Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 13. december 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN PORTUGISISKE REPUBLIK. - PERSONER BEFOEJET TIL AT UDFAERDIGE TOLDANGIVELSER - ANGIVELSE FOR EN ANDENS REGNING. - SAG C-323/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-01887



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

Denne sag vedroerer de portugisiske regler for udfaerdigelse af toldangivelser for en andens regning af en kategori af erhvervsdrivende - transitspeditoervirksomheder - der inden for sektoren for tjenesteydelser konkurrerer med de autoriserede speditoerer. Ifoelge Kommissionen er disse regler i strid med Raadets forordning (EOEF) nr. 3632/85 af 12. december 1985 om fastlaeggelse af betingelserne for, at en person kan udfaerdige en toldangivelse (EFT L 350, s. 1), idet reglerne indeholder et forbud mod, at transitspeditoervirksomheder, i det mindste i erhvervsmaessigt oejemed, kan udfaerdige toldangivelser for en andens regning.

Jeg skal ganske kort sammenfatte de vaesentligste bestemmelser i de relevante faellesskabsregler og den relevante nationale lovgivning, idet jeg i oevrigt skal henvise til retsmoederapporten.

Faellesskabsregler

Forordning nr. 3632/85 fastsaetter betingelserne for, at en person kan udfaerdige en toldangivelse. Forordningens artikel 2 bestemmer saaledes, at toldangivelsen kan udfaerdiges af enhver person, som for den kompetente myndighed kan fremlaegge eller lade fremlaegge den paagaeldende vare samt alle de foreskrevne dokumenter. I henhold til artikel 3 kan toldangivelsen udfaerdiges paa tre forskellige maader, nemlig

a) i eget navn og for egen regning

b) i en andens navn og for en andens regning

c) i eget navn, men for en andens regning.

Artikel 3, stk. 2, bestemmer imidlertid, at muligheden i henhold til stk. 1, litra c), kun kan anvendes, saafremt medlemsstaterne har truffet bestemmelse herom.

Saafremt en medlemsstat aabner mulighed for udfaerdigelse af toldangivelser i eget navn, men for en andens regning, kan den paagaeldende stat ifoelge artikel 3, stk. 3, forbeholde retten

a) til at udfaerdige toldangivelser i en andens navn og for en andens regning eller, alternativt, (1)

b) til at udfaerdige toldangivelser i eget navn, men for en andens regning,

for personer, der som selvstaendige erhvervsdrivende udfaerdiger toldangivelser enten som hovederhverv eller som bierhverv.

Yderligere bestemmer artikel 6, at forordningen ikke er til hinder for at anvende nationale bestemmelser, hvorefter retten til, i overensstemmelse med artikel 3, stk. 3, i erhvervsmaessigt oejemed at udfaerdige toldangivelser enten i en andens navn og for en andens regning eller i eget navn, men for en andens regning, forbeholdes personer, der er bemyndiget hertil af de kompetente myndigheder i den paagaeldende medlemsstat paa de betingelser, som denne har fastsat, navnlig vedroerende de noedvendige faglige kvalifikationer og de garantier, der anses for noedvendige for udoevelsen af dette erhverv.

Nationale regler

Med hensyn til de for sagen relevante nationale regler skal jeg blot naevne foelgende punkter.

For det foerste kan toldangivelser i henhold til den portugisiske ordning udfaerdiges enten i en andens navn og for en andens regning eller i eget navn, men for en andens regning (samt naturligvis i eget navn og for egen regning).

For det andet findes der i henhold til den portugisiske lovgivning en saerlig gruppe erhvervsdrivende - autoriserede speditoerer, jf. artikel 426, stk. 4, i lov om toldreformen (herefter benaevnt "toldreformen") (2), som har kompetence til at udfaerdige toldangivelser for en andens regning. Disse autoriserede speditoerer har ifoelge loven eneret til at handle i eget navn, men for en andens regning. De har saaledes absolut eneret til at handle i eget navn, men for en andens regning. Yderligere kan de optraede i en andens navn og for en andens regning.

For det tredje kan ogsaa andre personer end de autoriserede speditoerer i henhold til de portugisiske regler udfaerdige toldangivelser for en andens regning (3). Denne ret er imidlertid begraenset i to henseender:

- Disse personer kan kun handle i en andens navn og for en andens regning, idet alene de autoriserede speditoerer kan handle i eget navn, men for en andens regning.

- Disse personer kan i modsaetning til de autoriserede speditoerer ikke handle i erhvervsmaessigt oejemed, idet de kun er befoejet til at repraesentere én og ikke flere forskellige virksomheder.

For det fjerde kan transitspeditoervirksomheder - handelsselskaber som er omfattet af lovdekret nr. 43/83 af 25. januar 1983 - i henhold til lovdekretets artikel 7, stk. 4, "ikke udoeve den virksomhed, der er omhandlet i toldreformens artikel 426", dvs. udfaerdigelse af toldangivelser.

Parternes argumenter

I denne traktatbrudssag er der netop nedlagt paastand om, at artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 43/83 er uforenelig med artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85.

Kommissionen har i denne forbindelse gjort gaeldende, at artikel 7, stk. 4, indeholder et absolut forbud mod, at transitspeditoervirksomheder udfaerdiger toldangivelser. De kan saaledes hverken handle i eget navn, men for en andens regning (hvilket under alle omstaendigheder ifoelge den portugisiske lovgivning er forbeholdt de autoriserede speditoerer) eller i en andens navn og for en andens regning.

Denne situation er klart i strid med forordningens artikel 3, stk. 3. Ifoelge Kommissionen kan medlemsstaterne ifoelge denne bestemmelse kun forbeholde én af de to typer repraesentationsforhold for en bestemt gruppe af erhvervsdrivende. Den anden type kan derimod ikke goeres til genstand for en eneret og boer derfor staa aaben for alle interesserede erhvervsdrivende. I henhold til artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 43/83 er transitspeditoervirksomheder imidlertid afskaaret fra at udoeve begge disse repraesentationsforhold.

Den portugisiske regering har erkendt, at artikel 7, stk. 4, ville vaere i strid med forordningen, hvis den indeholdt et absolut forbud mod, at transitspeditoervirksomheder kan optraede som mellemmaend. Regeringen har imidlertid tilfoejet, at det fremfoerte klagepunkt maa anses for uholdbart, netop fordi Kommissionen har stoettet sig paa en fejlagtig fortolkning af de relevante nationale bestemmelser. I virkeligheden indeholder artikel 7 trods bestemmelsens ordlyd ikke et absolut forbud mod, at transitspeditoervirksomheder udfaerdiger toldangivelser for en andens regning. Hvis man anlaegger en systematisk fortolkning, dvs. en fortolkning i lyset af toldreformens generelle bestemmelser, indebaerer bestemmelsen kun, at transitspeditoervirksomheder ikke kan udoeve denne virksomhed i erhvervsmaessigt oejemed. I samme omfang som de andre personer, der er omfattet af toldreformens artikel 426, kan disse derfor udfaerdige toldangivelser i en andens navn og for en andens regning, idet de dog udelukkende kan optraede som fuldmaegtig for én kunde.

Som allerede naevnt har Kommissionen heroverfor anfoert, at selv om det maatte antages, at artikel 7, stk. 4, kan tillaegges den af den portugisiske regering anfoerte raekkevidde, foreligger der dog under alle omstaendigheder stadig et traktatbrud.

Ifoelge Kommissionen fremgaar det nemlig af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85, at én af de to muligheder ikke kan forbeholdes en bestemt erhvervsgruppe, hvorfor den staar aaben for enhver interesseret erhvervsdrivende. For saa vidt som faellesskabsreglerne ikke fastsaetter nogen graense for denne mulighed, maa det antages, at den mulighed, der ikke er omfattet af forbeholdet, om fornoedent ogsaa maa kunne udnyttes i erhvervsmaessigt oejemed. Den i den portugisiske lovgivning indeholdte begraensning er saaledes under alle omstaendigheder uforenelig med faellesskabsreglerne.

Raekkevidden af artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 43/83

Med hensyn til fortolkningen af artikel 7, stk. 4, skal jeg bemaerke, at Kommissionen endnu under den mundtlige forhandling fastholdt sin opfattelse, hvorefter reglen indeholder et absolut forbud mod, at transitspeditoervirksomheder kan udfaerdige toldangivelser, mens den portugisiske regering heroverfor vedholdende har anfoert, at transitspeditoervirksomhederne kan udfaerdige saadanne angivelser, forudsat at de ikke handler i erhvervsmaessigt oejemed.

Stillet over for disse divergerende opfattelser har jeg dog ikke fundet det muligt hverken paa grundlag af sagens akter eller paa grundlag af den mundtlige forhandling at fjerne den tvivl, der bestaar paa dette omraade, og noejagtigt fastlaegge den faktiske raekkevidde af den omtvistede bestemmelse.

Det er rigtigt, at selve ordlyden af bestemmelsen, for saa vidt som det heri generelt og uden yderligere praecisering fastslaas, at transitspeditoervirksomheder ikke kan udoeve den af toldreformens artikel 426 omfattede virksomhed, tilsyneladende bekraefter Kommissionens udlaegning.

Artikel 426 fastsaetter nemlig de forskellige grupper af personer, der er bemyndiget til at udfaerdige toldangivelser. Rent logisk maa det derfor antages, at begraensningen i artikel 7, stk. 4, netop tilsigter at udelukke transitspeditoervirksomheder fra denne gruppe.

Det er imidlertid ogsaa korrekt, at den portugisiske regering har forsikret, at artikel 7, stk. 4, aldrig er blevet opfattet og anvendt paa denne maade. Rent konkret har transitspeditoervirksomhederne aldrig faaet forbud mod at udfaerdige toldangivelser i en andens navn og for en andens regning, men udelukkende i at udoeve denne virksomhed i erhvervsmaessigt oejemed.

Det bemaerkes ligeledes, at Kommissionen intet har anfoert, som kan afkraefte denne paastand. Navnlig har den ikke henvist til noget, der blot ligner administrativ praksis, og end ikke til et eneste konkret tilfaelde, hvor en transitspeditoervirksomhed har faaet afvist toldangivelser, der er udfaerdiget i en andens navn og for en andens regning, om end ikke i erhvervsmaessigt oejemed. Det maa understreges, at Kommissionen sandsynligvis ikke ville have haft uoverstigelige vanskeligheder ved at skaffe relevante oplysninger om dette forhold, da den har handlet i samarbejde med de beroerte speditoervirksomheder, som i oevrigt ved deres klage har fremkaldt denne sag.

Jeg mener saaledes ikke, at det i den foreliggende sag maa antages, at raekkevidden af de omtvistede bestemmelser er klart defineret. Jeg mener derfor, at Domstolen ikke kan fastslaa, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat faellesskabsretten ved at opretholde en ordning, som indeholder et totalt forbud mod, at en bestemt gruppe erhvervsdrivende - nemlig transispeditoervirksomheder - udfaerdiger toldangivelser i en andens navn og for en andens regning.

Det er imidlertid ikke tilstraekkeligt til at frifinde sagsoegte.

I denne forbindelse kan det for det foerste anfoeres, at ordlyden af artikel 7, stk. 4, i bedste fald maa betegnes som tvetydig, for saa vidt som den rent objektivt kan foere til den antagelse, at transitspeditoervirksomheder er helt afskaaret fra at udfaerdige toldangivelser. Bestemmelsen kan saaledes kritiseres, i det mindste i det omfang, den ikke yder den noedvendige retssikkerhed ved at afskaere de personer, bestemmelsen henvender sig til, og mere generelt tredjemand fra at faa et praecist kendskab til raekkevidden af deres egne rettigheder.

En saadan usikkerhed kan i sig selv udgoere en tilsidesaettelse af de faellesskabsretlige forpligtelser, idet den ret, der tilkommer transitspeditoervirksomheder saavel som andre ikke-autoriserede erhvervsdrivende, til at udfaerdige toldangivelser for en andens regning er fastslaaet i artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85. Foelgelig kan den usikkerhed, som bestemmelsens ordlyd kan fremkalde, hindre udoevelsen af befoejelser, der er sikret af faellesskabsretten, hvilket i henhold til Domstolens praksis vedroerende gennemfoerelsen af direktiver maa anses for at udgoere en urigtig anvendelse af de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser (jf. senest dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825).

Naar dette er sagt, mener jeg imidlertid ikke, at Domstolen i denne sag skal gaa frem paa samme maade. Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at sagens genstand ikke er den usikre og tvetydige ordlyd af artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 43/83, men spoergsmaalet om, hvorvidt bestemmelsen i det vaesentlige er uforenelig med artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85, og at bestemmelsen - efter Kommissionens opfattelse - ogsaa ville vaere uforenelig med forordningen, selv om artikel 7, stk. 4, rent faktisk havde den af regeringen tillagte raekkevidde.

Dette er i oevrigt grunden til, at Kommissionen, selv om den allerede under den administrative procedure (som det fremgaar af aabningsskrivelsen) var helt klar over, at artikel 7, stk. 4, ikke var tilstraekkelig klar, ikke selv har nedlagt paastand om, at Domstolen subsidiaert tager stilling til dette spoergsmaal og fastslaar, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten ved at have opretholdt en tvetydig bestemmelse, som i kraft af sin ordlyd kan fortolkes saaledes, at bestemmelsen indeholder et absolut forbud mod, at bestemte erhvervsdrivende udoever de rettigheder, som de derimod netop er sikret i faellesskabsretten.

Hvad Kommissionen har anmodet Domstolen om at fastslaa - skoent det ikke udtrykkeligt fremgaar af staevningens paastande - er, at artikel 7, stk. 4, selv om bestemmelsen opfattes som anfoert af den portugisiske regering, under alle omstaendigheder er uforenelig med artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85. Det skal derfor afgoeres, om artikel 7, stk. 4, sammenholdt med toldreformens bestemmelser, er i strid med ovennaevnte faellesskabsbestemmelser, fordi bestemmelserne afskaerer en bestemt gruppe af erhvervsdrivende - transitspeditoervirksomhederne - fra i erhvervsmaessigt oejemed at udfaerdige toldangivelser i en andens navn og for en andens regning.

Raekkevidden af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85

Her ville det maaske vaere hensigtsmaessigt at praecisere, at som understreget af Kommissionen under den mundtlige forhandling er forordning nr. 3632/85 et kompromis mellem to forskellige systemer til regulering af toldangivelser. Under forhandlingerne indtog staterne nemlig forskellige standpunkter, idet denne virksomhed i visse stater udelukkende forbeholdes en bestemt gruppe erhvervsdrivende, hvorimod en saadan eneret er helt ukendt i andre medlemsstater, hvor enhver erhvervsdrivende derfor kan udfaerdige toldangivelser for en andens regning.

Naar henses hertil er alternativet i forordningens artikel 3, stk. 3, tilstraekkelig transparent. I virkeligheden forekommer reglen at vaere et kompromis, der saa vidt muligt skal tilgodese to krav. Dels skal reglen opretholde en fortrinsstilling for autoriserede speditoerer, dels skal den formelt begraense denne fortrinsstilling til en af de to muligheder med henblik paa saaledes at sikre den frie konkurrence mellem de interesserede erhvervsdrivende for saa vidt angaar den mulighed for at udfaerdige toldangivelser, som ikke er omfattet af eneretten.

Med andre ord indebaerer artikel 3, stk. 3, en begraenset - minimal - anerkendelse af den erhvervsmaessige kategori af autoriserede speditoerer, idet formaalet med bestemmelsen er at undgaa, at disse faar en absolut eneret til den omhandlede tjenesteydelse og derfor sikres indtaegter alene i kraft af deres stilling, hvilket kun kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet i negativ retning. Formaalet med forordningen er saaledes - i oevrigt i overensstemmelse med Domstolens dom af 25. oktober 1979 (sag 159/78, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3247) - at sikre, at vareimportoererne ikke forpligtes til udelukkende at henvende sig til autoriserede speditoerer med henblik paa udfaerdigelsen af toldangivelser, men har en vis frihed til at vaelge mellem forskellige grupper af konkurrerende erhvervsdrivende.

Yderligere falder dette formaal i traad med den mere generelle noedvendighed af at beskytte de frie varebevaegelser. At det er noedvendigt at "gaa gennem" de autoriserede speditoerer, foerer nemlig til et spild af ressourcer og navnlig til en forhoejelse af omkostningerne, som belaster de indfoerte varer.

Det er klart, at selv om alternativet i artikel 3, stk. 3, skal sikre, at importoererne - om end ved en bestemt form for fuldmagt eller kommission - om noedvendigt frit skal kunde henvende sig til andre mellemmaend end de autoriserede speditoerer, skal denne valgmulighed yderligere kunne udoeves effektivt. Det kraever, at ogsaa andre personer end netop de autoriserede speditoerer maa kunne handle i erhvervsmaessigt oejemed.

Efter min mening er det indlysende, at hvis de (ikke-autoriserede) mellemmaend, som allerede er daarligt stillede, idet de kun kan handle enten i en andens navn og for en andens regning eller i eget navn, men for en andens regning, ligeledes var afskaaret fra i erhvervsmaessigt oejemed at udfaerdige toldangivelser, vil importoererne ikke have nogen reel valgmulighed. Hvis nemlig den enkelte (ikke-autoriserede) mellemmand kun kan handle for én importoers regning, vil importoerernes mulighed for at henvende sig til andre erhvervsdrivende end de autoriserede speditoerer vaere saa begraenset, at der i kommerciel henseende ikke ville vaere et reelt og effektivt alternativ til de autoriserede speditoerer.

Jeg mener derfor, at artikel 3, stk. 3, i overensstemmelse med det deri indeholdte alternativ indfoerer og sikrer en erhvervsmaessig valgmulighed mellem autoriserede speditoerer og andre erhvervsdrivende (skoent sidstnaevnte kun kan anvende den mulighed, der ikke er omfattet af eneretten).

Deraf foelger, at hvis raekkevidden af artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 43/83, sammenholdt med bestemmelserne i toldreformen - som haevdet af den portugisiske regering - alene indebaerer, at transitspeditoervirksomheder afskaeres fra i erhvervsmaessigt oejemed at udfaerdige toldangivelser, er en saadan begraensning under alle omstaendigheder uforenelig med artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3632/85. Denne begraensning bevirker nemlig, at valgmuligheden mellem autoriserede speditoerer og andre konkurrerende erhvervsdrivende i virkeligheden blot er fiktiv og uden konkrete virkninger.

Det kan naturligvis vaere rigtigt, at den her fremstillede fortolkning - som haevdet af den portugisiske regering - i vaesentlig grad begraenser de autoriserede speditoerers erhvervsmuligheder. Det er nemlig sandsynligt, at erhvervsdrivende, som anvender en transitspeditoer i forbindelse med importen af varer, ikke er interesseret i at henvende sig til en autoriseret speditoer med henblik paa udfaerdigelsen af toldangivelsen, saafremt transitspeditoeren selv som mellemmand ogsaa kan opfylde formaliteterne i forbindelse med toldangivelsen.

Efter min opfattelse er vanskeligheder af denne art imidlertid uden betydning for fortolkningen af artikel 3, stk. 3. Som allerede fremhaevet flere gange har bestemmelsen nemlig ikke til formaal at sikre de autoriserede speditoerer indtaegter alene i kraft af deres stilling (under alle omstaendigheder har de allerede eneret til at optraede enten som fuldmaegtig eller som kommissionaer), idet bestemmelsen tvaertimod skal sikre importoererne reel valgfrihed. For at denne frihed ikke blot skal vaere formel, skal den kunne udnyttes erhvervsmaessigt.

Herefter skal jeg sammenfattende foreslaa, at Domstolen

1) fastslaar, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af forordning (EOEF) nr. 3632/85, idet artikel 7, stk. 4, i lovdekret nr. 43/83 af 25. januar 1983 afskaerer en bestemt kategori af erhvervsdrivende - transitspeditoervirksomheder - fra i erhvervsmaessigt oejemed at udfaerdige toldangivelser i en andens navn og for en andens regning

2) tilpligter Den Portugisiske Republik at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) - O.a.: I den franske og den portugisiske udgave af forordningen staar der ikke som paa danske dels ... dels , men enten ... eller .

(2) - Lovdekret nr. 46311 af 27.4.1965, som aendret ved lovdekret nr. 450 af 7.10.1980.

(3) - Det drejer sig om de personer, der er bemyndiget hertil i henhold til toldreformens artikel 426, stk. 1, 2 og 3.