Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 14. maj 1987. - FRANCESCO ANTONINI MOD PREFETTO DI MILANO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE. - SVINEKOED OG OKSEKOED - MAKSIMALPRISER VED ENGROSSALG - MEDLEMSSTATERNES KOMPETENCE. - SAG 216/86.



Samling af Afgørelser 1987 side 02919



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

I - 1 . Det spoergsmaal, som er forelagt Domstolen, er ikke helt nyt . Der skal nemlig tages stilling til omfanget af medlemsstaternes "residualkompetence" med hensyn til landbrugspriser, naar der foreligger en forordning, der indfoerer en faelles markedsordning, som hviler paa faelles prisregler . En loesning paa dette spoergsmaal kan findes i Domstolens righoldige praksis; de grundlaeggende principper er opstillet i Galli-dommen ( 1 ) og er siden blevet bekraeftet igen og igen . Saaledes har Domstolen i Kefer og Delmelle-dommen, som omhandler det prissystem, der netop fremgaar af de to forordninger, som naervaerende sag drejer sig om*(2 ), anfoert, at

"medlemsstaterne (( kan )) ikke laengere paa omraader, der er daekket af en faelles markedsordning - og saa meget mindre, naar denne ordning bygger paa faelles prisregler - gribe ind i en saadan prisdannelsesmekanisme, som foelger af den faelles ordning, ved ensidigt fastsatte nationale bestemmelser,"

idet den dog har gjort opmaerksom paa, at

"bestemmelserne i en faelles landbrugsforordning, som indeholder regler for prisdannelsen i produktions - og engroshandelsleddene, ikke beroerer Medlemsstaternes befoejelse til *... at traeffe egnede foranstaltninger vedroerende prisdannelsen i detailhandels - og forbrugerleddene, saafremt de ikke bringer den omhandlede faelles markedsordnings maalsaetning eller funktion, isaer dens prisordning, i fare" ( 3 ).

2 . Den italienske kassationsdomstol, som har forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal, har udtrykkelig henvist til de to naevnte domme . Den har dog anfoert, at Domstolens afgoerelser i Tasca - ( 4 ) og SADAM-sagen*(5 ) lader en vis tvivl tilbage med hensyn til, hvilke kriterier der finder anvendelse paa omraadet . Den har rejst spoergsmaalet, om den omstaendighed, at der findes en faellesskabsordning vedroerende landbrugspriserne i engros - eller produktionsleddet, generelt er tilstraekkelig til i sig selv at udelukke enhver kompetence for medlemsstaterne med hensyn til priserne i disse led, eller om foreneligheden mellem en national prisordning og faellesskabsreglerne - uanset hvilket handelsled der er tale om - simpelthen afhaenger af, om den nationale ordning risikerer at indvirke negativt paa maalsaetningen for eller funktionen af det system, der er indfoert ved den faelles markedsordning . Retten har desuden specielt spurgt Domstolen, om den omstaendighed, at det omtvistede italienske prisstop ikke alene er af foreloebig karakter, men ogsaa indeholder en saerlig klausul om prisaendring under hensyn til faellesskabspriserne, kan have indflydelse paa spoergsmaalet om foreneligheden .

II - 3 . I Domstolens praksis foretages der en principiel sondring alt efter, om de nationale regler gaelder for samme handelsled som reglerne i den faelles ordning, hvilket for de omhandlede forordningers vedkommende vil sige produktions - og engrosleddet, eller om de skal anvendes i et andet handelsled, dvs . detailleddet . Det afgoerende for, hvilken kompetence der er forbeholdt medlemsstaterne, er alene, i hvilket omfang Faellesskabet har grebet ind paa prisomraadet .

4 . Selv om medlemsstaterne bevarer en tilsvarende kompetence til at indfoere en prispolitik med vejledende detailpriser eller prisstop, er det en forudsaetning herfor, at de nationale regler er forenelige med faellesskabsordningens formaal og funktion, for saa vidt angaar priserne i tidligere handelsled ( 6 ). Imidlertid bevirker den omstaendighed, at der findes en saadan faellesskabsordning, noedvendigvis, at formodningen for, at nationale prisregler for samme handelsled er forenelige med denne, falder til jorden . Med andre ord, hvis medlemsstaternes kompetence i forbrugerleddet fortsat bestaar, naar visse betingelser er opfyldt, selv om der findes faelles prisregler for engrosleddet, bevirker saadanne regler, at det er forbudt medlemsstaterne ensidigt i samme handelsled at fastsaette en anden prisordning end faellesskabsordningen for de produkter, der henhoerer under denne . Domstolens domme i Tasca - og SADAM-sagen gaar vel ikke imod denne principielle loesning .

III - 5 . Disse to afgoerelser bygger nemlig paa de samme overvejelser, og deres originalitet skyldes, at de anvender dem paa en saerlig situation . Den forelaeggende rets tvivl skyldes, at Domstolen har kendt foelgende for ret :

"En medlemsstats ensidige fastsaettelse af maksimale priser for salg af sukker, uanset i hvilket handelsled dette sker, er uforenelig med forordning nr . 1009/67 om den faelles markedsordning for sukker, saafremt denne fastsaettelse bringer den paagaeldende markedsordnings maalsaetning og funktion, navnlig dens prisordning, i fare . 7"

6 . Maa det heraf udledes, at der er sat spoergsmaalstegn ved sondringen mellem de forskellige handelsled, naar der skal tages stilling til, i hvilket omfang statsindgreb er tilladt? Der er intet, der taler herfor . For det foerste ville det vaere vanskeligt at forstaa, at Domstolen i de samme domme udtrykkeligt skulle henvise til det princip, som er opstillet i Galli-dommen ( 8 ), for dernaest at forlade dette princip til fordel for et kriterium, der alene stoettes paa foreneligheden med den faelles prisordnings formaal og funktion . I virkeligheden kunne sondringen ikke anvendes, fordi de praejudicielle spoergsmaal, der var forelagt af den nationale ret i det tilfaelde, som Domstolen har bemaerket, "ikke sondrer mellem de forskellige handelsstadier ". Domstolen har derfor - som Kommissionen rigtigt har paapeget - vaeret noedt til at se spoergsmaalet om den nationale priskontrolordnings forenelighed med faellesskabsretten i sin helhed, dvs . uden at skelne mellem de forskellige handelsled ( 9 ).

7 . For saa vidt har Domstolen taget hensyn til den risiko for en afsmitning paa priserne i de tidligere handelsled, der er undergivet den faelles ordning, som en medlemsstats ensidige fastsaettelse af forbrugerpriserne medfoerer, idet den i den forbindelse har anfoert, at :

"en national ordning for landbrugspriser, der omhandler de samme handelsled som Faellesskabets prisordning, normalt rummer en stoerre fare for konflikt med Faellesskabets ordning end en ordning, der udelukkende gaelder for andre led . 10"

8 . Naar henses dels til vekselvirkningen mellem detailpriser og engrospriser, dels til den risiko for modstrid mellem nationale ordninger og faellesskabsordninger for landbrugspriserne, der kan opstaa som foelge af disse ordningers samtidige bestaaen, har Domstolen anset enhver national prisordning, som skader EF-systemets maalsaetning og funktion, for uforenelig med forordninger, der indfoerer faelles regler . Af frygt for risikoen for uforenelighed i alle handelsled og navnlig for afsmitningen opad ved et maksimalprissystem i detailhandelen, anvender Domstolen saaledes selve det kriterium, som ligger til grund for den ovennaevnte sondring . Hvad enten der nemlig er tale om nationale prisregler i samme handelsled eller i et andet handelsled end det, der er underlagt den faelles ordning, er der i begge tilfaelde risiko for, at EF-systemets formaal og funktion bliver bragt i fare .

9 . Forholdet er ikke desto mindre det, at selv om den omhandlede nationale ordning isaer vedroerer priserne i produktions - og engrosleddet for produkter, der henhoerer under en faelles ordning, der har fastsat priserne i samme handelsled, kan dens ensidige karakter ikke undgaa at paavirke den faelles karakter af det system, der foelger af den faelles markedsordning, idet dette derved aendres . Med andre ord maa der formodes at vaere en risiko for, at en saadan national prisordning bringer den faelles prismekanismes formaal og funktion i fare - for at gentage generaladvokat Mayras' ord foreligger der en "latent uoverensstemmelse" eller et "direkte sammenstoed" ( 11 ) - eftersom medlemsstaten i princippet ikke laengere kan foretage ensidige indgreb i den faelles prismekanisme . Naar medlemsstaten derimod udoever en kompetence med hensyn til priserne, som Faellesskabet ikke selv har paataget sig, f.eks . i detailleddet, tilkommer det den nationale ret at bedoemme, om den naevnte risiko er til stede .

10 . Disse antagelser bekraeftes af Domstolens senere praksis . Saaledes har Domstolen i Danis-dommen kendt for ret, at en priskontrolordning var i strid med den forordning, der indfoerte den i sagen omhandlede markedsordning, ikke blot

"for saa vidt den i produktions - og engrosleddet regulerer priserne paa de produkter, der er omfattet af forordningen," men ogsaa

"i det omfang, den gaelder for senere omsaetningsled og herved efter den nationale rets skoen bringer markedsordningens maalsaetning eller funktion i fare" ( 12 ).

Domstolens dom i Toffoli-sagen, som er afsagt samme dag, er endnu klarere . Domstolen har i denne dom udledt af det princip, at medlemsstaterne, naar der findes et prissystem, som er indfoert ved en faelles markedsordning,

"ikke laengere ensidigt (( kan )) udstede nationale regler, der griber ind i den prisdannelsesmekanisme, der, paa samme produktions - eller afsaetningstrin, er fastsat i den faelles ordning ... en national lovgivning, hvis formaal, uanset den valgte metode, er at fremme og favorisere dannelsen af en enhedsproduktionspris paa maelk, nationalt eller regionalt, gennem aftale eller ved myndighedsudoevelse (( falder )) ifoelge sin natur uden for den kompetence, der er forbeholdt medlemsstaterne, og kraenker det *... angivne princip om gennemfoerelsen af en indikativpris i producentleddet for maelk, der saelges af producenterne i Faellesskabet i et mejeriaar i forbindelse med afsaetningsmulighederne paa Faellesskabets marked og paa markederne uden for dette" ( 13 ).

11 . Disse afgoerelser viser, at graden af medlemsstaternes indgriben paa et saadant omraade afhaenger af den oprindelige kompetencefordeling, der fremgaar af EOEF-Traktatens artikler 39 ff ., saaledes som fordelingen har fundet konkret udtryk i vedtagelsen af den forordning, der indfoerer en faelles markedsordning . Denne fordeling udelukker normalt, at en medlemsstat vedtager en ordning med et prisstop i produktions - og engrosleddet, naar EF-regler fastsaetter de priser, der skal vaere gaeldende i de samme handelsled og for de samme produkter .

12 . Dette er netop formaalet med forordningerne nr . 121/67 og nr . 805/68, der - som Domstolen udtrykkeligt har anfoert i Kefer - og Delmelle-dommen ( 14 ) - skal foere til oprettelsen af et enhedsmarked for de produkter, de finder anvendelse paa, og som er baseret paa, at der indfoeres en faelles prisordning, med grundpriser eller orienteringspriser paa den ene side og i givet fald interventionspriser paa den anden side ( 15 ), der finder anvendelse i produktions - og engrosleddet .

13 . Det maa derfor antages, at selv om reglerne skal anvendes i et begraenset tidsrum, maa en national prisstopordning ved produktion og fordeling af svine - og oksekoed, jfr . raadsforordningerne nr . 121/67 og 805/68, formodes at vaere uforenelige med de prisregler, som fremgaar af disse to forordninger, for saa vidt som den griber ind i prisdannelsen ifoelge den faelles markedsordning, og saaledes ikke blot bringer de formaal i fare, som den forfoelger for hele Faellesskabet med henblik paa et enhedsmarked i overensstemmelse med reglerne i EOEF-Traktatens artikler 30 og 40, men ogsaa dens funktion .

IV - 14 . Det aendrer ikke noget ved denne konklusion, at der findes en klausul om aendring af de indenlandske priser under hensyn til faellesskabspriserne, saaledes som disse er fastsat i den faelles markedsordning . En saadan klausul kan ikke i noget tilfaelde begrunde en medlemsstats ensidige indgriben paa et omraade, hvor Kommissionen alene har retsanordnende kompetence . For oevrigt har den italienske regering i sit indlaeg klart angivet, at anvendelse af klausulen forudsatte en forudgaaende administrativ tilladelse . Noget saadant er derfor det samme som at lade faellesskabsforordningernes anvendelighed, som boer vaere oejeblikkelig og ensartet, afhaenge af en national myndigheds afgoerelse, i dette tilfaelde Priskommissionerne i provinserne, som handler efter retningslinjer udstedt af Den Interministerielle Priskommission . Det maa imidlertid erindres, at

"medlemsstaterne er i medfoer af deres forpligtelser ifoelge Traktaten afskaaret fra at hindre den direkte virkning af forordningerne ...; den noeje overholdelse af denne pligt er en noedvendig betingelse for, at faellesskabsforordningerne kan finde samtidig og ensartet anvendelse inden for hele Faellesskabet ." ( 16 )

Domstolen har heraf sluttet, at

"medlemsstaterne (( maa )) hverken vedtage eller tillade nationale organer med retsanordnende befoejelser at vedtage en retsakt, hvorved en retsregels karakter af faellesskabsret og dens virkninger skjules for de retsundergivne" ( 17 ).

15 . Den prisaendringsklausul, der er indfoejet i den omhandlede lovgivning, kan foelgelig ikke blot ikke begrunde indfoerelsen af prisregler for det handelsled, der er underlagt bestemmelserne i de faelles ordninger, men den aendrer ogsaa raekkevidden af de regler, som indfoerer dem .

V - 16 . Den forelaeggende rets spoergsmaal boer af disse grunde besvares saaledes :

De prisregler, som er indfoert ved Raadets forordning nr . 121/67/EOEF af 13 juni 1967 om den faelles markedsordning for svinekoed og Raadets forordning nr 805/68/EOEF af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed, er til hinder for, at medlemsstaterne vedtager en national prisstopordning, for saa vidt som den finder anvendelse i engrosleddet og paa produkter, der henhoerer under de naevnte markedsordninger, selv om den er tidsbegraenset og forsynet med en klausul om aendring af de priser, der er omfattet af prisstoppet .

( 1 ) Sag 31/74, Sml . 1975, s.*47 .

( 2 ) Forordning nr . 121/67/EOEF ( EFT 1967, s.*42 ) og forordning nr . 805/68/EOEF af 27.6.1968 ( EFT 1968 I, s.*179 ).

( 3 ) De forenede sager 95 og 96/79, Sml . 1980, s.*103, praemis 8, mine fremhaevelser .

( 4 ) Sag 65/75, Sml . 1976, s.*291 .

( 5 ) De forenede sager 88-90/75, Sml . 1976, s.*323 .

( 6 ) Se bl.a . sag 116/84, Roelstraete, dom af 5 . juni 1985, Sml . s.*1705 .

( 7 ) Sag 65/75 og de forenede sager 88 til 90/75, som er omtalt ovenfor, konklusionen, Sml . 1976, s.*310, 314, punkt 1, min fremhaevelse .

( 8 ) Den ovenfor omtalte sag 65/75, praemis 9, og de ovenfor omtalte forenede sager 88 til 90/75, praemis 9 .

( 9 ) Den ovenfor omtalte sag 65/75, praemis 6, og de ovenfor omtalte forenede sager 88-90/75, praemis 6 .

( 10 ) Den ovenfor omtalte sag 65/75, praemis 13, og de ovenfor omtalte forenede sager 88-90/75, praemis 13 .

( 11 ) Sag 154/77, Dechmann Sml . 1978, s.*1573, forslag til afgoerelse fra generaladvokat Mayras, s.*1589 .

( 12 ) De forenede sager 16 til 20/79, Sml . 1979, s.*3327, praemis 10, min understregning .

( 13 ) Sag 10/79, Sml . 1979, s.*3301, praemis 12, min fremhaevelse .

( 14 ) De ovenfor omtalte forenede sager 95 og 96/79, praemis 7 .

( 15 ) Tredje og fjerde betragtning i de to forordninger; artiklerne 3, 4 og 5 i forordning nr . 121/67/EOEF, og artiklerne 3, 5 og 6 i forordning nr . 805/68 .

( 16 ) Sag 50/76, Amsterdam Bulb, Sml . 1977, s.*137, praemisserne 5 og 6 .

( 17 ) Den ovenfor omtalte sag 50/76, praemis 7 .