FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. JÄÄSKINEN

fremsat den 17. juli 2014 ( 1 )

Sag C-261/13 P

Peter Schönberger

mod

Europa-Parlamentet

»Appel — Europa-Parlamentets ret til at indgive andragender — artikel 20 TEUF og 227 TEUF — artikel 44 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder — Udvalget for Andragender ikke kompetent til at træffe afgørelse om de rejste spørgsmål — afgørelse om henlæggelse af andragendet — annullationssøgsmål — akt, der afføder bindende retsvirkninger, som kan påvirke en enkeltpersons retsstilling — artikel 263 TEUF«

I – Indledning

1. Ifølge en betænkning fra Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender (herefter »Udvalget for Andragender«) er »andragendet [...] et vigtigt middel for enkeltpersoner til at blive formelt hørt og få deres problemer behandlet i EU-institutionerne. Det er således et direkte led mellem de valgte repræsentanter og dem, hvis interesser vi prøver at tjene« ( 2 ). Således som det fremgår af den af Udvalget for Andragender udarbejdede statistik, er dette middel rent faktisk blevet anvendt i vid udstrækning. I 2013 oversteg de af udvalget registrerede andragender 3000, hvilket repræsenterer en forhøjelse på over 45% i forhold til 2012 og en fordobling i forhold til 2011 ( 3 ).

2. Ved sin appel har Peter Schönberger (herefter »appellanten«) nedlagt påstand om annullation af Den Europæiske Unions Rets dom Schönberger mod Parlamentet (T-186/11, EU:T:2013:11, herefter »den appellerede dom«), hvorved den afviste appellantens påstand om annullation af den afgørelse, Parlamentets Udvalg for Andragender havde truffet den 25. januar 2011, og som havde afsluttet behandlingen af appellantens andragende af 2. oktober 2010 ( 4 ) (herefter »den appellerede dom«).

3. Den foreliggende sag drejer sig således om fortolkningen af rækkevidden af retten til at indgive andragender som omhandlet i artikel 20 TEUF og 227 TEUF og som bekræftet i artikel 44 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Domstolen skal for første gang afgøre, om afgørelser truffet af Udvalget for Andragender kan prøves af Unionens retsinstanser som omhandlet i artikel 263 TEUF.

4. Inden for rammerne af dette forslag til afgørelse skal der derfor foretages en nærmere undersøgelse af udøvelsen af retten til at indgive andragender på baggrund af Rettens praksis indtil nu vedrørende dette emne, sammenholdt med Domstolens praksis vedrørende begrebet anfægtelig retsakt. Den appellerede dom repræsenterer nemlig en loyal anvendelse af dommen i sagen Tegebauer mod Parlamentet ( 5 ), hvori Retten anlagde en fortolkning, hvorefter afgørelsen af, om et andragende kan antages til behandling, bør kunne underkastes domstolsprøvelse, fordi en afgørelse om afvisning eller om henlæggelse af et andragende vedrører kernen i retten til at indgive andragender og derfor udgør en afgørelse, som kan være genstand for et annullationssøgsmål som omhandlet i artikel 263 TEUF ( 6 ).

5. Indledningsvis mener jeg, at Retten i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:466) anvendte begrebet anfægtelig retsakt forkert, og at fejlen beror på en udvidende fortolkning af rækkevidden af retten til at indgive andragender. Efter min opfattelse udgør retten til at indgive andragender et middel til direkte politisk dialog – et udtryk for demokratisk interaktion mellem en borger og de folkevalgte – som Unionens retsinstanser, bortset fra undtagelsestilfælde, ikke bør kunne gribe ind i.

6. I dette forslag til afgørelse vil jeg derfor foreslå Domstolen at omstøde den i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:466) fastlagte retspraksis, som udgør grundlaget for den appellerede dom. Under alle omstændigheder bør Domstolen inden for rammerne af den foreliggende appel for at garantere borgernes retssikkerhed tage udtrykkelig stilling til den i dommen i sagen Tegebauer mod Parlamentet fastlagte retspraksis og enten omstøde eller bekræfte den. I sidstnævnte tilfælde vil behandlingen af appellen næppe frembyde nogen vanskeligheder.

II – Relevante retsforskrifter

7. Retten til at indgive andragender er fastsat i artikel 20, stk. 2, litra d), TEUF og artikel 227 TEUF som et særligt udtryk for unionsborgerskabet.

8. Chartrets artikel 44 har følgende ordlyd: »Enhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat har ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet.« ( 7 )

9. Behandlingen af andragender er omfattet af afsnit VIII i Europa-Parlamentets forretningsorden (herefter »forretningsordenen«). De bestemmelser, som finder anvendelse ratione temporis i den foreliggende sag, er forretningsordenens artikel 191-193 ( 8 ). Det skal dog bemærkes, at disse bestemmelser er blevet ændret, efter at forretningsordenen blev ændret i 2011, og at bestemmelserne om retten til at indgive andragender nu findes i forretningsordenens artikel 201-203 (herefter »forretningsordenen, som ændret«) ( 9 ). Endelig – som følge af en ændring i 2014 – findes bestemmelserne om retten til at indgive andragender nu i artikel 215-218 i forretningsordenen, som ændret, i den 8. valgperiode ( 10 ). Denne sidste ændring har dog ikke ændret ordlyden af de relevante bestemmelser i forhold til forretningsordenen, som ændret.

10. Forretningsordenens artikel 191, der har overskriften »Retten til at indgive andragender«, har følgende ordlyd: »1. Enhver borger i Den Europæiske Union samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat er berettiget til på egen hånd eller i samvirke med andre borgere eller personer at indgive andragender til Parlamentet om forhold, der henhører under områder, som Den Europæiske Union beskæftiger sig med, og som vedrører den pågældende direkte. [...] 6. Erklærer udvalget, at et andragende ikke opfylder betingelserne for behandling, henlægges det. Henlæggelsen begrundes over for andrageren. [...]«

11. I forretningsordenens artikel 192, der har overskriften »Behandling af andragender«, bestemmes: »1. Det kompetente udvalg kan vedtage at udarbejde betænkning om eller på anden måde tage stilling til de andragender, som det har erklæret i overensstemmelse med betingelserne for behandling. Udvalget kan, navnlig ved andragender, der går ud på at ændre gældende ret, indhente udtalelse fra et andet udvalg, jf. artikel 46. [...] 3. I forbindelse med behandlingen af andragender eller for at orientere sig om de faktiske forhold kan udvalget høre andragerne, foranstalte almindelige høringer eller lade medlemmer foretage rejser for på stedet at orientere sig om de faktiske forhold. [...] 7. Andragerne underrettes af Parlamentets formand om de afgørelser, der er truffet med hensyn til deres andragender, og om begrundelsen herfor.«

12. Ifølge artikel 201, stk. 7, i forretningsordenen, som ændret, henvises de andragender, der er optaget i registeret, af Parlamentets formand til det kompetente udvalg, der tager stilling til, om andragendet opfylder betingelserne for behandling i artikel 227 TEUF.

13. Artikel 201, stk. 8, i forretningsordenen, som ændret, bestemmer: »Erklærer udvalget, at et andragende ikke opfylder betingelserne for behandling, henlægges det. Henlæggelsen begrundes over for andrageren. Hvor det er muligt, kan der henvises til alternative klagemuligheder.«

14. Artikel 203a i forretningsordenen, som ændret, og som affattet ved Europa-Parlamentets afgørelse af 22. maj 2012 ( 11 ), omfatter ligeledes behandlingen af borgerinitiativer.

III – Tvistens baggrund, forhandlingerne for Retten og den appellerede dom

15. Appellanten, som er tidligere tjenestemand i Parlamentet, har anfægtet de point for fortjeneste, der blev tildelt ham for forfremmelsesåret 2005. Efter at appellanten den 15. november 2008 havde klaget til Den Europæiske Ombudsmand, fastslog denne ved afgørelse af 13. juli 2010, at Parlamentet havde begået en fejl, idet Parlamentets formand burde have taget stilling til appellantens klage.

16. Den 2. oktober 2010 indgav appellanten på grundlag af artikel 227 TEUF et andragende til Parlamentet, hvori han anmodede om, at det traf foranstaltninger med henblik på at råde bod på det af ombudsmanden fastslåede.

17. I den anfægtede afgørelse anførte formanden for Udvalget for Andragender følgende over for appellanten: »Det meddeles herved, at udvalget har behandlet Deres andragende og i overensstemmelse med Europa-Parlamentets forretningsorden fundet, at det opfylder betingelserne for behandling, da det henhører under områder, som Den Europæiske Union beskæftiger sig med. Udvalget for Andragender kan dog ikke realitetsbehandle Deres andragende og har følgelig taget Deres bemærkninger ad notam. Deres andragende oversendes til generaldirektøren for personale, for at han kan træffe de fornødne foranstaltninger. Det meddeles ligeledes, at behandlingen af Deres andragende dermed er afsluttet.« Herved afsluttedes således behandlingen af andragendet.

18. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 26. marts 2011 anlagde Schönberger sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse med den begrundelse, at den afsluttede behandlingen af hans andragende, uden at der var blevet taget stilling til dets indhold.

19. Ved den appellerede dom afviste Retten sagen. Den fandt på grundlag af dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446), at den anfægtede afgørelse ikke affødte bindende retsvirkninger, som kunne påvirke appellantens retsstilling, eftersom hans andragende var blevet fundet i overensstemmelse med betingelserne for behandling. For yderligere enkeltheder henviser jeg til den appellerede dom.

IV – Parternes påstande og forhandlingerne for Domstolen

20. I appellen har Schönberger nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede dom, tager søgsmålspåstandene i første instans til følge, annullerer den anfægtede afgørelse og tilpligter Parlamentet at betale sagens omkostninger.

21. I svarskriftet har Parlamentet nedlagt påstand om, at Domstolen forkaster appellen og tilpligter appellanten at betale sagens omkostninger.

V – Behandlingen af appellen

22. Til støtte for appellen har appellanten påberåbt sig seks klagepunkter ( 12 ), hvorefter der foreligger for det første en tilsidesættelse af de faktiske omstændigheder ( 13 ), for det andet en fejlfortolkning af anvendelsesområdet for den grundlæggende ret til at indgive andragender ( 14 ), for det tredje mangel på begrundelse og et inkonsekvent ræsonnement i den appellerede dom ( 15 ), for det fjerde en fejlvurdering som følge af en fejlagtig anvendelse af den i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446) fastlagte retspraksis ( 16 ), for det femte mangel på begrundelse for, at Retten undlod at behandle manglen på begrundelse i den anfægtede afgørelse ( 17 ), og for det sjette mangelfuld undersøgelse af de faktiske omstændigheder ( 18 ).

23. Jeg foreslår hvad dette angår, at de nævnte klagepunkter samles under to anbringender på grundlag af den forbindelse, der kan knyttes mellem dem. Det første anbringende vil da omfatte de klagepunkter, der vedrører udstrækningen af retten til at indgive andragender (appellens andet, tredje og fjerde klagepunkt). Det andet anbringende vil omfatte de klagepunkter, der vedrører processuelle spørgsmål (appellens første, femte og sjette klagepunkt).

24. Da det er afgørende for behandlingen af den foreliggende appel, hvorledes de argumenter besvares, der vedrører indholdet af retten til at indgive andragender og rækkevidden af dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446), foreslår jeg, at der begyndes med behandlingen af dette anbringende.

VI – Udstrækningen af retten til at indgive andragender (det første anbringende, som omfatter appellens andet, tredje og fjerde klagepunkt)

A – Parternes argumenter

25. I alle de klagepunkter, jeg har samlet i det første anbringende, har appellanten anfægtet anvendelsesområdet for retten til at indgive andragender. For det første har appellanten under henvisning til præmis 18 i den appellerede dom kritiseret Retten for at fastslå, at udøvelsen af retten til at indgive andragender kun kan begrænses af en afgørelse, hvori et andragende findes ikke at opfylde betingelserne for behandling. Anvendelsesområdet for retten til at indgive andragender blev således fejlagtigt begrænset til spørgsmålet om, hvorvidt et andragende opfylder betingelserne for behandling. Parlamentet har imidlertid pligt til ikke kun at undersøge, om et andragende opfylder betingelserne for behandling, men også til at behandle indholdet i de andragender, som det finder, opfylder betingelserne for behandling. Et afslag på at realitetsbehandle et andragende forhindrer den nævnte ret i at blive udøvet, fordi andrageren fratages muligheden for at bidrage til en forbedring af EU-retten og for at deltage i Unionens demokratiske liv som omhandlet i artikel 10, stk. 3, TEU og artikel 24, stk. 2, TEUF.

26. For det andet har appellanten kritiseret Retten for at anlægge et inkonsekvent ræsonnement ved at udtale dels, at Parlamentet aldrig vedtager bindende retsakter, når der er tale om andragender, dels, at en afgørelse om afvisning eller henlæggelse af et andragende kan være genstand for et annullationssøgsmål ( 19 ). For det tredje har appellanten anfægtet Rettens anvendelse af dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446) i præmis 16, 17 og 19 i den appellerede dom.

27. Parlamentet har på sin side afvist alle de rejste klagepunkter. Det har navnlig gjort gældende, at retten til at indgive andragender som følge af dens udenretlige karakter kun sikrer ret til at forelægge en sag for Parlamentet, men ikke berører dettes politiske frihed til enten at træffe foranstaltninger i anledning af et andragende eller at undlade dette. Parlamentet har hævdet, at hverken retten til at indgive andragender som fastsat i den primære ret eller forretningsordenens bestemmelser giver grundlag for at fastslå, at der tilkommer andrageren særlige processuelle rettigheder med henblik på den faktiske udøvelse af denne ret. I øvrigt deler Parlamentet vurderingen i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446).

B – Retten til at indgive andragender i henhold til EU-retten

1. Udøvelsen af retten til at indgive andragender

28. Som tidligere nævnt udgør adgangen til at indgive andragender et middel til direkte deltagelse i det politiske arbejde, der udføres af repræsentanterne for Unionens befolkninger. Da det imidlertid er første gang, Domstolen er blevet anmodet om at behandle retten til at indgive andragender som helhed, forekommer det mig hensigtsmæssigt at give en detaljeret fremstilling af dette middel.

29. Skønt retten til at indgive andragender til Parlamentet ikke var fastsat i de grundlæggende traktater ( 20 ), ændrede Parlamentet i 1981 efter det første almindelige valg sin forretningsorden og anerkendte formelt retten til at indgive andragender ( 21 ), som senere blev styrket ved en interinstitutionel erklæring i 1989 ( 22 ). Retten til at indgive andragender til Parlamentet blev først fæstet i traktaten og endelig tillagt status som grundlæggende rettighed i chartrets artikel 44 ved ikrafttrædelsen af Maastricht-traktaten ( 23 ).

30. Retten til at indgive andragender ( 24 ) blev således oprindelig opfattet som et middel, der var knyttet til det europæiske borgerskab ( 25 ). Retten til at indgive et andragende til Parlamentet, der er fastsat i artikel 20, litra d), TEUF, artikel 24, stk. 2, TEUF og artikel 227 TEUF, og retten til at indgive klage til ombudsmanden i henhold til artikel 228 TEUF udgør midler, som gør det muligt for de europæiske borgere at udøve deres direkte borgerlige rettigheder. Det europæiske borgerinitiativ, der blev indført ved Lissabontraktaten i henhold til artikel 11, stk. 4, TEU ( 26 ), udgør et lignende redskab.

31. Da retten til at indgive andragender er afgørende for borgernes deltagelse og demokratiske kontrol, gør den Parlamentet mere lydhørt over for Unionens borgere og indbyggere og giver samtidig folk en åben, demokratisk og gennemsigtig mekanisme til at opnå en udenretslig løsning på deres klager, når det er legitimt og begrundet ( 27 ).

32. Andragendet som sådant er ganske vist ikke blevet defineret i nogen retsakt. Parlamentet har dog gjort sig bestræbelser herpå ved at anføre, at det omfatter »enhver klage, enhver anmodning om en udtalelse eller enhver opfordring til handling, på reaktioner på beslutninger vedtaget af Parlamentet eller af andre fællesskabsinstitutioner eller ‑organer, der fremsendes til det af enkeltpersoner eller sammenslutninger af personer« ( 28 ). Skønt en sådan definition ikke er blevet vedtaget formelt, forstås der ved andragender i betænkningerne fra Udvalget for Andragender »anmodninger om indgriben, handling, ændring af en politik eller om en udtalelse, der fremsendes til Parlamentet«. Endelig bemærkes, at der i en betænkning af 2001 ( 29 ) blev fremsat forslag til styrkelse af retten til at indgive andragender og til ændring af traktaten, uden at det fik nogen særlige følger.

33. Til sammenligning er, så vidt jeg er orienteret, retten til at indgive andragender i flere medlemsstater en forfatningsmæssig rettighed (Spanien, Frankrig, Italien, Luxembourg, Rumænien) eller en grundlæggende rettighed (Den Tjekkiske Republik og Tyskland ( 30 )). Ikke desto mindre er det vanskeligt at give en generel definition på retten til at indgive andragender. Alt efter den nationale tradition kan andragender indeholde forslag, oplysninger eller initiativer og udtrykke defensorater eller klager ( 31 ). Skønt der i visse medlemsstater ikke er noget middel, hvorved borgerne kan forelægge parlamentet en sag (Republikken Finland og Kongeriget Sverige), kan de komme i kontakt med medlemmerne på anden måde, f.eks. gennem en skrivelse til parlamentet ( 32 ).

34. Inden for rammerne af EU-retten kan retten til at indgive andragender udøves af enhver indbygger i Unionen og enhver juridisk person med hjemsted i en medlemsstat. Som følge af en ændring af forretningsordenen i 2011 er adgangen til at indgive andragender dog blevet udvidet til også at omfatte fysiske eller juridiske personer, som hverken er borgere i Den Europæiske Union eller har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat ( 33 ). Retten til at indgive andragender er følgelig ikke længere nøje knyttet til unionsborgerskabet ( 34 ). Endvidere kan andragender være undertegnet af flere millioner personer, som skal være repræsenteret af en andrager ( 35 ).

35. Muligheden for at indgive andragender er dog i henhold til artikel 227 TEUF begrænset til forhold, der henhører under anvendelsesområdet for EU-retten. Retten til at indgive andragender spiller således en rolle i forbindelse med udviklingen af EU-retten og kontrollen af, om den overholdes.

36. Dels kan andragender danne baggrund for arbejdet i andre udvalg i Parlamentet, der har saglig kompetence til at udarbejde lovgivningsakter på et specifikt område. Parlamentet kan ligeledes efterfølgende vedtage beslutninger på forskelligartede, politisk følsomme områder ( 36 ).

37. Dels udgør retten til at indgive andragender en form for kontrol, unionsborgerne efterfølgende kan udøve af anvendelsen af EU-retten. Andragender er nemlig en betydningsfuld kilde til oplysninger med henblik på at afsløre overtrædelser af EU-retten ( 37 ), navnlig inden for områderne miljø, det indre marked, anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer og sektoren vedrørende finansielle tjenesteydelser ( 38 ), samt i særdeleshed når der forekommer krænkelse af de grundlæggende rettigheder ( 39 ). I mange tilfælde kan indgivelsen af et andragende, der sker samtidig med, at der indbringes klage til Europa-Kommissionen, føre til, at der indledes en traktatbrudsprocedure eller anlægges et passivitetssøgsmål ( 40 ). Statistikken viser, at en fjerdedel eller sågar en tredjedel af andragenderne har forbindelse med eller fører til traktatbrudsprocedurer ( 41 ). Hvilke foranstaltninger, der skal træffes i anledning af såvel klager som andragender, falder imidlertid uden for emnet for den foreliggende sag, ( 42 ).

2. Proceduren for behandling af andragender

38. Reglerne for udøvelsen af retten til at indgive andragender er fastlagt i artikel 201-203 i forretningsordenen, som ændret ( 43 ) (i dens seneste udgave) ( 44 ). I betragtning af disse bestemmelser mener jeg ikke, at der kan herske tvivl om, at Parlamentet bestræber sig for at indføre en gennemsigtig og rimelig procedure, som gør det muligt for alle, der har adgang dertil, at udøve deres ret til at indgive andragender ( 45 ).

39. Ifølge de gældende bestemmelser indføres andragender, som opfylder de formelle betingelser ( 46 ), i et register i den rækkefølge, hvori de indgår. Andragender, der ikke opfylder betingelserne i artikel 201, stk. 2, i forretningsordenen, som ændret, henlægges, og andragerne underrettes om begrundelsen for henlæggelsen. Selv om ikke-registrerede andragender og andragender, som ikke opfylder betingelserne for behandling, må anses for at tilhøre to forskellige kategorier ( 47 ), er det på baggrund af Udvalget for Andragenders betænkninger ikke let at fastslå, hvori forskellen mellem de to kategorier består ( 48 ).

40. De registrerede andragender henvises til Udvalget for Andragender, der tager stilling til, om de opfylder de materielle betingelser i henhold til artikel 227 TEUF, hvoraf det fremgår, at enhver er berettiget til at indgive andragender om forhold, der henhører under områder, som Unionen beskæftiger sig med, og som vedrører den pågældende direkte.

41. Andragender, der på dette trin findes ikke at opfylde betingelserne for behandling, henlægges. Det bestemmes ligeledes i forretningsordenen, som ændret, at der skal foretages en afstemning, hvis medlemmerne af Udvalget for Andragender ikke når til enighed om, hvorvidt et andragende opfylder betingelserne for behandling. Under alle omstændigheder meddeles der andrageren en begrundet afgørelse om, at andragendet ikke opfylder betingelserne for behandling, som ofte ledsages af et forslag om at henvende sig til det kompetente nationale eller internationale organ ( 49 ). I denne henseende kan der ifølge forretningsordenens artikel 201, stk. 8, henvises til alternative klagemuligheder.

42. De andragender, som opfylder betingelserne for behandling, omfatter færdigbehandlede andragender, der besvares umiddelbart, og andragender, der sendes til undersøgelse i andre institutioner eller i andre organer med henblik på en udtalelse eller oplysninger. Derpå anmoder Udvalget for Andragender sædvanligvis Kommissionen om at meddele det alle relevante oplysninger eller dens opfattelse af de af andrageren rejste punkter.

43. Det fremgår klart af bestemmelserne for behandling af andragender, at Udvalget for Andragender i realiteten har ret begrænsede beføjelser. Udvalget er nemlig »ikke noget retsorgan, der kan afgøre, hvad der er rigtigt og forkert i en sag, eller om en afgørelse truffet af en myndighed i en medlemsstat er en korrekt politisk afgørelse. Udvalget har heller ingen håndhævelsesbeføjelser« ( 50 ).

44. Til gengæld står det klart, at Udvalget for Andragender har frihed til at afgøre, hvilke foranstaltninger der skal træffes i anledning af et andragende. Endvidere kan afgørelsen af, om et andragende opfylder betingelserne for behandling, ligeledes have karakter af et skøn, trods forbindelsen med artikel 227 TEUF. Det fastsættes ganske vist i denne bestemmelse, at et andragende for at opfylde betingelserne for behandling skal angå forhold, der henhører under områder, som Unionen beskæftiger sig med, og som vedrører den pågældende direkte. Ud over disse formelle krav fremgår det imidlertid af artikel 201, stk. 7, i forretningsordenen, som ændret, at hvis det kompetente udvalg ikke når til enighed om, hvorvidt et andragende opfylder betingelserne for behandling, kan det erklæres for at være i overensstemmelse med disse betingelser, hvis mindst en fjerdedel af udvalgets medlemmer anmoder derom.

45. Endelig skal det påpeges, at Udvalget for Andragender finder, at »proceduren for andragender kan og bør være et supplement til andre klagemekanismer [i bred forstand], der står til rådighed for borgerne, som f.eks. at indgive klager til Kommissionen eller Den Europæiske Ombudsmand« ( 51 ). Udvalget for Andragender spiller ved siden af andre organer, institutioner og instrumenter, såsom undersøgelsesudvalgene, det europæiske borgerinitiativ og ombudsmanden, en selvstændig og klart defineret rolle som kontaktpunkt for den enkelte borger ( 52 ).

46. Dette bringer mig til undersøgelsen af begrebet anfægtelig retsakt, således som Retten fortolkede det i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446), hvilket i den appellerede dom foranledigede Retten til at afvise sagen med den begrundelse, at andragendet ifølge den anfægtede afgørelse var blevet fundet i overensstemmelse med betingelserne for behandling.

C – Retsvirkningerne af udøvelsen af retten til at indgive andragender på baggrund af artikel 263 TEUF

1. Begrebet retsakt, der afføder retsvirkninger

47. Ifølge fast retspraksis kan annullationssøgsmål anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form. Som anfægtelige som omhandlet i artikel 263 EF betragtes navnlig alle sådanne foranstaltninger, som har retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling ( 53 ). Søgsmål, som er anlagt til prøvelse af retsakter, der kun udgør foranstaltninger, der er truffet inden for forvaltningen, og som dermed ikke afføder nogen retsvirkninger uden for denne, skal derimod afvises ( 54 ).

48. Da der i det foreliggende tilfælde er tale om en retsakt vedtaget af Parlamentet, skal det bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen Les Verts mod Parlamentet bekræftede, at annullationssøgsmål kan rettes mod retsakter fra Parlamentet, som har til formål at have retsvirkninger i forhold til tredjemand ( 55 ). Ifølge fast retspraksis kan der dog ikke anlægges annullationssøgsmål til prøvelse af retsakter, der udelukkende vedrører den interne tilrettelæggelse af Parlamentets arbejde ( 56 ).

49. Domstolen har således fastslået, at retsakter, som har retsvirkninger over for tredjemand, bl.a. omfatter den, hvorved Parlamentets formand fastslår, at budgetproceduren er afsluttet ( 57 ). Domstolen har ligeledes afgjort, at et søgsmål til prøvelse af regulativet om overgangsgodtgørelse til Parlamentets medlemmer ved mandatophør kunne antages til realitetsbehandling ( 58 ). Endvidere er der givet adgang til retslig prøvelse af en parlamentsbeslutning, hvori det blev angivet, hvilket personale der skulle udføre bestemte opgaver ( 59 ).

50. Derimod har Domstolen fastslået, at retsakter vedrørende nedsættelse af undersøgelsesudvalg i Parlamentet kun vedrører den interne tilrettelæggelse af Parlamentets arbejde ( 60 ). På samme måde har Domstolen udtalt, at interparlamentariske delegationer kun har informations- og kontaktbeføjelser, og at retsakter, som vedrører udpegelsen af deres medlemmer og valget af deres formand, ikke er anfægtelige retsakter ( 61 ). Endvidere har Domstolen fastslået, at en skrivelse fra en institution, der fremsendes som svar på en anmodning fra adressaten, ikke udgør en retsakt, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål ( 62 ). Domstolen har ligeledes knyttet undersøgelsen af, om søgsmål til prøvelse af retsakter udstedt af Parlamentet kan antages til realitetsbehandling, til behandlingen af sagens realitet ( 63 ).

51. I det foreliggende tilfælde kunne det i betragtning af, at retten til at indgive andragender har karakter af middel til politisk dialog, der henhører under Parlamentets ansvar, lægges til grund, at afgørelser truffet af Udvalget for Andragender umiddelbart bedømt kan sidestilles med retsakter vedrørende Parlamentets interne organisation, som er vedtaget inden for rammerne af dets politiske arbejde. På baggrund af denne konklusion skal det ikke desto mindre undersøges, hvilke virkninger afgørelser truffet af Udvalget for Andragender har for tredjemand, således som de følger af dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446).

2. Virkningerne af afgørelser truffet af Udvalget for Andragender

a) Dommen i sagen Tegebauer mod Parlamentet

52. Indledningsvis står det – i modsætning til hvad appellanten har gjort gældende – klart, at dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446) ikke tillægger samtlige afgørelser, der træffes af Udvalget for Andragender, status som anfægtelige afgørelser, hvilket giver adgang til retslig prøvelse ved Unionens retsinstanser.

53. Til gengæld fastslog Retten i denne dom, at »skønt den prøvelse, der foretages af Unionens retsinstanser, ikke omfatter de foranstaltninger, der skal træffes i anledning af et andragende, som er fundet i overensstemmelse med betingelserne for behandling, eftersom Parlamentet nyder fuld politisk frihed til at træffe afgørelse herom, skal spørgsmålet om, hvorvidt et andragende opfylder betingelserne for behandling, dog kunne underkastes domstolsprøvelse, da dette er den eneste garanti for effektiviteten af den ret til at indgive andragender, der fastsættes i EF-traktatens artikel 194. En afgørelse om afvisning og henlæggelse af et andragende berører nemlig selve kernen i borgernes ret til at indgive andragender, således som den er fastsat i traktaten, og er derfor en afgørelse, som kan være genstand for et annullationssøgsmål«.

54. I det foreliggende tilfælde fremgår det af den appellerede dom, at Retten lagde det princip til grund, at kun afgørelser truffet af Udvalget for Andragender, hvori en anmodning findes ikke at opfylde betingelserne for behandling, kan være genstand for et annullationssøgsmål.

55. Ifølge appellanten er en sådan konklusion imidlertid behæftet med en logisk fejl, idet der i Rettens praksis på den ene side indrømmes et vidt skøn for så vidt angår berettigelsen af andragenderne og de foranstaltninger, der skal træffes i anledning af dem, og på den anden side tillægges nogle af de pågældende afgørelser status som anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263 TEUF.

56. Jeg er faktisk såvel af de allerede anførte grunde vedrørende andragendets karakter som et middel inden for EU-retten som af de grunde, der anføres nedenfor, af den opfattelse, at dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446) er behæftet med en selvmodsigelse. Jeg mener nemlig ikke, at nogen form for afgørelse truffet af Udvalget for Andragender kan ændre andragerens retsstilling i væsentlig grad.

b) Rækkevidden af udtrykket »ret« til at indgive andragender

57. For det første henviser jeg til, at en undersøgelse af hvilken som helst af EU-retten omfattet retsakt først og fremmest skal rette sig mod retsaktens indhold og art og ikke mod dens betegnelse eller form. Dette må også gælde retten til at indgive andragender. Det er derfor fejlagtigt at gå ud fra det princip, at anvendelsen af udtrykket »ret« automatisk er ensbetydende med, at der består en subjektiv ret.

58. Hvad dette angår er det med hensyn til den omstændighed, at retten til at indgive andragender er omhandlet i chartret og udgør en grundlæggende rettighed, tilstrækkeligt at henvise til chartrets artikel 52, stk. 5, hvori der sondres mellem rettigheder og principper ( 64 ). Imidlertid betragtes nogle af de i chartret angivne »rettigheder« på trods af den måde, hvorpå de betegnes heri, ikke som individuelle rettigheder. Således som det fremgår af dommen i sagen Association de médiation sociale ( 65 ), er den »ret til information og høring«, som er omhandlet i chartrets artikel 27, blevet ophøjet til et »princip« i chartrets forstand. Der defineres således ikke nogen individuel retsstilling i bestemmelsen, men foreskrives, at de offentlige myndigheder skal fastsætte et objektivt indhold (information og høring af arbejdstagerne) og nogle mål (informationens effektive virkning, repræsentation på forskellige niveauer, tilstrækkeligt varsel) ( 66 ).

59. Endvidere findes der inden for EU-retten flere udenretslige midler, som benævnes »rettigheder«, uden at de giver adgang til domstolsprøvelse.

60. Borgerne har således ret til at indgive klage, hvis de finder, at Europa-Kommissionen ikke overholder den administrative adfærdskodeks ( 67 ). Den eneste prøvelsesmulighed, som angives, består i, at klageren kan anmode Kommissionens generalsekretær om at underkaste klagen en fornyet vurdering. Det angives også i adfærdskodeksen, at man kan henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand. Desuden har Kommissionen fastsat generelle principper og minimumsstandarder for høringer af offentligheden ( 68 ) uden til disse at knytte en ret for enkeltpersoner til domstolsprøvelse af afgørelser truffet i strid med de nævnte principper og standarder.

61. Ydermere har borgerne ret til at klage til Kommissionen over en medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten. Det står derimod fast, at enkeltpersoner ikke har ret til at anlægge sag til prøvelse af et afslag fra Kommissionen på at indlede en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat ( 69 ). Finder en klager, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser ved behandlingen af hans klage, kan han klage til ombudsmanden ( 70 ).

62. I denne henseende har appellanten inden for rammerne af den foreliggende appel påberåbt sig fare for tilsidesættelse af en grundlæggende rettighed eller, under alle omstændigheder, udøvelsen af denne rettighed på baggrund af de processuelle garantier, som ifølge appellanten er knyttet til den. En sådan tilsidesættelse kan indebære en væsentlig påvirkning af andragerens retsstilling.

63. Det står nemlig fast, at princippet om effektiv retsbeskyttelse udgør et almindeligt fællesskabsretligt princip, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, fastslås i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, underskrevet i Rom den 4. november 1950 ( 71 ), og tillige bekræftes i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder.

64. Det skal dog bemærkes, at princippet udspringer af, at det er »af afgørende betydning for at sikre den enkelte en effektiv [domstol]sbeskyttelse, at der består en mulighed for at indbringe et søgsmål i ethvert tilfælde, hvor en national myndighed ikke anerkender den [pågældendes] ret« ( 72 ). Mangel på en effektiv domstolsbeskyttelse er således ensbetydende med tilsidesættelse af en garanteret rettighed.

65. Dette gælder imidlertid ikke retten til at indgive andragender. Hvis der om et andragende træffes afgørelse om afvisning, henlæggelse eller henvisning til en anden institution, eller den med andragendet forbundne procedure afsluttes med et svar, opstår der nemlig ikke noget spørgsmål om begrænsning eller afslag på at gøre brug af en rettighed, der er anerkendt i henhold til EU-retten, der gør en domstolsbeskyttelse nødvendig. Retten til at indgive andragender er tværtimod blevet iagttaget fuldt ud i et sådant tilfælde, eftersom andrageren har kunnet indgive sin anmodning, er blevet underrettet om trinene i Parlamentets sagsbehandling og har modtaget et svar på sin anmodning.

66. Det bemærkes i samme forbindelse, at andrageren, hvis hans anmodning ikke tages til følge, kan indgive et nyt andragende til Parlamentet, som – i givet fald efter en anden politisk vurdering – frit kan træffe en modsat afgørelse om dette anbringende. Det skal i denne sammenhæng fremhæves, at Parlamentet i forhold til traktaten har udvidet kredsen af andragender, som opfylder betingelserne for behandling. Desuden kan Parlamentet generelt fastlægge en politisk holdning til spørgsmål, som ikke henhører under Unionens beføjelser. De af Udvalget for Andragender trufne afgørelser har imidlertid ingen negativ eller positiv materiel retskraft. Desuden kan andrageren efterfølgende henvende sig til ombudsmanden og Kommissionen.

c) Retspraksis vedrørende klager

67. For det andet henviser jeg – for at klarlægge årsagerne til den fejl, jeg mener, at den sondring er behæftet med, som Retten foretog i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446), og som blev anvendt i den her appellerede dom – til reglerne om, hvilke beføjelser de myndigheder besidder, til hvilke der indgives uformelle anmodninger eller klager inden for rammerne af EU-retten.

68. Således kan det mest klassiske eksempel i retspraksis vedrørende de beføjelser, som er tillagt Kommissionen, der har håndhævelseskompetence i relation til klager, findes inden for rammerne af konkurrenceretten. Domstolen har nemlig fastslået, at skønt Kommissionen ikke har pligt til at vedtage en beslutning vedrørende spørgsmålet, om der foreligger en overtrædelse af konkurrencereglerne, og ikke er pligtig at behandle klagen, når den har fået en sag forelagt efter forordning [nr. 17 – nu 1/2003 ( 73 )], dog har pligt til grundigt at undersøge de faktiske og retlige anbringender, der er rejst af klageren, for at bringe på det rene, om der foreligger en konkurrencestridig adfærd. Såfremt sagen henlægges uden videre, har Kommissionen tillige pligt til at begrunde sin beslutning for at sætte Retten i stand til at afgøre, om Kommissionen har begået faktiske eller retlige fejl eller gjort sig skyldig i magtfordrejning ( 74 ).

69. På den baggrund har Domstolen udtalt, at når en institution, som er tillagt beføjelse til at fastslå, om der er begået en overtrædelse, og fastsætte sanktioner herfor, og som private kan klage til, som det er tilfældet med Kommissionen inden for konkurrenceretten, helt eller delvis indstiller en undersøgelse vedrørende klagen, udsteder den i sagens natur dermed en retsakt, som har retsvirkninger ( 75 ) (min fremhævelse).

70. Naturligvis kan retspraksis på konkurrenceområdet ikke udgøre en reference for retten til at indgive andragender, eftersom formålet med de økonomiske bestemmelser, der er tale om, og Kommissionens rolle i den forbindelse er fuldstændig anderledes. Imidlertid synes sondringen i dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446) at følge den nævnte logik. I øvrigt er appellantens henvisning til dommen i sagen Rendo m.fl. mod Parlamentet ( 76 ) på konkurrenceområdet ikke kun uanvendelig i relation til andragender, men også fejlagtig, idet det ikke blev fastslået i dommen i sagen Rendo m.fl. mod Parlamentet, at enhver begrænsning af en rettighed nødvendigvis afføder retsvirkninger ( 77 ).

71. På den anden side frembyder de beføjelser, som er tillagt ombudsmanden, der ikke har kompetence til at træffe bindende foranstaltninger, det stik modsatte eksempel ( 78 ). Selv om denne retspraksis ikke fuldt ud giver svar på de spørgsmål, som er blevet rejst i den foreliggende sag, ville det være hensigtsmæssigt at sammenholde vurderingen af de afgørelser, Udvalget for Andragender træffer, med vurderingen af de retsakter, ombudsmanden udsteder i forbindelse med behandlingen af klager, der forelægges ham i henhold til artikel 228 TEUF.

72. Det er navnlig blevet fastslået, at den rapport, hvorved ombudsmanden konstaterer et tilfælde af fejl eller forsømmelser, pr. definition ikke har nogen retsvirkning over for tredjemand i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 230 EF, og heller ikke forpligter Parlamentet, der inden for rammerne af udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt det ved traktaten, frit kan bestemme, hvordan det vil reagere som følge af rapporten. Det samme gælder så meget desto mere med hensyn til den årlige rapport, som ombudsmanden ved slutning af hver årlig session skal forelægge Parlamentet vedrørende alle resultater af sine undersøgelser ( 79 ). En af ombudsmanden truffet begrundet afgørelse, hvorved han afslutter realitetsbehandlingen af en klage ved at henlægge denne, udgør således ikke en retsakt, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål, eftersom en sådan afgørelse ikke afføder retsvirkninger over for tredjemand ( 80 ).

73. I betragtning af de beføjelser, der er tillagt Udvalget for Andragender, er det derfor berettiget at lægge til grund, at udvalget på samme måde som ombudsmanden ikke er underlagt nogen resultatforpligtelse ( 81 ). Henset til de ovenfor beskrevne kendetegn ved retten til at indgive andragender må dette ligeledes gælde afgørelser om afvisning eller henlæggelse af et andragende.

d) Indholdet af retten til at indgive andragender

74. For det tredje mener jeg ikke, at retten til at indgive andragender inden for EU-retten kan afspejle eller være baseret på den model for andragender, der gælder i en række medlemsstater. Ud fra de oplysninger, jeg råder over, har kun Forbundsrepublikken Tyskland ( 82 ), Kongeriget Spanien ( 83 ) og de lokale myndigheder i de franske oversøiske territorier ( 84 ) fastsat, at afgørelser truffet i anledning af et andragende kan prøves ved domstolene. Desuagtet betragtes ifølge mine kilder, selv i tysk ret, afgørelser truffet i anledning af et andragende ikke som »administrative retsakter«, da der ikke er nogen retsvirkning for andrageren ( 85 ).

75. Retten til at indgive andragender inden for EU-retten må betragtes som et selvstændigt begreb, og for at være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 263 TEUF må det opfylde de i retspraksis fastlagte kriterier vedrørende begrebet retsakt, der kan ændre andragerens retsstilling i væsentlig grad. Endvidere skal det bemærkes, at Unionens retsinstanser inden for rammerne af lovlighedsprøvelsen på grundlag af artikel 263 TEUF og 265 TEUF ikke har kompetence til at meddele Unionens institutioner og organer påbud ( 86 ).

76. Fastsættelsen af retten til at indgive andragender henhører nemlig principielt alene under Parlamentets ansvar i dets egenskab af garant for dets vælgeres interesser. Det skal understreges, at udøvelsen af retten til at indgive andragender til Parlamentet ikke er omfattet af et administrativt, men af et politisk organs virksomhed. Dette betyder, at Parlamentets afgørelser kan kontrolleres og underkendes af borgerne ved valget til Europa-Parlamentet.

77. De forskellige former for svar, Udvalget for Andragender kan give på et andragende, herunder henvisning til et andet organ på grund af grænserne for dets mandat, kan derfor ikke sidestilles med et afslag fra et administrativt organ, eftersom Udvalget for Andragender er en del af et repræsentativt organ af politisk art.

78. Jeg foreslår derfor, at det lægges til grund, at indholdet af retten til at indgive andragender består i muligheden for formelt at bringe visse spørgsmål til Parlamentets kendskab, uden at andrageren har et direkte krav på domstolsbeskyttelse. Der er ikke tale om en individuel rettighed, som har til formål at skabe retsvirkninger for en andragers stilling, men et politisk middel til deltagelse i det demokratiske liv.

79. At borgerne har adgang til at tilsende Parlamentet og dets medlemmer skrivelser og andre dokumenter, afhænger nemlig ikke af en formel ret til at indgive andragender. Jeg mener derfor, at dette middels funktion set fra et forfatningsmæssigt synspunkt svarer til en tilladelse for Parlamentet til formelt at blive forelagt initiativer, der hverken hidrører fra Kommissionen eller fra dets medlemmer, politiske grupper eller udvalg ( 87 ).

80. Retten til at indgive andragender er således en naturlig følge af Parlamentets forpligtelse til at fastsætte foranstaltninger, som gør det muligt for personer, der fremsætter en anmodning, at kontakte Parlamentet ved hjælp af effektive og gennemsigtige procedurer. Det er derfor kun fastsættelsen af sådanne foranstaltninger, der kan indbringes for Unionens retsinstanser gennem et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF.

81. Hvad dette angår er jeg tilbøjelig til at mene, at en prøvelse ved Unionens retsinstanser kun vil blive aktuel, hvis Parlamentet anlægger en holdning, som er udtryk for en alvorlig og vedvarende tilsidesættelse af retten til at indgive andragender, og som undergraver anvendelsen af midlet andragender som sådant, f.eks. hvis Parlamentet nægter at modtage andragender eller undlader at besvare sådanne. En sådan holdning ville nemlig udgøre en tilsidesættelse af dets forpligtelse i henhold til artikel 20 TEUF og 227 TEUF og chartrets artikel 44. I et sådant tilfælde ville Kommissionen som traktaternes vogter skulle gribe ind i henhold til artikel 265 TEUF efter at have modtaget en klage fra en enkeltperson.

82. Under alle omstændigheder er det ikke udelukket analogt at anvende den løsning, Domstolen kom frem til som led i retspraksis vedrørende ombudsmandens afgørelser, på trods af den opfattelse, at retten til at indgive andragender ikke er en subjektiv ret. Ifølge denne retspraksis kan det ikke udelukkes, at en borger under ganske særlige omstændigheder vil kunne godtgøre, at ombudsmanden har begået en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af EU-retten i udøvelsen af sine opgaver, der kan medføre en skade for den pågældende borger ( 88 ).

83. På baggrund af det foregående i det hele finder jeg, at dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:446) bygger på en fejlagtig fortolkning af rækkevidden af retten til at indgive andragender som omhandlet i artikel 20 TEUF og 227 TEUF, idet den tillægger afgørelser om afvisning og henlæggelse af et andragende status som anfægtelige afgørelser.

84. Ved at anvende denne retspraksis begik Retten følgelig en retlig fejl i den appellerede dom.

85. Fejlen har imidlertid ikke nogen konsekvenser for den appellerede doms konklusion. Den fejl, Retten begik, indebærer nemlig ikke, at den appellerede dom må ophæves, eftersom konklusionen er korrekt af andre retlige grunde ( 89 ). Jeg foreslår derfor, at Domstolen ændrer begrundelsen, således at domstolsprøvelse af afgørelser truffet af Parlamentets Udvalg for Andragender må anses for udelukket, da sådanne afgørelser ikke udgør anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263 TEUF.

VII – Det andet anbringende (appellens første, femte og sjette klagepunkt)

86. På baggrund af det foregående er det ufornødent at prøve de resterende klagepunkter i appellen, hvorom Parlamentet i sine bemærkninger i øvrigt har anført, at det er åbenbart, at de bør afvises. Nedenstående vurdering fremlægges derfor subsidiært.

87. Ved sit første klagepunkt har appellanten kritiseret Retten for at have set bort fra, at Udvalget for Andragender ikke har behandlet appellantens andragende for så vidt angår realiteten. Denne urigtige gengivelse af de faktiske omstændigheder ledte Retten til at drage den fejlagtige konklusion, at retten til at indgive andragender ikke var blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde.

88. I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i appelsager ikke har kompetence til at fastlægge de faktiske omstændigheder og i princippet heller ikke til at bedømme de beviser, som Retten har lagt til grund ved fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder, idet Domstolens prøvelsesret med hensyn til Rettens faktiske konstateringer navnlig omfatter spørgsmålet, om det fremgår af sagens akter, at disse konstateringer er indholdsmæssigt urigtige, om beviserne er gengivet forkert, den retlige kvalifikation af beviserne, samt om reglerne om bevisbyrde og bevisførelse er overholdt ( 90 ).

89. Der kan ikke ud fra en sammenligning mellem præmis 3 i den appellerede dom og det svar, som gives i den anfægtede afgørelse, konstateres nogen forkert gengivelse eller faktisk unøjagtighed. Selv om Retten ikke har gengivet skrivelsen fra formanden for Udvalget for Andragender ordret, fremgår det klart af den appellerede dom, at udvalget ikke behandlede appellantens andragende. Under alle omstændigheder følger det af den appellerede dom i det hele, at Retten korrekt anså det omhandlede andragende for at være i overensstemmelse med betingelserne for behandling, hvilket foranledigede den til med rette at bemærke, at det alene tilkommer Parlamentet at afgøre, hvilke foranstaltninger der skal træffes i anledning af et andragende, og at det ikke er forpligtet til at vedtage en specifik akt over for andrageren. Dette argument er følgelig åbenbart ugrundet.

90. Ved det femte klagepunkt i appellen har appellanten kritiseret Retten for mangel på begrundelse. Ifølge appellanten var det en fejl, at Retten i den appellerede dom undlod at prøve, om Parlamentet havde tilsidesat begrundelsespligten i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, på trods af det klagepunkt, appellanten havde rejst i første instans. Da jeg imidlertid foreslår, at den anfægtede afgørelse anses for ikke at udgøre en anfægtelig retsakt, er det unødvendigt at foretage nogen undersøgelse i denne henseende, og dette klagepunkt bør derfor afvises.

91. Ved appellens sjette klagepunkt har appellanten kritiseret Retten for mangelfuld undersøgelse af de faktiske omstændigheder, eftersom den ikke efterprøvede, om appellanten havde fået mulighed for at fremstille sin sag for Udvalget for Andragender. På baggrund af den retspraksis, hvortil der henvises i punkt 88 i dette forslag til afgørelse, er det åbenbart, at denne kritik må afvises. Eftersom jeg under alle omstændigheder foreslår, at det fastslås, at søgsmålet til prøvelse af den anfægtede afgørelse afvises, og da Retten i den appellerede dom ligeledes med rette fandt, at appellantens påstand måtte afvises, påhvilede det den ikke at prøve, om proceduren for Udvalget for Andragender var forløbet korrekt.

VIII – Forslag til afgørelse

92. Jeg foreslår, at Domstolen: — forkaster appellen, idet den ændrer begrundelsen for den appellerede dom — tilpligter appellanten at betale sagens omkostninger og pålægger Europa-Parlamentet at betale sine egne omkostninger.

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Betænkning om resultatet af arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 1999-2000, A5-0162/2000, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A5-2000-0162+0+DOC+PDF+V0//DA

( 3 ) – Betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i året 2013 (2014/2008(INI)), s. 17.

( 4 ) – Andragende nr. 1188/2010.

( 5 ) – T-308/07, EU:T:2011:466.

( 6 ) – Dom Tegebauer mod Parlamentet (EU:T:2011:466, præmis 21).

( 7 ) – Det fremgår af chartret, at den ret, som fastsættes i denne artikel, er den, der sikres ved artikel 20 TEUF og 227 TEUF. Ifølge chartrets artikel 52, stk. 2, gælder den på de betingelser, der er fastsat i disse to artikler.

( 8 ) – Udgaven af juli 2004 (EUT 2005 L 44, s. 1).

( 9 ) – Forretningsordenens bestemmelser om retten til at indgive andragender er ændret i medfør af udgaven af marts 2011 for 7. valgperiode (EUT 2011 L 116). Denne gengiver det væsentlige af den blot foreløbige ændring af forretningsordenen vedtaget i medfør af Europa-Parlamentets beslutning af 6.5.2009 (2006/2209(REG) (EUT 2010 C 212 E, s. 140).

( 10 ) – http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20140701+TOC+DOC+XML+V0//DA

( 11 ) – Forslag til ændring af Europa-Parlamentets forretningsorden (B7-0732/2011) og Europa-Parlamentets afgørelse af 22.5.2012 om ændring af Europa-Parlamentets forretningsorden i forbindelse med gennemførelsen af det europæiske borgerinitiativ (2011/2302(REG)) (EUT 2013 C 264 E, s. 98).

( 12 ) – Da der hverken er tale om selvstændige argumenter eller argumenter, der kan stå alene, foreslår jeg, at Domstolen ikke anvender begrebet »anbringende« som betegnelse for de enkelte klagepunkter.

( 13 ) – Ifølge appellanten overser Retten i sin fremstilling af de faktiske omstændigheder, at formanden for Udvalget for Andragender uden at give nogen begrundelse meddelte appellanten, at andragendet ikke kunne realitetsbehandles, selv om det opfyldte betingelserne for behandling. Efterfølgende gengav Retten de faktiske omstændigheder forkert ved at betragte andragendet som behandlet.

( 14 ) – Ifølge appellanten fejlfortolker Retten anvendelsesområdet for den grundlæggende ret til at indgive andragender ved fejlagtigt at lægge til grund, at det er begrænset til undersøgelsen af, om andragendet opfylder betingelserne for behandling. Anvendelsesområdet for retten til at indgive andragender omfatter imidlertid også behandlingen af indholdet af de andragender, som er blevet fundet i overensstemmelse med betingelserne for behandling, og afgørelsen om deres realitet (ret til at få andragendet behandlet).

( 15 ) – Ifølge appellanten er Retten inkonsekvent, når den udtaler, at manglende behandling af et andragende, som opfylder betingelserne for behandling, ikke afføder retsvirkninger i modsætning til manglende behandling af et andragende, som ikke opfylder betingelserne for behandling.

( 16 ) – Ifølge appellanten modsiger Retten dommen i sagen Tegebauer mod Parlamentet, hvori den udtalte, at manglende behandling af andragenders indhold kan undergrave effektiviteten af retten til at indgive andragender.

( 17 ) – Ifølge appellanten ser Retten bort fra, at Parlamentet begik en retlig fejl ved ikke at begrunde sin afgørelse. Retten lader sin egen begrundelse træde i stedet for denne mangel for at retfærdiggøre den manglende behandling af andragendet.

( 18 ) – Ifølge appellanten overser Retten, at appellanten ikke fik mulighed for at fremstille sin sag objektivt for Udvalget for Andragender.

( 19 ) – Appellanten henviser til præmis 17 i den appellerede dom, men der er tale om præmis 16 i dommen.

( 20 ) – Det skal nævnes, at indgivelse og behandling af andragender til Forsamlingen allerede var omhandlet i forretningsordenen for Den Fælles Forsamling for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF). I forbindelse med topmødet i Paris i 1977 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om særlige rettigheder, der kan tillægges borgere i Det Europæiske Fællesskab, hvori Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber blev opfordret til at overveje at tillægge navnlig borgerne ret til at indgive andragender.

( 21 ) – Anerkendelsen af de europæiske borgeres ret til at indgive andragender blev bekræftet for første gang under Det Europæiske Råds samling i 1984 gennem vedtagelsen af forslagene fra Udvalget om »Borgernes Europa«.

( 22 ) – Aftale undertegnet den 12.4.1989 (EFT C 120, s. 90).

( 23 ) – Det skal bemærkes, at chartret i henhold til artikel 52, stk. 2, sikrer ret til at indgive andragender inden for de grænser, der følger af artikel 20 TEUF og 227 TEUF. Retten til at indgive andragender er ligeledes indeholdt i artikel 24 TEUF.

( 24 ) – Etymologisk betyder »andragende« anmodning (fra latin petere, der betyder »anmode«). For en gennemgang jf. H. Surrel: Le »droit de pétition« au Parlement européen, RMC nr. 335, marts 1990.

( 25 ) – Europa-Parlamentets beslutning om resultatet af arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 2003-2004 (2004/2090(INI) (EUT C 320 E, s. 161).

( 26 ) – Betingelserne for udøvelsen findes i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 af 16.2.2011 om borgerinitiativer (EUT L 65, s. 1).

( 27 ) – Betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i året 2013 ((2014/2008(INI), A7-0131/2014).

( 28 ) – Betænkning om arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 1993-1994 (A3-0158/94).

( 29 ) – Betænkning af 27.11.2001 om styrkelse af unionsborgernes ret til at indgive andragender gennem en revision af EF-traktaten (2001/2137(INI)).

( 30 ) – Retten til at indgive andragender er fastsat i grundlovens artikel 17 i afsnittet med overskriften »Grundlæggende rettigheder«: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_01/245122

I henhold til grundlovens artikel 45c er der nedsat et udvalg for andragender: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_03/245126

Udvalgets opgaver og beføjelser er fastsat nærmere i lov om de beføjelser, der tillægges Udvalget for Andragender http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a02/grundsaetze/petitionsausschuss_befugnisse/260546

samt i Bundestags forretningsorden, § 108 ff.: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/go09/245168

( 31 ) – En mere indgående gennemgang findes i Europa-Parlamentets betænkning »Le droit de pétition dans les pays de l’Union«, som blev udarbejdet i 2001: http://www.uni-mannheim.de/edz/pdf/dg4/POLI119_FR.pdf

( 32 ) – Jf. Europa-Parlamentets betænkning »Le droit de pétition dans les pays de l’Union«, s. 140 og 141.

( 33 ) – Udvalget for Andragender er dog ikke forpligtet til at behandle dem (artikel 201, stk. 13, i forretningsordenen, som ændret).

( 34 ) – Det skal dog understreges, at artikel 20, litra d), TEUF, artikel 24 TEUF og artikel 227 TEUF udtrykkeligt omhandler unionsborgernes rettigheder.

( 35 ) – Jf. andragende nr. 1038/96 mod dyreforsøg inden for kosmetikindustrien, der var undertegnet af 4 mio. personer.

( 36 ) – Jf. f.eks. Miljømæssige virkninger af den planlagte gasledning i Østersøen mellem Rusland og Tyskland P6_TA(2008)0336, Europa-Parlamentets beslutning af 8.7.2008 om de miljømæssige virkninger af den planlagte gasledning i Østersøen mellem Rusland og Tyskland (andragende 0614/2007 og 0952/2007) (2007/2118(INI), EUT 2009 C 294 E, s. 3).

( 37 ) – Jf. beslutning 2003-2004 (2004/2090(INI)), »der henviser til, at Parlamentet som borgernes direkte valgte politiske repræsentant på EU-plan har en specifik pligt og ret til at forsvare borgernes rettigheder, men at det ikke desto mindre har behov for bistand fra og loyalt samarbejde med især Kommissionen i dennes rolle som traktaternes vogter, hvis det skal være i stand til at løse de problemer, som har ført til, at borgerne beder om Parlamentets hjælp«.

( 38 ) – Kommissionens 23. årsrapport om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0416:FIN:DA:PDF, s. 4.

( 39 ) – Udkast til betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i 2012 (2013/2013(INI)): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-508 200+03+DOC+PDF+V0//DA&language=DA

( 40 ) – Betænkning om retten til at indgive andragender ved indgangen til det 21. århundrede, (2000/2026(INI)) (A5-0088/2001, s. 11).

( 41 ) – Jf. Kommissionens 23. rapport.

( 42 ) – Jf. Udvalget for Andragenders anmodning til Kommissionen om at lægge lige stor vægt på andragender og klager i forbindelse med traktatbrudsprocedurer; punkt 17 i det nævnte Udkast til betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i 2012 (2013/2013(INI)), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-508 200+03+DOC+PDF+V0//DA&language=DA

( 43 ) – Til forskel fra det europæiske borgerinitiativ, som er omfattet af forordning nr. 211/2011.

( 44 ) – Skønt de ikke finder anvendelse på omstændighederne i det foreliggende tilfælde, er disse bestemmelser i det væsentlige de samme. For de på hinanden følgende ændringer jf. de relevante retsforskrifter.

( 45 ) – Parlamentet har endog overvejet nødvendigheden af at revidere hele proceduren for behandling af andragender: Betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i året 2013 (2014/2008(INI), s. 18).

( 46 ) – Andragender skal være forsynet med navn, nationalitet og bopæl for hver af andragerne. De skal være affattet på et af Unionens officielle sprog. Ifølge artikel 201, stk. 5, kan andragender, der er affattet på et andet sprog, dog behandles, hvis andrageren har vedlagt en oversættelse.

( 47 ) – Jf. Betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i 2012 (2013/2013(INI)) – Statistisk bilag, som omfatter de forskellige kategorier af andragender.

( 48 ) – Det skal bemærkes, at det fremgår af tidligere betænkninger fra Udvalget for Andragender, at klager, som ikke opfyldte betingelserne i artikel 227 TEUF, ikke blev registreret som andragender. Det fremgår af betænkningen om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i året 2013, at »[u]dvalget [...] siden 2009 og indtil nu [har] modtaget omkring 10000 andragender, der er blevet registreret. Af disse er omkring 60% blevet accepteret som opfyldende betingelserne for behandling, eftersom de falder inden for Den Europæiske Unions aktivitetsområde«. Sondringen mellem ikke-registrerede andragender og andragender, som ikke opfylder betingelserne for behandling, giver anledning til forvirring. Ifølge betænkningen modtog »Udvalget for Andragender 2885 andragender i alt i 2013. Det lykkedes udvalget at behandle omkring 989 andragender, hvoraf 654 opfyldte betingelserne for behandling, 335 ikke gjorde det, og 538 blev afsluttet. I alt 199 andragender blev anerkendt som opfyldende betingelserne for behandling, blev behandlet og afsluttet«. Det står ikke klart, om de pågældende afgørelser blev meddelt og begrundet. Det synes ikke at være tilfældet for så vidt angår ikke-registrerede anmodninger.

( 49 ) – Ifølge Parlamentets undersøgelse er hovedårsagen til, at andragender ikke opfylder betingelserne for behandling, en vedvarende forveksling af EU’s og medlemsstaternes kompetenceområder samt af EU-institutionernes, Europarådets og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols kompetenceområder (jf. http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/da/FTU_2.1.4.pdf).

( 50 ) – Betænkning om resultatet af arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 1999-2000, (A5-0162/2000).

( 51 ) – Udkast til betænkning om aktiviteterne i Udvalget for Andragender i 2012 (2013/2013(INI), punkt J).

( 52 ) – Ibidem.

( 53 ) – Domme IBM mod Kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, præmis 9), Athinaïki Techniki mod Kommissionen (C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 29) og Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen (C-362/08 P, EU:C:2010:40, præmis 51).

( 54 ) – Kendelse Planet mod Kommissionen (T-320/09, EU:T:2011:172, præmis 37-39).

( 55 ) – 294/83, EU:C:1986:166, dommen kodificeret i Maastrichttraktatens artikel G, nr. 53, om ændring af EF-traktatens artikel 173.

( 56 ) – Dom Weber mod Parlamentet (C-314/91, EU:C:1993:109, præmis 9 og 10).

( 57 ) – Dom Rådet mod Parlamentet (34/86, EU:C:1986:291). Det er senere blevet fastslået, at den på artikel 314, stk. 9, TEUF baserede retsakt udgør en anfægtelig retsakt i henhold til artikel 263 TEUF, for så vidt som den giver Unionens budget bindende virkning. Jf. dom Rådet mod Parlamentet (C-77/11, EU:C:2013:559, præmis 50, 54-56, 60 og 63).

( 58 ) – Dom Weber mod Parlamentet (EU:C:1993:109, præmis 9 og 10).

( 59 ) – Dom Luxembourg mod Parlamentet (C-213/88 og C-39/89, EU:C:1991:449).

( 60 ) – Kendelse De Europæiske Højrepartiers Gruppe mod Parlamentet (78/85, EU:C:1986:227, præmis 11).

( 61 ) – Kendelse Blot og Front National mod Parlamentet (C-68/90, EU:C:1990:222, præmis 12).

( 62 ) – Jf. kendelse Miethke mod Parlamentet (C-25/92, EU:C:1993:32) om en anmodning til Parlamentet om at erklære de tyske medlemmers mandat for ugyldigt som følge af genforeningen af Tyskland.

( 63 ) – I en nyere sag om annullation af Parlamentets afgørelser om tidsplanen for mødeperioder dom Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796).

( 64 ) – Som det fremgår af forklaringerne til chartret, skal de subjektive rettigheder iagttages, og principperne skal overholdes. Desuden angives det, at en artikel i chartret i visse tilfælde kan indeholde punkter, der følger af en rettighed og et princip.

( 65 ) – C-176/12, EU:C:2014:2.

( 66 ) – Jf. forslag til afgørelse Association de médiation sociale (C-176/12, EU:C:2013:491, præmis 54).

( 67 ) – Kommissionens administrative adfærdskodeks vedtaget i 2000, http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_da.pdf

( 68 ) – Mod en stærkere hørings- og dialogkultur – Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter (KOM(2002) 704 endelig).

( 69 ) – Jf. ex multis kendelser Grúas Abril Asistencia mod Kommissionen (C-521/10 P, EU:C:2011:418, præmis 29) og Altner mod Kommissionen (C-411/11 P, EU:C:2011:852, præmis 8).

( 70 ) – http://ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_da.htm#recours

( 71 ) – Domme Johnston (222/84, EU:C:1986:206, præmis 18 og 19), Heylens m.fl. (222/86, EU:C:1987:442, præmis 14), Kommissionen mod Østrig (C-424/99, EU:C:2001:642, præmis 45), Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet (C-50/00 P, EU:C:2002:462, præmis 39) og Eribrand (C-467/01, EU:C:2003:364, præmis 61).

( 72 ) – Dom Heylens m.fl. (EU:C:1987:442, præmis 14).

( 73 ) – Rådets forordning (EU) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT L 1, s. 1).

( 74 ) – Dom Rendo m.fl. mod Kommissionen (C-19/93 P, EU:C:1995:339, præmis 27).

( 75 ) – Dom SFEI m.fl. mod Kommissionen (C-39/93 P, EU:C:1994:253, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

( 76 ) – T-16/91, EU:T:1992:109, præmis 54-56.

( 77 ) – Denne dom blev i øvrigt ophævet af Domstolen ved dom Rendo m.fl. mod Kommissionen (EU:C:1995:339) og gav anledning til dom Rendo m.fl. mod Kommissionen (T-16/91, EU:T:1996:189).

( 78 ) – Jf. dom Komninou m.fl. mod Kommissionen (C-167/06 P, EU:C:2007:633, præmis 44).

( 79 ) – Kendelse Associazione delle Cantine Sociali Venete mod Ombudsmanden og Parlamentet (T-103/99, EU:T:2000:135, præmis 50).

( 80 ) – Jf. kendelse Srinivasan mod Ombudsmanden (T-196/08, EU:T:2008:470).

( 81 ) – Jf. analogt dom Ombudsmanden mod Lamberts (C-234/02 P, EU:C:2004:174, præmis 48-52 og den deri nævnte retspraksis).

( 82 ) – Principielt betragtes de pågældende akter ikke som »administrative retsakter«, da de ikke har nogen retsvirkning for andrageren. Der findes dog »søgsmål med påstand om udstedelse af et påbud«, som gør det muligt for andrageren at lade en afgørelse, der ikke afføder retsvirkninger, prøve ved en administrativ domstol. Ligeledes kan der anlægges sag ved forfatningsdomstolen, når alle andre retsmidler er udtømt. Med hensyn til praksis jf. f.eks. http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rk20121121_2bvr172012.html, hvori forfatningsdomstolen afviste et forfatningsretligt søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg den 20.6.2012 vedrørende en afgørelse truffet af Bundestags udvalg for andragender, hvorved dette havde afslået at behandle et andragende med den begrundelse, at to lignende andragender allerede var under behandling i de kompetente forbundsministerier.

( 83 ) – I spansk ret er der for så vidt angår andragender indgivet til de lovgivende forsamlinger i tilfælde, hvor en af Parlamentet udstedt retsakt strider imod en grundlæggende rettighed, mulighed for at anlægge en sag ved forfatningsdomstolen. I sådanne tilfælde kan der ikke anlægges sag ved de administrative domstole, da parlamentets virksomhed har forfatningsmæssig karakter.

( 84 ) – I fransk ret kan kun de oversøiske myndigheder anlægge sag ved den administrative domstol og kun til prøvelse af visse afgørelser.

( 85 ) – Nærmere bestemt udgør den prøvelse, der gives mulighed for i tysk ret, en formel og ikke en materiel prøvelse. En borger kan således anlægge sag ved en administrativ domstol med den begrundelse, at Bundestag ikke har behandlet hans andragende eller ikke har fulgt den rigtige procedure. Den administrative retsinstans kan derimod ikke træffe afgørelse om realiteten.

( 86 ) – Jf. kendelse Pevasa og Inpesca mod Kommissionen (C-199/94 P og C-200/94 P, EU:C:1995:360, præmis 24), dom Assurances du crédit mod Rådet og Kommissionen (C-63/89, EU:C:1991:152, præmis 30) og kendelser Victoria Sánchez mod Parlamentet og Kommissionen (EU:C:2011:693 præmis 38) og Mugraby mod Rådet og Kommissionen (C-581/11 P, EU:C:2012:466, præmis 75).

( 87 ) – Jeg henviser til den udtalelse af Udvalget for Andragender, der gengives i punkt 1 i dette forslag til afgørelse, og hvorefter andragendet er et vigtigt middel for enkeltpersoner til at blive formelt hørt (min fremhævelse).

( 88 ) – Jf. analogt dom Ombudsmanden mod Lamberts (EU:C:2004:174, præmis 52).

( 89 ) – Dom ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen (C-352/09 P, EU:C:2011:191, præmis 136).

( 90 ) – Dom Siemens m.fl. mod Kommissionen (C-239/11 P, C-489/11 P og C-498/11 P, EU:C:2013:866, præmis 38 og 39 og den deri nævnte retspraksis).