Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 16. januar 1991. - PANAGIOTIS GIAGOUNIDIS MOD STADT REUTLINGEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - TYSKLAND. - FRI BEVAEGELIGHED FOR PERSONER - FORTOLKNING AF DIREKTIV 68/360 - RET TIL OPHOLD - IDENTITETSBEVIS. - SAG C-376/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-01069



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Den foreliggende anmodning om praejudiciel afgoerelse fra Bundesverwaltungsgericht giver Domstolen anledning til at praecisere anvendelsesomraadet for artikel 4 i Raadets direktiv 68/360/EOEF (1), som vedroerer medlemsstaternes anerkendelse af ret til ophold inden for deres omraade for EF-statsborgere. Domstolen har allerede truffet talrige afgoerelser, som vedroerer denne bestemmelse. Bestemmelsen skal dog her ses under en ny synsvinkel.

2. De faktiske omstaendigheder, som den forelaeggende ret har redegjort for, kan sammenfattes saaledes: Panagiotis Giagounidis, som er graesk statsborger, indrejste i 1973 til Forbundsrepublikken Tyskland under forevisning af et pas. Han fik foerst opholdstilladelse og fra 1981, det aar hvor akten vedroerende Graekenlands tiltraedelse af Faellesskaberne traadte i kraft, et opholdsbevis for statsborgere i en EOEF-medlemsstat. Efter at have afsluttet sine studier har han arbejdet som laerer i Tyskland. Da han i november 1984 ansoegte om et "opholdsbevis", som indebaerer en hoejere grad af beskyttelse mod udvisning end opholdsbeviset for EOEF-statsborgere, afslog de tyske myndigheder hans ansoegning. Efter et nyt afslag ankede Giagounidis sagen til Verwaltungsgerichtshof, som heller ikke gav ham medhold med den begrundelse, at han i strid med bestemmelserne i Auslaendergesetz (udlaendingeloven) (2) og i Aufenthaltsgesetz (loven om EF-statsborgeres indrejse og ophold, herefter benaevnt saaledes) (3) midlertidigt ikke havde vaeret i stand til at legitimere sig. Det er ikke overraskende, at der er henvist til to bestemmelser. Den foerste bestemmelse er paaberaabt, fordi der er tale om et "opholdsbevis" i medfoer af udlaendingeloven, som indebaerer en hoejere grad af beskyttelse mod udvisning end opholdsbeviset for EF-statsborgere. Den anden henvisning staar i forbindelse med, at ansoegeren er statsborger i en medlemsstat. Under alle omstaendigheder er den betingelse, som her giver anledning til vanskeligheder, dvs. kravet om gyldige nationale identitetskort, ens i de to love. Derfor har Bundesverwaltungsgericht, hvortil Giagounidis har foretaget revisionsanke, kun forelagt spoergsmaal om anerkendelse af opholdsret i medfoer af faellesskabsretten. Forelaeggelseskendelsens grunde stoetter sig kun paa § 10 i loven om EF-statsborgeres indrejse og ophold. I oevrigt havde der ogsaa kunnet vaere givet afslag i forbindelse med opholdsbeviset.

3. Bundesverwaltungsgericht oensker naermere bestemt oplyst, om direktivets artikel 4 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat kan eller skal give den i direktivets artikel 1 naevnte personkreds ret til ophold paa dens omraade, naar de foreviser et identitetskort, hvis gyldighed af den udstedende stat er begraenset til dennes omraade.

4. I henhold til den foerste betragtning har direktivet til formaal at fastsaette bestemmelser svarende til de rettigheder og befoejelser, som Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 (4) giver de enkelte medlemsstaters statsborgere, der flytter med henblik paa at have loennet beskaeftigelse, og deres familiemedlemmer. I artikel 1 paalaegger Raadet medlemsstaterne i overensstemmelse med de i de foelgende artikler fastsatte betingelser at afskaffe restriktioner for den naevnte personkreds med hensyn til at flytte og tage ophold. Artiklerne har en logisk raekkefoelge. Indledningsvis fastslaas i artikel 2 retten til frit at rejse ud af en medlemsstat. Dernaest fastsaetter artikel 3 ret til at rejse ind paa en medlemsstats omraade.

5. Artikel 4, stk. 1, vedroerer endelig anerkendelsen af retten til ophold:

"Medlemsstaterne anerkender ret til ophold inden for deres omraade for de i artikel 1 naevnte personer, som foreviser den i stk. 3 naevnte dokumentation ..."

For saa vidt angaar denne dokumentation, er der dels tale om en erklaering fra arbejdsgiveren om ansaettelse hos denne eller en arbejdsattest, som i naervaerende sag ikke bestrides at foreligge, dels den legitimation, med hvilken arbejdstageren er indrejst paa vedkommende stats omraade. Det er det sidste krav, som her giver vanskeligheder.

6. Det ligger fast, at ifoelge direktivets artikel 3 skal medlemsstaterne tillade, at de i artikel 1 naevnte personer, indrejser paa deres omraade mod forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas. Den tyske lovgiver (5) har stoettet sig paa direktivets artikel 3 og 4 for at kraeve et gyldigt identitetskort eller pas for at udstede et opholdsbevis, hvilket forekommer at vaere en ubestridelig betingelse.

7. Domstolen har i Sagulo-dommen af 14. juli 1977 (6) fastslaaet, at kravet om et gyldigt identitetskort eller pas gav de beroerte personer mulighed for at bevise deres status med henblik paa anvendelse af Traktatens bestemmelser, samtidig med at det gav medlemsstaterne mulighed for at faa kendskab til bevaegelser i befolkningen paa deres omraade. Domstolen fastslog endvidere, at kravet fandt anvendelse paa en person, som "i medfoer af faellesskabsretten har ret til at opholde sig paa det nationale omraade" (7).

8. I naervaerende sag er dette principielle krav ikke bestridt (8). Derimod har den nationale ret anmodet Domstolen om at praecisere anvendelsesomraadet i forhold til opholdsretten, bl.a. saafremt EF-statsborgeren foreviser et identitetskort, hvis gyldighedsomraade den udstedende stat har begraenset til sit omraade.

9. De faellesskabsbestemmelser, som Domstolen har fortolket, har gjort det muligt at loese en raekke af de vanskeligheder, som kunne opstaa i forbindelse med, at de nationale myndigheder udsteder dokumenter.

10. Direktivets artikel 2 vedroerer situationen for statsborgere, som rejser ud af deres medlemsstaters omraade for at tage loennet beskaeftigelse i en anden medlemsstat. "Denne ret er alene afhaengig af forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas". Det er dette punktum, som giver anledning til vanskeligheder i forbindelse med anerkendelsen af ret til ophold. Bestemmelsen omfatter klart den tidsmaessige gyldighed, men indebaerer det ogsaa, at den omfatter den omraademaessige gyldighed? Det praeciseres i artiklens stk. 3: "Passet skal mindst vaere gyldigt for samtlige medlemsstater og de gennemrejselande, som ligger umiddelbart mellem disse. Saafremt udrejse kun kan finde sted med pas, skal det vaere udstedt med gyldighed i mindst fem aar." Hvorfor er der ikke et tilsvarende krav med hensyn til identitetskort? Efter min mening skyldes det passets karakter, som er en aegte rejselegitimation, og som udstedes efter et skoen foretaget af hjemstatens myndigheder. Det ser ud til, at Raadet aldrig havde forestillet sig begraensninger med hensyn til identitetskorts gyldighedsomraade. Endelig opstiller stk. 4 et forbud mod at kraeve udrejsevisum eller paalaegge nogen anden lignende forpligtelse.

11. Med hensyn til indrejse gentager direktivets artikel 3 visse krav: forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas og forbud mod krav om indrejsevisum eller nogen anden lignende forpligtelse (9).

12. Endelig skal jeg henvise til en bestemmelse i Raadets direktiv 64/221/EOEF (10). Det foelger af direktivets artikel 3, stk. 4, at "den stat, der har udstedt identitetsdokumentet ..., skal uden saerlige formaliteter lade den, dokumentet lyder paa, indrejse paa sit omraade, selv om dokumentet ... er udloebet eller den paagaeldendes statsborgerskab anfaegtes".

13. Hvad kan der sluttes af disse bestemmelser? For det foerste, at ingen af dem loeser praecis den vanskelighed, som Domstolen er forelagt. Artikel 3 i direktiv 68/360 synes ganske vist ikke at tillade, at der stilles saerlige krav til de kraevede identitetskort. Kommissionen har med rette anfoert (11), at i princippet er identitetskortet et "typisk nationalt dokument", som kun kan anvendes i udlandet i medfoer af saerlige aftaler. Med hensyn til indrejse og ophold i Faellesskabets medlemsstater bliver identitetskortet dog af faellesskabsmaessig betydning, da direktivet opstiller et alternativ (et gyldigt identitetskort eller pas). Imidlertid formaar disse direktivbestemmelser ikke rigtigt at overbevise mig. Men hvorledes er det saa med den sammenhaeng, hvori de indgaar?

14. Alle de bestemmelser, som jeg har citeret, og som bygger paa EOEF-Traktatens artikel 48, har til formaal at lette bevaegeligheden for EF-arbejdstagere, bl.a. ved at medlemsstaterne forbydes at opstille rent administrative forhindringer for EF-arbejdstagernes bevaegelighed og ophold. Selv om spoergsmaalet vedroerer retten til ophold i vaertsmedlemsstaten, udspringer den omhandlede forhindring i hjemlandet. Maa det saa derfor ikke fastslaas, at vaertsmedlemsstaten skal se bort fra saadanne begraensninger?

15. Medlemsstaterne har pligt til, ikke blot mulighed for, at anerkende ret til ophold for medlemsstaternes statsborgere, som flytter for at tage loennet beskaeftigelse, da det er en ret, som de paagaeldende kan udlede direkte af Traktaten.

16. Det fremgaar nemlig af Domstolens faste praksis, at retten for en medlemsstats statsborgere til at rejse ind paa en anden medlemsstats omraade og opholde sig dér i de af Traktaten hjemlede oejemed - navnlig for dér at soege eller udoeve erhvervsmaessig beskaeftigelse, som loenmodtager eller som selvstaendig, eller for dér at tage bopael hos deres aegtefaelle eller familie - er en ret, som er direkte afledt af Traktaten eller efter omstaendighederne af bestemmelser udstedt til dennes gennemfoerelse (12).

17. Det ville svaekke retsbeskyttelsen af de individuelle rettigheder, som borgerne har i medfoer af umiddelbart anvendelige faellesskabsbestemmelser, at tillaegge medlemsstaterne en skoensbefoejelse paa dette omraade.

18. Jeg skal herefter forsoege at bedoemme omfanget af begraensningerne ud fra praktiske synspunkter. Af det forhold, at en medlemsstat begraenser identitetskortets gyldighedsomraade, kan det udledes, at det kan foere til en begraensning af den frie bevaegelighed for arbejdstagere, som ikke er i besiddelse af et pas. Naar identitetskort er hjemlet i den nationale lovgivning, maa de kunne anvendes i almindelighed paa det nationale omraade i forbindelse med de talrige dagligdagshandlinger og i forbindelse med ophold paa andre medlemsstaters omraader. I et saadant tilfaelde er det ikke acceptabelt at betinge EF-borgernes bevaegelighed af, at de har et pas, som er den egentlige, og i oevrigt dyre, rejselegitimation.

19. I oevrigt er den begraensning, som de graeske myndigheder har foretaget, saerlig alvorlig og generende, fordi den finder anvendelse paa alle personer, til hvem der udstedes identitetskort, og ikke blot i forhold til visse persongrupper.

20. Men er det vaesentlige i forbindelse med anvendelsen af EOEF-Traktaten, navnlig artikel 48 ff., og forordning nr. 1612/68, i virkeligheden ikke, at det sikres, at den paagaeldende person faktisk er statsborger i en medlemsstat og virkeligt og effektivt udoever beskaeftigelse? Domstolen har i Royer-dommen (13) udtalt, at

"medlemsstaternes myndigheder [skal] anerkende opholdsretten for enhver, der omfattes af de i artikel 1 i direktivet naevnte kategorier, og som er i stand til ved forevisning af de i artikel 4, stk. 3, naevnte dokumenter, at godtgoere, at han hoerer til en af disse kategorier" (14).

Der er altsaa lagt vaegt paa, at det kan godtgoeres, at den paagaeldende person omfattes af en af de kategorier, som naevnes i faellesskabsbestemmelserne. Hvis staterne skulle tage andre forhold i betragtning for at anerkende retten til ophold, ville det vaere muligt at opstille forhindringer, bl.a. ved at paaberaabe sig respekten for de oevrige medlemsstaters suveraenitet (15).

21. Derfor boer Bundesverwaltungsgericht' s hovedspoergsmaal besvares med, at medlemsstaterne ifoelge faellesskabsretten har pligt til at indroemme de personer, der er naevnt i artikel 1 i direktiv 68/360, ret til ophold paa deres omraade, selv naar de fremviser et identitetskort, hvis gyldighedsomraade er begraenset til den udstedende stats omraade, saafremt de paagaeldende personers statsborgerskab er uomtvistet.

22. Den tyske ret har i oevrigt stillet en raekke tillaegsspoergsmaal, som ikke burde give anledning til vanskeligheder.

23. Indledningsvis bliver Domstolen spurgt, om det er af betydning, at identitetskortet blev udstedt, foer den udstedende stat tiltraadte De Europaeiske Faellesskaber, og foer den frie bevaegelighed for statsborgerne fra denne stat blev gennemfoert. Som jeg allerede har anfoert, skal EF-statsborgeren vaere i stand til at godtgoere sin identitet og sit statsborgerskab. Det forhold, at det gyldige identitetskort blev udstedt, foer Den Hellenske Republik tiltraadte Faellesskaberne, har ingen indflydelse paa identitetskortenes gyldighed: Direktivet kraever ikke, at der forevises EF-identitetskort for at anerkende retten til ophold, men kun at der forevises gyldige nationale identitetskort. Med hensyn til spoergsmaalets anden del, er det underordnet, at identitetskortet blev udstedt, foer den fri bevaegelighed for statsborgerne fra denne stat blev gennemfoert. Identitetskortet eller passet skulle foreligge, foer den paagaeldende kunne udoeve denne ret, og faellesskabsbestemmelserne forpligter ham ikke til at forny dokumenterne efter tiltraedelsen.

24. For det andet har den forelaeggende ret anfoert, at den paagaeldende er indrejst under forevisning af et pas og ikke identitetskortet. Det er korrekt, at direktivets artikel 4 kraever forevist den legitimation, med hvilken statsborgeren er indrejst paa vedkommende stats omraade. I sine skriftlige indlaeg har byen Reutlingen (16) gjort gaeldende, at den paagaeldende skulle godtgoere sin identitet med den legitimation, med hvilken han var indrejst, dvs. hans pas. Men som Kommissionen har anfoert (17), henviser direktivets formulering ikke til et identisk dokument, for i saa fald kunne retten til ophold afslaas, saafremt passet i mellemtiden var udloebet eller bortkommet. Paa samme maade maa det forhold bedoemmes, at en person paa grund af pengemangel ikke oensker at forny sit pas, fordi vedkommende ved, at identitetskortet er tilstraekkeligt. Der er netop grund til at anerkende denne sidestilling, fordi identitetskortet og passet begge boer godtgoere vedkommendes identitet, statsborgerskab og indeholde en raekke faelles oplysninger.

25. Endelig oensker Bundesverwaltungsgericht oplyst, om det er af betydning, at begraensningen til den udstedende stats omraade ikke fremgaar af identitetskortet. Paa baggrund af den besvarelse, som jeg har foreslaaet, er jeg af den opfattelse, at det ikke spiller nogen rolle i forbindelse med anerkendelsen af ret til ophold for en EF-arbejdstager, hvorvidt denne begraensning fremgaar af identitetskortet.

26. Jeg foreslaar derfor Domstolen at kende foelgende for ret:

"1) Artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat har pligt til at indroemme de personer, der er naevnt i direktivets artikel 1, ret til ophold paa dens omraade, selv naar de fremviser et identitetskort, hvis gyldighed er begraenset til den udstedende stats omraade, saafremt de paagaeldende personers identitet og deres besiddelse af statsborgerskab i en medlemsstat er uomtvistet.

2) Den omstaendighed, at identitetskortet er blevet udstedt foer den udstedende medlemsstats tiltraedelse af Faellesskaberne og foer ikrafttraedelsen af den fri bevaegelighed for denne medlemsstats statsborgere, at begraensningerne i kortets gyldighedsomraade ikke fremgaar af dette, og endelig at de paagaeldende ved indrejsen til vaertsmedlemsstatens omraade har forevist ikke et identitetskort, men et pas, er uden betydning for det forhold, at myndighederne i vaertsmedlemsstaten er forpligtet til at indroemme ret til ophold i en saadan situation."

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Direktiv af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).

(2) BGBl. 1965 I. s. 353.

(3) BGBl. 1980 I, s. 116.

(4) Forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467).

(5) § 10 i loven om EF-statsborgeres indrejse og ophold.

(6) Sag 8/77, Sml. s. 1495, praemis 4.

(7) A.st., praemis 10.

(8) Jf. Kommissionens bemaerkninger, s. 9 i den franske oversaettelse.

(9) Jf. et eksempel i dom af 3.7.1980 (sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171, praemis 10).

(10) Direktiv af 25.2.1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).

(11) Skriftlige bemaerkninger, s. 12 og 13 i den franske oversaettelse.

(12) Dom af 8.4.1976 (sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, praemis 31); dom af 15.3.1989 (forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723, praemis 25); dom af 18.5.1989 (sag 249/86, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. s. 1263, praemis 9).

(13) Sag 48/75, a.st.

(14) Praemis 36, min fremhaevelse.

(15) Byen Reutlingens repraesentant har talt om "utilboerlig indgriben" i Den Hellenske Republiks suveraenitet, jf. bemaerkningerne, s. 4, i den franske oversaettelse.

(16) Indlaeggene, s. 2, i den franske oversaettelse.

(17) Skriftlige indlaeg, s. 17, i den franske oversaettelse.