FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 4. FEBRUAR 1976 ( 1 )

Høje Ret.

Produktionen og handelen med grønsagsfrø indtager en ikke ubetydelig plads i visse af Det europæiske Fællesskabs medlemsstaters økonomi. Kvaliteten af disse frø er væsentlig for udbyttet af dyrkningen. Derfor har handelen længe været undergivet en kontrol med de forskellige sorter, der bygger på resultatet af forskelligt udvælgelsesarbejde. Desuden, hvilket det næppe er nødvendigt at nævne, må der for gartnerne på det europæiske marked gælde ensartede vilkår for køb af frø, såfremt deres produkter skal være konkurrencedygtige på et fælles marked. Det var derfor nødvendigt inden for rammerne af en fælles markedsordning at afskaffe de forældede nationale beskyttelsesforanstaltninger.

Grønsagsfrøene, der er opregnet i kapitel 12 i den fælles toldtarif, er omhandlet i traktatens bilag II i henhold til dennes artikel 38. De skulle følgelig være omfattet af en fælles landbrugsordning inden udgangen af overgangsperioden, altså senest den 1. januar 1970.

Her udviklede fællesskabspolitikken sig efter to forskellige retningslinjer: den ene centreret omkring den tekniske side af handelen med frø, den anden omkring den fælles markedsordning som sådan.

I første række var det med henblik på forøgelse af produktionen af grønsagsfrø og fri bevægelighed for disse varer nødvendigt at ensrette reglerne om valg af de sorter, der tillades til godkendelse, kontrol og handel. Til dette formål var det nødvendigt at oprette en fællesskabsliste over grønsagssorterne og forud herfor at træffe bestemmelse om, at der i hver af medlemsstaterne efter ensartede regler skulle oprettes en eller flere nationale lister over anerkendte sorter. Disse regler indeholder forskellige kriterier, hvis formål er at sikre, at de sorter, som optages, er selvstændige, stabile og tilstrækkeligt homogene.

I anden række skulle den fælles markedsordning gennemføres.

Det var disse to områder af frøsektoren, som Rådet satte sig for at sætte i system. Men når man tager hensyn til, hvor tekniske og temmelig indviklede de problemer var, som skulle løses, kan det ikke undre, at de første lovtekster fra Fællesskabet først så dagens lys efter udløbet af overgangsperioden. Hvad angår det fælles marked for frø (herunder grønsagsfrø), skal jeg blot nævne, at basisteksten her er Rådets forordning nr. 2358/71 af 26. oktober 1971, der trådte i kraft den 1. juli 1972.

Denne ordning kommer ikke direkte på tale i den foreliggende sag, men man må ikke glemme den forbindelse, der er mellem produktionen og den fri bevægelighed for frø og reglerne om kvalitetsnormerne: det er mere udtalt her end inden for andre områder, at der ikke eksisterer noget »fælles marked«, hvis der ikke er fælles handelsnormer.

For at fastlægge disse normer vedtog Rådet allerede den 29. september 1970 direktiv nr. 70/458. Den problemkreds, der skulle løses, forklarer, hvorfor dette juridiske instrument blev anvendt frem for en forordning: problemer om minimumskrav, ensartethed, harmonisering af godkendelses- og kontrolmetoderne, problemer hvis løsning forudsætter et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

Man skal altså ikke undervurdere denne første mærkepæl, selv om et direktiv i henhold til artikel 189 overlader det til de nationale myndigheder at bestemme »form og midler« for gennemførelsen. Direktiv nr. 70/458 er altså den første virkelige fælles akt om handel med grønsagsfrø. Den indeholder betingelserne for, at det »fælles marked« for disse frø kan gennemføres og bringes til at fungere.

I artikel 3 pålægges det hver medlemsstat at udarbejde en eller flere lister over de godkendte sorter, og det bestemmes, at der skal udarbejdes en »fælles sortsliste for grønsager«, der skal offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Efter artikel 9 skulle medlemsstaterne senest den 30. juni 1975 have afsluttet afprøvningen af de kendetegn, efter hvilke de forskellige arter kunne optages på den nationale sortsliste; de skulle træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de godkendelser, som var udstedt før 1. juli 1970 i overensstemmelse med andre principper end dem, som var fastsat i direktivet, udløb senest den 30. juni 1980.

Artikel 40 i direktivet pålægger Kommissionen at træffe de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger inden for de fælles markedsordninger for landbrugsvarer efter en procedure, der er analog med forvaltningskomitéproceduren, som er Domstolen bekendt. Men her skulle denne beføjelse udøves af Kommissionen efter udtalelse fra en såkaldt stående Komité for Frø- og Plantemateriale henhørende under landbrug, havebrug og skovbrug, der var nedsat af Rådet i 1966. Ikke desto mindre kan de generelle regler, der gælder ved høring af »forvaltningskomitéer« anvendes i det foreliggende tilfælde.

Endelig bestemmes det i direktivets artikel 43, at »medlemsstaterne … senest den 1. juli 1972 [sætter] de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv«, og at de »omgående [underretter] Kommissionen herom«. Lad mig i forbifarten nævne, at netop på denne dato skulle forordning nr. 2358/71 træde i kraft, hvilket den faktisk gjorde.

Imidlertid måtte de fastsatte frister inden for dette område, ligesom inden for andre områder, tages op til fornyet overve jelse.

I første række blev det for at tage hensyn til de nye medlemsstaters tiltrædelse i artikel 3 i Rådets direktiv nr. 72/274 af 20. juli 1972 bestemt, at 1. januar 1973 skulle være den dato, på hvilken de oprindelige medlemsstater skulle gennemføre de nødvendige bestemmelser, således at varer fra de omhandlede stater kunne omsættes på deres territorium straks fra tiltrædelsen.

Ved Rådets direktiv nr. 72/418 af 6. december 1972 blev der indført yderligere en række ændringer.

Medens optagelsen af visse grønsagsarter efter 1. juli 1972 kun måtte finde sted på grundlag af officielle undersøgelser, ændredes denne dato efter artikel 6, nr. 3 i direktivet til 1. juli 1977; ved denne artikel blev ordningen yderligere smidiggjort, idet det blev bestemt, at det først er fra denne dato, at det »efter fremgangsmåden i artikel 40 [kan] foreskrives, at sorter/stammer af visse grønsagsarter fra bestemte datoer kun kan godkendes på grundlag af officiel afprøvning«, hvilket er ensbetydende med at indføre en fast ændringsklausul.

Artikel 6, nr. 4 tillader, at der på nationalt niveau i en overgangsperiode (som udløber den 30. juni 1975) handles med standardfrø af sorter, der, uanset de ikke var officielt godkendt, faktisk var i handelen før den 1. juli 1972.

Artikel 7, nr. 3 forlænger gyldigheden af en før den 1. juli 1972 udstedt godkendelse af de på de nationale lister optagne sorter til den 30. juni 1982.

Herudover blev der ved Rådets direktiv af 73/438 af 11. december 1973 indført nogle yderligere ændringer i den oprindelige ordning.

Artikel 6, nr. 3 i dette direktiv åbner for en overgangsperiode indtil 1. juli 1975 mulighed for handel med blandinger af standardfrø af forskellige sorter, hvis disse frø var blevet høstet før 1. april 1973, og såfremt det drejede sig om små pakninger af visse bestemte grønsagsarter. Den giver hjemmel for at fravige kravene i basisdirektivet i henseende til disse frøs spireevne, forudsat at de er forsynet med en særlig mærkning.

Endelig bevarede medlemsstaterne i henhold til artikel 32, stk. 2 i direktiv nr. 70/458, sålænge Rådet ikke havde truffet beslutning herom, retten til indtil 30. juni 1975 at konstatere, om tredjelandes garantier for frø var lige så store som medlemsstatens egne garantier eller som de garantier, der fulgte af basisdirektivet; de kunne navnlig på eget ansvar konstatere, om de undersøgelser og kontrolforanstaltninger, der blev gennemført i disse lande, var lige så gode.

Kommissionen var på sin side forpligtet til at foreslå Rådet kriterier med henblik på at konstatere, om de officielle undersøgelser, der gennemføres i disse lande, frembød samme garanti som de inden for Fællesskabet foranstaltede undersøgelser.

Da dette spørgsmål ikke kunne færdigbehandles, foreslog Kommissionen den 31. oktober 1975 Rådet at forlænge tidspunktet til den 30. juni 1977 (EFT C 267/14 af 21. november 1975).

Jeg er sikker på, at Domstolen ikke vil fare vild i denne jungle af tekster, selv om det er vanskeligt at se, hvad der skyldes forsømmelighed fra fællesskabsmyndighedernes, medlemsstaternes eller endog tredjelandenes side eller blot skyldes det vanskeligt tilgængelige emne og manglen på teknisk indsigt.

Hvorom alting er, da Kommissionen ikke havde modtaget nogen officiel underretning fra den italienske regering om de nationale bestemmelser, som denne skulle vedtage for at påbegynde gennemførelsen af de bestemmelser i direktivet, som skulle træde i kraft senest den 1. juli 1972, og da den ikke selv var blevet gjort bekendt med, at de ændringer, der var nødvendige for at tilpasse den gældende nationale lovgivning til fællesskabsdirektivet, skulle være vedtaget eller gennemført, så meddelte den den 21. december 1973 Den italienske Republiks udenrigsministerium, at den »fandt«, at Italien ikke havde overholdt en af de forpligtelser, som påhviler den i henhold til EØF-traktaten.

Som De ved, er dette det »varselsskud«, som gives forud for den undladelsesprocedure, der er fastsat i artikel 169.

Kommissionen gav den italienske regering en frist på en måned til at fremsætte sine bemærkninger. Den 12. marts 1974 overgav den faste repræsentation for Den italienske Republik Kommissionen et svar fra den italienske regering, hvori det hed, at den nationale lov nr. 1096 af 25. november 1971, hvis gennemførelsesforordning på det tidspunkt var under offentliggørelse i Gazzetta Ufficiale, allerede havde indført generelle bestemmelser til gennemførelse af fællesskabsforskrifterne, navnlig vedrørende pakning af varerne, minimumskrav for udstedelse af handelstilladelse, plantesundhedsmæssige forskrifter osv… Endvidere var sortslisten over grønsagsarterne blevet oprettet ved dekret af 26. april 1973 fra republikkens præsident. Endelig var et udkast om optagelse af særlige fællesskabsbestemmelser om grønsagsfrø blevet forelagt til godkendelse i Statsrådet.

Den 13. november 1974 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at Den italienske Republik ikke havde opfyldt de forpligtelser, der påhvilede den i henhold til direktiv nr. 70/458, og opfordrede denne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme denne udtalelse inden for en frist på 60 dage.

Ved stævning, registreret på Domstolens justitskontor den 10. juni 1975, indbragte Kommissionen i henhold til artikel 169, stk. 2 sagen for Domstolen og bad denne om at fastslå, at den italienske stat ikke havde overholdt sin forpligtelse.

I Kommissionens søgsmål gentages ordlyden fra den begrundede udtalelse i noget koncentreret form: det gøres gældende, at på trods af, at de generelle bestemmelser i direktiv nr. 70/458 er blevet optaget i den italienske retsorden, har Den italienske Republik ikke gennemført de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme bestemmelserne om:

— udarbejdelse af den nationale liste over grønsagssorter og fastlæggelse af betingelserne for optagelse af sorterne på denne liste (artikel 3, stk. 2 i direktivet),

— klassificering af frøene (artiklerne 2 og 20),

— kriterierne for handel med standardfrø (artiklerne 24-26),

og ej heller afskaffet restriktionerne for handel med frø i overensstemmelse med bestemmelserne nr. 3 og 15 i direktivet (artiklerne 16, stk. 1 og 30).

Omend de andre medlemsstater gennemførte det pågældende direktiv med nogen forsinkelse, så har de dog alle, efter hvad Kommissionen oplyser, efterkommet det i mellemtiden, medens der nu er gået mere end tre år, uden at Italien har gennemført sine forpligtelser.

I sit svarskrift henviser regeringen for Den italienske Republik til de forklaringer, der blev overgivet af den faste repræsentation, nemlig at gennemførelsesforordningen til lov nr. 1096 blev stadfæstet ved dekret fra republikkens præsident nr. 1065 af 8. oktober 1973, at listen over visse grønsagssorter blev oprettet ved præsidentens dekret af 26. april 1973, og endelig, at selv om de sidste nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktivet i den nationale ret blev vedtaget med forsinkelse, så var denne forsinkelse dog velbegrundet i betragtning af emnets komplicerede karakter. De frister, der var fastsat af fællesskabslovgiver, var for optimistiske, og ingen stat havde i øvrigt kunnet overholde dem. Under alle omstændigheder var disse foranstaltninger omhandlet i et lovudkast til ændring af lov nr. 1096, som blev godkendt i Statsrådet den 28. maj 1975 og oversendt til de lovgivende forsamlinger med håb om en hurtig godkendelse.

Af disse grunde må den forsømmelighed, som Italien er anklaget for, anses for forholdsvis beskeden og undskyldelig.

Replikken og duplikken bringer ikke noget nyt ind i sagen. Men den 21. februar 1975 bad den italienske regerings befuldmægtigede Domstolens præsident om at udsætte den mundtlige retsforhandling nogle uger under henvisning til, at vedtagelsen af lovudkast nr. 2349, der i mellemtiden var blevet til lovudkast nr. 3894, var »umiddelbart forestående«.

Italiens regeringskrise i januar i år tilintetgjorde forhåbningerne om, at lovudkast nr. 3894, der allerede var godkendt af Deputeretkammeret i et møde den 3. december 1975, hurtigt skulle blive godkendt af Senatet. Efter en »forfatningsretlig« praksis, der har eksisteret i adskillige år, afbrydes de lovgivende forsamlingers arbejde nemlig under en regeringskrise.

Under disse omstændigheder og i henhold til en retspraksis, der er så fast, at jeg kun behøver at nævne, hvorledes den har fundet udtryk i dommen af 4. marts 1970 (sag 33/69, Kommissionen mod Italien, Recueil s. 93) og i dom af 21. juni 1973 (afsagt mellem de samme parter, sag 79/72, Sml. s. 670, 671 og 672) vedrørende handel med forstmæssigt formeringsmateriale, hvoraf den foreliggende sag er en nøjagtig gentagelse, foreslår jeg, at Domstolen statuerer, at Den italienske Republik ved ikke inden for den fastsatte tidsfrist at have vedtaget de nødvendige bestemmelser for at efterkomme Rådets direktiv nr. 70/458 af 29. september 1970 om handel med grønsagsfrø, har undladt at overholde en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten. Jeg foreslår ligeledes, at sagsøgte idømmes sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra fransk.