FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 20. MARTS 1980 ( 1 )

Høje Domstol.

Denne sag er forelagt Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse fra High Court of Ireland.

Appellanten i hovedsagen er Kevin Lee, som er kontorfunktionær og ansat ved Ag-Tech Refinery i Ballisodare, County Sugo. Han driver også landbrug på deltid. I 1972 erhvervede han et lille landbrug med to grundstykker, et på elleve og et på fire acres i Cooney, Ballisodare.

Indstævnte i hovedsagen er det irske landbrugsministerium.

Tvisten mellem Lee og ministeriet vedrører et af Lee rejst krav om støtte i henhold til den irske Farm Modernization Scheme. Dette er en administrativ ordning, som blev indført af ministeriet den 1. februar 1974 til gennemførelse af to rådsdirektiver om modernisering af landbrugsbedrifter, nemlig direktiv 72/159/EØF (EFT 1972 II, s. 312) og direktiv 73/131/EØF (EFT L 153 af 9. 6. 1973, s. 24). De spørgsmål, som High Court har forelagt Domstolen, vedrører fortolkningen af det første af disse to direktiver.

Det fremgår af præamblen til direktiv 72/159, at dets formål var, gennem en ændring af landbrugsstrukturerne, at nå de mål for den fælles landbrugspolitik, som er nævnt i traktatens artikel 39, stk. 1, litra a) og b). Det hedder bl.a. i direktivets præambel:

»den bedste virkning kan opnås, hvis medlemsstaterne selv på grundlag af de opfattelser, som er rådende i Fællesskabet, og fællesskabskriterier kan iværksætte en fælles foranstaltning på grundlag af deres egne administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, og hvis de selv, på de betingelser, som Fællesskabet har fastsat, bestemmer, i hvilken udstrækning denne foranstaltning kan gøres mere intensiv eller koncentreret i visse områder.«

Direktivets almindelige system er som følger:

Ifølge artikel 1 skal medlemsstaterne indføre en selektiv støtteordning for landbrugsbedrifter »med udviklingsmuligheder«. Medlemsstaterne kan inden for visse rammer efter område variere omfanget af den ydede støtte og i visse områder undlade at anvende alle eller nogen af de påtænkte foranstaltninger.

Ordningens grundlæggende regler er indeholdt i artiklerne 2-10. De overlader medlemsstaterne et vist skøn. Navnlig skal medlemsstaterne definere begrebet »drifstleder med landbrug som hovederhverv« (en landbrugsbedrift anses kun for at have »udviklingsmuligheder«, såfremt driftslederen opfylder denne betingelse), fastsætte de »kriterier, som skal lægges til grund ved bedømmelsen af driftslederens faglige dygtighed« (idet denne faglige dygtighed også er en nødvendig betingelse), i forskellige henseender nærmere fastsætte metoden for beregning af det, der i artikel 2, stk. 2, betegnes som »moderniseringsmål« (dvs. det indkomstniveau, som en udviklet landbrugsbedrift påviseligt skal kunne afkaste), udpege de myndigheder, som skal behandle ansøgningerne og godkende de af driftslederne indgivne udviklingsplaner, og inden for visse grænser fastlægge under hvilken form og med hvilket beløb, der kan ydes støtte til de driftsledere, hvis ansøgninger er blevet godkendt. Der kan ydes forskellige former for støtte, såsom rentegodtgørelse og lånegarantier.

Ifølge direktivets artikel 11-13 skal medlemsstaterne indføre forskellige særlige støtteordninger, såsom at fremme landbrugsbedrifters regnskabsføring (artikel 11), at yde igangsætningsstøtte til grupper af landbrugsbedrifter, som har til formål at nå frem til et samarbejde mellem bedrifterne, og lignende (artikel 12), samt at støtte moderniseringen af bedrifter gennem overrislingsarbejder, sammenlægning af jordarealer og dermed forbundne arbejder (artikel 13).

Direktivets artikel 14, som blot er et eksempel på Rådets udøvelse af en beføjelse i henhold til traktatens artikel 42, forbyder anden statsstøtte til investeringer i bedrifter, med visse ret udførligt definerede undtagelser.

Direktivets artikel 15 ff indeholder finansielle og almindelige bestemmelser. De fastlægger navnlig en særlig ordning, hvorefter medlemsstaterne skal give Kommissionen meddelelse om forslag til »administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser«, som påtænkes vedtaget til gennemførelse af direktivet, og hvorefter forslagene, efter Kommissionens undersøgelse af, om de påtænkte foranstaltninger er i overensstemmelse med direktivet, skal godkendes ved en procedure, som minder om forvaltningskomitéproceduren. Ifølge nævnte artikler kan udgifter, som er afholdt af medlemsstaterne i henhold til direktivet (andre end de i artikel 14 nævnte) refunderes af EUGFL, udviklingssektionen.

Ved Kommissionens beslutning 75/100/EØF af 20. januar 1975 (EFT L 40 af 14. 2. 1975, s. 61), blev det fastslået, at det af den irske regering meddelte Farm Modernization Scheme af 1. februar 1974 opfyldte betingelserne for Fællesskabets finansielle deltagelse i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.

Jeg mener ikke, det er nødvendigt at ulejlige Domstolen med detaljerne i denne ordning, men skal blot nævne, at den sidste bestemmelse heri, Section 12 i afsnit VII, havde følgende ordlyd :

»Ministerens afgørelse om ethvert spørgsmål vedrørende ordningen eller arbejder, foretaget i henhold hertil er endelig«.

Ved stævning af 26. januar 1978 har Lee anlagt sag mod ministeriet ved Circuit Court, Sligo, for et beløb på 420 IRL, som han påstod at have krav på efter Farm Modernization Scheme »for installering af vand« på hans jord i Cooney. Han henviste udtrykkeligt til direktiverne 72/159 og 73/131.

Ifølge Lee ligger følgende faktiske omstændigheder til grund for kravet.

Der var naturlig vandforsyning til hans grundstykke på elleve acres, men ikke til grundstykket på fire acres. Her borede han derfor efter vand, hvilket han fandt på 280 fod, hvorefter han installerede en pumpe og en underjordisk rørledning til et vandingstrug til kvæg. De samlede omkostninger var 1400 IRL. Samtidig — fordi han på grundlag af en skitseplan havde erhvervet byggetilladelse til opførelse af private beboelsesejendomme på to parceller på grundstykket og ønskede at sælge parcellerne med indlagt vand — indsatte han en forbindelse på rørledningen i T-form, som førte til en beholder, der skulle tjene som reservoir for beboelsesejendommene, når de var opført. Efter salget af de to parceller erhvervede han byggetilladelse til den tredje. De tre parceller ligger sammen og udgør i alt cirka 1,5 acres. Resten af grundstykket, cirka 2,5 acres, anvendes til græsning, og kvæget har adgang til vandet ved truget. Omkostningerne ved T-forbindelsen og beholderen var ikke indbefattet i de 1400 IRL. De 420 IRL, som Lee rejste krav om, udgjorde 30 % af de 1400 IRL, hvilket beløb sagsøgeren mente at have krav på i støtte efter den nævnte ordning.

Ved Circuit Court har ministeriet afvist, at Lee skulle have krav på 420 IRL eller noget andet beløb i form af støtte eíler på anden måde. Det har bl.a. gjort gældende, at Lee ikke havde modtaget skriftlig godkendelse for det udførte arbejde; at såfremt og i det omfang Lee havde udført visse arbejder på grunden og indgivet ansøgning om støtte hertil, var han berettiget til støtte på 15 IRL, hvilket han havde fået tilbudt, men afslået; at Circuit Court ikke har kompetence til at afgøre Lee's krav på grund af Section 12 i afsnit VII i nævnte ordning, og at de af Lee udførte arbejder ikke udelukkende vedrørte udvikling eller modernisering af landbrugsbedrifter og dermed faldt inden for ordningen, men hovedsagelig angik forsyningen af beboelsesejendommene med vand. De 15 IRL, ministeren havde tilbudt, repræsenterede 30 % af Lee's omkostninger til vandingstruget og rørledningen til dette trug.

Den 28. april 1978 frifandt Circuit Court ministeriet for Lee's krav. Der findes ikke i sagens akter nogen angivelse af, på hvilket grundlag dette skete.

Lee appellerede til High Court. Appellen blev pådømt af dommer Doyle »sitting on circuit« i Sligo den 4. april 1979. Han afsagde kendelse om at forelægge sagen for Domstolen, før han havde påhørt hele bevisførelsen, hvorfor at vi ikkė kan lægge de af ham fastslåede kendsgerninger til grund. De for Domstolen forelagte spørgsmål lyder således :

»1. Vedrører Rådets direktiv 72/159, og navnlig artiklerne 13 og 14, udelukkende udviklingen af landbrugsbedrifter til landbrugsmæssige formål, eller omfatter direktivet også byggemodning af landbrugsjord med henblik på opførelse af beboelsesejendomme til personer, som ikke er aktivt beskæftiget med landbrug?

2. Er en bestemmelse som den, der indført af den irske landbrugsminister den 1. februar 1974 i Farm Modernization Scheme, og hvorefter ’ministerens afgørelse om ethvert spørgsmål vedrørende ordningen eller arbejder, foretaget i henhold hertil, er endelig’ i strid med bestemmelsen i Rådets direktiv 72/159?«

Hvad angår det første spørgsmål, er det ubestridt mellem procesdeltagerne ved Domstolen, Lee, ministeriet og Kommissionen, at direktiv 72/159 kun angår udviklingen af bedrifterne til landbrugsmæssige formål og ikke omfatter støtte til byggemodning med henblik på opførelse af beboelsesejendomme. Dette fremgår klart af en omhyggelig gennemlæsning af direktivet. På Lee's vegne blev Domstolen imidlertid anmodet om ikke at besvare spørgsmålet i så direkte vendinger. Det mener jeg heller ikke, den bør. Det kan tænkes, at High Court of Ireland efter den samlede bevisførelse finder, at Lee havde to formål med at bore efter vand på sit grundstykke på fire acres og installere en pumpe, det ene, at forsyne det kvæg med vand, som skulle græsse på grunden, og det andet, at skaffe vand til de huse, som skulle bygges på grunden. Hvis dette er tilfældet, kan det tænkes at omkostningerne til brønden og pumpen, som synes at udgøre størstedelen af de 1400 IRL, skal refunderes forholdsmæssigt.

Jeg mener derfor, at Domstolen som svar på det første spørgsmål bør statuere, at Rådets direktiv 72/159 kun vedrører udviklingen af landbrugsbedrifter til landbrugsmæssige formål, men ikke udelukker den forholdsmæssige refusion af udgifter, som dels er afholdt til disse formål, dels til andre formål, såsom forsyningen af beboelsesejendomme med vand.

Jeg skal herefter behandle det andet spørgsmål.

Det er blevet gjort gældende af landbrugsministeriet, at Domstolen bør besvare dette spørgsmål benægtende og blot statuere, at en bestemmelse som Section 12 i afsnit VII i nævnte ordning ikke er i strid med direktivet. Dette kan Domstolen efter min opfattelse imidlertid ikke gøre uden forudsætningsvis at tage hensyn til virkningen af denne bestemmelse inden for rammerne af irsk ret. Kommissionen har ved Domstolen nævnt en række afgørelser fra irske retter, hvilket det efter Kommissionens opfattelse kan udledes, at disse retter vil fortolke bestemmelsen på en måde, der er forenelig med, hvad der efter Kommissionens opfattelse er direktivets virkning. Jeg har gennemset disse afgørelser og synes, at de nok viser en tendens, hvorfor en administrativ ordning, som indeholder en bestemmelse af den i den foreliggende sag omhandlede art, ikke berøver en ansøger hans retsbeskyttelse, men at resultatet heraf ikke er klart nok til, at Domstolen kan bygge på det. Jeg mener derfor, at Domstolen af den nationale rets spørgsmål må udlede det fællesskabsretlige problem, som er kernen i den foreliggende sag, nemlig: hvad skal medlemsstaterne gøre ifølge direktivet?

Lee og Kommissionen har anført, at direktivet pålægger medlemsstaterne at gennemføre det ved foranstaltninger, som giver private rettigheder, disse kan gøre gældende ved de i national ret normalt tilgængelige retsmidler. Såvel i Kommissionens som i Lee's skriftlige indlæg er denne betragtning blevet fremført uden forbehold. Under den mundtlige forhandling blev det imidlertid fremført af Kommissionen, at denne betragtning ikke gjaldt for de bestemmelser i direktivet, som ikke er præceptive, navnlig artikel 14. Dette var et vigtigt forbehold, fordi artikel 14 ifølge landbrugsministeriet, er den eneste bestemmelse i direktivet, som kan være afgørende for Lee's sag, eftersom han ikke udøver landbrugsvirksomhed som hovederhverv. Dette syntes ikke at være bestridt af Lee.

Efter min opfattelse har Kommissionen ganske ret, når den anfører, at direktivets artikel 14 ikke kræver af medlemsstaterne, at de tillægger private rettigheder. Artikel 14 stiller medlemsstaterne frit til at gøre dette eller ej.

Hvad angår de forudgående artikler i direktivet, er spørgsmålet ikke så klart. Jeg er imidlertid kommet til det resultat, at svaret må være det samme for disses vedkommende.

Lee har anført, at det foreliggende spørgsmål er forskelligt fra spørgsmålet om, hvorvidt direktivet kan have direkte virkning. Imidlertid er disse spørgsmål efter min opfattelse i hvert fald nært beslægtede, fordi, som jeg tillod mig at påpege for nylig i mit forslag til afgørelse i sag 131/79, Santillo, en bestemmelse i et direktiv ikke kan have direkte virkning, medmindre det kan udledes af »bestemmelsens natur, generelle opbygning og ordlyd«, at den pålægger medlemsstaterne efter deres egen ret at tillægge private rettigheder.

Som jeg også nævnte i dette forslag til afgørelse, skal det bl.a. tages i betragtning, om den pågældende bestemmelse er præcis nok til at afføde rettigheder (jf. herved sag 51/76, Nederlandse Ondernemingen mod Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Smi. 1977, s. 113, præmisserne 23-29, og sag 143/78, Ratti, Smi. 1979, s. 1625, præmis 25). Efter min opfattelse er artiklerne 1-13 i direktiv 72/159 ikke tilstrækkeligt præcise til at have en sådan virkning. De overlader for meget til medlemsstaternes skøn. Det kan påvises ved følgende eksempel. Forestiller man sig, at en medlemsstat (hvorved den åbenbart krænker sine forpligtelser efter traktaten) ikke har taget noget skridt til gennemførelse af direktivet. Hvilken ret ville en landbrugsdrivende i denne stat da kunne påberåbe sig for retterne i denne stat? Måske ville vedkommende ikke engang kunne påvise, at det område, hvori han drev landbrug, ikke var et af dem, hvor medlemsstaten havde afholdt sig fra at anvende alle eller nogen af de i direktivet fastsatte foranstaltninger. Overvandt han denne hindring, havde han måske vanskeligheder ved at påvise, at han var omfattet af den definition, medlemsstaten måtte have givet af en »driftsleder med landbrug som hovederhverv«, at han opfyldte de kriterier, medlemsstaten kunne tænkes at have opstillet for begrebet »i besiddelse af tilstrækkelig faglig dygtighed«, som medlemsstaten måtte have fastsat. Overvandt han også disse hindringer, måtte han endvidere påvise, at hans udviklingsplan ville være blevet godkendt af den myndighed, medlemsstaten havde udpeget til at behandle de landbrugsdrivendes ansøgninger. Og selv om han skulle have overvundet alle disse hindringer, ville han være ude af stand til at fastslå hvilken form for støtte medlemsstaten måtte have fastsat for et tilfælde som hans eller beløbets eventuelle størrelse.

Jeg mener derfor, at Domstolen, som svar på det andet spørgsmål, bør statuere, at Rådets direktiv 72/159/EØF ikke pålægger medlemsstaterne at give de personer, der ansøger om støtte, rettigheder, som disse kan gøre gældende ved de nationale retter.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.