Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 6. marts 2003. - Sante Pasquini mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunale ordinario di Roma - Italien. - Social sikring - ydelser ved alderdom - omberegning - tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb - forældelse - anvendelig lovgivning - processuelle regler - begreb. - Sag C-34/02.



Samling af Afgørelser 2003 side I-06515



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1. Nærværende præjudicielle anmodning er blevet forelagt Domstolen af Tribunale ordinario di Roma (Italien). Hovedsagen verserer mellem Sante Pasquini (herefter »sagsøgeren«) og Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (herefter »INPS«). Den sagsøgte institution har indstillet pensionsbetalingerne til sagsøgeren, der bor i Luxembourg, for på denne måde at udligne de pensionsbeløb, der efter INPS' opfattelse er blevet udbetalt for meget. Den foreliggende retstvist vedrører spørgsmålet, om fællesskabsretten indeholder tidsmæssige grænser for tilbagesøgning af allerede udbetalte pensionsbeløb.

II - Relevante bestemmelser

A - Fællesskabsretten

Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet

2. Artikel 49 regulerer ifølge overskriften til bestemmelsen »beregning af ydelser, når den pågældende ikke samtidig opfylder de foreskrevne lovmæssige betingelser i alle de medlemsstater, efter hvis lovgivning der er tilbagelagt forsikrings- eller bopælsperioder, eller når den pågældende udtrykkeligt har anmodet om, at fastsættelsen af ydelser ved alderdom stilles i bero«. Bestemmelsen lyder således:

»1. Såfremt den pågældende på et bestemt tidspunkt ikke opfylder de foreskrevne betingelser for at kunne få tilkendt ydelser efter samtlige de medlemsstaters lovgivning, som han har været omfattet af, i givet fald under iagttagelse af artikel 45 og/eller artikel 40, stk. 3, men alene opfylder de omhandlede betingelser i en eller flere af disse lovgivninger, gælder følgende regler:

a) Hver af de kompetente institutioner, der anvender en lovgivning, hvis betingelser er opfyldt, beregner ydelsens størrelse efter artikel 46.

[...]

2. Den eller de ydelser, der i det i stk. 1 omhandlede tilfælde er tilkendt efter lovgivningen i en eller flere af de berørte medlemsstater, skal i givet fald under iagttagelse af artikel 45 og på ny i givet fald stk. 1, automatisk omberegnes efter artikel 46, efterhånden som de foreskrevne betingelser i en eller flere af de øvrige medlemsstaters lovgivning, som den pågældende har været omfattet af, opfyldes. [...]

3. Når de i lovgivningen i en eller flere af de pågældende medlemsstater foreskrevne betingelser ikke længere er opfyldt, skal der, medmindre andet følger af artikel 40, stk. 2, automatisk foretages en omberegning efter stk. 1.«

3. Forordning nr. 1408/71 opstiller ikke udtrykkelig nogen frister for tilbagesøgning af ydelser, der i givet fald er udbetalt uden hjemmel. Den forelæggende ret har i denne sammenhæng henvist til forordningens artikel 94 ff. om overgangsbestemmelser og afsluttende bestemmelser, som sagsøgeren udtrykkelig har anført. Hvad angår eventuelle ydelser eller krav for tidsrum, der ligger forud for forordningens ikrafttræden, bestemmer artikel 94, stk. 6, første afsnit, følgende:

»Såfremt den i stk. 4 eller stk. 5 omhandlede anmodning fremsættes inden udløbet af to år efter den 1. oktober 1972 eller efter, at denne forordning kom til anvendelse i den pågældende medlemsstat, erhverves rettigheder i medfør af denne forordning med virkning fra dette tidspunkt, uden at nogen medlemsstats lovbestemmelser om bortfald eller forældelse af rettigheder kan gøres gældende over for de pågældende.«

Rådets forordning (EØF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71

4. Artikel 111 og 112 i denne forordning regulerer i henhold til overskriften til artikel 111 »tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb samt regreskrav fremsat af sociale forsorgsmyndigheder«.

Artikel 111 lyder således:

»1. Dersom en medlemsstats institution ved fastsættelse eller fornyet fastsættelse af ydelser ved invaliditet, alderdom eller dødsfald (pensioner) i henhold til forordningens afsnit III, kapitel 3, har udbetalt modtageren af en ydelse et større beløb, end han er berettiget til, kan denne institution over for enhver anden medlemsstats institution, som det påhviler at udrede tilsvarende ydelser til den pågældende modtager, kræve det for meget udbetalte beløb tilbageholdt i de endnu ikke erlagte ydelser, der af den sidstnævnte institution skal udbetales den nævnte modtager. Den sidstnævnte institution overfører det tilbageholdte beløb til kreditorinstitutionen. For så vidt det for meget udbetalte beløb ikke kan tilbageholdes i de nævnte ydelser, finder bestemmelserne i stk. 2 anvendelse.

2. Når en medlemsstats institution har udbetalt en modtager et større beløb, end han er berettiget til, kan denne institution, under iagttagelse af de betingelser og grænser, der er fastsat i den for institutionen gældende lovgivning, over for enhver anden medlemsstats institution, som det påhviler at udrede ydelser til den pågældende modtager, kræve det for meget udbetalte beløb tilbageholdt i de ydelser, der af sidstnævnte institution udbetales modtageren. Den sidstnævnte institution foretager tilbageholdelsen under iagttagelse af de betingelser og grænser, der er fastsat for en sådan modregning i den lovgivning, der gælder for institutionen, som om det drejede sig om beløb, den selv havde udbetalt for meget, og overfører det tilbageholdte beløb til kreditorinstitutionen.

3. Har en af forordningen omfattet person modtaget forsorgshjælp på en medlemsstats område i et tidsrum, hvor den pågældende havde ret til ydelser efter en anden medlemsstats lovgivning, kan det organ, som har ydet forsorgshjælpen, for så vidt det efter lovgivningen har regreskrav på de ydelser, der tilkommer den pågældende, over for enhver anden medlemsstats institution, som det påhviler at udrede ydelser til den pågældende, kræve det beløb, der er udbetalt i forsorgshjælp, tilbageholdt i de beløb, den sidstnævnte institution udbetaler den pågældende.

[...]

Den forpligtede institution foretager tilbageholdelsen under iagttagelse af de betingelser og grænser, der er fastsat for en sådan modregning i den for institutionen gældende lovgivning, og overfører det tilbageholdte beløb til kreditororganet.«

Artikel 112 lyder således:

»Dersom en institution enten direkte eller gennem en anden institution har foretaget udbetalinger med urette, og tilbagesøgning af de udbetalte beløb ikke er mulig, skal de pågældende beløb afholdes endeligt af den førstnævnte institution, undtagen hvor udbetalingen af det urigtigt udbetalte beløb er fremkaldt ved svigagtig adfærd.«

5. Overskriften til artikel 49 i forordning nr. 574/72 er »Fornyet beregning af ydelser«; artikel 49, stk. 2, bestemmer følgende:

»I tilfælde af, at ydelsen nyberegnes, bortfalder eller stilles i bero, underretter den institution, som har truffet afgørelse herom, straks den pågældende samt hver af de institutioner, hvorfra den pågældende har ret til ydelser, eventuelt gennem den behandlende institution. Afgørelsen skal angive den i den pågældende lovgivning fastsatte klageadgang samt fristerne for klage. Disse frister begynder først at løbe fra den pågældendes modtagelse af afgørelsen.«

B - Nationale retsregler

Lov nr. 153/1969

6. Parterne er enige om, at hjemmelen for betaling af tillægget for at nå op på minimumspensionen er artikel 8 i lov nr. 153/1969. Artikel 8, stk. 1, vedrører italiensk-libyske pensionsforhold, der ikke spiller nogen rolle i den foreliggende retstvist. Artikel 8, stk. 2, 3 og 4, der uomtvistet også gælder for pensionsrettigheder, der er opnået uden for rammerne af den italiensk-libyske pensionsaftale, lyder således:

»Med virkning fra samme dato udbetales den i stk. 1 omhandlede minimumspension endvidere til pensionister, der har erhvervet en sådan ret som følge af en sammenlægning af forsikrings- og bidragsperioder i henhold til internationale aftaler eller konventioner om social sikring.

Ved tilkendelsen af den nævnte minimumspension tages der hensyn til, at der eventuelt som følge af sammenlægningen udbetales en forholdsmæssig pension af udenlandske forsikringsinstitutioner.

Udvandrede arbejdstagere, som opfylder betingelserne for at få pension som følge af en sammenlægning af de i stk. 2 nævnte forsikrings- og bidragsperioder, har ret til - bl.a. mod forevisning af et midlertidigt certifikat, der udstedes af de kompetente udenlandske myndigheder - at få fastsat et forskud på den pension, der suppleres for at nå op på minimumspensionen. Andre pensionister har ikke ret til dette tillæg, og tillægget tilbagesøges i forbindelse med, at udenlandske sikringsmyndigheder eventuelt udbetaler en forholdsmæssig del af beløbet.«

7. Parterne har desuden henvist til følgende nationale forskrifter; det er omtvistet, hvorvidt de finder anvendelse i den foreliggende sag.

Codice civile

8. I henhold til artikel 2946 i codice civile gælder der en generel forældelsesfrist for fordringer på ti år.

Kongeligt dekret nr. 1422/1924

9. Artikel 80 i kongeligt dekret nr. 1422/1924 bestemmer i det væsentlige følgende:

Udvalget (»comitato esecutivo della cassa nationale per le assicurazione soziali«) kontrollerer ved hjælp af alle egnede midler forsorgsinstitutionens pensionsudbetalinger.

Udvalget kan anordne, at allerede udbetalte pensionsbeløb skal tilbagesøges eller korrigeres, eller at udbetalinger skal stilles i bero, når det efter udvalgets opfattelse er nødvendigt at gennemføre yderligere undersøgelser.

Pensionsudbetalingerne anses for endelige, når den nationale forsorgskasse ikke underkender dem inden udløbet af et år, efter at den berettigede har modtaget meddelelse om dem; i så fald kan senere berigtigelser af eventuelle fejl, der ikke skyldes svigagtig adfærd fra den pågældendes side, ikke medføre nogen konsekvenser for udbetalinger, der allerede er sket.

Lov nr. 88/1989

10. Artikel 52 i lov nr. 88/1989, der har overskriften »uretmæssige ydelser«, bestemmer i det væsentlige følgende:

»1. Pensionsbeløb, herunder beløb, der betales af den almindelige lovpligtige sikringordning, kan til enhver tid og som følge af enhver form for fejl, der er begået i forbindelse med udbetaling eller ny fastsættelse af ydelserne, korrigeres af den udbetalende institution.

2. Hvis det følger af den nævnte berigtigelse, at pensionsbeløb er blevet udbetalt med urette, tilbagesøges de ydede beløb ikke, medmindre den uberettigede oppebørsel beror på, at den pågældende har gjort sig skyldig i svigagtig adfærd.«

Lov nr. 412/1991

11. Artikel 13 i lov nr. 412/1991 bestemmer i det væsentlige følgende:

»1. Bestemmelserne i artikel 52, stk. 2, i lov nr. 88 af 9. marts 1989 skal fortolkes således, at den fastsatte regulering vedrører beløb, der er blevet ydet på grundlag af en formel og endelig beslutning, som den pågældende har fået udtrykkelig meddelelse om, og som er behæftet med en eller anden form for fejl, som skal tilskrives den udbetalende institution, bortset fra tilfælde, hvor den uberettigede udbetaling skyldes, at den pågældende har forholdt sig svigagtigt. Hvis pensionisten undlader at oplyse om eller giver ufuldstændige oplysninger om forhold, der har betydning for retten til eller størrelsen af pensionen, og som den kompetente institution ikke allerede har kendskab til, er institutionen berettiget til at foretage en tilbagesøgning af de beløb, der er modtaget med urette.

2. Én gang årligt kontrollerer INPS pensionisternes indkomstforhold og vurderer, om de har betydning for størrelsen af eller retten til pensionen. I løbet af det efterfølgende år foretager INPS tilbagesøgning af det eventuelt for meget udbetalte beløb.«

Lov nr. 662/1996

12. Artikel 1, stk. 260, 261, 262, 264 og 265, i lov nr. 662/1996 bestemmer i det væsentlige følgende:

»260. Pensionsbeløb, der helt eller delvis er udbetalt med urette af en offentlig institution for lovpligtig social sikring inden den 1. januar 1996, tilbagesøges ikke, heller ikke for det tilfælde, at udbetalingen er sket kontant, hvis de berørte personer for så vidt angår »IRPEF« (indkomstbeskatning af fysiske personer) har haft en personlig skattepligtig indkomst på eller under 16 mio. ITL for 1995.

261. Hvis personer, der for 1995 har modtaget uberettigede ydelser som omhandlet i stk. 260, har en skattepligtig indkomst i henhold til »IRPEF« på over 16 mio. ITL, tilbagesøges en fjerdedel af det modtagne beløb ikke.

262. Tilbagesøgningen sker ved tilbageholdelse i pensionen, idet det tilbageholdte beløb dog ikke må overstige en femtedel af pensionen. Tilbagesøgningen sker i månedlige rater uden tillæg af renter og inden for en frist på 24 måneder. Denne frist kan forlænges for at sikre, at det tilbageholdte beløb ikke overstiger en femtedel af pensionen.«

Artikel 1, stk. 264, sidste punktum, bestemmer i det væsentlige følgende:

»Den månedlige tilbagesøgning gennemføres i henhold til artikel 3, stk. 1, i præsidentens dekret nr. 1544 af 30. juni 1995 inden for en frist på højst fem år.«

I henhold til artikel 1, stk. 265, omfatter tilbagesøgningen det fulde beløb, såfremt den pågældende person har handlet svigagtigt.

Lov nr. 448/2001

13. Ved artikel 38, stk. 7 og 8, i lov nr. 448/2001 vedtog den italienske lovgiver bestemmelser svarende til de nævnte regler i lov nr. 662/1996, for så vidt angår tiden forud for den 1. januar 2001; grænsen for den skattepligtige indtægt for år 2000 blev fastsat til 8 262,31 EUR.

III - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

14. I løbet af sin erhvervsaktive periode har sagsøgeren haft lønnet beskæftigelse i Italien, Frankrig og Luxembourg. Han har successivt arbejdet 140 uger i Italien, 336 uger i Frankrig og 1 256 uger i Luxembourg. Han ansøgte om alderspension fra sit fyldte 60. år; den italienske sikringsinstitution tilkendte i første omgang en forholdsmæssig del af denne med virkning fra den 1. marts 1987. Der blev ydet et tillæg til den italienske pro rata-pension for at nå op på niveauet for den italienske minimumspension. Henset til, at der ligeledes fra den 1. marts 1987 blev ydet en forholdsmæssig fransk pension, omberegnede den italienske institution den italienske pension ved en afgørelse af 26. juli 1988. Sagsøgeren fik fortsat tildelt et tillæg til sin forholdsmæssige italienske pension.

15. Med virkning fra den 1. juli 1988 tilkendte den luxembourgske institution ligeledes sagsøgeren en alderspension. Den luxembourgske institution informerede ikke straks den italienske institution om, at den luxembourgske alderspension var forfaldet til betaling. Efter at den italienske institution den 1. september 1998 havde anmodet om at få oplyst, hvilke betalinger der var sket siden den 1. januar 1996, gav den luxembourgske institution de ønskede oplysninger den 10. september 1998. Under den følgende korrespondance informerede den luxembourgske institution ved skrivelse af 17. november 1999 udtrykkeligt den italienske institution om de luxembourgske pensionsbeløb, der var blevet udbetalt siden den 1. juli 1988. Den 3. marts 2000 foretog den italienske institution på grundlag af den luxembourgske pension en omberegning af den italienske pension og nedsatte denne til 7 500 ITL pr. måned med virkning fra den 1. juli 1988. I forbindelse med denne afgørelse blev det fastsat, at der skulle ske en tilbagesøgning af et beløb svarende til 29 005 EUR for perioden fra den 1. marts 1988 til den 30. april 2000.

16. Den 30. oktober 2000 påklagede sagsøgeren sidstnævnte afgørelse; klagen blev afvist ved afgørelse af 13. december 2000. Ifølge den italienske institution var både tilbagesøgningen af de uberettiget modtagne beløb og den italienske institutions fuldstændige indstilling af pensionsudbetalingerne, der var forbundet hermed, lovlig.

17. Sagsøgeren har gjort gældende, at denne bedømmelse strider mod de italienske regler om forældelse og fritagelse. Sagsøgeren har derfor anlagt sag med det formål fortsat at modtage betaling af den italienske pro rata-pension. Den nationale ret, der skal træffe afgørelse i sagen, er i tvivl om, hvorvidt den tilsyneladende ubegrænsede mulighed for i henhold til italiensk ret at tilbagesøge beløb, der er udbetalt med urette, er forenelig med fællesskabsretten, når ydelsen af de beløb, som formodes at være udbetalt med urette, beror på det samspil mellem de forskellige nationale pensionsordninger, der følger af fællesskabsretten. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om fristen på to år for at gøre krav, der bygger på forordning nr. 1408/71, gældende med tilbagevirkende kraft, kan anvendes analogt i et tilfælde som det foreliggende.

18. Den forelæggende ret har formuleret sine spørgsmål således:

»Er en national bestemmelse, hvorefter beløb, der i medfør af de fællesskabsretlige bestemmelser er udbetalt med urette, kan tilbagesøges uden tidsmæssig begrænsning - hvilket er i strid med retssikkerhedsprincippet - forenelig med formålet med Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og Rådets forordning (EØF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71?

Skal de nævnte fællesskabsretlige bestemmelser ikke fortolkes således, at de er til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse, der ikke indeholder nogen tidsmæssig begrænsning med hensyn til tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette som følge af en for sen eller fejlagtig anvendelse af de relevante fællesskabsretlige bestemmelser?

Ligesom der i overgangsbestemmelserne med hensyn til anvendelsen af forordningerne om social sikring er fastsat en frist på to år for, at der med tilbagevirkende kraft kan gøres rettigheder gældende, som de pågældende forordninger tillægger, er det da ikke muligt modsætningsvis at bringe den samme frist på to år efter meddelelsen om, at uretmæssigt udbetalte beløb vil blive tilbagesøgt, i anvendelse i tilfælde, hvor tidligere tilkendte rettigheder begrænses, medmindre der efter national ret gælder mere fordelagtige regler, og forudsat at den pågældende ikke har gjort sig skyldig i svigagtig adfærd?«

IV - Parternes indlæg

A - Sagsøgeren

19. Sagsøgeren har henvist til de ovennævnte italienske bestemmelser. Han har gjort gældende, at disse bestemmelser, der har forrang for den generelle forældelsesfrist i artikel 2033 i codice civile, skal anvendes i hans tilfælde, hvilket medfører, at han ikke behøver at refundere de beløb, han i givet fald måtte have modtaget med urette, eftersom han var i god tro, da han modtog dem.

20. Efter at sagsøgeren allerede havde modtaget sin italienske pension, meddelte den luxembourgske institution både den italienske og den franske institution, at han havde ansøgt om både en luxembourgsk og en fransk pension og var gået på førtidspension.

21. Sagsøgeren har ikke gjort sig skyldig i nogen forsømmelse, men derimod ved skrivelse af 18. oktober 1988 fra »Patronato ACLI« meddelt den italienske institution, at han modtog en luxembourgsk pension. Han sendte en kopi af afgørelsen om pensionsbevilling og opfordrede den italienske institution til at tage hensyn til den luxembourgske pension for at udelukke et eventuelt tilbagebetalingskrav til skade for sagsøgeren.

22. Kravet på tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb strider mod principperne i forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72. Selv om den italienske institution var blevet informeret om situationen, foretog den en omberegning med tilbagevirkende kraft i 13 år indtil den 3. marts 2000, hvilket strider mod artikel 49 i forordning nr. 574/72.

23. Sagsøgeren har henvist til Rzepa-dommen og Cabras-dommen . I begge domme henviste Domstolen til national lovgivning uden at udtale sig om fællesskabsretlige forældelsesfrister. Der må i denne forbindelse skelnes mellem, om det udelukkende er national ret, der finder anvendelse, eller om fællesskabsretten er relevant. Sagsøgeren har med henvisning til Petroni-dommen anført, at det påhviler Rådet i forbindelse med sin kompetence i henhold til artikel 42 EF at udstede regler om tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb. Undlader Rådet dette, er det i henhold til Vougioukas-dommen udtryk for en tilsidesættelse af dets forpligtelser i henhold til traktaten.

24. Sagsøgeren mener dog, at der også kan udledes et svar af artikel 94 ff. i forordning nr. 1408/71 og artikel 49 i forordning nr. 574/72. Artikel 49 i forordning nr. 574/72 pålægger den kompetente institution pligt til »straks« at give meddelelse om en omberegning. De fleste beløb, der udbetales med urette, beror imidlertid på, at denne forskrift anvendes forkert eller for sent. Hvis den kompetente institution ikke tager hensyn til denne bestemmelse og derved stiller den sikrede i en retlig usikker situation i en tidsubegrænset periode, bør institutionen påtage sig konsekvenserne heraf, således at den ikke kan kræve tilbagebetaling af beløb, der som følge af dens fejl eller forsømmelse er blevet udbetalt med urette.

25. Artikel 94, 95, 95a og 95b i forordning nr. 1408/71 giver den berettigede en frist på to år til at påberåbe sig forordningen til sin fordel. Denne frist kan anvendes modsætningsvis, når den berettigedes krav ændres til skade for den pågældende. Der bør derfor kun kunne kræves tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette, i to år, efter at den pågældende har modtaget meddelelse om, at udbetalingen er sket med urette, og dette må gælde, uanset om der er fastsat længere frister i national ret. Henset til, at der gælder forskellige bestemmelser i 15 medlemsstater, bør det ikke overlades til de sociale sikringsinstitutioner at fastsætte forældelsesfristerne og fremgangsmåden for tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb på det sociale sikringsområde.

B - INPS

26. Hvad angår de faktiske omstændigheder har INPS anført, at sagsøgerens klage blev afvist med den begrundelse, at artikel 13 i lov nr. 412/1991 ikke kan anvendes på krav om tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb, når der er tale om et tillæg til en pension som følge af oppebørsel af en udenlandsk pension, da modtageren af ydelsen på det tidspunkt, hvor ydelsen blev bevilget, fik meddelelse om, at der var tale om en midlertidig ydelse. Under retssagen for Tribunale di Roma har INPS argumenteret for, at fritagelsesreglerne ikke kan anvendes på perioden før den 1. december 1995, og at artikel 13 i lov nr. 412/1991 ikke kan anvendes på perioden efter denne dato.

27. For Domstolen har INPS gjort gældende, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse er utilstrækkeligt begrundet og derfor bør afvises fra realitetsbehandling som ugrundet. Den forelæggende ret har ikke foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af hovedsagen, og betingelserne for at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse er således ikke opfyldt.

28. Hvad angår sagens retlige omstændigheder har INPS gjort gældende, at kravet på en ydelse svarende til »minimumslønnen« afhænger af størrelsen af en eventuel pensionsydelse fra en udenlandsk institution. Da ydelsen blev fastsat midlertidigt, kunne den nedsættes senere, og de beløb, som var blevet udbetalt for meget henset til den udenlandske pension, kunne også tilbagesøges. Efter en kronologisk redegørelse for omstændighederne i forbindelse med pensionsbevillingen til sagsøgeren har INPS fremført, at institutionen ikke kan bebrejdes at have omberegnet pensionen for sent. INPS har i denne forbindelse gjort gældende, at den ikke har modtaget nogen meddelelse fra sagsøgeren via den italienske fagforening »Patronato ACLI« om oppebørslen af den luxembourgske pension.

29. INPS har imidlertid også gjort opmærksom på, at institutionen i sit svarskrift i hovedsagen - ligesom klageinstansen under den administrative procedure gjorde det - anerkendte, at artikel 1, stk. 260 ff., i lov nr. 662/1996 kan anvendes, sådan som sagsøgeren har påstået i sin stævning. I henhold hertil ville han have været beskyttet mod tilbagesøgning, hvis hans skattepligtige indkomst for 1995 havde været lavere end 16 mio. ITL, og der kunne kun være tilbagesøgt tre fjerdedele af beløbet, hvis hans indkomst havde oversteget denne grænse. Den senere lovgivning bekræfter og udvider fritagelsesreglens indhold. Den forelæggende ret kunne således have truffet en afgørelse i retstvisten på grundlag af de gældende bestemmelser; især da INPS ved cirkulære nr. 96 af 17. april 1997 og nr. 84 af 24. april 2002 udtrykkeligt anerkendte, at bestemmelserne kan anvendes på pensioner, som ydes i henhold til artikel 8 i lov nr. 153/1969.

30. Desuden skal INPS én gang årligt kontrollere pensionisternes indkomstforhold, da disse kan have betydning for, hvilke rettigheder de pågældende personer har. Hvis der er blevet udbetalt for store beløb, skal tilbagesøgningen ske i løbet af det efterfølgende år.

C - Den italienske regering

31. Den italienske regering har ligeledes bl.a. henvist til, at tillægget til den italienske pension blev betalt midlertidigt og under forbehold af en omberegning fra det tidspunkt, hvor der måtte blive udbetalt en udenlandsk pension, og tilbagesøgning af det for meget udbetalte beløb.

32. Den italienske regering har henvist til dom nr. 1967 fra 1995 afsagt af Corte suprema di cassazioness, hvori denne ret præciserede, at artikel 8 i lov nr. 153/1969 indeholder en særlig ordning for pensionsfastsættelse. Fastsættelsen bygger på en antagelse om, at der er tale om en forskudsbetaling, og at der senere foretages en nyberegning af den endelige ydelse og følgelig sker en tilpasning. Muligheden for at tilbagesøge for meget udbetalte beløb er indeholdt i artikel 8, og bestemmelsen er således udtryk for, at der består en særlig og selvstændig tilbagesøgningsadgang.

33. Spørgsmålene fra den forelæggende ret bygger på en antagelse om, at de italienske bestemmelser tillader en tilbagesøgning uden tidsmæssige begrænsninger. Dette er forkert. Hvis der ikke findes nogen særregler, anvender man i henhold til italiensk ret den almindelige forældelsesfrist på ti år i codice civiles artikel 2946. Fastsættelsen af forældelsesfristen henhører under medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser. Den frist, som den italienske lovgiver har fastsat, strider ikke mod fællesskabsretlige regler eller principper.

34. INPS har i øvrigt ikke begået nogen fejl, som giver grundlag for at beskytte en arbejdstager, der har modtaget en ydelse i god tro. INPS har derimod udbetalt beløb, som institutionen ikke var forpligtet til at erlægge, og som den nu kræver tilbagebetalt på grundlag af de almindelige bestemmelser om uberettiget modtagne beløb (codice civiles artikel 2033).

D - Den østrigske regering

35. Den østrigske regering har indledningsvis gjort opmærksom på, at forelæggelseskendelsen desværre ikke indeholder alle de henvisninger, som er nødvendige for indgående bedømmelse af sagen. Det fremgår imidlertid, at der er tale om et problem, som med jævne mellemrum også medfører vanskeligheder i Østrig.

36. Den østrigske regering har henvist til, at der ikke findes »fællesskabsretlige« processuelle regler. Ved påberåbelsen af krav, der sikres i fællesskabsretten, er det derfor først og fremmest national processuel ret, der finder anvendelse, forudsat at ækvivalens- og effektivitetsprincippet overholdes . Spørgsmålet, om for meget modtagne beløb kan kræves tilbagebetalt uden tidsmæssige begrænsninger, skal derfor i første omgang besvares på grundlag af de relevante italienske processuelle regler. Desuden bør der tages hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Den østrigske regering har i denne forbindelse henvist til Cabras-dommen og især til generaladvokat Jacobs' forslag til afgørelse i denne sag . Efter Republikken Østrigs opfattelse er det også relevant at overveje, om ikke der af overgangsbestemmelserne i forordning nr. 1408/71 generelt kan udledes en frist på to år til at gøre alle retsfølger for vandrende arbejdstagere gældende med tilbagevirkende kraft. Forordningens overgangsbestemmelser (f.eks. artikel 94) er nemlig ikke blot bestemmelser, som kan anvendes på de faktiske omstændigheder, der konkret er nævnt heri, men indeholder også de generelle principper om fremgangsmåden for anvendelsen af forordningen . Disse overgangsregler er bestemmelser, der også skal udelukke usædvanlige byrder for sikringsinstitutionerne som følge af betalingsforpligtelser med for lang tilbagevirkende kraft. Dette princip kan også anvendes analogt på de berørtes tilbagebetalingsforpligtelser.

37. Netop når der er tilbagelagt forsikringsperioder i flere medlemsstater, stilles de berørte nemlig i reglen dårligere end arbejdstagere, der altid kun har været forsikret i én medlemsstat, som følge af, at der anvendes flere forskellige retsordener samtidig. Ud fra denne betragtning er en særlig beskyttelse af vandrende arbejdstageres berettigede forventninger begrundet , hvilket kunne omfatte en begrænsning - af tilbagevirkende følger, der som sådanne er mulige på nationalt plan - på to år. Republikken Østrig støtter dette, fordi det er svært at forklare de berørte vandrende arbejdstagere, at beløb, de - uden egen skyld - har modtaget med urette, uden nogen tidsbegrænsning kan kræves tilbagebetalt af dem, selv om den uberettigede udbetaling primært skyldes sammenstødet mellem de øvrige medlemsstaters forskellige og meget komplicerede retsregler om social sikring - og ikke den enkeltes adfærd.

E - Den portugisiske regering

38. Den portugisiske regering har også henvist til Domstolens praksis , hvorefter det, når der ikke findes nogen fællesskabsretlige bestemmelser, tilkommer medlemsstaterne at fastlægge de kompetente myndigheder og procedurer, forudsat at ækvivalens- og effektivitetsprincippet overholdes. Dette gælder principielt også for spørgsmålet om tilbagesøgning af sociale sikringsydelser. Hvad angår tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt uden hjemmel, er det derfor de nationale bestemmelser, der skal anvendes. Henset til ækvivalensprincippet må de relevante bestemmelser være dem, der også anvendes på medlemsstaternes ydelser af samme art.

39. Hvad angår effektivitetsprincippet er det forhold, at der ikke findes forældelsesfrister for tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb - især når tilbagesøgningen indebærer en reduktion af tidligere tilkendte rettigheder, der skyldes en for sen eller ukorrekt anvendelse af fællesskabsretlige bestemmelser - i strid med artikel 49, stk. 2, i forordning nr. 574/72 og retssikkerhedsprincippet. I henhold til Domstolens praksis skal denne både beskytte administrationen og de enkelte borgere. Der skal derfor fastsættes en passende frist i medlemsstaternes lovgivning, efter udløbet af hvilken den enkeltes retlige position »grundfæstes«.

40. Hvis der ikke er fastsat en sådan frist i national lovgivning, giver fællesskabsretten i hvert fald visse holdepunkter for besvarelsen af spørgsmålet, sådan som den forelæggende ret har påpeget. Artikel 94, stk. 6, i forordning nr. 1408/71 konkretiserer således retssikkerhedsprincippet til fordel for den sociale sikringsinstitution. Med henblik på at beskytte ydelsesmodtagerne kan reglen anvendes modsætningsvis på en sådan måde, at fristen for tilbagesøgning af sociale sikringsbeløb, der er udbetalt uden hjemmel, højst må være på to år. Fristen for tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb med tilbagevirkende kraft må derfor højst være på to år fra det tidspunkt, hvor den berørte har modtaget meddelelse, uanset om der findes længere forældelsesfrister i medlemsstaternes lovgivning.

F - Kommissionen

41. Kommissionen har først under retsmødet ytret tvivl om, hvorvidt anmodningen om en præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling. I sine skriftlige indlæg gik Kommissionen stadig ud fra, at der i det væsentlige var tale om et problem om ligebehandling af situationer af henholdsvis fællesskabsretlig og ren national karakter.

42. Henset til især INPS' skriftlige og mundtlige indlæg anså Kommissionen det under den mundtlige forhandling for muligt, at de nationale fritagelsesregler anvendes uden forskel, og at det alene er sagsøgerens indkomstforhold, der bevirker, at han ikke kan drage fordel af dem. Den præjudicielle anmodning, hvori det antages, at der er tale om en forskelsbehandling, bygger i så fald på forkerte forudsætninger, og det er ifølge Kommissionen derfor yderst tvivlsomt, om sagen kan antages til realitetsbehandling.

43. Kommissionen gik imidlertid allerede i sine skriftlige indlæg ud fra, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse ikke genspejler retstvistens sande natur, idet den tager udgangspunkt i spørgsmålet om forældelsesfristen for tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette, selv om tvisten i virkeligheden drejer sig om, hvorvidt de nationale fritagelsesregler på det sociale sikringsområde kan anvendes. Det centrale punkt i Kommissionens skriftlige indlæg er, at de nationale fritagelsesregler også skal anvendes i fuldt omfang, når der er tale om forhold, som er omfattet af fællesskabsretten.

V - Stillingtagen

A - Formaliteten

44. INPS har gjort gældende, at det er tvivlsomt, om den præjudicielle anmodning kan antages til realitetsbehandling; for det første som følge af, at forelæggelseskendelsen er så kortfattet og fremstiller problematikken i hovedsagen på utilstrækkelig vis og for det andet, fordi de spørgsmål, der stilles, efter INPS' opfattelse ikke har betydning for den nationale rets afgørelse af retstvisten. Den verserende sag kan ifølge INPS løses tilfredsstillende allerede på grundlag af italiensk lovgivning. Den østrigske regering finder ligeledes, at den som følge af den korte redegørelse for problemstillingen i forelæggelseskendelsen ikke er i stand til at tage endelig stilling. Endelig har Kommissionen under den mundtlige forhandling rejst indsigelse mod, at sagen antages til realitetsbehandling. Kommissionen tvivler ligeledes på, at de spørgsmål, som Domstolen har fået forelagt, har betydning for, at retstvisten kan løses tilfredsstillende.

45. I henhold til Domstolens faste praksis tilkommer det den forelæggende ret at vurdere, om det er nødvendigt at anmode om en præjudiciel afgørelse. Når der er tvivl om, hvorvidt spørgsmålene er stillet korrekt med henblik på den fællesskabsretlige bedømmelse, kan Domstolen i givet fald omformulere spørgsmålene. I henhold til fast praksis forsøger Domstolen i hvert fald at give den forelæggende ret nyttige oplysninger med henblik på bedømmelsen af den retstvist, som den forelæggende ret skal træffe afgørelse i.

46. Kun hvis det er åbenbart, at de spørgsmål, der er blevet forelagt Domstolen, ikke har betydning for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, f.eks. fordi der er tale om en konstrueret tvist, eller spørgsmålene er rent hypotetiske , afviser Domstolen sagen fra realitetsbehandling, da det ikke er Domstolens opgave at udøve responderende virksomhed under en præjudiciel sag .

47. Det fremgår på ingen måde af den præjudicielle anmodning, at der er tale om en konstrueret tvist, eller at spørgsmålene er hypotetiske. Det fremgår derimod af anmodningen, at sagsøgeren i hovedsagen allerede for den forelæggende ret har gjort gældende, at tilbagesøgningen af de italienske pensionsbeløb strider mod fællesskabsrettens ånd og indhold, således som denne kommer til udtryk i betragtningerne til forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72. For Domstolen har sagsøgeren endda gjort gældende, at det forhold, at der ikke findes nogen fællesskabsretlig forældelsesfrist for tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb, muligvis kan anses for en tilsidesættelse af Rådets forpligtelse til i henhold til artikel 42 EF at koordinere de sociale sikringsordninger. Fællesskabsretten bør under alle omstændigheder give mulighed for en tilfredsstillende løsning i form af udtrykkelige bestemmelser eller ved analog anvendelse af allerede eksisterende bestemmelser. Det er netop overlapningen mellem de forskellige nationale sikringsordninger som følge af fællesskabsretten, som har ført til den problemstilling, der er genstand for tvisten i hovedsagen. Man kan derfor hverken gå ud fra, at der er tale om en konstrueret retstvist eller hypotetiske spørgsmål.

48. Den præjudicielle anmodning skal derfor antages til realitetsbehandling.

B - Sagens realitet

49. Det er åbenbart, at hverken forordning nr. 1408/71 eller forordning nr. 574/72 indeholder en udtrykkelig regulering af spørgsmålet om forældelse af krav om tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb. Dette skyldes næppe en lapsus fra fællesskabslovgivers side. Denne har uden tvivl været opmærksom på problemet om nyberegning af ydelser på den ene side og muligheden for at tilbagesøge beløb, der er udbetalt uden hjemmel, på den anden side, og de spørgsmål om grænserne for regreskravet, der er forbundet hermed. Dette følger dels af artikel 49 i forordning nr. 1408/71 og artikel 49 i forordning nr. 574/72, dels af artikel 111 og 112 i forordning nr. 574/72 . Det forhold, at der ikke er fastsat nogen forældelsesregler, skyldes derimod strukturprincipperne bag koordineringen. Det tilkommer principielt medlemsstaterne at udforme deres sociale sikringssystemer både hvad angår indhold og processuelle regler. Det er i denne forbindelse en fællesskabsretlig opgave at fastlægge de principper, der gælder for sammenfald mellem forskellige nationale ordninger. Reguleringen af tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette, samt spørgsmålet om anvendelse af eventuelle forældelsesfrister henhører derfor principielt under medlemsstaternes kompetenceområde.

50. Domstolen anførte således også allerede følgende i sin dom af 12. november 1974 i Rzepa-sagen på baggrund af forordning nr. 3 og 4, der var forløberne for forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72:

»Under alle omstændigheder hviler systemet i forordningerne nr. 3 og 4 på en simpel koordination af de nationale lovgivninger vedrørende social sikring, og da det lader disse regler om forældelse finde anvendelse, har det ikke været nødvendigt i disse forordninger at fastsætte regler om forældelse eller om frister. Da artikel 34, stk. 3, omhandler bestemmelserne i den nationale sociallovgivning og udfylder disse, henhører de ydelser, der er udbetalt på dette dobbelte grundlag, ikke kun under fællesskabsretten, hvorfor spørgsmålet om forældelse samt om den frist, der i givet fald gælder, skal løses i henhold til den nationale sociallovgivning« .

51. Alligevel kan man ikke gå ud fra, at national ret kan finde anvendelse på fællesskabsretlige forhold, upåvirket af fællesskabsretten. Som det allerede er kommet til udtryk i parternes indlæg, kræves det i henhold til Domstolens faste praksis , at ækvivalens- og effektivitetsprincippet overholdes, når national ret anvendes på fællesskabsretligt relevante forhold.

52. I Edis-dommen anførte Domstolen for eksempel med hensyn til forskellene i nationale ordninger om tilbagesøgning af nationale afgifter, der er opkrævet med urette, at forskellene er en følge af, at der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser på dette område. Det hedder ordret: »[...] [det] tilkommer [...] hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsretten medfører for borgerne. Disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet)«.

53. Overholdelsen af ækvivalensprincippet kræver i denne forbindelse, »at den omtvistede regel finder anvendelse uden forskel på søgsmål, der vedrører tilsidesættelse af fællesskabsretten, og søgsmål, der vedrører tilsidesættelse af national ret, og der er tale om afgifter eller gebyrer af samme art« .

54. Overfører man dette udsagn på det foreliggende tilfælde, kan forholdet udtrykkes således: Overholdelsen af ækvivalensprincippet forudsætter, at de omtvistede retsregler anvendes ens på retsforhold, der opstår i henhold til fællesskabsretten, og sådanne, der udelukkende støttes på national ret, såfremt der er tale om ydelser af samme art.

55. De ovennævnte fritagelsesregler i artikel 80 i kongeligt dekret nr. 1422/1924, artikel 52 i lov nr. 88/1989, artikel 13 i lov nr. 412/1991 og artikel 1, stk. 260 ff., i lov nr. 662/1996 bør således også kunne anvendes på sagsøgerens situation.

56. INPS' argumentation med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt fritagelsesreglerne kan finde anvendelse, er tvetydig. På den ene side henviser institutionen til, at den - ligesom den administrative klageinstans - for den nationale ret har gjort gældende, at artikel 13 i lov nr. 412/1991 ikke kan anvendes på en situation som den, sagsøgeren befinder sig i. Et andet sted i sit skriftlige indlæg har INPS imidlertid fremført, at institutionen i sit svarskrift for den nationale ret - ligesom den myndighed, der traf afgørelse om sagsøgerens klage - anerkendte, at artikel 1, stk. 260 ff., i lov nr. 662/1996 var anvendelig. I øvrigt bestemmer cirkulære nr. 96 fra 1996 og nr. 84 fra 2002 ifølge INPS også, at fritagelsesreglerne finder anvendelse.

57. Det er naturligvis i sidste ende den nationale ret, der skal tage stilling til anvendelsen af de nationale forskrifter på retstvisten. Ud fra en fællesskabsretlig betragtning skal det imidlertid sikres, at påstanden om, at bestemte forskrifter ikke kan finde anvendelse, hverken direkte eller indirekte, støttes på den fællesskabsretlige karakter, som en retsregel eller et retsforhold måtte have. Det afgørende må være, hvorvidt de forhold, der reguleres, er sammenlignelige.

58. Det forhold, at det pensionstillæg, der ydes for at nå op på minimumspensionen, beror på en selvstændig hjemmel, her artikel 8 i lov nr. 153/1969 - hvorimod rent nationale ydelser i givet fald forhøjes for at nå op på minimumspensionen på samme vis, men på grundlag af en anden hjemmel - må ikke medføre en forskellig behandling af ydelsen ved en eventuel tilbagesøgning af beløbet.

59. Henvisningen til, at pensionsfastsættelsen i henhold til artikel 8 i lov nr. 153/1969 er midlertidig, ændrer heller ikke denne bedømmelse. Det er ganske vist rigtigt, at fastsættelsen af ydelsen er midlertidig, for så vidt som det forhold, at der opstår særlige omstændigheder, i og med at en anden institution bevilger en ydelse, påvirker sagsøgerens rettigheder, idet bevillingen af ydelsen giver grundlag for at foretage en ny beregning af den nationale ydelse. Men dette er et forhold, der hænger uløseligt sammen med reglerne om ydelsesberegningen både på fællesskabsretligt plan og på nationalt plan. Dette ses på fællesskabsrettens område for eksempel i artikel 49 og 94 ff. i forordning nr. 1408/71, hvor der flere steder tales om, at ydelsen »nyberegnes«. Dette gælder imidlertid også for national lovgivning. Under retsmødet kom man på forespørgsel fra den refererende dommer ind på det problem, at der samtidig forekommer forskellige ydelser fra en medlemsstats institutioner samtidig, og det blev udtrykkelig bekræftet, at det absolut er muligt, at en person modtager forholdsmæssige pensionsudbetalinger fra forskellige institutioner i en medlemsstat.

60. Indtil der indtræffer nye faktiske og retlige omstændigheder, må tillige en meddelelse om pensionsfastsættelse i henhold til artikel 8 i lov nr. 153/1969 imidlertid anses for at være endelig. Det forhold, at der skal ske en ny beregning, når omstændighederne ændres, og at en forsinket omberegning i givet fald kan medføre, at der udbetales for store beløb, skal betragtes særskilt.

61. På baggrund heraf er dom nr. 1967 af 22. februar 1995 afsagt af Corte suprema di cassazione, som den italienske regering har henvist til, relevant. I denne dom betegnede den nationale ret artikel 8 i lov nr. 153/1969 som en særregel. Corte suprema di cassazione anførte også, at denne hjemmel til at kræve tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb har forrang for den generelle hjemmel i codice civiles artikel 2033. For så vidt giver dommen ingen anledning til at ytre kritik. Den yderligere konsekvens, nemlig at fremgangsmåden ved afviklingen af krav, der skyldes, at der er udbetalt beløb med urette på det sociale sikringsområde, som for eksempel den relevante artikel 52 i lov nr. 88/1989, muligvis ikke kan anvendes netop som følge af hjemmelens særlige karakter, er imidlertid særdeles problematisk set ud fra en fællesskabsretlig synsvinkel. Der skal nemlig skelnes mellem henholdsvis hjemmelen for, at kravet opstår, og hjemmelen for fremgangsmåden ved afviklingen af kravet. I henhold til ækvivalensprincippet må fremgangsmåden ved afviklingen af krav, der er opstået som følge af samspillet mellem medlemsstaternes retssystemer, ikke være mere ufordelagtig end den fremgangsmåde, der gælder i forbindelse med krav af samme art, som udelukkende beror på nationale forhold.

62. Den påståede »midlertidige« fastsættelse kan derfor ikke anføres som bærende argument mod at anvende de nationale fritagelsesregler for krav på tilbagesøgning af beløb, der er blevet udbetalt med urette inden for det sociale sikringsområde. Den særlige hjemmel for eventuelle krav om tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb må følgelig ikke medføre nogen forskelsbehandling set i forhold til fremgangsmåden ved afvikling af krav om tilbagesøgning af uberettiget modtagne beløb i forbindelse med rent nationale pensionsforhold. Fritagelsesreglernes indhold skal derfor anvendes ubegrænset også på krav om tilbagesøgning af beløb, der er ubetalt med urette, i henhold til artikel 8 i lov nr. 153/1969.

63. Muligvis kan den retstvist, der verserer for den forelæggende ret, allerede løses på tilfredsstillende vis ved at anvende fritagelsesreglerne fuldt ud. Undtagelserne fra fritagelsesreglerne bygger alle på, at pensionsmodtageren har handlet svigagtigt. Dette synes objektivt at være udelukket i den foreliggende sag. Det påhvilede ikke blot den kompetente institution at undgå alt for højre udbetalinger inden for rammerne af den gensidige informationsprocedure; ifølge eget udsagn informerede sagsøgeren ved skrivelse fra »Patronato ACLI« af 18. oktober 1988 endda den italienske institution om tilkendelsen af den luxembourgske pension.

64. Kun i tilfælde af, at det ikke fører til en tilfredsstillende løsning, såfremt fritagelsesreglerne principielt anses for anvendelige, har det betydning at tage stilling til det udtrykkelige spørgsmål om, hvorvidt der af fællesskabsretten skal udledes en forældelsesfrist for tilbagesøgning af beløb, der er blevet udbetalt med urette inden for det sociale sikringsområde.

65. Hvad angår ækvivalensprincippet virker det også relevant, at det i forbindelse med rent nationale forhold ikke er muligt at foretage en tilbagesøgning, der omfatter så lange tidsrum; i det foreliggende tilfælde 13 år eller endog væsentlig længere tid . Den østrigske regerings indlæg bekræfter, at den foreliggende retstvist heller ikke er noget enkeltstående tilfælde. I henhold til artikel 13, stk. 2, i lov nr. 412/1991 skal pensionsforholdene undersøges én gang årligt, og tilbagesøgningen af eventuelt for meget udbetalte beløb skal i givet fald foretages i løbet af det efterfølgende år. Den forskellige praktiske administrative behandling af krav på ydelser, der beror på, at forskellige nationale administrative systemer anvendes samtidig, må ikke medføre, at den, der har krav på en forholdsmæssig pension fra en anden medlemsstat, så åbenbart stilles ringere.

66. Der må ikke ses bort fra, at samspillet mellem to eller endog endnu flere nationale sikringsordninger kan gøre den administrative behandling af pensionsforhold kompliceret. Dette er netop grunden til, at fællesskabsretten ikke blot regulerer de materielretlige bestemmelser for det tilfælde, at flere forskellige sikringssystemer optræder samtidig, som for eksempel fremgangsmåden ved pensionsberegning i henhold til artikel 46 ff. i forordning nr. 1408/71, men også regulerer den administrative side af sådanne forhold, som for eksempel de involverede institutioners gensidige forpligtelse til i henhold til artikel 49 i forordning nr. 574/72 at underrette hinanden »straks«, hvis der sker nogen form for ændringer med hensyn til ydelsesbevillingen.

67. Det skal indrømmes, at problemet med en så lang tilbagesøgningsperiode i det foreliggende tilfælde opstod ved, at den luxembourgske institution i første omgang undlod at underrette om, at den luxembourgske pension forfaldt til betaling. Når der i henhold til national ret skal ske en årlig regulær kontrol i forbindelse med rent nationale forhold, kan det forhold, at man undlader at anvende en lignende fremgangsmåde, når der blot ydes en forholdsmæssig pension, ikke medføre en væsentlig ringere situation for den berørte, uden at dette kolliderer med principperne om fællesskabsrettens anvendelse.

68. I det foreliggende tilfælde fremsatte den italienske institution først en forespørgsel over for den luxembourgske institution i september 1998, det vil sige mere end ti år efter, at den italienske pro rata-pension var blevet bevilget. Set ud fra flere aspekter havde den italienske institution haft anledning til at fremsætte forespørgslen tidligere.

69. Den luxembourgske institution optrådte allerede i 1987 som »behandlende institution« . Den italienske institution var ved formular E 202, der var påstemplet indgået til INPS den 4. marts 1987 og ifølge datoangivelsen blev udstedt af den luxembourgske institution den 23. juli 1985 (!), informeret om, at sagsøgeren i første omgang havde ansøgt om pension den 11. juli 1985 og på ny den 5. februar 1987 . Det fremgår desuden af formularen, at sagsøgeren havde ansøgt om pension i Frankrig og Luxembourg . Den italienske institution selv udbetalte først pro rata-pensionen, efter at sagsøgeren var fyldt 60 år. Den måtte følgelig være klar over, at det ikke kunne vare årtier, inden den franske og den luxembourgske institution også skulle foretage udbetalinger.

70. I denne forbindelse er det ikke uinteressant at vide, at den italienske institution ifølge sagsøgeren ved skrivelse fra »Patronato ACLI« faktisk var blevet informeret om bevillingen af den luxembourgske pension allerede i oktober 1988. Denne skrivelse er blevet forelagt Domstolen i kopi som bilag 5 til stævningen i de sagsakter, som den forelæggende ret har fremsendt til Domstolen. INPS har dog benægtet, at den har modtaget skrivelsen, og der skal derfor ikke drages nogen yderligere konsekvenser af denne skrivelse her.

71. Den italienske institution havde imidlertid under alle omstændigheder grund til at handle med henblik på den »midlertidige« pensionsfastsættelse og i givet fald foretage undersøgelser via den luxembourgske institution, eftersom det i forbindelse med rent nationale pensionsforhold er påbudt ved lov at foretage lignende forespørgsler.

72. Det forhold, at sagsøgeren som følge af denne passivitet blev stillet betydelig ringere end en pensionsmodtager, der oppebærer en pension alene på grundlag af national ret, strider for så vidt angår pensionsforudsætningerne imod det fællesskabsretlige ækvivalensprincip. For så vidt som effektivitetsprincippet forbyder, at udøvelsen af de rettigheder, som er opstået i henhold til fællesskabsretten, vanskeliggøres uforholdsmæssigt, kan man også anse virkningerne af denne konstellation for at udgøre en krænkelse af effektivitetsprincippet.

73. Hvis det - hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afgøre - ikke er muligt at løse sagen ved at anvende medlemsstatens fritagelsesregler for tilbagesøgning af uretmæssigt modtagne beløb inden for det sociale sikringsområde fuldt ud, opstår der i høj grad spørgsmål om, hvilke konsekvenser det har, at der er anvendt en fremgangsmåde, som strider mod de fællesskabsretlige principper om ækvivalens og effektivitet.

74. Det er således i denne forbindelse relevant at overveje at anvende toårsfristen i artikel 94 ff. i forordning nr. 1408/71 analogt. Toårsfristen er udtryk for retssikkerhedsprincippet. I de nævnte bestemmelser har fristen først og fremmest til formål at beskytte socialsikringsinstitutionerne mod at blive konfronteret med uventet store betalingsforpligtelser for tidligere perioder. Pensionsmodtageren har dog det samme beskyttelsesbehov . Når der er tale om beløb, der er modtaget i god tro, bør den berettigede ikke konfronteres med tilbagesøgningskrav, der ligger længere end to år tilbage i tiden. Disse overvejelser gælder naturligvis med forbehold af mere fordelagtige regler i medlemsstaterne.

VI - Forslag til afgørelse

75. På baggrund af de anførte bemærkninger foreslår jeg Domstolen, at de præjudicielle spørgsmål besvares således:

»1) En national bestemmelse, hvorefter beløb, der i medfør af de fællesskabsretlige bestemmelser er udbetalt med urette, kan tilbagesøges uden tidsmæssig begrænsning, er uforenelig med formålet med Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og Rådets forordning nr. 574/72 af 21. marts 1972 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1408/71, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996. Ækvivalensprincippet kræver, at nationale fritagelsesregler, der kan anvendes på lignende rent nationale situationer, også anvendes fuldt ud på fællesskabsretlige situationer.

2) Toårsfristen i henhold til afsnit VII i henholdsvis forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72 anvendes i tilfælde, hvor der med tilbagevirkende kraft kan gøres rettigheder gældende, som de pågældende forordninger tillægger, og kan - med forbehold af mere fordelagtige forskrifter i den pågældende nationale lovgivning - også påberåbes analogt hvad angår kontrol med og omberegning af pro rata-pensionsydelser, når en fremgangsmåde, der strider mod ækvivalens- og effektivitetsprincippet, i modsat fald ville medføre, at den, der modtager en pro rata-pension, er ringere stillet end den, der modtager en rent national pension. Toårsfristen løber fra det tidspunkt, hvor pensionsmodtageren første gang modtager meddelelse om, at de beløb, der er udbetalt med urette, kræves tilbagebetalt.«