Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 18. september 1986. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - " REINHEITSGEBOT " FOR OEL. - SAG 176/84.



Samling af Afgørelser 1987 side 01193



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Kommissionen har i naervaerende sag nedlagt paastand om, at det statueres, at Den hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktatens artikel 30 ved at forbyde indfoerslen af oelsorter, der lovligt er fremstillet og bragt i omsaetning i andre medlemsstater, men som ikke er i overensstemmelse med forskrifterne ifoelge national lovgivning .

Sagen drejer sig hovedsagelig om foelgende graeske lovbestemmelser :

a ) Artikel 3 i graesk lov nr . 2963/1922 bestemmer, at oelbrygning i Graekenland kraever saerlig tilladelse fra regeringen, og at "2 ) oel fremstillet i Graekenland alene kan brygges med malt og humle, idet herved foelgende betingelser skal vaere opfyldt ": oelurten skal have en vis mindstetaethed foer gaeringen, og oel til hjemmemarkedet samt eksportoel skal opfylde en vis mindstegaeringsgrad . Fremstilling af oel, der ikke sker i overensstemmelse med disse forskrifter "er forbudt ligesom det er forbudt i oel, eller under oelbrygning i oellet, at blande maltekstrakter, glycerin, glycericin, glucose eller sukker, dekstrin eller andre former for stivelse eller stoffer, der erstatter bygmalt, samt alkohol ( artikel 3, stk . 4 ).

Fra 1945 til 1980 kunne der i henhold til noedlov nr . 205 af 19 . marts 1945 opnaas tilladelse til at anvende andre raavarer end bygmalt ved oelbrygning, idet det dog er blevet anfoert, at der faktisk ikke blev givet nogen saadan tilladelse . I alt fald blev naevnte lov fra 1 . juni 1981 ophaevet ved lov nr . 1402/1983 af 18 . november 1983 .

b ) Levnedsmiddelloven fra 1971

i ) Artikel 3, stk 8, forbyder forhandling af levnedsmidler med indhold af uorganiske eller organiske stoffer, der er forskellige fra levnedsmiddelet, og hvis forekomst ikke beror paa dettes art og sammensaetning, eller med indhold af rester af saadanne stoffer, hvis forekomst skyldes tilladte forarbejdningsmetoder, saafremt disse rester forekommer i stoerre maengde end den, der foelger af en rigtig anvendelse af de naevnte forarbejdningsmetoder og kan frembyde fare for den offentlige sundhed .

ii ) I artikel 29, stk 4, er det bestemt, at "medmindre andet udtrykkeligt er angivet i denne lov med hensyn til et bestemt levnedsmiddel, maa de i det her omhandlede kapitel naevnte tilsaetningsstoffer kun iblandes levnedsmidler med kemiudvalgets tilladelse; anvendelse af tilsaetningsstoffer, der ikke er i overensstemmelse med denne bestemmelse maa anses for en handling, som udgoer en fare for den offentlige sundhed, og som derfor er strafbar ".

Skoent der ikke umiddelbart kan siges at gaelde et absolut forbud mod tilsaetningsstoffer, har den graeske regering erkendt, at der ikke er eller vil blive givet saadan tilladelse overhovedet til at anvende tilsaetningsstoffer i oel . Det kan altsaa diskuteres, om bestemmelsen omfatter oel, men i den foreliggende sag er det blevet lagt til grund, at det er tilfaeldet .

iii ) Ifoelge artikel 144, stk . 4, skal oel brygges og markedsfoeres i overensstemmelse med de bestemmelser og betingelser, der er fastlagt i den saerlige lovgivning om oel . Dette er ifoelge den graeske regering en henvisning til lov nr . 2963/1922 .

c ) Straffebestemmelser

Ifoelge artikel 8 i lovdekret af 29 . december 1923 straffedes den, der bryggede oel under anvendelse af andre raastoffer end malt og humle eller med tilsaetning af et ved loven forbudt stof med boede og faengsel . Andre strafsanktioner vedroerende oelbrygning findes i lovbekendtgoerelse om skatter og alkohol ( kongeligt dekret af 14 . februar 1939 ).

Disse vedroerer alle indenlandsk produktion, men i finansministeriets cirkulaere nr . 24408/4369 af 6 . december 1980 fastslaas blandt andet, at levnedsmiddellovens artikel 7, stk . 1, bestemmer, at indfoerte levnedsmidler skal opfylde kravene i den graeske lovgivning, og at indfoert oel derfor maa opfylde kravene ifoelge lov nr . 2963/1922 . Indfoersel af oel er kun tilladt, saafremt importoeren fremlaegger attest fra en udenlandsk offentlig myndighed om, at det indfoerte oel er brygget udelukkende af bygmalt og har en oprindelig oelurtstaethed foer gaering paa mindst 11,50 og en gaeringsgrad paa mindst 45 . Det fastslaas endvidere, at varer, der ikke opfylder disse krav, ikke kan markedsfoeres i Graekenland under betegnelsen oel, og at ordet "oel" ikke maa findes paa emballagen paa graesk eller et andet sprog .

Kommissionen goer gaeldende, at den graeske lovgivning medfoerer, at oel, der traditionelt og lovligt fremstilles i andre medlemsstater af andre raavarer end bygmalt, eller som indeholder tilsaetningsstoffer, ikke kan indfoeres til Graekenland og ikke kan saelges under betegnelsen "oel", hvilket den graeske regering ikke har bestridt . Efter Kommissionens opfattelse udgoer de graeske regler foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, der er i strid med artikel 30, idet de ikke er uomgaengeligt noedvendige, jfr . Domstolens dom i sag 120/78, Cassis de Dijon, Sml . 1979, s . 649 ff, praemis 8, eller begrundet i henhold til traktatens artikel 36 . De graeske bestemmelser kan heller ikke anses for at vaere omfattet af medlemsstaternes befoejelse til at regulere indfoerslen, indtil der er sket en harmonisering eller tilnaermelse af lovgivningerne . Og i alt fald udgoer ifoelge Kommissionen de regler, Graekenland har vedtaget, en vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af handelen, jfr . EOEF-traktatens artikel 36 .

Den graeske regering har indvendt, at der er tale om regler, som er begrundet af hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed, et hensyn, der ikke i enhver henseende er omfattet af faellesskabsdirektiverne . Brug af tilsaetningsstoffer er ikke noedvendig, eftersom oel fremstillet af bygmalt kan fremstilles uden dem, og denne brug er heller ikke paa sin plads paa baggrund af den usikkerhed, der hersker om de kumulative og interaktive virkninger af tilsaetningsstofferne, og som medfoerer, at de ikke kan godtgoeres at vaere neutrale . Der er, siges det, ingen grund til, at samtlige medlemsstater benytter den laveste standard for sundhedsbeskyttelse, saaledes som denne forefindes i andre medlemsstater i Faellesskabet, og disse bestemmelser er desuden ogsaa noedvendige dels for at undgaa forveksling, idet etikettering endnu ikke er paakraevet i Faellesskabet, dels for at beskytte forbrugerens sundhed, idet graesk oel er sundere og bedre end oel brygget af andre kornsorter og med brug af tilsaetningsstoffer . Endelig anfoeres det, at restriktioner er begrundet af hensyn til en effektiv beskatningskontrol, idet afgift fra 1887 er blevet paalagt det originale raastof, dvs . bygmalt, og ikke det endelige produkt .

Den graeske regering har i retsmoedet gjort gaeldende, at det ministerielle cirkulaere nr . 24408/4869 ikke har lovskraft . Det er efter min mening uden betydning for afgoerelsen af den foreliggende sag . Dersom cirkulaeret har lovskraft, indeholder det klart nok et forbud mod import af oel, der ikke er brygget efter de i Graekenland gaeldende lovregler om oelbrygning . Dersom det ikke har lovskraft, maa der vel uden videre siges at vaere givet oplysninger om, hvad der er gaeldende ret ifoelge den graeske levnedsmiddellov nr . 2963/1922, og at det er loven i denne fortolkning, der faktisk anvendes . I begge tilfaelde kommer de gaeldende graeske bestemmelser til at udgoere en hindring for indfoersel af oel fra andre medlemsstater, hvor oel ikke brygges i overensstemmelse med de bestaaende graeske regler .

Det er klart, at det ikke er udelukket at anvende artikel 30, fordi de omtvistede nationale bestemmelser finder anvendelse baade paa indenlandsk og indfoert oel ( jfr . sag 193/80, Kommissionen mod Italien, Sml . 1981, s . 3019, praemisserne 19 og 20 ). Det er omvendt ogsaa klart, at restriktioner vedroerende fremstilling og markedsfoering af alkoholholdige drikkevarer kan anses for uomgaengeligt noedvendige i den i praemis 8 i sag 120/78 forudsatte betydning .

Argumentet om, at oel brygget af bygmalt i Graekenland foretraekkes af publikum paa grund af sin angiveligt bedre smag, udgoer ikke en begrundelse for saadanne restriktioner .

Formaalet med Faellesmarkedet er, at varer skal kunne bevaege sig frit fra medlemsstat til medlemsstat, saaledes at forbrugerne i den enkelte medlemsstat kan vaelge mellem varer fra samtlige medlemsstater . Forbrugeren afgoer selv, om oel, der er indfoert fra andre medlemsstater, er at foretraekke paa grund af kvalitet eller pris . Det tilkommer ikke den beroerte medlemsstat at hindre ham i at traeffe sit valg .

For saa vidt angaar forbrugerbeskyttelse har den graeske regering efter min mening ikke i tilstraekkelig grad sandsynliggjort, at graeske forbrugere vil kunne blive vildledt ved salg i Graekenland af oel brygget i andre medlemsstater efter metoder, der er forskellige fra de i loven af 1922 fastlagte metoder . Og selv om det skulle kunne ske, kan den graeske oeldrikker beskyttes i tilstraekkeligt omfang ved en passende etikettering af varen, jfr . sag 27/80, Fietje, Sml . 1980, s . 3839, samt dom af 26 . november 1985 i sag 182/84, Miro . Forbrugeren kan gives oplysninger, ved hjaelp af hvilke han kan fastslaa forskellen mellem indfoert oel, der ikke er brygget i overensstemmelse med den graeske lovgivning, og den indenlandske vare . Hvis oel emballeres med henblik paa salg en detail, kan forbrugeren faa passende oplysninger om den vare, han koeber, ved at laese etiketten paa flasken eller emballagen . Naar oel saelges ophaeldt i glas, kan forbrugeren ogsaa ved opslag paa udskaenkningsstedet faa passende oplysninger, navnlig fordi det er almindeligt at saelge og koebe oel af bestemte maerker eller typer . Jeg mener paa baggrund heraf ikke, at den graeske regering fyldestgoerende har kunnet begrunde graesk lovgivnings restriktioner i hensynet til beskyttelsen af forbrugerne .

For saa vidt angaar beskatningskontrollens effektivitet, er grundlaget for den graeske oelafgift altsaa indholdet af bygmalt, dvs . en af oellets komponenter, og ikke maengden eller alkoholindholdet, hvilket efter sigende ikke lader sig goere for indfoert oel . Denne beskatningsordning kan af historiske grunde have vaeret og stadig vaere hensigtsmaessig ved beskatningen af indenlandsk fremstilet oel, men hensigtsmaessighed kan ikke i og for sig begrunde, at EOEF-traktaten overtraedes . Saafremt der findes andre afgiftskontrolmetoder, der ikke medfoerer brud paa faellesskabsretten, maa man benytte en af dem, hvis dette ikke medfoerer uforholdsmaessig store byrder eller hindrer en effektiv kontrol . Det er velkendt, at afgifter paa grundlag af maengde eller alkoholindhold er vedtaget og tilsyneladende fungerer effektivt i en lang raekke andre medlemsstater . Den graeske regering har ikke vedroerende den i sagen her omtvistede importrestriktion kunnet godtgoere, at den er begrundet i hensynet til en effektiv beskatningskontrol . Dette foerer ikke uundgaaeligt til en begunstigelse af indfoert oel paa bekostning af indenlandsk oel, saaledes som man tilsyneladende vil antyde . Det er helt igennem muligt at indfoere en afgiftsordning, der behandler indenlandsk og indfoert oel paa samme maade .

Den graeske regering har endelig paaberaabt sig hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed i henhold til artikel 36 eller paa linje med Domstolens dom i sag 120/78 . Til dette synspunkt har jeg taget stilling i mit forslag til afgoerelse i sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, og paa baggrund heraf kan jeg formulere mit synspunkt mere kortfattet her .

Ifoelge Domstolens faste praksis tilkommer det i det omfang, der bestaar en vis uvished paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin, medlemsstaterne i mangel af en hele Faellesskabet omfattende harmonisering at afgoere, hvor langt de vil straekke beskyttelsen af menneskers sundhed og liv under hensyntagen til de krav, der foelger af de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet; jfr . f.eks . sag 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Sml . 1981, s . 3277, praemis 12, s . 3290; sag 174/82, Sandoz, Sml . 1983, s . 2445, praemis 16, s . 2463, og sag 227/82, Van Bennekom, Sml . 1983, s . 3883, praemis 37, s . 3905 . Men saadanne forbud mod eller restriktioner for importen fra andre medlemsstater, der begrundes i hensynet til den offentlige sundhed, maa ikke vaere et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af handelen mellem medlemsstater . Domstolen har i en raekke sager fastslaaet, at det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for traktatens artikel 36, kraever, at medlemsstaternes mulighed for at forbyde indfoersel af de paagaeldende varer fra andre medlemsstater begraenses til, hvad der er noedvendigt for at opnaa de lovligt forfulgte sundhedsbeskyttelsesformaal, jfr . sag 124/81, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, Sml . 1983, s . 203, praemis 33, s . 240; sag 174/82, Sandoz, praemis 18; sag 227/82, Van Bennekom, praemis 39; sag 247/84, Motte, dom af 10 . december 1985, praemis 23, og sag 304/84, Muller, dom af 6 . maj 1986, praemis 23 . Nationale foranstaltninger er kun berettigede, saafremt det bevises, at de er noedvendige for at beskytte den offentlige sundhed, og at denne beskyttelse ikke kan opnaas ved midler, der er mindre indgribende over for de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, jfr . sag 155/82, Kommissionen mod Belgien, Sml . 1983, s . 531, praemis 12, s . 543, og sag 247/81, Kommissionen mod Tyskland, Sml . 1984, s . 1111, praemis 7, s . 1120 .

Det paahviler de nationale myndigheder i hvert enkelt tilfaelde at paavise, at deres bestemmelser er noedvendige for effektivt at beskytte de naevnte interesser, og at godtgoere, at forhandlingen af den paagaeldende vare frembyder en vaesentlig fare for den offentlige sundhed og, i givet fald, at iblanding af de omhandlede tilsaetningsstoffer ikke reelt er paakraevet, jfr . sag 227/82, Van Bennekom, praemis 40, og sag 304/84, Muller, praemis 25 . Den graeske regering kan altsaa i den foreliggende sag ikke blot henholde sig til en formodning om, at indfoerselsrestriktionen er begrundet i hensynet til sundhedsbeskyttelse, den maa bevise, at de graeske bestemmelser ikke gaar videre end paakraevet for at beskytte sundheden . Det er ikke - som den graeske regering har villet fremstille det - Kommissionen, der skal bevise, at oel brygget i andre medlemsstater er fuldstaendig uskadeligt, eller at de tilsaetningsstoffer, det eventuelt indeholder, er noedvendige af teknologiske grunde .

Den graeske regering har ikke for saa vidt angaar de vigtigste raavarer, nemlig malt og humle, godtgjort, at andre raavarer er farlige i sig selv . Den har anfoert, at ved brygning af oel under anvendelse af andre kornsorter end malt maa der anvendes enzymer . Den har dog anerkendt, at man kan anvende enzymer, saafremt de er fremstillet af sunde raavarer og forarbejdet paa grundlag af rigtige industrimetoder . Den graeske regering er altsaa ikke gaaet ind for et absolut forbud mod at anvendelsen af enzymer i oelbrygning, men har begraenset sig til at haevde, at brugen af enzymer boer foelge visse standarder . Det synspunkt har den bekraeftet i retsmoedet, hvor dens befuldmaegtigede anfoerte, at den graeske regering ikke goer gaeldende, at enzymer i almindelighed er skadelige . Paa dette grundlag kan det absolutte forbud mod at anvende enzymer ved oelbrygning ( der som erkendt gaelder ifoelge den graeske lovgivning ) ikke antages at vaere begrundet . Der er ikke virkelig holdepunkter for at antage, at de saerlige enzymer, der anvendes, vil kunne vaere skadelige .

Det er efter min mening heller ikke blevet godtgjort, hvorledes maltekstrakter, dextrose eller sukker, dekstrin eller andre former for stivelse, der kan anvendes i stedet for bygmalt eller alkohol, vil kunne anses for tilstraekkelig giftige til at begrunde forbudet i henhold til artikel 3, stk . 4, i lov nr . 2963/1922 af hensyn til den offentlige sundhed . Der foreligger heller ikke paa dette punkt noget bevis for eller virkelig underbyggede paastande om, at der er tale om skadelige eller muligvis skadelige stoffer .

Med hensyn til glycerin og glycericin, der er de andre stoffer, som det ifoelge den graeske lovs artikel 3, stk . 4, er forbudt at tilsaette oel, har den graeske regering intet saerligt anfoert eller godtgjort vedroerende giftigheden . Den rapport, der er udfaerdiget for Kommissionen af C . E . Dalgliesh og J . Gry, og som findes som bilag til staevningen, beskaeftiger sig overhovedet ikke med glycerin . Om glycericin hedder det i rapporten, at det er et sjaeldent anvendt soedestof, der f.eks . i Det forenede Kongerige er forbudt, da det fremkalder falske forestillinger om, at oellet er fyldigt og staerkt ( hvilket synspunkt efter min mening mere har med loyal handelsbrug end sundhedsbeskyttelse at goere ). I rapporten fastslaas det endvidere, at stoffet kun anvendes i en raekke meget specielle oeltyper og udelukkende i Benelux-landene, og at det ikke er tilladt som tilsaetningsstof for levnedsmidler i alle EOEF-lande og loebende er genstand for undersoegelser i EOEF' s videnskabelige Komité for Levnedsmidler . Selv om der her kan foreligge et spoergsmaal, der maa undersoeges, indeholder dette ikke i og for sig et bevis for, at det forholder sig som anfoert af den graeske regering . Som sagen foreligger oplyst, boer Domstolen efter min mening ikke laegge til grund som godtgjort, at indfoerselsrestriktionen for saa vidt angaar glycerin eller glycericin er begrundet . Den graeske regering har altsaa efter min mening overhovedet ikke kunnet begrunde forbudet mod de produkter, der er naevnt i artikel 3, stk . 4, i loven fra 1922 .

Vedroerende det almindelige forbud mod tilsaetningsstoffer, der som anerkendt findes i levnedsmiddellovens artikel 29, stk . 4, har den graeske regering, der dog vedroerende denne bestemmelses fortolkning har udtrykt tvivl, anfoert forskellige argumenter, navnlig vedroerende den usikkerhed, der knytter sig til vaerdien af generelle angivelser vedroerende indtagelsen af tilsaetningsstoffer og til muligheden for, at disse forbinder sig med og virker sammen med andre stoffer . I det anfoerte finder man intet udtrykkeligt om bestemte stoffers giftighed eller faregrad og da slet ikke noget om en alvorlig sundhedsfare ved disses anvendelse . Af Domstolens praksis fremgaar imidlertid efter min mening, at en medlemsstat saerskilt og individuelt for det enkelte produkt maa afgoere, om det udgoer en trussel mod den offentlige sundhed i vedkommende land, idet der herved skal tages hensyn til de nationale kostvaner samt til resultaterne af den internationale videnskabelige forskning .

Det resultat, Domstolen naaede til vedroerende pesticider i sag 94/83, Heijn, Sml . 1984, s . 3263, gaelder saaledes ikke noedvendigvis for enzymer eller tilsaetningsstoffer for levnedsmidler . Der er intet der tyder paa, at den graeske regering har gennemfoert en undersoegelse af denne art i det foreliggende tilfaelde . De risici, man har omtalt, er af generel art og faktisk saa vage, at et totalforbud mod samtlige tilsaetningsstoffer som det i lovens artikel 29, stk . 4, indeholdte er en ganske uforholdsmaessig indgribende foranstaltning, naar det gaelder beskyttelsen af den offentlige sundhed i den i artikel 36 i EOEF-traktaten forudsatte betydning . Efter min mening har der ikke kunnet etableres nogen formodning om, at saadanne foranstaltninger er begrundet i hensynet til beskyttelse af sundheden . Antager man det modsatte, er foranstaltningen omfattet af andet punktum i artikel 36, idet den udgoer "et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne ".

Den graeske regering har derfor efter min mening ikke kunnet godtgoere, at det generelle forbud mod tilsaetningsstoffer i den graeske levnedsmiddellovs artikel 29, stk . 4, er begrundet i hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed, for saa vidt som naevnte bestemmelse kan virke som en hindring for indfoersel til Graekenland af oel, der lovligt er fremstillet og bragt paa markedet i andre medlemsstater .

Der maa derfor gives Kommissionen medhold, hvorfor det boer statueres, at Den hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktatens artikel 30 ved at forbyde indfoerslen af oelsorter, der lovligt er fremstillet og bragt i omsaetning i andre medlemsstater, men som ikke er i overensstemmelse med forskrifterne ifoelge national lovgivning . Den hellenske Republik boer betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .