Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 2. maj 1991. - JEAN NEU M. FL. MOD SECRETAIRE D'ETAT A L'AGRICULTURE ET A LA VITICULTURE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: CONSEIL D'ETAT - STORHERTUGDOEMMET LUXEMBOURG. - TILLAEGSAFGIFT FOR MAELK. - FORENEDE SAGER C-90/90 OG C-91/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-03617



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Forholdene paa markedet for maelk og mejeriprodukter er reguleret af en raekke komplicerede retsforskrifter, som bl.a. har til formaal at faa styr paa de betydelige strukturbestemte produktionsoverskud under hensyntagen til den saerlige situation, som visse producentkategorier befinder sig i.

2. De vigtigste elementer i ordningen af relevans for den foreliggende sag er foelgende:

- Saavel for producenter som for koebere, dvs. mejerier, fastsaettes der visse referencemaengder eller "maelkekvoter"; ved overskridelse af maelkekvoterne skal der ud over medansvarsafgiften betales en afgift, en saakaldt "tillaegsafgift", som skal erlaegges enten af producenten (formel A) eller af opkoeberen (formel B), afhaengig af, hvilken ordning den paagaeldende medlemsstat har indfoert; summen af de referencemaengder, som fastsaettes paa grundlag af den for 1981 tilladte produktion, maa ikke overstige en vis samlet maengde inden for hver enkelt medlemsstat, som benaevnes "garantimaengden".

- Den "nationale reserve", som hver enkelt medlemsstat opretter inden for garantimaengden, navnlig for at kunne yde en saerlig referencemaengde til visse producentgrupper, som paa grund af deres saerlige situation vil blive uheldigt stillet ved anvendelsen af produktionsaaret 1981 som referencekriterium; dette er navnlig unge landmaend, producenter, som har forpligtet sig til at gennemfoere en udviklingsplan, eller hvis produktion er blevet paavirket i kendelig grad af usaedvanlige begivenheder, som er indtruffet forud for eller i loebet af referenceaaret.

3. Referencemaengderne kan overdrages helt eller delvis mellem henholdsvis producenter og opkoebere indbyrdes efter de betingelser, som er fastsat i artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 (1), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85 af 26. februar 1985 (2). De bestemmelser i artikel 7, som har relevans, lyder saaledes:

"Artikel 7

1. I tilfaelde af salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift overfoeres den tilsvarende referencemaengde helt eller delvis til koeberen, forpagteren eller arvingen ifoelge betingelser, der skal fastsaettes.

...

2. Hvis en opkoeber helt eller delvis traeder i stedet for en anden eller flere andre opkoebere, skal ved anvendelse af formel B den aarlige referencemaengde for den paagaeldende fastsaettes:

- for resten af den loebende periode paa tolv maaneder, ved helt eller delvis at tage hensyn til referencemaengderne i forhold til det resterende tidsrum,

- for den foelgende periode paa tolv maaneder, ved helt eller delvis at laegge de referencemaengder til grund, som tilkom de opkoebere, han traeder i stedet for.

3. Medlemsstaterne kan bestemme, at en del af de paagaeldende maengder laegges til den i artikel 5 eller, alt efter omstaendighederne, til den i artikel 6, stk. 3, omhandlede reserve.

...".

4. Storhertugdoemmet Luxembourg valgte formel B og udstedte den 7. juli 1987 en bekendtgoerelse, hvis artikel 9, stk. 1, bestemmer saaledes: "Saafremt en leverandoer skifter opkoeber, nedsaettes den foerste opkoebers referencemaengde med en andel svarende til den, som er tildelt leverandoeren i medfoer af naervaerende bekendtgoerelses artikel 3, 5, 6, 8 og 13, og 90% deraf laegges til den nye opkoebers referencemaengde, mens 10% indgaar i den nationale reserve, som er omhandlet i bekendtgoerelsens artikel 4".

5. Tretten maelkeproducenter i Luxembourg, som tidligere solgte til Luxlait, besluttede paa et tidspunkt at skifte opkoeber og i stedet levere deres produktion til landbrugssammenslutningen Procola. Statssekretaeren for landbrug og vinavl afslog imidlertid, ved sine afgoerelser af 22. februar 1988, at lade de paagaeldende producenters basisreferencemaengder for maelkeleverancer og elleve af de samme producenters supplerende individuelle referencemaengde overfoere ubeskaaret til Procola.

6. Producenterne har indbragt disse afgoerelser for Storhertugdoemmet Luxembourgs Conseil d' Etat, som har forelagt Domstolen to spoergsmaal, der i det vaesentlige drejer sig om foelgende:

- for det foerste, om naevnte bestemmelse i artikel 7, stk. 3, ogsaa finder anvendelse i det tilfaelde, hvor "producenten skifter opkoeber",

- for det andet, om en definitiv overfoersel af en tiendedel af kvoten til den nationale reserve strider mod EOEF-Traktatens artikel 39 og 110 og mod kontraktfrihedens grundsaetning (princippet om frit valg af kontrahent).

7. Det foerste spoergsmaal boer ikke opholde Domstolen ret laenge. I modsaetning til, hvad sagsoegerne i hovedsagerne har haevdet, gaelder artikel 7, stk. 3, ikke blot "i tilfaelde af salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift", jf. artikel 7, stk. 1, men ogsaa i de tilfaelde, som er omhandlet i stk. 2, hvor producenten skifter opkoeber, og der er ikke grund til at sondre mellem, om dette sker paa koeberens initiativ, f.eks. ved overdragelse, fusion eller koncentration, eller paa producentens initiativ, naar denne beslutter at skifte opkoeber, efter at kontrakten med mejeriet er udloebet.

8. Jeg skal foerst goere et par bemaerkninger vedroerende selve bestemmelsernes ordlyd.

9. Den 31. marts 1984 udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 856/84, i kraft af hvilken der blev indfoejet en ny artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68, hvorved der blev indfoert dels en tillaegsafgift, dels en ordning med en saakaldt formel A og formel B. Samtidig hermed udstedte Raadet forordning nr. 857/84, som indeholdt gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende tillaegsafgiften. Heri fandtes den foerste version af artikel 7, som indeholdt to stykker, hvoraf stk. 1 ligesom i de senere versioner vedroerte "tilfaelde af en bedrifts salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv", mens stk. 2 vedroerte det tilfaelde, hvor en opkoeber "ved anvendelse af formel B ... helt eller delvis traeder i stedet for en anden eller flere andre opkoebere". Bestemmelsen indeholdt ikke noget stk. 3, men et sidste afsnit (3) med foelgende ordlyd: "Medlemsstaterne kan bestemme, at en del af de paagaeldende maengder laegges til den i artikel 5 omhandlede reserve". Der er derfor ikke grundlag for at fastholde, at det sidste afsnit ikke gaelder for de tilfaelde, som er omhandlet i stk. 2.

10. Artikel 7 blev senere aendret ved forordning nr. 590/85. Denne aendring begrundes i forordningens sjette betragtning med, at der boer tages hensyn dels til den situation, som visse forpagtere befinder sig i, hvis kontrakt udloeber, dels til visse producenter, som beroeres af, at deres bedrift helt eller delvis overdrages til offentlige myndigheder, hvortil kommer hensynet til almenvellet. Der tales intetsteds her om, at tilpasningen af kvoter til fordel for den nationale reserve ikke gaelder i det tilfaelde, hvor en opkoeber traeder i stedet for en anden.

11. Som anfoert af saavel den luxembourgske regering som af Kommissionen er det i oevrigt udtrykkeligt fastsat i artikel 6 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 (4), at artikel 7, stk. 3, finder anvendelse paa de tilfaelde, som er omhandlet i stk. 2. Artikel 6 bestemmer nemlig saaledes:

"I forbindelse med formel B reguleres opkoebernes referencemaengde bl.a. for at tage hensyn til foelgende:

...

d) de i artikel 7, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 857/84 omhandlede tilfaelde, hvor en opkoeber helt eller delvis traeder i stedet for en anden eller flere andre opkoebere, herunder det tilfaelde, hvor producenten skifter fra én opkoeber til en anden" (5).

12. Domstolen har allerede draget visse konklusioner heraf i sin praksis. Kommissionen citerer saaledes med fuld ret dommen af 25. november 1986 i Klensch-sagen (6), hvori det hedder, at:

"Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 857/84, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, litra d), i Kommissionens forordning nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning nr. 804/68 ... bestemmer, at der ved forvaltningen af formel B skal foretages en tilpasning af koeberens referencemaengde, bl.a. for at tage hensyn til det tilfaelde, hvor producenter skifter fra én opkoeber til en anden, uden at dette i oevrigt beroerer medlemsstaternes adgang til at bestemme, at en del af referencemaengderne skal foeres tilbage til den reserve, der er omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 857/84 (den nationale reserve)" (7).

13. Det andet spoergsmaal, som er forelagt af Luxembourgs Conseil d' Etat, rejser et problem, som er noget vanskeligere, nemlig om spoergsmaalet skal forstaas paa den maade, at det udelukkende vedroerer fortolkningen af de deri naevnte retsforskrifter, eller ogsaa drejer sig om, hvorvidt artikel 7, stk. 3, er gyldig henset til disse retsforskrifter i det omfang, bestemmelsen indeholder hjemmel til at foretage en uigenkaldelig overfoersel af en del af de paagaeldende kvoter til den nationale reserve.

14. Det er i overensstemmelse med systematikken i artikel 7, stk. 3, som denne bestemmelse er fortolket i det foregaaende, at overfoerslen maa anses for uigenkaldelig. Formaalet med den nationale reserve er at udstyre det stive maelkekvotesystem med en vis fleksibilitet, saaledes at der kan tages fornoedent hensyn til den saerlige situation, som bestemte producentgrupper befinder sig i. Man kan eksempelvis naeppe forestille sig, at disse sidstnaevnte grupper - f.eks. unge landmaend, der har etableret sig efter den 31. december 1980 (8) - fratages de saerlige referencemaengder, som de har faaet tildelt fra den nationale reserve, alene med det formaal at genoprette sagsoegernes oprindelige kvoter. Dette kan naturligvis ikke vaere meningen, da det ville stride mod bestemmelsens formaal at bringe levedygtigheden af deres bedrift i fare. EF' s forordninger indeholder derfor ikke, som anfoert af den luxembourgske regering, nogen tidsmaessig begraensning for overfoerslen af en del af referencemaengden til den nationale reserve.

15. Naar det andet spoergsmaal forstaas paa denne maade, maa det antages at vedroere gyldigheden af artikel 7, stk. 3. Hvad angaar den andel paa 10%, som tilbageholdes ifoelge de luxembourgske regler, maa spoergsmaalet i oevrigt forstaas som et spoergsmaal vedroerende fortolkningen af de naevnte retsforskrifter og principper. Jeg skal i det foelgende gennemgaa disse to punkter et efter et.

16. Hvad angaar for det foerste gyldigheden af artikel 7, skal jeg foerst bemaerke, at bestemmelsen i Traktatens artikel 110 ikke har nogen som helst betydning herfor. Som den luxembourgske regering med rette har bemaerket, er denne bestemmelse helt irrelevant i den foreliggende sag, da den vedroerer den faelles handelspolitik over for tredjelande. Som sagsoegerne i hovedsagerne selv har oplyst, bliver al deres maelk forarbejdet og solgt i Tyskland.

17. Endvidere er Traktatens artikel 39 blevet paaberaabt under sagen, for saa vidt angaar det heri indeholdte krav om, at der skal sikres landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. Denne bestemmelse kan imidlertid ikke fortolkes saaledes, at den har til formaal i al evighed at opretholde allerede eksisterende forhold, da dette vil vaere til skade for en dynamisk landbrugspolitik. Der er ingen, som tvinger producenterne til at skifte opkoeber. Hvis de goer det, er det, fordi de oejner en fortjeneste, som under hensyntagen til de formaal, der tilstraebes med den faelles landbrugspolitik og den vide skoensbefoejelse, som tilkommer EF-institutionerne paa omraadet (9), kan begrunde, at de udviser solidaritet over for andre producenter, som har behov for stoette. Kommissionen har med rette bemaerket, at der med artikel 7, stk. 3, forfoelges et omfordelingsformaal til fordel for de producenter, som har faaet en praeferencestilling efter ordningen. I oevrigt er disse producenter ogsaa omfattet af EOEF-Traktatens artikel 39, stk. 1, litra b). Denne bestemmelse - som ikke kan fortolkes saaledes, at den er til hinder for at foretage en saadan definitiv overfoersel af en del af referencemaengden, som er paatalt under sagen - kan derfor ikke beroere gyldigheden af artikel 7 i forordning nr. 857/84.

18. Af samme grunde kan bestemmelsen heller ikke anses for ugyldig paa baggrund af det paaberaabte princip om "frit valg af kontrahent" (kontraktfrihedsgrundsaetningen). Domstolen har ikke fastslaaet et saadant princip nogetsteds i sin praksis (10), selv om dette utvivlsomt er en hovedforudsaetning for retten til den frie erhvervsudoevelse, om udgoer en af faellesskabsrettens almindelige retsgrundsaetninger (11). Skoent artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 857/84 ikke beroever den paagaeldende hans ret til frit valg af kontrahent, indebaerer bestemmelsen dog en vis begraensning i friheden til at skifte til en anden kontrahent, hvilket er en af de noedvendige forudsaetninger for den frie erhvervsudoevelse. En saadan begraensning kan dog vaere berettiget.

19. Saaledes har Domstolen i Schraeder-dommen fastslaaet, at

"saavel ejendomsretten som retten til fri erhvervsudoevelse ... ikke [skal] behandles som absolutte forrettigheder, men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet. Udoevelsen af ejendomsretten og af retten til erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger virkelig er i overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve ejendomsrettens kerne" (12).

20. Som jeg tidligere har anfoert, skal bestemmelsen om, at det er muligt at foretage en definitiv overfoersel af en del af den hidtidige referencemaengde til den nationale reserve, afboede de uoprettelige foelger, som en rigoristisk anvendelse af maelkekvoteordningen kan have for visse kategorier af maelkeproducenter, som ogsaa foruden EOEF-Traktatens artikel 39 vil kunne paaberaabe sig retten til fri erhvervsudoevelse. En saadan mulighed fremtraeder ikke som "et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb", der kraenker "selve ejendomsrettens kerne". I Eridania-dommen (13), hvor der under henvisning til samme princip var rejst indsigelse mod indfoerelsen af basiskvoter for sukker, fastslog Domstolen saaledes, at

"en virksomhed ikke kan paaberaabe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for denne virksomhed er et resultat af indfoerelsen af den faelles markedsordning, og som den har haft fordel af paa et bestemt tidspunkt. Under disse omstaendigheder kan en indskraenkning af en saadan fordel ikke anses for et indgreb i en grundlaeggende rettighed" (14).

21. Selv om der saaledes ikke er noget som helst grundlag for at rette kritik mod bestemmelsen, hvorefter en del af den tidligere referencemaengde kan overfoeres til den nationale reserve, er det dog en betingelse, at denne delvise omfordeling af kvoterne inden for hver enkelt medlemsstats garantimaengde ikke i vaesentlig grad via ordningen med den nationale reserve paavirker mejeriproduktionernes normale udvikling ud over, hvad der er noedvendigt for ved omfordelingen at sikre det legitime hensyn til solidariteten. Spoergsmaalet her er altsaa, hvorledes man skal vurdere den graense paa 10%, som ikke beror paa EF' s, men paa de nationale retsforskrifter.

22. Ved fastsaettelsen af en saadan graense i national ret maa enhver form for forskelsbehandling af producenter vaere udelukket (15), saaledes som det for det foerste fremgaar af EOEF-Traktatens artikel 40, stk. 3, og for det andet mere generelt foelger af det generelle lighedsprincip, som er en af EF-rettens grundlaeggende retsgrundsaetninger. Endvidere skal proportionalitetsprincippet vaere overholdt.

23. Det foerste punkt behoever jeg ikke at ofre mange kommentarer paa. En national ordning som den foreliggende, som gaelder i alle de tilfaelde, hvor en opkoeber traeder i stedet for en anden, uanset hvem, de paagaeldende producenter eller mejerier er, og som ogsaa i praksis administreres paa denne maade, medfoerer ikke nogen forskelsbehandling mellem producenter.

24. Det andet punkt er derimod noget vanskeligere. Da det ikke kan udelukkes, at inddragelsen af en vis betydelig andel af kvoten vil kunne hindre den frie erhvervsudoevelse i alvorlig grad, paahviler det den nationale lovgiver ved anvendelse af sin befoejelse efter artikel 7 i forordning nr. 857/84 at iagttage saavel det foernaevnte princip som de principper, der kan udledes af EOEF-Traktatens artikel 39 og artikel 40, stk. 3 (16). Naar der goeres indskraenkninger i disse principper, maa de saaledes ikke overstige, hvad der er strengt noedvendigt for at opfylde de tilstraebte formaal.

25. Det henhoerer under den nationale rets kompetence at efterproeve, om indfoerelsen af en graense paa 10% strider mod proportionalitetsprincippet. Der maa herved foretages en undersoegelse af markedets struktur. Saafremt der er meget skarp konkurrence mellem de forskellige mejerier paa markedet, maa det undgaas, at en maelkeproducent risikerer at miste de fordele, han kan drage af at skifte opkoeber, fordi en vaesentlig del af hans kvote overfoeres til den nationale reserve. For at kunne foretage en saadan oekonomisk analyse maa den nationale ret tage i betragtning, hvor stort et antal mejerier, der opererer paa markedet, herunder de mejerier, der er etableret i andre medlemsstater, vurdere konkurrencens intensitet paa markedet, og navnlig afveje betydningen af den ved den nationale lovgivning paabudte overfoersel af en del af referencemaengden over for producentens fordele ved at skifte opkoeber, for at kunne bedoemme, om den inddragne procentdel i vaesentlig grad paavirker konkurrencevilkaarene for mejerierne. Den nationale ret maa endvidere undersoege, om overfoerslen af en del af referencemaengden til den nationale reserve skal ske i alle de tilfaelde, hvor en opkoeber traeder i stedet for en anden, saaledes som det tilsyneladende er tilfaeldet efter den luxembourgske ordning, eller om kun ét skift af opkoeber under en bestemt periode giver anledning til en saadan overfoersel.

26. Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at afsige foelgende dom:

"1) Artikel 7, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85, sammenholdt med artikel 6 i den dagaeldende af Kommissionen udstedte forordning (EOEF) nr. 1371/84, skal fortolkes saaledes, at den finder anvendelse, naar en opkoeber traeder i stedet for en anden, ogsaa naar dette beror paa producenternes eget initiativ, og uanset om den heraf foelgende justering af referencemaengderne er endelig.

2) Gennemgangen af naevnte retsforskrift har intet frembragt, der kan anfaegte dens gyldighed.

3) Det henhoerer under den nationale rets kompetence at bedoemme, om en national ordning, som er indfoert under anvendelse af de befoejelser, der tilkommer medlemsstaterne i medfoer af naevnte artikel 7, stk. 3, strider mod forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-Traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, og mod proportionalitetsprincippet. Den nationale ret maa herved tage i betragtning, hvor stort et antal opkoebere, der opererer paa markedet, herunder de opkoebere, som er etableret i andre medlemsstater, og vurdere den mellem dem bestaaende konkurrence samt afveje fordelen for producenten ved at skifte opkoeber (substitution) over for den hermed forbundne ulempe ved en justering af referencemaengden samt endelig tage hensyn til, om denne justering af referencemaengden foretages ved alle efterfoelgende substitutioner af opkoebere, uanset de herimellem hengaaede tidsrum."

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Forordning om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13).

(2) EFT L 68, s. 1.

(3) O.a.: Det sidste afsnit i den franske version af artikel 7 er, i modsaetning til den danske version, ikke nummereret som stk. 3.

(4) EFT L 132, s. 11. Paa dette punkt er forordningens bestemmelser gentaget i deres fulde ordlyd i forordning (EOEF) nr. 1546/88 af 3.6.1988 (EFT L 139, s. 12).

(5) Min understregning.

(6) Forenede sager 201/85 og 202/85, Sml. s. 3477.

(7) Jf. praemis 19.

(8) Jf. artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 857/84.

(9) Dom af 11.3.1987 (forenede sager 279/84, 280/84, 285/84 og 286/84, Rau mod Kommissionen, Sml. s. 1069, praemis 14); dom af 21.3.1991 (sag C-359/89, SAFA, Sml. I, s. 1677, praemis 16).

(10) Selv om afgoerelserne i flere af sagerne vedroerende EOEF-Traktatens artikel 86 maa antages at bygge derpaa; se f.eks. dom af 13.2.1979 i sag 85/76 (Hoffman-La Roche mod Kommissionen, Sml. s. 461, praemis 80).

(11) Dom af 13.12.1979 (sag 44/79, Hauer, Sml. s. 3727, praemis 32); dom af 11.7.1989 (sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15).

(12) Praemis 15.

(13) Dom af 27.9.1979 (sag 230/78, Sml. s. 2749).

(14) Praemis 22.

(15) Dom af 19.10.1977 i de forenede sager 117/76 og 16/77, Ruckdeschel, Sml. s. 1753, og i de forenede sager 124/76 og 20/77, Moulin de Pont-à-Mousson, Sml. s. 1795.

(16) Dom af 11.7.1989 (forenede sager 196/88, 197/88 og 198/88, Cornée, Sml. s. 2309, praemis 14); dom af 25.11.1986 (naevnte sag Klensch, praemis 10) og dom af 13.7.1989 (sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 19).