Dom afsagt af Retten i Første Instans (Første Udvidede Afdeling) den 16. april 1997. - James Connaughton, Thomas Fitzsimons og Patrick Griffin mod Rådet for Den Europæiske Union. - Annullationssøgsmål - Mælk - Tillægsafgift - Referencemængde - Producenter, der har påtaget sig en ikke-markedsførings- eller omstillingsforpligtelse - Erstatning - Forordning (EØF) nr. 2187/93 - Retsvirkninger - Formaliteten. - Sag T-541/93.



Samling af Afgørelser 1997 side II-00549



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Annullationssoegsmaal - retsakter, der kan goeres til genstand for soegsmaal - retsakter, der har bindende retsvirkninger - forordning, der hjemler et tilbud om en fast erstatning til de maelkeproducenter, der har lidt tab, fordi de ikke har faaet tildelt en referencemaengde - ikke omfattet

(EF-traktaten, art. 173; Raadets forordning nr. 2187/93)

Sammendrag

Kun retsakter, der har bindende retsvirkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling, kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173.

Forordning nr. 2187/93 udgoer ikke en saadan retsakt, der kan anfaegtes af de producenter af maelk og mejeriprodukter, som midlertidigt har vaeret forhindret i at udoeve deres virksomhed, fordi de ikke har faaet tildelt en referencemaengde, da forordningen blot giver hjemmel til, at der gives de paagaeldende producenter et tilbud om en fast erstatning, som det er overladt til producenterne at vurdere, om de vil acceptere, og da producenterne, saafremt de ikke accepterer tilbuddet, forbliver i noejagtig samme situation, som hvis den omhandlede forordning ikke var blevet udstedt, idet de bevarer retten til at anlaegge et erstatningssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 178 og 215.

Dommens præmisser

Faktiske omstaendigheder og retlig baggrund

1 I 1977 udstedte Raadet med henblik paa at nedbringe en overskudsproduktion af maelk inden for Faellesskabet forordning (EOEF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger (EFT L 131, s. 1). Ved forordningen blev producenterne tilbudt en praemie for at paatage sig at undlade at markedsfoere maelk i en periode paa fem aar eller at omstille besaetningerne.

2 Inden for rammerne af den ved forordningen indfoerte ordning indgik sagsoegerne, der er maelkeproducenter i Irland, forpligtelser til ikke-markedsfoering eller til omstilling af deres produktion.

3 I 1984 udstedte Raadet for at raade bod paa en fortsat overproduktion forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 (EFT L 90, s. 10) om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169). Ved den nye artikel 5c i forordningen blev der indfoert en »tillaegsafgift« paa de maengder maelk, som producenterne leverer, og som overstiger en »referencemaengde«.

4 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13, herefter »forordning nr. 857/84«) blev referencemaengden for hver enkelt producent fastsat paa grundlag af den produktion, der var leveret i et referenceaar, nemlig kalenderaaret 1981, idet medlemsstaterne dog kunne vaelge kalenderaaret 1982 eller kalenderaaret 1983. Forordningen blev suppleret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11, herefter »forordning nr. 1371/84«).

5 Sagsoegernes ikke-markedsfoerings- eller omstillingsforpligtelser daekkede disse referenceaar. Da de ikke havde produceret maelk i de paagaeldende aar, kunne de ikke faa tildelt en referencemaengde og saaledes heller ikke markedsfoere maelk, der var fritaget for tillaegsafgiften.

6 Ved domme af 28. april 1988 i sagerne Mulder (120/86, Sml. s. 2321) og Von Deetzen (170/86, Sml. s. 2355) fastslog Domstolen, at forordning nr. 857/84, som suppleret ved forordning nr. 1371/84, er ugyldig som foelge af en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

7 Med henblik paa at opfylde disse domme udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 764/89 af 20. marts 1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 84, s. 2, herefter »forordning nr. 764/89«). I medfoer af denne aendringsforordning fik de producenter, der havde indgaaet ikke-markedsfoerings- eller omstillingsforpligtelser, tildelt en »saerlig« referencemaengde. Disse producenter kaldes »SLOM I-producenter«.

8 Tildelingen af en saerlig referencemaengde var undergivet flere betingelser. Visse af disse betingelser blev kendt ugyldige af Domstolen ved domme af 11. december 1990 i sagerne Spagl (C-189/89, Sml. I, s. 4539) og Pastaetter (C-217/89, Sml. I, s. 4585).

9 Paa baggrund af disse domme udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 1639/91 af 13. juni 1991 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift for maelk og mejeriprodukter (EFT L 150, s. 35, herefter »forordning nr. 1639/91«), hvorved de beroerte producenter fik tildelt en saerlig referencemaengde. Disse producenter kaldes »SLOM II-producenter«.

10 En af de producenter, som stod bag det soegsmaal, der foerte til, at forordning nr. 857/84 blev kendt ugyldig, havde i mellemtiden sammen med andre producenter anlagt erstatningssoegsmaal mod Raadet og Kommissionen med paastand om erstatning for de tab, de havde lidt som foelge af, at de ikke havde faaet tildelt en referencemaengde i forbindelse med anvendelsen af forordningen. Ved dom af 19. maj 1992 i de forenede sager C-104/89 og C-37/90, Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen (Sml. I, s. 3061, herefter »Mulder II-dommen«), fastslog Domstolen, at Faellesskabet er ansvarligt for de paagaeldende tab. Det fremgaar af dommen, at enhver producent, der har vaeret forhindret i at markedsfoere maelk, alene fordi han har paataget sig en ikke-markedsfoerings- eller omstillingsforpligtelse, i princippet har krav paa erstatning for de herved lidte tab.

11 Paa baggrund af det store antal beroerte producenter og i betragtning af vanskelighederne ved at forhandle individuelle loesninger offentliggjorde Raadet og Kommissionen den 5. august 1992 meddelelse 92/C 198/04 (EFT C 198, s. 4, herefter »meddelelsen« eller »meddelelsen af 5. august«). Efter heri at have redegjort for, hvad Mulder II-dommen indebaerer, tilkendegav institutionerne med henblik paa at give dommen fuld virkning, at de ville vedtage de praktiske regler for betaling af erstatning til de paagaeldende producenter. Indtil vedtagelsen af de omhandlede regler forpligtede institutionerne sig til over for enhver producent, der havde krav paa erstatning, at give afkald paa at paaberaabe sig foraeldelsen i henhold til EOEF-statutten for Domstolen. Forpligtelsen var dog betinget af, at retten til erstatning ikke var foraeldet paa tidspunktet for offentliggoerelsen af meddelelsen eller paa det tidspunkt, hvor producenten havde rettet henvendelse til en af institutionerne. Endelig forsikrede institutionerne producenterne om, at deres rettigheder ikke ville blive beroert af, at de ikke rettede henvendelse til institutionerne fra tidspunktet for offentliggoerelsen af meddelelsen og frem til vedtagelsen af de praktiske regler for betaling af erstatningen.

12 I fortsaettelse af meddelelsen af 5. august udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 2187/93 af 22. juli 1993 om tilbud om erstatning til visse producenter af maelk og mejeriprodukter, som midlertidigt har vaeret forhindret i at udoeve deres virksomhed (EFT L 196, s. 6, herefter »forordning nr. 2187/93«). Forordningen hjemler et tilbud om en fast erstatning til de producenter, der har faaet tildelt saerlige referencemaengder i henhold til forordning nr. 764/89 og nr. 1639/91.

13 I henhold til artikel 8 i forordning nr. 2187/93 tilbydes erstatningen kun for den periode, for hvilken retten til erstatning ikke er foraeldet. Datoen for afbrydelsen af foraeldelsen paa fem aar efter artikel 43 i Domstolens statut er datoen for kravets fremsaettelse over for en af Faellesskabets institutioner eller datoen for registreringen af et soegsmaal for Domstolen eller senest den 5. august 1992, dvs. datoen for offentliggoerelsen af ovennaevnte meddelelse [artikel 8, stk. 2, litra a)]. Erstatningsperioden begynder fem aar forud for datoen for afbrydelsen af foraeldelsen og ophoerer paa det tidspunkt, hvor producenten fik tildelt en saerlig referencemaengde i medfoer af forordning nr. 764/89 og nr. 1639/91.

14 Ifoelge artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 2187/93 indebaerer en accept af tilbuddet et afkald paa enhver form for yderligere krav mod faellesskabsinstitutionerne for det omtvistede tab.

Retsforhandlinger og parternes paastande

15 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. oktober 1993 har sagsoegerne anlagt sag med paastand om annullation af forordning nr. 2187/93, navnlig forordningens artikel 8 og 14.

16 Den 19. november 1993 fremsatte sagsoegerne en begaering om foreloebige forholdsregler, idet de anmodede Retten om at udsaette gennemfoerelsen af forordning nr. 2187/93, navnlig forordningens artikel 14, stk. 4, og at paalaegge Raadet og Kommissionen at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at sagsoegerne kunne faa udbetalt den faste erstatning i henhold til den anfaegtede forordning uden at skulle haeve de anlagte erstatningssoegsmaal. Ved kendelse af 1. februar 1994 (sagerne T-278/93 R, T-555/93 R, T-280/93 R og T-541/93 R, Jones m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. II, s. 11) bestemte Rettens praesident, at begaeringen ikke kunne tages til foelge.

17 Ved kendelse af 30. august 1994 er det blevet tilladt Kommissionen og Det Forenede Kongerige at intervenere til stoette for Raadets paastande. Sagsoegerne har efter indgivelsen af intervenienternes skriftlige indlaeg ikke fremsat bemaerkninger inden for den fastsatte frist.

18 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 21. maj 1996, med undtagelse af intervenienten Det Forenede Kongerige, som ikke var repraesenteret.

19 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande: - Forordning nr. 2187/93, navnlig artikel 8 og 14, annulleres.

- Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

20 Sagsoegte har nedlagt foelgende paastande:

- Sagen afvises; subsidiaert: Raadet frifindes.

- Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.

21 Den ene intervenient, Kommissionen, har nedlagt paastand om, at sagen afvises, subsidiaert, at Raadet frifindes.

22 Den anden intervenient, Det Forenede Kongerige, har nedlagt paastand om, at Raadet frifindes.

Parternes anbringender og argumenter

23 Sagsoegerne har fremfoert tre anbringender til stoette for annullationspaastanden. De goer for det foerste gaeldende, at den anfaegtede forordning udgoer en ukorrekt opfyldelse af Mulder II-dommen, og at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om redelighed, »estoppel«-princippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for det andet at det er sket en fejlagtig anvendelse af bestemmelserne i artikel 43 i EF-statutten for Domstolen, og for det tredje at forordningen udsaetter producenterne for oekonomisk tvang. Raadet har i sit svarskrift, stoettet af intervenienterne, Kommissionen og Det Forenede Kongerige, bestridt disse anbringender og paastaaet sagen afvist.

Formaliteten

24 Raadet har fremfoert to anbringender til stoette for afvisningspaastanden. Det goer som det foerste anbringende gaeldende, at forordning nr. 2187/93 ikke beroerer sagsoegerne umiddelbart og individuelt. Det andet anbringende gaar ud paa, at forordningen ikke kan anfaegtes af producenterne i deres egenskab af modtagere af et tilbud om erstatning.

25 Kommissionen har i sit indlaeg stoettet Raadets paastande uden dog at fremfoere selvstaendige anbringender.

26 Der skal foerst tages stilling til det andet anbringende til stoette for afvisningspaastanden, idet undersoegelsen af den anfaegtede retsakts virkninger logisk boer gaa forud for behandlingen af spoergsmaalet om, hvorvidt retsakten beroerer sagsoegerne umiddelbart og individuelt.

Virkningerne af den anfaegtede retsakt

Parternes argumentation

27 Raadet goer gaeldende, at forordning nr. 2187/93 ikke udgoer en retsakt, der kan goeres til genstand for en domstolsproevelse. Den har ikke nogen bindende virkninger, idet den ikke aendrer producenternes retsstilling, uden at de giver samtykke hertil, dvs. accepterer det i forordningen indeholdte tilbud.

28 Kommissionen fremfoerer det samme argument i forbindelse med sin argumentation om, at den anfaegtede retsakt ikke beroerer sagsoegerne umiddelbart, idet den understreger, at forordningen giver sagsoegerne et tilbud, som de frit kan vaelge at acceptere eller afslaa.

29 Sagsoegerne har ikke taget stilling til dette anbringende.

Rettens bemaerkninger

30 Kun retsakter, der har bindende retsvirkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling, kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal (Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, praemis 9, Rettens kendelse af 30.11.1992, sag T-36/92, SFEI m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2479, praemis 38, og af 21.10.1993, forenede sager T-492/93 og T-492/93 R, Nutral mod Kommissionen, Sml. II, s. 1023, praemis 24, samt Rettens dom af 22.10.1996, sag T-154/94, Comité des salines de France og Compagnie des salins du Midi et des salines de l'Est mod Kommissionen, Sml. II, s. 1377, praemis 37).

31 I det foreliggende tilfaelde fremgaar det klart af fjerde betragtning til forordning nr. 2187/93 og af forordningens artikel 1, 8 og 14 laest i sammenhaeng, at forordningen indfoerer en ordning med tilbud om erstatning til SLOM I- og SLOM II-producenterne. Der anvendes saaledes i fjerde betragtning og i artikel 8 og 14 ordet »tilbud«, formuleringerne »erstatningen tilbydes kun ...« og »erstatningen tilbydes« samt udtrykket »tilbud om erstatning«. Det fremgaar ligeledes af fjerde betragtning og navnlig af forordningens artikel 11, at der er tale om faste tilbud, idet de beregnes uden hensyntagen til de tab, der konkret er lidt, eller til den enkelte producents naermere situation. Producenterne har en frist paa to maaneder til at acceptere tilbuddet. En accept af tilbuddet indebaerer et afkald paa enhver form for yderligere krav mod institutionerne for det lidte tab (artikel 14, stk. 4). Hvis tilbuddet derimod ikke accepteres, er det ikke laengere bindende for institutionerne (artikel 14, stk. 3), men producenterne vil fortsat have mulighed for at anlaegge en erstatningssag mod Faellesskabet.

32 Som anfoert af Raadet, giver forordning nr. 2187/93 saaledes blot hjemmel til, at der gives de maelkeproducenter, der har lidt tab som foelge af anvendelsen af forordning nr. 857/84, et tilbud om erstatning for den i henhold til artikel 8 fastsatte periode. Reglerne om dette faste tilbud giver naermere bestemt producenterne mulighed for at kraeve, at de faar tilbuddet, og der gives dem en frist paa to maaneder til at acceptere tilbuddet. Det foelger af tilbuddets karakter, at en accept heraf har visse konsekvenser, idet en saadan accept indebaerer et afkald paa enhver form for yderligere krav mod institutionerne. Det er imidlertid overladt til producenterne at vurdere, om de vil acceptere tilbuddet.

33 Saafremt en producent ikke accepterer tilbuddet, forbliver han i noejagtig samme situation, som hvis den omhandlede forordning ikke var blevet udstedt, idet han bevarer retten til at anlaegge et erstatningssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 178 og 215.

34 Det fremgaar saaledes af den anfaegtede forordnings indhold, at Raadet i realiteten har givet de producenter, der havde ret til erstatning, en yderligere mulighed for at opnaa en saadan. Producenterne havde som naevnt allerede mulighed for at anlaegge en erstatningssag i medfoer af traktatens artikel 178 og 215. Da antallet af beroerte producenter (jf. ovenfor, praemis 11) ifoelge betragtningerne til forordning nr. 2187/93 udelukker, at der tages hensyn til den enkeltes individuelle situation, giver den anfaegtede retsakt dem mulighed for at opnaa den erstatning, de har ret til, uden at anlaegge erstatningssoegsmaal.

35 Forordning nr. 2187/93 har saaledes i relation til producenterne karakter af et forligsforslag, som producenterne selv vaelger, om de vil acceptere, og det udgoer et alternativ til en retslig loesning af tvisten. De beroerte producenters retsstilling paavirkes ikke negativt, idet den anfaegtede retsakt ikke begraenser deres rettigheder. Den giver tvaertimod blot en yderligere mulighed for at opnaa en erstatning.

36 Artikel 8 og 14 i forordning nr. 2187/93, som sagsoegernes annullationspaastand saerligt er rettet mod, fastsaetter blot den periode, for hvilken der tilbydes en erstatning, og konsekvenserne af en accept af tilbuddet. Da det imidlertid er frivilligt, om man vil acceptere tilbuddet, afgoer hver enkelt producent, der har modtaget et forligsforslag, selv, om de paagaeldende bestemmelsers virkninger indtraeder.

37 Under disse omstaendigheder, og naar henses til retspraksis vedroerende retsakter, der alene giver udtryk for en institutions hensigt (Domstolens dom af 27.9.1988, sag 114/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 5289), finder Retten, at forordning nr. 2187/93, for saa vidt som den hjemler et tilbud til producenterne, ikke er en retsakt, som producenterne kan anfaegte ved et annullationssoegsmaal.

38 Bortset fra tilbuddet om erstatning og betingelserne herfor, har forordning nr. 2187/93 ingen retsvirkninger i forhold til producenterne. De bestemmelser i forordningen, der ikke vedroerer tilbuddet om erstatning og betingelserne herfor, finder nemlig kun anvendelse paa de nationale myndigheder.

39 Sagen maa herefter afvises, uden at det er fornoedent at undersoege det foerste anbringende til stoette for afvisningspaastanden.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

40 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegerne har tabt sagen og boer derfor paalaegges at betale Raadets omkostninger i overensstemmelse med Raadets paastande. Intervenienterne, Det Forenede Kongerige og Kommissionen, baerer deres egne omkostninger jf. procesreglementets artikel 87, stk. 4.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN

(Foerste Udvidede Afdeling)

1) Sagen afvises.

2) Sagsoegerne baerer deres egne omkostninger og betaler Raadet for Den Europaeiske Unions omkostninger.

3) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber baerer deres egne omkostninger.