DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 13. NOVEMBER 1990. - THE QUEEN MOD MINISTRY OF AGRICULTURE, FISHERIES AND FOOD OG SECRETARY OF STATE FOR HEALTH, EX PARTE FEDESA M. FL.. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - FORENEDE KONGERIGE. - STOFFER MED HORMONAL VIRKNING - GYLDIGHEDEN AF DIREKTIV 88/146. - SAG 331/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-04023



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Faellesskabsret - principper - retssikkerhed - berettiget forventning - forbud mod kvaegavleres anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning da stoffernes skadelighed er omtvistet - tilsidesaettelse - foreligger ikke

( Raadets direktiv 88/146 )

2 . Faellesskabsret - principper - proportionalitet - forbud mod at udoeve en oekonomisk virksomhed - forholdsmaessig karakter - bedoemmelseskriterier - faellesskabslovgivers frie skoen paa landbrugspolitikkens omraade - domstolskontrol - graenser

( EOEF-Traktaten, art . 40 og 43 )

3 . Faellesskabsret - principper - ligebehandling - harmoniseringsforanstaltning anvendt ensartet for alle medlemsstaterne - forskellige virkninger, alt efter hvorledes de nationale lovgivninger tidligere var udformet - forskelsbehandling - forligger ikke

4 . Landbrug - tilnaermelse af lovgivning - forbud mod kvaegavleres anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning - formaal der soeges opnaaet - valg af hjemmel - Traktatens artikel 43 - magtfordrejning - foreligger ikke

( EOEF-Traktatens art . 39 og 43; Raadets direktiv 88/146 )

5 . Institutionernes retsakter - tilblivelsesprocedure - forberedende retsakter ikke beroert af procedurefejl begaaet ved Raadets endelige beslutning og fjernet ved en annullationsdom - vedtagelse af en ny retsakt paa grundlag af de tidligere forberedende retsakter - lovlighed

6 . Institutionernes retsakter - tidsmaessig anvendelse - frist for medlemsstaternes gennemfoerelse af et direktiv udloebet foer udstedelsen - tilbagevirkende gyldighed - tilladt under hensyn til det tilstraebte formaal og under overholdelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning - graenser - det principielle forbud mod at tillaegge straffebestemmelser tilbagevirkende gyldighed

( Raadets direktiv 88/146, art . 10 )

Sammendrag

1 . I betragtning af den forskellige bedoemmelse af den mulige fare ved kvaegavleres anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning, som medlemsstaternes myndigheder har anlagt, og som afspejles i de divergerende nationale lovgivninger, har Raadet ved sit skoensmaessige valg af den loesning at forbyde dem, ikke, uanset at det ikke raadede over sikre videnskabelige oplysninger, tilsidesat retssikkerhedsprincippet eller beskyttelsen af den berettigede forventing hos de erhvervsdrivende, som var beroert af forbuddet .

2 . I henhold til proportionalitetsprincippet, der hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, er lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende forbydes at udoeve en oekonomisk virksomhed, betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og noedvendige for at naa de maal, der lovligt forfoelges med de paagaeldende bestemmelser; saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal . Ved Domstolens proevelse af, om disse betingelser er overholdt, skal den imidlertid tage hensyn til, at faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som lovgiver tillaegges ved Traktatens artikler 40 og 43 . Det foelger heraf, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til de maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig .

3 . Selv om en harmoniseringsforanstaltning, der skal samordne medlemsstaternes tidligere indbyrdes afvigende retsforskrifter, uundgaaeligt affoeder forskellige virkninger alt efter, hvorledes de nationale lovgivninger tidligere var udformet, kan den imidlertid ikke betegnes som diskriminerende, naar den gaelder ensartet for alle medlemsstaterne .

4 . En retsakt er kun behaeftet med magtfordrejning, naar det paa grund af objektive, relevante og samstemmende indicier maa antages, at den er truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat ved Traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder . Dette er ikke tilfaeldet for direktiv 88/146 - om forbud mod kvaegavleres anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning - som Raadet udstedte alene paa grundlag af Traktatens artikel 43 . Direktivet, der regulerer vilkaarene for fremstilling af og handel med koed med henblik paa at forbedre kvaliteten heraf, og som samtidig tager sigte paa at nedbringe overskudsproduktionen, maa anses for en foranstaltning som omhandlet i de faelles markedsordninger for koed, da det bidrager til at virkeliggoere de maalsaetninger, der er fastlagt i Traktatens artikel 39 .

5 . Domstolens annullation af et raadsdirektiv paa grund af en procedurefejl, som udelukkende vedroerte de naermere omstaendigheder ved Raadets endelige udstedelse af det, beroerer ikke de oevrige institutioneres forberedende retsakter . Disse skal derfor ikke indhentes paa ny, naar Raadet vedtager et nyt direktiv, der erstatter det af Domstolen annullerede . De i mellemtiden indtraadte aendringer i sammensaetningen af de paagaeldende institutioner er uden betydning i den henseende, for de beroerer ikke selve institutionernes kontinuitet . Da der er tale om hensyntagen til en aendring af omstaendigheder efter vedtagelsen af de naevnte forberedende retsakter, tilkommer det den enkelte institution at bedoemme noedvendigheden heraf .

6 . Da direktiv 88/146 - om forbud mod kvaegavleres anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning - fastsaetter den 1 . januar 1988 som udloeb for fristen til gennemfoerelse, tillaegger artikel 10 direktivet tilbagevirkende gyldighed, for saa vidt som udstedelsen og meddelelsen af direktivet fandt sted i marts maaned 1988 .

Uden for det kriminalretlige omraade maa denne tilbagevirkning accepteres . For det foerste erstatter direktivet et tidligere, paa grund af en formmangel annulleret direktiv, hvorfor det fandtes noedvendigt for tidsrummet mellem annullationen af en retsakt og en ny, lovligt udstedt retsakt, at undgaa, at der ikke fandtes et faellesskabsretligt grundlag for de nationale retsforskrifter, som var blevet vedtaget af medlemsstaterne for at gennemfoere det annullerede direktiv . For det andet kunne de beroerte erhvervsdrivende ikke vaere kraenket i deres berettigede forventning, naar henses dels til, at de to direktiver hurtigt fulgte efter hinanden, dels til aarsagen til, at det foerste blev annulleret .

Artikel 10 kan derimod ikke inden for det kriminalretlige omraade fortolkes saaledes, at medlemsstaterne skulle have pligt til at traeffe foranstaltninger i strid med faellesskabsretten, navnlig mod det principielle forbud mod at tillaegge straffebestemmelser tilbagevirkende gyldighed, som ifoelge faellesskabsretten indgaar i de almindelige EF-retlige grundsaetninger som en grundlaeggende rettighed . Artikel 10 kan heller ikke vaere grundlag for straffesager, der indledes med hjemmel i nationale bestemmelser, som maatte vaere truffet til gennemfoerelse af det annullerede direktiv, og hvis eneste grundlag er direktivet .

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 20 . september 1988, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 14 . november s.aa ., har High Court of Justice, Queen' s Bench Division, i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af Raadets direktiv 88/146/EOEF af 7 . marts 1988 om forbud mod anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning inden for husdyravl ( EFT L 70, s . 16 ).

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en tvist mellem Fédération européenne de la santé animale ( Fedesa ) m.fl . og Minister of Agriculture, Fisheries and Food samt Secretary of State for Health . Sagsoegerne i hovedsagen har for den nationale ret anfaegtet gyldigheden af de nationale bestemmelser, som delvis gennemfoerer det omhandlede direktiv, idet de goer gaeldende, at direktivet er ugyldigt .

3 Direktivet blev udstedt den 7 . marts 1988 og meddelt medlemsstaterne den 11 . marts s.aa . Dets indhold, herunder fristen for gennemfoerelsen, er identisk med indholdet af Raadets direktiv 85/649/EOEF af 31 . december 1985 om forbud mod anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning inden for husdyravl ( EFT L 382, s . 228 ). Dette direktiv blev annulleret ved Domstolens dom af 23 . februar 1988 i sagen Det Forenede Kongerige mod Raadet ( sag 68/86, Sml . s . 855 ) med den begrundelse, at Raadet havde tilsidesat vaesentlige formforskrifter ved ikke at iagttage proceduren i artikel 6, stk . 1, i Raadets forretningsorden .

4 Den nationale ret har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :

"1 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt som vaerende i strid med retssikkerhedsprincippet?

2 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt som vaerende i strid med proportionalitetsprincippet?

3 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt som vaerende i strid med lighedsprincippet?

4 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt, fordi Raadet har gjort sig skyldig i magtfordrejning, idet direktivet er i strid med de formaal for den faelles landbrugspolitik, som er omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 39?

5 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt, fordi det er i strid med EOEF-Traktatens artikel 190, da det navnlig er utilstraekkeligt begrundet?

6 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt, fordi det er udstedt i strid med vaesentlige formforskrifter, navnlig henset til, at det ikke blev vedtaget paa grundlag af et forslag fra Kommissionen, som vedroerte udstedelsen af dette direktiv eller af noget andet direktiv, at det, saafremt det kan anses for at hidroere fra et forslag fra Kommissionen, i hvert fald ikke blev fremsat af Kommissionen i den sammensaetning, denne havde paa tidspunktet for udstedelsen af direktiv 88/146, og at Raadet undlod at indhente fornoeden udtalelse fra Europa-Parlamentet, hvis udtalelse specielt skulle vedroere dette direktiv og ingen andre retsakter?

7 ) Er Raadets direktiv 88/146 af 7 . marts 1988 ugyldigt som vaerende i strid med forbuddet mod at tillaegge retsakter tilbagevirkende gyldighed, navnlig under hensyn til, at det foreskriver straf for handlinger, som er foretaget foer direktivets offentliggoerelse?"

5 Vedroerende hovedsagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb og de til Domstolen indgivne skriftlige indlaeg henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

6 Inden gennemgangen af de paaberaabte ugyldighedsgrunde bemaerkes, at direktivet, jf . betragtningerne, tilsigter at fjerne de konkurrencefordrejninger og handelshindringer, som skyldes forskellen mellem medlemsstaternes lovgivning, hvad angaar indgivelse af visse stoffer med hormonal virkning i husdyr . Det anfoeres navnlig i direktivets foerste betragtning, at stoffernes foelger for menneskers sundhed vurderes forskelligt i medlemsstaternes bestemmelser . Under disse omstaendigheder fandt Raadet, at det burde sikres, at der for alle forbrugere skabes nogenlunde ensartede betingelser for forsyning med de paagaeldende produkter, og at de modtager det produkt, som bedst svarer til deres oensker og forventninger . Afsaetningsmulighederne for de paagaeldende produkter kunne kun blive bedre heraf ( jf . direktivets anden betragtning ).

Anbringendet om tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet

7 Den af den forelaeggende ret foerst naevnte ugyldighedsgrund angaar spoergsmaalet, om direktivet er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet . Under retsforhandlingerne blev det gjort gaeldende, for det foerste, at direktivet ikke hviler paa noget videnskabeligt grundlag, der kan begrunde de vurderinger vedroerende den offentlige sundhed og forbrugernes oensker, der foerte til dets vedtagelse, og, for det andet, at direktivet kraenkede den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende, der kunne forvente, at de paagaeldende stoffer ikke blev forbudt, naar der ikke forelaa en objektivt begrundet tvivl vedroerende deres uskadelighed, deres effektivitet og kvalitet .

8 Det maa fremhaeves, at selv om det maatte antages - hvilket sagsoegerne i hovedsagen haevder - at retssikkerhedsprincippet indebaerer, at enhver foranstaltning truffet af Faellesskabets institutioner skal hvile paa et rationelt og objektivt grundlag, maa domstolskontrollen heraf - henset til Raadets skoensbefoejelse ved gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik - begraenses til en undersoegelse af, om den paagaeldende foranstaltning er behaeftet med aabenbare fejl eller magtfordrejning, eller om den paagaeldende myndighed aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen .

9 I lyset af de ovenanfoerte bemaerkninger kan anbringendet om, at der foreligger videnskabelige beviser for, at de omhandlede fem hormoner er uskadelige, ikke laegges til grund . Det er herved tilstraekkeligt at bemaerke - uden at det er noedvendigt at anordne bevisoptagelse for at efterproeve rigtigheden af dette anbringende - at Raadet i betragtning af den forskellige bedoemmelse, som medlemsstaternes myndigheder har anlagt, og som afspejles i de divergerende nationale lovgivninger, har holdt sig inden for rammerne af sit skoen, da det valgte den loesning at forbyde de paagaeldende hormoner og dermed tog hensyn til de betaenkeligheder, som Europa-Parlamentet, Det OEkonomiske og Sociale Udvalg samt flere forbrugerorganisationer havde givet udtryk for .

10 Direktivet har heller ikke tilsidesat den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende, som var beroert af forbuddet mod at anvende de paagaeldende hormoner . Ganske vist henvises der i Raadets direktiv 81/602/EOEF af 31 . juli 1981 - om forbud mod visse stoffer med hormonal virkning og mod stoffer med thyreostatisk virkning ( EFT L 222, s . 32 ) - til, at der skal foretages omhyggelige undersoegelser med henblik paa at fastslaa, om stofferne er skadelige eller ej ( fjerde betragtning ), ligesom Kommissionen paalaegges at tage hensyn til den videnskabelige udvikling ( artikel 8 ). Imidlertid foregriber direktivet ikke de konsekvenser, som Raadet skal drage under udoevelsen af sit skoen . Naar der yderligere henses til de divergerende opfattelser, der var gjort gaeldende, kunne de erhvervsdrivende ikke med foeje forvente, at et forbud mod at indgive de paagaeldende stoffer i dyr udelukkende kunne baseres paa videnskabelige oplysninger .

11 Af det ovenstaaende foelger, at den haevdede tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet ikke ses at foreligge .

Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet

12 Det er blevet gjort gaeldende, at det paagaeldende direktiv tilsidesaetter proportionalitetsprincippet ud fra tre synspunkter . For det foerste er totalforbuddet mod at indgive de fem omhandlede hormoner uegnet til at opnaa de erklaerede formaal, fordi forbuddet er umuligt at gennemfoere i praksis og medfoerer, at der opstaar et farligt sort marked . For det andet er forbuddet ikke noedvendigt, eftersom forbrugernes bekymringer kan fjernes ved information og raad . Endelig medfoerer forbuddet helt urimelige ulemper, navnlig betragtelige oekonomiske tab for de beroerte erhvervsdrivende i forhold til de fordele, som angiveligt skabes i almenhedens interesse .

13 Efter Domstolens faste praksis hoerer proportionalitetsprincippet til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger . I henhold til dette princip er lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende forbydes at udoeve en oekonomisk virksomhed, betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og noedvendige for at naa de maal, der lovligt forfoelges med de paagaeldende bestemmelser; saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal .

14 Med hensyn til Domstolens proevelse af de anfoerte betingelser skal det imidlertid praeciseres, at faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som lovgiver tillaegges ved Traktatens artikler 40 og 43 . Det foelger heraf, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig ( jf . navnlig dom af 11 . juli 1989, Schraeder, praemisserne 21 og 22, sag 265/87, Sml . s . 2237 ).

15 Vedroerende spoergsmaalet, om forbuddet kan siges at vaere egnet, maa det for det foerste fastslaas, at selv om tilstedevaerelsen af naturlige hormoner i alle former for koed goer det umuligt at efterspore de forbudte hormoner ved analyser af dyrene eller koedet, findes der andre kontrolmetoder, som i oevrigt allerede er blevet paalagt medlemsstaterne ved Raadets direktiv 85/358/EOEF af 16 . juli 1985 om supplering af ovennaevnte direktiv 81/602/EOEF ( EFT L 191, s . 46 ). Det maa, for det andet, fremhaeves, at det ikke ses at vaere aabenbart, at en tilladelse til udelukkende at anvende de saakaldt "naturlige" hormoner kan forhindre, at der opstaar et sort marked for farlige, men billigere stoffer . Endelig har Raadet - som ikke er blevet modsagt paa dette punkt - anfoert, at enhver ordning, hvorefter visse stoffer er tilladt, kraever bekostelige kontrolforanstaltninger, hvis effektivitet ikke kan garanteres . Heraf foelger, at det omtvistede forbud ikke kan anses for en aabenbart uhensigtmaessig foranstaltning .

16 Hvad angaar argumenterne om, at forbuddet ikke er noedvendigt, bemaerkes, at de i realiteten forudsaetter, at den anfaegtede foranstaltning er uegnet til at opnaa andre formaal end det, som bestaar i at fjerne forbrugernes bekymringer, der er uden grundlag . Da Raadet ikke har gjort sig skyldigt i en aabenbar fejl i saa henseende, kunne det imidlertid ogsaa med foeje antage, at fjernelsen af handelshindringerne og konkurrencefordrejningerne, under hensyntagen til kravene om beskyttelse af sundheden, ikke kunne ske ved mindre indgribende foranstaltninger, saasom forbrugerinformation og maerkning af koedet .

17 Endelig maa det fremhaeves, at betydningen af de tilstraebte formaal kan begrunde selv vaesentlige negative oekonomiske foelger for visse erhvervsdrivende .

18 Foelgelig findes proportionalitetsprincippet ikke at vaere tilsidesat .

Anbringendet om tilsidesaettelse af lighedsprincippet

19 Det er gjort gaeldende, at direktivet er diskriminerende, for saa vidt som det medfoerer ulige retsvirkninger i de forskellige medlemsstater som foelge af forskellige betingelser, vilkaar og saedvaner med hensyn til kvaegopdraet .

20 Det er herved tilstraekkeligt at fastslaa, at en harmoniseringsforanstaltning, der skal samordne medlemsstaternes tidligere indbyrdes afvigende retsforskrifter, uundgaaeligt affoeder forskellige virkninger alt efter, hvorledes de nationale lovgivninger tidligere var udformet . Naar faellesskabsreglen som her gaelder ensartet for alle medlemsstaterne, kan der ikke antages at foreligge forskelsbehandling .

21 Herefter kan anbringendet om tilsidesaettelse af lighedsprincippet ikke laegges til grund .

Anbringendet om magtfordrejning

22 Det er gjort gaeldende, at det omtvistede direktiv er uforeneligt med den faelles landbrugspolitiks formaal som fastsat i Traktatens artikel 39 . Endvidere er det blevet anfoert, at direktivet i realiteten tilsigter en formindsket oksekoedsproduktion, hvilket formaal ikke lovligt kan forfoelges paa grundlag af Traktatens artikel 100 .

23 Det maa for det foerste paapeges, at Domstolen allerede ( dom af 23 . februar 1988, Det Forenede Kongerige mod Raadet, praemisserne 21 og 22, jf . ovenfor ) har fastslaaet vedroerende Raadets direktiv 85/649 - der var identisk med det i denne sag omtvistede direktiv - at direktivet, der regulerer vilkaarene for fremstilling af og handel med koed med henblik paa at forbedre kvaliteten heraf, maa anses for en foranstaltning som omhandlet i de faelles markedsordninger for koed, da det bidrager til at virkeliggoere de maalsaetninger for den faelles landbrugspolitik, der er fastlagt i Traktatens artikel 39; Raadet fandtes derfor befoejet til at udstede det alene under henvisning til Traktatens artikel 43 .

24 Endvidere maa det paapeges, at en retsakt, saaledes som det fremgaar af Domstolens faste praksis ( jf . navnlig dom af 21 . februar 1984, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod Kommissionen, praemis 27, de forenede sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Sml . s . 951, og af 21 . juni 1984, Lux mod Revisionsretten, praemis 30, sag 69/83, Sml . s . 2447 ), kun er behaeftet med magtfordrejning, naar det paa grund af objektive, relevante og samstemmende indicier maa antages, at den er truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat ved Traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder .

25 Selv om det fremgaar af det for Domstolen oplyste, som sagsoegerne i hovedsagen har henvist til, at muligheden for at nedbringe overskuddene rent faktisk blev taget i betragtning i forbindelse med direktivets tilblivelse, indebaerer dette dog ikke, at en saadan nedbringelse - der i betragtningerne til direktivet ikke anfoeres som et af de tilsigtede formaal - i realiteten var den eneste eller afgoerende maalsaetning for de vedtagne bestemmelser .

26 For det andet maa det fastslaas, at formaalene med den faelles landbrugspolitik, som naevnes i Traktatens artikel 39, navnlig bestaar i at stabilisere markederne . Endvidere foreskriver artikel 39, stk . 2, litra b ) og c ), at der ved udarbejdelsen af den faelles landbrugspolitik skal tages hensyn til noedvendigheden af, at oenskelige tilpasninger gennemfoeres gradvis, og den kendsgerning, at landbruget i medlemsstaterne udgoer en sektor, som er snaevert forbundet med oekonomien som helhed . Heraf foelger, jf . Domstolens udtalelser i praemis 10 i dommen af 23 . februar 1988, at maalsaetningerne for landbrugspolitikken skal foeres ud i livet saaledes, at faellesskabsinstitutionerne kan udfoere deres opgaver under hensyntagen til udviklingen inden for landbruget og oekonomien som helhed .

27 Det kan foelgelig ikke tiltraedes, at nedbringelsen af landbrugets overskudsproduktion falder uden for formaalene med den faelles landbrugspolitik .

28 Herefter kan det ikke antages, at direktivet er behaeftet med magtfordrejning .

Anbringendet om utilstraekkelig begrundelse

29 Med hensyn til anbringendet om utilstraekkelig begrundelse kan der henvises til, at Domstolen allerede i dommen af 23 . februar 1988, jf . praemisserne 28 og 36, fastslog, at direktivet er tilstraekkeligt begrundet, navnlig fordi betragtningerne indeholder en tilstraekkeligt tydelig angivelse af de hensyn, der oenskes tilgodeset .

30 Hvad angaar klagepunktet om manglende angivelse af det formaal, som bestaar i en mindre koedproduktion, bemaerkes, at dets relevans forudsaetter, at en saadan formindskelse var direktivets egentlige eller afgoerende formaal . Denne opfattelse er allerede blevet forkastet i forbindelse med gennemgangen af det fjerde spoergsmaal .

31 Foelgelig kan anbringendet om manglende begrundelse ikke laegges til grund .

Anbringendet om tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter

32 Det er blevet gjort gaeldende, at det omtvistede direktiv er behaeftet med en raekke procedurefejl, idet Raadet efter annullationen af det foregaaende direktiv, som fandt sted ved dommen af 23 . februar 1988, udstedte et nyt direktiv, uden at Kommissionen havde fremsat et nyt forslag, og uden at Parlamentet havde fremsat en ny udtalelse .

33 For det foerste er det blevet gjort gaeldende, at annullationen af det foregaaende direktiv medfoerte, at samtlige forberedende retsakter ganske bortfaldt .

34 Herved maa det paapeges, at det direktiv, der gik forud for det i denne sag omtvistede direktiv, blev annulleret paa grund af en procedurefejl, som udelukkende vedroerte de naermere omstaendigheder ved Raadets endelige udstedelse af det . Det maa derfor antages, at annullationen ikke beroerer de oevrige institutioners forberedende retsakter .

35 For det andet er det blevet gjort gaeldende, at et nyt forslag fra Kommissionen og en ny udtalelse fra Europa-Parlamentet havde vaeret noedvendige som foelge af de aendringer, der var indtraadt efter vedtagelsen af de forberedende retsakter, baade for saa vidt angaar institutionernes sammensaetning efter Spaniens og Portugals tiltraedelse - idet de naevnte lande har andre saedvaner for kvaegopdraet end resten af Faellesskabet - som nutidig videnskabelig viden .

36 I saa henseende maa det foerst fremhaeves, at en institutions aendrede sammensaetning ikke beroerer selve institutionens kontinuitet, idet dens endelige eller forberedende retsakter i princippet bevarer alle deres retsvirkninger .

37 Dernaest maa det fremhaeves, at det tilkommer institutionerne selv at bedoemme, om de aendrede omstaendigheder, uanset deres karakter, kraever en fornyet stillingtagen fra deres side . Navnlig bemaerkes vedroerende Kommissionens forslag, at denne i medfoer af Traktatens artikel 149, stk . 3, altid har mulighed for at aendre sine forslag, saa laenge Raadet ikke har truffet afgoerelse .

38 Endvidere er det blevet gjort gaeldende, at Parlamentet paa ny burde have vaeret hoert som foelge af, at Kommissionens forslag blev aendret i 1985 efter Parlamentets udtalelse .

39 Herom maa det fastslaas, at Kommissionens forslag, naar bortses fra aendringer, der ikke var af materiel, men snarere af teknisk art, i det vaesentlige blev aendret i overensstemmelse med oenskerne fra Parlamentet, der i sin udtalelse var gaaet ind for et totalforbud mod de fem stoffer, som Raadet til slut forboed, skoent det Parlamentet forelagte forslag kun indeholdt et forbud mod to stoffer . Under disse omstaendigheder var en ny hoering ikke noedvendig .

40 Det maa derfor fastslaas, at Raadet med vedtagelsen af det omtvistede direktiv ikke tilsidesatte vaesentlige formforskrifter .

Anbringendet om tilsidesaettelse af det principielle forbud mod at lovgive med tilbagevirkende gyldighed

41 Det er blevet gjort gaeldende, at det omtvistede direktiv kraenker det principielle forbud mod at lovgive med tilbagevirkende gyldighed, eftersom det blev vedtaget den 7 . marts 1988 og foreskriver gennemfoerelse senest den 1 . januar 1988 . Herved maa der sondres mellem to forhold, nemlig tilbagevirkende gyldighed af straffebestemmelser og tilbagevirkende gyldighed uden for det kriminalretlige omraade .

42 Hvad angaar det foerste forhold, maa det indledningsvis fremhaeves, at Domstolen ( jf . navnlig dom af 10 . juli 1984, Kirk, praemis 22, sag 63/83, Sml . s . 2689 ) har udtalt : "Princippet om, at straffebestemmelser ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, er nemlig et princip, der er faelles for alle medlemsstaternes retsordener, og som i artikel 7 i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder er fastslaaet som en grundrettighed, som er en integrerende del af de almindelige retsprincipper, som Domstolen sikrer overholdelsen af ".

43 Saaledes som Domstolen fastslog i dommen af 11 . juni 1987, Pretore di Salò mod X ( sag 14/86, Sml . s . 2545 ), kan et direktiv ikke i sig selv og uden hensyn til national lovgivning i en medlemsstat til gennemfoerelse af direktivet vaere grundlag for at afgraense eller skaerpe strafansvaret for overtraedelse af direktivets bestemmelser . Ingen af direktivets forskrifter tilsigter at fremkalde en saadan virkning .

44 Direktivets artikel 10, som ordret er overtaget fra det tidligere direktiv, som Domstolen annullerede ved dom af 23 . februar 1988, foreskriver, at medlemsstaterne ved lov og administrativt skal traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme "naervaerende direktiv senest den 1 . januar 1988 ". Denne bestemmelse kan ikke fortolkes saaledes, at den paalaegger medlemsstaterne pligt til at traeffe foranstaltninger, som strider mod faellesskabsretten, herunder navnlig mod det principielle forbud mod at tillaegge straffebestemmelser tilbagevirkende gyldighed . Artikel 10 kan heller ikke vaere grundlag for straffesager, der indledes med hjemmel i nationale bestemmelser, som maatte vaere truffet til gennemfoerelse af det annullerede direktiv, og hvis eneste grundlag er direktivet .

45 Hvad angaar det omtvistede direktivs tilbagevirkende gyldighed uden for det kriminalretlige omraade, maa det, som Domstolen gentagne gange har fastslaaet ( bl.a . dom af 9 . januar 1990, Società agricola fattoria alimentare, praemis 13, sag C-337/88, Sml . s . I-1 ) paapeges, at selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed er til hinder for, at en faellesskabsretsakt tillaegges gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, kan dette undtagelsesvist tillades, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt . For at kunne besvare det forelagte spoergsmaal maa det derfor undersoeges, om disse betingelser er blevet overholdt i naervaerende sag .

46 Da det foregaaende direktiv var blevet annulleret paa grund af en procedurefejl, fandt Raadet det her noedvendigt at vedtage et direktiv med identisk indhold, herunder fristen for gennemfoerelsen, for at undgaa, at der i en periode ikke fandtes et faellesskabsretligt grundlag for de nationale retsforskrifter, som var blevet vedtaget af medlemsstaterne for at gennemfoere det annullerede direktiv .

47 Vedroerende spoergsmaalet om de beroertes berettigede forventning maa det fastslaas, for det foerste, at tidsrummet mellem annullationen af det foerste direktiv ( 23 . februar 1988 ) og meddelelsen af det omtvistede direktiv ( 11 . marts 1988, skoent det var blevet udstedt den 7 . marts s.aa .), henholdsvis dets offentliggoerelse i EF-Tidende den 16 . marts, var meget kort, og, for det andet, at det tidligere direktiv var blevet annulleret som foelge af en procedurefejl . Under disse omstaendigheder kunne de beroerte, hvis virksomhed var reguleret af de nationale lovgivninger, der var vedtaget med henblik paa at gennemfoere det annullerede direktiv, ikke paaregne en materiel holdningsaendring fra Raadets side . Heraf foelger, at det nye direktivs tilbagevirkende gyldighed ikke kraenker princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning .

48 Det foelger af de ovenstaaende betragtninger, at direktivet ikke er uforeneligt med det principielle forbud mod at lovgive med tilbagevirkende gyldighed .

49 Herefter maa der svares den nationale ret, at gennemgangen af de forelagte spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets direktiv 88/146/EOEF af 7 . marts 1988 om forbud mod anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning inden for husdyravl .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

50 De udgifter, der er afholdt af regeringerne for Kongeriget Spanien, Det Forenede Kongerige og Den Italienske Republik samt af Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, der har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN ( Femte Afdeling )

vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt af High Court of Justice, Queen' s Bench Division, ved kendelse af 20 . september 1988, for ret :

Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets direktiv 88/146/EOEF af 7 . marts 1988 om forbud mod anvendelse af visse stoffer med hormonal virkning inden for husdyravl .