FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

fremsat den 29. september 2005 1( )

Sag C-274/04

ED & F Man Sugar Ltd

mod

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Finanzgericht Hamburg (Tyskland))

»Landbrug – eksportrestitutioner – tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb – sanktion – betingelser for anvendelse – ansøgning om større restitution end den, der er ret til – ingen anfægtelse af kravet om tilbagebetaling af eksportrestitutioner – anfægtelse af sanktionen«

1. Når de nationale myndigheder og domstole forelægges en klage, eller der rejses sag i anledning af en sanktion, kan de da efterprøve, om en eksportør har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, når afgørelsen om tilbagebetaling af det uretmæssige udbetalte beløb er blevet endelig? Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, er det da nødvendigt med en anden besvarelse, når lovmæssigheden af anmodningen om tilbagebetaling hviler på en fortolkning af fællesskabsretten, der er blevet afvist af Domstolen ved en senere dom?

2. Dette er i det væsentligste de spørgsmål, Finanzgericht Hamburg (Tyskland) har stillet i en sag mellem selskabet ED & F Man Sugar Ltd (herefter benævnt »sagsøgeren«) og Hauptzollamt Hamburg-Jonas (herefter benævnt »Hauptzollamt«), idet dette selskab er blevet pålagt en sanktion med hjemmel i artikel 11, stk. 1, 1. afsnit, litra a), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter ( ).

3. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at præcisere betingelserne for anvendelse af sanktioner, såvel som betydningen af et krav om tilbagebetaling i medfør af artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 3665/87 i forhold hertil.

I – Retsgrundlaget

A – Fællesskabsretten

1. Ordningen med eksportrestitutioner for landbrugsprodukter

4. Forordning nr. 3665/87 fastsætter de almindelige betingelser for anvendelsen af ordningen med eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, navnlig de materielle regler og procedurerne for opnåelse af denne støtte.

5. Forordningens afsnit 2 præciserer i første kapitel under overskriften »Ret til restitution« de betingelser, som erhvervsdrivende skal opfylde for at få en sådan ret. Herunder findes de betingelser, som er fastsat i forordningens artikel 3, stk. 5, der lyder:

»For at der kan ydes en restitution, skal det dokument, der anvendes ved udførslen, indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for beregningen af restitutionen, herunder:

a) en varebeskrivelse i overensstemmelse med restitutionsnomenklaturen

b) produkternes nettomasse eller i givet fald mængden udtrykt i den måleenhed, der anvendes ved beregningen af restitutionen

c) produkternes sammensætning eller en henvisning til denne sammensætning, dersom dette er nødvendigt for beregningen af restitutionen.

[…]«

6. Hvis eksportøren ønsker at opnå et forskud på restitutionen i de tilfælde, hvor varerne skal forarbejdes eller opbevares forud for eksporten, skal toldvæsenet forelægges en betalingsangivelse, der indeholder en beskrivelse af basisprodukterne og mængden ligesom deres udbyttesats, jf. artikel 25, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87.

7. Forordningens artikel 5, stk. 1, bestemmer:

»Ud over at produktet skal have forladt Fællesskabets toldområde, er udbetalingen af restitutionen, uanset om den er differentieret eller udifferentieret, betinget af, at produktet, medmindre det er gået til grunde under transporten som følge af force majeure, er indført til et tredjeland og i givet fald til et bestemt tredjeland senest tolv måneder efter antagelsen af udførselsangivelsen,

a) når der er alvorlig tvivl om produktets faktiske destination,

eller

b) når produktet kan tænkes genindført til Fællesskabet […].

[...]«

8. Artikel 11 i forordning nr. 3665/87 fastsætter en tilbagebetalings- og sanktionsordning med det formål at bekæmpe uregelmæssigheder og svig, der bliver konstateret ved tildelingen af eksportrestitution, mere effektivt. Første, tredje og femte betragtning til forordning nr. 2945/94 er affattet således:

»I henhold til de gældende fællesskabsbestemmelser ydes eksportrestitutionen udelukkende på grundlag af objektive kriterier, herunder mængden og arten af det eksporterede produkt, dets egenskaber og bestemmelsessted; erfaringerne viser, at der er behov for at forstærke indsatsen for at bekæmpe uregelmæssigheder og især svig over for EF’s budget; det er derfor nødvendigt at fastsætte, at uretmæssigt udbetalte beløb skal tilbagebetales, og at indføre sanktioner, der kan tilskynde eksportørerne til at overholde fællesskabsbestemmelserne;

[…]

har en eksportør meddelt urigtige oplysninger, kan det medføre uretmæssig udbetaling af restitutionen, hvis fejlen ikke opdages; hvis fejlen opdages, er det berettiget at pålægge eksportøren et sanktionsbeløb, der står i forhold til det beløb, han uretmæssigt ville have modtaget, hvis fejlen ikke var blevet opdaget; hvis de urigtige oplysninger meddeles forsætligt, er det også berettiget at anvende en strengere sanktion;

[…]

erfaringerne og de hidtil konstaterede tilfælde af uregelmæssigheder og især svig på dette område viser, at en sådan foranstaltning er nødvendig og hensigtsmæssig, at den vil være tilstrækkelig afskrækkende, samt at den skal anvendes ensartet i alle medlemsstater.«

9. Artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning nr. 3665/87 bestemmer:

»Hvis det konstateres, at en eksportør med henblik på at opnå en eksportrestitution har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, er restitutionen for den pågældende udførsel den restitution, der gælder for den faktiske udførsel, nedsat med et beløb svarende til:

a) halvdelen af forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel

b) to gange forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den gældende restitution, hvis eksportøren forsætligt har afgivet urigtige oplysninger.

Den restitution, der er ansøgt om, anses for at være det beløb, der fremkommer ved en beregning på grundlag af de oplysninger, der er givet i henhold til artikel 3 eller artikel 25, stk. 2. Varierer restitutionssatsen efter destination, beregnes den differentierede del af restitutionen på grundlag af de oplysninger, der er fremlagt ifølge artikel 47.«

10. Artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 bestemmer:

»Uden at forpligtelsen til at betale et negativt beløb som omhandlet i stk. 1, fjerde afsnit, berøres heraf, skal modtageren, når der uretmæssigt udbetales en restitution, tilbagebetale de uretmæssigt modtagne beløb, inklusive eventuelle sanktionsbeløb ifølge stk. 1, første afsnit, forhøjet med en rente, der beregnes på grundlag af den periode, der er forløbet mellem betalingen og tilbagebetalingen […]«

2. Forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95

11. Med henblik på en mere effektiv bekæmpelse af svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, har Rådet vedtaget forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 ( ). Denne forordning skaber en fælles retlig ramme om alle områder, der er omfattet af fællesskabspolitikkerne ( ). Forordningen indeholder en generel regulering af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af uregelmæssigheder i forhold til fællesskabsretten ( ).

12. Efter forordningens niende betragtning »[udgør] fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner truffet i forbindelse med gennemførelsen af målene i den fælles landbrugspolitik […] en integrerende del af støtteordningerne; de har deres egen målsætning […]«.

13. I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 skal disse administrative forholdsregler og sanktioner være »effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser«.

14. Videre bestemmer artikel 4, stk. 1, i samme forordning, at enhver uregelmæssighed i almindelighed medfører tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel, især ved forpligtelse til at tilbagebetale de uberettiget udbetalte beløb. Forordningens artikel 5, stk. 1, opregner desuden de administrative sanktioner, der vil kunne pålægges i tilfælde af forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder. Blandt disse sanktioner nævnes også »betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb« ( ).

B – National ret

15. § 48 i den tyske forvaltningslov (Verwaltungsverfahrensgesetz) af 25. maj 1976 ( ) vedrører ulovlige forvaltningsakter. Den lyder således:

»En ulovlig forvaltningsakt kan også efter at være blevet endelig omgøres helt eller delvis ex nunc eller ex tunc. En forvaltningsakt, der skaber eller konstaterer en ret eller en retlig fordel (begunstigende forvaltningsakt), kan kun omgøres efter bestemmelserne i stk. 2, 3 og 4.

[…]«

16. § 51 i den førnævnte lov er affattet på følgende måde:

»Myndighederne skal på den berørte parts anmodning træffe afgørelse om ophævelse eller ændring af en uanfægtelig forvaltningsakt, hvis

1. de faktiske eller retlige omstændigheder, der ligger til grund for forvaltningsakten, efterfølgende har ændret sig til fordel for den pågældende

2. der foreligger nye bevismidler, som ville have resulteret i en for den pågældende mere fordelagtig afgørelse

3. der foreligger grunde til at genoptage sagen i overensstemmelse med § 580 i Zivilprozessordnung [lov om retsplejen i civile sager].«

II – De faktiske omstændigheder og hovedsagen

17. Den 12. og 13. februar 1998 indgav sagsøgeren fire udførselsangivelser med henblik på udførsel af 100 tons hvidt sukker til Polen til de tyske toldmyndigheder og ansøgte i den forbindelse om eksportrestitutioner.

18. Ved fire afgørelser af 6. april 1998 bevilgede Hauptzollamt sagsøgeren eksportrestitutioner med 84 831,16 DEM.

19. Efter at undersøgelser foretaget af Zollkriminalamt Köln (Kölns toldpoliti) havde vist, at det hvide sukker, som skulle udføres til henholdsvis Polen, Den Tjekkiske Republik og Schweiz, ikke var kommet frem til bestemmelsestredjelandene, fastslog Hauptzollamt som led i en undersøgelse af de af sagsøgeren fremlagte ankomstbeviser, at disse ikke dokumenterede, at de til Polen udførte varer var overgået til fri omsætning, men at de var blevet omfattet af en forædlingsordning.

20. Da sagsøgeren ikke kunne dokumentere, at de omhandlede produkter var kommet frem til bestemmelsestredjelandene, således som det kræves efter artikel 5, stk. 1, litra a), i forordning nr. 3665/87, bestemte Hauptzollamt ved fire afgørelser af 17. april 2000 i henhold til forordningens artikel 11, stk. 3, at der skulle ske fuldstændig tilbagebetaling af de udbetalte eksportrestitutioner. Sagsøgeren tilbagebetalte efterfølgende det krævede beløb uden at anfægte tilbagebetalingsafgørelserne ad rettens vej, hvorefter disse blev endelige. Med fire afgørelser af 5. juni 2000 fastsatte Hauptzollamt derpå en sanktion på i alt 42 415,60 DEM i medfør af artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87.

21. Sagsøgeren påklagede sanktionsafgørelserne, men fik ikke medhold. Sagsøgeren indbragte derpå sagen for Finanzgericht Hamburg og gjorde gældende, at Hauptzollamts afgørelser var ulovlige. Sagsøgeren anfører således, at lovligheden af de anfægtede sanktionsafgørelser er betinget af, at de tilsvarende tilbagebetalingsafgørelser også er lovlige. Lovligheden af tilbagebetalingsafgørelserne er nu tvivlsom på baggrund af Domstolens fortolkning af artikel 5, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 3665/87 i dom af 14. december 2000, Emsland-Stärke ( ), der blev afsagt, efter at tilbagebetalingsafgørelserne var blevet endelige. I betragtning af denne dom mener sagsøgeren, at Hauptzollamt således ikke var berettiget til at kræve det i forordningens artikel 5, stk. 1, litra a), omhandlede bevis efter udbetalingen af eksportrestitutionen. Sagsøgeren gør altså gældende, at kravet om tilbagebetaling var ulovligt, og at Hauptzollamt derfor heller ikke var berettiget til at pålægge sagsøgeren en sanktion i medfør af artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87.

22. Hauptzollamt gør gældende, at sagsøgeren tidligere skulle have fremsat de indsigelser, der nu gøres gældende ved Finanzgericht Hamburg, idet sagsøgeren burde have anlagt sag til efterprøvelse af tilbagebetalingsafgørelserne. Da tilbagebetalingsafgørelserne herefter er blevet endelige, står det ifølge Hauptzollamt fast, at sagsøgeren ansøgte om en restitution, der er større end den, der var ret til.

III – De præjudicielle spørgsmål

23. I betragtning af parternes opfattelse har Finanzgericht Hamburg besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen de følgende to præjudicielle spørgsmål:

»1) Har de nationale myndigheder og domstole som led i en klagesag om anfægtelse af en sanktionsafgørelse, der er støttet på artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, ret til at undersøge, om eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, når tilbagebetalingsafgørelsen i henhold til artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 er blevet endelig inden vedtagelsen af sanktionsafgørelsen?

2) Såfremt ovenstående spørgsmål besvares benægtende: Kan det i en sag om anfægtelse af en sanktionsafgørelse i henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 under de i den foreliggende kendelse beskrevne omstændigheder undersøges, om eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, for at tage hensyn til en fortolkning af fællesskabsretten, der i mellemtiden er foretaget?«

IV – Bedømmelse

A – Rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål

24. Med henblik på at fjerne enhver tvivl om meningen og rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål finder jeg det nødvendigt at gøre to bemærkninger.

25. Den første vedrører grundlaget for Hauptzollamts afgørelser om tilbagebetaling og sanktion i henhold til artikel 11, stk. 1 og 3, i forordning nr. 3665/87. Med henblik på at afgive et brugbart svar til den nationale retsinstans må de præjudicielle spørgsmål nemlig gennemgås i lyset af hovedsagens omstændigheder.

26. Det fremgår således af forelæggelsesbeslutningen, at Hauptzollamt har begrundet tilbagebetalingsafgørelsen med, at sagsøgeren ikke har været i stand til at fremlægge dokumentation for, at det udførte, hvide sukker var overgået til fri omsætning i Polen, således som det forlanges i artikel 5, stk. 1, afsnit 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 3665/87 ( ).

27. For så vidt angår sanktionsafgørelsen lader det til, at Hauptzollamt har fundet, at betingelserne for anvendelse af sanktionen var opfyldt i det omfang, eksportøren ikke havde anfægtet tilbagebetalingen og således implicit havde indrømmet at have ansøgt om en restitution, der var større end den, vedkommende havde ret til ( ). Eftersom den forelæggende ret endvidere gentagne gange gør opmærksom på, at eksportøren har leveret præcise oplysninger i sine udførselsangivelser ( ), forekommer det mig, at grundlaget for sanktionsafgørelsen ikke har været klart defineret.

28. Den anden bemærkning vedrører sagsøgerens udsagn om, at Hauptzollamts tilbagebetalingsafgørelse skulle være ulovlig i medfør af Emsland-Stärke-dommen, der som tidligere nævnt blev afsagt efterfølgende.

29. Det bemærkes, at selv om Domstolen i den omtalte sag udtalte, at kravet om bevis for det omhandlede produkts overgang til fri omsætning på indførselstredjelandets marked, jf. artikel 10, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2739/74 ( ), ikke kan kræves forud for udbetalingen af udførselsrestitutionen ( ), antog den dog, at en restitution skal tilbagebetales, hvis de nationale myndigheder konstaterer, at udførslen er udtryk for misbrug, der skyldes eksportørens ønske om at nyde godt af en fordel derved, at han kunstigt skaber betingelserne for erhvervelse af denne ( ).

30. I betragtning af de konkrete omstændigheder vedrørende transaktionerne i hovedsagen anser jeg det for den nationale domstols opgave at vurdere, om dette er tilfældet, og i overensstemmelse med de nationale regler vurdere lovmæssigheden af tilbagebetalingskravet, idet der tages hensyn til Domstolens fortolkning af den relevante bestemmelse ( ).

31. Efter fremlæggelsen af disse kendsgerninger skal jeg nu først gennemgå det første spørgsmål og derefter, dersom det er nødvendigt, det andet spørgsmål.

B – Det første præjudicielle spørgsmål

32. Med sit første spørgsmål spørger Finanzgericht Hamburg, om de nationale myndigheder og domstole som led i en klagesag, der er støttet på artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, har ret til at undersøge, om eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, når tilbagebetalingsafgørelsen, truffet i henhold til forordningens artikel 11, stk. 3, første afsnit, er baseret på manglende bevis for indførsel i bestemmelsestredjelandet, som det kræves i forordningens artikel 5, stk. 1, og er blevet endelig inden vedtagelsen af sanktionsafgørelsen.

33. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige at vide, om eksportøren er berettiget til at anfægte en sanktionsafgørelse baseret på artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, når denne afgørelse er truffet efter et fra eksportørens side ubestridt krav om tilbagebetaling af eksportrestitutioner, idet der ikke er noget bevis for markedsføring i bestemmelsestredjelandet.

34. Med andre ord spørger Finanzgericht Hamburg, om en ubestridt tilbagebetalingsafgørelse skaber de fornødne betingelser for anvendelse af den omtvistede sanktion, jf. artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87.

35. Jeg er af den opfattelse, at det ikke er muligt at foretage en sådan slutning, og at det første spørgsmål derfor må besvares bekræftende.

36. Jeg mener nemlig, at en sanktionsafgørelse ikke kan træffes, dersom den erhvervsdrivende, som det er tilfældet i den foreliggende sag, ikke har formået at levere beviset for udførsel til fri omsætning i bestemmelsestredjelandet, som det kræves i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87.

37. Jeg udleder således heraf, at når en tilbagebetalingsbeslutning er vedtaget som følge af tilsidesættelse af forordningens artikel 5, stk. 1, har betingelsen for sanktionsanvendelsen, som følge af at eksportøren har ansøgt om en større restitution end den, vedkommende havde ret til, ikke kunnet undersøges. Jeg er derfor af den opfattelse, at en sådan betingelse ikke kan udledes af den omstændighed i sig selv, at den erhvervsdrivende ikke har anfægtet tilbagebetalingsafgørelsen.

38. Jeg finder således, at de nationale myndigheder og domstole i en sag som den i hovedtvisten omhandlede skal kunne undersøge, om betingelserne for sanktionsanvendelsen er opfyldt, og særligt om eksportøren har ansøgt om en større restitution end den, vedkommende havde ret til.

39. Jeg baserer denne vurdering på indholdet af artikel 11, stk. 1, første afsnit, samt artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 og på forordningens formål.

1. Indholdet af artikel 11, stk. 1, første afsnit, samt artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87

40. Jeg skal henvise til, at artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 foreskriver anvendelse af en sanktion, »[h]vis det konstateres, at en eksportør med henblik på at opnå en eksportrestitution har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til […]«. I henhold til denne bestemmelse bliver restitutionen for den pågældende udførsel nedsat med halvdelen af forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel ( ), eller med to gange forskellen, hvis eksportøren forsætligt har afgivet urigtige oplysninger ( ).

41. I modsætning til tilbagebetalingskravet, der blot sigter mod tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel, består sanktionsafgørelsen således af enten en betydelig nedsættelse af det gældende restitutionsbeløb eller ved betaling af en økonomisk straf ( ). Som følge heraf kan sanktionen pålægge virksomheden et særligt tyngende, økonomisk ansvar, der i visse tilfælde vil kunne bringe virksomhedens levedygtighed i fare ( ).

42. Under disse omstændigheder finder jeg det væsentligt, at den erhvervsdrivende garanteres en tilstrækkelig retsbeskyttelse ved, at artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 fortolkes strengt i overensstemmelse med legalitets- og retssikkerhedsprincipper. Som Domstolen således ved gentagne lejligheder har statueret, får retssikkerhedskravet særlig betydning, når den relevante retsakt vil kunne medføre økonomiske konsekvenser for den erhvervsdrivende ( ).

43. For det første fremgår det af den benyttede formulering af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, at anvendelsesområdet for sanktionsordningen er begrænset til tilfælde, hvor det konstateres, at »en eksportør […] har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til« ( ).

44. Denne betingelse, der er gentaget ordret af den forelæggende ret i de præjudicielle spørgsmål, har en selvstændig definition.

45. Begrebet »ansøgt om en restitution« er defineret i andet afsnit i den ovennævnte bestemmelse som »det beløb, der fremkommer ved en beregning på grundlag af de oplysninger, der er givet i henhold til artikel 3 eller artikel 25, stk. 2 [i forordning nr. 3665/87]«. I henhold til disse artikler er der tale om de oplysninger, der er indeholdt i udførselsangivelsen for at opnå restitutionen i form af en beskrivelse af varerne, deres nettomasse og deres sammensætning ( ). Som Domstolen har fremhævet i dommen af 14. april 2005, Käserei Champignon Hofmeister, er »det eller de dokument(er), der indeholder de i artikel 3 eller artikel 25, stk. 2, nævnte oplysninger, på grundlag af hvilke restitutionsbeløbet beregnes, [som] udgør den ansøgning, som i tilfælde med ukorrekte angivelser udløser anvendelsen af den sanktion, der er fastsat i artikel 11, stk. 1« ( ).

46. Det er i den forbindelse, at tredje betragtning til forordning nr. 2945/94 som et ekko af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 angiver, at har »en eksportør meddelt urigtige oplysninger, kan det medføre uretmæssig udbetaling af restitutionen, hvis fejlen ikke opdages; hvis fejlen opdages, er det berettiget at pålægge eksportøren et sanktionsbeløb, der står i forhold til det beløb, han uretmæssigt ville have modtaget, hvis fejlen ikke var blevet opdaget; hvis de urigtige oplysninger meddeles forsætligt, er det også berettiget at anvende en strengere sanktion«. Således pålægger fællesskabslovgiver eksportøren en forpligtelse til præcise angivelser, for så vidt som denne griber ind i kæden af produktion, bearbejdning og udførsel af landbrugsprodukter.

47. Som følge heraf finder jeg, at anvendelsesområdet for sanktionsafgørelsen er begrænset til de tilfælde, hvor en eksportør ved en fejl eller forsætligt har afgivet ukorrekte oplysninger i sin udførselsangivelse. Med andre ord mener jeg ikke, at en sådan sanktion kan pålægges i tilfælde af, at den erhvervsdrivende, som i den foreliggende sag, ikke har formået at levere bevis for opfyldelse af toldformaliteterne ved indførsel i bestemmelsestredjelandet, som det kræves i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87. En accept af det modsatte ville efter min mening skabe adskillige vanskeligheder.

48. Først og fremmest ville en sådan fortolkning, som jeg allerede har understreget, være i åbenbar modstrid med legalitets- og retssikkerhedsprincippet. Det ville nemlig betyde en udvidelse af bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 og give artiklen en større rækkevidde, end fællesskabslovgiver uden tvivl har tilsigtet. Det fremgår af fast retspraksis, at »en sanktion, også selv om den ikke har karakter af straf, kun kan pålægges, hvis der foreligger en klar og utvetydig hjemmel« ( ). For det tilfælde, at fællesskabslovgiver således ville have ønsket at anvende sanktionen i andre situationer, ville lovgiver sandsynligvis have sørget for en præcisering i denne retning af forordningens artikel 11, stk. 1, idet teksten er en af de grundlæggende bestemmelser i den ordning, der er oprettet med forordningen.

49. Dernæst mener jeg, at en sådan fortolkning muligvis ville kunne komme i strid med princippet om en proportionel sanktion, som ikke blot omhandles i femte betragtning til forordning nr. 2945/94 og i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, men ligeledes i Domstolens retspraksis ( ). Domstolen har ved flere lejligheder understreget, at det kan være vanskeligt for eksportørerne at få udleveret tolddokumenter fra det importerende tredjelands myndigheder, over for hvilke de ikke råder over pressionsmidler ( ). Anvendelsen af en sanktion i dette tilfælde ville efter min mening således være upassende, henset til de erhvervsdrivendes vanskeligheder ved opnåelsen af de beviser, der kræves i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87.

50. Denne fortolkning ville endelig efter min mening indebære fare for princippet om ensartet anvendelse af sanktionen, som der henvises til i femte betragtning til forordning nr. 2945/94, for så vidt som Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber har konstateret store uligheder mellem medlemsstaterne hvad angår deres efterprøvelse af og godkendelse af beviserne for ankomst på bestemmelsesstedet ( ).

51. Som følge heraf fremgår det af ordlyden af artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning nr. 3665/87, at en sanktion ikke kan træffes i det tilfælde, hvor den erhvervsdrivende ikke har fremlagt det bevis, der kræves i medfør af forordningens artikel 5, stk. 1. Under disse omstændigheder finder jeg, at den nationale myndighed inden for rammerne af et tilbagebetalingskrav baseret på en overtrædelse af forordningens artikel 5, stk. 1, ikke kan undersøge, om eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret.

52. For det andet mener jeg ikke, at betingelserne for en sanktionsafgørelse kan udledes af det faktum alene, at den erhvervsdrivende ikke har anfægtet tilbagebetalingskravet.

53. Den omstændighed, at tilbagebetalingsafgørelsen ikke har medført nogen klage fra eksportøren, og at afgørelsen er blevet endelig, betyder for så vidt ikke, at den erhvervsdrivende har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til i henhold til artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning nr. 3665/87.

54. Videre finder jeg, at selv om der ikke er anlagt sag over tilbagebetalingsafgørelsen, er dette ikke udtryk for, at der automatisk skal pålægges en sanktion. Det må nemlig understreges, at sanktionen er udformet med henblik på at kunne finde anvendelse uafhængig af ethvert krav om tilbagebetaling, således at sanktionen ikke kan antages at være en underordnet retsakt.

55. Det følger således af artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, at den kompetente, nationale myndighed kan vedtage en sanktionsafgørelse, så snart det »konstateres«, at eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret.

56. En sanktion kan under disse betingelser pålægges før udbetalingen af eksportrestitutionen til den erhvervsdrivende. Som Domstolen tidligere har understreget ved fortolkningen af den samme bestemmelse, følger det af ordlyden af artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, at »fællesskabslovgiver ikke har villet lade anvende den sanktion, […], efter at fællesskabsbudgettet har lidt et økonomisk tab på grund af en uberettiget udbetaling af en eksportrestitution, men på et tidligere tidspunkt, hvor eksportøren – selv uforsætligt – har anført ukorrekte angivelser i ansøgningen om restitution« ( ).

57. En sanktionsafgørelse kan dog også træffes efter udbetalingen af en eksportrestitution. I dette tilfælde kan to situationer forekomme.

58. I den første situation kan den kompetente nationale myndighed konstatere ukorrekte oplysninger og ikke blot beslutte at kræve det uberettiget udbetalte beløb tilbagebetalt, men ligeledes at anvende en sanktion. Denne situation er direkte forudsat i artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, der, som det erindres, foreskriver, at »modtageren, når der uretmæssigt udbetales en restitution, [skal] tilbagebetale de uretmæssigt modtagne beløb, inklusive eventuelle sanktionsbeløb ifølge stk. 1, første afsnit – […]« ( ). Udtrykket »inklusive« betyder efter min opfattelse, at tilbagebetalings- og sanktionsafgørelserne kan finde samlet anvendelse i dette tilfælde.

59. Imidlertid er der intet i ordlyden af artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, der angiver, hvordan tilbagebetalings- og sanktionsordningerne skal anvendes under disse omstændigheder. Jeg kan blot konstatere, at der af formuleringen af denne bestemmelse intet fremgår, der angiver, at tilbagebetalingsafgørelsen er en hovedafgørelse, som sanktionsafgørelsen er underordnet.

60. Jeg mener således, at det i en sådan situation tilkommer den enkelte, kompetente nationale myndighed i medfør af den processuelle uafhængighed, der er tildelt den til gennemførelse af eksportrestitutionsordningerne, at træffe beslutningerne på en sådan måde, at de rettigheder og garantier, der er tildelt eksportøren, sikres.

61. I den anden situation kan den kompetente nationale myndighed træffe en sanktionsafgørelse, når der foreligger en ukorrekt angivelse, selv om der af andre årsager allerede er truffet en tilbagebetalingsafgørelse. Det drejer sig under disse omstændigheder om to forskellige beslutninger, der hver for sig skal kunne gøres til genstand for de nationale myndigheders og domstoles legalitetskontrol.

62. Det må således konstateres, at indholdet af artikel 11, stk. 1, første afsnit, og artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 er til hinder for, at sanktionsanvendelsen som følge af, at eksportøren har ansøgt om en større restitution end den, vedkommende havde ret, undersøges inden for rammerne af en tilbagebetalingsafgørelse, der er vedtaget som følge af et brud på forordningens artikel 5, stk. 1, eller at sanktionen støttes på den ene omstændighed, at den erhvervsdrivende ikke har anfægtet tilbagebetalingsafgørelsen.

63. Jeg finder denne analyse bekræftet i lyset af formålet med forordning nr. 3665/87.

2. Formålet med forordning nr. 3665/87.

64. Det fremgår klart af formålet med forordning nr. 3665/87, således som det bekræftes af titlen og af første, anden og femte betragtning til forordning nr. 2945/94, at denne forordning skal bekæmpe uregelmæssigheder og svig, der påvises i forbindelse med eksportrestitutioner, idet der indføres en ordning med tilbagebetaling af de uretmæssigt udbetalte beløb og en sanktionsordning ( ). I overensstemmelse med niende betragtning til forordning nr. 2988/95 har fællesskabslovgiver givet hver af disse foranstaltninger deres »egen målsætning«.

65. For det første følger det af tredje betragtning til forordning nr. 2945/94, at indførelsen af administrative sanktioner modsvarer fællesskabslovgivers konkrete ønske om at bekæmpe de uregelmæssigheder og forsømmelser, myndighederne konstaterer i udførselsangivelserne, mere effektivt. Som jeg allerede har understreget, er det jo på baggrund af dette dokument, at de kompetente nationale myndigheder undersøger, om der foreligger en restitutionsret, og beregner beløbet heraf. Eftersom der er for mange støtteanmodninger til, at der kan foretages en systematisk og fuldstændig kontrol, og en styrkelse af efterprøvningen er vanskelig at forestille sig, har fællesskabslovgiver således pålagt de erhvervsdrivende en pligt til at foretage præcise angivelser under økonomisk strafansvar.

66. For det andet finder jeg, at sanktionsafgørelsen er udformet på en måde, så den kan finde selvstændig anvendelse.

67. Fællesskabslovgiver har fastslået, at tilbagebetaling af de uretmæssigt udbetalte beløb ikke i sig selv udgør en tilstrækkelig beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser. For det første kan tilbagebetaling ikke forhindre, at Fællesskaberne påføres et tab, eftersom tilbagebetaling pr. definition først kan kræves efter udbetalingen af restitutionen. For det andet er den heller ikke tilstrækkelig afskrækkende til, at de erhvervsdrivende undlader risikofyldte eller anfægtelige handlinger.

68. Oprettelsen af en sanktionsordning er således i overensstemmelse med disse to overvejelser. For det første muliggør den en bedre beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, eftersom sanktionen som allerede nævnt kan pålægges fra det øjeblik, de ukorrekte oplysninger kan skabe et tab, dvs. før udbetalingen af restitutionen til den erhvervsdrivende.

69. Som det fremgår af anden og femte betragtning til forordning nr. 2945/94, skal sanktionen være »afskrækkende«. I modsætning til tilbagebetalingskravet sigter en sanktion hverken til en genoprettelse af situationen i overensstemmelse med loven, erstatning af en skade eller til fjernelse af følgerne af en ulovlig handling, men rammer en ulovlig handling, der er begået ved uagtsomhed eller forsæt.

70. I betragtning af formålet med forordning nr. 3665/87 og de særskilte og selvstændige formål, der forfølges med dels tilbagebetaling, dels med sanktionsafgørelserne, er det efter min opfattelse indlysende, at en sanktion vedtaget i henhold til forordningens artikel 11, stk. 1, skal anses for en selvstændig retsakt, der inden for forordningens system fuldt ud sikrer Fællesskabernes finansielle interesser. Hvis en sanktionsafgørelse blev anset for en underordnet retsakt i forhold til tilbagebetalingsafgørelsen, ville afgørelsen miste sin fulde virkning, hvilket ville være i strid med fællesskabslovgivers formål.

71. Følgelig mener jeg, at formålet med forordning nr. 3665/87 er til hinder for, at der tages stilling til, om betingelsen for sanktionsanvendelsen som følge af, at eksportøren har ansøgt om en større restitution end den, vedkommende havde ret til, inden for rammerne af en tilbagebetalingsafgørelse, som er vedtaget som følge af et brud på forordningens artikel 5, stk. 1, kan udledes af det faktum alene, at den erhvervsdrivende ikke har anlagt sag mod denne tilbagebetalingsafgørelse.

72. I lyset af det ovenstående finder jeg således, at der ikke er noget til hinder for, at de nationale myndigheder og domstole som led i en legalitetskontrol med sanktionsafgørelsen undersøger, om eksportøren rent faktisk har ansøgt om en restitution, der var større end den, vedkommende havde ret til, jf. artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning nr. 3665/87.

73. Som konklusion på den samlede fremstilling finder jeg, at de nationale myndigheder og domstole som led i en klagesag til anfægtelse af en sanktionsafgørelse i medfør af artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 har ret til at undersøge, om eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, når tilbagebetalingsafgørelsen, der er truffet på grundlag af manglende bevis for det omhandlede produkts indførsel i bestemmelsestredjelandet, således som det kræves i henhold til forordningens artikel 5, stk. 1, er blevet endelig, inden sanktionsafgørelsen blev truffet.

C – Det andet præjudicielle spørgsmål.

74. Den forelæggende domstol har udelukkende stillet dette spørgsmål for det tilfælde, at første spørgsmål blev besvaret benægtende. I betragtning af det svar, som jeg har foreslået Domstolen at give på dette spørgsmål, finder jeg, at det ikke er nødvendigt at besvare det andet præjudicielle spørgsmål.

V – Forslag til afgørelse

75. På baggrund af de ovenstående overvejelser foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål forelagt af Finanzgericht Hamburg på følgende måde:

»De nationale myndigheder og domstole har som led i en klagesag om anfægtelse af en sanktionsafgørelse, der er støttet på artikel 11, stk. 1, første afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2945/94 af 2. december 1994 om ændring af forordning nr. 3665/87, for så vidt angår tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb og sanktionsbeløb ret til at undersøge, om eksportøren har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, når tilbagebetalingsafgørelsen i henhold til artikel 11, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, som ændret ved forordning nr. 2945/94, er truffet på grundlag af manglende bevis for det omhandlede produkts indførsel i bestemmelsestredjelandet, således som det kræves i henhold til forordningens artikel 5, stk. 1, og er blevet endelig, inden sanktionsafgørelsen blev truffet.«