Forslag til afgørelse fra generaladvokat Gulmann fremsat den 14. september 1993. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DET FORENEDE KONGERIGE STORBRITANNIEN OG NORDIRLAND. - TRAKTATBRUD - MILK MARKETING BOARDS'SAERRETTIGHEDER - SKUMMETMAELK OG LETMAELK - MEDLEMSSTATENS KONTROL AF MILK MARKETING BOARD - UNDERRETNING AF KOMMISSIONEN. - SAG C-40/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-00989



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Kommissionen oensker under denne traktatbrudssag navnlig fastslaaet, at Det Forenede Kongerige har kraenket sine forpligtelser efter faellesskabsretten til at sikre, at Milk Marketing Boards ikke udstraekker deres eneret til opkoeb af maelk hos maelkeproducenterne ud over de graenser herfor, der foelger af artikel 25, stk. 1, i Raadets forordning nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (1).

Det grundlaeggende spoergsmaal i sagen er, om Milk Marketing Boards' eneret til opkoeb af maelk foruden soedmaelk ogsaa omfatter skummet- og letmaelk, dvs. maelk, hvorfra en stoerre eller mindre del af det fedt, der indeholdes i raamaelk, er fjernet.

Domstolen kender den paagaeldende ordning og dens forhold til EF-retten fra tidligere sager. Den vigtigste af disse tidligere sager er sag C-372/88, Cricket St. Thomas, hvori Domstolen afsagde dom den 27. marts 1990 (2). Det er for den foreliggende sags formaal tilstraekkeligt at erindre om foelgende vedroerende den faktiske og retlige baggrund for Kommissionens paastand.

2. Milk Marketing Boards er sammenslutninger af maelkeproducenter. Der findes en sammenslutning, der omfatter England og Wales, tre, der omfatter forskellige produktionsomraader i Skotland, og en, der omfatter Nordirland. Sammenslutningerne blev oprettet i 1930erne - den nordirske dog foerst i 1955.

Sammenslutningerne har grundlag i lovgivning. Deres oprettelse forudsaetter tilslutning fra et tilstraekkeligt antal maelkeproducenter. De naermere regler for deres virke fastsaettes inden for lovgivningens rammer i vedtaegter - saakaldte Milk Marketing Schemes. Vedtagelsen af vedtaegterne og aendringer heraf forudsaetter Parlamentets godkendelse. Sammenslutningernes formaal er at forbedre producenternes forhandlingsposition over for aftagerne og navnlig at sikre producenterne bedst mulige priser for den producerede maelk.

Producenterne har som udgangspunkt pligt til at levere deres maelk til sammenslutningerne. Sammenslutningerne har til gengaeld pligt til at opkoebe producenternes maelk. Et vaesentligt aspekt af sammenslutningernes virke er, at den opkoebte maelk videresaelges til forskellige priser under hensyn til maelkens anvendelse. Denne differentiering af videresalgspriserne er et afgoerende element for forstaaelsen af den foreliggende sag. Videresalgspriserne fastsaettes paa grundlag af forhandlinger mellem den paagaeldende sammenslutning og aftagerne, der finder sted i en "Joint Committee". Det ligger fast, at der gaelder hoejere videresalgspriser for konsummaelk end for maelk, som forarbejdes til andre produkter som f.eks. ost og smoer. Sammenslutningerne betaler producenterne en pris, der er gennemsnittet af de priser, sammenslutningerne har opnaaet ved videresalg, og indtaegterne fra sammenslutningens virksomhed bliver paa denne maade ligeligt fordelt mellem producenterne.

Det er i ordningerne forudset, at enkelte producenter kan faa tilladelse til at saelge uden om sammenslutningerne. Disse tilladelser gives paa betingelse af, at der til sammenslutningerne betales et saerligt udligningsbidrag. Formaalet med disse bidrag er at sikre overholdelsen af princippet om ligebehandling af alle producenter for at undgaa, at de producenter, der saelger uden om sammenslutningerne, faar en fordel i forhold til de producenter, der ikke har samme mulighed for at saelge deres maelk direkte paa markedet, jf. herved praemis 30 i Cricket St. Thomas-dommen.

3. Det blev ved Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af EF i en erklaering knyttet til tiltraedelsestraktatens slutakt fastslaaet, at markedsordningen for maelk ikke er til hinder for, at en producentsammenslutning "frit [kan] beslutte at levere maelk ... efter eget valg for at sikre sine medlemmer det bedst mulige oekonomiske udbytte, at lade udbyttet indgaa i en faelles pulje og at fastsaette, hvorledes udbyttet fordeles mellem medlemmerne" (3). Der blev nogle aar efter Det Forenede Kongeriges tiltraedelse vedtaget bestemmelser, hvis formaal er at sikre, at markedsfoeringssystemet i Det Forenede Kongerige kan opretholdes inden for EF' s markedsordningssystem. Dette skete i foerste raekke ved en aendring af Raadets forordning nr. 804/68 om den faelles markedsordning. AEndringen blev vedtaget ved forordning nr. 1421/78 (4). Denne forordnings anden betragtning indeholder foelgende:

"Visse former for virksomhed, der udoeves af de 'Milk Marketing Boards' , der findes i Det Forenede Kongerige, har bidraget til, at en overvejende del af den maengde maelk, der produceres i denne medlemsstat, anvendes til direkte konsum; disse organisationer nyder visse privilegier, som sikrer, at de fungerer tilfredsstillende; det drejer sig navnlig om deres eneret til at koebe maelk fra producenter, der er etableret inden for deres omraade."

Der indfoertes en ny artikel 25 i grundforordningen, der bestemmer, at en medlemsstat efter anmodning kan bemyndiges til paa visse betingelser at yde en organisation af maelkeproducenter "eneret ... til at opkoebe den maelk, der produceres og saelges i uforarbejdet stand af producenterne i det paagaeldende omraade ...".

Raadet vedtog samtidig en forordning, der bl.a. indeholder de naermere betingelser for, at ordningen kan opretholdes inden for faellesskabsrettens rammer. Artikel 10, stk. 1, i denne forordning - forordning nr. 1422/78 (5) - bestemmer, at:

"Det Forenede Kongerige traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa til stadighed at kontrollere, at MMB overholder Faellesskabets principper og bestemmelser samt de saerlige betingelser, som bemyndigelsen er undergivet".

4. Det fremgaar af sagens oplysninger, at det har givet anledning til tvivl, om skummet- og letmaelk er omfattet af sammenslutningernes eneret til at opkoebe den maelk, der saelges i uforarbejdet stand. Det er ligeledes oplyst, at denne tvivl for de skotske sammenslutningers vedkommende blev loest i begyndelsen af 1980erne ved, at vedtaegterne for disse sammenslutninger blev aendret, saaledes at det blev praeciseret, at eneretten ogsaa omfatter skummet- og letmaelk. Dette har efter det foreliggende ikke givet anledning til problemer i praksis.

Det er gjort gaeldende af Det Forenede Kongeriges regering, at den nordirske sammenslutning til stadighed har administreret ordningen saaledes, at dens eneret ogsaa omfatter skummet- og letmaelk. Kommissionen har ganske vist bestridt dette, men det kan efter min mening laegges til grund, at sammenslutningen i de enkelte tilfaelde, hvor problemer opstaar, har forlangt, at de producenter, der oenskede at saelge skummet- og letmaelk uden om sammenslutningen, betalte udligningsbidrag (6). Problemet er tilsyneladende foerst blevet rigtigt aktuelt i Nordirland i en tvist mellem sammenslutningen og en mejerivirksomhed, der har foert til en retssag anlagt i 1991.

Det er endelig oplyst, at sammenslutningen for England og Wales indtil februar 1991 har administreret ordningen, saaledes at det blev accepteret, at skummet- og letmaelk kunne saelges uden om sammenslutningen, men at det efter dette tidspunkt er blevet sammenslutningens politik, at skummet- og letmaelk skal saelges gennem sammenslutningen, medmindre der opnaas aftale om andet, hvilken aftale betinges af betaling af udligningsbidrag. Sammenslutningen har begrundet dette med, at det foerst er i de seneste aar, at der er solgt betydelige maengder af skummet- og letmaelk til direkte konsum. Det fremgaar af sagen, at der er et betydeligt antal producenter, der oensker at saelge skummet- og letmaelk uden om sammenslutningen, og at de har gjort gaeldende, at sammenslutningens eneret ikke omfatter denne maelk.

5. Kommissionen, der blev opmaerksom paa dette problem, rettede henvendelse til Det Forenede Kongeriges myndigheder og gjorde gaeldende, at det er i strid med artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 804/68, at sammenslutningerne administrerer ordningerne, saaledes at eneretten til opkoeb ogsaa omfatter skummet- og letmaelk. Myndighederne erklaerede sig oprindeligt enige heri, men har senere aendret opfattelse paa grundlag af, saaledes som det udtrykkes, en omfattende undersoegelse af spoergsmaalet.

6. Kommissionen goer principalt gaeldende:

- At skummet- og letmaelk ikke er omfattet af sammenslutningernes eneret til opkoeb, og at Det Forenede Kongerige ved ikke at have grebet ind over for sammenslutningernes fejlagtige retsopfattelse af enerettens raekkevidde har kraenket sine forpligtelser efter artikel 25, stk. 1.

- At Det Forenede Kongerige har kraenket sine kontrolforpligtelser i henhold til den ovenfor citerede artikel 10 i forordning nr. 1422/78 og Traktatens artikel 5.

Kommissionen goer subsidiaert - for det tilfaelde, at eneretten til opkoeb omfatter skummet- og letmaelk - gaeldende, at Det Forenede Kongerige er forpligtet til at beskytte de berettigede forventninger hos de producenter, der paa grundlag af myndighedernes oprindelige retsopfattelse har handlet i tillid til, at de lovligt kunne saelge deres skummet- og letmaelk uden om sammenslutningerne.

7. Det Forenede Kongerige har paastaaet frifindelse for saa vidt angaar de principale paastande, og afvisning eller frifindelse for saa vidt angaar den subsidiaere paastand.

Om sammenslutningernes eneret omfatter skummet- og letmaelk?

8. Der er enighed mellem parterne om, at dette spoergsmaal beror paa en fortolkning af artikel 25, stk. 1, litra a), i grundforordningen, hvorefter sammenslutningerne har "eneret til at opkoebe maelk, der ... saelges i uforarbejdet stand af producenterne i det paagaeldende omraade" (her fremhaevet).

I Cricket St. Thomas-dommen fastslog Domstolen, at pasteurisering af maelk ikke indebaerer, at den pasteuriserede maelk falder uden for sammenslutningernes eneret. Der var med andre ord ikke tale om forarbejdning i artikel 25, stk. 1' s forstand. I den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til, om den fjernelse af fedt fra raamaelken, der sker ved skumning, indebaerer, at det saaledes frembragte produkt ikke er omfattet af sammenslutningernes eneret. Den praktiske betydning af dette spoergsmaal skyldes som naevnt navnlig, at der opnaas hoejere priser ved salg af maelk til direkte konsum end ved salg af maelk til andre formaal. De producenter, der saelger uden om sammenslutningerne, opnaar de hoejere priser for maelk til direkte konsum, mens de producenter, der saelger via sammenslutningerne, kun faar betalt den gennemsnitspris, som sammenslutningerne betaler til producenterne.

Parterne har fremfoert mange meget forskellige og mere eller mindre vigtige argumenter for deres modstridende fortolkninger af artikel 25, stk. 1. Det er efter min mening forsvarligt at undlade at behandle en raekke af disse argumenter. Udgangspunktet for besvarelsen findes nemlig efter min mening i Cricket St. Thomas-dommen, der goer, at Domstolens stillingtagen kan bygge paa nogle forholdsvis faa og enkle betragtninger.

9. Inden jeg kommer til disse, skal jeg dog naevne, at der efter min mening ikke kan laegges afgoerende vaegt paa det forhold, at sammenslutningen for England og Wales i en vis periode accepterede salg af skummet- og letmaelk uden om sammenslutningen, og at det oprindeligt var Det Forenede Kongeriges myndigheders opfattelse, at faellesskabsreglerne maatte fortolkes saaledes, at producenter af skummet- og letmaelk kunne saelge uden om sammenslutningerne. Fortolkningen af de relevante faellesskabsregler maa ske paa grundlag af deres ordlyd, deres kontekst og deres formaal, og det kan ikke for denne fortolkning vaere bestemmende, hvorledes de beroerte sammenslutninger og de nationale myndigheder paa et vist tidspunkt maatte have forstaaet dem.

Der kan vaere mere hold i Kommissionens argument om, at den omtvistede bestemmelse om omfanget af sammenslutningernes eneret til opkoeb skal fortolkes indskraenkende, fordi den udgoer en undtagelse fra de generelle principper om fri konkurrence og fra de almindelige principper, som finder udtryk i markedsordningen. Naar jeg alligevel ikke mener at burde laegge afgoerende vaegt paa dette synspunkt, skyldes det, at Raadet ved aendringen af markedsordningen i 1978 netop sikrede, at eneretten ikke griber forstyrrende ind i markedsordningens virkninger paa faellesmarkedet.

10. Domstolen tog i Cricket St. Thomas-dommen stilling til en raekke af de argumenter, der er fremfoert i den foreliggende sag. Domstolens gennemgang heraf foerte til et resultat, der efter min mening er fuldt overfoerligt paa den foreliggende sag. Domstolen fastslog, at eneretten i henhold til faellesskabsretten afgraenses "ved et kriterium, der bygger paa det paagaeldende produkts vaesentligste egenskaber og kommercielle anvendelse". Domstolen uddrog heraf, at det afgoerende derfor er, "om produktet stadig kan betegnes som maelk, eller om det drejer sig om et andet produkt, fremstillet paa grundlag af maelk". (Se praemis 21). Domstolen, der paa dette grundlag konstaterede, at "pasteurisering ... ikke vaesentligt aendrer produktet, som stadig er konsummaelk", fandt dette resultat bekraeftet af "maalsaetningerne for de faellesskabsretlige regler", idet "hvis pasteuriseret maelk ikke var omfattet af sammenslutningens eneret til opkoeb af maelk, ville producenterne kunne naegte at levere maelk hertil, selv pasteurisere maelken og saelge den direkte paa markedet". Domstolen henviste til, at dette "ville indebaere, at der blev aabnet en yderligere markedsfoeringskanal, som ville bringe formaalet med den engelske markedsfoeringsordning for maelk i fare". (Se praemis 22 og 23).

11. Der kan i denne forbindelse vaere grund til at henvise til generaladvokat Tesauro' s forslag til afgoerelse i sagen. Han fandt, at "... sammenslutningernes monopol [omfatter] flydende maelk, som kan markedsfoeres som konsummaelk (for hvilken der er fastsat en hoejere pris) og kan ikke begraenses paa grund af saerlige former for behandling af maelken, som ikke indvirker paa den tiltaenkte anvendelse". (Se punkt 11).

Han begrundede bl.a. dette resultat med foelgende betragtning: "Sammenslutningens monopol er anerkendt, for saa vidt som det er noedvendigt for at sikre, at den prispolitik og prisudligning, som sammenslutningen foerer, er effektiv ... Men hvis dette er den oekonomiske begrundelse for at anerkende sammenslutningens monopol, maa det foelge heraf, at eneretten maa kunne udoeves i forhold til al maelk, der kan markedsfoeres som konsummaelk ...". (Se punkt 10 og 11).

12. Det kan efter min mening paa grundlag af de foreliggende oplysninger med rimelighed laegges til grund, at skummet- og letmaelk har de samme vaesentlige egenskaber som soedmaelk, og at disse "lette" maelketyper i det vaesentlige har samme kommercielle anvendelse som soedmaelk. Dette bestyrkes af, at begrundelsen for Faellesskabets anerkendelse af den paagaeldende markedsfoeringsordning i lige saa hoej grad gaelder for skummet- og letmaelk som for soedmaelk, og at formaalet med markedsfoeringsordningen vil blive bragt i fare, hvis Kommissionens fortolkning af artikel 25, stk. 1, bliver accepteret.

13. Det kan indledningsvist konstateres, at skummet- og letmaelk ligesom soedmaelk er konsummaelk (7).

14. Der kan dernaest vaere grund til at naevne, at soedmaelk ved den saakaldte standardisering undergaar en behandling, der i sine grundtraek svarer til den, der anvendes ved fremstilling af skummet- og letmaelk. Ved standardisering gives soedmaelk et ensartet fedtindhold, og dette betyder igen, at der normalt skal fjernes en mindre del af fedtindholdet fra raamaelken. Det er i oevrigt betegnende, at det efter det oplyste ikke volder vanskeligheder at fremstille soedmaelk ved en korrekt blanding af floede og skummetmaelk.

15. Kommissionen har understreget, at der, naar der fremstilles skummet- og letmaelk, samtidig fremstilles floede, og at det er ubestridt, at floede ikke er omfattet af sammenslutningernes eneret. Dette er efter min mening ikke afgoerende. Det foelger ikke noedvendigvis heraf, at det produkt, der bliver tilbage efter fjernelsen af floeden fra raamaelken, ikke kan vaere maelk omfattet af sammenslutningernes eneret.

16. Det vil ikke vaere rimeligt at laegge til grund, at skummet- og letmaelk ikke har vaesentligt samme egenskaber som soedmaelk (8). Disse "lette" maelketyper fremstilles ligesom soedmaelk paa grundlag af raamaelk, og deres farve, konsistens og lugt er naesten ens.

Dette bestyrkes i hoej grad af, at de i alt vaesentligt har samme kommercielle anvendelse. Det er som naevnt ubestrideligt, at de saelges til direkte konsum. De saelges gennem samme forretninger i ens kartonner/flasker i konkurrence med hinanden til de samme eller til naesten ens priser. Der er i det vaesentlige tale om substituerbare produkter.

Det er efter min mening for stillingtagen til problemet i den foreliggende sag af afgoerende betydning, at det stigende forbrug af de to "lette" maelketyper kan aflaeses direkte i et tilsvarende fald i soedmaelksforbruget.

17. Der kan efter min mening heller ikke vaere begrundet tvivl om, at en begraensning af sammenslutningernes eneret til opkoeb til alene at gaelde soedmaelk vil kunne bringe formaalet med den nationale markedsfoeringsordning for maelk i fare. Baggrunden for Faellesskabets anerkendelse af ordningen var som naevnt ifoelge praeamblen til forordning nr. 1421/78, at den foerte til en af Faellesskabet oensket begraensning af intervention paa markedet i Det Forenede Kongerige. Der blev henvist til, at ordningen havde bidraget til, at en overvejende del af den maelk, der produceres i Det Forenede Kongerige, anvendes til direkte konsum.

Det kan samtidig laegges til grund, at en accept af Kommissionens retsopfattelse ville indebaere aabning af en yderligere markedsfoeringskanal i den forstand, dette begreb er benyttet i Cricket St. Thomas-dommen, og at afsaetningen af skummet- og letmaelk i dag i Det Forenede Kongerige udgoer en saa vaesentlig del af markedet for konsummaelk, at en saadan alternativ markedsfoeringskanal ville kunne bringe det eksisterende system i fare. Det er oplyst, at markedsandelen for skummet- og letmaelk i dag naermer sig 50% af konsummaelksmarkedet i Det Forenede Kongerige, og det er samtidig oplyst, at der af sundhedsmaessige aarsager goeres alvorlige anstrengelser for at oege denne markedsandel.

18. Et vaesentligt element i ordningen er som naevnt netop sammenslutningernes mulighed for at differentiere videresalgspriserne (9). Hvis der i vaesentligt omfang sker begraensninger i denne mulighed vil, saa vidt jeg kan se, en vigtig del af eksistensberettigelsen af den af Faellesskaberne accepterede ordning blive fjernet.

Betydningen af sammenslutningernes prispolitik for fortolkningen af bestemmelsen om deres eneret til opkoeb er da ogsaa understreget i generaladvokat Tesauro' s forslag til afgoerelse i Cricket St. Thomas-sagen, hvori det bl.a. hedder:

"Som Kommissionens sagkyndige fremhaevede under retsmoedet, er det derimod logisk, at sammenslutningernes monopol ikke omfatter maelk, som direkte anvendes til at blive forarbejdet til andre produkter. Enhver producent kan undlade at levere maelk til sammenslutningerne, hvis han f.eks. oensker at anvende den til at fremstille smoer eller ost. Dette beror, som vi har set, paa, at sammenslutningerne saelger maelk, som skal anvendes til saadanne formaal, til lavere priser. Anvendelsen af maelken til fremstilling af saadanne produkter har derfor ikke tendens til at bringe sammenslutningernes prispolitik i fare. Tvaertimod er det normalt til maelkeproducenternes fordel at levere maelk til sammenslutningerne til den gennemsnitligt udlignede pris og derefter at koebe den tilbage fra sammenslutningerne til en lavere pris for at forarbejde den til andre produkter". (Se punkt 12).

19. Det er sandsynligt, at det nugaeldende markedsfoeringssystem vil blive aendret i 1994, saaledes at sammenslutningernes eneret til opkoeb ophaeves. Det er under sagen oplyst, at der er truffet beslutning om at fremsaette forslag herom for Parlamentet.

Det vil efter min mening ikke vaere rigtigt at fremtvinge en aendring af det nugaeldende markedsfoeringssystem, som det i dag administreres af producentsammenslutningerne, ved en accept af den indskraenkende fortolkning af sammenslutningernes eneret til opkoeb, som Kommissionen har gjort gaeldende. Denne fortolkning er forkert, naar enerettens omfang fastlaegges paa grundlag af de kriterier, Domstolen lagde til grund i Cricket St. Thomas-dommen. Det Forenede Kongerige boer derfor frifindes for Kommissionens paastande vedroerende dette spoergsmaal, dvs. de under litra a), b), d) og e) naevnte paastande (10).

Om producenternes aftaler om kontraktforarbejdning

20. Kommissionen har i sagen medinddraget spoergsmaalet om, hvorvidt producenternes muligheder for at indgaa aftaler om saakaldt kontraktforarbejdning er blevet begraenset paa en maade, der er i strid med faellesskabsretten.

21. Omfanget af tilladelig kontraktforarbejdning ville have vaeret et spoergsmaal af betydelig praktisk interesse, hvis Kommissionen havde haft ret i sin paastand om, at skummet- og letmaelk ikke var omfattet af sammenslutningernes eneret til opkoeb. Dette skyldes, at det store antal producenter, der maatte oenske at saelge skummet- og letmaelk uden om sammenslutningerne, af praktiske grunde ville vaere noedt til at indgaa aftaler med mejerier om fremstillingen af skummet- og letmaelk.

22. Da de gaeldende faellesskabsregler maa fortolkes saaledes, at skummet- og letmaelk - ogsaa efter at have vaeret fremstillet paa grundlag af en aftale om kontraktforarbejdning - er omfattet af sammenslutningernes eneret til opkoeb, er der ikke anledning til at tage stilling til spoergsmaalet om, i hvilket omfang kontraktforarbejdningen maatte vaere lovlig.

Om der er sket tilsidesaettelse af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1422/78 og/eller af artikel 5 i EOEF-Traktaten

23. Kommissionen har nedlagt paastand om, at "det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1422/78, ved ikke at have foert kontrol med Milk Marketing Boards".

24. Det er et vaesentligt element i Kommissionens argumentation, at der efter artikel 10 i forordning nr. 1422/78 paahviler Det Forenede Kongeriges myndigheder en pligt til aktivt at sikre, at status quo blev opretholdt, efter at sammenslutningen for England og Wales i strid med tidligere praksis i 1991 var begyndt at haandhaeve den paastaaede eneret til opkoeb af skummet- og letmaelk.

25. Kommissionens paastand har primaert baggrund i Kommissionens retsopfattelse om omfanget af eneretten til opkoeb.

Naar denne retsopfattelse ikke foelges, er en vaesentlig del af grundlaget for Kommissionens anbringender faldet bort. Hertil kommer, at Det Forenede Kongeriges myndigheder efter min mening reagerede adaekvat for at opretholde status quo indtil afsigelsen af Domstolens dom i denne sag. Der kan i det hele herom henvises til Domstolens praesidents kendelse af 22. maj 1992 i anledning af Kommissionens begaering om foreloebige foranstaltninger (11).

26. Der er dog et vaesentligt element i sagen, der kan tilsige, at Domstolen i hvert fald delvis giver Kommissionen medhold i dens paastand om, at Det Forenede Kongerige ikke har respekteret sin forpligtelse til at kontrollere, at sammenslutningerne overholder de for eneretten gaeldende vilkaar.

Dette element er det ubestridte forhold, at det indtil juni 1991 i Det Forenede Kongerige var opfattelsen hos de myndigheder, der handler i forhold til Kommissionen, at eneretten til opkoeb ikke omfattede skummet- og letmaelk. Denne retsopfattelse blev der givet udtryk for over for Kommissionen saa sent som i marts 1991. Til trods herfor var retstilstanden i Skotland i begyndelsen af 1980' erne med Parlamentets godkendelse blevet praeciseret saaledes, at eneretten til opkoeb omfattede skummet- og letmaelk. Og til trods herfor blev der ikke grebet ind over for den retsopfattelse, paa grundlag af hvilken den nordirske sammenslutning efter det oplyste har administreret ordningen.

Naar henses til den betydning, det maa tillaegges, at Det Forenede Kongerige noeje overholder sine forpligtelser efter artikel 10 i forordning nr. 1422/78, er jeg af den opfattelse, at Det Forenede Kongerige har overtraadt artikel 10 ved at have accepteret aendringerne i de skotske vedtaegter og ikke at have grebet ind over for den administrative praksis i Nordirland. Det er i strid med faellesskabsretten, naar myndighederne i en medlemsstat, der har faaet tillagt kontrolopgaver, undlader at sikre, at de relevante faellesskabsregler bliver administreret ensartet paa hele medlemsstatens omraade i overensstemmelse med den fortolkning af faellesskabsreglerne, de mener, er den korrekte.

Det er mere tvivlsomt, om myndighedernes reaktion paa de problemer, der opstod i England og Wales, indebaerer en overtraedelse af artikel 10. Den paagaeldende sammenslutning havde som naevnt i hvert fald indtil begyndelsen af 1990erne accepteret, at producenterne solgte skummet- og letmaelk uden om sammenslutningen, og det var derfor paa et relativt sent tidspunkt - i forhold til fastlaeggelsen af regeringens nugaeldende retsopfattelse i juni 1991 - at der blev anledning til at gribe ind. Det forekommer mig dog rigtigt at finde, at Det Forenede Kongeriges myndigheder ogsaa for saa vidt angaar England og Wales har undladt i tilstraekkeligt omfang at tage deres kontrolforpligtelser alvorligt. De burde have vaeret klar til, straks problemerne opstod, paa en klar og entydig maade at gribe ind. Myndighederne har bl.a. ved deres skiftende retsopfattelse medvirket til, at de problemer, der er denne sags baggrund, er blevet saa alvorlige, som det er tilfaeldet.

Det Forenede Kongeriges myndigheder fik ved Raadets forordning nr. 1422/78 som en betingelse for Faellesskabets anerkendelse af de nationale markedsfoeringsordninger paalagt en kontrolforpligtelse. En manglende respekt af denne kan ikke undskyldes med retstilstandens manglende klarhed (regeringen havde trods alt en retsopfattelse, indtil den naaede til den modsatte) eller med myndighedernes manglende muligheder for at gribe ind over for sammenslutningerne. For det foerste har regeringen ikke overbevisende godtgjort, at myndighederne ikke havde tilstraekkelige indgrebsmuligheder, og for det andet havde regeringen under alle omstaendigheder haft pligt til at sikre, at tilstraekkeligt effektive indgrebsmuligheder eksisterede.

27. Kommissionen har endvidere nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har overtraadt EOEF-Traktatens artikel 5 ved ikke at have underrettet Kommissionen om, at vedtaegterne for de tre skotske sammenslutninger blev aendret med henblik paa at lade disse sammenslutningers eneret omfatte skummet- og letmaelk.

28. Det er ubestridt, at der ikke blev foretaget en saadan underretning.

29. Naar henses til aendringernes betydning, og naar henses til den modstridende retsopfattelse, der paa det paagaeldende tidspunkt maa have vaeret hos forskellige kompetente myndigheder om aendringernes lovlighed efter faellesskabsretten, boer der efter min mening ikke vaere tvivl om, at Det Forenede Kongeriges regering burde have underrettet Kommissionen om de paataenkte aendringer. Der maa efter min mening efter Traktatens artikel 5 gaelde en pligt for medlemsstaterne til i en situation, hvor de har pligt til at kontrollere overholdelsen af faellesskabsregler, at underrette Kommissionen om betydningsfulde aendringer af nationale regler, naar der er tvivl, om de paagaeldende aendringer er i overensstemmelse med faellesskabsretten.

Om producenternes berettigede forventninger - Kommissionens subsidiaere paastand

30. Kommissionen har endelig nedlagt paastand om, at det - saafremt sammenslutningernes eneret til opkoeb omfatter skummet- og letmaelk - skal fastslaas, at producenter og/eller fremstillingsvirksomheder, der har stoettet sig paa den fortolkning af faellesskabsretten, som Det Forenede Kongerige accepterede, indtil det skiftede standpunkt i juni 1991, og som gik ud paa, at maelk med lavt fedtindhold ikke er omfattet af de omhandlede Milk Marketing Schemes, har en berettiget forventning om i et rimeligt tidsrum og i hvert fald indtil domsafsigelsen fortsat at kunne handle med maelk med lavt fedtindhold uden for rammerne af den eneret til opkoeb, der er indroemmet sammenslutningerne for England og Wales og for Nordirland.

31. Det Forenede Kongeriges regering har primaert paastaaet afvisning, subsidiaert frifindelse.

32. Afvisningspaastanden stoettes dels paa, at paastanden ikke blev gjort gaeldende i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse, og dels paa, at paastanden ikke kan tages under paakendelse under et soegsmaal efter Traktatens artikel 169, hvor Domstolen alene kan tage stilling til, om en medlemsstat har overtraadt sine forpligtelser efter faellesskabsretten.

33. Der er ikke efter min mening grund til, at Domstolen tager stilling til spoergsmaalet, om paastanden i tilstraekkeligt omfang er gjort gaeldende i aabningsskrivelsen/den begrundede udtalelse - hvilket spoergsmaal ikke er helt utvivlsomt, selv om jeg er tilboejelig til at give regeringen medhold paa dette punkt. Dette skyldes, at der efter min mening ikke kan vaere begrundet tvivl om, at det ikke tilkommer Domstolen under et traktatbrudssoegsmaal at fastslaa, hvorledes retstilstanden er for de private virksomheder, der er begyndt at handle med skummet- og letmaelk uden om sammenslutningerne, og som har gjort dette under hensyntagen til den fortolkning, Det Forenede Kongeriges regering accepterede indtil juni 1991.

Det er for saa vidt ikke bestridt af regeringen, at der i hvert fald i et vist omfang kan vaere grund til at beskytte de paagaeldende virksomheder. Det er imidlertid ikke under en traktatbrudssag, at der skal tages stilling til en eventuel pligt til at beskytte de paagaeldendes berettigede forventninger. Det maa foerst konstateres, i hvilket omfang det lykkes for de involverede parter at loese de problemer, der opstaar for de paagaeldende virksomheder efter, at retstilstanden er blevet klarlagt ved Domstolens dom i den foreliggende sag, og det maa dernaest vaere de nationale domstoles opgave at tage stilling til de tvister, der ikke kan loeses i mindelighed mellem parterne. Det vil under saadanne retssager kunne vise sig noedvendigt eller hensigtsmaessigt at forelaegge Domstolen praejudicielle spoergsmaal, bl.a. om hvorvidt der af faellesskabsretten i en situation som den foreliggende foelger en pligt til at beskytte de paagaeldendes berettigede forventninger, og i givet fald hvad omfanget af denne pligt er.

Vedroerende sagsomkostningerne

34. Selv om Det Forenede Kongerige har faaet medhold paa vaesentlige punkter i sagen, har jeg dog fundet, at Kommissionen skal gives helt eller delvis medhold i to af dens paastande. Under hensyn hertil og under hensyn til, at Det Forenede Kongerige ved sine skiftende retsopfattelser har bidraget til Kommissionens sagsanlaeg, finder jeg, at hver af parterne boer baere deres egne omkostninger, herunder ogsaa omkostningerne i forbindelse med Kommissionens begaering om foreloebige forholdsregler.

Forslag til afgoerelse

35. Jeg skal paa baggrund af ovenstaaende foreslaa Domstolen

at doemme Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland for at have overtraadt artikel 10 i Raadets forordning nr. 1422/78 ved ikke at have udoevet sine kontrolbefoejelser paa korrekt maade og EOEF-Traktatens artikel 5 ved ikke at have meddelt Kommissionen de aendringer, der i 1982 og 1984 blev foretaget af de i Skotland gaeldende Milk Marketing Schemes,

at frifinde Det Forenede Kongerige i oevrigt for saa vidt angaar Kommissionens principale paastande,

at afvise Kommissionens subsidiaere paastand fra realitetsbehandling, og

at lade hver af parterne baere deres egne sagsomkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med begaeringen om foreloebige forholdsregler.

(*) Originalsprog: dansk.

(1) - EFT 1968 I, s. 169.

(2) - Sml. I, s. 1345. Domstolen har tillige taget stilling til forskellige aspekter af ordningen i sag 23/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Sml. 1986, s. 3581) og i sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (Sml. 1988, s. 1749).

(3) - Se dokumenter vedroerende tiltraedelser af De Europaeiske Faellesskaber (1987) bd. II, s. 105.

(4) - EFT L 171, s. 12.

(5) - EFT L 171, s. 14.

(6) - Se punkt 2.2 i duplikken.

(7) - Raadets forordning nr. 1411/71 om fastsaettelse af supplerende regler for den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter vedroerende de produkter, der henhoerer under position 04.01 i Den Faelles Toldtarif (EFT 1971 II, s. 363), definerer i artikel 3:

Konsummaelk som foelgende produkter, der er bestemt til at levere til forbrugerne i uforarbejdet stand:

- raamaelk, maelk ...

- soedmaelk: Maelk, som paa et mejeri er blevet underkastet mindst en varmebehandling eller en tilladt behandling med samme virkning, og hvis naturlige fedtindhold andrager 3,50% eller derover, eller hvis fedtindhold er blevet bragt op paa mindst 3,50%;

- delvis skummet (fedtfattig maelk): Maelk, som paa et mejeri er blevet underkastet mindst en varmebehandling eller en tilladt behandling med samme virkning, og hvis fedtindhold er blevet bragt op paa en procentsats, der mindst udgoer 1,50% og hoejst 1,80%;

- skummetmaelk: Maelk, som paa et mejeri er blevet underkastet mindst en varmebehandling eller en tilladt behandling med samme virkning, og hvis fedtindhold er blevet bragt op paa en procentsats, der hoejst andrager 0,30%.

(8) - Osts stoerre eller mindre fedtindhold aendrer selvsagt ikke paa produktets karakter af ost.

(9) - Se artikel 9 i forordning nr. 1422/78, hvorefter der for saa vidt angaar de salgspriser, som MMB anvender paa den maelk, de saelger, gaelder foelgende bestemmelser:

1. Priserne er de samme for samtlige beroerte koebere, og kan kun variere

a) efter den anvendelse, koeberen goer deraf .

(10) - Paastandene lyder saaledes:

1.a) Det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 804/68, ved ikke at have sikret, at MMB ikke overskrider de enerettigheder, der kun er indroemmet dem med hensyn til soedmaelk.

b) Det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til forordning nr. 804/68, ved ikke at have forhindret MMB i at begraense producenternes mulighed for lovligt at producere og afsaette maelkeprodukter, der ikke omfattes af MMB' s enerettigheder.

d) Det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 804/68, ved ikke at have sikret, at konkurrencen ikke paavirkes mere end absolut noedvendigt.

e) Det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 804/68, ved at have udvidet Milk Marketing Schemes i Skotland til ogsaa at omfatte maelk med lavt fedtindhold.

For saa vidt angaar paastanden under litra d) har Kommissionen med regeringens samtykke aendret paastanden saaledes, at den ikke vedroerer en overtraedelse af artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 804/68, men derimod artikel 10 i forordning nr. 1422/78. Dette aendrer dog ikke, at denne paastand forudsaetter, at der er besvaret bekraeftende paa Kommissionens primaere opfattelse vedroerende enerettens omfang.

(11) - Endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser.