FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

fremsat den 14. februar 2006 ( )

Sag C-84/04

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Portugisiske Republik

»Traktatbrud – EUGFL, Udviklingssektionen – princippet om fuldstændig udbetaling af fællesskabsstøtten – betaling af et gebyr med karakter af vederlag til den nationale myndighed i forbindelse med procedurerne for tildeling af støtte«

I – Indledning

1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i medfør af artikel 226 EF anlagt sag ved Domstolen med påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine fællesskabsretlige forpligtelser, idet den har forpligtet modtagerne af støtte fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), Udviklingssektionen, at betale gebyrer til Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (institut til finansiering og støtte til udviklingen af landbruget og fiskeriet, herefter »IFADAP«), som var beregnet på grundlag af det støttede projekts samlede budget, således at støtten fra EUGFL blev mindre.

2. Det fremgår af Kommissionens klagepunkter og sagsøgtes argumenter, at tre spørgsmål diskuteres, nemlig princippet om fuldstændig udbetaling af støtten fra EUGFL, Udviklingssektionen, spørgsmålet, om der er udbetalt mindre støtte i Portugal som følge af gebyret, og karakteren af gebyret.

3. Sagen er først og fremmest interessant, fordi Domstolen nu for første gang får lejlighed til at udtale sig om Udviklingssektionen, hvorimod den ofte har truffet afgørelse i sager vedrørende Garantisektionen.

II – De relevante retsforskrifter

4. For at nå frem til den rigtige løsning hvad angår de rejste spørgsmål er det nødvendigt at foretage en detaljeret gennemgang af retsforskrifterne, som klart viser de særlige træk ved EUGFL’s to sektioner, således at det kan fastslås, om retspraksis vedrørende Garantisektionen kan anvendes på sager vedrørende Udviklingssektionen. Desuden skal reglerne for IFADAP og det nationale gebyr gennemgås.

A – Fællesskabsbestemmelserne

1. Landbrugsfondene

a) Oprindelse og første udvikling

5. Opfyldelsen af Fællesskabets mål indebærer ifølge EF-traktatens artikel 3, litra d) [efter ændring nu artikel 3, stk. 1, litra e), EF], indførelse af en fælles politik på landbrugsområdet.

6. Med henblik på at nå målene med landbrugspolitikken bestemte EF-traktatens artikel 40 (efter ændring nu artikel 34 EF), at der skulle oprettes en fælles ordning af markederne, og i denne forbindelse kunne der oprettes »e[n] eller flere struktur- og garantifonde for landbruget«.

7. Kommissionen gav allerede i sine første forslag udtryk for den opfattelse, at der burde oprettes to fonde – en for markederne, opdelt i selvstændige underafdelinger efter produktgruppe, og en anden til strukturforbedringer ( ).

8. Dette blev afvist af Rådet, som ved forordning nr. 25 af 4. april 1962 om finansiering af den fælles landbrugspolitik ( ) indførte et enkelt instrument, nemlig EUGFL, med en garantisektion og en udviklingssektion.

9. Det bemærkes, at der navnet til trods ikke er tale om en »fond« i egentlig forstand, for den råder ikke over egne midler, som udgifternes størrelse ville afhænge af, og den har ikke finansiel selvstændighed ( ). Fonden er en del af Fællesskabets budget ( ) og er underlagt finansforordningerne, dog med visse særlige regler.

b) EUGFL-sektionerne

10. Begge sektioner yder økonomisk støtte til landbruget, men ser man nærmere på deres respektive indsatsområder, fremtræder forskellene klart.

i) Garantisektionen

11. Garantisektionen finansierer udgifter i forbindelse med anvendelsen af de fælles markedsordninger og prisordningen. Siden reformen af landbrugspolitikken i 1993 har Garantisektionen også – helt eller delvist – finansieret andre foranstaltninger, som f.eks. jordudtagning, indkomststøtte og miljøbeskyttelse.

12. Støtten fra Garantisektionen har karakter af eksportrestitutioner, prisinterventioner og direkte støtte ( ). Den sidstnævnte kategori er kvantitativt langt mere dominerende i forhold til de to førstnævnte ( ).

13. Garantisektionens udgifter er obligatoriske og vanskelige at forudberegne, og der foretages derfor tilpasninger i løbet af regnskabsåret for at justere bevillingerne til de faktiske behov.

14. Garantisektionen er den vigtigste af de to sektioner og er genstand for en omfattende retspraksis.

ii) Udviklingssektionen

15. Udviklingssektionen udgør sammen med Den Europæiske Socialfond, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet EU’s strukturfonde, som skal støtte medlemsstaternes initiativer med henblik på at opnå økonomisk og social samhørighed ( ). Denne samhørighed blev styrket ved den europæiske fælles akt ( ), og der blev ved Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 ( ), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 ( ) (herefter »forordning nr. 2052/88, som ændret«), indført nye bestemmelser for disse fonde.

16. Til nævnte regelsæt hører også Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 ( ), idet den for sagen her relevante affattelse af bestemmelserne heri dog er den, der følger af Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 ( ) (herefter »forordning nr. 4253/88, som ændret«).

17. De ovenfor nævnte retsforskrifter viser, at EUGFL’s Udviklingssektion støtter foranstaltninger, der iværksættes for at opfylde målene i EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra a) [nu artikel 33, stk. 1, litra a), EF], og bidrager til virkeliggørelsen af det første og det femte af de højt prioriterede mål, nemlig »fremme af udviklingen og strukturtilpasningen i de tilbagestående regioner« og »fremme af udviklingen af landdistrikterne: a) ved at fremskynde tilpasningen af landbrugsstrukturerne som led i reformen af den fælles landbrugspolitik [og] b) ved at lette landdistrikternes udvikling og strukturelle tilpasning« ( ).

18. EUGFL’s Udviklingssektion har navnlig til opgave at styrke og reorganisere landbrugsstrukturerne, udligne naturbetingede ulempers virkninger for landbruget, sikre omstillingen af landbrugsproduktionen og fremme udviklingen af supplerende aktiviteter for landbrugerne og sikre dem en rimelig levestandard. Udviklingssektionen skal også bidrage til udviklingen af de sociale strukturer i landdistrikterne, til beskyttelsen af miljøet og til bevaringen af landskabet. Den skal ligeledes bidrage til foranstaltninger vedrørende teknisk bistand og information og til undersøgelser og pilotforsøg vedrørende tilpasning af landbrugsstrukturerne og fremme af udviklingen af landdistrikterne i Fællesskabet ( ).

19. Udviklingssektionen råder over langt færre midler end Garantisektionen ( ), men det interessante er ikke dens begrænsede andel af budgettet, men spørgsmålet, om dens midler er tilstrækkelige i forhold til de problemer, den skal løse ( ).

2. Udviklingssektionens funktion

20. Bevillingerne fra Udviklingssektionen er »et supplement til de tilsvarende nationale aktioner« ( ) og kan »ikke træde i stedet for offentlige eller lignende udgifter til strukturformål i medlemsstaten« ( ). Indsatsen fastlægges »ved et snævert samråd mellem Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de kompetente myndigheder og organer […], som medlemsstaten har udpeget på nationalt, regionalt, lokalt eller andet plan«, og dette partnerskab »omfatter forberedelse, finansiering, samt forudgående vurdering, overvågning og efterfølgende evaluering af aktionerne« og »gennemføres på en sådan måde, at hver enkelt partners institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser respekteres« ( ). Samarbejdet mellem de forskellige partnere er således et centralt element i ordningen ( ).

21. Fællesskabsmidlerne fordeles som direkte eller indirekte støtte. Den direkte støtte, som er den ældste støtteform, består i bevillinger til nationale eller regionale investeringsprojekter, der er iværksat af medlemsstaterne og på forhånd godkendt af Kommissionen. Den indirekte støtte antager meget forskellige former og omfatter en lang række tilfælde, og den er dermed en ideel mekanisme i tilfælde, hvor der foreligger et stort antal ansøgninger af mindre økonomisk betydning; det er medlemsstaten selv, der godkender den indirekte støtte.

22. Støtte tildeles gennem en flerårig programmeringsproces, som starter med medlemsstaternes forelæggelse af udviklingsplaner vedrørende hvert af de prioriterede mål, som er opstillet af Fællesskabet ( ). På grundlag heraf fastlægger Kommissionen i forståelse med de personer, der er udpeget af de nationale myndigheder, den såkaldte EF-støtteramme, som omfatter målene for udviklingen, interventionsformerne og en vejledende finansieringsplan ( ). I overensstemmelse med denne finansieringsplan foreslår de enkelte medlemsstaters partnere aktioner under de operationelle programmer inden for en række interventionsområder, som projekterne skal vedrøre for at opnå støtte fra Fællesskabet ( ). Støttens størrelse afhænger af, hvilken region og hvilken aktion der er tale om ( ).

23. Når projektet er godkendt, udbetaler det nationale, regionale eller lokale organ beløbet i form af et forskud eller en endelig betaling ( ). Det præciseres, at »[b]etalingerne skal ske til de endelige støttemodtagere uden nogen form for fradrag eller tilbageholdelse, der kan nedsætte den finansielle støtte, de har krav på« ( ).

24. Medlemsstaterne spiller således en afgørende rolle i flere henseender. For det første kan de muligheder, som EUGFL tilbyder, udnyttes bedre desto større administrativ effektivitet, der kan præsteres i medlemsstaten ( ). I denne forbindelse skal »[d]et organ, der er ansvarligt for gennemførelsen af en aktion, der modtager finansiel støtte fra Fællesskabet, [drage] omsorg for, at denne aktion offentliggøres på passende vis, således at […] de potentielle støttemodtagere og erhvervsorganisationerne gøres opmærksom på de muligheder, aktionen frembyder« ( ).

25. Medlemsstaterne spiller for det andet en vigtig rolle i forbindelse med den efterfølgende kontrol, idet de skal træffe de nødvendige foranstaltninger til »regelmæssigt at konstatere, om de af Fællesskabet finansierede aktioner er gennemført korrekt« med henblik på at »forebygge og forfølge uregelmæssigheder« og »få tilbagebetalt midler, der er gået tabt som følge af misbrug eller forsømmelighed« ( ). Denne kontrol forhindrer ikke, at tjenestemænd eller andre repræsentanter for Kommissionen, »bl.a. ved stikprøvekontrol, på stedet« ( ) kontrollerer aktionerne. Under alle omstændigheder skal medlemsstaten og Kommissionen straks give hinanden meddelelse om »resultaterne af den gennemførte kontrol« ( ).

3. Afsluttende bemærkning

26. Ved Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene ( ) blev forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88 ophævet med virkning fra den 1. januar 2000 ( ).

27. Situationen er altså den følgende:

– Forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88 regulerer i deres oprindelige affattelse programmeringsperioden 1989-1993.

– I programmeringsperioden 1994-1999, som den foreliggende sag vedrører, er det bestemmelserne i den ændrede version af forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88, som finder anvendelse.

– Endelig er programmeringsperioden 2000-2006 omfattet af bestemmelserne i forordning nr. 1260/1999.

28. I øvrigt viste udviklingen af EUGFL, at det var hensigtsmæssigt at gøre de to sektioner til selvstændige enheder, således som Kommissionen havde foreslået fra begyndelsen.

29. Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik ( ) ophæver forordning nr. 25, forordning (EF) nr. 723/97 ( ) og forordning (EF) nr. 1258/1999 ( ), ligesom den erstatter EUGFL med Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), som skal finansiere henholdsvis markedsforanstaltningerne og udviklingsprogrammerne ( ).

30. Artikel 11 i den nye forordning, som finder anvendelse på begge fonde, bestemmer, at »[m]edmindre andet er fastsat i fællesskabslovgivningen, skal betalingerne i forbindelse med den finansiering, der er omhandlet i denne forordning, og beløb vedrørende den offentlige finansielle deltagelse i programmerne for udvikling af landdistrikterne tilgå modtagerne med det fulde beløb«.

B – Den portugisiske lovgivning

1. IFADAP

31. Lovdekret nr. 414/93 af 23. december 1993 ( ) fastsætter en vedtægt for denne enhed med bestemmelser om benævnelse, karakter, regelgrundlag og hovedsæde (kapitel I), opgaver (kapitel II), organer (kapitel III), formue- og finansforvaltning (kapitel IV) samt personale (kapitel V).

32. I betragtningerne anføres det, at instituttet blev oprettet i 1977 for – som eneste partner for EUGFL’s Udviklingssektion – at forvalte kreditlinjer til støtte for landbruget, skovbruget, kvægbruget og fiskeriet.

33. IFADAP er som offentligretligt organ en juridisk person med administrativ og budgetmæssig selvstændighed samt egen formue ( ). Det sorterer under landbrugsministeren ( ).

34. IFADAP er – undtagen i forholdet til tredjemand, som henhører under privatretten, medmindre instituttet handler »under udøvelse af »myndighedsbeføjelser« – undergivet vedtægtens bestemmelser, subsidiært bestemmelserne om offentlige virksomheder ( ).

35. IFADAP har til opgave at fremme landbruget og fiskeriet ved hjælp af ordninger for direkte eller indirekte økonomiske støtte ( ). Det har navnlig følgende funktioner:

– Det skal sikre, at fællesskabsordningerne og de nationale ordninger for støtte til landbruget og fiskeriet fungerer korrekt, og det deltager herved i udarbejdelsen og gennemførelsen af godkendte planer som eneste nationale partner for EUGFL, Udviklingssektionen, og andre europæiske finansielle instrumenter, især hvad angår anmodninger om forskud, godtgørelse af udgifter, regulering af støtten og opgørelser ( ).

– Det udbetaler fællesskabsstøtten og den nationale støtte til finansieringen af programmer og projekter eller rentegodtgørelsen vedrørende lån optaget til finansiering heraf ( ) og sørger for, at disse programmer og projekter forelægges, overvåges og kontrolleres ( ).

– Det deltager i evalueringen af aktioner, der iværksættes inden for rammerne af EUGFL, Udviklingssektionen, og andre fællesskabsinstrumenter, og forelægger kvantitative og kvalitative oplysninger om resultaterne af aktionerne ( ).

36. En af IFADAP’s indtægtskilder udgøres af overskuddet fra salget af varer og tjenesteydelser ( ).

2. Gebyret

37. Den portugisiske finansminister og ministeren for landbrug, udvikling af landdistrikter og fiskeri udstedte den 28. maj 1996 en fællesministeriel bekendtgørelse ( ), som bemyndigede IFADAP til i medfør af vedtægtens artikel 5, stk. 2, litra a), og artikel 20, stk. 1, litra b), at opkræve et »gebyr med karakter af vederlag«, som ikke må overstige 0,9% af de forelagte projekters samlede beløb eller 0,45% heraf, når instituttet ikke skal foretage undersøgelser eller træffe beslutninger vedrørende projekterne.

III – Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure

38. I forbindelse med nogle kontrolundersøgelser i 1993 konstaterede Kommissionen, at modtagerne af støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, var kontraktligt forpligtede til at betale 1,5% af det budgetterede beløb til IFADAP.

39. Kommissionen meddelte de portugisiske myndigheder, at disse betalinger var i strid med fællesskabsretten, og krævede, at opkrævningen heraf blev indstillet og de uretmæssigt opkrævede beløb tilbagebetalt.

40. Ved skrivelse af 20. januar 1999 anerkendte medlemsstaten, at opkrævningerne i perioden fra den 3. august 1993 til den 31. december 1994 var retsstridige, og at de pågældende beløb derfor skulle tilbagebetales.

41. Fra og med sidstnævnte dato var man begyndt at anvende en ordning med fuldstændig udbetaling af støtten efter en procedure, som var fastsat i den fællesministerielle bekendtgørelse af 1996. Efter denne ordning skulle der dog betales gebyrer til IFADAB som vederlag for dets ydelser.

42. IFADAB ophørte med at opkræve disse gebyrer i 1999. Det skete samtidig med, at man afsluttede det nationale program for støtte til moderniseringen af landbruget og skovbruget, og forordning nr. 1260/1999 trådte i kraft.

43. Kommissionen betvivlede, om den ordning, der var gældende i perioden 1995-1999, var forenelig med fællesskabsretten, og gennemførte i dagene fra den 9. til den 17. marts 2000 et kontrolbesøg i Portugal. På grundlag af de indsamlede oplysninger konstaterede den, at støttemodtageren sammen med kontrakten om tildeling af støtte modtog en formular, hvorved denne gav sit samtykke til en debitering af sin konto med et beløb svarende til gebyret for »den ydelse, IFADAP præsterer i forbindelse med støttekontrakten«. At der var tale om en frivillig og valgfri betaling, blev tilsyneladende oplyst i forbindelse med IFADAP’s mundtlige kontakt med de enkelte støttemodtagere.

44. Den 25. juli 2001 tilsendte Kommissionen Den Portugisiske Republik en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at den praksis, der var blevet indledt den 1. januar 1995, omfattede visse procedurer ledsaget af betaling af obligatoriske gebyrer, som ikke udgjorde en modydelse for tjenesteydelser leveret til støttemodtagerne, og som svarede til de tidligere eksisterende gebyrer.

45. Kommissionen fandt ikke svaret på åbningsskrivelsen overbevisende og fremsatte den 13. november 2002 en begrundet udtalelse. Herefter anlagde den en traktatbrudssag ved Domstolen i henhold til artikel 226 EF.

IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen

46. I stævningen, som blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. februar 2004, har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordning nr. 4253/88 og artikel 10 EF, idet den har accepteret, at IFADAP har indført og opretholdt en procedure for tildeling af finansiel støtte fra Fællesskabets strukturfonde, der omfatter væsentlige formforskrifter om betaling af gebyrer, som hverken er frivillige eller valgfrie, og som ikke udgør modydelser for en tjenesteydelse, men som anvendes til finansiering af opgaver, der normalt påhviler staten. Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at den sagsøgte medlemsstat tilpligtes at betale sagens omkostninger.

47. I svarskriftet, som blev indleveret den 30. april 2004, har Den Portugisiske Republik nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

48. Der blev indgivet replik og duplik, og den skriftlige forhandling blev herefter afsluttet.

49. Efter anmodning fra den portugisiske regering blev der den 12. januar 2006 afholdt et retsmøde, hvori begge parter deltog.

V – Gennemgang af søgsmålet

A – Problemstillingen

50. Kommissionen mener, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat fællesskabsretten, idet den systematisk har reduceret de støttebeløb, som tildeles af EUGFL’s Udviklingssektion, ved at pålægge støttemodtagerne at betale visse beløb til det organ, som er ansvarligt for forvaltningen af bevillingerne. Denne praksis udgør efter Kommissionens opfattelse en tilsidesættelse af det krav om fuldstændig udbetaling, der findes i alle de retsforskrifter, som regulerer strukturfondenes interventioner, og som kan udledes af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 4253/88, som ændret, og en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde i artikel 10 EF.

51. Efter Den Portugisiske Republiks opfattelse er det gebyr, som IFADAP opkræver for sine tjenesteydelser, foreneligt med fællesskabsreglerne, formålstjenligt og forholdsmæssigt samt uden indvirkning på størrelsen af fællesskabsstøtten. Den Portugisiske Republik mener ikke, at den retspraksis, som Kommissionen henviser til, finder anvendelse på den foreliggende situation, og Kommissionen har efter dens opfattelse tilsidesat subsidiaritetsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, EF, og det partnerskabsprincip, som følger af artikel 4 i forordning nr. 2052/88, som ændret.

52. Ifølge stævningens ordlyd stilles der spørgsmålstegn ved måden, hvorpå medlemsstaten har udbetalt støtte tildelt inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik i perioden 1995-1999.

53. En grundig behandling af sagen forudsætter imidlertid, at dens kerne afgrænses i to henseender.

54. For det første indeholder Rådets forordninger bestemmelser om tildeling af støtte fra Fællesskabet og om et partnerskab mellem tre parter, nemlig Kommissionen, medlemsstaten og de myndigheder eller organer, som medlemsstaten udpeger.

55. Der kan med andre ord ikke stilles spørgsmålstegn ved IFADAP’s regelgrundlag, beføjelser, organisation eller funktion, medmindre støtten fra Fællesskabet påvirkes som følge heraf.

56. For det andet er der åbenbare forskelle mellem EUGFL’s to sektioner, som jo har forskellige anvendelsesområder, nemlig markederne og landbrugsstrukturerne. De to sektioners særtræk er imidlertid mindre vigtige i forhold til det fællestræk, at de begge tilføres midler fra fællesskabsbudgettet, således at de selv kan finansiere interventioner inden for deres respektive områder.

57. Der er derfor flere spørgsmål, som skal besvares, nemlig om støtten fra EUGFL, Udviklingssektionen, som hovedregel skal tilgå modtagerne med det fulde beløb, hvordan situationen var i Portugal i den periode, hvor gebyret skulle betales til IFADAP, og om en uretmæssig nedsættelse af støttebeløbet, hvis en sådan kan påvises, eventuelt er begrundet.

B – Princippet om fuldstændig udbetaling af fællesskabsstøtten

58. En undersøgelse af støttens særtræk, af lovgivningen og af retspraksis vil bekræfte, at midlerne fra EUGFL – medmindre andet udtrykkeligt er bestemt – skal tilgå modtagerne »med det fulde beløb«.

1. Støttens formål og kendetegn

59. Fællesskabets indsats er et supplement til medlemsstaternes aktioner, og medlemsstaterne skal fortsat gennemføre de foranstaltninger, som naturligt påhviler dem. Jeg er i den forstand enig med den portugisiske regering i, at fællesskabsstøtten er »supplerende« i forhold til statens egen finansiering. Efter min opfattelse udelukker støttens supplerende karakter dog ikke, at den skal udbetales fuldstændigt. Disse to kendetegn ved støtten er ikke i modstrid med hinanden – de er blot forskellige.

60. Hvis man accepterede, at de nationale myndigheder direkte eller indirekte kunne påvirke den endelige størrelse af fællesskabsstøtten, ville det bringe støtteordningen og dens ensartede anvendelse i fare, idet medlemsstaterne ville kunne opkræve gebyrer efter en tilfældigt fastsat sats, som ikke altid ville være den samme.

61. Der ville også opstå forskelsbehandling. For det første mellem medlemsstaterne selv, eftersom de medlemsstater, der modtager støtte til flest projekter, indirekte ville få tilført flere midler fra Fællesskabet gennem en procedure, som tager sigte på at opfylde andre formål, og herved ville der opstå uligheder alt efter den anvendte sats ( ). For det andet ville også støttemodtagerne blive forskelsbehandlet, eftersom gebyrets forskellige størrelse ville slå igennem i størrelsen af den tildelte støtte, således at nogle støttemodtagere ville få tildelt et større beløb end andre i en tilsvarende situation, enten i samme eller andre medlemsstater. Dette ville kun kunne tillades, hvis der fandtes en specifik bemyndigelse.

62. Der kan findes støtte for rigtigheden af ovenstående ræsonnement i den oprindelige baggrund for fællesskabsstøtten. I artikel 2 i finansforordningen af 1977 ( ) fastsættes det således, at bevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, som bygger på principperne om sparsommelighed og effektivitet. Princippet om effektivitet forudsætter netop et optimalt forhold mellem de anvendte ressourcer og de opnåede resultater ( ), og dette opnås, når støttemodtagerne kan disponere over det fulde støttebeløb uden fradrag af nogen del heraf til dækning af andre udgifter, medmindre fællesskabslovgiver altså udtrykkeligt har tilladt dette.

2. Retsforskrifter

63. I henhold til artikel 21, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88, som ændret, skal betalingerne ske »uden nogen form for fradrag eller tilbageholdelse«.

64. Der henvises ikke som i forordning nr. 1290/2005 ( ) til en »fuldstændig« udbetaling, men det kan ikke heraf udledes, at der er tale om begreber med modsat betydning, for meningen er den samme.

65. Denne opfattelse bestyrkes af den sagsøgte medlemsstats adfærd, for gebyret blev nemlig ikke opkrævet i programmeringsperioden 2000-2006, hvor forordning nr. 1260/1999 var gældende; artikel 32, stk. 1, sidste punktum, i denne forordning var affattet på nogenlunde samme måde som førnævnte bestemmelse i forordning nr. 4253/88 ( ).

66. Også i bestemmelserne vedrørende EUGFL, Garantisektionen, herunder i forordninger, der er ældre end forordning nr. 4253/88, som ændret, kræves der fuldstændig udbetaling ( ).

67. Selv om EUGFL’s to sektioner er helt forskellige, stammer deres midler fra samme kilde, nemlig fællesskabsbudgettet. Når indtægternes oprindelse er den samme, må der gælde ens regler for udbetalingerne, som bl.a. omfatter reglen om, at det tildelte beløb skal svare til det modtagne beløb.

3. Retspraksis

68. Domstolen har ved flere lejligheder behandlet spørgsmålet om »fuldstændig« udbetaling af støtten fra EUGFL’s Garantisektion, og argumentationen i de pågældende sager kan, for så vidt angår midlernes fælles oprindelse, uden problemer overføres på Udviklingssektionen, i forhold til hvilken Domstolen ikke tidligere har behandlet spørgsmålet.

69. I sagen Jensen og Korn- og Foderstofkompagniet ( ) havde de danske myndigheder modregnet national skattegæld i fællesskabsstøtten ( ), men modregningen fandtes ikke at føre til en nedsættelse af støttebeløbet ( ). Der er desuden grund til at fremhæve, at Domstolen godt nok anerkendte, at medlemsstaterne i stort omfang selv kan bestemme, hvordan de forvalter støtten fra Fællesskabet, men den bemærkede samtidig, at denne regel dog er undergivet den begrænsning, der følger af »kravet om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten, hvilket er nødvendigt for at undgå forskelsbehandling af de erhvervsdrivende« ( ).

70. Domstolen fastholdt dette i dommen i sagen Kellinghusen og Ketelsen ( ) vedrørende forordning nr. 805/68 og nr. 1765/92 ( ), idet der i den sag dog var tale om opkrævning af forvaltningsgebyrer ( ). Flere aspekter i denne afgørelse er relevante for den foreliggende traktatbrudssag. I relation til forordningernes formål udtalte Domstolen for det første, at hvis man tillod medlemsstaterne at reducere beløbene med henblik på at dække administrative omkostninger, ville det føre til uligheder mellem landbrugerne inden for en medlemsstat og mellem landbrugere i forskellige medlemsstater, hvilket ville skade den ensartede anvendelse af fællesskabsretten ( ). For det andet fulgte Domstolen ikke samme linje som i Denkavit Futtermittel-dommen ( ), som vedrørte forordning (EØF) nr. 1725/79 ( ), der i modsætning til de førnævnte forordninger hverken indeholdt bestemmelser om fuldstændig betaling eller forbød medlemsstaterne at opkræve betaling for omkostningerne ved kontrollen ( ). Endelig bemærkede Domstolen, at bestemmelser om, at en støtte skal udbetales fuldt ud, ikke kan fortolkes i lyset af andre bestemmelser, som ikke foreskriver dette ( ).

71. De anførte tre konstateringer genfindes i dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen ( ), hvori Domstolen – ud over Denkavit Futtermittel-dommen – også afviste at anvende den praksis, der fremgår af Bussone-dommen ( ), hvori Domstolen havde anerkendt, at medlemsstaterne havde mulighed for at fradrage visse beløb i den finansielle støtte, når der ikke fandtes nærmere regler for finansieringen af omkostningerne ved kontrollen ( ).

72. Dommen i sagen Samvirkende Danske Landboforeninger ( ), som den portugisiske regering, foruden de to sidstnævnte domme, har påberåbt sig til støtte for sin opfattelse, er heller ikke relevant, eftersom den omhandlede en anden situation end den, der foreligger i sagen her. Denne sag vedrørte virkningerne for den fælles landbrugspolitik af en midlertidig forøgelse i Danmark af beskatningen af landbrugsejendommes værdi, som ville være uforenelig med EF-traktaten, i det omfang den hindrede de fælles markedsordningers funktion, enten på grund af dens virkning på prisdannelsen eller på grund af den ændring af landbrugsbedrifternes struktur, den kunne føre til.

C – Nedsættelsen af fællesskabsstøttens størrelse i Portugal

1. Spørgsmålet, om der er sket en nedsættelse af støttebeløbet

73. Ifølge artikel 21, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88, som ændret, skal fællesskabsstøtten udbetales til støttemodtagerne fuldt ud, og bestemmelsen forbyder derfor fradrag i de beløb, der skal udbetales. Forbuddet mod fradrag må gælde for alle udgifter, som er direkte og uadskilleligt forbundet med de beløb, der udbetales ( ).

74. Med dette in mente skal situationen i Portugal undersøges.

75. Den portugisiske regering er af den opfattelse, at eftersom finansieringen fra EUGFL, Udviklingssektionen, som hovedregel dækker 75-85% af projektbeløbet, mens staten finansierer de resterende 15-25%, indebærer den omstændighed, at gebyret beregnes på grundlag af det samlede budget, ikke, at støttemodtageren betaler det med fællesskabsstøtten, som udbetales til den pågældende i sin helhed. Den nævnte bestemmelse er følgelig ikke blevet tilsidesat.

76. Dette argument må forkastes, idet gebyret ikke som helhed kan henføres til en af de to finansieringskilder ( ).

77. Når størrelsen af gebyret til IFADAP beregnes på grundlag af de samlede projektomkostninger, må gebyret få proportionel virkning for de betalinger, som skal dække disse omkostninger, og intet beløb kan holdes ude fra det regnestykke. Hvis en intervention til en pris af 100 enheder f.eks. finansieres af staten med 20 enheder og af Fællesskabet med 80 enheder, når man ved forholdsregning frem til det resultat, at staten bidrager med 0,18 enheder og Fællesskabet med 0,72 enheder til gebyret på 0,9%, og deres respektive støttebeløb bliver således reduceret med disse beløb.

78. Påstanden om, at den enkelte støttemodtager får hele det lovede beløb, er altså ikke rigtig, eftersom det omhandlede gebyr skal trækkes fra. Det skal derfor undersøges, hvordan ordningen fungerer.

2. Ordningens funktion

79. Kommissionen har oplyst, at ansøgeren, efter behandlingen af ansøgningen, sammen med kontrakten om tildeling af støtte modtager en formular, som skal returneres inden 60 dage, og hvorved støttemodtageren giver sit samtykke til en debitering af sin konto med det beløb, som IFADAP fakturerer for sine ydelser. Formularen indeholder hverken nogen specifikation af ydelserne eller nogen oplysning om den frivillige karakter, som betalingen angiveligt har. Ifølge Kommissionen var dette, hvad man konstaterede under det kontrolbesøg, som den i samarbejde med IFADAP gennemførte fra den 9.-13. marts 2000.

80. Den portugisiske regering har under henvisning til bevisbyrdeteorien imødegået Kommissionens bedømmelse, som efter dens opfattelse beror på gisninger, og bestridt resultaterne af kontrollen.

81. Efter fast retspraksis skal det under en traktatbrudssag godtgøres, at det hævdede traktatbrud foreligger; Kommissionen skal fremlægge de nødvendige oplysninger for Domstolen, og rene formodninger er ikke tilstrækkelige ( ).

82. Ifølge den omhandlede teori – som langt fra bygger på forenklede opfattelser – er det imidlertid muligt efter et ræsonnement på grundlag af almindelig dømmekraft, støttet på fornuft, logik samt den fælles forståelse og erfaring, at konkludere, at visse faktiske omstændigheder må anses for bevist ud fra fragmentariske oplysninger.

83. I den foreliggende sag har ingen af parterne fremlagt kopi af de dokumenter, der blev sendt til støttemodtagerne, ligesom rapporten vedrørende kontrolbesøget først blev vedlagt replikken – hvilket jeg skal vende tilbage til – men der er alligevel tilstrækkelige holdepunkter for, at den af Kommissionen beskrevne adfærd er i overensstemmelse med virkeligheden.

84. I rapporten redegøres der for betingelser, metode og kontrolforanstaltninger i forbindelse med besøget. De besøgte støttemodtagere (16) og de godkendte projekter (32) angives, og ud over registreringsnumre og vedtagelsesdatoer oplyses også investeringsbeløbene, medlemsstatens og Fællesskabets respektive andele af finansieringen og gebyrets størrelse ( ).

85. I kontrolrapporten anføres også støttemodtagernes bemærkninger vedrørende IFADAP’s ydelser før og efter tildelingen af støtten og vedrørende gebyrets frivillige og valgfrie karakter. De adspurgte giver på dette punkt stort set enslydende beskrivelser af det nationale organs adfærd, som også svarer til beskrivelsen i stævningen, og ordningen må derfor antages at fungere som beskrevet af Kommissionen.

86. Den portugisiske regerings udlægning af forløbet, hvor der lægges vægt på gebyrets frivillige karakter, savner støtte i de faktiske forhold.

87. Kommissionen kan med rette bebrejdes, at den først fremlagde rapporten i forbindelse med replikken, at enkelthederne i denne derfor ikke var kendt, og at dens indhold ikke blev meddelt den berørte medlemsstat. Det indebærer imidlertid ikke en tilsidesættelse af retten til kontradiktion, for stævningen gengiver konkrete hovedpunkter i rapporten ( ), som senere er blevet anfægtet ( ). Det bemærkes endvidere, at IFADAP selv deltog i det forberedende møde i Lissabon den 9. marts 2000 og i kontrolbesøgene ( ).

88. Heller ikke det begrænsede antal besøg synes at kunne kritiseres. En mere omfattende kontrol ville medføre store praktiske vanskeligheder. Desuden anvendes i forordning nr. 4253/88, som ændret, udtrykket »stikprøvekontrol« ( ).

89. Betegnelsen »gebyr« antyder, at betalingen heraf er obligatorisk, og reglerne i den fællesministerielle bekendtgørelse af 1996 giver ikke grundlag for at antage, at det er frivilligt at betale gebyret, når det først er fastsat ( ).

90. Endelig er der et vist modsætningsforhold mellem den påståede frivillige karakter af gebyret og dets funktion som vederlag for ydelser leveret af IFADAP, for hvis man anerkendte gebyrets frivillige karakter, ville udgifterne til de ydelser, der leveres til alle, skulle dækkes alene af dem, som valgte at betale gebyret. Hvis det var en modydelse – et »gebyr med karakter af vederlag« – ville dets størrelse desuden skulle beregnes på grundlag af de leverede ydelser og ikke ved hjælp af to faste procentsatser, som kun tager hensyn til projektbeløbet ( ).

D – Spørgsmålet, om opkrævningen af gebyret er begrundet

91. Den ordning, som Den Portugisiske Republik har indført, indebærer, at strukturfondsmidlerne ikke tilgår modtagerne med det fulde beløb, og den er dermed i strid med artikel 21, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88, som ændret. Det skal imidlertid undersøges, om denne tilsidesættelse kan begrundes.

92. Jeg skal først minde om, at det som nævnt følger af retspraksis, at undtagelser til reglen om fuldstændig udbetaling skal være udtrykkeligt fastsat i de relevante bestemmelser ( ).

93. De fællesskabsretlige bestemmelser, som finder anvendelse i sagen her, fastsætter ingen undtagelser. Den sagsøgte medlemsstat har imidlertid begrundet opkrævningen af gebyret med, at det tjener til at dække omkostningerne ved IFADAP’s ydelser; medlemsstaten specificerer disse, idet den herved sondrer mellem opgaver, der udføres henholdsvis før og efter tildelingen af støtten. Den har ligeledes fremhævet betydningen af det pågældende arbejde ( ), der – eftersom IFADAP udfører det som enhver anden erhvervsdrivende i sektoren – henhører under privatretten ( ).

94. Dette er en konstrueret og selvmodsigende argumentation. For det første drejer sagen sig ikke om IFADAP’s opgaver. Det er heller ikke nødvendigt at afgrænse, hvilke opgaver det varetager som partner for EUGFL, Udviklingssektionen, og hvilke opgaver det udfører som privat organ, for hvis støttemodtagerne ikke modtager det fulde beløb, som Fællesskabet har tildelt, er det uden betydning, om det fratrukne beløb dækker de administrative omkostninger eller udgør betaling for den tekniske assistance.

95. For det andet ligger der som allerede anført en selvmodsigelse i, at gebyret har karakter af et vederlag og samtidig er frivilligt, eftersom muligheden for at undlade at betale gebyret dårligt kan forenes med dets formål, nemlig at udgøre modydelsen for tjenester leveret inden for en ordning med fri konkurrence.

96. Under alle omstændigheder har de nationale myndigheder som følge af strukturfondenes formål interesse i, at borgerne modtager så stor en støtte som muligt, da dette også er til gavn for landet ( ). Det nævnte forhold og fællesskabsstøttens supplerende karakter indebærer, at medlemsstaterne selv skal gøre en indsats, og større administrativ effektivitet medfører normalt en stigning i udgifterne, der – medmindre andet er bestemt – ikke må væltes over på den partner, som yder den supplerende støtte.

E – Princippet om loyalt samarbejde og subsidiaritetsprincippet

97. Kommissionen har til støtte for sit synspunkt henvist til princippet om loyalt samarbejde, mens den portugisiske regering har påberåbt sig subsidiaritetsprincippet.

1. Loyalt samarbejde

98. Artikel 10 EF fastsætter princippet om loyalt samarbejde, som indebærer, at medlemsstaterne skal træffe »alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner […]«.

99. Gebyrets indvirkning på Fællesskabets bidrag betyder, at dette krav tilsidesættes, idet gebyret forhindrer, at støtten betales til modtagerne uden nogen form for fradrag eller tilbageholdelse, således som det foreskrives i forordning nr. 4253/88, som ændret. Når denne forordning er tilsidesat, er det ikke nødvendigt udtrykkeligt at henvise til den mere generelle tilsidesættelse af det nævnte princip.

2. Subsidiaritetsprincippet

100. Artikel 5, stk. 2, EF har udtrykkeligt formuleret subsidiaritetsprincippet i skreven ret og begrænset det til de områder, der ikke hører ind under Fællesskabets enekompetence ( ).

101. Den sagsøgte medlemsstat har påberåbt sig subsidiaritetsprincippet i forbindelse med artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2052/88, som ændret, der – idet Fællesskabets foranstaltninger og de nationale aktioner supplerer hinanden – foreskriver et »partnerskab« mellem Kommissionen, medlemsstaten og de kompetente myndigheder eller organer. Den sagsøgte medlemsstat har i denne forbindelse anført, at der ikke er grund til at drøfte hverken de tjenester, som IFADAP leverer, eller modydelsen herfor, for begge dele letter på korrekt og effektiv vis adgangen til programmerne under EUGFL, Udviklingssektionen.

102. Det er imidlertid åbenbart, at forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88, ligesom ændringerne til disse forordninger, er vedtaget inden for rammerne af de beføjelser, der er tillagt Fællesskabet, da det ikke er muligt at nå det mål, som forfølges med forordningerne, nemlig at sikre en ensartet ordning for strukturstøtte, med nationale foranstaltninger som de i sagen omhandlede, der fører til forskelsbehandling.

103. Reglen om fuldstændig udbetaling vedrører desuden den finansieringsandel, som en af partnerskabsdeltagerne bidrager med, og denne partner har lov til at stille betingelser for sit bidrag.

104. Afslutningsvis skal det tilføjes, at subsidiaritetsprincippet er helt uden relevans for opgavefordelingen i forbindelse med de strukturelle interventioner og dermed for det nationale organs virksomhed.

VI – Sagens omkostninger

105. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Eftersom Kommissionen bør gives medhold i sagen, og da der er nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik pålægges at betale sagens omkostninger, bør den tilpligtes at betale sagens omkostninger.

VII – Forslag til afgørelse

106. På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at

1) fastslå, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 21, stk. 3, andet afsnit, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993, da den har indført og opretholdt en procedure for tildeling af støtte fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, der indebærer betaling af et gebyr, som uretmæssigt nedsætter støttebeløbet fra Fællesskabet

2) pålægge Den Portugisiske Republik at betale sagens omkostninger.