FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

Y. BOT

fremsat den 26. juli 2017 ( 1 )

Sagerne C-643/15 og C-647/15

Den Slovakiske Republik,

Ungarn

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – afgørelse (EU) 2015/1601 – midlertidige foranstaltninger til fordel for Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik på området international beskyttelse – nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til visse medlemsstater – flytning af disse statsborgere til andre medlemsstaters område – ansøgere til flytning – artikel 80 TEUF – princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne – artikel 78, stk. 3, TEUF – retsgrundlag – begrebet »lovgivningsmæssig retsakt« – artikel 289, stk. 3, TEUF – konklusioner fra Det Europæiske Råd, der er obligatoriske for Rådet for Den Europæiske Union – artikel 15, stk. 1, TEU og artikel 68 TEUF – tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter – ændring af Europa-Kommissionens forslag – krav om ny høring af Europa-Parlamentet og om enstemmighed i Rådet – artikel 293 TEUF – retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet«

1. Den Slovakiske Republik (sag C-643/15) og Ungarn (sag C-647/15) har i deres stævninger nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 af 22. september 2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse ( 2 ).

2. Denne afgørelse er vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, der fastsætter, at »[h]vis en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af [Europa-]Kommissionen vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den eller de berørte medlemsstater. Det træffer afgørelse efter høring af Europa-Parlamentet«.

3. Den nævnte afgørelse blev vedtaget i forbindelse med den migrationskrise, der indtrådte i Den Europæiske Union i 2014, og som blev forværret i løbet af 2015, navnlig i juli og august i dette år, og i forbindelse med den katastrofale humanitære situation, som denne krise gav anledning til, bl.a. i de medlemsstater, der var i frontlinjen, såsom Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik, der stod over for en massetilstrømning af migranter fra tredjelande som Den Syriske Arabiske Republik, Den Islamiske Republik Afghanistan, Republikken Irak og Staten Eritrea.

4. Med henblik på at håndtere denne migrationskrise og det pres, som denne krise udsatte asylsystemerne i Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik for, fastsætter den anfægtede afgørelse, at der skal ske flytning fra disse to medlemsstater til andre medlemsstater over en periode på to år af 120000 personer, der har et klart behov for international beskyttelse. Til denne afgørelse er knyttet to bilag, der i en første fase fordeler 66000 personer, der skal flyttes fra henholdsvis Italien (kvote på 15600) og Grækenland (kvote på 50400) på grundlag af de obligatoriske tildelinger, der fastsat for hver enkelt af de andre medlemsstater ( 3 ).

5. Det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 2, litra e), at der ved flytning forstås »overførsel af en ansøger fra den medlemsstats område, som ifølge de kriterier, der er fastsat i kapitel III i forordning (EU) nr. 604/2013 [ ( 4 )], er ansvarlig for behandlingen af vedkommendes ansøgning om international beskyttelse, til tilflytningsmedlemsstaten«. Denne sidstnævnte medlemsstat er i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2, litra f), »den medlemsstat, der bliver ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til [Dublin-III-]forordning[en], efter at ansøgeren er blevet flyttet til medlemsstatens område«.

6. Den midlertidige flytningsordning, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, supplerer de andre foranstaltninger, der allerede er fastsat på EU-plan for at håndtere migrationskrisen, herunder EU-ordningen for »genbosætning« ( 5 ) af 22504 personer med behov for international beskyttelse, som medlemsstaterne og de stater, der har tilsluttet sig Dublinsystemet, indgik aftale om den 20. juli 2015 ved en »resolution«, og afgørelse (EU) 2015/1523, som Rådet vedtog den 14. september 2015 ( 6 ), der foreskriver flytning fra Grækenland og Italien til andre medlemsstater over en periode på to år af 40000 personer, der har et klart behov for international beskyttelse, på grundlag af en fordeling, der er fastsat ved konsensus ( 7 ).

7. Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen den 9. september 2015 ikke blot fremsatte det forslag, der senere blev til den anfægtede afgørelse ( 8 ), men også et forslag til forordning om ændring af Dublin-III-forordningen ( 9 ). Dette forslag indeholder bestemmelse om en »permanent« flytningsordning, dvs. en flytningsordning, der i modsætning til den ordning, der er fastsat i afgørelse 2015/1523, og den anfægtede afgørelse, ikke er tidsmæssigt begrænset. Dette sidstnævnte forslag er endnu ikke blevet vedtaget.

8. Hvad angår den anfægtede afgørelses tilblivelseshistorie vil jeg nævne følgende elementer.

9. Kommissionens oprindelige forslag fastsatte bestemmelse om flytning af 120000 ansøgere om international beskyttelse fra Italien (15600 personer), fra Grækenland (50400 personer) og fra Ungarn (54000 personer) til andre medlemsstater. Blandt de bilag, der er knyttet til dette forslag, indeholder bilag I-III tre tabeller, der omfordeler disse ansøgere fra hver af disse tre medlemsstater til de andre medlemsstater, med undtagelse af Det Forenede Kongerige og Nordirland, Irland og Kongeriget Danmark, i form af tildelinger, der er fastsat for hver enkelt af de nævnte medlemsstater.

10. Den 13. september 2015 fremsendte Kommissionen dette forslag til de nationale parlamenter.

11. Den 14. september 2015 forelagde Rådet en høring for Parlamentet om det samme forslag.

12. Den 17. september 2015 vedtog Parlamentet en lovgivningsmæssig beslutning, hvorved det godkendte det nævnte forslag under henvisning til »den helt ekstraordinære nødsituation og behovet for omgående at håndtere situationen«, idet Parlamentet samtidig anmodede Rådet om at foretage en fornyet høring, hvis det agtede at ændre Kommissionens forslag i væsentlig grad.

13. Kommissionens oprindelige forslag blev i forbindelse med forskellige møder, der blev afholdt i Rådet i perioden fra den 17. til den 22. september 2015, ændret på visse punkter.

14. Ungarn meddelte bl.a. under disse møder, at denne medlemsstat ikke ville acceptere at blive beskrevet som en »medlemsstat i frontlinjen«, og at den ikke ønskede at optræde blandt de medlemsstater, der som Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik var omfattet af flytningsordningen. Enhver henvisning til Ungarn blandt de medlemsstater, der var omfattet af ordningen, herunder i forslagets titel, blev derfor fjernet. Bilag III i det oprindelige forslag, der vedrørte fordelingen af 54000 ansøgere, som oprindeligt skulle have været flyttet fra Ungarn, blev således fjernet. Ungarn blev til gengæld nævnt i bilag I og II som tilflytningsmedlemsstat for ansøgere om international beskyttelse fra henholdsvis Italien og Grækenland, og var derfor omfattet af den tildeling, der er nævnt i disse bilag.

15. Den 22. september 2015 vedtog Rådet det således ændrede forslag fra Kommissionen med kvalificeret flertal. Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Den Slovakiske Republik stemte imod vedtagelsen af dette forslag. Republikken Finland afstod fra at stemme.

16. Den anfægtede afgørelse udgør et udtryk for den solidaritet, der ifølge traktaten skal foreligge mellem medlemsstaterne.

17. De foreliggende sager giver mig anledning til at erindre om, at solidaritet er nævnt blandt Unionens kerneværdier og endda udgør selve grundlaget for Unionen. Hvorledes er det muligt at forstærke solidariteten mellem de europæiske folk og skabe en stadig snævrere Union mellem disse folk, således som det fremgår af præamblen til EU-traktaten, hvis ikke medlemsstaterne udviser solidaritet med hinanden, når en af dem står over for en nødsituation? Der er her tale om selve kernen i det, der udgør både baggrunden for og formålet med det europæiske projekt.

18. Det er derfor indledningsvis væsentligt at understrege vigtigheden af, at solidaritet udgør en grundlæggende og eksistentiel værdi for Unionen.

19. Kravet om solidaritet, der allerede blev fastsat i Romtraktaten ( 10 ), udgør fortsat det centrale element i den integrationsproces, der forfølges med Lissabontraktaten. Selv om de værdier, som Unionen bygger på, overraskende nok ikke er nævnt i den opregning, der fremgår af artikel 2, første punktum, TEU ( 11 ), er solidaritet til gengæld nævnt i præamblen til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 12 ) som en del af de »udelelige og universelle værdier«, som Unionen bygger på. Det fremgår i øvrigt af artikel 3, stk. 3, TEU, at Unionen ikke blot fremmer »solidaritet mellem generationerne«, men også »solidaritet mellem medlemsstater«. Solidaritet udgør således fortsat en del af det sæt af fælles værdier og principper, der deles i hele Unionen, og »grundlaget for opbygningen af Europa« ( 13 ).

20. Solidaritet udgør mere specifikt såvel en grundsten som et hovedprincip i Unionens politikker på området for grænsekontrol, asyl og indvandring, der er omhandlet i kapitel 2 i afsnit IV i EUF-traktaten, som vedrører området med frihed, sikkerhed og retfærdighed ( 14 ).

21. Dette bekræftes af artikel 67, stk. 2, TEUF, hvoraf fremgår, at Unionen »udformer en fælles politik for asyl, indvandring og kontrol ved de ydre grænser, der bygger på solidaritet mellem medlemsstaterne, og som er retfærdig over for tredjelandsstatsborgere«. Det fremgår endvidere af artikel 80 TEUF, at »[d]e EU-politikker, der er omhandlet i dette kapitel, samt gennemførelsen heraf er underlagt princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter. Når det er nødvendigt, skal EU-retsakter vedtaget i henhold til dette kapitel indeholde passende bestemmelser vedrørende anvendelsen af dette princip« ( 15 ).

22. Det er nu som følge af de uligheder, der faktisk består mellem medlemsstaterne som følge af deres geografiske beliggenhed og deres sårbarhed over for massive migrationsstrømme, blevet endnu mere presserende at vedtage foranstaltninger på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF og sikre den faktiske anvendelse heraf. I dette lys gør foranstaltninger som dem, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, det muligt at tillægge solidaritetsprincippet et konkret indhold og at foretage en rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, således som det er fastsat i artikel 80 TEUF.

23. Det særegne ved den anfægtede afgørelse er, at den indfører en flytningsordning, der er baseret på tildeling af ansøgere til medlemsstaterne, som har en obligatorisk karakter. Solidariteten mellem medlemsstaterne får med denne afgørelse et konkret og bindende indhold. Dette væsentlige og nyskabende træk ved den nævnte afgørelse forklarer, hvorfor de foreliggende sager er politisk følsomme, idet den har givet anledning til modstand fra de medlemsstater, der er tilhængere af en frivillig solidaritet, der udelukkende er baseret på frivillige forpligtelser.

24. Denne modstand, sammenholdt med en konstatering af, at den anfægtede afgørelse har en meget præcis anvendelse, hvilket jeg vil vende tilbage til nedenfor ( 16 ), kan give anledning til at antage, at der bag det, der er enighed om at benævne »migrantkrisen i 2015«, skjuler sig en anden krise, nemlig en krise i forhold til det europæiske integrationsprojekt, der i vidt omfang bygger på et krav om solidaritet mellem de stater, der har besluttet at deltage aktivt i dette projekt ( 17 ).

25. Det er omvendt også muligt at anlægge det synspunkt, at Unionen ved at foretage en målrettet indsats over for denne migrationskrise har vist, at den råder over de nødvendige redskaber, og at den er i stand til at omsætte dem til handling. Det står tilbage at undersøge, således som de foreliggende sager giver mulighed for, om Unionen ved at træffe foranstaltninger som dem, der er indeholdt i den anfægtede afgørelse, har overholdt de ved traktaterne fastsatte retlige rammer.

I. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

26. I sag C-643/15 har Den Slovakiske Republik nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres, og at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

27. I sag C-647/15 har Ungarn nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres, eller, subsidiært, at denne afgørelse annulleres, for så vidt som den vedrører Ungarn, såfremt Domstolen ikke måtte tage den første påstand til følge, og at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

28. Rådet har i sag C-643/15 og sag C-647/15 nedlagt påstand om frifindelse og om, at henholdsvis Den Slovakiske Republik og Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne i den sag, der vedrører dem.

29. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 29. april 2016 har Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Sverige og Kommissionen fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande i sag C-643/15 og sag C-647/15.

30. Ved samme afgørelse fra Domstolens præsident har Republikken Polen fået tilladelse til at intervenere i sag C-643/15 til støtte for Den Slovakiske Republiks påstand og i sag C-647/15 til støtte for Ungarns påstande.

II. Om søgsmålene

31. Den Slovakiske Republik har til støtte for sine påstande fremsat seks anbringender, der vedrører henholdsvis, for det første, tilsidesættelse af artikel 68 TEUF, artikel 13, stk. 2, TEU og princippet om institutionel ligevægt, for det andet, tilsidesættelse af artikel 10, stk. 1 og 2, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 78, stk. 3, TEUF, artikel 3 og 4 i protokol nr. 1 om de nationale parlamenters rolle i Den Europæiske Union og artikel 6 og 7 i protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til traktaterne ( 18 ), samt tilsidesættelse af principperne om retssikkerhed, repræsentativt demokrati og institutionel ligevægt, for det tredje, tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter vedrørende lovgivningsproceduren og af artikel 10, stk. 1 og 2, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU og principperne om repræsentativt demokrati, institutionel ligevægt og god forvaltningsskik (subsidiært), for det fjerde, tilsidesættelse af de væsentlige formforskrifter i artikel 78, stk. 3, TEUF og artikel 293 TEUF, samt tilsidesættelse af artikel 10, stk. 1 og 2, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU og principperne om repræsentativt demokrati, institutionel ligevægt og god forvaltningsskik (delvist subsidiært), for det femte, tilsidesættelse af artikel 78, stk. 3, TEUF, for så vidt som betingelserne for bestemmelsens anvendelse ikke er blevet overholdt (subsidiært), og, for det sjette, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.

32. Ungarn har til støtte for sine påstande fremsat ti anbringender.

33. De to første anbringender vedrører tilsidesættelse af artikel 78, stk. 3, TEUF, idet denne bestemmelse ikke udgør et egnet retsgrundlag for Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der indebærer en bindende undtagelse med hensyn til bestemmelserne i en lovgivningsmæssig retsakt, og som er fastsat for en periode på 24 måneder og i visse tilfælde 36 måneder, hvis virkninger overstiger denne periode, hvilket ikke er foreneligt med begrebet »midlertidige foranstaltninger«.

34. Det tredje til det sjette anbringende vedrører tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, for det første, for så vidt som Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse tilsidesatte artikel 293, stk. 1, TEUF, idet det undlod at følge Kommissionens forslag uden at have opnået enstemmighed (tredje anbringende), for det andet, for så vidt som den anfægtede afgørelse fastsætter en undtagelse med hensyn til bestemmelserne i en lovgivningsmæssig retsakt og, henset til sit indhold, selv udgør en lovgivningsmæssig retsakt, hvorfor Rådet, selv i den situation, hvor det må antages, at vedtagelsen var mulig i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF, ved vedtagelsen skulle have tilgodeset de nationale parlamenters ret til at afgive en udtalelse om lovgivningsmæssige retsakter, som fastsat i protokol nr. 1 og protokol nr. 2 (fjerde anbringende), for det tredje, for så vidt som Rådet efter høringen af Parlamentet ændrede forslagets tekst i væsentlig grad uden at foretage en ny høring af Europa-Parlamentet (femte anbringende), og, for det fjerde, for så vidt som forslaget til afgørelse ikke var tilgængelig på de officielle EU-sprog på det tidspunkt, hvor Rådet vedtog den anfægtede afgørelse (sjette anbringende).

35. Det syvende anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 68 TEUF og Det Europæiske Råds konklusioner af 25. og 26. juni 2015 ( 19 ).

36. Det ottende anbringende vedrører tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om retsreglers klarhed, eftersom den anfægtede afgørelse på flere punkter ikke afklarer, hvorledes dens bestemmelser skal anvendes, eller hvilken relation disse har til bestemmelserne i Dublin-III-forordningen.

37. Det niende anbringende vedrører tilsidesættelse af princippet om nødvendighed og proportionalitetsprincippet, idet det, eftersom Ungarn ikke længere var nævnt blandt de medlemsstater, der var omfattet af den midlertidige flytningsordning, ikke i den anfægtede afgørelse var begrundet, hvorfor den fastsætter, at der skal flyttes 120000 ansøgere om international beskyttelse.

38. Det tiende anbringende, der er fremsat subsidiært, vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og artikel 78, stk. 3, TEUF, eftersom Ungarn, til trods for at det er almindelig kendt, at der på dens område er indvandret et højt antal ulovlige migranter, og at den har modtaget et stort antal ansøgninger om international beskyttelse, blev pålagt obligatoriske kvoter som tilflytningsmedlemsstat.

III. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

39. Eftersom retsgrundlaget for en retsakt afgør, hvilken procedure der skal anvendes ved vedtagelsen af denne retsakt ( 20 ), skal der først foretages en undersøgelse af de anbringender, der vedrører den omstændighed, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke udgør et egnet retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Jeg vil derefter undersøge de anbringender, der vedrører den tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, der angiveligt er sket i forbindelse med vedtagelsen af denne afgørelse, og endelig de anbringender, der vedrører realiteten.

40. Under hvert af disse tre punkter vil jeg endvidere først undersøge de anbringender, der er fremsat af Den Slovakiske Republik og Ungarn, der helt eller delvist overlapper hinanden, og derefter, såfremt det måtte være nødvendigt, hver enkelt sagsøgers anbringender.

B. Om anbringenderne om den manglende egnethed af artikel 78, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse

41. Den Slovakiske Republik (det andet og det femte anbringende) og Ungarn (det første og det andet anbringende) har anfægtet, at artikel 78, stk. 3, TEUF udgør et egnet retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

42. Der er imidlertid en forskel mellem de standpunkter, som disse to medlemsstater har indtaget. Ungarn har nemlig medgivet, at Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse stod over for en »nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere« som omhandlet i artikel 78, stk. 3 TEUF, men har samtidig anfægtet, at den anfægtede afgørelse udgjorde en foranstaltning, der var egnet til at håndtere denne situation, mens Den Slovakiske Republik har anført, at der ikke forelå en nødsituation i denne bestemmelses forstand (femte anbringendes andet led).

43. Disse to medlemsstater har med henblik på at anfægte retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse for det første anført, at den anfægtede afgørelse, selv om den blev vedtaget i henhold til en ikke-lovgivningsmæssig procedure og derfor udgør en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, ikke desto mindre, henset til dens indhold, bør anses for en lovgivningsmæssig retsakt, idet denne afgørelse medfører ændringer af lovgivningsmæssige retsakter. Artikel 78, stk. 3, TEUF gør det imidlertid ikke muligt at vedtage lovgivningsmæssige retsakter.

44. Den Slovakiske Republik og Ungarn har for det andet anfægtet den anfægtede afgørelses midlertidige karakter.

45. Den Slovakiske Republik har for det tredje i modsætning til Ungarn anført, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke udgør et egnet retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, idet betingelsen om, at der skal foreligge »en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere«, ikke er opfyldt.

1. Om Den Slovakiske Republiks andet anbringende og om Ungarns første anbringende om den anfægtede afgørelses lovgivningsmæssige karakter

46. Den Slovakiske Republik og Ungarn har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, selv om den blev vedtaget i henhold til en ikke-lovgivningsmæssig procedure og derfor formelt udgør en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, ikke desto mindre, henset til dens indhold og virkninger, bør anses for en lovgivningsmæssig retsakt, idet den endog grundlæggende ændrer flere lovgivningsmæssige EU-retsakter. Artikel 78, stk. 3, TEUF udgør imidlertid ikke et egnet retsgrundlag for vedtagelsen af lovgivningsforanstaltninger, idet denne artikel ikke indeholder nogen angivelse af, at de foranstaltninger, der træffes i henhold til denne artikel, skal vedtages i henhold til en lovgivningsprocedure.

47. Som det udtrykkeligt bekræftes i 23. betragtning til den anfægtede afgørelse, indeholder denne afgørelse undtagelser til flere lovgivningsmæssige EU-retsakter. Selv om den anfægtede afgørelse beskriver disse ændringer som simple undtagelser, er sondringen mellem en undtagelse og en ændring kunstig, fordi virkningerne af en undtagelse og en ændring i praksis er de samme, for så vidt som anvendelsen af en retsregel i begge tilfælde udelukkes, hvilket indebærer, at denne retsregels effektive virkning faktisk påvirkes.

48. Den Slovakiske Republik har nærmere bestemt anført, at Rådet tilsidesatte artikel 78, stk. 3, TEUF, idet den anfægtede afgørelse udgør en undtagelse til bestemmelser, der fremgår af lovgivningsmæssige retsakter, og at sådanne ændringer kun kan gennemføres ved en lovgivningsmæssig retsakt. Artikel 78, stk. 3, TEUF, der hverken indeholder en henvisning til den almindelige lovgivningsprocedure eller en særlig lovgivningsprocedure, gør det imidlertid ikke muligt at vedtage lovgivningsmæssige retsakter. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelses form ikke svarer til dens indhold.

49. Da Rådet vedtog den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, tilsidesatte det således ikke blot denne bestemmelse, men gjorde desuden indgreb i de nationale parlamenters og Europa-Parlamentets rettigheder. Det følger af den primære ret, at såvel de nationale parlamenter som Parlamentet burde have deltaget i forbindelse med ændringerne af de lovgivningsmæssige retsakter, som Rådet ved den anfægtede afgørelse vedtog undtagelser til. Den Slovakiske Republik har anført, at disse retsakter nemlig blev vedtaget i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure.

50. Den Slovakiske Republik er derfor af den opfattelse, at Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse tilsidesatte ikke blot artikel 78, stk. 3, TEUF, men også artikel 10, stk. 1 og 2, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 3 og 4 i protokol nr. 1 og artikel 6 og 7 i protokol nr. 2 samt principperne om retssikkerhed, repræsentativt demokrati og institutionel ligevægt.

51. Ungarn deler Den Slovakiske Republiks opfattelse af, at en retsakt, der er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, og som efter en modsætningsslutning ud fra artikel 289, stk. 2 og 3, TEUF ikke udgør en lovgivningsmæssig retsakt, ikke bindende og heller ikke kun midlertidigt kan ændre gældende lovgivningsmæssige retsakter, der er vedtaget i henhold til den almindelige eller en særlig lovgivningsprocedure, såsom Dublin-III-forordningen. Den anfægtede afgørelse udgør, henset til dens indhold, uden tvivl en lovgivningsmæssig retsakt. Eftersom denne afgørelse udgør en undtagelse til bestemmelserne i Dublin-III-forordningen, kunne den ikke vedtages på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, der ved kun at tillægge Rådet beføjelse til at vedtage retsakter i henhold til en ikke-lovgivningsmæssig procedure udelukkende giver Rådet mulighed for at vedtage ikke-lovgivningsmæssige retsakter.

52. Ungarn har anført, at artikel 78, stk. 3, TEUF højst kan tjene som retsgrundlag for vedtagelsen af foranstaltninger, der supplerer lovgivningsmæssige retsakter, som er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, TEUF, men som er i overensstemmelse hermed, eller foranstaltninger, der fremmer gennemførelsen af disse retsakter i lyset af nødsituationen ( 21 ).

53. Ungarn har bemærket, at såfremt Domstolen måtte fastslå, at det på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF er muligt at vedtage en retsakt, der udgør en undtagelse til en lovgivningsmæssig retsakt, som er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, TEUF, kan en sådan undtagelse ikke gå så langt, at den påvirker indholdet af en sådan lovgivningsmæssig retsakt, eller tømmer disse grundlæggende bestemmelser for deres indhold. Dette er imidlertid tilfældet med den anfægtede afgørelse, idet denne afgørelse bl.a. ændrer det mest centrale element i denne forordning, nemlig udpegelsen af den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. Den anfægtede afgørelse indfører således en undtagelse til denne forordnings bestemmelser, som har et omfang, der ikke er acceptabelt inden for rammerne af en ikke-lovgivningsmæssig retsakt. Dette udgør en omgåelse af den almindelige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 78, stk. 2, TEUF.

54. Endelig har Ungarn i replikken og i sit processkrift som svar på interventionsindlæggene under henvisning til en analog anvendelse af punkt 151-161 i generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse i sagen Rådet mod Front Polisario ( 22 ) anført, at det i artikel 78, stk. 3, TEUF fastsatte krav om høring af Parlamentet skal forstås som et krav om Parlamentets »deltagelse« som omhandlet i artikel 289, stk. 2, TEUF, hvilket indebærer, at den særlige lovgivningsprocedure finder anvendelse, og at den anfægtede afgørelse derfor skal anses for en lovgivningsmæssig retsakt.

55. Selv i denne situation bemyndiger artikel 78, stk. 3, TEUF imidlertid ikke Rådet til at gøre undtagelse fra en central bestemmelse i en lovgivningsmæssig retsakt, der er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, TEUF.

56. Jeg finder ikke disse forskellige argumenter overbevisende. Efter min opfattelse kan artikel 78, stk. 3, TEUF tjene som retsgrundlag for en ikke-lovgivningsmæssig retsakt som den anfægtede afgørelse, der inden for en klart afgrænset ramme udgør en midlertidig undtagelse til visse bestemmelser i lovgivningsmæssige retsakter.

57. Jeg vil starte med at besvare det argument, som Ungarn har fremsat i replikken ( 23 ), nemlig argumentet om, at den anfægtede afgørelse skal anses for en lovgivningsmæssig retsakt til trods for den omstændighed, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke nævner, at de foranstaltninger, der træffes på dette grundlag, skal vedtages i henhold til en særlig lovgivningsprocedure. Ungarn har i denne forbindelse henvist til det forhold, at Rådet i overensstemmelse med, hvad der kræves i henhold til artikel 289, stk. 2, TEUF, netop vedtog den anfægtede afgørelse »med deltagelse af Parlamentet«.

58. Det er efter min opfattelse afgørende, at der gives en utvetydig besvarelse af dette retlige spørgsmål, idet vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt er forbundet med visse krav, der ikke stilles i forbindelse med vedtagelsen af en ikke-lovgivningsmæssig retsakt. Jeg tænker navnlig på de nationale parlamenters deltagelse som fastsat i artikel 3 og 4 i protokol nr. 1 og artikel 6 og 7 i protokol nr. 2 samt kravet om, at Rådets samlinger skal være offentlige, når det forhandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter, som fremgår af artikel 16, stk. 8, TEU og artikel 15, stk. 2, TEUF.

59. Denne form for normative EU-instrumenter, der følger af Lissabontraktaten, har for første gang indført en sondring mellem lovgivningsmæssige retsakter og ikke-lovgivningsmæssige retsakter på baggrund af organisatoriske og proceduremæssige betragtninger ( 24 ).

60. I artikel 289, stk. 3, TEUF defineres kategorien af »lovgivningsmæssige retsakter« som »[r]etsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure«. En »lovgivningsprocedure« er enten »den almindelige lovgivningsprocedure« eller en »særlig lovgivningsprocedure«. Ifølge artikel 289, stk. 1, TEUF er den almindelige lovgivningsprocedure kendetegnet ved, at en retsakt vedtages af Parlamentet og Rådet i fællesskab på forslag af Kommissionen.

61. Det fremgår af artikel 289, stk. 2, TEUF, at en særlig lovgivningsprocedure er en procedure, der »[i de] specifikke tilfælde, der er fastsat i traktaterne«, kræver, at »forordningen, direktivet eller afgørelsen [vedtages] af Europa-Parlamentet med deltagelse af Rådet eller af Rådet med deltagelse af Europa-Parlamentet« ( 25 ). Den særlige lovgivningsprocedure er således kendetegnet ved den omstændighed, at Rådet og Parlamentet i forskelligt omfang er involveret i vedtagelsen af en EU-retsakt.

62. I de fleste af de tilfælde, hvor der er fastsat krav om en særlig lovgivningsprocedure, skal en sådan retsakt vedtages af Rådet med enstemmighed efter Parlamentets godkendelse ( 26 ) eller endog mere almindeligt efter høring af Parlamentet ( 27 ). I visse tilfælde skal Parlamentet vedtage retsakten med godkendelse fra Rådet ( 28 ).

63. Det følger af disse bestemmelser, at traktatens forfattere har anlagt en rent formel tilgang ( 29 ), hvorefter en retsakt kvalificeres som en lovgivningsmæssig retsakt, såfremt den er vedtaget i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure eller en særlig lovgivningsprocedure.

64. Det er, således som sagsøgeren har hævdet, relevant at forsøge at kvalificere den anfægtede retsakt i lyset af dens indhold.

65. Det af Ungarn fremsatte argument rejser spørgsmålet, om det er et krav, at en traktatbestemmelse udtrykkeligt skal angive, at det er muligt at vedtage en retsakt i henhold til en særlig lovgivningsprocedure, for at en sådan retsakt kan anses for en lovgivningsmæssig retsakt.

66. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares bekræftende for at sikre, at den klassificering af EU-retsakter, som traktatens forfattere har indført, har den fornødne grad af konsekvens og retssikkerhed.

67. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at traktaten indeholder flere bestemmelser, der foreskriver vedtagelsen af EU-retsakter med en udtrykkelig angivelse af, at disse retsakter skal vedtages i henhold til en »særlig lovgivningsprocedure«, og dette, selv om de nærmere bestemmelser kan være forskellige med hensyn til, hvorledes og i hvilket omfang Rådet og Parlamentet er involveret. Den effektive virkning af en sådan angivelse er at præcisere, at uanset hvorledes disse bestemmelser er affattet, udgør den pågældende procedure en »lovgivningsmæssig procedure«, og at den således fører til vedtagelsen af en lovgivningsmæssig retsakt. Kravet om den nævnte angivelse følger endvidere af indholdet af selve ordlyden af artikel 289, stk. 2, TEUF, hvoraf det fremgår, at en særlige lovgivningsprocedure kun finder anvendelse »[i de] specifikke tilfælde, der er fastsat i traktaterne«.

68. De procedurer, der forløber på samme måde som de særlige lovgivningsprocedurer, men som i traktaterne ikke udtrykkeligt er benævnt som sådanne, skal til gengæld anses for ikke-lovgivningsmæssige procedurer, der således fører til vedtagelsen af ikke-lovgivningsmæssige retsakter ( 30 ).

69. Det er ganske vist muligt at anlægge det synspunkt, at en sådan sondring mellem lovgivningsmæssige retsakter og ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der følger af et sådant »retligt ordkløveri« ( 31 ), giver anledning til konsekvensproblemer ( 32 ), og at traktatens forfattere ikke har afsluttet arbejdet med at kategorisere de lovgivningsmæssige EU-retsakter ( 33 ).

70. Det er imidlertid med lige så stor ret muligt at hævde, og det er denne løsning, som jeg foretrækker, at traktatens forfattere ved at anlægge en rent formel tilgang til kvalificeringen af lovgivningsmæssige retsakter tværtimod har gjort det muligt med sikkerhed at identificere de retsgrundlag, der bemyndiger Unionens institutioner til at vedtage lovgivningsmæssige retsakter. Den ufuldstændige eller endog ifølge visses opfattelse åbenbare inkonsekvens i den klassificering, som traktatens forfattere har foretaget, skal derfor forstås som et udtryk for deres ønske om at tillægge visse retsakter og ikke andre karakter af lovgivningsmæssige retsakter.

71. En sådan undersøgelse af traktatbestemmelsens ordlyd med henblik på at kvalificere en EU-retsakt som en lovgivningsmæssig retsakt eller ikke, er i øvrigt forenelig med den af Domstolen foretagne konstatering, hvorefter »det således ikke [er] procedurerne, der definerer retsgrundlaget, men retsgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne« ( 34 ).

72. Den fortolkning, som jeg argumenterer for, fører netop til den konklusion, at den anfægtede afgørelse ikke kan anses for en lovgivningsmæssig retsakt.

73. Det skal nemlig bemærkes, at selv om ordlyden af artikel 78, stk. 3, TEUF bestemmer, at Rådet vedtager foranstaltninger efter høring af Parlamentet, nævner denne bestemmelse ikke udtrykkeligt, at sådanne foranstaltninger skal vedtages i henhold til en særlig lovgivningsprocedure. Da de nævnte foranstaltninger er vedtaget i henhold til en ikke-lovgivningsmæssig procedure, har de som følge af en modsætningsslutning ud fra artikel 289, stk. 3, TEUF ikke-lovgivningsmæssig karakter. Der er i denne forbindelse en klar forskel i forhold til artikel 78, stk. 2, TEUF, hvoraf det udtrykkeligt fremgår, at de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af denne artikel, skal vedtages i henhold til en lovgivningsprocedure, nemlig i det foreliggende tilfælde den almindelige lovgivningsprocedure.

74. På baggrund af denne præcisering vil jeg nu behandle det synspunkt, som udgør kernen i det argument, som Den Slovakiske Republik og Ungarn har fremsat, dvs. om og i hvilket omfang artikel 78, stk. 3, TEUF bemyndiger Rådet til at vedtage en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, der udgør en undtagelse til de bestemmelser, der fremgår af lovgivningsmæssige EU-retsakter.

75. Jeg er i lighed med Rådet og de intervenienter, der har anført dette synspunkt, af den opfattelse, at artikel 78, stk. 3, TEUF gør det muligt at vedtage foranstaltninger, der for at håndtere en klart identificeret nødsituation på bestemte punkter udgør en midlertidig undtagelse til lovgivningsmæssige retsakter på asylområdet.

76. Denne bestemmelse i traktaten har netop til formål at gøre det muligt for Unionen at reagere hurtigt og effektiv over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. Når der henses til den omstændighed, at artikel 78, stk. 2, TEUF omfatter forskellige aspekter ved det fælles europæiske asylsystem, og at de foranstaltninger, der er vedtaget på dette grundlag, udgør lovgivningsmæssige retsakter, er det uundgåeligt, at de midlertidige foranstaltninger, der på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF vedtages vedrørende dette system, indebærer, at der gøres en midlertidig undtagelse til visse bestemmelser i disse lovgivningsmæssige retsakter. Begrebet »midlertidige foranstaltninger« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 78, stk. 3, TEUF, kan derfor i modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, ikke uden at medføre en uforholdsmæssig begrænsning af anvendelsesområdet for dette retsgrundlag og dermed for den effektive virkning heraf forstås således, at det kun omfatter supplerende foranstaltninger, der har en operationel eller finansiel karakter. Begrebet »midlertidige foranstaltninger« skal derfor efter min opfattelse fortolkes bredt, således at artikel 78, stk. 3, TEUF bemyndiger Rådet til at vedtage alle de foranstaltninger, som det finder nødvendige for at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere.

77. For at foranstaltninger kan anses for med føje at være vedtaget i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF, er det afgørende, at de ikke har til formål endeligt at fravige, erstatte eller ændre de bestemmelser, der fremgår af de lovgivningsmæssige retsakter, der er vedtaget i henhold til artikel 78, stk. 2, TEUF.

78. Dette er helt sikkert ikke tilfældet for så vidt angår den anfægtede afgørelse, der som følge af, at den har karakter af en midlertidig foranstaltning, som har til formål at håndtere en helt bestemt nødsituation, kun inden for en strengt afgrænset ramme fastsætter midlertidige undtagelser til flere bestemmelser i lovgivningsmæssige EU-retsakter. Sådanne undtagelser kan derfor i modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, ikke forstås således, at de varigt og helt generelt ændrer disse retsakter.

79. Jeg skal i denne forbindelse præcisere, at de undtagelser, der fremgår af den anfægtede afgørelse, kun finder anvendelse i en periode på to år, at de kun vedrører et begrænset antal på 120000 statsborgere fra visse tredjelande, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i Italien eller Grækenland, der tilhører en nationalitet som omhandlet i den anfægtede afgørelses artikel 3, stk. 2, som flyttes fra en af disse to medlemsstater, og som er indrejst eller indrejser i de nævnte medlemsstater i perioden fra den 24. marts 2015 til den 26. september 2017.

80. Som Rådet har anført, udløber virkningerne af disse undtagelser automatisk efter udløbet af fristen for anvendelsen af den anfægtede afgørelse, dvs. den 26. september 2017, og de almindelige regler vil igen finde anvendelse, uden at der er behov for, at EU-lovgiver griber ind på nogen måde.

81. Som jeg har anført ovenfor, kan disse punktuelle og midlertidige undtagelser ikke sidestilles med en varig ændring af de materielle bestemmelser, der fremgår af lovgivningsmæssige EU-retsakter på asylområdet, som alene kan foretages på grundlag af artikel 78, stk. 2, TEUF.

82. Vedtagelsen af den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF udgør efter min opfattelse således ikke en omgåelse af den almindelige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 78, stk. 2, TEUF.

83. Det skal i denne forbindelse afklares, hvilken sammenhæng der består mellem disse to traktatbestemmelser.

84. Artikel 78, stk. 3, TEUF udgør, sammenholdt med artikel 80 TEUF, et specifikt retsgrundlag for de midlertidige foranstaltninger, der konkretiserer solidaritetsprincippet, når der foreligger nødsituationer i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere.

85. Den procedure, der er fastsat i artikel 78, stk. 3, TEUF, er kendetegnet ved et akut behov for at handle i forhold til en nødsituation. Det er dette forhold, der begrunder, at denne procedure ikke følger den almindelige lovgivningsprocedure.

86. Som Rådet har anført, støttes de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 78, stk. 2 og 3, TEUF, hver især på et selvstændigt retsgrundlag i traktaten og vedrører forskellige situationer og har forskellige formål, uden at det er nødvendigt at rangordne dem.

87. Det er væsentligt at fremhæve, at de retsgrundlag, der udgøres af artikel 78, stk. 2, litra e), TEUF ( 35 ) og artikel 78, stk. 3, TEUF, har supplerende karakter. Den samtidige eller successive anvendelse af disse retsgrundlag gør det bl.a. muligt for Unionen at handle effektivt, når den står over for en migrationskrise. Denne komplementaritet kan illustreres ved Europa-Parlamentets og Rådets forslag til forordning af 9. september 2015 om indførelse af en flytningsordning i krisesituationer og om ændring af Dublin-III-forordningen.

88. Kommissionen redegør i sit forslag klart for samspillet mellem de foranstaltninger, der fremgår af dette forslag, og de nødflytningsordninger, der er baseret på artikel 78, stk. 3, TEUF.

89. Som Kommissionen anfører i forslaget, »skal [der] sondres mellem forslaget om indførelse af en flytningsordning i krisesituationer og de forslag, Kommissionen har vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 3, i TEUF, til fordel for visse medlemsstater, som oplever en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere på deres område« ( 36 ). Kommissionen tilføjer, at »[m]ens de foranstaltninger, Kommissionen har foreslået på grundlag af artikel 78, stk. 3, i TEUF, er midlertidige, indføres der med forslaget om oprettelse af en flytningsordning i krisesituationer en metode med henblik på i en overgangsperiode i krisesituationer at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse indgivet i en medlemsstat, der står i en krisesituation, således at man kan sikre en mere retfærdig fordeling af ansøgerne mellem medlemsstaterne i sådanne situationer og dermed lette Dublin-systemets funktionsmåde, selv i kriseperioder« ( 37 ).

90. Der er således i sidstnævnte tilfælde i modsætning til, hvad der fremgår af den anfægtede afgørelse, tale om et permanent instrument, hvorved der indføres en metode til fastlæggelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af de ansøgninger om international beskyttelse, der indgives i en medlemsstat, som står over for en krisesituation. Dette permanente instrument finder generel anvendelse, for så vidt som dets anvendelse ikke er målrettet visse medlemsstater, der aktuelt står over for en krisesituation, idet det kan omfatte enhver medlemsstat, der måtte stå i en sådan situation.

91. Betingelserne for at anvende flytningsordningen er fastsat i forslaget til forordning. Som Kommissionen har anført i dette forslag, skal en medlemsstat således »stå[…] i en krisesituation, der gør det vanskeligt at anvende Dublin[-III-]forordningen på grund af et ekstremt pres kendetegnet ved en uforholdsmæssigt stor tilstrømning af tredjelandsstatsborgere eller statsløse, som i høj grad udfordrer landets asylsystem« ( 38 ).

92. Kommissionen giver endvidere følgende forklaring på komplementariteten mellem de foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 2, litra e), TEUF, og de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF: »Indførelsen af en flytningsordning i krisesituationer rokker ikke ved, at Rådet på forslag af Kommissionen kan vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for en medlemsstat, der står i en nødsituation som omhandlet i artikel 78, stk. 3, […] TEUF. Vedtagelsen af nødforanstaltninger på grundlag af artikel 78, stk. 3, […] TEUF vil fortsat være relevant i undtagelsessituationer, hvor der er behov for en hurtig reaktion, som eventuelt kan indbefatte migrationsstøtte i bredere forstand, hvis betingelserne for anvendelse af flytningsordningen i krisesituationer ikke er opfyldt« ( 39 ).

93. Hvad angår det valgte retsgrundlag har Kommissionen i forslaget anført, at ved dette forslag »ændres [Dublin-III-]forordning[en], og det bør derfor vedtages på samme retsgrundlag, nemlig artikel 78, stk. 2, litra e), […] TEUF, efter den almindelige lovgivningsprocedure« ( 40 ). Forslaget til forordning ændrer nemlig Dublin-III-forordningen ved at tilføje en afdeling VII med overskriften »Flytningsordning i krisesituationer«. Dette forslag er, for så vidt som det ændrer denne forordning, med rette baseret på artikel 78, stk. 2, litra e), TEUF og dermed omfattet af den almindelige lovgivningsprocedure.

94. Kommissionen tilføjer endvidere, at »[d]en flytningsordning i krisesituationer, som dette forslag indeholder, medfører permanente fravigelser, som skal aktiveres i specifikke krisesituationer til fordel for specifikke medlemsstater, navnlig en fravigelse af princippet i artikel 3, stk. 1, i [Dublin-III-forordningen], i henhold til hvilket en ansøgning om international beskyttelse skal behandles af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i samme forordnings kapitel III. I stedet for dette princip indføres der med forslaget en obligatorisk fordelingsnøgle til afgørelse af, hvor ansvaret for behandlingen af ansøgninger ligger, i veldefinerede krisesituationer« ( 41 ).

95. Den anfægtede afgørelse og forslaget til forordning har det til fælles, at de giver Unionen redskaber til at håndtere migrationskriser. Mens den anfægtede afgørelse, der udgør en foranstaltning, som er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, har midlertidig karakter og er rettet mod de medlemsstater, der står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, indføres der imidlertid ved forslaget til forordning en tidsubegrænset flytningsordning, der ikke er begrænset til et på forhånd fastsat antal tredjelandsstatsborgere, og som ikke på forhånd identificerer den eller de medlemsstater, der er omfattet af denne ordning.

96. Det følger af disse elementer, at selv om artikel 78, stk. 3, TEUF udgør det retsgrundlag, der gør det muligt for Unionen midlertidigt at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, gør artikel 78, stk. 2, litra e), TEUF det muligt at tildele Unionen en ramme med henblik på varigt og generelt at håndtere et strukturelt problem, nemlig den omstændighed, at Dublin-III-forordningens artikel 3, stk. 1, ikke kan anvendes i tilfælde af, at der måtte opstå et pludseligt migrationspres på de medlemsstater, der befinder sig i frontlinjen.

97. Det følger efter min opfattelse af de ovenstående betragtninger, at artikel 78, stk. 3, TEUF kan tjene som grundlag for midlertidige foranstaltninger såsom dem, der er indeholdt i den anfægtede afgørelse, og som har til formål at håndtere en nødsituation, også selv om de indeholder undtagelser til særlige bestemmelser i lovgivningsmæssige EU-retsakter, for så vidt som disse undtagelser er strengt afgrænset ud fra et materielt og tidsmæssigt synspunkt.

98. Den Slovakiske Republiks andet anbringende og Ungarns første anbringende skal derfor forkastes som ugrundede.

2. Om det første led i Den Slovakiske Republiks femte anbringende og om Ungarns andet anbringende vedrørende den anfægtede afgørelses manglende midlertidige karakter

99. Den Slovakiske Republik og Ungarn har anført, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke udgør et egnet retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, idet denne afgørelse ikke har midlertidig karakter, hvilket er i strid med, hvad der kræves i henhold til denne bestemmelse.

100. Ifølge den anfægtede afgørelses artikel 13, stk. 1 og 2, finder denne afgørelse anvendelse fra den 25. september 2015 til den 26. september 2017, dvs. i en periode på 24 måneder. Det fremgår endvidere af denne afgørelses artikel 13, stk. 3, at denne afgørelse finder anvendelse på personer, der ankommer til Den Italienske Republiks og Den Hellenske Republiks område i denne periode, samt på ansøgere om international beskyttelse, der er ankommet til disse medlemsstater fra den 24. marts 2015.

101. Det følger af disse bestemmelser, at det tidsmæssige anvendelsesområde for den anfægtede afgørelse er præcist afgrænset. Denne afgørelse fastsætter helt utvetydigt en tidsbegrænset nødordning, hvilket efter min opfattelse indebærer, at der ikke kan rejses tvivl om, at denne ordning har midlertidig karakter.

102. Eftersom artikel 78, stk. 3, TEUF i modsætning til, hvad der var tilfældet for artikel 64, stk. 2, EF, ikke længere nævner en maksimal varighed på seks måneder, må det heraf udledes, at de midlertidige foranstaltninger, der vedtages på dette grundlag, kan have en længere varighed.

103. Den omstændighed, at den anfægtede afgørelse ved etableringen af varige forbindelser, der kan knytte ansøgere om international beskyttelse til en tilflytningsmedlemsstat, kan få virkninger efter den periode, der er nævnt i denne afgørelse, er i modsætning til, hvad Den Slovakiske Republik og Ungarn har anført, efter min opfattelse ikke relevant. Sådanne mere eller mindre langvarige virkninger er nemlig uløseligt forbundet med den internationale beskyttelse, der kan opnås i tilflytningsmedlemsstaten. Såfremt den forståelse, som Den Slovakiske Republik og Ungarn har argumenteret for, blev taget til følge, ville det ikke være muligt at indføre nogen form for flytningsmekanisme på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF.

104. Eftersom artikel 78, stk. 3, TEUF ikke fastsætter nogen præcis frist, men udelukkende foreskriver vedtagelsen af midlertidige foranstaltninger, er jeg i øvrigt af den opfattelse, at Rådet uden at tilsidesætte denne bestemmelse og uden at overskride grænserne for det skøn, som det er tillagt ved denne bestemmelse, kunne indføre en midlertidig flytningsordning, der havde en anvendelsesperiode på 24 måneder. Det er i denne forbindelse væsentligt at bemærke den bekymring, som Kommissionen gav udtryk for i sit forslag til afgørelse, hvoraf det fremgår, at varigheden af de midlertidige foranstaltninger »[ikke bør være for kort f]or at sikre, at de […] i praksis har en reel virkning, og at der ydes reel støtte til [Den Italienske Republik] [og], [Den Hellenske Republik] […], så de kan håndtere tilstrømningen af migranter« ( 42 ). Valget af en anvendelsesperiode på 24 måneder er endvidere begrundet, når der henses til den frist, der forventeligt var nødvendig for at forberede gennemførelsen i alle medlemsstater af flytningsproceduren, hvilket gælder så meget desto mere, såfremt der tages hensyn til, at denne ordning er ny, således som Den Hellenske Republik med rette anførte under retsmødet.

105. Det af Den Slovakiske Republik og Ungarn fremsatte argument om, at varigheden og virkningerne af en foranstaltning, der er vedtaget på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, ikke må strække sig ud over den periode, der er nødvendig for at vedtage en lovgivningsmæssig retsakt på grundlag af artikel 78, stk. 2, TEUF, finder endvidere ikke på nogen måde støtte i ordlyden af disse to bestemmelser. Da det desuden ikke er muligt på forhånd at fastlægge, hvor lang tid der er nødvendig for at vedtage en lovgivningsmæssig retsakt, hvorved der indføres en permanent flytningsordning på grundlag af artikel 78, stk. 2, TEUF, er det standpunkt, som Den Slovakiske Republik og Ungarn har argumenteret for, efter min opfattelse ikke muligt at gennemføre i praksis. Denne usikkerhed kan illustreres ved den omstændighed, at selv om forslaget til forordning om indførelse af en permanent flytningsordning blev fremsat den 9. september 2015, dvs. den samme dato som det forslag, der gav anledning til den anfægtede afgørelse, er førstnævnte forslag endnu ikke blevet vedtaget, og det er på ingen måde sikkert, at dette forslag vil blive vedtaget inden den 26. september 2017, som er den dato, hvor den anfægtede afgørelse ophører med at gælde, eller på en senere dato.

106. De andre argumenter, som Den Slovakiske Republik og Ungarn har fremsat, ændrer ikke ved min vurdering. Den omstændighed, at den anfægtede afgørelse kan tilpasses afhængigt af de faktiske omstændigheder, er således ikke uforenelig med denne afgørelses midlertidige karakter, og det samme gælder den mulighed for forlængelse for en maksimal periode på 12 måneder, der er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 5 ( 43 ).

107. Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at det første led i Den Slovakiske Republiks femte anbringende og Ungarns andet anbringende skal forkastes som ugrundede.

3. Om det andet led i Den Slovakiske Republiks femte anbringende om den omstændighed, at den anfægtede afgørelse ikke opfylder betingelserne for anvendelsen af artikel 78, stk. 3, TEUF

108. Den Slovakiske Republik har på tre punkter anfægtet den omstændighed, at den anfægtede afgørelse overholder betingelsen for at anvende artikel 78, stk. 3, TEUF, hvoraf det fremgår, at en medlemsstat, der er omfattet af de midlertidige foranstaltninger, skal stå over for »en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere«.

109. Den Slovakiske Republik har for det første anført, at tilstrømningen af tredjelandsstatsborgere til Italien og Grækenland med rimelighed kunne forudses på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse eller umiddelbart før denne vedtagelse, og at denne tilstrømning derfor ikke kan anses for »pludselig«. Statistiske oplysninger for 2013 og 2014 og for de første måneder af 2015 viser nemlig, at antallet af tredjelandsstatsborgere, der rejste til Italien og Grækenland, var steget kontinuerligt, og at denne stigning i perioden 2013 og 2014 var betydelig. Hvad angår Italien viser de aktuelle oplysninger for 2015 snarere, at der skete et fald i antallet af migranter fra år til år.

110. Dette argument kan efter min opfattelse ikke tages til følge.

111. Jeg vil indledningsvis henvise til Frontex’ »Annual brief 2015« og generelt bemærke, at antallet af ulovligt indrejste tredjelandsstatsborgere ved Unionens ydre grænser i 2015 var på mere end 1,8 mio., mens dette antal i 2014 var 285532, dvs. en stigning på 546%. Grækenland og Italien blev som det primære indrejsested for disse statsborgere til Unionen udsat for et særligt stort migrationspres.

112. Artikel 78, stk. 3, TEUF indeholder et specifikt retsgrundlag med henblik på at håndtere nødsituationer på migrationsområdet, som en eller flere medlemsstater står over for, idet denne bestemmelse foreskriver vedtagelsen af midlertidige foranstaltninger, der, således som Kommissionen har anført i forslaget til afgørelse, er »af ekstraordinær karakter«, idet »[d]e [kun] iværksættes […], såfremt de problemer, der opstår i medlemsstatens eller medlemsstaternes asylsystem(er) som følge af en pludselig tilstrømning af tredjelandsborgere, når op på et særlig alvorligt og påtrængende niveau« ( 44 ).

113. Som Rådet og de intervenienter, der har indgivet skriftlige indlæg til støtte for Rådet, bemærker jeg, at den massive stigning i tilstrømningen af tredjelandsstatsborgere i 2015, og navnlig i juli og august i dette år, udgør en objektiv omstændighed, der afspejles af de oplysninger fra Frontex, der er nævnt i 13. betragtning til den anfægtede afgørelse. Disse oplysninger viser, at antallet af ulovlige grænsepassager til Italien i juli og august 2015 udgjorde 42356, dvs. en stigning på 20% i forhold til maj og juni 2015. Hvad angår Grækenland udgjorde dette antal 137000 i juli og august 2015, dvs. en stigning på 250%.

114. Som det fremgår af 13. betragtning til den anfægtede afgørelse, tog Rådet hensyn til den omstændighed, at en væsentlig del af disse migranter som følge af deres nationalitet ville kunne opnå international beskyttelse.

115. Det fremgår endvidere af 14. betragtning til den anfægtede afgørelse, at der ifølge tal fra Eurostat og Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) i perioden fra januar til juli 2015 blev konstateret en kraftig stigning i antallet af personer, der ansøgte om international beskyttelse i Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik, hvilket fuldt ud bekræfter konstateringen af, at der skete en eksponentiel stigning i det pres, som asylsystemerne i Italien og Den Hellenske Republik blev udsat for.

116. Jeg bemærker videre, at det fremgår af 16. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Rådet desuden tog hensyn til den omstændighed, at den nødsituation, som Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik befandt sig i, med stor sandsynlighed ville fortsætte på grund af de ustabile forhold og konflikter i disse to medlemsstaters nærområder. Denne konstatering af, at asylsystemerne i Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik blev udsat for et konstant pres, der medførte en vedvarende svækkelse af disse systemer, gjorde det endnu mere nødvendigt for Unionen at gennemføre en hurtig indsats ved at vedtage midlertidige foranstaltninger på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, da der indtrådte en nødsituation i form af en pludselig og massiv tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til disse medlemsstaters områder ( 45 ).

117. De objektive oplysninger viser således, at der var tale om en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. Disse oplysninger understreger, at der var tale om en situation, hvor der over et kort tidsrum skete en hurtig stigning i antallet af tredjelandsstatsborgere til Italien og Grækenland. Den omstændighed, at disse to medlemsstater ikke var i stand til at håndtere denne situation, er udtryk for, at der forelå en nødsituation, som den anfægtede afgørelse havde til formål at afhjælpe.

118. Uanset om denne tilstrømning af tredjelandsstatsborgere var forudsigelig eller ikke, er det afgørende for at begrunde anvendelsen af artikel 78, stk. 3, TEUF, at en sådan tilstrømning, når der henses til dens intensitet og omfang, nødvendiggjorde en hurtig indsats fra Unionens side i form af vedtagelsen af midlertidige foranstaltninger med henblik på at lette det betydelige pres, som det italienske og det græske asylsystem blev udsat for, således som det fremgår af 26. betragtning til den anfægtede afgørelse.

119. Det er også mindre vigtigt, at den stigende tendens i antallet af tredjelandsstatsborgere, der ulovligt indrejste i Italien og Grækenland, begyndte før 2015. Som jeg allerede har anført, er det afgørende, om der kan konstateres en pludselig stigning i dette antal, således som det fremgår af de ovenfor nævnte objektive oplysninger, hvis nøjagtighed sagsøgerne ikke har anfægtet.

120. Den Slovakiske Republik har for det andet anført, at det følger af artikel 78, stk. 3, TEUF, at medlemsstaten skal stå over for en nødsituation, der netop er opstået som følge af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, hvilket i øvrigt følger af anvendelsen af udtrykket »i form af«. Den Slovakiske Republik har imidlertid anført, at denne årsagsforbindelse, navnlig for så vidt angår Den Hellenske Republik, ikke synes at foreligge. Det græske (og også det italienske) asylsystem har nemlig i lang tid været præget af store problemer, som ikke har nogen direkte årsagsforbindelse med den migrationssituation, der kendetegnede den periode, i hvilken forbindelse den anfægtede afgørelse blev vedtaget.

121. Dette argument kan efter min opfattelse ikke tages til følge.

122. Det er korrekt, således som Rådet har anført, at der foreligger en uoverensstemmelse mellem sprogversionerne af artikel 78, stk. 3, TEUF, idet ordet »caractérisée« (kendetegnet ved) kun er anvendt i 15 versioner, mens ordet »causée« (forvoldt ved) er anvendt i ni versioner. Begge situationer udtrykker imidlertid den betingelse, at der skal foreligge en tæt sammenhæng mellem den nødsituation, der gør det nødvendigt at vedtage midlertidige foranstaltninger, og den pludselige tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. Som det fremgår af 13. og 26. betragtning til den anfægtede afgørelse, var det imidlertid netop den pludselige tilstrømning af tredjelandsstatsborgere i 2015, og navnlig i juli og august 2015, der førte til et uholdbart pres mod det italienske og det græske asylsystem, hvilket er kendetegnende for en nødsituation.

123. Det er i denne forbindelse mindre væsentligt, at det italienske og det græske asylsystem allerede var svækket. Som Rådet med føje har anført, er det sandsynligt, at det store pres, som det italienske og det græske asylsystem blev udsat for, alvorligt kunne have forstyrret et hvilket som helst asylsystem, herunder også et system, der ikke måtte have strukturelle svagheder.

124. For det tredje er Den Slovakiske Republik af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse ikke kunne vedtages på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, idet den havde til formål ikke at løse en eksisterende eller umiddelbart forestående nødsituation, som berørte Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik, men i hvert fald delvist hypotetiske situationer, hvor det i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke var muligt med en rimelig sandsynlighed at bekræfte, at disse situationer ville indtræde.

125. Den Slovakiske Republik har anført, at den periode på to eller endog tre år, hvori den anfægtede afgørelse skal anvendes, er for lang til, at det i løbet af denne periode ville være muligt at bekræfte, om de vedtagne foranstaltninger vil afhjælpe den aktuelle og nært forestående nødsituation, som Den Italienske Republik og Den Hellenske Republik står over for. Det er således muligt, at disse medlemsstater i løbet af denne periode ikke længere vil stå over for en nødsituation. Den flytningsordning vedrørende reserven på yderligere 54000 personer, der er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, sammenholdt med denne afgørelses artikel 4, stk. 1, litra c), har til formål at afhjælpe rent hypotetiske situationer i andre medlemsstater.

126. Den Slovakiske Republik har til støtte for dette synspunkt anført, at artikel 78, stk. 3, TEUF vedrører en eksisterende og aktuel krisesituation, der kræver, at der øjeblikkeligt iværksættes korrigerende foranstaltninger og ikke, således som det er tilfældet med den anfægtede afgørelse, krisesituationer, der kan opstå i fremtiden, men hvis indtræden, art og omfang kun med usikkerhed eller vanskelighed kan fastlægges.

127. Jeg er i modsætning til Den Slovakiske Republik og Republikken Polen af den opfattelse, at den omstændighed, at den anfægtede afgørelse indeholder en henvisning til fremtidige begivenheder eller situationer, ikke på nogen måde er uforenelig med artikel 78, stk. 3, TEUF.

128. Det fremgår nemlig af 13. og 26. betragtning til den anfægtede afgørelse, at vedtagelsen af denne afgørelse først og fremmest var begrundet i behovet for at håndtere den nødsituation, der indtrådte navnlig i juli og august 2015 i Italien og Grækenland. Den omstændighed, at den anfægtede afgørelse indeholder flere bestemmelser, der gør det muligt at tilpasse denne afgørelse efter situationens udvikling, kan ikke skjule det forhold, at denne afgørelse har til formål at løse et problem, der er opstået før denne afgørelse blev vedtaget.

129. Jeg er under alle omstændigheder af den opfattelse, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke er til hinder for, at den anfægtede afgørelse indeholder flere bestemmelser, der gør det muligt at tilpasse denne afgørelse til udviklingen i migrationsstrømmene. Denne bestemmelse tillægger Rådet et vidt skøn med hensyn til valget af de foranstaltninger, der skal træffes for at sikre en passende håndtering af en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. Da en sådan nødsituation kan bestå, udvikle sig og påvirke andre medlemsstater, var det med føje, at Rådet forudså muligheden for at tilpasse sin indsats, og navnlig de særlige kendetegn og nærmere regler for anvendelsen af den midlertidige flytningsordning.

130. Det behov for at håndtere en nødsituation ved midlertidige foranstaltninger, som retsgrundlaget i artikel 78, stk. 3, TEUF er udtryk for, udelukker således ikke, at en foranstaltning som den anfægtede afgørelse kan tilpasses situationens udvikling, og heller ikke, at Rådet kan vedtage gennemførelsesretsakter. Den omstændighed, at der er tale om en nødsituation, udelukker ikke, at indsatsen kan udvikles og tilpasses under forudsætning af, at den bevarer sin midlertidige karakter.

131. Ud fra dette synspunkt er bestemmelser som den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 2, andet afsnit, og artikel 4, stk. 3, der fastsætter mulighed for, at Kommissionen kan fremsætte forslag over for Rådet, såfremt den finder, at en tilpasning af flytningsordningen er begrundet af udviklingen i situationen på stedet, eller at en medlemsstat står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere som følge af en pludselig forskydning af migrationsstrømmene, fuldt ud forenelige med artikel 78, stk. 3, TEUF.

132. Rådet kunne endvidere, uden at dette påvirker lovligheden af den anfægtede afgørelse, i denne afgørelses artikel 9, første punktum, gentage de betingelser for at vedtage midlertidige foranstaltninger, der er forskellige fra de i den anfægtede afgørelse omhandlede foranstaltninger, på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF og de konsekvenser, som dette kan få for anvendelsen af den anfægtede afgørelse.

133. Endelig kan den omstændighed, at der i den anfægtede afgørelse er fastsat mulighed for at vedtage gennemførelsesretsakter ( 46 ) og at gøre disse retsakters vedtagelse afhængig af fremtidige begivenheder eller situationer, ikke medføre, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en ulovlighed, hvilket Rådet med føje har anført. Som det fremgår af 28. betragtning til den anfægtede afgørelse, er Rådets udøvelse af sådanne gennemførelsesbeføjelser nødvendig for at gøre det muligt hurtigt at tilpasse den midlertidige flytningsordning til hastigt skiftende situationer.

134. Det andet led i Den Slovakiske Republiks femte anbringende er således ugrundet.

135. Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at de af Den Slovakiske Republik og Ungarn fremsatte anbringender om den omstændighed, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke udgør et egnet retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, derfor skal forkastes som ugrundede.

C. Om anbringenderne om forskriftmæssigheden af den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter

1. Om Den Slovakiske Republiks første anbringende og om Ungarns syvende anbringende om tilsidesættelse af artikel 68 TEUF

136. Den Slovakiske Republik og Ungarn har anført, at eftersom den anfægtede afgørelse går ud over de retningslinjer, som Det Europæiske Råd vedtog i sine konklusioner af 25. og 26. juni 2015, hvoraf fremgår, at fordelingen af de flyttede personer skulle besluttes »ved konsensus« og »under hensyntagen til medlemsstaternes specifikke situation« ( 47 ), overtrådte Rådet artikel 68 TEUF og tilsidesatte væsentlige formforskrifter.

137. Det fremgår af artikel 15, stk. 1, TEU, at »Det Europæiske Råd tilfører Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og fastlægger dens overordnede politiske retningslinjer og prioriteter. Det udøver ingen lovgivende funktioner«.

138. Det fremgår af artikel 68 TEUF, at »Det Europæiske Råd udformer strategiske retningslinjer for den lovgivningsmæssige og operationelle programudformning i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«.

139. Jeg bemærker, at selv om Det Europæiske Råds konklusioner af 25. og 26. juni 2015 faktisk indeholder en bestemmelse, der foreskriver, at medlemsstaterne kan beslutte »ved konsensus« at fordele de personer, der har et klart behov for international beskyttelse, og at dette skal ske »under hensyntagen til medlemsstaternes specifikke situation« ( 48 ), vedrører denne bestemmelse den midlertidige og ekstraordinære flytning over to år fra Italien og Grækenland af 40000 personer. Denne foranstaltning, der vedrører flytningen af 40000 personer, var imidlertid genstand for afgørelse 2015/1523, der således netop er i overensstemmelse med de af Det Europæiske Råd formulerede retningslinjer.

140. Den Slovakiske Republik og Ungarn har anført, at det ikke var muligt at foreslå og endnu mindre at vedtage en ny nødflytningsforanstaltning som den, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, uden at Det Europæiske Råd havde taget forudgående stilling hertil.

141. Den Slovakiske Republik er således af den opfattelse, at Rådet ved at vedtage den anfægtede afgørelse, uden at det mandat, der følger af Det Europæiske Råds konklusioner af 25. og 26. juni 2015, var blevet ændret eller udvidet, gjorde indgreb i Det Europæiske Råds funktioner og kompetencer. Rådet tilsidesatte således artikel 68 TEUF, artikel 13, stk. 2, TEU og princippet om institutionel ligevægt. Efter Ungarns opfattelse skal artikel 15 TEU endvidere fortolkes således, at Det Europæiske Råds konklusioner er bindende for Unionens institutioner.

142. Det fremgår af artikel 13, stk. 2, TEU, at »[h]ver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse«. Denne bestemmelse er udtryk for princippet om den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, hvilket forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser ( 49 ).

143. Efter min opfattelse har hverken Kommissionen eller Rådet overskredet de beføjelser, som de er tildelt ved artikel 78, stk. 3, TEUF, ved henholdsvis at foreslå og derefter vedtage den anfægtede afgørelse.

144. Det Europæiske Råds konklusioner af 25. og 26. juni 2015 kan navnlig ikke medføre, at Kommissionen forbydes at foreslå, og at Rådet derefter forbydes at vedtage en midlertidig og bindende ordning for flytning af ansøgere om international beskyttelse, som supplerer afgørelse 2015/1523.

145. Jeg bemærker i denne forbindelse, at de midlertidige foranstaltninger, som Rådet kan vedtage på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, skal vedtages på forslag af Kommissionen. Denne initiativret, som Kommissionen generelt er tillagt ved artikel 17, stk. 2, TEU, ville blive bragt i fare, såfremt det anerkendtes, at den er betinget af, at Det Europæiske Råd forudgående har vedtaget konklusioner. Dette gør sig så meget desto mere gældende, når en traktatbestemmelse som artikel 78, stk. 3, TEUF tillægger Kommissionen beføjelse til at foreslå en øjeblikkelig indsats fra Unionens side i forhold til en nødsituation. Kommissionen, der ifølge artikel 17, stk. 1, TEU, »skal fremme Unionens almene interesser og tage passende initiativer med henblik herpå«, skal ved udøvelsen af denne initiativret fastlægge genstanden for, formålet med og indholdet af forslaget ( 50 ).

146. Som Den Italienske Republik og Storhertugdømmet Luxembourg i det væsentlige har anført, skal den anfægtede afgørelse anvendes på en ny nødsituation, der indtrådte i juli og august 2015. Vedtagelsen af en midlertidig ordning for flytning af 120000 ansøgere om international beskyttelse på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF krævede ikke, at Det Europæiske Råds konklusioner udtrykkeligt og forudgående havde omtalt denne vedtagelse. Ud over, at et sådant krav ikke følger af denne bestemmelses ordlyd, ville det fjerne de handlemuligheder, som Unionen råder over, når medlemsstaterne står over for en nødsituation.

147. Det er endvidere væsentligt ikke at tillægge Rådets konklusioner af 25. og 26. juni 2015 virkninger, der går ud over vedtagelsen af den foranstaltning, som netop har til formål at gennemføre disse konklusioner, nemlig afgørelse 2015/1523, der vedrører den frivillige flytning af 40000 personer.

148. Selv om det måtte blive fastslået, at afgørelse 2015/1523 ikke fuldt ud har fulgt de anbefalinger, der er indeholdt i Det Europæiske Råds konklusioner af 25. og 26. juni 2015, kan jeg under alle omstændigheder ikke se, at den fremgangsmåde, som Kommissionen og Rådet fulgte med henblik på på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF at vedtage den anfægtede afgørelse, på nogen måde principielt er i strid med de retningslinjer, som Det Europæiske Råd opstillede i sine konklusioner af 25. og 26. juni 2015.

149. Det Europæiske Råd bemærkede i disse konklusioners punkt 2, at der bør arbejdes videre »[i] forlængelse af Kommissionens europæiske dagsorden for migration«. Det er imidlertid ifølge denne dagsorden et krav, at den nødordning, der er fastsat i artikel 78, stk. 3, TEUF, skal finde anvendelse. Det Europæiske Råd opfordrede endvidere i de nævnte konklusioners punkt 3 til igangsættelsen af»en bredere indsats […], for bedre at kunne dæmme op for de stigende strømme af ulovlig migration«, navnlig ved at udvikle den dimension, der vedrører flytning. Kommissionen og Rådet fulgte således den aktionslinje, som Det Europæiske Råd havde anbefalet, ved at foreslå og derefter vedtage den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF.

150. For så vidt som realiteten i den indvending, som Den Slovakiske Republik og Ungarn har rejst, vedrører den omstændighed, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget med kvalificeret flertal, skal det endelig bemærkes, at eftersom artikel 78, stk. 3, TEUF giver Rådet mulighed for at vedtage foranstaltninger med kvalificeret flertal, er det i mangel af modstående bestemmelser i traktaten i denne retning udelukket, at Det Europæiske Råd ændrer denne afstemningsregel ved at pålægge Rådet en regel om afstemning med enstemmighed. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at for så vidt som det er traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv, er det alene traktaterne, der i særlige tilfælde kan bemyndige en institution til at ændre en beslutningsprocedure, som er fastsat ved traktaterne ( 51 ).

151. Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at Den Slovakiske Republiks første anbringende og Ungarns syvende anbringende skal forkastes som ugrundede.

2. Om det tredje led i det tredje anbringende og om det første led i det fjerde anbringende som fremsat af Den Slovakiske Republik og om Ungarns femte anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, for så vidt som Rådet ikke overholdt den pligt til at høre Parlamentet, der er fastsat i artikel 78, stk. 3, TEUF

152. Den Slovakiske Republik og Ungarn har anført, at eftersom Rådet foretog væsentlige ændringer af Kommissionens oprindelige forslag og vedtog den anfægtede afgørelse uden at foretage en ny høring af Parlamentet, tilsidesatte det de væsentlige formforskrifter, der er fastsat i artikel 78, stk. 3, TEUF, hvilket må medføre annullation af den anfægtede afgørelse. Den Slovakiske Republik er af den opfattelse, at Rådet ved denne fremgangsmåde desuden tilsidesatte artikel 10, stk. 1 og 2, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU og principperne om repræsentativt demokrati, institutionel ligevægt og god forvaltningsskik.

153. Den Slovakiske Republik og Ungarn har i denne forbindelse henvist til følgende væsentlige ændringer.

154. Disse to medlemsstater har anført, at Ungarn i den anfægtede afgørelse ikke længere optræder blandt de medlemsstater, der er omfattet af flytningsordningen, men blandt tilflytningsmedlemsstaterne, hvilket indebærer, at bilag III til det oprindelige forslag er blevet fjernet, og at Ungarn er blevet opført i bilag I og II til den anfægtede afgørelse.

155. Den grundlæggende ændring består i den omstændighed, at selv om det samlede antal på 120000 personer blev opretholdt, blev det antal på 54000 personer, der oprindeligt skulle bestå af personer, som skulle flyttes fra Ungarn, ændret til en »reserve«, som ikke fremgik af Kommissionens oprindelige forslag. Der blev således foretaget grundlæggende ændringer af dette forslags struktur og flere af dets væsentlige elementer, såsom forslagets titel og dets personelle anvendelsesområde, listen over omfattede medlemsstater og tilflytningsmedlemsstater og antallet af personer, der skulle flyttes fra hver medlemsstat. Dette gav anledning til de ændringer, der er indføjet i den anfægtede afgørelses artikel 1, artikel 3 og artikel 4, stk. 1, litra c).

156. Den Slovakiske Republik har henvist til andre ændringer af Kommissionens oprindelige forslag. Denne medlemsstat har således anført, at det følger af den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, i modsætning til, hvad der var tilfældet i forslaget, at andre medlemsstater kan blive omfattet af flytningsordningen, såfremt de opfylder de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse. Det fremgår i øvrigt af den anfægtede afgørelses artikel 13, stk. 3, at denne afgørelse finder anvendelse med tilbagevirkende kraft på ansøgere, der er ankommet fra den 24. marts 2015, dvs. en periode på seks måneder før vedtagelsen af denne afgørelse, mens Kommissionen i sit oprindelige forslag havde begrænset den tilbagevirkende kraft til en måned.

157. Den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 5 og 6, indeholder ligeledes væsentlige ændringer i forhold til Kommissionens oprindelige forslag med hensyn til ordningen for midlertidig suspension af en medlemsstats deltagelse i flytningsprocessen. Den Slovakiske Republik har nemlig anført, at den anfægtede afgørelse bestemmer, at beføjelsen til at træffe beslutning om en sådan suspension tilkommer Rådet, mens Kommissionen havde foreslået, at denne beføjelse skulle tildeles Kommissionen. Den anfægtede afgørelse indeholder desuden en begrænsning af suspensionen til 30% af de ansøgere, der var fordelt til den pågældende medlemsstat, mens Kommissionens oprindelige forslag ikke indeholdt en sådan begrænsning. Kommissionens oprindelige forslag foreskrev endvidere en pligt for den medlemsstat, der var blevet indrømmet en fritagelse, til at betale en økonomisk kompensation, mens en sådan forpligtelse ikke fremgår af den anfægtede afgørelse.

158. Endelig har Den Slovakiske Republik anført, at 25. betragtning til Kommissionens oprindelige forslag beskrev den fordelingsnøgle, der havde været anvendt til at fastlægge antallet af personer, der skulle flyttes til hver enkelt medlemsstat, mens den anfægtede afgørelse ikke nævner en sådan nøgle, hvilket indebærer, at denne afgørelse ikke gør det muligt at forstå de kriterier, der ligger til grund for fordelingen af ansøgere til hver enkelt medlemsstat.

159. Sagsøgerne har foreholdt Rådet, at det ikke foretog en ny høring af Parlamentet, efter at det havde foretaget disse grundlæggende ændringer af Kommissionens oprindelige forslag, og dette selv om Parlamentet i sin beslutning af 17. september 2015 havde anmodet Rådet om at foretage en ny høring af Parlamentet, såfremt Rådet agtede at foretage væsentlige ændringer af Kommissionens forslag.

160. Selv om EU-formandskabet regelmæssigt orienterede Parlamentet, navnlig Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (herefter »LIBE-udvalget«), om udviklingen i sagen for Rådet, kan dette ikke erstatte en formel beslutning, som Parlamentet vedtager på et plenarmøde.

161. Ungarn har henvist til to skrivelser fra formanden for Parlamentets retsudvalg til Parlamentets formand, hvoraf det bl.a. fremgår, at dette udvalg også var nået til den konklusion, at Rådet væsentligt havde ændret Kommissionens oprindelige forslag ved at fjerne Ungarn fra gruppen af medlemsstater, der var omfattet af forslaget, og at der derfor skulle foretages en ny høring af Parlamentet. Det nævnte udvalg har imidlertid af politiske grunde anbefalet Parlamentet ikke at intervenere i de foreliggende sager for Domstolen.

162. Rådet har bestridt, at disse to skrivelser kan anvendes inden for rammerne af de foreliggende sager, og har bl.a. anmodet Domstolen om at anordne en foranstaltning med henblik på sagens oplysning for at få bekræftet ægtheden af disse skrivelser. Efter min opfattelse bør Domstolen, som det i sidste ende og uafhængigt af det indhold, der kommer til udtryk i disse skrivelser, tilkommer at afgøre, om Rådet har opfyldt sin pligt til at foretage høring af Parlamentet i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i artikel 78, stk. 3, TEUF, ikke tage hensyn til disse to skrivelser.

163. Domstolen har fastslået, at »den forskriftsmæssige høring af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfælde er en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed« ( 52 ). Jeg bemærker endvidere, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at »kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsprocessen skal høres, når traktaten indeholder bestemmelse herom, indebærer, at der skal ske en fornyet høring i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig væsentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hørt om, bortset fra, når ændringerne i det væsentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for« ( 53 ).

164. Det skal derfor undersøges, om de ændringer, som sagsøgerne har henvist til, er af egentlig indholdsmæssig betydning for den omhandlede retsakt i dens helhed.

165. Det bemærkes i denne forbindelse, at såvel Kommissionens oprindelige forslag som det ændrede forslag med henblik på at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere foreskriver indførelsen af en midlertidig ordning for flytning af 120000 personer, der indebærer en bindende fordeling af disse personer mellem medlemsstaterne for en tidsbegrænset periode. Det er korrekt, at den omstændighed, at Ungarn ikke længere fremgår blandt de medlemsstater, der er omfattet af denne ordning, udgør en retlig ændring, men ikke et indgreb i de særlige kendetegn ved den nævnte ordning.

166. Efter denne ændring blev der foretaget en række tilpasninger af Kommissionens oprindelige forslag, navnlig hvad angår reserven på 54000 personer. Disse tilpasninger berører imidlertid ikke den grundlæggende opbygning af den anfægtede afgørelse. De andre ændringer, som Den Slovakiske Republik har henvist til, påvirker efter min opfattelse ikke selve kernen i det oprindelige forslag, således som jeg har forklaret ovenfor.

167. De forskellige ændringer, som Kommissionen foretog af sit oprindelige forslag, påvirkede efter min opfattelse samlet set således ikke selve indholdet af den anfægtede afgørelse som helhed og krævede derfor ikke en ny høring af Parlamentet.

168. Jeg tilføjer, at spørgsmålet er, om det er nødvendigt at foretage en ny høring af Parlamentet, når den væsentlige ændring, som Rådet foretager af Kommissionens oprindelige forslag, ikke er resultatet af, at Rådet frit har truffet et valg, men blot har begrænset sig til at tage hensyn til en ny omstændighed, som det ikke har nogen indflydelse på, og som det i øvrigt har pligt til at tage i betragtning.

169. I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at Rådet ikke var i stand til at pålægge Ungarn fortsat at være omfattet af den midlertidige flytningsordning, således som dette fremgik af Kommissionens oprindelige forslag. Rådet var derfor nødt til at tage hensyn til denne medlemsstats ønske om ikke at optræde blandt de medlemsstater, som denne ordning skulle finde anvendelse på.

170. Begrundelsen for at foretage høring af Parlamentet er, medmindre det antages, at der er tale om en rent formel høring, i givet fald at give Rådet anledning til at foretage ændringer af den fremlagte tekst, der går i den retning, som Parlamentet ønsker. I det foreliggende tilfælde havde Rådet imidlertid ikke andet valg end at tage til efterretning, at Ungarn ikke ønskede at være omfattet af ordningen, ved at tilpasse afgørelsen efter denne omstændighed, som Rådet ikke havde nogen indflydelse på.

171. Sammenfattende er det min opfattelse, at et forhold, som Rådet ikke har nogen indflydelse på, ikke kan anses for et væsentligt element i en retsakt, når det skal afgøres, om der skal foretages en ny høring af Parlamentet. Der er i det foreliggende tilfælde ikke tale om resultatet af et politisk kompromis, men om en tilkendegivelse fra en medlemsstat om, at den ikke ønsker at være omfattet af en midlertidig foranstaltning, der er truffet på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF. Selv om Rådet i medfør af denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 80 TEUF, kan pålægge medlemsstater at udvise solidaritet og at påtage sig deres del af ansvaret i forbindelse med håndteringen af nødsituationer, kan det efter min opfattelse ikke pålægge en medlemsstat at drage fordel af denne solidaritet.

172. Selv om det antages, at det kan fastslås, at den endeligt vedtagne tekst i sin helhed efter sit indhold adskiller sig fra det forslag, som lå til grund for Parlamentets vedtagelse af den lovgivningsmæssige beslutning af 17. september 2015, er jeg under alle omstændigheder af den opfattelse, at der, når der henses til den nødsituation, der lå til grund for vedtagelsen af en foranstaltning, såsom den anfægtede afgørelse, på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, blev foretaget behørig høring af Parlamentet under hele proceduren vedrørende såvel den oprindelige version af Kommissionens forslag som de ændringer, der blev foretaget heraf.

173. Det fremgår af de skriftlige indlæg, som er blevet fremlagt for Domstolen, navnlig af Rådet og Storhertugdømmet Luxembourg, at Rådet gennem en lang række formelle og uformelle kontakter underrettede Parlamentet om stort set alle de ændringer, der blev foretaget af den oprindelige tekst, og at Parlamentet ikke anfægtede disse ændringer.

174. Rådet har nærmere bestemt anført, uden at dette er blevet bestridt, at Rådet den 14. september 2015, kl. 12:00, besluttede at foretage høring af Parlamentet vedrørende Kommissionens forslag. Den samme dag sendte Rådets generalsekretær en formel høringsskrivelse til Parlamentets formand, hvori det påtog sig at holde Parlamentet fuldt ud underrettet om udviklingen i sagen for Rådet. Den 16. september 2015 deltog den luxembourgske minister for immigration og asyl, Jean Asselborn, der var formand for Rådet, i et ekstraordinært plenarmøde i Parlamentet. Han redegjorde i forbindelse med sit indlæg for konklusionerne fra mødet i Rådet »for retlige og indre anliggender«, som var blevet afholdt den 14. september 2015. Han meddelte i denne forbindelse, at Ungarn havde oplyst, at denne medlemsstat ikke ønskede at blive beskrevet som en medlemsstat i frontlinjen, og at den ikke ønskede at være omfattet af solidaritetsordningen, idet han fastholdt, at antallet af personer, der skulle flyttes, fortsat var 120000, til trods for, at Ungarn ikke ønskede at deltage.

175. Som Storhertugdømmet Luxembourg med føje har anført, var Parlamentet således i stand til at tage hensyn til denne omstændighed, da det vedtog den lovgivningsmæssige beslutning af 17. september 2015. Parlamentet havde således i forbindelse med den formelle høring mulighed for at tage hensyn til den omstændighed, at Ungarn ikke ønskede at deltage i den gruppe af medlemsstater, der var omfattet af den midlertidige ordning for flytning af 120000 personer. Såfremt Parlamentet var af den opfattelse, at denne nye omstændighed var til hinder for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, havde Parlamentet således lejlighed til at tilkendegive dette synspunkt i denne forbindelse.

176. Den omstændighed, at Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 17. september 2015 ikke afspejler, at Ungarn ikke ønskede at deltage, og at høringen af Parlamentet vedrørende de ændringer, der skulle foretages af Kommissionens forslag som følge af, at Ungarn ikke ønskede at deltage, ikke blev formaliseret ved andre beslutninger, er efter min opfattelse ikke afgørende.

177. Efter min opfattelse taler de særlige kendetegn ved det retsgrundlag, der udgøres af artikel 78, stk. 3, TEUF, for at anlægge en fleksibel tilgang i forbindelse med undersøgelsen af, om der på behørig vis blev foretaget en ny høring af Parlamentet som følge af Ungarns tilkendegivelse og de ændringer af den oprindelige tekst, som dette gav anledning til.

178. Jeg bemærker i øvrigt, at Parlamentet i forbindelse med høringen fuldt ud tog hensyn til, at der var tale om en nødsituation. Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 17. september 2015 blev nemlig vedtaget i henhold til den hasteprocedure, der er fastsat i artikel 154 i denne institutions forretningsorden. Jeg bemærker desuden, at Parlamentet i samme beslutning henviste til »den helt ekstraordinære nødsituation og behovet for omgående at håndtere situationen«.

179. Det er korrekt, at Parlamentet i den nævnte beslutning »anmoder Rådet om fornyet høring, hvis det agter at ændre Kommissionens forslag i væsentlig grad«. Når der henses til nødsituationens helt ekstraordinære karakter og til vigtigheden af, at den indsats, som Parlamentet selv havde foreslået, over for migrationskrisen hurtigt blev vedtaget, var der imidlertid efter min opfattelse ikke grundlag for at kræve, at der skulle foretages en ny høring inden for en bestemt formel og proceduremæssig ramme.

180. Rådet har endvidere givet præciserende oplysninger med hensyn til den måde, hvorpå Parlamentet regelmæssigt blev underrettet i perioden fra den 17. september 2015, som var den dato, hvor Parlamentet vedtog den lovgivningsmæssige beslutning, og til den 22. september 2015, som var datoen for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

181. I forbindelse med de uformelle kontakter, der er nævnt i høringsskrivelsen, forberedte Rådets formandskab således en konsolideret version af forslaget til Parlamentet, som omfattede alle de ændringer, som Rådet havde foretaget indtil den 21. september 2015 til og med kl. 22:00. Denne tekst blev sendt til Parlamentet den 22. september 2015, kl. 9:00. Denne samme dag afholdt LIBE-udvalget, idet det ikke er blevet bestridt, at dette udvalg udgør det kompetente parlamentsudvalg på asylområdet, et møde, i hvilken forbindelse Rådets formandskab præsenterede det ændrede forslag fra Kommissionen. Rådets formandskab var i denne forbindelse i stand til i sin præsentation at inddrage de seneste ændringer af teksten, der var blevet foretaget under det ekstraordinære møde i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper), som var blevet afholdt samme morgen. Parlamentet modtog desuden underretning om dagsordenen for det rådsmøde, der skulle afholdes samme dag kl. 14:30, om formandskabets overvejelser og om, hvilket udfald sagen forventedes at få på dette rådsmøde. LIBE-udvalget drøftede derefter den således ændrede tekst forud for afholdelsen af det ekstraordinære rådsmøde.

182. Det følger af disse oplysninger, at Rådet aktivt inddrog Parlamentet i udarbejdelsen af den anfægtede afgørelse. Når der henses til, at der forelå en nødsituation, hvilket Parlamentet selv anerkendte og tog i betragtning, og til kravet om at udvise den fleksibilitet, der er nødvendig for at styre sagsforløbet i en sådan sammenhæng, må det konstateres, at der blev foretaget høring af Parlamentet på behørig vis i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i artikel 78, stk. 3, TEUF.

183. Jeg foreslår derfor, at Domstolen forkaster det tredje led i det tredje anbringende og det første led i det fjerde anbringende som fremsat af Den Slovakiske Republik og Ungarns femte anbringende som ugrundede.

3. Om det andet led i Den Slovakiske Republiks fjerde anbringende og om Ungarns tredje anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, for så vidt som Rådet ikke traf afgørelse med enstemmighed i modsætning til, hvad der er fastsat i artikel 293, stk. 1, TEUF

184. Den Slovakiske Republik og Ungarn har anført, at Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse tilsidesatte den væsentlige formforskrift, der er fastsat i artikel 293, stk. 1, TEUF, for så vidt som det derved ændrede Kommissionens forslag uden at overholde det krav om enstemmighed, der er fastsat i denne bestemmelse. Den Slovakiske Republik er af den opfattelse, at Rådet ved denne fremgangsmåde desuden tilsidesatte artikel 13, stk. 2, TEU og principperne om institutionel ligevægt og god forvaltningsskik.

185. Sagsøgerne har anført, at kravet om enstemmighed, der er fastsat i artikel 293, stk. 1, TEUF, finder anvendelse på alle ændringer af Kommissionens forslag, herunder også når der er tale om mindre ændringer, og uafhængigt af, om Kommissionen udtrykkeligt eller stiltiende har accepteret de ændringer, der er foretaget af dets forslag i forbindelse med Rådets drøftelser.

186. Sagsøgerne har endvidere anført, at der ikke er holdepunkter for at antage, at Kommissionen under den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, skulle have trukket sit forslag tilbage og fremsat et forslag affattet i de samme vendinger som den tekst, der senere blev til den anfægtede afgørelse. Det følger tværtimod af protokollen for Rådets samling af 22. september 2015, at Kommissionen hverken fremlagde et nyt forslag eller afgav en forudgående erklæring om det ændrede forslag, således som dette i sidste ende blev vedtaget af Rådet. Det er imidlertid et krav, at Kommissionen aktivt og udtrykkeligt accepterer de pågældende ændringer, for at det kan fastslås, at Kommissionen har ændret sit forslag som omhandlet i artikel 293, stk. 2, TEUF. Det foreliggende tilfælde er endvidere forskelligt fra den situation, der gav anledning til dom af 5. oktober 1994, Tyskland mod Rådet ( 54 ).

187. Endelig har sagsøgerne anfægtet den omstændighed, at de to kommissionsmedlemmer, der var til stede under de forskellige møder, der blev afholdt i Rådet, var blevet behørigt bemyndiget af kommissærkollegiet til at godkende en tekst som den, der i sidste ende blev vedtaget af Rådet.

188. Jeg deler ikke det synspunkt, som sagsøgerne har argumenteret for.

189. Som jeg tidligere har anført, tildeler EUF-traktaten Kommissionen en lovgivningsmæssig initiativret. Artikel 293, stk. 1, TEUF gør det muligt at sikre denne ret, idet det af denne bestemmelse fremgår, at Rådet bortset fra de tilfælde, der er omhandlet i de bestemmelser i EUF-traktaten, hvortil der er henvist, når det i medfør af traktaterne træffer afgørelse på forslag af Kommissionen kun kan ændre et forslag med enstemmighed ( 55 ).

190. Det fremgår endvidere af artikel 293, stk. 2, TEUF, at »[s]å længe Rådet ikke har truffet afgørelse, kan Kommissionen ændre sit forslag under hele forløbet af de procedurer, der fører frem til vedtagelse af en EU-retsakt«.

191. Det er min opfattelse, at der ikke er sket indgreb i Kommissionens initiativret, som artikel 293 TEUF har til formål at beskytte, i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Jeg bemærker i øvrigt, at Kommissionen inden for rammerne af den foreliggende sag selv har bekræftet, at dens institutionelle prærogativer er blevet respekteret.

192. Det fremgår af de forklaringer, som Kommissionen har afgivet over for Domstolen, at Kommissionen på et møde den 16. september 2015 satte sig som hovedmål, at Rådet under dets samling den 22. september 2015 skulle træffe en bindende afgørelse, der skulle finde anvendelse uden ophold, om flytning af 120000 personer, der havde et klart behov for international beskyttelse. For at nå dette hovedmål blev førstenæstformanden, Frans Timmermans, og kommissæren for migration, indre anliggender og medborgerskab, Dimitris Avramopoulos, efter de af Kommissionen fremlagte oplysninger tildelt det nødvendige råderum for så vidt angår forslagets andre elementer.

193. Som Kommissionen har præciseret, kan den i medfør af artikel 13 i Kommissionens forretningsordning »med formandens samtykke bemyndige et eller flere af sine medlemmer til at vedtage den endelige tekst til en retsakt eller til et forslag, der skal fremlægges for de øvrige institutioner, og hvis indhold er blevet fastlagt på et af dens møder«. Jeg bemærker, at sagsøgerne ikke har fremsat noget foreløbigt bevis, der kan underbygge deres påstand om, at de to kommissionsmedlemmer ikke var blevet bemyndiget på behørig vis af kommissærkollegiet til på vegne af Kommissionen at godkende ændringerne af det oprindelige forslag. Under disse omstændigheder, og henset til de af Kommissionen afgivne forklaringer, må det efter min opfattelse formodes, at Kommissionens førstenæstformand og den kompetente kommissær på asyl- og indvandringsområdet var blevet behørigt bemyndiget af kommissærkollegiet til på vegne af Kommissionen fuldt ud at deltage i den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

194. Kommissionens initiativret blev opretholdt inden for rammerne af den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, idet det må fastslås, at Kommissionen i overensstemmelse med den mulighed, der følger af artikel 293, stk. 2, TEUF, ændrede sit forslag.

195. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen ikke tillægger den form, som ændrede forslag kan antage, betydning. Domstolen har fastslået, at »[s]ådanne ændrede forslag er en del af [EU-]lovgivningsprocessen, som er karakteriseret ved en vis smidighed, der er nødvendig for at forene institutionernes synspunkter« ( 56 ).

196. Nødvendigheden af at anlægge en vis smidighed i forbindelse med beslutningsprocessen for at finde et politisk kompromis er så meget desto mere presserende i en nødsituation som den, der kendetegner anvendelsen af artikel 78, stk. 3, TEUF.

197. Det følger heraf, at det afgørende for at sikre, at Kommissionens initiativret er blevet respekteret, er at undersøge, om Kommissionen har eller ikke har givet sit samtykke til de ændringer, der er foretaget af forslaget. Som Rådet med føje har anført, følger det af en samlet læsning af artikel 293, stk. 1 og 2, TEUF, at kravet om enstemmighed i Rådet kun finder anvendelse i den situation, hvor Kommissionen modsætter sig en ændring af dens forslag.

198. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at Kommissionens førstenæstformand og den kompetente kommissær på asyl- og indvandringsområdet aktivt og løbende deltog i forsøget på at finde et politisk kompromis i Rådet. De to kommissionsmedlemmer accepterede i denne forbindelse de ændringer, som Rådet havde foretaget af det oprindelige forslag. På det tidspunkt, hvor Rådet traf afgørelse, var det således blevet forelagt et forslag fra Kommissionen, der var blevet ændret i overensstemmelse med et politisk kompromis, som to kommissionsmedlemmer, der var behørigt bemyndigede i denne forbindelse af Kommissionen, havde accepteret, i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i artikel 293, stk. 2, TEUF ( 57 ).

199. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at forkaste det andet led i Den Slovakiske Republiks fjerde anbringende og Ungarns tredje anbringende som ugrundede.

4. Om det andet led i Den Slovakiske Republiks tredje anbringende og om Ungarns fjerde anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, for så vidt som de nationale parlamenters ret til at afgive udtalelse i henhold til protokol nr. 1 og protokol nr. 2 ikke blev overholdt

200. Den Slovakiske Republik og Ungarn har henholdsvis subsidiært og principalt gjort gældende, at de nationale parlamenters ret til at afgive udtalelse, således som denne er fastsat i protokol nr. 1 og nr. 2, ikke blev overholdt i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

201. Da den anfægtede afgørelse efter sagsøgernes opfattelse, henset til dens indhold, udgør en lovgivningsmæssig retsakt, idet den ændrer en lovgivningsmæssig EU-retsakt, burde denne afgørelse have været vedtaget i henhold til lovgivningsproceduren, således at de nationale parlamenters ret til afgive udtalelse om forlaget til denne retsakt var blevet overholdt. Det var således ikke tilstrækkeligt, at udkastet blev sendt blot til orientering til de nationale parlamenter, således som det skete den 13. september 2015. Da dette udkast blev vedtaget af Rådet i en ændret affattelse den 22. september 2015, blev den frist på otte måneder, som de nationale parlamenter har til at afgive udtalelse i henhold til artikel 4 i protokol nr. 1 og artikel 6 i protokol nr. 2, under alle omstændigheder ikke overholdt.

202. Den undtagelse, der gælder i tilfælde af en nødsituation som fastsat i artikel 4 i protokol nr. 1, og som gør det muligt at afkorte denne frist på otte uger, finder ikke anvendelse, idet det ikke på nogen måde fremgår af et dokument fra Rådet, at det, henset til sagens hastende karakter, var nødvendigt, at de nationale parlamenter afgav deres udtalelse om udkastet inden for en kortere frist.

203. Jeg er i lighed med Kommissionen af den opfattelse, at eftersom den anfægtede afgørelse, således som jeg allerede har redegjort for, udgør en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, er denne afgørelse ikke omfattet af det krav om de nationale parlamenters deltagelse, der stilles i forbindelse med vedtagelsen af en l