Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 11. juni 1987. - DE BOER BUIZEN BV MOD RAADET OG KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER ANSVAR UDEN FOR KONTRAKTSFORHOLD - EKSPORT AF STAALROER. - SAG 81/86.



Samling af Afgørelser 1987 side 03677

svensk specialudgave side 00165

finsk specialudgave side 00167



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Domstolen skal her tage stilling til en sag, som det nederlandske selskab De Boer Buizen BV den 17 . marts 1986 i henhold til EOEF-Traktatens artikel 215, stk . 2, har anlagt mod Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber . Det sagsoegende selskab, en distributionsvirksomhed der handler med staalroer, som det navnlig eksporterer til USA, har siden 1983 haft en lagerplads i Huntsville ( Texas ); selskabet repraesenteres i USA af et amerikansk datterselskab . I efteraaret 1984 bestilte det 3*000 tons roer hos tyske og franske producenter . Varerne blev imidlertid leveret det foelgende foraar, efter at en raekke foranstaltninger havde begraenset eksporten af roer til USA . De Boer maatte derfor laegge varerne paa lager .

Det sagsoegende selskab har nedlagt paastand om dels a ), at Faellesskabet kendes ansvarligt for selskabets tab ved, at det siden 1 . januar 1985 har vaeret forhindret i at eksportere staalroer til USA paa grund af institutionernes gennemfoerelse af det den 7 . januar s.aa . indgaaede arrangement med USA ( EFT L*9, s.*1 ), dels b ), at parterne paalaegges i faellesskab at opgoere den omtrentlige stoerrelse af selskabets tab, og at sagen - saafremt parterne ikke bliver enige - genoptages med henblik paa at fastsaette tabets stoerrelse .

2 . Den 24 . november 1984 indfoerte de amerikanske myndigheder et totalforbud mod import af staalroer fremstillet i Faellesskabet . Herefter indledtes en raekke vanskelige forhandlinger, der foerte til, at Faellesskabet forpligtede sig til at begraense sin eksport til Amerika, foerst i en toaarig periode, nemlig 1985 og 1986, og derefter til september 1989, idet eksporten ikke maatte overstige et loft fastsat til 7,6% af det anslaaede forbrug i USA ( 7 . januar 1985 ).

Til gennemfoerelse af denne aftale udstedte Raadet forordning ( EOEF ) nr . 60/85 af 9 . januar 1985 ( EFT L*9, s.*13 ), hvorefter fordelingen mellem medlemsstaterne af faellesskabskvoten "boer baseres paa de traditionelle handelsmoenstre" ( femte betragtning ), og medlemsstaterne skal fordele kvoterne mellem virksomhederne "ved anvendelse af objektive kriterier" ( tredje betragtning ). Helt konkret skal virksomhederne for at kunne eksportere roer til USA vaere i besiddelse af en udfoerselstilladelse, som de kompetente myndigheder i den enkelte stat udsteder under hensyntagen til virksomhedernes traditionelle eksportmoenstre dels i almindelighed, dels over for USA i loebet af aaret ( artikel 5, stk . 2, andet og tredje led ). Endelig er det ifoelge niende betragtning og artikel 5, stk . 4, muligt at overdrage udfoerselstilladelser ikke blot mellem staalroersproducerende virksomheder, men ligeledes fra staalroersproducerende virksomheder til distributionsvirksomheder, blandt andet hvis de staalroersproducerende virksomheder saelger deres varer til distributionsvirksomheder .

Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 61/85 af 9 . januar 1985 ( EFT L*9, s.*19 ) indeholdt endnu en raekke bestemmelser vedroerende gennemfoerelsen af aftalen; jeg skal her navnlig henlede opmaerksomheden paa artikel 3, stk . 5, der lyder saaledes : "En tilladelse kan kun overdrages én gang ".

3 . De sagsoegte institutioner har udtrykt tvivl om, hvorvidt sagen kan admitteres . Ifoelge Raadet skyldes det tab, De Boer haevder at have lidt, ikke Faellesskabet, men den nederlandske stat . Til stoette for denne opfattelse kan der anfoeres to indlysende grunde; dels er det denne stat, der mellem de nationale virksomheder skal fordele den maengde, den har faaet tildelt, dels er det netop den nederlandske oekonomiminister, der naegtede at give selskabet den tilladelse, som er noedvendig for at eksportere roer . For at opnaa den noedvendige retsbeskyttelse skal De Boer saaledes indbringe spoergsmaalet for en nederlandsk ret, naermere betegnet College van Beroep voor het Bedrijfsleven, ved hvilken selskabet den 26 . november 1985 anlagde sag med paastand om ophaevelse af afslaget paa at udstede udfoerselstilladelse . Ifoelge Domstolens praksis tilkommer det nemlig foerst og fremmest de nationale domstole at kontrollere medlemsstaternes administrative foranstaltninger til gennemfoerelse af faellesskabsretten ( dom af 10 . juni 1982, 217/81, Interagra, Sml . s.*2233 ), og de nationale domstole er enekompetente i erstatningssager vedroerende tab foraarsaget af medlemsstaternes myndigheder ( dom af 26 . februar 1986, 175/84, Krohn mod Kommissionen, Sml . s.*753, 763 ).

Kommissionen har anfoert et tilsvarende standpunkt . Den anser artikel 215 for uanvendelig, naar andre retsmidler kan beskytte borgerne effektivt ( dom af 12 . april 1984, 281/82, Unifrex, Sml . s.*1969 ). Den sag, selskabet har anlagt ved College van Beroep, som frit kan indbringe spoergsmaalet om de omtvistede reglers gyldighed for Domstolen, giver selskabet mulighed for at opnaa erstatning for den paastaaede skade . Kommissionen har ogsaa, subsidiaert, paaberaabt sig Krohn-dommen, idet den navnlig henviser til den praemis, hvori det fastslaas, at institutionernes ansvar begraenses til det tab, de faktisk har foraarsaget .

Jeg finder ikke disse argumenter overbevisende . Ganske vist kan der ifoelge Domstolens praksis foerst anlaegges sag i henhold til artikel 215, naar alle nationale retsmidler, der giver mulighed for ophaevelse af den nationale afgoerelse, er udtoemte . Yderligere skal disse retsmidler sikre en effektiv beskyttelse, hvilket ikke er tilfaeldet i den foreliggende sag . Hvis det nemlig antages, at College van Beroep forelaegger spoergsmaalet for Domstolen, der kender de to forordninger ugyldige, vil de nederlandske myndigheder ikke af den grund vaere forpligtet til at aendre deres afgoerelse, medmindre faellesskabslovgiver griber ind ( Unifrex-dommen ). Selskabet har yderligere anfoert, at en national institution ikke kan holdes ansvarlig for tab opstaaet ved anvendelsen af en faellesskabsakt, som efterfoelgende er kendt ugyldig ( dom af 13 . februar 1979, 101/78, Granaria, Sml . s.*623 ).

4 . Jeg skal herefter gaa over til realiteten . Som allerede naevnt har det sagsoegende selskab gjort gaeldende, at forordningerne ( EOEF ) nr . 60/85 og 61/85, udstedt af Raadet og Kommissionen til gennemfoerelse af aftalen af 7 . januar 1985, er retsstridige og har paafoert selskabet et tab . Faellesskabslovgiveren har nemlig foretaget en vilkaarlig fordeling af byrderne ved aftalen, idet der navnlig a ) er sket en forskelsbehandling af distributionsvirksomhederne i forhold til producenterne og b ) er foretaget en fordeling af faellesskabskvoten mellem medlemsstaterne uden hensyn til deres traditionelle handelsmoenstre .

Med hensyn til det foerste punkt har selskabet anfoert, at bestemmelsen om overdragelse af udfoerselstilladelser mellem producenter og distributionsvirksomheder forblev virkningsloes . Saaledes har alene producenterne draget fordel af ordningen, idet de selv eller deres datterselskaber har udnyttet hele den dem tildelte kvote; denne forskelsbehandling er saa meget mere uretfaerdig, som det navnlig er distributionsvirksomhederne, der har introduceret faellesskabsprodukterne paa det amerikanske marked . For det andet har selskabet gjort gaeldende, at forordningerne ligeledes indebaerer en forskelsbehandling mellem medlemsstaterne . Nederlandene har nemlig faaet tildelt en for hoej kvote, naar henses til de traditionelle handelsstroemme; tilmed er naesten hele kvoten blevet tildelt én stor producent, som De Boer ikke er fast kunde hos .

Et andet af det sagsoegende selskabs argumenter vedroerer selskabets saerlige situation . Det er blevet naevnt, at selskabet i september/oktober 1984 hos forskellige producenter i Faellesskabet havde bestilt et stort parti staalroer, der skulle saelges i USA . Ifoelge selskabet var det dengang umuligt at forudse de restriktive foranstaltninger og den saerlige ordning med udfoerselstilladelser, der traadte i kraft i januar maaned det foelgende aar . Selskabets tab ved, at det ikke kunne eksportere de naevnte staalroer, skyldtes saaledes ikke dets egen uforsigtighed .

5 . Disse anbringender skal vurderes i lyset af de principper, som Domstolen har fastlagt i forbindelse med fortolkningen af artikel 215 . Som bekendt skal navnlig tre betingelser vaere opfyldt . For at Faellesskabet kan ifalde ansvar, skal der foreligge a ) en retsstridig adfaerd fra institutionernes side, b ) et ubegrundet tab, og c ) aarsagsforbindelse mellem adfaerden og tabet ( jfr . senest Domstolens dom af 17 . december 1981, Ludwigshafener Walzmuehle m.fl . mod Raadet og Kommissionen, 197-200, 243, 245 og 247/80, Sml . s.*3211 ).

For saa vidt angaar betingelsen under a ), bemaerkes, at den adfaerd, der er genstand for selskabets sagsanlaeg, er udstedelsen af en generel retsakt . Faellesskabet kan saaledes kun anses for ansvarligt, saafremt der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, og saafremt den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser ( Domstolens domme af 2 . december 1971, 5/71, Zuckerfabrek Schoeppenstedt, Sml . s.*275; dom af 25 . maj 1978 i de forenede sager 83 og 94/76, 4, 15 og 40/77, Bayerische HNL m.fl . mod Raadet og Kommissionen, Sml . s.*1209; dom af 6 . december 1984, 59/83, Biovilac, Sml . s.*4057, og dom af 19 . september 1985 i de forenede sager 194 og 206/83, Asteris m.fl ., Sml . s.*2815, 2821 ). Det skal her tilfoejes, at institutionerne, naar de skal traeffe vaesentlige politiske afgoerelser paa det oekonomiske omraade, i faelles interesse kan benytte deres beslutningsbefoejelser, som omstaendighederne kraever det, selv paa bekostning af visse private interesser ( Domstolens dom af 18 . marts 1980 i de forenede sager 154, 205, 206, 226-228, 263 og 264/78, 39, 31, 83 og 85/79, Valsabbia m.fl . mod Kommissionen, Sml . s.*907 ).

Herefter skal jeg foerst behandle anbringendet om, at de anfaegtede bestemmelser er vilkaarlige, og at de navnlig indebaerer en forskelsbehandling af distributionsvirksomheder . De sagsoegte institutioner har her anfoert, at hensynet til "traditionelle handelsstroemme" ikke kan anses for en hoejere retsregel til beskyttelse af private, hvilket jeg kan tilslutte mig . Det kan ikke haevdes, at forordning ( EOEF ) nr . 60/85 indebaerer en forpligtelse til at fordele faellesskabskvoten paa grundlag af disse handelsstroemme; det foelger af udtrykket "boer baseres paa" i femte betragtning, hvoraf det klart fremgaar, at der ved vurderingen af modstaaende interesser kan udoeves et vist skoen . Paa den anden side er det korrekt, at producenter og distributionsvirksomheder i henhold til de to retsakter behandles forskelligt . Denne forskelsbehandling er dog hverken vilkaarlig eller diskriminerende, idet den, som det fremgaar af formaalet med aftalen med USA, er objektivt begrundet i forskellen mellem de to virksomhedstypers situation .

Som vi allerede har set, tilsigter aftalen at begraense udfoerslen af staalroer fremstillet i Faellesskabet til et vist eksportloft . Det er imidlertid klart, at forskrifter af denne art navnlig rammer roerproducenterne, da de tvinger dem til at begraense produktionen eller finde andre markeder . Da aftalen ikke indeholder restriktioner for staalroer fra tredjelande, der kan afsaettes i USA gennem virksomheder etableret i Faellesskabet, skader den derimod ikke distributionsvirksomhederne, eller i det mindste i langt mindre omfang . Med andre ord kan producenterne kun eksportere de af dem fremstillede varer til USA paa de betingelser, der er fastsat i Faellesskabets retsakter; distributionsvirksomhederne er kun omfattet af disse bestemmelser, hvis de i USA saelger staalroer fremstillet i Faellesskabet . Stillet over for saa uensartede eksportmuligheder maatte lovgivningsmyndigheden noedvendigvis indfoere en ordning vedroerende udfoerselstilladelser, der begunstigede producenterne . Distributionsvirksomhederne blev imidlertid ikke glemt, og i modsaetning til det af sagsoegeren fremfoerte, blev bestemmelsen, hvorefter det er muligt at overdrage tilladelser til disse virksomheder, da ogsaa anvendt i vidt omfang .

Det foerste anbringende kan saaledes ikke laegges til grund . Paa den anden side er anbringendet om, at Faellesskabet har fordelt den samlede kvote til fordel for visse medlemsstater, navnlig Nederlandene, endnu spinklere . Argumentet, der stoettes paa det forhold, at henvisningen til traditionelle handelsstroemme ikke kan anses for en hoejere retsregel til beskyttelse af private, gaelder ogsaa i denne forbindelse . Men selv om der ses bort herfra, kan jeg ikke se, hvorledes det forhold, selskabet klager over, kan paavirke dets eksportmuligheder i negativ retning .

Lige et par ord om selskabets argument, hvorefter det ikke i tide kunne forudse de i begyndelsen af 1985 indfoerte restriktioner . Disse udtalelser er overraskende . Et selskab, hvis handel med USA tegner sig for 75% af fortjenesten, som har lager i Texas og et amerikansk datterselskab, kunne ikke vaere uvidende om, at der allerede fra begyndelsen af 80' erne blev holdt oeje med importen af roer fremstillet i Faellesskabet . Disse roer, som ikke var omfattet af aftalen med USA af 21 . oktober 1982 om staalvarer ( EFT L*307, s.*13 ), var omtalt i en brevveksling, der var vedlagt aftalen som bilag . Faellesskabsmyndighederne erklaerede her, at eksporten af roer fremstillet i Faellesskabet under aftalens varighed, dvs . indtil december 1985, ikke ville overstige et omfang svarende til den gennemsnitlige aarlige eksport i 1981/1982 . Man skulle altsaa ikke ligefrem vaere profet for at kunne sige sig selv, at der ville blive indfoert restriktive foranstaltninger i lighed med de i henhold til aftalen af 1982 gennemfoerte . Det er netop, hvad der skete, idet ordningen med udfoerselstilladelser i henhold til forordningerne ( EOEF ) nr . 60 og 61/85 naesten er identisk med den ordning, der blev indfoert tre aar tidligere .

6 . Jeg skal herefter foreslaa, at Raadet og Kommissionen frifindes i den den 17 . marts 1986 af De Boer Buizen BV anlagte sag, og at selskabet tilpligtes at betale sagens omkostninger, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 2 .

(*) Oversat fra italiensk .