DOMSTOLENS DOM AF 17. OKTOBER 1989. - DOW BENELUX NV, TIDLIGERE DOW CHEMICAL (NEDERLAND) BV MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - KONKURRENCE - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - KONKURRENCERET - FORORDNING NR. 17 - KONTROLUNDERSOEGELSE - BOLIGENS UKRAENKELIGHED - BEGRUNDELSE - BEVISER. - SAG 85/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 03137



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - raekkevidde - beslutning om en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17

( Raadets forordning nr . 17, art . 14, stk . 3 )

2 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - anvendelse af oplysninger indhentet under en kontrolundersoegelse - graenser - ivaerksaettelse af en undersoegelse vedroerende forhold stridende mod Traktatens konkurrenceregler inden for en anden sektor paa grundlag af tilfaeldigt ved en kontrolundersoegelse tilvejebragte oplysninger herom - lovligt

( Raadets forordning nr . 17, art . 14, stk . 3, og art . 20, stk . 1 )

3 . Faellesskabsret - principper - ret til kontradiktion - indroemmelse heraf under administrative procedurer

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

4 . Faellesskabsret - principper - grundrettigheder - fysiske personers ret til boligens ukraenkelighed - ikke gaeldende for virksomheder - beskyttelse mod vilkaarlige eller uforholdsmaessige indgreb fra det offentliges side

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

5 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - raekkevidde - adgang til en virksomheds lokaler - graenser - angivelse af kontrolundersoegelsens genstand og formaal

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

6 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - graenser - tilfaelde forudsaettende bistand fra de nationale myndigheder

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

7 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - bistand fra de nationale myndigheder - fastlaeggelse i national ret af de proceduremaessige vilkaar - de nationale myndigheders kompetence til at foretage efterproevelse - graenser

( Raadets forordning nr . 17, art . 14, stk . 6 )

8 . Institutionernes retsakter - beslutning - gyldighed - vurdering uden inddragelse af eventuelle retsstridige forhold i forbindelse med gennemfoerelsen

Sammendrag

1 . Det er i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 angivet, hvad der i hovedtraek skal vaere indeholdt i begrundelsen til en beslutning om en kontrolundersoegelse . Kravet om, at Kommissionen skal angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal, er udtryk for en grundlaeggende retssikkerhedsgaranti, der er et led i den paagaeldende virksomheds rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet . Foelgelig kan kravene med hensyn til raekkevidden af forpligtelsen til at begrunde beslutninger om kontrolundersoegelser ikke svaekkes ud fra overvejelser vedroerende undersoegelsens gennemslagskraft . Selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en beslutning om en kontrolundersoegelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtraedelser, som den raader over - herunder i form af en noejagtig afgraensning af det relevante marked eller en angivelse af den periode, hvori overtraedelserne maa antages at have fundet sted - eller til at angive en noejagtig retlig kvalificering af overtraedelserne, har Kommissionen dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens paataenkte undersoegelse angaar .

2 . Det foelger af artikel 20, stk . 1, og artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, at oplysninger indhentet under kontrolundersoegelser ikke maa anvendes til andre formaal end dem, der er angivet i kontrolundersoegelsesfuldmagten eller -beslutningen . Ud over at tilgodese princippet om tjenstlig tavshedspligt, der er udtrykkeligt naevnt i artikel 20, har dette krav til formaal at beskytte virksomhedernes rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet, som det har vaeret hensigten ved artikel 14, stk . 3, at sikre .

Det foelger imidlertid ikke heraf, at Kommissionen ikke kan ivaerksaette en undersoegelse med henblik paa at supplere eller efterproeve rigtigheden af oplysninger, som den ved en tilfaeldighed har faaet kendskab til i forbindelse med en tidligere kontrolundersoegelse, naar det af de paagaeldende oplysninger maa antages at fremgaa, at der bestaar forhold, som strider mod Traktatens konkurrenceregler . Noget saadant ville gaa ud over, hvad princippet om tjenstlig tavshedspligt tilsiger, og hvad der er noedvendigt for at beskytte virksomhedernes rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet, idet der derved uden grund ville blive opstillet en hindring for, at Kommissionen kan udfoere den opgave, som paahviler den, nemlig at sikre, at konkurrencereglerne inden for faellesmarkedet overholdes, og at undersoege, om Traktatens artikler 85 og 86 overtraedes .

3 . Kontradiktionsprincippet, som har en grundlaeggende karakter, skal ikke alene overholdes under administrative procedurer, der kan foere til en paalaeggelse af sanktioner, men ogsaa under procedurer, hvorved der foretages en indledende undersoegelse, f.eks . i form af kontrolundersoegelser som omhandlet i artikel 14 i forordning nr . 17, der kan vaere afgoerende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgoer, at virksomheder har handlet retsstridigt paa en saadan maade, at de ifalder ansvar .

4 . Grundrettigheden boligens ukraenkelighed er - for saa vidt angaar fysiske personers private bopael - som en grundsaetning, der er faelles for medlemsstaternes retsordener, et led i Faellesskabets retsorden . Forholdet er et andet, for saa vidt angaar virksomheder, da medlemsstaternes retsordener udviser ganske betydelige forskelle med hensyn til spoergsmaalet om arten og omfanget af beskyttelse, hvad angaar offentlige myndigheders befoejelser til at faa adgang til forretningslokaler . Artikel 8 i den europaeiske menneskerettighedskonvention giver ikke grundlag for nogen anden antagelse .

Det gaelder dog i henhold til retsordenerne i samtlige medlemsstater, at offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, skal vaere hjemlet og begrundet af aarsager, der er fastlagt ved lov, og medlemsstaternes retsordener indeholder paa dette grundlag - om end forskellige - ordninger om beskyttelse mod vilkaarlige eller uforholdsmaessige indgreb . Kravet om en saadan beskyttelse maa anses som udtryk for en faellesskabsretlig grundsaetning .

5 . Det fremgaar af saavel formaalet med forordning nr . 17 som af opregningen i forordningens artikel 14 af de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har, at kontrolundersoegelser kan vaere meget omfattende .

Det er i denne forbindelse af saerlig betydning, at Kommissionen har krav paa at faa adgang til virksomhedernes samtlige lokaler, grunde og transportmidler, idet Kommissionen herved saettes i stand til at indsamle bevismateriale, der godtgoer, at der er sket overtraedelser af konkurrencereglerne, dér, hvor et saadant materiale normalt befinder sig, dvs . i den paagaeldende virksomheds forretningslokaler .

Denne befoejelse til at faa adgang ville ikke tjene noget formaal, saafremt Kommissionens repraesentanter kun kunne kraeve fremlaeggelse af dokumenter eller anden form for skriftligt materiale, som de forinden klart har kunnet identificere . Tvaertimod maa den naevnte befoejelse omfatte en ret til at efterspore oplysninger, der endnu ikke er kendte eller fuldt ud identificerede . Uden en saadan ret ville det vaere umuligt for Kommissionen at indsamle alle de til undersoegelsen noedvendige oplysninger, for saa vidt den paagaeldende virksomhed afslaar at samarbejde eller endog forsoeger at laegge hindringer i vejen for undersoegelsen .

Kommissionens vide befoejelser til at foranstalte undersoegelser er dog underlagt vilkaar, som beskytter virksomhedernes interesser . Kommissionens forpligtelse til at angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal er i denne forbindelse et grundlaeggende krav, som ikke alene har til formaal at klarlaegge, hvorfor det paataenkte indgreb inden for den paagaeldende virksomhed er berettiget, men ogsaa at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares .

6 . Naar en kontrolundersoegelse gennemfoeres i samarbejde med den paagaeldende virksomhed paa grundlag af en forpligtelse i henhold til en beslutning om en kontrolundersoegelse, har Kommissionens repraesentanter bl.a . krav paa at faa fremlagt de dokumenter, de anmoder om, at faa adgang til de lokaler, som de angiver, og at faa forevist indholdet af inventar i virksomheden, som de oensker at faa kendskab til . De kan derimod ikke tiltvinge sig adgang til lokaler eller moebler eller tvinge virksomhedens personale til at give dem en saadan adgang, ligesom de ikke kan gennemsoege virksomheden uden tilladelse fra dennes ansvarlige ledelse, idet en saadan tilladelse i givet fald kan gives stiltiende, herunder i form af, at Kommissionens repraesentanter bistaas .

Saafremt forholdet er det, at den paagaeldende virksomhed modsaetter sig Kommissionens kontrolundersoegelse, gaelder det, jfr . artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17, at Kommissionens repraesentanter, uden at virksomheden samarbejder, kan eftersoege de oplysninger, der er noedvendige for undersoegelsen, med bistand fra de nationale myndigheder, som har pligt til at bistaa dem i det omfang, det er noedvendigt for udfoerelsen af deres opgaver . En saadan bistand er kun obligatorisk, saafremt virksomheden meddeler, at den modsaetter sig kontrolundersoegelsen, men der kan ogsaa anmodes om bistand med henblik paa at tage hoejde for et eventuelt manglende samarbejde fra virksomhedens side .

7 . Det fremgaar af artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17, at det er den enkelte medlemsstat, der fastsaetter de vilkaar, paa hvilke de nationale myndigheder bistaar Kommissionens repraesentanter . Medlemsstaterne har herved pligt til at sikre en effektiv gennemfoerelse af Kommissionens undersoegelse under overholdelse af faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger . Med denne begraensning gaelder det, at de naermere procedureregler, der kan beskytte virksomhedernes rettigheder, fastlaegges i national ret .

Kommissionen skal iagttage disse nationale procedureregler og endvidere drage omsorg for, at den i henhold til national ret kompetente myndighed raader over alle de oplysninger, der er noedvendige for at kunne foretage den efterproevelse, som henhoerer under denne myndighed .

Myndigheden kan - uanset om der er tale om en retsinstans - ikke i denne forbindelse saette sit eget skoen med hensyn til, om den paagaeldende kontrolundersoegelse er noedvendig, i stedet for Kommissionens, idet det kun er Domstolen, der har kompetence til at efterproeve lovligheden af Kommissionens faktiske og retlige vurdering . Myndigheden har derimod kompetence til efter at have sikret sig, at beslutningen om den paagaeldende kontrolundersoegelse er autentisk, at efterproeve spoergsmaalet om, hvorvidt de paataenkte indgreb er vilkaarlige eller staar i et misforhold til formaalet med kontrolundersoegelsen, og til at paase, at reglerne i henhold til national ret overholdes ved gennemfoerelsen af de paagaeldende indgreb .

8 . Gyldigheden af en beslutning beroeres ikke af omstaendigheder indtruffet efter dennes vedtagelse, hvorfor eventuelle retsstridige forhold i forbindelse med beslutningens gennemfoerelse er uden betydning ved vurderingen af beslutningens gyldighed .

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 23 . marts 1987, har selskabet Dow Chemical ( Nederland ) BV ( nu Dow Benelux NV ) i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 2, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 15 . januar 1987 i sagerne IV/31.865 - PVC og IV/31.866 - polyaetylen (( K(87)19/10 )) om en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, stk . 3, i Raadets forordning nr . 17 af 6 . februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 ( EFT 1959-1962, s . 81 ).

2 Efter at den var kommet i besiddelse af oplysninger, som gav den grundlag for at antage, at der var indgaaet aftaler eller bestod en samordnet praksis mellem en raekke producenter og leverandoerer af PVC og polyaetylen i Faellesskabet, hvorved der var sket en fastsaettelse af priser og leveringskvoter for disse produkter, besluttede Kommissionen at gennemfoere kontrolundersoegelser hos flere virksomheder, herunder hos sagsoegeren, og den traf med henblik herpaa den anfaegtede beslutning .

3 Kontrolundersoegelsen blev gennemfoert den 20 . og 21 . januar 1987 . Sagsoegerens repraesentanter ydede Kommissionens repraesentanter den fornoedne bistand, men fremsatte indvendinger og protester, hvad angaar saavel beslutningens indhold som den maade, Kommissionens repraesentanter optraadte paa under kontrolundersoegelsen .

4 Vedroerende tvistens forhistorie, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

5 Til stoette for sin annullationspaastand har sagsoegeren fremsat foelgende tre anbringender . Principalt goer sagsoegeren gaeldende, at den anfaegtede beslutning ikke er blevet tilstraekkeligt begrundet, subsidiaert goer sagsoegeren gaeldende, at der ikke forelaa noget tilstraekkeligt eller lovligt tilvejebragt bevismateriale, som kunne begrunde kontrolundersoegelsen, og mere subsidiaert goer sagsoegeren gaeldende, at der er sket en kraenkelse af grundrettigheden boligens ukraenkelighed, og at beslutningen er blevet gennemfoert paa retsstridig maade .

Anbringendet om, at den anfaegtede beslutning ikke er blevet tilstraekkeligt begrundet

6 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning ikke opfylder de krav vedroerende begrundelse, der fremgaar af Traktatens artikel 190 og artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, idet sagsoegeren anfoerer, at beslutningen indeholder en unoejagtig definition af det relevante marked, at den ikke angiver nogen geografisk afgraensning af dette marked, at den ikke i tilstraekkeligt omfang kvalificerer de formodede overtraedelser, samt at den ikke indeholder nogen angivelser vedroerende den periode, hvori disse overtraedelser skulle have fundet sted .

7 Det bemaerkes herom, at Domstolen allerede i dommen af 26 . juni 1980 ( National Panasonic, 136/79, Sml . s . 2033, praemis 25 ) har fastslaaet, at det i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 er angivet, hvad der i hovedtraek skal vaere indeholdt i begrundelsen til en beslutning om en kontrolundersoegelse, idet det naermere hedder : "I beslutningen angives kontrolundersoegelsens genstand og formaal, fastsaettes tidspunktet for dens begyndelse og gives oplysning om de i artikel 15, stk . 1, litra c ), og artikel 16, stk . 1, litra d ), fastsatte sanktioner samt om adgangen til at indbringe klage over beslutningen for Domstolen ".

8 Som Domstolen for nylig har fastslaaet, jfr . dom af 21 . september 1989 ( Hoechst mod Kommissionen, 46/87 og 227/88, Sml . s . 2859, praemis 41 ), er kravet om, at Kommissionen skal angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal, udtryk for en grundlaeggende retssikkerhedsgaranti, der er et led i den paagaeldende virksomheds rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet . Foelgelig kan kravene med hensyn til raekkevidden af forpligtelsen til at begrunde beslutninger om kontrolundersoegelser ikke svaekkes ud fra overvejelser vedroerende undersoegelsens gennemslagskraft .

9 Domstolen fastslog endvidere i den naevnte dom, at selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en beslutning om en kontrolundersoegelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtraedelser, som den raader over, eller til at angive en noejagtig retlig kvalificering af disse overtraedelser, har Kommissionen dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens paataenkte undersoegelse angaar .

10 Sagsoegerens klagepunkter vedroerende begrundelsen til den anfaegtede beslutning kan herefter ikke laegges til grund . Det er saaledes en forudsaetning, at en beslutning om en kontrolundersoegelse indeholder de ovenfor naevnte oplysninger af afgoerende karakter, men der gaelder ikke noget absolut krav om, at en saadan beslutning herudover skal indeholde en noejagtig afgraensning af det relevante marked, en noejagtig retlig kvalificering af de formodede overtraedelser og en angivelse af den periode, hvori disse overtraedelser maa antages at have fundet sted .

11 Det bemaerkes herved, at begrundelsen til den anfaegtede beslutning er affattet meget generelt og med fordel kunne have vaeret mere noejagtig, hvilket Kommissionen kan bebrejdes, men at den dog indeholder en angivelse af de afgoerende forhold, som kraeves i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 . Beslutningen indeholder navnlig oplysning om omstaendigheder, paa grundlag af hvilke det maatte antages, at der mellem producenter og leverandoerer af PVC og polyaetylen ( herunder, men ikke udelukkende, LdPE ) i EF blev anvendt aftaler eller bestod en samordnet praksis vedroerende maalsalgspriser og leveringskvoter for disse produkter . Det anfoertes, at den naevnte samordning ville kunne vaere udtryk for en alvorlig overtraedelse af Traktatens artikel 85, stk . 1 . I henhold til beslutningens artikel 1 var sagsoegeren "forpligtet til at underkaste sig en kontrolundersoegelse vedroerende selskabets formodede deltagelse" i den paagaeldende samordning og dermed til at give Kommissionens repraesentanter adgang til selskabets lokaler og til gennemsyn at fremlaegge forretningspapirer "omfattet af undersoegelsens genstand" eller tillade kopier taget af disse .

12 Der kan herefter ikke gives sagsoegeren medhold i anbringendet om en utilstraekkelig begrundelse .

Anbringendet om, at der ikke forelaa et tilstraekkeligt eller lovligt tilvejebragt bevismateriale, som kunne begrunde kontrolundersoegelsen

13 I staevningen og replikken har sagsoegeren gjort gaeldende, at der ved den anfaegtede beslutning er sket en tilsidesaettelse af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, idet beslutningen ikke angiver noget "tilstraekkeligt bevismateriale", som kunne begrunde en kontrolundersoegelse . Forklaringen paa Kommissionens manglende angivelse af et saadant bevismateriale maa vaere, enten at Kommissionen ikke raadede over oplysninger eller beviser, at disse ikke var tilstraekkelige, eller at de var blevet tilvejebragt paa retsstridig maade .

14 Efter senere at vaere blevet gjort bekendt med, at Kommissionen traf den anfaegtede beslutning paa grundlag af oplysninger tilvejebragt ved nogle kontrolundersoegelser vedroerende et formodet kartel angaaende polypropylen, som blev gennemfoert den 13 . og 14 . oktober 1983 hos nogle andre virksomheder, har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen tilsidesatte artiklerne 14 og 20 i forordning nr . 17 ved at benytte disse oplysninger til et andet formaal end det, som forfulgtes ved de naevnte kontrolundersoegelser .

15 Sagsoegeren har fremsat begaering om tilladelse til at paaberaabe sig de paagaeldende forhold, som sagsoegeren fik kendskab til efter afslutningen af skriftvekslingen, men foer den mundtlige forhandling, jfr . herved enten bestemmelsen i procesreglementets artikel 91 om afgoerelser af enkelte stridsspoergsmaal eller bestemmelsen i procesreglementets artikel 42, stk . 2, om nye omstaendigheder .

16 Hvad angaar naervaerende anbringende, saaledes som dette oprindelig blev fremsat, bemaerkes blot, at det af sagsoegeren anfoerte - som er udtryk for, at selskabet goer gaeldende, at Kommissionen i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 er forpligtet til i en beslutning om en kontrolundersoegelse at angive samtlige de oplysninger vedroerende de formodede overtraedelser, som den raader over - allerede er blevet forkastet i forbindelse med undersoegelsen af anbringendet om, at den anfaegtede beslutning ikke er blevet tilstraekkeligt begrundet .

17 Hvad angaar klagepunktet om, at de oplysninger, der blev indhentet ved de naevnte kontrolundersoegelser den 13 . og 14 . oktober 1983, er blevet anvendt paa retsstridig maade, bemaerkes, at det foelger af artikel 20, stk . 1, og artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, at oplysninger indhentet under kontrolundersoegelser ikke maa anvendes til andre formaal end dem, der er angivet i kontrolundersoegelsesfuldmagten eller -beslutningen .

18 Ud over at tilgodese princippet om tjenstlig tavshedspligt, der er udtrykkeligt naevnt i artikel 20, har dette krav til formaal at beskytte virksomhedernes rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet, som det har vaeret hensigten ved artikel 14, stk . 3, at sikre, saaledes som Domstolen har bemaerket ovenfor . Disse rettigheder ville i alvorlig grad blive undergravet, saafremt Kommissionen over for virksomheder kunne benytte sig af bevismateriale, som tilvejebringes ved en kontrolundersoegelse, og som ikke har sammenhaeng med dennes genstand og formaal .

19 Det foelger imidlertid ikke heraf, at Kommissionen ikke kan ivaerksaette en undersoegelse med henblik paa at supplere eller efterproeve rigtigheden af oplysninger, som den ved en tilfaeldighed har faaet kendskab til i forbindelse med en tidligere kontrolundersoegelse, naar det af de paagaeldende oplysninger maa antages at fremgaa, at der bestaar forhold, som strider mod Traktatens konkurrenceregler . Noget saadant ville gaa ud over, hvad princippet om tjenstlig tavshedspligt tilsiger, og hvad der er noedvendigt for at beskytte virksomhedernes rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet, idet der derved uden grund ville blive opstillet en hindring for, at Kommissionen kan udfoere den opgave, som paahviler den, nemlig at sikre, at konkurrencereglerne inden for faellesmarkedet overholdes, og at undersoege, om Traktatens artikler 85 og 86 overtraedes .

20 Ved det af sagsoegeren i sagen rejste klagepunkt goeres det netop gaeldende, at Kommissionen paa grundlag af oplysninger tilvejebragt ved tidligere kontrolundersoegelser, der havde et andet formaal, ivaerksatte en ny undersoegelse vedroerende overtraedelser af Traktatens konkurrenceregler . Foelgelig kan der ikke gives sagsoegeren medhold i dette klagepunkt .

21 Herefter - og idet bemaerkes, at det er ufornoedent at tage stilling til den ovenfor naevnte begaering fra sagsoegeren - vil anbringendet om, at der ikke forelaa et tilstraekkeligt eller lovligt tilvejebragt bevismateriale, som kunne begrunde kontrolundersoegelsen, ikke kunne laegges til grund .

Anbringendet om, at der er sket en kraenkelse af grundrettigheden boligens ukraenkelighed, og om, at den anfaegtede beslutning er blevet gennemfoert paa retsstridig maade

22 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er retsstridig, for saa vidt den bemyndiger ansatte i Kommissionen til at gennemfoere, hvad sagsoegeren betegner som en ransagning, idet noget saadant ikke er hjemlet i artikel 14 i forordning nr . 17 og kraenker grundrettigheder, som bestaar i henhold til faellesskabsretten . Sagsoegeren goer endvidere gaeldende, at saafremt den naevnte bestemmelse maa fortolkes saaledes, at den indeholder hjemmel for Kommissionen til at gennemfoere ransagninger, er den retsstridig som stridende mod grundrettigheder, der tilsiger, at en ransagning kun kan finde sted efter en forudgaaende retskendelse . Mest subsidiaert har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen ved gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning har tilsidesat artikel 14 i forordning nr . 17, idet den har overskredet graenserne for sine befoejelser til at gennemfoere kontrolundersoegelser og gennemfoert, hvad der i virkeligheden er en ransagning .

23 Som Domstolen for nylig har fastslaaet ( dom af 21 . september 1989, Hoechst, jfr . ovenfor ), kan der ikke laegges en fortolkning af artikel 14 i forordning nr . 17 til grund, hvorefter denne bestemmelse tillaegges retsvirkninger, som strider mod faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, herunder grundrettighederne .

24 Ifoelge Domstolens faste praksis indgaar grundrettighederne i de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte i overensstemmelse med medlemsstaternes faelles forfatningsmaessige traditioner og de internationale aftaler, som medlemsstaterne har indgaaet eller tiltraadt ( jfr . navnlig dom af 14 . maj 1974, Nold, 4/73, Sml . s . 491 ). Den europaeiske konvention af 4 . november 1950 til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder ( herefter benaevnt "den europaeiske menneskerettighedskonvention ") maa herved tillaegges saerlig betydning ( jfr . navnlig dom af 15 . maj 1986, Johnston, 222/84, Sml . s . 1651 ).

25 Ved fortolkningen af artikel 14 i forordning nr . 17 maa der navnlig laegges vaegt paa hensynet til en overholdelse af kontradiktionsprincippet, hvis grundlaeggende karakter mange gange er blevet fremhaevet i Domstolens praksis ( jfr . navnlig dom af 9 . november 1983, Michelin, 322/81, Sml . s . 3461, praemis 7 ).

26 Det bemaerkes, at Domstolen i den naevnte dom udtalte, at kontradiktionsprincippet skal overholdes under administrative procedurer, der kan foere til en paalaeggelse af sanktioner, men retten til kontradiktion maa heller ikke undergraves paa uoprettelig maade under procedurer, hvorved der foretages en indledende undersoegelse, herunder i form af kontrolundersoegelser, som kan vaere afgoerende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgoer, at virksomheder har handlet retsstridigt paa en saadan maade, at de ifalder ansvar .

27 Selv om visse rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet saaledes kun gaelder i forbindelse med kontradiktoriske procedurer, der gennemfoeres efter en meddelelse af klagepunkter, skal andre rettigheder, f.eks . retten til at lade sig bistaa af en juridisk sagkyndig og retten til at bevare den fortrolige karakter af en korrespondance mellem advokat og klient ( som Domstolen anerkendte i dommen af 18 . maj 1982, AM & S, 155/79, Sml . s . 1575 ), indroemmes allerede under en indledende undersoegelse .

28 Hvad naermere angaar de krav, som ifoelge sagsoegeren udspringer af grundrettigheden boligens ukraenkelighed, bemaerkes, at det naevnte princip, for saa vidt angaar fysiske personers private bopael, som en grundsaetning, der er faelles for medlemsstaternes retsordener, er et led i Faellesskabets retsorden, men at forholdet er et andet, for saa vidt angaar virksomheder, da medlemsstaternes retsordener udviser ganske betydelige forskelle med hensyn til spoergsmaalet om arten og omfanget af beskyttelse, hvad angaar offentlige myndigheders befoejelser til at faa adgang til forretningslokaler .

29 Det bemaerkes herved, at sagsoegerens opfattelse ikke kan stoettes paa artikel 8 i den europaeiske menneskerettighedskonvention, hvis stk . 1 indeholder bestemmelse om, at "enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance ". Formaalet med denne bestemmelse er at vaerne om menneskets personlige frihed, og forretningslokaler kan derfor ikke antages at vaere omfattet af bestemmelsens retsvirkninger, hvorved bemaerkes, at andet heller ikke fremgaar af den europaeiske menneskerettighedsdomstols praksis paa dette omraade .

30 Det gaelder dog i henhold til retsordenerne i samtlige medlemsstater, at offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, skal vaere hjemlet og begrundet af aarsager, der er fastlagt ved lov, og medlemsstaternes retsordener indeholder paa dette grundlag - om end forskellige - ordninger om beskyttelse mod vilkaarlige eller uforholdsmaessige indgreb . Kravet om en saadan beskyttelse maa anses som udtryk for en faellesskabsretlig grundsaetning . Det bemaerkes herved, at Domstolen har fastslaaet, at dens proevelsesret indebaerer en kompetence til at gribe ind over for eventuelt umaadeholdne kontrolundersoegelser fra Kommissionens side, for saa vidt angaar EKSF-Traktaten ( dom af 14 . december 1962, San Michele m.fl . 5-11 og 13-15/62, Sml . 1954-1964, s . 357 ).

31 Det er paa grundlag af disse generelle principper, at undersoegelsen vedroerende arten og raekkevidden af Kommissionens kontrolbefoejelser efter artikel 14 i forordning nr . 17 maa ske .

32 I henhold til artikel 14, stk . 1, kan Kommissionen foretage alle noedvendige kontrolundersoegelser hos virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, og bestemmelsen foreskriver foelgende herom : "I dette oejemed har Kommissionens befuldmaegtigede repraesentanter foelgende befoejelser :

a ) at kontrollere boeger og andre forretningspapirer;

b ) at tage afskrifter eller ekstraudskrifter af boeger og forretningspapirer;

c ) at kraeve mundtlige forklaringer paa stedet;

d ) at faa adgang til virksomhedens samtlige lokaler, grunde og transportmidler ."

33 I henhold til artikel 14, stk . 2 og 3, kan der gennemfoeres kontrolundersoegelser paa grundlag af fremlaeggelse af en skriftlig fuldmagt eller paa grundlag af en beslutning om, at den paagaeldende virksomhed har pligt til at underkaste sig undersoegelsen . Som Domstolen allerede har fastslaaet, har Kommissionen valget mellem disse to fremgangsmaader, alt efter de naermere omstaendigheder i sagen ( dom af 26 . juni 1980, National Panasonic, jfr . ovenfor ). Saavel en skriftlig fuldmagt som en beslutning skal angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal . Uanset hvilken procedure der foelges, har Kommissionen pligt til forinden at underrette den kompetente myndighed i den medlemsstat, paa hvis omraade undersoegelsen skal gennemfoeres, ligesom denne myndighed i henhold til artikel 14, stk . 4, skal hoeres, inden der traeffes en beslutning om en kontrolundersoegelse .

34 I henhold til artikel 14, stk . 5, kan Kommissionens repraesentanter ved udfoerelsen af deres opgaver bistaas af repraesentanter for den kompetente myndighed i den medlemsstat, paa hvis omraade kontrolundersoegelsen skal gennemfoeres . En saadan bistand gives, saafremt denne myndighed eller Kommissionen anmoder om det .

35 Endelig indeholder artikel 14, stk . 6, bestemmelse om, at de nationale myndigheders bistand er noedvendig, saafremt den paagaeldende virksomhed modsaetter sig kontrolundersoegelsen .

36 Som Domstolen har fastslaaet i den tidligere naevnte dom af 26 . juni 1980 ( National Panasonic, praemis 20 ), fremgaar det af syvende og ottende betragtning til forordning nr . 17, at formaalet med de befoejelser, der i forordningens artikel 14 er tillagt Kommissionen, er at give denne mulighed for at loese den opgave, der paahviler den efter EOEF-Traktaten til at paase, at konkurrencereglerne inden for faellesmarkedet overholdes . Som det fremgaar af fjerde afsnit i praeamblen til Traktaten, af artikel 3, litra f ), og af artiklerne 85 og 86, er formaalet med konkurrencereglerne at forhindre, at konkurrencen fordrejes til skade for almenheden, de enkelte virksomheder og forbrugerne . Udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning nr . 17, bidrager til at opretholde den konkurrenceordning, der er tilsigtet i Traktaten, og som virksomhederne ubetinget er forpligtet til at overholde . Det hedder i ottende betragtning til forordningen, at Kommissionen med henblik herpaa i hele faellesmarkedet maa have befoejelse til at kraeve de oplysninger og foretage de kontrolundersoegelser, "som er noedvendige" for at afsloere overtraedelser af Traktatens artikler 85 og 86 .

37 Det fremgaar af saavel formaalet med forordning nr . 17 som af opregningen i forordningens artikel 14 af de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har, at kontrolundersoegelser kan vaere meget omfattende . Det er i denne forbindelse af saerlig betydning, at Kommissionen har krav paa at faa adgang til virksomhedens samtlige lokaler, grunde og transportmidler, idet Kommissionen herved saettes i stand til at indsamle bevismateriale, der godtgoer, at der er sket overtraedelser af konkurrencereglerne, dér, hvor et saadant materiale normalt befinder sig, dvs . i den paagaeldende virksomheds forretningslokaler .

38 Denne befoejelse til at faa adgang ville ikke tjene noget formaal, saafremt Kommissionens repraesentanter kun kunne kraeve fremlaeggelse af dokumenter eller anden form for skriftligt materiale, som de forinden klart har kunnet identificere . Tvaertimod maa den naevnte befoejelse omfatte en ret til at efterspore oplysninger, der endnu ikke er kendte eller fuldt ud identificerede . Uden en saadan ret ville det vaere umuligt for Kommissionen at indsamle alle de til undersoegelsen noedvendige oplysninger, for saa vidt den paagaeldende virksomhed afslaar at samarbejde eller endog forsoeger at laegge hindringer i vejen for undersoegelsen .

39 Kommissionen er saaledes ved artikel 14 i forordning nr . 17 blevet tillagt vide befoejelser til at foranstalte undersoegelser, men udoevelsen af disse befoejelser er underlagt vilkaar, som beskytter de paagaeldende virksomheders rettigheder .

40 Der henvises herved for det foerste til Kommissionens pligt til at angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal . Denne forpligtelse er et grundlaeggende krav, som ikke alene har til formaal at klarlaegge, hvorfor det paataenkte indgreb inden for den paagaeldende virksomhed er berettiget, men ogsaa at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares .

41 Det bemaerkes endvidere, at de vilkaar, der gaelder for udoevelsen af Kommissionens kontrolbefoejelser, afhaenger af den procedure, som Kommissionen har valgt, af de paagaeldende virksomheders optraeden og af arten af de nationale myndigheders medvirken .

42 Artikel 14 i forordning nr . 17 angaar i foerste raekke kontrolundersoegelser, som gennemfoeres i samarbejde med den paagaeldende virksomhed, enten paa frivillig basis paa grundlag af en skriftlig fuldmagt, eller paa grundlag af en forpligtelse i henhold til en beslutning om en kontrolundersoegelse . I sidstnaevnte tilfaelde, dvs . tilfaelde som det her omhandlede, har Kommissionens repraesentanter bl.a . krav paa at faa fremlagt de dokumenter, de anmoder om, at faa adgang til de lokaler, som de angiver, og at faa forevist indholdet af inventar i virksomheden, som de oensker at faa kendskab til . De kan derimod ikke tiltvinge sig adgang til lokaler eller moebler eller tvinge virksomhedens personale til at give dem en saadan adgang, ligesom de ikke kan gennemsoege virksomheden uden tilladelse fra dennes ansvarlige ledelse, hvorved bemaerkes, at en saadan tilladelse i givet fald kan gives stiltiende, herunder i form af, at Kommissionens repraesentanter bistaas .

43 Forholdet er et ganske andet, saafremt den paagaeldende virksomhed modsaetter sig Kommissionens kontrolundersoegelse . I saa fald gaelder det, jfr . artikel 14, stk . 6, at Kommissionens repraesentanter, uden at virksomheden samarbejder, kan eftersoege de oplysninger, der er noedvendige for undersoegelsen, med bistand fra de nationale myndigheder, som har pligt til at bistaa dem i det omfang, det er noedvendigt for udfoerelsen af deres opgaver . En saadan bistand er kun obligatorisk, saafremt virksomheden meddeler, at den modsaetter sig kontrolundersoegelsen, men der kan ogsaa anmodes om bistand med henblik paa at tage hoejde for et eventuelt manglende samarbejde fra virksomhedens side .

44 Det fremgaar af artikel 14, stk . 6, at det er den enkelte medlemsstat, der fastsaetter de vilkaar, paa hvilke de nationale myndigheder bistaar Kommissionens repraesentanter . Medlemsstaterne har herved pligt til at sikre en effektiv gennemfoerelse af Kommissionens undersoegelse under overholdelse af de tidligere naevnte generelle principper . Med denne begraensning gaelder det saaledes, at de naermere procedureregler, der kan beskytte virksomhedernes rettigheder, fastlaegges i national ret .

45 Naar Kommissionen derfor under den forudsaetning, at dette sker uden samarbejde fra den paagaeldende virksomheds side, med bistand fra de nationale myndigheder vil gennemfoere en kontrolundersoegelse, har den pligt til at handle i overensstemmelse med de proceduremaessige retssikkerhedsgarantier, som gaelder i henhold til national ret .

46 Kommissionen skal drage omsorg for, at den i henhold til national ret kompetente myndighed raader over alle de oplysninger, der er noedvendige for at kunne foretage den efterproevelse, som henhoerer under denne myndighed . Det bemaerkes herved, at myndigheden - uanset om der er tale om en retsinstans - ikke i denne forbindelse kan saette sit eget skoen med hensyn til, om den paagaeldende kontrolundersoegelse er noedvendig, i stedet for Kommissionens, idet det kun er Domstolen, der har kompetence til at efterproeve lovligheden af Kommissionens faktiske og retlige vurdering . Den nationale myndighed har derimod kompetence til efter at have sikret sig, at beslutningen om den paagaeldende kontrolundersoegelse er autentisk, at efterproeve spoergsmaalet om, hvorvidt de paataenkte indgreb er vilkaarlige eller staar i et misforhold til formaalet med kontrolundersoegelsen, og til at paase, at reglerne i henhold til national ret overholdes ved gennemfoerelsen af de paagaeldende indgreb .

47 Det maa herefter laegges til grund, at de foranstaltninger, som Kommissionens repraesentanter ved den anfaegtede beslutning blev givet bemyndigelse til at gennemfoere, ikke gik ud over de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 . Artikel 1 i beslutningen indeholdt kun bestemmelse om, at sagsoegeren havde pligt til "at give Kommissionens befuldmaegtigede repraesentanter adgang til selskabets lokaler inden for normal forretningstid, til gennemsyn at fremlaegge de forretningspapirer omfattet af undersoegelsens genstand, som Kommissionens repraesentanter kraever, og at lade disse tage kopier heraf, samt paa opfordring fra Kommissionens repraesentanter ufortoevet at afgive forklaring over for disse ".

48 Kommissionen har under retsforhandlingerne for Domstolen gjort gaeldende, at dens repraesentanter har hjemmel til i forbindelse med kontrolundersoegelser at gennemfoere ransagninger, uden at dette sker i samarbejde med de nationale myndigheder, og uden at de proceduremaessige retssikkerhedsgarantier i henhold til national ret overholdes . Denne fejlagtige fortolkning af artikel 14 i forordning nr . 17 kan imidlertid ikke medfoere, at beslutninger truffet paa grundlag af denne bestemmelse er retsstridige .

49 Hvad angaar det af sagsoegeren subsidiaert anfoerte om den maade, den anfaegtede beslutning blev gennemfoert paa, bemaerkes, at selv om man antog, at Kommissionens repraesentanter handlede i strid med deres befoejelser i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 og den anfaegtede beslutning, ville dette vaere uden betydning for spoergsmaalet om beslutningens lovlighed . Som Domstolen har fastslaaet i dommen af 8 . november 1983 ( IAZ, 96-102, 104, 105, 108 og 110/82, Sml . s . 3369, praemis 16 ), kan omstaendigheder indtruffet efter en beslutnings vedtagelse ikke beroere dennes gyldighed . Der er derfor ingen anledning til i naervaerende sag at undersoege klagepunkterne vedroerende kontrolundersoegelsens gennemfoerelse .

50 Anbringendet om, at der er sket en kraenkelse af grundrettigheden boligens ukraenkelighed, og om, at den anfaegtede beslutning er blevet gennemfoert paa retsstridig maade, kan herefter ikke laegges til grund .

51 Da der ikke kan gives sagsoegeren medhold i nogen af de anbringender, som sagsoegeren har fremsat mod den anfaegtede beslutning, vil sagsoegte i det hele vaere at frifinde .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

52 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom . Sagsoegeren har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Sagsoegte frifindes .

2 ) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger .