18

På denne baggrund har Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsret i Budapest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal artikel 56 [TEUF], forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde – en lovmæssig målsætning, som medlemsstaten i det væsentlige begrunder i hensynet til forbrugerbeskyttelse og bekæmpelsen af ludomani – fortolkes således, at medlemsstatens nationale monopol på området for sportsvæddemål og hestevæddemål på og uden for internettet er i strid med disse bestemmelser, såfremt det i medlemsstaten i øvrigt, efter den af medlemsstaten gennemførte omstrukturering af markedet, er muligt for private udbydere af tjenesteydelser i fysiske kasinoer [der er beliggende på Ungarns område] under en koncessionsordning at afholde andre former for hasardspil (kasinospil, kortspil, spilleautomater, online-kasinospil, online-kortspil) på og uden for internettet, som indebærer en betydelig risiko for afhængighed? 2) Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde, fortolkes således, at bestemmelsen er blevet tilsidesat, og kravet ikke er blevet overholdt, såfremt det fastslås, at omstruktureringen af markedet, som er begrundet i bekæmpelsen af ludomani og den lovmæssige målsætning om forbrugerbeskyttelse, konkret har til følge eller udmønter sig i, at der efter den af medlemsstaten gennemførte omstrukturering af markedet ses en kontinuerlig stigning i antallet af kasinoer, de årlige skatter og afgifter på kasinoernes hasardspil, den statslige budgettering af indtægter fra afgifter på kasinokoncessioner, antallet af spillemærker, der købes af spillerne, samt det pengebeløb, som er nødvendigt for at opnå ret til at spille på spilleautomater? 3) Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde, fortolkes således, at bestemmelsen er blevet tilsidesat, og kravet ikke er blevet overholdt, såfremt det fastslås, at indførelsen af et nationalt statsmonopol og private tjenesteudbyderes autoriserede afholdelse af hasardspil, som i det væsentlige er begrundet i bekæmpelsen af ludomani og en lovmæssig målsætning om forbrugerbeskyttelse, endvidere forfølger en økonomisk-politisk målsætning om at opnå højere nettoindtægter fra spil samt en ekstraordinær høj grad af indkomstgenerering på markedet for spillekasinoer på den kortest mulige tid med henblik på finansiering af andre statslige budgetudgifter og offentlige [opgaver]? 4) Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde, fortolkes således, at bestemmelsen er blevet tilsidesat, og kravet ikke er blevet overholdt, samt at der foreligger en urimelig differentiering mellem tjenesteudbyderne, såfremt det fastslås, at medlemsstaten under henvisning til samme hensyn til den offentlige orden [fortsat] forbeholder det nationale statsmonopol bestemte [online-hasardspil], mens den tillader adgang til andre [online-hasardspil] ved at udstede flere og flere koncessioner? 5) Skal artikel 56 TEUF og forbuddet mod forskelsbehandling fortolkes således, at de er til hinder for, at det alene er de tjenesteudbydere, som råder over fysiske kasinoer (med koncession) på ungarsk område, der kan opnå [godkendelse] til at udbyde online-kasinospil, hvorved de tjenesteudbydere, som ikke råder over et fysisk kasino på ungarsk område (herunder de udbydere, som råder over et fysisk kasino i en anden medlemsstat), ikke har mulighed for at opnå [tilladelse] til at udbyde online-kasinospil? 6) Skal artikel 56 TEUF og forbuddet mod forskelsbehandling fortolkes således, at de er til hinder for, at medlemsstaten, [enten] ved en eventuel bekendtgørelse af et udbud om tildeling af koncessioner til fysiske kasinoer, [eller] ved at give bevist pålidelige udbydere af hasardspil mulighed for at indgive [uopfordret] tilbud […] med henblik på at opnå koncession til et fysisk kasino, sikrer en teoretisk mulighed for, at enhver leverandør af tjenesteydelser, der opfylder de lovmæssige krav – herunder udbydere fra andre medlemsstater – kan opnå en koncession til drift af et fysisk kasino[, der er beliggende på Ungarns område,] og efter opnåelse heraf kan opnå [godkendelse] til at drive et online-kasino, mens det i virkeligheden forholder sig således, at den pågældende medlemsstat ikke bekendtgør noget offentligt og gennemsigtigt udbud om tildeling af koncessioner, at tjenesteudbyderen i praksis heller ikke har mulighed for at indgive et [uopfordret] tilbud […], og at medlemsstatens myndigheder ikke desto mindre fastslår, at tjenesteyderen har handlet retsstridigt, idet den pågældende har udbudt tjenester uden [tilladelse], og derfor pålægges en administrativ sanktion? 7) Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at godkendelsesproceduren skal være gennemsigtig, objektiv og offentlig, fortolkes således, at disse er til hinder for, at medlemsstaten indfører en [udbuds]ordning for tildeling af koncessioner for så vidt angår bestemte [hasardspil], samtidig med at det organ, der træffer afgørelse om koncessionerne, i stedet for at bekendtgøre et udbud med henblik på tildeling af koncessionerne, […] kan indgå koncessionsaftaler med bestemte kvalificerede personer fra bevist pålidelige udbydere af hasardspil, i stedet for at give samtlige tjenesteydere mulighed for at deltage i udbuddet på samme vilkår ved bekendtgørelse af et enkelt udbud? 8) Såfremt [det syvende spørgsmål] besvares benægtende, og [hvis en medlemsstat kan] indføre flere forskellige procedurer […] med henblik på tildeling af en og samme koncession, skal medlemsstaten da i henhold til artikel 56 TEUF sikre ækvivalens mellem disse procedurer [for at sikre den effektive virkning af de EU-retlige bestemmelser vedrørende denne grundlæggende frihed under hensyntagen] til kravet om, at godkendelsesproceduren skal være gennemsigtig, objektiv og offentlig, samt kravet om ligebehandling? 9) Har det betydning for besvarelsen af [det sjette til det ottende] spørgsmål […], at der hverken i det ene eller det andet tilfælde er sikret en mulighed for domstolsprøvelse eller andre effektive retsmidler til prøvelse af afgørelsen om tildeling af koncessionen? 10) Skal artikel 56 TEUF, loyalitetsprincippet i artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union […] samt medlemsstaternes institutionelle og processuelle autonomi, sammenholdt med [chartrets] artikel 47 og 48 […], samt retten til […] en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til forsvar, som er forankret i disse bestemmelser, fortolkes således, at den nationale ret, der behandler [hoved]sagen, i forbindelse med sin undersøgelse af de EU-retlige krav, der kan udledes af Domstolens praksis, [navnlig under undersøgelsen] af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den af den pågældende medlemsstat indførte restriktion, af egen drift kan foranstalte og gennemføre undersøgelsen og bevisoptagelsen, selv i det tilfælde, hvor medlemsstatens nationale proceslovgivning ikke foreskriver en sådan beføjelse? 11) Skal artikel 56 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48 samt retten til […] en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til forsvar, som er forankret i disse bestemmelser, fortolkes således, at den nationale ret, der behandler [hoved]sagen, i forbindelse med sin undersøgelse af de EU-retlige krav, der kan udledes af Domstolens praksis, [navnlig under undersøgelsen] af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den af den pågældende medlemsstat indførte restriktion, ikke kan lægge bevisbyrden på de tjenesteydere, der berøres af restriktionen, men at det derimod påhviler medlemsstaten – konkret den statslige myndighed, der træffer den i [hovedsagen] anfægtede afgørelse – at begrunde og bevise overensstemmelsen med EU-retten samt nødvendigheden og forholdsmæssigheden af de nationale bestemmelser, idet en undladelse heraf i sig selv indebærer en krænkelse af EU-retten? 12) Skal artikel 56 TEUF, ligeledes i lyset af retten til [god forvaltning] i henhold til chartrets artikel 41, stk. 1, retten til at blive hørt i henhold til artikel 41, stk. 2, litra a), og begrundelsespligten i artikel 41, stk. 2, litra c), samt loyalitetsprincippet i artikel 4, stk. 3, TEU og medlemsstaternes institutionelle og processuelle autonomi, fortolkes således, at disse krav ikke er opfyldt, hvis medlemsstatens kompetente myndighed hverken gør […]udbyderen [af hasardspil] bekendt med iværksættelsen af den administrative sanktionsprocedure i henhold til de nationale bestemmelser, eller [i en senere fase af] den administrative procedure hører vedkommende om foreneligheden af medlemsstatens lovgivning med EU-retten, og når den, uden i begrundelsen for sin afgørelse at give en detaljeret redegørelse for denne forenelighed og de beviser, som den støtter sig på, i en procedure i eneste instans pålægger en sanktion, som i henhold til national ret er kvalificeret som en administrativ sanktion? 13) Når der henses til bestemmelserne i artikel 56 TEUF, chartrets artikel 41, stk. 1, artikel 41, stk. 2, litra a) og c), og artikel 47 og 48 samt retten til […] en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til forsvar, som er forankret i disse bestemmelser, er de krav, der er fastsat i disse bestemmelser, da opfyldt, hvis udbyderen af hasardspil for første gang[…] og alene for den nationale ret[…] kan anfægte den nationale lovgivnings forenelighed med EU-retten? 14) Kan artikel 56 TEUF samt medlemsstaternes pligt til at begrunde restriktionen af den frie udveksling af tjenesteydelser fortolkes således, at medlemsstaten ikke anses for at have opfyldt denne pligt, hvis den relevante konsekvensvurdering, hvorpå restriktionens målsætning med hensyn til den offentlige orden er baseret, ikke var tilgængelig på tidspunktet for indførelsen af denne restriktion eller på tidspunktet for undersøgelsen? 15) Henset til de rammer, der er fastsat i loven med hensyn til udmålingen af det administrative [bøde]beløb, der kan pålægges, arten af den virksomhed, som sanktionen tilsigter at straffe, og navnlig omfanget af virksomhedens indvirkning på den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, samt [bødens] repressive formål, kan den [omtvistede] administrative [bøde] da i henhold til chartrets artikel 47 og 48 anses for at have »strafferetlig karakter«[, og] [h]ar denne omstændighed betydning for besvarelsen af [det ellevte til det fjortende spørgsmål]? 16) Skal artikel 56 TEUF fortolkes således, at den ret, der behandler [hovedsagen], hvis den som følge af de svar, der gives på de foregående spørgsmål, erklærer lovbestemmelserne og deres anvendelse ulovlige, ligeledes skal fastslå, at en sanktion, der er baseret på de nationale bestemmelser, der ikke er i overensstemmelse med artikel 56 TEUF, er i strid med EU-retten?«