FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOCAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 8. MAJ 1974 ( 1 )

Høje Ret.

De faktiske omstændigheder i den sag, som mit forslag til afgørelse i dag gælder, kræver ingen lange redegørelser.

Det er bekendt fra den for ikke længe siden afsluttede sag nr. 134/73, at firma Holtz & Willemsen, sagsøger i denne sag, siden begyndelsen af forrige år har befundet sig i en formelig kontrovers med Rådet og Kommissionen for Det europæiske økonomiske Fællesskab.

Det drejer sig om den ekstra støtte, som de oliemøller, der ligger i Italien, tildeles for forarbejdning af raps- og rybsfrø fra høsten inden for Fællesskabet. For raps og rybs blev denne støtte som bekendt indført i forbindelse med den fælles markedsordning for fedtstoffer (Rådets forordning nr. 136/66 af 22. september 1966, EFT-specialudgave 1965-1966, s. 193; original reference ABl. nr. 172 af 30. 9. 1966, s. 3025) og for olie heraf ved Rådets forordning nr. 876/77 af 20. november 1967, ABl. nr. 281 af 21. 11. 1967, s. 7, første gang for produktionsåret 1967/68. I de følgende år blev denne forordning med ændrede støttesatser stedse forlænget, sidste gang — i det omfang det her har interesse — ved Rådets forordning nr. 1336/72 af 27. juni 1972, EFT-specialudgave 1972 (II), s. 568; original reference ABl. nr. L 147 af 29. 6. 1972, s. 7, for produktionsåret 1972/73, hvor støtten blev sat ned til 0,8 RE pr. 100 kg olieholdige frø.

Firma Holtz & Willemsen anser denne lovgivning for at rumme en forskelsbehandling. Det mener, at også andre oliemøller, der ligger længere fra de vigtigste dyrkningsområder for raps (således som det er tilfældet for dette firma, hvis virksomhed ligger i delstaten Nordrhein-Westfalen), har været udsat for de samme vanskeligheder, som man for de italienske oliemøller har anerkendt med den følge, at der er tildelt dem en ekstra støtte.

Af den grund har firma Holtz & Willemsen — hvad der i mellemtiden har vist sig forgæves — forsøgt at formå Rådet og Kommissionen til at udvide støttelovgivningen til også at gælde for oliemøller, der virker i delstaten Nordrhein-Westfalen.

Samtidig tilstræber firmaet — og det handler denne sag om — en udligning i penge for den forskelsbehandling, det tidligere har været udsat for. Denne hensigt har det allerede givet til kende i skrivelse af 23. januar 1973 til Rådet og Kommissionen. Kravet er forelagt Domstolen ved et den 23. juli 1973 anlagt erstatningssøgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 215, stk. 2.

Tabsopgørelsen støttes på et forslag fra Kommissionen til regionalisering af den italienske ekstrastøtte. Herudfra beregner firmaet en støtte på 0,6 RE for oliemøller, der ligger i Venedigområdet. Da firmaet er af den mening, at dets oliemøller befinder sig i en tilsvarende situation, ganger det denne sats med den mængde raps fra Fællesskabet, som det forarbejdede i årene 1969 til 1972. Herved fremkommer en sum på 2010,72 RE eller — omregnet efter en DM-kurs på 3,66 — et beløb på 735924 DM. Fællesskabet skal altså betale firmaet så meget i erstatning.

Ved undersøgelse ar spørgsmålet om, hvorvidt det på denne måde motiverede og beregnede krav har fornødent grundlag, må følgende overvejelser gøres.

I — Først må der gøres et par bemærkninger om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling

1. Den første bemærkning vedrører det forhold, at søgsmålet i begyndelsen var rettet mod De europæiske Fællesskaber, altså også mod Det europæiske Kul- og Stålfællesskab og Det europæiske Atomenergifællesskab, der åbenbart ikke var involveret. Foranlediget af en tilsvarende indvending fra Kommissionen, har sagsøgeren dog i replikken ændret betegnelsen på de sagsøgte og givet udtryk for, at det kun anser Det europæiske økonomiske Fællesskab, repræsenteret af Rådet og Kommissionen, for sagsøgt. Dette punkt er herefter bragt i orden. Det forekommer mig ikke påkrævet at drage nogen form for konsekvens af, at der først var inddraget flere sagsøgte.

2. En anden bemærkning gælder Rådets indvending om, at søgsmålet skulle være støttet på en retsstridig lovgivning derved, at fællesskabsforordningerne om den ekstra støtte medførte en forskelsbehandling, eftersom de kun gjaldt for oliemøller i Italien. Dette problem er dog allerede blevet afklaret i sag nr. 63 til 69/72 (Werhahn m.fl. mod Rådet og Kommissionen, dom af 13. november 1973). Det er herefter klart, at det under bestemte forudsætninger, som vi senere skal komme ind på, principielt også er muligt at fremsætte krav i henhold til EØF-traktatens artikel 215, stk. 2, når en generel retsakt skal være skadens årsag. Da der i denne sag indtil nu ikke er dukket nye synspunkter op, kan man lade det blive derved: det af Rådet fremførte giver altså ikke støtte for en mulig formalitetsindsigelse.

3. Ligeledes har Rådet gjort gældende, at søgsmålet på samme vis som et passivitetssøgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 175 tilsigter en udvidelse af den fællesskabslovgivning, der regulerer den ekstra støtte, thi det, som sagsøgeren har ønsket fastslået under erstatningssøgsmålet, ville praktisk talt have de samme virkninger som en dom efter nævnte regel i traktaten. Men når en sådan supplerende lovgivning — således som det har vist sig — ikke udenretligt direkte kan fremtvinges af private, er det heller ikke muligt at fremme et erstatningssøgsmål, der ville have den samme virkning. Denne problemstilling er heller ikke ny men har allerede været fremme i en række tidligere sager. Således blev det for eksempel fastslået ved dommen i sag nr. 4/68 (Lütticke mod Kommissionen, dom af 28. april 1971, Sammlung 1971, s. 325, at erstatningssøgsmålet i henhold til artikel 178 og 215, stk. 2 er et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion inden for domstolskontrollen og er undergivet betingelser, der er tilpasset dets særlige sigte. Det ses ikke, at søgsmålet ikke kan tages under realitetsbehandling af den grund, »at et sagsanlæg til erstatning i visse tilfælde vil føre til samme resultat som et passivitetsøgsmål i henhold til artikel 175«. — Denne linie blev fastholdt i dommen i sag nr. 5/71 (Zuckerfabrik Schöppenstedt mod Rådet, dom af 2. december 1971, Sammlung 1971, s. 975, oven i købet med henblik på forholdet til annullationssøgsmålet. Den genfindes desuden i dommene i sag nr. 9 og 11/71 (Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit og Grands Moulins de Paris mod Kommissionen, dom af 13. juni 1972, Sammlung 1972, s. 391, og i dommen i sag nr. 43/72 (Firma Merkur mod Kommissionen, dom af 24. oktober 1973). Man må deraf uddrage den slutning, at Domstolen ikke vil overføre de begrænsninger, der gælder for søgsmål til annullations- og handlingsdomme, til andre søgsmålsarter. Af hensyn til en effektiv retssikkerhed, dvs. til overholdelsen af det princip, at bestemmelser om retssikkerhed ikke skal fortolkes indskrænkende, er den åbenbart snarere af den opfattelse, at et søgsmål om ansvar for skader forvoldt af Fællesskabets organer i et vist omfang vil udligne det forhold, at privates søgsmålsret i henhold til EØF-traktatens artikel 173 og 175 er begrænset. Efter min opfattelse er der ingen grund til nu at fravige dette retlige standpunkt. Også set under den netop behandlede synsvinkel kan der derfor ikke rejses tvivl om, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.

4. Rådet har herefter gjort sig til talsmand for den opfattelse, at søgsmålet alligevel må afvises, såfremt man støtter sig på den hidtidige praksis, hvorefter der — således som det bl.a. blev lagt til grund i sag nr. 5/71 — kan ske fremme af erstatningssøgsmål rettet mod en generel retsakt med økonomisk-politisk sigte, såfremt der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private. I nærværende tilfælde mener Rådet nemlig, at det ikke — hvilket er en betingelse for søgsmålets antagelse til realitetsbehandling — er tilstrækkeligt godtgjort, at der foreligger en grov retskrænkelse, og at der ikke er påvist tungtvejende konkurrencemæssige ulemper og dybtgående følger, der truer sagsøgerens eksistens. Til denne indvending vil jeg først bemærke, at »en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse af en højere retsregel« i den betydning, som er forudsat i Domstolens praksis, vel blot angiver, at der må foreligge en grov krænkelse af retsregler. Efter min opfattelse er der ingen grund til at gå videre. Ganske vist tales der i forslaget til afgørelse i sagerne 63 til 69/72 også om eksistenstruende følger af den omstridte lovgivning; jeg er dog ikke i stand til at anerkende, at disse af min forgænger, der har udfærdiget det nævnte forslag til afgørelse, er blevet anset for ufravigelige procesforudsætninger, og jeg kan specielt ikke i Domstolens praksis finde noget holdepunkt for, at en sådan målestok skal gælde for søgsmål om ansvar for skader forvoldt ved udstedelsen af generelle retsakter. Bortset fra denne korrigerende anmærkning må man ganske vist medgive, at det faktisk er tvivlsomt, om sagsøgeren har fremført tilstrækkelige grunde for, at sagen skal antages til realitetsbehandling. Måske burde sagsøgeren yderligere (nemlig ud over det anførte punkt, at sagsøgeren med urette er blevet forholdt et tilskud på 6 RE pr. ton forarbejdet fællesskabsraps) også have redegjort for sine totale produktionsomkostninger og sin fortjenstmargen såvel som for andre forhold i forbindelse med produktionen og afsætningen af rapsolie for i tilstrækkelig grad at underbygge sagsanlægget. Da det her åbenbart drejer sig om et delikat skønsspørgsmål, der ikke kan besvares éntydigt, foretrækker jeg at lade det stå åbent. Derfor foreslår jeg ikke, at søgsmålet afvises som utilstrækkeligt begrundet fra sagsøgerens side, men foretrækker at behandle det berørte problem i forbindelse med realiteten.

5. Endelig må jeg komme ind på endnu et spørgsmål, som Kommissionen har fremsat i sit andet indlæg. Kommissionen gør her gældende, at sagsøgeren faktisk ikke har fremsat krav på erstatning men på betaling af en ekstra støtte efter de kriterier, der også gælder for bestemte italienske oliemøller, altså et krav på grundlag af EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, jfr. forordning nr. 876/67. Et krav af den art skal i henhold til Fællesskabsretten afgøres af de nationale administrative myndigheder, thi den ekstra støtte udbetales efter den samme fremgangsmåde som den normale støtte, der efter gældende fællesskabsret også kommer i betragtning for oliemøller i forbundsrepublikken Tyskland. Set på denne måde forekommer det rigtigt at henvise sagsøgeren til de tyske administrative myndigheder og i tilfælde af en tvist til de nationale retter, der så i givet fald kan forelægge en anmodning i henhold til artikel 177. Fremmer man derimod samtidig et søgsmål i henhold til artikel 215 ved EØF-Domstolen, så kan der herved — som Kommissionen detaljeret har forsøgt at beskrive det — opstå svære problemer. Af disse overvejelser har Kommissionen dog — hvis jeg ser ret — ikke udledt nogen afvisningsindsigelse, der er gjort gældende; men det problem, som Kommissionen har rejst, må utvivlsomt tages med ved undersøgelsen af, hvorvidt søgsmålet kan antages til realitetsbehandling. Betragter man nærmere Kommissionens indlæg, føler man sig erindret om dommen i dag nr. 96/71 (Haegeman mod Kommissionen, dom af 25. oktober 1972, Sammlung 1972, s. 1005. I denne sag drejede det sig som bekendt om ophævelse af en beslutning fra Kommissionen, hvorved der var blevet meddelt sagsøgeren i nævnte sag afslag på en anmodning om fritagelse for udligningsafgifter ved import af græsk vin og om godtgørelse af sådanne afgifter. Under hensyn til, at Fællesskabets egne indtægter, hvortil også de nævnte udligningsafgifter hører, i henhold til Rådets beslutning af 21. april 1970 skal opkræves af medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder, har Domstolen på sin side fastholdt, at tvister om påligning af sådanne afgifter over for private og om disses godtgørelse skal afgøres af de nationale myndigheder og i givet fald indbringes for de nationale retter. Der kan imidlertid anføres to vigtige synspunkter mod anvendelsen af denne praksis på den foreliggende sag. Først er det et spørgsmål, om den her foreliggende situation kan sammenlignes med den i sag nr. 96/71. Der er jo ikke forelagt et simpelt krav på betaling i form af tildeling af en støtte men på skadeserstatning, oven i købet med et forsøg på redegørelse for kravets specifikke forudsætninger. Det er sikkert, at Domstolen er kompetent til at tage stilling til et sådant krav, hvorimod det på den anden side er tvivlsomt, om man i et sådant tilfælde også kan antage, at der foreligger en kompetencedelegation til medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder og retter med den følge, som Kommissionen anser for rigtig, at denne Domstols kompetence foreløbig udelukkes. For det andet kan vi ikke komme uden om det, der er blevet fastslået i den nyere dom 43/72. Med hensyn til den opfattelse, at sagsøgeren på grund af toldmyndighedernes vægring ved at tilstå udligningsbeløb skulle være henvist til nationale forvaltningsmyndigheder og retter, blev der i denne dom klart givet udtryk for, at De europæiske Fællesskabers Domstol helt og fuldt har kompetence til at afgøre det pågældende stridsspørgsmål. Herudover hedder det videre i dommen, at det ville stride mod grundsætningerne for god retspleje og procesøkonomi at tvinge sagsøgerne til at udtømme de nationale retsmidler og derved at måtte vente endnu længere på den endelige afgørelse af deres påstand. Selv om man altså også må indrømme, at det kan medføre prekære problemer, at nationale organer og EØF-Domstolen samtidigt har kompetence (hvad der også har vist sig i en anden form i den kendte Kampffmeyer-sag), synes det dog på den anden side lidet tilfredsstillende at tvinge sagsøgeren til en omvej, dvs. at henvise sagsøgeren til nationale organer og retter, hvilke sidste så ville kunne forelægge Domstolen en anmodning i henhold til artikel 177. Kommissionens utvivlsomt interessante overvejelser bør altså ikke foranledige, at der tales om afvisning af sagen. Dermed står det i det hele fast, at vi kan gå igang med undersøgelsen af sagens realitet.

II — Vedrørende realiteten

I henhold til Domstolens faste praksis er den første betingelse for anerkendelse af et krav på skadeserstatning, at der skal foreligge et retsstridigt forhold, som efter sagsøgerens mening har forvoldt en skade.

I denne henseende er det i sagen blevet gjort gældende, at der, når den ekstra støtte kun tildeles oliemøller, der ligger i Italien (altså således, at andre oliemøller, der på samme måde også ligger langt fra rapsens dyrkningsområder, udelukkes), er tale om en krænkelse af EØF-traktatens artikel 7, dvs. en forskelsbehandling »på grundlag af nationaliteten«. Desuden er denne fordeling af den ekstra støtte ikke forenelig med det generelle påbud om lige behandling, som er udtrykt i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3 om den fælles markedsordning for landbrugsvarer.

Før jeg går nærmere ind på disse bebrejdelser, vil jeg dog endnu engang henlede opmærksomheden på, hvorfor den særlige støtte til de italienske oliemøller er indført.

Den fælles markedsordning for fedtstoffer i henhold til Rådets forordning nr. 136/66, der fra 1. juli 1967 har fundet anvendelse på raps, rybs og olie udvundet heraf, indeholder som andre markedsordninger et system med forskellige priser. Det er for det første indikativpriserne, som man antager, at markedspriserne nærmer sig til; det er for det andet de lavere interventionspriser, der sikrer dyrkerne en mindsteindkomst og er lavest i de vigtigste dyrkningsområder, mens der i andre dyrkningsområder alt efter afstanden fra det vigtigste dyrkningsområde og transportomkostningerne gælder afledede højere interventionspriser. I modsætning til andre markedsordninger og åbenbart på grund af bestemte GATT-forpligtelser er der ikke fastsat importafgifter ved de ydre grænser. Varer fra tredjelande kan altså uden afgifter komme ind i Fællesskabet, der i øvrigt har et betragteligt importbehov på trods af en anselig og tiltagende hjemmeproduktion. For at forarbejdningsindustrien ikke skal foretrække raps fra tredjelande for avlen fra Fællesskabet, er der ved anvendelse af raps fra Fællesskabet fastsat en støtte til forarbejdningsindustrien; den svarer til forskellen mellem indikativprisen og verdensmarkedsprisen. På denne måde er der opstået en vis fællesskabspræference, hvilket ganske enkelt skyldes, at markedsprisen i Fællesskabet sædvanligvis forbliver under indikativprisen.

Den måde, priserne blev fastlagt pa, i forbindelse med det forhold, at der så godt som ikke dyrkes raps i Italien, hvorfor den italienske forarbejdningsindustri altså er henvist til leverancer fra andre medlemsstater eller fra tredjelande, bevirkede, at der i høsten 1967 opstod frygt for, at de italienske oliemøller ikke længere ville være konkurrencedygtige. Dette lod sig forklare ud fra følgende betragtninger: hvis man gik ud fra, at priserne i Fællesskabets dyrkningsområder ville falde til ro i nærheden af indikativpriserne, så måtte det på grund af omkostningerne ved transport af raps til de italienske forarbejdningscentre forekomme de italienske oliemøller fornuftigere at forarbejde raps fra tredjelande. Under disse forhold kunne de italienske oliemøller altså ikke nyde godt af fællesskabspræferencen, og prisdannelsen kunne i dette tilfælde ikke foranledige, at den tiltagende rapsproduktion i Fællesskabet tilflød dettes forarbejdningscentre. — Hvis markedspriserne derimod havde ligget i nærheden af interventionspriserne, så ville den geografiske fordel for oliemøller nær ved rapsens dyrkningsområder medføre skadelige virkninger for de italienske oliemøller: da transporten af en bestemt mængde olie er forbundet med ringere omkostninger end transporten af det kvantum raps, som kræves til fremstilling af en sådan mængde olie, ville oliemøller i nærheden af dyrkningsområderne for raps kunne underbyde de italienske oliemøllers priser. — I begge tilfælde ville de italienske oliemøller miste deres konkurrencedygtighed. Efter min mening er dette forhold fremstillet overbevisende i et rådsprotokollat af 22. september 1967 om »bei der Durchführung der Verordnung »Fette« aufgetretene Schwierigkeiten« (vanskelighederne, der er opstået ved gennemførelsen af »Fedtstof«-forordningen) på det italienske marked for fedtstoffer. Der kan også hentes oplysende enkeltheder i et arbejdsdokument af 1. marts 1972 fra Kommissionens administration. Det indeholder beregninger af konkurrencesituationen for oliemøller i forskellige italienske byer ved forarbejdning af fællesskabsraps fra Frankrig og af raps fra tredjelande og i særdeleshed en sammenligning med mulige tilbud fra franske oliemøller, der ligger nærmere dyrkningsområderne.

At en sådan frygt var berettiget skulle også snart vise sig. Tilbud fra franske rapsolieproducenter lå i efteråret 1967 klart under de italienske oliemøllers priser. Sikkert er det, at importen af rapsolie til Italien herefter steg voldsomt. Før raps og rybs kom ind under den fælles markedsordning for fedtstoffer, var importen fra andre medlemsstater nemlig ubetydelig — den androg i 1966 ca. 2000 tons — derimod udgjorde importen i 1967 24000 tons, og den steg indtil 1972 endog til over 48000 tons. Konfronteret med den beskrevne konkurrencemæssige situation måtte man altså regne med, at de italienske oliemøller fuldstændigt ville blive fortrængt fra det betydningsfulde italienske marked for rapsolie. Det fremgik, at de italienske oliemøller var truet af svære økonomiske tab, eftersom de i produktionsåret 1966/67 fremstillede ca. 77000 tons rapsolie, en produktion, der udgjorde omtrent 25 % af deres kapacitet.

Dette skulle modvirkes ved indførelsen af den særlige støtte til italienske oliemøller i efteråret 1967. De trufne foranstaltninger, hvis berettigelse reelt heller ikke er blevet betvivlet af sagsøgeren, har da faktisk også virket efter hensigten. De har bevirket, at raps fra Fællesskabet i betragteligt omfang er flydt til Italien, dvs. de har haft en gunstig indflydelse på vareforsyningen på et område, der er begunstiget af Fællesskabet, og de har sikret konkurrencedygtige priser. Dette skete — for at sige det allerede nu — i øvrigt, uden at de italienske oliemøller, hvad rapsskrot og rapsolie angår, blev i stand til at udøve noget nævneværdigt konkurrencemæssigt pres. Faktisk har det under sagen vist sig, at der så godt som ikke eksporteres rapsolie fra Italien, og at den tidligere betydelige rapsskråeksport fra Italien ikke er tiltaget i stort omfang. Hvad angår de nøjagtige tal skal jeg henvise til Kommissionens skriftlige redegørelse, der hovedsageligt er udarbejdet med henblik på Domstolens spørgsmål.

Hvis vi nu spørger os selv, om undladelsen af at udvide den ekstra støtte til andre oliemøller, der ligger i endnu større afstand fra produktionsområderne, og særligt til sagsøgerens oliemølle, skal anses for en forskelsbehandling i traktatens forstand, så tror jeg, at det er unødvendigt at foretage nogen dybere undersøgelse af hvert enkelt særskilt retligt argument, som parterne har fremsat vedrørende EØF-traktatens artikler 7 og 40. De følgende bemærkninger vil være tilstrækkelige:

Mod påberåbelsen af artikel 7 har de sagsøgte som bekendt indvendt, at den indeholder et forbehold til fordel for andre bestemmelser i traktaten, og set på denne måde er artikel 40 da en særlig bestemmelse for landbrugsområdet, der under særlige omstændigheder fuldt ud hjemler afvigelse fra påbudet om ligebehandling. Desuden kan det ikke hævdes, at den ekstra støtte ydes på grundlag af nationaliteten. Enhver, der sidder inde med en importlicens i henhold til den fælles markedsordning for fedtstoffer, og som forarbejder raps i en oliemølle, der ligger i Italien, vil blive tildelt denne støtte. — Mere indgående overvejelser herom forekommer ikke nødvendige af den enkle grund, at sagsøgeren jo ikke alene støtter sit krav på en angivelig krænkelse af artikel 7 men ganske generelt påberåber sig en tilsidesættelse af påbudet om ligebehandling. Antydningsvis skal det derfor blot nævnes, at de sagsøgtes opfattelse ikke synes uantagelig. Faktisk kan det næppe siges, at den ekstra støtte er indført som følge af visse oliemøllers eller deres ejeres nationalitet. Man kan lige såvel tale om et beliggenhedskriterium, nemlig om et kriterium, der går på afstanden fra dyrkningsområderne, altså om en regionalisering, således som det også forekommer ved andre markedsordninger. En opdeling på grundlag af medlemsstaternes territorium var i denne situation hensigtsmæssig, eftersom de dér beliggende oliemøller tydeligt lader sig adskille fra alle andre forarbejdningsindustrier.

Hvad på den anden side angår det i artikel 40, stk. 3 vedrørende den fælles landbrugspolitik fastsatte forbud mod forskelsbehandling har de sagsøgte i denne sammenhæng gjort gældende, at artikel 40, stk. 3 kun indeholder én af de maksimer, der må ses i sammenhæng med andre påbud, som f.eks. at overgangen fra nationale til fælles markedsordninger skal ske på en økonomisk forsvarlig måde. Derfor kan det ikke antages, at det pågældende påbud om ligebehandling straks fra en fælles markedsordnings ikrafttræden har været absolut gældende, idet en forbigående forskelsbehandling på trods af artikel 40, stk. 3 tværtimod er helt igennem mulig. Dette har været tilfældet ved indførelsen af andre markedsordninger, hvor det forbigående blev tilladt, at den trinvise overgang skete under forskellige priser. Inden for rammerne af den fælles markedsordning for fedtstoffer har man først givet afkald på overgangsbestemmelser; disse blev dog straks indført, da det viste sig, at den direkte overgang til en fælles markedsordning medførte økonomiske vanskeligheder på et område, hvor der tidligere — som i Italien — fandtes en stærk national beskyttelse. I det mindste den 31. december 1969 kunne den italienske særstøtte således ikke betegnes som en ulovlig forskelsbehandling; men også ud over overgangsperioden måtte særregler for dele af Fællesskabet anses for lovlige. — Med henblik på disse indvendinger vil jeg her begrænse mig til at antyde, at deres rigtige tendens vel ikke kan betvivles. Man kan altså nok forsvare det standpunkt, at særreglerne for Italien i det mindste i året 1969 næppe konstituerede en ulovlig forskelsbehandling. Imidlertid forekommer det tvivlsomt, om den anførte argumentation vedrørende hele perioden for den italienske særstøtte, altså indtil 1972, kan anses for holdbar. Derfor vil jeg foretrække ikke at give en endelig bedømmelse af det fremsatte krav ud fra EØF-traktatens artikel 40, stk. 3 men at trænge ind til kernen af den fremsatte klage over forskelsbehandling for at se, hvilken bedømmelse af sagen der da frembyder sig.

I henhold til hidtidig retspraksis må det under alle omstændigheder fra første færd — eftersom skadens årsag skal søges i en generel retsakt med. økonomisk-politisk sigte — holdes for øje, at det kun er en kvalificeret krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling, dvs. — som jeg allerede har bemærket — en særlig tydelig overtrædelse af dette princip, en åbenbar, grov tilsidesættelse af dets grundlæggende indhold, der kommer i betragtning som relevant.

Betragter man det foreliggende tilfælde ud fra et sådant snævert kriterium, kan der — sagt med det samme — anføres en række overvejelser, som synes at gøre det ganske tvivlsomt, hvorvidt man kan antage, at der foreligger en grov materiel forskelsbehandling til skade for sagsøgeren.

I forvejen er det betegnende, at sagsøgeren selv under sagens gang har opgivet sit første standpunkt, nemlig at sagsøgeren skulle være i den samme situation som en oliemølle i Venedigområdet, dvs. ligge så langt fra et for sagsøgeren vigtigt dyrkningsområde (det nordfranske) om en veneziansk oliemølle fra dyrkningsområdet i Provence. Faktisk var dette standpunkt udholdbart, thi det synes at stå fast, at Provence ikke har noget dyrkningsområde for raps af betydning og slet ikke med et overskud, der står i forhold til det italienske behov. Reelt er det fjernere franske dyrkningsområder, nemlig omkring Lyon og Bordeaux, der kommer på tale for de italienske møller, og det er på den anden side også klart, at sagsøgeren ikke udelukkende er henvist til Nordfrankrig men kan hente raps fra nærmere distrikter som f.eks. Slesvig-Holsten.

Det er således væsentligt, at der i almindelighed er en betragtelig forskel mellem de betingelser, hvorunder italienske oliemøller og sagsøgerens virksomhed kan købe.

Dette gælder for det første for raps fra tredjelande, hvor prisen i Venedig på grund af de længere transportveje fra oversøiske områder klart ligger over de priser, som gælder i de Nordsøhavne, der er til rådighed for sagsøgeren.

Dette gælder også for raps fra Fællesskabets produktion. Faktisk ligger det fast, at den italienske hjemmeproduktion kun har andraget 5000 tons siden 1970, hvorimod der over længere afstande i 1970 måtte importeres 200000 tons og i 1971 376000 tons, heraf 284000 tons fra Fællesskabet. Heroverfor står, at det under sagen har vist sig, at sagsøgeren kan råde over en væsentligt højere andel fra et opland, der ligger relativt nær på. Efter egne opgivelser har sagsøgeren i 1969 forarbejdet 30000 tons raps, hvoraf 5000 tons stammer fra ikke fjerntliggende dyrkningsområder; oprindelsen af 14000 tons, der var købt i Frankrig, blev ikke nærmere specificeret. Billedet var det samme i 1970: af en forarbejdning på 17000 tons var 7000 tons købt i ikke fjerntliggende dyrkningsområder og 5000 tons i Slesvig-Holsten. I 1971 forarbejdede sagsøgeren 33000 tons, hvoraf 7000 blev købt i ikke fjerntliggende dyrkningsområder, hvortil man vel også kan regne 4000 tons nederlandsk raps, mens der for 3000 tons fransk raps savnes oplysning om oprindelse. Endelig blev der i 1972 forarbejdet 45000 tons; heraf blev 3500 tons købt i Slesvig-Holsten, 3000 tons i Nederlandene og yderligere 10000 tons i ligeledes ikke fjerntliggende dyrkningsområder. Denne omstændighed, dvs. det forhold, at der tæt ved sagsøgerens oliemølle findes en rapsavl af betragteligt omfang, er af betydning for markedsudviklingen i almindelighed og dermed også for indkøbspriserne. Derfor blev — som Kommissionen har forklaret os — det område, i hvilket sagsøgeren er virksom, da også inddraget under regionaliseringen af interventionspriserne, hvorimod dette ikke er sket for Norditaliens vedkommende, da avlen dér kun er af ringe omfang.

I modsætning til de italienske møller kan sagsøgeren endelig heller ikke påberåbe sig, at produktionsbetingelserne og prisdannelsen på det fælles marked har medført fare for, at sagsøgeren fortrænges fra sine traditionelle markeder af oliemøller, der ligger nærmere ved rapsens hoveddyrkningsområder. At der faktisk ikke er en sådan fare, har Kommissionen forsøgt at påvise ved detaljerede beregninger. — Ikke mindst er det i denne sammenhæng af interesse, at der så godt som ikke har været eksport af rapsolie fra Italien til Forbundsrepublikken. Tværtimod havde det — som Kommissionen mener — været muligt for sagsøgeren at finde afsætning i Italien på grund af de højere italienske oliepriser og således — om nødvendigt — at opnå en vis udligning for markedsmæssige skader. Desuden er det på ingen måde uden betydning for bedømmelsen, at det også uden den krævede ekstra støtte er lykkedes for sagsøgeren at udvide produktionen jævnt i de omhandlede år.

Disse konklusioner er i sig selv tilstrækkelige for bedømmelsen af denne sag. Navnlig forekommer det ikke nødvendigt at komme ind på enkeltheder i de beregninger, som sagens parter dels i duplikken og dels foranlediget af Domstolens spørgsmål i et særligt indlæg har udfærdiget vedrørende situationen for hhv. de italienske oliemøller og sagsøgeren. Jeg vil dog herom kort bemærke følgende:

Det er formentlig umuligt — vi har ikke fornøden klarhed vedrørende alle detaljer — ikke at medgive, at der, som sagsøgeren har påvist, må foretages nogle korrektioner i de af Kommissionen fremlagte beregninger. På den anden side vil man ikke kunne følge sagsøgerens kritik i ethvert led (f.eks. hvad angår transportomkostningerne Bordeaux-Venedig, som sagsøgeren kun ansætter til 0,8 RE, hvor forskellen i interventionspriserne dog andrager 1,12 RE, eller når sagsøgeren i sine egne beregninger kun lægger rapsleverancer fra Kiel til grund). Tager man hensyn til dette og går man i øvrigt ud fra de priser, som sagsøgeren har anført, vil man alligevel ikke kunne nå til, at sagsøgerens ringere stilling i forhold til de italienske oliemøller har et omfang, der tillader at tale om en grov forskelsbehandling.

Jeg kan derfor, hvad klagen over forskelsbehandling angår, sammenfatte min mening således:

Behandlingen i henhold til samtlige forskrifter på fedtstofmarkedet af de italienske oliemøller på den ene side og af sagsøgerens oliemøller på den anden side er principielt ud fra objektive, sagligt indlysende og vigtige grunde med rette forskellig. For så vidt det eventuelt kan hævdes, at den begunstigelse af de italienske oliemøller, der er sket inden for rammerne af særstøtten, går ud over det absolut påkrævede, eller for så vidt det kan antages, at den tilsvarende støtte også i et vist omfang havde kunnet overvejes for visse tyske oliemøllers vedkommende, foreligger der dog under ingen omstændigheder en åbenbar fejlbedømmelse af de faktiske forhold eller en tungtvejende grov forskelsbehandling af de tyske oliemøller. En kvalificeret krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private i den betydning, der er forudsat i Domstolens praksis, har altså ikke kunnet konstateres ved undersøgelsen af støttereglerne. De sagsøgte er herefter klar til frifindelse.

Da den her dragne konklusion efter min opfattelse er hævet over enhver tvivl, behøver jeg ikke nærmere at komme ind på de i sagen drøftede betingelser for, at fællesskabsorganerne kan ifalde ansvar for tjenestefejl, såsom skyld, årsagssamenhæng og eksistensen af et tab.

Til det sidste punkt må en kort bemærkning dog være mig tilladt. De sagsøgte har — som De ved — påberåbt sig, at sagsøgeren hverken har påvist eller gjort noget konkret tab gældende. Heroverfor påberåber sagsøgeren sig alene en abstrakt tabsopgørelse efter at have frafaldet de oprindelige subsidiære anbringender om et angiveligt konkret tab og hævder, at en sådan opgørelse er tilladt også under et søgsmål mod Fællesskabets organer for tjenestefejl. — Det forekommer mig dog betænkeligt at følge en sådan opfattelse. Jeg henviser i denne sammenhæng til de redegørelser, som min forgænger i sagerne 63 til 69/72 har anført vedrørende et tilsvarende problem. Bortset derfra kan man i nærværende sag også få det indtryk, at sagsøgeren egentlig slet ikke har indtalt et krav på skadeserstatning men alene fremsætter et sådant krav om støtte, som følger af de fællesskabsretlige forskrifter om den italienske særstøtte i forbindelse med grundlæggende principper i traktaten, nemlig grundsætningen om ligebehandling. Det kunne altså også overvejes at frifinde de sagsøgte, fordi der ikke er fremført et konkret tab, der rækker videre end den manglende opfyldelse af det nævnte krav på støtte, hvilket imidlertid er en tanke, der under hensyn til min øvrige fremstilling nu ikke kræver nogen uddybning.

III — Herefter lyder mit forslag til afgørelse:

Den af firma Holtz & Willemsen nedlagte påstand om erstatning kan ikke tages til følge, da den savner fornødent grundlag. Det pålægges sagsøgeren at afholde sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra tysk.