Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 29. marts 2000. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. - Traktatbrud - Direktiv 96/97/EF - Gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger - Manglende gennemførelse. - Sag C-457/98.



Samling af Afgørelser 2000 side I-11481



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I Sagens genstand og den forudgående administrative procedure

1. Ved sag anlagt i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 225 EF) har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har udstedt de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for fuldt ud at efterkomme direktiv 96/97/EF , subsidiært ikke har givet Kommissionen meddelelse om sådanne bestemmelser.

2. Direktiv 96/97 har til formål at tilpasse bestemmelserne i Rådets direktiv 86/378/EØF af 24. juli 1986 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger til en række af Domstolens domme, hvoraf den første er dommen i Barber-sagen . Ifølge direktivets artikel 3, stk. 1, skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 1. juli 1997 og straks underrette Kommissionen herom.

3. Da den ikke blev underrettet af den græske regering om, at national ret var blevet tilpasset direktiv 96/97, og da den ikke rådede over nogen oplysning, som gav den grundlag for at antage, at denne tilpasning havde fundet sted, fandt Kommissionen, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, og den besluttede at indlede proceduren efter traktatens artikel 169. I åbningsskrivelsen af 9. september 1997 gav Kommissionen, efter at have mindet Den Hellenske Republik om dens forpligtelser i henhold til direktiv 96/97, denne en frist på to måneder til at fremsætte sine bemærkninger.

4. Den Hellenske Republik efterkom ikke denne åbningsskrivelse. Derfor tilsendte Kommissionen den den 12. januar 1998 en begrundet udtalelse, hvori den gentog bemærkningerne i åbningsskrivelsen og gav Den Hellenske Republik en frist på to måneder til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme forpligtelserne i henhold til direktivet.

5. Da de græske myndigheder ikke besvarede klagepunkterne i den begrundede udtalelse, anlagde Kommissionen nærværende sag den 15. december 1998.

II Parternes indlæg

6. Kommissionen har anført, at Den Hellenske Republik har tilsidesat EF-traktatens artikel 189 og 5 (nu artikel 249 EF og 10 EF) ved ikke at træffe de nødvendige foranstaltninger for fuldt ud at tilpasse sin nationale ret til direktivet.

7. Den sagsøgte regering har bestridt, at der foreligger et traktatbrud. For det første har den anført, at der i princippet ikke findes »erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger« som omhandlet i direktiv 86/378 og 96/97 i den græske retsorden.

Efter at have påpeget, at fællesskabsbestemmelserne ikke giver nogen klar definition af disse ordninger, har den græske regering forklaret, at de græske sociale sikringsordninger er reguleret ved lov. Enhver, der falder ind under den pågældende lovgivnings personelle anvendelsesområde, er obligatorisk og uden videre omfattet af det sociale sikringsprogram.

Den nationale sociale sikringsordning er i Grækenland oprettet ved specielle ordninger for hver erhvervssektor. Idrima Koinonikon Asfaliseon (socialt sikringsorgan for lønmodtagere) beskytter de arbejdstagere, der ikke er sikret gennem en speciel ordning. Ifølge den græske regering er såvel den generelle ordning som de specielle ordninger »lovbestemte ordninger«, og forordning (EØF) nr. 1408/71 er derfor anvendelig på dem.

At disse ordninger har lovbestemt karakter, bekræftes af, at de er oprettet og fungerer, uden at arbejdsmarkedets parter høres. Det samme gælder for fastsættelsen af bidragssatserne eller pensionernes størrelse. Desuden har arbejdsmarkedets parter en meget snæver margen for regulering af pensionerne i de kollektive overenskomster, som det navnlig kan udledes af artikel 3 i lov nr. 1876/1990 , som ændret ved lov nr. 1902/1990 .

I duplikken har den græske regering, som hævdes at have tilsidesat sine forpligtelser, tilføjet, at de græske sociale sikringsordningers lovbestemte karakter også fremgår af den græske forfatnings artikel 22, stk. 4 , således som den er blevet fortolket af Symvulio tis Epikratias (den græske forfatningsdomstol) . Den har ligeledes henvist til artikel 22 i lov nr. 2084/1992 , hvorefter satserne for de sociale sikringsbidrag, som arbejdsgiverne, arbejdstagerne og staten selv betaler, er ensartede satser for alle sociale sikringsordninger, og deres størrelse fastsættes ved lov.

8. For det andet har den sagsøgte regering anført, at lovgiver allerede har taget initiativer til at tilpasse national ret til direktiv 96/97, på trods af den vanskelighed, der følger af, at der som nævnt ikke findes erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger i Grækenland.

Konkret har den henvist til lov nr. 2676/1999 , ved hvis artikel 81 der i artikel 5 i lov nr. 1414/1984 blev indsat et stk. 3, der bestemmer følgende:

»3. Enhver bestemmelse i en kollektiv arbejdsoverenskomst eller en virksomheds interne regler, hvorefter der sondres efter arbejdstagerens køn med hensyn til erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger, er ulovlig« .

9. For det tredje har den græske regering anført, at de græske myndigheder fortsat omhyggeligt undersøger muligheden for at lade andre bestående ordninger, eller ordninger, der kan blive oprettet i fremtiden, være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 96/97. Konkret er den af den opfattelse, at direktiv 96/97 måske kunne anvendes på private kollektive forsikringsaftaler, der indgås af arbejdsgivere og arbejdstagere i nogle erhvervsgrene. Den har dog anført, at disse aftaler under alle omstændigheder ikke indeholder klausuler, der er udtryk for forskelsbehandling på grundlag af køn.

10. Endelig har den sagsøgte regering fremhævet de negative følger, der kunne vise sig, såfremt de græske sociale sikringsordninger blev anset for »erhvervstilknyttede ordninger«.

Dels ville det forhindre en fuldstændig samordning med andre medlemsstaters sociale sikringsordninger inden for rammerne af forordning nr. 1408/71 og (EØF) nr. 574/72 , hvilket ville gøre indgreb i den frie bevægelighed for personer. I denne forbindelse har den græske regering anført, at alle græske sociale sikringsordninger falder ind under disse forordningers materielle anvendelsesområde, hvilket er grunden til, at det nyere direktiv 98/49/EF ikke gælder i denne stat i henhold til den erklæring, som Den Hellenske Republik fremsatte under det forberedende arbejde i Rådets gruppe vedrørende sociale spørgsmål.

Dels ville det føre til en omvæltning, som endog ville have tilbagevirkende kraft, af nationale politikker samt af samtlige de græske sociale sikringsordningers budgetter.

III Retlig vurdering

11. Den græske regerings udtalelser forekommer mig lidet overbevisende af de grunde, som jeg nu vil redegøre for.

12. Hvad angår argumentet om, at der angiveligt ikke findes »erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger« i den græske retsorden med henblik på anvendelse af fællesskabsdirektiverne, vil jeg først bemærke, at den græske regering ikke selv synes at være overbevist om det, som den anfører. I svarskriftet hævder den således, at »institutionen »Erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger«, som den er beskrevet i direktiv 86/378/EØF og 96/97/EF, i princippet ikke findes i den græske retsorden«. I duplikken gentager den, at »det meget store flertal om ikke samtlige sociale sikringsordninger i Grækenland er »lovbestemte« ordninger« .

Det eneste, der kan udledes af disse udtalelser, er, at flertallet af de græske sociale sikringsordninger er lovbestemte ordninger. Omvendt kan man også udlede deraf, at der findes andre ordninger som regeringen betegner som »specielle« som kunne falde ind under direktivets anvendelsesområde.

13. Som Kommissionen nemlig med rette har anført, har Domstolen i Evrenopoulos-sagen , som vedrørte den sociale sikringsordning under Dimossia Epicheirissi Ilektrismou (en offentlig elektricitetsvirksomhed, herefter »DEI«), udtrykkeligt bekræftet, at der i Den Hellenske Republik findes erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger med henblik på anvendelse af direktivet.

14. DEI og den græske regering havde i denne sag anført, at DEI's forsikringsordning var en lovbestemt ordning, som ikke var omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 119. I denne forbindelse fremhævede DEI, at ordningen var blevet indført direkte og udelukkende var reguleret ved lov, og at det var virksomheden selv, der forvaltede den som offentligretlig juridisk person, at ordningen hverken var oprettet ved arbejdsgiverens ensidige afgørelse eller efter forhandling eller overenskomst med arbejdstagerne, at det var sociale hensyn og ikke arbejdsforhold, der lå bag de nærmere regler for ordningen, og endelig at den ikke supplerede en anden generel forsikringsordning, idet de ydelser, der blev udbetalt, hverken helt eller delvis trådte i stedet for ydelser, der blev udbetalt i henhold til en generel forsikringsordning. Ud fra disse betragtninger fandt DEI og den græske regering ikke, at ordningen opfyldte de kriterier, som Domstolen har opstillet med henblik på fortolkningen af begrebet »løn« i artikel 119.

15. Domstolen tiltrådte ikke disse argumenter. Den bemærkede, at kun kriteriet om, at arbejdstageren modtager pensionen som følge af arbejdsforholdet mellem ham og hans tidligere arbejdsgiver, dvs. kriteriet om arbejdsforholdet, jf. ordlyden af artikel 119, kan tillægges afgørende betydning. Den udtalte desuden, at dette kriterium ikke er det eneste, der kan tillægges betydning, eftersom der ved pensioner, der udbetales i henhold til lovbestemte sociale sikringsordninger, helt eller delvis kan tages hensyn til den pågældendes løn, men at socialpolitiske, statsorganisatoriske, etiske eller endog budgetmæssige hensyn, som har haft eller har kunnet have betydning for den nationale lovgivningsmyndigheds fastsættelse af de nærmere regler for en ordning, imidlertid ikke kan være udslaggivende, såfremt pensionen kun berører en særlig gruppe af arbejdstagere, såfremt den direkte afhænger af den tilbagelagte tjenestetid, og den fastsættes på grundlag af den senest oppebårne løn. Desuden bemærkede den, at en efterladtepension, der udbetales i henhold til en erhvervstilknyttet pensionsordning, er en fordel, som udspringer af, at den efterladtes ægtefælle var tilsluttet ordningen, og derfor er den omfattet af artikel 119's anvendelsesområde .

16. Domstolen har heraf udledt, at en efterladtepension, som udbetales i henhold til en erhvervstilknyttet pensionsordning som DEI, og som i det væsentlige afhænger af den stilling, den pågældendes hustru beklædte, står i forbindelse med den løn, hun oppebar, og falder ind under traktatens artikel 119.

17. Det fremgår klart af denne dom, at der, i modsætning til hvad den græske regering hævder, i Grækenland findes erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger i den betydning, der forudsættes i direktiv 86/378 og 96/97. Jeg mener derfor, at den græske regerings første anbringende må forkastes.

18. Med hensyn til det andet anbringende, som er baseret på vedtagelsen af lov nr. 2676/1999, må jeg påpege, at uafhængigt af spørgsmålet, om bestemmelserne i denne lov kan anses for en tilstrækkelig tilpasning af national ret til direktiv 96/97 , er det med hensyn til nærværende sag tilstrækkeligt at bemærke, at denne lov blev offentliggjort i Den Hellenske Republiks Officielle Tidende den 5. januar 1999, altså efter udløbet af den frist, som blev givet medlemsstaterne ved direktiv 96/97, og efter at Kommissionen havde anlagt sag. Ifølge fast retspraksis kan Domstolen ikke tage hensyn til foranstaltninger, som en medlemsstat har truffet til opfyldelse af sine forpligtelser, men først efter sagens anlæg .

19. Ligeledes fremgår det af Domstolens praksis, at forpligtelsen til straks at underrette Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet for at tilpasse national ret, og som pålægges medlemsstaterne ved en bestemmelse i et direktiv, ikke er opfyldt, såfremt medlemsstaten først under retssagen for Domstolen omtaler nationale foranstaltninger, som efter dens opfattelse giver sikkerhed for, at direktivet er gennemført .

20. Af disse grunde mener jeg, at den græske regerings andet anbringende må forkastes.

21. Dens tredje anbringende må ligeledes forkastes. Efter min opfattelse er den »omhyggelige undersøgelse«, som den græske regering foretager for i givet fald at anvende direktiv 96/97 på andre ordninger, der består eller kan blive oprettet i fremtiden, ikke en korrekt gennemførelse af det nævnte direktiv. Den generelle udtalelse om, at private kollektive forsikringsaftaler, som indgås mellem arbejdsgiverne og arbejdstagerne i nogle erhvervsgrene, og som direktiv 96/97 ifølge den græske regering muligvis finder anvendelse på, ikke indeholder klausuler, der er udtryk for forskelsbehandling på grundlag af køn, forekommer heller ikke overbevisende. Som Domstolen har udtalt, »skal hver enkelt medlemsstat gennemføre direktiver på en måde, der fuldt ud opfylder kravet om retssikkerhed, og således overfører direktivets bestemmelser til bindende internretlige bestemmelser« .

22. Med hensyn til den sagsøgte regerings sidste argument om de følger, som det kan have at anvende bestemmelserne i direktiv 96/97 på de græske sociale sikringsordninger, vil jeg fremsætte følgende bemærkninger.

23. Først må jeg understrege, skønt det synes indlysende, at den fældende dom, som Domstolen i givet fald vil afsige, på ingen måde vil forpligte de græske myndigheder til at anvende direktivet på de lovbestemte sociale sikringsordninger. Derimod er denne medlemsstat forpligtet til at fastsætte relevante bestemmelser for at sikre, at direktiv 96/97 anvendes på de erhvervstilknyttede ordninger, som defineret efter dette direktivs bestemmelser.

24. Den græske regering har beklaget, at den ikke fortsat vil kunne anvende forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72 på disse sociale sikringsordninger, som på grundlag af den dom, som skal afsiges af Domstolen, må anses for at falde ind under anvendelsesområdet for direktiv 96/97. Med dette argument synes den at lade forstå, at det vil være hensigtsmæssigt ikke at anvende de bestemmelser, som er indført ved direktiv 86/378 og 96/97, med det formål at sikre ligebehandling af mænd og kvinder inden for erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger, netop for at sikre fri bevægelighed for personer.

25. Personligt mener jeg, at det, som medlemsstaterne skal gøre, er at anvende fællesskabsrettens bestemmelser korrekt. Forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72 skal anvendes på alle lovbestemte sociale sikringsordninger, der falder ind under deres materielle anvendelsesområder, således som det er defineret i artikel 4 i forordning nr. 1408/71, og udelukkende på disse. Ligeledes skal de ændringer, der er indført i direktiv 86/378 ved direktiv 96/97, anvendes på alle de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger, der opfylder betingelserne for at blive anset for sådanne og falder ind under deres materielle anvendelsesområde, som er defineret i artikel 4 i direktiv 86/378. At betegne en erhvervstilknyttet social sikringsordning som lovbestemt med det formål at fremme den frie bevægelighed for personer er ensbetydende med at tilsidesætte ikke blot direktiv 96/97, men også forordning nr. 1408/71 og nr. 574/72, fordi de sidstnævnte alene finder anvendelse på lovbestemte sociale sikringsordninger.

26. Disse betragtninger gælder også for direktiv 98/49. Uden at gå ind på en vurdering af det anførte om, at dette direktiv ikke finder anvendelse i Grækenland på grund af den erklæring, som den græske regering hævder at have fremsat i Rådet, hvilket ikke er genstand for nærværende sag , må det være tilstrækkeligt at sige, at dette direktivs materielle anvendelsesområde ikke er det samme som anvendelsesområdet for direktiv 96/97.

27. Man kan heller ikke tiltræde den græske regerings argument om de følger, som en fældende dom ville have for de nationale politikker og for alle de græske sociale sikringsordningers budgetter. Jeg må i denne forbindelse minde om, at en medlemsstat ifølge Domstolens praksis ikke kan påberåbe sig praktiske eller administrative vanskeligheder til støtte for, at forpligtelser og frister, der er fastsat i fællesskabsdirektiver, ikke overholdes. Det samme gælder finansielle vanskeligheder, som medlemsstaterne har pligt til at overvinde ved at træffe passende foranstaltninger .

28. Skønt Domstolen ikke har udelukket, at absolut umulighed med hensyn til gennemførelsen af de forpligtelser, de følger af direktivet, kan begrunde, at dette ikke efterkommes , har den græske regering i denne sag ikke bevist, at der faktisk forelå en sådan umulighed.

IV Sagens omkostninger

29. Da der må gives Kommissionen medhold, påhviler det sagsøgte at betale sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2.

V Forslag til afgørelse

30. På grundlag af de foregående betragtninger foreslår jeg Domstolen at give sagsøgeren medhold, og at:

1) fastslå, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EF-traktaten, ved ikke inden for den fastsatte frist at indføre eller give Kommissionen underretning om de ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme Rådets direktiv 96/97/EF af 20. december 1996 om ændring af direktiv 86/378/EØF om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger

2) pålægge Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger.