DOMSTOLENS DOM AF 10. MAJ 1995. - EUROPA-PARLAMENTET MOD RAADET FOR DEN EUROPAEISKE UNION. - FAGLIG BISTAND TIL DE UAFHAENGIGE STATER I DET TIDLIGERE SOVJETUNIONEN OG I MONGOLIET - HOERING AF PARLAMENTET. - SAG C-417/93.



Samling af Afgørelser 1995 side I-01185



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter ° tilblivelsesprocedure ° forskriftsmaessig hoering af Parlamentet ° vaesentlig formforskrift ° raekkevidde

2. Institutionernes retsakter ° tilblivelsesprocedure ° forskriftsmaessig hoering af Parlamentet ° obligatorisk fornyet hoering i tilfaelde af vaesentlig aendring af det oprindelige forslag

3. Institutionernes retsakter ° forordninger ° tilblivelsesprocedure ° forskriftsmaessig hoering af Parlamentet ° hoering noedvendig for grundregler, men ikke for gennemfoerelsesbestemmelser ° aendring uden hoering af Parlamentet af gennemfoerelsesbestemmelser ° lovligt

Sammendrag

1. Den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfaelde er en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakts ugyldighed. Som led i hoeringsproceduren er der dog ikke nogen faellesskabsretsforskrift, der paalaegger Raadet at afholde sig fra enhver behandling af Kommissionens forslag eller fra at soege en generel indstilling eller endog en faelles holdning i Raadet, foer Parlamentets udtalelse afgives, for saa vidt Raadet ikke fastlaegger sin endelige stillingtagen, foer det har faaet kendskab til denne. Et saadant forbud kan i oevrigt ikke udledes af noget institutionelt eller proceduremaessigt formaal. Tvaertimod maa det antages, at en holdning, hvorefter Raadet droefter Kommissionens forslag, foer Parlamentet har afgivet sin udtalelse, og endog foer forslaget er blevet forelagt det, opfylder et legitimt behov for at udnytte den periode, i hvilken det afventer Parlamentets udtalelse, til at foretage egne forberedelser og saaledes undgaa unoedige forsinkelser. Kun saafremt Raadet endeligt fastlaegger sin stillingtagen, foer det har modtaget Parlamentets udtalelse, er hoeringsproceduren tilsidesat.

2. Kravet om, at Parlamentet skal hoeres i de af traktaten bestemte tilfaelde, indebaerer et krav om fornyet hoering i alle tilfaelde, hvor den retsakt, som til sidst vedtages af Raadet, betragtet i sin helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra den retsakt, som Parlamentet allerede er blevet hoert om.

3. Naar Raadet vedtager forordninger f.eks. vedroerende den faelles landbrugspolitik eller i henhold til EOEF-traktatens artikel 235 eller Euratom-traktatens artikel 203 paa grundlag af Kommissionens forslag og efter hoering af Parlamentet, gaelder denne procedure alene for fastlaeggelsen af de vaesentlige elementer paa det omraade, der skal reguleres, og bestemmelserne om gennemfoerelse kan udstedes af Raadet efter en anden procedure. Derfor kan en forordning, som vedtages efter hoering af Parlamentet, bestemme, at nogle af dens bestemmelser, for saa vidt det drejer sig om gennemfoerelsesbestemmelser, aendres, uden at der sker en saadan hoering.

Dommens præmisser

1 Ved staevning registreret paa Domstolens Justitskontor den 12. oktober 1993 har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (Euratom, EOEF) nr. 2053/93 af 19. juli 1993 om faglig bistand til den oekonomiske reform og genopretningsproces i de uafhaengige stater i det tidligere Sovjetunionen og i Mongoliet (EFT L 187, s. 1).

2 Den anfaegtede forordning har afloest Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 2157/91 af 15. juli 1991 om faglig bistand til Unionen af Socialistiske Sovjetrepublikker til stoette af bestraebelserne paa sanering og paa genopretning af den sovjetiske oekonomi (EFT L 201, s. 2). Det faglige bistandsprogram, der blev indfoert ved forordning nr. 2157/91, og som almindeligvis benaevnes TACIS (herefter benaevnt "TACIS-programmet"), blev indfoert for 1991 og 1992.

3 Da Kommissionen fandt, at situationen i de lande, som tidligere udgjorde Sovjetunionen, samt i visse tilgraensende stater noedvendiggjorde en fortsaettelse af TACIS-programmet, udarbejdedes den 25. november 1992 et forslag (KOM (92) 475 endelig udg.) til Raadets forordning (EOEF, Euratom) om faglig bistand til den oekonomiske reform og genopretningsproces i de uafhaengige stater udgaaet af den tidligere Union af Socialistiske Sovjetrepublikker og i Mongoliet, som daekkede de tre foelgende aar (EFT 1993 C 48, s. 13).

4 Dette forslag blev tilsendt Raadet den 15. januar 1993 og samme dag meddelt Parlamentet til underretning. Kommissionen oplyste, at dens forslag var staerkt inspireret af forordning nr. 2157/91, og at den begraensede de aendringer, der var indfoert i forhold til denne, til et minimum.

5 Dette forslag, som havde hjemmel i EOEF-traktatens artikel 235 og Euratom-traktatens artikel 203, og som derfor obligatorisk skulle vaere genstand for en hoering af Parlamentet, blev oversendt til dette af Raadet den 5. marts 1993. Raadet anmodede udtrykkeligt Parlamentet om at anvende hasteproceduren.

6 Efter en periode, hvor forslaget gentagne gange blev behandlet i Parlamentets kompetente udvalg, og efter lange debatter i plenarmoeder, hvor Raadets og Kommissionens repraesentanter var til stede, samt gentagne udsaettelser af Parlamentets afstemning, forkastede dette forslaget ved beslutning af 14. juli 1993.

7 Den 19. juli 1993 vedtog Raadet den anfaegtede forordning.

Det foerste anbringende

8 Til stoette for paastandene har Parlamentet for det foerste gjort gaeldende, at hoeringspligten ifoelge EOEF-traktatens artikel 235 og Euratom-traktatens artikel 203 ikke er blevet overholdt af Raadet i dette tilfaelde. Ganske vist er Parlamentet blevet bedt om en udtalelse, men hoeringen har kun vaeret tilsyneladende eller fiktiv, fordi Kommissionens forslag straks blev genstand for droeftelser i Raadet, ikke blot foer udtalelsen var afgivet, men endog foer Parlamentet officielt havde faaet forelagt forslaget. Paa det tidspunkt, da forslaget officielt blev forelagt Parlamentet, var arbejdet i Raadet faktisk saa vidt fremskredet, at hoeringen vedroerte forslag, som allerede var uaktuelt og foraeldet. Selv om Raadet nemlig paa denne dato endnu ikke formelt havde vedtaget forordningens ordlyd, var dets materielle beslutning allerede truffet. En saadan adfaerd er ikke blot en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, men ogsaa en fordrejning af proceduren samt en tilsidesaettelse af pligten til loyalt samarbejde mellem institutionerne.

9 Det bemaerkes, at den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfaelde ifoelge Domstolens praksis er en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakts ugyldighed (dom af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 33).

10 Det maa dog fremhaeves, at der som led i hoeringsproceduren ikke er nogen faellesskabsretsforskrift, der paalaegger Raadet at afholde sig fra enhver behandling af Kommissionens forslag eller fra at soege en generel indstilling eller endog en faelles holdning i Raadet, foer Parlamentets udtalelse afgives, for saa vidt Raadet ikke fastlaegger sin endelige stillingtagen, foer det har faaet kendskab til denne. I oevrigt kan et saadant forbud ikke udledes af noget institutionelt eller proceduremaessigt formaal.

11 Tvaertimod maa det antages, at en holdning som den, der her bebrejdes Raadet, opfylder et legitimt behov for at udnytte den periode, i hvilken det afventer Parlamentets udtalelse, til at foretage egne forberedelser og saaledes undgaa unoedige forsinkelser. Kun saafremt Raadet endeligt fastlaegger sin stillingtagen, foer det har modtaget Parlamentets udtalelse, er hoeringsforpligtelsen tilsidesat.

12 Som det fremgaar af de droeftelser, der har fundet sted for Domstolen under den mundtlige forhandling, har Parlamentet intet at indvende imod, at Raadet, efter at det har forelagt Parlamentet et forslag, parallelt hermed begynder sit eget arbejde, men det goer gaeldende, at Raadet i dette tilfaelde i virkeligheden har taget endeligt stilling, endog foer det anmodede Parlamentet om en udtalelse.

13 I saa henseende fremgaar det af sagens akter, at behandlingen af Kommissionens forslag var blevet indledt i Raadet, foer forslaget officielt var blevet forelagt Parlamentet. En arbejdsgruppe i Raadet ved navn "eks-USSR" tilsendte den 4. marts 1993, altsaa dagen foer forelaeggelsen for Parlamentet, De Faste Repraesentanters Komité (Coreper) et dokument, som afspejlede, hvor langt arbejdet med det paagaeldende forslag var fremskredet i denne gruppe. Forslaget blev dog behandlet af Coreper for foerste gang paa grundlag af dette dokument den 24. marts 1993. Hvad Raadet angaar, behandlede det forslaget foerste gang den 5. april 1993 og kunne konstatere "et stort sammenfald af synspunkter" i sin midte. Det blev i oevrigt aftalt paa ny at behandle forslaget, efter at man havde modtaget Parlamentets udtalelse.

14 Det fremgaar af denne forhistorie, at Raadet ikke havde taget endelig stilling til Kommissionens forslag, foer Parlamentets udtalelse blev meddelt det.

15 Da Parlamentet intet har fremfoert, der kan bevise det modsatte, maa det foerste anbringende forkastes som ubegrundet.

Det andet anbringende

16 Parlamentet har gjort gaeldende, at ordlyden af den forordning, som Raadet til sidst vedtog, i dette tilfaelde paa fire punkter afviger fra ordlyden af det forslag fra Kommissionen, som Parlamentet blev hoert om. Da disse aendringer er vaesentlige, skulle Parlamentet have vaeret hoert paa ny. Da det ikke er sket, maa den omtvistede forordning ifoelge Parlamentet annulleres.

17 Hertil bemaerkes, at kravet om, at Parlamentet skal hoeres i de af traktaten bestemte tilfaelde, ifoelge Domstolens praksis, indebaerer et krav om fornyet hoering i alle tilfaelde, hvor den retsakt, som til sidst vedtages af Raadet, betragtet i sin helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra den retsakt, som Parlamentet allerede er blevet hoert om (dom af hhv. 16.7.1992, sag C-65/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4593, praemis 16, og af 1.6.1994, sag C-388/92, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2067). Hver af de aendringer, som sagsoegeren har henvist til, maa derfor undersoeges.

18 For det foerste har Parlamentet henvist til, at artikel 2 i forordningens endelige ordlyd ikke fandtes i Kommissionens forslag, hvilket er en aendring, der beroerer selve indholdet af den retsakt, som hoeringen af Parlamentet drejede sig om. Ifoelge denne bestemmelse faar modtagerlandene bistand fra TACIS, hvis de ikke modtager finansiel og faglig bistand i medfoer af forordning (EOEF) nr. 443/92 af 25. februar 1992, som er bestemt for udviklingslandene i Asien og Latinamerika (EFT L 52, s. 1).

19 Det fremgaar af sagen, at den paagaeldende bestemmelse, som konkret vedroerer Mongoliets situation, har til formaal at undgaa et sammenfald af faellesskabsstoette. Bestemmelsen anfaegter langt fra den ordning, der er indfoert ved TACIS-programmet, men er en punktvis tilfoejelse, som ikke kan anses for en vaesentlig aendring af Kommissionens forslag, der noedvendiggoer en fornyet hoering af Parlamentet.

20 For det andet har Parlamentet fastslaaet, at der i forordningens endelige ordlyd er indsat et bilag II om prioriterede omraader, som TACIS-bistanden skal gives til. Disse omraader, som i Kommissionens forslag var defineret i artikel 3, stk. 3, er i den endelige udgave fastsat i artikel 4, stk. 3, der paa dette punkt henviser til bilag II. Parlamentet haevder, at dette bilag detaljeret og minutioest opregner de omraader, der skal gives bistand til fra TACIS, og saaledes gaar ud over, hvad der var forudset i den tilsvarende bestemmelse i forslaget.

21 Denne opfattelse kan ikke laegges til grund. Det fremgaar nemlig af artikel 4, stk. 3, i forordningens endelige udgave sammenholdt med det paagaeldende bilag, at dette indeholder en vejledende opregning af de omraader, som TACIS-bistanden navnlig angaar. Bilaget, der ikke er udtoemmende, aendrer ikke anvendelsesomraadet for det oprindelige forslags artikel 3, stk. 3. Foelgelig var det ikke noedvendigt at hoere Parlamentet paa ny.

22 For det tredje har Parlamentet anfoert, at der er blevet foejet endnu et punktum til Kommissionens forslags artikel 6, stk. 4, som er blevet til artikel 7, stk. 4, i den endelige udgave. I dette nye punktum stilles der en betingelse om gensidighed for, at virksomheder i tredjelande kan deltage i samfinansierede projekter. Ifoelge Parlamentet er en saadan betingelse, der er af vaesentlig politisk betydning for tredjelandene, en vaesentlig aendring af forslaget, som noedvendiggoer fornyet hoering.

23 Parlamentets opfattelse vedroerende tilfoejelsen af det paagaeldende punktum kan heller ikke laegges til grund. Den paagaeldende betingelse om gensidighed er et enkeltstaaende kriterium, som er i overensstemmelse med den praksis, der saedvanligvis foelges paa dette omraade, og beroerer hverken TACIS-programmets generelle opbygning eller princippet om tredjelandsvirksomheders deltagelse i samfinansierede projekter.

24 Den sidste aendring, Parlamentet henviser til, vedroerer arten af det udvalg, som skal bistaa Kommissionen ved gennemfoerelsen af TACIS-programmet. Mens Kommissionens forslag i artikel 7 indeholdt bestemmelser om en forvaltningskomité, svarende til procedure II, variant b), som er indfoert ved Raadets afgoerelse 87/373/EOEF af 13. juli 1987 om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen (EFT L 197, s. 33), valgte Raadet til sidst i forordningens artikel 8 et forskriftsudvalg svarende til procedure III, variant a) i den naevnte afgoerelse. Ifoelge Parlamentet er den type udvalg, der vaelges, af altovervejende betydning, saaledes at den foretagne aendring i Kommissionens forslag maa betegnes som vaesentlig.

25 Det skal bemaerkes, at det udvalg, der er fastsat ved den paagaeldende forordning, skal spille en vaesentlig rolle ved gennemfoerelsen af TACIS-programmet. Foelgelig kan valget af den ene eller den anden type udvalg, for saa vidt det indebaerer forskellige procedurer for beslutningstagning og en forskellig fordeling af befoejelser mellem Kommissionen og Raadet, have afgoerende indflydelse paa den paagaeldende ordnings funktion.

26 Imidlertid paavirkes den samlede ligevaegt af de befoejelser, der tillaegges henholdsvis Kommissionen og Raadet, ikke paa afgoerende maade i dette tilfaelde ved valget mellem de to paagaeldende typer udvalg, saaledes at den aendring, som er foretaget af Kommissionens forslag, ikke er af vaesentlig karakter. Foelgelig var det heller ikke noedvendigt paa ny at hoere Parlamentet paa dette punkt.

27 Foelgelig maa dette anbringende ligeledes forkastes.

Det tredje anbringende

28 Den anfaegtede forordnings artikel 7, stk. 2, andet afsnit, bestemmer foelgende:

"Kontrakter om tjenesteydelser indgaas generelt ved begraenset udbud og ved underhaandsaftaler for beloeb op til 300 000 ECU. Dette beloeb kan revideres af Raadet paa forslag af Kommissionen, idet der tages hensyn til erfaringen fra lignende tilfaelde."

29 Parlamentet har gjort gaeldende, at i hvert fald denne bestemmelses andet punktum maa annulleres. Det er nemlig ulovligt, at en lovgivningsakt, hvis vedtagelse kraever hoering af Parlamentet, bestemmer, at den kan aendres, mens den finder anvendelse, uden at Parlamentet paa ny skal hoeres om aendringsforslag. En saadan aendringsdprocedure, som er forskellig fra den, der kraeves for vedtagelsen af den oprindelige retsakt, er ensbetydende med en indskraenkning af Parlamentets befoejelser.

30 Som Domstolen allerede har fastslaaet, bl.a. paa landbrugspolitikkens omraade, gaelder proceduren for Raadets vedtagelse af forordninger om en af Faellesskabets politikker paa grundlag af Kommissionens forslag og efter hoering af Parlamentet alene for grundforordninger, som indeholder de vaesentlige elementer paa det omraade, der skal reguleres, og bestemmelserne om gennemfoerelse af disse forordninger kan udstedes af Raadet efter en anden procedure (dom af 17.12.1970, sag 25/70, Koester, Sml. s. 259, org. ref.: Rec. s. 1161, praemis 6, og af 16.6.1987, sag 46/86, Romkes, Sml. s. 2671, praemis 16).

31 Denne retspraksis gaelder navnlig for det foreliggende tilfaelde, hvor Raadet i henhold til EOEF-traktatens artikel 235 og Euratom-traktatens artikel 203 har kompetence til at udstede den paagaeldende forordning paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Parlamentet.

32 I det foreliggende tilfaelde kan den bestemmelse, der er tilfoejet til artikel 7, stk. 2, andet afsnit, i den anfaegtede forordning, ikke betegnes som vaesentlig for TACIS-bistandsordningen. Den vedroerer nemlig hverken princippet om indgaaelse af kontrakter inden for rammerne af TACIS-programmet ved begraenset udbud og ved underhaandsaftaler eller, saa meget desto mindre, den paagaeldende forordnings generelle opbygning. Naar den begraenser sig til at give mulighed for revision under hensyn til indvunden erfaring af den taerskel, over hvilken det ikke laengere er muligt at indgaa de paagaeldende kontrakter paa en saadan maade, er den anfaegtede bestemmelse blot en naermere bestemmelse om gennemfoerelsen af TACIS-programmet.

33 Foelgelig kunne Raadet med rette antage, at revision af den paagaeldende taerskel henhoerte under gennemfoerelsesbefoejelserne, som ikke er omfattet af proceduren efter artikler i EOEF- og Euratom-traktaten, paa grundlag af hvilke den anfaegtede forordning er udstedt. Dette anbringende savner derfor ligeledes grundlag.

34 Da ingen af sagsoegerens anbringender har kunnet laegges til grund, vil sagsoegte vaere at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

35 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Parlamentet har tabt sagen, paalaegges det dette at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Raadet frifindes.

2) Parlamentet betaler sagens omkostninger.