FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

fremsat den 31. januar 1985 ( *1 )

Høje Domstol.

1. De faktiske omstændigheder, der er af betydning for anmodningen om præjudiciel afgørelse

På baggrund af den strukturelle overskudssituation på markedet for mejeriprodukter bestemmer Rådets forordning nr. 1078/77 af 17. maj 1977 (EFT 1977 L 131, s. 1), at der skal ydes en præmie for at undlade at bringe mælk og mejeriprodukter i handelen (ikke-markedsføringspræmie). Det er blandt andet en betingelse for ydelse af denne præmie, at modtageren forpligter sig til i fem år hverken at bringe mælk eller mejeriprodukter i handelen. Sagsøgeren gik ind på denne forpligtelse og bortforpagtede derefter sit landbrug. Forpagteren overtog forpligtelsen ved en skriftlig aftale, hvorved sagsøgeren fik udbetalt præmien på 74202,54 DM. Forpagteren besluttede i løbet af 1981 at holde får og sælge mælken fra disse dyr. Sagsøgeren spurgte derefter de kompetente myndigheder, om dette var foreneligt med de betingelser, den nævnte forordning opstiller for ydelse af ikke-markedsføringspræmie. Den sag, der blev anlagt i anledning af det negative svar fra den kompetente myndighed, førte til sidst til, at følgende spørgsmål blev forelagt Domstolen til præjudiciel afgørelse:

»Omfatter begreberne ’mælk eller mejeriprodukter’ i artikel 2, stk. 2, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om indførelse af en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvægsbesætninger også fåremælk og produkter fremstillet af fåremælk?«

2. Markedet for fåremælk

Ifølge de fremlagte statistikker udgjorde produktionen af fåremælk i Fællesskabet i 1977, hvor den pågældende rådsforordning blev udstedt, 1505000 tons, som fordelte sig på Italien (563000 tons) og Frankrig (925000 tons). Efter Grækenlands tiltrædelse steg den samlede produktion til 2492000 tons. I alle tre lande stiger produktionen nogle procent hvert år. Disse tal må ses på baggrund af en mælkeproduktion (af komælk) i Fællesskabet på 96186000 tons i 1977 (leverancer til mejerierne: 86706000 tons) og 104451000 tons i 1981 (leverancer til mejerierne: 95751000 tons) ( 1 ). Af den samlede produktion af komælk og fåremælk falder således 1 1/2% shenholdsvis 2,2°/o på fåremælk. Stigningen i den samlede produktion af komælk i Fællesskabet udgjorde i tidsrummet 1973-1981 i gennemsnit 1,6% pr. år. Ud over disse mængdeangivelser må nævnes — som Kommissionen har anført under den mundtlige forhandling — at den stigende popularitet, som visse ostesorter (blandt andet græsk fetaost), der traditionelt fremstilles af fåremælk, har opnået, førte til, at efterspørgslen efter disse ostesorter ikke længere kunne dækkes af produkter af fåremælk, således at der til dette formål delvis anvendes komælk. Det modsatte — nemlig at fåremælk kan fortrænge anvendelsen af komælk til osteproduktion — er imidlertid ikke tilfældet.

Disse kendsgerninger fører til tre konklusioner. For det første har produktionen af fåremælk kun ringe betydning for markedet for mælkeprodukter i Fællesskabet. Efter konkurrenceretlig terminologi kan man betegne den som værende »af ringe betydning«. For det andet er den stigende produktion af fåremælk ikke årsag til overskudsproduktionen af mælk og mejeriprodukter. For det tredje er det tvivlsomt, om komælk og fåremælk hører til ét og samme marked. Disse konklusioner bestyrkes af forklaringen i Kommissionens indlæg på, at præmiesystemet ikke er udvidet til også at omfatte fåremælk. Hvad angår Italien, blev præmieordningen i henhold til beslutning 77/433/EØF af 15. juni 1977 (EFT 1977 L 170, s. 30) slet ikke anvendt på grund af, at antallet af malkekøer var blevet reduceret. Hvad angår Frankrig, hvor fåremælk efter det af Kommissionen anførte næsten udelukkende anvendes til fremstilling af roquefort, gjaldt det i betragtning af dette produkts særlige nationalretlige stilling, at denne ostesort slet ikke indebærer nogen trussel for ost fremstillet af komælk.

3. Parternes argumenter

Kommissionen og delstaten Nordrhein-Westfalen er af den opfattelse, at det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, må besvares bekræftende. Delstaten har i den forbindelse henholdt sig til »FAO-Code of Principles on Dairy and Dairy products«, som er vedlagt det skriftlige indlæg i fotokopi. Jeg mener imidlertid, at dette materiale er uden betydning for løsningen af denne sag, da disse regler går ud på at bekæmpe vildledende angivelser og især at undgå betegnelsen »mælk« og »mejeriprodukter« for produkter, hvor denne benævnelse ikke er berettiget. Der er vel højst en indirekte sammenhæng mellem denne målsætning og begrænsningen af mælkeproduktionen. I øvrigt anbefaler FAO-reglerne, at mælkens oprindelse angives, hvis den ikke stammer fra køer, hvilket snarere taler imod delstatens argument.

Såvel Kommissionen som delstaten Nord-rhein-Westfalen har henholdt sig til at grundforordningen om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, Rådets forordning nr. 804/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 169), henviser til kapitel 4 i den fælles toldtarif, hvor der tales om »mælk« og »mejeriprodukter«, uden at der sondres mellem disse. Denne henvisning til den fælles toldtarif er efter min opfattelse imidlertid på ingen måde udslaggivende. Dette argument bliver først og fremmest mindre overbevisende derved, at forordning nr. 1078/77 ikke er støttet på den nævnte grundforordning, men direkte på EØF-traktatens artikel 43, på grund af, at præmieordningen har karakter af en slags kompensationsordning. Kun i den første betragtning nævnes forordning nr. 804/68 udtrykkelig. Det hedder her ordret: »Den nuværende situation for de produkter, der er omfattet af... forordning (EØF) nr. 804/68..., er præget af store overskud, som stadig forøges«. Som jeg allerede har anført, kan dette udsagn ikke henvise til produktionen af fåremælk, som ikke bidrager til overproduktion. Ved denne henvisning angives kun årsagerne til og baggrunden for de pågældende foranstaltninger, men ikke nødvendigvis også det saglige gyldighedsområde for forordning nr. 1078/77.

Kommissionen har endvidere påberåbt sig ordlyden af forordning nr. 1078/77, nemlig artikel 3, stk. 2, litra c), og artikel 7, litra f), hvor der tales om får. Dette er ganske vist rigtigt, men ingen af bestemmelserne vedrører ikke-markedsføringspræmien, for hvilken betingelserne er fastsat i forordningens artikel 2, men derimod den i artikel 3 omhandlede omstillingspræmie. Begge henvisninger taler snarere mod end for Kommissionens standpunkt. Formålet med omstillingspræmien er nemlig efter betragtningerne omstilling af malkekvægsbesætningen til kødproduktion. Det tager artikel 3, stk. 2, litra c), hensyn til derved, at den forpligter producenten til i et bestemt tidsrum at have et bestemt antal kreaturer eller får. En reduktion af malkekvægsbesætningen kan altså klart forenes med fårehold. Endelig henviser Kommissionen til artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1391/78 (EFT L 167, s. 45), som indeholder regler om gennemførelsen af præmiesystemet. I henhold til denne bestemmelse skal ansøgningen om begge præmier blandt andet indeholde en angivelse af, hvad der i alt findes af kvæg og får på bedriften. Også dette argument er forkert. Efter samme bestemmelse skal følgende især angives: 1) antallet af malkekøer, 2) antallet af hunkvæg og 3), hvor der er tale om omstillingspræmie, endvidere antallet af øvrige dyr. Også dette viser, at fårehold klart kun anses for relevant, for så vidt angår denne type præmier.

Til slut vil jeg gerne gøre opmærksom på følgende: efter artikel 2, stk. 2, litra b), andet led, er det en betingelse for at yde ikke-markedsføringspræmien, at malkekvægsbesætningen hverken udlejes eller overlades til andre mod vederlag eller vederlagsfrit. I tredje led forbydes det også producenten at afstå malkekvægsbesætningen til andre formål end slagtning eller eksport. Begrebet malkekvæg defineres i artikel 1, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1391/78 som alle hundyr af tamkvægrace, der kan anvendes til produktion af mælk. Heller ikke her er der nogen som helst henvisning til får.

4. Yderligere bemærkninger

På grundlag af de foregående bemærkninger anser jeg for så vidt Kommissionens og delstaten Nordrhein-Westfalens argumentation, hvorefter begreberne »mælk« og »mejeriprodukter« i den her givne sammenhæng også omfatter fåremælk, for ubegrundet, som den støtter sig på ordlyden og den retlige systematik. De af sagsøgeren fremførte argumenter, der ligeledes er baseret på ordlyden, og som netop viser, at begreberne »mælk« og »mejeriprodukter« i denne sammenhæng ikke også omfatter fåremælk, henholdsvis fåremælksprodukter, behøver derfor ikke undersøges nærmere. De tidligere anførte kvantitative og kvalitative oplysninger om fåremælksproduktionen fører i forbindelse med forordning nr. 1078/77's tilblivelseshistorie efter min opfattelse til den konklusion, at fåreavl ikke har spillet nogen væsentlig rolle ved overvejelserne om at indføre disse præmieordninger. Fåreavl er i hvert fald udelukket fra selve præmiesystemet, og ordlyden af de forskellige bestemmelser giver i det mindste ikke noget klart argument for, at ikkemarkedsføringen af mælk også skal omfatte fåremælk. Jeg er ganske vist enig med Kommissionen i, at det endelige formål med ikke-markedsføringspræmien muligvis kan begrunde, at leverancer af fåremælk udelukkes, skønt der ikke indtil nu er anført særlig overbevisende økonomiske argumenter herfor ( 2 ). Det kan imidlertid ved en formålsfortolkning efter min opfattelse absolut ikke lades ude af betragtning, at sammenhængen mellem ordningerne samt forordning nr. 1078/77's tilblivelseshistorie og ordlyd peger i en anden retning. Netop derfor er det nødvendigt af hensyn til markedsdeltagernes retssikkerhed, at fællesskabslovgiver ændrer forordningen. Det forekommer mig derfor, at det snarere tilkommer fællesskabslovgiver end Domstolen at bedømme, om Kommissionens økonomiske argumenter holder stik.

5. Sammenfatning

Jeg skal derfor forslå Domstolen at besvare det af Oberverwaltungsgericht forelagte spørgsmål således :

Begrebet »mælk eller mejeriprodukter« i artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning (EØF) nr. 1078/77 omfatter ikke fåremælk.

( *1 ) – Oversat fra nederlandsk

( 1 ) – Jfr. Kommissionens årlige beretninger om landbrugets stilling i Fællesskabet.

( 2 ) – Jeg mener navnlig ikke, at det argument, der er fremført under den mundtlige forhandling, hvorefter en stigende produktion af faremæik vii gøre det vanskeligt at anvende komælk ved fremstillingen af et erstatningsprodukt for den »ægte« græske fetaost (der fremstilles af fåremælk), er tilstrækkelig overbevisende