4.

For at afgøre det spørgsmål, om forordningerne på fiskeriområdet er gyldige i forhold til tidligere folkeretlige forpligtelser, må det først og fremmest undersøges, under hvilke betingelser og på grundlag af hvilke kriterier den eventuelle krænkelse af folkeretlige forpligtelser kan medføre generelle EF-retsakters ugyldighed. Svaret må være følgende: enten må udstedelsen af disse akter være i strid med fællesskabsinstitutionernes forpligtelse til ikke at hindre gennemførelse af medlemsstaternes forpligtelser, der følger af konventioner, som er indgået før traktatens ikrafttræden, jf. artikel 234, eller også må der være tale om en krænkelse af Fællesskabets egne folkeretlige forpligtelser, som følger af en aftale, og som tillægger private i medlemsstaterne rettigheder, som kan gøres gældende ved domstolene. Domstolen har således i Burgoa-dommen af 14. oktober 1980 anerkendt, at artikel 234 medfører den ovenfor omtalte negative forpligtelse for fællesskabsinstitutionerne; Domstolen havde tidligere i henhold til EØF-traktatens artikel 177 udtalt, at gyldigheden af institutionernes retsakter udelukkende kan bedømmes i forhold til en bestemmelse i folkeretten, hvis denne bestemmelse er bindende for Fællesskabet og har direkte virkning for private (dom af 12. 12. 1972 i de forenede sager 21-24/72, International Fruit, Sml. 1972, s. 295, og dom af 24. 10. 1973 i sag 9/73, Schlüter, Smi. 1973, s. 1135). Det er derfor afgørende at få fastslået, om de folkeretlige forpligtelser, som indgår ved bedømmelsen af, om forordningerne på fiskeriområdet er gyldige, blev stiftet før eller efter EØF-traktatens ikrafttræden, og om de er bindende for Fællesskabet. Som nævnt, har Crujeiras Tomé under straffesagen for det første påberåbt sig Genève-konventionen af 29. april 1958 om fiskeri og bevarelse af havets levende rigdomskilder, hvorefter kyststaterne vel kunne træffe foranstaltninger til bevarelse af ressourcerne i det åbne hav, som grænser op til deres territoriale farvande, men på betingelse af, at der i mindst seks måneder var ført resultatløse forhandlinger med de andre interesserede stater; bevarelsesforanstaltningerne måtte desuden ikke være diskriminerende i forhold til udenlandske fiskere, jf. artikel 7. Konventionen blev imidlertid ratificeret af Frankrig i 1970 og af Spanien i 1971: konventionen blev derfor, når henses til disse to landes indbyrdes forhold, indgået efter EØF-traktatens ikrafttræden, hvorfor artikel 234 ikke finder anvendelse. For det andet har kun fem medlemsstater ratificeret konventionen (foruden Frankrig drejer det sig om Det forenede Kongerige, Danmark, Belgien og Nederlandene); den antagelse, at Fællesskabet skulle være indtrådt i medlemsstaternes forpligtelser, må således under alle omstændigheder afvises. Som bekendt, følger det af de i dommen af 12. december 1972 i International Fruit-sagen fastsatte kriterier, at Fællesskabets såkaldte indtræden i medlemsstaternes forpligtelser, som følger af en tidligere indgået konvention, ikke kan finde sted, medmindre fire betingelser er opfyldt: at medlemsstaterne allerede var parter i konventionen, da de afsluttede EØF-traktaten, at staterne havde vilje til at binde Fællesskabet i forhold til aftalen, set i sammenhæng med Fællesskabets tilslutning til aftalens formål, at fællesskabsinstitutionerne rent faktisk har udfoldet en vis aktivitet inden for aftalens rammer, og at andre kontraherende parter har anerkendt, at der er overdraget kompetence til Fællesskabet på det bestemte område. Jeg skal herved henvise til mine betragtninger i forslag til afgørelse af 10. juli 1980 i sag 812/79, Burgoa. Det er åbenbart, at ingen af de ovennævnte betingelser foreligger opfyldt, for så vidt angår Genève-konventionen af 29. april 1958. Det er i forbindelse med spørgsmålet om artikel 234's anvendelighed blevet fremført, at når det drejer sig om konventioner vedrørende områder, hvor Fællesskabets kompetence først er blevet udøvet nogen tid efter traktatens ikrafttræden, gælder institutionernes forpligtelse til ikke at hindre overholdelsen af en eller flere medlemsstaters forpligtelser over for et eller flere tredjelande ligeledes de forpligtelser, som er indgået inden denne kompetenceudøvelse. Denne opfattelse er imidlertid klart i strid med ordlyden af artikel 234, stk. 1, og med fortolkningen heraf i Burgoa-dommen; jeg finder den derfor uacceptabel, så meget mere som det drejer sig om en undtagelsesbestemmelse, forstået således, at den midlertidigt silorer overholdelsen af forpligtelser over for tredjelande, som er uforenelige med fællesskabsretten. Det er korrekt, at Domstolen ved dom af 14. juli 1976 i Kramer-sagen (Sml. 1976, s. 1279) anerkendte, at medlemsstaterne, indtil Fællesskabet har udøvet sine beføjelser med hensyn til bevarelsen af havets biologiske ressourcer, var beføjet til at påtage sig internationale forpligtelser på dette område (præmis 39); dommen præciserede imidlertid samtidig, at medlemsstaterne var forpligtet til at undlade at påtage sig forpligtelser, der kunne hæmme Fællesskabet i den efterfølgende udøvelse af dets opgaver (præmis 44); under alle omstændigheder henvises der ikke til artikel 234, som er enerelevant i nærværende sag. Det er ligeledes gjort gældende, at Genève-konventionen af 1958, som er en kodifikationskonvention, er bindende for Fællesskabet uafhængigt af de i International Fruit-dommen af 12. december 1972 fastsatte kriterier. Jeg tvivler imidlertid på, at den nævnte artikel 7 i konventionen afspejler og kodificerer den forudgående sædvaneret. Jeg må yderlige bekræfte den opfattelse, som allerede er udtrykt i forslag til afgørelse i Burgoa-sagen, at den seneste udvikling i folkeretten på havretsområdet har medført ophævelsen af de tidligere — generelle eller specielle — bestemmelser, som ikke er forenelige hermed; jeg finder, at bestemmelserne som artikel 7 i Geneve-konventionen, der fastsætter bestemmelser om bevaringen af de biologiske ressourcer på grundlag af den traditionelle opdeling mellem territorialfarvande og det åbne hav, ikke længere kan antages at være i kraft, nu hvor der ved anerkendelsen af en »eksklusiv økonomisk zone« er stillet spørgsmål ved denne opdeling. Genève-konventionen af 1958 kan derfor ikke danne grundlag for bedømmelsen af, om Fællesskabets fiskeriforordninger er gyldige. Man når frem til samme resultat ved at undersøge London-fiskerikonventionen af 9. marts 1964 og den generelle fiskeriaftale mellem Frankrig og Spanien af 20. marts 1967. Med hensyn til fiskeriaftalen skal det erindres, at den er afsluttet i henhold til Londonkonventionen, hvis artikel 9, stk. 2, hjemlede tillægsaftaler mellem nabostater: det drejer sig derfor om gennemførelsesbestemmelser til konventionen. Det afgørende er imidlertid, at artikel 234 ikke kan antages at finde anvendelse på nogen af de to omhandlede retsakter, da de begge er indgået efter Rom-traktatens ikrafttræden (situationen var en anden i Burgoa-sagen, idet Irland tiltrådte EØF efter at have ratificeret London-konventionen). I øvrigt kan det ikke antages, at Fællesskabet er indtrådt i de kontraherende medlemsstaters rettigheder og forpligtelser, idet de afgørende forhold, som kan udledes af International Fruit-dommen, ikke foreligger. Jeg skal desangående atter henvise til redegørelsen i mit forslag til afgørelse i Burgoa-sagen. Jeg må imidlertid uddybe specielt ét punkt, om jeg allerede har haft lejlighed til at udtale mig om. I tresserne fandtes der endnu ikke en fælles fiskeripolitik; der kunne derfor hverken være tale om en vilje fra EØF's side til at anse sig for bundet af London-konventionen eller nogen form for aktivitet fra fællesskabsinstitutionernes side i henhold til konventionen. I halvfjerdserne indtrådte der tre nye omstændigheder: den hurtige dannelse af en almindelig folkeretlig regel om udvidelse af staternes eksklusive fiskerizoner indtil 200 sømil fra kysten, EF-staternes beslutning om effektivt at udvide deres respektive fiskerizoner i dette omfang (i det mindste i Atlanterhavet og i Nordsøen) og den samtidige indledelse af fiskeriforhandlinger mellem EØF og de interesserede tredjelande, herunder Spanien. Jeg har allerede nævnt, at Rådets resolutioner om den fælles fiskeripolitik blev vedtaget den 3. november 1976; det skal understreges, at forhandlingerne med Spanien blev indledt den 3. december s.a. (aftalen blev derefter paraferet den 22. 9. 1978). Den midlertidige fællesskabsordning med fangstkvoter ifølge licens til spanske fiskere inden for 200 sømilezonen blev således udstedt og gennemført parallelt med udarbejdelsen af den nye overenskomst mellem EØF og Spanien; ordningen blev iværksat efter samarbejde med de spanske myndigheder (se præmis 23 i Burgoa-dommen). Domstolen udtalte på grundlag af disse omstændigheder, at den pågældende midlertidige ordning »indgår i det samarbejde, der er indledt mellem Fællesskabet og Spanien for dels at løse problemerne i forbindelse med bevaringsforanstaltningerne og udvidelsen af de eksklusive fiskerizoner, dels gensidigt at sikre fiskerne adgang til de farvande, der omfattes af sådanne foranstaltninger. Det nævnte samarbejde er et supplement til den tidligere gældende ordning for disse omrader, der er blevet skabt for at tage hensyn til den generelle udvikling i folkerettens regler om fiskeri på det åbne hav« (Burgoa-dommens præmis 24). Domstolen afviste følgelig, at der forelå forhold, som kunne anfægte gyldigheden af forordning nr. 1376/78. Under disse forudsætninger må man nå til samme resultat med hensyn til samtlige de midlertidige foranstaltninger, som de nationale retter har henvist til i de foreliggende sager, så meget som præamblen til forordning nr. 1744/78, der finder anvendelse i Crujeiras-sagen, nævnte den forventede fiskeriaftale med Spanien, ligesom præamblen til forordning nr. 1376/78, mens præamblen til forordning nr. 1719/80, som finder anvendelse i Yurrita-sagen, direkte nævnte den aftale, der allerede var undertegnet den 15. april 1980. Det er næppe nødvendigt at tilføje, at de fremførte argumenter med hensyn til London-konventionen ligeledes gælder den franskspanske tillægsaftale om fiskeri: de må begge antages ikke at have retsvirkninger i forholdet til Fællesskabet, og de var under alle omstændigheder bortfaldet fra begyndelsen af 1977, dvs., da Spanien samtidig med åbningen af forhandlingerne mellem EØF og Spanien stiltiende anerkendte den af medlemsstaterne vedtagne eksklusive økonomiske zone på 200 sømil og den af fællesskabsinstitutionerne iværksatte midlertidige fiskeriordning.