Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 25. november 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF. - Sag C-214/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-07661



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Medlemsstater - forpligtelser - gennemfoerelse af direktiver - manglende gennemfoerelse - begrundelse - ulovlig

(EF-traktaten, art. 169)

2 Traktatbrudssoegsmaal - Domstolens proevelse af soegsmaalsgrundlaget - relevante forhold - forholdene ved udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist

(EF-traktaten, art. 169)

3 Miljoe - forurening af vandmiljoeet - direktiv 76/464 - pligt til at fastlaegge specifikke programmer med henblik paa at formindske forureningen med visse farlige stoffer - raekkevidde

(Raadets direktiv 76/464, art. 7)

Sammendrag

1 En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes.

2 Inden for rammerne af en sag i henhold til traktatens artikel 169 maa spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes paa baggrund af forholdene, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, og aendringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning.

3 De programmer, som medlemsstaterne i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464 skal fastlaegge med henblik paa at nedsaette forureningen af ferskvandsomraader og af territorialfarvande med stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget til direktivet, skal vaere specifikke og i henhold til bestemmelsens stk. 3 indeholde kvalitetsmaalsaetninger for de beroerte vandomraader. Saadanne programmer er saaledes et instrument, hvis funktion er, at der gennemfoeres en sammenhaengende udformning af beskyttelsen af vandomraader mod den paagaeldende forurening, og paa grundlag af hvilke der bl.a. kan foretages en sammenligning af de forskellige ordninger om beskyttelse af vandomraader, der er i kraft i medlemsstaterne.

Det kan herefter ikke antages, at bestemmelser, som kun er en raekke sporadiske retlige reguleringer, der ikke udgoer en samlet helhed med kvalitetsmaalsaetninger for hvert enkelt vandloeb eller vandomraade, er et program som omhandlet i direktivets artikel 7.

Parter

I sag C-214/96,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard Wainwright og Fernando Castillo de la Torre, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Kongeriget Spanien ved statens advokat, Paloma Plaza García, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard E. Servais,

sagsoegt,

"angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23), idet det hverken har fastlagt programmer med henblik paa at formindske forureningen af vandomraader med stoffer, der er opfoert paa liste II, jf. direktivets artikel 7, stk. 1, eller har meddelt Kommissionen saadanne programmer,

har

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, P.J.G. Kapteyn, og dommerne G. Hirsch (refererende dommer), J.L. Murray, H. Ragnemalm og K.M. Ioannou,

generaladvokat: A. Saggio

justitssekretaer: R. Grass,

paa grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 25. juni 1998,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 25. juni 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23, herefter »direktivet«), idet det hverken har fastlagt programmer med henblik paa at formindske forureningen af vandomraader med stoffer, der er opfoert paa liste II, jf. direktivets artikel 7, stk. 1, eller har meddelt Kommissionen saadanne programmer.

Direktivet

2 I henhold til direktivets artikel 1 finder det anvendelse paa indre overfladevand, saltvandsomraader inden for basislinjen, territorialfarvande og grundvand.

3 Det fremgaar af syvende og niende betragtning til direktivet og af direktivets artikel 2, at formaalet med direktivet er at eliminere den forurening af vandmiljoeet, som skyldes udledning af de forskellige farlige stoffer, der er opfoert paa den saakaldte »liste I«, og at formindske forureningen af vandmiljoeet med de stoffer, der er opfoert paa den saakaldte »liste II« i bilaget. De naevnte to lister er optaget som bilag til direktivet.

4 Liste I omfatter stoffer, som hovedsagelig er klassificeret paa grundlag af deres toxicitet, persistens og bioakkumulation. I henhold til direktivets artikel 3 og 6 skal medlemsstaterne goere enhver udledning af saadanne stoffer i vandmiljoeet betinget af en forudgaaende tilladelse fra de kompetente myndigheder, og medlemsstaterne skal fastsaette emissionsnormer, der ikke maa overskride graensevaerdier, som Raadet fastsaetter paa grundlag af stoffernes virkning paa vandmiljoeet.

5 For saa vidt angaar de oevrige stoffer hedder det i bilaget til direktivet under overskriften »Liste II over familier og grupper af stoffer«:

»Liste II omfatter:

- stoffer, der indgaar i de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede graensevaerdier ikke er fastlagt

- visse enkeltstoffer og visse kategorier af stoffer blandt nedenstaaende familier og grupper af stoffer,

der har en skadelig virkning paa vandmiljoeet, som imidlertid kan begraenses til et bestemt omraade og afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed.«

6 Liste II omfatter saaledes i henhold til foerste led de stoffer, der henhoerer under liste I, men for hvilke Raadet endnu ikke har fastsat graensevaerdier som omhandlet i direktivets artikel 6. Liste II omfatter paa nuvaerende tidspunkt 99 stoffer, der henhoerer under liste I.

7 For saa vidt angaar de stoffer, der er opfoert paa liste II, hedder det i direktivets artikel 7:

»1. Med henblik paa at formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II, fastlaegger medlemsstaterne programmer, til gennemfoerelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.

2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandomraader, som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kraever en forudgaaende tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og som fastsaetter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.

3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne direktiver, naar saadanne foreligger.

4. Programmerne kan ligeledes omfatte saerlige bestemmelser vedroerende sammensaetning og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er oekonomisk gennemfoerlige.

5. I programmerne fastsaettes frister for deres ivaerksaettelse.

6. Programmerne og resultaterne af disses gennemfoerelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.

7. Kommissionen foretager regelmaessigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af deres ivaerksaettelse. Hvis Kommissionen skoenner det fornoedent, forelaegger den med henblik herpaa forslag for Raadet inden for dette omraade.«

Den administrative procedure

8 Ved to skrivelser af 26. september 1989 og 4. april 1990 anmodede Kommissionen Kongeriget Spanien om naermere oplysninger vedroerende de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer med henblik paa formindskelse af forureningen med visse af de stoffer, som er opfoert paa liste II, og som Kommissionen for klarheds skyld havde opregnet i en ikke udtoemmende liste, hvor stofferne var tillagt prioritet, og som var vedlagt den foerste skrivelse. Kommissionen anmodede endvidere om at faa tilstillet vedtagne programmer om formindskelse af forureningen med andre stoffer, der er opfoert paa liste II, men som ikke var opregnet i bilaget.

9 I den anden skrivelse udvidede Kommissionen sin anmodning om oplysninger til at omfatte de 99 stoffer, som skulle vaere opfoert paa liste I, men som paa davaerende tidspunkt var opfoert paa liste II, idet der ikke var fastsat graensevaerdier. Med hensyn til disse stoffer anmodede Kommissionen bl.a. de spanske myndigheder om at faa tilstillet en ajourfoert liste over udledninger i vandomraader i Spanien samt de kvalitetsmaalsaetninger, der skulle vaere opfyldt, for at der kunne meddeles tilladelse til udledning af et eller flere af saadanne stoffer. Saafremt saadanne maalsaetninger ikke maatte vaere blevet fastsat, anmodede Kommissionen om at faa oplyst, hvorfor dette ikke var sket.

10 Det fremgaar af den spanske regerings svar, der er indeholdt i en skrivelse af 26. juli 1990, men som foerst kom frem til Kommissionen ved skrivelse af 29. januar 1991, at de programmer, der omhandles i direktivets artikel 7, og som vedroerer ferskvandsomraaderne, indgaar i de afvandingsomraadeplaner, som de hydrografiske sammenslutninger skal vedtage; for saa vidt angaar de programmer, der vedroerer udledninger af farlige stoffer i havet, udarbejdes de af de selvstyrende regioner. De hydrografiske sammenslutninger er ganske vist ved at udarbejde saadanne programmer, men hverken sammenslutningerne eller de selvstyrende regioner har endnu vedtaget noget konkret program med henblik paa at formindske udledningerne af farlige stoffer.

11 Ved skrivelse af 19. december 1990 og endnu en skrivelse af 30. november 1993 fremsatte Kommissionen en aabningsskrivelse over for den spanske regering, hvori regeringen blev anmodet om at fremkomme med sine bemaerkninger til spoergsmaalet om udarbejdelse og gennemfoerelse af de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer.

12 I sin svarskrivelse af 3. marts 1994 henviste den spanske regering til, at der bl.a. var udarbejdet forslag til retningslinjer vedroerende vandloebssystemerne i det nordlige Spanien samt for floderne Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Segura, Júcar og Ebro. Regeringen omtalte endvidere et projekt til permanent kontrol af vandkvaliteten (SAICA-projektet).

13 Kommissionen fandt, at den spanske regerings svar ikke var fyldestgoerende, og den fremsatte derfor en begrundet udtalelse den 17. november 1994, hvori den gav regeringen en frist paa to maaneder til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet. Paa anmodning af den spanske regering blev fristen siden forlaenget med yderligere to maaneder i henhold til Kommissionens skrivelse af 18. januar 1995.

14 Den spanske regering svarede foerst ved skrivelser af 8. september 1995 og 16. oktober 1995. Heri henviste regeringen til en supplerende rapport vedroerende de programmer med henblik paa formindskelse af forureningen, der var fastlagt for ferskvandsomraaderne, og, med hensyn til udledninger i havet, til rapporter fra myndighederne i Andalusien, Asturien, Catalonien og regionen Murcia, og som bilag til den anden skrivelse vedlagde den en kopi af de rapporter, der var udarbejdet af myndighederne i Valencia og af den baskiske regering.

15 Da Kommissionen ikke modtog andre oplysninger, paa grundlag af hvilke den kunne fastslaa, om Kongeriget Spanien havde efterkommet de i direktivets artikel 7 fastsatte forpligtelser, har den anlagt naervaerende sag.

Realiteten

Anbringendet vedroerende interne spanske vanskeligheder

16 Den spanske regering har foerst anfoert, at selv om direktivet har vaeret bindende for Kongeriget Spanien siden dets tiltraedelse af Faellesskabet, jf. artikel 395 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne, har man i Spanien maattet gennemfoere en lang raekke indgaaende aendringer af forvaltningen, siden den spanske forfatning blev vedtaget den 6. december 1978 samt som foelge af Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet den 1. januar 1986.

17 Den spanske regering har tilfoejet, at den spanske lovgivning om miljoebeskyttelse ikke paa tidspunktet for tiltraedelsen havde naaet det niveau, som fandtes i Det Europaeiske Faellesskab.

18 For saa vidt angaar saadanne argumenter, der vedroerer problemer i national ret, bemaerkes blot, at i henhold til Domstolens faste praksis kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes (jf. bl.a. dom af 6.7.1995, sag C-259/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1947, praemis 5, og af 12.12.1996, sag C-298/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6747, praemis 18).

19 Disse argumenter fra den spanske regerings side kan derfor ikke tiltraedes.

Vedroerende »ferskvandsomraaderne«

20 For saa vidt angaar de spanske bestemmelser om ferskvandsomraader har den spanske regering for det foerste anfoert, at lov 29/1985 af 2. august 1985 om kontrol med vandomraader samt den bekendtgoerelse om vandmiljoeet, der blev ratificeret og sat i kraft ved kongeligt dekret 849/1986 af 11. april 1986, indeholder to oversigter over forurenende stoffer, der er sammenfaldende med de stoffer, der er opfoert paa direktivets liste I og II.

21 Den spanske regering har imidlertid indroemmet, at kvalitetsmaalsaetningerne skal opstilles i forbindelse med hver enkelt afvandingsomraadeplan, jf. kongeligt dekret 927/1988 af 29. juli 1988 om godkendelse af bekendtgoerelsen om vandressourceforvaltningen og hydrologisk planlaegning samt kongeligt dekret 650/1987 af 8. maj 1987 om fastlaeggelse af den territoriale kompetence med hensyn til vandloebsmyndighederne og afvandingsomraadeplanerne, samt at alle afvandingsomraadeplanerne, hvoraf de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer kun udgoer en del, ikke er blevet endeligt godkendt.

22 Hertil bemaerkes, at det maa fastslaas, at den spanske regering selv har indroemmet, at den med de afvandingsomraadeplaner, som i oevrigt endnu ikke er godkendt, ikke har overholdt forpligtelsen til at fastlaegge programmer, jf. direktivets artikel 7, stk. 1.

23 Den spanske regering har for det andet anfoert, at i kraft af kongeligt dekret 484/1995 af 7. april 1995 om fastlaeggelse af yderligere foranstaltninger med henblik paa regulering af og kontrol med udledninger har det vaeret muligt at realisere de maalsaetninger, der tilsigtes naaet med de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer, selv om ovennaevnte retsakt ikke er betegnet som et »program med henblik paa at formindske forureningen«.

24 Den spanske regering har i den forbindelse naermere anfoert, at de indledende undersoegelser, der er noedvendige med henblik paa at gennemfoere denne regulering, har vist, at der i de spanske ferskvandsomraader kun findes 30 af de ovenfor naevnte 99 stoffer. Paa grundlag af disse undersoegelser har der ogsaa for hvert enkelt af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kunnet opstilles de kvalitetsmaalsaetninger, der skal laegges til grund ved afgoerelsen af, om en tilladelse til udledning skal meddeles eller afslaas. Ifoelge den spanske regerings forklaringer udgoeres disse kvalitetsmaalsaetninger af den laveste koncentration, som navnlig kan sikre overholdelsen af de maksimale graensevaerdier, der er godkendt i henhold til de forskellige direktiver, f.eks. for drikkevand, vand, som fisk kan leve i, samt badevand.

25 For saa vidt angaar den spanske regerings bemaerkninger vedroerende kongeligt dekret 484/1995 bemaerkes foerst, at ifoelge fast retspraksis skal spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes paa baggrund af forholdene, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, og aendringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, praemis 20, og af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3343, praemis 38).

26 Ved udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, der ved Kommissionens skrivelse af 18. januar 1995 blev forlaenget med to maaneder, var dekret 484/1995 endnu ikke traadt i kraft, idet det foerst blev udstedt den 7. april 1995.

27 Det maa endvidere fastslaas, at i henhold til Domstolens praksis er det kun specifikke programmer, som, jf. direktivets artikel 7, stk. 3, indeholder kvalitetsmaalsaetninger for de i direktivets artikel 1 omhandlede vandomraader, der kan betragtes som programmer som omhandlet i direktivets artikel 7 (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, praemis 35).

28 Som generaladvokaten har praeciseret i punkt 20 i sit forslag til afgoerelse, er et saadant program et instrument, hvis funktion er, at der gennemfoeres en sammenhaengende udformning af beskyttelsen af vandomraader mod forurening med stoffer, der er opfoert paa liste II, og paa grundlag af hvilket der bl.a. kan foretages en sammenligning af de forskellige ordninger om beskyttelse af vandomraader, der er i kraft i medlemsstaterne.

29 Henset til sjette betragtning til direktivet er en saadan formaliseret sammenhaeng ikke mindst noedvendig, fordi den skadelige virkning af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kan begraenses til et bestemt omraade og afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed. Med et saadant program tilsigtes der saaledes en ensartet anvendelse af de tilladelser til udledning, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, og som fastsaetter emissionsnormerne paa grundlag af de kvalitetsmaalsaetninger, der i form af programmer er fastlagt for konkrete vandomraader og vandloeb.

30 Selv om der ifoelge det af den spanske regering anfoerte som led i dekret 484/1995 er fastsat visse begraensninger med hensyn til udledninger og visse kvalitetsmaalsaetninger for ca. 30 stoffer, der er opfoert paa liste II, og der herved forfoelges det samme maal som for et program som omhandlet i direktivets artikel 7, er saadanne bestemmelser imidlertid kun en raekke sporadiske retlige reguleringer, der ikke findes at udgoere en samlet helhed med kvalitetsmaalsaetninger for hvert enkelt vandloeb eller vandomraade. Saadanne bestemmelser er derfor ikke et program som omhandlet i direktivets artikel 7.

31 For saa vidt angaar ferskvandsomraader maa det herefter fastslaas, at Kongeriget Spanien ikke har fastlagt programmer som omhandlet i direktivets artikel 7. Paa dette punkt maa der derfor gives Kommissionen medhold.

Udledninger i havet

32 Med hensyn til udledninger i havet fremgaar det af sagen, saaledes som generaladvokaten har fastslaaet i punkt 19 i sit forslag til afgoerelse, at de selvstyrende regioner, som har kompetencen til at udarbejde de generelle betingelser for udledninger samt ordningen for administrative tilladelser, ikke har fastlagt programmer med henblik paa at formindske forureningen, jf. direktivets artikel 7. Den spanske regering har i oevrigt ikke bestridt dette klagepunkt fra Kommissionens side.

33 Sammenfattende maa det herefter fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, idet det ikke har fastlagt programmer for formindskelse af forureningen af ferskvandsomraader og af territorialfarvande med stoffer, som er opfoert paa liste II i direktivet.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kongeriget Spanien tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, idet det ikke har fastlagt programmer for formindskelse af forureningen af ferskvandsomraader og af territorialfarvande med stoffer, som er opfoert paa liste II i direktivet.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.