Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 26. november 1998. - Consorzio fra i Caseifici dell'Altopiano di Asiago mod Regione Veneto. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Bassano del Grappa - Italien. - Mælk - Tillægsafgift - Begrebet 'opkøber' - Producentkooperativ. - Sag C-288/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-02575



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Ved kendelse afsagt den 17. juli 1997 har Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Italien) anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af to spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (1) (herefter »forordning nr. 3950/92«). Det foerste spoergsmaal vedroerer begrebet »opkoeber«, jf. forordningens artikel 2 og 9. Med det andet oenskes der en afgoerelse af, om opkoeberen har en egentlig pligt til at fratraekke det beloeb, der skyldes i tillaegsafgift som omhandlet i artikel 2, stk. 2, eller om der for ham blot bestaar en adgang hertil.

De relevante retsregler

2 For at raade bod paa uligevaegten mellem udbud og efterspoergsel af maelk og mejeriprodukter indfoertes ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (2) den saakaldte »tillaegsafgifts«-ordning. I henhold til denne ordning faar producenterne tildelt en »referencemaengde«, der er beregnet paa grundlag af deres produktion i et bestemt tidsrum; af den maelk, der produceres ud over denne referencemaengde, betales der derefter et pengebeloeb, der netop kaldes »tillaegsafgift«.

Det var oprindelig bestemt, at ordningen skulle gaelde i ni aar. Den blev senere forlaenget i endnu syv aar ved forordning nr. 3950/92. Ogsaa ved denne forlaengelse anvendte lovgivningsmagten for at raade bod paa overproduktionen af maelk og mejeriprodukter den tidligere ved forordning nr. 856/84 anvendte metode, som gaar ud paa at indfoere en afgift paa de indsamlede eller direkte solgte maelkemaengder, der ligger over en fastsat garantitaerskel (3).

3 Artikel 1 i forordning nr. 3950/92 bestemmer:

»For yderligere syv paa hinanden foelgende tolvmaanedersperioder, der begynder den 1. april 1993, indfoeres der en tillaegsafgift, som skal erlaegges af producenter af komaelk, for de maengder maelk eller maelkeaekvivalenter, der er leveret til en opkoeber eller solgt direkte til konsum i den paagaeldende tolvmaanedersperiode, og som overstiger en naermere fastsat maengde.

Afgiften fastsaettes til 115% af indikativprisen for maelk.«

I forordningens artikel 2 hedder det:

»1. Afgiften skal erlaegges for alle de maengder maelk eller maelkeaekvivalenter, der afsaettes i den paagaeldende tolvmaanedersperiode, og som overstiger en af de maengder, der er omhandlet i artikel 3. Den betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen.

...

2. For saa vidt angaar leverancer betaler den opkoeber, der skal erlaegge afgiften, inden en dato og efter regler, som skal fastsaettes naermere, det skyldige beloeb til medlemsstatens kompetente organ; beloebet fratraekkes i den maelkepris, der betales til de afgiftspligtige producenter, og hvis dette ikke er muligt, opkraeves det paa anden passende vis.

...

Naar de maengder, som en producent har leveret, overstiger hans referencemaengde, har opkoeberen ret til paa vilkaar, der bestemmes af medlemsstaten, som forskud paa den afgift, der skal betales, at fratraekke et beloeb i maelkeprisen for alle leverancer fra denne producent, der overskrider hans referencemaengde.

3. For saa vidt angaar direkte salg erlaegger producenten inden en bestemt dato og efter naermere fastsatte regler den afgift, der skal betales, til medlemsstatens kompetente organ.«

4 Med henblik paa anvendelsen af forordning nr. 3950/92 indeholder forordningens artikel 9 foelgende definitioner:

...

»I denne forordning forstaas ved:

...

c) producent: landmand, fysisk eller juridisk person eller sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, hvis bedrift ligger paa Faellesskabets geografiske omraade, og

- som saelger maelk eller andre mejeriprodukter direkte til forbrugeren

- og/eller leverer til opkoeberen

d) bedrift: samling af produktionsenheder, hvis drift ledes af producenten, og som ligger paa Faellesskabets geografiske omraade

e) opkoeber: en virksomhed eller en sammenslutning, der opkoeber maelk eller andre mejeriprodukter hos producenten:

- for at behandle eller forarbejde dem

- for at saelge dem videre til en eller flere virksomheder, der behandler eller forarbejder maelk eller andre mejeriprodukter.

Som opkoeber betragtes imidlertid ogsaa en sammenslutning af opkoebere fra samme geografiske omraade, der for [medlemmernes] regning udfoerer de noedvendige administrative og regnskabsmaessige opgaver i forbindelse med betaling af afgiften. ...

f) virksomhed, der behandler eller forarbejder maelk eller andre mejeriprodukter: en virksomhed eller en sammenslutning, der foretager indsamling, emballering, oplagring, afkoeling og forarbejdning af maelk, eller som begraenser sin mejerivirksomhed til en af disse processer

g) leverance: enhver leverance af maelk eller andre mejeriprodukter, uanset om transporten besoerges af producenten, af opkoeberen, af den virksomhed, der behandler eller forarbejder disse produkter, eller af tredjemand

h) maelk eller maelkeaekvivalent, der saelges direkte til konsum: maelk eller mejeriprodukter omregnet til maelkeaekvivalent, der saelges eller afstaas gratis uden mellemkomst af en virksomhed, der behandler eller forarbejder maelk eller andre mejeriprodukter.«

5 Betydning i naervaerende sag har ogsaa Kommissionens forordning (EOEF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser for tillaegsafgiften paa maelk og mejeriprodukter (4). Artikel 1 i denne forordning indeholder foelgende bestemmelse:

»Ved beregning af den tillaegsafgift, der er fastsat ved forordning (EOEF) nr. 3950/92, gaelder foelgende:

1) Ved 'maengder maelk eller maelkeaekvivalenter', der i en medlemsstat er afsat efter artikel 2, stk. 1, i naevnte forordning, forstaas enhver maengde maelk eller maelkeaekvivalenter, som forlader en bedrift paa medlemsstatens omraade. Maengder, som en producent afstaar til behandling eller forarbejdning i henhold til en kontrakt om loenforarbejdning, betragtes som en leverance ...«

I artikel 7 i forordning nr. 536/93 hedder det:

»1. Medlemsstaterne traeffer alle fornoedne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillaegsafgiften opkraeves for de afsatte maengder maelk og maelkeaekvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de maengder, der er naevnt i artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 3950/92. Med henblik herpaa gaelder foelgende:

a) En opkoeber i en medlemsstat skal vaere godkendt af medlemsstaten.

...«

6 I dekret nr. 569/93 fra republikkens praesident (herefter »praesidentdekret nr. 569/93«), der bygger paa disse forordninger, hedder det: »... enhver for opkoebere af maelk og mejeriprodukter gaeldende bestemmelse, skal ogsaa antages at omfatte kooperativer, der anvender eller forarbejder komaelk, uden hensyn til arten af det retsforhold, der har givet anledning til levering af maelk og mejeriprodukter til kooperativet«.

De faktiske omstaendigheder og de praejudicielle spoergsmaal

7 De bestemmelser, jeg netop har gennemgaaet, danner baggrund for tvisten for den nationale ret.

Consorzio Caseifici Altopiano di Asiago (herefter »Consorzio«) er en sammenslutning, hvis medlemmer er en raekke maelkeproducerende kooperativer. Af forelaeggelseskendelsen fremgaar det, at Consorzio havde ansoegt om og opnaaet at blive anerkendt som »opkoeber« som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i praesidentdekret nr. 569/93.

Ved afgoerelse af 29. maj 1996 paalagde Regione Veneto Consorzio at betale 45 000 000 ITL som administrativ sanktion for indfoerelse af ufuldstaendige oplysninger i Consorzio's register over leverandoerer og for undladelse af at henlaegge de beloeb i tillaegsafgift, der vedroerer de medlemmer, der havde overskredet deres maelkekvote.

Consorzio har under en ved Pretura circondariale di Bassano del Grappa anlagt sag anfaegtet denne administrative sanktion og har herved gjort gaeldende, at praesidentdekret nr. 569/93 ikke skal anvendes paa Consorzio, der ikke har kunnet anses for »opkoeber« i forordning nr. 3950/92's forstand. Og Consorzio har gjort gaeldende, at en opkoeber under alle omstaendigheder efter faellesskabsbestemmelserne ikke er forpligtet, men blot har adgang til at fratraekke tillaegsafgiften i maelkeprisen.

8 Paa baggrund heraf har den forelaeggende ret udsat sagen og anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:

»1) Skal artikel 9 og artikel 2 i forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 fortolkes saaledes, at enhver person, til hvem der leveres maelk, uden hensyn til arten af det retsforhold, der har givet anledning til leveringen, kan antages af vaere 'opkoeber', og som saadan forpligtet til at betale tillaegsafgift, og navnlig saaledes, at et kooperativ for saa vidt angaar den maelk, som kooperativets egne medlemmer ikke saelger, men leverer til det, kan anses for 'opkoeber'?

2) Skal artikel 2, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 fortolkes saaledes, at der bestaar en egentlig pligt for opkoeberen til at foretage fradrag som forskud paa tillaegsafgift i det beloeb, der udbetales til producenterne, eller saaledes, at der blot af hensyn til opkoeberen er skabt en adgang for ham til at foretage fradrag som naevnt, uden at der kan paalaegges sanktioner for en eventuel undladelse heraf?«

Det foerste spoergsmaal

9 Indledningsvis bemaerkes, at sagens faktiske baggrund efter den forelaeggende rets fremstilling heraf ikke, naar det gaelder besvarelsen af det foerste spoergsmaal, ligger saerlig klar. Navnlig foreligger der ingen oplysninger om arten af retsforholdet mellem Consorzio og medlemmerne heraf eller om, hvilken rolle der er tiltaenkt Consorzio i forbindelse med markedsfoering af varerne. Efter min mening giver dog de naermest summariske oplysninger i forelaeggelseskendelsen holdepunkter for en uddybning af spoergsmaalets raekkevidde og et grundlag for formuleringen af en for den forelaeggende ret brugbar besvarelse.

Efter min mening maa udgangspunktet tages i, at Consorzio efter det oplyste opnaaede at blive anerkendt som opkoeber, en anerkendelse som gives af medlemsstaternes myndigheder i henhold til artikel 7 i forordning nr. 536/93. Det er nu imidlertid ogsaa Consorzio, der rejser tvivl om lovligheden af anerkendelsen af denne status i hovedsagen. Denne anfaegtelse vedroerer netop den omstaendighed, at det er en vaesentlig betingelse efter forordning nr. 3950/92 for at kunne anerkendes som opkoeber af maelk eller mejeriprodukter, at der foreligger en salgskontrakt. Consorzio goer derfor i hovedsagen gaeldende, at praesidentdekret nr. 569/93 med bestemmelserne om, at kooperativer eller sammenslutninger af kooperativer skal anses for opkoebere uden hensyn til arten af det retsforhold, som leveringen hviler paa, er i strid med bestemmelserne i forordning nr. 3950/92. Som foelge heraf har den forelaeggende ret maattet anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse, naermere bestemt med henblik paa at afklare, om et retssubjekt som Consorzio kan anses for opkoeber i forordning nr. 3950/92's forstand, selv om sammenslutningen fra sine medlemmer faar leveret maelk paa grundlag af retsforhold af en anden karakter end et kontraktforhold, der efter den almindelige opfattelse i national ret kan anses for en salgs- eller koebsaftale.

10 Consorzio har i sit skriftlige indlaeg til Domstolen foreslaaet at besvare dette spoergsmaal benaegtende og har herved navnlig fremfoert argumenter vedroerende bestemmelsernes ordlyd. Sammenslutningens synspunkt gaar ud paa, at der i selve forordningens tekst anvendes udtryk, der efter deres betydning noedvendigvis indebaerer, at der foreligger en salgskontrakt; opkoeberen er jo virkelig en af parterne i en saadan retshandel. I oevrigt tales der i artikel 2, stk. 2, om varernes »pris«. Consorzio har anfoert, at ogsaa prisen er et vaesentligt element ved koeb. En erhvervsdrivende kan derfor efter forordningen kun anses for opkoeber, saafremt han modtager maelken i henhold til et kontraktforhold, der henhoerer under en salgsaftale af de typer, der er omhandlet i vedkommende medlemsstats nationale ret.

Regione Veneto og den italienske regering er af en anden opfattelse. De har anfoert, at ordet »opkoeber« i forordningen ikke kan tillaegges samme betydning som ordet har i den borgerlige ret, nemlig en part i en koebsaftale i den italienske codice civile's forstand. De har anfoert, at i denne sag ligger tyngdepunktet i ordningen ifoelge forordningen mere paa tidspunktet for varernes levering, og opkoeberen er derfor den person, som modtager maelk fra producenterne, uanset hvilket retligt grundlag denne levering har.

11 Jeg kan for min del tilslutte mig det sidst anfoerte synspunkt. Det vil foerst og fremmest hensigtsmaessigt kunne fastslaas, at forordningen efter systemets almindelige opbygning omhandler to mulige former for markedsfoering, nemlig for det foerste - men denne har ingen betydning i naervaerende sag - »direkte salg«, dvs. tilfaelde, hvor varen saelges direkte fra producenten til forbrugeren, og for det andet - som i naervaerende sag, og her faar begrebet »opkoeber« betydning - en form for markedsfoering, ved hvilken varen i stedet for direkte at overgaa til forbrug, gaar til en mellemmand. Naar det foerste kan udelukkes, staar derefter kun tilbage at indkredse problemerne i naervaerende sag i relation til den sidstnaevnte form.

Derudover staar stadig tilbage at undersoege, om opkoeberen efter forordningen anses for part i en koebsaftale, for hvilken national rets bestemmelser gaelder, eller mere generelt for en mellemmand, der i omsaetningsforloebet er placeret mellem producenten og forbrugerne. Det er efter min mening det sidste, der er tilfaeldet. Det modsatte synspunkt, som Consorzio har forfaegtet, bygger udelukkende paa en argumentation paa grundlag af forordningens ordlyd, hvorefter begrebet »opkoeber« noedvendigvis forudsaetter en koebsaftale. Dette synspunkt kan muligvis ogsaa vaere teoretisk korrekt, men det bekraeftes ikke paa afgoerende maade af forordningens system. Der ses nemlig tilsyneladende deri bort fra en eventuelt foreliggende kontrakt i tilfaelde som det, der her er tale om. I artikel 9, litra c), defineres »producent« jo som en fysisk eller juridisk person, »som saelger maelk eller andre mejeriprodukter direkte til forbrugeren og/eller leverer til opkoeberen« (5). Der tales heri saaledes kun om koeb og salg i forbindelse med alle saakaldte »direkte salg«, mens det for saa vidt angaar forekomsten af en koeber kun siges, at denne »leverer til« uden naermere angivelse af det retsgrundlag, som denne levering bygger paa.

Den kendsgerning, at en bestemmelse af retsforholdet mellem producent og opkoeber er ganske irrelevant, bekraeftes i oevrigt af forordning nr. 536/93. I dennes artikel 1 hedder det, at »ved maengder maelk eller maelkeaekvivalenter, der i en medlemsstat er afsat efter artikel 2, stk. 1, i forordningen, forstaas enhver maengde maelk eller maelkeaekvivalenter, som forlader en bedrift paa medlemsstatens omraade« (6). Ogsaa her synes lovgiver at vaere helt uden interesse for, hvorledes retsforholdet mellem producenter og opkoeber defineres i national ret. Faellesskabsbestemmelserne bygger tvaertimod paa et meget vidt forhandlingsbegreb, der laegger vaegt paa det tidspunkt, som producenten leverer paa, uden hensyn til, paa hvilket retligt grundlag varen efter at vaere blevet udtaget af producentens lagre senere videregives til opkoeberen.

Jeg naar derfor til det resultat, at for saa vidt angaar afgoerelsen af, hvem »opkoeber« er, er det noedvendigt og tilstraekkeligt, at den paagaeldende fra producenten faar leveret maelk eller mejeriprodukter. Ganske vist er en levering alene ikke tilstraekkeligt til at goere modtageren til opkoeber i forordning nr. 3950/92's forstand. Hertil kraeves desuden - og dette fremgaar netop af artikel 9, litra e) - at den paagaeldende modtager varerne »for at behandle eller forarbejde dem«, eller »for at saelge dem videre til én eller flere virksomheder, der behandler eller forarbejder maelk eller andre mejeriprodukter«. Naar de gaeldende betingelser er opfyldt, bliver det uden enhver betydning, hvilket retligt grundlag, leveringen har.

12 Specielt med hensyn til afgoerelsen af, om en sammenslutning ogsaa kan anses for »opkoeber«, skal jeg bemaerke, at det er den nationale ret, der konkret maa tage stilling til dette spoergsmaal, hvilket maa ske paa baggrund af de faktiske og retlige faktorer, der er karakteristiske for naervaerende sag. Domstolen kan alene give generelle anvisninger for fortolkningen ved at udelukke, at en salgsaftale, i henhold til hvilken producenten leverer varerne til opkoeberen og derfor modtager et beloeb, der er prisen, er noedvendig for at afgoere, hvem der er opkoeber i forordning nr. 3950/92's forstand. Forordningens system indeholder ikke dele, der teoretisk udelukker, at en sammenslutning, der som en levering modtager en vare fra en producent, der er medlem af sammenslutningen, og som fra denne senere modtager et pengebeloeb efter regler, der er fastlagt i sammenslutningen, ogsaa anses for opkoeber. Og dette maa gaelde, selv om en saadan levering ikke i national ret kan bestemmes som en salgsaftale.

Det andet spoergsmaal

13 Det andet praejudicielle spoergsmaal vedroerer artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3950/92 og specielt forpligtelsen til at betale tillaegsafgiften. Efter forordningen er det opkoeberen, som denne forpligtelse paahviler. Grundene til lovgiverens valg paa dette punkt fremgaar af ottende betragtning til forordning nr. 3950/92, hvori det hedder: »for at undgaa tidligere tiders betydelige forsinkelser i opkraevning og betaling af afgiften, hvilket er uforeneligt med ordningens maal, boer det fastsaettes, at opkoeberne, der synes at vaere bedst egnede til at udfoere de noedvendige transaktioner, skal betale afgiften, og der boer gives opkoeberne de noedvendige midler til at sikre opkraevningen hos de afgiftspligtige producenter«. I artikel 2 i forordningen blev det derfor bestemt, at det er opkoeberen, der skal betale afgiften, idet han fratraekker beloebet i den maelkepris, der betales til de afgiftspligtige producenter. Men den nationale ret har vanskeligt ved at afgoere - og dette er kernen i spoergsmaalet til Domstolen - om opkoeberen er forpligtet til at fratraekke som naevnt eller efter forordningen blot har en adgang hertil.

I de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, hersker der enighed om, at opkoeberens fradrag af afgiften ikke skal ske pligtmaessigt, men blot er en mulighed for ham. Dette synspunkt kan jeg tilslutte mig. For mens det efter artikel 2, stk. 2, er muligt for opkoeberen at fratraekke afgiftsbeloebet i den pris, der skal udbetales til producenten, hedder det i tilslutning hertil, at det »hvis dette ikke er muligt, [opkraeves] paa anden passende vis«. Det fremgaar saaledes af selve ordlyden til artiklen, at der eventuelt kan blive tale om ikke at foretage noget fradrag, og at opkoeberen kan faa afgiftsbeloebet betalt paa anden maade. Desuden hedder det i artikel 2, stk. 2, tredje punktum: »Naar de maengder, som en producent har leveret, overstiger hans referencemaengde, har opkoeberne ret til (7) paa vilkaar, der bestemmes af medlemsstaten, som forskud paa den afgift, der skal betales, at fratraekke et beloeb i maelkeprisen for alle leverancer fra denne producent, der overskrider hans referencemaengde«. Der etableres saaledes ved denne artikel ingen forpligtelse for opkoeberen, om hvilken det blot hedder, at han har ret til »at foretage dette fradrag i producentens pris.« Det drejer sig altsaa blot om en mulighed, og der kan ikke blive tale om at sanktionere undladelsen af at benytte den. Det staar imidlertid fast, at opkoeberen er ansvarlig for tillaegsafgiftens betaling, og at han under alle omstaendigheder, saafremt han ikke vil benytte sig af adgangen til at foretage det omhandlede fradrag, fra producenterne paa enhver passende maade maa skaffe sig den afgift, som skyldes.

Jeg skal afslutningsvis fastslaa, at det andet spoergsmaal skal besvares saaledes, at opkoeberen indestaar for tillaegsafgiftens betaling, men at han dog ikke noedvendigvis skal forestaa beloebets opkraevning ved at foretage et fradrag svarende til afgiftens beloeb i den pris, som skal betales til producenten.

Forslag til afgoerelse

14 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte foreslaar jeg Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal paa foelgende maade:

»1) Artikel 2 og 9 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter skal fortolkes saaledes, at enhver person, der udfoerer de i artikel 9, litra e), foerste og andet led, opregnede former for virksomhed, og som fra en producent har faaet leveret maelk eller mejeriprodukter uanset beskaffenheden af det retsforhold, som leveringen er baseret paa, anses for opkoeber. Det er derfor unoedvendigt, at leveringen er sket i henhold til en aftale, der i henhold til national ret kan anses for et koeb.

2) Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3950/92 skal fortolkes saaledes, at en opkoeber i forhold til producenterne er forpligtet til at modtage det beloeb i afgift, som en producent skal betale, men som det er opkoeberens opgave at erlaegge. En opkoeber skal dog ikke noedvendigvis skaffe sig daekning for afgiften ved et fradrag i den pris, der skal udbetales til producenten, men kan tvaertimod opkraeve det paa 'enhver passende maade'.«

(1) - EFT L 405, s. 1.

(2) - EFT L 90, s. 10.

(3) - Jf. tredje betragtning til forordning nr. 3950/92.

(4) - EFT L 57, s. 12.

(5) - Min fremhaevelse. Vedroerende begrebet »producent«, jf. dom af 15.1.1991, sag C-341/89, Ballmann, Sml. I, s. 25, og af 9.10.1997, sag C-152/95, Macon m.fl., Sml. I, s. 5429.

(6) - Min fremhaevelse.

(7) - Min fremhaevelse.