FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 28. juni 2011 ( )

Sag C-548/09 P

Bank Melli Iran

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Appel – restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran med det formål at undgå nuklear spredning – liste over de personer og enheder, der er omfattet af indefrysning af pengemidler i henhold til fællesskabslovgivningen – ordning med økonomiske og finansielle sanktioner, der er vedtaget for at bekæmpe en politik, der føres af et tredjeland – opførelse af appellantens navn – tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter – manglende individuel underretning – følger – manglende hjemmel – tilsidesættelse af ejendomsretten – tilsidesættelse af retten til forsvar, princippet om effektiv domstolsbeskyttelse og proportionalitetsprincippet«





Indhold





I – Tvistens baggrund og den appellerede dom

II – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

III – Retlig vurdering

A – Det første principale anbringende om en retlig fejl begået af Retten ved vurderingen af konsekvenserne af en tilsidesættelse af underretningspligten

1. Den appellerede dom

2. Parternes argumenter

3. Bedømmelse

a) Spørgsmålet, om der foreligger en pligt til at give individuel underretning om den anfægtede afgørelse

b) Konsekvenserne af tilsidesættelsen af underretningspligten

B – Det andet principale anbringende om en retlig fejl ved fortolkningen af det retlige grundlag for forordning nr. 423/2007

1. Den appellerede dom

2. Parternes argumenter

3. Bedømmelse

C – Det tredje principale anbringende om en retlig fejl ved vurderingen af begrundelsespligten, retten til forsvar og retten en effektiv domstolsbeskyttelse

1. Den appellerede dom

2. Parternes argumenter

3. Bedømmelse

D – Det første subsidiære anbringende om fejlagtig opfattelse af Rådets skønsbeføjelse

1. Den appellerede dom

2. Parternes argumenter

3. Bedømmelse

E – Det andet subsidiære anbringende om, at Retten foretog en urigtig retlig vurdering ved efterprøvelsen af spørgsmålet om appellantens ejendomsret

1. Den appellerede dom

2. Parternes argumenter

3. Bedømmelse

a) Indledende bemærkning

b) Vurdering af anbringendet

F – Det tredje subsidiære anbringende om, at Rådet anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at opføre appellanten på den liste over enheder, hvis midler skal indefryses

1. Parternes argumenter

2. Bedømmelse

IV – Sagens omkostninger

V – Forslag til afgørelse

1. Med denne appel har Bank Melli Iran (herefter »Bank Melli« eller »appellanten«) nedlagt påstand om ophævelse af dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet ( ) (herefter »den appellerede dom«), hvorved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans frifandt Rådet i et af appellanten anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af punkt 4 i tabel B i bilaget til Rådets afgørelse 2008/475/EF af 23. juni 2008 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran ( ) (herefter »den anfægtede afgørelse«), hvorved Rådet for Den Europæiske Union opførte appellanten på listen over enheder, hvis midler skal indefryses.

2. Denne appel er den første, der er iværksat vedrørende foranstaltninger i form af indefrysning af midler, som er vedtaget inden for rammerne af en sanktionsordning over for tredjelande. Sagen rejser endvidere en række væsentlige spørgsmål, navnlig hvad angår intensiteten af retten til forsvar, som de personer og enheder, der er omfattet af de nævnte foranstaltninger, kan påberåbe sig i en sådan situation.

I – Tvistens baggrund og den appellerede dom

3. Det fremgår af den appellerede doms præmis 1 ff., at Bank Melli er et iransk kommercielt selskab, der ejes af den iranske stat, og at den ved Retten anlagte sag havde sit udgangspunkt i den ordning med restriktive foranstaltninger, der er indført for at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben (herefter »nuklear spredning«). Den nævnte ordning har sin oprindelse i resolution 1737 (2006) ( ), som blev vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) den 23. december 2006, og hvis bilag opregnede de personer og enheder, der ifølge Sikkerhedsrådet var impliceret i nuklear spredning i Iran, og hvis pengemidler og økonomiske ressourcer (herefter »midler«) skulle indefryses. Denne liste er jævnligt blevet ajourført af Sikkerhedsrådet gennem forskellige resolutioner. Appellanten har imidlertid ikke selv været genstand for foranstaltninger i form af indefrysning af midler fastsat af Sikkerhedsrådet.

4. Resolution 1737 (2006) blev for så vidt angår Den Europæiske Union gennemført ved Rådets fælles holdning 2007/140/FUSP af 27. februar 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran ( ). Denne fælles holdnings artikel 5, stk. 1, litra a), foreskriver indefrysning af alle midler, der direkte eller indirekte tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer eller enheder, som er omfattet af resolutionen. Den fælles holdnings artikel 5, stk. 1, litra b), udvider denne foranstaltning til at omfatte de personer og enheder, som Rådet anser for at være involveret i, have direkte tilknytning til eller yde støtte til nuklear spredning. Det fremgår endvidere af den fælles holdnings artikel 7, stk. 2, at Rådet med enstemmighed udarbejder og vedtager ændringer til listen over personer eller enheder, der er omfattet af artikel 5, stk. 1, litra b).

5. For så vidt som Det Europæiske Fællesskabs kompetencer var berørt, blev fælles holdning 2007/140 fulgt op med vedtagelsen, på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF, af Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 ( ). Forordningens indhold svarer i høj grad til indholdet af den fælles holdning, og forordningens artikel 7, stk. 1, foreskriver således indefrysning af midler, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er udpeget ved resolution 1737 (2006). Artikel 7, stk. 2, i forordning 423/2007 udvider muligheden for at foretage indefrysning af midler til at omfatte de personer, enheder eller organer, som Rådet i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, litra b), i fælles holdning 2007/140 anser for at være involveret i, direkte associeret med eller støtte nuklear spredning. De personer, enheder og organer, som Rådet har udpeget i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, er opregnet i bilag V til forordningen.

6. Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 bestemmer endvidere, at »Rådet opstiller, reviderer og ændrer med kvalificeret flertal [bilag V] i fuld overensstemmelse med de afgørelser, der er truffet af Rådet [i henhold til artikel 5, stk. 1, litra b), i fælles holdning 2007/140]«. Det fremgår endvidere af denne bestemmelse, at Rådet skal revidere listen regelmæssigt og mindst hver 12. måned.

7. Artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 bestemmer, at »Rådet angiver individuelle og specifikke grunde til de afgørelser, der træffes efter stk. 2, og meddeler disse til de berørte personer, enheder og organer«.

8. Nogen tid efter vedtagelsen af forordning nr. 423/2007 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1803 (2008) ( ) af 3. marts 2008, hvori det opfordrer »all States to exercise vigilance over the activities of financial institutions in their territories with all banks domiciled in Iran, in particular with [Bank] Melli and Bank Saderat, and their branches and subsidiaries abroad, in order to avoid such activities contributing to nuclear proliferation« ( ).

9. Rådet vedtog den 23. juni 2008 fælles holdning 2008/479/FUSP ( ) om ændring af fælles holdning 2007/140. I bilaget til den nye fælles holdning var appellanten opført blandt de enheder, der var omfattet af indefrysningen af midler i henhold til artikel 5, stk. 1, litra b), i fælles holdning 2007/140. Appellantens opførelse på listen blev opretholdt ved fælles holdning 2008/652/FUSP ( ), der senere blev ændret ved fælles holdning 2007/140.

10. Den 23. juni 2008, dvs. samme dag, som fælles holdning 2008/479 blev vedtaget, vedtog Rådet den anfægtede afgørelse. I henhold til punkt 4 i tabel B i bilaget til afgørelsen blev appellanten optaget på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007 hvilket indebar, at appellantens midler blev indefrosset.

11. Således fremgår appellantens navn og postadresse i Teheran samt den dato, hvor appellanten blev opført på listen (den 26.6.2008), af punkt 4 i tabel B i bilaget til den anfægtede afgørelse. Rådets begrundelse for at optage appellanten på listen er anført i punkt 4, hvoraf fremgår, at Bank Melli »yder eller forsøger at yde finansiel støtte til virksomheder, der er involveret i eller fremskaffer varer til Irans nuklear- og missilprogrammer (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company og DIO). Bank Melli fungerer som mellemled i forbindelse med Irans følsomme aktiviteter. Den har formidlet en lang række indkøb af følsomme materialer til Irans nuklear- og missilprogrammer. Den har leveret en række finansielle tjenesteydelser på vegne af enheder, der er tilknyttet Irans nuklear- og missilindustrier, herunder åbning af remburser og varetagelse af konti. Mange af de ovennævnte virksomheder er omfattet af [Sikkerhedsrådets resolutioner] 1737 og 1747«.

12. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. september 2008 anlagde Bank Melli annullationssøgsmål og nedlagde principalt påstand om annullation af punkt 4 i tabel B i bilaget til den anfægtede afgørelse i forhold til appellanten samt dennes datterselskaber og filialer. Bank Melli nedlagde subsidiært påstand om, at artikel 7, stk. 2, og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 skulle kendes uanvendelige på den foreliggende tvist, og endelig, at Rådet under alle omstændigheder skulle tilpligtes at betale sagens omkostninger. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 22, frafaldt Bank Melli imidlertid under retsmødet den anden påstand, idet denne præciserede, at ulovlighedsindsigelsen med hensyn til artikel 7, stk. 2, og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 skulle anses for et klagepunkt, i medfør af hvilket den anfægtede afgørelse måtte annulleres på grund af manglende hjemmel. Bank Melli frafaldt endvidere den første påstand vedrørende annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrørte dens datterselskaber ( ).

13. Til støtte for de således ændrede påstande anførte appellanten en række klagepunkter, som Retten inddelte i fem anbringender. Appellanten fremsatte for det første et anbringende vedrørende tilsidesættelse af væsentlige formkrav i EF-traktaten, af retsregler vedrørende dens anvendelse og af artikel 7, stk. 2, i fælles holdning 2007/140 samt magtfordrejning og manglende hjemmel for den anfægtede afgørelse. Det andet anbringende vedrørte tilsidesættelse af princippet om ligebehandling. Det tredje anbringende vedrørte tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ejendomsretten. Appellanten fremsatte for det fjerde et anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til kontradiktion, af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og af begrundelsespligten i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007. Endelig vedrørte det femte anbringende Fællesskabets angivelige manglende kompetence.

14. Retten forkastede ved den appellerede dom samtlige anbringender og tilpligtede appellanten at betale Rådets omkostninger.

II – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

15. Den 23. december 2009 iværksatte Bank Melli appel til prøvelse af den appellerede dom.

16. Appellanten har nedlagt følgende påstande:

– Den appellerede dom ophæves.

– Der gives appellanten medhold i de påstande, der nedlagdes for Retten.

– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne ved de to instanser.

17. Rådet har i sit svarskrift nedlagt følgende påstande:

– Appellen forkastes.

– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

18. Den Franske Republik, der indtrådte i første instans til støtte for Rådets påstande, har i sit svarskrift nedlagt følgende påstande:

– Appellen forkastes.

– Begrundelsen i den appellerede doms præmis 86-88, hvorved Retten fandt, at Rådet har pligt til at foretage individuel underretning af de personer og enheder, som er omfattet af foranstaltninger i form af indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 423/2007, ændres.

– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

19. Det Forenede Kongerige, der indtrådte i første instans til støtte for Rådets påstande, har i sit svarskrift nedlagt påstand om, at appellen forkastes.

20. Kommissionen, der indtrådte i første instans til støtte for Rådets påstande, har i sit svarskrift nedlagt følgende påstande:

– Det fastslås, at ingen af de af appellanten påberåbte anbringender kan begrunde, at den appellerede dom ophæves, og følgelig må appellen forkastes.

– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.

21. Parterne afgav, med undtagelse af Det Forenede Kongerige, indlæg under retsmødet, der blev afholdt den 29. marts 2011.

III – Retlig vurdering

22. Appellanten har anført tre principale anbringender og tre subsidiære anbringender.

23. Med det første principale anbringende gøres gældende, at Retten har begået en retlig fejl, idet den ikke har anset pligten til at foretage en individuel underretning i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 for et væsentligt formkrav, hvis manglende overholdelse medfører, at retsakten skal annulleres. Det andet anbringende vedrører en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af retsgrundlaget for forordning nr. 423/2007. Det tredje anbringende vedrører en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af begreberne retten til forsvar og princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse.

24. Med det første subsidiære anbringende gøres gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen af den skønsbeføjelse, som Rådet råder over i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, hvilket har foranlediget Retten til at anføre en selvmodsigende begrundelse. Med det andet subsidiære anbringende gøres gældende, at Retten har foretaget en urigtig retlig vurdering vedrørende appellantens ejendomsret. Endelig gøres med det tredje subsidiære anbringende gældende, at Rådet har foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at optage appellanten på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007 og ved fortsat at bevare appellantens navn på listen.

A – Det første principale anbringende om en retlig fejl begået af Retten ved vurderingen af konsekvenserne af en tilsidesættelse af underretningspligten

1. Den appellerede dom

25. I den appellerede doms præmis 86 fastslog Retten, at den anfægtede afgørelse har virkning erga omnes, idet den er rettet til en gruppe af adressater fastlagt generelt og abstrakt, som har pligt til at indefryse midler tilhørende de personer og enheder, der er opført på listen. Den nævnte afgørelse var imidlertid ikke udelukkende af generel rækkevidde, eftersom disse personer og enheder var angivet ved navn. Disse personer og enheder var altså direkte og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse. Retten fandt endvidere, at indefrysningen af midler har væsentlige konsekvenser for de berørte enheder, eftersom den kan begrænse udøvelsen af deres grundlæggende rettigheder. Under disse omstændigheder fandt Retten det nødvendigt at sikre overholdelsen af de materielle og processuelle rettigheder, der tilkommer de enheder, der er omfattet af den anfægtede afgørelse, og Retten fandt derfor, at Rådet havde pligt til i videst muligt omfang at oplyse disse enheder om de foranstaltninger i form af indefrysning af midler, der var truffet over for dem. Rådet burde således have foretaget en individuel underretning af appellanten. Retten fastslog i den følgende præmis, at Rådet ikke kunne gøre gældende, at det ikke var muligt at foretage individuel underretning, eftersom appellantens postadresse fremgik af den anfægtede afgørelse. Grundsætningen om, at »ukendskab til loven ikke diskulperer«, kunne endvidere ikke finde anvendelse, idet den anfægtede afgørelse i det foreliggende tilfælde havde karakter af en individuel retsakt. Retten fastslog endvidere, at Rådets argument om, at der skal gives individuel underretning om de restriktive foranstaltninger, som er vedtaget inden for rammerne af bekæmpelsen af terrorisme, fordi offentliggørelse af begrundelsen i EU-Tidende eventuelt kan være krænkende – hvilket ikke er tilfældet for så vidt angår offentliggørelsen af en begrundelse til en afgørelse truffet i medfør af forordning nr. 423/2007 – ikke var relevant. Da disse to former for restriktive foranstaltninger har sammenlignelige virkninger, idet de påvirker de berørte personer og enheder individuelt og direkte, var det nødvendigt at oplyse disse personer og enheder om foranstaltningerne ved individuel underretning. Retten udledte heraf, at Rådet ikke havde overholdt den pligt til at foretage individuel underretning, der følger af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 ( ).

26. I den appellerede doms præmis 89 og 90 fastslog Retten imidlertid, at det franske banktilsyn den 24. juni 2008 havde oplyst Bank Mellis franske filial om eksistensen af den anfægtede afgørelse og offentliggørelsen heraf i EU-Tidende. Retten udledte heraf, at appellanten havde modtaget rettidig underretning fra en officiel kilde, og at appellanten således havde mulighed for at gøre sig bekendt med afgørelsens begrundelse, hvilket appellanten rent faktisk også gjorde, idet den anfægtede afgørelse var vedlagt som bilag til stævningen. Retten fandt derfor, at det under disse særlige omstændigheder måtte konkluderes, at den omstændighed, at Rådet undlod at underrette appellanten individuelt om den anfægtede afgørelse, ikke kunne begrunde en annullation af afgørelsen.

2. Parternes argumenter

27. Appellanten har anført, at Retten har begået en retlig fejl ved ikke at fastslå, at Rådets tilsidesættelse af underretningspligten må føre til annullation af den anfægtede afgørelse. Underretningspligten er et princip af forfatningsmæssig karakter, der er fastsat i den primære ret. I det foreliggende tilfælde var det så meget desto mere væsentligt at foretage underretning, som appellanten ikke blev hørt inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Appellanten har endvidere anført, at tilsidesættelse af væsentlige formkrav har til følge, at retsakten må betegnes som en nullitet eller annulleres, som fastslået i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen ( ). Eftersom tilsidesættelse af underretningspligten udgør en absolut ugyldighedsgrund, kan denne ugyldighed ikke afhjælpes af en anden enhed eller institution. Forordning nr. 423/2007 giver i øvrigt ikke mulighed for at delegere underretningspligten. Under disse omstændigheder burde Retten have annulleret den anfægtede afgørelse som følge af den manglende underretning.

28. Rådet har ikke taget stilling til, om der faktisk består en pligt til at foretage individuel underretning i det foreliggende tilfælde. Rådet har imidlertid anført, at Retten har fastslået, at der er tale om en generelt anvendelig afgørelse, der er rettet mod forskellige finansielle institutioner og erhvervsdrivende, men som dog ikke udelukkende har generel karakter. Retten har således ikke fastslået, at der er tale om en afgørelse, der angiver, hvem afgørelsen er rettet til, i den forstand hvori udtrykket er anvendt i artikel 254 EF. Dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen finder ikke anvendelse, idet Domstolen i denne sag skulle tage stilling til en afgørelse, der angav, hvem afgørelsen var rettet til, og som ikke havde været offentliggjort i EU-Tidende. Retten fandt derfor med rette, at eftersom det franske banktilsyns underretning gjorde det muligt for appellanten at få øjeblikkeligt kendskab til den anfægtede afgørelses eksistens, kunne den omstændighed, at Rådet ikke havde underrettet appellanten individuelt, ikke føre til annullation af den anfægtede afgørelse.

29. Den Franske Republik har principalt nedlagt påstand om, at begrundelsen i den appellerede doms præmis 86-88 ændres. Selv om Den Franske Republik ikke bestrider Rettens konklusion, bestrider den Rettens konstatering, hvorefter Rådet havde pligt til at underrette appellanten individuelt om den anfægtede afgørelse. Den Franske Republiks argumentation hviler på to grundlæggende synspunkter. For det første indebærer artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 alene en pligt for Rådet til at give de berørte enheder oplysninger om de trufne afgørelser, men bestemmelsen indeholder ikke en individuel underretningspligt. For det andet skal der tages hensyn til, at der består en forskel mellem de sanktionsordninger, der er vedtaget inden for rammerne af bekæmpelsen af terrorisme, og som indebærer indefrysning af midler tilhørende personer og enheder, som handler selvstændigt, og den sanktionsordning, der er omhandlet i nærværende sag, der er vedtaget over for et tredjeland, og som indebærer indefrysning af midler tilhørende personer og enheder alene på grund af deres deltagelse i et statsligt program. Den generelle ordning, der er indført ved forordning nr. 423/2007, kan sammenlignes med en embargo, der iværksættes over for et tredjeland. Der er imidlertid aldrig blevet stillet krav om, at tredjelandet skal modtage individuel underretning om en embargo. Den Franske Republik har subsidiært anført, at selv om Domstolen måtte forkaste påstanden om ændring af begrundelsen, fratog Rådets manglende individuelle underretning ikke appellanten retten til rettidigt at få kendskab til den anfægtede afgørelse, som er vedtaget over for denne, eftersom det franske banktilsyn gav appellanten oplysning om afgørelsens eksistens. Endelig følger det af Domstolens praksis, at afgørelser om indefrysning af midler har karakter af lovgivning, der får retskraft ved offentliggørelsen i EU-Tidende i henhold til artikel 254 EF. Manglende underretning om en sådan afgørelse udgør derfor ikke en væsentlig mangel. Dette anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.

30. Europa-Kommissionen har fremført en argumentation, der i høj grad ligner den argumentation, som Den Franske Republik har fremført, idet Kommissionen også har anført, at hverken artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 eller den primære ret foreskriver en pligt til at give individuel underretning om den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelse er en retsakt, der ændrer forordning nr. 423/2003. I henhold til artikel 254, stk. 1, EF skal nævnte forordning og afgørelser, der ændrer en sådan forordning, kun offentliggøres, og der er ikke krav om, at der skal gives individuel underretning om forordninger, der er bebyrdende i forhold til enkeltpersoner. Hvis en person berøres individuelt og direkte af en forordning, har han ret til at anlægge sag ved Retten med påstand om annullation, men denne søgsmålsadgang indebærer ikke en retlig pligt til at give individuel underretning om forordninger, der eventuelt er bebyrdende i forhold til enkeltpersoner. Der stilles alene krav om, at de berørte personer bliver oplyst om de individuelle og specifikke grunde, der har ført til afgørelsens vedtagelse, således at de kan gøre deres rettigheder gældende, hvilket appellanten har haft mulighed for, idet appellanten har anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelse. Kommissionen har derfor anført, at førsteinstansens afgørelse, hvorved anbringendet om den manglende underretning blev forkastet som ugrundet, bør stadfæstes. Kommissionen har endvidere anmodet Domstolen om at ændre afgørelsens begrundelse, idet Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at der i det foreliggende tilfælde forelå en pligt til at foretage individuel underretning.

31. Det Forenede Kongerige har ligeledes anført, at hverken artikel 254 EF eller artikel 15, stk. 3 i forordning nr. 423/2007 indeholder nøjagtige oplysninger om nærmere bestemmelser, der angiver, hvorledes der burde have været givet underretning om den anfægtede afgørelse. Det Forenede Kongerige har endvidere anført, at direkte underretning fra Rådet ikke er den eneste måde, hvorpå der kan foretages behørig underretning. Den underretning om den anfægtede afgørelse, som det franske banktilsyn har foretaget, har haft den samme virkning, som hvis Rådet rent faktisk havde givet underretning om nævnte afgørelse. Den omstændighed, at appellanten har anlagt et annullationssøgsmål, vidner om, at appellanten har haft kendskab til afgørelsen. Det er i øvrigt vanskeligt at gøre gældende, at underretning er den eneste måde, hvorpå appellanten har kunnet opnå kendskab til den afgørelse, der er truffet over for selskabet, dels fordi offentligheden allerede havde kendskab til det internationale samfunds bekymring vedrørende det iranske nukleare program, dels fordi virkningerne af indefrysningen af midler indtrådte med det samme, således at appellanten mærkede dem øjeblikkeligt. Under disse omstændigheder bør Rettens vurdering stadfæstes ved appelsagen, da det vil være åbenbart uforholdsmæssigt at annullere den anfægtede afgørelse, idet appellanten ikke har lidt noget tab som følge af den manglende direkte underretning fra Rådet.

3. Bedømmelse

a) Spørgsmålet, om der foreligger en pligt til at give individuel underretning om den anfægtede afgørelse

32. Inden appellantens anbringende behandles, skal Domstolen tage stilling til Rettens vurdering af spørgsmålet, om Rådet havde pligt til at give appellanten individuel underretning om den anfægtede afgørelse, og følgelig til Den Franske Republiks og Kommissionens påstand om, at afgørelsens begrundelse skal ændres.

33. Det bemærkes i denne henseende, at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 ( ) pålægger Rådet at angive individuelle og specifikke grunde til de afgørelser, der træffes efter stk. 2, dvs. de afgørelser, der opstiller, reviderer og ændrer den liste over personer, enheder og organer, hvis midler skal indefryses i medfør af artikel 7, stk. 2, og meddele disse til de berørte personer, enheder og organer. Der kan af selve ordlyden af artikel 15, stk. 3, udledes to forhold. For det første fremgår det af bestemmelsen, at de retsakter, der vedtages i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, er afgørelser. For det andet er det ikke alene på grundlag af artikel 15, stk. 3, muligt at fastslå, at der består en klar og udtrykkelig pligt til at give de enheder, hvis midler indefryses, underretning om afgørelserne.

34. Under disse omstændigheder er det nødvendigt at tage de relevante bestemmelser i den primære ret i betragtning og at fremhæve principperne heri. I henhold til artikel 254, stk. 1, EF »[offentliggøres] [f]orordninger, direktiver og beslutninger vedtaget efter fremgangsmåden i artikel 251 [EF] […] i Den Europæiske Unions Tidende«. Artikel 254, stk. 2, EF bestemmer, at »Rådets og Kommissionens forordninger [...] offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende«. Artikel 254, stk. 3, EF bestemmer, at »beslutninger meddeles dem, de er rettet til […]«. Som det fremgår af traktaten, er de kriterier, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af kravene til bekendtgørelse – offentliggørelse eller underretning – retsaktens karakter og eksistensen af eventuelle adressater.

35. Hvad betyder dette i forhold til den anfægtede afgørelse?

36. Den anfægtede afgørelse er vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 og indebærer en ændring af et af bilagene til forordningen. Eftersom den ikke er vedtaget i henhold til artikel 251 EF, kan reglerne for offentliggørelse af en sådan afgørelse ikke bestemmes på grundlag af artikel 254, stk. 1. For at afgøre, om Rådet havde pligt til at give appellanten underretning om afgørelsen, er det nødvendigt at undersøge, om betingelserne i artikel 254, stk. 3, er opfyldt, og navnlig om afgørelsen er rettet til appellanten.

37. Retten har navnlig begrundet eksistensen af en pligt for Rådet til at give individuel underretning om den anfægtede afgørelse med henvisning til den omstændighed, at afgørelsen vedrørte appellanten direkte og individuelt ( ), og Retten har dermed anvendt den betingelse om at være direkte og individuelt berørt, som er fastsat i artikel 230 EF, og som skal være opfyldt, for at et annullationssøgsmål anlagt af en privatperson kan antages til realitetsbehandling.

38. Denne tilsyneladende sammenblanding af betingelserne for at antage et annullationssøgsmål til realitetsbehandling og fastlæggelsen af en afgørelses adressat med henblik på at fastslå, om afgørelsen rent faktisk er individuel, skyldes en tvetydighed i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen ( ) (herefter »Kadi-dommen«). Domstolen behandlede et klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af artikel 249 EF og tog således stilling til kvalificeringen af den i sagen omhandlede retsakt og udtalte i den forbindelse, »at den omstændighed, at de personer og enheder, der er genstand for de restriktive foranstaltninger, som den omtvistede forordning foreskriver, er angivet ved navn i bilag I til denne forordning, således at de fremstår som direkte og individuelt berørt af forordningen i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 230, stk. 4, EF, ikke indebærer, at denne retsakt ikke er almengyldig i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 249, stk. 2, EF, og at den ikke kan kvalificeres som en forordning. Selv om den omtvistede forordning foreskriver restriktive foranstaltninger over for personer og enheder, hvis navne figurerer på den udtømmende liste, som udgør forordningens bilag I, […], må det således fastslås, at adressaterne for denne forordning er defineret på almen og abstrakt måde. Den omtvistede forordning indeholder […] et forbud, som er formuleret særdeles bredt, mod at stille midler og økonomiske ressourcer til rådighed for nævnte personer eller enheder. [D]ette forbud [er] rettet til enhver, der faktisk kan tilbageholde de omhandlede midler eller økonomiske ressourcer« ( ). Senere i dommen behandler Domstolen et anbringende om tilsidesættelse af retten til forsvar, og i den forbindelse henviser Domstolen uanset de tidligere anførte bemærkninger til sin faste praksis vedrørende pligten til at give adressaten for en afgørelse meddelelse om afgørelsens begrundelse ( ) og udtaler, at »[o]verholdelsen af denne forpligtelse til at meddele nævnte begrundelse er således nødvendig […] for at sætte adressaterne for de restriktive foranstaltninger i stand til at forsvare deres rettigheder under de bedst mulige betingelser« ( ). Det følger af denne praksis, at en forordning, der foreskriver restriktive foranstaltninger over for personer, enheder og organer, som er angivet ved navn i et bilag, er rettet mod bestemte adressater, der er defineret på almen og abstrakt måde. Det følger imidlertid af samme praksis, at der skal gives meddelelse om begrundelsen for en restriktiv foranstaltning til adressaten, som Domstolen således betegner de personer, der er omfattet af nævnte foranstaltning.

39. Den tilsyneladende inkonsekvens i Domstolens bemærkninger vedrørende spørgsmålet om status som adressat kan imidlertid forklares, hvis det tages i betragtning, at de retsakter, der vedrører vedtagelsen af restriktive foranstaltninger som dem, der er omhandlet i nærværende sag, er af sammensat karakter. Jeg er i den forbindelse enig i Rettens bemærkninger om, at den anfægtede afgørelse »imidlertid ikke udelukkende [er] af generel rækkevidde« ( ).

40. Det er for det første nødvendigt at afgøre, hvem der er adressater for pligten til at indefryse midler. Disse adressater fastlægges nemlig generelt og abstrakt ved de generelle foranstaltninger, der er fastsat i selve forordningen. I denne henseende kan det første led af Domstolens argumentation i Kadi-dommen uden vanskeligheder anvendes analogt på forordning nr. 423/2007. Der er utvivlsomt tale om en generel retsakt, der generelt og abstrakt er rettet til enhver, der er omfattet af fællesskabslovgivningen, og som faktisk kan tilbageholde midler tilhørende en person, en enhed eller et organ, som er nævnt i bilaget til forordningen.

41. Samtidig er det imidlertid muligt at være af den opfattelse, at hvis der til sådanne forordninger er knyttet bilag, der indeholder en detaljeret liste over de fysiske og juridiske personer, hvis midler skal indefryses, skal disse lister anses for at udgøre en række individuelle afgørelser om at opføre hver enkelt af de nævnte personer, enheder og organer på listen. De personer, enheder og organer, der i medfør af den anfægtede afgørelse er blevet opført på listen i bilag V til forordning nr. 423/2007, er således adressater for Rådets afgørelse om at opføre dem på den nævnte liste, som i øvrigt for den enkeltes vedkommende angiver tidspunktet for opførelsen på listen i en særlig kolonne i bilaget.

42. Den således foreslåede løsning, der tager hensyn til, at de restriktive foranstaltninger pålægges inden for følsomme områder, er endvidere i overensstemmelse med Domstolens tidligere praksis, hvoraf følger, at »det væsentligste kendemærke ved en beslutning fremgår af begrænsningen til »dem, den angiver at være rettet til«, mens en forordning i det væsentlige er af normativ karakter og er anvendelig ikke blot på et begrænset antal angivne eller på anden måde identificerbare adressater men på abstrakt afgrænsende personkredse i deres helhed« ( ). En afgørelse om opførelse på en liste angår uden tvivl kun de personer, enheder og organer, der er nævnt i bilaget, mens de forpligtelser, der følger af forordningen, er rettet til adressater, der er defineret på almen og abstrakt måde. At disse afgørelser, som jeg anser for afgørelser om opførelse på en liste, har individuel karakter, bekræftes efter min opfattelse af den omstændighed, at Rådet i medfør af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 har anset sig for forpligtet til at angive individuelle og specifikke grunde til, at de pågældende er opført på listen.

43. Det er endvidere efter min opfattelse nødvendigt at anerkende, at de fællesskabsretlige regler, der indfører restriktive foranstaltninger, har en sådan sammensat karakter, uanset om dette sker som led i bekæmpelsen af terrorisme eller i forbindelse med en foranstaltning, der iværksættes over for et tredjeland, for at sikre de personer, enheder og organer, der er opført på listerne, et minimum af garantier, idet Domstolens retlige kvalificering af den anfægtede afgørelse kan indebære en række følger for retten til forsvar ( ).

44. Selv om jeg ikke finder det relevant, at Retten anvender kriteriet om, hvorvidt appellanten er direkte og individuelt berørt, for at fastslå, om den anfægtede afgørelse skal gøres til genstand for underretning, vil jeg under disse omstændigheder foreslå Domstolen at bekræfte, at der består en pligt for Rådet til at foretage individuel underretning.

45. For det tilfælde at Domstolen måtte bekræfte, at der består en pligt til at foretage individuel underretning, skal jeg fremsætte endnu to bemærkninger.

46. Henset til den omstændighed, at de restriktive foranstaltninger pålægges inden for oftest særdeles følsomme områder, og at disse foranstaltninger kan omfatte personer, enheder og organer, hvis præcise opholdssted eller beliggenhed ikke altid kendes eller kan bestemmes, bør denne underretningspligt kun påhvile Rådet, når det er muligt at foretage underretningen. Det bemærkes, at appellantens postadresse i den foreliggende sag fremgik af den anfægtede afgørelse.

47. Som svar på Den Franske Republiks argument, hvorefter der ikke kan drages en parallel mellem de foranstaltninger, der vedtages inden for rammerne af bekæmpelsen af terrorisme, og de foranstaltninger, der vedtages inden for rammerne af en sanktionsordning over for tredjelande, er det dernæst min opfattelse, at det kun er pligten til at foretage individuel underretning, der bør være genstand for en differentieret vurdering alt efter, i hvilken kontekst foranstaltningen er vedtaget. Når restriktive foranstaltninger vedtages over for et tredjeland inden for rammerne af en sanktionsordning, kan sådanne foranstaltninger være rettet både mod det berørte lands ledere og de personer og enheder, der har støttet de statslige handlinger. Med konstateringen af, at Rådet har pligt til at foretage individuel underretning, er det dog først og fremmest de individuelle rettigheder, der tilkommer de privatpersoner og de enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, som det er nødvendigt at beskytte. Da det drejer sig om at sikre individuelle rettigheder, selv når disse personer og enheder mistænkes for at støtte en statslig politik, er det væsentligt at underrette dem om eksistensen af de restriktive foranstaltninger, som Unionen har vedtaget over for dem. Omvendt spiller disse individuelle rettigheder ikke en rolle i forhold til tredjelandets ledere, der selv er omfattet af restriktive foranstaltninger, og de personer, der deltager i et tredjelands beslutningsprocesser eller ledelsen af landet, idet de officielle statslige informationskanaler står til disse personers rådighed, hvilket giver dem mulighed for at opnå kendskab til de internationale foranstaltninger, der måtte blive vedtaget over for dette tredjeland. Da det af Rettens faktiske konstateringer, som det ikke tilkommer mig at stille spørgsmålstegn ved, fremgår, at Bank Melli driver kommercielle aktiviteter ( ), bemærkes, at selv om Bank Melli ejes fuldt ud af den iranske stat, deltager Bank Melli ikke direkte i og har ikke beslutningskompetence med hensyn til de offentlige tiltag, der iværksættes af den iranske stat, som Bank Melli alene har støttet. Efter min opfattelse burde Rådet derfor have givet Bank Melli underretning om den anfægtede afgørelse.

48. Følgelig foreslår jeg, at Den Franske Republiks og Kommissionens påstand om, at begrundelsen bør ændres, ikke tages til følge.

b) Konsekvenserne af tilsidesættelsen af underretningspligten

49. Det er åbenbart, at hvis Domstolen skulle have taget stilling til spørgsmålet om, hvilke retlige konsekvenser der er forbundet med en fejl i forbindelse med underretningsproceduren, måtte den først bekræfte, at den anfægtede afgørelse faktisk havde de kendetegn, der er knyttet til en retsakt, som Rådet skal give underretning om. I det følgende vil jeg derfor bedømme sagen ud fra den forudsætning, at Bank Melli faktisk er adressat for en individuel retsakt, hvorom der imidlertid ikke er givet individuel underretning fra den institution, der har udstedt retsakten.

50. Der er ingen tvivl om, at bekendtgørelse af fællesskabsretsakter – og med bekendtgørelse mener jeg både offentliggørelse i EU-Tidende og individuel underretning – er et grundlæggende princip, som længe har været fastslået i Domstolens praksis, og det følger af dette princip, at »en retsakt fra en offentlig myndighed ikke kan gøres gældende over for de retsundergivne, før disse har haft lejlighed til at gøre sig bekendt hermed« ( ). Begrundelsen for at foretage offentliggørelse eller i givet fald underretning er således at give den berørte person mulighed for at få kendskab til den pågældende retsakt, at vurdere begrundelsens rigtighed samt eventuelt at bestride retsaktens lovlighed for Unionens retsinstanser.

51. Underretning, som denne sag drejer sig om, er derfor et skridt, der i princippet følger umiddelbart efter retsaktens udstedelse. Retsakten er blevet vedtaget ifølge en bestemt procedure, og dens indhold er fastlagt, men den er endnu ikke blevet bragt til adressatens kendskab.

52. Domstolen har i overensstemmelse med en første tendens i sin praksis og nærmere bestemt i dommen i sagen Geigy mod Kommissionen ( ) udtalt, at »en ulovlig fremgangsmåde for meddelelsen af en beslutning er uvedkommende for indholdet og kan derfor ikke behæfte den med en mangel; under visse omstændigheder kan en sådan ulovlighed hindre, at søgsmålsfristen begynder at løbe« ( ). Domstolen fandt imidlertid i samme sag, at »sagsøgeren [havde] haft fuldt kendskab til beslutningens indhold, og at han inden for fristen [havde] gjort brug af sin søgsmålsret; under disse omstændigheder bliver spørgsmålet om eventuelle uregelmæssigheder omkring meddelelsen uden interesse« ( ). Domstolen fastslog, at anbringendet skulle forkastes som følge af manglende retlig interesse ( ). Domstolen fulgte samme argumentation i dommen i sagen ICI mod Kommissionen, der blev afsagt samme dato ( ). Der kan udledes to forhold af denne retspraksis. For det første vedrører pålæggelsen af en eventuel sanktion for tilsidesættelse af underretningspligten ikke retsaktens ugyldighed, men derimod spørgsmålet om søgsmålsfristens anvendelse, hvilket fører til den antagelse, at Domstolen ikke anså underretning for en væsentlig formforskrift i traktatens forstand. For det andet accepterede Domstolen at gå videre end en alt for formalistisk forståelse af underretningspligten og undersøgte, i hvilket omfang den manglende underretning var til skade for adressaten, og navnlig om adressaten havde haft mulighed for at anlægge sag inden for søgsmålsfristen ( ).

53. En anden tendens i Domstolens praksis synes at tyde på, at Domstolen, med dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen ( ), har nyorienteret sin praksis. I forbindelse med behandlingen af et klagepunkt vedrørende den manglende virkning af en ikke-meddelt retsakt udtalte Domstolen, at »den angivelige manglende meddelelse […] ikke kan medføre, at [retsakten] enten stemples som en nullitet eller annulleres. […] Da der er tale om meddelelse af en retsakt – ligesom enhver anden væsentlig formforskrift – gælder det, at manglen enten er så grov og åbenbar, at den anfægtede retsakt må være en nullitet, eller manglen udgør en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, der kan medføre dens annullation« ( ). Domstolen anså i den konkrete sag meddelelsen for en væsentlig formforskrift, hvis manglende overholdelse indebar retsaktens ugyldighed. Domstolen bekræftede senere i dommen i sagen Spanien mod Rådet ( ), under henvisning til dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen, at hensynet til gennemsigtighed »forklarer, at alene den omstændighed, at der ikke er foretaget meddelelse, i visse tilfælde kan begrunde annullation af en retsakt fra fællesskabsinstitutionerne« ( ). Domstolen har således begrænset rækkevidden af resultatet i Hoechst-dommen til at angå »visse tilfælde«, uden dog fastlægge disse tilfælde nærmere.

54. I en sådan situation mener jeg ikke, at den omstændighed, at den anden tendens i Domstolens praksis er senere end Domstolens betragtninger i dommen i sagen Geigy mod Kommissionen og i dommen i sagen ICI mod Kommissionen ( ), i sig selv kan begrunde, at denne retning følges i den foreliggende sag. Nærværende appel burde tværtimod give Domstolen mulighed for at genoverveje sit standpunkt og igen at anvende sin tidligere praksis.

55. Jeg er nemlig ikke overbevist om, at underretning henhører under de væsentlige formforskrifter vedrørende retsakter. Ifølge Domstolens klassiske praksis vedrørende dette begreb er væsentlige formforskrifter ifølge traktaten de formforskrifter, »som traktaten pålægger ved udarbejdningen af de anfægtede beslutninger; disse formforskrifter, der har til formål at sikre, at de pågældende foranstaltninger bliver omhyggeligt og grundigt forberedt, må anses for væsentlige« ( ). Det samme gælder bl.a. institutionernes afstemningsregler ( ), pligten til at høre Europa-Parlamentet i lovgivningsproceduren ( ), stadfæstelse af retsakten ( ) eller begrundelsespligten ( ). Væsentlige formforskrifter er således generelt betingelser, hvis manglende overholdelse kan få betydning for selve retsaktens indhold, selv om de samtidig vedrører retsaktens formelle lovlighed. Efter min opfattelse har den manglende underretning imidlertid ikke betydning for retsaktens indhold, men indebærer kun, at adressaten ikke modtager oplysning om, at en fællesskabsinstitution har truffet en afgørelse vedrørende den pågældende.

56. For forståelighedens skyld vil jeg gerne understrege, at jeg ikke ønsker at rejse tvivl om, at reglerne om den underretning, der skal ledsage enhver individuel retsakt, som Unionen vedtager, er væsentlige for retsakternes adressater. I en sådan situation er det imidlertid lige så væsentligt at foretage en passende retlig kvalificering af disse retsakter. Dertil kommer, at selv om underretning ikke er en væsentlig formforskrift, indebærer dette ikke, at tilsidesættelse af underretningspligten ikke sanktioneres. Der er imidlertid ikke tale om en mangel, der vedrører retsaktens lovlighed, men kun dens retsvirkning.

57. Jeg vil i denne henseende henvise til artikel 254, stk. 3, EF, hvoraf fremgår, at beslutninger, der meddeles dem, de er rettet til, får virkning ved denne meddelelse. Da der imidlertid ikke er tvivl om, at restriktive foranstaltninger har en meget sammensat karakter ( ), fastslog Domstolen i Kadi-dommen, at »sådanne foranstaltninger i sagens natur [skal] drage fordel af en overraskelseseffekt og […] anvendes med øjeblikkelig virkning« ( ). Hvis Domstolen måtte fastslå, at Rådet havde pligt til at give appellanten underretning om den anfægtede afgørelse, kan sanktionen for tilsidesættelse af underretningspligten derfor ikke få betydning for den omhandlede afgørelses virkning. Det ville derimod være i strid med fællesskabsretsordenens grundlæggende principper at anse det for udelukket at behandle et annullationssøgsmål, der er anlagt for sent, af en person eller en enhed, som er genstand for en afgørelse om indefrysning af midler, der uanset den manglende underretning allerede kan have haft virkning.

58. Henset til ovenstående bemærkninger er det således den argumentation, som Domstolen har fulgt i dommen i sagen Geigy mod Kommissionen og i dommen i sagen ICI mod Kommissionen ( ), der forekommer mig at være den mest passende, idet den gør det muligt at sikre en balance – uanset om dette måtte synes vanskeligt – mellem kravet om effektive restriktive foranstaltninger og den ret, der tilkommer de personer, som disse foranstaltninger vedrører, til rettidigt at få kendskab til foranstaltningernes eksistens. Hvis man følger Domstolens retningslinjer, er det endvidere muligt at tilpasse vurderingen af, hvilke konsekvenser den manglende underretning skal have, til de særlige omstændigheder i den foreliggende sag ( ).

59. Det var således med rette og fuldt ud i tråd med den praksis, som følger af dommen i sagen Geigy mod Kommissionen og dommen i sagen ICI mod Kommissionen ( ), at Retten tog hensyn til de oplysninger, som det franske banktilsyn havde givet Bank Mellis franske filial ved fastlæggelsen af, om appellanten rettidigt havde været i stand til at få kendskab til den anfægtede afgørelse og haft mulighed for at anlægge sag inden for søgsmålsfristen, selv om Rådet ikke havde foretaget individuel underretning. Under disse særlige omstændigheder var det endvidere med rette, at Retten fandt, at den omstændighed, at Rådet ikke havde givet appellanten individuel underretning om den anfægtede afgørelse, ikke indebar, at appellanten var blevet frataget muligheden for rettidigt at få kendskab til den anfægtede afgørelses begrundelse og vurdere dens rigtighed, og følgelig at Rådets undladelse ikke kunne begrunde annullation af den anfægtede afgørelse.

60. Det første principale anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.

B – Det andet principale anbringende om en retlig fejl ved fortolkningen af det retlige grundlag for forordning nr. 423/2007

1. Den appellerede dom

61. I den appellerede doms præmis 44 ff. fastslog Retten vedrørende spørgsmålet om hjemmelsgrundlag – og i modsætning til det af appellanten anførte – først, at Kadi-dommen ( ) med føje kunne påberåbes, idet Domstolen i denne dom har præciseret anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF ( ). Retten fastslog dernæst, at disse artikler udgør en bro mellem Fællesskabets handlinger, som indebærer økonomiske foranstaltninger, og formålene med EU-traktaten på området for eksterne relationer. Nævnte artikler tager netop højde for den situation, hvor en handling fra Fællesskabets side er nødvendig for at virkeliggøre et af de mål, der er nævnt i artikel 2 TEUF. På domstidspunktet udgjorde Fællesskabet og Unionen imidlertid to integrerede, men særskilte retsordener således, at når en indsats, der skulle gennemføre et af formålene med Unionen, blev iværksat inden for Fællesskabet, skulle fællesskabsretsakternes lovlighed bedømmes i forhold til betingelserne vedrørende den første søjle, herunder hvad angår spørgsmålet om, hvilken stemmeregel der skulle finde anvendelse. Eftersom fælles holdning 2007/140 henhører under anden søjle, udgjorde den ikke en hjemmel for fællesskabsforordningen, og den stemmeregel, der fandt anvendelse ved vedtagelsen af den fælles holdning, kunne derfor ikke finde anvendelse med hensyn til forordning nr. 423/2007. Det forhold, at der findes en fælles holdning, er blot en betingelse, der er fastsat i artikel 301 EF, som selv fastlægger, hvilken stemmeregel der skal finde anvendelse. Følgelig kunne forordningen og den anfægtede afgørelse vedtages med kvalificeret flertal i henhold til artikel 301 EF, eftersom man forud for vedtagelsen af forordningen med enstemmighed havde vedtaget fælles holdning 2007/140, og idet man forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse med enstemmighed havde vedtaget fælles holdning 2008/479. Retten fastslog derfor, at betingelserne i artikel 301 EF var blevet overholdt.

62. Retten fandt dernæst i modsætning til det af appellanten anførte, at artikel 60 EF og 301 EF ikke gav grundlag for at fastslå, at den kompetence, der således er tillagt Fællesskabet, er begrænset til en gennemførelse af foranstaltninger, som Sikkerhedsrådet har vedtaget, og at Rådet derfor havde kompetence til alene i medfør af artikel 60 EF og 301 EF at vedtage artikel 7, stk. 2, og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, som den anfægtede afgørelse er vedtaget på grundlag af.

2. Parternes argumenter

63. Appellanten kritiserer Retten for at have begået en retlig fejl ved at fastslå, at forordningen og dermed også den anfægtede afgørelse kunne vedtages med kvalificeret flertal alene på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF. For det første er de nævnte artiklers anvendelsesområde begrænset til gennemførelsen af foranstaltninger over for tredjelande, mens forordningen omhandler restriktive foranstaltninger over for de personer og enheder, der mistænkes for at være involveret i, have direkte tilknytning til eller for at yde støtte til den nukleare spredning i Iran. Det kriterium, der anvendes, indebærer derfor ikke et krav om at være kontrolleret af et tredjeland eller tilknyttet dette lands ledere, men derimod et krav om at være involveret i, have direkte tilknytning til eller at yde støtte til de aktiviteter, der er forbundet med den nukleare spredning. Følgelig burde artikel 308 EF ( ) også have været anført som hjemmel for forordning nr. 423/2007. For det andet har appellanten endvidere anført, at det var med urette, at Retten fastslog, at fælles holdning 2007/140 ikke udgjorde en relevant hjemmel for nævnte forordning, idet Rådet ved vedtagelsen af forordning nr. 423/2009 og afgørelserne til gennemførelse heraf, som blev vedtaget med kvalificeret flertal, har udøvet magtfordrejning og dermed gjort det muligt at vedtage den anfægtede afgørelse, der har direkte virkning, selv om et sådant retsinstrument ikke findes inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Retten foretog således en sondring, der ikke er indeholdt i traktaten, da den udtalte, at fælles holdning 2007/140 ikke kan udgøre en hjemmel for forordningen, men alene en betingelse i henhold til artikel 301 EF.

64. Rådet, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes. I overensstemmelse med, hvad Domstolen udtalte i Kadi-dommen ( ), har Retten foretaget en korrekt vurdering af forordningens hjemmelsgrundlag ved at fastslå, at artikel 60 EF og 301 EF var tilstrækkelige, idet de vedtagne restriktive foranstaltninger omhandlede den iranske stat. Rettens argumentation vedrørende udelukkelsen af fælles holdning 2007/140 som hjemmel kan i øvrigt på ingen måde kritiseres.

3. Bedømmelse

65. Det bemærkes indledningsvis, at Rådet har anført, at argumentet vedrørende artikel 308 EF ikke blev påberåbt for Retten. Kommissionen har anført, at såfremt en del af dette anbringende skal fortolkes således, at appellanten bestrider at være en enhed, der har forbindelse til de iranske ledere, eller som direkte eller indirekte kontrolleres af disse ledere, kan anbringendet ikke antages til realitetsbehandling, da dette forhold ikke blev bestridt inden for rammerne af sagen for Retten.

66. Det er ganske vist korrekt, at det ikke fremgik af stævningen, der blev indgivet til Retten, at forordning nr. 423/2007 skulle baseres på artikel 308 EF. Appellanten har endvidere ikke udtrykkeligt for Retten bestridt den omstændighed, at den ordning med restriktive foranstaltninger, der er gennemført ved forordningen, falder ind under anvendelsesområdet for artikel 301 EF, idet foranstaltningerne ikke i egentlig forstand er rettet mod et tredjeland. Retten fastslog dog i den appellerede doms præmis 48, at det »må […] konkluderes, at betingelserne i artikel 301 EF er blevet overholdt«, og der er i øvrigt ingen tvivl om, at appellanten for Retten har fremsat et anbringende med henblik på at bestride, at forordning nr. 423/2007 har den fornødne hjemmel. Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at argumentet vedrørende artikel 308 EF og argumentet om anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF bør anses for en lovlig uddybning af det anbringende, der er fremsat for Retten. Der foreligger således ikke noget alvorligt problem vedrørende realitetsbehandlingen af dette anbringende.

67. Inden jeg foretager en vurdering af realiteten i forbindelse med nærværende anbringende, vil jeg bemærke, at en analyse af hjemmelsgrundlaget uvægerligt vil give Domstolen anledning til at tage stilling til, om restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for et tredjeland, og hvis formål ifølge traktaten er at indskrænke de økonomiske forbindelser med dette land ( ), også kan omfatte personer og enheder, der som sådanne ikke er landets ledere og heller ikke nødvendigvis et organ i dette tredjeland, men som er mistænkt for at støtte en statslig politik, som Unionen ønsker at bekæmpe. Dette spørgsmål skal vurderes uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt der består en pligt til at give appellanten underretning. I modsætning til sidstnævnte spørgsmål er der nemlig ikke tale om at sikre, at de individuelle rettigheder er garanteret på tilstrækkelig vis. Det drejer sig derimod om at fastlægge Rådets kompetence til at vedtage sådanne foranstaltninger på grundlag af de anførte traktatbestemmelser. Det anvendelsesområde, der følger af artikel 60 EF og 301 EF i forening, skal imidlertid vurderes på grundlag af forskellige kriterier og navnlig i lyset af de formål, der forfølges med Unionens sikkerhedspolitik, og som føres videre inden for Fællesskabet. Det vil således være for snævert i denne sammenhæng kun at anlægge en strengt formel forståelse af begrebet »tredjeland«. Under disse omstændigheder og i overensstemmelse med den af Domstolen fastlagte praksis, som jeg vil nævne senere, vil jeg foreslå, at der ikke blot anlægges en formel forståelse af nævnte begreb, men vælges en mere materiel synsvinkel, der gør det muligt at sikre de restriktive foranstaltningers effektivitet, under hensyntagen til, at statslig politik åbenbart og stadigt oftere gennemføres ved handlinger udført af eller med støtte fra personer eller enheder, der er fra staten adskilte juridiske personer, men som er knyttet til staten og de førte offentlige politikker i en sådan grad, at de er omfattet af de restriktive foranstaltninger, der egentlig er rettet mod tredjelandet som sådant. Det forekommer mig således muligt at anse appellanten for at have en sådan tilknytning til Den Islamiske Republik Iran og denne stats politik vedrørende nuklear spredning, som er nødvendig for at anse appellanten for omfattet af de foranstaltninger, der er vedtaget alene på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF, og samtidig anerkende, at denne tilknytning ikke er tilstrækkelig til at fritage Rådet fra pligten til at give appellanten individuel underretning.

68. Efter denne præcisering vil jeg nu undersøge, om dette anbringende, der indebærer, at Domstolen skal tage stilling til to grupper af spørgsmål, er begrundet. For det første skal det undersøges, om det var med føje, at Retten fastslog, at fælles holdning 2007/140 ikke kunne udgøre en del af retsgrundlaget for forordning nr. 423/2007. For det andet skal det undersøges, om Retten foretog en korrekt vurdering af anvendelsesområdet for artikel 60 EF og 301 EF.

69. Artikel 301 EF har følgende ordlyd: »Såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffer Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de nødvendige hasteforanstaltninger.« Det følger allerede af ordlyden af artikel 301 EF, at iværksættelsen af en fællesskabsaktion forudsætter, at der er vedtaget en foranstaltning på grundlag af traktaten om Den Europæiske Union. Det er med andre ord kun muligt at iværksætte en fællesskabshandling, hvis der forinden er vedtaget en fælles holdning eller en fælles aktion, hvoraf skal fremgå, at en handling fra Fællesskabets side er nødvendig for at nå det forfulgte mål. Det bemærkes i denne henseende, at det fremgår af fælles holdning 2007/140, at gennemførelsen af en række foranstaltninger gør handling fra Fællesskabets side påkrævet ( ). Følgelig var Rådet fuldt ud beføjet til at vedtage foranstaltninger i forhold til Fællesskabet på grundlag af artikel 301 EF, hvoraf udtrykkeligt fremgår, at den stemmeregel, der finder anvendelse i en sådan situation, dvs. efter at der er vedtaget en fælles holdning om handling fra Fællesskabets side, er kvalificeret flertal.

70. Dette bekræftes endvidere at ordlyden af artikel 60, stk. 1, EF, hvoraf fremgår, at »[h]vis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 [EF] omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 [EF] træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande«. En foranstaltning om indefrysning af midler, der er vedtaget over for et tredjeland på grundlag af en fælles holdning, skal derfor i henhold til den relevante primærret vedtages med kvalificeret flertalt. Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 bestemmer endvidere, at Rådet opstiller, reviderer og ændrer med kvalificeret flertal bilag V i overensstemmelse med de afgørelser, der er truffet af Rådet med hensyn til bilag II til fælles holdning 2007/140. Vedtagelsen af den anfægtede afgørelse er også set fra denne synsvinkel fuldt ud lovlig. Der er nemlig ved fælles holdning 2008/479 foretaget en ændring af bilag II til fælles holdning 2007/140, idet appellanten bl.a. er blevet føjet til listen over enheder, hvis midler skal indefryses. Rådet har samtidig med kvalificeret flertal vedtaget den anfægtede afgørelse, hvilket forordning nr. 423/2007 giver mulighed for. Det ville, henset til ordlyden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, være åbenbart selvmodsigende at fortolke henvisningen til fælles holdning 2007/140, der er anført i denne artikel, som en stemmeregel.

71. Under disse omstændigheder er Rettens argumentation om den anvendelige stemmeregel og den manglende relevans af fælles holdning 2007/140 ved fastlæggelsen af det relevante retsgrundlag for forordning nr. 423/2007 fuldt ud korrekt.

72. Hvad angår argumentet om, at de foranstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 423/2007, ikke kun kan baseres på artikel 60 EF og 301 EF, eftersom de ikke er rettet til et tredjeland, har Retten ganske rigtigt anført, at Domstolen i forbindelse med Kadi-dommen ( ) fastslog, at »artikel 60 EF og 301 EF, henset til ordlyden af disse bestemmelser og særligt udtrykkene »over for de berørte tredjelande« og »med et eller flere tredjelande«, omfatter vedtagelse af foranstaltninger over for tredjelande, idet sidstnævnte begreb kan omfatte lederne af et sådant land og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem« ( ). Appellanten blev imidlertid opført på listen over de enheder, hvis midler skal indefryses, på grundlag af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, hvis ordlyd ikke udtrykkeligt nævner Den Islamiske Republik Iran.

73. Ikke desto mindre forekommer det mig at fremgå klart af forordningens ratio legis, at Fællesskabet har rettet hele sin opmærksomhed mod Den Islamiske Republik Iran, hvilket også fremgår af selve forordningens titel. Artikel 7, stk. 2, kan ikke betragtes isoleret, men skal tværtimod sammenholdes med forordningens øvrige bestemmelser og dens betragtninger. Uden at dette skal anses for en udtømmende opregning, vil jeg bemærke, at der i første betragtning til forordning nr. 423/2007 henvises til den omstændighed, at Sikkerhedsrådet har besluttet, at »Iran omgående skulle suspendere alle [aktiviteter]« forbundet med nuklear spredning, og at det internationale samfund skulle sikre, at »Irans nukleare program udelukkende har et fredeligt formål«. I den anden betragtning henvises bl.a. til den af Unionen iværksatte handling, der omfatter »en række restriktive foranstaltninger over for Iran«, og til nødvendigheden af »restriktioner i forbindelse med eksport og import af produkter og teknologi, som kan bidrage til Irans aktiviteter i forbindelse med berigning, oparbejdning og fremstilling af tungt vand eller udvikling af fremføringssystemer til kernevåben«. Det fremgår endvidere af denne betragtning, at det er nødvendigt at indefryse midler »tilhørende personer, enheder og organer, der er involveret i, direkte associeret med eller støtter disse aktiviteter eller udviklingsinitiativer«. Det følger heraf, at de restriktive foranstaltninger har til formål at bekæmpe udviklingen af en ganske særlig statslig politik. Fællesskabslovgiver anser den nukleare spredning for at udgøre en handling, der er vedtaget og gennemført af det iranske regime, således at de enheder, der støtter gennemførelsen heraf, ikke deltager i en handling, der kan adskilles fra magthavernes vilje, men derimod deltager i gennemførelsen af en statslig plan.

74. I denne henseende adskiller denne situation sig væsentligt fra det tilfælde, som Domstolen tog stilling til i Kadi-dommen. Domstolen fandt nemlig, at der var tale om »foranstaltninger, som er kendetegnet ved manglen på enhver tilknytning til et tredjelands styre«, idet de nævnte foranstaltninger var rettet direkte mod Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen samt personer og enheder med tilknytning hertil ( ). Følgelig forkastede Domstolen argumentet om, at »det er tilstrækkeligt, at de omhandlede restriktive foranstaltninger omfatter personer eller enheder, der befinder sig i eller på anden måde har tilknytning til et tredjeland« ( ), for at kunne basere foranstaltningerne alene på artikel 60 EF og 301 EF, idet dette »ville give disse bestemmelser en ekstrem rækkevidde og […]på ingen måde [ville] tage hensyn til det krav, der følger af selve deres ordlyd, om, at foranstaltninger, der besluttes på grundlag af nævnte bestemmelser, skal træffes over for tredjelande« ( ).

75. Ifølge forordning nr. 423/2007 er det imidlertid ikke den generelle nukleare spredning, der bekæmpes, men derimod de risici, der er forbundet med det iranske nukleare udviklingsprogram. Efter min opfattelse følger det åbenbart af forordningens ordlyd, at der består en forbindelse mellem den nævnte aktivitet og den iranske stat. Det skal dernæst undersøges, om appellanten selv faktisk og i tilstrækkelig grad er knyttet til den iranske stat og den nukleare spredningspolitik, som denne stat fører, til, at appellanten er omfattet af den anfægtede afgørelse.

76. Hvad angår spørgsmålet, om appellanten er knyttet til den iranske stat, er det tilstrækkeligt at henvise til den ubestridte konstatering i den appellerede doms præmis 1, hvoraf fremgår, at appellanten er en »iransk kommerciel bank, som ejes af den iranske stat«, der vil kunne udgøre en væsentlig støtte i forbindelse med finansieringen af det iranske nukleare program. Hvad angår det andet punkt bemærkes, at appellanten ikke har fremsat noget anbringende for Retten med henblik på at bestride Rådets konstatering af, at appellanten yder økonomisk støtte til den iranske stats nukleare spredning ( ).

77. Under disse omstændigheder kan det lovligt på grundlag af en forordning, der alene har hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF, besluttes at indefryse appellantens midler. Det var ikke nødvendigt at anvende artikel 308 EF for at opføre appellanten i bilag V til forordning nr. 423/2007, idet den restriktive foranstaltning, der er iværksat over for appellanten, i overensstemmelse med Domstolens praksis på området faktisk var rettet til en enhed, der har tilknytning til de iranske ledere, eller som er kontrolleret af dem, inden for rammerne af en generel sanktionsordning, der er vedtaget over for Den Islamiske Republik Iran med det formål at bringe udviklingen af det iranske nukleare program til ophør eller i det mindste at lade denne udvikling være undergivet det internationale samfunds kontrol.

78. Følgelig kan Rettens argumentation vedrørende hjemmelen for forordning nr. 423/2007 på ingen måde kritiseres. Det andet principale anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.

C – Det tredje principale anbringende om en retlig fejl ved vurderingen af begrundelsespligten, retten til forsvar og retten en effektiv domstolsbeskyttelse

1. Den appellerede dom

79. Det fremgår af den appellerede doms præmis 79-85, at Retten fandt, at den begrundelse, der er anført i den anfægtede afgørelse, var tilstrækkelig, henset til afgørelsens titel, indholdet af den anden betragtning til afgørelsen og de anførte grunde i punkt 4 i afgørelsens tabel B.

80. Retten henviste dernæst til sin praksis vedrørende retten til forsvar, der er udviklet i forbindelse med søgsmål om restriktive foranstaltninger mod terrorisme. Selv om retten til at blive hørt er et princip, der som udgangspunkt er sikret enhver, der kan blive omfattet af en bebyrdende retsakt, kan den overraskelseseffekt, som nødvendigvis må være forbundet med gennemførelsen af restriktive foranstaltninger, veje tungere end kravet om forinden at give underretning om de belastende forhold og retten til at blive hørt i forbindelse med vedtagelsen af den pågældende retsakt. Retten anførte endvidere, at appellanten i det konkrete tilfælde havde modtaget præcise oplysninger på det tidspunkt, hvor afgørelsen blev offentliggjort i EU-Tidende, således at appellanten havde været i stand til at forstå de grunde, som Rådet havde anført som begrundelse for, at artikel 7, stk. 2, litra a) og b), fandt anvendelse i forhold til appellanten.

81. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 97 ff., at Rådet i modsætning til det af appellanten anførte ikke havde pligt til uden videre at fremsende sagsakterne til Bank Melli, idet Bank Melli ikke havde anmodet herom.

82. Endelig fremgår det af præmis 105-107, at Retten fandt, at der ikke forelå en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Efter at have henvist til vigtigheden af dette princip i Fællesskabets retsorden fastslog Retten, at den effektive domstolsbeskyttelse ikke var bragt i fare som følge af, at Rådet ikke havde fremlagt nogen beviser. Det var nemlig for det første ikke nødvendigt at fremlægge beviser i denne henseende, idet appellanten ikke havde fremsat noget anbringende, der kunne antages til realitetsbehandling, og som anfægtede Rådets konstatering af, at appellanten er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben, og for det andet fordi Retten fandt, at den havde tilstrækkelige oplysninger til, at den fuldt ud kunne udøve sin prøvelsesret.

2. Parternes argumenter

83. Appellanten har gjort gældende, at Retten har anlagt en for snæver fortolkning af begreberne retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Det følger nemlig af Domstolens faste praksis ( ), at retten til forsvar skal overholdes allerede under den administrative procedure, der går forud for en institutions vedtagelse af en sanktion over for den pågældende. Den berørte person skal således have mulighed for at fremsætte bemærkninger vedrørende de faktiske forhold og omstændigheder. Den pågældende skal have alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne varetage sit forsvar, og skal have mulighed for at give sine synspunkter til kende. Den pågældende bør også have en ret til aktindsigt, idet en sådan ret har til formål at sikre den effektive udøvelse af retten til forsvar. En tilsidesættelse af retten til aktindsigt kan i øvrigt ikke berigtiges under den retslige procedure. Under alle omstændigheder er appellantens ret til forsvar og ret til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke overholdt, idet appellanten end ikke under sagen for Retten kunne opnå aktindsigt. Eftersom den anfægtede afgørelses begrundelse ikke er understøttet af beviser, som appellanten og Retten har haft adgang til, burde denne begrundelse endvidere være blevet anset for utilstrækkelig.

84. Det følger endvidere af Rettens egen praksis, at Rådets begrænsninger af retten til forsvar skal modsvares af en streng og upartisk domstolskontrol ( ). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol stiller i øvrigt samme krav ( ).

85. Rettens dom er endvidere behæftet med en modstridende begrundelse, idet Retten fastslog, at Rådet ikke havde pligt til at fremlægge beviser inden for rammerne af den retslige procedure, mens den i den appellerede doms præmis 91 og 92 udtalte, at overholdelsen af retten til forsvar udgør et grundlæggende princip i Fællesskabets retsorden. Retten kunne således ikke fastslå, som den gjorde i den appellerede doms præmis 106, at den havde tilstrækkelige oplysninger til at udøve sin prøvelsesret, idet den ikke havde modtaget nogen beviser.

86. Rådet og de intervenerende parter i sagen har gjort gældende, at dette anbringende må forkastes. Disse parter har med undtagelse af Den Franske Republik anført, at Rettens argumentation ikke kan kritiseres ud fra et retligt synspunkt. Den Franske Republik har anført, at Domstolens praksis vedrørende restriktive foranstaltninger, der er vedtaget inden for rammerne af bekæmpelsen af terrorisme, ikke kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, da der er tale om restriktive foranstaltninger, der er vedtaget inden for rammerne af en ordning, der er rettet mod et tredjeland. Den Franske Republik har imidlertid ikke heraf udledt nogen særlige retlige konsekvenser for nærværende anbringende, og har under alle omstændigheder gjort gældende, at anbringendet må forkastes.

3. Bedømmelse

87. Jeg foreslår, at nærværende anbringende opdeles i to led vedrørende henholdsvis en retlig fejl ved vurderingen af, om retten til forsvar er overholdt, og en retlig fejl ved vurderingen af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Appellanten har endvidere anført, at den appellerede dom er behæftet med en modstridende begrundelse.

88. Hvad angår det første led har appellanten for det første bestridt Rettens vurdering af den begrundelse, som Rådet har anført til støtte for den anfægtede afgørelse. Appellanten har anført, at der ikke i den anfægtede afgørelse er anført de grunde, som foranledigede Rådet til at vedtage retsakten, og at det ikke var muligt for Retten at anse begrundelsen for tilstrækkelig, idet Rådet ikke havde fremlagt nogen beviser i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.

89. Som Retten har bemærket, er begrundelsespligten et krav, der følger af primærretten ( ), og som endvidere nævnes i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 ( ). For at kunne vurdere, om pligten til at begrunde en afgørelse, der er vedtaget af en EU-institution, er overholdt, er det nødvendigt at undersøge, om begrundelsen har givet den enhed, den er rettet til, mulighed for at gøre sig bekendt med grundlaget for den trufne foranstaltning, og om den kompetente retsinstans kan udøve sin kontrol. Det kræves sædvanligvis ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante retlige og faktiske forhold, idet spørgsmålet om, hvorvidt en retsakt er tilstrækkeligt begrundet, ikke blot skal vurderes i forhold til retsaktens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område ( ). Det bemærkes, at disse grundlæggende principper er blevet gentaget af Retten i den appellerede doms præmis 82.

90. Retten har endvidere anført, at begrundelsespligten er et væsentligt princip i EU-retten, som kun kan fraviges af tvingende hensyn ( ), og at Rådet er forpligtet til at give den pågældende enhed oplysninger om de »særlige og konkrete« grunde ved vedtagelsen af en afgørelse om indefrysning af midler ( ). Pligten til at begrunde en retsakt har forskellig intensitet alt afhængigt af, inden for hvilket område institutionen handler, og den virkning, som institutionen tillægger retsakten. Retten har i denne henseende foretaget en analog anvendelse af den argumentation, som Domstolen har anvendt i forbindelse med de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget inden for rammerne af bekæmpelse af terrorisme, og hvoraf fremgår, at henset til den særlige sammenhæng, som vedtagelsen indgår i, samt gennemførelsen af sådanne foranstaltninger opfylder Rådet sin begrundelsespligt, såfremt det oplyser de berørte parter om de grunde, der har ført til vedtagelsen af en afgørelse om indefrysning af midler, som er rettet til dem, samtidig med vedtagelsen af foranstaltningen eller hurtigst muligt herefter ( ). Hvis der tages udgangspunkt i princippet om, at restriktive foranstaltninger kan vedtages over for enheder, der mistænkes for at fremme eller at tjene et tredjelands politik, som Unionen bekæmper, kan jeg i modsætning til det af Den Franske Republik anførte ikke se, hvorfor den praksis, Domstolen har udviklet vedrørende retten til forsvar for de personer og enheder, der er omfattet af en restriktiv foranstaltning, som er vedtaget inden for rammerne af bekæmpelse af terrorisme, ikke kan finde anvendelse i den foreliggende sag.

91. Under anvendelse af de kriterier, som jeg netop har nævnt, efterprøvede Retten i den appellerede doms præmis 84, om den anfægtede afgørelse indeholder de særlige og individuelle grunde, der gav Rådet anledning til at udøve sine beføjelser i henhold til artikel 7, stk. 2, litra a) og b), over for appellanten. Da Rettens vurdering var styret af spørgsmålet, om den anfægtede afgørelses begrundelse gav appellanten mulighed for at forstå grundene til, at appellantens midler blev indefrosset, og om begrundelsen var tilstrækkelig til, at Retten selv kunne efterprøve den anfægtede afgørelses lovlighed under hensyntagen til den særlige sammenhæng, som nævnte afgørelse indgik i, er det min opfattelse, at Rettens vurdering ikke er behæftet med nogen retlig fejl.

92. For det andet kan appellantens argument om, at en begrundelse, der ikke understøttes af beviser, ikke kan anses for en fyldestgørende og tilstrækkelig begrundelse ( ), idet adressaten hverken før eller efter vedtagelsen af afgørelsen har haft adgang til disse beviser, ikke tages til følge. Appellanten forsøger i denne forbindelse at gøre spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er tilstrækkelig, afhængig af retten til forudgående at blive hørt eller i det mindste til at opnå aktindsigt, selv om disse to aspekter af retten til forsvar skal betragtes hver for sig. For det første skal der sondres mellem kravet om en begrundelse, der alene har til formål at give den berørte enhed tilstrækkelige oplysninger om de grunde, der har foranlediget institutionen til at indefryse enhedens midler, således at enheden bliver vidende om, hvad den foreholdes, og således at den kan vurdere og i givet fald bestride rigtigheden heraf, og kravet om reelle og vægtige beviser. For det andet kan vurderingen af begrundelsens rigtighed kun foretages inden for rammerne af en retslig procedure – navnlig når den berørte person som i det foreliggende tilfælde ikke har anmodet om aktindsigt – og det er denne undersøgelse, der gør det nødvendigt at fremlægge beviser. Det er imidlertid også en betingelse, at der anmodes om en sådan undersøgelse, og det kan ikke kræves af den kompetente retsinstans, at den afhjælper den anmodende parts undladelse. Det må konstateres, at appellanten ikke har fremsat et anbringende, der kan realitetsbehandles, og som bestrider de grunde, som Rådet har anført til støtte for den anfægtede afgørelse ( ), og at et sådant anbringende, der vedrører den materielle lovlighed af den anfægtede afgørelse, kun kan efterprøves, hvis det fremsættes af appellanten ( ). Appellanten kritiserer således den manglende fremlæggelse af beviser, som kun appellanten selv var i stand til at foranledige, både i forbindelse med den administrative procedure og retssagen.

93. Denne situation adskiller sig åbenbart fra situationen i dommen i sagen People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet ( ), som appellanten har henvist til. For det første bestred sagsøgeren i denne sag lovligheden af en afgørelse vedtaget af Rådet, hvorved sagsøgerens navn blev bibeholdt på listen over enheder, hvis midler skulle indefryses, mens der i den foreliggende sag er tale om at vurdere lovligheden af den første afgørelse, hvorved der blev truffet beslutning om at opføre Bank Melli på listen. Selv om visse tilpasninger af retten til forsvar kan være begrundet under den administrative procedure, når det drejer sig om selve opførelsen på listen, som jeg vil påvise i det følgende, kan sådanne tilpasninger vanskeligere anerkendes, når der er tale om en afgørelse om fortsat at lade en person eller en enhed være opført på en liste ( ). For det andet nægtede Rådet i denne sag at meddele Retten de oplysninger, som lå til grund for afgørelsen om at bibeholde enheden på listen ( ), hvilket således hindrede Retten i at efterprøve lovligheden og rigtigheden af foranstaltningerne vedrørende indefrysning af midler, selv om Retten var blevet anmodet herom ( ).

94. Det kan ikke bestrides, at intensiteten af retten til forsvar, som den institution, der har udstedt retsakten, skal sikre i den fase, som går forud for eller følger umiddelbart efter retsaktens vedtagelse, er mindre, når der er tale om restriktive foranstaltninger som dem, der er omhandlet i nærværende sag, i det mindste når foranstaltningerne vedtages for første gang over for den berørte person eller enhed. Den retspraksis, som appellantens argumentation er baseret på, vedrører ganske vist retten til forsvar, som institutionerne skal sikre inden for rammerne af den forudgående administrative procedure, når den kan føre til vedtagelsen af en sanktion, men denne retspraksis er udviklet inden for EU-konkurrencerettens område. Efter min opfattelse kan den foreliggende situation bedre sammenlignes med den situation, som Rådet befinder sig i, når det skal vedtage restriktive foranstaltninger over for personer eller enheder inden for rammerne af bekæmpelsen af terrorisme. Domstolen har imidlertid i den forbindelse udviklet en praksis, hvorefter retten til forsvar, som skal sikres under den forudgående procedure, ikke er absolut, og Domstolen har udtalt, at når der er tale om restriktive foranstaltninger, vil en meddelelse forud for optagelsen af en enhed på en liste »være egnet til at bringe effektiviteten af indefrysningen af midler […] i fare« ( ), og at »sådanne foranstaltninger i sagens natur [skal] drage fordel af en overraskelseseffekt og […] anvendes med øjeblikkelig virkning« ( ). Den retspraksis, som appellanten har henvist til, er således ikke relevant, og det er åbenbart, at Rådet før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke havde pligt til uden videre at underrette appellanten om begrundelsen, at fremsende sagsakterne eller at høre appellanten ( ). Retten anlagde derfor i den appellerede doms præmis 93 en korrekt fortolkning af rækkevidden af den ret til forsvar, som tilkommer en enhed, der for første gang er omfattet af en restriktiv foranstaltning som defineret i retspraksis.

95. Hvad for det tredje angår appellantens argument om den manglende fremlæggelse af beviser bemærkes uden videre, at den praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som appellanten har henvist til, er helt irrelevant. Dommene i sagen Saadi mod Italien og i sagen A. mod Det Forenede Kongerige ( ) omhandler begge artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«). Selv hvis det antages, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med disse to sager har fastslået, at der ikke kan foretages en afvejning mellem en grundlæggende rettighed og et formål såsom bekæmpelsen af terrorisme, har den fastslået dette i forhold til forbuddet mod tortur, der i modsætning til de øvrige rettigheder i EMRK har absolut karakter, og hvori der ikke kan foretages indskrænkninger ( ).

96. Hvad i øvrigt angår nærværende anbringendes andet led er appellantens argumentation, hvorefter Rådets manglende fremlæggelse af beviser både før og under retssagen har udgjort et indgreb i appellantens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, uvægerligt problematisk i to henseender.

97. Jeg skal i første omgang blot bemærke, som det fremgår af den appellerede doms præmis 99, at appellanten ikke har anmodet Rådet om aktindsigt, inden sagen blev indbragt for Retten ( ). Appellanten har endvidere ikke for Retten fremsat et anbringende, der kan realitetsbehandles, med henblik på at bestride rigtigheden af Rådets konstatering, hvorefter appellanten i lyset af de grunde, der er anført i punkt 4 i tabel B i bilag V, er involveret i, støtter eller bidrager til aktiviteter, der er forbundet med nuklear spredning i Iran ( ). Hvis et sådant anbringende var blevet fremsat korrekt, havde Rådet nemlig været forpligtet til at fremlægge beviser, således at Retten kunne efterprøve disse elementer. Eftersom Retten ikke har haft lejlighed til at udtale sig om rigtigheden af de påberåbte grunde, kan den manglende fremlæggelse af beviser under retssagen ikke indebære, at Rettens dom er behæftet med en fejl, og heller ikke, at der er sket tilsidesættelse af appellantens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Hvad angår behandlingen af de øvrige anbringender bestemmer Retten suverænt over proceduren og kan, såfremt den finder det nødvendigt, anordne yderligere bevisoptagelse ( ).

98. Hvad endelig angår påstanden om en selvmodsigende begrundelse bemærkes, at Retten med føje i den appellerede doms præmis 91 og 92, som appellanten har henvist til, fastslog, at overholdelsen af retten til forsvar er et grundlæggende princip, men at det samtidig er muligt at foretage en tilpasning af denne ret, navnlig retten til at få meddelelse om de omstændigheder, som den pågældende foreholdes, når der foreligger tvingende hensyn, der vedrører Fællesskabets sikkerhed eller opfyldelsen af dets internationale forpligtelser ( ). Under alle omstændigheder fastslås det udelukkende i den appellerede doms præmis 96-102, der angiveligt modsiger den netop anførte konstatering, at appellanten var sat i stand til at forstå begrundelsen for, at appellanten blev opført på listen, uden at Rådet havde pligt til ex officio at give adgang til sagens oplysninger, eller til ex officio at gennemføre en høring. I modsætning til det af appellanten anførte har Retten således ikke udtalt, at retten til forsvar ikke indebærer en pligt for Rådet til at fremlægge sine beviser, selv inden for rammerne af en retslig procedure ( ). Jeg bemærker endvidere, at Retten i den appellerede doms præmis 100 og 101 undersøgte den af Bank Melli påberåbte begrundelse for ikke at anmode om aktindsigt, men konkluderede, at de i denne forbindelse fremførte argumenter ikke kan tages til følge. Jeg har derfor svært ved at se, at de anførte passager i den appellerede dom indeholder en selvmodsigende begrundelse.

99. Det følger heraf, at det tredje principale anbringende i det hele skal forkastes som ugrundet.

D – Det første subsidiære anbringende om fejlagtig opfattelse af Rådets skønsbeføjelse

1. Den appellerede dom

100. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 51 og 52 i forbindelse med behandlingen af søgsmålets første anbringende, at intet i artikel 60 EF og 301 EF peger i retning af, at den kompetence, som disse bestemmelser tillægger Fællesskabet, er begrænset til en gennemførelse af foranstaltninger, som Sikkerhedsrådet har vedtaget. Rådet havde derfor kompetence til at vedtage artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, der giver mulighed for at indefryse midler hos enheder, som ikke er udpeget af Sikkerhedsrådet, men som ifølge Rådet er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til den nukleare spredning. Retten udtalte endvidere, at sjette betragtning til forordning nr. 423/2007 pålægger Rådet at udøve sine beføjelser i henhold til artikel 7, stk. 2, under hensyntagen til målene i resolution 1737 (2006). Retten fandt imidlertid, at denne pligt ikke indebar, at Rådet kun skulle gennemføre restriktive foranstaltninger over for de enheder, som Sikkerhedsrådet har udpeget i en resolution.

101. I den appellerede doms præmis 64 og 65, hvori Retten foretog en vurdering af søgsmålets tredje anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ejendomsretten, fastslog Retten, at Rådet har en selvstændig kompetence i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, hvis formål ikke er at gennemføre de resolutioner, som Sikkerhedsrådet har vedtaget på området for den nukleare spredning. Formålet med denne artikel og den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget i medfør heraf, er at sikre, at målene i resolution 1737 (2006) realiseres ved hjælp af vedtagelsen af selvstændige restriktive foranstaltninger. Retten fandt derfor, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, ikke har til formål at gennemføre den anden resolution, som Sikkerhedsrådet vedtog på området, dvs. resolution 1803 (2008), hvori det alene opfordrer staterne til at udvise agtpågivenhed i forhold til appellanten ( ). Under disse omstændigheder kunne resolutionens indhold og mål ikke udgøre kriterier, på grundlag af hvilke den anfægtede afgørelses forholdsmæssighed skulle vurderes.

2. Parternes argumenter

102. Appellanten har anført, at Retten har begået en retlig fejl ved at afvise, at Sikkerhedsrådets resolution 1737 (2006), 1747 (2007) ( ) og 1803 (2008) er relevante for afgrænsningen af Sikkerhedsrådets skønsbeføjelse. Forholdet mellem forordning nr. 423/2007 og resolutionerne fremgår af selve forordningens ordlyd, og navnlig af første, anden, femte og sjette betragtning til forordningen. Appellanten har anført, at resolution 1803 (2008) gik forud i tid for den anfægtede afgørelse, således at Rådet burde have taget hensyn til den omstændighed, at Sikkerhedsrådet i forhold til appellanten kun stillede krav om, at der skulle udvises agtpågivenhed. Ved at foretage en anden bedømmelse har Retten begået en retlig fejl.

103. Ifølge appellanten har Retten endvidere på den ene side fastslået, at Sikkerhedsrådets resolutioner er relevante (den appellerede doms præmis 52), mens den på den anden side har beskrevet Sikkerhedsrådets skønsbeføjelse som en selvstændig beføjelse i forhold til de nævnte resolutioner (præmis 64 og 65). Dette udgør en selvmodsigende begrundelse, der indebærer, at den appellerede dom er behæftet med en fejl. Rådets beføjelse er bundet af Sikkerhedsrådets resolutioner, hvilket Retten burde have taget hensyn til ved vurderingen af, om der med den anfægtede afgørelse var sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og appellantens ejendomsret.

104. De andre parter i sagen har anført, at anbringendet er ugrundet. Rådet har i sit svarskrift bl.a. anført, at Unionen frit kan vedtage selvstændige foranstaltninger med henblik på at forfølge de mål, der er fastlagt i resolutionen. Når Rådet vedtager en retsakt, efter at Sikkerhedsrådet har vedtaget en resolution, skal de selvstændige foranstaltninger, som Rådet iværksætter, forfølge de mål, som er fastlagt i resolutionen. I det foreliggende tilfælde er den selvstændige beslutning om at indefryse midler hos enheder, der ikke er udpeget af Sikkerhedsrådet, i overensstemmelse med det mål, der forfølges ved resolutionen, dvs. at forhindre Iran i at udvikle sit nukleare program.

3. Bedømmelse

105. For at kunne tage stilling til nærværende anbringende er det nødvendigt at undersøge den normative sammenhæng, som den anfægtede afgørelse indgår i.

106. Ved fælles holdning 2007/140 blev resolution 1737 (2006) gennemført i Unionens retsorden. Gennemførelsen af denne resolution beror udelukkende på Unionens ønske om gennem sin indsats at bidrage til opfyldelsen af de af De Forende Nationer forfulgte mål og ikke hindre gennemførelsen af medlemsstaternes internationale forpligtelser, og ikke på eksistensen af en positiv og direkte pligt for Unionen til at gennemføre Sikkerhedsrådets resolutioner, idet Unionen ikke har undertegnet De Forenede Nationers Pagt.

107. Samtidig med, at den fælles holdning gennemfører den nævnte resolution, fremgår det af den fælles holdnings artikel 5, stk. 1, litra b), at Rådet kan indefryse midler tilhørende de personer, enheder og organer, der ikke er omfattet af resolution 1737 (2006), men med hensyn til hvilke det er konstateret, at de »er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, eller til udvikling af atomvåbenfremføringsmidler, eller personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger, eller enheder, der ejes eller kontrolleres af dem, herunder med ulovlige midler«. Tiende betragtning til fælles holdning 2007/140 angiver grundene til, at Rådet har ønsket at gå videre end resolutionen, idet det fremgår, at »[i] overensstemmelse med [Det Europæiske Råds] konklusioner […] og for at opfylde målene i UNSCR 1737 (2006)« bør indefrysningen også gælde for andre personer og enheder, som er fastlagt af Rådet »efter de samme kriterier som dem, der anvendes af Sikkerhedsrådet eller udvalget«.

108. Forordning nr. 423/2007 blev vedtaget umiddelbart efter vedtagelsen af fælles holdning 2007/140, da det netop af den fælles holdning fremgik, at en fællesskabsaktion var nødvendig for at gennemføre visse af de i den fælles holdning nævnte foranstaltninger ( ). Forordning nr. 423/2007 gennemfører derfor for så vidt angår Fællesskabet resolution 1737 (2006) og viderefører samtidig logikken bag fælles holdning 2007/140, idet Rådet nemlig i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 tillægges en selvstændig ensidig beføjelse, der består i ved hjælp af de kriterier, som er fastsat af Sikkerhedsrådet, at udpege de personer, enheder og organer, der er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, eller til udvikling af atomvåbenfremføringsmidler. Den beføjelse, der er tillagt Rådet, og som er selvstændig i den forstand, at den ikke er afhængig af, at Sikkerhedsrådet har vedtaget restriktive foranstaltninger over for de personer, enheder og organer, som det udpeger, forfølger således det oprindelige mål for resolution 1737 (2006), som Unionen og derefter Fællesskabet har gjort til deres eget. Det fremgår meget klart af både fælles holdning 2007/140 og forordningen, at Rådets selvstændige beføjelse alene skal udøves med henblik på at forfølge De Forenede Nationers mål. Rettens konstateringer i denne henseende ( ) kan derfor ikke kritiseres.

109. Der skal derfor hvad angår Rådets skønsbeføjelser sondres klart mellem to forskellige situationer.

110. For det første henvises der i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007 udelukkende til den liste over personer, enheder og organer, der er opstillet af Sikkerhedsrådet eller sanktionskomiteen i henhold til afsnit 12 i resolution 1737 (2006), som forordningen således udtrykkeligt henviser til.

111. For det andet fastlægger forordningens artikel 7, stk. 2, en beføjelse, der, selv om denne beføjelse forfølger det samme mål som resolution 1737 (2006), er selvstændig for så vidt angår udpegelsen og opførelsen på listen. Det er således kun det af De Forenede Nationer forfulgte formål, der udgør et – indirekte – parameter for lovligheden af Rådets aktiviteter i henhold til forordningens artikel 7, stk. 2. Den omstændighed, at Sikkerhedsrådet og sanktionskomitéen ikke har udpeget appellanten som en enhed, hvis midler skal indefryses, men kun i medfør af punkt 10 i resolution 1803 (2008) har udpeget appellanten som en enhed, over for hvilken medlemsstaterne skal udvise agtpågivenhed, er således ikke relevant, idet der på fællesskabsplan klart er fastsat en selvstændig beføjelse for Rådet til at opføre enheder på listen.

112. Jeg bemærker i denne henseende, at den anfægtede afgørelse ifølge afgørelsens titel har til formål at gennemføre artikel 7, stk. 2, i forordning 423/2007. Vedtagelsen af resolution 1803 (2008) har ganske givet haft en indvirkning på forordningen, eftersom resolutionen ligger til grund for en af ændringerne af forordningen ( ), men kun for så vidt som Sikkerhedsrådet derved optog nye personer, enheder eller organer på listen. Vedtagelsen af den nye resolution har derfor kun haft betydning i forhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, idet den har gjort det muligt at ajourføre bilaget til forordningen, der indeholder en liste over de af Sikkerhedsrådet udpegede enheder. Det er derfor fuldt ud korrekt at anføre, at det ikke på grundlag af resolution 1803 (2008) er muligt at vurdere, om opførelsen af appellanten på listen over de af Rådet udpegede enheder er forholdsmæssig.

113. Endelig er Rettens argument i modsætning til det af appellanten anførte ikke behæftet med en selvmodsigende begrundelse. Med den appellerede doms præmis 52 tilsigtes det at afklare forholdet mellem forordningen og resolution 1737 (2006), og det var med føje, at Retten fandt, at den selvstændige beføjelse, der er tillagt Rådet i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007, skal udøves under hensyntagen til resolutionens formål. I den appellerede doms præmis 65 afvises, at resolution 1803 (2008) udgør et relevant kriterium, i lyset af hvilket det skal vurderes, om Rådets handlinger er forholdsmæssige. Det må derfor konstateres, at disse to forhold vedrører to forskellige resolutioner, og at Retten derfor ikke har modsagt sig selv.

114. Henset til ovenstående betragtninger må det første subsidiære anbringende forkastes som ugrundet.

E – Det andet subsidiære anbringende om, at Retten foretog en urigtig retlig vurdering ved efterprøvelsen af spørgsmålet om appellantens ejendomsret

1. Den appellerede dom

115. Retten fandt i den appellerede doms præmis 70 og 71 i det væsentlige, at overholdelsen af de grundlæggende rettigheder er en af betingelserne for, at Unionens retsakter er lovlige. Disse rettigheder er imidlertid ikke absolutte, og udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i et formål af almen interesse, som Unionen forfølger. Betydningen af dette formål kan begrunde selv væsentlige negative følger for visse erhvervsdrivende, således som det allerede er anerkendt af Domstolen. I det foreliggende tilfælde var det åbenbart, at der forelå et indgreb i appellantens ejendomsret og ret til at udøve økonomisk virksomhed, idet Bank Melli ikke længere kan råde over midler, som er placeret på Unionens område, eller som ejes af unionsborgere. Betydningen af det formål, der begrundede den foranstaltning, der var rettet mod appellanten, dvs. opretholdelse af international fred og sikkerhed, kunne imidlertid begrunde omfanget af de påførte ulemper, der ikke var uforholdsmæssige i forhold til det nævnte formål, og dette gjaldt så meget desto mere i betragtning af, at begrænsningen kun vedrørte en del af Bank Mellis aktiver, og at der fandtes visse undtagelser til indefrysningen af midler i henhold til artikel 9 og 10 i forordning nr. 423/2007.

2. Parternes argumenter

116. Med det andet subsidiære anbringende gøres det gældende, at Retten har foretaget en urigtig vurdering med hensyn til appellantens ejendomsret. Ifølge appellanten var det med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 70 og 71 i forbindelse med bedømmelsen af det fjerde anbringende forkastede argumentet om uberettiget tilsidesættelse af appellantens ejendomsret. Det følger nemlig af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, og nærmere bestemt af dommen i sagen Saadi mod Italien ( ) og dommen i sagen A. mod Det Forenede Kongerige ( ), at der ikke kan foretages en afvejning mellem beskyttelsen af grundlæggende rettigheder og bekæmpelsen af terrorisme. Retten har derfor begået en retlig fejl ved at tilsidesætte appellantens grundlæggende rettigheder. Retten har endvidere anvendt en urigtig begrundelse, idet den har anset de restriktive foranstaltninger for begrundede, uden at tage hensyn til den betydning, som beskyttelsen af menneskerettigheder har været tillagt i Domstolens praksis siden dommen i sagen Internationale Handelsgesellschaft ( ), en betydning, som med Lissabontraktatens ikrafttræden og Unionens mulige tiltrædelse af EMRK blevet endnu mere væsentlig.

117. Rådet, Den Franske Republik og Kommissionen har alle henvist til Domstolens praksis, hvorefter udøvelsen af grundlæggende rettigheder kan gøres til genstand for begrænsninger ( ), og samtidig anført, at denne praksis er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis på området ( ). De af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme, som appellanten har henvist til i forbindelse med appellen, er i øvrigt ikke relevante ved bedømmelsen af spørgsmålet om ejendomsret. Eftersom Retten følgerigtigt fandt, at det forfulgte formål kunne begrunde en begrænsning af appellantens ejendomsret, skal det andet subsidiære anbringende forkastes.

3. Bedømmelse

a) Indledende bemærkning

118. Parterne blev under retsmødet opfordret til at udtale sig om, hvorvidt enhver fysisk og juridisk person, herunder en statslig organisation i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, kan påberåbe sig den grundlæggende ret til ejendom, og hvorvidt Retten, da den foretog en vurdering af anbringendet om tilsidesættelse af appellantens ejendomsret, burde have undersøgt, om Bank Melli faktisk kunne påberåbe sig, at der var sket tilsidesættelse af en grundlæggende rettighed, selv om den er en juridisk person, der er beliggende i en tredjestat, og som synes at have en tilstrækkelig forbindelse til den politik på området for nuklear spredning, som den iranske stat fører, til, at dens midler kunne indefryses i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007.

119. Uden at bestride spørgsmålets betydning tvivler jeg dog på, at nærværende sag kan give anledning til sådanne overvejelser.

120. Ingen af parterne har bestridt, at appellanten kan påberåbe sig denne ret, og dette gælder både i forhold til sagen ved Retten og den skriftlige procedure ved Domstolen ( ). Retten har heller ikke sat spørgsmålstegn ved, om appellanten kunne påberåbe sig ejendomsretten, således som denne er sikret i Unionens retsorden ( ). Rettens tavshed skal ikke nødvendigvis fortolkes som en u