DOMSTOLENS DOM AF 30. MARTS 1995. - EUROPA-PARLAMENTET MOD RAADET FOR DEN EUROPAEISKE UNION. - EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 43 - PLIGT TIL HOERING AF PARLAMENTET. - SAG C-65/93.



Samling af Afgørelser 1995 side I-00643



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Institutionernes retsakter ° tilblivelsesprocedure ° forskriftsmaessig hoering af Parlamentet ° vaesentlig formforskrift ° raekkevidde ° Parlamentets undladelse af at opfylde sin forpligtelse til loyalt samarbejde mellem institutionerne ° retsvirkninger

Sammendrag

Den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de i traktaten fastlagte tilfaelde er en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakts ugyldighed. Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsproceduren i Faellesskabet efter de i traktaten fastlagte fremgangsmaader udgoer saaledes et vaesentligt element i den institutionelle ligevaegt som foelge af traktaten. Denne kompetence er udtryk for et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken.

Overholdelsen af kravet om en hoering indebaerer, at Parlamentet skal udtrykke sin opfattelse. Det kan ikke antages, at kravet opfyldes ved en simpel anmodning om udtalelse fra Raadets side. I tilfaelde, hvor foranstaltningen er uopsaettelig, skal Raadet udnytte alle de muligheder, det har i medfoer af traktaten og Parlamentets forretningsorden, for at indhente Parlamentets forudgaaende udtalelse.

Inden for rammerne af dialogen mellem institutionerne, som bl.a. hoeringen af Parlamentet beror paa, gaelder der de samme gensidige forpligtelser til loyalt samarbejde som dem, der gaelder for forholdet mellem medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner.

Det maa fastslaas, at Parlamentet har tilsidesat sin forpligtelse til loyalt at samarbejde med Raadet i et tilfaelde, hvor det efter begaering herom fra Raadet ° under hensyn til de saerlige forbindelser, der bestaar mellem Faellesskabet og udviklingslandene, og de vanskeligheder, som en pludselig afbrydelse af anvendelsen af de generelle toldpraeferencer, der er indfoert for visse varer med oprindelse i udviklingslandene, ville medfoere ° har besluttet at behandle et forslag til forordning om anvendelsen af de generelle toldpraeferencer for det kommende aar efter reglerne om uopsaettelig behandling, men derefter har besluttet at haeve det sidste plenarmoede, hvor forslaget rettidigt kunne behandles, uden at behandle forslaget. Denne undladelse maa indebaere, at Parlamentet ikke over for Raadet kan goere gaeldende, at Raadet burde have afventet Parlamentets udtalelse, foer det udstedte den anfaegtede forordning.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 12. marts 1993 har Europa-Parlamentet i henhold til EOEF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EOEF) nr. 3917/92 af 21. december 1992 om forlaengelse i 1993 af gyldigheden af forordning (EOEF) nr. 3831/90, (EOEF) nr. 3832/90, (EOEF) nr. 3833/90, (EOEF) nr. 3834/90, (EOEF) nr. 3835/90 og (EOEF) nr. 3900/91 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1991 for visse varer med oprindelse i udviklingslande og om supplering af listen over praeferenceberettigede lande (EFT L 396, s. 1, herefter benaevnt "forordningen"). Til stoette for sin annullationspaastand har Europa-Parlamentet gjort gaeldende, at Raadet har overskredet sine befoejelser.

2 Forordningen blev udstedt paa grundlag af et forordningsforslag, som Kommissionen havde forelagt for Raadet den 15. oktober 1992. Forslaget, som angav EOEF-traktatens artikel 43 og 113 som hjemmel, gik foerst og fremmest ud paa at forlaenge det dagaeldende generelle praeferencearrangement, saaledes at det ogsaa skulle gaelde i 1993. Forslaget gik endvidere ud paa, at en raekke nye lande skulle optages paa listen over de praeferenceberettigede lande, dels for at tage hensyn til foelgerne af den tidligere Sovjetunions sammenbrud (tilfoejelse af Armenien, Aserbajdsjan, Hviderusland, Georgien, Kasakhstan, Kirgistan, Moldova, Rusland, Tadsjikistan, Turkmenistan, Ukraine og Usbekistan), dels for at bringe Faellesskabets liste over de mindst industrialiserede lande paa linje med De Forenede Nationers liste (tilfoejelse af Cambodia, Liberia, Madagaskar, Salomonoeerne, Vanuatu, Zaire og Zambia). Af hensyn til gennemfoerelsen af det indre marked den 1. januar 1993 foreslog Kommissionen endelig, at toldkontingenterne, som blev fordelt mellem medlemsstaterne, blev erstattet af faste maengder til nulsats for Faellesskabet som helhed.

3 Ved skrivelse af 22. oktober 1992 gav Raadets Generalsekretariat Parlamentets formand meddelelse om, at Raadet samme dag havde besluttet at hoere Parlamentet om forslaget. Med henblik paa at kunne traeffe beslutning inden den 1. januar 1993, hvor forordningen skulle traede i kraft, anmodede Raadet tillige om uopsaettelig forhandling i medfoer af artikel 75 i Europa-Parlamentets forretningsorden, der har foelgende ordlyd:

"1. Ved forslag, som Parlamentet hoeres om, ... kan ... Kommissionen eller Raadet anmode Parlamentet om, at forhandlingen erklaeres for uopsaettelig. Anmodningen indgives skriftligt og begrundes.

2. Naar formanden faar forelagt en anmodning om uopsaettelig forhandling, bekendtgoer han dette for Parlamentet; afstemning om denne anmodning finder sted ved begyndelsen af det moede, som foelger efter det moede, hvor anmodningen blev bekendtgjort ..."

4 Paa Parlamentets moede den 30. oktober 1992 blev forslaget henvist til Udviklingsudvalget som korresponderende udvalg og til fire andre udvalg som raadgivende udvalg (EFT 1992 C 305, s. 565).

5 Den 17. november 1992 besluttede Parlamentet paa et plenarmoede at undergive forslaget uopsaettelig forhandling og at opfoere det paa dagsordenen for den 20. november 1992 (EFT 1992 C 337, s. 25).

6 Paa plenarmoedet den 20. november anmodede formanden for Udviklingsudvalget under henvisning til artikel 103, stk. 1, i Europa-Parlamentets forretningsorden om henvisning af forslaget til fornyet udvalgsbehandling (EFT 1992 C 337, s. 261). Som begrundelse herfor udtalte udvalgsformanden foelgende:

"Vi tror kun, der vil vaere tale om en fornyelse, men med vigtige konsekvenser, eftersom dette beroerer oestlande, som ikke [specielt er udviklingslande], samt andre produkter. Vi haaber derfor paa en henvisning til fornyet udvalgsbehandling, og saa kan vi se paa situationen igen under moedeperioden i december, naar Udvalget om Udvikling og Samarbejde har behandlet den."

7 Behandlingen af Udviklingsudvalgets betaenkning blev opfoert paa dagsordenen for moedet fredag den 18. december, som var den sidste dag i Europa-Parlamentets sidste moedeperiode i 1992. Kort foer kl. 13 den paagaeldende dag, hvor forslaget netop skulle behandles paa plenarmoedet, modtog formanden fra fjorten medlemmer forslag om at haeve moedet, jf. forretningsordenens artikel 106, som bestemmer foelgende:

"Under en forhandling eller en afstemning kan moedet afbrydes eller haeves, hvis dette vedtages af Parlamentet paa forslag af ... mindst tretten medlemmer."

8 Anmodningen blev vedtaget, og moedet blev haevet, uden at de resterende punkter paa dagsordenen kunne behandles, herunder beslutningsforslaget i betaenkningen fra Udvalget om Udvikling og Samarbejde, og paa trods af et forslag fra moedeformanden om at saette betaenkningen under afstemning, foer Parlamentet udtalte sig om anmodningen om at haeve moedet. Forhandlingen blev udsat til den 18. januar 1993.

9 Der blev derefter straks optaget telefonisk kontakt mellem kabinetsdirektoeren i Raadets Generalsekretariat og parlamentsformandens kabinetschef. Herunder blev det tilkendegivet, at det rent faktisk ikke var muligt at indkalde til en ekstraordinaer session i Parlamentet inden udgangen af 1992.

10 Den 21. december 1992 udstedte Raadet den omtvistede forordning, uden at Parlamentet var blevet hoert. Raadet underrettede Parlamentet herom ved en skrivelse af samme dato. I betragtningerne til forordningen blev der anfoert foelgende begrundelse for, at Parlamentet ikke var blevet hoert:

"Det er af afgoerende betydning at undgaa et retligt tomrum, som kunne faa alvorlige konsekvenser for Faellesskabets forbindelser med udviklingslandene og for erhvervslivets interesser; forordningen om anvendelsen af Faellesskabets generelle toldpraeferenceordning i 1993 boer derfor vedtages tids nok til, at den kan traede i kraft den 1. januar 1993.

Efter hoering af formanden for Europa-Parlamentet fremgaar det, at det ville vaere umuligt at afholde et ekstraordinaert moede i Europa-Parlamentet med henblik paa at vedtage Europa-Parlamentets udtalelse tids nok til, at forordningen kan vedtages og offentliggoeres inden udgangen af 1992.

Paa grund af disse saerlige omstaendigheder boer forordningen vedtages, selv om Europa-Parlamentets udtalelse ikke foreligger."

11 Forordningen blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende af 31. december 1992. Dette nummer af Tidende udkom dog foerst fra Kontoret for De europaeiske Faellesskabers Publikationer den 28. januar 1993.

12 I mellemtiden behandlede Parlamentet det forelagte forslag den 18. januar 1993 (EFT 1993 C 42, s. 11). Dagen efter vedtog Parlamentet sytten aendringer (EFT 1993 C 42, s. 25), og det godkendte i oevrigt forslaget som helhed. Parlamentet opfordrede dog Raadet til at underrette det, hvis Raadet ikke agtede at foelge den godkendte tekst, og det anmodede Raadet om at foretage fornyet hoering, hvis Raadet agtede at aendre forslaget i vaesentlig grad (EFT 1993 C 42, s. 28).

13 Under den derpaa anlagte sag har Europa-Parlamentet paastaaet den anfaegtede retsakt annulleret paa grund af, at den er behaeftet med en vaesentlig formmangel. Til stoette herfor har Parlamentet gjort gaeldende, at Raadet har udstedt retsakten uden at overholde hoeringsproceduren i traktatens artikel 43, der sammen med traktatens artikel 113 udgoer hjemmelen for retsakten.

14 Raadet har for det foerste anfoert, at ivaerksaettelsen af et generelt praeferencearrangement inden for Faellesskabet har vaeret den maade, hvorpaa man har gennemfoert en aftale, der er indgaaet inden for De Forenede Nationers Konference om Handel og Udvikling. Selv om de foranstaltninger, der herved er truffet, rent juridisk kan ophaeves paa ethvert tidspunkt, kan Faellesskabet dog af politiske grunde ikke ensidigt bringe sin praksis til ophoer.

15 Raadet har for det andet anfoert, at det af tvingende almene hensyn var noedvendigt at udstede forordningen inden udgangen af 1992. Forordningen skulle saaledes traede i kraft den 1. januar 1993 af hensyn til saavel de praeferenceberettigede udviklingslandes som de erhvervsdrivendes berettigede forventninger.

16 For det tredje har Raadet anfoert, at det havde udtoemt alle muligheder for at indhente en udtalelse fra Parlamentet i rette tid, idet det anmodede om uopsaettelig forhandling og forgaeves anmodede Parlamentets formand om afholdelse af en ekstraordinaer session, jf. EOEF-traktatens artikel 139. Under disse ekstraordinaere omstaendigheder var det efter Raadets opfattelse berettiget, at den anfaegtede retsakt blev udstedt, uden at Parlamentets udtalelse forelaa.

17 I duplikken har Raadet endelig anfoert, at hoeringen af Parlamentet om det paagaeldende forordningsforslag udelukkende blev obligatorisk, fordi traktatens artikel 43 blev tilfoejet som hjemmelsbestemmelse. Domstolen har imidlertid i dom af 26. marts 1987 i sagen Kommissionen mod Raadet (sag 45/86, Sml. s. 1493) fastslaaet, at de generelle toldpraeferencer principielt kun henhoerer under den faelles handelspolitik og dermed under artikel 113. Man kunne saaledes have undladt at henvise til artikel 43, og da artikel 113 retligt set var den eneste noedvendige hjemmel, kunne man ogsaa med rette have undgaaet at hoere Parlamentet.

18 Det Forenede Kongerige har ligeledes anfoert, at selv om hoeringen af Parlamentet er en vaesentlig formforskrift, kan Raadet under saerlige omstaendigheder udstede en forordning, uden at Parlamentets udtalelse er modtaget. Saadanne saerlige omstaendigheder kan foreligge, naar en foranstaltning ° som den her omhandlede ° er uopsaettelig, og naar Raadet ikke har kunnet fremskaffe Parlamentets udtalelse i rette tid, selv om det med henblik herpaa har gjort alt, hvad der staar i dets magt.

19 Det Forenede Kongerige har endvidere anfoert, at Raadet ikke kan vaere forpligtet til at godtgoere, at der vil opstaa et retligt tomrum, som begrundelse for, at en foranstaltning er uopsaettelig. Traktatens artikel 43 giver derimod Raadet kompetence til at tage stilling til, om en regulering er hensigtsmaessig, og dette maa indbefatte en vurdering af, om den paataenkte foranstaltning er uopsaettelig. Hvis Raadet aldrig kunne traeffe afgoerelse under saadanne omstaendigheder, eller hvis det skulle tage EOEF-traktatens artikel 175 i brug, ville pligten til at hoere Parlamentet faa karakter af en rent faktisk adgang til at nedlaegge veto mod forslag om udstedelse af uopsaettelige retsakter, og dette ville bringe den institutionelle ligevaegt som indfoert ved traktaten i fare.

20 Det Forenede Kongerige har endelig anfoert, at Raadet i henhold til den samarbejdsprocedure, der er indfoert ved EOEF-traktatens artikel 149, stk. 2 og 3 (nu artikel 189 C som foelge af aendringerne ved traktaten om Den Europaeiske Union), kan vedtage den paagaeldende retsakt endeligt, hvis Parlamentet ikke har afgivet udtalelse inden for en frist paa tre maaneder fra meddelelsen af Raadets faelles holdning. Eftersom formaalet med samarbejdsproceduren er at styrke Parlamentets deltagelse i Faellesskabets lovgivningsproces, ville det efter Det Forenede Kongeriges opfattelse vaere paradoksalt, hvis Parlamentet som et led i en almindelig hoering ° og som foelge af at der ikke kan opstilles en frist for afgivelsen af Parlamentets udtalelse ° skulle have mere vidtgaaende befoejelser og i givet fald skulle kunne blokere en foranstaltning.

21 Indledningsvis bemaerkes, at den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de i traktaten fastlagte tilfaelde er en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakts ugyldighed. Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsproceduren i Faellesskabet efter de i traktaten fastlagte fremgangsmaader udgoer saaledes et vaesentligt element i den institutionelle ligevaegt som foelge af traktaten. Denne kompetence er udtryk for et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken (jf. domme af 29.10.1980 (de saakaldte "isoglucose"-domme), sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 33, og sag 139/79, Maïzena mod Raadet, Sml. s. 3393, praemis 34).

22 Endvidere bemaerkes, at overholdelsen af kravet om en hoering indebaerer, at Parlamentet skal udtrykke sin opfattelse, og at det ikke kan antages, at kravet opfyldes ved en simpel anmodning om udtalelse fra Raadets side (jf. ovennaevnte domme, henholdsvis praemis 34 og 35). I tilfaelde, hvor foranstaltningen er uopsaettelig, skal Raadet udnytte alle de muligheder, det har i medfoer af traktaten og Parlamentets forretningsorden, for at indhente Parlamentets forudgaaende udtalelse (jf. ovennaevnte domme, henholdsvis praemis 36 og 37).

23 Inden for rammerne af dialogen mellem institutionerne, som bl.a. hoeringsproceduren beror paa, har Domstolen imidlertid fundet, at der gaelder de samme gensidige forpligtelser til loyalt samarbejde som dem, der gaelder for forholdet mellem medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner (jf. dom af 27.9.1988, sag 204/86, Graekenland mod Raadet, Sml. s. 5323, praemis 16).

24 I det foreliggende tilfaelde staar det fast, at Raadet i sin skrivelse af 22. oktober 1992 gav Parlamentets formand meddelelse om, at det var noedvendigt at udstede den anfaegtede forordning inden udgangen af 1992, saaledes at den kunne traede i kraft den 1. januar 1993. Det er endvidere ubestridt, at denne anmodning var berettiget under hensyn til de saerlige forbindelser, der bestaar mellem Faellesskabet og udviklingslandene, og de vanskeligheder, saavel af politisk som af teknisk karakter, som en pludselig afbrydelse af anvendelsen af de generelle toldpraeferencer ville medfoere.

25 Disse forhold tog Parlamentet da ogsaa fuldt ud hensyn til, idet det, efter at forordningsforslaget var blevet henvist til Udviklingsudvalget, besluttede at behandle det efter reglerne om uopsaettelig forhandling. Udviklingsudvalgets betaenkning blev derefter opfoert paa dagsordenen for moedet fredag den 18. december, dvs. under Parlamentets sidste session i 1992, og heraf fremgaar det, at Europa-Parlamentet helt aabenbart havde til hensigt at give udtryk for sin opfattelse i rette tid, for at forordningen kunne udstedes af Raadet inden den 1. januar 1993.

26 Det fremgaar imidlertid af sagens akter, at Parlamentet, uanset de forsikringer, der saaledes var givet Raadet, besluttede at haeve plenarmoedet den 18. december 1992, jf. forretningsordenens artikel 106, efter anmodning herom fra fjorten medlemmer, og uden at forordningsforslaget var blevet behandlet. Det er endvidere oplyst, at beslutningen om at haeve moedet blev truffet af grunde, som var den anfaegtede forordning ganske uvedkommende, og at der herved ikke blev taget hensyn til, at proceduren var uopsaettelig, eller at det var noedvendigt at udstede forordningen inden den 1. januar 1993.

27 Ved at handle paa denne maade har Parlamentet tilsidesat sin forpligtelse til loyalt at samarbejde med Raadet. Dette gaelder saa meget mere, som Raadet ikke kunne goere brug af muligheden i henhold til traktatens artikel 139, da det efter de oplysninger, Raadet havde modtaget fra Parlamentets formandskab, rent faktisk ikke var muligt at afholde en ekstraordinaer session i Parlamentet inden udgangen af 1992.

28 Herefter kan Parlamentet ikke over for Raadet med rette goere gaeldende, at Raadet burde have afventet udtalelsen fra Parlamentet, foer det udstedte den anfaegtede forordning af 21. december 1992. AArsagen til, at den vaesentlige formforskrift, som hoeringen af Parlamentet er, blev tilsidesat, var nemlig, at Parlamentet ikke opfyldte sin forpligtelse til loyalt at samarbejde med Raadet.

29 Den omstaendighed, at De Europaeiske Faellesskabers Tidende af 31. december 1992, hvori forordningen blev offentliggjort, foerst udkom den 28. januar 1993, kan ikke medfoere, at der maa anlaegges en anden bedoemmelse af forordningens lovlighed paa udstedelsesdagen.

30 Heraf foelger, at sagsoegte maa frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

31 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Europa-Parlamentet har tabt sagen, og boer derfor paalaegges at betale sagens omkostninger. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer intervenienten, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland baerer sine egne omkostninger.