3.

Der er en tredje og sidste betingelse. Fællesskabsreglen skal være fuldstændig; den skal være tilstrækkelig i sig selv. Dens iværksættelse må altså ikke afhænge af yderligere foranstaltninger, som — under udøvelse af en skønsmæssig beføjelse — skal træffes af fællesskabsinstitutionerne eller medlemsstaterne. Det er i denne forbindelse, der fra visse sider er rejst tvivl om artikel 52's umiddelbare virkning. Hvordan forholder det sig rent faktisk? Bestemmelsen begynder således: »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser skal de restriktioner, som hindrer … i frit at etablere sig … gradvis ophæves i løbet af overgangsperioden«. Den henviser således til artikel 54, der fastsætter den procedure, fællesskabsmyndighederne skal følge ved vedtagelsen af de bestemmelser, der er nødvendige for en effektiv gennemførelse af etableringsfriheden. Man må altså antage, at iværksættelsen af artikel 52 er betinget af fælleskabsforanstaltninger. Hvilke? For det første en almindelig plan, der inden udløbet af første etape skal vedtages med enstemmighed af Rådet på forslag fra Kommissionen og efter høring af Det økonomiske og sociale Udvalg og Forsamlingen. Denne plan skal for hvert erhvervsområde fastsætte de almindelige betingelser for virkeliggørelsen af etableringsfriheden såvel som etaperne herfor. Den almindelige plan blev vedtaget af Rådet i december 1961, altså inden for den fastsatte frist. Den opdeler de forskellige berørte erhvervsområder i kategorier, fastsætter terminer for deres liberalisering, definerer navnlig de restriktioner, der skal ophæves, og fastsætter de almindelige betingelser for liberaliseringens gennemførelse. Men fællesskabsmyndighedernes opgave var ikke helt opfyldt med denne plans vedtagelse, thi stk. 2 i artikel 54 kræver desuden, at Rådet træffer afgørelse ved direktiver, og stk. 3 i samme artikel indebærer et vist antal, i øvrigt ikkeudtømmende, instruktioner om målene for Rådets virksomhed. Det er imidlertid en kendsgerning, at Rådet, selv om det har udstedt sådanne direktiver for visse erhvervsområders vedkommende, således at disses liberalisering ubestrideligt har kunnet gennemføres, på andre områder ikke har opfyldt den opgave, det er blevet pålagt, og ikke har vedtaget de i artikel 54 foreskrevne foranstaltninger inden udløbet af overgangsperioden. Da denne periode udløb den 1. januar 1970, må man herefter spørge, om artikel 52 alligevel er blevet umiddelbart anvendelig, uanset Rådets manglende mellemkomst, i det mindste på visse af de områder, hvor den var påkrævet. Det er dette spørgsmål, der skal besvares. Det, der i denne henseende synes afgørende, er, at artikel 52 bindende har foreskrevet, at ophævelsen af alle restrik tioner for etableringsfriheden skulle ske i løbet af overgangsperioden. Dette er i øvrigt ikke nogen usædvanlig formulering i traktaten. Den frembyder såre mange eksempler på bestemmelser, der anvender samme teknik, f.eks. vedrørende ophævelsen af indførselstold (artikel 13) og udførselstold (artikel 16) mellem medlemsstaterne, eller hvad angår forbudet for medlemsstaterne mod direkte eller indirekte at pålægge varer fra andre medlemsstater nogen form for interne afgifter, der er højere end dem, der pålægges tilsvarende nationale varer. I disse forskellige tilfælde skal de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, gradvist opfyldes »i løbet af overgangsperioden«, jf. artikel 13, eller »ved udgangen af første etape«, jf. artikel 16, eller endelig »senest ved begyndelsen af anden etape«, jf. artikel 95, stk. 3. Domstolen har imidlertid ikke tøvet med at bestemme, at de i disse bestemmelser indeholdte regler i hvert enkelt tilfælde blev umiddelbart anvendelige ved udløbet af den fastsatte frist. Dette afgjorde Domstolen i relation til artikel 95 ved dom af 16. juni 1966 (Lütticke mod Hauptzollamt, sag nr. 57/65, Recueil 1966, s. 302). Endnu mere kategoriske er præmisserne i Domstolens dom af 17. december 1970 (den ovenfor nævnte SACE-sag), hvorved Domstolen for artikel 13, stk. 2 fastslog følgende: »Selv om det tilkommer Kommissionen at fastsætte tempoet for ophævelsen i løbet af overgangsperioden af afgifter med tilsvarende virkning som indførselstold, følger det ikke desto mindre af selve ordlyden af artikel 13, at disse afgifter under alle omstændigheder skal være fuldstændig ophævet senest ved udløbet af den nævnte periode; ved udløbet af denne periode må artikel 9 således i kraft af sig selv have fuld virkning«. Domstolen bestemte videre i præmisserne, at »tilsammen medfører artikel 9 og artikel 13, stk. 2 senest ved udløbet af overgangsperioden et klart og præcist forbud mod at opkræve de nævnte afgifter, der ikke er forsynet med noget forbehold fra medlemsstaternes side om, at dets iværksættelse skal være betinget af en positiv intern retsakt eller af fællesskabsinstitutionernes mellemkomst; det er ifølge sin natur egnet til at have umiddelbar virkning i de retlige relationer mellem medlemsstaterne og deres retsundergivne«. Dom af 26. oktober 1971 (Eunomia, sag nr. 18/71, Recueil 1971, s. 811) fastslår for den gradvise ophævelse af udførselstold og afgifter med tilsvarende virkning en på alle punkter identisk løsning. Denne retspraksis blev for endnu kortere tid siden bekræftet ved dom af 19. juni 1973 (Capolongo, sag nr. 77/72, Recueil 1973, s. 623). Dette er en første og betydningsfuld vejledning, som forekommer os uden vanskelighed at kunne overføres på artikel 52 og af tilsvarende grunde at måtte medføre en anerkendelse af, at denne bestemmelse er egnet til at have umiddelbar virkning, uden at der til dens gennemførelse er behov for mellemkommende retsakter fra fællesskabsinstitutionerne eller fra medlemsstaterne. Man vil faktisk se, at det udtryk, hvormed artikel 52 begynder: »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser …« ikke har andet formål end at henvise til den procedure, der principielt skal følges ved den gradvise ophævelse af restriktionerne. Det medfører givetvis hverken, at denne ophævelse juridisk gøres afhængig af udstedelsen af de i artikel 54 nævnte direktiver, eller at den frist, som traktatens forfattere klart og bindende har fastsat for gennemførelsen, ophæves. Når traktatens forfattere har villet bestemme andet, har de da også sagt det udtrykkeligt. Det er navnlig tilfældet vedrørende lægegerning eller lignende virksomhed og farmaceutisk virksomhed, for hvilke det i henhold til artikel 57, stk. 3 gælder, at »den gradvise ophævelse af restriktionerne [forudsætter) en samordning af de betingelser, der er opstillet af de forskellige Medlemsstater for udøvelse af sådanne erhverv«. Det er på ny nyttigt at sammenligne artikel 52 og artikel 53. Jeg har nævnt, at indholdet af de to bestemmelser i det væsentlige er identisk; begge forbyder medlemsstaterne at kræve, at fællesskabsborgere undergives »strengere regler end dem, der gælder for statsborgere« (ovennævnte dom af 15. juli 1964, Costa mod Enel) med hensyn til adgangen til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed. Den eneste forskel mellem disse bestemmelser er, at artikel 53, forbudet mod nye restriktioner, var anvendelig lige fra traktatens ikrafttræden, mens artikel 52, der påbyder ophævelsen af eksisterende restriktioner, kun skulle have virkning fra udløbet af overgangsperioden. Det må endelig undersøges, om traktatens forfattere ved at bestemme, at Rådet skal udstede visse direktiver til iværksættelse af artikel 52, har tillagt dette en skønsbeføjelse under sådanne omstændigheder, at den effektive opfyldelse af de forpligtelser, artiklen pålægger, kun er mulig, hvis disse foranstaltninger gennemføres. Vi mener derimod, i overensstemmelse med den overvejende opfattelse inden for teorien (Rambox — The end of the transitional period — CMLR 1968/69; Schrans — SEW 1970, s. 253; Mégret — Le droit de la Communauté économique européenne, Vol. 3, 1971, s. 90), at Rådet har en bundet kompetence, ligesom i øvrigt medlemsstaterne, at det var retligt forpligtet til at gennemføre ophævelsen af alle de restriktioner for etableringsfriheden, der er baseret på nationalitet, hvad enten de var direkte eller skjulte. Dels havde Rådet utvivlsomt magt til at bestemme tempoet for liberaliseringen af de forskellige erhvervsområder — hvilket i øvrigt er forudset i den almindelige plan — dels kunne det fastsætte de fremgangsmåder, efter hvilke den faktiske gennemførelse af etableringsfriheden skulle opnås. Men artikel 52 pålagde under alle omstændigheder Rådet en pligt til at opnå et resultat inden en bestemt dato. Rådet havde hverken magt til at omgå denne forpligtelse eller til at ændre dens indhold. Denne forpligtelse til at opnå et resultat påhviler på samme vilkår medlemsstaterne, og Rådets undladelse af at vedtage visse foreskrevne gennemførelsesregler inden for den pålagte frist giver dem på ingen måde ret til at modsætte sig det fastsatte princip. Som vi har set, forbyder denne bestemmelse ikke medlemsstaterne for deres vedkommende at opstille betingelser for adgangen til at optage eller udøve selvstændig erhvervsvirksomhed, idet der dog skal tilsikres andre medlemsstaters statsborgere lige behandling med statens egne statsborgere på dette område. Hvad angår de specielle forholdsregler, der omhandles i artikel 57, navnlig angående den gensidige anerkendelse af eksamensbeviser og samordningen af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed, udgør disse ganske vist et nyttigt supplement til den praktiske gennemførelse af ligebehandlingen, men de forekommer mig ikke at være en retlig nødvendig betingelse for denne. Artikel 52's umiddelbare anvendelighed er ikke betinget af andre foranstaltningers mellemkomst, undtagen hvad angår det specielle tilfælde vedrørende lægegerning og farmaceutisk virksomhed. Jeg mener derfor dels, at den omstændighed, at traktaten har foreskrevet Rådets mellemkomst i form af direktiver om gennemførelsen af målene i artikel 52, ikke er tilstrækkelig til at frakende denne artikel umiddelbar virkning, dels at udløbet af overgangsperioden markerede begyndelsestidspunktet for denne bestemmelses umiddelbare gyldighed, selv om de pågældende direktiver — eller en del deraf — endnu ikke var udstedt. Jeg har så meget desto færre betænkeligheder ved at foreslå Dem at antage denne fortolkning, som problemet om lige behandling på en måde rejser sig i ren form med hensyn til det klart afgrænsede spørgsmål om nationalitetsbetingelser i den sag, der er forelagt det belgiske Conseil d'Etat. Det forekommer mig at fremgå af artikel 52, som indeholder rettigheder til fordel for fællesskabsborgerne, at en medlemsstat for adgangen til at optage en selvstændig erhvervsvirksomhed som f.eks. advokatvirksomhed ikke lovligt på en borger fra en anden medlemsstat, som i øvrigt opfylder kravene i den nationale lovgivning om bopæl og eksamensbeviser, kan anvende en sådan nationalitetsbetingelse eller i mangel deraf en gensidighedsbetingelse uden at krænke det princip om ligebehandling, der udgør det grundlæggende i denne traktatbestemmelse.