Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 9. november 1989. - SOCIETA AGRICOLA FATTORIA ALIMENTARE SPA (SAFA) MOD AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI GENOVA - ITALIEN. - OVERGANGSFORANTSTALTNINGER - GYLDIGHED AF EN FORORDNING - TILBAGEVIRKENDE GYLDIGHED - FORORDNINGERNE (EOEF) NR. 49/81 OG 57/81. - SAG 337/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-00001



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ved forelaeggelseskendelse, registreret paa Domstolens Justitskontor den 22 . november 1988, har Tribunale civile di Genova anmodet Domstolen om at tage stilling til gyldigheden af artikel 20 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 49/81 ( 1 ) og af artikel 6 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 57/81 ( 2 ), for saa vidt som de omtvistede forordninger i henhold til ovennaevnte bestemmelser er tillagt tilbagevirkende gyldighed fra den 1 . januar 1981; forordningerne blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende af 1.1.1981, som imidlertid foerst var til raadighed den 23 . januar 1981 .

2 . De faktiske omstaendigheder, der er baggrunden for hovedsagen, fandt sted i perioden omkring slutningen af 1980 og begyndelsen af 1981, hvor Akten vedroerende Vilkaarene for Den Hellenske Republiks Tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber ( 3 ) ( herefter benaevnt "tiltraedelsesakten ") traadte i kraft .

3 . Den retlige baggrund er foelgende : Tiltraedelsesaktens artikel 41, stk . 1, som findes i afsnit II om den frie bevaegelighed for varer, bestemte, at Kommissionen fastlaegger metoder for det administrative samarbejde med det formaal at sikre, at varer, der opfylder betingelserne herfor, fra den 1 . januar 1981 - hvor tiltraedelsesakten traadte i kraft - nyder fordel ved fjernelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning og af kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning .

Den 12 . september 1980 forpligtede Kommissionen sig til pr . 1 . januar 1981 at vedtage en raekke forordninger i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 41 .

For at bringe ordlyden af udkastet til de paagaeldende retsforskrifter til de nationale myndigheders og de erhvervsdrivendes kundskab offentliggjorde den dem i EFT af 6.10.1980 ( 4 ).

Det foerste af de naevnte udkast blev siden udstedt som forordning nr . 49/81 om metoderne for det administrative samarbejde, der i overgangsperioden skal sikre de frie varebevaegelser mellem Graekenland og de andre medlemsstater .

Forordningens artikel 1, sammenholdt med dens artikel 18, bestemmer, at varer, for hvilke der er udstedt AG1 og AG3 varecertifikater, og som den 1 . januar 1981 er under forsendelse eller er omfattet af ordningen for midlertidigt oplag - ( lad mig minde om, at AG1 og AG3 certifikaterne var de dokumenter, der i associeringsaftalen mellem Graekenland og De Ni var fastsat som betingelse for, at varerne var omfattet af aftalen ), nyder godt af fjernelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning, saaledes som fastsat i tiltraedelsesakten .

I henhold til artikel 20 traadte forordning nr . 49/81 i kraft den 1 . januar 1981 .

Det er i oevrigt ikke bestridt, at EFT L 4 af 1.1.1981, hvori forordningen blev offentliggjort, faktisk foerst var til raadighed paa Kontoret for De Europaeiske Faellesskabers Officielle Publikationer den 23 . januar .

4 . Tiltraedelsesaktens artikel 73, stk . 1, som findes i afsnit IV, der vedroerer landbrug, har foelgende ordlyd :

"Dersom overgangsforanstaltninger er noedvendige for at lette overgangen fra den ordning, der bestaar i Graekenland, til den ordning, der foelger af anvendelsen af de faelles markedsordninger paa de betingelser, der er fastsat i dette afsnit, i saerdeleshed dersom ivaerksaettelsen af den nye ordning paa den fastsatte dato stoeder paa vaesentlige vanskeligheder for bestemte produkter, vedtages saadanne foranstaltninger i henhold til den fremgangsmaade, der er fastsat i artikel 38 i forordning nr . 136/66/EOEF, eller, alt efter tilfaeldet, i de tilsvarende artikler i de andre forordninger vedroerende faelles markedsordninger for landbrugsvarer . Disse foranstaltninger kan traeffes i en periode, der udloeber den 31 . december 1982, idet deres anvendelse er begraenset til denne dato ".

En kort redegoerelse for den retlige og oekonomiske ramme om samhandelen med landbrugsprodukter mellem Graekenland og Faellesskabet i den periode, der gik forud for tiltraedelsen, vil goere det nemmere at forstaa det formaal, der soeges tilgodeset med forordning nr . 57/81, som udstedtes i henhold til ovennaevnte artikel .

Foer tiltraedelsen var forholdet det, at graeske landbrugsprodukter, herunder olivenolie, ved indfoersel til Faellesskabet var omfattet af den ordning, der var fastsat i associeringsaftalen mellem EOEF og Graekenland, og hvorefter der opkraevedes afgifter .

For landbrugsprodukter, der udfoertes fra Graekenland foer tiltraedelsen, var der saaledes i Graekenland fastsat eksportrestitutioner eller andre fordele, f.eks . i form af salg til nedsat pris af interventionslagre; dette var tilfaeldet for olivenolie .

Med virkning fra tiltraedelsen anvendtes der ved indfoersel til Faellesskabet af landbrugsprodukter fra Graekenland i overgangsperioden ikke afgifter, men saakaldte tiltraedelsesudligningsbeloeb, som fastsat i tiltraedelsesaktens artikel 61, stk . 1 .

Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at det ikke ville vaere rimeligt at anvende de gunstigere bestemmelser som foelge af tiltraedelsen paa landbrugsprodukter, der udfoertes fra Graekenland inden tiltraedelsen, men som siden indfoertes til Faellesskabet . Dette ville nemlig indebaere, at de beroerte erhvervsdrivende opnaaede en dobbelt uberettiget fordel, nemlig dels i form af en "praemie" ved udfoerslen fra Graekenland, og dels derved, at afgiften var ophaevet .

Kommissionen udstedte derfor forordning nr . 57/81 - om de overgangsforanstaltninger, der paa grund af Graekenlands tiltraedelse skal traeffes med hensyn til landbrugsprodukter - hvis artikel 2 bestemmer, at landbrugsprodukter, der inden den 1 . januar 1981 udfoeres fra Graekenland og indfoeres til De Ni fra denne dato, omfattes i De Ni, som undtagelse fra bestemmelserne i forordning nr . 49/81, af den ordning, som gaelder i samhandelen mellem De Ni og Graekenland den 31 . december 1980, hvis de ledsages af et varecertifikat AG1 eller AG3, det vil med andre ord sige af den ordning, der var gaeldende i henhold til associeringsaftalen .

Sidstnaevnte forordning, som i henhold til dens artikel 6 skulle traede i kraft den 1 . januar 1981, blev ogsaa offentliggjort i EFT L 4 af 1.1.1981, der som allerede naevnt foerst var til raadighed den 23 . januar .

De erhvervsdrivende var imidlertid ikke blevet underrettet direkte om udstedelsen af forordningen, idet Kommissionen blot pr . telex havde meddelt udkastet til forordningen til medlemsstaternes toldmyndigheder den 23 . december 1980 .

5 . De faktiske omstaendigheder i hovedsagen er foelgende : Società agricola fattoria alimentare SpA ( herefter benaevnt "SAFA ") havde inden den 31 . december 1980 udfoert nogle partier olivenolie fra Graekenland og oplagt dem paa toldoplag i Genova . Den 2 . januar 1981, dvs . dagen efter tiltraedelsesaktens ikrafttraeden, ekspederede SAFA olivenolien til fri omsaetning . I henhold til forordning nr . 57/81 opkraevede de italienske toldmyndigheder de afgifter, der var gaeldende pr . 31 . december 1980 . SAFA var imidlertid af den opfattelse, at naevnte forordning var ugyldig, og kraevede, at forordning nr . 49/81 blev bragt i anvendelse over for selskabet; ved Tribunale civile di Genova anlagde selskabet derfor sag mod Amministrazione delle finanze med paastand om tilbagebetaling af de opkraevede beloeb .

SAFA har naermere anfoert, at forordning nr . 57/81, som blev offentliggjort i EFT af 1.1.1981, men som faktisk foerst var til raadighed den 23 . januar, ikke kan tillaegges tilbagevirkende gyldighed fra den 1 . januar .

6 . Med henblik paa at afgoere tvisten har Tribunale civile di Genova fundet det noedvendigt at forelaegge to praejudicielle spoergsmaal for Domstolen; det foerste drejer sig om gyldigheden af artikel 6 i forordning nr . 57/81, for saa vidt som forordningen herved er tillagt tilbagevirkende gyldighed fra den 1 . januar 1981, mens det andet - saafremt Domstolen maatte statuere, at ovennaevnte artikel er retsstridig - drejer sig om gyldigheden af artikel 20 i forordning nr . 49/81, for saa vidt denne forordning herved er tillagt tilbagevirkende gyldighed fra den 1 . januar 1981 .

7 . Da den forelaeggende retsinstans udelukkende har forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende lovligheden af, at forordning nr . 49/81 er tillagt tilbagevirkende gyldighed, saafremt Domstolen maatte statuere, at artikel 6 i forordning nr . 57/81 er retsstridig, vil jeg foerst behandle sidstnaevnte problem .

Hertil skal jeg indledningsvis bemaerke, at den forelaeggende retsinstans med foeje har naevnt, at forordning nr . 57/81 er tillagt tilbagevirkende gyldighed fra den 1 . januar 1981, idet det ifoelge det oplyste ikke er bestridt, at det nummer af EFT, hvori forordningen blev offentliggjort, faktisk foerst var til raadighed den 23 . januar 1981 .

Det fremgaar af Domstolens praksis, at saafremt det bevises, at den dato, hvor nummeret faktisk var til raadighed, ikke svarer til den dato, som er paatrykt nummeret, er det datoen for den faktiske offentliggoerelse, der skal laegges til grund ( 5 ).

Domstolen har endvidere understreget, at selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed forbyder, at en faellesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, kan dette rent undtagelsesvis tillades, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og naar de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt ( 6 ).

8 . Jeg vil herefter se paa, om disse to betingelser er opfyldt i den foreliggende sag .

Med hensyn til det foerste spoergsmaal er det paa baggrund af den generelle sammenhaeng, som den omtvistede forordning indgaar i, klart, at det resultat, der soegtes naaet, var at udfylde en lakune i ordningen og undgaa, at visse importoerer herved kunne opnaa en uberettiget fordel, som ville have stillet dem bedre end andre erhvervsdrivende .

Paa grund af det tilstraebte formaal var det noedvendigt, at de paagaeldende bestemmelser under alle omstaendigheder var gaeldende med virkning fra den 1 . januar 1981, uanset den forsinkelse, der skyldtes praktiske problemer ( en betydelig maengde retsforskrifter, der udstedtes hvert aar, og som skulle offentliggoeres i loebet af kort tid, hvortil kom de mange bestemmelser, der var noedvendige paa grund af Graekenlands tiltraedelse ) i forbindelse med offentliggoerelse af forordningen .

Kun herved kunne den gaeldende ordning sikres den fornoedne kontinuitet og sammenhaeng, og mulige spekulationer samtidig forhindres .

Som Kommissionen med rette har understreget, var det i den foreliggende sag noedvendigt at loese et saerlig vanskeligt overgangsproblem, som ikke mindst var alvorligt i de foerste dage efter tiltraedelsen . Hvis bestemmelserne ikke havde vaeret gaeldende med virkning fra den 1 . januar 1981, ville de i realiteten have vaeret uden mening .

Jeg skal i oevrigt bemaerke, at da forordningen var udstedt under henvisning til tiltraedelsesakten, kunne den foerst udstedes efter dennes ikrafttraeden, dvs . den 1 . januar 1981 .

9 . For saa vidt dernaest angaar spoergsmaalet om beskyttelsen af de beroertes berettigede forventning, vil jeg bemaerke, at efter min opfattelse er det princip ikke tilsidesat derved, at den omtvistede forordning er tillagt tilbagevirkende gyldighed .

Saaledes fremgaar det af en lang raekke klare afgoerelser, at en beskyttelsesvaerdig berettiget forventning er noget ganske andet end et oenske eller et haab fra den beroertes side ( 7 ).

En betingelse for, at dette princip er tilsidesat, er, at aendringen i retstilstanden skal vaere pludselig og uventet, dvs . at den er af en saadan art, at den netop kraenker borgernes forventninger og deres krav paa at kunne operere ud fra en kendt og sikker retstilstand .

For at anvende et billede, som generaladvokat Mayras har brugt, skal foranstaltningen komme som "et lyn fra en klar himmel" ( 8 ).

Man kan med andre ord ikke have en berettiget forventning om, at EF-institutionerne ikke aendrer visse bestemmelser - end ikke med tilbagevirkende gyldighed, naar dette er noedvendigt - saafremt en agtpaagivende erhvervsdrivende med rimelighed maa forudse muligheden for, at retsforskrifterne bliver aendret .

Det ovenfor anfoerte med hensyn til den oekonomiske og retlige sammenhaeng, som forordning nr . 57/81 indgaar i, viser efter min opfattelse i tilstraekkelig grad, at den udstedte forordning paa ingen maade var uforudselig, men tvaertimod fuldstaendig logisk, ja ligefrem noedvendig for at sikre en korrekt afvikling af handelen .

For en agtpaagivende erhvervsdrivende maatte det i hvert fald forekomme ejendommeligt, hvis han havde kunnet erhverve en vare paa saerligte gunstige vilkaar, saaledes som der var tale om i Graekenland foer tiltraedelsen, og siden indfoere den til Faellesskabet uden at betale afgift, saaledes som det var fastsat i de meget gunstige bestemmelser i tiltraedelsesakten . Dette gaelder ikke mindst i en sektor som sektoren for landbrugsprodukter, hvor de offentlige interventionsforanstaltninger er af ganske saerlig betydning for prisdannelsen, og hvor liberaliseringen af handelen ikke kan gennemfoeres uden en mere generel harmonisering af de naevnte foranstaltninger .

SAFA kunne derfor ikke med rimelighed forvente, at EF-institutionerne ikke ville traeffe foranstaltninger, maaske endda med tilbagevirkende gyldighed, for at raade bod paa en usaedvanlig situation, som indebar, at selskabet ville have opnaaet en ubegrundet fordel, og som samtidig ville have medfoert en forvridning af den normale afvikling af handelen .

10 . Efter min opfattelse kunne end ikke den tidligere udsendte meddelelse om forordning nr . 49/81 - om metoderne for det administrative samarbejde, der i overgangsperioden skal sikre de frie varebevaegelser mellem Graekenland og de andre medlemsstater - som er udstedt i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 41, og som er en generel retsakt, hos de retsundergivne fremkalde en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville traeffe saerlige foranstaltninger vedroerende naermere angivne varer, foranstaltninger, som var begrundede ud fra en saerlig oekonomisk sammenhaeng, og som var truffet i henhold til forskellige bestemmelser i tiltraedelsesakten .

Ganske vist kan man ikke udelukke, at SAFA har kunnet naere haab om, at den ordning, som paa en vis maade syntes at aftegne sig for begyndelsen af januar maaned, ville forblive uaendret og ikke ville blive aendret med tilbagevirkende gyldighed . Jeg mener dog ikke, at et haab om, at Kommissionen ikke ville vaere tilstraekkelig opmaerksom eller ville undlade at foretage sig noget, kan vaere en retligt beskyttelsesvaerdig berettiget forventning .

11 . Med hensyn til SAFA' s paastand om, at Domstolen subsidiaert tager stilling til spoergsmaalet om tilbagebetaling af afgifterne i henhold til artikel 13 i Raadets forordning nr . 1430/79 af 2 . juli 1979 om godtgoerelse af eller fritagelse for import - eller eksportafgifter ( 9 ), skal jeg blot bemaerke, at det fremgaar af Domstolens praksis, at i betragtning af kompetencefordelingen i henhold til Traktatens artikel 177 inden for rammerne af den praejudicielle procedure tilkommer det alene den nationale retsinstans at fastlaegge indholdet af de spoergsmaal, den vil forelaegge for Domstolen . Domstolen kan derfor ikke paa begaering af en af parterne i hovedsagen tage stilling til spoergsmaal, som ikke er stillet af den forelaeggende retsinstans ( 10 ).

12 . Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at det praejudicielle spoergsmaal, Tribunale civile di Genova har forelagt, besvares med, at gennemgangen af det forelagte spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 6 i forordning nr . 57/81, hvorved forordningen blev tillagt tilbagevirkende gyldighed fra den 1 . januar 1981 .

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) EFT L 4, s . 1 .

( 2 ) EFT L 4, s . 43 .

( 3 ) EFT L 291 af 19.11.1979, s . 17 .

( 4 ) EFT C 259, s . 1 .

( 5 ) Jfr . domme af 25 . januar 1979, Racke, praemis 15 ( sag 98/78, Sml . s . 69 ) og Decker, praemis 3 ( sag 99/78, Sml . s . 101 ).

( 6 ) Jfr . dom af 14 . juli 1983, Meiko-Konservenfabrik, praemis 12 ( sag 224/82, Sml . s . 2539 ), dom af 30 . september 1982, Tunnel Refineries, praemis 4 ( sag 114/81, Sml . s . 3189 ), dom af 30 . september 1982, Roquette Frères, praemis 5 ( sag 110/81, Sml . s . 3159 ), dom af 30 . september 1982, Amylum, praemis 4 ( sag 108/81, Sml . s . 3107 ), dom af 19 . maj 1982, Stample Dairy Products, praemis 12 ( sag 84/81, Sml . s . 1763, dom af 12 . november 1981, Salumi, praemis 10 ( foren . sager 212/80-217/80, Sml . s . 2735 ), dom i ovennaevnte sag 99/78, praemis 8, og i ovennaevnte sag 98/78, praemis 20 .

( 7 ) Jfr . navnlig dom af 28 . oktober 1982, Faust, praemis 27 ( sag 52/81, Sml . s . 3745 ), dom af 15 . juli 1982, Edeka, praemis 27 ( sag 245/81, Sml . s . 2745 ), ovennaevnte dom i sag 84/81, praemis 15, dom af 13 . juni 1978, British Beef Company, praemis 13 ( sag 146/77, Sml . s . 1347 ), dom af 1 . februar 1978, Luehrs, praemis 6 ( sag 78/77, Sml . s . 169 ), og dom af 8 . juni 1977, Merkur, praemis 9 ( sag 97/76, Sml . s . 1063 ).

( 8 ) Jfr . forslag til afgoerelse vedroerende dom af 26 . januar 1978, Union Malt, ( foren . sager 44/77-51/77, Sml . s . 57, paa s . 91 ).

( 9 ) EFT L 175, s . 1 .

( 10 ) Jfr . dom af 14 . november 1985, Neumann, praemis 12 ( sag 299/84, Sml . s . 3663 ), og dom af 3 . oktober 1985, CBEM, praemis 10 ( sag 311/84, Sml . s . 3261 ).