KENDELSE AFSAGT AF DOMSTOLENS PRAESIDENT DEN 10. OKTOBER 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DET FORENEDE KONGERIGE STORBRITANNIEN OG NORDIRLAND. - FISKERI - REGISTERING AF SKIBE - BETINGELSE OM STATSBORGERSKAB. - SAG C-246/89 R.



Samling af Afgørelser 1989 side 03125



Dommens præmisser

Afgørelse



Nøgleord

++++

Saerlige rettergangsformer - foreloebige forholdsregler - betingelser - "fumus boni juris" - alvorligt og uopretteligt tab - den begaerede forholdsregels formaalstjenlighed - afvejning af samtlige interesser i sagen

( EOEF-Traktaten, art . 186; procesreglementet, art . 83, stk . 2 )

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 4 . august 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Det Forenede Kongerige ved at indfoere nationalitetskravene i section 13 og section 14 i Merchant Shipping Act 1988 har tilsidesat EOEF-Traktatens artikler 7, 52 og 221 .

2 Section 13, stk . 1, i Merchant Shipping Act 1988 bestemmer, at der skal oprettes et nyt register over britiske fiskerfartoejer, hvori de fartoejer kan optages, der opfylder de i lovens section 14 fastsatte betingelser . Efter section 13, stk . 2, er det som hovedregel udelukket, at fiskerfartoejer registreres i noget andet britisk register . Dog fastsaettes der i section 13, stk . 3, en overgangsperiode, hvorunder bestaaende registreringer fortsat er gyldige, indtil der er sket en indfoerelse i det nye register .

3 Merchant Shipping Act 1988 traadte i kraft den 1 . december 1988 og den i section 13, stk . 3, omhandlede overgangsperiode udloeb den 31 . marts 1989 .

4 Section 14, stk . 1, i Merchant Shipping Act 1988 bestemmer, at medmindre trafikministeren traeffer anden afgoerelse, kan et fiskerfartoej kun optages i det nye register, hvis :

"a ) fartoejet er britisk ejet;

b ) fartoejet administreres, og fiskeriet dirigeres og kontrolleres fra Det Forenede Kongerige; og

c ) enhver, der chartrer, administrerer eller driver fiskeri fra fartoejet, er en person eller et selskab, der opfylder betingelserne ".

I henhold til samme section' s stk . 2, anses et fiskerfartoej for britisk ejet, hvis en eller et eller flere personer eller selskaber, der opfylder betingelserne, har den fulde adkomst til fartoejet ( legal ownership ) eller hvis mindst 75% af adkomsten ( beneficial ownership ) tilkommer en eller flere personer, der opfylder betingelserne . Det fremgaar af section 14, stk . 7, at "en person, der opfylder betingelserne" er en person, der er britisk statsborger med bopael i Det Forenede Kongerige . Der forstaas ved "et selskab, der opfylder betingelserne" et selskab, der er stiftet i Det Forenede Kongerige og har sit hovedforretningssted dér, samt at mindst 75% af aktierne ejes af en person eller et selskab, der opfylder betingelserne, eller af flere personer eller selskaber, der opfylder betingelserne, og at mindst 75% af bestyrelsesmedlemmerne er personer, der opfylder betingelserne .

5 Ved et saerskilt dokument, ogsaa indgivet til Domstolens Justitskontor den 4 . august 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EOEF-Traktatens artikel 186 og procesreglementets artikel 83 fremsat begaering om - som den naermere har uddybet under retsmoedet - at Domstolen paalaegger Det Forenede Kongerige at ophaeve nationalitetskravene i section 14, stk . 1, litra a ) og c ), jfr . section 14, stk . 2 og 7, i Merchant Shipping Act 1988, for saa vidt angaar statsborgere fra andre medlemsstater og for fiskerfartoejer, der indtil den 31 . marts 1989 drev fiskerivirksomhed under britisk flag og med britisk licens . Der er saaledes tale om fartoejer, som alene paa grund af de naevnte nationalitetskrav er blevet forhindret i fortsat at drive fiskeri .

6 Ved kendelse af 12 . september 1989 har Irland faaet tilladelse til at intervenere i naervaerende sag om foreloebige forholdsregler til stoette for Det Forenede Kongerige .

7 Sagsoegte har indgivet skriftlige indlaeg den 25 . august 1989 og parterne har fremsat deres mundtlige bemaerkninger under retsmoedet den 15 . september 1989 .

8 Indledningsvis skal der redegoeres for den faktiske og retlige sammenhaeng, hvori sagen indgaar .

9 Den 1 . februar 1976 etablerede Faellesskabet, som da bestod af ni medlemsstater, en faelles ordning for havfiskeriet . Artikel 2, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 101/76 af 19 . januar 1976 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren ( EFT L 20, s . 19 ) bestemmer, at medlemsstaterne isaer sikrer, at alle fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag og er registreret inden for Faellesskabets omraade, har lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i de farvande, der henhoerer under medlemslandenes hoejhedsomraade eller jurisdiktion .

10 Med virkning fra den 1 . januar 1977 udvidede medlemsstaterne ved en samordnet aktion den eksklusive fiskerizone under deres jurisdiktion til 200 soemil ud for blandt andet deres kyster ved Nordatlanten . En raekke fiskerfartoejer blev herved udelukket fra farvande, der nu henhoerte under Faellesskabet, blandt andet fiskerfartoejer, der foerte spansk flag, hvoraf en del indtil da havde fisket navnlig vest for de britiske oeer og ud for den franske kyst .

11 Efter en overgangsordning indgik Faellesskabet den 15 . april 1980 en fiskeriaftale med Spaniens regering ( EFT L 322, s . 3 ), der fastlaegger de regler, der skal gaelde for fiskeri, som udoeves af hver af parternes fartoejer i de fiskerizoner, som hoerer under den anden parts jurisdiktion . Det var fastsat i aftalen, at der hvert aar skulle ske en fastsaettelse af fangstmulighederne for hver parts fartoejer i den fiskerizone, der hoerer under den anden parts jurisdiktion, og at der skulle oprettes en ordning med licenser for de fartoejer, der havde tilladelse til at foretage disse fangster .

12 Det er ubestridt, at efter aftalens indgaaelse blev et stort antal fiskerfartoejer under spansk flag omregistreret til Det Forenede Kongerige, hvor fartoejernes ejere oprettede selskaber, hvortil adkomsten til fartoejerne blev overfoert . Efter den dagaeldende Merchant Shipping Act 1984 forudsatte optagelse i det britiske register kun, at fartoejet var ejet af en britisk statsborger eller af et selskab, der var stiftet i Det Forenede Kongerige og havde hovedforretningssted dér . Omregistrering gjorde det muligt for disse fartoejer at fiske i Faellesskabets farvande under britisk flag og med en britisk licens, men samtidig at lande deres fangster i Spanien .

13 Med virkning fra den 27 . januar 1983 indfoerte medlemsstaterne en ordning med fiskerikvoter . Artikel 3 i Raadets forordning nr . 170/83 af 25 . januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne ( EFT L 24, s . 1 ) bestemmer, at der skal ske periodisk fastsaettelse af det samlede antal fangster af de enkelte bestande eller grupper af bestande, og artikel 4 omhandler fordelingen mellem medlemsstaterne af de fangstmaengder, der staar til raadighed for Faellesskabet . I henhold til artikel 10 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2057/82 af 29 . juni 1982 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartoejer hjemmehoerende i medlemsstaterne 5EFT L 220, s . 1 ) afskrives alle fangster underlagt kvoter, som tages af fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, paa denne stats kvote, uanset landingsstedet .

14 Den 30 . marts 1983 indfoerte de britiske myndigheder ved British Fishing Boats Act 1983 og British Fishing Boats Order 1983 nye regler for fiskerfartoejer . Disse regler, der ikke paavirker allerede udstedte licensers gyldighed, forbyder fiskerfartoejer at fiske i farvande under Det Forenede Kongeriges jurisdiktion eller at lande fisk i Det Forenede Kongerige, saafremt deres besaetninger ikke for mindst 75%' s vedkommende er britiske statsborgere eller statsborgere i de oevrige medlemsstater .

15 Den 1 . januar 1986 blev Spanien medlem af Faellesskabet . Med hensyn til fiskeri fastsaetter artiklerne 156 og 164 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasning af Traktaterne ( EFT L 302 af 15.11.1985 ) for tidsrummet indtil 31 . december 2002 en overgangsordning, der begraenser antallet af fiskerfartoejer under spansk flag, der kan udoeve fiskeri i farvande, der henhoerer under Faellesskabets gamle medlemsstaters jurisdiktion, til 300 fartoejer, hvis navne fremgaar af en liste, og hvoraf kun 150 har tilladelse til at udoeve fiskeri paa samme tid .

16 Det er ogsaa ubestridt, at efter Spaniens tiltraedelse blev et antal britiske fiskerfartoejer opkoebt sammen med deres licenser af spansk kapital gennem selskaber, der var stiftet med dette formaal for oeje i Det Forenede Kongerige . I lighed med de spanske fartoejer, der tillige var blevet omregistreret i England, kunne disse fartoejer med spansk besaetning efter den dagaeldende lovgivning fiske i de farvande, der henhoerte under Faellesskabets ti medlemsstaters jurisdiktion, bortset fra britiske farvande, og lande deres fangster i Spanien, som derved blev afskrevet paa den kvote, Det Forenede Kongerige var blevet tildelt .

17 Med virkning fra den 1 . januar 1986 begyndte de britiske myndigheder systematisk at forny de britiske fiskelicenser . De nye licenser er underlagt foelgende betingelser :

- fartoejet skal drive fiskeri fra de britiske oeer, hvilket antages at vaere tilfaeldet, saafremt det inden for et tidsrum af seks maaneder har landet og solgt mindst 50% af fangsterne paa de britiske oeer, eller hvis det aflaegger mindst fire besoeg i en der placeret havn med mindst femten dages mellemrum;

- mindst 75% af fartoejets besaetning skal vaere britiske statsborgere eller statsborgere i Faellesskabets oevrige medlemsstater med bopael i Det Forenede Kongerige, dog med den undtagelse, at visse af faellesskabsbestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 56-59 blandt andet med hensyn til spanske statsborgere foerst finder anvendelse fra den 1 . januar 1993;

- kaptajnen og besaetningen skal indbetale bidrag til den britiske sociale sikringsordning .

18 Spoergsmaalet om disse kravs lovlighed er blevet rejst, navnlig fra et faellesskabsretligt synspunkt, ved de britiske domstole og er genstand for to anmodninger om praejudicielle afgoerelser ( sag 3/87, Agegate, og sag 216/87, Jaderow ), som stadig verserer ved Domstolen . Kommissionen har ogsaa anlagt en traktatbrudssag vedroerende de samme betingelser ( sag 279/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige ).

19 Det skal endelig naevnes, at ogsaa spoergsmaalet om lovligheden af de i section 14 i Merchant Shipping Act 1988 fastsatte betingelser er blevet indbragt for de britiske domstole, og for saa vidt angaar spoergsmaalet om betingelsernes forenelighed med faellesskabsretten er de genstand for en anmodning om en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen ( sag 221/89, Factortame ).

20 I henhold til EOEF-Traktatens artikel 186 kan Domstolen i de indbragte sager foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler .

21 I henhold til procesreglementets artikel 83, stk . 2, kan der kun traeffes foreloebige forholdsregler, som de begaerede, hvis der foreligger omstaendigheder, der medfoerer uopsaettelighed, samt hvis de foreloebige forholdsregler umiddelbart forekommer berettiget af faktiske og retlige grunde .

22 Det skal derfor undersoeges, om naervaerene sag opfylder disse betingelser .

23 Med hensyn til spoergsmaalet, om kravet forekommer umiddelbart berettiget, har Kommissionen anfoert, at den alene anfaegter nationalitetskravet i section 14 i Merchant Shipping Act 1988 . Disse krav forbyder statsborgere fra de oevrige medlemsstater, gennem et selskab, at erhverve et fiskerfartoej og at administrere og benytte et saadant fartoej paa samme betingelser som britiske statsborgere . Dette er efter Kommissionens opfattelse direkte diskrimination, som er i aabenbar strid med forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, og som hverken kan begrundes i de faellesskabsretlige regler om fiskekvoter eller i Det Forenede Kongeriges folkeretlige forpligtelser .

24 Det Forenede Kongerige har anfoert, at de nationale bestemmelser, som Kommissionen anfaegter, ikke er i strid med faellesskabsretten . Enhver medlemsstat kan frit fastsaette betingelserne for registrering af skibe og for retten til at foere dets flag . Det Forenede Kongerige skal ifoelge folkeretten fastsaette disse betingelser saaledes, at der bestaar en aegte forbindelse mellem Det Forenede Kongerige og skibet, der saetter landet i stand til effektivt at udoeve sin domsmyndighed og kontrol over skibet . Betingelserne i Merchant Shipping Act 1988 svarer til de betingelser, som andre medlemsstater har fastsat for at skibe kan foere deres flag .

25 Det Forenede Kongerige har endvidere gjort gaeldende, at nationalitetskravene i 1988-loven kan begrundes i den gaeldende faellesskabsretlige fiskerilovgivning . Denne lovgivning opretter en faelles ordning, men bygger paa et nationalitetsprincip for saa vidt angaar fordelingen af fiskekvoter . I henhold til artikel 5, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 170/83 tilkommer det medlemsstaterne at fastsaette de naermere regler for kvoternes anvendelse og saaledes at fastsaette de betingelser, som de fartoejer, der har tilladelse til at fiske under kvoterne, skal opfylde .

26 Det bemaerkes, at den af Raadet i medfoer af forordning nr . 170/83 oprettede ordning med nationale kvoter, saaledes som Det Forenede Kongerige goer gaeldende, er en undtagelse fra princippet om, at Faellesskabets fiskere har lige adgang til fangstpladserne og til at udnytte disse i farvande under medlemsstaternes jurisdiktion, hvilket i sig selv er et konkret udtryk for forbuddet mod forskelsbehandling i henhold til EOEF-Traktatens artikel 40, stk . 3 .

27 I henhold til betragtningerne til forordning nr . 170/83 er undtagelsen begrundet i det forhold, at det er noedvendigt i en situation med mangel paa fisk, at der sikres en relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne med henblik paa at sikre de saerlige behov i omraader, hvor lokalbefolkningen er afhaengig af fiskeri og de hertil knyttede industrier .

28 Det kan derfor ikke udelukkes, at medlemsstaterne i deres lovgivning om blandt andet registrering af fartoejer og adgangen til fiskeri kan have fastsat betingelser, hvis forenelighed med faellesskabsretten kun kan begrundes med, at de var noedvendige for at naa de i Faellesskabets kvoteordning for fiskeriet fastsatte formaal . Som Kommissionen selv har erkendt under sagen, kan det vaere noedvendigt med saadanne betingelser for at sikre, at der ogsaa bestaar en reel tilknytning til fiskeindustrien i den medlemsstat, af hvis kvote fartoejet fisker .

29 Der er imidlertid intet grundlag for umiddelbart at antage, at saadanne betingelser kan udgoere en undtagelse fra forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, jfr . EOEF-Traktatens artikler 52 og 221, der henholdsvis omhandler etableringsretten og retten til kapitalanbringelser i de i artikel 58 naevnte selskaber .

30 De rettigheder, som fremgaar af de naevnte traktatbestemmelser, omfatter ikke blot etableringsretten og retten til kapitalanbringelser i selskaber, men ogsaa retten til at drive erhverv, f.eks . gennem et selskab, paa de betingelser, som gaelder for etableringsstatens egne statsborgere .

31 Disse rettigheder goer det ogsaa umiddelbart berettiget at oprette og drive et selskab med det formaal at bruge et fiskerfartoej registreret i etableringsstaten paa de samme betingelser, som gaelder for et selskab, der kontrolleres af denne stats egne borgere .

32 Med hensyn til Det Forenede Kongeriges henvisning til sine folkeretlige forpligtelser, skal det paa nuvaerende tidspunkt blot bemaerkes, at der ikke er blevet fremfoert noget, der umiddelbart forekommer berettiget som begrundelse for at goere undtagelse fra de naevnte faellesskabsretlige rettigheder for at sikre den britiske domsmyndighed over og kontrol med de omhandlede fartoejer .

33 Paa det nuvaerende stadium i sagen om foreloebige forholdsregler kan det derfor konstateres, at paastanden i hovedsagen ikke synes ubegrundet, hvorfor den begaerede foreloebige forholdsregel umiddelbart forekommer berettiget .

34 For saa vidt dernaest angaar betingelsen om uopsaettelighed, skal bemaerkes, at spoergsmaalet om de foreloebige forholdsreglers uopsaettelighed skal vurderes i forhold til, hvor noedvendige de er for at forhindre et alvorligt og uopretteligt tab .

35 Kommissionen har hertil anfoert, at oprettelsen af det nye register for britiske fiskerfartoejer tvang hele den "engelsk-spanske" flaade til at ligge stille . Ifoelge de oplysninger, Kommissionens raader over, er en raekke fiskerfartoejer udelukket fra registrering alene paa grund af de omtvistede nationalitetskrav, idet de omhandlede fartoejer kunne opfylde de oevrige betingelser i section 14 i Merchant Shipping Act 1988, navnlig med hensyn til drift og kontrol fra Det Forenede Kongerige . De omhandlede fartoejers ejere lider store tab som foelge af, at fartoejerne ligger stille, og de tvinges til at saelge fartoejerne med kort varsel under meget ugunstige omstaendigheder . I henhold til britisk ret kan disse tab ikke senere erstattes ved sagsanlaeg mod de britiske myndigheder .

36 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at de begaerede foreloebige forholdsregler ikke ville faa nogen praktisk virkning . Helt bortset fra nationalitetskravene, vil de fartoejer, der er tvunget til at ligge stille, ifoelge den britiske regerings mening ikke engang kunne opfylde registreringsbetingelserne, navnlig betingelserne om bopael i Det Forenede Kongerige og om drift af skibet fra Det Forenede Kongerige . Den af Kommissionen begaerede undladelse af at anvende nationalitetskravene kan derfor ikke forhindre det paastaaede tab, hvorfor der ikke foreligger nogen uopsaettelighed . Det Forenede Kongerige understreger endvidere, at Kommissionens interesse i at opnaa foreloebige forholdsregler boer afvejes mod Det Forenede Kongeriges interesse i en varig loesning af de problemer, som de "engelsk-spanske" fartoejer skaber for den britiske fiskeindustri . De foranstaltninger, som de britiske myndigheder traf med henblik herpaa i 1983 og 1986, var utilstraekkelige, og det eneste, der goer det muligt at loese disse problemer, er indfoerslen af klare betingelser, som er nemme at administrere .

37 Det bemaerkes foerst, at for saa vidt angaar de fiskerfaroejer, som indtil den 31 . marts 1989 sejlede under britisk flag og som fiskede med en britisk licens, vil tabet af retten til at foere britisk flag og ophoeret af deres aktiviteter medfoere et alvorligt tab . Der er intet grundlag for at antage, at fartoejerne kan anvendes til alternative fiskeriaktiviteter, mens der afventes dom i hovedsagen . Endvidere maa dette tab anses for uopretteligt i tilfaelde af, at Kommissionen faar medhold i hovedsagen .

38 For at der kan statueres uopsaettelighed, skal de begaerende foreloebige forholdsregler kunne forhindre det paastaaede tab . Det kan paa sagens nuvaerende stadium ikke udelukkes, som Kommissionen har anfoert, at en raekke af de omhandlede fartoejer opfylder registreringsbeingelserne, saafremt nationalitetskravet ophaeves .

39 For saa vidt endelig angaar spoergsmaalet om interesseafvejning, er det ikke godtgjort, at de begaerede foreloebige forholdsregler kan true den britiske lovgivnings formaal, det vil navnlig sige at sikre, at der bestaar en reel forbindelse mellem de fartoejer, der fisker af den britiske kvote, og den britiske fiskeindustri .

40 Det forekommer umiddelbart, at registreringsbetingelserne i den nye lovgivning, bortset fra nationalitetskravene, og de foranstaltninger, som myndighederne i Det Forenede Kongerige traf i 1983 og 1986, er tilstraekkelige til at sikre dennes forbindelse . Saaledes er Det Forenede Kongerige ogsaa af den opfattelse, at de "engelsk-spanske" fartoejer, der ikke har denne forbindelse med Det Forenede Kongerige, ikke opfylder registreringsbetingelserne .

41 Det er korrekt, at nationalitetskrav kan vaere lettere at administrere end krav, der vedroerer fartoejets faktiske drift . En medlemsstat kan imidlertid ikke paaberaabe sig administrative vanskeligheder for ikke at efterkomme sine forpligtelser i medfoer af faellesskabsretten .

42 Det foelger heraf, at uopsaettelighedsbetingelsen ogsaa er opfyldt . Begaeringen om foreloebige forholdsregler tages derfor til foelge .

Afgørelse

Af disse grunde

bestemmer

praesidenten

1 ) I tidsrummet indtil afsigelsen af dom i hovedsagen tilpligtes Det Forenede Kongerige at undlade at anvende betingelserne vedroerende nationalitet i section 14, stk . 1, litra a ) og c ), i Merchant Shipping Act 1988, jfr . section 14, stk . 2 og 7, for saa vidt angaar statsborgere fra andre medlemsstater og for de fiskefartoejer, der indtil den 31 . marts 1989 drev fiskerivirksomhed under britisk flag og paa grundlag af en britisk licens .

2 ) Afgoerelsen om sagsomkostningerne, herunder intervenientens omkostninger, udsaettes .

Saaledes bestemt i Luxembourg den 10 . oktober 1989 .