FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 2. december 2004 ( )

Sag C-374/03

Gaye Gürol

mod

Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen

(anmodning om præjudiciel afgørelse forelagt ved kendelse afsagt den 31.7.2003 af Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tyskland) i sagen Gaye Gürol mod Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen)

»Fortolkning af associeringsrådet EØF-Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 – direkte virkning af artikel 9 – spørgsmålet, om tyrkiske arbejdstageres børn, der har lovlig bopæl hos deres forældre i en medlemsstat, har krav på adgang til uddannelse på samme betingelser som statsborgere i den pågældende medlemsstat – uddannelsesstøtte – uddannelse i Tyrkiet«

I – Indledning

1. I denne sag har Verwaltungsgericht Sigmaringen stillet fire spørgsmål om fortolkningen af Associeringsrådet EØF-Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 ( ) (herefter »afgørelse nr. 1/80«). Konkret ønsker den forelæggende ret oplyst, om datteren af en tyrkisk arbejdstager med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat har krav på uddannelsesstøtte til et etårigt studium på et universitet i Istanbul (Tyrkiet).

2. Denne sag har frem for alt betydning i den sammenhæng, som spørgsmålet optræder i. Børn af tyrkiske arbejdstagere udleder inden for Det Europæiske Fællesskabs område krav af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80, der tjener til at gennemføre aftalen om associering mellem EØF og Tyrkiet ( ). Disse krav adskiller sig fra de krav, som børn af arbejdstagere fra Fællesskabet udleder af artikel 39 ff. EF og Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet ( ).

II – Relevante bestemmelser

A – Associeringsaftalen EØF/Tyrkiet

3. I henhold til associeringsaftalens artikel 2, stk. 1, er formålet med aftalen at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem parterne, herunder forbindelserne vedrørende arbejdskraft, idet man gradvis gennemfører arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 12) og ophæver restriktionerne for etableringsfriheden (artikel 13) og den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 14) for at forbedre det tyrkiske folks levestandard og senere lette Republikken Tyrkiets tiltrædelse af Fællesskabet (fjerde betragtning til associeringsaftalen og artikel 28).

4. Med henblik herpå fastsætter associeringsaftalen en forberedelsesfase, hvor Republikken Tyrkiet kan styrke sin økonomi ved støtte fra Fællesskabet (artikel 3), en overgangsperiode, i hvilken det sikres, at der gradvis oprettes en toldunion og sker en tilnærmelse af Tyrkiets økonomiske politik til Fællesskabets (artikel 4), og en endelig fase, som bygger på toldunionen og indebærer en styrkelse af samordningen af de kontraherende parters økonomiske politik (artikel 5).

5. Associeringsaftalens artikel 6 har følgende ordlyd: »For at sikre gennemførelsen og den gradvise udvikling af associeringsordningen mødes de kontraherende parter i et associeringsråd, som handler inden for grænserne af de beføjelser, som er blevet det tillagt ved aftalen.« Associeringsrådet er således beføjet til at træffe afgørelser til virkeliggørelse af de i aftalen fastlagte mål og i de tilfælde, den opregner (associeringsaftalens artikel 22, stk. 1). Hver af de to kontraherende parter er forpligtet til at træffe sådanne foranstaltninger, som gennemførelsen af de trufne afgørelser nødvendiggør.

6. Associeringsaftalens artikel 9 bestemmer følgende: »De kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesområde og med forbehold af de særlige bestemmelser, som kan indføres i medfør af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af [Fællesskabet] anførte princip.«

7. Associeringsaftalens artikel 12 bestemmer følgende: »De kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af [Fællesskabet], gradvist indbyrdes at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.«

8. Den tillægsprotokol, som blev undertegnet i Bruxelles den 23. november 1970, og som på Fællesskabets vegne blev indgået, godkendt og bekræftet ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 ( ) (herefter »tillægsprotokollen«), fastlægger i artikel 1 vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelse af den overgangsfase, som omhandles i associeringsaftalens artikel 4. I henhold til tillægsprotokollens artikel 62 udgør protokollen en del af associeringsaftalen.

9. Tillægsprotokollens afsnit II har overskriften »bevægelighed for personer og tjenesteydelser«, og kapitel I heri vedrører arbejdskraften.

10. Tillægsprotokollens artikel 36 opstiller fristerne for den gradvise gennemførelse af arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet i overensstemmelse med de i associeringsaftalens artikel 12 anførte principper og bestemmer, at Associeringsrådet træffer beslutning om de nødvendige retningslinjer med henblik herpå.

B – Afgørelse nr. 1/80

11. Den 19. september 1980 vedtog Associeringsrådet afgørelse nr. 1/80. Denne afgørelse blev mærkeligt nok aldrig offentliggjort i EF-Tidende ( ). I tredje betragtning til afgørelse nr. 1/80 anføres følgende: »På det sociale område vil ovennævnte betragtninger inden for rammerne af de to kontraherende parters internationale forpligtelser indebære en forbedring af den ordning, som anvendes på arbejdstagerne og deres familiemedlemmer, i forhold til den ordning, der blev indført ved Associeringsrådets afgørelse nr. 2/76.«

12. Den centrale bestemmelse i den foreliggende sag er artikel 9, som bestemmer følgende: »Tyrkiske børn, der har lovlig bopæl hos deres forældre, som er eller som har været lovligt beskæftiget i en medlemsstat i Fællesskabet, har adgang til almindelig skoleundervisning og erhvervsuddannelse på samme betingelser som børn af statsborgere i den pågældende medlemsstat. I denne medlemsstat nyder de godt af de rettigheder, der er fastsat i henhold til den nationale lovgivning på dette område.«

13. Artikel 10, stk. 1, i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 bestemmer følgende: »Fællesskabets medlemsstater opretter for tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til deres lovlige arbejdsmarked en ordning, hvorunder der ikke finder nogen i nationalitet begrundet forskelsbehandling sted i forhold til Fællesskabets arbejdstagere for så vidt angår aflønning og de øvrige arbejdsvilkår.«

C – Forordning nr. 1612/68

14. Forordningens artikel 12 lyder således:

»Såfremt en statsborger i en medlemsstat er eller har været beskæftiget på en anden medlemsstats område, har hans børn, hvis de er bosat på denne medlemsstats område, adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og almindelig faglig uddannelse på samme vilkår som statsborgere i denne stat. Medlemsstaterne skal fremme bestræbelser, der gør det muligt for disse børn på de bedst mulige vilkår at følge undervisningen.«

D – De nationale bestemmelser

15. I henhold til § 5, stk. 2, første punktum, i den tyske lov om uddannelsesfremmende foranstaltninger (Bundesausbildungsförderungsgesetz, herefter »BAföG«) er uddannelsessøgende, der har fast bopæl i Tyskland, berettiget til uddannelsesstøtte til studier ved en uddannelsesinstitution, der ligger i udlandet, såfremt

»1. studierne på det pågældende tidspunkt er til fordel for den studerendes uddannelse i Tyskland og i det mindste en del af dem kan godskrives i forhold til den krævede eller normale studietid, eller

2. en tysk og en udenlandsk uddannelsesinstitution som led i et grænseoverskridende samarbejde tilbyder en undervisning, der er indbyrdes forbundet, og som tilsammen udgør en samlet uddannelse, således at uddannelsen skiftevis tilbydes ved den tyske og den udenlandske uddannelsesinstitution, eller

3. en uddannelse efter mindst et års studier ved en tysk uddannelsesinstitution fortsættes ved en uddannelsesinstitution i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, og den pågældende er i besiddelse af de fornødne sprogkundskaber.«

16. I henhold til § 5, stk. 2, fjerde punktum, i BAföG, finder bestemmelsens første punktum kun anvendelse på de i BAföG’s § 8, stk. 2, omhandlede personer under uddannelse (»andre udlændinge«), hvis det i uddannelsesforskrifterne er bestemt, at udlandsopholdet er en del af studiet, som det er nødvendigt at gennemføre i udlandet.

17. I henhold til BAföG’s § 8, stk. 1, ydes der uddannelsesstøtte til følgende personer:

»1. tyske statsborgere i grundlovens forstand

2. statsløse udlændinge, som omhandlet i loven om statsløse udlændinges retsstilling i Tyskland [...]

3. udlændinge, der har deres sædvanlige bopæl i Tyskland, og som i henhold til asylloven er berettiget til asyl

4. udlændinge, der har deres sædvanlige bopæl i Tyskland, og som er flygtninge i henhold til § 1 i lov om foranstaltninger for flygtninge, der har fået opholdsret i forbindelse med humanitære hjælpeaktioner [...]

5. udlændinge, der har deres sædvanlige bopæl i Tyskland, og [...] er anerkendt som flygtninge og ikke blot har ret til midlertidigt ophold på Forbundsrepublikken Tysklands område

6. udlændinge, der har deres sædvanlige bopæl i Tyskland, og for hvis vedkommende det er fastslået, at de er beskyttet mod udvisning i henhold til udlændingelovens § 51

7. udlændinge, der har fast bopæl inden for lovens anvendelsesområde, når en af forældrene eller ægtefællen er tysk statsborger i grundlovens forstand

8. personer under uddannelse, der i henhold til loven om ophold for EU-statsborgere (»Aufenthaltsgesetz/EWG») som »børn« har ret til fri bevægelighed og som efterfølgende i denne egenskab har opholdsret eller – blot fordi de er 21 år eller ældre eller forsørges af deres forældre eller ægtefælle – selv om de er »børn«, ikke har ret til fri bevægelighed eller opholdsret

9. personer under uddannelse, der er statsborgere i en anden EF-medlemsstat eller i en stat i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, og som havde beskæftigelse i Tyskland, inden de påbegyndte deres uddannelse; der skal i princippet være en forbindelse mellem indholdet af den udøvede beskæftigelse og uddannelsen.«

18. I henhold til BAföG’s § 8, stk. 2, nr. 2, ydes der uddannelsesstøtte til andre udlændinge, hvis mindst én af forældrene i løbet af de sidste seks år inden påbegyndelsen af den støtteberettigede del af uddannelsesforløbet har opholdt sig i Tyskland i sammenlagt tre år og har haft lovlig beskæftigelse.

III – Faktiske omstændigheder

A – De faktiske omstændigheder i hovedsagen

19. Sagsøgeren i hovedsagen, Gaye Gürol, er en tyrkisk statsborger, der blev født i Tyskland den 28.7.1975, og hvis forældre bor i Tyskland. Hun har læst nationaløkonomi med speciale i regionalstudier (land: Tyrkiet) ved Tübingen Universitet siden vintersemestret 1995/96. Hun har fået bevilget statslig uddannelsesstøtte til dette studium. Fra oktober 1999 til september 2000 læste Gaye Gürol ved Bogazici-Universitetet i Istanbul. Den 13. august 1999 indgav hun en ansøgning til sagsøgte om at få uddannelsesstøtte til studieopholdet ved Bogazici-Universitetet.

20. Ved afgørelse af 2. september1999 gav Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen afslag på ansøgningen. Landesamt byggede sit afslag på, at Gaye Gürol, som i henhold til de tyske regler henhører under kategorien »andre udlændinge«, kun har krav på uddannelsesstøtte til studier i udlandet, såfremt udlandsopholdet i henhold til uddannelsesforskrifterne er en del af studiet, som det er nødvendigt at gennemføre i udlandet. Det fremgår imidlertid ikke af studieordningen eller studieplanen for overbygningen på studiet, at fakultetet for økonomiske studier på Tübingen Universitet ufravigeligt kræver, at der gennemføres et sådant etårigt studieophold.

21. Ved skrivelse af 29. september 1999 påklagede sagsøgeren denne afgørelse via den tyrkiske arbejds- og socialattaché i Karlsruhe. Som begrundelse for klagen anførte sagsøgeren, at hun må anses for indlænding i studiemæssig henseende, og at tyske studerende også får uddannelsesstøtte til studier i udlandet. Desuden indeholder artikel 10 i afgørelse nr. 1/80 et forbud mod forskelsbehandling i relation til aflønning og øvrige arbejdsvilkår, som også gælder for sociale og skattemæssige fordele. Sagsøgerens far har som følge af denne bestemmelse krav på ydelser til sin datter, og dermed har datteren som barn af en tyrkisk arbejdstager også krav på ydelser i relation til faglig uddannelse. Desuden anerkendes der på grundlag af artikel 39 EF også fordele, der ikke hænger sammen med den pågældendes status som arbejdstager, men alene er egnede til at fremme integration og mobilitet. Endelig er et etårigt studieophold i udlandet ifølge fakultetet for økonomiske studier på Tübingen Universitet strengt påkrævet.

22. Ved klageafgørelse af 17. december 1999 afviste sagsøgte klagen som ugrundet. Som begrundelse herfor gentog og uddybede Landesamt für Ausbildungsförderung i det væsentlige de betragtninger, man havde anført i den første afgørelse af 2. september 1999. Den 2. februar 2000 anlagde sagsøgeren sag ved Verwaltungsgericht Sigmaringen, der i forbindelse med behandlingen af sagen har forelagt fire præjudicielle spørgsmål ved kendelse af 31. juli 2003.

B – Den forelæggende rets opfattelse

23. I bemærkningerne til de præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret henvist til, at sagsøgeren i henhold til ordlyden i de relevante nationale bestemmelser i BAföG ikke har noget krav på uddannelsesstøtte til et studium i udlandet. Desuden kan sagsøgeren ikke påberåbe sig det generelle lighedsprincip i grundlovens artikel 3. Artikel 2 i den første tillægsprotokol til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK), sammenholdt med EMRK’s artikel 14, giver heller ikke noget krav på uddannelsesstøtte til et studiesemester i Tyrkiet. Endelig er der heller ikke noget krav på uddannelsesstøtte i henhold til artikel 3, stk. 1, i Associeringsrådets afgørelse nr. 3/80, da bevilling af uddannelsesstøtte til et studium i udlandet i henhold til den liste over sociale sikringsydelser, der er opstillet i afgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a) til h), ikke henhører under afgørelse nr. 3/80’s saglige anvendelsesområde.

24. Det har derfor betydning for løsningen af sagen, om sagsøgeren kan udlede et krav på uddannelsesstøtte til et studium i udlandet af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80.

C – De præjudicielle spørgsmål

25. Den 31. juli 2003 udsatte den forelæggende ret sagen og stillede følgende fire præjudicielle spørgsmål:

»1) Har artikel 9, første punktum, i Associeringsrådet EØF-Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 direkte virkning i Det Europæiske Fællesskabs medlemsstaters interne retsorden, således at tyrkiske børn, der har lovlig bopæl hos deres forældre i en af Fællesskabets medlemsstater, og hvis forældre har eller har haft lovlig beskæftigelse dér, har ret til at få adgang til almindelig skoleundervisning og erhvervsuddannelse på samme betingelser som børn af statsborgere i den pågældende medlemsstat?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:

Er kravet om »lovlig bopæl hos deres forældre« da også opfyldt for de tyrkiske børn, der etablerer og opretholder deres egen normale bopæl på det sted, hvor den universitære faglige uddannelse tilbydes, og kun er registreret med sekundær bopæl hos deres forældre?

3) Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende:

Indebærer artikel 9, første punktum, i Assoceringsrådet EØF-Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 da, at de personer, der har ret til lige adgang til udannelsesinstitutioner, også har lige ret til statslige ydelser, som af den pågældende medlemsstat ydes med henblik på at lette deltagelse i en uddannelse, eller skal artikel 9, første punktum, sammenholdt med andet punktum, i Associeringsrådet EØF-Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 fortolkes således, at medlemsstaterne fortsat kan stille andre betingelser for eller begrænse ydelserne til de i første punktum omhandlede personer for så vidt angår udbetaling af sociale ydelser på uddannelsesområdet?

4) Såfremt spørgsmål 2 og 3 besvares bekræftende:

Gælder dette også i relation til en højere uddannelse, som de begunstigede personer gennemfører i hjemlandet Tyrkiet?«

D – Sagsforløbet ved Domstolen

26. I denne sag er der indgivet skriftlige indlæg af den sagsøgte i hovedsagen (via Bezirksregierung Köln), den tyske og den østrigske regering og Kommissionen. Sagsøgeren, den sagsøgte, den tyske regering og Kommissionen har hver især gjort rede for deres holdning under den mundtlige forhandling den 21. oktober 2004. Ifølge den sagsøgte, den østrigske og den tyske regering kan sagsøgeren ikke udlede noget krav på uddannelsesstøtte til et studium i udlandet af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80. Kommissionen og sagsøgeren er derimod af den opfattelse, at et barn af en tyrkisk arbejdstager i henhold til artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 har krav på uddannelsesstøtte til et studium i udlandet.

1. Det første præjudicielle spørgsmål

27. Med det første spørgsmål ønsker Verwaltungsgericht oplyst, om artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80 har direkte virkning på medlemsstaternes område.

28. I Demirel-dommen ( ) udtalte Domstolen, at en bestemmelse i en aftale indgået af Fællesskabet med et tredjeland må anses for umiddelbart anvendelig, når der af dens ordlyd samt aftalens formål og karakter kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter. De samme kriterier finder anvendelse, når det skal afgøres, om bestemmelserne i en afgørelse fra Associeringsrådet kan have direkte virkning ( ).

29. Artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80 lyder således: »Tyrkiske børn, der har lovlig bopæl hos deres forældre, som er eller som har været lovligt beskæftiget i en medlemsstat i Fællesskabet, har adgang til almindelig skoleundervisning og erhvervsuddannelse på samme betingelser som børn af statsborgere i den pågældende medlemsstat.« Der gives entydigt, og uden at dette er forbundet med betingelser, tyrkiske børn ret til adgang til uddannelse på de samme betingelser for så vidt angår forberedende uddannelse som dem, der gælder for de egne statsborgere. Bestemmelsen indeholder en klar og entydig forpligtelse til at behandle tyske og tyrkiske personer under uddannelse, der har bopæl i Tyskland, ens ud fra de samme krav om forberedende uddannelse. De personer, der beskyttes af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80, skal have adgang til uddannelsesinstitutionerne på samme betingelser, det vil sige uden forskelsbehandling på grund af statsborgerskab. Som den forelæggende ret allerede har gjort rede for i sin kendelse, er artikel 9, første punktum, tilstrækkelig bestemt og ubetinget til at kunne være umiddelbart anvendelig. De betingelser, hvorunder retten indrømmes, er ligeledes fastlagt klart, og det er ikke nødvendigt, at de konkretiseres af den nationale lovgiver. Opfyldelsen og retsvirkningen af artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80 er således ikke betinget af, at der udstedes yderligere retsakter, og bestemmelsen er derfor umiddelbart anvendelig.

30. Det første spørgsmål fra den forelæggende ret skal derfor besvares med, at artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80 har direkte virkning i Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater.

2. Det andet præjudicielle spørgsmål

31. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om tyrkiske børn opfylder kriteriet »lovlig bopæl hos deres forældre«, såfremt de etablerer og opretholder deres egen normale bopæl på det sted, hvor den universitære faglige uddannelse finder sted, og kun er registreret med sekundær bopæl hos deres forældre.

32. Kommissionen har henvist til, at artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 blot kræver, at børnene bor hos deres forældre. Der stilles ikke andre betingelser som for eksempel krav om familieliv eller fast bopæl. Artikel 9 sondrer heller ikke mellem forskellige former for bopæl, for eksempel normal bopæl og sekundær bopæl. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at betingelsen om bopæl hos forældrene også er opfyldt, når sagsøgeren er registreret med sekundær bopæl hos sine forældre i Philippsburg. Denne fortolkning er ifølge Kommissionen i overensstemmelse med ånden bag og formålet med artikel 9 i afgørelse nr. 1/80. Bestemmelsen indeholder heller ikke nogen som helst begrænsning med hensyn til valget af en vis type uddannelse for tyrkiske børn bortset fra, at de skal opfylde adgangsbetingelserne for så vidt angår forudgående undervisning og uddannelse. Tyrkiske arbejdstageres børn har derfor ret til at vælge studium og dermed uddannelsessted uden hensyntagen til, hvor forældrene bor. Enhver anden fortolkning af bopælskravet ville medføre en ulovlig begrænsning af det krav, som indrømmes i artikel 9 i afgørelse nr. 1/80.

33. Efter den tyske regerings opfattelse kræver artikel 9 i afgørelse nr. 1/80, at børn og forældre bor sammen som familie. Denne betingelse er også opfyldt, når barnet under sin uddannelse har et værelse eller en bolig på et andet sted, men inden da, det vil sige inden vedkommende påbegyndte uddannelsen, havde husholdning sammen med sin familie. I modsat fald ville kravet på adgang til uddannelse i hvert fald i geografisk henseende være betydeligt indskrænket. Hverken formålet med eller ordlyden af betingelsen om bopæl hos forældrene udelukker, at børnene flytter fra forældrenes bopæl i forbindelse med uddannelsen. Den nationale ret skal derfor undersøge, om sagsøgeren, inden hun påbegyndte sit studium, boede sammen med sin familie.

34. Ifølge ordlyden af artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80 har tyrkiske børn kun krav på adgang til uddannelse, hvis de bor hos deres forældre. Jeg er enig med den tyske regering i, at det, der menes, er, at børn af tyrkiske arbejdstagere skal have boet i forældrenes hjem inden påbegyndelse af uddannelsen. Det kan naturligvis være nødvendigt for barnet at etablere en bopæl i en anden by, hvis det sted, hvor forældrene bor, ligger for langt væk fra den institution, hvor den tyrkiske arbejdstagers barn vil læse. I et stort land som Tyskland har studerende børn utvivlsomt ikke altid mulighed for at blive boende hos forældrene, mens de læser. Den ret, som artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 indrømmer, ville delvis være uden virkning, hvis der kun kunne vælges en uddannelse, som tilbydes på det sted, hvor forældrene bor. En mere restriktiv fortolkning af bopælskravet ville begrænse tyrkiske arbejdstageres børns krav på adgang til studier på uacceptabel vis.

35. Denne fortolkning af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 er i overensstemmelse med formålet om at give tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer visse fordele for at lette og fremskynde deres sociale integration i værtslandet. I så henseende anføres det udtrykkeligt i tredje betragtning til afgørelse nr. 1/80: »På det sociale område vil ovennævnte betragtninger inden for rammerne af de to kontraherende parters internationale forpligtelser indebære en forbedring af den ordning, som anvendes på arbejdstagerne og deres familiemedlemmer, i forhold til den ordning, der blev indført ved Associeringsrådets afgørelse nr. 2/76.«

36. Verwaltungsgerichts andet spørgsmål skal derfor besvares med, at børn af tyrkiske arbejdstagere også opfylder kriteriet om »lovlig bopæl hos deres forældre«, såfremt de ved starten af den valgte udannelse forlader deres barndomshjem for at etablere bopæl på uddannelsesstedet.

3. Det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål

37. Hvad angår besvarelsen af det tredje og det fjerde spørgsmål er sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen på den ene side og den sagsøgte i hovedsagen samt den tyske og den østrigske regering på den anden side helt uenige.

38. Kommissionen, der er blevet støttet af sagsøgeren i hovedsagen under den mundtlige forhandling for Domstolen, har først og fremmest gjort gældende, at artikel 9, andet punktum, i afgørelse nr. 1/80 har direkte virkning og som følge heraf indeholder et forbud mod forskelsbehandling.

39. Til støtte for argumentet om, at denne bestemmelse har direkte virkning, har Kommissionen påberåbt sig ordlyden af og formålet med afgørelse nr. 1/80, således som dette fremgår af artikel 12 i associeringsaftalen og artikel 36 i tillægsprotokollen fra 1972, der fastlagde en gradvis etablering af arbejdskraftens frie bevægelighed. Desuden udhules den ret til adgang til uddannelse, som er forankret i artikel 9 i afgørelse nr. 1/80, hvis tyrkiske børn ikke har nogen sikret ret til de ydelser, der nævnes i artikel 9, andet punktum.

40. Retten til adgang til uddannelse ville også kunne udhules, hvis det krav, som beror på den direkte virkning af artikel 9, andet punktum, i afgørelse nr. 1/80, ikke har samme omfang som det, der tilkommer tyske statsborgere.

41. For det tilfælde, at Domstolen ikke måtte dele Kommissionens opfattelse om, at artikel 9, andet punktum, har direkte virkning, har Kommissionen subsidiært gjort gældende, at artikel 9, første punktum, der i hvert fald har direkte virkning, skal fortolkes således, at denne bestemmelse medfører, at tyrkiske børn har krav på de samme ydelser som tyske studerende.

42. Efter Kommissionens opfattelse støttes denne fortolkning af den lignende bestemmelse i artikel 12 i forordning nr. 1612/68, der ganske vist er formuleret noget bredere, men har samme formål som artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80, nemlig at fremme den sociale integration af børn af vandrende arbejdstagere fra EF eller tyrkiske arbejdstagere, idet disse får mulighed for at påbegynde en uddannelse på de samme betingelser som dem, der gælder for børn, der er statsborgere i værtsmedlemsstaten.

43. Den sagsøgte i hovedsagen samt den tyske og den østrigske regering har gjort gældende, at ordlyden af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 netop ikke forpligter medlemsstaterne til at stille statsmidler til rådighed for at lette tyrkiske børns mulighed for at deltage i uddannelse på samme betingelser som dem, der gælder for de egne statsborgere. Ifølge bestemmelsens ordlyd giver denne medlemsstaterne mulighed for at bevilge sådanne ydelser. Det tilkommer den nationale lovgiver at afgøre, om der skal gøres brug heraf.

44. Ved besvarelsen af det foreliggende fortolkningsspørgsmål skal der ikke blot tages hensyn til ordlyden af artikel 9 i afgørelse nr. 1/80, men derimod også til systematikken bag og formålet med denne afgørelse, således som denne er kommet i stand i forbindelse med den gradvise gennemførelse af associeringsaftalen mellem Fællesskabet og Tyrkiet.

45. I begyndelsen gjorde Associeringsrådet næsten ikke fremskridt for så vidt angik konkretiseringen af den »[gradvise gennemførelse af] arbejdskraftens fri bevægelighed«, som var fastlagt i associeringsaftalens artikel 12. Det gik noget hurtigere efter godkendelsen af tillægsprotokollen fra 1970 ved forordning nr. 2760/72 (jf. ovenfor under punkt 8, 9 og 10). Fremskyndelsen resulterede i første omgang i Associeringsrådets afgørelse nr. 2/76 og dernæst i den aktuelle afgørelse nr. 1/80.

46. Kapitel II i afgørelse nr. 1/80 indeholder de sociale bestemmelser. Det første afsnit i dette kapitel vedrører nærmere spørgsmål om arbejdskraftens beskæftigelse og frie bevægelighed. Ifølge tredje betragtning til afgørelsen skal dette afsnit ganske vist på det sociale område medføre en bedre ordning til fordel for arbejdstagerne og disses familiemedlemmer end den, som blev indført ved Associeringsrådets afgørelse nr. 2/76; indholdet og ordlyden af dette afsnit viser dog, at Associeringsrådet i sin egenskab af kompetent lovgiver gik meget forsigtigt frem.

47. Sidstnævnte forhold fremgår af en række bestemmelser i denne del af afgørelsen, som indeholder en ordning, der i enhver henseende er mere restriktiv end ordningen i artikel 39 EF til 42 EF og den sekundære fællesskabsret, der bygger på disse bestemmelser.

48. Afgørelsens artikel 6 indrømmer således de tyrkiske arbejdstagere et krav på adgang til arbejdsmarkedet i den medlemsstat, hvor de etablerer sig, der er forbundet med strenge betingelser. Ved udøvelsen af denne rettighed behandles de i øvrigt dårligere end statsborgerne i medlemsstaterne. Bestemmelsen i artikel 7 i afgørelse nr. 1/80 om adgangen til arbejdsmarkedet i etableringslandet for tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer er også betydeligt mere restriktiv end for statsborgerne i medlemsstaterne. Det samme gælder for så vidt angår bestemmelsen i artikel 8 i afgørelse nr. 1/80 om tyrkiske arbejdstageres mobilitet inden for Fællesskabet, der er meget begrænset og underlagt strenge betingelser.

49. Hvis man foretager en overordnet sammenligning af den ordning, der i henhold til afgørelse nr. 1/80 gælder for tyrkiske arbejdstagere inden for De Europæiske Fællesskaber, og ordningen for statsborgerne i medlemsstaterne, er det påfaldende, at førstnævnte ordning ikke bygger på princippet om lighed eller forbuddet mod forskelsbehandling. De særligere rettigheder og krav beskrives udtømmende i de enkelte bestemmelser. Dér, hvor afgørelsen taler om en ens behandling af henholdsvis de tyrkiske og etableringslandets arbejdstagere, fastlægges rækkevidden heraf nøjagtigt. I afgørelsens artikel 10, stk. 1, opstilles der således et forbud mod forskelsbehandling af tyrkiske arbejdstagere som følge af deres statsborgerskab for så vidt angår aflønning og de øvrige arbejdsvilkår. Den ligebehandling, som indrømmes dem i afgørelsens artikel 10, stk. 2, vedrørende støtte fra arbejdsanvisningskontorerne, er derimod knyttet til mange vilkår.

50. Jeg skal i denne forbindelse påpege, at for så vidt angår fri bevægelighed inden for Det Europæiske Fællesskab er retsstillingen for borgere i Fællesskabet, der opholder sig i en anden medlemsstat end den, de stammer fra, svarer retsstillingen for så vidt angår krav på statslige ydelser stadigvæk ikke til den, der gælder for statsborgerne i det land, de har etableret deres bopæl i. Den primære og sekundære fællesskabsret indrømmer desuden en større ligestilling med et lands egne statsborgere for så vidt angår de personer, der skal kvalificeres som økonomiske immigranter, end for immigrerende borgere i Fællesskabet, der ikke er økonomisk aktive, og som henhører under direktiv 90/364/EØF ( ), eller studerende, der henhører under direktiv 93/96/EØF ( ). Spændingsfeltet mellem lighedsprincippet og den differentiering, der for så vidt er statueret i den primære og sekundære fællesskabsret, er kendetegnende for den frie bevægelighed for personer inden for Fællesskabet. Denne spænding har givet anledning til en retspraksis, som ganske vist til tider har nydefineret grænserne mellem virkningen af lighedsprincippet og de forskelle, som fællesskabslovgiver har villet fastsætte, men som har respekteret grænserne som sådanne ( ). Det omtalte spændingsfelt mellem lighedsprincipppet og den differentiering, som den kompetente lovgiver udtrykkeligt har villet fastsætte, gør sig også gældende i den foreliggende retssag.

51. På grundlag af ovenstående redegørelse kan den retsstilling, som de tyrkiske arbejdstagere i henhold til afgørelse nr. 1/80 har i Fællesskabet, kvalificeres som privilegeret set i forhold til arbejdstagere fra tredjelande. Selv om associeringsaftalens artikel 12 udtrykkelig bestemmer, at der skal ske en gradvis udvikling af denne retsstilling henimod den stilling, som statsborgere i Fællesskabet har, har Associeringsrådet i sin egenskab af kompetent lovgiver i så henseende foreløbig ikke taget noget yderligere skridt. Heraf følger efter min opfattelse, at de spørgsmål, der er stillet, først og fremmest skal besvares på grundlag af ordlyden af, systematikken og sammenhængen i afgørelse nr. 1/80 selv, og at man skal være forsigtig med at fortolke afgørelsen i overensstemmelse med de primære og sekundære fællesskabsretlige bestemmelser om den frie bevægelighed for arbejdstagere, der er statsborgere i Fællesskabet. Hvis Associeringsrådet havde ønsket at indføre en mere omfattende overensstemmelse mellem tyrkiske arbejdstageres og medlemsstaternes arbejdstageres retsstilling, havde det som den kompetente lovgiver selv sørget for en videregående indholdsmæssig samklang mellem afgørelse nr. 1/80 og de primære og sekundære fællesskabsretlige bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed.

52. Det er derfor ikke passende – sådan som Kommissionen foreslår – at fortolke artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 i overensstemmelse med artikel 12 i forordning nr. 1612/68. Forskellene i ordlyden af de to bestemmelser viser, at den kompetente lovgiver netop ikke ville indføre en ens ordning her. Efter min opfattelse skal en domstol respektere lovgivers åbenbare vilje, eller i det mindste tage hensyn hertil.

53. I henhold til ordlyden indrømmer artikel 9, første punktum, i afgørelse nr. 1/80 de børn af tyrkiske arbejdstagere, der lovligt opholder sig i en medlemsstat, ret til almindelig skoleundervisning og erhvervsuddannelse på grundlag af de samme adgangskriterier som dem, der gælder for børn af statsborgere i denne medlemsstat. Jeg er enig i Kommissionens opfattelse, som den tyske og den østrigske regering ikke udtrykkeligt har bestridt, hvorefter ligebehandlingsprincippet i denne bestemmelse, der strengt taget kun vedrører adgangen til uddannelse, ved visse – dyrere – uddannelser kun kan have et reelt indhold, hvis de tyrkiske børn rent faktisk får mulighed for at følge uddannelsen. Det er dette forhold, artikel 9, andet punktum, sigter til: »I denne medlemsstat nyder de godt af de rettigheder, der er fastsat i henhold til den nationale lovgivning på dette område.«

54. En ordret og systematisk fortolkning af denne bestemmelse, der supplerer artikel 9, første punktum, giver hverken anledning til at anse denne for at have direkte virkning eller indirekte opstille et ligebehandlingsprincip. Hvis den kompetente lovgiver havde ønsket at opstille et umiddelbart anvendeligt ligebehandlingsprincip, kunne bestemmelsen let være blevet formuleret anderledes: »De har på lige fod med statsborgerne i medlemsstaten ret til de fordele, som i henhold til de nationale retsregler gælder inden for dette område.« Det er i denne forbindelse ikke uden betydning, at man valgte en sådan udtrykkelig og bindende formulering i afgørelsens artikel 10, stk. 2, for så vidt angår kravet på bistand fra arbejdsmarkedsmyndighederne.

55. Efter min opfattelse skal man ikke følge den lidt akrobatiske fortolkningsmetode, som Kommissionen gør sig til talsmand for. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 12 i forordning nr. 1612/68 skal anvendes analogt, men lovgiver kunne let have foretaget denne sammenkobling og har åbenbart ikke ønsket at gøre det.

56. Det er derfor meget mere nærliggende at fortolke artikel 9, første og andet punktum, under ét. Som anført ovenfor under punkt 54 er andet punktum en »enabling clause«, der supplerer første punktum, og hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne er forpligtet til at sikre de tyrkiske børns krav på adgang til uddannelse i praksis. En sådan materielretlig forpligtelse lader medlemsstaterne beholde retten til at udøve et vist skøn – som også var ønsket ifølge ordlyden af artikel 9, andet punktum – men set i sammenhæng med første punktum er dette spillerum imidlertid begrænset. Tyrkiske børn skal også rent faktisk have mulighed for at følge den undervisning og uddannelse, som de har krav på adgang til. Det vil sige, at de skal have mulighed for at få bevilget de materielle foranstaltninger, som er nødvendige med henblik herpå.

57. For så vidt de offentlige ydelser og foranstaltninger i form af stipendier, tilskud, forskud og lån, som bevilges lærlinge og studerende til disses uddannelse, har til formål at gøre det muligt i praksis at følge disse udannelser, indebærer denne fortolkning af artikel 9, at disse ydelser og foranstaltninger også skal komme tyrkere under uddannelse til gode.

58. Såfremt de ydelser, der bevilges til tyrkere under uddannelse, er ringere eller anderledes end dem, der gives til børn af egne statsborgere, skal den pågældende medlemsstat omvendt påvise, at denne forskel ikke er i strid med statens forpligtelse til i henhold til artikel 9 i afgørelse nr. 1/80 at opfylde bestemmelsens formål om ikke blot at give tyrkiske børn adgang til almindelig skoleundervisning og erhvervsuddannelse på grundlag af de samme kriterier som dem, der gælder for børn af statsborgere i denne medlemsstat, men derimod også rent faktisk give dem mulighed for at følge denne uddannelse.

59. Dette gælder også for så vidt angår offentlige ydelser eller foranstaltninger, der stilles til rådighed for lærlinge og studerende med henblik på uddannelse i udlandet. Børn af tyrkiske arbejdstagere skal få mulighed for at følge den valgte udannelse på passende vis og gennemføre den, og hvis uddannelsen i udlandet er en integrerende del af det valgte studium, har dette også konsekvenser for de krav, som børn af tyrkiske arbejdstagere har. I et sådant tilfælde skal medlemsstaten også rent faktisk give de tyrkiske børn mulighed for at udøve deres rettighed.

60. Det tilkommer den nationale ret på grundlag af de faktiske omstændigheder at tage stilling til, om denne forpligtelse er opfyldt.

IV – Forslag til afgørelse

61. På grundlag af disse forhold foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, som Verwaltungsgericht Sigmaringen har stillet, således:

»Artikel 9 i Associeringsrådet EØF/Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 skal fortolkes således, at

– artikel 9, første punktum, har direkte virkning i medlemsstaterne;

– børn af tyrkiske arbejdstagere også opfylder kriteriet om »lovlig bopæl hos deres forældre«, såfremt de ved starten af den valgte uddannelse forlader deres barndomshjem for at etablere bopæl på uddannelsesstedet;

– det tilkommer den nationale ret at afgøre, om de nationale bestemmelser, der anvendes på tyrkiske statsborgere som sagsøgeren i hovedsagen, rent faktisk giver disse mulighed for at gennemføre deres krav på adgang til almindelig skoleundervisning og erhvervsuddannelse.«