Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 16. januar 1997. - Den Franske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Meddelelse fra Kommissionen - Det indre marked - Pensionsfonde. - Sag C-57/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01627



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Den Franske Republik har i den foreliggende sag i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om annullation af en af Kommissionen udstedt retsakt benaevnt »Meddelelse fra Kommissionen om et indre marked for pensionsfonde« (1) (herefter »meddelelsen«).

Lad det vaere sagt med det samme, at meddelelsens hovedlinjer ligger meget taet op ad det forslag til Raadets direktiv om forvaltnings- og investeringsfrihed for pensionskasser (2), som Kommissionen forelagde Raadet den 21. oktober 1991 (3). Paa grund af vedholdende uenighed i indholdet fra visse medlemsstaters side trak Kommissionen i december 1994 forslaget tilbage (4). Mere konkret underrettede Kommissionen ved skrivelse af 21. december 1994 medlemsstaterne om sin beslutning om at traekke direktivforslaget tilbage, idet den dog undlod at oplyse, at den omtvistede meddelelse allerede den 17. december 1994 var blevet offentliggjort i serie C af EF-Tidende.

2 Meddelelsen indeholder en foerste del, »Indledning og generelle betragtninger«, hvori det for det foerste fremhaeves, at pensionsfonde som kilde til investeringskapital har stigende betydning for Unionens oekonomi (punkt 1.1 og 1.2); dernaest fremhaeves kravet om, at disse midler bliver undergivet reglerne for fri bevaegelighed, saaledes at »enkeltpersoner bliver i stand til at drage fordel af de lavere risici og hoejere afkast, som der kan blive tale om, naar de, der administrerer pensionsmidlerne, frit kan investere paa den mest effektive maade i hele EU paa grundlag af sunde forretningsmaessige og tilsynsmaessige principper« (punkt 1.3).

I den samme del anfoerte Kommissionen - efter at have naevnt, at meddelelsen fulgte efter tilbagetraekningen af direktivforslaget - at meddelelsen skulle udfylde behovet for en praecisering af Kommissionens »hensigter baade over for de oekonomiske operatoerer og medlemsstaterne med hensyn til fortolkningen af traktatens grundlaeggende principper om fri udveksling af tjenesteydelser, fri etableringsret og fri bevaegelighed for kapital for saa vidt angaar pensionsfonde« (punkt 1.5). I den henseende indeholder meddelelsen »retningslinjer for den type restriktioner, medlemsstaterne kan indfoere af tilsynsmaessige grunde i de tilfaelde, hvor saadanne restriktioner kan anses for at vaere i overensstemmelse med traktatens principper. Den indeholder ogsaa en raekke forsigtighedsmaessige investeringsprincipper, som alle pensionskasser boer foelge« (punkt 1.8).

3 Meddelelsens anden del, der har overskriften »Specifik fortolkning«, indeholder foerst og fremmest en raekke definitioner, der har til formaal at praecisere, hvad der forstaas ved »pensionskasse«, »pensionsydelser«, »deltagende virksomhed«, »deltagende organ«, »tilknyttede virksomheder« og »associerede virksomheder«. Det fremhaeves navnlig i meddelelsen, at definitionerne af pensionskasse og pensionsydelser er saa brede, at de tillige omfatter lovfaestede sociale sikringsorganer, der dog udtrykkeligt er undtaget fra meddelelsens anvendelsesomraade (punkt 2.1).

Meddelelsen finder saaledes ikke anvendelse paa lovfaestede sociale sikringsorganer, der er opfoert paa de lister, der indgaar i bilag 2 til Raadets forordning nr. 574/72 (5), og heller ikke paa finansieringsinstitutter for saa vidt angaar visse typer aktiviteter, som disse udoever, og som reguleres af allerede vedtagne faellesskabsdirektiver (punkt 2.2) (6).

4 Meddelelsens punkt 2.3, der vedroerer »Investeringsforvaltning og depositartjenester«, naevner foerst og fremmest pensionskassernes ret til for saa vidt angaar forvaltningen af deres investeringer eller opbevaringen og forvaltningen af de omhandlede aktiver (7) at vaelge frit mellem de organer, der er behoerigt autoriseret i saa henseende: eksterne administratorer, der er etableret i andre medlemsstater, eller kreditinstitutter eller investeringsselskaber, der er etableret i andre medlemsstater (punkt 2.3.1 og 2.3.2). Det er desuden anfoert, at de tilsynsmyndigheder, der har ansvaret for pensionskasserne, skal vaere i stand til at udfoere tilsynet effektivt, herunder ogsaa i tilfaelde, hvor en pensionskasse selv er ude af stand til eller uvillig til at give oplysninger, som med rimelighed kan kraeves, eller til at traeffe foranstaltninger med hensyn til de aktiver, der ligger uden for tilsynsmyndighedens umiddelbare kompetence. Med henblik paa tilsynet med pensionskasserne anmodes medlemsstaterne derfor om at sikre, at de paagaeldende leverandoerer af tjenesteydelser i medfoer af kontraktvilkaar bliver forpligtet til at give den myndighed, der har ansvaret for tilsynet med den paagaeldende pensionskasse, de noedvendige oplysninger (punkt 2.3.3).

Det skal her naevnes, at med henblik paa at naa de maal, der er beskrevet i punkt 2.3.3, anfoeres det, at »hver medlemsstat [boer] udpege én enkelt kompetent myndighed med ansvar for samarbejdet med deres modstykke i de oevrige medlemsstater«, og at »Kommissionen sender medlemsstaterne en liste over de myndigheder, der er udpeget ... og som medlemsstaterne har indberettet til Kommissionen« (punkt 2.3.4).

5 I punkt 2.4, der har overskriften »Fri investering af aktiver«, angives foerst og fremmest de principper, som pensionskasser, der er etableret i en medlemsstat, boer foelge i forbindelse med alle investeringer af aktiver til daekning af fremtidige pensionsydelser. Principperne kan sammenfattes saaledes: a) aktiverne boer investeres i deltagernes og beneficianternes interesse under hensyntagen til de krav om sikkerhed, kvalitet, likviditet og afkast, der stilles til pensionskassens portefoelje som helhed, b) aktiverne boer spredes tilstraekkeligt med henblik paa at undgaa en stoerre risikoophobning, og c) investeringer i deltagende, associerede eller tilknyttede virksomheder boer begraenses til et forsvarligt niveau. Under anvendelsen af disse principper kan der tages hensyn til en eventuel insolvensforsikring eller til eventuelle statsgarantier (punkt 2.4.1).

Herefter opregnes i punkt 2.4.2 de tilfaelde, hvor medlemsstaterne kan undtage aktiver, der er investeret i en deltagende virksomhed eller i en eller flere associerede virksomheder, fra anvendelsesomraadet for punkt 2.4.1. Det er ikke uden betydning i denne forbindelse at naevne, at investeringer foretaget inden vedtagelsen af meddelelsen kan undtages. Under alle omstaendigheder skal medlemsstaterne regelmaessigt foretage en undersoegelse af de omraader, der er undtaget.

6 Stadig vedroerende den frie investering af aktiver er det i punkt 2.4.3 bestemt, at »medlemsstaterne ikke [kan] kraeve, at pensionskasser skal investere i eller afholde sig fra at investere i bestemte kategorier af aktiver, eller at de skal begraense deres aktiver til en bestemt medlemsstat, undtagen af behoerigt begrundede forsigtighedshensyn«. Eventuelle restriktioner, der indfoeres af forsigtighedsmaessige hensyn, skal ogsaa svare til de maal, som de legitimt forfoelger. Hvad angaar kongruensgraden er det endvidere bestemt, at »[medlemsstaterne] indledningsvis ... i intet tilfaelde [kan] kraeve, at pensionskasser skal anbringe over 60% af deres aktiver i kongruente valutaer, efter at der er taget hensyn til virkningen af kassernes eventuelle valutakurssikringsinstrumenter, idet dette normalt ikke kan begrundes i tilsynsmaessige hensyn« (8). I det efterfoelgende punkt 2.4.4 er det desuden bestemt, at »medlemsstaterne ikke [kan] underkaste en pensionskasses eller dens administrators investeringsbeslutninger nogen form for krav om forudgaaende godkendelse eller systematisk anmeldelse«.

Endelig indeholder meddelelsen »Afsluttende bemaerkninger« med foelgende ordlyd: »Kommissionen mener, at det er vigtigt, at pensionskasserne er i stand til at faa fuldt udbytte af de friheder, der er anfoert i traktaten. Kommissionen vil sikre, at eventuelle restriktioner, som gaelder i bestemte medlemsstater, er fuldt ud berettiget i overensstemmelse med de forsigtighedsmaessige eller andre grunde, som saadanne restriktioner er baseret paa, og at de staar i forhold til maalsaetningerne« (punkt 3).

7 Ifoelge den franske regering indfoerer meddelelsen nye forpligtelser, navnlig for saa vidt angaar kongruensgraden. Den boer derfor annulleres paa grund af Kommissionens manglende kompetence saavel som paa grund af manglende hjemmel, og fordi retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat.

Kommissionen har derimod paastaaet sagen afvist, da den anfaegtede akt - som det vil fremgaa af en analyse af dens indhold - ikke indfoerer nogen som helst nye forpligtelser i forhold til dem, der allerede er foreskrevet i traktaten. Efter Kommissionens opfattelse er meddelelsen med andre ord begraenset til en fortolkning af de i traktaten fastlagte, grundlaeggende principper vedroerende fri udveksling af tjenesteydelser, etableringsfrihed og frie kapitalbevaegelser i relation til forvaltning og investering af pensionsmidler.

Formaliteten

8 Kommissionens afvisningspaastand er baseret paa den omstaendighed, at den paagaeldende meddelelse ikke er en bindende retsakt, og at den derfor ikke kan anfaegtes i medfoer af artikel 173, stk. 1, der som bekendt kun bemyndiger Domstolen til at udoeve legalitetskontrol med retsakter »bortset fra henstillinger og udtalelser«, dvs. kun med bindende retsakter. En akt, der betegnes som »meddelelse«, kan derfor ikke anfaegtes ved Domstolen, da den principielt udgoer en ikke-bindende retsakt.

Imidlertid foelger det af Domstolens retspraksis paa omraadet, at det for spoergsmaalet om adgangen til retslig proevelse er af begraenset betydning, under hvilken form en retsakt fremtraeder udadtil, hvorimod det er dens virkninger og indhold, der skal bedoemmes.

9 Mere konkret har Domstolen for saa vidt angaar begrebet anfaegtelig retsakt i henhold til artikel 173, stk. 1, siden dommen i AETR-sagen (9) fundet, at annullationssoegsmaal kan anvendes mod »enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form«. Dette standpunkt er siden hen blevet stadfaestet i tre domme, der alle er afsagt i sager anlagt af Frankrig med paastand om annullation af atypiske retsakter: »interne instrukser« (10), en »adfaerdskodeks« (11), og endelig en »stoettemeddelelse« (12). Domstolen fandt saaledes, at disse retsakter kunne anfaegtes, netop fordi der - uanset deres betegnelse eller form - var tale om retsakter, som indfoerte nye forpligtelser, og som derfor havde til formaal at skabe retsvirkninger i forhold til deres adressater, idet de i traktaten foreskrevne procedurer for vedtagelse af saadanne retsakter dog ikke var blevet overholdt.

10 I den foreliggende sag staar vi over for en retsakt, som baerer betegnelsen meddelelse, som ikke angiver sin hjemmel, som ikke er forsynet med nogen kommissaers underskrift, og som ikke er blevet meddelt medlemsstaterne. Og alligevel er retsakten blevet vedtaget af Kommissionen som kollegium og offentliggjort i serie C af EF-Tidende.

Hertil kommer, at den paagaeldende retsakt i det vaesentlige er identisk med det direktivforslag, Kommissionen havde forelagt Raadet, og som den havde trukket tilbage, fordi »forhandlingerne med medlemsstaterne i Raadet [var] koert fast« (meddelelsens punkt 1.4). Selv om meddelelsen ikke falder inden for gruppen af typiske retsakter, giver den maade, den er affattet og offentliggjort paa, dog anledning til at tro, at hensigten har vaeret at binde dens adressater, dvs. medlemsstaterne, og ad den vej de erhvervsdrivende i den paagaeldende branche.

11 Paa dette grundlag og i henhold til Domstolens allerede omtalte praksis paa omraadet maa der noedvendigvis foretages en analyse af retsaktens indhold med henblik paa at afklare, om den indeholder nye forpligtelser, der er retligt bindende for dens adressater. Heraf foelger, at bedoemmelsen af, om afvisningspaastanden kan tages til foelge, maa foretages sammen med behandlingen af de realitetsspoergsmaal, sagen rejser.

Realiteten

12 Som allerede anfoert har Den Franske Republik - til hvis stoette Kongeriget Spanien har interveneret - gjort tre anbringender gaeldende til stoette for soegsmaalet, nemlig at Kommissionen mangler kompetence, at den manglende hjemmel medfoerer, at EF-traktatens artikel 190 er blevet tilsidesat, og endelig, at retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat. Endvidere har saavel den franske som den spanske regering anfaegtet den omtvistede retsakts gyldighed paa grund af den forskelsbehandling mellem ejere af pensionsmidler og indehavere af livsforsikringspolicer, som den vil medfoere (13).

Hvad angaar Kommissionens manglende kompetence har Den Franske Republik anfoert, at meddelelsen i realiteten er et maskeret direktiv, nemlig en kopi af direktivforslaget, der var baseret paa traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66. Henset til, at artikel 57, stk. 2 - den regel, der bestemmer, hvilken fremgangsmaade der skal foelges ved vedtagelsen af direktiver om samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed - fordrer, at Raadet traeffer afgoerelse efter hoering af Europa-Parlamentet eller efter fremgangsmaaden i artikel 189 B, burde den omtvistede retsakt have vaeret vedtaget af Raadet eller af Raadet og Parlamentet, men i hvert fald ikke af Kommissionen.

13 Sidstnaevnte har derimod anfoert, at en analyse af meddelelsens indhold vil vise, at den ikke er andet og mere end en simpel fortolkning - det var i hvert fald hensigten - af traktatens grundlaeggende principper vedroerende den frie bevaegelighed for saa vidt angaar pensionsmidler. Til stoette for denne opfattelse har Kommissionen tilfoejet, at meddelelsen paa samme maade som direktivforslaget klart ikke kan have andet end (blot) konstaterende karakter, eftersom reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, etableringsfrihed og frie kapitalbevaegelser har direkte virkning.

Efter Kommissionens opfattelse medfoerer meddelelsen saaledes ikke nye forpligtelser for dens adressater, idet den derimod blot forklarer de pligter, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af de bestemmelser i traktaten, som har betydning i denne sammenhaeng. En gennemgang af meddelelsens indhold vil saaledes bekraefte, at der er tale om en retsakt, der ikke kan anfaegtes i traktatens artikel 173's forstand, og at sagen derfor skal afvises. I oevrigt er det netop disse betragtninger, der ligger til grund for, at Kommissionen end ikke har behandlet den franske regerings anbringender vedroerende sagens realitet.

14 Lad mig straks bemaerke, at jeg - om end af andre grunde - er enig med Kommissionen i, at det med henblik paa afgoerelsen af naervaerende sag er tilstraekkeligt at undersoege, om meddelelsen paalaegger nye forpligtelser eller ej. I lyset af Domstolens praksis vedroerende atypiske retsakter siger det sig selv, at meddelelsen under alle omstaendigheder skal annulleres, hvis den paalaegger sine adressater nye forpligtelser, uanset hvilke mangler der er gjort gaeldende.

Som det vil erindres, blev de »interne instrukser« og »adfaerdskodeksen« annulleret paa grund af Kommissionens manglende kompetence, mens det med dommen i sagen vedroerende »stoettemeddelelsen« blev gjort klart, at en atypisk retsakt, der indfoerer nye forpligtelser, meget vel kan (eller rettere boer) annulleres, ogsaa selv om der kun foreligger formelle fejl, navnlig af hensyn til retssikkerheden. Jeg skal erindre om, at Domstolen i den sidstnaevnte dom saaledes fremhaevede, at »faellesskabslovgivningen [skal] vaere klar og dens anvendelse forudseelig for alle, der beroeres deraf. Dette retssikkerhedskrav indebaerer, at enhver retsakt, der er bestemt til at affoede retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en faellesskabsretlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have« (14).

15 Den netop gengivne domsudtalelse viser, at en faellesskabsretsakt, der indfoerer nye forpligtelser i forhold til dens adressater, og saaledes har til formaal at skabe retsvirkninger - uanset om den er atypisk - skal overholde ikke blot de fornoedne procedurer, som er foreskrevet for saa vidt angaar retsaktens vedtagelse, men tillige de vaesentligste formelle betingelser. Derfor skal retsakten annulleres paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, ogsaa naar Kommissionen som i tilfaeldet med stoettemeddelelsen har kompetence til at udstede en normativ retsakt og ikke har tilsidesat nogen proceduremaessige regler, og dette skal ske for at garantere retssikkerheden.

Under disse omstaendigheder maa det vurderes, om den manglende overholdelse af et minimum af vaesentlige formforskrifter indebaerer, at den paagaeldende retsakt under alle omstaendigheder maa anses for uegnet til at skabe retsvirkninger, uanset resultatet af den konkrete gennemgang af retsaktens indhold, med den virkning, at et annullationssoegsmaal maa afvises netop med den begrundelse, at eventuelle pligter, der maatte foelge af en saadan retsakt, ikke vil kunne goeres gaeldende over for borgerne og medlemsstaterne. Domstolen, som jeg i forbindelse med mit forslag til afgoerelse i sagen om »interne instrukser« (15) foreslog at give et forhaandssvar paa dette spoergsmaal, har dog - om end indirekte - fastslaaet, at det formelle kriterium er helt irrelevant, og at det derfor er noedvendigt at foretage en bedoemmelse af retsakten paa grundlag af dens indhold.

16 I lyset af det ovenstaaende i sin helhed skal jeg herefter undersoege, hvorvidt meddelelsen er begraenset til en forklaring af de pligter, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af de bestemmelser i traktaten, der har betydning i denne sammenhaeng, eller om den indfoerer nye forpligtelser i forhold til disse regler. Det er imidlertid ikke overfloedigt allerede forud for denne undersoegelse at afgoere, om bestemmelserne i meddelelsen er formuleret som bindende forskrifter eller, om de giver udtryk for Kommissionens opfattelse paa det paagaeldende omraade, idet de anbefaler medlemsstaterne en bestemt adfaerd.

Det boer herved bemaerkes, at den sproglige formulering af meddelelsen ikke er entydig. Det er ganske vist korrekt, at der findes formuleringer om, at en bestemt adfaerd fra medlemsstaternes ville vaere »oenskelig« eller »boer« finde sted, men der mangler ikke udtryk af meget staerk karakter saasom »medlemsstaterne kan ikke underkaste« eller »medlemsstaterne kan i intet tilfaelde kraeve«.

17 Man faar indtryk af, at forsoeget paa at sminke direktivforslaget som meddelelse ikke er lykkedes saerlig godt, hvad enten det nu er bevidst eller skyldes manglende paapasselighed. Navnlig mener jeg ikke, at der kan herske tvivl om, at kongruensgraden (punkt 2.4.3), der udgoer et af de vaesentligste stridspunkter mellem parterne, er blevet formuleret som en pligt og klart ikke som et oenske. Det samme maa siges at gaelde for de tilfaelde, der kan undtages fra meddelelsens anvendelsesomraade (punkt 2.4.2), og for forbuddet mod at underkaste investeringsbeslutningerne krav om forudgaaende godkendelse eller systematisk anmeldelse (punkt 2.4.4).

Det er dog klart, at den omstaendighed, at disse punkter er formuleret som forpligtelser, overhovedet ikke er afgoerende - tvaertimod. Formuleringen ville endog vaere irrelevant, hvis det blev fastslaaet, at meddelelsen blot var konstaterende. Dette er Kommissionens synspunkt, hvorefter den direkte virkning, som gaelder for reglerne vedroerende fri udveksling af tjenesteydelser, etableringsfrihed og frie kapitalbevaegelser, indebaerer, at de pligter, der er indeholdt i meddelelsen, udspringer direkte af traktaten, saaledes at meddelelsen - for oevrigt ogsaa direktivforslaget - ikke paalaegger medlemsstaterne nye forpligtelser.

18 Dette synspunkt forekommer mig faktisk noget forenklet, idet man i det mindste kan indvende, at alle pligter i henhold til faellesskabsretten udspringer af traktaten. Den direkte virkning af de paagaeldende regler, som i hvert fald ikke staar til diskussion i denne sag, betyder jo, at medlemsstaterne ikke kan indfoere uberettigede restriktioner af de omhandlede friheder. I lyset heraf er det indlysende, at pensionskasser frit boer kunne vaelge de administratorer og/eller de organer, der skal have til opgave at forvalte deres investeringer eller forestaa deres depositartjenester; og det er endvidere klart, at det i tilfaelde, hvor dette ikke opfyldes, vil vaere Domstolen, der - saafremt den faar forelagt en sag herom - skal afgoere, om de omhandlede restriktioner er berettigede eller indebaerer en tilsidesaettelse af de paagaeldende bestemmelser i traktaten.

Dette betyder imidlertid ikke, at eventuelle koordinerings- eller harmoniseringsforanstaltninger, ogsaa selv om de blot har til formaal at lette udoevelsen af de omhandlede friheder, ikke laengere vil vaere noedvendige (16), eller at disse kan vedtages uden at overholde de herfor foreskrevne procedurer. Det er naeppe noedvendigt at understrege, at udstedelsen af harmoniseringsforanstaltninger ikke er uden konsekvenser: Hvor der foreligger saadanne foranstaltninger, kan medlemsstaterne ikke laengere paaberaabe sig de i traktaten udtrykkeligt anfoerte undtagelser paa det paagaeldende omraade eller anfoere hensyn til almene interesser som begrundelse for eventuelle restriktioner, der - for saa vidt angaar det her omhandlede omraade - maatte blive indfoert vedroerende pensionskassers investeringsforvaltning eller -aktiver.

19 Saaledes udgoer formuleringen af visse forsigtighedsprincipper (punkt 2.4.1) og i endnu hoejere grad fastsaettelsen af kongruensgraden til 60% harmoniseringsforanstaltninger, der - om end de er smaa - som saadanne skulle have vaeret udstedt som en normativ retsakt.

I oevrigt er Kommissionens argumentation, som den har fremfoert til sit forsvar, paa dette punkt ikke fri for modsigelser. Saafremt meddelelsen og direktivforslaget, som haevdet af Kommissionen, blot var konstaterende, burde den naturlige foelge vaere, at medlemsstaterne havde pligt til at foelge den deri angivne adfaerd. Det er imidlertid ikke let at begribe, hvorfor samme institution goer sig saa store anstrengelser for at vise, at allerede den sproglige formulering af meddelelsen udelukker, at der kan vaere tale om en bindende retsakt, og haardnakket fremhaever, at den usaedvanlige lighed mellem meddelelsen og direktivforslaget skyldes hensynet til overensstemmelsen mellem dem. I realiteten har Kommissionen anerkendt, at meddelelsen er alt andet end konstaterende; det har den gjort ved at henvise til, at der snart vil blive praesenteret en groenbog paa omraadet, som medlemsstaterne opfordres til at fremsaette deres bemaerkninger til, og ved at anfoere, at fastsaettelsen af kongruensgraden til 60% faktisk ikke foelger af traktaten, men er et synspunkt, den har, som dog ikke noedvendigvis er korrekt.

20 Alt i alt er meddelelsen utvivlsomt ikke udelukkende konstaterende, og i mine oejne kan den heller ikke - som det paastaas af Kommissionen - betegnes som en rent fortolkende meddelelse. Det er ganske vist korrekt, at Kommissionen goer brug af meddelelser af forskellig form og forskelligt indhold med saa stor hyppighed, at det har afstedkommet forsoeg paa klassificering af de forskellige typer (17); som det fremgaar af denne brug er det endvidere korrekt, at de fortolkende meddelelser skal underrette medlemsstaterne og de erhvervsdrivende om deres rettigheder og pligter i henhold til faellesskabsretten, navnlig i lyset af den udvikling, der har fundet sted i retspraksis paa det paagaeldende omraade (18).

Men jeg mener ikke, at naervaerende sag omhandler et saadant tilfaelde. Kommissionen har ikke, saadan som den haevder, blot forsoegt at klarlaegge den korrekte anvendelse af visse grundlaeggende principper i traktaten for saa vidt angaar pensionsmidler, men er gaaet meget videre end dette. Det ses bl.a. derved, at medlemsstaterne - ogsaa selv om det blot er formuleret som et boer - boer udpege én tilsynsmyndighed og underrette Kommissionen herom, idet denne derefter sender medlemsstaterne en liste over udpegede myndigheder (punkt 2.3.4). Det ses af den omtvistede fastsaettelse af kongruensgraden til 60% (punkt 2.4.3), og det ses endvidere af det absolutte forbud mod at underkaste en pensionskasses investeringsbeslutninger krav om forudgaaende godkendelse (punkt 2.4.4). Endelig viser selve den omstaendighed, at medlemsstaterne kan undtage investeringer foretaget inden vedtagelsen af meddelelsen fra meddelelsens anvendelsesomraade (punkt 2.4.2), klart, at den omhandlede meddelelse har og har til hensigt at skabe retsvirkninger.

21 Foer jeg udleder de oplagte konsekvenser af de konklusioner, jeg er kommet frem til, finder jeg det noedvendigt meget kort at kommentere to yderligere bemaerkninger fra Kommissionens side. Kommissionen har saaledes for det foerste anfoert, at den omtvistede retsakt i modsaetning til de andre atypiske retsakter, der tidligere er blevet annulleret af Domstolen, ikke har til formaal at supplere en anden bindende normativ retsakt, men netop er resultatet af et »doedfoedt« forslag til en normativ retsakt (19), og for det andet er den samme retsakt ikke blevet meddelt medlemsstaterne, og den er ikke formelt rettet til dem.

Om det foerste argument skal jeg blot bemaerke, at det ville vaere absurd at forestille sig, at kun »atypiske« retsakter, der indeholder gennemfoerelsesbestemmelser, eller som i hvert fald har til hensigt at supplere andre retsakter, der hoerer til den afledte ret, kan annulleres, men ikke »atypiske« retsakter, hvis bindende virkning hviler direkte paa traktaten. For saa vidt angaar den manglende meddelelse til medlemsstaterne har Domstolen ganske vist understreget betydningen heraf i dommen vedroerende »stoettemeddelelsen« (20), men det fremgaar ligeledes af samme retspraksis, at dette ikke er et afgoerende element, hvilket sagen om de »interne instrukser« demonstrerer (21).

22 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte maa det konstateres, at meddelelsen om pensionsfonde udgoer en retsakt, der har til formaal at skabe selvstaendige retsvirkninger. Paa baggrund af hvad jeg allerede har anfoert ovenfor (22), er denne konstatering tilstraekkelig som grundlag for at fastslaa, at meddelelsen boer annulleres.

Uden at det er noedvendigt yderligere at kommentere den franske regerings anbringender, skal det blot bemaerkes, at meddelelsen ikke blev vedtaget efter fremgangsmaaden i henhold til traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66, som det tilbagetrukne direktivforslag var baseret paa, og at den under alle omstaendigheder ikke opfylder de vaesentlige formforskrifter, der kunne goere det klart og entydigt, at der var tale en retsakt, som er bindende for dens adressater.

23 Paa grundlag af de ovenfor anfoerte bemaerkninger skal jeg foreslaa Domstolen at tage sagsoegerens paastand til foelge og at paalaegge Kommissionen sagens omkostninger.

(1) - EFT 1994 C 360, s. 7.

(2) - EFT 1991 C 312, s. 3.

(3) - Raadet fik den 26.5.1993 forelagt et nyt, aendret forslag (EFT C 171, s. 13). Der var dog ikke tale om nogen vaesentlig aendring, eftersom det andet forslag blot allerede i titlen udtrykkeligt angiver, at det udelukkende omhandler pensionskasser for supplerende pensionsordninger og ikke tillige lovfaestede sociale sikringsordninger.

(4) - Kommissionen understregede i meddelelsen, at beslutningen om at traekke direktivforslaget tilbage skyldtes dens afvisning af »at goere teksten acceptabel for et flertal af medlemsstater ved at indfoeje visse aendringer, som risikerer at aendre direktivets betydning fuldstaendig og derved naa det modsatte resultat af det tilsigtede, saaledes at det i stedet for at fjerne hindringer for tjenesteydelser og investeringsfrihed ville have gjort saadanne hindringer legitime« (punkt 1.4).

(5) - Raadets forordning af 21.3.1972 om regler til gennemfoerelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som flytter inden for Faellesskabet (EFT 1972 I, s. 149).

(6) - Der henvises til foelgende raadsdirektiver: direktiv 85/611/EOEF af 20.12.1985 om samordning af love og administrative bestemmelser om visse institutter for kollektiv investering i vaerdipapirer (investeringsinstitutter) (EFT L 375, s. 3); direktiv 89/646/EOEF af 15.12.1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF (EFT L 386, s. 1); direktiv 92/49/EOEF af 18.12.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om aendring af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF (EFT L 228, s. 1); direktiv 92/96/EOEF af 10.11.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte livsforsikringsvirksomhed og om aendring af direktiv 79/267/EOEF og 90/619/EOEF (EFT L 360, s. 1); direktiv 93/22/EOEF af 10.5.1993 om investeringsservice i forbindelse med vaerdipapirer (EFT L 141, s. 27).

(7) - Som anfoert i meddelelsen er der naermere tale om de aktiver, som er omhandlet i punkt 12 i bilaget til direktiv 89/646/EOEF og i punkt C.1 i bilaget til direktiv 93/22/EOEF.

(8) - Min fremhaevelse.

(9) - Dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263, praemis 42.

(10) - Dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, praemis 8.

(11) - Dom af 13.11.1991, sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5315, praemis 8.

(12) - Dom af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, praemis 9.

(13) - Dette skyldes navnlig, at kongruensgraden, der er fastsat til 60% for pensionskasser, er fastsat til 80% for saa vidt angaar forsikringsbranchen.

(14) - Dom af 16.6.1993, sag C-325/91 (jf. note 12 ovenfor), praemis 26; min fremhaevelse.

(15) - Kravet om et svar paa dette spoergsmaal hvilede paa den antagelse, at selv om det er korrekt, at valget af form ikke kan bevirke, at en retsakt aendrer karakter, er det ikke desto mindre ogsaa korrekt, at manglende overholdelse af visse formelle betingelser, herunder navnlig saadanne, som goer det muligt at fastslaa, at en retsakt er bindende, medfoerer, at en saadan retsakts retsvirkninger ikke vil kunne goeres gaeldende over for tredjemand, ogsaa selv om en gennemgang af retsaktens indhold maatte vise, at den havde til formaal at skabe retsvirkninger. Der ville reelt vaere tale om retsakter, der under alle omstaendigheder mangler retsvirkning i forhold til borgerne og medlemsstaterne, uanset om Kommissionen havde kompetence til at udstede bindende retsakter paa omraadet.

(16) - I den henseende er det passende at erindre om, hvad Domstolen udtalte, da den fastslog, at traktatens artikel 52 har direkte virkning, nemlig at de paagaeldende direktiver »ikke har mistet enhver interesse, eftersom de fortsat har et vigtigt anvendelsesomraade i de foranstaltninger, der skal fremme den effektive udoevelse af den frie etableringsret« (dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 29, 30 og 31).

(17) - Bortset fra de fortolkende og de orienterende meddelelser, hvor de sidstnaevnte navnlig har til formaal at fremme dialogen mellem institutionerne om emner og paa omraader, hvor der forventes at blive vedtaget egentlige normative retsakter (jf. f.eks. meddelelsen om EF-levnedsmiddellovgivningen (KOM(85) 603 endelig udg.) af 8.11.1985), har meddelelser med saakaldt »afgoerelseskarakter« paa omraader, hvor Kommissionen besidder en skoensbefoejelse, stor betydning. Dette forekommer paa konkurrenceomraadet, hvor der f.eks. kan henvises til meddelelse af 3.9.1986 vedroerende aftaler af ringe betydning, som ikke falder ind under artikel 85, stk. 1, i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT C 231, s. 2), eller meddelelse om vurdering i forhold til EOEF-traktatens artikel 85 af joint-venture-selskaber oprettet i samarbejdsoejemed (EFT C 43 af 16.2.1993, s. 2), og det forekommer paa statsstoetteomraadet. For saa vidt angaar sidstnaevnte omraade kan der f.eks. henvises til meddelelse vedroerende metoden for anvendelse af EOEF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c), paa regionalstoette (EFT C 212 af 12.8.1988, s. 3) og meddelelsen om EF-rammebestemmelser for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien (EFT C 123 af 18.5.1989, s. 3). Hvad angaar betydningen af disse meddelelser henvises til dom af 24.2.1987, sag 310/85, Deufil, Sml. s. 901, praemis 22, hvori Domstolen udtalte, at meddelelsen indeholdt »regler, som fastlaegger retningslinjerne for den politik, Kommissionen har til hensigt at foelge, og som den opfordrer medlemsstaterne til ogsaa at foelge«, og til dom af 16.6.1993 i sagen Frankrig mod Kommissionen, jf. note 12, hvori Domstolen derimod annullerede den omtvistede meddelelse vedroerende stoette, der langtfra blot indeholdt vejledende regler, men skabte nye forpligtelser for medlemsstaterne og dermed for de beroerte virksomheder.

(18) - Jf. bl.a. meddelelsen angaaende konsekvenserne af Domstolens dom i sag 120/78 af 20.2.1979 (»Cassis de Dijon«) (EFT C 256 af 3.10.1980, s. 2) og den fortolkende meddelelse om fri udveksling af tjenesteydelser paa tvaers af landegraenserne (EFT C 334 af 9.12.1993, s. 3).

(19) - Hertil bemaerkes for oevrigt, at ogsaa de »interne instrukser«, der ganske vist skulle supplere en normativ retsakt, der hoerer til den afledte faellesskabsret, blev udstedt, mens der forelaa et forordningsforslag med meget sammenligneligt indhold for Raadet.

(20) - Med henblik paa at imoedegaa Kommissionens argument om, at den paagaeldende meddelelse i virkeligheden var en cirkulaereskrivelse til dens egne tjenestegrene, bemaerkede Domstolen for oevrigt i denne dom, at meddelelsen »udtrykkelig er stilet til medlemsstaterne, som i oevrigt ogsaa har faaet den tilsendt« (jf. dom af 16.6.1993 i sagen Frankrig mod Kommissionen, jf. note 12, praemis 29).

(21) - Det boer i den forbindelse naevnes, at de interne instrukser faktisk ikke (i hvert fald ikke klart) var rettet til medlemsstaterne, og saa meget mindre var blevet meddelt dem.

(22) - Jf. ovenfor under punkt 12, 14 og 15.