Domstolens Dom (Første Afdeling) af 18. december 1997. - Daniele Annibaldi mod Sindaco del Comune di Guidonia og Presidente Regione Lazio. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Roma - Italien. - Landbrug - Naturpark og arkæologisk område - Økonomisk virksomhed - Beskyttelse af grundrettigheder - Uden for Domstolens prøvelsesret. - Sag C-309/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-07493



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Faellesskabsret - principper - grundrettigheder - overholdelse sikret af Domstolen - retmaessigheden efter den europaeiske menneskerettighedskonvention af nationale bestemmelser, der ikke henhoerer under faellesskabsrettens anvendelsesomraade - efterproevelse ved Domstolen - udelukket

(EF-traktaten, art. 164, 177 og 222)

Sammendrag

Domstolen kan ikke i forbindelse med en praejudiciel forelaeggelse give alle de oplysninger med hensyn til fortolkningen, som kraeves for, at den nationale ret kan vurdere, om en national retsforskrift er i overensstemmelse med de grundrettigheder, som Domstolen skal beskytte, saaledes som de navnlig fremgaar af den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder, naar denne forskrift regulerer forhold, der ikke henhoerer under faellesskabsrettens anvendelsesomraade.

Dette er tilfaeldet, naar der ved en regional lov, hvorved der oprettes en naturpark og et arkaeologisk omraade med henblik paa at beskytte og udnytte miljoeet og de kulturelle vaerdier i det paagaeldende omraade, goeres begraensninger i ejendomsretten.

Der foreligger nemlig for det foerste ikke oplysninger, paa grundlag af hvilke det kan fastslaas, at den omhandlede regionallov tager sigte paa at gennemfoere en faellesskabsretlig bestemmelse vedroerende landbruget eller vedroerende miljoe eller kultur. Endvidere forfoelger regionalloven andre formaal end dem, der forfoelges med den faelles landbrugspolitik, og loven har generel karakter. Endelig foelger det af ordlyden af traktatens artikel 222, at regionalloven regulerer et omraade, der henhoerer under medlemsstaternes kompetence dels, fordi der ikke findes saerlige faellesskabsbestemmelser om ekspropriation, dels fordi bestemmelserne om den faelles markedsordning for landbruget ikke beroerer de ejendomsretlige ordninger inden for landbruget.

Parter

I sag C-309/96,

angaaende en anmodning, som Pretura circondariale di Roma - Afdelingen i Tivoli - i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

Daniele Annibaldi

mod

Sindaco del Comune di Guidonia

og

Presidente Regione Lazio,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 40, stk. 3, og faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger,

har

DOMSTOLEN

(Foerste Afdeling)

sammensat af D.A.O. Edward (refererende dommer) som fungerende afdelingsformand og dommerne P. Jann og L. Sevón,

generaladvokat: G. Cosmas

justitssekretaer: R. Grass,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Annibaldi ved advokat Romano Vaccarella, Rom

- Sindaco del Comune di Guidonia ved advokat Giovanni Mascioli, Rom

- Presidente Regione Lazio ved advokaterne Giuseppe La Cute, Aldo Rivela og Massimo Luciani, Rom

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Paolo Ziotti, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 2. oktober 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse afsagt den 9. september 1996, indgaaet til Domstolen den 23. september s.aa., har Pretura circondariale di Roma - Afdelingen i Tivoli - i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 40, stk. 3, og faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger.

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som Daniele Annibaldi har anlagt mod Guidonia kommune og regionen Lazio til anfaegtelse af disse myndigheders afslag paa hans ansoegning om tilladelse til at anlaegge en frugtplantage paa tre hektar inden for en regionalparks omraade.

3 Ved artikel 1 i regionen Lazio's regionallov nr. 22 af 20. juni 1996 (Supplemento ordinario nr. 2 til Bollettino ufficiale della Regione Lazio nr. 18 af 1.7.1996, s. 3, herefter »regionalloven«) blev den regionale naturpark og det arkaeologiske omraade »Inviolata« (herefter »parken«) oprettet. Ifoelge lovens artikel 2, stk. 1, blev parken oprettet med det formaal at beskytte og udnytte miljoeet og de kulturelle vaerdier i det paagaeldende omraade.

4 Med disse formaal for oeje er der i regionallovens artikel 7, 8 og 9 indfoert en raekke forbud mod forskellige former for virksomhed paa parkens omraade samt bestemmelser om undtagelse herfra i visse saerlige tilfaelde, der i almindelighed har med virkeliggoerelsen af parkens formaal at goere, og som generelt kraever saerlig tilladelse fra den for parken ansvarlige myndighed. Regionallovens artikel 7 indeholder bl.a. forbud mod aendringer af den landbrugsmaessige udnyttelse og jordflytninger [litra e)], koersel med og parkering af motorkoeretoejer [litra g)], anlaeg af nye veje eller indkoersler [litra h)] samt byggeri af enhver art [litra l)].

5 Ifoelge regionallovens artikel 9, stk. 2, skal en del af de midler, der medgaar til parkens drift, anvendes til at erstatte indtaegtstab, der er en foelge navnlig af gennemfoerelsen af bestemmelserne om udnyttelsen af parkens skov- og landbrugsomraader.

6 Daniele Annibaldi er ejer af en landbrugsejendom paa 65 hektar, der hedder »Prato Rotondo«. Den ligger i Guidonia kommune, og 35 hektar af den indgaar i parkens omraade.

7 Ved meddelelse af 8. august 1996 afslog borgmesteren for Guidonia kommune som den for parkens drift ansvarlige myndighed Annibaldi's ansoegning om tilladelse til at anlaegge en frugtplantage paa et areal paa tre hektar, der ligger paa parkens omraade.

8 Da Annibaldi var af den opfattelse, at der ved regionalloven var indfoert bestemmelser, som reelt indebar ekspropriation uden erstatning, anlagde han den 26. august 1996 sag ved Pretura circondariale di Roma til anfaegtelse af dette afslag. Han gjorde herved gaeldende, at regionalloven var i strid med EF-traktatens bestemmelser og navnlig dennes artikel 40 og 52, med almindelige retsgrundsaetninger, bl.a. vedroerende ejendomsrettens ukraenkelighed, erhvervsfriheden, de nationale myndigheders ligebehandlingsforpligtelse og med den italienske forfatning.

9 Da Pretura circondariale di Roma var af den opfattelse, at tvisten rejste spoergsmaal om fortolkning af faellesskabsretten, besluttede den at udsaette sagen og at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:

»1) Er en bestemmelse i national ret, hvorved det paalaegges virksomheder, der ligger i en naturpark og et arkaeologisk omraade, at afholde sig fra enhver form for virksomhed paa de af parken omfattede arealer - saaledes at der reelt bliver tale om ekspropriation af bedrifterne paa parkens omraade, uden at der er truffet foranstaltninger med henblik paa erstatning til ejerne - i strid med grundrettigheder som f.eks. ejendomsretten, erhvervsfriheden og retten til ligebehandling fra de nationale myndigheders side?

2) Det spoerges - idet der bortses fra den besvarelse, som Domstolen vaelger at give det foerste spoergsmaal - om de foranstaltninger, der er fastlagt i artikel 7 i den i sagen omhandlede regionallov (der for saa vidt angaar den faellesskabsretlige proevelse har samme rang som andre nationale retsregler), er i strid med ligebehandlingsprincippet og det dermed sammenhaengende forbud mod forskelsbehandling ifoelge Rom-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit?«

Domstolens kompetence

10 Regione Lazio og Kommissionen har anfoert, at Domstolen ikke har kompetence til at afgoere de praejudicielle spoergsmaal, idet bestemmelserne i regionalloven ikke er omfattet af faellesskabsrettens anvendelsesomraade.

11 Annibaldi har derimod anfoert, at Domstolen kan fastlaegge faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, naar den besvarer praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af disse grundsaetninger.

12 Foerst bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis (jf. bl.a. udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, praemis 33) hoerer grundrettighederne til de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte. I den forbindelse laegger Domstolen de faelles forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har vaeret med til at udarbejde, eller som de senere har tiltraadt. Konventionen af 4. november 1950 til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder (herefter »konventionen«) er i denne forbindelse af saerlig betydning. Domstolen har desuden udtalt, at som foelge heraf er foranstaltninger, som er uforenelige med overholdelsen af de ved konventionen anerkendte og sikrede menneskerettigheder, ikke tilladt i Faellesskabet (jf. bl.a. dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 41).

13 Det fremgaar endvidere af Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 29.5.1997, sag C-299/95, Kremzow, Sml. I, s. 2629, praemis 15), at naar en national retsforskrift falder inden for anvendelsesomraadet for faellesskabsretten, skal Domstolen i forbindelse med en praejudiciel forelaeggelse give alle de oplysninger med hensyn til fortolkningen, som kraeves for, at den nationale ret kan vurdere, om en saadan retsforskrift er i overensstemmelse med de grundrettigheder, som Domstolen skal beskytte, saaledes som de navnlig fremgaar af konventionen. Domstolen har derimod ikke denne kompetence med hensyn til nationale retsforskrifter, som ikke omfattes af faellesskabsretten.

14 Det maa derfor undersoeges, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede regionallov, hvorved der oprettes en naturpark og et arkaeologisk omraade med henblik paa at beskytte og udnytte miljoeet og de kulturelle vaerdier paa det paagaeldende omraade, er omfattet af faellesskabsretten og navnlig traktatens artikel 40, stk. 3.

15 Det skal foerst fastslaas, at EF-traktatens artikel 2 beskriver Faellesskabets opgaver og formaal, som naermere er opregnet i artikel 3 (jf. navnlig dom af 1.2.1996, sag C-177/94, Perfili, Sml. I, s. 161, praemis 10). Efter EF-traktatens artikel 3, litra e) og litra k), indebaerer Faellesskabets virke indfoerelse af en faelles politik paa landbrugsomraadet og indfoerelse af en miljoepolitik.

16 Dernaest bemaerkes, at EF-traktatens artikel 128 indeholder bestemmelser om Faellesskabets indsats paa det kulturelle omraade med henblik paa bl.a. bevarelse og beskyttelse af den kulturarv, der er af europaeisk betydning (stk. 2, andet led).

17 Endelig bemaerkes det, at ifoelge EF-traktatens artikel 222 »... [beroeres] de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ... ikke af denne traktat«.

18 I henhold til traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, boer den faelles ordning for markederne for landbrugsvarer, der skal oprettes inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, »udelukke enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere«. Dette forbud mod forskelsbehandling er blot et saerligt udtryk for det generelle lighedsprincip, som udgoer et af faellesskabsrettens grundlaeggende principper (jf. bl.a. dom af 25.11.1986, forenede sager 201/85 og 202/85, Klensch m.fl., Sml. s. 3477, praemis 9, og dom af 24.3.1994, sag C-2/94, Bostock, Sml. I, s. 955, praemis 23).

19 Det skal herved fremhaeves, at traktatens artikel 40, stk. 3, omfatter alle foranstaltninger vedroerende de faelles markedsordninger, uanset hvilken myndighed der traeffer dem. Den er foelgelig bindende for medlemsstaterne, naar de gennemfoerer markedsordningen (jf. bl.a. naevnte Klensch-dom, praemis 8, samt dom af 14.7.1994, sag C-351/92, Graff, Sml. I, s. 3361, praemis 18).

20 Det skal desuden fremhaeves, at efter Domstolens faste praksis (jf. dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 12, og dom af 6.10.1987, sag 118/86, Nertsvoederfabriek Nederland, Sml. s. 3883, praemis 12) bevirker indfoerelsen af en faelles markedsordning for landbruget i henhold til traktatens artikel 40 ikke, at landbrugsproducenterne unddrages enhver national ordning, som forfoelger andre formaal end den faelles ordning, men som ved at paavirke produktionsbetingelserne kan have indflydelse paa den nationale produktions omfang eller omkostninger og saaledes paa faellesmarkedets funktion i den paagaeldende sektor. Forbuddet mod enhver forskelsbehandling af Faellesskabets producenter, som findes i artikel 40, stk. 3, andet afsnit, vedroerer de formaal, der forfoelges med den faelles ordning, og ikke de forskellige produktionsbetingelser, der foelger af generelt gaeldende nationale ordninger, som har andre formaal (jf. den naevnte Holdijk-dom, praemis 12).

21 Paa baggrund heraf maa det for det foerste fastslaas, at der ikke i naervaerende sag foreligger oplysninger, paa grundlag af hvilke det kan fastslaas, at regionalloven tog sigte paa at gennemfoere en faellesskabsretlig bestemmelse vedroerende landbruget eller vedroerende miljoe eller kultur.

22 Endvidere er det ikke blevet bestridt, at regionalloven, hvorved parken er blevet oprettet med henblik paa at beskytte og udnytte miljoeet og de kulturelle vaerdier i det paagaeldende omraade, selv om den indirekte vil kunne paavirke en faelles landbrugsmarkedsordnings funktion, forfoelger andre formaal end dem, der forfoelges med den faelles landbrugspolitik, og det bestrides heller ikke, at denne lov har generel karakter.

23 Endelig foelger det af ordlyden af traktatens artikel 222, at regionalloven regulerer et omraade, der henhoerer under medlemsstaternes kompetence, dels fordi der ikke findes saerlige faellesskabsbestemmelser om ekspropriation, dels fordi bestemmelserne om den faelles markedsordning for landbruget ikke beroerer de ejendomsretlige ordninger inden for landbruget.

24 Heraf foelger, at en national lovgivning som den i sagen omhandlede regionallov, hvorved der oprettes en naturpark og et arkaeologisk omraade med henblik paa at beskytte og udnytte miljoeet og de kulturelle vaerdier paa det paagaeldende omraade, paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin finder anvendelse paa forhold, der ikke er omfattet af faellesskabsrettens anvendelsesomraade.

25 Domstolen er derfor ikke kompetent til at besvare de spoergsmaal, der er blevet forelagt af Pretura circondariale di Roma.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

26 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Foerste Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Roma - Afdelingen i Tivoli - ved kendelse af 9. september 1996, for ret:

Domstolen er ikke kompetent til at besvare de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Roma.