FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZÈS

FREMSAT DEN 8. OKTOBER 1981 ( 1 )

Høje Domstol.

I —

I Domstolens domme i sagen Frecassetti mod Amministrazione delle finanze dello Stato (dom af 15. juni 1976, Sml. s. 983) og i de forenede sager Amministrazione delle finanze mod Salumi, Vassanelli og Ultrocchi (dom af 27. marts 1980,Sml. s. 1238) er det fastslået, at landbrugsimportafgifter skal beregnes efter den afgiftssats, der gjaldt på den dag, da anmeldelsen om varens indførsel blev modtaget af toldvæsenet.

I de her foreliggende sager har Corte di cassazione anmodet om en præjudiciel afgørelse af, om den efteropkrævning, der principielt er en nødvendig følge af disse domme, skal ske under hensyntagen til ikrafttrædelsen den 1. juli 1980 af Rådets forordning nr. 1697/79.

De faktiske omstændigheder i sagerne er følgende :

Den 11. september 1976 blev domskonklusionen i Frecassetti-dommen offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Den 22. september 1978 udstedte den italienske stat et dekret, hvorefter det var den afgiftssats, der var gældende på dagen for modtagelsen af anmeldelsen om indførsel, der skulle anvendes. Men Amministrazione delle finanze, der havde opkrævet disse afgifter under anvendelse af en anden sats, der var mere fordelagtig for importøren, havde allerede rejst krav om efterbetaling af ekstrabeløb i importafgifter for landbrugsvarer (korn og kød) fra tredjelande for indførsler, der i nogle tilfælde gik tilbage til 1966. Disse' krav blev rejst over for de tre indstævnte i hovedsagen i de forenede sager Amministrazione delle finanze mod Salumi, Vassanelli og Ultrocchi og over for to andre virksomheder — Orlandi og Divella — der er appellanter i hovedsagen i to af de foreliggende sager (sag 215 og sag 217/80).

Italiens Corte suprema di cassazione har i anledning af tvisterne mellem virksomhederne Orlandi og Divella og Amministrazione delle finanze (der havde fået medhold i sin påstand i ankesagen) samt i anledning af de tvister, der fortsat efter Domstolens dom af 27. marts 1980 verserer mellem Amministrazione delle finanze og de tre selskaber Salumi, Vassanelli og Ultrocchi (der havde fået medhold i deres påstande i ankesagen), ved fem kendelser, alle af 2. juli 1980, spurgt Domstolen, om det i forbindelse med den efteropkrævning, der principielt er en nødvendig følge af Frecassetti- og Salumi-dommene, skal tillægges betydning, at Rådets forordning nr. 1697/79 er trådt i kraft den 1. juli 1980, altså efter Domstolens dom og dagen før den dag, på hvilken Corte suprema di cassazione besluttede på ny at anmode Domstolen om en afgørelse.

Det skal altså først og fremmest afgøres, hvilken virkning i tiden, der følger af en præjudiciel afgørelse af Domstolen i forbindelse med en forordning fra Rådet under de faktiske omstændigheder, der ligger bag den situation, der gav anledning til Domstolens dom af 27. marts 1980.

Domstolen har i dom af 27. marts 1980 (Sml. s. 1263, præmis 18) udtalt, at for så vidt fællesskabsretten ikke regulerer forholdet, tilkommer det enhver medlemsstats nationale retsorden at fastsætte de nærmere regler og betingelser for opkrævning og efteropkrævning af landbrugsafgifterne på linje med reglerne for de tilsvarende nationale afgifter og således, at opkrævningen af fællesskabs-afgifterne bliver lige så effektiv som opkrævningen af nationale afgifter.

Rådet havde imidlertid allerede før afsigelsen af denne dom besluttet at træffe forholdsregler i overensstemmelse med Domstolens udtalelse i dommens præmis 15. Det havde den 2. juli 1979 udstedt forordning nr. 1430/79 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter.

Jeg mener ikke, at der kan herske tvivl om, at forordning nr. 1697/79 fastsætter de nærmere regler og betingelser for opkrævning af landbrugsafgifterne i særdeleshed, jf. præmis 18 i Domstolens dom af 27. marts 1980. Af præmis 16 i denne dom følger, at »disse bestemmelser ... imidlertid kun delvis [løser] problemerne i henseende til de retsundergivnes lighed på dette område, og denne type bestemmelsers nødvendigvis tekniske og detaljerede karakter medfører, at det kun er delvis muligt at kompensere den manglende lighed via fortolkende retspraksis«.

Skønt artikel 5 i forordning nr. 1697/79 har »en forholdsvis tilfredsstillende klarhed«, bestemmes det dog i artiklens stk. 2, at det i gennemførelsesbestemmelser skal fastlægges, i hvilke tilfælde toldmyndighederne kan undlade at foretage efteropkrævning af afgiftsbeløbene. Sådanne gennemførelsesbestemmelser er blevet fastlagt i Kommissionens forordning nr. 1573/80 af 20. juni 1980, der først trådte i kraft den 1. juli 1980.

Det er derfor ikke helt korrekt, når Kommissionen hævder, at der, når bortses fra handlinger, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning (artikel 3), er tale om en »forordning om fuldstændig harmonisering, der regulerer hele området«.

II —

Skønt Rådet ikke har indgivet indlæg i nærværende sag, kan jeg tilslutte mig Kommissionens opfattelse, hvorefter denne forordning ikke kan omfatte efterbetalingskrav, der er rejst før ikrafttrædelsen, og som endnu ikke var afgjort på dette tidspunkt.

Domstolen har selv i dommen af 27. marts 1980 eftertrykkeligt fremhævet, at de omhandlede bestemmelser endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for dommens afsigelse, og at reglerne vel — delvis — løste problemerne i henseende til de retsundergivnes lighed på et vist område, men dog alligevel gav mulighed for en fortolkende retspraksis.

Det er en almindeligt anerkendt retsgrundsætning i medlemsstaterne, at processuelle regler straks fra ikrafttrædelsen finder anvendelse i alle verserende retssager, også uden at man derfor kan sige, at de har tilbagevirkende kraft.

Forordning nr. 1697/79 er nu imidlertid en retsakt, der har en »konstitutiv« beskaffenhed, idet den hverken ændrer eller uddyber en tidligere akt, men tværtimod udfylder et retstomrum ved fællesskabsretligt iit indføre både ensartede frist- og procedureregler (artikel 2, stk. 1 og stk. 2, og artikel 4) og materielretlige regler (artikel 5) vedrørende gennemførelsen af efteropkrævningen af den med et for lavt beløb erlagte afgift. Der er altså ikke tale om en rent processuel akt.

Det vil i. øvrigt ikke kunne gøres gældende, at forordningen alene skal give de afgiftspligtige borgere supplerende garantier. Det vil ganske vist være ukorrekt at undlade at fremhæve nogle af de anvendte ords nærmest vejledende karakter, således som denne kommer til udtryk i. f.eks. udtrykkene »[de kompetente myndigheder] kan ikke foretage efteropkrævning« (artikel 5, stk. 1), »de kompetente myndigheder kan undlade at foretage efteropkrævning« (artikel 5, stk. 2, første afsnit), »[det fastlægges] ..., i hvilke tilfælde første afsnit kan anvendes« (artikel 5, stk. 2, andet afsnit). Men på den anden side fastslås det i artikel 2, stk. 1, at efteropkrævning i princippet skal ske, så længe kravet ikke er forældet (artikel 2, stk. 1).

Trods denne tvetydighed kunne forordningens fædre dog udtrykkeligt have angivet, at forordningen skulle finde anvendelse på de efterbetalingskrav, der på ikrafttrædelsestidspunktet var rejst i henhold til national ret, og som endnu ikke var afgjort.

Men der kan hverken i forordningens ordlyd, i forarbejderne eller i forordningens almindelige opbygning findes holdepunkter for den opfattelse, at forordningens fædre har haft til hensigt — eventuelt stiltiende — at give forordningen rækkevidde som anført.

Dette fremgår nu for det første klart af ordlyden i forordningens bestemmelser: »de kompetente myndigheder ... kan ... foretage« (artikel 2, stk. 1) ( 2 ), »kan ikke foretage efteropkrævning ...« (artikel 5, stk. 1) ( 3 ).

Et andet forhold, der tyder på, at forordningen ikke er tænkt at skulle »virke øjeblikkeligt« er det lange tidsrum, der hengik før ikrafttrædelsen; forordningen blev vedtaget den 24. juli1979, offentliggjort den 3. august 1979, men trådte i kraft den 1. juli 1980 (samtidig med forordning nr. 1430/79) og forordningens anvendelse i fuldt omfang kan stadigvæk begrænses ved indgreb fra toldfritagelsesudvalgets side (artikel 10). Denne regulering over en længere periode har i øvrigt medført, at man har kunnet undlade at udstede overgangsbestemmelser.

Såfremt det endelig anerkendtes, at forordning nr. 1697/79 var anvendelig på de specielle forhold, som Italiens Corte di cassazione står over for at skulle afgøre, kan den omstændighed, at forordningen eventuelt har virkninger »in mitius« i »retsforhold opstået før afgørelsen af det præjudicielle spørgsmål« men »endnu ikke fastlagt i henhold til national ret«, ikke få nogen indflydelse på besvarelsen af det første spørgsmål, der er stillet til Domstolen. Såfremt de lempelser for reglen om foretagelse af efteropkrævning, der findes i forordningens artikel 5, (jf. artikel 2, stk. 1, første afsnit) kunne anvendes på krav, der var rejst men endnu ikke afgjort den 1. juli1980, ville en afgiftsfritagelse for afgiftspligtige borgere i samme situation kunne komme til at afhænge af den større eller mindre ihærdighed, hvormed de kompetente myndigheder havde sørget for at rejse krav om efterbetaling, eller af den retlige inddrivelses varighed, og dette kunne medføre, at ligeartede fordringer, der var opstået på samme tidspunkt i en medlemsstat, blev behandlet på forskellig måde.

En afgørelse i henhold til national ret, der efter den fortolkning, der her foreslås, bliver resultatet, rummer en risiko for, at de afgiftspligtige borgere bliver udsat for en uensartet behandling alt efter de nationale inddrivelsesreglers større eller mindre strenghed. Men fællesskabslovgiveren har stiltiende accepteret denne uensartethed, idet medlemsstaterne ifølge forordningen ikke er forpligtet til at foretage den fastlæggelse af de egne indtægter, der svarer til import- eller eksportafgifter, for hvilke der ikke er foretaget efteropkrævning i medfør af bestemmelserne i forordning nr. 1697/79 (artikel 9).

Domstolen har selv i sin dom af 10. juli 1980, Ariete, Smi. s. 2556, præmis 16, fastslået, at »disse forskelle ... dog ikke [kan] betragtes som værende udtryk for forskelsbehandling, især når det drejer sig om regler om anfægtelse af nationale afgifter, og så meget desto mindre kan det antages, at disse forskelle kan fordreje konkurrencen ...«.

Det bliver i øvrigt uden betydning, at de afgiftspligtige borgere ikke har været eller ikke mere er i stand til at indkalkulere den ekstra byrde, der følger af en eventuel efterbetaling af afgifter, i deres omkostninger.

III —

På baggrund at det ovenfor anførte mener jeg ikke, at de øvrige spørgsmål fra den nationale ret behøver at besvares.

Der er imidlertid for så vidt angår de tvister vedrørende afgifter, som myndighederne i medlemsstaterne skal opkræve på Fællesskabets vegne, intet til hinder for, at de nationale domstole henter vejledning i de principper, der ligger til grund for forordning nr. 1697/79 (og navnlig artikel 5 i forordningen), i den udstrækning anvendelsen af disse principper i de verserende sager ikke i praksis gør efteropkrævningen af fællesskabsafgifterne umulig eller mindre effektiv end opkrævningen af tilsvarende nationale skatter og afgifter.

Det er desuden en selvfølge (spørgsmål 4) at det ikke er muligt at undlade opkrævning af morarenter for de efteropkrævede beløb, såfremt de nationale regler om opkrævning af nationale skatter og afgifter indeholder bestemmelser om opkrævning af sådanne renter. Kommissionen har i sit indlæg foreslået Domstolen at svare, at forordning nr. 1697/79 ikke blot er uanvendelig på de efterbetalingskrav, der er rejst efter den 1. juli 1980, men desuden kun er anvendelig på de import- eller eksportforretninger, for hvilke den forvaltningsakt, ved hvilken de tilsvarende afgifters beløb fastsættes, er udstedt efter den 1. juli 1980, eller for hvilke forpligtelsen for den erhvervsdrivende til at betale det gældende afgiftsbeløb er opstået efter nævnte dato.

Jeg mener ikke, at det er påkrævet at drage så vidtgående slutninger i disse sager. På dette punkt vil jeg imidlertid overlade til Domstolen at drage de nødvendige konklusioner, og jeg skal derfor foreslå Domstolen at kende for ret, at det alene er efterbetalinger i henhold til krav rejst efter den 1. juli 1980, der er »efteropkrævning« i den i forordning nr. 1697/79 forudsatte betydning.

( 1 ) – Oversat fra fransk.

( 2 ) – O.a.: Den fra art. 2, stk. 1, citerede passus har på fransk følgende ordlyd: »les autorités compétentes... engagent«.

( 3 ) – O.a.: Den fra art. 5, stk. 1, citerede passus har på fransk følgende ordlyd: »aucune action en recouvrement ne peut être engagée ...«.