Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 23. januar 1992. - PROCURATOR FISCAL, ELGIN MOD KENNETH GORDON WOOD OG JAMES COWIE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: SHERIFF COURT OF GRAMPIAN, HIGHLAND AND ISLANDS AT ELGIN (SCOTLAND) - FORENEDE KONGERIGE. - FISKERI - LICENSER - BETINGELSER. - FORENEDE SAGER C-251/90 OG C-252/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-02873



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. De praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, vedroerer fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 7 og artikel 2 og 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (1).

Disse spoergsmaal er rejst under straffesager mod to skippere paa britiske fiskerfartoejer ° K. G. Wood og J. Cowie ° i anledning af overtraedelse af en af betingelserne i deres licenser, nemlig undladelse af at give radiomelding om sejlads fra et ICES-omraade til et andet.

2. Britisk lovgivning bestemmer, at licenser til fiskeri af arter, for hvilke der er fastsat kvoter, er undergivet visse betingelser, som det er strafbart at overtraede. Saerlig har der fra marts 1989 i de licenser, der udstedes til britiske fiskerfartoejer vaeret indsat en bestemmelse om pligt til at afgive radiomelding til det kompetente ministerium, naar fiskerfartoejerne krydser fjerde vestlig laengdegrad, der danner graensen mellem ICES-omraade IV (Nordsoeen) og ICES-omraade VI (farvandet vest for Skotland).

Denne betingelse er blevet indfoert med henblik paa overvaagning af overholdelsen af Faellesskabets fiskekvoter for at sikre, at fangster i et af de to omraader ikke henregnes til den kvote, der er tildelt for det andet omraade.

For saa vidt angaar de personer, for hvilke den paagaeldende betingelse gaelder, bemaerkes, at kun fartoejer, der er registreret i Det Forenede Kongerige er i besiddelse af fiskerilicenser, der er udstedt af dettes myndigheder. Da pligten til at afgive melding af enhver passage fra ICES-omraade IV til ICES-omraade VI foelger af en af de betingelser, der er indeholdt i licensen til fiskeri, gaelder denne pligt foelgelig kun for britiske fiskerfartoejer, hvorimod fiskerfartoejer fra andre medlemsstater, der ikke har britiske licenser, ikke er forpligtet til at afgive en saadan melding, selv om de fisker efter de arter, der er fastsat kvoter for i de samme omraader.

3. I hovedsagerne goer de tiltalte gaeldende, at den paagaeldende betingelse er ulovlig i to henseender.

For det foerste indebaerer meldepligten forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, idet den kun vedroerer britiske fiskerfartoejer. Pligten strider derfor baade mod traktatens artikel 7 og artikel 2 i forordning nr. 101/76, hvis stk. 1 bestemmer:

"1. De enkelte staters ordning for udoevelsen af fiskeriet i det soeterritorium, der henhoerer under deres hoejhedsomraade eller jurisdiktion, maa ikke foere til forskelsbehandling af andre medlemsstater.

Medlemsstaterne sikrer isaer, at alle fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag og er registreret inden for Faellesskabets omraade, har lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i de i foerste afsnit naevnte farvande."

For det andet goer de tiltalte gaeldende, at medlemsstaterne i medfoer af artikel 3 i samme forordning skal underrette de andre medlemsstater og Kommissionen om alle de af dem paataenkte aendringer i deres nationale regler om fiskeri. Indsaettelsen af den omtvistede bestemmelse i fiskerilicenserne i marts 1989 blev imidlertid ikke meddelt af Det Forenede Kongerige som kraevet i artikel 3. Kravet er derfor ulovligt og kan ikke paaberaabes over for dem, der overtraeder det, idet det er indfoert i strid med procedurereglerne i faellesskabslovgivningen.

4. Det er paa grund af disse indsigelser, at den nationale ret har besluttet at udsaette sagerne og forelaegge Domstolen to praejudicielle spoergsmaal til afgoerelse.

Det foerste spoergsmaal vedroerer den forskelsbehandling, der paastaas at foelge af den omtvistede betingelse paa baggrund af traktatens artikel 7 og artikel 2 i forordning nr. 101/76.

Det andet spoergsmaal vedroerer derimod procedurereglen i artikel 3 i forordning nr. 101/76. Den nationale ret oensker oplyst, om de britiske myndigheder i medfoer af denne bestemmelse skulle have givet underretning om, at de paataenkte at indsaette den omtvistede bestemmelse i deres fiskerilicenser.

5. Jeg skal herom tillige bemaerke, at Det Forenede Kongerige efter tidspunktet for den forseelse, for hvilken der er rejst tiltale i hovedsagerne, underrettede Kommissionen om de omtvistede foranstaltninger, og at Kommissionen i sit svar anfoerte, at den ikke havde indvendinger herimod.

Herefter har den nationale ret besluttet at forelaegge Domstolen et tillaegsspoergsmaal, hvori den i det vaesentlige oensker oplyst, om manglende overholdelse af den underretningspligt, som er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 101/76 bevirker, at den paagaeldende foranstaltning bliver ugyldig, og om en eventuel ugyldighed efterfoelgende kan afhjaelpes ved underretning paa et senere stadium.

6. Som naevnt angaar det foerste spoergsmaal saaledes den forskelsbehandling, der paastaas at foelge af den i fiskerilicenserne indeholdte meldepligt. For at vurdere, om der som paastaaet er tale om forskelsbehandling, skal jeg i hovedtraek beskrive Faellesskabets regler om fiskeri.

Jeg skal i denne forbindelse bemaerke, at der ved forordning nr. 170/83 (2), der supplerer forordning nr. 101/76, er indfoert en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, hvorved der fastsaettes graenser for fiskeriet. Artikel 3 i denne forordning omhandler den samlede fangstmaengde (TAC), der fastsaettes aar for aar for de enkelte bestande eller grupper af bestande, naar det viser sig noedvendigt at begraense fangsterne af en fiskeart eller beslaegtede fiskearter.

I medfoer af artikel 4, stk. 1, i denne forordning fordeles de fangstmaengder, der staar til raadighed for Faellesskabet, herefter mellem medlemsstaterne paa grundlag af nationale kvoter og paa en maade, der sikrer hver enkelt medlemsstat et relativt stabilt fiskeri med hensyn til hver af de paagaeldende bestande.

Som led i dette system til fordeling af fiskeressourcerne paa nationalt grundlag bestemmes det i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, at medlemsstaterne i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelser fastsaetter de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter.

Efter faellesskabsordningen kan medlemsstaterne derfor ved forvaltningen af deres nationale kvoter regulere udoevelsen af det fiskeri, som foretages af fartoejer, der foerer deres flag, i farvande, der hoerer under deres jurisdiktion (jf. dom af 19.1.1988, sag 223/86, Pesca Valentia, Sml. s. 83).

Med henblik paa regulering af det fiskeri, der foregaar fra fartoejer, der foerer medlemsstaternes flag, og for at sikre, at TAC-systemet virker effektivt, kan disse indfoere et system med fiskerilicenser, hvorved der paalaegges de paagaeldende fiskere pligt til at overholde visse betingelser.

Et saadant system med nationale licenser, der er vidt udbredt og til dels reguleret paa faellesskabsplan (se Raadets forordning (EOEF) nr. 3483/88 af 7.11.1988 (3)) er blevet fundet lovligt af Domstolen, som i sin dom af 27. marts 1990 i sag C-9/89 (Spanien mod Raadet, Sml. I, s. 1383) udtalte, at "en licensordning, der indfoeres af registreringsmedlemsstaten, er en af de metoder, medlemsstaterne raader over med henblik paa at sikre, at de fangstbegraensninger, der fastsaettes som et led i den faelles bevaringsordning, overholdes".

7. De betingelser, der kan indsaettes i fiskerilicenser omfatter utvivlsomt kontrolforanstaltninger som f.eks. den meldepligt, der er omhandlet i denne sag. Saadanne foranstaltninger er en integrerende bestanddel af licenssystemet, idet de sikrer dets effektivitet og overholdelsen af de tildelte kvoter.

Indsaettelsen af saadanne betingelser i licenserne er desuden fuldt forenelig med forordning nr. 2241/87 (4). Denne forordning, hvorved der fastsaettes visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri, forbyder ikke nationale kontrolbestemmelser, som er mere vidtgaaende end forordningens mindstekrav (artikel 15). Det er vaesentligt at bemaerke, at parterne under denne sag er enige om, at den omhandlede meldepligt retligt karakteriseres som en kontrolbestemmelse efter artikel 15 i forordning nr. 2241/87.

8. Det er klart, at nationale kontrolforanstaltninger, der indsaettes i fiskerilicenser med henblik paa at sikre behoerig forvaltning af de nationale kvoter, alene finder anvendelse paa nationale fiskerfartoejer.

Som fremhaevet af Domstolen i domme af 14. december 1989 i sag C-3/87, Agegate (Sml. s. 4459), og i sag C-216/87, Jaderow (Sml. s. 4509), knytter faellesskabslovgivningen de nationale kvoter til de fiskerfartoejer, der foerer medlemsstaternes flag eller er registreret i disse, idet alene disse fartoejer er berettigede til at fiske efter dens kvoter. Det er derfor naturligt og i overensstemmelse med den logik, der ligger til grund for dette system, at hver enkelt medlemsstat inden for rammerne af de befoejelser, der er tillagt den ved den relevante faellesskabslovgivning, indfoerer kontrolforanstaltninger til forvaltning af dens kvoter, der tager form af saerlige betingelser i fiskerilicenserne, og som foelgelig kun finder anvendelse paa nationale fiskerfartoejer.

9. Da medlemsstaterne inden for graenserne af de skoensmaessige befoejelser, der er tillagt dem, kan vedtage forskellige foranstaltninger, kan det naturligvis ogsaa forekomme, at fartoejer fra forskellige medlemsstater skal opfylde forskellige forpligtelser, og at visse forpligtelser kan vise sig at vaere strengere end andre.

Disse indbyrdes forskellige forhold udgoer dog paa ingen maade en forskelsbehandling, der er forbudt ved faellesskabsretten. Domstolen har tvaertimod ifoelge fast praksis fundet, at det i traktatens artikel 7 omhandlede ligebehandlingsprincip ikke finder anvendelse paa mulige former for forskelsbehandling og fordrejninger, der rammer personer og virksomheder, der er undergivet faellesskabsretten, som foelge af forskelle mellem lovgivningen i de forskellige medlemsstater (jf. dom af 13.2.1969, sag 14/68, Walt Wilhelm, Sml. 1969, s. 1, af 3.7.1979, forenede sager 185/78-204/78 Van Dam, Sml. s. 2345, og af 19.1.1988, Pesca Valentia, se ovenfor).

Jeg skal ligeledes bemaerke, at mulige forskelle mellem nationale kontrolforanstaltninger heller ikke synes at kunne give anledning til fordrejning af betingelserne for udoevelse af fiskeri. Saadanne foranstaltninger supplerer nemlig det af Faellesskabet indfoerte kontrolsystem i forordning nr. 2241/87 og senere bestemmelser, der udbygger denne forordning. Mens altsaa visse medlemsstater kan fastsaette (nationale) kontrolforanstaltninger, som er strengere end dem, der er fastsat af andre medlemsstater, skal alle medlemsstater dog under alle omstaendigheder anvende Faellesskabets kontrolsystem paa deres egne territorier og de soeterritorier, der er underlagt deres jurisdiktion.

Dette faelles system med almindelige regler til sikring af overholdelsen af begraensningerne i fiskeriet (se anden betragtning til forordning nr. 2241/87) indebaerer, at alle fiskere underkastes samme mindstekrav, og som foelge heraf er risikoen for, at der her opstaar betydelige forskelle mellem betingelserne for fiskeri, meget begraenset.

Paa baggrund af disse betragtninger mener jeg ikke, at der foreligger nogen forskelsbehandling, der er uforenelig med faellesskabsretten, i denne sag.

10. De oevrige spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, vedroerer tre forhold, nemlig:

a) Skulle den omtvistede kontrolforanstaltning have vaeret meddelt Kommissionen og de andre medlemsstater paa forhaand i medfoer af artikel 3 i forordning nr. 101/76?

b) I bekraeftende fald, paavirker undladelse af meddelelse den paagaeldende foranstaltnings gyldighed og anvendelse?

c) Og endelig, kan denne ugyldighed berigtiges efterfoelgende ved en meddelelse givet efter foranstaltningens ikrafttraedelse?

11. For saa vidt angaar punkt a) skal jeg bemaerke, at parterne er enige om, at den paagaeldende foranstaltning maa karakteriseres som en national kontrolforanstaltning efter artikel 15 i forordning nr. 2241/87.

Artikel 15, stk. 2, vedroerer saerlig meddelelse om de paagaeldende foranstaltninger. I bestemmelsen hedder det, at disse skal meddeles Kommissionen i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i Raadets forordning nr. 101/76. Paa den anden side henvises der ikke i artikel 15 til artikel 3 i forordning nr. 101/76.

Mens det i artikel 2 bestemmes, at Kommissionen og de andre medlemsstater skal underrettes om nationale foranstaltninger, der allerede er gaeldende ved forordningens ikrafttraedelse, regulerer artikel 3 saerlig det tilfaelde, hvor en medlemsstat efter forordningens ikrafttraedelse oensker at indfoere nye foranstaltninger, idet den bestemmer, at medlemsstaten i disse tilfaelde skal underrette Kommissionen om disse foranstaltninger, foerend de fastsaettes.

Formaalet med artikel 3 er klart. Artiklen skal goere det muligt for Kommissionen (og ligeledes de oevrige medlemsstater) at efterproeve, om de nationale foranstaltninger er i overensstemmelse med faellesskabsretten, og om fornoedent handle, foerend disse bestemmelser er traadt i kraft. Artikel 3 angaar med andre ord et system med forudgaaende proevelse, som i overensstemmelse med princippet om samarbejde mellem medlemsstaterne og Faellesskabet er udformet for at sikre, at Kommissionen ikke stilles over for en "fuldbyrdet kendsgerning", eller med andre ord ensidige foranstaltninger, som allerede er traadt i kraft, og som maaske allerede har haft forstyrrende virkninger, der ikke lader sig afhjaelpe.

Naar dette er sagt, er det spoergsmaal, der opstaar med hensyn til artikel 15 i forordning nr. 2241/87, foelgende: Indebaerer det forhold, at artikel 15 bestemmer, at der skal ske meddelelse om nationale kontrolforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 101/76, uden nogen henvisning til artikel 3 i denne forordning, at lovgiver i Faellesskabet for saa vidt angaar denne saerlige kategori af foranstaltninger ikke har oensket at kraeve forudgaaende underretning, saaledes at medlemsstaterne som en undtagelse fra de almindelige bestemmelser i artikel 3 i forordning nr. 101/76 kan underrette Kommissionen efter fastsaettelsen af foranstaltninger paa dette omraade, selv efter at de er traadt i kraft?

12. Det Forenede Kongerige haevder, at dette spoergsmaal maa besvares bekraeftende. Efter dettes opfattelse har artikel 15 i forordning nr. 2241/87 ved ikke udtrykkeligt at henvise til artikel 3 i forordning nr. 101/76 til formaal at udelukke, at denne finder anvendelse.

Det forekommer mig imidlertid, at dette synspunkt i sidste instans strider mod den logik, som de paagaeldende bestemmelser bygger paa. Ifoelge dette synspunkt skulle medlemsstaterne kunne give meddelelse om foranstaltninger efter disses ikraftsaettelse og saaledes betydeligt svaekke Faellesskabets kontrol med nationale foranstaltninger, der er fastsat i medfoer af artikel 15 i forordning nr. 2241/87.

Der er umiddelbart ingen grund til, at raekkevidden af Faellesskabets kontrol med foranstaltninger, der fastsaettes af medlemsstaterne i medfoer af forordning nr. 2241/87, skal begraenses paa denne maade, som yderligere er vaesentligt forskellig fra, hvad der i almindelighed tilsigtes med forordning nr. 101/76. De nationale foranstaltninger, der indfoeres paa grundlag af forordning nr. 2241/87, er alene en variant af de foranstaltninger, der fastsaettes i medfoer af forordning nr. 101/76. I begge tilfaelde forfoelger faellesskabskontrollen nemlig noejagtig de samme formaal, og der er ingen grund til, at denne kontrol ikke skal gennemfoeres efter de samme fremgangsmaader.

For at sikre systemets indre sammenhaeng, og for at artikel 15 bliver fulgt effektivt, maa man efter min opfattelse gaa ud over teksten i denne bestemmelse ° som utvivlsomt ikke er fuldkommen. Bestemmelsen boer nemlig laeses i sammenhaeng med ikke blot artikel 2, men tillige artikel 3 i forordning nr. 101/76. Dette betyder, at medlemsstaterne paa forhaand skal give meddelelse om de foranstaltninger, de paataenker at indfoere.

Dette synspunkt stoettes af, at artikel 2 og 3 er bestemmelser, der klart er supplerende og indbyrdes sammenhaengende, idet den ene angaar eksisterende foranstaltninger, og den anden nye foranstaltninger. Jeg finder det derfor ulogisk at indtage det standpunkt, at artikel 15 kun skulle henvise til den ene af disse bestemmelser ° og endda kun den mindst betydningsfulde for funktionen af Faellesskabets overvaagningssystem.

13. Denne samordning mellem de to forordninger moeder kun én begraensning. Artikel 15 synes nemlig fuldstaendig uforenelig med artikel 2 og 3, idet den bestemmer, at alene Kommissionen, men ikke medlemsstaterne skal underrettes. Foelgen bliver, at de oevrige medlemsstater ikke noedvendigvis skal underrettes om kontrolforanstaltninger, der fastsaettes i medfoer af artikel 15.

14. Efter at dette er sagt, skal jeg dog med hensyn til punkt b) anfoere, at baade artikel 15 i forordning nr. 2241/87 og artikel 3 i forordning nr. 101/76 alene paalaegger medlemsstaterne en underretningspligt. Men disse to bestemmelser paalaegger ikke medlemsstaterne nogen udtrykkelig standstill-forpligtelse (i lighed med f.eks. den i traktatens artikel 93, stk. 3, omhandlede) og kraever heller ikke, at Kommissionen skal intervenere under udoevelse af saerlige beslutningsbefoejelser med henblik paa enten at tillade den paagaeldende foranstaltning eller stille den i bero eller erklaere den ulovlig (saaledes som det kraeves ifoelge traktatens artikel 93 og faellesskabsforordninger som f.eks. saerlig inden for den her omhandlede sektor, forordning nr. 3094/86 (5), som Kommissionen har henvist til i sit indlaeg).

Under disse omstaendigheder og under henvisning til Domstolens praksis, jf. dom af 18. januar 1986 (sag 174/84 Bulk Oil, Sml. s. 559, praemis 62) og af 13. juli 1989 (sag 380/87 Enichem Base, Sml. s. 2491, praemis 20-23) er det min opfattelse, at den manglende iagttagelse af underretningspligten ° selv om den teoretisk kan vaere en overtraedelse, der kan foere til en procedure i medfoer af artikel 169 ° ikke i sig selv kan paaberaabes af de paagaeldende borgere til stoette for en paastand om, at foranstaltninger, der ikke er meddelt rettidigt, ikke finder anvendelse paa dem. De paagaeldende foranstaltninger maa betragtes som retsgyldige, saaledes at de finder anvendelse paa de personer, til hvem de er rettet.

Mit benaegtende svar paa punkt b) goer det unoedvendigt at besvare punkt c).

15. Paa baggrund af ovenstaaende bemaerkninger foreslaar jeg foelgende svar til den nationale ret:

"1) Traktatens artikel 7 og artikel 2 i forordning (EOEF) nr. 101/76 er ikke til hinder for, at en medlemsstat i licenser til fiskeri udstedt til nationale fiskerfartoejer indsaetter en betingelse om radiomelding om overskridelse af den fjerde vestlige laengdegrad, der danner graensen mellem ICES-omraade IV og ICES-omraade VI.

2) En medlemsstat, der oensker at anvende en betingelse som den i punkt 1) omhandlede, skal i medfoer af artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 101/76 underrette Kommissionen herom. Undladelse af underretning bevirker dog ikke, at de fastsatte foranstaltninger bliver ugyldige og uvirksomme."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) ° EFT L 20, s. 19.

(2) ° Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25.1.1983 (EFT L 24, s. 1).

(3) ° EFT L 306, s. 2.

(4) ° Raadets forordning (EOEF) nr. 2241/87 af 23.7.1987 (EFT L 207, s. 1).

(5) ° Raadets forordning (EOEF) nr. 3094/86 af 7.10.1986 om fastlaeggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (EFT L 288, s. 1).