8.

Der kan ikke være tvivl om, at private interesser, selv om de er vægtige, må vige for offentlige interesser. Men når det ud over det rent budgetmæssigt betimelige ikke er nødvendigt eller formålstjenligt at ofre individuelle interesser ved at skuffe berettigede forventninger, kan man da antage, at der i Fællesskabets retsorden eksisterer et generelt princip, hvorefter det påhviler institutionerne i Fællesskabet at vedtage foranstaltninger med den særlige hensigt at beskytte disse interesser? Det forekommer hasarderet at søge at give et generelt svar på et så omfattende spørgsmål. Til gengæld vil det være muligt at besvare det praktisk og mere adækvat, hver gang det opstår i velafgrænsede sektorer under omstændigheder, der er af betydning for vedtagelsen af den foranstaltning, hvorved den tidligere ordning ændres. For at blive så nær som muligt ved den foreliggende sag må der henvises til begrundelsen for, at Kommissionen vedtog den pågældende forordning nr. 189/72 i dens nuværende form, også efter at sagsøgte har afgivet forklaring i sagen. I forordningen udtaltes det, at det ikke længere var nødvendigt at anvende udligningsbeløbene i den omhandlede sektor for at undgå forstyrrelser i handelen, fordi der — således som Kommissionen har præciseret det under retsforhandlingerne — siden da praktisk talt var afsat 84 % af Fællesskabets produktion. Ganske vist tilsigtes det ved udligningsbeløbene ikke at dække de forretningsdrivendes risiko for ændringer i forbindelse med valutaernes kursudsving men, som jeg allerede har sagt, udelukkende at undgå, at systemet med landbrugspriserne og særlig interventionsmekanismernes funktion bringes i fare: det kunne navnlig ske ved spekulative transaktioner, der tog sigte på at hente gevinster ved de valutariske forskelle, som eksisterer mellem staterne. Med dette mål for øje kunne Kommissionen altså mene, at den lille del, der var tilbage af Fælleskabets høst, og som endnu var disponibel til salg, ikke længere udgjorde en reel fare i så henseende. Den procentdel af fællesskabsproduktionen, der nævntes ovenfor, og som ifølge Kommissionens udtalelser ikke længere var disponible til salg, indeholdt også en kvote på mere end 30 %, som, skønt det var muligt at betragte den som allerede konstrakmæssigt afsat, fordi den havde været genstand for forudfastsættelse, dels vedrørende eksportrestitutioner, dels vedrørende supplerende støtte, endnu ikke var blevet leveret til køberen. Vi véd ikke, hvor meget heraf der skulle eksporteres. Hvorom alting er, tog man vedrørende denne tilbageværende del af fællesskabsproduktionen hensyn til, at det lovede kommunitære udligningsbeløb havde haft sin virkning, men gjorde intet for at sikre, at forventningen hos de virksomheder, der havde indgået salgskontrakter, for hvilke de havde opnået forudfastsættelsesattester for restitutionerne, blev opfyldt. At regne med, at denne del af fællesskabsproduktionen, stor eller lille, herefter praktisk talt var udgået af Fællesskabets marked, og således for at afskære muligheden for at oppebære udligningsbeløb, kunne synes meget lidt i overensstemmelse med de principper for korrekt og god forvaltning, som bør være retningsgivende for den offentlige administration i forhold til borgerne. I begrundelsen for den allerede nævnte forordning nr. 837/72, der ændrer ordningen med monetære udligningsbeløb og opretholder udligningsbeløb, der var gældende på det tidspunkt, hvor der skete forudfastsættelse af eksportrestitutionen, støtter Kommissionen sig udtrykkeligt på den elementære økonomiske erfaring, at de forretningsdrivende, der har opnået forudfastsættelse af eksportrestitutionen, ikke blot foretager deres beregninger på grundlag af ydelsen af denne »restitution«, men også på grundlag af de monetære udligningsbeløb. Hvis man som Kommissionen antager, at en af funktionerne af udligningsbeløbene ved eksport af raps var at holde den traditionelle samhandel igang, kan det forekomme lidet konsekvent at lægge til grund, at dette mål er nået — takket være de forretningsdrivendes indgåelse af kontrakt som følge af forudfastsættelserne for eksport — og samtidig unddrage sig udbetalingen af disse beløb til forretningsfolk, der har gjort regning herpå ved indgåelsen af salgskontrakter, som Kommissionen på sin side også tog i betragtning ved konstateringen af, om det var nødvendigt at fjerne udligningsbeløbene. Med andre ord indgik disse transaktioner i Kommissionens beregninger: netop fordi de blev gennemført, kunne Kommissionen fjerne de monetære udligningsbeløb. Men hvis de spillede en afgørende rolle for beskrivelsen af en situation for afsætningen af produkter fra Fællesskabet, som kunne begrunde afskaffelsen af udligningsbeløbene, ville det dog være konsekvent at drage den slutning deraf, at afskaffelsen kun kunne gælde for de produkter, der endnu ikke var afsat, og ikke for dem, hvis afsætning var taget i betragtning ved afgørelsen af, at det ikke længere var nødvendigt at yde udligningsbeløb til eksport. Man kan således konstatere, at der er uoverensstemmelse mellem den væsentlige begrundelse for foranstaltningen og den kendsgerning, at man i øvrigt ikke tog den del af produktionen i Fællesskabet i betragtning, hvis sandsynlige udførsel var af betydning for opstillingen af den økonomiske ramme, ud fra hvilken det blev vedtaget at afskaffe udligningsbeløbene. Det er naturligvis ikke min hensigt at betvivle, at det var nødvendigt eller hensigtsmæssigt, at Kommissionen ophævede udligningsbeløbene i sektoren for de pågældende produkter; næsten hele høsten i Fællesskabet fra det løbende høstår var jo allerede, i det mindste potentielt, udgået af handelen, og der var ligeledes underskud i fællesmarkedet i denne sektor. Problemet består simpelt hen i at tage stilling til, om det er muligt at antage, at der kan opstå ansvar, når man uden videre vedtager en ophævelse, der også (uden at det er nødvendigt for at opnå det formål, der tilsigtes ved ophævelsen) rammer den del af produktionen i Fællesskabet, som selv om den i realiteten er udgået af handelen, fordi den er gjort til genstand for kontraktmæssige forpligtelser og for forudfastsættelse af eksportrestitutioner (og som sådan blev lagt til grund af Kommissionen for afgørelsen af, om det var hensigtsmæssigt eller nødvendigt at ophæve de monetære udligningsbeløb) rent faktisk endnu ikke havde kunnet føre til betaling af sådanne beløb, da eksporten endnu ikke var foretaget. Vil den inkonsekvens, som herved kommer til at karakterisere ophævelsesforanstaltningen, mellem på den ene side de betragtninger, den har været afgørende for dem, og på den anden side fraværet af overgangsbestemmelser med henblik på at beskytte forventningerne hos de eksportører, som hvade opnået forudfastsættelse af eksportrestitutionen, være tilstrækkeligt til at antage, at der foreligger et ansvar uden for kontrakt for Fællesskabet i forhold til sagsøgeren? I henhold til fast praksis ved Domstolen kan svaret kun blive bekræftende, hvis man må erkende, at der i en sådan adfærd ligger en tilstrækkelig præcist beskrevet overtrædelse af en højere retsgrundsætning, som tilsigter at beskytte private. Af særlig betydning er her den karakter af undtagelse, der præger mekanismen med monetære udligningsbeløb, som i sig selv udgør en fravigelse af enhedprisordningen i Fællesskabet, og som videre altså kun kan begrundes under henvisning til, at den er strengt nødvendig for at undgå de vanskeligheder, som jeg har omtalt ovenfor. At der på dette felt ikke findes overgangsbestemmelser, der tager sigte på at tilgodese den type interesser, som det sagsøgende firma har gjort gældende, og således som jeg har påvist, ikke er særligt beskyttet vea systemet med udligningsbeløbene, forekommer ikke at kunne krænke det almindelige princip om forholdet mellem mål og midler. At man ikke har beskyttet en ren og skær forventning, der er støttet på en sådan undtagelsesordning, kan således ikke i sig selv være en ansvarspådragende handling. Selv i det tilfælde, hvor den logiske modsætning mellem den manglende beskyttelse og det forhold, der har ført til den skadevoldende foranstaltning, kan gøre selve retsakten ulovlig, er det under ingen omstændigheder muligt at antage, at Fællesskabet har pådraget sig ansvar uden for kontrakt, når der ikke foreligger en krænkelse af en højere retsgrundsætning til beskyttelse af private. Sondringen mellem en retsakts ulovlighed og dens evne til at pådrage sin ophavsmand ansvar uden for kontrakt må strengt opretholdes i Fællesskabets retsorden i den forstand, som Domstolen allerede har angivet: nemlig at det ikke er enhver ulovlighed, som kan være ansvarspådragende. I modsat fald ville nemlig den mulighed, der hjemles private til at anlægge sag ved Domstolen for, som erstatning for det tab, som en fællesskabsforordning har påført dem, at opnå et resultat, der praktisk talt svarer til det, som de ville kunne opnå ved en annullation af selve retsakten, i sidste instans sætte dem i stand til at omgå de strenge ordre public-begrænsninger, som traktatens artikel 173 sætter for privates søgsmål mod generelle retsakter. En logisk brist i en generel foranstaltning, således som jeg ovenfor har konstateret det vedrørende den foranstaltning, hvorved man uden videre ophævede udligningsbeløbene i sektoren for de pågældende produkter, er ikke — selv om bristen muligvis kan danne grundlag for at anfægte dens lovlighed — en krænkelse af en højere retsgrundsætning, hvoraf der ligeledes kan udledes en specifik beskyttelse af individuelle rettigheder. Den sagsøgende virksomheds erstatningskrav kan herefter ikke antages at have fornødent grundlag.