2.

Vedrørende den foreliggende sags egentlige problem, fortolkningen af fællesskabsretten med henblik på det spørgsmål, hvem det i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 136/66/EØF omhandlede krav på støtte tilkommer, må det på forhånd betones, at det, fordi hovedsagen angår produktionsåret 1967/68, først og fremmest kommer an på de regler, der var i kraft på daværende tidspunkt, altså grundforordning nr. 136/66/EØF, Rådets forordning nr. 754/67/EØF og Kommissionens forordning nr. 830/67. Senere vedtagne forordninger, som man også kom ind på under sagen, kan derimod kun spille en ganske sekundær rolle, om overhovedet nogen, ved fortolkningen. a) Hvis man analyserer de anførte forordninger efter deres ordlyd og begrundelse, så fremkommer der — det må man uden videre indrømme — vægtige argumenter for den af sagsøgte i hovedsagen hævdede opfattelse, at de støtteberettigede er producenterne af det færdige produkt, olie; det kan også være olivendyrkere, som selv forarbejder deres produkter eller lader dem forarbejde hos tredjemand mot betaling, men ikke olivendyrkere, som sælger deres produkter og overlader andre fremstillingen af olie for disses egen regning. aa) I forordning nr. 136/66/EØF står ordlyden af den fundamentale bestemmelse i artikel 10 i centrum. Her er der tale om, at støtten ydes til »producenter af olivenolie«; i stykke 2 bestemmes det, at producenterne af olivenolie kun modtager denne støtte for olie, som opfylder reglerne i stykke 1. Forordningen henviser altså tydeligt til det færdige produkt. Efter denne affattelses almindelige betydning — og det er den, man først må gå ud fra ved fortolkningen — er det derefter udelukket at antage, at »producent af olie« skal opfattes i en helt bred betydning, som den italienske regering mener, dvs. indbefattet producenter af råvarer, som ikke selv foretager en forarbejdning til olie eller lader den udføre for egen regning. bb) Denne fortolkning bestyrkes af Rådets forordning nr. 754/67/EØF, som er vedtaget i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 136/66/EØF. Efter den førstnævntes artikel 1 ydes støtten til olivenolie; der henvises altså også her til det færdige produkt. Der tales ligeledes i artikel 3, for så vidt det drejer sig om et krav på støtte, om, at der ansøges om støtte til olivenolie. Betragtningerne til forordningen er også ret tydelige i så henseende. Her fremhæves det nemlig, at støtten er af væsentlig betydning for producenter af olivenolie; endvidere tales der om nødvendigheden af at fastsætte principper, hvorefter støtte ydes til producenter af olivenolie; endelig er der også tale om, at ydelsen af støtte kun ydes de mængder olie, som der indsendes ansøgning om i distrikterne mod olivendyrkning. cc) Forordning nr. 830/67/EØF ligger på samme linje, idet det dog om denne må indrømmes, at den er af mindre vægt i denne sammenhæng, fordi det drejer sig om en forordning fra Kommissionen. Fra denne kan anføres artikel 1 med formuleringen »mængde olie, som der ansøges om støtte til«, artikel 2 med formuleringen »olier, for hvilke der ikke er ret til støtte« og artikel 7, hvori der ligeledes er tale om mængder olie, som der er ansøgt om støtte til, samt om mængder olie, for hvilke der er fastslået, at der var ret til støtte. Vedrørende forordningens betragtninger er det karakteristisk, at der også heri tales om producenter af olivenolie, som der ydes støtte til. Desuden er det her anført, at der skal vedlægges ansøgningerne om støtte bevismaterialer, hvoraf det fremgår, at den mængde olie, som der søges om støtte til, svarer til den mængde produkter, som olien udvindes af, og at dette bevis skal bygge på et lagerregnskab, der føres i oliemøllerne og i de virksomheder, der udvinder olie af oliekager. Alt dette har, som allerede sagt, sikkert betydelig vægt til at underbygge den opfattelse, der hævdes af sagsøgte i hovedsagen. b) Vor fortolkning kan imidlertid ikke indskrænkes til det her anførte, men derudover må det selvfølgelig undersøges, hvilken betydning de argumenter har, som den italienske regering har fremsat til forsvar for sin modsatte opfattelse. aa) Der blev således henvist til artikel 27 i forordning nr. 136/66/EØF, hvorefter der under bestemte forudsætninger ydes støtte til i Fællesskabet høstede og forarbejdede olienholdige frø. Af denne bestemmelse sammenholdt med artikel 21, som definerer de olieholdige frø, samt af forordningens betragtninger skal det ifølge den italienske regering klart fremgå, at støtteordningen gælder for landmænd. Men da målet med denne regel skal være sammenfaldende med målet for artikel 10, må der også anlægges en tilsvarende fortolkning af sidstnævnte artikel. Efter min overbevisning er denne konklusion ikke tvingende, jeg er tværtimod snarere af den mening, at der af artikel 27 kan uddrages argumenter til fordel for den af sagsøgte hævdede opfattelse. Således må det for det første ikke overses, at ordningerne for på den ene side olieholdige frø og på den anden side oliven er forskelligt udformet. I første tilfælde vedrører prisreguleringen udgangsproduktet, i andet tilfælde det forarbejdede produkt olie. Dermed kan forskellen i støttereglerne også forklares. For det andet kan det med rette siges, at der af den omstændighed, at forordning nr. 136/66/EØF sammenholdt med reglerne om støtte til olieholdige frø udtrykkeligt henviser til udgangsproduktet, mens der for så vidt angår oliven — som flere gange nævnes i forordningen som sådanne — ikke er henvist lige så tydeligt til udgangsproduktet, men er nævnt det forarbejdede produkt, kun kan drages den konklusion, at støttemodtagere i det sidst nævnte tilfælde netop ikke er producenterne af udgangsproduktet. bb) Den italienske regering henviste endvidere til støtteaktionens tydelige mål, nemlig understøttelse af landbrugsproduktionen for herved at tilskynde til dens opretholdelse og udvidelse. Ifølge regeringen er der faktisk i betragtningerne til forordning nr. 136/66/EØF tale om, at olivendyrkningen og produktionen af olivenolie er af særlig betydning for økonomien i bestemte områder af Fællesskabet, og det er derfor nødvendigt at støtte dyrkning og produktionen af disse produkter gennem egnede foranstaltninger. Endvidere står der deri, at afsætningen af de i Fællesskabet dyrkede produkter skal sikre producenterne en rimelig indtægt, og det er af hensyn til prissituationen nødvendigt at yde støtte for at nå det tilsigtede mål. Heraf og af formuleringen af traktatens mål i dens artikel 39 skulle følge, at støtten bør tilkomme olivenproducenterne. Dette kan der principielt ikke gøres indsigelse imod. Men det bør tilføjes, at man selvfølgelig må holde forfølgelsen af et bestemt mål og valget af de hertil egnede retstekniske midler adskilt. Hvis forordningsgiveren havde ønsket, at støtten i hvert tilfælde skulle ydes direkte til olivendyrkerne — selv om de ikke samtidig er producenter af olie i den ovenfor definerede betydning — så havde det været en let sag at udtrykke dette tydeligt og anderledes end i artikel 10 i forordning nr. 136/66/EØF. Den kendsgerning, at man ikke er gået således frem, må sikkert spille en rolle ved fortolkningen. Den kan for øvrigt også forklares uden vanskelighed. Som Kommissionen har forklaret, var det på daværende tidspunkt åbenbart det normale, at producenten af oliven og producenten af olie var en og samme person. I de fleste tilfælde skete produktionen af olie for olivenproducentens regning; salg af oliven til oliemøller forekom ganske sjældent, nemlig kun, hvor der fandtes få oliemøller, og olivendyrkningen på den anden side var af mindre omfang. Man kunne derfor gå ud fra, at det af den italienske regering fremhævede mål også blev nået, hvis der blev givet støtte til producenterne af olie. Man kunne endda antage dette i de sjældne undtagelsestilfælde, hvor olivenfrugterne blev solgt, idet meget talte for, at oliemøllerne, der ligeledes var interesseret i en udvidelse af produktionen, i det mindste delvis ville give støtten videre til olivendyrkerne. Først da de økonomiske forhold ændrede sig, dels på grund af en omstrukturering i forarbejdningsindustrien — hvis nødvendighed, nemlig en sammenlægning af de talrige oliemøller, allerede nævnes i parlamentsbetænkningen over forslag til en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer — dels på grund af den dermed sammenhængende stigning i olivensalget — i hvilken forbindelse det viste sig, at olivendyrkernes stilling ikke altid var stærk nok —, blev det i en senere gennemførelsesforordning (Rådets forordning nr. 3209/73 af 27. 11. 1973, EFT L 327 af 28. 11. 1973, s. 15) udtrykkeligt bestemt, at olivendyrkerne var støtteberettigede. Den omstændighed, at man anså dette for nødvendigt i 1973 — jeg henviser især til artiklerne 2, 3 og 8 i nævnte forordning — og at tidligere forordninger ikke indeholdt denne præcisering, skal sikkert forstås således, at producenterne af olie ifølge indholdet af de oprindelige forordninger skulle anses for støtteberettigede. cc) Den italienske regering påberåbte sig endvidere Europa-Parlementets udtalelse til forslaget til en forordning om den fælles markedsordning for fedtstoffer. Ifølge udtalelsen skulle forordningen suppleres ved, at den optog bestemmelser om indgåelsen af særlige kontrakter mellem producenter og forarbejdere af oliven for at sikre, at støtten faktisk kom olivendyrkere til gode. Også dette skulle bevise, at man lagde vægt på at betragte olivendyrkerne som de egentlige begunstigede. Dertil må det dog bemærkes, at dette forslag netop ikke blev optaget i forordningen, og det er efter min opfattelse på ingen måde nødvendigt heraf at drage konklusioner i den af den italienske regering ønskede retning. Det er nemlig ikke sikkert, at Rådet gav afkald på en sådan regel, fordi det gik ud fra et vidt begreb »producent af olie« og antog, at olivendyrkerne jo alligevel var de begunstigede; hvis det havde forholdt sig således havde det vel snarere i artikel 10 anvendt en formulering, som lignede den i artikel 27. Det er tværtimod tænkeligt, at man har givet afkald på en sådan bestemmelse, fordi man tænkte på den økonomiske virkelighed, hvor der normalt var sammenfald mellem produktion af oliven og produktion af olie, og fordi man for de øvrige tilfældes vedkommende stolede på markedsmekanismen, dvs. på, at støtten i hvert fald delvis blev givet videre til dem, som den i virkeligheden var tiltænkt. Men det er også tænkeligt, at den opfattelse var dominerende, at den slags enkeltheder kunne fastlægges i en gennemførelsesforordning, såsnart der klart opstod behov herfor. Hvis man derfor overhovedet vil tilkende Parlamentets udtalelse og dennes behandling i Rådet argumentationsværdi, så må det i hvert fald efter min mening være til gunst for den opfattelse, som sagsøgte i hovedsagen har gjort gældende. For det må faktisk betegnes som karakteristisk, at Rådet holdt fast ved formuleringen »producent af olie«, skønt det gennem Parlamentets intervention tydeligt var blevet gjort opmærksom på det problem, at det egentlige formål med reglerne herved under visse omstændigheder ikke kunne nås. Således skal det ifølge regeringen være af betydning, at ansøgninger om støtte i henhold til artikel 2 skulle indgives i Fællesskabets områder med olivendyrkning. Dette ville ikke have nogen fornuftig mening, hvis man ikke dermed ønskede at udtrykke, at ansøgningen skulle udfærdiges af olivendyrkerne. Artikel 3 fremhævede desuden nødvendigheden af en kontrol, som skulle gøre det muligt at konstatere, at den mængde olivenolie, som der ansøges om støtte til, svarer til mængden af de oliven, der er høstet i Fællesskabet og anvendt til produktionen af denne olie. Kontrollen krævede altså oplysninger om olivenplantager, og disse oplysninger kunne — hvilket også var af betydning for spørgsmålet om, hvem der havde ret til at ansøge — kun gives af olivendyrkerne. Heller ikke disse argumenter finder jeg overbevisende — ganske bortset fra, at begrebet »producenter af olie« i artikel 10 i forordning nr. 136/66/EØF efter min mening ikke er så upræcist, som den italienske regering hævder. Jeg kan igen henvise til, at det ville have været en let sag for forordningsgiveren, hvis dette havde været tilsigtet, at nævne olivendyrkerne i artikel 2 i forordning nr. 754/67/EØF i stedet for i al almindelighed at tale om deltagerne. Vedrørende den omstændighed, at der skulle indsendes ansøgninger om støtte i olivendyrkningsområderne, kan det besuden siges, at dette ganske let kan forklares dermed, at der alligevel i disse områder skal føres kontrol med om der er overensstemmelse mellem den angivne mængde olie, som der begæres støtte til, og den mængde oliven, som olien efter det anførte er udvundet af. Effektiviteten af denne kontrol øges givet, når ansøgningerne om støtte ikke indsendes i udvindingscentrene, men koncentreres i områderne med olivendyrkning. Endelig kan der efter min opfattelse heller ikke udledes noget afgørende af den omstændighed, at der i forbindelse med ydelse af støtte kræves oplysninger, som skal være afgivet af olivendyrkerne. Dette udelukker ikke, at producenter af olie — f.eks. på grundlag af lignende betingelser ved købet af oliven — erhverver sådanne oplysninger. Desuden drejer det sig om momenter, der kun spiller en rolle i forbindelse med kontrolforanstaltningerne; men det følger på ingen måde nødvendigvis af dette system, at alle den slags fakta skal tilvejebringes af ansøgeren. Det må stadig ikke glemmes, at det fremgår af forordning nr. 3209/73, hvorefter det er olivendyrkerne, der er støtteberettigede, at også de af oliemøllerne tilvejebragte dokumenter (lagerregnskab) er af betydning, uden at dette kan berettige til den konklusion, at det i virkeligheden er oliemøllerne, der er ansøgerne. ee) Endelig skal jeg komme ind på endnu et argument, om hvilket jeg tilstår, at det ved første øjekast er absolut egnet til at gøre et vist indtryk. Det bygger på, at det klart kan udledes af den netop omtalte forordning nr. 3209/73, især af dens artikler 2, 3 og 8, at olivendyrkerne er berettigede til at indsende ansøgninger og modtage støtte. På den anden side skulle det være af betydning, at forordningens betragtninger er formuleret på tilsvarende måde som betragtningerne til forordning nr. 136/66/EØF. Således er der tale om, at der skal fastlægges de regler ifølge hvilke den i artikel 10 i forordning nr. 136/66/EØF omtalte støtte ydes producenterne af olivenolie, og der tales om, at støtten til olivenolieproducenterne er af stor betydning. Dette taler ifølge regeringen for, at begrebet »producenter af olivenolie« i virkeligheden er et ubestemt begreb, der også omfatter olivendyrkning, og derfor er det nødvendigt at inddrage andre momenter for at præcisere og fortolke artikel 10 i forordning nr. 136/66/EØF. Hvis man ikke anerkender dette, man går ud fra, at det i forordning nr. 136/66/EØF anvendte begreb »producenter af olivenolie« er præcist i den af sagsøgte hævdede betydning, så må man konstatere, at forordning nr. 3209/73, som bygger på artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 136/66/EØF, afviger fra denne. Da grundforordningen er vedtaget ifølge en anden procedure end forordning nr. 3209/73, opstår dermed spørgsmålet om sidstnævnte forordnings gyldighed. Til ovenstående må dog først bemærkes, at det pricipielt er betænkeligt at anvende senere vedtagne forordninger til at fortolke en i 1966 vedtaget forordning. Lovtekster må vel principielt fortolkes på grundlag af deres eget indhold og i hvert fald under hensyntagen til omstændigheder, som eksisterede på tidspunktet for deres vedtagelse. Jeg tvivler endvidere på, at forordning nr. 3209/73 ville kunne anses for en autentisk fortolkning af begreber i grundforordningen, der, som sagt, er vedtaget ifølge en anden procedure, fordi der i betragtningerne til forordning nr. 3209/73 anvendes formuleringer, der også findes i betragtningerne til forordning nr. 136/66/EØF. De anførte betragtninger har vel i virkeligheden intet andet formål end at henvise til den almindelige målsætning, der allerede har fundet udtryk i grundforordningen vedrørende ydelse af støtte. Jeg tror derfor ikke, at dette argument giver anledning til at revidere den opfattelse, jeg foran har hævdet vedrørende fortolkningen af begrebet »producenter af olivenolie«. Her vil jeg desuden tilføje, fordi det er nævnt under sagen, selv om det ikke har nogen afgørende betydning for tvisten i hovedsagen, at jeg ikke ser nogen grund til at betvivle, at forordning nr. 3209/73 er gyldig. Den medførte ganske vist en ændring af støttesystemet på enkelte punkter, fordi olivendyrkerne ifølge den skal betragtes som de begunstigede. Dette rummer imidlertid ingen betænkeligheder, fordi det klart ligger i grundforordningens målsætning, ja det har endog været hensigten at styrke garantierne for, at dette mål blev nået. For øvrigt kan det siges, at dette sikkert falder inden for de vide rammer for fastsættelse af pricipperne for ydelse af støtte, som Rådet har i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 136/66/EØF, især da angivelsen af, at producenterne af olie var de begunstigede, ikke — som betragtningerne til forordning nr. 136/66/EØF viser — skulle opfattes som noget endeligt afgjort, men snarere som udtryk for en principiel opfattelse af, hvad den daværende situation gjorde rimeligt. ff) Det kan afsluttende konstateres, at intet af de af den italienske regering fremsatte argumenter således er egnet til at rokke ved den fortolkning af de relevante forordningers indhold og betragtninger, som jeg har anlagt ved begyndelsen af denne undersøgelse.