FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 20. NOVEMBER 1975 ( 1 )

Høje Ret.

Den præjudicielle sag, hvormed vi skal beskæftige os i dag, drejer sig om visse bestemmelser vedrørende det i Forbundsrepublikken Tyskland gældende spiritusmonopol. Jeg finder det derfor hensigtsmæssigt først at komme med nogle bemærkninger om de grundlæggende bestemmelser vedrørende monopolet, som er fastsat i en lov 8. april 1922, sidst ændret ved lov af 2. marts 1974.

Herefter gælder som hovedregel, at indenlandsk fremstillet spiritus skal afleveres til forbundsmonopolforvaltningen. Producenterne får af monopolet for denne spiritus en opkøbspris. Denne består af grundprisen for spiritus, der af forbundsmonopolforvaltningen fastsættes således, »at den dækker de gennemsnitlige produktionsomkostninger for 1 hl vin-spiritus i veldrevne landbrugskartoffelbrænderier af middelstørrelse« — dvs. brænderier, som årligt fremstiller gennemsnitligt 500 hl vinspiritus. Desuden findes der fradrag og tillæg, først og fremmest beregnet i forhold til de fremstillede mængder. Spiritussen sælges af monopolet til en salgspris, der ligeledes er fastsat af monopolforvaltningen. Den normale salgspris — derudover findes der, hvilket dog ikke har relevans her, nedsatte salgspriser, alt efter anvendelsesformål — omfatter sprititusafgiften samt det såkaldte pristillæg (Preisspitze), dvs. opkøbsprisen og det beløb, der skal dække monopoludgifterne.

For så vidt som der er mulighed for fritagelse fra afleveringspligten — således for eksempel for spiritus fremstillet af frugt — opkræves et spiritustillæg (Branntweinaufschlag). Dette svarer principielt til forskellen mellem den normale salgspris for spiritus og grundprisen for spiritus, nedsat med den gennemsnitlige størrelse af de udgifter, som forbundsmonopolforvaltningen svarer ved ikke at opkøbe spiritussen; de sidstnævnte var for den periode, som har relevans for hovedsagen, fastsat tilt 21 DM. Derudover findes der dog også tillæg og fradrag beregnet i forhold til den fremstillede spiritus' art og mængde; det spiller navnlig en rolle, om spiritussen er fremstillet i medfør af en af monopolforvaltningen fastsat brændingskvota (Brennrecht).

Ved indførsel af spiritus og vinspiritusholdige produkter forfalder monopoludligningsafgiften. Som produkter med inhold af vinspiritus gælder også vine og vinlignende drikke — også krydrede — hvis indhold af vinspiritus overstiger en bestemt procentsats. Den normale monopoludligningsafgift for spiritus til drikkeformål og for drikkevarer med inhold af vinspiritus består i forskellen mellem den normale spiritus' salgspris og grundprisen for spiritus. Den omfatter altså spiritusafgiften og et såkald monopoludligningstillæg, der modsvarer det beløb, der forholdsmæssigt påhviler 1 hl vinspiritus for de udgifter, som opstår for forbundsmonopolforvaltningen ved at opkøbe afleveringspligtig og afleveringsegnet indenlandsk spiritus samt ved salget heraf.

I den nationale sag, som danner grundlag for den foreliggende anmodning om en præjudiciel afgørelse, drejer spørgsmålet sig først og fremmest om dette monopoludligningstillægs lovlighed.

Firmaet Rewe-Zentrale, sagsøgeren i hovedsagen, lod i oktober 1970 italiensk vermouth indklarere til sit åbne toldlager og udtog i januar 1971 bestemte mængder til fri omsætning. Herfor blev firmaet i medfør af de ovennævnte bestemmelser afkrævet en monopoludligningsafgift. Rewe anser dette for ulovligt i henhold til EØF-traktatens artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1, for så vidt angår det nævnte tillæg. Det gør gældende, at der ikke hviler en sådan afgift på tilsvarende indenlandske produkter. Det hævder yderligere, at monopolforvaltningens udgifter ikke kan udlignes, da der ikke er tale om en ved lov omhandlet, fast indenlandsk afgift, men om en variabel byrde, som retter sig efter prisfaktorer. Der foreligger desuden forskelsbehandling, såfremt indførte produkter sammenlignes med indenlandske, hvoraf der opkræves nævnte spiritustillæg. I så henseende er det af betydning, at der for spiritustillæggets vedkommende sker en nedsættelse med det gennemsnitlige beløb for de af monopolforvaltningen sparede udgifter, og at der er fastsat bestemte tillæg og fradrag. En korrekt sammenligning af afgifterne burde foretages i forhold til den laveste belastning for indenlandske produkter.

Firma Rewe anlagde støttet på disse grunde sag ved Finanzgericht Rheinland-Pfalz. Denne udsatte sagen ved kendelse af 10. april 1975 og forelagde i henhold til EØF-traktatens artikel 177 følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

1. Skal EØF-traktatens artikel 37, stk. 1 — såvel som artikel 95, stk. 1 — fortolkes således, at de enkelte statsborgere i medlemsstaterne efter overgangsperiodens udløb heraf umiddelbart kan udlede individuelle rettigheder, som de nationale retsinstanser skal beskytte?

2. Strider det mod princippet i EØF-traktatens artikel 95, stk. 1 — og, såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, desuden mod princippet i artikel 37, stk. 1 — at der ved indførsel af italiensk vermouth opkræves den del af monopoludligningsafgiften, som benævnes monopoludligningstillægget, når dette ikke skal tjene til at udligne de afgifter, som er pålagt lignende indenlandske varer med en afgift, men til at udligne den statslige monopolforvaltnings egne udgifter?

3. Såfremt spørgsmål 2 besvares benægtende: Skal man ved anvendelsen af EØF-traktatens artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1 kun sammenligne monopoludligningstillægget på den ene side og monopoludgifterne på den anden side, eller er det afgørende, om det indførte produkt gennem opkrævningen af monopoludligningstillægget ikke i sin samlede pris stilles ringere end tilsvarende indenlandske produkter?

4. Såfremt den tørste del at spørgsmål 3 besvares bekræftende: Udsættes indført italiensk vermouth for forskelsbehandling i betydningen i EØF-traktatens artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1, fordi spiritusmonopolloven fastsætter et ensartet monopoludligningstillæg for vinspiritus i indførte drikkevarer, men pålægger tilsvarende indenlandske produkter afgifter, der er gradueret efter de producerede mængder med henblik på at dække den statslige monopolforvaltnings udgifter?

Jeg finder det formålstjenligt at indlede undersøgelsen af disse spørgsmål med to bemærkninger. Den ene vedrører begrebet markedsordning, den anden den sammenligningsmålestok, der i det foreliggende tilfælde er bestemmende på grund af de indførte produkters art.

a) Både forbundsregeringen og Kommissionen har påpeget, at den tyske ordning vedrørende spiritusmonopolet skal betegnes som en national markedsordning for landbrugsprodukter, for så vidt der er tale om alkohol, der fremstilles af landbrugsprodukter. Efter min mening blev dette tilstrækkeligt begrundet og bør ikke tabes af syne under sagens behandling. For så vidt kan man dels henvise til begrebet markedsordning og de kendetegn, der ifølge fællesskabsretten gælder herfor, som de er udviklet i dommen i sag 48/74 (dom af 10. december 1974, Charmasson mod økonomi- og finansministeren, Paris (Sml. 1974, s. 1383). Ifølge denne dom er der tale om en markedsordning, når der foreligger en statslig regulering af markedet med det formål at stabilisere dette, at sikre den pågældende landbefolkning en rimelig levestandard og at sikre forbrugernes forsyninger. Det er desuden fastslået, at ethylalkohol, fremstillet på grundlag af landbrugsprodukter, ved Rådets forordning nr. 7 a af 18. december 1959 er optaget i EØF-traktatens bilag II og således anerkendt som landbrugsprodukt i den i traktatens artikler 38-46 angivne forstand. Det er ligeså kendt, at monopolordningen for spiritus skal sikre ligevægt på markedet — produktion og efterspørgsel skal udlignes i størst muligt omfang — og at ordningen gennem garantien for udnyttelse af råprodukter fra landbruget og for at afsætning af alkohol ved hjælp af en prisgaranti sigter mod en indkomstsikring; de forskellige bedriftsstørrelser og fremstillingsomkostninger tages herved i betragtning ved fastsættelse af opkøbsprisen eller, for så vidt der er tale om alkohol, som er fritaget for afleveringen, ved fastsættelse af spiritustillægget. Denne landbrugspolitiske målsætning kommer også fuldkommen klart til udtryk i en række af bestemmelserne i spiritusmonopolet. Jeg henviser til § 25 i spiritusmonopolloven, hvorefter landbrugsbrænderier skal være forbundet med en landbrugsbedrift, at der i brænderiet kun må forarbejdes kartofler og korn, og at restprodukterne fra brænderivirksomheden helt og holdent skal gives som foder til kvæget på brænderivirksomheden. Jeg henviser yderligere til, at der i henhold til lovens § 32 skal foreligge et landbrugspolitisk behov for at oprette nye landbrugsbrænderier, at brændingskvoten ifølge § 33 fastsættes i forhold til det udnyttede landbrugsareal, og at det i henhold til § 33 a ved fastsættelsen af brændingskvoten har betydning, om de ejendomme, hvor der findes brænderier, alene er henvist til at dyrke kartofler og forarbejde disse til spiritus. Det må i øvrigt heller ikke overses, at de kooperative frugtbrænderier ifølge § 37 udelukkende skal fremstille spiritus på grundlag af frugt, som medlemmerne af det pågældende kooperativ selv har fremstillet, og at — jeg vil indskrænke mig hertil, dog er opregningen ikke på nogen måde fuldkommen — grundprisen for spiritus ifølge § 65 skal fastsættes på grundlag af de gennemsnitlige produktionsomkostninger for 1 hl vinspiritus i veldrevne landbrugskartoffelbrænderier af middelstørrelse. Efter min opfattelse er disse kendsgerninger så væsentlige, at de som indledning til denne undersøgelse ikke tilstrækkeligt kan fremhæves. Jeg skal senere komme ind på de konsekvenser, som kan udledes heraf for den foreliggende sag.

b) Noget tilsvarende gælder for den anden indledende bemærkning, som har til formål at foretage den nødvendige begrænsning af synsvinklen. Sagens egentlige kerne er, om indført alkohol er udsat for forskelsbehandling i forhold til indenlandske produkter. Ved vurderingen heraf er det vigtigt, hvilket indenlandsk produkt, der trækkes frem til sammenligning. I hovedsagen er der tale om indførsel af italiensk vermouth. Ved fremstillingen heraf anvendes der tilsyneladende alkohol fremstillet af vin. Et samenligneligt indenlandsk produkt må således også være alkohol fremstillet af vin. For så vidt imidlertid angår dette indenlandske produkt, er det under sagen blevet klart, at det ifølge spiritusmonopolloven ikke omfattes af afleveringspligten, og at det — hvilket fremgår af § 76 — slet ikke kan overtages af monopolet. Hvis dette der korrekt — dette skal i sidste instans den forelæggende ret afgøre — såfremt altså den slags alkohol ikke opkøbes og sælges af monopolet, så kan en monopolbetinget afgift ikke udgøre forskellen mellem opkøbs- og salgspris. For et sådant produkts vedkommende er den sammenlignelige indenlandske afgift tværtimod spiritustillægget, dvs. en afgift, der — fordi de af monopolet fastsatte salgspriser ifølge spiritusmonopollovens § 106 også gælder for sådant alkohol — modsvarer forskellen mellem salgs- og grundpris, når den gennemsnitlige størrelse af de sparede udgifter (21 DM), og i givet fald visse tillæg og fradrag, tages i betragtning. Det er efter min opfattelse hensigtsmæssigt allerede nu at påpege, at også denne omstændighed ikke må tabes af syne under sagens videre behandling.

Første spørgsmål

For så vidt angår første spørgsmål, som jeg vil behandle efter disse nødvendige, indledende bemærkninger, skal det først opklares, om EØF-traktatens artikel 37, stk. 1 og artikel 95, stk. 1 efter overgangsperiodens udløb afføder umiddelbare rettigheder for borgerne, som de nationale retter skal beskytte.

Spørgsmålets besvarelse bereder ingen vanskeligheder, hvis man holder sig strengt til dets ordlyd. Alle de procesdeltagere, som har udtalt sig derom, anbefaler enstemmigt en bekræftende besvarelse, og for en sådan findes der faktisk også gode grunde.

Det skal for det første understreges, at der er tale om en klar forpligtelse: dette gælder ikke alene for artikel 95, stk. 1, men også for artikel 37, stk. 1, hvorefter enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår skal være udelukket fra overgangsperiodens udløb. Det er for det andet interessant, at Domstolen allerede i sag 6/64 (dom af 15. juli 1964, Flaminio Costa mod ENEL (Samling 1954-1964, s. 531) har anerkendt, at artikel 37, stk. 2, hvorefter indførelsen af nye former for forskelsbehandling er forbudt, kan finde direkte anvendelse. Heraf kan med rette udledes, at selve begrebet forskelsbehandling, der jo har samme indhold i artikel 37's første og andet stykke, ikke er til hinder for den direkte anvendelse (jf. her forslag til afgørelse i sag 82/71, anklagemyndigheden i Italien mod Società agricola industria latte (SAIL) (Sammlung der Rechtsprechung, 1972, s. 153).

Det forekommer mig imidlertid tvivlsomt, om vi skal lade os nøje med dette resultat, eller om der ikke snarere ligesom i en række andre sager efter de oplyste omstændigheder er anledning til at gå ud over spørgsmålene og påpege fællesskabsretsligt vigtige aspekter, som har betydning for sagens afgørelse. Jeg tænker her navnlig på forbundsregeringens indlæg, hvori der blev henvist til artikel 37, stk. 4, og hvor den opfattelse blev forsvaret, at denne bestemmelse for bestemte faktiske forhold indeholder hjemmel til at svække det i artikel 37, stk. 1 nævnte forbud mod forskelsbehandling. Faktisk burde undersøgelsen i det mindste udvides til dette synspunkt.

Artikel 37, stk. 4 udtaler:

»I tilfælde af, at et statsligt handelsmonopol indebærer en regulering, der tilsigter at lette afsætningen eller sikre en bedre udnyttelse af landbrugsprodukter, skal der ved anvendelse af bestemmelserne i denne artikel sikres tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard, …«

Efter min opfattelse gør allerede ordlyden det klart, at denne bestemmelses formål er et lovkompleks vedrørende de nævnte produkter — og ved blot ikke for dem, som er nævnt i bilag II: Det kommer for så vidt kun på tale at gøre brug af forbudet mod forskelsbehandling, som der gennem bestemte positive foranstaltninger sikres tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard. Dette skal på ingen måde forstås som en såkaldt bindende forskrift (Soll-Vorschrift) med formindsket retlig betydning. Bestemmelsens forhistorie samt den omstændighed, at delegationerne fra de forskellige medlemsstater lagde stor vægt på, at den citerede ordlyd blev optaget, tvinger til at antage, at der må være tale om en bestemmelse af obligatorisk karakter.

Tilsvarende garantier kunne ganske vist gives ved hjælp af nationale foranstaltninger — hvilket med rette blev fremhævet under sagen. Det ville dog være rimeligere at anvende fællesskabsretlige foranstaltninger, navnlig i forbindelse med oprettelse af fælles markedsordninger. Det sidste gælder med sikkerhed for et område som det forelliggende, hvor man faktisk tilstræber at indføre en fælles markedsordning (jf. Kommissionens forslag af 6. marts 1972 til forordning om den fælles markedsordning for ethylalkohol fremstillet af landbrugsprodukter og til supplerende bestemmelser for ethylalkohol, som ikke er fremstillet af landbrugsprodukter samt bestemte produkter med indhold af alkohol, (Amtsblatt 1972, C 43, s. 3).

Hertil svarer også Kommissionens indstilling, som den er kommet til udtryk i en til Forbundsrepublikken Tyskland rettet henstilling af 22. december 1969 om ændring af det statslige handelsmonopol for alkohol. Heri udtales det, at den nationale markedsordning for ethyalkohol fremstillet af landbrugsprodukter burde erstattes af en tilsvarende fællesskabsretlig ordning. Indtil den fælles markedsordning kan træde i kraft, erklæres under henvisning til artikel 37, stk. 4 særlige foranstaltninger for nødvendige. Således må indført spiritus til drikkeformål for så vidt angår indførselsafgifterne principielt behandles, som om den var fremstillet i et brænderi med en årsproduktion på 10000 hl vinspiritus; desuden godkendes det, at der pålægges en udligningsafgift ved indførslen af alkholholdige drikkevarer. Desudover kan anvendelsen af ethylalkohol, fremstillet på grundlag af andre produkter end landbrugsprodukter, som ligeledes må belægges med en særlig afgift, indskrænkes.

Man kan således ganske vist sige, at gode grunde taler for den opfattelse, at artikel 37, stk. 1, sålænge der ikke på fællesskabsplan — som tilstræbt — er skabt tilsvarende garantier for beskæftigelse og levestandard for producenter af spiritus, fremstillet af landbrugsprodukter, ikke gælder uden forbehold for produkter, som er omhandlet i artikel 37, stk. 4.

For så vidt angår de allerede anførte bemærkninger vedrørende eksistensen af en national, tysk markedsordning for alkohol og den omstændighed, at undtagelsesbestemmelserne i EØF-traktatens artikler 39-46 i så tilfælde er bestemmende, må man vel dog kunne tage skridtet fuldt ud og opkaste spørgsmålet, om hovedreglerne i artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1, der spiller en rolle i alle den forelæggende rets spørgsmål, som følge heraf efter overgangsperiodens udløb stadig ikke kan gælde uindskrænket, fordi den nationale markedsordning endnu ikke er erstattet af en fælles markedsordning.

Når jeg opkaster dette spørgsmål, er jeg klar over, at Domstolen allerede har udtalt sig herom i sag 48/74. Jeg henviser til udtalelsen om, at nationale markedsordninger kan opretholdes, indtil en fælles markedsordning er indført, men dog ikke udover udløbet af overgangsperioden. Efter overgangsperiodens udiøb kunne nationale markedsordninger, der bestod ved traktatens ikrafttræden, ikke længere — også selv om en tilsvarende fælles politik endnu ikke var fastlagt — retfærdiggøre en overtrædelse af bestemmelsen i artikel 33 om ikke at anvende kvantitative restriktioner. Det er imidlertid efter min mening væsentligt, at Domstolens afgørende udtalelse gjaldt kvantitative importrestriktioner for bananer i Frankrig, og at det herom blev udtalt, at opretholdelsen af simple kontingentordninger ikke opfylder de betingelser, der må stilles til en national markedsordning. Udtalelserne om den fortsatte gyldighed af markedsordninger udgør følgelig blot et obiter dictum til den nævnte afgørelse, og det må således være tilladt at genoptage spørgsmålet i et tilfælde, hvor problemet vedrørende markedsordningen faktisk er opstået, og hvor virkningerne af en for de nationale markedsordninger ufordelagtig opfattelse viser sig klart.

Faktisk gives der — lad mig sige det straks — ved behandlingen af problemet, om nationale markedsordninger efter overgangstidens udløb kan opretholdes, gode grunde for, at man ikke for ensidigt tager udgangspunkt hverken i princippet i artikel 8, hvorefter

— overgangsperiodens udløb skal være sidste frist for såvel ikrafttræden af alle fastsatte bestemmelser som for gennemførelsen af alle foranstaltninger, som oprettelsen af fællesmarkedet indebærer —

eller i princippet i artikel 40, hvorefter

— medlemsstaterne senest ved udløbet af overgangsperioden fastlægger den fælles landbrugspolitik.

I modsat tilfælde kommer nemlig efter min overbevisning andre grundsætninger, der ligeledes er tydeligt forankret i traktaten, til kort. Det må således ikke overses, at det i den indledende bestemmelse i afsnittet om landbrug, artikel 38, stk 4, betones, at fællesmarkedets funktion og udvikling for så vidt angår landbrugsvarer skal ledsages af udformingen af en for medlemsstaterne fælles landbrugspolitik. Denne bestemmelse fastslår altså, at uden en fælles landbrugspolitik kan der ikke ske nogen udvikling af fællesmarkedet for landbrugsvarer. Det må heller ikke glemmes, at der i artikel 43, stk. 2 tales om en afløsning af nationale markedsordninger med en af de i artikel 40, stk. 2 nævnte former for fælles ordning, samt at der i artikel 43, stk. 3 tales om, at de nationale markedsordninger afløses af den i artikel 40, stk. 2 omhandlede fælles ordning, hvorved det kræves, at der ydes tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard. Dette udtrykker tanken, af afbræk skal undgås, og at der som hovedregel skal ske en kontinuerlig udvikling, samtidig med at de nødvendige tilpasninger garanteres. Allerede dette gør det vanskeligt at forsvare den opfattelse, at man fra overgangstidens udløb uden hensyn til, i hvilken grad den fælles politik er realiseret, ikke længere kan påberåbe sig nationale markedsordninger for at udelukke eller indskrænke anvendelsen af de almindelige traktatbestemmelser.

Ved et tilbageblik kan det yderligere erkendes, at gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik var kompliceret og tidsrøvende — hvilket mange forskellige interessemodsætninger sørgede for. En yderligere hindring bragte det kendte Luxembourg-forlig af januar 1966, hvorved princippet om enstemmighed blev indført, medens traktaten — artikel 43 — bestemmer, at Rådets afgørelser kan ske med kvalificeret flertal. Det kan øjensynligt ikke mindst føres tilbage til dette forhold — dvs. til de bekendte besværlige pakkeforhandlinger — at ikke alle områder inden for landbruget kunne behandles endeligt inden den 31. december 1969. På grund af denne situation, som allerede kunne forudses ved udarbejdelsen af traktatbestemmelserne, synes det mig fuldstændigt udelukket at antage, at det har været traktatfædrenes vilje, ved overgangstidens udløb og uafhængigt af, hvorvidt en fælles landbrugspolitik er gennemført, at lade de almindelige traktatbestemmelser finde anvendelse, også når dette alvorligt ville skade de interesser, som beskyttes gennem de nationale markedsordninger. Man kan uden videre forestille sig situationer, hvor blot en eller få medlemsstater havde interesse i, at en national markedsordning afløstes af en fælles. Hvis det var korrekt, at man efter overgangstidens udløb ikke længere uden videre kunne påberåbe sig nationale markedsordninger, så ville det være betydeligt sværere for sådanne medlemsstater at nå deres mål, medens andre medlemsstater, der alene er interesseret i, at de almindelige traktatbestemmelser skal finde anvendelse, simpelthen kunne nå deres mål gennem politisk modstand og ved at lade tiden gå. Man må således, netop fordi man ikke kan gå ud fra, at nogen medlemsstat ville acceptere et sådant resultat, som ville være lig med uoverlagt at prisgive egne væsentlige interesser, nødvendigvis være af den opfattelse, at overgangsperiodens udløb ikke er nogen rigoristisk tidsmæssig grænse for så vidt angår anvendelsen af de almindelige traktatbestemmelser, og at særbestemmelser i nationale markedsordninger tværtimod også kan anvendes efter dette tidspunkt, så længe en fælles markedsordning ikke er indført.

Derfor taler i øvrigt også de følgende to betragtninger, som jeg for fuldstændighedens skyld ikke vil udelade.

Det kunne ikke udelukkes, at der først blev indført fælles markedsordninger kort tid inden overgangsperiodens udløb. Indtil disses ikrafttræden var der behov for en overgangs- og tilspasningstid med særregler for de enkelte medlemsstater. Dette ville ikke have været lovligt, såfremt efter overgangsperiodens udløb alene de almene traktatbestemmelser eller bestemmelserne i de fælles markedsordninger skulle finde anvendelse.

Jeg henviser yderligere til artikel 44, stk. 6, hvorefter der ved overgangsperiodens udløb skal opstilles en fortegnelse over endnu gældende mindstepriser, og hvorefter Rådet fastlægger »den ordning, der skal anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik«. Rådets afgørelse af 20. december 1969 er truffet på dette grundlag, og dens gyldighed er adskillige gange forlænget. Den hjemlede udtrykkeligt bestemte undtagelsesordninger for enkelte medlemsstater (opkrævning af udligningsafgifter, fortsat gyldighed af en mindsteprisordning), fordi det ikke var muligt inden overgangsperiodens udløb at indføre en fælles markedsordning for alle de produkter, som der fandtes en mindsteprisordning for. Heller ikke dette kan let forenes med teorien om, at de almindelige traktatbestemmelser skulle anvendes fra overgangsperiodens udløb, så længe en fælles markedsorganisation ikke var indført.

Vil man imidlertid til trods herfor ikke anerkende den skitserede fortolkning af artiklerne 39-46 samt den opfattelse, at nationale markedsordninger vedvarende kunne have gyldighed efter overgangsperiodens udløb, så kommer man efter min overbevisning i det mindste ikke uden om følgende betragtning.

I afsnit II om landbruget fastholdes forskellige steder princippet om, at de nødvendige tilpasninger skal ske gradvis. Jeg kan blot henvise til artikel 39, stk. 2 eller til artikel 43. Også i artikel 37, stk. 4 findes en sådan regel. Den er for den fælles landbrugspolitik ligefrem et grundlæggende princip: overgange fra en ordning til en anden skal i videst muligt omfang undgås. Jeg mener, at der også bør tages hensyn til denne tanke i den foreliggende sag, efter omstændighederne ved at anvende de grundtanker, der er udtrykt i EØF-traktatens artikler 171 og 174. Dette ville føre til følgende resultat: Forestillingen om, at de almindelige traktatbestemmelser skulle anvendes fra overgangsperiodens udløb, kunne, fordi den først for nylig er udledt i retspraksis, mens indtil da den almindelige opfattelse var er anden, ikke virke straks, man først efter udløbet af en vis fredningstid, som Domstolen kan fastsætte ved en retsskabende afgørelse. Kun således kan efter min opfattelse ubillige ulemper undgås og de gradvise overgange og nødvendige tilpasninger gennemføres.

Hvordan man altså end vurderer situationen, om det sker under henvisning til nationale markedsordningers vedblivende eksistens under påberåbelse af forbeholdet i artikel 37, stk. 4, eller det sker under anvendelse af den sidstnævnte teori, er det inden for rammerne af første spørgsmål nødvendigt at fastholde, at artikel 37, stk. 1 og artikel 95, stk. 1 fra overgangsperiodens udløb ikke kan anvendes uden forbehold på et tilfælde som det foreliggende. Anvendelsen af dem kommer desuden kun på tale, for så vidt dette hverken vil true det statslige handelsmonopols eller den nationale markedsordnings eksistens, eller vil medføre væsentligt påvirkning af vigtige elementer i den nationale ordning.

Andet spørgsmål

Det må for det andet undersøges, om det ved import af italiensk vermouth opkrævede monopoludligningstillæg er i strid med artikel 95, stk. 1 og artikel 37, stk. 1, fordi det er beregnet til at udligne afgiften på lignende indenlandske produkter med monopolforvaltningens udgifter.

Dette spørgsmål vedrører sagsøgerens teori om, at kun ved lov fastsatte, faste indenlandske afgifter kunne komme i betragtning ved den efter traktaten nødvendige sammenligning af afgifter; derimod skulle udgiftsposter, hvor pris- og omkostningsfaktorer (fremstillings- og afsætningsomkostninger) spillede en rolle, som er af generel karakter og ikke gælder ensartet for den indenlandske produktion, holdes ude af betragtning.

I denne sammenhæng vil jeg forud endnu en gang erindre om, at det lignende indenlandske produkt, hvorom hovedsagen handler, er alkohol, som ikke skal afleveres. Den er ikke underkastet den af sagsøgeren anfægtede afgift, fordi den ikke omfattes af monopolet og følgelig ikke behandles, transporteres eller afsættes af monopolet. Den er tværtimod pålagt en variabel afgift, der opkræves med henblik på at sidestille den internt med monopolvarer for at undgå en konkurrencefordel for den alkohol, som er fritaget for afleveringspligten; kun for så vidt kan der tales om monopoltvang for dette produkts vedkommende.

Hvis vi ihukommende denne omstændighed først vender os mod en fortolkning af artikel 95, er det i så henseende først og fremmest vigtigt, at der — hvilket Kommissionen med rette har fremhævet — er tale om en forholdsvis vidt formuleret forskrift. Den omfatter »afgifter af nogen art«, er altså på ingen måde indskrænket til afgifter af ren fiskal karakter. Da det åbenlyst ikke kommer an på formålet, og fordi spiritustillægget sikkert skal anses som en offentlig afgift på grund af, at myndighederne har fastsat de afgørende faktorer (salgspris, grundpris) — helt bortset fra, at det udtrykkeligt i loven er betegnet som en forbrugsskat — ligger det ganske nær for at antage, at også denne afgift, og endog i hele sit omfang, ikke blot for så vidt angår skatteandelen, omfattes af artikel 95.

Det er i hvert fald ikke formålstjenligt i denne sammenhæng at henvise til dommen i sagerne 2 og 3/62 (dom af 14. december 1962, EØF-Kommissionen mod storhertugdømmet Luxembourg og kongeriget Belgien (Samling 1954-1964 s. 539) og at forsøge at retfærdiggøre en anden vurdering ud fra det, der blev udtalt i denne dom. Som bekendt fremhæver den, at artikel 95 ikke hjemler en hvilken som helst udligning af afgifter af økonomisk karakter, navnlig når den skal udvirke en pristilnærmelse. Thi ved monopoludligningsafgiften er der faktisk ikke tale om udligning af den forudgående belastning af et udgangspunkt, som anvendes ved fremstillingen af alkohol, men om udligning af den umiddelbare belastning af det færdige produkt med spiritustillægget. Der kan på den anden side ikke tales om en pristilnærmelse, fordi de udenlandske produktionspriser, som afviger fra de indenlandske, på trods af opkrævningen af monopoludligningsafgiften selvfølgelig kan have virkning fuldt ud.

Man kan vel i grunden lade det stå hen, hvordan artikel 95 og det deri anvendte afgiftsbegreb skal fortolkes. Efter min mening er i tilfælde af en vurdering af monopolafgifter og af en monopoludligningsafgift artikel 37 den eneste relevante målestok, da artikel 37 i forhold til artikel 95 må være en lex specialis. For så vidt angår det korrekte i dette standpunkt henviser jeg til dommen i sag 13/70 (dom af 16. december 1970, Francesco Cinzano & Cia GmbH mod Hauptzollamt Saarbrücken (Recueil 1970, s. 1089). I den nævnte sag var der tale om en importafgift på varer, for hvilke der i indlandet består monopoltvang; vurderingen skete alene i henhold til artikel 37 og dennes forbud mod forskelsbehandling. Det blev i den nævnte dom udtrykkelig fastholdt, at der ikke foreligger forskelsbehandling, når de indførte produkter har samme vilkår som de monopolet underlagte indenlandske produkter. Importafgifter, der stod i sammenhæng med eksistensen af et statsligt monopol, var ikke i strid med artikel 37, når afgiften var af en størrelse, der modsvarede afgiften på indenlandske produkter.

Holder man sig hertil, er det således alene afgørende, at der ikke er nogen forskel i afsætningsvilkårene. Det kommer ifølge artikel 37 ikke an på formålet med en afgift, og der er således intet, der taler imod inden for rammerne af artikel 37 også at tage hensyn til monopolforvaltningens udgifter.

Der kan heller ikke imod dette indvendes, at det forhold, at monopolforvaltningens udgifter er inddraget i sammenligningen af afgifterne, må føre til forskelsbehandling af indførte varer, fordi de allerede i forvejen i eksportlandet har måttet bære fremstillings- og salgsomkostningerne. Dette argument kunne i det højeste være af relevans ved en sammenligning med afgiften på produkter, som omfattes af monopolet, og kun for så vidt der faktisk er tale om fremstillings- og afsætningsomkostninger. Argumentet har derimod ingen betydning for spiritustillægget, som alene har relevans i nærliggende sag, thi den her i betragtning kommende indenlandske alkohol omfattes ikke af monopolet, kommer altså ikke til at nyde godt af monopolydelser ved fremstilling og salg og er ligesom indførte produkter pålagt et afgiftsudligningsbeløb.

I øvrigt må man i denne sammenhæng også anerkende holdbarheden af det af forbundsregeringen anførte argument om, at hvis man fjernede den del af udgifterne, som omfattes af tillægget, fra afgiftssammenligningen, ville dette føre til et for monopolet fuldstændig uantageligt resultat.

Følgen ville nemlig enten være, at indførte produkter, der jo i øvrigt i vidt omfang har lavere fremstillingsomkostninger, ville få en betragtelig konkurrencefordel. Afsætningsmulighederne for monopolprodukter ville således være stærkt forringede, hvilket ville føre til alvorlig indvirkning på — om ikke til en trussel mod — monopolets eksistens, på trods af, at artikel 37 ikke indeholder noget krav om afskaffelse af de statslige handelsmonopoler.

Eller man ville være tvunget til også at fritage indenlandske produkter fra denne del af monopolafgiften, dvs. at finansiere monopolforvaltningsudgifterne over det almindelige budget. Dette, dvs. at lade alle skatteydere deltage i subventioneringen af monopolet, ville ingen kunne betegne som sagligt korrekt. Det er givet mere rimeligt at lægge monopoludgifterne på brugerne af monopolprodukterne. Monopolets selvfinansiering er altså, som forbundsregeringen med rette har påpeget, en væsentlig del af monopolordningen; følgelig må de dermed forbundne virkninger bedømmes i henhold til den ifølge artikel 37 lovlige udligning.

Dermed er i og for sig sagt tilstrækkeligt til, at det andet spørgsmål kan besvares. Det skal dog gøres endnu en bemærkning for så vidt angår det problem, som Kommissionen har opkastet i sit skriftlige indlæg, om der ikke på grund af formålet med monopoludligningstillægget, nemlig i tilfælde af, at det skulle anvendes til at finansiere monopolet og dermed en aktivitet, som kun kommer indenlandske produkter til gode, ikke bør tales om en ifølge traktaten ulovlig afgift med tilsvarende virkninger som told. Herved henviste Kommissionen til dommene i sagerne 77/72 (dom af 19. juni 1973, Carmine Capolongo mod Azienda Agricola Maya, Sml. 1973, s. 611) og 94/74 (dom af 18. juni 1975, Industria Gomma Articoli Vari, EGAV, mod Ente Nazionale per le Cellulosa e per la Carta, ENCC, Sml. 1975, s. 699). I de nævnte domme bliver et beløb bedømt som en afgift med tilsvarende virkning som told, der ligeligt påhviler indenlandske og indførte produkter, men som er beregnet til at finansiere og fremme et offentligretligt organs aktivitet, en aktivitet, som navnlig er til fordel for indenlandske produkter, således at belastningen af indenlandske produkter skal ses som en modydelse for opnåede fordele.

Efter hvad vi har hørt i retssagen, burde det dog være klart, at den nævnte retspraksis ikke passer på det foreliggende tilfælde. For dette er det simpelthen afgørende — Kommissionen ser det åbenbart nu på samme vis — at monopoludligningstillægget ikke tjener til at finansiere monopolet. Monopoludligningstillægget går tværtimod ind i forbundsbudgettet uden nogen bestemt anvendelse. Da på den anden side monopolet på ingen måde subventioneres af forbundsbudgettet, består der således faktisk ingen anledning til i det foreliggende tilfælde at henvise til den nævnte retspraksis og bringe begrebet afgift med tilsvarende virkninger som told ind i billedet.

Tredje spørgsmål

Ifølge tredje spørgsmål skal det dernæst undersøges, om ved anvendelsen af artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1 alene monopoludligningstillægget og monopoludgifterne må sammenlignes, eller om den omstændighed har afgørende betydning, at indførte produkter også ved at belastes med monopoludligningstillægget i deres samlede pris ikke stilles ringere end lignende indenlandske produkter.

Dette spørgsmål er tilsynelande formuleret med henblik på den omstændighed, at udenlandske produkter har væsentligt lavere fremstillingsomkostninger og således til trods for monopoludligningsafgiften i Tyskland, uden videre kan afsættes, ja endog har en prisfordel over for indenlandske produkter.

For så vidt angår dette spørgsmål har alle deltagere i sagen givet udtryk for den opfattelse, at den samlede pris ikke har nogen betydning for de nævnte artikler i traktaten. Denne fortolkning er utvivlsomt også den eneste korrekte.

Artikel 37 taler om at undgå enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår. Dette skal forstås således, at alene de af monopolet betingede afgifter har relevans. Import kan også kun belastes i dette omfang. Derimod omfatter artikel 37 utvivlsomt ikke en prissammenligning, dvs. en pristilpasning, som den praktiseres i mange markedsordninger for landbrugsvarer. Her kunne man i øvrigt passende henvise til dom 2 og 3/62 (dom af 14. december 1962, EØF-Kommissionen mod storhertugdømmet Luxembourg og kongeriget Belgien (Samling 1954-1964, s. 339) og til de der udviklede tanker, hvorefter det på det for denne sag relevante område ikke er muligt at foretage enhver vilkårlig udligning, for eksempel udligningen af økonomiske byrder på indenlandske varer.

Fjerde spørgsmål

Ifølge fjerde spørgsmål skal det til slut endnu undersøges, om det må antages, at der foreligger forskelsbehandling af indført italiensk vermouth på grund af, at der påhviler den et ensartet monopoludligningstillæg, medens de tilsvarende indenlandske produkter i forhold til de af virksomheden fremstillede mængder skal bære monopolforvaltningens udgifter.

Før så vidt angår dette har det under sagen faktisk vist sig, at monopoludligningsafgiften er sammensat af spiritusafgiften og monopolforvaltningens udgifter. På tidspunktet for den omtvistede indførsel beløb det sig til 1266 DM. For tilsvarende indenlandsk spiritus, der ikke er afleveringspligtig, var spiritustillægget under hensyn til tillæg og fradrag i grundprisen for spiritus, som også her er en bindende målestok, trindelt. Følgelig fandtes der sprititustillæg fra et beløb på 929,80 DM indtil 1463 DM, eller snarere, da monopoludligningsbeløbet i henhold til § 79 i spiritusmonopolloven åbenbart danner den øverste grænse, indtil 1266 DM. Det kunne altså være nærliggende at tale om forskelsbehandling, navnlig hvis man forstår forbudet herimod, som at indførte produkter i intet tilfælde må belastes højere end et hvilket som helst lignende indenlandsk produkt.

Jeg finder det imidlertid tvivlsomt, om en sådan betragtning er rimelig. Vi har under sagen også hørt, at fra en bestemt produktionsmængde (332 hl vinspiritus årligt) er spritusafgiften ligeså høj for indenlandske produkter, som monopoludligningsafgiften er for indførte produkter. Dette er tilfældet, fordi brændingskvoterne, der i denne sammenhæng spiller en rolle, åbenbart regelmæssigt overskrides, nemlig for så vidt angår 97 % af den for sagen relevante produktion. Kun ganske ringe mængder af den i indlandet fremstillede spiritus nyder altså godt af en lavere belastning. Dette forhold skal men efter min opfattelse tage i betragtning. Jeg anser det med andre ord for forsvarligt at gå ud fra den normale belastning på indenlandske produkter og bedømme den lovlige belastning af indførte produkter på grundlag heraf. Den omstændighed, at der under visse omstændigheder inden for delstaten sker en nedsættelse af afgiften, skulle man derimod anse som en støtte, der skyldes landsbrugs- og middelstandspolitiske overvejelser. Går man således frem, henfører man altså de få tilfælde med nedsat afgift under støttebestemmelser, vil dette medføre, at de ikke kunne anfægtes, da de åbenbart allerede bestod ved trakta tens ikrafttræden, og da Kommissionen ikke har truffet en beslutning i henhold til artikel 92 ff, hvis en kritik af disse omstændigheder i det hele taget kan komme på tale i medfør af artikel 92 ff, da støtteordningerne ikke gælder for landbruget. Under ingen omstændigheder finder jeg derfor, at man kan forsvare, at al import ligeledes kun må belægges med en tilsvarende nedsat afgift.

Såfremt man ikke skulle følge denne vurdering, er det i alt fald nødvendigt at vende tilbage til de allerede anførte overvejelser om artikel 37, stk. 4 samt om eksistensen af en national markedsordning og nødvendigheden af stadig, for så vidt det er påkrævet, at tillade visse afvigelser fra de almindelige traktatbestemmelser, således at afsætnings- og indkomstgarantierne med differentiering efter producerede mængder kan udfolde deres virkninger, som er væsentlige for den nationale markedsordnings funktion. I så tildfælde må man altså, da en tilsvarende differentieret anvendelse på importprodukter i mangel af pålidelige oplysniger om og kontrol med oprindelse ikke er mulig, overveje, hvilket udslag en absolut ligestilling, dvs. et bortfald af de ovenfor nævnte begunstigelser ville få.

Efter min mening er konsekvenserne — men den afgørende dom påhviler i givet fald selvfølgelig den forelæggende ret — helt klare.

Hvis man gav afkald på monopoludlig-ningstillægget ved import, således som sagsøgeren i hovedsagen ét sted kræver, eller hvis der — dette kræver sagsøgeren et andet sted — på indførte produkter blev opkrævet den laveste indenlandske afgift, dvs. den laveste spiritusafgift overhovedet, så ville der, vel ikke mindst på grund af det i en række medlemsstater gældende lavere prisniveau, for importvarer foreligge en sådan konkurrencefordel, at afsætningen af indenlandsk monopolalkohol ville være alvorligt truet. Man måtte med andre ord regne med en dybtgribende indvirkning på den nationale markedsordning og. det nationale monopol, ja i sidste instans endog med, at monopolet blev afskaffet.

Hvis man imidlertid — hvilket er den anden tænkelige mulighed til at undgå enhver from for forskelsbehandling — indførte normalafgift for mindre indenlandske producenter, hvilket ville være ensbetydende med at acceptere lavere opkøbs- eller salgspriser, ville disse virksomheders højere fremstillingsomkostninger ikke længere være dækket. De ville altså blive tvunget til at opgive produktionen, og dette ville have følger for udnyttelsen af landbrugsprodukter samt for de pågældende producenters indtægtsmuligheder. Forbundsregeringen har efter min opfattelse fremlagt overbevisende tal herfor. Jeg udleder af disse, at omkring 1300 landbrugsbrænderier, 27000 ikkekontrollerede brænderier, som forarbejder frugt af egen avl, samt 200000 frugtmassebrænderier med en produktion på 85000 hl årligt ville blive ramt. For så vidt angår kvæghold — som fodres med affaldet fra alkoholproduktionen — kunne man frygte virkninger for omkring 4000 landbrugsejendomme, ikke mindst i områder, der som grænseområdet til DDR i forvejen hører til de økonomisk svage, og hvor der i de sidste år er skabt et stort antal nye bedrifter med anselig gæld. For dette billedes troværdighed taler i øvrigt også de i den tidligere nævnte henstilling fra Kommissionen af 22. december 1969 anførte fakta. Jeg citerer blot en sætning: »Den unbegrænsede åbning af det tyske marked for produkter fra de øvrige medlemsstater, inden den fælles markedsordning for ethylalkohol af landbrugsoprindelse træder i kraft, kunne … true afsætningen af tysk ethylalkohol fremstillet i landbruget samt konkurrenceevnen for tysk spiritus til drikkebrug og dermed beskræftigelsen og levestandarden for producenterne af de pågældende landbrugsråstoffer.« (Der findes ingen officiel dansk oversættelse af denne tekst).

Man kan altså fastholde, at en streng anvendelse af grundsætningerne i artikel 37, stk. 1 samt 95, stk. 1 på hovedsagens faktum ville have vidtrækkende virkninger for den nationale markedsordning og det statslige handelsmonopol samt fratage den nationale ordning et så væsentligt kendemærke som orienteringen mod mindre og middelstore virksomheder. Dette gør det berettiget at fastslå, at der ikke foreløbig kan gives afkald på den omtalte differentiering, der er en vigtig betanddel af den nationale ordning, og såfremt man virkelig ville tillægge den karakter af forskelsbehandling, vil man i det mindste ikke kunne anfægte den ifølge artikel 37, stk. 1 og i de særlige bestemmelser om landbruget nævnte nødvendige afsvækkelse af forbudet mod forskelsbehandling.

Dermed er efter min mening — det er vel ikke længere nødvendigt at komme ind på yderligere argumenter, støttet på artikel 90, stk. 2 (fiskale monopoler) — sagt tilstrækkeligt om fjerde spørgsmål inden for rammerne af en præjudiciel sag.

5. Herefter foreslår jeg at besvare de af Finanzgericht Rheinland-Pfalz stillede spørgsmål således: a) EØF-traktatens artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1 afføder efter overgangsperiodens udløb rettigheder for borgerne, som kan gøres gældende for de nationale domstole. De nævnte forskrifter har dog ikke uindskrænket gyldighed, for så vidt som artikel 37, stk. 4 finder anvendelse, eller der gælder en national markedsordning, og der ikke gennem en fælles markedsordning ydes tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard. b) Artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1 er ikke til hinder for, at en statslig monopolforvaltnings udgifter tages i betragtning ved en sammenligning mellem de afgifter, der på den ene side påhviler produkter indført fra andre medlemsstater, og på den anden side påhviler lignende indenlandske produkter. c) Ved anvendelsen af artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1 skal der kun foretages en sammenligning af de af statens fastsatte afgifter, der umiddelbart påhviler indførte og indenlandske produkter; det er derimod uden betydning, om den samlede pris for indførte produkter under hensyntagen til importafgifterne ligger over prisniveauet for lignende indenlandske produkter. d) Der foreligger ikke forskelsbehandling i den i artikel 37, stk. 1 og 95, stk. 1 angivne forstand i tilfælde, hvor monopoludligningsafgiften for de indførte produkter er ensartede, medens belastningen for lignende indenlandske produkter opdeles i forhold til de af virksomheden fremstillede mængder. Dette gælder i det mindste, når importafgiften svarer til den indenlandske normale afgift, eller når der med henblik på en national markedsordnings krav ikke kan gives afkald på differentieringen af den indenlandske afgift.

( 1 ) – Oversat fra tysk.