Domstolens Dom af 17. juni 1997. - The Queen mod Secretary of State for the Home Department, ex parte Mann Singh Shingara (C-65/95) og ex parte Abbas Radiom (C-111/95). - Anmodning om præjudiciel afgørelse: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Forenede Kongerige. - Fri bevægelighed for personer - Undtagelser - Ret til indrejse - Retsmidler - Artikel 8 og 9 i direktiv 64/221/EØF. - Forenede sager C-65/95 og C-111/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-03343



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Fri bevaegelighed for personer - undtagelser - beslutninger vedroerende kontrol med udenlandske statsborgere - retslige garantier - raekkevidde - lige adgang til retsmidler for indlaendinge og for statsborgere fra andre medlemsstater - adgang til at paaklage administrative afgoerelser

(Raadets direktiv 64/221, art. 8)

2 Fri bevaegelighed for personer - undtagelser - beslutninger vedroerende kontrol med udenlandske statsborgere - beslutning om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse - beslutning om udvisning foer udstedelse af opholdstilladelse - betingelser vedroerende den kompetente myndigheds behandling af sagen

(Raadets direktiv 64/221, art. 9)

3 Fri bevaegelighed for personer - undtagelser - beslutninger vedroerende kontrol med udenlandske statsborgere - person, som har faaet forbud mod indrejse i medlemsstaten - ny ansoegning indgivet, naar der er gaaet en rimelig tid - retslige garantier - udtalelse fra den kompetente myndighed

(Raadets direktiv 64/221, art. 8 og 9)

Sammendrag

4 Artikel 8 i direktiv 64/221 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed - hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at give alle statsborgere i en medlemsstat samme adgang til at paaklage den beslutning, hvorved indrejse, udstedelse eller forlaengelse af opholdstilladelse naegtes, eller beslutningen om udvisning, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser - skal fortolkes saaledes, at den forpligtelse, der er paalagt en medlemsstat ved denne bestemmelse, er opfyldt i tilfaelde, hvor der efter medlemsstatens lovgivning dels findes et retsmiddel mod administrative afgoerelser i almindelighed, dels findes en anden type retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, der traeffes over for indlaendinge i medlemsstaten, saafremt statsborgere i andre medlemsstater kan anvende samme retsmiddel, som i medlemsstaten kan anvendes mod administrative afgoerelser i almindelighed.

5 Artikel 9 i direktiv 64/221 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, skal fortolkes saaledes, at de tre tilfaelde, der er naevnt i bestemmelsens stk. 1, og som er udtrykt med ordene, »hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning«, ogsaa gaelder i forbindelse med stk. 2, dvs. naar den anfaegtede beslutning er en beslutning om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse eller en beslutning om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse.

6 En statsborger i en medlemsstat, over for hvem der tidligere er truffet en beslutning, hvorved der gives ham forbud mod indrejse i en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, har klageadgang i henhold til artikel 8 i direktiv 64/221 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, og har i givet fald ret til at opnaa en udtalelse fra den uafhaengige kompetente myndighed i henhold til direktivets artikel 9 for saa vidt angaar en ny beslutning truffet af den administrative myndighed efter en ansoegning, som er indgivet af den paagaeldende statsborger, naar der er gaaet en rimelig tid efter den sidste beslutning, hvorved der blev givet ham forbud mod indrejse i den paagaeldende stat.

Parter

I de forenede sager C-65/95 og C-111/95,

angaaende anmodninger, som High Court of Justice, Queen's Bench Division (Det Forenede Kongerige) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte ret verserende sager,

The Queen

mod

Secretary of State for the Home Department, ex parte: Mann Singh Shingara (sag C-65/95),

og

The Queen

mod

Secretary of State for the Home Department, ex parte: Abbas Radiom (sag C-111/95),

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 8 og 9 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.L. Murray og L. Sevón (refererende dommer) samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch og M. Wathelet,

generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer

justitssekretaer: R. Grass,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Mann Singh Shingara ved Ian Macdonald, QC, og barrister Raza Husain, for solicitor Michael Ellman

- Abbas Radiom ved Nicholas Blake, QC, og barrister Duran Seddon, for solicitor Christopher Randall

- Det Forenede Kongeriges regering ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barristers Stephen Richards og Ian Burnett

- den franske regering ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmaegtig Anne de Bourgoing, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Christopher Docksey og Pieter van Nuffel, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 8. oktober 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Mann Singh Shingara, af Abbas Radiom, af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. november 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelser af 3. februar 1995 indgaaet til Domstolen den 13. marts (sag C-65/95) og den 3. april 1995 (sag C-111/95) har High Court of Justice, Queen's Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt fem praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 8 og 9 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109, herefter »direktivet«).

2 For den forelaeggende ret har sagsoegerne i hovedsagen, som er blevet naegtet indrejse i Det Forenede Kongerige, navnlig nedlagt paastand om, at det fastslaas, at de i medfoer af direktivets artikel 8 havde ret til at paaklage de afgoerelser, Indenrigsministeriet havde truffet over for dem under henvisning til hensynet til den offentlige orden, eller til at opnaa en undersoegelse af deres forhold foretaget af en uafhaengig myndighed i medfoer af direktivets artikel 9.

3 Direktivets artikel 8 bestemmer:

»Den paagaeldende skal have samme adgang til at paaklage den beslutning, hvorved indrejse, udstedelse eller forlaengelse af opholdstilladelse naegtes, eller beslutningen om udvisning, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser.«

4 Direktivets artikel 9 bestemmer:

»1. Hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning, maa beslutning om naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning af en indehaver af opholdstilladelse, bortset fra paatraengende tilfaelde, ikke traeffes af den administrative myndighed foer efter indhentet udtalelse fra en kompetent myndighed i vaertslandet, over for hvilken den paagaeldende skal kunne fremfoere sit forsvar og lade sig bistaa eller repraesentere i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastsat i den nationale lovgivning.

Denne myndighed skal vaere en anden end den, der er kompetent til at traeffe beslutning om naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning.

2. Beslutninger om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse og beslutningen om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse skal paa den paagaeldendes begaering forelaegges den myndighed, fra hvilken forudgaaende udtalelse skal indhentes efter stk. 1. Den paagaeldende er da berettiget til personligt at fremfoere sit forsvar, medmindre hensynet til statens sikkerhed taler derimod.«

5 Reglerne om retsmidlerne mod et forbud mod indrejse i Det Forenede Kongerige findes i section 13 i Immigration Act 1971 (lov om immigration), hvori de relevante bestemmelser lyder saaledes:

»1) Medmindre andet bestemmes i dette kapitel, kan en person, der efter denne lov naegtes indrejsetilladelse i Det Forenede Kongerige, klage ['appeal'] til en adjudicator over afgoerelsen om, at han skal have en tilladelse, eller over naegtelsen af tilladelse.

2) Medmindre andet bestemmes i dette kapitel, kan en person, som efter behoerig ansoegning naegtes 'certificate of entitlement' (dokument, der godtgoer, at den paagaeldende er britisk statsborger) eller 'entry clearance' (visum), efter reglerne i dette kapitel klage til en adjudicator herover.

...

5) Klage ['appeal'] kan ikke rettes mod en naegtelse af indrejsetilladelse eller mod naegtelse af visum, hvis Secretary of State attesterer, at han selv - og ikke en person, der handler efter bemyndigelse - har givet ordre til at naegte vedkommende indrejse i Det Forenede Kongerige med den begrundelse, at dette er i offentlighedens interesse ['conducive to the public good'], eller hvis indrejsetilladelse eller visum er naegtet i overensstemmelse med en saadan ordre.«

6 Den administrative rekurs, der saaledes er hjemmel for, maa i Det Forenede Kongerige holdes ude fra en begaering om domstolsproevelse (»application for judicial review«, herefter »domstolsproevelse«), hvorved lovligheden af offentlige myndigheders afgoerelser kan proeves af de almindelige domstole, dvs. High Court of Justice (i England, Wales og Nordirland) og Court of Session (i Skotland).

7 Mann Singh Shingara, som er fransk statsborger, forsoegte den 29. marts 1991 at indrejse i Det Forenede Kongerige, men blev naegtet indrejsetilladelse. I meddelelsen herom hed det dels, at indenrigsministeren personligt havde truffet afgoerelse om, at det var i strid med den offentlige orden og sikkerhed at give Shingara tilladelse til indrejse i Det Forenede Kongerige, dels at han ikke kunne klage over (»appeal«) den britiske myndigheds naegtelse af indrejsetilladelse. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at indenrigsministeren som begrundelse for naegtelsen af indrejsetilladelse anfoerte, at Shingara havde forbindelse til ekstremistiske sikh-kredse.

8 Nogle aar senere, den 15. juli 1993, ankom Shingara til Dover havn og fik lov til at rejse ind i landet efter at have fremvist sit franske identitetskort. Den 22. juli 1993 blev han anholdt i Birmingham og tilbageholdt, fordi han var ulovligt indrejst i landet. Den 30. juli 1993 fik Shingara tilladelse til at indgive begaering om domstolsproevelse med henblik paa at anfaegte tilbageholdelsen, og samme dag blev han loesladt og vendte tilbage til Frankrig.

9 Shingara har for High Court anfaegtet indenrigsministerens beslutning af 22. juli 1993 om at anse ham for at vaere ulovligt indrejst i Det Forenede Kongerige, at tilbageholde ham, udvise ham fra Det Forenede Kongerige og forbyde hans indrejse til og tilstedevaerelse paa britisk omraade. Han har som foelge heraf nedlagt paastand om, at beslutningen ophaeves, og at det fastslaas, at han kan paaklage forbuddet eller faa sagen forelagt for en uafhaengig myndighed.

10 Abbas Radiom, som baade er iransk og irsk statsborger, er bosat i Irland.

11 I maj 1983 fik Radiom tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige. Det fremgaar af indenrigsministerens skrivelse, at opholdstilladelsen blev givet i hans egenskab af statsborger i et tredjeland.

12 Radiom, som siden 1983 havde arbejdet i det iranske konsulat i Det Forenede Kongerige, fik den 9. marts 1989, efter at de diplomatiske forbindelser mellem Det Forenede Kongerige og Den Islamiske Republik Iran var blevet afbrudt, af indenrigsministeren meddelelse om, at han ville blive tilbageholdt og udvist, hvis han ikke forlod Det Forenede Kongerige inden syv dage. Radiom efterkom dette paabud.

13 Den 2. juli 1992 anmodede Radiom om oplysninger om, hvordan han var stillet, og henledte specielt opmaerksomheden paa, at han var statsborger i et EF-land. Indenrigsministeren svarede den 24. september 1992, at afgoerelsen var begrundet i offentlighedens interesse, og tilfoejede, at hvis Radiom forsoegte at indrejse i Det Forenede Kongerige, ville han blive naegtet indrejse af hensyn til den offentlige orden, og at der - hvis det til trods for dette forbud lykkedes ham at komme ind i Det Forenede Kongerige - ville blive taget skridt til at udvise ham. Det blev ligeledes praeciseret, at Radiom ikke havde adgang til at klage (»appeal«).

14 Den 13. oktober 1992 anmodede Radiom indenrigsministeren om udstedelse af en opholdstilladelse for statsborgere i EF-medlemsstater.

15 Anmodningen blev afslaaet ved skrivelse af 23. november 1992, hvori der blev gjort opmaerksom paa, at skoent Radiom var statsborger i en medlemsstat, var han ikke klageberettiget.

16 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at indenrigsministeren som begrundelse for den trufne afgoerelse henviste til de forbindelser, Radiom havde til det iranske styre. Det fremgaar ligeledes af forelaeggelseskendelsen, at indenrigsministeren personligt paa baggrund af anmodningen om domstolsproevelse havde overvejet at traekke beslutningen om at naegte Radiom indrejse i Det Forenede Kongerige tilbage. Ministeren fandt imidlertid, at det ville stride mod hensynet til statens sikkerhed at traekke beslutningen tilbage.

17 Radiom indgav derefter en begaering om domstolsproevelse til High Court med henblik paa ophaevelse af afgoerelsen af 23. november 1992 om ikke at imoedekomme hans anmodning om opholdstilladelse.

18 Da High Court fandt, at hovedsagerne rejste spoergsmaal om fortolkningen af direktivet, besluttede den at udsaette sagerne og forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:

»1) (1) Henviser udtrykket i artikel 8 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 'samme adgang til at paaklage ... som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser' a) til det saerlige retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, som indlaendinge har (i det konkrete tilfaelde at indbringe afgoerelsen for immigration adjudicator), eller b) henviser udtrykket blot til de retsmidler, der kan anvendes mod administrative afgoerelser i almindelighed (i det konkrete tilfaelde at indgive begaering om domstolsproevelse)?

(2) Saafremt besvarelsen af spoergsmaal 1 (1) foelger alternativ (a), henviser det naevnte udtryk i artikel 8 i direktiv 64/221 da blot til det retsmiddel, som indlaendinge har under samme omstaendigheder (i det konkrete tilfaelde naegtelse af indrejse begrundet i hensynet til statens sikkerhed), eller henviser udtrykket tillige til de saerlige retsmidler, som indlaendinge har under tilsvarende eller lignende omstaendigheder? Hvis dette er tilfaeldet, i hvor hoej grad skal der da foreligge tilsvarende eller lignende omstaendigheder?

2) Naar henses til besvarelsen af spoergsmaal 1, skal artikel 8 i direktiv 64/221 da fortolkes saaledes, at en statsborger i en EF-medlemsstat, der begrundet i hensynet til statens sikkerhed naegtes indrejse i Det Forenede Kongerige, har ret til at indbringe beslutningen for immigration adjudicator, hvis en britisk statsborger, der begrundet i hensynet til statens sikkerhed naegtes indrejse i Det Forenede Kongerige, ud fra en korrekt fortolkning af de relevante bestemmelser i national ret har en saadan ret med henblik paa at bevise, at han er britisk statsborger og derfor berettiget til at indrejse i Det Forenede Kongerige, uanset om hans tilstedevaerelse i Det Forenede Kongerige er uoensket af hensyn til statens sikkerhed?

3) Finder de indledende udtryk i artikel 9, stk. 1, i direktiv 64/221 ('hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning ...') tilsvarende anvendelse paa artikel 9, stk. 2?

4) Har en statsborger i en EF-medlemsstat, naar der er truffet beslutning begrundet i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed om at udvise ham fra en medlemsstat, hvori han ikke er statsborger, og han er udrejst, uden at beslutningen er paaklaget, og uden at der er indhentet udtalelse fra en uafhaengig kompetent myndighed i henhold til artikel 8 og 9 i Raadets direktiv 64/221, da ret til at forelaegge beslutningen for en uafhaengig kompetent myndighed efter artikel 9, stk. 2, saafremt han senere vender tilbage til eller soeger at vende tilbage til paagaeldende medlemsstat, naar der er tale om:

a) afslag paa en begaering om opholdstilladelse

eller

b) afslag paa en begaering om indrejsetilladelse

eller

c) en beslutning om udvisning?

5) Afhaenger besvarelsen af spoergsmaal 4 af, om

a) ansoegeren er indrejst i medlemsstaten, foer han anmoder om opholdstilladelse;

b) ansoegeren er blevet udvist af medlemsstaten, foer han har anmodet om opholdstilladelse, eller har aldrig anmodet om opholdstilladelse;

c) ansoegerens tidligere udrejse skyldtes en beslutning om udvisning eller en trussel om tilbageholdelse og udvisning og blev efterfulgt af en beslutning om at naegte indrejse?«

19 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 8. maj 1995 er sag C-65/95 og sag C-111/95 blevet forenet med henblik paa den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.

Det foerste og andet spoergsmaal

20 Med den foerste del af det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om direktivets artikel 8 skal fortolkes saaledes, at den forpligtelse, der er paalagt en medlemsstat ved denne bestemmelse, er opfyldt i tilfaelde hvor der efter medlemsstatens lovgivning dels findes et retsmiddel mod administrative afgoerelser i almindelighed, dels findes en anden type retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, der traeffes over for indlaendinge i medlemsstaten, saafremt statsborgere i andre medlemsstater kan anvende samme retsmiddel, som i medlemsstaten kan anvendes mod administrative afgoerelser i almindelighed.

21 Sagsoegerne i hovedsagen har bl.a. henvist til dommen af 5. marts 1980 (sag 98/79, Pecastaing, Sml. s. 691), hvorefter direktivets artikel 8 omfatter alle de retsmidler, som i en medlemsstat kan anvendes mod administrative afgoerelser inden for rammerne af domstolenes organisation og kompetencefordelingen mellem domstolene i den paagaeldende stat. De har gjort gaeldende, at naar statsborgerne i en medlemsstat kan anvende saerlige judicielle retsmidler mod enhver naegtelse af anerkendelse af deres ret til indrejse, maa en statsborger i en anden medlemsstat kunne anvende samme retsmiddel i tilfaelde af en tilsvarende naegtelse, selv om begrundelsen for naegtelsen er en anden. Det forhold, at der i begge situationer er tale om retten til adgang til medlemsstatens omraade, bevirker efter deres opfattelse, at der foreligger tilstraekkelige lighedspunkter, saaledes at der boer kunne anvendes judicielle retsmidler.

22 Kommissionen, der har tilsluttet sig denne opfattelse, har gjort gaeldende, at myndighederne i en medlemsstat efter direktivets artikel 8 skal give statsborgere i EF-medlemsstater mulighed for at anvende samme retsmidler, som statsborgerne i den paagaeldende stat har under tilsvarende omstaendigheder.

23 Derimod har Det Forenede Kongeriges regering gjort gaeldende, at direktivets artikel 8 omfatter retsmidler i almindelighed, og at denne bestemmelse er overholdt, naar blot der er garanti for en domstolsproevelse. Bestemmelsen kraever ikke, at der foretages en sammenligning mellem den situation, hvor en statsborger i en medlemsstat er blevet naegtet indrejse i en anden medlemsstat, og den hypotetiske og usandsynlige situation, hvor en statsborger i en medlemsstat naegtes indrejse i den stat, hvor han er statsborger, af hensyn til statens sikkerhed.

24 Indledningsvis bemaerkes, at direktivets artikel 8 ikke indeholder naermere bestemmelser om klagerettens gennemfoerelse, herunder spoergsmaalet om, hvilken type retsinstans afgoerelsen skal kunne paaklages til, idet dette afhaenger af domstolenes organisation i den enkelte medlemsstat (jf. dommen i Pecastaing-sagen, praemis 11).

25 Forpligtelsen til at give den paagaeldende samme adgang til at paaklage den beslutning, hvorved indrejse, udstedelse eller forlaengelse af opholdstilladelse naegtes, eller beslutningen om udvisning, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser, indebaerer imidlertid, at en medlemsstat ikke uden at tilsidesaette forpligtelsen ifoelge artikel 8 for de af direktivet omfattede personer kan indfoere saerlige klageordninger, som indebaerer en ringere retssikkerhed end den, som gaelder for de retsmidler, indlaendinge har mod administrative afgoerelser (jf. dommen i Pecastaing-sagen, praemis 10, og dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, praemis 58).

26 Naar der derimod ikke i de nationale bestemmelser er fastsat saerlige klageordninger for personer, der er omfattet af direktivet, for saa vidt angaar naegtelse af indrejse, udstedelse eller forlaengelse af opholdstilladelse, eller en beslutning om udvisning, er den forpligtelse, der er paalagt medlemsstaten ved direktivets artikel 8, overholdt, hvis statsborgere i andre medlemsstater har samme retsmidler som dem, der i almindelighed kan anvendes mod administrative afgoerelser i medlemsstaten (jf. dommen i Pecastaing-sagen, praemis 11).

27 Det bemaerkes, at der i de foreliggende hovedsager efter medlemsstatens lovgivning dels findes et retsmiddel mod administrative afgoerelser i almindelighed, dels findes en anden type retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, der traeffes over for indlaendinge i medlemsstaten. Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at det sidstnaevnte retsmiddel ogsaa kan anvendes af udlaendinge i spoergsmaal om indrejse, dog med undtagelse af naegtelse af indrejse begrundet i offentlighedens interesse. For at kunne tage stilling til, om klageadgangen for statsborgere i andre medlemsstater i henhold til direktivets artikel 8 skal bestaa i, at de kan anvende det sidstnaevnte retsmiddel frem for det retsmiddel, der findes mod administrative afgoerelser i almindelighed, maa det undersoeges, om de tilfaelde, hvor indlaendinge i medlemsstaten kan anvende dette retsmiddel, i tilstraekkelig grad er sammenlignelige med dem, der er omfattet af direktivets artikel 8.

28 Som Domstolen har fastslaaet i dommen af 18. maj 1982 (forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, praemis 7), giver undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 48 og 56 medlemsstaterne befoejelse til, naar de grunde, som er naevnt i bestemmelserne, foreligger, at traeffe visse foranstaltninger over for statsborgere fra andre medlemsstater, navnlig foranstaltninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden. Medlemsstaterne kan ikke bringe tilsvarende foranstaltninger i anvendelse over for deres egne statsborgere, idet staten ikke kan udvise sine egne borgere fra sit omraade eller forbyde dem indrejse.

29 Heraf foelger, at den klageadgang, statsborgere fra de andre medlemsstater har i de situationer, der er omhandlet i direktivet - dvs. med hensyn til beslutninger om indrejse, udstedelse eller forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed - ikke kan bedoemmes ud fra det retsmiddel, der kan anvendes af indlaendinge med hensyn til deres ret til indrejse.

30 Disse to situationer er paa ingen maade sammenlignelige. Mens retten til indrejse for indlaendinge er en foelge af deres egenskab af statsborgere og derfor gennemfoeres, uden at staten har et skoen, kan de saerlige omstaendigheder, der kan berettige anvendelsen over for statsborgere i andre medlemsstater af begrebet den offentlige orden, vaere forskellige fra land til land og fra periode til periode, og der maa derfor i saa henseende indroemmes de nationale kompetente myndigheder et skoen (jf. dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 18).

31 Herefter maa den foerste del af det foerste spoergsmaal besvares med, at direktivets artikel 8 skal fortolkes saaledes, at den forpligtelse, der er paalagt en medlemsstat ved denne bestemmelse, er opfyldt i tilfaelde, hvor der efter medlemsstatens lovgivning dels findes et retsmiddel mod administrative afgoerelser i almindelighed, dels findes en anden type retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, der traeffes over for indlaendinge i medlemsstaten, saafremt statsborgere i andre medlemsstater kan anvende samme retsmiddel, som i medlemsstaten kan anvendes mod administrative afgoerelser i almindelighed.

32 Naar henses til denne besvarelse, er det ikke noedvendigt at besvare den anden del af det foerste spoergsmaal og det andet spoergsmaal.

Det tredje spoergsmaal

33 Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om direktivets artikel 9 skal fortolkes saaledes, at de tre tilfaelde, der er naevnt i bestemmelsens stk. 1, og som er udtrykt med ordene, »hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning«, ogsaa gaelder i forbindelse med stk. 2, dvs. naar den anfaegtede beslutning er en beslutning om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse eller en beslutning om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse.

34 Som Domstolen allerede har fastslaaet, supplerer bestemmelserne i direktivets artikel 9 bestemmelserne i artikel 8. De har til formaal at sikre personer, der rammes af en af de foranstaltninger, der er omhandlet i de tre tilfaelde, der er naevnt i artiklens stk. 1, en proceduremaessig mindstegaranti. I tilfaelde, hvor retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, skal der ved den i artikel 9, stk. 1, naevnte »kompetente myndigheds« behandling af sagen skabes mulighed for en udtoemmende vurdering af sagens samlede fakta og omstaendigheder, herunder om den paagaeldende foranstaltning er hensigtsmaessig, foer der traeffes endelig beslutning (jf. dom af 22.5.1980, sag 131/79, Santillo, Sml. s. 1585, praemis 12, dommen i sagen Adoui og Cornuaille, praemis 15, og dom af 30.11.1995, sag C-175/94, Gallagher, Sml. I, s. 4253, praemis 17).

35 Hvis direktivets artikel 9, stk. 2, skulle fortolkes saaledes, at adressaten for en beslutning om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse eller en beslutning om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse havde ret til at opnaa en udtalelse fra den »kompetente myndighed«, der er naevnt i stk. 1, i andre tilfaelde end dem, der er angivet i samme stykke, ville han have denne ret selv i tilfaelde, hvor retsmidlerne tog sigte paa realiteten og omfattede en udtoemmende vurdering af alle sagens fakta og omstaendigheder. En saadan fortolkning ville vaere i modstrid med bestemmelsernes formaal, idet den fremgangsmaade, der er foreskrevet i artikel 9 - for saa vidt angaar proevelsen af sagen og den udtalelse, der skal afgives - skal afboede utilstraekkelighederne ved de retsmidler, der er omhandlet i direktivets artikel 8 (jf. dommen i Pecastaing-sagen, praemis 20).

36 I tilfaelde af en beslutning om udvisning ville en saadan fortolkning endvidere uretmaessigt stille en person, som allerede lovligt opholder sig paa en medlemsstats omraade, og som derfor befinder sig i en situation, der er omfattet af direktivets artikel 9, stk. 1, ringere end en person, over for hvem der traeffes en beslutning om udvisning foer udstedelse af en opholdstilladelse, som er omfattet af bestemmelsens stk. 2. Den sidstnaevnte person ville saaledes altid have mulighed for at opnaa en udtalelse, mens den foerstnaevnte kun ville have det i de tilfaelde, der er naevnt i artikel 9, stk. 1.

37 Det tredje spoergsmaal maa derfor besvares med, at direktivets artikel 9 skal fortolkes saaledes, at de tre tilfaelde, der er naevnt i bestemmelsens stk. 1, og som er udtrykt med ordene »hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning«, ogsaa gaelder i forbindelse med stk. 2, dvs. naar den anfaegtede beslutning er en beslutning om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse eller en beslutning om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse.

Det fjerde og det femte spoergsmaal

38 Med det fjerde og det femte spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om en statsborger i en medlemsstat, over for hvem der er truffet en beslutning, hvorved der gives ham forbud mod indrejse i en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, har den i direktivets artikel 8 omhandlede klageadgang og i givet fald har ret til at opnaa en udtalelse fra den uafhaengige kompetente myndighed, der er omhandlet i direktivets artikel 9, for saa vidt angaar senere trufne foranstaltninger, som forhindrer hans indrejse i denne stat, selv om den foerste beslutning ikke er paaklaget eller har vaeret genstand for en udtalelse.

39 Det bemaerkes, at det fremgaar af de principper, Domstolen har opstillet i dommen i sagen Adoui og Cornuaille, praemis 12, at en statsborger i en medlemsstat, over for hvem der er truffet beslutning om udvisning fra en medlemsstats omraade, paa ny kan ansoege om opholdstilladelse, og at den kompetente administrative myndighed i medlemsstaten - naar ansoegningen indgives efter en rimelig frist - er forpligtet til at behandle den og navnlig tage hensyn til de anbringender, ansoegeren goer gaeldende som bevis for, at de forhold, der begrundede den foerste udvisningsbeslutning, har aendret sig.

40 Beslutninger, hvorved en statsborger i en medlemsstat forbydes adgang til en anden medlemsstats omraade, udgoer en undtagelse fra det grundlaeggende princip om fri bevaegelighed. Foelgelig kan en saadan beslutning ikke gaelde i et ubestemt tidsrum. En statsborger i en medlemsstat, som rammes af et saadant forbud, maa derfor have ret til at anmode om, at hans forhold undersoeges paa ny, naar han mener, at de forhold, der begrundede forbuddet mod indrejse, ikke laengere goer sig gaeldende.

41 Ved denne undersoegelse skal der tages hensyn til forholdene paa det tidspunkt, hvor ansoegningen indgives. Den omstaendighed, at en statsborger i en medlemsstat har undladt i henhold til direktivets artikel 8 eller 9 at paaklage en tidligere beslutning, eller at den uafhaengige kompetente myndighed ikke har afgivet en udtalelse, kan ikke udgoere en hindring for behandling af den nye ansoegning, der indgives af den paagaeldende statsborger.

42 Er der indgivet en ny ansoegning om indrejse eller opholdstilladelse, naar der er gaaet en rimelig tid efter den tidligere beslutning, har den paagaeldende ret til at faa truffet en ny beslutning, som kan paaklages efter direktivets artikel 8 og i givet fald artikel 9.

43 Retten til at opnaa en udtalelse fra en uafhaengig myndighed foreligger i alle de situationer, den forelaeggende ret har for oeje i det femte spoergsmaal. Foranstaltninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed, boer nemlig i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, udelukkende stoettes paa den paagaeldendes personlige forhold. Naar henses hertil, er det ikke noedvendigt naermere at undersoege de situationer, der er beskrevet i det femte spoergsmaal.

44 Det fjerde og det femte spoergsmaal maa herefter besvares med, at en statsborger i en medlemsstat, over for hvem der tidligere er truffet en beslutning, hvorved der gives ham forbud mod indrejse i en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, har klageadgang i henhold til direktivets artikel 8 og i givet fald har ret til at opnaa en udtalelse fra den uafhaengige kompetente myndighed i henhold til direktivets artikel 9 for saa vidt angaar en ny beslutning truffet af den administrative myndighed efter en ansoegning, som er indgivet af den paagaeldende statsborger, naar der er gaaet en rimelig tid efter den sidste beslutning, hvorved der blev givet ham forbud mod indrejse i den paagaeldende stat.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

45 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, af den franske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagernes omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen's Bench Division, ved kendelser af 3. februar 1995, for ret:

1) Artikel 8 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, skal fortolkes saaledes, at den forpligtelse, der er paalagt en medlemsstat ved denne bestemmelse, er opfyldt i tilfaelde, hvor der efter medlemsstatens lovgivning dels findes et retsmiddel mod administrative afgoerelser i almindelighed, dels findes en anden type retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, der traeffes over for indlaendinge i medlemsstaten, saafremt statsborgere i andre medlemsstater kan anvende samme retsmiddel, som i medlemsstaten kan anvendes mod administrative afgoerelser i almindelighed.

2) Artikel 9 i direktiv 64/221 skal fortolkes saaledes, at de tre tilfaelde, der er naevnt i bestemmelsens stk. 1, og som er udtrykt med ordene, »hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning«, ogsaa gaelder i forbindelse med stk. 2, dvs. naar den anfaegtede beslutning er en beslutning om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse eller en beslutning om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse.

3) En statsborger i en medlemsstat, over for hvem der tidligere er truffet en beslutning, hvorved der gives ham forbud mod indrejse i en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, har klageadgang i henhold til artikel 8 i direktiv 64/221 og har i givet fald ret til at opnaa en udtalelse fra den uafhaengige kompetente myndighed i henhold til direktivets artikel 9 for saa vidt angaar en ny beslutning truffet af den administrative myndighed efter en ansoegning, som er indgivet af den paagaeldende statsborger, naar der er gaaet en rimelig tid efter den sidste beslutning, hvorved der blev givet ham forbud mod indrejse i den paagaeldende stat.