Sag T-710/14

Herbert Smith Freehills LLP

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Aktindsigt — forordning (EF) nr. 1049/2001 — dokumenter udfærdiget som led i det forberedende arbejde i forbindelse med vedtagelsen af direktivet om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter — afslag på aktindsigt — undtagelse vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning — ret til forsvar — tungtvejende offentlig interesse«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 15. september 2016

EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning – forpligtelse for institutionen til at undersøge arten af den juridiske rådgivning i retsakten og den konkrete mulighed for at skade beskyttelsen af den juridiske rådgivning og at efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelsen – udbredelse af juridiske udtalelser, der er afgivet i forbindelse med lovgivningsprocedurer – pligt for institutionen til nærmere at begrunde enhver afgørelse om afslag på aktindsigt

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 29-33)

Når en institution anvender en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, påhviler det den at afveje den særlige interesse, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, bl.a. over for den almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, således som anført i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, nemlig at give borgerne en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system. Disse betragtninger har naturligvis navnlig relevans for Kommissionens dokumenter, der er udfærdiget inden for rammerne af en lovgivningsprocedure. Således som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, bør adgangen til dokumenter nemlig udvides netop i dette tilfælde. Åbenhed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningen er således en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder. (jf. præmis 34 og 35)

Hvad angår den undtagelse vedrørende juridisk rådgivning, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, skal den undersøgelse, som en institution skal foretage, når den anmodes om aktindsigt, nødvendigvis foregå i tre etaper svarende til de tre kriterier, som er fastsat i denne bestemmelse. Således skal institutionen for det første sikre sig, at det dokument, som der begæres aktindsigt i, virkelig indeholder juridisk rådgivning. For det andet skal det undersøge, om en udbredelse af dele af det pågældende dokument, som er fastslået at indeholde juridisk rådgivning, ville være til skade for den beskyttelse, som disse sidstnævnte skal ydes, på en sådan måde, at udbredelsen ville skade en institutions interesse i at anmode om juridisk rådgivning og at modtage åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning. Risikoen for en tilsidesættelse af denne interesse skal, for at kunne påberåbes, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk. Endelig skal institutionen for det tredje, hvis den finder, at udbredelsen af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning i den forstand, hvori dette udtryk er angivet i det foregående, efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde en udbredelse af dokumentet, på trods af, at dette ville være til skade for dets mulighed for at modtage åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning. I det omfang en udbredelse af udtalelser fra en institutions juridiske tjeneste, som afgives i forbindelse med lovgivningsprocedurer, kan være til skade for beskyttelsen af denne juridiske tjenestes uafhængighed, må en sådan risiko afvejes over for de mere tungtvejende interesser, som ligger til grund for forordning nr. 1049/2001. Det må anses for en mere tungtvejende offentlig interesse, at udbredelsen af dokumenter, som indeholder en udtalelse fra en institutions juridiske tjeneste vedrørende juridiske spørgsmål, der er opstået i forbindelse med drøftelsen af lovgivningsinitiativer, kan øge lovgivningsprocedurens gennemskuelighed og åbenhed og styrke de europæiske borgeres demokratiske ret til at kontrollere de oplysninger, som har dannet grundlag for en lovgivningsakt, således som det er angivet i forordningens anden og sjette betragtning. Der må derfor ifølge nævnte forordning principielt antages at bestå en forpligtelse til at give aktindsigt i de udtalelser, som en institutions juridiske tjeneste afgiver i forbindelse med en lovgivningsprocedure. Denne konstatering er dog ikke til hinder for, at der kan gives afslag på aktindsigt i en bestemt juridisk udtalelse, der er afgivet under en lovgivningsprocedure, men som er særligt følsom eller har særligt omfattende virkninger, der rækker ud over den pågældende lovgivningsprocedure, under henvisning til hensynet til beskyttelsen af juridisk rådgivning. Den pågældende institution er i så fald forpligtet til at give en detaljeret begrundelse for afslaget. (jf. præmis 42-45)

Begrebet juridisk rådgivning, som omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, hænger sammen med indholdet af et dokument og ikke dets ophavsmand eller dets modtagere. Som det fremgår af en ordlydsfortolkning af ordene »juridisk rådgivning«, er der tale om rådgivning om et juridisk spørgsmål, uanset de nærmere måder, hvorpå en sådan rådgivning gives. Med andre ord er det ligegyldigt – i forhold til anvendelsen af undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning – om et dokument, der indeholder en sådan rådgivning, er blevet givet på et tidligt, fremskredent eller afsluttende stadie i beslutningsprocessen. Desuden er det uden betydning for fortolkningen af disse ord, om rådgivningen er givet i en formel eller uformel sammenhæng. I øvrigt skal undtagelsesbestemmelsen vedrørende juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 fortolkes således, at den har til formål at beskytte en institutions interesse i at indhente juridiske udtalelser, som er åbne, objektive og fuldstændige. Selv om en institution i princippet henvender sig til sin egen juridiske tjeneste, er der i denne forbindelse ikke noget til hinder for, at den nævnte institution i givet fald sender anmodningen om en sådan rådgivning ud af huset. Dette er f.eks. tilfældet, hvis den pågældende institution anmoder om rådgivning fra et advokatkontor. Følgelig har spørgsmålet, om den juridiske rådgivning kommer fra en intern eller ekstern ophavsmand, ikke betydning i forhold til en institution, der påberåber sig undtagelsen vedrørende beskyttelsen af rådgivning. Tilsvarende er der heller ikke noget til hinder for, at den institution, der har påberåbt sig den nævnte undtagelse, deler denne rådgivning med tredjemand. Den omstændighed, at et dokument, der indeholder juridisk rådgivning, der er udarbejdet af en institution, er blevet sendt til de juridiske tjenester i de andre institutioner eller til en medlemsstat, ændrer som sådan ikke dokumentets karakter. Det følger således ikke af artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, at juridisk rådgivning skal være udarbejdet af en institution udelukkende til intern brug. (jf. præmis 48 og 50-54)

De juridiske holdninger, der udveksles mellem tre institutioners juridiske tjenester med henblik på under en trilog i henhold til artikel 294 TEUF at nå frem til et kompromis i forhold til en lovgivningstekst, kan efter omstændighederne kvalificeres som juridisk rådgivning og kan af denne grund være omfattet af undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. De juridiske tjenester handler nemlig efter mandat og med det mål at nå til enighed. De agerer således på én gang som forhandlere og rådgivere med hensyn til retlige spørgsmål. (jf. præmis 59 og 60)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 67-69 og 72)

Hvad angår behovet for at opnå udbredelsen af de begærede dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter med henvisning til den mere tungtvejende interesse for den, som har begæret aktindsigt, i at være i stand til bedre at kunne forberede sin medvirken i den nationale retlige procedure, kan et sådant argument ikke som sådan udgøre en offentlig interesse, der kan begrunde udbredelsen, som kan veje tungere i forhold til beskyttelse af fortroligheden som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. Henset til det almindelige princip om aktindsigt i dokumenter, således som det er fastsat i artikel 15 TEUF og første og anden betragtning til nævnte forordning, skal denne interesse være af objektiv og generel karakter og må ikke sammenblandes med hverken særlige eller private interesser. (jf. præmis 74)