DOMSTOLENS DOM AF 28. NOVEMBER 1991. - BUREAU EUROPEEN DES UNIONS DE CONSOMMATEURS MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANTIDUMPINGPROCEDURE - AKTINDSIGT I KOMMISSIONENS IKKE-FORTROLIGE DOKUMENTER. - SAG C-170/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05709

svensk specialudgave side I-00495

finsk specialudgave side I-00525



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal - akter der kan goeres til genstand for soegsmaal - Kommissionens afslag paa at give en forbrugerbeskyttelsesorganisation aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter i en antidumpingprocedure

(EOEF-Traktaten, art. 173)

2. Faellesskabsret - principper - retten til kontradiktion - overholdelse i forvaltningssager - antidumping - forpligtelse for Kommissionen til at give en forbrugerbeskyttelsesorganisation aktindsigt i antidumpingprocedurens ikke-fortrolige dokumenter - ingen

[Raadets forordning nr. 2423/88, art. 7, stk. 4, litra a)]

3. Faelles handelspolitik - beskyttelse mod dumping - antidumpingprocedure - aktindsigt i procedurens ikke-fortrolige dokumenter - berettigede - analog anvendelse af bestemmelserne om intervention i annullationssoegsmaal til anfaegtelse af antidumpingforordninger - udelukket - de omhandlede procedurer forskellige med hensyn til genstand og formaal

[EOEF-Traktaten, art. 164; Raadets forordning nr. 2423/88, art. 7, stk. 4, litra a)]

4. Faelles handelspolitik - beskyttelse mod dumping - antidumpingprocedure - aktindsigt i procedurens ikke-fortrolige dokumenter - ret som ifoelge antidumpingforordningen alene omfatter de personer, der er mest umiddelbart beroert af den paastaaede dumping - tilladelig begraensning - aktindsigt for ikke-omfattede personer der godtgoer en berettiget interesse heri - Kommissionens skoen

[Raadets forordning nr. 2423/88, art. 7, stk. 4, litra a)]

Sammendrag

1. Et annullationssoegsmaal til anfaegtelse af en skrivelse fra Kommissionen, hvori der meddeles en forbrugerbeskyttelsesorganisation afslag paa aktindsigt i en antidumpingprocedures ikke-fortrolige dokumenter, kan antages til realitetsbehandling. Naevnte skrivelse, hvori der gives denne organisation afslag paa anmodningen om aktindsigt i sagens ikke-fortrolige dokumenter, er nemlig ikke blot en meddelelse, der redegoer for organisationens retsstilling efter reglerne om antidumpingprocedurer, men er en beslutning, der griber ind i organisationens interesser.

2. En organisation, hvis vedtaegtsmaessige formaal er forbrugerbeskyttelse, kan ikke under en antidumping- eller antisubsidieprocedure paaberaabe sig det grundlaeggende princip om retten til kontradiktion til stoette for et krav om aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter, der er blevet fremlagt under den administrative procedure, naar der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse herom.

En antidumping- og antisubsidieprocedure og de beskyttelsesforanstaltninger, der eventuelt maatte blive fastsat som afslutning paa en saadan procedure, er rettet mod importen af visse produkter, der paastaas at vaere genstand for dumping fra udenlandske producenters eller eksportoerers side, eventuelt ogsaa fra importoerernes side, eller at vaere subsidieret af tredjelande.

En saadan procedure og de foranstaltninger, der eventuelt maatte blive fastsat ved dennes afslutning, er ikke rettet mod en adfaerd, som forbrugere eller forbrugerbeskyttelsesorganisationer har lagt for dagen. Heraf foelger, at en procedure, der er blevet indledt i henhold til grundforordningen om antidumping nr. 2423/88, ikke kan foere til vedtagelse af en akt, der indeholder et klagepunkt i forhold til dem, idet der ikke er rejst nogen kritik over for dem.

Kommissionen er hverken efter kontradiktionsprincippet eller i henhold til artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping forpligtet til at give forbrugerbeskyttelsesorganisationer aktindsigt i procedurens ikke-fortrolige dokumenter.

3. En administrativ antidumpingprocedure og et annullationssoegsmaal til anfaegtelse af forordninger om indfoerelse af beskyttelsesforanstaltninger har forskellige formaal. Bestemmelserne om gennemfoerelsen af disse procedurer og retssager er i oevrigt begrundet i forskellige hensyn. Ved antidumpingproceduren skal det dels sikres, at importen til Faellesskabet ikke er genstand for en dumping, der er til skade for en erhvervsgren i Faellesskabet, og dels gives institutionerne mulighed for rimeligt hurtigt, saafremt det kraeves i Faellesskabets interesse, at traeffe de noedvendige foranstaltninger. En retssag ved Domstolen skal derimod, som det siges i EOEF-Traktatens artikel 164, "vaerne om lov og ret".

Den omstaendighed, at en forbrugerorganisation paa visse betingelser vil kunne opnaa Domstolens tilladelse til at intervenere i en retssag og som intervenient vil have ret til at goere sig bekendt med de ikke-fortrolige dokumenter, som parterne har fremlagt, kan derfor ikke begrunde, at organisationen skal have denne ret under en administrativ antidumpingprocedure.

4. Raadet har ved formuleringen af artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping nr. 2423/88 valgt at give ret til aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter for de personer, der er mest umiddelbart beroert af en paastaaet dumping, dvs. klagerne og de eksportoerer og importoerer, som vides beroert. En tilsvarende ret er ikke blevet tillagt forbrugerne, som ingen kritik er rettet imod. Der er intet grundlag for at fastslaa, at Raadet med dette valg har tilsidesat kontradiktionsprincippet eller princippet om god forvaltningsskik.

Imidlertid er Kommissionen ikke efter ordlyden af naevnte bestemmelse afskaaret fra at give personer, der godtgoer, at de har en berettiget interesse heri, adgang til at goere sig bekendt med de ikke-fortrolige dokumenter.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 16. maj 1989, har Kontoret for De Europaeiske Forbrugerorganisationer (Bureau européen des unions de consommateurs, herefter benaevnt "BEUC"), Bruxelles, anlagt sag med paastand om annullation i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173 og 174 af Kommissionens beslutning, som blev meddelt sagsoegeren ved skrivelse af 15. marts 1989, og hvorved sagsoegeren i forbindelse med antidumpingproceduren vedroerende importen af audiokassetter med baand samt baand hertil fra Japan, Republikken Korea og Hongkong blev naegtet adgang til at goere sig bekendt med Kommissionens ikke-fortrolige dokumenter og oplysninger, der var blevet stillet til raadighed af parterne i denne antidumpingprocedure, og om, at det om noedvendigt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 184 fastslaas, at artikel 7, stk. 4, litra a), i Raadets forordning (EOEF) nr. 2423/88 af 11. juli 1988 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT L 209, s. 1), ikke finder anvendelse, for saa vidt som den afskaerer sagsoegeren fra at faa kendskab til de naevnte dokumenter og oplysninger.

2 Ved meddelelse af 14. januar 1989 (EFT C 11, s. 9), meddelte Kommissionen, at den efter at have modtaget en klage fra European Council of Chemical Manufacturers Federations paa vegne af alle de beroerte producenter i Faellesskabet indledte en antidumpingprocedure vedroerende importen af audiokassetter med baand samt baand hertil fra Japan, Republikken Korea og Hongkong.

3 I meddelelsen i EF-Tidende blev den frist, inden for hvilken anmodninger om at blive hoert skriftligt skulle indgives til Kommissionen, fastsat til 30 dage efter offentliggoerelsen af meddelelsen. Denne frist udloeb den 14. februar 1989.

4 Ved skrivelse af 13. marts 1989 anmodede BEUC, som er en international organisation, der er undergivet belgisk ret og har status som juridisk person, og hvis medlemmer er en raekke nationale organisationer, hvis vedtaegtsmaessige formaal er forbrugerbeskyttelse, Kommissionen om at blive hoert under denne procedure og faa adgang til at fremsaette skriftlige bemaerkninger. Den anmodede med henblik paa fremsaettelsen af bemaerkninger Kommissionen om tilladelse til at goere sig bekendt med Kommissionens dokumenter samt om at faa tilstillet de ikke-fortrolige oplysninger, som parterne havde givet under proceduren.

5 Ved skrivelse, sendt pr. telefax af 15. marts 1989, oplyste Kommissionen, at adgangen til at goere sig bekendt med de ikke-fortrolige dokumenter i henhold til artikel 7, stk. 4, litra a), i Raadets foernaevnte forordning nr. 2423/88 af 11. juli 1988 (herefter benaevnt "grundforordningen om antidumping") var forbeholdt "klageren og de importoerer og eksportoerer, der vides beroert, samt repraesentanterne for eksportlandet", og at den derfor ikke kunne imoedekomme BEUC' s anmodning om at maatte goere sig bekendt med de ikke-fortrolige sagsakter samt de oplysninger, der var meddelt af parterne i proceduren. Kommissionen anfoerte i den samme skrivelse, at den dog var villig til at tage hensyn til skriftlige bemaerkninger fra BEUC og til at hoere organisationen.

6 BEUC har anlagt sag til anfaegtelse af denne skrivelse. Af sagen fremgaar, at Kommissionen har tilstillet sagsoegeren en kopi af klagen i dennes ikke-fortrolige udgave.

7 Domstolen har ved kendelse af 4. oktober 1989 givet Raadet tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastande.

8 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Formaliteten

9 Kommissionen har nedlagt paastand om afvisning af den af BEUC anlagte sag. Den har anfoert, at dens telefaxskrivelse af 15. marts 1989 ikke udgoer en akt, der kan anfaegtes under et soegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, idet sagsoegeren deri blot faar underretning om retsstillingen, som den foelger af artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping, og idet skrivelsen ikke paa nogen maade aendrer denne retsstilling. Den har ingen retsvirkninger og er blot en udtalelse, der efter ordene i EOEF-Traktatens artikel 173 ikke hoerer til de retsakter, som kan proeves ved Domstolen.

10 BEUC har heroverfor gjort gaeldende, at Kommissionen raader over et skoen ved afgoerelsen af, om der skal gives aktindsigt, for saa vidt angaar de ikke-fortrolige dokumenter. Ved Kommissionens afslag paa at lade skoennet falde ud til fordel for BEUC foreligger der derfor en egentlig beslutning, ikke blot en erklaering, der redegoer for retsstillingen. BEUC har anfoert, at der ikke efter ordlyden af artikel 7, stk. 4, litra a), er noget til hinder for, at organisationer som BEUC faar adgang til at goere sig bekendt med de ikke-fortrolige dokumenter.

11 Det bemaerkes, at skrivelsen, hvori der gives BEUC afslag paa anmodningen om aktindsigt i sagens ikke-fortrolige dokumenter, ikke blot er en meddelelse, men maa anses for en beslutning, der griber ind i organisationens interesser. Skrivelsen maa saaledes anses for en akt, der indeholder et klagepunkt, der kan anfaegtes under et soegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173.

12 Af det anfoerte foelger, at sagen skal antages til behandling i realiteten.

Realiteten

13 Indledningsvis bemaerkes, at der ved artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping udtrykkeligt gives, at klageren og de importoerer og eksportoerer, der vides beroert, samt repraesentanterne for eksportlandet ret til at faa kendskab til de ikke-fortrolige oplysninger, der er stillet til raadighed for Kommissionen, dog kun saafremt disse oplysninger har betydning for varetagelsen af deres interesser, og Kommissionen anvender dem i undersoegelsen.

14 BEUC har til stoette for soegsmaalet gjort gaeldende, for det foerste, at der foreligger en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion, og for det andet, at princippet om god forvaltningsskik og princippet om, at faellesskabsrettens sagsbehandlingsregler skal anvendes konsekvent, er blevet tilsidesat.

Anbringendet om tilsidesaettelse af retten til kontradiktion

15 BEUC har i det vaesentlige gjort gaeldende, at Kommissionen ved i medfoer af artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping at afslaa at give organisationen aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter, der er stillet til raadighed for Kommissionen under den administrative antidumpingprocedure, har tilsidesat princippet om ret til kontradiktion.

16 BEUC har anfoert, at ifoelge naevnte princip har en person, foer der traeffes en individuel foranstaltning eller beslutning, der umiddelbart kan beroere hans interesser, ret til at blive hoert af den paagaeldende myndighed og til forinden at blive gjort bekendt med de faktiske omstaendigheder og overvejelser, som myndigheden baserer den paataenkte foranstaltning paa.

17 Under en antidumpingprocedure bestaar retten til aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter, som skal gives for at sikre retten til kontradiktion, ikke blot i at faa oplysning om de forhold, der goeres gaeldende over for den paagaeldende i deres endelige form ved procedurens afslutning. Denne ret omfatter samtlige ikke-fortrolige dokumenter, af hvad art de end er, som er fremkommet under proceduren, idet alene en saadan aktindsigt vil goere det muligt for vedkommende at faa kendskab til de forhold, der laegges ham til last, og paa effektiv maade at deltage paa de forskellige trin i antidumpingproceduren.

18 Ifoelge BEUC udelukker artikel 7, stk. 4, litra a), ved at begraense retten til aktindsigt til de udtrykkelig naevnte grupper, i grundforordningen om antidumping ikke, at der gives BEUC en saadan aktindsigt, for saa vidt som retten til kontradiktion er et grundlaeggende princip i faellesskabsretten og skal sikres, ogsaa selv om der ikke findes udtrykkelige bestemmelser herom.

19 Denne argumentation kan ikke anerkendes. Som det er anfoert af Kommissionen og Raadet, kan en organisation som BEUC ikke under en antidumping- eller antisubsidieprocedure paaberaabe sig det grundlaeggende princip om retten til kontradiktion til stoette for et krav om aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter, der er blevet fremlagt under den administrative procedure, naar der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse herom.

20 Det bemaerkes i den forbindelse, at en antidumping- og antisubsidieprocedure og de beskyttelsesforanstaltninger, der eventuelt fastsaettes som afslutning paa en saadan procedure, er rettet mod importen af visse produkter, der paastaas at vaere genstand for dumping fra udenlandske producenters eller eksportoerers side, eventuelt ogsaa fra importoerernes side, eller at vaere subsidieret af tredjelande.

21 En saadan procedure og de foranstaltninger, der eventuelt maatte blive fastsat ved dennes afslutning, er ikke rettet mod en adfaerd, som forbrugere eller organisationer som BEUC har lagt for dagen. Heraf foelger, at en procedure, der er blevet indledt i henhold til forordning nr. 2423/88, ikke kan foere til vedtagelse af en akt, der indeholder et klagepunkt i forhold til dem, idet der ikke er rejst nogen kritik over for dem.

22 BEUC' s anbringende om, at Kommissionen har tilsidesat retten til kontradiktion ved ikke at give BEUC aktindsigt i procedurens ikke-fortrolige dokumenter, er derfor forkert. Kommissionen var hverken efter kontradiktionsprincippet eller i henhold til artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping forpligtet hertil.

23 Anbringendet om, at retten til kontradiktion er blevet tilsidesat, maa derfor forkastes.

Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om god forvaltningsskik og princippet om, at faellesskabsrettens sagsbehandlingsregler skal anvendes konsekvent

24 Sagsoegeren har til stoette for dette anbringende gjort gaeldende, at det efter princippet om god forvaltningsskik og princippet om, at faellesskabsrettens sagsbehandlingsregler skal anvendes konsekvent, er ulogisk at laegge til grund, at artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping begraenser borgernes ret til aktindsigt, saaledes at kun eksportoerer, importoerer og klagere, men ikke forbrugerorganisationer skulle have en saadan adgang. Hvad angaar den konsekvente anvendelse af faellesskabsrettens sagsbehandlingsregler, har sagsoegeren gjort gaeldende, at en organisation som BEUC hoejst sandsynligt, saafremt en eksportoer anlaegger et annullationssoegsmaal, ville faa tilladelse til at intervenere i sagen, og som foelge heraf i kraft af artikel 93, stk. 4, i procesreglementet opnaa ret til at goere sig bekendt med samtlige ikke-fortrolige dokumenter, der blev fremlagt i retssagen.

25 Indledningsvis bemaerkes, at en administrativ antidumpingprocedure og et annullationssoegsmaal til anfaegtelse af forordninger om indfoerelse af beskyttelsesforanstaltninger har forskellige formaal. Bestemmelserne om gennemfoerelsen af disse procedurer og retssager er i oevrigt begrundet i forskellige hensyn. Ved antidumpingproceduren skal det dels sikres, at importen til Faellesskabet ikke er genstand for en dumping, der er til skade for en erhvervsgren i Faellesskabet, og dels gives institutionerne mulighed for rimeligt hurtigt, saafremt det kraeves i Faellesskabets interesse, at traeffe de noedvendige foranstaltninger. En retssag ved Domstolen skal derimod, som det siges i EOEF-Traktatens artikel 164, "vaerne om lov og ret".

26 Den omstaendighed, at en forbrugerorganisation paa visse betingelser vil kunne opnaa Domstolens tilladelse til at intervenere i en retssag og som intervenient vil have ret til at goere sig bekendt med de ikke-fortrolige dokumenter, som parterne har fremlagt, kan derfor ikke begrunde, at organisationen skal have denne ret under en administrativ antidumpingprocedure.

27 Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om god forvaltningsskik og princippet om, at faellesskabsrettens sagsbehandlingsregler skal anvendes konsekvent, maa derfor forkastes.

28 For saa vidt angaar anbringendet om, at artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping er uanvendelig, bemaerkes, at Raadet netop ved formuleringen af denne artikel har valgt at give ret til aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter for de personer, der er mest umiddelbart beroert af en paastaaet dumping, dvs. klagerne og de eksportoerer og importoerer, som vides beroert. En tilsvarende ret er ikke blevet tillagt forbrugerne, som ingen kritik er rettet imod. Der er intet grundlag for at fastslaa, at Raadet med dette valg har tilsidesat kontradiktionsprincippet eller princippet om god forvaltningsskik. Den omstaendighed, at BEUC i visse sammenhaenge repraesenterer forbrugerne over for Faellesskabets institutioner paa omraader, der ikke vedroerer antidumpingreglerne, og den omstaendighed, at faellesskabsinstitutionerne ved vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltninger skal tage hensyn til Faellesskabets interesser og hermed bl.a. ogsaa forbrugernes interesser, og at BEUC som organisation bedre end den enkelte forbruger kan varetage forbrugernes interesser, kan ikke foere til noget andet resultat.

29 Det bemaerkes imidlertid, at Kommissionen ikke efter ordlyden af artikel 7, stk. 4, litra a), i grundforordningen om antidumping er afskaaret fra at give personer, der godtgoer, at de har en berettiget interesse heri, adgang til at goere sig bekendt med de ikke-fortrolige dokumenter.

30 Det tilkommer faellesskabslovgiver at afgoere, om der ved grundforordningen om antidumping boer gives en sammenslutning, der repraesenterer forbrugernes interesser, ret til aktindsigt i de ikke-fortrolige dokumenter.

31 Paa baggrund af det anfoerte skal Kommissionen frifindes i den af BEUC anlagte sag.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part, at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegeren har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger. Raadet, der har interveneret i sagen, betaler i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger, med undtagelse af de omkostninger, der er afholdt af intervenienten.

3) Raadet baerer sine egne omkostninger.