DOMSTOLENS UDTALELSE 3/94

13. december 1995

angående en begæring, som Forbundsrepublikken Tyskland i medfør af EF-traktatens artikel 228, stk. 6, har indgivet til Domstolen om en udtalelse om, hvorvidt bestemmelserne i rammeaftalen om bananer mellem Det Europæiske Fællesskab og Columbia, Costa Rica, Nicaragua samt Venezuela er forenelige med traktaten.

Redegørelse for begæringen

I — Rammeaftalens historiske sammenhæng

1. Fællesskabets strategi under forhandlingerne i Uruguay-runden blev fastlagt i en meddelelse fra Kommissionen til Rådet, benævnt »Samlet oplæg«, og godkendt af Rådet den 16.-17. juni 1986.

2. På landbrugsområdet modtog Kommissionen retningslinjer, hvorefter forhandlingerne skulle: »— bidrage til ligevægt på verdensmarkedet, som i øvrigt ikke kan opnås uden et tættere samarbejde mellem de lande, der deltager i handelen med landbrugsprodukter og fødevarer; ... — åbne mulighed for en rimelig adgang til importmarkederne; ... — sikre, at udviklingslandene kan deltage heri på vilkår, der er tilpasset de særlige forhold, der kendetegner deres landbrugsøkonomi, og afpasset efter afbalancerede grundlæggende strategier«.

3. I Punta del Este-erklæringen af 20. september 1986, der blev vedtaget med henblik på forhandlingerne i Uruguay-runden, har de kontraherende parter erklæret at ville »sigte på at opnå større liberalisering af handelen med landbrugsprodukter og undergive alle foranstaltninger vedrørende importadgang og eksportkonkurrence skærpede GATT-regler og -bestemmelser, der er gjort mere effektive i praksis ...« I samme erklæring er de kontraherende parter enedes om at bevare status quo ved ikke at træffe foranstaltninger, som skaber nye hindringer i den internationale samhandel, og har fastslået, at forhandlingerne har til formål at nedsætte eller ophæve de ikketoldmæssige foranstaltninger, herunder de kvantitative restriktioner.

4. Samme dag vedtog Rådet på Kommissionens anbefaling erklæringen og gav Kommissionen bemyndigelse til at indlede forhandlingerne som angivet i Rådets forhandlingsdirektiver.

5. Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den fælles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1) bestemmer i afsnit IV om reglerne for samhandelen med tredjelande, at den toldsats på 20%, der var konsolideret inden for rammerne af GATT, skal afløses af en ordning med importkontingenter til faste toldsatser.

6. Den 19. februar 1993 anmodede Columbia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua og Venezuela Fællesskabet om at påbegynde rådslagning i medfør af artikel XXII, stk. 1, i GATT, med hensyn til forordning nr. 404/93. Da disse rådslagninger ikke førte til en tilfredsstillende løsning, indledte de nævnte latinamerikanske stater i april 1993 den i artikel XXIII, stk. 2, i GATT fastlagte procedure til bilæggelse af tvister.

7. Inden for rammerne af forhandlingerne i Uruguay-runden fremlagde Kommissionen på Fællesskabets vegne den 22. marts 1993 et forslag om bananimport, der gentog bestemmelserne i forordning nr. 404/93 om samhandelen med tredjelande.

8. Den 3. juni 1993, dvs. før forordning nr. 404/93 trådte i kraft den 1. juli, forelagde Kommissionen Rådet et udkast til henstilling med henblik på Rådets afgørelse om at bemyndige Kommissionen til at indlede forhandlinger i henhold til GATTs artikel XXVIII, stk. 5, om den kompensation, Fællesskabet skulle yde visse af de kontraherende parter i GATT for ophævelsen af den konsoliderede toldsats på 20% ved bananimport.

9. Efter denne henstilling bemyndigede Rådet den 18. og 19. oktober 1993 Kommissionen til at indlede forhandlingerne, idet det blev præciseret, at de skulle føres på grundlag af gældende GATT-bestemmelser, at GATT-medlemmerne ville få kompensation i overensstemmelse med overenskomstens bestemmelser, og at forhandlingerne ikke måtte »undergrave« forordning nr. 404/93.

10. Den 14. december 1993, dagen før deadline for forhandlingerne i Uruguay-runden, fremsendte Kommissionen sine »endelige« forslag til GATT's generaldirektør, bl.a. vedrørende bananimporten. Disse forslag var blevet godkendt af Rådet under et møde den 13. december 1993.

11. Forslagene inden for banansektoren byggede på Fællesskabets seneste indrømmelser til de latinamerikanske lande inden for rammerne af forhandlingerne i henhold til GATT's artikel XXVIII, stk. 5.

12. I meddelelsen til GATT blev det understreget, at: »Indrømmelserne vedrørende bananer [...] er betinget af, at bestemmelserne godkendes af de latinamerikanske producentlande, der er medlem af GATT [...]. I modsat fald er De Europæiske Fællesskabers indrømmelser de i den [tidligere] meddelelse af 22. marts 1993 fremsatte.«

13. Den 18. januar 1994 fremlagde den ekspertgruppe, som var nedsat inden for rammerne af ordningen til bilæggelse af tvister, en rapport, hvori den fastslog, at visse bestemmelser i forordning nr. 404/93 var i strid med bestemmelserne i GATT. Ikke alle kontraherende stater tilsluttede sig rapporten.

14. Ved dom af 5. oktober 1994 (sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973) blev Rådet frifundet i det af Forbundsrepublikken Tyskland anlagte annullationssøgsmål vedrørende forordning nr. 404/93. Domstolen udtalte, at Forbundsrepublikken ikke kunne anfægte forordningens lovlighed på grundlag af GATT's bestemmelser.

15. Den 7. marts 1994 besluttede Rådet at undertegne Uruguay-forhandlingernes slutakt og bemyndigede Rådets formand og det for forhandlingerne ansvarlige medlem af Kommissionen til at underskrive; på dette tidspunkt var Fællesskabets indrømmelser vedrørende bananer atter som fremsat den 22. marts 1993, idet forhandlingerne mellem Fællesskabet og de berørte latinamerikanske lande var blevet afbrudt.

16. Kommissionen fremlagde den 25. marts 1994 en endelig udgave af sine tilsagn om markedsadgang; »Schedule LXXX« gentog indrømmelserne af 22. marts 1993 for så vidt angår bananer.

17. Den 28. marts 1994 indgik Kommissionen den såkaldte rammeaftale om bananer med Columbia, Costa Rica, Nicaragua og Venezuela.

18. Den 29. marts 1994 fremsendte Kommissionen til GATT's generalsekretariat en ændring, bilagt rammeaftalen, til de i »Schedule LXXX« indeholdte forslag.

19. Under de møder, som det særlige udvalg nedsat i henhold til traktatens artikel 113 afholdt i Marrakech den 11. og 14. april 1994, udtalte Forbundsrepublikken Tyskland og andre medlemsstater sig imod, at Kommissionen havde ladet rammeaftalen om bananer indgå i fortegnelsen over Fællesskabets tilsagn i »Schedule LXXX« og gav udtryk for, at de ikke var enige i rammeaftalens indhold.

20. Rådet sammensat af udenrigsministrene forsamlet i Marrakech den 15. april 1994 fastholdt stiltiende og enstemmigt beslutningen om at underskrive Uruguay-rundens slutakt. Kommissionen erklærede at have noteret sig de forskellige erklæringer fremsat af medlemsstaternes regeringer under møderne i det udvalg om indførselsordningen for bananer, der var nedsat i henhold til traktatens artikel 113.

21. Den 22. december 1994 vedtog Rådet afgørelse 94/800/EF om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (EFT L 336, s. 1).

22. Den 1. januar 1995 trådte Uruguayaftalerne, herunder bilagene med Fællesskabets tilsagn vedrørende bananimport, i kraft.

II — Rammeaftalens indhold

1. Rammeaftalen om bananer (herefter »rammeaftalen«) består af to dokumenter; det første, benævnt »resultat af forhandlingerne mellem Columbia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela og Det Europæiske Fællesskab om indførselsordningen for bananer«, underskrevet i Bruxelles den 28. marts 1994 af medlemmet af Kommissionen med ansvar for landbrug og udvikling af landdistrikter og af Columbias EF-ambassadør, er en slags præambel til selve aftalen; det andet dokument, benævnt »rammeaftale om bananer«, indeholder de tekniske bestemmelser i ordningen med de latinamerikanske lande.

2. I det første dokument bestemmes: »Vedlagte forslag til aftale om bananer er et tilfredsstillende resultat af forhandlingerne om bananer inden for rammerne af Uruguay-runden. Aftalen er også resultatet af rådslagningerne og forhandlingerne om bananer i henhold til artikel XXVIII mellem EF og ovennævnte lande. Desuden er aftalen udtryk for en bilæggelse af de meningsforskelle om bananer, som er omhandlet i en GATT-panelrapport. Det er derfor blevet aftalt, at Columbia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela og EF undlader at søge panelrapporten vedtaget. Columbia, Costa Rica, Nicaragua og Venezuela er enige om ikke at indlede GATTtvistbilæggelsesproceduren til prøvelse af indførselsordningen for bananer til EF, så længe vedlagte aftale er i kraft.«

3. I selve rammeaftalen fastlægges i punkt 1 det samlede basistoldkontingent til 2100000 tons for 1994 og til 2200000 tons for 1995 og de derpå følgende år, idet denne mængde dog vil kunne forhøjes som følge af udvidelsen af Fællesskabet, og i punkt 2 opdeles ovennævnte kontingent mellem de fire kontraherende parter, Den Dominikanske Republik og de andre AVS-stater (ikketraditionelle mængder) samt øvrige stater. Punkt 3, 4 og 5 vedrører fordeling af eller ændring i landenes kontingenter, når et land ikke kan udnytte sit kontingent, eller såfremt dette forhøjes. I punkt 6 bestemmes, at forvaltningen af kontingenterne, herunder enhver forøgelse, sker på grundlag af principperne i forordning nr. 404/93. Det hedder desuden, at »leverandørlande, for hvilke der er fastsat et kontingent, kan udstede særlige eksportlicenser på indtil 70% af deres kontingent. Sådanne licenser er en betingelse for, at Fællesskabet kan udstede licenser til ’kategori A’- og ’kategori C’-erhvervsdrivende med henblik på indførsel af bananer fra de pågældende lande«. I punkt 7 fastsættes toldsatsen inden for kontingentet til 75 ECU pr. ton. Ifølge punkt 8 og 9 skal den aftalte ordning anvendes senest fra den 1. oktober 1994, og aftalen udløber den 31. december 2002. Punkt 10 og 11 lyder: »Aftalen indføjes i Fællesskabets ’Schedule’ for forhandlingerne inden for Uruguayrunden. Aftalen er udtryk for en bilæggelse af meningsforskellene vedrørende EF's bananordning mellem Columbia, Costa Rica, Venezuela, Nicaragua og Fællesskabet. Parterne i aftalen undlader at søge GATT-panelrapporten herom vedtaget.«

III — Redegørelse for begæringen om udtalelse

1. Den tyske regering ved Ministerialrat Dr. Ernst Roder, Forbundsøkonomiministeriet, og advokat J. Sedemund, Köln, som befuldmægtigede, har anmodet Domstolen om at afgive en udtalelse om følgende spørgsmål: »a) Er den rammeaftale om bananer, som Kommissionen underskrev den 28.-29. marts 1994 i formel henseende blevet forhandlet korrekt, dvs. — på grundlag af et fyldestgørende forhandlingsmandat fra Rådet og — under overholdelse af de forhandlingsdirektiver, som Rådet gav for forhandlingerne ? b) Er rammeaftalen om bananer materielt forenelig med traktatens bestemmelser?«

2. Den tyske regering har gjort gældende, at begæringen om en udtalelse utvivlsomt må antages til realitetsbehandling. Formålet er således at undersøge, hvorvidt proceduren ved indgåelse af rammeaftalen og dennes indhold er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Spørgsmålet om, hvorvidt en genforhandling af aftalen er nødvendig, er utvivlsomt af betydning såvel for Fællesskabets forhold udadtil som for erhvervsvirksomhederne i Fællesskabet. Rammeaftalen er endnu ikke folkeretligt bindende, eftersom henvisningen til aftalens indføjelse i listen (»Schedule«) over Fællesskabets tilsagn inden for rammerne af Uruguay-runden må fortolkes som et ratifikationsforbehold. Rammeaftalen kan adskilles fra Uruguay-rundens slutakt; den gengives kun som et rent konstaterende bilag til slutaktens »Schedule LXXX«; det er kun bestemmelserne i rammeaftalens punkt 1 og 7, som indgår i »Schedule LXXX«; endelig blev det først besluttet at lade dette indgå, efter at Rådet havde besluttet at underskrive slutakten. Under disse omstændigheder var Fællesskabet således berettiget til at ratificere slutakten, med undtagelse af bestemmelserne om bananer, såfremt rammeaftalen skulle stride mod traktaten. At Kommissionen har underskrevet rammeaftalen særskilt viser, at også den anså rammeaftalen for adskilt fra slutakten. Under retsmødet har den tyske regering præciseret, at traktatens artikel 228, stk. 6, alene kræver, at aftalen påtænkes, når der indgives begæring om en udtalelse. Der stilles i traktaten ikke krav om, at aftalen endnu ikke er trådt i kraft, når der afgives udtalelse. Hvis det var tilfældet, ville proceduren i henhold til artikel 228, stk. 6, miste sin betydning ved en hurtig indgåelse af aftalen, hvilket ville være et indgreb i den retlige beskyttelse af den institution eller medlemsstat, som havde anmodet Domstolen om en udtalelse. Når der i medfør af traktatens artikel 228, stk. 6, indgives begæring til Domstolen, bør proceduren til indgåelse af aftalen udsættes på Domstolens udtalelse.

3. Hvad angår realiteten, har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke var bemyndiget til at forhandle, eller at Kommissionen under alle omstændigheder har overskredet Rådets forhandlingsdirektiver, at Kommissionen ikke havde bemyndigelse til at underskrive aftalen, at fremgangsmåden stred mod sædvanlig praksis på området, og at rammeaftalen stred mod traktatens materielle bestemmelser.

a) Bemyndigelsen til at forhandle

Ifølge den tyske regering foreligger den bemyndigelse til at forhandle om rammeaftalen, der kræves i henhold til traktatens artikel 228, stk. 1, ikke. En sådan bemyndigelse findes hverken i Rådets afgørelse om at indlede forhandlinger i Uruguay-rundens regi, i afgørelsen om at åbne forhandlinger efter GATT's artikel XXVIII eller i afgørelsen om at underskrive slutakten.

Kommissionen havde ført forhandlingerne inden for rammerne af Uruguay-runden med hjemmel i to rådsafgørelser fra 1986 om at tiltræde dels det samlede oplæg, dels Punta del Este-erklæringen. Forhandlingen om rammeaftalen forfulgte andre mål. Langt fra at tilsigte en handelsliberalisering skulle denne forhandling forhindre, at panelrapporten blev vedtaget, og sikre, at forordning nr. 404/93 blev opretholdt; denne forordning stred mod Punta del Este-erklæringen, navnlig ved at indføre højere toldsatser, kvantitative restriktioner og importlicenser.

I henhold til GATT's artikel XXII og XXIII havde Kommissionen ført forhandlinger med henblik på at afslutte proceduren til bilæggelse af tvisten om bananindførselsordningen. Den formelle henvisning i »Schedule LXXX« til slutakten — med Fællesskabets forslag — er ikke tilstrækkelig til efterfølgende at bringe aftalen ind under forhandlingsmandatet til Uruguay-runden, når selve aftalens indhold ikke svarer til den givne bemyndigelse. Enhver anden fortolkning ville fratage traktatens artikel 228, stk. 1, første punktum in fine, sin betydning, eftersom Kommissionen ville kunne udnytte omfattende forhandlinger som Uruguay-rundens til at virkeliggøre andre formål.

At Rådet har vedtaget et særligt forhandlingsmandat, i øvrigt på Kommissionens forslag, i henhold til artikel XXVIII i GATT, viser ligeledes tydeligt, at Kommissionen ikke anså bemyndigelsen til at forhandle inden for rammerne af Uruguay-runden for tilstrækkelig til at dække forhandlingerne om rammeaftalen. Endelig var indholdet af forhandlingsmandatet inden for rammerne af Uruguay-runden for ubestemt til at kunne danne baggrund for de tekniske og konkrete forhandlinger om rammeaftalen. Den i traktatens artikel 228, stk. 1, første punktum, nævnte bemyndigelse kan ikke være en blankofuldmagt til Kommissionen.

Rådets afgørelse af 18. og 19. oktober 1993 om at indlede forhandlingerne i medfør af GATT's artikel XXVIII tilsigtede efter de forhandlingsdirektiver, som Kommissionen modtog, at sikre det GATT-stridige fait accompli, der var gennemført med forordning nr. 404/93. Disse forhandlinger havde haft til formål at opnå enighed med visse latinamerikanske stater for at forhindre en anvendelse af ordningen til bilæggelse af tvister og for at afslutte den verserende procedure.

Rådets afgørelse af 7. marts 1994 om at underskrive Uruguay-rundens slutakt blev truffet på et tidspunkt, hvor forhandlingerne om rammeaftalen endnu ikke var afsluttet, og hvor denne endnu ikke indgik i »Schedule LXXX«.

b) Overholdelse af Rådets forhandlingsdirektiver

Den tyske regering har subsidiært gjort gældende, at Kommissionen ikke har overholdt de fastlagte forhandlingsdirektiver.

Forhandlingsdirektiverne i Uruguay-runden, der var fastlagt i Punta del Este-erklæringen, gav ikke bemyndigelse til at indføre nye restriktive foranstaltninger; forhandlingerne om rammeaftalen tilsigtede imidlertid at sikre opretholdelsen af forordning nr. 404/93, der strider imod GATT's bestemmelser.

Kommissionen har ligeledes tilsidesat forhandlingsdirektiverne i henhold til GATT's artikel XXVIII. I modsætning til direktiverne stred rammeaftalen mod forordning nr. 404/93, idet den gjorde yderligere indskrænkninger i de erhvervsdrivendes handlefrihed. Den tyske regering har fremhævet indførelsen af faste kvoter for de forskellige lande, der har forstærket forsyningsstrukturerne og opdelingerne af markedet, indførelsen af eksportlicenser og pålæggelsen af yderligere byrder for eksportører eller importører af tredjelandsbananer gennem opkrævningen af en afgift for udstedelse af eksportlicenser. Dette betyder en yderligere forværring af konkurrencesituationen for importører af tredjelandsbananer, hvilket forstærker den forskelsbehandling, som blev gennemført ved forordning nr. 404/93. Endelig har Kommissionen — efter den tyske regerings opfattelse — ikke fulgt direktiverne om at forhandle sig frem til et kompromis med de latinamerikanske lande som modvægt mod afskaffelsen af den bundne told.

c) Bemyndigelsen til at underskrive rammeaftalen

Da Rådet den 7. marts 1994 bemyndigede Kommissionen til at underskrive slutakten, forelå ordlyden til rammeaftalen ikke, og »Schedule LXXX« gengav Fællesskabets tidligere forslag fra marts 1993. Denne afgørelse kan derfor — efter den tyske regerings opfattelse — ikke fortolkes som en bemyndigelse til at underskrive rammeaftalen.

d) Fravigelse af Kommissionens hidtidige praksis

At Kommissionen ikke har forelagt Rådet noget forslag om indgåelse af rammeaftalen og senere indføjelse af denne aftale i Uruguay-rundens slutakt strider — efter den tyske regerings opfattelse — mod fællesskabsinstitutionernes faste praksis.

e) Rammeaftalens forenelighed med traktaten

Ifølge den tyske regering er rammeaftalen i strid med EF-traktaten. Forbundsregeringen har navnlig understreget, at de erhvervsdrivende i kategorierne A og C er ofre for diskrimination i forhold til de erhvervsdrivende i kategori B. De erhvervsdrivende i kategorierne A og C er nemlig de eneste, som i medfør af rammeaftalens punkt 6 er omfattet af ordningen med eksportlicenser, hvilket betyder, at der pålægges dem en betydelig supplerende økonomisk byrde, som de erhvervsdrivende i kategori C undgår.

IV — Proceduren for Domstolen

I henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement er begæringen blevet forkyndt for Rådet, for Kommissionen og for medlemsstaterne. Der er fremsat skriftlige bemærkninger af Kommissionen ved direktør P. Gilsdorf og T. Christoforou, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, af Rådet ved juridisk konsulent J. Huber og J.-P. Hix, Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, samt af den belgiske regering ved directeur d'administration J. Devadder, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget, af den nederlandske regering ved juridisch adviseur A. Bos, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, af den spanske regering ved Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria A. Navarro González og Abogada del Estado Rosario Silva de Lapuerta, Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia, som befuldmægtigede, af den franske regering ved sous-directeurs à la direction des affaires juridiques E. Belliard og C. de Salins, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, og af Det Forenede Kongerige ved J.E. Collins, Treasury Solicitor's Department, som befuldmægtiget, bistået af Barristers D. Wyatt og D. Anderson.

Den tyske regering ved E, Roder og advokat J. Sedemund, den belgiske regering ved J. Devadder, den græske regering ved G. Karipsiadis, videnskabelig medarbejder i Udenrigsministeriets Særlige Juridiske Kontor for EF-spørgsmål, som befuldmægtiget, den spanske regering ved Rosario Silva de Lapuerta, den franske regering ved directeur adjoint J.-F. Dobelle, Udenrigsministeriets direction des affaires juridiques, som befuldmægtiget, den nederlandske regering ved assistent-juridisch adviseur M. Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, Det Forenede Kongerige ved D. Wyatt, Rådet ved J. Huber og Kommissionen ved P. Gilsdorf har afgivet mundtlige indlæg i offentligt retsmøde den 25. oktober 1995.

V — Indlæg afgivet af regeringerne og fællesskabsinstitutionerne

a) Spørgsmålet om, hvorvidt begæringen om udtalelse kan antages til realitetsbehandling

Under retsmødet har den spanske og den franske regering samt Rådet og Kommissionen anført, at det forhold, at rammeaftalen er indgået og trådt i kraft inden for rammerne af Uruguay-rundens slutakt, har bevirket, at begæringen om udtalelse ikke længere har nogen genstand. Ifølge den belgiske og den nederlandske regering og Det Forenede Kongerige skal begæringen om udtalelse antages til realitetsbehandling og Domstolen fremkomme med en besvarelse.

b) Bemyndigelsen til at forhandle

1. Den belgiske og den nederlandske regering har gjort gældende, at de deler den tyske regerings opfattelse, hvorefter der ikke foreligger noget forhandlingsmandat. Rammeaftalen er uafhængig af Uruguayrundens slutakt. Den blev indgået inden for rammerne af den i GATT's artikel XXVIII omhandlede procedure og var ikke omfattet af forhandlingsmandatet vedrørende Uruguay-runden; den blev underskrevet særskilt af de berørte latinamerikanske lande og indeholdt en særlig ikrafttrædelsesdato.

2. Den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongerige, Kommissionen og Rådet har påpeget, at Rådet havde bemyndiget Kommissionen til at forhandle om rammeaftalen. Den spanske regering og Rådet har henledt opmærksomheden på afgørelsen af 18. og 19. oktober 1993, hvorved Kommissionen blev bemyndiget til at indlede forhandlingerne i medfør af GATT's artikel XXVIII; den spanske regering har i denne forbindelse henledt opmærksomheden på, at der i rammeaftalen sker en nedsættelse af toldsatsen inden for kontingentet fra 100 ECU til 75 ECU pr. ton. Den franske regering og Det Forenede Kongerige samt Rådet har ligeledes henledt opmærksomheden på Rådets afgørelse af 16. og 17. juni 1986 om godkendelse af det samlede oplæg og afgørelsen af 20. september 1986 om godkendelse af Punta del Este-erklæringen. Ifølge den franske regering indgik resultatet af forhandlingerne med de latinamerikanske lande i rammerne for forhandlingerne i Uruguay-rundens regi, fordi der ved rammeaftalen var sket en forhøjelse af kontingentet og en nedsættelse af toldsatserne, således at tredjelandes mulighed for adgang til det fælles marked var blevet forbedret, ligesom de kvantitative restriktioner var blevet nærmere fastlagt, og Fællesskabet havde givet de berørte lande en indrømmelse gennem muligheden for at udstede eksportlicenser. Kommissionen har fremhævet, at Rådet skal give bemyndigelse til at indlede forhandlinger, hvilket skete ved afgørelserne af 1986 og 1993.

c) Overholdelse af Rådets forhandlingsdirektiver

1. Ifølge den belgiske og den nederlandske regering går rammeaftalen ud over forhandlingerne i Uruguay-rundens regi, idet den er udtryk for, at de verserende tvister bilægges. At rammeaftalen er blevet indsat i bilagene til Uruguay-rundens slutakt betyder ikke, at den er et korrigendum hertil, men er udtryk for, at dens tekst er blevet ændret.

2. Den spanske og den franske regering, Det Forenede Kongerige, Rådet og Kommissionen har bestridt, at Kommissionen skulle have tilsidesat de retningslinjer, der var nedfældet i forhandlingsbemyndigelsen. Den spanske og den franske regering har gjort gældende, at rammeaftalen følger retningslinjerne fra 1993. Ordningen med eksportlicenser sikrer de kontraherende stater adgang til markedet i Fællesskabet, gør det muligt for dem at øve kontrol med produktionen og handelsstrømmene og udgør ikke en handelshindring. Gennem rammeaftalen opfyldes forpligtelsen til at yde en kompensation, eftersom det bestemmes, at kontingentet skal forøges, og toldsatsen nedsættes, og grundprincipperne i forordning nr. 404/93 overholdes. Rådet har gjort gældende, at det ikke er relevant at hævde, at forhandlingsdirektiverne er blevet tilsidesat. Rådets afgørelse om at underskrive en aftale, som er blevet forhandlet af Kommissionen, indebærer, at Rådet godkender aftalens indhold, og udligner eventuelle uregelmæssigheder under forhandlingerne. I praksis må Kommissionen ofte under forhandlingen af en international aftale overskride forhandlingsdirektiverne; under disse omstændigheder indskrænker Rådet sig til at acceptere det endelige resultat ved at underskrive aftalen, hellere end undervejs at ændre disse direktiver. Kommissionen har understreget, at selv om Rådet skal give bemyndigelse til at indlede forhandlinger, er det ikke forpligtet til at meddele forhandlingsdirektiver. Om så var, er det Kommissionens opfattelse, at den har overholdt direktiverne fra 1986 og fra 1993. Ved at forøge kontingentet og nedsætte toldsatsen er rammeaftalen udtryk for, at bananhandelen liberaliseres. De kontraherende parter har anset rammeaftalen for en passende kompensation for ophævelsen af den konsoliderede told på 20%. Rammeaftalen er desuden i overensstemmelse med de centrale bestemmelser i forordning nr. 404/93 og strider ikke mod de grundlæggende bestemmelser i GATT, som ikke er til hinder for toldkontingenter. Rammeaftalen er resultatet af to parallelle forhandlingsforløb, nemlig de almindelige handelsforhandlinger inden for rammerne af Uruguay-runden og den særlige procedure i henhold til GATT's artikel XXVIII.

d) Bemyndigelsen til at underskrive rammeaftalen

1. Den belgiske og den nederlandske regering har støttet den tyske regerings opfattelse, hvorefter Rådet ikke har bemyndiget Kommissionen til at underskrive rammeaftalen.

2. Ifølge den spanske og den franske regering, Det Forenede Kongerige samt Rådet og Kommissionen besluttede Rådet, at rammeaftalen skulle underskrives. Den spanske regering har henvist til Rådets afgørelse af 7. marts 1994, hvorefter Kommissionen bemyndiges til at underskrive Uruguay-rundens slutakt, hvori rammeaftalen indgår som bilag. Den senere ændring af bilagene får ikke betydning for denne afgørelse, da indrømmelserne kan ændres, indtil slutakten underskrives, når det vedrører forbedrede muligheder for markedsadgang. Den franske regering har ligeledes hævdet, at rammeaftalen er en integrerende og uadskillelig del af resultaterne af Uruguay-runden. EF-kommissærens underskrift kan ikke sidestilles med en underskrift af en aftale som omhandlet i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969, men svarer blot til en parafering eller underskrift på et forhandlingsmødereferat. Den franske regering og Det Forenede Kongerige har anerkendt, at rammeaftalen ikke den 7. marts 1994 indgik i Fællesskabets tilsagn. Da Rådet den 15. april 1994 enstemmigt fastholdt sin afgørelse om, at slutakten skulle underskrives, omfattede »Schedule LXXX« rammeaftalens indhold. I modsætning til, hvad den tyske regering har gjort gældende, indgik alle forhandlingsresultaterne i »rammeaftale om bananer« i listen over Fællesskabets tilsagn. Rådet og Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at rammeaftalen udgør en integrerende del af resultaterne af Uruguay-runden. Ved at indføje rammeaftalens bestemmelser i »Schedule LXXX« gengiver man ikke blot i konstaterende form en særskilt aftale, men man fastlægger tillige Fællesskabets tilsagn. Som det fremgår af mødereferatet fra Rådets møde den 7. marts 1994, har Rådet givet bemyndigelse til at underskrive Uruguayrundens slutakt, fuldt ud vidende om, at de retlige tekster, der forelå på det tidspunkt, ikke var endelige, og at senere forhandlinger var nødvendige, navnlig for så vidt angår Fællesskabets tilsagn. Med dette formål blev det særlige udvalg i henhold til traktatens artikel 113 indkaldt til møde i Marrakech den 11. og 14. april 1994. Under Rådets møde den 15. april blev afgørelsen om at underskrive alle resultaterne af Uruguayrunden i den på dette tidspunkt foreliggende udgave, herunder rammeaftalen, der indgik i »Schedule LXXX«, indirekte og enstemmigt bekræftet. Erklæringerne til mødeprotokollen fra repræsentanterne for visse af medlemsstaternes regeringer kan ikke anfægte lovligheden af Rådets underskrift af slutakten den 15. april 1994.

e) Rammeaftalens forenelighed med traktaten

Den spanske og den franske regering, Det Forenede Kongerige samt Kommissionen og Rådet har fremhævet, at de af den tyske regering fremførte klagepunkter er de samme, som blev fremført under annullationssøgsmålet mod forordning nr. 404/93, og som alle blev forkastet af Domstolen i den nævnte dom i sagen Tyskland mod Rådet.

Ordningen med eksportlicenser havde til formål at gøre det muligt for de eksporterende stater at opretholde deres markedsandele i Fællesskabet. At erhvervsdrivende i kategori B ikke blev underlagt denne ordning skyldtes, at disse importører af EF-bananer og traditionelle AVS-bananer på disse tredjelandes markeder befandt sig i en anden situation end traditionelle importører af tredjelandsbananer.

Domstolens stillingtagen

1 Der skal kortfattet redegøres for sagens forskellige stadier, således som de fremgår af redegørelsen for begæringen om udtalelse.

2 Resultatet af forhandlingerne mellem Columbia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela og Det Europæiske Fællesskab om indførselsordningen for bananer til EF, som er bilagt rammeaftalen om bananer, blev underskrevet af medlemmet af Kommissionen med ansvar for landbrug og udvikling af landdistrikter og af Republikken Colombia's ambassadør den 28. og 29. marts 1994.

3 Forbundsrepublikken Tyskland indgav begæring om udtalelse den 25. juli 1994.

4 Som det fremgår af gengivelsen under redegørelsen for begæringen, er denne aftales punkt 1 og 7 om fastsættelse af et importtoldkontingent blevet indføjet i »Schedule LXXX«, hvori Fællesskabets tilsagn om toldindrømmelser inden for rammerne af Uruguay-runden indgår. Rammeaftalen gengives som bilag til »Schedule LXXX«.

5 Trods visse medlemsstaters udtrykkelige forbehold over for at lade rammeaftalen indgå i Fællesskabets forslag besluttede Rådet den 15. april 1994 at underskrive Uruguay-rundens slutakt.

6 Den 22. december 1994 vedtog Rådet afgørelse 94/800/EF om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence.

7 Den 1. januar 1995 trådte Uruguay-rundens aftaler, herunder bilagene med Fællesskabets tilsagn vedrørende bananimport, i kraft.

8 Da rammeaftalen er blevet inkorporeret som bilag til »Schedule LXXX« i slutakten, udgør den retligt set en integrerende del af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi, og er blevet indgået sammen med disse aftaler, efter at Domstolen var blevet anmodet at afgive udtalelse.

9 For at undersøge om det under disse omstændigheder er fornødent, at Domstolen fremkommer med den begærede udtalelse, er der grund til at analysere bestemmelserne i og formålet med traktatens artikel 228, stk. 6.

10 I medfør af artikel 228, stk. 6, kan Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat indhente udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med bestemmelserne i denne traktat.

11 Det fremgår ikke klart af ordlyden af bestemmelsens første punktum, om det er tilstrækkeligt, at aftalen er påtænkt, når begæringen indgives, eller om aftalen stadig skal befinde sig på dette stadium, når Domstolen fremkommer med sin udtalelse.

12 I artikel 228, stk. 6, andet punktum, bestemmes imidlertid, at hvis Domstolens udtalelse er benægtende, kan aftalen kun træde i kraft på de betingelser, der er fastsat i artikel N i traktaten om Den Europæiske Union angående traktatændring.

13 Det ville derfor stride mod den indre logik i artikel 228, stk. 6, at anerkende, at Domstolen skulle udtale sig om en allerede indgået aftales forenelighed med traktaten, eftersom en eventuel benægtende udtalelse ikke ville kunne få den retsvirkning, som tilsigtes ved bestemmelsen.

14 Som Domstolen har anført i udtalelse 1/94 af 15. november 1994 (Sml. I, s. 5267, præmis 12), kan den i henhold til traktatens artikel 228, stk. 6, anmodes om en udtalelse på et hvilket som helst tidspunkt, indtil Fællesskabet endeligt har tilkendegivet, at det er bundet af aftalen. Domstolen har ligeledes i præmis 12 præciseret, at så længe dette endnu ikke er sket, er der stadig tale om en påtænkt aftale.

15 Denne opfattelse er desuden i overensstemmelse med formålet med proceduren med begæring om udtalelse.

16 Som Domstolen har anført i udtalelse 1/75 af 11. november 1975 (Sml. s. 1355), er hensigten med traktatens artikel 228, stk. 6, at forhindre de forvildinger, der ville opstå, hvis det ad rettens vej blev gjort gældende, at Fællesskabets bindende internationale aftaler var uforenelige med traktaten.

17 Domstolen har desuden i denne udtalelse anført, at en retsafgørelse, der eventuelt fastslog, at en sådan aftale var uforenelig med traktatens bestemmelser, enten på grund af dens indhold eller på grund af den ved dens indgåelse fulgte fremgangsmåde, uundgåeligt ville skabe alvorlige vanskeligheder ikke alene på fællesskabsplan, men også for internationale relationer, og fremkalde fare for, at alle berørte parter, herunder tredjelande, blev skadet.

18 Med henblik på at undgå sådanne forviklinger har traktaten hjemlet den ekstraordinære procedure med en forudgående forelæggelse for Domstolen, for at det før aftalens indgåelse kan klarlægges, om denne er forenelig med traktaten.

19 Det formål at forhindre forviklinger, som forfølges med traktatens artikel 228, stk. 6, kan imidlertid ikke opnås, såfremt Domstolen afgiver udtalelse om en allerede indgået aftale.

20 Det kan ikke med føje hævdes, at denne fortolkning svækker retsbeskyttelsen af den institution eller medlemsstat, som har begæret en udtalelse på et tidspunkt, hvor aftalen endnu ikke var indgået.

21 Proceduren i henhold til traktatens artikel 228, stk. 6, tilsigter nemlig som allerede fastslået først og fremmest at forhindre de vanskeligheder, som måtte skyldes, at Fællesskabets bindende internationale aftaler er uforenelige med traktaten, og ikke at beskytte interesser eller rettigheder hos den medlemsstat eller institution, som har indgivet begæring om udtalelse.

22 Under alle omstændigheder har den stat eller fællesskabsinstitution, der har begæret en udtalelse, mulighed for at anlægge annullationssøgsmål mod Rådets afgørelse om at indgå aftalen samt mulighed for i forbindelse hermed at begære foreløbige forholdsregler truffet.

23 Det følger af det anførte, at begæringen om udtalelse ikke længere har nogen genstand, fordi rammeaftalen om bananer som indføjet i de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), er blevet indgået sammen hermed, efter at Domstolen var blevet anmodet om en udtalelse, og at det følgelig er ufornødent at efterkomme begæringen om udtalelse.

På grundlag heraf fastslår

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm og L. Sevón,

efter at have hørt førstegeneraladvokaten, G. Tesauro, og generaladvokaterne C.O. Lenz, EG. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M.B. Elmer, N. Fennelly og D. Ruiz-Jarabo Colomer:

Det er ufornødent at efterkomme begæringen om udtalelse.

Rodríguez Iglesias

Kakouris

Edward

Hirsch

Mancini

Schockweiler

Moitinho de Almeida

Kapteyn

Gulmann

Murray

Jann

Ragnemalm

Sevón

Således bestemt i Luxembourg, den 13. december 1995.

R. Grass

Justitssekretær

G.C. Rodríguez Iglesias

Præsident