Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 30. november 1999. - Josef Corsten. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Amtsgericht Heinsberg - Tyskland. - Fri udveksling af tjenesteydelser - Direktiv 64/427/EØF - Håndværksydelser på byggeområdet - National lovgivning, hvorefter udenlandske håndværksvirksomheder skal optages i håndværksregistret - Proportionalitet. - Sag C-58/98.



Samling af Afgørelser 2000 side I-07919



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 I denne sag har Amtsgericht Heinsberg (Tyskland) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af de fællesskabsretlige bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser. Domstolen anmodes nærmere bestemt om at afgøre, om en medlemsstat må gøre udførelsen af håndværksydelser (gulvbelægningsarbejde) på dens område, som er udført af en virksomhed, der i den medlemsstat, hvori den er etableret, må drive erhvervsvirksomhed, afhængig af optagelse i det nationale håndværksregister.

II - Det retlige grundlag

A - Fællesskabsretten

2 Traktatens artikel 59, stk. 1 (efter ændring nu artikel 49, stk. 1 EF), bestemmer følgende:

»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser skal restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, gradvis afskaffes i løbet af overgangsperioden, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse.«

3 Traktatens artikel 60 (nu artikel 50 EF) bestemmer følgende:

»Som tjenesteydelser i denne traktats forstand betragtes de ydelser, der normalt udføres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer.

Tjenesteydelserne omfatter især:

...

c) virksomhed af håndværksmæssig karakter

...

Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten kan tjenesteyderen midlertidigt udøve sin virksomhed i det land, hvor ydelsen præsteres, på samme vilkår, som det pågældende land fastsætter for sine egne statsborgere.«

4 I henhold til traktatens artikel 66 (nu artikel 55 EF) finder bestemmelserne i traktatens artikel 55-58 (nu artikel 45-48 EF) anvendelse på det i dette kapitel omhandlede sagsområde.

5 Traktatens artikel 56, stk. 1 (efter ændring nu artikel 46, stk. 1, EF) lyder som følger:

»Bestemmelserne i dette kapitel og de forholdsregler, der træffes i medfør heraf, udelukker ikke anvendelse af love eller administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder særlige regler for fremmede statsborgere, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed«.

6 Den 18. december 1961 vedtog Rådet på grundlag af EF-traktatens artikel 54 og 63 to almindelige planer for ophævelse af begrænsninger i etableringsfriheden (1) og den fri udveksling af tjenesteydelser (2). Til gennemførelsen af disse planer og i mangel af den nødvendige koordinering af de nationale ordninger udstedte Rådet gennemførelsesdirektivet 64/427/EØF af 7. juli 1964 om de nærmere overgangsforanstaltninger for selvstændig erhvervsvirksomhed inden for de be- og forarbejdende erhverv under CITI-hovedgrupperne 23-40 (industri og håndværk) (3). Dette direktiv, der nyligt er blevet ophævet ved direktiv 1999/42/EF (4), fastsatte navnlig en ordning med gensidig anerkendelse af den i oprindelsesstaten erhvervede erhvervserfaring og fandt anvendelse på såvel etablering som levering af tjenesteydelser i en anden medlemsstat.

7 Artikel 3 i direktiv 64/427 bestemte følgende:

»Såfremt en medlemsstat gør adgangen til eller udøvelsen af en af de i artikel 1, stk. 2, nævnte former for erhvervsvirksomhed [selvstændig erhvervsvirksomhed inden for de be- og forarbejdende erhverv under CITI-hovedgrupperne 23-40 (industri og håndværk)] afhængig af besiddelsen af almindelige, forretningsmæssige eller faglige kvalifikationer og færdigheder, anerkender vedkommende medlemsstat som tilstrækkeligt bevis for disse kvalifikationer og færdigheder den faktiske udøvelse af den pågældende erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat i følgende tilfælde:

a) ved uafbrudt virksomhed i seks år som selvstændig eller som bedriftsleder

b) ved uafbrudt virksomhed i tre år som selvstændig eller som bedriftsleder, såfremt den begunstigede kan godtgøre en forudgående uddannelse inden for det pågældende fag af mindst tre års varighed, bekræftet gennem et statsligt anerkendt bevis eller anerkendt af en kompetent erhvervsorganisation som havende samme gyldighed

c) ved uafbrudt virksomhed i tre år som selvstændig, såfremt den begunstigede kan godtgøre mindst fem års virksomhed inden for det pågældende fag som ikke-selvstændig

d) ved uafbrudt virksomhed i fem år i ledende stilling, indbefattet mindst tre års virksomhed med tekniske opgaver og med ansvaret for mindst én afdeling inden for virksomheden, såfremt den begunstigede kan godtgøre en forudgående uddannelse inden for det pågældende fag af mindst tre års varighed bekræftet gennem et statsligt anerkendt bevis eller anerkendt af en kompetent erhvervsorganisation som havende samme gyldighed.

I de under litra a) og c) nævnte tilfælde må denne virksomhed ikke være ophørt for mere end ti år siden, regnet fra tidspunktet for den i artikel 4, stk. 3, omhandlede indgivelse af ansøgning.«

8 Artikel 4 i direktiv 64/427 bestemte følgende:

»Ved anvendelsen af artikel 3 gælder følgende:

1. De medlemsstater, i hvilke adgangen til eller udøvelsen af et af de i artikel 1, stk. 2, nævnte erhverv er afhængig af besiddelsen af almindelige, forretningsmæssige eller faglige kvalifikationer og færdigheder, underretter med bistand af Kommissionen de øvrige medlemsstater om de væsentlige faglige karakteristika (beskrivelse af virksomheden i disse fag).

2. Den af det tidligere opholdsland til dette formål udpegede kompetente myndighed attesterer, hvilke faglig virksomhed den begunstigede faktisk har udøvet, og hvor længe han har udøvet den. Denne attestation skal indrettes efter den erhvervsbeskrivelse, som er meddelt af den medlemsstat, i hvilken den begunstigede varigt eller midlertidigt vil udøve erhvervet.

3. Værtslandet meddeler efter ansøgning tilladelse til at udøve den pågældende virksomhed, såfremt den attesterede virksomhed svarer til de væsentlige punkter i den ifølge stk. 1 meddelte erhvervsbeskrivelse, og eventuelle særlige, i værtslandets lovgivning foreskrevne, betingelser er opfyldt.«

B - National lovgivning

9 Ifølge forelæggelseskendelsen har den, der i Tyskland udøver håndværksvirksomhed, pligt til at lade sig optage i håndværksregistret (»Handwerksrolle«) (§ 1, stk. 1, 1. pkt. i Handwerksordnung (lov om håndværksvirksomhed)).

10 Ifølge § 7 i Handwerksordnung optages i håndværksregistret personer, som har fået mesterbrev inden for det håndværk, de vil udøve, eller inden for et hermed beslægtet håndværk, eller som er i besiddelse af en dispensation i medfør af § 8 eller § 9 i Handwerksordnung.

11 Ifølge § 8 i Handwerksordnung gives der undtagelsesvis tilladelse til optagelse i håndværksregistret (dispensation), når ansøgeren godtgør, at han har de kvalifikationer og færdigheder, der er nødvendige for selvstændig udøvelse af det håndværk, han vil udøve.

12 Ved § 9 i Handwerksordnung bemyndiges forbundsøkonomiministeren med henblik på gennemførelse af Det Europæiske Fællesskabs direktiver om etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser til at fastsætte betingelserne for, at statsborgere fra de andre medlemsstater kan få udstedt en dispensation til at blive optaget i håndværksregistret, ud over de tilfælde, som er omfattet af § 8, stk. 1, i Handwerksordnung.

13 Med hjemmel i § 9 i Handwerksordnung blev der den 4. august 1966 udstedt en bekendtgørelse, hvorved bestemmelserne i artikel 3 og 4, stk. 2 og 3, i direktiv 64/427 blev gennemført i tysk ret (herefter benævnt: »bekendtgørelsen«).

14 Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, er det i denne bekendtgørelse bestemt, at der for udenlandske virksomheder fra medlemsstater i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab gælder følgende betingelser for optagelse i håndværksregistret:

Såfremt den udenlandske virksomhedsindehaver har fuldført en kvalificeret erhvervsuddannelse, som enten er afsluttet med et mesterbrev eller et fagligt eksamensbevis, skal han godtgøre, at han enten har været beskæftiget tre år som selvstændig eller fem år som virksomhedsleder i sit hjemland. Såfremt den udenlandske virksomhedsindehaver i sit hjemland ikke har brug for noget bevis for faglig kunnen eller ikke skal aflægge nogen eksamen, skal han godtgøre, at han i sit hjemland har udøvet sin erhvervsvirksomhed uafbrudt i mindst seks år. Den erhvervsmæssige virksomhed må i intet tilfælde være ophørt for mere end ti år siden.

15 Som det endvidere fremgår af forelæggelseskendelsen gennemføres proceduren for en udenlandsk virksomhed, som på grundlag af disse betingelser ønsker at lade sig optage i det tyske håndværksregister, på følgende måde:

Varigheden af erhvervsvirksomheden og de erhvervede kvalifikationer skal attesteres af et bestemt organ i hjemlandet (for Nederlandene er det: Hoofdbedrijfschap Ambachten). Denne attestation skal af virksomhedsindehaveren personligt forelægges for den kompetente håndværkerforening (»Handwerkskammer«) i Tyskland og i givet fald oversættes til tysk. Håndværkerforeningen undersøger, om de i bekendtgørelsen fastsatte bestemmelser er opfyldt og videresender attesten til »Regierungspräsident« (den kompetente administrative myndighed) sammen med en af virksomhedsindehaveren udfyldt dispensationsansøgning. Der betales et gebyr på mellem 300 DEM og 500 DEM for en dispensation. Efter at Regierungspräsident har meddelt dispensation til optagelsen, videresendes denne, efter at gebyret er betalt, til virksomhedsindehaverens private adresse. Denne skal under fremlæggelse af dispensationen indgive ansøgning til vedkommende håndværkerforening om optagelse i håndværksregistret. Til dette formål skal han endvidere fremlægge en nyere udskrift af handelsregistret og betale et ekstra gebyr. Derefter sendes bevis for optagelsen i registret (»Handwerkskarte«) til den udenlandske virksomhedsindehaver på dennes firmaadresse. Fra dette tidspunkt er den udenlandske virksomhedsindehaver berettiget til at udøve selvstændig virksomhed som håndværker i Tyskland.

Som anført af Kommissionen i dens skriftlige indlæg finder denne procedure anvendelse helt uafhængigt af, om håndværksvirksomheden ønsker at udøve sin håndværksmæssige virksomhed permanent eller blot midlertidigt i Tyskland.

III - Sagens omstændigheder

16 Josef Corsten, der er selvstændig arkitekt, gav en virksomhed med hjemsted i Nederlandene til opgave at udføre gulvbelægningsarbejde i forbindelse med et byggeri i Tyskland; virksomheden udfører lovligt gulvbelægningsarbejde i Nederlandene, men er ikke optaget i håndværksregistret i Tyskland.

17 Den kvadratmeterpris, som den nederlandske virksomhed forlangte for arbejdet, var væsentligt lavere end den pris, som tyske håndværksvirksomheder forlanger for samme arbejde.

18 Ved afgørelse af 2. januar 1996 fra den kompetente tyske myndighed blev Josef Corsten idømt en bøde på 2 000 DEM for overtrædelse af den tyske lov om bekæmpelse af sort arbejde (herefter benævnt: »loven«) (5). Ifølge denne lov ifalder enhver, der giver en virksomhed, der ikke er optaget i håndværksregistret, til opgave at udføre håndværksarbejder (§ 2, stk. 1, nr. 1, sammenholdt med § 1, stk. 1, nr. 3) bødeansvar. Disse håndværksarbejder omfatter i Tyskland også gulvbelægningsarbejder.

19 Josef Corsten anfægtede bødeafgørelsen ved Amtsgericht Heinsberg.

IV - Det præjudicielle spørgsmål

20 Da Amtsgericht Heinsberg var i tvivl om den tyske lovgivnings forenelighed med fællesskabsreglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, udsatte den ved kendelse af 13. februar 1998, suppleret den 22. juni 1998, sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er det foreneligt med fællesskabsrettens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser, at en nederlandsk virksomhed, som opfylder alle betingelserne for at udøve erhvervsvirksomhed i Nederlandene, skal opfylde mere vidtgående - om end kun formelle - betingelser (her: optagelse i håndværksregistret) for at kunne udøve denne virksomhed i Tyskland?«

V - Besvarelse af det præjudicielle spørgsmål

21 Jeg skal undersøge det præjudicielle spørgsmål med hensyn til indholdet (B), men først knytte nogle bemærkninger til formuleringen af dette spørgsmål (A).

A - Formuleringen af det præjudicielle spørgsmål

22 Med hensyn til formuleringen af det præjudicielle spørgsmål skal jeg bemærke, at Domstolen i henhold til EF-traktatens artikel 177 hverken træffer afgørelse om fortolkningen eller om gyldigheden af nationale lovbestemmelser eller om foreneligheden af disse bestemmelser med fællesskabsretten; Domstolen kan derimod give den nationale ret alle nødvendige kriterier til fortolkning af fællesskabsretten, som vil give den nationale ret mulighed for selv at træffe afgørelse om, hvorvidt en national lovbestemmelse er forenelig med fællesskabsretten (6).

23 Man må således gå ud fra, at det præjudicielle spørgsmål fra Amtsgericht Heinsberg drejer sig om, hvorvidt bestemmelserne i fællesskabsretten om den frie udveksling af tjenesteydelser, navnlig EF-traktatens artikel 59 ff. og direktiv 64/427, er til hinder for en national bestemmelse i en medlemsstat (værtslandet), ifølge hvilken en virksomhed, som i den medlemsstat, hvor den er etableret, opfylder alle betingelser for erhvervsvirksomhed, skal opfylde mere vidtgående - om end kun formelle - betingelser (her: optagelse i håndværksregistret), for at kunne udøve denne virksomhed i værtslandet.

B - Realiteten

24 Med henblik på besvarelse af det præjudicielle spørgsmål skal jeg først undersøge forpligtelsen til at lade sig optage i håndværksregistret, som er fastsat i de omstridte lovbestemmelser (a). Jeg skal herved dernæst fastlægge de grænser, inden for hvilke den anmodede fortolkning af de relevante fællesskabsretlige bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser skal finde sted, dvs. direktiv 64/427 (b) og EF-traktatens artikel 59 ff. (c).

a) Forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret efter tysk ret

25 Med henblik på at give en fortolkning af fællesskabsretten, der er rimelig og hensigtsmæssig, skal der foretages en nøje fastlæggelse af indholdet, omfanget og helt generelt den byrde, som forpligtelsen til at lade sig optage i håndværksregistret i værtslandet udgør for en virksomhed, således som denne forpligtelse fremgår på grundlag af de retlige omstændigheder i hovedsagen. I modsætning til det indtryk, som man umiddelbart kunne få, er denne fastlæggelse ikke uforenelig med den omstændighed, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke nationale bestemmelser (7), da formålet hermed ikke er at foretage en objektivt korrekt og for den nationale ret bindende fortolkning af disse bestemmelser med henblik på deres anvendelse i forbindelse med hovedsagen, men alene at fastlægge de retlige og faktiske rammer for den i denne sag anmodede fortolkning af de fællesskabsretlige bestemmelser.

26 Forpligtelsen for virksomheder i andre medlemsstater, som ønsker at udøve deres virksomhed i Tyskland, til at lade sig optage i det omhandlede tyske håndværksregister, skal fortolkes inden for de rammer, der er fastlagt af den generelle ordning i Handwerksordnung og bekendtgørelsen, hvori proceduren for anerkendelse af den i andre medlemsstater erhvervede erhvervserfaring er fastlagt.

27 Denne ordning, således som den er beskrevet i forelæggelseskendelsen (8), omfatter en procedure, som forløber i to etaper. Under den første etape undersøger de kompetente tyske myndigheder (det pågældende Handelskammer og Regierungspräsident), om de materielle betingelser i bekendtgørelsen, som svarer til de materielle betingelser i artikel 3 i direktiv 64/427, er opfyldt, således at der kan meddeles den pågældende virksomhedsindehaver en dispensation. Den eventuelle meddelelse af dispensation fra Regierungspräsident giver dog ikke ret til at udøve den omhandlede virksomhed. Under procedurens anden etape skal den pågældende virksomhedsindehaver indgive en ny ansøgning om optagelse i den kompetente håndværkerforenings håndværksregister. Herved skal han forelægge dispensationen og en udskrift af håndværksregisteret af nyere dato og indbetale et nyt gebyr (9). Først efter afslutningen af denne anden etape, dvs. optagelsen i håndværksregistret og udlevering af et tysk bevis for optagelsen i registret (»Handwerkskarte«) til den udenlandske virksomhedsindehaver, kan han udøve selvstændig virksomhed som håndværker i Tyskland.

28 Heraf følger, at optagelse i håndværksregistret, som ifølge forelæggelseskendelsen efter tysk ret er en betingelse, og med hensyn til hvilken Domstolen er blevet anmodet om en fortolkning af fællesskabsbestemmelserne vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser, har følgende to karakteristika:

For det første udgør optagelsen et formelt krav for retten til at udøve et håndværk i en medlemsstat som Tyskland.

For det andet er optagelsen ikke den automatiske følge af meddelelsen af en dispensation til udøvelse af et håndværk, da de myndigheder, der meddeler dispensationen, ikke umiddelbart videresender oplysningerne om indehaveren heraf til den kompetente håndværkerforening, således at vedkommende uden videre kan optages i håndværksregistret. Med henblik herpå er det nødvendigt at indlede en selvstændig procedure efter anmodning fra den udenlandske virksomhedsindehaver (10).

b) Direktiv 64/427

29 Direktiv 64/427 skulle »lette gennemførelsen af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser for en lang række former for erhvervsmæssig virksomhed inden for industri og håndværk ved at harmonisere betingelserne for at opnå adgang til de pågældende erhverv i de forskellige medlemsstater, hvilket er en ufravigelig forudsætning for en fuldstændig liberalisering på dette område« (11).

30 Til dette formål gennemførtes ved direktiv 64/427 en ordning for en medlemsstats anerkendelse af udøvelsen af en selvstændig erhvervsvirksomhed i en bestemt medlemsstat inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser. Ifølge direktivets artikel 4 gjaldt der følgende principper for proceduren til anerkendelse af den i udlandet erhvervede erhvervserfaring:

For det første kunne værtslandet gøre tilladelsen, til at selskaber fra andre medlemsstater udøvede den omhandlede virksomhed, afhængig af en forudgående tilladelse.

For det andet skulle værtslandet meddele denne tilladelse, såfremt betingelserne i direktivets artikel 3 og de øvrige betingelser i værtslandets bestemmelser var opfyldt. Ved undersøgelsen af, om disse betingelser var opfyldt, var værtslandet bundet af hjemlandets oplysninger i den meddelte attestation (12).

For det tredje underrettede medlemsstaterne gennem en erhvervsbeskrivelse hinanden om de væsentligste faglige kendetegn for de retligt beskyttede erhverv. Værtslandet gav hjemlandet en erhvervsbeskrivelse, som sidstnævnte stat skulle tage i betragtning ved meddelelsen af attestationen. Værtslandet skulle meddele tilladelse til at udføre tjenesteydelser, såfremt den dokumenterede virksomhed stemte overens med de væsentligste kendetegn i erhvervsbeskrivelsen, og de øvrige betingelser i denne stats fastsatte bestemmelser var opfyldt.

31 På dette sted skal jeg understrege, at der i den fremstillede ordning vedrørende proceduren til anerkendelse af erhvervserfaring, der er erhvervet i andre medlemsstater, klart ikke er nogen holdepunkter for, at ordningen ville give problemer i forbindelse med foreneligheden med bestemmelserne i den primære fællesskabsret, som sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser. I øvrigt forelå der heller ikke i de få domme, hvori Domstolen beskæftiger sig med fortolkningen af direktiv 64/427 (13), nogen problemer af denne art.

32 En sammenligning af proceduren for anerkendelse af den i en anden medlemsstat erhvervede erhvervserfaring, således som den er fastsat i Tyskland, med den tilsvarende anerkendelsesprocedure, som er fastlagt i direktiv 64/427, fører til den konklusion, at der for så vidt angår de materielle elementer i første etape af proceduren efter tysk ret tilsyneladende ikke foreligger nogen problemer med hensyn til foreneligheden. Af den nationale rets fremstilling af tysk ret fremgår, at intet tyder på, at Handwerksordnung i forbindelse med EF-håndværksforordningen fraviger de tre nævnte principper i direktivet, som fastlagde de proceduremæssige rammer for anerkendelsen af de materielle betingelser for udøvelsen af et erhverv i værtslandet. De tyske lovbestemmelser støtter tilsyneladende faktisk den omhandlede anerkendelse på meddelelsen af en tilladelse fra myndighederne, som lægger en særlig attestation for erhvervserfaringen og den erhvervede fagkundskab fra hjemlandet til grund som dokumentation.

33 For så vidt angår de formelle elementer i procedurens første etape, er der efter min opfattelse derimod visse problemer. Det forekommer mig således, at en formel prøvelse på grundlag af hjemlandets attestation, hvilket Kommissionen også understreger, hverken kan begrunde kravet om en personlig ansøgning eller den dobbelte prøvelse af denne attestation i det kompetente Handelskammer og hos Regierungspräsident (14). Alt dette gør den samlede procedure vanskeligere og kan i givet fald bringe direktivets effektive virkning i fare, således som jeg også konstaterer i forbindelse med gennemgangen af den anden etape i proceduren efter tysk ret, som umiddelbart vedrører den omstridte forpligtelse til optagelse i håndværksregistret.

34 Med hensyn til denne anden etape er spørgsmålet om foreneligheden med direktiv 64/427 mere komplekst.

35 Først skal jeg bemærke, at direktiv 64/427 fastlagde de grundlæggende principper for proceduren til anerkendelse af den i en anden medlemsstat erhvervede erhvervserfaring, og herved i princippet ikke forbød værtslandet at gøre meddelelsen af tilladelsen til udøvelse af det omstridte erhverv afhængig af andre end de i direktivet nævnte betingelser. Artikel 4, stk. 3, i direktiv 64/427 bestemte nemlig udtrykkeligt, at værtslandet kan opstille sådanne betingelser.

36 På dette sted skal jeg fremhæve, at direktivet i hvert fald ikke i princippet kan forhindre medlemsstaten i at fastsætte yderligere betingelser for meddelelsen af en tilladelse til udøvelse af de pågældende erhverv, uanset om der er tale om materielle betingelser for anerkendelsen af retten til at udøve de pågældende erhverv eller proceduremæssige betingelser vedrørende anerkendelsen. Hvad angår de materielle betingelser, fastslog Domstolen allerede dette i sin dom De Castro Freitas og Escallier (15), hvori den udtalte, at medlemsstaterne i mangel af en harmonisering af betingelserne for anerkendelse af de pågældende erhverv og deres udøvelse »i princippet stadig [har] kompetence til at fastlægge de almindelige, forretningsmæssige eller faglige kvalifikationer og færdigheder, som er nødvendige for udøvelsen af de pågældende erhverv, og kan kræve, at der fremlægges et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis som dokumentation for, at de pågældende besidder disse kvalifikationer og færdigheder« (16)Jeg mener derfor, at for så vidt angår betingelserne for proceduren til anerkendelse af, at der foreligger de nødvendige kvalifikationer og færdigheder til udøvelsen af det pågældende erhverv - som her betingelsen om optagelse i håndværksregistret - at denne opfattelse så meget mere må gælde i denne sag, således at medlemsstaterne, henset til, at direktiv 64/427 er et overgangsdirektiv, og i betragtning af den manglende harmonisering med hensyn til optagelse og udøvelse af de forskellige erhverv i medlemsstaterne, i princippet havde kompetence til at fastsætte bestemmelser for de proceduremæssige betingelser for meddelelsen af tilladelse til udøvelse af det omhandlede erhverv, også selv om disse betingelser ikke var omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 56 om beskyttelse af den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed (17).

37 I denne foreliggende sag er det ubestridt, at medlemsstaterne ikke kunne gøre brug af deres kompetence ukontrolleret, dvs. uden indskrænkninger på grund af fællesskabsretten. Som Domstolen har anført i dommen De Castro Freitas og Escallier (18) i forbindelse med de materielle betingelser for anerkendelsen af retten til at udføre tjenesteydelser i værtslandene, var disse lande dog forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område »under iagttagelse af såvel de fundamentale rettigheder, som er sikret ved EF-traktatens artikel 52 og 59, som den effektive virkning af direktivbestemmelser indeholdende overgangsforanstaltninger« (19).

38 Det må derfor antages, at den grundlæggende kompetence for en medlemsstat som Tyskland til at forpligte en virksomhed, der vil udøve håndværksvirksomhed i denne stat, til optagelse i det nationale håndværksregister, skal udøves på en sådan måde, at den er forenelig både med de i traktatens artikel 59 ff. opstillede principper for den frie udveksling af tjenesteydelser og med den effektive virkning af direktiv 64/427. Jeg vil senere undersøge, om udøvelsen af denne kompetence er forenelig med traktatens artikel 59 ff. På dette sted skal jeg alene undersøge, om kompetencen er forenelig med den effektive virkning af direktiv 64/427, navnlig for så vidt angår den i direktivets artikel 4 fastlagte procedure for anerkendelse af erhvervserfaringen.

39 Såfremt denne forpligtelse til optagelse i håndværksregistret er en selvstændig etape i proceduren til anerkendelse af retten til at udøve håndværksvirksomhed i Tyskland, som proceduremæssigt er uafhængig af og følger efter etapen til prøvelse af de materielle betingelser for anerkendelsen af denne ret, har den tilsyneladende ikke generelt nogen negativ virkning på anvendelsen af de proceduremæssige principper i direktivets artikel 4, som under procedurens første etape ifølge Handwerkordnung og EF-forordningen tilsyneladende er blevet respekteret (20). Alligevel kan den effektive virkning af disse principper i betragtning af de særlige forhold ved optagelsen i håndværksregistret, således som disse er fastsat i henhold til tysk lov, blive bragt i fare. Navnlig vanskeliggør denne optagelsespligt, som udgør et formelt krav for at kunne udøve håndværksvirksomhed i Tyskland, og som kun kan opfyldes ved en ny ansøgning fra den pågældende virksomhed, selv om det allerede er blevet fastslået, at virksomheden opfylder alle væsentlige forudsætninger for retmæssig udøvelse af håndværksvirksomheden, og det derfor ikke er nødvendigt med en yderligere prøvelse i henhold til bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 64/427, helt klart - såvel tidsmæssigt som økonomisk - den allerede i første etape (21) komplicerede procedure til meddelelse af den påkrævede tilladelse betydeligt. Dette kan forringe den effektive virkning af de proceduremæssige principper i direktivets artikel 4 - denne sikres i hvert fald ikke herved - idet det ikke har nogen praktisk betydning, at disse principper formelt kan overholdes, hvis udstedelsen af den ansøgte tilladelse i sidste instans ikke meddeles på grund af den tidskrævende, eventuelt bekostelige og i det hele taget vanskelige procedure som helhed, navnlig for virksomheder, der i værtslandet kun ønsker at udføre enkelte eller midlertidige aktiviteter. Som jeg senere skal påvise, er denne komplicerede procedure desuden klart urimelig i forhold til enhver overordnet offentlig interesse, som kunne gøre forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret berettiget.

40 Af ovenstående følger, at kravet om at sikre den effektive virkning af bestemmelserne i direktiv 64/427 er til hinder for en national lovbestemmelse, som i den pågældende medlemsstat gør en i en anden medlemsstat etableret virksomheds udøvelse af håndværksvirksomhed afhængig af optagelse af denne virksomhed i håndværksregistret i værtslandet, såfremt dispensationen, hvorved det undersøges, om virksomheden opfylder alle de i de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 3 i direktiv 64/427 opstillede materielle betingelser, allerede er blevet meddelt, og den påkrævede procedure til optagelse i håndværksregistret belaster virksomheden med yderligere forpligtelser og omkostninger.

c) Traktatens artikel 59 ff.

41 Som Kommissionen med føje har anført i sine indlæg, skal værtslandet ved udformningen af proceduren til meddelelse af tilladelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 64/427 overholde de generelle principper, som Domstolen har udviklet i sin domspraksis med hensyn til traktatens artikel 59 ff., som regulerer den frie udveksling af tjenesteydelser, der ligeledes omfatter håndværksydelser (22).

42 Ifølge denne retspraksis kræver artikel 59, som efter udløbet af overgangsperioden har direkte virkning (23), »ikke blot afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat på grundlag af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion - også selv om den gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater - der kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende« (24).

43 Endvidere kan ifølge Domstolens faste praksis »den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlæggende princip i traktaten, kun ... begrænses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på modtagerstatens område, og kun i det omfang, disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret« (25).

44 Endelig skal de nævnte begrænsende bestemmelser ifølge Domstolens praksis være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet; »anvendelsen af nationale regler på tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, skal være egnet til at nå det mål, der forfølges med reglerne, og [må ikke] gå ud over, hvad der er nødvendigt for, at målet nås; det må med andre ord kræves, at samme resultat ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende regler« (26). På tilsvarende måde har Domstolen flere gange fastslået, at »en medlemsstat imidlertid ikke [kan] gøre præstering af tjenesteydelser på sit område betinget af, at samtlige krav for etablering er opfyldt, idet de bestemmelser, som skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, herved ville miste enhver praktisk betydning« (27).

45 Under hensyntagen til Domstolens praksis udgør den forpligtelse, der er pålagt en virksomhed fra en medlemsstat, som ønsker at udføre håndværksvirksomhed i Tyskland, til at blive optaget i håndværksregistret i denne stat, en begrænsning, som kan hindre tjenesteyderens virksomhed i værtslandet eller gøre denne mindre tiltrækkende, uanset at forpligtelsen gælder uden forskel for nationale tjenesteydere og for tjenesteydere fra andre medlemsstater (28). Denne konklusion er jeg nået til i betragtning af de særtræk, der gælder for forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret i Tyskland, navnlig den omstændighed, at tysk ret ikke kun kræver optagelse af alle virksomheder i dette register, men også gør adgangen til fri udøvelse af håndværksvirksomhed afhængig heraf. Såfremt man - bortset fra optagelsens afgørende karakter - også tager hensyn til den vanskeliggørelse - såvel tidsmæssigt som økonomisk - som er forbundet med den nye ansøgning med henblik på gennemførelse af optagelsen, bliver det klart, at forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret, således som den eksisterer i Tyskland, kan bevirke, at udøvelsen af virksomheden er mindre tiltrækkende i dette værtsland. Som Kommissionen med føje anfører, fremgår den omhandlede forpligtelses begrænsende karakter endnu tydeligere ved virksomheder, som kun midlertidigt eller endog kun en enkelt gang ønsker at udøve virksomhed i Tyskland. I dette tilfælde kan forpligtelsen til at indsende en ny ansøgning og betale yderligere gebyrer forringe den tilstræbte fordel, i det mindste ved mindre projekter, i en sådan grad, at erhvervsaktiviteter i Tyskland for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, forekommer endnu mindre tiltrækkende.

46 Selv om forpligtelsen til optagelse tilsyneladende udgør en begrænsning i den frie udveksling af tjenesteydelser, er det, for at fastslå, om den er i strid med traktatens artikel 59, nødvendigt at undersøge flere forhold: for det første, om forpligtelsen er nødvendig, dvs. om den er begrundet i tvingende almene hensyn, som der ikke er taget hensyn til i bestemmelserne i virksomhedens etableringsstat; for det andet, om den er rimelig, dvs. om den faktisk kan tjene almene hensyn, og for det tredje, om den er saglig korrekt (i snæver forstand forholdsmæssig), dvs. om den er begrænset til det, der er nødvendigt for faktisk at opnå det nævnte mål, og om de fordele, der er forbundet hermed, overstiger eller i det mindste er lige så store som ulemperne.

47 Skønt det påhviler den nationale ret, som kender den nationale lovgivning og de faktiske omstændigheder i hovedsagen bedre, at foretage en prøvelse af, om disse tre kriterier i proportionalitetsprincippet i bredere forstand (29) er opfyldt, skal jeg angive forskellige forhold, som efter min opfattelse klart træder frem ved sammenligningen af de i retspraksis fastsatte kriterier med de kendetegn, der er karakteristiske for forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret i Tyskland, således som denne er beskrevet i forelæggelseskendelsen.

48 Med hensyn til nødvendigheden af at optage en virksomhed, der i værtslandet ønsker at udøve håndværksvirksomhed, i håndværksregistret, er det utvivlsomt, at der, selv om den nationale ret ikke har anført noget herom, foreligger legitime overordnede almene hensyn, som kan gøre den omtvistede begrænsning i adgangen til den frie udveksling af tjenesteydelser berettiget. Navnlig er registreringen af oplysningerne om hver virksomhed, der driver virksomhed på en medlemsstats område, ubestridt en tvingende forudsætning såvel for beskyttelsen af modtagerne af de pågældende tjenesteydelser, idet de får oplysninger om virksomheden (30), som for en hensigtsmæssig anvendelse af andre bestemmelser i værtslandet (f.eks. lovbestemte, erhvervsretlige eller andre bestemmelser, som bestemmelserne i den i hovedsagen anvendte lov om bekæmpelse af sort arbejde (31)). Af denne grund er det rimeligt, at der i mange medlemsstater eksisterer en forpligtelse til at registrere oplysningerne om de virksomheder, der driver virksomhed dér, i et register, således som Kreis Heinsberg har anført i sit skriftlige indlæg (32). I øvrigt medvirker beskyttelsen af tjenesteydelsens modtagere og sikringen af en saglig korrekt regulering af udøvelsen af den pågældende virksomhed indirekte til en generel forbedring af kvaliteten af det håndværksmæssige arbejde, der udføres i værtslandet (33).

49 Kravet om, at nævnte optagelsesforpligtelse skal være begrundet i almene hensyn, foreligger efter min opfattelse ikke kun i tilfælde af etablering af en virksomhed i værtslandet, men også i tilfælde af den blotte levering af tjenesteydelser, som ikke er forbundet med en etablering i denne medlemsstat. I modsætning til, hvad den østrigske regering har anført, kan der efter min opfattelse ikke herske tvivl om, at såvel beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelserne ved indsamlingen, registreringen og fremlæggelsen af oplysningerne om de virksomheder, der præsterer ydelserne, må sikres, ligesom også muligheden for kontrol med udførelsen af disse tjenesteydelser også må sikres for så vidt angår tjenesteydelser, som er midlertidige, eller som kun præsteres en enkelt gang. Jeg skal her anføre, at et enkelt tilfælde af tjenesteydelser af dårlig kvalitet er tilstrækkeligt til at påføre tjenesteydelsens modtagers berettigede interesser betydelige tab.

50 Herved skal jeg anføre, at de nævnte begrundelser i almene hensyn ikke kan være reguleret af eventuelle bestemmelser i den pågældende virksomheds etableringsland, for det første fordi de ifølge deres karakter vedrører specielle retlige og faktiske omstændigheder, som gælder i værtslandet for adgang til bestemte former for virksomhed og udøvelse heraf i forbindelse med de særlige forhold i denne stat på områderne offentlig sikkerhed, den offentlige orden og den offentlige sundhed, og for det andet, fordi det i en medlemsstat i mangel af en harmonisering af betingelserne for adgangen til den omhandlede virksomhed og til udøvelsen heraf, samt i mangel af et fællesskabsretligt virksomhedsregister, ikke ville være muligt at sikre overholdelsen af de almene hensyn i en medlemsstat ved en eventuel anvendelse af en anden medlemsstats bestemmelser.

51 For så vidt angår spørgsmålet, om forpligtelsen til optagelse i det hos det kompetente tyske Handelskammer førte håndværksregister er rimelig, er jeg af den opfattelse, at en sådan optagelse faktisk er egnet til at tjene de særlige formål, nemlig sikring af oplysninger for de pågældende, kontrol med udøvelsen og især beskyttelse af modtagerne af de håndværksmæssige tjenesteydelser, der udføres af virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Denne optagelsespligt udgør klart en saglig korrekt foranstaltning til at opnå de nævnte mål, da det er vanskeligt at forestille sig, hvorledes de nødvendige oplysninger om en virksomhed ellers vil kunne foreligge på ét sted.

52 Med hensyn til proportionaliteten af forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret i snæver forstand, således som den er reguleret efter tysk ret, er det klart, at denne ikke er det sagligt mest korrekte valg blandt de muligheder, der er til rådighed.

53 Navnlig begrænser optagelsesproceduren efter tysk ret tilsyneladende - for så vidt som den gør det mindre tiltrækkende - leveringen af tjenesteydelser i et omfang, som ikke reelt er nødvendigt, for at opfylde den overordnede almene interesse i en regulering af udførelsen af håndværksmæssige tjenesteydelser og for at sikre beskyttelsen af modtagerne af disse tjenesteydelser. Det er nemlig ikke klart, hvorfor den krævede optagelse i dette håndværksregister kun kan ske ved indledning af en ny procedure efter indgivelse af en ansøgning, fremlæggelse af dokumentation og betaling af gebyrer. Denne nye procedure tjener tilsyneladende på ingen måde den omhandlede overordnede almene interesse, men besværliggør den samlede procedure til sikring af retten til at udføre håndværksvirksomhed i værtslandet. Det ville tjene ovennævnte almene interesse bedre, såfremt optagelsen skete automatisk fra forvaltningens side på grundlag af de oplysninger, der er blevet indhentet under den første etape vedrørende meddelelse af dispensation, idet muligheden for at udføre tjenesteydelser derved ikke ville blive forsinket og besværliggjort, og tjenesteyderen ikke ville blive belastet med yderligere forpligtelser og omkostninger (34).

54 Kreis Heinsberg har herved under henvisning til lakuner i den nationale rets fremstilling i forelæggelseskendelsen anført, at af grunde, der skyldes ansøgerens person eller særlige vanskeligheder (f.eks. stor afstand mellem virksomhedens sæde og håndværkerforeningen), kan optagelsen i håndværksregistret og udstedelsen af det hertil knyttede bevis for optagelsen ske samme dag efter fremlæggelse af dispensationen.

55 Hertil skal naturligvis bemærkes, at fortolkningen og den nøjagtige fastsættelse af de nationale retlige rammer i Tyskland påhviler den nationale ret, og at Domstolen ikke kan træffe afgørelse vedrørende det af Kreis Heinsberg anførte vedrørende fremstillingen af de nationale bestemmelser om optagelse i håndværksregistret. Alligevel er jeg, da det reelt ikke bestrides, at optagelsen i håndværksregistret ikke følger automatisk, idet der kræves en ny ansøgning fra den pågældende virksomhed, af den opfattelse, at procedurens uforholdsmæssige karakter hverken kan afhjælpes ved, at der undtagelsesvis - dvs. under særlige betingelser - indføres mulighed for en hurtigere procedure, eller ved at visse attester afskaffes eller ansøgningsgebyrer eventuelt nedsættes. Da optagelsen er en betingelse for retten til at udføre tjenesteydelser, er de ulemper, der følger af den ikke automatiske efterfølgende optagelse, i princippet klart ikke berettigede på grund af de fordele, som beskyttelsen af de pågældende overordnede almene hensyn medfører; forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret, således som den er fastsat i henhold til tysk lov, er derfor i strid med traktatens artikel 59 ff., der sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser.

VI - Forslag til afgørelse

56 Jeg skal herefter foreslå Domstolen at besvare det af Amtsgericht Heinsberg stillede præjudicielle spørgsmål således:

»EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF) og artikel 4 i Rådets direktiv 64/427/EØF af 7. juli 1964 om de nærmere overgangsforanstaltninger for selvstændig erhvervsvirksomhed inden for de be- og forarbejdende erhverv under CITI-hovedgrupperne 23-40 (industri og håndværk) skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter udøvelsen af håndværksvirksomhed i den pågældende medlemsstat af en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat, er gjort afhængig af dennes optagelse i håndværksregistret i modtagerstaten, når der allerede er meddelt virksomheden en dispensation, hvorved det er blevet fastslået, at den opfylder alle kravene i de nationale gennemførelsesbestemmelser til artikel 3 i direktiv 64/427, og når den krævede procedure til optagelse i håndværksregistret ikke er automatisk, men indebærer supplerende forpligtelser og omkostninger for den pågældende virksomhed, og leveringen af tjenesteydelser i hvert fald forsinkes eller vanskeliggøres«

(1) - EFT anden serie IX, s. 7.

(2) - EFT anden serie IX, s. 3.

(3) - EFT 1963-1964, s. 139.

(4) - Jf. artikel 11, stk. 1, og bilag B i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/42/EF af 7.6.1999 om indførelse af en ordning for anerkendelse af eksamensbeviser for de former for erhvervsvirksomhed, der er omfattet af direktiverne om liberalisering og om overgangsforanstaltninger, og til supplering af den generelle ordning for anerkendelse af eksamensbeviser (EFT L 201, s. 77).

For så vidt skal det bemærkes, at fortolkningen af direktiv 64/427 i det foreliggende tilfælde ikke er blevet irrelevant på grund af ophævelsen, da det omhandlede direktiv uanset dets karakter af overgangsordning var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen. Nærmere betegnet forblev direktivet i henhold til direktivets artikel 6 gyldigt, indtil bestemmelserne om koordinering af de enkelte staters bestemmelser for optagelse af den virksomhed, som direktivet omhandler (jf. i den forbindelse direktivets artikel 1, stk. 2) trådte i kraft. Som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, var direktiv 64/427 hverken blevet erstattet af Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT L 19, s. 16), eller af Rådets direktiv 92/51/EØF af 18.6.1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EØF (EFT L 209, s. 25).

(5) - Ved påbud af 9.10.1995 var det allerede blevet den nederlandske virksomhed forbudt at fortsætte gulvbelægningsarbejdet i Tyskland. Ved afgørelse af samme dato var virksomheden blevet pålagt en bøde på 1 000 DEM for overtrædelse af § 1 og § 117 i Handwerksordnung.

(6) - Jf. bl.a. dom af 22.10.1974, sag 27/74, Demag, Sml. s. 1037, præmis 8, af 29.10.1980, sag 22/80, Boussac mod Gerstenmeier, Sml. s. 3427, præmis 5, af 7.3.1990, sag C-69/88, Krantz, Sml. I, s. 583, præmis 7, og af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, Sml. I, s. 249, præmis 6.

(7) - Jf. ovenfor punkt 22.

(8) - Jf. ovenfor punkt 15. I sine skriftlige indlæg og navnlig under den mundtlige forhandling har Kreis Heinsberg bestridt rigtigheden af den nationale rets oplysninger vedrørende de retlige rammer i Tyskland. Hertil skal bemærkes, at fortolkningen og den nøjagtige bestemmelse af de nationale retlige rammer i Tyskland er undergivet den nationale rets kompetence, og at det derfor ikke er muligt for Domstolen at træffe afgørelse om de klagepunkter, som Kreis Heinsberg har rejst. Desuden er, som jeg vil gøre rede for i sammenhæng med undersøgelsen af de enkelte spørgsmål, det nye indtryk, som Kreis Heinsberg herved har ønsket at give af den nationale ret på ingen måde klart, og kan efter min mening ikke bidrage til at løse de i denne sag rejste spørgsmål om fortolkningen af fællesskabsretten. Domstolens besvarelse af det præjudicielle spørgsmål kan derfor ikke støttes på andre oplysninger end dem fra den nationale ret. Det ligger i hvert fald inden for denne rets kompetence at konfrontere sin opfattelse med Kreis Heinsberg's opfattelse og i tilfælde af, at den nationale ret ændrer sin opfattelse, at tilpasse Domstolens fortolkningsresultat tilsvarende. Den kan herved endvidere, såfremt den anser dette for nødvendigt, forelægge Domstolen et nyt præjudicielt spørgsmål.

(9) - Ifølge Kreis Heinsberg kræves hverken fremlæggelse af en udskrift af handelsregisteret af nyere dato eller indbetaling af et gebyr for udstedelsen af denne udskrift. Det påhviler den nationale ret at undersøge rigtigheden af disse oplysninger.

(10) - I denne sammenhæng skal jeg bemærke, at Kreis Heinsberg under den mundtlige forhandling har anført, at den nationale rets fremstilling af proceduren med hensyn til anerkendelse af erhvervspraksis efter tysk ret for så vidt er forkert, når denne ret hævder, at den pågældende virksomhedsindehaver, der forelægger en dispensation, indgiver ansøgning til den kompetente håndværkerforening om at blive optaget i håndværksregistret. Kreis Heinsberg har for det første anført, at der eksisterer et retskrav på optagelse uden nærmere prøvelse, såfremt den fornødne dokumentation er blevet forelagt. Når den kompetente administrative myndighed har meddelt dispensation, videresender den dette dokument til håndværkerforeningen, som uden videre foretager registreringen på grundlag af dispensationen. Selv om dispensationen og registreringen i håndværksregistret udgør to selvstændige forvaltningsakter, og selv om der for begge forvaltningsakter skal betales et gebyr ved ansøgningen, må proceduren anses for en procedure i én etape. Det afgørende er, at de kompetente administrative myndigheder træffer afgørelsen vedrørende dispensationen efter at have hørt håndværkerforeningen, som foretager registreringen i håndværksregistret. I øvrigt optages enhver, der anmoder om, at dispensationen registreres, hvilket fremgår af den nationale lovgivning.

Så vidt jeg kan forstå den procedure, som Kreis Heinsberg beskriver, forekommer det mig, at det ikke bestrides, at optagelsen i håndværksregisteret, som udgør en selvstændig forvaltningsakt, kræver en selvstændig ansøgning fra den udenlandske virksomhedsindehaver. Når Kreis Heinsberg taler om den optagelse, som følger automatisk eller uden videre, mener Kreis Heinsberg dermed åbenbart, at når virksomhedsindehaveren har fremlagt dispensationen, består der for håndværksregistret en pligt til optagelse, dvs. at forvaltningen for så vidt er bundet. Eksistensen af en registreringspligt berører dog ikke pligten til at fremkomme med en ny, anden ansøgning, og ophæver dermed optagelsens »automatiske« karakter.

(11) - Jf. dom af 29.10.1998, forenede sager C-193/97 og C-194/97, De Castro Freitas og Escallier, Sml. I, s. 6747, præmis 19.

(12) - Jf. herved den anførte dom De Castro Freitas og Escallier, præmis 29. Når der imidlertid, som det hedder i dommen, foreligger objektive omstændigheder, der giver værtslandet grundlag for at antage, at den fremlagte attestation indeholder åbenbare urigtigheder, kan værtslandet rette henvendelse til oprindelseslandet og udbede sig supplerende oplysninger (præmis 30).

(13) - Foruden den anførte dom i forenede sager De Castro Freitas og Escallier, dom af 7.2.1979, sag 115/78, Knoors, Sml. s. 399, og af 27.9.1989, sag 130/88, Van de Bijl, Sml. s. 3039.

(14) - Herved skal jeg bemærke, at Kreis Heinsberg under den mundtlige forhandling ganske vist indrømmede, at attestationen skulle indgives på tysk, men Kreis Heinsberg bestred, at ansøgningen skulle indgives personligt, og henviste til, at den også kunne fremsendes skriftligt til Handelskammer og til den kompetente administrative myndighed. Kreis Heinsberg anførte endvidere, at Regierungspräsident kun var bemyndiget til at meddele dispensationen efter høring af det pågældende Handelskammer.

Med hensyn til det første punkt skal jeg minde om, at Domstolen ikke kan afgøre, om der faktisk forlanges en personlig ansøgning. Men med hensyn til det andet punkt bestrider Kreis Heinsberg i realiteten ikke, at der finder en dobbelt prøvelse sted - af rådgivende eller besluttende art - af hjemlandets attestation, dels ved det kompetente Handelskammer og dels ved den kompetente administrative myndighed, uanset at denne prøvelse i virkeligheden er af formel art, således som dette også erkendes af Kreis Heinsberg. Endelig skal det bemærkes, at den mulighed, som virksomhedsindehaveren har for enten at henvende sig til Handelskammer eller til den administrative myndighed, ikke ændrer ved, at begge disse instanser er involveret i proceduren.

(15) - Anført i fodnote 11.

(16) - Præmis 21.

(17) - Domstolen har her bekræftet, at »nationale bestemmelser, hvorefter tjenesteydelser ikke behandles ens, uanset deres oprindelse, kun [er] forenelige med fællesskabsretten, hvis de kan henføres under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse som Traktatens artikel 56«, og at »når der ikke er foretaget en harmonisering af bestemmelserne for tjenesteydelser eller er indført ækvivalensregler, endvidere kan forekomme begrænsninger af den frihed, traktaten tilsikrer på dette område, som følge af, at nationale bestemmelser, der gælder for alle, som er etableret i den pågældende medlemsstat, bringes i anvendelse på tjenesteydere, som er etableret i en anden medlemsstat, og som allerede skal rette sig efter forskrifterne i denne stats lovgivning« (jf. dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, præmis 11 og 12).

(18) - Anført i fodnote 11.

(19) - Præmis 23.

(20) - Se ovenfor, punkt 32.

(21) - Jf. ovenfor, punkt 33.

(22) - I den forbindelse skal jeg understrege, at anvendeligheden af EF-traktatens artikel 59 ved proceduren i denne sag ikke kan drages i tvivl ved analog anvendelse af dommen Keck og Mithouard (dom af 24.11.1993, de forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097, præmis 16), ifølge hvilken en foranstaltning, som ikke medfører nogen forskelsbehandling, og som vedrører salgsmetoder, ikke er omfattet af EØF-traktatens artikel 30. Det er uden for enhver tvivl, at foranstaltningerne til regulering af proceduren i forbindelse med meddelelse af tilladelse til at udføre håndværksvirksomhed i Tyskland, herunder også den i hovedsagen omtvistede forpligtelse til optagelse i håndværksregistret, umiddelbart vedrører adgangen til markedet for håndværksydelser i medlemsstaterne og dermed udgør formelle begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser i det indre marked (jf. nedenfor, punkt 45). Ifølge Domstolens dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 28 og 33-38, er analog anvendelse af Keck og Mithourad-dommen i et sådant tilfælde ikke mulig.

(23) - Jf. f.eks. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, præmis 25.

(24) - Jf. dom af 12.12.1996, sag C-3/95, Reisebüro Broede, Sml. I, s. 6511, præmis 25.

(25) - Jf. dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 16.

(26) - Jf. den i fodnote 17 anførte dom i sagen Collectieve Antennevoorziening Gouda, præmis 15.

(27) - Jf. bl.a. den i fodnote 25 anførte dom i Vander Elst-sagen, præmis 17.

(28) - Det kan også hævdes, at forpligtelsen til optagelse i håndværksregistret kun udgør en begrænsning, fordi den er en formel betingelse for adgangen til markedet for tjenesteydelser, således at det ikke er nødvendigt at undersøge, om denne forpligtelse er let at opfylde (dette er et punkt, som er vigtigt ved prøvelsen af spørgsmålet om, hvorvidt begrænsningen er berettiget). Se herved forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly af 16.9.1999 i sag C-190/98, Graf (endnu ikke trykt i Samlingen af Domstolens afgørelser, punkt 30 ff.).

(29) - I denne sag er det så meget des mere nødvendigt at minde om den nationale rets kompetence til at anvende proportionalitetsprincippet, da Kreis Heinsberg gør gældende, at der består tvivl med hensyn til de retlige rammer i Tyskland, der skal prøves.

(30) - Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt beskyttelse af modtagerne af tjenesteydelser, begrundet i tvingende almene hensyn, kan gøre begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser berettiget, se dom af 18.1.1979, sag 110/78 og 111/78, Van Wesemael, Sml. s. 35, præmis 26 f., og den i note 17 anførte dom Collectieve Antennevoorziening Gouda, præmis 14.

(31) - Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt beskyttelse af arbejdstagerne, begrundet i tvingende almene hensyn, kan gøre begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser berettiget, se bl.a. dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, præmis 19, og den ovenfor i fodnote 17 anførte dom Collectieve Antennevoorziening Gouda, præmis 14.

(32) - Om forpligtelsen for udenlandske virksomheder til at blive optaget i nationale registre har Kreis Heinsberg fremlagt oplysninger om retsordenen i Belgien, Frankrig, Grækenland, Italien, Luxembourg og Østrig.

Ifølge Kreis Heinsberg har håndværksregistret funktion af et offentligt register, som giver oplysninger om de håndværksvirksomheder, der driver selvstændig virksomhed i den pågældende håndværkerforenings område. Det har for så vidt en ordensfunktion og tjener til at meddele myndigheder og forbrugere oplysninger om den personkreds, som på lovlig vis udøver selvstændig håndværksvirksomhed inden for den pågældende håndværkerforenings område.

(33) - Som Kommissionen under den mundtlige forhandling med føje har anført, ville sikringen af kvaliteten af de udførte håndværksmæssige ydelser alene ikke umiddelbart gøre en forpligtelse til optagelse i håndværksregistret berettiget, da denne kvalitet er sikret tilstrækkeligt ved den meddelelse af dispensation til udøvelse af den pågældende virksomhed, som meddeles inden optagelsen i håndværksregistret.

I denne forbindelse skal jeg endvidere bemærke, at ifølge den tyske regering medfører optagelse i håndværksregistret obligatorisk medlemskab af håndværkerforeningen, hvorved håndværkets præstationsniveau og produktivitet sikres, og den unge generation opnår en tosidet uddannelse (praktisk og teoretisk), hvilket gavner hele det håndværksmæssige erhverv. Hertil kommer, at det påhviler den nationale ret at undersøge, om det obligatoriske medlemskab af håndværkerforeningen i realiteten efter tysk ret gør en forpligtelse til optagelse i håndværksregistret berettiget, og om det kan tjene de af den tyske regering anførte formål. Jeg mener dog, at disse synspunkter - uanset om de er begrundet i almene hensyn i den tyske retsorden i snæver forstand - ikke kan anvendes som modargument mod virksomheder fra andre medlemsstater, som midlertidigt eller en enkelt gang ønsker at udøve virksomhed i Tyskland, og som tilsyneladende ikke samarbejder med uddannelsesinstitutionerne i denne medlemsstat. Når dette alligevel finder sted, og når det obligatoriske medlemskab af håndværkerforeningen gør det nødvendigt at betale regelmæssige bidrag, skal den nationale ret under hensyntagen til Domstolens anførte praksis foretage en prøvelse af, om dette obligatoriske medlemskab som følge af forpligtelsen til at blive optaget i håndværksregistret ikke udgør en speciel begrænsning i den frie udveksling af tjenesteydelser, som i givet fald er i strid med fællesskabslovgivningen. I dette tilfælde kan den nationale ret, såfremt den finder dette formålstjenligt, på ny anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse.

(34) - Jf. f.eks. artikel 22, stk. 1, i Rådets direktiv 85/384/EØF af 10.6.1985 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser inden for arkitekturområdet, herunder om foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 223, s. 15). Deri hedder det bl.a.: »Såfremt en medlemsstat af sine egne statsborgere for adgang til at optage eller udøve en af de i artikel 1 nævnte former for virksomhed kræver enten en tilladelse eller registrering hos eller optagelse i en faglig organisation eller et fagligt organ, fritager medlemsstaten statsborgere fra andre medlemsstater for opfyldelsen af dette krav for så vidt angår tjenesteydelser. Den begunstigede udfører tjenesteydelsen med de samme rettigheder og pligter som statsborgere i værtsmedlemsstaten; han er navnlig undergivet de disciplinære bestemmelser af faglig eller administrativ karakter, der finder anvendelse i denne medlemsstat. Med henblik herpå og som supplement til den i stk. 2 omhandlede erklæring om tjenesteydelsen kan medlemsstaterne for at gøre det muligt at anvende de disciplinære bestemmelser, der gælder på deres område, foreskrive midlertidig registrering, der sker automatisk, eller en pro forma optagelse i en faglig organisation eller et fagligt organ eller et register på betingelse af, at en sådan registrering på ingen måde forsinker eller komplicerer tjenesteydelsen eller medfører yderligere omkostninger for tjenesteyderen.« (Min fremhævelse). En tilsvarende ordning findes i øvrigt i artikel 17, stk. 1, i Rådets direktiv 93/16/EØF af 5.4.1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (EFT L 165, s. 1).