FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 3. JUNI 1976 ( 1 )

Høje Ret.

I den sag, som jeg tager stilling til i dag, drejer det sig for det første om, hvorvidt en tjenestemand ved Kommissionen, som er beskæftiget i Bruxelles, kan kræve, at hans løn bliver indsat på en bank i Luxembourg. Herudover nedlægges der over for Kommissionen påstand om erstatning på grund af forsinket forkyndelse af en stævning til en civil proces, som sagsøgeren i den nævnte sag var part i.

Vedrørende sagens faktiske omstændigheder skal følgende nævnes.

Sagsøgeren var først ansat i Luxembourg som tjenestemand ved Kommissionen i en årrække. I oktober 1968 blev han forflyttet til Bruxelles. Alligevel overførte Kommissionen fortsat hans løn til en bank i Luxembourg. Dette fortsatte også, efter at sagsøgeren i oktober 1971 havde flyttet sin families bopæl — som indtil da var i Luxembourg — til Bruxelles.

Ved ansøgning, som indgik til Kommissionen den 22. august 1974 anmodede sagsøgeren om at få sin løn indbetalt til en anden luxembourgsk bank. Dette skete, fordi sagsøgeren fra denne bank havde fået tilsagn om et personligt lån på betingelse af, at han flyttede sin lønkonto til denne pengeinstitution; sagsøgeren skulle med andre ord give Kommissionen en uigenkaldelig meddelelse om lønoverførsel, som kun kunne trækkes tilbage med bankens samtykke. Ved en skrivelse af 27. august 1974 blev denne anmodning imidlertid afvist. Kommissionen anførte til støtte herfor, at den luxembourgske bank, hvortil sagsøgerens løn indtil da var blevet overført på grund af sagsøgers tjenestested, havde erklæret, at den ikke ville give et sådan afkald. Faktisk modtog Kommissionen først den 3. september 1974 denne banks erklæring af 9. august om afkald. Endvidere henvistes i skrivelsen til artikel 17, stk. 1 i tjenestemandsvedtægtens bilag VII, hvori det hedder: »De ydelser, tjenestemanden er berettiget til, udbetales på det sted og i det lands valuta, hvor han gør tjeneste«.

Omtrent på samme tid var sagsøgeren på grund af lejebetaling involveret i en tvist med udlejerne af den lejlighed, som han havde i Bruxelles. I den forbindelse skulle der forkyndes en stævning for ham om at give møde i retten den 10. oktober 1974. Med henblik herpå henvendte det belgiske udenrigsministerium sig til Kommissionen ved skrivelse af 26. september 1974, indeholdende to kopier af en stævning. Den kompetente tjeneste i Kommissionen prøvede — således som det blev erklæret i sagen — telefonisk at komme i kontakt med sagsøgeren på hans kontor. Da dette ikke lykkedes — faktisk var sagsøgeren på dette tidspunkt ikke på arbejde på grund af sygdom — blev stævningen den 10. oktober 1974 tilbagesendt til det belgiske udenrigsministerium. En gentagen anmodning fra dette ministerium om stævning af sagsøgeren, denne gang i brev af 24. oktober 1974, blev den 4. november 1974 efterkommet ved forkyndelse for sagsøgeren. Denne var imidlertid i mellemtiden — nemlig den 25. oktober 1974 — allerede blevet dømt ved udeblivelsesdom.

Alt dette foranledigede sagsøgeren til den 26. november 1974 at rette en formel klage til ansættelsesmyndigheden. Heri gjorde han gældende, at afslaget af 27. august 1974 vedrørende overførelsen af hans løn var ulovlig. Dette afslag havde — fordi sagsøgeren derefter ikke kunne gøre brug af de gunstige kreditmuligheder hos den luxembourgske bank — både medført en økonomisk og moralsk skade for ham. Den forsinkede forkyndelse af stævningen til den belgiske civile sag havde ført til en udeblivelsesdom og gjort det nødvendigt, at sagsøgeren påførte sig omkostninger ved en appel af denne. Også på denne måde havde han lidt økonomisk og moralsk skade.

Da klagen ikke blev besvaret — desværre sker det alt for ofte i forvaltningssager, at forvaltningen reagerer på denne uhensigtsmæssige måde — anlagde sagsøgeren sag for Domstolen den 26. juni 1975.

I stævningen nedlægger han følgende påstand

— den afgørelse, hvori det afslås at overføre hans løn til Luxembourg, annulleres,

— det udtales, at Kommissionen er forpligtet til at overføre sagsøgerens løn til den af ham opgivne luxembourgske bank;

— Kommissionen dømmes til at betale erstatning — henholdsvis 50000 BF for økonomisk og moralsk skade — på grund af dette afslag;

— det udtales, at Kommissionen ved forkyndelsen af stævningen til den civile sag, som sagsøgeren var part i, har begået en tjenestefejl;

— Kommissionen dømmes til at betale 10000 BF i erstatning for denne tjenestefejl.

Sagsøgerens påstande om erstatning blev ændret i replikken. Herefter skulle Kommissionen på grund af nægtelse af at overføre lønnen til Luxembourg dømmes til at betale 43500 BF for økonomisk skade og 1 BF for moralsk skade. Desuden blev påstanden om erstatning for den forsinkede forkyndelse af stævningen nedsat til 1 BF.

1. Ved undersøgelse af denne tvist vil jeg først behandle den problemkreds, som vedrører overførelsen af sagsøgerens løn til Luxembourg. a) I første række bør det almindelige spørgsmål undersøges, om der i henhold til vedtægten for luxembourgske embedsmænd, som arbejder i Bruxelles, foreligger et sådant krav, eller om den fortolkning af vedtægtsbestemmelserne, hvorpå Kommissionen støttede det i august 1974 udtalte afslag, er korrekt. I henhold til personalevedtægtens artikel 63 lyder tjenestemandens vederlag på belgiske francs og udbetales i det lands valuta, hvor tjenestemanden gør tjeneste. Artikel 62 henviser desuden til personalevedtægtens bilag VII og udtaler udtrykkeligt, at tjenestemanden i henhold til de i nævnte bilag fastsatte betingelser har ret til vederlaget. I artikel 17, stk. 1 i bilag VII — det er den grundliggende bestemmelse, som jeg allerede har citeret — hedder det, at de ydelser, en tjenestemand er berettiget til, udbetales på det sted og i det lands valuta, hvor han gør tjeneste. I artikel 17, stk. 2 gøres der så undtagelser fra hovedreglen. Der hjemles regelmæssige overførelser i andre valutaer og dermed til andre steder; dette gælder imidlertid kun for en del af vederlaget, nemlig for udlandstillægget og for bidrag, som er nødvendige til dækning af udgifter, der fremkommer på grund af regelmæssige og dokumenterede forpligtelser uden for det land, hvor institutionen har sæde, eller uden for det land, hvor han gør tjeneste. Yderligere undtagelse er hjemlet i artikel 17, stk. 3. Herefter kan der undtagelsesvis og i behørigt begrundede tilfælde gives tilladelse til at overføre beløb, som tjenestemanden måtte ønske at disponere over i de i stk. 2 nævnte valutaer. I det foreliggende tilfælde drejer det sig kun om rækkevidden af stk. 1 i artikel 17. Sagsøgeren påberåber sig alene dette stykke, men ikke de muligheder, som de andre stykker i artikel 17 åbner. I betragtning af hele artikel 17's system og navnlig af ordlyden af dens første stykke kan der efter min opfattelse ikke være nogen tvivl om, at kun den af Kommissionen anvendte fortolkning kan være rigtig. Når det i artikel 17, stk. 1 hedder, at de ydelser, en tjenestemand er berettiget til, udbetales på det sted og i det lands valuta, hvor han gør tjeneste, er udbetalinger, som foretages i en anden medlemsstats valuta og på et sted, som ligger uden for den stat, hvor han gør tjeneste, åbenbart ikke mulige ifølge denne bestemmelse. Efter min opfattelse strider det også mod alle normale fortolknings-principper, hvis man, når ordlyden er så klar som i artikel 17, stk. 1, gør sig overvejelser om formålet med loven og under påberåbelse heraf hævder en fortolkning, som ikke kan forenes med ordlyden, og som — hvis dette havde været meningen — uden videre ville kunne være blevet udtrykt med en anden formulering. Bortset herfra må det også siges, at sagsøgerens redegørelser om begrundelsen for artikel 17 — at undgå at foretage udbetalinger i de forskellige medlemslande og at undgå at forstyrre medlemslandenes valutapolitik — ikke blot ikke er påvist ved f.eks. lovmateriale; i henhold til Kommissionens forklaring er de givet heller ikke holdbare. Dette kan fastslås, fordi Kommissionen ved lønoverførsler benytter sig af bankapparatet, og fordi den har konti i alle medlemsstaterne. Begrundelsen for artikel 17 skal derfor, som Kommissionen med rette bemærker, snarere søges i sammenhængen med den i personalevedtægtens artikel 20 fastsatte bopælspligt for tjenestemændene, dvs. pligten til at tage bopæl på tjenestestedet eller i en sådan afstand fra dette, at tjenestemanden ikke hindres i udførelsen af sit arbejde. Faktisk er artikel 17 i bilag VII intet andet end den logiske konsekvens af bopælspligten, og den sikrer således især en ensartet behandling af alle tjenestemænd for så vidt angår lønudbetalingen. I øvrigt er det heller ikke muligt at retfærdiggøre den af sagsøgeren ønskede fortolkning af artikel 17 under henvisning til den særlige forbindelse, som Belgien har til Luxembourg, dvs. under henvisning til den belgiske-luxembourgske økonomiske union. I så henseende er det afgørende, at det særlige forhold var kendt ved vedtagelsen af personalevedtægten, men alligevel ikke blev taget i betragtning. Heraf kan der kun sluttes, at der også for belgiske og luxembourgske tjenestemænd, eller mere generelt for tjenestemænd med særlig tilknytning til disse lande, kun kan ske lønoverførsler over grænserne for den stat, hvor institutionen har sæde, ved undtagelse fra artikel 17, stk. 1 i medfør af samme artikels stykke 2 og 3, som gælder for alle tjenestemænd. Herefter kan vi altså først konstatere, at Kommissionen har fortolket artikel 17, stk. 1 i personalevedtægtens bilag VII korrekt, og at sagsøger ikke i henhold til denne bestemmelse har noget krav på at få sin løn overført til Luxembourg. b) Herefter skal det yderligere undersøges, hvilken betydning der bør tillægges den omstændighed, at sagsøgerens løn, på trods af at han i 1968 blev forflyttet til Bruxelles, faktisk i flere år stadig blev overført til Luxembourg. Det må altså undersøges, om dette berettiger til at tale om velerhvervede rettigheder, som ikke uden videre kan ophæves. I så henseende kan man imidlertid lade det stå åbent, om en sådan praksis syntes at kunne forsvares med henblik på de særlige omstændigheder, som sagsøgeren befandt sig i efter sin forflyttelse og indtil slutningen af året 1971 (længere ophold i Luxembourg på grund af sygdom og opretholdelsen af familiens bopæl i Luxembourg). Sådanne omstændigheder forelå nemlig givet ikke længere i sommeren 1974. Jeg vil senere komme tilbage til den omstændighed, at sagsøgeren i sommeren 1974 modtog et kredittilsagn fra en luxembourgsk bank, en omstændighed, som ligeledes vil kunne spille en rolle. Vedrørende det afgørende spørgsmål, om en begunstigende forvaltningsakt — overførslen af løn til Luxembourg — der som påvist egentlig stred mod vedtægten, kunne tilbagekaldes med virkning for fremtiden, efter at være gennemført i flere år i sommeren 1974, henviser sagsøgeren — i sin bestræbelse på at berettige en beskyldning mod Kommissionen — navnlig til Domstolens afgørelser i sagerne 7/56 og 3 til 7/57 (Frk. Dineke Algera og 4 andre sagsøgere mod Den Fælles Forsamling for EKSF, dom af 12. juli 1957 (Sammlung der Rechtsprechung, Bind 1957, s. 119). Han udleder heraf og af nogle medlemslandes retssystemer, nemlig fransk, belgisk og tysk ret — den grundsætning, at forvaltningen er bundet til at give en rimelig frist. Desuden er det efter hans opfattelse afgørende, om der kan tales om en alvorlig retskrænkelse, og hvorvidt det er nødvendigt at bringe denne til ophør for fremtiden for at undgå alvorlige skadevirkninger for forvaltningen. Da ingen af disse betingelser skulle være opfyldt i den foreliggende sag, kan det ifølge sagsøgeren ikke antages, at Kommissionen i sommeren 1974 havde lov til at tilbagekalde en afgørelse, der var truffet i 1968 til fordel for sagsøgeren. Heller ikke på dette punkt kan jeg følge sagsøgeren. Med rette blev der under sagen henvist til, at grundsætningen om, at det er nødvendigt at give en rimelig frist, principielt kun gælder for en tilbagekaldelse af ugyldige begunstigende forvaltningsakter, der sker med tilbagevirkende kraft. Der blev desuden henvist til, at denne grundsætning blev betydelig modificeret i retspraksis om skrotudligning (se dom i sag14/61, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken NV mod EKSF's Høje Myndighed, støttet af Société des Aciéries du Temple, dom af 12. juli 1962 (Sammlung der Rechstprechung, Bind 1962, s. 549)) — i den foreliggende sag drejer det sig derimod blot om en ændring af forvaltningspraksis for fremtiden. I en sådan situation blev der ved Domstolens dom i sag 15/60 (Gabriel Simon mod De europæiske Fællesskabers Domstol, dom af 1. juni 1961 (Sammlung der Rechtsprechung, Bind 1961, s. 259)) vist den rigtige løsning. I denne sag drejede det sig om, at man for fremtiden fratog en tjenestemand et med urette ydet tilskud til dobbelt husførelse. Hertil hedder det i dommen: »Hvis en forvaltningsmyndighed erkender, at den har ydet en begunstigelse som følge af en fejlagtig fortolkning af en bestemmelse, er den berettiget til at ændre den tidligere afgørelse; en tilbagekaldelse på grund af ulovlighed kan ganske vist i bestemte tilfælde på grund af velerhvervede rettigheder ikke ske ex tunc, men får altid virkning ex nunc«. Man kan således antage, at heller ikke det forhold, at der er forløbet en længere periode, kan forhindre forvaltningen i med virkning for fremtiden at ændre en tilstand, som er erkendt at være ulovlig. I modsætning til sagsøgerens opfattelse mener jeg heller ikke, det er berettiget i denne sammenhæng at inddrage overvejelser, som vedrører retskrænkelsens grovhed. En retskrænkelse er og bliver en retskrænkelse, og således må også overtrædelsen af en ikke særlig vigtig bestemmelse gøre det muligt, at den begåede fejl rettes for fremtiden, når den opdages. Endelig ville det ikke gavne sagsøgerens sag, selv om man foretog en interesseafvejning, således som det omtales i dommen i sag 14/61. For så vidt angår sagsøgerens interesser, tænker jeg særligt på den luxembourgske banks kredittilsagn, som allerede har været omtalt, og som var knyttet til den betingelse, at sagsøgeren flyttede sin lønkonto til denne bank. I denne forbindelse er det vigtigt, at sagsøgeren ved sin anmodning i august 1974 ikke omtaler kredittilsagnet og derimod ikke gør det muligt for forvaltningen at tage hensyn til hans interesser. Desuden har Kommissionen påvist, at det også uden direkte overførsel af hans løn til Luxembourg ville have været sagsøgeren muligt at opnå den efter hans mening gunstigere kredit i Luxembourg. Jeg henviser her til to af Kommissionen fremlagte skrivelser af 3. og 4. december 1975, hvoraf det fremgår, at den pågældende luxembourgske bank ville have været tilfreds med en af en belgisk bank udstedt uigenkaldelig overførsel af sagsøgerens løn til Luxembourg, og som desuden viser, at en belgisk bank ville have accepteret en sådan overførsels forpligtelse. Det må derfor lægges til grund, at der heller ikke under påberåbelse af velerhvervede rettigheder kan kræves en opretholdelse af lønoverførslerne til Luxembourg. Ændringen af forvaltningens praksis i efteråret 1974, en ændring, som i øvrigt ikke skete fra den ene dag til den anden men først med virkning fra oktober 1974, var derfor fuldt ud berettiget. c) For så vidt angår den første del af tvisten, er det således klart, at der ikke blot er sagsøgerens påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 27. august 1974 og om statuering af, at Kommissionen skulle være forpligtet til at overføre sagsøgerens løn til en luxembourgsk bank, der er uholdbare. Da Kommissionens handlemåde ikke har været retsstridig, er det lige så klart — og uden at der er grund til at gå ind på yderligere betingelser for kravets eksistens — at sagsøgerens erstatningskrav heller ikke er begrundet.

2. Den anden del af tvisten, som jeg nu vil beskæftige mig med, vedrører det spørgsmål, at Kommissionen for sent har forkyndt en for sagsøgeren beregnet stævning til et retsmøde i en civilretsag. Efter stævningens seneste udformning vedrørende dette spørgsmål påstås Kommissionen i det mindste dømt til betaling af 1 BF som erstatning for den moralske skade, som sagsøgeren har lidt. I denne sammenhæng må det indledningsvis gøres klart, at protokollen vedrørende Fællesskabernes privilegier og immuniteter ikke udelukker en direkte stævning af Fællesskabets tjenestemænd i civile sager ved hjælp af de kompetente nationale myndigheder, således at en anvendelse af fællesskabsorganerne for så vidt ikke er tvingende nødvendig. Med henblik på de faktisk bestående vanskeligheder — Fællesskabets tjenestemænd behøver ikke at blive registreret i folkeregistret — er der imidlertid åbenbart indgået en mundtlig aftale mellem Kommissionen og det belgiske udenrigsministerium, i henhold til hvilken stævninger for at lette retssamkvemmet kan rettes til Kommissionen, som derefter videregiver dem til de pågældende tjenestemænd. I den pågældende sag drejer tvisten sig nu om, hvorvidt Kommissionens forpligtelse i henhold til denne aftale, hvis enkeltheder ikke alle er blevet kendt, rækker. Kommissionen fastholder det standpunkt, at den principielt kun foretager forkyndelse i personalets tjenestelokaler; en videresendelse til tjenestemænd, som ikke er i tjeneste, sker i det højeste i tilfælde, hvor deres opholdssted er bekendt. Kommissionen har derimod ikke yderligere forpligtelser; navnlig er den ikke forpligtet til at anstille undersøgelse, når tjenestemænd ulovligt udebliver fra tjenesten. Dette var imidlertid tilfældet for sagsøgeren på det pågældende tidspunkt. Efter henstilling fra invalideudvalget blev han den 8. september 1974 i 8 dage henvist til undersøgelse i en klinik. Efter udløbet af denne frist mødte han ikke til tjeneste og indsendte i strid med bestemmelserne i personalevedtægtens artikel 59 først den 8. oktober 1974 en lægeattest om sin vedvarende uarbejdsdygtighed. Sagsøgeren bestrider ikke rigtigheden af den. ovenfor nævnte udtalelser om hans fravær fra tjenesten. Han er imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen heller ikke i et sådant tilfælde må forholde sig passiv, og at stævningen — hvilket i øvrigt først skete den 10. oktober 1974 — skulle sendes tilbage til udenrigsministeriet; det er ifølge sagsøgeren Kommissionens pligt at varetage de pågældendes private rettigheder ved at foretage visse efterforskninger, dvs. at optage telefonisk eller skriftlig kontakt med den pågældende tjenestemand og i givet fald sende en forkyndelse til hans private adresse. Ved bedømmelsen af denne tvist — så meget synes jeg er klart — kan man vel gå ud fra, at Kommissionens pligt i denne sammenhæng ikke går så vidt som nationale stævningsmænds forpligtelser. Dette kan man allerede fastslå af den grund, at det i hvert fald også er muligt at forkynde direkte for de pågældende på grund af oplysninger, som Kommissionen eller det belgiske udenrigsministerium uden videre udleverer til de nationale stævningsorganer. Bortset herfra mener jeg imidlertid, at den pligt til omhu og omsorg, som Kommissionen har, når den uden lovgrundlag har indladt sig på at medvirke på et prekært område, hvor der under visse omstændigheder løber ret korte frister, må udstrækkes yderligere. Dette betyder, at man i tilfælde, i hvilke tjenestemænd udebliver fra tjenesten eller deres opholdssted er ukendt, ganske vist vanskeligt kan forlange tidrøvende og bekostelige efterforskninger; dette er Kommissionens tjenester ikke indrettet til, og dette skal den på grund af det store antal tjenestemænd, der hører under den, heller ikke træffe foranstaltninger til. På den anden side kan den imidlertid heller ikke ved uberettiget udeblivelse fra tjenesten blot nøjes med en konstatering af og en erklæring om, at en forkyndelse ikke var mulig på tjenestestedet. Efter min mening vil Kommissionen ikke blive overbebyrdet, hvis den i sådanne tilfælde i det mindste pålægges at forsøge at tage telefonisk kontakt med den pågældende tjenestemands private adresse, eller ved at det forventes af den, at den derpå eftersender stævningen til privatadressen, således som den angivelig altid gør det, når en tjenestemands opholdssted er bekendt. I sagsøgerens tilfælde gælder det så meget mere, som Kommissionen ved et andet forsøg på at forkynde en stævning for sagsøgeren, som havde fundet sted kort tid forinden, i det mindste havde meddelt det belgiske udenrigsministerium ferieadressen, og Kommissionen endda den 2. september 1974, dvs. på et tidspunkt, da sagsøgeren ligeledes uberettiget var udeblevet fra tjenesten, havde sendt et bud til hans bopæl med stævningen. Går man ud herfra, kan man ikke komme uden om, at der i det foreliggende tilfælde er tale om en betydelig pligtkrænkelse og dermed om en tjenestefejl fra Kommissionens side, idet den pågældende tjenestegrens anstrengelser i sagsøgerens tilfælde indskrænkede sig til telefonsamtaler i dennes kontor, medens yderligere skridt, som man kunne forvente — sagsøgeren opholdt sig efter egne oplysninger på sin bopæl den 26. september 1974 — ikke blev foretaget, og sagsøgeren ikke en gang fik overgivet stævningen, da han den 8. oktober 1974 indgav sin lægeattest. Desuden kan det heller ikke nægtes — og hermed kommer jeg til et yderligere uomgængeligt element for det offentliges erstatningsansvar — at sagsøgeren har lidt et relevant tab. I sagen har vi herom hørt, at han efter afsigelsen af udeblivelsesdommen har betalt den skyldige leje og altså erkendt det omtvistede krav. Det kan imidlertid ikke afvises, at han, hvis han rettidigt havde modtaget stævningen, havde kunnet forlange en frist til besvarelse og dermed en frist til yderligere overvejelser. Herved ville han have haft mulighed for at afslutte sagen inden domsafsigelse, således at omkostningerne ved sagsanlægget, som sagsøgeren tilsyneladende skal afholde, ville være blevet undgået. Faktisk kan man lade dette åbent ligesom besvarelsen af spørgsmålet, om Kommissionen skal betale omkostningerne ved den mod udeblivelsesdommen rettede appel, dvs. omkostninger, som der endnu ikke er truffet afgørelse om, fordi sagsøgeren har appelleret den afgørelse, der er afsagt mod hans protest. Sagsøgeren nedlægger jo kun påstand om idømmelse af 1 BF som erstatning for moralsk skade, det er med andre ord især vigtigt for ham, at det bliver fastslået, at Kommissionen har begået en tjenestefejl, og at han blot opnår en symbolsk dom over Kommissionen. Dette kan man ikke fortænke ham i efter alt, hvad der er blevet oplyst under retsmødet vedrørende behandlingen af den pågældende sag. Vedrørende den anden del af tvisten skal det således afsluttende konstateres, at den herom nedlagte påstand synes berettiget i den seneste udformning.

3. Jeg sammenfatter:

Efter min overbevisning savner klagen grundlag, i det omfang den tager sigte på den omstændighed, at sagsøgerens løn fra efteråret 1974 ikke længere blev overført til Luxembourg. Derimod skal Kommissionen i overensstemmelse med stævningen betale sagsøgeren 1 BF, fordi den ved forkyndelsen af en stævning, som var adresseret til sagsøgeren til et retsmøde den 10. oktober 1974, har begået en tjenestefejl. Vedrørende sagens omkostninger anser jeg det ved det af mig foreslåede resultat af sagen for rigtigt, at Kommissionen afholder halvdelen af sagsøgerens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra tysk.