Domstolens Dom af 17. juli 1997. - Affish BV mod Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Nederlandene. - Veterinærpoliti - Beskyttelsesforanstaltninger - Proportionalitetsprincippet - Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning - Gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119/EF. - Sag C-183/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-04315



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Landbrug - tilnaermelse af lovgivningerne vedroerende veterinaerpolitimaessige bestemmelser - veterinaerkontrol af produkter med oprindelse i tredjelande - direktiv 90/675 - beskyttelsesforanstaltninger - fuldstaendigt forbud mod at indfoere partier af fiskerivarer med oprindelse i hele Japan - tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning - magtfordrejning - utilstraekkelig begrundelse - ikke antaget

(Raadets direktiv 90/675, art. 19, stk. 1; Kommissionens beslutning 95/119)

Sammendrag

Beslutning 95/119 om visse beskyttelsesforanstaltninger over for fiskerivarer med oprindelse i Japan er, for saa vidt den - efter at et ekspertudvalg fra Kommissionen havde konstateret alvorlige mangler i henseende til hygiejne og kontrol i forbindelse med produktions- og oplagringsbetingelserne for fiskerivarer - indfoerer et fuldstaendigt forbud mod indfoersel af partier af fiskerivarer med oprindelse i hele det japanske omraade, hverken i strid med proportionalitetsprincippet, ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller udtryk for magtfordrejning eller utilstraekkelig begrundet. Hvad naermere angaar proportionalitetsprincippet er beslutningen i overensstemmelse med det kriterium, der er udtrykt i artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675 om fastsaettelse af principperne for tilrettelaeggelse af veterinaerkontrollen for tredjelandsprodukter, der foeres ind i Faellesskabet, paa grundlag af hvilken beslutningen er blevet truffet, og hvorefter Kommissionen har hjemmel til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger »afhaengigt af, hvor alvorlig situationen er«, saafremt der paa et tredjelands omraade opstaar en sygdom eller et andet forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyr og for menneskers sundhed, navnlig paa grundlag af inspektioner, som Kommissionens veterinaersagkyndige har foretaget.

Hvad angaar det forhold, at beslutningen ikke begraenser suspensionen af importen til en del af japansk omraade, kan det ikke bebrejdes Kommissionen, at den kun har kontrolleret et begraenset antal af de virksomheder, der eksporterer fiskerivarer, da denne kontrol dels var paalidelig, og resultatet heraf dels kunne ekstrapoleres paa hensigtsmaessig maade for at beskrive situationen i hele det paagaeldende tredjeland. Hvad angaar det forhold, at der i beslutningen ikke er valgt en mindre indgribende beskyttelsesforanstaltning, der bestaar i at gennemfoere en kontrol ved importen af japanske varer, er den sundhedskontrol, der gennemfoeres paa produktionsniveau, ikke blot klart mere effektiv og praktisk end en kontrol, der udfoeres ved indfoerslen, men den udgoer ligeledes grundlaget for veterinaer- og sundhedsdirektiverne. Hvad dernaest angaar begraensningen af de firmaers erhvervsmaessige virksomhed, hvis indtaegter for en vaesentlig dels vedkommende stammer fra import af fiskerivarer med oprindelse i Japan, kan beslutningen ikke anses for at vaere et uforholdsmaessigt indgreb, da den opfylder de krav til forholdsmaessighed, der fremgaar af artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675, og som netop skal sikre hensynet til de erhvervsdrivendes interesser, og da beskyttelsen af den offentlige sundhed, som beslutningen skal sikre, maa tillaegges stoerre vaegt end oekonomiske overvejelser.

Parter

I sag C-183/95,

angaaende en anmodning, som praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederlandene) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

Affish BV

mod

Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119/EF af 7. april 1995 om visse beskyttelsesforanstaltninger over for fiskerivarer med oprindelse i Japan (EFT L 80, s. 56),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene J.L. Murray og L. Sevón (refererende dommer) samt dommerne P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm og M. Wathelet,

generaladvokat: G. Cosmas

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Affish BV ved advokat W. Knibbeler, Rotterdam

- den nederlandske regering ved kommitteret A. Bos, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget

- den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, P.G. Ferri

- den finske regering ved afdelingschef, ambassadoer H. Rotkirch, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent T. van Rijn, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 24. september 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Affish BV ved advokat W. Knibbeler, af den nederlandske regering ved konsulent M.A. Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, og barrister D. Anderson, og af Kommissionen ved juridisk konsulent T. van Rijn og juridisk konsulent P.J. Kuyper, som befuldmaegtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 10. december 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 24. maj 1995, indgaaet til Domstolen den 12. juni samme aar, har praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven i henhold til EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende gyldigheden af Kommissionens beslutning 95/119/EF af 7. april 1995 om visse beskyttelsesforanstaltninger over for fiskerivarer med oprindelse i Japan (EFT L 80, s. 56, herefter »den anfaegtede beslutning«).

2 Spoergsmaalet er blevet rejst under behandlingen af en begaering om foreloebige forholdsregler i sagen Affish BV (herefter »Affish«) mod Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (statslig myndighed vedroerende kontrol af kvaeg og koed, herefter »Rijksdienst«) vedroerende et forbud mod at indfoere partier af fiskerivarer med oprindelse i Japan.

Relevante retsregler

3 Raadets direktiv 91/493/EOEF af 22. juli 1991 om sundhedsmaessige betingelser for produktion og afsaetning af fiskerivarer (EFT L 268, s. 15) og navnlig artikel 10, 11 og 12 indeholder bestemmelser, der finder anvendelse paa det veterinaermaessige omraade ved import af fiskerivarer med oprindelse i tredjelande.

4 Direktivets artikel 10, stk. 1, fastslaar princippet om, at bestemmelserne vedroerende import af fiskerivarer fra tredjelande mindst skal svare til dem, der gaelder for produktion og afsaetning af faellesskabsvarer. Ifoelge direktivets artikel 11, stk. 1, fastsaettes de saerlige importbetingelser for hvert tredjeland eller gruppe af tredjelande alt efter de sundhedsmaessige forhold i det paagaeldende tredjeland.

5 I direktivets artikel 11, stk. 7, bestemmes: »Indtil fastsaettelsen af de i stk. 1 naevnte importbetingelser skal medlemsstaterne paase, at indfoersel af fiskerivarer fra tredjelande sker paa betingelser, der mindst svarer til dem, der gaelder for produktion og afsaetning af faellesskabsvarer.«

6 Ved flere paa hinanden foelgende afgoerelser har Raadet og Kommissionen fastsat overgangsbestemmelser vedroerende udstedelse af certifikater for fiskerivarer med oprindelse i tredjelande for at lette anvendelsen af ordningen i direktiv 91/493.

7 Ifoelge artikel 12 i sidstnaevnte direktiv finder reglerne og principperne i Raadets direktiv 90/675/EOEF af 10. december 1990 om fastsaettelse af principperne for tilrettelaeggelse af veterinaerkontrollen for tredjelandsprodukter, der foeres ind i Faellesskabet (EFT L 373, s. 1), anvendelse, navnlig for saa vidt angaar tilrettelaeggelsen af og den opfoelgning af kontrollen, som medlemsstaterne skal varetage.

8 Artikel 19 i direktiv 90/675 indeholder hjemmel til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger. Artikel 19, stk. 1, bestemmer:

»Hvis der paa et tredjelands omraade opstaar eller spredes en sygdom, som er omhandlet i [Raadets] direktiv 82/894/EOEF [af 21. december 1982 om anmeldelse af dyresygdomme inden for Faellesskabet, EFT L 378, s. 58], en zoonose eller en sygdom eller et andet forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyr eller for menneskers sundhed, eller hvis en hvilken som helst anden tungtvejende aarsag vedroerende dyresundhed eller menneskers sundhed goer det berettiget, navnlig paa grund af inspektioner, som Kommissionens veterinaersagkyndige har foretaget, traeffer Kommissionen straks paa eget initiativ, eller paa anmodning af en medlemsstat, afhaengigt af hvor alvorlig situationen er, en af foelgende foranstaltninger:

- suspension af importen fra det paagaeldende tredjeland eller fra en del af det paagaeldende tredjeland og eventuelt fra transittredjelandet

- fastsaettelse af saerlige betingelser for produkter, der kommer fra det paagaeldende tredjeland eller fra en del af det paagaeldende tredjeland.«

9 I henhold til artikel 19 i direktiv 90/675 har Kommissionen truffet den anfaegtede beslutning. Artikel 1 heri bestemmer: »Medlemsstaterne forbyder indfoersel af partier af fiskerivarer af enhver form med oprindelse i Japan«. Artikel 3 bestemmer, at medlemsstaterne tilpasser de foranstaltninger, de anvender paa indfoersler, for at bringe dem i overensstemmelse med denne beslutning, og at de underretter Kommissionen herom.

10 Den anfaegtede beslutnings foerste og tredje betragtning er affattet saaledes:

»Eksperter fra Kommissionen har aflagt besoeg i Japan for at efterproeve produktions- og forarbejdningsbetingelserne for fiskerivarer, der udfoeres til EF; eksperterne konstaterede, at de garantier, som de japanske myndigheder officielt har givet, ikke bliver overholdt, og at produktions- og oplagringsbetingelserne for fiskerivarer viser alvorlige mangler i henseende til hygiejne og kontrol, som kan udgoere risici for beskyttelsen af folkesundheden;

...

det er vigtigt at suspendere indfoersel af alle fiskerivarer med oprindelse i Japan, indtil der sker en forbedring af hygiejne- og kontrolbetingelserne for produktionerne.«

11 I Nederlandene er den anfaegtede beslutning blevet gennemfoert ved bekendtgoerelse af 13. april 1995 (Stcrt. 1995, s. 74) om aendring af Warenwetregeling Invoerverbod bepaalde visserijprodukten uit Japan (bekendtgoerelse i henhold til lov om naeringsmidler om forbud mod at indfoere visse fiskerivarer med oprindelse i Japan, Stcrt. 1994, s. 86). Den saaledes aendrede artikel 1 i bekendtgoerelsen, der traadte i kraft den 15. april 1995, bestemmer, at partier af fiskerivarer med oprindelse i Japan ikke under nogen form maa indfoeres til nederlandsk omraade.

Hovedsagen

12 Affish er et anpartsselskab med hjemsted i Rotterdam (Nederlandene). Det indfoerer hovedsagelig fra Japan frosne fiskerivarer, som herefter saelges paa faellesskabsmarkedet. Affish har som led i sin virksomhed forbindelse med handelsvirksomheden Hanwa Co. Ltd, Osaka (Japan). Hanwa repraesenterer fire i Japan etablerede producenter, som forarbejder surimi - en fisk, der paa havet forarbejdes til et halvfaerdigt produkt - til en fiskerivare benaevnt »kamaboko«.

13 Ved afgoerelse af 2. maj 1995 har Rijksdienst i henhold til den anfaegtede beslutning afslaaet at meddele Affish tilladelse til at indfoere visse partier »kamaboko« med oprindelse i Japan og afsendt derfra i slutningen af marts 1995. De japanske myndigheder havde udstedt sundhedscertifikater for disse partier.

14 Ved begaering indgivet den 3. maj 1995 til praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven har Affish anmodet om, at der fastsaettes foreloebige forholdsregler, saaledes at Rijksdienst's afgoerelse suspenderes, og at det paabydes denne ikke laengere at afslaa tilladelse til at indfoere de ovenfor naevnte partier fiskerivarer - saavel partier af fiskerivarer med oprindelse i Japan, som Affish fremtidig maatte indfoere - medmindre dette begrundes med hensyn til menneskers og dyrs liv og sundhed, og et saadant afslag skal stoettes paa laboratorieundersoegelser, der gennemfoeres af Rijksdienst eller paa dennes anmodning.

15 Affish har til stoette for sin begaering anfoert, at den anfaegtede beslutning er ugyldig, idet den er i strid med artikel 19 i direktiv 90/675, med proportionalitetsprincippet samt med ligebehandlingsprincippet, idet den anfaegtede beslutning stiller varer, der indfoeres fra Japan, ringere end varer, der indfoeres fra Thailand og Korea.

16 Dernaest har Affish gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er i strid med artikel 2, 4 og 5 i aftalen om anvendelse af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (EFT 1994 L 336, s. 40, herefter »ASP-aftalen«), som indgaar i bilag I A til aftalen om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen, der er godkendt ved Raadets afgoerelse 94/800/EF af 22. december 1994 om indgaaelse paa Det Europaeiske Faellesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for saa vidt angaar de omraader der henhoerer under Faellesskabets kompetence (EFT L 336, s. 1). Affish har tilfoejet, at selv om det antages, at ASP-aftalen ikke kan have direkte virkning i Faellesskabet, maa faellesskabsretten, og navnlig artikel 19 i direktiv 90/675, fortolkes i lyset af denne aftale.

17 Subsidiaert har Affish anfoert, at Kongeriget Nederlandene har gennemfoert den anfaegtede beslutning under tilsidesaettelse af det faellesskabsretlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den nationale lovgivning ikke indeholder overgangsbestemmelser for partier, der allerede var undervejs.

18 I forelaeggelseskendelsen har praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven indledningsvis gengivet den foreloebige rapport om det besoeg, som eksperterne fra Kommissionen aflagde i perioden 27. - 31. marts 1995, og som er omtalt i foerste betragtning til den anfaegtede beslutning. Rapporten, der er dateret 4. april 1995, indeholder for det foerste almindelige bemaerkninger vedroerende de virksomheder, der forarbejder fiskerivarer, og omtaler for det andet navnlig resultaterne af besoeget i tre japanske virksomheder, der er specialiseret i forarbejdning af kammuslinger, og naevner for det tredje besoeget i fire virksomheder, som forarbejder andre fiskerivarer, og paa Tokyos fiskemarked. Rapporten konkluderer: »De virksomheder, der er blevet besoegt med henblik paa at kontrollere forarbejdningen af kammuslinger og fiskerivarer, opfylder ikke kravene i direktiv 91/493/EOEF. Visse af dem frembyder alvorlige risici for den offentlige sundhed. Den kompetente myndigheds kontrol er ikke streng nok til at give sikkerhed for, at der ikke forekommer svig vedroerende produkternes oprindelse.« Rapporten omfatter ligeledes individuelle besoegsrapporter vedroerende de syv virksomheder.

19 Den forelaeggende ret har dernaest afvist Affish's subsidiaere argument med den begrundelse, at hverken den anfaegtede beslutning eller direktiv 90/675 eller andre bestemmelser i faellesskabsretten giver medlemsstaterne hjemmel til i forbindelse med gennemfoerelsen af beslutningen at indfoere en overgangsordning for varepartier, der allerede er afskibet.

20 Endelig har praesidenten anfoert, at der reelt er tvivl om, hvorvidt den anfaegtede beslutning er gyldig, specielt i forhold til betingelserne i artikel 19 i direktiv 90/675. Den forelaeggende ret har tilfoejet, at da de oevrige soegsmaalsgrunde, som Affish har fremfoert er begraenset til et anbringende om, at den anfaegtede foranstaltning er uforholdsmaessig, naar henses til samme bestemmelse, er der ikke grundlag for at behandle dem separat.

21 Herefter har praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven suspenderet Rijksdienst's afgoerelse med virkning for visse partier, der er beskrevet i praesidentens afgoerelse, senest indtil det tidspunkt, hvor Domstolen har truffet afgoerelse vedroerende det forelagte praejudicielle spoergsmaal. Han har fastsat foelgende betingelser for suspensionen:

- Rijksdienst underkaster de paagaeldende partier af fiskerivarer en saa grundig undersoegelse, som det er muligt paa videnskabens nuvaerende stadium, hvorved det soeges fastslaaet, om der foreligger eventuelle mangler i henseende til beskyttelsen af menneskers og dyrs liv og sundhed.

- Rijksdienst giver kun tilladelse til afsaetning paa det faelles marked af de paagaeldende partier, saafremt den ovennaevnte undersoegelse ifoelge Rijksdienst fyldestgoerende har vist, at der ikke foreligger mangler.

Det praejudicielle spoergsmaal

22 Det af praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven forelagte praejudicielle spoergsmaal, har foelgende ordlyd:

»Er - under hensyn til de i naervaerende kendelse anfoerte betragtninger - Kommissionens beslutning 95/119/EOEF af 7. april 1995 gyldig, for saa vidt som den tager sigte paa surimi-fiskerivarer, der ogsaa benaevnes kamaboko, og som Affish indfoerer fra andre regioner i Japan end dem, hvori befinder sig de virksomheder, som eksperter fra Kommissionen har inspiceret ifoelge den af dem udarbejdede rapport af 4. april 1995, eller i det mindste fra andre virksomheder end dem, som blev inspiceret, hvorved bemaerkes, at fiskerivarerne ved indfoerslen til Faellesskabet blev underkastet en passende kontrol, der ikke viste nogen sundhedsrisiko?«

Proceduren

23 Kommissionen har anmodet Domstolen om at supplere sin retspraksis vedroerende betingelserne for, at en national retsinstans kan suspendere en afgoerelse, truffet af en national administrativ myndighed paa grundlag af en faellesskabsretsakt, hvis gyldighed er anfaegtet. I en saadan situation maa den faellesskabsinstitution, som har udstedt den paagaeldende retsakt, efter Kommissionens opfattelse have mulighed for paa hensigtsmaessig maade at blive hoert af den nationale retsinstans.

24 Ifoelge fast retspraksis tilkommer retten til at afgoere, hvilke spoergsmaal der skal forelaegges Domstolen, udelukkende den nationale dommer (jf. bl.a. dom af 12.11.1992, forenede sager C-134/91 og C-135/91, Kerafina - Keramische und Finanz-Holding og Vioktimatiki, Sml. I, s. 5699, praemis 16). Det spoergsmaal vedroerende proceduren, som Kommissionen har rejst i denne sag, ligger imidlertid uden for det praejudicielle spoergsmaals genstand.

25 Det fremgaar i oevrigt af forelaeggelseskendelsen og Kommissionens indlaeg, at Affish anmodede Kommissionen om at lade sig repraesentere i retsmoedet i den forelaeggende ret - efter oenske fra denne - men at Kommissionen paa grund af et sammenfald af omstaendigheder ikke efterkom denne anmodning.

26 Under disse omstaendigheder er det ufornoedent at tage stilling til det spoergsmaal, som Kommissionen har rejst.

Besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal

27 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven med sit spoergsmaal reelt oensker oplyst, om den anfaegtede beslutning, for saa vidt den indeholder et fuldstaendigt forbud mod at importere partier af fiskerivarer med oprindelse i hele det japanske omraade, ikke boer erklaeres ugyldig, fordi den er i strid med proportionalitetsprincippet, saaledes som det er affattet i artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675. Under hensyn til de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, og de droeftelser, der har fundet sted for Domstolen, skal det derudover undersoeges, hvorvidt den anfaegtede beslutning er udtryk for magtfordrejning, ligesom der skal foretages en bedoemmelse af dens gyldighed i forhold til ligebehandlingsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og EF-traktatens artikel 190.

28 Hvad angaar den paastaaede tilsidesaettelse af ASP-aftalen, som Affish har gjort gaeldende, har den forelaeggende ret ikke anmodet Domstolen om at bedoemme den anfaegtede beslutning i forhold til denne aftale, og det er unoedvendigt, at Domstolen foretager denne bedoemmelse af egen drift.

Den paastaaede tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet

29 Da det i den anfaegtede beslutning indeholdte importforbud kan anvendes over for fiskerivarer med oprindelse i hele Japan og navnlig i andre omraader end dem, hvor de virksomheder, Kommissionens eksperter har besoegt, er beliggende, opstaar der efter den forelaeggende rets opfattelse det spoergsmaal, om beslutningen er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

30 I denne sammenhaeng skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, er afgoerende, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnet til at virkeliggoere det tilstraebte maal og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette (jf. bl.a. dom af 13.5.1997, sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Raadet, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 54).

31 I den foreliggende sag har dette princip fundet saerligt udtryk i artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675, som bestemmer, at en af Kommissionen indfoert beskyttelsesforanstaltning skal have relation til, hvor alvorlig situationen er. En saadan foranstaltning bestaar i enten en suspension af importen eller fastsaettelse af saerlige betingelser for de indfoerte produkter. I begge tilfaelde kan foranstaltningen omfatte hele det paagaeldende tredjeland eller vaere begraenset til produkter, der kommer fra en del heraf.

32 Det maa derfor undersoeges, hvorvidt den anfaegtede beslutning er i strid med artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675, da den ikke begraenser suspensionen af importen af fiskerivarer til en del af japansk omraade, og der ikke er valgt en i oevrigt mindre indgribende beskyttelsesforanstaltning, og da den har medfoert en urimelig begraensning af Affish' erhvervsmaessige virksomhed.

33 Til importforbuddets territoriale raekkevidde bemaerkes, at det ikke kan bebrejdes Kommissionen, at den kun har kontrolleret et begraenset antal af de virksomheder, der eksporterer fiskerivarer, da denne kontrol dels var paalidelig, og resultatet heraf dels kunne ekstrapoleres paa hensigtsmaessig maade for at beskrive situationen i hele det paagaeldende tredjeland. Et besoeg paa et stort antal virksomheder - eller endog alle virksomheder - er i praksis umuligt, hvilket allerede skyldes hensynet til den hurtighed, som maa udvises ved fastsaettelsen af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende den offentlige sundhed. Dernaest er Kommissionen hvad angaar organiseringen af kontrolbesoegene afhaengig af det paagaeldende tredjelands myndigheder.

34 Hvad angaar paalideligheden af den kontrol, som de udsendte eksperter gennemfoerte, bemaerkes, at ingen af parterne har bestridt denne.

35 Hvad angaar muligheden for at ekstrapolere resultaterne af kontrollen i de udvalgte virksomheder bemaerkes foerst, at da udvaelgelsen var blevet foretaget af de japanske myndigheder, kunne Kommissionen med foeje antage, at disse virksomheder var repraesentative for alle japanske virksomheder og ikke for virksomhederne med de daarligste hygiejneforhold.

36 Dernaest fremgaar det af de paagaeldende eksperters rapport, at den officielle japanske myndighed (Ministeriet for Sundhed og Forsorg, bistaaet af de statslige regionale myndigheders sundhedscentre) ikke havde gennemfoert en tilfredsstillende kontrol i de paagaeldende virksomheder og havde erklaeret, at virksomheder, som fremboed alvorlig risiko for den offentlige sundhed, opfyldte kravene i direktiv 91/493, og dels, at upraecis maerkning af varepartier gjorde det umuligt med sikkerhed at identificere produktionsvirksomheden og produktionsmaaden. Under disse omstaendigheder og uden en effektiv central kontrol for hele Japan ville, som fremhaevet af Kommissionen, en eventuel begraensning af forbuddet til varer med oprindelse i visse omraader i Japan ikke have givet sikkerhed for, at varer med oprindelse i en virksomhed, der er beliggende i en anden region, hvor alle sundhedsforskrifter er blevet overholdt, ikke bliver blandet med varer, som ikke har oprindelse i samme region.

37 Endelig er den omstaendighed, at Affish har importeret kamaboko-varer fra virksomheder, som ikke har faaet nogen sundhedsmaessigt paatale, ikke i sig selv tilstraekkelig til at godtgoere, at den anfaegtede beslutning er uforholdsmaessig. Naar Kommissionen nemlig som paavist ovenfor med foeje har kunnet drage konklusioner for hele Japans vedkommende af eksperternes rapport, kan senere bemaerkninger vedroerende visse saerlige virksomheder ikke drage disse konklusioner i tvivl. I denne sammenhaeng skal det fremhaeves, at beskyttelsesforanstaltninger ifoelge deres natur kan aendres paa grundlag af udviklingen og nye oplysninger.

38 Hvad angaar spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen burde have valgt en anden type foranstaltning end en importsuspension, bemaerkes, at muligheden for at gennemfoere en kontrol ved importen af japanske varer er blevet fremfoert, baade for den forelaeggende ret og for Domstolen.

39 Heroverfor har den nederlandske og finske regering samt Kommissionen anfoert, at en sundhedskontrol, der gennemfoeres paa produktionsniveau, paa grund af fiskerivarernes natur klart er mere effektiv og praktisk, end en kontrol, der udfoeres ved indfoerslen. De oevrige beroerte parter har ikke bestridt disse udtalelser.

40 I oevrigt udgoer den valgte fremgangsmaade, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 93 og 94 i forslaget til afgoerelse, grundlaget for veterinaer- og sundhedsdirektiverne, navnlig direktiv 91/493.

41 Affish har, hvad angaar den paastaaede urimelige begraensning af firmaets erhvervsmaessige virksomhed anfoert, at den anfaegtede beslutning kan bringe virksomhedens eksistens i fare, idet en vaesentlig del af dens indtaegter stammer fra import af fiskerivarer med oprindelse i Japan.

42 I denne sammenhaeng bemaerkes, at ifoelge Domstolens praksis udgoer den frie erhvervsudoevelse ikke en absolut forrettighed, men skal ses i sammenhaeng med dens funktion i samfundet. Den kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve den saaledes garanterede rettigheds kerne (jf. bl.a. dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78). Betydningen af de forfulgte formaal kan begrunde selv vaesentlige negative oekonomiske foelger for visse erhvervsdrivende (jf. hertil dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 17).

43 Det bemaerkes imidlertid, at selv om der anlaegges en vurdering i forhold til de oekonomiske foelger, som den anfaegtede beslutning kan have for importoerer, der befinder sig i en situation som den Affish befinder sig i, kan beslutningen ikke anses for at vaere et uforholdsmaessigt indgreb, da den opfylder de krav til forholdsmaessighed, der fremgaar af artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675. Formaalet med disse krav er netop at sikre hensynet til de erhvervsdrivendes interesser. Dette gaelder saa meget desto mere i denne sag, da beskyttelsen af den offentlige sundhed, som den anfaegtede beslutning skal sikre, maa tillaegges stoerre vaegt end oekonomiske overvejelser (jf. hertil kendelse af 12.7.1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 3903, praemis 93).

44 Det foelger af det foregaaende, at den anfaegtede beslutning ikke er i strid med proportionalitetsprincippet, saaledes som det fremgaar af artikel 19, stk. 1, i direktiv 90/675.

Den paastaaede magtfordrejning

45 Affish har anfoert, at Kommissionen ved at traeffe den anfaegtede beslutning af to grunde har begaaet magtfordrejning.

46 For det foerste er formaalet med beskyttelsesforanstaltningen ikke at beskytte den offentlige sundhed, men at laegge pres paa de japanske myndigheder, saaledes at de styrker den sundhedsmaessige kontrol i dette land.

47 For det andet burde Kommissionen ikke paa grundlag af resultaterne af eksperternes besoeg i Japan have udstedt et importforbud i henhold til artikel 19 i direktiv 90/675, idet formaalet med besoeget var at fastsaette de saerlige importbetingelser i henhold til artikel 11 i direktiv 91/493.

48 Ifoelge fast retspraksis (jf. bl.a. dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 69) foreligger der magtfordrejning, saafremt en faellesskabsinstitution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en procedure, der saerligt er fastsat i traktaten med henblik paa anvendelse under de paagaeldende omstaendigheder.

49 Hvad angaar de maal, der forfoelges af Kommissionen, er det ovenfor i praemis 36 fastslaaet, at de japanske myndigheders mangelfulde kontrol netop har bidraget til den opfattelse, at den sundhedsmaessige kvalitet af varer med oprindelse i hele Japan ikke kunne garanteres. I oevrigt har Affish ikke fremlagt elementer, som godtgoer, at Kommissionen med udstedelsen af den anfaegtede beslutning har forfulgt et andet maal end det, den er blevet tillagt kompetence til at varetage paa det paagaeldende omraade ved artikel 19 i direktiv 90/675.

50 Hvad angaar den fulgte procedure, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at den omstaendighed, at formaalet med at sende en ekspertdelegation til Japan var at fastsaette saerlige importbetingelser i henhold til artikel 11 i direktiv 91/493, er uden betydning for vurderingen af en eventuel magtfordrejning, da eksperterne har vurderet det sundhedsmaessige niveau i fiskerivarevirksomhederne og kontrolsystemet og derefter har givet de relevante oplysninger ifoelge artikel 19 i direktiv 90/675.

51 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionen ikke har begaaet magtfordrejning ved at traeffe den anfaegtede beslutning.

Den paastaaede tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet

52 Affish har anfoert, at eftersom den anfaegtede beslutning ikke vedroerer surimifiskerivarer fra Thailand eller Korea, der konkurrerer med de paagaeldende varer af japansk oprindelse, foerer beslutningen til en ubegrundet forskelsbehandling mellem importoererne af disse varer med oprindelse i Japan og importoererne af de samme varer med oprindelse i Thailand eller Korea. Affish tilfoejer, at Kommissionen burde have sendt eksperter til Thailand og Korea, foer den bekendtgjorde foranstaltningerne over for den japanske kamaboko. Den anfaegtede beslutning har saaledes tilsidesat ligebehandlingsprincippet.

53 Hertil bemaerkes, at Affish intet har fremlagt, der godtgoer, at situationen i Thailand og Korea hvad angaar hygiejne- og kontrolbetingelser ved produktionen af fiskerivarer, der eksporteres til Faellesskabet, kan sammenlignes med situationen i Japan, og at Kommissionen har forsoemt at kontrollere disse betingelser. Det kan under alle omstaendigheder ikke kraeves af Kommissionen, at den, stillet over for en trussel mod den offentlige sundhed, forsinker udstedelsen af en beskyttelsesforanstaltning over for et tredjeland med henblik paa at foretage en kontrol af de sundhedsmaessige betingelser i alle de oevrige tredjelande, der eksporterer de samme varer til Faellesskabet.

54 Herefter maa det fastslaas, at den anfaegtede beslutning ikke har tilsidesat ligebehandlingsprincippet.

Den paastaaede tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning

55 Den finske regering anser det for tvivlsomt, om den anfaegtede beslutning er gyldig i forhold til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, fordi visse partier fiskerivarer allerede var blevet afskibet til Faellesskabet paa det tidspunkt, da beslutningen blev truffet. Dette saerlige problem er ligeledes blevet rejst af Affish, den italienske regering og af Kommissionen.

56 Det maa derfor undersoeges, om den anfaegtede beslutning udtrykkeligt burde have indeholdt overgangsforanstaltninger for varepartier, der allerede var afskibet.

57 Selv om det antages, at Faellesskabet forud har skabt en situation, der giver anledning til en berettiget forventning, kan afgoerende offentlige interesser vaere til hinder for, at der traeffes overgangsforanstaltninger i forbindelse med forhold, der er opstaaet foer de nye bestemmelsers ikrafttraeden, men som endnu ikke er afsluttet (jf. herom dom af 14.5.1975, sag 74/74, CNTA mod Kommissionen, Sml. s. 533, praemis 44, af 16.5.1979, sag 84/78, Tomadini, Sml. s. 1801, praemis 20, og af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, praemis 16 og 19, samt kendelse af 19.2.1997, sag C-51/95 P, Unifruit Hellas mod Kommissionen, Sml. I, s. 727, praemis 27). Formaalet med den anfaegtede beslutning, nemlig beskyttelsen af den offentlige sundhed, udgoer en saadan afgoerende offentlig interesse.

58 Hvad angaar muligheden for at anvende en beskyttelsesforanstaltning, der bestaar i at kontrollere de allerede afskibede partier fiskerivarer, naar de indfoeres, bemaerkes, at de grunde, der i naervaerende doms praemis 39 og 40 er anfoert til stoette for at udelukke denne type kontrol, ogsaa gaelder for partier, som var afskibet paa det tidspunkt, da den anfaegtede beslutning blev truffet. Dernaest kunne Kommissionen ikke tilpasse beskyttelsesforanstaltningen til én importoers eller én importerende medlemsstats saerlige situation, men maatte tage hensyn til importen af fiskerivarer med oprindelse i Japan til hele Faellesskabets omraade.

59 Det foelger heraf, at den anfaegtede beslutning ikke har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

Den paastaaede tilsidesaettelse af traktatens 190

60 Affish har i forbindelse med anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet gjort gaeldende, at Kommissionen har undladt at anfoere de omstaendigheder, som kunne have vaeret grundlaget for udstedelsen af den anfaegtede beslutning.

61 Den nederlandske regering har anfoert, at det ville have vaeret oenskeligt, at Kommissionen i beslutningens betragtninger havde anfoert grundene til, at den havde fundet, at en mindre indgribende foranstaltning ikke var egnet til at beskytte den offentlige sundhed.

62 Kommissionen har heroverfor anfoert, at beslutningens begrundelse, selv om den er kortfattet, klart anfoerer, at produktionen og kontrollen med fiskerivarer i Japan udviste alvorlige mangler i henseende til hygiejne. Den tilfoejer, at en oplysning om, at en mindre indgribende foranstaltning ville vaere utilstraekkelig, ikke havde gjort den anfaegtede beslutning mere forstaaelig.

63 Hertil bemaerkes, at selv om det af den begrundelse, der kraeves efter traktatens artikel 190, klart og utvetydigt skal fremgaa, hvilke betragtninger den faellesskabsmyndighed, som har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, saaledes at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol, kraeves det dog ikke, at en retsakts begrundelse angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Spoergsmaalet om, hvorvidt begrundelsen til en beslutning opfylder disse krav, skal nemlig ikke blot vurderes i forhold til beslutningens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, der gaelder paa det paagaeldende omraade (jf. bl.a. dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 29).

64 I naervaerende sag fremgaar det klart af betragtningerne til den anfaegtede beslutning, at Kommissionen har truffet den anfaegtede beskyttelsesforanstaltning, efter at en ekspertdelegation har aflagt besoeg paa stedet, hvor den konstaterede alvorlige mangler i henseende til hygiejne og kontrol i forbindelse med produktions- og oplagringsbetingelserne for fiskerivarer, som kunne udgoere risici for beskyttelsen af folkesundheden.

65 Under hensyn til den anfaegtede beslutnings karakter og navnlig den frist, hvormed den skulle traeffes, kunne Kommissionen begraense sig til generelt at anfoere den fulgte fremgangsmaade og de vigtigste elementer, som udgjorde grundlaget for dens vurdering, uden at gentage detaljerne i eksperternes rapport eller i en specifik begrundelse forklare, hvorfor andre muligheder blev forkastet.

66 Den anfaegtede beslutning er saaledes ikke utilstraekkeligt begrundet.

67 Naar henses til det ovenfor anfoerte, maa den forelaeggende rets spoergsmaal besvares med, at gennemgangen af den anfaegtede beslutning intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

68 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske, italienske og finske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af praesidenten for College van Beroep voor het Bedrijfsleven ved kendelse af 24. maj 1995, for ret:

Gennemgangen af Kommissionens beslutning 95/119/EF af 7. april 1995 om visse beskyttelsesforanstaltninger over for fiskerivarer med oprindelse i Japan har intet frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.