Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 27. februar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN FRANSKE REPUBLIK. - FISKERI - MEDLEMSSTATERNES KONTROLFORPLIGTLSER. - SAG C-64/88.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02727



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

A - Faktiske omstaendigheder

1. Denne traktatbrudssag mod Den Franske Republik drejer sig om nogle bestemmelser vedroerende den faelles fiskeripolitik.

2. I Raadets forordning (EOEF) nr. 171/83 af 25. januar 1983 om fastlaeggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (1) og i forordning (EOEF) nr. 3094/86 (2) - som er traadt i stedet for forordning nr. 171/83 med virkning fra den 1. januar 1987 - er der opstillet forskellige regler med det i forordningernes titel udtrykte maal for oeje. Af betydning for naervaerende sag er kun reglerne om (mindste-) maskestoerrelser (3), anordninger fastgjort til redskaber (4), bifangster (5) og mindstemaal for fisk (6).

3. I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2057/82 (7), og (fra 1. august 1987) i forordning (EOEF) nr. 2241/87 (8) skal enhver medlemsstat i havne paa dens omraade og inden for farvande, der hoerer under dens hoejhedsomraade eller jurisdiktion, foretage inspektion af fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, for at sikre, at alle gaeldende regler vedroerende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes (9).

4. Ifoelge artikel 1, stk. 2, i forordningerne nr. 2057/82 og 2241/87 skal medlemsstaterne, saafremt de konstaterer en overtraedelse af bevarelsesforanstaltningerne, anlaegge straffesag eller traeffe administrative foranstaltninger mod det paagaeldende fartoejs skipper (eller enhver anden ansvarshavende person).

5. Kommissionen har gjort gaeldende, at den sagsoegte medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser med hensyn til kontrol og forfoelgning af overtraedelser, for saa vidt angaar de naevnte bevarelsesforanstaltninger.

6. Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

- Det fastslaas i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169, stk. 2, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i Raadets forordninger nr. 2057/82 og 2241/87, idet den ikke har kontrolleret overholdelsen af de tekniske bevarelsesforanstaltninger, der er fastlagt i Raadets forordninger nr. 171/83 og 3094/86.

- Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

7. Den Franske Republik har nedlagt paastand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, idet den har gjort gaeldende, at den har opfyldt de i sagen omhandlede forpligtelser.

8. Der er ingen grund til paa naervaerende sted at komme naermere ind paa det saaledes fremfoerte eller andre enkeltheder i forbindelse med de faktiske omstaendigheder. Jeg vil vende tilbage hertil i forbindelse med min stillingtagen, og jeg tillader mig i oevrigt at henvise til retsmoederapporten.

B - Stillingtagen

I - Sagens genstand og formalitet

9. 1. Tvisten mellem parterne i naervaerende sag i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 drejer sig ikke om fortolkningen af de bestemmelser, som det paastaaede traktatbrud knytter sig til, men derimod om, hvorvidt der er foert bevis for et saadant traktatbrud.

10. Selv om dette spoergsmaal har vaeret rejst fra sagens begyndelse, idet Frankrig allerede i svarskriftet har bestridt, at der foreligger et traktatbrud fra statens side, er diskussionen siden blevet koncentreret om et bestemt punkt. Kommissionen har nemlig saavel under den administrative procedure som i sine processkrifter henvist til rapporter om tjenesterejser foretaget af Kommissionens tjenestemaend. Herunder har tjenestemaendene i overensstemmelse med artikel 12, stk. 3 og 4, i forordningerne nr. 2057/82 og 2241/87 overvaeret inspektioner, som de franske myndigheder udfoerte. Ifoelge Kommissionen vidnede disse rapporter om vaesentlige mangler ved kontrollen og forfoelgningen af overtraedelser. Kommissionen har betegnet rapporterne som fortrolige (10), hvorfor Domstolen har anmodet Kommissionen om at fremlaegge ikke-fortrolige udgaver. Kommissionen har herefter fremlagt sammendrag af rapporterne, hvori der er slettet en raekke angivelser. Der er herved tale om angivelser af navnene paa de beroerte fiskere, de lokale myndigheder og inspektoererne. Da Kommissionen var af den opfattelse, at det ogsaa maatte sikres, at de naevnte personer og institutioner ikke kunne identificeres indirekte ved hjaelp af foelgeslutninger og sammenligninger, blev de naermere oplysninger om tid og sted for inspektionerne tilsvarende overstreget. AArstallene og raekkefoelgen af inspektionerne fremgaar dog stadigvaek af dokumentet. Den sagsoegte medlemsstat er af den opfattelse, at de fremlagte dokumenter ikke kan tjene som bevis for de forhold, som den er kritiseret for under sagen. Staten har ingen mulighed haft for at tage til genmaele over for de anbringender, der stoettes paa de paagaeldende dokumenter, da den i mangel af oplysninger om tid, sted og implicerede personer og myndigheder er ude af stand til at identificere de forhold, som er naevnt i dokumenterne fra Kommissionen. Kommissionen finder derimod, at Frankrig fuldt ud har haft mulighed herfor ved at sammenholde dokumenterne med de tilsvarende rapporter fra de nationale embedsmaend.

11. Denne diskussion har imidlertid i et vist omfang fortraengt spoergsmaalet om, hvad der egentlig er genstanden for traktatbrudspaastanden. Foerst naar dette er klarlagt, kan der tages stilling til, om sagen kan antages til realitetsbehandling og om der - paa grundlag af de fremlagte beviser - kan gives Kommissionen medhold.

12. 2. Selv om Kommissionens anbringende umiddelbart synes at udgoere ét sammenhaengende klagepunkt, indeholder det i virkeligheden tre forskellige aspekter, som rent logisk ligger i forlaengelse af hinanden.

13. a) Med henblik paa at sikre en forskriftsmaessig kontrol og forfoelgning i den her omhandlede forstand maa den paagaeldende medlemsstat for det foerste organisere disse handlinger paa en naermere bestemt maade. Dette aspekt ved medlemsstaternes forpligtelse bekraeftes ogsaa i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, i forordningerne nr. 2057/82 og 2241/87. I henhold hertil "skal [medlemsstaterne] ... sikre", at de i artikel 1 i de respektive forordninger omhandlede bestemmelser og foranstaltninger overholdes. Saadanne organisatoriske foranstaltninger er noedvendige af forskellige grunde. Hvad angaar forfoelgningen af overtraedelser fra fiskernes side, er der - ligesom det er tilfaeldet med hensyn til gennemfoerelse af direktiver - behov for et retligt grundlag, som naermere regulerer sanktionerne og proceduren. Der behoever ikke at vaere fastsat organisatoriske regler ved lov for at sikre, at kontrollen sker forskriftsmaessigt, men der skal dog i det mindste fastsaettes administrative bestemmelser herom. Der skal bl.a. fastsaettes regler om den noejagtige genstand for kontrolforanstaltningerne (hvorved det skal anfoeres, hvilke faellesskabsbestemmelser der finder anvendelse), om kompetencefordelingen og efter omstaendighederne om tid og sted for kontrollen saavel som omfanget heraf. Uden en saadan organisatorisk ramme kan medlemsstaterne ikke gennemfoere de paakraevede foranstaltninger paa stedet.

14. Det af Kommissionen i denne sag formulerede klagepunkt omfatter dette organisatoriske aspekt. Ordlyden af Kommissionens staevningspaastand stoettes paa den netop citerede formulering i forordningerne nr. 2057/82 og 2241/87, idet det paastaas fastslaaet, at Den Franske Republik har overtraadt disse forordninger, "idet den ikke har kontrolleret overholdelsen af de tekniske bevarelsesforanstaltninger, der er fastlagt i Raadets forordninger nr. 171/83 og 3094/86" (11). Det samme goer sig gaeldende i resten af staevningen. Saaledes hedder det i punkt 1.3, at Frankrig har overtraadt de naevnte bestemmelser, "ved ikke at have soerget for, at de tekniske foranstaltninger overholdes fuldt ud ...", mens der i punkt 2.1 henvises til aabningsskrivelsen, hvori der tales om Frankrigs pligt til at sikre ("garantir") anvendelsen af visse tekniske foranstaltninger (12).

15. Man kan i samme forbindelse medtage det af Kommissionen anfoerte om, at Frankrig, for saa vidt angaar maskestoerrelser og mindstemaal for fisk, har anvendt nationale normer i stedet for faellesskabsbestemmelserne (13). Dette klagepunkt sigter allerede begrebsmaessigt til organiseringen af de foranstaltninger, medlemsstaterne har pligt til at traeffe, idet det forudsaetter, at der findes administrativt eller ved lov fastsatte regler, som er genstand for kontrol, og som indholdsmaessigt er i strid med faellesskabsbestemmelserne om tekniske bevarelsesforanstaltninger.

16. b) Som en logisk konsekvens (14) af den netop beskrevne foerste del af klagepunktet har Kommissionen for det andet paaberaabt sig mangler ved Frankrigs faktiske gennemfoerelse af kontrollen. Ud over ordlyden af paastanden, der - som det fremgaar af den ovenfor citerede passus - ogsaa omfatter dette aspekt, skal der herved yderligere henvises til side 8 i staevningen, hvor der siges foelgende: "Den medlemsstat, som faktisk ikke overholder sine kontrolforpligtelser, skader solidariteten mellem medlemsstaterne og ligebehandlingen af fiskerne og dermed selve grundlaget for de krav, som er opstillet i den faelles politik for bevarelse af fiskeressourcerne" (15).

17. c) Det tredje led i den logiske sammenhaeng i Kommissionens klagepunkt er spoergsmaalet om en utilstraekkelig forfoelgning af fiskernes overtraedelser af bestemmelserne om tekniske bevarelsesforanstaltninger. Saaledes som forordningerne nr. 2057/82 og 2241/87 er udformet, er det noedvendigt at ivaerksaette sanktioner med de heraf foelgende - individuelle og generelle - praeventive virkninger for at opnaa, at bestemmelserne bliver overholdt. Kommissionen har derfor ikke kun paaberaabt sig, at de franske myndigheder konstaterede vaesentligt faerre overtraedelser, end der faktisk havde vaeret mulighed for at konstatere, men ogsaa "den hertil svarende mangel paa administrativ eller strafferetlig forfoelgning" (16).

18. 3. Det skal nu undersoeges, hvorvidt sagen med den saaledes definerede genstand kan antages til realitetsbehandling. I sager i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 skal der altid foretages en saadan undersoegelse under den synsvinkel, om der er overensstemmelse mellem den administrative procedure og proceduren for Domstolen, saafremt den paagaeldende medlemsstat kritiseres for en adfaerd, der ikke klart kan opfattes som en kontinuerlig handling eller undladelse. I det foreliggende tilfaelde kan dette i hvert fald i relation til den anden og den tredje del af sagsgenstanden ikke afgoeres entydigt, idet der her er tale om enkeltstaaende handlemaader. Det drejer sig om enkeltstaaende tilfaelde, hvor Frankrig efter Kommissionens opfattelse i strid med sine forpligtelser har undladt at foretage kontrol (og i konsekvens heraf at forfoelge fiskernes overtraedelser).

19. Ifoelge fast retspraksis afgraenses genstanden for et soegsmaal i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse (17). Allerede i aabningsskrivelsen (hvori der skal gives medlemsstaten lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger, hvilket er en vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er en betingelse for lovligheden af proceduren (18)) skal tvistens genstand afgraenses (19). Desuden skal begrundelsen og de anbringender, der fremfoeres til stoette for henholdsvis Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlaegget vaere de samme (20).

20. a) For saa vidt angaar den organisatoriske side af de forpligtelser, som Kommissionen under sagen for Domstolen har gjort gaeldende, at Frankrig har tilsidesat, kan dette klagepunkt efter min opfattelse allerede findes i aabningsskrivelsen og ligeledes i den begrundede udtalelse. Med hensyn til aabningsskrivelsen af 21. december 1984 skal det bemaerkes, at den ganske vist i foerste raekke er baseret paa, hvad Kommissionens inspektoerer angiveligt kunne konstatere paa stedet. Kommissionen har anfoert, at der i relation til de fire omhandlede bevarelsesforanstaltninger ikke - eller (for saa vidt angaar reglerne om maskestoerrelser og anordninger fastgjort til redskaber) kun i meget begraenset omfang - blev foretaget kontrol, ligesom faellesskabsbestemmelserne (om mindstemaal for fiskene) ikke blev anvendt. Kommissionen har imidlertid herved tydeligvis ikke lagt speciel vaegt paa enkeltstaaende utilstraekkeligheder ved kontrollen og forfoelgningen af overtraedelser, men derimod paa de konstaterede manglers systematiske karakter. Den kritik, at der kun i begraenset omfang blev foert kontrol paa havet med hensyn til maskestoerrelser og anordninger fastgjort til redskaber, uddybes saaledes:

"Ved samtlige lejligheder, hvor der paa havet blev foretaget kontrol af fartoejer i overvaerelse af Kommissionens inspektoerer, kunne det konstateres, at nettenes maskestoerrelser eller de til redskaberne fastgjorte anordninger var i strid med afsnit I i Raadets forordning nr. 171/83; de franske kontrolmyndigheder traf imidlertid ingen oejeblikkelige foranstaltninger i den anledning, ligesom der i almindelighed heller ikke senere blev truffet strafferetlige eller administrative foranstaltninger" (21).

21. Det samme goer sig gaeldende i relation til reglerne om bifangster og mindstemaal for fiskene. Kommissionen har ogsaa paa dette punkt klart lagt afgoerende vaegt paa den systematiske manglende anvendelse af de i faellesskabsretten foreskrevne ordninger:

"De af Kommissionens inspektoerer foretagne inspektioner i havn viste, at der ikke blev foretaget nogen som helst kontrol af bifangster, og at de i afsnit III i Raadets forordning nr. 171/83 indeholdte bestemmelser om mindstemaal for fiskene - navnlig i havnene ved Biscayabugten - overhovedet ikke blev anvendt; i de tilfaelde, hvor der blev anvendt regler, var der tale om nationale bestemmelser om mindstemaal, som var mere lempelige end faellesskabsbestemmelserne, hvilket er i strid med artikel 1 i forordning nr. 2057/82" (21) .

Dette afsnit vedroerer ligeledes det tidligere omtalte synspunkt, hvorefter der naturligvis ikke er sikret en forskriftsmaessig organisation af kontrollen, saafremt den beroerte medlemsstat ved lov eller administrativt fastsaetter tekniske bestemmelser, der indholdsmaessigt afviger fra faellesskabsbestemmelserne, og goer disse til genstand for kontrollen.

22. Som netop anfoert, har Kommissionen, for saa vidt som den saerligt har kritiseret den systematiske karakter af de konstaterede mangler ved kontrollen, hermed i hvert fald indirekte ogsaa paaberaabt sig en utilstraekkelig organisation af kontrollen. En saadan foelgeslutning kan efter min mening ikke betegnes som hasarderet, endsige forkert. I aabningsskrivelsen anmoder Kommissionen om et svar fra den franske regering og ikke om et svar fra enkeltstaaende nationale embedsmaend, som handler i strid med faellesskabsretten. I det omfang, de konstaterede mangler maatte skyldes saadanne individuelle handlinger ville regeringen - om overhovedet - kun meget vanskeligt kunne udtale sig om disse enkeltstaaende embedsmaends handlinger. Desuden ville en saadan fremgangsmaade fra Kommissionens side kun i begraenset omfang kunne tjene til at sikre overholdelsen af faellesskabsretten. Hvis manglerne ved kontrollen var saa udbredte, som det er gjort gaeldende af Kommissionen, ville disse nemlig kun delvis kunne afhjaelpes ved saadanne individuelle foranstaltninger, som Frankrig i saa fald ville kunne anfoere i sit svar.

23. Det kunne derimod med rimelighed forventes, at Frankrig ville reagere paa det organisatoriske plan, dels fordi regeringen kunne have forelagt Kommissionen de bestaaende og eventuelle nye lovmaessige eller administrative foranstaltninger, som efter regeringens opfattelse udgjorde grundlaget for en (i fremtiden) forskriftsmaessig kontrol, dels fordi saadanne generelle foranstaltninger er mest egnede til at forbedre det samlede billede af kontrollen, som Kommissionen har anfaegtet, og samtidig automatisk nedbringe antallet af individuelle mangler ved kontrollen.

24. Den franske regerings svar gaar da ogsaa i denne retning. I regeringens skrivelse af 22. januar 1985 henviser den foerst til visse bestraebelser paa at informere fiskerne bedre om de gaeldende regler, hvorefter den anfoerer foelgende:

"Desuden sker der ogsaa en ajourfoering af kontrolmyndighedernes kendskab til reglerne, og disse myndigheder faar yderst praecise instrukser om den fremgangsmaade, som skal foelges. Den udbredelse af kendskabet til reglerne, som vil blive forbundet med den paagaeldende aktion, skulle kunne medfoere en bedre anvendelse af faellesskabsforordningerne og en stadig forbedring af kontrollen. I oevrigt vil der i den naermeste fremtid i Parlamentet blive fremsat forslag til en lov, der indeholder naermere regler om, hvilke sanktioner der kan finde anvendelse i tilfaelde af overtraedelser af faellesskabsbestemmelserne, og i vaesentlig grad forhoejer strafferammen for de fiskere, som begaar overtraedelser, hvilket skulle kunne faa en positiv indflydelse paa de paagaeldende myndigheders arbejde."

25. Alt i alt maa det saaledes konstateres, at det i staevningen indeholdte klagepunkt vedroerende organisatoriske mangler ved kontrollen allerede forekommer i aabningsskrivelsen (og ogsaa er blevet opfattet korrekt).

26. Det samme er tilfaeldet med den begrundede udtalelse af 18. november 1986. I den begrundede udtalelse gentages klagepunkterne fra aabningsskrivelsen nemlig i det vaesentlige ordret, hvorefter de bliver uddybet. Paa side 3 i udtalelsen siges det, at resultaterne af de af Kommissionen foretagne inspektioner paa stedet er "ganske repraesentative". Ifoelge udtalelsen er resultaterne fuldt ud blevet bekraeftet af de i 1985 foretagne inspektioner. I punkt 2.5 i den begrundede udtalelse kritiseres det endnu en gang, at der med hensyn til mindstemaalene for visse fisk blev anvendt nationale normer i stedet for faellesskabsnormerne. Denne kritik udvides til ogsaa at gaelde 1985 og - under henvisning til en skrivelse af 28. maj 1985 fra de franske myndigheder - anvendelsen af reglerne om maskestoerrelser. I oevrigt var den franske regerings svar paa den begrundede udtalelse ogsaa helt i overensstemmelse med en saadan forstaaelse af klagepunkterne, idet regeringen i det vaesentlige redegjorde for sin holdning i forbindelse med anvendelsen af de naevnte tekniske bevarelsesforanstaltninger og henviste til en i 1986 gennemfoert kontrolkampagne samt til instrukser, som var givet kontrolmyndighederne eller var under forberedelse.

27. Det kan derfor fastslaas, at der i relation til den tidligere definerede "organisatoriske del" af klagepunktet er overensstemmelse mellem aabningsskrivelsen, den begrundede udtalelse og staevningen.

28. Lad mig for fuldstaendighedens skyld lige knytte en bemaerkning til den omstaendighed, at der er sket visse indholdsmaessige aendringer af faellesskabsbestemmelserne. De franske myndigheder har i den som svar paa den begrundede udtalelse udfaerdigede skrivelse af 21. januar 1987 henvist til, at forordning nr. 3094/86 i visse henseender har lempet de krav, som gjaldt i henhold til den tidligere gaeldende forordning nr. 171/83; der er herved tale om reglerne om mindstemaal for fiskene (22) og reglerne om mindstemaskestoerrelser (23). Efter de franske myndigheders opfattelse er der paa baggrund af disse aendringer opstaaet overensstemmelse mellem kravene i henhold til faellesskabsretten og Frankrigs praksis paa de paagaeldende punkter. Det er imidlertid helt uafklaret, i hvilket omfang dette skal vaere tilfaeldet. Det kan saaledes ikke laegges til grund, at traktatbruddet fuldt ud var bragt til ophoer, da den i den begrundede udtalelse fastsatte frist udloeb. I henhold til fast retspraksis er det imidlertid tilstraekkeligt til, at en traktatbrudssag kan antages til realitetsbehandling, at den beroerte medlemsstat har overskredet den i den begrundede udtalelse fastsatte frist (24).

29. b) Hvad angaar den faktiske, konkrete gennemfoerelse af kontrollen, har spoergsmaalet om, hvorvidt der er overensstemmelse mellem genstanden for henholdsvis den administrative procedure og staevningen, en lidt anden karakter. Det kan ikke bestrides, at Kommissionen under hele den administrative procedure har henvist til mangler i saa henseende, som angiveligt var blevet afsloeret ved Kommissionens inspektioner. Man kunne imidlertid her vaere af den opfattelse, at de mangler, som sagsoegeren har paaberaabt sig i staevningen, for saa vidt angaar tiden efter, at den begrundede udtalelse var afgivet (til og med 1987), ikke er identiske med dem, som var genstand for den administrative procedure. Jeg mener dog, at vi herved kan stoette os til Domstolens praksis, hvorefter kravet om identitet mellem genstanden for henholdsvis den administrative procedure og sagen ved Domstolen i saadanne tilfaelde er opfyldt, saafremt de anfaegtede forhold, i det omfang de er indtraadt efter afslutningen af den administrative procedure, er af "samme beskaffenhed" som dem, der laa til grund for den administrative procedure (25). Eftersom Kommissionens klagepunkt - hvorefter der var mangler ved kontrollen af, om fiskerne overtraadte reglerne, ligesom kontrollen skete paa grundlag af andre regler end faellesskabsreglerne med de heraf foelgende konsekvenser for forfoelgningen - er forblevet uaendret, er de paagaeldende mangler af "samme beskaffenhed", uanset hvornaar de er indtraadt. Hertil kommer, at den paa dette sted behandlede anden del af sagsgenstanden, der vedroerer de enkelte tilfaelde af mangelfuld kontrol, er uloeseligt forbundet med den foerste del. Som det fremgaar af mine bemaerkninger til denne foerste del, betragter Kommissionen ikke de enkelte mangler ved kontrollen som et resultat af, at de paagaeldende embedsmaend konkret har tilsidesat deres forpligtelser, men derimod som et resultat af en utilstraekkelig organisation fra tilsynsmyndighedens side. Der bliver saaledes skabt en sammenhaeng mellem de enkelte tilfaelde af mangelfuld kontrol, idet de foeres tilbage til en faelles aarsag. Frankrig kunne derfor noejes med at tage stilling til den foerste del af klagepunktet, fordi der hermed ogsaa automatisk var taget stilling til den anden del. Den sagsoegte medlemsstat reagerede da ogsaa helt i overensstemmelse hermed, saavel i svarene paa aabningsskrivelsen (26) og den begrundede udtalelse (27), som i svarskriftet (28).

30. c) Hvad angaar manglerne ved forfoelgningen af fiskernes overtraedelser, som er et resultat af den utilstraekkelige kontrol, gaelder de i punkt 29 anfoerte betragtninger tilsvarende. Det skal i denne forbindelse blot konstateres, at Kommissionen i aabningsskrivelsen (29) og den begrundede udtalelse (30) gav udtryk for den opfattelse, at kontrollen er noedvendig for at sikre overholdelsen af bevarelsesforanstaltningerne (hvilket som naevnt ogsaa omfatter forfoelgningen af overtraedelser). Det giver i oevrigt sig selv, at forfoelgningen af overtraedelser ikke er sikret i noedvendigt omfang, hvis kontrollen er mangelfuld, hvorfor der ikke synes at vaere grund til at komme naermere ind paa dette spoergsmaal.

31. 4. Det kan paa baggrund af det hidtil anfoerte saaledes konstateres, at sagen med den netop definerede sagsgenstand i det hele kan antages til realitetsbehandling.

II - Realiteten

32. Hvad angaar realiteten, skal det herefter blot undersoeges, om Kommissionen, der har bevisbyrden i saa henseende (31), har foert bevis for traktatbruddet.

33. 1. I fortsaettelse af mine betragtninger vedroerende sagens genstand og formaliteten vil jeg knytte en generel bemaerkning til bevissituationen i relation til de tre dele af sagsgenstanden. Jeg har allerede redegjort for, at Kommissionen goer gaeldende, at der har vaeret mangler ved kontrollen og forfoelgningen som den direkte foelge af en utilstraekkelig organisation. Efter min opfattelse skal der gives Kommissionen medhold, saafremt der foeres bevis for de paastaaede mangler ved organisationen, uden at der kan kraeves noget saerligt bevis med hensyn til de konkrete tilfaelde, som skyldes disse mangler. Disse tilfaelde er en noedvendig foelge af manglerne ved organisationen, i lighed med f.eks. nationale myndigheders overtraedelser af direktivbestemmelser, som den paagaeldende stat endnu ikke har gennemfoert i lovgivningen. I det foreliggende tilfaelde gaelder dette saa meget mere, som Frankrig under den administrative procedure har erkendt, at nogle fiskere havde vanskeligt ved at acceptere de nationale myndigheders bestraebelser paa at gennemfoere faellesskabsbestemmelserne. Netop under saadanne omstaendigheder maa der noedvendigvis vaere mangler ved den konkrete gennemfoerelse af en kontrol og en forfoelgning, som ikke er ordentligt organiseret og navnlig sker uden klare retningslinjer til embedsmaendene.

34. 2. Med dette som udgangspunkt vil jeg gaa over til at behandle de enkelte tekniske bevarelsesforanstaltninger og undersoege, om Frankrig i saa henseende har tilsidesat sin forpligtelse til at soerge for en forskriftsmaessig kontrol.

35. a) Dette synes uden videre at vaere godtgjort, for saa vidt angaar bestemmelserne om mindstemaskestoerrelser og fiskenes mindstemaal, da de franske myndigheder under den administrative procedure har erkendt, at kontrollen skete paa grundlag af nationale normer, der var mere lempelige end faellesskabsnormerne. Dette fremgaar af en skrivelse af 28. maj 1985 fra statssekretaeren for maritime anliggender. Ifoelge denne skrivelse accepteres der i relation til maskestoerrelserne afvigelser paa indtil 5 mm fra den kraevede mindstestoerrelse. Hvad angaar fiskenes mindstemaal, skal der med hensyn til kulmuler kun skrides ind, saafremt fiskene er "klart" for smaa, dvs. mellem 15 og 25 cm, hvorimod mindstestoerrelsen i henhold til bilag V til forordning nr. 171/83 var fastsat til 30 cm.

36. Det fremgaar videre af den naevnte skrivelse, at saadanne bestemmelser ikke kun gjaldt for en lille del af de franske kystfarvande, men blev indfoert for et stort geografisk omraade (32).

37. At den saaledes definerede overtraedelse varede ved indtil efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, fremgaar af de franske myndigheders svar af 21. januar 1987 paa bemaerkningerne fra Kommissionen. Kommissionen havde nemlig i den begrundede udtalelse (33) anfoert, at de naevnte tolerancer med hensyn til maskestoerrelser og fiskenes mindstemaal ifoelge det for Kommissionen oplyste fortsat blev anvendt. I de franske myndigheders svar henvises der til de aendringer af normerne, som blev indfoert ved forordning nr. 3094/86. Der siges herom foelgende:

"Den franske regering finder saaledes, at dens indstilling paa det paagaeldende omraade har medvirket til at undgaa nogle problemer, som kunne have forsinket den noedvendige genskabelse af grundlaget for et erhverv, der er afgoerende for visse franske regioner."

38. I det omfang, hvori det fremgaar af det saaledes anfoerte, at de franske myndigheder efter den franske regerings opfattelse har handlet i overensstemmelse med faellesskabsretten fra indfoerelsen af forordning nr. 3094/86, for saa vidt angaar de to naevnte bevarelsesforanstaltninger, er dette dog uden betydning for realiteten i sagen - saavel som for formaliteten - da der er tale om et forhold, som foerst er indtraadt laenge efter udloebet af den frist, Kommissionen fastsatte i den begrundede udtalelse (34).

39. b) Hvad angaar de andre to tekniske bevarelsesforanstaltninger - om anordninger fastgjort til redskaber og begraensninger for bifangster - foreligger der ikke en saadan udtrykkelig indroemmelse som den i punkt 38 omhandlede. Alligevel finder jeg det bevist, at der er sket en overtraedelse, da det fremgaar af sagen, at den sagsoegte medlemsstats tilsynsmyndighed ikke gav de embedsmaend, der udfoerte kontrollen paa stedet, alle de oplysninger og instrukser, der er noedvendige for en forskriftsmaessig kontrol.

40. Det skal herved foerst bemaerkes, at Frankrig i sit svar paa aabningsskrivelsen kun bestrider det af Kommissionen anfoerte, for saa vidt som republikken stiller spoergsmaalstegn ved, om de konstateringer, som Kommissionen haevder at have gjort i forbindelse med sine inspektioner, er repraesentative (35). Der goeres saaledes i skrivelsen ikke noget forsoeg paa - positivt - at afsvaekke Kommissionens kritik ved at bevise, hvilke foranstaltninger der faktisk er truffet (hvilket uden videre ville have vaeret muligt, saafremt Frankrig havde opfyldt sine forpligtelser i saa henseende), idet der udelukkende anvendes - negativt formulerede - argumenter om den bevismaessige vaerdi af Kommissionens konstateringer. Det samme goer sig gaeldende for svarskriftet.

41. Frankrig har saaledes hverken i svaret paa aabningsskrivelsen eller i svaret paa den begrundede udtalelse bestridt Kommissionens kritik. Navnlig har republikken ikke haevdet, at den har opfyldt de omhandlede forpligtelser.

42. Selv om den klart undvigende holdning, som Frankrig har indtaget paa disse to punkter, goer det naerliggende at formode, at der faktisk er sket en overtraedelse som haevdet af Kommissionen, kan den dog ikke danne grundlag for nogen sikker konklusion i den paagaeldende retning, og den kan derfor ikke isoleret betragtet sidestilles med et bevis.

43. Der kan imidlertid drages en saadan konklusion, hvis man ogsaa betragter den sagsoegte medlemsstats udtalelser og fremlagte bilag vedroerende de organisatoriske foranstaltninger, som faktisk er truffet.

44. I svarskrivelsen af 22. januar 1985 paa Kommissionens aabningsskrivelse - altsaa naesten to aar efter ikrafttraedelsen af forordning nr. 171/83 - siges det, at kontrolmyndighedernes kendskab til reglerne ville blive ajourfoert; offentliggoerelsen af denne foranstaltning ville medfoere en stadig forbedring af kontrollen (36). Dette viser, at der i hvert fald indtil dette tidspunkt ikke var truffet alle noedvendige foranstaltninger. Denne situation varede ved indtil efter udloebet af den frist, som Kommissionen fastsatte i den begrundede udtalelse. I svarskrivelsen af 21. januar 1987 til denne udtalelse hedder det indledningsvis - efter at Kommissionens klagepunkter kort er blevet gentaget - at det ikke bestrides, at der eventuelt kan have vaeret tale om mangler paa enkelte punkter; det havde imidlertid ikke vaeret muligt at sikre gennemfoerelsen af faellesskabsbestemmelserne inden for et aar efter deres ikrafttraedelse. Efter at have taget stilling til de aendringer, som blev gennemfoert med forordning nr. 3094/86, og de konsekvenser, som disse aendringer skulle have for bedoemmelsen af, hvorvidt Frankrigs praksis var retmaessig (37), anfoerer den franske regering afslutningsvis i skrivelsen, at den er ved at forberede nogle helt praecise instrukser til sine tjenestegrene, for hurtigst muligt at opnaa, at bevarelsesforanstaltningerne vil blive overholdt i stoerre omfang. Der forelaa altsaa indtil dette tidspunkt endnu ikke saadanne praecise instrukser til tjenestegrenene.

45. Det fremgaar af svarskriftet (38), at det saaledes anfoerte - i hvert fald ogsaa - har relation til problemerne vedroerende bifangster og anordninger fastgjort til redskaber. Der er her tale om en oplysnings- og kontrolkampagne, som efter den franske regerings opfattelse er tilstraekkelig til at opfylde kravene til de foranstaltninger, der skal traeffes i henhold til artikel 1 i forordning nr. 2241/87. Den skrivelse, der er fremlagt som bilag til svarskriftet som bevis for de trufne foranstaltninger (bilag II) er imidlertid forsinket (den er dateret den 30.6.1984) og henviser udelukkende til faellesskabsbestemmelserne om maskestoerrelser.

46. Endelig bliver det samlede billede, som tegner sig paa grundlag af alle disse forhold, bekraeftet af de indledningsvis omtalte sammendrag af rapporterne fra Kommissionens inspektoerer. Det ville foere for vidt paa dette sted at gennemgaa og kommentere hele det dokument, som Kommissionen har fremlagt. Jeg vil noejes med at henvise til nogle konstateringer, som blev gjort i 1987 - efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist (det er i oevrigt mit indtryk, at de paagaeldende forhold ogsaa er repraesentative for tiden forud herfor).

47. For det foerste fremgaar det af udtalelser fra nogle af de implicerede, at de instrukser, som blev givet til de embedsmaend, der var ansvarlige for kontrollen, ikke opfyldte kravene. Paa side 17 i dokumentet (39) gengives saaledes en udtalelse fra en "chef du quartier", som giver udtryk for, at han i tre aar ikke har modtaget nogen instrukser fra de kompetente myndigheder, og at han forsoeger at gennemfoere reglerne efter bedste overbevisning, hvilket kan tage ca. fem aar. Man kan efter min opfattelse heraf udlede, at der paa det paagaeldende tidspunkt ikke fandtes tilstraekkelig klare instrukser for gennemfoerelsen af reglerne. I overensstemmelse hermed tales der lidt senere i rapporten i relation til en anden inspektion (40) om, at de franske inspektoerers befoejelser og kendskab til reglerne er utilstraekkeligt. Saafremt Frankrig havde opfyldt sine forpligtelser med hensyn til at give de fornoedne oplysninger og instrukser, ville der heller ikke kunne gives nogen forklaring paa en udtalelse fra en overordnet embedsmand (41) om, at han var blevet instrueret om ikke at kontrollere visse fiskerfartoejer.

48. For det andet bekraeftes disse generelle fingerpeg saerlig i relation til problemet med bifangsterne af flere bemaerkninger i det fremlagte dokument (42) angaaende de inspektioner, som blev foretaget i 1987.

49. 3. Den konklusion, som maa drages ud fra alle disse holdepunkter, nemlig at der er foert bevis for, at Frankrig har begaaet det paagaeldende traktatbrud, afsvaekkes ikke af nogen af den sagsoegte medlemsstats anbringender.

50. a) Jeg skal herved foerst vende tilbage til det i begyndelsen af min stillingtagen naevnte argument vedroerende retten til kontradiktion, hvorefter det netop omtalte dokument fra Kommissionen ikke boer anerkendes som bevismiddel, da Frankrig ikke kan identificere de enkelte tilfaelde og derfor ikke kan forsvare sig effektivt. Under de foreliggende omstaendigheder er dette anbringende efter min mening ikke holdbart. Domstolen behoever nemlig ikke at vaere overbevist om, at der i enkeltstaaende tilfaelde har vaeret tale om mangler ved kontrollen, for at kunne konkludere, at der ikke har vaeret truffet tilstraekkelige organisatoriske foranstaltninger. Den sagsoegte medlemsstat ville derfor - ogsaa uden at identificere de enkelte tilfaelde - have haft to alternative muligheder for paa det bevismaessige plan at fjerne grundlaget for det af Kommissionen anfoerte. Paa den ene side kunne man have fremlagt alle relevante instrukser og oplysninger (eventuelt ogsaa lovgrundlaget for de kompetente myndigheders handlinger) for Domstolen. Hvis det var fremgaaet heraf, at der - rettidigt - var truffet de fornoedne organisatoriske foranstaltninger, skulle Frankrig have vaeret frifundet.

51. Det samme ville alt efter omstaendighederne have vaeret konsekvensen, saafremt Frankrig havde fremlagt rapporter - eventuelt efter at have fjernet navne mv. og/eller i form af sammendrag - hvoraf det fremgik, at de franske embedsmaends inspektioner i den relevante periode - navnlig de inspektioner, som blev gennemfoert sammen med Kommissionens embedsmaend - blev gennemfoert uden mangler. Ved at fremlaegge saadanne dokumenter kunne man nemlig have afsvaekket de ovenfor opregnede indiciers beviskraft i betragtning af den logiske sammenhaeng mellem organisationen og gennemfoerelsen af kontrollen og forfoelgningen af overtraedelser.

52. Den franske regerings naevnte argumenter maa derfor tilbagevises.

53. b) Under denne synsvinkel skal det af den franske regering anfoerte undersoeges paa endnu to punkter, som drejer sig om beviset for traktatbruddet. Regeringen har nemlig fremlagt to tabeller, som giver en oversigt over naermere bestemte inspektioner.

54. aa) Den foerste tabel findes i svarskrivelsen af 21. januar 1987 til den begrundede udtalelse og indeholder resultaterne af inspektioner, som blev gennemfoert mellem den 1. september og den 1. november 1986 med hensyn til maskestoerrelser og fiskenes mindstemaal. Det skal hertil blot bemaerkes, at kontrollen foerst blev foretaget efter udloebet af den frist, Kommissionen fastsatte i den begrundede udtalelse, at den kun vedroerer et begraenset omraade, og endelig at det er irrelevant, i hvor mange tilfaelde der er foretaget kontrol, konstateret overtraedelser og indledt forfoelgning heraf, eftersom det staar fast, at Frankrig anvendte nationale normer i stedet for faellesskabsnormerne, for saa vidt angaar maskestoerrelser og fiskenes mindstemaal.

55. bb) Heller ikke den som bilag til svarskriftet fremlagte tabel, som oplyser om resultaterne af inspektioner foretaget i 1986, kan aendre noget ved den opfattelse, at sagsoegte har overtraadt Traktaten. Tabellen indeholder nemlig kun antallet - absolut og udtrykt i procent (af hvad?) - af konstaterede overtraedelser. Sagen drejer sig imidlertid netop om de overtraedelser, som ikke blev konstateret (og forfulgt), selv om de kunne konstateres og ogsaa ville vaere blevet konstateret, hvis sagsoegte havde opfyldt sine forpligtelser.

56. 4. Det staar saaledes i faktisk henseende fast, at der er sket en overtraedelse som haevdet af Kommissionen. I retlig henseende paavirkes bedoemmelsen af overtraedelsen naturligvis ikke af, at den sagsoegte medlemsstat - som navnlig anfoert under den administrative procedure - eventuelt har kunnet frygte, at der opstod vanskeligheder ved anvendelsen af faellesskabsbestemmelserne paa stedet, eller at den var eller er i tvivl om, hvorvidt visse normer var/er berettigede. Der er herved udelukkende tale om interne forhold, som en medlemsstat i henhold til fast retspraksis ikke kan paaberaabe sig som begrundelse for at undlade at overholde sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten.

C - Forslag til afgoerelse

57. Sammenfattende foreslaar jeg, at der gives Kommissionen medhold i sagen, og at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: tysk.

(1) EFT L 24, s. 14.

(2) Raadets forordning af 7.10.1986 om fastlaeggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (EFT L 288, s. 1).

(3) Artikel 2-6 i forordning nr. 171/83; artikel 2 og 3 i forordning nr. 3094/86.

(4) Artikel 7 i forordning nr. 171/83; artikel 4 i forordning nr. 3094/86.

(5) Afsnit II i forordning nr. 171/83; artikel 2 i forordning nr. 3094/86.

(6) Afsnit III i forordning nr. 171/83; afsnit II i forordning nr. 3094/86.

(7) Raadets forordning af 29.6.1982 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartoejer hjemmehoerende i medlemsstaterne (EFT L 220, s. 1).

(8) Raadets forordning af 23.7.1987 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri (EFT L 207, s. 1).

(9) Bestemmelserne har forskellige formuleringer, hvilket dog er uden betydning i naervaerende sag. Fra den 1.1.1987 (jf. forordning (EOEF) nr. 4027/86, EFT L 376, s. 4) har genstanden for overvaagningen vaeret "fiskeriet og dertil knyttet virksomhed", ligesom overvaagningen ogsaa omfatter tredjelandes fiskerfartoejer (jf. den anden betragtning til den netop anfoerte aendringsforordning).

(10) Den har som begrundelse herfor anfoert, at det er absolut paakraevet at behandle rapporterne fortroligt for at sikre effektiviteten af kommissionsinspektoerernes fremtidige arbejde og for at beskytte rettighederne for andre personer, der er naevnt i rapporterne, da disse personer i modsat fald ville kunne identificeres.

(11) I det foelgende citeres (o.a.: i den tyske originalversion af forslaget til afgoerelse) en raekke afsnit fra de relevante sagsakter paa processproget (fransk), idet der ikke foreligger en officiel oversaettelse (o.a.: citaterne er i den danske version oversat af Domstolens Oversaettelsesafdeling).

(12) Jf. ligeledes staevningens s. 8, punkt 3.3, s. 10, punkt 5.1 og s. 12, andet afsnit, foerste punktum.

(13) Jf. staevningens s. 4 i punkt 2.3, samt s. 12, andet afsnit.

(14) Jf. f.eks. staevningens s. 9, hvor det anfoeres, at de franske myndigheder ganske vist i skrivelsen af 21.1.1987 henviste til en systematisk kampagne (altsaa en organisatorisk foranstaltning), som blev indledt i 1986, men at de inspektioner, som blev gennemfoert af Kommissionen fra februar til september 1987 (med henblik paa at kontrollere, at reglerne faktisk blev anvendt), havde afsloeret omfattende mangler i modstrid med det loefte, som blev afgivet i den naevnte skrivelse.

(15) Fremhaevelserne stammer fra originalteksten. Kommissionen har dér henvist til den foerste betragtning til forordning nr. 170/83 og artikel 1 i samme forordning.

(16) Staevningens s. 9, foerste afsnit.

(17) Jf. f.eks. dom af 14.7.1988 (sag 298/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 4343, praemis 10).

(18) Dom af 17.2.1970 (sag 31/69, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3, praemis 13); dom af 15.12.1982 (sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4547, praemis 9).

(19) Dom af 15.12.1982 (sag 211/81, jf. ovenfor i note 18, praemis 8); dom af 15.11.1988 (sag 229/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 6347, praemis 12).

(20) Dom af 15.12.1982 (sag 211/81, jf. ovenfor i note 18, praemis 14); dom af 14.7.1988 (sag 298/86, jf. ovenfor i note 17, praemis 10).

(21) Mine fremhaevelser.

(22) Jf. bilag V og VI til forordning nr. 171/83 og bilag II og III til forordning nr. 3094/86.

(23) Jf. bilag I-IV til forordning nr. 171/83 og bilag I til forordning nr. 3094/86.

(24) Jf. dom af 7.2.1973 (sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, praemis 9 og 11); dom af 5.6.1986 (sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, praemis 8 og 9), dom af 17.6.1987 (sag 154/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2717, praemis 6).

(25) Dom af 22.3.1983 (sag 42/82, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1013, praemis 20); dom af 4.2.1988 (sag 113/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 607, praemis 11).

(26) Jf. ovenfor i punkt 24.

(27) Jf. s. 2 i svarskrivelsen af 21.1.1987, hvori det hedder: "(Den franske regering) har besluttet at give sine tjenestegrene instrukser for at undgaa enhver risiko for uholdbare tilstande." Paa samme side tales der derpaa om en "systematisk kampagne", som var blevet indledt i 1986, og som skulle have medfoert visse forbedringer; de paastaaede forbedringer blev forsoegt illustreret ved hjaelp af en oversigt over enkeltstaaende tilfaelde af kontrol, som efter de franske myndigheders opfattelse viser resultaterne af kampagnen, for saa vidt angaar et bestemt omraade.

(28) Paa s. 5 i svarskriftet saettes der spoergsmaalstegn ved betydningen af oplysningerne fra Kommissionen. Paa side 6 siges det, at en tidligere bebudet oplysnings- og kontrolkampagne var blevet gennemfoert. Den franske regering har i den forbindelse fremlagt en skrivelse, hvori de paagaeldende distrikspraefekter goeres opmaerksom paa faellesskabsbestemmelserne om mindstemaskestoerrelser. Det hedder herefter: "Denne kampagne, hvormed den franske regering mener at have opfyldt sin forpligtelse til at traeffe bestemte foranstaltninger i henhold til artikel 1 i forordning nr. 2241/87, har i oevrigt ikke vaeret uden resultat, som det fremgaar af den i bilag 3 indeholdte oversigt."

(29) Andet afsnit; jf. ogsaa staevningspaastanden: "kontrolleret overholdelsen".

(30) Punkt 1.1.

(31) Jf. domme af 25.5.1982 (hhv. sag 96/81 og sag 97/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, hhv. s. 1819), senest bekraeftet ved dom af 31.1.1991 (sag C-244/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 163, praemis 35).

(32) Jf. skrivelsens s. 3, hvor der siges foelgende: "Jeg vil i den naermeste fremtid tage til Bordeaux for at gennemfoere en ordning, der svarer til den, som er indfoert i Bretagne og Loire-regionerne ved den aquitanske og den franske baskiske kyst."

(33) Jf. s. 5.

(34) Jf. dom af 27.11.1990 (sag C-200/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4299, praemis 13).

(35) Bortset fra spoergsmaalet om fiskenes mindstemaal, som dog allerede er behandlet i forrige punkt.

(36) Jf. ovenfor i punkt 24.

(37) Jf. ovenfor i punkt 28.

(38) Jf. s. 6.

(39) Under 1987-IV-C.

(40) Jf. s. 19 under 1987-VII-C.

(41) A.st. (jf. note 40).

(42) 1987-I-A; 1987-II-B; 1987-IX-B; 1987-IX-C.