FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

fremsat den 11. december 1985 ( *1 )

Høje Domstol.

I — Indledning

Ved stævning, indgivet den 17. maj 1984, har Det forenede Kongerige nedlagt påstand om, at to kommissionsbeslutninger om afslutning af de af Det forenede Kongerige forelagte regnskaber over udgifter, der er finansieret gennem Den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget (herefter benævnt EUGFL), erklæres ugyldige.

Det drejer sig om følgende beslutninger:

— Beslutning 84/212/EØF af 8. februar 1984 om afslutning af de af Det forenede Kongerige forelagte regnskaber for regnskabsåret 1978. Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at beslutningen erklæres ugyldig for så vidt Kommissionen nægtede at anerkende, at udgifter på 389674,76 UKL vedrørende støtte til frøproduktion, samt udgifter på 1662 UKL vedrørende salg fra interventionslagre af skummetmælkspulver, påhviler EUGFL.

— Beslutning 84/213/EØF af 8. februar 1984 om afslutning af de af Det forenede Kongerige forelagte regnskaber for regnskabsåret 1979. Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at beslutningen erklæres ugyldig for så vidt Kommissionen nægtede at anerkende, at udgifter på 879175,26 UKL vedrørende støtte til frøproduktion, udgifter på 71946,92 UKL vedrørende salg af skummetmælkspulver fra interventionslagre samt udgifter på 586171,56 UKL vedrørende salg af smør fra interventionslagre, påhviler EUGFL.

Tvisten drejer sig således om to forskellige forhold, nemlig udbetaling af støtte til frøproduktion, samt salg af smør og skummetmælkspulver fra interventionslagre.

II — Støtte til frøproduktion

Denne del af sagen rejser spørgsmålet om, hvorvidt der i henhold til fællesskabsretten kan ydes to former for støtte til de samme produkter, men på forskellige omsætningstrin.

1. Gældende bestemmelser

a) Støtteordningen inden for frøsektoren

Ved Rådets forordning (EØF) nr. 2358/71 af 26. oktober 1971 (EFT 1971 III, s. 787) indførtes en fælles markedsordning for frø. Markedsordningen omfatter bl. a. tørrede bælgfrugter til udsæd (henhørende under pos. 07.05 i den fælles toldtarif). I henhold til forordningens artikel 3 kan der ydes støtte, når markedssituationen for de nævnte produkter ikke kan sikre producenterne en rimelig indkomst. Ifølge den anden betragtning til forordningen er støtte til frøproduktion nødvendig med henblik på, at priserne inden for Fællesskabet er konkurrencedygtige i forhold til verdensmarkedspriserne for de nævnte produkter. Rådets forordning (EØF) nr. 1674/72 af 2. august 1972 (EFT 1972 III, s. 788) indeholder de almindelige regler om ydelse af støtten. Nærmere gennemførelsesbestemmelser fastsattes i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1686/72 (EFT 1972 III, s. 792).

b) Støtteordningen til ærter og bønner, herunder hestebønner Ved Rådets forordning (EØF) nr. 1119/78 af 22. maj 1978 (EFT L 142, s. 8) indførtes en støtteordning vedrørende ærter og bønner, herunder hestebønner, til foderbrug. Det fremgår af betragtningerne til forordningen, at dens formål var at fremme anvendelsen af bælgfrugter til foderbrug, da disse var af voksende betydning for Fællesskabet. I henhold til forordningens artikel 1 ydes støtten for ærter, bortset fra kikerærter, henhørende under pos. 07.05 B I i den fælles toldtarif, og for bønner, herunder hestebønner, henhørende under toldtariffens pos. 07.05 B III. Støtten ydes producenter af foderstoffer. En af betingelserne for ydelse af støtten er, at foderstoffabrikanten har indgået kontrakter med de pågældende producenter, hvorefter producenterne skal have udbetalt en vis minimumspris. De almindelige regler om gennemførelse af den nævnte støtteordning blev fastsat i forordning (EØF) nr. 1418/78 (EFT L 171, s. 5), der erstattedes af forordning (EØF) nr. 2036/82 (EFT L 219, s. 1). I modsætning til den tidligere gældende forordning kan støtten i henhold til artikel 12 i forordning nr. 2036/82 ikke udbetales for produkter, som er omfattet af støtteordningen i henhold til forordning nr. 2358/71. I den femtende betragtning til forordning nr. 2036/82 hedder det, at da formålet med støtten til ærter, bønner og hestebønner bestemt til konsum eller foder ikke er det samme som for støtten til de samme

Crodukter, når de skal anvendes til udsæd, ør det af hensyn til klarheden fastsættes direkte, at der for disse produkter kun kan ydes en enkelt form for støtte.

2. Tvistens genstand

Sagen drejer sig om, at Det forenede Kongerige i 1978 og 1979 ydede støtte både i henhold til forordning nr. 2358/71 og forordning nr. 1119/78 og dermed ydede to former for støtte til produktionen af ærter og bønner, herunder hestebønner. Brevveksling og møder mellem Det forenede Kongerige og Kommissionen herom førte i sidste instans til, at Rådet udstedte forordning nr. 2036/82.

Det forenede Kongerige har gjort gældende, at det er retsstridigt, at Kommissionen nægter at anerkende, at den pågældende udgift påhviler Fonden, idet Kommissionen har anlagt en fejlagtig fortolkning af de nævnte forordninger. Det forenede Kongerige har subsidiært anført, at Kommissionen havde skabt en forventning om, at den pågældende udgift ville blive betragtet som lovligt afholdt.

3. Fortolkning af reglerne om støtte

For at løse det omtvistede fortolkningsspørgsmål er det afgørende at få fastlagt det nøjagtige formal med de to støtteordninger. I begge' de relevante rådsforordninger henvises der til pos. 07.05 i den fælles toldtarif; den har følgende ordlyd:

»07.05. Bælgfrugter, udbælgede og tørrede, også afskallede eller flækkede:

A. Til udsæd: I. Ærter, herunder kikærter og bønner (Phaseolus-arter) II. Linser III. Andre varer

B. I andre tilfælde: I. Ærter, herunder kikærter og bønner (Phaseolus-arter) II. Linser III. Andre varer«

I artikel 1 i forordning nr. 2358/71 henvises der til tørrede bælgfrugter til udsæd ex pos. 07.05. Brugen af ordet »ex« betyder umiddelbart, at henvisningen ikke omfatter hele positionen. Tilføjelsen af ordene »til udsæd« er derfor ikke tilfældig, men har klart til formål at sikre, når ordlyden af pos. 07.05 tages i betragtning, at støtten begrænses til kun at omfatte produkter henhørende under underpos. 07.05 A. Derimod henvises der i artikel 1 i forordning nr. 1119/78 til underpos. 07.05 B I og B III i den fælles toldtarif (ærter, bønner og hestebønner).

Yderligere vejledning med hensyn til fortolkningen kan hentes ved at se nærmere på de formål, der ønskes tilgodeset med de to støtteordninger. Formålet med ordningen om støtte til frøproduktionen er at supplere producenternes indkomst, således at frøproduktionen inden for Fællesskabet er konkurrencedygtig på verdensmarkedet. I henhold til støtteordningen vedrørende ærter, bønner og hestebønner ydes der støtte med henblik på at fremme produktionen af de nævnte produkter, og, som det er nævnt i betragtningerne til forordning nr. 1119/78, således at de gøres til et attraktivt alternativ til oliekager, som indføres til nultold. Produktionsstøtten til ærter, bønner og hestebønner er også tiltænkt producenterne, idet foderstoffabrikanterne i henhold til forordningens artikel 2, stk. 2, skal betale en vis minimumspris til producenterne for at opnå støtten. Efter bestemmelsen har den nævnte minimumspris udtrykkeligt til formål at supplere producenternes indkomst. Det fremgår klan af bestemmelsen, at de to støtteordninger må betragtes som helt forskellige. Hvis producenter af ærter, bønner og hestebønner bestemt til foderbrug modtog direkte indkomststøtte i henhold til forordning nr. 2358/71 og således allerede var sikret en rimelig indkomst, ville den »over-førsels«-ordning, der blev indført ved forordning nr. 1119/78, være unødvendig.

Selv forud for udstedelsen af forordning nr. 2036/82 kunne der derfor efter min opfattelse ikke være tale om, at der kunne ydes to former for støtte til den samme mængde frø.

Det forenede Kongeriges argument om, at retten til støtte i henhold til ordningen om frøproduktion ikke afhænger af, hvorledes frøene skal anvendes, er i den forbindelse uden betydning. Som tidligere nævnt er det åbenbart, at støtten er beregnet til frø, der anvendes til udsæd. Dette fremgår også af den ordning, der blev indført ved forordning nr. 2358/71, og gennemførelsesbestemmelserne i forordningerne nr. 1674/72 og 1686/72. De nævnte foranstaltninger bygger på en antagelse om, at støtten kun ydes til frø, der er godkendt i henhold til bestemmelserne i direktiv 66/401/EØF (EFT 1965-1966, s. 115), hvilket kommer til udtryk i ordningen om formeringskontrakter eller formeringserklæringer. En sådan ordning er ikke nødvendig med hensyn til frø, der er bestemt til foderbrug. Når reglerne blev indført, var det ud fra en klar forudsætning om, at når støtten var baseret på en sådan ordning, ville den blive ydet ud fra det formål, med henblik på hvilket den indførtes. Den omstændighed, at de mængder frø, for hvilke der var ydet en sådan støtte, alligevel blev anvendt til foderbrug, må betragtes som en lakune i ordningen. Dette var Det forenede Kongerige også klar over, idet det inden indførelsen af ordningen om støtte til frøproduktion gjorde Kommissionen opmærksom på den risiko, der bestod i, at avlere lod deres afgrøde certificere, selv om en væsentlig del heraf skulle anvendes til foder. Lad mig tilføje, at det tydeligvis ikke var noget problem på det tidspunkt, hvor støtteordningen for frø blev indført, men først fik betydning senere. Der må i den forbindelse også henvises til, at medlemsstaterne i henhold til artikel 5 i forordning nr. 1674/72 skal indføre en administrativ kontrolordning, der skal sikre, at de betingelser, der kræves for ydelse af støtte, er opfyldt.

Artikel 12 i forordning nr. 2036/82 må efter min opfattelse betragtes som en ex tuto- bestemmelse. Dette understreges af, at den, som det fremgår af betragtningerne til forordningen, blev tilføjet »af hensyn til klarheden«. Det forenede Kongerige har anført, at den nævnte formulering ved en fejl blev medtaget i forordningen, men jeg er enig med Kommissionen i, at medmindre der i forordningen bestemmes noget andet, må den antages at være udtryk for Rådets vilje. Hvis Rådet efter Det forenede Kongeriges opfattelse havde handlet fejlagtigt, kunne det have insisteret på, at forordningen blev ændret, eller have anlagt sag ved Domstolen.

4. Sagsøgerens berettigede forventning

Subsidiært har Det forenede Kongerige gjort gældende, at Kommissionen havde fremkaldt en forventning om, at kumulativ udbetaling af støtte ville blive anset for lovlig. Til støtte herfor har Det forenede Kongerige først anført, at Kommissionen angivelig ikke gav oplysning om, at dobbelt udbetaling af støtte var retsstridig, i det mindste ikke forud for mødet den 16. oktober 1980. For mig at se må dette argument uden videre afvises. Spørgsmålet om, hvorvidt ydelse af støtte er eller var retsstridig, afhænger ikke af Kommissionens synspunkt, men må afgøres ud fra de gældende forordninger. Der var heller ikke tale om forsømmelser fra Kommissionens side. Da problemet vedrørende dobbelt støtte opstod i 1980, tøvede Kommissionen ikke med at indtage en klar holdning, så snart de kompetente tjenestegrene havde foretaget en intern undersøgelse.

For det andet har Det forenede Kongerige henvist til de forskellige forslag, Kommissionen udarbejdede i perioden ultimo 1980 — medio 1982 med henblik på at' løse problemet om dobbelt udbetaling af støtte. Efter sagsøgerens opfattelse kan det af de nævnte forslag udledes, at Kommissionen tidligere havde antaget, at udbetaling af dobbelt støtte var lovlig. Heller ikke dette argument er holdbart. Selv om Kommissionens adfærd kan åbne mulighed for en sådan fortolkning, hvilket efter min opfattelse ikke på nogen måde er sikkert, kan oplysninger, der gives efter at støtten var ydet — i 1978 og 1979 — ikke bevirke, at støtten ikke er retsstridig, ved at skabe en forventning om, at støtten vil blive betragtet som lovligt ydet.

III — Tvisten om salg af skummetmælkspulver og smør

Denne del af sagen vedrører følgerne af, at den repræsentative kurs, der anvendes inden for den fælles landbrugspolitik, blev ændret. Sagen drejer sig om, hvilket tidspunkt der skal lægges til grund ved omregning til national valuta af priser udtrykt i regningsenheder.

1. Gældende bestemmelser

a) Regningsenhedens værdi

Rådets forordning (EØF) nr. 1134/68 (EFT 1968 II, s. 391) indeholder regler om gennemførelse af forordning (EØF) nr. 653/68 (EFT 1968 I, s. 115) om betingelserne for ændring af værdien af den for den fælles landbrugspolitik anvendte regningsenhed. Artikel 4 i forordning nr. 1134/68 bestemmer, at for forretninger, der gennemføres inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, foretages omregningen af regningsenheder til national valuta på grundlag af det forhold, der var gældende mellem dem på tidspunktet for forretningens gennemførelse. I forordningens artikel 6 hedder det, at »ved tidspunktet for forretningens gennemførelse [forstås] den dato, hvor det forhold indtræder, der ligger til grund for stiftelsen af denne fordring, og som angår beløbet i forbindelse med denne forretning, således som dette forhold er fastlagt i fællesskabsbestemmelserne eller, i mangel heraf og indtil disses fastlæggelse, i den pågældende medlemsstats bestemmelser«. For nemheds skyld omtales det nævnte forhold normalt som »den udløsende begivenhed«.

b) Salg af skummetmælkspulver og smør

De i den foreliggende sag relevante forordninger om salg af skummetmælkspulver og smør var følgende:

— forordning (EØF) nr. 1282/72 om salg af smør til nedsatte priser til hæren og til dermed ligestillede enheder (EFT 1972 II, s. 554);

— forordning (EØF) nr. 1717/72 om salg af smør til nedsat pris til institutioner eller samfund, der ikke arbejder med gevinst for øje (EFT 1972 III, s. 808);

— forordning (EØF) nr. 2213/76 om salg af skummetmælkspulver fra offentlige lagre (EFT L 249, s. 6);

— forordning (EØF) nr. 443/77 om salg til fastsat pris af skummetmælkspulver til svine- og fjerkræfoder (EFT L 58, s. 16);

— forordning (EØF) nr. 649/78 om salg til nedsat pris af interventionssmør, bestemt til umiddelbart forbrug i form af koncentreret smør (EFT L 86, s. 33).

2. Tvistens genstand

I de relevante regnskabsår anvendte Intervention Board for Agricultural Produce (det britiske interventionsorgan) den repræsentative vekselkurs, der var gældende på det tidspunkt, hvor det modtog og accepterede købstilbudet. Som følge af, at det grønne pund med regelmæssige mellemrum blev devalueret i den pågældende periode, var de priser, organet noterede, lavere end de ville have været, hvis det i stedet havde anvendt den valutakurs, der var gældende på det tidspunkt, hvor varerne blev fraført interventionslagrene. Kommissionen afviste, at den udgift, der opstod som følge af kursforskellene, påhvilede Fonden. Ifølge Kommissionen skulle sidstnævnte valutakurs have været anvendt. Det forenede Kongerige har gjort gældende, at når der ikke findes fællesskabsbestemmelser, der fastlægger den udløsende begivenhed, finder nationale bestemmelser anvendelse; dette bevirker, at Kommissionens fortolkning er fejlagtig. Det forenede Kongerige har subsidiært anført, at der foreligger en undskyldelig fejl, som må tillægges Kommissionen.

3. Fastlæggelse af den udløsende begivenhed

Før jeg går nærmere ind på fortolkningsspørgsmålet, skal jeg henlede opmærksomheden på generaladvokat Sir Gordon Slynn's forslag til afgørelse af 23. oktober 1985 i de forenede sager 129 og 130/84 (Italien mod Kommissionen), hvor der var et tilsvarende problem.

Det første spørgsmål er, hvorvidt artiklerne 4 og 6 i forordning nr. 1134/68 hjemler mulighed for at fastlægge den udløsende begivenhed i forbindelse med salg af skummetmælkspulver og smør i henhold til ovennævnte fem forordninger. Efter min opfattelse er dette ikke tilfældet. Forordningens artikel 6 indeholder kun en abstrakt definition af begrebet. Som Kommissionen har påpeget, adskiller den engelske version sig i denne henseende fra de øvrige sproglige versioner. I sit forslag til afgørelse i sag 80/76 (Kerry Milk mod ministeren for landbrug og fiskeri, Sml. 1977, s. 425) gav generaladvokat Capotorti en udførlig redegørelse for spørgsmålet. Forskellen i den engelske version er imidlertid ikke relevant i den foreliggende sag, idet den udløsende begivenhed defineres abstrakt og kun kan anvendes i en konkret situation på grundlag af mere detaljerede regler.

For så vidt angår spørgsmålet om fastlæggelse af den udløsende begivenhed, henvises der i artikel 6 i forordning nr. 1134/68 i første række til fællesskabsbestemmelser. Ifølge Kommissionen må dette opfattes som en henvisning til de fem forordninger om salg af smør og skummetmælkspulver, jeg tidligere har nævnt. Efter Kommissionens opfattelse følger det af den ordning, der er indført ved de fem forordninger, at den udløsende begivenhed er den dato, hvor produktet fraføres offentlige lagre. Efter ordningen kan køberen ensidigt opsige kontrakten, så længe købsprisen eller saldoen ikke er betalt. Fraføreise fra lagrene forudsætter, at købsprisen er betalt, og at kontrakten derfor er blevet definitiv. Kommissionen har tidligere givet udtryk for det samme synspunkt i det 442. møde i den kompetente forvaltningskomité. Jeg vil dog tilføje, at en sådan omstændighed ikke kan betragtes som en lovbestemmelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1134/68.

Jeg deler ikke Kommissionens synspunkt. Ingen af de fem nævnte forordninger indeholder en udtrykkelig eller stiltiende henvisning, på grundlag af hvilken den udløsende begivenhed kan fastlægges. Det kan nemlig også udledes af de nævnte forordninger, at den udløsende begivenhed er købekontraktens indgåelse, idet parternes rettigheder og forpligtelser er fastlagt heri. Den omstændighed, at der er tale om en betinget rettighed — betinget i den forstand, at køberen ikke opsiger kontrakten — kan ikke på nogen måde afsvække synspunktet. Efter min opfattelse kan de fem forordninger ikke anses for »fællesskabsbestemmelser« i den i artikel 6 i forordning nr. 1134/68 forudsatte betydning. En sådan fortolkning støttes også af bestemmelserne om den udløsende begivenhed inden for korn- og risområdet samt inden for oksekødsektoren. I begge tilfælde er den udløsende begivenhed nærmere defineret i en særlig kommissionsforordning, nemlig henholdsvis nr. 1003/81 (EFT L 100, s. 11) og nr. 2182/77 (EFT L 251, s. 60). Jeg har ikke noget ønske om at ville overførede nævnte bestemmelser til den foreliggende sag, men for mig at se kan det udledes af dem, at særlige lovbestemmelser kan være nødvendige med henblik på fastlæggelsen af den udløsende begivenhed.

Da det herefter for mig at se er klart, at der ikke inden for mælke- og mejeriproduktområdet findes særlige regler, på grundlag af hvilke den udløsende begivenhed kan fastlægges, står det spørgsmål tilbage, om nationale bestemmelser, hvorefter den udløsende begivenhed er fastlagt som købekontraktens indgåelse, må betragtes som retsstridige. Det mener jeg ikke. Forordning nr. 1134/68 blev ophævet ved forordning (EØF) nr. 1676/85 (EFT L 164, s. 1). I artikel 5 i sidstnævnte forordning er de forskellige udløsende begivenheder fastlagt klarere end det tidligere var tilfældet. Artikel 5 bestemmer, at for så vidt angår beløb, der er anført i kontrakter, forstås ved den udløsende begivenhed kontraktens indgåelse, medmindre andet er bestemt. Selv om den nævnte forordning ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, viser den, at kontraktens indgåelse kan betragtes som den udløsende begivenhed. Da der ikke findes fællesskabsbestemmelser, må Det forenede Kongeriges valg af det nævnte forhold derfor for mig at se betragtes som lovligt.

IV — Sammenfatning

Sammenfattende skal jeg derfor foreslå, at:

1) Beslutningerne 84/212/EØF og 84/213/EØF af 8. februar 1984 erklæres ugyldige, for så vidt det ikke herved anerkendes, at udgifter vedrørende salg af skummetmælkspulver fra interventionslagre påhviler Den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget;

2) sagsøgte i øvrigt frifindes;

3) hver part bærer sine omkostninger.

( *1 ) – Oversat fra nederlandsk.