Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 3. februar 1987. - BEVERLY LEILA BURCHELL MOD ADJUDICATION OFFICER. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF SOCIAL SECURITY COMMISSIONER. - SOCIAL SIKRING - FAMILIEYDELSER. - SAG 377/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 03329



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Domstolen er gentagne gange blevet anmodet om at besvare praejudicielle spoergsmaal vedroerende de betingelser, der gaelder for anvendelsen af artikel 73, stk . 1, i Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 ( 1 ) ( herefter benaevnt "artikel 73 ") og artikel 10, stk . 1, litra a ), i Raadets forordning nr . 574/72 af 21 . marts 1972 ( 2 ) ( herefter benaevnt "artikel 10 ") om gennemfoerelse af forordning . nr . 1408/71 . Imidlertid er problemstillingen i denne sag, som Kommissionen har udtrykt det, resultatet af et "sammenfald af omstaendigheder", der hidtil ikke aldrig er blevet forelagt Domstolen .

Beverly Leila Burchell, sagsoegeren i hovedsagen, der er fraskilt og uden beskaeftigelse, bor i Det Forenede Kongerige med sine to boern, mens hendes tidligere aegtefaelle er forblevet i Nederlandene, hvor han har loennet beskaeftigelse . Hun opfyldte paa det tidspunkt, hvor hun i 1980 indgav ansoegning til den britiske sociale sikringsmyndighed, samtlige lovbestemte betingelser for at faa tillagt boernetilskud som hjemlet ved britisk lov .

Samtidig fik hendes tidligere aegtefaelle boernetilskud i Nederlandene for de samme to boern, fordi lovgivningen i denne medlemsstat - hvilket er enestaaende i Faellesskabet, er det blevet anfoert af Kommissionen - tillader tildeling af boernetilskud, selv om familiemedlemmerne ikke har bopael i Nederlandene .

Saaledes forelaa der to forskellige rettigheder for de samme boern og de samme tidsrum, alene i henhold til to forskellige nationale lovgivninger, som i intet af de to tilfaelde indeholdt noget forbud mod sammenlaegning, idet der i Nederlandene foerst blev indfoert et saadant forbud med virkning fra 1 . august 1985 .

2 . Udfaldet af denne sag afhaenger af, om artikel 73 finder anvendelse i et saadant tilfaelde, saerligt under hensyn til dommen i sagen Beeck mod Bundesanstalt fuer Arbeit ( 3 ), som sagsoegte i hovedsagen i det vaesentlige har henvist til som stoette for sit afslag paa at give Beverly Burchell de sociale sikringsydelser, hun har anmodet om i henhold til britisk lovgivning .

Det er saaledes alene det forhold, at artikel 73 rent faktisk finder anvendelse, der kan medfoere, at bestemmelserne i artikel 10 ( 4 bringes i anvendelse . Imidlertid maa det antages, at den foerste af disse bestemmelser ikke regulerer den situation, som Beverly Burchell befinder sig i, fordi hun ikke udoever nogen loennet beskaeftigelse, og boernene bor hos hende i Det Forenede Kongerige .

Hvorledes er den tidligere aegtefaelles situation? Det fremgaar af Domstolens dom i sag Kromhout mod Raad van Arbeid, Leiden ( 5 ), at dersom han havde faaet tilkendt de sociale sikringsydelser i Nederlandene i medfoer af artikel 73, ville antikumulationsreglen i artikel 10 finde anvendelse paa sagsoegeren i hovedsagen, idet det i et saadant tilfaelde gaelder, at, "det barn, for hvilket der udbetales familieydelser *... i sin egenskab af familiemedlem til en af de personer, som ydelserne udbetales til, er omfattet af faellesskabsreglerne *..., uanset om den anden person, som ligeledes faar udbetalt familieydelser eller boernetilskud for samme barn, ogsaa er omfattet af disse regler" ( domskonklusion*1 ).

Spoergsmaalet, om artikel 73 finder anvendelse paa faderen kan saaledes ikke afgoeres uafhaengigt af gennemfoerelsesbestemmelserne til EOEF-Traktatens artikel 51, hvilket er genstanden for det tredje spoergsmaal .

I Domstolens dom i sagen Pinna mod Caisse d' allocations familiales de la Savoie ( 6 ) har Domstolen i overensstemmelse med sin tidligere praksis vedroerende tildeling af sociale sikringsydelser til arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, fastslaaet, at der :

"i henhold til Traktatens artikel 51 skal ske en samordning af medlemsstaternes lovgivninger, hvorimod bestemmelsen ikke opstiller noget krav om en harmonisering . Artikel 51 er derfor ikke til hinder for, at der gaelder forskellige sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater og dermed forskellige rettigheder for arbejdstagere, alt efter hvor de er beskaeftiget . Traktatens artikel 51 er saaledes ikke til hinder for, at de sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater indeholder forskellige materielle og formelle regler, saaledes at arbejdstagere har forskellige rettigheder, alt efter hvor de er beskaeftiget" ( praemis*20 ).

Efter min opfattelse er det under denne synsvinkel, at naervaerende sag skal afgoeres . Arbejdstagernes ret til sociale ydelser hviler i foerste raekke paa national ret . Faellesskabsretten, baade den primaere og den afledte, har paa sit nuvaerende udviklingstrin paa dette omraade ingen anden opgave end den at sikre arbejdstagerne, at de frit kan udoeve deres ret til bevaegelighed inden for Faellesskabet . Den griber derfor ikke ind i virkningen af de nationale rettigheder, medmindre disse enten har til foelge, at de vandrende arbejdstagere ikke sikres de samme garantier, som dem, der tilkommer borgerne i opholdsmedlemsstaten, eller ikke faar det hoejeste ydelsesbeloeb ifoelge en af de nationale lovgivninger, der finder anvendelse ( 7 ), eller tvaertimod giver anledning til en ugrundet berigelse ( 8 ).

Man kan ikke med rette haevde, saaledes som Adjudication Officer har gjort det i sine indlaeg, at faellesskabsretten aendrer de nationale rettigheder paa det sociale omraade . Da den hviler paa en samordning, har den kun en supplerende funktion i tilfaelde, hvor de formaal, der forfoelges med Traktaten, ikke kan virkeliggoeres uden faellesskabsretten .

Det skal derfor til stadighed afgoeres, hvorvidt anvendelsen af de forordninger, der er udstedt i medfoer af artikel 51, er noedvendig for at sikre den fulde virkeliggoerelse af disse formaal . Dersom dette formaal allerede er opfyldt i forbindelse med rettighederne i henhold til national ret, er der ingen grund til at bringe faellesskabsretten i anvendelse .

Jeg kan heller ikke anerkende det synspunkt, der er fremsat af sagsoegte i hovedsagen og den nederlandske regering, hvorefter princippet om den direkte anvendelighed af forordninger paa dette omraade skulle give borgerne rettigheder, der bestaar uafhaengigt af de rettigheder, som de har i henhold til de nationale lovgivninger . Dette raesonnement, der er velbegrundet, naar talen er om faellesskabsharmoniseringsbestemmelser, svaekkes i betragtelig grad, naar der er tale om samordningsregler . I saa fald foreligger der kun direkte anvendelighed, hvor dette er noedvendigt af hensyn til samordningen for at virkeliggoere faellesskabsformaalene .

Efter min opfattelse strider dette standpunkt ikke mod dommen i Beeck-sagen . Domstolen har i denne dom fastslaaet :

"efter artikel 73, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 har en arbejdstager, der er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, for de af sine familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade, ret til familieydelser efter lovgivningen i den foerstnaevnte stat, som om de paagaeldende var bosat paa dennes omraade" ( praemis 6 ) ( min kursivering ).

Om denne bestemmelses sammenhaeng med artikel 13, stk . 2, litra a ), i samme forordning udtalte Domstolen :

"i overensstemmelse med formaalet med forordning nr . 1408/71, som er at sikre, at der inden for Faellesskabet gives samtlige vandrende arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, ligebehandling efter de enkelte medlemsstaters lovgivning og ret til sociale sikringsydelser uanset deres arbejds - eller bopaelssted, skal disse regler derfor fortolkes ensartet i alle medlemsstaterne uden hensyn til, hvorledes de nationale lovgivninger om erhvervelse af denne ret til familieydelse er udformet" ( praemis*17 ).

I Beeck-sagen, hvor tildeling af familieydelser var mulig baade i henhold til tysk national lovgivning - saaledes som den er fortolket af den hoejeste domstol paa omraadet, nemlig Bundessozialgericht - og paa grundlag af artikel 73, var de antikumulationsregler, der fandt anvendelse, ikke de samme i henhold til national ret og i henhold faellesskabsretten . Paa grundlag af dommen og dens praemisser synes det at forholde sig saaledes, at national ret udelukkede tildeling af boernetilskud i fuldt omfang, naar lignende familieydelser var blevet tillagt i henhold til en anden lovgivning . Herved blev der ikke ydet den beskyttelse i henhold til faellesskabsretten, som blev fremhaevet i dommen, nemlig at anvendelsen af den faellesskabsretlige antikumulationsregel kun medfoerer suspension af betalingen af familieydelser i henhold til beskaeftigelsesstatens lovgivning "for saa vidt angaar den del af beloebet, som aegtefaellen, der udoever erhvervsmaessig virksomhed paa bopaelsstatens omraade, modtager for det samme tidsrum og for det samme familiemedlem i bopaelsstaten ". ( Fru Beeck udoevede nemlig loennet beskaeftigelse i bopaelsstaten ). Af denne grund fulgte Domstolen generaladvokat Reischl, der advarede mod faren for, at der blev aabnet mulighed for at "erstatte" faellesskabsrettens antikumulationsbestemmelser ved at overlade initiativet til medlemsstaternes lovgivninger . Det var derfor af betydning, at Domstolen - saaledes som den gjorde det - fastslog, at artikel 73 finder anvendelse i en saadan situation for fuldt ud at sikre, at der sker anvendelse af antikumulationsreglerne . Hvor anvendelsen af national ret alene - i forbindelse med udredelse af en ydelse i konkurrence med en anden ret til en stoerre ydelse - ikke kan sikre, at faellesskabsgarantierne gaelder, er der med andre ord grundlag for at anvende faellesskabsreglen .

I naervaerende sag maa jeg for det relevante tidsrum naa til det resultat, at nederlandsk lovgivning :

- gav hjemmel for udbetaling af familieydelser for boern, der boede i en anden medlemsstat;

- ikke indeholdt nogen antikumulationsregel i denne sammenhaeng .

Foelgelig udelukkede denne lovgivning, at der sker anvendelse af artikel 73 og derfor ogsaa af artikel*10 .

Der er i faellesskabsretten intet, der hindrer, at de materielle britiske og nederlandske regler anvendes samtidig . Heraf foelger der ganske vist for det paagaeldende tidsrum en usaedvanlig situation for sagsoegerens boern i sammenligning med situationen for boern af vandrende arbejdstagere, der ikke kan drage fordel af et saadant "sammenfald af omstaendigheder ". Denne situation kan imidlertid ikke anses som en ugrundet berigelse i den forstand, der fremgaar af Domstolens dom i Kromhout-sagen, fordi den ikke skyldes anvendelsen af en faellesskabsregel, ligesom dens fortsatte bestaaen alene afhaenger af de nationale lovgivninger .

3 . Jeg foreslaar derfor, at der gives Social Security Commissioner foelgende svar :

"Antikumulationsreglen i artikel 10, stk . 1, litra a ), i forordning nr . 574/72 finder kun anvendelse paa ydelser, der er tildelt i medfoer af artikel 73 eller artikel 74 i forordning nr . 1408/71 .

Familieydelser, der alene er tildelt i henhold til national lovgivning, i tilfaelde hvor ingen antikumulationsregel ifoelge intern ret griber ind i det princip eller det niveau, der er sikret ved faellesskabsreglerne, falder uden for anvendelsesomraadet for forordningens artikel 73 og dermed ogsaa for artikel 10, stk . 1, litra a )."

( 1 ) EFT 1971 II, s.*366 .

( 2 ) EFT 1972 I, s.*149 .

( 3 ) Sag 104/80, dom af 19 . februar 1981, Sml . s.*503 .

( 4 ) Sag 149/82, Robards mod Insurance Officer, dom af 3 . februar 1983, Sml . s.*171, praemis 12 .

( 5 ) Sag 104/84, dom af 4 . juli 1985, Sml . s.*2205, 2213 .

( 6 ) Sag 41/84, dom af 15 . januar 1986, Sml . s.*1, 17 .

( 7 ) Jfr . saerlig sag 733/79 CCAF mod Laterza, dom af 12 . juni 1980, Sml . s.*1915 .

( 8 ) Jfr . Kromhout-sagen, saerlig praemis 13 .