FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 31. oktober 2019 ( 1 )

Sag C-715/17

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen

Sag C-718/17

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Ungarn

Sag C-719/17

Europa-Kommissionen

mod

Den Tjekkiske Republik

»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – traktatbrud – afgørelse (EU) 2015/1523 og (EU) 2015/1601 – midlertidige foranstaltninger til fordel for Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik på området for international beskyttelse – nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til visse medlemsstaters område – flytning af sådanne statsborgere til andre medlemsstaters område – flytningsprocedure – medlemsstaters forpligtelse til med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned at meddele, hvor mange ansøgere der hurtigt kan flyttes til deres område – heraf følgende forpligtelser til at foretage en reel flytning – artikel 72 TEUF og national sikkerhed«

1. Under normale omstændigheder regulerer forordning nr. 604/2013 (herefter »Dublin III-forordningen«) ( 2 ) fordelingen mellem medlemsstaterne af personer, der søger international beskyttelse inden for Unionen. Den fortsatte konflikt i Syrien har imidlertid ført til en markant stigning i det samlede antal personer, der søger en sådan beskyttelse ( 3 ). Den farlige sørejse over Middelhavet har været og er fortsat en vigtig rute for sådanne personer (og andre potentielle flygtninge) til indrejse i EU’s område ( 4 ). Denne rute lægger et enormt pres på to EU-medlemsstater, Italien og Grækenland (herefter »medlemsstaterne i frontlinjen«), som begge har lange kyststrækninger ved Middelhavsområdet, der i praksis er umulige at kontrollere. Under normale omstændigheder ville disse medlemsstater i overensstemmelse med Dublin III-forordningens artikel 13 ( 5 ) være ansvarlige for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der indgives af personer, som rejser ind i Unionen gennem deres område ( 6 ). Begge blev overvældet af det meget store antal potentielle ansøgere ( 7 ).

2. Henholdsvis den 14. og den 22. september 2015 vedtog Rådet to afgørelser om midlertidige foranstaltninger til fordel for medlemsstaterne i frontlinjen: Rådets afgørelse (EU) 2015/1523 ( 8 ) og Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 ( 9 ). Begge afgørelser havde artikel 78, stk. 3, TEUF som retsgrundlag. Disse to afgørelser fastsatte nærmere bestemmelser for flytningen af henholdsvis 40000 og 120000 ansøgere om international beskyttelse. Jeg vil i det følgende benævne disse to afgørelser under ét som »afgørelserne om flytning« og kun henvise til den individuelt, når det er nødvendigt.

3. Et søgsmål anlagt til prøvelse af lovligheden af afgørelse 2015/1601 blev ikke taget til følge ( 10 ).

4. Kommissionen har nu anlagt traktatbrudssøgsmål mod tre medlemsstater: Polen (sag C-715/17), Ungarn (sag C-718/17) og Den Tjekkiske Republik (sag C-719/17). Jeg vil benævne disse medlemsstater under ét, når det er relevant, som »de tre sagsøgte medlemsstater«.

5. I disse parallelle sager har Kommissionen gjort gældende, at de tre sagsøgte medlemsstater – for Polens og Den Tjekkiske Republiks vedkommende – har tilsidesat artikel 5, stk. 2, i både afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601 (herefter »forpligtelsen til at give tilsagn«) eller – for Ungarns vedkommende – artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 alene og deres heraf følgende forpligtelser i henhold til disse respektive afgørelsers artikel 5, stk. 4-11, hvorved de har undladt at bistå Italien og Grækenland ved at flytte ansøgere om international beskyttelse til deres respektive områder med henblik på dér at foretage den materielle prøvelse af de individuelle ansøgninger ( 11 ).

6. Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik har påstået sagerne afvist. Subsidiært har de gjort gældende, at de kan påberåbe sig artikel 72 TEUF som begrundelse for ikke at anvende disse afgørelser (hvis gyldighed de ikke længere har anfægtet), eftersom EU-foranstaltninger, der træffes i henhold til afsnit V i TEUF’s tredje del (som artikel 78 TEUF, der er grundlaget for afgørelserne om flytning, er en del af), »ikke [er] til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«.

7. De tre sager blev behandlet samlet, og jeg fremsætter et fælles forslag til afgørelse, der omfatter de tre traktatbrudssøgsmål.

Retsforskrifter

8. Afgørelserne om flytning kan ikke betragtes isoleret. De blev truffet på baggrund af en (særdeles kompleks) række forpligtelser og heraf følgende ordninger i folkeretten og EU-retten samt Domstolens omhyggelige og detaljerede stillingtagen i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet. Jeg vil bestræbe mig på at redegøre for denne baggrund så kortfattet som muligt.

Verdenserklæringen om menneskerettighederne

9. Artikel 14, stk. 1, i Verdenserklæringen om menneskerettighederne ( 12 ) bestemmer i generelle vendinger, at »[e]nhver har ret til i andre lande at søge og få tilstået asyl mod forfølgelse«. Verdenserklæringens artikel 14, stk. 2, bestemmer imidlertid følgende: »Denne ret må ikke påberåbes ved anklager, der virkelig hidrører fra ikke-politiske forbrydelser eller fra handlinger i strid med De forenede Nationers formål og principper« ( 13 ).

Genèvekonventionen

10. I henhold til artikel 1, afsnit A, stk. 2, første afsnit, i konventionen om flygtninges retsstilling ( 14 ) skal udtrykket »flygtning« finde anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til eller på grund af sådan frygt, ikke ønsker at søge dette lands beskyttelse«. I artiklens andet afsnit tilføjes den præcisering, at dette land med hensyn til statsløse er det sædvanlige opholdssted.

11. Artikel 1, afsnit F, bestemmer imidlertid, at Genèvekonventionen »ikke [skal] finde anvendelse på den, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at han: (a) har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden, således som disse forbrydelser er defineret i de mellemfolkelige aftaler, som er indgået for at træffe forholdsregler herimod; (b) har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for tilflugtslandet, inden han som flygtning fik adgang til dette; (c) har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger«.

Traktaten om Den Europæiske Union

12. Artikel 4, stk. 2, TEU bestemmer, at »Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Den respekterer deres centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar«.

Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

13. Artikel 72 TEUF er en del af kapitel 1 (»Almindelige bestemmelser«) i TEUF’s afsnit V (»Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«, herefter »området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«). Heri bestemmes i korthed følgende: »Dette afsnit er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.«

14. I henhold til artikel 78, stk. 1, TEUF, der er en del af kapitel 2 (»Politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«), skal Unionen »[udforme] en fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse med henblik på at tilbyde en passende status til enhver tredjelandsstatsborger, der har behov for international beskyttelse, og på at sikre overholdelse af non-refoulement-princippet. Denne politik skal være i overensstemmelse med [Genèvekonventionen] og andre relevante traktater«. Artikel 78, stk. 2, TEUF udgør retsgrundlaget for foranstaltninger, der er vedtaget med henblik på oprettelse af det fælles europæiske asylsystem ( 15 ).

15. I artikel 78, stk. 3, TEUF bestemmes følgende: »Hvis en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den eller de berørte medlemsstater. Det træffer afgørelse efter høring af Europa-Parlamentet.«

16. Artikel 80 TEUF bestemmer følgende: »De EU-politikker, der er omhandlet i dette kapitel, samt gennemførelsen heraf er underlagt princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter. Når det er nødvendigt, skal EU-retsakter vedtaget i henhold til dette kapitel indeholde passende bestemmelser vedrørende anvendelsen af dette princip.«

Chartret om grundlæggende rettigheder

17. I artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 16 ) bestemmes følgende: »Asylretten sikres under iagttagelse af reglerne i [Genèvekonventionen] og i overensstemmelse med [EU-traktaten] og [EUF-traktaten].«

Relevante elementer i EU-retten om asyl

18. Den omfattende afledte EU-ret opretter det fælles europæiske asylsystem og fastsætter ensartede processuelle og materielle regler, som medlemsstaterne skal anvende ved behandlingen og afgørelsen af ansøgninger om international beskyttelse.

Anerkendelsesdirektivet

19. Direktiv 2011/95 (herefter »anerkendelsesdirektivet«) ( 17 ) indeholder ensartede standarder, som skal anvendes ved afgørelsen af, om tredjelandsstatsborgere eller statsløse er berettiget til flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse. Det indeholder ligeledes bestemmelser, som regulerer udelukkelse fra en sådan status og gør det muligt for en medlemsstat under visse omstændigheder at tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge denne status.

20. I artikel 2, litra a), defineres »international beskyttelse« som »flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra e) og g)«, i artikel 2, litra d), defineres »flygtning« i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, første afsnit, i henhold til artikel 2, litra e), forstås ved »flygtningestatus«»en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning«, og artikel 2, litra f), indeholder en definition af »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«.

21. I henholdsvis artikel 2, litra h), og artikel 2, litra i), defineres en »ansøgning om international beskyttelse« som »en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs […], når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus« og en »ansøger« som »en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse«.

22. Anerkendelsesdirektivet omhandler dernæst fortløbende vurderingen af ansøgninger om international beskyttelse (kapitel II, artikel 4-8) og anerkendelsen som flygtning (kapitel III, artikel 9-12). Artikel 12, der har overskriften »Udelukkelse«, indeholder en detaljeret liste over obligatoriske grunde, der udelukker en tredjelandsstatsborger eller statsløs fra at være berettiget til flygtningestatus. I den foreliggende sag er det relevant at lægge mærke til affattelsen af artikel 12, stk. 2, der opregner grunde, som i det store og hele svarer til dem, der er indeholdt i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F ( 18 ).

23. Kapitel IV, der har overskriften »Flygtningestatus«, indeholder en omfattende bestemmelse (artikel 14), der opregner de omstændigheder, hvorunder det er muligt at afslutte eller afslå at forlænge flygtningestatus, når en sådan er tildelt. Disse omfatter den situation, hvor personen burde have været udelukket fra at opnå en sådan status i henhold til artikel 12 [artikel 14, stk. 3, litra a)], hvor forkerte oplysninger, der var afgivet tidligere, var afgørende for tildeling af denne status [artikel 14, stk. 3, litra b)], hvor der er rimelig grund til at anse den pågældende for »en person, der udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i« [artikel 14, stk. 4, litra a)], og hvor »den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat« [artikel 14, stk. 4, litra b)] ( 19 ).

24. Inden for kapital V, der har overskriften »Berettigelse til subsidiær beskyttelse«, indeholder artikel 17 bestemmelser, der i vidt omfang svarer til bestemmelserne i artikel 12 med hensyn til flygtningestatus, vedrørende udelukkelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs fra at være berettiget til subsidiær beskyttelse. De obligatoriske udelukkelsesgrunde, der er opregnet – ud over grundene i direktivets artikel 12, der afspejler Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F – omfatter også det tilfælde, hvor »[en ansøger] udgør en fare for samfundet eller sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i« [artikel 17, stk. 1, litra d)]. Artikel 17, stk. 2, udvider anvendelsesområdet for den obligatoriske undtagelsesbestemmelse til at omfatte »personer, der anstifter til eller på anden måde deltager i at begå de [i artikel 17, stk. 1,] nævnte forbrydelser eller handlinger«. Desuden giver artikel 17, stk. 3, medlemsstaterne mulighed for at udelukke en tredjelandsstatsborger eller en statsløs fra at være berettiget til subsidiær beskyttelse, »hvis den pågældende, inden han eller hun fik tilladelse til at rejse ind i den pågældende medlemsstat, har begået en eller flere forbrydelser, der falder uden for [artikel 17, stk. 1], men som ville kunne straffes med fængsel, hvis de var begået i den berørte medlemsstat, og den pågældende udelukkende har forladt hjemlandet for at undgå sanktioner som følge af disse forbrydelser«.

25. Kapitel VI, der har overskriften »Subsidiær beskyttelsesstatus«, indeholder i artikel 19 en bestemmelse, der er parallel med artikel 14 med hensyn til flygtningestatus, og som opregner de omstændigheder, hvorunder det er muligt at afslutte eller afslå at forlænge subsidiær flygtningestatus, når en sådan er tildelt. Et sådant søgsmål er bl.a. tilladt, hvis den pågældende kunne have været udelukket ( 20 ) fra en sådan beskyttelse i henhold til artikel 17, stk. 3 (artikel 19, stk. 2) eller burde have været udelukket eller er udelukket i henhold til artikel 17, stk. 1 eller 2 [artikel 19, stk. 3, litra a)], og hvor forkerte oplysninger, der var afgivet tidligere, var afgørende for tildeling af denne status [artikel 19, stk. 3, litra b)].

26. Inden for kapitel VII, der har overskriften »Indholdet af international beskyttelse«, vedrører artikel 21 endelig beskyttelse mod refoulement. Selv om det kræves, at medlemsstaterne »overholder princippet om non-refoulement i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser« (artikel 21, stk. 1), fremgår det udtrykkeligt af artikel 21, stk. 2, at »[h]vis det ikke er forbudt i henhold til de i [artikel 21, stk. 1,] nævnte internationale forpligtelser, kan en medlemsstat udsende en flygtning, uanset om den pågældende er formelt anerkendt eller ej, når a) der er rimelig grund til at anse den pågældende for en person, der udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i, eller b) den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat«.

Proceduredirektivet

27. Direktiv 2013/32 (herefter »proceduredirektivet«) ( 21 ) fastsætter ensartede procedurer for behandling af anmodninger om international beskyttelse. Det fremgår udtrykkeligt af 51. betragtning til dette direktiv, at »[i] henhold til artikel 72 i [TEUF] berører [direktivet] ikke medlemsstaternes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«.

28. Definitionen af »ansøger« i dette direktivs artikel 2, litra c), afspejler anerkendelsesdirektivets artikel 2, litra i).

29. Eftersom der var uledsagede mindreårige blandt de mange ansøgere, der skulle flyttes i henhold til afgørelserne om flytning, henvises der til proceduredirektivets artikel 25, stk. 6, litra a), nr. iii), og litra b, nr. iii), som gør det muligt for medlemsstaterne at fravige de ellers gældende procedureregler, hvis »tungtvejende grunde taler for, at [den pågældende uledsagede mindreårige] kan anses for at udgøre en fare for medlemsstatens nationale sikkerhed eller offentlige orden [eller] er blevet tvangsudsendt på grund af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed eller offentlige orden i henhold til national ret« ( 22 ).

30. Mere generelt fremgår det udtrykkeligt af proceduredirektivets artikel 31, der har overskriften »Behandlingsprocedure«, at en medlemsstat kan fremskynde en behandlingsprocedure og/eller foretage denne procedure ved grænsen eller i transitområder, hvis bl.a. »tungtvejende grunde taler for, at ansøgeren kan betragtes som en fare for medlemsstatens nationale sikkerhed eller offentlige orden [eller] er blevet tvangsudsendt på grund af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed eller offentlige orden i henhold til national ret« [artikel 31, stk. 8, litra j)] ( 23 ).

Modtagelsesdirektivet

31. Direktiv 2013/33 (herefter »modtagelsesdirektivet«) ( 24 ) supplerer proceduredirektivet ved at fastsætte nærmere bestemmelser for behandlingen (»modtagelsen«) af ansøgere om international beskyttelse, mens deres ansøgninger behandles. Definitionen af »ansøger« i dette direktivs artikel 2, litra b), afspejler kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra i).

32. Inden for kapitel II, der har overskriften »Almindelige bestemmelser om modtagelsesforholdene«, opstiller artikel 7, stk. 1, princippet om, at ansøgere kan færdes frit på værtsmedlemsstatens område eller på et område, som de har fået anvist af denne medlemsstat. Som undtagelse til dette princip fremgår det imidlertid udtrykkeligt af artikel 7, stk. 2, at medlemsstaterne kan »bestemme, hvor ansøgeren skal opholde sig i almenhedens interesse, af hensyn til den offentlige orden, eller når det er nødvendigt for en hurtig behandling og effektiv opfølgning af ansøgningen om international beskyttelse«.

33. Artikel 8 indeholder bestemmelser om frihedsberøvelse af ansøgere. Artikel 8, stk. 2, bestemmer følgende: »Viser det sig på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag nødvendigt, kan medlemsstaterne frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt«. Den udtømmende liste over tilladte grunde til frihedsberøvelse omfatter i artikel 8, stk. 3, litra e), »når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet«.

Tilbagesendelsesdirektivet

34. Såfremt en ansøger, der ikke har fået international beskyttelse, fortsat opholder sig ulovlig på en medlemsstats område, fastsætter direktiv 2008/115 (herefter »tilbagesendelsesdirektivet«) ( 25 ) endelig ensartede regler for udsendelse og repatriering af den pågældende.

35. I artikel 1 forklares, at direktivet fastsætter »fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i [EU-retten] og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser«.

36. I henhold til artikel 2 finder direktivet – med visse undtagelser ( 26 ) – anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.

37. I henhold til artikel 6, stk. 1, skal medlemsstaterne træffe afgørelse om tilbagesendelse ( 27 ) vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område. Er den pågældende tredjelandsstatsborgers øjeblikkelige udrejse nødvendig af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, kan en sådan afgørelse træffes, selv om den pågældende person er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat (artikel 6, stk. 2). Normalt fastsættes en passende frist for frivillig udrejse på mellem syv og tredive dage (artikel 7, stk. 1), men »[e]r der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, […] eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse, eller de kan indrømme en frist på under syv dage« (artikel 7, stk. 4). Som en sidste udvej kan tvangsforanstaltninger anvendes til udsendelse (artikel 8, stk. 4).

38. Artikel 11 vedrører indførelse af et indrejseforbud, der skal ledsage en udsendelse. Et sådant forbud er obligatorisk, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse [artikel 11, stk. 1, litra a)]. Varigheden af indrejseforbuddet »fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og må i princippet ikke overstige fem år. Den kan dog overstige fem år, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed« (artikel 11, stk. 2). Under særlige omstændigheder, hvor en sådan tvangsbehandling er forholdsmæssig og behørigt begrundet, må medlemsstaterne frihedsberøve en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse (jf. de nærmere bestemmelser i artikel 15).

Afgørelserne om flytning

39. Inden afgørelserne om flytning blev vedtaget, traf Unionen foranstaltninger for at tage hånd om det, der var blevet anerkendt som en global migrationskrise. Efter Kommissionens henstilling af 8. juni 2015 ( 28 ) blev 27 medlemsstater (ikke Ungarn) sammen med Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz (herefter »Dublinlandene«) den 20. juli 2015 enige om at genbosætte 22504 fordrevne tredjelandsborgere, der havde et klart behov for international beskyttelse, gennem multilaterale og nationale ordninger ( 29 ). Genbosætningspladserne blev i henhold til de i bilaget til resolutionen af 20. juli 2015 fastsatte forpligtelser fordelt mellem medlemsstaterne og Dublinlandene ( 30 ).

40. Henholdsvis den 14. og den 22. september 2015 vedtog Rådet afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601 med artikel 78, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for at indføre midlertidige foranstaltninger med henblik på at håndtere den nødsituation, som medlemsstaterne i frontlinjen befandt sig i. De to afgørelser blev vedtaget på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet. Afgørelse 2015/1523 blev vedtaget ved konsensus ( 31 ), mens afgørelse 2015/1601 blev vedtaget med kvalificeret flertal ( 32 ). Ordlyden af de to afgørelser om flytning er ikke identisk i alle henseender. I henhold til afgørelse 2015/1523 skulle 40000 ansøgere om international beskyttelse flyttes fra Italien og Grækenland i overensstemmelse med den enighed, som medlemsstaterne var nået til gennem resolutionen af 20. juli 2015. I henhold til afgørelse 2015/1601 skulle 120000 ansøgere om international beskyttelse flyttes fra Italien og Grækenland. Bilagene til denne afgørelse fastsætter de specifikke antal personer, der skulle fordeles til den enkelte medlemsstat.

41. Den 15. december 2015 vedtog Kommissionen en henstilling om en frivillig ordning med Tyrkiet om indrejse af humanitære årsager, hvori den foreslog, at de deltagende lande giver indrejsetilladelse til personer med behov for international beskyttelse, der er fordrevet på grund af konflikten i Syrien, og som er blevet registreret af de tyrkiske myndigheder inden den 29. november 2015. En sådan ordning vil være en ledsageforanstaltning til de gensidige forpligtelser, der indgår i den fælles handlingsplan af 29. november 2015 mellem EU og Tyrkiet ( 33 ).

Afgørelse 2015/1523

42. Følgende var anført i betragtningerne til afgørelse 2015/1523 ( 34 ): »(1) Hvis en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den eller de berørte medlemsstater, jf. artikel 78, stk. 3, [TEUF]. (2) I henhold til artikel 80 […] TEUF bør Unionens politikker på området for grænsekontrol, asyl og indvandring samt gennemførelsen heraf være underlagt princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, og EU-retsakter vedtaget på dette område skal indeholde passende bestemmelser vedrørende anvendelsen af dette princip. (3) Den nylige krise i Middelhavsområdet har fået EU-institutionerne til øjeblikkeligt at anerkende, at der er tale om usædvanlige migrationsstrømme i denne region, og opfordre til, at der træffes konkrete solidaritetsforanstaltninger til fordel for medlemsstaterne i frontlinjen. Navnlig forelagde Kommissionen på udenrigs- og indenrigsministrenes fælles samling den 20. april 2015 en tipunktsplan over tiltag, der skal træffes øjeblikkeligt som reaktion på krisen, herunder et tilsagn om at overveje mulighederne for at iværksætte en nødflytningsordning. (4) På mødet den 23. april 2015 besluttede Det Europæiske Råd bl.a. at styrke den interne solidaritet og ansvarlighed og forpligtede sig navnlig til at øge katastrofehjælpen til de medlemsstater, der er i frontlinjen, og til at overveje mulighederne for at organisere nødflytninger mellem alle medlemsstaterne på et frivilligt grundlag samt til at indsætte hold fra Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) i de medlemsstater, der er i frontlinjen, med henblik på fælles behandling af asylansøgninger, herunder registrering og optagelse af fingeraftryk. (5) I sin beslutning af 28. april 2015 gentog Europa-Parlamentet nødvendigheden af, at Unionen baserer sin reaktion på de seneste tragedier i Middelhavet på et grundlag af solidaritet og ligelig ansvarsfordeling, og at der skal gøres en øget indsats på dette område til fordel for de medlemsstater, der modtager det største antal flygtninge og ansøgere om international beskyttelse, enten i absolutte tal eller relativt set. […] (9) Blandt de medlemsstater, der har været udsat for et betydeligt pres, og på baggrund af den seneste tids tragiske begivenheder i Middelhavsområdet, har navnlig Italien og Grækenland oplevet en hidtil uset tilstrømning til deres områder af migranter, herunder ansøgere om international beskyttelse, som har et klart behov for beskyttelse, og dette har sat landenes indvandrings- og asylsystemer under betydeligt pres. (10) Ifølge oplysninger fra Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-Medlemsstaternes Ydre Grænser (Frontex) foregik ulovlig grænseoverskridelse i Unionen i 2014 hovedsagelig via det centrale og østlige Middelhav. Alene til Italien ankom der i 2014 mere end 170000 migranter på ulovlig vis, svarende til en stigning på 277% i forhold til 2013. Grækenland oplevede også en støt stigning, hvor over 50000 ulovlige migranter ankom til landet, hvilket udgør en stigning på 153% i forhold til 2013. Det samlede antal steg yderligere i løbet af 2015. I de første seks måneder af 2015 oplevede Italien en stigning på 5% i antallet af ulovlige grænseoverskridelser sammenlignet med samme periode sidste år. I Grækenland steg antallet af ulovlige grænseoverskridelser markant i samme periode, hvor det blev seksdoblet i løbet af de første seks måneder af 2014 (over 76000 i perioden januar-juni 2015 sammenlignet med 11336 i perioden januar-juni 2014). En væsentlig del af det samlede antal ulovlige migranter, som blev registreret i disse to regioner, var migranter af nationaliteter, der ifølge data fra Eurostat har en høj EU-anerkendelsesprocent. […] (13) På grund af de nuværende ustabile forhold og konflikter i umiddelbar nærhed af Italien og Grækenland er det meget sandsynligt, at der fortsat vil være et betydeligt og stigende pres på disse landes migrations- og asylsystemer, idet en væsentlig del af migranterne kan have behov for international beskyttelse. Derfor er det absolut nødvendigt at vise solidaritet med Italien og Grækenland og at supplere de foranstaltninger, der hidtil er truffet for at støtte dem, med midlertidige foranstaltninger på området asyl og migration. […] (16) Hvis en medlemsstat skulle opleve en tilsvarende nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den pågældende medlemsstat på grundlag af artikel 78, stk. 3, […] TEUF. Sådanne foranstaltninger kan, når det er relevant, omfatte en suspension af de forpligtelser, der påhviler denne medlemsstat i henhold til nærværende afgørelse. (17) I overensstemmelse med artikel 78, stk. 3, […] TEUF bør de påtænkte foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland være af midlertidig karakter. En periode på 24 måneder er rimelig med henblik på at sikre, at foranstaltningerne i denne afgørelse virker og reelt hjælper Italien og Grækenland til at håndtere de omfattende migrationsstrømme til deres områder. (18) De i denne afgørelse omhandlede foranstaltninger om flytning fra Italien og fra Grækenland indebærer en midlertidig undtagelse fra reglen i artikel 13, stk. 1, i [Dublin III-forordningen], i henhold til hvilken Italien og Grækenland ellers ville have været ansvarlige for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse på grundlag af de kriterier, der er fastsat i kapitel III i nævnte forordning samt en midlertidig undtagelse fra de proceduremæssige skridt og frister, der er fastsat i samme forordnings artikel 21, 22 og 29. De øvrige bestemmelser i [Dublin III-forordningen], herunder gennemførelsesbestemmelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 ( 35 ) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 ( 36 ), er fortsat gældende, herunder de heri indeholdte regler om den overførende medlemsstats forpligtelse til at afholde de udgifter, der er nødvendige for at overføre en ansøger til tilflytningsmedlemsstaten, og om samarbejde om overførsler mellem medlemsstaterne samt om fremsendelse af oplysninger via det elektroniske kommunikationsnet DubliNet. Denne afgørelse indebærer også en undtagelse fra bestemmelsen om samtykke fra ansøgeren om international beskyttelse som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 516/2014 ( 37 ). (19) Flytningsforanstaltninger fritager ikke medlemsstaterne fra fuldt ud at anvende [Dublin III-forordningen], herunder de bestemmelser, der vedrører familiesammenføring, særlig beskyttelse af uledsagede mindreårige samt den diskretionære klausul vedrørende humanitære grunde. […] (21) Formålet med de midlertidige foranstaltninger er at lette det store asylpres på Italien og på Grækenland, navnlig ved at flytte et betydeligt antal ansøgere med et klart behov for international beskyttelse, som ankommer til Italiens eller Grækenlands område efter den dato, hvorfra denne afgørelse finder anvendelse. På grundlag af det samlede antal tredjelandsstatsborgere, der er indrejst ulovligt i Italien eller Grækenland i 2014, og antallet af disse, der har et klart behov for international beskyttelse, bør i alt 40000 ansøgere med et klart behov for international beskyttelse flyttes fra Italien og fra Grækenland. Dette antal svarer til ca. 40% af det samlede antal tredjelandsstatsborgere med et klart behov for international beskyttelse, som rejste ulovligt ind i Italien eller Grækenland i 2014. Den flytningsforanstaltning, der fastlægges ved denne afgørelse, udgør derfor en rimelig byrdefordeling mellem Italien og Grækenland på den ene side og de øvrige medlemsstater på den anden. På grundlag af de til hinanden svarende samlede tilgængelige tal for 2014 og de første fire måneder af 2015 for Italien og Grækenland bør 60% af ansøgerne i Italien og 40% af ansøgerne i Grækenland flyttes. […] (24) Med henblik på gennemførelse af princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling og i betragtning af, at denne afgørelse udgør en videreudvikling af politikken på dette område, bør det sikres, at de medlemsstater, der i medfør af afgørelsen tager imod ansøgere med et klart behov for international beskyttelse fra Italien eller Grækenland, modtager et fast beløb for hver person, de modtager, som er identisk med det faste beløb, der er fastsat i artikel 18 forordning (EU) nr. 516/2014, nemlig 6000 EUR, og som tildeles efter samme procedurer. Dette indebærer en begrænset, midlertidig undtagelse fra artikel 18 i forordning (EU) nr. 516/2014, idet det faste beløb udbetales for ansøgere, der flyttes, snarere end for personer, der nyder international beskyttelse. En sådan midlertidig udvidelse af antallet af potentielle modtagere af det faste beløb forekommer nemlig at være en integreret del af den nødordning, der fastlægges ved denne afgørelse. (25) Det er nødvendigt, at der indføres en hurtig flytningsprocedure, og at gennemførelsen af de midlertidige foranstaltninger ledsages af tæt administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne og operationel støtte fra EASO. (26) Hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden bør varetages under hele flytningsproceduren, indtil ansøgerens overførsel er gennemført. Hvis en medlemsstat har rimelig grund til at anse en ansøger for en fare for sin nationale sikkerhed eller den offentlige orden, bør den under fuld overholdelse af ansøgerens grundlæggende rettigheder, herunder de relevante regler om databeskyttelse, underrette de andre medlemsstater herom. […] (32) Der bør træffes foranstaltninger for at undgå sekundære strømme af flyttede personer fra tilflytningsmedlemsstaten til andre medlemsstater, hvilket kunne hindre en effektiv anvendelse af denne afgørelse. Ansøgerne bør navnlig informeres om konsekvenserne af ulovligt at rejse mellem medlemsstaterne og om, at de – hvis tilflytningsmedlemsstaten giver dem international beskyttelse – i princippet kun har de rettigheder, der er knyttet til international beskyttelse, i denne medlemsstat. […] (41) I betragtning af sagens hastende karakter bør denne afgørelse træde i kraft dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.«

43. I henhold til artikel 1 fastsatte afgørelse 2015/1523 »midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland på området international beskyttelse, der skal støtte disse lande i bedre at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til disse medlemsstater«.

44. Følgende definitioner var fastlagt i artikel 2: »a) »ansøgning om international beskyttelse«: en ansøgning om international beskyttelse som defineret i artikel 2, litra h), i [anerkendelsesdirektivet] b) »ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om c) »international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i henholdsvis litra e) og g) i artikel 2 i [anerkendelsesdirektivet] d) »familiemedlemmer«: familiemedlemmer som defineret i artikel 2, litra g), i [Dublin III-forordningen] e) »flytning«: overførsel af en ansøger fra den medlemsstats område, som ifølge de kriterier, der er fastsat i kapitel III i [Dublin III-forordningen], er ansvarlig for behandlingen af vedkommendes ansøgning om international beskyttelse, til tilflytningsmedlemsstaten f) »tilflytningsmedlemsstat«: den medlemsstat, der bliver ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til [Dublin III-forordningen], efter at ansøgeren er blevet flyttet til medlemsstatens område«.

45. I henhold til artikel 3, stk. 1, omfattede flytningsforanstaltningerne i afgørelse 2015/1523 kun ansøgere, der havde indgivet deres ansøgning om international beskyttelse i Italien eller i Grækenland, og som disse stater ellers ville have været ansvarlige for i overensstemmelse med kriterierne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, jf. kapitel III i Dublin III-forordningen.

46. Artikel 4 bestemte: »Medlemsstaterne nåede gennem resolution af 20. juli 2015 vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, til enighed om at flytte 40000 personer med et klart behov for international beskyttelse fra Italien og fra Grækenland: a) 24000 ansøgere flyttes fra Italien til andre medlemsstaters område. b) 16000 ansøgere flyttes fra Grækenland til andre medlemsstaters område.«

47. Flytningsproceduren var fastsat i artikel 5. Denne bestemmelse var affattet på næsten samme måde som artikel 5 i afgørelse 2015/1601, som jeg gengiver i hele dens ordlyd nedenfor. Jeg vil derfor ikke gentage ordlyden her.

48. Artikel 10 bestemte følgende: »Tilflytningsmedlemsstaten modtager et fast beløb på 6000 EUR for hver flyttet person i henhold til denne afgørelse. Denne finansielle støtte ydes efter de procedurer, der er fastsat i artikel 18 i forordning (EU) nr. 516/2014.«

49. I henhold til artikel 12 skulle Kommissionen på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne og fra de relevante agenturer hver sjette måned aflægge rapport til Rådet om gennemførelsen af afgørelse 2015/1523. Kommissionen skulle også på grundlag af oplysningerne fra Italien og Grækenland hver sjette måned aflægge rapport til Rådet om de »køreplaner«, der var omhandlet i artikel 8 ( 38 ).

50. I henhold til artikel 13 trådte afgørelse 2015/1523 i kraft den 15. september 2015 og fandt anvendelse indtil den 17. september 2017.

Afgørelse 2015/1601

51. Følgende var yderligere anført i betragtningerne til afgørelse 2015/1601 ( 39 ): »(11) Repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, vedtog den 20. juli 2015 ved konsensus en resolution, der afspejler medlemsstaternes specifikke situation, om at flytte 40000 personer med et klart behov for international beskyttelse fra Grækenland og Italien. Over en periode på to år vil 24000 personer blive flyttet fra Italien, og 16000 personer vil blive flyttet fra Grækenland. Rådet vedtog den 14. september 2015 afgørelse (EU) 2015/1523, der fastsætter en midlertidig og ekstraordinær flytningsordning fra Italien og Grækenland til andre medlemsstater for personer med et klart behov for international beskyttelse. (12) I løbet af de seneste måneder er migrationspresset ved de sydlige ydre land- og søgrænser igen steget kraftigt, og forskydningen af migrationsstrømmene er fortsat fra det centrale til det østlige Middelhavsområde og mod Vestbalkanruten som følge af det stigende antal migranter, der kommer til og fra Grækenland. På baggrund af denne situation er yderligere midlertidige foranstaltninger berettigede for at lette asylpresset på Italien og Grækenland. […] (18) […] afgørelse (EU) 2015/1523 fastsætter en forpligtelse for Italien og Grækenland til at finde strukturelle løsninger, der kan rette op på det ekstraordinære pres på deres asyl- og migrationssystemer, ved at etablere en solid, strategisk ramme for håndtering af krisesituationen og intensivering af den igangværende reformproces på disse områder. De køreplaner, som Italien og Grækenland har forelagt med henblik herpå, bør ajourføres for at tage hensyn til denne afgørelse. […] (20) Fra den 26. september 2016 bør 54000 ansøgere forholdsmæssigt flyttes fra Italien og Grækenland til andre medlemsstater. Rådet og Kommissionen bør løbende overvåge situationen med massive tilstrømninger af tredjelandsstatsborgere til medlemsstaterne. Kommissionen bør, hvor det er relevant, fremsætte forslag til ændring af denne afgørelse for at adressere udviklingen i situationen på stedet og dens indvirkning på flytningsordningen samt det voksende pres på medlemsstaterne, navnlig de medlemsstater, der er i frontlinjen. Kommissionen bør i den forbindelse tage hensyn til den sandsynlige støttemodtagende medlemsstats holdning. […] (26) Formålet med de midlertidige foranstaltninger er at lette det store asylpres på Italien og Grækenland, navnlig ved at flytte et betydeligt antal ansøgere med et klart behov for international beskyttelse, som vil være ankommet til Italiens eller Grækenlands område efter den dato, hvorfra denne afgørelse finder anvendelse. På grundlag af det samlede antal tredjelandsstatsborgere, der er indrejst irregulært i Italien og Grækenland i 2015, og antallet af disse, der har et klart behov for international beskyttelse, bør i alt 120000 ansøgere med et klart behov for international beskyttelse flyttes fra Italien og Grækenland. Dette antal svarer til ca. 43% af det samlede antal tredjelandsstatsborgere med et klart behov for international beskyttelse, som rejste irregulært ind i Italien og Grækenland i juli og august 2015. Den flytningsforanstaltning, der er omhandlet i denne afgørelse, udgør en rimelig byrdefordeling mellem Italien og Grækenland på den ene side og de øvrige medlemsstater på den anden, med udgangspunkt i de samlede tilgængelige tal for irregulære grænseoverskridelser i 2015. Med udgangspunkt i de foreliggende tal bør 13% af ansøgerne flyttes fra Italien, 42% fra Grækenland, og 45% bør flyttes som fastsat i denne afgørelse. […] (44) Målene for denne afgørelse kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, men kan på grund af handlingens omfang eller virkninger bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i [TEU]. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne afgørelse ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål. […] (50) I betragtning af sagens hastende karakter bør denne afgørelse træde i kraft dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende« ( 40 ).

52. Artikel 1, stk. 1, var affattet i de samme vendinger som det eneste punktum i artikel 1 i afgørelse 2015/1523 (fastsættelse af midlertidige foranstaltninger). I henhold til artikel 1, stk. 2, skulle Kommissionen løbende overvåge situationen med massive tilstrømninger af tredjelandsstatsborgere og fremsætte forslag til ændring af denne afgørelse for at tage hensyn til udviklingen i situationen på stedet og dens indvirkning på flytningsordningen ( 41 ).

53. Definitionerne i artikel 2 afspejlede definitionerne i artikel 2 i afgørelse 2015/1523. Jeg vil ikke gentage dem her.

54. Artikel 3 (»Anvendelsesområde«) var ligeledes affattet på næsten samme måde som artikel 3 i afgørelse 2015/1523.

55. Artikel 4 havde overskriften »Flytning af 120000 ansøgere til medlemsstaterne«. Den havde følgende ordlyd: »1. 120000 ansøgere flyttes således til andre medlemsstater: a) 15600 ansøgere flyttes fra Italien til andre medlemsstaters område i overensstemmelse med tabellen i bilag I. b) 50400 ansøgere flyttes fra Grækenland til andre medlemsstaters område i overensstemmelse med tabellen i bilag II. c) 54000 ansøgere flyttes til andre medlemsstaters område proportionalt med de tal, der er fastsat i bilag I og II, enten i overensstemmelse med denne artikels stk. 2 eller ved en ændring af denne afgørelse som omhandlet i artikel 1, stk. 2, og i denne artikels stk. 3. 2. Fra den 26. september 2016 flyttes de i stk. 1, litra c), omhandlede 54000 ansøgere fra Italien og Grækenland, proportionalt med stk. 1, litra a) og b), til andre medlemsstaters område proportionalt med de tal, der er fastsat i bilag I og II. Kommissionen forelægger Rådet et forslag om de tal, der skal fordeles i overensstemmelse hermed pr. medlemsstat. 3. Hvis Kommissionen senest den 26. september 2016 finder, at en tilpasning af flytningsordningen er begrundet af udviklingen af situationen på stedet, eller at en medlemsstat står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere som følge af en pludselig forskydning af migrationsstrømme og under hensyntagen til den sandsynlige støttemodtagende medlemsstats holdning, kan den, hvor det er relevant, fremsætte forslag til Rådet som omhandlet i artikel 1, stk. 2. 3a. For så vidt angår omfordelingen af de ansøgere, der er omhandlet i stk. 1, litra c), kan medlemsstaterne vælge at opfylde deres forpligtelse ved at give syriske statsborgere, som befinder sig i Tyrkiet, tilladelse til at rejse ind på medlemsstatens område i henhold til nationale eller multilaterale ordninger for lovlig indrejse for personer, der har et klart behov for international beskyttelse, ud over den genbosætningsordning, der er omhandlet i konklusionerne fra repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, den 20. juli 2015. Antallet af personer, som en medlemsstat på denne måde giver tilladelse til indrejse, fører til en tilsvarende reduktion af den pågældende medlemsstats forpligtelse. Artikel 10 finder tilsvarende anvendelse på alle former for lovlig indrejse, som fører til en reduktion af omfordelingsforpligtelsen. Medlemsstater, som vælger at anvende den mulighed, der er fastsat i dette stykke, meddeler hver måned Kommissionen, hvor mange personer der med henblik på dette stykke er indrejst lovligt, med angivelse af den type ordning, i henhold til hvilken indrejsen har fundet sted, samt den form for lovlig indrejse, der er anvendt« ( 42 ).

56. Bilag I indeholdt en opregning af tildelingen pr. medlemsstat fra Italien af ansøgere om international beskyttelse. Bilag II indeholdt en opregning af tildelingen pr. medlemsstat fra Grækenland af sådanne ansøgere.

57. Artikel 5 havde følgende ordlyd: »1. Med henblik på det administrative samarbejde, der er nødvendigt for at gennemføre denne afgørelse, udpeger hver medlemsstat et nationalt kontaktpunkt, hvis adresse den meddeler de øvrige medlemsstater og EASO. Medlemsstaterne træffer i samarbejde med EASO og andre relevante instanser alle passende foranstaltninger til etablering af et direkte samarbejde og informationsudveksling mellem de kompetente myndigheder, herunder om de grunde, der omhandles i stk. 7. 2. Medlemsstaterne skal med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned meddele, hvor mange ansøgere der hurtigt kan flyttes til deres område, samt eventuelle andre oplysninger. 3. På grundlag af disse oplysninger udpeger Italien og Grækenland, med bistand fra EASO og, hvor dette er relevant, medlemsstaternes forbindelsesofficerer, jf. stk. 8, de ansøgere, der vil kunne flyttes til de øvrige medlemsstater, og forelægger hurtigst muligt alle relevante oplysninger for kontaktpunkterne i disse medlemsstater. I denne forbindelse gives sårbare ansøgere som omhandlet i artikel 21 og 22 i direktiv 2013/33/EU forrang. 4. Efter tilflytningsmedlemsstatens godkendelse træffer Italien og Grækenland hurtigst muligt afgørelse om at overføre de udpegede ansøgere til en bestemt tilflytningsmedlemsstat i samarbejde med EASO og underretter ansøgeren herom i overensstemmelse med artikel 6, stk. 4. Tilflytningsmedlemsstaten kan kun beslutte ikke at godkende tilflytningen af en ansøger, hvis der er rimelige grunde hertil, jf. denne artikels stk. 7. 5. Ansøgere, for hvilke der er i henhold til artikel 9 i forordning (EU) nr. 603/2013 ( 43 ) skal optages fingeraftryk, kan kun foreslås flyttet, hvis deres fingeraftryk er blevet optaget og videregivet til Eurodacs centrale system i henhold til nævnte forordning. 6. Overførslen af en ansøger til tilflytningsmedlemsstatens område finder sted hurtigst muligt efter, at den berørte ansøger er blevet underrettet om afgørelsen om flytning, jf. artikel 6, stk. 4, i denne afgørelse. Italien og Grækenland skal meddele tilflytningsmedlemsstaten dato og tidspunkt for overførslen samt eventuelle andre relevante oplysninger. 7. Medlemsstaterne bevarer alene retten til at afslå en flytning af en ansøger, hvis der er rimelige grunde til at anse den pågældende for en fare for deres nationale sikkerhed eller den offentlige orden, eller hvis der er tungtvejende grunde til at anvende undtagelsesbestemmelserne i artikel 12 og 17 i direktiv 2011/95/EU. 8. Med henblik på gennemførelsen af alle aspekter af den flytningsprocedure, der er beskrevet i denne artikel, kan medlemsstaterne efter udveksling af alle relevante oplysninger beslutte at udpege forbindelsesofficerer til Italien og Grækenland. 9. Medlemsstaterne skal i overensstemmelse med gældende EU-ret fuldt ud opfylde deres forpligtelser. Identifikation, registrering og optagelse af fingeraftryk med henblik på flytningsproceduren skal derfor garanteres af Italien og Grækenland. For at sikre at processen stadig er effektiv og overkommelig, organiseres modtagelsesanlæg og ‑foranstaltninger på behørig vis, således at de midlertidigt kan huse mennesker i overensstemmelse med gældende EU-ret, indtil der hurtigt træffes afgørelse om deres situation. Ansøgere, der unddrager sig flytningsproceduren, udelukkes fra flytning ( 44 ). 10. Den i denne artikel fastlagte flytningsprocedure skal være afsluttet så hurtigt som muligt og senest to måneder efter, at tilflytningsmedlemsstaten har givet meddelelse som omhandlet i stk. 2, medmindre tilflytningsmedlemsstatens godkendelse som omhandlet i stk. 4 finder sted mindre end to uger inden udløbet af fristen på to måneder. I så fald kan fristen for afslutning af flytningsproceduren forlænges med en periode, som ikke må overstige yderligere to uger. Desuden kan denne frist også forlænges med en periode på yderligere fire uger, hvis det er hensigtsmæssigt, hvis Italien eller Grækenland påviser, at der er objektive praktiske hindringer for, at overførslen kan finde sted. Hvis flytningsproceduren ikke er afsluttet inden for disse tidsfrister, og medmindre Italien og Grækenland er enige med tilflytningsmedlemsstaten om en rimelig forlængelse af tidsfristen, forbliver Italien og Grækenland ansvarlige for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til [Dublin III-forordningen]. 11. Efter flytningen af ansøgeren optager tilflytningsmedlemsstaten ansøgerens fingeraftryk og videregiver dem til Eurodacs centrale system i overensstemmelse med artikel 9 i [Eurodacforordningen] og ajourfører datasættene i overensstemmelse med artikel 10 og, hvor det er relevant, artikel 18 i nævnte forordning.«

58. I henhold til artikel 10 modtog tilflytningsmedlemsstaten et fast beløb på 6000 EUR for hver flyttet person, mens Italien eller Grækenland (alt efter omstændighederne) modtog et fast beløb på mindst 500 EUR.

59. I henhold til artikel 12 skulle Kommissionen på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne hver sjette måned aflægge rapport til Rådet om gennemførelsen af afgørelse 2015/1601.

60. I henhold til artikel 13 trådte afgørelse 2015/1601 i kraft den 25. september 2015 og fandt anvendelse indtil den 26. september 2017.

61. Kommissionen har efterfølgende udarbejdet 15 rapporter om omfordeling og genbosætning i henhold til artikel 12 i afgørelserne om flytning og punkt 6 i Kommissionens meddelelse af 4. marts 2016 (»Tilbage til Schengen – En køreplan«, COM(2016) 120 final) ( 45 ).

Dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet

62. Henholdsvis den 2. og den 3. december 2015 anlagde Slovakiet og Ungarn sag mod Rådet med påstand om annullation af afgørelse 2015/1601 ( 46 ). Slovakiet påberåbte sig seks anbringender, mens Ungarn fremførte ti anbringender.

63. Domstolen undersøgte de fremførte anbringender ved at samle dem under underoverskrifter. Den vurderede indledningsvis påstanden om, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke udgjorde et passende retsgrundlag for afgørelse 2015/1601. Denne vurdering var opdelt i følgende elementer: i) afgørelsens lovgivningsmæssige karakter, ii) spørgsmålet, om afgørelsen havde midlertidig karakter, og om dens anvendelsesperiode var for lang, og iii) spørgsmålet, om afgørelsen opfyldte betingelserne for anvendelse af artikel 78, stk. 3, TEUF.

64. Dernæst undersøgte Domstolen retmæssigheden af proceduren for vedtagelse af afgørelse 2015/1601. I den forbindelse undersøgte den: i) om lovgiver havde tilsidesat artikel 68 TEUF, ii) om der havde været tale om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, f.eks. om forpligtelsen til høring af Parlamentet var blevet overholdt, iii) om Rådet kunne undlade at træffe afgørelse med enstemmighed i henhold til artikel 293, stk. 1, TEUF, iv) om der havde været tale om manglende overholdelse af de nationale parlamenters ret til at afgive udtalelse, og v) om Rådet havde overholdt de EU-retlige regler om anvendelse af sprog i forbindelse med vedtagelsen af afgørelse 2015/1601.

65. Den sidste gruppe af anbringender, som Domstolen undersøgte, vedrørte de realitetsanbringender, som Slovakiet og Ungarn havde fremført. Disse omfattede: i) en angivelig tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ii) en angivelig manglende hensyntagen til virkningerne af denne afgørelse i Ungarn, og iii) en angivelig tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og Genèvekonventionen.

66. I et omhyggeligt og omfangsrigt forslag til afgørelse – med 344 punkter – anbefalede min agtede og beklageligvis afdøde kollega og ven, generaladvokat Bot, at Rådet blev frifundet ( 47 ).

67. Den 6. september 2017 – i en lige så omhyggelig og omfangsrig dom med 347 præmisser – forkastede Store Afdeling alle anbringenderne og frifandt Rådet.

68. Den administrative procedure i alle tre foreliggende traktatbrudssøgsmål blev indledt i sommeren 2017, dvs. inden dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet blev afsagt ( 48 ). Stævningerne blev imidlertid indgivet til Domstolen henholdsvis den 21. december 2017 (Kommissionen mod Polen) og den 22. december 2017 (Kommissionen mod Ungarn og Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik) – dvs. efter at Domstolen havde opretholdt gyldigheden af afgørelse 2015/1601. På det tidspunkt, hvor den skriftlige forhandling ved Domstolen blev indledt, var gyldigheden af denne afgørelse derfor hævet over enhver tvivl.

69. Det centrale spørgsmål i de foreliggende tre traktatbrudssøgsmål kan derfor omformuleres således: I betragtning af, at afgørelse 2015/1601 er gyldig og derfor altid var bindende for alle de medlemsstater, som den var rettet til, kan de tre sagsøgte medlemsstater da fremføre retlige argumenter, der kan fritage dem for deres forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning ( 49 )?

De faktiske omstændigheder

70. Den 16. december 2015 gav Polen Kommissionen tilsagn om, at medlemsstaten ville acceptere flytning af 100 ansøgere (65 ansøgere fra Grækenland og 35 ansøgere fra Italien). På grundlag heraf identificerede Grækenland og Italien henholdsvis 73 og 36 ansøgere til flytning til Polen. Kommissionen har imidlertid anført (uden at blive modsagt af Polen), at ingen af disse ansøgere er blevet flyttet til Polen, og at Polen ikke har givet Kommissionen yderligere tilsagn om at tage imod ansøgere.

71. Kommissionen har anført (uden at blive modsagt af Ungarn), at Ungarn ikke har givet Kommissionen tilsagn om at tage imod ansøgere i henhold til afgørelserne om flytning.

72. Den 8. juli 2015 – dvs. inden konklusionerne fra Rådets samling (retlige og indre anliggender) den 20. juli 2015 ( 50 ) – vedtog Den Tjekkiske Republik resolution nr. 556 vedrørende flytning fra Grækenland og Italien ( 51 ). Den 5. februar 2016 gav Den Tjekkiske Republik Kommissionen tilsagn om, at medlemsstaten ville acceptere flytning af 30 ansøgere i henhold til afgørelse 2015/1523. Den 13. maj 2016 supplerede medlemsstaten dette tilsagn ved at anføre, at den ville tage imod yderligere 20 ansøgere i henhold til afgørelse 2015/1601. På grundlag heraf identificerede Grækenland og Italien henholdsvis 30 og 10 ansøgere til flytning til Den Tjekkiske Republik. Kommissionen har anført (igen uden at blive modsagt af medlemsstaten), at af de ansøgere, der således var foreslået flyttet, indvilligede Den Tjekkiske Republik i at tage imod 15 ansøgere fra Grækenland, hvoraf 12 faktisk blev flyttet, og at ingen ansøgere fra Italien blev accepteret eller flyttet.

73. Ved parallelle skrivelser af 10. februar 2016 til Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik opfordrede Kommissionen disse tre medlemsstater til hurtigst muligt at påbegynde flytningen af migranter og sikre, at flytningsprocessen blev gennemført hurtigt.

74. Den 4. marts 2016 udsendte Kommissionen en meddelelse (på grundlag af artikel 12 i afgørelserne om flytning) med titlen »Tilbage til Schengen – En køreplan« ( 52 ). Nedenstående udsagn fra Kommissionens forskellige rapporter om omfordeling og genbosætning – sammen med udsagn fremført i korrespondance med medlemsstaterne – forklarer de efterfølgende begivenheder.

75. I den første rapport om omfordeling og genbosætning af 16. marts 2016 bemærkede Kommissionen, at »kun 937 personer […] er blevet omfordelt fra Italien og Grækenland«, og at »[d]et forhold, at begge ordninger ikke er blevet gennemført i tilfredsstillende omfang, skyldes en række forskellige faktorer, herunder manglende politisk vilje i medlemsstaterne til fuldt og rettidigt at opfylde deres retlige forpligtelse til at modtage omfordelte personer« ( 53 ).

76. I den fjerde rapport om omfordeling og genbosætning af 15. juni 2016 bemærkede Kommissionen, at »fem medlemsstater (Østrig, Kroatien, Ungarn, Polen og Slovakiet) […] ikke [har] omfordelt en eneste ansøger« ( 54 ).

77. Ved parallelle skrivelser af 5. august 2016 til Polen og Den Tjekkiske Republik anmodede Kommissionen disse medlemsstater om »at stå ved de tilsagn, [de havde] givet i henhold til [afgørelserne om flytning], og reagere hurtigt ved at engagere sig mere aktivt og regelmæssigt i flytningen fra både Italien og Grækenland«. Ved skrivelse af 5. august 2016 erindrede Kommissionen i tilsvarende vendinger ligeledes Ungarn om medlemsstatens forpligtelser.

78. Under det maltesiske formandskab for Rådet (januar til juni 2017) sendte den maltesiske indenrigsminister og Kommissionen den 28. februar 2017 en fælles skrivelse til indenrigsministrene i alle de øvrige medlemsstater ( 55 ). Følgende fremgik af denne skrivelse: »Navnlig opfordrer vi de medlemsstater, der endnu ikke har gennemført nogen flytninger eller ikke har gennemført flytninger proportionalt med deres tildeling, til øjeblikkeligt at øge deres indsats, og vi tilskynder samtidig de medlemsstater, der lever op til deres forpligtelser, til at fortsætte deres bestræbelser.«

79. Den 1. marts 2017 svarede Den Tjekkiske Republik Kommissionen, at medlemsstaten fandt, at dens oprindelige flytningstilbud var tilstrækkeligt. Den 5. juni 2017 vedtog Den Tjekkiske Republik resolution nr. 439 vedrørende »den betydelige forværring af sikkerhedssituationen i Den Europæiske Union og med hensyn til flytningsordningens dysfunktion«, som suspenderede den tidligere resolution nr. 556 vedrørende flytning fra Grækenland og Italien i henhold til afgørelse 2015/1523. Resolution nr. 439 suspenderede derved også flytning i henhold til afgørelse 2015/1601 og pålagde indenrigsministeren at bringe aktiviteterne på de pågældende områder til ophør. Resolution nr. 439 henviste – som begrundelse for, at foranstaltningerne blev truffet – til en »dysfunktion i [flytnings]ordningen«.

80. I den tiende rapport om omfordeling og genbosætning af 2. marts 2017 bemærkede Kommissionen følgende: »Ungarn, Østrig og Polen nægter fortsat at deltage i omfordelingsordningen. Den Tjekkiske Republik har ikke forpligtet sig siden maj 2016 og har ikke gennemført nogen omfordelinger siden august 2016« ( 56 ).

81. I den femtende rapport om omfordeling og genbosætning af 6. september 2017 bemærkede Kommissionen, at »Ungarn og Polen [er] de eneste medlemsstater, der ikke har deltaget i omfordelingen af en eneste person, og Polen har ikke givet noget tilsagn siden den 16. december 2015. Derudover har Tjekkiet ikke givet tilsagn siden maj 2016 og har ikke gennemført nogen omfordelinger siden august 2016. Disse lande bør omgående starte med at give tilsagn og foretage omfordelinger« ( 57 ).

Retsforhandlingerne for Domstolen

82. I overensstemmelse med proceduren i artikel 258 TEUF sendte Kommissionen åbningsskrivelser til alle tre sagsøgte medlemsstater ( 58 ). På baggrund af deres svar fremsatte Kommissionen efterfølgende begrundede udtalelser til alle tre den 26. juli 2017 og fastsatte den 23. august 2017 som den dato, hvor disse medlemsstater skulle efterkomme de begrundede udtalelser. Dette gjorde de ikke.

83. Ved skrivelser af 19. september 2017 mindede Kommissionen Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik om, at »Den Europæiske Unions Domstol for nylig har bekræftet lovligheden af flytningsforanstaltningerne« i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet. Kommissionen opfordrede de tre sagsøgte medlemsstater »til hurtigt at iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at bidrage til flytningen af de resterende berettigede ansøgere ved en rettidig indsats og indlede med at angive de personer, [de] har til hensigt at flytte til [deres] område«.

84. Ingen af de tre sagsøgte medlemsstater svarede Kommissionen.

85. Kommissionen anlagde derpå de foreliggende sager den 21. december 2017 (sag C-715/17, Kommissionen mod Polen) og den 22. december 2017 (både sag C-718/17, Kommissionen mod Ungarn, og sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik).

86. I sag C-715/17, Kommissionen mod Polen, har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning til med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned at meddele, hvor mange ansøgere der kan flyttes til medlemsstatens område, samt eventuelle andre oplysninger, og at den dermed har tilsidesat sine øvrige forpligtelser i henhold til disse to afgørelsers artikel 5, stk. 4-11.

87. I sag C-718/17, Kommissionen mod Ungarn, har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601, og at medlemsstaten som følge heraf har tilsidesat sine øvrige forpligtelser i henhold til afgørelsens artikel 5, stk. 4-11.

88. I sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, er den af Kommissionen nedlagte påstand formuleret i samme vendinger som den påstand, der er nedlagt i sag C-715/17, Kommissionen mod Polen.

89. Der har været skriftlige retsforhandlinger i alle tre sager.

90. Der blev holdt et fælles retsmøde den 15. maj 2019. Polen, Ungarn, Den Tjekkiske Republik og Kommissionen har deltaget i dette retsmøde og afgivet mundtlige indlæg.

Formaliteten

91. De tre sagsøgte medlemsstater har bestridt, at de traktatbrudsøgsmål, der er anlagt mod dem, kan antages til realitetsbehandling. De har i det væsentlige fremført fire kategorier af argumenter: i) sagernes manglende genstand, manglende søgsmålsinteresse og tilsidesættelse af princippet om god retspleje, ii) tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, iii) tilsidesættelse af retten til forsvar, for så vidt som de ikke havde fået tilstrækkelig tid til at svare under den administrative procedure, og Kommissionens klagepunkt ikke er formuleret tilstrækkeligt præcist, og iv) (i sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik) utilstrækkelig præcision i påstandene (petitum) i Kommissionens stævning.

92. Jeg vil derfor behandle disse fire kategorier af argumenter med henblik på at vurdere, om de af Kommissionen anlagte søgsmål i disse traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling.

Manglende genstand, manglende søgsmålsinteresse og tilsidesættelse af princippet om god retspleje

93. De tre sagsøgte medlemsstater har gjort gældende, at de søgsmål, som Kommissionen har anlagt mod dem, ikke kan antages til realitetsbehandling på grund af manglende genstand, da de forpligtelser, som var indeholdt i artikel 5, stk. 2 og 4-11, i afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601, udløb endegyldigt henholdsvis den 17. og den 26. september 2016.

94. Republikken Polen (sag C-715/17) har anført, at det påståede traktatbrud ophørte med at eksistere henholdsvis fra den 18. og den 27. september 2017 med hensyn til hver af afgørelserne om flytning. Selv om Polen har anerkendt, at spørgsmålet, om der foreligger et traktatbrud under en i medfør af artikel 258 TEUF anlagt sag, skal behandles i lyset af den EU-lovgivning, der var gældende på tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen har givet den pågældende medlemsstat til at rette sig efter den begrundede udtalelse ( 59 ) (i denne forbindelse den 23.8.2017), er medlemsstaten af den opfattelse, at formålet med et sådant søgsmål skal være at bringe traktatbruddet til ophør. Polen har gjort gældende, at da afgørelserne om flytning er udløbet, og de pågældende medlemsstater ikke længere kan afhjælpe deres manglende overholdelse, er det foreliggende søgsmål uden genstand. Polen har endvidere anført, at da der ikke foreligger nogen potentiel afhjælpning af det påståede traktatbrud, kan Domstolens dom kun have deklaratorisk virkning.

95. Ungarn og Den Tjekkiske Republik har anlagt en tilsvarende tilgang i deres skriftlige indlæg og under retsmødet.

96. Ifølge Ungarn (sag C-718/17) er en sådan brug af traktatbrudssøgsmål forkert, uretmæssig og i strid med princippet om god retspleje, eftersom det kun kan føre til en principiel konstatering uden nogen faktisk retsvirkning. Den Tjekkiske Republik (sag C-719/17) har tilføjet, at formålet med traktatbrudssøgsmål ikke er at få en »akademisk diskussion« om spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstat tidligere har tilsidesat EU-retten.

97. På tilsvarende måde har de tre sagsøgte medlemsstater gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort en tilstrækkelig søgsmålsinteresse, og at dens søgsmål kun forfølger et politisk mål, nemlig at »stigmatisere« de medlemsstater, der åbent har anfægtet den flytningsordning, der var indført ved afgørelserne om flytning ( 60 ). De har gjort gældende, at Kommissionen herved tilsidesatte ånden i artikel 258 TEUF.

98. Jeg kan ikke tilslutte mig denne argumentation.

99. Ifølge Domstolens faste praksis er proceduren efter artikel 258 TEUF baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter EU-retten ( 61 ).

100. Domme afsagt af Domstolen i henhold til denne bestemmelse er i det væsentlige af deklaratorisk karakter ( 62 ). Som sådan er formålet med proceduren for Domstolen ikke i sig selv at bringe det påståede traktatbrud til ophør. Domstolen fastslår blot, at medlemsstaten har tilsidesat sine forpligtelser, eller afviser sagen. Når traktatbruddet er fastslået, udsteder Domstolen ikke et påbud til den pågældende medlemsstat. Det er – i givet fald – sidstnævntes ansvar at vedtage passende foranstaltninger for at sikre overholdelse af EU-retten i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF.

101. Det følger ligeledes af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, således at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen ( 63 ). Kommissionen kan således indbringe et søgsmål for Domstolen, selv om det påståede traktatbrud i realiteten allerede er bragt til ophør ( 64 ).

102. Den retspraksis, som Polen har påberåbt sig i sine skriftlige indlæg i denne forbindelse, er ikke relevant. Sag C-365/97, Kommissionen mod Italien ( 65 ), vedrørte en situation, hvor den relevante EU-ret var blevet ændret under den administrative procedure. I den foreliggende sag forblev afgørelserne om flytning uændrede indtil udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Den omstændighed, at disse afgørelser udløb efterfølgende, har ingen betydning for den omstændighed, at de tre sagsøgte medlemsstater (hvilket de faktisk har medgivet) ikke overholdt kravene i disse afgørelser. I sag C-177/03, Kommissionen mod Frankrig ( 66 ), var den omhandlede nationale lovgivning blevet ændret mellem udløbet af den frist, der var fastsat til at efterkomme den begrundede udtalelse, og anlæggelse af traktatbrudssøgsmålet, således at den dom, der skulle afsiges, kunne være blevet »overflødig«. Domstolen fastslog, at det under sådanne omstændigheder kunne være at foretrække, at Kommissionen ikke anlægger sag, men fremsætter »en ny begrundet udtalelse, hvori de klagepunkter, den har til hensigt at fastholde under de ændrede omstændigheder, angives« ( 67 ). Det er åbenbart, at denne retspraksis ikke finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag.

103. Da det er ubestridt, at traktatbruddet i forbindelse med afgørelserne om flytning forelå ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (den 23.8.2017), har Kommissionen ret til at anlægge et traktatbrudssøgsmål i forbindelse med disse afgørelser og nedlægge påstand om, at det fastslås, at der foreligger et sådant traktatbrud. Da afgørelserne om flytning senere er udløbet, vil det ikke være nødvendigt, at de sagsøgte medlemsstater vedtager særlige foranstaltninger med henblik på at efterkomme EU-retten. Dette betyder ikke, at tvisten vil være uden genstand.

104. Kommissionen skal i overensstemmelse med Domstolens faste praksis hverken godtgøre en søgsmålsinteresse eller angive grundene til, at den har anlagt traktatbrudssøgsmålet ( 68 ). Det er korrekt, at Domstolen har fastslået, at den i tilfælde af et traktatbrud, der har fundet sted tidligere, skal undersøge, »om Kommissionen stadig har en tilstrækkelig søgsmålsinteresse« ( 69 ). I den foreliggende sag rejser – som Kommissionen med rette har fremhævet – tvisten mellem Kommissionen og de tre sagsøgte medlemsstater grundlæggende spørgsmål, navnlig om det er muligt at påberåbe sig artikel 72 TEUF med henblik på at fritage medlemsstater for deres ellers bindende forpligtelser i henhold til afledt EU-ret.

105. Mere bredt rejser disse sager berettigede og vigtige spørgsmål vedrørende overholdelse af retsstatsprincippet, princippet om solidaritet, den fælles asylpolitik og Kommissionens rolle som traktaternes vogter. Uanset om traktatbruddet fandt sted tidligere eller ej, bevarer disse spørgsmål enhver relevans. Dette er på ingen måde – som Den Tjekkiske Republik har anført – en »akademisk« debat. Desværre kan den fremtidige forvaltning af massemigrationen sagtens give anledning til problemer, der svarer til dem, der førte til vedtagelsen af afgørelserne om flytning. Efter min opfattelse er Kommissionens interesse i at få fastslået traktatbrud og i at præcisere medlemsstaternes forpligtelser således hævet over enhver tvivl ( 70 ).

106. Det er derfor min opfattelse, at de af Kommissionen anlagte søgsmål ikke savner genstand. Kommissionen har en tilstrækkelig søgsmålsinteresse, og dens tilgang kan ikke anses for at være i strid med princippet om god retspleje.

Tilsidesættelse af princippet om ligebehandling

107. Ungarn (sag C-718/17) har gjort gældende, at Kommissionen ved udelukkende at anlægge traktatbrudssøgsmål mod de tre sagsøgte medlemsstater, selv om størstedelen af medlemsstaterne ikke fuldt ud overholdt de forpligtelser, der var fastsat i afgørelserne om flytning, har tilsidesat princippet om ligebehandling i artikel 4, stk. 2, TEU og misbrugt den skønsbeføjelse, der er tillagt den i henhold til artikel 258 TEUF.

108. Ungarn har navnlig gjort gældende, at Kommissionen har valgt den gruppe af medlemsstater, mod hvem der er anlagt traktatbrudssøgsmål, vilkårligt og på diskriminatorisk måde. Hvis Kommissionen havde fulgt en objektiv tilgang, ville den have anlagt et sådant søgsmål mod alle medlemsstater, som ikke fuldt ud havde overholdt deres forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning, eftersom alle disse medlemsstater befandt sig i en sammenlignelig situation. Ved at fremføre dette argument har Ungarn derfor anlagt en binær tilgang. Kun to grupper bør undersøges: De stater, der fuldt ud har overholdt deres forpligtelser, og de stater, der ikke har overholdt dem, uanset hvor alvorlig eller mindre væsentlig den manglende overholdelse måtte være ( 71 ). Ved at have fokus på Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik forsøger Kommissionen at gøre disse medlemsstater til (jeg citerer) »syndebukke«, som skal bøde for »fiaskoen« i forbindelse med den flytningsordning, der blev indført ved afgørelserne om flytning.

109. Polen (sag C-715/17) er af stort set samme opfattelse som Ungarn med hensyn til disse spørgsmål.

110. Jeg forkaster dette ræsonnement.

111. Det følger af fast retspraksis, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse med hensyn til at anlægge traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF: »[D]et tilkommer Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet« ( 72 ).

112. Det forhold, at der ikke anlægges et traktatbrudssøgsmål over for en bestemt medlemsstat, er således ikke relevant med henblik på at vurdere formaliteten vedrørende et traktatbrudssøgsmål, der er anlagt mod en anden medlemsstat ( 73 ).

113. Domstolen har også klart fastslået, at »en medlemsstat ikke som begrundelse for at undlade at gennemføre de forpligtelser, der påhviler den i medfør af [TEUF], kan påberåbe sig, at andre medlemsstater heller ikke overholder deres forpligtelse«. I Unionens retsorden kan medlemsstaternes gennemførelse af EU-retten ikke underlægges et krav om gensidighed. Artikel 258 TEUF og 259 TEUF indeholder de nødvendige søgsmålsprocedurer til at gøre op med medlemsstaternes brud på de forpligtelser, der følger af EUF-traktaten ( 74 ).

114. Både Ungarn og Republikken Polen har anført, at de med denne argumentation ikke har påberåbt sig andre medlemsstaters manglende overholdelse af deres forpligtelser i henhold til EU-retten som begrundelse for deres egne tilsidesættelser af disse samme forpligtelser. Jeg finder disse blotte udsagn mindre end overbevisende. Det fremgår således af de to medlemsstaters skriftlige indlæg, at de specifikt har påberåbt sig generelle mangler ved anvendelsen af flytningsordningen med henblik på dels at anfægte, at de søgsmål, der er anlagt mod dem, kan antages til realitetsbehandling, dels at begrunde deres nægtelse af at gennemføre afgørelserne om flytning. Sådanne generelle mangler ville, såfremt de blev konstateret (pr. definition) påvirke alle medlemsstaters mulighed for at efterkomme afgørelserne om flytning. Endvidere har både Ungarn og Polen (gennem deres argument om forskelsbehandling) gjort gældende, at mange andre medlemsstater ikke fuldt ud havde overholdt deres forpligtelser i henhold til disse afgørelser.

115. Har Kommissionen misbrugt sin skønsbeføjelse under udøvelsen af sine kompetencer? Kunne det – sagt mere nøjagtigt – med rimelighed antages, at de tre sagsøgte medlemsstater befandt sig i en situation, der kan sammenlignes med de andre medlemsstaters situation, og at Kommissionen åbenbart misbrugte sin skønsbeføjelse og derved foretog en ubegrundet forskelsbehandling til skade for de tre berørte medlemsstater?

116. Efter min opfattelse er svaret på dette spørgsmål »nej«.

117. Som Kommissionen har anført i sine skriftlige og mundtlige indlæg, var de tre sagsøgte medlemsstater de eneste, der ikke gav noget formelt tilsagn om flytning (Ungarn) eller ikke havde givet tilsagn om flytning i mindst et år (Polen og Den Tjekkiske Republik) i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, trods gentagne anmodninger fra Kommissionen. Den tolvte og den trettende rapport om omfordeling og bosætning indeholder talrige beviser for disse faktiske omstændigheder.

118. Det følger heraf, at de tre sagsøgte medlemsstater befinder sig i en situation, der som følge af grovheden og den fortsatte beståen af deres manglende overholdelse adskiller sig fra situationen i forbindelse med de andre medlemsstater, som i det mindste har givet tilsagn om flytning af givne antal ansøgere om international beskyttelse, selv om disse tilsagn (desværre) ikke i praksis systematisk er blevet konkretiseret som reelle flytninger ( 75 ).

119. Jeg er derfor af den opfattelse, at Kommissionen ikke har overskredet grænserne for den skønsbeføjelse, den er tillagt ved artikel 258 TEUF, ved at anlægge traktatbrudssøgsmål mod Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik og ikke også at anlægge sådanne søgsmål mod andre medlemsstater, der ikke fuldt ud har overholdt de forpligtelser, som følger af afgørelserne om flytning.

120. Endelig bør jeg her nævne et yderligere argument, som Ungarn har fremført i sine skriftlige indlæg. Denne medlemsstat har sat spørgsmålstegn ved, om det reelt er muligt at kræve overholdelse af de forpligtelser, der følger af afgørelse 2015/1601, når der ikke foreligger fuld overholdelse af de forpligtelser, der er pålagt i henhold til afgørelse 2015/1523. Dette argument, der er fremført af Ungarn, er efter min opfattelse åbenbart irrelevant. Ungarn var kun berørt af afgørelse 2015/1601, og det traktatbrudssøgsmål, der var anlagt mod medlemsstaten, vedrører kun den manglende overholdelse af dens forpligtelser i henhold til denne afgørelse.

121. Jeg konkluderer derfor, at de argumenter med hensyn til formaliteten, der er baseret på tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, bør forkastes.

Tilsidesættelse af retten til forsvar

122. Ungarn (sag C-718/17) har gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte medlemsstatens ret til forsvar under den administrative procedure ved i) kun at give den fire uger til at svare på både åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse og ii) klart ikke at have fastlagt det påståede traktatbrud, for så vidt som Kommissionen ikke gav en tilstrækkelig forklaring på sammenhængen mellem den påståede tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 og de påståede tilsidesættelser af afgørelsens artikel 5, stk. 4-11.

Frister for besvarelse af Kommissionens korrespondance under den administrative procedure

123. Ungarn har medgivet, at Kommissionen inden for rammerne af traktatbrudssøgsmål uden tvivl har en vid skønsbeføjelse til at fastsætte fristerne for de forskellige processuelle skridt. Medlemsstaten er dog af den opfattelse, at Kommissionen har misbrugt sin skønsbeføjelse i denne henseende. Ungarn har gjort gældende, at Kommissionen fastsatte »yderst korte« frister midt på sommeren uden at tage hensyn til, at Ungarn stod over for andre traktatbrudssøgsmål i samme periode. Ungarn har anført, at en sådan fremgangsmåde havde til formål at gøre det umuligt for medlemsstaten at udøve sin ret til forsvar.

124. Ungarn har endvidere gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig en nødsituation, som den selv havde skabt ved at undlade at handle på et tidligere tidspunkt, og at Kommissionen udelukkende afkortede fristerne for at sikre, at det traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen var fast besluttet på under alle omstændigheder at anlægge ved Domstolen inden årets udgang, kunne antages til realitetsbehandling ( 76 ).

125. Endelig har Ungarn gjort gældende, at de korte frister ikke kan undskyldes med, at medlemsstaten havde fuldt kendskab til det påståede traktatbrud.

126. Jeg er enig med Kommissionen i, at Ungarns ret til forsvar ikke er blevet tilsidesat ved de korte frister, der var fastsat under den administrative procedure.

127. Domstolen har præciseret, at den administrative procedure i henhold til artikel 258 TEUF har et dobbelt formål. Dens formål er at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine EU-retlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter ( 77 ). En forskriftsmæssig procedure udgør en med EUF-traktaten tilsigtet væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand ( 78 ). Den administrative procedure (åbningsskrivelse, efterfulgt af begrundet udtalelse) har således til formål at afgrænse tvistens genstand og gøre det muligt for medlemsstaten at forberede sit forsvar og også (hvilket er vigtigt) at give medlemsstaten lejlighed til at opfylde sine forpligtelser, før sagen indbringes for Domstolen.

128. Kommissionen skal derfor fastsætte en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare åbningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstændighederne, til at forberede deres forsvar. Ved afgørelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstændigheder. Meget korte frister kan således være begrundet i særlige forhold, bl.a. når det haster med at råde bod på et traktatbrud, eller når den berørte medlemsstat er på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for sagen ( 79 ).

129. Det skal ligeledes nævnes, at det følger af Domstolens faste praksis, at det tilkommer Kommissionen at »vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag [mod en medlemsstat], idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet« ( 80 ).

130. Hvad angår spørgsmålet om nødsituation vil jeg anføre, at afgørelserne om flytning blev vedtaget som reaktion på en særlig kritisk og presserende situation med massemigration, hvilket begrundede vedtagelsen af de midlertidige foranstaltninger, der var fastsat i disse afgørelser.

131. Kommissionen har forklaret, at den valgte en samarbejdsbaseret tilgang, der havde til formål at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre de i afgørelserne om flytning fastsatte foranstaltninger frivilligt. Kommissionen ønskede ligeledes at tage hensyn til den tid, som hver medlemsstat havde behov for til at forberede flytningsprocessen, som var forbundet med – som den med rette har anført – komplekse administrative procedurer, der krævede et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne.

132. Kommissionens rapporter om omfordeling og genbosættelse gjorde med regelmæssige mellemrum medlemsstaterne opmærksomhed på deres forpligtelser.

133. Det er derfor logisk, at det netop er fordi Kommissionen valgte at tilskynde medlemsstaterne til frivilligt at overholde afgørelserne om flytning, at den ikke indledte traktatbrudssøgsmål tidligere i løbet af den periode på 24 måneder, der var fastsat til gennemførelse af afgørelserne om flytning. I maj 2017 var det faktisk blevet presserende at overveje at indlede traktatbrudssøgsmål. Denne omstændighed kunne ikke tilskrives Kommissionen, men de tre sagsøgte medlemsstaters fortsatte nægtelse af at overholde deres forpligtelser. Kommissionen kan derfor ikke foreholdes at »påberåbe sig en nødsituation, som den selv havde skabt« ved ikke at indlede den administrative procedure tidligere. Af denne grund er Ungarns henvisning til sag 293/85, Kommissionen mod Belgien ( 81 ), uden relevans.

134. Det skal ligeledes nævnes, at Domstolen i sag C-20/09, Kommissionen mod Portugal, fastslog, at det er Kommissionens opgave af egen drift og i den almene interesse at påse, at medlemsstaterne anvender EU-retten, og at drage omsorg for, at det bliver fastslået, at eventuelle tilsidesættelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik på at bringe sådanne tilsidesættelser til ophør ( 82 ). Det følger heraf, at Kommissionen med føje kunne sørge for – i denne forbindelse ved at fastsætte passende (korte) tidsfrister for den administrative procedure – at de tre berørte sagsøgte medlemsstater blev draget til ansvar for Domstolen for deres bevidste valg om ikke at gennemføre afgørelserne om flytning ( 83 ).

135. De korte frister, som Kommissionen havde fastsat, synes også at være begrundet, for så vidt som de tre berørte sagsøgte medlemsstater var på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for den formelle indledning af traktatbrudssøgsmålet ( 84 ). Kommissionen havde opfordret Ungarn til at overholde medlemsstatens forpligtelser i henhold til afgørelse 2015/1601 i flere særskilte skrivelser og i sin række af månedlige rapporter, inden den fremsendte åbningsskrivelsen. Den tolvte rapport om omfordeling og genbosætning (udsendt den 16.5.2017) gjorde det krystalklart for alle medlemsstater, at Kommissionen havde til hensigt at indlede traktatbrudssøgsmål i tilfælde af en fortsat manglende overholdelse ( 85 ).

136. Endelig er argumentet om, at der bør tages hensyn til, at den administrative procedure fandt sted i sommerperioden, mens Ungarn også forberedte forsvar i forbindelse med andre traktatbrudssøgsmål, efter min opfattelse irrelevant. En medlemsstat skal på ethvert tidspunkt af året have de nødvendige administrative ordninger til at forsvare sig under administrative procedurer, såfremt dette skulle blive nødvendigt. Dette gælder så meget desto mere i den foreliggende sag, hvor Kommissionens hensigt om at indlede traktatbrudssøgsmål havde været kendt i flere uger.

137. Jeg konkluderer, at de frister, som Kommissionen havde fastsat under den administrative procedure i forbindelse med disse traktatbrudssøgsmål, ikke var for korte og ikke gjorde indgreb i Ungarns ret til forsvar.

Fastlæggelsen af det påståede traktatbrud

138. Ungarn har foreholdt Kommissionen, at den ikke havde fastlagt det påståede traktatbrud rettidigt, og navnlig at den ikke har forklaret, hvorfor Kommissionen – foruden en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 – også har gjort gældende, at afgørelsens artikel 5, stk. 4-11, er blevet tilsidesat.

139. Ungarn har specifikt gjort gældende, at medlemsstaten ikke var i stand til at forstå forbindelsen mellem den manglende overholdelse af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 (tilsagn om antallet af ansøgere, der kunne flyttes) og den manglende overholdelse af afgørelsens artikel 5, stk. 4-11 (den efterfølgende gennemførelse af flytningen). Ungarn har foreholdt Kommissionen, at den i den begrundede udtalelse ikke havde givet en nærmere redegørelse for forbindelsen mellem disse, og derfor ikke klart havde fastlagt det traktatbrud, som den foreholdt Ungarn. Denne manglende klarhed blev angiveligt forværret af det forhold, at den begrundede udtalelse, der var sendt til Ungarn, indeholdt fejlagtige henvisninger til afgørelse 2015/1523, som Ungarn anser for irrelevant. (Årsagen hertil var formentlig, at de begrundede udtalelser vedrørende Polen og Den Tjekkiske Republik blev udarbejdet parallelt, og tilsidesættelser af både afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601 blev foreholdt disse to medlemsstater.)

140. Jeg vil nævne, at den sidste del af såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse til Ungarn henviste til artikel 5, stk. 4-11, i afgørelse 2015/1601 samt til afgørelsens artikel 5, stk. 2. Med risiko for at gentage selvfølgeligheder var formålet med afgørelserne om flytning at muliggøre en faktisk flytning af ansøgere, der ankom til Italiens og Grækenlands område. Det var absolut obligatorisk at give tilsagn om at tage imod et givet antal ansøgere, men det var kun et første skridt i flytningsprocessen; det var ikke i sig selv tilstrækkeligt. Dette fremgår også meget klart af rækken af rapporter om fordeling og genbosætning. Argumentet om, at tilsidesættelsen af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 de facto også implicit indebar en tilsidesættelse af afgørelsens artikel 5, stk. 4-11, burde således have været indlysende for enhver ved en læsning i god tro ( 86 ).

141. De tre sagsøgte medlemsstater har – bl.a. under retsmødet – udtrykkeligt gjort gældende, at deres status var at være »oprørere«, som ønskede at bekæmpe og modsætte sig gennemførelsen af flytningsordningen. Kommissionen har ikke afvist denne fremstilling af de begivenheder, der førte til de foreliggende sager. Det følger imidlertid ligeledes af den holdning, som disse medlemsstater har valgt at lægge til grund, at det er vanskeligt at fæste lid til Ungarns indsigelse om, at medlemsstaten af den ene eller anden grund ikke var bekendt med omfanget af den tilsidesættelse af afgørelse 2015/1601, der kunne foreholdes den.

142. Endelig er det naturligvis beklageligt, at ikke-relevante henvisninger til afgørelse 2015/1523 havde indsneget sig i den begrundede udtalelse til Ungarn. Det er sandsynligt, at fejlene opstod som følge af brugen af »copy-paste« i forbindelse med den samtidige udarbejdelse af de tre begrundede udtalelser, der skulle sendes til Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik. Jeg mener ikke, at disse fejl er af en sådan art, at de medfører, at de forhold, som er foreholdt Ungarn i den begrundede udtalelse, bliver uforståelige. Jeg mener således ikke, at Ungarns udøvelse af retten til forsvar var blevet tilsidesat.

143. Jeg konkluderer derfor, at Ungarns argument bør forkastes i sin helhed, for så vidt som det vedrører tilsidesættelsen af retten til forsvar.

I sag C-719/17, utilstrækkelig præcision i påstandene (petitum)

144. I såvel åbningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse til Den Tjekkiske Republik havde Kommissionen fastsat den 13. august 2016 som traktatbruddets begyndelsestidspunkt. Kommissionen anførte i stævningen, at Den Tjekkiske Republik siden sin underretning af 13. maj 2016 ikke havde fremlagt yderligere oplysninger vedrørende antallet af ansøgere, der kunne flyttes, selv om medlemsstaten var forpligtet til at gøre dette mindst én gang hver tredje måned. Kommissionen konkluderede, at Den Tjekkiske Republik derfor havde tilsidesat sine forpligtelser fra den 13. august 2016 ( 87 ). I påstandene i stævningen er traktatbruddets begyndelsestidspunkt imidlertid ikke angivet nærmere ( 88 ). I et senere procesdokument nævnte Kommissionen ligeledes den 13. august 2016 som traktatbruddets begyndelsestidspunkt.

145. Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at ordlyden af påstandene gør det umuligt at fastlægge omfanget af det traktatbrud, der er foreholdt medlemsstaten ( 89 ). Medlemsstaten har videre anført, at Kommissionens skriftlige indlæg er uklare med hensyn til, om traktatbruddet begyndte den 13. maj 2016 eller den 13. august 2016.

146. Efter min opfattelse er Den Tjekkiske Republiks klagepunkter ugrundede.

147. Ifølge Domstolens faste praksis »skal stævningen angive søgsmålets genstand, de fremførte anbringender og argumenter og en kort fremstilling af nævnte søgsmålsgrunde. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt« ( 90 ).

148. Efter min opfattelse fremgår det klart af stævningen, at den sidste meddelelse, som Den Tjekkiske Republik har givet i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, fandt sted den 13. maj 2016. Da medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse skulle give sådanne meddelelser mindst hver tredje måned, kan det logisk udledes, at traktatbruddet begyndte tre måneder efter denne dato – dvs. den 13. august 2016. Kommissionen havde faktisk fastsat denne præcise dato i såvel åbningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse, og den bekræftede denne dato i sine senere skriftlige indlæg for Domstolen. Den logiske forbindelse mellem den 13. maj 2016 og den 13. august 2016 fremgår udtrykkeligt af Kommissionens stævning ( 91 ).

149. Det er klart beklageligt, at påstandene i sig selv ikke udtrykkeligt henviser til den 13. august 2016. Når dette er sagt, indeholder stævningen dog de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder til støtte for søgsmålet. Disse omstændigheder fremgår på en sammenhængende og forståelig måde og modsiges ikke af den korrespondance, der blev udvekslet under den administrative procedure ( 92 ). Under disse omstændigheder kan jeg ikke – trods udeladelsen i påstandene – se nogen reel risiko for, at Domstolen kunne træffe afgørelse ultra petita eller undlade at tage stilling til et klagepunkt.

150. Jeg deler heller ikke Den Tjekkiske Republiks opfattelse, hvorefter Kommissionens påstande med hensyn til traktatbruddets begyndelsestidspunkt er affattet uklart eller selvmodsigende. De datoer, som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, er konsistente og kan ikke skabe forvirring hos nogen ved en omhyggelig læsning i god tro.

151. Jeg konkluderer, at Den Tjekkiske Republiks argument (sag C-719/17) med hensyn til en utilstrækkelig præcision i påstandene bør forkastes som ugrundet.

Konklusion vedrørende formaliteten

152. På baggrund af ovenstående betragtninger konkluderer jeg, at de traktatbrudssøgsmål, der er anlagt mod de tre sagsøgte medlemsstater, kan antages til realitetsbehandling.

Realiteten

Indledende bemærkninger

153. Domstolens udtømmende analyse af afgørelse 2015/1601 i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet udmøntede sig i, at Kommissionen blev frifundet for påstanden om annullation af den pågældende foranstaltning. Den tidligere afgørelse 2015/1523 blev ikke anfægtet inden for den fastsatte frist. Det følger nødvendigvis af Den Store Afdelings undersøgelse af afgørelse 2015/1601, at hvis afgørelse 2015/1523 var blevet anfægtet med tilsvarende argumenter, havde den fået samme skæbne.

154. Afgørelserne om flytning skal derfor anses for utvivlsomt at ligge inden for kompetencen og have gyldighed. De tre sagsøgte medlemsstater har anerkendt dette i de foreliggende sager ( 93 ).

155. Begge afgørelser om flytning var midlertidige foranstaltninger, der var vedtaget i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF. Som Domstolen forklarede i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet, skal »foranstaltninger, der kan vedtages på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, […] anses for ikke-lovgivningsmæssige retsakter, idet de ikke er vedtaget efter en lovgivningsprocedure« ( 94 ).

156. Artikel 288 TEUF bestemmer følgende: »En afgørelse er bindende i alle enkeltheder. Når den angiver, hvem den er rettet til, er den kun bindende for disse.« Afgørelserne om flytning angiver ikke, hvem de er rettet til. De var bindende i alle enkeltheder og skabte klart retlige forpligtelser for de tre sagsøgte medlemsstater.

157. En medlemsstats undladelse (eller, a fortiori, nægtelse) af at overholde sine retlige forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning har nødvendigvis en negativ indvirkning på den samlede effektivitet af den nødflytningsoperation, der var indført ved disse afgørelser med henblik på at håndtere den pludselige tilstrømning af migranter. Det overlader det til de medlemsstater, der er omfattet af ordningen (Italien og Grækenland), at kæmpe med at håndtere det meget store antal ansøgere om international beskyttelse, der hele døgnet ankommer til deres område. Det hindrer og/eller forhindrer disse medlemsstater og EU-institutionerne i at opfylde deres egne forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning.

Kommissionens stævning

158. Ifølge Domstolens faste praksis skal Kommissionens stævning i et traktatbrudssøgsmål, der anlægges mod en medlemsstat i henhold til artikel 258 TEUF, »indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at medlemsstaten og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den påståede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det påståede traktatbrud er begået« ( 95 ).

159. Kommissionen har identificeret den påståede tilsidesættelse som i det væsentlige en undladelse af at give tilsagn i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning og derfor en undladelse af at foretage flytninger i henhold til afgørelsens artikel 5, stk. 4-11 ( 96 ).

160. Af de tre sagsøgte medlemsstater har Polen og Den Tjekkiske Republik gjort et begrænset forsøg på at anfægte (eller mere nøjagtigt at nuancere) Kommissionens faktiske påstande. Ungarn har i det væsentlige ikke bestridt Kommissionens fremstilling af de faktiske omstændigheder.

161. Polen har således anført, at det ikke var muligt i henhold til afgørelserne om flytning at verificere, om de personer, der potentielt skulle overføres, havde forbindelser til ekstremistiske eller kriminelle organisationer, således at de kunne udgøre en sikkerhedsrisiko. Polen har generelt henvist til tilfælde i andre medlemsstater, hvor nogle ansøgere, der var tildelt flygtningestatus, efterfølgende havde været involveret i overfald og forbrydelser. Polen har gjort gældende, at manglen på pålidelig dokumentation, den omstændighed, at de personer, der skulle overføres, var i udlandet og ikke i Polen, den korte tid, der var til rådighed for forbindelsesofficeren, og (med hensyn til nogle personer, der potentielt skulle overføres) umuligheden af at gennemføre sikkerhedsinterview inden overførslen gjorde det materielt umuligt for Polen at være tro mod de forpligtelser, der påhvilede medlemsstaten i henhold til artikel 72 TEUF, og stadig anvende afgørelserne om flytning

162. Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at mange af de personer, der potentielt skulle overføres, og som var udvalgt af Grækenland og Italien, manglende behørige identitetspapirer, og at disse to medlemsstaters samarbejde i forbindelse med afgørelserne om flytning var utilstrækkeligt. Medlemsstaten giver derfor Italien og Grækenland skylden for, at kun meget få ansøgere blev overført.

163. Ingen af de faktiske elementer, som Polen og Den Tjekkiske Republik har fremført, ville – selv hvis de blev godtgjort – imødegå Kommissionens påstand om, at alle tre sagsøgte medlemsstater ikke havde overholdt deres forpligtelse til at give tilsagn hver tredje måned i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning. En meddelelse om, hvor mange af ansøgere man potentielt ville være i stand til at tage imod i en bestemt periode, er begrebsmæssigt helt forskellig fra spørgsmålet om, hvorvidt der er god grund til ikke at tage imod en bestemt person, der potentielt skulle overføres, og som var foreslået af Italien eller Grækenland.

164. På tilsvarende måde kunne de særlige problemer, som Polen og Den Tjekkiske Republik har fremhævet, i det enkelte tilfælde forklare, hvorfor en bestemt ansøger ikke kunne accepteres med henblik på overførsel trods de nærmere bestemmelser for koordinering og samarbejde i afgørelserne om flytning. De er imidlertid helt utilstrækkelige som grundlag for at begrunde (alle tre sagsøgte medlemsstaters) næsten fuldstændige manglende overholdelse af forpligtelserne i disse afgørelsers artikel 5, stk. 4-11.

165. Jeg mener derfor, at Kommissionen har godtgjort det faktiske grundlag for sine klagepunkter mod de tre sagsøgte medlemsstater.

166. De to afgørelser om flytning er forskellige med hensyn til deres behandling af, hvordan medlemsstaterne skulle deltage i flytningsprocessen. Artikel 4 i afgørelse 2015/1523 fastsatte således blot det samlede antal flytninger, der skulle foretages (24000 fra Italien, 16000 fra Grækenland), og lod det stå åbent, hvor mange ansøgere hver medlemsstat skulle acceptere med henblik på flytning. I modsætning hertil indeholdt artikel 4 i afgørelse 2015/1601, sammenholdt med bilag I og II hertil, en mere præcis og detaljeret ordning. Artikel 4, stk. 1, præciserede, hvordan de første 66000 af de120000 ansøgere, der skulle flyttes, skulle omfordeles blandt andre medlemsstater (bilag I omfatter de 15600 flytninger fra Italien; bilag II omfatter de 50400 flytninger fra Grækenland). Det præciseredes dernæst i artikel 4, stk. 2, at de resterende 54000 ansøgere skulle flyttes »proportionalt med de tal, der er fastsat i bilag I og II« ( 97 ).

167. Når dette er sagt, kræves det klart i artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, at der mindst hver tredje måned skal gives tilsagn, mens artikel 5, stk. 4-11, pålægger en forpligtelse (på grundlag af de dér fastsatte p