FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT K. ROEMER

FREMSAT DEN 6. FEBRUAR 1973 ( 1 )

Hr. Præsident,

mine herrer dommere!

I den af Bundesfinanzhof i München anlagte præjudicielle sag nr. 40/69 (den kendte kalkungump-sag) traf Domstolen præjudiciel afgørelse den 18. februar 1970 (Sammlung der Rechtsprechung, 1970, s. 70). I den forbindelse fastslog den i overensstemmelse med retspraksis følgende med hensyn til sagsomkostningerne: »De udlæg, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber og regeringen for forbundsrepublikken Tyskland, som har indgivet udtalelser til Domstolen, kan ikke godtgøres. For parterne i hovedsagen udgør proceduren for Domstolen et led i den sag, der verserer for Bundesfinanzhof. Afgørelsen af omkostningsspørgsmålet påhviler derfor denne ret«.

Efter afsigelsen af den præjudicielle afgørelse trak Hauptzollamt Hamburg-Ober-elbe (en af parterne i hovedsagen) den af denne myndighed anlagte ankesag tilbage. Bundesfinanzhof skulle herefter kun afgøre omkostningsspørgsmålet. Dette skete ved kendelse af 29. april 1970, hvorefter Hauptzollamt skulle bære omkostningerne i ankesagen. Denne kendelse blev fulgt af en ny af 21. juli 1970, hvori det blev præciseret, at Hauptzollamt også skulle bære omkostningerne ved den mellemkommende sag ved De europæiske Fællesskabers Domstol.

På grundlag heraf anmodede firmaet Bollmann, sagsøgte i ankesagen for Bundesfinanzhof, om at der måtte blive truffet afgørelse om de udlæg, som firmaet skulle have godtgjort, og denne afgørelse skulle gå ud på, at der blev tilkendt firmaet dobbelt advokathonorar i henhold til § 31 i Bundesrechtsanwaltsgebuhren-ordnung for proceduren for De europæiske Fællesskabers Domstol, nemlig et såkaldt »proceshonorar« og et »forhand-lingshonorar«. Den til fastsættelsen af omkostninger i henhold til § 149 i Finanzgerichtsordnung kompetente protokolsekretær ved Finanzgericht Hamburg fulgte dog ikke denne påstand men tilkendte for proceduren ved De europæiske Fællesskabers Domstol kun et forhandlingshonorar (§ 31 Z. 2 BRA-GO). En herimod indgivet indsigelse blev afvist ved Finanzgerichts kendelse af 30. oktober 1970. Som begrundelse anførte Finanzgericht, at en procesfuldmægtigs lovmæssige honorarer og udlæg i henhold til § 139 i Finanzgerichtsordnung kunne godtgøres. Hvad der kan anses for lovmæssige honorarer og udlæg følger af § 114 i Bundesrechtsanwaltsgebuhrenordnung sammenholdt med denne lovs tredje afdeling, især § 31. Herefter regnes der kun med et proceshonorar for hver instans. Dette må også gælde, når der har udspillet sig en præjudiciel sag for De europæiske Fællesskabers Domstol. Sådanne sager skal behandles som enkelte stridsspørgsmål, dvs. omkostningsmæssigt behandles som led i hovedsagen men ikke som særlige sager i den betydning, der er forudsat i § 13, stk. 6, i Bundesrechtsanwaltsgebiihren-ordnung.

Da firmaet Bollmann ikke ville affinde sig med denne afgørelse, indgav det klage herover til Bundesfinanzhof. Som begrundelse herfor gjorde firmaet gældende, at præjudicielle sager ved De europæiske Fællesskabers Domstol skal betragtes som selvstændige processer. Den europæiske Domstol overlader fordelingen af omkostningerne til den nationale ret; dette gælder imidlertid ikke for fastsættelsen af størrelsen af de omkostninger, der skal godtgøres. Spørgsmålet om godtgørelse af parternes udgifter skal tværtimod afgøres i henhold til Den europæiske Domstols procesreglement, og det er således kun salærernes størrelse, der bestemmes efter national ret. Dette lader sig klart udlede af artikel 103 i Domstolens procesreglement. Den erklærer procesreglementets artikel 44 FF for tilsvarende anvendelig på den præjudicielle sag og dermed også artikel 73, hvori »honorar til . . . advokater« udtrykkeligt betegnes som udgifter, der skal godtgøres. Med urette har Finanzgericht altså undladt at tage artikel 73 i Den europæiske Domstols procesreglement i betragtning.

Med henblik på dette af fællesskabsretten udledte anbringende udsatte den med sagen beskæftigede Bundesfinanzhof på ny retsforhandlingen og forelagde ved kendelse af 8. august 1972 følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

Skal

a) sagen om fastsættelse af omkostningerne

b) spørgsmålet om godtgørelse af parternes udgifter, for så vidt de var nødvendige for sagen, især honoraret til advokaterne, når Domstolen har fastslået, af afgørelsen om den præjudicielle sags omkostninger påhviler den nationale ret, afgøres på grundlag af fællesskabsretten (art. 73 og 74 i Domstolens procesreglement) eller af de pågældende bestemmelser i national ret?

Til det således definerede problem vil jeg nu tage stilling.

Ved behandlingen af det foreliggende tilfælde må man først og fremmest gå ud fra den erkendelse, at fællesskabsretten kun indeholder få bestemmelser om den præjudicielle procedure, og at der især med hensyn til omkostningerne ikke eksisterer specielle forskrifter. Den eneste heromhandlede regel i procesreglementet (artikel 103) begrænser sig til at erklære procesreglementets artikler 44 FF for tilsvarende anvendelige.

Spørger man sig selv, hvad denne henvisning betyder, melder der sig den antagelse, at der først og fremmest er tænkt på sagens fortsættelse efter den skriftlige del, altså på udfærdigelsen af en foreløbig rapport om spørgsmålet, hvorvidt en bevisførelse er nødvendig, og på den herefter følgende mundtlige forhandling med deltagernes indlæg samt generaladvokatens forslag til afgørelse. — Der kan i hvert fald ikke være nogen tvivl om, at ikke alle bestemmelser, der er placeret efter artikel 44 i procesreglementet, egner sig til en tilsvarende anvendelse i den præjudicielle sag. Man kan blot tage artikel 55, § 2 (udsættelsen af en sag efter fælles begæring fra parterne), altså en bestemmelse, der klart er udformet med henblik på sager, hvori parterne har en vis dispositionsfrihed. Man kan tage artikel 67, bestemmelsen om supplering af domme, der heller ikke passer, fordi der i den præjudicielle sag ikke nedlægges påstande af parter, men kun findes mulighed for stillingtagen til bestemte spørgsmål. Eller man kan tage procesreglementets artikel 77 (parternes enighed om løsningen af de for Domstolen foreliggende stridsspørgsmål), en regel, hvortil yderligere kommentarer er overflødige for at fastslå, at den klart ikke hører hjemme i den præjudicielle sag. — Ikke mindst kan der i denne sammenhæng henvises til allerede foreliggende retspraksis med samme tendens. Således blev det allerede i sag nr. 6/64 (Sammlung der Rechtsprechung, 1964, s. 1310) fremhævet, at der i den præjudicielle sag ikke findes nogen mulighed for intervention, at en tilsvarende anvendelse af procesreglementets artikel 93 her er udelukket. Endvidere er det allerede i retspraksis blevet betonet, at den præjudicielle sag ikke giver mulighed for en fortolkning af dommen på begæring af parterne, en tilsvarende anvendelse af procesreglementets artikel 102 kommer altså heller ikke på tale (sag nr. 13/67, (Sammlung der Rechtsprechung, 1968, s. 297)).

I fuld harmoni hermed har Domstolen i sin hidtidige retspraksis bekendt sig til den opfattelse, at den ikke skal træffe afgørelse om sagsomkostningerne i præjudicielle sager efter modellen i procesre glementets artikel 69. Dette kan ikke støttes på det synspunkt, at der mangler en sagsafsluttende akt (faktisk afsluttes den præjudicielle sag jo som sådan med Domstolens præjudicielle afgørelse); vigtigt er det imidlertid, at vi i denne procedure ikke har at gøre med parter, og at der ofte heller ikke kan tales om en vindende og tabende procesdeltager. I virkeligheden bestemmer først den forelæggende ret, hvem der vinder i den konkrete tvist, og derfor overlades fornuftigvis også afgørelsen af omkostningsspørgsmålet til denne, i hvert fald for så vidt der er tale om omkostningerne for de parter i hovedsagen, der har deltaget i den præjudicielle sag. Denne Domstolens praksis stemmer i øvrigt — hvad man kan finde beroligende — overens med praksis ved den italienske forfatningsdomstol, der i præjudicielle sager tilsyneladende heller ikke træffer afgørelse om omkostningerne men overlader dette til den forelæggende dommer (sml. artikel 19 i »Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte Costituzionale« af 16. 3. 1956). Den nævnte praksis bestrides heller ikke i sin kerne af deltagerne i den foreliggende sag.

Fra dette ubestridte og — må man vel sige — uangribelige udgangspunkt må det imidlertid være nærliggende ligeledes at karakterisere procesreglementets artikel 73 med dens bestemmelse af, hvad der skal anses for udgifter, som skal godtgøres, især dens andet afsnit om »udgifter, som parterne har afholdt«, som uanvendelig i den præjudicielle procedure. Åbenbart er også denne udformet med henblik på sager, hvori der findes »parter«, og således betragter består der utvivlsomt en nær indholdsmæssig forbindelse med den afgørelse af omkostningsspørgsmålet, der skal træffes efter procesreglementets artikel 69. I hvert fald forekommer det kunstigt at behandle omkostningsspørgsmålet delt, således at afgørelsen om omkostningernes fordeling overlades til den forelæggende nationale ret, og spørgsmålet om godtgø-relsesproblemet, dvs. størrelsen af de skyldige omkostninger, afgøres efter fællesskabsret (ved indkobling af Domstolen). Til retfærdiggørelse af en sådan fremgangsmåde kan der i hvert fald ikke — som appellanten har gjort — henvises til de væsentligt afvigende situationer i national ret, hvor ligeledes en ret tager stilling til omkostningsfordelingen og en anden (underordnet) til omkostningernes fastsættelse i det enkelte tilfælde, hvilket nemlig sker efter samme retsorden. — Som også forbundsregeringen og Kommissionen finder rigtigt, må det derfor i mangel af en i betragtning kommende speciel fællesskabsnorm anses for korrekt, at omkostningsspørgsmålet i den præjudicielle sag i sin helhed afgøres af den nationale ret, dvs. indbefattet spørgsmålet om godtgørelse af advokatsalærer.

Gælder dette for det materielretlige spørgsmål, må det samme logisk antages med hensyn til anvendelsen af den i forbindelse hermed stående artikel 74 i procesreglementet, altså den bestemmelse, hvorefter stridigheder om godtgørelse af udgifter afgøres ved inappellabel kendelse af den afdeling, som har behandlet sagen, på en parts begæring og efter at have hørt den anden part samt generaladvokaten. Faktisk er der her ligeledes tale om en bestemmelse, hvis anvendelse er snævert forbundet med den omtvistede afgørelse af omkostningsspørgsmålet efter procesreglementets artikel 69, og især kommer man ikke uden om, at vi i det væsentlige har at gøre med en processuel bestemmelse, som klart skal tjene til at fremme virkeliggørelsen af principperne i artikel 73.

Herimod kunne der imidlertid nok gøres enkelte, bestemt ikke uvæsentlige, synspunkter gældende.

Som bekendt træffer Domstolen i præjudicielle sager konsekvent bestemmelse om godtgørelsesspørgsmålet, nemlig i det omfang den betegner omkostninger, der er opstået for de deltagende medlemsstater og fællesskabsorganer, som ikke berettigende til godtgørelse. Dette sker vel på grundlag af den almindelige bestemmelse i statuttens artikel 35 og ud fra den opfattelse, at det er fuldt ud berettiget, under hensyn til den principielle betydning af retspraksis i præjudicielle sager at lade en del af de herved forårsagede omkostninger bæres af samfundet. — Det er desuden tænkeligt, at der engang i fremtiden efter foranstaltningen af en bevisførelse i den præjudicielle sag, hvilket man især kan forestille sig i sager om gyldigheden af fællesskabets retsakter, i selve den præjudicielle afgørelse udtales noget om godtgørelse af sådanne omkostninger. Spørgsmålet om godtgørelse er altså med andre ord i denne sammenhæng ikke unddraget Domstolen.

For det andet spiller følgende to betragtninger ind.

Man vil sikkert være tilbøjelig til at mene, at det er ønskeligt med en anerkendelse af den grundsætning, at deltagerne i den præjudicielle sag under visse forudsætninger får erstattet de af denne sag forårsagede omkostninger. Deltagerne (dvs. parterne i hovedsagen) spiller nemlig en betydelig rolle for den præjudicielle sags opståen og behandling. Beredvilligheden til at påtage sig denne opgave kunne imidlertid blive indskrænket og udviklingen af den europæiske ret dermed hæmmet, hvis der faktisk ikke var hjemmel for nogen særlig, i givet fald godtgørelsesberettiget honorering (hvilket angiveligt skulle være tilfældet efter tyske salærbestemmelser).

Man kan også være tilbøjelig til at mene, at det er ønskeligt, at der i denne forbindelse gælder en for Fællesskabet ensartet regulering, således at deltagerne i den præjudicielle sag uden hensyn til hovedsagens stedlige oprindelse udsættes for de samme ulemper og fordele. Det ville imidlertid kun være tilfældet, såfremt fællesskabsretten angav målestokken for bedømmelsen af problemet om godtgørelse af omkostninger.

Imidlertid kommer vi på den anden side ikke uden om følgende konstateringer.

Med hensyn til de to anførte synspunkter må det erkendes, at det her drejer sig om to absolut nødvendige tilfælde af afgørelser om omkostninger, der ikke kategorisk kræver en generalisering.

Vedrørende de to sidst anrørte betragtninger må man indrømme, at det i hvert fald drejer sig om retspolitiske de lege Ferenda-betragtninger, men at der ikke ses at være nogen tvingende retsgrundsætninger, der tillader at drage konkrete slutninger med hensyn til gældende ret. — Når jeg siger dette, tænker jeg på den kendsgerning, at der heller ikke i øvrigt inden for Fællesskabet består retsenhed med hensyn til salærbestemmelser. Jeg henviser kun til den omstændighed, at ikke alle medlemsstater har en lovgivning om godtgørelse af advokatsalærer, og jeg henviser for eksempel til procesreglementets artikel 71, der med hensyn til en parts udgifter til tvangsfuldbyrdelse erklærer tariffen i den stat, hvor tvangsfuldbyrdelsen finder sted, for afgørende. På integrationens nuværende stade kan sådanne divergenser naturligvis tolereres, fordi de ikke medfører alvorlige skadevirkninger for Fællesskabets funktion. — For det andet er det også væsentligt, at der ved en sammenligning med tilsvarende nationale procesformer overhovedet ikke kan udledes den grundsætning, at der i præjudicielle sager nødvendigvis må ydes godtgørelse for parternes udgifter. Således gælder der for eksempel i forbundsrepublikken Tyskland for normkontrol-sager ved Bundesverfassungsgericht altså for sager, der er anlagt ved andre retter, den regel, at Bundesverfassungsgericht efter et skøn afgør, om der skal ske godtgørelse af udlæg (Bundesverfas-sungsgerichtslovens § 34). Med henblik på forelæggelser for det fælles senat for de øverste domstole i forbundsrepublikken er det endog udtrykkeligt bestemt, at udenretlige omkostninger for parter i hovedsagen, der deltager i sagen for det fælles senat, ikke godtgøres (§ 17 i loven af 19. juni 1968 om sikring af enheden i de øverste forbundsdomstoles retspraksis). Hvis der imidlertid ikke eksisterer et princip, hvorefter udgifter i sådanne sager om enkelte stridsspørgsmål altid skal godtgøres, kan det — for at komme tilbage hertil — også for artikel 73 i vort procesreglement vanskeligt fastslås, at det generelt, også i præjudicielle sager skal respekteres.

Da der i øvrigt — hvilket imidlertid ikke er afgørende — kan bestå det indtryk, at en fortolkning af Bundesrechtsanwalts-gebiihrenordnung, hvorefter deltagerne i en præjudiciel sag kan regne med en tilfredsstillende regulering af spørgsmålet om godtgørelse af deres udlæg, ikke kan udelukkes, og da der derudover også er bestræbelser i gang på at ændre Bundesrechts anwaltsgebührenordnung således, at sager for De europæiske Fællesskabers Domstol behandles på særlig måde, kan man efter min mening blive stående ved det synspunkt, at der ikke findes nogen tvingende grund til at følge appellantens opfattelse vedrørende tilsvarende anvendelse af procesreglementets artikler 73 og 74 på præjudicielle sager.

Således som det af Forbundsregeringen og Kommissionen samstemmende er foreslået, kan det af Bundesfinanzhof forelagte spørgsmål besvares således, at de nationale retter efter præjudicielle afgørelser fra De europæiske Fællesskabers Domstol ikke blot skal træffe afgørelse om fordelingen af omkostningerne mellem hovedsagens parter, men at de også skal fastsætte omkostningerne og tage stilling til godtgørelsesspørgsmålet.

( 1 ) – Oversat fra tysk.