DOMSTOLENS DOM AF 17. NOVEMBER 1992. - KONGERIGET SPANIEN, KONGERIGET BELGIEN OG DEN ITALIENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - LIBERALISERING AF MARKEDET FOR TELETJENESTER. - FORENEDE SAGER C-271/90, C-281/90 OG C-289/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05833

svensk specialudgave side I-00175

finsk specialudgave side I-00177



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Konkurrence ° offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder ° Kommissionens kompetence ° vedtagelse af direktiver, der generelt praeciserer medlemsstaternes forpligtelser efter traktaten ° forpligtelser efter traktatens artikel 59 ° krav om forudgaaende lovgivning i Raadet ° foreligger ikke ° forpligtelser efter artikel 86 ° tilkendegivelse over for medlemsstaterne af en maalsaetning, der skal realiseres med midler efter deres eget valg ° lovligt

(EOEF-traktaten, art. 59 og 86 samt art. 90, stk. 3)

2. Konkurrence ° offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder ° anvendelse af traktatens artikel 90 for at bringe konkurrencestridig adfaerd paa disse virksomheders eget initiativ til ophoer ° ulovligt ° korrekt hjemmel ° traktatens artikel 85 og 86

(EOEF-traktaten, art. 85, 96 og 90; Kommissionens direktiv 90/388, art. 8)

3. Institutionernes retsakter ° begrundelse ° pligt ° direktiv, hvorefter medlemsstaterne skal ophaeve de saerlige rettigheder, indroemmet visse virksomheder i en bestemt sektor ° ingen naermere angivelse af karakteren af de paagaeldende rettigheder eller af, hvorfor de findes uforenelige med traktatens bestemmelser ° ulovligt

(EOEF-traktaten, art. 190; Kommissionens direktiv 90/388)

4. Konkurrence ° offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder ° virksomheder med eneret til drift af et offentligt telekommunikationsnet ° udvidelse, ved indroemmelse af eksklusive rettigheder, af eneretten til markedet for teletjenester ° forbud begrundet under hensyn til traktatens artikel 86

(EOEF-traktaten, art. 86 og art. 90, stk. 1)

Sammendrag

1. Kommissionens overvaagningsbefoejelser efter traktatens artikel 90, stk. 3, indeholder kompetence til at konkretisere de medlemsstaterne paahvilende forpligtelser. Befoejelsens omfang afhaenger af raekkevidden af de regler, som skal sikres overholdt.

I forbindelse med traktatens artikel 59, som gaelder umiddelbart, kunne Kommissionen, for at fremme den faktiske udoevelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser i sektoren for teletjenester, ved direktiv 90/388 naermere angive de forpligtelser, der foelger af denne artikel, uden at det var noedvendigt, at Raadet foerst lovgav herom.

I forbindelse med traktatens artikel 86 kunne den ved samme direktiv og uden at overskride sine befoejelser ° idet medlemsstaterne har bevaret retten til at vaelge midlerne til gennemfoerelsen ° stille krav til disse om, at det organ, som har godkendelses-, tilsyns- og overvaagningsbefoejelserne i relation til teletjenesterne, skal vaere uafhaengigt af teleselskaberne.

2. Traktatens artikel 90 giver kun Kommissionen kompetence med hensyn til statslige foranstaltninger, idet konkurrencestridig adfaerd, som udvises af virksomhederne paa eget initiativ, kun kan paatales ved hjaelp af individuelle beslutninger truffet i henhold til traktatens artikel 85 og 86.

Derfor maa artikel 8 i direktiv 90/388 ° som blev vedtaget paa grundlag af artikel 90, og hvorved Kommissionen ville paalaegge medlemsstaterne at give mulighed for, at kontrakter om levering af teletjenester, for hvilke der ved kontrakternes indgaaelse gjaldt saerlige eller eksklusive rettigheder for visse virksomheder, kunne opsiges med hoejst et aars varsel ° annulleres, da det ikke er godtgjort, at indgaaelsen af langvarige kontrakter, der maa anses for konkurrencestridige, er fremtvunget eller tilskyndet af de statslige myndigheder.

3. Da Kommissionen havde til hensigt, paa grundlag af sine befoejelser efter traktatens artikel 90, at forpligte medlemsstaterne til at afskaffe de saerlige rettigheder, der er indroemmet visse virksomheder paa teletjenesteomraadet, paahvilede det den dels at definere, hvilken type rettigheder der konkret var omfattet, og dels klart at redegoere for, hvorfor gennemfoerelsen af rettighederne fandtes at stride mod traktatens forskellige bestemmelser. Da intet er oplyst herom, maa bestemmelserne i direktiv 90/388 om teletjenester annulleres, for saa vidt som de tager sigte paa at regulere de saerlige rettigheder.

4. Udvidelsen af eneretten paa oprettelse og drift af telefonnettet til ogsaa at omfatte markedet for teletjenester, uden at dette er objektivt noedvendigt, er forbudt ved traktatens artikel 86 og 90, stk. 1, saafremt udvidelsen beror paa en statslig foranstaltning, der saaledes foerer til udelukkelse af konkurrencen. Dette er tilfaeldet, saafremt der for levering af teletjenester tildeles eksklusive rettigheder til teleselskaberne, som saaledes foranlediges til at udelukke konkurrenterne fra markedet for de naevnte tjenester eller i det mindste til at begraense deres adgang hertil. Kommissionen var saaledes berettiget til ved direktiv 90/388 at kraeve afskaffelse af disse rettigheder.

Dommens præmisser

1 Ved staevninger indleveret til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 7., den 14. og den 20. september 1990 har Kongeriget Spanien, Kongeriget Belgien og Den Italienske Republik i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om annullation af Kommissionens direktiv 90/388/EOEF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (EFT L 192, s. 10). Den Franske Republik har interveneret i sag C-271/90 til stoette for Kongeriget Spaniens paastande.

2 Direktiv 90/388 er udstedt i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3. I artikel 1 defineres forskellige udtryk, der anvendes i direktivet, som f.eks. "teleselskaber", "saerlige eller eksklusive rettigheder", "offentligt telenet", "teletjenester", "nettermineringspunkt" og "ufravigelige hensyn". Det anfoeres endvidere, at direktivet ikke finder anvendelse paa telextjenesten, paa mobilradiokommunikation, offentlig personsoegning og satellitkommunikation.

3 Medlemsstaterne drager i medfoer af direktivets artikel 2 omsorg for, at eksklusive eller saerlige rettigheder, der gaelder for tilraadighedsstillelse af teletjenester, bortset fra taletelefoni, afskaffes, og de traeffer de fornoedne foranstaltninger til at sikre alle tjenesteleverandoerer ret til at stille teletjenester til raadighed.

4 Ifoelge artikel 4 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at der gaelder offentliggjorte, objektive og ikke-diskriminerende vilkaar for adgang til nettet, og ved enhver forhoejelse af takster for lejede kredsloeb skal medlemsstaterne fremsende oplysninger herom til Kommissionen, saaledes at denne paa grundlag heraf kan vurdere, om forhoejelsen er begrundet.

5 I artikel 6 bestemmes det bl.a., at medlemsstaterne skal sikre, at eksisterende restriktioner for behandling af signaler foer eller efter deres transmission over nettet ophaeves, og at de skal meddele Kommissionen, hvilke foranstaltninger de har truffet i denne forbindelse.

6 I artikel 7 er det fastsat, at medlemsstaterne med virkning fra den 1. juli 1991 skal drage omsorg for, at ansvaret for visse administrative og tekniske funktioner samt kontrol- og overvaagningsfunktioner varetages af et organ, der er uafhaengigt af teleselskaberne.

7 Ved artikel 8 gives brugere, som er bundet af en kontrakt om levering af teletjenester, der ved indgaaelsen var omfattet af eksklusive eller saerlige rettigheder, mulighed for at opsige den paagaeldende kontrakt med et vist varsel.

8 Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 9 fremsende de oplysninger til Kommissionen, der er noedvendige for, at denne i en periode paa tre aar paa grundlag heraf kan faa mulighed for ved udgangen af hvert aar at udarbejde en statusrapport om anvendelsen af direktivet.

9 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, bestemmelserne i det paagaeldende direktiv og retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

10 Medlemsstaterne har til stoette for paastandene paaberaabt sig forskellige anbringender om Kommissionens manglende kompetence, manglende begrundelse og tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.

Kommissionens kompetence

11 Den belgiske regering har i sine skriftlige indlaeg for det foerste gjort gaeldende, at bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 3, ikke tillaegger Kommissionen retsfastsaettende kompetence, men alene paalaegger den det hverv at overvaage allerede eksisterende faellesskabsregler. Ifoelge den belgiske regering kan Kommissionen ikke udstede nye regler paa grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, saaledes som det er sket i det omtvistede direktivs artikel 1, 2, 4 og 6.

12 Dette argument maa forkastes. Domstolen fastslog i dom af 19. marts 1991 (sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, praemis 14), at naar traktatens artikel 90, stk. 3, giver Kommissionen adgang til at udstede direktiver, indebaerer dette hjemmel til at udstede generelle regler til praecisering af de forpligtelser, som foelger af traktaten, og som paahviler medlemsstaterne med hensyn til de virksomheder, der er omhandlet i artikel 90, stk. 1 og 2. Kommissionens befoejelser indskraenker sig saaledes ikke til en simpel overvaagning af anvendelsen af allerede eksisterende faellesskabsregler.

13 Den belgiske regering har for det andet gjort gaeldende, at Kommissionen ved at foreskrive ophaevelse af de saerlige og eksklusive rettigheder griber ind i den kompetence, der er tillagt Raadet ved traktatens artikel 87 og 100 A.

14 I denne forbindelse er det tilstraekkeligt at henvise til, at Kommissionens kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, har et andet og mere specifikt indhold end Raadets kompetence i henhold til dels artikel 100 A, dels artikel 87, og at muligheden for, at Raadet i medfoer af sine almindelige befoejelser efter andre artikler i traktaten maatte vedtage bestemmelser, som vedroerer det saerlige omraade i artikel 90, ikke kan hindre Kommissionen i at udoeve sin kompetence i henhold til den sidstnaevnte artikel (ovennaevnte dom af 19.3.1991, Frankrig mod Kommissionen, praemis 25 og 26).

15 Den belgiske regering har endvidere i retsmoedet gjort foelgende argumenter gaeldende.

16 Den har dels haevdet, at selv om Kommissionen i direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne (EFT L 131, s. 73), det saakaldte "teleterminaldirektiv", gyldigt kunne fastlaegge de forpligtelser, der foelger af traktatens artikel 30, da denne artikel i forvejen var blevet tilstraekkeligt praeciseret i den afledte ret, kan den ikke i det omtvistede direktiv gyldigt fastlaegge de forpligtelser, der foelger af traktatens artikel 59 ° hvis gennemfoerelse rejser indviklede problemer i telesektoren ° saafremt der ikke foerst er udstedt et raadsdirektiv, hvori denne artikels raekkevidde naermere angives.

17 Den belgiske regering har dels ogsaa haevdet, at for saa vidt som det er muligt at finde frem til flere maader, hvorpaa medlemsstaterne kan opfylde deres forpligtelser i medfoer af traktatens artikel 86 i teletjenestesektoren, har Kommissionen ikke ret til at kraeve, at medlemsstaterne anvender et saerligt middel for at opnaa et resultat.

18 Det skal paapeges, at Domstolen i ovennaevnte dom af 19. marts 1991 (sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, praemis 21) udtalte, at Kommissionens overvaagningsbefoejelser indeholder den i artikel 90, stk. 3, naevnte kompetence til at konkretisere de forpligtelser, der foelger af traktaten, og at befoejelsens omfang derfor afhaenger af raekkevidden af de regler, som skal sikres overholdt.

19 Restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Faellesskabet, skal i medfoer af traktatens artikel 59 afskaffes i loebet af overgangsperioden, for saa vidt angaar statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Faellesskabets lande end modtageren af den paagaeldende ydelse. Dette indebaerer bl.a. afskaffelse af enhver forskelsbehandling over for en tjenesteyder etableret i en anden medlemsstat end den, hvori ydelsen leveres.

20 Ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, praemis 13) indeholder artikel 59 en praecis forpligtelse til at naa et resultat, hvis gennemfoerelse skulle lettes, men ikke vaere afhaengig af, at der blev ivaerksat et program bestaaende af gradvise foranstaltninger. Foelgelig kan paabuddene i traktatens artikel 59 ubetinget anvendes ved denne periodes udloeb (dom af 3.12.1974, sag 33/74, Binsbergen, Sml. s. 1299, praemis 24).

21 Da artikel 59 saaledes i lighed med artikel 30 er umiddelbart anvendelig, kunne Kommissionen for at fremme den faktiske udoevelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser naermere angive de forpligtelser, der foelger af denne artikel, uden at det er noedvendigt, at Raadet foerst lovgiver herom. Under disse omstaendigheder ville en begraensning af Kommissionens befoejelser som foreslaaet af den belgiske regering fratage artikel 90, stk. 3, den tilsigtede virkning. Foelgelig maa den belgiske regerings foerste argument forkastes.

22 Med hensyn til traktatens artikel 86 er det tilstraekkeligt at fastslaa, at direktiv 90/388 i modsaetning til, hvad den belgiske regering paastaar, ikke udtoemmende anfoerer de midler, medlemsstaterne raader over til opfyldelse af deres forpligtelser i medfoer af denne bestemmelse. Saaledes indskraenker artikel 7 i direktiv 90/388, som den belgiske regering i retsmoedet har benyttet som eksempel paa de forpligtelser, der paalaegges medlemsstaterne, sig til i samklang med det i traktatens artikel 3, litra f), fastsatte krav om, at Faellesskabet gennemfoerer en ordning, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes (jf. bl.a. ovennaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen, praemis 51 og 52), at foreskrive, at det organ, som har godkendelses-, tilsyns- og overvaagningsbefoejelserne i relation til teletjenesterne, skal vaere uafhaengigt af teleselskaberne. Denne bestemmelse fastsaetter en retsregel og giver de nationale instanser mulighed for at vaelge, hvilke midler der skal anvendes for at gennemfoere den. Argumentet om, at Kommissionen har overskredet sine befoejelser i medfoer af artikel 90, stk. 3, ved at fastsaette en for stiv ramme for afskaffelsen af overtraedelserne af artikel 86, maa saaledes ligeledes forkastes.

23 Den spanske og den italienske regering har for deres vedkommende gjort gaeldende, at traktatens artikel 90, stk. 3, ikke tillaegger Kommissionen kompetence til at tvinge medlemsstaterne til at kraeve aendring af kontrakter, der frit er indgaaet mellem teletjenesteleverandoerer og -brugere, saaledes som det er fastsat i direktivets artikel 8.

24 Domstolen har i ovennaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen (praemis 55) erindret om, at traktatens artikel 90 kun giver Kommissionen kompetence med hensyn til statslige foranstaltninger, og at konkurrencestridig adfaerd udvist paa eget initiativ af virksomhederne kun kan paatales ved hjaelp af individuelle beslutninger, der traeffes i henhold til traktatens artikel 85 og 86.

25 Som tilfaeldet er med ovennaevnte "teleterminaldirektiv", fremgaar det paa ingen maade af det i den foreliggende sag omhandlede direktiv, at indehaverne af saerlige eller eksklusive rettigheder er blevet tvunget eller tilskyndet af statslige regler til at indgaa langtidskontrakter.

26 Artikel 90 kan derfor ikke betragtes som et egnet grundlag for fjernelsen af de hindringer for konkurrencen, der foelger af de af direktivet omfattede langtidskontrakter.

27 Heraf foelger, at direktivets artikel 8 maa annulleres.

Manglende begrundelse

28 Den spanske regering har gjort gaeldende, at det omtvistede direktiv, for saa vidt det vedroerer saerlige rettigheder, er utilstraekkeligt begrundet.

29 Domstolen fastslog i ovennaevnte dom af 19. marts 1991, Frankrig mod Kommissionen, praemis 45, i forbindelse med ovennaevnte "teleterminaldirektiv", at et direktiv, som tager sigte paa afskaffelse af saerlige rettigheder i en bestemt sektor, er utilstraekkeligt begrundet, naar det hverken af direktivets bestemmelser eller betragtninger fremgaar, hvilken type rettigheder der konkret er omfattet, og hvorfor disse er i strid med traktatens forskellige bestemmelser.

30 Det omtvistede direktiv indeholder ikke saadanne oplysninger.

31 Det er navnlig ikke muligt paa grundlag af definitionen i artikel 1 ° ifoelge hvilken der ved "saerlige eller eksklusive rettigheder" forstaas "rettigheder, som en medlemsstat eller en offentlig myndighed ved lov eller administrativt tildeler en eller flere offentlige eller private virksomheder, saaledes at levering af en tjeneste eller varetagelse af en bestemt aktivitet forbeholdes disse virksomheder" ° at fastslaa, hvilken type saerlige rettigheder der er omfattet af det omtvistede direktiv, eller hvorfor disse er i strid med traktatens forskellige bestemmelser.

32 Foelgelig maa bestemmelserne i det omtvistede direktiv annulleres, for saa vidt der hermed tilsigtes en regulering af de saerlige rettigheder.

Begrundelsen for det almindelige forbud mod eksklusive rettigheder

33 Den italienske regering finder, at i det omfang, indroemmelsen af saerlige eller eksklusive rettigheder ikke i sig selv er i strid med traktaten, burde Kommissionen ikke have fastsat en almindelig forpligtelse til at afskaffe disse rettigheder paa det paagaeldende omraade uden foerst i detaljer at have undersoegt de forskellige former for adfaerd, man har tillagt sig under udoevelsen af disse rettigheder. Efter den italienske regerings opfattelse kan et almindeligt forbud kun retfaerdiggoeres, saafremt en undersoegelse har vist, at indroemmelsen af saerlige eller eksklusive rettigheder udelukker enhver konkurrencemulighed i den paagaeldende sektor. Regeringen mener dog, at en undersoegelse kun ville have afsloeret punktvise restriktioner for markedsadgangen, som f.eks. skyldtes for store oekonomiske byrder. Under disse omstaendigheder tilkommer det Kommissionen at traeffe foranstaltninger, der udelukkende tager sigte paa at afskaffe konkrete tilfaelde af misbrug i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

34 Det skal indledningsvis bemaerkes, at dette anbringende kun paakendes i det omfang, det vedroerer eksklusive rettigheder, idet direktivet maa annulleres, for saa vidt det tilsigter en regulering af de saerlige rettigheder (jf. ovenfor, praemis 32).

35 Det foelger af Domstolens praksis, at den blotte omstaendighed, at der skabes en dominerende stilling ved tildeling af eksklusive rettigheder som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1, ikke i sig selv er uforenelig med artikel 86 (jf. bl.a. dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. I, s. 5889, praemis 16).

36 Dog har Domstolen ligeledes fastslaaet, at selve den handling, som bestaar i at udvide monopolet paa oprettelse og drift af telefonnettet til ogsaa at omfatte markedet for telefonapparater, uden at dette er objektivt noedvendigt, er forbudt efter artikel 86 eller artikel 90, stk. 1, jf. artikel 86, saafremt udvidelsen beror paa en statslig foranstaltning, der saaledes foerer til udelukkelse af konkurrencen (dom af 13.12.1991, sag 18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, praemis 24). Den samme konklusion maa drages, naar monopolet paa oprettelse og drift udvides til at omfatte markedet for teletjenester.

37 Det fremgaar af sekstende betragtning til det omtvistede direktiv, hvis ordlyd den italienske regering paa ingen maade har bestridt, at naar der tildeles teleselskaber eksklusive eller saerlige rettigheder, medfoerer det, at disse selskaber udelukker konkurrenter fra markedet for teletjenester eller begraenser deres adgang hertil. Ifoelge samme betragtning kan de paagaeldende tjenester principielt stilles til raadighed af tjenesteydere i andre medlemsstater.

38 Kommissionen er saaledes berettiget til at kraeve afskaffelse af de eksklusive rettigheder for saa vidt angaar levering af visse teletjenester. Det i denne forbindelse paaberaabte anbringende maa herefter forkastes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger. I medfoer af artiklens stk. 3, foerste afsnit, kan Domstolen imidlertid fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal betale sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter. Da sagsoegerne kun delvis har faaet medhold, baerer hver part, herunder intervenienten, sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionens direktiv 90/388/EOEF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester annulleres, for saa vidt der hermed tilsigtes en regulering af de saerlige rettigheder.

2) Direktivets artikel 8 annulleres.

3) I oevrigt frifindes sagsoegte.

4) Hver part baerer sine omkostninger.