Forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly fremsat den 5. februar 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for Den Europæiske Union. - Retsakt fra Rådet - Fælles aktion om en ordning for lufthavnstransit - Hjemmel. - Sag C-170/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-02763



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I dette annulationssoegsmaal anlagt i medfoer af artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten« eller »EF-traktaten«) bliver Domstolen for foerste gang anmodet om at udtale sig om gyldigheden af en retsakt vedtaget af Raadet paa grundlag af afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union (herefter »afsnit VI«). Sagen angaar en faelles aktion om en ordning for lufthavnstransit og rejser uundgaaeligt ogsaa spoergsmaalet, om Domstolen er kompetent til at behandle en sag af denne art.

I - Den omtvistede retsakt

2 EF-traktatens artikel 7 A, som blev indsat i EF-traktaten ved artikel 13 i den europaeiske faelles akt, bestemmer, at Faellesskabet vedtager foranstaltninger med henblik paa gradvis oprettelse af det indre marked i henhold til et vist antal opregnede bestemmelser; det indre marked defineres som indebaerende »et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat«. Efter at traktaten om Den Europaeiske Union var traadt i kraft, forelagde Kommissionen den 10. december 1993 to indbyrdes forbundne forslag for Raadet vedroerende statsborgere fra tredjelandes indrejse og faerden paa medlemsstaternes omraade (1). Det foerste forslag var et forslag til afgoerelse i henhold til artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union om konventionen om personkontrol ved passage af medlemsstaternes ydre graenser; det andet forslag blev med en raekke aendringer vedtaget som Raadets forordning (EF) nr. 2317/95 af 25. september 1995 om fastlaeggelse af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser (herefter »forordning nr. 2317/95« (2)). Forslaget til afgoerelse om konventionen er ikke blevet vedtaget.

3 Selv om lufthavnstransitvisa indgik i Kommissionens forordningsforslag, blev spoergsmaalet udtrykkeligt udeladt i forordning nr. 2317/95. Den foreliggende sag angaar den faelles aktion af 4. marts 1996 om en ordning for lufthavnstransit (herefter »den faelles aktion« (3)), som det franske formandskab for Raadet tog initiativ til i februar 1995, og som blev vedtaget af Raadet paa grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union.

4 I artikel 1 defineres »lufthavnstransitvisum« (herefter »LTV«) som »den tilladelse, som statsborgere fra visse tredjelande, som undtagelse fra princippet om fri transit, jf. bilag 9 til Chicago-konventionen angaaende international civil luftfart, skal have for at passere i transit gennem det internationale omraade i medlemsstaternes lufthavne«. Ifoelge artikel 2, stk. 1 og 2, skal LTV udstedes af medlemsstaternes konsulaere repraesentationer i henhold til betingelser, som fastlaegges af hver medlemsstat, »uden at dette beroerer Raadets vedtagelse af kriterier for sagsbehandling og udstedelse af visa« (4). Artikel 2, stk. 3, bestemmer, at saa snart Raadets forordning (EF) nr. 1683/95 af 29. maj 1995 om ensartet udformning af visa (herefter »forordningen om ensartet udformning af visa« (5)), finder anvendelse, udsteder medlemsstaterne LTV paa grundlag af denne forordning.

5 I henhold til artikel 3 skal medlemsstaterne kraeve LTV af statsborgere fra tredjelande, der er opfoert paa den faelles liste i bilaget, hvis ikke de allerede er indehavere af indrejse- eller transitvisum. Medlemsstaterne kan undtage visse persongrupper fra kravet om visum, bl.a. »besaetningsmedlemmer paa fly og skibe, indehavere af diplomatpas, tjenestepas og andre officielle pas, indehavere af opholdstilladelse eller dokument med tilsvarende virkning udstedt af en medlemsstat, [og] indehavere af visum udstedt af en medlemsstat eller af en stat, der har tiltraadt aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade«. Hver medlemsstat bestemmer, om der skal kraeves LTV af statsborgere fra tredjelande, der ikke er anfoert paa den faelles liste, og hver medlemsstat fastlaegger den ordning for LTV, der skal gaelde for konventionsflygtninge og statsloese (artikel 5 og 6). Artikel 7, 8 og 10 indeholder bestemmelser om, at medlemsstaterne skal give de oevrige medlemsstater og Raadet meddelelse om trufne foranstaltninger, at disse skal offentliggoeres i EF-Tidende, at Raadet skal afgive en rapport om, hvornaar den faelles aktion skal traede i kraft (den 1.10.1996 for saa vidt angaar 12 medlemsstater og den 1.10.1997 for saa vidt angaar Danmark, Finland og Sverige). Ifoelge artikel 9 er den faelles aktion »ikke til hinder for en mere vidtgaaende harmonisering mellem visse medlemsstater af lufthavnstransitordninger med stoerre raekkevidde end den faelles liste i bilaget«. Bilaget til den faelles aktion indeholder en liste over de 10 tredjelande (6), hvis statsborgere skal have et LTV.

6 Ved staevning indleveret til Domstolen den 15. maj 1996 har Kommissionen nedlagt paastand om annullation af den faelles aktion og om, at det paalaegges Raadet at betale sagens omkostninger. Europa-Parlamentet har interveneret til stoette for Kommissionens paastand, og Kongeriget Danmark, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har interveneret til stoette for Raadets paastand.

II - Gennemgang

a) Domstolens kompetence

7 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at sagen »aabenbart ikke kan antages til realitetsbehandling«, eftersom der er nedlagt paastand om annullation af en retsakt, som er udstedt paa grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union, og Domstolen alene er kompetent til at tage stilling til »retsakter med hjemmel i EF-traktaten«. Raadet og de andre medlemsstater er derimod af den opfattelse, at Domstolen er kompetent, men at sagen skal behandles med saerlig opmaerksomhed, eftersom det er foerste gang, at der rejses spoergsmaal om forholdet mellem udoevelsen af Domstolens kompetence i henhold til EF-traktaten og vedtagelsen af en retsakt paa grundlag af bestemmelserne i traktaten om Den Europaeiske Union, som netop ikke er omfattet af Domstolens kompetence. Det er min opfattelse, at den foreliggende sag kan loeses paa grundlag af eksisterende retspraksis og i lyset af bestemmelserne i artikel L og M i traktaten om Den Europaeiske Union.

8 Det fremgaar af artikel L, litra c), at »de bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab ... der vedroerer EF-Domstolens kompetence samt udoevelsen af denne kompetence, finder kun anvendelse paa ... artikel L-S« i traktaten om Den Europaeiske Union. Det hedder i artikel M, at med forbehold af de bestemmelser i traktaten om Den Europaeiske Union, som udtrykkeligt aendrer faellesskabstraktaterne, »er der intet i [traktaten om Den Europaeiske Union], der beroerer traktaterne om oprettelse af De Europaeiske Faellesskaber og senere traktater og akter om aendring eller supplering af disse«. Domstolens kompetence i henhold til faellesskabstraktaterne bekraeftes i medfoer af artikel L sammenholdt med artikel M, saaledes at det sikres, at bestemmelserne i disse traktater overholdes. Domstolen maa derfor vaere kompetent til at afgoere, hvorvidt der er noget i »naervaerende traktat«, dvs. traktaten om Den Europaeiske Union, og hermed ogsaa i de retsakter, som vedtages paa grundlag af denne traktat, som »beroerer« faellesskabstraktaterne. Efter min opfattelse blev artikel M indsat i traktaten om Den Europaeiske Union netop for at sikre, at Raadet og medlemsstaterne ikke ved udoevelsen af deres befoejelser i henhold til afsnit V og VI i denne traktat goer indgreb i de befoejelser, som tilkommer Faellesskabet i henhold til de forskellige faellesskabstraktater.

9 Det foelger efter min opfattelse af artikel M, at uanset hvor klare og utvetydige bestemmelserne i afsnit VI maatte vaere, saa kan de ikke paa nogen maade anvendes til at begraense anvendelsesomraadet for bestemmelserne i EF-traktaten, saaledes som disse fortolkes i overensstemmelse med de almindelige faellesskabsretlige grundprincipper. Jeg er navnlig ikke enig i Danmarks forslag om, at anvendelsesomraadet for hver af de relevante bestemmelser har »flydende graenser«, i al fald ikke i det omfang dette indebaerer, at Raadet kan anvende artikel K.3, selv naar betingelserne for at anvende traktatens artikel 100 C er opfyldt.

10 Naeste spoergsmaal er, i hvilket omfang Domstolen - uanset at dens kompetence til at fortolke den omtvistede retsakt er begraenset - under et annullationssoegsmaal som det foreliggende og navnlig i forbindelse med sagens formalitet kan tage stilling til retsaktens indhold og anvendelsesomraade. Kommissionen har paaberaabt sig artikel K.1, hvorefter udoevelsen af Unionens befoejelser i henhold til denne bestemmelse sker »uden at det i oevrigt beroerer Det Europaeiske Faellesskabs befoejelser«; Raadet har som i sagen Parlamentet mod Raadet (7) udtrykkeligt opfordret Domstolen til at anlaegge en »sammenlignende fortolkning« af bestemmelserne i de to traktater, mens Det Forenede Kongerige har anfoert, at »kontrol [af indehavere af LTV] klart tjener et formaal, som falder ind under ordlyden af artikel K.1 i Unionstraktaten«. Efter min mening kan Domstolen ikke udtale sig om nogen af disse spoergsmaal. Den omtvistede retsakt kan kun kendes ugyldig, saafremt den er i strid med artikel M (fortolket i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i en faellesskabstraktat eller faellesskabsprincipper). En sammenlignende fortolkning ville indebaere en direkte materiel kompetence til at fortolke afsnit VI, hvilket Domstolen ikke har. Domstolen kan heller ikke udtale sig om formaalet med artikel K.1 i traktaten om Den Europaeiske Union; i sagen Grau Gomis m.fl., hvor Domstolen fastslog, at en praejudiciel forelaeggelse, som klart tilsigtede at opnaa en afgoerelse om medlemsstaternes forpligtelser i medfoer af artikel B i traktaten om Den Europaeiske Union, ikke kunne antages til realitetsbehandling, udtalte Domstolen, at den i medfoer af artikel L er »klart ... inkompetent til at fortolke denne artikel inden for rammerne af en saadan procedure« (8).

11 At Domstolens kompetence saaledes er begraenset, er dog ikke til hinder for, at den i forbindelse med den foreliggende sag kan tage stilling til indholdet af den omtvistede retsakt. Den foreliggende sag svarer til en vis grad til sagen Hurd mod Jones, hvor Domstolen blandt andet skulle afgoere, hvorvidt den i forbindelse med fortolkningen af artikel 3 i akten af 22. januar 1972 vedroerende tiltraedelsesvilkaarene og tilpasningerne af traktaterne (herefter »tiltraedelsesakten fra 1972«), havde kompetence i medfoer af artikel 177 i EOEF-traktaten og artikel 150 i Euratom-traktaten til at fortolke vedtaegten for Europaskolen, protokollen om oprettelse af Europaskoler og visse andre gennemfoerelsesforanstaltninger. Ifoelge artikel 3 i tiltraedelsesakten fra 1972 var de nye medlemsstater forpligtet »til at tilslutte sig enhver anden aftale, der er indgaaet af de oprindelige medlemsstater, og som vedroerer Faellesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed«. Domstolen konstaterede, at Europaskolerne hverken var oprettet paa grundlag af traktatbestemmelser eller paa grund af retsakter fra faellesskabsinstitutionerne, og at den saaledes ikke var kompetent til at traeffe praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af de paagaeldende bestemmelser. Ikke desto mindre kunne Domstolen i medfoer af dens kompetence til at fortolke artikel 3 »fortolke de retsakter, der er omfattet af artikel 3, for at fastlaegge artiklens anvendelsesomraade«. Domstolen kunne derimod ikke udtale sig om, »hvilke forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til saadanne retsakter« (9). Paa tilsvarende maade mener jeg, at Domstolen kan fortolke retsakter, som er vedtaget paa grundlag af afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union, for at afgoere, hvorvidt disse omhandler spoergsmaal, som retteligt burde henfoeres til Faellesskabets kompetenceomraade som fastlagt i artikel M. Hermed fortolker Domstolen hverken de bestemmelser i traktaten om Den Europaeiske Union, som ligger uden for dens kompetence, eller tager stilling til, hvorvidt retsakter er gyldigt vedtaget paa grundlag af denne traktat. Domstolen bedoemmer kun disse retsakters forhold til faelleskabstraktaterne, hvor Domstolen ubestrideligt er kompetent.

12 Domstolens kompetence til at behandle det foreliggende annullationssoegsmaal kan efter min opfattelse hverken drages i tvivl eller paavirkes af den omstaendighed, at den omtvistede retsakt er vedtaget paa grundlag af afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union. Kommissionen har haevdet, at selv om retsakten formelt blev vedtaget paa grundlag af traktaten om Den Europaeiske Union, er der i virkeligheden tale om, at Raadet har udoevet en faellesskabskompetence i medfoer af EF-traktatens artikel 100 C. Retspraksis giver udtryk for to generelle retningslinjer. For det foerste kan hverken medlemsstaterne eller Faellesskabets institutioner handle uden for Faellesskabets rammer vedroerende forhold, som henhoerer under Faellesskabets eksklusive kompetence. For det andet har Domstolen ved behandlingen af disse sager anlagt, hvad generaladvokat Jacobs har kaldt en »funktionel metode« (10), hvor den laegger mere vaegt paa indhold og virkning end paa form.

13 Denne retspraksis blev indledt med sagen Kommissionen mod Raadet (»AETR-sagen«) (11), som vedroerte Raadets befoejelser til at samordne medlemsstaternes forhandlinger af den europaeiske aftale om international vejtransport inden for rammerne af De Forenede Nationers OEkonomiske Udvalg for Europa. Domstolen konstaterede, at Faellesskabets kompetence paa faellesskabsrettens davaerende udviklingstrin udelukkede »muligheden for en konkurrerende kompetence for medlemsstaterne, da ethvert initiativ, der tages uden for rammerne af de faelles institutioner, er uforeneligt med faellesmarkedets enhed og faellesskabsrettens ensartede anvendelse« (12). Domstolen afviste Raadets indsigelse, hvorefter den indbyrdes politiske afstemning ikke »kunne paalaegge forpligtelser eller gribe ind i noget retsforhold«, eftersom »hensigten med [artikel 173 er at anse] ... som retsakter, der kan goeres til genstand for soegsmaal ... enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger« (13). Den paagaeldende retsakt blev derfor for saa vidt angaar formalitetsspoergsmaalet anset for en retsakt udstedt af Raadet.

14 Domstolen anvendte en tilsvarende argumentation med hensyn til formalitetsspoergsmaalet i Parlamentets annullationssoegsmaal i »Bangladesh I«-sagen, hvor der var tale om en retsakt vedtaget af medlemsstaterne (14). I denne sag var den omtvistede retsakt en beslutning, som blev truffet under et raadsmoede, om at yde saerhjaelp til Bangladesh som foelge af, at landet i april 1991 var blevet haerget af en voldsom orkan; beslutningen blev offentliggjort i en pressemeddelelse og beskrevet som truffet af »medlemsstaterne, forsamlet i Raadet«. Parlamentet gjorde gaeldende, at beslutningen var en retsakt fra Raadet. Domstolen konstaterede foerst, at »retsakter vedtaget af repraesentanter for medlemsstaterne, der ikke handler i egenskab af medlemmer af Raadet, men som repraesentanter for deres regeringer, og som saaledes kollektivt udoever medlemsstaternes kompetence, ikke er undergivet Domstolens legalitetskontrol«. Den fortsatte, at »det [er] herved uden betydning, om en saadan retsakt har titlen 'retsakt vedtaget af medlemsstaterne forsamlet i Raadet' eller 'retsakt vedtaget af repraesentanter for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Raadet'«. Domstolen gentog dog sin udtalelse fra AETR-sagen, hvorefter »annulationssoegsmaalet [kan] anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form«, og fortsatte, at:

»Det forhold, at en retsakt er kvalificeret som 'en beslutning vedtaget af medlemsstaterne' er derfor ikke tilstraekkeligt til, at den kan unddrages den i traktatens artikel 173 hjemlede kontrol. Det maa desuden efterproeves, om den paagaeldende retsakt i betragtning af dens indhold og de samlede omstaendigheder, hvorunder den er blevet udstedt, ikke i realiteten udgoer en beslutning vedtaget af Raadet.

Det foelger heraf, at vurderingen af, om formalitetsindsigelsen kan tages til foelge, afhaenger af vurderingen af de klagepunkter, der er paaberaabt mod den omtvistede retsakt« (15).

15 Domstolen indtog et tilsvarende standpunkt i sagen om »Den Europaeiske Udviklingsfond«, hvor den omtvistede retsakt - som den i denne sag omhandlede faelles aktion - utvivlsomt var blevet vedtaget af Raadet (16); som i den foreliggende sag haevdede Raadet, at det havde handlet uden for traktatens rammer. Domstolen konstaterede, at et soegsmaal anlagt i medfoer af artikel 173 »til proevelse af en af en institution udstedt retsakt, der tilsigter at skabe retsvirkninger, kan antages til realitetsbehandling, idet dette ikke afhaenger af, hvorvidt retsakten er blevet udstedt af den paagaeldende institution i medfoer af traktatens bestemmelser« (17). Det ville efter min opfattelse vaere i strid med Domstolens argumentation i disse sager og fratage artikel M dens effektive virkning, hvis Domstolen blot paa grund af retsaktens benaevnelse ikke skulle vaere kompetent til at proeve retsakter, som angiver at vaere vedtaget paa grundlag af afsnit VI.

16 Artikel 173 bestemmer, at Domstolen »proever lovligheden af retsakter vedtaget af ... Raadet« og har klart kun til formaal at tildele Domstolen kompetence for saa vidt angaar retsakter fra Raadet, som vedtages inden for traktatens rammer. For at kunne udoeve denne kompetence er Domstolen efter min opfattelse ikke alene befoejet, men ogsaa i medfoer af traktatens artikel 164 forpligtet til at tage stilling til, hvorvidt en omtvistet retsakt fra Raadet ligger inden for traktatens rammer eller ej.

17 Det er ikke bestridt mellem parterne, at den faelles aktion er en bindende retsakt, som er bestemt til at affoede retsvirkninger. Efter min opfattelse er Raadets henvisning til artikel J.3, nr. 4, i afsnit V med henblik paa at paavise dette langt fra afgoerende, eftersom denne bestemmelse efter sin ordlyd er begraenset til »faelles aktion paa omraader henhoerende under udenrigs- og sikkerhedspolitikken«. Hvis den omtvistede retsakt derimod var blevet vedtaget paa grundlag af artikel 100 C, stk. 1, som Kommissionen haevder, at den skulle have vaeret, ville dens ordlyd ikke give anledning til tvivl om, at den var bestemt til at paalaegge bindende forpligtelser. Jeg kan tilfoeje, at Domstolen under alle omstaendigheder ikke i den foreliggende situation foretager mere end en umiddelbar bedoemmelse af retsaktens natur; Domstolen kan ikke i forbindelse med formalitetsspoergsmaalet afgoere endeligt f.eks., at en retsakt er bindende, for det tilfaelde at den i forbindelse med det materielle spoergsmaal skulle komme frem til, at retsakten falder uden for rammerne for faellesskabstraktaterne.

18 Det er derfor min opfattelse, at Domstolen er kompetent til at behandle det foreliggende soegsmaal, og at spoergsmaalet, om Kommissionens soegsmaal kan antages til realitetsbehandling, foerst kan afgoeres endeligt i forbindelse med sagens materielle behandling.

b) Realiteten

19 Inden sagens realitet behandles, vil det maaske vaere nyttigt at forsoege at fastlaegge anledningen til, at Faellesskabet fik den begraensede kompetence, som det raader over i medfoer af traktatens artikel 100 C, naar politikken vedroerende tredjelandes statsborgere generelt falder uden for dets befoejelser (18). Enkelt sagt, opstaar problemet paa grund af den uundgaaeligt naere sammenhaeng mellem oprettelsen af et indre marked med fri bevaegelighed af personer »uden interne graenser« og reguleringen af statsborgere fra tredjelandes indrejse og faerden paa medlemsstaternes omraade. Navnlig er den omstaendighed, at medlemsstaterne foerer kontrol med, om statsborgere fra tredjelande har visum, i praksis uforenelig med fuldstaendig afskaffelse af intern graensekontrol. Paa den ene side vil opretholdelse af graensekontrol med henblik paa at begraense tredjelandes statsborgeres indrejse og faerden noedvendigvis beroere Faellesskabets statsborgeres ret til fri bevaegelighed (19). Paa den anden side vil afskaffelse af graensekontrol goere det umuligt for samtlige medlemsstater at haandhaeve krav om visum. Det er almindelig kendt, at medlemsstaternes politikker paa dette punkt var meget forskellige, da traktaten om Den Europaeiske Union blev vedtaget.

20 I traktaten om Den Europaeiske Union forsoegte medlemsstaterne at loese dette dilemma ved bl.a. at tildele Faellesskabet lovgivningskompetence til at oprette en faelles liste over tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser. En saadan faelles liste skulle mindske risikoen for omgaaelse af visumkravene, og saaledes goere det lettere at mindske eller muligvis helt ophaeve kontrol ved de interne graenser. Som foelge af den potentielt store betydning en saadan foranstaltning ville kunne faa for den frie bevaegelighed for personer inden for det indre marked og i oensket om, at der skulle traeffes afgoerelse herom hurtigt, blev det bestemt i artikel 100 C, stk. 3, at Raadet fra den 1. januar 1996 traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal; det er denne afstemningsregel, som vil gaelde for vedtagelsen af den forordning, som skal vedtages i stedet for forordning nr. 2317/95, der som ovenfor naevnt er blevet annulleret.

21 Det centrale spoergsmaal, som skal afgoeres i denne sag, er betydningen af ordene i traktatens artikel 100 C, stk. 1, »ved passage af medlemsstaternes ydre graenser«. Dette er afgoerende for, om LTV falder inden for anvendelsesomraadet for artikel 100 C, stk. 1. Hvis ordene, som haevdet af Raadet, blot henviser til passage af et graensekontrolsted, og et LTV ikke goer en saadan passage mulig, er betingelserne for at anvende artikel 100 C, stk. 1, ikke opfyldt, og Kommissionen taber sagen. Som jeg har gjort opmaerksom paa tidligere, maa artikel 100 C fortolkes i lyset af dens ordlyd, struktur og formaal samt under hensyntagen til traktatens system og formaal (20). Jeg skal dog undersoege et antal bestemmelser om visum, inden jeg behandler spoergsmaalet om fortolkningen af traktaten.

22 Hverken ordlyden af artikel 100 C, stk. 1, eller de formuleringer, som anvendes i andre retsakter, forekommer mig at vaere afgoerende. Ifoelge Kommissionen betyder »passage af ydre graenser« fysisk indrejse paa den paagaeldende medlemsstats omraade, hvorimod Raadet mener, at dette skal begraenses til passage af et graensekontrolsted. Det forekommer mig, at det ordvalg, som er anvendt i de forskellige retsakter, ikke altid er konsekvent. Raadet har navnlig lagt stor vaegt paa ordlyden af den faelles konsulaere instruktion, som er vedtaget af de stater, der deltager i Schengen-samarbejdet, og som navnlig fastlaegger betingelserne for udstedelse af et faelles visum, der gaelder paa alle disse staters omraader. I punkt 2.1 i denne retsakt defineres begrebet »faelles visum« som den tilladelse eller afgoerelse fra en kontraherende part, som fastsaettes paa passet, et rejsedokument eller et andet gyldigt dokument, der giver indehaveren ret til at passere en graense, og dette begreb omfatter LTV, selv om disse i henhold til punkt 2.1.1 ikke giver indehaveren ret til adgang til den paagaeldende stats nationale omraade. Selv saafremt den konsulaere instruktion anses for at have fortolkningsmaessig betydning i denne sag, forekommer det mig alligevel, at Raadet forsvarer en definition af LTV, som ikke svarer til den terminologi, der anvendes i dette dokument, idet LTV ifoelge Raadet giver indehaveren ret til adgang til den paagaeldende stats omraade, men ikke til at passere graenser.

23 I artikel 5 i forordningen om ensartet udformning af visa definerede Raadet »visum« som »en tilladelse ... som er obligatorisk for indrejse paa dens omraade med henblik paa ... transit gennem den paagaeldende medlemsstats eller flere medlemsstaters omraade eller lufthavnstransitomraade«. Raadet anvendte saaledes udtrykket »indrejse paa« en medlemsstats »omraade« til at betegne fysisk indrejse.

24 Efter min opfattelse maa der sondres mellem to forskellige former for passage af en graense. Den foerste bestaar i fysisk indrejse paa en stats omraade og indebaerer ikke noedvendigvis, at et graensekontrolsted passeres; den anden bestaar i indrejse paa omraadet i juridisk betydning ved passage af et graensekontrolsted. Umiddelbart har krav om visum stoerre betydning for indehaverens retlige stilling end for, hvor han befinder sig geografisk. Visumpolitik har i almindelighed til formaal at kontrollere passage af retlige snarere end fysiske graenser. Ved flyrejser er det maaske ikke muligt for destinationslandet at hindre personer fra fysisk indrejse paa omraadet (21); krav om visum derimod giver mulighed for at naegte retlig indrejse ved graensekontrolstedet.

25 Det er paa denne maade, at »visum« hidtil er blevet opfattet i faellesskabsretten. I Raadets direktiv 68/360 af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (22) hedder det i artikel 3, stk. 2, at der ved de af direktivets artikel 3, stk. 1, omfattede personers indrejse ikke maa stilles krav om »indrejsevisum eller paalaegges nogen anden lignende forpligtelse«. I sagen Regina mod Pieck og atter i sagen Kommissionen mod Belgien fortolkede Domstolen dette udtryk som omfattende »enhver formalitet med henblik paa udstedelse af tilladelse til indrejse paa en medlemsstats omraade, som kraeves ud over en pas- eller en identitetskortkontrol ved graensen, uanset stedet eller tidspunktet for udstedelsen af tilladelsen og uanset dens form« (23). Denne tilvejebringelse af en forbindelse mellem de formaliteter, som er noedvendige for indrejse, og den faktiske fysiske indrejse paa en medlemsstats omraade taler for min opfattelse, hvorefter visum som omhandlet i artikel 100 C, stk. 1, maa forstaas som en tilladelse for indehaveren til at passere et graensekontrolsted og ikke blot en medlemsstats geografiske graenser.

26 Tilsvarende bestemmes det i artikel 5 i forordning nr. 2317/95 (24), at »ved visum [forstaas] en tilladelse, som er udstedt af en medlemsstat, eller en afgoerelse, som er truffet af en medlemsstat, og som kraeves foer indrejse paa dennes omraade med henblik paa ... et planlagt ophold ... paa hoejst tre maaneder i alt [eller] transit gennem denne medlemstats eller flere medlemsstaters omraader bortset fra ophold i lufthavnes transitomraade og overfoersler mellem en medlemsstats lufthavne«. Igen er det klart, at det i forordningen omhandlede visum er et retligt dokument, som tillader passage af et graensekontrolsted.

27 Hertil kommer, at den betydning af udtrykket »passage af medlemsstaternes ydre graenser«, som Raadet nu paaberaaber sig, var alment anerkendt paa tidspunktet for affattelsen af traktaten om Den Europaeiske Union. Kommissionen foreslog saaledes i sit forslag til raadsafgoerelse om konventionen om personkontrol ved passage af de ydre graenser (25), at en medlemsstats »ydre graenser« defineres som enten dens land- eller soegraenser eller som dens luft- og soehavne. Eftersom lufthavne kan ligge flere hundrede kilometer fra en medlemsstats territoriale graenser, foelger det heraf, at den retlige passage af en graense for saa vidt angaar luftfart ikke svarer til den geografiske passage af graenserne til en medlemsstats omraade. Dette bekraeftes i flere andre bestemmelser i forslaget, navnlig artikel 2, stk. 1, som udtrykkeligt omhandler »Passage af de ydre graenser«; det hedder heri, at »de ydre graenser skal passeres ved godkendte graenseovergangssteder, hvor medlemsstaterne til stadighed udfoerer kontrol«. Det foelger ogsaa af denne bestemmelse, saavel som af samme forslags artikel 3 og 4, at i modsaetning til de synspunkter, som anfoeres af Kommissionen og Parlamentet i denne sag, er den retlige passage af de ydre graenser, hvilket er den form for passage, som artikel 100 C, stk. 1, henviser til, generelt blevet behandlet som ensbetydende med passage af et graensekontrolsted.

28 Raadet har henvist til lovgivningen i Det Forenede Kongerige som eksempel paa praksis i medlemsstaterne i denne henseende. Section 11(1) i Immigration Act 1971 bestemmer, at »ankomst til Det Forenede Kongerige med ... fly anses ikke i denne lovs forstand som indrejse i Det Forenede Kongerige, medmindre og indtil paagaeldende person forlader flyet, og naar en person har forladt et fly i en lufthavn, skal det videre ikke anses for indrejse i Det Forenede Kongerige, saa laenge vedkommende opholder sig paa et omraade i [lufthavnen], som er godkendt til dette formaal af en immigration officer«. Raadet har endvidere anfoert, at en person, som naegtes indrejse ved et graensekontrolsted ikke herved anses for at opholde sig ulovligt paa den paagaeldende stats omraade.

29 Parlamentet er af den opfattelse, at Raadets standpunkt bygger paa en fiktion, hvorimod Kommissionen har anfoert, at lovgivningen i Det Forenede Kongerige faktisk stoetter dens opfattelse, eftersom en person, som forlader et fly, i mangel af denne udtrykkelige undtagelse ville blive anset for at opholde sig paa Det Forenede Kongeriges omraade. Selvfoelgelig er en enkelt medlemsstats lovgivning af meget begraenset vaerdi i henseende til fortolkningen af en traktatbestemmelse. Lovgivningen i Det Forenede Kongerige har alene betydning, for saa vidt som den eksemplificerer, hvorledes indrejse paa det nationale omraade kan behandles som et retligt begreb, der er adskilt fra den fysiske passage af en graense, navnlig naar der er tale om luftfart. Hvis dette er en fiktion, har denne retlig karakter - dvs., at begrebet graensepassage skal fortolkes i overensstemmelse med retlige og ikke noedvendigvis geografiske eller fysiske standarder.

30 Hvad angaar traktatens almindelige opbygning staar artikel 100 C i kapitel 3 (»Tilnaermelse af lovgivningerne«) i afsnit V (»De faelles regler om konkurrence, fiskale spoergsmaal og indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne«). I modsaetning til de forudgaaende artikel 100 A og artikel 100 B er artikel 100 C ikke udtrykkeligt naevnt i artikel 7 A som en af de bestemmelser, i henhold til hvilke det indre marked indtil den 31. december 1992 gradvis skal oprettes, formentlig fordi traktaten om Den Europaeiske Union i henhold til artikel R.2 foerst skulle traede i kraft efter denne dato. I begrundelsen til forordningsforslaget om udpegning af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser (26), anfoerte Kommissionen, at artikel 100 C »er blevet placeret midt blandt de bestemmelser i traktaten, der vedroerer det indre marked«, og den anfoerte, at »formaalet med bestemmelsen er at bidrage til opnaaelsen af fri bevaegelighed for personer i det indre marked som fastsat i EF-traktatens artikel 7 A«. Kommissionen har ogsaa anfoert denne opfattelse i den foreliggende sag.

31 Som jeg straks skal omtale, er jeg enig i, at artikel 100 C har til formaal at bidrage til oprettelsen af det indre marked, men denne omstaendighed stoetter efter min opfattelse ikke Kommissionens standpunkt i den foreliggende sag. Hvis man anerkender, at artikel 100 C skal fortolkes i lyset af traktatens artikel 7 A, saaledes som Kommissionen har foreslaaet, skulle de foranstaltninger, som vedtages paa grundlag af artikel 100 C, paa en eller anden maade have til formaal at bidrage til den frie bevaegelighed for personer inden for det indre marked. Kommissionen har ikke paavist, hvorledes Faellesskabets vedtagelse af en foranstaltning, som regulerer det noedvendigvis kortvarige transitophold i det internationale omraade i medlemsstaternes lufthavne, som statsborgerne i et lille antal tredjelande foretager, skulle bidrage til dette. Kommissionen anfoerte under den mundtlige forhandling, at uanset om de rejsende passerer graensekontrolstedet, opholder de sig bogstavelig talt i det indre marked, eftersom lufthavnes internationale omraade udgoer en del af det indre marked, idet salget i de toldfrie butikker beror paa faellesskabsretlige bestemmelser. Dette forekommer mig at vaere et meget tyndt grundlag for at haevde, at indehavere af LTV ved mellemlanding udoever den frie bevaegelighed for personer, som er omhandlet i artikel 7 A. Disse personers midlertidige ophold har kun minimal betydning for den forretningsmaessige aktivitet i medlemsstaten. Med mindre det paavises, at indehavere af LTV passerer ydre graenser, i den forstand at et graensekontrolsted retligt passeres med henblik paa faerden inden for det indre marked, kan jeg ikke se, hvorledes en foranstaltning, som opretter en faelles ordning for LTV, kan bidrage til dette formaal.

32 Efter min opfattelse kan artikel 100 C, stk. 1, ikke fortolkes uden hensyntagen til traktatens artikel 3, litra d), som blandt Faellesskabets aktiviteter omtaler: »indfoerelse af foranstaltninger vedroerende personers indrejse og faerden i det indre marked som fastlagt i artikel 100 C«. Kommissionen forsoeger at begraense den fortolkningsmaessige betydning af denne bestemmelse ved at beskrive den som en »programerklaering«, hvorimod artikel 100 C beskrives som »praecis og detaljeret«. Denne fortolkning tager ikke i betragtning, at det af bestemmelserne i artikel 3, som opregner Faellesskabets aktiviteter, alene er artikel 3, litra d), som henviser til en saerlig hjemmelsbestemmelse. Eftersom alle de opregnede aktiviteter i henhold til bestemmelsens indledende formulering alene kan udoeves som »foreskrevet i denne traktat«, synes henvisningen til artikel 100 C at skulle hindre anvendelsen af andre hjemmelsbestemmelser, og navnlig artikel 235, for saa vidt angaar reguleringen af statsborgere i tredjelandes indrejse og faerden i det indre market. Ordene »indrejse og faerden« i artikel 3, litra d), maa forstaas som et enkelt udtryk, som skal fortolkes i sammenhaeng og ikke adskilt. De foranstaltninger, som er omfattet af denne bestemmelse, og hermed af artikel 100 C, vedroerer ogsaa oprettelsen af det faelles marked.

33 Ifoelge Domstolens faste praksis kan artikel 3 anvendes ved fortolkningen af de mere specielle bestemmelser, i henhold til hvilke Faellesskabet udoever de opregnede aktiviteter. Saaledes tog Domstolen i Levin-dommen - for at tage et eksempel fra omraadet for den frie bevaegelighed for personer - traktatens formaal som omtalt i artikel 2 og 3 i betragtning med henblik paa at fortolke begreberne »arbejdstager« og »loennet beskaeftigelse« i traktatens artikel 48 og de oevrige relevante bestemmelser (27). Jeg er ogsaa enig med Domstolens tidligere praesident, Mertens de Wilmars, som i en kommentar har anfoert, at »det mest aabenlyse formaal med artikel 3 er - ligesom de oevrige indledende bestemmelser, men med en saerlig betydning - at tjene som fortolkningsbidrag til de andre bestemmelser i traktaten« (28).

34 Efter min opfattelse viser indsaettelsen af det nye litra d) i traktatens artikel 3, at Faellesskabets befoejelse til at oprette det i artikel 3, litra c), omtalte »indre marked« ikke omfatter »foranstaltninger vedroerende personers indrejse og faerden i det indre marked«, hvilket ifoelge ordlyden af artikel 100 C alene angaar tredjelandes statsborgere; hvis disse foranstaltninger var omfattet af litra c), ville det have vaeret overfloedigt at indfoeje litra d). De to retsomraader behandles adskilt: Fjernelsen af hindringerne for den frie bevaegelighed for personer, som allerede opholder sig i det indre marked, omfattes af artikel 3, litra c), og af de i artikel 7 A naevnte artikler, hvorimod det specielle problem med statsborgere i tredjelandes indrejse og faerden skal behandles i overensstemmelse med artikel 3, litra d), og artikel 100 C. Det er derfor min konklusion, at udtrykket »passage af medlemsstaternes ydre graenser« i artikel 100 C, fortolket i lyset af artikel 3, litra d), maa antages at henvise til indrejse paa en medlemsstats omraade ved passage af et graensekontrolsted snarere end den blotte fysiske indrejse med henblik paa at rejse videre.

35 Det maa herefter undersoeges, om den ved den faelles aktion oprettede ordning for LTV er omfattet af artikel 100 C, stk. 1, saaledes som jeg har fortolket denne bestemmelse, med henblik paa at bedoemme, om aktionen maa annulleres, fordi den ikke er vedtaget paa grundlag af traktaten.

36 Europa-Parlamentet har anfoert, at det fremgaar af Domstolens praksis om valg af hjemmel for udstedelsen af retsakter, at dette valg navnlig beror paa den paagaeldende foranstaltnings materielle indhold og formaal. Dette forekommer mig at vaere den rette metode for at bestemme, om den omtvistede aktion er omfattet af Faellesskabets befoejelser i henhold til traktatens artikel 100 C, stk. 1. Baade Kommissionen og Parlamentet har forsoegt at vise, at LTV-ordningen og ordningen for almindelige og andre transitvisa har samme formaal. Under den mundtlige forhandling naevnte Kommissionen en raekke formaal, som en medlemsstats visumpolik almindeligvis har, som f.eks. at hindre indrejse paa medlemsstatens omraade af fremmede, som kan udgoere en fare for den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, eller som arbejder illegalt eller fremsaetter aabenbart afviselige anmodninger om asyl. Raadet er af den opfattelse, at formaalet med den faelles aktion er at undgaa risikoen for, at statsborgere fra visse tredjelande udnytter opholdet i det internationale omraade i en medlemsstats lufthavn til at fremsaette anmodninger om asyl, som er udtryk for misbrug, eller endog rejser illegalt ind paa omraadet ved at undgaa immigrationskontrollen ved graensestedet.

37 Man kan forestille sig tilfaelde, hvor det i en foranstaltning anfoerte formaal ikke svarer til foranstaltningens materielle indhold, men i mangel af modstaaende holdepunkter herfor er betragtningerne i praeamblen normalt en tilstraekkelig paalidelig kilde til, hvilket formaal som forfoelges. I det foreliggende tilfaelde fremgaar det af den faelles aktions foerste betragtning, at denne aktion tilsigter at fastlaegge, i det mindste delvis, »betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse i og faerden paa medlemsstaternes omraade« og at bekaempe »tredjelandsstatsborgeres ulovlige indvandring« (29). Det anfoeres i anden betragtning i denne henseende, at »lufttrafikken, navnlig naar der er tale om anmodninger om indrejse eller de facto indrejse under et transitophold i en lufthavn, aabner betydelige muligheder for indrejse, bl.a. med henblik paa at tage ulovligt ophold paa medlemsstaternes omraade«. Det hedder i fjerde betragtning, at »harmoniseringen af medlemsstaternes politik paa dette omraade opfylder maalsaetningen om sikkerhed og kontrol i forbindelse med ulovlig indvandring« (30).

38 Det er efter min opfattelse ikke paavist, at de i praeamblen beskrevne formaal med den faelles aktion vedroerende LTV er vaesentligt forskellige fra de grunde, som giver anledning til at stille krav om forevisning af de andre former for visa, som ubestrideligt falder ind under artikel 100 C. Disse formaal bekraeftes i oevrigt i artikel 2, stk. 2, andet afsnit, i den faelles aktion, ifoelge hvilket medlemsstaternes konsulaere repraesentationer, som udsteder LTV, skal »kontrollere, at der ikke er nogen sikkerhedsmaessig risiko eller risiko for ulovlig indvandring«. Jeg mener derfor ikke, at det med LTV anfoerte formaal udelukker, at ordningen falder ind under artikel 100 C.

39 Parterne i den foreliggende sag foreslaar imidlertid modstridende fortolkninger af de relevante bestemmelser i den faelles aktion. Kommissionen er af den opfattelse, at den faelles aktion blot opregner en raekke tredjelande, hvis statsborgere, inden de passerer en medlemsstats ydre graenser, skal kunne forevise et LTV, hvilket blot er en saerlig form for visum. Raadet har anfoert, at den faelles aktion har stoerre betydning end blot oprettelsen af en liste over de beroerte tredjelande.

40 Medlemsstaternes hovedforpligtelse fremgaar af artikel 3, nemlig at de skal kraeve et LTV af statsborgere fra tredjelande, der er opfoert paa den faelles liste i bilaget, foer disse statsborgere fysisk kan indrejse paa medlemsstatens omraade. Undtagelsesmulighederne i artikel 4 klarlaegger blot det personelle anvendelsesomraade for artikel 3. Disse bestemmelser skal dog laeses i lyset af artikel 1 og 2, som indeholder andre materielle forpligtelser. Selv om artikel 2, stk. 2, overlader det til medlemsstaterne at bestemme betingelserne for udstedelse af LTV, kraever bestemmelsen alligevel som ovenfor omtalt som en minimumsbetingelse, at medlemsstaterne sikrer, at ansoegeren ikke udgoer en sikkerhedsrisiko, at der ikke er risiko for ulovlig indvandring, og at ansoegeren paa baggrund af de forelagte dokumenter er berettiget til indrejse i det endelige destinationsland. Herudover faar Raadet i bestemmelsen baade paalaeg om og befoejelse til at vedtage kriterier for sagsbehandling og udstedelsen af visa. Selv om der kan findes nogen stoette for Kommissionens opfattelse, hvorefter mange af bestemmelserne i den faelles aktion enten i al vaesentlighed er deklaratoriske eller blot sekundaere i forhold til hovedforpligtelserne, anser jeg ikke dette for at vaere afgoerende for spoergsmaalet om, hvorvidt den faelles aktion falder ind under artikel 100 C, stk. 1.

41 Det er mere interessant, at artikel 1 i den faelles aktion indeholder en faelles definition af »lufthavnstransitvisum« som »den tilladelse, som statsborgere fra visse tredjelande ... skal have for at passere i transit gennem det internationale omraade i medlemsstaternes lufthavne« (min fremhaevelse). Saaledes som denne tilladelse er defineret, giver den ikke indehaveren ret til indrejse paa medlemsstatens omraade i den forstand, at et graensekontrolsted passeres, eller ret til at bevaege sig frit paa dette omraade. Det foelger efter min opfattelse heraf, at et LTV ikke er et visum som omhandlet i traktatens artikel 100 C, stk. 1.

42 Kommissionen og Raadet er ikke enige om, hvorvidt indehaveren af et LTV maa bevaege sig mellem to internationale lufthavne, som ligger paa samme medlemsstats omraade. Kommissionen har besvaret dette spoergsmaal bekraeftende, hvorimod Raadet, som paa dette punkt stoettes af Frankrig, har anfoert, at i det helt exceptionelle tilfaelde, at en indehaver af et LTV skal bevaege sig mellem to lufthavne, maa han enten skaffe et almindeligt transitvisum eller anden tilladelse til at rejse ind paa det nationale omraade, eller blive ledsaget mellem de to lufthavne af medarbejderne ved graensekontrolstedet.

43 Der er ikke noget i den faelles aktion, og navnlig i artikel 1, som antyder, at indehaveren af et LTV kan bevaege sig mellem en medlemsstats lufthavne. Det forhold, at transit mellem lufthavne netop ikke er naevnt i definitionen af »visum« i artikel 5 i forordning nr. 2317/95, som blev vedtaget mere end fem maaneder inden den faelles aktion, kan antyde, at det var med vilje, at transit mellem lufthavne ikke er omfattet af LTV-ordningen. Det fremgaar derfor, at rejsende fra tredjelande i denne situation hverken er omfattet af forordningen eller den faelles aktion. Dette forekommer mig dog ikke at vaere afgoerende. En rejsende, som bevaeger sig mellem lufthavne i en enkelt medlemsstat, vil normalt opholde sig en laengere periode paa dette omraade end den person, som forbliver i det internationale omraade i en lufthavn, men han har ikke hermed ret til at drage nytte af den frie bevaegelighed for personer inden for det indre marked, eller bare inden for den paagaeldende medlemsstat. Selv om det kunne paavises, at denne rejsende var omfattet af LTV-ordningen, ville dette ikke vaere tilstraekkeligt til at bringe denne ordning ind under anvendelsesomraadet for artikel 100 C.

44 Det blev navnlig under den mundtlige forhandling gjort gaeldende, at Raadets holdning i den foreliggende sag ikke er i overensstemmelse med de definitioner af »visum«, som findes i forordningen om ensartet udformning af visum og i forordning nr. 2317/95. Som omtalt ovenfor er transit gennem en lufthavns internationale omraade omfattet af artikel 5 i den foerstnaevnte forordning, uanset at Raadet nu har anfoert, at dette ligger uden for anvendelsesomraadet for artikel 100 C, stk. 1. Raadet har haevdet, at disse forskellige definitioner er begrundet i den forskellige ordlyd af artikel 100 C, stk. 1, som udtrykkeligt kun finder anvendelse paa visum, som kraeves, naar indehaveren skal passere »medlemsstaternes ydre graenser«, og af artikel 100 C, stk. 3, som er hjemmel for forordningen om ensartet udformning af visum, og som omtaler visum uden naermere definition. Paa den anden side ville det, hvis man skal foelge Raadets opfattelse i denne sag, strengt taget have vaeret overfloedigt udtrykkeligt at udelukke lufthavnstransit fra visumdefinitionen i artikel 5 i forordning nr. 2317/95.

45 Efter min opfattelse kan den fortolkning af artikel 100 C, stk. 1, som foelger af dens ordlyd, opbygning og formaal, ikke afkraeftes, selv om den muligvis stemmer daarligt overens med, hvorledes bestemmelsen er blevet anvendt i forbindelse med tidligere retsakter, som i oevrigt ikke er omfattet af den foreliggende sag.

46 Det er derfor min opfattelse, at Raadet har ret, naar det anfoerer, at et LTV ikke giver indehaveren ret til »passage af medlemsstaternes ydre graenser«, og at genstanden for den omtvistede faelles aktion derfor falder uden for anvendelsesomraadet for artikel 100 C, stk. 1. Under disse omstaendigheder maa Kommissionens sagsanlaeg afvises, eftersom Domstolen ikke i henhold til artikel 173 i traktaten har kompetence til at bedoemme en retsakt fra Raadet, som falder uden for Faellesskabets befoejelser.

III - Forslag til afgoerelse

47 I lyset af det foregaaende foreslaar jeg Domstolen at:

1) afvise sagen

2) paalaegge Kommissionen at betale sagens omkostninger

3) paalaegge Europa-Parlamentet, Kongeriget Danmark, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland at baere deres egne omkostninger.

(1) - EFT 1994 C 11, henholdsvis s. 6 og s. 15.

(2) - EFT L 234, s. 1; Domstolen annullerede denne forordning i sag C-392/95 som foelge af, at Raadet ikke foretog en fornyet hoering af Parlamentet, inden det vedtog forordningen, som var blevet aendret vaesentligt i forhold til det forslag, som Parlamentet havde udtalt sig om (Parlamentet mod Raadet, Sml. 1997 I, s. 3213).

(3) - EFT L 63, s. 8.

(4) - Fodnote uden betydning for den danske oversaettelse af det foreliggende forslag til afgoerelse.

(5) - EFT L 164, s. 1.

(6) - Afghanistan, Ethiopien, Eritrea, Ghana, Irak, Iran, Nigeria, Somalia, Sri Lanka og Zaïre.

(7) - Sag C-392/95, anfoert i fodnote 2, mit forslag til afgoerelse, punkt 12.

(8) - Kendelse af 7.4.1995, sag C-167/94, Sml. I, s. 1023, praemis 6. Jf. dog udtalelse 2/94 af 28.3.1996, hvori Domstolen bl.a. henviste til artikel F, stk. 2, artikel J.1, stk. 2, femte led, og artikel K.2, stk. 1, i traktaten om Den Europaeiske Union for at vise betydningen af menneskerettighederne i faellesskabssammenhaeng: Sml. I, s. 1759, praemis 32.

(9) - Dom af 15.1.1986, sag 44/84, Hurd, Sml. s. 29, praemis 21 og 22.

(10) - Dom af 30.6.1993, forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3685, forslag til afgoerelse, punkt 21.

(11) - Dom af 31.3.1971, sag 22/70, Sml. s. 41, org. ref.: Rec. s. 263.

(12) - A.st., praemis 31.

(13) - A.st., praemis 39.

(14) - Forenede sager C-181/91 og C-248/91, anfoert i fodnote 10; »Bangladesh I« henviser til Parlamentets sagsanlaeg mod Raadet.

(15) - A.st., praemis 12-15.

(16) - Dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 625.

(17) - A.st., praemis 9.

(18) - I »indvandrerpolitik«-sagerne konstaterede Domstolen, at indvandrerpolitikken kan henhoere under traktatens artikel 118, dog kun for saa vidt som den »vedroerer forholdene for arbejdstagere fra tredjelande og den indvirkning, de har paa Faellesskabets arbejdsmarked og paa arbejdsvilkaarene« (dom af 9.7.1987, forenede sager 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 og 287/85, Tyskland m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3203, praemis 23).

(19) - Det er omdiskuteret, om det er i strid med artikel 7 A at udfoere intern graensekontrol, og om Faellesskabet er befoejet til at kraeve denne helt afskaffet, men disse spoergsmaal er ikke direkte relevante for den foreliggende sag (jf. navnlig kendelse af 11.7.1996, sag C-445/93, Parlamentet mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgoerelser).

(20) - Jf. mit forslag til afgoerelse i sag C-392/95, anfoert i fodnote 2, punkt 36.

(21) - Raadet forklarede under den mundtlige forhandling, at kravet om LTV foerst og fremmest haandhaeves ved at paalaegge de luftfartsselskaber, som er ansvarlige for fysisk indrejse uden visum, boeder, og ikke direkte over for de paagaeldende personer.

(22) - EFT 1968 II, s. 477.

(23) - Dom af 3.7.1980, sag 157/79, Regina mod Pieck, Sml. s. 2171, praemis 10, og af 27.4.1989, sag 321/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 997, praemis 9.

(24) - Det er rigtigt, som anfoert under den mundtlige forhandling, at denne forordning er blevet annulleret, men dens ordlyd kan alligevel vaere vejledende for fortolkningen af artikel 100 C, stk. 1.

(25) - Anfoert i fodnote 1.

(26) - KOM(93) 684 endelig udg., s. 40.

(27) - Dom af 23.3.1982, sag 53/81, Levin, Sml. s. 1035, praemis 15.

(28) - Kommentar til artikel 3 i Constantinesco m.fl. »Traité instituant la CEE Commentaire article par article«, Economica, Paris, 1992, s. 41 (fri oversaettelse).

(29) - Af de i punkt 10 anfoerte grunde er det ikke relevant for den foreliggende sag, at begge disse udtryk forekommer i artikel K.1.

(30) - Det naevnes ogsaa i fjerde betragtning, at denne harmonisering »medvirker samtidig til harmonisering af konkurrencevilkaarerne mellem medlemsstaternes luftfartsselskaber og lufthavne«. Enhver virkning af denne art vil hoejst vaere sekundaer, og der er da heller ingen, som i den foreliggende sag har haevdet, at dette skulle bringe den faelles aktion ind under EF-traktaten.