Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 7. marts 1996. - Associazione Italiana per il World Wildlife Fund, Ente Nazionale per la Protezione Animali, Lega per l'Ambiente - Comitato Regionale, Lega Anti Vivisezione - Delegazione Regionale, Lega per l'Abolizione della Caccia, Federnatura Veneto og Italia Nostra - Sezione di Venezia mod Regione Veneto. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - Italien. - Rådets direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle - jagt - betingelser for medlemsstaternes udnyttelse af adgangen til at fravige direktivets bestemmelser. - Sag C-118/94.



Samling af Afgørelser 1996 side I-01223



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Praejudicielle spoergsmaal ° Domstolens kompetence ° graenser ° fiktiv tvist eller anmodning om fortolkning af faellesskabsretlige bestemmelser, der ikke finder anvendelse i hovedsagen

(EF-traktaten, art. 177)

2. Miljoe ° beskyttelse af vilde fugle ° direktiv 79/409 ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° betingelser for adgangen til at goere undtagelse fra de i direktivet fastsatte forbud

(Raadets direktiv 79/409, art. 5, 7 og 9)

Sammendrag

1. Efter den kompetencefordeling i henhold til traktatens artikel 177, der gaelder med hensyn til henholdsvis Domstolen og de nationale retter, er Domstolen, i det omfang de forelagte spoergsmaal angaar fortolkningen af en faellesskabsretlig bestemmelse, forpligtet til at traeffe afgoerelse uden principielt at skulle goere sig overvejelser med hensyn til de omstaendigheder, der har givet de nationale retsinstanser anledning til at forelaegge Domstolen de paagaeldende spoergsmaal, og hvorunder de vil anvende den faellesskabsretlige bestemmelse, som de har anmodet Domstolen om at fortolke.

Forholdet ville kun kunne vaere et andet, saafremt enten proceduren efter artikel 177 er misbrugt og i realiteten ivaerksat med henblik paa paa grundlag af en kunstig tvist at formaa Domstolen til at traeffe afgoerelse, eller saafremt det er aabenbart, at den faellesskabsretlige bestemmelse, som Domstolen anmodes om at fortolke, ikke kan finde anvendelse.

2. Artikel 9 i direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle, der i stk. 1 indeholder en bestemmelse om, at medlemsstaterne kan goere undtagelse fra det generelle forbud mod jagt paa beskyttede arter ifoelge direktivets artikel 5 og 7, saafremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning, og i stk. 2 angiver de praecise krav, saadanne undtagelsesbestemmelser skal opfylde, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne herefter kun kan indfoere undtagelsesbestemmelser som naevnt ved foranstaltninger, der tilstraekkeligt udfoerligt henviser til de forhold, der er naevnt i disse to stykker.

Man befinder sig nemlig her paa et omraade, hvor forvaltningen af et faelleseje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier, hvorfor en punktlig gennemfoerelse af direktiver her faar en saerlig betydning.

Parter

I sag C-118/94,

angaaende en anmodning, som Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Italien) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

Associazione Italiana per il World Wildlife Fund

Ente Nazionale per la Protezione Animali

Lega per l' Ambiente ° Comitato Regionale

Lega Anti Vivisezione ° Delegazione Regionale

Lega per l' Abolizione della Caccia

Federnatura Veneto

Italia Nostra ° Sezione di Venezia

mod

Regione Veneto,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 9 i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1),

har

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (refererende dommer) og P. Jann,

generaladvokat: N. Fennelly

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

° Associazione Italiana per il World Wildlife Fund ved advokat A. Pavanini, Venedig

° Federazione Italiana della Caccia, der har interveneret i hovedsagen, ved advokat I. Gorlani, Brescia, og advokat Thewes, Luxembourg

° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved L. Gussetti og M. van der Woude, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 14. september 1995 af Associazione Italiana per il World Wildlife Fund ved advokat A. Pavanini, af Federazione Italiana della Caccia ved advokaterne I. Gorlani og M. Thewes samt advokat C. Lagier, Lyon, og af Kommissionen ved L. Gussetti og M. van der Woude,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. oktober 1995,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 27. maj 1993 indgaaet til Domstolen den 21. april 1994 har Tribunale amministrativo regionale per il Veneto i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 9 i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter "direktivet").

2 Dette spoergsmaal er blevet rejst under en sag, som Associazione Italiana per il World Wildlife Fund og andre naturbeskyttelsesforeninger (herefter "sagsoegerne") har anlagt mod Regione Veneto, der stoettes af Federazione Italiana della Caccia (herefter "Federcaccia"), med paastand om annullation af Regione Veneto' s afgoerelse af 21. juli 1992 om jagttider for 1992/93, under anbringende af, at denne afgoerelse bl.a. er i strid med de principper, som direktivet indeholder.

3 Direktivets artikel 5, litra a), indeholder et generelt forbud mod at draebe eller indfange alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa, hvor traktaten finder anvendelse (herefter "de beskyttede arter").

4 Imidlertid bestemmes det i direktivets artikel 7, stk. 1, at de i bilag II naevnte arter kan jages i overensstemmelse med den nationale lovgivning.

5 I oevrigt kan medlemsstaterne fravige denne restriktive ordning for jagten samt de andre restriktioner og forbud, der er omhandlet i direktivets artikel 5, 6 og 8, af de i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), b) og c), naevnte grunde, det vil for det foerste sige af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed, sikkerheden for luftfarten, for at hindre omfattende skader i landbruget, for at beskytte flora og fauna, for det andet i forsknings- og undervisningsoejemed, for at genoprette og forny bestandene og for at muliggoere opdraet i forbindelse hermed, og for det tredje, for paa strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre maengder, og i alle tre tilfaelde paa den betingelse, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning.

6 Ifoelge samme artikels stk. 2 skal i undtagelsesbestemmelserne anfoeres de arter, der er omfattet af undtagelserne, de tilladte fangst- eller drabsmidler, -indretninger eller -metoder, de risikovilkaar samt de omstaendigheder med hensyn til tid og sted, under hvilke saadanne undtagelsesbestemmelser kan udstedes, den myndighed, som har bemyndigelse til at fastslaa, at de fastsatte betingelser er opfyldt, og til at traeffe afgoerelse om, hvilke midler, indretninger eller metoder, der kan bringes i anvendelse, hvem der kan goere det, og inden for hvilke graenser vedkommende kan goere det, og endelig om den kontrol, der skal foeres.

7 Artikel 1, stk. 3, i italiensk lov nr. 157 af 11. februar 1992 om beskyttelse af den vildtlevende homoterme fauna og proeveudtagning af vildt (GURI nr. 46 af 25.2.1992, Supplemento, s. 3, herefter "lov nr. 157") indeholder en bestemmelse om, at regioner med almindelig status kan udstede regler om forvaltning og beskyttelse af samtlige vildtlevende dyrearter under iagttagelse af bestemmelserne i loven selv og de internationale aftaler og faellesskabsdirektiver. I artikel 1, stk. 4, i lov nr. 157 bestemmes, at direktiv 79/409/EOEF fuldt ud gennemfoeres og ivaerksaettes efter de i loven fastsatte bestemmelser og paa de deri angivne tidspunkter.

8 I artikel 18, stk. 1, i lov nr. 157 naevnes som fuglearter, der kan jages, forskellige fuglearter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet. Samme artikels stk. 3 bestemmer med henblik paa en tilpasning paa jagtens omraade af national ret til faellesskabsretten og folkeretten, at ministerpraesidenten paa forslag af vedkommende minister og efter hoering af det nationale institut for vilde dyr ivaerksaetter aendringerne af listen over de arter, der kan jages i overensstemmelse med de gaeldende faellesskabsdirektiver og internationale aftaler og under hensyntagen til de forskellige arters betydning paa territoriet. Det fremgaar endelig af samme artikels stk. 4, at det tilkommer regionerne at fastsaette jagttiderne paa regionalt plan samt regulativerne for hele jagttiden under iagttagelse bl.a. af stk. 1 og 3.

9 Sagsoegerne har for Tribunale amministrativo regionale per il Veneto gjort gaeldende, at de jagttider, Regione Veneto har fastsat, tillader jagt paa visse fuglearter, der ikke figurerer blandt de arter, der er naevnt i bilag II til direktivet, men uden at det i den forbindelse har vaeret muligt at paaberaabe sig adgangen til at fravige direktivets bestemmelser ifoelge dettes artikel 9, da de saerlige tvingende grunde for at goere fravigelse ikke har foreligget og hverken var blevet undersoegt eller klarlagt paa passende maade.

10 Ifoelge den forelaeggende ret kan spoergsmaalet om gyldigheden af den anfaegtede akt ikke undersoeges direkte ud fra direktivet, eftersom lov nr. 157, der har en tilpasningsfunktion og desuden virker som et filter, er blevet vedtaget i mellemtiden og alene angiver de kriterier, paa grundlag af hvilke det maa afgoeres, om de forvaltningsakter, der er udstedt i medfoer af loven, er gyldige. Dette medfoerer ifoelge den forelaeggende ret, at lovligheden af de omtvistede bestemmelser om jagttider udelukkende afhaenger af artikel 18 i lov nr. 157, og at man ikke herved direkte kan laegge de lister, der findes i bilagene, og som nu er gennemfoert i den nationale retsorden, til grund.

11 Den forelaeggende ret har i oevrigt anfoert, at den italienske lovgiver ganske klart ikke har vaeret af den opfattelse, at bestemmelsen i direktivets artikel 9 var bindende for dens skoensbefoejelse, idet den har udoevet sin adgang til at fravige direktivets bestemmelser, hvilket imidlertid ikke siges udtrykkeligt, ved paa listen i artikel 18 i lov nr. 157 at medtage visse fuglearter, som det efter direktivet er forbudt at jage.

12 Tribunale amministrativo regionale per il Veneto fandt, at tvistens loesning afhang af fortolkningen af direktivets artikel 9, hvorfor naevnte ret har udsat sagen og anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af, om den italienske stat efter artikel 9 i direktiv 79/409/EOEF er forpligtet til i saerskilte bestemmelser eller i en forvaltningsakt (alt efter om der er tale om lovgivning eller administrativ retsfastsaettelse) at angive de forskellige faktorer, der begrunder en undtagelse fra direktivet, jf. angivelserne heri af de forhold, der i den forbindelse kommer i betragtning.

Spoergsmaalet om, hvorvidt det praejudicielle spoergsmaal kan admitteres

13 Federcaccia har gjort gaeldende, at den praejudicielle anmodning skal afvises, idet det spoergsmaal, den forelaeggende ret har forelagt, vedroerer italienske gennemfoerelsesbestemmelsers overensstemmelse med direktivets artikel 9, men ikke en fortolkning af naevnte artikel.

14 Denne indsigelse skal forkastes. Det fremgaar nemlig af selve de i forelaeggelseskendelsen anvendte ord, at den nationale ret oensker, at Domstolen skal fortolke direktivets artikel 9. For saa vidt spoergsmaal forelagt af nationale retsinstanser angaar fortolkningen af en faellesskabsretlig bestemmelse, er Domstolen imidlertid forpligtet til at traeffe afgoerelse, uden principielt at skulle goere sig overvejelser med hensyn til de omstaendigheder, der har givet de nationale retsinstanser anledning til at forelaegge Domstolen de paagaeldende spoergsmaal, og hvorunder de vil anvende den faellesskabsretlige bestemmelse, som de har anmodet Domstolen om at fortolke (jf. dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, praemis 35 og 39).

15 Forholdet ville kun kunne vaere et andet, saafremt enten proceduren efter artikel 177 er misbrugt og i realiteten ivaerksat med henblik paa paa grundlag af en kunstig tvist at formaa Domstolen til at traeffe afgoerelse, eller saafremt det er aabenbart, at den faellesskabsretlige bestemmelse, som Domstolen anmodes om at fortolke, ikke kan finde anvendelse (Dzodzi-dommen, praemis 40). Om noget saadant er der ikke tale i den foreliggende sag.

16 Det forelagte spoergsmaal skal derfor besvares.

Det praejudicielle spoergsmaal

17 Med det forelagte spoergsmaal anmodes Domstolen i det vaesentlige om at oplyse, hvilke betingelser der efter direktivets artikel 9 skal vaere opfyldt, for at medlemsstaterne kan fravige det generelle forbud mod jagt paa beskyttede arter ifoelge samme direktivs artikel 5 og 7.

18 Det bemaerkes indledningsvis, at det tilkommer den nationale ret at fortolke og anvende national ret og navnlig bestemmelserne i national lov, der saerligt er vedtaget for at gennemfoere et faellesskabsdirektiv, og at den ved loesningen af denne opgave er forpligtet til i videst muligt omfang, at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formaal med henblik paa at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, og saaledes handle i overensstemmelse med traktatens artikel 189, stk. 3 (dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, praemis 26, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 26).

19 Der skal dernaest henvises til, at i tilfaelde, hvor faellesskabsmyndighederne gennem et direktiv har paalagt medlemsstaterne en forpligtelse til en bestemt handlemaade, ville direktivets tilsigtede virkning blive afsvaekket, saafremt de retsundergivne ikke kunne stoette ret herpaa, og saafremt de nationale domstole var afskaaret fra at tage det i betragtning som en del af faellesskabsretten (dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, praemis 23). I alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan private saaledes ved de nationale domstole paaberaabe sig disse bestemmelser over for enhver medlemsstats myndigheder, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt (dom af 22.6.1989, sag 108/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, praemis 29 og 30). I oevrigt har den nationale ret, der inden for sit kompetenceomraade skal anvende faellesskabsretlige forskrifter, pligt til at sikre disse reglers fulde virkning, hvorved den i paakommende tilfaelde af egen drift skal undlade at anvende ° selv nyere ° modstridende bestemmelser i national lovgivning, uden at den behoever at anmode om eller afvente en forudgaaende ophaevelse af disse bestemmelser ad lovgivningsvejen eller noget andet forfatningsmaessigt middel (dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, og af 4.6.1992, sag C-13/91 og C-113/91, Debus, Sml. I, s. 3617, praemis 32).

20 Foer det forelagte spoergsmaal besvares, bemaerkes det foerst, at Domstolen i dom af 27. april 1988 (sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243, praemis 5) allerede vedroerende direktivet har fastslaaet, at det for gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men at det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig og praecis maade. En punktlig gennemfoerelse er dog af saerlig betydning i et tilfaelde som det foreliggende, hvor forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier.

21 Der skal desuden henvises til, at Domstolen for adgangen til at fravige den restriktive jagtordning og de andre restriktioner og forbud, der findes i direktivets artikel 5, 6 og 8, jf. direktivets artikel 9, har fremhaevet, at der gaelder tre betingelser. For det foerste kan medlemsstaten kun goere undtagelse, saafremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning. For det andet skal en undtagelse begrundes i mindst et af de i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), b) og c), naevnte hensyn, og opregningen af disse hensyn er udtoemmende. For det tredje skal for alle fravigelser de i naevnte artikel 9, stk. 2, praecist anfoerte formkrav overholdes, idet fravigelserne herved skal begraenses mest muligt og saaledes, at Kommissionen bliver i stand til at foere kontrol. Naevnte artikel giver altsaa adgang til i vidt omfang at fravige den generelle beskyttelsesordning, men dog kun for saa vidt angaar konkrete enkelttilfaelde, der repraesenterer klart afgraensede behov og specielle situationer (domme af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, praemis 7, og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073, praemis 7).

22 Domstolen har i denne forbindelse paapeget, at for saa vidt angaar beskyttelse af vilde fugle, skal de kriterier, i henhold til hvilke medlemsstaterne kan goere undtagelse fra de i direktivet fastlagte forbud, angives i praecise nationale bestemmelser (dom af 15.3.1990, sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, praemis 28).

23 Det skal i oevrigt bemaerkes, at Domstolen i naevnte dom i sagen Kommissionen mod Italien skulle tage stilling til fortolkningen af direktivets artikel 9 i forhold til en national bestemmelse om jagt, hvorefter regionerne i henhold til klare regler selv kunne drive eller tillade drift af anlaeg til indfangning eller midler til transport med henblik paa besiddelse ogsaa uden for jagttiden af fugle af traekfuglearter, der efter loven om jagttider kunne jages og anvendes som levende lokkedyr under bagholdsjagt eller som husdyr, der saelges paa de traditionelle markeder og handelspladser. I denne dom fastslog Domstolen for det foerste, at den omhandlede bestemmelse ikke indeholdt nogen henvisning til artikel 9, stk. 1, hvorefter en fravigelse af direktivets artikel 7 og 8 kun kan tillades, saafremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning, og for det andet at naevnte bestemmelse ikke som foreskrevet i artikel 9, stk. 2, angav de tilladte midler, anlaeg eller indfangnings- og drabsmetoder, og ej heller de tidsmaessige og stedlige forhold, hvorunder fravigelse kunne ske, eller de arter, undtagelserne kunne gaelde for. Domstolen praeciserede, at i og med at den omhandlede bestemmelse ikke angav de kriterier og betingelser, der kraeves ifoelge direktivets artikel 9, stk. 2, eller paalagde regionerne en forpligtelse til at tage hensyn til de naevnte kriterier og bestemmelser, gav bestemmelsen anledning til retsuvished, for saa vidt angaar forpligtelser, regionerne skal overholde i deres regler. Derfor havde man ingen sikkerhed for, at indfangningen af visse fuglearter var begraenset til det strengt noedvendige minimum i overensstemmelse med kravet i artikel 9, stk. 1, litra c), for at indfangningstiden ikke unoedvendigt faldt sammen med de tidsrum, i hvilke der efter direktivets ordning skulle soerges for en saerlig beskyttelse, eller for at indfangningsmidler, -anlaeg eller -metoder ikke var massive og ikke-selektive og ude af stand til lokalt at forhindre, at en art uddoer. Dette betoed ifoelge Domstolen, at direktivets artikel 9, for saa vidt angaar denne bestemmelses afgoerende detaljer, ikke var fuldstaendigt klart og utvetydigt gennemfoert i de italienske bestemmelser (naevnte dom i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 39).

24 I praksis er det desuden blevet fastslaaet, at en national ordning, hvori det med forbehold af modstaaende af de regionale myndigheder udstedte bestemmelser bestemmes, at jagt paa visse jagter principielt gaar ind, ikke opfylder de krav om beskyttelse, der stilles ved direktivet, og er i strid med retssikkerhedsprincippet (dom af 17.1.1991, sag C-157/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 57, praemis 16 og 17).

25 Foelgelig opfylder en national ordning, hvorved jagten paa visse fuglearter, der ikke er medtaget paa listen i bilag II til direktivet, tillades uden samtidig tilfoejelse af, hvilke kriterier fravigelsen bygger paa, eller krav om, at regionerne klart og noejagtigt tager hensyn til disse kriterier og anvender dem, ikke betingelserne for fravigelse ifoelge direktivets artikel 9.

26 Paa baggrund af det anfoerte skal det praejudicielle spoergsmaal besvares med, at direktivets artikel 9 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kun har adgang til at fravige det generelle forbud mod jagt paa beskyttede arter ifoelge samme direktivs artikel 5 og 7 ved foranstaltninger, der tilstraekkeligt udfoerligt henviser til de forhold, der er naevnt i artikel 9, stk. 1 og 2.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

27 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ved kendelse af 27. maj 1993, for ret:

Artikel 9 i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kun har adgang til at fravige det generelle forbud mod jagt paa beskyttede arter ifoelge samme direktivs artikel 5 og 7 ved foranstaltninger, der tilstraekkeligt udfoerligt henviser til de forhold, der er naevnt i artikel 9, stk. 1 og 2.