Foredene forslager til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 26. november 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Nederlandene, Italienske Republik, Franske Republik og Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - Enerettigheder til import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning. - Sager C-157/94, C-158/94, C-159/94 og C-160/94.



Samling af Afgørelser 1997 side I-05699



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I fire sager, som jeg af logiske grunde skal behandle under ét, har Kommissionen nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at de sagsoegte medlemsstater ved at meddele enerettigheder til indfoersel (for Den Franske Republiks, Kongeriget Spaniens og Den Italienske Republiks vedkommende, til udfoersel) af elektricitet (og for Den Franske Republiks vedkommende, af naturgas) har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler dem i medfoer af EF-traktatens artikel 30, 34 og 37 (eller, for Kongeriget Nederlandenes vedkommende, i medfoer af artikel 30 og 37), samt, for Kongeriget Spaniens vedkommende, desuden i medfoer af artikel 48 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, herefter »tiltraedelsesakten«).

Der er i de paagaeldende sager blevet indgivet interventionsbegaering af Det Forenede Kongerige, som stoetter sagsoegerens paastande, af Irland, som stoetter de sagsoegtes paastande, og endelig af Den Franske Republik, som paastaar Kongeriget Spanien, Den Italienske Republik og Kongeriget Nederlandene frifundet.

En simpel beskrivelse af genstanden for de anlagte sager er tilstraekkelig til at paavise den ekstraordinaere interesse, som er forbundet med de hermed rejste problemer. Domstolen opfordres til paa energiomraadet at fortolke og anvende traktatens artikel 30, 34 og 37 (men, som der vil blive redegjort naermere for, desuden artikel 90, stk. 2) og opfordres dermed i virkeligheden til, for maaske foerste gang paa en saa direkte maade, at afgoere, om den i visse (hvis ikke de fleste) medlemsstater fremherskende opfattelse af begrebet offentlig tjenesteydelse, i hvert fald med hensyn til visse af dets afgoerende aspekter, er forenelig med det grundlaeggende princip om frie varebevaegelser.$

I - De faellesskabsretlige bestemmelser

1 Selv om traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab i dens oprindelige affattelse (1) ikke indeholdt saerlige bestemmelser herom, optog spoergsmaalet op oprettelse af et faelles energimarked Faellesskabet paa et meget tidligt tidspunkt. Allerede i 1964 var medlemsstaternes regeringer ved »protokol til aftale vedroerende energiproblemer« (2) enedes om noedvendigheden af at skabe et faelles marked for energisektoren og havde i samme protokol i store traek fastlagt de elementer, der skulle danne grundlag for denne politik samt de maalsaetninger, der skulle forfoelges. Den 18. december 1968 fremsendte Kommissionen en skrivelse til Raadet med titlen »Foerste orientering med henblik paa en faellesskabspolitik paa energiomraadet«, der var det foerste forsoeg paa i detaljer at fastlaegge rammen for en faelles energipolitik, at beskrive de vaesentligste problemer, som den rejste, og at opregne de instrumenter, som Faellesskabets institutioner havde til raadighed med henblik paa at loese problemerne.

2 Disse foerste skridt forblev laenge uden resultat. Problemet blev foerst taget op igen langt senere, og dette efter at Europa, sammen med den oevrige verden, havde oplevet de to energikriser i 1973 og 1979. Det nye afsaet var, at artikel 8 A blev indsat i traktaten ved den europaeiske faelles akt: udsigten til et faelles indre marked pr. 31. december 1992 bragte omgaaende spoergsmaalet om oprettelse af det indre energimarked paa dagsordenen. Blot faa maaneder efter undertegnelsen af den europaeiske faelles akt og endda foer dennes ikrafttraedelse, vedtog Raadet i sin resolution af 16. september 1986 (3) som maal for Faellesskabets energipolitik bl.a. [punkt 5, litra d)] »en bedre integration, uden hindringer for samhandelen, af det indre energimarked med henblik paa at forbedre forsyningssikkerheden, nedbringe omkostningerne og styrke den oekonomiske konkurrenceevne«. Kommissionen offentliggjorde den 2. maj 1988 et arbejdsdokument med titlen »Det indre energimarked« (4), hvori den efter at have understreget, at oprettelsen af det indre energimarked bl.a. indebaerer en strengere anvendelse af de relevante faellesskabsretlige bestemmelser, udtrykkeligt anfoerte, at det i lyset af disse bestemmelser er noedvendigt at foere kontrol med monopolerne paa ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas.

3 Samtidig tog Kommissionen er raekke lovinitiativer for gennem harmoniseringsregler at fjerne i hvert fald nogle af hindringerne for oprettelse af det indre energimarked. Saaledes udstedte Raadet direktiv 90/377/EOEF af 29. juni 1990 om en faellesskabsprocedure med hensyn til gennemsigtigheden af prisen paa gas og elektricitet til den endelige forbruger i industrien (5), direktiv 90/547/EOEF af 29. oktober 1990 om transit af elektricitet gennem de overordnede net (6) og direktiv 91/296/EOEF af 31. maj 1991 om transit af naturgas gennem de overordnede net (7).

4 Anvendelsesomraadet for de forslag til direktiver, som Kommissionen fremsatte den 24. februar 1992, er langt bredere. Det mest ambitioese element i disse forslag - der ifoelge deres betragtninger udgoer den anden fase, efter vedtagelsen af de ovenfor under punkt 3 naevnte direktiver, for oprettelse af det indre elmarked (8) og naturgasmarked (9) - er indfoerelse af et regelsaet for overdragelse, under en raekke betingelser og begraensninger, til elektricitets- og naturgasproducenter og disses kunder (eller i hvert fald nogle af disse) af retten til adgang til saavel de i medlemsstaterne eksisterende net, hvorigennem elektriciteten eller naturgassen transporteres fra produktionsstederne til distributoererne eller til de endelige forbrugere (transportnet), som til de i medlemsstaterne eksisterende net, hvorigennem de ovennaevnte energiformer leveres af distributoererne til de endelige forbrugere (distributionsnet). Tanken med reglerne i direktivforslagene er helt klart foelgende: anerkendelse af producenternes, distributoerernes og de endelige forbrugeres ret til adgang til transport- og distributionsnettene (uden hvilke det naturligvis ikke er muligt at handle med elektricitet og naturgas) udgoer en noedvendig forudsaetning for indfoerelse af vilkaar for en virkelig konkurrence paa elektricitets- og naturgasomraadet, eftersom denne anerkendelse goer det muligt at forsyne distributoeren eller den endelige forbruger direkte fra en producent efter eget valg, paa et hvilket som helst sted i Faellesskabet, uanset hvor producenten er etableret. Det er imidlertid lige saa klart, at i de medlemsstater, som har indfoert eneret til adgang til transport- og distributionsnettene, ville en anerkendelse af en lignende ret indebaere en aendring af grundlaeggende principper for organisering og drift af energisektoren, lige fra sikring af nettene til en langsigtet planlaegning af energibehovet. Under disse omstaendigheder er det ikke saa maerkeligt, at Kommissionens forslag, i den form hvori de i mellemtiden var kommet til at foreligge (10), fortsat paa tidspunktet for den mundtlige forhandling i de foreliggende sager var genstand for forhandlinger i Raadet (11).

5 Hvad har de foreliggende sager at goere med udsigten til oprettelse af det indre energimarked? Kommissionen har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at uanset forloebet af arbejdet med udfaerdigelse af regler i afledt ret for elektricitets- og naturgassektoren, er de sagsoegte medlemsstater forpligtet til at ophaeve visse af deres nationale retsforskrifter vedroerende disse sektorer, nemlig dem, hvormed der er meddelt eneret til indfoersel (for Frankrigs, Spaniens og Italiens vedkommende tillige udfoersel) af elektricitet, og (for Frankrigs vedkommende) af naturgas. Kommissionen har anfoert, at disse regler er i strid med traktaten, dels artikel 30 og 34 (ifoelge hvilke det ikke er tilladt at indfoere kvantitative indfoersels- og udfoerselsrestriktioner mellem medlemsstaterne saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning), dels artikel 37, stk. 1, der bestemmer foelgende: »Medlemsstaterne tilpasser gradvis de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket fra overgangsperiodens udloeb. Denne artikels bestemmelser finder anvendelse paa ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne. Disse bestemmelser finder ogsaa anvendelse paa statskoncessionerede monopoler.« Under denne synsvinkel er det betegnende, at Kommissionen har anset det for hensigtsmaessigt, i praeamblen til hvert enkelt forslag til de ovenfor omtalte direktiver, at anfoere, at det »ikke (beroerer) anvendelsen af traktatens bestemmelser«. Saafremt Kommissionen faar medhold i de foreliggende sager, vil de sagsoegte medlemsstater, for fuldt ud at kunne opfylde Domstolens dom, vaere forpligtet til at afskaffe eller i hvert fald at foretage radikale aendringer af ogsaa de oevrige enerettigheder, som er indfoert i de paagaeldende sektorer. Et for Kommissionen gunstigt udfald af tvisten ville i yderste - og vigtigste - konsekvens vaere, at de sagsoegte medlemsstater blev forpligtet til, paa den ene eller anden maade, at sikre de distributoerer eller endelige forbrugere, som maatte oenske at indfoere eller udfoere elektricitet eller naturgas, adgang til de relevante transport- eller distributionsnet. Det er Kommissionens opfattelse, at en af de vaesentligste hindringer (hvis ikke den vaesentligste) for oprettelse af det indre energimarked, dermed vil vaere fjernet.

II - Formaliteten

6 Den Franske Republik (der paa dette punkt har understreget, at »den henholder sig til Domstolens afgoerelse«) har rejst spoergsmaal om formaliteten i den sag, som Kommission har anlagt mod den, og har anfoert dels, at med hensyn til visse argumenter, som den havde fremfoert forud for sagens indbringelse for Domstolen, havde Kommissionen ikke taget begrundet stilling andetsteds end i staevningen, dels, at denne stillingtagen under alle omstaendigheder afviger fra den, som Kommissionen havde fremfoert i sin begrundede udtalelse, og dels, at Kommissionen dermed har tilsidesat formaalet med proceduren i henhold til traktatens artikel 169 og saaledes har kraenket den sagsoegte medlemsstats ret til at forsvare sine synspunkter. Den franske regering har navnlig anfoert foelgende:

a) I sit svar paa aabningsskrivelsen havde den franske regering anfoert, at monopolerne paa ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas havde til formaal at sikre landets energiforsyning og dermed var begrundet i hensyn til »den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand. For saa vidt angik elektricitet, afviste Kommissionen i sin begrundede udtalelse, at man kunne paaberaabe sig denne bestemmelse, og den begrundede sin opfattelse med, at en ophaevelse af de omhandlede monopoler ikke kunne indebaere en risiko for forsyningssikkerheden. Ikke desto mindre har den franske regering endvidere anfoert, at argumentationen i staevningen for saa vidt angaar dette spoergsmaal er ganske anderledes, eftersom Kommissionen dels anerkender behovet for central styring af elforsyningssystemet, dels mener, at forsyningssikkerheden kan varetages ved hjaelp af mindre indgribende midler end indfoersels- og udfoerselsmonopoler. Med hensyn til naturgas har Kommissionen for Domstolen bestridt sammenhaengen mellem indfoerselsmonopol og forsyningssikkerhed, og den har fremfoert argumenter, hvoraf nogle (en relativt stor produktion i Faellesskabet af gas, mangel paa mellemfristede alternative afsaetningsmuligheder for de lande, der eksporterer gas til Faellesskabet, Frankrigs afhaengighed af gas, der er mindre end dets afhaengighed af olie, som frit kan indfoeres) ikke var blevet fremfoert foer sagens indbringelse for Domstolen.

b) Den franske regering havde i sit svar paa aabningsskrivelsen endvidere paaberaabt sig traktatens artikel 90, stk. 2, og anfoert, at de omhandlede monopoler var berettigede, naar man tager i betragtning, at de organer, som havde faaet monopolerne, havde faaet overdraget at forvalte tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse. I den begrundede udtalelse er denne argumentation blevet tilbagevist med henvisning til, at den naevnte bestemmelse ikke kan paaberaabes i det foreliggende tilfaelde, fordi den udelukkende vedroerer den adfaerd, der udvises af de i artikel 90, stk. 1, naevnte virksomheder; alligevel - anfoerer den sagsoegte medlemsstat - er det foerst i staevningen, at Kommissionen har anerkendt, at traktatens artikel 90, stk. 2, giver medlemsstaterne befoejelse til at meddele ovennaevnte virksomheder enerettigheder, der begraenser eller, i visse tilfaelde, udelukker konkurrence under forudsaetning af, at dette er noedvendigt for at udfoere den saerlige opgave, som disse virksomheder er tildelt, og Kommissionen henviser udfoerligt til de kriterier, der goer det muligt at fastslaa, om denne betingelse er opfyldt eller ej.

Disse argumenter fra den franske regerings side maa efter min mening forkastes.

7 Som Domstolen ofte har udtalt (12), har proceduren i henhold til traktatens artikel 169 til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter. Den begrundede udtalelse, som afslutter denne procedure, skal paa allermest entydige og fyldestgoerende vis definere tvistens genstand: den skal nemlig indeholde samtlige de oplysninger, der er noedvendige for, at den beroerte medlemsstat kan forstaa det faktiske (13) og retlige (14) grundlag, som Kommissionen stoetter sig paa i sin opfattelse af, at den paagaeldende stat har tilsidesat sine forpligtelser. Hvis den begrundede udtalelse opfylder disse krav, kan den af Kommissionen anlagte sag antages til realitetsbehandling, uanset om argumentationen, hvad enten denne vedroerer faktum (relaterer sig til de faktiske omstaendigheder, der danner grundlag for den situation eller den adfaerd, som Kommissionen betragter som en tilsidesaettelse af den paagaeldende medlemsstats forpligtelser) eller jus (angaar fortolkningen af de faellesskabsretlige bestemmelser, som Kommissionen betragter som tilsidesat), er blevet udvidet i forhold til argumentationen i den begrundede udtalelse; det er naturligvis paakraevet, at denne udvidelse af argumentationen ikke bestaar i en underforstaaet aendring eller udvidelse af tvistens retlige og faktiske baggrund, saaledes som denne er fastslaaet i den begrundede udtalelse (15).

8 I den foreliggende sag hverken aendrer eller udvider de forskelle mellem den begrundede udtalelse og staevningen, som den franske regering har henvist til, tvistens genstand, saaledes som denne er fastlagt under den administrative procedure: essensen i den tilsidesaettelse, som goeres gaeldende mod Den Franske Republik, er under saavel en faktisk (opretholdelse af offentlige myndigheders enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas) som en retlig synsvinkel (tilsidesaettelse af traktatens artikel 30, 34 og 37) den samme baade i den begrundede udtalelse og i staevningen, hvorfor den beroerte medlemsstat ikke har vaeret afskaaret fra under den administrative procedure effektivt at fremfoere sine synspunkter vedroerende de vaesentlige punkter i tvisten. Det forholder sig nemlig som foelger:

a) Hvad angaar den franske regerings argument vedroerende noedvendigheden af at sikre forsyningen som begrundelse for under hensyn til traktatens artikel 36 at overdrage enerettigheder til indfoersel af elektricitet og naturgas, er kernen i Kommissionens argumentation (afvisning af den franske regerings argumentation under paaberaabelse af, at forsyningen kan sikres med andre, for indfoerslen mindre restriktive foranstaltninger) med tilstraekkelig tydelighed anfoert i den begrundede udtalelse. I staevningen praeciseres denne argumentation blot for saa vidt angaar elektricitet, i form af en redegoerelse for de elementer, som Kommissionen mener udgoer »forsyningssikkerhed«, og i form af formuleringen af det standpunkt, at intet af disse elementer vil blive beroert af en ophaevelse af de anfaegtede enerettigheder, og, for saa vidt angaar naturgas, i form af en paaberaabelse af visse faktiske omstaendigheder med hensyn til den situation, der hersker paa det paagaeldende marked.

b) Hvad angaar den franske regerings argument vedroerende traktatens artikel 90, stk. 2, er det korrekt, at mens Kommissionen i den begrundede udtalelse kun har fremfoert, at denne bestemmelse ikke vedroerer statslige foranstaltninger, der strider mod traktatens artikel 30, 34 og 37, men derimod traktatstridig adfaerd fra de virksomheders side, som er anfoert i artikel 90, stk. 1, er det i staevningen desuden anfoert, at selv om det antages, at artikel 90, stk. 2, kan begrunde statslige foranstaltninger, der strider mod traktatens artikel 30 ff., skal det endvidere efter en kontrol af disse foranstaltninger i lyset af proportionalitetsprincippet kunne paavises, at de er noedvendige for udfoerelsen af en saerlig opgave, der er tildelt den virksomhed, som foranstaltningen er moentet paa. Sidstnaevnte argument (der ganske vist kun fremsaettes subsidiaert: det synspunkt, som Kommissionen havde formuleret i den begrundede udtalelse, udgoer ogsaa i staevningen Kommissionens hovedargument for en afvisning af den franske regerings paaberaabelse af artikel 90, stk. 2) aendrer ikke det retlige eller faktiske grundlag for den tilsidesaettelse, som den sagsoegte medlemsstat angiveligt har gjort sig skyldig i, og det tilsidesaetter heller ikke paa anden vis sidstnaevntes kontradiktionsret, idet det netop har til formaal at modgaa et argument, som denne medlemsstat selv havde fremfoert. I oevrigt havde den sagsoegte medlemsstat i sit svar paa den begrundede udtalelse henvist til spoergsmaalet om, i hvilket omfang de anfaegtede enerettigheder var noedvendige for udfoerelsen af den saerlige opgave, som var blevet overdraget til de virksomheder, der havde faaet disse monopoler, og den slog fast (jf. s. 15 i det naevnte processkrift), at »kontrol med transaktioner er teknisk og oekonomisk noedvendig med henblik paa fuldfoerelse af disse opgaver«. Heraf foelger, at selv om Kommissionen ikke kunne beroere spoergsmaalet i staevningen uden foerst at have henvist til det i sin begrundede udtalelse, kan det ikke antages, at den har tilsidesat den sagsoegte medlemsstats ret til kontradiktion, for saa vidt som denne medlemsstat allerede under den administrative procedure havde fremfoert, at det naevnte spoergsmaal udgjorde en del af tvisten (16).

9 Foer jeg gaar over til at undersoege realiteten i de anlagte sager, finder jeg det hensigtsmaessigt ganske kort at beroere endnu et spoergsmaal.

Den spanske regering har i sit svarskrift i sag C-160/94 anfoert, at under hensyn til de forskelligartede politikker, som medlemsstaterne foerer paa energiomraadet, og de mange typer organisatoriske loesninger, de har valgt, er det en forudsaetning for oprettelsen af et virkeligt indre marked paa energiomraadet (navnlig elsektoren), at der sker en harmonisering eller aendring af reglerne paa dette omraade i de enkelte medlemsstater, samt herudover, at der findes loesning paa de tekniske problemer, som er knyttet til en frigivelse af samhandelen med elektricitet. Den spanske regering har endvidere anfoert, at med henblik paa oprettelse af et indre marked paa energiomraadet under disse omstaendigheder, er ivaerksaettelse af relevante lovgivningsmaessige initiativer en metode, som er langt at foretraekke frem for en ekstrem og ukontrollerbar frigivelse af markedet som den, der tilstraebes med de paagaeldende sager. Saa meget desto mere, konkluderer den spanske regering, fremgaar det af betragtningerne i Kommissionens forslag til Raadets direktiv om faelles regler for det indre marked for elektricitet (naevnt ovenfor i punkt 4), at en fuldstaendig frigivelse af dette marked efter Kommissionens opfattelse kun kan gennemfoeres gradvis.

10 Den Franske Republik har udtrykt tvivl om formaalet med den sag, der er anlagt mod den: i svarskriftet i sag C-159/94 har den anfoert, at sagen alene vedroerer enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og gas, mens disse sektorer er saaledes organiseret i Frankrig, at en ophaevelse af disse enerettigheder uden ophaevelse af andre enerettigheder (navnlig eneretten til transport) er fuldstaendig meningsloes. Det er ud fra denne betragtning karakteristisk, tilfoejer den franske regering, at i de direktivforslag, som Kommissionen har fremsat med henblik paa indfoerelse af faelles regler for det indre marked for elektricitet og naturgas, betragtes ind- og udfoerselsordningen ikke isoleret, men i tilknytning til samtlige oevrige parametre i de paagaeldende sektorer. Den Italienske Republik har ogsaa fremfoert tilsvarende overvejelser i sine bemaerkninger til Det Forenede Kongeriges interventionsindlaeg i den sag, som Kommissionen har anlagt mod den.

11 Hvis det antages, at den ovennaevnte tvivl vedroerende hensigtsmaessigheden af de foreliggende sager indebaerer, at det maa antages, at sagerne ikke kan antages til realitetsbehandling, boer der ikke gives medhold i argumentationen. Ifoelge fast praksis tilkommer det ikke Domstolen, inden for rammerne af den institutionelle ligevaegt i henhold til traktaten, at tage stilling til, hvilke maal der forfoelges med en traktatbrudssag i henhold til traktatens artikel 169; det tilkommer alene Kommissionen at vurdere, om der boer anlaegges en traktatbrudssag ved Domstolen, og en saadan sag er undergivet objektive regler (17). Ud fra denne betragtning kan Kommissionens forslag til direktiver om indfoerelse af faelles regler paa elektricitets- og naturgasomraadet i oevrigt ikke faa nogen indflydelse: hverken den omstaendighed, at de relevante forhandlinger blev fortsat i Raadet paa det tidspunkt, hvor disse sager blev anlagt, eller indholdet i de droeftede reguleringer fritager medlemsstaterne fra at opfylde eventuelle forpligtelser, de maatte have i medfoer af de bestemmelser, der fortsat gaelder for de paagaeldende sektorer, indtil de regler, der forhandles om, traeder i kraft (18).

III - Realiteten

A - Artikel 30, 34 og 37

a) Er energiformer som elektricitet og naturgas »varer«?

12 Ifoelge Domstolens praksis skal udtrykket »varer« forstaas bredt, saaledes som det er anvendt i traktatens afsnit I. Domstolen har saaledes i dom af 10. december 1968, Kommissionen mod Italien, udtalt, at der ved begrebet »varer« i traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser skal forstaas »produkter, hvis vaerdi kan maales i penge, og som i sig selv kan vaere genstand for omsaetning« (19). I dom af 9. juli 1992, Kommissionen mod Belgien (20), besvarede Domstolen spoergsmaalet om, hvorvidt ikke-genanvendeligt affald er »varer« i ovennaevnte forstand, bekraeftende, idet den udtalte (praemis 26), at »genstande, som transporteres over en graense som led i kommercielle transaktioner, er omfattet af artikel 30, uanset transaktionernes art«.

13 Det er sandt, at de saerlige fysiske kendetegn ved elektricitet og naturgas ville kunne berettige visse forbehold overfor, i hvilket omfang disse energiformer er »varer« eller »genstande« efter den naevnte fortolkning og dermed omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, 34 og 37 (21). Domstolen synes ikke at naere denne tvivl. I dommen i sagen Costa mod ENEL (22) antog Domstolen indirekte, at elektricitet var omfattet af anvendelsesomraadet for de traktatbestemmelser, der vedroerer ophaevelse af kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne. Dette standpunkt blev udtrykkeligt bekraeftet ved dommen i Almelo m.fl.-sagen (23). I denne doms praemis 28 anfoeres nemlig, at »elektricitet saavel ifoelge faellesskabsretten som ifoelge national ret er en vare efter traktatens artikel 30«, hvilket ifoelge samme praemis ligeledes kan udledes af den omstaendighed, at elektricitet anses for en vare i forbindelse med Faellesskabets toldnomenklatur.

14 Den Italienske Republik, som er den eneste af de sagsoegte medlemsstater, der rejser tvivl om, hvorvidt elektricitet falder ind under begrebet »varer«, har anfoert, at den naevnte praemis i Almelo-dommen var formuleret uden tilstraekkelig analyse af elektricitets fysiske kendetegn og af de omstaendigheder, hvorunder den produceres, transporteres, distribueres og forbruges. Den Italienske Republik har anfoert, at en mere tilbundsgaaende undersoegelse af disse elementer foerer til den konklusion, at ind- og udfoersel af elektricitet er aktiviteter, der er omfattet af bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser snarere end af bestemmelserne om frie varebevaegelser: elektricitet er en immateriel genstand, den kan ikke oplagres og har ingen selvstaendig oekonomisk eksistens, eftersom den kun er til nytte i kraft af sine anvendelsesformaal; dertil kommer, at ind- og udfoersel af elektricitet bestaar i enkle handlinger forbundet med administration af det paagaeldende net, der noedvendigvis maa anses for omfattet af begrebet »tjenesteydelser«. Den italienske regering har desuden anfoert, at det af Schindler- og ERT-dommene kan udledes, at aktiviteter, der bestaar i ind- eller udfoersel af en vare, og som finder sted med det ene formaal at erlaegge en bestemt tjenesteydelse, udgoer en integreret del heraf og derfor ikke falder ind under anvendelsesomraadet for bestemmelserne om frie varebevaegelser. Den Italienske Republik har tilfoejet, at den omstaendighed, at det i italiensk ret er fundet noedvendigt at indfoere bestemmelser, hvormed det fastsaettes, at elektricitet, i fiktiv retlig forstand, betragtes som »loesoere«, netop viser, at betegnelsen af elektricitet som en »vare« slet ikke er indlysende.

15 Denne argumentation kan ikke tiltraedes. Uanset aarsagerne til, at der i italiensk ret er indfoert udtrykkelige bestemmelser om, at elektricitet skal kvalificeres som »loesoere«, forbliver det et faktum, at i henhold til faellesskabsretten - saerligt naar henses til, at kvalificeringen af begrebet »tjenesteydelse«, saaledes som det direkte fremgaar af traktatens artikel 60, er subsidiaer i forhold til kvalificeringen af begrebet »vare« (24) - er eksistensen af en tjenesteydelse, uden hvilken godet ikke kan anvendes, ikke et tilstraekkeligt element til, at godet kan anses for ikke at vaere en vare, selv om godet trods alt for de kontraherende parter er transaktionens primaere genstand. Ud fra denne betragtning skal det bemaerkes, at paa trods af de saerlige kendetegn ved elektricitet, kan denne energiform vaere (dvs. er i praksis) genstand for samhandel, hvori de kontraherende parter (som f.eks. distributoer eller endelig forbruger) opfatter elektricitet som et gode, der ikke blot vedbliver med fuldt ud at have en selvstaendig eksistens i forhold til de forskelligartede aktiviteter, der er noedvendige for at producere, transportere, distribuere eller forbruge dette gode, men ogsaa som et element, der i forhold til disse aktiviteter indtager en primaer stilling over for en sekundaer.

16 Hverken Schindler- eller ERT-dommen, som den italienske regering har paaberaabt sig, indeholder elementer, der kan aendre denne opfattelse. Schindler-dommen (25) blev afsagt ud fra faktiske omstaendigheder, som paa afgoerende vis afviger fra omstaendighederne i naervaerende sag: et praejudicielt spoergsmaal, hvormed den nationale ret oenskede oplyst, om et lotteri, i hvert fald delvis, faldt ind under anvendelsesomraadet for artikel 30, i det omfang hvor der forudsaettes forsendelse og omsaetning i en anden medlemsstat af materielle genstande, besvarede Domstolen benaegtende med en bemaerkning om (praemis 22), at disse aktiviteter ikke kunne betragtes som uafhaengige af det lotteri, de vedroerte, og som var en »tjenesteydelse« i traktatens forstand, eftersom de ikke i sig selv var et maal, men alene skulle goere det muligt for indbyggerne i indfoerselsmedlemsstaten at deltage i lotteriet (26). Forskellene mellem den aktivitet, som Schindler-dommen omhandlede, og en aktivitet, der bestaar i ind- eller udfoersel af elektricitet med henblik paa distribution eller forbrug, er efter min opfattelse indlysende. For sidstnaevnte aktivitets vedkommende, er maalet med den paagaeldende handel erhvervelse eller levering af elektricitet, og forbliver ogsaa et maal i sig selv, uden at det paavirkes det mindste af den omstaendighed, at den beroerte part eventuelt, for at gennemfoere det, skal vaere modtager af tjenesteydelser, erlagt mod vederlag. Endelig udtalte Domstolen i ERT-dommen (27), efter i praemis 14 at have erindret om og dermed bekraeftet Sacchi-dommen (28), at samhandelen med enhver form for produkter, som anvendes ved spredning af fjernsynsudsendelser, er undergivet bestemmelserne om frie varebevaegelser, og fastslog derefter (praemis 15 og 16), at en eneret til at indfoere materiel og produkter, som er noedvendige for udsendelserne, som samme virksomhed har faaet, kun udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, hvis den er direkte eller indirekte diskriminerende over for indfoerte produkter. Den opfattelse, hvorefter en eneret til indfoersel af varer, der er meddelt med det formaal at udoeve eneret til at erlaegge tjenesteydelser, ikke i sig selv er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion (en opfattelse, hvis betydning jeg vender tilbage til, jf. punkt 65, nedenfor), kan under ingen omstaendigheder anses for umiddelbart at udelukke en aktivitet, der bestaar i ind- eller udfoersel af en vare, hvis erhvervelse eller overdragelse er forbundet med erlaeggelse af en tjenesteydelse, eller som forudsaetter denne, fra anvendelsesomraadet for bestemmelserne om frie varebevaegelser, naar, som det er tilfaeldet med ind- og udfoersel af elektricitet, den naevnte erhvervelse eller overdragelse er maal, der fuldt ud bevarer deres selvstaendige eksistens i forhold til den naevnte tjenesteydelse (29).

17 Heraf foelger, at elektricitet og naturgas er »varer« omfattet af traktatens afsnit I, og aktiviteter som ind- og udfoersel af disse energiformer falder ind under anvendelsesomraadet for traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser.

b) Er opretholdelse af de paagaeldende enerettigheder en tilsidesaettelse af artikel 30, 34 og 37?

aa) Forholdet mellem artikel 30 og 34 og mellem artikel 30 og 37

18 Eftersom Kommissionen har nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at de sagsoegte medlemsstater har tilsidesat deres forpligtelser i henhold til saavel artikel 30 (og, for Frankrigs, Spaniens og Italiens vedkommende, tillige artikel 34) som artikel 37, rejser der sig straks spoergsmaalet om forholdet mellem artikel 30 og 34 og mellem artikel 30 og 37: kan de omhandlede enerettigheder fortolkes som en tilsidesaettelse af saavel artikel 30 og 34 som af artikel 37, eller skal spoergsmaalet om disse enerettigheders forenelighed med traktaten, naar henses til det saerlige kendetegn ved artikel 37, afgoeres alene med sidstnaevnte bestemmelse som maalestok?

19 Der er naturligvis ikke foerste gang, at Domstolen stilles over for spoergsmaalet om forholdet mellem artikel 37 og andre bestemmelser i traktaten. Allerede i midten af 1960'erne anfoerte generaladvokat Gand i sit forslag til afgoerelse i Albatros-sagen (30), at en besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal, som var forelagt Domstolen, og som vedroerte problemet, om dels artikel 30, 31, 32 og 33, dels artikel 37 i 1959, der var tidspunktet for hovedsagens faktiske omstaendigheder, efter en noejagtig fortolkning ipso jure fordrede en ophaevelse af de nationale foranstaltninger, som faldt ind under disse bestemmelsers anvendelsesomraade, og forudsatte en praecisering af forholdet mellem artikel 37 og de oevrige bestemmelser i traktatens kapitel om ophaevelse af kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne. Generaladvokaten anfoerte, at der var to mulige loesninger: enten skulle de i artikel 37 omhandlede statslige handelsmonopoler undersoeges enkeltvis for de elementer, de indeholdt, med henblik paa en vurdering heraf i lyset af artikel 30-36, eller ogsaa skulle artikel 37 anses for den eneste, der regulerer spoergsmaalet om statslige handelsmonopoler. Ifoelge samme forslag ville loesning nummer to ikke fuldstaendig udelukke anvendelse af reglerne i artikel 30-36, men den ville medfoere, at de blev anvendt ved hjaelp af artikel 37 og i det omfang, denne bestemmelse vedroerte og henviste til de naevnte regler. Generaladvokaten gik ind for loesning nummer to, idet han mente, at de ved artikel 30 og 34 forbudte kvantitative indfoersels- og udfoerselsrestriktioner var en af de former, som den med eksistensen og udoevelsen af et statsligt handelsmonopol forbundne »forskelsbehandling ... med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar« kunne antage; denne forskelsbehandling skal ophaeves ifoelge artikel 37. I sin dom af 4. februar 1965 tog Domstolen imidlertid ikke stilling til spoergsmaalet. Den udtalte nemlig, at traktaten ikke indebaerer, at alle de kontrolforanstaltninger ved indfoersel, som var gaeldende paa dens ikrafttraedelsestidspunkt, skulle afskaffes oejeblikkeligt, men indeholder derimod et forbud mod enhver ny restriktion eller forskelsbehandling, en pligt til gradvis at afskaffe de gaeldende restriktioner og former for forskelsbehandling samt et krav om deres fuldstaendige forsvinden senest ved udloebet af overgangsperioden, og den udtalte endvidere, at »det skal heller ikke i naervaerende sag undersoeges, om anvendelsen af artikel 37 paa statslige monopoler udelukker, at enhver anden bestemmelse i kapitlet om ophaevelse af de kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne kan finde anvendelse, da virkningen af de to fortolkninger er ens inden for rammerne af de retlige omstaendigheder, som civilretten har beskrevet«.

20 En betragtning som den af generaladvokaten i Albatros-sagen formulerede, har ogsaa generaladvokat Reischl formuleret i sit forslag til afgoerelse i sag 45/75, Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels (31), hvori der, i forbindelse med en national afgift paa indfoerte og indenlandske varer omfattet af et handelsmonopol, var stillet praejudicielle spoergsmaal om en fortolkning dels af traktatens artikel 37, dels af traktatens artikel 95 om forbud mod indfoerelse af nationale afgifter paa varer indfoert fra andre lande, som er hoejere end de afgifter, der paalaegges lignende indenlandske varer. Generaladvokaten indtog det standpunkt (32), at det ikke var noedvendigt at fortolke artikel 95, idet han udtalte, at »i tilfaelde af en vurdering af monopolafgifter ... [er] artikel 37 den eneste relevante maalestok, da artikel 37 i forhold til artikel 95 maa vaere en lex specialis«, og til stoette for sit standpunkt paaberaabte han sig dommen af 16. december 1970, Cinzano (33), hvori en tvist vedroerende afgifter paa indfoersel af varer, som i indfoerselslandet var omfattet af et monopol, udelukkende blev afgjort paa grundlag af artikel 37 og dennes forbud mod forskelsbehandling. I dommen i sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels valgte Domstolen imidlertid en anden loesning (34): Den undersoegte foerst den omtvistede afgift i lyset af artikel 95 og efter at have fastslaaet, at denne bestemmelse, under visse betingelser, ikke udelukker den paagaeldende afgift, foretog den en undersoegelse af selve afgiften i lyset af traktatens artikel 37 og fastslog (praemis 21), at »den omstaendighed, at en national foranstaltning opfylder kravene i artikel 95, medfoerer ikke, at den er lovlig i relation til de oevrige traktatbestemmelser«, og at det derfor skulle undersoeges, om den omtvistede afgift - uanset at den overholder forskrifterne i artikel 95 - alligevel, eftersom den er forbundet med eksistensen og funktionen af et statsligt handelsmonopol, indebar en forskelsbehandling til skade for forsynings- og afsaetningsvilkaarene som omhandlet i artikel 37.

21 Paa datoen for afsigelsen af dommen i sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels, blev ogsaa dommen i Miritz-sagen (35) afsagt, hvori Domstolen besvarede en raekke praejudicielle spoergsmaal, hvoraf det foerste vedroerte fortolkningen - i forhold til en afgift indfoert af en medlemsstat paa indfoerte varer - af traktatens artikel 12 om fjernelse af told ved ind- og udfoersel mellem medlemsstaterne samt af afgifter med tilsvarende virkning, mens de to andre spoergsmaal vedroerte fortolkningen, i forhold til samme afgift, af traktatens artikel 37. Paa dette punkt fulgte Domstolen generaladvokat Trabucchi's forslag og besvarede det foerste spoergsmaal uden at beskaeftige sig med artikel 12, som spoergsmaalet direkte henviste til, idet den fastslog (praemis 5), at »eftersom [den omtvistede afgift] efter sin sammenhaeng og karakter er knyttet til den tyske spiritusmonopolordning, skal svaret paa det foerste spoergsmaal soeges i artikel 37, som saerlig omhandler tilpasningen af de statslige monopoler« (36). Domstolen udtalte desuden (praemis 8), at eftersom artikel 37, stk. 1, ikke kun vedroerer de kvantitative restriktioner, men forbyder enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar, gaelder det forbud, som den indeholder, ikke kun for de ind- og udfoersler, som monopolet direkte angaar, men omfatter ogsaa enhver disposition, som staar i forbindelse med dets eksistens, og som indvirker paa samhandelen mellem medlemsstater med bestemte varer, uanset om disse er underlagt monopolet, og saaledes omfatter afgifter, som medfoerer en forskelsbehandling til skade for indfoerte varer i forhold til de indenlandske produkter, der er underlagt monopolet. Paa dette grundlag fastslog Domstolen, at den i artikel 37, stk. 1, omhandlede forpligtelse for medlemsstaterne har til formaal at sikre overholdelsen af den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser, »isaer ved, at told og afgifter med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne ophaeves«, og at en afgift af den omtvistede art, som er indfoert efter traktatens ikrafttraedelse, er i strid med standstill-reglen i artikel 37, stk. 2.

22 Kan dommene i henholdsvis sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels og Miritz-sagen opfattes som forenelige? Ved foerste oejekast synes det ikke at vaere tilfaeldet, thi i foerstnaevnte sag undersoegte Domstolen en afgift paa indfoerte varer, der i indfoerselsstaten var omfattet af et statsmonopol, foerst i lyset af artikel 95, og dernaest i lyset af artikel 37, mens den i sidstnaevnte sag, der drejede sig om en afgift paa indfoerte varer, underlagt et statsligt handelsmonopol, udelukkende undersoegte afgiften i lyset af artikel 37, som blev anset for en saerbestemmelse. Alligevel mener jeg ikke, at de to maader at anskue spoergsmaalet om forholdet mellem artikel 37 og andre tilsvarende traktatbestemmelser paa, noedvendigvis er uforenelige. I Miritz-dommen har Domstolen tilsyneladende antaget, at anvendelsen paa en indfoert vare af en afgift, der udgoer en »afgift med tilsvarende virkning som told«, som omhandlet i artikel 12, noedvendigvis, under den yderligere forudsaetning, at afgiften er knyttet til funktionen af et statsligt handelsmonopol, er en forbudt »forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, som omhandlet i traktatens artikel 37, stk. 1, og at denne bestemmelse, der saerligt vedroerer statslige handelsmonopoler, er den eneste anvendelige i det paagaeldende tilfaelde. I Rewe-Zentrale-dommen antog Domstolen, at den afgift, som de praejudicielle spoergsmaal vedroerte, under visse betingelser var forenelig med artikel 95, og den foretog derefter en undersoegelse af, om afgiften alligevel, under en anden synsvinkel, var en »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, der er forbudt i henhold til artikel 37. Domstolen fik saaledes ikke lejlighed til (og heri ligger, mener jeg, forskellen fra Miritz-dommen) at undersoege, om en afgift paa indfoerte varer, som strider mod artikel 95, noedvendigvis, under den yderligere forudsaetning, at den er knyttet til funktionen af et statsligt handelsmonopol, er en forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar, som er forbudt i henhold til artikel 37, og om det i saa fald kun er sidstnaevnte bestemmelse, der skal betragtes som tilsidesat.

23 I hvert fald er det klart, at Domstolen i den senere dom af 13. marts 1979, sag 119/78, Peureux II (37), som blev afsagt i en sag om et praejudicielt spoergsmaal vedroerende bl.a. fortolkningen af artikel 37 og andre traktatbestemmelser om frie varebevaegelser - selv om den bekraeftede (praemis 27), at artikel 37 er en specialregel - fastslog, at en bestemmelse i national ret (forbud mod raffinering af raavarer fra andre medlemsstater med henblik paa fremstilling af produkter omfattet et statsligt handelsmonopol, mens dette forbud ikke beroerte raavarer produceret paa nationalt omraade), samtidig udgjorde dels en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i artikel 30's forstand, dels en forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar i artikel 37, stk. 1's forstand. Dvs. at den anskuelse, der var valgt i Miritz-dommen (undersoegelse af en national foranstaltning, som er knyttet til funktionen af et statsmonopol alene i lyset af artikel 37), blev opgivet. En tilsvarende loesning blev ogsaa valgt i senere domme, nemlig dommen af 21. juni 1983, sag 90/82, Kommissionen mod Frankrig (38), og dommen af 13. december 1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland (39), hvori Domstolen fastslog (henholdsvis i praemis 27 og 50), at en national regel var en tilsidesaettelse af saavel artikel 30 som artikel 37, stk. 1.

24 Domstolen synes saaledes at antage, at en national foranstaltning kan udgoere en tilsidesaettelse af saavel artikel 30 (og/eller artikel 34) som artikel 37. Jeg mener imidlertid, at anvendelsesomraaderne for dels artikel 30 og/eller artikel 34, dels artikel 37 overlapper hinanden paa en saadan maade, at naar der er tale om en given national foranstaltnings forenelighed med disse bestemmelser, boer spoergsmaalet vaere genstand for en samlet undersoegelse, hvis udgangspunkt af metodiske hensyn boer vaere en undersoegelse af, om betingelserne for anvendelse af artikel 37 er opfyldt, dvs. en kontrol af, i hvilket omfang den paagaeldende nationale foranstaltning kan betragtes som en integreret del af et statsligt handelsmonopols saerlige funktion (40). Saafremt dette spoergsmaal besvares benaegtende, skal den naermere undersoegelse naturligvis udelukkende foretages i lyset af artikel 30 og/eller artikel 34. Saafremt det derimod konstateres, at betingelserne for den principielle anvendelse af artikel 37 er opfyldt, boer det undersoeges, om den paagaeldende foranstaltning er en »forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, som er forbudt i henhold til denne bestemmelse.

25 Adskillelsen af anvendelsesomraaderne for artikel 37, paa den ene side, og artikel 30 og 34, paa den anden side, bemaerkes netop paa dette punkt. Domstolen har flere gange fastslaaet (41), at artikel 37, stk. 1, ved at forbyde »enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere« har til formaal fra overgangsperiodens udloeb (42) at fjerne alle de eventuelle hindringer, som eksistensen af statslige handelsmonopoler i medlemsstaterne kunne indebaere for de frie varebevaegelser, og at de lige konkurrencevilkaar for medlemsstaternes oekonomi derved bevares. Som det klart fremgaar af retspraksis (43), indtages den dominerende stilling blandt de naevnte hindringer af de nationale foranstaltninger, der er en integreret del af de naevnte statslige monopolers eksistens, og som udgoer kvantitative ind- eller udfoerselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, i den i artikel 30 og 34 forudsatte betydning (44). Heraf foelger, at saafremt Domstolen fastslaar, at den omhandlede nationale foranstaltning er en kvantitativ restriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning, er den, som genstand for artikel 30 eller 34, ipso facto tillige i strid med forbuddet i artikel 37.

26 Der er kun én mulighed for at undgaa, at en saadan foranstaltning automatisk falder ind under forbuddet i artikel 37, stk. 1: Det skal fremfoeres og godtgoeres, at dens indfoerelse er begrundet i et af de i traktatens artikel 36 naevnte hensyn. Det er denne loesning, som den logiske sammenhaeng i traktatens kapitel om ophaevelse af kvantitative restriktioner - og som artikel 37 er indeholdt i - fordrer: i modsat fald ville en national foranstaltning, der, selv om den har karakter af kvantitativ restriktion eller foranstaltning med tilsvarende virkning, ville kunne begrundes i et af de hensyn, der er anfoert i artikel 36, vaere i strid med traktaten alene af den grund, at den er knyttet til funktionen af et statsligt monopol; imidlertid er der intet fortolkningselement, som kan begrunde den opfattelse, at en saadan foranstaltning kan vaere omfattet af to forskellige regelsaet, alt efter om der foreligger tilknytning til et statsmonopol eller ej. Denne opfattelse foelger efter min mening ogsaa Domstolens praksis: i dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland (fodnote 39) blev den antagelse, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 37, stk. 1 (praemis 50), formuleret efter en afvisning (praemis 47, 48 og 49) af et argument fra den sagsoegte stat om, at opretholdelsen af den paagaeldende foranstaltning (der, som det direkte kan udledes af praemis 42-46, ifoelge Domstolen tillige var i strid med artikel 30) var begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed, dvs. hensyn omtalt i artikel 36 (45). Jeg finder det imidlertid hensigtsmaessigt at paapege, at en paaberaabelse af sidstnaevnte artikel, efter min opfattelse, ikke ville kunne ske med henblik paa at begrunde »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, der ikke er kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning i artikel 30 og 34's forstand (46). Den modsatte udlaegning ville vaere i strid med det i retspraksis adskillige gange fastslaaede behov for en snaever fortolkning af artikel 36, der, i kraft af at den indebaerer en undtagelse fra den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser, ikke kan begrunde indfoerelse af andre foranstaltninger end dem, der er anfoert i artikel 30 og 34 (47).

27 Ovenstaaende redegoerelse danner udgangspunkt for min undersoegelse i de foelgende punkter af, for det foerste, om de anfaegtede enerettigheder er en integreret del af statslige handelsmonopolers saerlige funktion [jf. litra bb) nedenfor], og, for det andet, om disse rettigheder indebaerer forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar [jf. litra cc), nedenfor]. I denne anden fase af undersoegelsen vil jeg for det foerste [under litra cc) 1] undersoege, om de foreliggende enerettigheder udgoer kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, og derefter [under litra cc) 2], om indfoerelse af disse foranstaltninger kan begrundes i henhold til traktatens artikel 36.

bb) Er de anfaegtede enerettigheder knyttet til statslige handelsmonopolers saerlige funktion?

28 Det fremgaar af ordlyden af artikel 37, stk. 1, at der ved anvendelsen i bestemmelsen af udtrykket »statslige handelsmonopoler«, refereres til en ordning inden for hvis rammer statslige myndigheder kan kontrollere eller lede eller endog oeve indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne gennem et organ oprettet i dette oejemed eller gennem et monopol (48). For at der kan foreligge et »statsligt handelsmonopol«, skal der saaledes vaere tale om en forening af to elementer:

a) et organisk element, der kan bestaa enten i oprettelse, ved en suveraen statslig akt og under en hvilken som helst juridisk form (49), af et ad hoc- »organ« med rettigheder af monopolmaessig karakter, hvis mest typiske form er de forskellige enerettigheder (50), eller i overdragelse af saadanne rettigheder til en anden person, saasom en privat virksomhed eller et lokalt forvaltningsorgan (51).

b) et funktionelt element, der bestaar i de statslige myndigheders mulighed for at oeve indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet gennem de ovennaevnte »organer« eller myndigheder, hvilken indflydelse i henhold til artikel 37, stk. 1, andet afsnit, kan bestaa i styring eller kontrol, de jure eller de facto, af indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne eller paavirkning heraf paa anden vis, direkte eller indirekte, men under alle omstaendigheder med maerkbar virkning. For at kunne oeve en saadan indflydelse, skal de naevnte »organer« eller andre organisationer i henhold til dommen i sagen Costa mod ENEL (anfoert i fodnote 22) »dels gaa ud paa omsaetning af en handelsvare, som kan vaere genstand for konkurrence og samhandel mellem medlemsstaterne, og dels vaere af reel betydning for denne samhandel«.

Foreligger disse to elementer i de foreliggende sager? Og kan de omtvistede enerettigheder i bekraeftende fald betragtes som vaerende en del af de i de sagsoegte medlemsstater eksisterende statslige handelsmonopoler?

i) Nederlandene

29 Artikel 34 i den nederlandske »Elektriciteitswet« af 16. november 1989 (lov om regulering af produktion, indfoersel, transport og salg af elektricitet, Staatsblad 535, herefter »EW«), bestemmer foelgende:

»1. Import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning maa kun foretages af det hertil udpegede selskab.

2. Stk. 1 finder ikke anvendelse paa import af elektricitet med en spaending paa under 500 V.«

Ifoelge samme lovs artikel 37 maa elektricitet, som ikke er indfoert af det i artikel 34, stk. 1, naevnte selskab, ikke leveres til andre personer.

Ved ministeriel bekendtgoerelse af 20. marts 1990 (Staatscourant af 22.3.1990) er Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven NV (herefter »SEP«) blevet udpeget som en virksomhed med ret til at indfoere elektricitet bestemt til offentlig forsyning.

30 Kommissionen har af de i punkt 29 naevnte bestemmelser udledt, at den eneret til indfoersel af elektricitet bestemt til offentlig forsyning, som SEP har, og som sagen mod Kongeriget Nederlandene vedroerer, udgoer et statsligt handelsmonopol i traktatens artikel 37, stk. 1's forstand.

31 Den nederlandske regering har derimod anfoert, at traktatens artikel 37 ikke finder anvendelse af foelgende grunde:

- Den omtvistede eneret er ikke af monopolmaessig karakter, idet de endelige forbrugere, saaledes som det fremgaar ved en sammenholdelse af EW's artikel 34, stk. 1, og artikel 37, stk. 1, ogsaa har ret til at indfoere elektricitet under den forudsaetning, at den elektricitet, de indfoerer, alene skal tjene til at daekke deres eget behov.

- Selv om det antages, at SEP's eneret er et »statsmonopol«, ville det alligevel ikke vaere et statsligt »handels«-monopol, eftersom SEP ikke driver sin virksomhed ud fra kommercielle kriterier.

32 Denne argumentation er grundloes. Det er rigtigt, at det fremgaar af en sammenstilling af de ovennaevnte artikler i EW, at de enkelte forbrugere kan indfoere elektricitet, forudsat at den indfoerte elektricitet bliver forbrugt af dem selv. Det fremgaar endog af EW's artikel 47, at disse forbrugere under visse betingelser er sikret ret til at transportere den elektricitet, de indfoerer, gennem de eksisterende net, der principielt er bestemt til at varetage den offentlige forsyning. Dette element fjerner imidlertid ikke den monopolmaessige karakter af SEP's eneret: de oevrige virksomheder, ud over SEP (og navnlig de eksisterende distributionsvirksomheder i elsektoren, der ifoelge svarskriftet udgoer ca. 40), har absolut ingen ret til at udoeve en konkret oekonomisk aktivitet, dvs. ingen ret til at indfoere elektricitet med henblik paa forsyning af de endelige forbrugere.

33 Men selv om det antages, at sektoren for indfoersel af elektricitet i Nederlandene boer vaere genstand for en overordnet anskuelse uden at tage i betragtning, om den indfoerte elektricitet er bestemt til importoerens forbrug eller til videre distribution til de endelige forbrugere, har SEP's eneret, i sagens natur, en saa afgoerende indflydelse paa indfoerslen, at den ogsaa under denne antagelse maa anses for at have monopolmaessig karakter.

Jeg mener nemlig, at det er aabenbart, at en forbruger, for at forholde sig til den mulighed, at han kan faa opfyldt sit elektricitetsbehov gennem direkte indfoersel, skal have et saa stort forbrug, at det dels kan anvendes som et argument for at opnaa en gunstigere pris, dels kan muliggoere en afskrivning af transportudgifterne. Jeg mener ikke, at det er at gaa for langt at betragte det som givet, at denne forbrugerkreds er begraenset, og at det store flertal af forbrugere ikke i praksis har andet alternativ end at aftage elektricitet gennem det offentlige forsyningsnet (52). Paa baggrund heraf giver den eneret til indfoersel, der er meddelt SEP, som netop vedroerer elektricitet til offentlig forsyning, de statslige myndigheder i Nederlandene mulighed for, gennem SEP, »at oeve maerkbar indflydelse paa« indfoerslen af elektricitet, hvoraf foelger, at der er tale om et statsligt monopol i traktatens artikel 37, stk. 1's forstand (53).

34 Den nederlandske regerings argument om, at SEP ikke anvender kommercielle kriterier i sin virksomhedsudoevelse, er i oevrigt aldeles irrelevant for, om det paagaeldende statslige monopol kan betragtes som et handelsmonopol. I denne forbindelse er det tilstraekkeligt at konstatere (jf. ogsaa punkt 28, ovenfor), at monopolet for SEP, som omfatter indfoersel af en vare, nemlig elektricitet, goer det muligt maerkbart at paavirke samhandelen med denne vare inden for Faellesskabet.

35 Eneretten til indfoersel af elektricitet til offentlig forsyning, som SEP har i Nederlandene, er paa baggrund af ovenstaaende »et statsligt handelsmonopol«, som dermed er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 37, stk. 1.

ii) Italien

36 I Italien blev elektricitetssektoren nationaliseret ved lov nr. 1643 af 6. december 1962 (GURI nr. 316 af 12.12.1962), hvorved »Ente nazionale per l'energia elettrica« (herefter »ENEL«) blev oprettet. Denne offentlige virksomhed, der fik overdraget de industrivirksomheder, som drev virksomhed inden for elektricitetssektoren, fik ved artikel 1, stk. 1, i lov nr. 1643 til opgave at producere, indfoere, udfoere, transportere, transformere, distribuere og saelge elektricitet over hele Italien, uanset hvilken oprindelse den har.

ENEL's rettigheder blev naermere praeciseret ved lovdekret nr. 342 af 18. marts 1965 (GURI nr. 104 af 26.3.1965). Lovdekretets artikel 20 forbyder udtrykkeligt andre virksomheder end ENEL at indfoere, udfoere og handle med elektricitet samt at foretage leverancer for tredjemaends regning.

37 Ved en raekke yderligere bestemmelser (artikel 133 ff. i den faelles lov nr. 1775 af 11.12.1933, som senere aendret ved lov nr. 127 af 26.1.1942 og lov nr. 606 af 19.7.1959) er det yderligere foreskrevet, at der for indfoersel eller udfoersel af elektricitet kraeves en tilladelse, som udstedes af ministeren for offentlige arbejder paa bestemte betingelser (underskud i den indenlandske produktion for importens vedkommende, overskud i den indenlandske produktion for eksportens vedkommende osv.). Kommissionen har i staevningen (under paaberaabelse af oplysninger, som den italienske regering er fremkommet med) anfoert, at ENEL, paa tidspunktet for staevningens indlevering, i henhold til en tilladelse udstedt i 1989 med udloeb den 31. december 1997 havde ret til aarligt at indfoere eller udfoere op til 30 000 TWh (terawattime = 1 mia. kWh) med en tolerancemargen paa +/- 20% fra eller til de europaeiske lande, der graenser op til Italien.

38 Paa baggrund af ovenstaaende kan det fastslaas, at ENEL's eneret til indfoersel og udfoersel af elektricitet, som Kommissionens soegsmaal mod Den Italienske Republik vedroerer, er genstand for et statsligt handelsmonopol i traktatens artikel 37's forstand: Gennem det organ, der ved lov er oprettet som indehaver af denne eneret, kan de statslige myndigheder kontrollere ind- og udfoersel af elektricitet fra og til de oevrige medlemsstater.

iii) Frankrig

39 Artikel 1 i den franske lov nr. 46-628 af 8. april 1946 om nationalisering af elektricitet og gas (JORF af 9.4.1946, herefter »1946-loven«) bestemmer foelgende:

»Med bekendtgoerelsen af naervaerende lov nationaliseres:

1. produktion, transport, distribution, import og eksport af elektricitet

2. produktion, transport, distribution, import og eksport af braendselsgas.«

I medfoer af samme lovs artikel 2 og 3 overdrages ledelsen af de nationaliserede elektricitets- og gasvirksomheder til offentlige industri- og handelsvirksomheder ved navn »Électricité de France (EDF), Service National« og »Gaz de France (GDF), Service National« (herefter henholdsvis »EDF« og »GDF«).

40 Som det fremgaar af disse bestemmelser, er de enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas, som naervaerende sag mod Den Franske Republik vedroerer, og som udoeves af offentlige organer, hvorigennem de statslige myndigheder kan kontrollere samhandelen inden for Faellesskabet med de naevnte varer, statslige handelsmonopoler, som derved er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 37.

iv) Spanien

41 Artikel 1, stk. 1, i den spanske lov nr. 49/1984 af 26. december 1984 om samordnet drift af det nationale elektricitetssystem (BOE nr. 311 og 312, s. 5466, herefter »1984-loven«) bestemmer foelgende:

»Den samordnede drift af det nationale elektricitetssystem gennem hoejspaendingsledninger er en statslig tjeneste, der har til formaal at drive systemet i bedst mulig overensstemmelse med de opgaver og aktiviteter, der omhandles i lovens artikel 2. Denne offentlige tjeneste varetages af et statsligt selskab i overensstemmelse med bestemmelserne i naervaerende lov og gennemfoerelsesbestemmelserne til denne.«

Ovennaevnte offentlige tjenesteopgaver og aktiviteter er anfoert i artikel 2, stk. 1, og omfatter bl.a.:

»...

e) varetage driften og vedligeholdelsen ... af alle internationale forbindelser ...

...

i) gennemfoere internationale samhandelstransaktioner, der anses for hensigtsmaessige for at sikre forsyningen med elektrisk energi, for at nedbringe de nationale produktionsomkostninger eller, hvor dette er begrundet i nationale hensyn, tildele den enkelte virksomhed den andel, der tilkommer den i forbindelse med denne internationale samhandel, samt kontrollere gennemfoerelsen af denne samhandel.«

Ved kongeligt dekret nr. 91/1985 af 23. januar 1985 (BOE nr. 24, s. 448, herefter »det kongelige dekret af 1985«), der er udstedt i henhold til 1984-loven, blev disse opgaver og aktiviteter overfoert til det statslige selskab »Red Eléctrica de España« (herefter »Redesa«) (54).

42 Kommissionen har anfoert, at det klart fremgaar af den naevnte bestemmelse i 1984-loven, at der i Spanien findes et statsligt handelsmonopol i traktatens artikel 37's forstand, eftersom ind- og udfoersel af elektricitet ifoelge disse bestemmelser er genstand for enerettigheder, overdraget til det statslige selskab Redesa, hvorigennem de statslige myndigheder kontrollerer samhandelen med dette produkt inden for Faellesskabet.

43 Kongeriget Spanien har heroverfor anfoert, at den foreliggende sag, hvori der er nedlagt paastand om, at det fastslaas, at enerettighederne i Spanien til ind- og udfoersel af elektricitet strider mod traktatens artikel 30, 34 og 37 samt mod tiltraedelsesaktens artikel 48, i sin helhed er baseret paa unoejagtige forudsaetninger, idet de bestemmelser, som Kommissionen har paaberaabt sig, ikke giver Redesa enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet. Den sagsoegte medlemsstat har naermere anfoert foelgende:

- Allerede ved kongeligt dekret af 12. december 1924 blev det bestemt, at elektricitetsforsyning havde karakter af en offentlig tjeneste. Den eneste konsekvens heraf var dog, at i medfoer af samme dekret skulle de nationale myndigheder fastsaette tariffer for elektricitet. Desuden blev hverken produktion eller distribution af elektricitet henfoert under statens enekompetence; de fortsatte med at vaere aktiviteter, der blev udfoert af et stort antal virksomheder underlagt en ordning med administrativ tilladelse.

- Den omstaendighed, at der er et stort antal virksomheder i elektricitetssektoren, skabte problemer, bl.a. med hensyn til forsyningssikkerheden over for forbrugerne, og fordi der derved opstod store overskud, hvis administration belastede produktionsomkostningerne. For at imoedegaa disse problemer blev »den samordnede drift af det nationale elektricitetssystem gennem hoejspaendingsledninger«, i 1984-loven (artikel 1, stk. 1) gjort til en offentlig tjeneste, hvis udoevelse blev overdraget til et statsligt selskab. Det anfoeres i indledningen til 1984-loven, som den sagsoegte medlemsstat har paaberaabt sig, at det ikke var lovgivers hensigt med denne regulering at overlade det til et statsligt selskab at udfoere samtlige de aktiviteter, som private selskaber beskaeftiget med produktion og distribution af elektricitet hidtil have udfoert. Formaalet med bestemmelsen havde blot vaeret at indfoere en samarbejdsordning for de enkelte virksomheder paa den ene side og det statslige selskab paa den anden, hvilket skulle ske, uden at det beroerte hverken ejerstatus i de private virksomheder eller friheden til brug og administration af disses anlaeg, for derved, gennem indfoerelse af faelles kriterier for rentabilitet og rationel administration i produktions- og distributionskanalerne, at opnaa stoerst mulig forsyningssikkerhed og at gennemfoere de af den til enhver tid siddende regerings energipolitiske maalsaetninger.

- Med henblik paa at faa systemet med »samordnet drift« til at fungere, blev den naevnte statslige virksomhed tillagt forskellige befoejelser, som bl.a. omfattede foelgende:

1) Drift og vedligeholdelse af hoejspaendingsnettet (hvorigennem elektriciteten transporteres fra produktionsstederne til de steder, hvor den modtages af distributionsselskaberne, der derefter gennem lavspaendingsnet transmitterer den videre til de endelige forbrugere) samt drift og vedligeholdelse af de elementer i hoejspaendingsnettet, hvorved det forbindes med de tilsvarende net i andre lande [artikel 2, stk. 1, litra e), i 1984-loven].

2) Befoejelser inden for international handel med elektricitet [artikel 2, stk. 1, litra i), i samme lov], i medfoer af hvilke Redesa efter den spanske regerings opfattelse opnaar simpel mulighed for at foretage indgreb i denne sektor.

Disse indgreb kan enten bestaa i, at Redesa selv indfoerer og udfoerer elektricitet, naar dette skoennes formaalstjenligt af hensyn til forsyningssikkerheden eller for at nedbringe omkostningerne for indenlandsk produktion af elektricitet, eller i, at Redesa, naar det er noedvendigt af hensyn til nationale interesser, fastslaar, i hvilket omfang hver enkelt af virksomhederne i denne sektor skal deltage i den internationale handel og i kontrollen med overholdelsen af de paagaeldende afgoerelser. Den spanske regering mener ikke, at Redesa's mulighed for, naar denne virksomhed selv anser det for formaalstjenligt, at ind- eller udfoere elektricitet beroerer de private virksomheders ret til at goere det samme; denne ret kan kun begraenses, saafremt der er tale om »hensyn til nationale interesser«, ved at det naevnte statslige selskab fastslaar, i hvilket omfang hver enkelt af virksomhederne skal tage del i den internationale samhandel. Den spanske regering har tilfoejet, at det i hvert fald siger sig selv, at naar de private virksomheder skal udoeve denne ret, skal det i hvert enkelt tilfaelde kontrolleres, om de noedvendige tekniske forudsaetninger er opfyldt, saaledes at den konkrete aktivitet bestaaende i ind- eller udfoersel af elektricitet (der kun kan finde sted ved hjaelp af elementer i det internationale hoejspaendingsnet, hvis drift i henhold til 1984-loven paahviler Redesa) ikke indebaerer nogen risiko for elektricitetsforsyningen.

Den spanske regering har paa baggrund af ovenstaaende anfoert, at hverken den bogstavelige eller den indholdsmaessige fortolkning af de bestemmelser, Kommissionen paaberaaber sig, kan danne grundlag for den opfattelse, at Redesa har enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet.

44 Jeg finder Kommissionens argumentation paa dette punkt lidet overbevisende.

45 Dens opfattelse af, at Redesa - paa trods af, at der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse om meddelelse af saadanne rettigheder til dette statslige selskab - skulle besidde eneret til ind- og udfoersel af elektricitet, stoetter sig foerst og fremmest paa, at det paagaeldende statslige selskab paa den ene side foretager en »samordnet drift« af det nationale elsystem, der er karakteriseret som en offentlig tjeneste, og paa den anden side goer brug af landets hoejspaendingsnet, herunder alle elementer i dette ledningsnets internationale forbindelse. Imidlertid mener jeg, at hverken det ene eller det andet af ovennaevnte elementer er tilstraekkeligt til at antage, at Redesa er forbeholdt eneret til ind- og udfoersel, navnlig i betragtning af den praecisering, som den sagsoegte medlemsstat har foretaget med hensyn til den noejagtige betydning af udtrykket »samordnet drift« og med hensyn til formaalet med 1984-loven.

46 Som den spanske regering har anfoert (uden paa dette punkt at vaere modsagt af Kommissionen), eksisterede der, hverken foer eller efter at 1984-loven traadte i kraft, eneret til produktion og distribution af elektricitet i Spanien. Paa denne baggrund kan overdragelsen til Redesa af en »samordnet drift« af det nationale elektricitetssystem under ingen omstaendigheder fortolkes saaledes, at der er tale om en skjult nationalisering af dette system i dets helhed og om en overdragelse til dette statslige selskab af enerettigheder til, uden undtagelse, at udoeve samtlige dermed forbundne aktiviteter, herunder dem, der er knyttet til ind- og udfoersel af elektricitet (55).

47 Paa den anden side er den blotte omstaendighed, at Redesa har faaet overdraget at drive og vedligeholde den internationale forbindelse til det nationale transmissionsnet, ikke noedvendigvis tilstraekkelig til at drage den konklusion, at dette selskab har faaet overdraget enerettigheder til ind- og udfoersel, eftersom overdragelsen ikke rent teknisk goer det muligt for andre virksomheder at foretage ind- og udfoersel af elektricitet (56). Dette gaelder saa meget desto mere, som artikel 2, stk. 1, litra i), i 1984-loven indeholder bestemmelse om regulerende indgreb fra Redesa under visse forudsaetninger for saa vidt angaar den maade, hvorpaa de oevrige virksomheder tager del i den internationale samhandel med elektricitet, et indgreb, der forudsaetter, at disse virksomheder principielt kan udoeve en saadan aktivitet (57).

48 Med henblik paa at godtgoere eksistensen af de anfaegtede enerettigheder, har Kommissionen endvidere paaberaabt sig, at den spanske regering ikke har anfoert noget konkret tilfaelde, hvori en privat virksomhed har ind- eller udfoert elektricitet til eller fra Spanien, og den har tilfoejet, at ifoelge dens oplysninger er der ingen andre virksomheder end Redesa, som ind- eller udfoerer elektricitet. Med hensyn til denne argumentation er det tilstraekkeligt at bemaerke, at den omstaendighed, at er ikke foreligger oplysninger om ind- eller udfoersel af elektricitet, ikke alene kan udgoere et bevis for, at der foreligger saadanne enerettigheder (58).

Hvis det derudover antages, at Kommissionen ved at henvise til ovennaevnte mangel paa oplysninger i virkeligheden haevder, at forudsaetningerne for anvendelse af traktatens artikel 37, paa trods af manglen paa en udtrykkelig bestemmelse i 1984-loven om overdragelse til Redesa af enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet, er opfyldt i det foreliggende tilfaelde, fordi de statslige myndigheder rent faktisk er i stand til, gennem dette statslige selskab, de facto at kontrollere samhandelen inden for Faellesskabet, ville argumentationen, selv efter denne udlaegning, vaere uantagelig. Jeg mener nemlig, at for at bevise, at de spanske myndigheder de facto kontrollerer indfoerslen og udfoerslen af elektricitet i traktatens artikel 37, stk. 1, andet afsnits forstand, ville det ikke vaere tilstraekkeligt, at Kommissionen (som paa dette punkt har bevisbyrden) paaberaabte sig mangel paa oplysninger med hensyn til, om der foregik en saadan samhandel. Derimod ville det vaere et krav, at Kommissionen paaberaabte sig elementer, hvoraf det i det mindste fremgik, at de relevante bestemmelser i 1984-loven blev brugt som grundlag for en handling (eksempelvis afvisning af ansoegningen), i kraft af hvilken ind- og udfoersel af elektricitet ville vaere umulig for andre end Redesa.

49 Endelig har Kommissionen paaberaabt sig, at den spanske regering i sit svar paa den begrundede udtalelse har anfoert, at lovforslaget, der dengang var under behandling (og som efter naervaerende sags anlaeg har erstattet 1984-loven, jf. fodnote 54), udtrykkeligt indeholdt bestemmelse om, at andre virksomheder, ud over Redesa, paa visse betingelser og under visse begraensninger kunne indfoere og udfoere elektricitet. Det, som Kommissionen heraf raesonnerer sig frem til, forekommer mig yderst uholdbart. Man kan ikke af den omstaendighed, at en nyere bestemmelse udtrykkeligt anerkender retten til at udoeve en oekonomisk aktivitet ved tillige at fastsaette forudsaetningerne for dens udoevelse, a contrario udlede, at aktiviteten var fuldstaendig forbudt under den tidligere gaeldende ordning, naar denne konklusion, som i det foreliggende tilfaelde, ikke finder grundlag i noget andet fortolkningselement.

FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694C0157.1

50 Paa baggrund af ovenstaaende mener jeg, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der i Spanien eksisterer enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet. Heraf foelger, at i denne sag, hvormed det oenskes fastslaaet, at Kongeriget Spanien ved at indfoere saadanne rettigheder har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i medfoer af en raekke bestemmelser i traktaten og tiltraedelsesaktens artikel 48, boer den sagsoegte medlemsstat foerst og fremmest af denne grund frifindes i det hele (59).

cc) Udgoer de omtvistede rettigheder forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar?

51 Af de aarsager, som jeg har redegjort for ovenfor (punkt 24 ff.), vil jeg i de foelgende punkter undersoege, om de anfaegtede enerettigheder udgoer kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning som indfoerselsrestriktioner [jf. punkt 1), nedenfor], og dernaest om deres indfoerelse kan berettiges paa grundlag af traktatens artikel 36 [jf. litra 2), nedenfor].

1) Udgoer de anfaegtede rettigheder kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning?

i) Enerettighederne til indfoersel

52 Kommissionen har anfoert, at de enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og (for Frankrigs vedkommende) naturgas, der bestaar i de sagsoegte medlemsstater (60), kan vaere til hinder for samhandelen inden for Faellesskabet og derved udgoere foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i traktatens artikel 30's forstand, eftersom:

- producenter i andre medlemsstater ikke har mulighed for at saelge elektricitet eller naturgas til andre koebere i de sagsoegte medlemsstater end dem, der er indehavere af enerettighederne, og

- erhvervsdrivende i de sagsoegte medlemsstater (f.eks. distributoerer) eller (for Italiens, Frankrigs og Spaniens vedkommende) forbrugere ikke har mulighed for at vaelge en elektricitets- eller naturgasleverandoer i en anden medlemsstat.

53 Jeg mener, at Kommissionens standpunkt har solidt grundlag i Domstolens praksis.

54 Den foerste af aarsagerne hertil fremgaar af den allerede naevnte (jf. fodnote 36) Manghera-dom. Denne dom blev afsagt i en praejudiciel sag, hvorunder det foerste spoergsmaal vedroerte problemet, om der i forbindelse med »tilpasningen« af statslige handelsmonopoler i medfoer af traktatens artikel 37, stk. 1, skulle ske en ophaevelse af de eksisterende enerettigheder til indfoersel fra andre medlemsstater. Domstolen besvarede spoergsmaalet bekraeftende (praemis 13) efter at have udtalt, at den naevnte bestemmelser havde til formaal at sikre overholdelsen af den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser i hele faellesmarkedet »isaer ved at kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne ophaeves« (praemis 9), at »denne maalsaetning ville ikke kunne gennemfoeres, hvis der i en medlemsstat med et handelsmonopol ikke var sikret fri bevaegelighed for andre medlemsstaters tilsvarende varer som for varer, der falder ind under statsmonopolet« (praemis 10), og at et statsligt handelsmonopols eneret til indfoersel, naar henses til ovenstaaende, er en forskelsbehandling i forhold til Faellesskabets eksportoerer, hvilket er forbudt i medfoer af artikel 37, stk. 1 (praemis 12). Jeg mener, at opbygningen af denne argumentation kun efterlader ringe tvivl med hensyn til den omstaendighed, at en eneret til indfoersel, der er knyttet til funktionen af et statsligt handelsmonopol, ifoelge Manghera-dommen er forbudt i medfoer af den naevnte traktatbestemmelse, netop fordi den udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion (61). Ud fra denne betragtning er det karakteristisk, at generaladvokat Warner i sit forslag til afgoerelse i sagen gik ind for den betragtning, at traktatens artikel 37 foreskriver ophaevelse af enerettighederne til indfoersel, idet han bl.a. pegede paa, at denne bestemmelse forbyder ikke blot faktisk, men ogsaa potentiel forskelsbehandling, hvilket efter generaladvokatens opfattelse fordrer en fortolkning af den paagaeldende bestemmelse paa en maade, der svarer til grundlaget for Dassonville-dommen (anfoert i fodnote 44) for saa vidt angaar betydningen af udtrykket »foranstaltning med tilsvarende virkning« (62).

55 Hvis den noejagtige betydning af Manghera-dommen virkelig er, at enerettigheder til indfoersel er foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, staar denne vurdering paa ingen maade alene. Tvaertimod knytter den sig til Domstolens faste praksis, hvorefter foranstaltninger, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan vaere til hinder for samhandelen i Faellesskabet, ogsaa omfatter enhver national regel eller praksis, der medfoerer, at importstroemmen paavirkes paa en saadan maade, at kun visse erhvervsdrivende kan foretage indfoersel, mens andre udelukkes herfra (63).

56 Man kunne imidlertid formulere det synspunkt, at Domstolens afgoerelse i Manghera-sagen er knyttet til den omstaendighed, at indehaveren af eneretten til indfoersel af tobak, som det praejudicielle spoergsmaal vedroerte, tillige havde faaet eneret til at fremstille samme produkt i den paagaeldende medlemsstat; dvs. at den negative paavirkning af samhandelen inden for Faellesskabet, som eneretten til indfoersel havde, efter denne opfattelse skulle kunne tilskrives en »naturlig« tendens hos indehaveren af eneretten til at begunstige distributionen af sine egne produkter frem for tilsvarende indfoerte produkter. Jeg skal understrege, at en saadan fortolkning af Manghera-dommen hverken bekraeftes af ordlyden af Domstolens afgoerelse (ingen af dommens praemisser stoetter tilsyneladende den opfattelse, at Domstolens standpunkt ville have vaeret anderledes, hvis indehaveren af den anfaegtede eneret til indfoersel ikke samtidig havde vaeret indehaver af en eneret til fremstilling) eller af den i punkt 55 anfoerte retspraksis for saa vidt angaar nationale foranstaltninger, der begraenser kredsen af personer, som maa foretage indfoersel fra andre medlemsstater.

57 Hvordan det end forholder sig, kan en saadan tvivl imidlertid efter min opfattelse ikke begrundes efter dommen af 19. marts 1991 i sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen (64). Denne dom blev afsagt i en sag, som Den Franske Republik havde anlagt med paastand om annullation af visse bestemmelser i Kommissionens direktiv 88/301/EOEF (65), der var udstedt i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3. En af de bestemmelser, som Frankrig paastod annulleret, var direktivets artikel 2, i henhold til hvilken de medlemsstater, der indroemmer virksomheder enerettigheder til bl.a. indfoersel af terminaludstyr »soerger for, at disse rettigheder ophaeves«. Som det fremgaar af praeamblen til direktivet, var det begrundet med, at Kommissionen mente, at opretholdelse af de naevnte enerettigheder - ud over de oevrige traktatbestemmelser - ville indebaere en tilsidesaettelse af artikel 30, fordi (jf. tredje betragtning til direktivet) det »kan i praksis medfoere og medfoerer ofte hindringer for indfoerslen fra andre medlemsstater«. Den sagsoegende medlemsstat havde anfoert, at bl.a. artikel 2 skulle annulleres, fordi Kommissionen fejlagtigt havde antaget, at de enerettigheder, som bestemmelsen vedroerte, var traktatstridige. Domstolen, som tog udgangspunkt (praemis 33) i den klassiske formulering i Dassonville-dommen (anfoert i fodnote 44), konkluderede derimod, at Kommissionen med rette havde antaget, at de i bestemmelsen omhandlede enerettigheder til indfoersel af (samt handel med) terminaludstyr var i strid med traktatens artikel 30, fordi (praemis 36) disse rettigheder »kan ... hindre samhandelen inden for Faellesskabet«. Domstolen stoetter sin antagelse paa en konstatering af, at paa grund af eksistensen af de naevnte enerettigheder »har de erhvervsdrivende ingen mulighed for at faa forbrugerne til at koebe deres produkter« (praemis 34) samt paa den iagttagelse, at naar man tager i betragtning, at de konkrete produkter er kendetegnet af mange forskellige produkttyper med forskellige tekniske egenskaber, »er det ikke godtgjort, at monopolindehaveren er i stand til at tilbyde hele skalaen af eksisterende modeller paa markedet og at informere kunderne om samtlige terminalers opbygning og funktion samt at garantere deres kvalitet« (praemis 35). Domstolen erkender saaledes de anfaegtede enerettigheders restriktive egenskaber (herunder enerettigheder til indfoersel) for samhandelen i Faellesskabet uden at mene, at spoergsmaalet om, i hvilket omfang indehaverne af enerettigheder tillige er producenter af de paagaeldende produkter, paavirker vurderingens udfald, og den konstaterer blot, at disse rettigheder for udbuddets vedkommende hindrer de erhvervsdrivende i at udbyde deres produkter til samtlige forbrugere, og for efterspoergslens vedkommende hindrer forbrugerne i at faa adgang til det samlede udvalg af produkter paa det paagaeldende marked.

58 Paa baggrund af denne retspraksis boer de enerettigheder til indfoersel af elektricitet og naturgas, som de af Kommissionen anlagte sager vedroerer (uanset, om de organer, der har faaet overdraget dem, tillige er producenter af de paagaeldende produkter (66)), betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner: disse rettigheder fratager de erhvervsdrivende (producenter eller distributoerer) muligheden for at udbyde de naevnte produkter til samtlige deres potentielle kunder i de sagsoegte medlemsstater og hindrer dem (hvilket er medaljens bagside) i at koebe disse produkter af erhvervsdrivende efter eget valg, hvorved de, ved at begraense kredsen af personer, som de kan handle med, oever negativ indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet.

59 For at gendrive ovennaevnte konklusion har de sagsoegte medlemsstater i en foerste raekke af argumenter anfoert, at de anfaegtede enerettigheder til indfoersel ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, fordi de hverken har til formaal eller til foelge at indfoere forskelsbehandling mellem indfoerte og indenlandsk fremstillede produkter, idet netop de handelsbetingelser (transport- og afsaetningsmaade, prisfastsaettelse osv.), som ogsaa gaelder for tilsvarende indenlandsk fremstillede produkter, anvendes paa indfoert elektricitet og naturgas. Den italienske, den franske og den spanske regering har naermere bestemt anfoert, at naar det gaelder en vurdering af, om en national foranstaltning er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, er spoergsmaalet, om den paagaeldende foranstaltning har til formaal eller til foelge at indfoere forskelsbehandling, blevet et afgoerende kriterium efter dommen i sagen Keck og Mithouard (67), hvorefter nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, ikke kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, »forudsat at saadanne nationale bestemmelser finder anvendelse paa alle de beroerte erhvervsdrivende, der udoever virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, saavel retligt som faktisk, paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade«.

60 Den naevnte praemis i dommen i sagen Keck og Mithouard er konklusionen paa en argumentation med udgangspunkt (praemis 11) i Dassonville-dommen (anfoert i fodnote 44), hvorefter enhver foranstaltning, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion. Paa dette grundlag og stillet over for en national bestemmelse, der indebar forbud mod videresalg med tab, udtalte Domstolen (praemis 12), at »formaalet ... ikke er at regulere samhandelen med varer mellem medlemsstaterne«, og den bemaerkede (praemis 15), at ifoelge den i fodnote 40 naevnte Rewe-Zentral-dom (»Cassis de Dijon«-dommen) forstaas ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 30, regler om, hvilke betingelser varer fra andre medlemsstater skal opfylde, uanset om saadanne regler anvendes uden forskel paa alle varer, og den konkluderede tvaertimod, at anvendelse paa varer fra andre medlemsstater af nationale regler, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, ikke - efter den i Dassonville-dommen forudsatte betydning - kan antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, forudsat at de i praemis 15 naevnte betingelser er opfyldt. Den franske regering udleder af denne raekke argumenter, a) at spoergsmaalet om anvendelse af traktatens artikel 30 kun opstaar for to kategorier af nationale foranstaltninger (dvs. de, der vedroerer de betingelser, som de indfoerte varer skal opfylde, og de, der begraenser eller forbyder visse former for salg), og, b) at da de anfaegtede enerettigheder under ingen omstaendigheder kan antages at hoere til i den foerste af ovennaevnte kategorier, boer spoergsmaalet, om de er foranstaltninger med tilsvarende virkning, undersoeges med udgangspunkt i de kriterier, Domstolen udledte i dommen i sagen Keck og Mithouard med hensyn til bestemmelser, der forbyder eller begraenser visse former for salg: hvis de saaledes finder ens anvendelse paa alle erhvervsdrivende og oever ens paavirkning paa samhandelen med indfoerte og indenlandsk fremstillede varer, boer de antages at vaere forenelige med traktatens artikel 30.

61 Denne argumentation kan ikke tiltraedes, foerst og fremmest fordi den ikke tager hoejde for, at det fremgaar af selve dommen i sagen Keck og Mithouard (praemis 12), at der findes endnu en type foranstaltninger, der kan anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning: de foranstaltninger, der har til formaal at regulere samhandelen mellem medlemsstaterne. De kriterier, paa grundlag af hvilke det skal undersoeges, om disse foranstaltninger er eller ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 30, paavirkes paa ingen maade af Domstolens vurdering af, om denne artikel kan anvendes paa nationale bestemmelser om forbud mod eller begraensninger af visse former for salg. Hvis Domstolen af de grunde, der er anfoert i praemis 17 i dommen i sagen Keck og Mithouard, har antaget, at disse sidstnaevnte bestemmelser i princippet ikke kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, forbliver det et aabent spoergsmaal for saa vidt angaar nationale foranstaltninger, der direkte vedroerer samhandelen inden for Faellesskabet, og det boer i hvert enkelt tilfaelde, ogsaa efter dommen i sagen Keck og Mithouard, undersoeges ud fra den definition paa en foranstaltning med tilsvarende virkning, som er givet i Dassonville-dommen (68). Eftersom de anfaegtede enerettigheder til indfoersel, som er direkte tilknyttet betingelserne og forudsaetningerne for de sagsoegte medlemsstaters udenrigshandel, frem for alt er »foranstaltninger, som har til formaal at regulere samhandelen mellem medlemsstaterne«, er den omstaendighed, at de (af de i punkt 58 anfoerte grunde) i hvert fald potentielt kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, tilstraekkelig til, at de kan betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, uden at det derudover, som de sagsoegte medlemsstater med urette har anfoert, er noedvendigt at sammenligne de betingelser, som samhandelen med indfoerte og indenlandsk fremstillede produkter er underlagt.

62 Grundloest er ogsaa det argument (som i forskellige varianter er fremfoert af alle de sagsoegte stater), hvorefter enerettighederne til indfoersel af elektricitet ikke begraenser samhandelen inden for Faellesskabet, fordi de organer, som er tillagt disse rettigheder, og som er forpligtet til at sikre elektricitetsforsyningen paa de mest rentable vilkaar, indfoerer elektricitet hver gang dette kraeves ud fra en sammenligning af, paa den ene side, de priser, som udenlandske producenter eller distributoerer tilbyder og, paa den anden side, kostprisen for den indenlandsk producerede elektricitet: Selv om indehaveren af eneretten indfoerer elektricitet, naar han skoenner, at de tilbudte priser er gunstige, er dette ikke tilstraekkeligt til at ophaeve den potentielt begraensende virkning af eneretten, eftersom ingen anden erhvervsdrivende eller forbruger (69), som kommer i direkte kontakt med erhvervsdrivende i andre medlemsstater, selv og ud fra sine egne behov og muligheder kan vurdere, om det kan betale sig at importere elektriciteten.

63 Da denne mulighed er udelukket, kan anbringendet om, at eksistensen af enerettigheder til indfoersel ikke har paavirket omfanget af indfoerslerne af elektricitet og naturgas til de sagsoegte, ikke tillaegges det hermed tilsigtede resultat. Selv om 15% af den samlede efterspoergsel paa elektricitet i Nederlandene ifoelge den nederlandske regering i 1993 blev daekket af indfoersler, selv om Italien ifoelge den italienske regering er det land, der indfoerer de stoerste maengder elektricitet i Europa, og selv om Frankrig ifoelge den franske regering noedvendigvis er den stoerste importoer af naturgas paa grund af en utilstraekkelig indenlandsk produktion, aendrer disse omstaendigheder alligevel ikke den faktiske omstaendighed, at enerettighederne til indfoersel kan paavirke den indfoersel, som ville kunne finde sted, hvis disse rettigheder ikke fandtes (70).

64 Den italienske regering har endvidere anfoert, at i henhold til ERT-dommen (anfoert i fodnote 27) vedroerende spoergsmaalet, om eneret til indfoersel af et produkt, hvis omsaetning var snaevert forbundet med levering af tjenesteydelser, var omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, er det ikke nok at konstatere, at denne ret efter den i Dassonville-dommen forudsatte betydning kan begraense den paagaeldende samhandel med dette produkt inden for Faellesskabet, men det boer desuden paavises, at den resulterer i forskelsbehandling mellem indfoerte og indenlandsk fremstillede varer. Den italienske regering har anfoert, at dette netop er tilfaeldet med hensyn til eneretten til indfoersel af elektricitet, eftersom elektricitet, ogsaa selv om det antages, at elektricitet er en »vare« (hvilket den italienske regering afviser, jf. punkt 12 ff.), trods alt er en vare, hvis omsaetning er saa direkte knyttet til varens transportforhold, at den i sidste ende er omfattet af rammerne for den paagaeldende tjenesteydelse. Den franske regering har fremfoert en tilsvarende argumentation og antaget, at eksistensen af enerettigheder til indfoersel af elektricitet er knyttet til eksistensen af enerettigheder til transport af elektricitet.

65 Skal ERT-dommen fortolkes saaledes som den italienske og den franske regering haevder? I dommen udtales det foerst og fremmest (praemis 12), at faellesskabsretten ikke er til hinder for, at der tildeles et fjernsynsmonopol paa grund af almene interesser. Den maade, hvorpaa et saadant monopol er opbygget og udoeves, maa dog ikke gribe ind i traktatens bestemmelser. Domstolen undersoegte naermere spoergsmaalet, om et fjernsynsmonopol var i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, og udtalte som anfoert ovenfor (punkt 16), at overdragelse af en eneret til indfoersel (eller udlejning eller distribution) af materiel og produkter, som er noedvendige for udoevelsen af den paagaeldende eneret til at udfoere en tjenesteydelse bestaaende i fjernsynsspredning, ikke er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, medmindre der er tale om, at »importerede produkter derved direkte eller indirekte diskrimineres i forhold til indenlandske produkter« (jf. dommens praemis 15 og 16). Jeg mener, at den noejagtige betydning af ERT-dommen er, at overdragelse til en indehaver af eneret til udfoerelse af en tjenesteydelse (hvilken ret ikke i sig selv er i strid med faellesskabsretten) af eneret til indfoersel af varer, der er noedvendige for at kunne udfoere den paagaeldende tjeneste, principielt ikke er en foranstaltning, som kan hindre den paagaeldende stats samhandel med de oevrige medlemsstater, eftersom en aktivitet, hvis udoevelse forudsaetter indfoersel af disse varer, under alle omstaendigheder udoeves (uden at dette som naevnt strider mod faellesskabsretten) af en person alene. Spoergsmaalet, om der foreligger tilsidesaettelse af traktatens artikel 30, vil derfor kun opstaa, hvis der bag det saakaldte »noedvendige« indfoerselsmonopol i den ovennaevnte forstand skjulte sig en forskelsbehandling til fordel for indenlandsk fremstillede varer. De enerettigheder til indfoersel af elektricitet, der gaelder i Italien og Frankrig, hoerer imidlertid til i en ganske anden ramme: Elektricitet, der indfoeres af organer, som har de paagaeldende enerettigheder, er naturligvis ikke bestemt til disse organers eget brug, men til brug for samtlige virksomheder og forbrugere i den paagaeldende medlemsstat. Heraf foelger, at der ikke foreligger de saerlige forhold, som bevirker, at den eneret, som er omhandlet i ERT-dommen, i princippet ikke paavirker samhandelen inden for Faellesskabet: ved at umuliggoere kontakt mellem erhvervsdrivende i de oevrige medlemsstater og disses talrige potentielle kunder i Italien og Frankrig, kan enerettigheder til indfoersel af elektricitet, saaledes som det allerede er udtalt adskillige gange, begraense samhandelen inden for Faellesskabet med denne vare. Denne konstatering er tilstraekkeligt til, at disse enerettigheder kan betegnes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner (71), hvorfor den italienske og den franske regerings argumentation om det modsatte, under paaberaabelse af ERT-dommen og af den snaevre forbindelse mellem enerettighederne til indfoersel af elektricitet og transportforholdene i landet, er grundloes (72).

ii) Enerettighederne til udfoersel

66 Er de oevrige foranstaltninger, som de foreliggende sager omhandler, dvs. enerettigheder til udfoersel (73), foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner i traktatens artikel 34's forstand?

67 Det fremgaar af retspraksis med hensyn til denne traktatbestemmelse, at Domstolen sondrer mellem:

- foranstaltninger, som direkte indebaerer enten et forbud eller en kvantitativ udfoerselsrestriktion: disse foranstaltninger, der strengt taget er kvantitative restriktioner, antages helt klart at vaere i strid med artikel 34 (74).

- foranstaltninger, som direkte vedroerer betingelserne og forudsaetningerne for udfoersel uden udtrykkeligt af indebaere kvantitative udfoerselsrestriktioner: selv om der i domme om disse foranstaltningers forenelighed med traktaten ikke er tale om overvejelser af generel karakter, fremgaar det overordnet helt tydeligt af dommene, at disse foranstaltninger antages at vaere foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, der er forbudt i henhold til artikel 34, saafremt de antages, i det mindste potentielt, at kunne hindre samhandelen inden for Faellesskabet (75).

- foranstaltninger, som ikke direkte vedroerer den paagaeldende medlemsstats eksporthandel: disse foranstaltninger kan kun betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner, hvis det godtgoeres, at det drejer sig om »nationale foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at de derved sikrer den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel« (76). Domstolen har saaledes udtalt, at nationale regler, der under daekke af bestemmelser, der anvendes ens paa saavel varer bestemt for udfoersel som varer bestemt for hjemmemarkedet, indirekte indfoerer forbud mod eller restriktioner for udfoersel, er i strid med traktatens artikel 34 (77).

68 De omhandlede enerettigheder, som direkte vedroerer vilkaarene for udfoersel af elektricitet og naturgas, hoerer helt klart til den anden af de ovennaevnte kategorier af foranstaltninger. Spoergsmaalet, om disse rettigheder er forenelige med traktatens artikel 34, boer derfor undersoeges med udgangspunkt i raesonnementet i den i fodnote 75 anfoerte retspraksis og ikke, som Kommissionen tilsyneladende foreslaar, paa baggrund af afgoerelsen i den i fodnote 76 naevnte Groenveld-dom, der som naevnt efter min opfattelse angaar nationale foranstaltninger, der ikke direkte vedroerer eksporthandelen. Heraf foelger, at den omstaendighed, at de omhandlede foranstaltninger, hvorefter retten til udfoersel er forbeholdt et eneste organ, fratager erhvervsdrivende eller forbrugere i andre medlemsstater muligheden for at overlade det til andre personer end de naevnte organer at varetage forsyningen, er tilstraekkelig til at antage, at disse foranstaltninger, som i hvert fald potentielt kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, udgoer foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner i traktatens artikel 34's forstand (78), uden at der derved, saaledes som den spanske regering tilsyneladende haevder, skal foretages en naermere undersoegelse af de vilkaar, der gaelder for handel med de paagaeldende varer inden for de sagsoegte medlemsstater. Desuden maa den italienske regerings argument om, at ENEL's eneret til udfoersel ikke har nogen faktisk virkning for udfoerslen, fordi Italien er et land med elektricitetsunderskud, forkastes; for at konstatere, at de anfaegtede rettigheder er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 34, er det tilstraekkeligt, at de kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, uden at det er noedvendigt at godtgoere, at disse foranstaltninger rent faktisk begraenser udfoerslerne (79). Af samme grund er den franske regerings anbringende om, at den franske udfoersel af elektricitet, der som anfoert af den franske regering paabegyndtes i 1981 og i 1993 udgjorde ca. 12% af den indenlandske produktion, ikke relevant, hvilket ogsaa gaelder anbringendet om, at den franske produktion af naturgas er ringe og stedse faldende; den franske regering har i oevrigt selv anfoert, at elektricitet og naturgas produceret i Frankrig fortrinsvis er bestemt for landets egne forbrugere, og at i betragtning heraf - og henset til den forpligtelse, som EDF og GDF, der er indehavere af enerettigheder, har til at sikre konstant forsyning med elektricitet og naturgas - kan »princippet i traktatens artikel 34 muligvis ikke overholdes i alle tilfaelde«.

2) Kan indfoerelsen af de omhandlede rettigheder begrundes i henhold til traktatens artikel 36?

69 De sagsoegte medlemsstater har anfoert, at hvis enerettighederne udgoer foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative ind- og udfoerselsrestriktioner, er de alligevel berettigede i henhold til artikel 36 og derfor forenelige med traktaten. Disse argumenter afspejler naturligvis de saerlige forhold, der hersker i hvert land, idet de dog samler sig omkring den opfattelse, at enerettighederne er begrundet i »hensynet til den offentlige sikkerhed« som omhandlet i traktatens artikel 36, fordi formaalet hermed er at sikre forsyningen med elektricitet og naturgas i de sagsoegte medlemsstater.

70 Denne argumentation er naturligvis inspireret af dommen i sagen Campus Oil m.fl. (80). I denne sag havde High Court of Ireland forelagt praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 30, 31 og 36 for at kunne afgoere, om en national ordning, som forpligtede importoerer af olieprodukter til at aftage en bestemt procentdel af de paagaeldende produkter og til priser fastsat af ministeren fra et statsejet raffinaderi i Irland, var forenelig med traktaten. Domstolen udtalte (praemis 20), at ordningen var en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, og undersoegte derefter, om de hensyn, der havde foert til reglens indfoerelse, var »hensyn til den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand. Paa dette punkt udtalte Domstolen (praemis 34), at »olieprodukter, paa grund af deres ganske saerlige vigtighed som energikilde i en moderne oekonomi, er af grundlaeggende betydning for en stats eksistens, idet ikke alene samfundsoekonomien, men i foerste raekke samfundsinstitutionerne og de livsvigtige offentlige tjenester samt endog befolkningens overlevelse er afhaengig heraf«, hvorfor »en afbrydelse af forsyningen med olieprodukter og de risici, der heraf opstaar for statens eksistens kan ... paa alvorlig maade bringe den offentlige sikkerhed i fare, som kan beskyttes med hjemmel i artikel 36«. Domstolen tilfoejede (praemis 35), at vel tager artikel 36 sigte paa at beskytte andre end rent oekonomiske interesser, og vel maa medlemsstaterne ikke unddrage sig virkningerne af de i traktaten hjemlede foranstaltninger under henvisning til oekonomiske vanskeligheder, der skyldes fjernelse af handelshindringerne inden for Faellesskabet, men i lyset af de alvorlige konsekvenser, som en afbrydelse af forsyningen med olieprodukter kan have for statens eksistens, foreligger der en situation, hvor »oensket om paa et hvilket som helst tidspunkt at raade over en sikker minimumsforsyning med olieprodukter raekker ud over rent oekonomiske betragtninger og saaledes kan udgoere et formaal, der daekkes af begrebet den offentlige sikkerhed«.

71 Det kan ikke betvivles, at de konstateringer, som de naevnte praemisser i Campus Oil-dommen er stoettet paa, ogsaa er gaeldende for elektricitet. Det er nemlig helt umuligt at forestille sig, at en moderne s