DOMSTOLENS DOM AF 9. AUGUST 1994. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - AFTALE MELLEM KOMMISSIONEN OG DE FORENEDE STATER OM ANVENDELSE AF DERES KONKURRENCERET - KOMPETENCE - BEGRUNDELSE - RETSSIKKERHED - TILSIDESAETTELSE AF KONKURRENCERETTEN. - SAG C-327/91.



Samling af Afgørelser 1994 side I-03641

svensk specialudgave side I-00047

finsk specialudgave side I-00047



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal ° akter der kan vaere genstand for soegsmaal ° begreb ° akter der fremkalder retsvirkninger ° Kommissionens indgaaelse af international aftale

(EOEF-traktaten, art. 173, stk. 1)

2. Internationale aftaler ° Faellesskabets aftaler ° indgaaelse ° handleevne for Faellesskabet, ikke for dets institutioner

(EOEF-traktaten, art. 210 og 228)

3. Internationale aftaler ° Faellesskabets aftaler ° indgaaelse ° traktatens artikel 228 ° kompetencefordeling ° tildeling af bestemte befoejelser til forskellige institutioner ° principielt Raadets befoejelse ° Kommissionens befoejelse ° karakter af undtagelse ° udvidende fortolkning ° uantageligt

(EOEF-traktaten, art. 228; Euratom-traktaten, art. 101, stk. 3)

4. Internationale aftaler ° Faellesskabets aftaler ° indgaaelse ° Kommissionen inkompetent til at indgaa en aftale med en tredjestat om anvendelse af konkurrenceregler

(EOEF-traktaten, art. 89 og 228; Raadets forordning nr. 17 og nr. 4064/89)

Sammendrag

1. Det er en betingelse for at realitetsbehandle en sag i henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, at den anfaegtede retsakt hidroerer fra en institution og har retsvirkninger. Naar det fremgaar af selve ordlyden til den aftale, som Faellesskabet har indgaaet med en tredjestat, at denne tilsigter at have retsvirkninger, kan den retsakt, hvorved Kommissionen har tilkendegivet at indgaa aftalen, goeres til genstand for et annullationssoegsmaal. Faellesskabsinstitutionernes udoevelse af deres befoejelser paa det internationale omraade maa saaledes ikke unddrages den domstolskontrol, som er foreskrevet i traktatens artikel 173.

2. Ifoelge traktatens artikel 210 har alene Faellesskabet ° som ved denne traktatbestemmelse er tillagt status som juridisk person ° og ikke institutionerne evne til at forpligte sig ved indgaaelse af aftaler med en tredjestat eller en international organisation.

3. Bestemmelsen i traktatens artikel 228 om indgaaelse af traktater udgoer en generel, selvstaendig retsregel med samme raekkevidde som en forfatningsbestemmelse, for saa vidt den tillaegger faellesskabsinstitutionerne bestemte befoejelser.

Den omstaendighed, at reglen i artikel 228, stk. 1, hvorefter Raadet har kompetence til at afslutte internationale aftaler, er udstyret med en undtagelse, hvorefter Raadets kompetence skal udoeves med forbehold af den kompetence, som er tillagt Kommissionen, giver ikke Kommissionen stoette for ° under henvisning til praksis eller ved en analogi fra Euratom-traktatens artikel 101, stk. 3 ° at goere krav paa befoejelser, som den ikke har faaet tillagt ved traktaten.

4. Selv om Kommissionen ifoelge traktatens artikel 89 samt forordning nr. 17 og nr. 4064/89 indadtil har kompetence til at traeffe individuelle beslutninger om anvendelse af konkurrencereglerne, har den ikke af denne grund kompetence til at indgaa en international aftale med en tredjestat inden for dette omraade. Dens interne kompetence kan saaledes ikke aendre ved den fordeling af kompetencen mellem Faellesskabets institutioner med hensyn til at indgaa internationale aftaler, som er naermere fastlagt i traktatens artikel 228.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. december 1991 har Den Franske Republik i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, og EKSF-traktatens artikel 33 anlagt sag med paastand om annullation af aftalen mellem Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber og De Forenede Staters regering om anvendelse af de kontraherende parters konkurrenceret, som blev undertegnet den 23. september 1991 (herefter benaevnt "aftalen").

2 Aftalen blev undertegnet i Washington paa De Forenede Staters vegne af Attorney General, W. P. Barr, og af praesidenten for Federal Trade Commission, L. Steiger, og paa vegne af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber af Kommissionens naestformand Sir Leon Brittan.

3 Ifoelge aftalens artikel 1, stk. 2, forstaas ved "konkurrenceret":

"...

i) for De Europaeiske Faellesskabers vedkommende, artikel 85, 86, 89 og 90 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser, artikel 65 og 66 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab (EKSF) samt de hertil udstedte gennemfoerelsesforordninger, herunder Den Hoeje Myndigheds beslutning nr. 24-54, og

ii) for De Forenede Staters vedkommende, Sherman Act (15 U.S.C. §§ 1-7), Clayton Act (15 U.S.C. §§ 12-27), Wilson Tariff Act (15 U.S.C. §§ 8-11) og Federal Trade Commission Act (15 U.S.C. §§ 41-68, bortset fra bestemmelserne om forbrugerbeskyttelse).

..."

4 Ved "myndigheder paa konkurrenceomraadet" forstaas endvidere ifoelge aftalen:

"...

i) for De Europaeiske Faellesskabers vedkommende, Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber hvad angaar dennes ansvar for De Europaeiske Faellesskabers konkurrenceregler, og

ii) for De Forenede Staters vedkommende, Antitrust Division of the United States Department of Justice og Federal Trade Commission;

..."

5 Aftalen har til formaal at fremme parternes samarbejde og samordning og at begraense risikoen for tvister mellem parterne ved anvendelsen af deres respektive konkurrenceret eller at afboede virkningerne heraf (artikel I, stk. 1).

6 Med henblik herpaa skal parterne give hinanden underretning om de foranstaltninger til gennemfoerelse af deres respektive konkurrenceret, som kan beroere vaesentlige interesser hos den anden part (artikel II), udveksle oplysninger om forskellige spoergsmaal af faelles interesse ved anvendelsen af konkurrenceretten (artikel III), koordinere gennemfoerelsesforanstaltningerne (artikel IV) samt foelge visse procedurer for gensidig konsultation (artikel VII).

7 Desuden indfoerer parterne ved aftalens artikel V et indbyrdes samarbejde hvad angaar konkurrencebegraensende handlinger, som begaas paa et af parternes omraade, og som kan skade vaesentlige interesser hos den anden part ("positive comity"). I disse tilfaelde kan den part, hvis vaesentlige interesser beroeres, ved underretning til den anden part anmode denne om, at dens myndigheder paa konkurrenceomraadet traeffer foranstaltninger over for de konkurrencebegraensende handlinger, som er begaaet paa dens omraade. For at undgaa konflikter bestemmes det i artikel VI, at hver part, naar den traeffer gennemfoerelsesforanstaltninger, skal bestraebe sig paa at tage hensyn til vaesentlige interesser hos den anden part ("traditional comity").

8 Artikel VIII indeholder bestemmelser om iagttagelse af oplysningernes fortrolighed, hvorefter parterne kan undlade at meddele den anden part oplysninger, saafremt dette er forbudt ved lov eller er uforeneligt med vaesentlige interesser hos den part, som er i besiddelse af disse oplysninger.

9 Ifoelge artikel IX "maa ingen af aftalens bestemmelser fortolkes paa en maade, som er uforenelig med gaeldende ret i Amerikas Forenede Stater eller De Europaeiske Faellesskaber eller i disses stater, henholdsvis medlemsstater, eller fortolkes paa en saadan maade, at de kraever en aendring af gaeldende ret".

10 Artikel X fastsaetter under hvilke former meddelelser og underretninger kan sendes. De kan enten vaere mundtlige, telefoniske eller skriftlige eller sendes pr. telefax.

11 Endelig fremgaar det af artikel XI, stk. 1, at aftalen traeder i kraft paa datoen for dens undertegnelse. Ifoelge stk. 2 forbliver aftalen i kraft indtil 60 dage efter den dato, hvor en af parterne giver den anden part skriftlig meddelelse om, at den oensker at opsige aftalen. Ifoelge artikel XI, stk. 3, skal aftalen tages op til revision af parterne senest 24 maaneder efter dens ikrafttraeden.

12 Aftalen er ikke offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.

Formaliteten

13 I svarskriftet har Kommissionen anfoert, at den franske regering burde have anfaegtet den beslutning, hvorved Kommissionen gav sin naestformand bemyndigelse til at undertegne aftalen med De Forenede Stater paa sine vegne, og ikke selve aftalen.

14 Hertil bemaerkes alene, at det er en betingelse for at realitetsbehandle en sag i henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, at den anfaegtede retsakt hidroerer fra en institution og har retsvirkninger (jf. dom af 31.3.1971, sag 22/70, "AETR", Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263).

15 I saa henseende maa det konstateres, at det fremgaar af selve ordlyden af den i sagen omhandlede aftale, at den tilsigter at have retsvirkninger. Foelgelig kan den retsakt, hvorved Kommissionen har tilkendegivet at indgaa aftalen, goeres til genstand for et annullationssoegsmaal.

16 Faellesskabeets institutioners udoevelse af deres befoejelser paa det internationale omraade maa nemlig ikke unddrages den domstolskontrol, som er foreskrevet i traktatens artikel 173.

17 Den Franske Republiks paastand maa forstaas saaledes, at den er rettet mod den retsakt, hvorved Kommissionen har tilkendegivet at indgaa aftalen. Sagen kan derfor tages under realitetsbehandling.

Realiteten

18 Til stoette for sin paastand har den franske regering fremfoert tre anbringender. For det foerste, at Kommissionen ikke havde kompetence til at indgaa en saadan aftale, for det andet, at aftalen ikke er begrundet, og at der foreligger en tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet, samt for det tredje, at Faellesskabets konkurrenceret er tilsidesat.

Foerste anbringende

19 EOEF-traktatens artikel 228, stk. 1, i den affattelse, som var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder, loed saaledes:

"I de tilfaelde, hvor denne traktats bestemmelser forudsaetter indgaaelse af aftaler mellem Faellesskabet og en eller flere stater eller en international organisation, foeres forhandlingerne vedroerende disse aftaler af Kommissionen. Med forbehold af den kompetence, som paa dette omraade er tillagt Kommissionen, afsluttes de af Raadet, efter at dette i de i denne traktat fastsatte tilfaelde har indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet."

20 Den Franske Republik har foerst anfoert, at kompetencen til at indgaa internationale aftaler efter denne traktatbestemmelse udtrykkeligt er forbeholdt Raadet. Da Kommissionen alene har befoejelse til at foere forhandlingerne paa dette omraade, har den overskredet sin kompetence ved at indgaa aftalen.

21 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at aftalen er af rent administrativ karakter, og at den har kompetence til at indgaa administrative aftaler. Paa grund af de forpligtelser, som er fastsat i aftalen, vil en tilsidesaettelse af denne nemlig ikke medfoere et internationalt soegsmaal, som kan indebaere et ansvar for Kommissionen, men blot, at aftalen bortfalder.

22 I den forbindelse anfoerer Kommissionen endvidere, at parterne under alle omstaendigheder ikke efter artikel IX maa fortolke aftalen paa en maade, der er uforenelig med deres egen ret (dvs. for De Europaeiske Faellesskabers vedkommende heller ikke paa en maade, som er uforenelig med medlemsstaternes ret) eller paa en maade, som vil kraeve en aendring af deres egen ret.

23 Herom bemaerkes, som tidligere fastslaaet, at aftalen fremkalder retsvirkninger.

24 Endvidere bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 210 har alene Faellesskabet ° der har status som juridisk person ° evne til at forpligte sig ved indgaaelse af aftaler med en tredjestat eller en international organisation.

25 Aftalen kan derfor utvivlsomt kun binde De Europaeiske Faellesskaber. Foelgelig er den en international aftale mellem en international organisation og en stat i den betydning, som forudsat i artikel 2, stk. 1, litra a), nr. i), i Wienerkonventionen af 21. marts 1986 vedroerende retten til at indgaa traktater mellem stater og internationale organisationer eller mellem internationale organisationer indbyrdes. Opfylder Kommissionen ikke aftalen, er det altsaa Faellesskabet, der kan drages til ansvar i international sammenhaeng.

26 Paa dette grundlag maa det herefter undersoeges, om Kommissionen var kompetent efter faellesskabsretten til at indgaa en saadan aftale.

27 Som Domstolen fastslog i udtalelse 1/75 af 11. november 1975 (Sml. s. 1355) anvendes udtrykket "aftale" i traktatens artikel 228 i en generel betydning, saaledes at forstaa, at den sigter til enhver overenskomst, der er indgaaet af folkeretssubjekter, og som har bindende virkning, uanset hvorledes den formelt betegnes.

28 Endvidere udgoer bestemmelsen i artikel 228 om indgaaelse af traktater, som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 37 i sit forslag til afgoerelse, en generel, selvstaendig retsregel med samme raekkevidde som en forfatningsbestemmelse, for saa vidt den tillaegger faellesskabsinstitutionerne bestemte befoejelser. Med det formaal at sikre ligevaegten mellem Faellesskabets institutioner fastsaettes det i bestemmelsen, at aftalerne mellem Faellesskabet og en eller flere stater skal forhandles af Kommissionen og derpaa afsluttes af Raadet, efter at der er indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet i de tilfaelde, som er foreskrevet i traktaten. Raadets befoejelse til at indgaa aftaler gaelder dog "med forbehold af den kompetence, som paa dette omraade er tillagt Kommissionen".

29 Den franske regering har herom gjort gaeldende, at den kompetence, som er tillagt Kommissionen, er begraenset til de aftaler, som Kommissionen skal indgaa med henblik paa anerkendelse af de af Faellesskabet udstedte passérsedler (artikel 7 i protokollen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter). Den franske regering erkender, at denne kompetence maaske tillige omfatter kompetencen til indgaaelsen af saadanne aftaler, som regeringen betegner som administrative aftaler eller arbejdsaftaler, der f.eks. omfatter de aftaler om tilvejebringelse af forbindelser med organerne for De Forenede Nationer og andre internationale organisationer, som er naevnt i EOEF-traktatens artikel 229.

30 Heroverfor har Kommissionen foerst med henvisning til den gaeldende praksis for indgaaelse af de aftaler, som den betegner som internationale administrative aftaler, bemaerket, at den omhandlede klausul i artikel 228 ikke kan fortolkes indskraenkende som anfoert af den franske regering. Hvis traktatens forfattere nemlig havde villet begraense Kommissionens befoejelse til at indgaa traktater, ville de have anvendt en anden formulering af den franske version af artikel 228 og have henlagt den omhandlede kompetence til Raadet med forbehold af den kompetence, som er tildelt (attribuées) Kommissionen og ikke anerkendt for (reconnues) Kommissionen.

31 Den omstaendighed, at der anvendes udtrykket "reconnues" i den franske version, maa efter Kommissionens opfattelse forstaas paa den maade, at den kan udlede befoejelser af andre retskilder end traktaten, saasom institutionernes praksis. Endvidere anfoerer Kommissionen under henvisning til en analogi fra Euratom-traktatens artikel 101, stk. 3, at den selv kan forhandle og indgaa aftaler og overenskomster, hvis gennemfoerelse ikke kraever Raadets medvirken, og som kan udfoeres inden for rammerne af det paagaeldende budget uden at medfoere nye finansielle forpligtelser for Faellesskabet, forudsat den holder Raadet underrettet derom.

32 Disse argumenter kan ikke tages til foelge.

33 For det foerste maa udtrykket "med forbehold af den kompetence, som ... er tillagt Kommissionen" forstaas som en undtagelse fra reglen om, at Raadet har kompetence til at indgaa internationale aftaler.

34 For det andet fremgaar det af EOEF-traktatens artikel 4, stk. 1, andet afsnit, at "hver institution handler inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt den ved denne traktat". Udtrykket "reconnues" (anerkendt) i den franske version af artikel 228 har derfor ikke en anden betydning end "attribuées" (tildelt).

35 For det tredje leder de udtryk, som anvendes i andre sprogversioner af artikel 228, snarere tanken hen paa betydningen "tildeling" end betydningen "anerkendelse". Det gaelder bl.a. den danske version ("som paa dette omraade er tillagt Kommissionen"), den tyske version ("der Zustaendigkeit, welche die Kommission auf diesem Gebiet besitzt"), den nederlandske version ("van de aan de Commissie te dezer zake toegekende bevoegdheden") samt den engelske version ("the power vested in the Commission in this field").

36 For det fjerde kan en bestemt praksis paa omraadet under alle omstaendigheder ikke tillaegges stoerre betydning end traktatens bestemmelser.

37 Disse betragtninger kan ikke tilbagevises af Kommissionen med, at den ved traktatens artikel 228 har faaet tillagt en tilsvarende kompetence som ved Euratom-traktatens artikel 101, stk. 3.

38 For det foerste er den procedure, som er foreskrevet i Euratom-traktaten, helt anderledes end proceduren i henhold til EOEF-traktatens artikel 228, som generaladvokaten med rette har fremhaevet i punkt 26 i sit forslag til afgoerelse.

39 For det andet maa det betaenkes, at EOEF-traktaten og Euratom-traktaten blev forhandlet paa samme tid og underskrevet samme dato, hvorfor forfatterne af de to traktater, saafremt de havde oensket, at Kommissionen skulle have den samme kompetence, udtrykkeligt ville have fastsat dette.

40 Endelig har Kommissionen fremsat et sidste argument over for den franske regerings anbringender, nemlig at de saerlige befoejelser, som Kommissionen ved EOEF-traktaten har faaet tillagt inden for konkurrenceomraadet, endnu klarere viser, at den har kompetence til at indgaa internationale aftaler. Ifoelge traktatens artikel 89 og bestemmelserne i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, den foerste forordning om anvendelse af EOEF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-62, s. 81), skal Kommissionen nemlig paase anvendelsen af de i traktatens artikel 85 og 86 fastlagte principper og anvendelsen af Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelse (EFT 1990 L 257, s. 14).

41 Heller ikke dette argument kan laegges til grund. Selv om Kommissionen indadtil har kompetence til at traeffe individuelle beslutninger om anvendelse af de konkurrenceregler, som aftalen vedroerer, kan dens interne kompetence ikke aendre ved den fordeling af kompetencen mellem Faellesskabets institutioner med hensyn til at indgaa internationale aftaler, som er naermere fastlagt i traktatens artikel 228.

42 Anbringendet om, at Kommissionen ikke havde kompetence til at indgaa den anfaegtede aftale, maa herefter tages til foelge.

43 Uden at det er noedvendigt at undersoege de oevrige anbringender, som Den Franske Republik har gjort gaeldende, maa den retsakt, hvorved Kommissionen tilkendegav at indgaa aftalen med De Forenede Stater om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers og De Forenede Staters konkurrenceret, foelgelig annulleres.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

44 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sine egne og Den Franske Republiks omkostninger.

45 I medfoer af procesreglementers artikel 69, stk. 4, betaler Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene, som er indtraadt i sagen til stoette for Den Franske Republiks paastande, deres egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den retsakt, hvorved Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber har tilkendegivet at indgaa aftalen med Amerikas Forenede Stater om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers og De Forenede Staters konkurrenceret, som blev undertegnet og traadte i kraft den 23. september 1991, annulleres.

2) Kommissionen betaler sine egne og Den Franske Republiks omkostninger.

3) Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene betaler deres egne omkostninger.