FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 31. MARTS 1977 ( 1 )

Høje Ret.

Sagsøgerinden i den nationale retssag, som ligger til grund for den præjudicielle sag 104/76, er født i 1944 og har tysk statsborgerskab. Efter at hun i marts 1965 havde giftet sig med en tysk statsborger, modtog hun refusion af de bidrag, som hun indtil da havde ydet til pensionsforsikringsordningen for arbejdstagere som følge af forsikringspligtigt arbejde i Forbundsrepublikken Tyskland. Dette var muligt ifølge den indtil udgangen af 1967 gældende § 1304 i Reichsversicherungsordnung. Efter ægteskabets indgåelse var sagsøgerinden stadig udearbejdende og betalte endnu i 27 måneder lovpligtige bidrag til den tyske pensionsforsikring for arbejdere. I maj 1968 afsluttede hun sit tyske ansættelsesforhold og flyttede med sin ægtefælle til Nederlandene uden der at tage forsikringspligtigt arbejde. Da hun fra dette tidspunkt ikke længere var bidragspligtig til den tyske pensionsforsikring, anmodede hun i maj 1970 denne om også at refundere hende de bidrag, som hun havde indbetalt i løbet af de lige nævnte 27 måneder. Dette havde hun krav på ifølge § 1303, stk. 1 i Reichsversicherungsordnung, som lyder således:

»Bortfalder forsikringspligten inden for alle områder af den lovpligtige pensionsforsikring, uden at der er ret til frivillig forsikring af andre grunde end indtræden af forsikringspligt inden for et område af den lovpligtige pensionsforsikring, skal den forsikrede på begæring godtgøres halvdelen af de for tidsrummet efter den 20. juni 1948 på forbundsområdet… indbetalte bidrag … Kravet kan alene gøres gældende, såfremt der er forløbet 2 ar efter forsikringspligtens ophør og der i mellemtiden ikke påny er udøvet forsikringspligtig beskæftigelse eller virksomhed.

…«

Imidlertid nægtede vedkommende institution, Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz, at imødekomme hendes anmodning. Som begrundelse anførtes, at sagsøgeringen i Nederlandene var forsikret ifølge den den 1. januar 1957 ikrafttrådte lov om almindelig folkepension, hvorefter alle personer mellem 15 og 65, der anses som indbyggere, er forsikret uden hensyn til statsborgerskab og eventuelle arbejdsforhold. Da forsikringsforhold i flere medlemsstater skulle betragtes som en enhed, kunne sagsøgerinden ikke betragtes som udtrådt af den tvungne forsikring.

Denne afgørelse indbragte sagsøgerinden for Sozialgericht Düsseldorf. Her anførte hun til begrundelse for refusionskravet, at hun inden for de sidste 2 år inden begæringens indgivelse ikke havde haft arbejde og ikke havde gjort krav på pension efter nederlandsk ret. Følgelig skulle der ikke kunne være tale om en tvungen forsikring som angivet i § 1303 i Reichsversicherungsordnung. Desuden var det ifølge sagsøgerinden tvivlsomt, om EØF-forordningerne om vandrende arbejdstageres sociale sikring, som Landesversicherungsanstalt har påberåbt sig, overhovedet kunne finde anvendelse på refusionskrav, og om EØF-retten udelukkede refusionskrav i hendes tilfælde.

Sozialgericht Düsseldorf frifandt sagsøgte ved dom af 17. september 1971. Det var for retten afgørende, at sagsøgerinden omfattes af den nederlandske lov om pensionsforsikring for indbyggere. Denne forsikring er, som det fremgår af bilag B til forordning nr. 3, omfattet af fællesskabsretten, og forsikringen skal for eksempel medregnes ved sammenlægning af forsikringsperioder efter forordningerne nr. 3 og 4's personelle avendelsesområde, og det må desuden antages, at forordningerne ikke alene gælder for retten til pensionsydelser i snæver forstand, men også for retten til bidrag. Det kan af forordning nr. 3's præambel og samlede indhold — retten kunne ikke anvise en særlig bestemmelse til problemets løsning — udledes, at forsikringsperioder tilbagelagt i andre medlemsstater også for så vidt angår kravet på refusion af bidrag skal sidestilles med tyske forsikringsperioder; refusion er altså også udelukket, når der gælder en tvungen forsikringsordning i en anden medlemsstat.

Denne dom indankede sagsøgerinden for Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen. Denne ret ændrede dommen fra Sozialgericht og dømte Landesversicherungsanstalt til at betale refusion af de forlangte bidrag. Herved henviste retten for det første til, at den almindelige nederlandske forsikring for enker og forældreløse ikke er anført i bilag B til forordning nr. 3, og at den følgelig ikke skal tages i betragtning. For det andet var det, såfremt man går ud fra — hvilket ikke blev nærmere efterprøvet — at sagsøgerinden omfattes af den almindelige nederlandske lov om alderdom, væsendigt for rettens afgørelse, at den nederlandske forsikring sammenholdt med den tyske kun yder ufuldkommen beskyttelse. Betegnende herfor er det navnlig, at det ikke, hvilket også fremgår af artikel 9 i forordning nr. 3, er muligt ved hjælp af de nederlandske forsikringsperioder at tegne frivillig forsikring efter § 1233 i Reichsversicherungsordnung. En sådan forsikringspligt kan ikke komme i betragtning for så vidt angår § 1303 i Reichsversicherungsordnung. Tager man desuden hensyn dl, at retten til fri bevægelighed ikke påvirkes ved refusion af lovpligtige bidrag, kan man kun slutte, at EØF-forordningerne om vandrende arbejdstageres sociale sikring bevidst ikke har inddraget refusionskrav under deres anvendelsesområde.

Sagsøgte indgav revisionsanke, og Bundessozialgericht udtalte i sin dom af 31. januar 1974, at både den almindelige nederlandske lov om alderdom og den almindelige nederlandske lov om enker og forældreløse omfattes af forordning nr. 3's saglige anvendelsesområde. Ifølge forordning nr. 3's opbygning og målsætning er det ikke udelukket også at anvende den på refusionsydelser; § 1303 i Reichsversicherungsordnung kan altså omfattes af fællesskabsretten. Derfor kritiserede Bundessozialgericht Landessozialgericht's opfattelse, hvorefter der i det for sidstnævnte ret forelagte tilfælde ikke opstod spørgsmål om fortolkning af fællesskabsretten. Bundessozialgericht savnede ganske vist for sin endelige bedømmelse de nødvendige faktiske oplysninger, nemlig en besvarelse af, hvorvidt og hvordan sagsøgerinden er socialforsikret i Nederlandene. Derfor blev dommen fra Sozialgericht ophævet og sagen hjemvist til fornyet behandling.

Herefter indledte Landessozialgericht en undersøgelse af det angivne spørgsmål og henvendte sig til den nederlandske Sociale Verzekeringsbank i Amsterdam. Herfra fik retten i en skrivelse af 26. november 1975 oplyst, at sagsøgerinden efter at være flyttet til Nederlandene var tvungent forsikret ifølge den almindelige lov om alderdom og den almindelige lov om enker og forældreløse, forudsat at hverken hun eller hendes ægtefælle arbejdede i udlandet.

Med henblik herpå samt på de i dommen fra Bundessozialgericht antydede spørgsmål af fællesskabsretlig karakter udsatte Landessozialgericht sagen og forelagde følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

1. Omfattes retten til refusion af bidrag allerede af bestemmelserne i EØF-forordningerne nr. 3 og 4, eller gælder der herfor andre regler end dem, som nu med virkning fra den 1. 10. 1972 er indført ved EØF-forordning nr. 1408/71? Har den sidstnævnte forordning for så vidt alene afklaret en allerede gældende retstilstand, eller indfører den for første gang regler om retten til refusion af bidrag?

2. Skulle der i national tysk ret ifølge § § 1303 og 1323 a i RVO allerede fra maj 1970 tages hensyn til en forsikringspligt efter de nederlandske AOW og AWW som en »tvungen forsikring« i den i § 1303, stk. 1 i RVO angivne forstand, og er et tysk pensionsforsikringsinstitut ifølge de ovennævnte bestemmelser af den grund afskåret fra at refundere bidrag, når en tysk statsborger flytter til Nederlandene?

3. Kan det allerede af art. 2 i EØF-forordning nr. 3 udledes, at nationale tyske regler om refusion af bidrag var omfattet af forordningens saglige anvendelsesområde?

4. Er hensigten med de pågældende EØF-ordninger i første række: a) at sikre og styrke statsborgernes ret til fri bevægelighed inden for EØF-området og b) at opretholde enhver ret eller social sikkerhed, der er erhvervet i en medlemsstat, navnlig med henblik på senere alderspension, f.eks. ved sammenlægning af forsikringsperioder, der skal medregnes?

5. Skal princippet om opretholdelse af allerede erhvervede krav eller medlemskaber altid have forrang, selv på trods af den begunstigedes ønske om refusion af sine bidrag, også når der i national ret — som det er tilfældet i AOW — er hjemlet mulighed for på begaring at frigøre sig fra forsikringspligten?

Hertil skal jeg bemærke følgende:

1. Hvad først angår spørgsmålet, om retten til bidragsrefusion allerede omfattes af forordningerne nr. 3 og 4, kan det fastslås, at disse ikke — som i forordning nr. 1408/71 — udtrykkeligt henviser til refusion af bidrag. Det må yderligere medgives, at for de i artikel 2 i forordning nr. 3 nævnte ydelsers vedkommende er de kendetegnet ved at være betinget af forsikringsbegivenhedens indtræden, mens refusion af bidrag forudsætter, at forsikringsforholdet ophæves med tilbagevirkende kraft. Alligevel deler jeg Kommissionens og Landesversicherungsanstalt’s opfattelse, at den nævnte artikel 2 ikke er til hinder for, at refusion af bidrag kan falde ind under anvendelsesområdet for forordning nr. 3. Herfor kan der anføres flere argumenter. a) For en vid fortolkning af begrebet ydelser taler først den snævre sammenhæng, som består mellem bidragsrefusionen og bidragsretten såvel som pensionskravet. Dette viser netop den tyske Reichsversicherungsordning, som indeholder bestemmelser for refusion af bidrag i samme kapitel som for pensionsydelser; nemlig i 4. bog, andet afsnit med overskriften »Ydelser i henhold til forsikringen«. Desuden sigter artikel 2 i forordning nr. 3 ikke til rene krav på ydelser, men til lovgivning om sådanne ydelser. Lovgivning er imidlertid ifølge definitionen i artikel 1, litra b) de pågældende nationale love, forordninger osv. med deres samlede indhold, hvoraf forordning nr. 3 kun nævner de typiske ydelser med henblik på en karakteristik. b) Det er også vigtigt, at det kun er en sådan vid fortolkning, der sikrer, at eksportgarantien i artikel 10, stk. 1 i forordning nr. 3, dvs. en fællesskabsretlig og ikke blot national eksportgaranti, finder anvendelse på refusionskravene. Af hensyn til den frie bevægelighed må man lægge vægt herpå. c) Til slut kan det også være relevant at henvise til forordning nr. 1408/71, der fra den 1. oktober 1972 har afløst forordning nr. 3. Det er i så henseende vigtigt, at artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 1408/71 bortset fra rent sproglige ændringer, svarer til artikel 2, stk. 1 i forordning nr. 3. Ifølge betragtningerne til Kommissionens udkast til forordning nr. 1408/71 omfatter den nævnte artikel de i artikel 2, stk. 1 i forordning nr. 3 nævnte retsforskifter og systemer. Det er på den anden side klart — hvilket fremgår af artikel 10 i forordning nr. 1408/71 og af definitionen af ydelser i artikel 1, litra t) — at refusion af bidrag omfattes af forordning nr. 1408/71. Heraf kan det udledes, at refusion af bidrag også omfattes af artikel 4, stk. 1 i denne forordning, altså af den bestemmelse, som svarer til artikel 2 i forordning nr. 3. Den udtrykkelige udvidelse af den i artikel 1, litra t) nævnte definition til at omfatte refusion af bidrag betyder altså ikke — hvilket Kommissionen med rette har fremhævet — at refusion af bidrag først da er underlagt forordningernes anvendelsesområde; man må snarere gå ud fra, at artikel 1, litra t) blot skulle fastlægge en vid fortolkning af ydelser.

2. Efter en anden problemkreds, som kan uddrages af spørgsmålene 2, 4 og 5, drejer sagen sig dernæst om at udlede konsekvenserne af at anse retsreglerne om refusion af bidrag for omfattet af forordning nr. 3, altså at undersøge, om det kan udledes af forordningen, at refusion er udelukket, når ansøgeren omfattes af en tvungen forsikring i en anden medlemsstat. Det skal straks anføres, at forordning nr. 3 efter min opfattelse udtrykkeligt eller ifølge formålet giver tilstrækkelige holdepunkter for en bekræftende besvarelse af dette spørgsmål. a) Den indstævnede Landesversicherungsanstalt, som forsvarer en modsat opfattelse, har i denne forbindelse først og fremmest henvist til artikel 27 i forordning nr. 3 og gjort gældende, at der ved den dér nødvendige sammenlægning også skal medregnes en forsikring efter den almindelige nederlandske lov om alderdom. Ifølge denne sammenlægning er det muligt for sagsøgerinden at fremsætte krav i henhold til hendes tyske bidrag, og hermed bortfalder grundlaget for at yde refusion af bidrag. Efter min opfattelse har Kommissionen i forbindelse med denne bestemmelse med rette fremhævet, at dens formål alene består i at hjemle sammenlægning af forsikringsperioder i de tilfælde, hvor målet fri bevægelighed ikke nås alene på grundlag af nationale bestemmelser. Formålet med artikel 27 er altså at sikre arbejdstagere, som udnytter den frie bevægelighed, mod at blive forfordelt. Nu må det ganske vist indrømmes, at også den med refusionen forbundne ophævelse af forsikringsforholdet kan betegnes som en ulempe. Afgørende er imidlertid, at dette ifølge tysk ret ikke er en nødvendig retsvirkning, men afhænger af de pågældendes frie afgørelse. Ganske vist vil man næppe kunne sige, at den i artikel 27 indeholdte beskyttelsestanke rækker så vidt, at forsikrede også skal sikres mod ulemper ved egne, frit trufne afgørelser. Når national ret indeholder hjemmel for refusion af bidrag, kan man altså ikke af artikel 27 i forordning nr. 3 udlede en pligt til at opretholde erhvervede rettigheder. b) Med rette har Kommissionen også fremhævet, at opretholdelsen af indbetalte tvungne bidrag heller ikke kan udledes af målsætningen i forordning nr. 3 — sikring af den frie bevægelighed gennem en koordinering af de nationale sociale forsikringsordninger. Faktisk hindres den frie bevægelighed ikke af refusion af tvungne bidrag, man kan endog sige, at den frie bevægelighed nærmere begunstiges herved. Når imidlertid vandrende arbejdstagere udleder fordele heraf, kan dette ikke føres tilbage til fællesskabsretten, men til det forhold, at der stadig gælder forskellige sociale forsikringsordninger. c) Imod denne opfattelse kan man endelig heller ikke anføre artikel 10, stk. 2 i forordning nr. 1408/71, som lyder således: »Såfremt refusion af bidrag efter en medlemsstats lovgivning er betinget af, at den pågældende ikke længere er omfattet af en tvungen forsikring, anses denne betingelse ikke for opfyldt, så længe den pågældende som arbejdstager er omfattet af en tvungen forsikring i henhold til en anden medlemsstats lovgivning.« Ifølge de allerede nævnte betragtninger til Kommissionens forslag til forordning nr. 1408/71 er det nemlig helt klart, at der her er tale om en ny fællesskabsretlig bestemmelse. Den skal fra nu af sørge for en harmonisering af retsreglerne om refusion af bidrag, og først hermed har begrebet »tvungen forsikring« fået et fællesskabsretligt indhold. Til det af den forelæggende ret stillede centrale spørgsmål må det herefter fastholdes, at man ikke af forordning nr. 3 kan udlede et princip om, at der, nar refusion af bidrag ifølge national ret er betinget af udtræden af et tvungent forsikringsforhold, skal tages hensyn til en i en anden medlemsstat gældende tvungen forsikring.

3. Hermed kunne man egentlig anse anmodningen om præjudiciel afgørelse som fyldestgørende besvaret. Da spørgsmålene 2, 4 og 5 imidlertid også synes at omfatte problemet om fællesskabsforordningernes personelle gyldighedsområde, skal der også gøres en bemærkning herom, navnlig for det tilfælde, at man af forordning nr. 3 alligevel for så vidt angår refusion af bidrag skulle kunne udlede en regel om ligebehandling med henblik på forsikringsperioder i de forskellige medlemsstater. Også vedrørende dette punkt foreslår jeg at følge Kommissionens opfattelse, når den fremhæver, at en sådan ligebehandlingsregel til nød skulle kunne gælde for personer, der er tvungent forsikrede som arbejdstagere. Herved drejer det sig ikke så meget om forståelsen af artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 3, hvoraf Landesversicherungsanstalt, fordi der i artiklen også tales om arbejdstagere, som har varet omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, udleder, at man også efter at have opgivet sin beskæftigelse bevarer sin egenskab af arbejdstager i relation til forordning nr. 3. Det er vigtigere, at selv efter forordning nr. 1408/71, som udtrykkeligt har medtaget refusion af bidrag, er der helt klart i artikel 10 opstillet krav om, at ansøgeren er tvungent forsikret i en anden medlemsstat som arbejdstager. Dette kan ifølge ordlyden ikke forstås således, at en tidligere egenskab som arbejdstager er tilstrækkelig; der kræves tværtimod, at en i en anden medlemsstat gældende tvungen forsikring netop skal omfatte arbejdstagere, såfremt den skal kunne medregnes. Det er i det foreliggende tilfælde åbenbart, at sagsøgerinden ikke opfylder denne forudsætning. Hun er ikke vandrende arbejdstager, da hun ikke har taget bopæl i Nederlandene med det formål at indgå et arbejdsforhold. Hun er ved sin flytning fra Forbundsrepublikken Tyskland helt trådt ud af erhvervslivet, og hun er i Nederlandene alene tvungent forsikret som indbygger, men ikke som arbejdstager — hvilket ifølge artikel 1, litra a) i forordning nr. 1408/71 er en betingelse for at kunne sidestilles med arbejdstagere. Stadig under forudsætning af, at der af forordning nr. 3 kan udledes bestemte regler for refusion af bidrag, må det herefter fastholdes, at disse regler er uden betydning for sagsøgerinden, fordi hun ikke omfattes af forordningens personelle anvendelsesområde.

4. Herefter kan de af Landessozialgericht stillede spørgsmål besvares således: a) Artikel 2, stk. 1 i forordning nr. 3 er ifølge sin ordlyd ikke til hinder for, at krav ifølge national ret på refusion af bidrag anses for at henhøre under forordningens saglige anvendelsesområde. b) Retten til refusion af bidrag omfattes ikke udtrykkeligt af forordning nr. 3. Man kan af forordningens mening og formål ikke udlede en regel om, at en i en anden medlemsstat bestående tvungen forsikring skal medregnes, når refusion af bidrag ifølge national ret er betinget af udtræden af det tvungne forsikringsforhold.

( 1 ) – Oversat fra tysk.