FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 9. JULI 1975 ( 1 )

Høje Ret.

Denne sag er forelagt Domstolen ved en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Consigliere Pretore di Enna på Sicilien.

Sagsøgerne i sagen for Pretore er nogle italienske arbejdstagere, som efter at have været beskæftiget i Forbundsrepublikken Tyskland, blev arbejdsløse der og vendte tilbage til Italien. Da de også var uden beskæftigelse i Italien, anmodede de vedkommende italienske institution, nemlig Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, der er sagsøgte i hovedsagen, om arbejdsløshedsunderstøttelse.

Sagsøgerne påstår sig berettiget til arbejdsløshedsunderstøttelse under henvisning til, at de opfylder de betingelser, der stilles i den pågældende italienske lovgivning, nemlig i § 19 i R.D.L. nr. 636 af 14. april 1939. Bestemmelsen er sålydende:

»I tilfælde af ufrivillig arbejdsløshed, der skyldes mangel på arbejde, er den sikrede, såfremt han kan godtgøre at have været forsikret i mindst to år og at have betalt mindst et års bidrag i løbet af de to år, der ligger umiddelbart forud for arbejdsløshedens indtræden, berettiget til dagpenge beregnet på grundlag af summen af de arbejdsløshedsforsikringsbidrag, der er betalt i løbet af det bidragsår, som ligger forud for understøttelsesbegæringen«.

Hvorvidt sagsøgerne — eller nogen af dem faktisk opfylder disse betingelser, har Pretore indtil videre ikke taget stilling til.

Sagsøgernes anmodninger om arbejdsløshedsunderstøttelse blev afslået af sagsøgte under henvisning til artikel 69 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971. Som bekendt indeholder denne forordning de for tiden gældende bestemmelser om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet. Den er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 51. Forordningens artikel 69 vedrører arbejdsløse arbejdstagere, der rejser til en anden medlemsstat end »den kompetente stat«. Udtrykket »den kompetente stat« er til dette formål defineret i forordningens artikel 1, litra q) med en henvisning til definitionen af den »kompetente institution« i artikel 1, litra c). Jeg behøver dog ikke at analysere disse definitioner, da der er enighed om, at i denne sag var »den kompetente stat« Forbundsrepublikken Tyskland, som den medlemsstat hvor sagsøgerne sidst var beskæftiget og forsikret.

Bestemmelsen i artikel 69 går i det væsentlige ud på, at en arbejdsløs arbejdstager, der er berettiget til understøttelse efter den kompetente stats lovgivning, og som rejser til en eller flere andre medlemsstater for at søge beskæftigelse dér, forbliver berettiget til denne understøttelse under visse betingelser og inden for visse grænser. En af betingelserne er, at han »før sin afrejse skal have været tilmeldt som arbejdssøgende og have stået til den kompetente arbejdsformidlings rådighed i mindst fire uger, efter at han blev arbejdsløs« (EFT-specialudgave 71 (II), s. 366; org. réf. JO L 149/2, 1971). Denne medlemsstats kompetente arbejdsformidlingskontor eller kompetente institution kan give samtykke til, at han rejser inden udløbet af denne frist.

Grunden til, at sagsøgte afslog sagsøgernes anmodninger, var, at sagsøgerne havde forladt Tyskland før udløbet af 4 ugersfristen uden at opnå samtykke hertil.

En af parterne — det fremgår ikke hvilken — har tilsyneladende overfor Pretore også rejst spørgsmålet om den mulige relevans af artikel 71 i forordning nr. 1408/71. Denne artikel angår »arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat«. I artiklen inddeles sådanne arbejdstagere i to kategorier, som behandles forskelligt, nemlig »grænsearbejdere« og andre arbejdstagere. Over for Pretore har sagsøgte gjort gældende, at »andre arbejdstagere« kun omfatter sæsonarbejdere, arbejdstagere beskæftiget ved international transport, handelsrejsende samt diplomatisk personale, der, selv om de arbejder i udlandet, forbliver bosat i deres eget land.

Hvordan det nu end forholder sig, har Pretore forelagt denne ret to spørgsmål. Først anmoder den Domstolen om at tydeliggøre udtrykket »grænsearbejder« i artikel 71. Forelæggelseskendelsen taler faktisk om »lavoratore giornaliero« (dagarbejder), men dette er — heri er både sagsøgte og Kommissionen enige (sagsøgerne har ikke indgivet indlæg til Domstolen) — en åbenbar skrivefejl for »lavoratore frontaliero«, da »lavoratore giornaliero« ikke omtales i artikel 17. For det andet spørger Pretore »hvorvidt artikel 69, der foreskriver en venteperiode på 4 uger, udelukker arbejdstagere, som ikke overholder denne frist, fra arbejdsløshedsunderstøttelse fra den medlemsstat, de tilhører«.

Ved denne Domstol har sagsøgte præliminært rejst den indsigelse, at disse spørgsmål skal afvises, da deres relevans afhænger af, hvorvidt sagsøgerne er berettiget til arbejdsløshedsunderstøttelse bedømt efter italiensk ret alene. Sagsøgte hævder, at Pretore først burde have taget stilling til dette spørgsmål. Denne indsigelse må forkastes. Pretore var efter min opfattelse i sin fulde ret til at anmode denne Domstol om svar på de fællesskabsretlige spørgsmål, som den syntes burde løses, inden den selv tager stilling til de spørgsmål, der angår italiensk ret Ingen kan sige, at disse spørgsmål er åbenbart irrelevante, hvilket er den eneste grund til, at Domstolen kan afslå at besvare dem, se f.eks. sag 13/68 Salg-Oil-sagen (Recueil 1968, s. 672).

Vender vi tilbage til spørgsmålene fra Pretore, tror jeg det er mest hensigtsmæssigt først at behandle det andet spørgsmål om virkningen af Artikel 69.

Det er ejendommeligt, at sagsøgte for Pretore hævdede, at virkningen af artikel 69 ikke blot var, at arbejdsløse arbejdstagere, som ikke opfyldte betingelserne i denne artikel, var udelukket fra at få arbejdsløshedsunderstøttelse i »den kompetente stat«, men også at de var udelukket fra enhver understøttelse, som de på anden måde måtte være berettiget til i enhver anden stat, mens sagsøgte for denne Domstol har indtaget det modsatte standpunkt, som også er det standpunkt, der er gjort gældende fra Kommissionens side.

Jeg er ikke i tvivl om, at denne opfattelse, der således nu deles af sagsøgte og Kommissionen, og som naturligvis blev hævdet af sagsøgerne for Pretore, er rigtig. Jeg tror end ikke, at det for at nå til dette resultat er nødvendigt at henvise til den velkendte grundsætning, der er fastslået i så mange af Domstolens afgørelser. Ifølge denne kan virkningen af de af Rådet med hjemmel i EØF-traktatens artikel 51 udstedte forordninger kun være at tillægge vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer rettigheder, de ikke ville have haft efter national lovgivning alene, eller rettigheder, der er mere vidtgående end de rettigheder, denne lovgivning ville have medført, ligesom virkningen ikke kan være at fragtage dem rettigheder, de har efter national lovgivning. Jeg synes, at en naturlig læsning af artikel 69 viser, at man i denne artikel blot har opstillet betingelserne for (og grænserne for), at arbejdsløse arbejdstagere, der rejser til en anden medlemsstat, an bevare deres rettigheder i den »kompetente stat«, og at artiklen på ingen måde angår deres rettigheder i nogen anden stat.

Jeg tror heller ikke, at en sådan antagelse, som det har været gjort gældende, under hensyntagen til de principper om ligebehandling og om ikke-diskrimination, der er knæsat i traktaten, medfører, at en arbejdsløs arbejdstager, der er statsborger i en anden medlemsstat end Italien, ved at rejse til Italien uden videre kan blive berettiget til arbejdsløshedsunderstøttelse dér. Det må bemærkes, at Italien er en af de medlemsstater, i hvis socialsikringslovgivning der ikke udøves forskelsbehandling mellem mennesker på grund af nationalitet (se R.D.L. nr. 1827 af 4. oktober 1935). Hvad sådanne medlemsstater angår, er traktatens bestemmelser mod diskrimination på en måde pro tanto otiose. Det afgørende er imidlertid, at en persons krav på arbejdsløshedsunderstøttelse i italiensk ret, som nævnt, er betinget af en mindsteperiode med beskæftigelse og en mindsteperiode med forsikringsbidrag i Italien. Dette er naturligvis også retsstillingen i andre medlemsstater. Der er altså ikke her tale om et privilegium for understøttelsessøgende personers frie bevægelighed inden for Fællesskabet

Med hensyn til artikel 71 i forordning nr. 1408/71 vil Domstolen erindre, at Pretore kun har forelagt Domstolen et enkelt spørgsmål, der udelukkende angår artiklens stk. 1, litra a), som omhandler »grænsearbejdere«. Han beder Domstolen tydeliggøre udtrykket »grænsearbejder«.

I så henseende støder man ikke mod vanskeligheder, da dette udtryk er defineret i forordningens artikel 1, litra b), der lyder således:

»udtrykket »grænsearbejder« betyder enhver arbejdstager, som er beskæftiget på en medlemsstat område, men er bosat på en anden medlemsstats område, hvortil han som hovedregel vender tilbage hver dag eller minst en gang om ugen; en grænsearbejder, som af den virksomhed, til hvilken han normalt er knyttet, udsendes til den samme medlemsstats eller til en anden medlemsstats område, anses dog fortsat som grænsearbejder i et tidsrum af højst fire måneder, selv om han under denne udstationering ikke hver dag eller mindst én gang om ugen kan vende tilbage til sit bopælssted« (EFT-specialudgave 1971 (II), s. 366; org. ref. JO L 149/2, 1971).

I de skriflige indlæg, der er indgivet til Domstolen, og ligeledes under retsmødet har man, delvis på Domstolens foranledning, diskuteret muligheden af på sagsøgerne at anvende artikel 71, stk. 1, litra b), der omhandler andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat. Man drøftede navnlig spørgsmålet, om sagsøgerne kunne påberåbe sig bestemmelsen i artikel 71, stk. 1, litra b) ii), hvorefter sådanne arbejdstagere under visse omstændigheder er berettiget til arbejdsløshedsunderstøttelse i bopælstaten. Svaret på dette spørgsmål afhænger for hver enkelt af sagsøgerne i høj grad af, om han var »bosat« i Italien, mens han arbejdede i Tyskland, hvilket igen afhænger af, hvad der i denne forbindelse skal forstås ved »bosat«. Kommissionen fremkom med nogle betragtninger herom, som jeg i store træk kan tilslutte mig, og fremsatte nogle bemærkninger til en beslutning, som sagsøgte havde gjort opmærksom på, fra Den administrative kommission for vandrende arbejdstageres sociale Sikring vedrørende anvendelsesområdet for artikel 71, stk. 1, litra b), ii), nemlig beslutning nr. 94 af 24. januar 1974 (EFT C 126/22 af 17. 10. 1974). Da Pretore imidlertid ikke har forelagt noget spørgsmål om dette emne, mener jeg for min del ikke, at det er Domstolens opgave at tage dette emne op.

Jeg foreslår, at Domstolen besvarer det første spørgsmål, Pretore har forelagt, med en henvisning til artikel 1, litra b) i forordning nr. 1408/71 og det andet spørgsmål ved at udtale, at denne forordnings artikel 69 kun angår betingelserne for (og grænserne for), at arbejdstagere kan opnå arbejdsløshedsunderstøttelse i den kompetente stat, og ikke berører disses ret til sådan understøttelse i nogen anden stat.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.