4.

Da vi nu skal gå over til at undersøge fagforeningen i det historisk juridiske perspektiv — for nøjagtigt at forstå betydningen af den nyaffattede tjenestemandsvedtægts artikel 24 a — er det nødvendigt at erindre sig, at de arbejdsretlige regler har udviklet sig med udgangspunkt i en forældet situation, hvori fagforeningen blev betragtet som noget aretligt, om ikke ligefrem ulovligt, for at nå til den mere moderne opfattelse, der strækker sig til positiv anerkendelse af fagforeningsarbejdet. Dersom artikel 24 a skal have en konkret betydning, kan den ikke begrænse sig til den udtrykkelige anerkendelse af lovligheden af dannelsen af fagforeninger for europæiske tjenestemænd, men må også tillægge fagforeningernes arbejde en vis betydning. Disse bliver utvivlsomt gyldige forhandlingspartnere under fastlæggelsen af de kollektive arbejdsforhold, og det er givet, at fagforeningerne kan tildeles opgaver, selv vedrørende bistand til enkelte tjenestemænd, som vil gå retsvejen, hvorved man måske endog når til at tillade deres repræsentation ifølge udtrykkeligt mandat fra enkeltpersoner, der er søgsmålskompetente, dels over for de administrative myndigheder i henhold til den klageadgang, der hjemles i artikel 90, dels under den retssag, som herefter kan fremmes ifølge artikel 91. Vi kommer nu til det centrale punkt. Det dreier sig om at bestemme fagforeningens stilling i en retssag, som direkte og aktuelt berører bestemte tjenestemænds interesse eller interessen hos et — måske stort — antal af dem (dette ændrer intet ved den indholdsmæssige afgrænsning af problemet). Videre drejer det sig om at undersøge, om der — når løsningen af den foreliggende sag kan få principiel betydning — kan udledes konsekvenser for antagelsen af fagforeningernes ret til at benytte sig af den lovbestemte særlige processuelle fremgangsmåde i tjenestemandsvedtægtens artikler 90 og 91, der er fastsat med henblik på bestemte mål og i relation til klart afgrænsede kategorier af personer. Problemet består i at finde en sammenhæng mellem Domstolens kompetence og de muligheder, som inden for denne kan gives fagforeningerne. Følgelig er det af interesse at undersøge ikke blot artikel 179, der danner grundlaget og fastsætter kompetencen, men navnlig artikel 91, som i relation til vedtægtens artikel 90 hjemler en speciel retsvej til gunst for tjenestemændene. Idet vi vender tilbage til omtalen ovenfor vedrørende en eventuel repræsentativ aktivitet, som også omfatter optræden i retssager (dog på grundlag af et bestemt mandat fra de enkelte interesserede), skal det bemærkes, at der, skønt vort procesreglement ikke omtaler dette fænomen, i betragtning af de opgaver, som er særegne for fagforeningerne, ikke er noget, som forhindrer, at disse fra gang til gang får tillagt en ret til at repræsentere. Det ville ligefrem være praktisk og nyttigt, frem for alt, når det er mange søgsmålskompetente personer. Imidlertid drejer det sig i nævnte tilfælde kun om at gøre enkeltpersoners interesser gældende, om det så sker ved en repræsentant i processen. Vores problem består derimod i at finde ud af, om fagforeningen — uafhængigt af en fuldmagt fra den enkelte — ved at handle på eget initiativ og i eget navn i en sag for Domstolen, der er anlagt med hjemmel i vedtægtens artikel 91, kan hævde en selvstændig interesse, der kan - kvalificeres som en generel interesse eller i det mindste som en kollektiv interesse, der også omfatter den enkeltes interesse. I dette perspektiv opstår der overordentligt alvorlige problemer, som efter min opfattelse er uovervindelige. Først og fremmest minder vi om, hvad vi ovenfor har sagt vedrørende Domstolens kompetence, som ved siden af beskyttelsen af almene interesser, der kan påberåbes af de pågældende personer inden for de snævre grænser, som vi har set — hjemler den særlige beskyttelse for tjenestemændene mod administrationens bebyrdende retsakter. Da det specifikke formål med retsanvendelsen på dette område er oprejsning for krænkelse af individuelle retspositioner, som er beskyttelsesværdige, og ikke skabelse af nye sociale regler, er fagforeningens opgave typisk at bistå og ikke af egen drift træde i stedet for de pågældende direkte implicerede, der fuldstændig bevarer deres individuelle adgang til at forsvare sig. At fagforeningen kan være interesseret i at opnå en retsafgørelse af et principspørgsmål og derfor med henblik herpå gøre sin opfattelse gældende under en retssag, er ikke tilstrækkeligt til uden lovgiverens mellemkomst at udvide området for den kompetence, som Domstolen har fået tillagt ved traktaten og tjenestemandsvedtægten. At indrømme fagforeningerne mulighed for ved retsforfølgning at varetage kollektive eller generelle interesser, som er forskellige fra de enkelte tjenestemænds interesser, betyder i virkeligheden ikke blot, at de søgsmålsberettigedes kreds udvides, men også, at man udvider de situationer og de interesser, i relation til hvilke retsbeskyttelsen gives, for herved at åbne en form for generel søgsmålsret (»actio popularis«). I forhold til gældende lov ville der derfor ske en subjektiv og objektiv udvidelse af denne Domstols kompetence. Vedtægtens artikel 91 har tildelt Domstolen en kompetence, der ikke kan sammenlignes med den, som er omtalt i EØF-traktatens artikel 177. Domstolen skal nemlig direkte træffe afgørelser af konkrete tvister og ikke abstrakt statuere en ret mod alle og enhver. At en proces vedrørende en aktuel og konkret tvist kan indebære principspørgsmål af almindelig interesse for fremtiden — noget, som for øvrigt ikke er ukendt inden for retslivet — kan derfor ikke i sig selv være tilstrækkelig hjemmel for at antage en direkte søgsmålsret for fagforeningerne. Som Kommissionens befuldmægtigede har bemærket, ses det derfor ikke, hvilken funktion fagforeningens klage — et vigtigt præjudicielt element i fremgangsmåden efter artikel 91 — kan have vedrørende en institutions standpunkt, som normalt allerede har været genstand for gensidige diskussioner, der til slut har vist sig frugtesløse. Stillet over for den klage, hvori fagforeningen ikke vil kunne gøre andet end at gentage de argumenter, som allerede er blevet gjort gældende i de forudgående diskussioner, kan institutionen kun bekræfte sit standpunkt. Den administrative klage, der er indført for enkeltpersoner, og som gør det muligt effektivt at undgå overflødige sagsanlæg fra disse, bliver derfor, hvis den anvendes på fagforeningerne i alle tilfælde, hvor der kan være spørgsmål af kollektiv interesse, en tom formalitet, en steril fortsættelse af en debat, som allerede er afsluttet på det administrative plan. Selv om det er rigtigt, at det ikke ville have nogen mening at indrømme tjenestemændene ret til at organisere sig i fagforeninger, hvis man ikke for disse anerkender selve det væsentlige i deres eksistensberettigelse i vor tid og vort samfund — og det vil sige muligheden for at være bærere af krav og kollektive faglige interesser — forbliver det dog i øvrigt en kendsgerning — og i vort system med kompetence efter tildeling kan det ikke undgå at afspejle sig på det processuelle plan — at de af administrationen trufne afgørelser efter forhandlinger med fagforeningen — forhandlinger, man ikke kan undgå efter indførelsen af artikel 24 a — normalt ikke i deres form og indhold vedrører fagforeningen som sådan men tjenestemændene. At antage, at fagforeningen i tilfælde, hvor tjenestemænd er berettiget til at anlægge sag mod administrationen, kan handle på egen hånd i relation til den samme retsakt og af de samme grunde uafhængigt af et utvetydigt mandat fra de enkelte, ville i øvrigt betyde, at man gav disse mulighed for at anvende en dobbelt retsvej til forsvar af deres interesser med alle de konsekvenser — også negative — son kunne blive resultatet heraf. Det er nok at tænke på den usikkerhed, der f.eks. kunne opstå med hensyn til betingelserne for sagsanlæg, og det er også tilstrækkeligt at tænke på vanskelighederne ved at fastsætte dommens virkninger. Det er unødvendigt at huske på, at der i disse sager vedrørende arbejdsforhold altid er involveret konkrete interesser hos enkelte tjenestemænd, som hver for sig fuldt ud har ret til at tilrettelægge deres forsvar på den måde, de rent processuelt finder bedst; og modsat berører selv det mest beskedne spørgsmål, der direkte vedrører en enkelt tjenestemand, ofte problemer af generel karakter. Den kollektive og faglige interesse, der varetages af fagforeningen, beskyttes i øvrigt i processuel henseende ved hjælp af interventionsinstituttet, som i vidt omfang står åbent i henhold til artikel 37 i statutten for Domstolen og i henhold til vor retspraksis, og som i den ovenfor nævnte ånd ikke burde støde mod formalistiske grænser vedrørende den eventuelle eksistens af en selvstændig juridisk personlighed for fagforeningerne. Det ville imidlertid ikke være berettiget ud fra denne anerkendte mulighed for intervention at udlede et argument for anerkendelsen af en uafhængig klageadgang. Mens den vide interventionsadgang faktisk ikke har til virkning at udvide Domstolens kompetence, eftersom interventionen forbliver inden for rammerne af en allerede eksisterende procedure, har udvidelsen af kredsen af subjekter, som har ret til at indlede en sag ved Domstolen, og udvidelsen af den kreds af interesser, der kan betragtes som retligt beskyttelsesværdige, derimod en direkte virkning på rækkevidden af den tillagte kompetence og berører derfor et betydeligt mere ømtåleligt spørgsmål. Hvad mere er: mens interventionsadgangen er reguleret ved en generel regel i statutten for Domstolen, der for øvrigt har en bred formulering, løses problemet om direkte søgsmål inden for rammerne af tjenestemandsvedtægten på grundlag af de specielle normer, som indeholdes deri, og hvis rækkevidde ifølge deres natur er mere begrænset end rækkevidden af generelle regler. Til de i det foregående anførte vanskeligheder føjer sig andre argumenter, der ikke mindre afgørende taler mod adgangen til et selvstændigt fagforeningenssøgsmål. Jeg refererer her til fagforeningens repræsentativitet og til manglen på kriterier, der på nogen måde kan bekræfte tilstedeværelsen heraf. Naturligvis siger loven intet herom, men vi minder om, at vedtægtens artikel 9 knytter den nævnte repræsentativitet til personaleudvalget, som man imidlertid snarere giver karakter at et internt organ under de enkelte institutioner. Et sådant spørgsmål opstår klart heller ikke i det tilfælde, hvor fagforeningen handler efter bestemt mandat fra enkelte interesserede. Desuden ville det i hvert fald være uantageligt at give nogen faglig eller erhvervsmæssig organisation mulighed for uafhængigt, på domstolsplan, at varetage kollektive eller generelle interesser uden hensyn til den tilslutning, den faktisk har hos personalet. Vedrørende de helt konkrete vanskeligheder for løsningen er det tilstrækkeligt at henvise til den mulige eksistens af flere fagforeninger, hvoraf hver har til hensigt at føre sin egen, af de andre uafhængige proces. Og på hvilket moment ville vi da kunne støtte os for at antage eksistensen af en tilstrækkelig repræsentativitet? Vil den simple kendsgerning, at den pågældende institution har accepteret at have kontakt med den nævnte organisation (f.eks. ved at give den meddelelse om den afgørelse, det drejer sig om), være tilstrækkelig, eller vil det være nødvendigt at henvise til mere afgørende elementer, som ikke altid er lette at kontrollere (f.eks. antallet af aktive medlemmer i forhold til det årlige antal indmeldelser), og som heller ikke nødvendigvis er særlig vejledende (eksempelvis fagforeningskandidatens procentvise andel af stemmerne under valgene til personaleudvalget)? Og hvordan skulle den afsagte dom kunne virke på et fagforeningssøgsmål?