FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 7. FEBRUAR 1973 ( 1 )

Hr. Præsident,

mine herrer dommere,

De præjudicielle spørgsmål, som Nederlandenes appelret for økonomiske anliggender (College van Beroep voor het Be-drijfsleven) forelægger Dem, angår betingelserne for udstedelse eller udlevering til producenter og handlende af attester om såkaldt forudfastsættelse af restitution for varer forarbejdet på basis af sukker og bestemt til eksport til tredjelande.

Til oplysning for forhandlingen og for at måle disse spørgsmåls nøjagtige rækkevidde er det nødvendigt først at opridse hovedlinjerne i den regulering, som fællesskabsinstitutionerne har forordnet på dette område.

Den fælles markedsordning for sukker omhandles i Rådets forordning nr. 1009/67, som gælder for basisprodukterne: roe- og rørsukker, sukkerroer og sukkerrør samt melasse.

Med hensyn til samhandelen med tredjelande bestemmer artikel 11, stk. 1, i denne forordning principielt, at der for alle indførsler til Fællesskabet og for alle udførsler fra Fællesskabet af disse basisprodukter kræves fremlagt en import- henholdsvis eksportlicens, som af medlemsstaterne udstedes til enhver, der ansøger herom.

Artikel 17, stk. 1, i samme forordning bestemmer, at der i det omfang, det er nødvendigt for at muliggøre eksporten, kan ydes restitution til udligning af forskellen mellem de noteringer, der gælder for disse varer på verdensmarkedet, og Fællesskabets priser. Denne bestemmelse gælder ikke alene for basisprodukter, den angår også de forarbejdede varer, der nævnes i bilaget til forordningen, herunder sukkervarer uden kakaoindhold tariferet under position 17.04 i den fælles toldtarif.

Det drejer sig om fællesskabsrestitutioner, hvis beløb på et givet tidspunkt og for en bestemt vare er fastsat til samme størrelse overalt i fællesmarkedet.

De almindelige bestemmelser om ydelse af disse restitutioner, om fastsættelsen af deres størrelse og om deres forudfastsættelse findes, for så vidt angår landbrugsprodukter, som indgår i forarbejdede varer, og især varer på basis af sukker, i Rådets forordning nr. 204/69. Principielt anvendes den restitutionssats', der gælder på dagen for varernes udførsel. Denne sats kan imidlertid, bortset fra visse produkter, på eksportørens begæring fastsættes forud. En sådan ordning giver ikke blot forarbejdningsindustrierne tilstrækkelig mulighed for på forhånd at kende det restitutionsbeløb, som de kan opnå; den giver dem også garanti for, at de i den udstedte forudfastsættelsesattests gyldighedsperiode kan eksportere deres varer til en fast restitutionssats.

Fremlæggelse af attesten er i øvrigt den nødvendige betingelse for ydelse af den forud fastsatte restitution, og på samme måde som ved ordningen med eksport af basisprodukter garanteres eksportørens forpligtelse til at foretage udførslen inden attestens gyldighedsperiode er udløbet ved en sikkerhedsstillelse.

Saledes er den almindelige opbygning af forudfastsættelsesordningen, der særligt gælder for varer forarbejdet på basis af sukker.

Gennemførelsesbestemmelserne, som især vedrører betingelserne for udstedelse af forudfastsættelsesattester, findes i Kommissionens forordning nr. 1373/70.

Artikel 8, stk. 2, i denne bestemmer, at licenserne udfærdiges af medlemsstaternes kompetente myndigheder i mindst to eksemplarer. Det første, der benævnes »eksemplar til indehaveren«, udleveres straks til ansøgeren, og det andet, der benævnes »eksemplar til den udstedende myndighed«, opbevares af denne.

Eksemplar nr. 1 skal fremlægges for det kontor, hvor toldbehandlingen foretages ved udførslen fra Fællesskabet. Efter afskrivning og påtegning af dette kontor tilbageleveres dette eksemplar til den pågældende. Hertil kommer, at frigivelsen af sikkerhedsstillelsen er betinget af bevis for, at toldbehandlingen ved eksporten har fundet sted (artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 1373/70). Dette bevis tilvejebringes ved fremlæggelse af licensens eksemplar nr. 1 påtegnet af toldkontoret i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 8. Artikel 9, stk. 1, i samme forordning bestemmer, at licensindehaveren efter anmodning og efter fremlæggelse af eksemplar nr. 1 kan få udleveret en eller flere partiallicenser fra den kompetente myndighed. Disse partiallicenser udfærdiges ligesom selve licensen i mindst to eksemplarer. Det første, der benævnes »eksemplar til indehaveren«, udleveres til ansøgeren, og det andet, der benævnes »eksemplar til den udstedende myndighed«, opbevares af denne.

Endelig kan de udstedende myndigheder i henhold til artikel 15, stk. 4, i tilfælde af bortkomst af licens eller partiallicens undtagelsesvis til den pågældende udstede et duplikat af disse dokumenter, udfærdiget og påtegnet på samme måde som de originale dokumenter og med tydelig påtegning af ordet »Duplikat« på hvert eksemplar. Disse duplikater kan dog ikke fremlægges til gennemførelse af en eksportforretning.

Den tvist, der er indbragt for appelretten for økonomiske anliggender i Haag, drejer sig om anvendelsen af denne ordning i tilfælde, hvor en forudfastsættelsesattest, der er udfærdiget af den udstedende myndighed, er bortkommet, før den er nået frem til ansøgeren.

Det er nødvendigt at have de faktiske omstændigheder for øje, der har givet anledning til denne tvist.

Selskabet PPW Internationaal (Peppermint and Pharmaceutical Works), der har hjemsted i Bladel i provinsen Nord-brabant, fremstiller varer på basis af sukker eller dekstrose, som det derefter eksporterer, hovedsageligt til lande uden for fællesmarkedet.

Med henblik på en licitation, der var åbnet i et tredjeland, anmodede det ved telexmeddelelse den 20. december 1971 Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, det kompetente hollandske kontor, om at udstede en attest om forud-fastsættelse af restitution for eksport i to partier på hver 25000 kg af ialt 50000 kg sukker, som medgik til fremstillingen af varer, der hører under position 17.04 i den fælles toldtarif (sukkervarer uden kakaoindhold).

Ifølge de bestemmelser, som var gældende på dette tidspunkt, var restitutionssatsen 34,39 gylden pr. 100 kg sukker. Selskabet stillede den sikkerhed, som krævedes for den planlagte handel.

To dage senere udfærdigede Hoofdproduktschap den ansøgte attest og sendte den til virksomhedens hovedkontor som almindelig postforsendelse i en konvolut, som også indeholdt to partiallicenser og en følgeskrivelse. Disse papirer er aldrig nået frem til modtageren. Selskabet meddelte allerede i begyndelsen af januar 1972 den udstedende myndighed dette. En af postvæsenet foretaget undersøgelse, som Hoofdproduktschap havde foranlediget, bragte dem hverken til veje eller gav oplysninger om de nærmere omstændigheder ved deres forsvinden.

Da selskabet PPW med rette frygtede, at det ikke kunne gennemføre eksporten af disse varer på de forudsatte vilkår, indgav det den 30. marts 1972 en klage til Hoofdproduktschap, hvori det forlangte enten tilladelse til at eksportere de omhandlede varer med den forud fastsatte restitution, eller, hvis dette ikke var muligt, skadesløsholdelse for det tab, der skyldtes, at der for eksporten kun kunne gives en lavere restitution, beregnet til 9,52 gylden, som var gældende i marts 1972.

Denne klage blev forkastet. Hoofdproduktschap fandt, at den omstændighed, at det var umuligt for virksomheden at fremlægge den bortkomne attest, ifølge reglerne var en hindring for, at. der blev ydet den forud fastsatte restitution til en sats af 34,39 gylden. Selv om i øvrigt artikel 15, stk. 4, i gennemførelsesforordningen nr. 1373/70 i tilfælde af bortkomst giver mulighed for udlevering af et duplikat af attesten, kan dette dog ikke anvendes til gennemførelse af en eks-portsforretning.

Med hensyn til de tab, der skyldes forskellen mellem den forud fastsatte restitu-tionssats og den lavere restitutionssats, der vaar gældende i mars 1972, har Hoofdproduktschap erklæret, at det ikke kunne påtage sig at dække tabet.

Det er udelukkende af kulancehensyn — og efter at have indhentet tilladelse fra landbrugsministeriet —, at dette kontor alligevel gik med til at frigive virksomhedens sikkerhedsstillelse.

Da selskabet PPW ikke var tilfreds med denne afgørelse, forelagde det den 8. maj sagen for appelretten for økomomiske anliggender.

Idet denne ret anså det for fastslået, at den forudfastsættelsesattest, virksomheden havde anmodet om den 20. december 1971, og som faktisk var blevet udfærdiget af den kompetente myndighed den 22. december, var bortkommet, før modtageren fik den i hænde, fandt den, at den for at afgøre spørgsmålet, om Hoofdproduktschap i dette tilfælde havde handlet med den nødvendige omhu, og for følgelig at kunne udtale sig om det erstatningskrav, som selskabet havde gjort gældende, nødvendigvis først måtte have oplysning om fortolkningen af de fællesskabsbestemmelser, som fastsætter de betingelser, hvorunder de udstedende myndigheder udfærdiger og til eksportørerne udsteder eller udleverer attester om forudfastsættelse af restitution.

Den har derfor besluttet at udsætte sagen, indtil Domstolen har udtalt sig om føleende Dræiudicielle spøresmål:

1. Hvorledes skal man forstå udtrykket »afgegeven«, i den franske version gengivet ved »délivré« og i den tyske ved »erteilt«, som forekommer i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1009/67/EØF…?

2. Hvorledes skal man forstå udtrykket »overhandigd«, i den franske version gengivet ved »délivré« og i den tyske ved »ausgehändigt«, som forekommer i artikel 8, stk. 2; verbet »worden afgegeven«, i den franske version gengivet ved »être délivrés« og i den tyske ved »erteilen«, som forekommer i artikel 9, stk. 1, første afsnit; udtrykket »overhandigd«, i den franske version gengivet ved »remis« og i den tyske ved »ausgehåndigt«, som forekommer i artikel 9, stk. 1, andet afsnit; samt udtrykket »afgeven«, i den franske version gengivet ved »délivrer« og i den tyske ved »erteilen«, som forekommer i artikel 15, stk. 4, alle i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1373/70 .. .?

3. Hvorledes skal man især besvare spørgsmålet, hvorvidt de omtalte krav om »remise« eller »délivrance« (»overhandiging en/o.f afgifte«) og særlig kravet om »overhandiging« af licensen eller af dens partiallicenser, som indeholdes i artikel 8, stk. 2, og artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i den nævnte forordning nr. 1373/70, er opfyldt, når den myndighed, der er kompetent til at udstede licensen, indskrænker sig til at sende den og dens partiallicenser med posten, f.eks. på den måde, der er beskrevet i denne dom, men i hvert fald uden at dette registreres af postvæsenet i forbindelse med udlevering af et registreringsbevis til den ovennævnte myndighed?

Undersøgelse

Det fortolkningsspørgsmål, som den hollandske dommer har stillet, går altså ud på først og fremmest at få undersøgt om følgende verber, der forekommer i de omhandlede forordninger.

— »udstede« (på hollandsk gengivet ved »afgeven«) eller substantivet »udstedelse« (på hollandsk gengivet ved »afgifte«).

— »udlevere« (gengivet ved »overhandigen«) eller substantivet »udlevering« (gengivet ved »overhandiging«)

Lad mig med det samme sige, at det mener jeg ikke. Valget af sprogbrug forekommer mig ikke afgørende, og en sammenligning af teksterne giver ikke grundlag for at slutte, at forordningernes forfattere har haft til hensigt ved udtrykket »udstede en licens« at pålægge de kompetente nationale myndigheder andre forpligtelser end dem, som udtrykket »udlevere en licens« har for øje.

Ved læsningen af teksten konstaterer man i virkeligheden, at kun udtrykkene »udstede« (»afgeven«) og »udstedelse« (»afgifte«) anvendes om import- og eksportlicenser i Rådets forordning nr. 1009/67, som er hovedbestemmelsen for sukker (artikel 11, stk. 1), samt at de samme udtryk med henblik på forudfastsættelsesattester forekommer i artikel 6 i Rådets forordning nr. 204/69 om eksportrestitutioner for forarbejdede varer.

I gennemførelsesforordningen nr. 1373 /70, som er vedtaget af Kommissionen, anvendes ordet »udstedt« såvel i artikel 4, stk. 1, (»licens udstedes ikke for produkter, som ikke er i fri omsætning inden for Fællesskabet«) som i artikel 8, stk. 1, (»med henblik på bestemmelsen af deres gyldighedsperiode betragtes licenser (forudfastsættelsesattester) som udstedt den dag, licensansøgningen er indleveret«). Til gengæld finder man i stk. 2, første punktum, i samme artikel udtrykket »udfærdiges«, mens den hollandske tekst holder fast ved udtrykket »overhandigd«. Sidste afsnit i dette stykke lyder på fransk således: »Aprés imputation et visa par le bureau (ou sont accomplies les formalités douanières), l'exemplaire no 1 du certificat est remis a l'intéressé« — på hollandsk »teruggegeven« —. (Efter afskrivning og påtegning af det i foregående afsnit omhandlede kontor tilbageleveres licenseksemplar nr. 1 til den pågældende).

I artikel 9 i samme forordning, der ikke handler om forudfastsættelsesattester, men om deres partiallicenser, er den franske og den hollandske udgave overensstemmende: I stk. 1, første afsnit, står der, at »un ou plusieurs extraits … peuvent étre délivrés (worden afgegeven)«, medens den franske tekst i andet afsnit bestemmer: »Les extraits sont établis en au moins deux exemplaires, dont le premier… portant numéro 1 est remis au demandeur …«, hvilket den hollandske tekst gengiver ved »overhandigd«.

Endelig siges det i artikel 15, stk. 4, at de udstedende myndigheder i tilfælde af bortkomst af licens eller partiallicens kan »udstede« et duplikat af disse dokumenter til den pågældende — på hollandsk »afgeven« —.

Affattelsen af disse bestemmelser viser for det første, at ordene »délivrer« og »délivrance« er de eneste, der anvendes i Rådets forordninger, mens udtrykket »remis« ikke forekommer i Kommissionens forordning nr. 1373/70. For det andet omfatter disse udtryk såvel forudfastsættelsesattester som disses partiallicenser. Endelig er, hvilken terminologi der end anvendes, og vi har set, at der er en terminologisk forskel mellem den franske og den hollandske udgave alene i artikel 8, stk. 2, i Kommissionens forordning, den omhandlede ekspedition altid den samme: den består i, at den udstedende myndighed tilsender ansøgeren det dokument, der under bestemte betingelser skal sætte ham i stand til at importere, eksportere eller oppebære en forud fastsat restitution.

Det eneste tilfælde, hvor udtrykket »remis« har en anden betydning end »délivre«, er efter vor mening i artikel 8, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 1373/70.1 dette tilfælde er eksportøren faktisk allerede i besiddelse af forudfastsættelsesattestens eksemplar nr. 1, som tidligere er blevet udstedt til ham af den kompetente myndighed. Han skal fremlægge dette dokument på det kontor, hvor toldbehandlingen foretages. Efter toldkontorets afskrivning og påtegning »tilbageleveres dokumentet til den pågældende«, dvs. det gives ham tilbase.

Derimod har udtrykkene »délivrer« eller »remettre« samme betydning i forholdet mellem den myndighed, der udsteder attesten, og ansøgeren. I modsætning til Kommissionens opfattelse synes der ikke at kunne skelnes mellem udstedelsen af en attest, som skaber et kompliceret retsforhold mellem administrationen og eksportøren, og udleveringen af eksemplar nr. 1, som kun udgør en enkelt del af disse juridiske forbindelser. Den eneste brugbare sondring inden for ordningen med forudfastsættelse af restitutioner kan gøres mellem den beslutning, der træffes af den udstedende myndighed, og som giver sig udtryk i udstedelsen af attesten, og ansøgerens faktiske modtagelse af denne, hvilken sætter ham i stand til at gøre sine rettigheder gældende.

Spørgsmålet bliver i virkeligheden, under hvilke betingelser »udstedelsen« (délivrance) eller »udleveringen« (remise) af forudfastsættelsesattesten skal foregå, for at de rettigheder, den giver, og de forpligtelser, den pålægger eksportøren, i praksis kan indtræde, samt hvad der kan udledes heraf m.h.t. de retsvirkninger, attestens bortkomst medfører, enten den nu bortkommer før eller efter, at ansøgeren har modtaget dokumentet.

Svaret på dette spørgsmål kan kun udledes af formålet med forudfastsættelsesordningen og under hensyntagen til de afgørende virkninger, som for eksportøren er knyttet til besiddelsen af attestens eksemplar nr. 1 samt af de partiallicenser, der i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1373/70 har samme virkninger som selve attesten.

Hvilke virkninger drejer det sig om?

En forudfastsættelsesattest giver sin indehaver ret til eri eksportrestitution efter den sats, der er gældende på dagen for indgivelsen af hans ansøgning (artikel 8, stk. 1), og dette, gælder uden hensyn til den dato, hvor udførslen af. de omhandlede varer finder sted, på den ene betingelse, at denne transaktion, der består i, at varerne føres ud af Fællesskabets geografiske område, finder sted inden for attestens gyldighedsperiode — i det foreliggende tilfælde inden udløbet af den femte måned efter ansøgningens indgivelse.

På samme måde er fremlæggelsen af attesten med behørig påtegning af toldvæ senet det eneste gyldige bevis for, at der eksport, der giver ret til frigivelse af sik kerhedsstillelsen, har fundet sted.

Selv om teksterne anvender både udtrykket »udstede« (délivrer) og »udlevere« (remettre), dækker disse udtryk således over samme realitet. Formålet med forudfastsættelsesordningen kræver, at attestens eksemplar nr. 1 virkelig når frem til ansøgeren; det er den nødvendige betingelse for, at denne kan udøve de rettigheder, som ordningen giver ham.

Gennemførelsen af ordningen er af Fællesskaberne betroet den nationale myndighed, som udpeges af medlemsstaterne. Det er derfor disse myndigheder — i det foreliggende tilfælde Hoofdproduktschap —, som det påhviler at sikre, at de attester, som de udfærdiger, når frem til ansøgerne.

Men selv om denne forpligtelse klart følger af den betydning, som ihændehavelsen af attesten har for ansøgerne, har fællesskabsmyndighederne ikke ment at burde foreskrive de nationale myndigheder de metoder og midler, der er egnede til at nå dette mål. De har på dette område overladt disse en fuldstændig handlefrihed.

Eftersom fællesskabsbestemmelserne ikke udtaler sig herom, må dette spørgsmål bero på de enkelte medlemsstaters interne ret.

Domstolen kan derfor ikke anvise den hollandske dommer, hvilke foranstaltninger Hoofdproduktschap burde have truffet for at sikre, at attesten og dens partiallicenser, der i det foreliggende tilfælde blev udfærdiget lydende på selskabet PPW, virkelig nåede frem til dette selskabs hovedkontor.

Det var tilladt denne myndighed — på egen risiko — at sende disse dokumenter som almindelig postforsendelse, og vi kan kun tage til efterretning, at fælles-skabsattesterne ifølge Hoofdproduktschaps indlæg ikke hører til de forsendelser, der efter det hollandske postregulativ skal sendes anbefalet.

Kun den nationale dommer er kompetent til i givet fald at udtale sig om dette. Vi må imidlertig lægge vægt på, at Hoofdproduktschap uopfordret har truffet visse foranstaltninger til at afbøde risikoen for, at disse attester for fremtiden går tabt, før ansøgerne har fået dem i hænde. Det har besluttet at sende disse attester i anbefalet brev, dersom ansøgerne afholder udgifterne herved. Det har endvidere tilladt ansøgerne at sende en af deres funktionærer til Hoofdproduktschaps kontor for personligt at få udleveret attesten. Endelig har det for importfirmaerne indført en ordning med deponering af attesterne på kontoret, således at disse dokumenter ikke skal forsendes, og udførsler noteres derpå, efterhånden som de finder sted.

Men selv om disse foranstaltninger udelukkende beror på de nationale myndigheders initiativ, bliver der et spørgsmål tilbage at afgøre vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, nemlig hvilke retsvirkninger tabet af en attest eller dens partiallicenser har.

Er dette spørgsmål løst i artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 1373/70?

Man ma dele Kommissionens opfattelse. Denne bestemmelse har kun betydning under forudsætning af, at attesten bortkommer, efter at ansøgeren har fået den i hænde. I dette tilfælde kan den kompetente myndighed, som vi ved, undtagelsesvis udstede et duplikat, udfærdiget og påtegnet på samme måde som det originale dokument.

Men et duplikat kan ikke fremlægges til gennemførelse af en eksportforretning.

Med andre ord, det kan ikke fremlægges som bevis for denne eksport og giver ikke ret hverken til udbetaling af den forud fastsatte restitution eller til frigivelse af sikkerhedsstillelsen.

Sådanne virkninger er ikke acceptable, hvor attesten er bortkommet, før ansøgeren har modtaget den, dvs. når attesten ikke er blevet udstedt eller udleveret. Eksportøren ville i så fald kun få hypotetisk mulighed for at oppebære den forud fastsatte restitution. Han ville ikke kunne gennemføre sin forretning, når han ikke kunne fremlægge eksemplaret af den attest, der var blevet ham tilsendt. Der synes at være en lakune i fællesskabsretten på dette sted.

Kommissionen foreslår en løsning, der består i, at den udstedende myndighed ikke udfærdiger et duplikat, men en ny attest, idet den betragter ansøgningen som opretholdt. Denne løsning kan naturligvis kun anvendes inden for attestens gyldighedsperiode, som begynder på dagen for ansøgningens indgivelse. Selv om man må medgive, at denne frie fortolkning af bestemmelserne vil gøre det muligt at løse problemet, er det dog, når forordningen tier herom, næppe muligt at pålægge de nationale myndigheder at udstede nye attester. Der måtte efter vor opfattelse foreligge en udtrykkelig bestemmelse herom.

Derimod er det ønskeligt, om Domstolen efter at have fastslået disse myndigheders forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger til, at attesten og i givet fald dens partiallicenser virkelig når frem til ansøgeren, sætter den nationale dommer i stand til at drage konsekvenserne i tilfælde af, at disse dokumenter går tabt, uden at ansøgeren er skyld heri.

1 et sådant tilfælde bør risikoen ved tabet — efter vor mening — forblive hos den udstedende myndighed, som ikke har opfyldt sin forpligtelse til at sørge for en faktisk udstedelse eller udlevering. Men det tilkommer den nationale dom

mer at afgøre, om den Skade, eksporutøren lider herved, efter de betingelser, der opstilles i den interne ret, kan give ret til erstatning.

Vi foreslår, at Domstolen kender for ret, at bestemmelserne i Rådets forordninger nr. 1009/67 og 204/69 såvel som bestemmelserne især i artiklerne 8 og 9 i Kommissionens forordning nr. 1373/70 medfører en forpligtelse for de kompetente nationale myndigheder til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at attester, som de udsteder om forudfastsættelse af restitution ved eksport, faktisk når frem til ansøgerne.

( 1 ) – Oversat fra fransk.