Domstolens Dom (Fjerde Afdeling) af 9. marts 2000. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrud - Tjenesteydelser, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne - Virksomheder etableret i andre medlemsstater - Pligt til optagelse i et register. - Sag C-358/98.



Samling af Afgørelser 2000 side I-01255



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Medlemsstater - forpligtelser - traktatbrud - opretholdelse af en med fællesskabsretten uforenelig national bestemmelse - begrundelse med henvisning til gældende forvaltningspraksis til sikring af traktatens anvendelse - ikke tilladt

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))

2 Fri udveksling af tjenesteydelser - restriktioner - national lovgivning, hvorefter rengøringsselskaber etableret i andre medlemsstater er forpligtet til at lade sig optage i et register - ikke tilladt

(EF-traktaten, art. 59 (efter ændring nu art. 49 EF))

Sammendrag

1 En national lovgivnings uoverensstemmelse med de fællesskabsretlige bestemmelser, også hvor disse er umiddelbart anvendelige, kan kun fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, de ændrer. En administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, kan ikke anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af traktatens bestemmelser.

(jf. præmis 17)

2 En medlemsstat overholder ikke sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), når den i medfør af en national lov gør det til en betingelse for, at virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, kan udføre tjenesteydelser, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne, at de er optaget i et register, og ikke udelukker en tjenesteyder, som er etableret i en anden medlemsstat, og som allerede efter lovgivningen i etableringsmedlemsstaten opfylder tilsvarende formaliteter, fra den nationale lovs anvendelsesområde.

(jf. præmis 13, 14, 18 og domskonkl.)

Parter

I sag C-358/98,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Traversa og M. Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsøger,

mod

Den Italienske Republik ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat, O. Fiumara, og med valgt adresse i Luxembourg på Italiens Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,

sagsøgt,

"angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), idet den i medfør af artikel 1 og 6 i lov nr. 82 af 25. januar 1994 har gjort det til en betingelse for, at erhvervsdrivende, der er etableret i andre medlemsstater, kan udføre tjenesteydelser, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne, at de er optaget i de i lovens artikel 1 omhandlede registre,

har

DOMSTOLEN

(Fjerde Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward (refererende dommer), og dommerne P.J.G. Kapteyn og H. Ragnemalm,

generaladvokat: P. Léger

justitssekretær: R. Grass,

på grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 18. november 1999,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. oktober 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), idet den i medfør af artikel 1 og 6 i lov nr. 82 af 25. januar 1994 (GURI nr. 27 af 3.2.1994, s. 4, herefter »lov nr. 82/94«) har gjort det til en betingelse for, at erhvervsdrivende, der er etableret i andre medlemsstater, kan udføre tjenesteydelser, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne, at de er optaget i de i lovens artikel 1 omhandlede registre.

Den nationale lovgivning

2 Lov nr. 82/94 regulerer virksomhed, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne.

3 Artikel 1 i lov nr. 82/94, som har overskriften »optagelse af rengøringsselskaber i handelsregistret eller i provinsregistret over håndværksvirksomheder«, bestemmer i stk. 1:

»Virksomheder, som udfører rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne, herefter 'rengøringsselskaber', optages i handelsregistret i henhold til lovbekendtgørelse godkendt ved kongelig anordning nr. 2011 af 20. september 1934 med senere ændringer eller i provinsregistret over håndværksvirksomheder i henhold til artikel 5 i lov nr. 443 af 8. august 1985, hvis de opfylder betingelserne i denne lov.«

4 Tilsidesættelse af denne bestemmelse giver anledning til de sanktioner, der er fastsat i artikel 6 i lov nr. 82/94 med overskriften »Sanktioner«, som i stk. 2-5 bestemmer følgende:

»2. Hvis rengøringsselskabet udøver virksomhed som omhandlet i denne lov uden at være optaget i handelsregistret eller i provinsregistret over håndværksvirksomheder eller til trods for, at registreringen midlertidigt er ophævet, eller selskabet er slettet af registret, straffes indehaveren af enkeltmandsvirksomheden, prokuristen i virksomheden eller en af dens afdelinger eller kontorer, alle deltagerne i et interessentskab, komplementarerne i et kommanditselskab eller et kommanditaktieselskab, eller bestyrelsesmedlemmerne i enhver anden form for selskab, herunder kooperative selskaber, med fængsel i indtil 6 måneder eller med en bøde på mellem 200 000 og 1 mio. ITL.

3. Hvis rengøringsselskabet overlader udøvelsen af de i loven omhandlede former for virksomhed til virksomheder, som befinder sig i situationer, der kan medføre de i stk. 2 omhandlede sanktioner, straffes indehaveren af enkeltmandsvirksomheden, prokuristen i virksomheden eller en af dens afdelinger eller kontorer, alle deltagerne i et interessentskab, komplementarerne i et kommanditselskab eller et kommanditaktieselskab, eller bestyrelsesmedlemmerne i enhver anden form for selskab, herunder kooperative selskaber, med fængsel i indtil seks måneder eller med en bøde på mellem 200 000 og 1 mio. ITL.

4. Enhver, som indgår kontrakter om udøvelse af virksomhed som omhandlet i denne lov med rengøringsselskaber, der ikke er optaget i eller er slettet af handelsregistret eller provinsregistret over håndværksvirksomheder, eller hvis registrering midlertidigt er ophævet, eller som i hvert fald mod vederlag gør brug af sådanne virksomheders ydelser, ikendes administrativt en bøde på mellem 1 mio. og 2 mio. ITL. Hvis sådanne kontrakter indgås af offentlige virksomheder eller institutioner, ikendes de administrativt en bøde på mellem 10 mio. og 50 mio. ITL.

5. Kontrakter indgået med rengøringsselskaber, som ikke er optaget i eller er slettet af handelsregistret eller provinsregistret over håndværksvirksomheder, eller hvis registrering midlertidigt er ophævet, er ugyldige.«

5 I medfør af artikel 8 i lov nr. 580 af 29. december 1993 om oprettelse af virksomhedsregistre (GURI nr. 7 af 11.1.1994, Supplemento ordinario nr. 6, herefter »lov nr. 580/93«) er handelsregistret tre år efter lovens ikrafttræden blevet afløst af det nye virksomhedsregister. Desuden er de håndværksvirksomheder, som er optaget i de i lov nr. 443 af 8. august 1985 omhandlede registre, blevet optaget i en særlig afdeling af virksomhedsregistret.

6 I henhold til artikel 1, stk. 2, i lov nr. 82/94 og artikel 18 i lov nr. 580/93 er optagelsen i virksomhedsregistret forbundet med betaling af en »årlig afgift«.

Den administrative procedure

7 Ved skrivelse af 3. april 1995 meddelte Kommissionen den italienske regering grundene til, at artikel 1 og 6 i lov nr. 82/94 efter Kommissionens opfattelse var i strid med traktatens artikel 59, og opfordrede den italienske regering til at fremsætte sine bemærkninger senest to måneder efter modtagelsen af skrivelsen.

8 Da Kommissionen ikke modtog noget svar, sendte den den 12. marts 1996 i medfør af traktatens artikel 169, stk. 1, en begrundet udtalelse til den italienske regering og opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af denne.

9 Da den italienske regering ikke har rettet sig efter udtalelsen, har Kommissionen anlagt nærværende sag.

Realiteten

10 Kommissionen har indledningsvis anført, at alle rengøringsselskaber - uanset deres retlige form - i medfør af bestemmelserne i artikel 1 i lov nr. 82/94, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 8 i lov nr. 580/93, har pligt til at søge optagelse i det nye virksomhedsregister.

11 Kommissionen har gjort gældende, at forpligtelsen til at søge optagelse i virksomhedsregistret og de alvorlige sanktioner, der er fastsat, hvis forpligtelsen ikke overholdes, udgør en klar tilsidesættelse af traktatens artikel 59. Ved at fastsætte sanktioner som fængselsstraf og bøder på op til 50 mio. ITL, hvis artikel 1 i lov nr. 82/94 ikke overholdes, gør lovens artikel 6 nemlig optagelsen i virksomhedsregistret til en nødvendig betingelse for at kunne udøve rengøringsvirksomhed i Italien. For så vidt som denne forpligtelse også gælder for virksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, hindrer den den frie udveksling af tjenesteydelser, eller hæmmer den i hvert fald.

12 Kommissionen er af den opfattelse, at lov nr. 82/94 desuden indfører en skjult forskelsbehandling af virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Betingelsen vedrørende optagelsen i registret fører i praksis til, at disse virksomheder afholder sig fra at udøve den i loven omhandlede rengøringsvirksomhed i Italien. Ifølge Kommissionen er det lidet sandsynligt, at en virksomhed i en anden medlemsstat vil affinde sig med de administrative forpligtelser, der er nødvendige for at blive optaget i virksomhedsregistret, og med den »årlige afgift«, blot for lejlighedsvis og punktvis og - i hvert fald - midlertidigt og med uregelmæssige mellemrum at kunne udføre tjenesteydelser.

13 Det står fast - hvilket den italienske regering ikke har bestridt - at lov nr. 82/94 i kraft af sin generelle ordlyd kan finde anvendelse på enhver tjenesteyder, uanset om denne er etableret i Italien eller ej, og hvad enten denne lejlighedsvis eller regelmæssigt tilbyder tjenesteydelser i Italien. Det bemærkes navnlig, at en tjenesteyder, som er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, og som allerede efter lovgivningen i etableringsmedlemsstaten opfylder formaliteter svarende til dem, der kræves opfyldt efter den italienske lov, ikke efter loven er udelukket fra dens anvendelsesområde.

14 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at sådanne nationale bestemmelser ikke overholder forskrifterne i traktatens artikel 59 (jf. bl.a. dom af 23.11.1999, forenede sager C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 33, 34 og 35).

15 Den italienske regering har imidlertid anført, at der forberedes nationale bestemmelser, som vil afhjælpe de problemer, Kommissionen har henvist til. Den har tilføjet, at rengøringsselskaber, der er etableret i andre medlemsstater, selv efter den nugældende lov nr. 82/94 kan drive virksomhed og faktisk driver virksomhed i Italien, uden at de behøver at blive optaget i virksomhedsregistret.

16 I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at fastslå, at selv om myndighederne i en medlemsstat ikke i praksis anvender de nationale bestemmelser, der er i strid med fællesskabsretten, på andre medlemsstaters statsborgere, kan dette ikke bevirke, at den tilsidesættelse af fællesskabsretten, der følger af disse bestemmelser, forsvinder.

17 Ifølge fast praksis kan en national lovgivnings uoverensstemmelse med Fællesskabets bestemmelser - også hvor disse sidste er umiddelbart anvendelige - nemlig kun fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, der skal ændres. En administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, kan ikke anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af forpligtelserne i henhold til traktaten (jf. bl.a. dom af 13.3.1997, sag C-197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489, præmis 14).

18 Det må derfor fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 59, idet den i medfør af artikel 1 og 6 i lov nr. 82 har gjort det til en betingelse for, at virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, kan udføre tjenesteydelser, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne, at de er optaget i de i lovens artikel 1 omhandlede registre.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

19 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Fjerde Afdeling)

1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), idet den i medfør af artikel 1 og 6 i lov nr. 82 af 25. januar 1994 har gjort det til en betingelse for, at virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, kan udføre tjenesteydelser, der består i rengøring, desinfektion, skadedyrsbekæmpelse, rottebekæmpelse og virksomhedshygiejne, at de er optaget i de i lovens artikel 1 omhandlede registre.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.