Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 24. maj 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF EN BESLUTNING UDSTEDT I MEDFOER AF ARTIKEL 90, STK. 3. - SAG 226/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 03611



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ved staevning, registreret paa Domstolens Justitskontor den 20 . juli 1987, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af Kommissionens beslutning 85/276/EOEF af 24 . april 1985 om forsikring i Graekenland af offentlig ejendom og af kreditter ydet af statsejede graeske banker ( EFT L 152, s . 25 ).

De faktiske omstaendigheder . Artikel 13 i lov nr . 1256/82 af 28.-31 . maj 1982, som aendrede artiklerne 31, stk . 1, og 54, stk . 1, i lov nr . 400/1970 af 13.-17 . januar 1970, bestemmer, at : a ) al offentlig ejendom, herunder ogsaa graeske offentlige virksomheders, udelukkende skal forsikres i forsikringsselskaber inden for den offentlige sektor, og b ) at de statsejede banker skriftligt skal henstille til deres kunder at tegne forsikring i et forsikringsselskab, der er underlagt og kontrolleret af disse banker .

Kommissionen, der fandt, at denne bestemmelse er i strid med Traktatens artikel 90, stk . 1, sammenholdt med artiklerne 52, 53, 5, stk . 2, og 3, litra f ), gav den 30 . maj 1985 den graeske regering meddelelse om beslutning nr . 85/276; Kommissionen paalagde heri regeringen inden to maaneder at underrette den om de foranstaltninger, den havde truffet for at bringe traktatbruddet til ophoer . Ved skrivelse af 30 . september 1985 forlaengede Kommissionen fristen til 18 . oktober, men foerst den 29 . oktober meddelte Graekenland, at den snarest muligt ville gennemfoere de kraevede aendringer . Da dette loefte ikke blev holdt, indledte Kommissionen den 8 . april 1986 en traktatbrudsprocedure, idet den sendte Den Hellenske Republik den saedvanlige aabningsskrivelse; nogle uger senere, den 26 . maj, rykkede Kommissionen for svar .

Den 11 . juli 1986 bekraeftede den graeske regering, at den omtvistede bestemmelse ville blive aendret, og at der snarest ville blive fremsat et lovforslag i Parlamentet . Dette loefte blev gentaget dels under et moede paa regeringsplan, som blev afholdt i Athen den 28 . og 29 . juli s.aa ., dels i en skrivelse af 4 . november 1986 i besvarelse af en ny rykkerskrivelse, som Kommissionen havde fremsendt den 13 . oktober . Kommissionen tog disse loefter til efterretning den 1 . december og erklaerede sig indforstaaet med at stoppe traktatbrudsproceduren, hvis den graeske regering tilsendte "de beroerte instanser" en cirkulaereskrivelse, hvori den "opfordrede bankerne og forsikringsselskaberne inden for den offentlige sektor til oejeblikkeligt at rette sig efter bestemmelserne ... om aendring af lov nr . 1256/82, indtil lovforslaget endeligt blev vedtaget af Parlamentet ".

Der blev imidlertid ikke udsendt nogen cirkulaereskrivelse . Foelgelig fremsendte Kommissionen den 17 . februar 1987 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den graeske regering til at traeffe de noedvendige foranstaltninger inden for en frist af to maaneder efter meddelelsen . Regeringen reagerede ikke, hvorfor Kommissionen har anlagt denne sag .

2 . I svarskriftet har Den Hellenske Republik anfoert to argumenter, nemlig at beslutning 85/276 hverken er : a ) bindende eller b ) lovlig .

For saa vidt angaar argument a ), har den graeske regering anfoert, dels at Kommissionen for foerste gang har anvendt Traktatens artikel 90, stk . 3, som hjemmel for en beslutning, dels at der bestaar usikkerhed med hensyn til karakteren af denne retsakt, idet man i teorien har haevdet, at den maa opfattes som en udtalelse, selv om den har en betydelig "moralsk vaegt" ( Pappalardo, "Régime de l' article 90 du traité CEE - Les aspects juridiques dans l' entreprise publique et la concurrence, les articles 90 et 37 du traité CEE et leurs relations avec la concurrence", Semaine de Bruges 1968, Brugge 1969, s . 81 ). At regeringen ikke allerede har anfaegtet retsakten, indebaerer paa ingen maade, at den anerkendes som gyldig, og er heller ikke til hinder for, at den kan anfaegtes for Domstolen . En anden opfattelse ville afskaere medlemsstaterne for den retsbeskyttelse, som artikel 169 sikrer paa det administrative og judicielle plan i langt videre omfang end den "summariske" procedure i henhold til artiklerne 90 og 173 .

Med hensyn til argument b ) har den graeske regering anfoert, at paastanden om, at artikel 13 i lov nr . 1256/82 er uforenelig med Traktaten, ikke hviler paa en realistisk og objektiv analyse af det indenlandske forsikringsmarked, idet Kommissionen navnlig ikke har bevist, at bestemmelsen begraenser handelen inden for Faellesskabet, den frie konkurrence eller muligheden for, at andre medlemsstaters forsikringsselskaber kan etablere sig i Graekenland, og derfor tilsidesaetter Traktatens artikel 3, litra f ), artikel 5, stk . 2, samt artiklerne 52 og 53 . Endelig er beslutningen i strid med proportionalitetsprincippet .

3 . Efter min opfattelse kan de saaledes sammenfattede argumenter ikke laegges til grund . Det bemaerkes for det foerste, at lovligheden af beslutning 85/276 ikke kan anfaegtes i den foreliggende sag . Til stoette for dette resultat er det imidlertid unoedvendigt at tage stilling til, om ulovlighedsindsigelsen efter artikel 184 kan anvendes i en traktatbrudsprocedure ( vedroerende en udtoemmende fremstilling af teori og retspraksis paa dette omraade henvises under alle omstaendigheder til Kovar, "Contentieux de la légalité - L' exception d' illégalité", Jurisclasseur de droit international, 1981, haefte 161-C, tredje del, afsnittene 19 til 25 ). Jeg skal alene naevne, at ifoelge Domstolens praksis kan en saadan ulovlighedsindsigelse ikke fremsaettes over for individuelle beslutninger bortset fra de begraensede tilfaelde, hvor de er i strid med et forfatningsretligt princip ( jfr . dom af 10 . december 1969 i de forenede sager 6 og 11/69, Kommissionen mod Frankrig, Sml . s . 143, dom af 12 . juli 1973 i sag 70/72, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml . s . 813, og dom af 12 . oktober 1978 i sag 156/77, Kommissionen mod Belgien, Sml . s . 1881, samt forslag til afgoerelse fremsat af generaladvokaterne Roemer og Mayras i de to foerstnaevnte sager ).

Det skal tilfoejes, at beslutning 85/276 for at anvende det af Domstolen udtalte i dommen i de forenede sager 6 og 11/69 ikke "savner ... ethvert grundlag i faellesskabsretten" ( praemis 13 ). Det fremgaar nemlig af artikel 90, stk . 3, at "Kommissionen paaser, at bestemmelserne ... (( vedroerende offentlige virksomheder )) bringes i anvendelse og meddeler medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger" ( min fremhaevelse ). Naturligvis kunne regeringen have anfaegtet foranstaltningen inden for den i artikel 173 fastsatte frist . Som bekendt lod Den Hellenske Republik denne frist udloebe uden at foretage sig noget, og det ville vaere urimeligt, hvis den to aar senere skulle kunne afhjaelpe sin passivitet i 1985 . Grunden hertil er indlysende . Formaalet med den naevnte frist er at undgaa, at Faellesskabets retsakter kan anfaegtes uden tidsbegraensning . Der er saaledes tale om anvendelsen af det foerste og vigtigste af de principper - retssikkerhedsprincippet - som danner grundlaget for de i Traktaten fastsatte klage - og soegsmaalsregler ( for saa vidt angaar de beslutninger, der er omfattet af artikel 93, stk . 2, foerste afsnit, henvises til ovennaevnte dom af 12 . oktober 1978, praemis 24 ).

4 . Da der saaledes ikke kan vaere tvivl om resultatet, skal jeg blot for fuldstaendighedens skyld gennemgaa de argumenter, som den graeske regering har gjort gaeldende over for beslutningen .

Det er rigtigt, at artikel 90 ikke tidligere har vaeret anvendt som hjemmel ( og det skal tilfoejes, at der kun er ét senere tilfaelde, nemlig beslutningen af 22 . juni 1987 om de prisnedsaettelser ved befordring med fly og skib, som udelukkende gaelder for spanske statsborgere med bopael paa De Kanariske og De Baleariske OEer, EFT L 194, s . 28 ), men dette er uden nogen juridisk betydning . Det kan derimod naeppe bestrides, at der er tale om en beslutning i artikel 189' s forstand, hvorfor den i alle enkeltheder er bindende for adressaten . Navnlig den graeske stats henvisning til professor Pappalardo er uden betydning . I det citerede vaerk fastslaar denne nemlig, at den Kommissionen tillagte kompetence ikke boer overdrives, fordi "saafremt den paagaeldende stat ikke efterkommer ... beslutningen, er der ikke anden mulighed end at anvende artikel 169 ." Den i oevrigt ikke saerlig heldige sammenligning, som han foretager mellem retsakten i artikel 90, stk . 3, og udtalelsen, boer ses i denne sammenhaeng .

Endelig er sagsoegtes kritik af beslutningens begrundelse utilstraekkelig til at godtgoere, at den er ulovlig . Kommissionen har foretaget en dybtgaaende undersoegelse af den omtvistede bestemmelses konkurrencebegraensende virkning for de private forsikringsselskaber og navnlig andre medlemsstaters afdelinger, filialer og datterselskaber samt af bestemmelsens begraensning af etableringsretten . Artikel 13 i lov nr . 1256/82 forhindrer i praksis disse private selskaber i at forsikre offentlig ejendom, for hvilke der betales saadanne praemier, at de andrager en fjerdedel af den samlede praemiesum paa det graeske forsikringsmarked .

Jeg mener endelig, at den anfaegtede beslutning absolut ikke tilsidesaetter proportionalitetsprincippet . Den maa snarere anses som et af de instrumenter, Traktaten stiller til Kommissionens raadighed, for at den kan udoeve sin kompetence til at kontrollere nationale bestemmelser vedroerende offentlige virksomheder .

5 . Jeg skal herefter foreslaa, at det statueres, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af Kommissionens beslutning 85/276 af 24 . april 1985 om forsikring i Graekenland af offentlig ejendom og af kreditter ydet af statsejede graeske banker .

Jeg skal yderligere foreslaa, at den part, der taber sagen, betaler sagens omkostninger .

(*) Oversat fra italiensk .