Forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly fremsat den 23. oktober 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. - Traktatbrudssøgsmål - Direktiv 93/36/EØF - Manglende gennemførelse inden for den fastsatte frist. - Sag C-341/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-07271



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I den foreliggende traktatbrudssag har Kommissionen nedlagt paastand om (og Forbundsrepublikken delvis indroemmet), at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke fuldt ud har gennemfoert Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (1) (herefter »direktivet«), subsidiaert, at den ikke har underrettet Kommissionen om, hvilke gennemfoerelsesforanstaltninger den har truffet.

I - Administrativ procedure

2 Et af formaalene med direktivet var at kodificere det saa ofte aendrede raadsdirektiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (2) (herefter »1976-direktivet«), idet der for klarhedens skyld er inkorporeret en raekke redaktionelle aendringer med henblik paa at praecisere de eksisterende bestemmelser (3). Ved direktivet er der ogsaa foretaget en raekke materielle aendringer, der vedroerer definitionen af begrebet ordregivende myndighed (4), forpligtelsen for de ordregivende myndigheder til at begrunde, at en ansoegning eller et bud forkastes, og til at udarbejde en rapport for hver indgaaet aftale (5), ligesom der er bestemmelser om deltagelse i og om tildeling af kontrakter (6). I henhold til direktivets artikel 34, stk. 1, skulle medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 14. juni 1994 og straks underrette Kommissionen herom.

3 Da Kommissionen ikke modtog nogen meddelelse fra Forbundsrepublikken Tyskland, tilstillede Kommissionen i medfoer af artikel 169 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«) den 9. august 1994 Forbundsrepublikken Tyskland en aabningsskrivelse, hvori den blev anmodet om at fremkomme med sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder. I sit svar, som er dateret den 6. oktober 1994, henviste Forbundsrepublikken Tyskland til en skrivelse af 25. juli 1994 til Kommissionen, hvori det var forklaret, at direktivet ville blive gennemfoert ved en aendring af »Verdingungsordnung fuer Leistungen - ausgenommen Bauleistungen, Teil A« (regler vedroerende leveringskontrakter med undtagelse af bygge- og anlaegskontrakter, del A, herefter »VOL/A«). Den paataenkte aendring var paa det paagaeldende tidspunkt til hoering hos Deutscher Verdingungsausschuss fuer Leistungen (et tysk udvalg for licitationer vedroerende offentlige indkoeb) og forventedes at blive offentliggjort i loebet af efteraaret 1994. Den tyske regering meddelte ogsaa, at den allerede havde indarbejdet den nye definition af begrebet »ordregivende myndighed« i § 57 i Haushaltsgrundsaetzegesetz (finansrammelov), og at den i afventning af direktivets fulde gennemfoerelse havde tilstillet alle ordregivende myndigheder en skrivelse af 22. juni 1994, hvorefter de skulle overholde direktivets bestemmelser, idet direktivet fik direkte virkning den 14. juni 1994.

4 Den 16. januar 1996 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Forbundsrepublikken Tyskland, hvori Kommissionen meddelte, at den endnu ikke havde modtaget nogen oplysninger om gennemfoerelse af direktivet, saaledes som det var fastsat i artikel 34, og den gav den tyske regering en frist paa to maaneder til at udstede de noedvendige bestemmelser. Ved skrivelse af 10. april 1996 meddelte Forbundsrepublikken Tyskland, at for saa vidt som direktivet var en kodificering af 1976-direktivet, som aendret, var det allerede blevet indfoert ved den anden lov om aendring af Haushaltsgrundsaetzegesetz, dateret den 26. november 1993 (7), Verordnung ueber die Vergabebestimmungen fuer oeffentliche Auftraege (bestemmelser om indgaaelse af offentlige indkoebsaftaler, herefter »VgV«), dateret den 22. februar 1994 (8), og VOL/A af 3. august 1993 (9). Det var under overvejelse, hvorledes de nye bestemmelser i direktivet skulle gennemfoeres. Et forslag til aendring af VOL/A og VgV havde Kommissionen modtaget den 29. september 1994, men det skulle fremsaettes af forbundsregeringen og godkendes i Forbundsraadet. Den tyske regering forklarede denne uforudsete forsinkelse med Forbundsrepublikkens opbygning som forbundsstat.

II - Sagens behandling ved Domstolen

5 Da Kommissionen ikke havde modtaget yderligere oplysninger vedroerende gennemfoerelsen af direktivet, anlagde den ved staevning, indleveret til Domstolen den 15. oktober 1996, i medfoer af traktatens artikel 169 sag med paastand om, at det blev fastslaaet, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke havde udstedt eller underrettet Kommissionen om de bestemmelser, der var noedvendige for at efterkomme direktivet, og endvidere om, at Forbundsrepublikken Tyskland blev tilpligtet at betale sagens omkostninger. Med parternes udtrykkelige samtykke traf Domstolen afgoerelse om, at der ikke skulle vaere mundtlig forhandling i sagen, jf. procesreglementets artikel 44a.

III - Gennemgang

6 Den tyske regering har indroemmet, at den ikke har udstedt og derfor heller ikke underrettet Kommissionen om alle de bestemmelser, der er noedvendige for fuldt ud at efterkomme direktivet inden for den fastsatte frist. Navnlig er de dele af direktivet, der gaar ud over en ren kodificering, ikke blevet gennemfoert i tysk ret, tilsyneladende dog bortset fra den aendrede definition af begrebet ordregivende myndighed. I henhold til Domstolens faste praksis kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig sin forfatningsretlige opbygning som begrundelse for, at den ikke har opfyldt sine forpligtelser, herunder forpligtelsen til at gennemfoere direktiver. Den omstaendighed, at et direktiv har direkte virkning, saafremt der ikke er truffet gennemfoerelsesforanstaltninger, fritager ikke en medlemsstat for dens forpligtelse til at udstede saadanne bestemmelser. Saafremt et direktiv faar direkte virkning, er det blot en foelge af medlemsstaternes manglende overholdelse af deres forpligtelser, og det giver ikke sikkerhed for, at direktivet gennemfoeres fuldt ud, og, i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, i form af bindende nationale bestemmelser.

IV - Forslag til afgoerelse

7 Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen

1) fastslaar, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab og Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb, idet den ikke inden for den fastsatte frist har sat de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet fuldt ud, og heller ikke har underrettet Kommissionen herom, og at

2) Forbundsrepublikken Tyskland paalaegges at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 199, s. 1.

(2) - EFT 1977 L 13, s. 1. Dette direktiv er blevet aendret ved Raadets direktiv 80/767/EOEF af 22.7.1980 (EFT L 215, s. 1), direktiv 88/295/EOEF af 22.3.1988 (EFT L 127, s. 1) og direktiv 92/50/EOEF af 18.6.1992 (EFT L 209, s. 1).

(3) - Jf. foerste og fjerde betragtning til direktivet.

(4) - Direktivets artikel 1, litra b).

(5) - Direktivets artikel 7.

(6) - Direktivets afsnit IV.

(7) - BGBl.I, s. 1928.

(8) - BGBl. I, s. 321.

(9) - Bundesanzeiger nr. 175a 17.9.1993.