RETTENS DOM (Femte Afdeling)

30. september 1998

Sag T-13/97

Antoinette Losch

mod

De Europæiske Fællesskabers Domstol

»Tjenestemænd — udtræden af tjenesten i forbindelse med nye medlemsstaters tiltrædelse — bebyrdende afgørelse — ulovlighedsindsigelse — lovligheden af forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 — ligebehandling — væsentlige formelle mangler — forudgående høring af institutioner og af Vedtægtsudvalget«

Fuldstændig gengivelse pā fransk II-1633

Angående:

Påstand dels om annullation af Domstolens afgørelse af 22. juli 1996 om at afslå sagsøgerens ansøgning om at opføre hendes navn på listen over de personer, der har tilkendegivet deres interesse i at komme i betragtning ved en afgørelse om udtræden af tjenesten som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, dels om at det fastslås, at Rådets forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 af 17. november 1995 om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (EFT L 280, s. 1) er retsstridig, for så vidt som den kun finder anvendelse på tjenestemænd i Europa-Parlamentet.

Udfald:

Annullation.

Resumé af dom

Efter den 21. juni 1995 at have opnået en positiv udtalelse fra Vedtægtsudvalget i medfør af artikel 10, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (vedtægten) forelagde Kommissionen den 7. juli 1995 et forslag til Rådets forordning (EF, Euratom, EKSF) om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Sveriges og Finlands tiltrædelse (KOM (95) 327 endelig udg., EFT C 246, s. 23) (det oprindelige forslag).

Det oprindelige forslag tog i henhold til forslagets artikel 1 sigte på — i tjenestens interesse og under hensyn til de behov, der opstod ved Østrigs, Sveriges og Finlands tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber — at bemyndige Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen, Domstolen, Revisionsretten og Det Økonomiske og Sociale Udvalg til, indtil den 30. juni 2000, at træffe foranstaltninger til, at de i de pågældende institutioner ansatte tjenestemænd, der var fyldt 55 år, med undtagelse af tjenestemænd i lønklasse Al og A2, kunne udtræde af tjenesten.

De tjenestemænd, der kunne blive omfattet af denne udtrædelsesordning, skulle ifølge det oprindelige forslags artikel 3 udvælges af institutionen under hensyntagen til tjenestens interesse i forbindelse med udvidelsen, efter at institutionen havde givet de ansatte mulighed for at tilkendegive deres interesse og efter høring af Det Paritetiske Udvalg. I denne forbindelse skulle der tages hensyn til alder, kvalifikationer, tjenstlig indsats, tjenstlig adfærd, civilstand og anciennitet. Ancienniteten skulle fastsættes til mindst ti år, og foranstaltningerne ville under ingen omstændigheder kunne anvendes uden den pågældendes samtykke.

En tjenestemand, der blev omfattet af en sådan foranstaltning, skulle ifølge det oprindelige forslags artikel 4 have ret til en månedlig godtgørelse på 70% af den ved udtræden af tjenesten oppebårne grundløn i overensstemmelse med den pågældendes lønklasse og løntrin. Udbetalingen af godtgørelsen skulle ophøre senest den sidste dag i den måned, i hvilken den forhenværende tjenestemand fyldte 65 år, og under alle omstændigheder når den pågældende inden dette tidspunkt opfyldte betingelserne for at få udbetalt alderspensionens maksimumsbeløb. En forhenværende tjenestemand ville da automatisk få udbetalt alderspension.

Ifølge det oprindelige forslag skulle sagsøgte have bemyndigelse til at træffe afgørelse om 25 tjenestemænds udtræden af tjenesten.

Det oprindelige forslag blev i overensstemmelse med artikel 24 i traktaten om oprettelse af en fælles Kommission og et fælles Råd for De Europæiske Fællesskaber (fusionstraktaten) forelagt de berørte institutioner til udtalelse.

Europa-Parlamentet, Domstolen og Revisionsretten afgav positiv udtalelse henholdsvis den 25. september, den 12. oktober og den 26. oktober 1995.

Under lovgivningsproceduren tilkendegav Kommissionen, at den af hensyn til at lette beslutningstagningen i Rådet var villig til at opdele det oprindelige forslag og at acceptere, at udtrædelsesforanstaltninger kun for Parlamentets vedkommende blev behandlet af Rådet forud for den resterende del af forslaget [rådsdokument nr. 11098/95 af 31.10.1995, gengivet i bilag III, litra d), til Rådets skriftlige bemærkninger].

Herefter udstedte Rådet den 17. november 1995 forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden i tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (EFT L 280, s. 1), hvorefter kun Parlamentet blev bemyndiget til at træffe foranstaltninger til, at nogle af dets tjenestemænd kunne udtræde af tjenesten.

Sagsøgeren var tjenestemand i lønklasse B2 i Domstolen.

Hun indgav den 16. juli 1996 en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1. Ansøgningen havde følgende ordlyd:

[...]

»Jeg tilkendegiver allerede nu, at jeg er interesseret i, at der træffes en afgørelse om min udtræden af tjenesten i forbindelse med Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, i overensstemmelse med forslaget [...], som allerede konkretiseret i forordning [...] for en del af tjenestemændene i De Europæiske Fællesskaber.

De bedes derfor venligst optage mit navn på listen over de personer, der har tilkendegivet deres interesse heri, og blandt hvilke ansættelsesmyndigheden skal foretage sin udvælgelse.«

Domstolens justitssekretær sendte den 22. juli 1996 — i sin egenskab af ansættelsesmyndighed — sagsøgeren et svar, der havde følgende ordlyd:

»Jeg har behandlet Deres ansøgning [...] med den største opmærksomhed.

Desværre må jeg meddele Dem, at jeg, som sagen foreligger på nuværende tidspunkt, ikke er i stand til at imødekomme ansøgningen.

Forordningen [...] finder kun anvendelse på tjenestemænd i Europa-Parlamentet. Efter de nuværende bestemmelser har de øvrige institutioner, herunder Domstolen, således ikke mulighed for, for de ansatte i disse institutioner, at træffe foranstaltninger til udtræden af tjenesten.

Kommissionen har imidlertid ikke trukket sit forslag tilbage [...] for så vidt angår tjenestemænd i de øvrige institutioner. For det tilfælde, at Rådet på et senere tidspunkt måtte finde, at forslaget kan godkendes, vil man ikke undlade at tage Deres interessetilkendegivelse i betragtning.«

Den 24. september 1996 indgav sagsøgeren i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 2, en klage over afgørelsen.

Sagsøgeren gjorde som klagepunkt over for ansættelsesmyndigheden gældende, at dens afslag på hendes ansøgning støttedes på, at det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 2688/95 kun omfatter tjenestemænd i Parlamentet.

Klagen blev afvist ved afgørelse truffet af sagsøgtes klageudvalg den 15. oktober 1996 og meddelt sagsøgeren den 23. oktober 1996.

Formaliteten

Generelt

Retten bemærkede, at vedtægtens artikel 90, stk. 1, uden begrænsning bestemmer, at enhver person, der er omfattet af vedtægten, kan forelægge en ansøgning for ansættelsesmyndigheden om at træffe en beslutning for sit vedkommende. Udøvelsen af denne ret er ikke betinget af, at administrationen har hjemmel for at træffe en afgørelse som den, der er ansøgt om, og det er heller ikke til hinder for at udøve retten, at administrationen ikke har noget skøn, når den træffer sin afgørelse (præmis 51).

Henvisning til: Domstolen, 16. oktober 1980, sag 147/79, Hochstrass mod Domstolen, Sml. s. 3005, præmis 2, 3 og 4.

Argumentet om, at sagsøgeren ikke havde ret til at forelægge en ansøgning i vedtægtens artikel 90, stk. 1's forstand, hvorved hun tilkendegav sin interesse i at komme i betragtning ved en eventuel udtræden af tjenesten, kunne herefter ikke tiltrædes (præmis 52).

Retten udtalte, at en afgørelse, hvorved ansættelsesmyndigheden afslår en ansøgning om at blive optaget på listen over de tjenestemænd, der er interesseret i at udtræde af tjenesten — med den begrundelse, at forordning nr. 2688/95 ikke finder anvendelse i den pågældende institution — berører de pågældende tjenestemænds retsstilling direkte og umiddelbart, og at den dermed er bebyrdende for dem, idet tjenestemændene da ikke længere kan kræve at blive omfattet af de pågældende foranstaltninger — hvadenten det sker ved, at de deltager i en anden procedure, eller på nogen anden måde — og idet vedkommende institution ikke efter afslaget på ansøgningerne har truffet nogen endelig afgørelse, som tjenestemændene kunne anfægte (præmis 57).

Henvisning til: Domstolen, 21. januar 1987, sag 204/85, Stroghili mod Revisionsretten, Sml. s. 389, præmis 6; Retten, 5. december 1990, sag T-82/89, Marcato mod Kommissionen, Sml. II, s. 735, præmis 49 og 52; Retten, 29. januar 1998, sag T-157/96, Affatalo mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 97, præmis 21.

Retten fandt, at en række andre indsigelser fra sagsøgtes og intervenienternes side savnede grundlag (præmis 59-64).

Ganske vist var opførelsen på listen kun en forberedende retsakt, som ikke endeligt foregreb anvendelsen af de udtrædelsesforanstaltninger, der var ansøgt om, men afslaget på at tage en interessetilkendegivelse for udtræden af tjenesten fra en tjenestemands side i betragtning — med den anførte begrundelse — indebar på en måde, der var sikker og endelig, at tjenestemanden ikke kunne opnå at blive omfattet af en sådan udtrædelsesforanstaltning, så længe Rådet ikke havde vedtaget Kommissionens forslag om en tilsvarende forordning, der ville finde anvendelse på tjenestemanden. Afslaget var dermed en bebyrdende retsakt (præmis 65).

Herefter antog Retten sagen til realitetsbehandling (præmis 67).

Realiteten

Spørgsmålet, om ulovlighedsindsigelsen kunne antages til realitetsbehandling

Retten bemærkede, at ulovlighedsindsigelsen i henhold til traktatens artikel 184 er udtryk for et almindeligt princip om, at enhver part har ret til — med henblik på at få en afgørelse, der er truffet over for parten, annulleret — at anfægte gyldigheden af den generelle retsakt, der udgør den direkte hjemmel for afgørelsen, samt, i videre forstand enhver bestemmelse i en generel retsakt, som i det konkrete tilfælde er relevant for, at afgørelsen er truffet (præmis 83).

Henvisning til: Domstolen, 19. januar 1984, sag 262/80, Andersenm.fi. mod Parlamentet, Sml. s. 195, præmis 6; Domstolen, 11. juli 1985, forenede sager 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 og 10/84, Salerno m.fl. mod Kommissionen og Rådet, Sml. s. 2523, præmis 36; Retten, 26. oktober 1993, forenede sager T-6/92 og T-52/92, Reinarz mod Kommissionen, Sml. II, s. 1047, præmis 56; Retten, 27. oktober 1994, sag T-64/92, Chavane de Dalmassy m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 723, præmis 41; Retten, 6. juni 1996, sag T-262/94, Baiwir mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 739, præmis 32; Retten, 4. marts 1998, sagT-146/96, De Abreu mod Domstolen, Sml. Pers. II, s. 281, præmis 27.

I det foreliggende tilfælde støttedes den anfægtede afgørelse på, at forordning nr. 2688/95, i modsætning til det oprindelige forslag, kun finder anvendelse på tjenestemænd i Parlamentet, og at forordningens anvendelsesområde dermed — uden at det siges udtrykkeligt, men nødvendigvis — ikke omfatter tjenestemænd i de øvrige fællesskabsinstitutioner, herunder Domstolen. Afgørelsen støttedes således på, at en bestemt persongruppe forudsætningsvis er holdt uden for forordning nr. 2688/95. Den retsstridighed for generelle bestemmelser, som kan påberåbes til støtte for ulovlighedsindsigelsen, kan være en følge af, at en bestemt persongruppe er holdt uden for anvendelsesområdet. Heraf fulgte, at indsigelsen om, at forordning nr. 2688/95 var ulovlig, i det omfang en sådan udelukkelse af en persongruppe fandt sted, måtte henhøre under området for traktatens artikel 184 (præmis 84).

Henvisning til: Retten, 12. december 1996, forenede sager T-177/94 og T-377/94, Altmann m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2041, præmis 5 og 141.

Sagsøgte og intervenienterne havde i det væsentlige gjort gældende, at ulovlighedsindsigelsen måtte afvises af tre grunde, for det første fordi indsigelsen var fremsat på for tidligt et tidspunkt, og for det andet fordi den kun kunne fremsættes som et led i en procedurefordrejning. Retten forkastede disse to argumenter (præmis 85-97).

For det tredje havde sagsøgte og intervenienterne gjort gældende, at ansættelsesmyndigheden ikke havde andet valg end at anvende forordning nr. 2688/95 og dermed afslå ansøgningen. Dette argument forkastede Retten også, idet den udtalte, at den omstændighed, at ansættelsesmyndigheden retligt set var forpligtet til at anvende forordning nr. 2688/95, ikke kunne fratage sagsøgeren den ret, hun i henhold til traktatens artikel 184 har til, for Fællesskabets retsinstanser, at rejse et søgsmål med henblik på at opnå, at forordningen blev erklæret uanvendelig (præmis 85 og 99).

Henvisning til: Domstolen, 13. februar 1979, sag 101/78, Granaria, Smi. s. 623, præmis 5; Retten, 27. oktober 1994, sag T-536/93, Benzler mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 777, præmis 40 og 41; Altmann m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis 123.

Herefter måtte den fremsatte ulovlighedsindsigelse, som var rettet mod, at tjenestemænd i Domstolen forudsætningsvis var udelukket fra anvendelsesområdet for forordning nr. 2688/95, antages til realitetsbehandling (præmis 100).

Realitetsbehandlingen af ulovlighedsindsigelsen

Til støtte for ulovlighedsindsigelsen havde sagsøgeren fremført tre hovedanbringender, for det første inkompetence og tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, for det andet væsentlige formelle mangler og for det tredje magtfordrejning (præmis 102).

Retten fandt det hensigtsmæssigt først at behandle anbringendet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet (præmis 103).

Anbringendet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet

Det almindelige ligebehandlingsprincip kræver, at sammenlignelige situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt berettiget. På et område, hvor der udøves et frit skøn, er princippet tilsidesat, hvis institutionen vilkårligt behandler situationerne forskelligt eller behandler dem forskelligt på en måde, der er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det tilsigtede mål (præmis 113).

Henvisning til: Hochstrass mod Domstolen, a.st., præmis 7; Retten, 9. februar 1994, sag T-109/92, Lacruz Bassols mod Domstolen, Snu. Pers. II, s. 105, præmis 87; Retten, 18. december 1997, sagT-142/95, Delvauxmod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 1247, præmis 95.

Retten udtalte, at Rådet — ved kun at lade Parlamentet være omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 2688/95, selv om de øvrige institutioner på lige fod med den institution, som forordningen var gældende for, havde givet udtryk for, at de ønskede at træffe udtrædelsesforanstaltninger og havde haft en tilsvarende udvikling i antallet af ansatte — vilkårligt havde behandlet den situation, disse institutioner befandt sig i, forskelligt eller behandlet den forskelligt på en måde, som var åbenbart uhensigtsmæssigt (præmis 121 og 122).

Retten tiltrådte herefter anbringendet om, at princippet om forbud mod forskelsbehandling var tilsidesat (præmis 124).

Anbringendet om væsentlige formelle mangler

Retten fandt anledning til først at realitetsbehandle argumentationen om, at der skulle være foretaget en fornyet høring, for det første af Parlamentet, og for det andet af Vedtægtsudvalget (præmis 140).

Indledningsvis henviste Retten til, at fusionstraktatens artikel 24, stk. 1, andet afsnit, bestemmer, at enhver ændring af vedtægten skal vedtages »på forslag af Kommissionen og efter ... indhentet udtalelse fra de øvrige interesserede institutioner« (præmis 141).

Den høring af Parlamentet, der skal foretages i henhold til fusionstraktatens artikel 24, sætter navnlig Parlamentet i stand til rent faktisk at deltage i Fællesskabets lovgivningsproces, og den er et væsentligt led i den ligevægt mellem institutionerne, der tilsigtes i traktaterne. En forskriftsmæssig høring af Parlamentet i henhold til denne bestemmelse er dermed et væsentligt formkrav, hvis tilsidesættelse medfører, at retsakten er ugyldig (præmis 142).

Henvisning til: Domstolen, 4. februar 1982, sag 817/79, Buyl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 245, præmis 16; Domstolen, 4. februar 1982, sag 828/79, Adam mod Kommissionen, Sml. s. 269, præmis 17; Domstolen, 4. februar 1982, sag 1253/79, Battaglia mod Kommissionen, Sml. s. 297, præmis 17.

En fornyet høring af Parlamentet er påkrævet i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig væsentligt fra det forslag, Parlamentet allerede er blevet hørt om, bortset fra, når ændringerne i det væsentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for. En ændring af et forslag angår således ikke selve retsaktens indhold som helhed, hvis ændringen sker inden for rammerne af det mål, som tilsigtes med retsakten, og hvis retsaktens grundlæggende systematik ikke påvirkes (præmis 143 og 145).

Henvisning til: Domstolen, 11. november 1997, sag C-408/95, Eurotunnel m.fl., Sml. I, s. 6315, præmis 46; Domstolen, 5. oktober 1994, sag C-280/93, Sml. I, s. 4973, Tyskland mod Rådet, præmis 40 og 41.

Den ændring, der blev foretaget af det oprindelige forslag, var væsentlig, og den svarende ikke til en opfattelse, som Parlamentet havde givet udtryk for, idet dette havde godkendt det oprindelige forslag i sin udtalelse. Parlamentet ønskede dermed, at alle institutionerne kunne få mulighed for at træffe udtrædelsesforanstaltninger. Hertil kom, at Parlamentet udtrykkeligt havde stillet krav om fornyet høring, såfremt der skete væsentlige ændringer (præmis 148 og 149).

Retten fandt, at Parlamentet herefter skulle være hørt på ny forud for, at Rådet vedtog retsakten som ændret i forhold til det oprindelige forslag (præmis 150).

For det andet bemærkede Retten, at vedtægtens artikel 10, stk. 2, andet punktum, bestemmer, at Vedtægtsudvalget høres af Kommissionen om alle forslag til ændring af vedtægten (præmis 151).

Denne bestemmelse pålægger Kommissionen en høringsforpligtelse, der — ud over egentlige forslag — også omfatter indholdsmæssige ændringer af allerede behandlede forslag, som Kommissionen måtte foretage, medmindre ændringerne i det sidstnævnte tilfælde i det væsentlige svarer til, hvad Vedtægtsudvalget har foreslået (præmis 152).

Retten udtalte, at dette er begrundet i, at den høringsforpligtelse, der opstilles i bestemmelsen, er vidtrækkende. Denne fortolkning støttes også på den rolle, Vedtægtsudvalget spiller, idet udvalget — som et paritetisk sammensat organ med repræsentanter for såvel administrationerne som demokratisk valgte repræsentanter for de ansatte i alle institutionerne — skal tage hensyn til og give udtryk for alle de EF-ansattes interesser som helhed (præmis 153, 154 og 155).

Retten kunne ikke tilslutte sig intervenienternes indsigelser mod denne forpligtelse til fornyet høring (præmis 156-172).

I det konkrete tilfælde havde Vedtægtsudvalget den 21. juni 1995 afgivet en positiv udtalelse om det oprindelige forslag. Den ændring, Kommissionen foretog i det oprindelige forslag under lovgivningsproceduren, var imidlertid en væsentlig ændring, og den svarede ikke til en eventuel ændring, Vedtægtsudvalget havde foreslået. Herefter skulle der efter de anførte principper være gennemført en fornyet høring af Vedtægtsudvalget om det oprindelige forslag som ændret (præmis 171 og 172).

Retten tiltrådte herefter anbringendet om væsentlige formelle mangler for så vidt angik høringen af Parlamentet og Vedtægtsudvalget (præis 173).

Herefter fandt Retten, at den anfægtede afgørelse måtte annulleres, uden at det var nødvendigt at behandle de øvrige indsigelser om, at Domstolen og Revisionsretten ikke var blevet hørt, og at der ikke var anført en fyldestgørende begrundelse, eller de øvrige anbringender, der var fremført til støtte for ulovlighedsindsigelsen (præmis 174).

Konklusion:

Den afgørelse, Domstolen har truffet den 22. juli 1996 om at afslå Antoinette Losch' ansøgning af 16. juli 1996 om at opføre hendes navn på listen over de personer, der har tilkendegivet deres interesse i at komme i betragtning ved en afgørelse om udtræden af tjenesten, som fastsat ved Rådets forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 af 17. november 1995 om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, annulleres.