FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

MAURICE LAGRANGE

FREMSAT DEN 13. MARTS 1963

Høje Ret.

I

Som De ved, frembyder de tre sager 28, 29 og 30/62, som jeg skal udtale mig om i dag, nøjagtig det samme billede som sag 26/62, der var genstanden for Deres dom af 5. februar 1963. Som i sidstnævnte sag drejer det sig om anmodninger fra Tariefcom-missie, hvorved denne retsinstans på grundlag af EØF-traktatens artikel 177 præjudicielt forelægger Domstolen to spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikel 12. Spørgsmålene er affattet på samme måde; de skriftlige indlæg, der er fremsat såvel af parterne i hovedsagen som af regeringerne og af Kommissionen, er de samme; kort sagt, siden dommen blev afsagt, er der ikke kommet nogen ny faktisk omstændighed til, og der er ikke blevet fremført noget nyt anbringende. Set fra et processuelt synspunkt er den eneste forskel, at Tariefcommis-sie's forelæggelse for Domstolen fandt sted på forskellige datoer: den 16. august 1962 i sag 26/62 og den 19. september 1962 i de tre andre sager, som er forelagt Dem på nuværende tidspunkt. Det ser således ud til, at De på Deres side kun behøver at svare som den 5. februar sidste år og med de samme ord, thi der findes øjensynlig ingen grund til at træffe en anden afgørelse.

En sådan holdning vil dog indebære, at retskraftvirkningen af Deres dom af 5. februar 1963 ikke udstrækkes til nærværende retssager, thi i modsat fald påhviler det Dem, om ikke at afvise Tariefcommissie's anmodninger fra realitetsbehandling (eftersom disse ligger forud for Deres dom), så i det mindste at ophæve dem. Der foreligger her et principspørgsmål, som ikke er uden betydning for den fremtidige anvendelse af artikel 177 og for det heraf følgende forhold mellem Domstolen og de nationale retter.

Jeg mener, at dette problem bør løses ved en normal anvendelse af de principper, som på den ene side er bestemmende for retskraftvirkningen og på den anden side for ordningen med de præjudicielle spørgsmål. Jeg mener ikke, at jeg behøver at udbrede mig om disse principper, som — i det mindste i det væsentlige — er fælles for de seks medlemsstater, hvorfor jeg vil begrænse mig til kort at henlede opmærksomheden herpå.

1. For så vidt angår retskraftvirkningen, er princippet, at denne virkning kun er relativ og kun indtræder i det omfang, der er tale om de samme parter, det samme retsgrundlag og samme sagsgenstand (Domstolen har anvendt disse principper strengt i dommene Chasse og Meroni af 14. december 1962). Bortset fra det særlige tilfælde, annullation af forvaltningsakter, som har virkning erga omnes, (og også efter visses mening »konstateringen af«, at de samme retsakter »er ulovlige«) gælder der kun undtagelser fra reglen, i det omfang loven hjemler dette. Vi kender et eksempel på en sådan undtagelse i Frankrig: § 7 i lov af 6. maj 1919, som ændret ved lov af 22. juli 1927, giver civilretten beføjelse til at træffe afgørelse i tvister vedrørende oprindelsesbetegnelser for vin, idet det understreges, at »de endelige afgørelser og domme har virkning for alle indbyggere og ejere i samme egn«; det bliver herved muligt i en retslig afgørelse at fastsætte betingelser for betegnelsen og afgrænsningen af den egn, hvor betegnelsen finder anvendelse, nøjagtig som en forordning ville gøre det. Dette er en meget karakteristisk undtagelse fra reglen om retskraftvirkningens relativitet, som i Frankrig traditionelt betragtes som det juridiske udtryk for den franske revolutions fordømmelse af de »arrets de règlement«, som stammede fra parlamenterne under l'ancien régime. I Tyskland findes der en undtagelse, for så vidt angår rækkevidden af de domme, der afsiges af Bundesverfassungsgericht (Forbundsforfatningsdomstolen) i Karlsruhe, som er bin -dende for alle retter og myndigheder i forbundsstat og delstater, og som endog til tider har lovskraft. I Rom-traktaten finder vi ingen særbestemmelse, som afviger fra princippet om, at retskraften kun er relativ, for de tilfælde, hvor Domstolen skal fortolke traktatens bestemmelser, hvad enten det sker præjudicielt eller på enhver anden måde.

2. For så vidt angår de principper, som er bestemmende for ordningen med de præjudicielle spørgsmål, hviler disse væsentligst på hver af de to slags retsinstansers absolutte respekt for den andens kompetence. Således skal den ret, som har fået forelagt retstvisten i hovedsagen, bøje sig for den afgørelse, som angående de retlige omstændigheder træffes af den retsinstans, som ved henvisning har fået forelagt sagen. Inden for denne grænse har den dom, som er afsagt på grundlag af henvisningen, retskraft. Derimod har dommeren i hovedsagen frihed til af den præjudicielle dom at udlede de for realitetsafgørelsen i hovedsagen nødvendige retlige følger men også til ikke at udlede nogen følger heraf, hvis han for eksempel bagefter finder, at anmodningen ikke var nødvendig, og at han kan træffe afgørelse på andet grundlag.

Hvad angår den domstol, der skal behandle det præjudicielle spørgsmål, har denne kun én eneste beføjelse, som i øvrigt også er en pligt, nemlig at efterprøve sin egen kompetence. I det øjeblik den finder sig kompetent, er den forpligtet til at udtale sig uden at efterprøve, om forelæggelsen er berettiget, og om den virkelig er nødvendig for at træffe afgørelse i hovedsagen etc. »Waliné bemærker i (»Manuel de droit administratif«, 4. udgave s. 133) under behandlingen af et tilfælde, hvor en forvaltningsdomstol skal træffe afgørelse på grundlag af en forelæggelse fra en ordinær retsinstans: »Forvaltningsdomstolen skal ikke give den ordinære retsinstans en lektion og afgøre, om denne har holdt sig inden for sin egen kompetence«.

Det er ganske rigtigt disse principper, Domstolen har anvendt i dom 26/62, hvor man kan læse følgende:

»For at anerkende Domstolens kompetence i den foreliggende sag er det nødvendigt og tilstrækkeligt, at det med tilstrækkelig klarhed fremgår, at det stillede spørgsmål angår en fortolkning af traktaten;

de overvejelser, som den nationale ret ved udvælgelsen af spørgsmålene kan have ladet sig lede af, og den relevans, som den tillægger dem inden for rammerne af en sag, der er forelagt den til påkendelse, er unddraget Domstolens bedømmelse.«

II

Hvis man anvender de to principper, som jeg lige har henledt opmærksomheden på, samtidig, når man til den konklusion, at Domstolens dom af 5. februar 1963 i sag 26/62 ikke har retskraft i relation til de tre andre retstvister. Jeg siger »de tre andre retstvister«, idet jeg antager, at man ved hver af dem må anskue hele den procedure, hvori den nederlandske dommers forelæggelse og den deraf følgende sag for Domstolen indgår, som en helhed. Faktisk har alle faser i denne procedure, her indregnet den, som nu udspiller sig her i Luxembourg, når alt kommer til alt, det samme formål: at gøre det muligt under overholdelse af kompetencesystemet at pådømme de retstvister, som behørigt er indbragt for en national domstol, dvs. i nærværende tilfælde de tre retstvister mellem importørerne og den nederlandske finansforvaltning. Selv om retsgrundlaget (causa petendi) er det samme i de fire retstvister, er proceskravet (petitum) imidlertid forskelligt, og der er heller ikke identitet mellem parterne; derfor udstrækker retskraftvirkningen af Deres dom af 15. februar sig ikke til de tre andre retstvister, som har givet anledning til særskilte anmodninger fra Tariefcommissie's side, og som De endnu ikke har udtalt Dem i.

Man kunne utvivlsomt til støtte for den modsatte opfattelse anføre, at systemet i artikel 177 (forpligtelse til forelæggelse i tilfældet i stk. 3, direkte indbringelse for Domstolen fra den nationale ret) har en ret udtalt »ordre public« karakter, idet målet øjensynligt er at sikre den størst mulige enhed ved fortolkningen af traktaten. Men jeg mener, at man bør vogte sig for at sammenblande den ratio legis, som rent faktisk ligger heri, og den fremgangsmåde hvorefter denne skal virkeliggøres. Denne fremgangsmåde består i, at man anvender systemet med præjudiciel forelæggelse der, som jeg har henledt opmærksomheden på, hviler på, at dommerne i hver af de to retsordener respekterer hinandens gensidige kompetencer. Det drejer sig således om et samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som gennem retspraksis skal munde ud i den ensartethed i fortolkningen, som er så ønskelig:altså gennem retspraksis og ikke gennem forordninger. Det vil sige, at Domstolen, som på ethvert andet område, bør forblive frit stillet ved sine fremtidige afgørelser. Uanset betydningen af den dom, som den skal afsige om dette eller hint spørgsmål, uanset den abstrakte karakter, som fortolkningen af den ene eller den anden bestemmelse i traktaten kan frembyde — eller synes at frembyde — bør den gyldne regel om den relative retskraftvirkning overholdes. En retsinstans som vor skal virke gennem sine afgørelsers moralske kraft og ikke gennem retskraften. Naturligvis er der ingen, der venter, at Domstolen, når den har afsagt en ledende dom, som f. eks. i sag 26/62, ændrer sin opfattelse i anledning af en anden retstvist, men den bør juridisk bevare retten til at gøre det. Reglen om den relative retskraftvirkning er en klog regel; den tvinger dommeren til, snarere end formelt at søge ly bag en allerede afsagt dom, som man søger ly bag en lov eller forordning, uopholdeligt at bevare fornemmelsen af sit ansvar, dvs. i hver retstvist at henføre faktiske omstændigheder under retsregler, hvilket kan føre ham til eventuelt at erkende sine fejltagelser i lyset af nye faktiske omstændigheder, nye anbringender eller endog en spontan undersøgelse af sin samvittighed eller hyppigere til i visse tilfælde at nuancere sit synspunkt uden at ændre det fundamentalt, idet han således i lyset af erfaringen og udviklingen i retsteorien og i de økonomiske, sociale eller andre begivenheder bidrager til det, man kalder en udvikling af retspraksis. Imidlertid er reglen om den relative retskraft virkning det våben, som gør dette muligt for ham. Naturligvis gør han klogt i kun at anvende dette våben med forsigtighed, hvis han ikke vil tilsidesætte retssikkerheden, men det er nødvendigt for ham, og han bør ikke give det fra sig.

Kan der opstilles en sondring mellem retskraftvirkningen af Domstolens afgørelser i relation til Domstolen selv, en virkning som skulle være absolut? Med andre ord, skulle de nationale retsinstanser, som til gengæld skulle være absolut? Med andre ord skulle de nationale retter, så længe Domstolen ikke har ændret sin retspraksis — hvilken den altid vil have ret til at gøre — være forpligtet til at rette sig efter de afgørelser, som er blevet truffet i en hvilken som Helst retstvist, der er indbragt for Domstolen, således som det, sådan som vi har set det, er tilfældet med de afgørelser, der er truffet af domstolen i Karlsruhe. Dette tror jeg heller ikke. Dette ville rent faktisk være at tillægge Domstolen en egentlig forfatningsmæssig kompetence. Selv om Domstolen imidlertid i visse henseender inden for Fællesskabet spiller rollen som en forfatningsdomstol, har traktaterne ikke givet den de fuldstændige prærogativer, som en retsinstans af denne art besidder. Og navnlig kan selve traktaterne kun med forsigtighed, og kun delvist og under visse synsvinkler, betragtes som egentlige forfatninger for hvert af de fællesskaber, de opretter. Man må vogte sig for alt for vidtgående analogier. I alle tilfælde er disse analogier, selv om de er relevante i forhold til Fællesskabets retsorden, uden værdi i relation til hver medlemsstats nationale retsorden, som eksisterer parallelt hermed. Set fra dette sidste synspunkt er det klart, at traktaterne er internationale aftaler, hvis bestemmelser er blevet inkorporeret i medlemsstaternes nationale lovgivning ved ratifikation. Deres bestemmelser skal således normalt have gyldighed som love og ikke som en forfatning; således forholder det sig a fortiori også, under forbehold af efterprøvelsen af deres lovlighed, med de forordninger, som udstedes af Fællesskabets udøvende organer. I mangel af en udtrykkelig modstridende bestemmelse, som ikke findes i traktaten, skal henholdsvis Domstolens beføjelser, når den præjudicielt træffer afgørelse, og de nationale retsinstansers beføjelser vurderes i henhold til de sædvanlige nationale retsregler, når man står over for tildelingen af en enekompetence, som udøves sideløbende med de normale beføjelser. Bortset fra de tilfælde, hvor der foreligger en udtrykkelig modstridende bestemmelse, indebærer dette som sagt på ingen måde i sig selv, at det ene kompetencesystem underkastes det andet, og berettiger navnlig ikke en undtagelse fra de normale regler om retskraftvirkningen.

Jeg vil tilføje, at den opfattelse, som jeg søger at imødegå, risikerer at medføre alvorlige ulemper. Den kunne rent faktisk føre til, at rækkevidden af Domstolens domme på området får en karakter, som kan give anledning til strid. Indeholder den eller den senere retstvist nøjagtigt de samme fortolkningsspørgsmål, som allerede er afgjort, eller indeholder den nye faktorer, der berettiger en ny fortolkningsanmodning? I stedet for at påkende et spørgsmål om fortolkning af traktaten (enten ved samme domsaffattelse eller, hvis det er nødvendigt, ved at supplere den tidligere som), hvilket er dens normale rolle, måtte Domstolen først og fremmest spørge sig selv, om den allerede forud har afgjort spørgsmålet, hvilket i mange tilfælde vil føre til, at dommen fortolkes i stedet for traktaten. Her ser vi igen ulempen ved at afstå fra den frihed, som reglen om, at retskraftvirkningen kun er relativ, giver dommeren. Det er bedre at gentage en principiel dom adskillige gange, dog således at affattelsen nuanceres for at tage hensyn til nye momenter eller anbringender, end at nægte at svare, samtidig med at man er forpligtet til at forklare grundene hertil. Det skal siges endnu engang, at det er bedre for en dommer at fortolke loven, thi det er derfor han er der, end at fortolke sine egne afgørelser.

Men kunne man ikke — som en sidste mulighed — udstrække anvendelsesområdet for den relative retskraftvirkning mere eller mindre, samtidig med at man overholder princippet herom? Kunne det for eksempel ikke antages, at retskraftvirkningen omfatter de tilfælde, hvor anmodningen om en præjudiciel afgørelse ikke blot vedrører det samme spørgsmål men kommer fra den samme retsinstans, som allerede tidligere har stillet Domstolen spørgsmålet. Dette ville efter min mening være farligt. Faktisk kan sagen fremstå i et nyt lys, der kan fremføres nye anbringender etc. Hvad er i øvrigt »den samme retsinstans«? En overordnet retsinstans kan indeholde flere afdelinger, som har forskellig kompetence. Tænk på Cour de Cassation's civile afdeling og afdeling for kriminalsager og på de forskellige »Senaten«.ved de tyske domstole. Kan det ydermere overvejes at regne med det kortere eller længere tidsrum, der er forløbet, siden en dom er afsagt af Domstolen? Kriteriet er bestemt alt for subjektivt og vilkårligt. Jeg mener til syvende og sidst, at reglen om den relative retskraft, hvis det anerkendes, at den er anvendelig, må anvendes strengt efter de enkle og velkendte kriterier, som den er knyttet sammen med.

III

Men risikerer Domstolen så ikke — og det er det sidste spørgsmål, jeg gerne vil undersøge — at blive bebyrdet med retstvister, som er unødvendige, fordi de vedrører spørgsmål, der allerede er afgjort? Dette problem frembyder to aspekter: et faktisk og et retligt.

Faktisk er jeg overbevist om, at de nationale retsinstanser generelt vil afholde sig fra at henvise virkeligt unødvendige spørgsmål til Domstolen. En dommer har snarere en naturlig tendens til at udøve sin kompetence fuldt ud end at give afkald på den til fordel for en anden; parterne vil på deres side i det omfang, de kan øve indflydelse på denne procedure, som falder ind under ordre public, generelt ikke have interesse i at tynge sagen unødvendigt med de yderligere udgifter og forsinkelser, som dette medfører. Navnlig er den mulighed, at den samme dommer, som allerede har forelagt en sag for Domstolen og fået et svar, skulle foretage en fornyet forelæggelse, lidet sandsynlig, da der ikke findes relevante grunde til at handle på denne måde.

Men — og dette er problemets juridiske side — tvinger artikel 177, stk. 3 ikke de nationale retsinstanser, som er omhandlet i denne bestemmelse (dem, »hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres«), til at indbringe sagen for Domstolen, så snart et »spørgsmål« om fortolkning af traktaten »rejses under en retssag« ved en af disse retter, eftersom den omhandlede retsinstans stadig i henhold til den samme bestemmelse i et sådant tilfælde er »pligtig at indbringe sagen for Domstolen«? Eksisterer denne forpligtelse til at indbringe sagen for Domstolen også, selv om det omstridte fortolkningsspørgsmål allerede har givet anledning til en dom fra Domstolen, eller endog når der foreligger en fast retspraksis herom ?

Dette er et spørgsmål, som De ikke behøver at løse, thi det falder ind under de nationale retters kompetence. De kan kun afgøre det, hvis De får forelagt en anmodning om at fortolke selve artikel 177, hvilket ikke er sket.

Jeg vil kun sige, at dette problem — der i øvrigt ikke er det eneste, som fortolkningen af artikel 177 giver anledning til — synes at kunne løses uden større vanskeligheder af de nationale retter, hvis de går ud fra en af de retsnormer, som er bestemmende for forelæggelsen af de præjudicielle spørgsmål. Denne retsnorm er meget simpel: for at der kan være grund til at iværksætte proceduren om forelæggelse af et præjudicielt fortolkningsspørgsmål, skal man naturligvis stå over for et spørgsmål, og dette spørgsmål skal vedrøre fortolkningen af den omhandlede bestemmelse. Hvis bestemmelsen i modsat fald er fuldstændig klar, drejer det sig ikke længere om fortolkning men om anvendelse, hvilket falder ind under den dommers beføjelser, der netop har fået overdraget at anvende loven. Dette er, hvad man sommetider med et i øvrigt lidet eksakt og ofte misforstået udtryk kalder teorien om »acte clair«. Sandt at sige drejer det sig simpelthen om skellet mellem de to kompetencer. Naturligvis kan der som altid i sådanne situationer være tvivlsomme tilfælde, dvs. grænsettilfælde; hvis der er tvivl, bør dommeren naturligvis beslutte forelæggelse.

Hvis en national dommer står over for et spørgsmål om fortolkning af traktaten, men der om dette spørgsmål findes en retspraksis ved den kompetente domstol, som kan betragtes som fast, må man fornuftigvis anerkende, at der ikke længere -virkelig er et »spørgsmål«, som nødvendiggør en forelæggelse, idet tilfældet således kan sammenlignes med det forudgående. En bestemmelse, som er uklar i sig selv, men hvis mening til stadighed er blevet fortolket på samme måde af den dertil kompetente domstol, kan ligestilles med en bestemmelse, som man ikke behøver at fortolke. Dette er en fornuftig og klog regel, som på heldig vis forener hensynet til kompetenceordningen med nødvendigheden af ikke unødigt at forøge antallet af forelæggelsessager. Det er således, ordningen om de præjudicielle spørgsmål forstås i Frankrig, i hvilket land denne ordning, som De ved, spiller en betydningsfuld rolle på grund af den strenghed, hvormed princippet om magtadskillelse anvendes.

Lignende opfattelser er i øvrigt fremherskende inden for visse nærliggende områder, dels i den internationale privatret dels i folkeretten. Jeg hentyder her til tilfælde, hvor en national retsinstans skal anvende en udenlandsk lov, og til tilfælde, hvor en international retsinstans skal anvende den nationale lov. Disse to tilfælde er naturligvis yderst forskellige fra EØF-traktatens artikel 177, idet dommeren da ikke har nogen forelæggelsesmulighed. Han skal anvende den udenlandske eller den nationale lov. Men analogien er ikke desto mindre interessant, forstået på den måde, at det i de to tilfælde er en udbredt opfattelse, at det ikke tilkommer dommeren at sætte sig i de kompetente organers sted, når loven skal fortolkes, dvs. i stedet for retterne i det land, hvor denne lov gælder, men at han bør rette sig efter retstil-standen, således som den i det omhandlede land følger af den måde, hvorpå loven rent faktisk anvendes under hensyn til den nationale retspraksis, som denne anvendelse har givet anledning til. Dette er den samme idé om sondringen mellem fortolkningen og anvendelsen af loven: den udenlandske eller internationale retsinstans må acceptere den fortolkning af loven, som følger af en fast retspraksis ved de kompetente retsinstanser, hvilket gør det muligt for den at afgøre sagen, som om det drejede sig om en simpel anvendelse.

I forbindelse med hele dette spørgsmål om den nationale dommers anvendelse af udenlandsk ret vil jeg citere en særdeles interessant undersøgelse foretaget af professor Dölle (»Revue critique du droit international privé« 1955) samt fra fransk retspraksis Cass. civ. 10. maj 1960, den civile afdeling ved Cour de Cassation (Fondation Potocki, Journal du droit international«, 1961, s. 762), Cour d'appel, Paris, 1. juli 1959 (»Revue critique de droit international privé«, 1960, s. 193) og Tribunal civil de la Seine, civilretten i departementet Seine, den 29. september 1959, (samme tidsskrift, 1960, s. 591). For så vidt angår det andet tilfælde — en international domsmyndigheds anvendelse af den nationale lov — vil jeg nævne to domme fra Den faste mellemfolkelige Domstol afsagt den 12. juli 1929, offentliggjort i »Dalloz périodique et critique 1930«, anden del, s. 45 ff (regeringen for Den franske Republik mod regeringen for kongedømmet Serbien, Kroatien og Slovenien og regeringen for Den franske Republik mod regeringen for republikken Brasiliens Forenede Stater). Man bør dog bemærke, at man i Italien har teorien om »optagelse af den udenlandske retsnorm« i den nationale ret, som fører til, at den italienske dommer får de mest vidtgående kontrolbeføjelser med anvendelsen af den udenlandske lov; men dette betyder simpelthen, at de italienske dommere burde have endnu færre betænkeligheder end dommerne i de andre medlemsstater ved at afholde sig fra at træffe beslutning om unødvendige forelæggelser.

Endelig mener jeg, at der, hvis medlemsstaternes nationale retsinstanser følger de principper, jeg lige har henvist til — og alt giver anledning til at håbe, at de vil gøre det, eftersom disse principper er almindeligt anerkendt såvel i national som i international ret — på grundlag af artikel 177 vil kunne indføres en tilfredsstillende samarbejdsordning mellem disse retter og Domstolen.

Under dette system må man utvivlsomt forudse, at Domstolen sommetider skal påkende spørgsmål om fortolkning af traktaten eller fællesskabsforordningerne, som den allerede tidligere har afgjort; men af de årsager jeg har nævnt, mener jeg ikke, at denne risiko er særlig stor. Hvorom alting er, er det langt mindre alvorligt at have nogle domme fra Domstolen, som gentager tidligere afgørelser, end at udsætte sig for, at de nationale retter nægter at foretage forelæggelser på grund af en måske tvivlsom fortolkning af rækkevidden af en allerede afsagt dom. Dette ville være en kilde til konflikter, som traktaten ikke fastsætter nogen løsning på.

Jeg foreslår, at Domstolen, når den træffer afgørelse om de anmodninger, som Tarief-commissie præjudicielt har forelagt den ved afgørelser af 19. september 1962, kender for ret:

1. Artikel 12 i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab har umiddelbar virkning og medfører individuelle rettigheder for de retsundergivne, som de nationale retsinstanser skal beskytte.