FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. JACOBS — SAG C-281/87 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT 
F. G. JACOBS 
fremsat den 6. juli 1989 * 
Høje Domstol. 
1. I denne sag, der er anlagt efter EØF-
Traktatens artikel 169, søger Kommissionen 
at få fastslået, at Grækenland har tilsidesat 
sine forpligtelser i henhold til forordning 
(EØF) nr. 2727/75 om den fælles markeds­
ordning for korn (EFT 1975, L 281, s. 1), 
da den har pålagt KYDEP (en organisation 
af landbrugsandelsselskaber) at købe hård 
hvede fra høsten 1982, som ikke opfyldte 
kvalitetskravene, uden at overholde reglerne 
om fællesskabsintervention. 
Den retlige og faktiske baggrund 
2. Første afsnit i forordning nr. 2727/75 
(med senere ændringer) fastsætter en ord­
ning med en enhedspris for korn, herunder 
for hård hvede. Efter ordningen fastsætter 
Rådet bl. a. hvert år en enhedsinterventions-
pris for hård hvede, der gælder for alle fæl-
lesskabsinterventionscentre (artikel 3). I 
henhold til artikel 7, stk. 1, er de interven­
tionsorganer, der er udpeget af medlemssta­
terne forpligtet til at købe det korn, der bli­
ver dem tilbudt, og som er høstet i Fælles­
skabet, såfremt tilbuddene opfylder visse 
særlige kvalitative og kvantitative betingel­
ser, som skal bestemmes i henhold til stk. 5. 
Artikel 7, stk. 5, bestemmer, at Kommissio­
nen efter forvaltningskomitéproceduren fastsætter gennemførelsesbestemmelserne 
bl.a. vedrørende den ringeste kvalitet og den 
mindste mængde, som kræves for hver 
kornsort, for at den kan godkendes til inter­
vention samt fremgangsmåden ved og betin­
gelserne for interventionsorganernes overta­
gelse. 
3. Kommissionens forordning (EØF) nr. 
1569/77 om fastsættelse af fremgangsmåden 
ved og betingelserne for interventionsorga­
nernes overtagelse af korn (EFT 1977, 
L 174, s. 15) fastsætter især de minimums-
kvalitetskrav, som korn, og herunder hård 
hvede, skal opfylde for at kunne godkendes 
til intervention (artikel 2 og bilaget). For så 
vidt angår visse definitioner, som anvendes i 
disse kvalitetskriterier, henviser forordning 
nr. 1569/77 til bilag I til Rådets forordning 
(EØF) nr. 2731/75 om fastsættelse af stan­
dardkvaliteter for blød hvede, rug, byg, 
majs og hård hvede (EFT 1975, L 281, 
s. 22). 
4. Artikel 2 i den græske lov nr. 1541/85 
om landbrugsandelsorganisationer fastsætter 
tre niveauer af andelsselskaber. På det første 
niveau, det laveste, er de landbrugsandels­
selskaber, som består af individuelle produ­
center. På det andet og midterste niveau lig­
ger regionale sammenslutninger af land­
brugsandelsselskaber. Det tredje og højeste 
niveau er sammensat af nationale organisa­
tioner af sammenslutninger af landbrugsan­
delsselskaber, som er dannet sektor for sek­
tor efter særlige produkter eller produk­
tionsgrene. I henhold til denne lovs artikel 
52 fungerer landbrugsandelsselskaberne på 
* Originalsprog: engelsk. 
4022 
KOMMISSIONEN / GRÆKENLAND 
tredje niveau blandt andre aktiviteter efter 
bemyndigelse fra Landbrugsministeriet som 
interventionskontor for den pågældende 
produktionssektor eller det pågældende pro­
dukt. 
5. KYDEP er en organisation af landbrugs-
andelsselskaber på tredje niveau for korn, 
grønsager og foder. Det fremgår af sagen, 
at KYDEP's vigtigste funktioner er at op­
købe medlemmernes produkter og at ind­
samle, oplagre og sælge denne produktion. 
Det fremgår også af sagen, at KYDEP siden 
Grækenlands tilslutning til Det Europæiske 
Økonomiske Fællesskab i 1981 har handlet 
som EØF-interventionsorgan for korn- og 
rissektoren i henhold til en aftale med det 
departement i det græske Landbrugsministe­
rium, som har ansvaret for EØF-interven-
tionsforanstaltningerne. Udpegelsen af KY­
DEP som EØF-interventionsorgan fremgår 
af en beslutning fra Landbrugsministeriet, 
som fornyes hvert år. 
6. I sommeren 1982 vedtog det græske 
Landbrugsministerium to bekendtgørelser 
om intervention inden for kornsektoren i 
salgsåret 1982/1983. Bekendtgørelse nr. 
468082 af 23. juni 1982 fastsætter kvalitets­
kravene og fremgangsmåderne for interven-
tionsopkøb af hvede, rug og byg på inter­
ventionsorganets vegne. Bekendtgørelse 
469049 af 2. juli 1982 drejer sig om organi­
seringen af interventionen for så vidt angår 
køb af korn fra efterårshøsten 1982. I moti­
verne til disse to bekendtgørelser henvises til 
den relevante fællesskabsret samt til, at KY­
DEP er udpeget som interventionsorgan for 
korn- og rissektoren. Disse to bekendtgørel­
sers forenelighed med fællesskabsretten er 
ikke anfægtet under denne sag. 7. Den 7. juli 1982, kort efter udstedelsen 
af de ovennævnte bekendtgørelser, udstedte 
Landbrugsministeriet cirkulære 41032 (her­
efter benævnt »cirkulære«) til KYDEP. Cir­
kulæret havde følgende overskrift: »Vedrø­
rende: Overtagelse af hård hvede fra 
1982-høsten, som ikke opfylder kvalitets­
kravene« og § 1 lød således: 
»I henhold til de foranstaltninger, som er 
bekendtgjort for indsamlingen af hård hvede 
fra 1982-høsten, som ikke opfylder kvali­
tetskravene, og i henhold til bekendtgørel­
serne nr. 468082 af 23. juni 1982 og 469049 
af 2. juli 1982 anmoder vi Dem om at for­
holde Dem som følger for opkøb af alle 
partier af den nævnte hvede, som ikke op­
fylder kvalitetskravene.« 
Cirkulæret er herefter inddelt i to underaf­
snit, det første vedrører hård hvede, som er 
egnet til forarbejdning, og det andet vedrø­
rer hård hvede, som alene er bestemt til fo­
derbrug. Cirkulæret angiver minimumskvali-
tetskriterierne for hver enkelt kategori og 
fastsætter ligeledes for så vidt angår den 
hårde hvede, som er egnet til forarbejdning, 
de betingelser, hvorunder henholdvis købs­
prisen nedsættes eller en bonus udbetales. 
Cirkulærets sidste paragraf angiver, at den 
hårde hvede af de to nævnte kategorier 
alene overtages fra producenterne, tærske­
værkerne og deres personale, og at forhand­
lere ikke kan komme i betragtning. Cirku­
læret blev sendt til underretning for Land­
brugsministeriets regionale kontorer. 
Formaliteten 
8. Til sit forsvar har den græske regering 
gjort gældende, at sagen bør afvises. Den 
4023 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. JACOBS — SAG C-281/87 
har understreget, at Kommissionen baserer 
sine anbringender på tre dokumenter, nem­
lig cirkulæret, en rapport fra KYDEP's Juri­
diske Tjeneste af 4. november 1985 samt et 
internt notat af 6. juni 1985 fra KYDEP's 
administration. Grækenland hævder, at disse 
dokumenter vedrører KYDEP's funktion 
som handelsvirksomhed og derfor må være 
omfattet af princippet om forretningshem­
melighed. Disse dokumenter er endvidere 
erhvervet af Kommissionen på en ulovlig el­
ler retsstridig måde. Kommissionen har i sin 
replik nægtet at have erhvervet dokumen­
terne på retsstridig vis. 
9. For så vidt angår spørgsmålet om forret­
ningshemmeligheden skal jeg alene konsta­
tere, at selv om det kan være en grund til at 
behandle dokumenter, som er fremlagt for 
Domstolen fortroligt, kan det ikke anses for 
at være en begrundelse til at se bort fra do­
kumenterne som beviser. Hvorom alting er, 
har Kommissionen kun anvendt den rapport 
af 4. november 1985 og det interne notat af 
6. juni 1985, som der henvises til, i sin stæv­
ning til støtte for sin påstand om, at KY-
DEP inden for kornsektoren ikke alene 
handler i sit eget navn, men også udfører 
ordrer fra den græske regering, hvilket for­
hold næppe er omtvistet af parterne. For så 
vidt angår cirkulæret var det heri, såfremt 
det antages, at det svarede til en instruks om 
at foretage intervention, klart forudsat, at 
KYDEP udøvede en offentlig funktion, dvs. 
en intervention, og det kan derfor ikke an­
ses for at være fortroligt; såfremt det alene 
havde til hensigt at give de græske produ­
center en oplysning om kvalitetsforskellene 
mellem den hvede, der var egnet til forar­
bejdning, og den som kunne bruges til dyre­
foder (således som den græske regering har 
hævdet) er det også vanskeligt at forstå, 
hvorfor en sådan oplysning skal betragtes 
som fortrolig. 10. Selv om en uretmæssig tilegnelse af do­
kumenter principielt kan begrunde, at disse 
ikke lægges til grund som beviser, er det op 
til den græske regering, at godtgøre, at 
Kommissionen har handlet retsstridigt. Fak­
tisk er dens påstande i denne henseende 
rene postulater. Hvorom alting er, har KY­
DEP's to interne dokumenter, som jeg alle­
rede har nævnt, ikke stor betydning i sagen, 
og cirkulæret kan, uanset formålet, ikke an­
ses for at være af intern eller fortrolig ka­
rakter. 
Realiteten 
11. Stævningen i denne sag indeholder i det 
væsentlige to anbringender. Det første og 
vigtigste er, at cirkulæret indeholder en 
ordre til KYDEP om at foretage en national 
interventionsforanstaltning. Den anden, se­
kundære, er, at den hvede, som er opkøbt 
efter cirkulæret, efterfølgende er solgt til 
fællesskabsintervention i strid med Fælles­
skabets kvalitetsregler. Dette subsidiære an­
bringende fremgår ikke af Kommissionens 
påstande, som er indeholdt i indledningen 
og slutningen af stævningen. Endvidere er­
kendte Kommissionens repræsentant under 
retsmødet, at Kommissionens sag i det væ­
sentlige hviler på cirkulæret, og at det på­
ståede salg af hveden til fællesskabsinterven­
tion blot skulle betragtes som en skærpende 
omstændighed. Dette er grunden til, at jeg 
kun behandler spørgsmålet om hvedens be­
stemmelse i korthed og først efter at have 
behandlet det primære problem vedrørende 
cirkulæret. 
4024 
KOMMISSIONEN / GRÆKENLAND 
12. Striden mellem parterne angår i det væ­
sentlige cirkulærets formål. Kommissionen 
hævder, at cirkulæret er en klar ordre til 
KYDEP om at opkøbe 1982-høsten i over­
ensstemmelse med de betingelser vedrørende 
kvalitet m. v., som den indeholdt. Da disse 
betingelser adskilte sig fra kriterierne for 
fællesskabsintervention (og i praksis var 
mindre strenge end disse), var cirkulæret en 
ordre om at foretage en national fælles­
skabsforanstaltning, som på én og samme 
tid i sig selv var i modstrid med den fælles 
markedsordning for korn og kunne for­
styrre de fællesskabsinterventionsforanstalt-
ninger, som var vedtaget i henhold til 
dennne fælles ordning. Den græske regering 
har for sit vedkommende hele tiden gjort 
gældende, at cirkulæret havde en oplysende 
og forklarende funktion. Den har oplyst, at 
tre af landets regioner var ramt af en alvor­
lig tørke i salgsåret 1981/1982. Som følge 
heraf var høsten af hård hvede lille og af 
dårlig kvalitet. Forhandlerne havde købt 
høsten billigt, idet de havde fortalt produ­
centerne, at den skulle bruges til foder. Se­
nere erfarede producenterne, at hveden blev 
solgt af disse forhandlere med henblik på 
industriel forarbejdning. Efter pres fra deres 
medlemmer bad producentorganisationerne 
om, at myndighederne definerede kvaliteten 
og andre egenskaber, som kunne gøre det 
muligt for producenterne at skelne mellem 
hård hvede, som var egnet til forarbejdning 
og hård hvede, bestemt til foderbrug, samt 
om, hvorledes prisen skulle fastsættes. Det 
er netop disse oplysninger, som er indeholdt 
i det cirkulære, som blev sendt til KYDEP 
med henblik på fordeling til KYDEP's med-
lcmssammenslutninger og i sidste instans til 
de individuelle producenter. 
13. Der er efter min opfattelse ingen tvivl 
om, at cirkulæret har haft det formål, som 
Kommissionen tillægger det. Dette fremgår allerede af cirkulærets overskrift og af dets 
indledning og konklusion, som jeg tidligere 
har beskrevet ovenfor under punkt 7. § 1 
indeholder klart en anmodning om at op­
købe en særlig høst og sidste paragraf angi­
ver, hvem der kan godkendes som sælgere. 
Disse to paragraffer ville være overflødige, 
såfremt cirkulæret virkelig kun havde til for­
mål at informere producenterne. Cirkulæ­
rets næstsidste paragraf, som vedrører op­
lagring af hveden, ville ligeledes være unød­
vendig i dette tilfælde. Yderligere rettede 
cirkulæret sig til KYDEP og selv om kopier 
blev sendt til underretning til de regionale 
landbrugskontorer, indeholdt det ikke no­
gen anmodning eller instruks om, at nogen 
del af dets indhold skulle videresendes til 
landbrugsandelsselskaber på et lavere niveau 
eller til producenter. 
14. Som svar på et skriftligt spørgsmål fra 
Domstolen har Kommissionen angivet, 
hvorledes de kvalitetskriterier, som er fastsat 
i cirkulæret, adskiller sig fra dem, som gæl­
der for fællesskabsintervention. Den under­
streger for eksempel, at cirkulærets underaf­
snit 1 om hård hvede, som er egnet til forar­
bejdning, fastsætter følgende betingelser: 
a) en særlig minimumsvægt på 74 kg pr. 
hektoliter; b) et maksimum på 60% »mita-
diné«-korn; og c) et maksimum på 10% 
korn af blød livede. Heroverfor krævede 
den på det relevante tidspunkt gældende 
forordning (EØF) nr. 1569/77: a) en særlig 
minimumsvægt på 76 kg pr. hektoliter; 
b) et maksimum på 50% »mitadiné«-korn; 
og c) et maksimum på 4% korn af blød 
hvede. Undersektion 2 i cirkulæret om hård 
hvede udelukkende bestemt til foderbrug 
fastsætter, at det ikke er nødvendigt at tage 
hensyn til den særlige vægt, indholdet af 
»mitadiné«-korn og plettede kerner af hård 
4025 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA HR. JACOBS — SAG C-281/87 
hvede, hvorimod forordning (EØF) nr. 
1569/77 fastsætter særlige maksimums- og 
minimumsbestemmelser på disse punkter. 
Cirkulæret fastsætter yderligere det maksi­
male indhold af knækkede kerner af hård 
hvede til 8% og maksimumsindholdet af 
blød hvede til 20% i stedet for de i forord­
ningen foreskrevne maksimumsgrænser på 
henholdsvis 5 og 4%. 
15. På visse punkter tilsigter cirkulæret at 
overholde kravene i fællesskabsreglerne ved 
henvisning hertil. For så vidt angår for ek­
sempel hård hvede bestemt til foderbrug be­
stemmer cirkulæret, efter der er fastsat visse 
kvalitetskriterier, som adskiller sig fra fæl­
lesskabsreglerne, at »de andre egenskaber er 
dem, som finder anvendelse i tilfælde af in­
tervention på vegne af EUGFL«. Disse hen­
visninger til vilkår i fællesskabsretten viser 
blot, at de øvrige kriterier i cirkulæret ad­
skiller sig fra de af Fællesskabet fastsatte, og 
at det her i det væsentlige drejer sig om en 
national interventionsforanstaltning. 
16. Efter Domstolens faste praksis er eksis­
tensen af en fælles markedsordning til hin­
der for nationale foranstaltninger på de om­
råder, som er omfattet af denne ordning, 
medmindre andet fremgår af fællesskabsre­
glerne. Domstolen har endvidere gentagne 
gange fastslået, at medlemsstaterne, så snart 
der er etableret en fælles markedsordning, 
skal afholde sig fra at træffe nogen foran­
staltning, som kan afvige fra eller skade 
denne ordning. [Jfr. f.eks. sagerne 111/76, 
Officier van Justitie/Van den Hazel (Sml. 
1977, s. 901); 177/78, Pigs and Bacon 
Commission/MacCarren (Sml. 1979, s. 
2161)]. Det er hævet over enhver tvivl, at 
forordning (EØF) nr. 2727/75, jfr. forord­
ning (EØF) nr. 1569/77, etablerer et fuld­stændigt interventionssystem på kornmarke­
det, og at parallelle nationale foranstaltnin­
ger følgelig er udelukket. En national inter­
ventionsforanstaltning, der — som i det fo­
religgende tilfælde — supplerer fællesskabs-
interventionsforanstaltningerne og fastsætter 
mindre strenge interventionsvilkår er endvi­
dere klart egnet til at påvirke den fælles 
ordnings funktion. En sådan forstaltning om 
særlig at trække den hårde hvede, som ikke 
opfylder kvalitetskravene, tilbage fra marke­
det, og som måske ikke kunne have været 
afsat på anden måde, kan medføre en gene­
rel stigning på markedspriserne for hård 
hvede og således forstyrre den rette funk­
tion af fællesskabsinterventionsordningen 
for hvede, som opfylder fællesskabsinterven-
tionskravene. En sådan forstaltning, hvorved 
landbrugerne tilskyndes til at dyrke mere 
hård hvede, kan endvidere på længere sigt 
føre til større udgifter for fællesskabsinter-
ventionsordningen. En sådan foranstaltning 
indebærer i realiteten, at producenter af 
hård hvede, som ikke opfylder kvalitetskra­
vene, opnår støtte, hvilket endvidere er eg­
net til at fordreje konkurrencevilkårene mel­
lem producenterne. 
17. Som Kommissionen har fremhævet i sin 
replik, hjemler artikel 2, stk. 4, i forordning 
(EØF) nr. 1569/77 mulighed for at gøre 
undtagelser fra visse kvalitetskrav for fælles-
skabsintervention, »såfremt der foreligger 
usædvanligt ugunstige klimatiske forhold«. 
Efter tørken i 1981/1982 kunne den græske 
regering have påberåbt sig denne bestem­
melse i stedet for at vedtage sine egne und­
tagelsesforanstaltninger. 
18. For så vidt angår spørgsmålet om, hvad 
der skete med den hvede, som KYDEP op­
købte i henhold til cirkulæret, har Kommis-
4026 
KOMMISSIONEN / GRÆKENLAND 
sionen gjort gældende, at denne senere blev 
solgt til fællesskabsorganerne i strid med 
ovennævnte vilkår. På dette punkt henviser 
Kommissionen til Domstolens dom af 21. 
februar 1989 i sag 214/86, Grækenland 
mod Kommissionen, og baserer sig på ud­
drag af en rapport, som KYDEP's bestyrelse 
forelagde på KYDEP's generalforsamling 
den 12. december 1986. Den græske rege­
ring har imidlertid anført, at hveden blev 
solgt af KYDEP på det frie marked (og så­
ledes i det mindste stiltiende erkendt, at 
hveden blev opkøbt i henhold til cirkulæret). 
19. Under retsmødet har repræsentanten for 
den hellenske regering som svar på et 
spørgsmål udtalt, at den samlede høst af 
hård hvede i 1982 var ca. 800 000 tons. I 
den i sag 214/86 afsagte dom blev det, selv 
om den ikke specifikt angik cirkulæret, fast­
slået, at henved 700 000 tons af denne høst 
blev tilbudt til fællesskabsintervention, og at 
90% heraf ikke opfyldte de i fællesskabsret­
ten fastsatte kvalitetskrav (præmis 12-20 i 
dommen). Endvidere fastslås det i afsnittet 
om hård hvede i rapporten, der blev forelagt KYDEP's generalforsamling den 12. decem­
ber 1986, at mængder af hård hvede fra 
1982-høsten navnlig blev opkøbt af KYDEP 
og senere solgt til fællesskabsintervention. 
På side 30 i den franske oversættelse af 
denne rapport, som er foretaget af Kommis­
sionen, anføres følgende: 
»I 1982 blev 275 000 tons (hård hvede) ind­
samlet og så godt som hele den mængde, 
som var til rådighed, blev tilbudt til fælles­
skabsintervention. Forskellen i forhold til 
indkøbsprisen dækkes af regeringen.« 
20. Når henses til alle disse oplysninger, må 
det antages, at den hvede, som blev købt i 
henhold til cirkulæret, blev solgt helt eller 
delvis til fællesskabsintervention. Da dette 
punkt imidlertid, som jeg tidligere har 
nævnt (punkt 11), ikke er indeholdt i de 
formelle påstande i stævningen mod Græ­
kenland, er det ikke nødvendigt at behandle 
det yderligere. 
21. Jeg foreslår derfor, at Domstolen statuerer, at Den Hellenske Republik har 
tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordning (EØF) nr. 2727/75 om den 
fælles markedsordning for korn, idet den uden at overholde reglerne om fælles­
skabsintervention har pålagt KYDEP at opkøbe hård hvede fra 1982-høsten, der 
ikke opfylder kvalitetskravene, samt at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale 
sagens omkostninger. 
4027