Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 11. juli 1996. - Bundesverband der Bilanzbuchhalter e.V. mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Appel - Annullationssøgsmål - Formaliteten - Kommissionens afslag på at indlede en traktatbrudsprocedure - Kommissionens afslag på at indlede en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 90, stk. 3. - Sag C-107/95 P.



Samling af Afgørelser 1997 side I-00947



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 Domstolen anmodes i forbindelse med naervaerende appelsag om at afgoere, hvorvidt privat borgere og virksomheder har kompetence til at rejse annullationssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173 til proevelse af beslutninger, som er truffet af Kommissionen med henblik paa henlaeggelse af klager, der har til formaal at faa Kommissionen til at udoeve de befoejelser, den besidder efter traktatens artikel 169 og artikel 90, stk. 3.

II - Sagens baggrund og parternes argumenter

2 Appellanten i denne sag, den tyske forening Bundesverband der Bilanzbuchhalter eV, har ivaerksat appel til proevelse af den kendelse om afvisning, som De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans afsagde den 23. januar 1995 i sag T-84/94 (1).

3 Sagens baggrund er angivet i ovennaevnte kendelse fra Retten i Foerste Instans. Appellanten havde indgivet en klage til Kommissionen vedroerende den tyske lov om skatteraadgivere (Steuerberatungsgesetz) paa grund af en paastaaet overtraedelse af faellesskabsretten, derved, at skatteraadgivning og dermed forbundne opgaver er forbeholdt bestemte erhvervsgrupper. Efter appellantens opfattelse stred reglerne mod EF-traktatens artikel 59 og 86. Ved at opretholde den naevnte lovgivning havde Forbundsrepublikken Tyskland derfor tilsidesat de forpligtelser, som paahviler den i medfoer af samme traktat, og som er fastlagt i artikel 5, stk. 2, og artikel 90, stk. 1 og 2. Kommissionen burde have taget skridt til at afhjaelpe den paagaeldende situation og til at sikre, at traktatens bestemmelser blev gennemfoert.

For Retten havde appellanten i henhold til traktatens artikel 173 paastaaet annullation af Kommissionens afslag paa at fremme appellantens klage. I den beslutning, som var omtvistet under foersteinstansbehandlingen, var afslag paa af fremme klagen blevet begrundet med, at der ikke forelaa nogen tilsidesaettelse af faellesskabsretten.

4 Retten afviste sagen. Under henvisning til Domstolens praksis (2) bemaerkede Retten, at appellanten ikke havde kompetence til at anfaegte Kommissionens beslutning om ikke at indlede en traktatbrudsprocedure mod Forbundsrepublikken Tyskland. Kommissionen besidder »en skoensbefoejelse, hvilket indebaerer, at borgere ikke kan kraeve, at den indtager et bestemt standpunkt«. Retten fortsatte: »Personer, som har indgivet en klage, har saaledes ikke i forbindelse med en procedure i henhold til traktatens artikel 169 mulighed for at indbringe Kommissionens beslutning om at henlaegge klagen for Faellesskabets retsinstanser«.

5 Retten afviste desuden klagen for saa vidt angik den paastaaede tilsidesaettelse af traktatens artikel 90, stk. 3, og lagde ogsaa i den henseende vaegt paa den skoensbefoejelse, som er tillagt Kommissionen efter artiklen. Ifoelge kendelsen havde Kommissionen i forbindelse med udoevelsen af et saadant skoen ingen forpligtelse til at gribe ind. Retten fastslog, at »de fysiske eller juridiske personer, som anmoder Kommissionen om at skride ind i henhold til artikel 90, stk. 3 ... derfor ikke [kan] anlaegge sag til proevelse af Kommissionens beslutning om ikke at goere brug af den kompetence, den har i henhold til artikel 90, stk. 3«. I den konkrete sag blev appellanten saaledes ikke anset for at besidde kompetence til at anfaegte det paagaeldende afslag fra Kommissionen.

6 Appellanten har nu gjort gaeldende, at Retten har tilsidesat faellesskabsretten, idet den i sin bedoemmelse ikke har taget hensyn til den magtfordrejning, som Kommissionen har udoevet. Stadig ifoelge appellanten har Kommissionen foretaget en forkert fortolkning af de faktiske omstaendigheder, som blev fremfoert under sagens behandling i foerste instans, og som var lagt til grund for den klage, appellanten havde indbragt med henblik paa at opnaa, at der blev indledt en procedure i henhold til traktatens artikel 169. Bundesverband har herved gjort gaeldende, at der i tilfaelde af en forkert bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder foreligger magtfordrejning, naar Kommissionens skoensbefoejelse er reduceret til nul. Dette var tilfaeldet i den foreliggende sag. Den tilsidesaettelse af traktatens artikel 59, som var blevet beskrevet i appellantens klage, var aabenbar. Efter appellantens opfattelse havde Kommissionen derfor pligt til at handle, idet den i den konkrete sag noedvendigvis burde have indledt proceduren efter artikel 169, uanset at det i Domstolens praksis er anerkendt, at Kommissionen besidder en vid skoensbefoejelse for saa vidt angaar spoergsmaalet om indledning af en traktatbrudsprocedure, mens det omvendt afvises, at borgere har mulighed for at anlaegge sag til proevelse af et eventuelt afslag paa at indlede denne procedure. Desuden har Retten selv, ifoelge appellanten, overtraadt faellesskabsretten ved ikke at have fastslaaet, at Kommissionen reelt ikke havde nogen skoensbefoejelse, og ved ikke at have bedoemt sagens faktiske baggrund korrekt.

7 Hvad angaar artikel 90, stk. 3, har appellanten anfoert, at selv om Kommissionen besidder en skoensbefoejelse, maa beslutningen om ikke at gribe ind i medfoer af denne artikel anses for en retsakt, som kan underkastes retslig proevelse, saa meget mere som der i den konkrete sag er tale om, at de tyske regler afviger aabenbart fra faellesskabsforskrifterne, hvilket Kommissionen under ingen omstaendigheder kan bestride.

8 Kommissionen har paastaaet appellen afvist, idet den har gjort gaeldende, at det foelger af Domstolens praksis paa omraadet for soegsmaal til proevelse af afslag paa at indlede traktatbrudsprocedurer ikke indeholder nogen saadan undtagelse. I kraft af Kommissionens skoensbefoejelse paa det paagaeldende omraade er det udelukket, at en borger kan indvirke paa udoevelsen af dette skoen eller anlaegge sag til proevelse deraf. Der er tale om en handlingsbefoejelse, som vedroerer forholdet mellem offentlige instanser, og som i hoejere grad er baseret paa et hensigtsmaessighedsprincip end paa legalitetsprincippet.

Appelindstaevnte har endvidere anfoert, at Kommissionens befoejelser i medfoer af traktatens artikel 169 modsvarer medlemsstaternes befoejelser i medfoer af traktatens artikel 170. Medlemsstaterne har i lighed med Kommissionen ret, men absolut ikke pligt, til at handle i medfoer af artikel 170 med henblik paa at opnaa, at overtraedelser af faellesskabsretten, som er begaaet af andre medlemsstater, bliver proevet.

9 Kommissionen har desuden anfoert, at traktatens artikel 90, stk. 3, i lighed med artikel 169 ikke tillaegger borgerne ret til anfaegte eventuelle afslag paa at traeffe foranstaltninger, som de har begaeret. Kommissionen besidder saavel efter artikel 169 som efter artikel 90, stk. 3, en vid skoensbefoejelse, og har i intet af de to tilfaelde pligt til at traeffe konkrete foranstaltninger.

III - Analyse af tvisten

A - Artikel 169

10 Efter min opfattelse boer appellen forkastes, for saa vidt angaar muligheden for at anfaegte Kommissionens afslag paa appellantens begaering om at indlede en traktatbrudsprocedure efter artikel 169.

Jeg ser herved bort fra, at Domstolen i tidligere afgoerelser (3) har afvist, at borgerne har ret til at indbringe sager af denne karakter for Faellesskabets retsinstanser, fordi Kommissionen besidder et vidt skoen ved bedoemmelsen af, om den vil indlede og gennemfoere den omhandlede procedure. Dette udgoer fast retspraksis, som dog boer praeciseres naermere. Principielt fritager den blotte indfoerelse af en skoensbefoejelse, endog et vidt skoen, paa ingen maade Kommissionen fra pligten til at handle i overensstemmelse med legalitetsprincippet, og dette er saaledes heller ikke i den foreliggende sag tilstraekkeligt til at bevirke, at institutionens handlinger er udelukket fra retslig proevelse paa en borgers initiativ. Dette bekraeftes af Domstolens omfattende praksis paa omraadet for statsstoette (4), hvori det vide administrative skoen, Kommissionen er tillagt paa det omraade inden for faellesskabsretten, er blevet afstemt med muligheden for at underkaste Kommissionens handlinger en retslig proevelse ved Faellesskabets retsinstanser.

11 I mine oejne er der dog en anden aarsag til, at den ret, appellanten har paaberaabt sig til stoette for appellen, ikke kan anerkendes; den aarsag vedroerer direkte karakteren af den omhandlede bestemmelse. I sidste ende indgaar traktatens artikel 169 blandt de artikler, der regulerer den institutionelle ordning i Faellesskabet, og som skal garantere, at denne fungerer tilfredsstillende. Der er netop tale om regler, der udelukkende angaar forholdet mellem medlemsstaterne og institutionerne.

12 Selv om artikel 169, naar den foerst er bragt til anvendelse, indirekte skaber en retsstilling, som private borgere og virksomheder kan drage fordel af, tillaegger bestemmelsen dem ikke nogen ret til at gribe ind i eller paavirke den procedure, der er fastlagt i bestemmelsen, og den bemyndiger dem ikke til at anlaegge sag til proevelse af udoevelsen af de befoejelser eller de valgmuligheder, der er forbeholdt Kommissionen. Traktatbrudsproceduren fungerer saaledes paa det interinstitutionenelle plan, som er utilgaengeligt for borgerne.

13 Det kunne ganske vist haevdes, at der foreligger en lakune i retsbeskyttelsen, eftersom borgerne ikke har adgang til at foranledige retslig kontrol af Kommissionens beslutninger om ikke at indlede traktatbrudsproceduren.

Hvis Domstolen afhjalp denne lakune paa grundlag af den fortolkningskompetence, den besidder, ville det, ved naermere gennemtaenkning, imidlertid medfoere dybtgaaende aendringer for den institutionelle ramme; det ville beroere et omraade, hvor traktatens forfattere netop klart har villet udforme den omhandlede regel i den ovenfor angivne forstand: artikel 169 indgaar i traktatens systematik som en bestemmelse, der regulerer forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. En systematisk fortolkning af reglen foerer frem til dette resultat: Det er herved tilstraekkeligt at taenke paa, at muligheden for at intervenere i traktatbrudssager, som er anlagt af Kommissionen, og som er foreskrevet i artikel 37 i statutten for Domstolen, udelukkende er forbeholdt medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner. Den private borger er forsvundet i denne optik, ogsaa under den indledende, administrative fase. Paa dette grundlag kan det udledes, at den enkelte borger ikke har kompetence til at anfaegte et eventuelt afslag fra Kommissionen paa hans eventuelle begaeringer om indgriben.

Hermed vil jeg ikke sige, at Faellesskabets retsorden efterlader borgerne uden nogen beskyttelse, hvis der anlaegges andre synsvinkler. Saadan forholder det sig ikke. Den enkelte borger kan over for en national domstol goere gaeldende, at den statslige adfaerd, han anser for at udgoere en tilsidesaettelse af de faellesskabsretlige forpligtelser, er ulovlig, han kan i givet fald til den nationale domstol indgive praejudicielle spoergsmaal til forelaeggelse for Domstolen i henhold til artikel 177-proceduren, og han kan goere brug af de rekursmuligheder, der staar aabne for ham, saafremt hans angivelser viser sig at vaere begrundede, herunder anlaeg af erstatningssag. Disse betragtninger begrunder yderligere, hvorfor jeg anser det for noedvendigt at foreslaa, at det foerste anbringende forkastes.

B - Artikel 90, stk. 3

14 For saa vidt angaar det andet anbringende til stoette for appellen skal jeg straks bemaerke, at Kommissionen - og i lighed hermed, Retten, naar der henses til det implicitte raesonnement i den appellerede afgoerelse - har anset artikel 90, stk. 3, og artikel 169 for at vaere, hvad man kunne kalde parallelle bestemmelser. Artikel 90, stk. 3, tillaegger Kommissionen befoejelser til at kontrollere og overvaage medlemsstaterne paa omraadet for offentlige virksomheder og virksomheder, der er sammenlignelige hermed i relation til de hér omhandlede formaal, og udoevelsen af disse befoejelser hviler paa et skoen stort set i samme forstand, som de foranstaltninger, Kommissionen kan traeffe i medfoer af artikel 169. Det er saaledes denne vide skoensbefoejelse, der ifoelge Retten (under henvisning til dens tidligere dom i sagen Ladbroke Racing (5)) er til hinder for, at borgerne kan foranledige annullation af negative beslutninger, og Kommissionens beslutning i naervaerende sag er en saadan. Dette er det eneste afgoerende i begrundelsen til den appellerede kendelse. Det boer derfor undersoeges naermere.

15 Artikel 90, stk. 3, indgaar i modsaetning til artikel 169 i de bestemmelser, der udtrykkeligt har til formaal at beskytte konkurrencen og regulere virksomhedernes adfaerd paa markedet. Der er ganske vist tale om en saerlig type af virksomheder. Traktatens artikel 90 omhandler saaledes de tilfaelde, hvor en medlemsstat forstyrrer konkurrencens normale forloeb paa grund af den indflydelse, den har paa virksomheder, den kontrollerer, og paa virksomheder, der har faaet tillagt saerlige privilegier. Hensigten med bestemmelsen er derfor at sikre de erhvervsdrivende mod indblanding, som en medlemsstat kunne udoeve via sit forhold til virksomheder, der har de omhandlede karakteristika, saaledes at de af traktaten beskyttede, grundlaeggende oekonomiske friheder bringes i fare. Denne bestemmelse skal altsaa beskytte konkurrencen, men paa en maade, der er forenelig med den retlige og faktiske opfyldelse af den saerlige rolle, som er tillagt virksomheder af den hér omhandlede type. Dette kan ikke vaere anderledes.

16 Det bemaerkes dog, at artikel 90 er rettet til de erhvervsdrivende. I de tilfaelde, hvor reglerne til beskyttelse af konkurrencen finder anvendelse, gaelder de for de kategorier af virksomheder, der er omhandlet i artikel 90, hverken mindre eller paa anden vis end for de oevrige. Artikel 90, stk. 3, lyder saaledes: »Kommissionen paaser, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, og meddeler, saafremt det er paakraevet, medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger.«

17 I modsaetning til Retten mener jeg ikke, at artikel 90's ordlyd og aand udelukker muligheden for, at Kommissionens afslag paa klager fra private borgere eller virksomheder, den ikke finder at burde fremme, kan underkastes en retslig proevelse.

Artikel 90 indgaar i de oevrige konkurrenceregler, som befinder sig i traktatens afsnit V. Placeringen af reglen er afgoerende. Bestemmelsen stemmer overens med de andre regler vedroerende virksomhedernes konkurrencemaessige adfaerd, herunder navnlig reglerne vedroerende statsstoette. Bestemmelsens placering og formaal peger derfor i retning af, at private borgere og virksomheder ikke i den foreliggende sag kan beroeves den retsbeskyttelse, de besidder paa det vitale konkurrenceomraade. Det er under alle omstaendigheder klart, at den paagaeldende bestemmelse ikke med rette kan sammenlignes med artikel 169 og de andre regler, der udtrykkeligt, eller endog udelukkende, har til formaal at regulere de interinstitutionelle forhold paa faellesskabsplan. Kommissionens anbringende om, at artikel 90, stk. 3, og artikel 169 er parallelle, er uholdbart.

18 Det er i mine oejne heller ikke muligt at tiltraede det af Retten anlagte synspunkt, hvorefter den af appellanten anlagte sag til proevelse af afslaget skulle afvises, ogsaa i det tilfaelde med henvisning til institutionens skoensbefoejelse.

Ifoelge Retten er Kommissionens skoensbefoejelse saa vid, at institutionen ikke har nogen pligt til at gribe ind, og derfor heller har pligt til at begrunde et eventuelt afslag paa indgriben i anledning af begaeringer, den modtager fra beroerte virksomheder. Dette ville indebaere, at disse retssubjekter ikke var berettigede til at anlaegge sag til proevelse af foranstaltninger, hvorved Kommissionen afslaar at meddele direktiver eller beslutninger til de stater, hvis ulovlige adfaerd har vaeret genstand for en borgers klage. Kommissionen ville i saa fald traeffe afgoerelse om ikke at goere brug af en befoejelse, der af Retten defineres som et egentligt praerogativ, der er forbeholdt Kommissionen i medfoer af artikel 90, stk. 3.

19 Som jeg ser det, boer Domstolen i denne sag tage den retspraksis, der er blevet udviklet i dens og Rettens afgoerelser, op til overvejelse i tilfaelde, hvor skoensbefoejelsen, uanset hvor vid den maatte vaere, er tillagt Kommissionen paa et omraade, hvor hensynet til den offentlige interesse kommer i konflikt med hensynet til den frie konkurrence inden for traktatens systematik, ud dog at overskygge sidstnaevnte. Lad os som eksempel se paa statsstoetteproblematikken (6). Der, hvor der hersker fri konkurrence, findes en beskyttelse af borgerne, som hviler paa selve grundlaget for faellesmarkedet. Anerkendelsen af en uanfaegtelig skoensbefoejelse i tilfaelde, hvor en privat borger eller virksomhed begaerer kontrol deraf, kan vaere fuldt ud berettiget, i det omfang Faellesskabets retsorden udelukkende oensker at regulere offentlige interesser og interinstitutionelle forhold. Som allerede omtalt vedroerer den foreliggende sag imidlertid et omraade, hvor kravene til konkurrence er blandet sammen med, og skal forliges med hensynene i traktaten til beskyttelse af overordnede almene interesser, herunder statslige interesser, men hele tiden paa grundlag af deres faellesskabsretlige betydning.

20 Jeg finder derfor, at den foreliggende sag skal bedoemmes anderledes, end Retten har gjort. Sagen er analog med et tilfaelde, hvor det i en retssag goeres gaeldende, at der kan ske retslig proevelse af negative beslutninger paa statstoetteomraadet. En beslutning af denne type kan illustreres saaledes: En konkurrerende virksomhed anmoder Kommissionen om at kontrollere, hvorvidt den stoette, der ydes til visse andre virksomheder, er forenelig med traktaten, og Kommissionen afslaar at goere dette. Baade i det illustrerende eksempel og i den sag, der er indbragt for Domstolen, paahviler det Kommissionen at traeffe foranstaltninger, som skal rettes til medlemsstaterne, og som indebaerer en pligt til at udvise en bestemt adfaerd. Medlemsstaten er saaledes den naturlige adressat for beslutninger og andre retsakter, Kommissionen maatte udstede efter saavel artikel 92 og 93 som efter artikel 90 (7). Efter min opfattelse aendrer dette ikke ved private borgeres og virksomheders mulighed for at anlaegge sag til proevelse af Kommissionens foranstaltninger, i det omfang artikel 90 tillaegger dem ret til at kraeve anvendelse over for dem af de faellesskabsregler, der er indfoert til beskyttelse af retten til fri udoevelse af oekonomisk virksomhed og til fri konkurrence.

21 Min konklusion boer ledsages af én yderligere praecisering. De subjektive betingelser for soegsmaalskompetence til at anfaegte foranstaltninger, som Kommissionen har truffet i medfoer af artikel 92 og 93, og som fremgaar af Domstolens og Rettens praksis paa omraadet, gaelder - efter min opfattelse og inden for rammerne af min bedoemmelse af naervaerende sag - tillige i forhold til private borgere og virksomheder, hvis retsstilling er beskyttet i medfoer af artikel 90, stk. 3. Retten behandlede imidlertid ikke dette aspekt af den foreliggende sag. Henset til foranstaltningens angivelige uanfaegtelighed, betragtede Retten det som tilstraekkeligt for sin afgoerelse, at den paagaeldende private part fuldstaendigt manglede soegsmaalskompetence. I den appellerede kendelse blev dette resultat, som naevnt ovenfor, udelukkende begrundet med, at Kommissionens skoensbefoejelse var vid. Fejlen ligger i ikke at have indset, at den paagaeldende befoejelse inden for rammerne af artikel 90, stk. 3, stoeder paa de graenser, der foelger af, at private borgere og virksomheder tillaegges subjektive rettigheder, og at kraenkelse deraf kan goeres gaeldende ved Faellesskabets retsinstanser.

22 Af de ovenfor anfoerte grunde finder jeg, at den appellerede kendelse boer ophaeves delvist, nemlig for saa vidt angaar afvisningen af paastanden om proevelse af Kommissionens afslag paa at indlede en procedure efter traktatens artikel 90, stk. 3.

Hvad dernaest angaar en undersoegelse, der i vidt omfang vedroerer fastlaeggelsen af de faktiske omstaendigheder, og med henblik paa at garantere adgangen til en proevelse i to instanser, anser jeg det for hensigtsmaessigt, om Retten undersoeger, hvorvidt andre betingelser vedroerende sagens formalitet er opfyldt i det foreliggende tilfaelde, og at den eventuelt traeffer afgoerelse om sagens realitet.

IV - Sagens omkostninger

23 I medfoer af procesreglementets artikel 122 paahviler det Retten i Foerste Instans af traeffe afgoerelse om sagens omkostninger i forbindelse med en appel, hvor appellanten faar medhold ved Domstolen, og sagens hjemvises til Retten.

Henset til mit forslag om, at den appellerede kendelse ophaeves, og at sagen hjemvises, vil det paahvile Retten at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

V - Forslag til afgoerelse

24 Paa grundlag af det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at bestemme foelgende:

- Kendelsen afsagt af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans den 23. januar 1995 i sag T-84/94, Bundesverband der Bilanzbuchhalter mod Kommissionen, hvorved soegsmaalet blev afvist, ophaeves.

- Afgoerelsen om sagens omkostninger traeffes af Retten.

(1) - Sml. II, s. 101.

(2) - Jf. navnlig dom 14.2.1989, sag 247/87, Star Fruit mod Kommissionen, Sml. s. 291.

(3) - Jf. ovennaevnte dom i sagen Star Fruit mod Kommissionen, og dom af 17.5.1990, sag C-87/89, Sonito m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1981.

(4) - Jf. bl.a. dom af 28.1.1986, sag 169/84, Cofaz mod Kommissionen, Sml. s. 391, og den mere nylige dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, navnlig praemis 41.

(5) - Dom af 27.10.1994, sag T-32/93, Ladbroke Racing Limited mod Kommissionen, Sml. II, s. 1015.

(6) - Jf. blandt de seneste domme, dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, og ovennaevnte dom i sagen Matra mod Kommissionen.

(7) - Jf. dom af 12.2.1992, forenede sager C-48/90 og C-66/90, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 565, navnlig praemis 31 og 32.