Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 14. december 1988. - CARGILL BV MOD PRODUKTSCHAP VOOR MARGARINE, VETTEN EN OLIEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN. - STOETTE TIL OLIEHOLDIGE FROE - FORUDFASTSAETTELSE - SUSPENSION. - SAG 201/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00489



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ved den foreliggende praejudicielle anmodning har den nationale ret anmodet Domstolen om at tage stilling til :

a ) gyldigheden af Kommissionens forordning nr . 756/85 af 22 . marts 1985 ( 1 ) om suspension af forudfastsaettelsen af stoetten for raps -, rybs - og solsikkefroe;

b ) saafremt den foernaevnte forordning kendes ugyldig, de foelger, der skal udledes heraf med hensyn til den ordning, som det nationale interventionsorgan skal anvende .

2 . Inden jeg gennemgaar de to ovennaevnte spoergsmaal fra den nationale ret, boer foelgende omstaendigheder omtales .

Ved forordning nr . 735/85 af 21 . marts 1985 ( 2 ) har Kommissionen fastsat det stoettebeloeb, der skulle anvendes fra den 22 . marts 1985 i sektoren for olieholdige froe . Ifoelge de relevante bestemmelser i grundforordningen ( artikel 27 i Raadets forordning nr . 136/66 af 22 . september 1966 ( 3 )), er stoettebeloebet lig forskellen mellem verdensmarkedsprisen og Faellesskabets indikativpris for olieholdige froe; paa grundlag af artikel 33 i Kommissionens forordning nr . 2681/83 af 21 . september 1983 ( 4 ) fastsaettes denne, saa ofte markedssituationen goer det noedvendigt, og under alle omstaendigheder en gang om ugen .

3 . Den 22 . marts 1985 indgav den nederlandske virksomhed Cargill til det nationale interventionsorgan ( Produktschap ) to ansoegninger om forudfastsaettelse vedroerende en samlet maengde paa 10 000 tons solsikkefroe, der var koebt i Frankrig .

Samme dag opdagede Kommissionen en fejl i forordning nr . 735/85 . Denne fejl, der vedroerte den sats, der skulle anvendes ved omregningen af den endelige stoette til forarbejdningslandets valuta, naar dette land ikke er produktionslandet, havde til foelge, at de erhvervsdrivende, som koebte olieholdige froe i en medlemsstat for derefter at forarbejde dem i en anden medlemsstat, kunne drage fordel af en endelig stoette, der var hoejere end den, der tilkom dem ved anvendelse af den korrekte omregningssats mellem de beroerte valutaer .

4 . For at afhjaelpe denne situation greb Kommissionen ind og udstedte den 22 . marts 1985 to forordninger . Ved den foerste, forordning nr . 755/85 ( 5 ) aendrede Kommissionen med virkning fra 23 . marts 1985 det stoettebeloeb, der var fastsat i den foernaevnte forordning nr . 735/85 . Ved den anden forordning, forordning nr . 756/85, suspenderede Kommissionen forudfastsaettelsen af stoetten for de attester, hvorom der var blevet indgivet ansoegning den 22 . marts 1985 . Ved udstedelsen af sidstnaevnte forordning henholdt Kommissionen sig til artikel 8 i Raadets forordning nr . 1594/83 ( 6 ), der bemyndiger Kommissionen til at aendre stoettebeloebet og suspendere forudfastsaettelsen i tilfaelde af unormale forhold paa Faellesskabets marked for olieholdige froe .

Som foelge af denne suspension har det nederlandske interventionsorgan afvist de af Cargill indgivne ansoegninger om attester med forudfastsaettelse; Cargill har herefter anfaegtet denne afgoerelse for den nationale ret, som har besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen de to ovenfor omtalte spoergsmaal .

Det foerste spoergsmaal

5 . Med det foerste spoergsmaal har den nationale ret anmodet Domstolen om at tage stilling til gyldigheden af forordning nr . 756/85 . Den nationale ret har i det vaesentlige spurgt, om naevnte forordning overholder de betingelser, der er fastsat i den bestemmelse, paa grundlag af hvilken den er blevet udstedt, nemlig artikel 8 i Raadets forordning nr . 1594/83 .

Denne bestemmelse er affattet saaledes :

"I tilfaelde af unormale forhold paa Faellesskabets froemarked, navnlig naar antallet af ansoegninger om forudfastsaettelse af stoetten ikke synes at svare til den normale afsaetning af de i Faellesskabet hoestede froe, kan der, naar den i artikel 4 omhandlede attest endnu ikke er udstedt, traeffes afgoerelse om at aendre stoettebeloebet og suspendere forudfastsaettelsen heraf i det omfang, det er noedvendigt for at genoprette ligevaegten mellem Faellesskabets marked og verdensmarkedet ."

Cargill har gjort gaeldende, at den naevnte bestemmelse ikke giver Kommissionen kompetence til at gribe ind - saaledes som den netop har gjort i dette tilfaelde - ud fra praeventive hensyn, dvs . ved at suspendere forudfastsaettelsen af stoetten, naar der blot bestaar en simpel risiko for forstyrrelse af markederne . Sagt med andre ord kan Kommissionen kun udoeve den kompetence til at suspendere forudfastsaettelsen, som den er tildelt ved artikel 8, naar antallet af de ansoegninger om forudfastsaettelse, som er indgivet af virksomhederne, allerede overstiger den maengde, der svarer til "den normale afsaetning af de i Faellesskabet hoestede froe ". Da de i denne sag indgivne ansoegninger af 22 . marts 1985 angik maengder af olieholdige froe, som ikke oversteg mulighederne for normal afsaetning paa markedet, maa det ifoelge Cargill fastslaas, at Kommissionen ikke har handlet i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 8 .

7 . Jeg mener ikke, at denne indsigelse kan tages til foelge . For det foerste paa grund af ordlyden af artikel 8 i forordning nr . 1594/83, der gennem anvendelsen af udtrykket "navnlig" klart angiver, at tilfaeldet med indgivelse af et usaedvanligt stort antal ansoegninger om forudfastsaettelse kun er et af de tilfaelde, hvor Kommissionen kan gribe ind ved at suspendere forudfastsaettelsen af stoetten . Begrundelsen for denne angivelse, der i artikel 8 er anvendt som et eksempel, forekommer mig klar . Det er aabenbart, at naar de indgivne ansoegninger repraesenterer et uforholdsmaessigt antal i forhold til den normale afsaetning af froe paa markedet, foreligger der en unormal alvorlig situation, som afspejler en adfaerd, der i det vaesentlige skyldes spekulative grunde, og som derfor kraever en hastig indgriben fra Kommissionens side .

8 . Dette udelukker imidlertid ikke, at Kommissionen ogsaa kan suspendere forudfastsaettelsen, naar antallet af ansoegninger ikke er saa hoejt . Denne kompetence er nemlig tildelt Kommissionen for at afhjaelpe en unormal situation paa markedet for olieholdige froe . Det er netop for at muliggoere en kontrol med markedsforholdene, at attesten med forudfastsaettelse af stoetten i medfoer af forordning nr . 1594/83 kun udstedes, efter udloebet af en bestemt frist, selv om denne maatte vaere kort ( om eftermiddagen den foerste arbejdsdag efter den dag, paa hvilken ansoegningen er indgivet ).

Jeg mener imidlertid, at det er i overensstemmelse med denne maalsaetning, at Kommissionen kan suspendere forudfastsaettelsen, naar den raader over oplysninger, der kan begrunde den antagelse, at markedssituationen har aendret sig, og at stoerrelsen af den gaeldende udligningsstoette derfor ikke laengere - hvilket den skal i henhold til artikel 27 i grundforordning nr . 136/66 - svarer til forskellen mellem verdensmarkedsprisen og Faellesskabets indikativpris for olieholdige froe . I et saadant tilfaelde boer den omstaendighed, at det antal ansoegninger, som er indgivet af de erhvervsdrivende, ikke ( eller endnu ikke ) har naaet et unormalt niveau, ikke medfoere en "paralysering" af Kommissionens mulighed for at gribe ind; jeg mener tvaertimod, at det ikke alene er lovligt men ogsaa hensigtsmaessigt, at Kommissionen kan gribe ind for at afhjaelpe en unormal situation, selv foer dennes umiddelbare virkninger bliver klargjort, og saaledes foer der i form af et overdrevent antal ansoegninger om forudfastsaettelse udloeses en massiv stroem af spekulative transaktioner .

9 . Cargill har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen ikke i denne sag kunne traeffe beslutning om suspension paa grundlag af artikel 8, for saa vidt Kommissionen i henhold til denne bestemmelse kun kan gribe ind for at afhjaelpe unormale situationer paa markedet for olieholdige froe, som skyldes oekonomiske faktorer . Ifoelge Cargill kan Kommissionen ikke i henhold til artikel 8 suspendere ansoegninger, som virksomhederne har indgivet med henblik paa at afhjaelpe foelgerne af en fejl, som den har begaaet ved beregningen af udligningsstoetten .

10 . Der er blevet fremfoert to argumenter til stoette for denne opfattelse . Cargill har for det foerste anfoert, at forordning nr . 1594/83 ikke udtrykkeligt foreskriver, at fejlen ved fastsaettelsen af stoetten kan begrunde udoevelsen af suspensionskompetencen . En saadan mulighed er foerst blevet indfoert ved en senere aendring af ordlyden af artikel 8, som Raadet har foretaget ved forordning nr . 935/86 af 25 . marts 1986 ( 7 ).

Cargill har for det andet paaberaabt sig den omstaendighed, at suspensionen i tilfaelde af en fejl kommer til udtryk i en ugrundet begraensning af beskyttelsen af den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende, som forskriftsmaessigt har indgivet ansoegning om attest med forudfastsaettelse . Disse bliver faktisk beroevet muligheden for at opnaa attest, ikke blot naar der foreligger en unormal markedssituation, men ligeledes hver gang Kommissionen har udvist forsoemmelse ved beregningen af stoettebeloebet . Deres rettigheder er saaledes betinget af den stoerre eller mindre grad af omhu, som institutionen har udvist . Dette medfoerer for det andet en kritisk situation, som er uforenelig med kravene ifoelge retssikkerheden, som er vaesentlige for at sikre de omhandlede oekonomiske forholds forskriftsmaessige forloeb .

11 . Det skal bemaerkes, at jeg ikke mener, at tilfaeldet med en fejl begaaet af Kommissionen ved fastsaettelsen af udligningsstoetten henhoerer under anvendelsesomraadet for artikel 8 i forordning nr . 1594/83 . Jeg mener faktisk, at der bestaar en vaesentlig forskel mellem fejlen og de i naevnte bestemmelse omhandlede "unormale forhold ". Denne situation boer faktisk kvalificeres som en aendring af den oekonomiske sammenhaeng, hvori udligningsstoetten skal virke, hvilken aendring er fremkaldt af en unormal udvikling af markedsvilkaarene, herunder isaer forholdet mellem udbud og efterspoergsel samt prisniveauet .

Saafremt der foreligger en fejl, vil den herved opstaaede situation tvaertimod ligeledes give anledning til fordrejninger, men den har dog ikke nogen forbindelse med en aendring af den oekonomiske sammenhaeng og skyldes udelukkende en af institutionen begaaet mere eller mindre alvorlig forsoemmelse .

12 . Paa grundlag af disse betragtninger forekommer det mig, saafremt der skal laegges et strengt raesonnement til grund, at det maa antages, at Kommissionen ved at basere forordning nr . 756/85 paa den foernaevnte artikel 8 ikke har valgt et egnet retsgrundlag . Naar dette er sagt, boer det dog ligeledes anfoeres, at det overhovedet ikke er sikkert, at en saadan fejl i sig selv kan beroere gyldigheden af forordning nr . 756/85 .

Det skal faktisk bemaerkes, at selv om artikel 8 ikke skulle gaelde i tilfaelde af fejl, udelukker dette ikke, at Kommissionen har befoejelse til i denne sag at udstede en retsakt med et tilsvarende indhold som forordning nr . 756/85 . Jeg vil herved sige, at foruden den omstaendighed, at den klart kunne aendre de stoettebeloeb, der var fejlagtigt fastsat ved forordning nr . 735/85 - saaledes som det er sket ved forordning nr . 755/85 - kunne Kommissionen desuden handle paa grundlag af de ansoegninger om attester med forudfastsaettelse, der var indgivet den 22 . marts 1985, og forhindre, at de naevnte attester blev udstedt .

Et saadant indgreb er begrundet i det princip, at en retsstridig retsakt, for saa vidt som den indeholder en fejl, kan tilbagekaldes eller aendres - og endog inden for visse bestemte graenser med tilbagevirkende gyldighed - af den myndighed, som har udstedt den; dette gaelder for at beskytte baade den offentlige interesse i en lovlig forvaltning, som ikke kan udtrykkes i retsakter, der har et andet indhold end hvad der er foreskrevet, og for at beskytte retligt subjektive situationer, inden for rammerne af hvilke den naevnte retsakt skal udfolde sine virkninger ( 8 ). Jeg skal herved henvise til dommen af 1 . juni 1961, Simon ( 15/60, Sml . 1954-1964, s . 253 ), hvori Domstolen udtrykkelig har fastslaaet, at "erkender forvaltningsmyndigheden, at en vis ydelse er blevet tilstaaet som foelge af en fejlagtig fortolkning af en bestemmelse, er den befoejet til at aendre sin tidligere beslutning . Tilbagekaldelsen paa grund af retsstridighed af en beslutning, som skaber individuelle rettigheder eller lignende fordele, medfoerer, endog selv om den i visse tilfaelde paa grund af velerhvervede rettigheder ikke har annullationsvirkning ex tunc, altid denne virkning ex nunc ". I dommen af 13 . juli 1965, Lemmerz-Werke ( 111/63, Sml . 1965-1968, s . 111 ), fastslog Domstolen, at "Den Hoeje Myndighed kan, endog med tilbagevirkende kraft, tilbagekalde ulovlige beslutninger, naar bortses fra visse undtagelsestilfaelde, hvor tilbagekaldelsen skoennes udelukket af hensyn til retssikkerheden ". Jeg skal endelig anfoere, at Domstolen i dommene af 3 . marts 1982, Alpha Steel ( 14/81, Sml . s . 749 ) og af 26 . februar 1987, Consorzio Cooperative d' Abruzzo ( 15/85, Sml . s . 1005 ), har fastslaaet, at "det (( er )) tilladt at tilbagekalde en ulovlig retsakt, hvis det sker inden for en rimelig frist, og hvis Kommissionen i tilstraekkelig grad har taget hensyn til, i hvilket omfang sagsoegeren eventuelt har kunnet forvente, at retsakten var lovlig ".

I det foreliggende tilfaelde - selv om det i modsaetning til de naevnte tilfaelde drejer sig om en retsakt af generel raekkevidde - mener jeg, at der ikke er nogen hindring for, at ophaevelsen ( eller aendringen ) af den med fejl behaeftede forordning nr . 735/85 ogsaa indebaerer suspension af udstedelsen af attester for de den 22 . marts 1985 indgivne ansoegninger . For saa vidt angaar disse ansoegninger, der under alle omstaendigheder var baseret paa en med fejl behaeftet retsakt, havde de beroerte under ingen omstaendigheder en endelig ret, men blot en betinget ret . Naturligvis beroerte dette paa ingen maade den mulighed, som de erhvervsdrivende havde for eventuelt at paaberaabe sig institutionens ansvar for de skader, som de havde lidt paa grund af denne omstaendighed .

13 . Jeg skal endvidere tilfoeje, at et saadant indgreb forekommer snaevert forbundet med det i artikel 8 foreskrevne . I begge tilfaelde er det forfulgte formaal identisk, nemlig at undgaa, at der ydes en supplerende stoette, som ikke svarer til grundbestemmelsens regler, og som derfor kan fremkalde forstyrrelser . Suspensionskompetencen i henhold til artikel 8 vedroerer ganske vist, som vi har set, et specifikt tilfaelde ( nemlig en aendring af de oekonomiske forhold ); det er ligeledes sandt, at i dette tilfaelde maa de erhvervsdrivendes legitime forventninger vaere bedre beskyttet, naar de ansoegninger om attester med forudfastsaettelse, som de har indgivet, ikke desto mindre stedse er baseret paa en forskriftsmaessig udstedt forordning; dette forklarer de praecise betingelser, som artikel 8 fastsaetter for udoevelsen af suspensionskompetencen .

Det er imidlertid ligeledes rigtigt, at denne befoejelse maa anses som et saerligt udtryk for en videre fortolkningskompetence, som Kommissionen under alle omstaendigheder raader over for at undgaa, at udligningsstoettens funktion udvandes . Det paahviler derfor Kommissionen at overvaage, at den paagaeldende stoette, der er et element som bidrager til markedets ligevaegt, ikke bliver en aarsag til oekonomisk uligevaegt og fordrejning af konkurrencen . Det maa ligeledes tages i betragtning, at saafremt Kommissionen i henhold til artikel 8 inden for bestemte graenser kan forhindre udstedelsen af attester vedroerende lovligt fastsatte stoettebeloeb, boer Kommissionen saa meget mere kunne opnaa det samme resultat - og forblive inden for rammerne af samme raaderum - naar de af virksomhederne indgivne ansoegninger vedroerer oprindeligt fejlagtige beloeb .

Alle disse bemaerkninger bekraefter efter min opfattelse den omstaendighed, at Kommissionen i dette tilfaelde har kunnet udstede en forordning med indhold og virkninger som forordning nr . 756/85, uden at sidstnaevntes henvisning til artikel 8 kan medfoere dens ugyldighed .

14 . For at fjerne eventuel usikkerhed paa dette punkt er det imidlertid noedvendigt at gennemgaa et andet moment, som forekommer mig afgoerende . Det drejer sig om den af Kommissionen valgte begrundelse i forordning nr . 756/85 . Det skal herved bemaerkes, at forordningen i den foerste betragtning citerer artikel 8 i det afsnit, hvori denne hjemler mulighed for suspension, saafremt "antallet af ansoegninger om forudfastsaettelse af stoetten ikke synes at svare til den normale afsaetning af de i Faellesskabet hoestede froe"; denne henvisning er ikke blot irrelevant, som det er blevet anfoert, men fuldstaendig fejlagtig, for saa vidt som den leder til den antagelse, at Kommissionens indgreb netop er blevet fremkaldt af den omstaendighed, at antallet af ansoegninger oversteg graenserne for det normale, mens det ikke er blevet bestridt, at denne omstaendighed ikke er blevet godtgjort under den foreliggende sag .

Men det maa isaer understreges, hvilket faar mig til staerkt at tvivle paa dens gyldighed, at forordning nr . 756/85 ikke angiver en eneste gyldig grund til vedtagelsen af suspensionen; det vil sige for at afhjaelpe den af Kommissionen tidligere begaaede regnefejl .

Herefter mener jeg, at det maa antages, at den naevnte retsakt ikke angiver de egentlige og blotte grunde, der har foert institutionen til at vedtage den, og at man derfor har begraenset de beroertes mulighed for at faa kendskab til, selv under en eventuel retssag - herunder et eventuelt erstatningssoegsmaal - de betingelser, hvorunder institutionen har anvendt sine befoejelser ( jfr . dommene af 7 . juli 1981, Rewe, 158/80, Sml . s . 1805, og af 26 . marts 1987, Kommissionen mod Raadet, 45/86, Sml . s . 1493 ).

Jeg mener derfor, at forordning nr . 756/85 boer kendes ugyldig, for saa vidt den ikke opfylder de begrundelseskrav, der er omhandlet i Traktatens artikel 190, og som naermere er praeciseret i Domstolens faste praksis .

Det andet spoergsmaal

15 . Med et andet spoergsmaal har den nationale ret i det vaesentlige spurgt Domstolen om, hvorvidt det nationale interventionsorgan, saafremt det konstateres, at forordning nr . 756/85, der suspenderede den omhandlede forudfastsaettelse af stoetten, er ugyldig, er forpligtet til at efterkomme ansoegninger om forudfastsaettelse, der er indgivet af den beroerte virksomhed i henhold til bestemmelserne i foernaevnte forordning nr . 735/85 .

Jeg mener, at dette spoergsmaal boer besvares under henvisning til, at forordning nr . 735/85 i sig selv er ugyldig, og derfor ikke kan anvendes . Denne forordning, der hjemlede en stoette, som paa grund af en regnefejl ikke laengere svarede til forskellen mellem Faellesskabets indikativpris og verdensmarkedsprisen, er tvaertimod i strid med bestemmelserne i grundforordningen ( artikel 27 i forordning nr . 136/66 ).

16 . Under alle omstaendigheder maa det derefter anfoeres, at det nationale interventionsorgan, naar det paa ny tager stilling til den omhandlede ansoegning om forudfastsaettelse, skal tage hensyn til ius superveniens . Interventionsorganet skal derfor traeffe afgoerelse under hensyn til den retlige situation ( og den faktiske ), der forelaa paa det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet, og kan derfor ikke efterkomme en ansoegning om udligningsstoette, der ikke laengere er i kraft, saasom den i forordning nr . 735/85 omhandlede . Den omstaendighed, at der udstedes en attest med forudfastsaettelse, som henviser til et stoettebeloeb, der ikke svarer til det i gaeldende lovgivning omhandlede, vil i oevrigt medfoere fordrejninger og vaere i strid med reglerne om den faelles markedsordning .

Sammenfattende foreslaar jeg Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal saaledes :

"1 ) Kommissionens forordning nr . 756/85 af 22 . marts 1985 er ugyldig .

2 ) Kommissionens forordning nr . 735/85 af 21 . marts 1985, der fastsatte udligningsstoettens beloeb forkert, er ugyldig og kan ikke anvendes af det kompetente nationale interventionsorgan ."

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) EFT L 81, s . 38 .

( 2 ) EFT L 80, s . 18 .

( 3 ) EFT 1965-1966, s . 193 .

( 4 ) EFT L 266, s . 1 .

( 5 ) EFT L 81, s . 36 .

( 6 ) EFT L 163, s . 44 .

( 7 ) EFT L 87, s . 5 .

( 8 ) Jeg mener herved, at det er af betydning, at Kommissionen efter sagens faktiske omstaendigheder samt aendringen af artikel 8 i forordning nr . 1584/83, der er foretaget ved Raadets forordning nr . 935/86, i to andre tilfaelde har afsloeret en fejl i den forordning, der fastsaetter udligningsstoettens stoerrelse, hvorefter Kommissionen har aendret den med fejl behaeftede forordning ( jfr . Kommissionens forordninger nr . 1520/87 af 1 . juni 1987, EFT L 142, og nr . 1537/87 af 2 . juni 1987, EFT L 143 ). I det foerste tilfaelde, hvor fejlen var til skade for de erhvervsdrivende, havde aendringen virkning ex nunc, medmindre de beroerte indgav modsat anmodning herom; i det andet tilfaelde, hvor aendringen skete flere dage efter udstedelsen af den med fejl behaeftede forordning, og i hvilken fejlen kom til udtryk i en fordel for virksomhederne, havde aendringen virkning ex tunc, medmindre de beroerte indgav modsat ansoegning .