Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 15. februar 1989. - STRAFFESAG MOD R. BUET OG SARL EDUCATIONAL BUSINES SERVICES. - ANMODING OM PRAEJUDICEL AFGOERELSE INDGIVET AF COUR D'APPEL DE PARIS. - FORBUD MOD DOERSALG - FRIE VAREBEVAEGELSER. - SAG 382/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 01235



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . En af de mest omstridte salgsmetoder, der er blevet opfundet og udviklet i dette aarhundrede er doersalg . En dygtig og erfaren saelger kan udnytte den for denne metode karakteristiske overraskelsesvirkning succesrigt, men heroverfor staar den saerdeles store risiko for vildledning af forbrugeren, der staar aldeles uforberedt og ofte, navnlig naar der er tale om personer, der tilhoerer grupper, der af forskellige grunde er lettere at paavirke, f . eks . aeldre, husmoedre, indvandrede arbejdstagere, indgaar aftaler, hvis egentlige indhold overstiger deres fatteevne, om koeb af undertiden futile varer eller tjenesteydelser eller i alt fald ikke naer saa interessante varer eller tjenesteydelser, som dem man havde fremtryllet for deres fantasi . Det sker ogsaa hyppigt, at forbrugeren er klar over, at han ikke goer en saerlig god forretning med en saelger, der uventet er troppet op paa hans bopael, men alligevel af frygtsomhed slutter en aftale, som han ellers ikke ville have indgaaet .

2 . De gentagne misbrug man har vaeret vidne til i forbindelse med doersalg har i mange lande vaeret genstand for lovgivernes opmaerksomhed, og det er ofte blevet anset for noedvendigt at forbyde eller i al fald give strenge regler for anvendelsen af denne salgsteknik .

Den franske lov nr . 556 af 12 . juli 1971 indeholder blandt andet et forbud mod, at private institutioner, der giver fjernundervisning, driver doersalg "med henblik paa afslutning af undervisningsaftaler ".

Da en raekke institutioner havde forsoegt at omgaa dette forbud ved via doersalg at udbyde undervisningsmateriale uden i sammenhaeng hermed at tilbyde en undervisningsydelse, blev den herved konstaterede lakune udfyldt ved lov nr . 1137 af 22 . december 1972, hvori det bestemmes, at det er forbudt at henvende sig paa fysiske personers bopael "... og tilbyde ... enhver form for dokumenter og materialer, som er bestemt til at opfylde samme behov som de tjenesteydelser, for hvilket doersalg er forbudt paa grund af sit formaal i en saerskilt bestemmelse ".

3 . Roger Buet, der er leder af et selskab, der ved doersalg forhandler undervisningsmateriale til indlaering af engelsk, som er udformet af Encyclopaedia Britannica og indfoert til Belgien, blev ved tribunal de grande instance de Paris tiltalt og domfaeldt for overtraedelse af bestemmelserne i lov nr . 1137 .

Cour d' appel de Paris stadfaestede underinstansens afgoerelse om, at Buet havde overtraadt forbuddet mod doersalg, men fandt, at De Europaeiske Faellesskabers Domstol burde anmodes om en afgoerelse af spoergsmaalet om, hvorvidt "artikel 30 i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (( er )) forenelig med (( bestemmelserne i de naevnte franske love nr . 556 og 1137 ))".

4 . Det fremgaar klart af forelaeggelsesdommen, at der med dette spoergsmaal ( naar bortses fra dets lidet ortodokse formulering ) oenskes en afgoerelse af, om et forbud som det oven for beskrevne er omfattet af begrebet foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, jfr . Traktatens artikel 30, og om det kan begrundes i et efter faellesskabsretten tvingende hensyn som forbrugerbeskyttelse .

5 . Jeg maa derfor i foerste raekke undersoege, om forbuddet mod at anvende en saerlig effektiv salgsmetode som doersalg kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater .

6 . I den forbindelse skal jeg straks goere opmaerksom paa, at det omtvistede forbud ikke giver anledning til forskelsbehandling af de indfoerte varer, idet forbuddet mod doersalg gaelder uden hensyn til de udbudte varers oprindelsessted .

7 . Der maa derfor ses paa den begrundelse, Buet har givet for sin opfattelse om, at forbuddet mod doersalg udgoer en hindring for handelen mellem medlemsstater . Han har foerst anfoert, at de erhvervsdrivende derved tvinges til at opgive en saerlig effektiv salgsmetode og saaledes kun kan anvende andre metoder, der giver et ringere salg, hvorved maengden af de varer, der er indfoert med henblik paa salg i Frankrig reduceres i betydeligt omfang, eller at forbuddet foerer til, at virksomheden paadrages ekstra omkostninger ved i en medlemsstat at skulle anvende salgsmetoder, der adskiller sig fra de metoder, den anvender i andre medlemsstater .

8 . Kommissionen og de medlemsstater, der har indgivet indlaeg for Domstolen er uenige paa dette punkt .

Kommissionen har i den forbindelse henvist til Domstolens udtalelse i dom af 15 . december 1982 i sag 286/81, Oosthoek ( 1 ), hvori det hedder : "En lovgivning, som begraenser eller forbyder visse former for reklame og visse salgsfremmende metoder, kan, selv om ikke den direkte paavirker indfoerslerne, begraense disses omfang, fordi den paavirker mulighederne for afsaetning af de indfoerte varer . Det kan ikke udelukkes, at den omstaendighed, at den paagaeldende erhvervsdrivende er tvunget til enten at anvende forskellige reklamesystemer eller salgsfremmende metoder, alt efter hvilken medlemsstat det drejer sig om, eller opgive et system, som han anser for saerligt effektivt, kan udgoere en hindring for importen, selv om en saadan lovgivning gaelder uden forskel for indenlandske og indfoerte varer ".

Kommissionen har paa grundlag denne praksis anfoert, at forbuddet mod at anvende en bestemt salgsmetode kan paavirke omsaetningen af et produkt, og dermed medfoere at importen falder .

De naevnte medlemsstater har derimod saerligt stoettet sig paa Domstolens dom af 31 . marts 1982 i sag 75/81, Blesgen ( 2 ), hvori Domstolen fastslog, at et forbud i en belgisk lovbestemmelse mod salg med henblik paa en indtagelse paa stedet af drikkevarer med et hoejt alkoholindhold paa offentligt tilgaengelige steder ikke havde restriktive virkninger for handelen, der overtraeder rammen for virkninger, der er karakteristiske for bestemmelser for handelen, eftersom forbuddet ikke vedroerte andre former for salg af de paagaeldende drikkevarer og saaledes var omfattet af de foranstaltninger, der ifoelge Kommissionens direktiv 70/50 af 22 . december 1969 ( 3 ) som hovedregel ikke har virkninger, der svarer til virkningerne af kvantitative restriktioner "idet saadanne virkninger normalt er en foelge af uensartetheden af de bestemmelser, der paa omraadet anvendes i medlemsstaterne ". Det samme kan siges om salg af paedagogiske metoder og navnlig metoder til indlaering af sprog, der kan ske i boghandler, i saerlige afdelinger i stormagasiner, pr . postordre eller paa anden vis .

9 . Paa baggrund af Domstolens praksis mener jeg, at spoergsmaalet foerst og fremmest maa afgoeres efter en vurdering af, i hvor hoej grad forbuddet mod en given salgsmetode vil kunne begraense handelen inden for Faellesskabet . Det maa i oevrigt erkendes, at domsbegrundelsen i Blesgen-sagen giver anledning til en vis usikkerhed, idet det deri udtales, at de restriktive virkninger, der foelger af forbud mod salg af alkohol til indtagelse paa stedet ikke overskrider rammen for virkninger, der er karakteristiske for bestemmelser for handelen . En begrundelse ud fra hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed maa efter min mening vaere solidere, eftersom udtalelsen om, at forbuddet mod indtagelse paa stedet af alkoholholdige drikkevarer ikke paa maerkbar maade paavirker salget, efter min mening er temmelig tvivlsom og i al fald kraever en efterproevelse paa grundlag af objektive vurderinger af de indfoerte maengder .

Opfattelsen hos de medlemsstater, der har indgivet indlaeg, overbeviser mig heller ikke rigtigt, naar det gaelder doersalg, idet det fremgaar af sagen og af gaengs erfaring, at den omtvistede salgsmetode, naar bortses fra de vaegtige og begrundede forbehold man maa tage over for den - hvilket jeg kommer til i det foelgende - afgjort er en succesrig metode, der giver et salg, der langt fra kan opnaas ved anvendelsen af andre metoder . Buet har i den forbindelse endog gjort gaeldende, at han har 90% af sin omsaetning paa doersalg, og at forbuddet mod doersalg naesten fuldstaendig tilintetgoer hans muligheder for at saelge varen .

Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at et forbud mod denne salgsmetode maerkbart paavirker samhandelen i Faellesskabet .

10 . I Domstolens praksis fra og med den velkendte Rewe-dom af 20 . februar 1979 ( 4 ) er det imidlertid fastslaaet, at "hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, der beror paa forskelle i de nationale lovgivninger vedroerende afsaetningen af produkter ... maa accepteres i det omfang, disse bestemmelser er uomgaengeligt noedvendige af hensyn til isaer en effektiv skattekontrol, beskyttelse af den offentlige sundhed, god handelsskik og forbrugerbeskyttelse ".

11 . Det er imidlertid korrekt, at den i naervaerende sag omhandlede hindring for varebevaegelser inden for Faellesskabet ikke beror paa forskelle i de nationale lovgivninger, eftersom denne hindring foreligger uden sammenhaeng med om den medlemsstat, som varen hidroerer fra, ligesom Frankrig forbyder doersalg af varen eller omvendt tillader det, som det tilsyneladende er tilfaeldet i de fleste medlemsstater .

12 . Der er altsaa her tale om et forholdsvist nyt problem, idet spoergsmaalet er, om en restriktion af frie varebevaegelser efter faellesskabsretten kan anses for begrundet i et ufravigeligt hensyn uanset eventuelle uoverensstemmelser mellem eksportmedlemsstatens lovgivning og lovgivningen i importmedlemsstaten .

13 . Der er efter min mening ikke grund til i dette tilfaelde at foreslaa en ny loesning, idet hovedproblemet er det samme, idet der stadig er tale om paa den ene side en nationalretlig bestemmelse, der indirekte hindrer frie varebevaegelser og paa den anden side et ufravigeligt hensyn, der antages at kunne begrunde denne bestemmelse .

14 . Et af de ufravigelige hensyn, der er anerkendt i Domstolens praksis, er det her relevante hensyn til forbrugerbeskyttelse, der i tidens loeb og afgjort som et resultat af den selvsamme praksis er blevet en udtrykkelig erklaeret maalsaetning i faellesskabslovgivningen . Dette hensyn er bl . a . soegt gennemfoert ved Raadets direktiv 85/577/EOEF af 20 . december 1985 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler indgaaet uden for fast forretningssted ( 5 ).

15 . Raadet udtaler i betragtningerne til naevnte direktiv efter en henvisning til Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs foerste program for en politik vedroerende forbrugerbeskyttelse og -oplysning og til det senere andet program for en saadan politik og efter en bemaerkning om, at det er et typisk traek ved aftaler, der indgaas uden for den erhvervsdrivendes faste forretningssted, at det som regel er den erhvervsdrivende, der tager initiativet til forhandlingerne, og at forbrugeren slet ikke er forberedt paa disse forhandlinger og bliver overrumplet og ofte ikke kan sammenligne tilbuddets kvalitet og pris med andre tilbud, at forbrugeren derfor boer have adgang til at traede tilbage fra en aftale, der indgaas under disse forhold, hvorved medlemsstaterne dog samtidig skal bevare deres frihed til at opretholde eller indfoere fuldstaendigt eller delvist forbud mod indgaaelse af aftaler uden for fast forretningssted, saafremt de finder, at dette er i forbrugernes interesse . Og direktivets artikel 8 indeholder da ogsaa en udtrykkelig bestemmelse om, at direktivet "ikke er til hinder for at medlemsstaterne vedtager eller opretholder endnu gunstigere forbrugerbeskyttende bestemmelser paa det af direktivet omfattede omraade ".

16 . Tiltalte i hovedsagen har ikke bestridt medlemsstaternes adgang til ved saerligt strenge bestemmelser at regulere virksomhed i form af doersalg med det formaal at beskytte forbrugeren mod eventuelle former for vildledning .

Men han har gjort gaeldende, at et andet krav, der har haft en fremtraedende plads i Domstolens praksis, ikke er opfyldt i den foreliggende sag, nemlig kravet om et passende forhold mellem maal og midler, hvilket her betyder, at medlemsstaterne skal tilgodese ufravigelige hensyn som forbrugerbeskyttelse saavel som andre ufravigelige hensyn ifoelge faellesskabsretten "ved egnede midler, der udgoer den mindst mulige hindring for samhandelen mellem medlemsstater" ( 6 ).

17 . Buet har anfoert, at det totale forbud mod doersalg af paedagogisk materiale klart er et middel, der staar i misforhold det tilsigtede formaal, i betragtning af, at det efter den samme franske lovgivning er tilladt ved doersalg at udbyde andre ligesaa "foelsomme" varer og tjenesteydelser som det i sagen omhandlede, f . eks . nye biler eller livsforsikringer, idet det her er opfattelsen, at forbrugeren i saadanne tilfaelde er tilstraekkeligt sikret af de saerligt strenge garantier, der er fastsat saerligt for disse salg, saasom skriftlighed, koebers ret til inden for en vis frist at traede tilbage fra aftalen, og forbuddet mod, at saelger kraever betaling straks . De saerlige betingelser, der ifoelge lov nr . 556 af 12 . juli 1971 gaelder for fjernundervisningsinstitutioners adgang til at afslutte aftaler om fjernundervisning, og de garantier, der knyttes til saadanne aftaler, giver ifoelge Buet imidlertid forbrugeren en beskyttelse, som ikke forsvinder, blot fordi en aftale sluttes i forbrugerens hjem .

Efter Buets opfattelse eksisterer der altsaa allerede en hel raekke ikke uvaesentlige forholdsregler, der eventuelt vil kunne forstaerkes f . eks . saaledes, at det bliver gjort obligatorisk forudgaaende at tage telefonisk kontakt med en eventuel kunde for at aftale besoeget i hjemmet, men uden at det er noedvendigt at traeffe alt for restriktive foranstaltninger som f . eks . et totalt forbud mod doersalg .

18 . I forbindelse med denne argumentation maa det undersoeges, om det virkelig er muligt at opnaa det samme resultat ved midler, der er mindre restriktive for handelen inden for Faellesskabet . For selv om enhver medlemsstat, saa laenge der ikke er sket en harmonisering af de nationale lovgivninger, frit kan bestemme forbrugerbeskyttelsens omfang, vil de mere indgribende foranstaltninger, der eventuelt vedtages, dog kun efter Domstolens klare praksis vaere begrundet, saafremt de fremtraeder som noedvendige for at sikre beskyttelsen i dette omfang .

19 . En udvikling af nyere dato i Domstolens praksis goer det i oevrigt muligt at anskue problemet paa en ny maade . For mens kriteriet ved afgoerelsen af, om der var forholdsmaessighed, hidtil har vaeret, om der med et vist af en medlemsstat etableret beskyttelsesniveau var mulighed for at naa det samme niveau med midler, der var mindre restriktive for handelen inden for Faellesskabet end de anvendte, har Domstolen i dom af 20 . september 1988 i sag 302/86 ( Kommissionen mod Kongeriget Danmark, Sml . s . 4607 ) derimod lagt til grund, at en medlemsstat ikke fuldstaendigt kan haandhaeve et ufravigeligt krav om beskyttelse gennem bestemte regler, saafremt det beskyttelsesniveau, der vil kunne naas ved andre midler, er tilstraekkeligt . Paa grundlag af den aendrede opfattelse, vil det eksempelvis i den her foreliggende sag kunne undersoeges, om forskellige foranstaltninger som dem, tiltalte i hovedsagen har foreslaaet, vil kunne tilvejebringe en beskyttelse, der er tilstraekkelig effektiv, og som kun i isolerede tilfaelde udsaetter forbrugeren for risikoen for vildledning og i al fald begraenser grovheden af en saadan eventuel vildledning .

20 . Paa baggrund af det oven for anfoerte mener jeg, det er muligt at behandle denne sag i to tempi, idet jeg herved foerst undersoeger, om forbuddet mod doersalg er noedvendigt til sikring af forbrugerbeskyttelsen paa det i national lovgivning fastsatte niveau, og dernaest i bekraeftende fald undersoeger, om et lavere beskyttelsesniveau end det, der er sikret i fransk lovgivning, eller i faellesskabsretten, ikke eventuelt ogsaa kan accepteres .

21 . Noedvendigheden af at indfoere saerlig strenge regler og fuldt ud at sikre et godt forbrugerbeskyttelsesniveau, naar det gaelder doersalg, forekommer mig saerlig begrundet for saa vidt angaar salg af uddannelsesmateriale i almindelighed og sprogkurser i saerdeleshed . En saelger, der vil saette skub i salg af sprogskurser, vil nemlig navnlig henvende sig til personer, der oensker at laere et sprog, de overhovedet ikke har kundskaber i, og disse vil foerst senere kunne vurdere, om den indlaeringsmetode, de har faaet tilbudt, har vaeret til nytte for dem ved realiseringen af dette maal . Uddannelsesmateriale og navnlig uddannelsesmateriale til sprogindlaering udbydes derfor, i modsaetning til mange andre varer og tjenesteydelser, navnlig til koebere, der pr . definition ikke er i stand til at bedoemme kvaliteten af den tilbudte vare eller tjenesteydelse, og som derfor langt lettere kan foeres bag lyset end f . eks . en koeber af en ny bil, der noedvendigvis i de fleste tilfaelde har et mindstekendskab til "bil"-varens karakteristiske egenskaber og funktioner .

22 . En anden type overvejelse, der faar mig til at mene, at selv saerdeles strenge forbrugerbeskyttelsesforanstaltninger er forholdmaessige, vedroerer mentaliteten hos mange eventuelle koebere af paedagogisk materiale . Der er jo ofte tale om studerende, der har brug for at skaffe sig visse kundskaber for at goere fremskridt i deres studier, eller arbejdstagere, der goer sig haab om takket vaere nyerhvervede kundskaber at kunne opnaa en bedre stilling . Den staerke psykologiske motivation ved et valg kan let faa saadanne forbrugere til ubevidst at afvise al tvivl om effektiviteten af en indlaeringsmetode eller et givet paedagogisk materiale, som de mener vil give dem gode skoleresultater eller fagligt udbytte, og til ikke med omtanke at anvende de garantiregler, eksempelvis adgangen til at traede tilbage fra aftalen, der muligt er fastsat i loven .

23 . Endelig adskiller salget af paedagogisk materiale sig fra salg af visse andre varer og tjenesteydelser derved, at det leverede materiales daarlige kvalitet kan faa meget alvorlige foelger saavel af oekonomisk karakter, da der ofte er tale om en betydelig udgift, som af personlig karakter idet den paagaeldende i al fald investerer megen tid og energi paa et studium, der er spildt, hvis resultatet viser sig at blive slet .

24 . Det anfoerte udelukker ikke som fremfoert af tiltalte i hovedsagen, at der kan vaere sektorer, hvor tilsvarende overvejelser vil kunne begrunde ligesaa usmidige regler, men hvor de nationale lovgivninger alligevel indeholder bestemmelser, der er langt mindre restriktive .

Men adgangen til at fastsaette beskyttelsesniveauet henhoerer, da der ikke findes en faelles ordning, under medlemsstaternes egne befoejelser, og selv om man eventuelt vil kunne rejse kritik af de bevaeggrunde, der har faaet en medlemsstat til at indtage en mere restriktiv holdning i én sektor, og ikke i en anden, kan man ikke haevde, at den strengere ordning er ugyldig efter faellesskabsretten, med mindre det bevises, at det forskellige beskyttelsesniveau er begrundet i en maskeret hensigt om at hindre indfoerslerne af en vare fra en anden medlemsstat .

25 . Det maa af de ovenfor anfoerte betragtninger derfor udledes, at forbuddet mod doersalg forekommer noedvendigt af hensyn til forbrugerbeskyttelse paa det i den nationale lovgivning oenskede niveau, hvorved det bliver uden betydning hvilken loedighed den enkelte undervisningsinstitution, der tilbyder fjernundervisning, har, eller hvilken vaerdi det af denne institution forhandlede paedagogiske materiale kan antages at have, spoergsmaal som Buet saerlig har lagt vaegt paa uden dog at kunne godtgoere, at muligheden for misbrug, der i sin tid var begrundelsen for vedtagelsen af de strenge lovbestemmelser, nu ikke laengere foreligger .

26 . Tilbage staar spoergsmaalet, om det ikke efter Domstolens nyere praksis i det foreliggende tilfaelde er taenkeligt, at ogsaa en mindre omfattende beskyttelse vil vaere tilstraekkelig .

27 . Dette spoergsmaal maa efter min mening besvares benaegtende . En mindre stram og mindre vidtgaaende beskyttelse vil faktisk i sidste ende indebaere, at netop de personer, der af fysiske eller sociale grunde har de ringeste forudsaetninger og staar daarligst rustet, som f . eks . aeldre eller vandrende arbejdstagere udsaettes for risikoen for vildledende metoder . Det er jo netop disse personkredse, der har et saerlig stort behov for beskyttelse, og som tilsyneladende har de ringeste muligheder for at udnytte visse mere smidige garantier, som f.eks . muligheden for at traede tilbage fra aftalen en vis tid efter dens indgaaelse .

28 . Paa bagrund af det ovenfor anfoerte foreslaar jeg derfor Domstolen at besvare spoergsmaalet fra cour d' appel de Paris paa foelgende maade :

"EOEF-Traktatens artikel 30 er ikke til hinder for, at en medlemsstat anvender en national bestemmelse, som gaelder uden forskel for indenlandske og indfoerte varer, og som forbyder doersalg og salg i hjemmet af dokumenter og undervisningsmateriale til indlaering af fremmede sprog ".

(*) Oversat fra italiensk .

( 1 ) Sml . s . 4575 .

( 2 ) Sml . s . 1211 .

( 3 ) EFT 1970 I, s . 10 .

( 4 ) Sag 120/78, Sml . s . 649 .

( 5 ) EFT L 372, s . 31 .

( 6 ) Jfr . f.eks . Domstolens dom af 1 . juli 1984, sag 51/83, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 2793 .