Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 11. juli 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Union internationale des chemins de fer (UIC). - Appel - Konkurrence - Transport med jernbane - Retsgrundlaget for en beslutning - Forordning nr. 1017/68 - Anvendelsesområde. - Sag C-264/95 P.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01287



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 Den foreliggende appelsag giver for foerste gang Domstolen lejlighed til at udtale sig om afgraensningen mellem anvendelsesomraaderne for Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962 - foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (1) - paa den ene side, og Raadets forordning (EOEF) nr. 1017/68 af 19. juli 1968 om anvendelse af konkurrenceregler for transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (2) paa den anden side.

2 Appellen angaar den dom, Retten i Foerste Instans afsagde den 6. juni 1995 (3), i hvilken Retten havde annulleret Kommissionens beslutning 92/568/EOEF af 25. november 1992 (4) om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85.

3 Den af Kommissionen rejste sag drejede sig om de betingelser for rejsebureauers salg af billetter til graenseoverskridende jernbanepersontrafik, som Union internationale des chemins de fer (herefter »UIC«) havde fastsat. De jernbaneselskaber, der deltager i graenseoverskridende personbefordring, arbejder sammen om praestationen af disse tjenesteydelser. Prisen paa en togbillet svarer i almindelighed til summen af de priser, der gaelder for de delstraekninger, der tilbagelaegges inden for hvert enkelt jernbaneselskabs omraade. Efterfoelgende sker der en udligning mellem jernbaneselskaberne, hvorved det sikres, at hver enkelt af dem modtager den del af billetprisen, der svarer til det paagaeldende jernbaneselskabs ydelse.

4 Disse internationale billetter saelges direkte af jernbanerne eller gennem autoriserede rejsebureauer. Rejsebureauerne modtager en provision fra hver af de jernbaner, som deltager i befordringen, beregnet i forhold til den enkelte banes andel af indtaegten. Ogsaa et jernbaneselskab, som saelger en billet til graenseoverskridende transport direkte, modtager en provision fra de andre jernbaneselskaber, der deltager i befordringen.

5 Et cirkulaere, som UIC udarbejdede i 1952, og som senere er revideret gentagne gange - nr. 130, Rejsebureauer (herefter »cirkulaere 130«) regulerer naermere bestemte aspekter af forholdet mellem jernbaneselskaberne og rejsebureauerne. De omhandlede bestemmelser citeres udfoerligt i Rettens dom (5). I det foelgende skal derfor kun de vigtigste punkter fremhaeves.

6 Ifoelge artikel 1.1 i cirkulaere 130 meddeles der rejsebureauerne autorisation af hovedjernbanen i det land, hvor rejsebureauet er beliggende. Autorisation til salg af gennemgaaende billetter kraever som udgangspunkt samtykke fra de jernbaner, der deltager i befordringen. Jernbanerne kan dog fastsaette undtagelser fra denne regel i aftaler indgaaet mellem dem.

7 Artikel 3.2 i cirkulaere 130 forpligter bl.a. jernbanerne til at betale en provision af deres andel af gennemgaaende billetter til rejsebureauer, naar disse ikke selv har udstedt billetterne, men har koebt dem hos den jernbane, der har meddelt dem autorisation. Det er en forudsaetning herfor, at aftalen, som binder de paagaeldende rejsebureauer til denne jernbane, ikke tillader dem selv at udstede billetterne. Det henstilles til jernbanerne »at yde lavere provision (5%) paa saadanne billetter end den, der ydes for billetter udstedt af rejsebureauet selv«.

8 Artikel 4 i cirkulaere 130 henviser med hensyn til de provisionssatser, der skal finde anvendelse, til bilag 4 til cirkulaeret. Det fremgaar af dette bilag, at den provisionssats, der gjaldt for rejsebureauer autoriseret af udenlandske jernbaner, i det omhandlede tidsrum udgjorde 10% for jernbanerne i elleve af Faellesskabets dengang tolv medlemsstater (6).

I henhold til cirkulaerets artikel 4.3 skulle provisionen ydes »i princippet efter en ensartet sats paa 10%«.

9 I artikel 1.3 i cirkulaere 130 henstilles det til jernbanerne i deres overenskomster med rejsebureauerne at anvende vilkaarene i standardoverenskomsten i bilag 1 til cirkulaeret. Ifoelge artikel 4.3 i denne standardoverenskomst forpligter rejsebureauet sig bl.a. til »ikke i sine reklamer, tilbud og kunderaadgivning at favorisere transportformer, der er konkurrerende i forhold til jernbanetransport ...«. Standardoverenskomstens artikel 4.6 og 4.7 bestemmer, at rejsebureauerne skal saelge billetterne til de af jernbanerne bestemte priser.

10 I sin beslutning kom Kommissionen til det resultat, at UIC havde overtraadt traktatens artikel 85, stk. 1, ved at have vedtaget og udsendt cirkulaere 130. Der var naermere bestemt tale om foelgende overtraedelser:

»- de enkelte nationale jernbaners kontrol med autorisationen af rejsebureauer

- faelles fastlaeggelse af vilkaarene for ydelse af provision

- fastsaettelse af en ensartet provisionssats

- pligt for rejsebureauerne til at udstede og saelge billetter til de i tarifferne angivne officielle priser

- forbud mod, at rejsebureauerne i deres tilbud til eller raadgivning af kunderne favoriserer konkurrerende transportformer« (7).

Samtidig paalagde Kommissionen UIC en boede paa 1 000 000 ECU for overtraedelserne (beslutningens artikel 3).

11 UIC anlagde derpaa sag for Retten med paastand om, at Kommissionens beslutning kendtes ugyldig. Subsidiaert nedlagdes paastand om, at beslutningens artikel 3 kendtes ugyldig, henholdsvis at boeden nedsattes.

Sagsoegeren gjorde til stoette for sin principale paastand gaeldende, at Kommissionen med urette havde stoettet sin afgoerelse paa forordning nr. 17, i stedet for at bringe forordning nr. 1017/68 i anvendelse. Herudover gjorde sagsoegeren gaeldende, at beslutningen var stridende mod traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 85, stk. 3, samt mod artikel 5 i forordning nr. 1017/68. Videre gjorde sagsoegeren gaeldende, at der var sket en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion. Endelig anfoerte sagsoegeren, at beslutningen var utilstraekkeligt begrundet.

12 Retten behandlede kun den foerste af de naevnte anbringender, der stoettedes paa en antagelse om, at Kommissionen ikke havde foretaget en korrekt bedoemmelse af raekkevidden af forordning nr. 1017/68.

13 Kommissionen havde i den anfaegtede beslutning anfoert tre betragtninger som begrundelse for, at den havde stoettet beslutningen paa forordning nr. 17 og ikke paa forordning nr. 1017/68 (8). Kommissionen anfoerte heri for det foerste, at UIC's cirkulaere 130 regulerer autorisationen af rejsebureauer og disses salg af billetter. Denne aktivitet vedroerer »altsaa ikke 'direkte' transportydelser«, saaledes som det ifoelge tredje betragtning til Raadets forordning nr. 141 af 26. november 1962 om ikke-anvendelse af Raadets forordning nr. 17 paa transportsektoren (9) er kraevet (10). For det andet havde Domstolen allerede i sin dom i VVR-sagen (11) fastslaaet, at rejsebureauer udoever selvstaendig virksomhed med salg af tjenesteydelser. Denne selvstaendige virksomhed angaar saaledes ikke transportydelsen, som udelukkende praesteres af jernbaneselskabet. Endelig kan rejsebureauer ikke anses for omfattet af de i artikel 1, andet punktum, i forordning nr. 1017/68 naevnte »stoetteerhverv«.

14 Retten foretog en proevelse af disse betragtninger i dommens praemis 36-56.

15 Retten udtalte foerst, at Domstolens dom i VVR-sagen ikke havde betydning for det foreliggende tilfaelde. Denne dom angik nemlig ikke fortolkningen af forordning nr. 1017/68. Selv om man antog, at rejsebureauer ved salget af billetter udoever en »selvstaendig virksomhed«, kunne dette ikke i sig selv medfoere, at forordning nr. 1017/68 ikke fandt anvendelse. Rejsebureauet praesterer ganske vist en tjenesteydelse over for jernbanen. Denne tjenesteydelse fra et autoriseret bureau, som handler paa jernbanenettets vegne og for dettes regning, udgoer imidlertid hovedformaalet med jernbanenettets autorisation af rejsebureauet, og vedroerer dermed netop transportydelsen (dommens praemis 37-42).

16 Retten henviste dernaest til, at tredje betragtning til forordning nr. 141 kunne vaere et betydningsfuldt led i den sammenhaeng, den er en del af, men at ordet »direkte« hverken optraeder i artikel 1 i forordning nr. 1017/68 eller i artikel 1 i forordning nr. 141, hvis gyldighedsperiode for saa vidt angaar transport med jernbane under alle omstaendigheder udloeb den 30. juni 1968. I oevrigt viser ordlyden af artikel 1 i forordning nr. 1017/68, at forordningen kan have et bredere anvendelsesomraade end Kommissionen antog. Ogsaa den omstaendighed, at bl.a. den »indirekte fastsaettelse ... af andre forretningsbetingelser« ifoelge artikel 2 i forordning nr. 1017/68 er omfattet, taler for denne fortolkning (dommens praemis 43, 44 og 45).

17 Paa grundlag af det netop anfoerte drog Retten i dommens praemis 46 foelgende konklusion:

»Retten finder paa dette grundlag, at forordning nr. 1017/68 ikke kan fortolkes saaledes, at en vedtagelse inden for en sammenslutning af jernbaneselskaber, der fastsaetter vilkaarene for salg af internationale togbilletter, som cirkulaere 130, ikke er omfattet af forordningens anvendelsesomraade. En saadan vedtagelse angaar saaledes virksomhed, der har sammenhaeng med praesteringen af tjenesteydelserne i form af transport med jernbane, og som er en afgoerende forudsaetning for disse tjenesteydelser. Naar henses til, at international transport med jernbane i dag har form af en praestering af paa hinanden foelgende nationale tjenesteydelser ... er salg af internationale togbilletter endvidere naeppe muligt uden en ordning, hvorved jernbanenettene opretholder et samarbejde med henblik paa salget af togbilletter og fordelingen af de hermed forbundne indtaegter.«

18 Efter Rettens opfattelse vedroerer cirkulaere 130 »endvidere« saavel »udbuddet af transportydelser« som »befordringsvederlag«, som omhandlet i forordning nr. 1017/68 (dommens praemis 47).

Artikel 1 i cirkulaere 130 omhandler »direkte« fastlaeggelsen af salgsstederne for internationale togbilletter. Hvis denne bestemmelse havde de af Kommissionen haevdede virkninger, ville der gennem bestemmelsen ske en begraensning af jernbanenettenes »afsaetning« og dermed en begraensning af eller kontrol med »befordringsudbuddet«, som anfoert i forordning nr. 1017/68. Den i cirkulaerets artikel 4 naevnte provision er en med salget af en billet direkte forbundet omkostning, som er afgoerende for nettoprisen. Den naevnte bestemmelse fastsaetter altsaa indirekte »befordringsvederlaget« eller »andre forretningsbetingelser«, som anfoert i forordning nr. 1017/68. Cirkulaerets artikel 3.2 angaar »direkte« priserne og vilkaarene i forbindelse med salg af billetter. Forpligtelsen i henhold til standardoverenskomsten til at udstede billetterne til de officielle priser angaar allerede efter sin ordlyd en »fastsaettelse af befordringsvederlaget«, som omhandlet i forordning nr. 1017/68. Tilsvarende gaelder, hvis bestemmelsen faktisk maatte anses for at indeholde et forbud mod afkald paa provision i form af en prisnedsaettelse. Endelig er Kommissionen selv af den opfattelse, at bestemmelsen i artikel 4.3 i standardoverenskomsten henhoerer under »transportsektoren« (dommens praemis 48-53).

Retten anfoerte videre, at den ikke har set bort fra Kommissionens argument om, at cirkulaere 130 har virkninger paa markedet for salg af togbilletter. I det foreliggende tilfaelde falder de vaesentligste aspekter imidlertid inden for anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68. De af Kommissionen anfoerte virkninger ville dog »allerhoejest kunne vaere sekundaere i forhold til virkningerne inden for selve transportsektoren« (dommens praemis 54).

19 Endelig fandt Retten, at den omhandlede virksomhed fra rejsebureauernes side i det hele udgjorde en »virksomhed udoevet af stoetteerhvervene paa transportomraadet«, som anfoert i forordning nr. 1017/68 (dommens praemis 55 og 56).

20 Under hensyn til de vaesentlige forskelle mellem forordning nr. 17 paa den ene side og forordning nr. 1017/68 paa den anden side havde valget af det forkerte retsgrundlag vaeret udtryk for en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, ligesom det havde frataget sagsoegeren naermere bestemte proceduremaessige garantier, som sagsoegeren ville have haft krav paa (12).

21 Af denne grund kendte Retten den anfaegtede kommissionsbeslutning ugyldig, uden at proeve de oevrige anbringender.

22 Kommissionen har appelleret denne dom. Kommissionen er af den opfattelse, at Retten i tre henseender har foretaget en urigtig retsanvendelse, idet den har antaget,

- at forordning nr. 1017/68 ogsaa gaelder for aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, der har »sammenhaeng« med jernbanetransportydelsen og er en »afgoerende forudsaetning« for denne

- at cirkulaere 130 vedroerer baade udbuddet af transportydelser og befordringsvederlaget, som omhandlet i forordning nr. 1017//68, og

- at rejsebureauerne ved forhandling af billetter for jernbanernes regning udoever »stoetteerhverv ... paa transportomraadet«, som omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 1017/68.

23 Kommissionen har nedlagt paastand om, at den anfaegtede dom ophaeves, og at Kommissionen frifindes for den af UIC nedlagte paastand, eller, subsidiaert, at sagen hjemvises til Retten. Kommissionen har herudover nedlagt paastand om, at UIC paalaegges sagsomkostningerne for Retten og for Domstolen.

24 UIC har heroverfor paastaaet frifindelse og paastaaet Kommissionen paalagt samtlige sagsomkostninger.

B - Stillingtagen

I - Indledende bemaerkninger

25 Som allerede naevnt har Retten i den anfaegtede dom alene proevet, om Kommissionen havde valgt det rigtige retsgrundlag for sin beslutning. Den proevelse, som Domstolen skal foretage i den foreliggende appelsag, er i overensstemmelse hermed alene, om Retten i dommen har foretaget en urigtig retsanvendelse. Det spoergsmaal, som UIC har rejst i svarskriftet og i duplikken i appelsagen om, hvorvidt Kommissionens beslutning var forsynet med en tilstraekkelig begrundelse, er saaledes uden betydning for appellen.

26 Baade Kommissionen og UIC har i deres processkrifter henvist til en raekke yderligere kommissionsbeslutninger paa transportomraadet (13). I disse beslutninger har Kommissionen ligeledes gjort sig til talsmand for den opfattelse - som den forfaegter i den foreliggende sag - at anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68 (ligesom anvendelsesomraadet for de oevrige forordninger, der er udstedt paa transportomraadet vedroerende konkurrencespoergsmaal) skal afgraenses strengt (14). Det kraever ikke nogen naermere omtale, at disse beslutninger ikke er bindende for Domstolens fortolkning af de paagaeldende bestemmelser. Der maa imidlertid henvises til, at der er anlagt sag til anfaegtelse af i hvert fald én af disse beslutninger, under hvilken spoergsmaalet om det korrekte retsgrundlag er rejst. Disse soegsmaal verserer for tiden for Retten (15). Dette understreger betydningen af den foreliggende appelsag.

II - Naermere vedroerende anbringenderne til stoette for appellen

1. Anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68

27 Kommissionens foerste anbringende angaar Rettens konstatering i dommens praemis 46, hvorefter forordning nr. 1017/68 ogsaa gaelder for aftaler, der angaar virksomhed, der har »sammenhaeng« med jernbanetransportydelsen »og er en afgoerende forudsaetning for denne«. Kommissionen har heroverfor gjort sig til talsmand for den opfattelse, at den naevnte forordning principielt kun gaelder for aftaler, der direkte vedroerer praesteringen af transportydelser.

28 UIC har indtaget det standpunkt, at det ville vaere forkert at antage, at Retten i dommens praemis 46 har villet opstille et alment kriterium gaaende ud paa, at forordning nr. 1017/68 finder anvendelse paa enhver virksomhed, der har sammenhaeng med transportydelsen og er en afgoerende forudsaetning for denne. Retten har tvaertimod benyttet disse udtryk til at karakterisere cirkulaere 130. Der var i denne forbindelse tale om et af de holdepunkter, hvorpaa Retten har stoettet sin konklusion, at cirkulaere 130 tager sigte paa de saerlige forhold, der gaelder for international jernbanetransport. I modsat fald havde Retten ikke i tilslutning hertil behoevet ogsaa at undersoege, om cirkulaeret angaar udbud af transportydelser eller befordringsvederlag.

29 Disse bemaerkninger maa vel forstaas saaledes, at UIC anser Kommissionens anbringende i saa henseende for at vaere uden indhold. Jeg kan ikke tilslutte mig dette synspunkt. Som Kommissionen med rette anfoerer, er forholdet mellem Rettens konstatering i dommens praemis 46 og de efterfoelgende bemaerkninger ikke ganske klart. Det synes mig imidlertid tydeligt at fremgaa af indholdet af disse bemaerkninger samt isaer af det forhold, at bemaerkningerne i dommens praemis 47 sammenknyttes med den forudgaaende passage med ordet »endvidere«, at der her er tale om yderligere overvejelser, som Retten stoetter afgoerelsen paa. Kommissionens anbringende skal altsaa helt bestemt proeves.

30 Kommissionens opfattelse, hvorefter forordning nr. 1017/68 principielt kun gaelder for aftaler, der direkte vedroerer transportydelsen, stoettes i foerste raekke paa de regler, der blev fastsat ved forordning nr. 141. Med henblik paa forstaaelsen af dette standpunkt er det noedvendigt at genkalde sig den historiske udvikling i lovgivningen paa transportomraadet.

31 Med forordning nr. 17 havde Raadet i begyndelsen af 1962 tilvejebragt en procedureregel, der skulle tjene til at bringe traktatens artikel 85 og 86 i anvendelse paa alle erhvervsomraader. Gennem forordning nr. 141, der blev udstedt kort efter, blev anvendelsesomraadet for forordning nr. 17 - med tilbagevirkende gyldighed - begraenset for saa vidt angaar transportomraadet. Faellesskabslovgiver begrundede dette med den betragtning, at det kunne blive noedvendigt inden for rammerne af den faelles transportpolitik og »under hensyntagen til denne sektors saerlige karakter« at fastsaette konkurrencebestemmelser, som adskiller sig fra dem, der gaelder for andre sektorer (16). I tredje betragtning praeciserede Raadet dette med foelgende ord:

»Transportspoergsmaalenes saerlige karakter berettiger kun ikke-anvendelsen af forordning nr. 17 paa aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, som direkte vedroerer transportydelser.«

32 Artikel 1 i forordning nr. 141 havde foelgende ordlyd:

»Forordning nr. 17 finder ikke anvendelse paa aftaler, vedtagelser og samordnet praksis inden for transportsektoren, som har fastsaettelse af transportpriser og -vilkaar, begraensning af eller kontrol med transporttilbud eller fordeling af transportmarkederne til formaal eller til foelge, og heller ikke paa virksomheders misbrug af en dominerende stilling paa transportmarkedet, som omhandlet i traktatens artikel 86.«

33 I artikel 3 i forordning nr. 141 blev artikel 1's tidsmaessige gyldighed begraenset til den 31. december 1965 for saa vidt angaar transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. Denne periode blev senere af Raadet forlaenget til den 30. juni 1968.

34 Den 19. juli 1968 - altsaa efter udloebet af denne frist - udstedte Raadet forordning nr. 1017/68. I tilslutning hertil fastslog Raadet, at fastsaettelsen af konkurrenceregler for denne sektor er en foranstaltning, der vedroerer saavel den faelles transportpolitik som den almindelige erhvervspolitik (17). Ved fastsaettelsen af disse regler maatte der tages hensyn til »de saerlige forhold, der gaelder paa transportomraadet« (18). Paa grund af, at disse regler afviger fra de almindelige konkurrenceregler, skulle der gives virksomhederne »mulighed for at faa kendskab til de regler, der skal anvendes i hvert enkelt tilfaelde« (19).

Videre anfoerte Raadet, at indfoerelsen af konkurrenceregler, der gaelder for transport, goer det oenskeligt at lade disse regler omfatte »saavel« visse virksomhedssammenslutningers faelles finansiering eller faelles erhvervelse af transportmateriel til faelles anvendelse som ogsaa dele af den virksomhed, som stoetteerhvervene paa transportomraadet udoever i forbindelse med transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (20). Herudover skulle visse arter af tekniske aftaler undtages fra kartelforbuddet (21).

35 Artikel 1 i forordning nr. 1017/68, der baerer overskriften »Principbestemmelse«, har foelgende ordlyd:

»For saa vidt angaar transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, finder bestemmelserne i denne forordning anvendelse paa aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, som har til formaal eller foelge at fastsaette befordringspriser og -vilkaar, begraensning af eller kontrol med udbuddet af transportydelser, opdeling af transportmarkederne, anvendelse af tekniske forbedringer eller teknisk samarbejde, faelles finansiering eller erhvervelse af transportmateriel eller -tilbehoer, som er umiddelbart forbundet med transportydelse, for saa vidt som dette er noedvendigt for den faelles drift af en sammenslutning af virksomheder inden for landevejs- og vandvejstrafikken, saaledes som defineret i artikel 4, samt paa misbrug af en dominerende stilling paa transportmarkedet. Disse bestemmelser gaelder ogsaa virksomhed udoevet af stoetteerhvervene paa transportomraadet, naar denne virksomhed har det ovenfor anfoerte formaal eller de ovenfor anfoerte virkninger.«

36 Artikel 2 i forordning nr. 1017/68 indeholder et forbud mod konkurrencebegraensende aftaler, hvis ordlyd i vidt omfang svarer til ordlyden af traktatens artikel 85, stk. 1. Artikel 3 indeholder en lovbestemt undtagelse fra dette kartelforbud for de allerede naevnte tekniske aftaler. Artikel 4 indeholder en undtagelse for oprettelsen og driften af sammenslutninger af virksomheder inden for landevejs- og vandvejstrafikken og den i denne forbindelse noedvendige finansiering eller erhvervelse af transportmateriel eller -tilbehoer.

37 Forordning nr. 1017/68 traadte i henhold til artikel 30, stk. 1 - med tilbagevirkende gyldighed - i kraft den 1. juli 1968.

38 Af det netop anfoerte ses, at den begraensning, som er kommet til udtryk i tredje betragtning til forordning nr. 141, til aftaler, der »direkte« vedroerer transportydelser, ikke udtrykkeligt er anfoert i artikel 1 i denne forordning. Heller ikke i artikel 1 i forordning nr. 1017/68 findes der - bortset fra en enkelt undtagelse - en tilsvarende begraensning. Det er lige saa uomtvistet, at forordning nr. 1017/68 med virkning fra den 1. juli 1968 er traadt i stedet for forordning nr. 141 for transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje. Det er derimod omtvistet, hvilke konsekvenser der skal drages af disse forhold.

39 Efter UIC's opfattelse udgjorde forordning nr. 141 en overgangsordning, der blev afloest af forordning nr. 1017/68 og dermed mistede sin betydning. Det samme gaelder for tredje betragtning til forordning nr. 141. Det er saaledes ikke muligt at anvende denne betragtning i forbindelse med fortolkningen af forordning nr. 1017/68. Dette svarer til Rettens opfattelse, saaledes som den kommer til udtryk i den anfaegtede dom (22).

UIC goer videre gaeldende, at anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68 er videre end anvendelsesomraadet for forordning nr. 141. Den nu gaeldende forordning omfatter ogsaa aftaler, der ikke direkte vedroerer transport. Raadet var ogsaa i det hele befoejet til at give forordning nr. 1017/68 et videre anvendelsesomraade, end forordning nr. 141 havde haft. I oevrigt var forordning nr. 1017/68 ogsaa ledsaget af udfoerlige betragtninger. Havde Raadet rent faktisk villet begraense forordningens anvendelsesomraade paa den af Kommissionen haevdede maade, ville Raadet have gjort dette i teksten til artikel 1 eller i det mindste i betragtningerne. I denne sammenhaeng maa det navnlig tages i betragtning, at Raadet - saaledes som det lader sig udlede af betragtningerne - ved udstedelsen af forordning nr. 1017/68 var bevidst om noedvendigheden af at tilgodese retssikkerhedsmaessige interesser.

40 Meget taler for denne argumentation. Navnlig er den vaesentlig lettere at forene med ordlyden af artikel 1 i forordning nr. 1017/68 end den af Kommissionen haevdede opfattelse. Jeg er alligevel kommet til den overbevisning, at den af Kommissionen forfaegtede fortolkning boer foretraekkes.

41 Kommissionen har for det foerste helt med rette henvist til, at der bestaar en snaever sammenhaeng mellem forordning nr. 141 og forordning nr. 1017/68. Sidstnaevnte forordning henviser i betragtningerne udtrykkeligt til forordning nr. 141. Den traadte i kraft paa det tidspunkt, da forordning nr. 141 - for saa vidt angaar transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje - traadte ud af kraft, og sluttede sig saaledes umiddelbart til denne. Ser man bort fra de nytilkomne tekniske aftaler, aftalerne om faelles finansiering eller faelles erhvervelse af transportmateriel eller -tilbehoer og fra reglerne i andet punktum om stoetteerhvervenes virksomhed, er det resterende anvendelsesomraade for artikel 1 i forordning nr. 1017/68 i vidt omfang identisk med anvendelsesomraadet for artikel 1 i forordning nr. 141.

42 Der kan efter min opfattelse ikke herske nogen tvivl om, at forordning nr. 141 skulle fortolkes snaevert. Dette foelger allerede af den omstaendighed, at denne forordning undtog transportsektoren fra anvendelsesomraadet for forordning nr. 17. Da forordning nr. 17 udgoer den generelle forordning til gennemfoerelse af traktatens artikel 85 og 86, skal forordning nr. 141 - paa samme maade som forordning nr. 1017/68 - opfattes som undtagelsesregler, der ikke skal fortolkes videre end deres formaal noedvendiggoer.

Dette formaal bestod imidlertid i at bringe opfyldelsen af kravet i traktatens artikel 3, litra g), om gennemfoerelsen af en »ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes« (23), i overensstemmelse med det krav om indfoerelse af en faelles politik paa transportomraadet, der stilles i artikel 3, litra f). Udstedelsen af forordning nr. 141 udgjorde saaledes ikke blot en foranstaltning efter traktatens artikel 87 (24) - som naevnes udtrykkeligt i foerste betragtning til denne forordning - men tillige en foranstaltning vedroerende den faelles transportpolitik (25).

43 I artikel 74, der staar i begyndelsen af afsnit IV om transport i EF-traktatens anden del, bestemmes:

»Paa det i dette afsnit omhandlede sagsomraade soeger medlemsstaterne at naa traktatens maal inden for rammerne af en faelles transportpolitik.«

Domstolen har vedroerende denne bestemmelse udtalt foelgende i sin dom af 4. april 1974 i sagen Kommissionen mod Frankrig (26):

»Ved omtalen af traktatens maal henviser artikel 74 til bestemmelserne i artikel 2 og 3, som de grundlaeggende bestemmelser, der finder anvendelse paa enhver oekonomisk aktivitet, foerst og fremmest skal fremme; bestemmelserne om den faelles transportpolitik goer paa ingen maade disse fundamentale regler uanvendelige, men har tvaertimod til formaal at ivaerksaette dem og fuldbyrde dem ved faelles handlinger; i det omfang, disse maal kan naas ved de naevnte almindelige regler, maa disse altsaa finde anvendelse.«

44 Domstolens afgoerelse angik spoergsmaalet om, hvorvidt de almindelige traktatbestemmelser fandt anvendelse ogsaa paa soeskibsfarten, selv om traktatens afsnit IV ifoelge artikel 84, stk. 1, kun gaelder for transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. Det af Domstolen udtalte har imidlertid efter min opfattelse generel betydning. Det er ubestridt, at bestemmelserne i det naevnte afsnit IV gaelder for transport med jernbane (samt for transport ad landeveje og sejlbare vandveje). Naar de almindelige traktatbestemmelser er anvendelige inden for en sektor, som ikke er omfattet af afsnit IV, saa maa dette saa meget desto mere vaere tilfaeldet for en sektor som jernbanetransport, der er omfattet af bestemmelserne i det naevnte afsnit. Ifoelge det anfoerte skal de almindelige traktatbestemmelser - og saaledes ogsaa artikel 85 og 86 - anvendes paa jernbanetransportsektoren, i det omfang traktatens maal kan naas paa dette grundlag. Tilsvarende gaelder for de almindelige regler, der er udstedt til gennemfoerelse af de naevnte bestemmelser. Der skal derfor kun udstedes saerlige regler for f.eks. konkurrence, i det omfang dette er paakraevet for at »ivaerksaette« de almindelige bestemmelser »og fuldbyrde dem ved faelles handlinger«. Paa transportomraadet er en saerlig konkurrenceretlig regulering derfor kun paakraevet, naar »denne erhvervsgrens saerlige problemer« (27) noedvendiggoer det. I det omfang dette ikke er tilfaeldet, finder de generelle regler anvendelse.

45 Ved udstedelsen af forordning nr. 141 var Raadet sig disse sammenhaenge bevidst. Allerede i foerste betragtning henvises til transportsektorens saerlige karakter. I tredje betragtning drages der heraf den konklusion, at »transportspoergsmaalenes saerlige karakter« kun berettiger ikke-anvendelsen af forordning nr. 17 paa aftaler, som direkte vedroerer transportydelser. At denne begraensning ikke naevnes udtrykkeligt i ordlyden af artikel 1 i forordning nr. 141, spiller efter min opfattelse ingen rolle. Raadet havde i betragtningerne til forordningen klart ladet komme til udtryk, at den undtagelse fra anvendelsesomraadet for forordning nr. 17, der var fastsat i artikel 1, skulle vaere begraenset til aftaler, der har direkte sammenhaeng med transportydelsen. Der kunne derfor ikke herske nogen tvivl om, at artikel 1 skulle fortolkes paa denne maade og saaledes skulle fortolkes strengt.

46 Disse overvejelser er ikke kun af historisk interesse. Forordning nr. 141 blev ganske vist afloest af forordning nr. 1017/68 - for saa vidt angaar transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. Ogsaa for fortolkningen af denne forordning gaelder imidlertid, at principielt kun aftaler, der direkte vedroerer praesteringen af transportydelser, er omfattet.

47 Som allerede naevnt henviser betragtningerne til forordning nr. 1017/68 til forordning nr. 141. Hertil kommer, at forordning nr. 1017/68 traadte i kraft ved udloebet af gyldighedsperioden for forordning nr. 141 for saa vidt angaar den paagaeldende sektor. Bortset herfra taler frem for alt den allerede naevnte parallelitet i formuleringen for, at de aftaler, der er naevnt baade i artikel 1 i forordning nr. 1017/68 og i artikel 1 i forordning nr. 141, skal fortolkes paa samme maade.

48 Saavel UIC som Retten henviser heroverfor til, at der i artikel 1 i forordning nr. 1017/68 ogsaa er opregnet bestemte aftaler, der ikke omtaltes i forordning nr. 141. De slutter heraf, at den nugaeldende forordning har et videre anvendelsesomraade end forordning nr. 141. Dette er aabenbart og bestrides heller ikke af Kommissionen. Det afgoerende spoergsmaal er imidlertid, om dette forhold noedvendiggoer, at man med hensyn til de oevrige aftaler, der allerede var omfattet af forordning nr. 141, anlaegger en vid fortolkning, og bortser fra kravet om, at der skal bestaa en direkte sammenhaeng med transportydelsen. Dette spoergsmaal maa efter min opfattelse besvares benaegtende.

49 Kommissionen har henvist til, at de i artikel 1, foerste punktum, i forordning nr. 1017/68 naevnte tekniske aftaler samt aftalerne om finansiering eller erhvervelse af transportmateriel eller -tilbehoer for sammenslutninger af virksomheder, blev optaget i forordningen med saerlige formaal. Man skal vaere opmaerksom paa, at forholdet faktisk er det, at forordningens artikel 3 og 4 indeholder undtagelser fra kartelforbuddet. Henset til de betragtninger, som Raadet har anfoert som begrundelse for disse regler (28), forekommer Kommissionens opfattelse, hvorefter Raadet ikke har optaget disse aftaler i forordningen for generelt at udvide dennes anvendelsesomraade, men for at fastslaa disse aftalers retmaessighed, helt igennem plausibel.

Heller ikke det forhold, at visse former for virksomhed udoevet af transportstoetteerhvervene er blevet omfattet gennem artikel 1, andet punktum, i forordning nr. 1017/68, taler mod den her haevdede opfattelse. Jeg deler ganske vist ikke Kommissionens synspunkt, at allerede forordning nr. 141 omfattede saadan virksomhed. Dels har Kommissionen nemlig ikke kunnet dokumentere sin paastand om, at dette fremgaar af de overvejelser, som Raadet dengang gjorde sig. Dels taler formuleringen af sjette betragtning til forordning nr. 1017/68 klart imod dette synspunkt, idet det deri hedder, at man har anset det for »oenskeligt at lade« forordningen omfatte disse former for virksomhed. Det forekommer mig imidlertid at vaere afgoerende, at forordningens artikel 1, andet punktum, kun inddrager virksomhed udoevet af transportstoetteerhvervene for saa vidt denne virksomhed »har det ovenfor anfoerte formaal eller de ovenfor anfoerte virkninger«. Med henblik paa fortolkningen af de aftaler, der er anfoert i bestemmelsens foerste punktum, der her er tale om, kan der intet udledes af andet punktum.

50 I denne sammenhaeng skal der henvises til, at der ikke som haevdet af Retten kan foretages en tilbageslutning fra artikel 2 i forordning nr. 1017/68 til omfanget af forordningens anvendelsesomraade. Artikel 2 angaar alene spoergsmaalet om kartelforbuddet. Forordningens anvendelsesomraade reguleres derimod udelukkende af artikel 1. Kommissionen har i oevrigt paa overbevisende maade vist, at indfoerelsen af artikel 2 med dens ordlyd, der ligger taet op ad traktatens artikel 85, skyldes den omstaendighed, at det paa tidspunktet for udstedelsen af forordningen endnu ikke var utvivlsomt, at traktatens artikel 85 kan anvendes direkte paa transportsektoren. I oevrigt har heller ikke UIC i sine bemaerkninger til den foreliggende sag udtrykkeligt gjort Rettens argument vedroerende forordningens artikel 2 til sit eget.

51 Kommissionen har herudover anfoert, at den af Retten haevdede opfattelse ville betyde, at artikel 1 i forordning nr. 1017/68 ogsaa ville faa et videre anvendelsesomraade end forordning nr. 141, for saa vidt de allerede i denne forordning naevnte aftaler ville vaere beroert. Dette ville noedvendigvis betyde, at anvendelsesomraadet for forordning nr. 17 ville vaere blevet tilsvarende begraenset ved ikrafttraedelsen af forordning nr. 1017/68. Kommissionen har, ikke helt uden foeje, gjort gaeldende, at man kunne have forventet, at Raadet ville have givet en begrundelse herfor i betragtningerne til forordningen. Saadanne betragtninger findes imidlertid ikke. Det kan saaledes ikke konstateres, at Raadet skulle have haft til hensigt at foretage en saadan udvidelse af anvendelsesomraadet i forhold til forordning nr. 141 for den del af forordning nr. 1017/68, der er enslydende hermed.

52 Det maa ganske vist medgives, at ordlyden af forordning nr. 1017/68 isoleret betragtet snarere taler for den opfattelse, som haevdes af UIC og Retten. Efter min opfattelse kan der imidlertid ogsaa af denne ordlyd udledes - om end ikke tvingende - holdepunkter, der kan anfoeres til stoette for Kommissionens opfattelse. Rettens udtalelse i dommens praemis 43 om, at ordet »direkte« ikke optraeder i artikel 1 i forordning nr. 1017/68, rammer nemlig ikke det rigtige. Faelles finansiering eller faelles erhvervelse af transportmateriel eller -tilbehoer er kun omfattet af artikel 1, naar den er »umiddelbart forbundet med transportydelse«. Dette kriterium naevnes ikke i sjette betragtning til forordningen, hvor Raadet begrunder, at disse former for virksomhed skal vaere omfattet. Paa dette sted hedder det imidlertid, at disse former for virksomhed »saavel« skal vaere omfattet af reglerne. Da der ikke i de oevrige betragtninger til forordning nr. 1017/68 findes nogen henvisning til, hvad der kan vaere ment med »saavel«, kan det taenkes, at Raadet paa dette sted implicit henviser til tredje betragtning til forordning nr. 141. Dette ville forklare, hvorfor der paa det anfoerte sted i artikel 1 i forordning nr. 1017/68 kraeves en »umiddelbar« tilknytning til transportydelsen.

Imidlertid maa det bemaerkes, at Kommissionen selv har givet udtryk for den opfattelse, at de paagaeldende aftaler ikke direkte vedroerer praestationen af transportydelsen. Dette synes at have vaeret grunden til, at Kommissionen ikke er kommet naermere ind paa det forhold, at ordet »umiddelbart« er naevnt i den paagaeldende passage.

53 Der kan imidlertid udledes en overbevisende bekraeftelse af den her anfoerte opfattelse - hvilket Kommissionen med rette har henvist til - af de procesretlige forordninger om anvendelse af konkurrencereglerne i luftfartssektoren. Artikel 1 i forordning nr. 141 havde ogsaa undtaget denne sektor fra anvendelsesomraadet for forordning nr. 17. Det herved opstaaede hul blev foerst lukket ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3975/87 af 14. december 1987 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved anvendelse af konkurrencereglerne paa virksomheder i luftfartssektoren (29). Denne forordning fastsaetter ifoelge dens artikel 1 »de naermere retningslinjer for anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86 paa lufttransport«. Det saaledes beskrevne anvendelsesomraade defineres ikke naermere i forordningen.

Samme dag som forordning nr. 3975/87 udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 3976/87 om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, paa visse kategorier af aftaler og samordnet praksis inden for luftfartssektoren (30). Foerste betragtning til denne forordning har foelgende ordlyd:

»I forordning (EOEF) nr. 3975/87 fastsaettes fremgangsmaaden ved anvendelse af konkurrencereglerne paa virksomheder i luftfartssektoren; fremgangsmaaden med hensyn til anvendelsen af disse regler paa andre aftaler, vedtagelser og samordnet praksis end dem, der umiddelbart angaar lufttransportydelser, er fastlagt i Raadets forordning nr. 17.«

54 Denne betragtning viser helt tydeligt, at Raadet i hvert fald paa lufttransportomraadet deler den opfattelse, som Kommissionen har haevdet i den foreliggende sag, nemlig at de saerlige konkurrenceretlige regler kun skal gaelde for aftaler, der direkte tager sigte paa transporten som saadan, mens alle oevrige aftaler skal bedoemmes i forhold til de generelle regler i forordning nr. 17. Dette svarer til den opfattelse, som Raadet havde givet udtryk for i tredje betragtning til forordning nr. 141. Naar Raadet saaledes i forordningen fra 1987 for luftfartssektoren giver udtryk for samme opfattelse som i forordning nr. 141 udstedt i 1962, kan dette kun betyde, at Raadet holder fast ved det synspunkt, der kom til udtryk i sidstnaevnte forordning. Det kan nemlig ikke konstateres, at Raadet i de aar, der ligger mellem disse tidspunkter, har aendret mening. Baade forordning nr. 1017/68 og forordning nr. 3975/87 vedroerer transportsektoren. Begge er - hver for sit delomraade - traadt i stedet for forordning nr. 141. Fra en samlet betragtning foelger det efter min opfattelse noedvendigvis heraf, at man ogsaa for saa vidt angaar forordning nr. 1017/68 udstedt i 1968 maa gaa ud fra, at alene aftaler, der direkte vedroerer transportydelsen, er omfattet af forordningen, i det omfang lovgiver ikke har indfoert herfra afvigende regler (saaledes som dette f.eks. er tilfaeldet med de i artikel 1 i forordning nr. 1017/68 naevnte tekniske aftaler). Det forhold, at de naevnte forordninger paa lufttransportomraadet blev udstedt knap tyve aar efter den forordning, der foreligger til proevelse, spiller ikke, saaledes som UIC har givet udtryk for, nogen rolle i denne forbindelse. Det er ikke reglerne vedroerende luftfartssektoren som saadanne, der er afgoerende, men derimod den kontinuitet i den tilgrundliggende opfattelse, som kan udledes heraf.

55 De netop behandlede regler vedroerende luftfartssektoren viser i oevrigt ogsaa ganske tydeligt, at UIC's argumenter stoettet paa den tilsyneladende klare ordlyd af forordning nr. 1017/68 rammer ved siden af. Heller ikke forordning nr. 3975/87 indeholder nemlig nogen udtrykkelig henvisning til, at forordningens anvendelsesomraade skulle vaere begraenset til at daekke aftaler, der direkte vedroerer transportydelsen, selv om dette - som det fremgaar af foerste betragtning til forordning nr. 3976/87 - er i overensstemmelse med Raadets hensigt.

56 UIC's indsigelser mod den her haevdede fortolkning, stoettet paa noedvendigheden af at tilgodese retssikkerhedsmaessige interesser, formaar ikke at overbevise. Naar der skal gives virksomhederne mulighed for at faa »kendskab til de regler, der skal anvendes i hvert enkelt tilfaelde« (31), ville det vel have vaeret naerliggende, om lovgiver klart havde fastslaaet, at anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68 skal afgraenses snaevert. Lovgiver var imidlertid paa ingen maade forpligtet til at foretage en saadan klargoering.

Der maa for det foerste henvises til, at det begraensede anvendelsesomraade for forordning nr. 1017/68 allerede foelger af den omstaendighed, at lovgiver kun havde kompetence til at udstede saadanne regler i det omfang, dette var noedvendigt paa grund af transportsektorens saerlige forhold. Denne begraensning havde Raadet ogsaa for oeje, da det udstedte forordning nr. 141, saaledes som tredje betragtning hertil viser. De saerlige procedureregler vedroerende transport er saaledes kun anvendelige, naar transportsektorens saerlige forhold tilsiger dette. Heraf foelger, at forordning nr. 17 skal anvendes i tvivlstilfaelde. Endvidere maa der henvises til, at forordning nr. 1017/68 paa ingen maade indeholder en omfattende regulering af transporten med jernbane, ad landevej og ad sejlbare vandveje. Tvaertimod daekker dens anvendelsesomraade kun bestemte aftaler, der udtrykkeligt er naevnt i forordningens artikel 1. Allerede dette forhold giver anledning til spoergsmaalet om, hvorledes anvendelsesomraadet for denne forordning skal afgraenses over for anvendelsesomraadet for den generelle forordning nr. 17. Der maa derfor i alle tilfaelde opstilles et kriterium, i forhold til hvilket denne afgraensning kan foretages. Det kriterium, som Kommissionen har foreslaaet i denne henseende, svarer - som jeg har vist - til lovgivers hensigt, og er ogsaa i overensstemmelse med den ved traktaten fastsatte saglige begraensning af anvendelsesomraadet for disse saerregler. Det af Retten anvendte kriterium, hvorefter forordningen ogsaa gaelder for virksomhed, »der har sammenhaeng med praestationen af tjenesteydelserne i form af transport med jernbane, og som er en afgoerende forudsaetning for disse tjenesteydelser«, rejser derimod, som Kommissionen med rette har haevdet, flere spoergsmaal, end det tjener til at besvare dem.

57 Jeg er derfor af den opfattelse, at Retten har fortolket anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68 forkert og i dette omfang har foretaget en urigtig retsanvendelse. Denne urigtige retsanvendelse ville imidlertid ikke have konsekvenser, hvis Rettens opfattelse, at cirkulaere 130 alligevel var omfattet af forordningens anvendelsesomraade, var rigtig.

2. Anvendeligheden af forordning nr. 1017/68 paa cirkulaere 130

a) »Udbuddet af transportydelser«

58 Retten har haevdet den opfattelse, at artikel 1 i cirkulaere 130 kan have til formaal eller kan bevirke en begraensning af eller kontrol med »udbuddet af transportydelser«. Retten har begrundet dette med, at den naevnte regel »direkte omhandler salgsstederne for internationale togbilletter« (32).

59 Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 1 i cirkulaere 130 ikke angaar transportydelsen, men afsaetningen heraf. Det er ikke udbuddet af transportydelser, der begraenses gennem reglen, men derimod udbuddet af steder, som afsaetter disse transportydelser.

60 Jeg kan kun tilslutte mig den opfattelse, som Kommissionen har givet udtryk for. Cirkulaerets artikel 1 regulerer rejsebureauernes autorisation til salget af billetter. Bestemmelsen angaar dermed - som Retten rigtigt har set - fastlaeggelsen af salgsstederne. Denne regel tager imidlertid ikke direkte sigte paa transportydelsen som saadan. Der er ikke tale om at formindske antallet af tog, der koerer paa en bestemt straekning, eller disse togs kapacitet, eller om paa anden maade at begraense eller kontrollere udbuddet af transportydelser. Den omhandlede forskrift angaar i stedet spoergsmaalet om, gennem hvem afsaetningen af billetter skal finde sted. Dette har ikke noget direkte at goere med transportydelsen og med transportsektorens saerlige forhold. Det er konkurrencen i forbindelse med afsaetningen af billetter, ikke konkurrencen paa markedet for tilvejebringelse af transportydelser, der begraenses.

61 UIC's indsigelse om, at den tilgrundliggende sondring mellem markedet for transportydelsen som saadan - som jernbanerne yder de rejsende - og markedet for tilvejebringelse af formidlingstjenester i forbindelse med afsaetning - der ydes af rejsebureauerne over for jernbanerne - ikke kan udledes af artikel 1 i forordning nr. 1017/68, overbeviser ikke. Som Kommissionen nemlig helt med rette har gjort gaeldende, forudsaetter besvarelsen af spoergsmaalet, om der i et konkret tilfaelde er tale om »udbuddet af transportydelser«, logisk set, at det paagaeldende marked foerst fastlaegges.

62 Det er ganske vist rigtigt, at bestemmelser om autorisation af rejsebureauer kan have visse indirekte virkninger paa udbuddet af transportydelser som konsekvens. Saaledes er det for eksempel taenkeligt, at en begraensning af antallet af salgssteder foerer til tilbagegang i efterspoergslen efter billetter, hvilket kan foranledige jernbaneselskaberne til at reducere udbuddet af transportydelser. Dette eksempel viser imidlertid samtidig, at saadanne indirekte foelger snarest maa siges at vaere fjerntliggende. Kommissionen har yderligere med rette henvist til, at jernbaneselskaberne da heller ikke kan have nogen som helst interesse i saadanne foelger.

63 Retten har i dommens praemis 54 haevdet den opfattelse, at virkningerne af cirkulaere 130 paa markedet for salg af togbilletter »allerhoejest« ville kunne vaere »sekundaere« i forhold til virkningerne inden for selve transportsektoren. UIC har gjort gaeldende, at der i denne henseende er tale om en bevismaessig konstatering, der ikke kan anfaegtes under appel. Denne opfattelse kan jeg ikke foelge. Det drejer sig tvaertimod i denne forbindelse om spoergsmaalet om, hvorvidt en aftale falder ind under anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68 eller ej. Der er saaledes tale om et retsspoergsmaal, der udmaerket kan proeves af appelinstansen.

64 Bestemmelserne i cirkulaerets artikel 1 angaar dermed ikke direkte tilvejebringelsen af transportydelser, og kan derfor ikke anses for aftaler om begraensning af eller kontrol med udbuddet af transportydelser, som anfoert i artikel 1 i forordning nr. 1017/68.

b) »Fastsaettelse af befordringspriser og -vilkaar«

65 Retten haevder i dommen den opfattelse, at bestemmelserne i artikel 3 og 4 i cirkulaere 130 om den provision, der skal ydes rejsebureauerne, udgoer aftaler om fastsaettelse af »befordringsvederlag« eller af »forretningsbetingelser«. Forpligtelsen efter standardoverenskomstens artikel 4.7 har allerede efter sin ordlyd til formaal eller til foelge, at der sker en »fastsaettelse af befordringsvederlaget«.

66 Kommissionen havde i appelskriftet i foerste omgang givet udtryk for den opfattelse, at den pris, som kunden skulle betale for billetten, indeholder to elementer, nemlig for det foerste befordringsvederlaget i egentlig forstand og for det andet provisionen til rejsebureauet. Da cirkulaere 130 kun indeholder forskrifter vedroerende provisionen, kan man ikke tale om fastsaettelse af »befordringsvederlaget«. Kommissionen har i sin replik taget afstand fra denne noget kunstige sondring, som UIC med rette har kritiseret. Ogsaa Kommissionen anerkender nu, at befordringsvederlaget er den pris, som den rejsende skal betale. Provisionen udgoer en bestanddel af denne pris.

67 Regler om stoerrelsen af den provision, der skal betales, kan dermed indvirke paa befordringsvederlaget. Kommissionen har imidlertid med rette gjort gaeldende, at der i denne forbindelse er tale om indirekte virkninger. Man maa huske paa, at den enkelte jernbane selvstaendigt fastsaetter befordringsvederlaget. Den enkelte bane bestemmer, om der skal betales for eksempel 25, 50 eller 100 ECU for en rejse fra A til B. Ville man opfatte en aftale, gennem hvilken banerne fastsaetter den pris, de betaler for en bestemt tjenesteydelse, som en »fastsaettelse af befordringsvederlaget« efter artikel 1 i forordning nr. 1017/68 alene af den grund, at prisen for denne tjenesteydelse udgoer en del af befordringsvederlaget, ville man udvide anvendelsesomraadet for denne forordning utilboerligt. Kommissionen anfoerer i replikken, at ogsaa den pris, banerne skal betale for rullende materiel (altsaa for lokomotiver og vogne), oever indflydelse paa stoerrelsen af befordringsvederlaget. Skulle man foelge Rettens og UIC's logik, ville forordning nr. 1017/68 derfor for eksempel ogsaa finde anvendelse paa en aftale mellem banerne om de priser, de er villige til at betale deres leverandoerer. UIC har i duplikken endog udtrykkeligt bekraeftet dette. Det er imidlertid indlysende, at saadanne aftaler angaar markedet for de efterspurgte produkter (f.eks lokomotiver), men derimod ikke transportmarkedet som saadant. Der er ikke tale om aftaler, som direkte fastlaegger befordringsvederlaget. Tilsvarende gaelder aftalerne om de provisioner, der skal betales til rejsebureauerne.

68 Som Kommissionen med rette har konstateret, angaar bestemmelserne i artikel 3 og 4 i cirkulaere 130 ikke markedet for transportydelsen som saadan, men derimod markedet for afsaetningen af billetter. Med hensyn til praestationen af transportydelsen skal der tages hensyn til de saerlige forhold i den her omhandlede sektor - som for eksempel den omstaendighed, at banerne, som situationen er i dag, noedvendigvis maa samarbejde i forbindelse med graenseoverskridende personbefordring. For saa vidt angaar afsaetningen af billetter kan der derimod ikke konstateres saadanne saerlige forhold, der kunne begrunde anvendelsen af forordning nr. 1017/68. De aftaler, der foreligger til proevelse i denne sag, og som vedroerer afsaetningen af billetter, er derfor omfattet af de generelle regler i forordning nr. 17.

69 Det synes ved foerste oejekast at vaere noedvendigt at anlaegge en anden bedoemmelse for saa vidt angaar reglen i standardoverenskomstens artikel 4.7. Ifoelge Kommissionens vurdering paalaegger bestemmelsen rejsebureauerne forpligtelse til at saelge billetter til de af banerne fastsatte priser. Det er naerliggende heri at se en »fastsaettelse af befordringsvederlaget«, da der sker en fastlaeggelse af den pris, den rejsende i sidste ende skal udrede.

70 Ogsaa i denne henseende skal det imidlertid tages i betragtning, at det er de enkelte jernbaneselskaber, der fastsaetter befordringsvederlaget for de transportydelser, de praesterer. Retten anerkender i sin dom, at den paagaeldende regel i standardoverenskomsten ikke angaar selve fastsaettelsen af de officielle priser (33). Naar rejsebureauerne gennem reglen rent faktisk hindres i at videregive deres provision til de rejsende eller dele den med dem, ligger der efter Rettens opfattelse alligevel heri en fastsaettelse af befordringsvederlag, »idet jernbanenettene derved forhindrer enhver konkurrence med hensyn til transportprisen mellem de autoriserede bureauer ...« (34). Ogsaa Retten anerkender dermed, at den omhandlede regel angaar konkurrencen mellem rejsebureauerne og dermed salgssektoren, men derimod ikke transportydelsen som saadan. Heller ikke i denne henseende foreligger der efter min opfattelse en »fastsaettelse af befordringsvederlaget«, som anfoert i artikel 1 i forordning nr. 1017/68.

71 En bekraeftelse af den her haevdede opfattelse fremkommer, naar man ser naermere paa Rettens udtalelser vedroerende standardoverenskomstens artikel 4.3. Denne regel forbyder rejsebureauerne i deres virksomhed at fremme brugen af konkurrerende transportformer. Retten henviser i denne forbindelse til Kommissionens bemaerkninger i beslutningen, hvorefter denne bestemmelse har til formaal og til foelge »at begraense konkurrencen mellem de forskellige transportformer« (35). Retten udleder heraf, at denne bestemmelse »henhoerer under transportsektoren«. Samtidig synes Retten at vaere af den opfattelse, at forordning nr. 1017/68 af denne grund skulle vaere anvendelig paa reglen. Som Kommissionen med rette har anfoert, er denne foelgeslutning tvivlsom. Virkningerne af denne aftale kunne lige saa vel ramme lufttransportsektoren eller soetransportsektoren, som forordning nr. 1017/68 ikke gaelder for. Kommissionen spoerger med rette, om den alene af denne grund i givet fald skal anvende samtlige de tre saet procedureregler, der gaelder for disse sektorer, paa den omhandlede regel.

72 En fornuftig loesning kan kun findes, hvis man holder sig for oeje, at reglerne i cirkulaere 130 ikke tager sigte paa markedet for transportydelserne direkte, men derimod markedet for afsaetningen af disse ydelser. Paa dette marked har de deres vaesentligste virkninger. Virkningerne paa selve transportmarkedet er derimod sekundaere. Derfor skal forordning nr. 17 og ikke forordning nr. 1017/68 anvendes paa disse regler.

c) »Virksomhed udoevet af stoetteerhvervene«

73 Endelig skal der ske en proevelse af den opfattelse, Retten har givet udtryk for, at rejsebureauernes virksomhed i forbindelse med afsaetning af billetter er »virksomhed udoevet af stoetteerhvervene«, som anfoert i artikel 1, andet punktum, i forordning nr. 1017/68.

74 Begrebet »stoetteerhvervene« er ikke defineret i forordningen. Kommissionen havde i beslutningen henvist til Raadets direktiv af 29. juni 1982 om foranstaltninger til fremme af den faktiske udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved selvstaendig virksomhed inden for visse hjaelpeerhverv i forbindelse med transport og rejsebureauvirksomhed (ISIC-gruppe 718) og inden for pakhus- og oplagringsvirksomhed (ISIC-gruppe 720) (36). I henhold til dette direktivs artikel 3 omfatter betegnelsen »transporthjaelpefunktion« navnlig virksomhed som »commissionaire de transport« (i Belgien, Frankrig og Luxembourg), »Spediteurs« (i Tyskland) og »freight forwarders« (i Det Forenede Kongerige). Rejsebureauer regnes derimod i denne nomenklaturs forstand for »rejseagenter«. Denne begrebsbestemmelse er imidlertid ikke bindende for forordning nr. 1017/68 - der forfoelger helt andre formaal end direktivet.

75 Kommissionen har herudover paaberaabt sig forslaget til afgoerelse fremsat af generaladvokat Dutheillet de Lamothe i Mueller-sagen (37). Generaladvokaten havde heri vedroerende artikel 1 i forordning nr. 1017/68 anfoert, at:

»udtrykket 'stoetteerhvervene paa transportomraadet' almindeligvis har en ret snaever betydning i den specielle faerdselsterminologi: toldklarerer-, opsamlings- og depotvirksomheder« (38).

76 Ogsaa jeg haelder til den opfattelse, at begrebet »stoetteerhvervene paa transportomraadet« har en saerlig, snaever betydning. Efter alt at doemme har begrebet kun betydning paa godstransportomraadet. Det kan ikke heroverfor - saaledes som UIC goer det - anfoeres, at anvendelsesomraadet for forordning nr. 1017/68 derved ville blive beskaaret. Som Kommissionen med rette har anfoert, skal de begreber, der anvendes i forordningen, fortolkes i overensstemmelse med det, de faktisk betyder, og ikke med det formaal i videst muligt omfang at behandle persontransport og godstransport lige. Jeg mener i hvert fald ikke, at det er korrekt, alene at laegge afgoerende vaegt paa den omstaendighed, at en person paa en hvilken som helst maade udoever en stoettende virksomhed inden for transportsektoren, saaledes som Retten synes at goere.

77 Til syvende og sidst kan dette stridsspoergsmaal imidlertid henstaa. Som baade UIC og Kommissionen anerkender, afhaenger anvendeligheden af forordning nr. 1017/68 ikke saa meget af, om den paagaeldende person udoever et »stoetteerhverv paa transportomraadet«, men derimod af, om personens virksomhed har det i forordningens artikel 1, foerste punktum, anfoerte formaal eller de dér anfoerte virkninger. Der maa altsaa ifoelge de allerede fastslaaede konklusioner vaere tale om virksomhed, der direkte vedroerer praestationen af transportydelser. Dette kan der ikke vaere tale om her. Rejsebureauerne praesterer ingen transportydelser. Deres virksomhed begraenser sig tvaertimod til afsaetning af billetter. De aftaler, som foreligger til proevelse, og som vedroerer konkurrencen paa dette marked, skal derfor ikke bedoemmes i forhold til forordning nr. 1017/68, men derimod efter den generelle procedureforordning nr. 17.

III - Facit

78 Af samtlige disse grunde er jeg af den opfattelse, at Rettens dom er behaeftet med fejlagtig retsanvendelse og derfor skal ophaeves. En frifindelse af Kommissionen for UIC's soegsmaal til anfaegtelse af beslutningen, hvilket Kommissionen har nedlagt paastand om i appelskriftet, er imidlertid ikke mulig paa sagens nuvaerende trin. Som allerede naevnt havde UIC i sagen for Retten fremfoert flere anbringender, hvoraf Retten kun har proevet en enkelt. Sagen skal derfor i henhold til artikel 54, stk. 1, i EOEF-statutten for Domstolen hjemvises til Retten.

79 Ifoelge procesreglementets artikel 122 traeffer Domstolen afgoerelse om sagens omkostninger, »saafremt der ikke gives appellanten medhold, eller saafremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgoer sagen«. Da dette ikke er tilfaeldet her, skal afgoerelsen om sagens omkostninger henskydes til Retten.

C - Forslag til afgoerelse

80 Jeg foreslaar derfor, at Rettens dom af 6. juni 1995 i sag T-14/93 ophaeves, at sagen hjemvises til Retten, og at afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.

(1) - EFT 1959-1962, s. 81.

(2) - EFT 1968 I, s. 295.

(3) - Sag T-14/93, Union internationale des chemins de fer mod Kommissionen, Sml. II, s. 1503.

(4) - EFT L 366, s. 47.

(5) - A.st. (fodnote 3), praemis 4 ff.

(6) - Kun det italienske jernbaneselskab ydede en provision paa 6% paa billetter koebt paa stationer og 9% paa billetter udstedt af rejsebureauer.

(7) - Beslutningens artikel 1, a.st. (fodnote 4).

(8) - Beslutningens punkt 47-59, a.st. (fodnote 4).

(9) - EFT 1959-1962, s. 258.

(10) - A.st. (fodnote 4), praemis 53.

(11) - Dom af 1.10.1987, sag 311/85, Sml. s. 3801.

(12) - Dommens praemis 58-64.

(13) - Jf. navnlig beslutning 88/589/EOEF af 4.11.1988 - London European/Sabena (EFT L 317, s. 47), beslutning 91/480/EOEF af 30.7.1991 - IATA Passenger Agency Programme (EFT L 258, s. 18) og beslutning 94/894/EOEF af 13.12.1994 - Eurotunnel (EFT L 354, s. 66).

(14) - Saerlig markante er f.eks. udtalelserne i Eurotunnelbeslutningen, a.st. (fodnote 13), punkt 41-49. Den af UIC i denne forbindelse ytrede tvivl synes mig ikke velbegrundet. Efter min opfattelse kan man heller ikke af den af UIC naevnte beslutning 92/213/EOEF af 26.2.1992 - British Midland/Aer Lingus (EFT L 96, s. 34) udlede, at Kommissionen skulle foretage en vid afgraensning af anvendelsesomraadet for procedureforordningerne vedroerende konkurrence paa transportomraadet.

(15) - Jf. sagerne T-79/95 (SNCF mod Kommissionen) og T-80/95 (British Railways Board mod Kommissionen), der begge angaar Eurotunnelbeslutningen.

(16) - Jf. foerste betragtning til forordning nr. 141.

(17) - Foerste og tredje betragtning.

(18) - Fjerde betragtning.

(19) - Femte betragtning.

(20) - Sjette betragtning.

(21) - Ottende betragtning.

(22) - A.st. (fodnote 3), praemis 43.

(23) - Denne bestemmelse svarer til den oprindelige artikel 3, litra f), i EOEF-traktaten, der - uden at der dermed foreligger en realitetsforskel - talte om konkurrencen »inden for faellesmarkedet«.

(24) - Denne bestemmelse bemyndiger Raadet til at udstede de fornoedne forordninger og direktiver »om anvendelsen af principperne i artikel 85 og 86«.

(25) - For saa vidt angaar forordning nr. 1017/68 betones dette i den allerede naevnte tredje betragtning.

(26) - Sag 167/73, Sml. s. 359, praemis 24, 25 og 26.

(27) - Dette er den formulering, Domstolen anvendte i den naevnte dom, a.st. (fodnote 26), praemis 27.

(28) - Jf. navnlig sjette, ottende og niende betragtning.

(29) - EFT L 374, s. 1.

(30) - EFT L 374, s. 9.

(31) - Jf. femte betragtning til forordning nr. 1017/68.

(32) - A.st. (fodnote 3), praemis 48.

(33) - A.st. (fodnote 3), praemis 50.

(34) - A.st. (fodnote 3), praemis 51.

(35) - Dommens praemis 52, a.st. (fodnote 3); beslutningens punkt 95, a.st. (fodnote 4).

(36) - EFT L 213, s. 1.

(37) - Forslag til afgoerelse af 7.7.1971 i sag 10/71, dom af 14.7.1971, Sml. 1971, s. 165, paa s. 169, org. ref.: Rec. s. 723, paa s. 732.

(38) - A.st. (fodnote 37), s. 173 f., org. ref.: Rec. s. 737.