DOMSTOLENS DOM AF 14. SEPTEMBER 1994. - KONGERIGET SPANIEN MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - STATSSTOETTE TIL EN OFFENTLIG VIRKSOMHED INDEN FOR FOEDEVAREINDUSTRIEN - KAPITALINDSKUD. - SAG C-42/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04175



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Statsstoette ° begreb ° finansielle tilskud fra en medlemsstat til en virksomhed ° bedoemmelseskriterium ° dispositionens rimelighed for en privat investor, der disponerer paa mellemlang eller lang sigt

(EOEF-traktaten, art. 92, stk. 1)

2. Statsstoette ° forbud ° undtagelser ° ydet stoette bidrager ikke til udviklingen af en region eller en sektor og kan paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne ° stoetten ikke omfattet af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c)

[EOEF-traktaten, art. 92, stk. 3, litra a) og c)]

Sammendrag

1. For at kunne afgoere, om offentlige myndigheders indgreb i en virksomheds kapital, uanset under hvilken form dette indgreb sker, udgoer statsstoette efter traktatens artikel 92, maa det undersoeges, om en privat investor af en stoerrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestaar forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstaendigheder kunne taenkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede stoerrelse.

Der skal her foretages en sammenligning mellem de indgreb, som ivaerksaettes af en offentlig investor, naar denne forfoelger visse formaal med hensyn til oekonomisk politik, og den fremgangsmaade, der foelges af en privat investor, men denne sidste behoever ikke noedvendigvis at vaere en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning paa kortere eller laengere sigt, men skal dog i det mindste vaere et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som foelger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter.

2. Stoette i form af et kapitalindskud, som ydes en virksomhed, og som ikke er tilstraekkelig til at goere virksomheden rentabel og ikke er knyttet til et tilfredsstillende omstruktureringsprogram, men er anvendt til at udligne tab og mindske gaelden, og som har kunnet paavirke konkurrencen i Faellesskabet i negativ retning, idet virksomheden har bevaret sin konkurrenceevne takket vaere en kunstig forbedring af dens oekonomiske situation, er af en saadan art, at den ikke kan vaere omfattet af en af de undtagelser fra forbuddet mod stoette, der er fastsat i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c).

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. februar 1993 har Kongeriget Spanien i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 93/133/EOEF af 4. november 1992 om den stoette, som den spanske regering har ydet til virksomheden Merco (foedevareindustrien) (EFT 1993 L 55, s. 54).

2 Efter at vaere blevet bekendt med, at de spanske myndigheder i 1990 havde ydet virksomheden Merco stoette i form af et kapitalindskud paa 5,9 mia. PTA, besluttede Kommissionen at indlede en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 93, stk. 2.

3 Merco afsaetter landbrugsvarer og har som aktionaerer Dirección General del Patrimonio del Estado, henhoerende under Finansministeriet, og Fondo para la Ordenación y regulación de la Producción de los Precios Agrarios, herefter benaevnt "FORPPA" (et offentligt organ henhoerende under Landbrugsministeriet). Disse to offentlige organer har kapitalandele paa henholdsvis 69,3% og 30,7%.

4 I 1990, hvor der blev truffet beslutning om den kapitalforhoejelse, den anfaegtede beslutning vedroerer, var virksomhedens omsaetning paa 71 mia. PTA, hvoraf afdelingen "olie" tegnede sig for ca. 32 mia., afdelingen "korn" for 23 mia., afdelingen "bomuld og olieholdige planter" for 6,9 mia. og afdelingen "frugt og groensager" for 6 mia ECU. Ifoelge en revisionsberetning udarbejdet i 1991 androg Merco' s samlede underskud i 1990 8,727 mia. PTA, hvortil kom underskuddene fra de foregaaende regnskabsaar paa 9,8 mia ECU. Pr. 31. december 1990 androg virksomhedens samlede underskud saaledes 18,527 mia. PTA. Ifoelge revisionsberetningen kunne Merco kun fortsaette sine aktiviteter, hvis den modtog yderligere kapitalindskud. Herefter besluttede den spanske regering at omstrukturere Merco.

5 Under den administrative procedure vedroerende stoettens lovlighed anfoerte den spanske regering, at formaalet med en saadan reorganisering af virksomheden var at begraense dens aktiviteter til de omraader, der var rentable. Det blev saaledes besluttet dels at nedlaegge afdelingen "olie", dels at foretage et kapitalindskud paa 5,9 mia. PTA. Afdelingen "olie" var aarsag til en stor del af virksomhedens rentabilitetsproblemer og havde i 1990 et tab paa ca. 2,022 mia. PTA.

6 I den anfaegtede beslutnings artikel 1 fastslog Kommissionen, at den stoette, den spanske regering i 1990 ydede Merco i form af et kapitalindskud paa 5,9 mia. PTA, var ulovlig, idet den var ydet i strid med de i traktatens artikel 93, stk. 3, fastsatte procedureregler. Endvidere fandtes stoetten at vaere uforenelig med det faelles marked, jf. artikel 92, stk. 1, idet den ikke falder ind under de i artikel 92, stk. 3, fastsatte undtagelsesbestemmelser.

7 Beslutningens artikel 2 har foelgende ordlyd:

"Spanien ophaever den i artikel 1 omhandlede stoette og paalaegger virksomheden Merco at tilbagebetale beloebet inden to maaneder fra meddelelsen af naervaerende beslutning.

Tilbagebetalingen skal ske i overensstemmelse med de i spansk national lovgivning fastsatte procedurer og bestemmelser, herunder navnlig dem, der vedroerer morarente af gaeld til staten, idet saadan rente beregnes med virkning fra datoen for ydelsen af den paagaeldende ulovlige stoette."

8 Til stoette for paastanden har Kongeriget Spanien fremfoert fire anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at traktatens artikel 92, stk. 1 og 3, er tilsidesat, og at forpligtelsen til at tilbagebetale beloebet er retsstridig.

Anbringendet om, at der ikke foreligger en konkurrencefordrejende stoette, jf. traktatens artikel 92, stk. 1

9 Med det foerste anbringende har Kongeriget Spanien bestridt, at den af Patrimonio del Estado og FORPPA tilvejebragte kapitalforhoejelse er stoette i henhold til traktatens artikel 92, stk. 1. Efter Domstolens praksis maa de naevnte organers adfaerd antages at svare til en normal adfaerd for en privat investor.

10 Kongeriget Spanien har naermere anfoert, at Kommissionen i forbindelse med analysen af den paagaeldende kapitalforhoejelse ikke har taget fornoedent hensyn til formaalet med denne disposition, som ikke var kunstigt at holde virksomheden i live, men blot paa de mest lempelige vilkaar at fremme nedlaeggelsen af virksomhedens afdeling "olie", som udgjorde ca. 50% af virksomhedens samlede aktiviteter. Kongeriget Spanien har understreget, at naar nedlaeggelsen af afdelingen "olie" foerst kunne gennemfoeres ved en beslutning af 12. juli 1991, truffet paa et regeringsmoede, skyldtes det, at de andelsselskaber, som Merco drev, allerede ved udgangen af 1989, da nedlaeggelsen burde have fundet sted, havde modsat sig beslutningen.

11 Ifoelge Kongeriget Spanien fremgaar det endvidere af regnskaberne, at som foelge af den kapitalforhoejelse, beslutningen vedroerer, har visse af selskabets aktiver kunnet bevares, hvilket ellers ikke ville have vaeret muligt, og store dele af indgaaede gaeldsforpligtelser har kunnet indfries, hovedsagelig gaeld til mindre landbrugere, hvis eksistens kunne vaere bragt i fare, hvis gaelden ikke var blevet betalt.

12 Det bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis kan offentlige myndigheders indgreb i en virksomheds kapital, uanset under hvilken form, dette indgreb sker, udgoere statsstoette, naar betingelserne i traktatens artikel 92 er opfyldt (jf. dom af 21.3.1991, sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1603, praemis 18).

13 For at kunne afgoere, om saadanne foranstaltninger udgoer statsstoette, maa det undersoeges, om en privat investor af en stoerrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestaar forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstaendigheder kunne taenkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede stoerrelse (jf. dommen i sagen Italien mod Kommissionen, praemis 19).

14 I denne forbindelse har Domstolen praeciseret, at der vel skal foretages en sammenligning mellem de indgreb, som ivaerksaettes af en offentlig investor, naar denne forfoelger visse formaal med hensyn til oekonomisk politik, og den fremgangsmaade, der foelges af en privat investor, men denne sidste behoever ikke noedvendigvis at vaere en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning paa kortere eller laengere sigt, men skal dog i det mindste vaere et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som foelger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (jf. dommen i sagen Italien mod Kommissionen, praemis 20).

15 Selv om nedlaeggelsen af afdelingen "olie" maatte have bidraget til at forbedre Merco' s finansielle situation, har Kommissionen med rette fundet, at denne disposition ikke kan betragtes som et tilfredsstillende omstruktureringsprogram, som kunne sikre Merco' s rentabilitet (trettende og fjortende betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit VIII). I den forbindelse bemaerkes, at det fremgaar af beslutningens afsnit III, at virksomhedens oevrige afdelinger, bortset fra afdelingen "olieholdige planter og bomuld", ogsaa var tabsgivende i 1990. I oevrigt har de spanske myndigheder erkendt, at kapitalindskuddet paa 5,9 mia. PTA ikke var tilstraekkeligt til at goere virksomheden rentabel (afsnit II, fjerde betragtning). Da den omtvistede stoette saaledes ikke er et led i et tilfredsstillende omstruktureringsprogram, maa den spanske regerings argumentation forkastes.

16 Kongeriget Spanien findes i oevrigt ikke at have anfoert noget, der kan underbygge dets anbringende om, at kapitalforhoejelsen har bevirket, at visse af Merco' s aktiver har kunnet bevares.

17 For saa vidt angaar argumentet om, at gaeldsforpligtelserne over for de mindre landbrugere skulle indfries, bemaerkes, at dette maal kunne vaere naaet med andre midler end den omtvistede stoette.

18 Den spanske regerings foerste anbringende maa saaledes forkastes.

Paavirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne

19 Med det andet anbringende har Kongeriget Spanien anfoert, at det kapitalindskud, Dirección General del Patrimonio del Estado og FORPPA har foretaget, ikke har kunnet paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom det, som det anfoeres af Kommissionen i beslutningen, ikke hermed tilsigtedes at forbedre Merco' s oekonomiske situation som helhed, men at nedlaegge den del af virksomheden, som var aarsag til de alvorligste af virksomhedens problemer. Det kan i oevrigt vanskeligt haevdes, at en nedlaeggelse af en virksomhed eller en del af denne paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne i den forstand, at den fordrejer konkurrencevilkaarene paa det faelles marked, da den omstaendighed, at en virksomhed eller en del af den ikke laengere er paa markedet, netop medfoerer, at andre virksomheder, som fortsat er paa markedet, alt efter, hvor konkurrencedygtige de er, kan erobre den ledige markedsandel.

20 Hertil bemaerkes, at som det fremgaar af det ovenfor anfoerte vedroerende det foerste anbringende, kan den paagaeldende stoette ikke antages at have haft til formaal at fremme nedlaeggelsen af Merco' s afdeling "olie".

21 I oevrigt fremgaar det af den statistiske oversigt, der er knyttet til beslutningen, at alle de landbrugsvarer, Merco markedsfoerer, var genstand for samhandel mellem medlemsstaterne. Kommissionen kunne herefter laegge til grund, at den omtvistede stoette ville paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

22 Det andet anbringende maa saaledes forkastes.

Stoettens forenelighed med faellesmarkedet

23 Som det tredje anbringende har den spanske regering gjort gaeldende, at det omtvistede kapitalindskud maa falde ind under undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a) og c). Ifoelge disse bestemmelser kan stoette betragtes som forenelig med faellesmarkedet, hvis dens formaal enten er at fremme den oekonomiske udvikling i omraader, hvor levestandarden er usaedvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskaeftigelse, eller at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller oekonomiske regioner, naar den ikke aendrer samhandelsvilkaarene paa en maade, der strider mod den faelles interesse.

24 Kongeriget Spanien har i den forbindelse anfoert, at Merco naesten udelukkende driver virksomhed i omraader, som kan modtage regional stoette i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a) og c). Afsaetningen af landbrugsvarer i Spanien har aldrig fungeret tilfredsstillende og goer det fortsat ikke.

25 Kongeriget Spanien har dernaest anfoert, at indskuddet paa 5,9 mia. PTA gjorde det lettere at omstille virksomhedens aktiviteter og bevirkede, at der ikke opstod uoprettelige foelger for sektoren. Manglende indfrielse af gaeldsforpligtelserne over for de mindre landbrugere ville saaledes have udloest en afgoerende krisesituation, som ville have foert til oekonomisk sammenbrud for de fleste af dem, idet de ville vaere blevet tvunget til at opgive deres virksomhed, ligesom det herved ikke laengere ville vaere muligt at fremme udviklingen af visse regioner og sektorer. I oevrigt var en saadan beskyttelse noedvendig, og den har ikke aendret samhandelsvilkaarene paa en maade, der strider mod den faelles interesse. Kapitalforhoejelsen er saaledes omfattet af bestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a) og c).

26 Foerst bemaerkes, at i beslutningens afsnit VIII, niende betragtning, har Kommissionen anfoert, at selv om den omhandlede stoette kunne betragtes som regional stoette, ville den paa ingen maade kunne falde ind under ovennaevnte undtagelsesbestemmelser, da stoette, som ydes i henhold til de naevnte bestemmelser, skal fremme den langsigtede udvikling af regionen, hvilket i det foreliggende tilfaelde ville betyde, at stoetten skulle have bidraget til at goere virksomheden rentabel uden at medfoere uacceptable negative virkninger for konkurrencevilkaarene inden for Faellesskabet.

27 Det fremgaar imidlertid af beslutningens afsnit II, fjerde betragtning, at den spanske regering har erkendt, at kapitalindskuddet paa 5,9 mia. PTA ikke var tilstraekkeligt til at goere Merco rentabel, og at der maatte gennemfoeres andre aendringer, saerlig af virksomhedens finansielle struktur. Da Kongeriget Spanien ikke har aendret dette udsagn, kan stoetten ikke betragtes som en regional stoette, der er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c).

28 For saa vidt navnlig angaar undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra c), som omhandler stoette til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, har Kommissionen i beslutningens afsnit VIII, ellevte betragtning, anfoert, at ifoelge bestemmelsen skal to betingelser vaere opfyldt: Dels skal stoetten ud fra et faellesskabssynspunkt vaere noedvendig for udviklingen af den paagaeldende sektor, dels maa den ikke aendre samhandelsvilkaarene paa en maade, der strider mod den faelles interesse.

29 I samme afsnits femtende betragtning har Kommissionen dernaest bemaerket, at stoetten er blevet anvendt til at udligne tab og mindske gaelden, at den ikke var knyttet til et tilfredsstillende omstruktureringsprogram, og at den har kunnet paavirke konkurrencen i Faellesskabet i negativ retning, idet virksomheden har bevaret sin konkurrenceevne, takket vaere en kunstig forbedring af dens oekonomiske situation.

30 Kongeriget Spanien har intet fremfoert, der kan rejse tvivl om det netop anfoerte udsagn. Anbringendet maa derfor forkastes.

Anbringendet om, at tilbagebetalingsforpligtelsen er retsstridig

31 Med det sidste anbringende har Kongeriget Spanien bestridt, at den forpligtelse til at kraeve stoetten tilbagebetalt, der fremgaar af beslutningens artikel 2, er lovlig. Med henvisning til dom af 24. februar 1987 (sag 310/85, Deufil mod Kommissionen, Sml. s. 901) har Kongeriget Spanien naermere anfoert, at en saadan forpligtelse ikke uden videre indtraeder, og at den omstaendighed, at en stoette erklaeres uforenelig med faellesmarkedet i henhold til artikel 92, ikke er tilstraekkelig til, at der samtidig opstaar en forpligtelse til at kraeve beloebet tilbagebetalt.

32 Kongeriget Spanien har i den forbindelse fremhaevet, at den i naervaerende sag anfaegtede beslutning under de foreliggende omstaendigheder ikke vil kunne efterkommes, eftersom virksomheden ikke laengere eksisterer i oekonomisk henseende. Den er saaledes ophoert med alle sine aktiviteter og administreres af en direktoer, som varetager opgaverne i forbindelse med afviklingen. Paa det punkt er forholdene saaledes anderledes end dem, Domstolen traf afgoerelse om i ovennaevnte dom af 21. marts 1990 (sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959), som Kommissionen har henvist til. Den anfaegtede beslutning er saaledes blevet uden genstand.

33 Hertil bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens praksis, at eventuelle vanskeligheder vedroerende fremgangsmaaden eller af anden art, der vedroerer gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning, ikke paavirker dennes lovlighed (jf. ovennaevnte dom i sagen Belgien mod Kommissionen, praemis 63). Den omstaendighed, at Merco efter vedtagelsen af den anfaegtede beslutning er taget under konkursbehandling, er saaledes uden betydning for den foreliggende sag.

34 Anbringendet om, at forpligtelsen til at kraeve beloebet tilbagebetalt er retsstridig, maa derfor forkastes.

35 Da Kongeriget Spanien ikke har faaet medhold i nogen af de fremfoerte anbringender, vil Kommissionen vaere at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.