Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 19. oktober 1989. - FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - LANDBRUG - EUGFL - DELVIS ANNULLATION AF KOMMISSIONENS BESLUTNINGER OM AF SLUTNING AF EUGFL'S REGNSKABER. - SAG 333/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 03773



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ved to beslutninger af 18 . august 1987 ( 1 ) har Kommissionen afvist at godkende, at EUGFL finansierer visse udbetalinger, som blev foretaget af Forbundsrepublikken Tyskland i regnskabsaarene 1984 og 1985 til producenter af landsmoer i Baden-Wuerttemberg i form af saerstoette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver bestemt til foder til andre dyr end unge kalve .

Sagens juridiske ramme - der i oevrigt er yderst indviklet og vanskelig at afgraense som foelge af en uafbrudt raekke af aendringsbestemmelser - som udgoeres af forordningsregler om udbetaling af stoetten, er beskrevet detaljeret i retsmoederapporten, hvortil henvises .

Ud over visse oplysninger nedenfor om de mere direkte relevante bestemmelser vil jeg her praecisere foelgende forhold .

2 . Den ordning, det drejer sig om, er en videreudvikling af en mere generel stoetteordning, hvis formaal er at fremme anvendelsen af skummetmaelk til dyrefoder med henblik paa at reducere eller i det mindste at holde de udgifter nede, som skal afholdes af Faellesskabets kasser til oplagring af skummetmaelkspulver . I forhold til dette generelle system udmaerker den omtvistede ordning sig ved at indfoere en forhoejet stoette ( eller rettere "saerstoette ") navnlig til maelk, som anvendes til foder til andre dyr end unge kalve . Begrundelsen er klar : de unge kalve ( dvs . kalve under fire maaneder ) fodres under alle omstaendigheder i det vaesentlige med maelk; der er derfor ingen grund til "saerlig" at fremme netop denne anvendelse .

3 . Selv om systemet haenger sammen i forhold til de grundlaeggende formaal, saa indebaerer denne dualistiske stoetteordning ikke desto mindre en aabenlys risiko for misbrug, da, som Domstolen har fremhaevet,

"(( Navnlig )) de saakaldte blandede bedrifter, dvs . bedrifter der baade opdraetter kalve og svin samt andre dyr til slagtning, kunne blive fristet til at koebe skummetmaelk paa de saerlig fordelagtige saerstoettevilkaar og anvende denne maelk til opdraet af kalve ." ( 2 )

Netop fordi det i et saadant tilfaelde er umuligt at afgoere, om maelken faktisk anvendes til foder til andre dyr end unge kalve, er der indfoert et system med en forudfastsat beregning af stoetten, som saerlig for de blandede bedrifter, som fremstiller smoer og anvender maelk fra deres egen produktion til foderbrug, baserer sig paa foelgende elementer :

- der gives stoette svarende til 23 kg skummetmaelk for hver kg smoer, der saelges;

- stoetten gives inden for en graense paa hoejst 2 800 kg skummetmaelk aarlig pr . ko, som er opfoert i bedriftens register;

- den saaledes beregnede stoette reduceres med et fast beloeb svarende til den maengde, som er fortaeret af de unge kalve ( denne maengde anslaas til 6 kg pr . dag eller 180 kg . pr . maaned pr . kalv ), for hvilken der saaledes ikke gives nogen saerstoette .

4 . Det siger sig selv, at ordningens effektivitet afhaenger af trovaerdigheden af de oplysninger, som afgives af virksomhederne vedroerende beregningens parametre . Derfor paalaegger EF-forordningerne de erhvervsdrivende forskellige forpligtelser vedroerende dokumentation og meddelelse af relevante oplysninger til de nationale myndigheder; medlemsstaterne skal for deres del soerge for en effektiv kontrol; endelig kan eventuelle overtraedelser fra virksomhedernes side give anledning til strafferetlige eller administrative sanktioner .

Det er i denne sammenhaeng, at de regler, som er genstand for naervaerende sag, indgaar . Lad mig erindre om, at det foerst og fremmest drejer sig om artikel 6, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 ( 3 ), hvori foelgende fastsaettes :

"1 . Med hensyn til den saerstoette til skummetmaelk, der omhandles i artikel 2, stk . 1, litra b ), i forordning ( EOEF ) nr . 986/68, /II /

a ) skal de beroerte brugere tilsende det kompetente organ i medlemsstaten :

- en ansoegning med en opgoerelse over besaetningen i begyndelsen af hver maaned,

- en forpligtelse til oejeblikkeligt at give meddelelse om aendringer, der kan medfoere en aendring af stoettens stoerrelse;

b ) gaelder de forpligtelser, der omhandles i artikel 4, stk . 1, litra a ), b ) og c ), tilsvarende, uden dog at dette beroerer bestemmelserne i forordning ( EOEF ) nr . 1105/68 ."

Artikel 4, stk . 1, i forordning nr . 2793/77, hvortil der henvises i artikel 6, stk . 1, litra b ), bestemmer navnlig :

"1 . Den forpligtelse, der naevnes i artikel 3, stk . 1, litra a ), er et dokument, der udfaerdiges i mindst tre eksemplarer, og hvorved brugeren over for mejeri og de kompetente myndigheder forpligter sig til :

...

c ) hvis der er tale om en blandet bedrift :

- samtidig med forpligtelsen at sende det paagaeldende mejeri en besaetningsopgoerelse, naar der anmodes om levering,

- inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderaaret over for mejeriet at angive det maksimale antal kalve, der er under fire maaneder gamle, og som holdes paa bedriften det paagaeldende kvartal; brugeren kan erstatte denne forpligtelse med en forpligtelse til at afgive naevnte erklaering inden begyndelsen af hver maaned for den paagaeldende maaned,

- for hver af de kalve, for hvilke antallet fastsaettes i overensstemmelse med bestemmelserne i foregaaende led, at aftage en minimumsmaengde skummetmaelkspulver uden saerstoette paa 6 kg pr . dag eller 180 kg pr . maaned ."

5 . Efter Kommissionens opfattelse forpligter disse bestemmelser de blandede bedrifter, hvor der produceres smoer, til at fremsende besaetningsopgoerelsen og angive det maksimale antal unge kalve foer begyndelsen af den periode, for hvilken der anmodes om stoette . Den praksis, som i adskillige aar er konstateret i Forbundsrepublikken Tyskland, og hvorefter bedrifterne indgiver de ovennaevnte oplysninger samtidig med den kvartalsvise anmodning om stoette og dermed ved udgangen af referenceperioden, betragtes derfor som retsstridig . Denne retsstridighed er baggrunden for, at Kommissionen, i henhold til de almindelige regler om finansieringen af den faelles landbrugspolitik, med den anfaegtede beslutning har afslaaet at godkende, at EUGFL finansierer de beloeb, der er udbetalt af Forbundsrepublikken Tyskland som saerstoette i regnskabsaarene 1984 og 1985 .

6 . Spoergsmaalet er i korthed foelgende : Forpligter reglerne til at give forudgaaende meddelelse om de ovennaevnte oplysninger?

Det vil vaere hensigtsmaessigt straks at fremsaette nogle foreloebige bemaerkninger herom .

De omhandlede regler maa fortolkes i lyset af deres formaal og den sammenhaeng, hvori de indgaar . Navnlig maa der i den foreliggende sag tages hensyn til det forhold, at underretningsforpligtelserne er vaesentlige for at sikre en korrekt beregning af stoetten og en tilsvarende effektiv kontrol .

Men man maa ogsaa huske paa, at overtraedelsen af disse regler for de paagaeldende har ugunstige foelger, som kan blive meget store : anvendelse af ( ogsaa strafferetlige ) sanktioner og mulighed for, at de nationale myndigheder kraever stoetten tilbagebetalt . Jeg finder saaledes, at de omhandlede forpligtelser skal fremgaa klart og utvetydigt af faellesskabsreglerne .

Dette krav forekommer mig i oevrigt at stemme overens med det, som Domstolen har haft lejlighed til at fremhaeve, navnlig vedroerende afslutningen af EUGFL' s regnskaber, idet Domstolen har bemaerket :

"... (( Faellesskabslovgivningen skal )) vaere klar, og de retsundergivne maa kunne forudse dens anvendelse . Dette krav om en klar retstilstand gaelder med saerlig styrke, naar der er tale om bestemmelser med retsvirkninger af oekonomisk art, saaledes at de beroerte kan faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem ." ( 4 )

Efter min opfattelse boer faellesskabslovgivningen a fortiori vaere klar og praecis, naar en overtraedelse af den kan medfoere, at der anvendes foranstaltninger med sanktionskarakter, saerlig af strafferetlig art . I dette tilfaelde fastsaetter faellesskabsreglen det ulovlige forhold, som er forudsaetning for sanktionen; det har derfor kun ringe betydning, at denne fastsaettes i den nationale lovgivning . Det er efter min opfattelse i det perspektiv, at man skal se Koenecke-dommen ( 5 ), hvor Domstolen understregede foelgende :

"(( En )) sanktion, selv en saadan, der ikke har karakter af en straf, kun kan paalaegges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel ."

I denne sag havde Domstolen gennemgaaet og givet et negativt svar paa spoergsmaalet, om en bestemt regel kan udgoere en saadan hjemmel, naar den fortolkes i lyset af traditionelle kriterier, dvs . sin ordlyd, sammenhaengen og sit formaal . AAbenbart er det derfor efter min opfattelse - som jeg netop har fremhaevet - at dette krav om sikkerhed, der gaelder sanktionsnormer, ligeledes gaelder for den ( materielle ) regel, som fastsaetter og afgraenser gerningsindholdet .

Endelig har Domstolen ogsaa antaget ( 6 ), at naar en overtraedelse af en formel regel, som er knyttet til forloebet af en vis procedure ( det drejede sig om en bestemmelse, som fastsatte en praeklusionsfrist ) foerer til, at en medlemsstat fratages en oekonomisk fordel, kraever princippet om retssikkerhed, at denne regel

"udformes klart og praecist, for at medlemsstaterne med fuld klarhed over retstilstanden kan vurdere betydningen af, at de overholder fristen ".

7 . Efter disse indledende bemaerkninger kan jeg gaa over til en fortolkning af de bestemmelser, som er sagens genstand .

For saa vidt angaar den i artikel 6, stk . 1, litra a ), foerste led, naevnte forpligtelse til at fremlaegge besaetningsopgoerelsen, ses det let, at reglen ikke indeholder nogen udtrykkelig antydning af, at denne forpligtelse skal opfyldes foer begyndelsen af den paagaeldende stoetteperiode .

Efter min opfattelse er det tvaertimod med god grund, at Forbundsrepublikken Tyskland goer gaeldende, at en laesning - ikke blot bogstavelig, men ogsaa under hensyntagen til den samlede tekst - af denne regel stoetter den ganske modsatte slutning, nemlig at besaetningsopgoerelsen skal afgives ved udgangen af referenceperioden .

Frem for alt har sagsoegerstaten efter min opfattelse med rette haevdet, at den ansoegning, hvori besaetningsopgoerelsen naermere angives, er den samme som ansoegningen om stoette, der tilsendes det nationale organ ved udgangen af hvert kvartal, som er daekket af stoetten .

Kommissionen har forsoegt at bestride denne opfattelse ved navnlig at goere gaeldende, at den i artikel 6, stk . 1, naevnte "ansoegning" skulle vaere det foerste udtryk for den paagaeldende parts oenske om saerstoette . Det kunne navnlig dreje sig om den i artikel 8, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1105/68 ( 7 ) omhandlede ansoegning om registrering .

Argumentet er imidlertid slet ikke overbevisende . Meddelelsen om besaetningsopgoerelsen skal nemlig fornyes med mellemrum; allerede af den grund kan den ikke siges at vaere en handling - den foerste tilkendegivelse af oensket om at deltage i den omhandlede ordning - som pr . definition udfoeres én eneste gang . Men det forekommer navnlig aabenbart, at meddelelsen om besaetningsopgoerelsen maa opfattes som samtidig med ansoegningen om stoette, idet den er noedvendig for beregningen af stoetten . Denne meddelelse maa saaledes gives samtidig med ansoegningen, og den maa logisk indeholde oplysninger om besaetningen for den periode, stoetten vedroerer .

8 . Kommissionen har endvidere indvendt, at denne fortolkning af artikel 6, stk . 1, litra a ), foerste led, ville fjerne enhver mening fra bestemmelsen i andet led, som paalaegger brugerne at tilsende den kompetente myndighed en "forpligtelse til oejeblikkeligt at give meddelelse om aendringer, der kan medfoere en aendring af stoettens stoerrelse ". Hvis besaetningsopgoerelsen skulle meddeles senere, ville den oplyste besaetning ifoelge Kommissionen vaere en del af de aendringer, der allerede var sket det foregaaende kvartal, hvilket ville goere forpligtelsen til oejeblikkeligt at meddele de naevnte aendringer overfloedig .

Jeg maa imidlertid her bemaerke, at selv om bestemmelserne i de to led i artikel 6, stk . 1, litra a ), supplerer hinanden, daekker de ikke samme omraade . Medens det foerste led nemlig henviser til en erklaering, som skal udfaerdiges periodevis, og som er grundlaget for stoetten, saa forpligter andet led saerlig brugeren til regelmaessigt at ajourfoere de relevante oplysninger, hvilket som anfoert af Forbundsrepublikken navnlig er vigtigt med henblik paa afslutningen af de nationale myndigheders kontrol . Netop af den grund er denne forpligtelse i et vist omfang uafhaengig af forpligtelsen i foerste led, ligesom dens funktion er uafhaengig af, om besaetningsopgoerelsen angives ved begyndelsen eller udloebet af den paagaeldende stoetteperiode .

9 . Sammenfattende finder jeg, at artikel 6, stk . 1, litra a ), indeholder en forpligtelse til at angive besaetningsopgoerelsen paa det tidspunkt, hvor stoetteansoegningen indgives, med andre ord ved udgangen af den periode, for hvilken der ansoeges om stoette .

Men under alle omstaendigheder maa man, saafremt der er tvivl paa dette punkt, konkludere, at de omhandlede regler ikke fastsaetter en tilstraekkelig klar og noejagtig forpligtelse, for saa vidt angaar det tidspunkt, hvor denne meddelelse skal gives . Herefter maa det laegges til grund, at den omhandlede forordning giver de nationale myndigheder mulighed for at regulere dette saerlige aspekt og dermed frit at afgoere, om man skal forlange, at oplysninger om besaetningen tilsendes forud eller senere .

Det foelger heraf, at der i det foreliggende tilfaelde ikke kan bebrejdes Forbundsrepublikken nogen overtraedelse, og at den anfaegtede beslutning derfor paa dette punkt fremtraeder som grundloes .

10 . Kommissionen har imidlertid som naevnt ogsaa sagsoegt Forbundsrepublikken for at have overtraadt en anden bestemmelse i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 . Det drejer sig om artikel 4, stk . 1, litra c ), andet led, som, selv om den vedroerer brugere, der koeber skummetmaelk hos mejerierne, i medfoer af henvisningen i artikel 6, stk . 1, litra b ), ogsaa gaelder for brugere, som selv fremstiller skummetmaelk bestemt til foder .

Artikel 4, stk . 1, litra c ), andet led, angaar brugerens forpligtelse til "inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderaaret over for mejeriet at angive det maksimale antal kalve, der er under fire maaneder gamle, og som holdes paa bedriften det paagaeldende kvartal ".

Denne bestemmelse - som er omfattet af henvisningen i artikel 6 - gaelder ifoelge Kommissionen under de samme vilkaar for brugere/producenter af skummetmaelk, naturligvis bortset fra modtageren af erklaeringen, som ikke her er mejeriet, men det kompetente nationale organ .

Ifoelge Forbundsrepublikken skal denne forskrift derimod, naar den anvendes paa brugere/producenter, forstaas saadan, at den kraever, at erklaeringen om det maksimale antal kalve skal indgives ikke foer, men efter det paagaeldende kvartal . Sagsoegeren baserer sin konklusion paa de forskelle, der bestaar i stoetteudbetalingsordningen mellem paa den ene side de brugere, som faar skummetmaelken hos mejerierne, og paa den anden side dem, som fremstiller den direkte .

I det foerste tilfaelde udbetales stoetten ikke direkte til brugeren, men til mejeriet, som derefter videregiver den til brugerne i form af en tilsvarende reduktion i salgsprisen . Der maa tages hensyn til, at prisnedsaettelsen, som repraesenterer saerstoetten, i dette tilfaelde kun gaelder for den maelk, som forbruges i fremtiden . Det er derfor aabenbart, at brugeren, for at beloebets stoerrelse kan beregnes korrekt, maa give oplysninger af foreloebig karakter, med andre ord ved at henvise til den anvendelse, som paa hans bedrift foretages af maelken i det foelgende kvartal .

Dette krav om forudgaaende meddelelse bestaar derimod ikke i tilfaeldet med brugerne/producenterne af skummetmaelk, der faar stoette for skummetmaelk, som allerede er fortaeret i det forloebne kvartal .

Naar stoetten og de tilsvarende forudfastsatte fradrag i dette tilfaelde beregnes efter anvendelsen af skummetmaelken i virksomheden, er det nemlig ganske logisk, at oplysninger om det maksimale antal kalve, som holdes paa bedriften, meddeles efterfoelgende og henviser til udviklingen i loebet af det forloebne kvartal .

11 . Der er ganske vist konsekvens i sagsoegerens opfattelse . Den baserer sig nemlig paa den iagttagelse, at oplysninger om det maksimale antal kalve under alle omstaendigheder maa referere til det kvartal, som stoetten angaar . Det drejer sig derfor om det forloebne kvartal, for saa vidt angaar brugere/producenter af skummetmaelk, og det foelgende kvartal, for saa vidt angaar de brugere, som koeber deres maelk hos mejerierne . I foerste tilfaelde skal meddelelsen foretages efterfoelgende, i det andet forud .

Det bemaerkes imidlertid, at den forudgaaende erklaering om det maksimale antal kalve, om hvilket Domstolen har fremhaevet vigtigheden i sag 9/85, Nordbutter ( 8 ), ikke kun har betydning for beregningen af de faste fradrag, men for at sikre en effektiv kontrol fra de nationale myndigheders side . Den forudgaaende erklaering er nemlig mere tvingende for brugeren, som altid risikerer uanmeldt kontrol, under hvilken han maa begrunde enhver forskel mellem den faktiske situation og de overslag, som han tidligere har meddelt .

Forpligtelsen til forudgaaende meddelelse er derfor ikke uden betydning, selv naar det drejer sig om brugerne/producenterne af skummetmaelk .

Det maa endvidere konstateres, at denne forpligtelse er formuleret absolut utvetydigt i artikel 4, hvor det praeciseres, at erklaeringen skal afgives "inden begyndelsen af hvert kvartal ".

Under hensyn til reglens klare ordlyd og den vigtighed, som den forudgaaende erklaering under alle omstaendigheder har for at opnaa en garanti for en effektiv kontrol, finder jeg, at den fortolkning af artikel 4, som Kommissionen har baseret den anfaegtede beslutning paa, er korrekt .

12 . Sammenfattende foreslaar jeg derfor, at Domstolen frifinder sagsoegte og at Forbundsrepublikken Tyskland paalaegges sagens omkostninger .

(*) Oversat fra italiensk .

( 1 ) Beslutningerne 87/468/EOEF og 87/469/EOEF om afslutning af EUGFL' s regnskaber for regnskabsaarene 1984 og 1985 ( EFT L 262, s . 23 og 35 ).

( 2 ) Dom af 28 . juni 1984, Nordbutter, praemis 6 ( 187 og 190/83, Sml . s . 2553 ).

( 3 ) EFT L 321 af 16.12.1977, s . 30 .

( 4 ) Se dommene af 15 . december 1987 i sagerne 326, 332, 336, 346, 348/85, 237/86 og 239/86; se navnlig dom af 15 . december 1987 i sagen 325/85, praemis 18 .

( 5 ) Dom af 25 . september 1984 ( Koenecke, praemisserne 7 f ., 117/83, Sml . s . 3291 ).

( 6 ) Dom af 26 . maj 1982 ( Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, praemis 16, 44/81, Sml . s . 1855 ).

( 7 ) EFT 1968 II, s . 375 .

( 8 ) Dom af 8 . oktober 1986 ( Nodbutter; 9/85, Sml . s . 2831 ).