DOMSTOLENS DOM AF 25. NOVEMBER 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORENEDE KONGERIGE. - DIREKTIV 80/778/EOEF - DRIKKEVAND - NATIONAL LOVGIVNING IKKE I OVERENSSTEMMELSE HERMED. - SAG C-337/89.



Samling af Afgørelser 1992 side I-06103



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af drikkevand ° direktiv 80/778 ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° forpligtelse til at naa direktivets maal, medmindre der foreligger heri hjemlede undtagelsestilfaelde

(Raadets direktiv 80/778, art. 7, 9, 10 og 20)

2. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af drikkevand ° direktiv 80/778 ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° indroemmelse af en yderligere frist for at overholde de i direktivet bilag I angivne kvalitetskrav ° frist for indgivelse af ansoegningen ° frist for gennemfoerelsen af direktivet

(Raadets direktiv 80/778, art. 19 og 20)

3. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af drikkevand ° direktiv 80/778 ° tilladte maksimale koncentrationer ° saerregler for roerledninger af bly

(Raadets direktiv 80/778, art. 7, stk. 5)

Sammendrag

1. Det fremgaar af artikel 7, stk. 6, i direktiv 80/778 om kvaliteten af drikkevand, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til, at drikkevand mindst opfylder kravene i bilag I. De eneste undtagelser herfra er angivet i artikel 9, 10 og 20. Efter direktivet skal medlemsstaterne derfor sikre, at der opnaas visse resultater, og de kan ikke, bortset fra de i direktivet hjemlede undtagelser, henvise til saerlige omstaendigheder som begrundelse for at undlade at opfylde denne forpligtelse. Den omstaendighed, at der er truffet alle rimelige foranstaltninger, kan altsaa ikke berettige til ikke at opfylde denne forpligtelse.

2. Medlemsstaternes ansoegning til Kommissionen om en yderligere frist for overholdelse af kvalitetskravene til drikkevand i bilag I, jf. artikel 20, skal vaere fremsat inden den frist, der i artikel 19 er fastsat for gennemfoerelsen af direktiv 80/778.

3. I henhold til artikel 7, stk. 5, i direktiv 80/778 om kvaliteten af drikkevand skal fortolkningen af vaerdierne i bilag I i paakommende tilfaelde foretages under hensyntagen til bemaerkningerne i bilag I, som angiver de naevnte vaerdier.

Disse bemaerkninger indeholder saerregler for blyindholdet, naar vandet ledes gennem blyledninger. Spoergsmaalet om, hvorvidt medlemsstaterne har opfyldt deres forpligtelser til at gennemfoere direktivet, maa bedoemmes paa baggrund af disse saerregler.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. oktober 1989 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktaten, idet det ikke har gennemfoert Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11, herefter benaevnt "direktivet") i national lovgivning.

2 I henhold til direktivets artikel 18, stk. 1, skal medlemsstaterne saette de noedvendige administrative eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet og dets bilag inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse. De underretter straks Kommissionen herom. Efter artikel 19 kraeves det desuden, at kvaliteten af drikkevand bringes i overensstemmelse med direktivet inden for en frist paa fem aar fra dets meddelelse. For Det Forenede Kongeriges vedkommende udloeb disse frister henholdsvis den 18. juli 1982 og den 18. juli 1985.

3 Kommissionens klagepunkter er dels, at Det Forenede Kongerige ikke inden for de fastsatte frister har gennemfoert alle eller en del af direktivets bestemmelser i national lovgivning (afhaengig af de paagaeldende omraader i Det Forenede Kongerige), og dels, at det i visse forsyningsomraader ikke har respekteret den i direktivet tilladte maksimale koncentration for nitrat og bly.

4 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt partnernes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Formaliteten

5 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at klagepunktet i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse alene vedroerte den manglende gennemfoerelse af direktivet for saa vidt angaar private forsyningskilder. Det har tilfoejet, at Domstolen i sin dom af 5. juli 1990 (sag C-42/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2821), der ogsaa angik dette direktiv, fastslog, at direktivet ikke fandt anvendelse paa private forsyningskilder. Som foelge heraf maa klagepunktet om manglende gennemfoerelse af direktivet i sin helhed afvises.

6 Det skal hertil bemaerkes, at Kommissionen i aabningsskrivelsen og den begrundede udtalelse fremsatte et generelt klagepunkt om manglende gennemfoerelse af direktivet, og at private vandforsyninger kun blev naevnt som eksempel. Kommissionen paapegede til stoette for sit klagepunkt, at de administrative cirkulaerer, der ifoelge Det Forenede Kongerige var blevet udstedt med henblik paa gennemfoerelse af direktivet, ikke var retligt bindende, specielt ikke hvad angaar private forsyningskilder, og at dette var tilstraekkeligt bevis for, at direktivet ikke var gennemfoert i national lovgivning.

7 Kommissionen har ikke i sit soegsmaal udvidet omfanget af den paastaaede overtraedelse, men har tvaertimod begraenset det under den forudgaaende procedure fremsatte generelle klagepunkt til bestemte omraader, hvor direktivet ifoelge Kommissionen endnu ikke er blevet gennemfoert i Det Forenede Kongerige.

8 Det Forenede Kongeriges formalitetsindsigelse maa derfor forkastes.

Realiteten

Den manglende gennemfoerelse af direktivet

9 Kommissionen har gjort gaeldende, at Det Forenede Kongerige for det foerste undlod at gennemfoere direktivets krav vedroerende vand, der anvendes i levnedsmiddelindustrien, i de fastsatte bestemmelser for England og Wales, og for det andet, at det ganske undlod at traeffe foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivets bestemmelser i Skotland og Nordirland. Kommissionen erkender, at Water Supply Regulations 1990 udgoer en "tilfredsstillende formel gennemfoerelse" af direktivet i Skotland, men fastholder sit klagepunkt i dets helhed for saa vidt angaar denne del af Det Forenede Kongerige.

10 Sagsoegte har anfoert, at det vand, der anvendes i levnedsmiddelindustrien, i saa godt som alle tilfaelde kommer fra samme kilde som det vand, der anvendes til husholdningsbrug, og at sidstnaevnte er i overensstemmelse med direktivets krav.

11 Hertil bemaerkes alene, hvilket ogsaa sagsoegte har anerkendt, at noget af det vand, der anvendes i levnedsmiddelindustrien, stammer fra andre kilder end vand, der anvendes til husholdningsbrug.

12 Sagsoegte har endvidere med hensyn til Skotland anfoert, at det kompetente medlem af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i en skrivelse af 13. april 1989 erklaerede, at vedtagelse af behoerige bestemmelser i henhold til Water Act 1973 ville indebaere, at klagepunktet vedroerende gennemfoerelsen af direktivet i Skotland ville blive opgivet. Eftersom disse bestemmelser er vedtaget, har sagsoegte paastaaet, at Kommissionen ved at forfoelge dette klagepunkt har tilsidesat sin pligt til samarbejde i henhold til EOEF-traktatens artikel 5.

13 Dette anbringende er ikke holdbart. Det bemaerkes, uden at det er noedvendigt at vurdere den juridiske betydning af skrivelsen, at dens ophavsmand alene anfoerte, at der bestod en mulighed for, at klagepunktet kunne blive opgivet, saafremt Det Forenede Kongeriges lovgivning ikke blot var en formel, men en fuldstaendig gennemfoerelse af alle direktivets bestemmelser. Kommissionen afgav saaledes ikke noget loefte.

14 Sagsoegte har endelig paastaaet, at for saa vidt angaar Nordirland er de vanskeligheder, der er forbundet med at organisere de offentlige myndigheder i denne del af Det Forenede Kongerige, forklaringen paa forsinkelsen med gennemfoerelsen af direktivet.

15 Som det fremgaar af Domstolens faste praksis, kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af at faellesskabsdirektiver, ikke overholdes (jf. bl.a. dom af 3.10.1984, sag 279/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3403).

16 Det fremgaar heraf, at der maa gives Kommissionen medhold i dette klagepunkt.

Nitratindhold

17 Kommissionen har anfoert, at det vand, der leveres i 28 forsyningsomraader i England, ikke overholder de tilladte maksimale koncentrationer (herefter benaevnt "TMK") paa 50 g/l for nitrater, og at overskridelserne ikke er omfattet af de undtagelser, der er angivet i direktivets artikel 9.

18 Det Forenede Kongerige har foerst gjort gaeldende, at direktivet ikke paalaegger en forpligtelse til at opnaa et resultat, men blot kraever, at medlemsstaterne traeffer alle rimelige foranstaltninger til at overholde de fastlagte normer. Det Forenede Kongerige har paastaaet, at det har gjort dette i denne sag. Det har tilfoejet, at grunden til, at dette maal ikke er naaet, beror paa udefra kommende forhold, navnlig de metoder, der anvendes i landbruget.

19 Det har endvidere anfoert, at Kommissionens opfattelse, nemlig at en medlemsstat overtraeder direktivet, naar den naevnte TMK ikke overholdes, og uanset om den paagaeldende medlemsstat har truffet alle rimelige foranstaltninger til at sikre dets overholdelse, ville betyde, at direktivet ville blive overtraadt, naar som helst en TMK er blevet overskredet efter den 18. juli 1985, selv om overskridelsen ikke ville blive konstateret ved en i henhold til direktivet foretagen kontrol. Den paagaeldende medlemsstat ville saaledes tilsidesaette direktivet, inden den selv havde haft mulighed for at forvisse sig om, at der forelaa en overtraedelse, og mulighed for at afhjaelpe situationen.

20 Dette anbringende kan ikke tages til foelge.

21 Det fremgaar af direktivets artikel 7, stk. 6, at medlemsstaterne skal traeffe alle noedvendige foranstaltninger til, at drikkevand mindst opfylder kravene i bilag I.

22 Dette resultat skulle naas inden for en frist paa fem aar fra direktivets meddelelse (artikel 19). Denne frist er laengere end den, der gives til gennemfoerelse af direktivet, nemlig to aar fra meddelelsen (artikel 18), saaledes at medlemsstaterne faar mulighed for at opfylde ovennaevnte krav.

23 Som Domstolen fastslog i dom af 22. september 1988 (sag 228/87, Pretura Unificata di Torino mod X, Sml. s. 5099, praemis 10), indeholdes de eneste undtagelser fra medlemsstaternes forpligtelse til at sikre, at drikkevand opfylder direktivets krav, i artikel 9, 10 og 20. Den foerste af disse bestemmelser hjemler mulighed for at fastsaette undtagelser for at tage hensyn til situationer foraarsaget af jordlagenes beskaffenhed og struktur i det omraade, som de paagaeldende forsyninger stammer fra, samt til situationer foraarsaget af usaedvanlige meteorologiske omstaendigheder. Den anden giver de nationale myndigheder ret til at fastsaette undtagelser i tilfaelde af alvorlige haendelser. Endelig kan medlemsstaterne efter den tredje bestemmelse i saerlige tilfaelde og for geografisk afgraensede befolkningsgrupper indgive en saerlig ansoegning til Kommissionen om en yderligere frist med hensyn til overholdelsen af bilag I.

24 Efter direktivet skal medlemsstaterne derfor sikre, at der opnaas visse resultater, og de kan ikke, bortset fra de naevnte hjemlede undtagelser, henvise til saerlige omstaendigheder som begrundelse for at undlade at opfylde denne forpligtelse.

25 Det foelger heraf, at sagsoegtes anbringende om, at det har truffet alle rimelige foranstaltninger, ikke, bortset fra de udtrykkeligt hjemlede undtagelser, kan berettige dets undladelse af at sikre, at drikkevandet mindst opfylder kravene i bilag I til direktivet.

26 Endelig har Det Forenede Kongerige anfoert, at det fastsatte undtagelser i henhold til direktivets artikel 9 for omraader, hvor den for nitrater fastsatte TMK var overskredet, og at Kommissionen blev underrettet om disse undtagelser den 9. oktober 1985. Kommissionen naevnte imidlertid foerst disse undtagelser i aabningsskrivelsen den 11. august 1987, hvori den anfoerte, at artikel 9 ikke ved overskridelser af TMK for nitrater kunne anvendes som grundlag for de paagaeldende meddelte undtagelser. Det Forenede Kongerige mener, at Kommissionen under disse omstaendigheder, i stedet for at gaa videre med sin klage, automatisk skulle have indroemmet Det Forenede Kongerige en forlaengelse af fristen, selv om fristen for indgivelse af en ansoegning efter artikel 20 var udloebet.

27 Som Domstolen har udtalt i naevnte dom i sagen Kommissionen mod Belgien (praemis 23), skal medlemsstaternes ansoegning til Kommissionen om en yderligere frist for overholdelse af kvalitetskravene til drikkevand i bilag I, jf. artikel 20, vaere indgivet inden den frist, der i artikel 19 er fastsat for gennemfoerelsen af direktivet. Underretningen om de fastsatte undtagelser i henhold til direktivets artikel 9 skete efter 18. juli 1985, dvs. efter at denne frist var udloebet. Det er som foelge heraf unoedvendigt at traeffe afgoerelse om det af Det Forenede Kongerige fremsatte anbringende.

28 Det andet klagepunkt er derfor ogsaa begrundet.

Blyindholdet

29 Kommissionen er af den opfattelse, at der ikke er sikret overholdelse af TMK for bly (parameter 51) i Skotland i sytten forsyningsomraader, der har en befolkning paa ca. 52 000 indbyggere. Ifoelge sagsoegeren skal direktivet fortolkes saaledes, at med hensyn til vand, der distribueres gennem roersystemer af bly, skal proever, der er udtaget af rindende vand, overholde den TMK paa 50 g/l, der er fastlagt for parameter 51, mens proever, der udtages direkte, ikke ofte eller i betydelig grad maa overstige 100 g/l. I henhold til den oversigt, som Det Forenede Kongerige har fremlagt som bilag til sit svarskrift, havde ni ud af 204 proever, der var udtaget af rindende vand, et blyindhold paa mellem 51 og 100 g/l, mens fire oversteg 100 g/l. Af de tal, der var til raadighed ved sagens anlaeg, fremgaar, at ud af 151 proever havde fire et blyindhold paa mellem 51 og 100 g/l, mens to oversteg 100 g/l. Situationen er derfor blevet forvaerret siden sagens anlaeg.

30 Bemaerkningerne til parameter 51 lyder saaledes:

"For roersystemer af bly maa blyindholdet ikke overstige 50 g/l i en proeve udtaget af rindende vand. Hvis proeven udtages direkte eller af det rindende vand, og blyindholdet ofte eller i betydelig grad overstiger 100 g/l, skal der traeffes passende foranstaltninger for at mindske faren for blypaavirkning af brugeren."

31 Som Det Forenede Kongerige med rette har anfoert, ville disse bemaerkninger vaere overfloedige, saafremt de skulle fortolkes saaledes, som Kommissionen har angivet. Forpligtelsen til at overholde en TMK paa 50 g/l i rindende vand fremgaar allerede klart af de vaerdier, der er angivet for parameter 51.

32 Derfor maa bemaerkningerne til denne parameter fortolkes saaledes, at de vedroerer de vaerdier, der skal overholdes med hensyn til roerledninger af bly, idet der her gaelder saerlige regler. Vaerdien paa 50 g/l er i saa fald kun rent vejledende, og der skal kun traeffes passende foranstaltninger, saafremt der er tale om proever, der udtages direkte eller af det rindende vand, og blyindholdet ofte eller i betydelig grad overstiger 100 g/l.

33 I henhold til direktivets artikel 7, stk. 5, hvorefter fortolkningen af vaerdierne i bilag I skal foretages under hensyntagen til bemaerkningerne, er det disse saerlige regler, der maa gaelde for roerledninger af bly.

34 Det Forenede Kongerige har haevdet, modsat Kommissionens paastand, at ovennaevnte regler er overholdt i sytten af de paagaeldende omraader. Kongeriget har herved henvist til resultaterne af de proever, der blev udtaget i overensstemmelse med en procedure, der var aftalt mellem Kommissionen og Det Forenede Kongerige. Ifoelge disse resultater, som fremgaar af den ovenfor naevnte oversigt, havde 4% af proeverne et blyindhold, der oversteg 50 g/l, og 2% et blyindhold paa over 100 g/l.

35 Kommissionen har hertil anfoert, at disse proeveresultater ikke godtgoer, at den paagaeldende parameter er overholdt. Det Forenede Kongerige skulle nemlig efter dens opfattelse have angivet det antal proever, der var udtaget af rindende vand pr. husholdning, som modtager forsyninger gennem roersystemer af bly, den procentdel af disse proever, der ikke overholdt graensen paa de 100 g/l, samt hvor meget graensen blev overskredet i de enkelte tilfaelde. Kun paa baggrund af saadanne data kunne Det Forenede Kongerige med foeje paastaa, at blyindholdet ikke oversteg 100 g/l ofte eller i betydelig grad.

36 Dette argument kan ikke tages til foelge. Som Det Forenede Kongerige ubestridt har paastaaet, blev de paagaeldende proever udtaget i overensstemmelse med bilag II til direktivet, og Kommissionen har i alle tilfaelde ikke godtgjort, at proeverne, hvis de var blevet udtaget i overensstemmelse med den anviste metode, ville have udvist en overskridelse af graensen paa de 100 g/l ofte eller i betydeligt omfang.

37 Dette klagepunkt maa derfor afvises.

38 Paa grundlag af det ovenfor anfoerte maa det fastslaas, at Det Forenede Kongerige ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet det dels ikke har gennemfoert Raadets direktiv 80/778 af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand i den lovgivning, der gaelder i Skotland og Nordirland og, for saa vidt angaar vand, der anvendes i levnedsmiddelindustrien, heller ikke i England og Wales, dels ikke har sikret, at kvaliteten af vandet i 28 forsyningsomraader i England er i overensstemmelse med direktivets krav med hensyn til nitrater.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da hovedparten af Det Forenede Kongeriges anbringender er blevet underkendt, doemmes det til at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Det Forenede Kongerige har ikke overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet det dels ikke har gennemfoert Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand i den lovgivning, der gaelder i Skotland og Nordirland og, for saa vidt angaar vand, der anvendes i levnedsmiddelindustrien, heller ikke i England og Wales, dels ikke har sikret, at kvaliteten af vandet i 28 forsyningsomraader i England er i overensstemmelse med direktivets krav med hensyn til nitrater.

2) I oevrigt frifindes sagsoegte.

3) Det Forenede Kongerige betaler sagens omkostninger.