7.

Endelig kan der nu tages stilling til anbringendet om krænkelsen af sagsøgerens berettigede forventning, fordi Kommissionen ved den anfægtede beslutning skulle have indtaget en modsat holdning end tidligere. Der er ingen tvivl om, at Kommissionen ved sin beslutning af 14. maj 1971, som tiltrådte, at EUGFL skulle dække den type transportomkostninger, der er tale om i dag, kunne forlede den pågældende forvaltning til at tro, at det samme ville være tilfældet i fremtiden. Imidlertid er en skuffet forventning ikke tilstrækkelig til at skabe et erstatningskrav, selv om den er fremkaldt af modpartens adfærd. Den mulighed, at en tidligere opfattelse måtte være retsstridig, vil jeg lade ligge; i dette tilfælde er forvaltningsmyndigheden forpligtet til om ikke at annullere afgørelsen, så dog i det mindste for fremtiden at træffe andre afgørelser, der er i overensstemmelse med gældende ret. For det første vil jeg bemærke, at forvaltningsmyndigheden, når den udøver et frit skøn, altid står frit med hensyn til at ændre retsopfattelse i forhold til, hvad den tidligere har antaget vedrørende visse problemer. Et konkret valg på et konkret tidspunkt udelukker ikke myndigheden selv fra at kunne fastlægge sin fremtidige praksis. Det er naturligvis ikke min mening hermed at anføre, at overholdelsen af princippet om den berettigede forventning, som Domstolen i sin praksis allerede har haft lejlighed til at tillægge retsvirkninger i Fællesskabets retsorden, ikke skulle have betydning. Hvad der er vigtigt at bemærke her er, at dette princip i det væsentlige kun spiller en rolle med henblik på at fastslå, om der eventuelt foreligger en sådan skyldgrad, som kan begrunde det offentliges ansvar og pligt til at erstatte skade, der måtte være påført borgeren som følge af, at administrationen — uden at dette kunne forudses — har ændret praksis vedrørende reguleringen af et bestemt problem. På denne måde kan det ganske vist udmærket begrundes, at Kommissionen pludselig ændrede holdning med hensyn til dækning af de transportomkostninger, det drejer sig om i denne sag, hvis man går ud fra princippet om hensigtsmæssig forvaltning, og hvis ændringen fandt sted inden for grænserne af det frie skøn, som Kommissionen må antages at have; imidlertid kunne den nævnte ændring — uafhængigt af, om der foretages annulation af eller træffes en præjudiciel afgørelse om den retsakts ulovlighed, i hvilken ændringen kom til udtryk — påføre Fællesskabet ansvar, dersom den nationale forvaltning havde afholdt udgifter, som den ganske givet kunne have undgået, hvis Kommissionen ikke ved sin adfærd havde forledt den til at tro, at de nævnte udgifter ville blive dækket af Fællesskabet. Derimod er det tvivlsomt, om skuffede forventninger i almindelighed i sig selv kan føre til, at en retsakt annulleres eller erklæres for ulovlig. Særlig når det drejer sig om en generel retsakt, er skuffelsen af berettigede forventninger ikke forbundet med selve retsakten, men følger af et tomrum i det omfang, relevante overgangsforanstaltninger ikke er blevet vedtaget. Der foreligger derfor en mangel, der ligger uden for retsaktens væsentlige normative indhold, og som sådan ikke kan begrunde, at akten annulleres eller erklæres for ulovlig. Man kan for øvrigt blot tænke på de alvorlige konsekvenser for retssikkerheden, der ellers kunne blive resultatet heraf, når det drejer sig om Fællesskabets generelle retsakter, hvis gyldighed sine die kan ske ved artikel 177. Man kan ligeledes blot se på det misforhold, som findes mellem interessen hos den, der søger at beskytte sig mod en forordning, som man teoretisk antager er nødvendig og er egnet til at tilfredsstille Fællesskabets generelle krav, og den skade, anvendelsen af et sådant retsmiddel med det formål kan påføre fællesmarkedets funktion, når de retssubjekter, der er blevet skuffet i deres berettigede forventning, har et mere hensigtsmæssigt retsmiddel til rådighed til at beskytte deres interesser, nemlig traktatens artikel 215. Det er utvivlsomt, at disse betragtninger har relativt ringe vægt, hvad angår individuelle afgørelser. Imidlertid kan det kriterium, der er lagt til grund i Domstolens praksis, og hvorefter erstatningen for tab forårsaget af, at berettigede forventninger er blevet skuffet, begrænses kun vanskeligt, anvendes under et annullationssøgsmål. Dette ville nemlig betyde, at forventningerne ville blive beskyttet på forskellig måde, alt efter hvilket søgsmål den pågældende vælger, dvs. også forskellig på det økonomiske plan. Det kán desuden anføres, at man — hvis det antoges, at skuffelsen af blotte forventninger kan gøre annullation af en individuel retsakt berettiget, idet annullationsgrundene efter traktaten er identiske, hvad angår individuelle retsakter og generelle retsakter — logisk må anerkende, at den samme mulighed også består, hvad angår gyldigheden af forordninger. I denne sag har sagsøgeren valgt at gøre krænkelsen af sine berettigede forventninger gældende ved et annullationssøgsmål og ikke ved et erstatningssøgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 215. Uanset om også annullationssøgsmålet kan anerkendes som sådant, eller om det i stedet må anses for et erstatningssøgsmål, mener jeg, at det endelige resultat for sagsøgeren bliver det samme. Forbundsrepublikken har aldrig påstået, at det system for oplagring af korn, der praktiseres dér, ville være blevet ændret, dersom den nævnte beslutning fra Kommissionen af 14. maj 1971 havde umuliggjort, at transportudgifterne i forbindelse med opsigelsen af kontrakterne om leje af lagerplads blev dækket. Der er derimod gode grunde til at antage det modsatte. Den tyske forbundsregering har nemlig selv bemærket, at det system med privat oplagring, som de nationale interventionsorganer normalt anvender i Forbundsrepuklikken, har vist sig særdeles fordelagtigt, at man for at undgå indsættelse af opsigelsesklausulen måtte have betalt en betydelig højere leje, og at de omlagringer, der skyldtes opsigelsesklausulen, for øvrigt kun vedrørte en ganske uvæsentlig del af de på disse betingelser oplagrede varer: gennemsnitligt 12500 tons årligt ud af 2500000 tons. På grundlag heraf kan man formode, at den nationale interventionsmyndighed, selv om Kommissionen fra begyndelsen havde indtaget en anden holdning med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra g) i forordning nr. 787/69 end den, der fremgår af den her anfægtede afgørelse, ikke af den grund ville have ændret sin kontraktspraksis for oplagring af korn i væsentlig grad: det må derfor udelukkes, at der er årsagsforbindelse mellem de udgifter, den sagsøgende nationale myndighed har afholdt for de pågældende oplagringer, og Kommissionens tidligere adfærd. Ud fra synspunktet erstatningssøgsmål kan jeg altså heraf konkludere, at i hvert fald de væsentligste betingelser mangler for, at der pålægges Fællesskabet ansvar for, at Kommissionen eventuelt har krænket princippet om borgernes berettigede forventning. Ud fra synspunktet annullationssøgsmål må det antages, at krænkelsen af sagsøgerens forventninger på ingen måde har haft en så graverende karakter, at det berettiger til annullation af den anfægtede retsakt. Anbringendet om overholdelse af den berettigede forventning må derfor også forkastes.