FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 2. september 2021 ( 1 )

Sag C-116/20

SC Avio Lucos SRL

mod

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,

Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timişoara, Rumænien))

»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – den fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – generel arealbetalingsordning – forordning (EF) nr. 73/2009 – artikel 2, litra c) – begrebet »landbrugsaktivitet« – artikel 35 – parcel, der stilles til rådighed for landbrugeren – national lovgivning, som kræver, at der fremlægges dokumentation for retten til at anvende denne parcel – retskraft«

I. Indledning

1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af visse bestemmelser i henholdsvis forordning (EF) nr. 73/2009 ( 2 ), hvori der fastlægges fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og visse støtteordninger for landbrugere, og forordning (EF) nr. 1122/2009 ( 3 ), hvori der fastsættes visse gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009.

2. Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side SC Avio Lucos SRL (herefter »Avio Lucos«) og på den anden side Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (agenturet for betalinger og indgreb til fordel for landbruget – distriktscentret i Dolj, Rumænien, herefter »APIA Dolj«) og Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (agenturet for betalinger og indgreb til fordel for landbruget, Rumænien, herefter »APIA«) navnlig vedrørende en afgørelse om tilbagebetaling af den generelle arealbetaling, der oprindeligt blev tildelt Avio Lucos for produktionsåret 2014.

3. Selv om Domstolen flere gange tidligere har haft lejlighed til at fortolke forordning nr. 73/2009, omhandler den foreliggende sag nye aspekter af fortolkningen af EU-lovgivningen om direkte støtteforanstaltninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. Hvad specifikt angår denne sag, der behandles i sammenhæng med sag C-176/20 ( 4 ), er Domstolen nærmere bestemt blevet anmodet om at præcisere, i hvilket omfang EU-retten og navnlig forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009 er til hinder for en national lovgivning, som er vedtaget i forbindelse med den generelle arealbetalingsordning ( 5 ), og hvori der som en betingelse for støtteberettigelse er opstillet et krav om fremlæggelse af bevis for retten til anvendelse eller udnyttelse af de pågældende arealer, idet en sådan ret, såfremt der er meddelt koncession på visse offentlige arealer, udelukkende tilkommer ejere eller opdrættere af dyr. I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret ligeledes en præcisering af begrebet »landbrugsaktivitet« i artikel 2, litra c), i forordning nr. 73/2009 og af princippet om retskraft.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

4. 4., 7., 23. og 25. betragtning til forordning nr. 73/2009 var affattet således: »(4) For at undgå, at landbrugsjord opgives, og for at sikre, at [den] bevares i god landbrugs- og miljømæssig stand, blev der desuden ved forordning (EF) nr. 1782/2003[ ( 6 )] fastsat fællesskabsrammebestemmelser, i henhold til hvilke medlemsstaterne vedtager normer under hensyn til de pågældende områders særlige karakteristika, herunder jordbunds- og klimaforhold, eksisterende landbrugssystemer, arealanvendelse, vekseldrift, landbrugspraksis og landbrugsstrukturer. Denne mulighed bør videreføres […] […] (7) Forordning […] nr. 1782/2003 anerkendte, at permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning. De foranstaltninger i den nævnte forordning, der har til formål at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer for at sikre, at der ikke sker en massiv omlægning til agerjord, bør bibeholdes. […] (23) Erfaringen med anvendelsen af enkeltbetalingsordningen har vist, at der i en række tilfælde er blevet ydet afkoblet indkomststøtte til modtagere, hvis landbrugsaktiviteter kun udgjorde en ubetydelig del af deres samlede økonomiske aktiviteter, eller hvis forretningsformål slet ikke eller kun marginalt var at drive landbrug. For at forhindre, at der ydes landbrugsindkomststøtte til sådanne modtagere, og for at garantere, at fællesskabsstøtten udelukkende anvendes til at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, bør medlemsstaterne bemyndiges til i sådanne tilfælde at undlade at yde direkte betalinger til sådanne fysiske og juridiske personer i henhold til denne forordning. […] (25) Den fælles landbrugspolitiks støtteordninger omfatter direkte indkomststøtte særlig med henblik på at sikre landbrugerne en rimelig levestandard. Dette mål hænger nøje sammen med, at landbrugsarealerne bevares. For at undgå enhver fejlfordeling af fællesskabsmidlerne bør der ikke foretages støtteudbetalinger til landbrugere, der kunstigt har skabt betingelser for at opnå sådanne betalinger.«

5. Artikel 2 i forordning nr. 73/2009 med overskriften »Definitioner« bestemte: »I denne forordning forstås ved: a) »landbruger«: en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer – uanset hvilken retlig status sammenslutningen og dens medlemmer har i henhold til national ret – hvis bedrift befinder sig på Fællesskabets område som defineret i traktatens artikel 299, og som udøver landbrugsaktivitet b) »bedrift«: alle de produktionsenheder, som landbrugeren driver, og som befinder sig på en og samme medlemsstats område c) »landbrugsaktivitet«: produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6 […] h) »landbrugsareal«: areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal eller areal med permanente afgrøder.«

6. Denne forordnings artikel 6, stk. 1, fastsatte: »Medlemsstaterne sikrer, at al landbrugsjord, især jord, der ikke længere anvendes til produktionsformål, holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand. Medlemsstaterne fastlægger på nationalt eller regionalt plan minimumskrav for god landbrugs- og miljømæssig stand på grundlag af de rammer, der er opstillet i bilag III, idet der tages hensyn til de pågældende områders særlige karakteristika, herunder jordbunds- og klimaforhold, eksisterende landbrugssystemer, arealanvendelse, vekseldrift, landbrugspraksis og landbrugsstrukturer. Medlemsstaterne skal ikke […] fastsætte minimumskrav, der ikke er fastsat i disse rammer. […]«

7. Den nævnte forordnings artikel 19, stk. 1, lød således: »Landbrugeren skal hvert år indsende en ansøgning om direkte betalinger, der skal indeholde følgende oplysninger, for så vidt som de er relevante: a) alle bedriftens landbrugsparceller […] b) betalingsrettigheder, der er anmeldt med henblik på at blive aktiveret c) andre oplysninger fastsat i denne forordning eller af den pågældende medlemsstat.«

8. Samme forordnings artikel 28 med overskriften »Minimumskrav for at modtage direkte betalinger« bestemte i stk. 2: »Fra 2010 kan medlemsstaterne opstille passende objektive og ikke-diskriminerende kriterier for at sikre, at der ikke tildeles nogen direkte betalinger til en fysisk eller juridisk person: a) hvis landbrugsaktivitet kun udgør en ubetydelig del af vedkommendes samlede økonomiske virksomhed, eller b) hvis vigtigste forretningsformål eller selskabsformål ikke er at drive landbrugsaktivitet.«

9. Artikel 34 i forordning nr. 73/2009 med overskriften »Aktivering af betalingsrettigheder pr. støtteberettiget hektar« var affattet således: »1. Der ydes støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. Aktiverede betalingsrettigheder giver ret til betaling af de beløb, der er fastsat […] deri. 2. I dette afsnit III forstås ved »støtteberettiget hektar«: a) ethvert af bedriftens landbrugsarealer og ethvert areal, der er tilplantet med lavskov med kort omdriftstid […], og som anvendes til landbrugsaktivitet, eller, hvis arealet også anvendes til andre formål, som fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet, samt […] Medmindre der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder, skal hektar opfylde støtteberettigelseskriterierne i hele kalenderåret.«

10. Denne forordnings artikel 35 med overskriften »Anmeldelse af støtteberettigede hektar« fastsatte i stk. 1: »Landbrugeren anmelder de parceller, der svarer til de støtteberettigede hektar, som ledsager en betalingsrettighed. Medmindre der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder, skal disse parceller være til landbrugerens rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter, og som ikke må ligge efter den dato, som medlemsstaten har fastsat for ændring af støtteansøgningen.«

11. Den nævnte forordnings artikel 124 med overskriften »Område omfattet af den generelle arealbetalingsordning« bestemte: »1. […] I dette afsnit V forstås ved »udnyttet landbrugsareal« det samlede areal, der er udlagt som agerjord, permanente græsarealer, arealer med permanente afgrøder og køkkenhaver som fastsat af Kommissionen til statistiske formål. For [Republikken] Bulgarien og Rumænien gælder det, at landbrugsarealet i henhold til den generelle arealbetalingsordning er den del af landets udnyttede landbrugsareal, der er holdt i god landbrugsmæssig stand, uanset om det er opdyrket, og eventuelt tilpasset i overensstemmelse med de objektive og ikke-diskriminerende kriterier, som [Republikken] Bulgarien eller Rumænien fastsætter med Kommissionens samtykke. 2. […] Medmindre der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder, skal de parceller, der er omhandlet i første afsnit, være til landbrugerens rådighed på den dato, som medlemsstaten har fastsat, og som ikke må ligge efter den dato, som medlemsstaten har fastsat for ændring af støtteansøgningen. Minimumsarealet pr. bedrift, for hvilket der kan ansøges om betalinger, er 0,3 [hektar]. Imidlertid kan en ny medlemsstat på grundlag af objektive kriterier og med Kommissionens samtykke beslutte, at minimumsarealet skal være større, forudsat at det højst udgør 1 [hektar]. 3. Der skal ikke være pligt til at producere eller anvende produktionsfaktorerne […] 4. Jord, for hvilken der modtages betalinger i henhold til den generelle arealbetalingsordning, skal holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6. […]«

B. Rumænsk ret

1. Lov nr. 72/2002 om husdyrbrug

12. Artikel 4 i legea zootehniei nr. 72/2002 (lov nr. 72/2002 om husdyrbrug) ( 7 ) af 16. januar 2002 bestemmer: »I denne lov forstås ved »opdrætter« en fysisk eller juridisk person, som ejer de i artikel 2 nævnte arter af dyr, der er registreret i landbrugsregistret.«

13. Denne lovs artikel 5, stk. 1, fastsætter: »Opdræt og udnyttelse af dyr, er den aktivitet, der udøves af opdrættere, uanset deres retlige status, med henblik på at frembringe produkter og animalske produkter.«

2. OUG nr. 125/2006

14. Artikel 6, stk. 1, i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (regeringens hastebekendtgørelse nr. 125/2006 om godkendelse af ordningerne for direkte betalinger og direkte supplerende nationale betalinger, som ydes til landbruget fra 2007, og om ændring af artikel 2 i lov nr. 36/1991 om landbrugsselskaber og andre former for sammenslutninger på landbrugsområdet) ( 8 ) af 21. december 2006 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer: »Modtagerne af direkte betalinger inden for den generelle arealbetalingsordning er fysiske personer og/eller juridiske personer, som udnytter de landbrugsarealer, for hvilke der ansøges om betaling, i egenskab af ejere, bortforpagtere, koncessionshavere, ledende foreningsmedlemmer, forpagtere eller lignende.«

15. Artikel 7, stk. 1, i OUG nr. 125/2006 fastsætter: »For at få tildelt betalinger inden for de generelle arealbetalingsordninger skal ansøgerne være registreret i Registrul fermierilor [(registret over landbrugere)], der forvaltes af Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(agenturet for betalinger og indgreb til fordel for landbruget, Rumænien)], indgive en betalingsansøgning inden for fristen og opfylde følgende almindelige betingelser: a) anvende et landbrugsareal med et areal på mindst 1 hektar, hvor landbrugsparcellernes areal er på mindst 0,3 hektar […] […] c) under strafansvar angive faktiske, fuldstændige og fuldgyldige data i skemaet til ansøgning om generel arealbetaling og i de vedlagte dokumenter, herunder listen over arealer […] f) fremlægge de nødvendige dokumenter, som godtgør den retmæssige anvendelse af det areal, for hvilket ansøgningen er indgivet g) fremlægge alle oplysninger, som [APIA] anmoder om, inden for de fastsatte frister […]«

3. Anordning nr. 246/2008

16. Artikel 5, stk. 1, i Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (anordning nr. 246/2008 fra ministeren for landbrug og landdistriktsudvikling om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser, specifikke betingelser og støttekriterier vedrørende anvendelsen af ordningerne for supplerende nationale direkte betalinger i plantesektoren, tildeling af støtte til foranstaltninger til fremme af miljøvenligt landbrug og ugunstigt stillede områder) ( 9 ) af 23. april 2008 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, lyder således: »De dokumenter, der godtgør den retmæssige anvendelse af permanente kommunale græsningsarealer i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, litra f), i [OUG nr. 125/2006], som ændret og suppleret ved lov nr. 139/2007, med senere ændringer og tilføjelser, består af skøder, koncessions- eller lejeaftaler mellem lokale myndigheder og opdrættere, hvori det anvendte areal er angivet, og attester udstedt af rådhuset på grundlag af oplysningerne i landbrugsregistret. Enhver aftale, som er indgået inden denne anordnings ikrafttrædelse, og som vedrører anvendelsen af kommunale græsningsarealer, gælder fortsat, indtil rettigheden bortfalder.«

4. Strategien for tilrettelæggelse af aktiviteter til forbedring og udnyttelse af enge

17. Kapitel VI, punkt 1, i strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (strategien for tilrettelæggelse af aktiviteter til forbedring og udnyttelse af enge på nationalt niveau på mellemlang og lang sigt), der blev vedtaget ved anordning nr. 226/235/2003 fra ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug og ministeren for offentlig forvaltning ( 10 ), som ændret og suppleret ved Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale nr. 541/2009 (anordning nr. 541/2009 fra ministeren for landbrug, skovbrug og landdistriktsudvikling) ( 11 ) af 25. august 2009, har følgende ordlyd: »Forpligtelser for brugere af enge a) For at bruge enge, der forvaltes af kommunalbestyrelser, byer eller kommuner, – skal sammenslutninger af opdrættere og opdrættere, der er fysiske eller juridiske personer, indgive en ansøgning til byrådet […] b) Brugere af enge, der indgår koncessionsaftaler, skal som minimum opfylde følgende betingelser: – være registreret i det nationale register over landbrugsbedrifter – garantere et minimumsgræsningstryk på 0,3 SK [storkreatur] [pr. hektar] for det ønskede areal – fremlægge en græsningsplan i overensstemmelse med bestemmelserne i kapitel IV, punkt 8, for den periode, hvor anvendelsen det ønskede engareal overtages. […]«

5. Den civile retsplejelov

18. Artikel 430 i Cod procedură civilă (den civile retsplejelov), der blev vedtaget ved lov nr. 134/2010 ( 12 ), bestemmer: »(1) En dom, hvorved der helt eller delvist træffes afgørelse om sagens realitet eller tages stilling til en formalitetsindsigelse eller et andet stridsspørgsmål, har efter afsigelsen retskraft for så vidt angår det afgjorte spørgsmål. (2) Retskraften omfatter domskonklusionen og de betragtninger, hvorpå denne er støttet, herunder de betragtninger, der har dannet grundlag for afgørelsen af det omtvistede spørgsmål. (3) En kendelse om foreløbige forholdsregler har ikke retskraft for så vidt angår realiteten. (4) Hvis dommen appelleres eller ankes, er retskraften midlertidig. (5) En dom, der appelleres med påstand om ophævelse eller genoptagelse, bevarer sin retskraft, indtil den erstattes af en anden dom.«

19. Denne lovs artikel 431 har følgende ordlyd: »(1) Ingen kan retsforfølges to gange i samme egenskab, på grundlag af de samme klagepunkter og for det samme forhold. (2) Parterne kan påberåbe sig retskraften af en afgørelse i en tidligere tvist, hvis der foreligger en tilknytning til løsningen af denne tvist.«

6. OUG nr. 34/2013

20. Artikel 2 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (regeringens hastebekendtgørelse nr. 34/2013 om organisering, forvaltning og udnyttelse af permanente græsningsarealer og om ændring og supplering af lov nr. 18/1991 om jordbesiddelse) ( 13 ) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, lyder således: »I denne hastebekendtgørelse forstås ved følgende begreber og udtryk: […] b) græsningsarealer og høslætenge – landbrugsarealer, der er opført i skødet under denne anvendelseskategori med henblik på fremstilling af foderplanter, græs og andre urteagtige planter til dyr, som høstes ved slæt eller udnyttes ved græsning c) storkreatur (SK) – en standardmåleenhed fastsat med udgangspunkt i enhver dyrearts foderbehov, som muliggør omregning til andre dyrekategorier d) bruger af græsningsarealer og høslætenge – opdrætter, såvel fysisk som juridisk person, der er opført i Registrul național al exploatațiilor [det nationale virksomhedsregister], udfører specifikke landbrugsaktiviteter i kategorien brug af græsningsarealer og høslætenge i overensstemmelse med den statistiske nomenklatur for økonomiske aktiviteter i Den Europæiske Union for planteavl og animalsk produktion, er retmæssig indehaver af retten til anvendelse af landbrugsarealet og udnytter græsningsarealet ved enten at lade egne dyreflokke græsse eller ved at slå det mindst en gang om året e) nationalt register over landbrugsbedrifter (RNE) – indsamling af data i elektronisk format, herunder oplysninger, der identificerer hver enkelt bedrift i Rumænien […] f) indehavere af enge – indehavere af ejendomsretten eller af andre rettigheder over fast ejendom eller personer, der i henhold til de civile love har status af ejere eller faktiske indehavere af enge. […]«

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

21. Avio Lucos er et rumænsk selskab, hvis hovedaktivitet er »serviceydelser i forbindelse med planteavl«.

22. I 2014 indgav Avio Lucos navnlig en ansøgning om generel arealbetaling for året 2014 vedrørende et græsningsareal på 341,70 hektar til APIA Dolj.

23. For at godtgøre retten til anvendelse af dette areal fremlagde selskabet en koncessionsaftale, som den 28. januar 2013 var blevet indgået med Consiliul local Podari (byrådet i Podari kommune, Rumænien), og som vedrørte et græsningsareal i denne kommune ( 14 ) (herefter »koncessionsaftalen«). Avio Lucos havde ifølge denne aftale ret til direkte, på egen risiko og på eget ansvar at udnytte de goder, der var omfattet af koncessionen, i form af græsning. Selskabet skulle ligeledes sikre, at det koncessionerede areal blev udnyttet til græsning, og betale lejebeløbet ( 15 ) og måtte ikke udleje dette areal eller give det i underkoncession.

24. Avio Lucos indgik den 30. januar 2013 en samarbejdsaftale med fire fysiske personer, der var ejere af dyr (herefter »de fysiske personer«), hvorefter den faktiske udnyttelse af det koncessionerede kommunale græsningsareal skulle finde sted ved, at disse fysiske personer stillede dyr (køer, får, geder osv.) til rådighed svarende til det i aftalen oplyste antal af dyr, som de ejede, med henblik på vedvarende afgræsning af det ovennævnte areal ( 16 ).

25. Efter at ansøgningen om generel arealbetaling var blevet indgivet, traf APIA Dolj den 23. oktober 2014 en afgørelse om et forskud på en betaling efter arealstøtteordningerne for produktionsåret 2014 til Avio Lucos og den 9. december 2014 en afgørelse om en sådan betaling svarende til et samlet beløb på 529340,24 rumænske lei (RON) (ca. 108000 EUR).

26. Efterfølgende konstaterede APIA Dolj imidlertid bl.a., at Avio Lucos på tidspunktet for indgåelsen af koncessionsaftalen ikke havde ret til at få koncession på græsningsarealer, der var offentligt ejede eller udgjorde kommunens private ejendom, eftersom selskabet ikke var opdrætter eller ejer af dyr, hvilket var i strid med gældende national ret.

27. På denne baggrund vedtog APIA Dolj for det første en afgørelse, hvorved Avio Lucos blev pålagt flerårige sanktioner for et samlet beløb på 555729,59 RON (ca. 113000 EUR). Denne afgørelse har flere gange været genstand for administrativ og retslig prøvelse, uden at Avio Lucos har fået medhold ( 17 ). For det andet fastsatte APIA Dolj et budgetmæssigt tilgodehavende hos Avio Lucos på i alt 529340,24 RON (ca. 108000 EUR), hvilket svarede til det beløb, som selskabet havde fået udbetalt.

28. Avio Lucos anfægtede den sidstnævnte afgørelse ved Tribunalul Dolj (retten i første instans i Dolj, Rumænien), der forkastede søgsmålet ved dom af 12. december 2017. Avio Lucos appellerede denne dom til Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien), der ophævede dommen og hjemviste sagen til Tribunalul Dolj (retten i første instans i Dolj) med den begrundelse, at der ikke var blevet taget hensyn til Avio Lucos’ indsigelser om tilsidesættelse af EU-retten i den nævnte dom.

29. Sagen blev igen optaget på retslisten ved Tribunalul Dolj (retten i første instans i Dolj), der ved dom af 25. februar 2018 forkastede Avio Lucos’ påstand med henvisning til, at selskabet ikke var »landbruger« som omhandlet i artikel 2, litra a), i forordning nr. 73/2009, eftersom det udelukkende havde godtgjort, at det havde koncession på det areal, for hvilket det havde indgivet sin ansøgning om generel arealbetaling, men ikke udøvede landbrugsaktivitet, dvs. opdrættede dyr.

30. Avio Lucos har appelleret denne dom til Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timişoara, Rumænien), som er den forelæggende ret. Avio Lucos har bl.a. gjort gældende, at Tribunalul Dolj (retten i første instans i Dolj) ikke vurderede kriterierne for støtteberettigelse på grundlag af EU-retten, men udelukkende på grundlag af begreber i national ret, som ikke har sidestykke i EU-retten. APIA Dolj og APIA har navnlig fremsat en indsigelse om retskraften af de to endelige domme, hvorved Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) forkastede Avio Lucos’ appel til prøvelse af afgørelsen om pålæggelse af flerårige sanktioner.

31. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt EU-retten er til hinder for en national lovgivning, der opstiller et krav om dels, at der fremlægges bevis for retten til anvendelse eller udnyttelse af et landbrugsareal, dels at ansøgeren skal være opdrætter eller ejer af dyr for at få koncession på græsningsarealer, med henblik på at opnå økonomisk støtte inden for de generelle arealbetalingsordninger. Denne ret ønsker desuden oplyst, om den af Avio Lucos konkret udførte aktivitet er omfattet af artikel 2 i forordning nr. 73/2009. Denne ret har endelig med henvisning til to endelige retsafgørelser, hvorved der blev givet afslag på ansøgninger om betaling efter den generelle arealbetalingsordning for 2014, fordi de ikke opfyldte det i den nationale lovgivning opstillede krav om gyldigheden af hjemlen til udnyttelse eller anvendelse af arealet, spurgt, om EU-retten er til hinder for anvendelsen af princippet om retskraft, som indebærer, at spørgsmålet om, hvorvidt dette nationale krav er foreneligt med den EU-lovgivning, der finder anvendelse på 2014, ikke kan efterprøves i en ny tvist, som vedrører lovligheden af foranstaltningen om tilbagebetaling af de beløb, der uretmæssigt blev udbetalt til ansøgeren.

32. På denne baggrund har Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timişoara) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er den [EU]-lovgivning, som finder anvendelse på økonomisk støtte for landbrugsåret 2014 – navnlig forordning […] nr. 73/2009 og forordning nr. 1122/2009 – til hinder for, at den nationale lovgivning opstiller et krav om fremlæggelse af bevis for retten til anvendelse af et areal med henblik på at opnå økonomisk støtte inden for arealordningerne? 2) For så vidt som den ovenfor anførte [EU]-lovgivning ikke er til hinder for den i det første spørgsmål omhandlede nationale lovgivning, er [EU]-retten (herunder proportionalitetsprincippet) – især hvis modtageren for at godtgøre retten til udnyttelse af landbrugsarealet har fremlagt en koncessionsaftale vedrørende et græsningsareal (ifølge hvilken ansøgeren har erhvervet retten til udnyttelse af græsningsarealet på egen risiko og til egen gunst mod betaling af leje) – da til hinder for en national lovgivning, hvorefter indgåelsen af en sådan koncessionsaftale kun er gyldig, hvis den fremtidige koncessionshaver udelukkende er opdrætter eller ejer af dyr? 3) Omfatter definitionen af landbrugsaktivitet i artikel 2 i forordning [nr. 73/2009] aktiviteten udført af en modtager under en arealordning, der – efter at have indgået en koncessionsaftale vedrørende et græsningsareal med henblik på at erhverve retten til udnyttelse af dette areal og betalingsrettigheder i landbrugsåret 2014 – indgår en samarbejdsaftale med opdrættere, ifølge hvilken modtageren tillader omkostningsfri græsning af dyr på arealet, men bevarer retten til anvendelse heraf, idet han forpligter sig til ikke at forhindre græsningsaktiviteten og til at gennemføre rydningen af græsningsarealet? 4) Er [EU]-retten til hinder for, at en national bestemmelse såsom retsplejelovens artikel 431, stk. 2, om retskraften af en endelig retsafgørelse – med hensyn til en sådan afgørelse, hvormed der blev givet afslag på en ansøgning om betaling, fordi den ikke opfyldte det i den nationale lovgivning opstillede krav om gyldigheden af hjemlen til udnyttelse/anvendelse af det areal, for hvilket ansøgningen var indgivet inden for arealordningen i landbrugsåret 2014 (inden for rammerne af en tvist, hvori der blev nedlagt påstand om annullation af afgørelsen om anvendelse af flerårige sanktioner) – fortolkes således, at spørgsmålet om, hvorvidt dette nationale krav er foreneligt med den [EU]-lovgivning, som finder anvendelse på landbrugsåret 2014, ikke kan efterprøves i en ny tvist, som vedrører lovligheden af foranstaltningen om tilbagebetaling af beløb, som uretmæssigt blev udbetalt til ansøgeren for det samme landbrugsår 2014, hvilken foranstaltning er baseret på de samme faktiske omstændigheder og de samme nationale bestemmelser, som var genstand for prøvelse i den tidligere endelige retsafgørelse?«

33. Der er indgivet skriftlige indlæg af Avio Lucos, APIA, den rumænske regering, den tyske og den franske regering (kun vedrørende det første spørgsmål), den italienske regering (kun vedrørende de to første spørgsmål) og Europa-Kommissionen.

34. Domstolen har i overensstemmelse med procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling. Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 24. februar 2021 har Domstolen stillet Avio Lucos og APIA spørgsmål til skriftlig besvarelse. Disse procesdeltagere har indgivet skriftlige bemærkninger til de spørgsmål, der var genstand for disse foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, inden for den fastsatte frist.

IV. Bedømmelse

A. Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse

35. Den rumænske regering har indledningsvis gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen og derfor skal afvises, eftersom den forelæggende ret råder over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan træffe afgørelse i denne tvist. Den forelæggende ret har heller ikke præciseret i anmodningen, hvilke andre mulige fortolkninger af artikel 431, stk. 2, i den civile retsplejelov der ligger til grund for tvivlen om dens anvendelse. Den nævnte ret har endelig ikke forklaret, hvorfor det tilkommer den at vurdere, om indsigelsen om retskraft er grundet, efter at den har modtaget Domstolens besvarelse af de tre første præjudicielle spørgsmål, selv om disse spørgsmål mister deres genstand, hvis artikel 431, stk. 2, i den civile retsplejelov finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.

36. Disse argumenter må efter min opfattelse forkastes. Det følger nemlig af Domstolens faste praksis, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål, som er forelagt af de nationale retter, er relevante, og at Domstolen kun kan afslå at træffe afgørelse vedrørende sådanne spørgsmål, såfremt det fremgår, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af disse spørgsmål ( 18 ).

37. Dette er tydeligvis ikke tilfældet i den foreliggende sag, da den fortolkning af EU-lovgivningen og navnlig af bestemmelserne i forordning nr. 73/2009, som den forelæggende ret har anmodet om, er direkte knyttet til genstanden for tvisten i hovedsagen, det problem, som denne tvist rejser, ikke er hypotetisk, men reelt, og Domstolen råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål.

38. Det er som følge heraf min opfattelse, at de forelagte præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

B. Det første præjudicielle spørgsmål

39. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den EU-lovgivning, som finder anvendelse på økonomisk støtte for landbrugsåret 2014 – navnlig forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009 – er til hinder for, at der i den nationale lovgivning opstilles et krav om fremlæggelse af bevis for retten til anvendelse af et landbrugsareal med henblik på at opnå økonomisk støtte inden for de generelle arealbetalingsordninger.

40. Jeg vil indledningsvis fremhæve, at selv om den forelæggende ret i det første præjudicielle spørgsmåls ordlyd har henvist til forordning nr. 1122/2009 ( 19 ), er denne forordning ikke nævnt i begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen. Denne forordning synes under alle omstændigheder ikke at være relevant for besvarelsen af dette spørgsmål, eftersom reglerne om berettigelse til økonomisk støtte under de generelle arealbetalingsordninger ikke falder ind under dens materielle anvendelsesområde ( 20 ). Det første præjudicielle spørgsmål vil som følge heraf kun blive undersøgt i forhold til forordning nr. 73/2009, som finder tidsmæssig anvendelse på tvisten i hovedsagen, og som efterfølgende er blevet ophævet ved forordning nr. 1307/2013.

41. Det må herved først konstateres, at der i forordning nr. 73/2009 ikke henvises til begrebet »ret til anvendelse«, som optræder i rumænsk ret ( 21 ). Ifølge denne forordnings artikel 34, stk. 1, ydes der nemlig støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen baseret på en årlig anmeldelse, når der er aktiveret en betalingsrettighed ( 22 ) pr. støtteberettiget hektar i den medlemsstat, hvor den er blevet tildelt. For at modtage denne støtte skal landbrugeren i henhold til den nævnte forordnings artikel 35, stk. 1, anmelde de parceller, der svarer til de støtteberettigede hektar, som ledsager en betalingsrettighed. Disse parceller skal, medmindre der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder, være »til landbrugerens rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter« ( 23 ).

42. Artikel 124 i forordning nr. 73/2009, der findes i afsnit V om »gennemførelse af direkte betalinger i de nye medlemsstater«, bestemmer dernæst i stk. 2, første afsnit, at »[m]ed henblik på betalinger efter den generelle arealbetalingsordning er alle landbrugsparceller svarende til kriterierne i stk. 1 […] støtteberettigede«, dvs. for så vidt angår Rumænien »den del af landets udnyttede landbrugsareal, der er holdt i god landbrugsmæssig stand, uanset om det er opdyrket, og eventuelt tilpasset i overensstemmelse med de objektive og ikke-diskriminerende kriterier, som […] Rumænien fastsætter med Kommissionens samtykke«.

43. I overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, litra c), i forordning nr. 73/2009 skal landbrugeren endelig være i besiddelse af de dokumenter, som medlemsstaten anser for nødvendige, til støtte for ansøgningen om betaling.

44. Det præciseres som følge heraf ikke i forordning nr. 73/2009, i hvilken form de pågældende arealer skal være »til rådighed« for en landbruger som omhandlet i denne forordnings artikel 35, stk. 1, og dermed, om udtrykket »til rådighed« indebærer en »ret til anvendelse« af disse arealer. I mangel af en sådan præcisering skal der ved fortolkningen af denne bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( 24 ).

45. Hvad for det første angår ordlyden af artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 73/2009 skal det påpeges, at den omstændighed, at et areal er »til rådighed« for landbrugeren, principielt indebærer, at denne landbruger kan anvende det efter behag til udøvelse af landbrugsvirksomhed, eller med andre ord, at landbrugsarealet i hvert fald de facto er til denne landbrugers rådighed.

46. Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 73/2009 indgår, har jeg i punkt 41 i dette forslag til afgørelse anført, at der ydes støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed »pr. støtteberettiget hektar«. Dette begreb omfatter ifølge denne forordnings artikel 34, stk. 2, litra a), bl.a. ethvert »af bedriftens landbrugsarealer […] som anvendes til landbrugsaktivitet«.

47. Disse udtryk er imidlertid hver især defineret i den nævnte forordning. I samme forordnings artikel 2, litra b), c) og h), defineres begrebet »bedrift« således som »alle de produktionsenheder, som landbrugeren driver, og som befinder sig på en og samme medlemsstats område« ( 25 ), begrebet »landbrugsaktivitet« som »produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter […] eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand […]« og begrebet »landbrugsareal« som »areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal eller areal med permanente afgrøder« ( 26 ).

48. Det ligger i denne henseende ikke i kravet i forbindelse med begrebet »bedrift« i artikel 2, litra b), i forordning nr. 73/2009, hvorefter en produktionsenhed skal »drives« af en landbruger, at en sådan landbruger har en ubegrænset råderet over det pågældende areal. Som Domstolen allerede har haft lejlighed til at præcisere, indebærer begrebet »drift« ikke, at landbrugeren har en ubegrænset råderet over det pågældende areal inden for rammerne af anvendelsen heraf til landbrugsmæssige formål. Landbrugeren skal derimod i forhold til arealet have en tilstrækkelig autonomi med henblik på udøvelsen af sin landbrugsaktivitet, hvilket det tilkommer den nationale ret at vurdere på baggrund af samtlige de i tvisten i hovedsagen foreliggende omstændigheder. Landbrugeren skal således være i stand til at udøve en vis beslutningskompetence i forbindelse med driften af det pågældende areal ( 27 ).

49. Denne fortolkning ligger i forlængelse af Domstolens praksis vedrørende begrebet »landbrugsareal på bedriften« i artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 ( 28 ), der er blevet erstattet af forordning nr. 73/2009, hvori Domstolen i det væsentlige har fastslået, at det ikke kræves, at landbrugeren råder over dette areal i henhold til en forpagtningskontrakt eller en tilsvarende overdragelse ( 29 ). I denne retning har Domstolen også, bl.a. i dommen i sagen Pontini m.fl. ( 30 ), med hensyn til artikel 12 i forordning nr. 1254/1999 ( 31 ) fastslået, at denne bestemmelse ikke underlægger imødekommelse af en støtteansøgning en betingelse om fremlæggelse af gyldig dokumentation, der godtgør ansøgerens ret til at anvende de foderarealer, der er genstand for ansøgningen. Det er tværtimod den faktiske udnyttelse af foderarealet, som udgør en af betingelserne for tildeling af de omhandlede præmier ( 32 ). Selv om begrebet »bedrift« i artikel 2, litra b), i forordning nr. 73/2009 er defineret lidt anderledes, er der i det væsentlige tale om det samme begreb.

50. Hvad for det tredje angår den omhandlede lovgivnings mål bestemmer artikel 39, stk. 1, litra b), TEUF, at den fælles landbrugspolitik har til formål at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer. Det fremgår i denne sammenhæng af 23. og 25. betragtning til forordning nr. 73/2009, at denne forordnings mål er at forhindre, at der ydes støtte til modtagere, der kunstigt har skabt betingelser for at opnå sådanne betalinger, hvis landbrugsaktiviteter kun udgør en ubetydelig del af deres samlede økonomiske aktiviteter, eller hvis forretningsformål slet ikke eller kun marginalt er at drive landbrug. Henset til disse mål har støtten i henhold til den enkeltbetalingsordning, der er indført ved den nævnte forordning, til formål at sikre en rimelig levestandard for landbrugere, der reelt driver landbrugsvirksomhed, hvilket kræver, at de faktisk råder over et landbrugsareal.

51. Det følger heraf, at det ved afgørelsen af, om et landbrugsareal er »til rådighed« for en landbruger som omhandlet i artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 73/2009, følger af denne bestemmelses ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og dens mål, at det er den omstændighed, at landbrugsarealet reelt og faktisk udnyttes, og muligheden for at udøve en vis beslutningskompetence i forbindelse med dets udnyttelse, der afgør, om der kan tildeles støtte efter den generelle arealbetalingsordning ( 33 ). EU-lovgivningen betinger imidlertid ikke udtrykkeligt imødekommelsen af en sådan støtteansøgning af et krav om, at der fremlægges bevis eller dokumentation for anvendelsen af det areal, der er genstand for ansøgningen, og præciserer ikke, hvordan medlemsstaterne kan kontrollere, om en landbruger er i besiddelse af de landbrugsarealer, der er anmeldt som led i dennes bedrift.

52. Det er på dette grundlag, at det skal afgøres, om EU-retten er til hinder for, at medlemsstaterne i deres nationale lovgivning opstiller et krav om fremlæggelse af gyldig dokumentation for retten til anvendelse af et landbrugsareal med henblik på at opnå støtte inden for den generelle arealbetalingsordning.

53. Domstolen har i denne forbindelse haft lejlighed til at afgøre, hvilken skønsmargen der tilkommer medlemsstaterne for så vidt angår kontrollen med overholdelsen af de betingelser, der er fastsat for tildeling af støtte inden for rammerne af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (herefter »IACS«). I Pontini-dommen ( 34 ) bemærkede Domstolen således, at medlemsstaterne har til opgave at træffe passende foranstaltninger til at sikre, at IACS anvendes korrekt, og at de særligt skal træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de foranstaltninger, der finansieres af Unionen generelt og særligt af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), virkelig er blevet gennemført og gennemført på behørig måde, og forebygge og forfølge uregelmæssigheder. Medlemsstaterne har desuden en vid skønsmargen ved gennemførelsen af de støtteordninger, som de finder nødvendige, for effektivt at forebygge og sanktionere uregelmæssigheder og svig.

54. Domstolen fastslog i denne sammenhæng, at medlemsstaterne har en skønsmargen for så vidt angår de dokumenter og beviser, som skal kræves af en støtteansøger vedrørende de arealer, der er genstand for dennes ansøgning. Henset til denne skønsmargen kan medlemsstaterne fastsætte præciseringer i national lovgivning vedrørende de beviser, der skal fremlægges til støtte for en støtteansøgning, ved særligt at henvise til vanlig praksis på deres område i landbrugssektoren vedrørende brugsret og ret til anvendelse af arealer og de dokumenter, der skal fremlægges i denne forbindelse ( 35 ).

55. Domstolen tilføjede imidlertid, at den nævnte skønsmargen er underlagt visse begrænsninger. Medlemsstaternes udøvelse af deres skøn vedrørende de beviser, der skal fremlægges til støtte for en støtteansøgning, særligt hvad angår muligheden for at forpligte en støtteansøger til at fremlægge gyldig dokumentation for vedkommendes ret til at anvende de foderarealer, der er genstand for ansøgningen, skal navnlig overholde de formål, der forfølges med de pågældende EU-retlige bestemmelser og de almindelige EU-retlige principper, særligt proportionalitetsprincippet ( 36 ). Ifølge dette princip skal de foranstaltninger, der gennemføres ved en bestemmelse, være egnede til at gennemføre det tilsigtede formål og ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål ( 37 ). Domstolen har f.eks. fastslået, at medlemsstaterne ikke må kræve meget præcise beviser såsom en forpagtningskontrakt eller en midlertidig overdragelse, og at beviserne i henhold til princippet om aftalefrihed kan bestå i, at arealer stilles til rådighed uden økonomisk vederlag ( 38 ).

56. I det foreliggende tilfælde skal det derfor efterprøves, om de foranstaltninger, der gennemføres ved den rumænske lovgivning, er egnede til at nå et af de mål, der forfølges med den fælles landbrugspolitik, og om det pågældende krav går videre, end hvad der er strengt nødvendigt for at nå dette mål.

57. Hvad herved for det første angår muligheden for at nå målene med den fælles landbrugspolitik, som er beskrevet i punkt 50 i dette forslag til afgørelse, har den rumænske regering fremhævet, at formålet med den nationale lovgivning er at fremme den direkte adgang til de nævnte græsningsarealer (der tilhører lokale forvaltningsenheder) for det størst mulige antal personer, der ejer eller besidder dyr, og ikke for personer, der udøver landbrugsvirksomhed gennem en mellemmand, og at sikre en rimelig levestandard for aktive landbrugere. Når der opstilles et krav om fremlæggelse af bevis for »retten til anvendelse« af et landbrugsareal, kan det nemlig i et vist omfang sikre, at den fælles landbrugspolitiks mål faktisk forfølges. Fremlæggelse af dokumentation kan f.eks. gøre det muligt at forhindre, at støtteansøgere svigagtigt drager fordel af andres arealer med det formål at omgå EU-reglerne, hvilket var tilfældet i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Pontini m.fl. En sådan bestemmelse gør det med andre ord muligt at beskytte den ret, som retmæssige ejere af anmeldte landbrugsarealer har til ikke svigagtigt at blive afskåret fra eventuelle økonomiske fordele af den fælles landbrugspolitik, og samtidig at beskytte Unionens finanser mod enhver støtteansøgning, der indgives svigagtigt uden de retmæssige ejeres viden for at opnå disse fordele uretmæssigt, og uden at ansøgeren (selv) er ejer eller indehaver af en ret til at anvende de pågældende arealer. Kravet om formel dokumentation findes i øvrigt ikke kun i rumænsk ret. Som den italienske regering har fremhævet i sit skriftlige indlæg, stilles der i italiensk lovgivning krav om, at landbrugere, der ansøger om støtte, for at godtgøre, at de ejer arealerne, skal bevise, at de er i besiddelse af en passende formel hjemmel til udnyttelse, som et yderligere kontrolelement ( 39 ).

58. Det er i denne retning min opfattelse, at kravet om lovlig hjemmel til anvendelse er et passende middel til at nå de ovennævnte mål, eftersom et sådant krav gør det muligt at forene på den ene side hensynet til at forhindre svig og beskytte den nationale forvaltnings finansielle interesser og på den anden side hensynet til at beskytte ansøgernes berettigede forventning om at få adgang til støtteordningen.

59. Hvad for det andet angår den rumænske lovgivnings forholdsmæssighed må det konstateres, at et krav om fremlæggelse af bevis for »retten til anvendelse« af et landbrugsareal med henblik på at opnå støtte inden for den generelle arealbetalingsordning ikke altid er foreneligt med den fælles landbrugspolitiks mål. Når landbrugsarealer udnyttes af landbrugere til høst af afgrøder, og de derfor kan bevise, at disse arealer anvendes retmæssigt og reelt, på andre måder end ved at fremlægge en sådan dokumentation, kan beviset for, at arealet er »til landbrugerens rådighed« som omhandlet i artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 73/2009, f.eks. ikke alene bestå i et formelt juridisk dokument, der er knyttet til dette areal. Et sådant dokument kan nemlig ikke altid godtgøre landbrugsarealets konkrete og reelle udnyttelse.

60. En person kan eksempelvis være i besiddelse af et skøde på et areal uden reelt at udnytte det til en landbrugsaktivitet, og landbrugere kan udøve en landbrugsaktivitet på parceller uden at være i besiddelse af et formelt juridisk dokument, hvori dette er angivet. I det sidstnævnte tilfælde vil et strengt krav om, at der skal foreligge et juridisk dokument, medføre, at de pågældende landbrugere ikke kan opnå generelle arealbetalinger, hvilket vil være i strid med den omhandlede lovgivnings formål ( 40 ). Hvis det under disse omstændigheder kræves, at alle ansøgere fremlægger bevis for retten til at anvende det landbrugsareal, som de anmelder for at opnå støtte, vil dette efter min opfattelse ikke være foreneligt med proportionalitetsprincippet.

61. Det skal endelig og for det tredje påpeges, at spørgsmålet om gyldigheden af kontrakter, der indgås af landbrugere, som generaladvokat Mazák i det væsentlige har anført ( 41 ), er et privatretligt spørgsmål, som vurderes forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat, og at der derfor vil være en risiko for, at reglerne om støtteberettigelse fortolkes på en uensartet måde i medlemsstaterne, hvis de får adgang til at gøre de generelle arealbetalinger betinget af forhold, der henhører under aftaleretten.

62. Det er af alle de nævnte grunde min opfattelse, at et bevis i form af et formelt juridisk dokument vedrørende retten til at anvende det pågældende landbrugsareal snarere skal betragtes som et af flere indicier, der gør det muligt at sikre, at en ansøger om en generel arealbetaling faktisk og retmæssigt udnytter de arealer, som den pågældende anmelder, end som en betingelse for adgang til støtteordningen eller som det eneste bevis for disse arealers faktiske anvendelse i forbindelse med en landbrugsaktivitet.

63. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål med, at forordning nr. 73/2009 ikke er til hinder for, at der i den nationale lovgivning opstilles et krav om fremlæggelse af bevis for retten til anvendelse af et landbrugsareal med henblik på at opnå økonomisk støtte inden for de generelle arealbetalingsordninger, forudsat at de formål, der forfølges med de EU-retlige bestemmelser og de almindelige EU-retlige principper, særligt proportionalitetsprincippet, overholdes.

C. Det andet præjudicielle spørgsmål

64. Med det andet spørgsmål, der er forelagt i tilfælde af, at det første spørgsmål besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, hvis der som bevis for retten til anvendelse af et landbrugsareal er fremlagt en koncessionsaftale vedrørende et græsningsareal, er til hinder for en betingelse i national ret, hvorefter indgåelsen af en sådan koncessionsaftale kun er gyldig, hvis den fremtidige koncessionshaver er opdrætter eller ejer af dyr.

65. Det må konstateres, at en sådan betingelse i hvert fald har den konkrete virkning, at enhver, der har koncession på et græsningsareal, men ikke er ejer eller opdrætter af dyr, udelukkes fra økonomisk støtte inden for de generelle arealbetalingsordninger. Den forelæggende ret ønsker med andre ord oplyst, om EU-retten er til hinder for, at adgangen til anvendelse af græsningsarealer begrænses til koncessionshavere, der er opdrættere eller ejere af dyr ( 42 ).

66. Som nævnt i punkt 54 i dette forslag til afgørelse har medlemsstaterne, når der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse i forordning nr. 73/2009, en skønsmargen for så vidt angår de dokumenter og beviser, som skal kræves af en støtteansøger vedrørende de arealer, der er genstand for dennes ansøgning. Det skal derfor undersøges, om betingelsen om, at ansøgeren skal være »opdrætter eller ejer af dyr« for at kunne fremlægge et gyldigt juridisk dokument, som godtgør retten til at anvende de arealer, der er genstand for støtteansøgningen, overholder de formål, der forfølges med de EU-retlige bestemmelser og de almindelige EU-retlige principper, særligt proportionalitetsprincippet.

67. Med hensyn til det formål, der forfølges med den pågældende nationale lovgivning, vil jeg for det første påpege, at den rumænske regering har begrundet dem med, at landbruget i Rumænien befinder sig i en særlig situation, som bl.a. kendetegnes ved, at jorden opgives, at landbrugsbefolkningen bliver stadig ældre, at der ikke er ret mange unge landbrugere, og at der findes mange små landbrugsbedrifter, som for en stor dels vedkommende er delvis selvforsynende bedrifter. Regeringens valg om at gøre indgåelsen af koncessionsaftaler vedrørende græsningsarealer betinget af, at koncessionshaveren er ejer eller opdrætter af dyr, skal ses i lyset af disse særlige forhold og sikre, at græsningen ikke udføres med dyr, der tilhører tredjeparter, som ikke er omfattet af den generelle arealbetalingsordning. Det mere konkrete formål med denne lovgivning er nemlig at undgå, at den person, der har koncession på de arealer, der er angivet i enkeltansøgningen om betaling, og som modtager denne støtte, ikke blot er»sofalandbruger«(couch farmer), hvilket er det et udtryk, som Den Europæiske Revisionsret har anvendt om en situation, hvor landbrugsaktiviteten ikke reelt udøves af støtteansøgeren, men af den person, som fysisk sørger for afgræsningen af de arealer, der er anmeldt i ansøgningen. I sådanne tilfælde vil støtteansøgeren i sidste ende få tildelt støtten som simpel rentier uden at udøve den aktivitet, som støtten gives til ( 43 ).

68. Henset til disse betragtninger og navnlig de særlige forhold, der kendetegner landbruget i Rumænien, er betingelsen om, at koncessionshaveren skal være »opdrætter eller ejer af dyr«, efter min opfattelse begrundet efter EU-retten. Selv om den rumænske regering ikke har henvist til dette retsgrundlag, skal det i øvrigt påpeges, at medlemsstaterne i henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 »kan […] opstille passende objektive og ikke-diskriminerende kriterier for at sikre, at der ikke tildeles nogen direkte betalinger til en fysisk eller juridisk person: a) hvis landbrugsaktivitet kun udgør en ubetydelig del af vedkommendes samlede økonomiske virksomhed, eller b) hvis vigtigste forretningsformål eller selskabsformål ikke er at drive landbrugsaktivitet«. Den pågældende regel vil derfor kunne henføres under disse »minimumskrav for at modtage direkte betalinger«.

69. Med hensyn til den pågældende betingelses forholdsmæssighed er jeg – selv om det tilkommer den nationale ret at fortolke og anvende national ret – tilbøjelig til at antage, at den omhandlede lovgivning er meget streng i den forstand, at den synes de jure at udelukke muligheden for, at der foretages græsning med dyr, som tilhører tredjeparter, selv om de personer, der ejer græsningsarealerne og ansøger om støtten, er direkte ansvarlige for dem. Selv om lovgivningen i visse medlemsstater reelt forbyder tredjeparter at sørge for afgræsningen (dvs. at arealet gives i koncession til X, som modtager støtten, men at det er tredjeparter, der i princippet udfører afgræsningen) ( 44 ), er det som følge heraf kendetegnende for den rumænske lovgivning, at den synes at forbyde græsning med dyr, der tilhører tredjeparter (dvs. selv om støtteansøgeren råder over et landbrugsareal og faktisk udfører græsningen med dyr, som ikke tilhører vedkommende). En sådan udelukkelse strider efter min opfattelse mod den rumænske regerings formål om at fremme den direkte adgang til de nævnte græsningsarealer for det størst mulige antal personer, der ejer eller besidder dyr, med henblik på at nå målet om at bevare jorden i god landbrugsmæssig stand og navnlig undgå, at landbrugsjord opgives (jf. punkt 67 og 74 i dette forslag til afgørelse). Dette aspekt behandles i forbindelse med gennemgangen af det tredje præjudicielle spørgsmål (jf. punkt 77-79 i dette forslag til afgørelse).

70. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet præjudicielle spørgsmål med, at forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009 ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter det er en betingelse for gyldigheden af en koncessionsaftale om udnyttelse af arealer, der er anmeldt i en ansøgning om en generel arealbetaling, at den fremtidige koncessionshaver er opdrætter eller ejer af dyr, for så vidt som de formål, der forfølges med de EU-retlige bestemmelser og de almindelige EU-retlige principper, særligt proportionalitetsprincippet, overholdes. EU-retten er imidlertid til hinder for, at en sådan betingelse gøres til den eneste betingelse for tildeling af en generel arealbetaling.

D. Det tredje præjudicielle spørgsmål

71. Med det tredje spørgsmål, der er nært forbundet med det første og det andet spørgsmål, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den aktivitet, der udføres af en virksomhed, som efter at have indgået en koncessionsaftale vedrørende et græsningsareal med henblik på at erhverve retten til udnyttelse af dette areal og retten til en generel arealbetaling indgår en samarbejdsaftale med opdrættere, henhører under begrebet »landbrugsaktivitet« i artikel 2, litra c), i forordning nr. 73/2009.

72. Det bør indledningsvis påpeges, at »landbrugsaktivitet« i artikel 2, litra c), i forordning nr. 73/2009 er defineret som »produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6«. Som det fremgår af denne definitions ordlyd, kan to kategorier af aktiviteter henføres under begrebet »landbrugsaktivitet« i denne bestemmelse.

73. Den første kategori af aktiviteter omfatter »produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål«. I det foreliggende tilfælde er det efter min opfattelse klart, at Avio Lucos’ aktivitet ikke tilhører denne kategori af aktiviteter. Det fremgår nemlig af samarbejdsaftalens artikel 8, at dyrene stadig blev holdt, opdrættet og anvendt i forbindelse med græsning af de fysiske personer og ikke af Avio Lucos.

74. Den anden kategori af aktiviteter omfatter »bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6« i forordning nr. 73/2009, hvorefter medlemsstaterne »på nationalt eller regionalt plan« fastlægger »minimumskrav«, »idet der tages hensyn til de pågældende områders særlige karakteristika« ( 45 ). Disse landbrugsaktiviteter har til formål at undgå, at landbrugsjord opgives, og at sikre, at den bevares i god landbrugs- og miljømæssig stand ( 46 ), samt at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer for at sikre, at der ikke sker en massiv omlægning til agerjord ( 47 ).

75. Avio Lucos’ aktivitet synes at svare til denne anden kategori af aktiviteter, der kan henføres under begrebet »landbrugsaktivitet«. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har Avio Lucos nemlig i henhold til samarbejdsaftalens artikel 7 forpligtet sig til årligt og for egen regning foretage aktiviteter som rydning af græsningsarealet, fjernelse af giftige ukrudtsplanter og bortledning af overskydende vand fra arealet, således at der sikres optimale betingelser for sanering af græsningsarealet.

76. Samarbejdsaftalen synes i øvrigt ikke at kræve, at ansøgeren råder over egne dyr, med henblik på at sikre, at jorden bevares i god landbrugs- og miljømæssig stand ( 48 ). Selv om det i denne henseende fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 73/2009, at det er medlemsstaterne, der på nationalt eller regionalt plan fastlægger minimumskrav for god landbrugs- og miljømæssig stand på grundlag af de rammer, der er opstillet i bilag III til denne forordning, idet der tages hensyn til »de pågældende områders særlige karakteristika«, tilføjes det i denne artikel, at disse medlemsstater ikke skal fastsætte minimumskrav, der ikke er fastsat i disse rammer.

77. Som Kommissionen i denne forbindelse har anført, fremgår det af Rumæniens meddelelse om iværksættelse af minimumskrav for god landbrugs- og miljømæssig stand (for ansøgninger vedrørende landbrugsåret 2014), at landbrugerne er forpligtet til at foretage følgende for at overholde normen om minimumsbelægningsgrader for dyr og/eller passende systemer: »slå græsset mindst én gang om året og/eller sikre et minimumsgræsningstryk (mindst 0,3 dyr pr. hektar) for at bevare jorden (permanente græsningsarealer) i god stand«.

78. Kravet om, at koncessionshaveren skal eje eller holde dyr, der græsser på landbrugsjorden, er imidlertid ikke et minimumskrav, som er fastsat i de nævnte rammer. Hvis græsningsarealet i et tilfælde som det foreliggende vedligeholdes ved afgræsning og ikke ved slæt, er landbrugeren nemlig forpligtet til at sikre afgræsningen, men det ikke noget krav, at dette udelukkende sker med egne dyr. Da det i det foreliggende tilfælde er ubestridt mellem parterne i hovedsagen, at dyrene afgræsser det pågældende areal, og det ikke er bestridt, at ansøgeren har sikret betingelserne for sanering af græsningsarealet, fremgår det, at Avio Lucos faktisk har udøvet den nødvendige landbrugsaktivitet ved at bevare jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand i overensstemmelse med Rumæniens meddelelse.

79. En sådan ordlydsfortolkning er efter min opfattelse forenelig med de formål, som er nævnt i forordning nr. 73/2009 og navnlig i fjerde og syvende betragtning hertil, om at bevare græsningsarealer i god landbrugs- og miljømæssig stand, idet det anerkendes, at permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning. Et sådant formål ligger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik mål i henhold til artikel 39, stk. 1, litra a), TEUF om bl.a. at forøge landbrugets produktivitet ved rationalisering af landbrugsproduktionen. Når dette er sagt, må det ikke glemmes, at den fælles landbrugspolitik også og især – som nævnt i punkt 50-57 i dette forslag til afgørelse – har til formål at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, idet disse to formål kan anses for at supplere hinanden.

80. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det tredje præjudicielle spørgsmål med, at artikel 2 i forordning nr. 73/2009 skal fortolkes således, at begrebet »landbrugsaktivitet« som omhandlet i denne artikel omfatter den aktivitet, der udøves af en modtager af støtte under den generelle arealbetalingsordning, som – efter at have indgået en koncessionsaftale vedrørende et græsningsareal med henblik på at erhverve retten til udnyttelse af dette areal og retten til en generel arealbetaling for landbrugsåret 2014 – indgår en samarbejdsaftale med opdrættere, hvorefter støttemodtageren tillader opdrætterne omkostningsfri græsning med dyr på det koncessionerede areal og bevarer retten til at anvende arealet, men forpligter sig til ikke at begrænse græsningsaktiviteten og til at vedligeholde græsningsarealet, f.eks. ved rydning, fjernelse af ukrudtsplanter og bortledning af overskydende vand, for at bevare jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, idet der tages hensyn til de pågældende områders særlige karakteristika.

E. Det fjerde præjudicielle spørgsmål

81. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en national bestemmelse om retskraften af en endelig afgørelse, hvorved en national retsinstans i forbindelse med en tvist om, hvorvidt det var lovligt at pålægge flerårige sanktioner, fastslog, at en ansøgning om en generel arealbetaling skulle afslås, fordi den ikke opfyldte det i den nationale lovgivning opstillede krav om fremlæggelse af bevis for retten til anvendelse af et areal, og som indebærer, at spørgsmålet om, hvorvidt dette nationale krav er foreneligt med EU-retten, ikke kan efterprøves i en ny tvist vedrørende lovligheden af foranstaltningen om tilbagebetaling af beløb, som uretmæssigt blev udbetalt til ansøgeren, hvilken foranstaltning er baseret på de samme faktiske omstændigheder og de samme nationale bestemmelser, som var genstand for prøvelse i den tidligere endelige retsafgørelse om flerårige sanktioners lovlighed, er forenelig med EU-retten.

82. Der skal indledningsvis henvises til den betydning, som princippet om retskraft har i Unionens retsorden og i de nationale retsordener. Såvel hensynet til at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn gør det nemlig påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes ( 49 ).

83. Følgelig er en national ret ikke efter EU-retten forpligtet til at undlade at anvende nationale processuelle regler, hvorved en afgørelse tillægges retskraft, uanset at dette ville gøre det muligt at afhjælpe en tilsidesættelse af EU-retten ved den omhandlede afgørelse ( 50 ).

84. Hvis der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det medlemsstaterne i deres interne retsorden at fastsætte fremgangsmåderne for gennemførelse af princippet om retskraft i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi. Disse må imidlertid ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende krav på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må ikke være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettigheder, som hjemles i Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) ( 51 ).

85. I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser. Under denne synsvinkel skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retspleje, bl.a. om retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling ( 52 ).

86. Det skal desuden påpeges, at det påhviler de nationale retter i videst muligt omfang at fortolke bestemmelserne i national ret på en sådan måde, at de kan få en anvendelse, som bidrager til gennemførelse af EU-retten ( 53 ). Det skal i denne forbindelse præciseres, at kravet om overensstemmende fortolkning omfatter forpligtelsen for de nationale domstole, herunder de domstole, der træffer afgørelse i sidste instans, til i givet fald at ændre en fast retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national ret, som er uforenelig med formålene med EU-retten. En national retsinstans kan derfor ikke med rette antage, at det er umuligt for den at fortolke en national bestemmelse i overensstemmelse med EU-retten, alene som følge af den omstændighed, at denne bestemmelse af andre retsinstanser er blevet fortolket i en retning, som ikke er forenelig med denne ret, eller er blevet anvendt således af de kompetente nationale myndigheder ( 54 ).

87. Det skal i det foreliggende tilfælde undersøges, om den fortolkning af retskraftsprincippet, som den forelæggende ret har henvist til, og hvorefter retskraften, henset til artikel 431, stk. 2, i den civile retsplejelov ligeledes gælder i tilfælde, hvor det nye søgsmål medfører, at retten skal gentage eller helt eller delvist afkræfte det retsforhold, der blev taget til følge eller forkastet i den tidligere dom, er forenelig med effektivitetsprincippet som omhandlet i EU-retten.

88. Dette spørgsmål er opstået, fordi den afgørelse, hvorved Avio Lucos blev pålagt flerårige sanktioner, af lignende grunde som i den foreliggende sag efter administrativ prøvelse blev indbragt for domstolene, som ikke gav selskabet medhold ( 55 ). Det fremgår nærmere bestemt af forelæggelsesafgørelsen, at tvisten i hovedsagen vedrører det samme materielle retsforhold som det, der gav anledning til de endelige retsafgørelser (nemlig koncessionsaftalens ugyldighed som følge af koncessionshaverens manglende status som bruger af dyr i forbindelse med den samme ansøgning om generel arealbetaling for landbrugsåret 2014). Det påhviler under alle omstændigheder den forelæggende ret at efterprøve, om den retskraft, der knytter sig til disse domme, i henhold til national ret omfatter den foreliggende sag eller dele heraf, og i givet fald at undersøge de ved denne ret fastsatte følger.

89. I denne henseende skal det imidlertid fremhæves, at eftersom genstanden for den tidligere og den her omhandlede afgørelse ikke er den samme, idet disse sager vedrører forskellige administrative afgørelser, selv om de faktiske og retlige forhold er ens, vil den forelæggende ret kunne fortolke artikel 431, stk. 2, i den civile retsplejelov under hensyntagen til den omstændighed, at retskraften, hvis den baseres på meget brede kriterier, i praksis kan gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettigheder, som hjemles i Unionens retsorden.

90. Det skal derfor navnlig undersøges, om den ovennævnte fortolkning af artikel 431, stk. 2, i den civile retsplejelov kan begrundes under henvisning til beskyttelsen af retssikkerhedsprincippet, henset til de konsekvenser, som følger heraf for anvendelsen af EU-retten.

91. Jeg må herved konstatere, at en sådan bred anvendelse af artikel 431, stk. 2, i den civile retsplejelov, eftersom genstanden for de omhandlede afgørelser ikke er den samme, ikke blot er til hinder for, at der rejses tvivl om den retskraftige retsafgørelse, hvis denne afgørelse indebærer en tilsidesættelse af EU-retten, men også er til hinder for, at der rejses tvivl om afgørelsen om tilbagebetaling, som også kan indebære den samme tilsidesættelse af EU-retten. Hvorom alting er, kan retskraften potentielt finde anvendelse på enhver anden administrativ afgørelse vedrørende en støtteansøger, som ikke bruger noget dyr til at udøve en landbrugsaktivitet.

92. En sådan anvendelse af princippet om retskraft bevirker som følge heraf i et tilfælde, hvor den endelige retsafgørelse er baseret på en fortolkning af bestemmelser, som er i strid med EU-retten, f.eks. fordi »hold« af husdyr gøres til et absolut kriterium for tildeling af den omhandlede støtte, at den ukorrekte anvendelse af disse bestemmelser gentages, hver gang en koncessionshaver af de samme grunde udelukkes fra denne ordning, uden at det er muligt at korrigere denne urigtige fortolkning.

93. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det fjerde præjudicielle spørgsmål med, at EU-retten skal fortolkes således, at den ikke forpligter en national ret til at undlade at anvende nationale processuelle regler, hvorved en retsafgørelse tillægges retskraft, uanset at dette ville gøre det muligt at afhjælpe en tilsidesættelse af en bestemmelse i EU-retten. Fremgangsmåderne for gennemførelse af princippet om retskraft må samtidig ikke være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettigheder, som hjemles i Unionens retsorden.

V. Forslag til afgørelse

94. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Curtea de Apel Timişoara (appeldomstolen i Timişoara, Rumænien) har forelagt, således: »1) Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 er ikke til hinder for, at der i den nationale lovgivning opstilles et krav om fremlæggelse af bevis for retten til anvendelse af et landbrugsareal med henblik på at opnå økonomisk støtte inden for de generelle arealbetalingsordninger, forudsat at de formål, der forfølges med de EU-retlige bestemmelser og de almindelige EU-retlige principper, særligt proportionalitetsprincippet, overholdes. 2) Forordning nr. 73/2009 er ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter det er en betingelse for gyldigheden af en koncessionsaftale om udnyttelse af arealer, der er anmeldt i en ansøgning om en generel arealbetaling, at den fremtidige koncessionshaver er opdrætter eller ejer af dyr, for så vidt som de formål, der forfølges med de EU-retlige bestemmelser og de almindelige EU-retlige principper, særligt proportionalitetsprincippet, overholdes. EU-retten er imidlertid til hinder for, at en sådan betingelse gøres til den eneste betingelse for tildeling af en generel arealbetaling. 3) Artikel 2 i forordning nr. 73/2009 skal fortolkes således, at begrebet »landbrugsaktivitet« som omhandlet i denne artikel omfatter den aktivitet, der udøves af en modtager af støtte under en arealbetalingsordning, som – efter at have indgået en koncessionsaftale vedrørende et græsningsareal med henblik på at erhverve retten til udnyttelse af dette areal og betalingsrettigheder for landbrugsåret 2014 – indgår en samarbejdsaftale med opdrættere, hvorefter støttemodtageren tillader opdrætterne omkostningsfri græsning med dyr på det koncessionerede areal og bevarer retten til at anvende arealet, men forpligter sig til ikke at begrænse græsningsaktiviteten og til at vedligeholde græsningsarealet, f.eks. ved rydning, fjernelse af ukrudtsplanter og bortledning af overskydende vand, for at bevare jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, idet der tages hensyn til de pågældende områders særlige karakteristika. 4) EU-retten skal fortolkes således, at den ikke forpligter en national ret til at undlade at anvende nationale processuelle regler, hvorved en retsafgørelse tillægges retskraft, uanset at dette ville gøre det muligt at afhjælpe en tilsidesættelse af en bestemmelse i EU-retten. Fremgangsmåderne for gennemførelse af princippet om retskraft må samtidig ikke være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettigheder, som hjemles i Unionens retsorden.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Rådets forordning af 19.1.2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16).

( 3 ) – Kommissionens forordning af 30.11.2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning […] nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65).

( 4 ) – Til forskel fra sag C-176/20, der vedrører produktionsåret 2015, og hvor den forelæggende rets spørgsmål først og fremmest vedrører bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1307/2013 af 17.12.2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608, og berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 23), omhandler den foreliggende sag produktionsåret 2014, som er omfattet af bestemmelserne i forordning nr. 73/2009, der er blevet erstattet af forordning nr. 1307/2013.

( 5 ) – Den generelle arealbetalingsordning er en forenklet overgangsindkomststøtteordning for landbrugerne i de nye medlemsstater, der tiltrådte Den Europæiske Union den 1.5.2004, inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.

( 6 ) – Rådets forordning af 29.9.2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT 2003, L 270, s. 1).

( 7 ) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 235 af 2.4.2014.

( 8 ) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 1043 af 21.12.2006 (herefter »OUG nr. 125/2006«).

( 9 ) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 332 af 23.4.2008 (herefter »anordning nr. 246/2008«).

( 10 ) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 423 af 17.6.2003.

( 11 ) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 640 af 29.9.2009.

( 12 ) – Monitorul Oficial al României, del I, nr. 545 af 3.8.2012.

( 13 ) – Monitorul Oficial al României nr. 267 af 13.5.2013 (herefter »OUG nr. 34/2013«).

( 14 ) – Denne aftale vedrørte oprindeligt en koncession vedrørende et græsningsareal på 341,70 hektar, som efterfølgende – ved en aftaleændring af 25.6.2015 – blev nedsat til 170,36 hektar. Der er tale om den koncessionsaftale, som ligeledes er omhandlet i sag C-176/20.

( 15 ) – Avio Lucos har gjort gældende, at lejen var blevet fastsat til et beløb, der stort set svarede til tilskuddenes størrelse, og at denne leje faktisk var blevet betalt til den lokale myndighed.

( 16 ) – Ifølge denne aftale skulle Avio Lucos dels stille det kommunale græsningsareal til rådighed for de nævnte personer til fri, permanent og ubetinget græsning, idet adgangen til græsningsarealet ikke var »betinget af betaling af noget beløb eller andre fordele i form af modydelse«, dels »årligt og for egen regning foretage aktiviteter som rydning af græsningsarealet, fjernelse af giftige ukrudtsplanter og overskydende vand fra arealet, således at der sikres optimale betingelser for sanering af græsningsarealet«. De samme fysiske personer skulle reelt stille de dyr, som de ejede, til rådighed for Avio Lucos med henblik på permanent og vedvarende afgræsning af det kommunale græsningsareal. Det var i den nævnte aftale præciseret, at dyrenes tilrådighedsstillelse for Avio Lucos ikke var betinget af, at ejendomsretten til disse dyr blev overdraget til Avio Lucos, og at de fysiske personer ville forblive de retmæssige ejere af de nævnte dyr.

( 17 ) – Jf. fodnote 55 til dette forslag til afgørelse.

( 18 ) – Dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 55 og 56 samt den deri nævnte retspraksis).

( 19 ) – Artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 er i forelæggelsesafgørelsen anført som hjemmel for, at Avio Lucos blev pålagt flerårige sanktioner, hvorimod denne forordnings artikel 80, stk. 1, om opkrævning af uretmæssigt udbetalte beløb kun er omtalt under retsforskrifterne.

( 20 ) – Jf. artikel 1 i forordning nr. 1122/2009.

( 21 ) – Det fremgår ganske vist af artikel 34, stk. 5, i forordning nr. 1122/2009, at »[a]nvendes arealer i fællesskab, fordeler myndighederne imaginært arealerne mellem de enkelte landbrugere i forhold til disses anvendelse eller ret til anvendelse af arealerne« (min fremhævelse). Denne bestemmelse er imidlertid ikke relevant for tvisten i hovedsagen.

( 22 ) – Betalingsrettighederne tildeles i henhold til forordning nr. 1782/2003.

( 23 ) – Min fremhævelse.

( 24 ) – Jf. i denne retning dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 58).

( 25 ) – Min fremhævelse.

( 26 ) – Jf. i denne retning artikel 124, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 73/2009.

( 27 ) – Jf. dom af 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 61-63), og af 2.7.2015, Demmer (C-684/13, EU:C:2015:439, præmis 61 og 62).

( 28 ) – Artikel 44 i forordning nr. 1782/2003 med overskriften »Anvendelse af betalingsrettigheder« bestemmer i stk. 2, at der »[v]ed »støtteberettiget hektar« forstås ethvert landbrugsareal på bedriften undtagen arealer med skov eller arealer, som anvendes til ikke-landbrugsaktiviteter«.

( 29 ) – Dom af 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 54).

( 30 ) – Dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, herefter »Pontini-dommen«).

( 31 ) – Artikel 3, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17.5.1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1999, L 160, s. 21) bestemte, at der ved »bedrift« skulle forstås »de samlede produktionsenheder, som producenten driver, og som ligger på en medlemsstats område«. Denne forordnings artikel 12, stk. 2, litra b), fastsatte, at »[v]ed fastlæggelse af belægningsgraden på bedriften medregnes følgende: […] b) foderarealet, som er det areal på bedriften, der i hele kalenderåret er til rådighed til kvæg-, fåre- og/eller gedehold […]«.

( 32 ) – Jf. herved dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 62 og 70), og af 2.7.2015, Demmer (C-684/13, EU:C:2015:439, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

( 33 ) – Jf. i denne retning dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 69 og 70).

( 34 ) – Dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 75 og 76).

( 35 ) – Jf. i denne retning dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 82).

( 36 ) – Dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 83 og 86).

( 37 ) – Dom af 24.6.2010, Pontini m.fl. (C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 86 og 87).

( 38 ) – Dom af 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 54 og 55).

( 39 ) – Ud over de mål med den fælles landbrugspolitik, der er nævnt i punkt 51 i dette forslag til afgørelse, har den italienske regering anført, at et krav om fremlæggelse af bevis for retten til at udnytte de arealer, for hvilke der ansøges om støtte, ligeledes er et middel til at beskytte den nationale skatteforvaltning, som drages økonomisk til ansvar for udgifter, som afvises, fordi de anses for ulovlige.

( 40 ) – Den franske regering har eksempelvis i sit skriftlige indlæg forklaret, at anvendelsen af landbrugsjorden i Frankrig stadig i høj grad er baseret på mundtlige aftaler og ikke på et formelt juridisk dokument. Hvis det kræves, at disse landbrugere, som faktisk anvender parceller, men uden at være i besiddelse af et dokument såsom en forpagtningskontrakt eller et skøde, fremlægger bevis for, at de har ret til at anvende dem, vil det medføre, at de ikke kan opnå generelle arealbetalinger.

( 41 ) – Generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:265, punkt 52).

( 42 ) – Det fremgår ikke udtrykkeligt af de sagsakter, der er blevet fremlagt for Domstolen, om denne betingelse om, at den pågældende skal være »opdrætter eller ejer af dyr«, også gælder for ansøgere, som selv ejer et græsningsareal. Jf. herved artikel 2, litra d), i OUG nr. 34/2013, der er citeret i punkt 20 i dette forslag til afgørelse.

( 43 ) – Som den rumænske regering har oplyst, konstaterede Revisionsretten ved en revision i perioden fra den 13. til den 23.9.2011, at »de fleste betalinger efter den generelle arealstøtteordning […] går til et mindre antal meget store bedrifter, mens et stort antal mindre bedrifter modtager lave støttebeløb«. Hvad angår referenceperioden præciserede Revisionsretten, at »enkeltansøgninger ikke undergives nogen specifik administrativ kontrol, som gør det muligt at fastslå, om ansøgeren faktisk er landbruger, dvs. om der er tale om den person, der bærer den økonomiske risiko i forbindelse med de landbrugsaktiviteter, som udøves på det areal, der er anmeldt med henblik på tildeling af støtte«. Det følger heraf, at betalingerne efter den generelle arealbetalingsordning havde begrænset effekt i Rumænien, idet betalingerne ikke kom lokalsamfundet til gode, men gik til store jordejere, som således opnåede en betydelig fortjeneste, selv om de ikke udøvede en landbrugsaktivitet i eget navn. Ifølge APIA og den rumænske regering er dette tilfældet i den foreliggende sag, eftersom Avio Lucos forpligtede sig til at stille et areal til rådighed for opdrættere af dyr, mens den faktiske udnyttelse af arealet ved permanent afgræsning skulle sikres af de fysiske partnere, der ejede dyrene. Med hensyn til risikoen i forbindelse med udøvelsen af den pågældende aktivitet, som ligeledes begrunder adgangen til en arealstøtteordning eller støtteforanstaltning, var de fysiske personer i det foreliggende tilfælde ene om at bære samtlige risici i forbindelse med opdrættet af dyr.

( 44 ) – Den italienske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at dette er tilfældet i Italien.

( 45 ) – Den rumænske regering har i denne forbindelse anført, at den rumænske lovgiver for så vidt angår den anden kategori har indført den fakultative norm »belægningsgrader for dyr og/eller passende systemer«, der tillades og udtrykkeligt angives i bilag III til forordning nr. 73/2009.

( 46 ) – Jf. fjerde betragtning til forordning nr. 73/2009.

( 47 ) – Jf. syvende betragtning til forordning nr. 73/2009.

( 48 ) – Den rumænske regering har i denne forbindelse i sit skriftlige indlæg anført, at den rumænske lovgiver havde valgt at gøre indgåelsen af koncessionsaftaler vedrørende offentlige græsningsarealer, der ejes af lokale forvaltningsenheder, betinget af, at koncessionshaveren er ejer eller opdrætter af dyr. Denne omstændighed er genstand for det første præjudicielle spørgsmål i sag C-176/20.

( 49 ) – Jf. dom af 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, præmis 22), af 26.1.2017, Banco Primus (C-421/14, EU:C:2017:60, præmis 46), og af 17.10.2018, Klohn (C-167/17, EU:C:2018:833, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

( 50 ) – Jf. dom af 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, præmis 23), og af 26.1.2017, Banco Primus (C-421/14, EU:C:2017:60, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

( 51 ) – Jf. dom af 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

( 52 ) – Jf. dom af 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

( 53 ) – Jf. dom af 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen (C-505/14, EU:C:2015:742, præmis 31).

( 54 ) – Jf. dom af 4.3.2020, Telecom Italia (C-34/19, EU:C:2020:148, præmis 61).

( 55 ) – Denne afgørelse (2815472 af 28.12.2015) var genstand for en klage til den administrative myndighed, som afslog den ved en afgørelse, der den 12.5.2017 blev annulleret som følge af manglende begrundelse ved en dom afsagt af Tribunalul Dolj (retten i første instans i Dolj). APIA appellerede denne dom til Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova), som den 11.10.2017 ophævede den og hjemviste sagen til Tribunalul Dolj (retten i første instans i Dolj). Ved dom af 24.4.2018 frifandt den sidstnævnte ret sagsøgte. Avio Lucos iværksætte en appel til prøvelse af denne afgørelse, som blev afvist den 29.10.2018, samtidig med at retten afviste en anmodning om forelæggelse for Domstolen. Avio Lucos iværksatte en revisionsanke til prøvelse af denne dom, som ligeledes blev afvist den 14.2.2019.