Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 10. januar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - FRIE VAREBEVAEGELSER - PASTEURISERET SMOER - SUNDHEDSCERTIFIKAT. - SAG C-205/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-01361



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Under denne sag har Kommissionen for Domstolen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser dels efter Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 - om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (1) - dels efter EOEF-Traktatens artikel 30 og 36. Kommissionen finder det stridende mod de naevnte bestemmelser at kraeve fremlaeggelse af et sundhedscertifikat, som er foreskrevet i graesk lovgivning i forbindelse med indfoersel af smoer af pasteuriseret floede, hvis pasteuriseringsproces er angivet paa etiketten eller paa maerket.

Oprindelig havde Kommissionen ogsaa paatalt bibeholdelsen af en systematisk kontrol ved indfoerslen af mejeriprodukter i almindelighed, herunder smoerret. Den Hellenske Republik aendrede imidlertid sin lovgivning paa det punkt (2), saaledes at Graekenland ikke laengere kraever systematisk kontrol ved indfoersel af mejeriprodukter overhovedet - og derfor heller ikke af smoer. I replikken har Kommissionen udtalt, at den frafalder denne del af paastanden, og det er derfor ikke laengere noedvendigt at tage stilling til det naevnte klagepunkt.

2. Det tilbagevaerende klagepunkt angaar artikel 13 i dekret fra republikkens praesident nr. 40/1977 om veterinaerinspektion af slagtedyr og produkter af animalsk oprindelse (3). Ifoelge dekretets artikel 13, stk. 1, skal alle indfoerte levnedsmidler vaere ledsaget af originalen af et sundhedscertifikat udstedt af en dyrlaege eller af et sundhedscertifikat udstedt af en kompetent myndighed i afsendelseslandet. Dokumentet skal vaere affattet paa graesk, engelsk eller fransk og skal vaere udstedt inden for de sidste to uger foer transportens afgang (4). Ifoelge dekretets artikel 13, stk. 3, saaledes som jeg laeser den, er indfoersel af levnedsmidler til Graekenland kun tilladt, saafremt sundhedscertifikatet indeholder samtlige de oplysninger, som skal vaere givet af afsendelseslandet, alt i overensstemmelse med gaeldende regler i den paagaeldende stat vedroerende disse levnedsmidler, samtidig med, at det kraeves, at de paagaeldende oplysninger svarer til dem, som er foreskrevet i de tilsvarende bestemmelser i graesk lovgivning.

3. Det kan udledes af titlen paa dekret nr. 40/1977, at de ovennaevnte regler angaar indfoersel af samtlige produkter af animalsk oprindelse. Kommissionen har imidlertid kun paatalt reglerne, for saa vidt som de medfoerer en begraensning af indfoerslen af smoer af pasteuriseret floede. Kommissionen finder, at pligten til at fremlaegge et sundhedscertifikat ved indfoersel af smoer af denne type, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion. Det goeres gaeldende, at udarbejdelsen af certifikatet medfoerer forsinkelse og omkostninger, ligesom de erhvervsdrivende har mindre tilskyndelse til at udfoere det omtalte produkt til Graekenland.

Heri maa der gives Kommissionen medhold. Domstolen har udtrykkeligt udtalt, bl.a. i dom af 8. november 1979, Denkavit Futtermittel (se praemis 11) (5), at pligten til at fremlaegge et saadant certifikat er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en indfoerselsrestriktion. Desuden er pligten diskriminerende i forhold til varer fra de andre medlemsstater sammenlignet med indfoerselsmedlemsstatens varer. Pligten maa foelgelig rammes som saadan af forbuddet i EOEF-Traktatens artikel 30 (6)), og pligten kan kun bortfalde i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 36.

4. Den Hellenske Republiks regering finder, at pligten til at fremlaegge certifikat ved indfoerslen er begrundet i oensket om at beskytte den offentlige sundhed. Der maa derfor tages stilling til, om pligten falder ind under det domaene, der er overladt medlemsstaterne ved EOEF-Traktatens artikel 36, saaledes som denne er blevet fortolket af Domstolen.

Foerst maa det siges, at der for tiden ikke findes EF-regler eller harmoniserede regler om sundhedsforskrifterne for smoer. I overensstemmelse med Domstolens faste praksis (7) kan medlemsstaterne under disse omstaendigheder stadig traeffe forholdsregler paa det paagaeldende omraade under paaberaabelse af EOEF-Traktatens artikel 36.

Imidlertid antages det ligeledes fast i Domstolens praksis, at en national lovgivning, der er vedtaget til beskyttelse af et af formaalene i EOEF-Traktatens artikel 36, alene er i overensstemmelse med Traktaten, saafremt den ikke overskrider graenserne for det, der er noedvendigt, det vil sige, at lovgivningen skal tilgodese det forfulgte maal og vaere uomgaengeligt noedvendig forstaaet saaledes, at der ikke findes andre muligheder for at tilgodese det forfulgte formaal paa en maade, der er mindre restriktiv for varebevaegelserne (8). Desuden kraeves det, at foranstaltningen staar i rimeligt forhold til det tilstraebte formaal (9).

5. Det bemaerkes, at parternes indlaeg ikke praecist giver oplysning om indholdet af det sundhedscertifikat, som kraeves i graesk lovgivning. Paa Domstolens anmodning har den graeske regering naermere forklaret vedroerende certifikatets indhold. Heraf fremgaar det, at det, ud over oplysninger om identiteten og oprindelsen af samt bestemmelsesstedet for produktet, skal indeholde en attestation fra en autoriseret dyrlaege (i afsendelsesmedlemsstaten) (10), hvorefter

"a) raavaren hidroerer fra

1) en region fri for mund- og klovsyge i de sidste seks maaneder

2) besaetninger, der er kontrolleret og fundet fri for tuberkulose, brucellose og eller anden smitsom sygdom, og

3) dyr uden yverbetaendelse

b) varen

1) er forarbejdet paa et sted undergivet offentlig sundhedskontrol

2) ikke indeholder stoffer i strid med gaeldende lovgivning (11)

3) er blevet pakket i egnede materialer, der er tilladt for levnedsmidler med henblik paa at undgaa infektion, og

4) er uden sygdomsfremkaldende mikroorganismer, er egnet til konsum og saelges med samme sammensaetning og paa samme vilkaar i fremstillingslandet".

6. Stoerstedelen for ikke at sige samtlige attestationer, der skal angives paa certifikatet, angaar forhold, som kan fastslaas ved fremstilling og pakning af smoerret i afsendelseslandet. Saaledes forholder det sig med konstateringen vedroerende fravaer i omraadet af de sygdomme, som naevnes under litra a), punkt 1), 2) og 3), fastslaaelsen vedroerende virksomheden eller attestation vedroerende de dyr, hvorfra den maelk stammer, som smoerret er fremstillet af. Det samme er tilfaeldet vedroerende konstateringen af, at de anlaeg, som smoerret behandles i, er undergivet sundhedsmaessig kontrol [(litra b), punkt 1)], at der ved fremstillingen ikke er tilfoert smoerret stoffer, der er forbudt ved lovgivningen i afsendelsesstaten [litra b), punkt 2)], at smoerret er blevet pakket med egnede materialer [litra b), punkt 3)], og at det saelges i afsendelseslandet med samme sammensaetning og paa samme vilkaar [litra b), punkt 4), andet saetningsled]. Saaledes forholder det sig ikke, eller det forholder sig ikke saaledes i samme omfang, hvori det konstateres, at produktet er fri for sygdomsfremkaldende mikroorganismer og er egnet til konsum [litra b), punkt 4), foerste saetningsled], fordi disse egenskaber er undergivet stadig forandring og derfor senere maa kontrolleres endnu en gang i produktionsleddet. Foelgelig skal jeg nedenfor tage saerskilt stilling til dette punkt.

7. Kommissionen har gjort gaeldende, at fremstilling af smoer er undergivet sundhedsforskrifter i samtlige medlemsstater, og at overholdelsen af forskrifterne behoerigt paases. Hvis jeg har forstaaet det rigtigt, indeholder de paagaeldende forskrifter bl.a. et krav om fravaer af sygdomskim i den maelk, der anvendes som raavare i produktionen, krav til sammensaetningen, til smoeremballagen og smoerrets kvalitet som konsumvare. Alt dette bestrider den graeske regering ikke. Spoergsmaalet bliver herefter at bringe paa det rene, om en attestation af den type, som de graeske myndigheder kraever, under visse omstaendigheder er noedvendig for at beskytte den offentlige sundhed, og om dette krav staar i rimeligt forhold til det tilstraebte formaal. Ved besvarelsen af spoergsmaalet skal jeg foretage en sondring mellem selve princippet i det paagaeldende krav og reglerne for, hvordan det gennemfoeres.

8. Efter min mening er der ingen tvivl om selve princippet. Jeg synes faktisk, at de graeske myndigheder har et rimeligt grundlag for at kraeve, at der ved indfoersel af smoer fremlaegges attestation for, at smoerret er blevet fremstillet og emballeret i overensstemmelse med de sundhedsforskrifter af samme indhold, som gaelder i afsendelsesstaten, og at det er blevet afsat dér med samme sammensaetning og paa samme vilkaar. En attestation fra kompetent hold i afsendelsesstaten giver sikkerhed herfor. Efter min mening kan man herved ikke, som Kommissionen haevder, stille sig tilfreds med etiketteringsregler, som skal oplyse forbrugerne om varens egenskaber (12). Disse regler kan nemlig ikke (i rimelig grad) sikre, at de gaeldende sundhedsnormer for raavaren, fremstillingen og smoerrets indpakning er blevet overholdt (13).

EF-forskrifterne om varmebehandlet maelk og Domstolens praksis bekraefter i oevrigt, at kravet om attestation af den type, der kraeves af den hellenske regering, kan vaere begrundet ved noedvendigheden af at beskytte den offentlige sundhed.

9. Med hensyn til EF-forskrifterne skal jeg henvise til Raadets direktiv 85/397/EOEF af 5. august 1985 om sundhedsmaessige og veterinaerpolitimaessige problemer i forbindelse med handelen inden for Faellesskabet med varmebehandlet maelk (14). Samlet kraever bestemmelserne i direktivets artikel 3 A, stk. 1, litra f), bilag A, kapitel X, og bilag B, at varmebehandlet maelk, der sendes til en anden medlemsstats omraade, ledsages af et sundhedscertifikat, i hvilket en dyrlaege eller en anden kompetent myndighed paa tilsvarende niveau, udpeget af den kompetente centralmyndighed, attesterer, at den indfoerte maelk er fremstillet paa de betingelser og under den kontrol, der fastsaettes i direktivet. Direktivets tolvte betragtning udtaler, at udstedelse af et certifikat udfaerdiget af afsendelseslandets kompetente myndighed er det bedst egnede middel til at sikre de kompetente myndigheder i bestemmelseslandet, at en forsendelse af varmebehandlet maelk opfylder direktivets krav.

De graeske regler, som der skal tages stilling til her i sagen, skal sikre overholdelse af de indenlandske sundhedsforskrifter vedroerende raavaren samt for fremstilling og pakning af smoer, svarende til reglerne for raavarer samt fremstilling og emballering af varmebehandlet maelk som fastsat i direktiv 85/397 (15). Om disse normer maa det siges, at der ikke er grund til at foretage en sondring mellem de to naevnte mejeriprodukter. Jeg kan saaledes ikke forestille mig, at maelken fra koeer, der ikke er sunde, og paa samme maade uhygiejniske fremstillingsmaader eller uhensigtsmaessig emballage, udgoer en fare for sundheden, som offentligheden maa beskyttes mod, hvad angaar varmebehandlet maelk, men ikke hvad angaar smoer af pasteuriseret floede. Da der ikke foreligger EF-harmonisering, vedroerer det spoergsmaal, som jeg her gennemgaar, ganske vist overholdelsen af nationale bestemmelser. Jeg kan imidlertid ikke indse, af hvilken grund et certifikat, som kraeves med henblik paa overholdelse af lignende bestemmelser, skal bedoemmes anderledes end et certifikat, der er forskrevet i en raadsforordning med henblik paa at sikre overholdelsen af tilsvarende bestemmelser i EF-ret.

10. I Domstolens praksis anerkendes det ogsaa, at medlemsstaterne kan kraeve et sundhedscertifikat fremlagt for at sikre sig, at krav som de, der gennemgaas i denne sag, er overholdt. I dommen af 8. februar 1983, (sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige) (16), udtalte Domstolen navnlig, at indfoerselsmedlemsstaten er befoejet til at sikre sig, at betingelserne om maelkens kvalitet, foer den behandles, er overholdt, hvilket ogsaa gaelder behandling og emballering af UHT-maelk, idet den kan anmode importoererne om at fremlaegge certifikater, der yder beviser herfor, og som er udstedt af myndighederne i de eksporterende medlemsstater (praemis 29) (17).

11. Selv om jeg ikke har noget at indvende mod selve princippet om et certifikat, saaledes som det forlanges i graesk lovgivning, ser jeg imidlertid en raekke vanskeligheder vedroerende visse krav i certifikatet. Jeg skal minde om, at artikel 13 i det graeske dekret kraever fremlaeggelse af det originale sundhedscertifikat for samtlige indfoerte levnedsmidler af animalsk oprindelse, altsaa konkret smoer, og at dokumentet skal udleveres af en dyrlaege eller af en kompetent myndighed inden for de sidste to uger foer transportens afgang. Som den hellenske regering naermere har forklaret i retsmoedet, foelger det heraf, at hver enkelt parti smoer, der skal indfoeres til Graekenland, skal vaere ledsaget af et sundhedscertifikat, som hver gang kraever en ny attestation fra en dyrlaege eller kompetent myndighed.

Disse krav forekommer mig at vaere for strenge. At skulle henvende sig til en dyrlaege eller en kompetent myndighed, hver gang et parti smoer udfoeres til Graekenland, maa jeg anse for urimeligt i forhold til kravene vedroerende den offentlige sundhed. Efter min opfattelse indebaerer princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til deres respektive lovgivninger, at de hellenske myndigheder stiller sig tilfreds med fremlaeggelse af en dyrlaegeattest eller et sundhedscertifikat af en bestemt varighed, som fastslaar, at smoerret fra en bestemt producent er blevet fremstillet, pakket og markedsfoert i overensstemmelse med sundhedsforskrifterne i fremstillingsstaten.

12. Til slut skal jeg tage stilling til endnu et punkt. Som naevnt skal det af Graekenland kraevede certifikat fastslaa, at det indfoerte, af pasteuriseret floede fremstillede smoer, ikke indeholder sygdomsfremkaldende mikroorganismer og er egnet til menneskeligt konsum. Jeg opfatter forholdet saaledes, at konsekvensen kan blive en pligt til at udoeve fysisk sundhedskontrol paa et senere stadium af fremstillingen af smoer af pasteuriseret floede, umiddelbart inden det enkelte parti smoer ekspederes til indfoersel til Graekenland.

I saa henseende har Kommissionen paa overbevisende maade gjort gaeldende, at smoerret af pasteuriseret floede er en mikrobiologisk set stabil vare, der ikke har gode forudsaetninger for udvikling af bakterier. Den hellenske regering - som ifoelge fast praksis ved Domstolen har bevisbyrden for, at betingelserne for at fravige det principielle forbud i EOEF-Traktatens artikel 30 foreligger opfyldt (18) - har ikke fremlagt oplysninger, der kan antageliggoere, at den paagaeldende pligt er noedvendig for at beskytte den offentlige sundhed, og at der er et rimeligt forhold mellem den paagaeldende pligt og den yderligere sikkerhed, som den medfoerer i saa henseende. Den hellenske regering kan ikke i denne sag paaberaabe sig den analoge anvendelse af ovennaevnte direktiv 85/397. Varmebehandlet maelk, som der tages sigte paa i dette direktiv, er en mikrobiologisk set ustabil vare.

Udtalelsen om, at smoerret kan blive harsk, oxidere eller udvikle bakteriekolonier er naturligvis rigtig. Det er derfor vigtigt, at smoerret pakkes godt, og at der gives egnede oplysninger paa smoerpakkens etiket for forbrugernes skyld, hvorved der navnlig er tale om de oplysninger, der omhandles i ovennaevnte direktiv 79/112 om maerkning af foedevarer. Den hellenske regering har imidlertid ikke kunnet paavise, at de just naevnte faenomener frembyder sundhedsfare. Kommissionen har paa sin side fremlagt resultatet af et rundspoerge, hvorefter der ikke i de medlemsstater, som deltog, i loebet af de sidste tyve aar har vaeret sundhedsproblemer knyttet til smoer af pasteuriseret floede. Undersoegelsen peger i retning af, at smoer af pasteuriseret floede, naar det er fremstillet i overensstemmelse med de gaeldende regler i de forskellige medlemsstater, er en vare, som reelt set ikke er sundhedsfarlig, uanset at kemiske eller enzymatiske reaktioner kan optraede efter fremstillingen.

Den yderligere garanti for den offentlige sundhed, der ligger i attestationen af, at der dels ikke foreligger sygdomsfremkaldende mikroorganismer paa indfoerselstidspunktet, dels at smoerret er egnet til konsum paa dette tidspunkt, er derfor overordentlig begraenset. Under de omstaendigheder maa det fastslaas, at den paagaeldende pligt ikke staar i rimeligt forhold til det forfulgte maal, og at pligten heller ikke er noedvendig for at kunne opnaa formaalet. Det maa herved vaere tilstraekkeligt, at der fremlaegges et sundhedscertifikat af begraenset gyldighed, hvori en dyrlaege eller en kompetent myndighed attesterer, at smoerret af pasteuriseret floede er blevet fremstillet og pakket i overensstemmelse med sundhedsforskrifterne i afsendelseslandet, bl.a. med hensyn til oprindelsen af forbudte stoffer, at det er egnet til konsum i afsendelseslandet, og at det ogsaa dér er blevet markedsfoert med denne sammensaetning og paa disse vilkaar.

Forslag til afgoerelse

13. Jeg foreslaar Domstolen foelgende:

1) at fastslaa, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30, idet den kraever, at hver enkelt parti smoer af pasteuriseret floede, der er bestemt til indfoersel i Graekenland, ledsages af et sundhedscertifikat, hvilket indebaerer, at der hver gang skal udarbejdes en ny attestation af en dyrlaege eller en kompetent myndighed, og

2) at Den Hellenske Republik paalaegges at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: nederlandsk.

(1) EFT 1968 I, s. 169.

(2) Dekret fra republikkens praesident nr. 550/1989 (Den Hellenske Republiks Lovtidende A, nr. 232 af 11.10.1989).

(3) Den Hellenske Republiks Lovtidende A, nr. 18 af 21.1.1977.

(4) Oprindelig stillede denne bestemmelse ogsaa krav om, at sundhedscertifikatet skulle forsynes med aegthedspaategning fra de graeske konsularmyndigheders side i udfoerselslandet. Foerst i retsmoedet kom det frem, at dette krav var blevet ophaevet ved dekret fra republikkens praesident nr. 1050/1981 (Den Hellenske Republiks Lovtidende nr. 256 af 15.9.1981).

(5) Sag 251/78, Sml. s. 3369.

(6) Forordning nr. 804/68 forbyder ogsaa foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner.

(7) Jf. f.eks. dom af 14.6.1988 (sag 29/87, Dansk Denkavit, Sml. s. 2965, praemis 26-30).

(8) Jf. bl.a. dom af 20.5.1976 (sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613, praemis 16 og 17) og den nyere dom af 12.7.1990 (sag C-128/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3239, praemis 18).

(9) Jf. bl.a. dom af 27.3.1985 (sag 73/84, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 1013, praemis 14).

(10) Som jeg forstaar den, henset til affattelsen af artikel 13, stk. 1, i dekret nr. 40/1977, skal henvisningen i certifikatet til en attestation fra en dyrlaege forstaas i bred betydning. Certifikaterne fra en "kompetent myndighed" i afsendelseslandet, som der tages sigte paa i bestemmelsen, boer ogsaa tages i betragtning.

(11) Jeg formoder, at der herved henvises til gaeldende lovgivning i afsendelseslandet.

(12) Jf. Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18.12.1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (EFT 1979, L 33, s. 1).

(13) Ifoelge artikel 6, stk. 2, litra b), i direktiv 79/112/EOEF er oplysninger om bestanddelene for smoers vedkommende end ikke paakraevet.

(14) EFT L 226, s. 13.

(15) Man kan saaledes sammenligne:

- litra a), punkt 1), i certifikatet med direktivets artikel 12

- litra a), punkt 2) og 3), i certifikatet med direktivets bestemmelser, sammenholdt indbyrdes i artikel 3 A, stk. 1, litra a), punkt ii), bilag A, kapital VI, A, punkt 1, litra a)-d)

- litra b), punkt 1), i certifikatet med artikel 3 A, stk. 1, litra b), og artikel 5, stk. 1 og 2, i direktivet

- litra b), punkt 2), i certifikatet med direktivets artikel 11, stk. 3, og

- litra b), punkt 3), i certifikatet med artikel 3, A, stk. 1, litra d), og bilag A, kapitel VIII, i direktivet.

(16) Sml. s. 203.

(17) Jf. ogsaa dom af 27.3.1985 (sag 73/84, Denkavit Futtermittel, praemis 15).

(18) Jf. dom af 12.7.1990 (sag C-128/89, Kommissionen mod Italien, praemis 23).