Sag T-374/04

Forbundsrepublikken Tyskland

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Miljø — direktiv 2003/87/EF — ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner — Tysklands nationale plan for tildeling af emissionskvoter — foranstaltninger i form af efterfølgende tilpasninger af antallet af kvoter til anlæg — beslutning om afvisning truffet af Kommissionen — ligebehandling — begrundelsespligt«

Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 7. november 2007 II - 4441

Sammendrag af dom

Hvis et direktiv ikke foreskriver, hvilken form og hvilke midler der skal anvendes for at nå et særligt mål, kan medlemsstaten i princippet handle frit for så vidt angår valget af, hvilken form og hvilke midler der er egnede til at opnå nævnte mål. Medlemsstaterne er imidlertid inden for den ramme, som artikel 249, stk. 3, EF har overladt dem, forpligtet til at vælge de bedst egnede former og midler for at sikre direktivernes effektive virkning. Det følger desuden heraf, at da der ikke findes en fællesskabsretlig bestemmelse, som klart og præcist fastlægger, hvilken form og hvilke midler medlemsstaten skal anvende, tilkommer det Kommissionen ved udøvelsen af sin kontrolbeføjelse bl.a. i henhold til artikel 211 EF og 226 EF i fornødent omfang at godtgøre, at de midler, medlemsstaten har anvendt i denne forbindelse, er i strid med fællesskabsretten. Det er kun ved anvendelse af disse principper, at det kan sikres, at subsidiaritetsprincippet, jf. artikel 5, stk. 2, EF, overholdes. Subsidiaritetsprincippet påhviler fællesskabsinstitutionerne under udøvelsen af deres lovgivningsmæssige funktioner. I henhold til dette princip handler Fællesskabet på de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på fællesskabsplan. Inden for et område, såsom miljøområdet, hvorom der er fastsat bestemmelser i artikel 174 EF — artikel 176 EF, og hvor kompetencen er delt mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, ligger bevisbyrden derfor hos Kommissionen, som skal godtgøre, i hvilket omfang medlemsstatens kompetencer og følgelig dens råderum er begrænset. (jf. præmis 78 og 79)

Selv om en medlemsstat har et vist råderum ved gennemførelsen af direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, gælder det ikke desto mindre i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, at Kommissionen dels er bemyndiget til at undersøge, at medlemsstatens foranstaltninger er forenelige med kriterierne i bilag III og bestemmelserne i nævnte direktivs artikel 10, dels har en skønsmargen under udøvelsen af denne kontrol, for så vidt som kontrollen indebærer komplekse økonomiske og økologiske vurderinger, som foretages under hensyn til det generelle mål om reduktion af drivhusgasemissioner ved hjælp af en ordning for handel med kvoter, som er økonomisk effektiv og velfungerende, jf. samme direktivs artikel 1 og femte betragtning. Heraf følger, at Fællesskabets retsinstanser inden for rammerne af deres prøvelsesret i denne henseende udøver fuld kontrol med, at Kommissionen anvender de relevante retsregler korrekt, hvis rækkevidde skal fastlægges efter de fortolkningsmetoder, som er anerkendt i retspraksis. Fællesskabets retsinstanser kan derimod ikke sætte sig i Kommissionens sted, når Kommissionen i denne sammenhæng skal foretage komplekse økonomiske og økologiske vurderinger. Fællesskabets retsinstanser er i denne henseende forpligtet til alene at kontrollere, om den omhandlede foranstaltning er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, om den kompetente myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn, og om de processuelle garantier, der i denne forbindelse er af særlig stor betydning, er overholdt. (jf. præmis 80 og 81)

Den omstændighed, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 forpligter medlemsstaten til at basere sin tildelingsbeslutning på den nationale kvotetildelingsplan (NAP), som er blevet undersøgt af Kommissionen i henhold til nævnte direktivs artikel 9 og eventuelt ændret på Kommissionens anmodning, indebærer ikke nødvendigvis, at det ikke er muligt at foretage en senere ændring af de individuelle kvotetildelinger. Ifølge artikel 11, stk. 1, andet punktum in fine, sammenholdt med kriterium 9 i bilag III til direktiv 2003/87, afhænger indholdet af tildelingsbeslutningen nemlig endvidere af den anden offentlige høring. Denne anden offentlige høring foretages først, når Kommissionen har undersøgt den forelagte NAP, og skal kunne føre til en ændring af den tildeling, som medlemsstaten har til hensigt at fastsætte med sin tildelingsbeslutning, idet høringen ellers vil være formålsløs og offentlighedens bemærkninger kun af teoretisk betydning. I mangel af et udtrykkeligt forbud i artikel 11, stk. 1, mod senere ændringer af individuelle tildelinger af drivhusgasemissionskvoter kan NAP og tildelingsbeslutningen udtrykkeligt foreskrive en sådan ændringsmulighed på betingelse af, at kriterierne for gennemførelsen heraf er objektive og gennemsigtige. Eftersom de yderligere kriterier ikke er defineret i bilag III til direktiv 2003/87, indskrænkes Kommissionens kontrolbeføjelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 3, nødvendigvis og begrænses til spørgsmålet om, hvorvidt disse yderligere kriterier — som medlemsstaten har indført under udøvelsen af det skøn, den er blevet overladt til gennemførelsen af nævnte direktiv — opfylder betingelserne om objektivitet og gennemsigtighed. En sådan eventuel senere ændring af de individuelle kvotetildelinger, som foretages efter tildelingsbeslutningen, jf. direktivets artikel 11, stk. 1, medfører ikke, at Kommissionen mister enhver kontrolmulighed, idet Kommissionen skal udføre permanent overvågning i henhold til forvaltnings- og undersøgelsesbeføjelserne i forordning nr. 2216/2004 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af direktiv 2003/87 og beslutning 280/2004 samt den almindelige overvågningskompetence, som Kommissionen er tildelt ved artikel 211 EF og artikel 226 EF, hvorefter Kommissionen til enhver tid kan handle i tilfælde af overtrædelse af fællesskabsretten. (jf. præmis 105 og 106)

De retningslinjer, som Kommissionen udarbejder inden for rammerne af direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, og som er baseret på den udtrykkeligt fastsatte hjemmel i artikel 9, stk. 1, første afsnit, sidste punktum, i nævnte direktiv, hvorefter Kommissionen udarbejder retningslinjer for opfyldelsen af kriterierne i bilag III, svarer ikke til nogen af de afledte fællesskabsretsakter, som er omhandlet i artikel 249 EF. Disse retningslinjer henhører derfor under den regelkategori, der som sådan ikke i princippet har en selvstændigt bindende virkning for tredjemand, og som Kommissionen i vid udstrækning gør brug af i sin administrative praksis for at strukturere udøvelsen af sin skøns- og tilsynsbeføjelse og øge gennemsigtigheden heraf. Kommissionen har imidlertid med vedtagelsen af sådanne vejledende administrative regler, der har til formål at fremkalde retsvirkninger udadtil, og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning, således at den ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet, retssikkerhedsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Retningslinjerne kan derfor gøres gældende over for Kommissionen, navnlig af en medlemsstat, som er omfattet af retningslinjerne, såfremt Kommissionen vedtager foranstaltninger, som er i strid med retningslinjerne. Kommissionen er således forpligtet til at udarbejde nævnte retningslinjer, navnlig hvad angår de væsentligste aspekter, med den størst mulige klarhed og præcision. Dette gælder så meget desto mere som den beføjelse til at kontrollere og afvise nationale kvotetildelingsplaner (NAP), som Kommissionen udøver i medfør af artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87, er stærkt begrænset, idet den er begrænset til en undersøgelse af, om de nationale tildelingsplaner er forenelige med kriterierne i bilag III og bestemmelserne i nævnte direktivs artikel 10. Da spørgsmålet om lovligheden af de efterfølgende tilpasninger i nedadgående retning af det antal kvoter, som er tildelt individuelt, og om medlemsstatens skøn i denne henseende ikke er nævnt i Kommissionens retningslinjer, kan Kommissionen ikke med rette over for medlemsstaten gøre et forbud mod nævnte tilpasninger gældende, uden at tilsidesætte retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, men medlemsstaten kan derimod gøre den manglende henvisning gældende over for Kommission, medmindre dette er i strid med andre fællesskabsbestemmelser, navnlig trinhøjere bestemmelser i fællesskabsretten. (jf. præmis 110-112 og 116)

Det erklærede hovedmål med direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 er væsentligt at reducere drivhusgasemissioner for at være i stand til at overholde Fællesskabets og medlemsstaternes forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen. Dette mål skal nås ved opfyldelsen af en række »delmål« og ved hjælp af visse instrumenter. Det vigtigste instrument i denne henseende udgøres af fællesskabsordningen for handel med drivhusgasemissioner (direktivets artikel 1 og anden betragtning), hvis indretning skal fastsættes ved hjælp af »delmål«, nemlig at sikre omkostningseffektive og økonomisk effektive betingelser, den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen, og at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene (samme direktivs artikel 1 og femte og syvende betragtning). Direktiv 2003/87 søger i øvrigt at fremme anvendelse af et særligt instrument, nemlig anvendelsen af mere energieffektive teknologier, som gør det muligt at opnå en reduktion af emissioner pr. produktionsenhed (nævnte direktivs betragtning 20). (jf. præmis 124)

Kriterium 10 i bilag III til direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, som henviser til tildelingen af kvoter til de anlæg, der er nævnt i den nationale kvotetildelingsplan, udgør en fællesskabsbestemmelse vedrørende medlemsstaternes kvotetildeling i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i nævnte direktivs syvende betragtning, og har således til formål at bidrage til at bevare det indre markeds integritet og undgå konkurrencefordrejninger. Inden for rammerne af den teleologiske fortolkning af dette kriterium er delmålene om at bevare det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene af særlig betydning. (jf. præmis 125)

Ved anvendelsen af kriterium 10 i bilag III til direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 på de efterfølgende tilpasninger, som er indeholdt i en national kvotetildelingsplan (NAP), og som hovedsageligt er knyttet til ændringer i produktionsmængden, skal der navnlig tages hensyn til de relevante vurderingskriterier, som for det første vedrører forholdet mellem produktionsmængde og emissionsniveau under hensyn til målet om emissionsreduktion, for det andet forholdet mellem dette mål og målet om at sikre omkostningseffektive og økonomisk effektive betingelser (nævnte direktivs artikel 1), for det tredje målet om emissionsreduktion ved hjælp af tekniske forbedringer (samme direktivs 20. betragtning) og for det fjerde målet om at bevare det indre markeds integritet og opretholde konkurrencevilkårene (nævnte direktivs syvende betragtning). Selv om det er korrekt, at efterfølgende tilpasninger af de kvoter, som er tildelt ved NAP, hovedsageligt er knyttet til ændringer i produktionsmængden, dvs. en ændring af antallet af producerede enheder, og ikke til en ændring af et anlægs emissionsniveau, kan påvirke målet om, at handelsmarkedet skal fungere effektivt i henhold til artikel 1 i og femte betragtning til direktiv 2003/87, idet disse tilpasninger afholder driftsledere fra at mindske deres anlægs produktionsmængde og således forsyne markedet med emissionskvoter, er denne konstatering ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at nævnte tilpasninger skader direktivets hovedmål, nemlig den fulde reduktion af drivhusgasemissioner. Hvad angår forholdet mellem målet om emissionsreduktion og målet om at sikre omkostningseffektive og økonomisk effektive betingelser kan en nedgang i produktionsmængden, som ikke nødvendigvis indebærer en reduktion af det samlede emissionsniveau, medføre underforsyning af markedet for de omhandlede varer, for så vidt som produktionen ikke er tilstrækkelig til at opfylde efterspørgslen på disse markeder, hvilket — hvis et sådan resultat følger af handelsmarkedets opbygning — synes vanskeligt foreneligt med målet om at sikre omkostningseffektive og økonomisk effektive betingelser for de berørte sektorer og markeder, som omhandlet i bilag I til direktiv 2003/87. Kriterierne om omkostningseffektivitet og økonomisk effektivitet gælder ikke kun for handelsmarkedets funktion som sådan, men ligeledes for de sektorer, som er omhandlet i nævnte bilag I, og som er underlagt målet om emissionsreduktion, såsom stålproduktionssektoren og energisektoren. Hvad angår målet om emissionsreduktion ved hjælp af tekniske forbedringer skader efterfølgende tilpasninger, selv om de kan afholde driftslederne fra at mindske deres produktionsmængde for at reducere emissioner, hverken målet om at tilskynde driftsledere til at investere i mere energieffektive teknologier eller sikkerheden af sådanne investeringer. For så vidt som de efterfølgende tilpasninger afholder driftsledere fra at mindske produktionen i strid med deres egne fremskrivninger, kan disse tilpasninger, henset til det begrænsede antal emissionskvoter, der er til rådighed, styrke incitamentet til at mindske emissioner ved at gennemføre investeringer i energieffektiv produktionsteknologi. Anvendelsen af nye produktionsmetoder, der økologisk set er mere effektive, idet de reducerer emissioner pr. produceret enhed, kan ikke desto mindre dels bidrage væsentligt til målet om emissionsreduktion, dels bevare omkostningseffektive og økonomisk effektive betingelser både på handelsmarkedet og det omhandlede varemarked, eftersom anvendelsen ikke indebærer en reduktion af produktionsmængden, som kan være til skade for markedernes funktion. Dette viser ligeledes, at investeringer i energieffektive teknologier udgør et instrument, som i det mindste svarer til eller er bedre end det instrument, som består i at nedsætte produktionsmængden med henblik på at forene målet om væsentligt at reducere emissioner og målet om at sikre omkostningseffektive og økonomisk effektive betingelser både på handelsmarkedet og markedet for de omhandlede varer. Den blotte omstændighed, at efterfølgende tilpasninger kan afholde driftsledere fra at nedsætte deres produktionsmængde, og følgelig deres emissionsniveau, er følgelig ikke tilstrækkelig til at rejse tvivl om de efterfølgende tilpasningers lovlighed, henset til målene med direktiv 2003/87. (jf. præmis 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140 og 148)

Kriterium 5, hvis ordlyd udtrykkeligt henviser til begrebet forskelsbehandling, er det konkrete udtryk for anvendelsen af det generelle ligebehandlingsprincip inden for rammerne af medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, og nærmere bestemt inden for rammerne af tildelingen af kvoter på grundlag af nationale kvotetildelingsplaner. Med henblik på at fastlægge, om Kommissionen har anvendt ligebehandlingsprincippet korrekt i et konkret tilfælde, hvor der er foretaget efterfølgende tilpasninger, er det hensigtsmæssigt først at vurdere spørgsmålet, om Kommissionen behørigt har undersøgt, om de berørte driftsledere befinder sig i en tilsvarende situation som de øvrige driftsledere af anlæg. Kommissionen kan nemlig ikke nøjes med at konstatere, at der er tale om forskelsbehandling uden først med al den krævede omhu at have undersøgt de relevante omstændigheder i denne henseende, nemlig nødvendigheden af at foretage en sammenligning mellem de berørte personers situation og muligheden for objektivt at begrunde en forskelsbehandling, og uden at have tage behørigt hensyn hertil med henblik på at begrunde sit resultat. (jf. præmis 153, 154 og 163)