Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 22. september 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN PORTUGISISKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - GRADVIS TILPASNING AF MONOPOLER - VILKAAR FOR DEN PORTUGISISKE REPUBLIKS TILTRAEDELSE - OVERGANGSFORANSTALTNINGER. - SAG C-361/90.



Samling af Afgørelser 1993 side I-00095



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 208, stk. 1, idet den har undladt gradvis at tilpasse monopolet paa landbrugsethanol og ethanol af ikke-landbrugsmaessig oprindelse samt monopolet paa koeb og afsaetning af vinspiritus bestemt til fremstilling af portvin.

Den portugisiske republik skal ifoelge ovenstaaende bestemmelse fra den 1. januar 1986 (overgangsperiodens begyndelse) gradvis tilpasse de statslige handelsmonopoler, saaledes at det inden overgangsperiodens udloeb den 1. januar 1993 sikres, at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaarene for produkter, der er omfattet af et monopol, er udelukket. Det bestemmes i stk. 3, at Kommissionen udsteder ikke-bindende retsakter i form af henstillinger vedroerende tempoet og fremgangsmaaderne for den "gradvise tilpasning".

I medfoer heraf rettede Kommissionen den 8. oktober 1987 en henstilling til Den Portugisiske Republik om tilpasningen af det statslige handelsmonopol paa spiritus over for de oevrige medlemsstater (1). Kommissionen anmodede heri Portugal om at aabne kontingenter for landbrugsethanol og ethanol af ikke-landbrugsmaessig oprindelse samt for vinspiritus bestemt til fremstilling af portvin. Henstillingen indeholder ogsaa helt klare retningslinjer for, hvor store de oprindelige kontingenter skal vaere, og hvor meget de skal forhoejes aarligt, indtil overgangsperioden udloeber den 31. december 1992.

2. Det skal dog med det samme siges, at Kommissionen ogsaa kritiserer Den Portugisiske Republik skarpt og redegoer detaljeret for en raekke forhold, som skal godtgoere, at Portugal endnu ikke har indledt en liberalisering af samhandelen med de produkter, der er omfattet af de her omhandlede monopoler. Kommissionen "glemmer" imidlertid at praecisere eller undlader i det mindste at komme naermere ind paa, hvad der reelt ligger i den forpligtelse, der er fastsat i artikel 208, stk. 1, og som Den Portugisiske Republik ikke har opfyldt.

Tiltraedelsesaktens artikel 208, stk. 1, samt traktatens artikel 37, stk. 1, indeholder som allerede naevnt en forpligtelse til at naa et helt bestemt resultat (udelukkelse af enhver forskelsbehandling), og som skal opfyldes: a) inden overgangsperiodens udloeb; og b) ved en gradvis tilpasning af handelsmonopolerne.

I betragtning af at overgangsperioden udloeber den 31. december 1992, og at Kommissionen allerede den 16. februar 1990 udstedte en begrundet udtalelse med krav om, at sagsoegte skulle efterkomme denne inden for en maaned regnet fra dens meddelelse, forekommer det saaledes indlysende, at de klagepunkter, Kommissionen har fremfoert mod den portugisiske regering, ikke vedroerer (og paa ingen maade kan vedroere) den forpligtelse til at naa et bestemt resultat, der er fastsat i den omhandlede bestemmelse, men derimod det middel, som regeringen har valgt for at opnaa dette resultat, dvs. det middel, den anvender for at opfylde pligten til gradvis at tilpasse de statslige monopoler. Det er saaledes noedvendigt at afklare, hvad denne forpligtelse indebaerer, foer der kan tages stilling til Den Portugisiske Republiks paastaaede overtraedelse af artikel 208, stk. 1.

3. For at kunne vurdere den tilpasningsproces, den portugisiske regering har ivaerksat, er det derfor noedvendigt at praecisere, hvad der skal forstaas ved en "gradvis tilpasning", og ikke mindst, om medlemsstaterne har pligt til at traeffe bestemte foranstaltninger under gennemfoerelsen af denne tilpasning i loebet af overgangsperioden.

Artikel 208, stk. 1, definerer ikke udtrykkeligt indholdet af begrebet "gradvis tilpasning", idet den blot i det vaesentlige angiver, at der er tale om en proces, der skal sikre, at enhver forskelsbehandling inden overgangsperiodens udloeb er udelukket. Som den omhandlede bestemmelse er affattet, staar det saaledes klart, at forpligtelsen til gradvis at tilpasse de statslige handelsmonopoler skal ses som et middel i forhold til forpligtelsen til inden overgangsperiodens udloeb at afskaffe enhver forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere. Som Kommissionen i oevrigt selv har anfoert i denne sag, er det til fordel for medlemsstaterne, at tilpasningen foretages gradvis, fordi det goer det muligt at undgaa alvorlige forstyrrelser af det oekonomiske og sociale netvaerk i de omhandlede medlemsstater. Saadanne forstyrrelser ville derimod kunne opstaa, saafremt man kraevede, at de nationale regler, som den paagaeldende bestemmelse omhandler, oejeblikkeligt og ipso jure skulle ophaeves.

En saadan fremgangsmaade stoetter sig paa retspraksis vedroerende traktatens artikel 37, stk. 1, og navnlig Domstolens udtalelse om, at formaalet med den frist, som medlemsstaterne ifoelge traktaten har til gradvis at tilpasse de statslige monopoler, "saaledes at enhver form for forskelsbehandling er udelukket fra overgangsperiodens udloeb", er at "lette indfoerelsen af nye forhold, som er i overensstemmelse med dette princip" (2). Dette indebaerer, at medlemsstaterne inden for de fastsatte frister skal omstrukturere, omlaegge eller i det mindste aendre de omhandlede monopoler med henblik paa at naa det tilsigtede maal.

Domstolen har paa den anden side haft lejlighed til at fastslaa foelgende i dommen vedroerende Albatros Sopeco (3): "... det foreskrevne tilpasningstempo [tillader] ikke en generel forudgaaende fastsaettelse af de tidspunkter i overgangsperioden, hvorpaa de hindringer, der er tale om i naervaerende sag, skal vaere forsvundet". Det skal endvidere bemaerkes, at Kommissionen i medfoer af tiltraedelsesaktens artikel 208, stk. 1, tredje afsnit, udelukkende kan fremme og stimulere tilpasningens tempo og fremgangsmaaden herfor ved at udstede ikke-bindende retsakter i form af henstillinger, og at medlemsstaterne saaledes frit kan vaelge formen for og indholdet af en saadan tilpasning.

Dette betyder dog ikke, at en medlemsstat kan vente til overgangsperiodens udloeb med at ivaerksaette en proces til omlaegning af de statslige monopoler. Kravet om en gradvis tilpasning bevirker i realiteten, at en medlemsstat ikke kan vente med at foretage denne tilpasning indtil overgangsperiodens udloeb eller forsinke den vilkaarligt. Der er saaledes tale om et skoen, der i visse henseender er begraenset. Medlemsstaten skal under alle omstaendigheder godtgoere, at den har truffet foranstaltninger for inden overgangsperiodens udloeb at sikre, at enhver forskelsbehandling udelukkes.

4. Der synes paa baggrund af det ovenfor anfoerte ikke at vaere anledning til at komme naermere ind paa den tilpasningsproces, sagsoegte har indledt (og de fremskridt, der her er gjort), for at afgoere, hvorvidt Kommissionens klagepunkter er begrundet, dvs. om Den Portugisiske Republik har tilsidesat reglerne. Det forekommer mere hensigtsmaessigt at undersoege: a) om den portugisiske regering inden for den frist, der er angivet i den begrundede udtalelse, havde truffet foranstaltninger for inden overgangsperiodens udloeb at sikre, at enhver forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere udelukkes; b) om det er strengt noedvendigt at foelge Kommissionens henstilling om, at der aabnes kontingenter, for at naa dette resultat.

Sagsoegte har ifoelge Kommissionen endnu ikke indledt en tilpasning af de omhandlede monopoler. De foranstaltninger, der hidtil er truffet, maa udelukkende betragtes som forberedelser til en fremtidig tilpasning. Det beviser efter min mening, at sagsoegeren erkender, at den portugisiske regering allerede havde ivaerksat en proces til tilpasning af monopolerne, eftersom den inden for den frist, den havde faaet til at efterkomme den begrundede udtalelse, allerede havde truffet skridt til en omstrukturering af de statslige monopoler.

Hvad angaar monopolerne paa landbrugsethanol og ethanol af ikke-landbrugsmaessig oprindelse, har den portugisiske regering rent faktisk med stoette fra bl.a. Faellesskabet ivaerksat en omstilling af figenproduktionen og foretaget en gradvis saenkning af priserne paa figner til destillation. Regeringen har desuden reduceret antallet af ansatte i den organisation, der forvalter det omhandlede monopol (AGA), og er gaaet i gang med at afvikle AGA' s lagerkapacitet. Kommissionen bestrider ikke, at dette har fundet sted.

Med hensyn til monopolet paa vinspiritus bestemt til fremstilling af portvin paapeger den portugisiske regering, at Instituto do vinho do Porto (IVP) i medfoer af lovdekret af 30. maj 1988 ikke laengere har eneret til at koebe og distribuere vinspiritus hos vinproducenterne, men kun beskaeftiger sig med at sikre portvinens renhed og dens renommé paa nationalt og internationalt plan. Desuden indfoeres vinspiritus nu i henhold til offentlige udbud, som alle erhvervsdrivende i Faellesskabet kan deltage i. Kommissionen tvivler ganske vist paa, at disse foranstaltninger er tilstraekkelige til at hindre forskelsbehandling. Hertil kan blot bemaerkes, at der ikke er grundlag for at fremfoere saadanne klagepunkter foer efter overgangsperiodens udloeb, dvs. efter den frist, hvor den omhandlede medlemsstat skal have opfyldt kravet om at afskaffe enhver forskelsbehandling.

Den Portugisiske Republik kan, naar det kommer til stykket, ikke med rette beskyldes for at have udskudt den gradvise tilpasning indtil overgangsperiodens udloeb, da det staar klart, at der allerede ved periodens begyndelse blev truffet en raekke foranstaltninger, der skulle "indfoere nye forhold". Sagsoegeren har i oevrigt paa ingen maade godtgjort, at den portugisiske regerings foranstaltninger er utilstraekkelige til at opfylde maalet om at udelukke enhver forskelsbehandling foer overgangsperiodens udloeb.

5. Man staar, naar dette er sagt, tilbage med en klar fornemmelse af, at Kommissionen ud over at kritisere sagsoegte for de konkrete foranstaltninger, som denne har eller ikke har truffet, i realiteten kritiserer sagsoegte for ikke at have fulgt den henstilling, som Kommissionen rettede til sagsoegte, og hvori den opfordrede sagsoegte til at aabne samlede importkontingenter og oege kontingenternes stoerrelse hvert aar med de procentsatser, der er fastsat i henstillingen.

Den paastaaede overtraedelse skyldes saaledes netop, at Den Portugisiske Republik ikke har aabnet de omhandlede kontingenter. Kommissionen erkender i virkeligheden paa den ene side, at henstillingen ikke er bindende for den medlemsstat, den er rettet til, men synes paa den anden side ogsaa at mene, at den eneste maade, hvorpaa der kan gennemfoeres en gradvis tilpasning for ved overgangsperiodens udloeb at udelukke enhver forskelsbehandling, bestaar i, at der aabnes kontingenter i det tempo og paa den maade, der er angivet i henstillingen. Kommissionen mener med andre ord, at den eneste maade, hvorpaa forpligtelsen i artikel 208, stk. 1, kan opfyldes, er den, der anfoeres i henstillingen.

Er det virkelig strengt noedvendigt at aabne disse kontingenter for at opfylde den omhandlede forpligtelse? Jeg er aerlig talt ikke overbevist om det, og Kommissionen har ikke paa nogen maade godtgjort dette. Man har snarere indtryk af, at Kommissionen saetter lighedstegn mellem gradvis tilpasning og gradvis liberalisering. Det er imidlertid som tidligere naevnt vigtigt, at monopolet omstruktureres paa en saadan maade, at det endelige resultat ved overgangsperiodens udloeb er, at enhver forskelsbehandling er udelukket. Kommissionen har dog hverken formaaet at godtgoere, at det oenskede resultat kun kunne opnaas ved gradvis aabning af kontingenter, eller at der i det hele taget er grundlag for at antage, at det er noedvendigt at aabne importkontingenter for at gennemfoere den gradvise tilpasning. Et argument for det modsatte findes netop i artikel 208, stk. 2, som udtrykkelig naevner aabningen af importkontingenter, men kun for nogle af de produkter, der er omfattet af et monopol (autobenzin, petroleum, gasolier og braendselsolier).

I betragtning af at medlemsstaterne inden for de angivne frister raader over et skoen, og eftersom det er tilstraekkeligt, at de traeffer foranstaltninger, der viser, at de forfoelger det tilsigtede maal (udelukkelse af enhver forskelsbehandling), finder jeg ikke, at Den Portugisiske Republik har overtraadt forpligtelsen i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 208, stk. 1.

6. Paa baggrund af det ovenfor anfoerte foreslaar jeg derfor, at Domstolen frifinder sagsoegte og tilpligter sagsoegeren at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) - EFT L 306, s. 32.

(2) - Dom af 17.2.1976, sag 45/75, Rewe mod Hauptzollamt Landau, Sml. s. 181, praemis 24.

(3) - Dom af 4.2.1965, sag 20/64, Sml. 1965-1968, s. 3; org. ref.: Rec. XI-3, s. 1.