Nøgleord

Sammendrag



Nøgleord

1. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, art. 9, stk. 4, og art. 11, stk. 2)

2. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

3. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – beskyttelse af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser

(Art. 287 EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 2, stk. 3, og art. 4, stk. 2, første og tredje led; Rådets forordning nr. 4064/89, art. 17, og forordning nr. 139/2004, art. 17)

4. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter hidrørende fra tredjemand

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, 2 og 4)

5. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)

6. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, sjette betragtning og art. 4, stk. 2, andet led)

7. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – undersøgelse, der viser sig at være særlig byrdefuld og uhensigtsmæssig – undtagelse fra forpligtelsen til at udføre en undersøgelse

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 6)

8. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – mere tungtvejende offentlige interesse, der berettiger udbredelsen af dokumenterne

(Art. 255 EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 2, stk. 1, og art. 4, stk. 3, andet afsnit)

Sammendrag

1. En institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel bedømmelse af indholdet af de af anmodningen om aktindsigt omfattede dokumenter udgør en principiel løsning, der finder anvendelse på alle de undtagelser, der fremgår af artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, uanset hvilket område de ønskede dokumenter vedrører.

Denne principielle løsning betyder imidlertid ikke, at en sådan undersøgelse er påkrævet i alle tilfælde. Eftersom den konkrete og individuelle undersøgelse, som institutionen i princippet skal foretage ved besvarelsen af en anmodning om aktindsigt fremsat på grundlag af forordning nr. 1049/2001, har til formål at give den pågældende institution mulighed for dels at bedømme, i hvilket omfang en undtagelse til retten til aktindsigt er anvendelig, dels at bedømme muligheden for en delvis aktindsigt, kan den nævnte undersøgelse ikke være nødvendig, når det som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde er åbenbart, at aktindsigten skal afslås eller imødekommes.

En begrundelse, som ligger til grund for et afslag på aktindsigt, og som er generelt udformet samt kortfattet eller stereotypt, kan desuden kun udgøre et indicium for en manglende konkret behandling, hvor det objektivt set er muligt at angive for hvert enkelt dokument de hensyn, der begrunder afslaget på aktindsigt, uden at der herved gives aktindsigt i indholdet af dette dokument eller en væsentlig del af dette og følgelig uden at fratage undtagelsen dens egentlige formål. Nødvendigheden for institutionerne af at afstå fra at henvise til oplysninger, der indirekte skader de interesser, som de nævnte undtagelser særligt har til formål at beskytte, er navnlig understreget i artikel 9, stk. 4, og artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.

Endelig kan en og samme begrundelse anvendes på dokumenter, der tilhører en bestemt kategori, hvilket navnlig er tilfældet, hvis de indeholder den samme type oplysninger. Det tilkommer herefter Retten at efterprøve, om den påberåbte undtagelse åbenbart og fuldstændigt dækker de dokumenter, der er omfattet af denne kategori.

(jf. præmis 44-47)

2. Artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter skal undergives en fortolkning, hvorefter bestemmelsen, der har til formål at beskytte formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, kun finder anvendelse, hvis udbredelsen af de pågældende dokumenter risikerer at bringe afslutningen af disse aktiviteter i fare.

De forskellige undersøgelses- eller inspektionsdokumenter kan ganske vist fortsat være omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser og revision, så længe der fortsat udføres undersøgelser eller inspektioner, selv om den konkrete undersøgelse eller inspektion, der var baggrunden for den rapport, hvori der er begæret aktindsigt, er afsluttet.

Ikke desto mindre ville det, hvis det anerkendes, at de forskellige dokumenter vedrørende inspektioner, undersøgelser eller revision er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, så længe der ikke er truffet beslutning om opfølgningen på disse procedurer, indebære, at aktindsigt i disse dokumenter ville blive afhængig af en usikker, fremtidig og eventuelt fjern begivenhed, som ville afhænge af de forskellige myndigheders hurtighed og agtpågivenhed. En sådan løsning ville være i strid med formålet om at sikre offentlighedens adgang til aktindsigt i institutionernes dokumenter med henblik på at give borgerne mulighed for mere effektivt at kontrollere lovligheden af den offentlige myndighedsudøvelse.

(jf. præmis 72-75)

3. I henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter finder bestemmelserne om aktindsigt i Kommissionens dokumenter anvendelse på alle dokumenter, som denne institution er i besiddelse af, dvs. alle de dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder. Det kan dermed ikke anerkendes, at korrespondancen mellem Kommissionen og de berørte parter på fusionsområdet skal anses for åbenbart omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelsen. Selv om denne undtagelse i givet fald finder anvendelse på visse af de dokumenter, som Kommissionen har udarbejdet, eller som er udleveret til den, er det ikke nødvendigvis tilfældet med alle dokumenterne eller dokumenterne samlet set. Det påhviler som det mindste Kommissionen at sikre sig dette ved en konkret og effektiv undersøgelse af hvert dokument således som krævet i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.

I det omfang offentligheden har adgang til dokumenter, der indeholder visse oplysninger, kan disse oplysninger ifølge retspraksis ikke anses for at være oplysninger, som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt. Hverken artikel 287 EF eller artikel 17 i forordning nr. 4064/89 og nr. 139/2004 kan hindre udbredelsen af et dokument, som ikke er omfattet af en af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001.

(jf. præmis 86, 90, 94, 123 og 124)

4. I henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter er institutionen, når der er tale om dokumenter, der hidrører fra tredjemand, forpligtet til at rådføre sig med vedkommende for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Det følger heraf, at institutionerne ikke er forpligtede til at høre den berørte tredjemand, hvis det forekommer indlysende, at dokumentet skal udleveres, eller at det ikke skal udleveres. I alle andre tilfælde skal institutionerne høre den pågældende tredjemand. Høringen af den berørte tredjemand er således en betingelse, der som hovedregel skal være opfyldt, inden der foretages en vurdering af, om undtagelserne fra adgangen til aktindsigt i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse i forhold til dokumenter fra en tredjemand. Den manglende høring af tredjemænd, der er ophavsmænd til dokumenter, er dermed kun i overensstemmelse med denne forordning, hvis en af undtagelserne i forordningen finder åbenbar anvendelse på de omtvistede dokumenter.

(jf. præmis 126 og 127)

5. Anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter forudsætter, at det godtgøres, at aktindsigten i de ønskede dokumenter konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af Kommissionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk.

Herudover skal skaden være alvorlig for at være omfattet af denne undtagelse. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af de omhandlede dokumenter har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvorligheden afhænger af alle sagens omstændigheder, navnlig de negative virkninger på beslutningsprocessen, som institutionen har påberåbt sig hvad angår de omhandlede dokumenters udbredelse. Begrundelser, der er generelle og abstrakte, og som ikke er underbygget af detaljerede argumenter hvad angår de omtvistede dokumenters indhold, er ikke tilstrækkelige til at begrunde afslaget på aktindsigt i de ønskede dokumenter, idet det fortolkningsprincip, hvorefter undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes indskrænkende, navnlig undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit, ellers ville blive tilsidesat.

(jf. præmis 140, 141 og 143)

6. Undtagelsen om juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter skal fortolkes således, at den har til formål at beskytte Kommissionens interesse i at indhente juridiske udtalelser, som er åbne, objektive og fuldstændige. Risikoen for en tilsidesættelse af denne interesse skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk for at kunne påberåbes.

Offentlighedens interesse i at få udleveret et dokument i henhold til åbenhedsprincippet, som har til formål at give borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre, at forvaltningen nyder en større legitimitet, at den er mere effektiv, og at den gøres mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system, kan herved ikke tillægges samme vægt, når det drejer sig om et dokument, som vedrører en administrativ procedure, der har til formål at anvende reglerne om fusionskontrol eller konkurrenceretten i almindelighed, eller når det drejer sig om en procedure, i hvilken den pågældende institution optræder som lovgivende myndighed, og hvor adgangen til dokumenter derfor bør udvides i henhold til sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001,

(jf. præmis 156 og 161)

7. Da retten til aktindsigt i de dokumenter, institutionerne er i besiddelse af, udgør en principiel løsning, er det undtagelsesvist og udelukkende såfremt den konkrete og individuelle undersøgelse af dokumenterne ville være forbundet med en uforholdsmæssig administrativ byrde, der går ud over grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges, at undersøgelsesforpligtelsen kan fraviges.

Det er i øvrigt den institution, der påberåber sig en undtagelse, der er forbundet med, at det arbejde, anmodningen om aktindsigt i henhold forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter kræver, er urimeligt, der bærer bevisbyrden herfor.

Når institutionen har bevist, at den administrative byrde, der er forbundet med den konkrete og individuelle undersøgelse af de ønskede dokumenter, er urimelig, skal den forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat anmodningen, med henblik på dels at få kendskab til – eller anmode den pågældende om at præcisere – dennes interesse i erhvervelsen af de omhandlede dokumenter, dels konkret at bedømme de muligheder, institutionen har for at træffe en mindre omfattende foranstaltning end en konkret og individuel undersøgelse af dokumenterne. Institutionen er ikke desto mindre forpligtet til i denne sammenhæng at prioritere den løsning, der – uden at gå ud over grænserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges – er den mest fordelagtige i forhold til retten til aktindsigt for den, der har fremsat begæringen.

Det følger heraf, at institutionen kun kan undlade enhver konkret og individuel undersøgelse efter reelt at have undersøgt alle andre tænkelige muligheder, og efter at den i sin beslutning udførligt har forklaret grundene til, at disse forskellige muligheder ligeledes medfører en urimelig arbejdsbyrde.

En kommissionsbeslutning, hvorved der i det hele gives afslag på sagsøgerens anmodning om delvis aktindsigt, kan kun være lovlig, hvis Kommissionen forudgående har forklaret de konkrete grunde til, at de alternative løsninger til en konkret og individuel undersøgelse af hvert af de omhandlede dokumenter ligeledes udgjorde en urimelig arbejdsbyrde.

(jf. præmis 170-174)

8. Henset til det almindelige princip om aktindsigt i dokumenter, således som det er knæsat i artikel 255 EF og første og anden betragtning til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, skal den mere tungtvejende offentlige interesse, der begrunder udbredelsen, være af objektiv og generel karakter og må ikke sammenblandes med hverken særlige eller private interesser, f.eks. gennemførelsen af en retssag mod institutionerne, idet sådanne særlige eller private interesser ikke udgør et relevant element i forbindelse med interesseafvejningen i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit.

Personer, der i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter, er enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat. Heraf følger, at denne forordning har til formål at sikre alle aktindsigt i offentlige dokumenter og ikke kun i dokumenter vedrørende den, der fremsætter anmodningen. Den særlige interesse, som den, der fremsætter anmodning om aktindsigt i et dokument, der personligt vedrører ham, kan gøre gældende, kan således i almindelighed hverken være afgørende ved vurderingen af tilstedeværelsen af en mere tungtvejende offentlig interesse eller interesseafvejningen i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit.

(jf. præmis 191 og 192)