FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

fremsat den 3. marts 2005 ( )

Sag C-132/03

Ministero della Salute

mod

Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Federconsumatori

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (Italien))

»Forordning (EF) nr. 49/2000 – mærkning af levnedsmidler fremstillet på grundlag af visse genetisk modificerede organismer – obligatorisk angivelse heraf – fravigelse i tilfælde af utilsigtet kontaminering i en mængde, der ikke overstiger 1% – fravigelsens rækkevidde – levnedsmidler til spædbørn og småbørn«

1. Skal levnedsmidler til spædbørn og småbørn forsynes med en mærkning, der angiver, at de pågældende levnedsmidler er fremstillet på grundlag af visse genetisk modificerede organismer (herefter »GMO«), når de på grund af en utilsigtet kontaminering indeholder sådanne organismer i en mængde, der ikke overstiger 1%?

2. Dette er i det væsentlige det spørgsmål, som Consiglio di Stato (Italien) har forelagt i en sag, hvori lovligheden af en ministeriel bekendtgørelse anfægtes.

3. Domstolen opfordres med dette spørgsmål til at præcisere anvendelsesområdet ratione materiae af visse bestemmelser i Rådets forordning (EF) nr. 1139/98 af 26. maj 1998 om obligatorisk anførelse af andre end de i direktiv 79/112/EØF ( ) foreskrevne oplysninger på mærkningen af visse levnedsmidler, der er fremstillet på grundlag af GMO, som ændret ved Kommissionens forordning nr. 49/2000 af 10. januar 2000 ( ).

I – De relevante retsregler

A – De fællesskabsretlige bestemmelser

4. Der er i afledt ret vedtaget talrige retsakter om mærkning af levnedsmidler. Visse af dem finder anvendelse på dem alle og har således en generel og horisontal rækkevidde, mens andre udelukkende finder anvendelse på visse bestemte levnedsmidler og dermed udgør særbestemmelser.

1. Generelle bestemmelser om mærkning af levnedsmidler

5. Der blev med vedtagelsen af Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler ( ) fastsat generelle bestemmelser om mærkning af levnedsmidler.

6. Som det er anført i tredje betragtning til direktivet, var formålet med direktivet at udarbejde generelle og horisontale fællesskabsregler, der gælder for alle levnedsmidler, som bringes i omsætning.

7. Direktivets artikel 3 opstillede princippet om, at mærkning af levnedsmidler skal omfatte forskellige, udtømmende opregnede oplysninger, herunder en ingrediensliste.

8. Dette princip havde imidlertid forskellige nuancer. Artikel 4 i direktiv 79/112 anerkendte nemlig, at eventuelle fællesskabsretlige særbestemmelser, som finder anvendelse på bestemte levnedsmidler, kan fravige forpligtelsen til at mærke levnedsmidlerne med bestemte anførelser, herunder ingredienslisten ( ), eller omvendt kan kræve, at der anføres yderligere oplysninger end dem, der udtømmende er opregnet i direktivets artikel 3 ( ). Artikel 4 gav ligeledes medlemsstaterne mulighed for at opstille sådanne mærkningskrav, såfremt der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser herom, under forbehold af at visse betingelser er opfyldt ( ).

9. Alle disse bestemmelser i direktiv 79/112 er i det væsentlige blevet gentaget i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler ( ). Direktiv 2000/13 var i kraft på datoen for offentliggørelsen af Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 371 af 31. maj 2001 ( ), dvs. den 16. oktober 2001, hvor den pågældende bekendtgørelses lovlighed skal bedømmes i tvisten i hovedsagen.

2. Særbestemmelser om mærkning af levnedsmidler

10. I overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 79/112 er der vedtaget særbestemmelser om levnedsmidler til spædbørn og småbørn samt om levnedsmidler, der er fremstillet på grundlag af GMO.

a) Bestemmelser om mærkning af levnedsmidler til spædbørn og småbørn

11. Rådets direktiv 89/398/EØF af 3. maj 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om levnedsmidler bestemt til særlig ernæring ( ) præciserer i artikel 7, stk. 1, at direktiv 79/112 finder anvendelse på de produkter, der er omhandlet i artikel 1 i direktiv 89/398, herunder levnedsmidler til (sunde) spædbørn og småbørn.

12. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/398 opstiller princippet om, at de pågældende produkters art eller sammensætning skal være således, at levnedsmidlerne er egnede til det særlige ernæringsmæssige formål, som de er bestemt til. Direktivets artikel 4, stk. 1, forudsætter i den forbindelse, at der skal vedtages særdirektiver om de af samme direktiv omfattede levnedsmidler for så vidt angår bl.a. levnedsmidlernes art eller sammensætning, råvarernes kvalitet og levnedsmidlernes mærkning.

13. Der er vedtaget to særdirektiver med hjemmel i artikel 4, stk. 1, i direktiv 89/398:

– Kommissionens direktiv 91/321/EØF af 14. maj 1991 om modermælkserstatninger og tilskudsblandinger til spædbørn og småbørn ( ), og

– Kommissionens direktiv 96/5/EF, Euratom af 16. februar 1996 om forarbejdede levnedsmidler baseret på cerealier og babymad til spædbørn og småbørn ( ).

14. Direktiv 91/321 bestemmer i artikel 3, stk. 1 og 2, at modermælkserstatninger og tilskudsblandinger skal fremstilles af henholdsvis proteiner som defineret i bilagene til direktivet og andre levnedsmiddelingredienser, om hvilke det ved generelt anerkendte videnskabelige data er vist, at de er egnede til spædbørns særlige kost fra fødslen. I direktivets artikel 5, stk. 1, tilføjes det i samme retning, at kun visse stoffer (der udtømmende er opregnet i dets bilag III) må anvendes til fremstilling af modermælkserstatninger og tilskudsblandinger, med henblik på at opfylde deres særlige ernæringsbehov ( ). Det er anført, at renhedskravene for disse stoffer skal fastsættes senere.

15. I forlængelse af disse bestemmelser kræves det i artikel 6, stk. 1, i direktiv 91/321, at de nævnte blandinger ikke må indeholde nogen stoffer i sådanne mængder, at der opstår fare for spædbørns helbred. Det er i den henseende forudsat, at maksimumsniveauerne for ethvert stof af denne art om nødvendigt skal fastsættes senere.

16. Ud over de nævnte bestemmelser om fremstilling og sammensætning af levnedsmidler til spædbørn bestemmer direktiv 91/321 i artikel 7, stk. 2, at mærkningen af levnedsmidlerne skal omfatte en række yderligere angivelser ud over de i direktiv 79/112 nævnte ( ). Disse yderligere angivelser vedrører navnlig levnedsmidlernes indhold af vitaminer, proteiner, fedtstoffer og kulhydrater, deres energiindhold eller deres tilberedningsmåde.

17. Alle disse bestemmelser er i det væsentlige gentaget i direktiv 96/5 for så vidt angår forarbejdede levnedsmidler baseret på cerealier og levnedsmidler til spædbørn (under tolv måneder) og småbørn (mellem et og tre år).

18. Direktiv 91/321 og direktiv 96/5 blev ændret ved henholdsvis direktiv 1999/50/EF ( ) og direktiv 1999/39/EF ( ). Disse sidstnævnte direktiver er blevet vedtaget med hjemmel i henholdsvis artikel 6 i direktiv 91/321 og artikel 6 i direktiv 96/5 under anvendelse af forsigtighedsprincippet ( ). Direktiverne har til artikel 6 føjet bestemmelser om pesticider med henblik på at begrænse deres tilstedeværelse i levnedsmidler til spædbørn og småbørn ( ).

b) Bestemmelser om mærkning af levnedsmidler, der er fremstillet på grundlag af GMO

19. De grundlæggende bestemmelser om mærkning af levnedsmidler, som er fremstillet på grundlag af GMO, findes i Rådets direktiv 90/220/EØF af 23. april 1990 om udsætning i miljøet af GMO ( ).

20. Disse bestemmelsers hovedformål var at fastsætte regler for markedsføring i Fællesskabet af nye produkter, der indeholdt GMO, eller som var fremstillet på grundlag af sådanne organismer. Inden for rammerne af denne procedure var den berørte erhvervsdrivende forpligtet til at give den pågældende medlemsstat meddelelse om sine planer om fra denne medlemsstats område for første gang at markedsføre et sådant produkt på fællesmarkedet. Meddelelsen skulle navnlig indeholde planer for mærkningen af produktet, der bl.a. skulle angive tilstedeværelsen af GMO. Denne obligatoriske angivelse skulle endvidere forefindes på mærkningen, så snart afgørelsen om markedsføring var truffet, eftersom varen, efter en vurdering af dens uskadelighed, blev anset for at være uden fare for folkesundheden eller miljøet ( ).

21. Disse bestemmelser i direktiv 90/220 er i meget vidt omfang blevet gentaget i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 af 27. januar 1997 om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser ( ).

22. Mærkningskravene i forordning nr. 258/97 fandt anvendelse på visse bestemte varer, uanset hvornår varerne blev markedsført (dvs. før eller efter, at forordningen var trådt i kraft) ( ).

23. Forordning nr. 1813/97, der blev vedtaget med dette formål, blev ophævet og erstattet af forordning nr. 1139/98. Det er denne sidstnævnte forordning, som ændret, som det præjudicielle spørgsmål om præcisering af forordningens anvendelsesområde rationae materiae vedrører.

24. I forlængelse af forordning nr. 1813/97 finder forordning nr. 1139/98 (i henhold til artikel 1, stk. 1) anvendelse på levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der som sådanne er bestemt til den endelige forbruger, og som helt eller delvis er fremstillet af genetisk modificerede sojabønner, omfattet af beslutning 96/281/EF, eller af genetisk modificeret majs, omfattet af beslutning 97/98/EF.

25. Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1139/98 opstiller det princip, at de levnedsmidler, der falder ind under forordningens anvendelsesområde, er underkastet særlige supplerende mærkningskrav. Mærkningskravene (der er defineret i artiklens stk. 3) har til formål at garantere forbrugeren oplysninger om oprindelsen af de ingredienser, som de pågældende levnedsmidler er fremstillet af, idet der (i den i henhold til direktiv 79/112 krævede ingrediensliste eller i forbindelse med denne liste) skal anbringes en angivelse såsom »fremstillet af genetisk modificeret soja« eller »fremstillet af genetisk modificeret majs«.

26. Forordningens artikel 2, stk. 2, bestemmer imidlertid, at visse levnedsmidler (selv om de er fremstillet på grundlag af sådanne GMO) ikke er underkastet mærkningskravene, når de på grund af forarbejdningen heraf hverken indeholder protein eller DNA fra genetisk modifikation ( ).

27. Forordning nr. 49/2000, der ændrede forordning nr. 1139/98, tilføjede et andet tilfælde (modsat det tidligere anførte), hvor der ikke er opstillet supplerende mærkningskrav. Dette tilfælde findes i artikel 2, stk. 2, litra b), første punktum, i nævnte forordning med senere ændringer. Det er dette tilfælde, som det præjudicielle spørgsmål mere præcist vedrører.

28. Der er tale om tilfælde, hvor materiale fra GMO omhandlet i artikel 1, stk. 1, sammen med andet materiale (der er markedsført i henhold til forordning nr. 258/97), som er fremstillet af GMO, er til stede i levnedsmiddelingredienserne eller i levnedsmidlet, som består af en enkelt ingrediens, forudsat at denne tilstedeværelse skyldes en utilsigtet kontaminering og er begrænset til meget små mængder (i et forhold, der ikke overskrider 1% af hver enkelt levnedsmiddelingrediens eller af et levnedsmiddel, som består af en enkelt ingrediens).

29. Som anført i fjerde og ottende betragtning til forordning nr. 49/2000 kan denne utilsigtede kontaminering ske under dyrkning, høst, transport, oplagring og forædling af ingredienserne eller levnedsmidlerne, dvs. fra den ene ende af produktionskæden til den anden.

30. Artikel 2, stk. 2, litra b), andet afsnit, i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer præciserer, at »[f]or at godtgøre, at tilstedeværelsen af dette materiale er utilsigtet, skal de erhvervsdrivende over for de ansvarlige myndigheder kunne bevise, at de har iværksat passende foranstaltninger for at undgå at anvende GMO (eller produkter heraf) som omhandlet i første afsnit som kilde«.

31. Med andre ord anses de pågældende ingredienser og levnedsmidler i dette tilfælde for ikke at være fremstillet på grundlag af GMO, således at de ikke skal mærkes i denne henseende.

32. Efter den dato, der er relevant for tvisten i hovedsagen, blev tolerencetærsklen på 1% – i artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer – nedsat til 0,9% ( ).

B – De nationale bestemmelser

33. Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 500 af 6. april 1994 ( ), der navnlig skal gennemføre direktiv 91/321, bestemmer i artikel 4, første afsnit, at »levnedsmidler skal fremstilles med de proteinkilder, der er defineret i [bekendtgørelsens] bilag, og i henhold til de forskrifter, de indeholder, samt med andre levnedsmiddelingredienser, hvis anvendelse som særlig ernæring fra fødslen skal være bekræftet af alment godtagne videnskabelige oplysninger«.

34. Ved den anfægtede bekendtgørelse blev der til artikel 4, første afsnit, i bekendtgørelse nr. 500 tilføjet følgende bestemmelser: »Under alle omstændigheder er anvendelsen af materiale, der stammer fra GMO, udelukket, bortset fra materiale med den grænseværdi, der er fastsat i forordning (EF) nr. 49/2000«. Det er disse bestemmelser, der er indsat ved sidstnævnte bekendtgørelse, som er kernepunktet i tvisten i hovedsagen.

II – De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen

35. Efter at den anfægtede bekendtgørelse var trådt i kraft, var den genstand for et ophævelsessøgsmål for så vidt angik den del af bestemmelserne, der var tilføjet artikel 4, første afsnit, i den af samme ministerium tidligere udstedte bekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 500/1994).

36. Ophævelsessøgsmålet var rejst af Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti utenti e consumatori (kontor for koordinering af sammenslutninger til beskyttelse af miljøet og forbrugernes rettigheder) ( ). Ifølge Codacons var den anfægtede bekendtgørelse ulovlig, for så vidt den med henvisningen til anvendelsen af fællesskabsforordning nr. 49/2000 anerkender, at levnedsmidler til spædbørn kan indeholde materiale, der stammer fra GMO, med op til 1%, uden at dette skal angives på mærkningen heraf.

37. Ved en dom af 14. maj 2002 ophævede Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) de omtvistede bestemmelser i den anfægtede bekendtgørelse, alene for så vidt de ifølge retten fastsatte en fravigelse fra de særlige regler om mærkning af levnedsmidler til spædbørn og småbørn ved at tillade, at disse levnedsmidler ikke skal mærkes med tilstedeværelsen af materiale fremstillet på grundlag af GMO, hvis denne tilstedeværelse skyldes utilsigtet kontaminering i en mængde, der ikke overstiger 1% ( ).

38. Førsteinstansen traf afgørelse med den begrundelse, at levnedsmidler til spædbørn og småbørn er underkastet en særordning om mærkning (defineret i direktiv 91/321 og 96/5), der adskiller sig fra den generelle ordning i direktiv 79/112, som forordning nr. 49/2000 henviser til, således at fravigelsen af mærkningspligten i denne forordning i tilfælde af utilsigtet kontaminering, der ikke overstiger 1%, ikke skal finde anvendelse på varer, der er beregnet til spædbørn og småbørn.

39. Ministero della Salute (det italienske Sundhedsministerium) har anket denne dom til Consiglio di Stato. Det følger af forelæggelseskendelsen, at anken udelukkende vedrørte den del af dommen, der førte til ophævelse af de omtvistede nationale bestemmelser.

40. Ministero della Salute har til støtte for anken gjort gældende, at ingen af særdirektiverne om levnedsmidler til spædbørn indeholder regler om angivelse på mærkningen af tilstedeværelsen af GMO. Alene forordning nr. 1139/98 med senere ændringer indeholdt bestemmelser herom. Det følger heraf, at reglerne om mærkning i forordningens artikel 2, stk. 2, litra b), tilsigtede at finde anvendelse på levnedsmidler til spædbørn.

41. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) (den italienske sammenslutning af levnedsmiddelindustrierne) er interveneret til støtte for Ministero della Salute. Adusbef og Federconsumatori er ligeledes interveneret i sagen, til støtte for Codacons.

III – Det præjudicielle spørgsmål

42. På baggrund af de af parterne fremsatte synspunkter har Consiglio di Stato besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Finder bestemmelsen i artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1139/98, som ændret ved artikel 1 i forordning (EF) nr. 49/2000, også anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn op til tre år? Navnlig ønskes det oplyst, om en utilsigtet kontaminering af materiale fremstillet på baggrund af GMO i en mængde, der ikke overstiger 1%, skal være angivet på mærkningen af sådanne produkter.«

43. Den forelæggende ret ønsker med dette spørgsmål i det væsentlige oplyst, om bestemmelserne i artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer skal fortolkes således, at de tilsigter at finde anvendelse på levnedsmidler, der er beregnet til spædbørn og småbørn.

IV – Gennemgang

44. Med henblik på at besvare det præjudicielle spørgsmål undersøger jeg for det første ordlyden af artikel 2, stk. 2, litra b), første afsnit, i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer, for det andet forordningens generelle opbygning i forbindelse med den række af fællesskabsbestemmelser om mærkning af levnedsmidler, som forordningen er en del af, for det tredje de med samme forordning forfulgte formål, og for det fjerde de krav, der følger af forsigtighedsprincippet.

A – Ordlyden af artikel 2, stk. 2, litra b), første afsnit, i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer

45. Det skal påpeges, at artikel 2, stk. 2, indledende sætning, og artikel 2, stk. 2, litra b), første afsnit, i forordning nr. 1139/98 med senere ændringerbestemmer, at »[a]nførte levnedsmidler er ikke underkastet de særlige supplerende mærkningskrav, hvis [...] materiale fra GMO omhandlet i artikel 1, stk. 1, sammen med andet materiale, der er markedsført i henhold til forordning (EF) nr. 258/97, og som er fremstillet af genetisk modificerede organismer, er til stede i levnedsmiddelingredienserne eller i levnedsmidler, som består af en enkelt ingrediens i et forhold, der ikke overskrider 1% af hver enkelt ingrediens, forudsat denne tilstedeværelse er utilsigtet« ( ).

46. De specifikke levnedsmidler omhandlet i ovenstående bestemmelser er defineret i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer som »levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der som sådanne er bestemt til den endelige forbruger eller etablissementer [...] som helt eller delvis er fremstillet af: genetisk modificerede sojabønner omfattet af beslutning 96/281/EF [eller] genetisk modificeret majs omfattet af beslutning 97/98/EF«.

47. Denne definition bygger ikke på noget kriterium vedrørende den endelige forbrugers alder, udviklingstrin eller sundhed. Det følger heraf, at det for anvendelsen af artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer er ligegyldigt, om levnedsmidlerne er beregnet til spædbørn eller småbørn.

48. Det skal derfor fastslås, at intet i bestemmelsernes ordlyd er til hinder for, at artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer finder anvendelse på levnedsmidler, der som sådan er beregnet til spædbørn eller småbørn, i det tilfælde, at de helt eller delvist er fremstillet på grundlag af GMO, der er omfattet af beslutning 96/182 og 97/98.

49. Efter min opfattelse rejser den generelle opbygning af forordning nr. 1139/98 med senere ændringer ikke tvivl om denne konstatering.

B – Den generelle opbygning af forordning nr. 1139/98 med senere ændringer

50. Intet i forordning nr. 1139/98 og nr. 49/2000 lader formode, at levnedsmidler til spædbørn og småbørn er udelukket fra forordningernes anvendelsesområde, eller i det mindste anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer.

51. Artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1139/98 (hvis bestemmelser ikke blev ændret ved forordning nr. 49/2000) bestemmer ganske vist, at »[d]enne artikel [navnlig stk. 2, litra b)] gælder med forbehold af de øvrige krav i Fællesskabets lovgivning om mærkning af levnedsmidler«.

52. Formuleringen viser, at de særlige regler om mærkning af levnedsmidler i artikel 2 i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer finder anvendelse på levnedsmidler, der er dækket af forordningen, under forbehold af, at de tager hensyn til og ikke skader anvendelsen af andre gældende regler på området, navnlig andre særlige regler ( ), såsom reglerne om levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

53. Det skal imidlertid fastslås, at anvendelsen af de særlige regler om mærkning i artikel 2 i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer hverken tilsidesætter eller skader anvendelsen af reglerne i direktiv 91/321 og direktiv 96/5 for mærkning af levnedsmidler til spædbørn eller småbørn.

54. Som det med rette er fremhævet af Ministero della Salute og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, indeholder hverken direktiv 91/321 eller direktiv 96/5 bestemmelser med krav om, at levnedsmidler til spædbørn eller småbørn på mærkningen skal indeholde en angivelse af tilstedeværelsen af materiale fra GMO eller af, at levnedsmidler er fremstillet på grundlag af sådant materiale ( ).

55. Efter min opfattelse følger de manglende bestemmelser i denne retning ikke af, at direktiverne under alle omstændigheder har udelukket, at de pågældende levnedsmidler indeholder materiale fra GMO, således at der ikke var anledning til at fastsatte mærkningskrav herom.

56. Både direktiv 91/321 og direktiv 96/5 begrænser sig nemlig til i artikel 5 at bestemme, at kun visse stoffer, der er tilpasset spædbørn eller småbørns særlige ernæringsbehov, må anvendes til fremstilling af levnedsmidler med dette formål. Det er i den henseende simpelthen forudsat, at renhedskravene for de nævnte stoffer skal præciseres senere. Ifølge samme logik er direktiverne begrænset til i artikel 6 at bestemme, at de pågældende levnedsmidler ikke må indeholde nogen stoffer i sådanne mængder, at der kan opstå fare for spædbørns eller småbørns helbred. Også her er det blot forudsat, at maksimumsniveauerne for hvert stof om nødvendigt skal fastsættes senere.

57. Man kan af disse bestemmelser ikke udlede, at det er udelukket, at levnedsmidler til spædbørn eller småbørn indeholder det mindste, selv ubetydelige, spor af materiale fra GMO.

58. I øvrigt er der indtil i dag – i modsætning til, hvad der er tilfældet for pesticider ( ) – ikke fastsat noget maksimumsniveau i henhold til artikel 6 i direktiv 91/321 og 96/5 for at begrænse tilstedeværelsen af materiale fra GMO i levnedsmidler, der er særskilt beregnet til spædbørn og småbørn.

59. Det er i lyset af disse betragtninger, at tavsheden i direktiv 91/321 og direktiv 96/5 skal fortolkes for så vidt angår rækkevidden af forpligtelsen til på mærkningen af levnedsmidler til spædbørn og småbørn at angive tilstedeværelsen af GMO eller materiale fra sådanne organismer. Den eneste vejledning, der kan udledes af en sådan tavshed, er, at direktiverne ikke opstiller noget særligt mærkningskrav af denne art.

60. Jeg udleder heraf, at muligheden for at fravige – i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer – kravet om særlig mærkning forbundet med tilstedeværelsen (i visse levnedsmidler) af materiale fra GMO reelt ikke påvirker anvendelsen af de særlige mærkningsregler i direktiv 91/321 og 96/5.

61. Endvidere berettiger det forhold – i modsætning til det, som Codacons synes at foreslå – at artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer er en fravigelse af den særlige mærkningsforpligtelse (i samme artikels stk. 1, og præciseret i stk. 3) og dermed skal fortolkes indskrænkende, ikke til, at man blot i henhold til dette argument skal undtage levnedsmidler til spædbørn og småbørn fra de anførte undtagelsesbestemmelsers anvendelsesområde.

62. Hvis det modsatte antages, indebærer det, at der føjes bestemmelser til ordlyden af forordningens artikel 2, stk. 2, litra b), første afsnit. Som jeg netop har understreget, fastsætter denne artikel udtrykkeligt, at den finder anvendelse på »anførte levnedsmidler«. Som jeg også har redegjort for, dækker dette udtryk imidlertid stiltiende, men nødvendigvis, levnedsmidler til spædbørn og småbørn (i det tilfælde, hvor levnedsmidlerne som bekendt er fremstillet på grundlag af de GMO, der er omfattet af beslutning 96/281 og 97/98). Hvis de pågældende levnedsmidler udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer, indebærer det snarere en lovgivningsmæssig handling end en rent fortolkende handling.

63. Jeg finder derfor, at den generelle opbygning af forordning nr. 1139/98 med senere ændringer ikke er til hinder for anvendelsen af denne forordnings artikel 2, stk. 2, litra b), på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

64. Efter min opfattelse gælder denne konklusion ligeledes, når man undersøger de med forordningen forfulgte formål.

C – Formålene med forordning nr. 1139/98 med senere ændringer

65. Som Domstolen har fremhævet i dom af 12. juni 2003 i Glawischnig-sagen, har forordning nr. 1139/98 et dobbelt formål ( ).

66. For det første har forordningen ifølge fjerde betragtning til formål at fjerne de mulige hindringer for den frie bevægelighed for levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der er fremstillet på grundlag af GMO, som skyldes indbyrdes afvigelser i de nationale bestemmelser om deres mærkning. For det andet har forordningen ifølge niende betragtning til formål at oplyse den endelige forbruger om alle karakteristika eller egenskaber ved et levnedsmiddel, der bevirker, at dette levnedsmiddel ikke anses for at svare til et allerede eksisterende levnedsmiddel, i det omfang det er fremstillet på grundlag af GMO.

67. Forfølgelsen af dette dobbelte formål sker gennem vedtagelsen af ensartede regler om mærkning af levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der er fremstillet på grundlag af visse GMO (som er markedsført i henhold til beslutning 96/281 og 97/98). I overensstemmelse med denne logik understreges det i 12. betragtning til forordning nr. 1139/98, at mærkningskravene ikke må være unødigt komplicerede, men dog tilstrækkeligt detaljerede til, at forbrugerne får de oplysninger, de har behov for.

68. Forordning nr. 49/2000, der ændrede forordning nr. 1139/98, er vedtaget med samme perspektiv. Ligesom den sidstnævnte forordning skal forordning nr. 49/2000 forlige de forskellige tilstedeværende interesser, nemlig de erhvervsdrivendes og forbrugernes interesser.

69. Forordning nr. 49/2000 er – når det heri bestemmes, at de særlige mærkningskrav i forordning nr. 1139/98 kan fraviges i tilfælde af utilsigtet kontaminering i mængder, der ikke overstiger 1% – udtryk for fællesskabslovgivers ønske om at tage hensyn til alle de anstrengelser, som de erhvervsdrivende gør sig for at undgå at bruge visse GMO og råvarer i de produkter, de fremstiller, samtidig med at forbrugernes berettigede interesser i at få oplysning i videst muligt omfang bevares.

70. Det er i lyset af dette dobbelte formål og fællesskabslovgivers tilsvarende ønske om at forlige de forskellige tilstedeværende interesser, at rækkevidden af artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer skal fastlægges.

71. For så vidt angår de erhvervsdrivende siger det sig selv, at de har enhver interesse i, at denne artikel anses for at finde anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

72. Enhver angivelse på mærkningen, der henviser til GMO, risikerer antageligt hos kunderne at fremprovokere en instinktiv afvisningsreaktion, da de pågældende levnedsmidler er rettet mod en særlig befolkningsgruppe. Det samme gælder sandsynligvis i det tilfælde, hvor det ligeledes angives på mærkningen, at tilstedeværelsen i de pågældende levnedsmidler af materiale fra sådanne organismer er helt utilsigtet og begrænset til mængder, der ikke overstiger 1%.

73. Hvis de erhvervsdrivende pålægges en forpligtelse til mærkning af denne art i tilfælde af utilsigtet kontaminering, som er begrænset til sådanne mængder, går det klart imod deres interesser, så meget desto mere, fordi de netop i dette tilfælde har udvist en særlig omhu for at undgå en sådan kontaminering. Hvis der opstilles sådanne krav, vil det hindre den frie bevægelighed for levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

74. For så vidt angår forbrugerne taler beskyttelsen af deres interesser derimod for, at der skal være en styrket forpligtelse til mærkning af levnedsmidler til spædbørn og småbørn, hvilket også gælder for tilfælde med begrænset og utilsigtet kontaminering.

75. In mente skal dog haves den reelle betydning af det oplysnings- eller mærkningskrav, som fællesskabslovgiver har opstillet med henblik på netop at fastlægge rækkevidden.

76. Dette krav tilsigter at give forbrugerne mulighed for fuldt oplyst at foretage deres valg af et produkt snarere end et andet, dvs. således, at forbrugerne ikke vildledes af egenskaberne ved de varer, de tilbydes.

77. Man må derfor i denne sag spørge, om den manglende angivelse på mærkningen af levnedsmidler til spædbørn og småbørn af tilstedeværelsen af visse GMO (hvis markedsføring er blevet tilladt) kan vildlede forbrugerne, når denne tilstedeværelse er begrænset til mængder, der ikke overstiger 1%.

78. I overensstemmelse med fast retspraksis skal der ved afgørelsen af, om en betegnelse, et varemærke eller en oplysning i en reklame kunne vildlede køberen, tages den formodede forventning hos en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger i betragtning ( ).

79. Efter min opfattelse kan nævnte retspraksis overføres på tilfælde – som i hovedsagen – hvor der er tale om at vurdere, om en mærkning, der ikke indeholder visse angivelser, er vildledende.

80. Spørgsmålet er således, om en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger kan forvente, at der i levnedsmidler til spædbørn og småbørn er materiale fra visse GMO (hvis markedsføring er tilladt) i mængder, der ikke overstiger 1% på grund af utilsigtet kontaminering.

81. Efter min opfattelse kan man faktisk formode dette. Kontamineringen af miljøet med GMO er et velkendt fænomen, som regelmæssigt behandles i medierne. Endvidere er det dette fænomen, der ledte fællesskabslovgiver til i væsentligt omfang at regulere udsætningen i miljøet af sådanne organismer, idet udsætningen er underkastet visse krav inden for rammerne af en meget streng procedure. I den forbindelse påpeges det i både direktiv 90/220 og direktiv 2001/18, at »[l]evende organismer, som udsættes i miljøet i større eller mindre mængder til forsøg eller som kommercielle produkter, kan reproduceres i miljøet og overskride landegrænserne og derved få konsekvenser for andre medlemsstater« ( ).

82. Kontamineringen af miljøet med GMO udgør dermed en realitet, der vanskeligt kan ignoreres af en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger. Man kan ligeledes antage en forventning hos gennemsnitforbrugeren om, at levnedsmidlerne til spædbørn og småbørn ikke er fri for den mindste urenhed eller for alle fremmede stoffer, på trods af de anstrengelser, som de erhvervsdrivende kan udfolde for at undgå tilstedeværelsen af materiale fra GMO i sådanne produkter.

83. Selv om det således antages, at forbrugerne i visse tilfælde kan være uvidende om denne realitet og dermed blive vildledt, idet der ikke er nogen angivelse af GMO, er denne risiko minimal og kan derfor ikke begrunde en hindring for varernes frie bevægelighed, såsom den hindring, der følger af forpligtelsen til at påføre mærkningen en angivelse af denne art, når den pågældende kontaminering er utilsigtet og begrænset til 1% ( ).

84. Denne konklusion gælder så meget desto mere, når tilstedeværelsen af materiale fra GMO, ud over at den er utilsigtet, viser sig at være begrænset til mængder, der ikke overstiger 1%, således at denne fejl, som eventuelt måtte foreligge, ikke er et fremtrædende forhold eller en væsentlig egenskab ved de pågældende levnedsmidler ( ).

85. I øvrigt kan man rejse det spørgsmål, om tilføjelsen på mærkningen af en angivelse såsom »produkt fremstillet af genetisk modificeret soja« eller »produkt fremstillet af genetisk modificeret majs« i overensstemmelse med forordning nr. 1139/98, ikke snarere kan vildlede forbrugeren end objektivt oplyse om egenskaberne ved de levnedsmidler, som tilbydes. En sådan angivelse kan nemlig give det indtryk, at de pågældende levnedsmidler forsætligt er fremstillet på grundlag af GMO og indeholder en betydelig mængde materiale fra sådanne organismer. Dette er imidlertid ikke tilfældet – som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer – ved en utilsigtet kontaminering i mængder, der ikke overstiger 1%.

86. Det følger af denne redegørelse, at det formål med at oplyse forbrugeren, som forfølges med forordningen, efter min opfattelse ikke er til hinder for, at fritagelsen fra mærkningsforpligtelsen i forordningens artikel 2, stk. 2, litra b), finder anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn. Det gælder så meget desto mere, da – således som der er redegjort for – dette formål med at oplyse forbrugeren skal forliges med et andet formål, der ligeledes forfølges med forordningen, og som består i at lette den frie bevægelighed for levnedsmidler.

87. Det er derfor min opfattelse, at de med forordning nr. 1139/98 med senere ændringer forfulgte formål ikke er til hinder for, at forordningens artikel 2, stk. 2, litra b), finder anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

88. Jeg konkluderer dermed, at artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer skal fortolkes således, at den tilsigter at finde anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

89. Efter min opfattelse kan de krav, der følger af forsigtighedsprincippet, ikke rejse tvivl om denne konklusion.

D – Kravene ifølge forsigtighedsprincippet

90. Ifølge Codacons giver den nuværende teknik, som gør det muligt at identificere tilstedeværelsen af GMO i levnedsmidler, ikke nogen sikkerhed, idet der er tale om nøjagtigt at måle omfanget af denne tilstedeværelse, hvorfor det i dag er umuligt at fastslå, om [i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer] tilstedeværelsen af materiale fra GMO i levnedsmidler (navnlig til spædbørn og småbørn) faktisk overstiger 1% eller ej ( ).

91. Det følger heraf, at artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer i henhold til forsigtighedsprincippet skal fortolkes således, at den ikke tilsigter at finde anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

92. Jeg deler ikke dette synspunkt af følgende årsager.

93. Ifølge fast retspraksis ( ) indebærer forsigtighedsprincippet ganske vist, at når der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, kan der træffes beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har.

94. Domstolen har dog præciseret, at evalueringen af risikoen imidlertid ikke kan støttes på rent hypotetiske overvejelser ( ).

95. Selv om det imidlertid i denne sag anerkendes, at den nuværende teknik ikke gør det muligt nøjagtigt at måle tilstedeværelsen af materiale fra GMO i levnedsmidler, er der i denne sag ikke fremført noget præcist forhold, der kan gøre det rimeligt at tro, at tilstedeværelsen af et sådant materiale i mængder, der er svagt større end 1%, efter sin art kan medføre en risiko for spædbørns og småbørns helbred. Selv om det i denne forbindelse er korrekt, at tærsklen på 1% i forordning nr. 49/2000 om mærkning af levnedsmidler (og ikke deres sammensætning) er blevet nedsat til 0,9% (efter den relevante dato for tvisten i hovedsagen), forekommer dette forhold mig ikke i sig selv at være afgørende.

96. Selv om der endda endvidere antages at bestå en sådan risiko, burde de konsekvenser, der skal drages heraf, allerede være draget på tidspunktet for proceduren for markedsføring i Fællesskabet af nye levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser i overensstemmelse med forordning nr. 258/97. Som Kommissionen har fremhævet, indebærer denne procedure en vurdering af levnedsmidlernes uskadelighed og giver kun anledning til en markedsføringstilladelse, hvis disse anses for ikke at være til fare for menneskers sundhed.

97. Herudover skal det understreges, at det i artikel 12 i forordning nr. 258/97 bestemmes, at hvis en medlemsstat – som følge af nye oplysninger eller en fornyet vurdering af de foreliggende oplysninger – har begrundet formodning om, at anvendelsen af et levnedsmiddel eller en levnedsmiddelingrediens, der opfylder nævnte forordnings krav, udgør en sundhedsrisiko, kan medlemsstaten midlertidigt begrænse eller suspendere handelen med og anvendelsen af det pågældende levnedsmiddel eller den pågældende levnedsmiddelingrediens på sit område. Medlemsstaten skal imidlertid omgående underrette de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom og begrunde sin afgørelse. Det påhviler herefter Kommissionen konkret at træffe de nødvendige foranstaltninger.

98. Som Domstolen fremhævede i dommen i sagen Monsanto Agricoltura Italie m.fl., er beskyttelsesklausulen i artikel 12 i forordning nr. 258/97 et særligt udtryk for forsigtighedsprincippet. Domstolen konkluderede heraf, at princippet skal indgå i det beslutningsgrundlag, som fører til vedtagelsen af enhver foranstaltning til beskyttelse af sundheden i medfør af forordningens artikel 12 og 13 ( ).

99. Efter min opfattelse bidrager denne række af regler (om markedsføring af levnedsmidler, der indeholder GMO, eller som er fremstillet på grundlag af sådanne organismer uden at indeholde dem) i væsentligt omfang til overholdelsen af forsigtighedsprincippet.

100. Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at det ikke er nødvendigt på et senere stadie i henhold til dette princip at indføre mærkningskravene i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1139/98 for så vist angår levnedsmidler til spædbørn og småbørn, selv i det tilfælde, hvor de pågældende levnedsmidler har været genstand for en helt utilsigtet kontaminering, der (uanset stadiet for teknikken til identifikation af GMO) forbliver begrænset til meget små mængder.

101. Det følger efter min opfattelse heraf, at forsigtighedsprincippet ikke er til hinder for, at artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139/98 med senere ændringer finder anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

102. Det præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1139 med senere ændringer skal fortolkes således, at det tilsigter at finde anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.

V – Forslag til afgørelse

103. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Consiglio di Stato forelagte spørgsmål således:

»Artikel 2, stk. 2, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 1139/98 af 26. maj 1998 om obligatorisk anførelse af andre end de i direktiv 79/112/EØF foreskrevne oplysninger på mærkningen af visse levnedsmidler, der er fremstillet på grundlag af GMO, som ændret ved Kommissionens forordning nr. 49/2000 af 10. januar 2000, skal fortolkes således, at den tilsigter at finde anvendelse på levnedsmidler til spædbørn og småbørn.«