DOMSTOLENS DOM AF 17. JANUAR 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - UNDLADELSE AF AT EFTERKOMME ET DIREKTIV - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE. - SAG C-157/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00057



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Miljoe - beskyttelse af vilde fugle - direktiv 79/409 - medlemsstaternes gennemfoerelse - forpligtelse til at forbyde jagt i visse tidsrum, hvor fuglene er saerligt udsatte - fastlaeggelse af fredningstiderne - fastlaeggelse, hvorved kun et flertal af individer af en art beskyttes - uantagelig

(Raadets direktiv 79/409, art. 7, stk. 4)

2. Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - lovgivning, der ikke indeholder de i et direktiv fastsatte forbudsbestemmelser - regionale myndigheders adgang til at sikre en korrekt gennemfoerelse ved administrativt udstedte bestemmelser - brud paa retssikkerhedsprincippet

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

Sammendrag

1. Ved artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, i direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle skal der tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelsesordning i de perioder, i hvilke vilde fugle er saerligt truede. Det ville vaere i strid med direktivets formaal, hvis den tilsigtede beskyttelse med en fastsaettelse af fredningsperioderne, hvorved beskyttelsen begraenses til flertallet af fugle af en given art som fastlagt paa grundlag af et gennemsnit af yngleperioder og fugletraek ikke kommer til at omfatte en del af bestanden af denne art.

2. Det ville vaere i strid med retssikkerhedsprincippet, hvis en medlemsstat kan begrunde en national lovgivning, der ikke overholder de forbud, der er fastsat i et direktiv, ved at henvise til de retsanordningsbefoejelser, der tilkommer regionale myndigheder.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 2. maj 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1), idet den har tilladt jagt paa forskellige fuglearter i redebygningstiden og yngletiden og i tiden indtil kuldenes flyvefaerdighed, samt paa forskellige traekfuglearter i tiden for deres tilbagevenden til redebygningsstederne.

2 Kommissionen har til stoette for sin paastand gjort gaeldende, at den italienske jagtlovgivning er i strid med direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, idet det efter denne lovgivning er tilladt for det foerste at jage visse fuglearter fra den 18. august, selv om disse arter endnu paa dette tidspunkt yngler og deres kuld ikke er flyvefaerdige og for det andet at jage visse traekfuglearter frem til den 28. februar eller 10. marts, afhaengigt af hvilke arter der er tale om, selv om disse arter allerede paa disse tidspunkter befinder sig under traek tilbage til redebygningsstedet.

3 Kommissionen stoetter disse anbringender paa forskellige videnskabelige vaerker, navnlig Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa af Cramps & Simmons, samt en rapport om fuglenes foraarstraek, der er udarbejdet af Istituto nazionale di biologia della selvaggina (Bologna).

4 Vedroerende sagens retlige og faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb og parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Formaliteten

5 Den italienske regering har anfoert, at de i staevningen omhandlede klagepunkter allerede er blevet forkastet ved Domstolens dom af 8. juli 1987 (sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073), og at de derfor ikke kan goeres gaeldende ogsaa i denne sag.

6 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at der i naervaerende sag ikke er nedlagt paastand om, at der ikke i italiensk lovgivning er taget hensyn til de forskellige i direktivets artikel 7, stk. 4, naevnte beskyttelsesperioder ved fastsaettelsen af datoerne for jagtens aabning, men derimod, at de af den italienske regering for de forskellige jagttider valgte datoer ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikel. Dette klagepunkt fremfoerte Kommissionen i sag 262/85 i replikken. Domstolen afviste det ganske rigtigt, men alene fordi det hverken var blevet fremfoert under den administrative procedure eller i staevningen.

7 Den italienske regerings indsigelse kan ikke anerkendes. Det foelger nemlig af ovennaevnte dom, at klagepunktet vedroerende noedvendigheden af at forbyde jagt i visse perioder blev afvist i denne sag af formelle grunde. Domstolen har saaledes ikke behandlet klagepunktet i realiteten.

Realiteten

8 Den italienske regering har foerst gjort gaeldende, at italiensk lovgivning opfylder kravene ifoelge direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, idet paa den ene side de fleste unger af de omhandlede arter normalt er blevet flyvefaerdige den 18. august, og paa den anden side de traekfugle, der er tale om, normalt ikke i stoerre antal overflyver italiensk omraade foer den 28. februar eller den 10. marts, afhaengigt af, hvilke arter der er tale om.

9 Den italienske regering har endvidere anfoert, at de vaerker, Kommissionen har paaberaabt sig, er generelle arbejder, der ikke tager hoejde for de saerlige italienske forhold. Det er dens opfattelse, at Kommissionen ikke for de i staevningen naevnte arters vedkommende har bevist, at de i disse vaerker hentede ornitologiske oplysninger er relevante.

10 Den italienske regering har endelig gjort gaeldende, at regionerne kan aendre de datoer for jagtens aabning og afslutning, der er fastsat i den italienske lovgivning, og saaledes tage hensyn til specielle redebygnings- og rugeperioder eller fugletraek.

De principielle spoergsmaal

11 Den italienske regerings argumentation rejser herefter tre principielle spoergsmaal: raekkevidden af direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, beskaffenheden af de videnskabelige oplysninger, der kraeves for at opfylde beviskravene i ornitologiske spoergsmaal, samt spoergsmaalet om, i hvilket omfang gennemfoerelse i national ret af den naevnte bestemmelse kan ske ved en medlemsstats regionale myndigheder.

12 For saa vidt angaar det foerste spoergsmaal om fortolkningen af direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, fremgaar det af sagen, at fuglenes formering og traek praeges af en vis uregelmaesssighed, der navnlig paa grund af meteorologiske forhold indvirker paa tidspunkterne for disse faenomener. Det kan saaledes forekomme, at ungfugle af en bestemt art endnu ikke er flyvefaerdige eller ikke selvstaendigt kan skaffe sig foede paa et tidspunkt, der ligger efter det tidsrum, hvor de fleste fugle normalt formerer sig. Ligeledes kan det forekomme, at et relativt stort antal individer af en bestemt traekfugleart begynder deres traek til redebygningsstedet paa et i forhold til de normale traekperioder forholdsvis tidligt tidspunkt.

13 Det maa derfor afgoeres, om en medlemsstat kan tillade jagt fra det tidspunkt, hvor et flertal af ungfugle af en given art er blevet i stand til selv at skaffe sig foede, og saa laenge et flertal af individer af en traekfugleart endnu ikke overflyver denne medlemsstat paa vej til redebygningsstedet, eller om den nationale lovgivningsmagt skal laegge et ekstra tidsrum til den saedvanlige yngle- og opvaekstperiode og til traekperioden og dermed tage hensyn til de ovenfor naevnte variationer.

14 Det skal i den forbindelse fremhaeves, at der ved direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, skal tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelsesordning for de perioder, i hvilke vilde fugle er saerligt truede. Beskyttelsen mod de forskellige former for jagt kan foelgelig ikke begraenses til flertallet af fugle af en given art som fastlagt paa grundlag af et gennemsnit af yngleperioder og fugletraek. Det ville vaere i strid med direktivets formaal, hvis den tilsigtede beskyttelse ikke kommer til at omfatte en del af bestanden af en given art, der efter omstaendighederne kendetegnes af en sent udviklet flyvefaerdighed eller et tidligt traek.

15 Med hensyn til det andet spoergsmaal, dvs. spoergsmaalet om beskaffenheden af det bevis, der maa foeres vedroerende disse spoergsmaal og den betydning, der kan tillaegges de af Kommissionen citerede videnskabelige vaerker, staar det fast, at disse vaerker anses for retningsgivende inden for ornitologien. Vedroerende den italienske regerings argumentation om, at de af Kommissionen fremlagte oplysninger ikke specielt vedroerer italienske forhold, bemaerkes, at Kommissionen, naar der ikke foreligger en speciallitteratur om en given medlemsstats territorium, kan benytte ornitologiske arbejder, der generelt beskriver en arts udbredelsesomraade, naar vedkommende medlemsstat er en del af det. Den italienske regering har i oevrigt ikke imoedegaaet de af Kommissionen givne oplysninger ved at fremlaegge andet videnskabeligt materiale.

16 Vedroerende det tredje spoergsmaal, nemlig spoergsmaalet om, hvorvidt direktivet kan gennemfoeres ved, at de italienske regioner benytter sig af muligheden for at fravige de i den nationale ordning fastlagte jagttider og for paa visse betingelser at forbyde eller begraense jagten, fremhaeves, at en national ordning, hvori det med forbehold af modstaaende af de regionale myndigheder udstedte bestemmelser bestemmes, at jagt paa visse arter principielt gaar ind, ikke opfylder de krav om beskyttelse, der stilles ved direktivet.

17 Det er nemlig i Domstolens domme af 8. juli 1987 (sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029 og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073) fastslaaet, at det ville vaere i strid med retssikkerhedsprincippet, hvis en medlemsstat kan begrunde en national lovgivning, der ikke overholder de forbud, der er fastsat i et direktiv, ved at henvise til de retsanordningsbefoejelser, der tilkommer regionale myndigheder.

Klagepunktet om aabning af jagten paa fire arter fra den 18. august

18 Kommissionen har gjort gaeldende, at de nationale regler, hvorefter det er tilladt at jage blishoene, groenbenet roerhoene, graaand og solsort fra den 18. august er i strid med direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum, idet disse arters yngletid og opvaeksttid endnu ikke er afsluttet paa denne dato.

19 Det maa fastslaas, at det efter de videnskabelige oplysninger, Kommissionen har fremlagt vedroerende de naevnte arter, er muligt, at et stort antal ungfugle tilhoerende de tre naevnte arter, dvs. unger af blishoene, groenbenet roerhoene og graaand, stadig den 18. august er i reden eller ude af stand til selv at skaffe sig foede. Af de samme oplysninger fremgaar derimod, at solsorteunger bliver flyvefaerdige foer naevnte dato.

20 Af det anfoerte foelger, at Kommissionens klagepunkt skal anerkendes, dog ikke for saa vidt angaar solsort.

Klagepunktet om jagttid for saa vidt angaar nitten arter frem til den 28. februar eller den 10. marts

21 Kommissionen har dernaest gjort gaeldende, at de italienske bestemmelser, hvorved jagt paa ti traekfuglearter er tilladt frem til den 28. februar og endog for ni andres vedkommende til den 10. marts, er i strid med direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, idet der er tale om arter, der i januar, februar og marts flyver over Italien paa vej til redebygningsstederne i Central- og Nordeuropa.

22 Den italienske regering har heroverfor anfoert, at de italienske bestemmelser for traekfugles vedkommende foelger de jagttider, der er fastsat i den internationale konvention om fuglebeskyttelse af 18. oktober 1950. Den har fremhaevet, at bestemmelserne i naevnte konvention i mangel af konkrete reguleringer i direktivet kan benyttes som kriterier for en passende beskyttelse af de traekfugle, der falder inden for direktivets rammer.

23 Det er tilstraekkeligt at fastslaa, at den omhandlede konvention, hvorefter traekfugle navnlig skal beskyttes i marts, ikke kan yde et afgoerende bidrag til fortolkningen af direktivet, hvis beskyttelseskrav er strengere end konventionens.

24 Det bemaerkes, at det efter de videnskabelige oplysninger, Kommissionen har fremlagt for de i staevningen naevnte traekfuglearter, herunder rapporten fra Istituto nazionale di biologia della selvaggina, er muligt, at et meget stort antal fugle af disse arter allerede overflyver italiensk omraade i februar, og at de italienske bestemmelser saaledes ikke er i overensstemmelse med naevnte bestemmelse i direktivet.

25 Dog bemaerkes vedroerende de forskellige arter, at en tilsidesaettelse af direktivet ikke er tilstraekkelig godtgjort for to arter, nemlig roedben og stor regnspove. I naevnte rapport oplyses det nemlig, at roedben ikke overflyver italiensk omraade foer i foerste halvdel af marts, og at stor regnspove overflyver italiensk omraade i baade marts og april.

26 Af det anfoerte foelger, at Kommissionens andet klagepunkt maa anerkendes, dog ikke for saa vidt angaar roedben og stor regnspove.

27 Det maa herefter fastslaas, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af Raadets direktiv 79/409 af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den har tilladt jagt paa forskellige fuglearter i redebygningstiden og yngletiden og i tiden indtil kuldenes flyvefaerdighed, samt paa forskellige traekfuglearter i tiden for deres tilbagevenden til redebygningsstederne.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

28 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Den Italienske Republik har i alt vaesentligt tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Italienske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den har tilladt jagt paa forskellige fuglearter i redebygningstiden og yngletiden og i tiden indtil kuldenes flyvefaerdighed, samt paa forskellige traekfuglearter i tiden for deres tilbagevenden til redebygningsstederne.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.