FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. VERLOREN VAN THEMAAT

FREMSAT DEN 10. JULI 1984 ( 1 )

Høje Domstol.

1. Faktiske omstændigheder

Også i nærværende sag kan jeg vedrørende faktum henvise til retsmøderapporten, som indeholder en udtømmende fremstilling af de talrige faktiske omstændigheder, der har betydning for sagen, som er en forening af flere sager. Indholdet af retsmøderapporten, hvis udfærdigelse er foreskrevet i Domstolens statut (jfr. artikel 18, stk. 4), indvirker i et ikke ubetydeligt omfang på generaladvokaternes forslag til afgørelse. Under henvisning til den retsmøderapport, der er udfærdiget i den foreliggende sag, kan jeg her nøjes med at give et kort resumé af de vigtigste af sagens omstændigheder.

Som det er Domstolen bekendt anvendes omkring 8 % af EFs kornproduktion i industrien, navnlig til fremstilling af basisproduktet stivelse. Med det formål at bevare stivelsens konkurrencedygtighed, især over for syntetiske substitutionsprodukter, er der i den fælles markedsordning truffet bestemmelse om at yde produktionsrestitutioner til fremstilling af stivelse. Dette må følgelig også gælde for de produkter, der er i konkurrence med stivelse, nemlig kvældemel (som fremstilles på grundlag af majs og hvede til bageriindustrien) og gritz (mel, som fremstilles på grundlag af majs og brudris til bryggeriindustrien).

Siden den fælles markedsordning trådte i kraft, gjaldt der et lighedsprincip med hensyn til udbetalingen af produktionsrestitutionerne. I årenes løb steg budgetbyrden som følge af disse udgifter imidlertid væsentligt. Dette foranledigede Rådet til ganske enkelt at ophæve produktionsrestitutionerne til gritz og kvældemel i forbindelse med nogle reformer af de fælles markedsordninger. Det skete ved forordningerne nr. 665/75 (for majsgritz' vedkommende med virkning fra 1. 8. 1975) og nr. 668/75 (for brudris' vedkommende med virkning fra 1. 9. 1975) (jfr. EFT L 72, 1975, s. 14 og 18). Forordningerne affødte et sagsanlæg fra de virksomheder, som var berørt af produktionsrestitutionens ophævelse, hvis udgang var, at Domstolen erklærede ophævelsen for retsstridig som en krænkelse af lighedsprincippet. Det drejer sig om de forenede sager 117/76 og 16/77, der vedrørte restitutioner til fremstilling af kvældemel (Sml. 1977, s. 1753), sag 117/76 samt de forenede sager 124/76 og 20/77, der vedrørte gritz (hhv. Sml. 1977, s. 1753 og s. 1795).

Som følge af disse domme blev produktionsrestitutionerne til majs, gritz og brudris genindført ved forordning nr. 1125/78, 1126/78 og 1127/78 af 22. maj 1978 (EFT L 142, 1978). Genindførelsen heraf skete med tilbagevirkende gyldighed til den 19. oktober 1977, dvs. til datoen for afsigelsen af dommen i de forenede sager 117/76 og 16/77 og de forenede sager 124/76 og 20/77. Der blev altså ikke ydet nogen restitution for den mellemliggende periode, dvs. fra hhv. den 1. august og den 1. september 1975 til den 19. oktober 1977. I de efterfølgende domme, afsagt den 4. oktober 1979 i sag 238/78 (Sml. 1979, s. 2955), i de forenede sager 241, 242, 245 og 250/78 (Sml. 1979, s. 3017), de forenede sager 261 og 262/78 (Sml. 1979, s. 3045) og de forenede sager 64 og 113/76, 167 og 239/78, 27, 28 og 45/79 (Sml. 1979, s. 3091) fastslog Domstolen, at Fællesskabet havde pådraget sig erstatningspligt for det tab, der var forvoldt virksomhederne som følge af, at der ikke var blevet udbetalt restitutioner i den mellemliggende periode.

Sagsøgerne i de foreliggende sager er en række italienske virksomheder, som gør gældende, at de i den nævnte mellemliggende periode har anvendt majsgritz og/eller brudris til bryggeriindustrien. De har i overensstemmelse med dommene af 19. oktober 1977 og 4. oktober 1979 rejst krav om, at Fællesskabet udbetaler dem restitutionerne for denne periode.

Dette har Kommissionen imidlertid afvist under henvisning til forældelsesfristen i artikel 43 i Domstolens statut. De italienske selskaber har herefter anlagt sag i medfør af EØF-traktatens artikel 215, stk. 2. Ved mellemafgørelserne af 27. januar 1982 i de forenede sager 256, 257, 265, 267/80 og 5/81 samt i sag 51/81 har Domstolen afvist at tage Rådets og Kommissionens formalitetsindsigelse til følge. Domstolen skal altså nu tage stilling til det i disse sager og i sag 282/82 fremsatte erstatningskrav. Hermed strækker følgerne af Rådets pludselige afskaffelse af produktionsrestitutionerne i 1975 sig alt i alt over en periode på omkring 10 år.

2. Formaliteten

De seks sagsøgende selskabers erstatningskrav vedrører altså — under iagttagelse af forældelsesfristen i artikel 43 i Domstolens statut — følgende perioder:

— i sag 256/80: fra den 18. august 1975 til den 18. oktober 1977,

— i sag 257/80: fra den 24. november 1975 til den 18. oktober 1977,

— i sag 265/80: fra den 28. november 1975 til den 18. oktober 1977,

— i sag 267/80: fra den 8. august 1977 tilden 18. oktober 1977,

— i sag 5/81: fra den 12. februar 1976 til den 18. oktober 1977.

Også vedrørende den nærmere beregning af perioderne skal jeg henvise til retsmøderapporten.

Hvad angår sag 282/82, som først blev anlagt den 23. juni 1982, og hvorom der altså ikke blev truffet afgørelse ved dommen af 27. januar 1982, findes der divergerende opfattelser. Sagsøgeren i denne sag, selskabet Birra Peroni, har således gjort gældende, at forældelsesfristen må regnes fra den 30. maj 1978, dvs. datoen for offentliggørelse af forordningerne nr. 1125/78 og nr. 1127/78 af 23. maj 1978 (EFT L 142, 1978). Denne opfattelse mener jeg imidlertid ikke kan tages til følge. Forældelsesfristen i artikel 43 i Domstolens statut vedrører de omstændigheder, der har sammenhæng med ophævelsen af forordningerne nr. 665/75 og 668/75, og ikke med de efterfølgende retsakter, som havde til formål at undgå det af Domstolen anerkendte tab. Dette fremgår i øvrigt også klart af præmis 10 i den mellemafgørelse af 27. januar 1982, hvorved Domstolen som tidligere nævnt forkastede Rådets og Kommissionens formalitetsindsigelser. Som anført af Kommissionen og Rådet bør nævnte periode i sag 282/82 fastsættes fra den 23. juni 1977 til den 18. oktober 1977.

3. Realiteten

Hvad angår realiteten har de seks italienske selskaber nedlagt påstand om, at Fællesskabet tilpligtes at erstatte tabet som følge af, at produktionsrestitutionerne blev ophævet ved forordningerne nr. 665/75 og 668/75 af 4. marts 1975, og at erstatningen beregnes i henhold til de af sagsøgerne anførte kriterier eller de kriterier, som Domstolen måtte finde hensigtsmæssige. Endvidere har sagsøgerne nedlagt påstand om, at Fællesskabet tilpligtes at betale renter af beløbet samt at afholde sagens omkostninger. Rådet har nedlagt påstand om, at Domstolen tilpligter sagsøgerne at opgøre tabets størrelse og påvise en kausalitetsforbindelse mellem tabet og den retsstridige handlemåde, som Rådet påstås at have gjort sig skyldig i, idet sagsøgte i modsat fald må frifindes og sagsøgerne følgelig idømmes betalingen af sagens omkostninger. For det tilfælde, at der gives sagsøgerne helt eller delvis medhold, har Rådet påstået erstatningen nedsat med de på de efterfølgende omsætningsled, overvæltede beløb, samt at erstatningsbeløbet omregnes til lire under anvendelse af den repræsentative vekselkurs (den såkaldte grønne kurs), der gjaldt på det tidspunkt, hvor restitutionerne burde have været udbetalt. Kommissionen har udelukkende nedlagt påstand om frifindelse under henvisning til, at tabet som følge af restitutionernes ophævelse blev overvæltet på køberne gennem en forhøjelse af priserne.

Disse påstande må betragtes på baggrund af Domstolens tidligere domme af 4. oktober 1979, hvori det statueredes, at Fællesskabet ifølge traktatens artikel 215, stk. 2, er pligtig at erstatte tabet som følge af restitutionernes ophævelse. I de samme domme statueredes, at tabet skulle beregnes på grundlag af restitutionernes størrelse (dvs. det samme beløb som blev udbetalt til majsstivelse). Endelig statuerede Domstolen, at såfremt tabet var blevet overvæltet på de senere omsætningsled gennem højere salgspriser, skulle der tages hensyn hertil ved fastsættelsen af erstatningens størrelse. Dette viste sig imidlertid ikke at være tilfældet i de nævnte sager, hvorfor tabet blev udregnet på grundlag af de daværende produktionsrestitutioner til majsstivelse. Det samme skete i dommen i sag 256/81 af 18. maj 1983 (Pauls Agriculture Ltd mod Rådet og Kommissionen, SmI. 1983, s. 1707).

4. Overvæltning på senere omsætningsled og bevisbyrden

Det er almindelig anerkendt i Domstolens retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt private over for de nationale myndigheder eller EF-myndighederne har krav på tilbagebetaling af nationale afgifter eller EF-afgifter, som er opkrævet med urette, eller krav på national støtte eller EF-støtte, som med urette ikke er blevet udbetalt, ifølge EFretten bl.a. er bestemt af, i hvilket omfang beløbet er blevet overvæltet på de efterfølgende omsætningsled. Dette princip er endnu engang kommet til udtryk i mere generelle vendinger i Domstolens dom i sag 199/82, San Giorgio (se præmis 13, Sml. 1983, s. 3595). Gennemførelsen af princippet afhænger imidlertid i vidt omfang af, hvorledes bevisbyrden fordeles, hvilket også de foreliggende sager illustrerer. Under hensyn til den af Domstolen opstillede regel om, at tabet skal udregnes på grundlag af de ikke-udbetalte restitutioner, kan der efter min opfattelse anføres tre argumenter til støtte for, at bevisbyrden for en eventuel overvæltning påhviler EF-institutionerne.

Det første er et økonomisk argument. Som nævnt i begyndelsen af mit forslag til afgørelse blev de her omhandlede produktionsrestitutioner indført for at sikre majsgritz og brudris konkurrencedygtighed. Den økonomiske begrundelse for produktionsrestitutionerne er altså, at uden dem ville fremstillingen af de nævnte produkter være urentabel. Der er derfor grundlag for at antage, at tabet som følge af restitutionernes ophævelse i princippet ikke er overvæltet på salgspriserne, da produkterne i så fald ville have mistet deres konkurrenceevne. Følgen af det økonomiske argument er altså, at der består en retlig formodning til gunst for sagsøgerne, nemlig en formodning for, at der efter normale markedsøkonomiske principper ikke har fundet nogen overvæltning sted. Det må derfor også som en logisk følge heraf påhvile Rådet i givet fald at afkræfte denne formodning.

For det andet må man betænke, at der er en økonomisk, men ingen juridisk forbindelse mellem produktionsrestitutionerne og de faktisk anvendte salgspriser. Kravet på restitutionerne afhænger nemlig ikke af de faktisk anvendte priser, men udelukkende af, hvorvidt der i produktionen er anvendt brudris til bryggeriindustrien og af produktion af majsgritz. Domstolen statuerede derfor med rette i dommene af 4. oktober 1979, at tabet skulle beregnes på grundlag af de til produktionsrestitutionerne svarende beløb. Følgelig er tabet principielt af samme størrelse som de ophævede restitutionsbeløb, medmindre det bevises, at der er fundet en overvæltning sted. Det påhviler derfor Rådet at bevise det eventuelle omfang heraf.

For det tredje fremgår det af præmis 14 i dommen i sagen San Giorgio, at fordelingen af bevisbyrden ved tilbagesøgningen af beløb opkrævet i strid med fællesskabsretten ikke må være udformet på en sådan måde, at den i praksis gør det umuligt at kræve beløbet tilbage. Dette er imidlertid ifølge retspraksis navnlig tilfældet, når den afgiftspligtige pålægges bevisbyrden for, at han ikke har overvæltet de pågældende afgifter på det efterfølgende omsætningsled. Dette princip må analogt også gælde for den støtte, som tilbageholdes i strid med fællesskabsretten. Også af denne dom følger efter min opfattelse, at bevisbyrden for overvæltning af tabet påhviler Rådet.

5. Erstatningen

Da bevisbyrden for, at det eventuelle tab, der skyldes ophævelse af produktionsrestitutionerne, er blevet overvæltet, altså efter min opfattelse påhviler Rådet, kan sagsøgernes erstatningskrav med dette forbehold fastsættes til det beløb, som svarer til de restitutioner, der ville være blevet udbetalt ved anvendelsen af majs til fremstilling af stivelse, såfremt disse restitutioner var blevet ydet inden for de under pkt. 2 nævnte perioder. Den nærmere fastsættelse af beløbene for hver enkelt virksomhed vil naturligvis afhænge af myndighedernes gennemgang af det relevante bevismateriale. I overensstemmelse med Domstolens dom i sag 256/81 og den af sagsøgerne under den mundtlige forhandling fremsatte begæring finder jeg det rigtigst, at Domstolen afsiger en mellemafgørelse, hvorved det overlades parterne selv at fastsætte erstatningens størrelse, og at Domstolen kun træffer afgørelse såfremt parterne ikke kan blive enige. Under den mundtlige forhandling har Domstolen fremsat en række kritiske bemærkninger vedrørende EF-institutionernes forsømmelighed ved endnu ikke at have forelagt en sådan gennemgang af bevismaterialet. Under hensyn hertil finder jeg en frist på seks måneder passende.

I sagerne 256/80 og 282/80 opstår der yderligere et problem derved, at sagsøgerne hverken er producenter af majsgritz eller af brudris, men derimod ølbryggerier, som i deres egenskab af omsætningserhververe kræver erstatning for det tab, som er påført deres leverandører, som har overdraget erstatningskravet til dem. Også på dette punkt skal jeg vedrørende detaljerne henvise til retsmøderapporten.

I det omfang de nærmere omstændigheder i forbindelse med denne overdragelse ikke fremtræder med den fornødne klarhed, hvilket navnlig gælder for så vidt angår overdragelsen af erstatningskravene fra sagsøgerne i sagerne 267/80 og 5/81 til Birra Peroni, vil dette spørgsmål kunne løses i forbindelse med myndighedernes gennemgang af bevismaterialet. Det gælder også Kommissionens indsigelse om, at overdragelsen af erstatningskravet, som skete i medfør eller som følge af et cirkulære fra de italienske myndigheder, ikke er i fuld overensstemmelse med i cirkulæret fastsatte bestemmelser. Da EF-institutionerne imidlertid ikke har gjort gældende, at overdragelsen af erstatningskravet er retsstridig og derfor ikke vil kunne gøres gældende over for institutionerne, ser jeg ingen grund til at foretage en sådan undersøgelse af de nærmere omstændigheder i forbindelse med overdragelsen, som Domstolen fandt nødvendig i sag 250/78 (Sml. 1983, s. 421).

Rådet og Kommissionen har endvidere anført, at de nævnte to bryggerier ikke kunne rejse krav om erstatning, medmindre de beviste at have erstattet køberne deres restitutionstab. Disse argumenter kan imidlertid ikke tages til følge, når henses til den af mig tiltrådte fordeling af bevisbyrden. Argumenterne tager i øvrigt ikke hensyn til selve restitutionens beskaffenhed, idet restitutionerne er knyttet til produktet, men derimod ikke uden videre til den, der fremstiller produktet.

6. Renter og omregningskurs

Rentekravet og omregningskursen kan jeg hurtigt gøre op med. Begge disse spørgsmål har Domstolen taget stilling til i mellemafgørelsen i sag 256/81, jfr. dommens præmisser 14 og 17. Heri fastsatte Domstolen for et tilsvarende erstatningskrav rentesatsen til 6 % fra datoen for dommens afsigelse og fastslog i overensstemmelse med dommen i de forenede sager 64/76 m.fl. (Sml. 1982, s. 1733), at der skulle anvendes den omregningskurs, som gjaldt på datoen for afsigelsen af den dom, hvorved der blev statueret erstatningspligt.

7. Forslag til afgørelse

Sammenfattende skal jeg foreslå Domstolen at statuere som følger:

1. Det europæiske økonomiske Fællesskab tilpligtes at betale sagsøgerne de beløb, som svarer til de produktionsrestitutioner til majsgritz og brudris, bestemt til bryggeriindustrien, som sagsøgerne ville have oppebåret, såfremt anvendelsen af disse produkter, inden for de perioder, hvor sagsøgernes søgsmål har kunnet antages til realitetsbehandling, dvs. fra de forskellige tidspunkter, som er angivet under pkt. 2 i mit forslag til afgørelse, og indtil den 19. oktober 1977, havde givet ret til de samme restitutioner som anvendelsen af majs til fremstilling af stivelse.

2. Erstatningen nedsættes i givet fald med de beløb, som er overvæltet til senere omsætningsled gennem en prisforhøjelse. Bevisbyrden for en sådan overvæltning påhviler Fællesskabet.

3. Af erstatningen svares 6 % renter fra datoen for dommens afsigelse. Samme dato lægges til grund for omregningen af erstatningsbeløbene til national valuta.

4. Inden seks måneder efter domsafsigelsen meddeler parterne Domstolen størrelsen af de efter fælles aftale fastsatte erstatningsbeløb.

5. Kommer en sådan aftale ikke i stand, meddeler parterne inden for samme tidsrum Domstolen deres erstatningspåstand, opgjort i tal.

6. Afgørelsen vedrørende sagens omkostninger udsættes.

( 1 ) – Oversat fra nederlandsk.