Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 11. januar 1990. - MILK MARKETING BOARD OF ENGLAND AND WALES MOD CRICKET ST. THOMAS ESTATE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - FORENEDE KONGERIGE. - LANDBRUG - ENERET TIL OPKOEB AF PASTEURISERET MAELK. - SAG 372/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-01345



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Med denne forelaeggelse anmoder High Court of Justice ( Queen' s Bench Division ) Domstolen om at traeffe en praejudiciel afgoerelse om, hvorvidt visse aspekter af den engelske ordning med Milk Marketing Boards ( herefter benaevnt "sammenslutninger ") er forenelige med faellesskabsretten .

De relevante retsregler er beskrevet i retsmoederapporten, som jeg tillader mig at henvise til . I mit forslag til afgoerelse skal jeg derfor alene goere foelgende generelle bemaerkninger .

2 . Sammenslutningerne er maelkeproducentorganisationer, som blev oprettet i 1930' erne . Inden for rammerne af den ordning, som de forskellige erhvervsdrivende paa markedet for maelk og mejeriprodukter er omfattet af, har sammenslutningerne en afgoerende rolle for prisfastsaettelsen for de omhandlede produkter, og som foelge heraf for de erhvervsdrivendes indtaegter .

For at kunne udfoere disse markedsstyringsopgaver blev sammenslutningerne ifoelge engelsk lovgivning tillagt en raekke grundliggende saerrettigheder . Foerst og fremmest har de en eneret til opkoeb af maelk produceret i Det Forenede Kongerige . Den opkoebte maelk videresaelges til forskellige priser under hensyn til dens kommercielle anvendelse : saaledes skal der betales en hoejere pris for konsummaelk end for maelk, som forarbejdes til andre produkter . Maelkeproducenterne betales en pris, der er gennemsnittet af de priser, sammenslutningerne har opnaaet ved videresalg, og indtaegterne fra sammenslutningernes virksomhed bliver paa denne maade ligeligt fordelt mellem maelkeproducenterne .

Kort sagt bygger sammenslutningernes prispolitik - der, som jeg har sagt, ogsaa er en indkomstpolitik - paa to grundelementer : udligning af de priser, producenterne betales, og differentiering af videresalgspriserne . Naturligvis kunne sammenslutningerne ikke spille denne rolle, hvis de ikke ved lov havde monopol paa at opkoebe maelk produceret i Det Forenede Kongerige .

3 . Denne ordning, der virker som regulator og har et vist kooperativt praeg, blev indarbejdet i den faelles markedsordning for maelk, da Det Forenede Kongerige blev optaget i Faellesskabet .

I den forbindelse udtaltes det i en erklaering, som findes som bilag til Tiltraedelsestraktaten, at forordning nr . 804/68 ( 1 ) - som er grundforordningen paa omraadet for maelk og mejeriprodukter - ikke er til hinder for, at en producentsammenslutning "frit (( kan )) beslutte at levere maelk til omraader efter eget valg for at sikre sine medlemmer det bedst muligt oekonomiske udbytte, lade udbyttet indgaa i en faelles pulje og fastsaette, hvorledes udbyttet fordeles mellem medlemmerne" ( 2 ).

Med dette maal udstedte Raadet forordning nr . 1421/78 ( 3 ) om aendring af forordning nr . 804/68 . Anden betragtning til forordning nr . 1421/78 bestemmer foelgende :

"Visse former for virksomhed, der udoeves af de 'Milk Marketing Boards' , der findes i Det Forenede Kongerige, har bidraget til, at en overvejende del af den maengde maelk, der produceres i denne medlemsstat, anvendes til direkte konsum; disse organisationer nyder visse privilegier, som sikrer, at de fungerer tilfredsstillende; det drejer sig navnlig om deres eneret til at koebe maelk fra producenter, der er etableret inden for deres omraade ".

Foelgelig fastslaas det i forordningens artikel 1, som aendrer artikel 25 i forordning nr . 804/68, at sammenslutningerne er forenelige med Faellesskabets ordning, og navnlig giver forordningen sammenslutningerne eneret til at opkoebe den maelk, der produceres i det paagaeldende omraade, og til at foretage en udligning af de priser, der afregnes med producenterne, uden hensyntagen til anvendelsen af den maelk, som den enkelte producent leverer .

4 . Paa baggrund af disse oplysninger er det nu muligt at analysere den nationale rets spoergsmaal . Spoergsmaalene vedroerer hovedsagelig to forhold : anvendelsesomraadet, ratione materiae, for sammenslutningernes opkoebsmonopol og lovligheden ifoelge faellesskabsretten af en raekke kontingenter og hermed forbundne boeder, som producenterne er paalagt i henhold til engelsk ret .

Med hensyn til det foerste forhold skal jeg anfoere, at den engelsksprogede version af artikel 25, stk . 1, litra a ), i forordning nr . 804/68, som aendret ved forordning nr . 1421/78, bestemmer, at den eneret, som sammenslutningerne kan tildeles, omfatter, ratione materiae, maelk, der produceres og saelges "without processing ".

5 . Sagsoegte i hovedsagen, som solgte pasteuriseret maelk direkte til forskellige koebere ( forbrugere, mejerier, forretninger og supermarkeder ) goer gaeldende, at pasteurisering er en forarbejdning i den i artikel 25, stk . 1, litra a ), anvendte betydning . Sagsoegte anfoerer derfor, at maelk, som den har solgt paa den maade, ikke var omfattet af sammenslutningens monopol .

6 . I den forbindelse skal jeg understrege, at ifoelge Domstolens praksis "(( udelukker )) noedvendigheden af en ensartet fortolkning af faellesskabsforordningerne, at en bestemmelses ordlyd betragtes isoleret, og kraever i tvivlstilfaelde, at fortolkningen og anvendelsen sker i lyset af versionerne af de andre sprog ..." ( 4 ). Desuden skal faellesskabsbestemmelser fortolkes paa baggrund af den almindelige opbygning af og formaalet med den ordning, som de er led i ( 5 ).

7 . Naar dette er sagt, maa det indroemmes, at udtrykket "without processing" ikke i sig selv er entydigt . Det kan betyde enten forarbejdning af maelk til et andet produkt eller blot behandling af maelk for at give den laengere holdbarhed . Hvis man sammenligner med de oevrige sproglige versioner, har udtrykket tilsyneladende den foerste betydning i f.eks . artikel 10, stk . 2, litra a ) og litra b ), i forordning nr . 1422/78 ( 6 ) og i artikel 3, stk . 1, litra c ), i forordning nr . 1565/79 ( 7 ); derimod har det tilsyneladende - igen sammenlignet med de oevrige sproglige versioner - den anden betydning i artikel 5, stk . 1, i forordning nr . 1422/78 .

8 . For at fastslaa betydningen af udtrykket i artikel 25, stk . 1, litra a ), maa der foerst foretages en sammenligning med de oevrige sproglige versioner .

I den tyske version er udtrykket "without processing" gengivet med ordene "in unverarbeitetem Zustand", som ret klart viser, at maelken ikke maa have gennemgaaet nogen forarbejdningsproces . Det vil sige, den maa ikke fra et salgsmaessigt synspunkt vaere omdannet til et andet produkt . Derimod siger det intet om, at maelken ikke maa have gennemgaaet en behandling, som netop pasteurisering .

De oevrige sproglige versioner anvender mere generelle udtryk, som i stoerre eller mindre grad baade kan betyde saavel uforarbejdet som ubehandlet maelk . Dette gaelder for saa vidt angaar den franske version "en l' état", den italienske "nello stato in cui si trova", den nederlandske "ongewijzigde staat", den danske "uforarbejdet stand" den spanske "en su estado natural", den portugisiske "em natureza" og den graeske "vw éxei ".

9 . Efter at have sagt dette, skal jeg goere bemaerkninger af lovgivningsteknisk karakter . For det foerste er der, naar forordningerne praecist henviser til behandling af maelken - som f.eks . i artikel 5, stk . 1, i forordning nr . 1422/78 - i de oevrige sproglige versioner, bortset fra den engelske ( som igen anvender ordet ( processing ) vilkaarligt ), konsekvent anvendt ét bestemt udtryk, som slet ikke svarer til de udtryk, som er anvendt i de naevnte versioner af artikel 25 i forordning nr . 804/68 til at betegne den maelk, som ikke er omfattet af sammenslutningens monopol .

For det andet, i de oevrige sproglige versioner, bortset fra den engelske, er udtrykket i artikel 25, stk . 1, litra a ), i forordning nr . 804/68, naar det anvendes i andre bestemmelser, konsekvent anvendt til at sondre mellem uforarbejdet maelk og forarbejdede produkter . Dette er tilfaeldet i artikel 7, stk . 1, litra a ) og artikel 10, stk . 2, litra b ), i forordning nr . 1422/78 . Det betyder, at bortset fra i den engelske version benyttes det omhandlede udtryk utvetydigt i alle de sproglige versioner til at betegne praecis den maelk, som saelges som maelk, og ikke maelk forarbejdet til andre mejeriprodukter .

10 . Dette resultat er jeg kommet til ved en systematisk sproglig fortolkning af de relevante retsregler, og det stoettes af den logiske opbygning af artikel 25, stk . 1, litra a ), i forordning nr . 804/68 .

Sammenslutningernes monopol er anerkendt, for saa vidt som det er noedvendigt for at sikre, at den prispolitik og prisudligning, som sammenslutningerne foerer, er effektiv . Jeg har allerede anfoert, at sammenslutningerne har fastsat en hoejere pris paa konsummaelk end paa maelk, der skal anvendes til andre formaal . Denne pris er desuden hoejere end den gennemsnitspris, som sammenslutningerne betaler de producenter, der leverer dem maelk . Det er derfor klart mere fordelagtigt at saelge maelken direkte paa markedet end via sammenslutningerne . Det er ogsaa klart, at det er noedvendigt at undgaa muligheden for, eller i det mindste strengt at kontrollere muligheden for disse direkte salg, hvis man vil forhindre, at politikken med fastsatte differentierede priser bringes alvorligt i fare .

11 . Men hvis dette er den oekonomiske begrundelse for at anerkende sammenslutningernes monopol, maa det foelge heraf, at eneretten maa kunne udoeves i forhold til al maelk, der kan markedsfoeres som konsummaelk, uanset om maelken er blevet pasteuriseret eller udsat for en anden behandling for at oege maelkens holdbarhed . Med andre ord omfatter sammenslutningernes monopol flydende maelk, som kan markedsfoeres som konsummaelk ( for hvilken der er fastsat en hoejere pris ), og kan ikke begraenses ved hjaelp af saerlige former for behandling af maelken, som ikke indvirker paa den tiltaenkte anvendelse . Som det i oevrigt med rette er blevet paapeget paa grundlag af en modsaetningsslutning, ville det, hvis man ikke anlagde den fortolkning, vaere relativt let for enhver producent at omgaa sammenslutningernes eneret ved selv at konservere maelken og derefter saelge den direkte som konsummaelk for at udnytte fordelen ved den hoejere fastsatte pris .

12 . Som Kommissionens sagkyndige fremhaevede under retsmoedet, er det derimod logisk, at sammenslutningernes monopol ikke omfatter maelk, som direkte anvendes til at blive forarbejdet til andre produkter . Enhver producent kan undlade at levere maelk til sammenslutningerne, hvis han f.eks . oensker at anvende den til at fremstille smoer eller ost . Dette beror, som vi har set, paa, at sammenslutningerne saelger maelk, som skal anvendes til saadanne formaal, til lavere priser : anvendelsen af maelken til fremstilling af saadanne produkter har derfor ikke tendens til at bringe sammenslutningernes prispolitik i fare . Tvaertimod er det normalt til maelkeproducenternes fordel at levere maelk til sammenslutningerne til den gennemsnitligt udlignede pris og derefter koebe den tilbage fra sammenslutningerne til den lavere pris for at forarbejde den til andre produkter .

13 . Kort sagt mener jeg, at baade bestemmelsernes ordlyd og formaal viser, at sammenslutningernes eneret til opkoeb omfatter flydende maelk, der som saadan kan anvendes til konsummaelk, og derfor omfatter saavel pasteuriseret som upasteuriseret maelk og maelk, som er blevet behandlet paa anden maade for at oege maelkens holdbarhed, uden at dette dog har aendret maelkens salgsmaessige kendetegn .

14 . Efter at have besvaret den nationale rets foerste spoergsmaal benaegtende, skal jeg nu gennemgaa den nationale domstols oevrige spoergsmaal . Disse spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt en raekke bidrag, som maelkeproducenterne er paalagt i medfoer af den engelske markedsfoeringsordning, samt visse godtgoerelsesbeloeb og boeder, som er fastsat i tilfaelde af, at bidragene ikke betales, er forenelige med faellesskabsretten .

15 . Jeg vil straks goere klart, at med hensyn til den nationale rets tredje spoergsmaal skal spoergsmaalet om bidragenes lovlighed afgoeres ud fra deres kendetegn og art, uanset i hvilket omsaetningsled ( engros - eller detailsalg ) den producent, som er paalagt dem, afsaetter sin maelk .

16 . Ifoelge forelaeggelseskendelsen er der tale om forskellige former for bidrag . For det foerste er der "kapitalbidrag", som alle producenter betaler en gang om aaret, og som beregnes paa grundlag af den samlede maengde solgt maelk ( disse bidrag har ikke vaeret opkraevet siden 31 . marts 1986 ). Herudover er der "bidrag fra forarbejdningsproducenter" ( PP-bidrag ) og "bidrag fra producenter med detailsalg" ( PR-bidrag ), som adskiller sig derved, at ikke alle producenter skal betale disse, men kun de producenter, som efter aftale med sammenslutningen for en bestemt maengde og for en bestemt periode er fritaget for deres pligt til at levere maelk til sammenslutningen . Det er saaledes i kraft af en aftale, at disse producenter kan saelge direkte paa markedet . De bidrag, som de skal betale, er beregnet saaledes, at de udligner forskellen mellem den hoejere pris, de opnaar ved at saelge direkte paa markedet, og den lavere gennemsnitspris, som sammenslutningen ville have betalt dem . Med andre ord har bidragene til formaal dels at sidestille producenter, der saelger maelk til sammenslutningerne, med producenter, der ifoelge aftale kan saelge maelken direkte paa markedet, og dels sidestille koebere, der koeber hos sammenslutningerne, med koebere, der har koebt direkte hos producenterne .

17 . Sagsoegte i hovedsagen bestrider foerst og fremmest, at den anden gruppe bidrag ( PP-bidragene og PR-bidragene ) er forenelige med faellesskabsretten . Sagsoegte goer gaeldende, at forordningerne ikke udtrykkeligt bemyndiger sammenslutningerne til at opkraeve saadanne bidrag, og at de under alle omstaendigheder er ulovlige, idet de ikke repraesenterer vaerdien af nogle tjenesteydelser, men er en afgift, som staar i forbindelse med sammenslutningernes prisfastsaettelsespolitik med det specielle formaal at modvirke konkurrencen fra producenter, der kan saelge direkte paa markedet .

18 . Jeg mener ikke, at dette argument holder . Jeg vil foerst goere opmaerksom paa, at det i forordning nr . 1421/78 erklaeres, at sammenslutningerne i det vaesentlige er forenelige med den faelles landbrugspolitiks opbygning og formaal, hvorved anerkendes, at "disse organisationer nyder visse privilegier, som sikrer, at de fungerer tilfredsstillende; ... navnlig ... deres eneret til at koebe maelk fra producenter, der er etableret inden for deres omraade ".

Fra dette monopol, som der er givet en generel tilladelse til, er der kun tre undtagelser : de to undtagelser i artikel 7, stk . 1, litra a ) og b ), i forordning nr . 1422/78, og undtagelsen i samme forordnings artikel 8 . Til disse undtagelser, der i oevrigt er klart definerede, skal laegges det tilfaelde, som ogsaa er omfattet af artikel 7 i forordning nr . 1422/78, hvor eneretten ifoelge en aftale mellem en producent og sammenslutningen er sat ud af kraft .

19 . Den sidstnaevnte bestemmelses begrundelse, mener jeg, er tilstraekkelig klar : eftersom eneretten skal sikre, at sammenslutningerne fungerer tilfredsstillende, er det en rettighed, som organisationen bl.a . kan give afkald paa, hvis den anser det for hensigtsmaessigt .

Det er dog klart, at dette afkald alene er en mulighed, der bestaar for sammenslutningerne . Det staar dem derfor frit for ikke at indgaa en aftale om direkte salg af maelk . Tilsvarende maa de anses for at have ret til - i det mindste i princippet - at stille visse betingelser i aftalerne, uden at der kraeves en udtrykkelig bemyndigelse .

20 . Det kan heller ikke udelukkes, selv om det forekommer mig noget teoretisk, at fuldstaendig ubegrundede betingelser kan anses for ulovlige, bl.a . ud fra de graenser, som sammenslutningerne i henhold til artikel 25, stk . 3, litra a ), i forordning nr . 804/68 skal overholde ved udoevelsen af deres rettigheder .

21 . Men dette er tilsyneladende ikke tilfaeldet her, idet det er ubestridt, at de omhandlede bidrag skal forhindre, at erhvervsdrivende, som saelger og koeber fra sammenslutningerne, stilles ringere end de producenter, som i kraft af en undtagelse kan afsaette deres maelk direkte paa markedet, dvs . uden, som normalt, at have sammenslutningerne som mellemled . Jeg mener med andre ord, at det er klart, at sammenslutningerne ved at opkraeve omhandlede bidrag har holdt sig inden for graenserne af og maalsaetningerne for den eneret, de har i henhold til faellesskabsretten .

22 . Jeg skal i oevrigt bemaerke, at heller ikke sagsoegte i hovedsagen bestrider, at de paalagte bidrag hoerer helt sammen med sammenslutningernes saerlige rettigheder . Det, som sagsoegte faktisk ser ud til at klage over - hvilket blev klart under retsmoedet - er det forhold, at sammenslutningerne har en eneret, ikke maaden, hvorpaa den udoeves : med andre ord, det, som sagsoegte finder uacceptabelt, er, at man ikke helt frit kan konkurrere med sammenslutningerne paa markedet for konsummaelk .

23 . Spoergsmaalet om, hvorvidt en deregulering af markedet er oenskelig, afhaenger af den enkeltes opfattelse af saadanne regulerede organisationer . Man maa naturligvis fremhaeve, at sammenslutningernes ordning med differentierede priser ikke uden videre kan siges at vaere afhaengig af markedskraefterne . De udgoer en del af et langt mere komplekst system og maa ses i denne sammenhaeng, idet de bl.a . regulerer maelkeproducenternes indtaegter . Selv om denne prispolitik derfor i visse tilfaelde ikke er i de producenters interesse, der oensker mere uafhaengighed, er den dog en ret god oekonomisk sikkerhed for maelkeproducenterne som saadanne og et forsoeg paa bedre at styre et marked, som er kendt for sine strukturelle problemer .

24 . Men bortset fra disse generelle betragtninger, foreligger der dog fra et rent juridisk synspunkt en omstaendighed, som der ikke kan herske tvivl om : EF-forordningens fulde anerkendelse af sammenslutningernes organisation, herunder de saerrettigheder, de behoever for at kunne fungere . I oevrigt er der ingen, som har bestridt forordningens gyldighed .

25 . Jeg merer derfor, at PP-bidragene og PR-bidragene er forenelige med faellesskabsretten, for saa vidt de staar i forbindelse med den faktiske udoevelse af saerrettighederne .

26 . Med hensyn til kapitalbidragene mener jeg i modsaetning til sagsoegte, at de skulle finansiere aktiviteter, som omfattes af sammenslutningernes opgaver . I princippet finder jeg det ubestrideligt, at sammenslutningernes kommercielle virksomhed, selv om den formelt udfoeres af et separat organ, ikke kan udskilles fra de videre opgaver i form af en mellemledsfunktion og styring af maelkemarkedet, som sammenslutningerne foerst var blevet tildelt efter engelsk lovgivning og derefter ifoelge EF-lovgivningen .

27 . For saa vidt endelig angaar de procedurer og boeder, som er fastsat i den engelske lovgivning, mener jeg ikke, at der er tvivl om, at de er lovlige, eftersom de skal sikre forpligtelser overholdt, som er forenelige med faellesskabsretten; dette forudsaetter dog, at procedurerne og boederne ikke har foelger, som er uforholdsmaessige i forhold til de maal, de forfoelger . Det henhoerer under den nationale ret at afgoere, om dette er tilfaeldet, uden at den nationale ret derved fratages muligheden for at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af spoergsmaalet .

28 . Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare den nationale rets spoergsmaal saaledes :

"1 ) Et Milk Marketing Boards eneret til opkoeb af maelk i henhold til artikel 25, stk . 1, litra a ), i forordning nr . 804/68, som aendret ved forordning nr . 1421/78, omfatter flydende maelk, der i denne tilstand kan markedsfoeres som konsummaelk, herunder maelk, der er pasteuriseret eller behandlet paa anden maade med henblik paa maelkens konservering, uden at denne derved har faaet aendret sine salgsmaessige egenskaber .

2 ) Faellesskabsretten er hverken til hinder for, at der opkraeves bidrag i form af 'capital contributions' , 'PP contributions' og 'PR contributions' , eller at der ivaerksaettes procedurer eller paalaegges boeder i tilfaelde af, at betaling af bidragene ikke sker ."

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 ( EFT 1968 I, s . 169 ).

( 2 ) Erklaeringer vedroerende konsummaelk, svinekoed og aeg er optaget som bilag til Tiltraedelsestraktaten : Jfr . dokumenter vedroerende tiltraedelser af De Europaeiske Faellesskaber, s . 106 .

( 3 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1421/78 af 20 . juni 1978 ( EFT L 171, s . 12 ).

( 4 ) Jfr . dom af 5 . december 1967, Van der Vecht ( sag 19/67, Sml . 1965-1968, s . 411 ), og dom af 12 . juli 1979, Koschniske ( sag 9/79, Sml . s . 2717 ).

( 5 ) Jfr . dom af 27 . oktober 1977, Bouchereau, saerlig praemis 14 ( sag 30/77, Sml . s . 1999 ).

( 6 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1422/78 af 20 . juni 1978 ( EFT L 171, s . 14 ).

( 7 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1565/79 af 25 . juli 1979 ( EFT L 188, s . 29 ).