Forslag til afgørelse fra generaladvokat Saggio fremsat den 14. juli 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Industrial Refuse & Coal Energy Ltd. - Voldgiftsbestemmelse - Manglende opfyldelse af en kontrakt. - Sag C-337/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-07943



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I den foreliggende sag har Kommissionen i medfoer af EF-traktatens artikel 181 nedlagt paastand om, at det engelske selskab Industrial Refuse & Coal Energy Limited (herefter »Iraco«) tilpligtes at tilbagebetale de forskud, selskabet havde faaet udbetalt med henblik paa gennemfoerelse af et projekt, der var omhandlet i en kontrakt, som Kommissionen ensidigt opsagde som foelge af, at sagsoegte ikke opfyldte kontrakten.

Kommissionen har naermere bestemt nedlagt paastand om, at Iraco tilpligtes at betale 242 234 ECU med tillaeg af morarente, 8,15% p.a., fra den 20. oktober 1993, samt om, at Iraco tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Faktiske omstaendigheder

Den mellem parterne indgaaede kontrakt

2 Den 9. juli 1987 indgik Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab ved Kommissionen en kontrakt med Iraco om gennemfoerelse af det demonstrationsprojekt, hvorved en omlastningsstation skulle ombygges med henblik paa fremstilling af elektricitet paa grundlag af behandling af byaffald (herefter »kontrakten«).

3 Kontraktens artikel 13 indeholder en voldgiftsbestemmelse, hvorved parterne har tillagt Domstolen kompetence til at paakende eventuelle tvister vedroerende kontraktens gyldighed, fortolkning eller anvendelse. Parterne havde endvidere aftalt, at engelsk ret fandt anvendelse paa kontrakten (1).

4 I henhold til kontrakten havde Iraco forpligtet sig til at udfoere de noedvendige arbejder med henblik paa gennemfoerelse af projektet senest i august 1989. Til gengaeld havde Kommissionen forpligtet sig til at yde Iraco en oekonomisk stoette paa 26,2% af de faktiske udgifter til projektet, idet stoetten dog ikke kunne overstige 636 612 ECU. Under alle omstaendigheder kunne de beloeb, Kommissionen havde udbetalt som forskud, kraeves tilbagebetalt, indtil den endelige rapport og slutopgoerelsen over udgifterne var blevet godkendt.

5 Ifoelge kontraktens artikel 6 haeftede alene Iraco for tab, skade mv., som selskabet maatte lide i forbindelse med gennemfoerelsen af kontrakten. I artikel 7 var det fastsat, at alle aendringer af kontrakten skulle ske skriftligt.

6 Endelig hed det i artikel 9, at kontrakten kunne opsiges af hver af parterne med to maaneders varsel, saafremt det maatte blive formaalsloest at fortsaette det fastsatte arbejdsprogram. Dersom det maatte vise sig, at de beloeb, Kommissionen indtil det paagaeldende tidspunkt havde udbetalt, oversteg de udgifter, medkontrahenten faktisk havde afholdt, og som Kommissionen skulle finansiere, skulle medkontrahenten tilbagebetale det overskydende beloeb til Kommissionen med renter fra det tidspunkt, hvor arbejdet blev afbrudt.

De kontraherende parters adfaerd

7 I medfoer af kontrakten udbetalte Kommissionen Iraco forskud paa henholdsvis 190 984 ECU og 11 005 ECU.

Ved skrivelse af 20. november 1987 meddelte selskabet Kommissionen, at den oprindelige placering af projektet havde maattet opgives, og at forsoegene paa at finde en anden placering ville medfoere, at projektet blev forsinket med nogle maaneder. I skrivelse af 29. november 1988 gav Kommissionen udtryk for skuffelse over forsinkelsen, men accepterede, at datoen for fuldfoerelsen af projektet blev udsat fra august 1989 til september 1990. Dette var imidlertid betinget af, at Iraco fandt en egnet placering for projektet, og at de lokale myndigheder meddelte de noedvendige tilladelser senest seks maaneder efter modtagelsen af skrivelsen. I modsat fald ville Kommissionen ensidigt opsige kontrakten, jf. dennes artikel 9, idet den ikke kunne acceptere, at de tildelte midler forblev uudnyttet laengere.

8 Da der den 30. maj 1989 endnu ikke var fundet en egnet placering for projektet, meddelte Kommissionen Iraco, at den paataenkte at opsige kontrakten. Kommissionen bekraeftede denne beslutning ved skrivelse af 23. august 1989, hvori den bl.a. anmodede Iraco om senest den 30. september 1989 at fremsende en oekonomisk rapport, som skulle indeholde en detaljeret opgoerelse over alle de udgifter, der indtil den 15. december 1988 var afholdt til gennemfoerelse af kontrakten, samt oplysning om, hvilket beloeb der i mellemtiden var paaloebet i renter af de forskud, Kommissionen havde betalt.

9 Foerst den 15. maj 1990 og efter en fornyet henvendelse fra Kommissionens side fremsendte Iraco en rapport til Kommissionen. Rapporten indeholdt dels naermere oplysninger om, hvorfor projektet ikke var blevet gennemfoert, dels en opgoerelse over de udgifter, der var afholdt med henblik paa gennemfoerelse af kontrakten.

10 Kommissionen anmodede herefter et uafhaengigt selskab om at foretage en teknisk og oekonomisk kontrol af de udgifter, Iraco havde afholdt. Kommissionen meddelte Iraco resultaterne af den paagaeldende kontrol ved skrivelse af 4. august 1993, hvori Kommissionen anfoerte, at Kommissionens tilgodehavende udgjorde 242 234 ECU, som Kommissionen kraevede tilbagebetalt senest to maaneder efter modtagelsen af skrivelsen. Den 12. oktober 1993 fremsendte Kommissionen en hertil svarende debetnota til Iraco.

11 Ved skrivelse af 18. august 1993 bestred Iraco Kommissionens krav om tilbagebetaling af de udbetalte forskud og kraevede til gengaeld, at Kommissionen skulle udbetale Iraco 636 612 ECU, svarende til udgifterne til yderligere arbejder, manglende fortjeneste og lidte tab som foelge af, at kontrakten var blevet opsagt. Iraco kraevede endvidere 1 mio. ECU i erstatning for det tab, der var paafoert selskabet som foelge af den injurierende adfaerd, visse af Kommissionens tjenestemaend havde udvist under et moede mellem parterne.

Retsforhandlinger

12 Paa grundlag af voldgiftsbestemmelsen har Kommissionen indbragt sagen for Domstolen og herunder nedlagt paastand om, at Iraco tilpligtes at betale 242 234 ECU med tillaeg af morarente, 8,15% p.a., fra den 20. oktober 1993.

13 Heroverfor indgav det sagsoegte selskab et dokument betegnet »svarskrift og modkrav«, hvori selskabet afviste kravet om tilbagebetaling af de tidligere udbetalte beloeb, saaledes som det var fremsat af Kommissionen, og nedlagde paastand om, at Kommissionen tilpligtedes at betale selskabet 445 174 ECU i erstatning for det tab, selskabet havde lidt som foelge af Kommissionens manglende overholdelse af kontrakten, og 1 mio. ECU i erstatning for det oekonomiske tab, selskabet havde lidt i perioden 1987-1996 (2).

Realiteten

14 Det tilbagebetalingskrav, Kommissionen har fremsat, er efter min opfattelse begrundet, og der boer foelgelig for saa vidt gives Kommissionen medhold. For mig at se skal der derimod med hensyn til rentekravet kun delvis gives Kommissionen medhold, saaledes som jeg naermere vil redegoere for i det foelgende.

15 Ifoelge Kommissionen bestaar den manglende opfyldelse af kontrakten, der er gjort gaeldende over for Iraco, i, at selskabet havde vaeret for laenge om at finde en egnet placering for projektet. EF-administrationen havde derfor ikke nogen interesse i at fortsaette kontraktforholdet. Opsigelsen af kontrakten i henhold til dennes artikel 9 er derfor begrundet og maa indebaere, at de beloeb, der er udbetalt som forskud, skal betales tilbage med tillaeg af rente som fastsat i kontrakten og med fradrag af de udgifter, som Iraco faktisk har afholdt, og som Kommissionen skal finansiere.

16 Heroverfor har Iraco gjort gaeldende, at Kommissionen ud fra to synspunkter ikke har overholdt sine kontraktlige forpligtelser.

For det foerste har Kommissionen ifoelge Iraco modarbejdet kontraktens formaal derved, at den gjorde det projekt, der skulle gennemfoeres, »teknisk ulovligt« (3). Iraco har naermere anfoert, at Kommissionen i 1987 etablerede kontrakter med de kompetente britiske myndigheder paa miljoeomraadet og, mere generelt, ivaerksatte naermere undersoegelser med henblik paa, at der blev udstedt et direktiv om skaerpet miljoebeskyttelse og om de naermere specifikationer for affaldsforbraendingsanlaeg.

17 Ifoelge Iraco kulminerede Kommissionens ulovlige adfaerd med udstedelsen af Raadets direktiv 89/369/EOEF af 8. juni 1989 om forebyggelse af luftforurening fra nye kommunale affaldsforbraendingsanlaeg (4). Saaledes var de graensevaerdier for emission, der var fastsat i de faellesskabsretlige bestemmelser, lavere end dem, der var fastsat for projektet, og set ud fra et mere generelt synspunkt var der i direktivet fastsat normer med hensyn til opfoerelse af forbraendingsanlaeg, som det projekt, kontrakten vedroerte, ikke kunne opfylde.

18 Iraco havde derfor besluttet at goere, hvad der overhovedet var muligt, maaske endda forsinke fuldfoerelsen af projektet, for at det blev foreneligt med direktivets bestemmelser. Dette maatte ifoelge Iraco sidestilles med en skriftlig aendring af kontrakten som omhandlet i dennes artikel 7.

19 Iraco har for det andet anfoert, at Kommissionen har tilsidesat sine kontraktlige forpligtelser derved, at den gav en udenforstaaende, nemlig KTI Energy Inc., oplysninger om, hvad den agtede at foretage sig med hensyn til kontrakten med Iraco. Iraco har herved navnlig henvist til en skrivelse af 12. juni 1989, som er fremlagt i sagen, og hvori Kommissionen som svar paa en forespoergsel fra KTI Energy anfoerte, at det ikke kunne komme paa tale, at KTI Energy kunne deltage i kontrakten, idet den var ved at blive opsagt.

20 Med det tredje og sidste argument, som Iraco har fremfoert, synes selskabet derimod at goere gaeldende, at der i relation til Kommissionen er tale om et ansvar uden for kontraktforhold, idet Iraco har anfaegtet den adfaerd, en tjenestemand fra Kommissionen udviste, idet han under et moede havde fremsat injurier mod Iraco's direktoer. Dette havde medfoert, at den koncern, som ud over Iraco ogsaa omfatter andre selskaber, var blevet afskaaret fra at deltage i et andet projekt, som i oevrigt ikke har noget at goere med den kontrakt, der omtvistes i den foreliggende sag.

21 Efter min opfattelse er ingen af de argumenter, sagsoegte har fremfoert, overbevisende.

For saa vidt angaar vedtagelsen af direktiv 89/369 og forarbejderne til direktivet maa det for det foerste fremhaeves, at Iraco ser sagen i et forkert perspektiv, naar selskabet sidestiller det arbejde, Kommissionen udfoerer som privatretlig kontraherende part, og som et organ, der skal medvirke til at udforme faellesskabsretlige bestemmelser. Selv om der i direktivet var blevet fastsat bindende normer, som kunne medfoere en udefra kommende aendring af kontraktens indhold, ville en saadan omstaendighed dog ikke kunne paadrage Kommissionen ansvar for overtraedelse af dens kontraktlige forpligtelser.

22 Under alle omstaendigheder er direktiv 89/369 efter min opfattelse uden betydning for parternes kontraktlige forpligtelser og det af foelgende grunde.

A. Direktivet, som blev vedtaget den 8. juni 1989, burde medlemsstaterne have gennemfoert inden den 1. december 1990. Det projekt, der var omhandlet i kontrakten, burde, ogsaa i betragtning af den udskydelse, parterne var blevet enige om, have vaeret gennemfoert senest i september 1990, og placeringen af anlaegget burde have vaeret fastsat senest i maj 1989. Heraf foelger, at den forsinkelse fra Iraco's side med hensyn til at finde en passende placering for projektet, der er baggrunden for, at kontrakten blev opsagt, endda ligger forud for vedtagelsen af direktivet og derfor ikke kan betragtes som en foelge heraf.

B. De foranstaltninger, der er omhandlet i direktivets artikel 2, finder udelukkende anvendelse paa »nye forbraendingsanlaeg«. De er i direktivets artikel 1, stk. 5, defineret som anlaeg, hvortil der er udstedt driftstilladelse efter den 1. december 1990. Heraf foelger, at det anlaeg, der er omfattet af kontrakten, og som skulle vaere gennemfoert senest i september 1990, ikke under nogen omstaendigheder ville have vaeret omfattet af den nye ordning.

C. Direktivet kan ikke betragtes som en skriftlig aendring af kontrakten som omhandlet i dennes artikel 7, allerede fordi det som en almengyldig retsakt ikke har vaeret forhandlet af de kontraherende parter.

23 For saa vidt angaar det andet anbringende, hvorved Iraco har gjort gaeldende, at forpligtelsen til at behandle oplysninger fortroligt er tilsidesat, skal jeg foerst bemaerke, at i henhold til kontraktens artikel 11 var det kun naermere angivne oplysninger, der skulle behandles fortroligt, nemlig de oplysninger, som Iraco tilstillede Kommissionen, og som omhandlede omstaendigheder, der maatte tillaegges betydning for gennemfoerelsen af kontrakten, og projektets resultater i industriel og kommerciel henseende.

Iraco har naermere bestemt kritiseret Kommissionen for, at den ved skrivelse af 12. juni 1989 gav KTI Energy oplysninger om, hvilke foranstaltninger den agtede at traeffe. Reelt er den paagaeldende skrivelse imidlertid dog blot svar paa en forespoergsel fra KTI Energy om at maatte deltage i projektet i kraft af, at selskabet var i samme koncern som Iraco. Kommissionen besvarede forespoergslen benaegtende og anfoerte som begrundelse, at kontrakten var blevet opsagt som foelge af, at der ikke var fundet en placering for anlaegget. I en saadan oplysning ligger der for mig at se ikke en overtraedelse af den forpligtelse til at behandle oplysninger fortroligt, der er fastsat i kontraktens artikel 11, eftersom meddelelsen ikke omhandler nogen af de forhold, der er anfoert i den paagaeldende bestemmelse. Dette gaelder saa meget desto mere, naar det tages i betragtning, at KTI Energy og Iraco var partnere i en faelles virksomhed, som var oprettet med henblik paa gennemfoerelsen af projektet, og Kommissionen derfor med rette kunne gaa ud fra, at KTI Energy var vidende om, hvad der skete med kontrakten.

24 For saa vidt angaar det tredje anbringende, hvorved Iraco har gjort gaeldende, at en tjenestemand fra Kommissionen har handlet injurierende over for Iraco og en af selskabets direktoerer, maa jeg foerst understrege, at der tilsyneladende er tale om en bemaerkning fra Iraco's side, der er helt udokumenteret, og som Kommissionen har bestridt. Det maa saaledes fastslaas, at paastanden om erstatning maa afvises fra paakendelse, idet der er tale om et krav, der er baseret paa forhold, som ikke har nogen tilknytning til kontrakten, men som hoejst kan antages at vaere en indirekte foelge af kontraktens gennemfoerelse. Injurier, som maatte vaere fremsat af en tjenestemand fra Kommissionen, kunne eventuelt paadrage Faellesskabet ansvar uden for kontraktforhold, hvilket dog er unddraget Domstolens kompetence, saaledes som denne er defineret i den konkrete voldgiftsbestemmelse, hvorefter Domstolen kun kan paakende tvister vedroerende kontraktens gyldighed, fortolkning eller anvendelse (5).

25 Heraf foelger, at for saa vidt som Iraco med de modkrav, selskabet har fremsat, vil opnaa, at Kommissionen betaler erstatning for den skade, Kommissionen har paafoert selskabet som foelge af, at den ikke har overholdt sine kontraktlige forpligtelser, maa Kommissionen frifindes. Derimod maa paastanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale erstatning for den skade, den har paafoert selskabet som foelge af en adfaerd, som ikke har tilknytning til overholdelsen af de kontraktlige forpligtelser og heller ikke staar i direkte forbindelse med disse forpligtelser, afvises, idet den er uddraget Domstolens kompetence (6).

26 Da det saaledes maa anses for godtgjort, at Iraco uberettiget har misligholdt sine kontraktlige forpligtelser, navnlig den selvfoelgelig helt grundlaeggende forpligtelse til at finde en egnet placering for projektet, har det efter min opfattelse vaeret begrundet at opsige kontrakten i henhold til dennes artikel 9.

Ifoelge artikel 9 skal der i saa fald foretages en opgoerelse af de beloeb, Kommissionen har udbetalt, og af de udgifter, medkontrahenten faktisk har afholdt med henblik paa gennemfoerelsen af projektet, og medkontrahenten er forpligtet til at tilbagebetale et eventuelt overskydende beloeb til Kommissionen med tillaeg af renter.

27 Opgoerelsen af, hvilket beloeb der skal betales tilbage, saaledes som det fremgaar af den kontrol, et uafhaengigt revisionsselskab har foretaget paa anmodning af Kommissionen, har Iraco ikke reelt bestridt, idet selskabet blot har henvist til de »tragiske« omstaendigheder (7), som maa tillaegges Kommissionen, og som har medfoert, at Iraco har mistet sit gode omdoemme og derudover fortjeneste og erhvervsmaessige aktiviteter.

De udgifter, Iraco har afholdt, er blevet opgjort til 32 151 UKL. I henhold til kontrakten (artikel 3) burde Kommissionen have finansieret 26,2% af de faktiske udgifter, dvs. 10 551 ECU. Kommissionen har udbetalt forskud paa i alt 201 989 ECU. Det beloeb, der principalt skal tilbagebetales, er saaledes forskellen, dvs. 191 438 ECU, med tillaeg af renter som beregnet i henhold til kontrakten.

I kontraktens artikel 9 er det fastsat, at der skal betales rente fra det tidspunkt, hvor arbejdet er blevet afsluttet eller blevet afbrudt. Da parterne ikke naermere har praeciseret, hvornaar arbejdet blev afbrudt, maa det efter min opfattelse vaere rimeligt at laegge den dato til grund, hvor kontrakten blev opsagt, dvs. den 23. oktober 1989. Der skal saaledes betales rente, 8,15% p.a., af 191 438 ECU fra den 23. oktober 1989 til den 23. november 1990, hvor Kommissionen selv afgraensede den periode, hvor der paaloeb renter.

Heraf foelger, at Iraco skal tilbagebetale 208 340 ECU til Kommissionen, et beloeb, der ogsaa omfatter renter indtil den 23. november 1990.

Kommissionen kraevede det skyldige beloeb i henhold til en debetnota, som er dateret den 12. oktober 1993, og som Iraco modtog senest den 20. oktober 1993, saaledes som det fremgaar af den skrivelse, Iraco sendte til Kommissionen samme dag. Da Iraco ikke har foretaget nogen betalinger, paaloeber der renter af ovennaevnte beloeb fra det naevnte tidspunkt og beregnet efter den i kontrakten fastsatte frist.

Med denne ene undtagelse med hensyn til opgoerelsen af rentebeloebet er den beregning, der er meddelt Iraco ved skrivelse af 4. august 1993, tilsyneladende uden logiske mangler. Dette medfoerer, at der med de ovenfor anfoerte begraensninger maa gives Kommissionen medhold i det rentekrav, den har fremsat.

28 Da Iraco har tabt sagen, og Kommissionen har paastaaet sig tilkendt omkostninger, boer Iraco betale sagens omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 2.

29 Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at

- selskabet Industrial Refuse & Coal Energy Ltd paalaegges at betale Kommissionen 208 340 ECU, med tillaeg af rente, 8,15% p.a., fra den 20. oktober 1993

- Kommissionen frifindes for det af Industrial Refuse & Coal Energy fremsatte modkrav, hvorefter Kommissionen tilpligtes at betale selskabet erstatning for den skade, det har lidt som foelge af vedtagelsen af direktivet og tilsidesaettelsen af den i kontrakten fastsatte fortrolighedsforpligtelse

- det af Industrial Refuse & Coal Energy fremsatte modkrav, hvorefter Kommissionen tilpligtes at betale erstatning for den skade, selskabet har lidt som foelge af de injurier, en tjenestemand fra Kommissionen har fremsat, afvises, og at

- Industrial Refuse & Coal Energy paalaegges at betale sagens omkostninger.

(1) - Jf. kontraktens artikel 14.

(2) - Kommissionens paastand om, at svarskriftet blev afvist fra paakendelse, og der foelgelig blev afsagt udeblivelsesdom som omhandlet i procesreglementets artikel 94, blev ikke taget til foelge, jf. kendelse af 23.9.1997, sag C-337/96, Kommissionen mod Iraco, ikke trykt i Samling af Afgoerelser.

(3) - Jf. punkt 10 i svarskriftet.

(4) - EFT L 163, s. 32.

(5) - Domstolens kompetence i henhold til en voldgiftsbestemmelse skal fortolkes snaevert og alene paa grundlag af faellesskabsretlige bestemmelser, mens de nationale bestemmelser, som finder anvendelse paa kontrakten, er uden betydning, jf. dom af 18.12.1986, sag 426/85, Kommissionen mod Zoubek, Sml. s. 4057, praemis 10 og 11.

(6) - Anbringendet har »ikke grundlag i kontraktforholdet« og er derfor ikke omfattet af anvendelsesomraadet for voldgiftsbestemmelsen; det henhoerer derfor ikke under Domstolens kompetence at tage stilling til det, jf. dom af 5.3.1991, sag C-330/88, Grifoni mod Euratom, Sml. I, s. 1045, praemis 20. Modkravet maa afvises, saafremt det ikke er en foelge af den kontrakt, der indeholder voldgiftsbestemmelsen, og heller ikke staar i direkte forbindelse med de forpligtelser, der foelger af kontrakten, jf. dom af 20.2.1997, sag C-114/94, IDE mod Kommissionen, Sml. I, s. 803, praemis 82.

(7) - Jf. punkt 29 i svarskriftet.