FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 31. oktober 2019 ( 1 )

Sag C-234/18

Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo

mod

BP,

AB,

PB,

ТRAST B ООD,

AGRO IN 2001 EOOD,

ACCAUNT SERVICE 2009 EOOD,

INVEST MANAGEMENT OOD,

ESTEYD OOD,

BROMAK OOD,

BROMAK FINANCE EAD,

Viva Telecom Bulgaria EAD,

BULGARIAN TELECOMMUNICATIONS COMPANY EAD,

HEDZH INVESTMANT BULGARIA AD,

КЕМIRA OOD,

Dunarit AD,

TEHNOLOGICHEN TSENTAR-INSTITUT PO

MIKROELEKTRONIKA AD,

ЕVROBILD 2003 EOOD,

ТЕCHNOTEL INVEST AD,

КЕN TREYD EAD,

КОNSULT AV EOOD,

Louvrier Investments Company 33 SA,

EFV International Financial Ventures Ltd,

InterV Investment SARL,

LIC Telecommunications SARL,

V Telecom Investment SCA,

V2 Investment SARL,

Empreno Ventures SARL,

procesdeltager:

Corporate Commercial Bank, under likvidation

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien))

»Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i straffesager – direktiv 2014/42/EU – rammeafgørelse 2005/212/RIA – artikel 2 og 5 – konfiskation – uskyldsformodning – national lovgivning om konfiskation uden en forudgående straffedom«

1. I denne anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) ønskes Domstolens vejledning for så vidt angår den rette fortolkning af flere bestemmelser i EU-retten om konfiskation af udbytte fra strafbart forhold, de midler, hvormed disse strafbare handlinger er begået (»redskaber« ( 2 )), og formuegoder. Sammenhængen er en sag om konfiskation i henhold til national ret ved en civilret, som ikke har forbindelse med en straffedom, og om en sådan sag er forenelig med EU-retten. Ved besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål skal Domstolen tage stilling til den materielle og den tidsmæssige anvendelse af to EU-instrumenter vedrørende konfiskation, nemlig rammeafgørelse 2005/212/RIA og direktiv 2014/42/EU, og forholdet herimellem.

EU-ret

Traktaten om Den Europæiske Union

2. Artikel 31, stk. 1, litra c), i traktaten om Den Europæiske Union i den affattelse, der fandt anvendelse, da rammeafgørelsen blev vedtaget, bestemmer, at fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager omfatter »sikring af forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre samarbejdet«. Traktatens artikel 34, stk. 2, litra b), giver Rådet, der handler på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen med enstemmighed, kompetence til at vedtage rammeafgørelser om »indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser; rammeafgørelser er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. De indebærer ikke umiddelbar anvendelighed«.

Protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser

3. Protokol nr. 36 tilrettelægger overgangen fra de institutionelle bestemmelser i traktaterne, der fandt anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, til de bestemmelser, der er fastsat i nævnte traktat ( 3 ). Artikel 9 heri bestemmer, at »[r]etsvirkningerne af retsakter, der er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer på grundlag af traktaten om Den Europæiske Union inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, bevares, så længe disse retsakter ikke er ophævet, annulleret eller ændret i medfør af traktaterne […]«

Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

4. Artikel 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ( 4 ) bestemmer, at »[e]nhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans eller hendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven«.

5. I overensstemmelse med artikel 51, stk. 1, er bestemmelserne i chartret »rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer […] samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten«.

Rammeafgørelse 2005/212/RIA

6. De følgende angivelser findes i betragtningerne til rammeafgørelse 2005/212/RIA. Hovedmotivet for den grænseoverskridende, organiserede kriminalitet er økonomisk vinding. En effektiv forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet bør derfor fokusere på opsporing, indefrysning, beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold. Dette vanskeliggøres imidlertid af forskellene mellem medlemsstaternes lovgivning på området ( 5 ). I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Wien i december 1998 ( 6 ) opfordrede Det Europæiske Råd til en styrkelse af EU’s indsats til bekæmpelse af international organiseret kriminalitet i overensstemmelse med en handlingsplan for, hvorledes Amsterdam-traktatens bestemmelser om indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst gennemføres ( 7 ). De eksisterende instrumenter på området har imidlertid ikke i tilstrækkelig grad sikret et effektivt, grænseoverskridende samarbejde om konfiskation, idet der fortsat er en række medlemsstater, der ikke kan konfiskere udbyttet af alle lovovertrædelser, der kan medføre en frihedsstraf på mere end et år ( 8 ). Formålet med rammeafgørelsen er dermed at sikre, at alle medlemsstater har effektive regler for, hvornår der kan ske konfiskation af udbytte fra strafbart forhold, herunder for så vidt angår bevisbyrden med hensyn til oprindelsen af aktiver, der ejes af en person, som er dømt for en lovovertrædelse med relation til organiseret kriminalitet ( 9 ).

7. Artikel 1, tredje led, definerer »redskaber« som »enhver form for formuegode, der anvendes eller påtænkes anvendt på en hvilken som helst måde, helt eller delvist, til at begå en eller flere kriminelle handlinger«. Fjerde led heri definerer »konfiskation« som »en sanktion eller en foranstaltning, der pålægges af en domstol efter en retssag vedrørende en eller flere kriminelle handlinger, og som medfører en endelig berøvelse af formuegoder«.

8. Artikel 2, stk. 1, bestemmer, at »[m]edlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at det er muligt helt eller delvist at konfiskere redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed, eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte«. Artikel 2, stk. 2, indeholder en særskilt undtagelse for »overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivningen« (som ikke er defineret): Medlemsstaterne kan her »anvende andre procedurer end de strafferetlige for at fratage gerningsmanden udbyttet fra lovovertrædelsen«.

9. I overensstemmelse med artikel 4 træffer »[e]nhver medlemsstat […] de foranstaltninger, der måtte være nødvendige for at sikre, at interesserede parter, der er berørt af foranstaltningerne i artikel 2 og 3, råder over effektive retsmidler med henblik på at forsvare deres rettigheder«.

10. Artikel 5 bestemmer, at rammeafgørelsen »[ikke indebærer] nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og principper, navnlig uskyldsformodningen, som nedfældet i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union«.

11. Artikel 7 pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme rammeafgørelsen senest den 15. marts 2007.

Direktiv 2014/42

12. Det er i femte betragtning til direktiv 2014/42 anført, at »[v]edtagelsen af minimumsregler vil medføre en tilnærmelse af medlemsstaternes indefrysnings- og konfiskationsordninger og således fremme den gensidige tillid og et effektivt tværnationalt samarbejde«. Niende betragtning angiver, at direktivet har til formål »at ændre og udvide bestemmelserne i rammeafgørelse 2001/500/RIA og 2005/212/RIA. Disse rammeafgørelser bør delvis erstattes for de medlemsstater, der er bundet af dette direktiv« ( 10 ).

13. I overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, »fastsætter [direktivet] mindsteregler for indefrysning af formuegoder med henblik på eventuel efterfølgende konfiskation og for konfiskation af formuegoder i straffesager«.

14. Artikel 2, nr. 3), definerer »redskaber« på stort set samme måde som definitionen i artikel 1, tredje led, i rammeafgørelse 2005/212/RIA. Artikel 2, nr. 4), definerer »konfiskation« som »en endelig berøvelse af formuegoder pålagt af retten i forbindelse med en strafbar handling«.

15. Artikel 3 definerer direktivets materielle anvendelsesområde ( 11 ): »Dette direktiv finder anvendelse på strafbare handlinger, som er omfattet af: a) konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Union, om bekæmpelse af bestikkelse, som involverer tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber eller i Den Europæiske Unions medlemsstater […] b) Rådets rammeafgørelse 2000/383/RIA af 29. maj 2000 om styrkelse af beskyttelsen mod falskmøntneri, ved hjælp af strafferetlige og andre sanktioner, i forbindelse med indførelse af euroen c) Rådets rammeafgørelse 2001/413/RIA af 28. maj 2001 om bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter d) Rådets rammeafgørelse 2001/500/RIA af 26. juni 2001 om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold e) Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme f) Rådets rammeafgørelse 2003/568/RIA af 22. juli 2003 om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor g) Rådets rammeafgørelse 2004/757/RIA af 25. oktober 2004 om fastsættelse af mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor h) Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af 24. oktober 2008 om bekæmpelse af organiseret kriminalitet i) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011 om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor, og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/629/RIA j) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/93/EU af 13. december 2011 om bekæmpelse af seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2004/68/RIA k) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/40/EU af 12. august 2013 om angreb på informationssystemer og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2005/222/RIA samt andre retlige instrumenter, hvis disse instrumenter specifikt fastsætter, at dette direktiv finder anvendelse på de strafbare handlinger, der er harmoniseret deri.«

16. I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, træffer »[m]edlemsstaterne […] de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der kan ske hel eller delvis konfiskation af redskaber og udbytte eller formuegoder, hvis værdi svarer til disse redskaber eller dette udbytte, når der er sket endelig domfældelse for en strafbar handling, herunder som resultat af retsforhandlinger, hvor den tiltalte er udeblevet«. Artikel 4, stk. 2, bestemmer, at »[s]åfremt det ikke er muligt at foretage konfiskation på grundlag af stk. 1, træffer medlemsstaterne, i det mindste hvis hindringen herfor er et resultat af den mistænkte eller sigtede persons sygdom eller forsvinden, de nødvendige foranstaltninger til at sikre konfiskation af redskaber og udbytte i tilfælde, hvor der er indledt en straffesag vedrørende en strafbar handling, som direkte eller indirekte vil kunne give anledning til økonomiske fordele, og en sådan straffesag kunne have ført til domfældelse, hvis den mistænkte eller sigtede person kunne have været stillet for en domstol«.

17. Artikel 5 vedrører udvidet konfiskation af et formuegode, der tilhører en person, som er dømt for en strafbar handling, som direkte eller indirekte vil kunne give anledning til økonomiske fordele, når retten på grundlag af sagens omstændigheder, herunder de specifikke forhold og det tilgængelige bevismateriale, som f.eks. at formuegodets værdi ikke svarer til den dømte persons lovlige indkomst, finder det godtgjort, at det omhandlede formuegode stammer fra strafbar adfærd. Den indeholder en ikke-udtømmende liste over »strafbare handlinger«, som den »mindst« bør finde anvendelse på.

18. Artikel 6, stk. 1, fastsætter konfiskation af udbytte eller andre formuegoder, hvis værdi svarer til udbyttet, som af en mistænkt eller sigtet person er overført til tredjemænd, eller som er erhvervet af tredjemænd fra en mistænkt eller sigtet person, i det mindste hvis disse tredjemænd på grundlag af konkrete oplysninger og omstændigheder vidste eller burde have vidst, at formålet med overførslen eller erhvervelsen var at undgå konfiskation.

19. Artikel 8, stk. 1, bestemmer, at »[m]edlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de personer, der er berørt af foranstaltningerne i dette direktiv, har adgang til effektive retsmidler og en retfærdig rettergang med henblik på at gøre deres rettigheder gældende«.

20. Artikel 12 definerer perioden for gennemførelse af direktivet til senest den 4. oktober 2016.

21. Artikel 14, stk. 1, bestemmer, at »de fire første led i artikel 1 og artikel 3 i rammeafgørelse 2005/212/RIA erstattes af dette direktiv for de medlemsstater, der er bundet af dette direktiv, idet dette dog ikke berører disse medlemsstaters forpligtelser for så vidt angår fristerne for gennemførelse af rammeafgørelserne i national ret«. Artikel 14, stk. 2, forklarer, at »[f]or de medlemsstater, der er bundet af dette direktiv, gælder henvisninger til […] rammeafgørelse 2001/500/RIA og 2005/212/RIA, der er nævnt i stk. 1, som henvisninger til dette direktiv«.

22. Artikel 15 bestemmer, at direktivet træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende (29.4.2014) ( 12 ).

National ret

Lov om konfiskation af ulovligt opnået formue

23. I 2012 vedtog Bulgarien Zakon za otnemane v polza na darzhavata na nezakonno pridobito imushtestvo (lov om konfiskation af ulovligt opnået formue, herefter »loven af 2012«), som trådte i kraft den 19. november 2012. Loven blev ophævet ved Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobito imushtestvo (lov om bekæmpelse af korruption og konfiskation af ulovligt opnået formue), der blev offentliggjort den 19. januar 2018. I medfør af sidstnævntes artikel 5, stk. 1, skal de undersøgelser og sager, der er indledt i henhold til loven af 2012, afsluttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser af kommissionen til bekæmpelse af korruption og konfiskation af ulovligt opnået formue (herefter »kommissionen til bekæmpelse af korruption«).

24. Artikel 1, stk. 1, bestemmer, at lovens formål er at regulere betingelserne og proceduren for konfiskation af ulovligt opnået formue. I overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, er ulovligt opnået formue den formue, for hvis opnåelse der ikke kan fastslås en lovlig kilde.

25. Artikel 5, stk. 1, opretter kommissionen til bekæmpelse af korruption som en uafhængig, specialiseret og blivende national myndighed.

26. Artikel 2 bestemmer, at »[p]roceduren i henhold til denne lov føres uafhængigt af straffesagen mod den kontrollerede person og/eller personer, der har tilknytning til denne«.

27. I overensstemmelse med artikel 21, stk. 1, indleder kommissionen til bekæmpelse af korruption sager, når den har rimelig grund til at formode, at visse formuegoder er opnået ulovligt. Artikel 21, stk. 2, bestemmer, at der er sådanne rimelige grunde, når det efter en undersøgelse fremgår, at der er væsentlige afvigelser for så vidt angår den formue, som de undersøgte personer har. Artikel 22, stk. 1, bestemmer videre, at »[u]ndersøgelsen i henhold til artikel 21, stk. 2, begynder […] når en person sigtes for en strafbar handling i henhold til […] artikel 201-203 i straffeloven«.

28. Artikel 66, stk. 1 og 2, vedrører formue, som er overdraget til eller kontrolleres af juridiske personer. Den bestemmer, at »[k]onfiskationen omfatter formuegoder, som den kontrollerede person har overdraget til en juridisk person eller indskudt i en juridisk persons kapital som kontant- eller andet indskud, når de personer, der leder eller kontrollerer den juridiske person, vidste eller ud fra omstændighederne kunne formode, at formuen var opnået ulovligt«, og at »[k]onfiskationen også omfatter ulovligt opnået formue tilhørende en juridisk person, som kontrolleres af den kontrollerede person eller personer med tilknytning til denne eller i fællesskab«.

Straffelov

29. Artikel 203, stk. 1, i Nakazatelen kodeks (straffeloven) kategoriserer omfattende underslæb begået af indehavere af embeder som særligt alvorlig underslæb, der kan straffes med frihedsberøvelse i 10-20 år.

Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål

30. Den 28. juli 2014 meddelte anklagemyndigheden i Sofia kommissionen til bekæmpelse af korruption, at BP var genstand for en efterforskningsprocedure, idet han fra december 2011 til den 19. juni 2014 i sin egenskab af indehaver af et embede (formand for bestyrelsen for Korporativna targovska banka AD (herefter »banken«)) (sammen med andre) havde ansporet personer til uretmæssigt at tilegne sig midler tilhørende banken, som de havde fået udleveret eller var blevet betroet med henblik på opbevaring eller forvaltning. Beløbene udgjorde mere end 205 mio. BGN (ca. 105 mio. EUR). De faktiske omstændigheder antydede således, at der var foregået underslæb i den i straffelovens artikel 203, stk. 1, omhandlede forstand.

31. Den 5. august 2014 indledte kommissionen til bekæmpelse af korruption en undersøgelse vedrørende perioden fra den 4. august 2004 til den 4. august 2010, som afslørede væsentlige uregelmæssigheder for så vidt angik BP’s personlige formue. I forbindelse med undersøgelsen udarbejdede kommissionen til bekæmpelse af korruption en analyse af den finansielle situation og de retshandler, som var blevet foretaget af de sagsøgte handelsselskaber, og hvorom det hævdedes, at de havde handlet sammen med BP eller blev kontrolleret af ham. Det blev i analysen konkluderet, at nogle af retshandlerne var foretaget med uretmæssigt opnåede midler, mens andre faktisk ikke var foretaget, men havde tjent til at sløre formue eller midler med uretmæssig oprindelse, og at midlerne stammede fra ikke-sikrede lån, som banken havde ydet, hvilket havde ført til bankens insolvens.

32. Den 14. maj 2015 anlagde kommissionen til bekæmpelse af korruption sag ved den forelæggende ret med påstand om indefrysning af formuegoder, som BP og juridiske personer, som formodedes at være forbundet med eller kontrolleret af ham, hævdedes at have opnået uretmæssigt (herefter »påstanden om indefrysning«). Den 20. og den 28. maj 2015 traf den forelæggende ret foranstaltninger til at indefryse de formuegoder, som ønskes konfiskeret.

33. Sagen ved den forelæggende ret, som vedrører konfiskationen af de formuegoder, der hævdes at være opnået uretmæssigt, blev anlagt den 22. marts 2016.

34. Straffesagen mod BP og andre personer blev anlagt ved Spetsializiran nakazatelen sad (særlig domstol i straffesager, Bulgarien) i 2017 og verserede stadig på tidspunktet for anmodningen om præjudiciel afgørelse.

35. Den forelæggende ret har anført, at i henhold til den på det relevante tidspunkt gældende nationale lovgivning forfølges sager om konfiskation af formuegoder, såsom den for retten verserende sag, uanset om den kontrollerede person er blevet endelig domfældt. Den har udtrykt tvivl for så vidt angår lovens forenelighed med minimumsstandarderne for konfiskation af formuegoder i direktiv 2014/42, som bestemmer, at der kan ske konfiskation af formuegoder, der er opnået ved strafbart forhold, for hvilken gerningsmanden er blevet endelig domfældt.

36. Den forelæggende ret ønsker derfor en præjudiciel afgørelse af de følgende spørgsmål: »1) Skal artikel 1, stk. 1, i […] direktiv [2014/42], som fastsætter »mindsteregler for indefrysning af formuegoder med henblik på eventuel efterfølgende konfiskation«, fortolkes således, at den tillader medlemsstaterne at vedtage bestemmelser om civilretlig konfiskation, som ikke er støttet på en domfældelse? 2) Følger det af artikel 1, stk. 1, under hensyntagen til artikel 4, stk. 1, i […] direktiv [2014/42], at alene indledning af en straffesag mod den person, hvis formue er genstand for konfiskation, er en tilstrækkelig forudsætning for at indlede og gennemføre en civilretlig konfiskationssag? 3) Er det tilladt at foretage en udvidende fortolkning af grundene i artikel 4, stk. 2, i […] direktiv [2014/42], som tillader en civilretlig konfiskation, der ikke er støttet på en domfældelse? 4) Skal artikel 5, stk. 1, i […] direktiv [2014/42] fortolkes således, at en formuerettighed kan konfiskeres som direkte eller indirekte opnået ved en strafbar handling alene på grund af misforholdet mellem formuegoderne og personens legale indkomster, uden at der foreligger en endelig dom, som fastslår, at personen har begået den strafbare handling? 5) Skal bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, i […] direktiv [2014/42] fortolkes således, at den regulerer konfiskation hos tredjemand som en supplerende eller alternativ foranstaltning til den direkte konfiskation eller som en supplerende foranstaltning til den udvidede konfiskation? 6) Skal bestemmelsen i artikel 8, stk. 1, i […] direktiv [2014/42] fortolkes således, at den sikrer anvendelsen af uskyldsformodningen og forbyder en konfiskation, der ikke er støttet på en domfældelse?«

37. Der er indgivet skriftlige indlæg af kommissionen til bekæmpelse af korruption, af BP, AB, PB og Trast B OOD, der handler sammen, af Dunarit AD, AGRO IN 2001 EOOD og banken, af den bulgarske og den tjekkiske regering, af Irland samt af Europa-Kommissionen. I retsmødet den 5. juni 2019 fremsatte kommissionen til bekæmpelse af korruption, BP, AB, PB og Trast B OOD, Dunarit AD, banken, den bulgarske regering og Irland samt Kommissionen mundtlige indlæg.

Bedømmelse

38. Denne sag fremviser visse særegenheder, som indebærer, at Domstolen skal afvige fra de spørgsmål, den faktisk er blevet stillet, for at yde den forelæggende ret nyttig vejledning vedrørende de rejste problemstillinger.

39. De præjudicielle spørgsmål tager udgangspunkt i den blotte antagelse, at direktiv 2014/42 finder anvendelse på denne sag. Det forekommer mig imidlertid, at det kræver en yderligere analyse at fastlægge, hvilken EU-ret der finder materiel og tidsmæssig anvendelse. Forholdet mellem bestemmelserne i direktivet og bestemmelserne i rammeafgørelse 2005/212/RIA skal også undersøges.

40. Når jeg har undersøgt disse forhold, vil jeg vende mig mod de præjudicielle spørgsmåls kerneindhold og koncentrere mig (som Domstolen har anmodet om) om fortolkningen af artikel 2 og 5 i rammeafgørelse 2005/212/RIA.

EU-ret, der finder materiel anvendelse

41. Det tilkommer den nationale ret at fastlægge den nøjagtige art af de strafbare handlinger, som anklagemyndigheden i Sofia gav kommissionen til bekæmpelse af korruption meddelelse om, og som ligger til grund for denne sag. Når det er sagt, forekommer det mig, at underslæb, som beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, ikke er en af de strafbare handlinger, som er omfattet af de i artikel 3 i direktiv 2014/42 opregnede instrumenter. Det følger heraf, som den bulgarske og den tjekkiske regering har gjort gældende, at genstanden i den nationale sag ikke er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiv 2014/42.

42. Derimod finder rammeafgørelse 2005/212/RIA anvendelse på konfiskation af redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed. Det følger heraf, af strafbare handlinger som de i denne sag omhandlede, der kan straffes med frihedsstraf i 10-20 år, er omfattet af rammeafgørelsens anvendelsesområde. Denne konklusion foregriber ikke spørgsmålet, om retsforhandlingerne i denne sag udgør »konfiskation« i den i rammeafgørelsens artikel 1, fjerde led, omhandlede forstand.

EU-ret, der finder tidsmæssig anvendelse

43. I denne sag er der to parallelle nationale sager. På den ene side er der straffesagen for underslæb, der blev indledt ved den særlige domstol i straffesager i 2017, og som verserede på tidspunktet for datoen for anmodningen om præjudiciel afgørelse. På den anden side er der sagen, som i henhold til national ret er klassificeret som en civil sag, og som blev indledt med påstanden om indefrysning den 14. maj 2015 og den forelæggende rets efterfølgende indefrysning af formuegoder, der hævdedes at være opnået uretmæssigt, den 20. og den 28. maj 2015. Disse sager fortsatte med sagen med påstand om konfiskation af disse formuegoder, som kommissionen til bekæmpelse af korruption anlagde den 22. marts 2016, og som stadig verserer.

44. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve de relevante datoer, men det forekommer mig, at den fastsatte periode for gennemførelse af direktiv 2014/42 udløb den 4. oktober 2016. Er dette direktiv tidsmæssigt relevant i denne sag? Selv hvis direktivet ikke finder materiel anvendelse, er problemstillingen vigtig, fordi direktivet erstatter visse bestemmelser i rammeafgørelsen.

45. Det fremgår af fast retspraksis, at et direktiv først kan få direkte virkning efter udløbet af fristen for at gennemføre det i medlemsstaternes retsordener ( 13 ). Der kan dermed ikke støttes ret på direktiv 2014/42 ved de nationale retter i sager anlagt den 22. marts 2016, som ligger før udløbet af den periode, der var fastsat for gennemførelse heraf. Medlemsstaterne skal i den periode imidlertid afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare ( 14 ).

46. Det følger heraf, at det EU-instrument, der er relevant for konfiskation af formuegoder fra strafbart forhold, og som finder anvendelse på det relevante tidspunkt, er rammeafgørelse 2005/212/RIA.

Rammeafgørelse 2005/212/RIA efter ikrafttrædelsen af direktiv 2014/42

47. Som bestemt i artikel 9, stk. 1, i protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser ændrede direktiv 2014/42 rammeafgørelse 2005/212/RIA fra den dato, hvor direktivet trådte i kraft (20 dage efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende den 29.4.2014).

48. Direktivets anvendelsesområde er begrænset til de strafbare handlinger, der er opregnet i artikel 83, stk. 1, TEUF. Dette indebærer, at eksisterende EU-bestemmelser om konfiskation forbliver i kraft for at opretholde en vis grad af harmonisering for så vidt angår strafbare handlinger, der ikke er omfattet af direktiv 2014/42. Artikel 2, 4 og 5 i rammeafgørelse 2005/212/RIA forbliver dermed i kraft ( 15 ).

49. Artikel 14, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/42 bestemmer specifikt, at direktivet erstatter de første fire led i artikel 1 samt artikel 3 i rammeafgørelse 2005/212/RIA for de medlemsstater, der er bundet heraf, og at henvisninger til de erstattede artikler i rammeafgørelsen »gælder […] som henvisninger til dette direktiv«.

50. Spørgsmålet er herefter: Skal disse bestemmelser fortolkes som en del af direktivet eller af rammeafgørelsen?

51. Efter min opfattelse er det, eftersom bestemmelserne er afledt af direktivet, direktivets formål og opbygning, der skal lede fortolkningen heraf, snarere end rammeafgørelsens. Dette er i overensstemmelse med den helt enkle ordlyd af direktivets artikel 14, stk. 2. Det respekterer også behovet for en ensartet fortolkning af EU-retten: De samme bestemmelser kan ikke fortolkes forskelligt, afhængigt af, om de læses i sammenhæng med direktivet eller i sammenhæng med rammeafgørelsen.

52. For så vidt som rammeafgørelsen ikke er blevet »ophævet, annulleret eller ændret« i overensstemmelse med artikel 9 i protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser, bibeholder den sin retlige karakter. Når en individuel bestemmelse ændres (eller erstattes som i denne sag) ved et direktiv, er det kun denne bestemmelses individuelle retlige karakter, der ændrer sig. Det forhold, at en individuel bestemmelse ændres, ændrer dog ikke den retlige art af hele det retlige instrument, som bestemmelsen er en del af. Det, der sker her, er snarere, at den oprindelige rammeafgørelse bliver et blandet retligt instrument, som indeholder elementer af både rammeafgørelsen og direktivet ( 16 ).

53. Særegenheden i denne sag er, at de nationale retsforhandlinger om konfiskation blev indledt efter direktivets ikrafttræden (og dermed efter ændringen af rammeafgørelsens tekst), men inden udløbet af den fastsatte frist for gennemførelse i national ret.

54. Der kan derfor ikke støttes ret på de direktivbestemmelser, der har erstattet de første fire led i artikel 1 og artikel 3 i rammeafgørelse 2005/212/RIA, ved de nationale retter inden den 4. oktober 2016. Hvad angår denne sag finder rammeafgørelsen dermed anvendelse i uændret form. Medlemsstaterne skal imidlertid i den periode, der er fastsat til gennemførelse i national ret, afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet, der ændrer rammeafgørelsen, foreskrevne resultat i alvorlig fare ( 17 ). Jeg erindrer her om, at Pupino-dommen, hvorefter nationale retter i videst muligt omfang skal fortolke national ret i lyset af rammeafgørelsens ordlyd og formål med henblik på at nå det med rammeafgørelsen tilsigtede resultat, fortsat er af altafgørende betydning ( 18 ).

De problemstillinger, som de præjudicielle spørgsmål rejser

55. Den forelæggende ret har med det første til det fjerde spørgsmål spurgt, om nationale sager om konfiskation som de i denne sag omhandlede (som indledes, når straffesagen er anlagt, men hvorunder konfiskationen finder sted uden en domfældelse) er forenelige med forskellige bestemmelser i direktiv 2014/42.

56. Den forelæggende ret har med det sjette spørgsmål udtrykt betænkeligheder for så vidt angår anvendelsen af uskyldsformodningen, for så vidt som artikel 8, stk. 1, i direktiv 2014/42 er til hinder for konfiskation, som ikke bygger på en strafferetlig domfældelse.

57. Jeg vil undersøge de af den forelæggende ret rejste problemstillinger i lyset af den materielt og tidsmæssigt gældende EU-ret, dvs. rammeafgørelse 2005/212/RIA, nærmere bestemt dennes artikel 2 og 5 (som Domstolen har anmodet om). Jeg vil ikke behandle den forelæggende rets femte spørgsmål, eftersom det kun er relevant i sammenhæng med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2014/42, der ikke finder anvendelse i denne sag.

Konfiskation i henhold til rammeafgørelse 2005/212/RIA

58. Artikel 2, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/212/RIA indfører den forpligtelse for medlemsstaterne, at de skal træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at det er muligt at konfiskere redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed. Konfiskation er i rammeafgørelsens artikel 1, fjerde led, defineret som »en sanktion eller en foranstaltning, der pålægges af en domstol efter en retssag vedrørende en eller flere kriminelle handlinger, og som medfører en endelig berøvelse af formuegoder« ( 19 ).

59. Er det muligt at fortolke disse bestemmelser i rammeafgørelse 2005/212/RIA, inden ændringen heraf ved direktiv 2014/42 fandt fuld anvendelse, således, at de er til hinder for, at medlemsstaterne gennemfører en konfiskationsordning som den i denne sag omhandlede, hvor konfiskation ikke afhænger af en endelig strafferetlig domfældelse?

60. Efter min opfattelse er svaret »nej«.

61. Retsgrundlaget for rammeafgørelse 2005/212/RIA er afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager, nærmere bestemt dennes artikel 29, artikel 31, stk. 1, litra c), og artikel 34, stk. 2, litra b). Formålet med rammeafgørelsen er dermed at sikre foreneligheden mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre det retlige samarbejde i kriminalsager, ved at tilnærme deres love og administrative bestemmelser og at sikre, at de alle har effektive regler for konfiskation af udbytte fra strafbart forhold ( 20 ). Rammeafgørelse 2005/212/RIA er knyttet til vedtagelsen af rammeafgørelse 2006/783/RIA om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på afgørelser om konfiskation, der har til formål at fastsætte regler for, hvordan en medlemsstat skal anerkende og på sit område fuldbyrde en afgørelse om konfiskation truffet af en domstol i en anden medlemsstat med kompetence i straffesager ( 21 ).

62. Begrundelsen for Kongeriget Danmarks initiativ til et udkast til rammeafgørelse om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold præsenterer den foreslåede rammeafgørelse som et »horisontalt instrument«, der utvetydigt skal fastslå medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår konfiskation ( 22 ).

63. Det følger af dette retsgrundlag, rammeafgørelsens formål og den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, at der er tale om et instrument, som (i) kun vedrører strafbare forhold, (ii) tilsigter at sikre, at medlemsstaternes love er forenelige i det omfang, der er nødvendigt for deres samarbejde, (iii) indfører en forpligtelse for medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at konfiskere redskaber og udbytte fra strafbart forhold, og (iv) tilnærmer medlemsstaternes lovgivning på det omfattede område med henblik på at lette den gensidige anerkendelse af afgørelser om konfiskation. Konceptet er minimumstilnærmelse af lovgivningen (»i det omfang det er nødvendigt for at forbedre samarbejdet«).

64. I henhold til rammeafgørelse 2005/212/RIA skal redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, konfiskeres (artikel 2, stk. 1) ved afgørelse fra en domstol »vedrørende en eller flere kriminelle handlinger« (artikel 1, fjerde led). Denne definition svarer til definitionen i artikel 1, litra d), i Europarådets konvention af 8. november 1990 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold ( 23 ). Det er nyttigt her at erindre om, at denne konventions anvendelsesområde er begrænset til strafbare forhold eller handlinger forbundet med strafbare forhold ( 24 ). Rammeafgørelsens retsgrundlag, sammenhæng og ordlyd antyder, at den bør tilgås på tilsvarende vis.

65. Straffesager er sager, der anlægges, når den berørte person underrettes om, at vedkommende er mistænkt eller tiltalt for at have begået en strafbar handling, og som føres, indtil der falder endelig dom, hvilket betyder den endelige afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende har begået den strafbare handling, herunder i givet fald strafudmåling og afgørelse af en eventuel anke ( 25 ).

66. Det er åbenlyst, at den pågældende sag ved den nationale ret ikke er en »straffesag«. På grundlag af det materiale, der er fremlagt for Domstolen, har jeg draget den konklusion, at den heller ikke udgør en retssag »vedrørende en eller flere kriminelle handlinger« i den i rammeafgørelsens artikel 1, fjerde led, omhandlede forstand.

67. Mens det tilkommer den nationale ret at efterprøve dette, er sagen blevet beskrevet som en civil sag (der sameksisterer med den strafferetlige konfiskationsordning). Den har kun et enkelt berøringspunkt med straffesagen: Den anlægges af den nationale uafhængige myndighed, når denne underrettes om, at en person er blevet tiltalt for en bestemt strafbar handling. Når sagen er anlagt, gennemføres den civile sag uanset den straffesag, der er anlagt mod den kontrollerede person (jf. artikel 2 i loven af 2012). Den civile sag er koncentreret om formuegoderne (ikke om den kontrollerede person). Formuegodernes oprindelse og erhvervelsesmåde efterforskes med henblik på at afgøre, om de bør indefryses og/eller, når tiden er inde, konfiskeres. Konfiskation afhænger fortsat ikke af straffesagens udfald. Den er ikke forbundet med, om det bevises, at den kontrollerede person har begået en strafbar handling.

68. Jeg er derfor enig med Kommissionens indlæg i retsmødet, hvorefter en sådan konfiskationsordning ikke er omfattet af rammeafgørelsens anvendelsesområde. Jeg ville nå til den samme konklusion på grundlag af ordlyden af rammeafgørelsens artikel 1, fjerde led, som ændret ved direktiv 2014/42. Mens definitionen af »konfiskation« er blevet ændret ( 26 ), er den afgørende formulering »vedrørende en […] kriminel[…] handling[…]« uændret.

69. Jeg er ikke af den opfattelse, at denne konklusion påvirkes af det forhold, at rammeafgørelsens artikel 2, stk. 2, bestemmer, at medlemsstaterne kan anvende andre procedurer end de strafferetlige for at fratage gerningsmanden ved overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivningen udbyttet fra overtrædelsen ( 27 ). Bestemmelsens ordlyd bibeholder en klar forbindelse med straffesager (»gerningsmanden« og »udbyttet fra overtrædelsen«). Den kan ikke læses således, at rammeafgørelsens anvendelsesområde udstrækkes til konfiskation, som ikke er forbundet med straffesager.

70. For fuldstændighedens skyld vil jeg blot tilføje, at hvis hovedsagen måtte blive anset for at være forbundet med straffesager og dermed være omfattet af rammeafgørelsens anvendelsesområde, er der intet i rammeafgørelsen (som adskilt fra direktiv 2014/42), som gør konfiskation afhængig af en endelig strafferetlig domfældelse. Rammeafgørelsens artikel 1, fjerde led, definerer konfiskation som »en sanktion eller en foranstaltning, der pålægges af en domstol efter en retssag vedrørende en eller flere kriminelle handlinger, og som medfører en endelig berøvelse af formuegoder«. Rammeafgørelsen siger intet om straffesagens udfald. Det er helt korrekt, at konfiskation i sammenhæng med direktivet er betinget af, at »der er sket endelig domfældelse« (artikel 4, stk. 1) ( 28 ). Denne artikel er dog ikke en af dem, der har erstattet rammeafgørelsens artikler.

71. Jeg konkluderer derfor, at rammeafgørelse 2005/212/RIA ikke er til hinder for en sag om konfiskation som den for den nationale ret verserende, når denne sag ikke »vedrører en strafbar handling«, og indledningen heraf ikke afhænger af en strafferetlig domfældelse.

Uskyldsformodningen

72. Artikel 5 i rammeafgørelse 2005/212/RIA gentager forpligtelsen til at respektere uskyldsformodningen. Uskyldsformodningen er anerkendt ved chartrets artikel 48, stk. 1.

73. Det fremgår af fast retspraksis, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret i Unionens retsorden, skal efterleves i alle situationer, der falder ind under EU-retten, men ikke, når der ikke er tale om sådanne situationer ( 29 ).

74. Af de grunde, jeg har redegjort for ovenfor, kan en sag om konfiskation som den for den nationale ret verserende ikke anses for at »vedrøre en strafbar handling«, der er omfattet af rammeafgørelsens anvendelsesområde. Rammeafgørelsens artikel 5 og chartrets artikel 48, stk. 1, finder derfor ikke anvendelse i denne sag.

Forslag til afgørelse

75. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Sofyski Gradski Sad (byretten i Sofia, Bulgarien) stillede spørgsmål som følger: »Rammeafgørelse 2005/212/RIA af 24. februar 2005 om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold er ikke til hinder for en sag om konfiskation som den for den nationale ret verserende, når denne sag ikke »vedrører en strafbar handling«, og indledningen heraf ikke afhænger af en strafferetlig domfældelse.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Dette (besynderlige) ord er defineret i artikel 1, tredje led, i Rådets rammeafgørelse 2005/212/RIA af 24.2.2005 om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold (EUT 2005, L 68, s. 49 (herefter »rammeafgørelse 2005/212/RIA« eller »rammeafgørelsen«) og artikel 2, nr. 3), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3.4.2014 (EUT 2014, L 127, s. 39), som berigtiget ved berigtigelse til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3.4.2014 om indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (EUT 2014, L 138, s. 114) (jf. punkt 7 og 14 nedenfor).

( 3 ) – Jf. første betragtning til protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser for TEUF.

( 4 ) – EUT 2007, C 303, s. 1.

( 5 ) – Første betragtning.

( 6 ) – Jf. Rådets og Kommissionens handlingsplan for, hvorledes Amsterdamtraktatens bestemmelser om indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst kan gennemføres – Tekst vedtaget af Rådet (retlige og indre anliggender) den 3.12.1998 (EFT 1999, C 19, s. 1).

( 7 ) – Anden betragtning.

( 8 ) – Niende betragtning.

( 9 ) – Tiende betragtning.

( 10 ) – Det Forenede Kongerige og Danmark deltog ikke i vedtagelsen af direktiv 2014/42 og var ikke bundet heraf eller underlagt anvendelsen heraf. Jf. 43. og 44. betragtning til direktivet.

( 11 ) – For læsbarhedens skyld har jeg udeladt den lange liste af henvisninger til EUT, som ledsager denne opregning – de kan findes i selve direktiv 2014/42.

( 12 ) – Den 29.4.2014 er datoen for den »oprindelige« offentliggørelse af direktivet i Tidende, som blev fulgt af offentliggørelsen af en berigtigelse (jf. fodnote 2) og en konsolideret udgave af 19.5.2014.

( 13 ) – Jf. bl.a. dom af 17.1.2008, Velasco Navarro (C-246/06, EU:C:2008:19, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

( 14 ) – Jf. bl.a. dom af 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628, præmis 45).

( 15 ) – Dette er det standpunkt, der kommer til udtryk i punkt 2.3 i Europa-Kommissionens begrundelse for forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indefrysning og konfiskation af udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (COM(2012) 85 final).

( 16 ) – Det synspunkt, jeg redegør for her, svarer til en af to mulige måder, hvorpå rammeafgørelser kan fortolkes, som undersøgt af H. Satzger, »Legal effects of directives amending or repealing Pre-Lisbon framework decisions«, New Journal of European Criminal Law, bind 6, udgave 4, 2015, s. 528-537. Den anden mulige måde, som forfatteren forkastede, er at godtage, at rammeafgørelser, når de »berøres« af et ændringsdirektiv, omdannes til direktiver (en lovgivningsmæssig ækvivalent til Midas’ gyldne berøring). Hvis man godtager denne idé, vil retlige instrumenter, som ikke er blevet vedtaget med de garantier, der finder anvendelse for direktiver (og jeg tænker navnlig på Europa-Parlamentets rolle i den ene og den anden procedure), automatisk få direktivers retsvirkninger. Jeg forkaster derfor det synspunkt, som F. Zeder er fortaler for, hvorefter artikel 9 og artikel 10, stk. 2, i protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser samlet set kun kan forstås således, at »enhver ændring af en bestemmelse i en retsakt medfører, at hele retsakten »lissaboniseres«« (Jf. F. Zeder, »Typology of pre-Lisbon acts and their legal effects according to Protocol No 36«, New Journal of European Criminal Law, bind 6, udgave 4, 2015, s. 487).

( 17 ) – Jf. punkt 45 og fodnote 13 ovenfor.

( 18 ) – Dom af 16.6.2005, Pupino (C-105/03, EU:C:2005:386, præmis 43). Jf. også K. Lenaerts, »The contribution of the European Court of Justice to the area of freedom, security and justice«, International and comparative law quarterly, bind 59, nr. 2, 2010, s. 255-301, på s. 271.

( 19 ) – Definitionen i artikel 2, nr. 4), i direktiv 2014/42 som »en endelig berøvelse af formuegoder pålagt af retten i forbindelse med en strafbar handling« er lidt anderledes. Denne definition erstatter definitionen i rammeafgørelsen som forklaret i punkt 49 og 54 ovenfor.

( 20 ) – Jf. artikel 31, stk. 1, litra c), i traktaten om Den Europæiske Union og tiende betragtning til rammeafgørelsen.

( 21 ) – Rådets rammeafgørelse 2006/783/RIA af 6.10.2006, EUT 2006, L 328, s. 59. Jf. tiende betragtning til rammeafgørelse 2005/212/RIA.

( 22 ) – Meddelelse fra Kongeriget Danmark, Rådets dok. nr. 9956/02 ADD 1 (herefter »begrundelsen for det danske initiativ«).

( 23 ) – Jf. begrundelsen for det danske initiativ, s. 4. Jeg anfører her, at artikel 3 i Rådets rammeafgørelse af 26.6.2001 om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold (EFT 2001, L 182, s. 1) krydshenviser til konventionen for så vidt angår definitionen af begrebet »konfiskation«.

( 24 ) – Jf. begrundelsen for Europarådets konvention om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold af 8.11.1990, s. 6 og 7.

( 25 ) – Jf. i denne retning, men i forhold til artikel 1, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/64/EU af 20.10.2010 om retten til tolke- og oversætterbistand i straffesager (EUT 2010, L 280, s. 1), dom af 9.6.2016, Balogh (C-25/15, EU:C:2016:423, præmis 36).

( 26 ) – Jf. punkt 14 ovenfor.

( 27 ) – Jf. punkt 8 ovenfor.

( 28 ) – Jf. punkt 16 ovenfor.

( 29 ) – I dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 21), udtalte Domstolen, at »[d]en omstændighed, at EU-retten finder anvendelse, indebærer, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, finder anvendelse« (min fremhævelse). Jf. også dom af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, præmis 49).