Sag T-94/10

Rütgers Germany GmbH m.fl.

mod

Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)

»REACH — identifikation af anthracenolie som et særligt problematisk stof — annullationssøgsmål — retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål — retsakt, der ikke indebærer gennemførelsesforanstaltninger — umiddelbart berørt — formaliteten — ligebehandling — proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Syvende Udvidede Afdeling) af 7. marts 2013

Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – stoffer, der har persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber eller meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber – iværksættelse af proceduren på initiativ af en medlemsstat – forpligtelse til at angive oplysninger om alternative stoffer – rækkevidde – sådanne oplysningers eventuelle betydning for en afgørelse vedrørende identifikation af et stof som særligt problematisk – grænser

Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – kriterier – Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) afgørelse, der identificerer anthracenolie som et særligt problematisk stof – sag anlagt af de selskaber, som fremstiller dette stof – identifikation, som udløser forpligtelsen til at forsyne brugerne af dette stof med et ajourført sikkerhedsdatablad – antagelse til realitetsbehandling

Annullationssøgsmål – retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål – begreb – retsakter der fremkalder bindende retsvirkninger – forberedende retsakter – ikke omfattet – Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) afgørelse, der identificerer anthracenolie som et særligt problematisk stof – retsakt, som er bestemt til at afføde retsvirkninger – omfattet

Enhver bestemmelse, som er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, og som er bestemt til at afføde retsvirkninger, kan, uanset dens art eller form, gøres til genstand for annullationssøgsmål. Når det drejer sig om retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, er det i princippet kun foranstaltninger, som definitivt fastlægger standpunktet hos Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer som afslutning på denne procedure, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Det følger heraf, at foreløbige foranstaltninger eller foranstaltninger, der er af rent forberedende art, ikke kan være genstand for et annullationssøgsmål. En afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA), der identificerer anthracenolie som et stof, der opfylder kriterierne i artikel 57 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) i overensstemmelse med denne forordnings artikel 59, kan således gøres til genstand for et annullationssøgsmål, eftersom en sådan afgørelse har til formål at have bindende retsvirkninger over for tredjemand. Den retsakt, hvorved et stof identificeres i henhold til proceduren i artikel 59, har til formål at have bindende retsvirkninger over for tredjemand som omhandlet i artikel 263, stk. 1, andet punktum, TEUF. Retsakten kan nemlig bl.a. indebære en oplysningspligt i henhold til artikel 7, stk. 2, artikel 31, stk. 1, litra c), og artikel 31, stk. 3, litra b), samt artikel 33, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1907/2006. Disse bestemmelser henviser til de stoffer, som er blevet identificeret i henhold til forordningens artikel 59, stk. 1, eller de stoffer, som er optaget på den liste, der oprettes i henhold til samme forordnings artikel 59, stk. 1. De angiver således de retlige forpligtelser, som følger af den retsakt, som proceduren i artikel 59 i forordningen udmønter sig i. (jf. præmis 28, 29 og 33)

Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt, for at et annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, kræver for det første, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på de pågældendes retsstilling, og for det andet, at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-retten uden anvendelse af andre mellemkommende regler. En afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA), hvorved anthracenolie identificeres som et særligt problematisk stof, der opfylder betingelserne i artikel 57, litra a), d) og e), i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), skal i denne forbindelse fortolkes således, at den berører producenterne af dette stof umiddelbart, for så vidt som identifikationen af dette stof udgør en ny oplysning, der kan påvirke risikohåndteringsforanstaltningerne, eller en ny oplysning om farer som omhandlet i forordningens artikel 31, stk. 9, litra a), hvorfor producenterne er forpligtede til at ajourføre de omhandlede sikkerhedsdatablade. Ifølge af artikel 31, stk. 1, litra a)-c), i forordning nr. 1907/2006 skal leverandørerne af et stof forsyne modtageren af stoffet med disse sikkerhedsdatablade, hvis et stof opfylder kriterierne for klassificering som farligt i henhold til direktiv 67/548 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer. Identifikationen udløser forpligtelse til at videregive oplysninger som omhandlet i artikel 34, litra a), i forordning nr. 1907/2006. Den har således umiddelbar indvirkning på producenternes retsstilling med hensyn til de forpligtelser, som er foreskrevet i de nævnte bestemmelser. (jf. præmis 38, 39, 49, 51 og 52)

Begrebet regelfastsættende retsakt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, skal forstås således, at det omfatter enhver retsakt, der finder anvendelse generelt, bortset fra lovgivningsmæssige retsakter. En afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA), hvorved et stof identificeres som særligt problematisk stof, der opfylder kriterierne i artikel 57 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), udgør en regelfastsættende retsakt. Denne afgørelse finder nemlig anvendelse generelt, idet den gælder for fastlagte situationer og har retsvirkninger for en gruppe generelt og abstrakt angivne personer, dvs. bl.a. alle fysiske og juridiske personer, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 31, stk. 9, litra a), og artikel 34, litra a), i forordning nr. 1907/2006. Afgørelsen udgør endvidere ikke en lovgivningsmæssig retsakt, eftersom den ikke er vedtaget i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure i artikel 289, stk. 1-3, TEUF. En sådan afgørelse er nemlig en retsakt vedtaget af ECHA i henhold til artikel 59 i forordning nr. 1907/2006. Denne afgørelse omfatter ingen gennemførelsesforanstaltninger, idet identifikationen af et stof som særligt problematisk udløser oplysningspligt, uden at det er nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger. Eftersom prøvelsen af lovligheden af de af Unionens organers, kontorers og agenturers retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, er udtrykkeligt nævnt i artikel 263, stk. 1, TEUF, havde ophavsmændene til EUF-traktaten således til hensigt i princippet også at underlægge retsakter vedtaget af ECHA, som et af Unionens organer, domstolsprøvelsen ved Unionens retsinstanser. I denne henseende udelukker ECHA’s opgave i medfør af artikel 75, stk. 1, i forordning nr. 1907/2006, dvs. at forvalte og i nogle tilfælde udføre de tekniske, videnskabelige og administrative aspekter af forordning nr. 1907/2006 og sikre konsekvens på EU-plan, ikke kompetencen til at vedtage en regelfastsættende retsakt. (jf. præmis 56-61, 64 og 66)

Det følger af artikel 59, stk. 3, i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), at identifikationsproceduren kan iværksættes på initiativ af en medlemsstat, som kan udarbejde et dossier i overensstemmelse med bilag XV til forordningen for stoffer, der efter dens opfattelse opfylder kriterierne i forordningens artikel 57, og fremsende dette til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA). Hvad angår et dossier vedrørende identifikationen af et stof, som har persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber eller meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber (PBT- eller vPvB-egenskaber), er det korrekt, at ordlyden af punkt II 2 i bilag XV til denne forordning sondrer mellem forpligtelsen til på den ene side at fremlægge tilgængelige oplysninger om anvendelse og eksponering og på den anden side oplysninger om alternative stoffer og teknologier, men en medlemsstat kan ikke desto mindre kun anføre de oplysninger, den har til rådighed. En medlemsstats angivelse af, at der ikke var oplysninger tilgængelige vedrørende tilstedeværelsen af alternative stoffer, gør det muligt for denne medlemsstat at opfylde sin formelle pligt til at udtale sig om alternative stoffer. Punkt II 2 i bilag XV til forordning nr. 1907/2006 skal, henset til forordningens artikel 60, stk. 5, fortolkes således, at punktet henviser til egnede alternative stoffer. Det fremgår under alle omstændigheder ikke af identifikationsproceduren i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006, at oplysninger om alternative stoffer er relevante i forhold til resultatet af denne procedure. Kriterierne i forordningens artikel 57, litra a), d) og e), indeholder ingen henvisning til tilstedeværelsen af alternative stoffer. Derimod er det, for at identificere et stof, der anses for at opfylde kriterierne i forordningens artikel 57, litra d) og e), tilstrækkeligt, at det opfylder de relevante kriterier for identifikationen af stoffer, som har PBT- eller vPvB-egenskaber, anført i bilag XIII til forordning nr. 1907/2006. Selv om dette bilag indeholder et stort antal kriterier, der skal være opfyldt, vedrører ingen af disse kriterier alternative stoffer. Det er således ikke godtgjort, at tilstedeværelsen af oplysninger om alternative stoffer kunne have ændret indholdet af en afgørelse, der identificerer et stof som et stof, der opfylder kriterierne i forordningens artikel 57, litra d) og e). Det samme er tilfældet for så vidt angår identifikationen af et stof som et stof, der opfylder kriterierne i forordningens artikel 57, litra a). Kriterierne for klassificering som et kræftfremkaldende stof er nemlig anført i direktiv 67/548 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer. (jf. præmis 70, 72, 73 og 77)

Det kan ikke med føje gøres gældende, at Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) ved at identificere et stof som særligt problematisk i henhold til artikel 57 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) ikke alene på grundlag af de grunde, der er foreslået i det dossier, der oprindeligt er udarbejdet for dette stof, men også på grundlag af en grund, der ikke er nævnt i dette dossier, har overskredet sine beføjelser som fastsat i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006. For det første følger det således af artikel 59, stk. 1, i forordning nr. 1907/2006, at proceduren i stk. 2-10, finder anvendelse med henblik på identifikation af stoffer, der opfylder kriterierne i artikel 57 i forordningen. En afgørelse, som identificerer et stof som særligt problematisk med den begrundelse, at stoffet opfylder kriterierne i forordningens artikel 57, er i overensstemmelse med dette formål. Argumenter vedrørende identifikationen af et stof på grundlag af en grund, der ikke er nævnt i det dossier, der oprindeligt var udarbejdet for dette stof, vedrører således ikke ECHA’s kompetence. For det andet følger det ikke af ordlyden af artikel 59 i forordning nr. 1907/2006, at de grunde, der er nævnt i forordningens artikel 57, på grundlag af hvilke et stof identificeres, skal svare til dem, der er anført i det dossier, som oprindeligt er udarbejdet. Som det desuden fremgår af artikel 59, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1907/2006, er initiativretten til at iværksætte identifikationsproceduren ikke forbeholdt medlemsstaterne. Kommissionen kan således også anmode ECHA om at udarbejde et dossier i overensstemmelse med bilag XV til forordningen. For det tredje fremgår det af formålet med godkendelsesproceduren anført i artikel 55 i forordning nr. 1907/2006, dvs. at sikre, at det indre marked fungerer efter hensigten, samtidig med at det sikres, at risici i forbindelse med særligt problematiske stoffer er tilstrækkeligt kontrolleret, og at disse stoffer efterhånden erstattes af egnede alternative stoffer eller teknologier, hvis disse er økonomisk og teknisk levedygtige, at identifikationen af et stof, som er første led i godkendelsesproceduren, hviler på så fuldstændigt et grundlag som muligt. For det fjerde kan ECHA i medfør af artikel 59, stk. 5, i forordning nr. 1907/2006 i relation til kriterierne i artikel 57 kommentere identifikationen af stoffet i det dossier, der er fremsendt til ECHA. Dette har til formål at sikre, at ECHA har mulighed for effektivt at give sin mening til kende. Det følger heraf, at de bemærkninger, der var fremsat af ECHA, kunne medtages i en afgørelse, der identificerer et stof som særligt problematisk. (jf. præmis 84-88)

Når Unionens myndigheder har en vid skønsmargin – som når Kommissionen foretager en gradvist gennemførelse af reglerne vedrørende særligt problematiske stoffer som omhandlet i afsnit VII i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) – navnlig vedrørende vurderingen af faktuelle forhold af videnskabelig og teknisk meget kompliceret karakter med henblik på at bestemme karakteren og omfanget af sine tiltag, bør Unionens retsinstanser begrænse sig til at undersøge, om udøvelsen af dette skøn er behæftet med en åbenbar fejl, om der foreligger magtfordrejning, eller om disse myndigheder åbenbart har overskredet grænserne for deres skøn. I en sådan situation kan Unionens retsinstanser således ikke sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af videnskabelig og teknisk karakter i stedet for Unionens myndigheders, som i henhold til EUF-traktaten varetager denne opgave alene. Unionens myndigheders vide skønsbeføjelse, hvis udøvelse indebærer en begrænset retslig prøvelse, omfatter imidlertid ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold. Imidlertid fordrer en sådan retslig prøvelse, selv om den har et begrænset omfang, at Unionens myndigheder, der er ophavsmænd til den relevante retsakt, er i stand til for Unionens retsinstanser at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning. Eftersom identifikationsproceduren af et stof som særligt problematisk efter artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 ikke overlader nogen beføjelser til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) med hensyn til valget af det stof, for så vidt som det i artikel 59, stk. 2 og 3, i forordningen bestemmes, at det påhviler Kommissionen eller den berørte medlemsstat at bedømme, om stofferne opfylder kriterierne i forordningens artikel 57, kan ECHA således ikke kritiseres for at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved at identificere et stof som særligt problematisk uden at have identificeret andre påståede sammenlignelige stoffer. (jf. præmis 92-94, 98 og 99)

Hvad angår en afgørelse, hvorved et stof identificeres som særligt problematisk som følge af sine persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber eller meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber (PBT- eller vPvB-egenskaber), idet det opfylder kravene i bilag XIII til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), kan det ikke blot fastslås, at Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) foretog en åbenbart urigtig bedømmelse ved at antage, at et stof havde PBT- eller vPvB-egenskaber, eftersom dets bestanddele udgør en integrerende del heraf. Selv om ordlyden af bilag XIII til forordning nr. 1907/2006 ikke udtrykkeligt angiver, at identifikationen af stoffer, der har PBT- og vPvB-egenskaber, ligeledes skal tage hensyn til PBT- eller vPvB-egenskaberne af et stofs relevante bestanddele, udelukker den ikke en sådan tilgang. Det kan ganske vist ikke antages, at alene fordi en bestanddel af et stof har et vist antal egenskaber, har stoffet det også, men bestanddelens procentvise andel og kemiske virkninger må nærmere bestemmes. Selv om det er korrekt, at der ikke er fastsat nogen grænseværdi for koncentrationer i bilag XIII til forordning nr. 1907/2006, er det væsentligt at bemærke, at det for anvendelsen af en sådan grænseværdi som en faktor, der medfører identifikation af det omhandlede stof på grundlag af dets bestanddele, ikke er påkrævet, at grænseværdien er præciseret i bilaget. Grænseværdien på 0,1% er blevet anvendt i EU-lovgivningen gentagne gange til klassificeringen af en blanding på grundlag af de stoffer, der indgår deri. Det samme gælder også artikel 14, stk. 2, litra f), artikel 31, litra b), artikel 56, stk. 6, og artikel 57, litra d) og e), i forordning nr. 1907/2006. Idet klassificeringen af et stof på grundlag af egenskaberne ved dets bestanddele forekommer sammenligneligt med klassificeringen af en blanding på grundlag af egenskaberne ved de stoffer, der indgår i den, kan det ikke konkluderes, at ECHA’s afgørelse er åbenbart fejlagtig som følge af, at grænseværdien på 0,1% blev anvendt som en faktor, der medfører identifikation af det omhandlede stof på grundlag af dets bestanddele. (jf. præmis 104, 105 og 118-120)

Når Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) i forbindelse med proceduren for identifikation af et stof i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) identificerer et stof som særligt problematisk som følge af sine persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber samt meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber på grundlag af dets bestanddeles PBT- og vPvB-egenskaber, kræves det ikke, at disse bestanddele selv skal have været genstand for en forudgående identifikation som værende i besiddelse af PBT- og vPvB-egenskaber ved en særskilt afgørelse fra ECHA. Artikel 57, litra d) og e), og artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 fastsætter alene, at kriterierne i bilag XIII til forordningen skal være opfyldt. (jf. præmis 125)