Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L. MEDINA

fremsat den 15. september 2022( )

Sag C-407/21

Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

mod

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig))

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 267 TEUF – direktiv (EU) 2015/2302 – pakkerejse og sammensatte rejsearrangementer – opsigelse af en aftale om en pakkerejse – uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder – covid-19 – arten af refusion af de betalinger, som er foretaget af den rejsende for pakkerejsen – refusion i form af et pengebeløb eller tilsvarende refusion i form af et værdibevis – midlertidig undtagelse fra rejsearrangørens forpligtelse til at yde den rejsende refusion senest 14 dage efter, at aftalen om en pakkerejse er opsagt«





Indledning

1. Den 11. marts 2020 erklærede Verdenssundhedsorganisationen (WHO) udbruddet af covid-19 for en »pandemi«. WHO’s generaldirektør anerkendte i sine indledende bemærkninger i presseorienteringen om covid-19 den dag, at covid-19-pandemien »ikke kun er en folkesundhedskrise, det er en krise, som vil berøre alle sektorer […]«. Pandemien og de hasteforanstaltninger, som regeringer verden rundt vedtog for at forhindre virussen i at sprede sig, skabte hidtil usete forstyrrelser. Filosof Edgar Morin skrev, at selv om pandemien ikke er den første i menneskehedens historie, består dens »radikale nyhed« i den omstændighed, at den skabte en »megakrise«, som bestod i en kombination af politiske, økonomiske, sociale, miljømæssige, nationale og globale kriser ( ). Pandemien har også været en stor retlig udfordring. En kommentator har meget præcist anført, at den er en »stresstest« ( ) for aftaleretten, for så vidt som den kan »indebære en alvorlig test af gældende rets egnethed til på passende vis at reagere« på følgerne heraf ( ).

2. Blandt de sektorer, som blev allermest og umiddelbart berørt af covid-19-pandemien, var turismen. Den økonomiske indvirkning var »hidtil uset« under hensyntagen til, at turisme udgør den tredjestørste eksportkategori med 7% af den globale handel i 2019, og at »alle led i sektorens vidtstrakte værdikæde er blevet påvirket« ( ). Nedlukningerne, udgangsforbuddene, de nationale rejseforbud og lukningen af grænser begrænsede i væsentlig grad selve præmissen for rejse, som er den frie bevægelighed. Som en følge af regeringernes restriktioner, der blev vedtaget for at dæmme op for spredningen af virussen, blev der sat en omgående stopper for aktiviteterne for rejsearrangører, transportvirksomheder og virksomheder i rejsebranchen generelt. Herudover skulle de også kæmpe med omfattende aflysninger og refusionskrav.

3. Den foreliggende sag omhandler nærmere bestemt problemstillingen om vedtagelse af nationale foranstaltninger, hvorved der indførtes midlertidige undtagelser fra forbrugerlovgivningen om aftaler om en pakkerejse. De anfægtede foranstaltninger gav bl.a. rejsearrangørerne mulighed for at udstede værdibeviser til rejsende i stedet for refusion som en måde at håndtere deres umiddelbare likviditetsproblemer. I forbindelse med sundhedskrisen går denne sag videre end fastlæggelsen af rettigheder i EU-forbrugerretten. Sagen rejser spørgsmålet om de mulige begrænsninger for de gældende retsforskrifters egnethed til at håndtere covid-19-pandemien. Sagen berører også rækkevidden af medlemsstaternes beføjelser til at træffe hasteforanstaltninger i forbindelse med den »pandemiske undtagelsestilstand« ( ).

Relevante retsforskrifter

EU-ret

Direktiv (EU) 2015/2302

4. 31. og 40. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer samt om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/83/EU og om ophævelse af Rådets direktiv 90/314/EØF (EUT 2015, L 326, s. 1) har følgende ordlyd:

»(31) Rejsende […] bør også have ret til at opsige aftalen om en pakkerejse uden betaling af et opsigelsesgebyr, når leveringen af pakkerejsen vil blive væsentligt berørt af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Dette kan f.eks. omfatte krigsførelse, andre alvorlige sikkerhedsproblemer såsom terrorisme, betydelige risici for menneskers sundhed såsom udbrud af en alvorlig sygdom på rejsedestinationen eller naturkatastrofer såsom oversvømmelser, jordskælv eller vejrforhold, der gør det umuligt at rejse sikkert til destinationen som fastsat i aftalen om pakkerejsen.

[…]

(40) For at beskyttelsen mod konkurs eller insolvens kan være effektiv, bør den dække de forventelige betalinger, der rammes af rejsearrangørens konkurs eller insolvens, og i givet fald de forventelige hjemtransportomkostninger. […] Ved den effektive beskyttelse mod konkurs eller insolvens bør der dog ikke tages hensyn til meget usandsynlige risici, f.eks. den samtidige insolvens eller konkurs af flere af de største rejsearrangører, hvilket i uforholdsmæssig høj grad ville have en indvirkning på omkostningerne til beskyttelse og således hæmme dens effektivitet. I sådanne tilfælde kan garantien for tilbagebetaling være begrænset.«

5. Direktivets artikel 3, nr. 12), definerer begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« som »en situation, som den part, der påberåber sig en sådan situation, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser ikke kunne afværges, selv hvis der var blevet truffet alle rimelige foranstaltninger«.

6. Artikel 4 i direktiv 2015/2302, der har overskriften »Harmoniseringsniveau«, bestemmer:

»Medlemsstaterne må ikke i national ret opretholde eller indføre bestemmelser, der fraviger dem, der er fastsat i dette direktiv, herunder strengere eller lempeligere bestemmelser, for at sikre et andet beskyttelsesniveau for rejsende, medmindre det er fastsat i dette direktiv.«

7. Artikel 12 i direktiv 2015/2302 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne sikrer, at den rejsende når som helst kan opsige aftalen om en pakkerejse inden pakkerejsens begyndelse. Hvis den rejsende opsiger aftalen om en pakkerejse i henhold til dette stykke, kan den rejsende være forpligtet til at betale et passende og begrundet opsigelsesgebyr til rejsearrangøren. […]

2. Uanset stk. 1 har den rejsende ret til at opsige aftalen om pakkerejsen inden pakkerejsens begyndelse uden at betale noget opsigelsesgebyr i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, og som væsentligt berører leveringen af pakkerejsen, eller som i væsentlig grad berører befordringen af passagerer til destinationen. I tilfælde af opsigelse af aftalen om pakkerejsen i henhold til dette stykke har den rejsende ret til fuld refusion af alle betalinger for pakkerejsen, men har ikke ret til yderligere kompensation.

3. Rejsearrangøren kan opsige aftalen om pakkerejsen og give den rejsende fuld refusion af alle betalinger for pakkerejsen, men hæfter ikke for yderligere kompensation, hvis:

[…]

b) rejsearrangøren er forhindret i at opfylde aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder og underretter den rejsende om opsigelsen af kontrakten snarest muligt inden pakkerejsens begyndelse.

4. Rejsearrangøren foretager de refusioner, der kræves i henhold til stk. 2 og 3, eller, for så vidt angår stk. 1, refunderer alle betalinger, som er foretaget af eller på vegne af den rejsende for pakkerejsen minus et passende opsigelsesgebyr. Sådanne refusioner skal ske til den rejsende hurtigst muligt og under alle omstændigheder senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt.

[…]«

8. Artikel 17 i direktiv 2015/2302, der har overskriften »Omfanget og effektiviteten af beskyttelsen mod konkurs eller insolvens«, har følgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne sikrer, at rejsearrangører, der er etableret på medlemsstatens område, stiller garanti for, at alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende refunderes, i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens. […]

[…]

2. Garantien omhandlet i stk. 1 skal være effektiv og dække omkostninger, der med rimelighed kan forudsiges. […]

[…]«

9. Artikel 23 i direktiv 2015/2302, der har overskriften »Direktivets ufravigelige karakter«, bestemmer i stk. 2 og 3:

»2. Rejsende kan ikke give afkald på de rettigheder, der tilkommer dem i henhold til de nationale foranstaltninger, der gennemfører dette direktiv.

3. Aftalevilkår og erklæringer fra den rejsende, som direkte eller indirekte indebærer et afkald på eller en begrænsning i de rettigheder, der er tillagt rejsende i henhold til dette direktiv, eller som har til formål at omgå anvendelsen af dette direktiv, er ikke bindende for den rejsende.«

Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål

10. Sagsøgerne, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) og Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), er sammenslutninger, som forsvarer forbrugerinteresser. De har anfægtet forskellige retsakters lovlighed, herunder ordonnance n° 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (bekendtgørelse 2020-315 af 25.3.2020 om de økonomiske vilkår for opsigelse af visse aftaler om turistrejser og ophold i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder eller force majeure, herefter »den anfægtede bekendtgørelse«).

11. Den anfægtede bekendtgørelse blev vedtaget på grundlag af de beføjelser, som den franske regering var tillagt ved loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (hastelov af 23.3.2020 med henblik på at imødegå covid-19-pandemien) »med henblik på at imødegå de økonomiske, finansielle og sociale konsekvenser af udbredelsen af covid-19-epidemien og konsekvenserne af de foranstaltninger, der er iværksat for at begrænse denne spredning, navnlig med henblik på at forhindre og begrænse de tilfælde, hvor fysiske og juridiske personer, der udøver økonomisk virksomhed, og foreninger, bliver nødt til at bringe deres aktiviteter til ophør, samt virkningerne heraf for beskæftigelsen«.

12. Artikel 1, stk. II, i bekendtgørelse 2020-315 indfører en undtagelse fra visse bestemmelser i artikel L.211-14 i code du tourisme (lov om turisme), som gennemfører artikel 12, stk. 1-4, i direktiv 2015/2032. Artiklen bestemmer, at når en aftale om salg af rejser og ophold opsiges mellem den 1. marts 2020 og den 15. september 2020, »kan rejsearrangøren eller formidleren i stedet for at refundere alle de foretagne betalinger tilbyde et tilgodehavende«, der svarer til det fulde beløb, der er betalt i henhold til den opsagte aftale. Dette tilbud fremsættes senest 3 måneder efter meddelelsen om aftalens opsigelse og er gyldigt i 18 måneder. Det er først efter udløbet af denne frist på 18 måneder og i den situation, hvor kunden ikke accepterer det tilbud, som er fremsat over for vedkommende, om en ydelse, der er identisk med eller svarer til den, der var genstand for den opsagte aftale, at den erhvervsdrivende er forpligtet til at refundere alle de foretagne betalinger.

13. Den forelæggende ret har forklaret, at bestemmelserne i bekendtgørelse 2020-315 blev vedtaget for at sikre de af bekendtgørelsen omfattede tjenesteyderes likviditet og solvens. Den anfægtede bekendtgørelse blev vedtaget under omstændigheder, hvor mere end 7 000 rejse- og feriearrangører, der var registreret i Frankrig, stod over for store vanskeligheder. På grund af covid-19-pandemien, som ikke kun berørte Frankrig og de fleste lande i Europa, men også næsten alle kontinenter samtidigt, måtte feriearrangører håndtere et hidtil uset antal afbestillinger af bestilte ydelser og manglende nye ordrer. Under disse omstændigheder ville en øjeblikkelig refusion af de samlede afbestilte tjenesteydelser bringe de berørte erhvervsdrivende i fare og følgelig muligheden for, at kunderne kunne opnå refusion af de foretagne betalinger.

14. Den forelæggende ret har også anført, at værdien af de værdibeviser, som de franske erhvervsdrivende havde udstedt den 15. september 2020, da den anfægtede bekendtgørelse ikke længere var i kraft, var ca. 990 mio. EUR, hvilket svarer til 10% af omsætningen i sektoren i et normalt år.

15. Ifølge sagsøgernes indlæg for den forelæggende ret tilsidesætter bestemmelserne i den anfægtede bekendtgørelse artikel 12 i direktiv 2015/2302. Artiklen indfører en ret for den rejsende til i tilfælde af opsigelse af en aftale om en pakkerejse at modtage refusion af alle betalinger, der er foretaget i henhold til denne aftale, inden for en frist på 14 dage efter opsigelsen. Sagsøgerne har endvidere anført, at sådanne bestemmelser er til skade for den frie konkurrence på det indre marked og direktivets harmoniseringsformål.

16. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen de følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»1) Skal artikel 12 i [direktiv 2015/2302] fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger en arrangør af en pakkerejse i tilfælde af opsigelse af aftalen at yde refusion i form af et pengebeløb af alle de betalinger, der er foretaget i forbindelse med pakkerejsen, eller således, at den tillader en tilsvarende refusion, navnlig i form af et tilgodehavende, der svarer til beløbet af de foretagne betalinger?

2) I tilfælde af, at refusion skal forstås som tilbagebetaling af et pengebeløb, kan den sundhedskrise, der er forbundet med covid-19-epidemien og konsekvenserne heraf for rejsearrangørerne, som på grund af denne krise har oplevet en anslået nedgang i omsætningen på mellem 50 og 80%, og som repræsenterer mere end 7% af Frankrigs bruttonationalprodukt, og som for så vidt angår pakkerejsearrangørerne beskæftiger 30 000 personer i Frankrig med en omsætning på næsten 11 mia. EUR, begrunde og givet fald, under hvilke betingelser og med hvilke begrænsninger, en midlertidig undtagelse fra forpligtelsen for arrangøren til at yde den rejsende fuld refusion af de betalinger, der er foretaget i forbindelse med pakkerejsen, inden for fristen på 14 dage efter, at der et givet meddelelse om opsigelsen af aftalen, som fastsat i artikel 12, stk. 4 i [direktiv 2015/2302]?

3) I tilfælde af, at det foregående spørgsmål besvares benægtende, er det under de ovenfor anførte omstændigheder da muligt at tilpasse de tidsmæssige virkninger af en afgørelse, som annullerer en national retsakt, der er i strid med artikel 12, stk. 4, i [direktiv 2015/2302]?«

17. Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) og Consommation, logement et cadre de vie (CLSV), den belgiske, den tjekkiske, den danske, den finske, den franske, den italienske og den slovakiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i sagen. Disse parter, med undtagelse af den danske og den finske regering, var også repræsenteret i retsmødet, der fandt sted den 1. juni 2022.

Bedømmelse

Det første spørgsmål

18. Den forelæggende ret har med det første spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 skal fortolkes således, at en arrangør af en aftale om en pakkerejse i tilfælde af opsigelse af aftalen skal foretage refusion i form af et pengebeløb af alle de foretagne betalinger, eller således, at den giver mulighed for et alternativ, navnlig i form af et værdibevis på et beløb, der svarer til de foretagne betalinger.

19. Det skal i denne forbindelses erindres, at artikel 12 i direktiv 2015/2302 opstiller parternes rettigheder og forpligtelser ved opsigelse af aftalen om en pakkerejse. Nærmere bestemt giver artikel 12, stk. 2 og 3, i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder både den rejsende og arrangøren ret til at opsige aftalen om en pakkerejse under de deri fastsatte betingelser. Opsigelsen af aftalen om en pakkerejse medfører, at arrangøren er forpligtet til at foretage fuldstændig refusion af alle beløb, som den rejsende har betalt for pakkerejsen. Refusionen skal i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 ydes »hurtigst muligt og under alle omstændigheder senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt«.

20. Direktiv 2015/2302 definerer ikke begrebet »refusion«, ligesom det heller ikke henviser til medlemsstaternes ret i denne henseende. Under sådanne omstændigheder kræver behovet for en ensartet anvendelse af EU-retten og ligebehandlingsprincippet, at en EU-retlig bestemmelses ordlyd skal fortolkes selvstændigt og ensartet i hele Den Europæiske Union. Det fremgår i denne forbindelse af fast retspraksis, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, skal ske efter deres normale betydning i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af ( ).

21. Det skal for det første påpeges, at i henhold til artikel 12 stk. 2, i direktiv 2015/2302 omhandler »refusion« »alle betalinger for pakkerejsen«. Dette afspejler betydningen af ordet »refusion« i sædvanlig sprogbrug, som henviser til et pengebeløb, som man får tilbagebetalt. På engelsk anvendes ordet »refund« (»refusion«) nærmere bestemt, når betalingen er forfalden, »especially because you have paid too much or you are not happy with a product or service« (»især fordi du har betalt for meget, eller du ikke er tilfreds med en vare eller tjenesteydelse«) ( ). Denne forståelse af ordet »refusion« svarer til bestemmelsens forskellige sprogversioner ( ).

22. »Refusion« af alle foretagne betalinger kan derfor ikke forstås således, at det giver arrangøren ret til at yde en udskudt form for betaling, såsom i form af et værdibevis.

23. For det andet bekræftes denne betydning af den forbindelse, hvori artikel 12 i direktiv 2015/2302 indgår, hvilket er en del af direktivets kapitel III. I det samme kapitel regulerer artikel 11 i direktiv 2015/2302 ændringen af andre vilkår i aftalen om en pakkerejse. Artikel 11, stk. 2, bestemmer, at den rejsende under visse omstændigheder, herunder i tilfælde af en væsentlig ændring af rejseydelsernes væsentligste kendetegn, kan acceptere den foreslåede ændring, eller opsige aftalen uden betaling af et opsigelsesgebyr. Hvis den rejsende opsiger aftalen om en pakkerejse, kan den rejsende acceptere en erstatningspakkerejse, hvis rejsearrangøren tilbyder dette. Artikel 11, stk. 5, i direktiv 2015/2302 bestemmer, at hvis den rejsende ikke accepterer en erstatningspakkerejse, refunderer arrangøren alle betalinger, der er foretaget af den rejsende. Det følger af denne bestemmelse, at inden for rammerne af direktiv 2015/2302 dækker enhver »refusion« til den rejsende dennes ret til at modtage betalinger i form af pengebeløb. Enhver anden form for erstatningspakkerejse eller værdibevis bør dermed ikke anses for tilsvarende med »refusion«. Som den franske regering har påpeget i de skriftlige indlæg, vil den rejsendes mulighed for at foretage dette valg blive frataget enhver virkning, hvis rejsearrangøren kunne udstede et værdibevis til den rejsende i stedet for at tilbagebetale alle de foretagne betalinger.

24. Endvidere bestemmer artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302, at refusionen skal ske »hurtigst muligt og under alle omstændigheder senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt«. Som Kommissionen nærmere bestemt har påpeget i de skriftlige indlæg, følger det af denne bestemmelse, at den rejsende har ret til straks at modtage pengene, således at vedkommende omgående kan råde over dem som ønsket.

25. En sådan fortolkning støttes også af tilblivelsen af artikel 12 i direktiv 2015/2302, som skete på baggrund af en modernisering af reglerne i Rådets direktiv 90/314/EØF ( ). Artikel 4, stk. 6, i Rådets direktiv 90/314 bestemte, at hvis forbrugeren hæver kontrakten efter en væsentlig ændring af vilkårene for pakkerejsen, eller hvis rejsearrangøren aflyser pakkerejsen inden det aftalte afrejsetidspunkt uanset årsag, medmindre denne kan tilregnes forbrugeren, har forbrugeren ret til enten at deltage i en erstatningspakkerejse eller hurtigt at få tilbagebetalt samtlige beløb, som vedkommende har betalt i henhold til kontrakten. Artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 giver dog kun en enkelt mulighed, nemlig »refusion« af alle foretagne betalinger. Der er intet, som antyder, at en sådan »refusion« mod den rejsendes ønske kan erstattes af et værdibevis eller nogen anden erstatning for betaling i form af pengebeløb.

26. Andre lovgivningsinstrumenter på området for rejsendes og forbrugeres rettigheder bestemmer udtrykkeligt, at der kan udstedes et værdibevis, men kun som en mulighed for den rejsende. Det er tilfældet med luftfartspassagerers rettigheder i henhold til forordning (EF) nr. 261/2004 ( ). Forordningens artikel 7, stk. 3, sondrer mellem to muligheder for kompensation: enten pengebeløb (enten kontant, ved elektronisk bankoverførsel, med bankanvisning eller bankcheck) eller, med passagerens skriftlige billigelse, i rejsekuponer og/eller andre tjenesteydelser. Hvad angår jernbanepassagerers rettigheder bestemmer artikel 17, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1371/2007 ( ), at erstatning kan udbetales i form af værdikuponer og/eller andre tjenesteydelser, hvis betingelserne er fleksible (navnlig med hensyn til gyldighedsperioden og bestemmelsesstedet). Erstatningen udbetales kontant på passagerens anmodning. Den samme rettighed er fastsat for sørejsepassagerer i henhold til artikel 19, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1177/2010 ( ). Endelig på området for forbrugerrettigheder i henhold til direktiv 2011/83/EU ( ) følger det klart af 46. betragtning til direktivet, at godtgørelsen ikke bør ske i form af værdibevis, medmindre forbrugeren har anvendt værdibevis til den oprindelige transaktion eller udtrykkeligt har accepteret dette.

27. Afslutningsvis støttes den fortolkning, hvor refusion i form af et tvungent værdibevis ikke er forenelig med artikel 12 i direktiv 2015/2302, af det formål, der forfølges med direktivet. Som anført i syvende betragtning til direktivet, er de fleste rejsende, der køber pakkerejser, forbrugere i EU-forbrugerlovgivningens forstand. Direktiv 2015/2302 er en foranstaltning, som søger at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i medfør af artikel 169, stk. 1, TEUF, artikel 169, stk. 2, litra a), TEUF, og artikel 114, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( ). En bred fortolkning af ordet »refusion« til at omfatte værdibeviser kan skade dette formål.

28. Den slovakiske regering er af en anden opfattelse end den, som foreslås i dette forslag til afgørelse. Regeringen har anført, at nogle sprogversioner, herunder den engelske sprogversion, sondrer mellem »refund« [(»refusion« i den danske sprogversion)] og »reimbursements« [(»refusion« i den danske sprogversion)] af foretagne betalinger. Efter regeringens opfattelse følger det af brugen af to forskellige ord, at »reimbursements« skal være i form af et pengebeløb, mens »refund« også kan omfatte et tilbud om et værdibevis (efter rejsearrangørens valg). Artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 henviser til rejsearrangørens forpligtelse til at foretage de »refusioner«, der kræves i henhold til stk. 2 og 3, eller, for så vidt angår stk. 1, at »refundere[…]« alle betalinger, som er foretaget af den rejsende for pakkerejsen minus et passende opsigelsesgebyr. Forpligtelsen til at foretage »refund« opstår, når aftalen om en pakkerejse opsiges bl.a. på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder i henhold til artikel 12, stk. 2 og 3, i direktiv 2015/2302. Forpligtelsen til at foretage »reimbursements« opstår, når aftalen om en pakkerejse opsiges af den rejsende, i givet fald mod et begrundet og passende opsigelsesgebyr.

29. Der er intet ved brugen af ordene »refund« og »reimbursement«, der antyder, at rejsearrangøren har ret til at foretage refusion i form af et tvungent værdibevis. Som jeg har påpeget i punkt 21 ovenfor, betyder ordet »refund« på engelsk tilbagebetaling af pengebeløb og bruges nærmere bestemt, når den person, som ønsker penge betalt tilbage, ikke er tilfreds med en vare eller tjenesteydelse.

30. Under alle omstændigheder fremgår det af fast retspraksis, at den formulering, der er anvendt i en sprogversion af en EU-retlig bestemmelse, ikke kan tjene som eneste grundlag for bestemmelsens fortolkning eller tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner ( ). I den franske, den græske eller den spanske sprogversion anvender artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 det samme ord for refusion af alle modtagne betalinger, uanset årsagen til aftalens opsigelse. Brugen af to ord udelukkende i nogle sprogversioner kan derfor ikke føre til nogen anden konklusion end den, der klart kan udledes af den sammenhæng, hvori direktivet indgår, og dettes formål.

31. Jeg er derfor af den opfattelse, at rejsearrangørens forpligtelse til at foretage refusion til den rejsende i overensstemmelse med artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 kun dækker refusion i form af pengebeløb, således at ethvert alternativ pålagt af rejsearrangøren, navnlig i form af et værdibevis, er udelukket.

32. Den rejsende kan ikke give afkald på sin ret til at modtage refusion i form af et pengebeløb. I henhold til artikel 23 i direktiv 2015/2302 kan rejsende ikke give afkald på de rettigheder, der tilkommer dem i henhold til de nationale foranstaltninger, der gennemfører direktivet. Når det er sagt, er den ufravigelige karakter af direktiv 2015/2302 ikke til hinder for, at rejsearrangøren tilbyder den rejsende et valgfrit værdibevis, som vedkommende kan acceptere, efter at den begivenhed, som medførte, at retten til refusion opstod, indtraf. Som det er afklaret i Kommissionens henstilling (EU) 2020/648 ( ), »fratager« rejsearrangørens tilbud om et værdibevis »ikke den rejsende retten til at blive tilbagebetalt i penge«. Et tvungent værdibevis er derfor ikke foreneligt med den ufravigelige karakter af direktiv 2015/2302.

33. På baggrund af det ovenstående konkluderer jeg, at artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 skal fortolkes således, at rejsearrangøren af en aftale om en pakkerejse i tilfælde af aftalens opsigelse skal foretage refusion i form af et pengebeløb af alle foretagne betalinger, og at rejsearrangøren ikke kan gennemtvinge et alternativ, navnlig i form af et værdibevis med et beløb svarende til alle foretagne betalinger. Bestemmelsen er dog ikke til hinder for, at den rejsende kan vælge at modtage et sådant værdibevis, efter at den begivenhed, som giver ret til refusion, er indtruffet.

Det andet spørgsmål

34. Hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, har den forelæggende ret nærmere bestemt spurgt, om den med covid-19-pandemien forbundne sundhedskrise og den ekstraordinære indvirkning, som den havde på turistsektoren, begrunder en undtagelse, og i givet fald under hvilke betingelser og med hvilke begrænsninger, fra rejsearrangørens forpligtelse til at foretage refusion af alle betalinger, der er foretaget for pakkerejsen, til den rejsende senest 14 dage efter, at aftalen om en pakkerejse er opsagt som fastsat i artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302.

35. Jeg vil for at give et nyttigt svar på den forelæggende rets spørgsmål undersøge forskellige aspekter af folkesundhedskrisens indvirkning på omfanget og udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat i direktiv 2015/2302. Det første er, om potentielle restriktioner for den frie bevægelighed, som medlemsstaterne vedtog som følge af covid-19-pandemien, kan begrunde en undtagelse fra rejsearrangørens forpligtelse til at foretage refusion. Det andet vedrører spørgsmålet, om pandemien udgør en situation, der ligger uden for de »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, der er fastsat i direktiv 2015/2302. Det tredje er anvendelsen af direktiv 2015/2302 i forbindelse med en pandemi. Det fjerde er, om en folkesundhedskrise kan begrunde en undtagelse fra en specifik bestemmelse i den afledte EU-ret på grund af force majeure.

a) Restriktioner for den frie bevægelighed og indvirkning på rettigheder og forpligtelser, der stammer fra afledt EU-ret

36. En indledende problemstilling, der skal tages stilling til for så vidt angår en mulig undtagelse fra EU-retten på grund af pandemien, vedrører restriktioners indvirkning på unionsborgeres frie bevægelighed. Beskyttelsen af folkesundheden, offentlig orden og offentlig sikkerhed kan begrunde restriktionen af rettigheder og forpligtelser, der er fastsat i EU-retten om personers frie bevægelighed ( ). En alvorlig trussel mod offentlig orden eller national sikkerhed kan begrunde den midlertidige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser ifølge Schengengrænsekodeksen ( ). Endvidere kan »[m]edlemsstaterne […] i en ekstrem kritisk situation konstatere et behov for at genindføre grænsekontrol som en reaktion på risikoen fra en smitsom sygdom« ( ). Beskyttelsen af folkesundheden, som er omfattet af medlemsstaternes kompetence i overensstemmelse med artikel 168, stk. 7, TEUF, kan begrunde vedtagelsen af yderligere restriktioner for den frie bevægelighed. Sådanne restriktioner bør imidlertid »overholde EU-rettens principper, særligt proportionalitetsprincippet og princippet om ikkeforskelsbehandling« ( ). Under pandemien har Den Europæiske Union forsøgt at undgå ensidige foranstaltninger, som kan skabe alvorlige forstyrrelser for virksomhederne og borgerne, og sikre koordinering mellem medlemsstater ( ).

37. Det specifikke spørgsmål i denne sag er, om en berettiget undtagelse fra den frie bevægelighed i Den Europæiske Union kan begrunde yderligere undtagelser fra en specifik bestemmelse i afledt EU-ret, som forudsætter anvendelsen af retten til fri bevægelighed. Det bør i denne henseende erindres, at direktiv 2015/2302 harmoniserer de rettigheder og forpligtelser, der følger af aftaler vedrørende pakkerejser, således at der skabes et egentligt indre marked for forbrugerne ( ).

38. Covid-19-pandemien medførte, at medlemsstaterne genindførte grænsekontrol og traf yderligere foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden, som i væsentlig grad påvirkede den frie bevægelighed for personer og tjenesteydelser. Under sådanne omstændigheder kan det anføres, at hvis medlemsstaterne undtagelsesvis kan begrænse den frie bevægelighed, bør de have ret til at træffe yderligere foranstaltninger på området for den harmoniserede afledte EU-ret, som forudsætter fri bevægelighed for at håndtere følgevirkninger af restriktioner for denne frihed.

39. Hvis en sådan bred undtagelse, som ikke er fastsat i traktaterne, anerkendes, vil det imidlertid i alvorlig grad skade EU-rettens forrang, dens bindende karakter og dens ensartede anvendelse. En sådan undtagelse kan, hvis den forfølges til den fuldstændige logiske konklusion herpå, antyde, at EU-retten ikke finder anvendelse under en folkesundhedsmæssig krisesituation ( ).

40. I stedet har EU-institutionerne siden pandemiens begyndelse stræbt efter at fremme koordineringen. Ensidige handlinger, som visse medlemsstater greb til i pandemiens begyndelse, blev gradvist afløst af koordinerede foranstaltninger ( ). Som Kommissionen understreger i en af sine meddelelser vedrørende EU-vaccinestrategien: »Rygraden i den stærke europæiske indsats over for covid-pandemien har været sammenhold og opretholdelsen af et velfungerende indre marked« ( ). Det bør også påpeges, at genopretningen efter covid-19-krisen har givet anledning til den største hjælpepakke nogensinde, NextGenerationEU.

41. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at enhver undtagelse fra EU-retten om den frie bevægelighed ikke kan begrunde undtagelser fra en specifik bestemmelse i afledt EU-ret og nærmere bestemt fra den rejsendes ret til at modtage refusion som fastsat i artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302.

42. Efter at have behandlet denne indledende problemstilling vil jeg undersøge, hvorledes den folkesundhedsmæssige krisesituation, som covid-19-pandemien medførte, passer ind i ordningen i direktiv 2015/2302.

b) »Uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« og »force majeure«

43. Direktiv 2015/2302 bestemmer i artikel 12, stk. 2, at den rejsende har ret til at opsige aftalen uden at betale noget opsigelsesgebyr i tilfælde af »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, og som væsentligt berører leveringen af pakkerejsen, eller som i væsentlig grad berører befordringen af passagerer til destinationen«. Rejsearrangøren kan også opsige aftalen om en pakkerejse i overensstemmelse med direktivets artikel 12, stk. 3, litra b), hvis bl.a. rejsearrangøren er forhindret i at opfylde aftalen på grund af »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, og den rejsende har i så fald ret til at modtage refusion af alle foretagne betalinger. For at fastlægge den rejsendes ret til at modtage refusion i overensstemmelse med direktivet i forbindelse med covid-19-pandemien skal det derfor fra begyndelsen afgøres, om pandemien skal anses for generelt at være omfattet af begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« ( ).

44. Begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« er defineret i artikel 3, nr. 12), i direktiv 2015/2302 som en »situation, som den part, der påberåber sig en sådan situation, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser ikke kunne afværges, selv hvis der var blevet truffet alle rimelige foranstaltninger«. 31. betragtning til direktivet give nogle eksempler på begivenheder, der er omfattet af begrebet, herunder »betydelige risici for menneskers sundhed såsom udbrud af en alvorlig sygdom på rejsedestinationen«. Covid-19-pandemiens udbrud indebar betydelige risici for menneskers sundhed, ikke kun på den pågældende rejsedestination, men over hele verden. En pandemi opfylder generelt grundlæggende bestanddele af definitionen af »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«. Det er tale om en situation, som vedkommende ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser ikke kunne afværges, selv hvis der var blevet truffet alle rimelige foranstaltninger.

45. Den franske regering har imidlertid anført, at pandemien udgør en situation med force majeure, som ikke kan ligestilles med de i direktivet forudsatte »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«. Regeringen har nærmere bestemt anført, at covid-19-pandemiens usædvanligt store omfang gør den til en situation, som går videre end »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«. Den tjekkiske, den italienske og den slovakiske regering har gjort gældende, at direktiv 2015/2302 ikke finder anvendelse på covid-19-pandemien. Medlemsstaterne har dermed fortsat kompetence til at fastsætte andre aftalemæssige forpligtelser end de i direktivets artikel 12, stk. 4, fastsatte.

46. Den franske regering har til støtte for synspunktet angivet de grundlæggende bestanddele af begrebet force majeure, som i overensstemmelse med retspraksis omfatter »usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser den pågældende ikke har mulighed for at undgå, heller ikke selv om han udviser den størst mulige påpasselighed« ( ). Regeringen har anført, at begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« ikke »helt erstatter« begrebet force majeure, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2015/2302.

47. Den franske regering har i denne henseende anført, at begrebet force majeure ikke findes i artikel 12 i direktiv 2015/2302. Den har endvidere påpeget, at definitionen af begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« i henhold til artikel 3, nr. 12), i direktiv 2015/2302 ikke er identisk med begrebet force majeure, idet det ikke kræver, at sådanne omstændigheder er »usædvanlige og uforudsigelige«. Efter regeringens opfattelse støtter en læsning af artikel 12, stk. 4, sammenholdt med 31. betragtning til direktiv 2015/2302, den konklusion, at direktivet omfatter ekstraordinære begivenheder, som er stedligt og tidsmæssigt isolerede og begrænsede. Regeringen er af den opfattelse, at en sådan fortolkning er forenelig med den nyttige virkning af artikel 12 i direktiv 2015/2302, der bygger på den formodning, at rejsearrangøren kan bære de økonomiske konsekvenser af opsigelsen af aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Hvis bestemmelsen også finder anvendelse i forbindelse med en pandemi, som sætter pakkerejsearrangørers erhvervsaktivitet i stå, vil det være i strid med det med direktivet forfulgte formål, som er at bevare virksomheders konkurrenceevne samtidig med, at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.

48. Det skal i denne henseende erindres, at i overensstemmelse med fast retspraksis har begrebet force majeure ikke et ensartet indhold inden for de forskellige områder af EU-retten, hvor det anvendes, idet begrebet skal fastlægges i den juridiske sammenhæng, hvori det får betydning ( ). Efter min opfattelse er begrebet force majeure i den retlige sammenhæng, hvori direktiv 2015/2302 indgår, omfattet af begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«.

49. Til at begynde med, således som jeg allerede har nævnt, opfylder pandemien generelt de grundlæggende bestanddele af definitionen af »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«. Der er intet i direktiv 2015/2302, som antyder, at en begivenhed, der er omfattet af dette begreb, ikke desto mindre skal undtages herfra, hvis den er af et stort omfang, eller hvis den er særligt ekstraordinær. Jeg er ikke overbevist om, at der kan udledes en anden konklusion af artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302, som fastlægger den rejsendes ret til at opsige aftalen om en pakkerejse i tilfælde af »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf«. Denne del af sætningen fremhæver behovet for at undersøge situation på det sted, hvor pakkerejsen leveres, nemlig på destinationen, for at vurdere, om der er indtruffet uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Dette tilsigter dog ikke at udelukke begivenheder, som ikke kun indtræffer på destinationen, men også andre steder.

50. Jeg anser det derefter for vigtigt at påpege, at Domstolen behandler transportvirksomheder, som forsøger at påberåbe sig en særskilt kategori af ekstraordinære omstændigheder, der vil gøre det muligt for dem at undgå deres forpligtelser, med varsomhed. Jeg vil i denne henseende nævne et eksempel fra området for flypassagers rettigheder. I den velkendte McDonagh-dom ( ) omhandlende Eyjafjallajökull-vulkanens udbrud udtalte Domstolen, at forordning nr. 261/2004 indeholder ingen indikation til støtte for en konklusion om, at den ud over de i forordningens artikel 5, stk. 3, nævnte »usædvanlige omstændigheder« skulle anerkende en særlig kategori af »helt usædvanlige« begivenheder, der skulle medføre, at luftfartsselskabets forpligtelser bortfalder fuldstændigt ( ).

51. Den analoge anvendelse af begrundelsen i McDonagh-dommen ( ) på direktiv 2015/2302 vil føre til den konklusion, at intet i direktivet støtter den konklusion, at det anerkender en særskilt kategori af begivenheder, som er videre end de »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, der er henvist til i direktivets artikel 3, nr. 12). Dette er så meget desto mere tilfældet, idet direktivet i medfør af artikel 4 indfører en fuldstændig harmonisering af rettighederne og forpligtelserne for parterne i en aftale om en pakkerejse.

52. En fortolkning af direktiv 2015/2302, hvorefter der anerkendes en særskilt kategori af særligt ekstraordinære omstændigheder, såsom covid-19-pandemien, som er udelukket fra begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, kan føre til modstridende resultater, der i sidste ende skader sammenhængen i den ved direktiv 2015/2302 indførte ordning. Parterne vil være berettiget til at opsige aftalen, hvis der indtræffer risiko for menneskers sundhed på destinationen, og det væsentligt berører leveringen af pakkerejsen, men vil være bundet af aftalen i tilfælde af en betydelig risiko for menneskers sundhed på grund af pandemien, selv om det væsentligt berører leveringen af pakkerejsen. Endvidere vil rejsearrangøren have ret til at nægte at betale erstatning, hvis den manglende overensstemmelse ved leveringen af aftalen om en pakkerejse skyldes »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, der indtræffer på rejsedestinationen, i henhold til artikel 14, stk. 3, litra c), i direktiv 2015/2302, men vil ikke være berettiget hertil i tilfælde af en pandemi.

53. Jeg er derfor af den opfattelse, at den af den franske regering foreslåede fortolkning medfører, at der stilles spørgsmålstegn ved ordningen i og hovedformålet med direktiv 2015/2302, som er, at det gøres muligt for rejsende og erhvervsdrivende at drage fuld nytte af det indre marked, samtidig med at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau ( ). Den vil også skabe alvorlig retsusikkerhed, idet den forsøger at skelne mellem situationer med force majeure på den ene side og »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« på en anden uden en klar afgrænsning mellem de to.

54. Denne fortolkning støttes også af tilblivelseshistorien for direktiv 2015/2302. Artikel 4, stk. 6, i direktiv 90/314 gav mulighed for, at rejsearrangøren kunne hæve kontrakten inden det aftalte afrejsetidspunkt. Den rejsende havde i så fald ret til erstatning fra rejsearrangøren, undtagen i tilfælde af »force majeure (dog bortset fra overbooking), hvorved der forstås usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed«. Den rejsende havde ikke en tilsvarende mulighed for at hæve aftalen. Direktiv 2015/2302 lukkede dette hul og gav rejsende den samme ret. Lovgiver tilsigtede derfor at give parterne i en aftale om en pakkerejse de samme rettigheder i tilfælde af »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«. Der er intet, der antyder, at hensigten var at begrænse retten til at ophæve aftalen for begge aftaleparter ved at udelukke force majeure fra anvendelsesområdet for »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«.

55. Det er i denne henseende vigtigt at påpege, at mens Kommissionens lovgivningsforslag ( ) anvendte ordene »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, anvender arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene, som ledsager forslaget ( ), ofte ordene force majeure ( ). Endvidere afklarer rapporten fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af direktiv 2015/2302, at »[b]egrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« erstatter begrebet »force majeure« i direktivet fra 1990« ( ). En gennemgang af tilblivelseshistorien for direktiv 2015/2302 underbygger det forslag, at force majeure i forbindelse med direktiv 2015/2302 er et begreb, som er ligestillet med begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«.

56. På baggrund af det ovenstående konkluderer jeg, at i den specifikke forbindelse med direktiv 2015/2302 udelukker begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« ikke pandemien som en situation med force majeure.

c) Anvendelsen af direktiv 2015/2302 i forbindelse med en pandemi

57. Den belgiske, den tjekkiske, den slovakiske og den italienske regering har ikke sondret mellem »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder« og force majeure. De har imidlertid mere generelt anfægtet anvendelsen af direktiv 2015/2302 i situationen med en pandemi. De har nærmere bestemt gjort gældende, at direktivet omfatter uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder af et lokalt og begrænset omfang, men ikke en pandemi. De har støttet argumentet på 31. betragtning til direktiv 2015/2302, som blandt eksemplerne på uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der giver ret til at opsige aftalen om en rejse tidligt, at der er »betydelige risici for menneskers sundhed såsom udbrud af en alvorlig sygdom på rejsedestinationen« ( ).

58. Efter min opfattelse er det ikke muligt at udlede af 31. betragtning, at lovgiver tilsigtede at begrænse anvendelsen af direktiv 2015/2302 til begivenheder af lokalt omfang. Betragtningen indeholder kun en vejledende liste over situationer med uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Den forekommer snarere at føre til den modsatte konklusion i forhold til den af de ovennævnte regeringer støttede. Hvis udbruddet af en alvorlig sygdom på rejsedestinationen er et eksempel på »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«, bør det så meget desto mere gælde for spredningen af en alvorlig sygdom i hele verden. Den samme begrundelse kan finde anvendelse for så vidt angår artikel 12, stk. 2, i direktiv 2015/2302, som fastsætter den rejsendes ret til at opsige aftalen om en pakkerejse i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, »der indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, og som væsentligt berører leveringen af pakkerejsen«. Hvis den rejsende har ret til at opsige aftalen i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der indtræffer på rejsedestinationen eller i umiddelbar nærhed heraf, og som væsentligt berører leveringen af pakkerejsen, bør den pågældende så meget desto mere have den samme ret, når en sådan begivenhed finder sted verden over og væsentligt berører leveringen af pakkerejsen.

59. Når det er sagt, kan EU-lovgiver fastsætte forskellige rettigheder og forpligtelser i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, afhængig af forstyrrelsens omfang. Jeg påpeger i denne henseende, at direktiv 2015/2302 blev vedtaget efter krisen med den vulkanske aske i 2010, som havde væsentlig indvirkning på rejsebranchen. Selv hvis denne indvirkning ikke kan sammenlignes med covid-19-pandemien, gav det lovgiver anledning til at ændre reglerne derefter. Det var f.eks. tilfældet med afklaringen af, at forpligtelsen til at levere passende alternative arrangementer uden yderligere omkostninger for forbrugeren også finder anvendelse i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Dette var bl.a. tilfældet med hensyn til begrænsningen af rejsearrangørens ansvar til at bære omkostningerne ved nødvendig indkvartering dog højst for en periode på tre nætter for hver rejsende, når det er umuligt at sikre den rejsendes befordring tilbage til afrejsestedet i overensstemmelse med aftalen om pakkerejsen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder (artikel 13, stk. 7, i direktiv 2015/2302). Jeg er derfor af den opfattelse, at det rimeligvis kan udledes, at hvis lovgivers hensigt var at begrænse, udelukke eller fastsætte andre bestemmelser om den rejsende ret til at modtage refusion senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, der medfører forstyrrelse af et vist omfang, ville lovgiver have gjort det udtrykkeligt.

60. Den tjekkiske og den slovakiske regering har videre anført, at rejsearrangørens forpligtelse til at foretage refusion til den rejsende i medfør af artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 ikke finder anvendelse, henset til det begrænsede omfang af beskyttelsen mod konkurs eller insolvens. Artikel 17 i direktiv 2015/2302 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at rejsearrangører, der er etableret på deres område, stiller garanti for, at alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende refunderes, i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs eller insolvens. Denne sikkerhed »skal være effektiv og dække omkostninger, der med rimelighed kan forudsiges« ( ). 40. betragtning til direktiv 2015/2302 afklarer, at der ved den effektive beskyttelse mod konkurs eller insolvens »ikke [bør] tages hensyn til meget usandsynlige risici, f.eks. den samtidige insolvens eller konkurs af flere af de største rejsearrangører, hvilket i uforholdsmæssig høj grad ville have en indvirkning på omkostningerne til beskyttelse og således hæmme dens effektivitet«. Betragtningen afklarer, at i sådanne tilfælde »kan garantien for tilbagebetaling være begrænset«. Disse to regeringer har gjort gældende, at rejsende ikke vil nogen refusion, da deres krav ikke er beskyttede i tilfælde af, at rejsearrangører misligholder i vidt omfang.

61. Det følger i denne henseende af artikel 17 i direktiv 2015/2302, at rejsearrangørens forpligtelse til at stille sikkerhed for refusion af alle foretagne betalinger omfatter tilfælde, hvor de relevante tjenesteydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørens konkurs. Det betyder, at kravet om refusion er beskyttet, når likviditetsproblemet skyldes rejsearrangørens konkurs eller insolvens. I tilfælde af pandemien skyldes likviditetsproblemerne imidlertid de mange anmodninger om ophævelse, som så kan føre til konkurs eller insolvens. Dette er grunden til, at Kommissionens henstilling om vouchers anerkender, at hvis rejsearrangører bliver insolvente, »er der risiko for, at mange rejsende […] ikke modtager nogen refusion overhovedet, da deres krav mod arrangørerne […] ikke er beskyttet« ( ).

62. Det kan imidlertid ikke udledes af det forhold, at direktiv 2015/2302 ikke harmoniserer beskyttelsen mod konkurs og insolvens over for krav om refusion i sådanne situationer, at direktivets artikel 12, stk. 4, i ikke finder anvendelse. Direktiv 2015/2302 harmoniserer mere generelt ikke strukturomlægningsforanstaltninger eller konkursbeskyttelse. Det er korrekt, at den materielle insolvensret fortsat i vidt omfang henhører under medlemsstaternes kompetence, idet den ikke har været genstand for en harmonisering på EU-plan. Medlemsstaterne er ikke desto mindre forpligtet til at udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten, herunder de grundlæggende friheder, der er sikret ved EUF-traktaten ( ). Enhver foranstaltning, som medlemsstater træffer for at lette rejsearrangørers likviditetsproblemer, bør derfor overholde kerneindholdet i den rejsendes ret til at modtage refusion i overensstemmelse med artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302. Foranstaltningerne bør endvidere overholde statsstøttereglerne.

63. For så vidt angår statsstøttereglerne erindrer Kommissionens henstilling om vouchers om, at det er muligt for medlemsstaterne at støtte likviditetsbehovet hos arrangører i rejse- og transportbranchen for at sikre, at tilbagebetalingskrav, der opstår som følge af udbruddet af covid-19, kan opfyldes. Henstillingen henviser til de midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte ( ) som grundlag for sådan likviditetsstøttes forenelighed med EU-statsstøttereglerne.

64. På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at direktiv 2015/2302 finder anvendelse i forbindelse med covid-19-pandemien.

d) Folkesundhedsmæssig krisesituation som begrundelse for at give personer mulighed for at fravige en specifik bestemmelse i afledt EU-ret

65. Den næste problemstilling, der skal tages stilling til, er, om rejsearrangører i tilfælde af en alvorlig folkesundhedsmæssig krisesituation kan gøre force majeure gældende for at fravige en specifik bestemmelse i afledt EU-ret. Den franske regering har nærmere bestemt gjort gældende, at artikel 12 i direktiv 2015/2302 ikke udelukker muligheden for at anvendelse princippet om »force majeure« som udviklet i Domstolens praksis. Regeringen har i denne henseende henvist til dommen i sagen Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka ( ) (herefter »Billerud-dommen«) og Luxaviation-kendelsen ( ).

66. Den sag, som gav anledning til Billerud-dommen, vedrørte selskaber, som blev straffet for ikke at have returneret deres kuldioxidemissioner til tiden. Selskaberne anførte, at undladelsen skyldtes et internt administrativt svigt. Domstolen, som henviste til sin tidligere praksis i dommen i sagen Valsabbia mod Kommissionen ( ), udtalte, at »[s]elv i mangel af en udtrykkelig bestemmelse kan et tilfælde af force majeure anerkendes, når en udefra kommende årsag, som de retsundergivne påberåber sig, har virkninger, der i den grad er uafvendelige og uundgåelige, således at det bliver umuligt for de pågældende at opfylde deres forpligtelser« ( ). Domstolen udtalte også i den samme præmis, at det tilkommer den nationale ret at vurdere, om den pågældende operatør var udsat for usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den ikke havde nogen indflydelse på, der gik videre end blot et almindelig internt svigt ( ).

67. Det følger af den sammenhæng, hvori Billerud-dommen indgår, at force majeure-forsvaret som anerkendt i dommen vedrører en begrænset mulighed for at fravige retsvirkningerne af den manglende overholdelse af en forpligtelse i EU-retten. Jeg vil herefter undersøge, om begrundelsen i dommen er af relevans for den foreliggende sag, som vedrører problemstillingen om undtagelse fra en forpligtelse i en bestemt EU-retlig bestemmelse på grund af force majeure.

68. I underafsnit b) og c) i min bedømmelse ovenfor er jeg af den opfattelse, at en situation med force majeure er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2015/2302 og er omfattet af begrebet »uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder«. Direktiv 2015/2302 indeholder allerede specifikke bestemmelser, som regulerer aftaleforholdet i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Disse bestemmelser omfatter direktivets artikel 12, stk. 2 og 3, som giver den rejsende eller rejsearrangøren ret til at opsige aftalen i tilfælde af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder. Opsigelsen af aftalen har i medfør af artikel 12, stk. 4, den virkning, at den forpligter rejsearrangøren til at foretage fuld refusion til den rejsende af alle betalinger foretaget for pakkerejsen hurtigst muligt og under alle omstændigheder senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt.

69. Det forhold, at direktiv 2015/2302 indeholder specifikke bestemmelser om uundgåelige og ekstraordinære omstændigheders indvirkning på aftaleforholdet, betyder dog ikke nødvendigvis, at Billerud-dommen ikke kan finde anvendelse. Dette skyldes, at i tilfælde af pandemien så forhindrede de uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder ikke kun rejsearrangøren i at opfylde aftalen, men påvirkede også væsentligt rejsearrangørers administrative formåen til at behandle anmodninger om opsigelse og deres økonomiske formåen til at betale refusionerne. Der kan fra ud fra dette synspunkt fortsat være mulighed for at anvende det princip, der blev fastslået i Billerud-dommen. Princippet kan forstås således, at det giver mulighed for en vis grad af tolerance for så vidt angår den strenge retsanvendelse ( ). Forskere, som studerer covid-19’s indvirkning på forbrugerretten og ‑politikken ( ), har udviklet begrebet »samfundsmæssig force majeure« for at afspejle »pandemiens kollektive indvirkning på alle de involverede interesser«. Begrebets kerneindhold er at anerkende, at pandemien har haft en meget alvorlig og uforudset indvirkning på både forbrugere og virksomheder og er bekymrende for hele samfundet.

70. Under sådanne omstændigheder kan princippet om force majeure for så vidt angår den objektive umulighed af at overholde EU-retten, der blev fastslået i Billerud-dommen, finde anvendelse for at give en meget begrænset mulighed for midlertidig fritagelse fra at overholde en bestemt forpligtelse på et harmoniseret område af den afledte EU-ret. Rejsearrangører kan så påberåbe sig force majeure, hvor pandemien – til trods for alle de bestræbelser, de har gjort for at overholde fristerne i artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 – har uafvendelige og uundgåelige konsekvenser, som medfører midlertidigt uovervindelige vanskeligheder, således at det bliver objektivt umuligt for de pågældende personer at overholde deres forpligtelser i henhold til denne bestemmelse ( ). I denne henseende kan der tages hensyn til en reel risiko for at gå konkurs, som truer eksistensen for den rejsearrangør, som påberåber sig force majeure-forsvaret ( ). Rejsearrangørerne kan alene påberåbe sig force majeure i den periode, der er nødvendig for at afhjælpe disse vanskeligheder ( ). Anvendelsen af det generelle princip om force majeure for så vidt angår den objektive umulighed af at overholde EU-retten i forbindelse med aftalen om en pakkerejse er med sådanne begrænsninger ikke en generel undtagelsesbestemmelse (eller et carte blanche). Det kan kun give mulighed for en midlertidig undtagelse fra de strenge frister og kun i den periode, som er nødvendig for at arrangere ordentlige tilbagebetalinger.

71. Det næste spørgsmål, der skal tages stilling til, er, om princippet om force majeure for så vidt angår den objektive umulighed af at overholde den afledte EU-ret kan gøre det muligt for rejsearrangører at udskyde tilbagebetalinger i form af et værdibevis. Fra et aftalemæssigt synspunkt er forslaget om at udstede et værdibevis en form for tilpasning af aftalen. Tilbuddet om værdibeviset medfører, at aftaleforholdet opretholdes. Værdibeviset medfører faktisk, at leveringen udskydes til et senere tidspunkt, når omstændighederne giver mulighed for, at rejser kan genoptages. En sådan aftalemæssig tilpasnings forenelighed med direktiv 2015/2302 vil afhænge af de specifikke kendetegn, der er knyttet til værdibeviset.

72. I denne sag forekommer tilbuddet om et værdibevis med de i den anfægtede bekendtgørelse anførte kendetegn ikke foreneligt med direktiv 2015/2302. Tilbuddet om værdibeviset forekommer ikke at genoprette ligevægten mellem parterne for så vidt angår force majeure. Det forekommer at være til ulempe for en af aftaleparterne, nemlig den rejsende. Som en kommentator har anført: »Det er overdrevet at tvinge kunden til at finansiere modparten i aftalen, når vedkommende måske ikke ønsker at gøre det« ( ). Dette er navnlig tilfældet henset til værdibevisets gyldighedsperiode, som er 18 måneder. Det er først ved udløbet af denne periode, at den rejsende har mulighed for at udøve sin ret til tilbagebetaling uden, at der er nogen garanti mod rejsearrangørens insolvens. Endvidere påhviler det den rejsende tage alle de skridt, der er nødvendige for at modtage den pågældendes penge ved periodens udløb. Enhver genforhandling af aftalen bør være til fordel for begge parter. Det er med rette påpeget i den juridiske litteratur, at rejsearrangører og forbrugere bør »drage gensidig fordel af et værdibevis«, og at det vil være tilfældet, »hvis rejsearrangøren tilbyder forbrugeren noget oven i det, som de har ret til« ( ).

73. Aftaleforholdet for så vidt angår en situation med force majeure vil i sidst ende afhænge af omstændighederne i den enkelte sag i lyset af princippet om god tro ( ). I forbindelse med pandemien, navnlig helt i begyndelsen, kan der ikke helt ses bort fra indvirkningen af en opsigelse af aftalen på den anden part. Henset til ophævelsernes omfang blev selv de rejsearrangører, som havde den økonomiske formåen til at betale alle rejsende tilbage, nødt til at have i hvert fald nogen tid til at behandle tilbagebetalingen af alle de foretagne betalinger ( ). I retsmødet medgav Kommissionen, at i pandemiens indledende faser reagerede hovedparten af de rejsende pragmatisk på situationen og forventede ikke at få tilbagebetalingen inden for den korte frist på 14 dage, der finder anvendelse under normale omstændigheder. Forudsat at de fik tilstrækkelige oplysninger om vilkårene for deres tilbagebetaling, var de villige til at vente et rimeligt tidsrum. Begge parter i aftalen om en pakkerejse bør derfor stræbe efter at handle »ansvarligt og rimeligt« ( ).

74. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at en individuel rejsearrangør kan påberåbe sig force majeure under omstændigheder, hvor covid-19-pandemien – til trods for alle de bestræbelser, den pågældende har gjort for at overholde fristerne – har haft uafvendelige og uundgåelige konsekvenser, som medfører midlertidigt uovervindelige vanskeligheder, således at det bliver objektivt umuligt for rejsearrangøren foretage refusion i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302. Rejsearrangøren kan alene påberåbe sig force majeure i den periode, som er nødvendig for at afhjælpe vanskelighederne. En påstand om force majeure for så vidt angår den objektive umulighed af at overholde EU-retten giver imidlertid ikke rejsearrangører mulighed for at udstede et værdibevis med de i den anfægtede bekendtgørelse anførte kendetegn.

e) Folkesundhedsmæssig krisesituation som begrundelse for, at medlemsstater kan fravige en specifik bestemmelse i afledt EU-ret

75. Selv hvis det godtages, at begrundelsen i Billerud-dommen kan finde anvendelse, når det er objektivt umuligt for en individuel rejsearrangør at overholde forpligtelsen til at foretage refusion af alle betalinger, som de rejsende har foretaget, inden for 14 dage på grund af covid-19-pandemien, giver det stadig ikke et passende svar i denne sag. Sagen omhandler faktisk ikke en retssag mellem private parter. Den vedrører lovligheden af en lovbestemmelse, i medfør af hvilken en medlemsstat beslutter at træffe en foranstaltning, som fraviger den afledte EU-ret, som svar på covid-19-pandemien. Jeg er derfor af den opfattelse, at udtalelserne i Billerud-dommen ikke automatisk kan finde anvendelse for så vidt angår medlemsstater.

76. Hvad angår en medlemsstats manglende overholdelse af EU-retten, skal det erindres, at Domstolen i forbindelse med traktatbrudssager undtagelsesvis har anerkendt force majeure som en begrundelse for et sådant traktatbrud. Den relevante retspraksis vedrører hovedsagelig den manglende gennemførelse af en EU-retlig foranstaltning ( ) eller den manglende overholdelse af en bestemt forpligtelse i den afledte EU-ret ( ). Ifølge denne retspraksis »kan en medlemsstat, der støder på vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes, og som forhindrer den i at efterkomme sine EU-retlige forpligtelser, alene påberåbe sig en force majeure situation i den periode, der er nødvendig for at afhjælpe disse vanskeligheder« ( ).

77. I denne sag kan det anføres, eftersom det ikke er medlemsstaten, men rejsearrangøren, som har den forpligtelse, der ønskes fraveget, at den retspraksis, der finder anvendelse i traktatbrudssager, ikke kan anvendes her. Hvis Billerud-dommen imidlertid finder anvendelse på et stort antal rejsearrangører, og hvis det påvirkede et betydeligt antal aftaler, kan det antyde, at der er et systemisk problem, og at der er behov for at give den tid, der er nødvendig for at finde en »systemisk« løsning på pandemiens indvirkning ( ). Hvis en medlemsstat under sådanne omstændigheder står over for uoverkommelige vanskeligheder ved anvendelsen i statens retsorden af en bestemmelse, der gennemfører afledt EU-ret, bør den også undtagelsesvist have ret til at påberåbe sig force majeure.

78. Den analoge anvendelse af force majeure-forsvaret på en situation, der fraviger en specifik bestemmelse i afledt EU-ret, skal underlægges særligt strenge kontrolsystemer. Den bør ikke forstås som en generel undtagelsesklausul eller et carte blanche til at fravige EU-retten. Der er tale om en meget usædvanlig, tidsmæssigt begrænset undtagelse med et begrænset anvendelsesområde, når det er objektivt umuligt at overholde afledt EU-ret. Jeg er derfor af den opfattelse, at i forbindelse med en »sundhedskrise uden fortilfælde« ( ), såsom covid-19-pandemien, kan en medlemsstat påberåbe sig force majeure som begrundelse for at træffe en undtagelsesforanstaltning som svar på pandemien, hvis den står over for midlertidigt uoverkommelige vanskeligheder, som forhindrer den i at overholde en specifik bestemmelse i afledt EU-ret i statens retsorden. Medlemsstaten kan dog alene påberåbe sig force majeure i den periode, der er nødvendig for at løse disse vanskeligheder. De midler, der vælges for at løse de uoverkommelige vanskeligheder, skal overholde det generelle proportionalitetsprincip. Det påhviler den medlemsstat, som påberåber sig en situation med force majeure, at bevise, at det er nødvendigt at anvende en undtagelse for at løse de uoverkommelige vanskeligheder, den står over for på grund af denne situation. I denne henseende bør medlemsstaten ikke have andre alternativer end at fravige EU-retten midlertidigt.

79. I denne sag har den franske regering gjort gældende, at den var tvunget til at indføre en undtagelse fra EU-retten og nærmere bestemt at give rejsearrangører mulighed for at udstede et værdibevis i stedet for omgående refusion for at forhindre, at rejsearrangørerne gik konkurs i stort antal. Jeg vil i denne henseende anføre det følgende. Under pandemiens indledende faser stod medlemsstaterne over for meget store udfordringer for så vidt angik befolkningens sundhed og økonomi. På baggrund af disse omstændigheder skulle regeringer foretage en række prioriteringer, beskytte de sårbare, støtte arbejdstagere, som blev arbejdsløse, samtidig med at sikre, at de virksomheder, som var hårdest ramt af pandemien, ikke krakkede. I retsmødet anførte den tjekkiske regering, at sundhedskrisen nødvendiggjorde, at medlemsstaterne handlede på en lang række områder og afbalancerede de involverede interesser på grundlag af omstændighederne. Det kan så forekomme berettiget for en medlemsstat at indføre en tidsmæssig begrænset suspension med et begrænset anvendelsesområde af udøvelsen af visse aftalemæssige rettigheder for det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gøre det muligt for parterne at tilpasse sig en ny og uforudset situation eller for regeringen at finde passende løsninger. Sådanne løsninger kan fremme, at aftaler fortsættes for at undgå likviditetskriser i økonomien uden, at rejsende, som har ret til refusion, pålægges en overdreven byrde ( ).

80. Den franske regering har gjort gældende, at den anfægtede undtagelsesforanstaltning kun fandt anvendelse på aftaler om en pakkerejse, der var indgået mellem den 1. marts 2020 og den 15. september 2020. Den blev ikke forlænget efter denne periode, da det blev antaget, at rejsebranchen havde fået den fornødne tid til at tilpasse sig den nye situation. Det er korrekt, at undtagelsen var midlertidig, for så vidt som den alene omfattede aftaler, der var indgået i den ovenfor omtalte periode på 6 måneder. Den anfægtede bekendtgørelse indvirkede dog, som Kommissionen gjorde gældende flere gange i de mundtlige indlæg, med tilbagevirkende kraft på rejsendes velerhvervede og ufravigelige ret til at modtage de penge, de allerede havde betalt. På baggrund af en sådan betydelig indvirkning på forbrugeraftalen er det ikke tilstrækkeligt at gøre gældende, at foranstaltningen kun var i kraft i en bestemt periode. Den skal gøres til genstand for en grundig undersøgelse. Jeg påpeger i denne henseende to detaljer ved den værdibevisordning, som den anfægtede bekendtgørelse indførte, og som sammen med den tilbagevirkende kraft kan antyde, at den gik videre end det, der var nødvendigt for tage stilling til pandemiens indvirkning på opsigelsen af aftaler om rejser. Den første detalje er varigheden af suspensionen af retten til at modtage refusion. Den anfægtede bekendtgørelse bestemmer, at rejsearrangøren kan tilbyde et værdibevis, der er gyldigt i 18 måneder, senest inden for 3 måneder fra meddelelsen om aftalens opsigelse. Forbrugeren kan kun udøve sin ret til at modtage refusion af alle kontante betalinger efter udløbet af denne periode på 18 måneder. I praksis suspenderer den anfægtede bekendtgørelse den rejsendes ret til at få tilbagebetalt de penge, som den pågældende allerede havde betalt, for en periode mellem 18 og 21 måneder efter aftalens opsigelse. Den franske regering forklarede ikke, hvorfor det var nødvendigt at fratage rejsende de af artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 afledte rettigheder i en minimumsperiode på 18 måneder efter værdibevisets udstedelse.

81. Den anden detalje er manglen på enhver fordel for de rejsende som modvægt til det alvorlige indgreb i deres ret til refusion. Den ved den anfægtede bekendtgørelse indførte værdibevisordning tvang rejsende til at bære risikoen for pandemiens indvirkning på aftalen om en rejse uden nogen modvægt. I denne henseende er et af de principper, som European Law Institute har udarbejdet for covid-19-krisen vedrørende »Force Majeure og Nødsituationer« særligt relevant. Det har følgende ordlyd: »I overensstemmelse med solidaritetsprincippet bør stater sikre, at konsekvenserne af forstyrrelsen af aftaleforhold, såsom ophævelse af rejsearrangementer, ikke udelukkende bør være en af parternes risiko, navnlig forbrugerens eller SME’s« ( ). Med andre ord bør argumentet om »too big to fail« ikke godtages, når det er til ulempe for forbrugeren.

82. Hvad angår egnede alternativer er det passende at henvise til Kommissionens henstilling om vouchers, som har et særskilt afsnit om støtteforanstaltninger og statsstøtte ( ). Henstillingen giver medlemsstaterne mulighed for at yde erhvervsdrivende i transport- og rejsebranchen støtte for at sikre, at tilbagebetalingskrav, som skyldes covid-19-pandemien, kan opfyldes. For så vidt som erhvervsdrivende i rejsebranchen har behov for generel likviditetsstøtte, er det i henstillingen anført, at medlemsstaterne også kan beslutte at indføre ordninger for at yde støtte til erhvervsdrivende. Der henvises i denne henseende til de midlertidige rammebestemmelser, som giver hjemmel for, at enhver likviditetsstøtte er i overensstemmelse med Unionens krav til statsstøtte.

83. De midlertidige rammebestemmelser, som er ændret seks på hinanden følgende gange, fastsætter flere former for støtte, som kan vurderes i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF ( ) eller artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ( ). Hvad navnlig angår kompensation til turismevirksomheder gør de midlertidige rammebestemmelser det klart, at medlemsstater kan anmelde sådanne kompensationsforanstaltninger, og Kommissionen vil vurdere dem umiddelbart i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b) ( ). Jeg understreger, at Kommissionen har forpligtet sig til en hurtig godkendelsesprocedure »i nært samarbejde med de berørte medlemsstater« ( ). Forskellige medlemsstater har benyttet sig af de midlertidige rammebestemmelser og anmeldt statsstøtteforanstaltninger til støtte for pakkerejsearrangører, som Kommissionen godkendte i overensstemmelse med de midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte eller i henhold til traktaten ( ).

84. Det forekommer derfor, at EU-retten tilbød medlemsstaterne alternative værktøjer til håndtering af rejsearrangørernes likviditetsproblemer. Til støtte herfor tog den danske regering i sit indlæg eksemplet med vedtagelsen af en støtteordning i form af lån til rejsebranchen (»Rejsegarantifonden«). De regeringer, der deltog i retsmødet, redegjorde i deres svar på et spørgsmål fra Domstolen for deres synspunkter vedrørende indførelsen af en tilsvarende fond. Den franske regering anførte, at det ikke var muligt at gennemføre den af den danske regering valgte løsning i Frankrig, eftersom der ikke fandtes en sammenlignelig fond inden sundhedskrisen. Den franske regering forklarede navnlig, at forsikringsvirksomhed i Frankrig er begrænset til en rolle som garantistiller og kan ikke udlåne penge uden tilladelse.

85. Ved vurderingen af de valgmuligheder, som hver enkelt medlemsstat har til rådighed for at støtte rejsearrangørerne som svar på pandemien, skal der tages hensyn til de strukturelle forskelle i hvert land. De skal dog under denne proces overholde princippet om loyalt samarbejde i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEUF. Princippet er bindende for både medlemsstaterne og Unionens institutioner. Under omstændigheder, hvor en medlemsstat underretter Kommissionen om de betydelige vanskeligheder, som den har ved anvendelsen af en bestemt EU-retlig bestemmelse på grund af en folkesundhedsmæssig krisesituation, er Kommissionen forpligtet til at tage behørigt hensyn til disse vanskeligheder og bistå den berørte medlemsstat. Dette gælder så meget desto mere, eftersom EU-retten ikke har sin egen generelle »EU-krisesituationsordning« ( ).

86. Det bør også påpeges, at der i pandemiens første måneder ikke fandtes nogen specifik lovgivning på EU-niveau vedrørende værdibeviser udstedt som et alternativ til tilbagebetaling af ophævede aftaler om transport og pakkerejser ( ). Den 5. marts 2020 med en ajourføring den 19. marts 2020 offentliggjorde Kommissionen på sin hjemmeside en uformel vejledning i anvendelsen af direktiv 2015/2302, hvor det bekræftes, at den rejsende har ret til fuld refusion, men hvor det også slås fast, at det er muligt for den rejsende at acceptere en voucher ( ). I en skrivelse af 27. marts 2020 rettet til alle medlemsstaterne bekræftede kommissær Reynders igen den rejsendes ret til at modtage refusion. Han foreslog, at rejsearrangører kunne tilbyde værdibeviser på den betingelse, at sådanne værdibeviser ikke er tvungne. Han foreslog også, at medlemsstater burde træffe foranstaltninger for at fremme den rejsendes tillid til at vælge et værdibevis ( ).

87. I mellemtiden anmodede flere medlemsstater Kommissionen om at suspendere retten til refusion inden for 14 dage og/eller erstatte den med en midlertidig løsning med værdibeviser ( ). Kommissionen bekræftede i stedet igen sit synspunkt, hvorefter forbrugernes rettigheder ikke bør suspenderes, og at »den ikke ville imødekomme opfordringer om at sænke forbrugerbeskyttelsen« ( ). Den 13. maj 2020 udstedte Kommissionen sin henstilling om vouchers. Kommissionen anerkendte i henstillingen fuldt ud den alvorlige indvirkning af aflysninger på grund af pandemien, arrangørernes likviditetsproblemer og risikoen for, at mange rejsende slet ikke ville modtage nogen refusion, idet deres krav mod arrangører og transportører ikke var beskyttet. Løsningen på disse problemstillinger ligger ifølge henstillingen i at gøre værdibeviser mere attraktive for rejsende. Kommissionen opfordrede med dette formål medlemsstaterne til at overveje at vedtage garantiordninger til støtte for erhvervsdrivende i rejse- og transportbranchen i tråd med EU-statsstøttereglerne. Kommissionen foreslog, at medlemsstaterne også kunne overveje at træffe midlertidige statsstøtteforanstaltninger under de i de midlertidige rammebestemmelser opstillede betingelser.

88. I retsmødet gjorde Kommissionen gældende, at EU-institutionerne på andre retsområder ( ) var af den opfattelse, at det var nødvendigt og berettiget at foreslå EU-lovgiver, at der skulle vedtages en undtagelse fra specifikke bestemmelser i afledt EU-ret. Det blev dog besluttet, at der ikke skulle vedtages en undtagelse fra artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302. Kommissionen forklarede, at en ændring af direktiv 2015/2302 ville påvirke forbrugeres velerhvervede rettigheder med tilbagevirkende kraft. Kommissionen påpegede endvidere, at ca. halvdelen af medlemsstaterne ikke anså det for fuldstændig nødvendigt at ændre direktivet og formåede at imødekomme situationen på anden vis. Uanset de trufne politiske valg er jeg af den opfattelse, at man, henset til de alvorlige betænkeligheder, som forskellige medlemsstater har udtrykt vedrørende eftervirkningerne af udbredte ophævelser af aftaler om rejser, kunne forvente forslaget til en retsakt (i stedet for en henstilling) med henblik på at håndtere situationen på en koordineret måde. Denne opfattelse betyder dog ikke i sig selv, at medlemsstater frit kan indføre en ensidig undtagelse fra EU-retten, som går videre end det, der er strengt nødvendigt for at overvinde en situation med force majeure.

89. En sidste bemærkning vedrører den lektie, der kan læres for fremtiden. Behovet for at overveje de problemstillinger, som covid-19-pandemien rejste, afspejles i den vedvarende revision af de nuværende EU-regler om pakkerejser. Som Kommissionen annoncerede i sin nye forbrugerdagsorden, vil den inden udgangen af 2022 foretage en »mere indgående analyse af, hvorvidt de nuværende lovgivningsmæssige rammer for pakkerejser, herunder vedrørende beskyttelse i tilfælde af konkurs eller insolvens, stadig er hensigtsmæssige med hensyn til at sikre en robust og omfattende forbrugerbeskyttelse« ( ). Kommissionen gør det dog klart, at formålet med vurderingen »ikke er en dårligere forbrugerbeskyttelse«.

90. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at svaret på det andet spørgsmål er, at den med covid-19-pandemien forbundne sundhedskrise og dennes ekstraordinære indvirkning på turistsektoren kan begrunde en midlertidig undtagelse fra rejsearrangørens forpligtelse til at foretage refusion til den rejsende af alle betalinger, der er foretaget, senest 14 dage efter opsigelsen af aftalen om en pakkerejse, der er opstillet i artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302, udelukkende i den periode, som er nødvendig for, at medlemsstaterne kan løse de uoverkommelige vanskeligheder, som rejsearrangøren står over for, og som forhindrer rejsearrangøren i at anvende den nationale bestemmelse, som gennemfører en sådan forpligtelse. De midler, der vælges til at håndtere de uoverkommelige vanskeligheder, skal overholde proportionalitetsprincippet. Det påhviler den medlemsstat, som påberåber sig en situation med force majeure, at bevise, at det er nødvendigt at anvende en undtagelse for at løse de uoverkommelige vanskeligheder, den stod over for på grund af denne situation. Det skal i denne henseende efterprøves, at der ikke kan anvendes nogen alternativ foranstaltning i stedet for en undtagelse fra EU-retten. Den anfægtede bekendtgørelse forekommer imidlertid at gå videre, end hvad der er nødvendigt og forholdsmæssigt for at håndtere de uoverkommelige vanskeligheder, navnlig henset til dennes tilbagevirkende kraft, varigheden af suspensionen af retten til at modtage refusion og manglen på enhver fordel for den rejsende som modvægt til den tilbagevirkende indvirkning på den pågældendes rettigheder i henhold til aftalen om en pakkerejse.

Det tredje spørgsmål

91. Den forelæggende ret ønsker med det tredje spørgsmål nærmere bestemt oplyst – såfremt Domstolen måtte finde, at artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en undtagelse, såsom den ved den anfægtede bekendtgørelse indførte – om det er muligt under de i det andet spørgsmål nævnte omstændigheder at tilpasse de tidsmæssige virkninger af en afgørelse, som annullerer national lovgivning, der er i strid med bestemmelsen.

92. Det skal i denne henseende erindres, at det alene er Domstolen, der undtagelsesvis og af tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn kan træffe bestemmelse om en midlertidig suspension af den fortrængende virkning, som en EU-bestemmelse har i forhold til national ret, der er i strid hermed. Hvis nationale retsinstanser havde beføjelse til at give nationale bestemmelser forrang for EU-retten, som disse bestemmelser strider mod, også selv om det blot er midlertidigt, ville det således være til skade for den ensartede anvendelse af EU-retten ( ).

93. Det er derfor kun undtagelsesvis, at Domstolen i henhold til et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er sikret i Unionens retsorden, kan finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser ( ).

94. I denne sag kan det under hensyn til det første indførte kriterium vedrørende princippet om god tro anføres, at den franske regering handlede under behørig hensyntagen til et sådant princip, i det mindste for så vidt angår pandemiens indledende faser, og i det mindste indtil Kommissionens henstilling om vouchers blev offentliggjort. Det er korrekt, at Kommissionen meddelte sit standpunkt efter pandemiens udbrud ( ). Kommissionens offentliggørelse den 5. marts 2020 (med en ajourføring den 19.3.2020) udgjorde imidlertid »uformel vejledning« ( ). Kommissionen har i sine skriftlige indlæg anerkendt, at den skulle håndtere en række vanskeligheder forbundet med problemer vedrørende EU-lovgivningens utilstrækkelighed for så vidt angår krisens særlige omstændigheder. Kommissionen var af den opfattelse, at det for at håndtere disse vanskeligheder var nødvendigt at fremsætte hastende lovgivningsforslag med henblik på en midlertidig tilpasning til situationen. Som jeg har nævnt ovenfor i min bedømmelse af det andet spørgsmål, anmodede flere medlemsstater for så vidt angår direktiv 2015/2302 Kommissionen om at suspendere retten til at modtage refusion inden for 14 dage og/eller erstatte den med en midlertidig værdibevisløsning ( ).

95. Kommissionen har i sine skriftlige indlæg anført, at dens tjenestegrene i pandemiens begyndelse vurderede, om det ville være hensigtsmæssigt at træffe specifikke foranstaltninger for at beskytte rejsearrangørerne. Kommissionen besluttede i sidste ende, at det ikke var hensigtsmæssigt at fremlægge et lovgivningsforslag herom. Som Kommissionen forklarede i retsmødet, var en af de afgørende faktorer bag denne beslutning den betænkelighed, at aftaler indgået af rejsende ville blive påvirket med tilbagevirkende kraft. Kommissionen vedtog i stedet henstillingen om vouchers.

96. Ovennævnte forløb antyder efter min opfattelse, at der i det mindste i pandemiens indledende faser var rimelige grunde til, at medlemsstaterne var af den opfattelse, at de eksisterende retsforskrifter kunne tilpasses, henset til covid-19-pandemiens omstændigheder. Jeg er derfor enig med den belgiske regering i, at den franske regering handlede i god tro, da den besluttede at vedtage den anfægtede bekendtgørelse. Efter offentliggørelsen af Kommissionens henstilling om vouchers forekommer den franske regerings standpunkt om at fastholde den anfægtede bekendtgørelse dog ikke længere overbevisende.

97. Den anden betingelse, der er krævet i den ovenfor i punkt 93 nævnte retspraksis for at begrænse den tidsmæssige virkning af Domstolens dom, er, at der skal fastslås »en risiko for alvorlige forstyrrelser«. I denne sag har den forelæggende ret anført, at værdien af de værdibeviser, som franske rejsearrangører havde udstedt den 15. september 2020, da den anfægtede bekendtgørelse ikke længere var i kraft, blev vurderet til 990 mio. EUR, hvilket udgør ca. 10% af sektorens omsætning i et normalt år. Det forhold, at rejsearrangører havde likviditetsproblemer i begyndelsen af pandemien, betyder ikke, at de fortsat har sådanne problemer. Det bør i denne henseende påpeges, at de økonomiske midler, som medlemsstaterne har til rådighed for at afhjælpe likviditetsbehovene hos de rejsearrangører, der blev ramt af pandemien, er veldokumenterede mere end to år efter, at den anfægtede bekendtgørelse trådte i kraft og to år efter dens ophør (den 15.9.2020) ( ). Der kan være tale om, at rejsearrangører skal betale renter af alle refusioner, som ikke blev foretaget, mens den anfægtede bekendtgørelse fortsat var i kraft. Hverken den forelæggende ret eller den franske regering har dog uddybet dette aspekt eller spørgsmålet, om dette fører til en »risiko for alvorlige forstyrrelser«.

98. Eftersom en risiko for alvorlige forstyrrelser, der følger af den i dette forslag til afgørelse foreslåede fortolkning, ikke er blevet bevist, og de i punkt 93 ovenfor nævnte kriterier er kumulative, er det ikke hensigtsmæssigt at begrænse dommens tidsmæssige virkninger ( ).

99. Det bør med henblik på at give et fuldstændigt svar påpeges, at Domstolen har anerkendt, at en national ret i det enkelte tilfælde og undtagelsesvis har mulighed for under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i Domstolens praksis, at tilpasse virkningerne af, at det er fastslået, at en national bestemmelse er uforenelig med EU-retten ( ).

100. Domstolen har anerkendt en sådan mulighed i forbindelse med et »tvingende hensyn« til miljøet, forudsat at visse betingelser, der er defineret i retspraksis, er opfyldt ( ). Domstolen har også anerkendt, at det undtagelsesvis kan være muligt at opretholde virkningerne af foranstaltninger på det miljøretlige område, når en sådan opretholdelse er begrundet i tvingende hensyn, hvis der i tilfælde af en annullation eller udsættelse af disse foranstaltningers virkninger foreligger en reel og alvorlig trussel om afbrydelse af forsyningen med elektricitet i den pågældende medlemsstat, som ikke kan imødegås med andre midler og alternativer, herunder navnlig inden for rammerne af det indre marked ( ). Virkningerne kan kun opretholdes så længe, som det er strengt nødvendigt for at afhjælpe tilsidesættelsen. Anvendelsen af denne retspraksis er derfor betinget af, at der er tale om »reel og alvorlig trussel om afbrydelse af energiforsyningen«.

101. Hvad angår tvisten i hovedsagen er det vanskeligt at påstå, at der er et tvingende hensyn, som i hvert fald kan sammenlignes med forsyningen af elektricitet i en medlemsstat. Herudover er den anfægtede bekendtgørelse ikke længere i kraft. Som Kommissionen nærmere bestemt har anført, vil den tidsmæssige begrænsning af virkningerne af dommen i denne sag derfor ikke gøre det muligt for forvaltningen at afhjælpe den fastslåede tilsidesættelse. Det vil i stedet føre til en de facto-validering af tilsidesættelsen af EU-retten.

102. Jeg må også påpege, at det tilkommer den forelæggende ret at fastlægge de praktiske konsekvenser af en underkendelse af den anfægtede bekendtgørelse. De dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, indeholder ikke oplysninger om den nøjagtige indvirkning på rejsearrangørerne, som en underkendelse vil have. I alle tilfælde er de økonomiske eftervirkninger af en annullation ikke i sig selv tilstrækkelige til at begrunde begrænsningen af de tidsmæssige virkninger af Domstolens dom ( ).

103. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at svaret på det tredje spørgsmål bør være, at det ikke er hensigtsmæssigt at tilpasse de tidsmæssige virkninger af en afgørelse om annullation af national lovgivning, som er i strid med artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302.

Forslag til afgørelse

104. På baggrund af ovenstående bedømmelse foreslår jeg Domstolen at besvare de af Conseil d’Etat (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) forelagte spørgsmål som følger:

»1) Artikel 12, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer samt om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/83/EU og om ophævelse af Rådets direktiv 90/314/EØF

skal fortolkes som følger:

I tilfælde af opsigelse af en aftale om en pakkerejse skal rejsearrangøren foretage refusion i form af et pengebeløb af alle foretagne betalinger og kan ikke gennemtvinge et alternativ, navnlig i form af et værdibevis med et beløb svarende til alle foretagne betalinger. Bestemmelsen er dog ikke til hinder for, at den rejsende kan vælge at modtage et sådant værdibevis, efter at den begivenhed, som medførte, at retten til refusion opstod, er indtruffet.

2) Den med covid-19-pandemien forbundne sundhedskrise og dennes ekstraordinære indvirkning på turistsektoren kan begrunde en midlertidig undtagelse fra rejsearrangørens forpligtelse til at foretage refusion til den rejsende af alle betalinger, der er foretaget for pakkerejsen, senest 14 dage efter opsigelsen af aftalen om en pakkerejse, der er opstillet i artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302, udelukkende i den periode, som er nødvendig for, at medlemsstaterne kan løse de uoverkommelige vanskeligheder, som rejsearrangøren står over for, og som forhindrer rejsearrangøren i at anvende den nationale bestemmelse, som gennemfører en sådan forpligtelse. De midler, der vælges til at håndtere de uoverkommelige vanskeligheder, skal overholde proportionalitetsprincippet. Det påhviler den medlemsstat, som påberåber sig en situation med force majeure, at bevise, at det er nødvendigt at anvende en undtagelse for at løse de uoverkommelige vanskeligheder, den stod over for på grund af denne situation. Det skal i denne henseende efterprøves, at der ikke kan anvendes nogen alternativ foranstaltning i stedet for en undtagelse fra EU-retten. Den anfægtede bekendtgørelse forekommer imidlertid at gå videre, end hvad der er nødvendigt og forholdsmæssigt for at håndtere de uoverkommelige vanskeligheder, navnlig henset til dennes tilbagevirkende kraft, varigheden af suspensionen af retten til at modtage refusion og manglen på enhver fordel for den rejsende som modvægt til den tilbagevirkende indvirkning på den pågældendes rettigheder i henhold til aftalen om en pakkerejse.

3) Det er ikke hensigtsmæssigt at tilpasse de tidsmæssige virkninger af en afgørelse om annullation af national lovgivning, som er i strid med artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302.«