Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 10. februar 1994. - R. L. ALDEWERELD MOD STAATSSECRETARIS VAN FINANCIEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HOGE RAAD - NEDERLANDENE. - FORORDNING (EOEF) NR. 1408/71 - BESTEMMELSE AF, HVILKEN LOVGIVNING DER SKAL ANVENDES - UDSTATIONERING I EN TREDJESTAT. - SAG C-60/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-02991



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

A ° Indledning

1. Sagsoegeren i hovedsagen, Aldewereld, er nederlandsk statsborger. Ifoelge forelaeggelsesdommen blev han i 1985 ansat i en virksomhed med hjemsted i Tyskland, som straks udsendte ham til Thailand, hvor han arbejdede i hele aaret 1986. Paa grundlag af denne beskaeftigelse opkraevede de tyske myndigheder socialforsikringspraemier efter tysk ret. De hertil svarende bidrag til arbejdsloesheds-, syge-, alderdoms- og ulykkesforsikring blev indeholdt i Aldewereld' s loen. En ansoegning om udbetaling af boernetilskud blev dog afslaaet af de tyske myndigheder, da Aldewereld efter deres opfattelse ikke opfyldte de efter tysk ret noedvendige betingelser herfor.

2. Efter nederlandsk ret paahviler socialforsikringspligten personer, som er bosiddende i Nederlandene. Ifoelge den forelaeggende rets konstateringer havde Aldewereld i 1986 sin bopael (efter den i disse socialforsikringsbestemmelser forudsatte betydning) i Nederlandene. Aldewereld indbragte de nederlandske myndigheders afgoerelse, hvorefter han for dette aar blev afkraevet bidrag til den nederlandske socialforsikring, for Gerechtshof, Arnhem, som dog ikke gav ham medhold. Aldewereld appellerede denne afgoerelse til Nederlandenes Hoge Raad.

3. Nederlandenes Hoge Raad forelagde Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse i henhold til EOEF-traktatens artikel 177:

"Er de til faellesskabsretten hoerende regler, som har til formaal at virkeliggoere arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, navnlig reglerne om bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, i afsnit II i Raadets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971, til hinder for, at en arbejdstager, der bor paa en medlemsstats omraade, og som ansat i en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat udelukkende har beskaeftigelse uden for Faellesskabets omraade, paa grundlag af hvilken han bliver paalagt at betale sociale sikringsbidrag i henhold til lovgivningen i denne anden stat, paalaegges at betale sociale sikringsbidrag i henhold til den sociale lovgivning i bopaelsstaten?"

B ° Stillingtagen

4. Den foreliggende praejudicielle sag vedroerer i det vaesentlige spoergsmaalet, om faellesskabsretten tillader, at en person i Aldewereld' s situation er omfattet af socialforsikringsbestemmelserne i mere end én medlemsstat. Det er naerliggende at soege et svar paa dette spoergsmaal i den i det praejudicielle spoergsmaal naevnte forordning (EOEF) nr. 1408/71 udstedt af Raadet den 14. juni 1971 (1), som tjener til koordinering af medlemsstaternes socialforsikringsordninger (2).

5. Ifoelge artikel 2, stk. 1, gaelder forordning nr. 1408/71 bl.a. for arbejdstagere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater. Alle parter, som har deltaget i retsforhandlingerne for Domstolen ° Nederlandene, Italien, Kommissionen og Aldewereld ° har med rette samstemmende anfoert, at dette er tilfaeldet her, og at Aldewereld dermed er omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade. Det afgoerende er, at han var omfattet af socialforsikringsbestemmelserne i (mindst) én medlemsstat. Den omstaendighed, at Aldewereld i den paagaeldende periode var beskaeftiget uden for Faellesskabet, er derfor for saa vidt uden betydning (3).

6. Regler om bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, findes i forordningens afsnit II (artikel 13 ff.). I forordningens artikel 13, stk. 1, hedder det:

"Med forbehold af artikel 14c er de personer, der er omfattet af denne forordning, alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spoergsmaalet om hvilken lovgivning, der skal anvendes, afgoeres efter bestemmelserne i dette afsnit." (4)

7. Det kan ikke naegtes, at afsnit II i forordning nr. 1408/71 ikke indeholder nogen bestemmelse, som ville vaere umiddelbart anvendelig paa det foreliggende tilfaelde.

Jeg gaar herved ud fra, at de sociale forsikringsbidrag, som Aldewereld har betalt i Tyskland, er bidrag, som han i henhold til tyske bestemmelser var forpligtet til at betale. Dette maa den forelaeggende ret ogsaa have lagt til grund, skoent det ikke udtrykkeligt fremgaar af forelaeggelsesdommen. De foelgende udtalelser gaelder derfor kun for denne hypotese.

Den nederlandske regerings repraesentant har ganske vist under den mundtlige forhandling udtrykt nogen tvivl om, hvorvidt Aldewereld faktisk var retligt forpligtet til at betale sociale forsikringsbidrag i Tyskland. Saafremt denne tvivl skulle vaere begrundet, ville det spoergsmaal, vi her skal tage stilling til, naturligvis fremstaa i et helt andet lys. Saafremt de i Tyskland betalte bidrag skulle vaere bidrag til en frivillig forsikring, ville konflikten med den obligatoriske forsikring efter nederlandsk ret vel skulle loeses paa grundlag af forordning nr. 1408/71 (jf. dennes artikel 15). Der er dog her tale om et spoergsmaal vedroerende faktiske omstaendigheder, som det maa tilkomme den forelaeggende ret at besvare.

8. For det foerste kan der i dette tilfaelde ikke vaere tale om at anvende den almindelige bestemmelse i artikel 13, stk. 2, litra a), hvorefter en arbejdstager ° med forbehold af artikel 14-17 ° er omfattet af lovgivningen i den medlemsstat, i hvilken han er beskaeftiget, naermere bestemt ogsaa, naar han bor i en anden medlemsstat, eller hans arbejdsgiver har hjemsted eller sin bopael paa en anden medlemsstats omraade. Denne bestemmelse kan ikke komme til anvendelse her, da Aldewereld var beskaeftiget i en tredjestat.

Heller ikke de i artikel 14 fastsatte saerlige regler omfatter den her givne hypotese (5). Artikel 14, nr. 1, angaar tilfaelde, hvor en person, der er beskaeftiget paa en medlemsstats omraade, af sin arbejdsgiver midlertidigt udsendes til en anden medlemsstats omraade. Artikel 14, nr. 2, indeholder saerlige regler for tilfaelde, hvor en arbejdstager normalt er beskaeftiget paa to eller flere medlemsstaters omraade.

Forordningens artikel 17 bestemmer, at to eller flere medlemsstater (eller de kompetente myndigheder i disse stater eller de af disse myndigheder udpegede organer) ved aftale kan goere undtagelser fra artikel 13-16 til fordel for visse personer eller kategorier af personer. En saadan aftale, som kunne anvendes paa det foreliggende tilfaelde, synes dog ikke at vaere indgaaet.

9. Den nederlandske regering har af denne situation draget den slutning, at afsnit II i forordning nr. 1408/71 overhovedet ikke er anvendeligt i det foreliggende tilfaelde eller i hvert fald ikke indeholder nogen regel til bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes. I en saadan situation er det udelukkende medlemsstaterne, der har kompetence til at afgoere, om en person som Aldewereld er omfattet af deres sociale forsikringsordninger. Skoent dette i det foreliggende tilfaelde foerer til en (delvis) dobbeltforsikring, er der ingen lakuner i bestemmelserne i afsnit II, da de bestemmelser, der ligger til grund for forordning nr. 1408/71 ° EOEF-traktatens artikel 48-51 ° kun havde til formaal at tilvejebringe fri bevaegelighed inden for Faellesskabet.

10. Jeg kan ikke tilslutte mig denne argumentation. Det kan staa hen, om allerede den omstaendighed, at Aldewereld begyndte at arbejde for en virksomhed fra en anden medlemsstat, som saa udsendte ham til en tredjestat, skal anses for en brug af den i EOEF-traktatens artikel 48 sikrede ret til fri bevaegelighed, som den italienske regering har anfoert. Udslaggivende er i hvert fald, at bestemmelserne i afsnit II i forordning nr. 1408/71 ifoelge Domstolens praksis udgoer "et saet udtoemmende og ensartede lovvalgsregler" (6). Det tilsigtes blandt andet med bestemmelserne i dette afsnit, at de paagaeldende "omfattes af den sociale sikringsordning i en enkelt medlemsstat, saaledes at overlapninger mellem gaeldende nationale lovgivninger og de vanskeligheder, som dette kan give anledning til, undgaas" (7). Da Aldewereld er omfattet af det personelle anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71, maa dette ogsaa gaelde for ham. Bestemmelsen af den lovgivning, der skal finde anvendelse, maa derfor ogsaa i det foreliggende tilfaelde ske paa grundlag af afsnit II i forordning nr. 1408/71.

11. Da reglerne i dette afsnit ikke indeholder nogen bestemmelse, som umiddelbart ville lade sig anvende paa det foreliggende tilfaelde, maa det spoerges, om der kan udledes en formaalstjenlig loesning af dette afsnit i form af fortolkning. Man maa herved tage udgangspunkt i, at forordning nr. 1408/71 i det vaesentlige fastsaetter tre kriterier for bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse ° tilknytning til den medlemsstats ret, i hvilken arbejdsgiveren udoever sin beskaeftigelse (herefter benaevnt "beskaeftigelsesstat"), tilknytning til den medlemsstats ret, i hvilken arbejdstageren bor (herefter benaevnt "bopaelsstat"), og tilknytning til den medlemsstats ret, i hvilken arbejdsgiveren har sin bopael eller sit hjemsted (herefter benaevnt "hjemstedsstat") (8).

12. Ifoelge artikel 13, stk. 2, litra a), er det ° som allerede naevnt ° principielt beskaeftigelsesstatens lovgivning, der er afgoerende. Saafremt Aldewereld foer sin udsendelse til Thailand foerst ° selv kun i kort tid ° havde vaeret beskaeftiget i Tyskland, ville der vel naeppe have vaeret tvivl om, at de tyske socialforsikringsbestemmelser skulle anvendes, som Kommissionen med rette har anfoert. I betragtning af den omstaendighed, at Aldewereld af sin arbejdsgiver umiddelbart blev sendt til Thailand, er kriteriet om beskaeftigelsesstaten imidlertid ikke brugbart i det foreliggende tilfaelde.

13. En situation, hvor det ikke foerer til meningsfulde resultater at laegge vaegt paa beskaeftigelsesstaten, ligger ogsaa til grund for de saerlige bestemmelser i artikel 14, nr. 2. Denne bestemmelse gaelder for de tilfaelde, hvor en arbejdstager normalt er beskaeftiget paa to eller flere medlemsstaters omraade.

Ifoelge artikel 14, nr. 2, litra a), er det i de af denne bestemmelse omfattede tilfaelde hjemstedsstatens (9) lovgivning, der skal anvendes. Bopaelsstatens lovgivning skal derimod finde anvendelse, naar arbejdstageren overvejende er beskaeftiget i den stat, i hvilken han bor. Den italienske regering synes at ville udlede af denne bestemmelse, at ved et valg mellem lovgivningen i hjemstedsstaten og i bopaelsstaten skal den foerstnaevnte foretraekkes.

14. Jeg vil dog henvise til, at artikel 14, nr. 2, litra a), kun gaelder for en noeje afgraenset personkreds, nemlig for personer, der hoerer til det koerende, sejlende eller flyvende personel i en virksomhed, som foretager international befordring af passagerer eller gods ad jernbane, landevej, luftvej eller indenrigs skibsfart. For alle oevrige personer gaelder artikel 14, nr. 2, litra b). Heri bestemmes, at bopaelsmedlemsstatens lovgivning skal anvendes, naar arbejdstageren udfoerer en del af sit arbejde paa dette omraade, eller saafremt han er beskaeftiget i flere virksomheder eller hos flere arbejdsgivere, der har deres hjemsted eller bopael paa forskellige medlemsstaters omraade [artikel 14, nr. 2, litra b), nr. i)]; hvis arbejdstageren ikke bor paa en af de medlemsstaters omraade, hvor han udfoerer sit arbejde, skal hjemstedsstatens lovgivning finde anvendelse [artikel 14, nr. 2, litra b), nr. ii)].

Ifoelge denne bestemmelse er det altsaa bopaelsstatens lovgivning, der skal finde anvendelse, naar arbejdstageren udfoerer sit arbejde i denne medlemsstat.

15. Efter min opfattelse kan der dog til syvende og sidst ikke udledes nogen overbevisende loesning af de to lige naevnte bestemmelser for tilfaelde af den her foreliggende art. Det kan kun fastslaas, at forordningen i de tilfaelde, hvor det ikke foerer til brugbare resultater at laegge vaegt paa beskaeftigelsesstatens lovgivning, i nogle tilfaelde bestemmer, at det er hjemstedsstatens lovgivning, og i andre tilfaelde bopaelsstatens lovgivning, der skal finde anvendelse. Et almindeligt princip, hvorefter det ene kriterium principielt skal foretraekkes for det andet, lader sig ikke fastslaa.

Forordningen er for saa vidt ° som Kommissionen har anfoert ° i virkeligheden "neutral". Den indeholder med hensyn til tilfaelde af den her foreliggende art en lakune, som ikke kan udfyldes tilfredsstillende ved fortolkning af de paagaeldende bestemmelser. Kommissionen har med rette henvist til, at der kan taenkes flere muligheder, som ville tillade en passende udfyldning af denne lakune. Afgoerelsen af dette spoergsmaal boer derfor til syvende og sidst forbeholdes lovgiver. Kommissionen har i sit skriftlige indlaeg fremhaevet, at den er sig bevidst, at det vil paahvile den at udarbejde et tilsvarende forslag med dette formaal for oeje.

16. Under disse omstaendigheder anser jeg den af Kommissionen foreslaaede loesning, nemlig indtil en saadan lovgivnings ikrafttraeden at give arbejdstageren valget mellem anvendelse af hjemstedsstatens (her altsaa Tysklands) lovgivning og bopaelsstatens (i det foreliggende tilfaelde altsaa Nederlandenes) lovgivning, for at vaere den fornuftigste. Denne loesning laegger afgoerelsen i haenderne paa den person, hvis interesser beroeres mest umiddelbart. Man kan i denne sammenhaeng henvise til, at Aldewereld selv i sit skriftlige indlaeg har givet udtryk for, at Tysklands lovgivning i tilfaelde af et valg kunne finde anvendelse.

Som et blik paa artikel 16 (10) viser, er muligheden for et valg mellem flere medlemsstaters lovgivninger heller ikke paa nogen maade fremmed for opbygningen af forordning nr. 1408/71. Denne loesning har tilmed den yderligere fordel, at den ikke paa nogen maade foregriber lovgivers fremtidige bestemmelser.

C ° Forslag til afgoerelse

17. Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare Nederlandenes Hoge Raad' s spoergsmaal saaledes:

"De til faellesskabsretten hoerende regler, navnlig reglerne i afsnit II i forordning (EOEF) nr. 1408/71, er til hinder for, at en arbejdstager, som bor paa en medlemsstats omraade, som er ansat i en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat og udelukkende udfoerer sit arbejde uden for Faellesskabets omraade, er omfattet af socialforsikringsbestemmelserne i mere end en af de paagaeldende medlemsstater. Indtil faellesskabslovgiver traeffer bestemmelse om, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse, kan arbejdstageren i et saadant tilfaelde vaelge mellem anvendelse af den ene eller den anden af de paagaeldende medlemsstaters socialsikringsbestemmelser."

(*) Originalsprog: tysk.

(1) ° Vedroerende anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, EFT 1971 II, s. 366, som affattet ved forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230, s. 6.

(2) ° Herved maa ordlyden af den forordning laegges til grund, som gjaldt i den paagaeldende periode (1986). Forordningen er i mellemtiden aendret flere gange (senest ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1945/93 af 30.6.1993, EFT L 181, s. 1). Disse aendringer er dog uden betydning for det spoergsmaal, der skal behandles her.

(3) ° Jf. dom af 23.10.1986, sag 300/84, Van Roosmalen mod Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid, Sml. s. 3097, praemis 30.

(4) ° Artikel 14c indeholder nogle (ikke her relevante) saerlige regler for personer, som paa forskellige medlemsstaters omraade samtidig har beskaeftigelse som loenmodtagere og selvstaendige.

(5) ° De saerlige regler for selvstaendige (artikel 14a) og soefolk (artikel 14b) spiller ingen rolle i det foreliggende tilfaelde.

(6) ° Dom af 3.5.1990, sag C-2/89, Kits van Heijningen, Sml. I, s. 1755, praemis 12, og af 4.10.1991, sag C-196/90, De Paep, Sml. I, s. 4815, praemis 18.

(7) ° Dom af 10.7.1986, sag 60/85, Luijten, Sml. s. 2365, praemis 12.

(8) ° Artikel 16 ° saerlige regler for tjenstgoerende personale ved diplomatiske missioner og konsulater samt for EF' s hjaelpepersonale ° fastsaetter visse yderligere tilknytningskriterier (f.eks. den medlemsstats ret, hvori arbejdstageren er statsborger).

(9) ° Saafremt arbejdstageren er beskaeftiget af en filial eller fast repraesentation uden for hjemstedsstatens omraade, er det dog lovgivningen i den medlemsstat, hvor filialen eller den faste repraesentation er beliggende, der skal finde anvendelse [artikel 14, nr. 2, litra a), nr. i)].

(10) ° Se herom fodnote 8.