forældelsesfristen også i sager om ansvar uden for kontraktsforhold ved skadens indtræden. Dette gælder i Italien, i Belgien, i Nederlandene samt i England og Irland i hvert fald for en række sager. Andre medlemsstater går endnu videre. Her er det afgørende, fra hvilket tidspunkt skadelidte burde have (Danmark og Skotland) eller havde (Frankrig) kendskab til skadens indtræden, eller det afgørende er endog — som i tysk ret — hvornår skaden og de til erstatning forpligtede personer blev kendt på en sådan måde, at et sagsanlæg synes at kunne forlanges. For det andet kan det af retspraksis udledes, at Domstolen selv ikke går ind for en snæver fortolkning. Dette skete ganske vist i en sag mod Det europæiske Kul- og Stålfællesskab, jeg tænker her på dommen i sagerne 46 og 47/59 (Meroni og Co., Erba og Mero og Co., Milano, mod EKSF's Høje Myndighed, dom af 14. december 1962, Sml. 1954-64, s. 337). Da den franske affattelse af den her relevante del af artikel 40 i protokollen vedrørende statutten for EKSF's Domstol svarer til artikel 43 i statutten for EØF's Domstol, kan denne dom også tillægges betydning hvad angår EØF-traktaten. Faktisk fremgår det af den anførte dom, at det afgørende ikke er den skadegørende handlings indtræden. Tværtimod var det afgørende i den nævnte dom regnskabsafslutningen under skrotudligningsordningen, fordi det først på dette tidspunkt kunne blive klart, om der var sket en definitiv skade ved uretmæssig betaling af udligningsbeløb — dette var ansvarsgrundlaget — og hvilket omfang skaden havde. Lader man sig i dette tilfælde lede af disse kriterier, dvs. lader skadens indtræden være afgørende og i øvrigt lader det stå hen, om ikke Much's og Ipsen's opfattelse (Europaisches Gemeinschaftsrecht § 27, nr. 14) endog er korrekt, idet denne opfattelse går ud på, at det bør komme an på skadelidtes viden og på, hvornår mulighed for søgsmål indtræffer, så kan der til spørgsmålets enkelte punkter fastslås følgende: — Hvad angår afslaget på udbetaling af restitutioner er det ganske vist rigtigt, at skaden for så vidt blev kendelig ved slutningen af april 1971, fordi restitutionerne ved processens normale afvikling skulle være kommet til udbetaling på dette tidspunkt. Bortset fra, at dette i forhold til Kommissionen ville være tilstrækkeligt til at frakende forældelsesindsigelsen nogen betydning, må det anføres, at den for sagsanlæg fornødne vished med hensyn til skadens indtræden endnu ikke var til stede på daværende tidspunkt, fordi sagsøger endnu en rum tid havde forhandlinger med Hauptzollamt. Visheden opstod først gennem de udtrykkelige afslag. Regnet herfra, altså fra 15. juni 1972 — og denne fremgangsmåde synes særdeles korrekt — kan der givet heller ikke i forhold til Rådet tales om forældelse, før sagen blev anlagt. — Hvad angår de restitutionsbeløb, som sagsøger skal betale tilbage, er det åbenbart, at det herved ikke kan komme an på Hauptzollamt's udbetaling. Her kan der først tales om en skadegørende handling ved fremsættelsen af kravet om tilbagebetaling i året 1972. I hvert fald kan det siges — og dette er tilstrækkeligt til at frakende forældelsesindsigelsens betydning — at der også for så vidt måtte regnes med en skadetilføjelse i sommeren 1972, nemlig på det tidspunkt, hvor Hauptzollamt gav de nævnte afslag. — Endelig turde forældelsesindsigelsen heller ikke frembyde nogle problemer hvad angår det af påstandens led, der vedrører sagsøgers allerede afholdte advokat-udgifter og heller ikke hvad angår de retsafgifter og øvrige sagsomkostninger, der endnu skal betales. For sidstnævnte post er det klart, at de er opstået efter afslagene og kravet om tilbagebetaling. De advokatomkostninger, der er opstået i forbindelse med forhandlingerne med Hauptzollamt, med Bundesfinanzministerium og Kommissionen kan vel også forudsættes først i det store og hele at være opstået, efter at udbetalingen af restitutionerne for de her omstridte eksportforretninger var blevet tvivlsom, dvs. i det store og hele fra maj og juni 1971. På grundlag af disse overvejelser kan det derfor konstateres, at forældelsesindsigelsen ikke er holdbar. Hermed er det også klart, at der overhovedet ikke er behov for at komme ind på det spørgsmål, som Rådet udførligt har behandlet, nemlig om den fjernskrivermeddelelse, der blev rettet til Kommissionen, kan bevirke en afbrydelse af forældelsesfristen i forhold til Rådet. Der er herefter intet til hinder for en videre prøvelse af de fremsatte krav.

II — Vedrørende realiteten

Sagsøgers krav mod Rådet og Kommissionen støttes som allerede nævnt først og fremmest på den antagelse, at de sagsøgte gennem tilkendegivelser i årene 1967 til 1971 har fremkaldt, således som det viste sig i den præjudicielle sag 125/75, den forkerte opfattelse, at det skulle være tilstrækkeligt for at erhverve ret til en differentieret restitution, at varen fysisk havde nået sin destination. Sagsøger anfører at have disponeret i overensstemmelse hermed. Hvis sagsøgte i rette tid havde sørget for den nødvendige klarhed med hensyn til hvilke krav, der stilledes for restitutionens erhvervelse, så ville sagsøger have kontraheret således, at sagsøger ville have været berettiget til restitutioner. I så fald ville der ikke være opstået strid med Hauptzollamt Hamburg-Jonas og følgelig ville der heller ikke være opstået advokatomkostninger, retsafgifter og andre sagsomkostninger. Endvidere har sagsøger mod Kommissionen gjort gældende, at det ikke har bekendtgjort, hvilke firmaer der kunne komme i betragtning som firmaer, der er specialiseret i kontrol og tilsyn, som omhandlet i artikel 8 i forordning nr. 1041/67 (EFT-specialudgave 1967, s. 298; org.ref. Amtsblatt 1967, nr. 314, s. 9), og derhos, at Kommissionen heller ikke har draget omsorg for, at de kompetente tyske myndigheder — såfremt det var dem, der var kompetente herfor — havde bekendtgjort en sådan liste. Derfor havde sagsøger i Tanger henvendt sig til et firma, hvis udlosningspapirer blev frakendt beviskraft af Hauptzollamt Hamburg-Jonas.

1. Ved undersøgelsen af dette anbringende opstår først det spørgsmål, om det kan anses for godtgjort, at sagsøger ved en anden afvikling af eksporten, navnlig ved at kræve, at varen skulle bringes på markedet i Marokko, ville have kunnet erhverve ret til den for Marokko gældende restitution. Efter min opfattelse kan dette ikke komme på tale. For så vidt er det her vigtigt, hvad der fremgår af en af sagsøger fremlagt rapport fra toldrevisionen for Oberfinanzbezirk Hamburg fra maj 1971, at det under et møde i poolen den 3. november 1970 blev konstateret, at de 9000 tons smør, som var påtænkt eksporteret til Nordafrika, voldte vanskeligheder. Hertil har sagsøger selv anført, at i tiden fra 1. februar til 4. marts 1971 blev der eksporteret 18000 tons smør fra EØF til Marokko, hvoraf dog kun 88 tons havde kunnet blive i Marokko, fordi dette lands årsforbrug på 11000 tons allerede dengang var dækket. Når henses hertil kan det ikke forventes, at firma Corman, som havde købt smørret af sagsøger, skulle være indgået på den betingelse, at smørret skulle bringes på markedet i Marokko. Heller intet taler for, at sagsøger havde skullet være i stand til at finde andre købere, der var indforstået med sådanne betingelser, f.eks. således, som der blev redegjort for under de mundtlige forhandlinger, at varen blev afsat under særdeles gunstige betalingsvilkår til solide aftagere, der kunne oplagre varen med henblik på stigende verdensmarkedspriser og senere afsætning. Dette betyder, at der faktisk er betydelig tvivl med hensyn til grundlaget for kravet om betaling af et beløb svarende til restitutionsbeløbet. Ser man væk fra de krav, hvor det drejer sig om retsafgifter og advokatomkostninger, så kunne der altså efter omstændighederne komme erstatning for andre skader i betragtning, som måske kunne være opstået, såfremt sagsøger havde begæret forudfastsættelse for Marokko i et ringere omfang, eller hvis sagsøger med risiko for kautionsforfald i det hele havde givet afkald på Marokko-forretningen.

2. Det afgørende grundlag for kravene er, som vi har set, den opfattelse, at sagsøger på grund af tilkendegivelser fra de sagsøgte fællesskabsinstitutioner var af den opfattelse, at restitutionskravet opstod, så snart varens ankomst var blevet godtgjort, dvs. at sagsøger for så vidt skulle have været i god tro. Også her — og dette vedrører samtlige påstandens krav — opstår der med det samme betydelig tvivl. Tvivlen skyldes for det første et skriftligt tilbud, dateret den 19. november 1970, fra sagsøgers daværende direktør til udenrigshandelsvirksomheden i Koospol i Prag, som er vedlagt den allerede nævnte rapport fra toldrevisionen som bilag 3. Det forekommer mig her uden betydning, om den nævnte direktør, der var ansat hos sagsøger indtil 20. februar 1971 overhovedet kunne forpligte sagsøger på egen hånd, og om den beskrevne handel blev gennemført. I nærværende sammenhæng drejer det sig jo alene om en situationsvurdering i sagsøgers forretningsledelse, og et af en direktør affattet brev kan også være udtryk herfor. Det interessante ved den nævnte skrivelse er, at der af køber forlanges bevis for, at varen har nået destinationen og forbliver dér. Desuden blev der af køber forlangt bankgarantier af samme størrelse som restitutionsbeløbet for det tilfælde, at restitutionerne skulle blive krævet tilbagebetalt fra sælger på grund af manglende opfyldelse af den netop nævnte betingelse. I betragtning af denne omstændighed, dvs. frygten for, at restitutionen kunne blive krævet tilbage, såfremt varen ikke skulle forblive i bestemmelseslandet, ser jeg ikke, hvorledes sagsøgers opfattelse skulle kunne lægges til grund, nemlig at det skulle være tilstrækkeligt, at varen var ankommet til bestemmelsesstedet. Hertil kommer, hvad der i sagen er blevet oplyst om Hauptzollamt Hamburg-Jonas' praksis med hensyn til beviskrav, især i forhold til sagsøger og for perioden indtil den her omhandlede eksport blev gennemført. Efter en meddelelse fra Bundesfinanzministerium, som Kommissionen har givet oplysninger om, og som stemmer overens med en rapport fra oktober 1970 fra Forbundsrepublikken Tysklands faste repræsentation om anvendelsen af forordning nr. 1041/67, må det antages, at selv om Hauptzollamt Hamburg som hovedregel kun har stillet krav om bevis for varens ankomst, har det for eksport af mejeriprodukter allerede fra 1968 forlangt supplerende bilag i en række tilfælde. Der er her især om dokumentation af importen ved hjælp af toldpapirer, af toldmyndighederne bekræftede regninger og fragtpapirer samt på samme vis bekræftede ankomstbeviser samt veterinærattester. Hvad særligt angår sagsøgers virksomhed, har Hauptzollamt for smør eksporteret til Ungarn og Polen i årene 1969 og 1970 krævet bekræftelse fra toldkontorerne vedrørende import og toldbehandling, henholdsvis bekræftelse fra den statslige polske handelsorganisation af varens toldbehandling til import, netop på grund af mistanke om, at forbudet mod restitutioner i interzonehandelen var blevet omgået. Kommissionen har tilstillet os kopier af disse dokumenter sammen med sine besvarelser af 6. januar 1977. Også dette taler imod, at sagsøgeren endnu ved slutningen af 1970 skulle have været af den opfattelse, at det var tilstrækkeligt med dokumentation for ankomsten for restitutionsrettens erhvervelse. Hvis man er af den opfattelse, at de nævnte dokumenter har tilstrækkelig beviskraft, hvilket jeg mener må accepteres, kan de fremsatte krav allerede tilbagevises under henvisning til de netop nævnte faktorer.

3. Jeg vil dog ikke lade dette være tilstrækkeligt, men også undersøge, om sagsøgtes tilkendegivelser som anført af sagsøger var egnede til at fremkalde den vildfarelse hos eksporterende virksomheder, at det i restitutionsretlig sammenhæng skulle være tilstrækkeligt med bevis for ankomsten. Følgende skal her komme i betragtning: — i tørste række Kadets torordning nr. 876/68 (EFT-specialudgave 1968 (II), s. 226; org.ref. Amtsblatt 1968 L 155, s. 1) samt Kommissionens forordning nr. 1041/67 (EFT-specialudgave 1967, s. 298; org.ref. Amtsblatt 1967, 314, s. 9) som ændret ved forskellige forordninger; — en sammenligning at disse regler med andre relevante fællesskabsforordninger; — et svar fra Kommissionen til et spørgsmål i Parlamentet fra 1970; — udtalelser fra embedsmænd ved Kommissionen til spørgsmål fra sagsøgers advokat samt — de nationale restitutionsmyndigheders faktiske praksis. Før jeg går ind herpå, vil jeg dog endnu engang erindre om, at det mod Rådet kun gøres gældende, at det i forordning nr. 876/68 har undladt at udstede klare regler for retsstillingen, eller at det har undladt i medfør af EØF-traktatens artikel 152 at pålægge Kommissionen at tilvejebringe klare regler. Alene disse forhold har altså betydning for de krav, der er fremsat over for Rådet. Desuden må de forskellige krav i sagsøgers påstand holdes ude fra hinanden. Herved må det navnlig holdes for øje, at for hovedkravets vedkommende, dvs. udbetalingen af restitutionsbeløbene, er det under alle omstændigheder kun de begivenheder, der kan komme i betragtning, som skete før varens indtræffen i Marokko (indtil dette tidspunkt må det antages, at sagsøger har kunnet råde over varen), dvs. til udgangen af februar 1971. Begivenheder senere end foråret 1971 har derfor alene betydning for de krav, der omhandler betaling af advokatomkostninger, retsafgifter og andre sagsomkostninger. a) Efter disse forudgående bemærkninger vil jeg dernæst vende mig til spørgsmålet, om Rådets forordning nr. 876/68 og Kommissionens forordning nr. 1041/67, således som sagsøger mener, kunne fremkalde den opfattelse, at det var tilstrækkeligt at godtgøre varens ankomst til bestemmelsesstedet. Hertil kan jeg fatte mig forholdsvis kort, for jeg har allerede behandlet disse spørgsmål udførligt i mit forslag til afgørelse i sagen 125/75. Dengang fremhævede jeg, at for fortolkningen af disse forordninger var det efter en almindeligt anvendt metode nødvendigt at tage hensyn til hele ordningen såvel som indhold og formål med restitutionsreglerne, således som de navnlig kan udledes af forordningernes betragtninger. For forordning nr. 876/68 blev resultatet, at det at »nå frem« til markedet var det afgørende, og at dette skulle forstås således, at varen nødvendigvis skulle importeres til det pågældende land og bringes på markedet dér. Hvad angår forordning nr. 1041/67, således som den er blevet ændret ved flere senere forordninger, blev det fastslået, at det efter dens artikel 8 ganske vist principielt kommer an på dokumentationen for ankomsten. Men da bestemmelsen også taler om supplerende bevisligheder, der efter sammenhængen ikke kan referere til ankomsten alene, er det imidlertid også muligt at forlange supplerende bevis, såfremt der er tvivl om, at varen faktisk er kommet på markedet. Af artikel 4 kan det, især på grund af den dér indeholdte begrundelse, desuden udledes, at i tvivlstilfælde kan der kræves bevis for, at produktet er blevet importeret og yderligere bevis for de omstændigheder, hvorunder det er blevet importeret. Som nævnt allerede i indledningen fulgte Domstolen denne opfattelse, idet den om forordning nr. 876/68 understregede, at det var en nødvendig betingelse for erhvervelse af ret til restitution, at varen faktisk blev indført til bestemmelseslandet, dvs. blev toldbehandlet til fri omsætning. For mig er det hermed klart, at det efter de for sagsforholdet gældende retsforskrifter med en ubetydelig fortolkningsindsats, som også store handelshuse med kvalificerede radgivere er i stand til, ikke kan siges, at de omhandlede forordninger har været egnet til at fremkalde den af sagsøger beskrevne vildfarelse. b) Endvidere skulle andre af Kommissionens forordninger fra årene 1970, 1971 og 1972 være vigtige (hvortil det endnu engang erindres om, at forordninger fra årene 1971 og 1972 på ingen måde kan komme på tale som hjemmel for sagsøgers hovedkrav). Således mener sagsøger, at når forordningerne nr. 1201/70 (Amtsblatt L 140, s. 12, 1970 , og nr. 1420/70 (Amtsblatt L 157, s. 16, 1970) for restitutioner til smøreksport til Rumænien kræver bevis for, at importen definitivt er sket, og når forordningerne nr. 914/71 (Amtsblatt L 98, s. 44, 1971), nr. 1005/71 (Amtsblatt L 109, s. 20, 1971), 1467/71 (Amtsblatt L 154, s. 12, 1971), 1939/71 (Amtsblatt L 203, s. 7, 1971) og nr. 676/72 (Amtsblatt L 79, s. 84, 1972) for restitutioner til eksport af smør og andre mejeriprodukter til bestemte områder udtrykkelig nævner, at varen skal være bragt i fri omsætning, og udtrykkelig kræver bevis herfor, så må det af disse forordninger sluttes, at det kun er i sådanne, udtrykkeligt regulerede tilfælde, at der, udover beviset for ankomsten, skal erlægges supplerende bevisligheder, og at det i alle andre tilfælde er tilstrækkeligt med dokumentation for ankomsten. Her må man medgive, at der er tale om argumenter, der fortjener overvejelse. Efter min opfattelse kan de dog til syvende og sidst ikke anerkendes. Enhver ved, at der principielt må udvises forsigtighed ved sådanne modsætningsslutninger. I det foreliggende tilfælde må det understreges, at det afgørende efter de restitutionsretlige basisforordninger er, at varen skal være nået til sit marked, og at de, udover de sædvanlige beviser for ankomsten indeholder hjemmel til at kræve supplerende bevis for importen og for, at varen er kommet på markedet. Under denne synsvinkel kan det derfor ikke med føje gøres gældende, at det uden en udtrykkelig ændring af disse forordninger var grund til at tro, at noget andet skulle have været gældende, fordi der i visse særlige tilfælde, der let lader sig forklare med handelspolitiske overvejelser og retlige særegenheder i de pågældende lande, stedse blev forlangt bevis for den endelige import, dvs. bevis for, at varen var kommet på markedet eller for, at varen var blevet toldbehandlet med henblik på overgang til fri omsætning. c) Tilsvarende gælder — for at sige det med det samme — for det anførte om, at Kommissionen i sag 6/71 (Rheinmuhlen Dusseldorf mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, dom af 28. oktober 1971, Sml. 1971, s. 823) havde indtaget det standpunkt til et beslægtet problem, at det afgørende ikke var varens toldbehandling til fri omsætning, samt for det anførte om Kommissionens besvarelse af spørgsmålet i Parlamentet nr. 311/69 af 18. marts 1970 (Amtsblatt C 38, s. 1, 1970). Af dette svar, der som bekendt omhandlede restitutioner for smøreksport til Marokko, fremgik det, hvad angår artikel 8 i forordning nr. 1041/67, at restitutionerne blev udbetalt, »når det er bevist, at varen faktisk har nået destinationslandet«, og det tilføjedes: »efter dette punkt kan Kommissionen ikke længere følge den eksporterede vares skæbne«. Til det første punkt er det efter min opfattelse tilstrækkeligt at sige, at de forhold, der dengang skulle bedømmes — det drejede sig om en ordning, der skulle anvendes i overgangsperioden — i retlig henseende var anderledes. Dengang stod det medlemsstaterne frit for at yde restitutioner; desuden er det vigtigt, at der kun var tale om eksport, men ikke noget om at nå et destinationsland. Hvad det andet punkt angår, har jeg allerede i forslaget til afgørelse i sag 125/75 henvist til, at det kun drejer sig om et kort svar på en enkelt del af et spørgsmål, hvilket naturligvis ikke fuldt kunne udtømme den retlige problematik, og at man ville gå langt ud over formålet med en besvarelse af et politisk spørgsmål, såfremt man her ville tale om en autentisk fortolkning af den afgørende retsforskrift. Faktisk kunne ingen mene, at det hermed blev bragt til udtryk, at det nemlig var nok at bevise, at varen fysisk var nået til destinationslandet, unanset det af de relevante forordninger må sluttes, at der kan forlanges yderligere bevisligheder. Derhos må det ikke overses, at det i svaret angående differentieringen af restitutionen blev anført, at denne var nødvendig af hensyn til særlige konkurrenceforhold i visse tredjelande, og at dette korrekt forstået også er en henvisning til markedssituationens afgørende betydning. Efter alt dette kan der allerede nu fastslås, at det ikke kan gøres gældende mod Rådet, at der er begået en tjenstlig fejl. Faktisk er Rådets forordning nr. 876/68 ikke vildledende i den af sagsøger anførte forstand. Endvidere — og helt bortset fra, at en sådan tilsynspligt ikke blev påvist — var der heller ingen grund for Rådet til på grundlag af de af Kommissionen skabte supplerende bestemmelser for dette forhold, der indeholder de nærmere regler for dokumentationen, at opfordre Kommissionen til at skabe større klarhed eller selv at varetage denne opgave i en rådsforordning. d) De anbringender, der gøres gældende mod Kommissionen, er dog hermed endnu ikke udtømmende behandlet. For sagsøgers opfattelse skulle også udtalelser fra embedsmænd i Kommissionen om sagsøgers problem have betydning såvel som praksis hos de nationale restitutionsmyndigheder, som Kommissionen var bekendt med, og som Kommissionen følgelig har tolereret. — Når henses til det af mig tidligere anførte, kan jeg til det andet punkt fatte mig ganske kort. Det er her frem for alt af vigtighed, at praksis ved Hauptzollamt Hamburg-Jonas i tiden før sagsøgers her omhandlede eksportforretninger blev påbegyndt, ikke var således, at der aldrig blev forlangt andet end dokumentation for ankomsten forstået som varens fysiske indtræffen. Som vi har set, blev der gentagne gange krævet videregående dokumentation, der kan betragtes som supplerende bevisligheder som omhandlet i artikel 4 og 8 i forordning nr. 1041/67. Men da det er den tyske restitutionsmyndighed, som har betydning for sagsøger, er det derhos egentlig irrelevant, hvorledes tilsvarende praksis i andre medlemsstater som Belgien og Nederlandene har været udformet. Skulle det imidlertid have forholdt sig dér, som af sagsøger hævdet, nemlig at der aldrig blev forlangt andet end dokumentation for ankomsten (efter mit indtryk var dette i hvert fald ikke tilfældet i Frankrig og i Nederlandene), så kunne det bemærkes, at dette kun kan have betydning for sagsøgers opfattelse, såfremt det var blevet godtgjort — hvilket ikke har været tilfældet — at de andre medlemsstaters restitutionsmyndigheder på daværende tidspunkt havde grundlag for tvivl, dvs. om de havde grund til at antage, at der forelå omgåelser, men heller ikke i disse tilfælde forlangte supplerende bevisligheder, hvilket kunne synes passende. I øvrigt kunne det i denne sammenhæng tilføjes, at der ikke kan udledes noget af betydning for denne sag af en mulig forskellig anvendelse af restitutionsretten i medlemsstaterne og af den omstændighed, at Kommissionen intet har foretaget i den anledning, fordi det afgørende for sagsøgers erstatningskrav ikke er en tilsidesættelse af diskriminationsforbudet men kun, at sagsøger skulle være blevet bragt i vildfarelse om betingelserne for erhvervelse af restitutionen, men herom kan der — som vi har set — ikke være tale. — Hvad angår sagsøgers henvisninger til udtalelser fra embedsmænd ved Kommissionen, hvorom der imidlertid ikke findes andet materiale end nogle notater hos sagsøgers advokat, må det endvidere, for så vidt det drejer sig om hr. Ehlermann, siges, at denne udtrykkeligt understregede, at han kun gav udtryk for sin personlige mening, fordi han ikke længere var ansvarlig for dette område. Desuden ville han indhente yderligere oplysninger, dvs. på tidspunktet for den af sagsøger nævnte telefonsamtale, den 12. februar 1971, kunne der slet ikke tales om nogen definitiv stillingtagen. Hvad hr. Pierrus udtalelser angår, så fremgår det kun af sagøgers notat, at det blev forklaret for hr. Pierru, at Forbundsrepublikken Tysklands repræsentanter ville være tilfredse med dokumentation for, at varen fysisk havde nået Marokko, og ikke krævede bevis for, at varen var bragt på markedet — hvoraf det ikke følger, at den nævnte embedsmand hos Kommissionen skulle dele denne opfattelse. Begge tildragelser — hvis man overhovedet kan betegne dem som hidrørende fra Kommissionen — er derfor næppe egnede til at danne et solidt grundlag for forretningsdispositioner eller for at påbegynde den omstridte eksport. Hertil kommer — også dette kan udledes af de af sagsøger fremlagte dokumenter — at det den 12. november 1971 blev meddelt sagsøger, at forvaltningskomiteen »korn« så godt som enstemmigt var af den opfattelse, at det ikke var tilstrækkeligt alene med bevis for udlosningen, men at det tværtimod også skulle godtgøres, at der var indgået en købekontrakt med en køber i destinationslandet. Desuden blev det i en skrivelse fra Kommissionen af 16. februar til sagsøgers advokat udtrykkeligt anført, at efter opfattelsen hos de kompetente afdelinger i Kommissionen var intet fællesskabsretligt hensyn til hinder for, at medlemsstaterne i visse tilfælde gjorde udbetalingen af en højere restitution afhængig af yderligere betingelser, således som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 1041/67, og at de også krævede supplerende bevisligheder. Senest på dette tidspunkt, dvs. endnu før uenigheden med Hauptzollamt Hamburg-Jonas opstod, var det derfor klart, at sagsøgers opfattelse om det enkle beviskrav inden for restitutionsretten ikke blev delt i ledende fællesskabskredse. e) Hermed står det i det hele fast, at det heller ikke kan gøres gældende mod Kommissionen, at den ved tilkendegivelser, som kan tilregnes den, skulle have fremkaldt det indtryk, at det for restitutionen alene kom an på dokumentationen for ankomsten. Tilmed er det også på denne måde blevet klart, at en af de væsentligste forudsætninger for sagsøgers erstatningskrav mangler, hvorfor det bliver overflødigt også at komme ind på de andre betingelser for, at Fællesskabet kan ifalde ansvar for tjenstlige fejl.

4. Tilbage er der endnu kun to bemærkninger. Den ene vedrører anbringendet om, at Kommissionen har forsømt at lade en liste med de i artikel 8 i forordning nr. 1041/67 omhandlede kontrol og tilsynsfirmaer bekendtgøre eller lade en sådan liste bekendtgøre gennem de kompetente tyske myndigheder. Den anden bemærkning gælder et enkelt stridsspørgsmål, som sagsøger ønskede behandlet i henhold til procesreglementets artikel 91. a) Til det førstnævnte anbringende er det i og for sig tilstrækkeligt at konstatere, at det ikke er godtgjort, hvad der skulle være hjemmelen for en sådan forpligtelse for Kommissionen. Faktisk kan man vel antage — men dette kan nu stå hen — at de nationale myndigheder for så vidt handler på eget ansvar. Det er desuden klart, at selv om en sådan forpligtelse skulle være opfyldt, ville sagsøgers situation ikke have ændret sig herved. Som bekendt blev restitutionen nægtet sagsøger, fordi sagsøger ikke kunne fremlægge de supplerende bevisligheder for, at varen var blevet bragt på markedet. Disse bevisligheder ville også have manglet, selv om Kommissionen havde offentliggjort en sådan liste, da sagsøger jo åbenbart kun bestræbte sig på at få udlosningspapirer, dvs. udelukkende om en dokumentation af ankomsten. b) Sagsøger ønsker et enkelt stridsspørgsmål i den i artikel 91 i procesreglementet forudsatte betydning afgjort. Det drejer sig herved om Kommissionens bemærkning i svarskriftet om, at sagsøgers advokat også har repræsenteret sagsøger »og andre pooldeltagere under afvikling af en lang række dubiøse eksportforretninger«. Sagsøger har gjort gældende, at dette er irrelevant for sagen og desuden urigtigt og diffamerende, og sagsøger har derfor krævet denne bemærkning slettet af Kommissionens processkrift. Dette har Kommissionen søgt at imødekomme ved at omskrive den omhandlede bemærkning til følgende: »Dr. Vendts daværende indsats vedrørte ikke blot de her omhandlede tildragelser, men også den restitutionsretlige afvikling af andre omstridte eksportforretninger.« Efter min opfattelse kan man antage, at genstanden for denne mellemkommende tvist er faldet bort, fordi diffamationen således er bragt ud af verden. Om de faktiske omstændigheder på denne måde gengives korrekt, og om det drejer sig om bemærkninger, der ikke kan fremsættes, kan derimod ikke behandles i en sådan mellemkommende procedure. På den anden side må det dog anerkendes, at sagsøgers protest ikke var ganske uberettiget. Det forekommer mig, at Kommissionens repræsentant i sine udtalelser var gået videre end nødvendigt for sagen, og videre end hensynet til modpartens repræsentant tillader. Dette bør tages i betragtning ved afgørelse af sagsomkostningerne. Sagsøgers idømmelse af sagens omkostninger — det fremgår af, at sagsøger ikke får medhold i sit hovedkrav — bør derfor ikke omfatte omkostningerne ved afgeørelsen af dette stridsspørgsmål. Disse bør tværtimod pålægges Kommissionen.

III — Som konklusion skal jeg herefter foreslå, at Det europæiske økonomiske Fællesskab ved Rådet og Kommissionen frifindes for firma Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH's påstand. Sagens omkostninger, bortset fra omkostningerne i forbindelse med afgørelsen af det enkelte stridsspørgsmål, som Kommissionen bør bære, afholdes af sagsøger.

( 1 ) – Oversat fra tysk.