I sag nr. 154/73

angående en anmodning, som i henhold til EØF-traktatens artikel 177 af Finanzgericht Hamburg er indgivet til Domstolen for i den sag, som verserer for den nævnte ret mellem

FIRMA KURT A. BECHER, Bremen,

og

HAUPTZOLLAMT EMDEN,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer, (EFT specialudgave 1971 (I), s. 231; original reference JO nr. L 106 af 12. maj 1971, s. 1) og af Kommissionens forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971 om fastsættelse af udligningsbeløb inden for landbrugssektoren fra den 4. oktober 1971 som følge af de samme omstændigheder (JO nr. L 223/1 af 4. oktober 1971, s. 1)

afsiger

DOMSTOLEN

sammensat af: præsidenten, R. Lecourt, afdelingsformanden, M. Sørensen (refererende), dommerne, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher og C. Ó Dálaigh,

generaladvokat: A. Trabucchi

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

Faktiske og retlige omstændigheder

A — Over sagens faktiske omstændigheder, anmodningens genstand samt de afgivne indlæg er der udarbejdet følgende rapport:

I — Sagsfremstilling og retsforhandlingernes forløb

1. Firmaet Kurt A. Becher, Bremen, importerede den 22. oktober 1971502500 kg blød hvede til forbundsrepublikken Tyskland fra USA. Toldkontoret opkrævede i henhold til Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971, sammenholdt med Kommissionens forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971, et valutarisk udligningsbeløb på 19,20 DM/1000 kg. Under påberåbelse af, at dette beløb var ansat 1,05 DM pr. 1000 kg for højt, indgav firmaet klage herover til Hauptzollamt Emden, som imidlertid afviste den. Firmaet indbragte sagen for Finanzgericht Hamburg, som ved kendelse af 10. juli 1973 besluttede at anmode Domstolen om i henhold til EØF-traktatens artikel 177 at træffe en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål: »1. Er Rådets forordning (EØF) nr. 974/71 af 12. maj 1971 (EFT specialudgave 1971 (I), s. 231; original reference ABl. nr. L 106, s. 1) gyldig, for så vidt den tillader opkrævning af udligningsbeløb ved indførsel fra tredjelande? 2. Ved bekræftende besvarelse af spørgsmålet under 1.: Opfyldte det udligningsbeløb på 19,20 DM/1000 kg, som Kommissionen fastsatte for blød hvede fra tredjelande i bilag I til forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971 (ABl. nr. L 223, s. 3), på indførselstidspunktet betingelserne i forordning (EØF) nr. 974/71, artikel 2? 3. Ved benægtende besvarelse af spørgsmålet under 2.: Er forordning (EØF) nr. 2122 af 1. oktober 1971 med henblik på det nævnte udligningsbeløb på 19,20 DM/1000 kg slet og ret uvirksom, eller skal man, i stedet for det af Kommissionen fastsatte beløb, uden videre anvende det korrekte udligningsbeløb, og hvor stort skal dette i givet fald være?« Finanzgericht udtaler i præmisserne til forelæggelseskendelsen blandt andet: »Det … er ikke utvivlsomt, hvorvidt Rådets forordning (EØF) nr. 974/71 af 12. maj 1971 — som udgør hjemmelen for Kommissionens forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971 — er tilstrækkelig retligt begrundet i EØF-traktatens artikel 103; der nævnes ikke udtrykkeligt andre retlige grundlag … Hermed anfægtes — uden at sagsøgeren udtrykkeligt har fremført det — gyldigheden af basisforordning nr. 974/71, samt fortolkningen af EØF-traktatens artikel 103.« I denne forbindelse henviser Finanzgericht til forelæggelseskendelserne fra Finanzgericht Berlin og Baden-Württemberg i sagerne nr. 5/73 (Balkan), nr. 9/73 (Schlüter) og nr. 10/73 (Rewe). Det fremgår af forelæggelseskendelsen fra Finanzgericht Hamburg, at firmaet Becher for denne ret vedrørende det andet spørgsmål gjorde følgende synspunkt gældende: De omtvistede opkrævninger har formelt hjemmel i forordning (EØF) nr. 2122/71. Denne forordning er imidlertid ikke lovmæssig i materielretlig forstand. Den krænker EØF-Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971, der har forrang for denne. . . . Kun cif-priser falder ind under »priser« i artikel 2, stk. 1's forstand. Den importerede vares cif-pris udgjorde dengang 193,10 DM/ton, mens EØF-Kommissionen beregnede det udligningsbeløb, der skulle anvendes på denne vare, ud fra en cif-pris på 204,30 DM/ton og fastsatte det således 1,05 DM for højt. Det forhold, at udligningsbeløbet blev fastsat for højt, udgør samtidig en krænkelse af EØF-traktatens artikel 110«.

2. Forelæggelseskendelsen fra Finanzgericht indgik til Domstolens justitskontor den 25. juli 1973. Firmaet Becher, repræsenteret af advokat Dr. Mielke, Hamburg, samt Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Gilsdorf, har i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen indgivet skriftlige indlæg. Domstolen har på grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at åbne den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

3. Gyldigheden af forordning nr. 974/71 er blevet undersøgt i de af Domstolen i de ovennævnte sager nr. 5/73, 9/73 og 10/73 afsagte domme. I disse domme udtalte Domstolen, at der »ved den foretagne prøvelse af de stillede spørgsmål intet er fremkommet, som kan anfægte gyldigheden af Rådets forordning nr. 974/71 . . .«.

II — Indlæg afgivet for Domstolen

Firma Becher gør gældende, at artikel 103, som udgør hjemmelen for forordning nr. 974/71, ikke bemyndiger Rådet til at udstede en forordning, idet der i dens stk. 2 kun er tale om at »vedtage« og i dens stk. 3 kun om »direktiver«. Firmaet giver afkald på yderligere betragtninger, da de retlige spørgsmål i nærværende sag »allerede er genstand for diverse forelæggelseskendelser«.

Vedrørende det første spørgsmål, der drejer sig som gyldigheden af forordning nr. 974/71, henviser Kommissionen til sine udtalelser i de ovennævnte sager nr. 5/73, nr. 9/73 og nr. 10/73.

Med henblik på det andet spørgsmål fremhæver Kommissionen unøjagtigheden i den af firmaet Becher's betragtning som går ud fra den præmis, at de »priser«, der ifølge artikel 2, stk. 1 er afgørende for import fra tredjelande, kur kan være cif-priser. Af den nævnte bestemmelse kan man kun slutte, at der vedrørende procentsatsen blev lagt sådanne priser til grund, som under hensyntagen til de praktiske krav tilnærmede sig de virkelige forhold mest muligt, dvs. de faktiske importpriser. Der fandtes også andre mulige beregningsgrundlag end det, der gik ud fra cif-prisen. Faktisk har Kommissionen siden marts 1973 fulgt en anden fremgangsmåde, idet den har anvendt interventionsprisen ved beregningen af udligningsbeløbene; de for høje beløb, der således blev opnået, blev korrigeret ved en passende tillempning af importafgifterne og restitutionerne (Kommissionen henviser her til artikel 5, stk. 3 b i Kommissionens forordning nr. 648/73 af 1. marts 1973 og betragtning nr. 7 og 8 i denne forordning, EFT nr. L 64 af 9. marts 1973, s. 1). Denne metode er valgt for at forenkle forvaltningens arbejde. Hvis det havde været berettiget at gå ud fra andre priser end cif-priserne, kunne man efter Kommissionens opfattelse så meget desto mindre ved et system baseret på cif-priser kræve, at enhver prisændring nødvendigvis skulle afspejles i udligningsbeløbet. Artikel 2 i forordning nr. 974/71 overlader følgelig Kommissionen en »teknisk skønsmargen«. Kommissionen fremhævede allerede dette punkt i sag nr. 5/73 (Balkan), navnlig ved besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt dette retlige grundlag var tilstrækkelig præcist.

Derefter bemærker Kommissionen, at udligningsbeløbene endnu i oktober 1971 faktisk blev afledt af cif-priserne. — Da disse priser ændredes dagligt, var det imidlertid nødvendigt at anvende en forenklet beregningsmetode for at undgå at skulle tilpasse udligningsbeløbene alt for hyppigt. Til dette formål beregnede Kommissionen en gennemsnitlig cif-pris, som kun kunne ændres, hvis der skete en væsentlig ændring i forhold til den forudgående prisfastsættelse. En ændring på 10 % opad eller nedad blev i almindelighed anset for væsentlig.

Det omtvistede udligningsbeløb var baseret på en gennemsnitlig cif-pris på 204,34 DM, der var beregnet for perioden 22. til 28. juli 1971. Efter denne dato og indtil den 22. oktober 1971 var der ingen grund til at foretage nogen ændring, da den gennemsnitlige cif-pris ikke forandredes væsentligt. Den gennemsnitlige cif-pris i perioden før den 22. oktober var 194,90 DM (og ikke 193,10 DM som sagsøgeren hævder), og den var følgelig kun 4,6 % lavere end den ovennævnte gennemsnitspris, således at det interne kriterium på 10 % ikke var opfyldt.

Kommissionen gør yderligere gældende, at hele systemet med udligningsbeløbene hviler på princippet om forudgående skøn og om forenkling af beregningen. Hertil henviser Kommissionen til artikel 2, stk. 1 og artikel 3 i forordning nr. 974/71.

Efter Kommissionens opfattelse er det under normale omstændigheder sagligt holdbart at lægge sig fast på en margen på 10 % for ændring af referenceprisen, idet en lavere procentsats ville medføre for hyppige ændringer.

Kommissionen konkluderer, at det, da forordning nr. 974/71 ikke indeholder bestemmelser om beregningen af referencepriserne, står den frit for inden for rammerne af gennemførelsen af den i denne forordnings artikel 6 omhandlede fastsættelse af udligningsbeløbene at anvende den ovenfor beskrevne beregningsmetode. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at denne fastsættelse sker i henhold til forvaltningskomitéproceduren, og at den i øvrigt i medfør af artikel 8, stk. 3 har aflagt beretning for Rådet om de vigtigste karakteristika ved denne metode. Kommissionen bemærker til slut, at denne beregningsmetode ikke har haft en ensidigt ugunstig indflydelse på importhandelen.

Kommissionen anser det efter de ovennævnte betragtninger for unødvendigt at besvare det tredje spørgsmål.

Subsidiært bemærker Kommissionen, at man ikke blot kan erstatte det forkert beregnede udligningsbeløb med et »korrekt udligningsbeløb«. Ifølge ordlyden af artikel 6 i forordning nr. 974/71 er alene Kommissionen kompetent til at fastsætte udligningsbeløbene, og denne fastsættelse er ikke — som allerede anvendelsen af forvaltningskomité-proceduren viserblot en matematisk operation. Såfremt man anlagde det modsatte synspunkt, ville man risikere, at de nationale myndigheder fastsatte indbyrdes afvigende udligningsbeløb, hvis en fastsættelse foretaget af Kommissionen skulle vise sig at være materielt ukorrekt.

I øvrigt mener Kommissionen ikke, at Finanzgericht ved i sit tredje spørgsmål at spørge, om det fejlagtigt fastsatte udligningsbeløb »slet og ret [er] uvirksomt«, eller om der »uden videre [i stedet for det fastsatte beløb skal anvendes] det korrekte udligningsbeløb«, har opstillet et ligefrem heldigt alternativ. Selv om det konstateres, at der foreligger en fejl, vedbliver det fastsatte udligningsbeløb at udgøre den retsnorm, der skal finde anvendelse uden hensyn til de konsekvenser, dette får for de implicerede.

B — I tilslutning til den ovenfor gengivne retsmøderapport åbnedes den mundtlige forhandling. Mundtlige indlæg blev afgivet af firmaet Becher og Kommissionen i retsmødet den 27. november 1973. Under den mundtlige forhandling gjorde firmaet Becher gældende, at det kan udledes af forordning nr. 974/71, at de »referencepriser«, der er omhandlet i artikel 2, må tilnærmes de virkelige forhold, derved at der gås ud fra faktisk anvendte importpriser. Dette medfører, at kriteriet ved import fra tredjelande, hvis ikke man kan anvende den cif-pris, der var gældende på indførselsdagen, dog bør svare til en med korte mellemrum ajourført cif-pris. Ved beregningen af udligningsbeløbet skal man gå ud fra samme principper som ved beregningen af importafgiften. Det erklæres udtrykkeligt i betragtningerne til forordning nr. 974/71, at udligningsbeløbene bør begrænses til de beløb, der er strengt nødvendige for at udligne valutaforanstaltningerne. Dette lovgivningsformål kan kun opnås, hvis der udøves permanent kontrol med cif-priserne. Kommissionen har i et svar på et spørgsmål stillet af Domstolen forklaret forskellen mellem den af firmaet Becher anførte cif-pris på 193,10 DM og den pris på 194,90 DM, som Kommissionen selv anså for korrekt, på følgende måde: Importafgiften ændres kun, såfremt ændringen af beregningsfaktorerne medfører en forhøjelse eller nedsættelse af importafgiften på 0,60 regningsenheder pr. ton eller derover sammenlignet med den forudgående fastsættelse, jf. artikel 6 i forordning nr. 156/67 (EFT specialudgave 1967, s. 101; original reference JO af 23. juni 1967, s. 2533). Den 30. september 1971 fastsatte Kommissionen administrativt cif-prisen til 52,75 regningsenheder pr. ton (= 193,06 DM). Dette medførte — med virkning fra den 1. oktober 1971 — en importafgift på 207 DM pr. ton. Denne importafgift — og ikke cif-prisen — blev offentliggjort og gjorde det muligt for firmaet Becher selv at beregne en omtrentlig cif-pris på 193,10 DM (tærskelprisen, som dengang var 400,08 DM — importafgift = cif-prisen). Den 8. oktober 1971 blev cif-prisen fastsat til 53,25 regningsenheder pr. ton. Den overskred dermed kun den pr. 30 september 1971 gældende cif-pris med 0,50 regningsenheder og medførte således ingen ændring i importafgiftsbeløbet.

C — Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 12. december 1973.

Præmisser

1 Ved kendelse af 10. juli 1973, indgået til Domstolens justitskontor den 25. juli 1973, har Finanzgericht Hamburg i henhold til EØF-traktatens artikel 177 stillet nogle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer, samt af Kommissionens forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971 om fastsættelse af udligningsbeløb inden for landbrugssektoren fra den 4. oktober 1971 som følge af de samme omstændigheder.

Vedrørende det første spørgsmål

2 Det første spørgsmål går ud på, om Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 er gyldig i det omfang, den bemyndiger til opkrævning af udligningsbeløb ved import fra tredjelande.

3 Domstolen har allerede undersøgt gyldigheden af forordning nr. 974/71 i sagerne nr. 5/73, nr. 9/73 og nr. 10/73 vedrørende anmodninger om præjudiciel afgørelse fra Finanzgericht Berlin og Finanzgericht Baden-Württemberg, i tvister, hvor parterne på den ene side var firmaerne Balkan-Import-Export, Carl Schlüter og Rewe-Zentral og på den anden side toldmyndighederne i forbundsrepublikken Tyskland; i de domme, Domstolen afsagde den 24. oktober 1973 i de nævnte sager, udtalte den, at der ikke ved prøvelsen af de stillede spørgsmål var fremkommet noget, som kunne anfægte forordning nr. 974/71's gyldighed; retsforhandlingerne i nærværende sag har ikke tilføjet noget nyt element, som kan rejse tvivl om denne afgørelse.

Vedrørende det andet spørgsmål

4 Det andet spørgsmål drejer sig om, hvorvidt det i bilag I til forordning nr. 2122/71 fastsatte udligningsbeløb på 19,20 DM pr. 1000 kg for blød hvede fra tredjelande opfyldte betingelserne i forordning nr. 974/71, artikel 2.

5 Artikel 2, stk. 1 i forordning nr. 974/71 bestemmer, at udligningsbeløbene fastsættes ved på de pågældende priser at anvende en bestemt procentsats, der udgør forskellen mellem parikursen på den pågældende nationale valuta og det aritmetiske gennemsnit af vekselkurserne i løbet af en bestemt periode; det omstridte spørgsmål er, hvilken mening og rækkevidde man skal tillægge ordet »priser« i denne sammenhæng.

6 Den af Kommissionen i den pågældende periode anvendte metode bestod i at lægge en gennemsnitlig cif-pris, der var beregnet for en periode på en uge, til grund og kun ændre denne, hvis der skete en væsentlig ændring (som regel 10 % opad eller nedad) i forhold til den tidligere fastsatte gennemsnitspris; sagsøgeren i hovedsagen bestrider rigtigheden af en sådan metode og gør gældende, at det ikke alene var nødvendigt at vælge cif-prisen som referencepris — hvilket Kommissionen faktisk gjorde — men også, om ikke dagligt, så dog i hvert fald med meget korte mellemrum, at tage hensyn til prisændringer, således at der skete en ajourføring med korte intervaller; til støtte for denne opfattelse anfører sagsøgeren de principper, der lægges til grund ved beregning af importafgiften ved indførsel af korn, såvel som den betragtning til forordning nr. 974/71, ifølge hvilken udligningsbeløbene bør begrænses til de beløb, der er strengt nødvendige til udligning af valutaforanstaltningernes indvirkning på priserne.

7 En undersøgelse af bestemmelserne i forordning nr. 974/71 viser, at Rådet ikke restriktivt og i detaljer har villet afgrænse det skøn, Kommissionen skal udøve, når den skal udstede gennemførelsesbestemmelserne til forordningen; faktisk forpligter artikel 2 i forordning nr. 974/71 ikke nødvendigvis — idet den anvender begrebet »priser« som udgangspunkt for beregningen af udligningsbeløbene — Kommissionen til at vælge cif-prisen som referencepris, men overlader den en vis adgang til at anvende en anden pris, selv om denne afviger fra de ved indgåelsen af handelskontrakterne faktisk fastsatte priser; samme artikel har desuden blandt beregningskriterierne for udligningsbeløbene nævnt det aritmetiske gennemsnit af de »i løbet af en periode, der skal fastsættes«, konstaterede vekselkurser og dermed indført en ny fast faktor;

8 Kommissionen har ved vedtagelsen af de nærmere gennemførelsesbestemmelser for en ordning som den, der blev institueret ved forordning nr. 974/71 om udligningsbeløb, lovligt kunnet tage visse ufravigelige administrative hensyn i betragtning og navnlig kunnet drage omsorg for, at de trufne foranstaltninger ikke alt for ofte undergives ubetydelige ændringer; dette gælder så meget mere, som disse gennemførelsesbestemmelser og særlig fastsættelsen af udligningsbeløbene — som det er tilfældet i kraft af artikel 6 i forordning nr. 974/71 — vedtages i henhold til den såkaldte »forvaltningskomité«-procedure, som er foreskrevet i artikel 26 i Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn (EFT specialudgave 1967, s. 29; original reference JO nr. 117 af 19. juni 1967, s. 2269);

9 Kommissionen har følgelig ikke ved fastsættelsen af det omtvistede udligningsbeløb overskredet de grænser for sin handlefrihed, der inden for dette områdes gælder i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 974/71.

Vedrørende sagsomkostningerne

10 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres, og da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser, under henvisning til procesdokumenterne, efter at have hørt den refererende dommers rapport, efter at have hørt de af sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen afgivne mundtlige indlæg, efter at have hørt generaladvokatens forslag til afgørelse, under henvisning til traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, særlig dennes artikler 38-47, 103, 110 og 177, under henvisning til Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 og 947/71 af 12. maj 1971 samt til Kommissionens forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971, under henvisning til protokollen vedrørende statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol, særlig dennes artikel 20, under henvisning til procesreglementet for De europæiske Fællesskabers Domstol, kender DOMSTOLEN vedrørende de af Finanzgericht Hamburg ved kendelse af 10. juli 1973 stillede spørgsmål for ret:

1. Ved den foretagne prøvelse af de stillede spørgsmål er intet fremkommet, som kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets forordning nr. 974/71.

2. Det i bilag I til forordning nr. 2122/71 af 1. oktober 1971 om indførsel af blød hvede fra tredjelande fastsatte udligningsbeløb på 19,20 DM/1000 kg opfyldte på importtidspunktet de i artikel 2 i forordning nr. 974/71 fastsatte betingelser.