FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

VERICA TRSTENJAK

fremsat den 28. marts 2007 1( )

Sag C-331/05 P

Internationaler Hilfsfonds eV

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Appel – Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold – artikel 288, stk. 2, EF – afvisning af medfinansiering af en NGO’s aktiviteter – annullation af en afgørelse om afvisning afsagt af Retten i Første Instans – godtgørelse af advokatudgifter i forbindelse med en klagesag for Den Europæiske Ombudsmand«

Indhold

I – Indledning

II – Retsforskrifter

III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

A – Tvistens baggrund

B – Sagen for Retten og den appellerede kendelse

C – Sagens behandling for Domstolen og parternes påstande

D – Anbringender og parternes argumentation

IV – Stillingtagen

A – Vurdering af anbringenderne

1. Første anbringende: Udgifter til advokat, som gøres gældende under en erstatningssag, kan godtgøres

a) Fællesskabsretlige regler om sagsomkostninger

i) Bestemmelser om omkostninger i sager for Fællesskabets retsinstanser

ii) Ingen bestemmelser om godtgørelse af omkostninger i forbindelse med klager indgivet til Den Europæiske Ombudsmand

– Forskellene til Fællesskabets domstolsordning

– Advokatrådgivning ufornøden

b) Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold

2. Andet anbringende: manglende hensyntagen til retspraksis ved Fællesskabets retsinstanser

a) Herpels-dommen

b) Dommen i sagen AFCon Management Consultants m.fl. mod Kommissionen

3. Tredje anbringende: kausalitet

B – Resultat af gennemgangen

V – Sagens omkostninger

VI – Forslag til afgørelse





I – Indledning

1. Den foreliggende sag angår en appel af kendelse afsagt af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (herefter »Retten«) den 11. juli 2005 ( ), hvorved et krav om erstatning uden for kontrakt, som en ikke privilegeret sagsøger havde gjort gældende over for Fællesskabet i henhold til artikel 288, stk. 2, EF, blev afvist som åbenbart ugrundet.

2. Appellanten og sagsøgeren i hovedsagen (herefter »appellanten«) er en tysk ikke-statslig organisation (NGO), som yder støtte til flygtninge samt krigs- og katastrofeofre. Under den oprindelige sag krævede organisationen godtgørelse for de advokatudgifter, som var påløbet under tre klager, som den havde indbragt for Den Europæiske Ombudsmand mod Kommissionen. Ifølge appellanten andrager udgifterne 54 037 EUR. Appellanten begærer nu en retlig prøvelse af førsteinstansens afgørelse.

II – Retsforskrifter

3. Artikel 288, stk. 2, EF bestemmer:

»For så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold skal Fællesskabet i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv.«

4. I overensstemmelse med artikel 21, stk. 2, EF kan enhver unionsborger henvende sig til den ombudsmandsinstitution, der er indført i overensstemmelse med artikel 195 EF.

5. Artikel 195, stk. 1, EF bestemmer:

»Europa-Parlamentet udnævner en ombudsmand, som skal være beføjet til at modtage klager fra enhver unionsborger eller enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat over tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer, med undtagelse af Domstolen og Retten i Første Instans under udøvelsen af deres domstolsfunktioner.

Ombudsmanden skal i overensstemmelse med sit hverv foretage de undersøgelser, som han finder berettigede, enten på eget initiativ eller på grundlag af de klager, der forelægges ham direkte eller gennem et medlem af Europa-Parlamentet, medmindre de påståede forhold er under eller har været under retslig behandling. Konstaterer Ombudsmanden, at der foreligger fejl eller forsømmelser, forelægger han sagen for den pågældende institution, som har en frist på tre måneder til at meddele ham sin udtalelse. Ombudsmanden sender derpå en rapport til Europa-Parlamentet og til den pågældende institution. Den person, som klagen hidrører fra, underrettes om resultatet af disse undersøgelser.

Ombudsmanden aflægger en årlig beretning til Europa-Parlamentet om resultatet af sine undersøgelser.«

6. Den 9. marts 1994 vedtog Europa-Parlamentet med hjemmel i den dagældende artikel 194, stk. 4, EF afgørelse 94/262/EKSF, EF, Euratom vedrørende Ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv ( ).

7. I henhold til artikel 2, stk. 6, i afgørelse 94/262 fører indbringelse af klager for Ombudsmanden ikke til en afbrydelse af forældelsesfristerne for søgsmål eller rekurs. Det følger af afgørelsens artikel 2, stk. 7, at såfremt Ombudsmanden må afvise klagen eller afslutte sin behandling heraf på grund af en igangværende eller afsluttet retssag vedrørende det anførte forhold, henlægges resultaterne af de undersøgelser, han måtte have foretaget forinden.

III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

A – Tvistens baggrund

8. Tvisten udspringer af en række ansøgninger, som appellanten havde indgivet til Kommissionen om medfinansiering af visse bistandsprojekter. Mellem 1993 og 1997 indgav sagsøgeren i alt seks ansøgninger om medfinansiering af projekter til Kommissionen.

9. Ved behandlingen af de første ansøgninger vurderede Kommissionen, at sagsøgeren ikke var berettiget til den støtte, der ydes NGO’er, da organisationen ikke opfyldte de generelle betingelser for medfinansiering af projekter. Kommissionens generelle betingelser for medfinansiering af projekter, som gennemføres af europæiske NGO’er i udviklingslande, indeholder kriterier for støtteberettigede NGO’er og projekter, konkrete bestemmelser om indgivelse af ansøgninger og detaljerede oplysninger om de nærmere regler for finansieringen ( ). Sagsøgeren blev informeret herom ved skrivelse af 12. oktober 1993. Ved skrivelse af 29. juli 1996 forklarede Kommissionen de væsentligste grunde til, at den antog, at sagsøgeren ikke kunne betragtes som en støtteberettiget NGO.

10. Den 5. december 1996 forelagde appellanten Kommissionen et nyt projekt. Ved en fornyet ansøgning i september 1997 blev Kommissionen forelagt en ændret version af projektet. Kommissionen traf ikke beslutning vedrørende de fornyede ansøgninger om medfinansiering, da den fandt, at beslutningen af 12. oktober 1993 om, at sagsøgeren ikke var støtteberettiget, fortsat havde gyldighed.

11. Herefter indgav appellanten tre klager til Ombudsmanden, én i 1998 og de to andre i 2000. Disse klager vedrørte navnlig to spørgsmål, nemlig spørgsmålet om sagsøgerens aktindsigt og spørgsmålet, om Kommissionen havde foretaget en behørig undersøgelse af sagsøgerens ansøgninger.

12. Hvad angår spørgsmålet om aktindsigt konkluderede Ombudsmanden i en beslutning af 30. november 2001, at den liste over dokumenter, som Kommissionen havde tilbudt appellanten at gøre sig bekendt med, ikke var fuldstændig, og at Kommissionen uberettiget havde tilbageholdt visse dokumenter, hvorfor Kommissionens handlemåde kunne udgøre et tilfælde af dårlig forvaltning. Han foreslog Kommissionen at indrømme en passende aktindsigt. Appellanten fik lejlighed til at gøre sig bekendt med visse dokumenter i Kommissionens lokaler den 26. oktober 2001. I øvrigt fastslog Ombudsmanden, at det må betegnes som et tilfælde af dårlig forvaltning, at appellanten ikke formelt var blevet hørt om de oplysninger, som Kommissionen havde modtaget fra tredjemand, og som den havde anvendt, da den traf sin beslutning vedrørende sagsøgeren.

13. For så vidt angår spørgsmålet, om appellantens ansøgninger havde været genstand for en behørig undersøgelse, fastslog Ombudsmanden i en anden beslutning af 30. november 2001 vedrørende Kommissionens hensyntagen til oplysninger fra tredjemand, at en sådan undersøgelse ikke havde fundet sted. I sin beslutning af 11. juli 2000 konstaterede Ombudsmanden, at der hengik for lang tid, inden Kommissionen skriftligt angav de grunde, der i 1993 fik den til at antage, at appellanten ikke var støtteberettiget. Endelig for så vidt angår den omstændighed, at Kommissionen ikke havde truffet en formel beslutning vedrørende appellantens ansøgninger fra december 1996 og september 1997, henstillede Ombudsmanden i sin beslutning af 19. juli 2001 til Kommissionen at træffe en beslutning vedrørende sagsøgerens ansøgninger inden den 31. oktober 2001.

14. For at efterkomme Ombudsmandens henstilling tilsendte Kommissionen appellanten en skrivelse dateret den 16. oktober 2001, hvori den afviser de to projekter, som var forelagt i december 1996 og i september 1997, da appellanten ikke var berettiget til medfinansiering.

15. Den 15. december 2001 anlagde appellanten sag ved Retten til prøvelse af skrivelsen. Ved dom af 18. september 2003 i sag T-321/01 ( ) annullerede Retten Kommissionens beslutning af 16. oktober 2001, hvori sagsøgerens ansøgninger om medfinansiering fra december 1996 og september 1997 blev afvist, og tilpligtede Kommissionen at betale sagens omkostninger.

16. Appellanten havde endvidere under sag T-321/01 nedlagt påstand om, at Kommissionen skulle godtgøre de udgifter, der var afholdt under sagens behandling for Ombudsmanden. I sin afgørelse har Retten fastslået, at udgifter til sagens behandling for Ombudsmanden ikke kan anses for nødvendige udgifter i henhold til artikel 91, litra b), i Rettens procesreglement, og der er derfor ikke tale om udgifter, der kan kræves erstattet.

B – Sagen for Retten og den appellerede kendelse

17. Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 23. juli 2004 anlagde appellanten på ny sag, nu i henhold til artikel 288, stk. 2, EF med henblik på at opnå, at Fællesskabet tilpligtedes at betale 54 057 EUR i erstatning for økonomisk skade.

18. Ved afgørelse af 11. juli 2005 afviste Retten ved kendelse sagen som åbenbart ugrundet med henvisning til, at der ikke forelå ansvar uden for kontraktforhold for Fællesskabet.

19. Retten støtter sin afgørelse på en række argumenter, der i det væsentlige bygger på en og samme begrundelse: Der mangler den nødvendige årsagssammenhæng mellem fællesskabsinstitutionens adfærd og den skade, der gøres gældende, idet det ikke er nødvendigt at være repræsenteret af en advokat i sager for Den Europæiske Ombudsmand.

20. Retten afviste sagen som åbenbart ugrundet, idet udgifter til sagens behandling for Ombudsmanden ikke kan anses for nødvendige udgifter i henhold til artikel 91, litra b), i Rettens procesreglement, og der er derfor ikke tale om udgifter, der kan kræves erstattet. Retten bemærkede, at det følger af denne bestemmelse, at de udgifter, der kan kræves erstattet, dels er begrænset til de udgifter afholdt med henblik på sagens behandling ved Retten, dels til udgifter, som var nødvendige i denne forbindelse.

21. Med hensyn til sagen for Ombudsmanden bemærkede Retten, at i modsætning til sager for Fællesskabets retsinstanser er sagsbehandlingen for Ombudsmanden udformet på en sådan måde, at henvendelse til en advokat ikke er nødvendig. Der er således tilstrækkeligt at præsentere sagens faktiske omstændigheder i klagen, og der er ikke behov for juridisk argumentation. Under disse omstændigheder bør borgeren selv afholde udgifterne, når han frit kan vælge at lade sig repræsentere ved en advokat i sager for Ombudsmanden. Det er netop på grund af det manglende frie valg i sager for Fællesskabets retsinstanser, hvor repræsentation ved en advokat er obligatorisk, at domstolsproceduren indeholder en afgørelse om sagens omkostninger, herunder udgifter til advokat.

22. Retten henviste endvidere til, at Domstolen i dom af 9. marts 1978 i sag 54/77 ( ) har fastslået, at der bør sondres mellem udgifter til advokatbistand i forbindelse med klager under den administrative procedure i artikel 90 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og advokathonorar afholdt i forbindelse med retssagen. Selv om man ikke i sådanne tilfælde kan forbyde de berørte allerede på dette tidspunkt at søge råd hos en advokat, er dette deres eget valg, som under ingen omstændigheder kan lægges den sagsøgte institution til last. Domstolen fastslog herefter, at der ikke retligt består nogen årsagssammenhæng mellem det påståede tab, nemlig udgifterne til advokat under den administrative procedure, og Fællesskabets adfærd, og følgelig må sagsøgte i et sådant tilfælde ikke blot frifindes for erstatningskravet, men det må antages at være uden retligt grundlag og følgelig anses for unødig trætte, hvilket eventuelt må tages i betragtning ved fastsættelsen af sagsomkostningerne.

23. Retten konkluderede på grundlag af disse betragtninger, at udgifter til advokat afholdt i sager for Ombudsmanden ikke kan godtgøres som tab i forbindelse med et erstatningssøgsmål.

24. For så vidt angår de øvrige betingelser for et erstatningskrav over for Fællesskabet for ansvar uden for kontrakt bemærkede Retten endelig, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at der består en direkte årsagssammenhæng mellem de ulovligheder, som sagsøgte foreholdes, og tabet, der ønskes erstattet. Retten bemærkede endnu engang, at sagen for Ombudsmanden ikke kræver bistand fra en advokat. Vælger borgeren under disse omstændigheder at indbringe sagen for Ombudsmanden og at lade sig repræsentere ved en advokat, vil det ikke kunne ses som en nødvendig og direkte konsekvens af dårlig forvaltning, som Fællesskabets institutioner eventuelt kan gøres ansvarlig for.

C – Sagens behandling for Domstolen og parternes påstande

25. Internationaler Hilfsfonds eV har iværksat appel ved appelskrift af 2. september 2005, indgivet til Domstolens Justitskontor den 6. september 2005.

26. Appellanten har nedlagt følgende påstande:

– Rettens kendelse af 11. juli 2005 ophæves, og enten hjemvises sagen til Retten eller Kommissionen dømmes til at betale appellanten 54 037 EUR.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

27. Ved processkrift af 9. november 2005, indgået til Domstolens Justitskontor den 10. november 2005, har Kommissionen indgivet svarskrift. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Appellen forkastes.

– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

28. Efter den skriftlige forhandling blev der afholdt retsmøde den 16. november 2006, hvorunder parterne afgav mundtlige indlæg.

D – Anbringender og parternes argumentation

29. Internationaler Hilfsfonds eV støtter sin appel på tre grunde, der vedrører de tre hovedargumenter, som Retten anførte i den i første instans afsagte kendelse.

30. Med sit første anbringende, nemlig Rettens konstatering af at omkostningerne i sagen for Ombudsmanden ikke kan kræves erstattet i henhold til artikel 91, litra b, i Rettens procesreglement, har appellanten gjort gældende, at dette ikke er relevant for vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt disse omkostninger kan gøres gældende som tab under et erstatningssøgsmål i henhold til artikel 288, stk. 2, EF.

31. Appellanten har endvidere rejst tvivl om Rettens vurdering af, at sagsbehandlingen for Ombudsmanden til forskel fra sager for Fællesskabets retsinstanser er udformet på en sådan måde, at det ikke er nødvendigt at benytte en advokat. Ifølge appellanten følger et sådant resultat hverken af statutterne eller af gennemførelsesbestemmelserne.

32. Kommissionen har i sit svarskrift anført, at der gælder forskellige betingelser for krav om godtgørelse af sagsomkostninger og krav om skadeserstatning, og at de er indbyrdes uafhængige. Dette udelukker imidlertid ikke en sammenligning mellem de to typer krav, hvor de er omfattet af ensartede betingelser. Såvel i forbindelse med et krav om godtgørelse af sagsomkostninger som under et eventuelt erstatningskrav opstår der spørgsmål om »nødvendigheden« af udgifter til advokat, for så vidt som dette kriterium har betydning for årsagssammenhæng eller prøvelse af tabsbegrænsningspligten.

33. Ifølge Kommissionen er det selvmodsigende, når nødvendigheden af de påløbne omkostninger bestrides under en prøvelse af sagsomkostningerne, og det samtidig under prøvelsen af et erstatningskrav antages, at appellanten så sig foranlediget til at forårsage disse udgifter.

34. Det fremgår af en sammenligning, at advokatomkostninger dækkes i de tilfælde, hvor reglerne anerkender og forudsætter, at det er nødvendigt at være repræsenteret ved en advokat. Det fremgår imidlertid netop af reglerne, at dette ikke er nødvendigt under klageproceduren.

35. Med sit andet anbringende har appellanten gjort gældende, henholdsvis at Retten har mistolket eller ikke har fulgt retspraksis ved Fællesskabets retsinstanser.

36. Appellanten har for det første bestridt, at Domstolens dom i sagen Herpels mod Kommissionen ( ) kan anvendes analogt på de krav, der er fremsat under den foreliggende sag under henvisning til, at denne dom udelukkende skal ses i lyset af det tjenesteretlige forhold mellem Fællesskabet og dets ansatte, således at der ikke på dette grundlag kan drages slutninger til den foreliggende sag.

37. Endvidere blev der ikke taget hensyn til Rettens dom af 17. marts 2005, AFCon Management Consultants m.fl. mod Kommissionen ( ), hvor Kommissionen blev pålagt at betale erstatning for uregelmæssigheder i forbindelse med tildeling af en kontrakt. Det tab, der blev gjort gældende under denne sag, omfattede nemlig bl.a. udgifter til advokat i forbindelse med en klage til Ombudsmanden. Appellanten har anmodet om, at Domstolen kritiserer, at Retten undlod at følge denne dom og sammenligne den med appellantens situation.

38. Kommissionen finder derimod, at afgørelsen i Herpels-sagen fuldt ud kan finde analog anvendelse på den foreliggende sag. Det er lige så lidt relevant, at Herpels-sagen angik et tjenesteretligt problem, som at der findes et kontraktforhold mellem Kommissionen og dens ansatte. Det er derimod afgørende, at der i begge sager blev gjort et erstatningskrav gældende for samme omkostninger, nemlig udgifter til en advokat under en udenretlig procedure. Det er ligeledes relevant, at der i begge sager blev gennemført en udenretlig klageprocedure, hvor der ikke er advokattvang, og appellanten derfor af egen fri vilje og efter egen vurdering af nødvendigheden besluttede sig for at tage en advokat.

39. Kommissionen har endvidere henvist til, at undladelsen af at respektere en tidligere afgørelse, som er truffet af samme instans, ikke i sig selv er en retlig fejl, da Fællesskabets domstolssystem ikke bygger på et princip om præcedensvirkning, som det ville være en retspligt at respektere.

40. For det tredje har appellanten gjort gældende, at Retten med urette undlod at anerkende, at der var en årsagssammenhæng mellem Kommissionens retsstridige adfærd og appellantens tab. Ifølge appellanten er der altid årsagssammenhæng mellem en retsstridig handling og tabet, såfremt institutionens handlemåde ud fra almindelige erfaringer normalt medfører et sådant tab som det opståede. Dette følger af adækvansteorien, som er anerkendt såvel i tysk ret som af Fællesskabets retsinstanser.

41. Appellanten har endelig gjort gældende, at princippet om ligestilling af parterne konkret nødvendiggjorde, at organisationen benyttede en advokat for at forsvare sine interesser, idet Kommissionen under de nævnte klagesager for Ombudsmanden gjorde brug af sin juridiske tjeneste.

42. Kommissionen har henvist til, at i henhold til retspraksis skal skaden være en direkte følge af den adfærd, der bebrejdes institutionen. Dette kriterium er omfattet af adækvanskravet, som appellanten har gjort gældende. Det kan heraf udledes, at der ikke er tale om direkte årsagssammenhæng, når skadens indtræden på ingen måde var nødvendig, men beror på skadelidtes eget frie valg. Under en klageprocedure, der er udformet således, at klageren ikke skal anføre en retlig argumentation, og åbne spørgsmål vedrørende faktiske omstændigheder og retsforhold i givet fald undersøges af Ombudsmanden selv, er det den pågældendes eget valg, hvorvidt han vil benytte en advokat.

43. I betragtning af klageprocedurens udformning er argumentet om ligestilling af parterne lige så forkert, idet den pågældende jo netop bistås af Ombudsmanden selv.

IV – Stillingtagen

44. Appelsager for Domstolen er i henhold til artikel 225 EF begrænset til retsspørgsmål. Da appellanten i det væsentlige gør gældende, at førsteinstansens kendelse udgør en tilsidesættelse af fællesskabsretten, opfylder appelsagen denne betingelse for at kunne antages til realitetsbehandling.

45. Appellanten støtter appellen på tre forskellige anbringender, hvis begrundelse vil blive behandlet i den rækkefølge, de er anført.

A – Vurdering af anbringenderne

1. Første anbringende: Udgifter til advokat, som gøres gældende under en erstatningssag, kan godtgøres

46. Appellanten anfægter for det første Rettens argument om, at anerkendelsen af sådanne udgifter som tab vil være i strid med Rettens praksis, hvorefter disse udgifter ikke kan godtgøres som sagsomkostninger. I det omfang Retten sammenligner det fremsatte erstatningskrav med spørgsmålet om godtgørelse af sagsomkostninger, er denne betragtning ifølge appellanten forkert.

47. Jeg deler ikke dette synspunkt. Det er derimod snarere min opfattelse, at Retten hermed har påpeget et væsentligt aspekt, som ikke må ignoreres under den sag, der her foreligger til afgørelse. Det angår konkret konkurrencen mellem et procesretligt krav om godtgørelse af sagsomkostninger og et materielt erstatningskrav samt spørgsmålet om, hvorvidt det materielle krav kan omfatte mere end det, der i henhold til procesretten kan tillægges den pågældende. For at belyse min retsopfattelse vil jeg først diskutere forholdet mellem de almindelige fællesskabsretlige regler om sagsomkostninger og erstatningskrav.

a) Fællesskabsretlige regler om sagsomkostninger

i) Bestemmelser om omkostninger i sager for Fællesskabets retsinstanser

48. Det bærende princip med hensyn til sagsomkostninger i sager for Fællesskabets retsinstanser er, at den tabende part hæfter, således at den part, der taber sagen, skal bære sagens omkostninger, herunder navnlig godtgøre modparten nødvendige omkostninger, som denne har afholdt. I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement og artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement pålægges denne part omkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

49. Der er imidlertid de jure sat grænser for omfanget af det såkaldt procesretlige krav på sagsomkostninger, som den vindende part har i henhold til omkostningsbestemmelserne, hvilket ligeledes udspringer af en lovgivningsmæssig vurdering.

50. Det præciseres således med hensyn til artikel 69 i artikel 73, litra b), i Domstolens procesreglement, at udgifter, som kan kræves erstattet, omfatter nødvendige udgifter, som parterne har afholdt med henblik på sagens behandling, især rejse og opholdsudgifter og vederlag til advokater. Herved skal der principielt alene tages hensyn til omkostninger, som er forårsaget af retssagen. I henhold til Domstolens faste retspraksis forstås ved begrebet »sagens behandling« i procesreglementets artikel 73, litra b), nemlig kun sagens behandling for Domstolen, dvs. den retslige fase, og ikke den fase, der går forud for denne ( ). Tilsvarende gælder for Retten i henhold til artikel 91, litra b), i Rettens procesreglement.

51. Heraf følger, at udgifter, som parterne har haft under en forudgående administrativ procedure, ikke er omfattet af afgørelsen om sagens omkostninger ( ).

52. Det følger endelig af retspraksis, at der for tiden forud for sagens anlæg kan kræves godtgørelse for udgifter til udfærdigelse af stævningen ( ). Derimod kan udgifter og honorarer til rådgivere for udarbejdelse af udtalelser vedrørende chancerne for medhold, og om sagen kan antages til realitetsbehandling, ikke anses for omkostninger, der kan godtgøres ( ).

53. I den anfægtede kendelse henviser Retten med føje til, at traktaten med proceduren for ombudsmandsinstitutionen gav Unionens borgere en klageadgang, der er et alternativ til sagsanlæg ved Fællesskabets retsinstanser, med henblik på at forsvare deres rettigheder. Dette udenretlige alternativ opfylder særlige kriterier og har ikke nødvendigvis det samme formål som en retssag. Retten konkluderede endvidere korrekt på grundlag af en fortolkning af artikel 195, stk. 1, EF og artikel 2, stk. 6 og 7, i afgørelse 94/262, at der ikke samtidig kan klages og anlægges et søgsmål.

54. Efter min opfattelse er det anerkendelsesværdigt, at det klart fremgår af førsteinstansens afgørelse, at klageproceduren for ombudsmandsinstitutionen på ingen måde er en forudgående, obligatorisk klageprocedure, som altid skal være udtømt, inden der kan anlægges sag. Det fremgår af afgørelsen, at klageproceduren for Ombudsmanden ikke udgør et led i den søgsmålsadgang, som lovgiver har indført for at sikre de berørte retsbeskyttelse ved Fællesskabets retsinstanser mod fællesskabsinstitutioners handlinger i strid med fællesskabsretten. Det er således indlysende, at det ikke fremgår af bestemmelserne om godtgørelse af sagsomkostninger i Domstolens og Rettens procesreglementer, at omkostninger, der eventuelt opstår under en klagesag, kan godtgøres.

ii) Ingen bestemmelser om godtgørelse af omkostninger i forbindelse med klager indgivet til Den Europæiske Ombudsmand

55. Da der ikke findes nogen indre sammenhæng med Fællesskabets domstolsordning, opstår der spørgsmål om, hvorvidt der findes særlige regler om omkostninger i forbindelse med klager til Ombudsmanden, som tillige regulerer disse spørgsmål. Et procesretligt krav på godtgørelse af appellantens omkostninger forudsætter primært en tilsvarende hjemmel for kravet. Der findes imidlertid ikke sådanne omkostningsregler, hvilket fremgår af en nærmere betragtning af såvel idé og formål med klageproceduren som den opgave, Ombudsmanden i henhold til artikel 195, stk. 1, EF er tillagt inden for Den Europæiske Unions institutionelle opbygning.

– Forskellene til Fællesskabets domstolsordning

56. Som allerede anført af generaladvokat Geelhoed i forslaget til afgørelse i Lamberts-sagen ( ) er ombudsmandsinstitutionen et af de elementer, ved hjælp af hvilket traktaten konkretiserer begrebet unionsborgerskab. En borger, der er offer for fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer, har ret til at indgive klage til Ombudsmanden. I denne forbindelse spiller Ombudsmanden en rolle i forbindelse med beskyttelsen af de rettigheder, der er tillagt unionsborgerne. Det fremgår direkte af institutionens udviklingshistorie, at den opfattes som en af de mekanismer, der har til formål at beskytte unionsborgernes særlige rettigheder. Imidlertid påpegede generaladvokat Geelhoed efter min opfattelse med rette tillige, at selv om klageproceduren ved Ombudsmanden har til formål at sikre borgernes rettigheder, er der ikke tale om samme form for beskyttelse som den, en domstol kan yde ( ).

57. Det er påfaldende, at klageproceduren for Ombudsmanden ikke omfatter en kontradiktorisk, domstolslignende procedure i egentlig forstand, hvor klageren og den pågældende fællesskabsinstitution er modstående parter, som overlader det til en neutral tredjemand at bilægge striden. Hverken artikel 3, stk. 5, i Ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv ( ) eller gennemførelsesbestemmelsernes artikel 6 ( ) tillægger Ombudsmanden en rolle som formidler mellem parterne. Det fremgår derimod af disse bestemmelser, at Ombudsmanden sammen med den berørte institution eller det berørte organ forsøger at finde en løsning, der kan bringe tilfælde af fejl eller forsømmelser til ophør og imødekomme klagen, hvilket snarere taler for, at Ombudsmanden er nærmere knyttet til administrationen ( ).

58. Et yderligere brud på kontradiktionsprincippet følger af Ombudsmandens beføjelse i henhold til artikel 3, stk. 1, i Ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, hvorefter han også på eget initiativ kan foretage alle de undersøgelser, som han finder berettigede for at kunne belyse mulige tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer.

59. Forskellene i forhold til Fællesskabets domstolsordning viser sig også klart i de tilfælde, hvor Den Europæiske Ombudsmand handler på grundlag af en klage. Klageadgangen for fysiske eller juridiske personer er således mindre restriktivt udformet end anlæggelse af søgsmål for Fællesskabets retsinstanser. Søgsmålskompetence som formel betingelse for retssager har til formål at udelukke actio popularis og således sikre, at alene sager, der anlægges af parter, som faktisk og direkte berøres af Fællesskabsinstitutioners retsstridige handlinger, kan admitteres ( ). Mens et annullationssøgsmål, som anlægges af en fysisk eller juridisk person mod en retsstridig fællesskabsretsakt, som ikke er rettet til den pågældende, i henhold til artikel 230, stk. 4, EF er underlagt en betingelse om, at klageren er berørt umiddelbart og individuelt, gælder der ikke særlige formalitetskrav med hensyn til klager til Ombudsmanden. Således er også personer, der ikke er berørt af fejl eller forsømmelser som følge af organers og institutioners virksomhed, berettiget til at klage til Ombudsmanden ( ).

60. Som et yderligere særkende ved ombudsmandshvervet skal nævnes, at ombudsmanden alene har en handlingsforpligtelse, er fuldstændig uafhængig og råder over et vidt skøn under udøvelsen af sit hverv ( ). I overensstemmelse hermed råder han over en bred vifte af instrumenter til bilæggelse af stridigheder mellem borgeren og den pågældende fællesskabsinstitution. Såfremt Ombudsmanden fastslår, at forvaltningen har begået fejl eller forsømmelser, søger han så vidt muligt gennem en mindelig løsning at finde midler, der kan afhjælpe og tilfredsstille klageren. Finder Ombudsmanden, at en mindelig løsning ikke er mulig, eller at forsøget på at nå frem til en mindelig løsning ikke har ført til det ønskede resultat, afslutter han behandlingen af sagen med en begrundet afgørelse, som kan omfatte en kritisk bemærkning, eller udarbejder en beretning med forslag til henstillinger. Alle foranstaltninger kendetegnes imidlertid af deres frivillige karakter, idet han ikke retligt kan forpligte forvaltningen til at ændre adfærd. Dette forklarer tillige, at de afgørelser, som Ombudsmanden træffer under klageproceduren, kun betinget kan være genstand for en prøvelse under en sag for Fællesskabets retsinstanser. Hans eneste middel til at foranledige organer og institutioner til at ændre adfærd ligger i hans argumentation og i det offentlige pres, som han kan skabe med offentliggørelse i sine rapporter af fejl og forsømmelser ( ).

61. I tilfælde af mindre uregelmæssigheder kan denne vide skønsbeføjelse endog medføre, at han helt undlader foranstaltninger over for det pågældende organ, hvilket Fællesskabets retsinstanser er afskåret fra henset til den ret til en effektiv retsbeskyttelse ( ), som er garanteret i fællesskabsretten. I forhold til klageren indebærer dette konkret, at Ombudsmanden ikke kan garantere et bestemt, positivt udfald ( ).

62. Disse grundlæggende forskelle viser klart, at den individuelle retsbeskyttelse ikke har prioritet under klageproceduren for Ombudsmanden.

63. Da centrum for Ombudsmandens indsats er en optimering af Fællesskabets forvaltning og ikke den individuelle retsbeskyttelse, er det konsekvent, at der ikke er fastsat omkostningsregler for så vidt angår klageproceduren. Det synes derimod rimeligt og korrekt, at den, der gør brug af muligheden for at indgive en klage, bærer omkostningerne. Dette resultat er i overensstemmelse med lovgivers formål om at give borgerne adgang til en billig og fleksibel adgang til at gøre offentligheden opmærksom på forvaltningens culpøse adfærd ( ).

64. Der findes således ikke nogen hjemmel i bestemmelser om omkostninger, som appellanten kan støtte sit krav om godtgørelse af advokatudgifter på.

– Advokatrådgivning ufornøden

65. I mangel af lovbestemmelser, der udtrykkeligt fastslår en forpligtelse for fysiske eller juridiske personer til at lade sig repræsentere ved en advokat under sager for Ombudsmanden, i lighed med artikel 19, stk. 3, i statutten for Domstolen, må det lægges til grund, at en sådan repræsentation i hvert fald ikke er foreskrevet.

66. Sædvanligvis anvendes der alene advokat i retlige anliggender ( ). Advokatens fornemste opgave er nemlig at oplyse rådsøgende om bestemmelser i lov, der regulerer deres retlige problem, samt at sørge for bevissikring som den væsentligste forudsætning for at opnå det ønskede resultat.

67. Generaladvokat Geelhoed henviste allerede i forslaget til afgørelse i Lamberts-sagen til Domstolens faste praksis vedrørende begrebet »ret« i artikel 234 EF og fastslog, at klageproceduren ikke opfyldte samtlige kriterier ( ). Efter min opfattelse afhænger nødvendigheden af advokatbistand navnlig af svaret på spørgsmålet om, hvorvidt løsningen af retlige problemer udgør kernen i Ombudsmandens behandling af klager. Dette kræver en diskussion af begrebet »fejl eller forsømmelser« i artikel 195, stk. 1, EF, der definerer Ombudsmandens materielle kompetence.

68. Den definition, som den daværende ombudsmand, Jacob Södermann, i mangel af en legal primærretlig definition anførte i sin årsberetning for 1997 til Europa-Parlamentet, og som har fundet anvendelse siden, har følgende ordlyd: »Der foreligger fejl eller forsømmelser, når en offentlig myndighed ikke handler i overensstemmelse med en bindende regel eller et bindende princip.« Det kan af denne definition udledes, at fejl eller forsømmelser principielt ikke alene omfatter overtrædelse af bindende retsregler, men tillige tilsidesættelse af de principper for god forvaltningspraksis, som i mangel af bindende virkning almindeligvis betegnes soft law. Definitionen er i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 195 EF og artikel 2, stk. 7, i afgørelse 94/262, som afgrænser Ombudsmandens kompetence over for retsinstansernes, og som implicit lægger til grund, at Ombudsmanden tillige, men ikke udelukkende, kan behandle retlige spørgsmål ( ).

69. Uanset hvor vanskelig en sådan sondring måtte være for den retligt ukyndige klager, er den i praksis irrelevant for ham, idet Ombudsmanden ikke alene selv, bistået af klageren og det pågældende organ eller institution, skal sørge for oplysning af de faktiske omstændigheder, men nødvendigvis også skal undersøge eventuelle retsspørgsmål. Hermed fritager Ombudsmanden klageren for den byrde, der er forbundet med selv at påse beskyttelsen af dennes beskyttelsesværdige interesser.

70. For så vidt angår klagerens argument om, at det var nødvendigt at rådføre sig med en advokat for at sikre ligestilling mellem parterne, da EF-Kommissionen benyttede sin juridiske tjeneste til sit forsvar, bemærkes, at Kommissionens juridiske tjeneste ikke ubetinget har samme opgave som i sager for Fællesskabets retsinstanser, uanset nødvendigheden af en retlig vurdering af det pågældende forhold. Det er således nødvendigt at tage i betragtning, at der såvel med Ombudsmandens som Kommissionens bestræbelser under klagesager søges opnået en mindelig løsning, som det fremgår af de allerede nævnte bestemmelser. Hertil kommer, at klager over Kommissionen ikke altid angår retlige spørgsmål. Kommissionens juridiske tjeneste har pligt til at påse, at der udarbejdes en mindelig løsning, og at denne fremsættes i en passende retlig form ( ). Det må således antages, at der er sikret appellanten ret til en retfærdig sagsbehandling.

71. Henset til de her nævnte processuelle forskelle i forhold til Fællesskabets retsinstanser, navnlig klageprocedurens udenretlige og overvejende ikke-juridiske karakter, samt til den særlige opgave, som Ombudsmanden følgelig har, er det efter min opfattelse hverken foreskrevet eller nødvendigt at benytte advokat.

b) Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold

72. Det selvstændige retssystem, der findes inden for Fællesskabet, beror på medlemsstaternes retstraditioner, og forpligter i henhold til artikel 6, stk. 2, i traktaten om oprettelse af Den Europæiske Union medlemsstaterne til at respektere retsstatsprincippet. Forpligtelsen til at respektere retsstatsprincippet hører derfor også til de almindelige principper for fællesskabsretten. Et væsentligt led i udformningen af dette princip er det offentliges ansvar ( ), hvorefter Den Europæiske Unions medlemsstater skal yde erstatning for retsstridige skader forårsaget af offentlige institutioner ( ). Den centrale bestemmelse om det offentliges ansvar er artikel 288, stk. 2, EF, hvorefter Fællesskabet for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal erstatte skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv. Domstolen har med udgangspunkt i denne hjemmel til fortsat retsskabende virksomhed udviklet betingelserne for et særligt fællesskabsretligt ansvar ( ).

73. Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold som omhandlet i artikel 288, stk. 2, EF udløses alene, såfremt tre kumulative betingelser er opfyldt – Fællesskabet har handlet retsstridigt, der er lidt et faktisk og reelt tab, og der er årsagsforbindelse mellem den retsstridige handlemåde og det tab, der gøres gældende ( ). Disse grundlæggende ansvarsbetingelser er som led i Fællesskabets retsinstansers retsskabende virksomhed blevet nærmere præciseret ( ) i retspraksis således, at en institutions handlemåde alene kan anses for stridende mod fællesskabsretten, såfremt krænkelsen er tilstrækkelig kvalificeret. Det følger heraf, at ikke samtlige fællesskabsretskrænkelser udløser erstatningsansvar i henhold til artikel 288, stk. 2, EF ( ).

74. Såfremt én af ansvarsbetingelserne ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser for, at Fællesskabet ifalder ansvar, er opfyldt ( ).

75. Det juridiske begreb »skade« omfatter et tab af formue i snævrere forstand, dvs. en forringelse af de pågældendes formue, såsom udeblivelse af en formuestigning, som ville have fundet sted, såfremt den skadegørende handling ikke havde fundet sted. Erstatningen har til formål at bringe skadelidtes formue tilbage til den tilstand, den befandt sig i, såfremt den retsstridige handling ikke havde fundet sted, eller i hvert fald bringe den nærmere den tilstand, som ville have bestået, såfremt den retsstridige handling ikke var indtrådt. Disse almene principper er ikke begrænset til civilrettens område, men har også gyldighed for offentlige myndigheders ansvar og i særdeleshed for Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold ( ).

76. Ud fra en rent formel betragtning og uden at komme ind på aspekterne kausalitet og normativt ansvar, som vil blive behandlet nærmere i det følgende, kan de formuetab, som appellanten har lidt i forbindelse med klageproceduren for Ombudsmanden i form af udgifter til advokat, objektivt set opfylde betingelserne for en naturlig formueforringelse. Det er imidlertid et andet spørgsmål, om et sådant formuetab ud fra en fællesskabsretlig betragtning, navnlig de processuelle regler, kan betragtes som en skade i erstatningsretlig forstand. Henset til, at appellantens påstand klart strider imod de fællesskabsretlige regler om godtgørelse af omkostninger, finder jeg det betænkeligt på grundlag af erstatningsretlige regler at tillægge appellanten et materielt krav, hvis sigte i sidste instans er det samme.

77. Som allerede nævnt indrømmer Fællesskabets processuelle regler alene ret til godtgørelse for nærmere bestemte omkostninger, der normalt er knyttet til processuelle handlinger. Det procesretlige krav på godtgørelse af omkostninger indeholder således en lovgivningsmæssig vurdering, der kan ses som en ansvarsbegrænsning, idet partens varetagelse af sine rettigheder under den administrative procedure er den pågældendes eget ansvar. Det kan således udledes af de processuelle bestemmelser, at parten er forpligtet til selv at bære den byrde, der er forbundet med udenretlig varetagelse af rettigheder. Det er en risiko, som er uløseligt forbundet med sagens førelse, og som parten selv skal bære.

78. Anerkendelsen af et mere vidtgående krav, dvs. et materielt krav på godtgørelse af omkostninger i henhold til Fællesskabets erstatningsretlige regler, som går ud over, hvad procesretten tillægger en part som skadesløsholdelse, indebærer efter min opfattelse en risiko for, at den lovgivningsmæssige vurdering, som reglerne om godtgørelse af omkostninger bygger på, vil blive udhulet. En påstand, der støttes på Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, om omkostninger, der de lege lata ikke kan godtgøres, kan kun bevirke en omgåelse af de gældende bestemmelser ( ).

79. Det er følgelig med rette, at Retten for det første i kendelsens præmis 50 tog udgangspunkt i omkostningsbestemmelserne og med henvisning til retspraksis forkastede et procesretligt begrundet krav om godtgørelse af advokatudgifter, for derefter i præmis 51 at henvise til, at det ville være i strid med dens praksis at anerkende et tilsvarende erstatningskrav for tab.

80. Rettens bemærkninger om karakteren af klageproceduren for Ombudsmanden er begrundet i bestræbelserne på at fremhæve forskellene mellem denne og en sag ved Fællesskabets retsinstanser. Formålet hermed er at tydeliggøre, at der ikke hermed er tale om en obligatorisk procedure forud for en retssag. Da Retten ligeledes påpegede, at klageproceduren er udformet således, at det ikke er nødvendigt at benytte advokat, henviste den på ny til nødvendighedskriteriet i omkostningsbestemmelserne.

81. Dette viser, at Retten har vurderet problemstillingen vedrørende et procesretligt og et materielt krav om godtgørelse af omkostninger korrekt, og med sin afvisning af det materielle krav har fundet en løsning, som følger lovgivers intentioner, og som tager hensyn til kohærensen inden for fællesskabsretten. Da Retten ikke har begået retlige fejl, skal det første anbringende forkastes.

2. Andet anbringende: manglende hensyntagen til retspraksis ved Fællesskabets retsinstanser

a) Herpels-dommen ( )

82. Samme argumentation finder anvendelse over for appellantens indsigelse mod Rettens henvisning til Herpels-dommen. Foruden dens tjenestemandsretlige relevans kan der af denne afgørelse udledes egnede kriterier for en løsning af den foreliggende retssag. I dommens præmis 45 og 49 henvises til den administrative procedure i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90, som ikke er omfattet af særlige formkrav, specielt ikke en lovbestemt forpligtelse for tjenestemænd til at lade sig repræsentere af en advokat. Det er tænkeligt, at Retten har søgt at etablere paralleller til klageproceduren for Ombudsmanden, der som allerede nævnt heller ikke forudsætter, at der benyttes advokat.

83. Da der ikke er advokattvang under den administrative procedure, antager Retten tilsyneladende, at beslutningen er udtryk for appellantens eget, frie valg. Heraf fremgår klart et forsøg på at indføre et skyldshensyn i de fællesskabsretlige erstatningsregler, som allerede er blevet diskuteret i forbindelse med reglerne om godtgørelse af omkostninger, og som af klarhedshensyn vil blive behandlet nærmere i forbindelse med spørgsmålet om kausalitet.

b) Dommen i sagen AFCon Management Consultants m.fl. mod Kommissionen ( )

84. Såfremt appellanten mener at kunne udlede retsfølger af dommen i sagen AFCon Management Consultants m.fl. mod Kommissionen, der støtter en analog anvendelse af denne på nærværende sag, bemærkes, at dette hverken kan forpligte Retten eller Domstolen til at anlægge en bestemt fortolkning af fællesskabsretten. Som uafhængige retlige institutioner inden for Den Europæiske Unions institutionelle ordning er de alene bundet af lovgivningen. Dette følger af artikel 220 EF, hvorefter Fællesskabets retsinstitutioner skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten. Begrebet »lov og ret« i denne bestemmelses forstand omfatter alle bindende, skrevne og uskrevne normer i henholdsvis fællesskabsretten og unionsretten. Dette omfatter, foruden primær og afledt ret, tillige de almindelige retsgrundsætninger og sædvaneret ( ). Fællesskabets retskilder omfatter imidlertid ikke domme afsagt af Fællesskabets retsinstanser. Domme er udtryk for de fællesskabsretlige retsinstansers fortolkning af lovgivningen; de må imidlertid ikke forveksles med selve lovgivningen ( ).

85. Dommes præcedensvirkning er ikke et iboende træk ved Unionens retssystem ( ). Uanset at Fællesskabets retsinstanser af hensyn til retssikkerheden og en ensartet fortolkning af fællesskabsretten principielt tilstræber en kohærent fortolkning af lovgivningen, er den generelle struktur af såvel Fællesskabets retsorden som af dets retssystem til hinder for, at dets retsinstanser er bundet af tidligere retsafgørelser. Den historiske forklaring herpå er, at Fællesskabet oprindelig blev grundlagt af civil law-stater inden for det kontinentaleuropæiske retsområde, hvilket præger den supranationale retsorden, der hermed blev oprettet ( ). Det skyldes endvidere, at Domstolen oprindelig var såvel første som sidste instans, inden der ved Rådets afgørelse om Retten i Første Instans blev indført en yderligere retsinstans( ). Det ville være ukorrekt at tillægge domme samme præcedensvirkning som inden for common law, for så vidt som en ændring af retsvirkningen af endelige domstolsdomme alene ville kunne ske ved en traktatændring. I betragtning af de forfatningsretlige problemer, der ville kunne opstå i medlemsstaterne, skal Domstolen være i stand til eventuelt at fravige sin hidtidige retsspraksis for at styre fællesskabsrettens udvikling i en anden retning ( ).

86. Disse principper gælder tillige for den senere etablerede Ret i Første Instans. Retten kan følgelig ikke afskæres fra at tage afstand til en tidligere praksis ( ). Dette er indlysende, da en streng binding til en tidligere dom i modsat fald ville bevirke, at en appel til Domstolen blev overflødig. Såfremt der som i forbindelse med den foreliggende sag er udsigt til at fravige Rettens praksis, kan dette alene ses som en udfordring af Domstolen til at træffe en bindende og endelig afgørelse om et retsspørgsmål, der kræver afklaring.

87. Af disse grunde kan en appel ikke alene støttes på et anbringende om, at Retten har fraveget en tidligere afgørelse. Følgelig skal det andet anbringende tillige forkastes.

3. Tredje anbringende: kausalitet

88. Det følger af fast retspraksis, at Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 288, stk. 2, EF alene udløses, såfremt der er en direkte årsagssammenhæng mellem den retsstridige adfærd, der lægges den berørte institution til last, og den påståede skade. Appellanten har bevisbyrden for en sådan kausalitet ( ).

89. For så vidt som appellanten gør gældende, at der er tale om en kvalificeret retskrænkelse, kan denne ikke bestrides. Retten fastslog i dommen af 18. september 2003, som nu er endelig, at Kommissionen havde tilsidesat sin forpligtelse til at træffe behørig afgørelse om ansøgningerne om samfinansiering af projekter i 1996 og 1997, idet den havde undladt at undersøge, om appellanten opfyldte betingelserne for støtteberettigelse ( ). I stedet lagde Kommissionen fortsat de oplysninger om appellantens aktiviteter til grund, som den tidligere havde modtaget fra tredjemand, uden formelt at give appellanten mulighed for at fremsætte sine bemærkninger hertil. Denne krænkelse af appellantens ret til kontradiktion var tidligere blevet påtalt af Den Europæiske Ombudsmand som et tilfælde af forsømmelig forvaltning ( ). Det fremgår således heraf, at sagerne for Ombudsmanden og Retten var en følge af Kommissionens retsstridige adfærd.

90. Alene handlinger, der efter almindelig erfaring typisk er egnede til at medføre en skade som den lidte, kan anses for kausale. Dette er ikke tilfældet, såfremt skadens indtræden som følge af handlingen var helt usandsynlig, idet den lå uden for enhver erfaring. Den pågældende institutions culpøse adfærd skal være den direkte og navnlig afgørende årsag til denne skade ( ), hvilket indebærer, at fjerne følger ikke kan tilregnes Fællesskabet ( ).

91. Ifølge almindelig erfaring er der ikke årsagssammenhæng mellem fællesskabsinstitutionens retsstridige handling og skaden, såfremt skadelidte selv har bidraget til skadens indtræden ( ). Skadelidte har nemlig pligt til inden for sin rådighedssfære at træffe samtlige de foranstaltninger, som han har til rådighed, for at hindre eller begrænse en skade. Der kan alene ydes erstatning for skader, som ville kunne indtræde for en forstandig person ( ). Såfremt skadelidte ikke har udvist den fornødne påpasselighed, hæfter Fællesskabet ikke, eller kun delvist, for den indtrufne skade ( ).

92. I den foreliggende sag valgte appellanten at benytte klageproceduren for Ombudsmanden og lod sig repræsentere af en advokat, uanset at dette som allerede anført retligt set hverken er obligatorisk eller nødvendigt. Dette skridt beroede således på en frivillig beslutning, hvis følger Fællesskabet ikke efterfølgende kan pålægges ansvar for. Domstolen lagde i Herpels-dommen, som Retten også henviser til i sin kendelse, åbenbart samme principielle betragtning til grund, da den bemærkede, at man ganske vist ikke kan forbyde den pågældende at søge råd hos en advokat under den administrative procedure, men at dette imidlertid er dennes egen beslutning, som på ingen måde kan lægges den pågældende institution til last. Domstolen konkluderede i Herpels-sagen, at der retligt set ikke er årsagssammenhæng mellem det påståede tab og Kommissionens adfærd ( ).

93. Fællesskabets retsorden beror nemlig i lighed med medlemsstaternes retsorden på en idé om individets frihed og eget ansvar. Det er fælles for disse, at de overlader det til den enkelte selv at beslutte, hvorledes denne bedst kan varetage sine beskyttelsesværdige interesser. Et udslag af denne frihed til varetagelse af egne rettigheder er dispositionsprincippet som procesretligt korrelat til den materielretlige privatautonomi. I henhold til dette princip, som også anerkendes i Den Europæiske Unions procesret, tilkommer det alene parterne at indlede eller afslutte en sag samt at ændre sagens genstand ( ). Denne frihed må så meget desto mere gælde under den forudgående administrative procedure.

94. Fællesskabets retsorden stiller borgeren over for et valg mellem at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser eller indgive klage til Ombudsmanden. Principielt tilskyndes borgeren til forinden at søge oplysninger om de særlige træk ved hver af disse procedurer, f.eks. advokattvang, og tage behørigt hensyn hertil. I overensstemmelse hermed må borgeren selv indestå for følgerne af, at denne forpligtelse til påpasselighed tilsidesættes. Afgørende for valget af en egnet procedure er altid det tilsigtede mål. Såfremt borgeren søger at opnå en retligt bindende forpligtelse for en fællesskabsinstitution, må han søge retsbeskyttelse ved Fællesskabets retsinstanser ( ). Derimod har proceduren for Ombudsmanden frem for alt til formål at give borgerne mulighed for at få medhold i tilfælde, hvor der ikke er adgang til domstolsprøvelse, eller i tilfælde, hvor en sådan prøvelse ikke kan føre til noget praktisk resultat. Ombudsmandsproceduren har således til formål at supplere bestemmelserne om egentlig beskyttelse af rettigheder ( ).

95. Der er således ikke årsagsforbindelse mellem Kommissionens handling og appellantens omkostninger i form af udgifter til advokat under proceduren for Ombudsmanden. Ud fra en normativ betragtning må de snarere afholdes af appellanten. Retten har således med rette undladt at anerkende, at der er årsagssammenhæng. Herefter skal også det tredje appelanbringende forkastes.

96. Denne konklusion på min undersøgelse af erstatningsretten er i overensstemmelse med fællesskabsrettens bestemmelser om retspleje og sagsomkostninger og er efter min opfattelse den eneste acceptable løsning på denne sag, når henses til princippet om fællesskabsrettens enhed. Også ud fra en institutionel betragtning ville en anerkendelse af et erstatningskrav føre til en omgåelse af væsentlige bestemmelser, idet det ville kunne tilskynde borgerne til at vælge at klage til Ombudsmanden, inden der anlægges sag ved Fællesskabets retsinstanser, for således at opnå en yderligere prøvelsesinstans. Den pågældende ville ikke påtage sig nogen risiko med hensyn til sagsomkostninger, idet udgifter til advokat, der normalt ikke kan godtgøres, ville kunne gøres gældende under et erstatningssøgsmål. Klageproceduren ville hermed blive en form for administrativ procedure forud for et eventuelt sagsanlæg ved Fællesskabets retsinstanser, hvilket ikke kan have været fællesskabslovgivers hensigt.

B – Resultat af gennemgangen

97. På grundlag af de anførte betragtninger finder jeg, at Retten med rette har afvist den erstatningssag, som Internationaler Hilfsfonds eV har anlagt mod Fællesskabet. Appellen bør følgelig forkastes.

V – Sagens omkostninger

98. Ifølge procesreglementets artikel 122 træffer Domstolen selv afgørelse om sagens omkostninger, såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen. I henhold til samme procesreglements artikel 69, stk. 2, som i henhold til artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør appellanten pålægges at betale omkostningerne i forbindelse med appelsagen.

VI – Forslag til afgørelse

99. Jeg foreslår Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»– Appellen forkastes.

– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.«