DOMSTOLENS DOM AF 13. APRIL 1994. - FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND OG PLEUGER WORTHINGTON GMBH MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - STATSSTOETTE - BESLUTNING OM STOETTE YDET AF FREIE UND HANSESTADT HAMBURG - TILBAGEBETALING. - FORENEDE SAGER C-324/90 OG C-342/90.



Samling af Afgørelser 1994 side I-01173



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Statsstoette ° Kommissionens undersoegelse ° Kommissionens mulighed for paa grundlag af indicier at fastslaa, at der foreligger en stoetteordning, som er undergivet underretningspligt ° begraensninger

(EOEF-traktaten, art. 92 og 93)

2. Statsstoette ° Kommissionens beslutning, hvorved en stoetteordning, som der ikke er givet underretning om, erklaeres uforenelig med det faelles marked ° medlemsstatens benaegtelse af, at der foreligger en stoetteordning ° Kommissionen afskaaret fra at traeffe en saadan beslutning, naar den ikke har udnyttet sin befoejelse til at udstede paalaeg for at skaffe sig de noedvendige oplysninger for at fastslaa, om den tildelte stoette som helhed udgoer en stoetteordning

(EOEF-traktaten, art. 92 og 93)

Sammendrag

1. Kommissionen boer ikke generelt, som led i sin opgave med at foere kontrol med statsstoette, vaere afskaaret fra at basere sin opfattelse paa de omstaendigheder, der som helhed foreligger i sagen, saafremt disse godtgoer, at der virkelig er ivaerksat en stoetteordning. Den omstaendighed alene, at de paagaeldende stoetteforanstaltninger som helhed skal ses som led i en politik til at forhindre udvandring af virksomheder, og at stoetten er ydet paa grundlag af det samme afsnit i det paagaeldende budget og af den samme administrative myndighed, udgoer imidlertid ikke tilstraekkeligt bevis for, at samtlige de paagaeldende stoetteforanstaltninger udgoer et led i den samme stoetteordning, og at denne falder ind under traktatens artikel 93, saa laenge der ikke er paavist noget forhold af lov-, forvaltnings- og bevillingsmaessig eller oekonomisk karakter, som giver holdepunkt herfor. En saadan politik kan nemlig gennemfoeres ved hjaelp af meget forskellige foranstaltninger eller endda ved ivaerksaettelse af meget uensartede former for stoetteordninger.

2. Naar Kommissionen har konstateret, at en stoette er blevet indfoert eller aendret, uden at den har modtaget underretning herom, kan den, efter at have givet vedkommende medlemsstat lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger hertil, ved en midlertidig beslutning, indtil resultatet af undersoegelsen af stoetteforanstaltningen foreligger, paalaegge medlemsstaten straks at suspendere udbetalingen af stoetten og inden en vis frist give Kommissionen adgang til al den dokumentation og alle de oplysninger, der er noedvendige for at afgoere, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet. Kun saafremt medlemsstaten trods Kommissionens paalaeg undlader at give de oenskede oplysninger, er Kommissionen befoejet til straks at afslutte proceduren og vedtage en beslutning, hvorved det konstateres, at stoetteforanstaltningen paa grundlag af de oplysninger, den raader over, er forenelig eller uforenelig med faellesmarkedet.

Hvis Kommissionen, naar den indleder en procedure vedroerende en stoette, som ikke er anmeldt, anmoder om en raekke oplysninger vedroerende stoetten eller stoetteordningerne uden at give den paagaeldende medlemsstat et paalaeg om, ved udstedelse af en midlertidig beslutning, at forsyne den med alle de oplysninger om den stoette, der som helhed er ydet, kan den ikke med foeje paaberaabe sig, at de omhandlede individuelle stoetteforanstaltninger ikke er blevet anmeldt, og heraf konkludere, at der er tilvejebragt en stoetteordning, uanset at det benaegtes af den paagaeldende medlemsstat. Kommissionen kan heller ikke retfaerdiggoere sin beslutning med, at de oplysninger, som den har faaet forelagt, er fragmentariske, naar den selv har forsoemt at udnytte sine egne befoejelser til at udvirke, at den paagaeldende medlemsstat forsynede den med alle de noedvendige oplysninger.

Dommens præmisser

1 Ved staevninger indleveret til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 23. oktober og den 16. november 1990 har henholdsvis Forbundsrepublikken Tyskland og selskabet Pleuger Worthington i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, samt artikel 173, stk. 2, nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning 91/389/EOEF af 18. juli 1990 om stoette ydet af Freie und Hansestadt Hamburg (EFT 1991 L 215, s. 1).

2 Ved kendelse af 23. marts 1993 har Domstolens praesident besluttet at forene de to sager med henblik paa den mundtlige forhandling og dommen.

3 I 1986, 1987 og 1988 bevilgede Freie und Hansestadt Hamburg uden at underrette Kommissionen derom en raekke finansielle ydelser til visse virksomheder, som er hjemmehoerende paa dens omraade. Ved skrivelse af 7. august 1987 anmodede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland om at meddele den visse oplysninger vedroerende de ydelser, som Hamburg havde til hensigt at tildele selskabet Montblanc-Simplo. Den 22. oktober 1987 meddelte Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionen, at formaalet med den naevnte stoette var at forhindre, at produktionen blev forlagt til lande i Det Fjerne OEsten. Ved skrivelse af 15. januar 1988 anmodede Kommissionen forbundsregeringen om at tage stilling til en raekke spoergsmaal. Den 15. april 1988 besvarede forbundsregeringen Kommissionens spoergsmaal og bekraeftede, at Hamburg var udsat for staerk konkurrence fra de omliggende regioner. Ved en anden meddelelse af 15. april 1988 underrettede forbundsregeringen Kommissionen om tre andre tilfaelde, hvor Hamburg havde tildelt en raekke finansielle ydelser.

4 Ved skrivelse af 3. maj 1989 meddelte Kommissionen forbundsregeringen, at den var blevet bekendt med, at Hamburg havde ydet stoette til visse virksomheder, uden at den havde modtaget underretning derom. Ved samme skrivelse ivaerksatte Kommissionen en procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedroerende den eller de omtalte stoetteordninger samt vedroerende den eller de tilfaelde, hvor der var ydet stoette. I en meddelelse (EFT C 309, s. 3) bekendtgjorde Kommissionen sine indvendinger mod de forskellige ydelser, der var tildelt af Hamburg. Ved skrivelse af 23. august 1989 tog forbundsregeringen stilling til aabningsskrivelsen og erklaerede, at der ikke fandtes nogen stoetteordninger i Hamburg.

5 Under et moede den 7. november 1989 mellem repraesentanter for Kommissionen, forbundsregeringen og Hamburg blev Kommissionen underrettet om, at der ved udstedelse af individuelle beslutninger var ydet stoette til elleve virksomheder i 1986, ni virksomheder i 1987 og elleve virksomheder i 1988. Kommissionen anmodede om en raekke supplerende oplysninger for hvert enkelt tilfaelde. Disse oplysninger tilsendte forbundsregeringen Kommissionen ved skrivelse af 3. januar 1990 i form af tabeller, hvortil overskriften loed: "Forhindring af virksomhedernes udvandring".

6 En af de virksomheder, som modtog stoette fra Hamburg, er Pleuger Worthington GmbH, som er oprettet ved en fusion af to virksomheder i Hamburg, der tilhoerte samme koncern, nemlig Deutsche Worthington GmbH og Pleuger GmbH (herefter benaevnt "Pleuger Worthington"), og hvis driftssteder tidligere var geografisk adskilt fra hinanden. Fusionen skete den 1. november 1987. Den faelles ledelse besluttede i den forbindelse at samle de to virksomheders driftssteder paa det tidligere selskabs, Pleuger GmbH' s, adresse. Efter at have undersoegt, om der kunne ydes stoette til fusionsprojektet, meddelte Hamburg ved skrivelse af 15. juli 1988 virksomheden, at det kompetente finansudvalg havde givet samtykke til ydelse af stoette i form af et tilskud til daekning af udgifterne i forbindelse med en ud- og ombygning af driftsstederne. I skrivelsen vedlagde Hamburg en kontrakt om ydelsen af en stoette paa 600 000 DM, som Pleuger Worthington underskrev den 15. juli 1988. Ved skrivelse af 18. december 1989 meddelte Hamburg virksomheden, at beloebet var blevet udbetalt.

7 I den anfaegtede beslutning, som blev vedtaget den 18. juli 1990, bestemmes det i artikel 1, at Freie und Hansestadt Hamburgs stoetteordning til forhindring af udvandring af virksomheder er retsstridig, da den blev sat i kraft i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, og er uforenelig med faellesmarkedet i den i traktatens artikel 92 og 93 forudsatte betydning, hvorfor forbundsregeringen er forpligtet til at ophaeve ordningen inden to maaneder efter offentliggoerelsen af beslutningen. Ved beslutningens artikel 2 paalaegges forbundsregeringen, ligeledes inden to maaneder, at drage omsorg for, at de 33 virksomheder, som modtog stoette i aarene 1986-1988, tilbagebetaler de stoettebeloeb, som er naevnt i artikel 2, hvilket beloeb for Dresser Pleuger GmbH' s vedkommende udgoer 600 000 DM. Endelig bestemmes det i artikel 3, at forbundsregeringen skal underrette Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme beslutningen.

8 Ved skrivelse af 26. juli 1990 meddelte Hamburg Pleuger Worthington, at Kommissionen ansaa den tildelte stoette for retsstridig og forlangte, at den skulle betales tilbage. Ved skrivelse af 5. september 1990 tilsendte Hamburg Pleuger Worthington en kopi af den anfaegtede beslutning.

9 Til stoette for paastanden har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift, nemlig en overtraedelse af traktatens artikel 190. Den anfoerer herved naermere, at beslutningen er utilstraekkeligt begrundet dels med hensyn til spoergsmaalet, om der forelaa en stoetteordning, dels med hensyn til gennemgangen af kriterierne i traktatens artikel 92, stk. 1. Endvidere anfoerer Forbundrepublikken, at Kommissionen har anvendt traktatens artikel 92, stk. 1, forkert og tilsidesat artikel 92, stk. 3, litra c). Endelig anfoerer den, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning og har tilsidesat ligebehandlingsprincippet.

10 Pleuger Worthington har gjort gaeldende, at der er tilsidesat vaesentlige formforskrifter, idet Kommissionen ikke i tilstraekkelig grad har begrundet beslutningen dels med hensyn til spoergsmaalet, om der forelaa en stoetteordning, dels med hensyn til opfyldelsen af kriterierne i traktatens artikel 92, stk. 1, og artikel 92, stk. 3, litra c), hvortil kommer begrundelsen af tilbagesoegningskravet. Pleuger Worthington har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen ikke blot har tilsidesat procedureforskrifterne i traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, men ogsaa traktatens artikel 92, stk. 1 og 3.

Manglende begrundelse af beslutningen med hensyn til, om der forelaa en stoetteordning

11 Domstolen skal foerst gennemgaa de to sagsoegeres anbringende om, at traktatens artikel 190 er tilsidesat under hensyn til, at den anfaegtede beslutning er utilstraekkeligt begrundet hvad angaar den af Hamburg ivaerksatte stoetteordning.

12 Sagsoegerne bestrider, at der overhovedet er ivaerksat en saadan stoetteordning. De goer herved gaeldende, at beslutningen ikke indeholder noget holdepunkt for Kommissionens antagelse om, at Hamburg har tilvejebragt en stoetteordning, som ikke er blevet anmeldt, og som skulle have til formaal at forhindre virksomhedernes udvandring.

13 Det hedder herom i beslutningens afsnit IV, punkt 2, tiende og ellevte betragtning:

"Ved ivaerksaettelsen af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, havde Kommissionen en formodning om, at der ud over de fire konkrete tilfaelde, den havde kendskab til, ogsaa blev ydet stoette til andre virksomheder. Den indledte derfor proceduren med henblik paa denne stoetteordning (eller disse stoetteordninger) og hvert enkelt tilfaelde, hvor den havde fundet anvendelse. Der findes ganske vist ikke nogen speciel stoetteordning i Hamburg. Men i alle de 33 tilfaelde, som Kommissionen har kendskab til, ydes stoetten af samme myndighed (Hamburger Kreditkommission), som er oprettet specielt med henblik herpaa, og den ydes med samme hovedformaal (for at hindre udvandring) og paa grundlag af samme afsnit i budgettet. Forudsaetningerne for at tale om en stoetteordning er altsaa i praksis opfyldt. Kommissionens undersoegelse kan derfor gennemfoeres paa samme maade som ved undersoegelse af stoetteordninger.

Det ville ikke vaere rimeligt at undersoege, i hvilket omfang den stoette, der er blevet bevilget i hvert enkelt tilfaelde i henhold til stoetteordningen til forhindring af udvandring, paavirker samhandelen, da Forbundsrepublikken i saa fald ville blive begunstiget i forhold til andre medlemsstater, som anmelder stoetten allerede paa planlaegningsstadiet. Erfaringsmaessigt maatte Kommissionen paa forhaand gaa ud fra, at foernaevnte stoette blev ydet til virksomheder, som deltager i samhandelen mellem medlemsstater."

14 Det maa herom foerst konstateres, at der ikke er naevnt nogen retsakt i beslutningen, i medfoer af hvilken der er tildelt en stoette. Tvaertimod har Kommissionen udtrykkeligt erkendt i beslutningen, at der ikke fandtes specielle stoetteordninger i Hamburg. Kommissionens resultat hviler imidlertid paa en raekke faktiske omstaendigheder.

15 Kommissionen boer dog ikke generelt vaere afskaaret fra at basere sin opfattelse paa de i sagen foreliggende omstaendigheder som helhed, saafremt disse godtgoer, at der virkelig er ivaerksat en stoetteordning. Kommissionen henviser i den foreliggende sag til tre forhold, som efter dens opfattelse godtgoer, at der er ivaerksat en saadan stoetteordning.

16 Det foerste forhold, Kommissionen fremhaever, er, at al den investeringsstoette, som blev ydet, havde til formaal at forhindre, at de stoettemodtagende virksomheder forlod Hamburg. Kommissionen henviser navnlig til, at den havde modtaget et dokument fra forbundsregeringen vedroerende de forskellige former for stoette, som Hamburg havde besluttet at yde, og som ifoelge selve overskriften til dokumentet havde til formaal "at forhindre udvandring af virksomheder".

17 Herom bemaerkes generelt, at den omstaendighed alene, at de paagaeldende stoetteforanstaltninger som helhed skulle ses som led i en politik til at forhindre udvandring af virksomheder, ikke i sig selv udgoer noget bevis for, at alle stoetteforanstaltningerne maa betegnes som en stoetteordning i traktatens artikel 93' s forstand. En saadan politik kan nemlig gennemfoeres ved hjaelp af meget forskellige foranstaltninger eller endda ved ivaerksaettelse af meget uensartede former for stoetteordninger.

18 Under sagen ved Domstolen har den tyske regering, uden at blive modsagt paa dette punkt, gjort gaeldende, at de stoettemodtagende virksomheder i visse tilfaelde (navnlig hvad angaar J. H. Peters & Bey GmbH, Horst Roeder & Co. (GmbH & Co.) ) end ikke paataenkte at flytte dens virksomhed uden for byen og delstaten Hamburgs omraade.

19 Under disse forhold kan der ikke gives Kommissionen medhold i dens argument, der udledes af det formaal, som haevdes at vaere tilstraebt med de paagaeldende stoetteforanstaltninger.

20 De to oevrige forhold, som Kommissionen har henvist til i beslutningens begrundelse, vedroerer dels den omstaendighed, at de forskellige former for stoette blev ydet paa grundlag af det samme afsnit i budgettet, dels den omstaendighed, at beslutningen om at tildele stoette i alle tilfaelde blev truffet af samme administrative myndighed.

21 Vedroerende disse forhold anfoerer sagsoegerne, at de beror paa Delstaten Hamburgs stilling i Tysklands foederale opbygning. I overensstemmelse med princippet om lovmaessig forvaltning har Hamburg en myndighed, som kan tilkende stoette i henhold til et afsnit i budgettet, som alene vedroerer den. Betingelserne for den stoette, som kan ydes, samt dens formaal og stoerrelse fremgaar dog ikke af det generelle budgetafsnit.

22 Endvidere fremhaever sagsoegerne, at den omstaendighed, at samtlige de stoetteforanstaltninger, som Kommissionen har paatalt, blev ydet paa grundlag af offentligretlige kontrakter, godtgoer, at de ikke udgjorde noget led i en stoetteordning. I modsat fald skulle de generelle foranstaltninger, som stoetteordningen bestod af, have vaeret gennemfoert ved individuelle afgoerelser og ikke ved kontrakter.

23 Herom bemaerkes, at saa laenge Kommissionen ikke har fremlagt mere praecise oplysninger vedroerende delstaten Hamburgs forvaltnings- og bevillingspraksis i forbindelse med tildeling af den stoette, som omhandles i beslutningen, findes de to ovenfor omtalte forhold ikke at vaere tilstraekkelige til, at der kan antages at foreligge en stoetteordning. Navnlig har Kommissionen ikke paavist nogen forhold af lov-, forvaltnings- og bevillingsmaessig eller oekonomisk karakter, som kunne give holdepunkt for at antage, at den i sagen omhandlede stoette var en saerskilt stoetteordning, der adskiller sig fra den oevrige stoette, som Hamburg ville kunne yde. Kommissionen har kun paavist, at al stoetten blev ydet under anvendelse af samme procedure.

24 Kommissionen har imidlertid gjort gaeldende, at den i betragtning af sagens omstaendigheder med foeje kunne traeffe den anfaegtede beslutning, da forbundsregeringen ikke havde anmeldt stoetten, og da Kommissionen paa grund af regeringens handlemaade i oevrigt, hvorved den langt fra opfyldte sin oplysningspligt, ikke havde andre muligheder end at stoette beslutningen paa de fragmentariske oplysninger, den havde opnaaet. Kommissionen maatte derfor paa grundlag af de oplysninger, den raadede over, gaa ud fra, at der forelaa de noedvendige betingelser for at antage, at der var ivaerksat en stoetteordning, hvorfor Kommissionen i sin undersoegelse var berettiget til at gaa frem paa samme maade, som om der forelaa en stoetteordning.

25 Det bemaerkes, at Domstolen i dommen af 14. februar 1990 i den saakaldte "Boussac Saint Frères"-sag (sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307), som blev afsagt foer vedtagelsen af den i sagen anfaegtede beslutning, praeciserede retsvirkningerne af, at medlemsstaterne tilsidesaetter deres anmeldelsespligt efter traktatens artikel 93, stk. 3.

26 Det fremgaar af denne dom, at naar Kommissionen har konstateret, at en stoette er blevet indfoert eller aendret, uden at den har modtaget underretning herom, kan den, efter at have givet vedkommende medlemsstat lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger hertil, ved en midlertidig beslutning, indtil resultatet af undersoegelsen af stoetteforanstaltningen foreligger, paalaegge medlemsstaten straks at suspendere udbetalingen af stoetten og inden en vis frist give Kommissionen adgang til al den dokumentation og alle de oplysninger, der er noedvendige for at afgoere, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet. Kun saafremt medlemsstaten trods Kommissionens paalaeg undlader at give de oenskede oplysninger, er Kommissionen befoejet til at afslutte proceduren og vedtage en beslutning, hvorved det konstateres, at stoetteforanstaltningen paa grundlag af de oplysninger, den raader over, er forenelig eller uforenelig med faellesmarkedet.

27 I den foreliggende sag anmodede Kommissionen, da den indledte proceduren vedroerende den i sagen omhandlede stoette, som ikke var anmeldt, om en raekke oplysninger vedroerende stoetten og den eller de stoetteordninger, som haevdedes at vaere ivaerksat i Hamburg. Uanset at den tyske regering under den administrative procedure bestred, at der forelaa en stoetteordning, konkluderede Kommissionen paa grundlag af de foreliggende oplysninger, at en saadan ordning var ivaerksat.

28 Kommissionen forsoemte dog, selv om dette er foreskrevet i Domstolens praksis, ved udstedelse af en midlertidig beslutning at give forbundsregeringen et paalaeg om at forsyne den med alle de oplysninger om den stoette, der som helhed var ydet af Hamburg, og som efter Kommissionens opfattelse udgjorde et led i en stoetteordning.

29 Under disse forhold kunne Kommissionen ikke med foeje paaberaabe sig, at Forbundsrepublikken Tyskland undlod at anmelde de omhandlede individuelle stoetteforanstaltninger og ikke paa grundlag heraf konkludere, at der var ivaerksat en stoetteordning. Kommissionen kan heller ikke retfaerdiggoere sin beslutning med, at de oplysninger, som den tyske regering forelagde den, var fragmentariske, naar den selv forsoemte at udnytte sine egne befoejelser til at udvirke, at den paagaeldende medlemsstat forsynede den med alle de noedvendige oplysninger.

30 Paa grundlag af samtlige de anfoerte betragtninger maa det derfor fastslaas, at med hensyn til spoergsmaalet, om der forelaa en stoetteordning, opfylder den anfaegtede beslutning ikke begrundelsespligten i traktatens artikel 190, hvorfor det foerste anbringende maa laegges til grund.

31 Herefter, og idet der ikke er anledning til at gennemgaa sagsoegernes oevrige anbringender, maa den anfaegtede beslutning annulleres, idet vaesentlige formforskrifter i traktaten er tilsidesat.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Sagsoegte har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionens beslutning 91/389/EOEF af 18. juli 1990 om stoette ydet af Freie und Hansestadt Hamburg annulleres.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.