Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 21. februar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET NEDERLANDENE. - FRI BEVAEGELIGHED FOR PERSONER - KONTROL VED GRAENSEOVERGANG. - SAG C-68/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02637



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I naervaerende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 68/360/EOEF (1) og direktiv 73/148/EOEF (2) samt efter EOEF-Traktatens artikel 5, stk. 2, sammenholdt med artikel 3, litra c), og artikel 48, 52 og 59, idet det opretholder og anvender lovgivning, hvorefter statsborgere fra en medlemsstat, inden de faar tilladelse til indrejse i Nederlandene af tjenestemaendene i graensekontrollen kan afkraeves oplysninger om rejsens formaal og varighed og om de oekonomiske midler, de har til brug for rejsen.

2. Udlaendinges ret til indrejse og graensekontrollen reguleres i Nederlandene navnlig af Vreemdelingenwet (udlaendingeloven) af 13. januar 1965 og af Vreemdelingenbesluit (udlaendingebekendtgoerelsen) af 19. september 1966, hvis artikel 23 har foelgende ordlyd:

"1. Udlaendinge, som rejser ind i Nederlandene, skal paa begaering af en graensekontroltjenestemand:

a) forevise og overgive deres rejselegitimation

b) oplyse formaalet med og varigheden af opholdet i Nederlandene

c) paavise, hvilke oekonomiske midler de raader over eller kan raade over med henblik paa indrejsen i Nederlandene.

2. ...

3. Bestemmelserne i stk. 1, litra c), finder ikke anvendelse paa arbejdssoegende statsborgere fra en af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs medlemsstater."

Kommissionens opmaerksomhed blev henledt paa denne lovgivning som foelge af en klage fra en tysk statsborger. Vedkommende var blevet udspurgt om formaalet med hans rejse. Efter at have gjort gaeldende, at han ikke var forpligtet til at svare, erklaerede han kun at vaere i besiddelse af 5 DM. Han blev herefter naegtet ret til indrejse paa nederlandsk omraade.

3. Inden jeg undersoeger parternes argumenter, finder jeg det hensigtsmaessigt at praecisere, saadan som Kommissionen ogsaa har understreget det, at den overtraedelse af faellesskabsreglerne, som goeres gaeldende over for Nederlandene, kun vedroerer den personkontrol, som ikke sker af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Sidstnaevnte kontrol kan EF-statsborgere underkastes ved den nederlandske graense. Sagen omfatter heller ikke kontrol af bagage og andre varer. Desuden vedroerer sagen kun retten til indrejse og ophold, men ikke spoergsmaalet om ret til at tage bopael i Nederlandene.

4. Sagsoegerens argumentation tager udgangspunkt i, at i praksis har alle medlemsstaternes statsborgere rettigheder i medfoer af Traktaten, hvorfor der er en formodning om, at disse personer ved forevisning af et identitetskort eller et pas ved graensen har ret til indrejse og ophold.

Ifoelge de enslydende artikler 3, stk. 1, i direktiv 68/360 og direktiv 73/148 skal medlemsstaterne tillade, at de af disse direktiver omfattede personer rejser ind paa deres omraade alene mod forevisning af et gyldigt indentitetskort eller pas.

Selv om de naevnte bestemmelser ikke udtrykkeligt fastslaar, at det i forbindelse med graensepassagen er forbudt at stille spoergsmaal til en medlemsstats statsborgere, som vedroerer andre formaal end identitetsbeviserne, er det ifoelge Kommissionen alligevel klart, at det er uforeneligt med det grundlaeggende princip om fri bevaegelighed for personer i Traktatens artikel 3, litra c), at udspoerge disse personer for at fastslaa, om de har ret til indrejse og ophold. Princippet om fri bevaegelighed for personer ligger i oevrigt til grund for de to direktiver.

5. Den nederlandske regering har paa sin side praeciseret - hvilket sagsoegeren ikke har bestridt - at den anfaegtede kontrol finder sted lejlighedsvis og ikke systematisk. Dernaest har den understreget, at statsborgerskab i en medlemsstat ikke automatisk giver ret til indrejse og ophold paa de andre medlemsstaters omraade. Dette skyldes, at der i det mindste er én kategori af EF-statsborgere - personer som ikke udoever oekonomisk aktivitet - som ikke har en selvstaendig ret til indrejse og ophold i medfoer af den gaeldende faellesskabsret.

Ifoelge sagsoegte finder de to direktiver, som Kommissionen har paaberaabt sig, anvendelse paa personer, som allerede har ret til ophold i medfoer af Traktaten og den deraf afledte ret. Det er imidlertid praecis dette forhold, som de myndigheder, som udfoerer graensekontrollen, boer kunne undersoege, hvilket naturligvis skal ske paa en saadan maade, at det hverken faktisk eller retligt griber ind i det faellesskabsretlige princip om fri bevaegelighed for personer.

6. Som det ses, kan det rejste spoergsmaal ikke loeses alene paa grundlag af en fortolkning af de to direktivers specifikke bestemmelser, men det afhaenger mere generelt af, hvorledes man fastlaegger anvendelsesomraadet for princippet om den fri bevaegelighed for personer og de heraf foelgende begraensninger, som faellesskabsretten goer i de nationale myndigheders kontrolbefoejelser.

Det kan uden toeven fastslaas, at Traktatens artikel 48 om arbejdskraftens frie bevaegelighed, artikel 52 og 59 om afskaffelse af restriktioner med hensyn til fri etablering og fri udveksling af tjenesteydelser inden for Faellesskabet og bestemmelserne herom i den afledte ret er udtryk for et grundlaeggende princip, som er fastslaaet i Traktatens artikel 3, litra c), hvori det hedder, at "... Faellesskabets virke ... skal indebaere fjernelse af hindringerne for den frie bevaegelighed for personer ... mellem medlemsstaterne ..." (3).

Den Europaeiske Faelles Akt har yderligere styrket denne maalsaetning ved at indsaette en artikel 8A i EOEF-Traktaten, hvori det hedder, at det indre marked "... indebaerer et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for ... personer ..."

Domstolen har allerede ved adskillige lejligheder fastslaaet, at retten for statsborgere i en medlemsstat til at indrejse paa en anden medlemsstats omraade og til at opholde sig dér med henblik paa de af Traktaten omfattede formaal er en ret, der foelger direkte af Traktaten eller i visse tilfaelde af de bestemmelser, der er udstedt til dens gennemfoerelse (4).

7. For bedre at afgraense det retsomraade, som sagen vedroerer, finder jeg det ud over traktatbetemmelserne relevant konkret at naevne forordning (EOEF) nr. 1612/68 (5) om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, hvori ogsaa arbejdstagerens familie og personer, som soeger beskaeftigelse, anerkendes ret til ophold, samt det allerede naevnte direktiv 68/360, som harmoniserer de administrative regler om ret til indrejse og ophold for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, og forordning (EOEF) nr. 1251/70 (6), som giver arbejdstagere, som oppebaerer alderspension, eller som ophoerer med at have loennet beskaeftigelse som foelge af varig uarbejdsdygtighed, ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade, en ret som ogsaa tilkommer vedkommendes familiemedlemmer.

Med hensyn til etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser svarer direktiv 73/148 til direktiv 68/360 og indeholder tillige de grundlaeggende bestemmelser om opholdsret for selvstaendige erhvervsdrivendes familiemedlemmer. Selvstaendige og deres familie er senere ved direktiv 75/34/EOEF (7) tillagt ret til at blive boende paa en anden medlemsstats omraade efter dér at have udoevet selvstaendig virksomhed.

Jeg skal i oevrigt bemaerke, at ifoelge Domstolens praksis omfattes turister, som modtager tjenesteydelser, af Traktatens anvendelsesomraade (8).

8. Det foelger af det foregaaende - selv om man ser bort fra de seneste direktiver, som er udstedt for at give alle Faellesskabets borgere ret til ophold (om end paa visse betingelser) (9) - at faellesskabsretten med forskellig begrundelse allerede giver ret til indrejse og ophold for saa godt som alle personer, der har statsborgerskab i en medlemsstat. Ud over det tilfaelde, hvor en person tager til en anden medlemsstat for at tage loennet beskaeftigelse dér, kan man forestille sig de mest forskelligartede tilfaelde: Der kan vaere tale om at rejse for at soege arbejde, at konsultere en tjenesteyder, at gaa en tur eller gaa paa restaurant eller for blot, endog uden at have penge, at besoege de forretninger, hvor man vil vende tilbage for at foretage indkoeb, for man kan i dette tilfaelde - blot fordi vedkommende ikke umiddelbart erlaegger noget - ikke udelukke, at den paagaeldende person er koeber til varer eller modtager af tjenesteydelser.

Paa denne baggrund er den nederlandske regerings angivne formaal med graensekontrollen - selv om den maaske ikke sker systematisk - nemlig at fastslaa, om en statsborger fra en medlemsstat falder ind under EF-direktivets anvendelsesomraade og derfor har ret til indrejse, uopnaaeligt og kan under alle omstaendigheder skabe alvorlige hindringer for den frie bevaegelighed for personer. En saadan kontrol har ingen mening, saafremt myndighederne, som foretager graensekontrollen, faktisk skulle bygge deres kontrol udelukkende paa grundlag af vedkommende persons svar, for som man har set, kan en hvilken som helst erklaering give den udspurgte person ret til indrejse. Saafremt graensetjenestemaendene i oevrigt paalagde en EF-statsborger at godtgoere eller sandsynliggoere sine udtalelser, ville den hindring, som derved ville opstaa, vaere uforholdsmaessig og en saadan praksis vaere klart i strid med bestemmelser, som tvaertimod har til formaal - ved at forenkle kontrollen - at lette den frie bevaegelighed for personer.

9. Hertil kommer, at det fremgaar ved en gennemgang af de to direktivers ordlyd, at EF-lovgiver har oensket at sondre mellem retten til indrejse paa en medlemsstats omraade og retten til at tage bopael i den paagaeldende stat.

Som generaladvokat Warner allerede understregede i sit forslag til afgoerelse i Pieck-sagen (10), indeholder artikel 3 i direktiv 68/360 tilsyneladende en modsigelse (tilsvarende gaelder for artikel 3 i direktiv 73/148, som svarer hertil). Den gaelder kun for personer, som omfattes af direktivet, og dog kraever den, at medlemsstaterne tillader saadanne personer at indrejse paa deres omraade blot mod forevisning af gyldigt identitetskort eller pas, et dokument, hvoraf det efter sagens natur naeppe kan ses, om indehaveren er en person, som forordningen gaelder for.

Paa grundlag af en saadan bestemmelse er der kun to muligheder. Den ene er, at det er underforstaaet i artikel 3, at den paagaeldende person for at opnaa ret til indrejse skal forevise bevis for, at han har ret til indrejse i medfoer af faellesskabsretten, den anden er, at direktivets forfattere tilsigtede, at medlemsstaterne, med forbehold af mulig undtagelse som foelge af hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, skulle tillade EF-statsborgere at indrejse paa deres omraade alene paa grundlag af bevis for deres statsborgerskab og udskyde yderligere undersoegelser til senere.

Efter generaladvokat Warner' s opfattelse er der to grunde til at foretraekke den sidste loesning. For det foerste foelger det af artikel 4 og 8 i direktiv 68/360 (tilsvarende gaelder for artikel 4 i direktiv 73/148), at den paagaeldende kun skal fremlaegge bevis for at vaere en person, som forordningen gaelder for, paa det tidspunkt, han soeger om opholdsbevis; for det andet kan det ikke have vaeret direktivets forfatteres hensigt - som var klar over det omfattende anvendelsesomraade for princippet om fri bevaegelighed for personer - at vanskeliggoere overskridelsen af Faellesskabets indre graenser ved at stramme kontrollen.

10. Denne argumentation, som jeg stoetter fuldt ud, forekommer mig i oevrigt at ligge til grund for praemisserne i den dom, Domstolen for nylig afsagde i sagen Kommissionen mod Belgien (11), hvori Domstolen foerst understregede, at "medlemsstaterne alene som betingelse for de af de naevnte direktiver omfattede personers ret til indrejse paa deres territorium kan stille krav om forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas", og derefter fastslog, at kontrollen med forpligtelsen til at vaere i besiddelse af et opholdsbevis ikke var i strid med faellesskabsretten, hvilket var en betragtning, som baserede sig paa det - efter min mening afgoerende - forhold, at en saadan, sporadisk kontrol i den foreliggende sag ikke var en betingelse for indrejse paa belgisk omraade.

11. Inden jeg konkluderer, vil jeg for at praecisere raekkevidden af det sagte yderligere fremhaeve et saerligt aspekt ved den problematik, som er rejst i den foreliggende sag, nemlig graensekontrolmyndighedernes mulighed for at stille medlemsstaternes statsborgere spoergsmaal af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (jf. artikel 10 i direktiv 68/360 og artikel 8 i direktiv 73/148).

Dette spoergsmaal blev indgaaende debatteret under retsmoedet, og Det Forenede Kongeriges regering, som i naervaerende sag har interveneret til stoette for sagsoegtes paastande, lagde isaer vaegt paa, at visse spoergsmaal lovligt kan stilles, saafremt det er noedvendigt for at afgoere, om det foreviste dokument er gyldigt, eller om den person, som foreviser det, er dokumentets retmaessige indehaver.

12. Da de eksempler, den britiske regering har fremfoert, er selve de typetilfaelde, hvor myndighederne ikke blot kan, men - efter min mening - ogsaa skal foretage de noedvendige undersoegelser, mener jeg, at ogsaa bortset fra disse ekstreme tilfaelde kan graensetjenestemaendene stille spoergsmaal til personer, hvis forhold giver anledning til mistanke, og under alle omstaendigheder, naar der foreligger omstaendigheder, som af hensyn til den offentlige sikkerhed giver saerlig grund til at vaere paa vagt.

Jeg vil dog i den forbindelse understrege, at selv om det er rigtigt, at "de saerlige omstaendigheder, der kan berettige anvendelsen af begrebet offentlig orden, kan vaere forskellige fra land til land og fra periode til periode, og at der derfor i saa henseende maa indroemmes de nationale kompetente myndigheder et skoen inden for de rammer, som er afstukket af Traktaten og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil" (12), gaelder det tilsvarende, som Domstolen for nylig har gentaget, at "det forbehold for saa vidt angaar den frie bevaegelighed for personer, der er taget i EOEF-Traktaten af hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, ikke skal forstaas som en forudgaaende betingelse for erhvervelse af retten til indrejse og ophold, men saaledes at der i konkrete tilfaelde, hvor der foreligger den fornoedne begrundelse, bestaar en mulighed for at begraense udoevelsen af en ret, der er direkte afledt af Traktaten. Forbeholdet retfaerdiggoer derfor ikke generelle administrative foranstaltninger, som kraever andre graenseformaliteter end den blotte forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas" (13).

Heraf fremgaar det foerst og fremmest, at selve kravet om oplysninger, som fremsaettes under henvisning til hensynet til opretholdelsen af den offentlige orden eller sikkerhed, skal vaere begrundet med, at der foreligger saerlige omstaendigheder; for det andet, at de nationale myndigheder, saafremt de anser det for noedvendigt at naegte en EF-statsborger ret til indrejse paa statens omraade, konkret skal begrunde en saadan foranstaltning med henvisning til den paagaeldendes personlige forhold (14), da det er fastslaaet, "at som begrundelse for visse indskraenkninger i de af faellesskabsretten omfattede personers ret til fri bevaegelighed forudsaetter en national myndigheds henvisning til begrebet den offentlige orden under alle omstaendigheder, at der, ud over den forstyrrelse af samfundordenen, som enhver lovovertraedelse indebaerer, foreligger en virkelig og tilstraekkelig alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn" (15).

13. Paa baggrund af det anfoerte mener jeg, at de nederlandske bestemmelser ikke er i overensstemmelse med direktiverne 68/360 og direktiv 73/148. Derimod er der intet holdepunkt for, at Kongeriget Nederlandene selvstaendigt har overtraadt de traktatbestemmelser, som Kommissionen har anfoert i sin paastand, i oevrigt bestemmelser, som den ikke udtrykkeligt henviste til under den administrative procedure.

Jeg foreslaar derfor Domstolen at kende for ret:

1) Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 68/360 og direktiv 73/148, idet det opretholder og anvender lovgivning, hvorefter statsborgere i en anden medlemsstat, inden de faar tilladelse til indrejse i Nederlandene, af tjenestemaendene i graensekontrollen kan afkraeves oplysninger om opholdets formaal og varighed og om de oekonomiske midler, de er i besiddelse af.

2) Sagsoegte paalaegges at betale sagens omkostninger.

3) Intervenienten baerer sine egne omkostninger.

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).

(2) Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21.5.1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14).

(3) Dom af 7.7.1976 (sag 118/75, Watson, Sml. s. 1185, praemis 16).

(4) Dom af 3.7.1980 (sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171, praemis 4); dom af 14.7.1977 (sag 8/77, Sagulo, Sml. s. 1495, praemis 4).

(5) Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467).

(6) Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1251/70 af 29.6.1970 om arbejdstageres ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade efter at have haft beskaeftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348).

(7) Raadets direktiv 75/34/EOEF af 17.12.1974 om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende paa en anden medlemsstats omraade efter dér at have udoevet selvstaendig erhvervsvirksomhed (EFT 1975, L 14, s. 10).

(8) Dom af 2.2.1989 (sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, praemis 15); dom af 31.1.1984 (forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, praemis 16).

(9) Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26); Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28); Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28.6.1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30). De tre direktiver er udstedt under henvisning til Traktatens artikel 235. Medlemsstaterne skal inden den 30.6.1992 traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger.

(10) Naevnte dom af 3.7.1980.

(11) Dom af 27.4.1989 (sag 321/87, Sml. s. 997, praemis 11-15).

(12) Dom af 27.10.1977 (sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1997, praemis 34); dom af 4.12.1974 (sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 18).

(13) Naevnte dom af 27.4 1989, Kommissionen mod Belgien, praemis 10; naevnte dom af 3.7.1980, Pieck, praemis 9.

(14) Jf. artikel 3 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25.2.1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-64, s. 109); dom af 18.5.1982 (forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, praemis 11); dom af 8.4.1976 (sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, praemis 45-48); dom af 26.2.1975 (sag 67/74, Bonsignore, Sml. s. 297, praemis 6).

(15) Naevnte dom af 27.10.1977, Bouchereau, praemis 35; naevnte dom af 18.5.1982, Adoui og Cornuaille, praemis 8; dom af 28.10.1975 (sag 36/75, Rutili, Sml. s. 1219, praemis 26-28).