Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 30. september 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrudssøgsmål - Ligebehandling af mænd og kvinder - Forbud mod natarbejde. - Sag C-207/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-06869



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Faktiske omstaendigheder

1 I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat Raadets direktiv 76/207/EOEF af 9. februar 1976 om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar (1).

2 Princippet om ligebehandling af kvinder, saaledes som det er fastsat i ovennaevnte direktiv, er i henhold til artikel 2, stk. 1, til hinder for direkte og indirekte forskelsbehandling paa grundlag af koen. Med henblik paa gennemfoerelse af princippet om ligebehandling for saa vidt angaar arbejdsvilkaar skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger til, at bestemmelser, som er i modstrid med princippet om ligebehandling, ophaeves [artikel 5, stk. 2, litra a)], og at bestemmelser, der er i modstrid med det naevnte princip, revideres, naar det beskyttelseshensyn, som oprindelig laa til grund for disse, ikke laengere er begrundet [artikel 5, stk. 2, litra c)]. I henhold til artikel 9, stk. 1, skulle medlemsstaterne ivaerksaette de noedvendige bestemmelser inden 30 maaneder efter direktivets meddelelse. I henhold til artikel 9, stk. 1, havde medlemsstaterne imidlertid en frist paa fire aar til at foretage en foerste gennemgang og eventuelt en foerste revision af de i artikel 5, stk. 2, litra c), omhandlede bestemmelser.

3 For saa vidt angaar italiensk ret er forholdet det, at artikel 5, stk. 1, i lov nr. 903 af 9. december 1977 (herefter »den italienske lov«) har foelgende ordlyd: »Paa fabrikker og i haandvaerksvirksomheder maa kvinder ikke arbejde mellem midnat og kl. 6. Forbuddet gaelder ikke for kvinder, der beklaeder ledende stillinger, og for kvinder, der arbejder i en virksomheds bedriftssundhedstjeneste.« I henhold til den italienske lovs artikel 5, stk. 2, kan forbuddet i visse tilfaelde lempes eller saettes ud af kraft ved kollektive overenskomster eller virksomhedsaftaler, som indgaas paa grund af saerlige krav til produktionen, dog under iagttagelse af arbejdsmiljoehensyn og hensynet til en passende tilrettelaeggelse af arbejdsgange. I henhold til den italienske lovs artikel 5, stk. 3, er det i stk. 1 fastsatte forbud imidlertid absolut for kvinder i perioden fra svangerskabets begyndelse, til barnet er syv maaneder gammelt.

4 De italienske bestemmelser blev udstedt til gennemfoerelse af lov nr. 1305 af 22. december 1952, hvorved Italien ratificerede Den Internationale Arbejdsorganisations (herefter »ILO«) konvention nr. 89 af 9. juli 1948, hvorefter kvinder med enkelte undtagelser ikke maa arbejde om natten. Med virkning fra februar 1993 opsagde den italienske regering konventionen.

5 Kommissionen var af den opfattelse, at de italienske bestemmelser var i strid med faellesskabsretten og indledte ved aabningsskrivelse af 2. marts 1994 en traktatbrudsprocedure. Den Italienske Republik fremkom ikke med sine bemaerkninger inden for den fastsatte frist paa to maaneder. Kommissionen fremsatte herefter den 19. juni 1995 en begrundet udtalelse, hvori den anfoerte, at Den Italienske Republik efter opsigelsen af ILO-konvention nr. 89 var forpligtet til at udstede de noedvendige bestemmelser for at efterkomme direktivet. Da Den Italienske Republik ikke besvarede udtalelsen inden for den fastsatte frist paa to maaneder, anlagde Kommissionen den 19. juni 1996 naervaerende sag.

6 Kommissionen har nedlagt foelgende paastand:

-- Det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, idet den ikke inden for den fastsatte frist administrativt og ved lov har vedtaget de noedvendige bestemmelser for at efterkomme direktiv 76/207/EOEF, og idet den i strid med direktivets artikel 5 i national ret har opretholdt et forbud mod, at kvinder arbejder om natten.

7 Den italienske regering har nedlagt foelgende paastand:

-- Frifindelse.

B - Stillingtagen

8 Da den italienske regering har gjort gaeldende, at Kommissionens anbringende om, at Den Italienske Republik ikke har udstedt de noedvendige administrativt og ved lov fastsatte bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet, foerst er blevet fremfoert i staevningen og ikke i de tidligere dokumenter fra Kommissionen, maa der foerst ske en fastlaeggelse af sagens genstand. Den afgraenses af de klagepunkter, der er fremfoert i aabningsskrivelsen (2).

9 Faktisk er saavel aabningsskrivelsen som den begrundede udtalelse uklare, idet det heri kun anfoeres, at der ikke er udstedt de noedvendige bestemmelser med hensyn til den italienske lovs artikel 5, men ikke, at der generelt ikke er udstedt de noedvendige administrativt og ved lov fastsatte bestemmelser. Alligevel er der efter min opfattelse ikke tale om en retsstridig, efterfoelgende udvidelse af sagsgenstanden. De to dele af Kommissionens paastande vedroerer tvaertimod samme sagsgenstand, eftersom det i sidste instans er det samme traktatbrud, der foreholdes Den Italienske Republik. Den Italienske Republik har ifoelge Kommissionen for det foerste handlet traktatstridigt derved, at den har opretholdt bestemmelsen i den italienske lovs artikel 5, og for det andet derved, at den ikke har vedtaget de administrativt og ved lov fastsatte forskrifter, der er noedvendige med henblik paa at ophaeve den naevnte bestemmelse. Da anbringendet vedroerende opretholdelsen af den italienske lovs artikel 5 er det mest specifikke, kan jeg noejes med at tage stilling til dette anbringende, uden at sagen i oevrigt maa afvises.

10 Den foreliggende sag falder i traad med en sag, hvori Domstolen for nylig har afsagt dom (3). Domstolen skulle her traeffe afgoerelse vedroerende en paastand om, at det blev fastslaaet, at Den Franske Republik havde handlet traktatstridigt, idet den efter at have opsagt ILO-konvention nr. 89 i strid med artikel 5 i direktiv 76/207 havde opretholdt et forbud mod natarbejde.

11 De argumenter, Den Italienske Republik har fremfoert, kan misforstaas, idet den paa den ene side har indroemmet, at de omtvistede italienske bestemmelser muligvis er uforenelige med faellesskabsretten, men paa den anden side har gjort gaeldende, at der ganske vist gaelder et generelt forbud mod, at kvinder arbejder om natten, men at forbuddet i kraft af de i loven fastsatte undtagelser stort set er ophaevet. I stedet for at fastsaette regler om formel ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til arbejdstider har den italienske lovgiver foretrukket en form for materiel ligebehandling, idet den har opretholdt den allerede bestaaende og saerdeles fleksible forbudsordning. Efter den italienske lovgivers opfattelse har en saadan loesning vaeret noedvendig med henblik paa at varetage de personlige og familiemaessige hensyn, hvis betydning er understreget i artikel 2, stk. 3, i direktiv 76/207 (4) og i den italienske forfatnings artikel 37, stk. 1 (5).

12 For saa vidt som den italienske regerings argument skal forstaas saaledes, at den hermed bestrider, at der findes en bestemmelse, der er i strid med ligebehandlingsprincippet som omhandlet i artikel 5 i direktiv 76/207, skal jeg henvise til den af Kommissionen med rette naevnte dom i Stoeckel-sagen, hvori Domstolen fastslog, at i henhold til artikel 5 i direktiv 76/207 kan en medlemsstat ikke ved lov principielt forbyde, at kvinder arbejder om natten - selv om der er fastsat undtagelser - naar det ikke er forbudt, at maend arbejder om natten (6).

13 Den Italienske Republik har endvidere gjort gaeldende, at trods lovgivers passivitet er de italienske bestemmelser forenelige med faellesskabsretten. Da direktivbestemmelser, som ud fra et indholdsmaessigt synspunkt er ubetingede og tilstraekkelig praecise, har direkte virkning, har de italienske domstole undladt at bringe artikel 5 i den italienske lov i anvendelse, da den naevnte bestemmelse efter domstolenes opfattelse er ophaevet og erstattet af den trinhoejere artikel 5 i direktiv 76/207, der har direkte virkning.

14 Ogsaa paa dette punkt er jeg enig med Kommissionen, som har henvist til Domstolens faste praksis, hvorefter indfoerelsen eller en uaendret opretholdelse af en bestemmelse i en medlemsstats lovgivning, der strider mod en faellesskabsretlig bestemmelse, ogsaa selv om denne gaelder umiddelbart i medlemsstaternes retsordener, skaber en faktisk uklarhed, idet der herved for de beroerte retsundergivne bestaar en usikkerhed med hensyn til deres muligheder for at paaberaabe sig faellesskabsretten (7). National lovgivnings uoverensstemmelse med faellesskabsretlige bestemmelser kan, ogsaa hvor disse sidste er umiddelbart anvendelige, kun fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, de aendrer (8). Den omstaendighed, at et direktiv har direkte virkning, medfoerer derfor ikke, at en medlemsstat ikke er forpligtet til at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige med henblik paa en korrekt gennemfoerelse af direktivet.

15 Dette har den italienske regering da ogsaa indroemmet, idet den har henvist til, at de foranstaltninger, der er noedvendige med henblik paa en fuldstaendig tilpasning af de italienske bestemmelser til faellesskabsretten, for tiden er under forberedelse.

16 Den i direktivets artikel 9, stk. 1, fastsatte gennemfoerelsesfrist udloeb i 1978 for saa vidt angaar de foranstaltninger, der omhandles i artikel 5, stk. 2, litra a), og i 1980 for saa vidt angaar de foranstaltninger, der omhandles i artikel 5, stk. 2, litra c). Indtil opsigelsen af ILO-konvention nr. 89 fik virkning, kunne det imidlertid ikke forventes, at Den Italienske Republik ville ophaeve den italienske lovs artikel 5, idet bestemmelsen maatte opretholdes for at sikre overholdelsen af de forpligtelser over for tredjelande, der foelger af den naevnte konvention, og som var ratificeret inden EOEF-traktatens ikrafttraeden. I dommen i Levy-sagen fastslog Domstolen saaledes, at EF-traktatens artikel 234 (9) hjemler mulighed for, at de nationale domstole kan undlade at tage hensyn til de forpligtelser, der foelger af direktivets artikel 5 (10), indtil den konstaterede uoverensstemmelse er ophaevet. Der opstaar saaledes det spoergsmaal, om den omstaendighed, at opsigelsen fik virkning i februar 1993, bevirker, at gennemfoerelsesfristen paa ny begyndte at loebe fra dette tidspunkt, og at Kommissionen derfor har anlagt sagen for tidligt.

17 Dette synspunkt maa efter min opfattelse afvises. Ogsaa i tilfaelde som det foreliggende, hvor en medlemsstat som foelge af internationale forpligtelser, den har indgaaet forud for EOEF-traktatens ikrafttraeden, i foerste omgang er afskaaret fra at gennemfoere et direktiv fuldt ud, har medlemsstaten paa grund af den fra tidspunktet fra direktivets meddelelse loebende gennemfoerelsesfrist tilstraekkelige muligheder for at forberede de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet. Den paagaeldende medlemsstat skal derfor foretage disse tilpasninger i umiddelbar foelge af de faellesskabsretlige gennemfoerelsesforanstaltninger, den skal traeffe i henhold til EF-traktatens artikel 234, stk. 2. I oevrigt havde Den Italienske Republik med virkning fra det tidspunkt, hvor opsigelsen fik virkning, dvs. i februar 1993, og indtil den i den begrundede udtalelse fastsatte frist udloeb i august 1995, tilstraekkelig tid til formelt at ophaeve den italienske lovs artikel 5.

18 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, boer den tabende part betale sagens omkostninger.

C - Forslag til afgoerelse

19 Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa foelgende domskonklusion:

»Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, idet den i strid med artikel 5 i Raadets direktiv 76/207/EOEF af 9. februar 1976 om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar i national ret har opretholdt bestemmelser, hvorefter kvinder ikke maa arbejde om natten.

Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«

(1) - EFT L 39, s. 40.

(2) - Dom af 15.12.1982, sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4547, praemis 8.

(3) - Dom af 13.3.1997, sag C-197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489.

(4) - Artikel 2, stk. 3, har foelgende ordlyd: »Dette direktiv er ikke til hinder for bestemmelser vedroerende beskyttelse af kvinder, saerlig i forbindelse med graviditet og moderskab.«

(5) - Artikel 37, stk. 1, bestemmer: »Erhvervsaktive kvinder har samme rettigheder som erhvervsaktive maend og skal for samme arbejde have udbetalt samme loen. Arbejdsvilkaarene skal udformes saaledes, at erhvervsaktive kvinder kan varetage deres opgaver i familien og mor og barn sikres en saerlig og rimelig beskyttelse.«

(6) - Dom af 25.7.1991, sag C-345/89, Sml. I, s. 4047, praemis 20.

(7) - Dom af 26.4.1988, sag 74/86, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2139, praemis 10, af 15.10.1986, sag 168/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2945, praemis 11, og af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, praemis 22.

(8) - Sag 168/85 (naevnt i fodnote 7), a.st., praemis 13.

(9) - Artikel 234, stk. 1, har foelgende ordlyd: »De rettigheder og forpligtelser, der foelger af konventioner, som foer denne traktats ikrafttraeden er indgaaet mellem paa den ene side en eller flere medlemsstater og paa den anden side et eller flere tredjelande, beroeres ikke af bestemmelserne i denne traktat.« I stk. 2 tilfoejes det bl.a., at »i det omfang, disse konventioner er uforenelige med denne traktat, bringer den eller de paagaeldende medlemsstater alle egnede midler i anvendelse med henblik paa at fjerne de konstaterede uoverensstemmelser«.

(10) - Dom af 2.8.1993, sag C-158/91, Levy, Sml. I, s. 4287, praemis 22.