Sag T-24/07

ThyssenKrupp Stainless AG

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence — aftaler — flade varer i rustfrit stål — beslutning om konstatering af en overtrædelse af artikel 65 KS efter EKSF-traktatens udløb på grundlag af forordning (EF) nr. 1/2003 — legeringstillæg — Kommissionens kompetence — tilregnelse af ulovlig adfærd — retskraft — ret til forsvar — aktindsigt — forældelse — princippet om non bis in idem — samarbejde under den administrative procedure«

Rettens dom (Femte Afdeling) af 1. juli 2009 II ‐ 2318

Sammendrag af dom

Inden for fællesskabsretsordenen har institutionerne kun de beføjelser, de har fået tillagt. Af denne grund nævner fællesskabsretsakterne i deres præambel den hjemmel, som bemyndiger den pågældende institution til at handle på det pågældende område. Valget af rette hjemmel har nemlig forfatningsretlig betydning. Endvidere skal fællesskabslovgivningen være klar og dens anvendelse forudseelig for alle, der berøres deraf. Dette retssikkerhedskrav indebærer, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en fællesskabsretlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have. En sanktion, selv en sådan, der ikke har karakter af en straf, kan kun pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel. Endelig skal en bestemmelse, som er lovhjemmel for en retsakt, og som bemyndiger fællesskabsinstitutionen til at vedtage den pågældende retsakt, gælde på det tidspunkt, hvor retsakten udstedes. En beslutning, hvorved Kommissionen fastslår en overtrædelse af artikel 65, stk. 1, KS og pålægger virksomheden en bøde, har hjemmel i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 hvad angår konstateringen af overtrædelsen og i samme forordnings artikel 23, stk. 2, hvad angår bødepålæggelsen og ikke i artikel 65 KS. En sådan beslutning kan endvidere henvise til artikel 65, stk. 1, KS, dvs. den materielle bestemmelse, der er rettet til virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, og som forbyder visse former for konkurrencestridig adfærd. Den kan ligeledes henvise til anvendeligheden af artikel 65, stk. 5, KS vedrørende diskussionen af princippet om lex mitior for at berettige anvendelsen af denne bestemmelse i stedet for artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 for at beregne bøden. (jf. præmis 64, 69, 70, 74, 160, 163 og 168)

Selv om EF-traktatens retsforskrifters efterfølgelse af EKSF-traktaten har medført, at der fra den 24. juli 2002 er sket en ændring af hjemmelsbestemmelserne, procedurerne og de materielle bestemmelser, er denne ændring en del af sammenhængen i enheden af og kontinuiteten i Fællesskabets retsorden og formålet hermed, således som Kommissionen med føje har understreget i betragtning 65-67 til beslutningen. I den forbindelse udgør oprettelsen og opretholdelsen af en ordning med fri konkurrence, hvorunder de almindelige konkurrencebetingelser sikres, og som navnlig ligger til grund for reglerne om statsstøtte, et af de grundlæggende formål med såvel EF-traktaten som EKSF-traktaten. I den sammenhæng, hvor bestemmelserne om statsstøtte i EKSF- og EF-traktaten i et vist omfang er forskellige, svarer begrebet aftale og samordnet praksis i henhold til artikel 65, stk. 1, KS til aftale og samordnet praksis i henhold til i artikel 81 EF, og disse to bestemmelser fortolkes på samme måde af Fællesskabets retsinstanser. Således hindres målsætningen om en ufordrejet konkurrence i de sektorer, der oprindeligt hørte under fællesmarkedet for kul og stål, ikke af, at EKSF-traktaten udløb, eftersom denne målsætning ligeledes forfølges inden for rammerne af EF-traktaten og af den samme institution, nemlig Kommissionen, som er den forvaltningsmyndighed, der er pålagt at gennemføre og udvikle konkurrencepolitikken i Fællesskabets almene interesse. Af hensyn til kontinuiteten i Fællesskabets retsorden og de formål, der styrer dens anvendelse, for så vidt som den efterfølger Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, skal Det Europæiske Fællesskab inden for sine processuelle rammer således sikre, at rettigheder og forpligtelser i henhold til situationer, der er opstået, mens EKSF-traktaten var gyldig, og som i henhold til EKSF-traktaten og gennemførelsesbestemmelserne på dette tidspunkt tilkom såvel medlemsstaterne som borgerne, fortsat respekteres. Dette krav gælder så meget desto mere, når den konkurrencefordrejning, der følger af en tilsidesættelse af reglerne om karteller, ligeledes kan have virkning efter EKSF-traktatens udløb, og i henhold til EF-traktaten. Det følger heraf, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, skal forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 og særligt artikel 7, stk. 1, og artikel 23, stk. 2, fortolkes således, at den giver Kommissionen tilladelse til efter den 23. juli 2002 at fastslå og straffe karteller gennemført inden for områder under EKSF-traktatens saglige og tidsmæssige anvendelsesområde. Dette gælder endvidere, selv om de nævnte bestemmelser i denne forordning ikke udtrykkeligt henviser til artikel 65 KS. (jf. præmis 80-84)

Hvor processuelle regler almindeligvis antages at finde anvendelse i samtlige tvister, der verserer på ikrafttrædelsestidspunktet, forholder det sig ikke sådan med materielle bestemmelser. Sådanne bestemmelser skal nemlig med henblik på at sikre, at retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning overholdes, fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen. For så vidt angår materielle bestemmelser, som gælder for en retsstilling, der er endeligt erhvervet før EKSF-traktatens udløb, kræver kontinuiteten i Fællesskabets retsorden, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i betragtning heraf, at der på faktiske forhold, som er skabt af disse bestemmelsers saglige og tidsmæssige anvendelsesområde, anvendes de af EKSF-traktaten indeholdte materielle bestemmelser. Den omstændighed, at de pågældende retsforskrifter som følge af EKSF-traktatens udløb ikke længere gælder på det tidspunkt, hvor vurderingen af de faktiske forhold foretages, ændrer ikke herved, eftersom denne vurdering vedrører en retlig situation, der er endeligt opstået på et tidspunkt, hvor de materielle bestemmelser i EKSF-traktaten gjaldt. Hvad angår en beslutning vedtaget efter EKSF-traktatens udløb i henhold til artikel 7, stk. 1, og artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 efter en procedure i henhold til denne forordning, hører bestemmelserne vedrørende det retlige grundlag og den procedure, der er fulgt indtil vedtagelsen af beslutningen, under de processuelle regler, og de anvendelige bestemmelser er indeholdt i forordning nr. 1/2003. Det skal herved bemærkes, at artikel 23 i forordning nr. 1/2003, som pr. definition ikke tilsigter at give en lovhjemmel for Kommissionens handling, i modsætning til netop den nævnte artikel, giver Kommissionen beføjelser til at pålægge virksomheder eller virksomhedssammenslutninger, der har overtrådt artikel 81 EF og 82 EF, bøder. Hvad angår materielle bestemmelser finder artikel 65, stk. 1, KS anvendelse, eftersom nævnte beslutning vedrører en retlig situation, der er endeligt opstået før EKSF-traktatens udløb, når de materielle konkurrenceregler, der finder anvendelse, ikke har tilbagevirkende kraft, hvorved bemærkes, at det netop følger af EF-traktatens karakter af generel bestemmelse i forhold til EKSF-traktaten, jf. artikel 305 EF, at den særlige ordning i henhold til EKSF-traktaten og dens gennemførelsesbestemmelser i medfør af princippet om, at lex specialis går forud for en generel bestemmelse, er den eneste ordning, som gælder for situationer, der er opstået før den 24. juli 2002. (jf. præmis 85-89 og 165)

Spørgsmålet om retskraft er en ufravigelig procesforudsætning, som retsinstansen kan behandle af egen drift. Princippet om retskraft har grundlæggende betydning i såvel fællesskabsretsordenen som i de nationale retsordener. Såvel hensynet til at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn gør det nemlig påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes. Retskraften vedrører kun de faktiske og retlige omstændigheder, som den pågældende retsafgørelse rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til. Den vedrører ikke kun domskonklusionen i retsafgørelser om annullation, men omfatter også de præmisser, der udgør det nødvendige grundlag for domskonklusionen, og derfor er uadskillelige. Når Fællesskabets retsinstanser, efter at de delvist har annulleret en beslutning om at straffe en virksomhed for en overtrædelse af de fællesskabsretlige konkurrenceregler, har fastslået, at Kommissionen, såfremt den undtagelsesvis under hensyntagen til dens erklæring herom kan pålægge en virksomhed ansvaret for den en anden virksomhed foreholdte adfærd, ikke har overholdt virksomhedens ret til forsvar, idet den ikke har haft mulighed for at fremsætte bemærkninger til denne adfærd, som led i en ny sag er blevet anmodet om at behandle lovligheden af den retsakt, der trådte i stedet for den delvist annullerede beslutning, er det retlige spørgsmål drøftet i denne sag om, hvorvidt ovennævnte erklæring var gyldig hjemmel for at tilregne den første virksomhed den anden virksomheds handlinger, allerede blevet undersøgt og endeligt afgjort af Fællesskabets retsinstanser og er derfor omfattet af den endelige retskraft, uanset at det andet søgsmål vedrører en retsakt, der formelt er forskellig fra den første beslutning. (jf. præmis 94, 112, 113, 139, 140, 143 og 144)

Princippet om non bis in idem, som er et grundlæggende princip i fællesskabsretten, og som i øvrigt er knæsat ved artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7 til menneskerettighedskonventionen, forbyder på konkurrenceområdet, at en virksomhed domfældes eller atter forfølges for en konkurrencebegrænsende adfærd, for hvilken den allerede er blevet pålagt en sanktion, eller med hensyn til hvilken den er blevet erklæret ansvarsfri ved en tidligere afgørelse, der ikke længere kan anfægtes. Anvendelsen af princippet om non bis in idem afhænger af, at tre betingelser er opfyldt, nemlig at de faktiske omstændigheder er identiske, at lovovertræderen er den samme person, og at den retsbeskyttede interesse er den samme. Når Fællesskabets retsinstanser finder, at Kommissionen undtagelsesvis under hensyntagen til en virksomheds erklæring om påtagelse af ansvaret for en overtrædelse kan pålægge den første virksomhed ansvaret for den anden virksomheds adfærd, og herefter, efter at have bemærket, at der forelå en processuel fejl i form af en tilsidesættelse af den første virksomheds ret til forsvar, annullerer beslutningen, for så vidt som den pålagde denne ansvaret for den anden virksomheds overtrædelse, følgelig nedsætter den bøde, der var blevet pålagt for den anden virksomheds overtrædelse og fastsætter den første virksomheds bøde til et bestemt beløb for selskabets egen konkurrencebegrænsende adfærd, påhviler det i henhold til artikel 233 EF Kommissionen at afhjælpe den ulovlighed, som Fællesskabets retsinstanser har fastslået. Kommissionen kan således med føje vedtage en beslutning, der udelukkende har til formål efter afhjælpningen af procedurefejlen på grundlag af ovennævnte erklæring at pålægge den første virksomhed ansvaret for den anden virksomheds overtrædelse af konkurrencereglerne og følgelig pålægge den en bøde. En sådan beslutning udgør således på ingen måde en anden straf for den første virksomheds overtrædelse, der allerede var endeligt straffet ved den første beslutning. Endvidere gør tilregnelsen af ansvaret ved nævnte erklæring ikke de to overtrædelser begået af de pågældende virksomheder til én overtrædelse. Desuden tilsidesætter beslutningen heller ikke princippet om non bis in idem, idet den atter og udelukkende vedrører den anden virksomheds konkurrencebegrænsende handlinger. Endelig er princippet om non bis in idem ikke i sig selv til hinder for, at man atter forfølger samme konkurrencefordrejende adfærd, når en første beslutning er blevet annulleret af formelle grunde, uden at der er blevet truffet afgørelse om realiteten med hensyn til de foreholdte omstændigheder, idet annullationsbeslutningen i så fald ikke udgør en »frifindelse« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes på det sanktionsretlige område. I et sådant tilfælde føjer de sanktioner, der pålægges ved den nye beslutning, sig ikke til dem, der er pålagt ved den annullerede beslutning, men træder i stedet herfor. (jf. præmis 141, 178, 179 og 183-190)

Selv om det principielt påhviler den fysiske eller juridiske person, der ledte den pågældende virksomhed på tidspunktet for overtrædelsen af de fællesskabsretlige konkurrenceregler, at bære ansvaret herfor, uanset at virksomhedens drift på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen, hvorved overtrædelsen fastslås, var underlagt en anden persons ansvar, er dette undtagelsesvis ikke tilfældet, når personen, under hvis ansvar virksomhedens drift nu ligger, har erklæret, at han accepterer at bære ansvaret for faktiske omstændigheder foreholdt forgængeren. Den person, under hvis ansvar virksomhedens drift nu er lagt, tilregnes således retligt for selv at have begået den pågældende overtrædelse. Det tilkommer udelukkende denne at bære ansvaret for den overtrædelse, den retligt kan tilregnes under hensyn til den afgivne erklæring. I betragtning heraf skal det for at undersøge, om en kommissionsbeslutning, hvorved en virksomhed, der har afgivet en sådan erklæring, straffes, er truffet under overholdelse af forældelsesreglerne, efterprøves, om Kommissionen på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen stadig havde ret til at pålægge denne virksomhed en bøde, eftersom spørgsmålet ikke er, om denne virksomheds »retlige forgænger« kunne være pålagt straffen. (jf. præmis 200, 202, 203, 207 og 208)

Klagepunktsmeddelelsen skal være formuleret i vendinger, der, selv om de er kortfattede, er tilstrækkeligt klare til, at parterne reelt kan forstå, hvilken adfærd Kommissionen lægger dem til last. Retten til forsvar kræver i en procedure, der kan medføre sanktioner for overtrædelse af konkurrencereglerne, at de pågældende virksomheder og virksomhedssammenslutninger under den administrative procedure skal sættes i stand til at tage stilling til, om de faktiske forhold, klagepunkter og andre omstændigheder, som Kommissionen påberåber sig, foreligger. Dette krav er opfyldt, hvis beslutningen ikke beskylder de pågældende for andre overtrædelser end de i fremstillingen af klagepunkter nævnte og kun tager hensyn til faktiske forhold, som de pågældende har haft lejlighed til at udtale sig om. Heraf følger, at Kommissionen kun kan tage sådanne klagepunkter i betragtning, om hvilke disse har haft lejlighed til at udtale sig. Alene de dokumenter, som er citeret eller nævnt i klagepunktsmeddelelsen, udgør i princippet bevismidler, der foreholdes adressaten for klagepunktsmeddelelsen. Kommissionen har som led i fuldbyrdelsen af en dom, som fastslår en processuel fejl i form af en tilsidesættelse af retten til forsvar og annullerer Kommissionens beslutning, for så vidt som den pålagde en virksomhed ansvaret for en anden virksomheds overtrædelse, i henhold til artikel 233 EF kun en pligt til at fjerne den faktisk konstaterede ulovlighed i den retsakt, der skal træde i stedet for den annullerede retsakt. Proceduren for at erstatte den annullerede retsakt skal i princippet genoptages fra det tidspunkt, hvor ulovligheden indtrådte. Kommissionen kan således som led i fuldbyrdelsen af en sådan dom rette en ny klagepunktsmeddelelse til den virksomhed, hvis ret til forsvar blev tilsidesat, og under hensyn til, at de faktiske og retlige omstændigheder er identiske med den oprindelige procedure, lade den tidligere klagepunktsmeddelelse med bilag fremgå af et bilag. (jf. præmis 225, 228, 230-233 og 235)

Meddelelsen om regler for indsigt i Kommissionens sagsakter i forbindelse med sager efter artikel 81 EF og 82 EF, EØS-aftalens artikel 53, 54 og 57 og forordning nr. 139/2004 præciserer, at Kommissionens sagsakter kan indeholde tilgængelige og utilgængelige oplysninger, idet sidstnævnte navnlig kan omfatte dokumenter med to kategorier af oplysninger, nemlig forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger, hvortil adgangen kan begrænses delvist eller helt, hvilke forhold er fastsat i meddelelsens punkt 18 og 19. I henhold til meddelelsens punkt 23, sidste punktum, »betragter Kommissionen [generelt] ikke oplysninger om parternes omsætning, salg, markedsandele og tilsvarende oplysninger som fortrolige, hvis de er mere end fem år gamle«. Begreberne »generelt« og »betragter«, der fremgår af nævnte sætning, udelukker enhver form for automatisk kvalificering af et dokument, der er ældre end fem år. Kommissionens afvisning af at give aktindsigt i et dokument kan anses for uberettiget, alene fordi nævnte dokument er ti år gammelt og således har mistet sin fortrolige karakter. (jf. præmis 257-260 og 270)