Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 24. maj 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN FRANSKE REPUBLIK. - LIGEBEHANDLING AF MAEND OG KVINDER - ADGANG TIL BESKAEFTIGELSE I DET OFFENTLIGE. - SAG 318/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 03559



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Artikel 3 i Raadets direktiv 76/207/EOEF af 9 . februar 1976 ( EFT 1976 L 39, s . 40 ) - om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar - foreskriver :

"1)Anvendelsen af princippet om ligebehandling indebaerer, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted paa grundlag af koen, for saa vidt angaar adgangsvilkaar, herunder udvaelgelseskriterier, til stillinger og funktioner inden for enhver sektor eller erhvervsgren, og til alle niveauer i erhvervshierarkiet .

2)Med henblik herpaa traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger til :

a)at administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er i modstrid med princippet om ligebehandling, ophaeves;

b ) ...;

c ) ..."

Som undtagelse hertil bestemmer artikel 2, stk . 2 : "Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne fra direktivets anvendelsesomraade kan udelukke saadanne former for erhvervsudoevelse og i givet fald de dertil foerende uddannelser, for hvilke udoeverens koen er afgoerende paa grund af deres art eller de forhold, under hvilke de udfoeres ". Artikel 9, stk . 2, bestemmer : "Medlemsstaterne foretager regelmaessigt en undersoegelse af de i artikel 2, stk . 2, omhandlede former for erhvervsudoevelse for at vurdere, om det under hensyntagen til den sociale udvikling er berettiget, at disse fortsat udelukkes . De meddeler Kommissionen resultatet af denne undersoegelse"

I henhold til artikel 9, stk . 1, skulle direktivet, for saa vidt angaar Den Franske Republik, vaere gennemfoert den 12 . august 1978 .

I 1982 blev der med den franske lov nr . 82-380 af 7 . maj 1982 indsat en ny artikel 18 a i anordning af 4 . februar 1959 vedroerende den almindelige vedtaegt for tjenestemaend, der gjorde det muligt at foranstalte saerskilte ansaettelser til visse tjenestegrene i Frankrigs offentlige forvaltning, for hvilke udoeverens koen er afgoerende paa grund af deres art . Bestemmelsen blev opretholdt ved artikel 21 i lov nr . 84-16 af 11 . januar 1984, der har foelgende ordlyd :

"For visse tjenestegrene, der er opfoert paa listen i den af Conseil d' Etat udstedte bekendtgoerelse ... kan der foranstaltes saerskilt ansaettelse af maend og kvinder, hvis koennet er afgoerende for udoevelsen af de funktioner, som de ansatte i tjenestegrene skal udfoere ."

Listen over de tjenestegrene, hvor ansaettelsen af maend og kvinder kunne ske saerskilt, blev fastsat ved bekendtgoerelse nr . 82-886 af 15 . oktober 1982 og opretholdt ved bekendtgoerelse nr . 84-957 af 25 . oktober 1984 . Listen omfatter fem tjenestegrene under det nationale politi; undervisere ved de til AEreslegionen knyttede kostskoler for piger; tjenestegrene under kriminalforsorgen, dvs . ledelsespersonale, teknisk-administrativt personale, efteruddannelsespersonale, opsynspersonale; tre tjenestegrene ved toldvaesenet; idraets - og hjaelpeidraetslaerere .

De tre tjenestegrene ved toldvaesenet blev slettet af listen ved bekendtgoerelse nr . 85-841 af 6 . august 1985 .

Kommissionen har den 17 . december 1986 anlagt sag ved Domstolen med paastand om, at det statueres :

at Den Franske Republik ikke har overholdt sine forpligtelser i medfoer af Traktaten, idet den dels ikke inden for den frist, der er fastsat i artikel 9, stk . 1, afsnit 1, i Raadets direktiv 76/207/EOEF, har truffet alle de noedvendige foranstaltninger med henblik paa den fuldstaendige og noejagtige gennemfoerelse af direktivet, dels - og navnlig - i strid med kravene i direktivet opretholder saerskilte, koensbestemte ansaettelsesordninger i forbindelse med udnaevnelse til tjenestemand inden for forskellige tjenestegrene .

Det er blevet oplyst, at Kommissionens soegsmaal baade vedroerer reglerne om de saerskilte ansaettelser og den praksis, der foelges ved saadanne ansaettelser .

Kommissionen har anerkendt, at direktivet tillader saerskilte ansaettelser for undervisere ved de til AEreslegionen knyttede kostskoler for piger og for opsynspersonale ved faengslerne, men haevder, at den saerskilte ansaettelsesordning for "chefs de maison d' arrêt", der er ansvarlige for ledelsen af faengsler ( hvilke jeg vil benaevne som "inspektoerer "), og for andre tjenestemaend paa listen er uforenelig med direktivet .

Efter staevningens indgivelse, har den franske regering vedtaget bekendtgoerelse nr . 87-55 af 2 . februar 1987, der sletter laerere fra listen, og i sin replik frafaldt Kommissionen sin paastand, for saavidt angaar laerere .

Efter den mundtlige forhandling har den franske regering ved bekendtgoerelse nr . 88-476 af 29 . april 1988 slettet idraetslaerere og hjaelpeidraetslaerere fra listen . Kommissionen har frafaldet sin paastand med hensyn til disse kategorier, men ikke for saa vidt angaar dens omkostninger, som jeg mener den er berettiget til at faa godtgjort i henhold til artikel 69, stk . 4, i procesreglementet .

Sagen vedroerer derfor kun de fem tjenestegrene under det nationale politi, ledelsespersonalet, det teknisk-administrative personale, efteruddannelsespersonalet, opsynspersonalet, samt arresthusforvarere .

Den franske regering har oplyst for Domstolen, at man ved lov vil slette ledelsespersonalet, det administrativt-tekniske personale og efteruddannelsespersonalet ved faengslerne fra listen . Man vedkender sig saaledes overtraedelsen med hensyn til de to kategorier af tjenestemaend . Selv om den franske regering har givet udtryk for at ville efterkomme sine forpligtelser, for saa vidt angaar de to kategorier, finder jeg alligevel, at Kommissionen kan kraeve traktatbruddet konstateret, da lovgivningen endnu ikke er blevet vedtaget .

Det, der er tilbage af sagen, vedroerer derfor de fem tjenestegrene under det nationale politi og arresthusforvarere .

Ansaettelsesordningen til de fem tjenestegrene under det nationale politi indebaerer ikke saerskilte udvaelgelsesproever med adskilte proever og forskellige bedoemmelsesudvalg . Der er kun en udvaelgelsesproeve, men beslutningen om dens afholdelse fastsaetter i hvert tilfaelde hvilken procentdel af stillingerne, der henholdsvis tildeles maend og kvinder . Derfor kan en person af det ene koen, der har opnaaet gode karakterer ved udvaelgelsesproeven til en af tjenestegrupperne, se sig forbigaaet til fordel for en person af det andet koen med daarligere karakterer, hvis kun kvoten for foerstnaevntes koen er opbrugt . Kommissionen haevder, at tildelingen af stillinger til kvinder hidtil har ligget paa 10-30%, alt efter hvilken tjenestegren, det drejede sig om .

Det bestrides ikke, at direktivets artikel 3 finder anvendelse paa offentligretlige tjenesteforhold ( praemis 16 i Domstolens dom i sag 248/83, Kommissionen mod Tyskland, Sml . 1985, s . 1459, 1480, praemis 16 ), og at fastsaettelsen af kvoterne er i modstrid med selve ordlyden af artiklen, der forbyder al forskelsbehandling "paa grundlag af koen, for saa vidt angaar adgangsvilkaar, herunder udvaelgelseskriterier, til stillinger og funktioner inden for enhver sektor eller erhvervsgren ".

Spoergsmaalet er derfor, om lovgivningen, og den praksis der foelges, falder ind under undtagelsesbestemmelsen .

Den franske regering har indtaget det standpunkt, at forholdet henhoerer under direktivets artikel 2, stk . 2, ( erhvervsudoevelse, for hvilke udoeverens koen er afgoerende ). Den har anfoert, at opretholdelsen af lov og orden kraever en konstant demonstration af mulig magtanvendelse, hvilket kunne blive vanskeliggjort ved at ansaette et stort antal kvinder . Noedvendigheden af at kunne afskraekke potentielle urostiftere, og de fysiske farer ved jobbet, begrunder, at man kun i begraenset omfang ansaetter kvinder .

Kommissionen har hertil svaret, at den afskraekkende virkning har mere at goere med personens fysiske styrke end med personens koen .

Det forekommer aabenbart, at artikel 2, stk . 2, skal fortolkes snaevert ( Domstolens dom i sag 222/84, Johnston mod Chief Constable of The RUC, Sml . 1986, s . 1651, praemis 36 ). Efter min mening maa man for at afgoere, om undtagelsen finder anvendelse, vurdere om koennet er afgoerende for udfoerelsen af de enkelte funktioner, enten paa grund af deres art eller de forhold, under hvilke de udfoeres .

De funktioner, som de fem tjenestegrene under politiet udfoerer, er mange og forskelligartede . Den franske regering indroemmer, at mange af disse funktioner kan udfoeres lige godt af begge koen . Argumentet er imidlertid, at politibetjentene skal kunne afloese hinanden, og at alle kan komme til at udfoere politifunktioner, der indebaerer magtanvendelse . Det sidste siges kvinder at vaere uegnede til .

Dette argument har en vis vaegt, men det forekommer mig at ville straekke undtagelsen i artikel 2, stk . 2, for vidt . Det er vel muligt, at for nogle politifunktioner ( hvor der kraeves magtanvendelse, eller demonstration af muligheden herfor ), vil koennet kunne vaere afgoerende, ikke blot fordi maend i gennemsnit er stoerre og staerkere end kvinder ( det ville i sig selv ikke noedvendigvis vaere tilstraekkeligt til at begrunde undtagelsen ), men fordi potentielle urostiftere betragter maend som mere villige til bruge magt . De spoergsmaal forekommer det mig nu ikke noedvendige eller, paa baggrund af bevismaterialet, muligt at vurdere, isaer i betragtning af den rolle, som kvinder nu har i krigsfoerelse og politistyrker i nogle dele af verden . Der er nok forskel paa at styre voldsomme folkemaengder og paa situationer med én eller to personer, der truer med at bruge vold . For saa vidt angaar det foerstnaevnte, synes Kommissionen nu at anerkende, at artikel 2, stk . 2, finder anvendelse paa en tjenestegren som compagnies républicaines de sécurité (" CRS "), hvis aktiviteter ofte indebaerer magtanvendelse, hvor der er et stort antal mennesker indblandet . Med hensyn til den anden situation, kan det diskuteres, om kvinder ikke i nogle af de situationer, som politiet har med at goere, kunne virke afskraekkende paa vold .

Selv om det antoges, at koennet er afgoerende for at kunne klare vold eller trusler om vold, har den franske regering ikke begraenset sig til at fastsaette kvoter for politibetjente, der jaevnligt skal, eller jaevnligt kan komme ud for at skulle klare saadanne situationer, men har fastsat kvoter for alle fem tjenestegrene .

Det forekommer mig, at der er mange grader af voldelig opfoersel, og det er hverken blevet paavist, at kvinder ikke kan klare nogen af dem, selv om der er saerlige omraader eller formaal, hvor kun anvendelsen af maend kan begrundes, eller at kvoterne for ansaettelse af kvinder ved politiet kan begrundes med arten af funktioner, som politiet faktisk udfoerer . De franske bestemmelser fastsaetter paa forhaand kvoterne for maend og kvinder uden hensyn til de forhold, under hvilke erhvervsudoevelsen skal udfoeres .

Johnston-sagen var saerlig i den forstand, at det var en situation "praeget af hyppige attentater ". Jeg laeser ikke dommen, herunder praemisserne 36-40 og punkt 3 i domskonklusionen, saaledes, at den altid gaelder for alle medlemsstater, selv om der fra tid til anden er brudt alvorlige uroligheder ud i mange af dem . De franske regler forekommer mig at vaere uforholdsmaessige ( Johnston-sagen, praemis 38 ).

Jeg mener heller ikke, at den potentielle fare for kvinder, hvis der udbryder uroligheder, kan begrunde en ordning, hvor alle skaeres over én kam, uanset hvilken holdning man har til specialkorps, der tager sig af urolige og voldelige folkemaengder eller grupper . Disse risici falder heller ikke ind under direktivets artikel 2, stk . 3, der undtager "bestemmelser vedroerende beskyttelse af kvinder", saasom graviditet og moderskab, men som ikke omfatter de risici og farer, der ikke specielt beroerer kvinden som saadan .

Den franske regering har ogsaa paaberaabt sig direktivets artikel 9 . stk . 2, der naevner "social udvikling", for at ordningen med saerskilte ansaettelser er en maade, hvorved fuldstaendig ligebehandling af maend og kvinder gradvist kan udvikles . Efter min mening holder det argument ikke, fordi artikel 9, stk . 2, foerst finder anvendelse, naar der er gjort undtagelse i henhold til artikel 2, stk . 2 . I denne sag er en saadan ikke til stede i det vide omfang, Frankrig haevder .

De praktiske vanskeligheder ved at anvende direktivet, der vedroerer de enkelte former for erhvervsudoevelse, paa en offentlig forvaltning, hvor ansaettelse sker til en tjenestegren, men ikke til et specifikt job, er ogsaa blevet understreget . Uanset om der er disse vanskeligehder ved den eksisterende ordning, har Domstolen flere gange fastslaaet, at "en medlemsstat (( kan )) ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller oevrige forhold i sin interne retsorden som begrundelse for, at forpligtelser og frister i faellesskabsdirektiverne ikke overholdes" ( f.eks . sag 42/80, Kommissionen mod Italien, Sml . 1980, s . 3635, 3640 ). Som jeg ser det, maa den franske regering i henhold til EOEF-Traktatens artikel 189 afgoere, hvilke foranstaltninger, der er noedvendige, og traeffe disse for at efterkomme direktivet, selv om det betyder, at ansaettelsesordningerne til den offentlige administration maa aendres .

Endelig har den franske regering naevnt andre praktiske problemer ved at ansaette kvinder paa lige vilkaar med maend i de fem tjenestegrene ved politiet, dels at en relativ stor del af de ansatte kvinder har ansoegt om deltidsarbejde, dels at en gravid politibetjent ikke kan baere uniform og maa gives skrivebordsarbejde . Jeg mener ikke, at ansoegninger om deltidsarbejde fra de ansatte, uanset deres koen, kan begrunde en ordning med saerskilte ansaettelser . Kvindelige ansattes graviditet er en af de konsekvenser, som arbejdsgiverne maa baere ved den ligebehandling, direktivet kraever . Den slags ledelsesproblemer kan efter min mening ikke begrunde, at en medlemsstat undlader at gennemfoere direktivet, selv ikke i forbindelse med noget saa vitalt som politiet .

Som foelge heraf mener jeg, at Kommissionen, for saa vidt angaar de fem tjenestegrene ved politiet, med foeje kan kraeve traktatbruddet konstateret .

Forholdet med arresthusforvarerne adskiller sig fra de fem tjenestegrene ved politiet paa den maade, at man ikke fra starten besaetter saadanne stillinger ved nyansaettelser; stillingerne er en del af avancementsmulighederne for faengselsbetjente og besaettes ved forfremmelse . Artikel 1 i bekendtgoerelse nr . 77-1540 af 31 . december 1977 foreskriver, at opsynsstyrken ved faengslerne omfatter tre grader, hvor den hoejeste grad er overvagtmester (" surveillant chef "). I medfoer af bekendtgoerelsens artikel 15 kan faengsler med faerre end 100 indsatte ledes af en arrestforvarer, og ifoelge bekendtgoerelsens artikel 17 kan overvagtmestre, der har naaet trin 3 i deres loenklasse udnaevnes til arrestforvarer, hvis de optages paa en liste over mulige kandidater, efter at man har hoert et paritaert sammensat udvalg af repraesentanter for opsynsstyrken og administrationen . Selv om jeg bruger ordet arresthusforvarer for "chef de maison d' arrêt", maa man ikke forveksle det med "directeur d' établissement pénitentiare", der tilsyneladende har et stoerre ansvarsomraade og udnaevnes paa en anden maade .

Kommissionen har anerkendt, at opsynsstyrken ( dvs . faengselsbetjente ) under rang af arresthusforvarer kan ansaettes paa baggrund af deres koen i overensstemmelse med direktivet, da koennet i medfoer af artikel 2, stk . 2, er afgoerende for de faengselsbetjente, der rent faktisk foerer opsyn . Derimod haevder den, at det samme ikke goer sig gaeldende ved udnaevnelsen af arresthusforvarere, da saadanne personer ikke har opsynsforpligtelser at udfoere, men administrative, og saaledes ikke baerer uniform .

Hvis man ser paa arten af en arresthusforvarers arbejde, og de forhold under hvilke det udfoeres, ser jeg ikke koennet som afgoerende .

Den franske regering har paavist, at baade maend og kvinder udnaevnes til arresthusforvarere, og Kommissionen har ikke modbevist disse oplysninger . Kommissionen haevder dog, at det at udnaevne en arresthusforvarer blandt et personale, der oprindelig blev ansat saerskilt efter koen, i sig selv er behaeftet med forskelsbehandling . Det argument kan jeg ikke acceptere . I saerdeleshed ikke da Kommissionen har anerkendt, at ansaettelsen af opsynsstyrken kan ske saerskilt . Det, der er af betydning, er om udnaevnelserne til arresthusforvarer sker paa et diskriminerende grundlag, hvilket klart ikke er tilfaeldet her . Efter min mening er den praksis, der foelges i forbindelse med udnaevnelse af overvagtmestre til arresthusforvarere, derfor ikke i strid med direktivets artikel 3, stk . 1 .

Imidlertid forbliver de lovbestemmelser i kraft, der tillader saerskilt ansaettelse til stillingen som arrestforvarer, for saa vidt stillingen besaettes fra den i listen naevnte opsynsstyrke . Selv om de omhandlede stillinger besaettes ved forfremmelse, bringer det i sig selv dem ikke uden for anvendelsesomraadet for direktivets artikel 3, stk . 1, der specielt naevner adgang "til alle niveauer i erhvervshierarkiet ". Det er paa dette punkt, at den franske regering har opretholdt lovbestemmelser i strid med direktivet, og at Kommissionen har ret til den dom, den soeger .

Derfor mener jeg, at Komissionen har ret i, at Den Franske Republik ikke har overholdt sine forpligtelser i medfoer af Traktaten, idet den ikke har truffet de noedvendige foranstaltninger med henblik paa den fuldstaendige og korrekte gennemfoerelse af Raadets direktiv nr . 76/207/EOEF inden for fristen i direktivets artikel 9, stk . 1, og isaer ved at opretholde saerskilte koensbestemte ansaettelser, der er i strid med direktivet, i forbindelse med udnaevnelse til tjenestemand i fem tjenestegrene under det nationale politi, ledelsespersonale, teknisk-administrativt personale og efteruddannelsespersonale ved faengslerne og "chefs de maison d' arrêt", der har ansvaret for ledelsen af faengsler .

Kommissionen har efter min mening ret til at faa daekket sine omkostninger, da den i det vaesentlige har vundet sagen .

(*) Oversat fra engelsk .