Domstolens Dom af 20. marts 2003. - Kongeriget Danmark mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Tilnærmelse af lovgivningerne - direktiv 95/2/EF - anvendelse af sulfitter, nitritter og nitrater som tilsætningsstoffer i levnedsmidler - sundhedsbeskyttelse - strengere nationale bestemmelser - betingelser for anvendelse af artikel 95, stk.4, EF - kontradiktionsprincippet. - Sag C-3/00.



Samling af Afgørelser 2003 side I-02643



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Tilnærmelse af lovgivningerne - artikel 95 EF - procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser - formål

(Art. 95, stk. 1, 4, 6 og 7, EF)

2. Tilnærmelse af lovgivningerne - artikel 95 EF - procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser - anvendelse af kontradiktionsprincippet - foreligger ikke

(Art. 95, stk. 4, EF og art. 95, stk. 6, andet og tredje afsnit, EF)

3. Tilnærmelse af lovgivningerne - artikel 95 EF - procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser - sondring mellem nationale bestemmelser, der var gældende forud for harmoniseringen, og senere indførte bestemmelser - betingelser for anvendelse af artikel 95, stk. 4, EF - den ansøgende medlemsstats forpligtelse til at fremkomme med et nyt videnskabeligt belæg - foreligger ikke - betingelser for anvendelse af artikel 95, stk. 5, EF - den ansøgende medlemsstats forpligtelse til at bevise, at det er nødvendigt at indføre nye nationale bestemmelser på grund af et problem, der er specifikt for denne stat

(Art. 30 EF og art. 95, stk. 4 og 5, EF)

4. Tilnærmelse af lovgivningerne - artikel 95 EF - procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser - ansøgning om at opretholde tidligere gældende nationale bestemmelser - den ansøgende medlemsstats mulighed for at basere sin ansøgning på en risikovurdering af folkesundheden, der er forskellig fra den vurdering, fællesskabslovgiver lagde til grund - forpligtelse til at sikre et beskyttelsesniveau for folkesundheden, der er højere end den harmoniserende fællesskabsforanstaltning - forpligtelse til at overholde proportionalitetsprincippet

(Art. 95, stk. 4 og 7, EF)

5. Tilnærmelse af lovgivningerne - artikel 95 EF - procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser - ansøgning om at opretholde tidligere gældende nationale bestemmelser - bedømmelse under hensyntagen til de betingelser, der er fastsat i artikel 95, stk. 4 og 6, EF

(Art. 95, stk. 4 og 6, EF)

Sammendrag

1. Selv om det er korrekt, at en beslutning, Kommissionen træffer inden for rammerne af den i artikel 95, stk. 4 og 6, EF omhandlede procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser, der tillader opretholdelse af en national bestemmelse, som fraviger en generel fællesskabsretsakt, indebærer en ændring af anvendelsesområdet for denne retsakt i forhold til alle, kan proceduren, der fører til en sådan beslutning, imidlertid ikke anses for et led i en lovgivningsprocedure, der fører til vedtagelse af en generel retsakt.

Den nævnte godkendelsesprocedure er således forskellig fra proceduren, der fører til vedtagelse af den harmoniseringsforanstaltning, der fraviges. I henhold til artikel 95, stk. 1, EF vedtages den nævnte foranstaltning af Rådet og Parlamentet, der i henhold til den i artikel 251 EF omhandlede fælles beslutningsprocedure træffer afgørelse på forslag fra Kommissionen og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Derimod indledes godkendelsesproceduren efter ordene i artikel 95, stk. 4, EF, efter at lovgiver har vedtaget harmoniseringsforanstaltningen. Denne procedures formål er at vurdere en medlemsstats særlige krav, idet Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 7, EF er forpligtet til at undersøge, om den skal foreslå fællesskabslovgiver en tilpasning af harmoniseringsforanstaltningen, når den har bekræftet de nationale bestemmelser, der er en undtagelse fra foranstaltningen.

( jf. præmis 39 og 40 )

2. Kontradiktionsprincippet finder ikke anvendelse på den i artikel 95, stk. 4 og 6, EF fastsatte procedure. Denne procedure indledes på anmodning fra en medlemsstat, der ønsker godkendelse af nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning truffet på fællesskabsplan. Medlemsstaten kan i sin ansøgning, således som det udtrykkeligt fremgår af artikel 95, stk. 4, EF, der forpligter medlemsstaten til at angive grundene til opretholdelsen af de omhandlede nationale bestemmelser, frit udtale sig om den beslutning, som den ansøger om vedtagelse af. Kommissionen skal på sin side være i stand til, inden for den indrømmede frist, at opnå de oplysninger, der viser sig nødvendige, uden at være forpligtet til på ny at høre den ansøgende medlemsstat.

Denne konklusion bekræftes for det første af den bestemmelse, der findes i artikel 95, stk. 6, andet afsnit, EF, ifølge hvilken de nationale undtagelsesbestemmelser betragtes som godkendt, hvis Kommissionen ikke træffer afgørelse inden for en bestemt frist. For det andet bekræftes konklusionen af stk. 6, tredje afsnit, i henhold til hvilken denne frist ikke kan forlænges, hvis der foreligger risiko for menneskers sundhed. Det fremgår heraf, at traktatens ophavsmænd såvel i den ansøgende medlemsstats interesse som i interessen i det indre markeds rette funktion har ønsket, at den i artiklen fastsatte procedure afsluttes hurtigt. Dette formål kan vanskeligt forenes med et krav, der gør det nødvendigt at forlænge udvekslingen af oplysninger og argumenter.

( jf. præmis 48-50 )

3. Artikel 95 EF sondrer mellem, om de bestemmelser, der er givet meddelelse om, er nationale bestemmelser, der var gældende forud for harmoniseringen, eller nationale bestemmelser, som den pågældende medlemsstat ønsker at indføre. I det første tilfælde, der omhandles i artikel 95, stk. 4, EF, var de nationale bestemmelser gældende forud for harmoniseringsforanstaltningen. Fællesskabslovgiver kendte bestemmelserne, men kunne ikke eller ønskede ikke at lade sig inspirere af bestemmelserne i forbindelse med harmoniseringen. Derfor blev det accepteret, at en medlemsstat kan anmode om, at dens egne regler forbliver gældende. Traktaten kræver med henblik herpå, at sådanne foranstaltninger er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30 EF, eller som vedrører beskyttelse af arbejdsmiljøet eller miljøbeskyttelse. Det gælder derimod i det andet tilfælde, der omhandles i artikel 95, stk. 5, EF, at vedtagelsen af en ny national lovgivning i højere grad kan bringe harmoniseringen i fare. Fællesskabsinstitutionerne har pr. definition ikke kunnet tage hensyn til de nationale bestemmelser i forbindelse med udarbejdelsen af harmoniseringsforanstaltningen. I dette tilfælde tages der ikke hensyn til de behov, hvortil der henvises i artikel 30 EF, og kun de grunde, der vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, kan gøres gældende, på betingelse af, at medlemsstaten fremlægger et nyt videnskabeligt belæg, og at det er nødvendigt at indføre nye nationale bestemmelser på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen.

Det følger heraf, at hverken ordlyden af artikel 95, stk. 4, EF eller denne artikels opbygning i det hele gør det muligt at kræve af den ansøgende medlemsstat, at den beviser, at opretholdelsen af de nationale bestemmelser, den har meddelt Kommissionen, er begrundet i et problem, der er specifikt for denne medlemsstat. Hvis der derimod faktisk findes et specifikt problem i den ansøgende medlemsstat, kan denne omstændighed være særdeles relevant med henblik på at oplyse Kommissionen i relation til dens valg mellem at bekræfte eller forkaste de nationale bestemmelser. Det er et forhold, som Kommissionen i givet fald skal tage hensyn til, når den vedtager sin beslutning.

De samme betragtninger gør sig gældende i relation til kravet om nyt videnskabeligt belæg. Denne betingelse er opstillet i artikel 95, stk. 5, EF for indførelse af nye nationale undtagelsesbestemmelser, men er ikke fastsat i artikel 95, stk. 4, EF for opretholdelsen af tidligere gældende nationale undtagelsesbestemmelser. Den er ikke en del af de betingelser, der er fastsat for opretholdelse af sådanne bestemmelser.

( jf. præmis 57-62 )

4. En medlemsstat kan basere en ansøgning om i henhold til artikel 95, stk. 4, EF at opholde sine tidligere gældende nationale bestemmelser på en risikovurdering af folkesundheden, der er forskellig fra den vurdering, fællesskabslovgiver lagde til grund i forbindelse med vedtagelsen af den harmoniseringsforanstaltning, som disse nationale bestemmelser fraviger. Det påhviler i denne sammenhæng den ansøgende medlemsstat at godtgøre, at de nævnte nationale bestemmelser sikrer et beskyttelsesniveau for folkesundheden, der er højere end den harmoniserende fællesskabsforanstaltning, og at bestemmelserne ikke rækker videre end det, der er nødvendigt for at nå dette mål.

Denne fortolkning af artikel 95, stk. 4, EF bekræftes af samme artikels stk. 7, hvorefter Kommissionen, når en medlemsstat bemyndiges til at opretholde nationale undtagelsesbestemmelser, omgående undersøger, om den skal foreslå en tilpasning af harmoniseringsforanstaltningen. En sådan tilpasning kan således være hensigtsmæssig, når de af Kommissionen godkendte nationale bestemmelser, på grund af en anden vurdering af risikoen for folkesundheden, sikrer et højere beskyttelsesniveau end harmoniseringsforanstaltningen.

( jf. præmis 64 og 65 )

5. En medlemsstats ansøgning i henhold til artikel 95, stk. 4, EF, der sigter mod opretholdelse af nationale bestemmelser, der var gældende forud for en harmoniseringsforanstaltning vedtaget på fællesskabsplan, skal både bedømmes under hensyntagen til de betingelser, der er fastsat i stk. 4 og i samme artikels stk. 6. Såfremt blot én af disse betingelser ikke er opfyldt, skal ansøgningen forkastes, uden at der er grund til at behandle de andre betingelser.

( jf. præmis 118 )

Parter

I sag C-3/00,

Kongeriget Danmark ved J. Molde, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

støttet af

Republikken Island ved H.S. Kristjánsson, som befuldmægtiget,

og

Kongeriget Norge ved B.B. Ekeberg, som befuldmægtiget,

intervenienter,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Shotter og H.C. Støvlbæk, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 1999/830/EF af 26. oktober 1999 om de af Kongeriget Danmark notificerede nationale bestemmelser om anvendelsen af sulfitter, nitritter og nitrater i levnedsmidler (EFT L 329, s. 1),

har

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.-P. Puissochet, M. Wathelet og R. Schintgen samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr og J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer),

generaladvokat: A. Tizzano

justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 25. september 2001,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 30. maj 2002,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. januar 2000 har Kongeriget Danmark i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 1999/830/EF af 26. oktober 1999 om de af Kongeriget Danmark notificerede nationale bestemmelser om anvendelsen af sulfitter, nitritter og nitrater i levnedsmidler (EFT L 329, s. 1, herefter »den anfægtede beslutning«).

2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 4. oktober 2000 har Republikken Island og Kongeriget Norge fået tilladelse til at intervenere til støtte for Kongeriget Danmarks påstande.

Relevante retsregler

Artikel 95 EF

3 Amsterdam-traktaten, der trådte i kraft den 1. maj 1999, ændrede EF-traktatens artikel 100 A væsentligt og omnummererede bestemmelsen til artikel 95 EF. Artikel 95, stk. 4-7, EF bestemmer:

»4. Hvis en medlemsstat, efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse.

5. Når en medlemsstat endvidere med forbehold af stk. 4 og efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse.

6. Kommissionen bekræfter eller forkaster inden seks måneder efter meddelelsen som omhandlet i stk. 4 og 5 de pågældende nationale bestemmelser efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion.

Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse inden for dette tidsrum, betragtes de i stk. 4 og 5 omhandlede nationale bestemmelser som godkendt.

Hvis det er begrundet i spørgsmålets kompleksitet, [og] hvis der ikke foreligger risiko for menneskers sundhed, kan Kommissionen meddele den pågældende medlemsstat, at den i dette stykke omhandlede periode kan forlænges med en ny periode på indtil seks måneder.

7. Hvis en medlemsstat i medfør af stk. 6 bemyndiges til at opretholde eller indføre nationale bestemmelser, der er en undtagelse fra en harmoniseringsforanstaltning, undersøger Kommissionen omgående, om den skal foreslå en tilpasning af denne foranstaltning.«

Direktiv 89/107/EØF

4 Rådets direktiv 89/107/EØF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om tilsætningsstoffer, som må anvendes i levnedsmidler (EFT L 40, s. 27, herefter »rammedirektivet«), der er vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 100 A, definerer tilsætningsstoffer i levnedsmidler, opstiller de grundlæggende betingelser for deres anvendelse i fødevarer og fastlægger rammerne for den senere udarbejdelse af en positivliste for tilsætningsstoffer. Positivlisten opregner i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, de tilsætningsstoffer, hvis anvendelse er tilladt, hvorved anvendelsen af alle andre stoffer udelukkes, de levnedsmidler, som tilsætningsstofferne må anvendes i, og de for tilsætningen gældende betingelser.

5 I henhold til rammedirektivets artikel 2, stk. 3, optages tilsætningsstoffer på positivlisten på grundlag af de i samme direktivs bilag II anførte generelle kriterier.

6 Rammedirektivets bilag II, der har overskriften »Generelle kriterier for anvendelse af tilsætningsstoffer [i] levnedsmidler«, bestemmer i punkt 1, 3 og 6:

»1. Tilsætningsstoffer [i] levnedsmidler kan kun godkendes,

- hvis det er påvist, at der er et tilstrækkelig stort teknisk begrundet behov herfor, og det tilstræbte mål ikke kan nås ved hjælp af andre økonomisk og teknologisk anvendelige metoder

- hvis de, så vidt det kan bedømmes på grundlag af foreliggende videnskabelige data, ikke udgør nogen sundhedsfare for forbrugeren ved de fastsatte anvendelsesniveauer

- hvis deres brug ikke vildleder forbrugeren.

[...]

3. Til konstatering af et tilsætningsstofs eller heraf afledte produkters eventuelle skadelige virkninger skal dette underkastes en fyldestgørende toksikologisk undersøgelse og vurdering. Ved denne vurdering skal der endvidere bl.a. tages hensyn til stoffets kumulative, synergistiske eller forstærkende virkninger samt til den menneskelige følsomhed over for kropsfremmede stoffer.

[...]

6. Godkendelse af tilsætningsstoffer [i] levnedsmidler skal

[...]

b) begrænses til det laveste niveau, der er nødvendigt for at opnå den ønskede virkning

c) tage hensyn til eventuel ADI (acceptable daglige indtagelse) eller tilsvarende normer, der er gældende for tilsætningsstoffer, samt den sandsynlige daglige indtagelse af dette tilsætningsstof fra alle næringsmidler tilsammen [...]«

7 Rammedirektivets artikel 6 bestemmer, at bestemmelser, der vil kunne indvirke på den offentlige sundhed, vedtages efter høring af Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler (herefter »SCF« [Scientific Committee on Food]).

Direktiv 95/2/EF

8 I medfør af rammedirektivet er positivlistens nærmere indhold blevet fastlagt ved tre særdirektiver: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/35/EF af 30. juni 1994 om sødestoffer til brug i levnedsmidler (EFT L 237, s. 3), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/36/EF af 30. juni 1994 om farvestoffer til brug i levnedsmidler (EFT L 237, s. 13), og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/2/EF af 20. februar 1995 om andre tilsætningsstoffer [i] levnedsmidler end farvestoffer og sødestoffer (EFT L 61, s. 1).

9 Direktiv 95/2, der er vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 100 A, omhandler betingelserne for tilsætning af andre tilsætningsstoffer til levnedsmidler end farvestoffer og sødestoffer. I forbindelse med vedtagelsen stemte den danske delegation imod direktivet, idet det i en stemmeforklaring af 15. december 1994 blev erklæret, at direktivet navnlig for så vidt angår anvendelse af nitritter, nitrater og sulfitter som tilsætningsstoffer i levnedsmidler ikke på tilfredsstillende måde levede op til de sundhedsmæssige krav, som denne delegation lagde afgørende vægt på.

10 Artikel 1, stk. 2, i direktiv 95/2 bestemmer:

»Kun tilsætningsstoffer, der opfylder de krav, Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler har fastsat, må anvendes i levnedsmidler.«

11 De tilsætningsstoffer, der må anvendes i levnedsmidler, nævnes i overensstemmelse med artikel 2 i direktiv 95/2 i bilag I, III, IV, og V til dette direktiv. Det fremgår navnlig af artikel 2, stk. 4, at de i bilag III nævnte tilsætningsstoffer kun må anvendes i de i dette bilag nævnte levnedsmidler og kun under de der anførte betingelser.

12 Bilag III, del B, til direktiv 95/2 indeholder i tabelform betingelserne for anvendelse af svovldioxid (E 220) og sulfitter: Natriumsulfit (E 221), natriumhydrogensulfit (E 222), natriumdisulfit (E 223), kaliumdisulfit (E 224), calciumsulfit (E 226), calciumhydrogensulfit (E 227) og kaliumhydrogensulfit (E 228). I denne tabel er maksimumsværdierne udtrykt som SO2 i mg/kg eller mg/l, og de henviser til den samlede mængde fra alle kilder.

>lt>0

13 Bilag III, del C, til direktiv 95/2 præciserer i tabelform betingelserne for anvendelse af nitritter og nitrater i levnedsmidler. Indholdet af denne tabel kan præsenteres på følgende måde:

Kaliumnitrit (E 249) og natriumnitrit (E 250):

>lt>1

Natriumnitrat (E 251) og kaliumnitrat (E 252):

>lt>2

14 Artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/2 bestemmer:

»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 25. september 1996, således at:

- handel med og anvendelse af produkter, der opfylder kravene i dette direktiv, tillades senest den 25. september 1996

- handel med og anvendelse af produkter, der ikke opfylder kravene i dette direktiv, forbydes senest den 25. marts 1997; produkter, som er bragt på markedet eller mærket inden denne dato, og som ikke opfylder direktivets krav, kan dog afsættes, så længe lager haves.«

Danske retsforskrifter

15 Kongeriget Danmark vedtog den første samlede regulering af tilsætningsstofområdet i 1973. Denne regulering omfattede bl.a. en positivliste over tilladte tilsætningsstoffer. Kun de stoffer, der var omfattet af positivlisten, måtte anvendes og kun i henhold til de anvendelsesbetingelser, der var specificeret i den nævnte liste.

16 Den danske positivliste er løbende udviklet i overensstemmelse med sundhedsmæssige vurderinger og teknologiske behov og i takt med vedtagelsen af fællesskabsregler om tilsætningsstoffer.

17 Direktiv 95/2 blev - med undtagelse af bestemmelserne om nitritter, nitrater og sulfitter - gennemført i dansk ret ved Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 1055 af 18. december 1995 om tilsætningsstoffer til levnedsmidler (Lovtidende 1995 A, s. 5571), som ændret ved Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 834 af 23. september 1996 (Lovtidende 1996 A, s. 5089) og Fødevareministeriets bekendtgørelse nr. 942 af 11. december 1997 (Lovtidende 1997 A, s. 5614, herefter »bekendtgørelse nr. 1055/95«).

18 Af bilagene til bekendtgørelse nr. 1055/95 fremgår i tabelform betingelserne for anvendelse af sulfitter i fødevarer, bortset fra i vin (idet fællesskabsbestemmelserne om vin gælder i Danmark). Deres indhold kan fremstilles på følgende måde:

>lt>3

19 Af bilagene til bekendtgørelse nr. 1055/95 fremgår endvidere betingelserne for anvendelse af nitritter og nitrater i fødevarer. Deres indhold kan fremstilles på følgende måde:

Kaliumnitrit (E 249) og natriumnitrit (E 250):

>lt>4 Natriumnitrat (E 251) og kaliumnitrat (E 252):

>lt>5

Den anfægtede beslutning

20 Ved skrivelse af 15. juli 1996, som blev suppleret ved skrivelse af 20. maj 1997, anmeldte de danske myndigheder deres nationale bestemmelser om nitritter, nitrater og sulfitter (herefter »de omtvistede bestemmelser«) til Kommissionen i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4, med henblik på deres opretholdelse som en undtagelse til bestemmelserne i direktiv 95/2.

21 Efter uformelle kontakter med Kommissionens tjenestegrene meddelte den danske regering den 14. juli 1998 Kommissionen supplerende oplysninger. Herefter indhentede Kommissionen udtalelser fra de øvrige medlemsstater. Syv af disse afgav udtalelser, hvoraf flere udtrykte forbehold over for den danske regerings ansøgning.

22 Kommissionen vedtog den 26. oktober 1999 den anfægtede beslutning med hjemmel i artikel 95, stk. 6, EF. Kommissionen fastslog i beslutningen, at de omtvistede bestemmelser »har til formål at beskytte folkesundheden, men at de er mere vidtrækkende end det, der er nødvendigt for at nå dette mål« (betragtning 44 til den nævnte beslutning), hvorfor den besluttede, at bestemmelserne ikke kunne godkendes.

23 Den anfægtede beslutning blev meddelt den danske regering den 28. oktober 1999.

24 Efter denne meddelelse ophævede den danske regering de omtvistede bestemmelser ved udstedelse af bekendtgørelse nr. 822 af 5. november 1999 (Lovtidende 1999 A, s. 5713).

Videnskabelige data

Sulfitter

25 Det fremgår af sagen, at tilsætning af sulfitter i fødevarer giver mulighed for at opnå en konserverende effekt. Sulfitter anvendes bl.a. i vin, marmelade, kiks og tørrede frugter, og de hæmmer væksten af fødevarefordærvende bakterier, skimmel og gær.

26 Imidlertid kan en høj indtagelse af sulfitter have en sundhedsskadelig effekt, idet de bl.a. kan give skader på mave-/tarmkanalen. Endvidere kan sulfitter give meget alvorlige overfølsomhedsreaktioner hos astmatikere, hvilket i værste fald kan medføre dødsfald. Disse reaktioner kan indtræde, selv om den overfølsomme person kun indtager meget lave sulfitmængder.

27 SCF foretog en toksikologisk undersøgelse af sulfitter i 1981 (Rapporter fra SCF, 11. serie, s. 47, herefter »1981-udtalelsen«). Senere afgav SCF den 25. februar 1994 en udtalelse om sulfitter anvendt som tilsætningsstoffer i levnedsmidler (Rapporter fra SCF, 35. serie, s. 23, herefter »1994-udtalelsen«). I denne udtalelse fastsatte SCF en acceptabel daglig indtagelse (herefter »ADI«) på 0-0,7 mg svovldioxid/kg legemsvægt. Henset til forekomsten af alvorlige allergiske reaktioner anbefalede SCF endvidere, at anvendelsen af sulfitter begrænses så meget som muligt, og at deres forekomst i levnedsmidlerne angives på etiketten.

Nitritter og nitrater

28 Ifølge de oplysninger, Domstolen er i besiddelse af i forbindelse med denne sag, er nitritter, nitrater og sulfitter tilsætningsstoffer i levnedsmidler, der har en konserverende effekt på fødevarer, og som på forskellig vis kan være skadelige for den menneskelige organisme.

29 Tilsætning af nitritter og nitrater i fødevarer understøtter den konserverende effekt, som f.eks. røgning, saltning og kogning har på kødprodukter. Disse stoffer hæmmer væksten af potentielt fødevarefordærvende bakterier samt sygdomsfremkaldende bakterier som pølseforgiftningsbakterien clostridium botulinum. Imidlertid omdannes nitritter i kødprodukter til bl.a. nitrosaminer ved en reaktion mellem nitritter og nogle af de naturlige stoffer i kødet. Det er anerkendt, at nitrosaminer er kræftfremkaldende.

30 SCF undersøgte de teknologiske behov og de sundhedsmæssige risici, der er forbundet med tilsætning af nitritter og nitrater, i sine udtalelser af 19. oktober 1990 (Rapporter fra SCF, 26. serie, s. 21, herefter »1990-udtalelsen«) og af 22. september 1995 (Rapporter fra SCF, 38. serie, s. 1, herefter »1995-udtalelsen«). I den første af disse udtalelser konkluderede SCF bl.a.:

»Af forsigtighedshensyn ville det være en fordel at reducere mængden af præformerede nitrosoforbindelser i kosten så meget som muligt. Komitéen anbefaler derfor, at eksponering over for præformerede nitrosaminer i levnedsmidler minimeres ved anvendelse af passende teknologisk praksis, for eksempel ved at reducere mængden af nitrit og nitrat, der tilsættes levnedsmidler, til det minimum, der er nødvendigt for at opnå den ønskede konserverende effekt og sikre imod mikrobiologisk sundhedsfare. Disse nitrit- og nitratmængder bør være de lavest opnåelige i overensstemmelse med de oplysninger, der er blevet forelagt Komitéen i forbindelse med nærværende vurdering.« (Rapporter fra SCF, 26. serie, s. 27 og 28).

31 I sin 1995-udtalelse erindrer SCF om, at nitrosaminer er kræftfremkaldende, og konkluderer, at det ikke er muligt at definere en grænse, under hvilken nitrosaminer ikke indebærer nogen kræftrisiko. SCF gentager den konklusion, der er indeholdt i 1990-udtalelsen, ifølge hvilken man skal reducere eksponeringen over for præformerede nitrosaminer i levnedsmidler til et minimum (Rapporter fra SCF, 38. serie, s. 22 og 23, punkt 3.3.2.2 og 3.3.2.3).

Søgsmålet

32 Kongeriget Danmark har til støtte for påstanden om, at den anfægtede beslutning annulleres, fremført fem rækker af anbringender, som for det første bygger på, at beslutningen er behæftet med væsentlige formelle mangler, for det andet, at betingelserne for anvendelse af artikel 95, stk. 4, EF er tilsidesat, for det tredje, at afvisningen af de omtvistede bestemmelser om anvendelsen af sulfitter særligt er behæftet med retlige og faktiske fejl, og for det fjerde, at afvisningen af de omtvistede bestemmelser om anvendelsen af nitritter og nitrater særligt er behæftet med retlige og faktiske fejl, og endelig bygger det femte anbringende på en manglende stillingtagen og en manglende begrundelse.

Anbringenderne om tilsidesættelse af væsentlige formelle mangler

Parternes argumenter

33 Kongeriget Danmark har, støttet af Republikken Island, gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med en væsentlig formel mangel, der består i, at Kommissionen ikke har givet Kongeriget Danmark mulighed for kontradiktion, inden den nævnte beslutning blev truffet. Beslutningen er baseret på en række urigtige antagelser - navnlig at bestemmelserne i direktiv 95/2 er i overensstemmelse med SCF's opdaterede udtalelser - der kunne være blevet afklaret, hvis Kommissionen havde givet den danske regering mulighed herfor.

34 Med sit andet anbringende har Kongeriget Danmark, støttet af Republikken Island, gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med en væsentlig formel mangel, der består i, at Kommissionen ikke har givet den danske regering mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet af og kommentere de udtalelser, Kommissionen har indhentet fra andre medlemsstater. Det var på Kommissionens eget initiativ, at udtalelserne blev indhentet fra de øvrige medlemsstater, idet EF-traktaten ingen bestemmelser indeholder om, at Kommissionen skal indhente deres udtalelser, før den træffer en beslutning i medfør af artikel 95, stk. 6, EF. Men adskillige af de elementer af bebyrdende karakter, der indgår i den anfægtede beslutning, er sammenfaldende med disse udtalelser, hvilket gør det muligt at formode, at de har haft indflydelse på denne beslutning. Disse udtalelser indeholder fejlagtige synspunkter, som går igen i den nævnte beslutning, og som den danske regering kunne have rettet, hvis den var blevet hørt.

35 Kommissionen har imødegået det første og det andet anbringende ved principalt at gøre gældende, at kontradiktionsprincippet ikke finder anvendelse i forbindelse med en ansøgning efter artikel 95, stk. 4, EF. Den procedure, der er indført ved denne bestemmelse, udgør således et led i en lovgivningsprocedure, dvs. vedtagelse af generelle retsakter. En tilladelse til at opretholde nationale undtagelsesbestemmelser i medfør af artikel 95, stk. 4, EF svarer til at ændre et direktiv eller til at fastsætte en overgangsordning inden for et direktivs rammer.

36 Kommissionen har subsidiært gjort gældende, at den i sagen har efterlevet kontradiktionsprincippet. Kongeriget Danmark har således reelt haft mulighed for at fremføre sine synspunkter. For det første har den danske regering i forbindelse med lovgivningsproceduren, der lå forud for vedtagelsen af direktiv 95/2, haft lejlighed til at fremføre sine synspunkter om beskyttelsesniveauet i henhold til dette direktiv. Dernæst redegjorde den i sin ansøgning efter artikel 95, stk. 4, EF for de forhold, som efter dens opfattelse begrunder anvendelsen af denne bestemmelse. Såfremt den danske regering var blevet hørt, før Kommissionen traf den anfægtede beslutning, ville regeringen for tredje gang have haft mulighed for at fremføre sine synspunkter. Kommissionen har tilføjet, at der efter, at den danske regering havde indgivet sin ansøgning efter artikel 95, stk. 4, EF, men før den anfægtede beslutning blev truffet, fandt et møde sted den 19. november 1997 mellem Kommissionen og de danske myndigheder, hvor sagen blev drøftet. Det stod den danske regering helt frit på dette møde at rejse andre spørgsmål i relation til dens notifikation.

37 For det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at der er sket tilsidesættelse af kontradiktionsprincippet, har Kommissionen mere subsidiært gjort gældende, at denne tilsidesættelse ikke har haft nogen betydning for resultatet i den konkrete sag. Kommissionen har gjort gældende, at det følger af Domstolens praksis, at en tilsidesættelse af retten til forsvar kun kan medføre, at retsakten annulleres, hvis det må antages, at en høring ville have ført til et andet resultat, såfremt den pågældende mangel ikke havde foreligget. Kommissionen oplyste bl.a. ved kommissær Bangemanns skrivelse af 16. marts 1999 den danske regering om, at den havde anmodet om og modtaget bemærkninger fra andre medlemsstater, men den danske regering anmodede ikke på noget tidspunkt om at få adgang til at kommentere oplysninger indhentet fra de øvrige medlemsstater. Regeringens ønske om at kommentere oplysninger, der er indhentet fra de øvrige medlemsstater, blev først fremsat i forbindelse med stævningen i sagen. I øvrigt sendte den danske regering den 22. oktober 1999 skrivelser til to kommissærer, der kommenterer en række tekniske forhold, som fremgår af udkastet til den anfægtede beslutning. Det fremgår heraf, at regeringen var bekendt med nævnte udkast, før det blev vedtaget, og at regeringen har fremført sine bemærkninger til dette udkast, før den anfægtede beslutning blev truffet.

Domstolens bemærkninger

38 Indledningsvis skal karakteren af proceduren efter artikel 95, stk. 4 og 6, EF undersøges.

39 Det er ganske vist korrekt, som Kommissionen har gjort gældende, at en beslutning, Kommissionen træffer inden for rammerne af denne procedure, der tillader opretholdelse af en national bestemmelse, som fraviger en generel fællesskabsretsakt, indebærer en ændring af anvendelsesområdet for denne retsakt i forhold til alle. Proceduren, der fører til en sådan beslutning, kan imidlertid ikke anses for et led i en lovgivningsprocedure, der fører til vedtagelse af en generel retsakt.

40 Den i artikel 95, stk. 4 og 6, EF omhandlede procedure for godkendelse af nationale undtagelsesbestemmelser er forskellig fra proceduren, der fører til vedtagelse af den harmoniseringsforanstaltning, der fraviges. I henhold til artikel 95, stk. 1, EF vedtages den nævnte foranstaltning af Rådet og Parlamentet, der i henhold til den i artikel 251 EF omhandlede fælles beslutningsprocedure træffer afgørelse på forslag fra Kommissionen og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Derimod indledes godkendelsesproceduren efter ordene i artikel 95, stk. 4, EF, efter at lovgiver har vedtaget harmoniseringsforanstaltningen. Denne procedures formål er at vurdere en medlemsstats særlige krav, idet Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 7, EF er forpligtet til at undersøge, om den skal foreslå fællesskabslovgiver en tilpasning af harmoniseringsforanstaltningen, når den har bekræftet de nationale bestemmelser, der er en undtagelse fra foranstaltningen.

41 Kommissionens argument, der bygger på procedurens lovgivningsmæssige karakter, kan derfor ikke tages til følge.

42 Det bemærkes imidlertid, at ingen bestemmelse fastsætter, at kontradiktionsprincippet skal anvendes i den beslutningsprocedure, der er fastsat i artikel 95, stk. 4 og 6 EF, og som sigter mod godkendelse af nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning, der er vedtaget på fællesskabsplan.

43 Der foreligger heller ingen bestemmelse, som inden for rammerne af denne procedure pålægger Kommissionen at indhente udtalelser fra de øvrige medlemsstater, således som den har gjort det i den foreliggende sag.

44 Det skal derfor undersøges, om kontradiktionsprincippet, navnlig i det tilfælde, hvor der er blevet anmodet om sådanne udtalelser, finder anvendelse, selv om der ikke findes særlige bestemmelser herom.

45 Kontradiktionsprincippet, som Domstolen skal sikre overholdelsen af, pålægger den offentlige myndighed at høre de pågældende, før der træffes en beslutning, som berører dem (dom af 10.7.2001, sag C-315/99 P, Ismeri Europa mod Revisionsretten, Sml. I, s. 5281, præmis 28).

46 Ifølge Domstolens praksis finder princippet om retten til forsvar, som kontradiktionsprincippet er tæt forbundet med, ikke kun anvendelse i forhold til borgerne, men også i forhold til medlemsstaterne. For så vidt angår de sidstnævnte er princippet om retten til forsvar blevet anerkendt i forbindelse med sager iværksat af en fællesskabsinstitution mod den berørte medlemsstat, hvilket gælder for sager på området for kontrol med statsstøtte eller tilsyn med medlemsstaternes adfærd for så vidt angår offentlige virksomheder (jf. eksempelvis dom af 12.2.1992, forenede sager C-48/90 og C-66/90, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 565, præmis 44, og af 5.10.2000, sag C-288/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8237, præmis 99).

47 Den i artikel 95, stk. 4 og 6, EF fastsatte procedure iværksættes imidlertid ikke af en fællesskabsinstitution, men af en medlemsstat, idet fællesskabsinstitutionens beslutning kun træffes som en reaktion på statens handling.

48 Denne procedure indledes på anmodning fra en medlemsstat, der ønsker godkendelse af nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning truffet på fællesskabsplan. Medlemsstaten kan i sin ansøgning, således som det udtrykkeligt fremgår af artikel 95, stk. 4, EF, der forpligter medlemsstaten til at angive grundene til opretholdelsen af de omhandlede nationale bestemmelser, frit udtale sig om den beslutning, som den ansøger om vedtagelse af. Kommissionen skal på sin side være i stand til, inden for den indrømmede frist, at opnå de oplysninger, der viser sig nødvendige, uden at være forpligtet til på ny at høre den ansøgende medlemsstat.

49 Denne konklusion bekræftes for det første af den bestemmelse, der findes i artikel 95, stk. 6, andet afsnit, EF, ifølge hvilken de nationale undtagelsesbestemmelser betragtes som godkendt, hvis Kommissionen ikke træffer afgørelse inden for en bestemt frist. For det andet bekræftes konklusionen af stk. 6, tredje afsnit, i henhold til hvilken denne frist ikke kan forlænges, hvis der foreligger risiko for menneskers sundhed. Det fremgår heraf, at traktatens ophavsmænd såvel i den ansøgende medlemsstats interesse som i interessen i det indre markeds rette funktion har ønsket, at den i artiklen fastsatte procedure afsluttes hurtigt. Dette formål kan vanskeligt forenes med et krav, der gør det nødvendigt at forlænge udvekslingen af oplysninger og argumenter.

50 Det følger heraf, at kontradiktionsprincippet ikke finder anvendelse på den i artikel 95, stk. 4 og 6, EF fastsatte procedure. Derfor må Kongeriget Danmarks to første anbringender forkastes.

Anbringenderne om tilsidesættelse af betingelserne for anvendelse af artikel 95, stk. 4, EF

Parternes argumenter

51 Kongeriget Danmark har, støttet af Republikken Island, med det andet led af sit tredje anbringende, både i forhold til sulfitter og i forhold til nitritter og nitrater, gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke fuldt ud anerkender det forhold, at artikel 95, stk. 4, EF giver medlemsstaterne mulighed for at opretholde nationale bestemmelser, der fraviger de af fællesskabslovgiver vedtagne harmoniseringsforanstaltninger. Artikel 95, stk. 4 og 6, EF har til formål at give medlemsstaterne mulighed for, hvis de finder det nødvendigt, at opretholde nationale undtagelsesbestemmelser på grundlag af en anden afvejning end den, som er foretaget af fællesskabslovgiver. Derimod synes den anfægtede beslutning, navnlig betragtning 42, at være baseret på den opfattelse, at det, når fællesskabslovgiver har foretaget en afvejning af de relevante hensyn og udstedt en retsakt, ikke længere er op til medlemsstaterne at stille spørgsmålstegn ved den foretagne afvejning. Den anfægtede beslutning er på dette punkt behæftet med en retsvildfarelse.

52 Endvidere anføres det i den anfægtede beslutnings betragtning 28 og 43, at det altid er muligt at tage harmoniseringsforanstaltningerne vedrørende henholdsvis sulfitter, nitritter og nitrater op til fornyet overvejelse i henhold til rammedirektivets artikel 4 samt artikel 7 i direktiv 95/2. Imidlertid er tilstedeværelsen af en beskyttelsesklausul ikke relevant med henblik på den bedømmelse, som Kommissionen skal foretage i henhold til artikel 95, stk. 4 og 6, EF. Kommissionen henviste med urette til en beskyttelsesklausul i begrundelsen for sit afslag på at godkende de omtvistede bestemmelser. Den anfægtede beslutning er således også på dette punkt behæftet med en retsvildfarelse.

53 Med sit sjette anbringende har Kongeriget Danmark, støttet af Republikken Island og Kongeriget Norge, bemærket, at den anfægtede beslutning bl.a. afviste at godkende de omtvistede bestemmelser af de grunde, at den danske regering hverken havde godtgjort, at der fandtes et særligt sundhedsproblem for den danske befolkning i forhold til anvendelsen af sulfitter (betragtning 32 til den anfægtede beslutning), eller at der fandtes en særlig situation for denne befolkning i forhold til den fare, som anvendelsen af nitritter og nitrater kan udgøre (betragtning 43 til den anfægtede beslutning). Om der foreligger særlige forhold i den pågældende medlemsstat til retfærdiggørelse af anvendelsen af artikel 95, stk. 4, EF indgår ikke i de hensyn, der fastsættes i bestemmelsen. Den henviser til »vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet«, men ikke til spørgsmålet, om der foreligger særlige forhold i den ansøgende stat. Dette sidstnævnte kriterium er relevant i en beslutning, der vedrører nye nationale bestemmelser baseret på ny viden, og som er truffet i medfør af artikel 95, stk. 5, EF. Den anfægtede beslutning tilsidesætter derfor bestemmelserne i artikel 95, stk. 4, EF.

54 Kommissionen har gjort gældende, at der ved fortolkning af artikel 95 EF først og fremmest skal lægges vægt på, at denne bestemmelses stk. 1 giver hjemmel til at vedtage de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger, der vedrører det indre marked. De fællesskabsretsakter, der vedtages med hjemmel i artikel 95, stk. 1, EF, kan indebære en fuldstændig harmonisering af det område, der er omfattet af retsakten. I et sådant tilfælde giver artikel 95, stk. 4, EF en medlemsstat mulighed for under visse betingelser at opretholde nationale undtagelsesbestemmelser. Denne bestemmelse udgør en undtagelse fra princippet om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten og markedets enhed, og den skal derfor fortolkes strengt. Hertil kommer, at det påhviler den berørte medlemsstat at godtgøre, at de nationale bestemmelser, som den påtænker at anvende, indebærer en mere omfattende beskyttelse end de harmoniserende fællesskabsforanstaltninger, som de fraviger.

55 En medlemsstat kan opretholde nationale undtagelsesbestemmelser i medfør af artikel 95, stk. 4, EF enten i det tilfælde, hvor en særlig situation i denne stat begrunder opretholdelse af sådanne bestemmelser, eller i det tilfælde, hvor fællesskabslovgivningen er mangelfuld, idet den ikke sikrer et »højt beskyttelsesniveau« som omhandlet i artikel 95, stk. 3, EF. Derimod kan en medlemsstat ikke erstatte den risikovurdering, der er udøvet af fællesskabslovgiver, med sin egen risikovurdering. Det forhold, at en medlemsstat vurderer risikoen anderledes end fællesskabslovgiver, udgør ikke en »begrundelse«, som i medfør af artikel 95, stk. 4, EF giver adgang til at opretholde de nationale undtagelsesbestemmelser. De medlemsstater, der påberåber sig denne bestemmelse, skal godtgøre, at der foreligger nye videnskabelige oplysninger eller oplysninger, der burde være taget i betragtning, som viser, at fællesskabslovgivningen ikke sikrer en tilstrækkelig beskyttelse. Denne fortolkning støttes af artikel 95, stk. 7, EF, hvoraf følger, at hvis en medlemsstat bemyndiges til at opretholde nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning, skal Kommissionen omgående undersøge, om den skal foreslå passende foranstaltninger.

Domstolens bemærkninger

56 Det bemærkes, at EF-traktaten sigter mod en fremadskridende oprettelse af det indre marked, der indebærer et område uden indre grænser, inden for hvilket den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital er sikret. Med henblik herpå er det i EF-traktaten fastsat, at der kan vedtages foranstaltninger vedrørende tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger. Inden for rammerne af traktatrettens udvikling indførte den europæiske fælles akt en ny bestemmelse, artikel 100 A, i EF-traktaten.

57 Artikel 95 EF, der i henhold til Amsterdam-traktaten erstatter og ændrer traktatens artikel 100 A, sondrer mellem, om de bestemmelser, der er givet meddelelse om, er nationale bestemmelser, der var gældende forud for harmoniseringen, eller nationale bestemmelser, som den pågældende medlemsstat ønsker at indføre. I det første tilfælde, der omhandles i artikel 95, stk. 4, EF, skal opretholdelse af de tidligere gældende nationale bestemmelser være begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30 EF, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet. I det andet tilfælde, der omhandles i artikel 95, stk. 5, EF, skal indførelsen af de nye nationale bestemmelser være baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen.

58 Forskellen mellem de to tilfælde, som er omhandlet i artikel 95 EF, er, at i det første var de nationale bestemmelser gældende forud for harmoniseringsforanstaltningen. Fællesskabslovgiver kendte derfor bestemmelserne, men kunne ikke eller ønskede ikke at lade sig inspirere af bestemmelserne i forbindelse med harmoniseringen. Derfor blev det accepteret, at en medlemsstat kan anmode om, at dens egne regler forbliver gældende. EF-traktaten kræver med henblik herpå, at sådanne foranstaltninger er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30 EF, eller som vedrører beskyttelse af arbejdsmiljøet eller miljøbeskyttelse. Derimod kan vedtagelsen af en ny national lovgivning i det andet tilfælde i højere grad bringe harmoniseringen i fare. Fællesskabsinstitutionerne har pr. definition ikke kunnet tage hensyn til de nationale bestemmelser i forbindelse med udarbejdelsen af harmoniseringsforanstaltningen. I dette tilfælde tages der ikke hensyn til de behov, hvortil der henvises i artikel 30 EF, og kun de grunde, der vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, kan gøres gældende, på betingelse af, at medlemsstaten fremlægger et nyt videnskabeligt belæg, og at det er nødvendigt at indføre nye nationale bestemmelser på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen.

59 Det følger heraf, at hverken ordlyden af artikel 95, stk. 4, EF eller denne artikels opbygning i det hele gør det muligt at kræve af den ansøgende medlemsstat, at den beviser, at opretholdelsen af de nationale bestemmelser, den har meddelt Kommissionen, er begrundet i et problem, der er specifikt for denne stat.

60 Hvis der derimod faktisk findes et specifikt problem i den ansøgende medlemsstat, kan denne omstændighed være særdeles relevant med henblik på at oplyse Kommissionen i relation til dens valg mellem at bekræfte eller forkaste de nationale bestemmelser. Det er et forhold, som Kommissionen i givet fald skal tage hensyn til, når den vedtager sin beslutning.

61 Det fremgår af den anfægtede beslutnings opbygning, at Kommissionen kun undersøgte, om der eventuelt forelå en særlig situation i Kongeriget Danmark, som et forhold der var relevant i relation til institutionens vurdering af, hvilken beslutning der skulle træffes. Den anfægtede beslutning karakteriserer ikke tilstedeværelsen af en sådan situation som en betingelse for, at de tidligere gældende nationale undtagelsesbestemmelser, kan godkendes. Det følger heraf, at Kongeriget Danmarks anbringende om, at Kommissionen har fejlfortolket artikel 95, stk. 4, EF, for så vidt som denne artikel kræver, at der findes et specifikt problem, ikke er begrundet.

62 De samme betragtninger gør sig gældende i relation til kravet om nyt videnskabeligt belæg. Denne betingelse er opstillet i artikel 95, stk. 5, EF for indførelse af nye nationale undtagelsesbestemmelser, men er ikke fastsat i artikel 95, stk. 4, EF for opretholdelsen af tidligere gældende nationale undtagelsesbestemmelser. Den er ikke en del af de betingelser, der er fastsat for opretholdelse af sådanne bestemmelser.

63 Endvidere kan den ansøgende medlemsstat med henblik på at begrunde opretholdelsen af sådanne nationale undtagelsesbestemmelser påberåbe sig den omstændighed, at staten vurderer risikoen for folkesundheden anderledes, end fællesskabslovgiver gjorde det i harmoniseringsforanstaltningen. Henset til den usikkerhed, der er forbundet med vurderingen af den risiko, som navnlig anvendelsen af tilsætningsstoffer i levnedsmidler udgør for folkesundheden, kan der lovligt foretages forskellige vurderinger af denne risiko, uden at de nødvendigvis er baseret på andre eller nye videnskabelige oplysninger.

64 En medlemsstat kan således basere en ansøgning om at opholde sine tidligere gældende nationale bestemmelser på en risikovurdering af sundheden, der er forskellig fra den vurdering, fællesskabslovgiver lagde til grund i forbindelse med vedtagelsen af den harmoniseringsforanstaltning, som disse nationale bestemmelser fraviger. Det påhviler i denne sammenhæng den ansøgende medlemsstat at godtgøre, at de nævnte nationale bestemmelser sikrer et beskyttelsesniveau for folkesundheden, der er højere end den harmoniserende fællesskabsforanstaltning, og at bestemmelserne ikke rækker videre end det, der er nødvendigt for at nå dette mål.

65 Denne fortolkning af artikel 95, stk. 4, EF bekræftes af artikel 95, stk. 7, EF, hvorefter Kommissionen, når en medlemsstat bemyndiges til at opretholde nationale undtagelsesbestemmelser, omgående undersøger, om den skal foreslå en tilpasning af denne foranstaltning. En sådan tilpasning kan således være hensigtsmæssig, når de af Kommissionen bekræftede nationale bestemmelser, på grund af en anden vurdering af risikoen for folkesundheden, sikrer et højere beskyttelsesniveau end harmoniseringsforanstaltningen.

66 Det er i lyset af den fortolkning af artikel 95, stk. 4, EF, der er udviklet i denne doms præmis 62-64, at der skal foretages en gennemgang af den anfægtede beslutnings konkrete bestemmelser om anvendelsen af de omhandlede tilsætningsstoffer, dvs. på den ene side sulfitter og på den anden side nitritter og nitrater.

67 Inden denne gennemgang foretages og for at afslutte behandlingen af de anbringender, der bygger på tilsidesættelsen af betingelserne for anvendelse af artikel 95, stk. 4, EF, skal der først foretages en vurdering af Kongeriget Danmarks argument om, at den anfægtede beslutning er behæftet med en retsvildfarelse, eftersom det i beslutningens betragtning 28 og 43 er anført, at harmoniseringsforanstaltningerne vedrørende sulfitter, nitritter og nitrater senere vil kunne ændres i henhold til rammedirektivets artikel 4 og artikel 7 i direktiv 95/2.

68 Beslutningen om at bekræfte eller forkaste opretholdelsen af de nationale bestemmelser, der er givet meddelelse om, skal træffes under hensyntagen til de omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da beslutningen blev vedtaget. Derfor kan en eventuel ændring af harmoniseringsforanstaltningen ikke udgøre en del af grundlaget for nævnte beslutning.

69 Det fremgår af den samlede opbygning af den anfægtede beslutning, at udtalelsen i betragtning 28 og 43 ikke har betinget Kommissionens stillingtagen. Denne udtalelse skal betragtes som overflødig. Forstået således er dens manglende relevans ikke i sig selv en grund til at annullere den anfægtede beslutning. Derfor bør det argument, Kongeriget Danmark har fremført på dette punkt, forkastes.

Anbringenderne om de faktiske og retlige fejl, som afvisningen af de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelse af sulfitter, beror på

Parternes argumenter

70 De anbringender, Kongeriget Danmark har påberåbt sig vedrørende anvendelsen af sulfitter, skal gennemgås. Der er tale om det tredje anbringendes første led, det femte anbringende og det syvende anbringendes første led.

71 Med sit tredje anbringendes første led har Kongeriget Danmark, støttet af Republikken Island, erindret om, at ifølge den anfægtede beslutnings betragtning 20 har de forhold, som den danske regering har fremdraget med hensyn til det teknologiske behov for anvendelse af sulfitter, hverken tilknytning til målet om beskyttelse af folkesundheden, som nævnt i artikel 30 EF, eller til de øvrige mål, der nævnes i artikel 95, stk. 4, EF, hvorfor de ikke er relevante. Ifølge Kongeriget Danmark er det imidlertid umuligt at adskille den sundhedsmæssige vurdering af et givent stof fra vurderingen af det teknologiske behov for dets anvendelse. Det teknologiske behov er derfor et relevant kriterium i vurderingen af hensynet til menneskers sundhed i artikel 30 EF og dermed også i artikel 95, stk. 4, EF. Den anfægtede beslutning beror i dette omfang på en retsvildfarelse. Kommissionen har således reelt ikke taget stilling til de argumenter, den danske regering har påberåbt sig med hensyn til det teknologiske behov. Dette fremgår tydeligt af den anfægtede beslutnings betragtning 21, hvor det til slut anføres, at argumentet vedrørende de teknologiske behov »ikke er relevant i henseende til beskyttelsen af folkesundheden, da det påhviler de danske myndigheder at godtgøre, at tilstedeværelsen af sulfitter udgør en risiko for folkesundheden«.

72 Kommissionen har erkendt, at såfremt der ikke foreligger et teknologisk behov for anvendelse af et tilsætningsstof, er der ingen grund til at løbe en potentiel sundhedsmæssig risiko, som er forbundet med at tillade det pågældende tilsætningsstof. Den har ikke desto mindre gjort gældende, at den i det foreliggende tilfælde rent faktisk undersøgte alle de argumenter, som den danske regering påberåbte sig med hensyn til det teknologiske behov for anvendelse af sulfitter. Derfor beror den anfægtede beslutning ikke, selv om ordlyden af beslutningens betragtning 20 kan give anledning til misforståelse, på en retsvildfarelse.

73 Med sit femte anbringende har Kongeriget Danmark, støttet af Republikken Island, gjort gældende, at den anfægtede beslutning, i det omfang den forkaster de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelsen af sulfitter, bygger på en retsvildfarelse og herunder på en urigtig anvendelse af proportionalitetsprincippet.

74 Det er for det første med urette, at Kommissionen i den anfægtede beslutnings betragtning 27 fastslår, at den danske regering ikke har begrundet, hvorfor den kun tillod anvendelse af sulfitter i 16 kategorier af levnedsmidler ud af de 61 kategorier, som er nævnt i bilag III, del B, til direktiv 95/2. Artikel 95, stk. 4, EF tillader udelukkende opretholdelse af gældende nationale bestemmelser, hvorfor den danske regering har begrænset sig til at anvende den danske positivliste, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 95/2, uden at foretage en anden udvælgelse.

75 Dernæst gjorde Kommissionen med urette gældende i den anfægtede beslutnings betragtning 26, at den danske regering i stedet for at fravige bestemmelserne i direktiv 95/2 skulle have arbejdet for at skærpe betingelserne for anvendelse af sulfitter i vin. Kongeriget Danmark har anerkendt, at to glas vin indeholder cirka 40 mg sulfitter, mens en voksen person ifølge den af SCF fastsatte ADI må indtage 45 til 50 mg sulfitter pr. dag. Imidlertid er fællesskabsforordningerne om vin baseret på artikel 37 EF, der - i modsætning til artikel 95 EF - ikke tillader opretholdelse af nationale undtagelsesbestemmelser. Det forhold, at ADI for sulfitindtagelse vil kunne overskrides ved en mindre indtagelse af vin, kan på ingen måde være til hinder for, at medlemsstaterne begrænser tilsætningen af sulfitter i andre produkter med henblik på generelt at sænke risikoen for ADI-overskridelser.

76 Endelig beror den anfægtede beslutning på en urigtig anvendelse af proportionalitetsprincippet, idet de omtvistede danske bestemmelser om anvendelse af sulfitter - i modsætning til hvad Kommissionen hævder - ikke er uforholdsmæssige. De nævnte bestemmelser følger udelukkende SCF's anbefalinger, jf. navnlig SCF's 1994-udtalelse, hvoraf det bl.a. fremgår, at der lejlighedsvis kan forekomme alvorlige astmatiske reaktioner, selv ved relativt lave eksponeringsniveauer.

77 Heroverfor har Kommissionen bemærket, at bestemmelserne i direktiv 95/2 navnlig vedrører anvendelse af sulfitter som tilsætningsstoffer i levnedsmidler. Denne anvendelse skyldes teknologiske behov. En generel nedsættelse af den mængde sulfitter, der kan anvendes i levnedsmidler, er ikke forsvarlig på grund af tilsætningsstoffernes teknologiske funktion. Derimod må de problemer, som den danske regering har påpeget med hensyn til overskridelse af ADI'en på grund af tilsætning af sulfitter til vin, primært løses inden for rammerne af vinforordningerne.

78 Med hensyn til spørgsmålet om risikoen for allergiske reaktioner over for sulfitter har Kommissionen gjort gældende, at allergi som følge af anvendelse af tilsætningsstoffer angår individuelle personer. Fællesskabslovgiver, der er bevidst om denne risiko, har valgt at løse problemet med allergi over for visse ingredienser ved forbrugeroplysning. I øvrigt indeholder SCF's 1981-udtalelse, som dannede grundlag for vedtagelsen af direktiv 95/2, samt SCF's 1994-udtalelse ikke oplysninger, som strider imod de grænseværdier, som er fastsat i direktivet. Hertil kommer, at SCF ikke har udtalt, at mærkning ikke er tilstrækkeligt.

79 Med sit syvende anbringendes første led har Kongeriget Danmark gjort gældende, at det fremgår af den anfægtede beslutnings betragtning 23, at direktiv 95/2 er baseret på SCF's 1994-udtalelse, der definerer en ADI for sulfitter. Rådets fælles holdning til direktivforslaget blev reelt fastlagt i 1993 forud for afgivelsen af SCF's 1994-udtalelse. Direktiv 95/2 blev vedtaget den 20. februar 1995 i uændret form. Det er derfor baseret på SCF's forudgående vurdering af sulfitter, hvilken blev afgivet i 1981 uden fastlæggelse af en ADI.

80 Endvidere tager de udtalelser om mærkning, der er anført i den anfægtede beslutnings betragtning 30 og 31, ikke hensyn til SCF's 1994-udtalelse, hvorefter brugen af sulfitter bør begrænses, hvor det er muligt af hensyn til risikoen for alvorlige allergiske reaktioner. Ifølge SCF er mærkning ikke tilstrækkeligt med hensyn til sulfitter.

81 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den anfægtede beslutnings betragtning 23 ikke angiver, at direktiv 95/2 er baseret på SCF's 1994-udtalelse, men udtalelsen nævnes alene som en oplysning. Kommissionen har i øvrigt henvist til de argumenter, den har fremført i forbindelse med det tredje, fjerde og femte anbringende.

Domstolens bemærkninger

82 Med hensyn til det tredje anbringendes første led vedrørende det teknologiske behov for at anvende sulfitter bemærkes, at det teknologiske behov er snævert forbundet med vurderingen af, hvad der er nødvendigt for beskyttelsen af folkesundheden. Der er således ikke nogen grund til at løbe en potentiel sundhedsmæssig risiko, som er forbundet med at tillade et tilsætningsstof, hvis der ikke findes et teknologisk behov, der begrunder anvendelse af det pågældende tilsætningsstof. Udtalelsen i den anfægtede beslutnings betragtning 20 om, at de forhold, som den danske regering har fremdraget med hensyn til det teknologiske behov for anvendelse af sulfitter, ikke har tilknytning til målet om folkesundhed, er åbenbart urigtig.

83 På trods af denne urigtige udtalelse fremgår det af den anfægtede beslutnings betragtning 21, 24 og 27 samt af fodnote 20, at Kommissionen reelt foretog en realitetsbehandling af den danske regerings argumenter vedrørende det teknologiske behov for anvendelse af sulfitter i levnedsmidler. Den anfægtede beslutning beror således ikke på en retsvildfarelse i henseende hertil.

84 Denne konklusion svækkes ikke af den udtalelse, der er indeholdt i den anfægtede beslutnings betragtning 21, hvorefter det påhviler de nationale myndigheder at godtgøre, at tilstedeværelsen af sulfitter udgør en risiko for folkesundheden. Det påhviler således netop en medlemsstat, der påberåber sig artikel 95, stk. 4, EF at bevise, at betingelserne for, at denne bestemmelse kan anvendes, er opfyldt. Udtalelsen i den anfægtede beslutnings betragtning 21 er ikke udtryk for en retsvildfarelse.

85 Det følger af det ovenfor anførte, at det tredje anbringendes første led, der vedrører det teknologiske behov, ikke er begrundet.

86 Med hensyn til det første klagepunkt, der er gjort gældende som en del af det femte anbringende, og som vedrører begrundelsen for den danske regerings valg, bemærkes, at den afgørende forskel mellem de omtvistede bestemmelser og direktiv 95/2 består i det antal fødevarekategorier, hvori det er tilladt at anvende sulfitter. De omtvistede bestemmelser tillader kun anvendelse af sulfitter i 16 ud af de 61 kategorier, der er tilladt ved dette direktiv. I lyset af samtlige de oplysninger, der er fremført for Domstolen, må det konstateres, at den danske regering ikke har begrundet sit valg om at forbyde enhver anvendelse af sulfitter i de 45 øvrige kategorier af levnedsmidler.

87 Det er i denne forbindelse ikke muligt at give den danske regering medhold i argumentet om, at det følger af artikel 95, stk. 4, EF, at en medlemsstat udelukkende kan anmode om at opretholde den nationale positivliste, der var gældende på datoen for vedtagelsen af direktiv 95/2, og ikke kan foretage en anden udvælgelse af levnedsmidlerne. Den omstændighed, at bestemmelsen kun tillader opretholdelse af den gældende nationale lovgivning, er således ikke ensbetydende med, at en medlemsstat ikke kan ændre denne lovgivning delvis i forbindelse med gennemførelsen af harmoniseringsdirektivet og i øvrigt opretholde lovgivningen. Idet artikel 95 EF giver mulighed for at tillade opretholdelse af visse gældende nationale bestemmelser, forudsætter bestemmelsen nødvendigvis, at disse nationale bestemmelser gælder samtidigt med andre nationale bestemmelser, der er forenelige med harmoniseringsdirektivet.

88 Med hensyn til det andet klagepunkt, der er gjort gældende som en del af det femte anbringende, og som vedrører anvendelsen af sulfitter i vin, bemærkes, at den foreliggende sag omhandler anvendelse af tilsætningsstoffer i levnedsmidler og ikke i vin, hvorfor sagen omfattes af anvendelsesområdet for direktiv 95/2 og ikke af forordningerne om vin. Såfremt vin indeholder betydelige mængder af sulfitter, der kan udgøre en sundhedsrisiko for mennesker, er det vigtigt, at fællesskabslovgiver i rette tid træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for at imødegå denne risiko.

89 Derimod kan høje mængder af sulfitter i vin ikke inden for rammerne af den i artikel 95, stk. 4, EF fastsatte procedure begrunde et generelt forbud mod at anvende sulfitter som tilsætningsstoffer i levnedsmidler. I det omfang den sagsøgende medlemsstat anmoder om tilladelse til at opretholde nationale bestemmelser, der fraviger direktiv 95/2 for så vidt angår visse levnedsmidler, er det i forhold til disse levnedsmidler, og ikke i forhold til andre varer, det påhviler staten at begrunde de nævnte nationale bestemmelser.

90 Under disse omstændigheder er klagepunktet, der vedrører vins indhold af sulfitter, ikke en begrundelse for at annullere den anfægtede beslutning, hvorfor det må forkastes.

91 Med hensyn til det tredje klagepunkt, der er gjort gældende som en del af det femte anbringende, og som vedrører anvendelsen af proportionalitetsprincippet, er det ukorrekt at fortolke 1994-udtalelsen således, at den udelukkede mærkning i relation til sulfitter. Derimod konkluderer denne udtalelse, samtidig med at den anbefaler, at anvendelsen af sulfitter begrænses, at sulfitter ikke udgør en sundhedsfare for de fleste mennesker, hvorfor mærkning rettet mod de mennesker, der kan være allergiske over for sulfitter, anbefales. Ifølge udtalelsens anbefaling iii) »bør [det] være muligt for overfølsomme personer ud fra ingrediensmærkningen at konstatere tilstedeværelsen af tilsatte sulphiter i levnedsmidler og alkoholfrie drikkevarer«.

92 For det første fastsætter direktiv 95/2 maksimumsværdien for sulfitters anvendelse som tilsætningsstoffer, og for det andet bestemmer Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1), at mennesker, der er allergiske over for visse ingredienser i fødevarer, skal oplyses, hvilket er overensstemmende med den dobbelte bekymring, der er givet udtryk for i 1994-udtalelsen, og som går ud på at begrænse anvendelsen af sulfitter og advare offentligheden om deres tilstedeværelse ved hjælp af mærkning.

93 Det følger heraf, at de harmoniserende fællesskabsforanstaltninger for så vidt angår sulfitter forekommer tilstrækkelige, når de ses i lyset af 1994-udtalelsen, og der henses til, at den anfægtede beslutning hverken indeholder faktiske eller vurderingsmæssige fejl på dette punkt. Derfor er klagepunktet, der bygger på Kommissionens urigtige anvendelse af proportionalitetsprincippet, ikke begrundet.

94 Med hensyn til det syvende anbringendes første led om en faktisk fejl må det fastslås, at den anfægtede beslutnings betragtning 23 på ingen måde, i modsætning til det af Kongeriget Danmark hævdede, bekræfter, at direktiv 95/2 er baseret på 1994-udtalelsen. Derimod er det klart, at denne beslutning nævner 1994-udtalelsen, fordi den danske regering påberåbte sig den i sin ansøgning. Kommissionen foretager således i de betragtninger, der følger efter den anfægtede beslutnings betragtning 23, en grundig undersøgelse af visse af de argumenter, den danske regering har fremført på grundlag af 1994-udtalelsen.

95 Derfor bør det syvende anbringendes første led om en faktisk fejl forkastes.

96 I øvrigt gentager dette led af anbringendet, der vedrører allergirisikoen over for sulfitter, i det væsentlige det tredje klagepunkt, der er gjort gældende som en del af det femte anbringende. Det syvende anbringendes første led må, ligesom det nævnte tredje klagepunkt i det femte anbringende, forkastes af de i præmis 91-93 nævnte grunde.

97 Det følger af det ovenfor anførte, at samtlige de anbringender, der særligt vedrører afvisningen af de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelsen af sulfitter, bør forkastes.

Anbringenderne om de faktiske og retlige fejl, som afvisningen af de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelse af nitritter og nitrater, beror på

Parternes argumenter

98 De anbringender, Kongeriget Danmark har påberåbt sig vedrørende anvendelsen af nitritter og nitrater, skal gennemgås. Der er principalt tale om det fjerde anbringendes første led og subsidiært dette anbringendes andet led samt om det syvende anbringendes andet led.

99 Med det fjerde anbringendes første led har Kongeriget Danmark principalt gjort gældende, at den anfægtede beslutning, for så vidt som den forkaster de omtvistede bestemmelser, der vedrører anvendelse af nitritter og nitrater, er baseret på en urigtig anvendelse af proportionalitetsprincippet.

100 Kongeriget Danmark har, støttet af Republikken Island og Kongeriget Norge, bemærket, at de omtvistede bestemmelser ifølge den anfægtede beslutnings betragtning 44 »har til formål at beskytte folkesundheden, men at de er mere vidtrækkende end det, der er nødvendigt for at nå dette mål«. For så vidt angår nitritter og nitrater er denne konklusion navnlig baseret på den anfægtede beslutnings betragtning 35, 37 og 38, der uden dokumentation bl.a. bekræfter, at det niveau for nitritter og nitrater, der er fastsat i det danske sundhedsministeriums bekendtgørelse nr. 834 af 23. september 1996, ikke garanterer, at der indtil fødekædens sidste led er tilstrækkelige mængder tilsætningsstoffer til, at de kan udøve deres teknologiske funktion, dvs. opfylde kravet om produkternes mikrobiologiske sikkerhed.

101 Den danske regering har gjort gældende, at Kommissionen i forbindelse med artikel 95, stk. 6, EF skal godkende de nationale bestemmelser, den gives meddelelse om, hvis de er proportionale i forhold til det erklærede mål, dvs. beskyttelse af folkesundheden. Denne konklusion følger ligeledes af punkt 1-3 og 6 i bilag II til rammedirektivet, der fastsætter de generelle kriterier for anvendelse af tilsætningsstoffer i levnedsmidler. I 1990- og 1995-udtalelserne, der konstaterede en sammenhæng mellem de mængder af nitrit, der tilsættes levnedsmidler, og dannelsen af kræftfremkaldende nitrosaminer, fastsloges det, at det er umuligt at fastsætte en grænse for tilsatte nitritter og nitrater, under hvilken man kan være sikker på, at dannelse af kræfttumorer ikke sker. Det konkluderes således i disse udtalelser, at der er grund til at sænke nitrittilsætningen til levnedsmidler til det nødvendige minimum for at opnå den nødvendige konserverende effekt. På grundlag af den videnskabeligt beviste forbindelse mellem tilsætning af nitritter eller nitrater og dannelsen af nitrosaminer, er de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelse af nitritter og nitrater, der fastsætter maksimumsværdier, som svarer til det strengt nødvendige teknologiske behov for at opnå den krævede konserverende effekt i de pågældende kødprodukter og sikre fraværet af mikrobiologisk sundhedsfare, proportionale i forhold til det formål med beskyttelse af menneskers sundhed, der forfølges. Endvidere er disse bestemmelser i overensstemmelse med det i Domstolens praksis anerkendte forsigtighedsprincip.

102 Derfor har Kommissionen, der i den anfægtede beslutning finder, at de omtvistede bestemmelser udgør en unødvendig overbeskyttelse af folkesundheden, anlagt en urigtig fortolkning af kravene i henhold til proportionalitetsprincippet. Som følge af denne retlige fejl bør den anfægtede beslutning annulleres.

103 Kommissionen har gjort gældende, at det i direktiv 95/2 fastsatte beskyttelsesniveau er i overensstemmelse med 1990-udtalelsen. 1995-udtalelsen bekræfter i det væsentlige konklusionerne i 1990-udtalelsen. I et tilfælde, hvor der som i nærværende sag er vedtaget harmoniseringsforanstaltninger, skal forholdsmæssigheden af nationale bestemmelser, som en medlemsstat agter at opretholde, vurderes i relation til det beskyttelsesniveau, som er fastlagt af fællesskabslovgiver. En vurdering af beskyttelsesniveauet på grundlag af de samme oplysninger som dem, der forelå for Rådet på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 95/2, kan som udgangspunkt ikke føre til et andet resultat end det, der er fastlagt af fællesskabslovgiver, medmindre det godtgøres, at beskyttelsen efter nævnte direktiv er åbenbart utilstrækkelig. Et sådant bevis er ikke ført med de oplysninger, som den danske regering er fremkommet med i ansøgningen efter artikel 95, stk. 4, EF. Endvidere kan en medlemsstat ikke ensidigt påberåbe sig forsigtighedsprincippet som grundlag for at opretholde nationale bestemmelser, der fraviger harmoniseringen. Inden for et område, hvor medlemsstaternes lovgivninger er blevet harmoniseret, tilkommer det fællesskabslovgiver at anvende forsigtighedsprincippet.

104 Med det fjerde anbringendes andet led har Kongeriget Danmark subsidiært gjort gældende, at den anfægtede beslutning, for så vidt som den forkaster de omtvistede bestemmelser, der vedrører anvendelse af nitritter og nitrater, hviler på en åbenbar overskridelse af grænserne for Kommissionens skøn ved anvendelsen af proportionalitetsprincippet.

105 Kongeriget Danmark har, støttet af Kongeriget Norge, gjort gældende, at Kommissionen under alle omstændigheder har overskredet sit skøn, idet den har indskrænket sig til, uden nogen som helst form for videnskabeligt bevis, at fastslå, at de maksimumsværdier for anvendelse af nitritter og nitrater i levnedsmidler, der er fastsat i de omtvistede bestemmelser, er i strid med kravene i henhold til proportionalitetsprincippet. De omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelse af nitritter og nitrater er i overensstemmelse med de anbefalinger fra SCF, der fremgår af 1990- og 1995-udtalelserne.

106 Kommissionen har svaret, at direktiv 95/2 er i overensstemmelse med SCF's anbefalinger. SCF anbefalede ikke i konklusionerne i sin 1990-udtalelse nogen maksimumsværdier for nitritter og nitrater i levnedsmidler. I sine konklusioner anbefalede SCF blot, »at eksponering over for præformerede nitrosaminer i levnedsmidler minimeres ved anvendelse af passende teknologisk praksis, for eksempel ved at reducere mængden af nitrit og nitrat, der tilsættes levnedsmidler, til det minimum, der er nødvendigt for at opnå den ønskede konserverende effekt og sikre imod mikrobiologisk sundhedsfare«. De omtvistede bestemmelser giver ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at der indtil fødekædens sidste led vil være tilstrækkelige mængder tilsætningsstoffer til, at de kan udøve deres teknologiske funktion, dvs. opfylde kravet om produkternes mikrobiologiske sikkerhed.

107 Kongeriget Danmark har med det syvende anbringendes andet led hævdet, at Kommissionens vurdering, i det omfang den omhandler de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelse af nitritter og nitrater, er behæftet med faktuelt urigtige antagelser. Regeringen har i modsætning til det, der anføres i den anfægtede beslutnings betragtning 37 og 38, gjort gældende, at de nævnte bestemmelser garanterer den mikrobiologiske sikkerhed på tilstrækkelig vis og er i fuld overensstemmelse med 1990-udtalelsen. I modsætning til det, der er anført i den anfægtede beslutnings betragtning 35, 37, 41 og 42, er bestemmelserne ikke inkonsekvente set i forhold til det erklærede mål om beskyttelse af folkesundheden, idet de for alle de typer kødprodukter, der omfattes, fastsætter tilladte mængder af nitritter og nitrater, der er væsentligt lavere end efter direktiv 95/2. De omtvistede bestemmelser fastsætter således en maksimal grænse for tilsætning af nitritter, mens direktiv 95/2 fastsætter en maksimal grænse for restindhold.

108 Kommissionen har som svar herpå henvist til sine argumenter i relation til det tredje, fjerde og femte anbringende.

Domstolens bemærkninger

109 For så vidt angår det syvende anbringendes andet led om faktuelle fejl bemærkes, at 1995-udtalelsen vedrørende nitritter og nitrater udtrykkeligt undersøgte direktiv 95/2's bestemmelser om disse tilsætningsstoffer. SCF bemærkede i denne udtalelse, at restmængden af de i direktiv 95/2 tilladte nitritter »er meget højere end de mængder, der kan forventes på grundlag af de maksimale grænser for tilsatte nitrater og nitritter, som i henhold til de oplysninger, [SCF] modtog i forbindelse med den tidligere udtalelse, kan begrundes teknologisk«.

110 Denne meget kritiske vurdering af de i direktiv 95/2 fastsatte maksimumsværdier, modsiges ikke af den omstændighed, at SCF i samme udtalelse gentog de anbefalinger, der var indeholdt i dens 1990-udtalelse. Derimod bekræfter disse anbefalinger, at det er nødvendigt at reducere mængden af nitrit og nitrat, der tilsættes levnedsmidler, til et minimum. Det fremgår således af punkt 3.3.2.3 i 1995-udtalelsen:

»Derfor gentager [SCF], det i sin tidligere udtalelse anførte om, at eksponering over for præformerede nitrosaminer i levnedsmidler minimeres ved anvendelse af passende teknologisk praksis, for eksempel ved at reducere mængden af nitrit og nitrat, der tilsættes levnedsmidler, til det minimum, der er nødvendigt for at opnå den ønskede konserverende effekt og sikre imod mikrobiologisk sundhedsfare.«

111 Den anfægtede beslutning har ikke taget tilstrækkeligt hensyn til 1995-udtalelsen. Det anføres ikke i beslutningen, at denne udtalelse rejser tvivl om de i direktiv 95/2 fastsatte maksimale nitritmængder.

112 Det bemærkes, at 1990-udtalelsen, som følge af tidspunktet for dens udfærdigelse, ikke kunne indeholde en bedømmelse af direktiv 95/2, der først blev foreslået i 1992 og vedtaget i 1995. Derimod blev SCF i forbindelse med udarbejdelsen af sin 1995-udtalelse særligt pålagt den opgave, der bl.a. omfattede en undersøgelse af sikkerheden ved anvendelse af nitrater og nitritter som tilsætningsstoffer i levnedsmidler på de i direktiv 95/2 fastsatte betingelser. Det var i forbindelse med udførelsen af denne opgave, at SCF kritiserede dette direktiv for så vidt angår betingelserne for anvendelse af nitritter. Det forhold, at 1995-udtalelsen i relation til dette spørgsmål bekræftede 1990-udtalelsen, synes at vise, at de nitritmængder, der tillades i direktiv 95/2, også er kritisable i lyset af 1990-udtalelsen.

113 SCF's konklusioner herom er relevante for vurderingen af, om de omtvistede bestemmelser er begrundede.

114 Det følger heraf, i det omfang Kommissionen har undladt at tage skyldigt hensyn til 1995-udtalelsen med henblik på at vurdere, om de omtvistede bestemmelser vedrørende anvendelse af nitritter og nitrater er begrundede, at dens beslutning er behæftet med en mangel, der kan gøre den ugyldig.

115 Det følger heraf, at den anfægtede beslutning bør annulleres, for så vidt som den forkaster de nævnte bestemmelser.

116 Under disse omstændigheder er der ikke grund til at gennemgå det fjerde anbringende.

Anbringenderne om manglende stillingtagen og manglende begrundelse

117 Endelig har Kongeriget Danmark med sit ottende anbringende gjort gældende, at Kommissionen har undladt at udtale sig om spørgsmålet, om de omtvistede bestemmelser er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, eller om de udgør en hindring for det indre markeds funktion. Kommissionen skulle imidlertid efter ordlyden af artikel 95, stk. 6, EF have taget stilling til disse forhold og kunne derfor ikke alene basere sin stillingtagen på, at de omtvistede bestemmelser ikke var begrundede i beskyttelsen af folkesundheden. Kongeriget Danmark er af den opfattelse, at den manglende stillingtagen udgør en tilsidesættelse af artikel 95, stk. 6, EF og derfor en annullationsgrund i henhold til artikel 230 EF.

118 Kommissionen har anført, at en ansøgning i henhold til artikel 95, stk. 4, EF både skal bedømmes under hensyntagen til de betingelser, der er fastsat i stk. 4 og i samme artikels stk. 6. Såfremt blot én af disse betingelser ikke er opfyldt, skal ansøgningen forkastes, uden at der er grund til at behandle de andre betingelser. Eftersom Kommissionen i den foreliggende sag havde forkastet ansøgningen på grundlag af det vigtige behov, som beskyttelsen af folkesundheden udgør, hvilken betingelse er nævnt i artikel 95, stk. 4, EF, var den ikke forpligtet til at undersøge, om ansøgningen opfyldte de tre andre betingelser, der nævnes i samme artikels stk. 6.

119 Det følger heraf, at dette anbringende ikke er begrundet og bør forkastes.

120 Kongeriget Danmark har med sit niende anbringende, der er subsidiært i forhold til det ottende anbringende, påstået, at den anfægtede beslutning skal annulleres på grund af en manglende begrundelse.

121 Kongeriget Danmark har til støtte herfor gjort gældende, at hvis det lægges til grund, at de i artikel 95, stk. 6, EF anførte forhold reelt har været inddraget i Kommissionens stillingtagen, da den traf den anfægtede beslutning, burde det imidlertid eksplicit være fremgået af beslutningen. I så fald lider beslutningen af en mangelfuld begrundelse.

122 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den anfægtede beslutning til fulde opfylder den i artikel 253 EF fastsatte begrundelsespligt, således som den er fortolket i Domstolens praksis. Således indeholder den nævnte beslutnings betragtning 20-34, for så vidt angår sulfitter, og betragtning 37-38 samt betragtning 41-44, for så vidt angår nitritter og nitrater, en omfattende redegørelse for de faktiske og retlige forhold, som ligger til grund for Kommissionens beslutning.

123 Inden der tages stilling til dette anbringende, skal der først foretages en efterprøvelse af det grundlag, som anbringendet er baseret på, dvs. antagelsen om, at den anfægtede beslutning i realiteten var baseret på et eller flere af de tre forhold, der nævnes i artikel 95, stk. 6, EF.

124 Inden for rammerne af undersøgelsen af begrundelsen for de omtvistede bestemmelser i lyset det vigtige behov, som beskyttelsen af folkesundheden udgør, antyder den anfægtede beslutning flere steder, navnlig i betragtning 37, 41 og 42, at de omtvistede bestemmelser tillader anvendelse af nitritter og nitrater på betingelser, der svarer til betingelserne i direktiv 95/2, i traditionelle danske produkter som bacon af Wiltshire-typen, rullepølse og dansk fermenteret spegepølse. I denne sammenhæng nævnes forskelsbehandling udtrykkeligt i beslutningens betragtning 37.

125 Kommissionen foretog dog ikke en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede bestemmelser er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, eller om de udgør en hindring for det indre markeds funktion, som omhandlet i artikel 95, stk. 6, EF. Det er i den forbindelse vigtigt at præcisere, at det tilkommer Kommissionen at vurdere dette spørgsmål, og Domstolen kan ikke inden for rammerne af et annullationssøgsmål som det foreliggende erstatte Kommissionens vurdering med sin egen.

126 Den anfægtede beslutnings betragtning 45, 46 og 47 bekræfter således, at Kommissionen ikke i den foreliggende sag undersøgte betingelserne for, at der ikke var tale om vilkårlig forskelsbehandling, ikke forelå en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne og ikke fandtes en hindring for det indre markeds funktion. Kommissionen har i sit svarskrift bekræftet, at den ved den anfægtede beslutning alene forkastede den danske regerings ansøgning med den begrundelse, at anmodningen ikke var tilstrækkeligt begrundet i vigtige behov som omhandlet i artikel 95, stk. 4 EF. Endvidere skal det fastslås, at begrundelsen for denne afvisning, der fremgår af den anfægtede beslutnings betragtning 19-44, er formuleret under hensyntagen til det vigtige behov, som beskyttelsen af folkesundheden udgør.

127 Set i lyset af disse forhold er den anfægtede beslutning ikke baseret på et eller flere af de i artikel 95, stk. 6, EF nævnte forhold. Det følger heraf, at der ikke er ført bevis for den antagelse, der ligger til grund for dette niende anbringende. Derfor bør dette anbringende forkastes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

128 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 69, stk. 3, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da hver part i denne sag delvis har tabt sagen, bør det bestemmes, at de hver bærer deres egne omkostninger.

129 I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, andet afsnit, bærer Republikken Island og Kongeriget Norge, der er indtrådt i sagen som intervenienter, deres egne omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionens beslutning 1999/830/EF af 26. oktober 1999 om de af Kongeriget Danmark notificerede nationale bestemmelser om anvendelsen af sulfitter, nitritter og nitrater i levnedsmidler annulleres, for så vidt som den forkaster de nævnte nationale bestemmelser, hvad angår anvendelsen af nitritter og nitrater i levnedsmidler.

2) I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.

3) Hver part bærer sine egne omkostninger.

4) Republikken Island og Kongeriget Norge bærer deres egne omkostninger.