b)

Vedrørende kravet om, at den ledende assurandør skal vcere etableret i Frankrig og indhente forudgående koncession aa) Kommissionen har for det første gjort gældende, at Den franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikler 59 og 60, fordi de franske retsforskrifter kræver, at EF-forsikringsselskaber skal etablere sig i Frankrig eller indhente forudgående koncession for at kunne udføre tjenesteydelser inden for coassuranceområdet som ledende assurandør. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen gør den i den forbindelse nærmere gældende, at overtrædelsen af traktatens artikler 59 og 60 også er ensbetydende med en mangelfuld gennemførelse til national ret af direktiv 78/473, der fortolkes i overensstemmelse med traktaten. Kravene i den franske lovgivning om, at den ledende assurandør skal være etableret og indhente koncession, har ikke fornødent grundlag i faren for, at virksomheder, der er etableret uden for Frankrig, tilsidesætter de præceptive regler, som er fastsat af almene hensyn. For det første kan ingen præventive foranstaltninger give fuldstændig sikkerhed imod forsætlige lovovertrædelser. For det andet kan manglende viden om de franske præceptive regler imødegås ved, at myndighederne udarbejder en liste herover. Dette vil blandt andet være i overensstemmelse med deres forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5 og med de regler i den afledte ret, som forpligter medlemsstaterne til at samarbejde og yde hinanden gensidig bistand (jfr. artikel 33 i direktiv 73/239 og artiklerne 6 og 8 i direktiv 78/473). I øvrigt er det først efter erlæggelsen af tjenesteydelsen, at der kan foretages en hensigtsmæssig kontrol med, om de præceptive regler er overholdt, og ikke før. Løsningen må med andre ord søges i en efterfølgende kontrol. Af denne grund forekommer kravet om en forudgående koncession uforholdsmæssigt indgribende. Kravet er heller ikke berettiget i betragtning af, at der er tale om en gentagelse af den koncession, som virksomhederne er forpligtet til at indhente fra myndighederne i den stat, hvor de er etableret (artikel 6 i direktiv 73/239), hvortil kommer, at princippet om gensidig anerkendelse af de dokumenter og certifikater, som samordnes på EF-plan, gennem dette krav berøves ethvert reelt indhold. Kravet om forudgående koncession kan således kun have det formål at gøre det muligt at sikre, at EF-virksomheder, der ikke er etableret i Frankrig, er i besiddelse af hæderlighed og faglig dygtighed i almindelighed, og at kontrollere deres økonomiske situation. Imidlertid følger det af direktiv 73/239, artikel 8, stk. 3, artikel 10, stk. 3, artiklerne 13, 14, 15 og 19 og af direktiv 78/473, artikel 5, at kontrollen heraf fra nu af fuldstændig og udelukkende hører under etableringsstatens myndigheder. Endelig har Kommissionen understreget, at kravet om koncession indebærer en indirekte eller skjult diskrimination, fordi virksomheder, som ikke er i samme situation, underkastes en ensartet behandling. Franske virksomheder skal have koncession én gang, nemlig når de begynder deres virksomhed. EF-virksomheder har allerede en koncession i deres hjemland og skal nu søge en til. Argumentet om, at det er umuligt for den medlemsstat, på hvis område tjenesteyderen er etableret, at udøve effektivt tilsyn med virksomhedens arbejde i udlandet, er irrelevant i den foreliggende sag, fordi den medlemsstat, hvori tjenesteydelsen præsteres, råder over de fornødne midler med hensyn til tilsyn og indgreb. For det første indebærer de forskellige kontakter, som en forsikringsgiver eller forsikringstager er nødt til at have med myndighederne i tjenesteydelseslandet, flere muligheder for at foretage direkte kontrol, f. eks. i forbindelse med betaling af skatter og afgifter, valutakontrol eller kontrol af selskabsregnskaber. For det andet indebærer forpligtelsen for medlemsstaternes tilsynsmyndigheder til et snævert indbyrdes samarbejde og den oplysningspligt, som i medfør af direktiverne påhviler virksomhederne (jfr. artiklerne 13, 14, 19 og 33 i direktiv 73/239 og artiklerne 5 og 6 i direktiv 78/473) en række indirekte kontrolmuligheder. Efter anmodning fra Domstolen har Kommissionen fremlagt en oversigt over medlemsstaternes lovgivning og praksis vedrørende udveksling af tjenesteydelser på coassuranceområdet, bortset fra Frankrig og Danmark. Den viser, at der er stor forskel mellem medlemsstaternes lovgivninger. Hvad angår kravet om koncession fremgår det af oversigten, at nogle medlemsstater (Nederlandene og Det forenede Kongerige) normalt tillader, at virksomheder, som ikke er meddelt koncession i disse stater, forsikrer risici, som er beliggende på deres område, eller indgår aftaler med nationale kontrahenter, det være sig som ledende assurandør eller coassurandør. I andre medlemsstater derimod (Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Luxembourg) er sådan virksomhed kun tilladt under visse nærmere angivne betingelser, bl. a. skal den forsikrede risiko overstige visse beløbsgrænser. Endelig synes visse medlemsstater (Grækenland, Italien) generelt at forbyde ikke-koncessionerede virksomheder at udøve sådan virksomhed. Det præciseres i den forbindelse af Kommissionen, at i alle de tilfælde, hvor der kræves koncession, er der tale om en koncession af den art, som er omhandlet i det første samordningsdirektiv (direktiv 73/239), dvs. at den meddeles forsikringsselskaberne selv (og ikke disses eventuelle mellemmænd) og på den ene eller anden måde er gjort betinget af etablering. Hvad angår de finansielle garantier, der kræves af forsikringsvirksomheder, har Kommissionen anført, at ingen af medlemsstaterne forlanger overholdelse af finansielle garantier i nogen af de tilfælde, hvor en medlemsstat accepterer, at en forsikringsvirksomhed, der er etableret i et andet medlemsland — uagtet den ikke har tilladelse i det førstnævnte — kan indgå en forsikringskontrakt med statens borgere eller dække en risiko, der er beliggende på statens område. Det er med andre ord overladt til den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret, dvs. staten hvor hjemstedet er beliggende, at sikre, at kontraktens og virksomhedens finansielle grundlag frembyder tilstrækkelig sikkerhed. Dette er i overensstemmelse med Kommissionens fortolkning af direktiv 73/239, hvorefter det finansielle tilsyn påhviler den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret, og hvor den har hjemsted. bb) Den britiske regering har anført, at forsikringstagerne inden for coassuranceområdet normalt er større industri- og handelsvirksomheder, som har betydelige midler og kvalificerede rådgivere til deres rådighed og ikke noget behov for særlig beskyttelse. Desuden medfører coassurancevirksomhed ingen social forstyrrelse, i modsætning til hvad der gælder inden for andre sektorer af arbejdsmarkedet. Artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 78/473 om udstedelse af tilladelse til den ledende assurandør bør på baggrund heraf og i overensstemmelse med traktaten fortolkes på den måde, at den blot kræver koncession i én af Fællesskabets medlemsstater. Den franske lovgivning indebærer forskelsbehandling i det omfang, den medfører, at virksomheder fra de andre medlemsstater skal have koncession i to medlemsstater inden for Fællesskabet, mens de franske virksomheder kun skal have én koncession. Forskelsbehandlingen er særlig åbenbar, da forsikringsgivere kun lejlighedsvis deltager i coassurance, og etableringskravet derved gør denne virksomhed urentabel. Når den franske regering henviser til vanskelighederne ved at fortolke den franske lovgivning, synes den at overse den mulighed, som de forsikringstagere, der er bosat i Frankrig, har for at anlægge sag i Frankrig (jfr. artiklerne 8 og 9 i konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssqager). Endvidere er det muligt at sikre afgiftsopkrævningen gennem de talrige kontakter, der består mellem forsikringsgiveren eller -tageren og opkrævningslandet. Opkrævningen vil således for eksempel kunne finde sted, når præmierne sendes ud af landet eller derved, at forsikringstageren tilpligtes at fradrage afgiften i den præmie, der skal betales selskabet. Endelig anfører den britiske regering, at et koncessions- eller etableringskrav kun sikrer en vis økonomisk garanti og redelighed hos forsikringsselskaberne, men ikke kan forhindre overtrædelser af den nationale lovgivning, som man kun har mulighed for at genoprette, efter at de har fundet sted. cc) Den nederlandske regering har gjort gældende, at det fremgår af direktiv 78/473's tilblivelseshistorie, at den ledende assurandør ikke efter artikel 2, stk. 1, litra c), er forpligtet til at indhente tilladelse fra den medlemsstat, hvor risikoen er beliggende. Efter det oprindelige forslag, som Kommissionen forelagde Rådet, kunne medlemsstaterne nemlig stadig stille krav om, at den ledende assurandør skulle være etableret i risikostaten. I det ændrede udkast lod Kommissionen imidlertid denne bestemmelse falde bort som følge af dommen af 3. december 1974 i sag 33/74 (Van Biņsbergen, jfr. ovenfor), da en national retsforskrift om, at den ledende assurandør skal være etableret på en bestemt medlemsstats område, måtte anses for at være i strid med traktatens artikel 59, således som denne bestemmelse blev fortolket af Domstolen. Der er ikke efter den nederlandske regerings opfattelse retligt grundlag for at stille krav om etablering eller koncession i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres. For det første er de vigtigste af forudsætningerne for at udøve et forsvarligt tilsyn med den direkte skadesforsikringsvirksomhed i forvejen samordnet ved de herom udstedte harmoniseringsdirektiver (jfr. artiklerne 13, 14, 19, stk. 2, samt 33 i direktiv 73/239 og artikel 6 i direktiv 78/473). Dernæst vil kravet om, at den ledende assurandør skal være etableret eller have koncession, føre til dobbeltkontrol, hvilket indebærer, at forsikringsselskaber, der er etableret i andre medlemsstater, diskrimineres i forhold til danske forsikringsselskaber. Endelig har regeringen anført, at kravet om etablering eller koncession i den medlemsstat, hvor ydelsen erlægges, heller ikke er nødvendig for at kunne opkræve en bestemt afgift af forsikringen, idet det herved vil være tilstrækkeligt at pålægge forsikringstageren at betale afgiften. Coassurance afsluttes kun med erhvervs- og industrimæssige forsikringstagere, der i denne egenskab er regnskabspligtige. Det vil derfor altid efterfølgende kunne kontrolleres, om forsikringen er blevet tegnet, og om den herved forfaldne afgift er blevet betalt. dd) Efter den franske regerings opfattelse kan direktiv 78/473 fortolkes på to måder: Efter den første fortolkning bør direktivets artikel 2, stk. 1, litra c), sammenholdt med artikel 6 i direktiv 73/239, forstås på den måde, at der kræves koncession i den medlemsstat, hvor risikoen befinder sig, og artikel 2, stk. 1, litra d), forstås på den måde, at mindst én af coassurandørerne skal præstere tjenesteydelser. Denne fortolkning hviler på en pragmatisk opfattelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, og hvorefter kravene til den ledende assurandørs ydelser opvejer de øvrige coassurandørers mulighed for frit og varigt at præstere tjenesteydelser på det pågældende marked, uden at være etableret dér. Kravet om, at den ledende assurandør skal indhente koncession, stemmer i øvrigt med et ufravigeligt teknisk krav i branchen om, at et forsikringsselskab ved udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed skal have en fast forretningsafdeling i modtagerstaten på grund af den langvarige forbindelse mellem forsikringsgiveren og forsikringstageren og den pågældende tjenesteydelses karakter (at der skal ydes erstatning for de økonomiske følger af en forsikringsbegivenheds indtræden). Efter den anden fortolkning har direktiv 78/473 blot til formål at foretage en samordning af visse tekniske forskrifter om udøvelse af EF-coassurancevirksomhed, som skal opfylde de betingelser, der er fastsat i direktivets artikler 1 og 2. Efter denne fortolkning fastlægger artikel 2 blot direktivets anvendelsesområde, der kun omfatter den virksomhed, der udøves af forsikringstagere i fællesskab med en virksomhed med koncession i risikostaten. Efter denne anden fortolkning tilsigter direktivet kun en samordning af visse finansielle betingelser for udøvelse af coassurancevirksomhed, og som kun kan gøres gældende over for coassurandører, som ønsker at deltage i coassurancevirksomhed i form af fri præstation af tjenesteydelser. Domstolen har i dommen af 17. december 1981 (i ovennævnte Webb-sag) anerkendt, at det er lovligt at stille krav om forudgående koncession til præstation af tjenesteydelser, dels under hensyn til visse tjenesteydelsers særlige karakter, dels under hensyn til, at tjenesteyderen, i modsætning til de fysiske eller juridiske personer, som er etableret, har mulighed for at unddrage sig tilsynet fra bestemmelseslandets myndigheder med hensyn til redelighedskrav til faget og sit ansvar, beskyttelse af tredjemand samt af hensyn til beskyttelse af den offentlige orden. Det må i det foreliggende tilfælde antages, at kravet om forudgående koncession inden for coassuranceområdet er begrundet i almene hensyn, navnlig hensynet til beskyttelse af den offentlige orden, økonomiske, monetære og finansielle hensyn samt beskyttelsen af de forsikrede og skadelidte. Det er kun selskaber, og ikke fysiske personer — således som det er tilfældet inden for andre selvstændige erhverv — der præsterer tjenesteydelser på forsikringsområdet. Forsikringssektoren er derfor ikke kendetegnet af de samme fysiske begrænsninger, som kendetegner enkeltpersoners præstation af tjenesteydelser, men selskaberne kan varigt udøve virksomhed på et marked, uden at have nogen repræsentant på stedet. Koncessionskravet går ikke videre end det formål, der tilstræbes med de franske lovforskrifter, da det ikke ved hjælp af en efterfølgende kontrol — navnlig kontrollen med valutavekslingerne i forbindelse med overførseler af præmier — er muligt at sikre overholdelse af de skatte- og afgiftsmæssige bestemmelser. Man kan ikke her forlade sig på eventuelle kontakter mellem forsikringsgiveren og bestemmelseslandets tilsynsmyndigheder på tidspunktet for erlæggelsen af de pågældende skatter og afgifter, da den, der har bedrageriske hensigter, netop vil undgå enhver form for kontakt med skatte-og afgiftsmyndighederne. Man kan heller ikke forlade sig på forsikringstagerens regnskaber og status, da man ikke kan erstatte den kontrol, der føres med forsikringsgiverens forhold, med en kontrol af den forsikrede. Endelig er koncessionskravet over for den ledende assurandør den mindst restriktive foranstaltning til sikring af, at de objektivt nødvendige bestemmelser overholdes. Da koncessionskravet kun gælder for den ledende assurandør og ikke for de øvrige coassurandører, vil en forsikringsgiver altid kunne deltage i en EF-coassurancekontrakt uden at skulle opfylde koncessionskravet. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen tilføjer den franske regering, at koncessionen til den ledende assurandør meddeles på tilsvarende vilkår som den, der meddeles de i Frankrig etablerede coassurandører. Den er ikke begrænset til en konkret coassurancetransaktion, men meddeles til varig udøvelse af forsikringsvirksomhed inden for nærmere angivne forsikringsklasser, alene eller som coassurance. Er der tale om coassurance, vil virksomheden da enten kunne optræde som ledende assurandør eller blot som deltager. Koncessionen meddeles på de betingelser, der er fastsat i artiklerne 6 ff. i det første samordningsdirektiv (73/239). Selskabet har krav på koncession, når det opfylder direktivets betingelser, og kan i Frankrig indbringe et administrativt afslag for domstolene. I modsætning til de principper, der gælder for filialer af virksomheder uden for EF, er en i henhold til direktiv 73/239 meddelt koncession hverken betinget af en forudgående deponering eller en bankgaranti, og heller ikke generelt gjort betinget af, at der findes visse aktiver på medlemsstaternes område. ee) Den italienske regering har gjort gældende, at der gælder særlige hensyn med hensyn til udveksling af tjenesteydelser inden for forsikringsområdet, som gør, at det — på det nuværende stade i samordningen af de nationale lovgivninger, der endnu må betragtes som utilstrækkelig — er nødvendigt at stille krav om, at den ledende assurandør er etableret på dens område. Et sådant krav er nødvendigt af almene hensyn, uden at indebære nogen uforholdsmæssig begrænsning af den fri udveksling af tjenesteydelser. Den italienske regering henviser i den forbindelse navnlig til traktatens artikel 61, stk. 2, hvorefter »liberaliseringen af de af bankernes og forsikringsselskabernes tjenesteydelser, som er forbundet med kapitalbevægeiser, skal gennemføres sideløbende med den gradvise liberalisering af kapitalbevægelserne«. Denne bestemmelse viser, at der først forudsættes gennemført fri bevægelighed for kapitalbevægelser og ret til fri investering af kapital. Skadesforsikring kan medføre store kapitaloverførsler såvel til betaling af skader som til investering af de tekniske reserver i udenlandsk valuta, hvoraf udbyttet kan indvirke på fastsættelsen af forsikringstarifferne og dermed på den frie konkurrence mellem virksomheder, som er etableret i forskellige lande. ff) Den belgiske regering har gjort gældende, at direktiv 78/473 er baseret på den forudsætning, at den ledende assurandør har koncession i risikolandet. Når dette forudsættes, er der ingen grund til at kræve, at også de coassurandører, som har hjemsted i en anden medlemsstat, skal have koncession. Denne opfattelse bekræftes navnlig af artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 78/473, sammenholdt med direktiv 73/239, samt af artikel 4, stk. 1, i direktiv 78/473, hvorefter erstatningsreserven skal være mindst lige så stor som den reserve, der er fastsat af den ledende assurandør »i henhold til reglerne eller praksis i den stat, hvor han er etableret.« Kravet om, at der skal være meddelt forudgående koncession i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen erlægges, er begrundet i forsikrings- og navnlig coassurancesektorens særlige beskaffenhed. På grund af forsikringsaftalernes komplicerede indhold og deres ofte specielle fagsprog, er de uforståelige for de fleste forsikringstagere, hvorfor det ikke er rimeligt at betragte forsikringsgiver og forsikringstager som lige kontraktspartnere. Desuden er forsikringen et stærkt teknisk betonet produkt, idet den dels bygger på sandsynligheds- og rentabilitetsberegninger, dels er forbundet med en meget væsentlig risiko for forsikringsgiver. Så længe der ikke er foretaget en fuldstændig harmonisering, er kravet om en forudgående koncession nødvendig, dels for at beskytte den forsikrede, som ikke på egen hånd har mulighed for at efterprøve, om forsikringsselskabet råder over tilstrækkelige finansielle garantier, dels for at undgå konkurrencefordrejninger mellem de etablerede og de ikke-etablerede virksomheder med de forstyrrelser i medlemsstaternes offentlige økonomiske og valutariske orden, som dette kan medføre. gg) Den tyske regering har fremhævet den betydning, som denne dom vil få for forsikringsområdet. Den vil navnlig få virkning for ansvarsforsikringer for motorkøretøjer, som et forsikringsselskab ikke kan indgå efter tysk lovgivning, medmindre det har koncession i forsikringslandet. Koncessionskravet er en nødvendig forudsætning for den pligt til at overtage risikoen, som gør, at enhver indehaver af et motorkøretøj, har mulighed for at tegne lovpligtig ansvarsforsikring. Man kan imidlertid ikke gennemtvinge denne forpligtelse over for udenlandske forsikringsselskaber. Hermed ville disse selskaber kunne udvælge de gunstigste risici, hvilket ville medføre en konkurrencefordrejning. Kravet om, at den ledende assurandør skal have koncession i den medlemsstat, hvor forsikringen skal gælde, følger af artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 78/473, sammenholdt med artikel 6 i direktiv 73/239. Da samtlige virksomheder er undergivet koncessionskravet i sidstnævnte direktiv, havde det ikke været nødvendigt med en særlig bestemmelse vedrørende den ledende assurandørs koncession, såfremt det havde været nok, at den ledende assurandør bare havde koncession i en af medlemsstaterne. Desuden ville bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), i direktiv 78/473 være uden mening, såfremt det ikke var nødvendigt, at den ledende assurandør havde koncession i det land, hvor risikoen befinder sig, idet det i modsat fald ikke ses, hvorfor der stilles krav om, at der blandt de coassurandører, som i Fællesskabet ønsker at dække en risiko i en anden medlemsstat, mindst skal være to, nemlig den ledende assurandør og en coassurandør, som skal være etableret i forskellige medlemsstater. Koncessionskravet til den ledende assurandør er ikke i strid med traktatens artikler 59 og 60, da det er uomgængeligt nødvendigt for at sikre overholdelsen af en bestemmelse, der skyldes almene hensyn. Forsikringssektoren er en af de økonomiske sektorer, der i flere af medlemsstaterne er undergivet en særlig ordning og et indgående statsligt tilsyn. I Forbundsrepublikken Tyskland omfatter dette tilsyn blandt andet kontrol med det retlige grundlag for forsikringskontrakter, herunder de generelle forsikringsbetingelser samt kontrol med formularer til forsikringsbegæringer og policer. Et sådant tilsyn kan kun gennemføres af myndighederne i bestemmelseslandet, da den i henhold til direktiv 73/239 meddelte koncession kun har virkning på området i stat, hvor den er meddelt, og da harmoniseringsdirektiverne desuden ikke foreskriver noget obligatorisk tilsyn med forretningsførernes hæderlighed eller tekniske kvalifikationer. hh) Den irske regering er ligesom den danske og belgiske regering af den opfattelse, at kravet om, at den ledende assurandør skal have koncession og være etableret i risikostaten, fremgår direkte af selve harmoniseringsdirektivernes ordlyd og også bekræftes bl. a. af betragtningerne til direktiv 78/473, hvori det hedder: »Den ledende assurandør er bedre end de andre coassurandører i stand til at opgøre skaderne og fastsætte mindstebeløbet for erstatningsreserverne.« Den ledende assurandør har altså mere end en blot midlertidig forbindelse med forsikringsmarkedet i risikostaten. Ifølge regeringen er kravet om forudgående koncession og etablering foreneligt med traktatens artikler 59 og 60, således som disse er fortolket af Domstolen i dommen af 17. december 1981 i sag 279/80 (Webb, jfr. ovenfor). Forsikringssektoren er nemlig et ømtåleligt område, når henses til sektorens betydning for almenvellet. Samtlige medlemsstater har da også af hensyn til beskyttelse af almenvellet udstedt detaljerede bestemmelser, hvorved der udøves en streng regeringskontrol med forsikringssektoren. Der må endvidere tages hensyn til, at forsikringsvirksomhed indebærer overførsel af meget store kapitalsummer, såvel til skadesbetaling som til investering af de tekniske reserver i udenlandsk valuta. Dette kan medføre betydelige kapitalbevægelser, som vil kunne indvirke negativt på visse medlemsstaters økonomi.