Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 10. januar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN FRANSKE REPUBLIK. - FISKERI - KVOTEADMINISTRATION - MEDLEMSSTATERNES FORPLIGTELSER. - SAG C-244/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00163



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I denne sag, der er anlagt i henhold til artikel 169 i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, har Kommissionen gjort gaeldende, at Den Franske Republik i 1986 har undladt at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at sikre overholdelsen af kvoterne for visse fiskebestande.

2. De vaesentligste faellesskabsforordninger, der behandles i denne sag, er de samme som i sag C-62/89, Kommissionen mod Frankrig, med dom af 20. marts 1990 (Sml. I, s. 925), og de relevante bestemmelser i forordningerne er der redegjort for i retsmoederapporten og forslaget til afgoerelse i sag C-62/89 samt i retsmoederapporten til denne sag. I forbindelse med behandlingen af denne sag er det derfor tilstraekkeligt at henvise til to vigtige bestemmelser, for det foerste artikel 5, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1), hvorefter medlemsstaterne i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelse skal fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter; for det andet artikel 10, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2057/82 af 29. juni 1982 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartoejer hjemmehoerende i medlemsstaterne (EFT L 220, s. 1), hvori det bestemmes:

"Hver medlemsstat fastsaetter den dato, paa hvilken fangsterne af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, taget af fiskerfartoejer, som foerer dens flag eller er i registreret i denne, maa antages at have opbrugt den kvote, der er blevet den tildelt for denne bestand eller gruppe af bestande. Medlemsstaten nedlaegger fra denne dato foreloebigt forbud mod fiskeri af fisk af denne bestand eller gruppe af bestande for de naevnte fartoejer ...".

3. Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3730/85 af 20. december 1985 (EFT L 361, s. 66) blev visse kvoter for fartoejer, der fisker i Norges oekonomiske zone og i fiskerizonen omkring Jan Mayen, fordelt mellem medlemsstaterne. I henhold til forordningen fik Frankrig for 1986 tildelt en fangstkvote paa 65 tons for saa vidt angaar "andre arter (som bifangster)".

4. Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3732/85 af 20. december 1985 (EFT L 361, s. 76) blev fangstkvoter for fartoejer, der udoever fiskeri i faeroesk farvand, fordelt mellem medlemsstaterne. I henhold til forordningen fik Frankrig for 1986 tildelt en fangstkvote paa 440 tons for roedfisk.

5. Overfiskeriets stoerrelse i de to tilfaelde er ikke omtvistet. For saa vidt angaar "andre arter" i norske farvande, blev den franske kvote opfisket i september 1986, men de franske fartoejer fortsatte med at fiske og naaede i alt op paa 105 tons. Den oprindelige roedfiskekvote i faeroeske farvande blev opfisket i maj 1986, og de franske myndigheder anmodede ved telex af 12. maj 1986, der er bilagt staevningen, Kommissionen om at indstille fiskeriet. I begyndelsen af juni 1986 blev denne kvote forhoejet til 510 tons efter en kvoteudveksling med en anden medlemsstat i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 170/83. Denne forhoejede kvote var i praksis opfisket i slutningen af september (506 tons) og var fuldstaendig opbrugt i midten af november 1986. De franske fartoejer fangede i alt 617 tons roedfisk i faeroeske farvande i 1986.

6. Det er ubestridt, at Frankrig ikke selv har truffet nogen foranstaltning til at forbyde fiskeriet efter de to kvoterede arter paa det tidspunkt, hvor opfiskningen maatte antages at vaere naert forestaaende. I stedet for den franske regering har Kommissionen maattet traeffe de noedvendige foranstaltninger ved at handle i henhold til artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 2057/82. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1601/86 (EFT L 140, s. 22), som blev udstedt som foelge af det naevnte telex af 12. maj 1986, og som traadte i kraft den 27. maj 1986, forboed franske fartoejer at fortsaette fiskeriet efter roedfisk i faeroeske farvande. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3465/86 (EFT L 319, s. 29), som traadte i kraft den 14. november 1986, standsede fiskeriet efter "andre arter" i de relevante norske omraader.

7. Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Franske Republik - ved ikke at have draget omsorg for overholdelsen af de fangstkvoter for andre arter i norske farvande og for roedfisk i faeroeske farvande, som den fik tildelt for 1986 - har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler den i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 og artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, sammenholdt med artikel 1 i forordningerne nr. 3730/85 og nr. 3732/85.

8. Som i sag C-62/89, Kommissionen mod Frankrig, har Kommissionen i alt vaesentligt gjort gaeldende, at Den Franske Republik ikke nedlagde et foreloebigt forbud mod fiskeri efter de paagaeldende bestande, saa snart kvoternes opfiskning maatte antages at vaere naert forestaaende, saaledes som det kraeves i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82. Domstolen har i praemis 17 i dommen i sag C-62/89 fastslaaet, at det foelger af denne bestemmelse, at medlemsstaterne rettidigt skal traeffe enhver noedvendig foranstaltning for at forhindre overskridelser af de paagaeldende kvoter.

9. Den franske regering har som begrundelse for ikke at have truffet de i artikel 10, stk. 2, foreskrevne foranstaltninger gjorte fire hovedanbringender gaeldende. Da tre af disse anbringender allerede er behandlet af Domstolen i sag C-62/89, skal de her kun gennemgaas i korthed.

10. For det foerste har den franske regering peget paa de praktiske vanskeligheder ved at forudse en naert forestaaende opfiskning af kvoterne. De paagaeldende fiskerier fandt sted i fjerntliggende farvande, saaledes at fangstoplysninger eventuelt allerede var foraeldede ved modtagelsen. For saa vidt angaar kvoten for andre arter i norske farvande, blev disse vanskeligheder forstaerket af, at den relevante franske kvote var meget lille, hvorimod fangstkapaciteten paa de fartoejer, der fisker i norske farvande, var meget stor. Dernaest har Frankrig gjort gaeldende, at Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2807/83 af 22. september 1983 (EFT L 276, s. 1), hvorved der indfoeres en faelles logbog, som anvendes af fartoejsfoererne til registrering af fangsterne, ikke skulle anvendes foer den 1. april 1986, og at etableringen af et statistisk system til behandling af disse oplysninger gjorde det noedvendigt med en tilpasningsperiode.

11. Domstolen har i dommen i sag C-62/89 (praemis 23) fastslaaet, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig praktiske vanskeligheder som begrundelse for ikke at traeffe passende kontrolforanstaltninger; tvaertimod paahviler det medlemsstaterne, som har pligt til at gennemfoere faellesskabsbestemmelserne inden for rammerne af den faelles markedsordning for fiskerivarer, at loese saadanne vanskeligheder ved at traeffe passende foranstaltninger.

12. I denne sammenhaeng kunne kontrolforanstaltningerne i forordning nr. 2057/82, navnlig som de fremgaar af artiklerne 6 og 9, hvorefter alle landinger skal kontrolleres og registreres, og saafremt man havde overholdt dem og ivaerksat dem paa rette vis, have givet de franske myndigheder tilstraekkelige oplysninger til at forudse kvoternes opfiskning og til at handle i konsekvens heraf. Saafremt den franske regering ansaa disse foranstaltninger for utilstraekkelige, havde den mulighed for at udstede supplerende bestemmelser, der er mere vidtgaaende, i henhold til artikel 14 i forordning nr. 2057/82. Kommissionen har bl.a. anfoert, at den franske regering havde kunnet kraeve af fartoejsfoererne, at de fremsendte fangstoplysninger pr. radio, eller kunne have indfoert et licenssystem, hvorefter fartoejerne havde forhaandsgodkendelse til at fange en bestemt maengde af de kvoterede fisk.

13. For saa vidt angaar behovet for en tilpasningsperiode i forbindelse med indfoerelsen af et system til indsamling og behandling af oplysningerne i logboegerne bemaerkes, at der ved forordning nr. 2807/83 (som traadte i kraft den 1. april 1985 og ikke den 1. april 1986) alene blev indfoert en faelles udgave af logbogen, hvorimod forpligtelsen til at foere en logbog allerede fremgaar af artikel 3 i forordning nr. 2057/82, der traadte i kraft den 1. januar 1983. Det var derfor ikke i 1986 urimeligt at forvente, at den franske regering havde indfoert et system, hvorefter den effektivt kunne udnytte de oplysninger, der fremgaar af logbogen.

14. I oevrigt skaber de foranstaltninger, som regeringen traf, for saa vidt angaar fiskeriet efter roedfisk, tvivl om dens egne anbringender om, at den ikke kunne faa de noedvendige oplysninger paa grund af praktiske vanskeligheder. Som anfoert af Kommissionen fremgaar det af den fangstopgoerelse, som de franske myndigheder fremsendte til Kommissionen, og som er anfoert som bilag til replikken i denne sag, at 373 tons af den oprindelige kvote paa 440 tons allerede var opfisket i slutningen af april 1986; alligevel var den franske regering mindre end to uger senere i stand til i telex af 12. maj 1986 at meddele Kommissionen, at kvoten var opfisket. Dette beviser, som fremhaevet af Kommissionen, at de franske myndigheder var i stand til at informere sig hurtigt om kvotens opfiskning, i hvert fald for saa vidt angaar roedfisk.

15. For det andet har den franske regering gjort gaeldende, at det er usikkert, i hvilket omfang de to kvoter blev overskredet, eller om den paagaeldende kvoteoverskridelse rent faktisk har fundet sted. I denne sammenhaeng har regeringen henledt opmaerksomheden paa den manglende harmonisering paa faellesskabsplan af de omregningskoefficienter, som medlemsstaterne anvender paa landede fangster (renset fisk) til beregning af fangstmaengderne i levende vaegt. Den franske regering har ligeledes gjort gaeldende, at en del af de farvande, hvor fiskeriet efter roedfisk har fundet sted, er genstand for en jurisdiktionstvist mellem Det Forenede Kongerige og Faeroeerne.

16. For saa vidt angaar omregningskoefficienterne, har Domstolen allerede til samme anbringende fastslaaet i praemis 28 i dommen i sag C-62/89, at de franske myndigheder selv har anvendt disse koefficienter ved beregningen af de fangsttal, som er meddelt Kommissionen. Under disse omstaendigheder kan Den Franske Republik ikke rejse tvivl om beregningsmetodens paalidelighed. Hertil kommer, at selv om den paastaaede usikkerhedsmargen findes, er den uden tvivl begraenset og vil under ingen omstaendigheder kunne forklare en procentvis saa vaesentlig overskridelse af kvoterne som her, nemlig 21% for saa vidt angaar den forhoejede roedfiskekvote og 60%, for saa vidt angaar kvoten for "andre arter".

17. Anbringendet om den paastaaede jurisdiktionstvist blev ligeledes fremfoert i sag C-62/89. I praemis 30 i dommen i den naevnte sag har Domstolen fastslaaet, at de faeroeske myndigheder i henhold til artikel 2, litra b), i fiskeriaftalen fra 1976 mellem EOEF paa den ene side og den danske regering og det faeroeske landsstyre paa den anden side, hvert aar fastlaegger fangstmaengderne for Faellesskabets fiskerfartoejer og angiver, inden for hvilke omraader under faeroesk jurisdiktion, disse maengder kan fiskes. Fortegnelsen over maengderne og fiskeriomraaderne fremsendes til Kommissionen, og disse oplysninger er grundlaget for fordelingen af kvoterne mellem medlemsstaterne. Domstolen har fastslaaet, at da der ikke i fiskeriaftalen er taget noget forbehold vedroerende den paastaaede tvist om jurisdiktionen, og da der ikke fra den angiveligt beroerte medlemsstats side er fremsat nogen indsigelse med hensyn til det omraade, som de faeroeske myndigheder har angivet, kan det, uanset det af den franske regering anfoerte, ikke betvivles, at samtlige de fangster, som Kommissionen har lagt til grund i den foreliggende sag, er taget i de farvande, som henhoerer under Faeroeernes fiskerijurisdiktion. Da regeringen ikke har gjort andre supplerende anbringender gaeldende eller fremlagt nye oplysninger i denne sag, maa den samme konklusion efter min opfattelse drages ogsaa i denne sag.

18. For det tredje har Frankrig gjort gaeldende, at Faellesskabets samlede kvoter i norske og faeroeske farvande for de paagaeldende bestande ikke blev opfisket i 1986, og at de nationale kvoteoverskridelser derfor hverken har vaeret til skade for bevaringsformaalene i faellesskabslovgivningen eller de aftaler, som Faellesskabet har indgaaet med de paagaeldende tredjelande. Dette anbringende er ligeledes blevet behandlet af Domstolen i sag C-62/89. Domstolen fastslog (i praemis 32), at de samlede fangstmaengder, som er taget af faellesskabsfartoejer i de faeroeske farvande i 1985, og som foerst blev opgjort efter udgangen af det paagaeldende aar, ikke kan have betydning for en medlemsstats pligt til rettidigt at traeffe de fornoedne foranstaltninger til at hindre en overskridelse af den nationale kvote, som tilkommer den.

19. Endelig har Frankrig gjort to nye anbringender gaeldende, hvorved regeringen hovedsagelig anfaegter det kriterium, som Kommissionen har anvendt ved vurderingen af en medlemsstats administration af og kontrol med kvoterne. For det foerste har den franske regering gjort gaeldende, at Kommissionen ved afgoerelsen af, om der skal ivaerksaettes en procedure i henhold til artikel 169 paa grund af kvoteoverskridelser, ikke boer tage udgangspunkt i overfiskeriet i forhold til den samlede kvote, men boer vurdere dette udtrykt i absolutte tal, dvs. i tons. I den sammenhaeng boer Kommissionen efter regeringens opfattelse sammenligne stoerrelsen af overskridelsen af de relevante kvoter med overskridelsen af de andre kvoter, hvor Kommissionen har vurderet, at overskridelserne var ubetydelige; den boer ligeledes tage hensyn til fangstkapaciteten paa de fartoejer, som fisker paa disse kvoter. For det andet har regeringen gjort gaeldende, at Kommissionen ved vurderingen af, hvor alvorlig forsinkelsen mellem kvoternes opfiskning og datoen for indstillingen af fiskeriet er, boer tage udgangspunkt i de frister, der er fastsat i faellesskabslovgivningen, som paalaegger fartoejsfoererne at fremsende oplysningerne i deres logboeger til de nationale myndigheder mindst hver femtende dag og under alle omstaendigheder senest 48 timer efter landingen, hvorefter medlemsstaterne har en periode paa femten dage til at meddele Kommissionen deres maanedlige fangstopgoerelse.

20. For saa vidt angaar det foerste anbringende, hvorefter vurderingen af en kvoteoverskridelses vaesentlighed boer ske paa grundlag af absolutte tal, dvs. i tons, er denne fremgangsmaade som fremhaevet af Kommissionen uden interesse, fordi de kvoter, der er tildelt Frankrig eller andre medlemsstater, varierer vaesentligt stoerrelsesmaessigt. Dernaest giver en vurdering paa grundlag af overfiskeriets procentvise stoerrelse en mulighed for at afgoere, om grundlaget er en effektiv administration af og kontrol med kvoterne. Det forhold, at fangstkapaciteten paa fartoejerne i de paagaeldende farvande er stor, er som ogsaa fremhaevet af Kommissionen et element, som kraever en endnu stoerre grad af paapasselighed fra de franske myndigheders side, og som paa ingen maade beroerer deres pligt til at sikre overholdelsen af kvoterne.

21. For saa vidt angaar det andet anbringende, er jeg igen enig med Kommissionen deri, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig faellesskabslovgivningens minimumskrav til at fralaegge sig ansvaret. For saa vidt angaar fristen paa femten dage til at meddele fangstoplysninger, har medlemsstaterne mulighed for at kraeve, at disse oplysninger fremsendes oftere, f.eks. pr. radio. Fristen paa femten dage til meddelelse af de maanedlige fangstopgoerelser til Kommissionen kan under ingen omstaendigheder begrunde den franske regerings manglende overholdelse af den meget praecise forpligtelse, der paahviler den, til at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa en foreloebig indstilling af fiskerierne.

22. Det er derfor min opfattelse, at disse sidste anbringender, som den franske regering har gjort gaeldende, ikke kan laegges til grund, og at Kommissionen saaledes har godtgjort, at der er sket en tilsidesaettelse af artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82.

23. Kommissionen har ligeledes nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Franske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, hvorefter medlemsstaterne i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelser skal fastsaette de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter. Staevningen indeholder ikke konkrete oplysninger til stoette for denne subsidiaere paastand. Domstolen har derfor i et skriftligt spoergsmaal til Kommissionen anmodet denne om at oplyse de konkrete forhold, hvoraf det fremgaar, at Den Franske Republik har tilsidesat denne bestemmelse.

24. Kommissionen har i besvarelsen anfoert, at der efter dens opfattelse er sket en tilsidesaettelse af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 i tre tilfaelde. Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at artikel 5, stk. 2, har en generel raekkevidde, som omfatter alle de noedvendige regler til sikring af, at kvoterne udnyttes i overensstemmelse med de relevante faellesskabsregler, hvorfor ethvert tilfaelde af overfiskeri, der kan tilregnes en medlemsstat, udgoer en tilsidesaettelse af artikel 5, stk. 2. For det andet har den gjort gaeldende, at forordning nr. 2057/82 herunder artikel 10, stk. 2 - skoent den blev udstedt forud for forordning nr. 170/83 - kun indeholder en praecisering af den generelle forpligtelse i artikel 5, stk. 2, hvorfor enhver tilsidesaettelse af artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 i sig selv udgoer en tilsidesaettelse af artikel 5, stk. 2, i grundforordningen. Kommissionen har for det tredje gjort gaeldende, at den sene lukning af fiskeriet skyldes, at medlemsstaten ikke har truffet de noedvendige foranstaltninger ud over dem, der kraeves i forordning nr. 2057/82, med henblik paa at indhente de noedvendige oplysninger om fiskerierne, og at denne fejl derfor ogsaa vil vaere at anse som en tilsidesaettelse af artikel 5, stk. 2.

25. Efter min opfattelse er disse anbringender ikke overbevisende. Naar der er sket en ubestridt tilsidesaettelse af en speciel forpligtelse, nemlig artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 som i denne sag, er det overfloedigt ogsaa at paaberaabe sig en mere generel forpligtelse, som er grundlaget for den foerste. Efter min opfattelse er det ikke noedvendigt at henvise til artikel 5, stk. 2, under henvisning til, at denne er hjemmelen for en forpligtelse til at traeffe noedvendige foranstaltninger ud over dem, der fremgaar af forordning nr. 2057/82. Som jeg allerede har anfoert ovenfor under punkt 8, har Domstolen i dommen i sag C-62/89 fastslaaet, at det foelger af artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2057/82, at medlemsstaterne rettidigt skal traeffe enhver noedvendig foranstaltning for at forhindre overskridelser af fiskekvoterne. Selv om artikel 5, stk. 2, rent teoretisk skulle tillaegges den betydning, som Kommissionen har anfoert, har den efter min opfattelse paa et tilstraekkeligt tidligt tidspunkt i proceduren i denne sag undladt at angive paa hvilken maade, Den Franske Republik maa antages at have tilsidesat denne bestemmelse.

26. Dette foerer mig derfor til at konkludere, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der foreligger en tilsidesaettelse af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83. Da Kommissionen imidlertid i alt vaesentligt har vundet sagen, er jeg af den opfattelse, at den har ret til at faa godtgjort sagens omkostninger.

27. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Det fastslaas, at Den Franske Republik - ved ikke at drage omsorg for overholdelsen af de kvoter, som den fik tildelt for 1986 for fangster af "andre arter" i norske farvande og for roedfisk i faeroeske farvande - har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler den i henhold til artikel 10, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2057/82, sammenholdt med artikel 1 i forordningerne (EOEF) nr. 3730/85 og nr. 3732/85.

2) I oevrigt frifindes sagsoegte.

3) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: engelsk.