Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 23. oktober 1990. - FRIEDEL EDDELBUETTEL MOD BEZIRKSREGIERUNG LUENEBURG. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - TYSKLAND. - OMSTILLINGSPRAEMIER FOR MALKEKVAEGSBESAETNINGER. - SAG C-215/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00001



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Denne sag angaar spoergsmaalet om, hvorvidt faellesskabsordningen om omstilling af malkekvaegsbesaetninger indebaerer, at en medlemsstats myndigheder kan kraeve, at en landmand, som umiddelbart foer han blev omfattet af ordningen solgte nogle af sine hoejtydende koeer og erstattede dem med koeer med en lavere ydelse, tilbagebetaler en del af omstillingspraemien.

2. Den 29. marts 1979 indgav Eddelbuettel til Bezirksregierung Lueneburg, der i hovedsagen er den sagsoegte myndighed, en ansoegning om deltagelse i omstillingsordningen. Han angav i ansoegningsformularen, at han havde 24 malkekoeer, og at han i de forudgaaende tolv maaneder havde markedsfoert 113 059 kg maelk. Samme dag maerkede og registrerede Landwirtschaftskammer Hannover 26 stykker malkekvaeg, bestaaende af 14 malkekoeer, 10 draegtige kvier og to stykker ungkvaeg. Den 27. april 1979 godkendte sagsoegte Eddelbuettel' s ansoegning med virkning fra den 29. marts 1979. Ved afgoerelse af 15. maj 1979 udbetalte sagsoegte foerste rate af praemien, nemlig et beloeb paa 40 390,31 DM, svarende til 60% af den samlede praemie paa 67 317,19 DM, beregnet paa grundlag af maelkeleverancer paa 113 059 kg. Sagsoegte blev imidlertid senere klar over, at Eddelbuettel den 28. marts 1979, eller dagen foer han ansoegte om at deltage i ordningen og blev godkendt, havde solgt ti af de hoejtydende koeer og havde koebt ti koeer med en lavere ydelse, sandsynligvis slagtekvaeg, som derefter blev solgt til slagtning den 9. april 1979.

3. Sagsoegte var af den opfattelse, at praemien i forbindelse med omstillingsordningen er bundet til besaetningens ydelser paa det tidspunkt, da en ansoegning godkendes, hvorfor praemien maatte nedsaettes. Sagsoegte tilbagekaldte derfor de tidligere afgoerelser og udstedte nye afgoerelser, hvorefter den praemieberettigede maelkemaengde blev fastsat til 65 951 liter (dvs. 14/24 af den oprindelige maengde) og den foerste rate blev beregnet til 23 993,68 DM, eller 60% af den omberegnede samlede praemie paa 39 989,48 DM. Sagsoegte kraevede ligeledes tilbagebetaling med renter af den for meget udbetalte andel af foerste rate, eller 16 396,63 DM. Efter at Eddelbuettel' s klage herover var blevet afvist, anlagde han sag til proevelse af lovligheden af sagsoegtes afgoerelse.

4. Jeg skal henvise til, at der med henblik paa en reduktion af overskudsproduktionen af maelk ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77 (EFT L 131, s. 1, herefter benaevnt raadsforordningen) blev indfoert en praemieordning for producenter, som for en fastlagt periode forpligtede sig til ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter (ikke-markedsfoeringspraemie) eller til at ophoere med at levere maelk og at omstille deres malkekvaegsbesaetninger til koedproduktion (omstillingspraemie). Omstillingsforpligtelsen havde en varighed af fire aar (artikel 3, stk. 2) og omstillingspraemien blev beregnet i forhold til den maengde maelk, som producenten havde leveret i de tolv kalendermaaneder, der gik forud for ansoegningsmaaneden ((artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1078/77, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1041/78 (EFT L 134, s. 9) )).

5. I artikel 3, stk. 1, i raadsforordningen (som aendret ved forordning nr. 1041/78) bestemmes foelgende:

"For at opnaa omstillingspraemien skal producenten over for de kompetente myndigheder paa tilfredsstillende maade godtgoere:

- at han har leveret mindst 50 000 kg maelk eller hertil svarende mejeriprodukter i de tolv kalendermaaneder, der gaar forud for ansoegningsmaaneden, og at han stadig har et passende antal malkekoeer paa sin bedrift,

eller

- at stadig har mindst 15 malkekoeer, herunder draegtige kvier, paa sin bedrift.

Det paagaeldende krav skal vaere opfyldt endnu paa datoen for ansoegningens godkendelse. I modsat fald nedsaettes praemien tilsvarende."

6. Af artikel 1, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1391/78 om aendrede gennemfoerelsesbestemmelser for praemieordningen (EFT L 167, s. 45, herefter benaevnt kommissionsforordningen) fremgaar:

"Ved bestemmelsen af den maengde maelk, der skal tages i betragtning ved beregning af praemien, gaelder foelgende:

...

b) den maengde maelk ... formindskes i givet fald proportionalt:

- i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1078/77, saafremt antallet af malkekoeer paa bedriften, konstateret paa tidspunktet for godkendelse af ansoegningen, er mindre end det antal malkekoeer, der svarer til ovennaevnte maelkemaengde.

..."

7. Bundesverwaltungsgericht, hvis afgoerelser ikke kan appelleres, er af den opfattelse, at sagens afgoerende spoergsmaal er, om og i hvilket omfang det forhold, at visse malkekoeer erstattes foer indgivelsen af ansoegningen, paavirker retten til praemien. Efter dens opfattelse tager faellesskabslovgivningen ikke stilling til spoergsmaalet og synes endog at indeholde selvmodsigelser. Paa den ene side maa artikel 1, stk. 3, i Kommissionens gennemfoerelsesforordning antages at medfoere en nedsaettelse af praemien i sagsoegerens tilfaelde. Paa den anden synes sagsoegeren at have ret til at faa udbetalt det fulde praemiebeloeb i henhold til artikel 3, stk. 1, andet led, i den trinhoejere raadsforordning, fordi han paa det tidspunkt, da ansoegningen blev godkendt, havde mindst 15 malkekoeer, herunder draegtige kvier, paa bedriften. Den nationale ret har derfor forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Skal artikel 1, stk. 3, litra b), foerste led, i forordning (EOEF) nr. 1391/78 fortolkes saaledes, at maelkemaengden kan nedsaettes, naar den i bestemmelsen naevnte artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1078/77, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1041/78, konkret ikke indeholder regler om nedsaettelse af praemien?

Saafremt spoergsmaalet besvares bekraeftende, hvorledes skal begrebet 'svarer til' i artikel 1, stk. 3, litra b), foerste led, i forordning (EOEF) nr. 1391/78 da fortolkes?"

8. Eddelbuettel har anfoert, at der ikke er noget grundlag for at nedsaette praemien. Efter hans opfattelse indeholder raadsforordningens artikel 3, stk. 1, betingelserne for at faa tildelt praemien. Han mener, at hans ret til den fulde praemie foelger af artikel 3, stk. 1, andet led, hvorefter producenten skal havde mindst 15 malkekoeer paa godkendelsestidspunktet, og at Kommissionens forordning ikke kan aendre den klare ordlyd i raadsforordningen. Han har ligeledes anfoert, at nedsaettelsen af praemien under omstaendigheder, der ikke udtrykkeligt er angivet i lovgivningen, er i strid med formaalet med ordningen, idet den afskraekker producenterne fra at deltage.

9. Kommissionen har anfoert, at faellesskabslovgivningen klart kraever, at den maelkemaengde, der er grundlaget for beregningen af praemien, svarer til besaetningens ydelse paa den dato, da producenten faar adgang til ordningen. Den har fremhaevet, at Eddelbuettel' s ret til praemien foelger af artikel 3, stk. 1, foerste led, i raadsforordningen, og der er derfor ikke nogen uoverensstemmelse mellem raadsforordningen og kommissionsforordningen. Kommissionen har tilfoejet, at denne opfattelse stoettes af hensigten med praemien og formaalet med selve ordningen.

10. Efter min opfattelse har Kommissionen klart ret. For det foerste er jeg overbevist om, at den forelaeggende rets tvivl om en eventuel uoverensstemmelse mellem de anvendelige bestemmelser i kommissionsforordningen og i raadsforordningen er ubegrundet. Raadsforordningens artikel 3, stk. 1, indeholder to alternative betingelser for tildeling af en omstillingspraemie: Producenten kan enten godtgoere, at han har leveret mindst 50 000 kg maelk eller maelkeaekvivalent i de forudgaaende tolv maaneder, og at han stadig har et passende antal malkekoeer paa sin bedrift (foerste led), eller, at han paa sin bedrift har mindst 15 malkekoeer, herunder draegtige kvier (andet led). At disse to betingelser er alternativer, fremgaar navnlig af ordlyden af den franske og den tyske version af sidste punktum i artikel 3, stk. 1, hvorefter "det paagaeldende krav" ("la condition correspondante" eller "die betreffende Bedingung") skal vaere opfyldt endnu paa datoen for ansoegningens godkendelse.

11. Naar en producent faar tildelt praemien ifoelge foerste led i artikel 3, stk. 1, dvs. paa grundlag af den leverede maelkemaengde, skal han i henhold til sidste punktum i artikel 3, stk. 1, paa tilfredsstillende maade godtgoere over for myndighederne, at han paa datoen for ansoegningens godkendelse stadig har et passende antal malkekoeer paa sin bedrift. I modsat fald nedsaettes praemien ifoelge den samme bestemmelse. Der er derfor fuld overensstemmelse mellem artikel 3, stk. 1, i raadsforordningen og artikel 1, stk. 3, i kommissionsforordningen.

12. Jeg skal tilfoeje, at de franske og tyske versioner af sidste punktum i artikel 3, stk. 1, hvorefter det paagaeldende krav skal vaere opfyldt endnu paa datoen for ansoegningens godkendelse ("la condition correspondante doit être encore remplie à la date de l' agrément de la demande" "die betreffende Bedingung muss noch ... erfuellt sein"), yderligere stoetter argumentet om, at raadsforordningen skal laeses saaledes, at enhver aendring i besaetningens sammensaetning paavirker retten til praemien.

13. Som fremhaevet af Kommissionen udgoer sidste punktum i artikel 3, stk. 1, en garanti for, at der, naar en producent faar adgang til omstillingsordningen, faktisk tages en maelkemaengde, svarende til grundlaget for praemien, ud af markedet. Dette er i fuld overensstemmelse med formaalet med praemien, nemlig at kompensere for tabet af indtaegter fra maelkeproduktionen (se tredje betragtning til raadsforordningen), og det generelle formaal med omstillingsordningen, nemlig en reduktion af overskuddene af mejeriprodukter og genoprettelse af ligevaegten paa markedet (se foerste og sjette betragtning til raadsforordningen). Naar en producent, umiddelbart foer han faar adgang til ordningen, mod vederlag overdrager visse af sine hoejtydende koeer og erstatter dem med lavere ydende koeer, saaledes at besaetningens produktionskapacitet nedsaettes, er det klart, at praemiebeloebet skal nedsaettes; sker dette ikke, modtager han for hoej en kompensation, og Faellesskabet faar for lidt nytte af sine penge. Hvis man saa ydermere antager, at de hoejtydende koeer fortsat producerer maelk andetsteds, er nedsaettelsen af praemien i et saadant tilfaelde i fuld overensstemmelse med formaalet, at nedsaette maelkeproduktionen.

14. Det tilkommer den nationale ret at afgoere, om myndighederne paa grundlag af de faktiske omstaendigheder i denne sag var berettiget til at nedsaette praemien. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Eddelbuettel begrundede sin ansoegning om praemie med leverancer af maelk paa i alt 113 059 kg. Derfor beror hans ret til en praemie paa foerste led i artikel 3, stk. 1, i raadsforordningen med den konsekvens, at det paahviler ham over for de kompetente myndigheder paa tilfredsstillende maade at godtgoere, at han paa datoen for godkendelsen stadig havde et passende antal malkekoeer. I modsat fald skal praemien nedsaettes i henhold til artikel 3, stk. 1, i raadsforordningen eller artikel 1, stk. 3, i kommissionsforordningen.

15. Efter min opfattelse kan den nationale ret ogsaa overveje en alternativ mulighed, nemlig om Eddelbuettel overhovedet har ret til en praemie, fordi han har vildledt myndighederne med hensyn til omfanget af sin ret hertil. Det er ifoelge forelaeggelseskendelsen ubestridt, at han umiddelbart foer, han blev omfattet af ordningen, solgte ti af sine bedste koeer og erstattede dem med koeer med en lavere ydelse. Eddelbuettel lod de ti erstatningskoeer maerke og registrere sammen med hans oevrige kreaturer. Han har paa intet tidspunkt underrettet myndighederne om, at besaetningens ydelse var blevet reduceret. Det fremgaar af sagen, at anklagemyndigheden er af den opfattelse, at der ikke var tilstraekkeligt grundlag for at tiltale Eddelbuettel for bedrageri. Ikke desto mindre kan det haevdes, at han ud fra et rent faellesskabsretligt synspunkt har mistet sin ret til praemie.

16. I den sammenhaeng skal jeg fremhaeve, at en producents ansoegning ifoelge artikel 4, stk. 2, litra e) skal vaere bilagt en erklaering om, at han har gjort sig bekendt med bestemmelserne for praemieordningen. Dernaest fremgaar det af artikel 9, stk. 1, i kommissionsforordningen, at hvis producenten ikke paa tilfredsstillende maade godtgoer over for den kompetente myndighed, at han har overholdt betingelserne i artikel 2 eller 3 i forordning nr. 1078/77, traeffer medlemsstaterne de fornoedne foranstaltninger med henblik paa tilbagebetaling af de allerede udbetalte praemiebeloeb.

17. Det er korrekt, at faellesskabslovgivningen ikke indeholder et udtrykkeligt krav om, at en producent underretter myndighederne, saafremt han foer godkendelsen af ansoegningen aendrer sin besaetning vaesentligt. Det er ligeledes korrekt, at ordlyden af artikel 3, stk. 1, i raadsforordningen kunne vaere klarere (skoent den tyske version efter min opfattelse er klarere end den engelske). Ikke desto mindre boer det forhold, at praemien bliver fastsat paa grundlag af den forudgaaende produktion, og at formaalet med ordningen er at nedskaere maelkeproduktionen, vaere tilstraekkeligt til, at en producent maa vaere klar over, at en aendring af besaetningens ydelse paavirker hans ret til praemien og derfor skal meddeles myndighederne. Det tilkommer de nationale myndigheder og retsinstanser paa grundlag af samtlige faktiske omstaendigheder og alle relevante bestemmelser i den nationale lovgivning at vurdere, om praemien skal falde bort i sin helhed eller kun nedsaettes.

18. Den anden del af spoergsmaalet, som den nationale ret har fremlagt, drejer sig om fortolkningen af udtrykket "svarer til" i artikel 1, stk. 3, litra b), i kommissionsforordningen. Spoergsmaalet er stillet under den forudsaetning, at praemien skal nedsaettes og ikke underkastes en strengere sanktion; jeg skal derfor behandle spoergsmaalet paa dette grundlag.

19. Ud fra mine udtalelser ovenfor vedroerende formaalene med praemien og ordningen i sin helhed er det efter min opfattelse klart, at udtrykket "svarer til" betyder svarer til den maengde maelk, som praemien er beregnet paa grundlag af. Denne fortolkning er (ogsaa her) klarere i de franske og tyske sprogversioner, der er mere praecise end den engelske. Den engelske version af artikel 1, stk. 3, litra b), lyder saaledes: "... the appropriate number for the quantity of milk in question", hvorimod de to andre versioner lyder saaledes "le nombre de vaches laitières approprié à la quantité de lait précitée" og "... die Anzahl Milchkuehe, die fuer die obengenannte Milchmenge angemessen ist" - ("det antal malkekoeer, der svarer til ovennaevnte maelkemaengde"). Dette betyder i praksis, at det skal kunne paavises, at producentens besaetning, paa den dato da godkendelsen gives, faktisk er i stand til at producere denne maengde. Med andre ord skal i princippet hver enkelt kos individuelle ydelse (aktuelt eller potentielt) tages i betragtning.

20. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at det i Eddelbuettel' s tilfaelde viste sig umuligt at fastslaa besaetningens noejagtige ydelse paa godkendelsestidspunktet, da Eddelbuettel ikke paa sagsoegtes anmodning fremlagde oplysninger om maelkeydelsen hos de ti lavere ydende koeer, som erstattede de ti hoejtydende koeer, han solgte dagen foer ansoegningens indgivelse; da Eddelbuettel ophoerte med at markedsfoere maelk den 30. marts 1979, og da de ti lavere ydende koeer blev slagtet kun ti dage senere, var det oejensynligt ikke muligt at fremlaegge oplysningerne. Ydermere var ti af de 14 dyr, som besaetningen bestod af paa det tidspunkt, draegtige kvier, hvis potentielle ydelse kun kunne anslaas.

21. Det egentlige spoergsmaal er derfor, hvordan man skal fastlaegge det antal malkekoeer, der "svarer til" en bestemt maelkemaengde, naar ydelsen hos alle eller nogle af malkekoeerne i en besaetning ikke kan bestemmes. Da ansoegninger om deltagelse i omstillingsordningen ikke kunne indgives efter udloebet af mejeriaaret 1980/1981 ((Raadets forordning (EOEF) nr. 1365/80 (EFT L 140, s. 18) )), har besvarelsen af spoergsmaalet sandsynligvis ikke indflydelse paa afgoerelsen af senere sager. Under alle omstaendigheder er det efter min opfattelse tilstraekkeligt, at Domstolen udtaler sig generelt om dette spoergsmaal og overlader den nationale ret at fastlaegge den noejagtige beregningsmetode.

22. De nationale myndigheder har loest problemet ved ikke at medregne de ti slagtekoeer i beregningsgrundlaget og nedsaette den praemieberettigede maelkemaengde til 14/24 af den oprindelige maengde. Denne metode forudsaetter, at de 14 dyr, der blev tilbage i besaetningen efter frasalget af de ti hoejtydende koeer, var i stand til at producere 14/24 af den oprindelige maengde, en forudsaetning, som i mangel af beviser til stoette herfor maaske er vel rundhaandet over for Eddelbuettel. Ikke desto mindre kan det siges, at selv om beregningsmetoden egentlig er mere et overslag, har den foert til det rigtige resultat i denne sag.

23. Kommissionen har i det skriftlige indlaeg foreslaaet, at naar en bestemt kos eller en draegtig kvies ydelse ikke kan bestemmes, anvendes den gennemsnitlige ydelse for det paagaeldende land eller omraade, forhoejet med 10%. Ifoelge Kommissionen var en malkekos gennemsnitlige ydelse i 1976 i Tyskland paa 3 715 kg; forhoejet med 10% giver dette et tal paa 4 086 kg. Kommissionen tilfoejer, at den havde foreslaaet denne metode i en note af 14. juli 1977, som blev fordelt til medlemsstaterne i forvaltningskomitéen for maelk og mejeriprodukter. Denne metode er tilsyneladende fornuftig og praktisk; hvis den imidlertid anvendes paa de ti slagtekoeer (som man kan formode havde en ydelse, der laa under og ikke over gennemsnittet), foerer den til et resultat, som uden tvivl er alt for rundhaandet over for Eddelbuettel.

24. Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen boer besvare de spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt, saaledes:

"1) Naar en producent for at opnaa omstillingspraemien over for de kompetente myndigheder paa tilfredsstillende maade har godtgjort, at han har leveret mindst 50 000 kg maelk eller hertil svarende mejeriprodukter i den tolvmaaneders periode, der gaar forud for den maaned, hvor ansoegningen indgives, jf. artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77, skal artikel 1. stk. 3, litra b), foerste led, i Kommissionens forordning nr. 1391/78 fortolkes saaledes, at der kan foretages en nedsaettelse med henblik paa fastsaettelsen af den maengde maelk, der skal laegges til grund ved beregningen af praemien, saafremt det antal malkekoeer, der holdes paa bedriften paa datoen for ansoegningens godkendelse, er mindre end det antal malkekoeer, der svarer til ovennaevnte maelkemaengde.

2) Artikel 1, stk. 3, litra b), foerste led, i Kommissionens forordning nr. 1391/78 skal fortolkes saaledes, at der med det antal malkekoeer, der holdes paa bedriften paa tidspunktet for ansoegningens godkendelse, aktuelt eller potentielt skal kunne produceres den maelkemaengde, som praemien skal beregnes paa grundlag af."

(*) Originalsprog: engelsk.