FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

fremsat den 12. februar 1985 ( *1 )

Høje Domstol.

1. Indledning

I de to forenede sager, som jeg i dag skal fremsætte forslag til afgørelse i, spilles hovedrollerne af et selskab, der handler med får, og som også er indehaver af et slagtehus og en gård (Sydney Hackett Ltd), og en svineopdrætter (Perman Dovey). Spørgsmålet drejer sig om, hvorvidt det af disse parter kræves, at de ved transport af får og svin fra deres gårde til et torv, der ligger 150 miles væk (i Hackett's tilfælde) og 95 miles væk (i Dovey's tilfælde), anvender det udstyr, der er foreskrevet til kontrol af overholdelsen af køre- og hviletiderne, jfr. Rådets forordning (EØF) nr. 543/69 (EFT 1969 I, s. 158) som ændret ved forordning (EØF) nr. 515/72 (EFT 1972 I, s. 127) og nr. 2827/77 (EFT 1977 L 334, s. 1). Besvarelsen af dette spørgsmål afhænger af fortolkningen af artikel 14 a, stk. 2, litra c), i forordning nr. 543/69 med senere ændringer. Ifølge denne bestemmelse kan medlemsstaterne bl.a. efter samråd med Kommissionen meddele undtagelser fra forordningen for så vidt angår »transport af levende dyr fra landbrugsbedrifter til lokale kvægtorve og omvendt«. En lignende adgang er fastsat ved artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1463/73 om indførelse af et kontrolapparat inden for landevejstransport (tachografen). Sådanne undtagelser er blevet indført ved lovbestemmelser i Det forenede Kongerige, men disse nationale bestemmelser er ikke direkte relevante under disse sager. Den nationale retsinstans har nemlig alene forelagt Domstolen spørgsmål vedrørende betydningen af artikel 14 a, stk. 2, litra c), i Rådets forordning nr. 543/69 som ændret ved Rådets forordning nr. 2827/77.

Spørgsmålene har følgende ordlyd:

»Skal der ved et »lokalt torv«, jfr. artikel 14 a, stk. 2, litra c), i Rådets forordning (EØF) nr. 543/69 som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2827/77 forstås:

1) et torv (uanset arten), der kan siges at ligge rimeligt nær den pågældende landbrugsbedrift? eller

2) et torv (uanset arten), der kan siges at ligge rimeligt nær landbrugsbedriften under hensyn til de lokale geografiske forhold, eller

3) et torv, der kan siges at ligge rimeligt nær den pågældende landbrugsbedrift (og/eller rimeligt nær under hensyn til de lokale geografiske forhold) under hensyn til beskaffenheden af de dyr, som forhandles på dette torv; i bekræftende fald: hvornår (om overhovedet) ophører et sådant torv med at være »lokalt«? eller

4) et torv, der kan siges at ligge rimeligt nær den pågældende landbrugsbedrift (og/eller rimeligt nær under hensyn til de lokale geografiske forhold), og hvor de pågældende dyr forhandles på kommercielt fordelagtige vilkår under hensyn til mængden af de forhandlede dyr; i bekræftende fald: a) hvorledes skal ordet »fordelagtig« fortolkes i nærværende sammenhæng? og b) hvornår (om overhovedet) ophører et sådant torv med at være »lokalt«? eller

5) et torv, der ligger inden for en afstand af fire timers kørsel (eller det største antal timer, hvor der må køres uden hviletid ifølge gældende lovgivning på det afgørende tidspunkt) fra den landbrugsbedrift, hvorfra dyrene stammer?«

Det følger klart af spørgsmålene og af indlæggene, der er blevet indgivet af de tiltalte, af Kommissionen og af Det forenede Kongerige, samt af det under retsmødet fremførte, at der teoretisk kan tænkes mange svar på fortolkningsspørgsmålet. Eksempelvis kan hovedvægten ved spørgsmålets besvarelse lægges på lokale geografiske omstændigheder, på forordningens ordlyd og på sociale eller andre mål bag forordningen om køre- og hviletider, eller vægten kan blot lægges på de pågældende landmænds kommercielle interesser. Givetvis foretrækker landmændene (især i tilfælde, hvor de sælger eller afsætter store partier levende dyr som i nærværende sager) at købe eller sælge på et marked, hvor udbud og efterspørgsel er sådan, at priserne ved køb er så lave som mulige og ved salg så høje som mulige. Chaufførerne fra det selskab, der handler med får, Hackett, den første af de tiltalte, kører derfor regelmæssigt nordpå tværs over halvdelen af England til et marked, der ligger 150 miles fra selskabets landbrugsbedrifters slagtehus, idet der kun dér er et tilstrækkeligt stort udbud af får. På kvægtorve, der ligger i nærheden, kan det nødvendige antal får (300-400) af den ønskede kvalitet ikke erhverves. Dovey, den anden tiltalte, kan på den anden side ikke afsætte sin ugentlige forsyning på omkring 60 svin (hvoraf nogle tilhører hans bror og i nogle tilfælde andre lokale svineopdrættere) på de nærmeste markeder i Salisbury og Winchester; i hvert fald kan han ikke gøre det uden herved at fremkalde et prisfald på disse torve. Han sælger derfor sine egne svin (og sin brors) på torvet i Banbury, der ligger 95 miles vest for hans landbrugsbedrift (hvilket ifølge hans oplysninger giver en køretur på to timer). Både Hackett og Dovey har naturligvis på grund af kommercielle hensyn hævdet, at undtagelsesbestemmelsen må fortolkes vidt. Retten i første instans (the Magistrates Court) gav dem ud fra samme kommercielle hensyn medhold med hensyn til udtrykket »lokalt torv« og frifandt dem. I Dewey's tilfælde, svineopdrætteren, lagde retten dog vægt på den kendsgerning, at den maksimale køretid uden hvil som fastsat ved forordningen ikke var blevet overskredet. I øvrigt var det foreskrevne måleudstyr monteret i begge godskøretøjerne, men blev ikke brugt. Efter anke fra Department of Transport forelagde High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, de ovenfor anførte spørgsmål.

2. Spørgsmålenes besvarelse

2.1. De pågældende erhvervsaktiviteter

Som det allerede fremgår af de spørgsmål, som Domstolen har stillet parterne, skal spørgsmålene fra den nationale ret besvares bl.a. ud fra formålet med førnævnte undtagelsesbestemmelse. I Hackett's tilfælde spiller landbrugsbedriften kun en meget lille rolle i virksomhedens forretning. Fårene indkøbtes på et fjerntbeliggende marked og transporteres derefter til landbrugsbedriften, hvor de kun forbliver nogle få dage, inden de føres til Hackett's slagteri. Tiltalte i den anden sag, Dovey, transporterer en gang om ugen ikke alene sine egne grise men som regel også sin brors og undertiden andres grise. Han optræder for så vidt mere som vognmand end som landmand, der blot transporterer sine egne landbrugsprodukter til torvet. Endvidere opdrættes svineholdene i så stor mængde, at (ligesom for Hackett's vedkommende) den pågældende transport ikke længere kan foretages alene til et »lokalt torv« efter dette begrebs sædvanlige betydning. Det er derfor min opfattelse, at det spørgsmål, Domstolen har stillet parterne, om sådanne transportopgaver kan anses som typiske eksempler på den slags transport, der dækkes af undtagelsesbestemmelsen, er af stor vigtighed ved besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål. Dersom Domstolens spørgsmål må besvares bekræftende, vil dette utvivlsomt stærkt underbygge Hackett's og Dovey's påstand om, at udtrykket »lokalt torv« skal fortolkes vidt. Undtagelsesbestemmelsen skal i så fald fortolkes så vidt, at et lokalt torv skal forstås som det nærmeste torv, hvor den pågældende art levende dyr kan købes eller sælges fordelagtigt i de pågældende mængder uden at forstyrre en rimelig prisstruktur.

Hvad angår Domstolens spørgsmål, er alle parter for det første enige om, at undtagelsesbestemmelsen finder anvendelse, uanset om landbrugeren har anvendt sit eget transportmiddel eller om tredjemand har udført transporten. Det forenede Kongerige har foruden at henvise til ordlyden af den pågældende undtagelsesbestemmelse tillige vedrørende dette punkt henholdt sig til den identiske ordlyd af artikel 14 a, stk. 3, litra b), i forordningen, der for så vidt angår transport af mælk fra gård til mejeri utvivlsomt tillige dækker transport udført af tredjemand (hvilket utvivlsomt er det mest sædvanlige). For det andet mener Det forenede Kongeriges regering og Kommissionen, at selve opgavernes omfang ikke bør have nogen afgørende indflydelse på fortolkningen af udtrykket »lokalt torv«. Imidlertid har advokaten for svineopdrætteren, Dovey, under retsmødet indtaget en modsat opfattelse. Han anførte herved navnlig, at det er vigtigt, at levende dyr transporteres hurtigt (sundhedsfaktoren) og de interesser, som de persongrupper har, der er omfattet af undtagelsen (hvilke grupper spiller en afgørende rolle for mange af undtagelsernes vedkommende, og som, for så vidt angår de pågældende landmænds interesser, i almindelighed udøver stor indflydelse på Fællesskabets politik). Dovey's transporter var sædvanligvis i forbindelse med landbrug, og dersom undtagelsen blev indført af hensyn til landmændene, må udtrykket »lokalt torv« derfor i overensstemmelse med deres interesser fortolkes vidt, således at det også omfatter det nærmeste torv, hvor det pågældende antal svin kan sælges uden at forstyrre markedet. Dovey's advokat finder et tredje argument for sit synspunkt i, at Dovey's transportopgaver ikke strider mod forordningens formål, der består i at forhindre lange køretider uden hvil. Med en to timer lang køretur til torvet, et par timers ophold dér og derpå en to timer lang køretur tilbage befandt Dovey sig klart inden for den foreskrevne maksimale køretid. Under hensyn til den indflydelse, han mener landbrugerne som en pressionsgruppe har inden for Fællesskabet, antager Dovey's advokat, at den egentlige begrundelse for undtagelsen frem for alt var et hensyn til de pågældende landmænds interesser. Indtil for 50, 60 eller endog 100 år siden, blev nemlig torve, hvortil der var betragtelige afstande, anset som »lokale torve«. Det forhold, at Rådet ikke havde nogen bestemt afstand i tankerne, kan også udledes af den kendsgerning, at Rådet — til forskel fra en række andre undtagelsesbestemmelser — ikke opstillede nogen konkret afstand i denne bestemmelse. Hver enkelt sag skal derfor behandles af den lokale retsinstans efter et konkret skøn, idet der skal henses til, hvad der er sædvanligt eller sædvanemæssigt i det pågældende område. Ved et lokalt torv skal der derfor forstås et torv, som den pågældende retsinstans ud fra sit lokalkendskab anser for at være lokalt.

Kommissionen kom under retsmødet nærmere ind på det synspunkt, Kommissionen og Det forenede Kongerige har fremsat, hvorefter kommercielle hensyn ikke bør spille nogen rolle ved definitionen af begrebet »lokalt torv«. I modsætning til det af Hackett og Dovey anførte, indebærer Kommissionens synspunkt, dersom det lægges til grund, ikke, at de tiltalte ikke længere ville have adgang til de kommercielt mest fordelagtige torve; synspunktet indebærer ganske enkelt, at også de vil være forpligtet til at bruge tachografen, der var installeret i deres køretøjer, samt generelt overholde de sociale bestemmelser. Dette kan ikke betragtes som en byrde. Ifølge Kommissionen mister et lokalt torv på ingen måde sin karakter af at være et »torv«, selv om priserne faldt på en bestemt torvedag på grund af udbudet af et stort antal dyr. Ligeledes er det forhold, at en landmand frekventerer et bestemt fjerntbeliggende marked, stadig ifølge Kommissionen ikke tilstrækkelig til at gøre dette til et »lokalt« torv.

Hvad angår det af Domstolen stillede spørgsmål, var det her Kommissionens opfattelse, at det klart fulgte af undtagelsesbestemmelsens tilblivelseshistorie, at den ikke opstiller nogen begrænsning med hensyn til de personer, der kan være omfattet af den. Personer, der driver transport for deres egen regning, professionelle vognmænd og også kreaturhandlere er omfattet af bestemmelsen, der således ikke kun kan påberåbes af små landmænd. I lighed med Det forenede Kongeriges regering var Kommissionen dog i tvivl om, hvorvidt fårehandleren i det pågældende tilfælde kunne anses for at bringe levende dyr til en landbrugsbedrift, eftersom landbrugsbedriften kun udgjorde en kort mellemstation mellem markedet og slagtehuset. På grundlag af Domstolens afgørelser (i sag 85/87 , Azienda avicola Sant'Anna mod INPS , Smi. 1978, s. 527, og sag 139/77, Denkavit mod Finanzamt Warendorf, Smi. 1978, s. 1317) konkluderede Kommissionen, at endog store virksomheder, herunder sådanne som de i sagerne involverede, kan anses som landbrugsproducenter, der ejer landbrugsbedrifter, som de af undtagelsesbestemmelsen omfattede. Med hensyn til grundene for indførselen af undtagelsesbestemmelsen, anførte Kommissionen, at den ikke blev indført af hensyn til en særlig gruppe, men fordi transporten af dyr til og fra rigtige lokale torve i ordets sædvanlige betydning ikke kunne medføre overtrædelser af de regler, der gælder for køre- og hviletiderne.

2.2. De forelagte præjudicielle spørgsmål

De spørgsmål, der er blevet forelagt Domstolen af den nationale retsinstans, og som jeg tidligere citerede, ligner umiddelbart en multiple-choice opgave, hvor Domstolen anmodes om at udpege et af de opstillede alternativer som det rigtige svar. Det er imidlertid min opfattelse, at dette første indtryk er forkert, og at en anden fortolkning af spørgsmålene, hvorefter der kræves et svar af Domstolen på hver af de fremsatte alternativer, heller ikke ville afspejle den nationale retsinstans' hensigt. Når henses til målsætningen bag EØF-traktatens artikel 177 vil det være en mere hensigtsmæssig fortolkning af spørgsmålene, dersom man antager, at den nationale retsinstans ved at vælge denne form for sin forelæggelse har ønsket at påpege de vigtigste sider af hovedspørgsmålet, således som disse er opstået under drøftelsen, for at få en tilstrækkelig klar besvarelse fra Domstolen med henblik på en løsning af de konkrete tvivlsspørgsmål.

Jeg skal ikke i detaljer behandle hvert enkelt af de alternativer, som den nationale retsinstans har opstillet, således som nogle af parterne har gjort det i deres skriftlige og mundtlige indlæg. Dette skal jeg også undlade af den yderligere grund, at ingen af alternativerne efter min opfattelse rummer et virkeligt tilfredsstillende svar.

Det femte alternativ (den længste tid, hvor der må køres uden hvil — der forståeligt nok er valgt af Dovey) blev, efter min mening med rette, forkastet af Kommissionen og Det forenede Kongerige. Det har som sådan intet at gøre med udtrykket »lokalt torv«. Endvidere ville det under visse omstændigheder føre til et kapløb med uret, hvilket ikke ville være foreneligt med forordningens målsætning om at fremme sikkerheden inden for landevejstransport. Det er derfor forståeligt, at sagens anden tiltalte, hvis transportopgaver involverer meget større afstande, ikke har foreslået denne alternative besvarelse og nærmest synes at overveje et svar, der i det væsentlige svarer til det fjerde alternativ, forudsat det formuleres således, at det dækker partens tilfælde. Jeg skal komme tilbage til dette alternativ senere.

Der er for mig heller ingen tvivl om, at alternativerne 1 og 2 ikke under nogen omstændigheder rummer et fornuftigt svar på de rejste spørgsmål. Et torv, hvor der sælges frugt, grøntsager eller blomster, eksempelvis eller et torv for husholdningsartikler, der ikke er indrettet til i almindelighed at modtage får, svin eller kalve, kan rimeligvis ikke anses som et relevant marked.

På den anden side viser alternativerne 3 og 4 tydeligt de problemer, som den nationale retsinstans og Domstolen står over for i disse sager:

1) 1 hvilket omfang skal der tages hensyn til lokale geografiske omstændigheder?

2) I hvilket omfang skal der tages hensyn til art og race af levende dyr, der (regelmæssigt) købes eller sælges på det pågældende marked?

3) I hvilket omfang skal der tages hensyn til antallet af dyr, der sælges eller købes på markedet?

4) Hvorledes skal afstanden mellem landbrugsbedriften og torvet fungere som en begrænsning ved definitionen af »lokalt torv« i disse to alternativer?

Med hensyn til det første punkt er jeg i lighed med sagens parter af den opfattelse, at lokale geografiske omstændigheder (bl.a. befolkningstætheden, fordelingen af landbrugsbedrifter og torve, der står til rådighed i det omliggende område) er relevante.

Hvad angår det andet punkt er jeg som før sagt af den opfattelse, der deles af alle parterne, at en fornuftig fortolkning af undtagelsesbestemmelsen nødvendigvis indebærer, at kun et torv, hvor de nævnte levende dyr regelmæssigt købes og sælges, kan anses som et lokalt torv. Under retsmødet udvidede Kommissionen og definerede også dette kriterium — rigtigt efter min opfattelse — ved at foreslå, at der tillige lokalt skulle foreligge en egnet infrastruktur med henblik på regelmæssig handel.

Imidlertid skiltes parternes opfattelse vedrørende det tredje punkt. Hackett indtog det standpunkt, at et lokalt torv er det torv, der den pågældende dag ligger nærmest gårdene, hvor den pågældende art eller race af dyr af den krævede vægt og kvalitet kan købes eller sælges i den ønskede mængde. Det forenede Kongerige er på den anden side af den opfattelse, at en sådan fortolkning ikke lægger tilstrækkelig vægt på ordet »lokal« (Det forenede Kongerige har foretrukket alternativ 4). Efter Det forenede Kongeriges opfattelse kan markedet ikke ligge for langt væk fra gården, dersom det skal anses som »lokalt«. Eftersom der også må tages hensyn til områdets geografiske kendetegn, trafikforholdene og befolkningens tæthed og fordeling, gårde og torve, er det Det forenede Kongeriges opfattelse at det utvivlsomt ikke er muligt at give et særligt præcist svar på de forelagte spørgsmål. Vedrørende betydningen af det antal dyr, der skal købes eller sælges, anførte denne part under retsmødet alene, at det omfang, hvori der tages hensyn til antallet af dyr, nødvendigvis begrænses af kravet om, at det pågældende marked skal være »lokalt« efter en lingvistisk acceptabel betydning af ordet. Som jeg har anført, var Det forenede Kongerige imidlertid ikke i stand til at formulere særligt præcise kriterier, der kunne definere begrebet »lokal«. På dette punkt syntes dets stilling ikke at være særlig fjern fra Dovey's, hvorefter formuleringen af sådanne kriterier bør overlades til den lokale kompetente retsinstans.

Som svar på et spørgsmål, som jeg fremsatte under retsmødet, gjorde Kommissionen det med hensyn til punkt 3 klart, at antallet af dyr, der købes eller sælges, ikke spiller nogen rolle ved definitionen af udtrykket »lokalt torv«.

Vedrørende det fjerde punkt — brugen af afstandskriteriet — var alle parterne enige om, at det ikke er muligt at arbejde med en præcist defineret længsteafstand. Kommissionen har ligeledes meget rigtigt anført, at den pågældende undtagelsesbestemmelse ikke indeholder noget afstandskriterium til forskel fra artikel 14 a, stk. 1, og artikel 5, stk. 7. Dette ville også under bestemte geografiske omstændigheder være ganske urimeligt. Kommissionen er da også af den opfattelse, at afstanden (en radius på 50 km), der er fastsat i de førnævnte artikler, kan anvendes som kriterium, idet alle markeder, der ligger inden for denne radius, automatisk kan anses som »lokale torve«. I de øvrige bestemmelser, som jeg nævnte, har fællesskabslovgiveren altid anført, at ved transportopgaver inden for denne radius består der næppe nogen risiko for overskridelse af den maksimale køretid. Dersom et torv, der ligger uden for denne radius, vælges, skal årsagen være, at der ikke er noget torv i nærheden eller af en anden gyldig grund. Kommercielle hensyn (særlig på grundlag af antallet af dyr, der købes eller sælges) eller kriteriet om maksimal køretid uden et hvil bør derimod ikke spille nogen rolle. Under retsmødet klargjorde Kommissionen sin stilling vedrørende dette punkt ved at foreslå, at uden for denne radius på 50 km kan kun det nærmeste marked, der opfylder de førnævnte kriterier vedrørende regulær handel med de relevante arter dyr og med en passende infrastruktur til at handle med dem, anses som et »lokalt torv«. Dette synspunkt synes at gå videre end det synspunkt, Det forenede Kongerige har indtaget, eftersom Det forenede Kongerige under hensyn til samtlige fremhævede omstændigheder ønsker at anvende den begrænsning, at der ved begrebet nærmeste marked ikke må gøres vold på ordene »lokalt torv«.

3. Konklusion

Det fremgår af det anførte, at jeg mener, at Domstolen i sin besvarelse særlig bør tage hensyn til formålene bag den relevante lovgivning (den sociale beskyttelse af chaufførerne, trafiksikkerheden, samt forebyggelsen af konkurrencefordrejninger, uanset om disse formål udtrykkeligt er anført i præambelen den ønskede retssikkerhed), til det af parterne særlige nævnte forhold, at der kan være tale om meget store geografiske forskelle (hvilket forhindrer en fuldstændig ensartet anvendelse af bestemmelsen i alle medlemsstaterne), arterne af dyr, der købes eller sælges, samt endeligt til udtrykket »lokalt torv« efter disse ords sproglige betydning (udtrykket kan også defineres under henvisning til andre undtagelsesbestemmelser). Jeg er endvidere enig med Kommissionen og Det forenede Kongerige i, at hverken det tidsrum, hvor der køres uden afbrydelse, eller de pågældende landmænds kommercielle interesser (særligt i forhold til antallet af dyr) bør være afgørende for Domstolens besvarelse: ifølge de forklaringer, Kommissionen har givet under retsmødet, er der en anden grund til, at kommercielle hensyn bør lades ude af betragtning, nemlig den, at landmændene, der ønsker regelmæssigt at transportere store antal dyr som i nærværende tilfælde, må anses for at være i stand til at installere og bruge en tachograf i deres køretøj uden noget problem. Det er herved vigtigt — således som jeg allerede har fremhævet det — at de lastvogne, der er blevet brugt i begge disse sager, rent faktisk var udstyret med tachografer, men at disse ikke blev brugt for de pågældende transportopgaver over længere afstand.

Jeg er endvidere af den opfattelse, at ved en rigtig afgrænsning af det grundlæggende udtryk »lokalt torv« skal — som foreslået af Kommissionen — der ikke indrømmes forvaltningsmyndighederne, der fører tilsyn, og de kompetente retter et så vidt skøn som foreslået af regeringen for Det forenede Kongerige og i endnu højere grad af svineopdrætteren Dovey. Jeg er derimod enig med Kommissionen i, at man må anerkende Det forenede Kongeriges indvending, hvorefter det nærmeste lokale torv alligevel stadig kan ligge i betragtelig afstand fra gården (dette vil, efter min opfattelse, kun forekomme rent undtagelsesvis). Dersom Domstolen ikke desto mindre ønsker at indføre en maksimumsgrænse her, fordi der for visse dyrearters vedkommende (f.eks. heste) eller i visse medlemsstater kun står få torve til rådighed, foreslår jeg en absolut maksimumafstand af 150 km ad vej. Selv i så fald vil den længst tilladte køretid uden hvil normalt ikke blive overskredet.

Ud fra det anførte foreslår jeg, at det spørgsmål, der er forelagt af den nationale retsinstans, besvares således:

»Ved ’lokalt torv’ , jfr. artikel 14 a, stk. 2, litra c), i Rådets forordning (EØF) nr. 543/69 som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2827/77, skal forstås:

ethvert torv, der ligger inden for en radius af 50 km fra den pågældende landbrugsbedrift, eller — såfremt der inden for denne radius ikke er noget torv, hvor dyr af den pågældende art eller race regelmæssigt købes eller sælges (mindst én gang om ugen), og hvor der eksisterer en hertil passende infrastruktur — det nærmeste torv, der opfylder disse betingelser« (hvortil det kan være nødvendigt at tilføje »forudsat et sådant torv ikke ligger mere end 150 km ad vej fra den pågældende landbrugsbedrift«).

( *1 ) – Oversat fra nederlandsk.