Domstolens Dom (Første Afdeling) af 12. september 1996. - Straffesag mod Sandro Gallotti, Roberto Censi, Giuseppe Salmaggi, Salvatore Pasquire, Massimo Zappone, Francesco Segna m.fl., Cesare Cervetti, Mario Gasbarri, Isidoro Narducci og Fulvio Smaldone. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Roma - Italien. - Tilnærmelse af lovgivningerne - Affald - Direktiv 91/156/EØF. - Forenede sager C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 og C-157/95.



Samling af Afgørelser 1996 side I-04345



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Praejudicielle spoergsmaal ° formaliteten ° noedvendigheden af at give Domstolen tilstraekkelige oplysninger om sagens faktiske og retlige omstaendigheder

(EF-traktaten, art. 177; EF-statutten for Domstolen, art. 20)

2. Miljoe ° bortskaffelse af affald ° direktiv 91/156/EOEF ° medlemsstaternes adgang til at vedtage bestemmelser om straf for overtraedelse af faellesskabsretten ° raekkevidde

(Raadets direktiv 91/156)

Sammendrag

1. For at opnaa en fortolkning af faellesskabsretten, den nationale ret kan bruge, er det paakraevet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder og de regler, som de forelagte spoergsmaal haenger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spoergsmaal.

De oplysninger, der gives i forelaeggelsesbeslutningerne, tjener ikke blot til at saette Domstolen i stand til at give hensigtsmaessige svar, men ogsaa til at give medlemsstaternes regeringer samt andre beroerte parter mulighed for at afgive indlaeg i henhold til artikel 20 i statutten for Domstolen. Det paahviler Domstolen at overvaage, at denne mulighed bevares, naar henses til, at det i henhold til ovennaevnte bestemmelse kun er forelaeggelsesbeslutningerne, der meddeles de paagaeldende parter.

2. Traktatens artikel 5 og artikel 189, stk. 3, skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke herved er afskaaret fra at benytte strafferetlige sanktioner for paa hensigtsmaessig maade at sikre, at forpligtelserne ifoelge direktiv 91/156 om aendring af direktiv 75/442 om affald opfyldes, saafremt de i den forbindelse fastsatte strafferetlige sanktioner er de samme som dem, der finder anvendelse i tilfaelde af overtraedelser af samme art og grovhed i national ret, og er effektive, staar i et rimeligt forhold til overtraedelsen og har en afskraekkende virkning.

Selv om der ikke ved det omhandlede direktiv er paalagt medlemsstaterne nogen praecis forpligtelse med hensyn til reglerne om kontrol og sanktioner, kan det dog ikke heraf sluttes, at nationale bestemmelser om straf for overtraedelser af de lovregler, hvorved direktivet ivaerksaettes, er i strid med direktivet. Medlemsstaterne er nemlig med forbehold af deres frihed ved valg af form og midler i henhold til traktatens artikel 189, stk. 3, forpligtet til at vaelge de bedst egnede former og midler for at sikre direktivernes tilsigtede virkninger og skal paa vilkaar som naevnt i medfoer af traktatens artikel 5 traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft.

Parter

I de forenede sager C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 og C-157/95,

angaaende en raekke anmodninger, som Pretura circondariale di Roma' s afdelinger i henholdsvis Tivoli og Castelnuovo di Porto (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte ret verserende straffesager mod

Sandro Gallotti,

Roberto Censi,

Giuseppe Salmaggi,

Salvatore Pasquire,

Massimo Zappone,

Francesco Segna m.fl.,

Cesare Cervetti,

Mario Gasbarri,

Isidoro Narducci og

Fulvio Smaldone

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32),

har

DOMSTOLEN (Foerste Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne L. Sevón (refererende dommer) og M. Wathelet,

generaladvokat: N. Fennelly

justitssekretaer: R. Grass,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

° den franske regering ved sous-directeur Catherine de Salins, Direction des affaires juridiques, Udenrigsministeriet, og secrétaire des affaires étrangères Gautier Mignot, samme direktorat, som befuldmaegtigede

° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Maria Condou-Durande og Laura Pignataro, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 8. februar 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved ti kendelser afsagt i tiden fra den 26. oktober 1994 til den 4. april 1995, indgaaet til Domstolen mellem den 6. marts og den 19. maj 1995, har Pretura circondariale di Roma' s afdelinger i henholdsvis Tivoli og Castelnuovo di Porto i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32, herefter "direktiv 91/156").

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under straffesager mod personer, der staar tiltalt for at have overtraadt den italienske lovgivning om affald, naermere betegnet dekret nr. 915 af 10. september 1982 fra republikkens praesident, der er en gennemfoerelse af direktiv 75/442/EOEF om affald, direktiv 76/403/EOEF om fjernelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler og direktiv 78/319/EOEF om farligt og giftigt affald (GURI nr. 343 af 15.12.1982, herefter "DPR nr. 915/82") samt lovdekret nr. 397 af 9. september 1988, der baerer overskriften "Absolut noedvendige bestemmelser vedroerende fjernelse af affald" (GURI nr. 213 af 10.11.1988), som efter visse aendringer er blevet til lov nr. 475 af 9. november 1988 (GURI nr. 264 af 10.11.1988, herefter "lov nr. 475/88"). Selv om forelaeggelseskendelserne ikke detaljeret omtaler de forhold, tiltalen vedroerer, er der tilsyneladende tale om foerst og fremmest utilladt indretning af oplagspladser for saerligt affald i strid med artikel 10 i DPR nr. 915/82, utilladt bortskaffelse af affald i strid med samme dekrets artikel 25 samt undladelse af at opfylde forpligtelserne ifoelge artikel 3 og 9h i lov nr. 475/88 om foerelse af affaldsregistre.

3 Den forelaeggende ret henviser i forelaeggelseskendelserne foerst til, at direktiv 91/156 indeholder dybtgaaende aendringer af Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), da det aendrer begrebet "affald", tilskynder til genvindingsforanstaltninger og opstiller maal vedroerende forhindring eller nedbringning af affaldsproduktionen gennem anvendelsen af teknologier baseret paa genvinding, videreudnyttelse eller energifremstilling. Den fastslaar, at dette direktivs gennemfoerelse derfor vil medfoere en radikal aendring af de i Italien gaeldende regler, for saa vidt som sondringen mellem bortskaffelsesforanstaltninger og genvindingsforanstaltninger, for hvilke sidste der ifoelge den forelaeggende ret bliver tale om en lempeligere ordning om tilladelser, faar betydning for dem. Den forelaeggende ret fastslaar imidlertid, at den italienske lovgivningsmagt ikke har gennemfoert direktiv 91/156, selv om fristen for gennemfoerelse udloeb den 1. april 1993.

4 I fortsaettelsen af gennemgangen i forelaeggelseskendelserne af sagens problemer naevner den forelaeggende ret, at man med direktiv 91/156 tilsyneladende har valgt foerst og fremmest, om ikke udelukkende, at lade affaldsomraadet vaere et forvaltningsanliggende, saaledes at strafsanktionering ad rettens vej af overtraedelser kun kommer paa tale i ekstraordinaere tilfaelde. Bestemmelserne i DPR nr. 915/82 er derfor med deres betoning af anvendelsen af strafferetlige sanktioner frem for forvaltningsvirksomhed og de former for kontrol, den indebaerer, i strid med direktivet. De medfoerer ifoelge retten, at italienske erhvervsdrivende faar en mindre gunstig stilling end den, de oevrige erhvervsdrivende i Faellesskabet har, selv om formaalet med direktivet har vaeret at sikre, at det indre marked fungerer rigtigt, og at uensartethed i behandlingen af de erhvervsdrivende paa enhedsmarkedet bliver fjernet ved gennemfoerelsen af ensartede lovgivninger.

5 Den forelaeggende ret har derfor anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:

"1) Hvilken retlig betydning har det, at Den Italienske Republik har undladt at udstede de bestemmelser, der er noedvendige for at gennemfoere Raadets direktiv 91/156/EOEF?

2) Kan bestaaende strafferetlige sanktioner, herunder navnlig de i artikel 25 ff. i DPR 915/82 fastsatte sanktioner for tilsidesaettelse af de italienske bestemmelser, anses for at vaere i strid med de faellesskabsregler, hvorved der skal tilvejebringes ensartet behandling, ogsaa for saa vidt angaar anvendelsen af strafferetlige sanktioner, af de erhvervsdrivende inden for enhedsmarkedet?"

Spoergsmaalet, om de praejudicielle spoergsmaal kan antages til realitetsbehandling

6 Den franske regering har fremhaevet, at det er vanskeligt at forstaa, hvilken stilling de tiltalte i hovedsagen indtager, hvad de forhold, som tiltalen vedroerer, gaar ud paa, og hvad der er indholdet af de nationale bestemmelser, der finder anvendelse. De har anfoert, at de forelagte spoergsmaal er meget upraecise.

7 Herved skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det for at opnaa en fortolkning af faellesskabsretten, den nationale ret kan bruge, er paakraevet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder og de regler, som de forelagte spoergsmaal haenger sammen med, eller i hvert fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spoergsmaal (jf. navnlig dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, praemis 6, og Domstolens kendelse af 20.3.1996, sag C-2/96, Sunino og Data, Sml. I, s. 1543, praemis 4).

8 Endvidere skal det fremhaeves, at de oplysninger, der gives i forelaeggelsesbeslutningerne, ikke blot tjener til at saette Domstolen i stand til at give hensigtsmaessige svar, men ogsaa til at give medlemsstaternes regeringer samt andre beroerte parter mulighed for at afgive indlaeg i henhold til artikel 20 i statutten for Domstolen. Det paahviler Domstolen at overvaage, at denne mulighed bevares, naar henses til, at det i henhold til ovennaevnte bestemmelse kun er forelaeggelsesbeslutningerne, der meddeles de paagaeldende parter (jf. navnlig dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 6, og ovennaevnte Sunino og Data-kendelse, praemis 5).

9 Det maa imidlertid fastslaas, at Domstolen i den foreliggende sag raader over tilstraekkeligt mange oplysninger til at kunne give en hensigtsmaessig besvarelse af de forelagte spoergsmaal, naar henses til disses meget almindelige karakter samt den detaljerede fortolkning, som den nationale ret har givet af direktiv 91/156 i kendelsernes praemisser. Spoergsmaalene kan derfor antages til realitetsbehandling.

De forelagte spoergsmaal

10 Den nationale ret oensker med sine spoergsmaal foerst og fremmest en afgoerelse af, om faellesskabsretten og specielt direktiv 91/156 skal fortolkes saaledes, at det herefter ogsaa er tilladt at vedtage bestemmelser om strafferetlige sanktioner som dem, der er fastsat i den italienske lovgivning, og desuden hvilke foelger det har, at Den Italienske Republik ikke fristmaessigt har gennemfoert dette direktiv.

11 Af formuleringen af spoergsmaalene og sammenhaengen i forelaeggelseskendelsen fremgaar det, at anden del af spoergsmaalet kun er en bredere formulering af dets foerste del, og kun har betydning, saafremt de strafferetlige sanktioner, som er fastsat i den italienske lovgivning, antages at vaere retsstridige efter faellesskabsretten og specielt efter direktiv 91/156. Da spoergsmaalene haenger sammen, maa de behandles under ét.

12 De bygger paa den forelaeggende rets ovenfor gengivne fortolkning, hvorefter de nye faellesskabsbestemmelser har vaeret ensbetydende med, at ordningen for meddelelse af tilladelse i forbindelse med genvinding af affald er blevet lempet, og de procedurer, hvori der foeres kontrol, foerst og fremmest afvikles administrativt, mens strafferetlig sanktionering kun kommer paa tale i tilfaelde af grovere overtraedelser. Ifoelge den forelaeggende ret har dette direktiv i oevrigt til formaal at faa det indre marked til at fungere godt og at fjerne uligheder i behandlingen af de erhvervsdrivende.

13 Som anfoert af generaladvokaten i punkt 23-30 i forslaget til afgoerelse foreligger der hermed en fejlagtig fortolkning af direktiv 91/156 for saa vidt angaar reglerne om tilladelser. I direktivets artikel 9 og 10 er det bestemt, at virksomheder eller anlaeg, som varetager bortskaffelse af affald, skal indhente tilladelse, hvad enten der er tale om bortskaffelse af affald som naevnt i bilag II A til direktivet eller om bortskaffelsesformer, der indebaerer mulighed for nyttiggoerelse som naevnt i bilag II B. Artikel 11 er en bestemmelse om fritagelse for kravet om tilladelse for anlaeg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald paa produktionsstedet, og for anlaeg eller virksomheder, der nyttiggoer affaldet, og forudsaetter, at der udstedes nationale bestemmelser, med hensyn til hvis hensigtsmaessighed medlemsstaterne raader over et skoen.

14 I oevrigt maa det naevnes, at der ikke ved direktiv 91/156 er paalagt medlemsstaterne nogen praecis forpligtelse med hensyn til reglerne om kontrol og sanktioner. Heraf kan dog ikke sluttes, at nationale bestemmelser om straf for overtraedelser af de lovregler, hvorved direktivet ivaerksaettes, er i strid med direktivet. Medlemsstaterne er nemlig med forbehold af deres frihed ved valg af form og midler i henhold til traktatens artikel 189, stk. 3, forpligtet til at vaelge de bedst egnede former og midler for at sikre direktivernes tilsigtede virkninger (dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, praemis 75). Domstolen har i oevrigt praeciseret, at naar et faellesskabsdirektiv ikke fastsaetter en saerlig sanktion for overtraedelser eller med hensyn hertil henviser til nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, skal medlemsstaterne i medfoer af traktatens artikel 5 traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft. Medlemsstaterne har et skoen med hensyn til valget af sanktioner, men skal dog drage omsorg for, at overtraedelser af faellesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning (Domstolens domme af 8.6.1994, sag C-382/92, og sag C-383/92, begge Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, henholdsvis Sml. I, s. 2435, praemis 55, og Sml. I, s. 2479, praemis 40).

15 Af denne retspraksis fremgaar, at en medlemsstat retmaessigt kan vedtage strafferegler om straf for overtraedelser af den lovgivning, hvorved direktiverne om affald gennemfoeres, det vaere sig direktiv 75/442 eller direktiv 91/156, saafremt den finder, at dette er den bedst egnede maade at sikre disse direktivers tilsigtede virkning paa, naar de fastsatte straffe er de samme som de, der anvendes i tilfaelde af overtraedelser af samme art og grovhed af national ret, og er effektive, staar i et rimeligt forhold til overtraedelsen og har en afskraekkende virkning.

16 Domstolen har netop vedroerende direktiv 91/156 fastslaaet, at dette gyldigt blev vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 130 S i stedet for dens artikel 100 A, idet hovedformaalet med den i direktivets artikel 1 forudsatte harmonisering, er ud fra hensynet til at beskytte miljoeet, at sikre en effektiv behandling af affald i Faellesskabet, uanset dets oprindelse, og denne harmonisering har kun accessorisk betydning for konkurrence- og samhandelsvilkaarene (dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939, praemis 20 og 21). Det er derfor forkert at antage, at dette direktiv saerligt har til formaal at faa det indre marked til at fungere rigtigt og at fjerne uligheder i behandlingen af de erhvervsdrivende.

17 I den forbindelse maa det tilfoejes, at ogsaa selv om direktiv 91/156 havde de saerlige maal, som den forelaeggende ret formoder, ville der ikke dermed ske nogen begraensning af medlemsstaternes frihed i henhold til traktatens artikel 189, stk. 3, til at vaelge de bedst egnede former og midler til at tilvejebringe dets tilsigtede virkning.

18 Besvarelsen maa herefter gaa ud paa, at traktatens artikel 5 og artikel 189, stk. 3, skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke herved er afskaaret fra at benytte strafferetlige sanktioner for paa hensigtsmaessig maade at sikre, at forpligtelserne ifoelge direktiv 91/156 opfyldes, saafremt de i den forbindelse fastsatte strafferetlige sanktioner er de samme som dem, der finder anvendelse i tilfaelde af overtraedelser af samme art og grovhed af national ret, og er effektive, staar i rimeligt forhold til overtraedelsen og har en afskraekkende virkning.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

19 De udgifter, der er afholdt af den franske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Foerste Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Roma ved kendelser afsagt i tiden 26. oktober 1994 ° 4. april 1995, for ret:

EF-traktatens artikel 5 og artikel 189, stk. 3, skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke herved er afskaaret fra at benytte strafferetlige sanktioner for paa hensigtsmaessig maade at sikre, at forpligtelserne ifoelge Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald opfyldes, saafremt de i den forbindelse fastsatte strafferetlige sanktioner er de samme som dem, der finder anvendelse i tilfaelde af overtraedelser af samme art og grovhed af national ret, og er effektive, staar i rimeligt forhold til overtraedelsen og har en afskraekkende virkning.