DOMSTOLENS DOM (ANDEN AFDELING) AF 20. JUNI 1991. - DENKAVIT FUTTERMITTEL GMBH MOD LAND BADEN-WUERTTEMBERG. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WUERTTEMBERG - TYSKLAND. - FODERBLANDINGER - FORPLIGTELSE TIL AT ANGIVE DE I FODERBLANDINGEN ANVENDTE RAAVARER - TRAKTATENS ARTIKLER 30 OG 36 SAMT DIREKTIV 79/373/EOEF. - SAG C-39/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-03069



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Tilnaermelse af lovgivninger - handel med foderblandinger - direktiv 79/373 - indfoerelse i national lovgivning af en pligt til at oplyse de anvendte raastoffer i raekkefoelge efter faldende vaegt - lovligt

[Raadets direktiv 79/373, art. 5, stk. 4, litra b), og stk. 7]

2. Frie varebevaegelser - kvantitative restriktioner - foranstaltninger med tilsvarende virkning - pligt til at oplyse de raavarer, der anvendes i foderblandinger, i raekkefoelge efter faldende vaegt - begrundelse - beskyttelse af sundheden - forbrugerbeskyttelse - redelighed i handelen

(EOEF-Traktaten, art. 30 og 36)

3. Tilnaermelse af lovgivninger - faellesskabsinstitutionernes skoen ved harmonisering i etaper - handel med foderblandinger - medlemsstaternes mulighed for at kraeve oplysning om de anvendte raastoffer i raekkefoelge efter faldende vaegt - lovligt

(EOEF-Traktaten, art. 100; Raadets direktiv 79/373, art. 5, stk. 4, og stk. 7)

Sammendrag

1. Artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i direktiv 79/373 om handel med foderblandinger skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer en medlemsstat fra i sin lovgivning at kraeve, at de anvendte raavarer oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt, i hvilken de forefindes i blandingen, selv om et saadant krav ikke bestod i national ret, da direktivet traadte i kraft.

2. Et krav i en medlemsstats lovgivning om, at raavarerne i foderblandingen oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt - som bevirker, at indfoersler af foderblandinger med oprindelse i andre medlemsstater, som ikke kraever en saadan deklaration, goeres vanskeligere, og som foelgelig er omfattet af forbuddet i Traktatens artikel 30 - er berettiget af det almene hensyn til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed i henhold til Traktatens artikel 36 samt af hensyn til forbrugerbeskyttelse og redelighed i handelen.

3. Som led i udoevelsen af den kompetence, der er overdraget institutionerne med hensyn til tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger, maa institutionerne noedvendigvis have et vist skoen ved vurderingen af, i hvilke etaper harmoniseringen skal foretages i betragtning af de saerlige kendetegn ved det omraade, der skal koordineres.

Da der kun er sket en delvis harmonisering paa omraadet for foderblandinger, er det paa ingen maade godtgjort, at Raadet - som paa grundlag af artikel 5, stk. 4 og 7, i direktiv 79/373 tillod, at medlemsstaterne opretholder eller indfoerer krav om, at de i foderblandingen anvendte raavarer oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt - har overskredet graenserne for sit skoen.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 16. januar 1990, indgaaet til Domstolen den 12. februar s.aa., har Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden og fortolkningen saavel af artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i Raadets direktiv 79/373/EOEF af 2. april 1979 om handel med foderblandinger (EFT L 86, s. 30) som af EOEF-Traktatens artikel 30 og 36 for at kunne afgoere, om den tyske lovgivning om foderblandinger er forenelig med disse bestemmelser.

2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en tvist mellem Denkavit Futtermittel GmbH (herefter benaevnt "Denkavit") og Land Baden-Wuerttemberg, som drejer sig om, at denne delstats myndigheder har naegtet Denkavit tilladelse til at forhandle foderblandinger, som lovligt er fremstillet i Nederlandene, paa Forbundsrepublikken Tysklands omraade. Myndighedernes begrundelse er, at Denkavit ikke har overholdt § 13 i Futtermittelverordnung af 22. juni 1988 (BGBl. I, s. 869, herefter benaevnt "FMV"), som blev udstedt i henhold til Futtermittelgesetz af 2. juli 1975 (BGBl. I, s. 1745). Det fremgaar af denne paragraf i FMV, at foderblandinger til husdyravl fra 30. juni 1988 skal baere en angivelse af alle blandingens bestanddele "i raekkefoelge efter faldende vaegt" (herefter benaevnt "halvaaben deklaration").

3 Denkavit indbragte afgoerelsen for Verwaltungsgericht Stuttgart og gjorde gaeldende, at det af FMV stillede krav maatte vaere i strid med direktiv 79/373.

4 Efter at Land Baden-Wuerttemberg havde appelleret Verwaltungsgericht Stuttgart' s afgoerelse, besluttede Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg at udsaette sagen, indtil Domstolen har truffet praejudiciel afgoerelse om foelgende spoergsmaal:

"1) Skal artikel 5, stk. 4, litra b), sammenholdt med stk. 7, i Raadets direktiv 79/373/EOEF af 2. april 1979 om handel med foderblandinger fortolkes saaledes, at

- den giver medlemsstaterne kompetence til at indfoere en forpligtelse, der paa tidspunktet for direktivets ikrafttraeden endnu ikke bestod i henhold til national ret, til at angive de anvendte raavarer i raekkefoelge efter faldende vaegt, i hvilken de forefindes i blandingen (halvaaben deklaration), eller

- kun giver medlemsstaterne ret til at opretholde en saadan forpligtelse, hvis den paa tidspunktet for direktivets ikrafttraeden allerede bestod i henhold til national ret?

2) Saafremt direktiv 79/373/EOEF ikke blot tillader medlemsstaterne at opretholde, men ogsaa at indfoere denne maerkningspligt, spoerges:

a) Ville det vaere en 'foranstaltning med tilsvarende virkning' som en kvantitativ indfoerselsrestriktion som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 30?

b) Saafremt en saadan forpligtelse er en foranstaltning med tilsvarende virkning, noedvendiggoer forbrugerbeskyttelsesformaalet da den omtvistede maerkning?

c) Saafremt den omtvistede maerkning er noedvendig for at opfylde kravet om forbrugerbeskyttelse, vil den da vaere det middel, som hindrer de frie varebevaegelser mindst?

3) Saafremt en hindring for de frie varebevaegelser som foelge af den omtvistede maerkning ikke allerede kan vaere berettiget efter EOEF-Traktatens artikel 30, kan handelshindringerne da undtagelsesvis vaere berettigede i henhold til EOEF-Traktatens artikel 36 af hensyn til beskyttelse af menneskers eller dyrs sundhed?"

5 I forelaeggelseskendelsen har Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg anfoert, at artikel 5, stk. 5 og 7, i direktiv 79/373 efter deres ordlyd tilsyneladende tillader, at der indfoeres strengere krav end dem, der allerede var gaeldende i henhold til den nationale lovgivning, da direktivet traadte i kraft. Denne mulighed strider imidlertid mod ordlyden af den femte betragtning til direktivet, som efter en formaalsfortolkning synes alene at forbeholde medlemsstaterne muligheden for at opretholde de oplysningsforpligtelser, der allerede bestod, da direktiv 79/373 traadte i kraft. Med hensyn til det andet og det tredje spoergsmaal har Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg foerst bemaerket, at indfoerelsen af kravet om en halvaaben deklaration i Forbundsrepublikken Tyskland bl.a. blev begrundet med, at det er noedvendigt at informere opdraetteren om art og maengde af raastofferne i foderblandingen, og har dernaest henvist til, at Traktatens artikel 36 ikke kan paaberaabes, da Raadet har fastsat udtoemmende bestemmelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 100.

6 Vedroerende de faktiske omstaendigheder og de relevante retsregler i hovedsagen, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg, der er indgivet for Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

7 Indledningsvis bemaerkes for det foerste, at direktiv 79/373 er et trin i processen for harmonisering af de nationale lovgivninger, som gradvis skal fjerne alle hindringer for den frie bevaegelighed for foderblandinger inden for Faellesskabet. Ifoelge direktivets artikel 15 tilsender Kommissionen paa grundlag af de opnaaede erfaringer Raadet aendringsforslag til direktivet med henblik paa at gennemfoere fri bevaegelighed for foderblandinger og fjerne visse misforhold, navnlig for saa vidt angaar anvendelsen af raavarer og med hensyn til maerkning.

8 Det maa dernaest fremhaeves, at artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i direktiv 79/373 bestemmer foelgende:

"4. Medlemsstaterne kan foreskrive alle eller en del af foelgende supplerende oplysninger:

a) ...

b) raavarer

...

7. Saafremt der gives oplysninger om raavarer, skal alle de anvendte raavarer naevnes, enten med deres indhold eller i raekkefoelge efter faldende vaegt, i hvilken de forefindes i blandingen. Medlemsstaterne kan kun foreskrive én af disse to former. Naar der ikke er vedtaget nogen foranstaltning i henhold til artikel 10, litra b), kan medlemsstaterne opdele raavarerne i kategorier eller bevare eksisterende kategorier og give tilladelse til, at oplysningen om raavarer erstattes af oplysning om kategorier."

9 Ligeledes bemaerkes, at det i direktivets femte betragtning hedder, at

"... indtil der vedtages supplerende bestemmelser, er det paa grund af eksisterende praksis i visse medlemsstater noedvendigt at fastsaette midlertidige bestemmelser, som giver mulighed for paa nationalt plan at forlange en mere fuldstaendig oplysning om foderets sammensaetning, saavel med hensyn til analytiske bestanddele som med hensyn til anvendte raavarer; disse oplysninger kan dog kun forlanges i det i dette direktiv fastsatte omfang".

10 Artikel 8 og 9 i direktiv 79/373 har foelgende indhold:

"Artikel 8

Medlemsstaterne kan, for saa vidt de nationale bestemmelser paa tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv giver hjemmel dertil, begraense forhandling af foderblandinger til saadanne

- som er fremstillet paa basis af bestemte raavarer, eller

- som ikke indeholder bestemte raavarer.

Artikel 9

Medlemsstaterne drager omsorg for, at foderblandinger ikke af grunde, som vedroerer dette direktivs bestemmelser, undergives andre end de i dette direktiv fastsatte handelsmaessige begraensninger."

Foerste spoergsmaal

11 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i det vaesentlige klarlagt, om artikel 5, stk. 4 og 7, i direktiv 79/373 er en standstill-klausul, som kun tillader medlemsstaterne at betinge forhandling af foderblandinger af, at der afgives en halvaaben deklaration, saafremt national ret allerede indeholder et saadant krav paa datoen for direktivets ikrafttraeden.

12 Det bemaerkes foerst, at der ikke kan udledes en eventuel standstill-forpligtelse af ordlyden af direktivets artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7. Disse bestemmelser er nemlig ikke udtrykkeligt formuleret i den retning, til forskel fra direktivets artikel 8, hvorefter medlemsstaterne bemyndiges til at begraense forhandlingen af visse foderblandinger, "for saa vidt de nationale bestemmelser paa tidspunktet for vedtagelsen af dette direktiv giver hjemmel hertil".

13 En saadan standstill-forpligtelse fremgaar heller ikke af den femte betragtning til direktiv 79/373, hvorved Raadet blot konstaterer, at kun nogle medlemsstater kraever oplysning om foderets bestanddele, og at det, indtil der vedtages supplerende bestemmelser, har vist sig noedvendigt at give mulighed for paa nationalt plan at forlange en mere fuldstaendig oplysning om foderets sammensaetning med hensyn til analytiske bestanddele og anvendte raavarer.

14 At der ikke er nogen standstill-klausul i artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i direktiv 79/373, bekraeftes af, at der efter begivenhederne i naervaerende sag er udstedt Raadets direktiv 90/44/EOEF af 22. januar 1990 om aendring af direktiv 79/373 om handel med foderblandinger (EFT L 27, s. 35), hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til senest den 22. januar 1992 at indfoere den halvaabne deklaration.

15 Paa baggrund af disse betragtninger vil det foerste spoergsmaal vaere at besvare med, at artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i direktiv 79/373 skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer en medlemsstat fra i sin lovgivning at kraeve, at de anvendte raastoffer oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt, i hvilken de forefindes i blandingen, selv om et saadant krav ikke bestod i national ret, da direktivet traadte i kraft.

Andet og tredje spoergsmaal

16 Disse spoergsmaal bestaar af to dele. For det foerste oensker den nationale ret i det vaesentlige klarlagt, om en halvaaben deklaration, saafremt en medlemsstat indfoerer en saadan, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion som omhandlet i Traktatens artikel 30, og i givet fald om den er berettiget af tvingende hensyn til forbrugerbeskyttelse, der er anerkendt i Domstolens praksis, eller af hensyn til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed i henhold til Traktatens artikel 36. For det andet finder den nationale ret det tvivlsomt, om bestemmelserne i direktiv 79/373, som bemyndiger en medlemsstat til at indfoere et krav om en halvaaben deklaration, er lovlige henset til Traktatens artikel 30 ff.

17 Med hensyn til den foerste del af disse spoergsmaal maa det straks konstateres, at kravet om en halvaaben deklaration, som gaelder uden forskel for indenlandske varer og for indfoerte varer, bevirker, at indfoersler af foderblandinger med oprindelse i andre medlemsstater, som ikke kraever en saadan deklaration, goeres vanskeligere. Foelgelig og i overensstemmelse med Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dommene af hhv. 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, og af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentrale, Sml. s. 649) er kravet om en halvaaben deklaration omfattet af forbuddet i Traktatens artikel 30.

18 Dernaest bemaerkes, at det, bl.a. i henhold til dommen af 11. maj 1989 (sag 76/86, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1021), foelger af Traktatens artikel 30 ff., at nationale bestemmelser, som udstedes i mangel af faelles eller harmoniserede regler, og som gaelder uden forskel for indenlandske varer og for varer indfoert fra andre medlemsstater, hvor de lovligt fremstilles og forhandles, kun er forenelige med Traktaten i det omfang, de er noedvendige for at opfylde de almene hensyn, der naevnes i Traktatens artikel 36, eller for at opfylde tvingende krav om bl.a. god handelsskik og beskyttelse af forbrugerne.

19 Endelig er det, som Domstolen bl.a. fastslog i dom af 5. oktober 1977 (sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555), kun, naar faellesskabsdirektiver i henhold til artikel 100 foreskriver fuldstaendig harmonisering af nationale lovgivninger, at begrundelsen for at anvende artikel 36 ophoerer. Det maa derfor erkendes, at naar tilnaermelsen af medlemsstaternes lovgivninger endnu ikke er blevet gennemfoert paa et bestemt omraade, kan de tilsvarende nationale lovgivninger vaere en hindring for princippet om fri bevaegelighed i det omfang, de paagaeldende hindringer er berettiget af en af de i Traktatens artikel 36 naevnte grunde eller af tvingende hensyn.

20 I denne forbindelse bemaerkes, at direktiv 79/373, som Domstolen allerede udtalte i dom af 27. marts 1985 (sag 73/84, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 1013), har til formaal at gennemtvinge bestemte kvalitetsnormer for foderstoffer, sikre sundhedskontrollen af disse produkter og sikre redelighed i handelen.

21 Ifoelge forelaeggelseskendelsen er kravet om den halvaabne deklaration blevet indfoert i Forbundsrepublikken Tyskland bl.a. med henblik paa at sikre opdraetteren oplysninger om art og maengde af de raastoffer, som foderblandingen indeholder.

22 Det fremgaar af den femte og den sjette betragtning til direktiv 90/44, hvorefter den halvaabne deklaration er obligatorisk fra 22. januar 1992, at direktiv 79/373 har til formaal at informere opdraetteren objektivt og saa praecist som muligt om foders sammensaetning og brug, og at angivelsen af de raavarer, der er anvendt i foderblandingen, i visse tilfaelde udgoer en vigtig oplysning for opdraetteren.

23 Paa baggrund af disse betragtninger maa det antages, at kravet om den halvaabne deklaration har til formaal saavel at sikre beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed og liv, jf. Traktatens artikel 36, som at beskytte forbrugeren og sikre redelighed i handelen.

24 Et saadant krav skal dog vaere opfyldt ved midler, som ikke staar i misforhold til de forfulgte formaal, og som mindst muligt hindrer indfoersel af varer, der lovligt fremstilles og forhandles i andre medlemsstater. Anbringelse af den obligatoriske oplysning paa foderblandingerne om alle deres bestanddele i raekkefoelge efter faldende vaegt kan anses for et egnet middel, som staar i rimeligt forhold til de forfulgte formaal, for saa vidt det staar fast, at maerkning er et af de midler, der er mindst restriktive for disse varers frie bevaegelighed i Faellesskabet.

25 Foerste del af andet og tredje spoergsmaal skal foelgelig besvares med, at et krav i en medlemsstats lovgivning om, at raavarerne i foderblandingen oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt, er berettiget af det almene hensyn til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed i henhold til Traktatens artikel 36 samt af hensyn til forbrugerbeskyttelse og redelighed i handelen.

26 Med hensyn til disse spoergsmaals anden del, som vedroerer gyldigheden af direktiv 79/373 i forhold til Traktatens artikel 30 ff., henvises til Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 18.4.1991, sag C-63/89, Les Assurances du crédit, Sml. I, s. 1799), hvorefter institutionerne som led i udoevelsen af den kompetence, der er overdraget dem med hensyn til tilnaermelse af lovgivningsbestemmelser, noedvendigvis maa have et vist skoen ved vurderingen af, i hvilke etaper harmoniseringen skal foretages i betragtning af de saerlige kendetegn ved det omraade, der skal koordineres.

27 Som Domstolen tidligere har fastslaaet, er der indtil nu kun sket en delvis harmonisering paa omraadet for foderblandinger. Det er foelgelig paa ingen maade godtgjort, at Raadet - som paa grundlag af artikel 5, stk. 4 og 7, i direktiv 79/373 tillod, at medlemsstaterne opretholder eller indfoerer krav om en halvaaben deklaration - har overskredet graenserne for sit skoen. Heraf foelger, at de hindringer for de frie varebevaegelser, der saaledes er et resultat af forskellene mellem medlemsstaternes lovgivninger, maa accepteres i det omfang, kravet om deklarationen bidrager til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed samt til beskyttelse af forbrugerne og god handelsskik.

28 Det foelger heraf, at anden del af det andet og det tredje spoergsmaal maa besvares med, at gennemgangen af artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i direktiv 79/373 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om disse bestemmelsers gyldighed.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 De udgifter, der er afholdt af den franske og den italienske regering samt af Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg ved kendelse af 16. januar 1990, for ret:

1) Artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i Raadets direktiv 79/373/EOEF af 2. april 1979 om handel med foderblandinger skal fortolkes saaledes, at den ikke afskaerer en medlemsstat fra i sin lovgivning at kraeve, at de anvendte raavarer oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt, i hvilken de forefindes i blandingen, selv om et saadant krav ikke bestod i national ret, da direktivet traadte i kraft.

2) Et krav i en medlemsstats lovgivning om, at raavarerne i foderblandingen oplyses i raekkefoelge efter faldende vaegt er berettiget af det almene hensyn til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed i henhold til Traktatens artikel 36 samt af hensyn til forbrugerbeskyttelse og redelighed i handelen.

3) Gennemgangen af artikel 5, stk. 4, litra b), og stk. 7, i direktiv 79/373 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om disse bestemmelsers gyldighed.