1.

Hvad angår inddragelsen under ordningen med monetære udligningsbeløb af produkter, »som er genstand for en særlig ordning i medfør af artikel 235 i traktaten«, har den italienske regering og sagsøgerne i hovedsagen hævdet, at Kommissionen ikke har vurderet risikoen for og, endnu mindre, fastslået forstyrrelser i samhandelen med landbrugsbasisprodukter (sukker, korn osv.), men kun i samhandelen med forarbejdede produkter, der ikke er landbrugsprodukter, men indeholder disse basisprodukter; men Kommissionens beføjelse til at skønne over, hvorvidt der er risiko for forstyrrelser i samhandelen, gælder kun landbrugsbasisprodukter, ikke forarbejdede produkter. Selv om muligheden for at inddrage forarbejdede produkter udtrykkeligt er hjemlet i artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning nr. 974/71, kan denne kun anvendes, såfremt der er risiko for forstyrrelser i samhandelen med basisprodukter. På grund af den svage incidens af det landbrugsmæssige element i produktionsomkostningerne kan samhandelen med de pågældende forarbejdede produkter (sukkervarer osv.) på ingen måde fremkalde forstyrrelser i samhandelen med landbrugsbasisprodukterne. Det er dog klart, at de forskelle, som Kommissionen har redegjort for i sit indlæg, medførte risiko for forstyrrelser i samhandelen med basisprodukter, eftersom samtlige de landbrugsbasisprodukter, der anvendes i forarbejdede varer, allerede var underkastet anvendelse af monetære udligningsbeløb. I så henseende kan præmis 17 i Roquettedommen af 20. oktober 1977 (Sml., s. 1842) ordret gentages: »Selv om det er korrekt, at Kommissionen ikke udtrykkeligt har udtalt, at der uden de monetære udligningsbeløb måtte befrygtes forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter, er det indlysende, at en sådan betragtning ville være af rent formel karakter«. Imidlertid har Kommissionen udtrykkeligt erkendt, at dens forordning støttes på artikel 1, stk. 2, litra b) og stk. 3, i forordning nr. 974/71, dvs. på risikoen for forstyrrelser i samhandelen med »landbrugsvarer«. Kommissionen konstaterede (tredje betragtning), at da handelen med basisprodukter var underkastet ordningen med monetære udligningsbeløb, har prisforskellen for basisprodukter, da bestanddelen »basisprodukt« i de forarbejdede produkter ikke er blevet inddraget under systemet med monetær udligning, fået betydelig indvirkning på konkurrencebetingelserne for visse »konkurrencefølsomme« forarbejdede produkter. De følgeprodukter, der er tale om i de foreliggende sager, faldt ikke ind under ordningen med monetære udligningsbeløb i henhold til Kommissionens forordning nr. 652/76 af 24. marts 1976. Det gjorde derimod andre »varer«, som var omfattet af forordning nr. 1059/69 og henhørende under beslægtede toldpositioner (f.eks. 18.06 D, 21.07 C). Da Domstolen i ovennævnte Roquette-sag har statueret, at gennemgangen af de stillede spørgsmål (hvoraf det netop drejede sig om, hvorvidt Kommissionen skal bedømme risikoen for forstyrrelser såvel for basisprodukter som for forarbejdede produkter) intet frembragte, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af denne forordning, kunne man tro, at spørgsmålet for så vidt allerede er løst. Denne sag angik imidlertid forarbejdede produkter i bilag II, henhørende under den fælles markedsordning (produkter af majsstivelse). Bortset fra sagerne 12 og 84/78 er det altså første gang, at Domstolen umiddelbart skal træffe afgørelse om, hvorvidt forarbejdede produkter, der ikke figurerer i bilag II, men er genstand for en særlig ordning i medfør af traktatens artikel 235, på grund af risikoen for forstyrrelser i samhandelen med disse varer kan inddrages under ordningen med monetære udligningsbeløb. Som bekendt opregnes i bilag II udtømmende de produkter, som de særlige bestemmelser med overskriften »landbrug« gælder for. Som Domstolen udtalte den 29. maj 1974 i Königdommen (præmis 12, Sml., s. 618) findes i denne liste »ikke blot de vigtigste landbrugsvarer, men også et vist antal levnedsmidler, hvis afstand fra den tilgrundliggende landbrugsvare overskrider stadiet for den første bearbejdning i snæver forstand«. Denne liste kunne suppleres i to år efter datoen for traktatens ikrafttræden; der er imidlertid ikke blevet gjort brug af denne mulighed bortset fra ethylalkohol. Rådet har den 4. april 1962 i henhold til fremgangsmåden i artikel 235 vedtaget en særlig »handelsordning« for de varer, der hidrører fra en forarbejdning af landbrugsvarer, som ikke figurerer i bilag II. Denne ordning er først den 1. november 1966 blevet erstattet af forordning nr. 160/66, skønt den kun skulle have været gældende for tre år. For at løse vanskeligheden som følge af, at bilag II ikke kunne suppleres efter den 1. januar 1960, har Rådet anvendt artikel 235 og vedtaget en ordning svarende til systemet med den fælles markedsordning i landbrugssektoren uden dog at fastlægge et fælles prisniveau. Denne ordning indeholdes i forordning nr. 160/66. Den handelsordning, der således er indført mellem medlemsstaterne, er opbygget i analogi med bestemmelserne for samhandelen med basisprodukter i forordningerne vedrørende de fælles markedsordninger. Ved indførsel fra tredjelande underkastes de pågældende produkter en afgift, som består af en fast del, der skal sikre beskytteisen af Fællesskabets forarbejdningsindustri, og en variabel del, der skal udligne forskellen mellem fællesskabspriserne og verdensmarkedspriserne for de landbrugsprodukter, som indgår i fremstillingen af de pågældende produkter. Varelisten i bilaget til forordning nr. 160/66 svarer i det væsentligste til den, der allerede fastsattes i Rådets beslutning af 4. april 1962. Denne liste omfatter alle de varer, som for en væsentlig del består af landbrugsprodukter, og hvori denne del udgør en afgørende prisfaktor. Under forberedelsen af forordning nr. 160/66 protesterede forskellige medlemsstater imod, at udligningsafgiften helt eller delvis blev integreret i fællesskabsbudgettet. De argumenterede med, at der var tale om en afgift på industriprodukter. Men efter afslutningen af overgangsperioden går denne afgift automatisk til EUGFL, hvilket er et tegn på de pågældende produkters »landbrugsmæssige« karakter, og denne udvidelse af landbrugssektoren blev konsolideret under »Kennedy-runden«. Den ved forordning nr. 160/66 indførte ordning er »med virkning fra 1. juli 1969« blevet erstattet af Rådets forordning nr. 1059/69 af 28. maj 1969. Med henblik på at løse dette rent fællesskabsretlige spørgsmål må artikel 1, stk. 3, i Rådets forordning nr. 974/71 derfor fortolkes. Den italienske regering har hævdet, at der for at bøde på forstyrrelserne i samhandelen med produkterne uden for bilag II kan anvendes artikel 14, stk. 4, i Rådets forordning nr. 1059/69, der lyder således: »Rådet kan med enstemmighed på forslag af Kommissionen fastsætte egnede bestemmelser, for at der kan tages hensyn til en særlig situation, som visse varer måtte befinde sig i. Disse bestemmelsers gyldighedsperiode kan dog ikke overstige seks måneder«. Denne mulighed er blevet udnyttet f.eks. ved Rådets forordning nr. 2831/71 af 24. december 1971 i en situation, som lignede den, der skulle løses ved forordning nr. 800/77. Kommissionen har anført, at selv om forordning nr. 974/71 skal neutralisere virkningerne af de valutaforanstaltninger, der er gældende i landbrugssektoren, når de påvirker de basisprodukter, der indgår i fremstillingen af forskellige forarbejdede landbrugsprodukter, omfatter samhandelen med »landbrugsvarer«, som denne forordning skal forhindre forstyrrelser i, ligeledes forarbejdede landbrugsprodukter. En korrekt fortolkning af artikel 1, stk. 2, i denne forordning må såvel omfatte de varer, der hører ind under den fælles markedsordning som dem, der henhører under forordning nr. 1059/69. Anvendelsen af artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 1059/69 kræver enstemmighed i Rådet, hvilket er vanskeligt at opnå. Derfor har Rådet ved artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 974/71, under hensyn til det særlige ansvar, som påhviler Kommissionen under forvaltningen af ordningen med monetær udligning og de hermed forbundne vanskeligheder, villet gøre det muligt for Kommissionen ligeledes at gribe ind med hensyn til produkter, som »er genstand for en særlig ordning i medfør af artikel 235«. Forordning nr. 974/71 henviser ikke udtrykkeligt til forordning nr. 1059/69, men udtrykket »særlig ordning« sigter især på denne; desuden henviser del 8 i bilaget til Kommissionens forordninger om fastsættelse af monetære udligningsbeløb udtrykkeligt til »varer, der omfattes af forordning nr. 1059/69«, og forordning nr. 974/71 henviser selv til traktatens artikel 235, hvilket er »tilstrækkelig hjemmel«. Endelig omfatter artikel 14 i forordning nr. 1059/69, som den italienske regering har foreslået anvendt, andre muligheder end valutaernes flyden. Rådet, som har udstedt forordning nr. 974/71, har ikke udtalt sig, men jeg mener, at Kommissionens opfattelse er korrekt. Udtrykket »landbrugsvarer« i artikel 1, stk. 3, betyder ikke blot »produkter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbrugsvarer«, men også »følgeprodukter«, som uden at være landbrugsbasisprodukter ikke desto mindre henhører under den fælles markedsordning for landbrug (landbrugsvarer, der har undergået en første bearbejdning) samt de produkter, som uden at være forarbejdede landbrugsprodukter under bilag II er forarbejdede produkter, hvis landbrugsmæssige bestanddel er så stor, at de kan betegnes som »landbrugsvarer«; det drejer sig, som anført i artikel 97 i afdeling 16, kapitel 2 (»Bestemmelser vedrørende visse fælles markedsordninger«) afsnit II (»landbruget«) i tiltrædelsesakten, om »landbrugsprodukter, der indføres eller udføres i form af varer, der ikke henhører under bilag II til EØF-traktaten«. Der findes altså en fælles markedsordning for produkter, der ikke henhører under bilag II, og disse varer henhører under landbrugssektoren i den betydning, der forudsættes i forordning nr. 974/71 og i tiltrædelsesakten. Derfor kunne der udbetales restitutioner til de produkter, der blev udført af sagsøgerne i hovedsagen i sag 95/78 (Dulciora) til tredjelande, hvilke restitutioner dog blev afkortet med monetære udligningsbeløb, fordi der var tale om en medlemsstat med devalueret valuta. Men den italienske regering og sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at selv om de pågældende produkter toeretisk kunne falde ind under ordningen med udligningsbeløb, er deres inddragelse ikke tilstrækkeligt begrundet efter EØF-traktatens artikel 190 eller i hvert fald ikke korrekt begrundet. De har anført, at incidensen på visse landbrugsbasisprodukter af anvendelsen af udligningsbeløb ikke væsentligt ændrer markedsforholdene, idet de deraf følgende eventuelle fordele for forarbejdede produkter, som ikke er underkastet udligningsbeløb, stort set bliver ophævet ved de højere produktionsomkostninger for de øvrige bestanddele. Ganske vist begrundede Kommissionen afskaffelsen ved forordning nr. 722/75 af 19. marts 1975 af udligningsbeløb for visse af de produkter, der her er tale om (henhørende under positionerne 18.06 B og C og 21.07 C I og II), med, at priserne på varerne uden for bilag II, som omfattes af forordning nr. 1059/69, »i høj grad bestemmes af deres forarbejdning og de hermed forbundne omkostninger, mens værdien af landbrugsbasis-produkterne kun har ringe indflydelse på slutproduktets værdi«, og desuden »nærmer disse produkter sig meget den industrielle sektor, for hvilken der ikke findes en ordning med udligningsbeløb«. Efter min mening er det dog ikke muligt som helhed og på forhånd at udelukke, at alle forarbejdede produkter, som ikke henhører under bilag II, og som er omfattet af forordning nr. 1059/69, falder uden for ordningen med monetære udligningsbeløb. Dette ville være i strid med selve ordlyden af artikel 1, stk. 2, litra b) i forordning nr. 974/71. Det altafgørende er i sidste instans, hvilken incidens basis-produktets værdi har på slutproduktets værdi; men forstyrrelserne på grund af denne incidens kan logisk kun måles ved handelen med de forarbejde produkter selv og ikke ved handelen med basisprodukterne. Betragtningen »for forarbejdede varer, for hvilke der ikke anvendes monetære udligningsbeløb, er prisforskellen for basisprodukter blevet så stor, at den ikke kan undgå at få betydelig indvirkning på konkurrencebetingelserne for forarbejdede varer i betragtning af de særlige forhold på markedet for visse konkurrencefølsomme varer«, forekommer mig dog ikke, skønt den er abstrakt og knap, at overskride den skønsmargen, Kommissionen råder over. Denne har — uden derved at modsige sig selv — lovligt kunnet skønne, at udsvingene i medlemsstaternes valutaer i marts og april 1975 og i november 1977 havde medført en tilsvarende ændring i de monetære udligningsbeløb, der var gældende for basisprodukterne, og at disse ændringer under hensyn til den mængde af disse produkter, der anvendes ved fremstillingen af de pågældende forarbejdede produkter, nødvendigvis ville indvirke på disses konkurrencebetingelser. Kommissionen har endvidere oplyst, at den som kriterium for anvendelsen af forordning nr. 974/71 har anvendt en tærskel på 5 % i stedet for de i forordningens artikel 4 foreskrevne 2,5 %. Ingen af sagsøgerne har bebrejdet Kommissionen dette; Kommissionen har derfor med rette kunnet antage, at hvis den i 1975 under hensyn til denne tærskel kunne udelukke nogle af de pågældende produkter fra ordningen med udligningsbeløb, kunne den i 1977, om ikke før, så snart denne var overskredet, også igen inddrage dem under ordningen. I Roquette-dommen af 20. oktober 1977 statuerede Domstolen (præmisserne 13 og 14, Sml. s. 1842), at »mulighederne for forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter er så talrige og forskellige, at det ville være vanskeligt, om ikke umuligt, for Kommissionen at opregne alle disse muligheder i en forordning«; »det er herefter lovligt, at Kommissionen alene på grundlag af et væsentlig fald i en valutas vekselkurs fastslår, at der foreligger risiko for forstyrrelser«. Det er ganke vist rigtigt, at de anfægtede forordninger ikke taler om risiko for »forstyrrelser« i samhandelen med forarbejdede produkter, men om risiko for »fordrejninger af konkurrencen«, et udtryk, der også forekommer i beslutningen vedrørende Irland, hvis regering selv talte om en »fordrejning i samhandelen mellem Irland og Det forenede Kongerige som følge af bestående valutaaftaler i landbrugssektoren«, hvilket kan tages som bevis på, at udligningsbeløbene snarere er en »afgift« eller en»subvention« end en faktor, der neutraliserer valutaudsving, og således begunstiger producenter og eksportører i lande med stærk valuta. Denne forskel i ordvalg forekommer mig imidlertid at være uden betydning; som Kommissionen har forklaret, medfører en »fordrejning af konkurrencen« mellem producenter i forskellige medlemsstater nødvendigvis forstyrrelser i samhandelen. Såfremt der ikke var indført monetære udligningsbeløb ville de pågældende »tilberedte næringsmidler« fortsat være blevet fordelagtigere stillet i de lande, hvor priserne på land-brugsbasisprodukter var lavest på grund af anvendelsen af monetære udligningsbeløb. Under disse omstændigheder er indførelsen af monetære udligningsbeløb, selv om den har begunstiget de industrier i Forbundsrepublikken Tyskland, der udfører disse tilberedte næringsmidler, ikke blevet gennemført under pres fra disse, og den påståede magtfordrejning i strid med forordningerne nr. 800/77 og 2657/77 forekommer mig derfor ikke at være tilstrækkeligt bevist. Hvad angår disse forordningers saglige anvendelsesområde, har nogle af sagsøgerne i hovedsagen endvidere gjort gældende, at der er tale om forskelsbehandling, fordi de ikke omfatter visse »tilberedte næringsmidler«, der kan sammenlignes med de produkter, der her er tale om, især honningkager (position 19.08 A) og hvid chokolade (position 17.04 C). Men selv om der er tale om varer, der henhører under forordning nr. 1059/69, skal der endvidere være tale om lignende produkter, der er konkurrenter til de »konkurrencefølsomme« produkter, der omtales i de anfægtede forordninger. Selv i så tilfælde kunne det ikke medføre disse forordningers ugyldighed, men snarere en forpligtelse til ligeledes at inddrage disse produkter under ordningen med udligningsbeløb, og jeg kan dårligt se, hvilken nytte sagsøgerne i hovedsagen kunne have af dette. I Merkur-dommen af 24. oktober 1973 (præmis 16, Sml. s. 1072) statuerede Domstolen, at Kommissionen ikke er forpligtet til at fastsætte udligningsbeløb for alle de i forordning nr. 974/71 nævnte produkter: »desuden var Kommissionen i henhold til artikel 1, stk. 2, sidste punktum (den tidligere udgave) i forordning nr. 974/71 forpligtet til at undlade fastsættelsen af et udligningsbeløb overalt, hvor dette ikke syntes nødvendigt for at undgå forstyrrelser, uafhængigt af udligningsbeløbets størrelse i forhold til det pågældende produkts gennemsnitsværdi.« Det er nødvendigt at gennemgå endnu en søgsmålsgrund, som kun er påberåbt af sagsøgerne i hovedsagen i sagerne 151/77 og 157/78, og som støttes på, at de udligningsbeløb, der opkræves ved indførselen, er så ubetydelige, at de mister enhver afskrækkende karakter. Denne argumentation forekommer mig ikke afgørende. Domstolen kan ikke bedømme, om denne afgift har afskrækkende karakter eller ej, selv ikke ved de traditionelle handelsmønstre, hvor varens oprindelse eller mærke spiller en vis rolle. Hvis de erhvervsdrivende af deres egne grunde ønsker at opretholde deres udførsler, beviser dette så meget desto mere, at de anfægtede forordninger ikke virkelig er en belastning for dem. Det må heller ikke glemmes, at foruden opkrævningen af et udligningsbeløb på udførselen kan opkrævningen af udligningsbeløb på indførselen også spille en rolle, hvorved ordningens virkning bliver betydeligere end den forekommer. Beregningen af satsen for udligningsbeløbene fremgår direkte af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 974/71, og undtagelsen vedrørende »de minimis« (ubetydelige beløb) indeholdes i artikel 4, stk. 2.