DOMSTOLENS DOM AF 28. APRIL 1993. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - DIREKTIV 72/464/EOEF AF 19. DECEMBER 1972 - FASTSAETTELSE AF PRISEN PAA FORARBEJDET TOBAK. - SAG C-306/91.



Samling af Afgørelser 1993 side I-02133



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Fiskale bestemmelser ° harmonisering af lovgivningerne ° forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsaetningsafgift ° artikel 5 i direktiv 72/464 ° raekkevidde ° det offentliges fastsaettelse af salgsprisen under tilsidesaettelse af princippet om fri prisfastsaettelse ved fabrikanter og importoerer ° ikke tilladt ° national lovgivning, der er tvetydig for saa vidt angaar naevnte princip ° ulovlighed efter direktivets artikel 5

(Raadets direktiv 72/464, art. 5)

2. Traktatbrudssoegsmaal ° tvistens genstand ° fastlaeggelse under den administrative procedure ° senere udvidelse ° ikke tilladt

(EOEF-traktaten, art. 169)

Sammendrag

1. Artikel 5, stk. 1, i direktiv 72/464 knaesaetter princippet om, at fabrikanter og importoerer frit fastsaetter de maksimale detailsalgspriser for de af dem forarbejdede tobaksvarer. Selv om denne bestemmelse ikke hindrer anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelsen af fastsatte priser, er medlemsstaterne afskaaret fra at fastsaette de omhandlede priser under tilsidesaettelse af dette almindelige princip.

En medlemsstat tilsidesaetter derfor sine forpligtelser i henhold til naevnte artikel 5, naar den opretholder en lovgivning, hvori der ikke udtrykkeligt er fastsat eller underforstaaet en forpligtelse for den kompetente forvaltningsmyndighed til paa de betingelser og med de begraensninger, der er fastsat i direktivet, at overholde princippet om, at fabrikanterne og importoererne frit fastsaetter de maksimale detailsalgspriser for tobaksvarer, der er indfoert til den.

2. I et traktatbrudssoegsmaal afgraenser aabningsskrivelsen i den administrative fase tvistens genstand, der herefter ikke kan udvides. Vedkommende medlemsstats mulighed for at fremsaette bemaerkninger udgoer nemlig en med traktaten tilsigtet vaesentlig garanti og er et vaesentligt formkrav, der skal sikre, at den procedure, hvorefter det skal fastslaas, at en medlemsstat har begaaet traktatbrud, forloeber forskriftsmaessigt.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 27. november 1991 har Kommissionen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 30 samt artikel 5 i Raadets direktiv 72/464/EOEF af 19. december 1972 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsaetningsafgift (org. ref.: JO L 303, s. 1, herefter benaevnt "direktivet"), idet den ved dekreter udstedt af Finansministeriet har fastsat detailsalgspriserne for forarbejdet tobak paa et niveau, der ogsaa paa grund af den staerkt forsinkede udstedelse af naevnte dekreter ikke svarer til det prisniveau, importoererne eller producenterne har ansoegt om.

2 Salg af forarbejdet tobak paa italiensk omraade er omfattet af et fiskalt monopol. Detailsalgspriserne for forarbejdet tobak findes i en prisliste. Artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965 (GURI nr. 182 af 22.7.1965), som aendret ved lov nr. 76 af 7. marts 1985 (GURI nr. 65 af 16.3.1985), indeholder foelgende bestemmelse:

"Finansministeren traeffer ved dekret afgoerelse om indfoerelse af varer, der henhoerer under det fiskale monopol i [pristabellerne] ... samt om aendringer heraf, for importerede varer i forbindelse med de priser, leverandoererne har ansoegt om, efter hoering af Statsmonopolstyrelsen og i forbindelse med de priser, samme styrelse har foreslaaet for de oevrige varer."

3 Kommissionen fandt, at der saavel med indholdet af de naevnte nationale bestemmelser som i kraft af de betingelser, hvorunder de italienske myndigheder anvendte disse bestemmelser, var tale om en tilsidesaettelse af faellesskabsrettens krav, saaledes som disse foelger af traktatens artikel 30 og direktivets bestemmelser, og har derfor i henhold til traktatens artikel 169 anlagt naervaerende sag.

4 Af Kommissionens indlaeg fremgaar det, at soegsmaalet i foerste raekke til genstand har den maade, som prisen for indfoert forarbejdet tobak fastsaettes paa i Italien, og ikke vedroerer de regler, hvorefter priserne paa indenlandsk forarbejdet tobak fastsaettes.

5 Hvad naermere angaar de italienske lovbestemmelser, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter, henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Tilsidesaettelse af direktivet

6 Kommissionen har i oevrigt gjort gaeldende, dels at bestemmelserne i artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965 efter deres indhold er i strid med direktivets artikel 5 om fastsaettelse af detailsalgspriser paa forarbejdet tobak, dels, at bestemmelserne i naevnte artikel 5 er overtraadt ved den praksis, de italienske myndigheder foelger ved anvendelsen af de naevnte italienske bestemmelser, og endelig, at der foreligger en overtraedelse af direktivets artikel 12, stk. 2, idet de italienske myndigheder ikke har givet Kommissionen underretning om de vigtigste nationale bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet.

7 Disse tre anbringender vil blive behandlet i den anfoerte raekkefoelge. Indledningsvis skal dog direktivets formaal og de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne, naar det gaelder detailsalgspriser for forarbejdet tobak, omtales.

8 Formaalet med direktivet, der er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 99, er at fastlaegge de almindelige retningslinjer for en harmonisering af reglerne om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak, der i den udformning, de foreligger, laegger sig i vejen for fri bevaegelighed for tobaksvarer og tilvejebringelsen af normale konkurrencevilkaar paa dette saerlige marked.

9 Artikel 5, stk. 1, i naevnte direktiv har foelgende ordlyd: "Fabrikanter og importoerer fastsaetter frit de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer. Denne bestemmelser kan dog ikke hindre anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelse af fastsatte priser."

10 Det er i Domstolens dom af 21. juni 1983 (sag 90/82, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2011, praemis 22 og 23) fastslaaet, at udtrykket "kontrol med prisniveauet" ikke kan sigte til andet end nationale lovgivninger af generel art, som har til formaal at bekaempe prisstigninger. Udtrykket "overholdelse af fastsatte priser" skal paa sin side forstaas som angivende en pris, som ° naar den foerst er blevet fastlagt af fabrikanten eller importoeren og er blevet godkendt af det offentlige ° er paalagt som bindende maksimalpris og som saadan skal overholdes af alle led i forhandlerkaeden frem til salget til forbrugeren (jf. Domstolens dom af 16.11.1977, sag 13/77, G. B. Inno-BM mod ATAB, Sml. s. 2115, praemis 64). Med den begraensning, der foelger af disse to definitioner, er medlemsstaterne efter ovennaevnte direktivbestemmelser afskaaret fra at fastsaette priserne for forarbejdet tobak paa en saadan maade, at reglen om, at priserne frit kan fastsaettes af fabrikanten eller importoeren, herved tilsidesaettes (jf. Domstolens dom af 7.5.1991, sag C-287/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2233, praemis 13).

11 Medlemsstaterne kan ganske vist efter direktivets artikel 5, stk. 2, for hver gruppe forarbejdet tobak opstille en tabel over detailsalgspriserne, men bestemmelsen herom har en begraenset raekkevidde. Dens formaal er alene at lette opkraevningen af punktafgiften, og forudsaetter, at hver tabel er tilstraekkeligt omfattende og opspaltet til virkelig at svare til alle de forskellige faellesskabsvarer. Der goeres ikke ° naar bortses fra mindre tilpasninger, som er paakraevet som foelge af pristabellen ° undtagelse fra det ovenfor omtalte almindelige princip om, at fabrikanter eller importoerer fastlaegger varepriserne.

Lovligheden efter direktivets artikel 5 af bestemmelserne i artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965

12 Kommissionen har gjort gaeldende, at de naevnte bestemmelser i artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965, og navnlig de deri indeholdte ord "i forbindelse med" (in relazione ai), er tvetydige og kan forstaas saaledes, at finansministeren raader over skoensmaessige befoejelser ved behandlingen af de af fabrikanterne eller importoererne indgivne ansoegninger om optagelse af varer eller prisaendringer i listen. Tilkendelsen af saadanne skoensmaessige befoejelser til myndighederne strider imidlertid med den principielle regel i direktivets artikel 5 om, at fabrikanter og importoerer frit fastsaetter priserne. De naevnte italienske bestemmelsers ulovlighed efter faellesskabsretten foelger desuden af, at der ved en hoeringsprocedure, der skal afsluttes foer finansministeren traeffer sin afgoerelse, er tillagt Statsmonopolstyrelsen befoejelser. Kravet om hoering af denne styrelse kan hverken begrundes i hensynet til almindelig priskontrol, idet styrelsen overhovedet ikke har befoejelser paa dette omraade, eller i noedvendigheden af at yde ministeren teknisk bistand ved afgoerelsen om en vares indplacering paa listen, idet styrelsen skal hoeres ogsaa om ansoegninger, der blot gaar ud paa prisforhoejelser.

13 Den italienske regering har gjort gaeldende, at artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965 ikke efter ordlyden er tvetydig, idet den blot under anvendelse af det rige og nuancerede italienske sprog angiver, at den pris, fabrikanten eller importoeren har ansoegt om, noedvendigvis haenger sammen med optagelsen af denne pris i tabellen. Overensstemmelsen paa dette punkt mellem italiensk lovgivning og faellesskabsretten er i oevrigt tidligere blevet fastslaaet i Domstolens dom af 7. juni 1983 (sag 278/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1955). Hoeringen af Statsmonopolstyrelsen vedroerer ikke priserne, men de varer, der paa grundlag af deres egenskaber skal opfoeres i pristabellen. Styrelsens medvirken har saaledes en rent teknisk karakter.

14 Ifoelge Domstolens faste praksis er medlemsstaterne paa et faellesskabsreguleret omraade af hensyn til retssikkerheden og retsbeskyttelsen forpligtet til at udforme deres retsregler saa utvetydigt, at de beroerte personer saettes i stand til paa tilstraekkelig klar og tydelig maade at kende deres rettigheder og forpligtelser, og domstolene i stand til at sikre iagttagelsen heraf (jf. i denne forbindelse Domstolens dom af 21.6.1988, sag 257/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3249, praemis 12).

15 De naevnte bestemmelser i artikel 2 i italiensk lov nr. 825 af 13. juli 1965, som aendret, opfylder ikke dette krav. Naar det blot hedder, at finansministeren traeffer afgoerelse om indfoerelse af indfoerte varer i pristabellen "i forbindelse med" de priser, leverandoererne har ansoegt om, kan den italienske lov ikke antages klart at angive beskaffenheden af de befoejelser, ministeren har ved afgoerelsen om fastsaettelse af priserne paa indfoert forarbejdet tobak. Loven oplyser ikke, om ministeren herved raader over et skoen, eller, saafremt det er tilfaeldet, inden for hvilke graenser dette skal udoeves, og angiver ej heller omfanget af de forpligtelser, han i den forbindelse skal opfylde. Den angiver navnlig ikke, at ministeren er forpligtet til paa de betingelser og med de begraensninger, der er fastsat i direktivets artikel 5, at overlade det til fabrikanten eller importoeren at fastsaette priserne paa de indfoerte varer, der oenskes indfoert i tabellen.

16 Det bemaerkes, at den tvetydighed, der foelger af anvendelsen af ordene "i forbindelse med", er saerlig paafaldende, fordi ordene anvendes to gange efter hinanden i artikel 2 i naevnte lov af 13. juli 1965 om to forskellige situationer. Den foerste situation er den, hvor ministeren tager stilling til en ansoegning vedroerende indfoerte varer, for hvilke fabrikanten eller importoeren i forvejen har fastlagt prisen. Den anden situation, er den, hvor ministeren omvendt fastlaegger de priser paa indenlandske varer, som Statsmonopolstyrelsen blot har foreslaaet. I disse to situationer raader ministeren over forskellige befoejelser, og den noejagtige betydning af udtrykket "i forbindelse med" kan saa meget vanskeligere fastlaegges, som udtrykket i samme saetning, saafremt den fortolkning, den italienske regering har givet ministerens befoejelser vedroerende fastsaettelsen af priserne paa indfoerte varer, laegges til grund, betyder to forskellige ting.

17 Uklarheden i den italienske lovgivning foelger desuden af, at det ikke paa grundlag af nogen bestemmelse i den italienske lov kan afgoeres, hvad der er formaalet og meningen med hoeringen forud for ministerens afgoerelse vedroerende en ansoegning, der omhandler indfoerte varer, af Statsmonopolstyrelsen, der desuden er tillagt befoejelse til at foreslaa priserne paa indenlandske produkter. Den italienske regerings fortolkning, hvorefter styrelsens udtalelser ikke vedroerer priserne og kun har teknisk betydning, idet de udelukkende gaelder indplaceringen af varerne alt efter disses egenskaber i pristabellen, kan ikke stoettes paa nogen bestemmelse i den gaeldende ordning.

18 Endelig bemaerkes, at Domstolen ikke, som anfoert af den italienske regering, i naevnte dom af 7. juni 1983, Kommissionen mod Italien, har fastslaaet, at samtlige bestemmelser i den italienske lovgivning om metoden for fastsaettelse af priserne paa forarbejdet tobak er lovlige efter faellesskabsretten. Domstolen fastslog i naevnte dom blot, at fastsaettelsen i de italienske regler af ensartede handelsavancer for salget en detail af forarbejdet tobak efter faellesskabsretten var lovlig. Der blev ikke i naevnte dom taget stilling til, om artikel 2 i den italienske lov nr. 825 af 13. juli 1965, som aendret, var forenelig med direktivets artikel 5. Denne dom kan saaledes ikke med foeje paaberaabes til stoette for sagsoegtes synspunkt om, at det her omhandlede anbringende skal forkastes.

19 Det maa herefter fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfoer af direktivets artikel 5, ved at opretholde en lovgivning, hvori der ikke udtrykkeligt er fastsat eller underforstaaet en forpligtelse for den kompetente forvaltningsmyndighed til paa de betingelser og med de begraensninger, der er fastsat i direktivet, at overholde princippet om, at fabrikanterne og importoererne frit fastsaetter de maksimale detailsalgspriser for forarbejdet tobak, der er indfoert til Italien.

De italienske myndigheders praksis i forbindelse med anvendelsen af artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965 og denne praksis' lovlighed efter direktivets artikel 5

20 Kommissionen har med stoette i klager, der er indgivet af sammenslutninger af fabrikanter af forarbejdet tobak i andre medlemsstater, gjort gaeldende, at de italienske myndigheder har afslaaet eller med forsinkelse imoedekommet ansoegninger om prisforhoejelser fra fabrikanter eller importoerer, og med forsinkelse har behandlet ansoegninger om indfoerelse af priser i tabellen over nye varer.

21 Den italienske regering har paastaaet dette klagepunkt afvist med den begrundelse, at det ikke klart er blevet gjort gaeldende under den administrative procedure.

22 I den forbindelse skal der henvises til Domstolens praksis (jf. dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077), hvorefter aabningsskrivelsen i en traktatbrudssag i den administrative fase afgraenser tvistens genstand, der herefter ikke kan udvides. Vedkommende medlemsstats mulighed for at fremsaette bemaerkninger udgoer nemlig en med traktaten tilsigtet vaesentlig garanti og et vaesentligt formkrav, der skal sikre, at den procedure, hvorefter det skal fastslaas, at en medlemsstat har begaaet traktatbrud, forloeber forskriftsmaessigt.

23 I den foreliggende sag begraensede Kommissionen sig under den administrative fase til en kritik af selve indholdet af bestemmelserne i artikel 2 i lov nr. 825 af 13. juli 1965. Det forhold, at der var indgivet klager, blev alene naevnt til stoette for dette klagepunkt, og de forhold, hvoraf disse klager udsprang, fremtraadte ikke som et saerskilt klagepunkt, som den italienske regering blev opfordret til praecist at imoedegaa.

24 Paa baggrund heraf kan Kommissionen ikke, uden derved at tilsidesaette den italienske regerings adgang til kontradiktion, lade soegsmaalet omfatte ogsaa den praksis, de italienske myndigheder i forhold til visse fabrikanter eller importoerer har fulgt ved anvendelsen af artikel 2 i naevnte italienske lov. Dette klagepunkt skal derfor afvises.

Tilsidesaettelse af direktivets artikel 12, stk. 2

25 Kommissionen har i staevningen anfoert, at den italienske regering ikke i overensstemmelse med reglerne i direktivets artikel 12, stk. 2, har tilstillet den teksten til de vigtigste nationale retsforskrifter til gennemfoerelse af direktivet.

26 Dette klagepunkt skal afvises ex officio, idet det ikke er fremfoert i aabningsskrivelsen, og i oevrigt heller ikke udtrykkeligt omfattes af paastandene i Kommissionens staevning.

Tilsidesaettelse af traktatens artikel 30

27 Kommissionen har endelig gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af bestemmelserne i traktatens artikel 30. Den omstaendighed, at ansoegninger fra fabrikanter eller importoerer vedroerende prisen for forarbejdede tobaksvarer lejlighedsvis er blevet afslaaet eller behandlet med forsinkelse, udgoer nemlig ifoelge Kommissionen en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner.

28 Ogsaa dette klagepunkt skal afvises, idet Kommissionen ikke saerskilt har fremfoert det under den administrative procedure.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Den Italienske Republik har i alt vaesentligt tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Italienske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af artikel 5 i Raadets direktiv 72/464/EOEF af 19. december 1972 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsaetningsafgift, idet den har opretholdt en lovgivning, hvoraf det ikke udtrykkeligt fremgaar eller klart foelger, at den kompetente forvaltningsmyndighed paa de betingelser og med de begraensninger, der er fastlagt i direktivet, skal foelge princippet om , at producenter og importoerer frit fastsaetter maksimumspriserne paa forarbejdet tobak, der er indfoert til Italien.

2) I oevrigt afvises sagen.

3) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.