Forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly fremsat den 23. oktober 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrud - Direktiv 93/53/EØF, 93/54/EØF, 93/113/EØF og 93/114/EØF - Manglende gennemførelse inden for de fastsatte frister. - Sag C-316/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-07231



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Naervaerende traktatbrudssoegsmaal drejer sig om gennemfoerelsen i italiensk ret af fire raadsdirektiver, der i store traek omhandler dyresundhed. Kommissionen har haevet sagen for saa vidt angaar et af direktiverne, mens Den Italienske Republik ikke har bestridt, at det har undladt at gennemfoere to af de oevrige direktiver, hvorimod den bestrider, at det fjerde direktiv ikke er blevet gennemfoert.

I - Den forudgaaende administrative procedure

2 Den foreliggende sag omhandler foelgende direktiver:

- Raadets direktiv 93/53/EOEF af 24. juni 1993 om minimumsfaellesskabsforanstaltninger til bekaempelse af visse fiskesygdomme (herefter »direktiv 93/53/EOEF«) (1).

- Raadets direktiv 93/54/EOEF af 24. juni 1993 om aendring af direktiv 91/67/EOEF om dyresundhedsmaessige betingelser for afsaetning af akvakulturdyr og -produkter (herefter »direktiv 93/54/EOEF«) (2).

- Raadets direktiv 93/113/EF af 14. december 1993 om anvendelse og afsaetning af enzymer, mikroorganismer og praeparater heraf i foderstoffer (herefter »direktiv 93/113/EF«) (3), og

- Raadets direktiv 93/114/EF af 14. december 1993 om aendring af direktiv 70/524/EOEF om tilsaetningsstoffer til foderstoffer (herefter »direktiv 93/114/EF«) (4).

3 Efter vedtagelsen af et ministerielt dekret den 29. januar 1997 (5) haevede Kommissionen sagen for saa vidt angaar direktiv 93/54/EOEF, som derfor ikke vil blive behandlet yderligere i naervaerende forslag til afgoerelse.

4 Artikel 20, stk. 1, i direktiv 93/53/EOEF har foelgende ordlyd:

»Medlemsstaterne saetter de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 1. juli 1994. De underretter straks Kommissionen herom.«

Hvad angaar direktiv 93/113/EF var gennemfoerelsesfristen i henhold til artikel 8 fastsat til den 1. januar 1995 for artikel 7's vedkommende (maerkningspligt) og til den 1. oktober 1994 for de oevrige bestemmelsers vedkommende. I artikel 2 i direktiv 93/114/EF var gennemfoerelsesfristen fastsat til den 1. oktober 1994. I hvert tilfaelde skulle medlemsstaterne anfoere en henvisning til det paagaeldende direktiv i de nationale bestemmelser, eller disse skulle ved offentliggoerelsen ledsages af en saadan henvisning.

5 Da Kommissionen ikke modtog nogen meddelelse om, at direktiverne var blevet gennemfoert i den italienske retsorden, indledte den ved fremsendelse af en aabningsskrivelse den 20. januar 1995 den administrative del af proceduren i henhold til artikel 169 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«), idet den anmodede den italienske regering om at fremsende en fuldstaendig oversigt over de nationale bestemmelser, der efter regeringens opfattelse bevirkede, at direktiverne var gennemfoert. Ved skrivelse af 27. februar 1995 meddelte den italienske regering Kommissionen, at alle direktiverne var inkluderet i den aarlige lov om gennemfoerelse af faellesskabsbestemmelser (1994), og at de italienske myndigheder i afventning af vedtagelsen af denne lov havde udarbejdet de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser. Da Kommissionen ikke modtog yderligere meddelelser fra de italienske myndigheder herom, fremsendte den den 22. januar 1996 en begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at Den Italienske Republik ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til traktaten og direktiverne, og den fastsatte en yderligere frist paa to maaneder til at efterkomme udtalelsen. Ved skrivelse af 15. marts 1996 meddelte Den Italienske Republik Kommissionen, at gennemfoerelsen af direktiv 93/53/EOEF og direktiv 93/54/EOEF var naert forestaaende, og at lovkontoret i den ansvarlige afdeling under Sundhedsministeriet havde oversendt den eneste bestemmelse til gennemfoerelse af de tilbagevaerende direktiver til kontoret med ansvar for EU-politik.

6 Naervaerende sag blev anlagt ved staevning, der blev indleveret til Domstolen den 26. september 1996. Kommissionen har henvist til medlemsstaternes forpligtelse til i henhold til traktatens artikel 189 og 5 at overholde de frister, der er fastsat i direktiver, og anfoert, at denne forpligtelse ikke er overholdt, medmindre alle bestemmelser i de relevante direktiver er blevet gennemfoert i den paagaeldende medlemsstats lovgivning. Eftersom Den Italienske Republik ikke har givet Kommissionen meddelelse om de bestemmelser, der gennemfoerer disse direktiver, finder den, at Italien ikke har overholdt sine forpligtelser efter traktaten og direktiverne. Kommissionen har derfor nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat disse forpligtelser ved at undlade at saette de fornoedne nationale regler i kraft inden for de fastsatte frister, og om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

7 Til sit forsvar har Den Italienske Republik direktiv for direktiv fremfoert foelgende:

- De nationale bestemmelser til gennemfoerelse af direktiv 93/53/EOEF vil blive vedtaget snarest muligt. I sit skriftlige indlaeg har Den Italienske Republik endvidere anfoert, at direktivet er blevet gennemfoert delvist i italiensk ret ved en ministeriel bekendtgoerelse af 2. september 1996, der indeholder bestemmelser om viral haemorragisk sepsis og infektioes haematopoietisk nekrose hos dambrugsfisk, men dette anbringende blev frafaldet under den mundtlige forhandling. I en skrivelse, der blev registreret paa Domstolen den 27. august 1997, gjorde Den Italienske Republik Domstolen opmaerksom paa, at praesidentdekret nr. 263 var blevet udstedt den 3. juli 1997 (6), og at dette efter dens opfattelse sikrede gennemfoerelsen af direktiv 93/53/EOEF. Selv om Kommissionen under den mundtlige forhandling anfoerte, at den overvejede at haeve sagen for saa vidt angik dette direktiv, havde den ikke truffet beslutning herom paa tidspunktet for udarbejdelsen af naervaerende forslag til afgoerelse.

- Direktiv 93/113/EF boer anses for at vaere gennemfoert fuldt ud i Italien. I overensstemmelse med artikel 3 fremsendte Den Italienske Republik den 20. december 1994 en liste til Kommissionen over enzymer, mikroorganismer og praeparater, som det er tilladt at anvende i dyrefoder, og som efterfoelgende blev optaget paa den faellesskabsliste over saadanne produkter, som Kommissionen udfaerdigede og offentliggjorde den 11. september 1996 (7). I mellemtiden har Italien i overensstemmelse med artikel 2 midlertidigt tilladt anvendelse og markedsfoering af produkterne paa den liste, der blev sendt til Kommissionen i december 1994, med forbehold for en raekke begraensninger, der blev indfoejet efter krav fra Kommissionen. Den korrigerede liste over tilladte produkter er ved et ministerielt cirkulaere af 26. juli 1995 blevet bekendtgjort over for alle regionale sundhedsmyndigheder (»assessorati regionali della Sanità«) og de faglige sammenslutninger og organisationer, og er siden blevet erstattet af Kommissionens liste. Maerkningspligten efter artikel 7 blev gennemfoert dels ved praesidentdekret nr. 228 af 1. marts 1992 (8), der gennemfoerer visse faellesskabsdirektiver om tilsaetningsstoffer til dyrefoder, dels ved instrukser, der blev sendt til de beroerte tjenestegrene og organer sammen med listen over tilladte produkter.

- Forskriften til gennemfoerelse af direktiv 93/114/EF er under vedtagelse.

II - Gennemgang af Kommissionens anbringender

8 Den Italienske Republik har ikke bestridt klagepunktet om, at den har undladt at saette de fornoedne regler til gennemfoerelse af direktiv 93/53/EOEF i kraft inden for de fastsatte frister, og Kommissionen har ikke frafaldet dette klagepunkt. Uanset indholdet af praesidentdekret nr. 263 af 3. juli 1997 fremgaar det af Domstolens faste praksis, at »spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, maa vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, og at aendringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen« (9), bortset fra tilfaelde, hvor klagepunktet frafaldes. Den Italienske Republik har endvidere ikke soegt at anfaegte klagepunktet om, at den ikke har gennemfoert direktiv 93/114/EF. Jeg skal derfor foreslaa, at Kommissionen gives medhold i sin paastand for saa vidt angaar disse direktiver.

9 Hvad angaar Kommissionens paastand vedroerende direktiv 93/113/EF er situationen noget mere kompliceret, og det er derfor noedvendigt kort at gennemgaa visse af direktivets materielle bestemmelser. Den grundlaeggende faellesskabsregel paa dette omraade, som blev indfoert ved artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 70/524/EOEF af 23. november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer (10), fastslaar, at »der inden for foderstofomraadet i fodermidler kun maa forekomme de i bilag I naevnte tilsaetningsstoffer og kun paa de dér naevnte betingelser«. Som en undtagelse fra denne bestemmelse kraevedes det efter artikel 2, stk. 1, i direktiv 93/113/EF, at medlemsstaterne »[midlertidigt] tillader ... at enzymer, mikroorganismer og praeparater heraf i foderstoffer ... anvendes og afsaettes paa deres omraade, hvis disse produkter ifoelge de foreliggende oplysninger ikke frembyder nogen fare for menneskers og dyrs sundhed og er opfoert paa den liste, der er udarbejdet i henhold til artikel 3« i direktivet. Ifoelge artikel 3 skulle medlemsstaterne inden den 1. november 1994 tilsende Kommissionen en liste over de enzymer, mikroorganismer og praeparater heraf (herefter for nemheds skyld »produkterne«), hvis anvendelse de havde tilladt i medfoer af artikel 2, mens de, der har anmodet om, at et givet produkt optages paa listen, skulle tilsende Kommissionen og medlemsstaterne det materiale, der begrundede en saadan optagelse, inden den 1. januar 1996 (11).

10 Paa grundlag af disse oplysninger skulle Kommissionen inden den 31. marts 1996 offentliggoere en foreloebig liste over de produkter, der paa davaerende tidspunkt var tilladt i medlemsstaterne (artikel 4, stk. 3), og derefter inden den 1. januar 1997 en endelig faellesskabsliste over tilladte produkter (artikel 5). Artikel 7 fastsaetter meget detaljerede maerkningskrav for forskellige produktkategorier.

11 Som anfoert ovenfor offentliggjorde Kommissionen foerst den foreloebige liste over tilladte produkter i september 1996. Den var heller ikke i stand til at overholde fristen pr. 1. januar 1997 for vedtagelse af den endelige liste; som en foelge deraf blev fristen forlaenget til den 1. juli 1998 ved Raadets direktiv 97/40/EF af 25. juni 1997 om aendring af direktiv 93/113/EF om anvendelse af og afsaetning af enzymer, mikroorganismer og praeparater heraf i foderstoffer (12).

12 Under den skriftlige forhandling specificerede Kommissionen ikke, hvilke dele af direktiv 93/113/EF der efter dens opfattelse ikke var efterkommet af Den Italienske Republik, og en stor del af de italienske indlaeg blev anvendt til at godtgoere, at Den Italienske Republik havde efterkommet de grundlaeggende forpligtelser, der fulgte af artikel 2 og 3. Under den mundtlige forhandling forklarede Kommissionen dog, at dens klagepunkt vedroerende dette direktiv angik det forhold, at Italien ikke havde sat de fornoedne bestemmelser til gennemfoerelse af artikel 2 og 7 i kraft. Efter Kommissionens opfattelse udgoer vedtagelsen og meddelelsen til vedkommende myndigheder af det ministerielle cirkulaere af 26. juli 1995 om fastsaettelse af den italienske liste over tilladte produkter, som Italien har paaberaabt sig, ikke en korrekt gennemfoerelse af artikel 2. Kommissionen har endvidere anfoert, at hverken cirkulaeret eller praesidentdekret nr. 228 af 1. marts 1992 udgoer en tilstraekkelig gennemfoerelse af maerkningskravene i artikel 7; navnlig er der ved artikel 7 indfoert nye krav og kriterier for produkter, der ikke var omfattet af 1992-dekretet. Kommissionen har tilfoejet, at Italien under alle omstaendigheder har undladt at give den meddelelse om nogen gennemfoerelsesforanstaltninger, saaledes som den skulle i medfoer af direktivets artikel 8, stk. 2.

13 Hvad angaar artikel 2 har Den Italienske Republik kritiseret Kommissionen for at vaere overdrevet formalistisk. Den nationale liste, som blev fremsendt til Kommissionen i december 1994, var foreloebig, idet man afventede vedtagelsen af den endelige faellesskabsliste over tilladte produkter; desuden var en national gennemfoerelse ikke laengere paakraevet, efter at Kommissionen i september 1996 havde offentliggjort de konsoliderede nationale lister.

14 Det fremgaar af artikel 8, stk. 1, at Den Italienske Republik skulle have sat de nationale bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme artikel 2, i kraft pr. 1. oktober 1994. Det fremgaar af sagen, at den hverken havde gjort dette foer udloebet af fristen i henhold til den begrundede udtalelse fra Kommissionen, dvs. marts 1996, eller paa tidspunktet for den mundtlige forhandling. Selv hvis det kunne vaere et berettiget anbringende, hvilket jeg dog betvivler, kan jeg ikke anerkende, at Kommissionen har vaeret »overdrevet formalistisk«. En manglende korrekt gennemfoerelse af artikel 2 kan efter min opfattelse faa omfattende praktiske konsekvenser f.eks. for producenter og eventuelle brugere af de paagaeldende produkter, som maatte oenske at markedsfoere eller anvende et givet produkt i Italien, og som kun ville kunne henvise til cirkulaeret som hjemmelsgrundlag for deres aktivitet i forhold til det almindelige forbud, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 70/524/EOEF, der formodentlig er blevet gennemfoert i italiensk ret.

15 Ifoelge Domstolens faste praksis kan »en rent administrativ praksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab paa passende maade, ikke ... anses for at udgoere en gyldig opfyldelse af forpligtelserne i henhold til traktaten« (13). Domstolen har ligeledes stedse udtalt, at »det af hensyn til retssikkerheden [er] saerlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, saa de saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole« (14). Efter min opfattelse skaber det cirkulaere af 26. juli 1995, som Den Italienske Republik har paaberaabt sig, ikke en tilstraekkeligt klar retsstilling paa det italienske omraade hvad angaar markedsfoering og anvendelse af produkterne paa listen, og det udgoer derfor ikke en korrekt gennemfoerelse af Den Italienske Republiks gennemfoerelsesforpligtelser efter artikel 8, stk. 1, i direktiv 93/113/EF for saa vidt angaar artikel 2. Tilsvarende kan offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, serie C, der er forbeholdt meddelelser og oplysninger, af en konsolideret liste over produkter, der er tilladt i medlemsstaterne, ikke afhjaelpe situationen paa nationalt niveau eller fritage medlemsstaterne fra deres pligt til at gennemfoere artikel 2.

16 Den Italienske Republik har anfoert, at praesidentdekret nr. 228 af 1. marts 1992 (15), sammenholdt med cirkulaeret af 26. juli 1995, saa at sige paa forhaand delvist havde gennemfoert direktivets artikel 7. Den Italienske Republik bestrider ikke det argument, Kommissionen fremfoerte under den mundtlige forhandling, hvorefter 1992-dekretet omfattede andre enzymer og indfoerte krav, der adskilte sig fra kravene i henhold til direktivet, men den bemaerkede, at cirkulaeret udtrykkeligt kraevede, at adressaterne skulle overholde direktivets ordlyd. Af samme grunde som anfoert i det foregaaende punkt med hensyn til betydningen af et administrativt cirkulaere som gennemfoerelsesinstrument maa jeg ligeledes paa dette punkt afvise Den Italienske Republiks argumentation.

III - Forslag til afgoerelse

17 Paa dette grundlag skal jeg foreslaa Domstolen at

1) fastslaa, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten samt efter Raadets direktiv 93/53/EOEF af 24. juni 1993 om minimumsfaellesskabsforanstaltninger til bekaempelse af visse fiskesygdomme, Raadets direktiv 93/113/EF af 14. december 1993 om anvendelse og afsaetning af enzymer, mikroorganismer og praeparater heraf i foderstoffer og Raadets direktiv 93/114/EF af 14. december 1993 om aendring af direktiv 70/524/EOEF om tilsaetningsstoffer til foderstoffer, da den ikke inden for de fastsatte frister har sat de love og administrative bestemmelser i kraft, som er noedvendige for at efterkomme direktiverne

2) paalaegge Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 175, s. 23.

(2) - EFT L 175, s. 34.

(3) - EFT L 334, s. 17.

(4) - EFT L 334, s. 24.

(5) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (herefter »GURI«) nr. 92 af 21.4.1997, s. 29.

(6) - GURI nr. 184 af 8.8.1997, s. 4.

(7) - EFT 1996 C 263, s. 3.

(8) - Supplemento ordinario alla GURI nr. 66 af 19.3.1992, s. 22.

(9) - Jf. f.eks. dom af 12.12.1996, sag C-302/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6765, praemis 13.

(10) - EFT 1970 III, s. 743.

(11) - Fodnote uden betydning for den danske version.

(12) - EFT L 180, s. 21.

(13) - Dom af 2.5.1996, sag C-311/95, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 2433, praemis 7.

(14) - Dom af 19.9.1996, sag C-236/95, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4459, praemis 13.

(15) - Jf. fodnote 8.