DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 13. JULI 1989. - ENICHEM BASE SPA M. FL. MOD COMUNE DI CINISELLO BALSAMO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA LOMBARDIA - ITALIEN. - TILNAERMELSE AF LOVGIVNINGERNE - MILJOEBESKYTTELSE OG BORTSKAFFELSE AF AFFALD - PLASTIKPOSER. - SAG 380/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 02491



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Tilnaermelse af lovgivning - affald - direktiv 75/442 - nationale bestemmelser om begraensninger i adgangen til at saelge og anvende beholdere der ikke kan nedbrydes biologisk - tilladelighed

( Raadets direktiv 75/442 )

2 . Tilnaermelse af lovgivningerne - affald - direktiv 75/442 - forpligtelse til at give underretning om udkast til regler - raekkevidde - tilsidesaettelse - foelger

( Raadets direktiv 75/442, artikel 3, stk . 2 )

Sammendrag

1 . Der er ikke ved direktiv 75/442 om affald tillagt privatpersoner ret til at saelge eller anvende plasticposer og andre beholdere af vanskeligt nedbrydeligt materiale . At direktivet ikke indeholder et forbud mod salg eller anvendelse af bestemte varer kan nemlig ikke danne grundlag for en antagelse om, at direktivet er til hinder for, at medlemsstaterne eventuelt udsteder saadanne forbud med henblik paa miljoebeskyttelse, og dette saa meget desto mere som direktivet bl.a . skal vaere grundlag for hensigtsmaessige nationale foranstaltninger til fremme af forebyggelse af affald .

2 . Medlemsstaterne er ifoelge artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 forpligtet til at give Kommissionen underretning om et udkast til regler, der indskraenker adgangen til eller forbyder salg eller anvendelse af beholdere, der ikke kan nedbrydes biologisk, i rette tid, dvs . foer disse regler vedtages endeligt . Direktivet omfatter nemlig ikke blot udkast til regler vedroerende bl.a . anvendelsen af produkter, der kan give anledning til tekniske vanskeligheder ved bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger, men ogsaa i kraft af henvisningen heri til artiklens stk . 1, alle udkast til regler, der skal fremme bl.a . forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald .

Direktivet indeholder ikke undtagelser fra eller begraensninger i forpligtelsen til at underrette Kommissionen, og det omfatter derfor udkast til regler, der er vedtaget af medlemsstaternes myndigheder uden undtagelse, herunder lokale myndigheder som kommunerne .

Naevnte direktivbestemmelse vedroerer alene forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, og der tillaegges derfor ikke herved privatpersoner en ret, der kan goeres gaeldende ved nationale domstole til stoette for en paastand om annullation eller ugyldighed af nationale regler, der henhoerer under direktivbestemmelsens anvendelsesomraade, med den begrundelse, at disse regler er blevet vedtaget, uden at Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber forinden er blevet underrettet herom .

Dommens præmisser

1 Ved kendelse afsagt den 23 . november 1987, indgaaet til Domstolens Justitskontor den 21 . december samme aar, har tribunale amministrativo regionale per la Lombardia i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt Domstolen en anmodning om praejudiciel afgoerelse af en raekke spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 75/442 af 15 . juli 1975 om affald ( EFT L 194, s . 47 ), Raadets direktiv 76/403 af 6 . april 1976 om bortskaffelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler ( EFT L 108, s . 41 ) og Raadets direktiv 78/319 af 20 . marts 1978 om giftigt og farligt affald ( EFT L 84, s . 43 ) samt vedroerende fastlaeggelse af principperne for erstatning for tab, forvoldt ved en faellesskabsretstridig forvaltningsakt .

2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en retssag, som sagsoegerne, der er producenter af beholdere, emballage og poser af plastic, har anlagt mod Cinisello Balsamo kommune med paastand om annullation af en afgoerelse af 16 . februar 1987 fra denne kommunes borgmester, der med virkning fra den 1 . september 1987 forbyder udlevering til forbrugerne af baereposer og andre poser, der ikke kan nedbrydes biologisk, til borttransport af indkoebte varer, samt salg og forhandling af plasticposer, bortset fra poser til transport af affald .

3 Selskaberne Enichem Base, Montedipe, Solvay, SIPA Industriale, Altene, Neophane og Polyflex Italiana ( herefter benaevnt "sagsoegerne i hovedsagen ") har anlagt sag ved tribunale amministrativo regionale per la Lombardia med paastand om annullation af naevnte afgoerelse . De har desuden fremsat begaering om, at gennemfoerelsen af afgoerelsen udsaettes . Sagsoegerne i hovedsagen har til stoette for paastandene gjort gaeldende, at afgoerelsen er i strid med faellesskabsretten, hvorfor den nationale ret har udsat sagen og anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af de fire foelgende spoergsmaal :

"1 ) Skaber Raadets direktiver 75/442 af 15 . juli 1975 om affald, 78/319 af 20 . marts 1978 om giftigt og farligt affald og 76/403/EOEF af 6 . april 1976 om bortskaffelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler for borgerne i EOEF en subjektiv i faellesskabsretten hjemlet ret, der kan paaberaabes ved medlemsstaternes domstole ogsaa i sager mellem medlemsstaterne og borgerne ( en rettighed som medlemsstaterne derfor ikke kan begraense ) til salg eller anvendelse af de i de naevnte tre direktiver omhandlede produkter, naar direktiverne principielt foreskriver saerlige regler om bortskaffelse af disse produkter, men ikke beroerer spoergsmaalet, om det skal vaere forbudt at saelge eller anvende de omhandlede produkter?

2 ) a ) Kan det af de ovenfor naevnte direktiver eller af faellesskabsretten som saadan udledes, at Kommissionen principielt i god tid skal underrettes om ethvert udkast til bestemmelser eller almengyldige regler ( om anvendelse, salg eller brug af de omhandlede produkter ), der kan give anledning til tekniske vanskeligheder med bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger?

b ) Kan en forpligtelse som den under a ) angivne paalaegges staten og kommunerne og disse dermed lades uden befoejelser med hensyn til reguleringen af anvendelse, salg eller brug af andre produkter, der ikke findes i den ved direktiv 76/403 fastlagte udtoemmende fortegnelse over skadelige stoffer, uden forudgaaende faellesskabskontrol med, at der ikke herved skabes ulige konkurrencevilkaar?

3 ) a ) Foelger den faellesskabsretlige subjektive ret for EF-borgerne - med den hertil svarende forpligtelse for samtlige medlemsstater - der begrunder, at Kommissionen i rette tid skal underrettes om alle udkast til regler vedroerende anvendelsen af de omhandlede produkter, naar denne kan give anledning til tekniske vanskeligheder med bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger ( jfr . direktiv 75/442, artikel 3, stk . 2 ), af indholdet af den foerste betragtning til de tre i det foerste spoergsmaal naevnte direktiver, jfr . navnlig udtalelsen heri om, at forskelle mellem de bestemmelser om bortskaffelse af affald, som allerede finder anvendelse eller er under forberedelse i de forskellige medlemsstater, kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed direkte indvirke paa det faelles markeds funktion, eller i al fald af de tre naevnte direktiver?

b ) Bestaar den under a ) omhandlede subjektive ret ( svarende til forpligtelsen til forud at underrette Kommissionen om alle udkast til regler osv ., jfr . ovenfor under a ), i givet fald ogsaa i forhold til generelle retsakter, der vedtages af kommunerne og som dermed har begraenset territorial gyldighed?

4 ) Der spoerges endvidere, om forvaltningen i henhold til faellesskabsretten er forpligtet til at betale erstatning, saafremt den ved en ulovlig akt retstridigt overtraeder en subjektiv rettighed i henhold til faellesskabsretten, der efter inkorporering i italiensk ret fremtraeder som en retmaessig interesse, men fortsat bevarer sin faellesskabskarakter ."

4 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb og de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

5 Indledningsvis bemaerkes, at det af forelaeggelseskendelsen fremgaar, at tvisten i hovedsagen drejer sig om produkter, der ikke er omfattet af de naevnte direktiver 76/403 og 78/319' s anvendelsesomraade . Plasticposer indeholder faktisk hverken polychlordiphenyler og polychlortriphenyler og udgoer i og for sig ikke farligt eller giftigt affald . De praejudicielle spoergsmaal vil derfor alene vaere at behandle i lyset af Raadets direktiv 75/442 .

Det foerste spoergsmaal

6 Med det foerste spoergsmaal fra den forelaeggende ret skal det foerst og fremmest afgoeres, om der ved direktiv 75/442 er tillagt privatpersoner en ret til at saelge eller anvende plasticposer og andre beholdere, der ikke kan nedbrydes biologisk .

7 Det bemaerkes, at formaalet med direktiv 75/442 er at harmonisere reglerne i de forskellige medlemsstater vedroerende bortskaffelse af affald med henblik paa dels at fjerne hindringer for handelen i Faellesskabet og ulige konkurrencevilkaar som foelge af disse reglers uensartethed, og dels at gennemfoere Faellesskabets maal for saa vidt angaar beskyttelsen af menneskers sundhed og miljoeet . Direktivet indeholder ikke et forbud mod salg eller anvendelse af bestemte varer, hvilket dog ikke kan danne grundlag for en antagelse om, at direktivet er til hinder for, at medlemsstaterne eventuelt udsteder saadanne forbud med henblik paa miljoebeskyttelse .

8 En herimod stridende fortolkning af direktivet kan ikke stoettes paa dettes ordlyd og vil i oevrigt vaere i strid med direktivets formaal . Det fremgaar nemlig af direktivets artikel 3, at direktivet bl.a . skal vaere grundlag for hensigtmaessige nationale foranstaltninger til fremme af forebyggelse af affald . Indskraenkninger i adgangen til eller et forbud mod salg eller anvendelse af varer som beholdere, der ikke kan nedbrydes biologisk er egnede midler til opnaaelse af dette formaal .

9 Sagsoegerne i hovedsagen har gjort gaeldende, at et totalt forbud mod handel med varer af den i sagen omtvistede art udgoer en hindring for handelen, der ikke kan begrundes i hensynet til miljoebeskyttelse og som derfor er i strid med EOEF-Traktatens artikel 30 .

10 Det maa imidlertid fastslaas, at den nationale ret ikke har anmodet Domstolen om at tage stilling til et spoergsmaal vedroerende Traktatens artikel 30, hvorfor en fortolkning af denne bestemmelse i den foreliggende sag ikke kommer paa tale .

11 Det foerste spoergsmaal fra den forelaeggende ret skal derfor besvares med, at direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at der ikke ved direktivet tillaegges privatpersoner ret til at saelge eller anvende plasticposer og andre beholdere af materialer, der ikke kan nedbrydes biologisk .

Det andet spoergsmaal

12 Med det andet spoergsmaal skal det foerst og fremmest afgoeres, om medlemsstaterne ifoelge artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 er forpligtet til at give Kommissionen underretning om alle udkast til regler vedroerende foranstaltninger som den i hovedsagen omtvistede afgoerelse forud for den endelige vedtagelse af saadanne regler .

13 Det er i den forbindelse under sagen blevet gjort gaeldende, at de omtvistede nationale bestemmelser ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for direktivets artikel 3, idet disse bestemmelser ikke vedroerer produkter, der kan give anledning til tekniske vanskeligheder ved bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger .

14 Det er herved tilstraekkeligt at fastslaa, at medlemsstaterne ifoelge artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 er forpligtet til i rette tid at underrette Kommissionen ikke blot om udkast til regler vedroerende bl.a . anvendelsen af produkter, der kan give anledning til tekniske vanskeligheder ved bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger, men ogsaa i kraft af henvisningen heri til artiklens stk . 1, om alle udkast til regler, der skal fremme bl.a . forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald .

15 Et udkast til regler af den omhandlede art falder derfor ikke uden for anvendelsesomraadet for direktivets artikel 3, stk . 2, heller ikke selv om det i overensstemmelse med det anfoerte laegges til grund, at de produkter, der omhandles af de i sagen omtvistede nationale foranstaltninger ikke kan give anledning til tekniske vanskeligheder ved bortskaffelsen eller medfoere meget store bortskaffelsesomkostninger .

16 Det er i retsmoedet endvidere gjort gaeldende, at den ved direktivets artikel 3, stk . 2, indfoerte forpligtelse til forhaandsunderretning kun vedroerer foranstaltninger af mere indgribende betydning, men umuligt kan gaelde bestemmelser, der kun har en meget begraenset praktisk betydning, som f.eks . bestemmelser vedtaget af en lille kommune . Det ville nemlig medfoere uoverstigelige vanskeligheder i praksis, hvis ogsaa udkast til saadanne regler var omfattet af forpligtelsen til at give underretning .

17 Det bemaerkes hertil, at direktivet ikke indeholder undtagelser fra eller begraensninger i forpligtelsen til at underrette Kommissionen om de i artikel 3 naevnte udkast . Denne forpligtelse omfatter derfor udkast til regler, der er vedtaget af alle medlemsstaternes myndigheder, herunder lokale myndigheder som kommunerne .

18 Den forelaeggende rets andet spoergsmaal skal derfor besvares med, at artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne er forpligtet til at underrette Kommissionen om et udkast til regler som de i hovedsagen omtvistede, foerend disse regler vedtages endeligt .

Det tredje spoergsmaal

19 Med den forelaeggende rets tredje spoergsmaal oenskes der en afgoerelse af, om der ved artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 er tillagt private en rettighed, som kan paaberaabes ved de nationale domstole til stoette for en paastand om annullation eller ugyldighed af nationale bestemmelser, der henhoerer under naevnte direktivbestemmelses anvendelsesomraade, idet det herved goeres gaeldende, at de omtvistede nationale regler er blevet vedtaget, uden at Kommissionen forinden er blevet underrettet om dem .

20 Det bemaerkes hertil, at der ved naevnte artikel 3, stk . 2, alene paalaegges medlemsstaterne en forpligtelse til i rette tid at underrette Kommissionen om de i bestemmelsen omhandlede udkast til bestemmelser, men at artikel 3, stk . 2, ikke fastsaetter nogen procedure for en undersoegelse af udkastene paa Faellesskabsplan og heller ikke goer disse reglers gyldighed betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept .

21 Den forpligtelse, som naevnte artikel 3, stk . 2, paalaegger medlemsstaterne, skal goere det muligt for Kommissionen at faa kendskab til paataenkte nationale foranstaltninger vedroerende bortskaffelse af affald, for at denne kan vurdere, om det er noedvendigt at vedtage harmoniseringsregler for Faellesskabet, og for at den kan undersoege, om de udkast, den har faaet forelagt, er i overensstemmelse med faellesskabsretten og alt efter udfaldet af denne undersoegelse drage de noedvendige konklusioner .

22 Det kan hverken paa grundlag af ordlyden eller formaalet med naevnte direktivbestemmelse antages, at medlemsstaternes undladelse af at opfylde forpligtelsen til forudgaaende underretning i sig selv kan medfoere, at regler, der er vedtaget saaledes, bliver retstridige .

23 Det foelger heraf, at den naevnte direktivbestemmelse vedroerer forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, men derimod ikke skaber nogen ret for private, der vil vaere overtraadt, saafremt en medlemsstat tilsidesaetter sin pligt til paa forhaand at underrette Kommissionen om de udkast til regler, den har udarbejdet .

24 Det tredje spoergsmaal fra den forelaeggende ret skal derfor besvares med, at artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at der ikke ved denne bestemmelse tillaegges privatpersoner en ret, der kan goeres gaeldende ved de nationale domstole til stoette for en paastand om annullation eller ugyldighed af nationale regler, der henhoerer under naevnte direktivbestemmelses anvendelsesomraade, med den begrundelse, at disse regler er blevet vedtaget, uden at Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber forinden er blevet underrettet herom .

Det fjerde spoergsmaal

25 Den besvarelse, der er givet de tre foerste spoergsmaal fra den forelaeggende ret, goer det ufornoedent at tage stilling til det fjerde praejudicielle spoergsmaal .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

26 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, den italienske regering, den portugisiske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg ved Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN ( Femte Afdeling )

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt den af tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ved kendelse af 23 . november 1987, for ret :

1 ) Direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at der ikke ved direktivet tillaegges privatpersoner ret til at saelge eller anvende plasticposer og andre beholdere af vanskeligt nedbrydeligt materiale .

2 ) Artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne er forpligtet til at underrette Kommissionen om et udkast til regler som de i hovedsagen omtvistede, foerend disse regler vedtages endeligt .

3 ) Artikel 3, stk . 2, i direktiv 75/442 skal fortolkes saaledes, at der ikke ved denne bestemmelse tillaegges privatpersoner en ret, der kan goeres gaeldende ved nationale domstole til stoette for en paastand om annullation eller ugyldighed af nationale regler, der henhoerer under naevnte direktivbestemmelses anvendelsesomraade, med den begrundelse, at disse regler er blevet vedtaget, uden at Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber forinden er blevet underrettet herom .