Sag T-372/10

Bolloré

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence — karteller — markedet for karbonfrit papir — fastsættelse af priser — beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 101 TEUF — beslutning truffet som følge af annullation af den første beslutning — overtrædelsen tilregnet moderselskabet, anset for direkte gerningsmand — lovhjemmel for strafansvar og straf — retssikkerhed — straffens personalitet — retfærdig rettergang — ligebehandling — rimelig frist — ret til forsvar — bøder — forældelse — formildende omstændigheder — samarbejde«

Sammendrag af dom

Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionen giver på et for tidligt tidspunkt udtryk for sin tro på, at overtrædelsen foreligger – betydning for anerkendelsen af det bevis for overtrædelsen, der senere føres – foreligger ikke

Konkurrence – administrativ procedure – ret til en retfærdig rettergang – vedtagelse af en ny retsakt på grundlag af gyldige forarbejder som følge af, at Unionens retsinstanser har truffet afgørelse om annullation – Kommissionens tilkendegivelse af, at den er besluttet på ikke at lade virksomheder gå fri af sanktioner af proceduremæssige grunde – tilsidesættelse af kravet om upartiskhed – foreligger ikke

Det strafferetlige legalitetsprincip kræver, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgeren på baggrund af den relevante bestemmelses ordlyd og ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar. Begrebet »ret« som omhandlet i EMRK artikel 7, stk. 1, svarer i denne henseende til begrebet »lov«, som er anvendt i andre bestemmelser i samme konvention, og det omfatter både den lovgivningsmæssige ret og retspraksis. Kommissionens beslutning, der pålægger en virksomhed en sanktion, idet den var moderselskab for en karteldeltager, med hvilken den udgjorde en økonomisk enhed, tilsidesætter således på ingen måde princippet om, at strafansvar og straf skal have lovhjemmel, eftersom den overtrædelse, som Kommissionen har gjort gældende, er klart defineret i artikel 101 TEUF og EØS-aftalens artikel 53, og det forhold, at moderselskabet er blevet tilregnet ansvaret for den af datterselskabet begåede overtrædelse – med den begrundelse, at disse selskaber udgør en enkelt virksomhed i henhold til Unionens konkurrenceret, og at moderselskabet dermed anses for at have deltaget i overtrædelsen på samme måde som datterselskabet – fremgår klart af EU-retten i henhold til Domstolens og Rettens allerede gamle praksis. (jf. præmis 35-37 og 42)

På konkurrenceområdet er betingelserne for, at moderselskaber kan pålægges ansvar for deres datterselskabers adfærd, på ingen måde behæftet med en absolut uforudsigelighed, som strider mod retssikkerhedsprincippet. Den omstændighed, at virksomhedsbegrebet finder anvendelse på alle forskellige potentielle former for udøvelse af en økonomisk virksomhed, eftersom virksomheden i Unionens konkurrenceret omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde, og at begrebet virksomhed i denne kontekst skal forstås som en økonomisk enhed, også når denne økonomiske enhed juridisk set udgøres af flere fysiske eller juridiske personer, ændrer ikke på det forhold, at virksomhedsbegrebet som en økonomisk enhed kan identificeres og er forudsigeligt hvad angår forholdet mellem moderselskaberne og helejede datterselskaber. I øvrigt tilsidesætter den omstændighed, at Kommissionen kan pålægge datterselskabet alene eller moderselskabet alene eller dem begge straf, på ingen måde retssikkerhedsprincippet, som kræver, at retsreglerne skal være klare og præcise og skal sikre forudsigelighed i forbindelse med situationerne og retsforholdene. Kommissionens mulighed for at pålægge den ene og/eller den anden af disse enheder, moderselskabet og datterselskabet, som udgør en virksomhed, der har tilsidesat artikel 101 TEUF eller EØS-aftalens artikel 53, straf, følger nemlig klart af den solidariske karakter af deres ansvar. (jf. præmis 43 og 48-50)

På konkurrenceområdet er grundlaget for moderselskabets ansvar ikke et objektivt ansvar for andre, men et culpaansvar af personlig art. De EU-retlige konkurrenceregler bygger nemlig på princippet om personligt ansvar for den økonomiske enhed, som har begået overtrædelsen. Hvis moderselskabet imidlertid er en del af denne økonomiske enhed, anses dette moderselskab for at være solidarisk ansvarligt med de andre juridiske personer, som udgør denne enhed, for overtrædelser af konkurrenceretten. Selv om moderselskabet således ikke deltager direkte i overtrædelsen, udøver det i en sådan situation en afgørende indflydelse på det eller de datterselskaber, som har deltaget i overtrædelsen. Det følger heraf, at moderselskabets ansvar i denne sammenhæng ikke kan anses for at være et objektivt ansvar. Under en sådan omstændighed dømmes moderselskabet for en overtrædelse, som det anses for selv at have begået. Følgelig tilsidesætter en straf, som Kommissionen pålægger et moderselskab som følge af dets datterselskabs deltagelse i et kartel, ikke princippet om straffens personalitet, hvorefter det alene er lovovertræderen, der kan pålægges en straf. (jf. præmis 51 og 52)

I forbindelse med en sag om overtrædelse af Unionens konkurrenceregler bliver en virksomheds ret til en retfærdig rettergang ikke tilsidesat ved, at ingen af medlemmerne af kommissærkollegiet har deltaget i høringen af denne virksomhed. Kommissionen er nemlig ikke en domstol i den i EMRK artikel 6 og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder artikel 47 omhandlede forstand. Den omstændighed, at ingen af medlemmerne af kommissærkollegiet har deltaget i høringen af den omhandlede virksomhed, kan desuden ikke behæfte den administrative procedure for Kommissionen med en fejl. I forbindelse med den administrative procedure på konkurrenceområdet er der ikke noget til hinder for, at medlemmerne af Kommissionen, der har til opgave at træffe en beslutning, hvorved der pålægges bøder, underrettes om høringsresultaterne af personer, som Kommissionen har bemyndiget til at foretage høringerne. Denne løsning, som bygger på den administrative – og ikke retslige – karakter af proceduren for Kommissionen, gælder i sammenhæng med forordning nr. 773/2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel 101 TEUF og 102 TEUF, og nærmere bestemt denne forordnings artikel 14, stk. 1. (jf. præmis 56-60)

Under den administrative procedure på konkurrenceområdet skal Kommissionen overholde de generelle EU-retlige principper, herunder retten til en retfærdig rettergang, der er gentaget i EMRK artikel 6 og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder artikel 47, og for hvilken kravet om upartiskhed er et udtryk. Det forhold, at Kommissionen, som er et administrativt organ, både udøver bevisoptagelses- og sanktionsfunktioner i forbindelse med tilsidesættelser af artikel 101 TEUF, udgør imidlertid ikke en tilsidesættelse af dette krav om upartiskhed, eftersom Kommissionens beslutninger er underlagt kontrol fra Unionens retsinstanser. Den omstændighed, at en ny beslutning blev vedtaget af Kommissionen, efter at Unionens retsinstanser havde annulleret en første beslutning, rejser på ingen måde tvivl om denne bedømmelse. (jf. præmis 65-67)

I forbindelse med en sag om overtrædelse af Unionens konkurrenceregler ligger der ingen partiskhed i det forhold, at Kommissionen genoptager proceduren på det punkt, hvor en ulovlighed, der behæfter en første beslutning med en fejl, er blevet fastslået, idet den procedure, som tilsigter at erstatte den annullerede retsakt, i princippet kan genoptages netop på det punkt, hvor ulovligheden indtrådte. Kommissionens angivelse af, at den ønsker, at medlemmer af konkurrencebegrænsende karteller ikke af formelle årsager undgår EU-retlige sanktioner, er heller ikke et udtryk for partiskhed, men er blot en bekræftelse af et klart ønske, der er helt i overensstemmelse med den opgave, som Kommissionen er pålagt, nemlig fra sag til sag at afhjælpe de formelle uregelmæssigheder, der er fastslået, med henblik på ikke at svække effektiviteten af Unionens konkurrenceret. (jf. præmis 73 og 74)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 78)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 93)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 103-105, 107 og 111)

Selv om overskridelse af en rimelig frist under visse omstændigheder kan give grundlag for annullation af en beslutning, som fastslår en overtrædelse af konkurrencereglerne, kan det samme ikke gælde, når størrelsen af de ved denne beslutning pålagte bøder anfægtes, eftersom Kommissionens kompetence til at pålægge bøder er reguleret i en forordning, som har indført en forældelsesfrist herfor. Forordning nr. 2988/74 om forældelse af adgangen til at pålægge økonomiske sanktioner inden for Det europæiske økonomiske Fællesskabs transport- og konkurrenceret og af adgangen til tvangsfuldbyrdelse af disse sanktioner, derefter forordning nr. 1/2003, som erstattede denne inden for konkurrenceområdet, indførte imidlertid en fuldstændig ordning, som indeholder detaljerede bestemmelser om de frister, inden for hvilke Kommissionen uden at gøre indgreb i det grundlæggende krav om retssikkerhed er berettiget til at pålægge virksomheder, som er genstand for procedurer i henhold til Unionens konkurrenceregler, bøder. Når henses til denne ordning, må enhver betragtning om en forpligtelse for Kommissionen til at udøve sin kompetence til at pålægge bøder inden for en rimelig frist forkastes. (jf. præmis 115-117)

I tilfælde af, at Kommissionen træffer en beslutning, hvori der fastslås overtrædelser af Unionens konkurrenceregler, kan overskridelsen af en rimelig frist kun udgøre en grund til annullation, såfremt det er godtgjort, at tilsidesættelsen af dette princip har krænket de pågældende virksomheders ret til forsvar. Bortset fra dette særlige tilfælde er en tilsidesættelse af forpligtelsen til at træffe afgørelse inden for en rimelig frist uden betydning for gyldigheden af en administrativ procedure i henhold til forordning nr. 17 og forordning nr. 1/2003. I den anledning påhviler det et moderselskab, i tilfælde af salg af et datterselskab, at drage omsorg for – i sine egne forretningsbøger og arkiver eller med ethvert andet middel, såsom en adgangsret til de overførte arkiver – at bevare sådanne oplysninger, der gør det muligt at eftervise datterselskabets aktiviteter for at råde over de nødvendige beviser til at kunne forsvare sig i tilfælde af retsforfølgning eller administrative procedurer. Når en virksomhed således i sin egenskab af moderselskab hævder at være ude af stand til at forsvare sig mod anklager i den anden administrative procedure, fordi det har afhændet sit datterselskab og dettes arkiver, følger denne manglende mulighed på inden måde af den tid, der er forløbet mellem overtrædelsens ophør og meddelelsen af klagepunkter i forbindelse med denne anden administrative procedure, eller Kommissionens fejl, men udelukkende af omstændigheder, der kan tilregnes dette moderselskab. (jf. præmis 119, 152 og 153)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 142-149)

Den eventuelle omstændighed, at et datterselskab til et moderselskab ikke længere kan straffes for en overtrædelse af Unionens konkurrenceregler, uanset om dette skyldes datterselskabets forsvinden, eller at der er indtrådt forældelse til fordel for dette selskab, er uden betydning for spørgsmålet om, hvorvidt moderselskabet, som i sig selv er anset for gerningsmand til overtrædelsen på grund af den økonomiske enhed med datterselskabet, kan straffes. Moderselskabet er ganske vist ikke ansvarligt, hvis det er godtgjort, at der ikke har fundet nogen overtrædelse sted, men dette ansvar kan ikke forsvinde på grund af, at straffen er forældet i forhold til datterselskabet. Den forældelse, der er fastsat i artikel 25 i forordning nr. 1/2003, har nemlig ikke den virkning at slette eksistensen af en overtrædelse, men udelukkende, at de, som drager fordel heraf, slipper for straf. (jf. præmis 194)

Formålet med artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 er at definere grænserne for de af Kommissionens handlinger, som medfører, at forældelsen afbrydes. Denne bestemmelse begrænser udtrykkeligt disse grænser til skridt til at undersøge eller forfølge overtrædelsen, som meddeles (mindst) en virksomhed, der har medvirket ved overtrædelsen, hvilket i sidste ende vil sige en virksomhed, der er identificeret som sådan i den beslutning, som pålægger en sanktion for overtrædelsen. Hvad angår artikel 25, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 bestemmer den, at afbrydelsen af forældelsesfristen har virkning over for »alle« virksomheder og virksomhedssammenslutninger, der har medvirket ved overtrædelsen. Formålet med artikel 25, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 er dermed at definere kredsen af virksomheder, i forhold til hvilke der sker en afbrydelse af forældelsen. Ordet »alle«, der er anvendt i denne bestemmelse, tilsigter at understrege det vigtige, nemlig den pågældende virksomheds objektive deltagelse i overtrædelsen, hvilket dermed er uafhængigt af, i hvilken egenskab virksomheden har deltaget i overtrædelsen, eller om Kommissionen havde kendskab til denne virksomhed forud for klagepunktsmeddelelsen, eller om den var modtager af en retsakt, som afbrød forældelsen forud for klagepunktsmeddelelsen, eller endog om den tidligere havde fået Kommissionens første beslutning om at straffe virksomheden annulleret. Det følger af det ovenstående, at når en virksomhed har deltaget i overtrædelsen, hvilket i sidste ende vil sige når denne virksomhed er blevet identificeret som sådan i den anfægtede beslutning, sker den afbrydelse af forældelsen, der følger af meddelelsen af et skridt til at undersøge eller forfølge overtrædelsen til mindst en virksomhed (virksomheden eller en anden), der ligeledes er identificeret som deltager i overtrædelsen, i forhold til virksomheden. (jf. præmis 198, 199, 201-203 og 205)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 220)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 234 og 235)