Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 19. november 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 94/46/EF. - Sag C-59/98.



Samling af Afgørelser 1999 side I-01181



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 I dette traktatbrudssoegsmaal har Kommissionen gjort gaeldende, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Kommissionens direktiv 94/46/EF af 13. oktober 1994 om aendring af direktiv 88/301/EOEF og 90/388/EOEF for saa vidt angaar satellitkommunikation (1). Luxembourg har ikke vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme dette direktiv, eller har i det mindste ikke underrettet Kommissionen herom.

2 Formaalet med dette direktiv er i det vaesentlige en harmonisering og liberalisering af markedet for satellitudstyr og -teletjenester. Derfor er medlemsstaterne i medfoer af direktivet forpligtet til at ophaeve eksisterende eksklusive eller saerlige rettigheder, som operatoerer af satellitkommunikation har, og indroemme alle operatoerer ret til at udbyde teletjenester. Medlemsstaterne skal ligeledes traeffe foranstaltninger, der indeholder godkendelses- og anmeldelsesprocedurer for driften af satellitjordstationsudstyr, isaer meddelelse af tilladelser og tildeling af frekvenser samt de hermed forbundne omkostninger. Luxembourg har netop ikke foretaget det sidste inden for den fastsatte frist, hvorefter Kommissionen har set sig noedsaget til at anlaegge denne sag.

B - Faktiske omstaendigheder

3 Ifoelge direktivets artikel 4 giver medlemsstaterne »senest ni maaneder efter ikrafttraedelsen af dette direktiv ... Kommissionen oplysninger, der goer det muligt for den af fastslaa, at bestemmelserne i artikel 1 og 2 er overholdt«. Direktivet traadte i kraft den 8. november 1994 (2) med den foelge, at fristen for at give meddelelse om de trufne foranstaltninger var udloebet den 8. august 1995.

4 Da Kommissionen ikke havde modtaget en meddelelse om de trufne foranstaltninger fra den luxembourgske regering, opfordrede Kommissionen ved aabningsskrivelse af 27. oktober 1995 i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 169 regeringen til at fremsaette sine bemaerkninger.

5 Som svar paa aabningsskrivelsen gav den luxembourgske regering ved skrivelse af 20. december 1995 Kommissionen underretning om et lovforslag vedroerende telekommunikation, der bl.a. indeholdt bestemmelser om ophaevelse af saerlige og eksklusive rettigheder samt om proceduren for meddelelse af tilladelser. Ved skrivelse af 27. maj 1997 gav Luxembourg meddelelse om storhertugelig anordning af 25. april 1997 om fastsaettelse af minimumskravene til specifikationer for etablering og drift af GSM (3)- og GSM/DCS 1800-net, der bl.a. skulle gennemfoere direktiv 94/46.

6 Ifoelge Kommissionens opfattelse vedroerte denne anordning netop ikke satellitkommunikation, men snarere landmobilradiokommunikation.

7 Endelig sendte Kommissionen den 7. juli 1997 en begrundet udtalelse til den luxembourgske regering. Heri gjorde den gaeldende, at Storhertugdoemmet Luxembourg havde tilsidesat sine forpligtelser til at gennemfoere direktivet korrekt. Kommissionen opfordrede den luxembourgske regering til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne udtalelse inden for en frist paa to maaneder fra dens meddelelse.

8 Ved skrivelse af 14. juli 1997 gav den luxembourgske regering med henvisning til gennemfoerelsen af bl.a. direktiv 94/46 atter Kommissionen meddelelse om storhertugelig anordning af 25. april 1997 samt om lov af 21. marts 1997 om telekommunikation. For saa vidt angaar den af Luxembourg fremlagte skrivelse, er Kommissionen af den opfattelse, at den ikke kan anses for at gennemfoere direktivet. Dels finder anordningen af 25. april 1997 ikke anvendelse paa satellitkommunikation (4), dels er det noedvendigt at vedtage gennemfoerelsesbestemmelser til loven af 21. marts 1997, for saa vidt angaar kriterier og procedurer for meddelelse af tilladelse til udbydelse af satellittjenester.

9 Ad uofficiel vej fik Kommissionen den 28. og 30. juli 1997 tilsendt yderligere dokumenter. Det drejede sig om to forslag til storhertugelige anordninger om kravene til specifikationer for etablering og drift af et fastnet til telekommunikation, som omhandlet i artikel 7, stk. 2, litra a) og b), i lov af 21. marts 1997. Disse forslag blev officielt meddelt Kommissionen den 8. september 1997 som gennemfoerelsesforanstaltninger til direktiv 92/44/EF, 95/62/EF, 97/13/EF og 97/33/EF. De to storhertugelige anordninger blev vedtaget den 22. december 1997 og offentliggjort den 29. december 1997 i Mémorial: Journal officiel du grand-duché de Luxembourg. Kommissionen modtog ifoelge egne oplysninger ikke svar paa sin forespoergsel om, hvorvidt anvendelsesomraadet for disse anordninger ogsaa omfatter satellittjenester.

10 Herudover fik Kommissionen uofficielt tilsendt en yderligere anordning, nemlig storhertugelig anordning af 23. april 1997 om terminaludstyr til telekommunikation og udstyr til jordstationer til satellitkommunikation, herunder den gensidige anerkendelse af udstyrets overensstemmelse. Denne anordning gennemfoerer ifoelge Kommissionen udelukkende artikel 1 i direktiv 94/46 og er desuden ikke blevet meddelt officielt.

11 Kommissionen har derfor udledt, at Storhertugdoemmet Luxembourg ikke har gennemfoert direktiv 94/46 fuldstaendigt eller i det mindste ikke har meddelt Kommissionen de trufne gennemfoerelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger vedroerte enten kun dele af direktivet eller gjorde yderligere gennemfoerelsesbestemmelser noedvendige, men disse er ikke blevet vedtaget og meddelt.

12 Kommissionen har derfor anlagt sag ved Domstolen med paastand om, at

- det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Kommissionens direktiv 94/46/EF af 13. oktober 1994 om aendring af direktiv 88/301/EOEF og 90/388/EOEF for saa vidt angaar satellitkommunikation, idet det ikke har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme dette direktiv

- Storhertugdoemmet Luxembourg tilpligtes at betale sagens omkostninger.

13 I svarskriftet har Storhertugdoemmet Luxembourg gjort gaeldende, at direktiv 94/46 er blevet gennemfoert ved lov af 21. marts 1997, for saa vidt angaar ophaevelse af eksklusive eller saerlige rettigheder inden for satellitkommunikation. Denne lov gaelder ogsaa for satellitkommunikation, idet den omfatter telekommunikation i al almindelighed. Udbydelsen af satellittjenester kraever en godkendelse, der naermest meddeles automatisk, idet en enkel anmeldelse er tilstraekkelig. Benyttelsen af frekvenser er underlagt en almindelig godkendelse, hvilket dog er noedvendigt paa grund af visse geografiske omraaders saeregenhed for at sikre den gode funktion af satellittjenester i al almindelighed. Der er imidlertid alene tale om en formalitet. Desuden er de aftaler, der er truffet inden for rammerne af Intelsat (5), blevet gennemfoert ved lov af 10. april 1997. Der er allerede ved at blive udarbejdet et lovforslag vedroerende Eutelsat (6)-aftalen.

14 For saa vidt angaar terminaludstyr til telekommunikation og udstyr til jordstationer til satellitkommunikation samt den gensidige anerkendelse af udstyrets overensstemmelse, er disse krav blevet gennemfoert ved storhertugelig anordning af 23. april 1997.

15 Storhertugdoemmet Luxembourg har derfor nedlagt foelgende paastande:

- Frifindelse.

- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

16 Parternes oevrige anbringender behandles i det foelgende under vurderingen, i det omfang det er noedvendigt.

C - Vurdering

17 Storhertugdoemmet Luxembourg har bestridt det af Kommissionen paastaaede traktatbrud. Ifoelge dets opfattelse er direktivet blevet gennemfoert ved lov af 21. marts 1997, for saa vidt angaar ophaevelse af eksklusive eller saerlige rettigheder og ved storhertugelig anordning af 23. april 1997, for saa vidt angaar terminaludstyr til telekommunikation og udstyr til jordstationer til satellitkommunikation.

18 Formaalet med direktiv 94/46 er at gennemfoere den noedvendige lovgivning med henblik paa at skabe det noedvendige grundlag for at fjerne eksisterende begraensninger og etablere nye aktiviteter inden for satellitkommunikation og saaledes bevirke en harmonisering og liberalisering af markedet for satellitudstyr og satellittjenester ved at ophaeve de eksklusive og saerlige rettigheder paa dette omraade, der er til hinder for en liberalisering. For at naa dette maal er medlemsstaterne forpligtede til at traeffe de fornoedne foranstaltninger til at sikre, at alle tjenesteudbydere har ret til at udbyde teletjenester (7). I denne forbindelse er medlemsstaterne forpligtede til at ophaeve henholdsvis afskaffe alle eksklusive og saerlige rettigheder.

19 Desuden skal medlemsstaterne i medfoer af artikel 2, nr. 2, litra b), oplyse, »... hvilke kriterier der ligger til grund for tildeling af godkendelser, samt hvilke betingelser der er forbundet med saadanne godkendelser og med anmeldelsesprocedurerne i forbindelse med driften af transmitterende jordstationer ...«.

20 I denne sag betyder det, at Storhertugdoemmet Luxembourg var forpligtet til i forbindelse med den fuldstaendige gennemfoerelse af direktiv 94/46 at traeffe foranstaltninger, der goer etableringen og driften af satellittjenester samt udbydelsen heraf mulig. Herudover skulle der udstedes egnede love og administrative bestemmelser, der indeholder godkendelsesproceduren for drift af satellittjenester. Disse bestemmelser skulle navnlig omfatte godkendelsesproceduren, betingelserne for tildeling af frekvenser og meddelelse af tilladelser samt de dermed forbundne gebyrer og omkostninger.

21 Kommissionen henviser saaledes ogsaa til, at Storhertugdoemmet Luxembourg var forpligtet til at fastsaette den retlige ramme, der netop beskriver proceduren fra anmeldelsen til meddelelsen af tilladelse og frekvenser.

22 Det er den vedkommende minister, der fastlaegger anmeldelsesproceduren, jf. artikel 14, stk. 3, i lov af 21. marts 1997. I overensstemmelse med lovens artikel 14, stk. 4, skulle de omkostninger, som leverandoeren af satellitkommunikation skal afholde, fastsaettes ved storhertugelig anordning. Kommissionen har med rette anfoert, at denne regulering foreloebig ikke er blevet vedtaget eller offentliggjort.

23 For saa vidt angaar tildelingen og benyttelsen af frekvenser indeholder artikel 29 ff. i den luxembourgske lov af 21. marts 1997 rammebestemmelserne og de almindelige principper, der finder anvendelse paa denne procedure. De naermere betingelser vedroerende proceduren for tildeling af frekvenser samt de hermed forbundne omkostninger, som tjenesteleverandoeren skal betale, skal fastsaettes af ministeren, henholdsvis ved storhertugelig anordning.

24 Den luxembourgske regering har anfoert, at godkendelse til etablering og drift af satellitkommunikation er noedvendig, men meddeles naermest automatisk, og at en enkel anmeldelse til den kompetente myndighed er tilstraekkelig. I forbindelse med proceduren for tildeling af frekvenser foretages der navnlig en koordinering af tjenesteleverandoererne, for at kommunikationstjenesterne kan fungere ved siden af hinanden. I overensstemmelse hermed er det tillige foreskrevet i artikel 29 ff. i lov af 21. marts 1997, at proceduren noedvendiggoer yderligere gennemfoerelsesbestemmelser.

25 Til gennemfoerelse af direktiv 94/46 skulle de i lov af 21. marts 1997 naevnte naermere gennemfoerelsesbestemmelser have vaeret vedtaget og i medfoer af artikel 2, stk. 2, litra b), meddelt Kommissionen, hvilket dog ikke er sket.

26 Kommissionen har desuden kritiseret, at den paagaeldende luxembourgske regulering - i det mindste ifoelge ordlyden - udelukkende vedroerer satellittjenester og ikke tillige de ved direktivets artikel 2, stk. 1, litra a), nr. iv), andet led, indfoerte satellitnettjenester. Da loven af 21. marts 1997 vedroerer driften af telekommunikationsnet i almindelighed, og da de med hjemmel heri udstedte storhertugelige anordninger vedroerende kravene til specifikationer kun anvender det almindelige begreb telekommunikation, er det ifoelge Kommissionen ikke udelukket, at satellitnettjenester kan falde inden for anvendelsesomraadet, men det foelger imidlertid ikke udtrykkeligt af ordlyden. Kommissionen har adskillige gange fremsat dette spoergsmaal over for Storhertugdoemmet Luxembourg, men har aldrig modtaget et svar.

27 For det foerste bemaerkes endnu en gang, at den naevnte storhertugelige anordning af 22. december 1997 om fastsaettelse af kravene til specifikationer ikke er blevet meddelt Kommissionen i forbindelse med gennemfoerelsen af direktiv 94/46.

28 Saafremt det antages, at det er noedvendigt at indhente tilladelse til etablering og drift af et satellitnet, skal det, som Kommissionen med rette har anfoert, fastslaas, at de noedvendige anordninger, der er omhandlet i artikel 10, stk. 2, og artikel 65 i lov af 21. marts 1997 vedroerende naermere bestemmelser om proceduren for meddelelse af tilladelser ikke er blevet vedtaget.

29 Det foelger af det foranstaaende, at lov af 21. marts 1997 alene har fastsat den retlige ramme og de almindelige betingelser - fra anmeldelsen til tildelingen af frekvenser og tilladelser - for etablering og drift af satellitkommunikation. Dog er der ikke blevet vedtaget bestemmelser, der naermere regulerer de enkelte procedurer. Det fremgaar navnlig ikke af lov af 21. marts 1997, paa hvilke betingelser og paa hvilken maade der kan opnaas godkendelse, frekvens eller tilladelse, samt hvilke omkostninger og gebyrer for ansoegeren, der er forbundet hermed.

30 For at naa direktivets maal, nemlig harmonisering og liberalisering af markedet for satellitudstyr og satellittjenester ville Storhertugdoemmet Luxembourg vaere forpligtet til at traeffe alle fornoedne foranstaltninger til at sikre, at alle tjenesteudbydere havde ret til at udbyde teletjenester. Storhertugdoemmet Luxembourg skulle derfor ogsaa have oplyst, hvilke kriterier der ligger til grund for tildeling af godkendelser, samt hvilke betingelser der er forbundet med saadanne godkendelser og med anmeldelsesprocedurerne i forbindelse med driften af transmitterende jordstationer.

31 Storhertugdoemmet Luxembourg har bestridt paastanden om traktatbrud bl.a. under henvisning til lov af 10. april 1997. Ved denne lov er aftalerne truffet i Den Internationale Telekommunikationssatellit-organisation (Intelsat) blevet gennemfoert. For saa vidt angaar Eutelsat-aftalen er lovgivningsproceduren endnu ikke afsluttet.

32 Det bemaerkes dels, at denne lov ikke er blevet meddelt Kommissionen, dels at anbringendet om, at der foreligger et lovforslag om gennemfoerelse af Eutelsat-aftalen, ikke kan afhjaelpe en manglende gennemfoerelse af direktivet.

33 For saa vidt angaar terminaludstyr til telekommunikation og udstyr til jordstationer til satellitkommunikation har den luxembourgske regering henvist til storhertugelig anordning af 23. april 1997.

34 Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at dette dokument ikke officielt er blevet meddelt Kommissionen.

35 Den naevnte anordning er blevet udstedt i henhold til artikel 28, stk. 2, i lov af 21. marts 1997. Den fastlaegger betingelserne for meddelelse af tilladelse til at benytte terminaludstyr til telekommunikation og udstyr til jordstationer til satellitkommunikation, saafremt dette skal forbindes med et offentligt tilgaengeligt telekommunikationsnet.

36 Dette fritager imidlertid ikke en udbyder af satellittjenester fra at indhente en tilladelse til at etablere og drive satellittjenester.

37 Den luxembourgske regering kunne imidlertid ikke foregive, at der ogsaa i denne henseende var truffet videregaaende gennemfoerelsesbestemmelser, og at disse bestemmelser var blevet meddelt Kommissionen.

38 Det foelger af det foranstaaende, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 94/46, idet det ikke har vedtaget og meddelt Kommissionen alle de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme dette direktiv, navnlig om proceduren fra anmeldelsen til meddelelsen af tilladelser og frekvenser samt de dermed forbundne omkostninger og gebyrer.

39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har nedlagt paastand om, at Storhertugdoemmet Luxembourg tilpligtes at betale sagens omkostninger, paalaegges det det at betale sagens omkostninger.

D - Forslag til afgoerelse

40 Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Kommissionens direktiv 94/46/EF af 13. oktober 1994 om aendring af direktiv 88/301/EOEF og 90/388/EOEF for saa vidt angaar satellitkommunikation, idet det ikke har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme dette direktiv, og navnlig bestemmelser vedroerende proceduren fra anmeldelsen til meddelelsen af tilladelser og frekvenser samt de dermed forbundne omkostninger og gebyrer.

2) Storhertugdoemmet Luxembourg betaler sagens omkostninger.

(1) - EFT L 268, s. 15.

(2) - Jf. direktivets artikel 5.

(3) - Global System for Mobile communications (GSM).

(4) - Da den luxembourgske regering ikke laengere henviser til denne anordning i svarskriftet, er det unoedvendigt at komme ind herpaa i det efterfoelgende.

(5) - Den Internationale Telekommunikationssatellit-organisation (Intelsat).

(6) - Den Europaeiske Telekommunikationssatellit-organisation (Eutelsat).

(7) - Jf. direktivets artikel 2, nr. 2, litra a), in fine.