FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 8. juni 2017 ( 1 )

Sag C-490/16

A.S.

mod

Republikken Slovenien

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vrhovno sodišče Republike Slovenije (øverste domstol i Republikken Slovenien))

og

Sag C-646/16

Jafari

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof Wien (forvaltningsdomstol i Wien, Østrig))

»Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed – grænser, asyl og indvandring – afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en tredjelandsstatsborgers asylansøgning – kriterier til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – fortolkning af artikel 12-14 i forordning (EU) nr. 604/2013 – fortolkning af artikel 5, stk. 4, litra c), i forordning (EF) nr. 562/2006«

Indledning

1. Hvis man tager et blik på et kort over Europa og lægger det over et kort over Den Europæiske Union, idet man omhyggeligt markerer Den Europæiske Unions ydre grænser, er der visse åbenbare sandheder, som falder i øjnene. Der er en lang landegrænse i øst, som støder op til ni EU medlemsstater ( 2 ). Når man når til Balkan, bliver geografien – i lighed med historien – en smule kompliceret ( 3 ). Den væsentlige pointe her er, at en »landbro« fører direkte fra Tyrkiet til Den Europæiske Union. Syd for Den Europæiske Unions område ligger Middelhavet – som kan krydses med et improviseret fartøj, hvis forholdene i ens hjemland er tilstrækkeligt rædselsfulde til, at man forsøger denne desperate udvej. De nærmeste overgangssteder fører til landgang i Grækenland, Malta eller Italien – eller, længst mod vest, i Spanien. Den Europæiske Unions østlige og sydøstlige grænse er derfor potentielt åben for migration via en landbaseret rute ( 4 ), mens den sydlige grænse potentielt er åben for migration over Middelhavet.

2. Den Europæiske Unions vestlige grænse er væsentligt mindre åben for migration. For det første er der Atlanterhavskysten langs hele den vestlige grænse for Unionens område. Derefter er der mod nord mere hav – Det Irske Hav, Den Engelske Kanal og Nordsøen ( 5 ), Skagerrak ( 6 ), Kattegat og Østersøen ( 7 ). Ud over Østersøen mod syd har Sverige en landegrænse mod nord med landets nabo, Norge. Finland har både søgrænser ( 8 ) og landegrænser ( 9 ). Mod vest og nord gør geografi og klima derfor i forening migration væsentligt vanskeligere.

3. »Dublinsystemet« ( 10 ) tager ikke udgangspunkt i det Europakort, som jeg netop har beskrevet. Den antager snarere implicit, at alle ansøgere om international beskyttelse ankommer ad luftvejen. Hvis de gjorde dette, ville der i teorien være en noget bedre chance for, at (meget omtrentligt) lige store antal af ansøgere ville ankomme i hver af de 28 medlemsstater ( 11 ). Ud fra denne baggrund er den ordning, der blev gennemført, særdeles fornuftig.

4. Et andet væsentligt element ved Dublinordningen er, at den fokuserer på den enkelte ansøger om international beskyttelse. Det er denne individuelle ansøger [som defineret i Dublin III-forordningens artikel 2, litra c)], som bedømmes i henhold til de kriterier, der er fastsat i forordningens kapitel III med henblik på at fastslå, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle hans ansøgning om international beskyttelse. Hele forordningen er fastsat ud fra individet. Dette er åbenlyst rigtigt og passende. Individuelle mennesker, som søger beskyttelse, er ikke statistikker; de bør behandles menneskeligt og med respekt for deres grundlæggende rettigheder. I normale tider vil det kræve administrativ samordning og samarbejde mellem de kompetente myndigheder i de forskellige medlemsstater at give virkning til den tilgang, der er fastsat i Dublin III-forordningen, men den indeholder ingen iboende eller uoverstigelige vanskeligheder.

5. I perioden fra september 2015 til marts 2016 var tiderne alt andet end »normale«.

6. Således beskriver Europa-Kommissionens næstformand den grundlæggende årsag til den pludselige, overvældende migration mod Den Europæiske Union: »Der findes et helvede på jord. Det kaldes Syrien. Den omstændighed, at millioner af mennesker forsøger at flygte fra dette helvede, er forståeligt. Den omstændighed, at de forsøger at blive så tæt på deres hjem som muligt, er ligeledes forståeligt. Og det er indlysende, at de forsøger at finde sikkert ly et andet sted, hvis det ikke lykkes. […] Flere og flere mennesker flygter. Situationen i nabolandene tilbyder ringe eller nogen gange intet håb. Så mennesker søger en sikker havn [via Tyrkiet, som selv yder beskyttelse til mere end to millioner flygtninge] i Europa. Dette problem vil ikke løse sig selv. Tilstrømningen af flygtninge vil ikke stoppe, så længe krigen fortsætter. Det vil kræve meget at stoppe denne konflikt, og hele verden vil blive involveret. I mellemtiden er vi nødt til at gøre os enhver anstrengelse for at håndtere strømmen af flygtninge, for at tilbyde mennesker et sikkert sted at være, i regionen, i EU og i resten af verden« ( 12 ).

7. Et meget stort antal syriske fordrevne personer tilsluttede sig derfor allerede eksisterende mønstre af personer, der fandt frem til Den Europæiske Union fra andre krigshærgede eller sultramte områder i verden ( 13 ): fra Afghanistan og Irak. De forfærdelige maritime tragedier, hvor overfyldte, utætte gummibåde sank under overfarten af Middelhavet i sommermånederne i 2015, fangede de fleste mediers opmærksomhed. Der var dog en anden væsentlig, landbaseret migrationsrute til Den Europæiske Union: »Vestbalkanruten«.

8. Den rute involverede en rejse ad søvejen og/eller over land fra Tyrkiet mod vest til Grækenland og derefter til det vestlige Balkan. Individer rejste første og fremmest gennem Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Serbien, Kroatien, Ungarn og Slovenien ( 14 ). Ruten blev først en populær adgangsrute til Unionen i 2012, da Schengen-visabegrænsninger blev mildnet for fem balkanlande – Albanien, Bosnien-Herzegovina, Montenegro, Serbien og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien. Indtil marts 2016 var mange mennesker således i stand til at rejse via en enkelt rute fra Tyrkiet til Grækenland og derefter mod nord gennem Vestbalkan ( 15 ).

9. De, der rejste langs Vestbalkanruten, ønskede ikke at blive i de lande, som de var nødt til at rejse igennem for at nå deres ønskede destination. Disse lande ønskede heller ikke, at de blev. Myndighederne i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Serbien arrangerede transport (som blev betalt for af de personer, der benyttede den) ( 16 ), og tillod folk, der benyttede ruten, at passere grænsen til Kroatien, navnlig efter at grænsen til Ungarn var blevet lukket. De kroatiske og slovenske myndigheder arrangerede også transport (denne gang gratis) og tillod personerne at passere deres respektive grænser til Østrig og Tyskland. Vestbalkanstaternes politik om at lade disse tredjelandsstatsborgere indrejse i deres områder og om at stille faciliteter såsom transport til grænsen mod deres ønskede destination til rådighed er blevet beskrevet som en »vinke videre«-tilgang.

10. Den 27. maj 2015 foreslog Kommissionen bl.a. en rådsafgørelse på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF om etablering af en nødmekanisme til støtte for navnlig Italien og Grækenland, da de som hovedregel var de første indrejsemedlemsstater og derfor stod over for en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere. Det var det første forslag om at udløse denne bestemmelse. Den14. september 2015 vedtog Rådet en afgørelse på grundlag af dette forslag ( 17 ). Rådet bemærkede i denne forbindelse, at Italiens og Grækenlands særlige situation havde følgevirkninger i andre geografiske områder såsom det »vestlige Balkans migrationsrute« ( 18 ). Målene med afgørelse 2015/1523 omfattede flytning af ansøgere om international beskyttelse, som indgav ansøgning om asyl i et af disse lande. Et andet mål var at tillade en midlertidig suspension af reglerne i Dublin III-forordningen, navnlig det kriterium, som placerede ansvaret for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse hos den første indrejsemedlemsstat, når ansøgeren ulovligt krydsede grænsen fra et tredjeland. Det erklærede mål var at flytte 40000 ansøgere til andre medlemsstater inden for en periode på to år. Afgørelsen blev vedtaget enstemmigt.

11. Inden for en uge vedtog Rådet en anden afgørelse, som fastsatte en ordning for flytning af 120000 tredjelandsstatsborgere med behov for international beskyttelse ( 19 ). Afgørelse 2015/1601 indførte også en fordelingsnøgle, der angav, hvorledes de omhandlede tredjelandsstatsborgere skulle placeres i medlemsstaterne ( 20 ). Denne afgørelse var politisk kontroversiel og blev vedtaget med kvalificeret flertal ( 21 ). Den 25. oktober 2015 blev der afholdt et møde på højt plan efter indbydelse fra Kommissionens formand, som omfattede både medlemsstater og ikke-EU-medlemsstater ( 22 ). Deltagerne enedes om en række foranstaltninger (som blev gengivet i et »Statement«) med henblik på at forbedre samarbejdet og oprette et samråd blandt landene langs Vestbalkanruten. De traf også afgørelsen om foranstaltninger (der skulle gennemføres umiddelbart) med henblik på at begrænse sekundære strømme, give beskyttelse til tredjelandsstatsborgere, forvalte grænser og bekæmpe smugling og menneskehandel ( 23 ). Det nøjagtige retlige grundlag såvel som den nøjagtige retlige virkning af disse foranstaltninger er uklare ( 24 ).

12. I mellemtiden blev det i pressen den 21. august 2015 beskrevet, at Tyskland havde »undtaget« syriske statsborgere fra Dublin III-forordningen ( 25 ). I september 2015 genindførte dette land grænsekontrol over for Østrig, efter at det havde modtaget flere hundredetusinde personer i løbet af få dage. Tyskland fjernede den såkaldte »undtagelse« i november 2015.

13. Den 15. september 2015 lukkede Ungarn sin grænse med Serbien. Som følge af lukningen blev et stort antal personer omdirigeret til Slovenien. Den 16. oktober 2015 opførte Ungarn et hegn langs landets grænse med Kroatien. Mellem november 2015 og februar 2016 opførte Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien et hegn langs landets grænse mod Grækenland.

14. Ved slutningen af oktober 2015 havde næsten 700000 mennesker rejst langs Vestbalkanruten fra Grækenland til Centraleuropa. Disse antal er alternativt blevet beskrevet som »hidtil usete«, en »massiv tilstrømning« og »ekstraordinære«. Statistikkerne vedrørende indrejse og registrering varierer blandt landene langs ruten. Det omtrentlige antal daglige indrejser i Serbien lå på 10000 i oktober og 5000 i november ( 26 ).

15. Den 11. november 2015 påbegyndte Slovenien opførelsen af et hegn langs landets grænse med Kroatien. I december 2015 opførte Østrig et hegn ved den vigtigste grænseovergang til Slovenien. Østrig havde i mellemtiden midlertidigt indført kontrol ved de indre grænser den 16. september 2015.

16. Den 14. februar 2016 meddelte Østrig, at landet kun gav adgang til mennesker fra Afghanistan, Irak og Syrien. Den 18. februar afholdt en række politichefer et møde i Zagreb og udsendte en meddelelse ( 27 ). Politiken med at vinke folk videre gennem Vestbalkanstaterne stoppede, da Østrig ændrede sin liberale asylpolitik (dvs. i februar 2016).

17. For så vidt angår andre medlemsstater indførte Frankrig midlertidigt kontrol ved de indre grænser fra juli 2016 til januar 2017. Danmark indførte tilsvarende foranstaltninger og forlængede efterfølgende kontrollen fra den 4. januar 2016 til den 12. november 2016. Norge genindførte kontrol ved de indre grænser fra den 26. november 2015 til den 11. februar 2017, og Sverige vedtog foranstaltninger af tilsvarende karakter fra den 12. november 2015 til den 11. november 2016.

18. Det blotte antal af mennesker, som rejste langs Vestbalkanruten inden for et relativt kort tidsrum i slutningen af 2015 og begyndelsen af 2016, benævnes ofte, sammen med de politiske vanskeligheder, det afstedkom, som »flygtningekrisen« eller »den humanitære krise« i Vestbalkan. Det var den største massevandring af mennesker på tværs af Europa siden Anden Verdenskrig. Disse udgør de helt ekstraordinære omstændigheder, som er baggrunden for disse to anmodninger om præjudiciel afgørelse.

Folkeretten

Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling

19. Genèvekonventionens ( 28 ) artikel 31, stk. 1, forbyder, at flygtninge, som flygter fra det område, hvor deres liv eller deres frihed var truet, idømmes strafferetlige sanktioner for ulovlig indrejse eller ophold i tilfælde af, at de opholder sig uden tilladelse i en stat, forudsat at de straks henvender sig til myndighederne og godtgør, at de har haft rimelig grund til deres ulovlige indrejse eller tilstedeværelse. I henhold til artikel 31, stk. 2, skal staterne ikke pålægge flygtninge andre begrænsninger i deres bevægelsesfrihed end dem, der er nødvendige. Enhver begrænsning skal alene anvendes, indtil flygtningenes forhold i landet er blevet ordnet, eller indtil de opnår adgang til et andet land. Staterne skal indrømme flygtninge en rimelig frist og de nødvendige lettelser for at opnå adgang til et andet land.

Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder

20. Artikel 3 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder ( 29 ) foreskriver, at ingen må underkastes umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

EU-retten

Chartret

21. Artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 30 ) svarer til EMRK’s artikel 3. Chartrets artikel 18 sikrer asylretten under iagttagelse af reglerne i Genèvekonventionen.

Dublinsystemet

Dublin III-forordningen

22. De regler, der regulerer det territoriale anvendelsesområde for Dublin III-forordningen, er komplekse. Forløberen, Dublin II-forordningen, fandt anvendelse i Danmark fra 2006 i medfør af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Danmark om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet i Danmark eller en anden EU-medlemsstat, og om »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af Dublinkonventionen ( 31 ). Der findes ingen tilsvarende aftale om Dublin III-forordningen, og Danmark er ikke bundet af denne forordning. I henhold til artikel 3 og artikel 4a, stk. 1, i protokol nr. 21 om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og til EUF-traktaten, har disse medlemsstater meddelt, at de ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af Dublin III-forordningen. Forordningen finder anvendelse på almindelig vis i forhold til de andre EU-medlemsstater, uden ændringer.

23. I henhold til aftalen mellem Den Europæiske Union og Det Schweiziske Forbund om kriterier og mekanismer for fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning indgivet i en medlemsstat eller i Schweiz, finder Dublin III-forordningen anvendelse i forhold til denne stat ( 32 ).

24. Af præamblen til Dublin III-forordningen fremgår: – Et fælles europæisk asylsystem er en grundlæggende del af Den Europæiske Unions målsætning om gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er åbent for alle, som på grund af omstændighederne legitimt søger beskyttelse i Den Europæiske Union. Det bygger på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genèvekonventionen. Det fælles europæiske asylsystem bør på kort sigt omfatte en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse ( 33 ). – En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør især gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare. ( 34 ). – Dublinsystemet er hovedhjørnestenen i det fælles europæiske asylsystem, da det klart fastlægger, hvem blandt medlemsstaterne der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse ( 35 ). – Ved anvendelsen af Dublinsystemet er det nødvendigt at tage hensyn til bestemmelserne i den gældende EU-ret på asylområdet ( 36 ). – Beskyttelsen af hensynet til barnets tarv og hensynet til familielivet er primære hensyn i forbindelse med anvendelsen af Dublin III-forordningen ( 37 ). En medlemsstats samlede behandling af ansøgningerne om international beskyttelse fra medlemmerne af en familie er i overensstemmelse med overholdelse af princippet om familiens enhed ( 38 ). – For at sikre en effektiv beskyttelse af de pågældende personers rettigheder bør der fastlægges retsgarantier og en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler til den ansvarlige medlemsstat, jf. navnlig [chartrets] artikel 47 […]. Med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med sådanne afgørelser omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af denne forordning og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til ( 39 ). – Den gradvise indførelse af et område uden indre grænser, hvor den frie bevægelighed for personer er sikret i overensstemmelse med TEUF, og fastlæggelse af EU-politikker med hensyn til betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, herunder fælles bestræbelser for forvaltning af de ydre grænser, gør det nødvendigt at finde en ligevægt mellem ansvarlighedskriterierne i en ånd af solidaritet ( 40 ). – Hvad angår behandlingen af personer, der er omfattet af [Dublin III-forordningens] anvendelsesområde, er medlemsstaterne bundet af deres forpligtelser i henhold til folkeretlige instrumenter, herunder relevant retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ( 41 ). – Dublin III-forordningen respekterer de grundlæggende rettigheder og følger de principper, som særlig chartret anerkender ( 42 ).

25. Som det anføres i Dublin III-forordningens artikel 1, fastsætter forordningen »kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (»den ansvarlige medlemsstat«)«.

26. Følgende definitioner fastsættes i artikel 2: »a) »tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger, jf. artikel 20, stk. 1, TEUF, og som ikke er statsborger i en stat, der deltager i [Dublin III-forordningen] i medfør af en aftale med Den Europæiske Union b) »ansøgning om international beskyttelse«: en ansøgning om international beskyttelse som defineret i artikel 2, litra h), i [anerkendelsesdirektivet] c) »ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om d) »behandling af en ansøgning om international beskyttelse«: samtlige sagsbehandlingsskridt samt alle afgørelser eller domme, der er truffet eller afsagt af de kompetente myndigheder vedrørende en ansøgning om international beskyttelse i overensstemmelse med [proceduredirektivet] og [anerkendelsesdirektivet], bortset fra procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til bestemmelserne i [Dublin III-forordningen] […] l) »opholdstilladelse«: enhver tilladelse, der er udstedt af myndighederne i en medlemsstat, og som giver en tredjelandsstatsborger eller en statsløs ret til at opholde sig på medlemsstatens område, herunder de dokumenter, som beviser, at den pågældende har tilladelse til at opholde sig på medlemsstatens område inden for rammerne af en ordning for midlertidig beskyttelse eller indtil ophøret af de omstændigheder, der stiller sig i vejen for gennemførelsen af en udsendelsesforanstaltning, bortset fra visa og tilladelser til at opholde sig i landet, som er udstedt i den periode, der er nødvendig for at fastslå, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til denne forordning, eller under behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse eller en ansøgning om opholdstilladelse m) »visum«: en tilladelse, der er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, der er truffet af en medlemsstat, og som kræves i forbindelse med transit eller indrejse med henblik på et planlagt ophold i denne medlemsstat eller i flere medlemsstater; visummets art vurderes ud fra følgende definitioner: — »visum til længerevarende ophold«: en tilladelse, der er udstedt af en af medlemsstaterne, eller en afgørelse, der er truffet af en af medlemsstaterne i overensstemmelse med dens nationale ret eller EU-retten, og som kræves i forbindelse med indrejse med henblik på et planlagt ophold i denne medlemsstat i mere end tre måneder — »visum til kortvarigt ophold«: en tilladelse, der er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, der er truffet af en medlemsstat med henblik på transit gennem eller et planlagt ophold i en eller flere af eller alle medlemsstaterne i højst tre måneder inden for en given seksmåneders periode, der begynder på datoen for den første indrejse på medlemsstaternes område — »lufthavnstransitvisum«: et visum, der er gyldigt til transit gennem de internationale transitområder i en eller flere af medlemsstaternes lufthavne […]«

27. I henhold til Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, behandler medlemsstaterne enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. Enhver sådan asylansøgning behandles kun af én medlemsstat, nemlig den, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.

28. Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, bestemmer: »Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen. Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i [chartrets] artikel 4 […], skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig. Kan en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat.«

29. Kriterierne for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig (som omhandlet i artikel 1), er fastsat i kapitel III (herefter »kapitel III-kriterierne«). Artikel 7, stk. 1, bestemmer, at kriterierne finder anvendelse i henhold til det hierarki, der er fastsat i kapitlet. Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, sker på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor ansøgeren for første gang indgav sin ansøgning om international beskyttelse til en medlemsstat som omhandlet i artikel 7, stk. 2. Øverst i hierarkiet er de kriterier, der vedrører mindreårige (artikel 8) og familiemedlemmer (artikel 9, 10 og 11). Disse artikler er ikke direkte genstand for nogen af de to hovedsager ( 43 ).

30. I hierarkiet følger dernæst artikel 12, som fastsætter betingelserne for det kriterium, der vedrører udstedelse af opholdstilladelser eller visa. I artikel 12, stk. 1, bestemmes, at hvis ansøgeren er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse, er det den medlemsstat, der har udstedt denne, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse. I henhold til artikel 12, stk. 2, bestemmes, at hvis ansøgeren er i besiddelse af et gyldigt visum, er det den medlemsstat, der har udstedt dette visum, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, medmindre det pågældende visum er udstedt på vegne af en anden medlemsstat under en repræsentationsordning som omhandlet i artikel 8 i forordning (EF) nr. 810/2009 ( 44 ). I så fald er det den repræsenterede medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.

31. Artikel 13 har overskriften »Indrejse og/eller ophold«. Artikel 13, stk. 1, bestemmer: »Påvises det på grundlag af beviser eller indicier, der er beskrevet i de to lister, der er omtalt i denne forordnings artikel 22, stk. 3, herunder de data, der er omhandlet i forordning (EU) nr. 603/2013[ ( 45 )], at en ansøger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land-, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland, er den medlemsstat, hvori vedkommende er indrejst ulovligt, ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse. Dette ansvar ophører 12 måneder efter den dato, hvor grænsen blev passeret ulovligt.«

32. Det næstsidste kriterium, som er fastsat i artikel 14, vedrører »Indrejse med visumfritagelse«. Det er affattet således: »1. Rejser en tredjelandsstatsborger eller statsløs ind i en medlemsstat, hvor vedkommende er fritaget for visumpligt, er denne medlemsstat ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse. 2. Princippet i stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis tredjelandsstatsborgeren eller den statsløse indgiver sin ansøgning om international beskyttelse i en anden medlemsstat, hvor vedkommende også er fritaget for visum til indrejse på området. I så fald er det denne anden medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.«

33. Det sidste kriterium (artikel 15) vedrører ansøgninger om international beskyttelse, der indgives i et internationalt transitområde i en lufthavn, og er ikke relevant i forhold til de foreliggende præjudicielle spørgsmål.

34. Medlemsstaterne har i henhold til artikel 17, stk. 1, beføjelse til at fravige artikel 3, stk. 1, i Dublin III-forordningen og behandle en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den omhandlede medlemsstat efter kapitel III-kriterierne.

35. Kapitel V indeholder bestemmelser om »den ansvarlige medlemsstats« forpligtelser. I dette kapitel opregnes i artikel 18 visse forpligtelser, som omfatter at overtage en ansøger, der har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstater [artikel 18, stk. 1, litra a)], eller at tilbagetage en ansøger, hvis ansøgning er under behandling, og som har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat, eller som opholder sig på en anden medlemsstats område uden opholdstilladelse [artikel 18, stk. 1, litra b)].

36. Artikel 20, stk. 1, bestemmer, at proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, indledes, så snart en ansøgning om international beskyttelse indgives for første gang i en medlemsstat. Ansøgninger om international beskyttelse betragtes som indgivet på det tidspunkt, hvor en af ansøgeren indgivet formular eller en af myndighederne udfærdiget rapport kommer den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder i hænde som omhandlet i artikel 20, stk. 2 ( 46 ).

37. Artikel 21 bestemmer, at hvis en medlemsstat, som en ansøgning om international beskyttelse indgives til, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, kan den snarest muligt og under alle omstændigheder inden for en frist på tre måneder efter, at ansøgningen er indgivet, jf. artikel 20, stk. 2, anmode denne anden medlemsstat om at overtage ansøgeren. I henhold til artikel 22, stk. 1, ( 47 ) skal den anmodede medlemsstat foretage den nødvendige kontrol og skal tage stilling til anmodningen om overtagelse af ansøgeren senest to måneder efter modtagelsen af en sådan anmodning. Artikel 22, stk. 7, bestemmer, at en undladelse af at handle inden for denne periode indebærer accept af anmodningen ( 48 ).

38. En anmodning i henhold til artikel 23 om tilbagetagelse af en ansøger, som indgiver en ny ansøgning om international beskyttelse, skal ligeledes indgives så hurtigt som muligt. I henhold til artikel 25 skal den anmodede medlemsstat svare så hurtigt som muligt og senest en måned efter den dato, hvor den modtog anmodningen. I henhold til artikel 25, stk. 2, anses en undladelse af at besvare anmodningen inden for den fastsatte frist for en accept af anmodningen.

39. Artikel 26 og 27 fastsætter visse proceduremæssige garantier. Den førstnævnte artikel bestemmer, at når den anmodede medlemsstat accepterer at overtage eller tilbagetage en ansøger, skal den anmodende medlemsstat meddele den pågældende person afgørelsen om, at vedkommende skal overføres til den ansvarlige medlemsstat. Denne afgørelse skal indeholde oplysninger om de retsmidler, som er til rådighed.

40. I henhold til artikel 27, stk. 1, har ansøgerne ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.

41. Artikel 29 bestemmer: »1. Overførslen af ansøgeren eller af en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3. […] 2. Finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den ansvarlige medlemsstat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis den pågældende forsvinder. […]« ( 49 )

42. Artikel 33 har overskriften »Procedure for tidlig varsling, beredskab og krisestyring« Artikel 33, stk. 1, bestemmer: »Når Kommissionen, navnlig på grundlag af oplysninger indsamlet af [Det Europæiske Asylstøttekontor (herefter »EASO«)] i henhold til forordning (EU) nr. 439/2010 ( 50 ), fastslår, at anvendelsen af nærværende forordning vil kunne blive forstyrret, enten som følge af en dokumenteret risiko for et særligt pres, der udøves på en medlemsstats asylsystem, og/eller problemer i en medlemsstats asylsystems funktion, fremsætter Kommissionen i samarbejde med EASO henstillinger til den pågældende medlemsstat om at udarbejde en forebyggende handlingsplan. […]«

Regler til gennemførelse af Dublin III-forordningen

43. Eurodacsystemet blev oprettet ved forordning (EU) nr. 603/2013 ( 51 ). Dens formål er at lette fastsættelsen af, hvilken medlemsstat der i henhold til Dublin III-forordningen er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der indgives af en tredjelandsstatsborger.

44. Bilag II til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 om gennemførelsesforanstaltninger til Dublin III-forordningen ( 52 ) indeholder to lister, der anfører de bevismidler, som er afgørende ved fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat som omhandlet i Dublin III-forordningen. Liste »A« henviser til formelle beviser, som fastslår ansvaret, så længe disse beviser ikke tilbagevises af beviser på det modsatte. Liste »B« henviser til indicier: sandsynliggørende oplysninger, der, selv om de kan anfægtes, under visse omstændigheder kan være tilstrækkelige til at afgøre ansvaret.

Schengen

45. Der har i den ene eller anden form været fri bevægelse mellem europæiske lande siden middelalderen ( 53 ). Schengenaftalen, undertegnet den 14. juni 1985, omhandlede den gradvise ophævelse af de indre grænser og kontrol med de ydre grænser for de stater, der undertegnede aftalen. Den 19. juni 1990 blev konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen undertegnet ( 54 ). Konventionen omhandlede emner såsom forvaltning af de ydre grænser og ophævelse af kontrollen ved de indre grænser, procedurer for udstedelse af et ensartet visum og drift af en samlet database for alle medlemmerne (Schengen-informationssystemet (herefter »SIS«)), samt oprettelse af samarbejdsmidler mellem medlemmernes indvandringstjenester. Disse emner blev bragt inden for rammerne af den gældende EU-ret ved Amsterdamtraktaten. Det er ikke alle 28 medlemsstater, der fuldt ud deltager i Schengenreglerne ( 55 ). Der er særlige ordninger for Irland og Det Forenede Kongerige ( 56 ).

Schengengrænsekodeksen

46. Betragtningerne til Schengengrænsekodeksen ( 57 ) indeholder følgende relevante udsagn. Indførelsen af et område, hvor personer bevæger sig frit, skal understøttes af andre foranstaltninger, såsom en fælles politik for passage af de ydre grænser ( 58 ). I den forbindelse udgør indførelsen af et fælles lovgivningskorpus et af de grundlæggende elementer i forbindelse med den fælles politik for forvaltning af de ydre grænser ( 59 ). Grænsekontrol er ikke kun i de medlemsstaters interesse, ved hvis ydre grænse kontrollen foretages, men i alle de medlemsstaters interesse, der har ophævet grænsekontrollen ved deres indre grænser.

47. Det anføres endvidere i betragtningerne, at grænsekontrollen bør bidrage til at bekæmpe ulovlig indvandring og menneskehandel og forebygge enhver trussel mod medlemsstaternes indre sikkerhed, offentlige orden, offentlige sundhed og internationale forbindelser ( 60 ). Ind- og udrejsekontrol bør foregå på en sådan måde, at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud. Grænsekontrol bør udføres professionelt og respektfuldt og bør stå i rimeligt forhold til de forfulgte mål ( 61 ). Grænsekontrol omfatter ikke kun ind- og udrejsekontrol af personer ved grænseovergangsstederne og overvågning mellem disse grænseovergangssteder, men også analyse af mulige risici for den indre sikkerhed og analyse af de trusler, der kan påvirke sikkerheden ved de ydre grænser. Det er derfor nødvendigt at opstille betingelser, kriterier og retningslinjer for ind- og udrejsekontrollen ved grænseovergangsstederne og for overvågningen ( 62 ). Der bør åbnes mulighed for at lempe ind- og udrejsekontrollen ved de ydre grænser i tilfælde af særlige og uforudselige omstændigheder for at undgå urimelig lang ventetid ved grænserne. Selv hvis ind- og udrejsekontrollen lempes, skal tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter fortsat systematisk stemples. Stempling gør det muligt med sikkerhed at fastslå, hvor og hvornår grænsen blev passeret, men ikke, om rejsedokumenterne i alle tilfælde er blevet underkastet de påkrævede kontrolforanstaltninger ( 63 ).

48. Artikel 1 fastsætter et dobbelt formål med Schengengrænsekodeksen. For det første bestemmes det heri, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem de deltagende medlemsstater. For det andet fastsætter denne artikel regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser.

49. Følgende definitioner fastsættes i artikel 2: »[…] 2) »ydre grænser«: medlemsstaternes landegrænser, herunder grænser ved indre vandveje (floder og søer), søgrænser samt lufthavne, søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt de ikke er indre grænser […] 5) »personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten«: a) unionsborgere efter [artikel 20, stk. 1, TEUF] samt tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, der udøver sin ret til fri bevægelighed, og på hvem Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF[ ( 64 )] finder anvendelse b) tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, uanset nationalitet, som i henhold til aftaler indgået mellem Unionen og dens medlemsstater på den ene side og de pågældende tredjelande på den anden side har ret til fri bevægelighed svarende til unionsborgeres ret til fri bevægelighed 6) »tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger i henhold til traktatens artikel 20, stk. 1, og som ikke er omfattet af nr. 5) i [artikel 2] 7) »personer, der er indberettet som uønsket«: tredjelandsstatsborgere, der er indberettet til Schengen-informationssystemet (SIS) efter artikel 96 i Schengenkonventionen og med henblik på at opfylde målene heri 8) »grænseovergangssted«: et af de kompetente myndigheder godkendt overgangssted for passage af de ydre grænser […] 9) »grænsekontrol«: den aktivitet, som i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning og med henblik på at opfylde målene heri foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning 10) »ind- og udrejsekontrol«: kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område 11) »grænseovervågning«: overvågning af grænserne på strækningerne mellem grænseovergangssteder og overvågning af grænseovergangssteder uden for den normale åbningstid for at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen […] 13) »grænsevagt«: embedsmand, der i henhold til national ret er stationeret enten ved et grænseovergangssted eller ved en grænse eller i umiddelbar nærhed heraf, og som i henhold til denne forordning og national ret udfører grænsekontrolopgaver […] 15) »opholdstilladelse«: a) alle opholdstilladelser, der udstedes af medlemsstaterne i henhold til den ensartede udformning, som er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1030/2002[ ( 65 )], og opholdskort, der udstedes i overensstemmelse med direktiv 2004/38/EF b) alle andre dokumenter, der udstedes af en medlemsstat til tredjelandsstatsborgere, som giver opholdsret på den pågældende medlemsstats område, og som er meddelt og offentliggjort i henhold til artikel 34, med undtagelse af: i) midlertidige tilladelser, der udstedes, mens en første ansøgning om opholdstilladelse, jf. litra a), eller en ansøgning om asyl behandles, og ii) visa, der udstedes af medlemsstaterne i henhold til den ensartede udformning, som er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1683/95« … ( 66 ).

50. I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 3 finder den anvendelse på »alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser, med forbehold af: a) rettigheder, der tilkommer personer, som har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten[, og] b) rettigheder, der tilkommer flygtninge og personer, som ansøger om international beskyttelse, navnlig hvad angår princippet om non-refoulement«.

51. I henhold til artikel 3a skal medlemsstaterne handle i fuld overensstemmelse med den relevante EU-ret, herunder chartret, Genèvekonventionen og de grundlæggende rettigheder ved anvendelsen af forordningen. Dette indebærer en forpligtelse til at træffe afgørelser på et individuelt grundlag.

52. Artikel 5 har overskriften »Indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere«. I henhold til artikel 5, stk. 1, er betingelserne for en sådan person, hvis påtænkte ophold er på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage ( 67 ), som følger: a) besiddelse af et gyldigt rejsedokument, der giver indehaveren ret til grænsepassage, b) besiddelse af gyldigt visum, c) han skal dokumentere formålet med og vilkårene for det påtænkte ophold og have de fornødne subsistensmidler, såvel i den påtænkte opholdsperiode som til hjemrejsen til hjemlandet eller gennemrejse til et tredjeland, hvor han er sikret indrejse, eller være i stand til at skaffe sig disse midler på lovlig vis, d) personen er ikke indberettet i SIS som uønsket, og e) han betragtes ikke som en trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed ( 68 ).

53. Som en undtagelse fra disse krav bestemmer artikel 5, stk. 4, litra c), at »tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder en eller flere af betingelserne i stk. 1, [kan] få tilladelse af en medlemsstat til indrejse på dens område af humanitære grunde eller af hensyn til nationale interesser eller internationale forpligtelser. Hvis en tredjelandsstatsborger er indberettet i SIS, jf. stk. 1, litra d), underretter den medlemsstat, der tillader vedkommende at indrejse på sit område, de øvrige medlemsstater herom«.

54. I henhold til artikel 8 kan grænsevagterne lempe den kontrol, der skal foretages ved de ydre grænser, under særlige og uforudsete omstændigheder. Sådanne særlige og uforudsete omstændigheder foreligger, når uforudselige begivenheder medfører en tæt rejsetrafik, der gør ventetiderne ved grænseovergangsstedet urimeligt lange, samtidig med, at alle ressourcer med hensyn til personale, midler og organisation er opbrugt.

55. Artikel 8, stk. 3, bestemmer imidlertid, at selv hvis kontrollen lempes, skal grænsevagten stemple tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter både ved ind- og udrejse, jf. artikel 10, stk. 1, som bestemmer, at tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter systematisk skal stemples ved ind- og udrejse. Der skal anbringes stempel på: a) dokumenter forsynet med et gyldigt visum, der giver tredjelandsstatsborgere mulighed for grænsepassage, b) dokumenter, der giver tredjelandsstatsborgere, der ved grænsen har fået udstedt visum af en medlemsstat, mulighed for grænsepassage, og c) dokumenter, der giver tredjelandsstatsborgere, der ikke er visumpligtige, mulighed for grænsepassage.

56. Artikel 13, bestemmer, at en tredjelandsstatsborger, der ikke opfylder alle betingelserne i artikel 5, stk. 1, og som ikke tilhører en af de personkategorier, der er nævnt i artikel 5, stk. 4, skal nægtes indrejse på medlemsstaternes område. Dette berører ikke anvendelsen af særlige bestemmelser om retten til asyl, international beskyttelse eller udstedelse af visum til længerevarende ophold.

SIS

57. SIS er i det væsentlige et informationssystem, der understøtter kontrollen ved de ydre grænser og retshåndhævelsessamarbejde i de stater, der er omfattet af Schengengrænsekodeksen (herefter »Schengenstaterne«). Dets væsentligste formål er at bidrage til at bevare den indre sikkerhed i disse stater i fraværet af kontrol ved de indre grænser ( 69 ). Dette sikres bl.a. ved en automatisk søgeprocedure, som giver adgang til indberetninger om personer med henblik på grænsekontrollen. I forbindelse med tredjelandsstatsborgere (dvs. personer, som hverken er EU-borgere eller statsborgere i stater, som i henhold til aftaler mellem Den Europæiske Union og de omhandlede stater nyder godt af en ret til fri bevægelighed svarende til EU-borgernes) ( 70 ), skal medlemsstaterne foretage indberetninger i SIS, når en kompetent myndighed eller en domstol træffer afgørelse om nægtelse af indrejse eller ophold på grundlag af en trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed eller den nationale sikkerhed, som denne persons tilstedeværelse kan give anledning til ( 71 ). Indberetninger kan ligeledes optages, når sådanne afgørelser bygger på, at tredjelandsstatsborgeren tidligere er blevet udsendt, afvist eller udvist, når den pågældende foranstaltning ikke er blevet udskudt eller suspenderet ( 72 ).

Forordning (EF) nr. 1683/95

58. Rådets forordning (EF) nr. 1683/95 ( 73 ) fastsætter regler om ensartet udformning af visa (selvklæbende visummærkat) for visa, der skal svare til specifikationerne i bilaget til forordningen. Specifikationerne omfatter »sikkerhedstræk«, såsom et integreret fotografi, et optisk variabelt mærke, den udstedende medlemsstats logo, ordet »visa« og et nicifret nationalt nummer.

Forordning (EF) nr. 539/2001

59. Bilag I til Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 opregner de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav ( 74 ). Dette krav er med forbehold af den europæiske overenskomst om ophævelse af visumtvang for flygtninge ( 75 ). Tredjelandsstatsborgere fra stater, der er anført i bilag II er fritaget for kravet for visa til kortvarigt ophold. Medlemsstaterne er også bemyndigede til at fastsætte undtagelser fra dette krav for visse begrænsede kategorier af personer ( 76 ).

Visuminformationssystemet

60. Visuminformationssystemet (herefter »VIS«) blev oprettet ved Rådets beslutning 2004/512/EF ( 77 ). I henhold til artikel 1 i forordning (EF) nr. 767/2008 ( 78 ) giver VIS Schengenstaterne mulighed for at udveksle oplysninger om ansøgninger om visa til kortvarigt ophold og om afgørelser, som træffes i forbindelse hermed. I artikel 2, litra f), anføres det, at et af formålene med VIS er at lette anvendelsen af Dublin II-forordningen. I henhold til artikel 4 defineres begrebet »visum« under henvisning til Schengenkonventionen. Et visummærkat defineres med henvisning til den ensartede udformning af visa, som defineres i forordning nr. 1683/95. Udtrykket »rejsedokument« betyder et pas eller et andet tilsvarende dokument, som giver indehaveren ret til at passere de ydre grænser, og som kan forsynes med visum.

61. Artikel 21 bestemmer, at de kompetente asylmyndigheder – udelukkende med henblik på at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, hvor dette indebærer en afgørelse af, om en medlemsstat har udstedt et visum, eller om ansøgeren om international beskyttelse »ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat« (som omhandlet i hvad der nu er henholdsvis artikel 12 og 13 i Dublin III-forordningen) – har adgang til at søge med asylsøgerens fingeraftryk i databasen.

Forordning nr. 810/2009

62. Som det anføres i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 810/2009, fastsættes ved denne forordning procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage. Disse krav finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere, der skal have et gyldigt visum, når de passerer en medlemsstats ydre grænser.

63. Artikel 2 definerer en tredjelandsstatsborger som enhver person, der ikke er EU-borger. Et visum er en tilladelse udstedt af en medlemsstat med henblik på transit gennem eller et forventet ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seks måneders periode fra datoen for den første indrejse på en af medlemsstaternes område eller med henblik på transit gennem de internationale transitområder i medlemsstaternes lufthavne. Et »visummærkat« henviser til den ensartede udformning af visa som defineret i forordning nr. 1683/95. Anerkendte rejsedokumenter er rejsedokumenter, der er anerkendt af en eller flere medlemsstater med henblik på påføring af visa ( 79 ).

Proceduredirektivet

64. Som direktivets titel antyder, fastsætter proceduredirektivet fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til anerkendelsesdirektivet. Artikel 3 bestemmer, at direktivet finder anvendelse på alle ansøgninger om international beskyttelse, der indgives på Den Europæiske Unions område.

65. I henhold til artikel 31 skal medlemsstaterne sikre, at ansøgninger om international beskyttelse behandles i henhold til den undersøgelsesprocedure, der er fastsat i direktivet med så kort en behandlingstid som muligt ( 80 ). Den almindelige regel er, at undersøgelsesproceduren skal afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet. Hvor en ansøgning er omfattet af proceduren i Dublin III-forordningen, starter tidsfristen på seks måneder imidlertid fra det tidspunkt, hvor det er afgjort, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen i henhold til denne forordning ( 81 ). Medlemsstaterne kan foreskrive, at behandlingsproceduren fremskyndes og/eller foretages ved grænsen eller i transitområder, såfremt ansøgeren er indrejst »ulovligt« på medlemsstatens område nægter at opfylde forpligtelsen til at få taget fingeraftryk i overensstemmelse med Eurodac-forordningen ( 82 ).

Tilbagesendelsesdirektivet

66. Det anføres i artikel 1 i direktiv 2008/115/EF ( 83 ), at direktivet fastsætter fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder som er generelle principper i EU-retten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.

67. Artikel 2 bestemmer, at direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område. Medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende dette direktiv på tredjelandsstatsborgere, som er genstand for en afgørelse om nægtelse af indrejse i medfør af artikel 13 i Schengengrænsekodeksen, eller som pågribes eller standses af de kompetente myndigheder i forbindelse med ulovlig overskridelse af en medlemsstats ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen, og som ikke efterfølgende har opnået tilladelse eller ret til ophold i den pågældende medlemsstat.

68. I henhold til artikel 3 forstås ved en tredjelandsstatsborger enhver person, der ikke er EU-borger, og som ikke har ret til fri bevægelighed, jf. artikel 2, nr. 5), i Schengengrænsekodeksen. Begrebet »ulovligt ophold« defineres som »tilstedeværelsen på en medlemsstats område af en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen, eller andre betingelser for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat« ( 84 ).

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse

69. I disse to anmodninger om præjudiciel afgørelse er Domstolen blevet anmodet om at give retningslinjer med hensyn til fortolkningen af Dublin III-forordningen og Schengengrænsekodeksen. A.S.-sagen ( 85 ) er en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vrhovno sodišče Republike Slovenije (øverste domstol i Republikken Slovenien). Jafari-sagen ( 86 ) er en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof Wien (forvaltningsdomstolen i Wien, Østrig).

70. De spørgsmål, som de to forelæggende retter har forelagt, er forbundne og overlapper i væsentlig grad hinanden. Jeg skal derfor behandle begge sager i et forslag til afgørelse. Jeg vil anvende ordet »migration« generisk til at beskrive tilstrømningen af tredjelandsstatsborgere i perioden september 2015 til marts 2016 (»tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen«). Denne tilstrømning omfattede både mennesker, som var flygtninge, eller som ønskede at ansøge om international beskyttelse i Den Europæiske Union, og migranter i den mere almindelige betydning af ordet ( 87 ).

Sag C-490/16, A.S.

De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de forelagte spørgsmål

71. Den forelæggende ret har oplyst, at A.S., som er syrisk statsborger, forlod Syrien og indrejste i Libanon, hvorfra han rejste videre til Tyrkiet, Grækenland, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Serbien, Kroatien og Slovenien. Det er uomtvistet blandt parterne, at han rejste igennem Serbien ved en organiseret rejse i det, som er blevet beskrevet som et »migranttog«, at han indrejste i Kroatien fra Serbien, og at han ved den udpegede grænseovergang ved den nationale grænse blev ledsaget af de statslige serbiske myndigheder. Han blev overgivet til de nationale kroatiske grænsekontrolmyndigheder. De hindrede ham ikke i at indrejse i Kroatien, de indledte ikke en procedure med henblik på at udsende ham fra kroatisk område, og de undersøgte heller ikke, om han opfyldte betingelserne for lovlig indrejse i Kroatien. Derimod organiserede de kroatiske myndigheder videre transport til den slovenske nationale grænse.

72. Den 20. februar 2016 indrejste A.S. i Slovenien med tilstrømningen af mennesker på »migranttoget« ved grænseovergangsstedet Dobova, hvor han blev registreret. Den følgende dag (21.2.2016) blev han sammen med andre tredjelandsstatsborgere, der rejste gennem Vestbalkan, ført til de østrigske sikkerhedsmyndigheder ved Sloveniens grænse med Østrig, som sendte dem tilbage til Slovenien. Den 23. februar 2016 indgav A.S. en ansøgning om international beskyttelse til de slovenske myndigheder. Den samme dag sendte de slovenske myndigheder en skrivelse til de kroatiske myndigheder i henhold til artikel 2, stk. 1, i aftalen mellem de to lande om udvisning og tilbagesendelse af personer, der ulovligt er indrejst eller har taget ophold på slovensk område (en international aftale). Slovenien anmodede Kroatien om at tilbagetage 66 personer, heriblandt A.S. Ved skrivelse af 25. februar 2016 bekræftede de kroatiske myndigheder, at de ville tilbagetage disse personer. En formel tilbagetagelsesanmodning i henhold til Dublin III-forordningen blev foretaget af Slovenien den 19. marts 2016. Den 18. maj 2016 bekræftede de kroatiske myndigheder deres accept af, at Kroatien var den ansvarlige medlemsstat.

73. Ved afgørelse af 14. juni 2016 meddelte de slovenske indenrigsministerium (herefter »det slovenske ministerium«) A.S., at hans ansøgning om international beskyttelse ikke ville blive behandlet af Slovenien, og at han ville blive overført til Kroatien, som var den ansvarlige medlemsstat (herefter »det slovenske ministeriums afgørelse«).

74. Denne afgørelse var baseret på kriteriet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. I overensstemmelse med denne bestemmelse forholder det sig således, at når en tredjelandsstatsborger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat, er den medlemsstat ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. Hvorvidt en ulovlig grænsepassage har fundet sted i en given sag, fastlægges med henvisning til beviser eller indicier som beskrevet i de to lister i bilag II til Dublingennemførelsesforordningen, hvilket omfatter alle tilgængelige oplysninger i Eurodac.

75. Det slovenske ministerium anlagde det synspunkt, at A.S. indrejste ulovligt i Kroatien i løbet af februar 2016. Ministeriet tog også i betragtning, at de kroatiske myndigheder den 18. maj 2016 svarede positivt på de slovenske myndigheders anmodning om at tage ansvar for A.S.’ ansøgning i henhold til Dublin III-forordningen på grundlag af kriteriet i denne forordnings artikel 13, stk. 1, således at Kroatien er den ansvarlige medlemsstat for behandlingen af A..S.’ ansøgning ( 88 ). Eurodacsystemet gav ikke et positivt svar for Kroatien for A.S., men det er ikke afgørende ved fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. De nationale myndigheders handlemåde, da personer fra »migranttoget« passerede den nationale grænse til Kroatien, var den samme som i de tilfælde, hvor migranterne var blevet registreret i Eurodacsystemet.

76. Den 27. juni 2016 anlagde A.S. sag ved Upravno sodišče (ret i første instans) til prøvelse af denne afgørelse med påstand om, at artikel 13, stk. 1, kriteriet var blevet anvendt urigtigt. De statslige kroatiske myndigheders adfærd måtte fortolkes således, at han var indrejst lovligt i Kroatien.

77. Den 4. juli 2016 blev sagen forkastet, men A.S. opnåede en udsættelse af ministeriets afgørelse.

78. Han appellerede førsteinstansens afgørelse til den forelæggende ret den 7. juli 2016. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den behøver vejledning vedrørende fortolkningen af betingelsen i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, om »at en ansøger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat« med henblik på undersøgelsen af A.S.’ ansøgning om international beskyttelse. Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om ordene »ulovligt har passeret« skal fortolkes uafhængigt af eller i sammenhæng med tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, og Schengengrænsekodeksens artikel 5. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om den omstændighed, at A.S. passerede grænsen fra Serbien til Kroatien under de kroatiske myndigheders opsyn, selv om han ikke opfyldte kravene i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1 (fordi han ikke var i besiddelse af de nødvendige dokumenter, såsom et gyldigt visum), er relevant ved bedømmelsen af, om hans indrejse på Unionens område var ulovlig.

79. Den forelæggende ret søger endvidere vejledning vedrørende anvendelsen af visse processuelle aspekter af Dublin III-forordningen, nemlig om A.S.’ ret til effektive retsmidler i henhold til denne forordnings artikel 27 omfatter den retlige bedømmelse af, hvorledes begreberne »ulovlig« eller »ulovlig indrejse« i en medlemsstat i artikel 13, stk. 1, skal anvendes. Hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, er det nødvendigt at fastslå, hvorledes tidsfristerne i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, og artikel 29, stk. 2, skal anvendes. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om fristen fortsætter med at løbe, når en klage indgives i henhold til artikel 27, stk. 1, navnlig når en overførsel er blevet udelukket i henhold til artikel 27, stk. 3.

80. Den 13. september 2016 anmodede den forelæggende ret derfor om en præjudiciel afgørelse af de følgende spørgsmål: »1) Finder domstolsbeskyttelsen som omhandlet i [Dublin III-forordningens] artikel 27 […] også anvendelse i forbindelse med fortolkningen af betingelserne for at anvende det kriterium, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, når en medlemsstat træffer afgørelse om ikke at behandle en ansøgning om international beskyttelse på et tidspunkt, hvor en anden medlemsstat allerede har påtaget sig ansvaret for at behandle ansøgerens ansøgning på samme grundlag, og når ansøgeren har anfægtet denne afgørelse? 2) Skal betingelsen om ulovlig passage som omhandlet i [Dublin III-forordningens] artikel 13, stk. 1, […] fortolkes uafhængigt og selvstændigt eller sammenholdt med [tilbagesendelsesdirektivets] artikel 3, nr. 2), […] og Schengengrænsekodeksens artikel 5, der definerer begrebet ulovlig grænsepassage, og skal denne fortolkning anvendes på [denne forordnings] artikel 13, stk. 1? 3) Skal begrebet ulovlig passage som omhandlet i [Dublin III-forordningens] artikel 13, stk. 1, […] i lyset af besvarelsen af det andet spørgsmål og under hensyn til omstændighederne i den foreliggende sag fortolkes således, at der ikke sker ulovlig grænsepassage, når en medlemsstats offentlige myndigheder organiserer grænsepassagen med henblik på at sikre gennemrejse til en anden EU-medlemsstat? 4) Såfremt det tredje spørgsmål besvares bekræftende, skal [Dublin III-forordningens] artikel 13, stk. 1, […] da som følge heraf fortolkes således, at den er til hinder for, at en tredjelandsstatsborger tilbageføres til den [medlems]stat, hvori den pågældende oprindeligt er indrejst på EU’s område? 5) Skal [Dublin III-forordningens] artikel 27 […] fortolkes således, at de frister, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, og artikel 29, stk. 2, afbrydes, når ansøgeren har udøvet sin ret til domstolsbeskyttelse, og navnlig når dette også indebærer forelæggelsen af et præjudicielt spørgsmål, eller når den nationale ret afventer [Domstolens] besvarelse af et sådant spørgsmål, der er forelagt i en anden sag? Subsidiært ønskes oplyst, om disse frister løber i et sådant tilfælde, selv om den ansvarlige medlemsstat imidlertid ikke har ret til at afslå at modtage den pågældende?«

Sagens behandling ved Domstolen

81. Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om, at sagens undergives den præjudicielle hasteprocedure. Domstolen har forkastet denne anmodning ved kendelse af 27. september 2016. Sagen blev imidlertid efterfølgende givet prioriteret behandling ved afgørelse dateret 22. december 2016, da den rejser spørgsmål, der er fælles med sag C-646/16, Jafari, som er undergivet den fremskyndede procedure.

82. A.S., Grækenland, Ungarn, Slovenien, Det Forenede Kongerige og Schweitz og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Grundet lighederne med sag C-646/16, Jafari, besluttede Domstolen at afholde et fælles retsmøde for de to sager ( 89 ).

Sag C-646/16, Jafari

De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de forelagte spørgsmål

83. Khadija Jafari og Zainab Jafari er afghanske statsborgere. De er søstre. Khadija Jafari har en søn, født i 2014, og Zainab Jafari har to døtre født i 2011 og 2007. Børnene er også afghanske statsborgere.

84. De to søstre og deres børn (herefter »Jafari-familierne«) flygtede fra Afghanistan, fordi deres ægtemænd var blevet taget til fange af Taliban og var blevet tvunget til at kæmpe i Talibans hær. De nægtede at gøre dette og blev dræbt af Taliban. De to Jafari-søstres svigerfædre holdt derefter kvinderne låst inde: Den ene fandt, at det var passende at holde hans svigerdatter låst inde af religiøse grunde, mens den anden mente, at det var sikrere for hans svigerdatter at være låst inde. Det lykkedes Jafari-søstrenes far at arrangere deres flugt fra Afghanistan. Søstrene frygter, at hvis de vender tilbage til Afghanistan, vil de igen blive indespærret af deres svigerfamilier, og de risikerer også at blive stenet ihjel.

85. Jafari-familierne forlod Afghanistan i december 2015. De rejste først med hjælp fra en »menneskesmugler« via Iran (hvor de tilbragte tre måneder) gennem Tyrkiet (hvor de tilbragte omkring 20 dage) til Grækenland (hvor de tilbragte tre dage). De græske myndigheder indsamlede biometriske data fra Zainab Jafari og overførte hendes digitale fingeraftryk via Eurodac. Jafari-familierne rejste dernæst gennem Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Serbien, Kroatien og Slovenien, før de endelig nåede Østrig. Der var ikke gået mere end fem dage fra deres udrejse fra Grækenland til deres genindrejse på Unionens område.

86. Fra den 18. november 2015 og fremefter var Kroatien begyndt at sortere tilstrømningen af tredjelandsstatsborgere. Landet tillod kun personer fra Afghanistan, Irak og Syrien – som sandsynligvis var berettigede til flygtningestatus – at passere gennem dets område. Jafari-familierne opfyldte denne test. I Kroatien anmodede de om adgang til en læge, for at denne kunne tilse en af Zainab Jafaris døtre. Der blev ikke ydet nogen assistance. De tilbragte en time med at vente på en bus og blev derefter ført over grænsen ind i Slovenien.

87. Den 15. februar 2016 affattede de kompetente myndigheder i Slovenien et dokument, som optegnede Jafari-familiernes personlige oplysninger. Derpå var anført »NEMČIJA/DEU« (»destination Tyskland«) for Zainab Jafari. For Khadija Jafari var bogstaverne DEU streget igennem ved hånden og erstattet med et håndskrevet »AUT« (således »NEMČIJA/AUT«) (»destination Østrig«) ( 90 ). Den samme dag passerede søstrene den østrigske grænse sammen og indgav deres ansøgninger om international beskyttelse for dem selv og deres børn i denne stat. De østrigske myndigheder har anført, at søstrene oprindeligt meddelte, at de ønskede at rejse til Sverige. Dette anfægtes imidlertid af søstrene.

88. Den kompetente østrigske myndighed (det østrigske forbundskontor for immigration og asyl (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, herefter »forbundskontoret« eller »BFA«)) kontrollerede ikke søstrenes fortælling om deres flugt fra Afghanistan, da den var af den opfattelse, at Kroatien var den ansvarlige medlemsstat for behandlingen af deres ansøgning om international beskyttelse. Efter først at have henvendt sig til de slovenske myndigheder anmodede BFA ved skrivelse af 16. april 2016 de kompetente kroatiske myndigheder om at overtage søstrene og deres børn i henhold til Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra a). BFA gjorde gældende, at Kroatien var ansvarlig for behandlingen af deres ansøgninger, eftersom Jafari-familierne var kommet ulovligt ind på medlemsstaternes område via Kroatien. Den ansvarlige kroatiske myndighed besvarede ikke denne henvendelse. Derfor meddelte BFA ved skrivelse af 18. juni 2016 den kroatiske myndighed, at ansvaret for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse nu uigenkaldeligt lå hos Kroatien i henhold til Dublin III-forordningens artikel 22, stk. 7.

89. Ved afgørelser af 5. september 2016 afviste forbundskontoret at realitetsbehandle ansøgningerne om international beskyttelse og bemærkede, at Kroatien var ansvarlig for behandlingen af ansøgningerne i medfør af Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, og udstedte en udsendelsesordre om, at Jafari-familierne skulle sendes tilbage til Kroatien. I sin begrundelse lagde Bundesamt til grund, at søstrene og deres børn første gang var indrejst på Den Europæiske Unions område i Grækenland. Derefter havde de imidlertid i henhold til BFA igen forladt Unionens område og var efterfølgende på ny indrejst på medlemsstaternes område i Kroatien. Det blev anført, at indrejserne i Grækenland og Kroatien var ulovlige. I Grækenland var asylproceduren imidlertid stadig behæftet med systemiske mangler. Derfor skulle Kroatien i henhold til Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, anses for den ansvarlige medlemsstat. Det blev anført, at der ikke forelå systemiske mangler ved asylsystemet i Kroatien. Søstrene har anfægtet denne konklusion ( 91 ).

90. Både de administrative myndigheder og Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig), som traf afgørelse vedrørende deres søgsmål til prøvelse af de anfægtede afgørelser, fandt, at Jafari-familiernes beretning og de oplysninger, der blev givet vedrørende deres rejse fra Afghanistan var troværdige. Det er heller ikke omtvistet, at Jafari-familiernes rejse fandt sted under massetilstrømningen af tredjelandsstatsborgere til Den Europæiske Unions område fra Vestbalkan i perioden fra september 2015 til marts 2016.

91. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) forkastede ved afgørelser af 10. oktober 2016 Jafari-familiernes appeller. I denne forbindelse tilsluttede Bundesverwaltungsgericht sig i det væsentlige BFA’s betragtninger. Bundesverwaltungsgericht fastslog, at da Jafari-familierne indrejste i Kroatien fra Serbien, passerede de grænsen uden et indrejsevisum, selv om de som afghanske statsborgere skulle have haft et. Dermed var indrejsen over den grænse ulovlig. For så vidt som det kunne fastslås, var indrejsen i Østrig også uden visum og derfor ligeledes »ulovlig«.

92. De to søstre (men ikke deres børn) iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret. De har gjort gældende, at de særlige omstændigheder ved deres sager bør tages i betragtning ved fastlæggelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af deres ansøgninger om international beskyttelse. De hævder at være indrejst på Den Europæiske Unions område i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c) (dvs. af humanitære årsager). Grænsepassagen var derfor ikke en »ulovlig indrejse« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Dette var rationalet bag aftalen af 18. februar 2016 om at tillade tredjelandsstatsborgere indrejse på Den Europæiske Unions område med henblik på at rejse gennem medlemsstater for at nå det sted, hvor de ønskede at søge asyl ( 92 ). I henhold til Dublin III-forordningens artikel 14, stk. 2, er Østrig derfor den ansvarlige medlemsstat for behandlingen af deres ansøgninger om international beskyttelse.

93. Den forelæggende ret var bekendt med, at en anmodning om præjudiciel afgørelse allerede var blevet indgivet af Vrhovno sodišče Republike Slovenije (øverste domstol i Republikken Slovenien) i sag C-490/16, A.S. Den er imidlertid af den opfattelse, at de faktiske omstændigheder vedrørende Jafari-familiernes ansøgning om international beskyttelse adskiller sig fra dem i A.S.-sagen. I Jafari-familiernes sag undlod de kompetente kroatiske myndigheder at besvare den anmodning om overtagelse, som blev indgivet i medfør af Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra a). Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, er det relevante kapitel III-kriterium, som finder anvendelse ved fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat. Denne forordning indeholder imidlertid ikke en definition af begrebet »ulovlig passage« af grænsen. Den forelæggende ret søger derfor oplyst, om dette begreb skal fortolkes uafhængigt eller med henvisning til andre EU-retsakter, som fastsætter regler om de krav, der stilles til tredjelandsstatsborgere, der passerer Unionens ydre grænser, såsom bestemmelserne i Schengengrænsekodeksen. For så vidt som de kroatiske myndigheder tillod Jafari-familierne indrejse i deres land og overvågede deres befordring til den slovenske grænse, har den forelæggende ret forespurgt, om en sådan adfærd i realiteten er et »visum« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 2, litra m) og artikel 12.

94. Jafari-familierne har gjort gældende, at det relevante kapitel III-kriterium er artikel 14 (fritagelse fra krav om visum). Den forelæggende ret er ikke overbevist om, at dette synspunkt er korrekt. Den ønsker derfor oplyst, om det er denne bestemmelse eller artikel 13, stk. 1, der er det korrekte kriterium ved fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat. Henset til Domstolens afgørelser i sagerne Ghezelbash og Karim ( 93 ) har den forelæggende ret bemærket, at en ansøger kan støtte ret på en urigtig anvendelse af Dublin III-forordningens kriterier under en appel til prøvelse af en afgørelse om overførsel, der er truffet på grundlag af denne forordning. Det er derfor nødvendigt at afgøre, hvilket kriterium det er korrekt at anvende.

95. Den forelæggende ret stiller også spørgsmålstegn ved Jafari-familiernes påstand om, at de er omfattet af anvendelsesområdet for Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c). Den ønsker derfor ligeledes, at Domstolen udtaler sig om den korrekte fortolkning af den bestemmelse.

96. Den forelæggende ret har således stillet følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal der ved fortolkningen af artikel 2, litra m), artikel 12 og artikel 13 i [Dublin III-forordningen] tages hensyn til andre retsakter, med hvilke Dublin III-forordningen har berøringspunkter, eller skal disse bestemmelser tillægges en betydning uafhængigt heraf? 2) Såfremt Dublin III-forordningens bestemmelser skal fortolkes uafhængigt af andre retsakter: a) Skal den omstændighed, at en medlemsstat under de forhold, der foreligger i hovedsagerne, og som er kendetegnet ved, at de fandt sted i en periode, hvor de nationale myndigheder i de stater, der spillede den største rolle i denne forbindelse, stod over for et usædvanligt stort antal personer, der ønskede at rejse gennem deres område, reelt har accepteret en indrejse på sit område, der alene fandt sted med henblik på at rejse gennem den pågældende medlemsstat og ansøge om international beskyttelse i en anden medlemsstat, anses for »visum« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 2, litra m), og artikel 12? Såfremt spørgsmål 2, litra a), besvares bekræftende: b) Skal det med hensyn til den reelle accept af indrejsen med henblik på gennemrejse lægges til grund, at »visummet« har mistet sin gyldighed ved udrejsen fra den pågældende medlemsstat? c) Skal det med hensyn til den reelle accept af indrejsen med henblik på gennemrejse lægges til grund, at »visummet« stadig er gyldigt, såfremt udrejsen fra den pågældende medlemsstat endnu ikke har fundet sted, eller mister »visummet« uanset den udeblevne udrejse sin gyldighed på det tidspunkt, hvor en ansøger endeligt opgiver sit forehavende om at ville rejse til en anden medlemsstat? d) Indebærer den omstændighed, at ansøgeren opgiver sit forehavende om at ville rejse til den medlemsstat, der oprindeligt var tænkt som destination, at der er tale om, at der er begået svig, efter at »visummet« er udstedt som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 12, stk. 5, således at den medlemsstat, der har udstedt »visummet«, ikke er ansvarlig? Såfremt spørgsmål 2, litra a), besvares benægtende: e) Skal formuleringen »[at en ansøger] ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land-, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland« i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, fortolkes således, at der under de nævnte særlige forhold i hovedsagerne ikke skal antages at foreligge en ulovlig passage af den ydre grænse? 3) Såfremt Dublin III-forordningens bestemmelser skal fortolkes under hensyntagen til andre retsakter: a) Skal der ved vurderingen af, om der foreligger en »ulovlig passage« af grænsen som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, navnlig tages hensyn til, om indrejsebetingelserne i henhold til Schengengrænsekodeksen – navnlig i henhold til artikel 5 i [denne forordning], der som følge af indrejsetidspunktet finder anvendelse på hovedsagerne – er opfyldt? Såfremt spørgsmål 3, litra a), besvares benægtende: b) Hvilke EU-retlige forskrifter skal der navnlig tages hensyn til ved vurderingen af, om der foreligger en »ulovlig passage« af grænsen som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1? Såfremt spørgsmål 3, litra a), besvares bekræftende: c) Skal den omstændighed, at en medlemsstat under de forhold, der foreligger i hovedsagerne, og som er kendetegnet ved, at de fandt sted i en periode, hvor de nationale myndigheder i de stater, der spillede den største rolle i denne forbindelse, stod over for et usædvanligt stort antal personer, der ønskede at rejse gennem deres område, uden at undersøge omstændighederne i det konkrete tilfælde reelt har accepteret en indrejse på sit område, der alene fandt sted med henblik på at rejse gennem den pågældende medlemsstat og ansøge om international beskyttelse i en anden medlemsstat, anses for tilladelse til indrejse som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c)? Såfremt spørgsmål 3, litra a) og c), besvares bekræftende: d) Indebærer en tilladelse til indrejse i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c), at der skal antages at foreligge en tilladelse, der kan sidestilles med et visum som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, litra b), og dermed et »visum« i henhold til Dublin III-forordningens artikel 2, litra m), således at der ved anvendelsen af bestemmelserne om fastsættelse af den ansvarlige medlemsstat i henhold til Dublin III-forordningen også skal tages hensyn til denne forordnings artikel 12? Såfremt spørgsmål 3, litra a), c) og d), besvares bekræftende: e) Skal det med hensyn til den reelle accept af indrejsen med henblik på gennemrejse lægges til grund, at »visummet« har mistet sin gyldighed ved udrejsen fra den pågældende medlemsstat? f) Skal det med hensyn til den reelle accept af indrejsen med henblik på gennemrejse lægges til grund, at »visummet« stadig er gyldigt, såfremt udrejsen fra den pågældende medlemsstat endnu ikke har fundet sted, eller mister »visummet« uanset den udeblevne udrejse sin gyldighed på det tidspunkt, hvor en ansøger endeligt opgiver sit forehavende om at ville rejse til en anden medlemsstat? g) Indebærer den omstændighed, at ansøgeren opgiver sit forehavende om at ville rejse til den medlemsstat, der oprindeligt var tænkt som destination, at der er tale om, at der er begået svig, efter at »visummet« er udstedt som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 12, stk. 5, således at den medlemsstat, der har udstedt »visummet«, ikke er ansvarlig? Såfremt spørgsmål 3, litra a) og c), besvares bekræftende, men spørgsmål 3, litra d), besvares benægtende: h) Skal formuleringen »[at en ansøger] ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land-, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland« i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, fortolkes således, at den grænsepassage, der kvalificeres som tilladelse til indrejse som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c), under de nævnte særlige forhold i hovedsagerne ikke skal anses for en ulovlig passage af den ydre grænse?«

Sagens behandling ved Domstolen

97. Den forelæggende ret har anmodet om, at sagen undergives den fremskyndede procedure i henhold til procesreglementets artikel 105. Denne tilladelse blev givet ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 15. februar 2017.

98. Jafari-familierne, Østrig, Frankrig, Ungarn, Italien, Schweiz og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

99. Ved retsmødet den 28. marts 2017, som i medfør af procesreglementets artikel 77 blev afholdt sammen med retsmødet i sag C-490/16, A.S., har A.S. og Jafari-familierne samt Østrig, Frankrig, Grækenland, Italien, Det Forenede Kongerige og Kommissionen afgivet mundtlige indlæg.

Bedømmelse

Indledende bemærkninger

Dublinsystemet: et kort overblik

100. Dublinsystemet indfører en procedure med henblik på afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse ( 94 ). Muligheden for, at tredjelandsstatsborgere kunne rejse frit inden for Schengenområdet ( 95 ), gav anledning til potentielle vanskeligheder, og der blev udarbejdet en mekanisme med henblik på at sikre, at kun én deltagende stat i princippet ville blive ansvarlig for behandlingen af hver asylansøgning. Målene er bl.a. at fastlægge den ansvarlige medlemsstat hurtigt, at forebygge og afskrække fra forumshopping ( 96 ), at forebygge og afskrække fra sekundære bevægelser ( 97 ) og at undgå fænomenet med asylansøgere »in orbit« – dvs. at undgå en situation, hvor hver medlemsstat hævder, at den ikke er ansvarlig, fordi en anden medlemsstat udgår et sikkert tredjeland og derfor er ansvarlig ( 98 ). Eurodac-forordningen understøtter Dublin III-forordningen.

101. Det første sæt af kriterier i kapitel III i Dublin III-forordningen fastlægger, hvem der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger, idet overholdelsen af princippet om familiens enhed sikres ( 99 ). Det følgende kriterium søger at bestemme, hvilken stat der i høj grad har bidraget til ansøgerens indrejse i eller ophold på medlemsstaternes område ved udstedelsen af et visum eller en opholdstilladelse, ved at undlade omhyggeligt at kontrollere sine grænser eller ved at fritage den omhandlede tredjelandsstatsborger fra kravet om besiddelse af et visum ( 100 ).

Schengen

102. I henhold til Schengengrænsekodeksen er medlemsstaterne forpligtet til at opretholde Unionens ydre grænses integritet, idet den kun bør passeres på visse godkendte steder. Tredjelandsstatsborgere skal opfylde visse betingelser ( 101 ). En tredjelandsstatsborger, som har passeret en grænse ulovligt, og som ikke har ret til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område, skal pågribes og gøres til genstand for tilbagesendelsesprocedurer ( 102 ). I praksis ønsker tredjelandsstatsborgere, der ankommer til medlemsstaternes ydre grænser ofte ikke at ansøge om asyl der og nægter at lade deres fingeraftryk tage, hvis de kompetente myndigheder forsøger at gøre dette ( 103 ). I princippet kan de omhandlede personer fra dette øjeblik og fremefter anses for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som ikke opfylder de indrejsebetingelser, der er fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, i henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 2 ( 104 ).

103. Den foretrukne fremgangsmåde i tilbagesendelsesdirektivet er frivillig tilbagevenden. I tilfælde af tvangsmæssig tilbagesendelse skal den berørte medlemsstat udstede et indrejseforbud, der gælder for hele Unionen, og kan indføre disse oplysninger i SIS.

104. Dublinsystemet, Schengenreglerne og tilbagesendelsesdirektivet forekommer at udgøre en omfattende pakke af foranstaltninger. De to foreliggende sager blotlægger imidlertid de mangler og de praktiske vanskeligheder ved anvendelsen af sådanne regler, når et ekstraordinært stort antal personer i løbet af relativt kort tid rejser ad landvejen snarere end via luftvejen til Den Europæiske Union for at søge tilflugt. Jeg har allerede beskrevet de omstændigheder, der var gældende mellem september 2015 og marts 2016 ( 105 ).

De generelle linjer i de forelæggende retters spørgsmål

105. De spørgsmål, de to forelæggende retter har forelagt, vedrører en række fælles temaer.

106. For det første, hvilken generel fremgangsmåde skal anvendes ved fortolkningen af kriterierne i Dublin III-forordningens artikel 12, 13 og 14? Navnlig, skal disse bestemmelser sammenholdes med Schengenreglerne? ( 106 ) For det andet, udgjorde det samarbejde og de faciliteter, som EU-transitstaterne (navnlig Kroatien og Slovenien) stillede til rådighed de facto visa som omhandlet i denne forordnings artikel 2, litra m), og artikel 12? (Dette spørgsmål rejses ikke udtrykkeligt i A.S.-sagen, men Domstolens svar kan ikke desto mindre muligvis være til nytte for den forelæggende ret ved afgørelsen af hovedsagen) ( 107 ). For det tredje, hvorledes skal Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, fortolkes? Navnlig, hvad er betydningen af udtrykket »ulovligt har passeret grænsen«, og hvad er forbindelsen (om nogen) mellem denne bestemmelse og Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, og tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 2? ( 108 ) For det fjerde, er de tredjelandsstatsborgere, som fik lov til at indrejse på Schengenområdet under den humanitære krise i Vestbalkan, omfattet af undtagelsen i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c), fra indrejsebetingelserne for tredjelandsstatsborgere? ( 109 ) For det femte, hvad er »indrejse med visumfritagelse« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 14?

107. I A.S.-sagen er Domstolen også blevet anmodet om at undersøge visse processuelle aspekter af Dublin III-forordningen ( 110 ). Endelig er det nødvendigt at vurdere de praktiske konsekvenser for de to sager af fortolkningen af de omhandlede bestemmelser ( 111 ).

108. Disse spørgsmål rejses i en sammenhæng, hvor en medlemsstat blev beskrevet som havende suspenderet anvendelsen af Dublin III-forordningen for en periode, mens andre blev beskrevet som havende »suspenderet Schengen«, for så vidt som de oprettede barrierer langs deres indre grænser med andre EU-medlemsstater, som også er en del af Schengenområdet ( 112 ).

109. Domstolen har udelukkende en judiciel funktion: Den sikrer »overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, TEU. Det er åbenlyst ikke Domstolens opgave at træde ind på den politiske arena for at tage stilling til det (vanskelige) spørgsmål om, hvorledes ansøgere om international beskyttelse, henset til Europas geografi, skal fordeles blandt Den Europæiske Unions medlemsstater. De enestående omstændigheder, der rådede i Vestbalkan i perioden fra september 2015 til marts 2016, placerede ikke desto mindre misforholdet mellem geografien og de udførlige kriterier i Dublin III-forordningens kapitel III i rampelyset. Domstolen anmodes nu rent ud sagt om at fremlægge en retlig løsning og med tilbagevirkende kraft tilpasse den til faktiske omstændigheder, som de anvendelige retsregler er dårligt egnede til at håndtere. Uanset hvilken løsning der vælges, vil den sandsynligvis være kontroversiel blandt nogle.

Det første spørgsmål: Hvilken fremgangsmåde skal anvendes ved fortolkningen af kriterierne i Dublin III-forordningens artikel 12, 13 og 14?

110. De forelæggende retter i A.S.-sagen og Jafari-sagen ønsker oplyst, om det er nødvendigt at tage hensyn til andre EU-retsakter, som er forbundet med Dublin III-forordningen, eller om denne forordning [og navnlig forordningens artikel 2, litra m), og artikel 12, 13 og 14] skal fortolkes uafhængigt af sådanne retsakter. Det er uomtvistet, at gennemrejse blev arrangeret med de omhandlede staters samarbejde. Det er således spørgsmålet, om reglerne om tredjelandsstatsborgere, der passerer Den Europæiske Unions ydre grænser, har indflydelse på fortolkningen af Dublin III-forordningen.

111. Sagsøgerne i Jafari-sagen samt Østrig, Frankrig, Grækenland, Ungarn, Schweiz og Kommissionen har gjort gældende, at kapitel III-kriterierne skal fortolkes sammenholdt med andre retsakter, nemlig Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivet.

112. Ifølge A.S. bør fortolkningen af kapitel III-kriterierne ikke baseres alene på nationale eller internationale regler. Den bør tage hensyn til de faktiske omstændigheder og forpligtelserne for EU-transitstaterne, som handlede i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 33 og EMRK’s artikel 3 (forbuddet mod tortur), samt Schengengrænsekodeksens artikel 4, stk. 2, og artikel 5, stk. 4.

113. Italien har anført, at hovedspørgsmålet ikke er, om den almindelige fremgangsmåde ved fortolkningen tager hensyn til andre EU-retsakter eller ej. Medlemsstaten har for det første anført, at EU-transitstaterne i perioden mellem september 2015 og marts 2016 ikke udstedte visa til de personer, der rejste igennem deres områder. For det andet har den fremhævet, at Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1, bør fortolkes i lyset af Genèvekonventionen.

114. Det Forenede Kongerige har gjort det synspunkt gældende, at Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivet ikke har nogen retlig relevans for begrebet »ulovlig passage« i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Dette begreb bør derfor fortolkes uafhængigt af disse retsakter.

115. Jeg ser ikke fremgangsmåden ved fortolkningen af kapitel III-kriterierne som et binært valg mellem to muligheder: en fortolkning af Dublin III-forordningen fuldstændig uden sammenhæng, eller en fortolkning, som medfører, at begreberne i denne forordning defineres med henvisning til gennemførelsesbestemmelserne i andre EU-retsakter.

116. I henhold til Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig forskrift ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( 113 ). Det anføres i det første af de »[g]enerelle principper« i »Fælles praktisk vejledning i affattelse af fællesskabslovgivning« ( 114 ), at lovgivning skal være klar, enkel og præcis, så læseren ikke kan være i tvivl om noget. Når en retsakt har fælles definitioner med anden EU-lovgivning, ville det være rimeligt at forvente en udtrykkelig krydshenvisning, da ideen om en definition, der inkorporeres stiltiende, er uforenelig med retssikkerhedsprincippet ( 115 ). Hverken Schengengrænsekodeksen eller tilbagesendelsesdirektivet omfatter definitioner, som krydshenviser til kapitel III-kriterierne i Dublin III-forordningen.

117. Ordlyden af Dublin III-forordningens artikel 12 afviger fra artikel 13 og 14, for så vidt som den artikel udtrykkeligt krydshenviser til visumkodeksen, som er en del af Schengenreglerne. Denne henvisning er tilstrækkeligt klar, enkel og præcis til at indikere, at visumkodeksen er relevant for fortolkningen af den bestemmelse ( 116 ). Dette indebærer imidlertid ikke, at ordet »visum« i artikel 12 er begrænset til den definition, der er omfattet af visumkodeksens anvendelsesområde ( 117 ).

118. For det første finder Dublin III-forordningen anvendelse i forhold til medlemsstater, der ikke er omfattet af Schengenreglerne, nemlig Irland og Det Forenede Kongerige. For så vidt angår disse stater må »visum« henvise til et dokument, der anerkendes som sådan i henhold til de nationale regler. For det andet omfatter »visum« andre kategorier af dokumenter end det visum til kortvarigt ophold, der omhandles i visumkodeksen. Det fremgår klart af ordlyden af Dublin III-forordningens artikel 2, litra m), at denne retsakt finder anvendelse i forhold til tre forskellige typer af visa ( 118 ).

119. Det ræsonnement finder ligeledes anvendelse i forhold til artikel 14, hvor ordet »visum« også anvendes. Dette begreb skal af hensyn til sammenhæng og konsekvens også fortolkes på samme måde som artikel 12.

120. Det følger heraf, at Schengenreglerne er et relevant element at tage i betragtning ved fortolkningen af dette begreb, men at de ikke bestemmer betydningen deraf for så vidt angår Dublin III-forordningens artikel 2, litra m), og artikel 12.

121. Dublin III-forordningens artikel 13 indeholder ingen udtrykkelig henvisning til nogen af Schengenreglernes foranstaltninger eller til tilbagesendelsesdirektivet.

122. Den lovgivningsmæssige sammenhæng indikerer imidlertid, at Dublin III-forordningen er en integrerende del af det fælles europæiske asylsystem, som bygger på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genèvekonventionen ( 119 ). Denne konvention fastlægger den internationale ramme for beskyttelsen af flygtninge og personer, der søger flygtningestatus. I henhold til artikel 31, stk. 2, heri, skal staterne i princippet ikke pålægge flygtninge begrænsninger i deres bevægelsesfrihed inden for deres område, og begrænsninger, der anses for nødvendige, skal alene anvendes, indtil flygtningenes forhold i landet er blevet ordnet, eller indtil de opnår adgang til et andet land. Staterne skal indrømme flygtninge en rimelig frist og de nødvendige lettelser for at opnå adgang til et andet land. Det er nødvendigt at have denne bestemmelse i erindring ved fortolkningen af Dublin III-forordningen ( 120 ). Denne forordning skal således fortolkes i lyset af den sammenhæng, hvori den indgår, dens formål og under iagttagelse af Genèvekonventionen. Dette følger af artikel 78, stk. 1, TEUF. Det fremgår også af 39. betragtning, at Dublin III-forordningen skal fortolkes under iagttagelse af de rettigheder, der anerkendes ved chartret ( 121 ).

123. Da Dublin III-forordningen er en integrerende del af det fælles europæiske asylsystem, er EU-reglerne på asylområdet også en relevant faktor ( 122 ). Der er udtrykkelige henvisninger til anerkendelsesdirektivet, modtagelsesdirektivet og proceduredirektivet ( 123 ). Det fælles europæiske asylsystem blev udformet i en kontekst, hvor det med rimelighed kunne lægges til grund, at alle de deltagende stater, uanset om der er tale om medlemsstater eller tredjelande, overholdt de grundlæggende rettigheder, heri indbefattet de rettigheder, som har deres grundlag i Genèvekonventionen og 1967-protokollen samt i EMRK ( 124 ), og at medlemsstaterne kunne have gensidig tillid til hinanden i denne henseende ( 125 ). »Det er netop på grund af dette princip om gensidig tillid, at EU-lovgiver vedtog [Dublin II-forordningen] med henblik på at rationalisere behandlingen af asylansøgninger og undgå blokering af systemet på grund af en forpligtelse for staternes myndigheder til at behandle flere ansøgninger indgivet af den samme ansøger, øge retssikkerheden med hensyn til afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, og dermed undgå »forumshopping«, idet det overordnede formål hermed er at fremskynde behandlingen af ansøgningerne såvel i asylansøgernes som de deltagende staters interesse« ( 126 ). Disse spørgsmål vedrører kernen af ideen om et »område med fred, sikkerhed og retfærdighed« ( 127 ) og i særdeleshed det fælles europæiske asylsystem, som bygger på gensidig tillid og en formodning for, at de øvrige medlemsstater overholder EU-retten og særligt de grundlæggende rettigheder ( 128 ).

124. De væsentligste formål med Dublin III-forordningen vidner om EU-lovgivers intention om at fastsætte organisatoriske regler, der regulerer forbindelserne mellem medlemsstaterne for så vidt angår afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, præcis som det var tilfældet med den tidligere Dublinkonvention ( 129 ). Fjerde, femte og syvende betragtning til Dublin III-forordningen henviser også til indførelse af en klar og brugbar metode til hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare ( 130 ).

125. I hvilket omfang er foranstaltninger, der ikke er en del af det fælles europæiske asylsystem, såsom Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivet, relevante ved fortolkningen af kapitel III-kriterierne i artikel 12, artikel 13, stk. 1, og artikel 14?

126. Jeg har allerede forklaret, at det er min opfattelse, at artikel 12 og 14 bør fortolkes uafhængigt, selv om visumkodeksen er relevant i forbindelse med betydningen af ordet »visum« i visse henseender ( 131 ).

127. For så vidt angår fortolkningen af »ulovlig passage« i artikel 13, stk. 1 i Dublin III-forordningen er der intet tilsvarende begreb i Schengengrænsekodeksen. Der kan derfor ikke være tale om at overføre dette begreb fra Schengengrænsekodeksen til Dublin III-forordningen.

128. Endvidere er det personlige anvendelsesområde for reglerne i Schengengrænsekodeksens afsnit II, kapitel I, om indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere, der passerer Unionens ydre grænser, ikke det samme som for Dublin III-forordningen. Sidstnævnte finder kun anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der søger international beskyttelse ( 132 ): en kategori af personer, der nyder særlig status under folkeretten som følge af Genèvekonventionen.

129. Tilblivelseshistorien viser, at de ordninger for fastlæggelse af ansvaret for behandlingen af asylansøgninger, som blev erstattet af Dublin III-forordningen, oprindeligt var en del af den mellemstatslige Schengenkonvention ( 133 ), mens Dublin III-forordningens og Schengengrænsekodeksens oprindelse begge kan spores tilbage til Schengenkonventionen. De to retsakters anvendelsesområder er forskellige, og deres formål er ikke identiske. Der kan således ikke foreligge en formodning om, at de to retsakter skal fortolkes på samme måde, fordi der er en historisk forbindelse.

130. Det Forenede Kongerige har anført, at Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivet ikke finder anvendelse i forhold til visse medlemsstater (navnlig denne medlemsstat selv). Det Forenede Kongerige er derfor af den opfattelse, at det ville være forkert at fortolke Dublin III-forordningen med henvisning til lovgivning, som ikke er gældende i hele Den Europæiske Union.

131. Det er rigtigt, at anvendelsesområdet for lovgivning, som ikke finder anvendelse i forhold til alle medlemsstater, ikke bør udvides til dem ad bagdøren. Den variable geometri, der som følge af bl.a. Det Forenede Kongeriges særlige stilling findes inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, har ikke udvist et ensartet mønster. Det Forenede Kongerige har tilvalgt visse elementer af Schengenreglerne og fravalgt andre ( 134 ). Den omstændighed, at Det Forenede Kongerige ikke er bundet af Schengengrænsekodeksen eller tilbagesendelsesdirektivet, kan ikke ændre Dublin III-forordningens bindende karakter ( 135 ). Den omstændighed, at Det Forenede Kongerige ikke deltager i visse EU-retlige instrumenter, kan heller ikke placere et de facto kvælertag på den fortolkning, der logisk bør gives foranstaltninger, der er en del af en pakke. Det Forenede Kongerige kan ikke i forhold til Den Europæiske Union være halen, der logrer med hunden.

132. Der er imidlertid ingen henvisning til tilbagesendelsesdirektivet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Lovgiver foretog en sådan henvisning i denne forordnings artikel 24, som vedrører indgivelse af en anmodning om tilbagetagelse, i tilfælde, hvor der ikke er blevet indgivet en ny ansøgning hos den anmodende medlemsstat. Hvis lovgiver således havde ønsket udtrykkeligt at henvise til tilbagesendelsesdirektivet i artikel 13, stk. 1, kunne og ville lovgiver formodentlig have foretaget det valg.

133. Begrebet »ulovligt ophold« som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, dækker en bredere kategori af personer end den personkreds, der er omfattet af Dublin III-forordningens anvendelsesområde. Direktivet omfatter alle tredjelandsstatsborgere (som defineret). Dets anvendelsesområde er ikke begrænset til en bestemt kategori af udlændinge, som søger international beskyttelse, mens deres ansøgninger stadig behandles ( 136 ).

134. Begrebet »ulovligt ophold« i tilbagesendelsesdirektivet vedrører en anden situation end en »ulovlig passage af grænsen« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Domstolen fastslog i Affum-dommen ( 137 ), at en tredjelandsstatsborger på en bus i gennemrejse via en medlemsstat var omfattet af anvendelsesområdet for tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, idet den omhandlede person, hvis denne er til stede på en medlemsstats område uden at overholde betingelserne for indrejse, ophold eller bopæl, har »ulovligt ophold«. Dette er rigtigt, men det er ikke det spørgsmål, der er genstand for A.S.-sagen eller Jafari-sagen. Her ønsker de forelæggende retter oplyst, om de omhandlede tredjelandsstatsborgere ulovligt har passeret Unionens ydre grænser.

135. Selvfølgelig kan der nogen gange være en overlapning mellem de omstændigheder, der gav anledning til en ulovlig grænsepassage og til et »ulovligt ophold« som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivet, men det er ikke det samme forhold ( 138 ). Det kan ikke bidrage til en klarere forståelse at sammenblande to begreber fra to forskellige retsakter.

136. Endvidere foreskriver artikel 288, stk. 2, TEUF, at forordninger er almengyldige, bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. På grund af selve deres retlige karakter og deres plads i systemet af EU-retlige kilder tillægger forordningen borgerne rettigheder, som de nationale retsinstanser har pligt til at beskytte ( 139 ). Henset til retsreglernes trinfølge ville det være underligt at fortolke en forordning med henvisning til et direktiv, som ikke en gang indeholder en præcis definition af de begreber, der anvendes i de to foranstaltninger.

137. Jeg forkaster således anbringendet om, at Dublin III-forordningen skal fortolkes med henvisning til Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 2.

138. Endelig gælder det, at selv om Dublin III-forordningen, Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivet henhører under EUF-traktatens afsnit V om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, er det retlige grundlag ikke det samme for alle tre retsakter. Den omstændighed, at der ikke findes et fælles retligt grundlag, er en indikation af, at sammenhængen og formålene for de tre retsakter ikke fuldt ud er ens ( 140 ).

139. I øvrigt vedrører artikel 77 TEUF, 78 TEUF og 79 TEUF politikker, som er en del af det samme kapitel, og artikel 80 TEUF gør det klart, at disse politikker er underlagt princippet om »solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter«. Det anføres ligeledes i 25. betragtning til Dublin III-forordningen, at EU-politikker med hensyn til betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, herunder fælles bestræbelser vedrørende forvaltningen af de ydre grænser, gør det nødvendigt at finde en ligevægt mellem ansvarlighedskriterierne i en ånd af solidaritet.

140. Henset til de klare instrukser i EUF-traktaten om at sikre samarbejde inden for de forskellige politikker vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, ville det derfor klart være forkert at fortolke Dublin III-forordningen, som om Schengenreglerne var fuldstændig irrelevante.

141. Jeg konkluderer derfor, at Dublin III-forordningen alene bør fortolkes under hensyn til denne forordnings ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og dens formål, snarere end sammen med andre EU-retsakter – herunder navnlig Schengengrænsekodeksen og tilbagesendelsesdirektivet, men bestemmelserne i disse retsakter bør tages i betragtning ved fortolkningen af Dublin III-forordningen, for så vidt som det er nødvendigt for at sikre sammenhængen mellem de forskellige politikker i kapitel 2 i EUF-traktatens afsnit V.

Det andet spørgsmål: Dublin III-forordnin