KENDELSE AFSAGT AF DOMSTOLENS PRAESIDENT DEN 16. AUGUST 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - TRAKTATBRUD - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE - ARBEJDER I ET SAERLIGT BESKYTTET OMRAADE. - SAG C-57/89 R.



Samling af Afgørelser 1989 side 02849



Dommens præmisser

Afgørelse



Nøgleord

++++

Saerlige rettergangsformer - foreloebige forholdsregler - betingelser - uopsaettelighed

( EOEF-Traktaten, art . 186; procesreglementet, art . 83, stk . 2 )

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 28 . februar 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den har truffet beslutning om eller gennemfoert visse arbejder, som forringer levestederne for fredede fugle i saerligt beskyttede omraader, hvilket er i strid med artikel 4 i Raadets direktiv 79/409 af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ( EFT L 103, s . 1, herefter benaevnt "direktivet ").

2 Ved saerskilt processkrift, indgivet til Domstolens Justitskontor den 14 . juli 1989, har Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 186 og procesreglementets artikel 83 nedlagt paastand om, at Domstolen ved en foreloebig forholdsregel paalaegger Forbundsrepublikken Tyskland at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige med henblik paa at udsaette digearbejderne i Leybucht-omraadet og navnlig ikke foreloebig paabegynde de anlaegsarbejder, der udgoer planens afsnit IV, indtil Domstolen har truffet afgoerelse om sagens realitet .

3 Leybucht ligger i det oestfrisiske vadehavsomraade, nord for Emden, og maaler ca . 5 km i diameter . Det har laenge vaeret et omraade, hvor en raekke forskellige fuglearter, saavel stand - som traekfugle, har bygget reder, hentet foede og rastet . Omraadet er navnlig et vigtigt rugeomraade for klyden .

4 Ved en af Land Niedersachsen den 21 . december 1985 udstedt anordning om etablering af nationalparken "Niedersaechsisches Wattenmeer" blev Leybucht gjort til et saerligt beskyttet omraade . Parkens graenser er fastlagt i de landkort, der findes som bilag til anordningen . Den 6 . september 1988 meddelte den tyske regering med henvisning til direktivets artikel 4, stk . 3, Kommissionen, at Leybucht var gjort til et saerligt beskyttet omraade .

5 De omtvistede anlaegsarbejder gennemfoeres i henhold til en af Bezirksregierung Weser-Ems, der er den kompetente regionale myndighed, udarbejdet kystsikringsplan, og hvorefter Leybucht-omraadet skulle reguleres anderledes . Planen blev vedtaget den 25 . september 1985 efter en procedure, som blandt andet indebar, at enhver, der maatte vaere beroert af planen, kunne fremkomme med bemaerkninger og indsigelser . Efter planen skal der i den vestlige del af Leybucht etableres et inddaemmet bassin ( stormflodsdige og reservoir ) med sluser mod havet og en sejlbar kanal fra den lille fiskerihavn Greetsiel til sluserne; i den sydoestlige del skal det eksisterende dige goeres staerkere, hoejere og bredere, ligesom der skal anlaegges en afvandingskanal bag det nye dige; i det nordoestlige omraade skal en del af bugten lukkes af et nyt dige, hvilket indebaerer enkelte sluse - og afvandingsarbejder . Gennemfoerelsen af anlaegsarbejdernes foerste afsnit, dvs . af bassinet, blev allerede paabegyndt i 1986 .

6 Kommissionen har gjort gaeldende, at de omtvistede anlaegsarbejder er i strid med direktivets artikel 4, stk . 4, idet de medfoerer en betydelig begraensning af oekologisk vigtige omraader samt en tilbagegang i bestanden af flere af de fuglearter, der er opfoert i bilag I til direktivet, blandt andet klyden, lisgaasen og to ternearter . Arbejderne har saaledes vaesentlig betydning med hensyn til beskyttelsen af fugle i den i artikel 4, stk . 4, forudsatte betydning .

7 Kommissionen har anfoert, at det foelger af direktivets opbygning, herunder opdelingen mellem generelle beskyttelsesforanstaltninger ( artikel 3, stk . 1 ) og saerlige beskyttelsesforanstaltninger ( artikel 4, stk . 1 ), at i de omraader, medlemsstaterne selv har betegnet som saerligt beskyttede omraader, har de pligt til at iagttage saerlige forholdsregler for at gennemfoere en aktiv beskyttelse af de saerligt truede fuglearter, der er opregnet i bilag I til direktivet . Ethvert aktivt indgreb i saadanne beskyttede omraader, som skyldes oekonomiske eller turistmaessige hensyn, og som maa antages at medfoere en forstyrrelse af fuglenes levesteder, maa vaere udelukket, jfr . direktivets artikel 4, stk . 4, foerste punktum .

8 Den tyske regering har understreget, at de vedtagne foranstaltninger har til formaal at sikre diget; for Leybucht-omraadet er der ikke planer om hverken turistmaessige eller andre oekonomisk betingede projekter . I forbindelse med orkanerne i 1953, 1962 og 1976 viste det sig, at de eksisterende diger hverken var staerke eller hoeje nok til at sikre det bagved liggende landomraade og dettes beboere . Da stormfloderne i de sidste aartier er blevet meget hoejere, var det uopsaetteligt, at digerne blev forhoejet og forstaerket, saaledes at de kunne beskytte befolkningen, selv mod de vaerste stormfloder . Den tyske regering har erkendt, at det ikke kan bestrides, at digebyggeriet kan medfoere forstyrrelser af fuglene . Naar anlaegsarbejderne er afsluttet, vil der ikke laengere ske en regelmaessig opmudring af sejlrenderne, hvilket i oekologisk henseende vil vaere gavnligt .

9 Den tyske regering har bestridt Kommissionens fortolkning af direktivets artikel 4 . Efter regeringens opfattelse maa foranstaltninger, der er noedvendige med henblik paa at sikre kystomraadet, have prioritet i forhold til beskyttelse af fugle, ogsaa i omraader, der er beskyttet i henhold til direktivets artikel 4, stk . 1 . En fortolkning, hvorefter der kun kan gribes ind i det omfang formaalet er at beskytte fuglenes levesteder, er ikke alene i strid med direktivets formaal og bogstav, men ogsaa med overordnede faellesskabsretlige principper . Beskyttelse af fugle kan som hensyn aldrig gaa forud for beskyttelse af mennesker .

10 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg den 9 . august 1989 . Herunder erklaerede Kommissionen, at da der allerede er bygget 10,7 km af diget, har Kommissionen begraenset begaeringen til kun at omfatte en udsaettelse af arbejderne i den sydoestlige og nordoestlige del af Leybucht, naermere bestemt de omraader, der ligger oest for den allerede opfoerte del af diget, og som forventes paabegyndt i 1990 .

11 Kommissionen har bemaerket, at de foreloebige forholdsregler efter Domstolens faste praksis er uopsaettelige paa grund af risikoen for, at der opstaar en alvorlig og uoprettelig skade, saafremt man afventer Domstolens afgoerelse om sagens realitet . I den foreliggende sag maa det befrygtes, at da anlaegsarbejderne skrider saa hurtigt frem, navnlig for saa vidt angaar gennemfoerelsen af afsnit IV, vil det medfoere, at levestederne for saerligt beskyttede fuglearter vil forsvinde, og at fuglene konsekvent vil blive jaget vaek fra det beskyttede omraade paa grund af de forstyrrelser, der direkte foelger af arbejderne . Alene gennemfoerelsen af afsnit IV vil beroere naesten 10% af de fuglepar, der holder til i Leybucht . En dom vedroerende raliteten, hvorved Domstolen maatte fastslaa, at sagsoegte ikke burde have truffet de paagaeldende foranstaltninger, vil hverken kunne genoprette de forstyrrelser eller den skade, der er sket .

12 Kommissionen har understreget, at den eneste ulempe, der vil vaere forbundet med en foreloebig udsaettelse af anlaegsarbejderne, er, at projektet vil blive fuldfoert paa et senere tidspunkt, mens der ikke kan forventes vaesentlige oekonomiske foelger . Selv om Domstolen maatte tage begaeringen om foreloebige forholdsregler til foelge, og senere afsige frifindelsesdom, vil den skade, sagsoegte lider, kun bestaa i, at projektet foerst bliver gennemfoert ca . 18 maaneder senere end planlagt .

13 Den tyske regering har bestridt, at de begaerede forholdsregler er uopsaettelige . Paa nuvaerende tidspunkt er naesten to tredjedele af det samlede digeprojekt tilendebragt . De foerste 10,7 km af diget er stort set faerdigt . For saa vidt angaar det foelgende afsnit, dvs . den del af diget, der ligger mellem 10,7 - og 13 km, forventes arbejderne paabegyndt i starten af 1990 . Den noedvendige forhoejelse og forstaerkning af diget vil ifoelge den tyske regering medfoere, at digets fundament vil straekke sig mellem 40 og 50 meter laengere ud i havet . Efter den tyske regerings opfattelse er en udvidelse af diget mod land ikke mulig, idet omraadet her begraenses af en landevej, som loeber bag diget, og idet afvandingskanalen af tekniske grunde skal loebe mellem landevejen og diget . Arbejderne med den del af diget, der straekker sig mellem 13 km-maerket og 15 km-maerket, vil tidligst blive paabegyndt i starten af 1991 . Denne del af diget afviger med naesten 2 000 meter fra den bestaaende linie og bliver dermed mere afrundet .

14 Den tyske regering har indroemmet, at det ikke ud fra et rent teknisk synspunkt er umuligt at afbryde arbejderne ved 10,7 km-maerket, selv om dette ville indebaere en raekke ralativt bekostelige midlertidige sikringsforanstaltninger . Den skade, der er forbundet med en saadan loesning, bestaar imidlertid ikke alene af de oekonomiske foelger af, at arbejderne standses, og af, at der gribes ind i gennemfoerelsen af de kontrakter, der er indgaaet med entreprenoerfirmaerne, men ogsaa af, at afslutningen af kystsikringsforanstaltningerne vil blive forsinket, hvilket kan indebaere tab af menneskeliv i tilfaelde af en stormflod .

15 Indledningsvis bemaerkes, at EOEF-Traktatens artikel 186 bestemmer, at i sager, der er indbragt for Domstolen, kan den foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler . Betingelsen for at udstede en saadan forholdsregel er efter procesreglementets artikel 83, stk . 2, at der i begaeringen angives de omstaendigheder, der medfoerer uopsaettelighed, samt at det i begaeringen godtgoeres, at der foreligger saadanne faktiske og retlige omstaendigheder, at den foreloebige forholdsregel umiddelbart forekommer berettiget .

16 Det centrale problem i sagen om foreloebige forholdsregler er, hvorvidt der foreligger uopsaettelighed . Planen om den aendrede regulering af Leybucht-omraadet blev vedtaget i september 1985; anlaegsarbejderne paabegyndtes i 1986; paa nuvaerende tidspunkt er etableringen af bassinet i den vestlige del af Leybucht, som straekker sig et par kilometer ud i havet, naesten afsluttet . Allerede i september 1984 gjorde tyske natur - og miljoeorganisationer Kommissionen opmaerksom paa den truende fare for fuglebestanden i omraadet . Foerst i august 1987, dvs . ca . 2 aar efter at den omtvistede plan var vedtaget, indledte Kommissionen ved en aabningsskrivelse proceduren i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169; den begrundede udtalelse blev fremsat i juli 1988 . Begaeringen om foreloebige forholdsregler blev indgivet i juli 1989, selv om staevningen i hovedsagen blev indgivet den 28 . februar 1989 .

17 Det fremgaar af begivenhedernes tidsfoelge, at Kommissionen indgav staevningen, efter at gennemfoerelsen af den af den regionale regering vedtagne plan var indledt i den forstand, at de noedvendige kontrakter var indgaaet, og anlaegsarbejderne var paabegyndt . Kommissionen indgav foerst begaeringen om foreloebige forholdsregler paa et tidspunkt, hvor en vaesentlig del af anlaegsarbejderne allerede var afsluttet . Reelt har Kommissionen begaeret, at Domstolen statuerer, at anlaegsarbejderne skal afbrydes paa halvvejen .

18 Under disse omstaendigheder vil begaeringen om foreloebige forholdsregler kun kunne tages til foelge, saafremt det netop er det foelgende afsnit af anlaegsarbejderne, dvs . det, der skal gennemfoeres i 1990, der medfoerer en betydelig skade for beskyttelsen af fuglene i Leybucht-omraadet . Det fremgaar imidlertid hverken af sagen eller af retsforhandlingerne for Domstolen, at dette er tilfaeldet . Tre synspunkter er i den forbindelse afgoerende .

19 For det foerste bemaerkes, at formaalet med de anlaegsarbejder, der forventes gennemfoert i 1990, er at goere et bestaaende dige hoejere, bredere og staerkere . I modsaetning til, hvad der er tilfaeldet for de allerede afsluttede anlaegsarbejder og dem, der forventes gennemfoert i 1991, har de ikke til formaal at formindske bugtens areal, men kun, at digets fundament skydes 40-50 meter laengere ud i havet . Det fremgaar af de oplysninger, den tyske regering har fremlagt, vedroerende klydens ynglesteder - den eneste art, om hvilken der er fremlagt oplysninger for Domstolen - at generelt betragtet er afstanden mellem disse ynglesteder og de anlaegsarbejder, der paataenkes gennemfoert i 1990, ikke mindre end afstanden mellem ynglestederne og de andre anlaegsarbejder, der fremgaar af den i 1985 vedtagne plan .

20 Dernaest bemaerkes, at det fremgaar af de af Land Niedersachsen fremlagte statistiske oplysninger, at antallet af klyder, der yngler i Leybucht, har vaeret stadig faldende siden 1984, men har dog stabiliseret sig noget siden 1987, og at den vaesentligste tilbagegang fandt sted, inden de omtvistede anlaegsarbejder blev paabegyndt . Der er derfor intet holdepunkt for at antage, at netop paabegyndelsen af anlaegsarbejdernes afsnit IV vil indebaere, at klyden fordrives fra dens traditionelle ynglesteder i Leybucht .

21 Endelig findes Kommissionen ikke at have underbygget den i staevningen udtrykte frygt for, at der paa kort sigt vil udvikle sig en masseturisme, der kan forstyrre fuglene . Dels staar det fast, at planen af 1985 har det konkrete formaal for oeje, at mulighederne for at drive sejlsport i Leybucht begraenses betydeligt, dels har Kommissionen med hensyn til fastlandet blot henvist til visse rygter, som den tyske regering i oevrigt har bestridt, hvorefter der i omegnen af Greetsiel skulle indrettes store parkeringspladser .

22 Paa grundlag af de for Domstolen foreliggende faktiske oplysninger kan Domstolen herefter ikke drage den konklusion, at det netop for de anlaegsarbejder, der paataenkes gennemfoert i 1990 - sammenlignet med de oevrige anlaegsarbejder i henhold til planen af 1985, og navnlig med dem, der allerede er gennemfoert i den vestlige del af Leybucht - er betegnende, at de skulle have en vaesentlig indvirkning paa bestanden af de i henhold til bilag I til direktivet beskyttede fugle . Kommissionen findes saaledes ikke at have bevist, at det er tvingende noedvendigt at afbryde de allerede paabegyndte anlaegsarbejder .

23 Begaeringen om foreloebige forholdsregler kan derfor ikke tages til foelge .

Afgørelse

Af disse grunde

bestemmer

afdelingsformand T . Koopmans

som fungerende praesident, jfr . procesreglementets artikel 85, stk . 2, og artikel 11,

foer endelig afgoerelse traeffes :

1 ) Begaeringen om foreloebige forholdsregler tages ikke til foelge .

2 ) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes .

Saaledes bestemt i Luxembourg den 16 . august 1989 .