FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 11. JULI 1979 ( 1 )

Høje Ret.

Indledning

I denne sag, der er anlagt af Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 169 mod Den italienske Republik, gør Kommissionen gældende, at den siden 1971 gældende italienske lovgivning om importøreres og eksportørers repræsentation i toldforhold i to henseender strider mod traktaten.

For det første anfører Kommissionen, at lovgivningen strider mod traktaten, fordi den ikke tillader en ladningsejer, som ikke selv kan varetage sine anliggender over for toldvæsenet, frit at vælge en anden til at optræde på sine vegne, men pålægger ham med henblik herpå at udpege en autoriseret toldklarerer (»spedizioniere doganale«). Endvidere mener Kommissionen, at dette forhøjer omkostningerne ved indførsel og udførsel således, at lovgivningen i denne henseende udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, og derved i relation til medlemsstaternes samhandel strider mod traktatens artikler 30 og 34.

Som et tilsyneladende subsidiært anbringende gør Kommissionen gældende, at den italienske lovgivning ved at kræve, at en autoriseret toldklarerer skal have bopæl i det område, hvor han har autorisation til at udøve sin virksomhed, strider mod artikel 2, stk. 3, litra g), i Kommissionens direktiv 70/50/EØF af 22. december 1969. Som Domstolen ved, blev dette direktiv udstedt af Kommissionen i medfør af traktatens artikel 33, stk. 7, og havde til formål at afskaffe foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner for indførslerne mellem medlemsstaterne. Artikel 2, stk. 3, litra g), forbyder foranstaltninger, som »gør adgangen for importerede varer til det indenlandske marked betinget af at have en ansvarlig person eller repræsentant på den importerende medlemsstats område«. Kommissionen gør imidlertid ikke gældende, at bopælskravet strider mod traktatens artikel 59.

Det andet punkt, hvor Kommissionen gør gældende, at den italienske lovgivning strider mod traktaten, vedrører lovgivningens betingelser for meddelelse af autorisation som toldklarerer. En af disse betingelser vedrører ansøgerens statsborgerskab, hvilket ifølge Kommissionen strider mod traktatens artikel 52.

Jeg har fundet denne sag vanskelig.

Jeg mener, at sagens vanskelighed i nogen grad skyldes, dels at nogle af de relevante bestemmelser i den italienske toldlovgivning er uklare, og dels, at Kommissionen og den italienske regering har hævdet indbyrdes modstridende fortolkninger af de pågældende bestemmelser.

Den italienske lovgivning

Lov nr. 29 af 23. januar 1968 indeholdt almindelige bestemmelser om en reform af den italienske toldlovgivning, og bemyndigede regeringen til at træffe foranstaltninger på området. Bemyndigelsen blev udnyttet ved udstedelsen af præsidentens dekreter nr. 62 af 2. februar 1970 og nr. 18 af 18. februar 1971. Sidstnævnte dekret omhandlede bl.a. Indningsejerens repræsentation (»rappresentanza«) ved toldekspeditioner og navnlig rettigheder og pligter for toldklarerere, der havde fået status som erhvervsgruppe ved lov nr. 1612 af 22. december 1960.

Loven af 23. januar 1968 bemyndigede også regeringen til, efter afslutning af reformarbejdet, at udstede konsoliderende retsakter. Denne bemyndigelse blev udnyttet med præsidentens dekret nr. 43 af 23. januar 1973, der stadfæstede en konsolideret udgave af den pågældende lovgivning (»Testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale«). Denne vil jeg i det følgende benævne »loven«.

Artikel 38 i loven bestemmer, at ansvaret for betaling af told solidarisk påhviler ladningsejeren, som defineret i artikel 56 (som jeg straks skal vende tilbage til), samt den, på hvis vegne varerne er blevet indført eller udført.

Kapital 2 i loven har titlen »Ladningsejeres repræsentation«. Den indeholder artiklerne 40 — 54.

Artikel 40 bestemmer, at hvor toldbestemmelser pålægger en ladningsejer at foretage en angivelse, udføre en handling eller opfylde en regel eller forpligtelse, eller tillægger ham rettigheder, kan han optræde ved en fuldmægtig (»rappresentante«). Artiklen fortsætter:

»Medmindre andet er bestemt i artikel 43, kan bemyndigelse til at repræsentere en person ved toldekspeditioner kun gives til en toldklarerer, som er optaget i det i henhold til lov nr. 1612 af 22. december 1960 oprettede register.

…«

I det følgende vil jeg omtale en sådan toldklarerer som den »erhvervsdrivende klarerer«.

I artikel 41, stk. 1, pålægges det en erhvervsdrivende klarerer, vedrørende alle de af ham udførte toldekspeditioner, på toldmyndighedernes forlangende at meddele alle nødvendige oplysninger til identificering af hans hvervgiver. I stk. 2 pålægges en erhvervsdrivende klarerer et »akcessorisk« ansvar for enhver yderligere afgift, der fremkommer som følge af en ændring af toldværdiansættelsen eller en efterprøvelse af den betalte told, såfremt det viser sig umuligt at inddrive den yderligere afgift fra ladningsejeren.

Artikel 43, stk. 1, bestemmer, at en ladningsejer kan give fuldmagt til en toldklarerer, som ikke er optaget i registeret for erhvervsdrivende klarerere, til at repræsentere sig ved toldekspeditioner, hvis klarereren er en af hans ansatte. Ifølge stk. 3 hæfter ladningsejeren for en sådan repræsentants handlinger.

Artikel 44 foreskriver, at sådanne ansatte klarerere optages på en særlig liste, der føres og holdes à jour af de erhvervsdrivende klarereres kompetente lokale organer. En ansat klarerer, som er optaget i fortegnelsen, kan kun udføre toldekspeditioner i henhold til og inden for grænserne af den af ladningsejeren givne fuldmagt.

Artikel 47, som gælder både for erhvervsdrivende og ansatte klarerere, kræver, at de pågældende skal have autorisation fra finansministeren. Autorisationen til en klarerer skal angive et bestemt tolddistrikt (efter den pågældendes valg) inden for hvilket autorisationen gælder. På told kontorer uden for dette distrikt kan den pågældende kun udføre underordnede ekspeditioner. Endvidere bestemmer artikel 47, stk. 4, følgende:

»Medmindre tolddistriktets leder finder, at der foreligger rimelig grund til at dispensere fra dette krav, skal en toldklarerer selv have bopæl i en kommune, som er beliggende inden for det distrikt, for hvilket hans autorisation gælder.«

I medfør af artikel 47, sidste stykke, kan en ansat klarerer imidlertid opnå autorisation fra ministeren til at foretage ekspeditioner ved toldkontorer i mere end ét distrikt.

Artikel 48 indeholder de betingelser, som en person skal opfylde, for at opnå autorisation. Bestemmelsen kræver, at han:

a) har italiensk statsborgerskab eller statsborgerskab i en fremmed stat, som inden for dette område indrømmer italienske statsborgere tilsvarende ret;

b) er myndig;

c) kan dokumentere retskaffen vandel;

d) skal være værdig til at nyde myndighedernes tillid under hensyntagen til hans adfærd i forbindelse med lovgivning, der regulerer finansielle, økonomiske og pengemæssige anliggender, og

e) skal have bestået den i lovens artikel 50 omhandlede prøve.

Artikel 50 bestemmer, at der skal afholdes prøve mindst hvert tredje år. Under sagen er det imidlertid på den italienske regerings vegne blevet oplyst, at der i fremtiden vil blive afholdt årlige prøver.

På regeringens vegne blev det endvidere oplyst, at betingelserne vedrørende nationalitet i praksis ikke blev håndhævet over for statsborgere fra andre af Fællesskabets medlemsstater. Den italienske regering har endvidere som bilag i sagen fremlagt en kopi af et af finansministeren den 28. juni 1978 udsendt cirkulære, som indeholder en fortegnelse over de dokumenter, som ansøgere om autorisation skal indsende. Fortegnelsen omfatter »et bevis for italiensk statsborgerskab eller statsborgerskab i en af EØF's medlemsstater eller i en fremmed stat, som indrømmer italienske statsborgere tilsvarende ret på dette område«.

Som nævnt ovenfor indeholder lovens artikel 56 en definition af begrebet ladningsejer. Jeg nødsages til at citere bestemmelsen in extenso, idet den indtog en central plads i parternes argumentation. Den har overskriften »toldangivelse« (»Dichiarazione doganale«) og bestemmer:

»Forinden enhver toldekspedition skal der af ladeningsejeren udfærdiges en angivelse i den i artikel 57 foreskrevne form.

Som ladningsejer anses enhver, som frembyder varerne til toldklarering eller har dem i sin besiddelse på tidspunktet for indførselen til eller udførselen fra toldområdet. Toldmyndighederne har dog i alle tilfælde ret til med henblik på anvendelsen af denne lov at fastslå ejerforholdet vedrørende den vare, der er under toldekspedition.«

Ved den mundtlige forhandling viste der sig enighed mellem parterne om, at bestemmelsen i mange tilfælde medfører, at en lastvognschauffør — selv en chauffør i et firma, der udelukkende udfører transport — vil blive anset som ejer af varerne i hans lastmotorvogn.

På den anden side skal en angivelse ifølge lovens artikel 57 bl.a. indeholde oplysning om:

»klarererens samt den af ham repræsenterede ladningsejers fornavn, efternavn og adresse«.

Påstanden om overtrædelse af EØF-traktatens artikler 30 og 34

Den italienske regering har gjort gældende, at uanset ordlyden af lovens artikel 40, bevirker artikel 56, at en ladningsejer kan bemyndige enhver, det være sig en autoriseret klarerer eller andre, til at foretage toldekspeditioner på sine vegne. Dette følger af, at toldangivelse ifølge artikel 56 kan foretages af enhver, »som frembyder varerne til toldklarering eller har dem i sin besiddelse på tidspunktet for indførselen til eller udførelsen fra toldområdet«. Den italienske regering har endvidere anført, at når en person, der ikke var autoriseret klarerer, foretog en sådan angivelse, som »fiktiv« ladningsejer, medførte det solidarisk ansvar over for toldmyndighederne for den pågældende selv og den egentlige ladningsejer i medfør af artikel 38. Den egentlige ejers identitet skal naturligvis oplyses i alle tilfælde.

Ifølge den italienske regering skulle den eneste forskel mellem repræsentation ved en autoriseret klarerer og repræsentation ved andre klarerere ligge i omfanget af den personlige hæftelse, som klarereren påtager sig. Det fremgår klart af artikel 41, at en erhvervsdrivende klarerer ikke hæfter solidarisk med ladningsejeren for hele tolden. Hans hæftelse er akcessorisk, idet den kun opstår, når toldmyndighederne ikke har kunnet opnå fyldelstgørelse hos ejeren, der hæfter principalt, og selv i så fald er ansvaret begrænset til en sådan yderligere told, som måtte fremkomme ved revision af værdiansættelsen eller den skete betaling. Med hensyn til den ansatte klarerer bestemmer artikel 43, at den pågældende ikke pådrager sig personlig hæftelse, i det omfang han handler inden for grænserne for sin fuldmagt.

Kommissionen har bestridt denne fortolkning af loven. Kommissionen har anført, at artikel 56, ved at sidestille enhver der frembyder varer til klarering eller har dem i sin besiddelse med ejere, medfører, at den pågældende i givet fald må klarere varerne i eget navn og på egne vegne. Artikel 57 pålægger imidlertid den pågældende at oplyse den egentlige ejers identitet. Denne modstrid må føre til, at artikel 56, der ikke er indeholdt i lovens kapitel II, alene omhandler spørgsmålet om hæftelse, men derimod ikke spørgsmålet om anerkendelse af repræsentation.

Denne uoverensstemmelse førte til en strid mellem parterne vedrørende betydningen af visse begreber i de italienske regler om fuldmagtsforhold, såsom »rappresentanza diretta«, »rappresentanza indiretta« og »mandato«. Lykkeligvis opnåedes der imidlertid ved den mundtlige forhandling enighed om, at denne uenighed var uden betydningen for sagen.

I et direkte søgsmål, i modsætning til en sag vedrørende afgørelse af et præjudicielt spørgsmål, har Domstolen klart kompetence til at pådømme spørgsmål om fortolkningen af national ret, når dette er nødvendigt. Dog bør Domstolen selvsagt behandle et sådant spørgsmål med varsomhed. I den foreliggende sag mener jeg, at Domstolen af to grunde ikke behøver træffe afgørelse vedrørende parternes strid om fortolkningen af loven.

Den første grund er, at jeg tilslutter mig Kommissionens subsidiære anbringende, hvorefter loven selv efter den italienske regerings fortolkning ikke stiller en importør eller eksportør helt frit med hensyn til valget af klarerer. Friheden hertil er klart indskrænket, såfremt den således valgte klarerer kun kan handle under det vilkår, at han vil komme til at hæfte solidarisk for hele tolden.

Den anden og efter min mening vigtigere grund er imidlertid, at det ikke er tilstrækkeligt for Kommissionen at godtgøre, at en importørs eller eksportørs frihed til at vælge klarerer er indskrænket. For at traktatens artikler 30 og 34 kan bringes i anvendelse, må Kommissionen endvidere godtgøre, at den pågældende restriktion, aktuelt eller potentielt, udgør en hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne. Det forekommer mig, at Kommissionen ikke engang har forsøgt at løfte denne bevisbyrde i den foreliggende sag. Ser man bort fra de vage og udokumenterede bemærkninger, som Kommissionens advokat under den mundtlige forhandling fremsatte vedrørende tilfælde, hvor varer var strandet ved grænsen, fordi ingen autoriseret klarerer var til rådighed, indskrænkede Kommissionen sig til i almindelige vendinger at erklære, at nødvendigheden af at anvende en autoriseret klarerer forøgede omkostningerne ved import og eksport. Den førte imidlertid ikke noget bevis for dette udsagn. Den syntes at gå ud fra, at påstanden er indlysende, hvilket den efter min opfattelse imidlertid ikke er. Vi ved, at italienske erhvervsdrivende klarerere beregner honorar efter takster fastsat ved lov. Dette fremgår af artikel 11 i lov nr. 1612 af 22. december 1960. Vi kender imidlertid ikke indholdet af taksterne, og endnu mindre kender vi forholdet mellem de påbudte honorarer og eksempelvis de honorarer, som opkræves af klarerere i andre medlemsstater, hvor der ikke kræves autorisation. Det kan endog forholde sig således, som hævdet af den italienske regering, at anvendelsen af autoriserede klarerere letter handelen, fordi toldere kan arbejde hurtigere, når de har at gøre med folk, som er eksperter i toldekspeditioner og, som de mener, de kan stole på.

På denne baggrund mener jeg, at jeg ikke behøver foretage en gennemgang af medlemsstaternes lovgivning, hvortil Kommissionen har henvist for at påvise, at den italienske ordning med autoriserede klarerere er uden sidestykke i Fællesskabet, eller i det mindste har været det siden afskaffelsen tidligere på året af en tilsvarende ordning i Frankrig. Ordningen er muligvis uden sidestykke, men det er ikke ensbetydende med, at den udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion. I det højeste viser det, at efter andre medlemsstaters erfaring er en sådan ordning overflødig. Men også her fremførte den italienske regering et væsentligt argument. Den anførte, at forholdene var anderledes i Italien navnlig derved, at der er relativt færre toldere end i andre medlemsstater.

Påstanden om overtrædelse af artikel 2, stk. 3, litra g), i direktiv 70/50/EØF

Jeg skal herefter drøfte Kommissionens subsidiære angbringende, der er baseret på artikel 2, stk. 3, litra g), i direktiv 70/50/EØF. Anbringendet angår kravet om, at en autoriseret klarerer skal have bopæl i det distrikt, for hvilket han har autorisation.

Vedrørende dette anbringende har den italienske regering svaret, at artikel 2, stk. 3, litra g), ikke finder anvendelse på lovgivning vedrørende en importørs eller eksportørs repræsentation på den medlemsstats område, hvor han har hjemsted. Dette er i og for sig ganske rigtigt, men det gendriver efter min opfattelse ikke helt Kommissionens argument, fordi det ikke dækker det tilfælde, hvor en eksportør i en anden medlemsstat stadig er ladningsejer på det tidspunkt, hvor varerne frembydes til toldklarering i Italien. Efter ordlyden af artikel 2, stk. 3, litra g), er det i strid med denne bestemmelse at kræve, at ladningsejeren benytter en toldklarerer med bopæl i Italien.

Efter min mening indeholder direktivets præambel det rigtige svar. Præamblen indeholder følgende betragtning:

»De formaliteter, hvis opfyldelse er nødvendig ved indførsel, har i princippet ikke en tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, og de omfattes derfor ikke af dette direktiv.«

Herefter følger dels en betragtning, som i almindelige vendinger beskriver de »foranstaltninger«, som er omfattet af direktivet, dels følgende betragtning:

»Til disse foranstaltninger må henregnes dem, der for importerede varer gør adgangen til det indenlandske marked på alle trin i omsætningen afhængig af en betingelse, der ikke stilles til de indenlandske varer eller af en betingelse, der er anderledes og mere vanskelig at opfylde end den, der kræves af indenlandske varer, således at der opstår en belastning alene for importerede varer.«

Som det ses undtager præamblen således fra direktivets anvendelsesområde »de formaliteter, hvis opfyldelse er nødvendig ved indførsel«, men medtager under anvendelsesområdet — i vendinger, som gentages i artikel 2, stk. 3, litra g) — »foranstaltninger … der … gør adgangen til det indenlandske marked … afhængig af en betingelse … der er … mere vanskelig at opfylde« end dem der gælder for indenlandske varer.

Ved anvendelse af artikel 2, stk. 3, litra g), må man derfor efter min opfattelse tage hensyn til formålet med, at den pågældende eksportør skal have »en ansvarlig person eller repræsentant på den importerende medlemsstats område«. Hvis kravet er opstillet udelukkende ud fra toldmæssige formål, falder det uden for direktivets anvendelsesområde.

Jeg må derfor også forkaste Kommissionens subsidiære anbringende.

Påstanden om krænkelse af traktatens artikel 52

Jeg er hermed nået til Kommissionens andet principale anbringende, som jeg ligesom parternes advokater kan behandle ganske kortfattet.

Der kan ikke herske tvivl om, at kravet i lovens artikel 48, hvorefter personer, der ansøger om autorisation, skal have italiensk statsborgerskab eller statsborgerskab i en stat, som på området indrømmer tilsvarende ret for italienske statsborgere, umiddelbart strider mod artikel 52 i traktaten. Jeg mener ikke, at det er tilstrækkeligt til at frikende Den italienske Republik for beskyldningen om ikke at have opfyldt en forpligtelse efter traktaten, at den med et administrativt cirkulære har taget skridt til, at statsborgere fra andre medlemsstater sidestilles med italienske statsborgere med hensyn til de nævnte krav. Sålænge kravet opretholdes i gældende lov, kan en statsborger i en anden medlemsstat, som ikke kender cirkulæret, muligvis derved afholde sig fra at søge autorisation, se herved sag 163/73, Kommissionen mod Den franske Republik, Sml. 1974, s. 359, Det bør imidlertid anføres, at den italienske regering har givet tilsagn om, at loven på det pågældende punkt vil blive ændret i nær fremtid.

Sammenfatning

Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen:

1. Frifinder Den italienske Republik for Kommissionens påstand, for så vidt angår traktatens artikler 30 og 34, samt

2. fastslår, at ved at opretholde en bestemmelse, som kræver, at personer, der ansøger om autorisation som klarerer, skal have italiensk statsborgerskab eller statsborgerskab i en stat, som på området indrømmer tilsvarende ret for italienske statsborgere, har Den italienske Republik undladt at opfylde en forpligtelse efter traktaten. Tilbage står spørgsmålet om sagens omkostninger. Under hensyntagen til Domstolens nylige afgørelse vedrørende sagsomkostninger i sag 126/76, Dietz mod Kommissionen (kendelse af 21. juni 1979) må disse være af ringe størrelsesorden. Jeg mener derfor, at det vil være rigtigst at statuere, at hver part bærer sine omkostninger, jf. artikel 69, stk. 3, i Domstolens procesreglement.

( 1 ) – Overs fra engelsk.