Sag T-217/11

Claire Staelen

mod

Den Europæiske Ombudsmand

»Ansvar uden for kontraktforhold — Ombudsmandens behandling af en klage over forvaltningen af en liste over egnede ansøgere fra en almindelig udvælgelsesprøve — undersøgelsesbeføjelser — pligt til at udvise omhu — fortabelse af mulighed — ikke-økonomisk skade«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 29. april 2015

Erstatningssøgsmål – formål – erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af tabet af en mulighed for at blive ansat i en stilling ved en EU-institution – formaliteten

Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – årsagsforbindelse – begreb – skade, som for en ansøger til en udvælgelsesprøve følger af den fortabte mulighed for at opnå ansættelse efter de fejl, der blev begået af Den Europæiske Ombudsmand – den afgørende årsag til skaden følger ikke af Ombudsmandens handlinger – manglende årsagsforbindelse

Den Europæiske Ombudsmand – undersøgelser – omsorgspligt – konstatering af, at der ikke foreligger et tilfælde af fejl og forsømmelser alene på grundlag af påstandene fra den institution, der er omfattet af en undersøgelse – krænkelse heraf – fejl, der kan indebære, at Unionen ifalder ansvar

Erstatningssøgsmål – selvstændigt i forhold til annullations- og passivitetssøgsmål – antagelsen til realitetsbehandling af et søgsmål, som vedrører en adfærd, der kan tilregnes en institution eller et fællesskabsorgan – ingen endelig afgørelse vedrørende visse faktiske elementer, som var genstand for en undersøgelse, som sagsøgte havde indledt på eget initiativ – ingen betydning

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 55)

Erstatningssøgsmålet er indført ved EUF-traktaten som et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er underkastet betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål. Mens formålet med et annullations- og passivitetssøgsmål er henholdsvis at få kendt en bindende retsakt ugyldig eller at opnå fastslået, at det er retsstridigt, at en sådan retsakt ikke er vedtaget, er erstatningssøgsmålets genstand erstatning for en skade, der er en følge af en retsakt, uanset om den er retligt bindende eller ej, eller en adfærd, der kan tilregnes en institution eller et fællesskabsorgan. Hvad angår et erstatningssøgsmål med henblik på at opnå erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af Den Europæiske Ombudsmands behandling af en klage, kan den omstændighed, at ombudsmanden endnu ikke har truffet endelig afgørelse vedrørende visse af de emner, der var genstand for den undersøgelse, som han indledte på eget initiativ med henblik på at undersøge, om han havde begået fejl og forsømmelser i forbindelse med vurderingen af sagsøgerens situation, således ingen betydning for spørgsmålet om, hvorvidt det foreliggende erstatningssøgsmål kan antages til realitetsbehandling. (jf. præmis 59 og 60)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 68 og 69)

Hvad angår betingelsen om, at den adfærd, der lægges en institution til last, er retsstridig, kræves det på området for Unionens erstatningsansvar uden for kontraktforhold, at det er godtgjort, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Denne betingelse om, at en retsregel skal have beskyttende karakter, er opfyldt, når den tilsidesatte retsregel – selv om den i det væsentlige havde til formål at beskytte interesser af almen karakter – ligeledes sikrede beskyttelsen af de berørte borgeres individuelle interesser. Hvad angår princippet om at udvise omhu og retten til god forvaltning har dette princip og denne rettighed klart til formål at beskytte borgerne. Det samme gælder for så vidt angår de regler, der regulerer Ombudsmandens undersøgelser, idet disse regler giver borgerne mulighed for at indgive en klage over tilfælde af fejl og forsømmelser og at modtage underretning om resultatet af de undersøgelser, som Ombudsmanden har foretaget i denne forbindelse. (jf. præmis 70 og 88)

Hvad angår det skøn, som Ombudsmanden råder over med hensyn til, hvornår der skal indledes undersøgelser og omfanget heraf, samt med hensyn til, hvilke undersøgelsesinstrumenter der skal anvendes, kan kun de tilfælde, hvor ombudsmanden åbenbart og groft tilsidesætter grænserne for disse beføjelser, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i afgørelse 94/262 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv og artikel 4.1, 5 og 9.2 i de gennemførelsesbestemmelser, som ombudsmanden har vedtaget i henhold til artikel 14 i nævnte afgørelse, udgøre en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, der kan indebære, at Unionen ifalder ansvar. Når ombudsmanden udøver sine skønsbeføjelser i forbindelse med en undersøgelse, skal han imidlertid overholde den trinhøjere EU-ret, idet det skøn, som er tillagt ombudsmanden ved afgørelse 94/262 og de gennemførelsesbestemmelser, der vedrører de undersøgelsesforanstaltninger, som han iværksætter i forbindelse med udøvelsen af sit hverv, ikke fritager ham fra at overholde princippet om at udvise omhu. Selv om ombudsmanden frit kan beslutte at indlede en undersøgelse, og selv om han, såfremt han måtte beslutte at indlede en sådan undersøgelse, kan iværksætte de undersøgelsesforanstaltninger, som han anser for berettigede, skal han imidlertid sikre, at han selv har mulighed for omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold for at kunne afgøre, om en påstand om et tilfælde af fejl og forsømmelser er berettiget, og om, hvilke følger en sådan påstand i givet fald skal tillægges. Betydningen af, at ombudsmanden sikrer overholdelse af princippet om at udvise omhu, understreges så meget desto mere af, at han netop i medfør af artikel 228, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 1, i afgørelse 94/262 har fået til opgave at påvise tilfælde af fejl og forsømmelser og bringe sådanne situationer til ophør under hensyntagen til den almene interesse og de berørte borgeres interesse. Ombudsmanden råder således ikke over et skøn med hensyn til overholdelsen af princippet om at udvise omhu i et konkret tilfælde. Selve den omstændighed, at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om at udvise omhu, kan derfor være tilstrækkelig til at godtgøre, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, som kan indebære, at Unionen ifalder ansvar. Ikke alle former for uregelmæssigheder, som ombudsmanden måtte begå, udgør imidlertid en tilsidesættelse af nævnte princip. Det er alene de uregelmæssigheder, som indebærer, at han ikke har haft mulighed for omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold for at kunne afgøre, om en påstand om et tilfælde af fejl og forsømmelser begået af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer er berettiget, og om, hvilke følger en sådan påstand i givet fald skal tillægges, der kan begrunde, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold som følge af en tilsidesættelse af princippet om at udvise omhu. (jf. præmis 78-80 og 85-87)

I det tilfælde, hvor en EU-institution råder over en vid skønsbeføjelse, er kontrollen af, om de garantier, EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling, er overholdt, af grundlæggende betydning. Disse garantier omfatter bl.a. overholdelsen af princippet om at udvise omhu, dvs. en pligt for den kompetente institution til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag. Det bemærkes i denne forbindelse, at en kompetent institutions overholdelse af sin forpligtelse til omhyggeligt at indsamle de faktiske oplysninger, der er uundværlige for udøvelsen af dens vide skønsbeføjelse og for Unionens retsinstansers prøvelse heraf, er så meget desto mere vigtig, som den materielle prøvelse af udøvelsen af denne skønsbeføjelse er begrænset til en undersøgelse af, om der er begået en åbenbar fejl. Kravet om, at den kompetente institution skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag omhyggeligt og upartisk, er således en nødvendig forudsætning for, at Unionens retsinstanser kan efterprøve, om de faktiske og retlige omstændigheder, der har betydning ved udøvelsen af den vide skønsbeføjelse, forelå. (jf. præmis 83, 84)

Den Europæiske Ombudsmand er ikke i forbindelse med en undersøgelse, som han har indledt på eget initiativ, forpligtet til af egen drift at bringe undersøgelsen til ophør, når den person, der er genstand for undersøgelsen, gør indsigelse herimod. Hverken afgørelse 94/262 eller de gennemførelsesbestemmelser, som ombudsmanden har vedtaget i henhold til artikel 14 i nævnte afgørelse, pålægger ombudsmanden at indhente klagerens samtykke til at foretage undersøgelse af en af Unionens institutioner eller organer. Der findes heller ikke nogen bestemmelse, der pålægger ombudsmanden kun at indlede en undersøgelse på eget initiativ, når dette er begrundet i en tungtvejende offentlig interesse. Den pligt, der påhviler ombudsmanden til at udvise omhu, når han foretager en undersøgelse, indebærer imidlertid, at han skal tage hensyn til samtlige relevante omstændigheder, når han foretager undersøgelsesaktiviteter. Disse omstændigheder omfatter de berørte personers holdninger og den offentlige interesse i undersøgelsen. Ombudsmanden råder over en skønsbeføjelse ved afvejningen af disse omstændigheder, når han skal afgøre, om der er grundlag for at fortsætte en undersøgelse eller ikke. (jf. præmis 155 og 156)

Selv om Unionens retsinstanser er kompetente til at afgøre, om Unionen har pådraget sig et ansvar som følge af visse af de handlinger, som institutionerne har foretaget, har de ikke kompetence til på grundlag af disse handlinger at fastslå, at der er begået en strafbar handling. Følgelig kan en påstand om, at Unionens retsinstanser fastslår, at Den Europæiske Ombudsmand har begået en strafbar handling i form af svig og dokumentfalsk, ikke antages til realitetsbehandling. (jf. præmis 165)

Det fremgår af artikel 13.3 i de gennemførelsesbestemmelser, som Den Europæiske Ombudsmand har vedtaget i henhold til artikel 14 i afgørelse 94/262 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, at klageren ikke har adgang til de dokumenter og oplysninger, som Ombudsmanden har modtaget fra institutionerne som led i sin undersøgelse, når Ombudsmanden er blevet anmodet om at holde disse dokumenter og oplysninger fortrolige. Det fremgår af gennemførelsesbestemmelsernes artikel 10.1, at Ombudsmanden erklærer en sag for fortrolig, hvis klageren anmoder herom. De nævnte bestemmelser foreskriver ingen undtagelser til denne specifikke procedure med henblik på at afgøre, om sådanne anmodninger om fortrolig behandling er berettiget. Følgelig påhviler det ikke ombudsmanden at anfægte de anmodninger, som institutionerne fremsætter om, at visse dokumenter eller oplysninger skal behandles fortroligt i forhold til klagerne, ligesom det heller ikke påhviler ombudsmanden at anfægte en anmodning om fortrolig behandling af en klage, som en klager måtte fremsætte. Såfremt ombudsmanden i en afgørelse har baseret sin vurdering på fortrolige oplysninger, og en klager anfægter lovligheden af den nævnte afgørelse for Unionens retsinstanser, kan Ombudsmanden imidlertid ikke lovligt forkaste klagerens klagepunkter med henvisning til grunde, der er baseret på fortrolige oplysninger, som hverken klageren eller Unionens retsinstanser har adgang til. Hvis ombudsmanden modsætter sig at meddele alle eller en del af disse oplysninger med den begrundelse, at de er fortrolige, skal Unionens retsinstanser nemlig foretage en prøvelse af den anfægtede afgørelse udelukkende på grundlag af de oplysninger, der er blevet meddelt. (jf. præmis 178, 179 og 181)

Det følger af en samlet læsning af artikel 29 og 30 i tjenestemandsvedtægten, at det tilkommer ansættelsesmyndigheden at fastsætte gyldigheden af en liste over egnede ansøgere, der udfærdiges i forbindelse med en udvælgelsesprøve. Nævnte myndighed har i denne henseende en vid skønsbeføjelse, der skal udøves under overholdelsen af de almindelige principper, såsom ligebehandlingsprincippet og princippet om begrundelsespligt. (jf. præmis 193)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 198)

Den omstændighed, at en institutions forklaring, der i forbindelse med en undersøgelse afgives over for Den Europæiske Ombudsmand, forekommer overbevisende, fritager ikke Ombudsmanden for sin pligt til at sikre, at de omstændigheder, som denne forklaring støttes på, kan anses for godtgjort, når den nævnte forklaring udgør det eneste grundlag for konstateringen af, at den pågældende institution ikke har begået et tilfælde af fejl og forsømmelser. Ombudsmanden handlede således ikke med al nødvendig omhu, da han fastslog, at en institution ikke havde begået et tilfælde af fejl og forsømmelser, ved at sætte sin lid til sidstnævntes forklaringer vedrørende ansættelsen af ansøgere, uden at have modtaget oplysninger, der godtgjorde, hvornår hver enkelt af disse beståede ansøgere var blevet ansat, idet disse forklaringer viste sig ikke at være korrekte. Denne manglende omhu kan indebære, at Unionen ifalder ansvar som følge af ombudsmandens adfærd. Derimod udgør den omstændighed, at ombudsmanden med urette satte sin lid til den pågældende institutions påstande, ikke et tilstrækkeligt bevis for, at han handlede i ond tro, eller at han havde til hensigt at skjule sin egen fejl. (jf. præmis 204, 205 og 236)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 214 og 329)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 247)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 252)

Den europæiske adfærdskodeks for god forvaltningsskik er ikke en retsforskrift, men en beslutning, som Parlamentet har vedtaget, hvorved et udkast, som Ombudsmanden har forelagt Parlamentet, ændres, og hvorved Kommissionen opfordres til at forelægge et tilsvarende forslag. I denne forbindelse har Ombudsmanden med vedtagelsen af adfærdskodeksen ikke haft til hensigt at fastsætte retsregler, der tillægger borgerne rettigheder. Den manglende overholdelse af adfærdskodeksen er derfor ikke tilstrækkelig til at fastslå, at der er sket en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, og som kan indebære, at Unionen ifalder ansvar. Det er kun i tilfælde af, at bestemmelserne i den nævnte kodeks er udtryk for den grundlæggende ret til god forvaltningsskik, således som denne er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at de kan indebære, at Unionen ifalder ansvar. Hvad angår reglen om, at en institution skal bekræfte modtagelsen af enhver skrivelse inden for en frist på to uger, som det fremgår af adfærdskodeksens artikel 14, er der blot tale om en formel regel, der ikke udtrykkeligt fremgår af artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Den manglende overholdelse af denne regel kan derfor ikke indebære, at Unionen ifalder ansvar. (jf. præmis 263-265)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 273 og 274)

I sammenhæng med en erstatningssag antages at foreligge årsagsforbindelse, når der er en direkte forbindelse mellem institutionens adfærd og den påberåbte skade, hvilken forbindelse sagsøgeren skal bevise. Den kritiserede adfærd skal således være den afgørende årsag til skaden. Dette er ikke tilfældet hvad angår årsagsforbindelsen mellem en skade, som består i en fortabt mulighed for en ansøger til en udvælgelsesprøve for at opnå ansættelse og fejl begået af Den Europæiske Ombudsmand, når den afgørende årsag til skaden udgøres af handlinger foretaget af den EU-institution, som organiserer udvælgelsesprøven, og ikke Ombudsmandens handlinger. Selv om Ombudsmanden nemlig burde have samarbejdet med den nævnte institution med henblik på at finde en mindelig løsning og, når dette ikke er muligt, udtale kritik eller udfærdige en rapport, er ingen af disse foranstaltninger retligt bindende. Hvorvidt samarbejdet fører til en mindelig løsning, afhænger både af ombudsmanden og af den pågældende institution. Eftersom de foranstaltninger, som ombudsmanden kan vedtage i forhold til den nævnte institution, ikke har bindende virkning, kan disse foranstaltninger imidlertid ikke anses for den afgørende årsag til den skade, der består i, at sagsøgeren har fortabt en mulighed for at opnå ansættelse. Denne vurdering kan ikke drages i tvivl af et argument om, at den pågældende institution altid følger ombudsmandens henstilling, og at et afslag kunne have udgjort et grundlag for et erstatningssøgsmål mod nævnte institution. Selv om dette måtte anses for bevist, skaber det endvidere ikke en tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem de ulovligheder, som ombudsmanden begik, og den omstændighed, at sagsøgeren fortabte en mulighed for at opnå ansættelse. (jf. præmis 275, 281 og 284-286)

Den omstændighed, at en bestået ansøgers navn er opført på listen over egnede ansøgere fra en udvælgelsesprøve, indebærer ikke, at han har en ret til ansættelse. Den skønsbeføjelse, som institutionerne råder over i forbindelse med ansættelsen af de ansøgere, der har bestået en udvælgelsesprøve, er til hinder for, at der kan bestå en sådan rettighed. Hvad angår et erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for den skade, der er lidt som følge af en fejl i forbindelse med opførelsen af en persons navn på en liste over egnede ansøgere fra en udvælgelsesprøve, kan det lidte tab derfor ikke svare til det tab, der følger af, at den pågældende mister en sådan rettighed. Selv om det er korrekt, at det er meget vanskeligt, om ikke umuligt, at fastlægge en metode, der gør det muligt nøjagtigt at beregne, hvor stor muligheden for at blive ansat ved en institution, er, og dermed også at vurdere den skade, der følger af at fortabe en sådan mulighed, kan det i øvrigt ikke heraf udledes, at en påstand om erstatning for en fortabt mulighed uden videre skal afvises eller forkastes som ugrundet. (jf. præmis 277 og 280)