Sag C-135/05

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Italienske Republik

»Traktatbrud – affaldshåndtering – direktiv 75/442/EØF, 91/689/EØF og 1999/31/EF«

Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 26. april 2007

Sammendrag af dom

1. Traktatbrudssøgsmål – bevis for traktatbruddet – Kommissionens bevisbyrde

(Art. 226 EF)

2. Medlemsstater – forpligtelser – Kommissionens overvågningspligt – medlemsstaternes pligt

(Art. 10 EF, 211 EF og 226 EF; Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, 91/689 og 1999/31)

3. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget – relevante forhold ─ forholdene ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist

(Art. 226 EF)

4. Miljø – affaldsbortskaffelse – direktiv 75/442 – artikel 4

(Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 4)

1. Under en traktatbrudssag i henhold til artikel 226 EF påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, som skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor. Når Kommissionen imidlertid har givet oplysninger, der fyldestgørende beviser, at bestemte forhold foreligger på den sagsøgte medlemsstats område, og fastslår, at en medlemsstats myndigheder har udviklet en gentagen og vedvarende praksis, som strider mod et direktivs bestemmelser, påhviler det den pågældende medlemsstat konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf.

(jf. præmis 26, 30 og 32)

2. Medlemsstaterne er i medfør af artikel 10 EF forpligtet til at lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgave, som i henhold til artikel 211 EF navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne vedtages af institutionerne. På området for efterprøvelsen af, om de nationale bestemmelser, der skal sikre en effektiv gennemførelse af direktiver, som er vedtaget på miljøområdet, anvendes korrekt i praksis, har Kommissionen ikke nogen undersøgelsesbeføjelser og er derfor i vidt omfang afhængig af de oplysninger, som eventuelle klagere, private eller offentlige organer, som er aktive på den pågældende medlemsstats område, og den pågældende medlemsstat har meddelt. Under sådanne omstændigheder må kontrol på stedet i første række gennemføres af de nationale myndigheder, der herved må samarbejde loyalt for at opfylde de forpligtelser, der påhviler alle medlemsstater til at lette Kommissionen udførelsen af dens generelle opgave.

(jf. præmis 27, 28 og 31)

3. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen, selv om de udgør en korrekt anvendelse af den fællesskabsretlige regel, som er genstand for traktatbrudssøgsmålet.

(jf. præmis 36)

4. Selv om artikel 4 i direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, ikke præciserer det konkrete indhold af de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe, til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, binder bestemmelsen ikke desto mindre medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, samtidig med at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige.

Det er således principielt ikke muligt under henvisning til, at en faktisk situation ikke er forenelig med de mål, der er fastsat i dette direktivs artikel 4, direkte at drage den slutning, at den pågældende medlemsstat nødvendigvis har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den efter denne bestemmelse. Når en sådan faktisk situation imidlertid varer ved, navnlig når den fører til en mærkbar forringelse af miljøet i længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan den vise, at medlemsstaterne har overskredet grænserne for det skøn, de har i henhold til den nævnte bestemmelse.

(jf. præmis 37)

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

26. april 2007 ( )

»Traktatbrud – affaldshåndtering – direktiv 75/442/EØF, 91/689/EØF og 1999/31/EF«

I sag C-135/05,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 22. marts 2005,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved D. Recchia og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Fiengo, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne J. Klučka (refererende dommer), U. Lõhmus, A. Ó Caoimh og P. Lindh,

generaladvokat: M. Poiares Maduro

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 11. januar 2007,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1 I sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt følgende påstande:

Det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, 8 og 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), i henhold til artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20) og i henhold til artikel 14, litra a)-c), i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald (EFT L 182, s. 1), idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger

– for at sikre, at affald nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, og for at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald

– for at enhver indehaver af affald overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse eller nytiggørelse af affald, eller for selv at sørge for nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i direktiv 75/442, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktiv 75/442«)

– for at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, skal indhente en tilladelse fra den kompetente myndighed

– for at kræve, at der på alle deponeringsanlæg eller steder, hvor der deponeres farligt affald, foretages en registrering og identificering af dette affald, og

– for at operatøren af deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift den 16. juli 2001, inden den 16. juli 2002 udarbejder en overgangsplan for anlægget, som forelægges de kompetente myndigheder til godkendelse, og som omfatter oplysninger om de vilkår, der er knyttet til godkendelsen, samt eventuelle udbedrende foranstaltninger, som operatøren finder nødvendige, og for at de kompetente myndigheder efter at have fået overgangsplanen forelagt træffer endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte, idet de snarest muligt sørger for, at deponeringsanlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift, snarest muligt nedlukkes, eller idet de giver tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen.

Retsforskrifter

Direktiv 75/442

2 Artikel 4 i direktiv 75/442 bestemmer følgende:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet […]

[…].

Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«

3 Artikel 8 i direktiv 75/442 pålægger medlemsstaterne at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A eller II B til dette direktiv, eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af direktivets bestemmelser.

4 Med henblik på gennemførelsen af bl.a. artikel 4 i direktiv 75/442 bestemmes det i direktivets artikel 9, stk. 1, at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, skal indhente en tilladelse fra den kompetente myndighed, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne i nævnte direktiv. I artikel 9, stk. 2, præciseres det, at disse tilladelser kan udstedes for et begrænset tidsrum, kan fornys, kan være ledsaget af betingelser og forpligtelser eller kan nægtes, især hvis den påtænkte metode til bortskaffelse ikke er acceptabel fra et miljøbeskyttelsessynspunkt.

Direktiv 91/689

5 Artikel 2 i direktiv 91/689 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at kræve, at der på alle steder, hvor der deponeres (bortskaffes) farligt affald, foretages en registrering og identificering af dette affald.

[…]«

Direktiv 1999/31

6 Artikel 14, litra a)-c), i direktiv 1999/31 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift på tidspunktet for dette direktivs gennemførelse, kun fortsætter driften, hvis […]

a) Senest et år efter datoen i artikel 18, stk. 1, [dvs. senest den 16. juli 2002], skal operatøren af et deponeringsanlæg udarbejde en overgangsplan for anlægget, som forelægges de kompetente myndigheder til godkendelse, og som omfatter de i artikel 8 nævnte forhold samt eventuelle udbedrende foranstaltninger, som operatøren finder nødvendige for at opfylde kravene i dette direktiv med undtagelse af kravene i bilag I, punkt 1.

b) Efter at have fået overgangsplanen forelagt træffer de kompetente myndigheder på grundlag af overgangsplanen og bestemmelserne i dette direktiv endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at deponeringsanlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift i overensstemmelse med artikel 8, nedlukkes snarest muligt i overensstemmelse med artikel 7, litra g), og artikel 13.

c) På grundlag af den godkendte overgangsplan giver de kompetente myndigheder tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen. Alle bestående deponeringsanlæg skal overholde kravene i dette direktiv med undtagelse af kravene i bilag I, punkt 1, senest otte år efter datoen i artikel 18, stk. 1, [dvs. senest den 16. juli 2009].«

7 Det fremgår af direktivets artikel 18, stk. 1, at medlemsstaterne skal sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest to år efter dets ikrafttræden, [dvs. senest den 16. juli 2001]. De skal straks underrette Kommissionen herom.

Den administrative procedure

8 Efter en række klager, parlamentetsspørgsmål og avisartikler samt efter, at Corpo forestale dello Stato (skov- og naturstyrelsen, herefter »CFS«) den 22. oktober 2002 havde offentliggjort en rapport, hvoraf det fremgår, at der findes et betydeligt antal ulovlige og ukontrollerede deponeringsanlæg i Italien, besluttede Kommissionen at kontrollere, om den pågældende medlemsstat opfylder de forpligtelser, der påhviler den i medfør af direktiv 75/442, 91/689 og 1999/31.

9 Den nævnte rapport udgjorde tredje etape i et forløb, som CFS havde iværksat i 1986 med henblik på at tilvejebringe en opgørelse over de ulovlige deponeringsanlæg i skov- og bjergområder i de italienske regioner med almindelig status, dvs. samtlige italienske regioner bortset fra Friuli-Venezia Giulia, Sardinien, Sicilien, Trentino-Alto Adige og Aosta-dalen. Den første opgørelse fra 1986 vedrørte 6 890 af de 8 104 italienske kommuner, og CFS kunne på det grundlag konstatere, at der fandtes 5 978 ulovlige deponeringsanlæg. En anden opgørelse, der blev udført i 1996, omfattede 6 802 kommuner og gav CFS anledning til at konstatere, at der fandtes 5 422 ulovlige deponeringsanlæg. Efter opgørelsen i 2002 har CFS endvidere opstillet en liste over 4 866 ulovlige deponeringsanlæg, hvoraf de 1 765 ikke indgik i de tidligere opgørelser. Ifølge CFS indeholdt 705 af disse ulovlige deponeringsanlæg farligt affald. Derimod udgjorde antallet af godkendte deponeringsanlæg kun 1 420.

10 Kommissionen har opgjort resultaterne af denne sidste opgørelse således:

Region Antal ulovlig deponerings-anlæg De ulovlige deponerings-anlægs overfladeareal (i m²) Deponerings-anlæg i drift/ikke i drift Sanerede/ ikke‑sanerede deponerings-anlæg Abruzzo 361 1 016 139 111/250 70/291 Basilicata 152 222 830 40/112 43/109 Calabria 447 1 655 479 81/366 19/428 Campania 225 445 222 40/185 37/188 Émilia-Romagna 380 254 398 189/191 59/321 Lazio 426 663 535 120/306 110/316 Ligurien 305 329 507 145/160 58/247 Lombardiet 541 1 132 233 124/417 159/382 Marche 244 364 781 70/174 41/203 Molise 84 199 360 14/70 13/71 Piemonte 335 270 776 114/221 119/216 Puglia 599 3 861 622 440/159 37/562 Toscana 436 545 005 107/329 154/282 Umbrien 157 71 510 33/124 61/96 Veneto 174 5 482 527 26/148 50/124 I alt 4 866 16 519 790 1 654/3 212 1 030/3 836





11 Uanset at de af CFS tilvejebragte oplysninger kun vedrører de 15 italienske regioner med almindelig status, har Kommissionen i den foreliggende sag anført, at den vil retsforfølge Den Italienske Republik for samtlige ulovlige deponeringsanlæg, der findes på dens område. Kommissionen er nemlig i besiddelse af oplysninger, hvoraf det fremgår, at situationen er den samme i regionerne med særlig status.

12 Kommissionen har herved i den forbindelse henvist til affaldshåndteringsplanen for regionen Sicilien, der blev meddelt Kommissionen den 4. marts 2003, hvortil der som bilag var vedlagt planer for rensning af den pågældende regions forurenede områder. Ifølge Kommissionen viser denne plan, at der findes mange ulovlige deponeringsanlæg, anlæg, hvor affald henkastes, ulovlige deponeringer af affald og ikke-specificerede anlæg, hvoraf visse indeholder farligt affald.

13 Det samme, mener Kommissionen, gælder for regionerne Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige og Sardinien, for hvilke den ved hjælp af officielle dokumenter fra myndighederne i disse regioner og rapporter fra parlamentariske undersøgelsesudvalg samt avisartikler har suppleret sin beskrivelse af den samlede situation i Italien.

14 Kommissionen har som eksempel nævnt et deponeringsanlæg, som er beliggende på et sted kaldet »Cascina Corradina« i San Fiorano kommune, der oprindeligt var genstand for et særskilt søgsmål, men som med henblik på sagsbehandlingen for Domstolen senere blev forenet med den foreliggende sag.

15 På grundlag af disse oplysninger og i overensstemmelse med artikel 226 EF opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 11. juli 2003 den italienske regering til at fremsætte sine bemærkninger hertil.

16 Da Kommissionen ikke fra de italienske myndigheder modtog nogen oplysninger, der gjorde det muligt at konkludere, at de påtalte overtrædelser var blevet bragt til ophør, fremsatte Kommissionen ved skrivelse af 19. december 2003 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.

17 Kommissionen modtog ikke noget svar på den begrundede udtalelse. Den anlagde herefter nærværende sag.

Om søgsmålet

Om formaliteten

18 Den italienske regering har gjort gældende, at Kommissionens søgsmål ikke bør antages til realitetsbehandling, fordi det påståede traktatbrud er vagt og ubestemt, hvilket gør det umuligt for den at fremføre et målrettet forsvar med hensyn til såvel faktiske som retlige spørgsmål. Ifølge den italienske regering har Kommissionen navnlig ikke identificeret indehaverne, deponeringsoperatørerne eller ejerne af de anlæg, hvor affald er blevet efterladt.

19 Kommissionen mener derimod, at den frit kan behandle spørgsmålet om affaldsbortskaffelse på hele Italiens område i et enkelt søgsmål. En sådan tilgang, som Kommissionen betegner som »horisontal«, gør det muligt dels mere effektivt at identificere og afhjælpe strukturproblemer, der ligger bag Den Italienske Republiks påståede traktatbrud, dels at lette kontrolmekanismerne for overholdelsen af fællesskabsretten på miljøområdet. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Irland (dom af 26.4.2005, sag C-494/01, Sml. I, s. 3331).

20 Indledningsvis bemærkes, at EF-traktaten med forbehold af Kommissionens forpligtelse til at løfte den bevisbyrde, der påhviler den inden for rammerne af den i artikel 226 EF fastsatte procedure, ikke indeholder nogen regel, som er til hinder for, at et væsentligt antal situationer, på grundlag af hvilke Kommissionen mener, at en medlemsstat gentagne gange og over længere tid har tilsidesat forpligtelser, som påhviler den i henhold til fællesskabsretten, behandles samlet.

21 Det følger af fast retspraksis, at en administrativ praksis kan være genstand for et traktatbrudssøgsmål, når den frembyder en vis grad af fasthed og almenhed (jf. navnlig dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

22 Endelig skal det påpeges, at Domstolen allerede har antaget Kommissionens søgsmål til realitetsbehandling i lignende tilfælde, hvor Kommissionen netop påberåbte sig en medlemsstats strukturerede og almene tilsidesættelse af artikel 4, 8 og 9 i direktiv 75/442 (dom af 6.10.2005, sag C-502/03, Kommissionen mod Grækenland, ikke trykt i Samling af Afgørelser) og en tilsidesættelse af de samme artikler samt af artikel 14 i direktiv 1999/31 (dom af 29.3.2007, sag C-423/05), Kommissionen mod Frankrig, ikke trykt i Samling af Afgørelser).

23 Det følger heraf, at sagen skal antages til realitetsbehandling.

Om realiteten

Om bevisbyrden

24 Den italienske regering har gjort gældende, at de informationskilder, som Kommissionen støtter sit søgsmål på, mangler troværdighed i det omfang dels, at CFS-rapporterne ikke er blevet udarbejdet i samarbejde med ministeriet for miljø og naturbeskyttelse, som ifølge den italienske regering er den eneste kompetente nationale myndighed i relation til fællesskabsretten, dels at retsakterne fra de parlamentariske undersøgelsesudvalg og avisartiklerne ikke udgør nogen indrømmelse, men alene generelle beviskilder, og at det påhviler den, der påberåber sig dem, at godtgøre, at de er velbegrundede.

25 Kommissionen er derimod af den opfattelse, at de af CFS udarbejdede rapporter udgør en pålidelig og fortrinlig informationskilde på miljøområdet. CFS er nemlig en civil statslig politistyrke, der navnlig har til formål at forsvare den italienske skovarv, beskytte miljøet, landskabet og økosystemet samt at virke som kriminalpoliti med henblik på at kontrollere, at nationale og internationale regler på området overholdes.

26 I denne forbindelse bemærkes, at det under en traktatbrudssag i henhold til artikel 226 EF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, som skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6).

27 Medlemsstaterne er imidlertid i medfør af artikel 10 EF forpligtet til at lette Kommissionen i gennemførelsen af dens opgave, som i henhold til artikel 211 EF navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne vedtages af institutionerne (dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

28 I lyset af dette skal der tages hensyn til den omstændighed, at Kommissionen i forbindelse med efterprøvelsen af, om de nationale bestemmelser, der skal sikre en effektiv gennemførelse af direktiver, som er vedtaget på miljøområdet, anvendes korrekt i praksis, ikke har nogen undersøgelsesbeføjelser på området og derfor i vidt omfang er afhængig af de oplysninger, som eventuelle klagere, private eller offentlige organer, som er aktive på den pågældende medlemsstats område, og den pågældende medlemsstat har meddelt (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

29 I denne forbindelse kan de af CFS og de parlamentariske undersøgelsesudvalg udarbejdede rapporter eller officielle dokumenter navnlig fra regionale myndigheder derfor anses for gyldige informationskilder med henblik på Kommissionens iværksættelse af den i artikel 226 EF fastsatte procedure.

30 Heraf følger bl.a., at når Kommissionen har givet oplysninger, der fyldestgørende beviser, at bestemte forhold foreligger på den sagsøgte medlemsstats område, påhviler det den pågældende medlemsstat konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf (dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

31 Under sådanne omstændigheder må kontrol på stedet i første række gennemføres af de nationale myndigheder, der herved må samarbejde loyalt for at opfylde de forpligtelser, der påhviler alle medlemsstater, jf. denne doms præmis 27, til at lette Kommissionen udførelsen af dens generelle opgave (dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

32 Når Kommissionen henviser til detaljerede klager, hvoraf det fremgår, at der foreligger gentagne traktatbrud i forhold til direktivets bestemmelser, påhviler det den berørte medlemsstat konkret at bestride de i disse klager påståede faktiske omstændigheder. Når Kommissionen har fremlagt tilstrækkelige beviser for, at en medlemsstats myndigheder har udviklet en gentagen og vedvarende praksis, som strider mod et direktivs bestemmelser, påhviler det på samme måde den pågældende medlemsstat konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf (dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis). Dette påhviler medlemsstaterne i medfør af forpligtelsen til loyalt at samarbejde, som fastsat i artikel 10 EF, og forpligtelsen gælder under hele den i artikel 226 EF fastsatte procedure. Det fremgår af sagen, at de italienske myndigheder ikke under den administrative procedure fuldt ud har samarbejdet med Kommissionen med henblik på opklaringen af denne sag.

Om tilsidesættelsen af artikel 4, 8 og 9 i direktiv 75/442, artikel 2, stk. 1, i direktiv 91/689 og artikel 14, litra a)-c), i direktiv 1999/31

– Parternes argumenter

33 Med henblik på at bestride de af Kommissionen påberåbte klagepunkter har den italienske regering – idet den støtter ret på de oplysninger, den har kunnet indhente fra myndighederne i regionerne og provinserne samt hos nucleo operativo ecologico dell’Arma dei carabinieri (arbejdsenheden på miljøområdet under Arma dei carabinieri) – gjort gældende, at de af Kommissionen fremlagte oplysninger er selvmodsigende og ikke afspejler den reelle situation i Italien. Den italienske regering har navnlig bestridt antallet af »ulovlige deponeringsanlæg«, som Kommissionen har opgjort, med den begrundelse, at Kommissionen for det første har talt visse deponeringsanlæg flere gange, for det andet, at blot depoter eller henkastet affald – hvoraf en del er ved at blive saneret eller allerede er blevet fjernet – er blevet klassificeret som ulovlige deponeringsanlæg, og for det tredje, at Kommissionen er uvidende om graden af fare ved deponeringsanlæggene, eftersom størstedelen heraf bliver kontrolleret eller er beslaglagt.

34 Den italienske regering har herefter henledt opmærksomheden på de nylige fremskridt, Den Italienske Republiks har gjort med henblik på at opfylde de forpligtelser, der følger af direktiv 75/442, 91/689 og 1999/31.

35 Kommissionen har for det første gjort gældende, at den italienske regering ikke har fremlagt modstående oplysninger hidrørende fra en kilde på samme niveau som Kommissionens kilder. Uanset at Kommissionen har noteret sig, at affaldet var blevet fjernet fra visse deponeringsanlæg, har den for det andet gjort gældende, at de tilfælde, man er i færd med at lovliggøre, er langt færre end de tilfælde, i hvilke de nationale myndigheder intet har foretaget sig for at afhjælpe deres ulovlige karakter.

– Domstolens bemærkninger

36 Indledningsvis følger det af fast praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen, selv om de udgør en korrekt anvendelse af den fællesskabsretlige regel, som er genstand for traktatbrudssøgsmålet (jf. i denne retning dom af 11.10.2001, sag C-111/00, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 7555, præmis 13 og 14, af 30.1.2002, sag C-103/00, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1147, præmis 23, af 28.4.2005, sag C-157/04, Kommissionen mod Spanien, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 19, og af 7.7.2005, sag C-214/04, Kommissionen mod Italien, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 14).

37 Hvad mere specifikt angår vurderingen af en medlemsstats tilsidesættelse af artikel 4 i direktiv 75/442 må det påpeges, at det bestemmes i denne artikel, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, uden imidlertid at præcisere det konkrete indhold af de foranstaltninger, som skal træffes for at sikre dette mål. Ikke desto mindre binder bestemmelsen imidlertid medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, samtidig med at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige (dom af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, »San Rocco«, Sml. I, s. 7773, præmis 67). Det er således principielt ikke muligt under henvisning til, at en faktisk situation ikke er forenelig med de mål, der er fastsat i dette direktivs artikel 4, direkte at drage den slutning, at den pågældende medlemsstat nødvendigvis har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den efter denne bestemmelse. Det er imidlertid ubestridt, at når en sådan faktisk situation varer ved, navnlig når den fører til en mærkbar forringelse af miljøet i længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan den vise, at medlemsstaterne har overskredet grænserne for det skøn, de har i henhold til den nævnte bestemmelse (San Rocco-dommen, præmis 67 og 68).

38 I denne forbindelse skal det fastslås, at det klart fremgår af sagen, at klagepunkterne mod Den Italienske Republik er velbegrundede. Selv om de af den italienske regering fremlagte oplysninger nemlig har gjort det muligt at konstatere, at overholdelsen af de mål, der forfølges med de fællesskabsretlige bestemmelser, som er genstand for traktatbruddet, i tidens løb har forbedret sig i Italien, viser disse oplysninger dog, at deponeringsanlæggene generelt stadig ikke overholdt disse bestemmelser ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse.

39 Hvad angår klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 4 i direktiv 75/442 er det ubestridt, at der ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, på hele det italienske område var et anseeligt antal deponeringsanlæg, hvis operatører ikke havde sikret nyttiggørelsen eller bortskaffelsen på en måde, så menneskets sundhed ikke blev bragt i fare, og uden at der blev anvendt fremgangsmåder eller metoder, som kunne skade miljøet, og anlæg med ukontrolleret bortskaffelse af affald. Som det fremgår af bilag 1 til den italienske regerings duplik, har den indrømmet, at der i regionen Abruzzo er 92 anlæg, som er berørt af henkastet affald, hvilket ifølge en af CFS foretaget undersøgelse blev konstateret under et lokalt kontrolbesøg.

40 Når en sådan situation foreligger i længere tid, fører det nødvendigvis til en væsentlig forringelse af miljøet.

41 Hvad angår klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 8 i direktiv 75/442 er det godtgjort, at de italienske myndigheder ikke ved udløbet af den fastsatte frist havde sikret, at indehavere af affald i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 75/442 enten selv havde bortskaffet eller nyttiggjort affaldet eller havde overladt affaldet til en indsamler eller en virksomhed, som varetager disse opgaver. I denne forbindelse fremgår det af bilag 3 til den italienske regerings duplik, at de italienske myndigheder i regionen Umbrien havde registreret mindst 9 anlæg med sådanne kendetegn og i regionen Puglia (Bari-provinsen) 31 anlæg.

42 Hvad angår klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 9 i direktiv 75/442 er det ubestridt, at mange deponeringsanlæg, som var i drift ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, ikke havde indhentet tilladelse fra kompetente myndigheder. Som det klart fremgår af bilag 3 til den italienske regerings duplik, vidner de tilfælde af henkastet affald, som allerede er nævnt i denne doms præmis 39 og 41, men også forekomsten af mindst 14 ulovlige deponeringsanlæg i regionen Puglia (Lecce-provinsen), herom.

43 Hvad angår klagepunktet vedrørende den omstændighed, at de italienske myndigheder ikke havde sikret, at der på alle deponeringsanlæg eller steder, hvor der deponeres farligt affald, foretages en registrering og identificering af dette affald, nemlig vedrørende en tilsidesættelse af artikel 2 i direktiv 91/689, er det tilstrækkeligt at fastslå, at den italienske regering ikke har fremsat argumenter eller fremlagt beviser med henblik på at modsige Kommissionens anbringender. Navnlig har den ikke bestridt, at der ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, på dens område fandtes mindst 700 ulovlige deponeringsanlæg, der indeholdt farligt affald, og som derfor ikke var underlagt nogen kontrolforanstaltning. Heraf følger, at de italienske myndigheder ikke kunne have kendskab til strømmen af farligt affald, som blev opbevaret på disse deponeringsanlæg, og at forpligtelsen til at registrere og identificere dette affald følgelig ikke er opfyldt.

44 Endelig forholder det sig på samme måde med hensyn til klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 14 i direktiv 1999/31. I det foreliggende tilfælde har den italienske regering selv anført, at 747 deponeringsanlæg, der befinder sig på dens område, skulle have været genstand for overgangsplaner. En undersøgelse af de dokumenter, der som bilag er vedlagt den italienske regerings duplik, viser, at sådanne planer ved udløbet af den fastsatte frist kun var blevet fremlagt for 551 deponeringsanlæg, og at kun 131 planer var blevet godkendt af de kompetente myndigheder. Som Kommissionen med rette har bemærket, har den italienske regering desuden ikke præciseret, hvilke foranstaltninger man har truffet vedrørende de deponeringsanlæg, med hensyn til hvilke overgangsplanerne ikke var blevet godkendt.

45 Heraf følger, at Den Italienske Republik generelt og vedvarende har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, 8 og 9 i direktiv 75/442, artikel 2, stk. 1, i direktiv 91/689 og artikel 14, litra a)-c), i direktiv 1999/31. Der må derfor gives Kommissionen medhold i sagen.

46 Det må følgelig fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, 8 og 9 i direktiv 75/442, i henhold til artikel 2, stk. 1, i direktiv 91/689 og i henhold til artikel 14, litra a)-c), i direktiv 1999/31, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger

– for at sikre, at affald nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, og for at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald

– for at enhver indehaver af affald overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse eller nytiggørelse af affald, eller for selv at sørge for nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i direktiv 75/442

– for at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, skal indhente en tilladelse fra den kompetente myndighed

– for at kræve, at der på alle deponeringsanlæg eller steder, hvor der deponeres farligt affald, foretages en registrering og identificering af dette affald, og

– for at operatøren af deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift den 16. juli 2001, inden den 16. juli 2002 udarbejder en overgangsplan for anlægget, som forelægges de kompetente myndigheder til godkendelse, og som omfatter oplysninger om de vilkår, der er knyttet til godkendelsen, samt eventuelle udbedrende foranstaltninger, som operatøren finder nødvendige, og for at de kompetente myndigheder efter at have fået overgangsplanen forelagt træffer endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte, idet de snarest muligt sørger for, at deponeringsanlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift, snarest muligt nedlukkes, eller idet de giver tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen.

Sagens omkostninger

47 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, 8 og 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, i henhold til artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald og i henhold til artikel 14, litra a)-c), i Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger

– for at sikre, at affald nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, og for at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald

– for at enhver indehaver af affald overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse eller nytiggørelse af affald, eller for selv at sørge for nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991

– for at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald, skal indhente en tilladelse fra den kompetente myndighed

– for at kræve, at der på alle deponeringsanlæg eller steder, hvor der deponeres farligt affald, foretages en registrering og identificering af dette affald, og

– for at operatøren af deponeringsanlæg, som allerede er godkendt eller i drift den 16. juli 2001, inden den 16. juli 2002 udarbejder en overgangsplan for anlægget, som forelægges de kompetente myndigheder til godkendelse, og som omfatter oplysninger om de vilkår, der er knyttet til godkendelsen, samt eventuelle udbedrende foranstaltninger, som operatøren finder nødvendige, og for at de kompetente myndigheder efter at have fået overgangsplanen forelagt træffer endelig afgørelse om, hvorvidt driften kan fortsætte, idet de snarest muligt sørger for, at deponeringsanlæg, som ikke har fået tilladelse til fortsat drift, snarest muligt nedlukkes, eller idet de giver tilladelse til det nødvendige arbejde og fastsætter en overgangsperiode til gennemførelse af planen.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.

Underskrifter