DOMSTOLENS DOM AF 1. JUNI 1994. - EUROPA-PARLAMENTET MOD RAADET FOR DEN EUROPAEISKE UNION. - TRANSPORTVIRKSOMHEDERS ADGANG TIL AT UDFOERE PERSONBEFORDRING AD LANDEVEJ I EN MEDLEMSSTAT, HVOR DE IKKE ER HJEMMEHOERENDE - FORNYET HOERING AF EUROPA-PARLEMENTET. - SAG C-388/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-02067



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter ° procedurekrav ° hoering af Parlamentet ° fornyet hoering i tilfaelde af vaesentlige aendringer i forhold til det oprindelige forslag

2. Transport ° transport ad landevej ° transportvirksomheders adgang til at udfoere personbefordring i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende ° forordning nr. 2454/92 ° vaesentlige forskelle i forhold til Kommissionens oprindelige forslag ° manglende fornyet hoering af Parlamentet ° tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter ° ugyldighed

(EOEF-traktaten, art. 75; Raadets forordning nr. 2454/92)

Sammendrag

1. Kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsprocessen skal hoeres, naar traktaten indeholder bestemmelse herom, indebaerer, at der skal ske en fornyet hoering i alle tilfaelde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hoert om, bortset fra, naar aendringerne i det vaesentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for.

2. Det var en foelge af tilnaermelsen mellem henholdsvis det oprindelige forslag fra Kommissionen, der laa til grund for forordning nr. 2454/92, og indholdet af denne forordning, saaledes som den blev vedtaget af Raadet, at hvad angaar ikke-hjemmehoerende transportvirksomheders adgang til at udfoere personbefordring ad landevej i form af rutekoersel blev der ° i stedet for en ordning baseret paa princippet om fri adgang til at udfoere alle former for rutekoersel ° indfoert en ordning, hvorved adgangen til at udfoere saadanne transporter blev begraenset til visse former for personbefordring ad landevej og til indskraenkede graenseomraader.

Disse aendringer maa anses for vaesentlige. Uanset, hvilke opfattelser parlamentsudvalg, der har deltaget i hoeringsprocedurer, maatte have givet udtryk for, var aendringerne ikke i overensstemmelse med nogen udtrykkeligt tilkendegivet opfattelse i et dokument, som kan anses for at indeholde Parlamentets stillingtagen, og da aendringerne herudover har haft betydning for den paataenkte ordning som helhed, er de i sig selv tilstraekkelige til, at der bestod en forpligtelse til at hoere Parlamentet paa ny. Den omstaendighed, at Parlamentet ikke som led i lovgivningsproceduren i henhold til traktatens artikel 75 blev hoert endnu engang, er udtryk for en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, som begrunder en annullation af forordning nr. 2454/92.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. oktober 1992 har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EOEF) nr. 2454/92 af 23. juli 1992 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere personbefordring ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (EFT L 251, s. 1, herefter benaevnt "forordningen"), under anbringende af, at Raadet har tilsidesat Parlamentets befoejelser.

2 I henhold til forordningen, der blev udstedt paa grundlag af traktatens artikel 75, har enhver transportvirksomhed, som udfoerer personbefordring ad landevej for fremmed regning, og som er etableret i en medlemsstat i overensstemmelse med dennes lovgivning og dér har tilladelse til at udfoere international personbefordring ad landevej, adgang til paa de betingelser, der er fastsat i forordningen, midlertidigt at udfoere intern personbefordring ad landevej for fremmed regning i en anden medlemsstat uden at have hjemsted eller andet forretningssted dér. Denne form for intern personbefordring benaevnes "cabotagekoersel" (forordningens artikel 1).

3 Indtil den 31. december 1995 gaelder adgangen til cabotagekoersel, bortset fra rutekoersel, kun "rundture uden optagning af nye passagerer undervejs". Efter denne dato er cabotagekoersel tilladt for al koersel, bortset fra rutekoersel (forordningens artikel 3, stk. 1).

4 Cabotagekoersel i form af speciel rutekoersel med henblik paa befordring af arbejdstagere mellem bopael og arbejde og af skoleelever og studerende mellem bopael og uddannelsesinstitution kan i en medlemsstats graenseomraade kun foretages, saafremt den betingelse bl.a. er opfyldt, at den samlede transportlaengde ikke overstiger 50 km i fugleflugtslinje i hver retning (forordningens artikel 3, stk. 2). Inden den 31. december 1995 skal Kommissionen aflaegge rapport til Raadet om hensigtsmaessigheden af at udvide forordningens anvendelsesomraade til ogsaa at omfatte anden personbefordring i form af rutekoersel og i givet fald forelaegge et forslag til forordning (forordningens artikel 12, stk. 1).

5 Det fremgaar af sagens akter, at den anfaegtede retsakt har sin oprindelse i et forslag til forordning, som Kommissionen forelagde Raadet den 4. marts 1987 (EFT C 77, s. 13). I henhold til artikel 2 i dette forslag, der var baseret paa traktatens artikel 75, skulle enhver transportvirksomhed, som udfoerer personbefordring ad landevej for fremmed regning, som er etableret i en anden medlemsstat og dér har tilladelse til at udfoere international personbefordring, og som opfylder betingelserne i Raadets direktiv 74/562/EOEF af 12. november 1974 om adgang til erhvervet med personbefordring ad landevej i indenlandsk og international transport (EFT L 308, s. 23), med virkning fra den 1. januar 1989 have "adgang til at udfoere intern personbefordring ad landevej for fremmed regning i form af rutekoersel, lejlighedsvis koersel eller pendulkoersel i en anden medlemsstat end den, hvor transportvirksomheden er hjemmehoerende; den kan udfoere disse aktiviteter midlertidigt uden at oprette et saede, forretningssted eller lignende i den paagaeldende medlemsstat".

6 Efter at vaere blevet hoert af Raadet afgav Parlamentet udtalelse ved en beslutning af 10. marts 1988 (EFT C 94, s. 125), hvorved Parlamentet med forbehold af tre aendringer godkendte Kommissionens forslag.

7 Kommissionen fandt, at der ikke burde rejses indsigelse mod to af disse aendringer, og forelagde den 4. november 1988 Raadet et aendret forslag (EFT C 301, s. 8). I henhold hertil skulle forordningen indeholde naermere bestemmelse om, at den skulle finde anvendelse paa omnibusser, der er egnede til at transportere mere end ni personer, ligesom medlemsstaterne skulle give meddelelse om de bestemmelser, de udstedte paa grundlag af forordningen. Raadet tilsluttede sig disse aendringer [forordningens artikel 2, litra d), og artikel 13]. Hvad derimod angaar Parlamentets tredje aendringsforslag, hvorefter forordningen skulle traede i kraft et aar senere, fulgte Kommissionen ikke dette.

8 Den 23. juli 1992 udstedte Raadet den anfaegtede forordning.

9 Europa-Parlamentet har i sagen gjort gaeldende, at der ved den anfaegtede retsakt

er sket en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift, idet Parlamentets befoejelse til at deltage i Faellesskabets lovgivningsproces er blevet tilsidesat. Raadets forpligtelse til at hoere Parlamentet, jf. traktatens artikel 75, omfatter en forpligtelse til paa ny at hoere det, saafremt der paataenkes gennemfoert en vaesentlig aendring i forhold til det forslag, som Parlamentet har afgivet udtalelse om. Dette har vaeret tilfaeldet her, for saa vidt naesten al rutekoersel er blevet udelukket fra forordningens materielle anvendelsesomraade, og den fuldstaendige liberalisering af cabotagekoersel under andre former end rutekoersel er blevet udsat til den 1. januar 1996.

10 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsprocessen skal hoeres, naar traktaten indeholder bestemmelse herom, indebaerer, at der skal ske en fornyet hoering i alle tilfaelde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hoert om, bortset fra, naar aendringerne i det vaesentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for (jf. dom af 16.7.1992, sag C-65/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4593, og af 5.10.1993, forenede sager C-13/92, C-14/92, C-15/92 og C-16/92, Driessen m.fl., Sml. I, s. 4751, praemis 23).

11 Det bemaerkes, at det oprindelige forslag fra Kommissionen, som Parlamentet afgav udtalelse om, i artikel 2 indeholdt bestemmelse om, at enhver transportvirksomhed, som udfoerer personbefordring ad landevej for fremmed regning, som er etableret i en anden medlemsstat og dér har tilladelse til at udfoere international personbefordring, og som opfylder betingelserne i direktiv 74/562, skulle have adgang til at udfoere intern personbefordring ad landevej for fremmed regning i form af rutekoersel, pendulkoersel eller lejlighedsvis koersel i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden er hjemmehoerende.

12 Den af Raadet vedtagne ordning omfatter derimod, hvad angaar rutekoersel, kun befordring af arbejdstagere mellem bopael og arbejde og af skoleelever og studerende mellem bopael og uddannelsesinstitution i graenseomraader. Ordningen vedroerende cabotagekoersel vil kun kunne blive udvidet til at omfatte anden personbefordring i form af rutekoersel ved, at Raadet udsteder en ny forordning paa forslag af Kommissionen, som i denne forbindelse skal aflaegge rapport til Raadet inden den 31. december 1995.

13 Som anfoert af Parlamentet har det vaeret en foelge af tilnaermelsen mellem henholdsvis Kommissionens oprindelige forslag og den anfaegtede forordning, at der for rutekoersels vedkommende er sket en begraensning af ordningens anvendelsesomraade til visse former for personbefordring ad landevej og til indskraenkede graenseomraader, saaledes at aendringerne beroerer selve kernen i den indfoerte ordning. AEndringerne maa derfor anses for vaesentlige.

14 Raadet, stoettet af Kongeriget Spanien, har imidlertid gjort gaeldende, at de naevnte aendringer stemmer overens med Parlamentets opfattelse. Ved udstedelsen af den omtvistede forordning fulgte Raadet en holdning, der nu svarer til Parlamentets. Raadet henviser herved til Parlamentets udtalelser vedroerende cabotagevejgodstransport i forbindelse med den procedure, der foerte til udstedelsen af Raadets forordning (EOEF) nr. 3118/93 af 25. oktober 1993 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (EFT L 279, s. 1). Mens Parlamentet oprindelig havde tilsluttet sig Kommissionens forslag, hvorefter der skulle gennemfoeres en oejeblikkelig og naesten uforbeholden liberalisering med hensyn til cabotagegodstransport, udtalte Parlamentet under en ny hoering om samme spoergsmaal sig utvetydigt for en gradvis gennemfoerelse af denne liberalisering (EFT 1992 C 150, s. 336). Raadet har saaledes i sagen "ajourfoert" Parlamentets udtalelse.

15 Det fremgaar af Domstolens praksis, at stemmer den forordning, der er udstedt, i store traek overens med den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for, bestaar der ingen forpligtelse for Raadet til at foretage en fornyet hoering (jf. dom af 4.2.1982, sag 817/79, Buyl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 23). I naervaerende sag har Raadet ikke fremlagt nogen dokumentation for, at Parlamentet udtrykkeligt ville have afgivet udtalelse til fordel for en gradvis liberalisering hvad angaar cabotagepersonbefordring. Den beslutning, som Raadet har henvist til, og som drejer sig om cabotagegodstransport, dvs. et andet omraade end det i sagen omhandlede, indeholder intet, der peger i den naevnte retning. Det af Raadet anfoerte kan derfor ikke laegges til grund.

16 Kongeriget Spanien har imidlertid henvist til udtalelser fra flere parlamentsudvalg, hvori der, foer vedtagelsen af beslutningen af 10. marts 1988, skal vaere blevet givet udtryk for stoette til princippet om en gradvis liberalisering med hensyn til cabotagepersonbefordring.

17 Det bemaerkes, at der ved vurderingen af, om de af Raadet foretagne aendringer stemmer overens med Parlamentets opfattelse, ikke kan laegges vaegt paa opfattelser, som parlamentsudvalg har givet udtryk for forud for vedtagelsen af en lovgivningsmaessig beslutning, der afslutter hoeringsproceduren.

18 Da de omtalte aendringer har haft betydning for den paataenkte ordning som helhed, og da de derfor i sig selv er tilstraekkelige til, at der bestod en forpligtelse til at hoere Parlamentet paa ny, er det ufornoedent at undersoege sagsoegerens oevrige anbringender.

19 Det maa herefter fastslaas, at den omstaendighed, at Parlamentet ikke som led i lovgivningsproceduren i henhold til traktatens artikel 75 blev hoert endnu en gang, er udtryk for en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, som boer medfoere en annullation af den omtvistede retsakt.

20 Raadet har i svarskriftet gjort gaeldende, at Domstolen boer begraense retsvirkningerne af en eventuel annullation af forordningen.

21 Det bemaerkes herom, at det fremgaar af Domstolens praksis, at de for den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet gaeldende principper, der navnlig er fastlagt i traktatens artikel 59 og 60, skal foeres ud i livet ved gennemfoerelsen af den faelles transportpolitik (dom af 22.5.1985, sag 13/83, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 1513, praemis 62). En ganske uforbeholden annullation af den anfaegtede forordning ville herved betegne et tilbageskridt i forhold til den grad af liberalisering, som forordningen har haft til formaal at gennemfoere.

22 Paa denne baggrund boer der i medfoer af traktatens artikel 174, stk. 2, traeffes bestemmelse om, at retsvirkningerne af den annullerede forordning skal staa ved magt, indtil Raadet efter behoerigt at have foretaget en hoering af Parlamentet har udstedt nye bestemmelser paa omraadet.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

23 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Raadet har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien boer baere sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 4.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Raadets forordning (EOEF) nr. 2454/92 af 23. juli 1992 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere personbefordring ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, annulleres.

2) Retsvirkningerne af den annullerede forordning staar ved magt, indtil Raadet efter at have hoert Parlamentet har udstedt nye bestemmelser paa omraadet.

3) Raadet betaler sagens omkostninger, idet Kongeriget Spanien dog baerer sine egne omkostninger.