Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 6. juni 1991. - ELISSAVET PARASCHI MOD LANDESVERSICHERUNGSANSTALT WUERTTEMBERG. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: SOZIALGERICHT STUTTGART - TYSKLAND. - SOCIAL SIKRING - INVALIDEPENSION. - SAG 349/87.



Samling af Afgørelser 1991 side I-04501



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I den foreliggende sag har Sozialgericht Stuttgart anmodet Domstolen om at afgoere, hvorvidt den tyske ordning om tilkendelse af invalide- eller uarbejdsdygtighedpension er forenelig med faellesskabsretten, samt at traeffe afgoerelse vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (1).

2. Jeg skal foerst kort resumere de faktiske omstaendigheder i hovedsagen. Elissavet Paraschi, som er graesk statsborger, havde mellem 1965 og 1979 en forsikringspligtig beskaeftigelse i Tyskland, hvorunder hun indbetalte 102 maanedlige bidrag til den tyske pensionsordning. I juli 1979 vendte hun tilbage til sit hjemland, hvor hun imidlertid hverken kunne genoptage sit erhvervsarbejde paa grund af en forringelse af sit helbred eller faa udbetalt nogen invalidepension, da hun havde indbetalt for faa bidrag til den graeske pensionsordning.

I 1978 og 1980 indgav hun ansoegninger om tilkendelse af tysk invalidepension, men fik afslag herpaa af den kompetente institution med den begrundelse, at hendes erhvervsevne ikke var saa forringet, at hun kunne tilkendes invalidepension efter tysk lovgivning.

Ogsaa en tredje ansoegning, som hun indgav i 1985, blev afslaaet, selv om det var blevet fastslaaet, at hun af helbredsmaessige grunde var ude af stand til at genoptage sit arbejde, i hvert fald for en vis periode. Afslaget var denne gang begrundet med, at der var indfoert nye regler i 1984, som skaerpede betingelserne for tilkendelse af invalidepension og medfoerte, at der fremover kun kan tilkendes pension paa grund af nedsat erhvervsevne, naar a) den forsikrede har haft en forsikringspligtig beskaeftigelse og b) inden for de seneste 60 kalendermaaneder foer forsikringsbegivenhedens indtraeden (referenceperioden) har indbetalt bidrag i mindst 36 maaneder.

3. Til forstaaelse af sagen maa det endvidere praeciseres, at visse specielle perioder, som er udtoemmende opregnet, ikke efter de tyske regler skal taelles med ved beregningen af referenceperioden, men at disse perioder forlaenger 60-maaneders perioden tilsvarende. Til disse specielle perioder hoerer ogsaa de saakaldte afbrydelsesperioder, som blandt andet kan skyldes sygdom eller arbejdsloeshed, og som har - eller under naermere angivne betingelser ikke har - givet anledning til udbetaling af ydelser, samt uarbejdsdygtighedsperioder, for saa vidt disse ikke i forvejen medregnes som afbrydelsesperioder. Desuden er der fastsat en raekke overgangsbestemmelser, hvorefter de betingelser for tilkendelse af invalidepension, som var i kraft indtil den 31. december 1983, kunne fortsaette med at gaelde efter dette tidspunkt, saafremt der blev indbetalt frivillige bidrag mellem den 1. januar og den 31. december 1984.

4. Da Sozialgericht Stuttgart, for hvem Elissavet Paraschi har indbragt sagen for at faa tilkendt tysk invalidepension, er i tvivl om, hvorvidt de tyske regler er forenelige med de relevante bestemmelser i faellesskabsretten, har den besluttet at udsaette sagen og spoerge Domstolen, om forordning nr. 1408/71, sammenholdt med de foernaevnte lovaendringer i den tyske socialsikringsordning, er forenelig med EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51.

5. Et saa generelt formuleret spoergsmaal er det noedvendigt at praecisere naermere, navnlig paa baggrund af de faktiske omstaendigheder i hovedsagen og de i forelaeggelseskendelsen anfoerte grunde.

Heraf fremgaar nemlig, at den forelaeggende i ret i det vaesentlige oensker oplyst, om faellesskabsretten, og i saerdeleshed Traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 samt forordning nr. 1408/71, er til hinder for at anvende en ordning som den beskrevne, og i givet fald om forordning nr. 1408/71 er gyldig henset til de principper, der er indeholdt i de naevnte traktatbestemmelser.

6. For at kunne besvare det foerste spoergsmaal er det tillige noedvendigt at goere opmaerksom paa, at der er to momenter i forbindelse med den tyske ordning, som har betydning for den foreliggende sag, nemlig dels den referenceperiode, hvorunder der skal vaere indbetalt bidrag, dels de diskriminerende virkninger, som kan taenkes at opstaa paa grund af de regler, der gaelder for forlaengelsen af denne periode.

7. Vedroerende det foerste punkt skal jeg bemaerke, at Traktatens artikel 51 og forordning nr. 1408/71 ifoelge Domstolens faste praksis udelukkende foreskriver sammenlaegning af forsikringsperioder, som er tilbagelagt i forskellige medlemsstater; den regulerer ikke betingelserne for fastlaeggelsen af disse forsikringsperioder. Det tilkommer hver medlemsstat i lovgivningen at fastsaette vilkaarene for retten eller forpligtelsen til at blive tilsluttet en social sikringsordning, forudsat der herved ikke diskrimineres mellem statens egne borgere og andre medlemsstaters borgere (2).

Faellesskabsretten afskaerer derfor principielt ikke den nationale lovgiver fra at skaerpe betingelserne for tilkendelse af invalidepension, blot de fastsatte betingelser ikke medfoerer nogen aabenlys eller skjult forskelsbehandling af EF' s borgere.

Den betingelse, som er indfoert i den tyske lovgivning for tilkendelse af invalidepension, nemlig at arbejdstageren forinden skal have vaeret undergivet forsikringspligt i en vis referenceperiode forud for forsikringsbegivenhedens indtraeden, udgoer imidlertid i sig selv en objektiv betingelse, som gaelder uden forskel for statens egne borgere og andre medlemstaters borgere, hvorfor der ikke er grundlag for at kritisere den ud fra et EF-retligt synspunkt.

8. Den nationale ret har i forelaeggelseskendelsen omtalt de kraenkelser af ejendomsretten og velerhvervede rettigheder, som kan taenkes at opstaa ved at anvende de tyske regler paa retsforhold, som endnu ikke er afsluttet, og paa allerede bestaaende krav. Hertil skal jeg bemaerke, at et saadant tab under alle omstaendigheder vil opstaa alene ved anvendelse af de nationale lovregler, hvorfor dette maa vurderes udelukkende paa grundlag af de forfatningsretlige principper i national ret.

9. Det er derimod et vanskeligere og mere kompliceret spoergsmaal, hvorledes man skal bedoemme det problem, der opstaar paa grund af den bestaaende adgang efter tysk lovgivning til at forlaenge referenceperioden.

Det skal herom foerst bemaerkes, at de tyske myndigheder tidligere fulgte den praksis kun at forlaenge referenceperioden, saafremt der var tale om perioder, hvorunder den paagaeldende havde oppebaaret ydelser i henhold til tysk ret.

For at raade bod herpaa besluttede EF-lovgiver at aendre forordning nr. 1408/71 ved at indsaette en ny bestemmelse i forordningen med tilbagevirkende kraft, nemlig artikel 9a (3), der lyder saaledes:

"Er retten til ydelser efter en medlemsstats lovgivning betinget af, at der i loebet af en naermere fastsat periode forud for forsikringsperiodens indtraeden (referenceperioden) er tilbagelagt en minimumsforsikringsperiode, og er det bestemt, at perioder, i loebet af hvilke der er udredet ydelser efter denne medlemsstats lovgivning, eller perioder med boernepasning paa denne medlemsstats omraade, forlaenger denne referenceperiode, forlaenger perioder, i loebet af hvilke der er udredet invalide- eller alderspension eller ydelser ved sygdom, arbejdsloeshed eller arbejdsulykke (bortset fra rente) i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, samt perioder med boernepasning paa en anden medlemsstats omraade, ligeledes den naevnte referenceperiode."

10. Denne bestemmelse har dog ikke loest alle de problemer og alle de former for forskelsbehandling, som kan taenkes at opstaa paa grund af reglerne i Tyskland og den praksis, som foelges dér.

Der kan nemlig taenkes at opstaa situationer i praksis - saaledes som det aabenbart er tilfaeldet med Elissavet Paraschi - hvor visse omstaendigheder, som ellers giver ret til udbetaling af ydelser i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende, og som forlaenger referenceperioden paa grund af forskellige strukturer i medlemsstaternes sociale sikringsordninger, ikke giver ret til tilsvarende ydelser i den vandrende arbejdstagers hjemland, hvorved denne mister sit forventede krav paa en pension som foelge af nedsat erhvervsevne, blot fordi vedkommende har forladt det land, hvor han har erhvervet de ham tilkommende rettigheder, selv om han behoerigt har indbetalt de i loven foreskrevne bidrag.

11. Paa den ene side maa det erkendes, at Traktatens artikel 51 ifoelge Domstolens praksis tilsigter en samordning og ikke nogen harmonisering af lovgivningerne, hvorfor der stadig findes forskelle mellem medlemsstaternes sociale sikringsordninger og dermed ogsaa forskelle i de rettigheder, som tilkommer personer, der er beskaeftiget paa disses omraade (4). De i Traktatens artikel 7 og 48 indeholdte forbud for medlemsstaterne mod at anvende deres retsregler forskelligt, afhaengig af nationalitet, omfatter saaledes ikke den form for forskelsbehandling, der beror paa forskelle i medlemsstaternes lovgivninger. Paa den anden side er det et krav efter faellesskabsretten, at der ved anvendelsen af medlemsstaternes lovgivninger paa de personer, som er omfattet deraf, skal iagttages objektive kriterier og ikke maa tages hensyn til nationalitet (5).

Domstolen har herom fastslaaet, at der foreligger en forskelsbehandling, hvis betingelserne for erhvervelse eller bevarelse af retten til forsikringsydelser er udformet saaledes, at de faktisk kun kan opfyldes af den paagaeldende medlemsstats egne borgere, eller hvis betingelserne for fortabelse eller suspension af retten er udformet saaledes, at de faktisk lettere kan opfyldes af andre medlemsstaters statsborgere end af statsborgerne i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende (6).

Endvidere fremgaar det af Domstolens faste praksis, at ligebehandlingsprincippet ikke alene indebaerer et forbud mod aabenlyse former for forskelsbehandling, begrundet i nationalitet, men ogsaa mod alle skjulte former for forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre sondringskriterier reelt foerer til samme resultat (7).

12. Paa baggrund af denne domspraksis maa man naere alvorlige betaenkeligheder ved en praksis i en medlemsstat, hvorefter der ikke ved forlaengelse af referenceperioden tages hensyn til omstaendigheder, som er indtruffet i en anden medlemsstat, og som svarer til de omstaendigheder, der ellers giver ret til forlaengelse af referenceperioden efter reglerne i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende, saafremt det skyldes forskellene i de sociale sikringsordningers struktur, at de paagaeldende omstaendigheder ikke giver ret til udbetaling af ydelser i bopaelslandet.

I saa fald er der nemlig ikke tale om, at den vandrende arbejdstager maa finde sig i uundgaaelige ulemper paa grund af forskelle i medlemsstaternes lovgivninger, men tale om helt specielle betingelser efter en national lovgivning, som stiller et krav for forlaengelse af referenceperioden, der er vanskeligere at opfylde for en statsborger fra et andet EF-land end en statsborger fra det land, hvor den kompetente institution er beliggende.

13. Selv om saadanne lovregler principielt gaelder uden forskel for ind- og udlaendinge, kan de give vandrende arbejdstagere en betydeligt ringere retsstilling, fordi disse arbejdstagere af forskellige, men indlysende grunde, vil vaere tilboejelige til at vende tilbage til deres hjemland, naar de er blevet syge eller arbejdsloese og derved kommer ind under en anden sikringsordning.

En saadan ordning vil derfor forstaerke ulemperne paa grund af forskellene i de sociale sikringsordninger og reelt indebaere, at vandrende arbejdstagere i flere tilfaelde paalaegges en bopaelspligt, hvorved ordningen alvorligt hindrer gennemfoerelsen af princippet om arbejdskraftens fri bevaegelighed.

14. Jeg skal i denne forbindelse parentetisk bemaerke, at det ikke aendrer ved selve kernen i dette problem, at den tyske lovgiver har fastsat overgangsbestemmelser, som paa visse betingelser indeholder mulighed for at forlaenge den hidtidige ordning, helt bortset fra de bestaaende vanskeligheder for vandrende arbejdstagere, som er vendt tilbage til deres hjemland, med at sikre sig tilstraekkelig information om denne ordning.

15. Selv om Traktatens artikel 48 og 51, som anfoert i det foregaaende, altsaa er til hinder for at anvende regler af den her omhandlede art, hvis ikke de indeholder mulighed for at forlaenge referenceperioden paa grund af omstaendigheder, som er indtruffet i en anden medlemsstat, naar disse helt svarer til de omstaendigheder, der giver mulighed for forlaengelse efter reglerne i den kompetente institutions stat, staar endnu tilbage at undersoege, om den omstaendighed, at der ikke er optaget nogen bestemmelse i forordning nr. 1408/71, som forbyder en saadan forskelsbehandling, kan udgoere en grund til at anse selve forordningen og navnlig dennes artikel 9a, for ugyldig.

Hertil skal jeg bemaerke, som det allerede fremgaar af det foregaaende og af Kommissionens bemaerkninger, at artikel 9a ikke reelt udgoer nogen forskrift om samordning af medlemsstaternes forskellige sociale sikringsordninger, men snarere er en forskrift, som konstaterer og praeciserer forpligtelsen til at overholde Traktatens forbud mod forskelsbehandling.

I denne forbindelse maa jeg dog paapege, at EF-lovgiver med denne praecisering af forpligtelsen uretmaessigt har indskraenket forbuddets anvendelsesomraade, og at de nationale myndigheder og domstole, saafremt de anvender forskriften i overensstemmelse med dens nuvaerende begraensede anvendelsesomraade, udvirker en forskelsbehandling, som strider mod faellesskabsretten.

Artikel 9a maa derfor kendes ugyldig, for saa vidt den mangler en bestemmelse om, at der ved afgoerelsen af, om referenceperioden kan forlaenges, skal tages hensyn til omstaendigheder, som er indtruffet i en anden medlemsstat.

16. Hvad angaar virkningerne af, at den omhandlede forskrift kendes ugyldig i det angivne omfang, er der yderligere to omstaendigheder, der boer tages hensyn til. For det foerste, at forskelsbehandlingen paa grund af de saerlige omstaendigheder i sagen mere beror paa lovens tavshed end paa selve den omhandlede forskrift, og for det andet, at de privates krav paa at faa referenceperioden forlaenget som foelge af omstaendigheder, der er indtruffet i en anden medlemsstat, kan udledes direkte af Traktaten, og maa antages at bestaa, selv om der ikke findes nogen saerregel herom.

Saa laenge der imidlertid ikke er vedtaget en ny bestemmelse herom, paahviler det altsaa de nationale kompetente myndigheder at anlaegge en udvidende fortolkning af forpligtelsen efter artikel 9a (8).

17. Paa grundlag af samtlige de anfoerte betragtninger skal jeg herefter foreslaa Domstolen at besvare de af Sozialgericht Stuttgart forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:

"1) Faellesskabsretten afskaerer ikke den nationale lovgiver fra at goere retten til en ydelse betinget af, at der er tilbagelagt en vis minimumsforsikringsperiode i loebet af den referenceperiode, som gaar forud for forsikringsbegivenhedens indtraeden.

2) Naar retten til en ydelse efter en medlemsstats lovgivning er gjort betinget af, at der er tilbagelagt en vis minimumsforsikringsperiode i loebet af den referenceperiode, som gaar forud for forsikringsbegivenhedens indtraeden, og indtraedelsen af visse omstaendigheder medfoerer, at referenceperioden forlaenges, er EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 til hinder for anvende disse betingelser, hvis ikke der ved beregningen af referenceperioden tages hensyn til tilsvarende omstaendigheder, som er indtruffet i en anden medlemsstat.

3) Artikel 9a i forordning (EOEF) nr. 1408/71 er ugyldig, for saa vidt den mangler en bestemmelse om, at der ved forlaengelse af den referenceperiode, som gaar forud for forsikringsbegivenhedens indtraeden, skal tages hensyn til omstaendigheder, der er indtruffet i en anden medlemsstat.

4) Indtil der er vedtaget en ny bestemmelse herom, paahviler det de kompetente nationale myndigheder at anlaegge en saadan udvidende fortolkning af forpligtelsen i artikel 9a i forordning (EOEF) nr. 1408/71, som er angivet i det foregaaende."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) EFT 1971 II, s. 366.

(2) Jf. dom af 28.2.1989 (sag 29/88, Schmitt, Sml. s. 581), af 24.4.1980 (sag 110/79, Coonan, Sml. s. 1445, praemis 12), og af 12.7.1979 (sag 266/78, Brunori, Sml. s. 2705, praemis 5).

(3) Jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 2332/89 af 18.7.1989 (EFT L 224, s. 1).

(4) Jf. dom af 7.2.1991 (sag C-227/89, Roenfeldt, Sml. I, s. 323, praemis 12), af 27.9.1988 (sag 313/86, Lenoir, Sml. s. 5391, praemis 13), og af 15.1.1986 (sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 20).

(5) Jf. dom af 28.6.1978 (sag 1/78, Kenny, Sml. s. 1489, praemis 18).

(6) Jf. dommen i fodnote 5, praemis 17.

(7) Jf. dom af 15.1.1986 i foernaevnte sag Pinna (fodnote 4), praemis 23, 12.7.1979 (sag 237/78, Toia, Sml. s. 2645, praemis 12), og af 15.1.1974 (sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, praemis 11).

(8) En tilsvarende loesning blev anvendt i dom af 29.6.1989 (sag 300/86, Van Landschoot, Sml. s. 3443, praemis 22, 23 og 24).