Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 11. juni 1987. - FERNANDO ROBERTO GIMENEZ ZAERA MOD INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL OG TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF TRIBUNAL CENTRAL DE TRABAJO. - SOCIALE BESTEMMELSER OM FORBEDRING AF LEVE- OG ARBEJDSVILKAARENE - NATIONAL LOVGIVNING DER FORRINGER DEN SOCIALE SIKRING. - SAG 126/86.



Samling af Afgørelser 1987 side 03697



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Forslaget til afgoerelse i denne sag vedroerer den foerste praejudicielle anmodning, som en spansk ret har indgivet til Domstolen . Parterne i hovedsagen er Fernando Roberto Giménez Zaera, paa den ene side, og Instituto Nacional de la Seguridad Social samt Tesorería General de la Seguridad Social, paa den anden side . Den nationale ret, Tribunal Central de Trabajo, anmoder Domstolen om en fortolkning af EOEF-Traktatens artikler 2, 117 og 118 med henblik paa at faa afklaret, om medlemsstaterne efter disse traktatbestemmelser er afskaaret fra at indfoere et forbud mod at oppebaere en alderspension og samtidig have beskaeftigelse i den offentlige forvaltning .

Jeg skal foerst kort gengive sagens faktiske omstaendigheder . Sagsoegeren i hovedsagen, Giménez Zaera, er tjenestemand og fik fra den 1 . oktober 1983 i henhold til den almindelige sociale sikringsordning ( jfr . lov af 21 . april 1966 med aendringer af 30 . maj 1974 ) udbetalt en alderspension for tidligere beskaeftigelse inden for den private sektor . Ved artikel 52, stk . 1, i den spanske finanslov for 1984, som blev vedtaget den 28 . december 1983, blev det imidlertid bestemt, at man ikke paa en gang kan oppebaere alderspension og samtidig udoeve et hverv eller et embede eller udfoere andet loennet arbejde inden for den offentlige forvaltning eller i en offentligretlig institution . Herved blev tjenestemaend undergivet samme regel, som i forvejen gjaldt for arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende i kraft af artikel 156, stk . 2 i ovennaevnte lov om den almindelige sociale sikringsordning . I medfoer af artikel 156 indstillede den kompetente spanske institution den 2 . februar 1985 udbetalingen af alderspensionen til sagsoegeren .

Sagsoegeren har herefter anlagt sag ved Magistratura de Trabajo de Zaragoza med paastand om ophaevelse af beslutningen . Da han imidlertid ikke har faaet medhold ved denne ret, har han anket dommen til Tribunal Central de Trabajo, hvis 4 . afdeling ved kendelse af 21 . marts 1986 har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :

"1 ) Er det i strid med EOEF-Traktatens generelle formaal eller med den opgave, at fremme en hurtigere hoejnelse af levestandarden, at udstede nationale lovbestemmelser, der indebaerer en kvantitativ eller kvalitativ forringelse af det beskyttelsesniveau, der i kraft af den offentlige sociale sikringsordning hidtil er opnaaet paa et bestemt omraade?

2 ) Kan det antages, at saadanne nationale lovbestemmelser bidrager til at forbedre levevilkaarene gennem en ligestilling paa et stadigt stigende niveau, naar de udgoer et tilbageskridt i forhold til tidligere udbetalte ydelser, eller naar de skaerper betingelserne efter lovgivningen for overhovedet at oppebaere sociale ydelser?

3 ) Kan det anses for en fyldestgoerende og hensigtsmaessig foranstaltning til harmonisering af de nationale lovgivninger at indfoere eller opretholde saadanne lovbestemmelser?

4 ) Kan det anses for en harmoniseringsforanstaltning, saafremt en national socialpolitisk lovbestemmelse tages ud af sin systematiske sammenhaeng og indsaettes i en medlemsstats finanslov, saaledes at den indgaar som led i en oekonomisk politik, der har til formaal at nedsaette de offentlige udgifter, hvilket medfoerer, at det bliver vanskeligere at erhverve sociale ydelser eller at der sker en forringelse af disses kvantitative eller kvalitative vaerdi?

5 ) Kan der med hjemmel i det ubestemte solidaritetsbegreb foretages indgreb, der aendrer eller ophaever de sociale funktioner, som efter Faellesskabets retsorden er tillagt de generelle principper om en hurtigere hoejnelse af levestandarden, en forbedring af levevilkaarene gennem en udjaevning paa et stadigt stigende niveau samt om de offentlige myndigheders harmoniseringsforanstaltninger, naar henses til de formaal, som tilstraebes med disse generelle principper?"

Under sagen er der indgivet skriftlige indlaeg af sagsoegeren i hovedsagen, den spanske og britiske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber .

2 . Den spanske regering har principalt ytret tvivl om, hvorvidt Domstolen er kompetent til at traeffe afgoerelse om de spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, og i overensstemmelse hermed foreslaaet Domstolen ikke at besvare spoergsmaalene . Ifoelge regeringens befuldmaegtigede er den fortolkning, den nationale ret anmoder om, uden relevans for afgoerelsen af tvisten i hovedsagen, da den forvaltningsakt, hvis gyldighed den nationale ret skal tage stilling til, er udstedt foer Kongeriget Spanien tiltraadte Faellesskabet . Det anfoeres altsaa, at faellesskabsretten ikke i tidsmaessig henseende kan bringes i anvendelse paa de faktiske omstaendigheder i hovedsagen .

Denne opfattelse maa klart afvises, da det efter Domstolens faste praksis tilkommer den nationale ret selv at vurdere, om det efter sagens omstaendigheder er noedvendigt at faa afgjort et praejudicielt spoergsmaal, for at retten kan traeffe afgoerelsen i hovedsagen ( jfr . senest dom af 12 . juni 1986 i de forenede sager 98, 162 og 258/85, Bertini, Bisignani m.fl ., Sml . s.*1885, 1893, jfr . dommens praemis 8 ). Det tilkommer saaledes udelukkende den nationale ret at bedoemme, om den har behov for Domstolens medvirken for at kunne afgoere en tvist, der bl.a . vedroerer anvendeligheden af en lov, som blev vedtaget paa et tidspunkt, der ligger forud for landets tiltraedelse af Faellesskabet, men som stadig har retsvirkning . Domstolen har i oevrigt adskillige gange besvaret praejudicielle spoergsmaal fra nationale retter, som under tilsvarende omstaendigheder har anmodet om en fortolkning af Traktaten eller bestemmelser i den afledede faellesskabsret ( der kan herom bl.a . henvises til dom af 4 . februar 1965, 20/64, Albatros, Sml . 1965-68, s.*3; dom af 22 . marts 1972, 80/71, Merluzzi, Sml . 1972, s.*65; dom af 30 . september 1975, 32/75, Cristini, Sml . s.*1085; dom af 14 . december 1979, 34/79, anklagemyndigheden mod Darby, Sml . s.*3795; dom af 12 . februar 1981, 130/80, Kelderman, Sml . s.*527; dom af 14 . juli 1981, 155/80, Oebel, Sml . s.*1993; dom af 31 . marts 1982, 75/81, Blesgen, Sml . s.*1211 ).

3 . Forelaeggelsen maa altsaa tages under realitetspaakendelse . Jeg er dog enig med Kommissionen i, at den forelaeggende rets spoergsmaal dels er ufuldstaendige ( de EF-forskrifter, som oenskes fortolket, er ikke udtrykkeligt angivet ), dels overvaeldende . Det vil derfor vaere hensigtsmaessigt at omformulere dem til ét enkelt spoergsmaal, hvilket i oevrigt har fornoedent grundlag i forelaeggelseskendelsens egne grunde . Spoergsmaalet kan formuleres saaledes : "Er Traktatens artikler 2, 117 og 118 til hinder for, at lovgiver i en medlemsstat forbyder sammenlaegning af sociale sikringsydelser med andre indtaegter, navnlig sammenlaegning af en alderspension med loen fra beskaeftigelse i den offentlige forvaltning, saaledes at arbejdstagerens sociale sikring forringes?"

Som det ses, er der ikke med denne formulering taget hensyn til det fjerde spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt Domstolen, nemlig om en bestemmelse, der er indfoejet i finansloven, men som vedroerer socialpolitikken, er forenelig med faellesskabsretten . Det er imidlertid velbegrundet, at der ikke er taget hensyn til dette spoergsmaal, idet faellesskabsretten ikke, som anfoert af Kommissionen, paa sit nuvaerende udviklingstrin griber ind i "den organisatoriske struktur for medlemsstaternes retsordener ". Navnlig indeholder den ingen forudsaetninger om, at den nationale lovgiver skal foelge landets egne lovtraditioner .

4 . I forelaeggelseskendelsen foreslaar Tribunal Central de Trabajo Domstolen at fortolke Traktatens artikler 2, 117 og 118 paa den maade, at medlemsstaterne ikke maa forringe arbejdstagernes sociale beskyttelsesniveau . Det anfoeres, dels at disse bestemmelser udgoer en garanti for gennemfoerelsen af visse formaal, saasom en hurtigere hoejnelse af levestandarden og en forbedring af levevilkaarene ved en udjaevning paa et stadigt stigende niveau, dels at disse formaal udgoer en del af Faellesskabets grundlaeggende og ufravigelige retsprincipper . Ved underskrivelsen af Traktaten har medlemsstaterne forpligtet sig til hverken at ophaeve de rettigheder, som i kraft af de sociale sikringsordninger, bestod paa et givet tidspunkt, eller at forringe den hidtil opnaaede kvantitative eller kvalitative levestandard . Ifoelge den forelaeggende ret : a ) maa medlemsstaterne saaledes i saerdeleshed ikke vedtage lovforskrifter, som forringer de sociale ydelsers beskyttelsesniveau paa det tidspunkt, hvor Traktaten traadte i kraft i den paagaeldende stat, b ) skal medlemsstaterne hoejne arbejdstagernes levestandard, navnlig ved en harmonisering opefter af de sociale ydelsers stoerrelse .

Denne opfattelse, som ligeledes goeres gaeldende af sagsoegeren, har imidlertid ikke stoette i de naevnte traktatbestemmelser, saaledes som det er anfoert i indlaeggene fra Kommissionen samt den spanske og britiske regering . Tvaertimod viser en systematisk fortolkning af disse bestemmelser, sammenholdt med den afledede faellesskabsret, at opfattelsen uden videre kan forkastes .

Men lad os gaa frem i den rette orden og foerst gennemgaa Traktatens artikler 2, 117 og 118 . Artikel 2 bestemmer som foelger : "Faellesskabet har til opgave gennem oprettelsen af et faelles marked og gennem gradvis tilnaermelse af Medlemsstaternes oekonomiske politik at fremme *... en hurtigere hoejnelse af levestandarden ". Denne del af artikel 2 udgoer en gentagelse af den forpligtelse, der er kommet til udtryk i Traktatens praeambel ( jfr . praeamblens 3 . afsnit ), hvorefter medlemsstaterne "saetter det som et vaesentligt maal for deres bestraebelser stadig at forbedre deres folks levevilkaar og beskaeftigelsesforhold "). Artikel 2 forstaerker endvidere denne forpligtelse, dels ved at ophoeje "bestraebelser" til rang af "opgave", dels ved at praecisere de midler, ved hjaelp af hvilke opgaven skal fuldfoeres . Ikke desto mindre har disse maal og midler ingen konkret juridisk karakter eller kan i hvert fald ikke antages at vaere retligt bindende . Som det er blevet udtrykt med en ret traeffende formulering, indeholder bestemmelsen "expressions of intent, purpose, and motive, rather than rules that are of direct operative effect ". ( Herzog : The Law of the European Economic Community . A Commentary, New York 1976, I, s.*46 i den reviderede udgave fra 1984 ).

Artikel 2 paalaegger altsaa ikke medlemsstaterne nogen direkte forpligtelse og medfoerer dermed heller ingen rettigheder, som private kan paaberaabe sig . Der er i den forbindelse grund til at paapege, at virkeliggoerelsen af artikel 2' s formaal snarere boer karakteriseres som en proces, hvorunder oekonomien, videnskaben og teknologien spiller en betydelig stoerre rolle end de foranstaltninger, der traeffes af offentlige myndigheder . Det har en juridisk forfatter udtrykt paa den maade, at gennemfoerelsen af det faelles marked "maa antages at ville indebaere en ekspansion og rationalisering af produktionen, som vil give forbrugerne stadigt flere og billigere varer . Desuden vil den bedre fordeling og udnyttelse af arbejdsstyrken medfoere en stoerre gennemsnitsindtaegt . Dette vil igen bevirke en hurtigere hoejnelse af levestandarden" (" recherà con sé l' espansione e la razionalizzazione della produzione, ponendo a disposizione dei consumatori beni in sempre maggiore abbondanza ed a minor prezzo . Di più, la migliore distribuzione ed utilizzazione delle forze di lavoro recherà con sé una migliore retribuzione media . La conseguenza consisterà precisamente in un acceleramento nel progresso del tenore di vita" ( Monaco : "Commento all' articolo 2" i Commentario CEE, Milano 1965, I, s.*38 ).

Jeg skal herefter gaa over til at behandle artikel 117, som er den foerste bestemmelse i kapitel 1 inden for Traktatens tredje del, afsnit III . Artikel 117, stk . 1, lyder saaledes : "Medlemsstaterne er enige om, at det er noedvendigt at fremme en forbedring af arbejdernes leve - og arbejdsvilkaar for herigennem at muliggoere en udjaevning af disse vilkaar paa et stadigt stigende niveau ". Ifoelge stk . 2 er medlemsstaterne "af den opfattelse, at en saadan udvikling vil blive en foelge saavel af Faellesmarkedets virksomhed *... som af de i denne Traktat foreskrevne fremgangsmaader og af den indbyrdes tilnaermelse af de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser ".

Artikel 117, stk . 1, stadfaester altsaa det princip, der er fastsat i Traktatens praeambel og i artikel 2 . Desuden udgoer bestemmelsen en ordret gentagelse af EKSF-Traktaten (( artikel 3, litra e )*)), og goer det dermed yderligere klart, at gennemfoerelsen af princippet om forbedring af leve - og arbejdsvilkaarene ikke kan holdes adskilt fra forskriften om, at der skal ske en "udjaevning ... paa et stadigt stigende niveau ". Paa trods af disse dobbelte formaal har bestemmelsen imidlertid udelukkende karakter af en programerklaering, saaledes som det er fastslaaet af Domstolen i flere afgoerelser ( jfr . dommene af 15 . juni 1978 i sag 149/77, Defrenne, Sml . s.*1365, praemis 19 og 31, og af 13 . maj 1986 i sag 170/84, Bilka, Sml . s.*1607, 1620 ).

Dette bekraeftes i oevrigt dels af de ord, der indleder bestemmelsen (" Medlemsstaterne er enige om, ...") dels af, at bestemmelsens formaal, som det fremgaar af stk . 2, skal opfyldes paa den ene side gennem anvendelsen af Traktatens oevrige bestemmelser, paa den anden side gennem en indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes retsforskrifter . Men hertil kommer yderligere, at anvendelsen af denne sidste metode forudsaetter vedtagelse af retsakter, som henhoerer under Raadets kompetence . De foranstaltninger, Raadet kan traeffe paa det sociale omraade ( jfr . artikel 51 ), er dog begraenset til en koordinering af de enkelte ordninger, da ingen af Traktatens bestemmelser giver Faellesskabet befoejelse til at fastlaegge ordningernes anvendelsesomraade eller ydelsernes niveau .

Tilbage bliver artikel 118, hvis omfattende ordlyd jeg ikke behoever gengive her, da sagerne om medlemsstaternes indvandrerpolitik drejede sig om denne bestemmelse ( sagerne 281-285 og 287/85 ), og bestemmelsen derfor er velkendt for Domstolen . Vedroerende bestemmelsens raekkevidde skal jeg saaledes tillade mig at henvise til mit forslag til afgoerelse af 31 . marts 1987 ( Sml . s.*0000 ) og her noejes med at gentage, at bestemmelsen ganske vist paalaegger medlemsstaterne en vis forpligtelse, som dog blot gaar ud paa, at de ikke maa unddrage sig Kommissionens foranstaltninger til fremme af det indbyrdes samarbejde, og dermed saa meget mindre maa modarbejde Kommissionens foranstaltninger . Forpligtelsen skal altsaa ses i sammenhaeng med det samarbejde, der ved artikel 118 er indstiftet mellem medlemsstaterne og Faellesskabernes udoevende myndighed . Hermed er der i hvert fald tilstraekkeligt grundlag til at fastslaa, at private ikke kan paaberaabe sig nogen rettigheder med stoette i naevnte traktatbestemmelse .

5 . Traktatens artikler 2, 117 og 118 indeholder saaledes langt fra nogen hjemmel til de forbud eller forpligtelser, som Tribunal Central de Trabajo antager at kunne udlede af bestemmelserne . Hertil kommer yderligere mindst fire retsforskrifter i den afledede faellesskabsret, som ifoelge Kommissionen og den spanske regering stoetter dette resultat .

Artikel 12, stk . 2 og 3, i Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa vandrende arbejdstagere ( EFT 1971 II, s.*366 ), bestemmer saaledes, at visse nationale retsforskrifter, i medfoer af hvilke en ydelse nedsaettes, stilles i bero eller bortfalder, ogsaa finder anvendelse dels i det tilfaelde, hvor modtageren af ydelsen samtidig faar udbetalt andre sociale ydelser eller oppebaerer andre indtaegter, dels i det tilfaelde, hvor modtageren faar udbetalt ydelser som foelge af invaliditet eller alderdom og samtidig oppebaerer indtaegter fra en erhvervsmaessig beskaeftigelse . Naar EF-lovgiver saaledes anerkender, at der lovligt kan udstedes forbud for vandrende arbejdstagere mod at sammenlaegge ydelser, maa det, i betragtning af, at vandrende arbejdstagere nyder en saerlig beskyttelse paa dette omraade, vaere klart, at et tilsvarende forbud for arbejdstagere, som er bosat i det land, hvor de er statsborgere, ikke kan vaere i strid med faellesskabsretten .

Endvidere kan naevnes artikel 3 i Raadets direktiv af 17 . februar 1975, direktiv 75/129, om kollektive afskedigelser ( EFT L*48, s.*29 ) og artikel 7 i Raadets direktiv af 14 . februar 1977, direktiv 77/187, om arbejdstagernes rettigheder ved overfoersel af virksomheder ( EFT L*61, s.*26 ), som giver medlemsstaterne mulighed for at anvende bestemmelser, der er mere fordelagtige for arbejdstagerne end efter direktiverne . Det betyder, at hvis den ordning, der gjaldt forud for direktiverne, var gunstigere, kunne den stat, der ikke oenskede at udnytte sin adgang til at anvende en mere fordelagtig ordning, lovligt forringe det beskyttelsesniveau, der paa et givet tidspunkt var tilsikret arbejdstagerne .

Af det anfoerte kan altsaa konkluderes, at faelleskabsretten hverken forpligter medlemsstaterne til at holde de sociale sikringsydelser paa fuldstaendigt samme niveau som ved Traktatens ikrafttraedelse eller til at sikre en hurtigere hoejnelse af arbejdstagernes levestandard ved en samordning af ydelserne paa et stadigt stigende niveau .

6 . Paa grundlag af de anfoerte betragtninger skal jeg derfor foreslaa Domstolen at give foelgende besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal, som Tribunal Central de Trabajo ved kendelse af 21 . marts 1986 har forelagt Domstolen i den sag, der verserer ved naevnte ret mellem Fernando Roberto Giménez Zaera, paa den ene side, og Instituto Nacional de la Seguridad Social samt Tesorería General de la Seguridad Social, paa den anden side :

"EOEF-Traktatens artikler 2, 117 og 118 er ikke til hinder for, at lovgiver i en medlemsstat forbyder sammenlaegning af sociale sikringsydelser med andre indtaegter, navnlig sammenlaegning af en alderspension med loen fra beskaeftigelse i den offentlige forvaltning, saaledes at arbejdstagerens sociale sikring forringes ."

(*) Oversat fra italiensk .