Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 15. april 1997. - Kongeriget Spanien mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Annullationssøgsmål - EF-rammebestemmelser for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien - Forlængelse af gyldighedsperioden med tilbagevirkende kraft - EF-traktatens artikel 93, stk. 1. - Sag C-292/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01931



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Statsstoette - Kommissionens undersoegelse - indfoerelse af rammebestemmelser for stoette til en erhvervssektor - kommissionsbeslutning om forlaengelse med tilbagevirkende kraft af gyldighedsperioden for EF-rammebestemmelserne for statsstoette til en erhvervssektor efter dens udloeb - pligt til at indhente medlemsstaternes samtykke

(EF-traktaten, art. 93, stk. 1)

Sammendrag

Kommissionen har pligt til at indhente medlemsstaternes samtykke med henblik paa at forlaenge gyldighedsperioden for de med hjemmel i traktatens artikel 93, stk. 1, vedtagne EF-rammebestemmelser for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien med tilbagevirkende kraft fra datoen for gyldighedsperiodens udloeb.

Hvis rammebestemmelsernes gyldighedsperiode ikke forlaenges, ophoerer de med at eksistere paa den fastsatte dato for gyldighedsperiodens udloeb. En beslutning om at forlaenge gyldighedsperioden, der traeffes efter udloebet af gyldighedsperioden for den beslutning, hvis gyldighedsperiode forlaenges, udgoer derfor en aendring af den gaeldende retstilstand og skal vedtages efter samme procedure som den, der skulle foelges ved vedtagelsen af den beslutning, hvorved de oprindelige rammebestemmelser blev indfoert, eller ved vedtagelsen af en beslutning, hvorved de aendres.

Parter

I sag C-292/95,

Kongeriget Spanien ved direktoer Alberto Navarro González, Direktoratet for EF-spoergsmaal, og statens advokat, Miguel Bravo-Ferrer Delgado, Sekretariatet for EF-ret, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard E. Servais,

sagsoeger,

mod

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Gérard Rozet og Francisco Enrique González Díaz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoegt,

angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning, som meddelt ved skrivelse af 6. juli 1995 og offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1995 C 284, s. 3), om med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995 at forlaenge gyldighedsperioden for Kommissionens beslutning af 23. december 1992, hvorved gyldighedsperioden for EF-rammebestemmelserne for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien var blevet forlaenget,

har

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, G.F. Mancini, og dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch og R. Schintgen (refererende dommer),

generaladvokat: C.O. Lenz

justitssekretaer: R. Grass,

paa grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 7. januar 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 1. september 1995 har Kongeriget Spanien i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning, som meddelt ved skrivelse af 6. juli 1995, om med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995 at forlaenge gyldighedsperioden for Kommissionens beslutning af 23. december 1992, hvorved gyldighedsperioden for EF-rammebestemmelserne for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien var blevet forlaenget. Den anfaegtede beslutning blev i form af en meddelelse 95/C 284/03 offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1995 C 284, s. 3).

2 Ved skrivelse af 31. december 1988 meddelte Kommissionen den spanske regering, at den paa sit moede den 22. december 1988 havde fastsat betingelserne for gennemfoerelsen af de generelle rammebestemmelser for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien, som var indfoert ved Kommissionens beslutning af 19. juli 1988 paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 93, stk. 1. Betingelserne var gengivet i et dokument, der var vedlagt skrivelsen, og hvori der ifoelge Kommissionen var taget hensyn til de hovedindvendinger, medlemsstaternes repraesentanter havde fremsat paa et multilateralt moede den 27. oktober 1988. Kommissionen anmodede den spanske regering om inden en maaned at meddele, at den accepterede rammebestemmelserne.

3 Rammebestemmelserne blev i form af en meddelelse 89/C 123/03 offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1989 C 123, s. 3). I meddelelsens punkt 2.2 fastsaettes der en forpligtelse til at anmelde forskellige kategorier af stoette, og det bestemmes, at medlemsstaterne skal indsende en aarsrapport til Kommissionen, som skal indeholde oplysning om alle stoetteudbetalinger, herunder stoetteudbetalinger, der ikke er omfattet af pligten til at give forudgaaende anmeldelse.

4 I rammebestemmelsernes punkt 2.5 var det bestemt, at rammebestemmelserne skulle traede i kraft den 1. januar 1989 og skulle gaelde i to aar, og at Kommissionen ved udgangen af denne periode paa ny ville tage stilling til rammebestemmelsernes hensigtsmaessighed og anvendelsesomraade.

5 Da man afventede alle medlemsstaternes accept, blev gennemfoerelsen af rammebestemmelserne forsinket indtil slutningen af foerste halvaar 1989 for ti medlemsstaters vedkommende, indtil januar 1990 for Spaniens vedkommende og indtil maj 1990 for Tysklands vedkommende. Ved skrivelse af 5. februar 1990 havde den spanske regering nemlig meddelt, at den foerst accepterede anvendelsen af rammebestemmelserne for Kongeriget Spaniens vedkommende fra den 1. januar 1990.

6 Ved skrivelse af 31. december 1990 meddelte Kommissionen den spanske regering, at den havde taget stilling til rammebestemmelsernes hensigtsmaessighed og anvendelsesomraade, og at den under hensyntagen til den situation, motorkoeretoejsindustrien i Faellesskabet befandt sig i, fandt det noedvendigt at forlaenge deres gyldighedsperiode.

7 Kommissionens beslutning om at forlaenge rammebestemmelsernes gyldighedsperiode blev i form af en meddelelse 91/C 81/05 offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1991 C 81, s. 4).

8 I beslutningens femte afsnit bestemmes foelgende:

»Efter to aar tager Kommissionen rammebestemmelserne op til fornyet gennemgang. Hvis aendringer (eller en mulig ophaevelse af rammebestemmelserne) synes noedvendige, skal disse besluttes af Kommissionen efter hoering af medlemsstaterne.«

9 Ved skrivelse af 27. januar 1993 erindrede Kommissionen foerst den spanske regering om, at den i december 1990 havde besluttet at forlaenge rammebestemmelsernes gyldighedsperiode uden at begraense den, selv om den havde forpligtet sig til at tage dem op til fornyet gennemgang efter to aar og om noedvendigt aendre eller ophaeve dem efter hoering af medlemsstaterne. Kommissionen anfoerte dernaest, at den - som den havde forpligtet sig til i skrivelsen af 31. december 1990 - havde foretaget denne fornyede gennemgang sammen med medlemsstaterne paa et multilateralt moede den 8. december 1992, og at et stort flertal af medlemsstaterne under dette moede havde udtrykt deres tilfredshed med den nuvaerende anvendelse af rammebestemmelserne og gerne saa, at de blev opretholdt i de kommende aar. Endelig meddelte Kommissionen den spanske regering, at den derfor den 23. december 1992 havde besluttet ikke at aendre rammebestemmelserne, og tilfoejede, at de ville forblive i kraft »indtil en ny gennemgang bliver arrangeret af Kommissionen«.

10 Denne kommissionsbeslutning blev i form af en meddelelse 93/C 36/06 offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1993 C 36, s. 17).

11 Kongeriget Spanien fandt, at Kommissionen ved beslutningen af 23. december 1992 havde forlaenget rammebestemmelsernes gyldighedsperiode paa ubestemt tid, og at den dermed havde aendret deres karakter uden at hoere medlemsstaterne, endsige indhente deres samtykke, hvilket bl.a. er i strid med traktatens artikel 93, stk. 1, og det anlagde derfor ved staevning indleveret til Domstolen den 5. april 1993 sag med paastand om annullation af beslutningen.

12 I dom af 29. juni 1995 (sag C-135/93, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651) fastslog Domstolen foerst, at traktatens artikel 93, stk. 1, som udgjorde hjemmelen for vedtagelsen af rammebestemmelserne, indebaerer en forpligtelse for Kommissionen og medlemsstaterne til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, som hverken Kommissionen eller en medlemsstat kan frigoere sig for paa ubestemt tid, alt efter deres ensidige oensker (praemis 24).

13 Domstolen udtalte i dommen endvidere:

- Med de oprindelige rammebestemmelser blev der fuldt ud taget hensyn til forpligtelsen for Kommissionen og medlemsstaterne til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, jf. traktatens artikel 93, stk. 1, idet gennemfoerelsen af rammebestemmelserne var gjort betinget af medlemsstaternes accept, og der var fastsat en gyldighedsperiode paa to aar, ved hvis udloeb Kommissionen paa ny skulle tage stilling til rammebestemmelsernes hensigtsmaessighed og anvendelsesomraade (praemis 26).

- Hensigten med forlaengelsesbeslutningen af 1990 - hvorefter rammebestemmelserne efter to aar skulle tages op til fornyet gennemgang - var til trods for en lidt anderledes formulering at forlaenge rammebestemmelserne i en ny toaarsperiode, ved hvis udloeb der skulle traeffes beslutning om, hvorvidt de skulle opretholdes, aendres eller ophaeves (praemis 27).

- Beslutningen af 23. december 1992 maa fortolkes saaledes, at den kun forlaengede rammebestemmelserne indtil en ny gennemgang, der, ligesom de foregaaende, skulle finde sted ved udgangen af en ny gyldighedsperiode paa to aar (praemis 39).

14 Da de anbringender, Kongeriget Spanien havde gjort gaeldende mod Kommissionens beslutning af 23. december 1992 om at forlaenge rammebestemmelsernes gyldighedsperiode, indtil Kommissionen havde arrangeret en ny gennemgang, saaledes byggede paa den fejlagtige antagelse, at beslutningen havde aendret rammebestemmelsernes gyldighedsperiode, idet den havde forlaenget den paa ubestemt tid, frifandt Domstolen Kommissionen. Da Kongeriget Spaniens synspunkter imidlertid for en vaesentlig del fandtes at vaere blevet fulgt, bestemte Domstolen, at hver part skulle baere sine egne omkostninger.

15 Dagen efter afsigelsen af dommen, dvs. den 30. juni 1995, sendte Kommissionen medlemsstaterne en skrivelse, hvori den fastslog, at det fremgik af dommen, at den ved sin beslutning af 23. december 1992 kun havde forlaenget rammebestemmelsernes gyldighedsperiode indtil en ny gennemgang, dvs. til den 31. december 1994. Den anfoerte, at den derfor paa det naeste multilaterale moede med medlemsstaterne, som var berammet til den 4. juli 1995, agtede at fremlaegge en raekke foranstaltninger med henblik paa dels at fastsaette fremtidige rammebestemmelser for stoette til motorkoeretoejsindustrien, dels at fastsaette overgangsregler for tiden efter den 31. december 1994. Den 3. juli 1995 sendte Kommissionen medlemsstaterne en meddelelse paa engelsk, som skulle droeftes i forbindelse med det multilaterale moede, og som havde overskriften »Community Framework on State aids to the Motor Vehicle Industry - Follow-up to the judgment of the Court of Justice of 29 June 1995«. De andre sproglige versioner af dokumentet, herunder den spanske, blev overgivet til delegationerne ved begyndelsen af det multilaterale moede den 4. juli 1995.

16 I meddelelsen fastslog Kommissionen indledningsvis, at det fremgik af den ovennaevnte dom i sagen Spanien mod Kommissionen, at rammebestemmelserne var ophoert med at vaere gyldige den 1. januar 1995, og at det retlige tomrum, der saaledes var skabt, havde alvorlige konsekvenser, saavel politiske som juridiske, for Kommissionens anvendelse af traktatens regler om statsstoette for saa vidt angaar den meget foelsomme motorkoeretoejsindustri. Kommissionen agtede derfor at raade bod paa denne situation ved at foreslaa en genindfoerelse af rammebestemmelserne i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 1, og ved at vedtage overgangsbestemmelser, der sikrer en effektiv og uafbrudt anvendelse af den kontrol med statsstoetten, der er indfoert ved rammebestemmelserne.

17 Ved skrivelse af 6. juli 1995 meddelte Kommissionen den spanske regering, at den i Faellesskabets interesse havde vedtaget at forlaenge beslutningen af 23. december 1992 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995, saaledes at rammebestemmelserne fandt anvendelse uden afbrydelse. Kommissionen understregede, at forlaengelsen var midlertidig og kun gjaldt, indtil proceduren i traktatens artikel 93, stk. 1, som Kommissionen havde besluttet at indlede samtidig (eventuelt efterfulgt af proceduren i artikel 93, stk. 2), var blevet afsluttet, og hoejst i et aar, dvs. indtil den 31. december 1995. Den anfoerte, at beslutningen var begrundet i en vigtig faellesskabsinteresse, nemlig opretholdelse af en konkurrence uden fordrejninger inden for motorkoeretoejsindustrien, og at den sigtede mod at afvaerge virkninger, der er i strid med den faelles interesse og uoprettelige for markedsstrukturen inden for den paagaeldende industri.

18 Kommissionen understregede endvidere, at der ved foranstaltningen blot var tale om, at de oprindelige rammebestemmelser, som medlemsstaterne havde godkendt, blev forlaenget efter traktatens artikel 93, stk. 1, for en begraenset periode. Den erindrede om, at foranstaltningen var blevet forelagt medlemsstaterne paa det multilaterale moede den 4. juli 1995, og at beslutningen derfor i overensstemmelse med de samarbejdsforpligtelser, der er fastsat i traktaten, isaer artikel 5, indebar, at medlemsstaterne undlod at yde stoette til motorkoeretoejsindustrien uden at anmelde den til Kommissionen paa forhaand og uden at afvente Kommissionens endelige beslutning i henhold til rammebestemmelserne.

19 I samme skrivelse af 6. juli 1995 angav Kommissionen endelig, hvorfor den fandt, at en anvendelse af beslutningen med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995 var berettiget. For det foerste medfoerte den omstaendighed, at den naevnte dom i sagen Kommissionen mod Spanien var blevet afsagt efter det tidspunkt, hvor rammebestemmelserne skulle have vaeret taget op til revision, at der var tale om en undtagelsessituation, hvilket i overensstemmelse med Domstolens praksis under visse betingelser kan begrunde, at en faellesskabsretsakts ikrafttraeden fastsaettes til et tidspunkt, der ligger foer dens vedtagelse. Desuden kunne den tilsigtede opretholdelse af en konkurrence uden fordrejninger inden for motorkoeretoejsindustrien kun naas gennem en uafbrudt anvendelse af anmeldelseskravet i rammebestemmelserne, som var den eneste maade, hvorpaa man kunne forhindre de uoprettelige virkninger, det ville faa, hvis der blev ydet statsstoette uden hensyn til dens indvirkning paa den paagaeldende sektor, der var specielt foelsom og praeget af et stort investeringsbehov til trods for den davaerende, overskydende produktionskapacitet. Endelig havde den formodede gyldighed for Kommissionens beslutning af 23. december 1992 betydet, at de beroerte parter ikke havde opnaaet en berettiget forventning. Medlemsstaterne og virksomhederne havde i oevrigt vaeret af den opfattelse, at rammebestemmelserne var i kraft.

20 Kongeriget Spanien har til stoette for det soegsmaal, det har anlagt til proevelse af denne beslutning, for det foerste gjort gaeldende, at det juridisk er umuligt at forlaenge gyldighedsperioden for en retsakt, hvis den fastsatte gyldighedsperiode herfor er udloebet.

21 Kongeriget Spanien har for det andet fremfoert et anbringende, opdelt i to led, om tilsidesaettelse af traktatens artikel 93, stk. 1.

22 De hoeringer, Kommissionen haevder at have gennemfoert i forbindelse med det multilaterale moede den 4. juli 1995, fandt sted under saadanne omstaendigheder, at den forpligtelse til et fast og regelmaessigt samarbejde, der i henhold til den naevnte dom i sagen Spanien mod Kommissionen foelger af bestemmelsen, ikke er overholdt.

23 Naar henses til, at den ved beslutningen af 23. december 1992 fastsatte gyldighedsperiode for rammebestemmelserne var udloebet, saaledes som det er blevet bekraeftet ved den naevnte dom, svarede genindfoerelsen til, at der blev indfoert nye rammebestemmelser, og den skulle dermed have vaeret besluttet efter proceduren for indfoerelse af rammebestemmelser i deres egenskab af »foranstaltninger«, som omhandlet i artikel 93, stk. 1, hvilket kraever medlemsstaternes samtykke.

24 Kongeriget Spanien har for det tredje bestridt det af Kommissionen anfoerte om, at der som foelge af dommen i sagen Spanien mod Kommissionen foreligger en undtagelsessituation, der kan begrunde den tilbagevirkende kraft, der blev givet den anfaegtede beslutning.

25 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at formaalet med den anfaegtede beslutning udelukkende var hurtigt og midlertidigt at udfylde det retlige tomrum, der var opstaaet efter dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, under hensyn til aanden bag bestemmelsen i traktatens artikel 93, stk. 1. Kommissionen finder, at det var bydende noedvendigt at udfylde det paagaeldende tomrum, og at den derfor var berettiget til at traeffe den anfaegtede beslutning uden at foelge den normale procedure for vedtagelse af rammebestemmelser, som omfatter et forslag fra Kommissionen, et multilateralt moede med medlemsstaterne og disses samtykke.

26 Kommissionen har endelig henvist til de betragtninger, der allerede i den anfaegtede beslutning blev fremfoert som begrundelse for den tilbagevirkende kraft, der blev givet beslutningen.

27 Det bemaerkes, at der med henblik paa afgoerelsen af, om de af Kongeriget Spanien fremfoerte anbringender kan tiltraedes, maa sondres mellem dem, der vedroerer den procedure, Kommissionen fulgte ved vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, og dem, der er gjort gaeldende til stoette for, at beslutningen ikke kan have tilbagevirkende kraft.

28 For saa vidt angaar anbringenderne vedroerende den fulgte procedure skal Domstolen under ét undersoege det foerste anbringende og det andet led i det andet anbringende, hvorved Kongeriget Spanien i det vaesentlige goer gaeldende, at forlaengelsen af rammebestemmelsernes gyldighedsperiode med tilbagevirkende kraft maa sidestilles med, at rammebestemmelserne genindfoeres, dvs. med, at der vedtages nye rammebestemmelser med samme indhold som dem, hvis gyldighedsperiode var udloebet, og at den derfor skulle have vaeret besluttet med medlemsstaternes samtykke.

29 Denne argumentation maa tiltraedes.

30 Hvis rammebestemmelsernes gyldighedsperiode ikke forlaenges, ophoerer de med at eksistere paa den fastsatte dato for gyldighedsperiodens udloeb. En beslutning om at forlaenge gyldighedsperioden, der - som i det foreliggende tilfaelde - traeffes efter udloebet af gyldighedsperioden for den beslutning, hvis gyldighedsperiode forlaenges, udgoer derfor en aendring af den gaeldende retstilstand og skal vedtages efter samme procedure som den, der skulle foelges ved vedtagelsen af den beslutning, hvorved de oprindelige rammebestemmelser blev indfoert, eller ved vedtagelsen af en beslutning, hvorved de aendres.

31 I oevrigt har Kommissionen under sagens behandling for Domstolen selv erkendt, at beslutningen under normale omstaendigheder burde vaere vedtaget efter proceduren for vedtagelse af nye rammebestemmelser, hvilket kraever medlemsstaternes samtykke.

32 Kommissionen har ganske vist gjort gaeldende, at den paa baggrund af de saerlige omstaendigheder, der var opstaaet som foelge af dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, og ud fra, at det var bydende noedvendigt at opretholde en konkurrence uden fordrejninger inden for motorkoeretoejsindustrien og at afvaerge virkninger, der er i strid med den faelles interesse og uoprettelige for markedsstrukturen inden for den paagaeldende industri, i det foreliggende tilfaelde kunne undlade at indhente medlemsstaternes samtykke.

33 Hertil bemaerkes, at Kommissionen imidlertid netop har pligt til ogsaa at tage hensyn til saadanne betragtninger, naar den beslutter at indfoere rammebestemmelser efter den normale procedure, der - som den selv har anerkendt - kraever medlemsstaternes samtykke.

34 Selv hvis de saerlige omstaendigheder, Kommissionen paaberaaber sig, maatte kunne begrunde, at den anfaegtede beslutning fik tilbagevirkende kraft, kunne de paa denne baggrund ikke fritage Kommissionen for forpligtelsen til at indhente medlemsstaternes samtykke med henblik paa vedtagelsen af beslutningen.

35 Anbringenderne om Kommissionens pligt til at opnaa medlemsstaternes samtykke til vedtagelsen af den anfaegtede beslutning maa derfor tiltraedes. Beslutningen maa herefter annulleres, uden at det er fornoedent at undersoege de oevrige anbringender.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

1) Kommissionens beslutning, som meddelt ved skrivelse af 6. juli 1995, om med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995 at forlaenge gyldighedsperioden for Kommissionens beslutning af 23. december 1992, hvorved gyldighedsperioden for EF-rammebestemmelserne for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien var blevet forlaenget, annulleres.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.