Sag T-306/11

Schwenk Zement KG

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence — administrativ procedure — afgørelse om begæring om oplysninger — spørgsmålet, om de anmodede oplysninger er nødvendige — begrundelsespligt — proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Syvende Afdeling) af 14. marts 2014

Det angives i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, hvad der i hovedtræk skal indeholdes i begrundelsen for en afgørelse om begæring om oplysninger. Det fremgår således af denne bestemmelse, at Kommissionen angiver retsgrundlaget og formålet med anmodningen, præciserer, hvilke oplysninger der ønskes, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne. Artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 præciserer i øvrigt, at Kommissionen desuden henviser til de sanktioner, der er omhandlet i artikel 23, henviser til eller pålægger de sanktioner, der er omhandlet i artikel 24, og at beslutningen endvidere indeholder oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen. Kommissionen er herved ikke forpligtet til at give adressaten for en sådan beslutning meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, eller til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser, men den har dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens påtænkte undersøgelse angår. Selv om en afgørelses begrundelse er formuleret i meget generelle termer, som burde have været præciseret, og herved kan kritiseres, må det således ikke desto mindre fastslås, at en henvisning til de formodede overtrædelser, sammenholdt med en afgørelse om at indlede proceduren i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, har den fornødne klarhed til, at det kan konkluderes, at kravene i nævnte forordnings artikel 18, stk. 3, er overholdt. (jf. præmis 21, 24, 31 og 37)

Inden for rammerne af den administrative procedure i henhold til forordning nr. 1/2003 er det først efter fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende. Såfremt de nævnte rettigheder også omfattede perioden forud for afsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, ville det svække effektiviteten af Kommissionens undersøgelse, fordi den berørte virksomhed allerede under den indledende undersøgelsesfase ville blive i stand til at fastslå, hvilke oplysninger Kommissionen allerede havde kendskab til, og dermed hvilke oplysninger der stadig kunne holdes skjult for den. Kommissionens undersøgelsesforanstaltninger under den indledende undersøgelsesfase, navnlig kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger, indebærer imidlertid i sig selv, at der foreligger en anklage om en overtrædelse, hvilket kan have vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. Det er følgelig væsentligt at undgå, at retten til forsvar undergraves uopretteligt under denne fase i den administrative procedure, eftersom de undersøgelsesforanstaltninger, der er truffet, kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar. Det påhviler imidlertid ikke Kommissionen på tidspunktet for den indledende undersøgelsesfase – ud over de formodede overtrædelser, som den påtænker at undersøge – at angive indicierne, dvs. de forhold, der leder den til hypotesen om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. En sådan pligt ville gribe ind i den afvejning, som i retspraksis foretages mellem en opretholdelse af undersøgelsens effektivitet og en opretholdelse af den pågældende virksomheds ret til forsvar. (jf. præmis 27, 28 og 32)

Kommissionens pligt til at angive retsgrundlaget for og formålet med begæringen om oplysninger er et grundlæggende krav, som ikke alene har til formål at klarlægge, hvorfor de begærede oplysninger fra de pågældende virksomheder er berettigede, men også at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares. Heraf følger, at Kommissionen kun kan begære oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger. Det tilkommer Kommissionen i betragtning af dens vidtgående efterforsknings- og kontrolbeføjelse, at vurdere, om de oplysninger, som den anmoder de berørte virksomheder om, er nødvendige. For så vidt angår den kontrol, som Retten udøver med hensyn til denne bedømmelse fra Kommissionens side, skal begrebet »fornødne oplysninger« fortolkes i lyset af formålet med, at Kommissionen er tillagt den omhandlede undersøgelsesbeføjelse. Kravet om forbindelse mellem begæringen om oplysninger og den formodede overtrædelse er således opfyldt, når begæringen på dette trin af proceduren med føje kan anses for at stå i forbindelse med den formodede overtrædelse, således at Kommissionen med rette kan formode, at dokumentet bidrager til at fastslå, at den påståede overtrædelse foreligger. (jf. præmis 29, 59 og 60)

Proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Kommissionen kan i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 i form af en anmodning eller ved beslutning anmode en virksomhed om oplysninger, uden at bestemmelsen gør vedtagelsen af en beslutning betinget af en forudgående simpel begæring. Det valg, som Kommissionen skal foretage mellem en begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 og en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til samme forordnings artikel 18, stk. 3, er omfattet af EU’s retsinstansers kontrol med forholdsmæssigheden. En sådan kontrol synes at afhænge af behovet for en tilstrækkelig undersøgelse, henset til de særlige forhold, som gør sig gældende i den konkrete sag. (jf. præmis 47-50)

Kravet om en beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, er et generelt EU-retligt princip. En afgørelse om begæring om oplysninger skal for at overholde dette generelle princip have til formål at indhente sådanne oplysninger, at den kan kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, som Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger om. Hvorvidt afgørelsen om begæring om oplysninger eventuelt er vilkårlig, kan imidlertid ikke afgøres ud fra omfanget af begæringen, idet Kommissionen med rette kan gennemføre en undersøgelse, der omfatter et stort område, når den er i besiddelse af tilstrækkeligt alvorlige indicier for virksomhedens deltagelse i forskellige formodede overtrædelser, som den påtænker at undersøge. (jf. præmis 64-66)

Begæringer om oplysninger, som Kommissionen sender til en virksomhed, skal være forenelige med proportionalitetsprincippet, og den forpligtelse til at fremkomme med oplysninger, som pålægges en virksomhed, må ikke udgøre en uforholdsmæssig byrde for virksomheden i forhold til det, som undersøgelsen kræver. For at bedømme en eventuel uforholdsmæssighed af den byrde, som er forbundet med forpligtelsen til at besvare spørgsmålene inden for en af Kommissionen fastsat frist, skal der tages hensyn til, at den virksomhed, der er adressat for en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, løber risikoen ikke blot for at blive pålagt en bøde eller en tvangsbøde, hvis virksomheden fremlægger ufuldstændige oplysninger, hvis den fremlægger oplysningerne for sent, eller hvis den ikke fremlægger oplysningerne i medfør af henholdsvis artikel 23, stk. 1, litra b), og artikel 24, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1/2003, men også en bøde, hvis den fremlægger en oplysning, der af Kommissionen anses for urigtig eller »forvansket« i henhold til nævnte forordnings artikel 23, stk. 1, litra b). Det kan heraf udledes, at en undersøgelse af, om den frist, der er fastsat i en afgørelse om begæring om oplysninger, er passende, er særligt vigtig. Nævnte frist skal således gøre det muligt for adressaten ikke blot materielt at give en besvarelse, men også at sikre sig, at de fremlagte oplysninger er fuldstændige, korrekte og ikke forvanskede. (jf. præmis 71-73)