FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 1. juli 20211
Sag C-118/20
JY
procesdeltager:
Wiener Landesregierung
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol,  
Østrig))
»Præjudiciel forelæggelse  –  unionsborgerskab  –  artikel 20 TEUF og 21 TEUF  –  
anvendelsesområde  –  afkald på statsborgerskab i en medlemsstat med henblik på at opnå 
statsborgerskab i en anden medlemsstat i overensstemmelse med tilsagn fra denne anden 
medlemsstat om naturalisation  –  tilbagekaldelse af dette tilsagn af hensyn til den offentlige 
orden  –  statsløshed  –  kriterier for opnåelse af nationalitet  –  proportionalitet «
Indhold
I. Indledning .................................................................. 3
II. Retsforskrifter ............................................................... 3
A. International ret.......................................................... 3
1. Konventionen om begrænsning af statsløshed ................................ 3
2. Konventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret ............... 4
3. Den europæiske konvention om statsborgerret ................................ 4
B. EU-retten ............................................................... 6
C. Østrigsk ret.............................................................. 6
DASamling af Afgørelser
1 – Originalsprog: fransk.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                          1
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, retsforhandlingerne for Domstolen og de 
præjudicielle spørgsmål ........................................................ 7
IV. Bedømmelse ................................................................ 10
A. Indledende bemærkninger .................................................. 10
B. Det første præjudicielle spørgsmål: Er situationen i hovedsagen omfattet af EU-retten? ... 10
1. Domstolens relevante praksis om fortabelse af unionsborgerstatus ................ 12
a) Dommen i sagen Micheletti m.fl.: Medlemsstaterne skal ved udøvelsen af deres 
kompetence med hensyn til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab overholde 
EU-retten ......................................................... 12
b) Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl.: bekræftelse og 
tydeliggørelse af det princip, der blev stadfæstet i dommen i sagen Micheletti m.fl. . 12
2. Følgerne af den omtvistede afgørelse i forhold til EU-retten ...................... 14
a) Anvendelsen af de principper, der kan udledes af Rottmann-dommen og dommen i 
sagen Tjebbes m.fl., på situationen i hovedsagen ........................... 14
b) Den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen: fratagelse af den effektive 
nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som tildeles ved unionsborgerstatus ... 17
c) Lounes-dommen: logikken om en progressiv integration ..................... 18
3. Republikken Estlands afgørelse om JY’s frigørelse fra sit statsborgerskab ............ 18
C. Det andet præjudicielle spørgsmål: den omtvistede afgørelses overensstemmelse med 
proportionalitetsprincippet .................................................. 20
1. Begrundelsen om den almene interesse, der forfølges med den lovgivning, der har ligget 
til grund for den omtvistede afgørelse ....................................... 21
2. Overholdelse af proportionalitetsprincippet for så vidt angår de virkninger, som den 
omtvistede afgørelse har for JY’s situation .................................... 22
a) Omstændighederne omkring den berørte persons individuelle situation ......... 23
1) Overtrædelsernes art.............................................. 23
2) Den tid, der er gået mellem datoen for meddelelse af tilsagnet og datoen for 
dets tilbagekaldelse ............................................... 25
3) Begrænsningerne i udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på hele 
Unionens område ................................................ 25
4) Muligheden for, at den berørte person kan generhverve sit oprindelige 
statsborgerskab .................................................. 26
5) Den normale udvikling af et familie- og arbejdsliv ....................... 26
2                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
b) De nationale reglers sammenhæng og egnethed til at nå målet om beskyttelse af 
trafiksikkerheden .................................................... 26
V. Forslag til afgørelse ........................................................... 27
I.Indledning
1.En medlemsstats lovgivning tillader med begrundelse i administrative forseelser i tilknytning til 
trafiksikkerheden denne at tilbagekalde et tilsagn om tildeling af statsborgerskab til en person, der 
kun har statsborgerskab i en enkelt medlemsstat og er blevet frigjort fra dette statsborgerskab og 
dermed sin unionsborgerstatus med henblik på at opnå statsborgerskab i en anden medlemsstat i 
overensstemmelse med myndighedernes afgørelse i nævnte medlemsstat indeholdende et sådant 
tilsagn: Dette forhindrer dermed den berørte person i at generhverve sit unionsborgerskab.
2.I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at fortolke artikel 20 TEUF i lyset af den 
retspraksis, der fremgår af Rottmann-dommen2og dommen i sagen Tjebbes m.fl.3, og om at åbne 
den tredje del af et relativt ømtåleligt kapitel vedrørende medlemsstaternes forpligtelser med 
hensyn til erhvervelse og fortabelse af nationalitet i lyset af EU-retten.
II.Retsforskrifter
A.International ret
1.Konventionen om begrænsning af statsløshed
3.Republikken Østrig tiltrådte De Forenede Nationers konvention om begrænsning af 
statsløshed, der blev vedtaget i New York den 30. august 1961 og trådte i kraft den 
13. december 1975 (herefter »konventionen om begrænsning af statsløshed«) den 
22. september 1972 . Denne konvention bestemmer i artikel 7, stk. 2, 3 og 6, følgende:
»2. En statsborger i en kontraherende stat, som ansøger om naturalisation i et fremmed land, skal 
ikke fortabe sin statsborgerret, medmindre han erhverver eller har fået tilsagn om at kunne 
erhverve statsborgerret i vedkommende fremmede land.
3.Medmindre andet følger af stk. 4 og 5 i denne artikel, skal en statsborger i en kontraherende 
stat ikke på grund af udrejse, bopæl i udlandet, undladelse af registrering eller af lignende årsager 
fortabe sin statsborgerret, såfremt han derved ville blive statsløs.
[…]
6.Bortset fra de i denne artikel nævnte tilfælde kan ingen person fortabe sin statsborgerret i en 
kontraherende stat, dersom sådan fortabelse ville gøre ham statsløs, og selv om en sådan 
fortabelse ikke måtte være udtrykkelig udelukket ifølge andre bestemmelser i denne konvention.«
2 – Dom af 2.3.2010 (C-135/08, herefter »Rottmann-dommen«, EU:C:2010:104).
3 – Dom af 12.3.2019 (C-221/17, herefter »dommen i sagen Tjebbes m.fl.«, EU:C:2019:189).
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                  3FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
4.Nævnte konventions artikel 8, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1. En kontraherende stat må ikke fratage nogen person statsborgerretten, hvis en sådan 
fratagelse ville gøre den pågældende statsløs.
[…]
3.Uanset bestemmelserne i denne artikels stk. 1 bevarer en kontraherende stat adgangen til at 
fratage en person statsborgerretten, hvis den på undertegnelses-, ratifikations- eller 
tiltrædelsesdatoen udtrykkeligt afgiver erklæring om, at den ønsker at bevare denne adgang af en 
eller flere af følgende grunde, når disse indgår i statens lovgivning på det pågældende tidspunkt:
a)at den pågældende i strid med sin loyalitetspligt over for den kontraherende stat
[…]
ii)har udvist en for statens livsvigtige interesser særdeles skadelig adfærd[…]
[…]«
2.Konventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret
5.Konventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret og om værnepligt for 
personer med dobbelt statsborgerret, der blev underskrevet i Strasbourg den 6. maj 1963 , og som 
trådte i kraft den 28. marts 1968 , har fundet anvendelse for Republikken Østrig siden den 
1. september 1975 .
6.Denne konventions artikel 1 med overskriften »Begrænsning i antallet af tilfælde af dobbelt 
statsborgerret« bestemmer i stk. 1, at »[d]e kontraherende parters statsborgere, som har nået 
myndighedsalderen, og som af egen fri vilje, enten gennem naturalisation, option eller 
generhvervelse, opnår statsborgerret hos en anden part, mister deres hidtidige statsborgerret. De 
kan ikke få tilladelse til at beholde denne«.
3.Den europæiske konvention om statsborgerret
7.Den europæiske konvention om statsborgerret, der blev vedtaget den 6. november 1997 inden 
for rammerne af Europarådet og trådte i kraft den 1. marts 2000 (herefter »konventionen om 
statsborgerret«), har fundet anvendelse for Republikken Østrig siden den 1. marts 2001 .
8.Artikel 4 i konventionen om statsborgerret med overskriften »Principper« bestemmer, at 
enhver kontraherende stats regler om statsborgerret skal baseres på principperne om, at enhver 
har ret til at besidde statsborgerret, og om, at statsløshed skal undgås.
9.Konventionens artikel 6 med overskriften »Erhvervelse af indfødsret« bestemmer i stk. 3, at 
»[i]følge enhver kontraherende stats nationale lovgivning skal der gives mulighed for 
naturalisation af personer med lovligt og fast ophold i det pågældende land. Ifølge de af den 
kontraherende stat opstillede betingelser for naturalisation kan der højst kræves fast ophold i en 
periode på ti år, før en ansøgning kan indgives«.
4                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
10.Nævnte konventions artikel 7 med overskriften »Fortabelse af statsborgerret ex lege eller på 
foranledning af en kontraherende stat« bestemmer i stk. 1 og 3 følgende:
»1. Enhver kontraherende stats nationale lovgivning må ikke indeholde bestemmelser om 
fortabelse af statsborgerret ex lege eller på foranledning af den kontraherende stat, bortset fra 
følgende tilfælde:
a.frivillig erhvervelse af fremmed statsborgerret
b.erhvervelse af statsborgerret i den kontraherende stat gennem bedragerisk handlemåde, 
urigtige oplysninger eller fortielse af relevante forhold fra ansøgerens side
[…]
d.handlemåde, som er til alvorlig skade for den kontraherende stats vitale interesser
[…]
3.En kontraherende stats nationale lovgivning må ikke indeholde bestemmelser om, at 
statsborgerretten fortabes i medfør af denne artikels stk. 1 og 2, hvis den pågældende person 
derved ville blive statsløs, dog med undtagelse af de i stk. 1, litra b), omtalte tilfælde.«
11.Konventionens artikel 8 med overskriften »Fortabelse af statsborgerret på personens egen 
foranledning« bestemmer navnlig, at »[e]nhver kontraherende stat skal tillade, at en person kan 
løses fra sin statsborgerret, dog på betingelse af, at den pågældende ikke derved bliver statsløs«.
12.Det fremgår af artikel 10 i konventionen om statsborgerret med overskriften »Behandling af 
ansøgninger«, at »[e]nhver kontraherende stat skal sikre, at ansøgninger om erhvervelse, 
bevarelse, fortabelse, generhvervelse eller udstedelse af dokumentation for erhvervelse af 
statsborgerret i landet behandles inden for en rimelig tidsfrist«.
13.Konventionens artikel 15 med overskriften »Andre mulige tilfælde af dobbelt statsborgerret« 
bestemmer:
»Denne konventions bestemmelser begrænser ikke en kontraherende stats ret til i sin nationale 
lovgivning at bestemme hvorvidt:
a.statsborgere, som erhverver eller er i besiddelse af statsborgerret i en anden stat, bevarer eller 
fortaber deres statsborgerret i den kontraherende stat;
b.erhvervelse eller bevarelse af statsborgerret er betinget af afkald på eller fortabelse af fremmed 
statsborgerret.«
14.Det fremgår af konventionens artikel 16 med overskriften »Bevarelse af tidligere 
statsborgerret«, at »[e]n kontraherende stat må ikke gøre en persons erhvervelse eller bevarelse 
af statsborgerret betinget af, at vedkommende giver afkald på eller fortaber fremmed 
statsborgerret, såfremt afkald eller fortabelse ikke er mulig eller ikke med rimelighed kan 
påkræves«.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                  5FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
B.EU-retten
15.Med artikel 20, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde indføres et 
unionsborgerskab, og det bestemmes, at »enhver, der er statsborger i en medlemsstat«, er 
unionsborger. Ifølge artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF har unionsborgere »ret til at færdes og 
opholde sig frit på medlemsstaternes område«.
C.Østrigsk ret
16.§ 10 i Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (den østrigske lov om statsborgerskab fra 1985) af 
30. juli 19854(herefter »StbG«) med overskriften »Tildeling« bestemmer:
»(1) Medmindre andet bestemmes i denne forbundslov, kan en udlænding kun tildeles 
statsborgerskab, hvis
[…]
6.den pågældende på grundlag af sin hidtidige adfærd giver sikkerhed for, at denne er positivt 
indstillet over for republikken og hverken udgør en trussel mod den offentlige ro, orden og 
sikkerhed eller er til fare for andre offentlige interesser som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i [den 
europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende 
frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 ]
[…]
(2) En udlænding kan ikke tildeles statsborgerskab, hvis
[…]
2.han er blevet idømt mere end én frihedsstraf for en alvorlig administrativ forseelse af særlig 
grov karakter […]
[…]
(3) En udlænding, som har et udenlandsk statsborgerskab, kan ikke tildeles statsborgerskab, hvis 
den pågældende
1.undlader at foretage de handlinger, der kræves for at blive frigjort fra dennes hidtidige 
statsborgerskab, selv om denne har mulighed herfor, og det med rimelighed kan forventes af 
denne […]
[…]«
17.Følgende bestemmes i StbG’s § 20, stk. 1-3:
»(1) En udlænding skal gives tilsagn om tildeling af statsborgerskab på den betingelse, at den 
pågældende inden for en frist på to år dokumenterer, at denne er blevet frigjort fra sit 
statsborgerskab i sit hidtidige hjemland, såfremt
4 – BGBl. 311/1985, i den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. I, 136/2013.
6                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
1.denne ikke er statsløs
2.hverken § 10, stk. 6, § 16, stk. 2, eller § 17, stk. 4, finder anvendelse, og
3.tilsagnet gør det muligt for denne at blive frigjort fra sit statsborgerskab i hans hidtidige 
hjemland eller kan lette en sådan frigørelse.
(2) Tilsagnet om statsborgerskab skal tilbagekaldes, såfremt udlændingen med undtagelse af § 10, 
stk. 1, nr. 7, ophører med at opfylde blot én af de krævede betingelser for tildeling af 
statsborgerskab.
(3) Statsborgerskabet, hvorom der er givet tilsagn, skal tildeles, så snart udlændingen
1.er frigjort fra statsborgerskabet i sit hidtidige hjemland eller
2.dokumenterer, at denne ikke havde mulighed for at udføre de handlinger, der kræves for at 
blive frigjort fra dennes hidtidige statsborgerskab, eller at det ikke med rimelighed kunne 
forventes af denne.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, retsforhandlingerne for Domstolen og de 
præjudicielle spørgsmål
18.JY, der på det pågældende tidspunkt var estisk statsborger, ansøgte ved brev af 
15. december 2008 om tildeling af østrigsk statsborgerskab.
19.Ved afgørelse truffet af Niederösterreichische Landesregierung (regeringen for delstaten 
Niederösterreich, Østrig), der var den kompetente myndighed som følge af JY’s bopæl, den 
11. marts 2014 fik JY i henhold til StbG’s § 11a, stk. 4, nr. 2, sammenholdt med § 20 og § 39, 
tilsagn om tildeling af østrigsk statsborgerskab, såfremt hun inden for en frist på to år 
dokumenterede, at hun var blevet frigjort fra sit statsborgerskab i Republikken Estland.
20.JY, der havde fast bopæl i Wien (Østrig), fremlagde inden for fristen på to år en bekræftelse fra 
Republikken Estland, hvorefter hun ved afgørelse truffet af Republikken Estlands regering den 
27. august 2015 var blevet frigjort fra sit estiske statsborgerskab. Siden frigørelsen fra det estiske 
statsborgerskab har JY været statsløs.
21.Ved afgørelse af 6. juli 2017 tilbagekaldte Wiener Landesregierung (regeringen for delstaten 
Wien), som i mellemtiden var blevet den kompetente myndighed, i henhold til StbG’s § 20, stk. 2, 
afgørelsen truffet af Niederösterreichische Landesregierung og gav afslag på JY’s ansøgning om 
tildeling af østrigsk statsborgerskab i henhold til StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6 (herefter »den omtvistede 
afgørelse«).
22.Som begrundelse anførte Wiener Landesregierung, at JY dels havde begået to alvorlige 
administrative forseelser efter meddelelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab, 
idet hun havde undladt at anbringe en forskriftsmæssig kontrolplakette på sit motorkøretøj og 
havde ført et motorkøretøj i spirituspåvirket tilstand, dels fra 2007 til 2013, før tilsagnet blev 
givet, havde begået otte administrative forseelser. Denne administrative myndighed fandt derfor, 
at JY ikke opfyldte betingelserne i StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6. JY iværksatte appel til prøvelse af denne 
afgørelse.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                  7FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
23.Ved dom af 23. januar 2018 forkastede Verwaltungsgericht Wien (den regionale 
forvaltningsdomstol i Wien, Østrig) søgsmålet, idet den i det væsentlige fandt, at tilsagnet om 
tildeling af østrigsk statsborgerskab skulle tilbagekaldes i henhold til StbG’s § 20, stk. 2, når en 
grund til afslag først opstår, efter at der er fremlagt dokumentation for frigørelse fra det hidtidige 
statsborgerskab, og at betingelsen for tildeling i StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6, ikke var opfyldt i den 
konkrete sag. Den første af de to pågældende grove administrative forseelser kunne således 
udgøre en trussel mod beskyttelsen af den offentlige trafiksikkerhed, mens den anden kunne 
bringe andre trafikanters sikkerhed i fare. Ifølge denne domstol gav disse to administrative 
forseelser sammen med de otte administrative forseelser, der var blevet begået mellem 2007 
og 2013, ikke længere grundlag for en prognose om fremtidig korrekt adfærd fra JY’s side i 
henhold til sidstnævnte bestemmelse, idet JY’s lange ophold i Østrig og hendes erhvervsmæssige 
og personlige integration ikke kunne så tvivl om denne konklusion.
24.Desuden fandt denne domstol, at Rottmann-dommen ikke fandt anvendelse, eftersom JY på 
tidspunktet for afgørelsen allerede var statsløs og derfor ikke længere unionsborger. Endvidere 
gav de grove strafbare handlinger anledning til at mene, at de foranstaltninger, der blev truffet 
ved den omtvistede afgørelse, var forholdsmæssige i lyset af konventionen om begrænsning af 
statsløshed.
25.JY har iværksat en revisionsanke til prøvelse af denne dom ved Verwaltungsgerichtshof 
(forvaltningsdomstol, Østrig).
26.Henset til de administrative forseelser, som JY har begået før og efter at have modtaget 
tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab, har den forelæggende ret anført, at hverken den 
omstændighed, at betingelserne om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af østrigsk 
statsborgerskab er opfyldt i henhold til StbG’s § 20, stk. 2, eller afslaget på ansøgningen om 
tildeling af dette statsborgerskab i henhold til denne lovs § 10, stk. 1, nr. 6, i henhold til østrigsk 
ret kan anfægtes.
27.Herefter har den forelæggende ret præciseret, at selv om Verwaltungsgericht Wien (den 
regionale forvaltningsdomstol i Wien) har undersøgt denne tilbagekaldelses forholdsmæssighed 
som følge af JY’s situation som statsløs i lyset af konventionen om begrænsning af statsløshed og 
har konkluderet, at den er forholdsmæssig, henset til de forseelser, som JY har begået, har den 
forelæggende ret imidlertid ikke i henhold til EU-retten foretaget en kontrol af 
forholdsmæssigheden af de konsekvenser, som tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af 
statsborgerskab har for den berørte persons og i givet fald dennes familiemedlemmers situation, 
idet Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. ikke fandt anvendelse i den konkrete 
sag.
28.Hvad angår det første spørgsmål har den forelæggende ret således på forhånd oplyst, at JY, 
henset til hendes faktiske og retlige situation på datoen for vedtagelsen af den omtvistede 
afgørelse, der er afgørende for undersøgelsen af det velbegrundede i dommen fra 
Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien), ikke var unionsborger. Til 
forskel fra den situation, som de berørte personer befandt sig i den sag, der gav anledning til 
Rottmann-dommen og den sag, der gav anledning til dommen i sagen Tjebbes m.fl., er 
fortabelsen af unionsborgerstatus ikke i den foreliggende sag en følge af den omtvistede afgørelse. 
Tværtimod havde JY som følge af tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab 
kombineret med afslaget på hendes ansøgning om østrigsk statsborgerskab mistet retten til at 
generhverve unionsborgerskabet, som hun havde opnået betinget, og som hun selv allerede 
havde givet afkald på.
8                                                                                                                  ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
29.Spørgsmålet er således, om en sådan situation på grund af dens karakter og konsekvenser 
henhører under EU-retten, og om den kompetente administrative myndighed skulle overholde 
denne ret ved vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Den forelæggende ret mener i denne 
henseende ligesom Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien), at en 
sådan situation ikke er omfattet af EU-retten.
30.Besvares det første spørgsmål bekræftende, ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om 
myndighederne og de kompetente nationale domstole i henhold til Domstolens praksis i 
forbindelse med afgørelsen om tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk 
statsborgerskab er forpligtet til at fastslå, om tilbagekaldelsen af tilsagnet, hvorved muligheden 
for generhvervelse af unionsborgerskabet bortfalder, ud fra et EU-retligt synspunkt er forenelig 
med proportionalitetsprincippet. Ifølge den forelæggende ret er en sådan undersøgelse af 
forholdsmæssigheden påkrævet, og den ønsker oplyst, om alene den omstændighed, at JY har 
givet afkald på sit unionsborgerskab og har opløst det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold 
mellem oprindelsesmedlemsstaten og dens borgere og den gensidige sammenhæng mellem 
rettigheder og pligter, der er grundlaget for statsborgerskabstilknytningen5, er afgørende.
31.På denne baggrund har Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien) 
ved afgørelse af 13. februar 2020 , indgået til Domstolen den 3. marts 2020 , besluttet at udsætte 
sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er en situation, hvor en fysisk person, der, som revisionsappellanten i hovedsagen, har givet 
afkald på sit statsborgerskab i en medlemsstat i Den Europæiske Union – og dermed på sit 
unionsborgerskab – for at opnå statsborgerskab i en anden medlemsstat i overensstemmelse 
med et tilsagn om tildeling af statsborgerskab i den anden medlemsstat, som denne person 
har ansøgt om, og hvor den pågældendes mulighed for at generhverve unionsborgerskabet 
efterfølgende bortfalder som følge af, at dette tilsagn tilbagekaldes, efter sin natur og sine 
konsekvenser omfattet af EU-retten, således at EU-retten skal overholdes ved 
tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling?
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:
2) Er de kompetente nationale myndigheder, herunder i givet fald de nationale domstole, i 
forbindelse med afgørelsen om tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab i 
medlemsstaten forpligtet til at fastslå, om tilbagekaldelsen af tilsagnet, hvorved muligheden 
for generhvervelse af unionsborgerskabet bortfalder, henset til følgerne for den berørte 
person ud fra et EU-retligt synspunkt, er forenelig med proportionalitetsprincippet?«
32.JY, den østrigske og den franske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige 
indlæg. De samme parter samt den estiske og den nederlandske regering var til stede i retsmødet, 
der blev afholdt den 1. marts 2021 .
5 – Jf. dommen i sagen Tjebbes m.fl., præmis 33.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                  9FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
IV. Bedømmelse
A.Indledende bemærkninger
33.Artikel 20, stk. 1, TEUF bestemmer, at »[u]nionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en 
medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke 
i stedet for dette«. Artikel 20 TEUF giver således enhver person, der er statsborger i en 
medlemsstat, unionsborgerstatus6, hvilket er tænkt som den grundlæggende status for alle 
medlemsstaternes statsborgere7. Dette betyder, at statsborgerskab i en medlemsstat er 
forudsætningen for at kunne opnå unionsborgerstatus, hvortil er knyttet de rettigheder og 
pligter, der er indeholdt i traktaterne8. Unionsborgerskab har således ikke blot en afledt, men 
også en supplerende karakter, for så vidt som det indrømmer unionsborgerne supplerende 
rettigheder såsom retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område eller 
valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg9. I denne 
henseende giver unionsborgerskabet medlemsstaternes statsborgere et borgerskab, der går »ud 
over det statslige«10.
34.Den foreliggende sag, der indgår i denne juridiske kontekst, berører direkte unionsborgerens 
grundlæggende status, og de af den forelæggende ret forelagte spørgsmål ligger i forlængelse af 
Rottman-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl., der er særlig relevante i den foreliggende sag.
35.I dette forslag til afgørelse vil jeg for det første bedømme spørgsmålet om, hvorvidt den i 
hovedsagen omhandlede situation er omfattet af EU-retten. Jeg vil i denne henseende redegøre 
for retspraksis om fortabelse af unionsborgerstatus, inden jeg går over til i lyset af denne at 
bedømme følgerne af den omtvistede afgørelse (det første spørgsmål). For det andet vil jeg – efter 
at have henvist til den estiske regerings afgørelse om frigørelse af JY fra dennes statsborgerskab – 
undersøge denne første afgørelses forholdsmæssighed (det andet spørgsmål).
B.Det første præjudicielle spørgsmål: Er situationen i hovedsagen omfattet af EU-retten?
36.Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en 
situation, hvor en fysisk person, der kun har statsborgerskab i en enkelt medlemsstat, og som 
giver afkald på dette statsborgerskab og dermed sin unionsborgerstatus med henblik på at opnå 
statsborgerskab i en anden medlemsstat i overensstemmelse med et tilsagn om tildeling af 
statsborgerskab i den anden medlemsstat, idet denne afgørelse efterfølgende er blevet 
tilbagekaldt, og der er blevet givet afslag på hendes ansøgning om dette statsborgerskab, hvorved 
den berørte person forhindres i at generhverve sit unionsborgerskab, efter sin natur og sine 
konsekvenser er omfattet af EU-retten.
6 – Dom af 11.7.2002, D’Hoop (C-224/98, EU:C:2002:432, præmis 27), og senere af 27.2.2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real 
(Ægtefælle til en unionsborger) (C-836/18, EU:C:2020:119, præmis 35).
7 – Jf. navnlig dom af 20.9.2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31).
8 – Artikel 20, stk. 2, første afsnit, TEUF bestemmer, at »[u]nionsborgere har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i 
traktaterne«.
9 – Artikel 20, stk. 2, første afsnit, litra a)-b), TEUF. Jf. også artikel 20, stk. 2, første afsnit, litra c) og d), TEUF. Det fremgår navnlig af 
artikel 20, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF, at unionsborgerskab ikke er forbeholdt statsborgere i medlemsstaterne, der er bosiddende 
eller opholder sig på Unionens område. Jf. i denne henseende generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Tjebbes m.fl. (C-221/17, 
EU:C:2018:572, punkt 38).
10 – Jf. generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse Rottmann (C-135/08, EU:C:2009:588, punkt 16).
10                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
37.Hvad angår for det første de nærmere omstændigheder i den foreliggende sag har den 
forelæggende ret oplyst, at det er kendetegnende for situationen i hovedsagen, at JY på datoen for 
vedtagelse af den omtvistede afgørelse allerede havde givet afkald på sit estiske statsborgerskab og 
dermed sit unionsborgerskab. Til forskel fra de situationer, der gav anledning til 
Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl., er fortabelse af unionsborgerskabet ikke 
en følge af den omtvistede afgørelse, og JY’s situation er således ikke omfattet af EU-retten.
38.Hvad angår for det andet de skriftlige indlæg, som parterne har indgivet, er den østrigske 
regering enig med den forelæggende ret og har gjort gældende, at JY på eget initiativ har givet 
afkald på estisk statsborgerskab og dermed på sit unionsborgerskab. JY har imidlertid fremhævet, 
at hun aldrig har haft til hensigt at give afkald på sit unionsborgerskab som en grundlæggende 
status. Hun ønskede blot – og havde en berettiget forventning om – at opnå statsborgerskab i en 
anden medlemsstat og mistede i sidste ende ufrivilligt sit unionsborgerskab. JY har hævdet, at for 
så vidt som tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab vedrører hendes 
rettigheder som unionsborger, var de østrigske myndigheder forpligtede til at overholde 
EU-retten i denne henseende.
39.Den franske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at situationen i hovedsagen efter 
sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.
40.Ifølge den franske regering befinder JY, der har givet afkald på sit oprindelige estiske 
statsborgerskab, fordi hun havde fået tilsagn fra en medlemsstat om, at hun ville få tildelt 
statsborgerskab i denne, sig desuden i en situation, hvor en afgørelse om tilbagekaldelse af dette 
tilsagn bevirker, at hun fastholdes i en situation som statsløs, som er kendetegnet ved en 
fortabelse af det unionsborgerskab, som hun havde i henhold til artikel 20 TEUF, og de dertil 
knyttede rettigheder. I en sådan situation er medlemsstaterne forpligtede til at overholde 
EU-retten ved udøvelsen af deres kompetence vedrørende statsborgerskab.
41.Kommissionen har erkendt, at den situation, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, er 
forskellig fra de situationer, der gav anledning til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes 
m.fl. Den har imidlertid gjort gældende, at den omstændighed, at en unionsborger, der ønsker at 
integrere sig bedre i værtsmedlemsstaten ved at anmode om statsborgerskab i denne, udviser en 
adfærd, der er i overensstemmelse med lovgivningen i denne medlemsstat og er parat til at 
acceptere midlertidigt at blive statsløs, ikke kan være til skade for denne med den begrundelse, at 
tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab ikke er underlagt domstolskontrol i 
forhold til EU-retten, eftersom statsløsheden skyldes ordningen for erhvervelse af østrigsk 
statsborgerskab.
42.Den estiske og den nederlandske regering har også i retsmødet hævdet, at JY’s situation er 
omfattet af EU-retten.
43.Jeg vil således undersøge, om en sådan situation er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, 
henset til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hovedsagen.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                11FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
1.Domstolens relevante praksis om fortabelse af unionsborgerstatus
44.Den forelæggende ret har henvist til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. 
Det er dog efter min opfattelse hensigtsmæssigt at indlede bedømmelsen af den relevante 
retspraksis med at se på dommen i sagen Micheletti m.fl.11.
a)Dommen i sagen Micheletti m.fl.: Medlemsstaterne skal ved udøvelsen af deres 
kompetence med hensyn til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab overholde EU-retten
45.Domstolen fastslog i dommen i sagen Micheletti m.fl.12, at »[f]astlæggelsen af kriterierne for 
erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab hører efter folkeretten under medlemsstaternes 
kompetence, idet de herved skal overholde [EU-retten]«. Domstolen præciserede, at når en 
medlemsstat under overholdelse af EU-retten har tildelt statsborgerskab til en person, må en 
anden medlemsstat ikke »begrænse virkningerne […] ved at kræve yderligere betingelser for 
anerkendelse af dette statsborgerskab, når det drejer sig om udøvelse af de i traktaten hjemlede 
grundlæggende friheder«13.
46.Det er vigtigt her at fremhæve, at Domstolens forbehold i denne dom, hvorefter EU-retten 
skal overholdes, omfatter såvel betingelserne for erhvervelse af statsborgerskab som 
betingelserne for fortabelse af dette. Jeg vil vende tilbage til dette punkt nedenfor14.
b)Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl.: bekræftelse og tydeliggørelse af det 
princip, der blev stadfæstet i dommen i sagen Micheletti m.fl.
47.Det princip, som Domstolen fastslog i dommen i sagen Micheletti m.fl.15, blev stadfæstet i 
Rottmann-dommen16. I forbindelse med undersøgelsen af en beslutning om tilbagekaldelse af 
sagsøgerens naturalisation truffet af de tyske myndigheder klarlagde Domstolen ligeledes 
rækkevidden af dette princip17. Efter at have bekræftet medlemsstaternes kompetence med 
hensyn til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab18gjorde Domstolen imidlertid opmærksom 
11 – Dom af 7.7.1992 (C-369/90, EU:C:1992:295).
12 – Dom af 7.7.1992 (C-369/90, EU:C:1992:295, præmis 10). Det skal fremhæves, at den sag, der gav anledning til denne dom, vedrørte en 
statsborger, der dels havde argentinsk statsborgerskab, dels italiensk statsborgerskab. Da den pågældende person ønskede at bosætte 
sig i værtsmedlemsstaten (Spanien), havde myndighederne i denne medlemsstat med henvisning til den nationale lovgivning lagt 
statsborgerskabet i det land, på hvis område han havde sin sædvanlige bopæl, nemlig tredjelandet, til grund.
13 – Dom af 7.7.1992, Micheletti m.fl. (C-369/90, EU:C:1992:295, præmis 10). Domstolen havde allerede skitseret denne opfattelse i dom af 
12.11.1981, Airola mod Kommissionen (72/80, EU:C:1981:267, præmis 8 ff.), og af 7.2.1979, Auer (136/78, EU:C:1979:34, præmis 28). I 
den førstnævnte dom nægtede Domstolen med henblik på gennemførelsen af tjenestemandsvedtægten at tage hensyn til den italienske 
naturalisation af en kvindelig belgisk tjenestemand med den begrundelse, at den var blevet hende pålagt uden mulighed for at give 
afkald herpå på grund af hendes ægteskab med en italiener i strid med det EU-retlige princip om ligebehandling af mandlige og 
kvindelige tjenestemænd. I den anden dom fastslog Domstolen, at »traktaten tillader ikke, at der inden for dens anvendelsesområde 
sker forskelsbehandling af en medlemsstats statsborgere alt efter, på hvilket tidspunkt eller på hvilken måde de har erhvervet 
statsborgerskab i den pågældende stat, når de på det tidspunkt, hvor de mener sig omfattet af de [EU-retlige] bestemmelser, er 
statsborgere i en medlemsstat«.
14 – Jf. punkt 56 i dette forslag til afgørelse.
15 – Dom af 7.7.1992 (C-369/90, EU:C:1992:295, præmis 10).
16 – Præmis 39 og 45. Det skal fremhæves, at Rottmann havde erhvervet tysk statsborgerskab ved svig.
17 – Jf. navnlig P. Lagarde, »Retrait de la nationalité acquise frauduleusement par naturalisation«, Revue critique de droit international 
privé, 2010, s. 540; D. Kostakopoulou, »European Union citizenship and Member State nationality: updating or upgrading the link?« 
Has the European Court of Justice Challenged Member State Sovereignty in Nationality Law?, J. Shaw (red.) EUI Working Papers, 
RSCAS 2011/62, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory, s. 21-26, og i samme værk D. 
Kochenov, »Two Sovereign States vs. a Human Being: CJEU as a Guardian of Arbitrariness in Citizenship Matters«, s. 11- 16, og G.R. 
De Groot og A. Seling, »The consequences of the Rottmann judgment on Member State autonomy – The Courts avant gardism in 
nationality matters«, s. 27-31.
18 – Rottmann-dommen, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis.
12                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
på, at »[d]en omstændighed, at et område henhører under medlemsstaternes kompetence, er 
imidlertid ikke til hinder for, at de relevante nationale regler skal overholde EU-retten i 
situationer, der er omfattet af denne«19. Til grund for dette lagde den fast retspraksis på området 
vedrørende situationer, hvor en lovgivning, der var vedtaget inden for et anliggende, der henhører 
under den nationale kompetence, var blevet vurderet i lyset af EU-retten20. Da disse situationer er 
omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal de således iagttage denne, og de er underlagt 
Domstolens kontrol21. Unionsborgerskabet kan nemlig ikke fratages dets effektive virkning, og de 
rettigheder, det indebærer, kan følgelig ikke krænkes med vedtagelsen af statslige 
foranstaltninger22.
48.I Rottmann-dommen23fastslog Domstolen således, at henset til den grundlæggende karakter 
af den unionsborgerstatus, der tildeles ved artikel 20 TEUF, er situationen for en unionsborger, 
der konfronteres med en beslutning om tilbagekaldelse af en naturalisation, der er vedtaget af en 
medlemsstats myndigheder, og hvorved den pågældende efter at have mistet sit oprindelige 
statsborgerskab i en anden medlemsstat sættes i en situation, der kan medføre fortabelse af 
denne status og af de dertil knyttede rettigheder, efter sin natur og sine konsekvenser omfattet af 
EU-retten.
49.Med denne dom blev der således åbnet mulighed for, at visse aspekter af medlemsstaternes 
lovgivning om statsborgerskab vedrørende fortabelse af unionsborgerstatus kan gøres til 
genstand for en indgående undersøgelse i forhold til EU-retten24. En sådan lejlighed opstod ni år 
senere med den sag, der gav anledning til dommen i sagen Tjebbes m.fl.25.
19 – Rottmann-dommen, præmis 41. Jf. også generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i denne sag (C-135/08, EU:C:2009:588, 
punkt 20): »Det forholder sig ikke desto mindre således, at eftersom situationen er omfattet af [EU-retten], må medlemsstaternes 
udøvelse af de beføjelser, der stadig tilkommer dem, ikke være skønsmæssig. Udøvelsen heraf er begrænset af forpligtelsen til at 
overholde [EU-retten].«
20 – Rottmann-dommen, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis.
21 – Jf. navnlig vedrørende en analyse i retslæren af retspraksis om dette emne, T. Konstadinides, »La fraternité européenne? The extent of 
national competence to condition the acquisition and loss of nationality from the perspective of EU citizenship«, European Law 
Review, 2010, 35(3), s. 401-414, og D. Pudzianowska, »Warunki nabycia i utraty obywatelstwa Unii Europejskiej. Czy dochodzi do 
autonomizacji pojęcie obywatelstwa Unii?« Ochrona praw obywatelek i obywateli Unii Europejskiej, éd. G. Baranowska, A. Bodnar, A. 
Gliszczyńska-Grabias, Warszawa 2015, s. 141-154.
22 – Jf. vedrørende denne dom P. Mengozzi, »Complémentarité et coopération entre la Cour de justice de l’Union européenne et les juges 
nationaux en matière de séjour dans l’Union des citoyens d’États tiers«, Il Diritto dell’Unione Europea, 2013, nr. 1, s. 29-48, særlig s. 34. 
Jf. også S. Barbou Des Places, »La nationalité des États membres et la citoyenneté de l’Union dans la jurisprudence communautaire: la 
nationalité sans frontières«, Revue des Affaires européennes, Bruylant mod Larcier, 2011, s. 29-50, på s. 26: »Det er ikke 
tilbagetrækningen af statsborgerskabet som sådan, der er af interesse for EU-retten, men den omstændighed, at denne tilbagetrækning 
har betydning for personens unionsborgerstatus.«
23 – Præmis 42. Generaladvokat Mengozzi påpegede således i sit forslag til afgørelse Tjebbes m.fl. (C-221/17, EU:C:2018:572, punkt 34): »I 
[…] Rottmann[-dommen] undersøgte Domstolen, i modsætning til generaladvokaten [jf. punkt 13 i generaladvokat Poiares Maduros 
forslag til afgørelse Rottman (C-135/08, EU:C:2009:588)], ikke, om der bestod en sammenhæng mellem tilbagekaldelsen af Janko 
Rottmanns naturalisation og hans udøvelse af retten til at færdes i Unionen.« Jf. også dom af 8.3.2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, 
EU:C:2011:124), hvis præmis 42 tager udgangspunkt i Rottmann-dommens præmis 42.
24 – Jf. i denne henseende J. Shaw, »Setting the scene: the Rottmann case introduced«, Has the European Cour of Justice Challenged 
Member State Sovereignty in Nationality Law?, op.cit., s. 4.
25 – Det skal bemærkes, at denne dom omhandlede nederlandske statsborgere, der havde statsborgerskab i et tredjeland, og som havde 
anlagt sag ved de nederlandske domstole, efter at udenrigsministeriet havde givet afslag på en fornyet behandling af deres ansøgninger 
om fornyelse af det nationale pas. Ministeriets afslag var baseret på den nederlandske lov om statsborgerskab, der navnlig bestemte, at 
en myndig person fortaber dette statsborgerskab, hvis denne ligeledes har et andet statsborgerskab, og hvis personen, mens denne har 
været myndig, i en uafbrudt periode på mere end ti år har haft bopæl uden for Nederlandene og EU.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                13FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
50.I denne dom var det en generel betingelse om de berørte personers fortabelse ex lege af 
nederlandsk statsborgerskab og dermed unionsborgerstatus, der var genstand for undersøgelsen i 
forhold til EU-retten26. Domstolen stadfæstede27det princip, der var blevet fastslået i tidligere 
retspraksis28. Med henvisning til Rottmann-dommens præmis 42 og 45 bekræftede den, at 
situationen for unionsborgere, der kun er statsborgere i en enkelt medlemsstat, og som ved 
fortabelse af dette statsborgerskab konfronteres med fortabelse af den unionsborgerstatus, der 
tildeles ved artikel 20 TEUF, og af de dertil knyttede rettigheder, efter sin natur og sine 
konsekvenser er omfattet af EU-retten, og at medlemsstaterne derfor ved udøvelsen af deres 
kompetence vedrørende statsborgerskab skal overholde EU-retten29.
51.Inden for disse rammer i retspraksis30er spørgsmålet i den foreliggende sag følgende: Er JY’s 
situation omfattet af EU-rettens anvendelsesområde?
52.Af de grunde, som jeg vil redegøre for i det følgende, er jeg overbevist om, at dette spørgsmål 
skal besvares bekræftende.
2.Følgerne af den omtvistede afgørelse i forhold til EU-retten
a)Anvendelsen af de principper, der kan udledes af Rottmann-dommen og dommen i sagen 
Tjebbes m.fl., på situationen i hovedsagen
53.I den foreliggende sag var JY ganske vist på den dato, der er relevant for undersøgelsen af det 
velbegrundede i søgsmålet i hovedsagen, nemlig datoen for vedtagelse af den omtvistede 
afgørelse31, allerede blevet statsløs og havde dermed fortabt sin unionsborgerstatus. Det er 
ligeledes korrekt, at fortabelsen af denne status ikke er en direkte følge af den omtvistede 
afgørelse. JY var således blevet frigjort fra sit statsborgerskab i Republikken Estland ved en 
afgørelse truffet af denne medlemsstats regering.
54.Desuden er det klart, at fortabelse af denne status ikke er en følge af en betingelse om 
fortabelse af statsborgerskab32, men af en betingelse om dets erhvervelse i østrigsk lovgivning33. 
De østrigske myndigheder har således begrundet de foranstaltninger, der blev truffet ved den 
omtvistede afgørelse, med, at JY ikke længere opfyldte de betingelser for erhvervelse af østrigsk 
statsborgerskab, der er opstillet i StbG’s artikel 10, stk. 1, nr. 634.
26 – Og ikke en individuel beslutning om tilbagekaldelse af statsborgerskab baseret på den berørte persons adfærd, som det var tilfældet i 
den sag, der gav anledning til Rottmann-dommen.
27 – Jf. punkt 45-50 i dette forslag til afgørelse.
28 – Dommen i sagen Tjebbes m.fl., præmis 30 og den deri nævnte retspraksis. Generaladvokat Mengozzi fastslog i sit forslag til afgørelse 
Tjebbes m.fl. (C-221/17, EU:C:2018:572, punkt 28), at sagsøgerne i hovedsagen ikke endeligt havde fortabt det unionsborgerskab, der 
tildeles ved artikel 20 TEUF, men at de befandt sig i en »situation, der kan medføre fortabelse af denne status«, og konkluderede, at de 
i denne sag omhandlede situationer var omfattet af EU-retten. Domstolen vurderede imidlertid ikke i sin dom EU-rettens 
anvendelighed.
29 – Dommen i sagen Tjebbes m.fl., præmis 32. Det skal bemærkes, at det fremgår af dette punkt, at det ikke blot er en situation, der kan 
medføre fortabelse af [nævnte] status, der efter deres natur og deres konsekvenser er omfattet af EU-retten [Rottmann-dommen, 
præmis 42], men også situationer, i hvilke personerne »konfronteres med fortabelse af den status, der tildeles ved artikel 20 TEUF, og af 
de dertil knyttede rettigheder«. Min fremhævelse. Det er min opfattelse, at denne anden type situation er mere direkte, eftersom den 
betegner situationer, i hvilke de berørte personer er tvunget til at se fortabelse af unionsborgerskabet i øjnene.
30 – Jf. punkt 45-50 i dette forslag til afgørelse.
31 – Jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse.
32 – Uanset om der er tale om en betingelse for tilbagetrækning af statsborgerskab erhvervet ved naturalisation som i Rottmann-dommen, 
eller om en betingelse for fortabelse ex lege af statsborgerskab som i dommen i sagen Tjebbes m.fl.
33 – Jf. punkt 22 i dette forslag til afgørelse.
34 – Jf. i denne henseende punkt 26 i dette forslag til afgørelse.
14                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
55.Som allerede anført35og henset til disse særlige omstændigheder, adskiller JY’s situation sig 
fra de situationer, der gav anledning til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. Af 
nedenstående grunde er jeg dog af den opfattelse, at disse omstændigheder ikke er af en sådan 
karakter, at de udelukker JY fra EU-rettens anvendelsesområde.
56.For det første selv om den estiske regerings og Wiener Landesregierungs (regeringen for 
delstaten Wien) afgørelser ganske vist er baseret på ordningen for erhvervelse og fortabelse af 
statsborgerskab i to forskellige nationale retsordener36, er jeg dog enig med Kommissionen i, at 
tilbagekaldelsen af tilsagnet om naturalisation af en person, der er statsløs på datoen for en sådan 
tilbagekaldelse, ikke skal behandles isoleret set, men under hensyntagen til den omstændighed, at 
denne person var statsborger i en anden medlemsstat og dermed var unionsborger37. På dette 
tidspunkt bør JY’s fortabelse af unionsborgerstatus efter min opfattelse følgelig vurderes under 
hensyntagen ikke blot til de estiske myndigheders afgørelse, men også til den østrigske procedure 
for naturalisation i sin helhed38.
57.For det andet vil jeg gerne vende tilbage til et emne, som jeg tidligere har nævnt, nemlig den 
omstændighed, at det forbehold, som Domstolen fremsatte i dommen i sagen Micheletti m.fl.39, 
omfatter betingelserne for såvel erhvervelse som fortabelse af statsborgerskab. Det princip, der 
blev opstillet i denne dom, blev bekræftet i Rottmann-dommen40og dommen i sagen Tjebbes 
m.fl.41. Dette princip finder herefter anvendelse på tvister som den i hovedsagen omhandlede, der 
vedrører betingelserne for erhvervelse af statsborgerskab, for så vidt som disse betingelser 
resulterer i den berørte persons fortabelse af unionsborgerstatus. Når der er tale om 
unionsborgere, er kompetencen med hensyn til fortabelse og erhvervelse af statsborgerskab, for 
så vidt som den berører samtlige de rettigheder, der tildeles og beskyttes ved Unionens retssystem, 
underlagt en domstolsprøvelse i forhold til EU-retten.
58.I den foreliggende sag fremgår det af den retlige ramme, som den forelæggende ret har 
redegjort for, at ifølge StbG’s § 20, stk. 1, er tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab 
underlagt en betingelse sine qua non om, at den berørte person inden for en frist på to år skal 
frigøre sig fra sit statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten. Denne person skal med andre ord 
acceptere ikke blot at blive statsløs, men også at miste sin unionsborgerstatus42.
59.I denne henseende er det efter min opfattelse vigtigt at undersøge dels det frivillige eller 
ufrivillige afkald på statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten dels spørgsmålet om de 
berettigede forventninger, som et sådant tilsagn skaber.
35 – Jf. punkt 28 og 37 i dette forslag til afgørelse.
36 – Den første afgørelse vedrører proceduren for fortabelse af estisk statsborgerskab, mens den omtvistede afgørelse vedrører proceduren for 
erhvervelse af østrigsk statsborgerskab.
37 – Den omstændighed, at JY var estisk statsborger, inden hun gav afkald herpå for at leve op til den østrigske lovgivning, bevirker, at 
hendes situation adskiller sig fra den situation, der var tale om i den sag, der gav anledning til dom af 20.2.2001, Kaur (C-192/99, 
EU:C:2001:106), i hvilken Manjit Kaur, eftersom hun ikke var omfattet af definitionen af statsborger i Det Forenede Kongerige 
Storbritannien og Nordirland, ikke var blevet frataget de rettigheder, der følger af en unionsborgerstatus, eftersom hun aldrig havde 
haft disse rettigheder. Jf. i denne henseende Rottmann-dommens præmis 49.
38 – Vedrørende de estiske myndigheders afgørelse, jf. punkt 76 ff. i dette forslag til afgørelse.
39 – Dom af 7.7.1992, Micheletti m.fl. (C 369/90, EU:C:1992:295, præmis 10). Jf. punkt 46 og 57 i dette forslag til afgørelse.
40 – Præmis 39 og 45.
41 – Præmis 30 og 32.
42 – Som svar på et spørgsmål fremsat af Domstolen i retsmødet har den østrigske regering forklaret, at de østrigske myndigheder i 
forbindelse med unionsborgere har ændret deres praksis for at undgå statsløshed, selv om den nationale lovgivning ikke er blevet 
ændret.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                15FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
60.Hvad angår først karakteren af betingelsen om afkald har JY ifølge den østrigske regering 
frivilligt givet afkald på sit estiske statsborgerskab og dermed sin unionsborgerstatus. Kan et 
sådant afkald imidlertid betegnes som »frivilligt«?
61.I modsætning til, hvad den østrigske regering i det væsentlige har gjort gældende, kan en 
situation, hvor en statsborger i en medlemsstat, der som JY har givet afkald på sit statsborgerskab 
i oprindelsesmedlemsstaten alene med det formål at opfylde den betingelse for at opnå tilsagn om 
tildeling af østrigsk statsborgerskab, der er fastsat i den nationale lovgivning, og dermed alene med 
udsigten til at generhverve sit unionsborgerskab, ikke betegnes som et »frivilligt afkald«. Som 
Kommissionen har fremhævet, var et sådant afkald blevet givet, mens de østrigske myndigheder 
havde givet JY tilsagn om, at alle betingelserne for tildeling af østrigsk statsborgerskab var 
opfyldt, bortset fra frigørelsen fra det tidligere statsborgerskab. Det er dermed indlysende, at JY, 
som det fremgår af hendes indlæg, ønskede at bevare sin unionsborgerstatus.
62.Eftersom østrigsk lovgivning i forbindelse med tilsagn om naturalisation opstiller en 
betingelse sine qua non om afkald på statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten, idet den dog 
samtidig bevarer muligheden for at tilbagekalde dette tilsagn, konfronterer udøvelsen af en sådan 
tilbagekaldelse systematisk den berørte unionsborger med en fortabelse af unionsborgerstatus, og 
denne situation er således omfattet af EU-retten.
63.Hvad dernæst angår den berettigede forventning er det indlysende, at dette tilsagn, for så vidt 
som tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab er betinget af et afkald på og fortabelse af det 
oprindelige statsborgerskab, skaber en berettiget forventning hos den berørte person43. Jeg er 
navnlig af den opfattelse, at JY’s berettigede forventning i den foreliggende sag om at generhverve 
sit unionsborgerskab er beskyttet af EU-retten44. Når de østrigske myndigheder træffer afgørelse 
om tilsagn om naturalisation, er de således forpligtede til at sikre, at en statsborger som JY ikke 
fortaber sit unionsborgerskab – herunder i tilfælde af forseelser begået før eller efter vedtagelsen 
af denne afgørelse – ved at lette erhvervelsen af det statsborgerskab, der anmodes om. Som det 
fremgår af mit forslag til en besvarelse af det andet præjudicielle spørgsmål, er jeg af den 
opfattelse, at de østrigske myndigheder ved udøvelsen af denne kompetence også er forpligtet til 
at tage hensyn til de særlige omstændigheder i hver enkelt situation under overholdelse af 
proportionalitetsprincippet45.
64.Den statsløshed, som den østrigske ordning til erhvervelse af statsborgerskab indebærer, 
konfronterer en statsborger i en medlemsstat, der som JY ønsker at erhverve østrigsk 
statsborgerskab, med en midlertidig fortabelse af den unionsborgerstatus, der tildeles ved 
artikel 20 TEUF. Den kan dog også efterfølgende konfrontere personen med en permanent 
fortabelse af denne status, eftersom de østrigske myndigheder som i den foreliggende sag kan 
tilbagekalde tilsagnet om naturalisation med den begrundelse, at personen har begået en 
forseelse, hvorved den pågældende således fratages alle de dertil knyttede rettigheder.
43 – Vedrørende de mekanismer, der er knyttet til beskyttelsen af de berettigede forventninger inden for rammerne af den nationale 
lovgivning om statsborgerskab, jf. G.R. De Groot, og P. Wautelet, »Reflections on Quasi-Loss of Nationality from Comparative, 
International and European Perspectives«, European Citizenship at the Crossroads. The Role of the European Union on Loss and 
Acquisition of Nationality, S. Carrera Nuñez, og G.R. de Groot (red.), Wolf Legal Publishers, Oisterwijk, s. 117-156, på s. 138 ff.
44 – Hvad angår den omtvistede afgørelse kan princippet om beskyttelse af den berettigede forventning om bevarelse af unionsborgerstatus 
gøres gældende, eftersom JY efter min opfattelse havde en beskyttelsesværdig interesse, idet hun var tvunget til at give afkald på sit 
oprindelige statsborgerskab. Vedrørende grundene til, at princippet om den berettigede forventning ikke blev anvendt på Rottmann, jf. 
generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse Rottmann (C-135/08, EU:C:2009:588, punkt 31).
45 – Jf. punkt 102 ff. i dette forslag til afgørelse.
16                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
65.Som Kommissionen har anført, følger det heraf, at tilbagekaldelsen af tilsagnet om 
naturalisation efter frigørelsen fra statsborgerskabet i oprindelsesmedlemsstaten kombineret 
med afslaget på ansøgningen om naturalisation, henset til dens konsekvenser, svarer til en 
afgørelse om tilbagekaldelse af naturalisationen. I den foreliggende sag er konsekvensen af denne 
tilbagekaldelse fortabelse af unionsborgerstatus.
66.Jeg er dermed af den opfattelse, at situationen for en person, som efter at have givet afkald på 
sit oprindelige statsborgerskab med henblik på at opfylde den betingelse for erhvervelse af 
statsborgerskab, der er opstillet i værtsmedlemsstatens lovgivning, konfronteres med en afgørelse 
om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab truffet af denne stats myndigheder, 
hvorved den berørte person permanent fortaber sin unionsborgerstatus og de dertil knyttede 
rettigheder, efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.
67.Denne konklusion understøttes efter min opfattelse ikke alene af dommen i sagen Tjebbes 
m.fl.46, men også af den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen47og Lounes-dommen48.
b)Den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen: fratagelse af den effektive nydelse 
af kerneindholdet i de rettigheder, som tildeles ved unionsborgerstatus
68.Domstolen har anerkendt anvendeligheden af artikel 20 TEUF på en situation, hvor 
statsborgere i en medlemsstat, der ikke har benyttet sig af deres ret til fri bevægelighed, som følge 
af en afgørelse truffet af denne medlemsstat, fratages en effektiv nydelse af kerneindholdet af de 
rettigheder, der er forbundet med unionsborgerstatus, siden Ruiz Zambrano-dommen49.
69.Selv om Domstolen i denne dom fastslog, at den pågældende situation var omfattet af 
EU-retten, kan jeg ikke se, hvordan en situation som den, som JY befinder sig i, og hvor den 
omtvistede afgørelse har konfronteret en statsborger i en medlemsstat med en permanent 
fortabelse af hendes unionsborgerskab, og dermed ikke fortabelse af nydelsen af kerneindholdet i 
de rettigheder, der tildeles ved artikel 20 TEUF, men af alle disse rettigheder, kan anses for ikke at 
være omfattet af EU-retten, når JY i modsætning til Ruiz Zambranos børn havde benyttet sig af sin 
ret til fri bevægelighed ved at færdes og opholde sig lovligt på en anden medlemsstats område.
70.Henset til denne sidstnævnte omstændighed vil jeg kort bedømme situationen i hovedsagen i 
forhold til den logik om gradvis integration, der fremgår af Lounes-dommen50.
46 – Præmis 32. Som anført i punkt 50 i dette forslag til afgørelse har Domstolen henvist til »fortabelse af den status, der tildeles ved 
artikel 20 TEUF og af de dertil knyttede rettigheder«.
47 – Dom af 8.3.2011 (C-34/09, EU:C:2011:124). Jf. navnlig dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 80), og af 
8.5.2018, K.A. m.fl. (Familiesammenføring i Belgien) (C-82/16, EU:C:2018:308, præmis 49).
48 – Dom af 14.11.2017 (C-165/16, EU:C:2017:862).
49 – Dom af 8.3.2011 (C-34/09, EU:C:2011:124, præmis 42). I denne henseende er situationen for Ruiz Zambranos børn, der kan »bevirke, 
at de reelt blev frataget den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsborgere«, 
og situationen for Rottmann, der »kan medføre fortabelse af den status, der tildeles ved artikel [20 TEUF] og af de dertil knyttede 
rettigheder« (Rottmann-dommens præmis 42), sammenlignelige, for så vidt som unionsborgerstatus i begge situationer var blevet 
frataget dens effektive virkning. Jf. i denne henseende mit forslag til afgørelse Rendón Marín og CS (C-165/14 og C-304/14, 
EU:C:2016:75, punkt 114 og 115).
50 – Dom af 14.11.2017 (C-165/16, EU:C:2017:862). Det skal bemærkes, at den sag, der gav anledning til denne dom, vedrørte en spansk 
statsborger, som efter at have boet i Det Forenede Kongerige siden 1996 havde erhvervet britisk statsborgerskab ved naturalisation 
i 2009 samtidig med, at hun havde bevaret sit spanske statsborgerskab. I 2014 giftede hun sig med en tredjelandsstatsborger. Det 
Forenede Kongeriges myndigheder gav afslag på den ansøgning om opholdstilladelse som ægtefælle til en unionsborger, som 
ægtefællen fremsatte, med den begrundelse, at han havde overskredet varigheden af sit tilladte ophold i denne medlemsstat i strid med 
immigrationsloven.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                17FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
c)Lounes-dommen: logikken om en progressiv integration
71.Det skal indledningsvis anføres, at JY som svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet har 
bekræftet, at hun har været bosiddende i Østrig siden 199351. Det er derfor ubestridt, at hun siden 
Republikken Estlands tiltræden af Unionen i 2004 i sin egenskab af estisk statsborger har boet og 
arbejdet i Østrig i sin egenskab af unionsborger.
72.Bortset fra den omstændighed, at det er ubestridt, at JY har de rettigheder, som en 
unionsborger tildeles ved artikel 20 TEUF, har JY ligeledes rettigheder i henhold til artikel 21, 
stk. 1, TEUF, hvorefter enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på 
medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne 
og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
73.I denne henseende har Domstolen fastslået, »at de rettigheder, som en unionsborger er tillagt i 
henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF, herunder de afledte rettigheder, som dennes 
familiemedlemmer er tillagt, navnlig har til formål at fremme den pågældende unionsborgers 
progressive integration i værtsmedlemsstaten«52. En unionsborger som JY, der – efter at have 
udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at indrejse i og i flere år opholde sig på 
værtsmedlemsstatens område (i dette tilfælde Østrig) i henhold til og under overholdelse af 
artikel 7, stk. 1, eller artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF53– ønsker at erhverve denne 
medlemsstats statsborgerskab, har til hensigt at integrere sig varigt i den nævnte medlemsstat.
74.Domstolen har således fastslået, at »det [ville] være i strid med den logik om progressiv 
integration, der ligger til grund for artikel 21, stk. 1, TEUF, såfremt det blev antaget, at en sådan 
unionsborger, der har erhvervet rettigheder i medfør af denne bestemmelse som følge af 
udøvelsen af sin ret til fri bevægelighed, skulle give afkald på at være begunstiget af disse 
rettigheder […], med den begrundelse, at den pågældende unionsborger i kraft af sin 
naturalisation i denne medlemsstat har søgt at opnå en yderligere integration i denne stat«54.
75.Henset til alle de ovenstående omstændigheder er jeg, som allerede anført, af den opfattelse, at 
situationen i hovedsagen efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.
3.Republikken Estlands afgørelse om JY’s frigørelse fra sit statsborgerskab
76.Selv om det fremgår af min bedømmelse af det første præjudicielle spørgsmål, at JY’s 
fortabelse af sin unionsborgerstatus er et resultat af den østrigske naturalisationsprocedure i dens 
helhed55, finder jeg det dog relevant på dette tidspunkt kort at redegøre for årsagerne til, at jeg i 
51 – I retsmødet oplyste den østrigske regering, at JY inden Republikken Estlands tiltræden af Den Europæiske Union var i besiddelse af en 
opholdstilladelse som fastboende udlænding, der tildeles tredjelandsstatsborgere.
52 – Dom af 14.11.2017 (C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 56).
53 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig 
frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 
72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77). Hvad angår 
situationen i hovedsagen kan jeg ikke udelukke, at JY har opnået tidsubegrænset ophold i denne medlemsstat i henhold til artikel 16, 
stk. 1, i direktiv 2004/38. Det skal i denne henseende påpeges, at alene den omstændighed, at den berørte person opfylder 
betingelserne for at opnå tidsubegrænset ophold i henhold til EU-retten, er tilstrækkelig til, at medlemsstaterne accepterer denne ret. 
Det skal fremhæves, at såfremt den berørte person er statsborger i en medlemsstat, kan vedkommende i henhold til StbG’s § 11a, 
stk. 4, nr. 2, opnå østrigsk statsborgerskab, såfremt denne har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på østrigsk område i mindst seks år.
54 – Dom af 14.11.2017, (C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 58). Jf. også generaladvokat Bots forslag til afgørelse Lounes (C-165/16, 
EU:C:2017:407, punkt 86).
55 – Jf. punkt 56 i dette forslag til afgørelse.
18                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
modsætning til, hvad den franske regering har hævdet, er af den opfattelse, at i forbindelse med 
den præjudicielle forelæggelse i den foreliggende sag er den afgørelse, der skal undersøges i forhold 
til EU-retten, ikke de estiske myndigheders afgørelse, men den omtvistede afgørelse.
77.Den franske regering har i sine skriftlige indlæg hævdet, at JY’s fortabelse af sin 
unionsborgerstatus alene er et resultat af de estiske myndigheders afgørelse, idet de uden at 
afvente, at JY rent faktisk havde erhvervet østrigsk statsborgerskab, imødekom hendes ansøgning 
om at blive frigjort fra det estiske statsborgerskab. Ifølge den franske regering bør accepten af en 
unionsborgers ansøgning om at blive frigjort fra statsborgerskab i en medlemsstat være 
underordnet den faktiske erhvervelse af statsborgerskab i en anden medlemsstat eller i et 
tredjeland, således at det undgås, at vedkommende endog midlertidigt bliver statsløs56.
78.Støttet på dette punkt af den nederlandske regering og Kommissionen har den estiske 
regering i retsmødet fremhævet, at Republikken Estland ikke kunne afvise at frigøre JY fra hendes 
statsborgerskab. Når en estisk statsborger ansøger om at blive frigjort fra sit statsborgerskab og 
opfylder de betingelser, der er opstillet i estisk lovgivning, ved at fremlægge den krævede 
dokumentation, navnlig et tilsagn om tildeling af statsborgerskab udstedt af den berørte 
medlemsstat, hvoraf det fremgår, at denne statsborger vil erhverve statsborgerskab i denne stat, 
kan den ikke give afslag på en sådan ansøgning.
79.Jeg kan til en vis grad forstå dette argument.
80.Domstolen har i Rottmann-dommen57fremhævet, at »de principper, der følger af denne dom 
for så vidt angår medlemsstaternes kompetence vedrørende statsborgerskab og deres forpligtelse 
til at udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten, finder anvendelse såvel på 
naturalisationsmedlemsstaten som på hjemmedlemsstaten for det oprindelige statsborgerskab«, 
idet den præciserede, at det var tilfældet »inden for rammerne af den foreliggende præjudicielle 
forelæggelse«.
81.En foranstaltning som den i den franske civillovbog omhandlede gør det ganske vist muligt at 
sikre, at unionsborgerstatus opretholdes, og udgør dermed et af de midler, hvormed 
myndighederne i en medlemsstat kan garantere, at den berørte person i en situation som den i 
hovedsagen omhandlede ikke mister denne status.
82.Henset til de særlige omstændigheder i den foreliggende sag kan det dog ikke foreholdes den 
estiske regering, at den har imødekommet JY’s ansøgning om frigørelse fra statsborgerskab i 
denne medlemsstat, for så vidt som dette afkald er en betingelse sine qua non, der stilles i 
forbindelse med proceduren for erhvervelse af østrigsk statsborgerskab inden for rammerne af det 
tilsagn, som de østrigske myndigheder har givet. Som allerede anført58skabte dette tilsagn ikke 
blot en berettiget forventning hos JY, men også en beskyttelsesværdig tillid hos de estiske 
myndigheder i henhold til princippet om gensidig tillid. I denne henseende bestemmer artikel 26 
i den estiske lov om statsborgerskab, ifølge den estiske regerings bemærkninger i retsmødet, at 
den estiske regering har mulighed for ikke at fratage en berørt person dennes statsborgerskab, 
56 – Den franske regering har oplyst, at den franske civillovbogs artikel 23-9, nr. 1, bestemmer, at fortabelse af fransk statsborgerskab træder 
i kraft på datoen for erhvervelse af det nye statsborgerskab, hvorved en situation med statsløshed undgås. Den estiske regering 
bekræftede i sit svar på et spørgsmål fra Domstolen, at estisk lovgivning ikke kræver, at der forinden er erhvervet et nyt 
statsborgerskab, for at en estisk statsborgers frigørelse fra dennes statsborgerskab kan tillades, og at det ikke er muligt at give 
midlertidigt eller betinget afkald på estisk statsborgerskab.
57 – Præmis 62.
58 – Jf. punkt 63 i dette forslag til afgørelse.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                19FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
hvis denne fratagelse medfører statsløshed59. Den estiske regering har oplyst, at eftersom de 
østrigske myndigheder havde givet tilsagn om naturalisation, var det umuligt for den at forudse, 
at de ville tilbagekalde dette60. Republikken Estland baserede sig på tilsagnet om tildeling af 
statsborgerskab, idet den mente at kunne have en berettiget tillid til, at de østrigske myndigheder 
ville leve op til tilsagnet om tildeling af statsborgerskab. Under alle omstændigheder har denne 
medlemsstat fremhævet, at JY, hvis medlemsstaten ikke havde frigjort hende fra hendes 
statsborgerskab, ikke ville have kunnet ansøge om østrigsk statsborgerskab.
83.Jeg er således af den opfattelse, at estisk ret, således som den er anvendt i den foreliggende sag, 
er i overensstemmelse med EU-retten.
84.Det er desuden ubestrideligt, at det er den omtvistede afgørelse, der ligger til grund for JY’s 
fortabelse af unionsborgerstatus, og det er således de østrigske myndigheder, der er forpligtede til 
at sikre, at en statsborger som JY ikke fratages sit unionsborgerskab, som er blevet tildelt ved 
artikel 20 TEUF, hvorved hun fratages alle de dertil knyttede rettigheder i strid med 
proportionalitetsprincippet.
85.Jeg vil således bedømme det andet præjudicielle spørgsmål ud fra den betragtning, at det er 
den omtvistede afgørelse, der skal overholde EU-retten og dermed proportionalitetsprincippet.
C.Det andet præjudicielle spørgsmål: den omtvistede afgørelses overensstemmelse med 
proportionalitetsprincippet
86.For så vidt som proportionalitetsprincippet er et centralt element i EU-retten, er det 
indlysende, at såfremt Domstolen, som jeg har foreslået, besvarer det første spørgsmål 
bekræftende, skal det andet spørgsmål ligeledes besvares bekræftende. Henset hertil er det min 
opfattelse, at den forelæggende ret ikke blot ønsker oplyst, om den skal kontrollere, om den 
omtvistede afgørelse er forenelig med proportionalitetsprincippet, men også, om den skal 
kontrollere denne afgørelses forholdsmæssighed eller ej.
87.Det andet spørgsmål bør dermed omformuleres således, at det nærmere bestemt ønskes 
oplyst, om de kompetente nationale myndigheder, herunder i givet fald de nationale retter, er 
forpligtede til at undersøge foreneligheden af afgørelsen om en medlemsstats tilbagekaldelse af 
tilsagnet om tildeling af statsborgerskab – og om at give afslag på ansøgningen om at erhverve 
dette statsborgerskab – med proportionalitetsprincippet, henset til de konsekvenser, som den 
har for den berørte persons situation i forhold til EU-retten, nemlig en tidsubegrænset fortabelse 
af unionsborgerskab, og dermed denne afgørelses overensstemmelse med dette princip.
88.Med henblik på at besvare dette spørgsmål vil jeg i første omgang undersøge karakteren af den 
almene interesse, der forfølges med StbG’s § 20, stk. 1 og 2, og § 10, stk. 1, nr. 6, som tilsagnet om 
tildeling af statsborgerskab og afgørelsen om at tilbagekalde dette tilsagn var baseret på, inden jeg i 
59 – Det skal i denne henseende bemærkes, at Republikken Estland ikke er kontraherende part i den europæiske konvention om 
statsborgerret og dermed ikke er underlagt betingelserne i artikel 8 heri.
60 – Det kan således foreholdes en medlemsstat, der befinder sig i samme situation som Republikken Estland, at den har frigjort personen 
fra statsborgerskabet, når statsløshed måtte forventes, hvilket ikke var tilfældet i den foreliggende sag, i det mindste ud fra den estiske 
regerings synspunkt. JY gav afkald på sit oprindelige statsborgerskab med det formål at kunne erhverve østrigsk statsborgerskab og 
generhverve unionsborgerstatus. Den estiske regering har desuden oplyst, at den foretager en vurdering af forholdsmæssigheden i 
forbindelse med alle afgørelser om statsborgerskab, og navnlig af de individuelle følger for den berørte person.
20                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
anden omgang undersøger overholdelsen af proportionalitetsprincippet for så vidt angår de 
konsekvenser, som den omtvistede afgørelse har for JY’s situation, og den uforholdsmæssige 
karakter af en afgørelse som den omtvistede afgørelse.
1.Begrundelsen om den almene interesse, der forfølges med den lovgivning, der har ligget til 
grund for den omtvistede afgørelse
89.Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at østrigsk ret om statsborgerskab har til formål at 
undgå flere statsborgerskaber, som det navnlig fremgår af StbG’s § 10, stk. 3, nr. 1. Den 
forelæggende ret har oplyst, at det i denne lovs § 20, stk. 1, omhandlede tilsagn vedrører en ret til 
tildeling af statsborgerskab, der alene er betinget af, at det kan dokumenteres, at der er givet afkald 
på det tidligere statsborgerskab. Det præciseres, at nævnte lovs § 20, stk. 2, imidlertid bestemmer, 
at dette tilsagn tilbagekaldes, når den berørte person ikke længere opfylder en af betingelserne for 
at opnå denne tildeling, såsom samme lovs § 10, stk. 1, nr. 6.
90.Den østrigske regering har i sine indlæg forklaret, at det i henhold til national lovgivning kun 
er, såfremt ansøgeren om statsborgerskab inden for den fastsatte frist kan dokumentere, at 
vedkommende er frigjort fra sit statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten, og såfremt 
vedkommende fortsat opfylder de øvrige betingelser for tildeling af østrigsk statsborgerskab, at 
dette vil blive tildelt personen.
91.Det skal først og fremmest påpeges, at Domstolen allerede har udtalt, at det er lovligt, at en 
medlemsstat ønsker at beskytte det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem sig selv og 
dens borgere og den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter, der er grundlaget for 
statsborgerskabstilknytningen61. I denne henseende indgår StbG’s § 20, stk. 1 og 2, og § 10, stk. 1, 
nr. 6, der lå til grund for tilsagnet om tildeling af statsborgerskab og afgørelsen om tilbagekaldelse 
af dette tilsagn, i Republikken Østrigs udøvelse af sin kompetence med hensyn til fastsættelse af 
betingelserne for erhvervelse og fortabelse af østrigsk statsborgerskab.
92.En medlemsstat kan lovligt give tilsagn om tildeling af statsborgerskab, som i henhold til 
nationale bestemmelser såsom StbG’s § 20, stk. 1, alene er betinget af, at der fremlægges 
dokumentation for, at den berørte person er frigjort fra sit statsborgerskab i en anden 
medlemsstat eller et tredjeland62. Dette underbygges navnlig af artikel 1 i konventionen om 
begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret63og af ordlyden af artikel 7, stk. 2, i 
konventionen om begrænsning af statsløshed64.
93.Hvad angår tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, der er baseret på 
StbG’s § 20, stk. 1, og § 10, stk. 1, nr. 6, er det min opfattelse, at den i princippet forfølger et 
legitimt mål.
61 – Rottmann-dommen, præmis 51, og dommen i sagen Tjebbes m.fl. præmis 33.
62 – Artikel 4 i konventionen om statsborgerret bestemmer, at enhver kontraherende stats regler om statsborgerret skal baseres på 
principperne om, at enhver har ret til at besidde statsborgerret, og om, at statsløshed skal undgås.
63 – Jf. punkt 6 i dette forslag til afgørelse.
64 – Jf. punkt 6 i dette forslag til afgørelse. Jf. også konventionens artikel 8, stk. 3, litra a), nr. ii).
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                21FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
94.Jeg vil dog gerne påpege, at medlemsstaterne ved udøvelsen af deres kompetence med hensyn 
til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab skal respektere de forpligtelser, der følger af 
EU-retten, således som den fremgår af den retspraksis, som jeg har undersøgt i forbindelse med 
min bedømmelse af det første præjudicielle spørgsmål. Denne kompetence skal endvidere udøves 
med respekt ikke blot for EU-retten, men også for folkeretten.
95.Hvad angår i denne henseende artikel 7, stk. 2, i konventionen om begrænsning af 
statsløshed65skal det anføres, at det af konklusionerne fra ekspertmødet om fortolkning af 
konventionen om begrænsning af statsløshed, som De Forenede Nationers 
flygtningehøjkommissariat (herefter »UNHCR«) har offentliggjort, fremgår, at »fortabelse af 
statsborgerskab kun er acceptabelt, hvis tilsagnet er ubetinget«66. I henhold til disse forpligtelser 
»findes der en implicit forpligtelse i henhold til konventionen af 1961, hvorefter tilsagn, når det er 
givet, ikke kan trækkes tilbage med den begrundelse, at betingelserne for naturalisation ikke er 
opfyldt, hvorved den berørte person bliver statsløs«67. Desuden forbyder nævnte konventions 
artikel 8 de kontraherende stater at løse en person fra dennes statsborgerret, hvis denne derved 
bliver statsløs. Jeg nærer dermed tvivl om legitimiteten i forhold til folkeretten af en lovgivning 
som StbG’s § 20, stk. 2, der tillader tilbagekaldelse af dette tilsagn, når den pågældende ikke 
længere opfylder blot en af betingelserne for tildeling af statsborgerskab, sådan som det fremgår 
af nævnte lovs § 10, stk. 1, nr. 6, hvorved denne bliver statsløs68.
96.Det skal herefter ligeledes bemærkes, at de konklusioner og ledende principper vedrørende 
konventionen om begrænsning af statsløshed, som UNHCR har udgivet, henhører under den 
bløde lovgivning (»soft law«), således at de har en vis autoritet, men ikke er bindende. Under alle 
omstændigheder indeholder disse konklusioner nyttige vejledninger for medlemsstaterne. Det 
tilkommer ikke desto mindre den forelæggende ret at efterprøve disse oplysninger i den 
foreliggende sag.
97.Jeg vil nu gå over til at behandle forholdsmæssigheden af de konsekvenser, som den 
omtvistede afgørelse har for situationen i hovedsagen.
2.Overholdelse af proportionalitetsprincippet for så vidt angår de virkninger, som den 
omtvistede afgørelse har for JY’s situation
98.Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der ikke er foretaget en kontrol af den omtvistede 
afgørelses forholdsmæssighed i forhold til EU-retten.
99.Jeg skal i denne henseende henvise til, at det tilkommer de kompetente nationale 
myndigheder og de nationale retter at undersøge, om afgørelsen om tilbagekaldelse af tilsagnet 
om statsborgerskab og om afslag på ansøgningen om dette statsborgerskab, når denne medfører 
permanent fortabelse af unionsborgerstatus og de dertil knyttede rettigheder, overholder 
proportionalitetsprincippet for så vidt angår virkningerne heraf for den berørte persons situation 
65 – Jf. punkt 3 i dette forslag til afgørelse. Jf. også konventionens artikel 8, stk. 3, litra a), nr. ii).
66 – Expert Meeting. Interpreting the 1961 Statelessness Convention and Avoiding Statelessness resulting from Loss and Deprivation of 
Nationality. Summary Conclusions, UNHCR, Tunis, Tunesien, 31.10.-1.11.2013, s. 1-15, særlig s. 10, punkt 44. Disse konklusioner 
findes på følgende webadresse: https://www.refworld.org/pdfid/533a754b4.pdf. Min fremhævelse.
67 – Ibidem, s. 10, punkt 45.
68 – Jf. artikel 4 i konventionen om statsborgerskab. Jf. ligeledes artikel 15, stk. 2, i Verdenserklæringen om menneskerettighederne, 
vedtaget den 10.12.1948 af FN’s generalforsamling, der bestemmer, at »[i]ngen må vilkårligt berøves sin nationalitet eller nægtes ret til 
at skifte nationalitet«.
22                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
og i givet fald for den pågældendes familiemedlemmer i forhold til EU-retten69. For at en sådan 
afgørelse kan være forenelig med proportionalitetsprincippet, skal de relevante nationale regler 
muliggøre en individuel undersøgelse af virkningerne af tilbagekaldelsen af tilsagnet i forhold til 
EU-retten70.
100. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om alene den omstændighed, at JY har givet afkald på 
sin unionsborgerstatus og på eget initiativ har frasagt sig sit statsborgerskab i Republikken 
Estland, kan være afgørende i forbindelse med prøvelsen af forholdsmæssigheden.
101. Som allerede anført71er JY’s situation som statsløs såvel som hendes fortabelse af 
unionsborgerskab en følge af den østrigske naturalisationsprocedure i sin helhed. Jeg er dermed 
af den opfattelse, at situationen for en statsborger i en medlemsstat, der som JY har givet afkald 
på sit oprindelige statsborgerskab alene med det formål at opfylde betingelsen i tilsagnet om 
tildeling af østrigsk statsborgerskab, der findes i national ret72, og dermed alene med henblik på 
at generhverve unionsborgerskab, er uden betydning, når det skal afgøres, om tilbagekaldelsen af 
tilsagnet om tildeling af statsborgerskab respekterer proportionalitetsprincippet. Dermed kan et 
sådant afkald ikke betragtes som et relevant kriterium i forbindelse med kontrollen af 
omstændighederne i tilknytning til den berørte persons individuelle situation.
a)Omstændighederne omkring den berørte persons individuelle situation
102. Det skal anføres, at det fremgår af retspraksis i Rottmann-dommen73, at de omstændigheder 
i tilknytning til den berørte persons individuelle situation og i givet fald den pågældendes 
familiemedlemmers situation, der kan være relevante for den kontrol, som de kompetente 
myndigheder og de nationale retter skal foretage, navnlig er lovovertrædelsens grovhed, hvor 
lang tid der er forløbet mellem beslutningen om tilsagn og tilbagekaldelsen af denne og den 
pågældendes mulighed for at generhverve sit oprindelige statsborgerskab74.
1)Overtrædelsernes art
103. Jeg er ikke sikker på, at den omtvistede afgørelse er begrundet, henset til arten af de 
overtrædelser, som JY har begået.
104. Det er blevet foreholdt JY, at hun dels efter meddelelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk 
statsborgerskab havde begået to grove administrative forseelser, idet hun for det første havde 
undladt at anbringe en forskriftsmæssig kontrolplakette på sit motorkøretøj og for det andet 
havde ført et motorkøretøj i spirituspåvirket tilstand, dels mellem 2007 og 2013, før tilsagnet blev 
givet, havde begået otte administrative forseelser.
69 – Jf. i denne retning dommen i sagen Tjebbes m.fl., præmis 40 og den deri nævnte retspraksis.
70 – Ifølge Domstolen gælder dette også i tilfælde af fortabelse af statsborgerskab, også når det er opnået svigagtigt. Jf. i denne retning 
Rottman-dommen, præmis 59.
71 – Jf. punkt 56 i dette forslag til afgørelse.
72 – Man bør holde sig for øje, at denne betingelse finder anvendelse på alle ansøgere om østrigsk statsborgerskab.
73 – Præmis 56.
74 – Med hensyn til disse omstændigheder skal det bemærkes, at der ikke med denne retspraksis indføres en numerus clausus.
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                23FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
105. For så vidt angår de otte administrative forseelser er jeg enig med JY og Kommissionen i, at 
disse forseelser var kendt på datoen for afgivelse af dette tilsagn og ikke udgjorde en hindring for 
tildelingen af tilsagnet. Disse forseelser burde således ikke tages i betragtning ved bestemmelsen af 
grovheden af de forseelser, som JY havde begået.
106. Hvad angår de to grove administrative forseelser har den forelæggende ret forklaret, at den 
første forseelse udgør en trussel mod beskyttelsen af den offentlige trafiksikkerhed, mens den 
anden forseelse navnlig bringer andre trafikanters sikkerhed i fare. Denne sidstnævnte forseelse 
kan alene være afgørende, når det skal fastslås, om betingelserne for tildeling af statsborgerskab i 
StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6, er opfyldt.
107. Den østrigske regering har i sine indlæg gjort gældende, at bestemmelserne i StbG’s § 20, 
stk. 2, sammenholdt med § 10, stk. 1, nr. 6, sikrer, at tilsagnet om tildeling af østrigsk 
statsborgerskab kun kan tilbagekaldes med begrundelse i en væsentlig almen interesse, som 
skyldes, at den berørte person ikke på grundlag af sin hidtidige adfærd (eller ikke længere) kan 
give sikkerhed for, at denne ikke udgør en trussel mod den offentlige ro, orden og sikkerhed eller 
er til fare for andre offentlige interesser som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i den europæiske 
konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
108. Jeg er naturligvis enig i, at en sådan adfærd er strafbar. Er det imidlertid muligt at begrunde 
en afgørelse om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, der bevirker, at den 
berørte persons fortabelse af unionsborgerskabet bliver permanent, i administrative forseelser 
med tilknytning til trafiksikkerheden?
109. Dette er ikke min opfattelse.
110. For det første har JY i sine indlæg anført, at hverken den første75eller den anden76grove 
forseelse var af en sådan art, at hun mistede sit førerbevis. I denne henseende skal det bemærkes, 
at det fremgår af den østrigske regerings svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, at en 
person i henhold til østrigsk ret ikke mister sit førerbevis ved en promille som den, JY havde.
111. For det andet, og som jeg allerede har forklaret i dette forslag til afgørelses punkt 69, er en 
situation, i hvilken en statsborger i en medlemsstat, som i den foreliggende sag, permanent 
fortaber sit unionsborgerskab og dermed fortaber alle de rettigheder, der tildeles ved artikel 20 
TEUF, sammenlignelig med en situation, i hvilken en person fortaber nydelsen af kerneindholdet 
i de rettigheder, der tildeles ved denne artikel, derved, at personens unionsborgerstatus i begge 
situationer mister sin effektive virkning77.
112. Jeg er følgelig af den opfattelse, at der i den foreliggende sag skal anvendes78en retspraksis, 
hvorefter denne bestemmelse for så vidt angår muligheden for at indføre begrænsninger af en 
opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF ikke berører medlemsstaternes mulighed for at påberåbe 
sig en undtagelse vedrørende navnlig opretholdelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af den 
offentlige sikkerhed79. Som Domstolen også har fastslået, skal begreberne »den offentlige orden« 
og »den offentlige sikkerhed« som begrundelse for at fravige retten til fri bevægelighed og ophold 
75 – JY har oplyst, at bøden beløb sig til 112 EUR.
76 – JY har oplyst, at bøden beløb sig til 300 EUR.
77 – Jf. ligeledes fodnote 49 i dette forslag til afgørelse.
78 – Jeg henleder opmærksomheden på den omstændighed, at Domstolen i denne praksis ikke direkte har henvist til artikel 27 og 28 i 
direktiv 2004/38.
79 – Dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 81).
24                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
for unionsborgere eller deres familiemedlemmer i denne henseende fortolkes strengt, således at 
deres rækkevidde ikke kan bestemmes ensidigt af medlemsstaterne uden EU-institutionernes 
kontrol80. Domstolen har således fastslået, at begrebet »den offentlige orden« under alle 
omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver 
lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod 
en grundlæggende samfundsinteresse. Hvad angår begrebet »offentlig sikkerhed« fremgår det af 
denne retspraksis, at det omfatter en medlemsstats indre og ydre sikkerhed, og at en trussel mod 
de grundlæggende offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens 
overlevelse samt risikoen for en alvorlig forstyrrelse af de internationale relationer eller af 
nationernes fredelige sameksistens eller en trussel mod militære interesser kan påvirke den 
offentlige sikkerhed81.
113. Jeg er således af den opfattelse, at tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af 
statsborgerskab, henset til de administrative forseelser, som JY har begået, ikke er baseret på en 
reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige 
sikkerhed.
2)Den tid, der er gået mellem datoen for meddelelse af tilsagnet og datoen for dets tilbagekaldelse
114. Hvad angår de kompetente myndigheders og de nationale retters hensyntagen til den tid, der 
er gået mellem datoen for meddelelse af tilsagnet og datoen for dets tilbagekaldelse skal det 
fremhæves, at afgørelsen om frigørelse af JY fra hendes statsborgerskab i Republikken Estland 
blev truffet den 27. august 2015 , og at afgørelsen om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af 
østrigsk statsborgerskab blev truffet den 6. juli 2017 .
115. Perioden mellem disse to afgørelser er efter min opfattelse meget lang, navnlig henset til 
virkningerne for den berørte person, som i næsten to år efter, at hun har givet afkald på sit 
oprindelige statsborgerskab, har befundet sig i situation som statsløs og dermed har været 
frataget alle de rettigheder, der er knyttet til hendes unionsborgerstatus, herunder retten til at 
færdes og opholde sig frit.
3)Begrænsningerne i udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på hele Unionens område
116. Hvad angår begrænsningerne i udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på hele 
Unionens område skulle de kompetente myndigheder og de nationale retter ligeledes tage 
hensyn til den omstændighed, at den berørte person efter tilbagekaldelsen af tilsagnet om 
tildeling af statsborgerskab, som det er tilfældet med JY, ikke længere kunne generhverve sin 
unionsborgerstatus, og at fortabelsen af denne status dermed blev permanent.
117. Som i den foreliggende sag vil en sådan person navnlig blive konfronteret med tabet af retten 
til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, og i givet fald med problemer med at 
rejse til andre medlemsstater, navnlig Estland, med henblik på at opretholde reelle og 
80 – Dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 82). Jf. også dom af 4.12.1974, van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, 
præmis 18), af 26.2.1975, Bonsignore (67/74, EU:C:1975:34, præmis 6), af 28.10.1975, Rutili (36/75, EU:C:1975:137, præmis 27), af 
27.10.1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, præmis 33), af 19.1.1999, Calfa (C-348/96, EU:C:1999:6, præmis 23), og af 29.4.2004, 
Orfanopoulos og Oliveri (C-482/01 og C-493/01, EU:C:2004:262, præmis 64 og 65).
81 – Dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 83).
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                25FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
regelmæssige forbindelser til sine familiemedlemmer dér, med at udøve erhvervsvirksomhed eller 
med at tage de nødvendige skridt til at udøve en sådan virksomhed i Østrig eller i andre 
medlemsstater.
4)Muligheden for, at den berørte person kan generhverve sit oprindelige statsborgerskab
118. Hvad angår muligheden for, at den berørte person kan generhverve sit oprindelige 
statsborgerskab, fremgår det af den estiske regerings svar på et spørgsmål fra Domstolen i 
retsmødet, at dette i henhold til estisk ret er umuligt, når personen er blevet frigjort fra sit 
statsborgerskab, for så vidt som en af de betingelser, der skal være opfyldt for at kunne erhverve 
estisk statsborgerskab, er, at den pågældende skal have været bosiddende i medlemsstaten i otte 
år. De østrigske myndigheder kan således ikke se bort fra denne situation.
5)Den normale udvikling af et familie- og arbejdsliv
119. Det fremgår af Domstolens praksis, at det navnlig påhviler de kompetente nationale 
myndigheder og i givet fald de nationale retter at sikre, at en fortabelse af statsborgerskab i en 
medlemsstat er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i Den 
Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og som 
Domstolen skal beskytte, og særligt retten til respekt for privatliv og familieliv, som er fastsat i 
chartrets artikel 782.
120. I den foreliggende sag fremgår det af JY’s indlæg i retsmødet, at agenturet for flygtninge og 
statsløse havde undersøgt JY’s situation og ved afgørelse af 7. januar 2020 havde konkluderet, at 
hun opholdt sig ulovligt i Østrig. JY havde således kun en humanitær opholdstilladelse i henhold 
til asyllovens § 55, stk. 2, og skulle for at kunne få adgang til arbejdsmarkedet først indhente en 
arbejdstilladelse fra arbejdsformidlingen.
121. Under disse omstændigheder skal de kompetente myndigheder og de nationale retter 
ligeledes i forbindelse med prøvelsen af forholdsmæssigheden tage hensyn til de 
uforholdsmæssige virkninger, som den berørte person vil blive udsat for, og som påvirker den 
normale udvikling af et familie- og arbejdsliv.
122. De nationale myndigheder og de nationale retter skal tage hensyn til de i de foregående 
punkter beskrevne forhold i forbindelse med prøvelsen af proportionalitetsprincippet.
b)De nationale reglers sammenhæng og egnethed til at nå målet om beskyttelse af 
trafiksikkerheden
123. Hvad angår først og fremmest sammenhængen i den nationale ret vil jeg blot stille følgende 
spørgsmål: Er det sammenhængende, at forseelser i tilknytning til trafiksikkerheden i en national 
retsorden kan anses for ikke at være tilstrækkeligt grove til at bevirke, at den berørte person mister 
sit førerbevis, men kan føre til en tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab og til 
fortabelse af unionsborgerskabet og alle de dertil knyttede rettigheder?
82 – Dommen i sagen Tjebbes m.fl., præmis 45 og den deri nævnte retspraksis. Det skal fremhæves, at det fremgår af chartrets artikel 1 med 
overskriften »Den menneskelige værdighed«, at »[d]en menneskelige værdighed er ukrænkelig. Den skal respekteres og beskyttes«.
26                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
124. Jeg kan ikke se, hvilken begrundelse der skulle kunne give anledning til en konklusion om, at 
der ikke findes et problem med sammenhængen.
125. Hvad angår dernæst denne lovgivnings egnethed til at fremme de mål, der er opstillet i 
StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6, skal det påpeges, at der findes en klar mangel på overensstemmelse 
mellem grovheden af de forseelser, der er fastsat i national ret, og de virkninger, den har for den 
berørte persons situation.
126. Disse overvejelser foranlediger mig til at konkludere, at en afgørelse om tilbagekaldelse af 
tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, som den omtvistede afgørelse, der gør en berørt persons 
fortabelse af sin unionsborgerstatus permanent i en situation som den i hovedsagen omhandlede 
på grund af administrative forseelser i tilknytning til trafiksikkerheden, navnlig forseelser, der ikke 
medfører, at personen mister sit førerbevis, ikke er i overensstemmelse med 
proportionalitetsprincippet i EU-retten.
127. Som afslutning på min bedømmelse vil jeg citere generaladvokat Mengozzi, som i sit forslag 
til afgørelse i sagen Tjebbes m.fl.83fastslog, at »[i] det helt ekstreme tilfælde – og jeg håber, at der 
er tale om et rent hypotetisk tilfælde – hvor lovgivningen i en medlemsstat foreskriver, at 
naturalisationen af en person tilbagekaldes, og hvor dette har den følge, at den pågældende 
fortaber unionsborgerskabet som følge af en overtrædelse af færdselsloven, kommer denne 
foranstaltnings manglende forholdsmæssighed til udtryk ved den manglende sammenhæng 
mellem den begåede overtrædelses ringe grovhed og den dramatiske følge, der består i fortabelse 
af unionsborgerskabet«.
V.Forslag til afgørelse
128. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, 
der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig), således:
»1) En situation, hvor en fysisk person, der kun har statsborgerskab i en enkelt medlemsstat, og 
som giver afkald på dette statsborgerskab og dermed sin unionsborgerstatus med henblik på 
at opnå statsborgerskab i en anden medlemsstat i overensstemmelse med et tilsagn om 
tildeling af statsborgerskab i den anden medlemsstat, idet denne afgørelse efterfølgende er 
blevet tilbagekaldt, og der er blevet givet afslag på den pågældendes ansøgning om dette 
statsborgerskab, hvorved den berørte person forhindres i at generhverve sit 
unionsborgerskab, er efter sin natur og sine konsekvenser omfattet af EU-retten.
2) Artikel 20 TEUF, sammenholdt med artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om 
grundlæggende rettigheder, er ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i 
hovedsagen omhandlede, der gør det muligt for denne medlemsstat med henvisning til 
begrundelsen om almen interesse at tilbagekalde tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, 
selv om denne afgørelse om tilbagekaldelse gør den berørte persons fortabelse af sin 
unionsborgerstatus permanent og medfører en manglende mulighed for, at vedkommende 
kan generhverve denne status og de dertil knyttede rettigheder, forudsat at de kompetente 
nationale myndigheder, herunder i givet fald de nationale retter, prøver afgørelsens 
forenelighed med proportionalitetsprincippet i lyset af de virkninger, som den har på den 
berørte persons situation i forhold til EU-retten, og dermed denne afgørelses forenelighed 
med nævnte princip.
83 – Jf. i denne henseende generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Tjebbes m.fl. (C-221/17, EU:C:2018:572, punkt 88).
ECLI:EU:C:2021:530                                                                                                                27FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )
I forbindelse med denne prøvelse skal den forelæggende ret navnlig undersøge, om en sådan 
afgørelse er begrundet i forhold til grovheden af de forseelser, som vedkommende har begået, 
til den tid, der er gået mellem datoen for meddelelsen af tilsagnet og datoen for 
tilbagekaldelsen af dette, til begrænsningerne i udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig 
frit, og til muligheden for at generhverve det oprindelige statsborgerskab, og om den berørte 
person vil blive udsat for uforholdsmæssige virkninger, der berører den normale udvikling af 
et familie- og arbejdsliv, i forhold til EU-retten.
En afgørelse om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, som den 
omtvistede afgørelse af 6. juli 2017 truffet af Wiener Landesregierung (regeringen for 
delstaten Wien, Østrig), der gør en berørt persons fortabelse af sin unionsborgerstatus 
permanent i en situation som den i hovedsagen omhandlede, på grund af administrative 
forseelser i tilknytning til trafiksikkerheden, navnlig forseelser, der ikke medfører, at 
personen mister sit førerbevis, er ikke i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i 
EU-retten.«
28                                                                                                                ECLI:EU:C:2021:530FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT SZPUNAR – SAG C-118/20 
WIENER LANDESREGIERUNG (TILBAGEKALDELSE AF EN GARANTI FOR NATURALISERING )