FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

Y. BOT

fremsat den 21. maj 2015 ( )

Sag C-189/14

Bogdan Chain

mod

Atlanco Ltd

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Eparchiako Dikastirio Lefkosias (Cypern))

»Præjudiciel forelæggelse – social sikring af vandrende arbejdstagere – lovgivning, der finder anvendelse – forordning (EF) nr. 883/2004 – arbejdstager, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«

1. Hvilken lovgivning finder anvendelse med hensyn til social sikring i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor en person, der har bopæl i Polen, successivt udsendes kortvarigt og for regning af et vikarbureau, der har hjemsted i Cypern, til to stater, når hverken den anden beskæftigelsesstat eller varigheden af de forskellige udsendelser var fastlagt i ansættelseskontrakten og ikke kunne forudses på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af blanket A1 ( )? Dette er i det væsentlige det spørgsmål, som Eparchiako Dikastirio Lefkosias (distriktsdomstol i Nicosia, Cypern) har forelagt for Domstolen.

2. Den præjudicielle anmodning er blevet indgivet under en retstvist mellem Bogdan Chain, der er ansat hos Atlanco Ltd (herefter »Atlanco«), og Atlanco angående fastlæggelse af den lovgivning, der finder anvendelse i forhold til Bogdan Chain i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger ( ), og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 ( ) for så vidt angår betaling af sociale sikringsbidrag for sagsøgeren.

3. I den foreliggende sag er der blevet gjort to synspunkter gældende. Det ene støtter, at grundforordningens artikel 11, stk. 3, litra a), der fastslår princippet om, at lovgivningen på beskæftigelsesstedet skal finde anvendelse (lex loci laboris), mens det andet synspunkt er, at forordningens artikel 13, stk. 1, litra b), der fastslår den specielle regel om, at lovgivningen på selskabets hjemsted skal finde anvendelse.

4. Jeg vil i mit forslag til afgørelse redegøre for, hvorfor jeg finder, at grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), skal fortolkes således, at den regulerer en situation som den i hovedsagen omhandlede, når hverken beskæftigelsesstaterne eller ansættelsens varighed i disse stater fremgår af ansættelseskontrakten eller kunne forudses på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af blanket A1.

I – Retsregler

A – Grundforordningen

5. I grundforordningens afsnit II med overskriften »Bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes« bestemmer artikel 11 med overskriften »Almindelige regler«:

»1. Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat [ ( )]. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

[...]

3. Med forbehold af artikel 12 til 16:

a) er en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, omfattet af denne medlemsstats lovgivning

[...]«

6. Grundforordningens artikel 13, der bærer overskriften »Udøvelse af beskæftigelse på to eller flere medlemsstaters område«, bestemmer i stk. 1:

»En person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater, er omfattet af:

a) lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, såfremt han udøver en væsentlig del af sin beskæftigelse i denne medlemsstat, eller såfremt han er beskæftiget i flere virksomheder eller hos flere arbejdsgivere, der har deres hjemsted eller bopæl i forskellige medlemsstater; eller

b) lovgivningen i den medlemsstat, hvor virksomheden eller arbejdsgiveren, som beskæftiger ham, har sit hjemsted eller sin bopæl, såfremt han ikke udøver en væsentlig del af sin beskæftigelse i bopælsmedlemsstaten.«

B – Gennemførelsesforordningen

7. Artikel 14 uddyber bl.a. grundforordningens artikel 13. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

»[...]

5. Ved anvendelsen af artikel 13, stk. 1, i grundforordningen er en person, der »normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, navnlig en person, der:

a) opretholder en virksomhed i en medlemsstat og samtidig udøver en særskilt virksomhed i en eller flere andre medlemsstater, uanset denne særskilte virksomheds varighed eller art

b) til stadighed skiftevis udøver virksomhed, bortset fra virksomhed af marginalt omfang, i to eller flere medlemsstater, uanset hvor ofte eller hvor regelmæssigt der skiftes mellem dem.

[...]

8. Ved anvendelsen af artikel 13, stk. 1 og 2, i grundforordningen udøves »en væsentlig del af beskæftigelsen/virksomheden« i en medlemsstat, når en kvantitativt væsentlig del af alle arbejdstagerens eller den selvstændige erhvervsdrivendes aktiviteter udøves i den pågældende medlemsstat, uden at det nødvendigvis drejer sig om hovedparten af disse aktiviteter.

[...]

10. Når det skal afgøres, hvilken lovgivning der finder anvendelse i henhold til stk. 8 [...], tager de berørte institutioner den forventede situation i de næstfølgende 12 kalendermåneder i betragtning.

[...]»

8. Gennemførelsesforordningens artikel 16, der bærer overskriften »Procedure ved anvendelse af artikel 13 i grundforordningen«, bestemmer:

»1. En person, der udøver aktiviteter i to eller flere medlemsstater, underretter den institution, som er udpeget af den kompetente myndighed i bopælsmedlemsstaten, herom.

2. Den udpegede institution på bopælsstedet, fastlægger straks, hvilken lovgivning den pågældende skal være omfattet af, under hensyntagen til artikel 13 i grundforordningen og artikel 14 i gennemførelsesforordningen. Denne første fastlæggelse er midlertidig. Institutionen underretter de udpegede institutioner i de enkelte medlemsstater, hvor aktiviteten udøves, om den midlertidige fastlæggelse.

3. Den midlertidige fastlæggelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, jf. stk. 2, bliver endelig senest to måneder efter, at de institutioner, som er udpeget af de kompetente myndigheder i de pågældende medlemsstater, er blevet underrettet herom i overensstemmelse med stk. 2, medmindre det allerede er endeligt fastlagt [...] hvilken lovgivning der skal anvendes, eller mindst en af de pågældende institutioner inden udgangen af tomånedersperioden meddeler den institution, der er udpeget af den kompetente myndighed i bopælsmedlemsstaten, at den endnu ikke kan godkende fastlæggelsen eller er uenig heri.

[...]

5. Den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning er fastlagt til at skulle anvendes midlertidigt eller endeligt, underretter straks den pågældende person herom.

[...]«

II – De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

9. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Bogdan Chain, der er polsk statsborger og har bopæl i Polen, har været beskæftiget som tømrer af Atlanco, der er et vikarbureau, der er registreret i Cypern, hvor det har et kontor, og hvorfra det leder arbejdet for sine kunder.

10. Det fremgår af bestemmelserne i to ansættelseskontrakter, som er blevet indgået mellem Bogdan Chain og Atlanco, og som vedrører henholdsvis perioden fra den 10. maj 2010 til den 4. marts 2011 og fra den 26. november 2011 til den 30. marts 2012, at Bogdan Chain var forpligtet til at udføre arbejde på Atlancos kunders byggepladser i forskellige stater. På grund af beskæftigelsens midlertidige karakter blev hverken de forskellige beskæftigelsesstater eller varigheden af de successive udsendelser imidlertid fastlagt ved arbejdsforholdets begyndelse.

11. Bogdan Chain blev i henhold til disse to ansættelseskontrakter successivt udsendt til forskellige medlemsstater og EØS-medlemsstater.

12. Bogdan Chain arbejdede således i henhold til den første ansættelseskontrakt, der var underskrevet den 15. april 2010, successivt i Frankrig (10.5.2010-23.7.2010), Norge (16.8.2010- 20.11.2010) og Belgien (2.2.2011- 4.3.2011).

13. I henhold til en anden ansættelseskontrakt, der er dateret den 26. november 2011, arbejdede Bogdan Chain først i Rumænien (26.11.2011-2.1.2012) og derefter i Norge (fra den 3.1.2012 til den 30.3.2012) ( ).

14. Såvel Bogdan Chain som Atlanco er registreret ved Tmima Koinonikon Asfaliseon (departement for social sikring) i Nicosia (Cypern), henholdsvis som forsikret og som arbejdsgiver.

15. For så vidt angår de beskæftigelsesperioder, som blev tilbagelagt i henhold til den første ansættelseskontrakt, udstedte den kompetente cypriotiske sociale sikringsinstitution en blanket E 101, der er forgængeren til blanket A1. Dette dokument attesterer, at Bogdan Chain i samtlige disse perioder var omfattet af den cypriotiske sociallovgivning ( ).

16. Den kompetente cypriotiske institution udstedte derimod ikke blanket A1 til Bogdan Chain, til trods for at den kompetente polske institution for social sikring ved skrivelse af 5. marts 2012 anførte, at den sociallovgivning, der fandt anvendelse i forhold til Bogdan Chain for så vidt angik de beskæftigelsesperioder, der var blevet tilbagelagt i Rumænien og i Norge i henhold til den anden ansættelseskontrakt, var cypriotisk lovgivning ( ).

17. Bogdan Chain anlagde herefter sag for den forelæggende ret med påstand om, at sagsøgte tilpligtes at betale sociale sikringsbidrag for ham for ansættelsesperioden fra den 26. november 2011 til den 2. januar 2012 i henhold til grundforordningens artikel 11, stk. 3, litra a), således at beskæftigelsesstatens lovgivning finder anvendelse for hans vedkommende.

18. Sagsøgte finder derimod, at der gælder undtagelser fra det princip, som følger af denne bestemmelse, bl.a. de undtagelser, der fremgår af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b). Ifølge sagsøgte var selskabets betaling af sociale sikringsbidrag vedrørende den omtvistede periode korrekt i henhold til denne bestemmelse.

19. På denne baggrund besluttede Eparchiako Dikastirio Lefkosias at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal den omstændighed, at anvendelsesområdet for [grundforordningens] artikel 13, stk. 1, litra b) [...] og [gennemførelsesforordningens] artikel 14, stk. 5, litra b) [...] omfatter en »person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, fortolkes således, at det også omfatter en situation, hvor en person udfører arbejde i henhold til en arbejdskontrakt med en enkelt arbejdsgiver med hjemsted i en [...] medlemsstat i to andre [...] medlemsstater [ ( )], selv om:

a) den anden medlemsstat, hvor den pågældende person skal arbejde, endnu ikke er blevet fastlagt og heller ikke kan forudses på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af en blanket A1 på grund af arbejdets særlige karakter, dvs. arbejdstagernes midlertidige beskæftigelse i korte perioder i forskellige [...] medlemsstater

eller

b) varigheden af beskæftigelsen i den første og/eller den anden medlemsstat endnu ikke kan fastlægges eller ikke kan forudses på grund af arbejdets særlige karakter, dvs. arbejdstagernes midlertidige beskæftigelse i korte perioder i forskellige [...] medlemsstater?

2) Såfremt spørgsmål [...] 1 besvares bekræftende, kan [gennemførelsesforordningens] artikel 14, stk. 5, litra b), da fortolkes således, at med henblik på anvendelsen af [grundforordningens] artikel 13, stk. 1, litra b), henviser udtrykket »person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, også til en situation, hvor der forekommer inaktive perioder mellem to perioder med arbejde i forskellige medlemsstater, hvor arbejdstageren fortsat er omfattet af den samme arbejdskontrakt?

3) Såfremt spørgsmål [...] 1 besvares bekræftende, udelukker den omstændighed, at den kompetente medlemsstat ikke udsteder en blanket A1, da anvendelsen af [grundforordningens] artikel 13, stk. 1, litra b?

4) Pålægger artikel 16, stk. 5, og/eller artikel 20, stk. 1, eller enhver anden artikel i [gennemførelsesforordningen] medlemsstaten en forpligtelse til, på grundlag af en foreløbig afgørelse truffet af bopælsmedlemsstaten om, hvilken lovgivning der finder anvendelse, at udstede en blanket A1 af egen drift, uden at det er nødvendigt, at den berørte arbejdsgiver indgiver en særskilt anmodning til den kompetente medlemsstat?«

III – Min analyse

A – Indledende bemærkninger

20. Inden jeg påbegynder min analyse, ønsker jeg at fremføre tre indledende bemærkninger.

21. For det første bemærkes, at det alene er det første spørgsmål, der rejser komplicerede retsspørgsmål, som kræver en indgående undersøgelse. De øvrige spørgsmål, som den forelæggende har stillet, kan således besvares på grundlag af retspraksis samt de forordninger, der finder anvendelse i den foreliggende sag.

22. Min analyse er følgelig begrænset til en gennemgang af det første spørgsmål vedrørende bestemmelsen af, hvilken lovgivning, der finder anvendelse på en situation og de omstændigheder, som hovedsagen angår.

23. Jeg vil nærmere bestemt undersøge spørgsmålet om, hvorvidt denne situation er omfattet af grundforordningens artikel 11, stk. 3, litra a), der fastslår princippet om lex loci laboris, eller dens artikel 13, stk. 1, litra b), der som lex specialis-bestemmelse fører til, at hjemstedets lovgivning finder anvendelse.

24. Det bemærkes her, at det fremgår af sagens akter, at Bogdan Chain i den omtvistede periode ikke havde lønnet beskæftigelse i sin bopælsmedlemsstat og heller ikke var beskæftiget i flere virksomheder, der har hjemsted i forskellige medlemsstater. Betingelserne for at anvende grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra a), er således ikke er opfyldt i den foreliggende sag

25. Det bemærkes for det andet, at ordlyden af den oprindelige affattelse af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), ikke er blevet ændret væsentligt, mens den økonomiske og sociale kontekst, som den indgår i, har undergået en fundamental udvikling.

26. I denne forbindelse bemærkes indledningsvist, at oprindelsen til grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), kan føres tilbage til forordning nr. 24/64/EØF af 10. marts 1964 om ændring af artikel 13 i forordning nr. 3 og af artikel 11 i forordning nr. 4 (lovgivning, der finder anvendelse på udsendte arbejdstagere og på arbejdstagere, der normalt har deres beskæftigelse i flere lande ( ).

27. Artikel 1 i forordning nr. 24/64 ændrede således artikel 13 i forordning nr. 3 om vandrende arbejdstageres sociale sikring ( ), der indeholdt undtagelser fra princippet om lex loci laboris, idet den indførte en nyt litra c) i denne forordnings artikel 13.

28. Det nye litra c) bestemte:

»Les travailleurs salariés ou assimilés, autres que ceux visés [sous] b) [concernant le personnel roulant ou navigant], qui exercent normalement leur activité sur le territoire de plusieurs États membres, sont soumis à la législation de celui de ces États sur le territoire duquel ils ont leur résidence. [Arbejdstagere eller dermed ligestillede, med undtagelse af de i litra b) nævnte [kørende og sejlende personale], der normalt udøver deres virksomhed på flere medlemsstaters område, er undergivet lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område de har deres bopæl.]

S’ils ne résident sur le territoire d’aucun des États membres où ils exercent leur activité, ils sont soumis à la législation de l’État membre sur le territoire duquel se trouve l’employeur ou les employeurs ou bien le siège de l’entreprise ou des entreprises qui les occupent. [...] [Såfremt de ikke har bopæl i en af de medlemsstater, hvor de udøver deres virksomhed, er de undergivet lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område deres arbejdsgiver eller arbejdsgivere eller den eller de virksomheder, som de er ansat hos, har deres hjemsted [( )] [...]«.

29. Formålet med de senere ændringer af forordning nr. 3 og vedtagelsen af de forordninger, som erstattede denne ( ), var navnlig at tilpasse forordning nr. 3 efter en ny økonomisk og social kontekst og at indarbejde de løsninger, som var blevet tilvejebragt i Domstolens retspraksis.

30. I denne forbindelse bemærkes, at samordningen af de sociale sikringsordninger blev udformet på et tidspunkt, hvor arbejdsmigrationen omfattede perioder af mellemlang varighed (mindst nogle år) ( ). Udbud af og efterspørgsel efter arbejde var endvidere undergivet kontrol, herunder i social henseende, igennem tidsubegrænsede ansættelseskontrakter på fuld tid ( ).

31. Denne forudsætning er siden blevet ændret, navnlig ved udvidelsen af Unionen i 2004 ( ) og som følge af, at der er opstået nye former for migration ( ), som den i hovedsagen omhandlede situation efter min opfattelse er et eksempel på.

32. Ordlyden af grundforordningens artikel 13, stk. 1, svarer imidlertid i det væsentlige til ordlyden af artikel 13, litra c), i forordning nr. 24/64.

33. Jeg gentager derfor ordlyden af forordningens artikel 13, stk. 1, der bestemmer:

»En person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater, er omfattet af:

a) lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, såfremt han udøver en væsentlig del af sin beskæftigelse i denne medlemsstat, eller såfremt han er beskæftiget i flere virksomheder eller hos flere arbejdsgivere, der har deres hjemsted eller bopæl i forskellige medlemsstater; eller

b) lovgivningen i den medlemsstat, hvor virksomheden eller arbejdsgiveren, som beskæftiger ham, har sit hjemsted eller sin bopæl, såfremt han ikke udøver en væsentlig del af sin beskæftigelse i bopælsmedlemsstaten [( )]«.

34. På denne baggrund finder jeg, at ordlyden af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), som er genstand for en anmodning om fortolkning i hovedsagen, forekommer forældet og risikerer at bane vejen for en kontroversiel brug eller sågar en ukorrekt anvendelse ( ).

35. I modsætning til den opfattelse, som Europa-Kommissionen tilkendegav i retsmødet, er jeg af den opfattelse, at tilpasning af de eksisterende regler efter de nye former for migration, eller sågar vedtagelse af nye regler, ville være egnede til at lette anvendelsen af reglerne om fastlæggelse af, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse ( ).

36. Det bemærkes i øvrigt, at Kommissionen allerede i sin meddelelse af 6. december 2007 ( ) overvejede behovet for at tilpasse grundforordningen og gennemførelsesforordningen efter arbejdstagernes nye mobilitetsmønstre.

37. Kommissionen har således anført, at selv om bestemmelserne har vist sig at være et effektivt instrument for at sikre, at vandrende arbejdstagere i EU, som gør brug af deres ret til fri bevægelighed, ikke risikerer at miste deres sociale sikring kan »[n]ye former for mobilitet (kortere tidsrum, varierende status, multimobilitet) [...] imidlertid gøre anvendelsen af bestemmelserne problematisk. En mobil arbejdstager, som ofte arbejder på kortvarige kontrakter i forskellige medlemsstater, kunne f.eks. være omfattet af en lang række forskellige sociale sikringsordninger [...]. Det er derfor på tide at undersøge, om der er behov for at udarbejde nye instrumenter, der passer bedre til behovene hos mobile arbejdstagere og de virksomheder, som ansætter dem.« ( ).

38. For det tredje bemærkes, at Kommissionen i sit skriftlige indlæg anførte, at det i den foreliggende sag var muligt at anvende såvel grundforordningens artikel 12, stk. 1, vedrørende udsendelse ( ), som denne forordnings artikel 13, stk. 1, litra c).

39. I retsmødet ændrede Kommissionen imidlertid holdning og fandt ligesom de øvrige intervenienter, at grundforordningens artikel 12, stk. 1, ikke burde finde anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede, idet betingelserne for at anvende denne bestemmelse ikke er opfyldt ( ).

40. Det fremgår af ordlyden og opbygningen af grundforordningens artikel 12, stk. 1, at bestemmelsen har til formål at regulere stillingen for arbejdstagere, som har en stabil beskæftigelsesmæssig tilknytning til en virksomhed, der er beliggende i en medlemsstat, og som for en begrænset periode udsendes af den virksomhed, hvor de er ansat, til en anden medlemsstats område, inden de vender tilbage til virksomheden ( ).

41. Grundforordningens artikel 12, stk. 1, kan derfor ikke antages at regulere den i hovedsagen omhandlede situation, hvor en arbejdstager successivt er blevet udsendt af et vikarbureau til forskellige stater, uden at arbejdstageren nogen sinde har haft lønnet beskæftigelse i den medlemsstat, hvor bureauet har hjemsted.

42. Hovedspørgsmålet i tvisten i hovedsagen, er således at opnå en afklaring af, hvorvidt grundforordningens artikel 11, stk. 3, litra a), eller forordningens artikel 13, stk. 1, litra b), skal finde anvendelse.

B – Det første spørgsmål vedrørende fortolkningen af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b)

43. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, hvorvidt grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), og gennemførelsesforordningens artikel 14, stk. 5, litra b), skal fortolkes således, at de finder anvendelse på en situation, hvor en arbejdstager, der har bopæl i en medlemsstat, af sin arbejdsgiver, der er etableret i en anden medlemsstat, successivt og for arbejdsgiverens regning lader sig udsende kortvarigt til to stater, når hverken den anden beskæftigelsesstat eller varigheden af ansættelsen i den første og/eller den anden stat var fastlagt i ansættelseskontrakten og ikke kunne forudses på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af blanket A1.

44. Kan en arbejdstager som Bogdan Chain under disse omstændigheder betragtes som »en person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b)?

45. Næsten samtlige de regeringer, der har interveneret i sagen, anbefaler, at spørgsmålet besvares benægtende og har gjort gældende, at en sådan situation ikke er omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse, men af grundforordningens artikel 11, stk. 3, litra a), der som allerede nævnt fastslår den almindelige regel, hvorefter den anvendelige lovgivning er lex loci laboris.

46. Det er derimod min opfattelse, at spørgsmålet skal besvares bekræftende.

47. Jeg vil først redegøre for, hvorfor jeg finder, at en arbejdstager som Bogdan Chain kan betragtes som »en person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, hvorefter jeg vil godtgøre, at de særlige omstændigheder i hovedsagen i forbindelse med den manglende angivelse af beskæftigelsesstater og varigheden af ansættelserne i disse stater på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af blanket A1 ikke udgør en hindring for anvendelsen af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b).

48. Indledningsvis bemærkes, at ordlyden af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), ikke definerer begrebet »[en person, der] normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«.

49. Det bemærkes, at det følger af denne bestemmelse, at en person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater, er omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, hvor virksomheden eller den arbejdsgiver, som beskæftiger ham, har sit hjemsted eller sin bopæl, såfremt han ikke udøver en væsentlig del af sin beskæftigelse i bopælsmedlemsstaten.

50. Gennemførelsesforordningen og Praktisk vejledning om den lovgivning, der finder anvendelse i Den Europæiske Union (EU), Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) og Schweiz ( ) (herefter »den praktiske vejledning«) præciserer begrebet »en person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater« yderligere.

51. I henhold til gennemførelsesforordningens artikel 14, stk. 5, betegner begrebet en person, der »normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i grundforordningens artikel 13, stk. 1, således navnlig en person, der »opretholder en virksomhed i en medlemsstat og samtidig udøver en særskilt virksomhed i en eller flere andre medlemsstater, uanset denne særskilte virksomheds varighed eller art« ( ), eller en person, der »til stadighed skiftevis udøver virksomhed, bortset fra virksomhed af marginalt omfang, i to eller flere medlemsstater, uanset hvor ofte eller hvor regelmæssigt der skiftes mellem dem« ( ).

52. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de ansættelseskontrakter, der var indgået mellem parterne i hovedsagen, pålagde Bogdan Chain en forpligtelse til midlertidigt at udføre arbejde på Atlancos kunders byggepladser i forskellige stater. Det er ligeledes bekendt, hvilket følger af den første ansættelseskontrakt, at Bogdan Chain havde udført tømrerarbejde igennem flere måneder i forskellige stater, og at han i henhold til den anden ansættelseskontrakt i den omtvistede periode havde arbejdet i lidt over en måned i Rumænien, inden han havde næsten tre måneders lønnet beskæftigelse i Norge ( ).

53. Henset til disse omstændigheder må det anses for godtgjort, at de lønnede beskæftigelser, som hovedsagen angår, ikke blev udøvet samtidig ( ), men efter hinanden.

54. Det fremgår af den praktiske vejledning, at »[v]irksomhed, der udøves skiftevis, omfatter tilfælde, hvor virksomheden ikke udøves samtidig på flere medlemsstaters område, men består i en række arbejdsopgaver, som udføres i forskellige medlemsstater efter hinanden« ( ).

55. Efter min opfattelse er det begrundet at lade en række arbejdsopgaver, som udføres efter hinanden, være omfattet af anvendelsesområdet for grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), særligt når henses til formålet med bestemmelsen, hvilket er at »dække alle tænkelige tilfælde af forskellige former for virksomhed med et grænseoverskridende element og at skelne virksomhed, der som regel omfatter flere medlemsstaters område fra den, der udøves undtagelsesvis eller midlertidigt« ( ).

56. Det følger af det anførte, at enhver lønnet beskæftigelse, som den i hovedsagen omhandlede, der udøves successivt og sædvanligt ( ), dvs. almindeligvis snarere end undtagelsesvist eller midlertidigt, i to eller flere medlemsstater, i princippet kan være reguleret af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), forudsat at der ikke er tale om en virksomhed af marginalt omfang ( ).

57. En sådan løsning bekræftes efter min opfattelse af en analyse af formålet med bestemmelserne i grundforordningens afsnit II, der som tidligere anført bærer titlen »Bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes«, og især af forordningens artikel 13, stk. 1, litra b).

58. Jeg bemærker i denne forbindelse, at bestemmelserne i afsnit II skal fortolkes under hensyn til artikel 48 TEUF, der har til formål at lette arbejdskraftens frie bevægelighed som defineret i artikel 45 TEUF og indebærer bl.a., at de skal sikres betaling af sociale sikringsydelser ( ).

59. Domstolen har ud fra denne betragtning gentagne gange fastslået, at formålet med afsnit II er, såvel i arbejdstagernes og arbejdsgivernes som i sygekassernes interesse, at undgå den unødige kumulering og komplikationer af byrder og ansvar, der ville følge af en samtidig eller alternativ anvendelse af flere lovgivninger ( ), der i sig selv kunne blive en hindring for arbejdstagernes frie bevægelighed inden for Unionen ( ).

60. Bestemmelserne i grundforordningens afsnit II, herunder forordningens artikel 13, stk. 1, litra b), har således til formål at sikre fri bevægelighed for vandrende arbejdstagere, hvilket navnlig forudsætter sikring af en permanent social beskyttelse, idet der alene udpeges én social lovgivning, der finder anvendelse ( ). Komplicerede sammenlægninger og opdelinger af bidrag og ydelser må undgås til fordel for en enkel, praktisk ordning ( ).

61. Efter min opfattelse kan disse formål ikke opnås ved anvendelse af lex loci laboris-reglen på en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvilket begrunder, at grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), finder anvendelse.

62. Som allerede anført har EU-lovgiver opretholdt lex loci laboris-princippet som lovvalgsprincip på det socialretlige område. Det bemærkes, at dette valg navnlig kan forklares med, at arbejdskraftens bevægelighed på det tidspunkt, hvor forordning nr. 3 blev udformet, hovedsagelig omfattede en enkelt migration til en anden medlemsstat ( ). Tilknytningen til den stat, hvor arbejdet udføres, hvilede således på formodningen om, at der herved var tale om den bedste beskyttelse for arbejdstageren, for så vidt som denne bl.a. kunne gøre krav på samme rettigheder som indenlandske arbejdstagere ( ).

63. Selv om grundforordningen bekræfter valget af lex loci laboris som det lovprincip, der finder anvendelse ( ), tillader forordningen ligeledes undtagelser fra denne regel i særlige situationer, der begrunder et andet tilknytningskriterium ( ).

64. Efter min opfattelse risikerer man ved blot at anvende princippet i grundforordningens artikel 11, stk. 3, litra a), på en særlig situation, som den i hovedsagen omhandlede, at det ikke vil forhindre, men tværtimod skabe administrative forviklinger såvel for arbejdstageren som for arbejdsgiveren og de sociale sikringsinstitutioner, hvilket vil bevirke en forsinket sagsbehandling for arbejdstagerne og således hindre udøvelsen af deres ret til fri bevægelighed ( ).

65. Anvendelsen af lex loci laboris-princippet på en situation som Bogdan Chains ville kunne bevirke, at han ville være omfattet af rumænsk lovgivning for så vidt angår hans beskæftigelse af en måneds varighed i Rumænien, hvorefter han fra den ene dag til den anden ( ) ville blive omfattet af norsk lovgivning for så vidt angår perioden med tre måneders lønnet beskæftigelse i Norge, uanset at disse to udsendelser blev udført i henhold til samme ansættelseskontrakt og for samme vikarbureaus regning.

66. Jeg kan forestille mig, hvilke problemer en ændring af medlemsskab fra en rumænsk sygekasse til en norsk sygekasse i løbet af en fire måners beskæftigelsesperiode ville kunne medføre, såvel for Bogdan Chain som for Atlanco og de sociale sikringsinstitutioner.

67. Det bemærkes i øvrigt, at adgangen til visse rettigheder i nogle medlemsstater afhænger af, at der mindst er blevet tilbagelagt en vis bidragsperiode, og for hyppige ændringer af den lovgivning, der finder anvendelse, ville således kunne være til skade for de vandrende arbejdstagere ( ).

68. Ved at fastholde kriteriet om tilknytning til den medlemsstat, hvor virksomheden har hjemsted, som omhandlet i grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), undgås således ikke blot, at denne virksomhed skal tilmelde arbejdstagere til den sociale sikringsordning i en stat, som de er udsendt til for at udføre arbejde af kort varighed, men ligeledes beskytter især arbejdstagerne mod enhver risiko for, at deres sociale beskyttelse afbrydes.

69. I denne forbindelse bemærkes således, at »bestemmelserne i [grundforordningens afsnit II] ikke alene har til formål at undgå en samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger og de komplikationer, som dette kan medføre, men også at forhindre, at personer, som er omfattet af forordningen, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem« ( ).

70. Det bemærkes på den anden side, at grundforordningens artikel 13, stk. 1, navnlig har til formål at fremme den frie udveksling af tjenesteydelser til fordel for de virksomheder, som gør brug heraf, idet de udsender arbejdstagere til andre medlemsstater end den, hvor de har hjemsted ( ). Anvendelsen af lex loci laboris-princippet ville imidlertid komplicere den frie udveksling af tjenesteydelser for en virksomhed som Atlanco, hvis formål er successivt og for tidsrum af nogle måneders varighed at udsende ansatte til andre stater end der, hvor virksomheden er etableret.

71. Efter min opfattelse er det således i arbejdstagerenes, virksomhedernes og de sociale sikringsinstitutioners fælles interesse, at tilknytningen til lovgivningen i den medlemsstat, hvor virksomheden er etableret, er begrundet i en særlig situation, som den i hovedsagen omhandlede.

72. De forudgående betragtninger belyser imidlertid ikke muligheden for at anvende grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), på en situation som den i hovedsagen omhandlede, »når« hverken de forskellige beskæftigelsesstater eller varigheden af ansættelsen i disse stater fremgik af ansættelseskontrakten eller var bekendt, da der blev fremsat begæring om udstedelse af blanket A1.

73. Det bemærkes i denne forbindelse, at ordlyden af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), ikke præciserer, hvorvidt dens anvendelse forudsætter, at de to eller flere medlemsstater og varigheden af de aktiviteter, der udøves dér, konkret er fastlagt, inden arbejdstageren påbegynder nogen form for aktivitet, eller om den omstændighed, at det fremgår af ansættelseskontrakten, at arbejdstageren er forpligtet til for arbejdsgiverens regning at udføre arbejde i forskellige stater, i en situation som den, der er genstand for hovedsagen, er tilstrækkelig for, at bestemmelsen kan finde anvendelse.

74. Jeg finder, at det er de præciseringer, som fremgår af retspraksis vedrørende de kompetente sociale sikringsinstitutioners fastlæggelse af den lovgivning, der finder anvendelse, der bekræfter muligheden for at anvende den nævnte bestemmelse på en situation og under omstændigheder, som de i hovedsagen foreliggende.

75. I henhold til princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU, er det således fast retspraksis, at den institution, der udsteder blanket A1, er forpligtet til at foretage en korrekt bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der er relevante for at kunne anvende reglerne om bestemmelse af, hvilken social sikringslovgivning der skal finde anvendelse, og følgelig til at sikre rigtigheden af oplysningerne i blanketten ( ).

76. Blanket A1 kan almindeligvis udstedes før eller i begyndelsen af den periode, den omhandler. Bedømmelsen af de relevante faktiske omstændigheder foretages således hyppigst på dette tidspunkt på grundlag af den berørte arbejdstagers forventede arbejdssituation. Derfor har beskrivelsen af arbejdets karakter, således som denne fremgår af kontrakterne, i praksis en særlig betydning for denne bedømmelse ( ).

77. Det bemærkes endvidere, at det følger af gennemførelsesforordningens artikel 14, stk. 10, at »[n]år det skal afgøres, hvilken lovgivning der finder anvendelse [for så vidt angår de aktiviteter, der omhandles navnlig i grundforordningens artikel 13, stk. 1 og 2], tager de berørte institutioner den forventede situation i de næstfølgende 12 kalendermåneder i betragtning«.

78. Det fremgår af det anførte, at den kompetente sociale sikringsinstitution skal undersøge, om perioderne med beskæftigelse i forskellige medlemsstater på tidspunktet for fastlæggelsen af, hvilken lovgivning der finder anvendelse, følger efter hinanden med en vis regelmæssighed i løbet af de følgende 12 kalendermåneder, navnlig baseret på hvilken form for arbejde, der udføres ifølge ansættelseskontrakterne ( ).

79. Domstolen har ligeledes fastslået, at »[v]ed bedømmelsen af de faktiske omstændigheder med henblik på bestemmelse af, hvilken social sikringslovgivning der skal finde anvendelse, for at kunne udstede en [blanket A1], kan den berørte institution i givet fald tage hensyn til – ud over ordlyden af kontrakterne – forhold såsom den måde, hvorpå arbejdskontrakterne mellem den berørte arbejdsgiver og arbejdstager i praksis er blevet opfyldt, omstændighederne ved kontrakternes indgåelse og mere generelt kendetegnene og de nærmere detaljer ved den aktivitet, der udøves af den berørte virksomhed, i det omfang disse forhold kan afklare den reelle karakter af det omhandlede arbejde« ( ).

80. Ifølge flertallet af de regeringer, der har interveneret i sagen, er den kompetente sociale sikringsinstitution ikke i stand til at foretage en korrekt vurdering af de faktiske omstændigheder i en situation som den i hovedsagen foreliggende, når den ikke råder over oplysninger om beskæftigelsesstater og varigheden af arbejdstagerens ansættelse i disse stater.

81. Til trods for, at der mangler oplysninger om, hvor de påtænkte arbejdsopgaver skal udføres og deres varighed, finder jeg imidlertid, at andre omstændigheder, som var til rådighed for den kompetente sociale sikringsinstitution på det tidspunkt, hvor der skulle træffes afgørelse om, hvilken lovgivning, der finder anvendelse, i den foreliggende sag giver den mulighed for at få oplysning om arbejdstagerens forventede situation og at godtgøre, at denne arbejdstager normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere stater.

82. Som Kommissionen med rette anførte i sit skriftlige indlæg er det muligt på grundlag af den første ansættelseskontrakt at udlede, at Bogdan Chain successivt har udført tømreropgaver hver af nogle måneders varighed i forskellige stater.

83. Ordlyden af de to ansættelseskontrakter kan efter min opfattelse ligeledes være en indikation af sandsynligheden for, at der er tale om en lønnet beskæftigelse i to eller flere stater. Som nævnt anføres det i forelæggelsesafgørelsen, at det fremgår af bestemmelserne i ansættelseskontrakterne mellem Bogdan Chain og Atlanco, at førstnævnte var forpligtet til at udføre arbejde på sidstnævntes kunders byggepladser i forskellige stater.

84. Selve karakteren af Atlancos vikarbureauvirksomhed, der består i at udsende arbejdstagere til forskellige stater, hvor dets kunder befinder sig, for at arbejdstagerne kan udføre opgaver af kort varighed dér, indikerer endvidere efter min opfattelse, at det var forventeligt, at Bogdan Chain skulle udføre diverse opgaver i diverse stater.

85. Jeg finder i øvrigt, at karakteren af vikarbureauvirksomhed er til hinder for, at arbejdsgiveren lang tid i forvejen er bekendt med, hvilke forskellige stater bureauet vil udsende sine arbejdstagere til, samt den periode, som arbejdet i disse stater, kræver.

86. Det følger heraf, at den kompetente sociale sikringsinstitution i hovedsagen kunne støtte sig på en række indicier, der belyser den reelle karakter af det omhandlede arbejde, med henblik på at fastlægge den sociale lovgivning, der finder anvendelse.

87. Det er således min opfattelse, at denne institution rådede over tilstrækkelige oplysninger til at kunne konkludere, at Bogdan Chains situation kunne være omfattet af anvendelsesområdet for grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b).

88. Jeg vil endvidere i lighed med Kommissionen henlede opmærksomheden på, at anvendelsen af den lovvalgsordning, som blev indført ved grundforordningen, alene afhænger af den objektive situation, som den berørte arbejdstager befinder sig i ( ).

89. Det fremgår imidlertid af sagens akter, at Bogdan Chain i betragtning af sin faktiske situation efter min opfattelse kunne anses for en »person, der normalt har lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater«, idet han i henhold til den anden ansættelseskontrakt to gange efter hinanden var blevet udsendt kortvarigt for Atlanco til to forskellige stater.

90. Henset til de ovenstående betragtninger finder jeg, at grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), må antages at kunne regulere en situation som den i hovedsagen omhandlede, når hverken de forskellige beskæftigelsesstater eller ansættelsens varighed i disse stater fremgår af ansættelseskontrakten eller er bekendt ved fremsættelsen af anmodning om udstedelse af blanket A1.

91. Inden jeg drager min konklusion, vil jeg gerne behandle den bekymring, som flertallet af de intervenerende regeringer har fremført, hvorefter anvendelsen af grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), på en situation og omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, risikerer at føre til misbrugssituationer. Den irske regering har eksempelvis fremhævet, at under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor arbejdsgiveren ikke er i stand til at give oplysninger om de ansattes arbejdssted og arbejdets varighed, ville denne kunne vælge, hvilken lovgivning, der finder anvendelse ved at etablere sig i en stat, hvor de sociale bidrag er særligt lave.

92. Jeg finder, at selv om der er risiko for misbrug, giver den procedure for anvendelse af grundforordningens artikel 13, der er fastsat i gennemførelsesforordningens artikel 16, imidlertid garantier med henblik på at undgå en sådan svigagtig anvendelse af artikel 13, forudsat at denne procedure respekteres af alle de berørte aktører.

93. For så vidt angår denne procedure, bestemmer gennemførelsesforordningens artikel 16, stk. 2, i det væsentlige, at den lovgivning, der finder anvendelse, først fastlægges midlertidigt af institutionen i den pågældende arbejdstagers bopælsmedlemsstat. Dernæst underretter denne institution de udpegede institutioner i de enkelte medlemsstater, hvor en sådan aktivitet udøves, og hvor arbejdsgiverens hjemsted eller forretningssted er beliggende ( ).

94. Den midlertidige fastlæggelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, bliver endelig senest to måneder efter, at de institutioner, som er udpeget af de andre medlemsstater, er blevet underrettet herom, medmindre bl.a. mindst en af de pågældende institutioner inden udgangen af tomånedersperioden meddeler den institution, der er udpeget af bopælsmedlemsstaten, at den endnu ikke kan godkende fastlæggelsen eller er uenig heri ( ). I sidstnævnte tilfælde skal institutionerne søge at opnå enighed under en særlig dialog- og forligsprocedure ( ).

95. Vurderingen af de faktiske omstændigheder med henblik på fastlæggelse af den lovgivning, der finder anvendelse i tilfælde af lønnet beskæftigelse i to eller flere medlemsstater, foretages således af mindst to forskellige institutioner, hvilket a priori udgør en garanti for en korrekt vurdering af de faktiske omstændigheder og følgelig af den lovgivning, der finder anvendelse. Dette gælder så meget desto mere, som institutionerne og de personer, der er omfattet af grundforordningen, har en gensidig forpligtelse til oplysning og samarbejde med henblik på at sikre, at denne forordning anvendes efter hensigten ( ).

96. I den sag, der er genstand for hovedsagen, fremgår det af sagens akter, at Atlanco dagen før Bogdan Chains første udsendelse til Rumænien indledte proceduren for anvendelse af grundforordningens artikel 13, idet selskabet indgav en anmodning til de polske sociale sikringsmyndigheder om midlertidig fastlæggelse af den lovgivning, der finder anvendelse.

97. Den kompetente polske institution fastslog derefter ved afgørelse af 5. marts 2012 ( ), at cypriotisk lovgivning midlertidigt var anvendelig og underrettede den kompetente cypriotiske institution om denne midlertidige fastlæggelse.

98. I retsmødet oplyste den cypriotiske regering, at selv om den kompetente cypriotiske institution var uenig i den nævnte midlertidige fastlæggelse, havde den ikke tilkendegivet sin uenighed over for den kompetente polske institution.

99. Som følge af den kompetente cypriotiske institutions manglende indsigelse mod fastlæggelsen af den lovgivning, der finder anvendelse, blev den cypriotiske lovgivning således endeligt anvendelig på den situation, som hovedsagen angår. Såfremt de berørte personer havde fremsat en anmodning om udstedelse af blanket A1, skulle den cypriotiske institution således udstede blanketten til dem ( ).

100. Det bemærkes endvidere, at det ligeledes fremgår af retspraksis, at den institution, der allerede har udstedt en blanket A1, på ny skal vurdere, om udstedelsen er sket på et korrekt grundlag, og i givet fald tilbagekalde attesten, såfremt den kompetente institution i en stat, hvor arbejdstageren har udført sit arbejde, udtrykker tvivl om rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for denne blanket, og/eller overholdelsen af kravene i afsnit II i grundforordningen ( ).

101. Det følger heraf, at der findes kontrolprocedurer, der skal forhindre, at grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), anvendes svigagtigt.

102. Henset til samtlige de anførte omstændigheder er det min opfattelse, at grundforordningens artikel 13, stk. 1, litra b), og gennemførelsesforordningens artikel 14, stk. 5, litra b), skal fortolkes således, at de finder anvendelse på en situation, som den i hovedsagen omhandlede, hvor en arbejdstager, der har bopæl i en medlemsstat, af sin arbejdsgiver, der er etableret i en anden medlemsstat, i henhold til én og samme ansættelseskontrakt successivt og for arbejdsgiverens regning udsendes kortvarigt til to andre stater, når hverken den anden beskæftigelsesstat eller varigheden af ansættelsen i den første og/eller den anden stat er fastlagt i ansættelseskontrakten og ikke kan forudses på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af blanket A1.

IV – Forslag til afgørelse

103. På grundlag af samtlige de anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen svarer Eparchiako Dikastirio Lefkosias som følger:

»Artikel 13, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1244/2010 af 9. december 2010, og artikel 14, stk. 5, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004, som ændret ved forordning nr. 1244/2010, skal fortolkes således, at de finder anvendelse på en situation, som den i hovedsagen omhandlede, hvor en arbejdstager, der har bopæl i en medlemsstat, af sin arbejdsgiver, der er etableret i en anden medlemsstat, i henhold til én og samme ansættelseskontrakt successivt og for arbejdsgiverens regning udsendes kortvarigt til to andre stater, når hverken den anden beskæftigelsesstat eller varigheden af ansættelsen i den første og/eller den anden stat er fastlagt i ansættelseskontrakten og ikke kan forudses på tidspunktet for anmodningen om udstedelse af blanket A1.«