FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 28. oktober 2004 ( )

Sag C-134/03

Viacom Outdoor Srl

mod

Giotto Immobilier SARL

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Giudice di pace di Genova-Voltri (Italien))

»Kommunal afgift på plakatreklame – offentlige virksomheder (artikel 86 EF) – misbrug af en dominerende stilling (artikel 82 EF) – statsstøtte (artikel 87 EF og 88 EF) – fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF og 50 EF) – formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse (artikel 234 EF)«

I – Indledning

1. Denne sag drejer sig om italienske bestemmelser, hvorefter kommuner opkræver kommunale afgifter på reklame, fastsætter bestemte forskrifter for reklame inden for deres geografiske område (bl.a. for antal og beliggenhed for de reklameflader, som er til rådighed), og endvidere selv driver deres egen kommunale reklameopklæbningstjeneste. Sagens kerne er, at kommunerne udøver økonomisk virksomhed på et marked, for hvilket de samtidig selv fastlægger spillereglerne.

2. I denne forbindelse har Guidice di pace di Genova-Voltri (herefter også »den forelæggende ret«) forelagt Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens konkurrenceregler (artikel 82 EF, 86 EF, 87 EF og 88 EF) og regler om fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF). Med sine præjudicielle spørgsmål henvender den forelæggende ret sig for anden gang til Domstolen, efter at denne ved kendelse af 8. oktober 2002 havde fastslået, at (det var åbenbart, at) den første anmodning om præjudiciel afgørelse i den samme sag skulle afvises ( ).

II – Retsforskrifter

A – Fællesskabsretten

3. De fællesskabsretlige rammer i denne sag udgøres af artikel 49 EF, 50 EF, 82 EF, 86 EF, 87 EF og 88 EF.

B – National ret

Indledning

4. Af de indlæg, som er indgivet til Domstolen, fremgår, at reklamering, f.eks. med plakater, i italienske kommuner principielt kan foretages på tre forskellige måder. For det første kan private anbringe deres reklamer på private steder. For det andet har private mulighed for at udnytte offentlige steder (gader eller offentlige bygningers mure) til opsætning af deres (private) reklamer. Og for det tredje kan reklamebudskaber anbringes på kommunale steder, f.eks. på plakatsøjler, som stilles til rådighed af den pågældende kommune; i dette tilfælde kan plakater opklæbes enten af de pågældende private selv eller af kommunens tjeneste (herefter »den kommunale opklæbningstjeneste«).

5. Hver gang skal der betales en kommunal afgift på reklame, men når man benytter den kommunale opklæbningstjeneste, er denne afgift allerede inkluderet i det gebyr, som skal betales for opklæbningstjenesten.

De enkelte nationale bestemmelser

6. Hvad angår italiensk ret, skal der først henvises til decreto legislativo nr. 446 af 15. december 1997 ( ) (herefter »lovdekret nr. 446/97«), hvis artikel 52 giver provinserne og kommunerne beføjelse til ved hjælp af regulativer at fastlægge deres egne indtægter inden for nærmere bestemte grænser.

7. For reklame på offentlige steder gælder derudover Republikkens præsidents decreto legislativo ( ) nr. 507 af 15. november 1993 om revision og harmonisering af den kommunale afgift på reklame og af gebyret for opklæbning af plakater ( ) (herefter »lovdekret nr. 507/93«).

8. Artikel 1 i lovdekret nr. 507/93 bestemmer følgende:

»For reklamering i det fri og for opklæbning af plakater skal der […] betales henholdsvis en afgift og et gebyr til den kommune, på hvis område de foretages.«

9. I artikel 5, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93 bestemmes følgende:

»Udspredning af reklamebudskaber, der foretages ved hjælp af visuelle eller akustiske meddelelser, og som ikke er omfattet af gebyret for opklæbning, på offentlige steder, som offentligheden har adgang til, eller som er synlige fra disse steder, er underlagt den [kommunale] reklameafgift […].«

Ifølge den forelæggende rets oplysninger rammer dette gebyr således ethvert (privat) reklamebudskab, som udbredes inden for den kommune, som gebyret tilflyder.

10. I henhold til artikel 6, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93 er den afgiftspligtige »den, som […] råder over det middel, hvorved reklamebudskabet udsendes«.

11. I henhold til artikel 9, stk. 7, i lovdekret nr. 507/93 kan der ud over den kommunale reklameafgift også opkræves særlige anvendelsesgebyrer samt bestemte vederlag (f.eks. leje), når reklamen opklæbes på offentlige bygninger og lignende.

12. Særlige bestemmelser om den kommunale opklæbningstjeneste, som er obligatorisk i alle kommuner med mere end 3 000 indbyggere, er indeholdt i artikel 18 ff. i lovdekret nr. 507/93. Dettes artikel 18, stk. 1, bestemmer i uddrag:

»Det offentliges opklæbning af plakater skal sikre, at det specifikt er kommunen, der foretager opklæbningen af plakater af et hvilket som helst materiale [på hertil bestemte flader] […]«.

13. Derudover bestemmer artikel 19, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93 følgende:

»For det offentliges opklæbning af plakater hæfter den, der anmoder om den pågældende tjenesteydelse, og den, i hvis interesse tjenesteydelsen udføres, solidarisk for et gebyr, der også omfatter afgiften på reklame, til den kommune, der udfører tjenesteydelsen.«

14. Artikel 3 og artikel 22, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93 forpligter kommunerne til på den ene side – inden for lovens overordnede bestemmelser – at fastlægge afgiftssatserne og de nærmere detaljer for opkrævning af den kommunale reklameafgift og på den anden side at fastsætte bestemmelserne for deres kommunale opklæbningstjeneste. Derudover skal de fastlægge bestemmelser for selve reklameringen, og de kan i denne forbindelse begrænse eller forbyde bestemte former for reklame af hensyn til almenvellet. Dertil kommer også bestemmelser vedrørende omkostninger, forskrifter for tildeling af tilladelser og en generel plan for reklamestederne. Desuden skal de bestemme, i hvilket forhold reklame af henholdsvis ikke erhvervsmæssig og erhvervsmæssig art må opklæbes på offentlige steder, og endvidere, hvor stor en del af reklamefladerne der står til rådighed for privates direkte opklæbning af plakater.

15. I Genova kommune blev der den 21. december 1998 udstedt et kommunalt regulativ til gennemførelse af lovdekret nr. 507/93 (herefter »det kommunale regulativ af 1998«) ( ). Som det fremgår af sagen, indeholder dette regulativ bl.a. krav om tilladelse (artikel 6), sikkerhedsbestemmelser for offentlige gader og veje (artikel 14), begrænsninger på grund af beskyttelse af miljø og fredning (artikel 18 og 19) samt nærmere bestemmelser for opkrævning af den kommunale reklameafgift (artikel 23) og gebyret for at benytte den kommunale opklæbningstjeneste (artikel 29 ff.).

16. Det kommunale regulativ af 1998 blev først ophævet med virkning per 1. januar 2001 og erstattet af en ny ordning fra dette tidspunkt ( ).

III – De faktiske omstændigheder og tvisten i hovedsagen

17. For Giudice di pace di Genova-Voltri føres en retssag mellem selskabet Viacom Outdoor Srl ( ) (herefter »Viacom«), der har hjemsted i Milano (Italien), og selskabet Giotto Immobilier SARL (herefter »Giotto«), der har hjemsted i Menton (Frankrig). Giotto sælger fast ejendom på den franske Côte d’Azur, Viacom udfører tjenesteydelser på reklameområdet for sine kunders regning.

18. Viacom har faktureret Giotto et vederlag for plakatreklame, som selskabet havde udført for Giotto i oktober 2000 i Genova kommune. Som en del af dette vederlag forlanger Viacom også et beløb på 439 385 ITL, dvs. 226,92 EUR, til godtgørelse af sine udlæg til den kommunale reklameafgift, som skulle betales til Genova kommune. Det er kun denne del af vederlaget, som parterne strides om.

19. Sit krav på betaling støtter Viacom på en aftale indgået mellem parterne den 9. september 2000. Ifølge denne aftale skylder Giotto Viacom et vederlag for den gennemførte plakatreklame, som ud over den egentlige pris for tjenesteydelsen også omfatter godtgørelse af »specificerede og dokumenterede afgifter og gebyrer« (på italiensk: »oneri specifici e documentati«).

20. Idet Giotto påstår, at den kommunale reklameafgift er i strid med fællesskabsretten, nægter Giotto imidlertid at godtgøre disse udlæg. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Viacoms sag bør afvises, såfremt det viser sig, at den kommunale reklameafgift er i strid med fællesskabsretten.

IV – Anmodning om præjudiciel afgørelse og sagen ved Domstolen

21. Ved kendelse af 10. marts 2003 har Giudice di pace di Genova-Voltri derfor udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»1) Er den omstændighed, at en offentlig virksomhed (kommune) overdrages forvaltningen af en afgift og af gebyrer som de i sagen omhandlede, og som vedrører et marked, der udgør en væsentlig del af det fælles marked, og hvor den pågældende offentlige virksomhed indtager en dominerende stilling, i strid med:

a) anvendelsen af artikel 86 EF, sammenholdt med artikel 82 EF

b) anvendelsen af artikel 86 EF, sammenholdt med artikel 49 EF?

2) Er tildelingen til den pågældende offentlige virksomhed af provenuet fra den omhandlede afgift og de omhandlede gebyrer i strid med:

a) anvendelsen af artikel 86 EF, sammenholdt med artikel 82 EF

b) anvendelsen af artikel 87 EF og 88 EF, idet der er tale om en ulovlig (ikke anmeldt) og med det fælles marked uforenelig statsstøtte?«

22. I sagen for Domstolen har Viacom og Kommissionen afgivet skriftlige og mundtlige indlæg. Giotto og den italienske regering har kun indgivet skriftlige indlæg. Viacom, Giotto og den italienske regering har derudover indgivet skriftlige svar på spørgsmål fra Domstolen.

V – Stillingtagen

A – Formaliteten vedrørende de præjudicielle spørgsmål

23. Kendelsen i sagen Viacom I ( ), hvorved den forelæggende rets første anmodning om præjudiciel afgørelse blev afvist (på et åbenbart grundlag), er ikke til hinder for, at Domstolen på ny kan behandle en anmodning fra Giudice di pace di Genova-Voltri i sagen. Ifølge retspraksis er nemlig den retskraft, der knytter sig til en dom (eller kendelse) afsagt i en præjudiciel sag, ikke til hinder for, at den nationale ret, som dommen (eller kendelsen) er rettet til, kan finde det nødvendigt på ny at indbringe en sag for Domstolen, inden der træffes afgørelse i hovedsagen ( ). Men det skal dog afklares, hvorvidt de nu forelagte præjudicielle spørgsmål skal afvises eller ikke.

24. I overensstemmelse med fast retspraksis tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og om de spørgsmål, den forelægger Domstolen, er relevante. Når de præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom ( ). Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det er åbenbart, at den ønskede fortolkning af eller vurdering af gyldigheden af en bestemmelse i fællesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske eller retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en relevant besvarelse af de stillede spørgsmål ( ).

25. Tvivl om formaliteten vedrørende denne sags præjudicielle spørgsmål er der på to områder: for det første med hensyn til spørgsmålenes relevans for afgørelsen i hovedsagen, for det andet med hensyn til fremlæggelsen af hovedsagens faktiske og retlige sammenhæng.

1. De præjudicielle spørgsmåls relevans for afgørelsen i hovedsagen

26. I dette tilfælde er der i det væsentlige to problemer vedrørende de præjudicielle spørgsmåls relevans for afgørelsen i hovedsagen.

27. For det første har Kommissionen stillet det spørgsmål, hvorvidt afgørelsen af tvisten i hovedsagen overhovedet kan være afhængig af en bedømmelse af hele det system, som ligger til grund for lovdekret nr. 507/93. Efter Kommissionens mening burde alene de elementer i den italienske ordning, som konkret har med den kommunale reklameafgift at gøre, være genstand for denne præjudicielle sag.

28. Det kan i forbindelse med retten til fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF) ganske vist være tilstrækkeligt kun at koncentrere sig om følgerne af den kommunale reklameafgift som sådan for den grænseoverskridende handel. Men et relevant svar fra Domstolen vedrørende konkurrencereglerne (artikel 82 EF, 87 EF og 88 EF) forudsætter dog en mere omfattende samlet betragtning af alle de forhold, hvorunder reklamebudskaber udbredes i italienske kommuner. Kun da kan man nemlig på en meningsfuld måde undersøge, hvorvidt kommunerne måske misbruger en eventuelt eksisterende dominerende stilling på markedet, når de både agerer som virksomhed og som lovgiver på plakatreklameområdet. Kun da kan man også undersøge, hvorvidt der er tale om forbudt statsstøtte i henhold til artikel 87 EF, når indtægterne fra den kommunale reklameafgift overføres til territoriale offentlige enheder, som samtidig selv udøver økonomisk virksomhed inden for plakatreklameområdet.

29. For det andet må de præjudicielle spørgsmål anses for ikke at være relevante, såfremt Giotto under alle omstændigheder i henhold til aftale er forpligtet til at godtgøre udlægget til den kommunale reklameafgift, dvs. uafhængigt af denne afgifts retmæssighed eller retsstridighed. For så ville afgørelsen af tvisten i hovedsagen ikke bero på, hvorvidt denne afgift er forenelig med fællesskabsretten.

30. Hvorvidt Giottos forpligtelse skal udlægges således, er alene et spørgsmål om fortolkning af aftalen af 9. september 2000 ( ) samt af den nationale lovgivning, som anvendes herpå, og henhører således alene under den nationale rets kompetence, ikke under Domstolens ( ).

31. I sin forelæggelseskendelse tager Giudice di pace klart stilling til dette problem. Som understreget af Giudice di pace ville sagsøgerens påstande være ubegrundede, såfremt den kommunale reklameafgift er retsstridig, og som følge heraf ville sagen skulle afvises ( ). Domstolen for sit vedkommende kan ikke antage noget andet.

32. På denne baggrund kan det i det foreliggende tilfælde ikke konstateres, at de præjudicielle spørgsmål ikke skulle være relevante. Tværtimod er der en sammenhæng mellem dem og realiteten i hovedsagen og dennes genstand, og det problem, den forelæggende ret skildrer, er heller ikke af ren hypotetisk karakter.

33. Afslutningsvist skal nævnes, at denne sag heller ikke kan afvises under henvisning til, at der foreligger en konstrueret (fiktiv) retssag.

34. Så vidt jeg kan se, har Domstolen i det hele taget kun en eneste gang afvist en anmodning om præjudiciel afgørelse, fordi denne var baseret på en konstrueret retssag. Men dengang viste sagen ved Domstolen, at parterne i en »kunstig konstruktion« havde indsat en bestemt klausul i deres aftale, for på denne måde at foranledige den nationale ret til at udtale sig om et bestemt retligt spørgsmål ( ).

35. I denne sag er der ikke tilstrækkelige holdepunkter til at antage noget sådant. Især medfører ifølge retspraksis den omstændighed, at der er enighed mellem parterne om fortolkning af fællesskabsretten, altså om det resultat, som begge parter søger opnået i den præjudicielle sag, ikke, at sagen mister sin reelle karakter ( ). Men såfremt det ikke åbenbart fremgår af de af den forelæggende ret anførte faktiske forhold, at der i virkeligheden er tale om en fiktiv tvist, kan de præjudicielle spørgsmål – hvad det angår – antages til realitetsforhandling ( ).

2. Beskrivelse af den faktiske og retlige sammenhæng

36. Det følger endvidere af fast retspraksis, at det for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som er relevant for den nationale ret, er påkrævet, at forelæggelseskendelsen giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål ( ). Især inden for konkurrenceområdet, som ikke sjældent er kendetegnet ved en høj grad af kompleksitet, er en præcis beskrivelse af den faktiske og retlige sammenhæng påkrævet ( ). Denne beskrivelse skal ikke mindst også give medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen ( ). I denne forbindelse skal det tages i betragtning, at det kun er anmodningen om præjudiciel afgørelse, der meddeles de pågældende parter i sagen ( ).

a) Den retlige sammenhæng

37. Hvad angår den retlige sammenhæng for anmodningen om præjudiciel afgørelse, henviser den forelæggende ret til lovdekret nr. 507/93 og forklarer, om end kortfattet, dets væsentlige indhold. Ordlyden af dette dekret samt af lovdekret nr. 446/97 er vedlagt som bilag til forelæggelseskendelsen. Især afgives her de påkrævede oplysninger om den kommunale reklameafgift ( ), og forskellene mellem denne og det gebyr, som skal betales ved anvendelse af den kommunale opklæbningstjeneste, forklares. Derudover nævnes, på hvilke punker kommunerne er berettiget til at vedtage gennemførelsesbestemmelser (f.eks. krav til tilladelser, begrænsninger for reklame af hensyn til almenvellet, fastlæggelse af de flader, hvor der må anbringes plakater, bestemmelser om den kommunale opklæbningstjeneste). Dermed giver forelæggelseskendelsen og hovedsagens akter tilstrækkelig indsigt i de nationalt gældende italienske bestemmelser og i de forhold, som er nødvendige for at forstå disse italienske bestemmelser.

38. Anderledes forholder det sig med de gennemførelsesbestemmelser, som anvendes på kommunalt niveau. I deres skriftlige svar på et spørgsmål fra Domstolen har Viacom og Giotto overensstemmende meddelt, at det i det relevante år 2000 var det kommunale regulativ af 1998, som blev anvendt i Genova ( ). Den forelæggende ret henviser derimod i sin forelæggelseskendelse til to nyere beslutninger vedtaget af Genova kommune, hvorved det kommunale regulativ af 1998 blev erstattet ( ). Da disse nyere beslutninger dog først blev vedtaget af kommunalrådet den 26. marts 2001 og først trådte i kraft fra 1. januar 2001, fremgår det ikke, hvordan de kan have betydning for denne sag, som vedrører år 2000 ( ). I forelæggelseskendelsen er der ikke nærmere forklaringer på dette.

39. Uagtet denne mangel med hensyn til Genova kommunes gennemførelsesbestemmelser kan beskrivelsen af den retlige sammenhæng dog anses for at være tilstrækkelig med henblik på denne præjudicielle sag. De pågældende kommunale regulativer har nemlig udelukkende til formål nærmere at udfylde en retlig ramme, hvis væsentlige elementer allerede er fastlagt på nationalt plan ved lovdekret nr. 507/03. Disse elementer er beskrevet og sammenfattet tilstrækkeligt klart i forelæggelseskendelsen ( ).

b) De faktiske omstændigheder

40. Hvad beskrivelsen af de faktiske omstændigheder angår, bør der ved vurderingen af denne sondres mellem de forskellige krav, der er, på den ene side i forbindelse med retten til fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF) og på den anden side i forbindelse med konkurrencereglerne (artikel 82 EF, 86 EF, 87 EF og 88 EF).

41. Med henblik på besvarelsen af første spørgsmål, litra b), vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser indeholder forelæggelseskendelsen en kort, men tilstrækkelig beskrivelse af de væsentlige elementer i sagen. Det centrale og væsentlige, som man kan udlede heraf, er, at en italiensk virksomhed i Genova i år 2000 udførte en tjenesteydelse inden for plakatreklameområdet for en fransk virksomhed, og at den skulle betale en kommunal afgift i den forbindelse.

42. Imidlertid opstår der tvivl med hensyn til traktatens konkurrenceregler (artikel 82 EF, 86 EF, 87 EF og 88 EF). Domstolen bør ganske vist netop på dette område ikke stille alt for strenge krav til de nationale dommeres udarbejdelse af forelæggelseskendelser for ikke at gøre det praktisk umuligt for disse dommere at fremsætte en sådan anmodning om præjudiciel afgørelse. Betydningen af samarbejdet mellem dommerne ved de nationale domstole og Domstolen er derfor snarere øget end mindsket, efter at forordning (EF) nr. 1/2003 ( ) er trådt i kraft. Samtidig kræver et sådant samarbejde dog også af de nationale domstole, at de affatter deres forelæggelseskendelser inden for konkurrenceområdet med særlig omhu.

43. I det foreliggende tilfælde er der ganske væsentlige mangler ved forelæggelseskendelsen med hensyn til grundlæggende information om sagen, hvilket Domstolen i øvrigt gjorde opmærksom på allerede i Viacom I-sagen ( ).

44. Således burde forelæggelseskendelsen, for at sætte Domstolen i stand til at give et relevant svar på de konkurrenceretlige spørgsmål, indeholde tilstrækkelige informationer til, at der kan foretages en afgrænsning af det relevante marked for så vidt angår produkter og geografisk område – hvilket er udgangspunktet for enhver konkurrenceretlig vurdering – samt især til, at der kan foretages en beregning af markedsandele. Oplysningerne i forelæggelseskendelsen giver imidlertid, hverken hvad angår produkter, eller hvad angår geografisk område, et entydigt billede af det tilgrundliggende forhold.

45. Det produktmæssigt relevante marked beskrives ganske vist trods alt ganske kort: Det drejer sig om »tjenesteydelser, hvorved plakater opklæbes (reklameflader stilles til rådighed), og disse tjenesteydelser udføres af kommunerne på kommunale steder og af private virksomheder på offentlige eller private steder«; de private tjenesteydelser og de kommunale tjenesteydelser »kan [helt] substitueres«. Dog kommer man ikke nærmere ind på, hvorvidt den slags reklame, som udbredes ved hjælp af private virksomheder, og den slags, som udbredes ved hjælp af den kommunale opklæbningstjeneste, og dermed i sidste ende også de pågældende kunder, i virkeligheden kan sammenlignes. Såfremt nemlig den kommunale opklæbningstjeneste først og fremmest står til rådighed for offentlige opslag, meddelelser fra foreninger og sociale enheder ( ), medens virksomheder, f.eks. Giotto, til deres reklamebudskaber for det meste gør brug af tjenesteydelser fra private udbydere som Viacom, ville dette tale for en afgrænsning af forskellige markeder for så vidt angår produkterne.

46. Hvad angår afgrænsning af det geografiske område, meddeles i forelæggelseskendelsen blot, at man som geografisk relevant marked betragter »hele kommunens område«, fordi det er der, konkurrencen mellem kommunerne og plakatvirksomhederne finder sted. Derimod mangler der oplysninger om, hvorvidt – hvilket kan forventes – de retlige rammebetingelser i andre italienske kommuner er sammenlignelige med Genovas, hvorvidt servicevirksomheder inden for plakatreklamebranchen som Viacom regelmæssigt arbejder i flere kommuner eller kun i Genova, samt hvorvidt deres kunders reklamekampagner for det meste kun dækker enkelte kommuner eller har regional eller overregional karakter ( ). F.eks. synes det på ingen måde utænkeligt, at reklamer som Giottos for fast ejendom på Côte d’Azur udbredes overregionalt og ikke kun er begrænset til Genova kommunes område.

47. En præcis forståelse af de præjudicielle spørgsmål ville derudover forudsætte, at forelæggelseskendelsen i det mindste indeholdt en antydning af antallet af tjenesteydere og af deres position på det relevante marked, herunder især deres omtrentlige markedsandel, og det gælder også for kommunerne, for så vidt som kommunerne deltager i markedet. Ligeledes ville det være nødvendigt at få i det mindste summariske informationer om antal og størrelse for de kunder, som afgiver ordrer på plakatreklamer. Begge elementer mangler i Giudice di pace di Genova-Voltris anmodning om præjudiciel afgørelse. Derfor kan man ikke med tilstrækkelig sikkerhed afgøre, hvorvidt man med faktiske omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, overhovedet kan gå ud fra, at den kommunale opklæbningstjeneste indtager en dominerende stilling på markedet (artikel 82 EF) ( ).

48. Giudice di pace beskriver heller ikke nærmere, hvordan italienske kommuner kan misbruge en eventuel dominerende stilling på plakatreklamemarkedet. Giudice di pace nævner kun, at »det er fuldkomment klart, at de omtvistede bestemmelser har bragt kommunerne i en situation, som uundgåeligt har medført, at de påvirker markedet, som det passer dem, og derved handler i strid med artikel 82 EF«.

49. Derudover fremgår det ikke af anmodningen om præjudiciel afgørelse, om og hvorvidt den italienske bestemmelse kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Disse oplysninger er nødvendige for forståelsen og besvarelsen af de spørgsmål, som vedrører artikel 82 EF og 87 EF. På grundlag af den forelæggende rets fremstilling kan man især ikke se, hvorvidt den italienske ordning hindrer eller gør det mindre tiltrækkende for udenlandske tjenesteydere at gå ind på det italienske marked eller for udenlandske kunder at gøre brug af italienske private udbyderes tjenesteydelser.

50. Endeligt fremgår det heller ikke af forelæggelseskendelsen, hvordan de italienske kommuner, navnlig Genova kommune, mere detaljeret organiserer sin kommunale opklæbningstjeneste ( ). Er der tale om en retligt selvstændiggjort kommunal virksomhed med status som selvstændig juridisk person eller om en tjenestegren under kommunalforvaltningen uden nævneværdig selvstændighed? Opstilles der et separat budget for den kommunale opklæbningstjeneste, eller finansieres denne over det almindelige kommunale budget? ( ) Tilfalder indtægterne fra den kommunale reklameafgift og fra gebyret for at benytte den kommunale opklæbningstjeneste udelukkende denne opklæbningstjeneste, eller overføres de uden særlig øremærkning til det almindelige kommunale budget? Pålidelige svar på disse spørgsmål er af afgørende betydning for, hvordan de præjudicielle spørgsmål vedrørende artikel 86 EF samt 87 EF og 88 EF skal forstås og besvares.

3. Mellemresultat

51. På grund af den utilstrækkelige beskrivelse af de faktiske rammer, som de konkurrenceretlige præjudicielle spørgsmål indgår i, kan første spørgsmål, litra a), og andet spørgsmål i anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke antages til realitetsforhandling. Derimod kan første spørgsmål, litra b), antages til realitetsforhandling.

B – Realiteten vedrørende de præjudicielle spørgsmål

52. I det følgende behandles primært de retlige problemer i forbindelse med fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF og 50 EF) (første spørgsmål, litra b)). I tilfælde af, at Domstolen derudover også antager de spørgsmål til realitetsforhandling, som vedrører traktatens konkurrenceregler, tages der subsidiært stilling til første spørgsmål, litra a), og til andet spørgsmål.

1. Første spørgsmål, litra b): Fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF og 50 EF)

53. Med første spørgsmål, litra b), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF) er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der opkræves en kommunal reklameafgift for reklamering med plakater på offentlige steder, og denne afgift tilfalder kommunerne, som selv driver en kommunal opklæbningstjeneste.

54. På forhånd gøres opmærksom på, at det i forbindelse med fri udveksling af tjenesteydelser ikke gør nogen forskel, af hvilken instans og til hvis fordel en indirekte skat opkræves. At den kommunale reklameafgift opkræves af de italienske kommuner, som samtidig også driver en kommunal opklæbningstjeneste, er således måske relevant i forbindelse med traktatens konkurrenceregler, men ikke i forbindelse med den frie udveksling af tjenesteydelser.

55. Den frie udveksling af tjenesteydelser omfatter både tjenesteydere og modtagere af tjenesteydelser ( ). Et firma som Giotto, som mod et vederlag får udført plakatreklamering i en anden medlemsstat ved hjælp af en virksomhed som Viacom med hjemsted i denne medlemsstat, benytter sig af en tjenesteydelse i artikel 49 EF og 50 EF’s forstand ( ).

a) Forbud mod forskelsbehandling

56. Artikel 49 EF indeholder en særlig form for det generelle forbud mod forskelsbehandling ( ). Påvirker en afgift – uberettiget – grænseoverskridende forhold i højere grad end rent nationale forhold ( ), er der ingen tvivl om, at der alene af denne grund foreligger en krænkelse af den frie bevægelighed for tjenesteydelser.

57. I nærværende sag fremgår det dog ikke, at den kommunale reklameafgift ville kunne medføre en – om end kun indirekte – forskelsbehandling af grænseoverskridende tjenesteydelser. Den kommunale reklameafgift skal betales for plakatreklamering, uanset om denne gennemføres for indenlandske eller udenlandske kunders regning eller af indenlandske eller udenlandske udbydere. Derudover opkræves den ikke kun af de tjenesteydelser, som private udfører, men i samme størrelsesorden af eventuelle tjenesteydelser, som udbydes af kommunerne selv gennem deres kommunale opklæbningstjeneste ( ). Dermed fremstår den kommunale reklameafgift som en del af et generelt internt afgiftssystem, som anvendes efter objektive, ikke-diskriminerende kriterier, og som heller ikke har forskellige følger for henholdsvis indenlandske og grænseoverskridende aktiviteter ( ).

b) Forbud mod restriktioner

58. Derudover kræves der endda ifølge selve ordlyden af artikel 49 EF ophævelse af enhver restriktion for udveksling af tjenesteydelser – også selv om denne restriktion gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater – der kan være til hinder for, indebære yderligere ulemper for eller gøre det mindre attraktivt for en virksomhed at præstere eller modtage grænseoverskridende tjenesteydelser ( ).

59. Pålægges en tjenesteyder eller en modtager af en tjenesteydelse en afgift, drejer det sig i hvert fald utvivlsomt om en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, når denne finansielle belastning opstår som en del af nogle specifikke foranstaltninger, som tjenesteyderen eller modtageren af tjenesteydelsen er underlagt (f.eks. afgiftspligtige statslige kontroller, afgiftspligtige godkendelsesprocedurer, men også påtvungen afgiftspligtig benyttelse af bestemte anlæg eller ydelser, eksempelvis i havne) ( ). En sådan afgift forstærker nemlig effekten af foranstaltninger, som kan være til hinder for, indebære yderligere ulemper for eller gøre det mindre attraktivt at præstere eller modtage tjenesteydelser.

60. Hvorvidt derimod belastningen med en afgift, som kan anvendes uden at der sker en forskelsbehandling, eksempelvis en indirekte afgift, også i sig selv kan medføre en restriktion, giver den hidtidige domspraksis ikke noget entydigt svar på ( ). Der er to tænkelige løsninger:

i) Begrundelsesløsningen: En ikke-diskriminerende indenlandsk afgift kan udgøre en restriktion og skal undersøges med henblik på, om den er begrundet.

61. Det er uomtvisteligt, at selv en simpel belastning med en afgift fordyrer en økonomisk aktivitet og dermed kan gøre denne mindre attraktiv. Dommen i De Coster-sagen kan i hvert tilfælde fortolkes således, at en indenlandsk afgift skal undersøges på samme måde, som restriktioner normalt skal ( ).

62. Betragter man sagen fra denne synsvinkel, og betragter man nationale afgifter som restriktioner for de grundlæggende friheder, ville i sidste ende alle afgifter, uanset art, skulle undersøges i henhold til fællesskabsretten; medlemsstaterne ville så potentielt i hvert enkelt tilfælde være forpligtet til at godtgøre, at deres afgifter er begrundede i tvingende almene hensyn, dvs. at de er egnede og nødvendige, samt at de står i rimeligt forhold til de tilstræbte mål. Men i så tilfælde ville man også skulle tage hensyn til, at tilvejebringelse af budgetmidler er en tvingende forudsætning for statens virke, at dette derfor principielt er et legitimt formål, og at opkrævning af skatter – også af den grund – faktisk forudsættes mange steder i EF-traktaten (jf. eksempelvis artikel 90 EF, 93 EF og artikel 175, stk. 2, første led, EF). Medlemsstaterne skulle indrømmes et stort spillerum for deres skøn med hensyn til deres generelle budgetpolitiske beslutninger ( ) samt til arten og udformningen af deres afgifter. Det vil ikke kunne være Domstolens opgave at sætte spørgsmålstegn ved medlemsstaternes budgetpolitiske beslutninger.

63. Men der ville være tale om en ulovlig restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i forbindelse med en ikke-diskriminerende afgift, hvis denne afgift havde en prohibitiv virkning, altså hvis den i sit væsen svarede til et forbud mod at gennemføre den pågældende aktivitet.

ii) Begrebsløsningen: En ikke-diskriminerende indenlandsk afgift er på forhånd undtaget fra den grundlæggende friheds anvendelsesområde.

64. Domstolen har imidlertid for nylig i et tilfælde – i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 39 EF) – valgt en anden tilgang. Pålæggelse af en ikke-diskriminerende indenlandsk afgift blev ikke underkastet en undersøgelse af, hvorvidt det var begrundet i tvingende almene hensyn, som det ellers har været sædvane ved restriktioner; tværtimod tyder den formulering, der er valgt i dommen i Weigel-sagen ( ), på, at en sådan pålæggelse af en afgift helt skal være undtaget fra den grundlæggende friheds anvendelsesområde:

»Traktaten garanterer imidlertid ikke en arbejdstager, at overflytningen af hans virksomhed til en anden medlemsstat end den, hvor han indtil da havde bopæl, har neutrale virkninger med hensyn til afgifter. På grund af forskellene i medlemsstaternes lovgivninger på dette område kan en sådan overflytning alt efter omstændighederne være mere eller mindre fordelagtig eller ufordelagtig for arbejdstageren for så vidt angår indirekte afgifter. Det følger heraf, at den omstændighed, at den pågældende arbejdstager eventuelt stilles ringere i forhold til den situation, hvorunder han forud for overflytningen udøvede sin virksomhed, ikke er i strid med artikel 39 EF, […]« ( ).

65. For denne løsning taler, at restriktioner for de grundlæggende friheder ifølge den klassiske opfattelse er kendetegnet ved, at de principielt er forbudt og kun i undtagelsestilfælde kan begrundes – eksempelvis i tvingende almene hensyn. På den anden side er det, som allerede nævnt, ligefrem en forudsætning i en række bestemmelser i traktaten, at medlemsstater i medfør af deres fiskale suverænitet opkræver indirekte afgifter (jf. eksempelvis artikel 90 EF, 93 EF og artikel 175, stk. 2, første led, EF), og dette forekommer på ingen måde kun i snævert fortolkede særtilfælde. Fælles for disse bestemmelser er altså den antagelse, at opkrævning af afgifter, som er en del af et generelt internt afgiftssystem, som anvendes efter objektive, ikke-diskriminerende kriterier, og som heller ikke har forskellige følger for henholdsvis indenlandske og grænseoverskridende aktiviteter, ikke er forbudt, men principielt er tilladt og ikke skal begrundes i hvert enkelt tilfælde; forskelle mellem medlemsstaternes indirekte beskatning accepteres og kan eventuelt udryddes ved hjælp af harmonisering, for så vidt som dette er nødvendigt for, at det indre marked kan fungere (artikel 93 EF).

iii) Anvendelse på denne sag: den kommunale reklameafgift

66. Hvad angår den her omtvistede kommunale reklameafgift, fører begge løsningsveje til det samme resultat:

Følger man begrebsløsningen, falder en indirekte afgift, som er en del af et generelt internt afgiftssystem, som anvendes efter objektive, ikke-diskriminerende kriterier, og som heller ikke har forskellige følger for henholdsvis indenlandske og grænseoverskridende aktiviteter, slet ikke under artikel 49 EF’s anvendelsesområde. Ifølge de oplysninger, der er til rådighed, opfylder den kommunale reklameafgift disse kriterier ( ).

Følger man derimod begrundelsesløsningen, ville den kommunale reklameafgift ganske vist udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, men den ville samtidig uden mindste problem kunne begrundes: Ifølge samtlige foreliggende informationer har denne – beløbsmæssigt ringe – afgift ikke nogen prohibitiv virkning, og det fremgår heller ikke, hvorvidt den nationale og den lokale lovgiver ved fastlæggelsen af afgiften måske havde overskredet sit vide skøn i forbindelse med budgetpolitiske beslutninger ( ).

67. Sammenfattende forholder det sig derfor som følger: Fremstår opkrævningen af en indirekte afgift som den kommunale reklameafgift i Italien som en del af et generelt internt afgiftssystem, sker den efter objektive, ikke-diskriminerende kriterier, og har den ikke forskellige følger for henholdsvis indenlandske og grænseoverskridende aktiviteter, er den ikke i strid med artikel 49 EF.

2. Forbud mod misbrug af en dominerende stilling på markedet (artikel 82 EF, sammenholdt med artikel 86 EF)

68. Vedrørende artikel 82 EF, sammenholdt med artikel 86 EF, stiller den forelæggende ret i alt to spørgsmål, som subsidiært ( ) besvares i det følgende: Første spørgsmål, litra a), vedrører kommunens beføjelse til at fastsætte og opkræve kommunale afgifter, medens andet spørgsmål, litra a), vedrører tildelingen af provenuet fra disse afgifter til kommunen. Kernen i begge spørgsmål er, hvorvidt der foreligger en konkurrenceforvridning til fordel for den kommunale opklæbningstjeneste og til ulempe for private udbydere.

a) Vedrørende første spørgsmål, litra a): kombinationen lovgivningsmæssige beføjelser og økonomisk virksomhed (artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF)

69. Med sit første spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF, er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kommuner, som selv driver en kommunal opklæbningstjeneste, samtidig kan få overdraget at fastsætte og opkræve (»forvalte«) afgifter som den kommunale reklameafgift og gebyret for den kommunale opklæbningstjeneste.

70. Såfremt man først udelukkende vurderer denne beføjelse til at fastsætte og opkræve bestemte kommunale afgifter, som kommunerne har, på grundlag af Fællesskabets konkurrenceregler, kommer man til følgende resultat:

71. Det er en grundlæggende forudsætning for at anvende artikel 82 EF (eventuelt sammenholdt med artikel 86, stk. 1, EF og artikel 10 EF), at en kommunal instans i forbindelse med fastsættelse og opkrævning af sådanne afgifter kan betragtes som en virksomhed. Begrebet virksomhed inden for konkurrenceretten skal forstås på grundlag af virksomhedens funktion og omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde ( ).

72. Økonomisk virksomhed (udøvet »som en virksomhed«) består i at udbyde varer eller tjenesteydelser på markedet; der skal sondres mellem dette og offentlig virksomhed udøvet »som en offentlig myndighed«. Udslagsgivende for denne sondring er arten af den udøvede virksomhed. I denne forbindelse er det nødvendigt i hvert enkelt tilfælde at foretage en undersøgelse af den udøvede virksomhed for at afgøre, hvilken af de nævnte kategorier den falder ind under ( ).

73. Fastsættelse og opkrævning af afgifter er, vurderet ud fra arten af den udøvede virksomhed, ikke udøvelse af økonomisk virksomhed, men af offentlig myndighed. Afgifter som den kommunale reklameafgift er netop ikke nogen modydelse for at gøre brug af konkrete tjenesteydelser, som er gængse på markedet, de har tværtimod til formål generelt at finansiere territoriale offentlige enheder ( ); et muligt underordnet formål med afgiften kan være, at den skal udgøre en kompensation for, at offentlige steder benyttes til privates reklamer ( ), men et sådant underordnet formål ændrer intet ved, at afgiften har karakter af en skat, og det gør ikke denne indtægt til for eksempel en modydelse for en tjenesteydelse. Den karakter af offentlig virksomhed, som afgiftsopkrævningen har, medfører, at konkurrencereglerne i denne henseende ikke finder anvendelse på de pågældende kommuner ( ).

74. Hvad angår det gebyr, som skal betales for at benytte den kommunale opklæbningstjeneste, skal der sondres mellem dets to bestanddele.

For det første er der en afgiftsdel i dette gebyr, idet det omfatter den kommunale reklameafgift (artikel 19, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93); for så vidt erlægges den kommunale reklameafgift altså blot via gebyret, og for fastsættelse og opkrævning af dette gebyr må der derfor gælde det samme som for fastsættelse og opkrævning af selve afgiften: Kommunerne udøver offentlig myndighed, ikke økonomisk virksomhed.

For det andet omfatter dette gebyr imidlertid også en del, som går ud over den kommunale reklameafgift, og som har til formål at være et vederlag for den kommunale opklæbningstjenestes ydelse (vederlagsdelen); for så vidt fastsætter kommunerne modydelsen for en tjenesteydelse udført af deres kommunale opklæbningstjeneste ( ), og de agerer således som en virksomhed på markedet, dvs. de udøver økonomisk virksomhed ( ).

75. Som følge heraf udøver henholdsvis en kommune og en kommunal tjenestegren kun økonomisk virksomhed og kan også højst opfattes som en virksomhed i Fællesskabets konkurrencereglers forstand, for så vidt som den fastsætter gebyrets vederlagsdel i henhold til artikel 19, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93, dvs. den del af gebyret, som dækker tjenesteydelsen udført af kommunens opklæbningstjeneste.

76. Misbrug i henhold til artikel 82 EF, sammenholdt med artikel 86, stk. 1, EF, ville der nu højst være tale om, såfremt en kommune – under forudsætning af, at dens opklæbningstjeneste har en dominerende stilling på markedet – i strid med konkurrencereglerne fastsatte gebyrets vederlagsdel i henhold til artikel 19, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93 alt for højt eller alt for lavt ( ). Til at konstatere et sådant misbrug, som kun kan konstateres ved en omfattende undersøgelse af samtlige omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, er der dog i det foreliggende tilfælde ikke tilstrækkelige oplysninger ( ).

77. Men alene den omstændighed, at kommunen har kompetence til at fastsætte og opkræve den kommunale reklameafgift – bortset fra det allerede diskuterede forhold, at kommunen ikke er en økonomisk virksomhed – giver ikke på forhånd anledning til bekymring over, at kommunen kunne udøve misbrug i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i 82 EF, sammenholdt med artikel 86, stk. 1, EF. Denne afgift er – uafhængigt af dens udformning og størrelse – konkurrenceneutral, for den opkræves både, når man gør brug af private udbyderes ydelser, og når man gør brug af den kommunale opklæbningstjeneste (også i sidstnævnte tilfælde er afgiften som bekendt indeholdt i gebyret i henhold til artikel 19, stk. 1, i lovdekret nr. 507/93) ( ).

78. Viacom og Giotto påtaler, at de italienske kommuner ud over at fastsætte og opkræve afgifter også udøver anden offentlig myndighed, ved hjælp af hvilken de fastlægger regler for udbredelse af reklamebudskaber på deres eget område og dermed kunne påvirke markedet til fordel for deres egne kommunale opklæbningstjenester, eksempelvis ved at bestemme placeringen og størrelsen af de til rådighed stående reklameflader, samt ved at indføre bestemte begrænsninger for reklamen af hensyn til almenvellet ( ). Deres indvending går i det væsentlige ud på, at kommunerne udøver økonomisk virksomhed (via deres opklæbningstjeneste) på et marked, som de selv bestemmer spillereglerne for (ved at udøve deres offentlige myndighed) ( ). Denne interessekonflikt er efter deres opfattelse et indicium for, at der foreligger et forbudt misbrug af en dominerende stilling på markedet ( ).

79. I denne forbindelse gælder dog først det, som blev fremført om den kommunale reklameafgift, analogt: Når en kommune fastlægger reglerne for udbredelse af reklamebudskaber, f.eks. ved at forbyde eller begrænse bestemte former for reklame af hensyn til almenvellet, og derudover bestemmer, hvilke plakatflader, der kan benyttes til reklamen, handler denne kommune ikke som en virksomhed, men den varetager offentlige opgaver. Konkurrencereglerne kan derfor, hvad det angår, ikke automatisk anvendes på den.

80. Derudover er det i overensstemmelse med almenvellets legitime behov, når kommuner fastlægger regler for udbredelse af reklamebudskaber. Således kan det for eksempel af byplanlægningsmæssige hensyn være påkrævet at forbyde reklame på bestemte steder i kommunen, at begrænse de til rådighed værende reklameflader eller at forbyde bestemte former for reklame. Ligeledes kan behov for miljøbeskyttelse eller færdselssikkerhed begrunde begrænsninger. Dertil kommer, at kommunerne bør indrømmes et tilstrækkeligt stort spillerum for deres skøn i forbindelse med definition og gennemførelse af deres byplanlægningsmæssige mål og af andre opgaver i almenvellets interesse.

81. Men der kan være tale om en krænkelse af artikel 86, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 82 EF, og eventuelt sammenholdt med artikel 10 EF, i de tilfælde, hvor en kommune overskrider grænserne for sit skøn og i forbindelse med udøvelse af offentlig myndighed forvrider konkurrencen til fordel for sin egen kommunale virksomhed, når altså kommunen i forbindelse med udøvelse af sine offentlige opgaver begunstiger sin egen opklæbningstjeneste – det antages, at denne har en dominerende stilling på markedet – i forhold til de private udbydere på dette marked ( ). Dette ville for eksempel være tilfældet, såfremt kommunen tildelte sin opklæbningstjeneste broderparten af de til rådighed værende reklameflader, eller såfremt den under henvisning til almenvellet pålagde private udbyderes aktiviteter strengere begrænsninger end sin egen opklæbningstjenestes aktiviteter.

82. Men hvorvidt dette er tilfældet her, ville kun kunne konstateres ved en omfattende undersøgelse af samtlige omstændigheder i det enkelte tilfælde. Især kan det ikke være tilstrækkeligt kun at foretage en ren talmæssig betragtning af de anviste plakatflader ( ) og blot at tælle, hvor stor en del der er reserveret til private udbydere, og hvor stor en del der er reserveret til den kommunale opklæbningstjeneste. Som Kommissionen med rette fremførte under den mundtlige forhandling, er de pågældende plakatfladers kvalitet og placering af afgørende betydning. Derudover skal der tages hensyn til, om og hvorvidt eventuelle begrænsninger fra kommunens side også gælder for benyttelse af private flader. På grundlag af de informationer, som Domstolen har til rådighed, er der i hvert tilfælde ikke tilstrækkelige holdepunkter til at antage, at der foreligger en begunstigelse af den kommunale opklæbningstjeneste fra Genova kommunes side.

83. Under sådanne omstændigheder, som er fremkommet i hovedsagen, er artikel 82 EF og 86, stk. 1, EF således ikke til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der for plakatreklame på offentlige steder opkræves en kommunal reklameafgift eller et gebyr til fordel for kommunerne, der samtidig selv driver en kommunal opklæbningstjeneste.

b) Vedrørende andet spørgsmål, litra a): tildeling af provenuet fra reklameafgiften til den kommunale opklæbningstjeneste (artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF)

84. Med andet spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 82 EF, sammenholdt med artikel 86 EF, er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kommuner, som selv driver en kommunal opklæbningstjeneste, får tildelt provenuet fra afgifter som den kommunale reklameafgift og gebyret for den kommunale opklæbningstjeneste.

85. Artikel 86, stk. 1, EF forbyder kommunerne i egenskab af indehavere af offentlig myndighed at foranledige, at offentlige virksomheder handler på en måde, som ville være i strid med artikel 82 EF ( ). Såfremt kommunen for eksempel stillede midler fra den kommunale reklameafgift til rådighed for den kommunale opklæbningstjeneste, ville det ikke kunne udelukkes, at der som følge heraf ville opstå konkurrenceforvridning til ulempe for de private udbydere og til fordel for den kommunale opklæbningstjeneste ( ).

86. Den kommunale opklæbningstjeneste er imidlertid en del af kommunen, og man har ingen informationer, der tyder på, at den skulle have nævneværdig organisatorisk selvstændighed og især eget budget eller selvstændigt regnskab. Man må snarere gå ud fra, at den kommunale opklæbningstjeneste finansieres direkte over kommunens budget, og at indtægter såvel som udgifter fra denne tjenestegren bogføres direkte under det pågældende afsnit i kommunens regnskab ( ). Men uden et mindstemål af organisatorisk adskillelse og gennemskuelighed ( ) er det simpelthen ikke muligt at finde ud af, hvorvidt og i hvilket omfang den kommunale opklæbningstjeneste nyder godt af skattemidler, især midler fra den kommunale reklameafgift.

87. Men selv hvis man antog, at den kommunale opklæbningstjeneste havde tilstrækkelig organisatorisk selvstændighed, så ville det på grundlag af de foreliggende oplysninger på ingen måde med sikkerhed kunne konstateres, at Genova kommune i strid med konkurrencereglerne foranlediger en adfærd, der er udtryk for misbrug.

88. Domstolen har hidtil – så vidt jeg kan se – kun antaget, at der blev skabt en situation, som gav en virksomhed anledning til at misbruge sin dominerende stilling på markedet, i de tilfælde, hvor staten også havde indrømmet denne virksomhed særlige rettigheder – som regel et monopol – og hvor arten af indrømmelsen eller den efterfølgende adfærd fra statens side i det mindste antydede, at virksomheden skulle misbruge sin stilling ( ). I hver eneste sag var det nødvendigt, at der forelå en specifik årsagssammenhæng mellem de indrømmede rettigheder, den skabte situation og misbruget af virksomhedens dominerende stilling på markedet.

89. Men da artikel 86, stk. 1, EF ikke kun forbyder medlemsstaterne at indføre sådanne foranstaltninger over for virksomheder, som har fået indrømmet særlige rettigheder, men også over for offentlige virksomheder, er det nærliggende at drage lignende konklusioner for dette område ( ). Ikke kun ved at få indrømmet særlige rettigheder eller monopoler, men også ved at få økonomiske midler stillet til sin rådighed kan en offentlig virksomhed bringes i en situation, som gør det sandsynligt, at den vil misbruge sin – formodede – dominerende stilling ( ).

90. På denne baggrund bør det under hensyntagen til samtlige omstændigheder i det konkrete tilfælde undersøges, hvorvidt arten og omfanget af en eventuel tildeling af provenuet fra den kommunale reklameafgift til den kommunale opklæbningstjeneste er egnede til at foranledige, at denne handler i strid med konkurrencereglerne. Men at der skulle ske en sådan tildeling af midler, er der i nærværende sag intet, der tyder på.

91. Under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, er artikel 82 EF og artikel 86, stk. 1, EF derfor ikke til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der for at reklamere ved hjælp af plakater på offentlige steder opkræves en kommunal reklameafgift eller et gebyr til fordel for kommunerne, som samtidig selv driver en kommunal opklæbningstjeneste.

3. Vedrørende andet spørgsmål, litra b): forbud mod statsstøtte (artikel 87 EF og 88 EF)

92. Med sit andet spørgsmål, litra b), som subsidiært ( ) besvares i det følgende, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt der foreligger en (eventuelt forbudt) statsstøtte i artikel 87 EF’s forstand, som er underlagt både underretningspligten og gennemførelsesforbuddet i artikel 88, stk. 3, EF, når provenuet fra afgifter som den kommunale reklameafgift og gebyret for den kommunale opklæbningstjeneste tilfalder kommuner, som selv driver kommunale opklæbningstjenester.

93. Viacom og Giotto, og også den forelæggende ret, betragter tildelingen af provenuet fra den kommunale reklameafgift og gebyret for den kommunale opklæbningstjeneste til kommunen som ulovlig statsstøtte. Da den kommunale reklameafgift således er i strid med fællesskabsretten, er de af den opfattelse, at der ikke foreligger nogen pligt til at betale den. Det, som parterne i hovedsagen angriber, og kernen i det præjudicielle spørgsmål er dermed både selve opkrævningen og anvendelsen af den kommunale reklameafgift og gebyret for at gøre brug af den kommunale opklæbningstjeneste.

a) Den kommunale reklameafgift

94. Hvad angår den kommunale reklameafgift, så taler – på grundlag af de informationer, som Domstolen har til sin rådighed – forskellige forhold mod at anvende EF-traktatens bestemmelser om statsstøtte.

95. Selv hvis man ligesom den forelæggende ret og hovedsagens parter antog, at kommunen alt i alt skulle betragtes som en virksomhed, ville dette ikke medføre, at bestemmelserne om statsstøtte skulle finde anvendelse. For lægger man en sådan antagelse til grund, ville det kriterium, at midlerne skal komme fra staten, ikke være opfyldt; i dette tilfælde skal den kommunale reklameafgift nemlig betragtes som en privat virksomheds (reklameudbyderens, f.eks. Viacoms) betaling til en anden virksomhed (kommunen). Da der således ikke foreligger nogen overførsel af statslige midler, foreligger der ikke nogen statsstøtte; heller ikke det forhold, at pligten til at betale den kommunale reklameafgift beror på ufravigelige retsforskrifter, ville kunne ændre noget ved det ( ).

96. Derfor er den eneste konstellation, hvor man overhovedet kan stille spørgsmålet, om den kommunale reklameafgift har karakter af statsstøtte, et trekantsforhold, hvor kommunen først i sin egenskab af offentlig myndighed opkræver afgiften for derefter ud af provenuet fra denne afgift at give støtte til en tilstrækkeligt selvstændigt fungerende kommunal opklæbningstjeneste. Men som allerede fremført indeholder hverken forelæggelseskendelsen eller parternes forklaringer tilstrækkelige informationer til at godtgøre, at den kommunale opklæbningstjeneste har tilstrækkelig organisatorisk og især budgetmæssig og regnskabsmæssig selvstændighed ( ). Der er ikke et »eksternt forhold«, som kunne gøre det muligt at antage, at der var tale om en særlig tildeling af fiskale midler, og således er der heller ikke en selvstændig støttemodtager: En kommune kan ikke subventionere sig selv.

97. Selv hvis man antog, at den kommunale opklæbningstjeneste havde den nødvendige organisatoriske selvstændighed, ville selve opkrævningen af den kommunale reklameafgift alligevel ikke uden videre være omfattet af forbuddet mod støtte i artikel 87 EF og heller ikke af underretningspligten og gennemførelsesforbuddet i artikel 88, stk. 3, EF. For at være omfattet skal yderligere forudsætninger være opfyldt ( ), især skal der foreligge en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem opkrævningen af den kommunale reklameafgift og denne afgifts eventuelle finansiering af kommunens konkrete tildeling af midler til sin kommunale opklæbningstjeneste ( ). Kun når der foreligger en sådan umiddelbar sammenhæng, kan en støttes eventuelle ulovlighed smitte af på opkrævningen af afgiften, og kun da kan støttebestemmelserne også omfatte skatteopkrævningen.

98. I denne sag er der ingen grund til at antage, hverken at der foreligger en (ulovlig) støtte, hvis eksistens er den første forudsætning, eller at der foreligger den nødvendige umiddelbare og uadskillelige sammenhæng mellem støtten og skatteopkrævningen. Især må man på grundlag af de foreliggende informationer gå ud fra, at den kommunale reklameafgift flyder ind i kommunens budget til generel anvendelse og at den ikke, for eksempel via en særlig fond, er øremærket til finansiering af den kommunale opklæbningstjeneste.

b) Gebyret for at benytte den kommunale opklæbningstjeneste

99. Hvad angår gebyret for at benytte den kommunale opklæbningstjeneste, så består dette, som allerede nævnt, af en afgiftsdel og en vederlagsdel for opklæbningstjenestens ydelse ( ).

100. Hvad angår afgiftsdelen, gælder det ovenfor fremførte analogt ( ).

101. Hvad angår vederlagsdelen, kan der som udgangspunkt ikke være tale om støtte: Den betales ikke ud af statslige midler, men ud af den kommunale opklæbningstjenestes kunders private midler ( ), og er en modydelse for dennes tjenesteydelser; der er ikke tale om eksempelvis en økonomisk fordel, som den kommunale opklæbningstjeneste ikke kunne have opnået under normale markedsvilkår ( ).

c) Mellemresultat

102. Under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, er artikel 87 EF og 88 EF ikke til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der opkræves en kommunal reklameafgift for reklamering med plakater på offentlige steder eller et gebyr til kommunerne, som samtidig selv driver en kommunal opklæbningstjeneste.

VI – Forslag til afgørelse

103. På grundlag af de ovenfor anførte overvejelser foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål som følger:

1) Fremstår opkrævningen af en indirekte afgift som den kommunale reklameafgift i Italien som en del af et generelt internt afgiftssystem, sker den efter objektive, ikke-diskriminerende kriterier, og har den ikke forskellige følger for henholdsvis indenlandske og grænseoverskridende aktiviteter, er den ikke i strid med artikel 49 EF.

2) I alle andre henseender afvises anmodningen om præjudiciel afgørelse.

Subsidiært foreslår jeg, at Domstolen besvarer første spørgsmål, litra a), og andet spørgsmål som følger:

Under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, er hverken artikel 82 EF eller artikel 87 EF og 88 EF, i givet fald sammenholdt med artikel 86, stk. 1, EF, til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der opkræves en kommunal reklameafgift for reklamering med plakater på offentlige steder eller et gebyr til kommunerne, og disse kommuner, som i øvrigt selv driver en kommunal opklæbningstjeneste, samtidig har fået overdraget at fastlægge og opkræve denne afgift.