Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 13. januar 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - FORSKELSBEHANDLING PAA GRUNDLAG AF NATIONALITET. - SAG 147/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 01637

svensk specialudgave side 00439

finsk specialudgave side 00445



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Under denne sag har Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 nedlagt paastand om, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, idet den graeske lovgivning om forskellige former for undervisning er i strid med Traktatens artikler 48, 52 og 59 .

Kommissionen paataler for det foerste de graeske retsforskrifter om de saakaldte "frontistirion"-skoler . De er i lovgivningen defineret som skoler, hvor en gruppe paa mindst fem personer eller ( uafhaengig af saadanne grupper ) mindst ti personer ugentligt modtager undervisning mindst tre timer pr . dag med henblik paa at supplere de til folkeskole -, gymnasie - eller videregaaende uddannelse svarende kundskaber eller modtager undervisning i fremmedsprog, musik eller visse almene fag, saa som maskinskrivning og bogfoering .

Ifoelge artikel 68 i den graeske noedlov nr . 2545/1940 kan alene fysiske personer, som opfylder de noedvendige betingelser for at undervise ved en offentlig uddannelsesinstitution opnaa tilladelse til at oprette saadanne "frontistirion"-skoler . En af disse betingelser er efter artikel 18 i den graeske tjenestemandslov, at de paagaeldende har graesk statsborgerskab .

Saavel juridiske som fysiske personer kan oprette og forvalte frontistirion-skoler, der tilbyder undervisning i fremmedsprog ( jfr . beslutning nr . 158379/A 1025 af 4 . november 1967 fra Ministeriet for Undervisning og Religion, som stadfaestet ved noedlov nr . 284/1968 ), men Graekenland accepterer rent faktisk, at bestemmelserne i noedlov nr . 2545/1940 anvendes saaledes, at fysiske personer skal have graesk statsborgerskab og juridiske personer hjemsted i Graekenland .

Kun graeske statsborgere maa endvidere undervise i saadanne frontistirion-skoler, dog med den undtagelse i henhold til bekendtgoerelse nr . 46508/1976, hvorefter en udenlandsk statsborger kan ansaettes til at undervise i fremmedsprog, saafremt der i forvejen er fire graeske statsborgere, der underviser i fremmedsprog . Er der mere end fire graeske statsborgere, kan der ansaettes en udenlandsk statsborger for hver femte graeske statsborgere .

Det er saaledes klart ( og benaegtes ikke ), at lovgivningen i Graekenland begraenser adgangen for andre medlemsstaters statsborgere til at oprette foernaevnte frontistirion-skoler eller udfoere administrative opgaver og undervise i disse skoler . Hvorvidt disse restriktioner kan betegnes som et traktatbrud, afhaenger af de principielle modargumenter, som den graeske regering har fremfoert, og som jeg skal gennemgaa senere i mit forslag under ét, da de er blevet gjort gaeldende i relation til samtlige de anfoerte undervisningsformer .

Den anden kategori af undervisningsformer, som er omhandlet i sagen, er privatundervisning i hjemmet, der i medfoer af lov nr . 2545/1940 omfatter folkeskole -, gymnasie - eller den videregaaende uddannelse samt de kurser i fremmedsprog, der falder uden for frontistirion-skolernes undervisning . Ogsaa her er det ubestridt, at udelukkende graeske statsborgere kan tilbyde undervisning inden for disse omraader, og ikke statsborgere fra andre medlemsstater .

Den tredje af de i sagen omhandlede undervisningsformer er de private og tekniske fagskoler . Her forsvarer den graeske regering sig med, at private i Graekenland i det hele taget er afskaaret fra at oprette og drive saadanne skoler . Denne undervisningsform er forbeholdt institutioner, der handler paa statens vegne . Hvis dette er korrekt, foreligger der klart ikke nogen forskelsbehandling eller nogen restriktioner paa grundlag af nationalitet . Domstolen har faaet forelagt et resumé af den samlede lovgivning, der gaelder paa omraadet . Ifoelge den graeske regering indeholder disse regler et klart forbud for private mod at tilbyde naevnte form for undervisning . I begyndelsen bestred Kommissionen, at retstilstanden efter gaeldende lov maatte opfattes paa denne maade . Paa et givet tidspunkt under de mundtlige forhandlinger fik jeg det indtryk, at Kommissionen accepterede den graeske regerings standpunkt, men senere er jeg kommet til det resultat, at indroemmelsen nok blot gaar paa, at der ikke foreligger noget traktatbrud, forudsat den graeske regerings fortolkning af de gaeldende bekendtgoerelser og administrativt udstedte bestemmelser i Graekenland i oevrigt kan laegges til grund .

Den graeske forfatnings artikel 16, stk . 7, lyder : "Staten tilbyder faglig undervisning og enhver form for specialundervisning ". Regeringen anfoerer, at dette udelukker muligheden for at oprette private skoler . Hvad angaar fortolkningen af denne bestemmelse ( som jo udgoer en del af den graeske lovgivning ) kan jeg ikke se, at det uden videre foelger af bestemmelsen, at den udelukker, at private institutioner kan faa tilladelse til at tilbyde naevnte undervisning . Paa dette punkt foeler jeg mig saaledes ikke overbevist om rigtigheden af den graeske regerings svar .

Hvad angaar den graeske lovgivning, saaledes som denne er blevet fremstillet for Domstolen, er situationen, sagt i al korthed, tilsyneladende den, at graeske statsborgere efter bekendtgoerelse af 9 . oktober 1935 kan oprette visse kategorier af private og tekniske fagskoler, samt at fysiske personer, der er graeske statsborgere og i besiddelse af deres borgerlige og politiske rettigheder, eller juridiske personer, der er hjemmehoerende i Graekenland, efter lov nr . 685/1972 kan oprette private fagskoler, som tilbyder undervisning paa gymnasieniveau eller derunder ( forudsat de har opnaaet tilladelse hertil ). Den graeske regering har oplyst, at sidstnaevnte lov blev ophaevet ved lov nr . 576/1977, som ifoelge artikel 49, stk . 9, synes at indeholde et forbud mod oprettelse af nye private tekniske skoler og fagskoler af enhver art og paa et hvilket som helst niveau, indtil der er udstedt lovregler herom . Ved artikel 51, stk . 1, lov nr . 1404/1983, som indeholder regler om organisationen af den videregaaende uddannelse, er lov nr . 576/1977 ophaevet, bortset fra enkelte af lovens bestemmelser, blandt hvilke artikel 49 dog ikke figurerer . Efter Kommissionens opfattelse er artikel 49 dermed ophaevet og forbudet mod private skoler foelgelig ogsaa . Den graeske regering anfoerer heroverfor, at loven ikke er ophaevet, bortset fra visse bestemmelser vedroerende de videregaaende tekniske skoler og fagskoler . Derimod synes parterne at vaere enige om, at lov nr . 576/1977 som helhed blev ophaevet ved lov nr . 1566/1985, som vedroerer organisationen af undervisning paa folkeskole - og gymnasieniveau, om end parterne er uenige om virkningen heraf . Endvidere synes begge parter at vaere enige om, at kun statslige institutioner kan tilbyde videregaaende teknisk og faglig undervisning, men det er omtvistet, hvad der skal forstaas ved videregaaende faguddannelse, og hvad retsstillingen overhovedet er efter de administrative bestemmelser i Graekenland .

Naar alt kommer til alt, afhaenger dette spoergsmaal helt og holdent af, hvorledes gaeldende graesk lovgivning skal fortolkes og herom bestaar der stor meningsforskel mellem parterne . Efter min opfattelse boer der ikke afsiges dom over en medlemsstat i henhold til Traktatens artikel 169, medmindre Kommissionen har paavist, at der er begaaet et klart traktatbrud . Uden paa nogen maade at ville kritisere Kommissionen for at have medtaget dette forhold i sagen ( der oprindeligt syntes at udgoere et traktatbrud ), har den graeske regering anfoert tilstraekkeligt gode argumenter til, at jeg ikke foeler mig overbevist om, at der klart er paavist at vaere begaaet et traktatbrud . Jeg er foelgelig af den opfattelse, at sagsoegte maa frifindes paa dette punkt . Dette skyldes ikke, at regeringen har godtgjort, at den graeske lovgivning ikke er i strid med Traktaten, men at der ikke er foert klart bevis for at vaere begaaet et traktatbrud . Hvis Kommissionen efter yderligere undersoegelser klart kan paavise, at den graeske lovgivning er traktatstridig, staar det den frit for at goere dette .

Foer jeg gaar over til at behandle de argumenter, som den graeske regering som helhed har gjort gaeldende til sit forsvar, skal jeg bemaerke, at Kommissionen saavel i sin begrundede udtalelse som i staevningen ( jfr . s . 11, 5 . afsnit ) har begraenset sit anbringende efter Traktatens artikel 48 vedroerende de laerere, som er ansat i frontistirion-skolerne, til de statsborgere fra de oevrige medlemsstater, som i forvejen har en stilling i Graekenland . Kommissionen har ikke foreholdt sagsoegte noget traktatbrud ( i hvert fald ikke foer den 1 . januar 1988 ) med hensyn til personer, som oenskede at rejse ind i Graekenland for at undervise i frontistirion-skolerne foer dette tidspunkt . For mig at se maa foerste led af paastanden klart forstaas, og kan kun forstaas paa den maade, at den er begraenset til personer, som i forvejen har en stilling i Graekenland .

Efter min opfattelse beroerer den omstaendighed, at tiltraedelsesaktens artikel 45, stk . 1, udelukker anvendelse af artiklerne 1 til 6 og 13 til 23 i forordning nr . 1612/68 inden for overgangsperioden, saaledes ikke retsstillingen for de personer, som allerede i forvejen har en stilling i Graekenland . Der boer foelgelig gives Kommissionen medhold i dens argument paa dette punkt .

Det er saaledes snarere EF' s regler om den fri etableringsret i artikel 52 ff . end reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 59 ff ., der finder anvendelse paa naevnte virksomhed, altsaa den virksomhed, der bestaar i at oprette og forvalte frontistirion-skoler, tilbyde undervisning i disse skoler samt tilbyde privatundervisning i hjemmet, saafremt de naevnte former for virksomhed overhovedet falder inden for Traktatens anvendelsesomraade . De naevnte former for virksomhed kan i visse saerlige tilfaelde have karakter af tjenesteydelser, men samme form for virksomhed kan i hvert fald ikke vaere omfattet af begge kategorier paa en gang .

Den graeske regering gjorde under den mundtlige forhandling gaeldende, at de naevnte former for virksomhed overhovedet ikke er omfattet af Traktaten, da uddannelse ikke falder ind under Traktatens anvendelsesomraade, uanset om virksomheden i givet fald maatte anses for omfattet af etableringsretten eller af retten til at praestere tjenesteydelser . Regeringen finder saaledes ikke, at uddannelse er en bestanddel af det oekonomiske liv, men har en snaever forbindelse til medlemsstatens traditioner og kulturelle liv, hvilket er grunden til, at uddannelse udtrykkeligt blev undtaget fra Traktatens anvendelsesomraade .

Der kan efter min opfattelse ikke gives regeringen medhold i dette argument . Arbejde eller tjenesteydelser mod vederlag falder ind under Traktatens artikler 48 og 59, uanset inden for hvilket omraade, de udfoeres ( jfr . sag 36/74, Walrave mod Union cycliste internationale, Sml . 1974, s . 1405, 1417, og dom i sag 66/85, Lawrie-Blum mod Land Baden-Woerttemberg, Sml . 1986, s . 2121 ). For mig at se maa dette - med de noedvendige tilpasninger - ligeledes gaelde for etableringsretten, som har karakter af en kontinuerlig praestation af tjenesteydelser mod vederlag .

For det andet anfoerer regeringen, at de naevnte former for virksomhed er undtaget saavel fra artiklerne 52 og 58 som fra artikel 59, fordi de som fastsat i Traktaten er "varigt eller lejlighedsvis forbundet med udoevelse af offentlig myndighed ( i den paagaeldende medlemsstat )". Regeringen anfoerer i den forbindelse, at den enkelte medlemsstat selv kan afgoere, hvad der skal forstaas ved udoevelse af offentlig myndighed . Ifoelge den graeske grundlovs artikel 16, stk . 2, er undervisning en af statens grundlaeggende opgaver og maa, selv om den udfoeres af private institutioner, anses for at vaere forbundet med udoevelse af offentlig myndighed . Undervisningen kan nemlig kun tilbydes efter forudgaaende autorisation og tilsyn fra staten og udgoer blot et supplement til de offentlige institutioners virksomhed . Udlaendinge kan ikke udfoere denne offentlige opgave til fuld tilfredshed, da et af formaalene med undervisningen netop er at udvikle graekernes nationale bevidsthed og ansvar .

Det er utvivlsomt ikke rigtigt, at den enkelte medlemsstat selv kan afgoere, hvilke former for virksomhed, der er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed . Dette ville medfoere fuldstaendig udhuling af artiklerne 52 og 59 og artikel 48, stk . 4, som indeholder en undtagelse for ansaettelser i den offentlige administration . I overensstemmelse med den maade, hvorpaa Domstolen har fastlagt disse begreber naermere i sag 2/74, Reyners mod Belgien ( Sml . 1974, s . 631 ) og i sag 149/79, Kommissionen mod Belgien ( Sml . 1980, s . 3881 og Sml . 1982, s . 1845 ), maa artiklerne 55, stk . 1, og 48, stk . 4, fortolkes indskraenkende .

Begrebet "virksomhed, som ... er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed", kan efter min opfattelse ikke antages at omfatte den virksomhed, som bestaar i at oprette og forvalte private skoler eller tilbyde undervisning, selv om staten skal give tilladelse hertil og foere tilsyn dermed . Naevnte form for virksomhed kan saaledes under ingen omstaendigheder betegnes som "virksomhed, som ... er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed ". Argumentet maa foelgelig forkastes .

Endelig kan den omstaendighed, at der - som oplyst under den mundtlige forhandling - er vedtaget en ministeriel afgoerelse, som giver statsborgere fra andre medlemsstater mulighed for at oprette musik - og danseskoler, ikke fratage den graeske lovgivning dens retsstridige karakter ( saaledes som det er tilfaeldet med artikel 2, stk . 1, i dekret fra praesidenten nr . 457/1983, hvorefter tilladelse til at oprette og forvalte saadanne skoler alene kan meddeles fysiske personer, som er graeske statsborgere, samt juridiske personer, hvis administration varetages af et flertal af graeske statsborgere ). De omhandlede graeske lovregler maa derfor ophaeves eller bringes i overensstemmelse med faellesskabsretten ( jfr . sag 159/78, Kommissionen mod Italien, Sml . 1979, s . 3247, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml . 1980, s . 1473, samt sag 168/85, Kommissionen mod Italien, Sml . 1986, s . 2945 ).

Som foelge at det anfoerte boer Domstolen efter min opfattelse fastslaa, at Den Hellenske Republik har tilsidesat EOEF-Traktatens artikler 52 og 59 ved at udelukke personer, herunder juridiske personer, som er hjemmehoerende i andre af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs medlemsstater end Graekenland, fra at oprette eller forvalte "frontistirion"-skoler eller udelukke dem fra, som selvstaendige erhvervsdrivende, at give privatundervisning i hjemmet paa samme vilkaar som graeske statsborgere . Endvidere har Den Hellenske Republik tilsidesat EOEF-Traktatens artikel 48 ved fuldstaendig at udelukke statsborgere fra andre medlemsstater fra ansaettelse som laerere ved "frontistirion"-skoler, der ikke tilbyder undervisning i sprog, eller udelukke dem fra at give privatundervisning i hjemmet, samt ved at begraense antallet af statsborgere fra andre medlemsstater end Graekenland fra ansaettelse i "frontistirion"-skoler som sproglaerere .

Selv om Kommissionen ikke har faaet medhold paa et enkelt punkt, finder jeg, at Den Hellenske Republik under alle omstaendigheder boer tilpligtes at betale Kommissionens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .