Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 19. februar 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV - EF-KOEREKORT. - SAG 419/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 02115



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . Ogsaa den traktatbrudssag, jeg i dag skal tage stilling til, drejer sig om gennemfoerelse af Raadets foerste direktiv af 4 . december 1980 om indfoerelse af et EF-koerekort ( 1 ).

2 . Direktivet indeholder bestemmelser om :

- harmonisering af de bestaaende nationale ordninger vedroerende koereproever;

- opfyldelse af laegelige minimumskrav;

- gensidig anerkendelse af nationale koerekort;

- ombytning af koerekort for den indehaver, som skifter bopael eller arbejdssted fra et faellesskabsland til et andet, samt

- indfoerelse af en EF-model til nationale koerekort .

3 . I henhold til direktivets artikel 12 skulle medlemsstaterne senest den 30 . juni 1982 vedtage de love eller administrative bestemmelser, der er noedvendige for gennemfoerelsen af direktivet fra og med den 1 . januar 1983 . Efter bestemmelsen kunne medlemsstaterne beslutte foerst at paabegynde udstedelse af koerekort af EF-model fra en senere dato, dog senest fra den 1 . januar 1986 .

4 . Ifoelge direktivets artikel 6, stk . 2, kan medlemsstaterne anvende deres nationale regler for udstedelsen med hensyn til andre betingelser, end at aspiranten skal bestaa en praktisk og en teoretisk proeve og opfylde visse laegelige minimumskrav samt bopaelskravet . Direktivets artikel 9 bestemmer, at medlemsstaterne, indtil de endelige bestemmelser er gennemfoert, efter samraad med Kommissionen kan goere undtagelser fra naermere i direktivet angivne bestemmelser .

5 . Da sagsoegeren, Kommissionen, var af den opfattelse, at sagsoegte, Den italienske Republik, ikke havde truffet de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet i sin interne retsorden, indledte Kommissionen den 9 . november 1983 traktatbrudsproceduren i henhold til EOEF-traktatens artikel 169 .

6 . Over for sagsoegtes meddelelse om, at der i afventning af senere lovbestemmelser gennem en bekendtgoerelse var taget et foerste skridt til gennemfoerelse af direktivet, gjorde sagsoegeren gaeldende, at bekendtgoerelsen ganske vist indeholdt bestemmelser til gennemfoerelse af direktivets artikel 8, men ikke af direktivets oevrige bestemmelser og navnlig ikke dets artikel 6, der vedroerer udstedelse af koerekort .

7 . I den begrundede udtalelse af 11 . februar 1985 anfoerte Kommissionen, at der navnlig ikke var sket en tilstraekkelig gennemfoerelse af direktivets artikel 6, idet der for koerekort til koeretoejer i kategori A ( motorcykel ) overhovedet ikke kraevedes bestaaet en praktisk proeve, og det er overladt til den motorsagkyndige at afgoere, hvilken varighed koereproeven skal have for koerekort til koeretoejer til de oevrige kategorier, hvorimod det i direktivets bilag II er fastsat, at varigheden ikke maa vaere mindre end 20 minutter . I den begrundede udtalelse hedder det videre, at der ikke i italiensk ret findes bestemmelser, hvorefter personer, der lider af naermere angivne alvorlige sygdomme, hverken kan faa udstedt eller forlaenget koerekort .

8 . Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande

- det statueres, at Den italienske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har udstedt alle de bestemmelser, der er noedvendige for gennemfoerelsen af Raadets direktiv 80/1263 af 4 . december 1980 om indfoerelse af et EF-koerekort;

- sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger .

9 . Sagsoegte har nedlagt paastand om :

- afvisning, subsidiaert frifindelse .

10 . Sagsoegte har gjort gaeldende, at naar henses til direktivets artikel 12, stk . 2, kan der foerst efter den 1 . januar 1986 indledes traktatbrudsprocedure paa grund af manglende gennemfoerelse af direktivet i dets helhed .

11 . Ifoelge sagsoegte kan det af direktivets artikler 6, stk . 2, 9 og 12, stk . 2, udledes, at medlemsstaterne ikke har pligt til straks og fuldstaendigt at gennemfoere EF-bestemmelserne om koerekort . Med henblik paa udstedelse af koerekort til koeretoejer i kategori A kan der i Italien aflaegges en fakultativ proeve . Skal proeven vaere obligatorisk, kraeves der et lovgivningsinitiativ .

12 . Med hensyn til opfyldelsen af de fastsatte laegelige minimumskrav har sagsoegte anfoert, at sagsoegeren har kritiseret en raekke detaljer vedroerende den ordning, der er gaeldende i Italien; da minimumskravene paa ingen punkter maa vaere vaesentligt mindre strenge end direktivets krav, kan det ikke blot anfoeres, at en bestemt regel mangler; tvaertimod maa det undersoeges, om de nationale mindstekrav svarer til direktivets .

13 . I fornoedent omfang vil jeg behandle enkeltheder i parternes indlaeg i det foelgende . I oevrigt skal jeg henvise til retsmoederapporten .

B - Stillingtagen

I - Formaliteten

Tidspunktet for sagsanlaegget

14 . Sagsoegtes anbringende om, at sagen paa baggrund af direktivets artikler 6, stk . 2, 9 og 12, stk . 2, er anlagt for tidligt og derfor maa afvises, kan jeg ikke tiltraede . I henhold til direktivets artikel 12, stk . 1, skulle medlemsstaterne i god tid og senest den 30 . juni 1982 vedtage de love eller administrative bestemmelser, der var noedvendige for gennemfoerelsen af direktivet fra og med den 1 . januar 1983 . Havde en medlemsstat ikke efterkommet den forpligtelse, kunne der allerede fra den 1 . januar 1983 indledes traktatbrudsprocedure, om end kun i det omfang, direktivet allerede medfoerte forpligtelser .

15 . Kun ud fra det synspunkt har undtagelsesbestemmelsen i artikel 12, stk . 2, betydning; i henhold hertil kan udstedelse af koerekort af EF-model udskydes til en senere dato, dog senest til den 1 . januar 1986 . Undtagelsesbestemmelsen raekker ikke laengere; man kan i hvert fald ikke heraf udlede, at ogsaa gennemfoerelsen af direktivets oevrige bestemmelser kunne udskydes til den 1 . januar 1986 .

16 . Heller ikke direktivets artikler 6, stk . 2, og 9 kan rejse tvivl med hensyn til, om sagen kan antages til realitetsbehandling . I henhold til artikel 6, stk . 2, kan medlemsstaterne ved udstedelse af koerekort anvende deres nationale regler for udstedelsen og vedroerende andre betingelser end, at aspiranten skal bestaa en praktisk og en teoretisk proeve, opfylde visse laegelige minimumskrav samt bopaelskravet . Ifoelge artikel 9 kan medlemsstaterne efter samraad med Kommissionen fastsaette naermere undtagelser fra direktivet . Ingen af de naevte bestemmelser kan dog antages at beroere medlemsstaternes pligt til at gennemfoere direktivet inden for den i artikel 12, stk . 1, fastsatte frist .

Fortolkning af sagsoegerens paastande

17 . Man maa indroemme, at sagsoegeren har formuleret sine paastande saa vidt, at de kan fortolkes paa den maade, at sagsoegte kritiseres for ikke at have gennemfoert nogen del af direktivet . En naermere gennemgang af paastandene paa grundlag af anbringenderne og den forudgaaende administrative procedure giver dog et andet billede .

18 . Allerede sagsoegerens skrivelse af 27 . august 1984, men navnlig den begrundede udtalelse af 11 . februar 1985 lader formode, at sagsoegeren ikke har indvendinger med hensyn til sagsoegtes gennemfoerelse af direktivets artikel 8, om anerkendelse henholdsvis ombytning af nationale koerekort . Da den begrundede udtalelse afstikker de yderste rammer for, hvad der kan vaere sagsgenstand i den senere traktatbrudssag, staar det saaledes fast, at det ikke over for sagsoegte goeres gaeldende, at direktivets artikel 8 ikke er gennemfoert korrekt . Paa det punkt maa sagsoegtes bemaerkninger derfor betragtes som vaerende uden genstand .

19 . I oevrigt har sagsoegeren i den begrundede udtalelse understreget, at sagsoegte har pligt til at gennemfoere direktivet i dets helhed, dvs . til at gennemfoere alle - og ikke kun nogle - bestemmelser i sin interne retsorden, og navnlig direktivets artikel 6 . Hverken i den begrundede udtalelse af 11 . februar 1985 eller i staevningen goeres det gaeldende, at andre af direktivets bestemmelser ikke er gennemfoert korrekt . Sagsoegerens paastande maa derfor forstaas paa den maade, at den sagsoegte medlemsstat har tilsidesat EOEF-traktaten, idet den ikke har gennemfoert bestemmelserne i det omtvistede direktivs artikel 6 i sin interne retsorden .

20 . Sagsoegeren har heller ikke gjort gaeldende, at sagsoegte ogsaa efter den 1 . januar 1986 ikke udsteder koerekort af EF-model, hvilket allerede fremgaar af replikken . I oevrigt ville en rimelig fortolkning af sagsoegerens paastande heller ikke have foert til et andet resultat, da det ikke kan antages, at sagsoegeren paa det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt, ville goere gaeldende, at sagsoegte ikke havde opfyldt en forpligtelse, der hverken skulle efterkommes paa det tidspunkt, da traktatbrudsproceduren blev indledt, eller da sagen blev anlagt .

21 . Med den af mig foreslaaede indskraenkende fortolkning kan sagen saaledes fremmes til behandling i realiteten .

II - Realiteten

22 . Efter skriftvekslingen og den mundtlige forhandling staar det fast, at sagsoegte hidtil ( dvs . mere end fire aar efter at det paagaeldende direktiv skulle have vaeret gennemfoert ) ikke har efterkommet sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 6 .

23 . Sagsoegeren har fremfoert tre klagepunkter :

1 ) for koerekort i kategori A ( motorcykel ) kraeves ingen praktisk proeve;

2 ) proevens varighed afgoeres af den proevesagkyndige;

3 ) den sagsoegte medlemsstats lovgivning indeholder ikke bestemmelser om, at aspiranter, der lider af de i direktivet naermere angivne sygdomme, hverken kan faa udstedt eller forlaenget koerekort .

24 . Med hesyn til den praktiske proeve i forbindelse med udstedelse af koerekort i kategori A ( motorcykel ) har sagsoegte indroemmet, at proeven efter lovgivningen er fakultativ . Den praktiske proeve er saaledes ikke ubetinget noedvendig .

25 . For saa vidt angaar den praktiske proeves varighed er sagsoegte ikke fremkommet med bemaerkninger, hverken under skriftvekslingen eller under den mundtlige forhandling .

26 . Det maa derfor antages, at sagsoegte ikke har truffet nogen som helst foranstaltninger med henblik paa at sikre, at koereproevens varighed i Italien svarer til det fastsatte mindstekrav . I henhold til afsnit 8 i bilag II boer varigheden vaere over 30 minutter og maa under ingen omstaendigheder vaere mindre end 20 minutter .

27 . Med hensyn til spoergsmaalet om opfyldelse af laegelige minimumskrav er sagsoegte ikke fremkommet med bemaerkninger under skriftvekslingen, og kun uklare bemaerkninger under den mundtlige forhandling . Sagsoegte har i det vaesentlige anfoert, at sagsoegeren har kritiseret naermere angivne detaljer i den italienske ordning; da det i artikel 6, stk . 1, litra a ), kun er fastsat, at mindstekravene ikke maa vaere vaesentlig mindre strenge end kravene i direktivet, skulle sagsoegeren have bevist, at den italienske ordning ikke har samme indhold som direktivet . Sagsoegte har ikke godtgjort, at de i Italien gaeldende bestemmelser ikke er vaesentlig mindre strenge end direktivets .

28 . Inden for rammerne af traktatbrudssagen har sagsoegeren utvivlsomt bevisbyrden for, at der foreligger traktatbrud . Denne bevispligt begraenses dog, hvis den paagaeldende medlemsstat kun i utilstraekkelig grad har medvirket til oplysning af de faktiske omstaendigheder og navnlig af retstilstanden i staten . Sagsoegte skulle saaledes have gendrevet det af sagsoegeren anfoerte om, at der ikke i italiensk ret findes bestemmelser, hvorefter personer, der lider af naermere angivne alvorlige sygdomme, ikke kan faa udstedt eller fornyet koerekort .

29 . Dette er ikke sket; paa sagsoegerens spoergsmaal under den administrative procedure om, hvilke foranstaltninger, der er truffet til gennemfoerelse af direktivet, har sagsoegte kun henvist til en bekendtgoerelse vedroerende anerkendelse og ombytning af udenlandske koerekort . Bortset herfra har sagsoegte ikke under sagen forklaret, hvilke andre konkrete foranstaltninger der er truffet; tvaertimod har sagsoegte indroemmet, at der kraeves et lovgivningsinitiativ, som dog endnu ikke er afsluttet .

30 . Saerlig med henblik paa de laegelige minimumskrav har sagsoegte blot omtalt sagsoegerens klagepunkter og taget til genmaele over for vurderingen af dem . Sagsoegte har dog ikke gjort naermere rede for indholdet af den italienske ordning og er navnlig ikke fremkommet med bemaerkninger om, hvorvidt de nationale laegelige minimumskrav findes i en bekendtgoerelse, i en lovbestemmelse eller i det lovforslag, der skal vedtages, og har ikke godtgjort, paa hvilken maade de "ikke (( er )) vaesentlig mindre strenge end EF-kravene ".

31 . Paa den baggrund er jeg af den opfattelse, at det i forbindelse med den foreliggende traktatbrudssag maa antages, at sagsoegte endnu ikke korrekt har gennemfoert bestemmelserne om koereproeve og om opfyldelse af laegelige minimumskrav .

C - Forslag til afgoerelse

32 . Sammenfattende skal jeg derfor foreslaa, at det statueres, at Den italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har udstedt alle de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for gennemfoerelsen af artikel 6, stk . 1, litra a ), i Raadets direktiv 80/1263 af 4 . december 1980 om indfoerelse af et EF-koerekort, og at sagsoegte doemmes til at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) Direktiv 80/1263, EFT 1980 L 375, s . 1 .