DOMSTOLENS DOM (SJETTE AFDELING) AF 2. JUNI 1994. - EXPORTSLACHTERIJEN VAN OORDEGEM BVBA MOD BELGISCHE DIENST VOOR BEDRIJFSLEVEN EN LANDBOUW OG GENERALE BANK NV. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: RECHTBANK VAN EERSTE AANLEG BRUSSEL - BELGIEN. - SVINEPEST - MARKEDSSTOETTEFORANSTALTNINGER - SIKKERHEDSSTILLELSE - KOMMISSIONENS FORORDNING (EOEF) NR. 2351/90. - SAG C-2/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-02283



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° finansiering over EUGFL ° medlemsstaternes forpligtelser ° foranstaltninger truffet med henblik paa at sikre udgifternes lovmaessighed ° indfoerelse af et krav om sikkerhedsstillelse i forbindelse med Faellesskabets etablering af en ordning til stoette for svinekoedssektoren, der var beroert af epizooti ° lovligt

(EOEF-traktaten, art. 5; Raadets forordning nr. 729/70, art. 8, stk. 1; Kommissionens forordning nr. 2351/90)

2. Landbrug ° faelles markedsordning ° svinekoed ° stoetteforanstaltninger for markedet, der var beroert af epizooti ° det nationale interventionsorgans opkoeb af koed for Faellesskabets regning ° national gennemfoerelsesforanstaltning, hvorefter betalingen af opkoebsprisen var betinget af en sikkerhedsstillelse ° saelgerens manglende overholdelse af en af sine hovedforpligtelser ° fuldstaendig fortabelse af sikkerheden ° lovligt

(Kommissionens forordning nr. 2351/90)

Sammendrag

1. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der for finansieringen af den faelles landbrugspolitik konkretiserer de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, paalaegger disse at traeffe de fornoedne foranstaltninger ° ogsaa selv om disse ikke udtrykkeligt er fastsat i de faellesskabsbestemmelser, som de anvender ° for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade.

Naar de traeffer disse foranstaltninger, skal de for det foerste, med henblik paa at undgaa enhver begraensning af faellesskabsrettens effektivitet, gaa frem med samme omhu som ved gennemfoerelse af tilsvarende nationale bestemmelser og for det andet overholde proportionalitetsprincippet.

Ovennaevnte artikel maa derfor antages at have berettiget en medlemsstat til i forbindelse med den ordning, Faellesskabet havde etableret til stoette for svinekoedssektoren, der var beroert af en svinepestepidemi, paa nationalt plan at indfoere et krav om sikkerhedsstillelse i forbindelse med, at interventionsorganet for Faellesskabets regning betalte de erhvervsdrivende for det opkoebte koed.

2. Eftersom det lovligt i faellesskabsbestemmelserne om gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik normalt fastsaettes, at den sikkerhed, der stilles af en erhvervsdrivende som garanti for, at en aktivitet finansieret af faellesskabsfondene gennemfoeres, fortabes fuldt ud, naar den erhvervsdrivende undlader at opfylde en af sine forpligtelser, der kan anses for vaesentlig og for at vaere en hovedforpligtelse ° dvs. en forpligtelse, der har vaesentlig betydning for opnaaelsen af det maal, der forfoelges med den paagaeldende foranstaltning ° kan den samme type sanktion indfoeres i nationale foranstaltninger til gennemfoerelse af den faelles landbrugspolitik.

Af denne grund var faellesskabsretten ikke til hinder for, at nationale foranstaltninger truffet med henblik paa at sikre anvendelsen af forordning nr. 2351/90 om foranstaltninger til stoette for svinekoedssektoren, der var beroert af svinepestepidemi, indebaerer, at den fulde sikkerhed, som er stillet af den erhvervsdrivende, der har gjort brug af opkoebsforanstaltningerne gennem det nationale interventionsorgan, fortabes i tilfaelde af manglende overholdelse af en af hovedforpligtelserne, saerligt naar der leveres koed, som ikke har oprindelse i den produktionszone, der var beroert af epizootien, eller ikke henhoerer under de varegrupper, der er opregnet i de relevante bestemmelser i ovennaevnte forordning.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 16. december 1992 indleveret til Domstolen den 4. januar 1993 har praesidenten for Rechtbank van eerste aanleg, Bruxelles, i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik, EFT 1970 I, s. 196, (herefter benaevnt "forordning nr. 729/70") og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2351/90 af 9. august 1990 om undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet for svinekoed i Belgien og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 906/90, EFT L 215, s. 9, (herefter benaevnt "forordning nr. 2351/90").

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag anlagt af et belgisk selskab, Exportslachterijen van Oordegem, mod Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw (herefter benaevnt "BDBL"), som er det nationale interventionsorgan i forbindelse med gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik, samt mod Generale Bank. Sagen vedroerer lovligheden af en forpligtelse til at stille sikkerhed, som er paalagt i henhold til belgisk ret.

3 Det fremgaar af sagens akter, at der i begyndelsen af 1990 var udbrudt klassisk svinepest i visse omraader af Belgien, hvor der var en hoej koncentration af svineavl. I denne anledning blev der truffet foranstaltninger af saavel den belgiske stat som Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber.

4 Som et led i de foranstaltninger, den belgiske stat traf med henblik paa at undgaa en spredning af epizootien, blev der, afhaengig af situationens alvor, saerligt etableret tre zoner: en beskyttelseszone (I) omkring smittecentret, omkring denne en kontrolzone (II), og omkring sidstnaevnte en stoedpudezone (III).

5 Paa faellesskabsplan blev der ved forordning nr. 2351/90 truffet forskellige foranstaltninger, alt efter hvilken zone det drejede sig om. For det foerste gav forordningens artikel 1, 2 og 3 hjemmel til opkoeb af levende svin til destruktion fra beskyttelseszonen (I). Dernaest vedroerte artikel 4-8 svinekoed fra stoedpudezonen (III), der efter varmebehandling kunne forarbejdes paa almindelig vis og anvendes til menneskefoede. Der kunne mod sikkerhedsstillelse ydes finansiel stoette til forarbejdning og privat oplagring af koed, der ikke kunne forarbejdes tilstraekkeligt hurtigt. Endelig indeholdt artikel 9 og 10 hjemmel til, at BDBL for Faellesskabets regning opkoebte svinekoed fra den samme stoedpudezone i visse maksimale maengder og til de i forordningen fastsatte priser. Dette koed skulle destrueres, dvs. forarbejdes til produkter, der var uegnede til menneskefoede. Det er de sidstnaevnte foranstaltninger, der ligger til grund for retstvisten i hovedsagen.

6 Disse undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet ophoerte i oktober 1990.

7 Til gennemfoerelse af forordning nr. 2351/90 udstedte BDBL meddelelse nr. 55 200, hvori der blev fastsat naermere bestemmelser for BDBL' s indgaaelse af kontrakter med slagterierne om opkoeb af det paagaeldende koed, og betingelserne for saadanne opkoeb blev fastlagt.

8 I henhold til meddelelsens artikel I og IX paatog slagteriet sig ved indgivelse af ansoegning om opkoeb uden forbehold eller begraensninger at opfylde alle forpligtelser, der blev paalagt i meddelelsen. Endelig bestemtes det i artikel XII, at fakturaerne vedroerende betaling af varen skulle ledsages af dokumentation for en sikkerhedsstillelse svarende til 110% af det beloeb, ansoegningen vedroerte (inkl. moms), og at denne sikkerhed ville blive frigivet, naar BDBL var i besiddelse af dokumentation for, at samtlige betingelser i meddelelsen var opfyldt.

9 I august 1990 indgik BDBL kontrakter om opkoeb af en naermere bestemt maengde svinekoed fra stoedpudezonen (III) med Exportslachterijen van Oordegem BVBA, der havde ansoegt derom. I overensstemmelse med meddelelse nr. 55 200 stillede virksomheden en sikkerhed over for BDBL hos Generale Bank.

10 Ved en senere kontrol foretaget i koelerummene, hvor koedet blev opbevaret, viste det sig, at dette ikke svarede til det produkt, som virksomheden havde solgt til BDBL i henhold til de indgaaede kontrakter. BDBL kraevede derfor den pris, der allerede var udbetalt til virksomheden, tilbagebetalt og paapegede samtidig, at man ville inddrage sikkerheden, saafremt det blev noedvendigt.

11 Exportslachterijen van Oordegem indgav begaering om foreloebige forholdsregler til praesidenten for rechtbank van eerste aanleg, Bruxelles, og nedlagde herunder paastand om forbud mod, at Generale Bank frigav sikkerheden til BDBL. Til stoette for sin paastand gjorde virksomheden gaeldende, at sikkerhedsstillelsen var ulovlig, idet den ikke havde hjemmel i de gaeldende faellesskabsregler.

12 Paa baggrund af denne argumentation har den nationale ret udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Overtraeder den belgiske stat ° gennem Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw ° Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2351/90 af 9. august 1990 ved i artikel XII i meddelelse nr. 55 200 at stille krav om, at der skal stilles sikkerhed, foer opkoebsprisen for svinekoed, der er smittet med svinepest, kan udbetales for De Europaeiske Faellesskabers regning?

1) Giver faellesskabsretten adgang til, at det belgiske interventionsorgan ved anvendelsen af bl.a. artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 som et led i foranstaltninger, der er truffet til bekaempelse af svinepest, herunder navnlig interventionsorganets opkoeb af svinekoed i medfoer af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2351/90 af 9. august 1990, stiller krav om, at der stilles sikkerhed, foer opkoebsprisen for svinekoed med oprindelse i stoedpudezonen kan udbetales for Det Europaeiske Faellesskabs regning?

2a) Er det foreneligt med hensynet til en effektiv bekaempelse af svinepest og behovet for en strikte anvendelse af de af Kommissionen trufne foranstaltninger, at der fremsaettes krav om inddragelse af den fulde sikkerhed, og at denne endeligt tilfalder den part, som fremsaetter kravet, uanset i hvilket omfang de gaeldende regler er overtraadt og/eller der er konstateret uregelmaessigheder?

2b) Saafremt Domstolen fastslaar, at der ikke kan fremsaettes krav om inddragelse af den fulde sikkerhed, kan det belgiske interventionsorgan, BDBL, da paa grundlag af resultaterne af stikproever, der er foretaget i forbindelse med kontrollen af de solgte varer, beregne en samlet procentdel af varer, som ikke opfylder kravene, og laegge denne procentdel til grund ved afgoerelsen af, i hvilket omfang de betalte beloeb kan kraeves tilbage, og i hvilket omfang der i givet fald kan fremsaettes krav om inddragelse af sikkerheden?"

Foerste spoergsmaal

13 Med det foerste spoergsmaal oenskes det i det vaesentlige afgjort, om en medlemsstat i forbindelse med foranstaltninger til bekaempelse af svinepest, herunder navnlig interventionsorganets opkoeb af svinekoed i medfoer af forordning nr. 2351/90, var berettiget til med hjemmel i artikel 8 i forordning nr. 729/70 at goere udbetaling for Faellesskabets regning af opkoebsprisen for svinekoed med oprindelse i "stoedpudezonen" betinget af en sikkerhedsstillelse.

14 Det bemaerkes, at i de enkelte retsakter, hvori der traeffes foranstaltninger til gennemfoerelse af den faelles landbrugspolitik, og i retsakterne om anvendelsen af midlerne i Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter benaevnt "EUGFL") fastsaetter faellesskabslovgiver i almindelighed ikke bestemmelser, der i enkeltheder fastlaegger kontrolprocedurerne, men giver medlemsstaterne frihed til at fastsaette de naermere regler for kontrollen i henhold til deres egen retsorden og paa deres eget ansvar, saaledes at de kan vaelge den bedst egnede loesning. Denne kompetencefordeling er ifoelge Domstolens praksis i overensstemmelse med den almindelige opfattelse, der ligger til grund for de faelles markedsordninger for landbruget (jf. dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa mod BALM, Sml. s. 1503, praemis 20 og 21).

15 I det foreliggende tilfaelde blev der ikke ved Kommissionens forordning nr. 2351/90, hvorved der blev truffet undtagelsesforanstaltninger for at imoedegaa en noedsituation, foretaget en fuldstaendig regulering med hensyn til markedsstoetteforanstaltningerne for svinekoed i den paagaeldende medlemsstat, og specielt blev der ikke fastsat bestemmelser med henblik paa at sikre overholdelsen af de forpligtelser, der blev paalagt de erhvervsdrivende, som gjorde brug af opkoebsordningen for faellesskabsmidler med hensyn til koed med oprindelse i stoedpudezonen.

16 For saa vidt angaar anvendelsen af faellesskabsmidler, der som i det foreliggende tilfaelde skal benyttes til gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik, indeholder artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der er grundforordningen vedroerende Faellesskabets og medlemsstaternes forpligtelser i forbindelse med finansieringen af den faelles landbrugspolitik, foelgende bestemmelser:

"Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for

° at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade

° at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder

° at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser.

..."

17 I denne bestemmelse, der for dette saerlige omraade er udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. ovennaevnte dom i BayWa-sagen, praemis 13).

18 Ifoelge denne artikel paahviler der saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, ogsaa selv om der i henhold til den enkelte faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal traeffes bestemte kontrolforanstaltninger (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17).

19 Endvidere skal det bemaerkes, at i forbindelse med kontrolforanstaltninger, der traeffes paa nationalt plan til gennemfoerelse af faellesskabsregler inden for den faelles landbrugspolitik, skal de nationale myndigheder gaa frem med samme omhu som ved deres gennemfoerelse af tilsvarende nationale bestemmelser med henblik paa at undgaa enhver begraensning af faellesskabsrettens effektivitet (jf. ovennaevnte dom i BayWa-sagen, praemis 22).

20 Desuden skal disse nationale foranstaltninger vaere i overensstemmelse med det almindelige proportionalitetsprincip, dvs. at de ikke maa gaa ud over graenserne for, hvad der er rimeligt og noedvendigt for at naa det tilsigtede maal (jf. dom af 18.2.1982, sag 77/81, Zuckerfabrik Franken, Sml. s. 681).

21 Der opstaar derfor det spoergsmaal, om der i foranstaltninger, som traeffes paa nationalt plan, kan paalaegges en forpligtelse til sikkerhedsstillelse som den i hovedsagen omtvistede.

22 Det maa i denne forbindelse konstateres, at sikkerhedsstillelse er et hyppigt anvendt middel i faellesskabsretsakter til gennemfoerelse af den faelles landbrugspolitik (jf. f.eks. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1974/80 af 22.7.1980 om almindelige bestemmelser for gennemfoerelse af visse foedevarehjaelpeaktioner i form af korn og ris, EFT L 192, s. 11, Kommissionens forordning (EOEF) nr. 434/82 af 25.2.1982 om en loebende licitation med henblik paa tilvejebringelse af hvidt sukker i Faellesskabet til levering til De Forenede Nationers Hjaelpeorganisation for Palaestinaflygtninge (UNRWA) som foedevarehjaelp, EFT L 55, s. 34, og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2373/83 af 22.8.1983 om gennemfoerelsesbestemmelserne for destillation som omhandlet i artikel 11 i forordning (EOEF) nr. 337/79 for produktionsaaret 1983/1984, EFT L 232, s. 5). Medlemsstaterne kan derfor ligeledes traeffe en saadan foranstaltning.

23 Det maa endvidere konstateres ° som BDBL med rette har anfoert ° at de paagaeldende regler om sikkerhedsstillelse indebar en fordel for de erhvervsdrivende, der benyttede sig af Faellesskabets stoetteforanstaltninger, idet de gjorde det muligt for dem straks at faa udbetalt stoetten uden at afvente resultaterne af den efterfoelgende kontrol.

24 Det foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at en medlemsstat i forbindelse med foranstaltninger til bekaempelse af svinepest i henhold til Kommissionens forordning nr. 2351/90 var berettiget til med hjemmel i artikel 8 i forordning nr. 729/70 at goere udbetaling for Faellesskabets regning af opkoebsprisen for svinekoed med oprindelse i "stoedpudezonen" betinget af en sikkerhedsstillelse.

Andet spoergsmaal

25 Med den foerste del af det andet spoergsmaal, der er forelagt, oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om medlemsstaterne havde adgang til at bestemme, at den fulde sikkerhed ville blive inddraget, saafremt den paagaeldende erhvervsdrivende ikke opfyldte sine forpligtelser i medfoer af forordning nr. 2351/90, uanset de begaaede uregelmaessigheders grovhed.

26 Det bemaerkes, at faellesskabsretsakterne vedroerende gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik almindeligvis bestemmer, at en sikkerhed, som der stilles krav om i retsakterne, fortabes fuldt ud, saafremt den, der goer brug af en faellesskabsforanstaltning, undlader at opfylde en af sine forpligtelser, der kan anses for vaesentlig og for at vaere en hovedforpligtelse, dvs. en forpligtelse, der har vaesentlig betydning for opnaaelsen af det maal, der forfoelges med den paagaeldende foranstaltning.

27 Ifoelge retspraksis er fortabelsen af hele sikkerheden ° eller, mere generelt, fortabelsen af retten til at vaere omfattet af en begunstigende faellesskabsforanstaltning ° i saadanne tilfaelde berettiget efter proportionalitetsprincippet, som dette er beskrevet ovenfor (jf. dom af 2.12.1982, sag 272/81, RU-MI, Sml. s. 4167). En fortabelse af hele sikkerheden, der foelger af nationale bestemmelser, som er udstedt til gennemfoerelse af faellesskabsforanstaltninger, skal derfor ligeledes anses for berettiget i tilsvarende tilfaelde.

28 I betragtning af hovedsagens omstaendigheder og herunder saerligt resultaterne af kontrollen, der noedvendigvis maatte foretages stikproevevis, maa det i det foreliggende tilfaelde ° som Kommissionen med rette har anfoert ° anses for at vaere en hovedforpligtelse, at den paagaeldende erhvervsdrivende leverer produkter, der udelukkende har oprindelse i den zone paa belgisk territorium, der er beroert af svinepest, til BDBL. Denne forpligtelse er saaledes uloeseligt forbundet med selve karakteren af den paagaeldende faellesskabsforanstaltning og det dermed forfulgte maal. Endvidere skal samme erhvervsdrivendes forpligtelse til udelukkende at levere produkter, der henhoerer under varegrupperne som opregnet i de relevante bestemmelser i forordning nr. 2351/90, til BDBL anses for en hovedforpligtelse. De faellesskabsretlige bestemmelser, der giver ret til ydelser, der finansieres af faellesskabsmidler, skal fortolkes snaevert (jf. ovennaevnte dom i BayWa-sagen, praemis 10).

29 Andet spoergsmaal, foerste del, skal derfor besvares med, at medlemsstaterne i henhold til faellesskabsretten havde adgang til, ved anvendelsen af forordning nr. 2351/90, at bestemme, at den fulde sikkerhed ville blive inddraget, saafremt den, der gjorde brug af de paagaeldende faellesskabsforanstaltninger, ikke opfyldte en af sine hovedforpligtelser.

30 Under hensyn til besvarelsen af dette spoergsmaals foerste del er det ufornoedent at besvare spoergsmaalets anden del.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

31 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af praesidenten for Rechtbank van eerste aanleg, Bruxelles, ved kendelse af 16. december 1992, for ret:

1) I forbindelse med foranstaltninger til bekaempelse af svinepest i henhold til Kommissionens forordning nr. 2351/90 af 9. august 1990 om undtagelsesforanstaltninger til stoette for markedet for svinekoed i Belgien og om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 906/90 var en medlemsstat berettiget til med hjemmel i artikel 8 i Raadets forordning nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansieringen af den faelles landbrugspolitik at goere udbetaling for Faellesskabets regning af opkoebsprisen for svinekoed med oprindelse i "stoedpudezonen" betinget af en sikkerhedsstillelse.

2) I henhold til faellesskabsretten havde medlemsstaterne ved anvendelsen af ovennaevnte forordning nr. 2351/90 adgang til at bestemme, at den fulde sikkerhed ville blive inddraget, saafremt den, der gjorde brug af de paagaeldende faellesskabsforanstaltninger, ikke opfyldte en af sine hovedforpligtelser.