Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 15. december 2022 ( )

Forenede sager C-212/21 P og C-223/21 P

Den Europæiske Investeringsbank (EIB) (sag C-212/21 P)

og

Europa-Kommissionen (sag C-223/21 P)

mod

ClientEarth

»Appel – miljø – Århuskonventionen – forordning nr. 1367/2006 – prøvelse af forvaltningsakter i henhold til miljølovgivningen – Den Europæiske Investeringsbank – ydelse af lån – Unionens domstoles beføjelser«





I. Præambel

1. Kan miljøorganisationer klage over Den Europæiske Investeringsbanks (herefter »EIB« eller »banken«) ydelse af lån på grund af overtrædelse af miljølovgivningen? Det er spørgsmålet i den foreliggende appel.

2. Med henblik på gennemførelsen af Århuskonventionen ( ) indførte Unionen nemlig med den såkaldte Århusforordning ( ) en prøvelsesprocedure, hvormed navnlig miljøorganisationer kan klage over EU-organers og -institutioners overtrædelse af EU’s bestemmelser på miljøområdet.

3. ClientEarth, en ikke-statslig miljøorganisation, anmodede på dette grundlag om en intern prøvelse af EIB’s bestyrelses afgørelse om godkendelse af finansiering af et biomasseanlæg til produktion af el i Spanien (herefter »den omtvistede afgørelse«). Banken afviste imidlertid at realitetsbehandle anmodningen med den begrundelse, at den omtvistede afgørelse ikke er en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, som har bindende og eksterne virkninger (herefter »den anfægtede skrivelse«).

4. Retten begrænsede sig i sin dom af 27. januar 2021 ClientEarth/EIB (T-9/19, EU:T:2021:42) (herefter »den appellerede dom«) til at prøve begrundelsen for den anfægtede skrivelse. Retten afviste derimod uden realitetsbehandling bankens anbringende om, at anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse også måtte afvises med den begrundelse, at den var uforenelig med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner, da det ikke indgår i denne begrundelse.

5. Bankens sidstnævnte anbringende skal imidlertid prøves ex officio, da det berører Unionens domstoles kompetence i den foreliggende sag. Desuden skal indsigelserne mod Rettens konstateringer vedrørende begrundelsen for den anfægtede skrivelse undersøges.

II. Retsgrundlag

A. Århuskonventionen

6. I henhold til Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, skal de kontraherende parter give offentligheden adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet. Ifølge artikel 9, stk. 4 skal disse procedurer være tilstrækkelige og effektive samt være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre.

B. Århusforordningen

7. Århusforordningen gennemfører bl.a. Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, med henblik på Den Europæiske Unions institutioner eller organer.

8. Århusforordningens artikel 2, stk. 1, definerer diverse begreber:

»I denne forordning forstås ved:

a) [...]

c) »fællesskabsinstitutioner eller -organer«: offentlige institutioner, organer, kontorer eller agenturer, som er oprettet ved eller på grundlag af traktaten, [...]

f) »miljølovgivning«: fællesskabslovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for Fællesskabets politik på miljøområdet som anført i traktaten: bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer

g) »forvaltningsakt«: enhver individuel foranstaltning i henhold til miljølovgivningen, der træffes af en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan, og som har bindende og eksterne virkninger

h) [...]«

9. I Århusforordningens artikel 10 fastsættes en procedure for den interne prøvelse:

»1. Enhver ikke-statslig organisation, der opfylder kriterierne i artikel 11, kan indgive anmodning om intern prøvelse til den fællesskabsinstitution eller det fællesskabsorgan, som har udstedt en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, eller, i tilfælde af en påstået administrativ undladelse, burde have udstedt en sådan akt.

[...] I anmodningen angives grundene til, at der anmodes om prøvelse.

2. Fællesskabsinstitutionen eller -organet som omhandlet i stk. 1 behandler enhver sådan anmodning, […] Institutionen eller organet giver et begrundet skriftligt svar […].

3. [...]«

10. Århusforordningens artikel 12, stk. 1, henviser til muligheden for at anlægge sag ved Unionens retsinstanser:

»Den ikke-statslige organisation, som har indgivet anmodning om intern prøvelse i henhold til artikel 10, kan anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.«

11. Prøvelsesproceduren uddybes i 19.-21. betragtning til Århusforordningen:

»(19) For at sikre tilstrækkelige og effektive retsmidler, herunder retsmidler ved De Europæiske Fællesskabers Domstol i henhold til de relevante bestemmelser i traktaten, er det hensigtsmæssigt, at den fællesskabsinstitution eller det fællesskabsorgan, som har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, eller som i tilfælde af en påstået administrativ undladelse har undladt at handle, har mulighed for på ny at overveje sin afgørelse eller for at handle, hvis der er tale om undladelse.

(20) Ikke-statslige organisationer, der er aktive på miljøbeskyttelsesområdet, og som opfylder visse kriterier [...] bør have ret til at anmode om intern prøvelse på fællesskabsplan af forvaltningsakter, der er udstedt af en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan eller undladelser i henhold til miljølovgivningen med det formål at få denne institution eller dette organ til på ny at overveje sagen.

(21) Hvis tidligere indgivne anmodninger om intern prøvelse ikke har ført til det ønskede resultat, bør den berørte ikke-statslige organisation kunne anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.«

C. Særlige bestemmelser vedrørende EIB

12. Artikel 271 TEUF indeholder særlige bestemmelser vedrørende Domstolens kompetence med hensyn til EIB:

»Med de nedenfor nævnte begrænsninger har Den Europæiske Unions Domstol kompetence til at afgøre tvister, som vedrører:

a) [...]

c) afgørelser truffet af Den Europæiske Investeringsbanks bestyrelse. Klager over disse afgørelser kan kun indbringes af medlemsstaterne eller af Kommissionen på de i artikel 263 fastsatte betingelser og kun for overtrædelse af de i artikel 19, stk. 2, 5, 6 og 7, i vedtægterne for Banken fastsatte formforskrifter.

d) [...]«

13. EIB har i henhold til artikel 308 TEUF status som en særskilt juridisk person i forhold til Unionen. Den administreres og ledes af sine egne organer. Den råder over sine egne midler og har sit eget budget.

14. I artikel 309 TEUF er EIB’s opgave fastlagt:

»Den Europæiske Investeringsbank har til opgave ved anvendelse dels af midler lånt på kapitalmarkedet, dels af egne midler i Unionens interesse at bidrage til en afbalanceret og gnidningsløs udvikling af det indre marked. I dette øjemed letter den, ved ydelse af lån og garantier og uden sigte på fortjeneste, finansieringen af nedennævnte projekter inden for alle erhvervssektorer:

a) projekter, som har ophjælpning af mindre udviklede områder for øje

b) projekter, som tager sigte på modernisering eller omstilling af virksomheder eller skabelse af nye beskæftigelsesmuligheder foranlediget af det indre markeds gennemførelse eller funktion, men som på grund af deres omfang eller karakter ikke fuldt ud kan finansieres ved udnyttelse af de i de enkelte medlemsstater tilstedeværende midler

c) projekter af fælles interesse for flere medlemsstater, som på grund af deres omfang eller karakter ikke fuldt ud kan finansieres ved udnyttelse af de i de enkelte medlemsstater tilstedeværende midler.

Under udførelsen af sine opgaver letter Banken finansieringen af investeringsprogrammer sammen med støtte fra strukturfondene og andre af Unionens finansielle instrumenter.«

15. Vedtægterne for EIB er fastlagt i protokol nr. 5 til TEU og TEUF.

16. I henhold til artikel 9, stk. 1, i vedtægterne for EIB fører bestyrelsen fører tilsyn med, at EIB administreres på forsvarlig måde, og sørger for, at EIB ledes i overensstemmelse såvel med traktatens bestemmelser og disse vedtægter som med de af Styrelsesrådet fastsatte almindelige retningslinjer. Den træffer beslutning om ydelse af finansiering og fastsætter rentesatserne.

17. Artikel 19 i vedtægterne for EIB indeholder diverse procedurekrav:

»2. Såfremt ansøgninger indsendes gennem Kommissionen, skal de forelægges til udtalelse for den medlemsstat, på hvis område investeringen skal gennemføres. Såfremt de indsendes gennem en stat, forelægges de Kommissionen til udtalelse. Hidrører de direkte fra en virksomhed, forelægges de den pågældende medlemsstat og Kommissionen.

De pågældende medlemsstater og Kommissionen skal afgive deres udtalelser inden to måneders forløb. Foreligger der ikke svar inden udløbet af denne frist, kan Banken gå ud fra, at den pågældende investering ikke giver anledning til indvendinger.

3. Bestyrelsen træffer afgørelse om de finansieringstransaktioner, som direktionen forelægger den.

4. […]

5. Er direktionens udtalelse negativ, kan bestyrelsen kun bevilge finansieringen efter enstemmig vedtagelse.

6. Er Kommissionens udtalelse negativ, kan bestyrelsen kun bevilge finansieringen efter enstemmig vedtagelse. Det af Kommissionen udpegede bestyrelsesmedlem afholder sig fra at deltage i afstemningen.

7. Er direktionens og Kommissionens udtalelse negativ, kan bestyrelsen ikke bevilge pågældende finansiering.

8. [...]«

18. Artikel 27, stk. 1, i vedtægterne for EIB regulerer domstolskompetencen:

»Med forbehold af den kompetence, som er tillagt Den Europæiske Unions Domstol, afgøres tvistigheder mellem på den ene side Banken og på den anden side dens långivere, låntagere eller tredjemand af de kompetente nationale domsmyndigheder. [...]«

19. Erklæringen om miljømæssige og sociale principper og standarder, der blev godkendt af bestyrelsen den 3. februar 2009 (herefter »2009-erklæringen«), og klimastrategien til mobilisering af finansiering til støtte for overgangen til en kulstoffattig og klimarobust økonomi, der blev vedtaget af EIB den 22. september 2015 (herefter »klimastrategien«), fastlægger målene for udlånsvirksomheden og kriterierne for miljøprojekters støtteberettigelse. Disse omfatter navnlig de finansierede projekters overholdelse af EU’s miljøbestemmelser.

III. Sagens faktiske omstændigheder

20. Den omtvistede finansiering vedrører et projekt til opførelse i kommunen Curtis (Teixeiro) i provinsen A Coruña i Galicien (Spanien) af et biomasseanlæg til elproduktion med en kapacitet på ca. 50 megawatt elektricitet, drevet af skovaffald indsamlet inden for en radius af 100 km (herefter »Curtis-projektet«).

21. Efter diverse proceduretrin godkendte EIB’s bestyrelse ved den omtvistede afgørelse af 12. april 2018 finansieringsforslaget i form af et lån.

22. Ved skrivelse af 13. april 2018 underrettede EIB initiativtageren om den omtvistede afgørelse og anførte, at den foreløbige godkendelse af finansieringen af Curtis-projektet ikke skabte nogen forpligtelse for EIB til at yde lånet, men gjorde det muligt for initiativtageren at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på formaliseringen af det nævnte lån.

23. Den 28. juni 2018 blev den omtvistede afgørelse offentliggjort på EIB’s internetside.

24. De nærmere vilkår og betingelser for finansieringen af Curtis-projektet blev forhandlet mellem initiativtageren og de forskellige långivere, som ud over EIB talte en forretningsbank, et eksportkreditinstitut, en national erhvervsfremmende bank og en mezzaninlångiver. Efter at de endelige vilkår var blevet aftalt mellem alle parterne, og de forskellige revisionsrapporter var blevet afsluttet, blev resultatet af forhandlingerne og revisionsproceduren forelagt EIB’s direktion i en endelig note, som direktionen godkendte den 16. juli 2018.

25. Den 23. juli 2018 underskrev EIB’s tjenestegrene en intern aftale om vilkårene for aftalen om finansiering af Curtis-projektet. Aftaledokumentationen vedrørende denne blev underskrevet den 25. juli 2018.

26. Den første udbetaling i forbindelse med EIB-finansieringen blev foretaget den 29. august 2018. Det var planlagt, at opførelsen af Curtis-projektet skulle være afsluttet inden udgangen af 2019. Som EIB har anført i retsmødet for Retten som svar på et spørgsmål, er gennemførelsen af Curtis-projektet forløbet normalt siden da.

27. Den 9. august 2018 indgav ClientEarth en anmodning om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse til banken i overensstemmelse med Århusforordningens artikel 10.

28. Ved den anfægtede skrivelse af 30. oktober 2018, underskrevet af EIB’s generalsekretær og vicechefen for dens juridiske tjeneste, meddelte EIB ClientEarth, at anmodningen måtte afvises fra realitetsbehandling. Den kunne ikke antages til realitetsbehandling, da den ikke vedrører en retsakt, der kan være genstand for en intern prøvelse, dvs. en »forvaltningsakt« som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g).

29. I den anfægtede skrivelse gjorde EIB for det første gældende, at den omtvistede afgørelse ikke havde eksterne, juridisk bindende virkninger og ikke kunne skabe rettigheder for tredjemand. Denne afgørelse udgjorde blot en intern akt som omhandlet i artikel 9 og 19 i vedtægterne for EIB, der var nødvendig for at kunne underskrive den tilhørende finansieringsaftale. Den medførte imidlertid ikke nødvendigvis en underskrift og skabte ikke en ret for modparten til at kræve en sådan underskrift. Den omtvistede afgørelse var ikke sammenlignelig med en beslutning om tildeling af en offentlig kontrakt, idet den ikke var omfattet af en procedure, der reguleres af lovgivningen om offentlige kontrakter eller er sammenlignelig hermed. Den henhørte tværtimod under den kommercielle og politiske skønsbeføjelse, som EIB har i henhold til traktaterne og sine vedtægter.

30. For det andet blev den omtvistede afgørelse ikke vedtaget »i henhold til miljølovgivningen« som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f).

31. For det tredje kommer den anfægtede skrivelse ind på argumentet om, at EIB havde forpligtet sig til at fremme miljømålene i forbindelse med anvendelsen af sine egne midler. Denne forpligtelse var ikke tilstrækkelig til at konkludere, at finansieringen af Curtis-projektet eller enhver anden projektfinansiering ipso facto blev godkendt af EIB på grundlag af Unionens miljølovgivning. Et sådant argument ville kunstigt udvide grænserne for »EU-lovgivningen« ud over Århusforordningens anvendelsesområde, hvilket er uforeneligt med EIB’s institutionelle rolle og vedtægtsmæssige opgave.

IV. Retslig procedure

32. ClientEarth indbragte den anfægtede skrivelse for Retten. EIB, som støttedes af Kommissionen, nedlagde påstand om frifindelse.

33. I den appellerede dom af 27. januar, ClientEarth/EIB (T-9/19, EU:T:2021:42) annullerede Retten den anfægtede skrivelse.

34. I denne forbindelse afviste Retten i første omgang at realitetsbehandle forsvarets anbringende om, at anmodningen om intern prøvelse af den omtvistede afgørelse ligeledes måtte afvises med den begrundelse, at den var uforenelig med EIB’s uafhængighed med hensyn til bankens finansielle transaktioner. Dette argument var kun anført på en »vag og generel måde« som en del af begrundelsen, hvorfor den omtvistede afgørelse ikke var en forvaltningsakt (navnlig præmis 90-92 i den appellerede dom).

35. Retten fastslog efterfølgende, at det var med urette, at EIB fandt, at den omtvistede afgørelse ikke var vedtaget i henhold til miljølovgivningen (den appellerede doms præmis 117 ff.) samt at den ikke havde bindende og eksterne virkninger (den appellerede doms præmis 149 ff.).

36. EIB (sag C-212/21 P) og Kommissionen (sag C-223/21 P) appellerede dommen.

37. EIB har nedlagt følgende påstande:

1) Appellen antages til realitetsbehandling, og appellanten gives medhold.

2) Den appellerede dom som angivet i domskonklusionen ophæves i sin helhed.

3) Hvis Domstolen finder, at sagen er moden til påkendelse, træffes der afgørelse om frifindelse i første instans.

4) ClientEarth tilpligtes at betale begge parters sagsomkostninger i både appelsagen og sagen i første instans.

38. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

1) Den appellerede dom ophæves.

2) ClientEarth tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

39. ClientEarth har nedlagt følgende påstande:

1) Begge appeller forkastes, og

2) Den Europæiske Investeringsbank og Europa-Kommissionen tilpligtes at betale ClientEarths sagsomkostninger.

40. Parterne har afgivet skriftlige indlæg og deltog i retsmødet, der blev afholdt den 20. oktober 2022.

V. Retlig bedømmelse

41. Som det første undersøges bankens og Kommissionens anbringende om, at en prøvelse af EIB’s bestyrelses afgørelser vedrørende ydelse af lån næsten fuldstændigt er unddraget domstolskontrol, og at Domstolen i dette tilfælde ikke har kompetence (punkt A). Efterfølgende vil jeg undersøge, om det var med rette, at Retten fastslog, at EIB’s bestyrelses omtvistede afgørelse udgør en forvaltningsakt, som er vedtaget i henhold til miljølovgivningen (punkt B).

A. Domstolens kompetence

42. Banken og Kommissionen protesterer kraftigt imod, at Retten i den appellerede doms præmis 86-92 afviste deres anbringende om EIB’s primærretligt forankrede funktion og rolle som en ulovlig udvidelse af begrundelsen i den anfægtede skrivelse.

43. Retten konstaterede således korrekt i den appellerede doms præmis 89 og 90, at disse argumenter ikke er anført selvstændigt i begrundelsen i den anfægtede skrivelse. Tværtimod nævnte banken kun denne tanke perifert for at godtgøre, at den omtvistede afgørelse ikke er en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen. Derfor fastslog Retten med rette i præmis 91, at en realitetsbehandling af dette anbringende som en selvstændig begrundelse for den anfægtede skrivelse ville udgøre en ulovlig ( ) efterfølgende erstatning af begrundelsen.

44. Det betyder imidlertid ikke, at disse anbringender fra bankens og Kommissionens side er uden betydning i den foreliggende sag. I modsætning til bankens opfattelse har Unionens domstole ganske vist ikke beføjelse til af egen drift at behandle enhver overtrædelse af den primære ret ( ). Anbringendet om EIB’s funktioner rejser imidlertid tvivl om Unionens domstoles beføjelse til overhovedet at afgøre den foreliggende tvist. En sådan tvivl kan henholdsvis skal disse domstole prøve af egen drift i henhold til artikel 150 i Domstolens procesreglement og artikel 129 i Rettens procesreglement ( ).

45. I den foreliggende sag har Retten ikke udtalt sig om dette spørgsmål og lægger derfor muligvis til grund, at dens kompetence følger af artikel 263, stk. 4, TEUF ( ), da ClientEarth er adressat for den anfægtede skrivelse.

46. I den foreliggende sag er prøvelsen af Unionens domstoles kompetence imidlertid nødvendig, da artikel 271 TEUF indeholder særlige bestemmelser om deres kompetence i bestemte sager, som EIB deltager i. Derfor skal det først undersøges, om den anfægtede skrivelse er en retsakt, der kan anfægtes, inden for rammerne af Århusforordningens regelsystem, og efterfølgende, om de nævnte særlige bestemmelser vedrørende EIB ændrer noget ved dette. Dette spørgsmål skal holdes adskilt fra spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede afgørelse er en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, som jeg vil undersøge nedenfor under B.

1. Muligheden for at anfægte den anfægtede skrivelse

47. Annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF kan anlægges til prøvelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger ( ) og kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling ( ). Til dette formål skal den pågældende handlings virkninger vurderes ud fra objektive kriterier, såsom den nævnte retsakts indhold, i givet fald under hensyn til baggrunden for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser ( ).

48. Ved den anfægtede skrivelse afvistes en anmodning om intern prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10, stk. 1. I henhold til denne bestemmelse kan bestemte ikke-statslige organisationer indgive begrundet anmodning om intern prøvelse til den fællesskabsinstitution eller det fællesskabsorgan, som har udstedt en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen.

49. Det fremgår af 19. betragtning til Århusforordningen, at denne prøvelse har til formål at sikre tilstrækkelige og effektive retsmidler, herunder retsmidler ved Domstolen. Retten til en prøvelse tilkommer i henhold til Århusforordningens artikel 10, stk. 1, og 20. betragtning til denne forordning bestemte ikke-statslige organisationer. Hvis anmodningen ikke imødekommes, bør den berørte ikke-statslige organisation i henhold til artikel 12 og 21. betragtning kunne anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.

50. Den interne prøvelsesprocedure i henhold til Århusforordningens artikel 10 og 12 giver således mulighed for at overvinde de hindringer for et miljøretligt kollektivt søgsmål til prøvelse af den prøvede retsakt, som følger af artikel 263, stk. 4, TEUF.

51. Ifølge artikel 263, stk. 4, TEUF kan fysiske eller juridiske personer nemlig kun indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører dem umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger. En miljøorganisation er imidlertid som regel ikke umiddelbart og individuelt berørt at den retsakt, som organisationen anmoder om prøvelse af, og kan derfor eventuelt ikke opfylde kravene i artikel 263, stk. 4.

52. På grund af anmodningen om intern prøvelse retter den kompetente EU-instans imidlertid en afgørelse til den anmodende miljøorganisation, som denne efterfølgende kan indbringe for Unionens domstole. Proceduren for den interne prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10-12 begrunder dermed de procesretlige betingelser for, at miljøorganisationer indirekte kan indbringe forvaltningsakter i henhold til miljølovgivningen for domstolene.

53. Domstolen har udtrykkeligt bekræftet denne effekt af proceduren for den interne prøvelse og i denne forbindelse ikke udtrykt tvivl om, at den er forenelig med bestemmelserne i artikel 263 TEUF ( ). Lovgiver har i mellemtiden sågar udvidet anvendelsen af denne procedure væsentligt og i denne forbindelse påberåbt sig denne retspraksis. ( )

54. Med denne procedure for intern prøvelse og efterfølgende søgsmålsmulighed gennemfører Unionen Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Ifølge denne bestemmelse sikrer hver part, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet.

55. Ved den anfægtede skrivelse afviste banken en anmodning fra ClientEarth om en intern prøvelse af EIB’s bestyrelses omtvistede afgørelse. Banken anså ganske vist ikke anmodningen for ubegrundet, men afviste den af formelle grunde med den begrundelse, at den omtvistede afgørelse ikke udgør en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen som omhandlet i Århusforordningens artikel 10. En sådan afvisning af anmodningen af formelle grunde må imidlertid i princippet kunne anfægtes på samme måde som en afvisning som ubegrundet.

56. Hvis den pågældende fællesskabsinstitution eller det pågældende fællesskabsorgan med urette nægter den interne prøvelse, sker der nemlig en begrænsning af den ikke-statslige organisations ret til denne prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10. I henhold til retspraksis vedrørende anfægtelige retsakter berøres dens interesser gennem en væsentlig ændring af dens retsstilling, konkret gennem afvisningen af dens ret til en intern prøvelse.

57. Den anfægtede skrivelse fra banken er således i princippet en retsakt, som kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF.

2. Begrænsningen af Unionens domstoles beføjelser gennem artikel 271 TEUF

58. Imidlertid modificerer artikel 271, litra c), TEUF systemet for retsbeskyttelse mod EIB’s bestyrelses afgørelser. Ifølge denne bestemmelse kan klager over sådanne afgørelser kun indbringes af medlemsstaterne eller af Kommissionen på de i artikel 263 fastsatte betingelser og kun for overtrædelse af de i artikel 19, stk. 2, 5, 6 og 7, i vedtægterne for EIB fastsatte formforskrifter ( ).

59. I det efterfølgende vil jeg vise, at denne begrænsning af domstolskontrollen er til hinder for et søgsmål i henhold til Århusforordningens artikel 12, hvis genstand er en indholdsmæssig prøvelse af EIB’s bestyrelses afgørelse (punkt a). Genstanden for det foreliggende søgsmål er imidlertid kun den retlige klassificering af den omtvistede afgørelse med det formål at få den prøvet internt af banken. Artikel 271, litra c), TEUF er ikke til hinder ofr en intern prøvelse (punkt b).

a) Ingen indholdsmæssig kontrol af den omtvistede afgørelse ved Unionens domstole

60. Søgsmålet er ganske vist ikke formelt rettet mod en afgørelse fra bestyrelsen som omhandlet i artikel 271, litra c), TEUF, men indirekte berører den alligevel en sådan afgørelse, eftersom den anfægtede skrivelse afviser ClientEarths anmodning om en intern prøvelse af bestyrelsens afgørelse. Genstanden for anmodningen er om intern prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10 en fornyet vurdering af en den retsakt, som der anmodes om en intern prøvelse af ( ). Anmodningen tilsigter således – med Domstolens ord – at fastslå den omhandlede retsakts angivelige retsstridighed eller det manglende grundlag for denne ( ).

61. Hvis banken havde støttet afvisningen af anmodningen ved den anfægtede skrivelse på, at den omtvistede afgørelse var retmæssig og begrundet, ville det foreliggende søgsmål således være direkte rettet mod at få prøvet disse konstateringer og dermed den omtvistede afgørelses retmæssighed eller grundlag ved domstolene.

62. En sådan indirekte indholdsmæssig kontrol af EIB’s bestyrelses afgørelser ved Unionens domstole ville være uforenelig med artikel 271, litra c), TEUF ( ), for i de tilfælde, der er omfattet af denne bestemmelse, er Unionens domstoles beføjelser væsentligt begrænset i forhold til artikel 263.

63. Disse begrænsninger vedrører i første omgang kredsen af mulige sagsøgere. Mens artikel 263, stk. 1, TEUF tillader søgsmål fra enhver fysisk eller juridisk person, som opfylder betingelserne, må EIB’s bestyrelses beslutninger i henhold til artikel 271, litra c), udtrykkeligt kun anfægtes af medlemsstater eller af Kommissionen. Muligheden for et søgsmål anlagt af andre personer udelukkes dermed.

64. Derudover begrænser artikel 271, litra c), TEUF Unionens domstoles indholdsmæssige kontrolbeføjelser også i forbindelse med søgsmål, som indbringes af medlemsstater og Kommissionen.

65. Artikel 263, stk. 2, tillader klager under påberåbelse af inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af traktaterne eller af retsregler vedrørende deres gennemførelse samt magtfordrejning.

66. Klager over EIB’s bestyrelses afgørelser kan derimod i henhold til artikel 271, litra c), TEUF kun indbringes for overtrædelse af de i artikel 19, stk. 2, 5, 6 og 7, i vedtægterne for EIB fastsatte formforskrifter. Ifølge disse bestemmelser skal banken informere medlemsstaterne og Kommissionen om finansieringsansøgninger. Såfremt Kommissionens eller EIB’s direktions udtalelse er negativ, kan bestyrelsen kun bevilge finansieringen efter enstemmig vedtagelse; hvis begge udtalelser er negative, kan bestyrelsen ikke bevilge pågældende finansiering. Da det drejer sig om Kommissionens og de i bestyrelsen repræsenterede medlemsstaters processuelle rettigheder, er det i øvrigt kun logisk, at kun disse kan rejse et søgsmål.

67. Ifølge bankens og Kommissionens anbringende skyldes begrænsningen af domstolskontrollen med EIB’s finansieringer, at den i forbindelse med finansieringer agerer som andre banker på markedet ( ). Disse andre banker er imidlertid heller ikke underlagt domstolskontrol i forbindelse med deres afgørelser om finansieringer.

68. Begrænsningerne af domstolskontrollen må også omfatte den søgsmålsret, der er fastsat i Århusforordningens artikel 12. Denne bestemmelse tillader søgsmål i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i Traktaten dvs. navnlig et annulationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Banken fremhæver imidlertid med rette, at også artikel 271, litra c), er en relevant bestemmelse. Da den udelukker domstolsprøvelse af bestyrelsens afgørelser på miljøorganisationers initiativ og desuden også forbyder indholdsmæssig kontrol af disse afgørelser ved Unionens domstole, kan Århusforordningens artikel 12 heller ikke give mulighed for sådanne kontroller indirekte.

69. Denne fortolkning af Århusforordningens artikel 12 kan heller ikke imødegås med Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, som førstnævnte bestemmelse har til formål at gennemføre ( ). Det er korrekt, at artikel 9, stk. 3, ikke fastsætter en undtagelse for EIB. Desuden skal der i modsætning til Kommissionens opfattelse principielt tages hensyn til denne folkeretlige forpligtelse for Unionen i forbindelse med fortolkning af den afledte ret og navnlig ved fortolkningen af en bestemmelse, der – som Århusforordningens artikel 12 – har til formål at gennemføre en sådan forpligtelse. ( ) Bestemmelserne i artikel 271, litra c), TEUF er imidlertid en del af den primære ret og har derfor forrang frem for Unionens folkeretlige forpligtelser ( ), hvilket banken med rette fremhæver.

70. Hvis banken havde afvist anmodningen om intern prøvelse, fordi den omtvistede afgørelse efter dens opfattelse er retmæssig og begrundet, ville Unionens domstole derfor ikke have beføjelse til at træffe afgørelse om et søgsmål anlagt af ClientEarth til prøvelse af denne afgørelse.

b) Kontrol af den retlige klassificering af den omtvistede afgørelse ved Unionens domstole

71. Unionens domstoles kompetence i det foreliggende søgsmål udelukkes imidlertid ikke ved artikel 271, litra c), TEUF.

72. Søgsmålet er nemlig faktisk ikke rettet direkte mod den omtvistede afgørelse, eftersom det ikke skal afgøres, om denne var retmæssig eller begrundet. Dets genstand er tværtimod alene bankens retlige klassificering af den omtvistede afgørelse, dvs. konstateringen af, at den ikke udgør en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen som omhandlet i Århusforordningen.

73. At dette ikke indebærer en indirekte anfægtelse af den omtvistede afgørelse, fremgår allerede af, at den uafhængigt af det foreliggende søgsmåls udfald fortsat er gyldig og ikke en gang drages i tvivl i den foreliggende sag. Hvis sagsøgeren i den foreliggende sag gives medhold, kan det kun føre til, at banken skal prøve den omtvistede afgørelse internt. Dette præjudicerer ikke, om resultatet af denne interne prøvelse kan anfægtes ved domstolene.

74. Det er i øvrigt i overensstemmelse med den grundlæggende ret til effektive retsmidler i henhold til chartrets artikel 47, stk. 1, at undtage det foreliggende søgsmål fra anvendelsesområdet for artikel 271, litra c), TEUF. Retten til en intern prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10 er nemlig en ret, som er garanteret af Unionen, og det foreliggende søgsmål er derfor omfattet af denne grundlæggende rettigheds beskyttelsesområde. Chartrets artikel 47 kan ganske vist ikke begrunde Domstolens kompetence, hvis traktaterne udelukker den ( ). En begrænsning af retsbeskyttelsen som den, der f.eks. findes i artikel 271, litra c), TEUF, skal imidlertid på grund af chartrets artikel 47 fortolkes indskrænkende ( ).

75. En sådan intern prøvelse er derudover forenelig med bankens funktion og rolle.

76. Over for bankens påstand om, at risikoen for en intern prøvelse og de dermed forbundne forsinkelser indebærer en urimelig hindring for dens finansieringsvirksomhed eller sågar gør den umulig, anfører ClientEarth med rette, at banken ikke dokumenterer dette tilstrækkeligt. Tværtimod viser allerede forløbet af proceduren mellem den omtvistede afgørelse og finansieringsaftalen ( ), at der ved en hurtig offentliggørelse af afgørelsen ville have været ca. to måneder til rådighed til den interne prøvelse.

77. Denne påstand er også i strid med bankens praksis, for faktisk prøver den allerede sine finansieringer på grund af klager – også med hensyn til miljøretlige aspekter. Dette erklærede den i 2008 over for Den Europæiske Ombudsmand ( ). Der har endda allerede været miljørelaterede indsigelser mod den omtvistede finansiering, som har været genstand for en sådan prøvelse ( ). Anvendelsen af denne procedure kan i øvrigt kontrolleres af Ombudsmanden ( ). Også Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen (Aarhus Convention Compliance Committee, herefter »ACCC«) ( ) kan prøve EIB’s finansieringsvirksomhed ( ).

78. I modsætning til bankens opfattelse har den interne prøvelse værdi i sig selv, også uden en efterfølgende domstolsprøvelse. I henhold til 19. betragtning til Århusforordningen skal institutionerne og organerne nemlig have mulighed for på ny at overveje deres afgørelse. Og i 20. betragtning anerkendes miljøorganisationers ret til en intern prøvelse.

79. Retten til intern kontrol er i øvrigt en særlig form af princippet om inddragelse af offentligheden, som ligger til grund for Århuskonventionen ( ) og Unionens miljøret. Denne procedure giver nemlig dele af offentligheden, nemlig miljøorganisationerne, mulighed for ved hjælp af begrundelsen for anmodningen at gøre indsigelser mod den pågældende foranstaltning gældende og dermed bidrage til at forbedre den. En intern prøvelse kan således sågar være fordelagtig for banken, da miljøretlige problemer i forbindelse med finansieringer som regel også berører et projekts økonomiske aspekter.

80. Derudover må det lægges til grund, at bevidstheden om risikoen for en senere prøvelse vil bidrage til, at det pågældende projekts miljøretlige aspekter bliver undersøgt endnu grundigere forud for afgørelsen om finansieringen. En sådan grundigere forundersøgelse kan igen mindske risikoen for at blive overrasket af indsigelser i forbindelse med en anmodning om intern prøvelse og fremme en hurtig behandling af anmodninger om intern prøvelse.

81. Og endelig tilnærmer denne fortolkning af artikel 271, litra c), TEUF i det mindste bankens kontrol til kravene i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Det forekommer ganske vist tvivlsomt, at den interne prøvelse af finansieringer når det niveau af effektiv retsbeskyttelse, som kræves i artikel 9, stk. 4, inden for konventionens anvendelsesområde og dermed kan anerkendes som en administrativ procedure for at anfægte offentlige myndigheders handlinger som omhandlet i artikel 9, stk. 3 ( ). En intern prøvelse er imidlertid bedre end slet ingen prøvelse.

82. Artikel 271, litra c), TEUF er således ikke til hinder for, at en eventuel ret i henhold til Århusforordningens artikel 10 til at få gennemført en intern prøvelse af EIB’s bestyrelses afgørelser kan håndhæves ved Unionens domstole.

83. I dette omfang kan det foreliggende søgsmål følgelig antages til realitetsbehandling, og Retten lagde med rette til grund, at den var kompetent. Derfor skal det afgøres, om det var retmæssigt, at EIB afviste at realitetsbehandle anmodningen om en intern prøvelse.

B. Appellerne

84. Bankens og Kommissionens appeller vedrører ikke kun spørgsmålet om, hvorvidt EIB’s bestyrelses afgørelser kan prøves, men også spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede afgørelse udgør en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen som omhandlet i Århusforordningens artikel 10. Såfremt den udgør en forvaltningsakt, finder proceduren for den interne prøvelse i henhold til artikel 10 anvendelse ud fra de hidtidige overvejelser, selv om resultatet af denne prøvelse på grund af artikel 271, litra c), TEUF ikke kan anfægtes ved domstolene i henhold til Århusforordningens artikel 12.

85. Ved en forvaltningsakt forstås i henhold til Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g), enhver individuel foranstaltning i henhold til miljølovgivningen (nr. 2), der træffes af en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan (nr. 1), og som har bindende og eksterne virkninger (nr. 3).

1. Handler EIB som myndighed?

86. Banken og Kommissionen bestrider for det første, at den omtvistede afgørelse er en forvaltningsakt, eftersom EIB handlede som bank og ikke som myndighed.

87. For så vidt som dette anbringende på ny sigter mod, at EIB’s særlige rolle og funktion er til hinder for kontrol ved Unionens domstole, henvises til bemærkningerne om Unionens domstoles kompetence.

88. I øvrigt er denne argumentation overraskende, for i henhold til Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, er det ikke kun offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet. som kan anfægtes, men også private personers handlinger og undladelser.

89. I lyset af 18. betragtning til Århusforordningen bliver bankens og Kommissionens anbringende dog mere forståeligt. Ifølge denne betragtning regulerer denne forordning i forbindelse med gennemførelsen af konventionens artikel 9, stk. 3, kun offentlige myndigheders handlinger og undladelser.

90. Denne tanke findes også i definitionen af de instanser, hvis handlinger kan være genstand for en intern prøvelse. I henhold til Århusforordningens artikel 10, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, litra g), er dette EU-institutioner og EU-organer, hvilket uden tvivl omfatter EIB ( ). I artikel 2, stk. 1, litra c), defineres disse instanser imidlertid som offentlige institutioner, organer, kontorer eller agenturer, som er oprettet ved eller på grundlag af traktaten. I syvende betragtning til Århusforordningen behandler lovgiver kvalificeringen af de omfattede instanser som »offentlige«. Ifølge denne betragtning defineres offentlige myndigheder bredt i Århuskonventionen, idet det grundlæggende begreb er, at enkeltpersoner og disses organisationer bør have rettigheder i alle tilfælde, hvor der udøves offentlig myndighed (public authority, autorité publique).

91. Banken og Kommissionen lægger i denne forbindelse korrekt til grund, at EIB ikke udøver offentlig myndighed i form af offentlige tvangsbeføjelser i forbindelse med en finansiering, der er udformet ved kontrakt.

92. EIB har imidlertid – lige som i andre sammenhænge ( ) – en dobbelt natur, idet den ganske vist handler som en privat part, men i denne forbindelse udfører offentlige opgaver. I henhold til artikel 309 TEUF skal den nemlig bidrage til en afbalanceret og gnidningsløs udvikling af det indre marked i Unionens interesse. Dette kan ligeledes ses som udøvelse af offentlig myndighed.

93. Eftersom EIB således varetager offentlige opgaver og udøver offentlig myndighed i forbindelse med sin finansieringsvirksomhed, er den et offentligt organ som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra c).

94. Med denne fortolkning af Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra c), sikres det, at Århusforordningen gennemfører Århuskonventionens artikel 2, nr. 2, litra d), korrekt, for ClientEarth fremhæver korrekt, at institutioner, der henhører under en regional organisation for økonomisk integration, og som – som Unionen – er part i denne konvention, ifølge denne bestemmelse skal anses for offentlige myndigheder.

95. I overensstemmelse hermed har banken overfor ACCC ikke afvist, at konventionen finder anvendelse på den ( ), og den skriver i en publikation om sin egen klageprocedure, at dens handlinger kan indbringes for denne komité ( ).

96. Bankens og Kommissionens anbringende om, at EIB ikke handlede som myndighed ved vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, må derfor afvises.

2. Foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen

97. Banken og Kommissionen bestrider også, at den omtvistede afgørelse udgør en foranstaltning i henhold til miljølovgivningen.

98. I henhold til Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g), kan kun foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen være forvaltningsakter. Og artikel 10 tillader kun, at der anmodes om intern prøvelse af forvaltningsakter i henhold til miljølovgivningen.

99. Miljølovgivning defineres i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f), som fællesskabslovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for Fællesskabets politik på miljøområdet som anført i traktaten: bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne og fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer.

100. EIB’s bestyrelse traf den omtvistede afgørelse på grundlag af artikel 9, stk. 1, og artikel 19, stk. 3, i vedtægterne for EIB, som ikke indeholder nogen henvisning til, at banken skal bidrage til målene for Unionens miljøpolitik.

101. Retten konstaterede imidlertid i den appellerede doms præmis 122-124, at erklæringen fra 2009 og klimastrategien ( ) skal sidestilles med lovgivningsmæssige bestemmelser henhørende under Unionens miljølovgivning som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f). Med disse kriterier sørger banken nemlig for, at dens finansieringsaktiviteter bidrager til Unionens miljømål.

102. Retten sammenfatter derfor i den appellerede doms præmis 140 sin vurdering af den omtvistede afgørelse i denne henseende således, at for så vidt som det i den omtvistede afgørelse blev konstateret, at Curtis-projektet opfyldte disse miljømæssige kriterier for støtteberettigelse, var denne en individuel foranstaltning vedtaget »i henhold til miljølovgivningen«.

103. Heroverfor indvender banken og Kommissionen, at disse kriterier allerede ud fra deres form ikke er lovgivning som defineret i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f) (herom under b), og at disse kriterier i det mindste ikke har bindende virkning (herom under c).

104. Efter min opfattelse er det imidlertid ikke nødvendigt at afgøre disse vanskelige spørgsmål i den foreliggende sag, eftersom begrebet »foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen« i lyset af EU-lovgivningens miljøpolitiske målsætninger og Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, skal fortolkes således, at det omfatter enhver foranstaltning, som muligvis er i strid med miljølovgivningen (herom under a).

a) Overtrædelse af miljølovgivningen

105. Ud fra ordenes betydning synes begrebet »foranstaltning i henhold til miljølovgivningen« kun at omfatte handlinger, som støttes på miljøretlige grundlag eller gennemfører disse. Ud fra denne forståelse implicerer det, at der findes foranstaltninger i henhold til andre retsområder, som ikke er foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen. Ifølge denne opfattelse er det faktisk afgørende, om de beslutningskriterier, som den omtvistede afgørelse hviler på, er af miljøretlig natur.

106. Denne fortolkning ville imidlertid føre til det paradoksale resultat, at foranstaltninger med miljøretlig målsætning var underlagt en strengere fortolkning med hensyn til overholdelsen af miljølovgivningen end foranstaltninger uden en sådan målsætning. I denne forbindelse er der risiko for, at sidstnævnte foranstaltninger kan indebære en væsentligt kraftigere forringelse af miljøet end førstnævnte, eftersom der i forbindelse med en miljøretlig målsætning sandsynligvis er større opmærksomhed på at beskytte miljøet end uden en sådan målsætning.

107. I det mindste EU-handlinger, som kan overtræde miljølovgivningen, må derfor ligeledes anses for foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen som defineret i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f), dvs. foranstaltninger, som uafhængigt af deres retsgrundlag bidrager til at virkeliggøre målsætningerne for EU’s miljøpolitik.

108. Såfremt man fortolker begrebet »foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen« på denne måde, kommer Århusforordningens procedure for intern prøvelse nærmere på sit mål om at gennemføre konventionens artikel 9, stk. 3. Således som det også anerkendes i 18. betragtning til Århusforordningen, kræver denne bestemmelse ikke kun kontrol af foranstaltninger, der bidrager til miljømål, men tværtimod muligheden for kontrol af handlinger, som kan overtræde miljølovgivningen ( ).

109. Lovgiver præciserede i øvrigt i henhold til niende betragtning til forordning nr. 2021/1767 ( ) ved denne forordnings artikel 1, nr. 1), at begrebet »foranstaltninger i henhold til miljølovgivningen« skal forstås på denne måde – dog først efter, at den appellerede dom var afsagt.

110. Denne fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med den betydning, som den primære ret tillægger miljøbeskyttelsen. Artikel 191, stk. 2, TEUF forpligter ganske vist Unionen til et højt beskyttelsesniveau ved udøvelsen af miljøretlige kompetencer, men i henhold til artikel 11 TEUF skal miljøbeskyttelseskrav derudover integreres i udformningen og gennemførelsen af Unionens politikker. Desuden kræver artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder, som Unionen altid skal overholde, at et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker. Det påhviler således alle Unionens institutioner og organer at overholde Unionens miljølovgivning uafhængigt af, om der udøves miljøretlige kompetencer.

111. Banken gør ganske vist korrekt gældende, at EU’s miljølovgivning generelt ikke begrunder nogen forpligtelser, som banker skal overholde i forbindelse med finansiering af projekter. Faktisk påhviler disse forpligtelser som regel projektoperatørerne.

112. Alligevel er EIB som EU-organ underlagt mere vidtrækkende forpligtelser end andre banker med hensyn til at overholde EU-retten ( ). Det ville være uforeneligt med bankens opgave med at bidrage til Unionens mål ( ), hvis dens finansieringsaktivitet undergravede Unionens mål, f.eks. gennem finansiering af projekter, som overtræder EU’s miljølovgivning. I det foreliggende tilfælde er det ikke nødvendigt at afgøre, om banken råder over et skøn, hvad dette angår, eller kun skal afvise finansieringen ved åbenbare overtrædelser. Den omtvistede afgørelse er nemlig allerede en foranstaltning i henhold til miljølovgivningen, hvis der er mulighed for, at den overtræder EU’s miljølovgivning.

113. Bankens indvending om, at den pågældende ikke-statslige organisation bør vende sig direkte mod det pågældende projekt, f.eks. med et søgsmål til prøvelse af projektgodkendelsen, er ikke overbevisende. Selv om der foreligger relevant praksis fra Domstolen ( ), er det nemlig ikke sikret, at et sådant søgsmål ved de kompetente nationale domstole overhovedet er muligt og effektivt.

114. Spørgsmålet om, hvorvidt ClientEarths konkrete indsigelser vedrører overholdelsen af EU’s miljølovgivning eller andre aspekter, er ikke genstand for den foreliggende sag, da den anfægtede skrivelse ikke indeholder oplysninger om dette. Derfor skal det heller ikke afgøres, om sådanne andre aspekter er genstand for »lovgivning« som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f).

115. Efter min opfattelse vil det derfor være hensigtsmæssigt, hvis Domstolen erstatter Rettens betragtninger om, hvorvidt beslutningskriterierne i erklæringen fra 2009 og klimastrategien skal anses for miljølovgivning, med ovenstående betragtninger.

116. Kun for det tilfælde, at Domstolen ikke følger dette forslag, vil jeg i det følgende behandle bankens og Kommissionens indvendinger mod de nævnte betragtninger fra Rettens side.

b) Miljølovgivning kun i form af en lov

117. Kommissionen og banken er af den opfattelse, at kun lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF, dvs. retsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure, kan anses for miljølovgivning.

118. Bankens og Kommissionens opfattelse synes at kunne forsvares på grundlag af bestemte sprogversioner af Århusforordningen, eftersom der i den engelske version af Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f), for det tyske begreb »Rechtsvorschriften« (dansk »lovgivning«) anvendes begrebet »legislation«, og der i den franske version tales om »disposition législative«. Begrebet »Rechtsvorschriften«, som anvendes i den tyske version, er derimod ikke begrænset til formelle love. Det omfatter tværtimod alle retligt bindende regler og kan derfor også omfatte bankens kriterier, som ikke er vedtaget som formelle love.

119. På grund af disse forskelle mellem den engelske, franske og tyske version af Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g), skal det erindres, at EU-rettens bestemmelser skal fortolkes ensartet ( ), og at ingen sprogversion må tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner ( ). I tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sproglige versioner af en EU-retlig tekst skal bestemmelsen således fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i ( ).

120. Proceduren for intern prøvelse har – som allerede anført ( ) – til formål at gennemføre Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Denne konvention er i henhold til artikel 22 autentisk på engelsk, fransk og russisk. På de to førnævnte officielle EU-sprog tales der ikke – til forskel fra i Århusforordningen – om formelle love, men kun om »Rechtsvorschriften« ( ), mens den russiske version snarere synes at tale om formelle lovbestemmelser ( ).

121. Det afgørende er imidlertid, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, i konventionens overordnede sammenhæng skal bidrage til en effektiv beskyttelse af miljøet. Det er uden betydning for denne målsætning, om miljøretlige krav er fastlagt i formelle love eller i andre retsforskrifter. I overensstemmelse hermed tales der også i den engelske og franske version af 18. betragtning til Århusforordningen generelt om miljølovgivningen ( ).

122. Det afgørende er derfor ikke, hvilken form de økologiske kriterier, som bestyrelsen anvendte i den omtvistede afgørelse, er fastlagt i, men derimod deres retligt bindende karakter.

c) Støttekriteriernes bindende karakter

123. Banken og Kommissionen bestrider endvidere, at støttekriterierne har bindende karakter.

124. I den appellerede doms præmis 124 og 140 sidestiller Retten de anvendte EIB-kriterier med EU’s miljølovgivning som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f), eftersom de udgør rammerne for EIB’s virksomhed vedrørende ydelse af lån med henblik på virkeliggørelsen af EU-rettens mål på miljøområdet.

125. EIB’s principper og standarder på miljøområdet og det sociale område, som blev fastlagt i erklæringen af 2009, indeholder meget vidtrækkende mål. Ifølge disse principper anvender EIB »i forbindelse med alle finansieringsoperationer passende standarder og sikrer på denne måde, at projekter, som banken finansierer, er acceptable økologisk og socialt« ( ). EIB finansierer heller »ikke projekter, som ikke opfylder de miljømæssige og sociale krav i henhold til dette princippapir. Dette omfatter også projekter, som ikke opfylder den aktuelt gældende miljø- og sociallovgivning på nationalt plan og EU-plan« ( ).

126. EIB betegner ganske vist ikke erklæringen af 2009 som en retsakt, men som et »princippapir« ( ), men på grund den bindende formulering af de anførte kriterier har den begrænset sit skøn i forbindelse med finansieringen gennem en selvpålagt begrænsning. Denne selvpålagte begrænsning må den på grund af ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning lade sig foreholde, i det mindste indtil den udtrykkeligt ændrer eller opgiver disse kriterier ( ).

127. Følgelig er i det mindste de støttekriterier, som indeholder tilstrækkeligt klare forpligtelser, bindende og derfor i forhold til banken lovgivning som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f).

128. Således er også bankens og Kommissionens anbringende om, at støttekriterierne ikke er bindende, ubegrundet og må derfor forkastes.

3. Den omtvistede afgørelses bindende og eksterne virkninger

129. Endelig bestrider banken og Kommissionen, at den omtvistede afgørelse har bindende og eksterne virkninger.

130. Herom fastslog Retten i den appellerede doms præmis 170, at selv om den omtvistede afgørelse ikke udgjorde en retlig forpligtelse vedrørende ydelse af lånet, i det omfang der fortsat var andre tekniske, økonomiske og finansielle aspekter ved projektet, der skulle underkastes revision, havde afgørelsen ikke desto mindre visse endelige retsvirkninger i forhold til tredjemand, navnlig i forhold til initiativtageren til dette projekt, for så vidt som den fastslog, at projektet var berettiget til finansiering fra EIB, henset til dets miljømæssige og sociale aspekter, idet den således gav denne initiativtager mulighed for at træffe de nødvendige efterfølgende foranstaltninger til formalisering af lånet.

131. De bindende og eksterne virkninger indgår i definitionen af en forvaltningsakt i henhold til Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g). Med disse to elementer fulgte lovgiver afgrænsningen mellem endelige og forberedende foranstaltninger ved anvendelsen af artikel 263 TEUF. Ifølge denne udgør foranstaltninger, der endeligt fastlægger en institutions standpunkt ved afslutningen af en administrativ procedure, og som tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, som kan berøre en sagsøgers interesse, principielt anfægtelige handlinger, modsat foreløbige foranstaltninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, der har til formål at forberede den endelige beslutning, og som ikke skaber sådanne bindende virkninger ( ).

132. Da den omtvistede afgørelse kun forberedte finansieringsaftalen og endnu ikke begrundede et krav på ydelse af finansieringen, lægger banken og Kommissionen til grund, at den udgør en mellemliggende foranstaltning, som ikke kan anfægtes.

133. Det er imidlertid for overfladisk at betragte den omtvistede afgørelse på denne måde.

134. Årsagen til, at der sondres mellem endelige afgørelser og mellemliggende foranstaltninger ligger nemlig deri, at et annullationssøgsmål til prøvelse af handlinger, som giver udtryk for en foreløbig opfattelse, kunne tvinge Unionens domstole til at træffe afgørelse i spørgsmål, som den pågældende instans endnu ikke har haft lejlighed til at udtale sig om. Sådanne søgsmål ville foregribe behandlingen af realitetsspørgsmålene og ville medføre en sammenblanding af forskellige faser af den administrative procedure og den judicielle sagsbehandling. At antage et sådant søgsmål til realitetsbehandling ville således være uforeneligt med kompetencefordelingen mellem forvaltningen og Unionens retsinstanser i henhold til den primære ret, med de i TEUF fastlagte retsmidler, samt med retsplejehensyn og hensynet til den rette gennemførelse af den administrative procedure ( ).

135. Ved en anfægtelse af den omtvistede afgørelse ville denne risiko for at sammenblande de forskellige faser imidlertid ikke foreligge. Den omtvistede afgørelse fastlagde nemlig endeligt bestyrelsens holdning. Derfor var den bindende internt i banken i den forstand, at den bandt bankens instanser i forbindelse med efterfølgende beslutninger vedrørende finansieringen. En fravigelse ville forudsætte, at bestyrelsen tog processen op til fornyet overvejelse og traf en anden afgørelse.

136. Derudover var den omtvistede afgørelse i modsætning til det første indtryk i det mindste egnet til at berøre initiativtagerens interesser. Den forpligtede nemlig med hensyn til projektets økologiske og sociale aspekter initiativtageren til visse vilkår for projektets gennemførelse og begrænsede dermed hans frihed til at udforme projektet.

137. Endelig kan det heller ikke anvendes som argument mod den omtvistede afgørelses anfægtelighed, at man i stedet kan anfægte finansieringsaftalen. Det er ganske vist rigtigt, at et søgsmål til prøvelse af den afgørelse, der afslutter proceduren, i bestemte tilfælde yder en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse ( ). Det er imidlertid uklart, om proceduren for den interne prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10 ville give banken mulighed for at drage dens finansieringsaftalen med initiativtageren, dvs. en kontrakt, i tvivl. Derfor er det mere konstruktivt at gennemføre prøvelsen, før denne aftale indgås.

138. For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at artikel 271, litra c), TEUF i modsætning til bankens og Kommissionens opfattelse ikke spiller nogen rolle for spørgsmålet om den omtvistede afgørelses bindende og eksterne virkninger. Som ClientEarth med rette gør gældende, skal disse spørgsmål nemlig holdes adskilt fra spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning kan underkastes domstolsprøvelse.

139. Retten fastslog således med rette, at den omtvistede afgørelse er en foranstaltning med bindende og eksterne virkninger som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g). Bankens og Kommissionens indvendinger angående dette må derfor forkastes.

4. Forslag til afgørelse

140. Sammenfattende kan det konstateres, at bankens og Kommissionens appeller er ubegrundede og derfor skal forkastes.

VI. Sagens omkostninger

141. Domstolen træffer afgørelse om sagsomkostningerne, når en appel ikke tages til følge (procesreglementets artikel 184, stk. 2).

142. Ifølge samme reglements artikel 138, stk. 1, der i henhold til artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

143. Da ClientEarth har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og appellanterne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og at betale de omkostninger, som ClientEarth har afholdt i forbindelse med appellerne.

VII. Forslag til afgørelse

144. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger:

»1) Appellerne forkastes.

2) Den Europæiske Investeringsbank og Europa-Kommissionen bærer deres egen omkostninger og betaler de omkostninger, som ClientEarth har afholdt i forbindelse med appellerne.«