Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 8. april 1992. - WILLIAM DOWLING MOD IRLAND, ATTORNEY GENERAL OG MINISTER FOR AGRICULTURE AND FOOD. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: SUPREME COURT - IRLAND. - TILLAEGSAFGIFT FOR MAELK. - SAG C-85/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05305



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I den foreliggende sag har Supreme Court of Ireland anmodet Domstolen om endnu engang at fortolke artikel 3a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 (EFT L 90, s. 13), som blev indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 764/89 af 20. marts 1989 (EFT L 84, s. 2).

De relevante bestemmelser

2. Jeg skal erindre om, at der ved artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68, som er indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 (EFT L 90, s. 10), indfoertes en tillaegsafgift paa produktion af maelk, der skal erlaegges for de maengder maelk, som overstiger en vis referencemaengde eller "kvote". I artikel 1 i Raadets forordning nr. 857/84 fastsaettes afgiftens stoerrelse, og i artikel 2 de kvoter, der skal tildeles hver producent. De saaledes fastsatte kvoter beregnes paa grundlag af de maengder maelk, der er leveret i et bestemt aar, og "referenceaaret" kan efter vedkommende medlemsstats eget valg vaere et af de tre kalenderaar 1981, 1982 eller 1983. I artikel 3 i forordning nr. 857/84 opregnes en raekke saerlige forhold, der ligeledes skal tages hensyn til ved tildelingen af kvoterne. Det hedder bl.a. i artikel 3, nr. 3:

"De producenter, hvis maelkeproduktion i det referenceaar, der er valgt i medfoer af artikel 2, er blevet paavirket i kendelig grad af usaedvanlige begivenheder foer eller i loebet af naevnte aar, kan anmode om, at der tages hensyn til et andet referencekalenderaar inden for perioden 1981-1983."

Eksempler paa saadanne usaedvanlige begivenheder fremgaar af artikel 3, nr. 3, andet afsnit. I henhold til artikel 3 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 (EFT L 139, s. 12) omfatter saadanne usaedvanlige begivenheder ogsaa:

"langvarig uarbejdsdygtighed for producenten, hvis han selv drev bedriften".

3. Artikel 3a blev indfoejet i forordning nr. 857/84 ved forordning nr. 764/89 som foelge af Domstolens domme af 28. april 1988 i sag 120/86 (Mulder mod Landbrugs- og Fiskeriministeriet, Sml. s. 2321), og sag 170/86 (von Deetzen mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Sml. s. 2355). Formaalet med den nye artikel var at give mulighed for, at der kunne tildeles en kvote til maelkeproducenter, der havde paataget sig en ikke-markedsfoerings- eller omstillingsforpligtelse i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 (EFT L 131, s. 1), og som af denne grund ikke havde produceret maelk i det paagaeldende referenceaar. Som anfoert i foerste betragtning til forordning nr. 764/89, omfatter listen over saerlige situationer i artikel 3 i forordning nr. 857/84 ikke de producenter, som paa grund af en forpligtelse efter forordning nr. 1078/77 ikke leverede maelk i det af den paagaeldende medlemsstat valgte referenceaar. Der konkluderes i betragtningen, at det derfor er "noedvendigt ved en ny artikel at supplere listen over de i artikel 3 anfoerte saerlige situationer, for at de paagaeldende producenter kan modtage en saerlig referencemaengde". Efter Domstolens domme af 11. december 1990 i sag C-189/89 (Spagl, Sml. I, s. 4539) og i sag C-217/89 (Pastaetter, Sml. I, s. 4585) blev artikel 3a aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1639/91 af 13. juni 1991 (EFT L 150, s. 35).

4. Foer aendringen loed artikel 3a, stk. 1, saa vidt det er relevant, saaledes:

"... producenter:

° hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode i overensstemmelse med den forpligtelse, der er indgaaet i henhold til forordning (EOEF) nr. 1078/77, udloeber efter den 31. december 1983 eller [i visse tilfaelde, herunder Irland] efter den 30. september 1983 ...

...

tildeles midlertidigt efter ansoegning indgivet senest tre maaneder efter den 29. marts 1989 en specifik referencemaengde ...".

I dom af 11. december 1990 i sag C-189/89, Spagl, jf. ovenfor, punkt 3, blev fristerne for udloebet af ikke-markedsfoerings- eller omstillingsforpligtelserne imidlertid kendt ugyldige. Artikel 3a, stk. 1, blev foelgelig aendret ved forordning nr. 1639/91, saaledes at ansoegere, hvis forpligtelser udloeb i loebet af 1983 (eller i givet fald mellem 1.1. og 30.9.1983), kunne faa tildelt en kvote, forudsat at de indgav en ansoegning herom inden en frist paa tre maaneder at regne fra den 1. juli 1991. I fjerde betragtning til forordning nr. 1639/91 blev de nye frister begrundet saaledes:

"Domstolen erklaerede i naevnte afgoerelser [sag C-189/89, Spagl, og sag C-217/89, Pastaetter], at faellesskabslovgiverne gyldigt kan fastsaette en skaeringsdag for udloebet af ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperioden, saaledes at de producenter, der ikke leverede maelk i hele eller en del af det paagaeldende referenceaar af aarsager, som var uden forbindelse med forpligtelsen til ikke-markedsfoering eller omstilling, ikke var omfattet af artikel 3a i forordning (EOEF) nr. 857/84; alle beroerte medlemsstater har valgt 1983 som referenceaar; producenter, der, skoent de havde fuld frihed til at goere det, ikke genoptog maelkeproduktionen mellem den 1. januar 1983 og den 1. april 1984, har derfor klart udtrykt deres oenske om endeligt at indstille maelkeproduktionen af personlige aarsager, som var uden forbindelse med den indgaaede forpligtelse og foelgerne heraf; derfor boer kun de producenter, hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode udloeb den 31. december 1982, vaere omfattet af naevnte artikel 3a."

Selv om der i betragtningen henvises til begge Domstolens domme, var det i realiteten kun i Spagl-sagen, at Domstolen tog stilling til gyldigheden af den frist, der var fastsat i artikel 3a, stk. 1. I dommens praemis 15 og 16 fastslog Domstolen, at bestemmelsen var ugyldig, for saa vidt den udelukkede de producenter fra anvendelsen af artikel 3a, som ikke havde leveret maelk i hele eller dele af referenceaaret, paa grund af en forpligtelse, de havde indgaaet i henhold til forordning nr. 1078/77. Ved saaledes at aendre skaeringsdatoen indtog lovgiver det standpunkt, at producenter i overensstemmelse med Domstolens dom i Spagl-sagen kunne blive udelukket fra anvendelsen af artikel 3a i tilfaelde, hvor disse producenters forpligtelser paa ingen maade faldt sammen med referenceaaret for tildeling af en kvote i henhold til artikel 2.

De faktiske omstaendigheder

5. Sagsoegeren i hovedsagen, Dowling, ansoegte i 1978 om en omstillingspraemie i henhold til forordning nr. 1078/77. Hans ansoegning blev imoedekommet, og han indgik foelgelig en forpligtelse om ikke at producere maelk i en periode paa fire aar, som udloeb den 22. november 1982. Han blev ramt af et hjerteanfald i 1980 og gennemgik en aaben hjerteoperation i februar 1981. Han var fortsat ikke i stand til at udfoere fysisk arbejde i 1982 og 1983, men kunne i 1984 igen arbejde i begraenset omfang.

6. Det fremgaar af sagsoegerens skriftlige indlaeg, at arbejdet paa hans bedrift fortsatte paa trods af hans uarbejdsdygtighed, med hjaelp fra hans soen. Paa baggrund af den indgaaede forpligtelse bestod besaetningen naturligvis af slagtekvaeg i stedet for malkekvaeg. Selv om Dowling havde sin soen til hjaelp, genoptog han imidlertid ikke maelkeproduktionen efter udloebet af omstillingsperioden. Da tillaegsafgiften paa maelkeproduktion og maelkekvoteordningen blev indfoert i 1984, var Dowling ude af stand til at opnaa en kvote i medfoer af artikel 2 i forordning nr. 857/84, fordi han ikke havde produceret maelk i det relevante referenceaar, nemlig 1983. Da han heller ikke havde produceret maelk i 1981 eller 1982, kunne han ikke vaelge et alternativt aar i perioden 1981-1983 i medfoer af forordningens artikel 3, nr. 3.

7. Da den nye artikel 3a blev indfoejet i forordning nr. 857/84 for at give producenter, der havde deltaget i ikke-markedsfoerings- eller omstillingsordningen, mulighed for at faa tildelt en kvote, ansoegte sagsoegeren derfor om en kvote i medfoer af denne bestemmelse. Hans ansoegning blev afslaaet med den begrundelse, at han ikke opfyldte betingelsen i artikel 3a, stk. 1, foerste led, som er citeret ovenfor under punkt 4, eftersom hans omstillingsperiode var udloebet inden den 1. oktober 1983. Den 6. oktober 1989 anlagde Dowling sag ved High Court med henblik paa at faaet fastslaaet, at han havde ret til en kvote. High Court gav ham ikke medhold, og han appellerede denne afgoerelse til Supreme Court.

8. Supreme Court har derefter forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:

"Er en landmand berettiget til en midlertidig specifik referencemaengde i henhold til artikel 3c i forordning (EOEF) nr. 857/84, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 764/89, naar

° han ophoerte med maelkeproduktionen mod ydelse af en omstillingspraemie i henhold til forordning (EOEF) nr. 1078/77 i perioden fra 23. november 1978 til 22. november 1982

° han var uarbejdsdygtig i 1983 og derfor ikke kunne genoptage maelkeproduktionen i loebet af dette aar under omstaendigheder, som de nationale myndigheder efterfoelgende erkendte ville have givet ham ret til at anvende enten 1981 eller 1982 som alternative referenceaar i overensstemmelse med ordlyden af artikel 3, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 857/84, og

° han ikke var i stand til at producere maelk hverken i 1981 eller i 1982 med henblik paa at sikre en referencemaengde i forordning (EOEF) nr. 857/84' s forstand, fordi begge aarene faldt inden for den ovenfor naevnte omstillingsperiode paa fire aar?"

Henvisningen til artikel 3c i forordning nr. 857/84 i indledningen til spoergsmaalet er tydeligt en fejl, da der ikke findes en saadan artikel. Det er imidlertid klart, at det er artikel 3a, der sigtes til. I det foelgende vil jeg omtale den betingelse, der er opstillet i artikel 3a, stk. 1, foerste led, i forordning nr. 857/84, som "skaeringsdatoen". Selv om spoergsmaalet drejer sig om producenter, der som Dowling har indgaaet en omstillingsforpligtelse i medfoer af forordning nr. 1078/77, er det klart, at de samme principper finder anvendelse paa producenter, der har indgaaet en ikke-markedsfoeringsforpligtelse i henhold til samme forordning. Da ikke-markedsfoeringsforpligtelser imidlertid gjaldt i fem aar og ikke i fire aar, som tilfaeldet var for omstillingsforpligtelser, udloeb en ikke-markedsfoeringsforpligtelse, der var indgaaet i november 1978, ikke foer i november 1983.

Fortolkning af begrebet skaeringsdato

9. Eftersom Dowling' s omstillingsforpligtelse udloeb i november 1982, foelger det af ordlyden af artikel 3a, stk. 1, foerste led, at han ikke har nogen mulighed for at faa tildelt en kvote i henhold til artikel 3a. Uanset at bestemmelsen, som anfoert ovenfor, senere blev aendret, for at der kunne tildeles kvoter til producenter, hvis forpligtelser udloeb i loebet af referenceaaret 1983, er det klart, at Dowling' s situation ikke aendres herved, eftersom hans forpligtelse udloeb inden udgangen af 1982. Desuden fremgaar det af Domstolens dom af 11. december 1990 i Spagl-sagen, jf. ovenfor, punkt 3, at den paagaeldende bestemmelse skal fortolkes bogstaveligt, jf. punkt 14 og 15 nedenfor. Dowling har imidlertid gjort gaeldende, at bestemmelsen om skaeringsdatoen ikke skal fortolkes bogstaveligt, idet resultatet af en saadan fortolkning indebaerer en ulovlig forskelsbehandling af producenter i hans situation. Han har ikke gjort gaeldende, at forordning nr. 857/84 er ugyldig af denne grund. Derimod er det efter hans opfattelse ubestridt, at huller i forordningerne paa maelkekvoteomraadet kan udfyldes ved anvendelse af lighedsprincippet, og at en forordning kan suppleres og anvendes analogt for at undgaa forskelsbehandling.

10. Der er ingen tvivl om, at faellesskabsforskrifterne i videst muligt omfang skal fortolkes saaledes, at de er i overensstemmelse med faellesskabsrettens almindelige principper, herunder navnlig lighedsprincippet (som paa landbrugsomraadet ogsaa er fastlagt i traktatens artikel 40, stk. 3) og princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning. Ved fortolkningen af faellesskabsforskrifterne forudsaetter Domstolen saaledes, at lovgiver ikke har haft til hensigt at tilsidesaette disse overordnede faellesskabsretlige principper. Der er imidlertid graenser for, hvor meget der kan opnaas i kraft af fortolkning. Herudover har Domstolen intet andet valg end at erklaere bestemmelsen ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af faellesskabsretten; Domstolen har nemlig ikke nogen generel befoejelse til at aendre eller supplere bestemmelser, som ellers ville vaere ugyldige (jf. f.eks. dom af 14.6.1990, sag C-37/89, Weiser, Sml. I, s. 2395, og navnlig generaladvokat Darmon' s bemaerkninger paa s. 2415).

11. Til stoette for paastanden om, at Domstolen kan se bort fra faellesskabsbestemmelsernes ordlyd, henviser sagsoegeren til dommen af 9. juni 1977 i sag 109/76 (Blottner mod Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, Sml. s. 1141), hvori Domstolen skulle fortolke foelgende passus: "bestaaende eller fremtidig lovgivning, vedtaegtsbestemmelser og alle andre gennemfoerelsesregler" i artikel 1, litra j), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (EFT 1971 II, s. 366). Det bestemmes i forordningens artikel 40, stk. 1, at forsikringsperioderne skal sammenlaegges i tilfaelde, hvor en arbejdstager successivt eller skiftevis har vaeret omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivning, og i artikel 1, litra j), defineres med henblik herpaa udtrykket "lovgivning" som "bestaaende eller fremtidig lovgivning, vedtaegtsbestemmelser og alle andre gennemfoerelsesregler". Domstolen fortolkede denne passus som omfattende regler, der ikke laengere var gaeldende paa det tidspunkt, hvor de relevante faellesskabsforskrifter blev vedtaget. Domstolen bemaerkede i dommens praemis 12:

"Formaalet med [sammenlaegningen af de tidsrum, der tages i betragtning med henblik paa sociale ydelser, jf. traktatens artikel 51] ... vil ikke kunne opnaas, hvis arbejdstageren mister sin status som forsikret ... blot fordi den nationale lovgivning, som var i kraft paa det tidspunkt, da arbejdstageren var forsikret, er blevet afloest af en afvigende lovgivning."

Formaalet med forordningens artikel 40, stk. 1, ville saaledes vaere blevet tilsidesat ved en mere indskraenkende fortolkning af artikel 1, litra j). Som generaladvokat Warner har anfoert i sit forslag til afgoerelse (s. 1159), ville enhver anden fortolkning have foert til "en aabenbar absurditet"; af de af ham anfoerte grunde var fortolkningen i realiteten ikke i modstrid med bestemmelsens ordlyd. Blottner-sagen viser saaledes i bedste fald kun, at Domstolen om noedvendigt vil opfylde en bestemmelses klare formaal ved hjaelp af en vid fortolkning af dens ordlyd.

12. Sagsoegeren henviser ogsaa til dom af 25. november 1986 i de forenede sager 201/85 og 202/85 (Klensch mod Statssekretaeren for Landbrug og Vinavl, Sml. s. 3477). I denne sag fastslog Domstolen, at en kvote under visse omstaendigheder helt eller delvis boer foeres tilbage til den nationale reserve, fremfor at den opkoeber, som fik den tildelt i medfoer af formel B i artikel 2 i forordning nr. 857/84, beholder den, selv om forordningen ikke indeholdt nogen udtrykkelig bestemmelse om en saadan tilpasning under de givne omstaendigheder (jf. dommens praemis 19-22). Da forordningen heller ikke udelukkede en saadan tilpasning, forekommer det mig ikke, at Domstolens holdning i Klensch-sagen stoetter sagsoegeren. Endelig har sagsoegeren henvist til dom af 12. december 1985 i sag 165/84 (Krohn mod BALM, Sml. s. 3997), hvori Domstolen fastslaar, at en forordning, som indeholder et hul, der strider mod en faellesskabsretlig grundsaetning, i visse saerlige tilfaelde kan udstraekkes til andre situationer end dem, den har for oeje (jf. dommens praemis 14). Domstolen har dog ikke tilkendegivet, at en forordning kan udstraekkes paa samme maade i tilfaelde, hvor dette er i strid med forordningens udtrykkelige ordlyd eller klare hensigt.

13. Graenserne for, hvad Domstolen kan opnaa i kraft af en fortolkning af faellesskabsretten, illustreres nemlig udmaerket af vanskelighederne omkring lovgivningen i forbindelse med denne sag, som Domstolen to gange har kendt ugyldige. Forordning nr. 857/84 blev foerst kendt ugyldig i dommene af 28. april 1988 i sag 120/86 og sag 170/86, jf. ovenfor, punkt 3. I disse domme fastslog Domstolen, at en fuldstaendig og permanent udelukkelse fra maelkeproduktion for producenter, der havde paataget sig en forpligtelse i henhold til forordning nr. 1078/77, var i strid med disse producenters berettigede forventninger (jf. praemis 26 i Mulder-dommen og praemis 15 i von Deetzen-dommen). Domstolen fandt ikke, at de paagaeldende bestemmelser kunne fortolkes saaledes, at disse producenter kunne faa tildelt en kvote. Domstolen fastslog i praemis 15 i Mulder-dommen:

"En gennemgang af opbygningen af og formaalet med artikel 3 og 4 i Raadets forordning nr. 857/84 viser, at disse bestemmelser udtoemmende opregner de situationer, hvori saerlige eller supplerende referencemaengder kan tildeles af medlemsstaterne. Da disse bestemmelser ikke omfatter en situation, hvori en producent ikke har leveret maelk i et referenceaar paa grund af en ikke-markedsfoeringsaftale i henhold til forordning nr. 1078/77, har en saadan producent kun krav paa en referencemaengde i det omfang, han falder ind under en eller flere af de i denne sammenhaeng saerligt forudsete tilfaelde."

14. Raadet var foelgelig noedsaget til at aendre forordning nr. 857/84, for at supplere listen over saerlige situationer, hvor der kunne tildeles kvoter. Dette skete ved at foeje en ny artikel 3a ind i forordningen. I dommene af 11. december 1990 i sag C-189/89 og sag C-217/89 (jf. ovenfor, punkt 3) blev artikel 3a imidlertid kendt ugyldig i to henseender. Den i artikel 3a, stk. 2, fastsatte regel om, at den kvote, der tildeltes midlertidigt i henhold til artikel 3a, stk. 1, var begraenset til 60% af den tidligere leverede maelkemaengde, blev kendt ugyldig, fordi den nedskaeringsprocent, der kun fandt anvendelse paa producenter, der genoptog produktionen efter at have opfyldt en forpligtelse efter forordning nr. 1078/77, var alt for hoej i forhold til den, som anvendtes for andre producenter (jf. praemis 23 i Spagl-dommen og praemis 14 i Pastaetter-dommen). Desuden blev som naevnt den skaeringsdato, der var fastsat i artikel 3a, stk. 1, foerste led, ogsaa kendt ugyldig i Spagl-dommen, for saa vidt den udelukkede de producenter fra anvendelsen af artikel 3a, som ikke havde leveret maelk i hele eller dele af referenceaaret paa grund af en forpligtelse, de havde indgaaet i henhold til forordning nr. 1078/77.

15. Hvis Domstolen havde vaeret i stand til at fjerne eller tilpasse skaeringsdatoen i artikel 3a, stk. 1, eller nedskaeringen paa 40%, i artikel 3a, stk. 2, er det klart, at det ville have vaeret unoedvendigt at erklaere disse bestemmelser ugyldige. Selv om begge bestemmelser, fortolket bogstaveligt, tilsidesaetter de producenters berettigede forventning, som havde opfyldt en forpligtelse i henhold til forordning nr. 1078/77, og selv om artikel 3a blev indfoejet i forordning nr. 857/84 netop for at beskytte disse producenters berettigede forventning, fandt Domstolen ikke, at den kunne fortolke disse bestemmelser saaledes, at de blev bragt i overensstemmelse med faellesskabsretten. Efter min opfattelse var Domstolen ude af stand hertil, fordi hensigten med bestemmelserne var indlysende klar, selv om de var behaeftet med en mangel, og der forelaa foelgelig ikke mulighed for at fravige bestemmelsernes ordlyd. Da lovgiverens hensigt var uforenelig med et almindeligt faellesskabsretligt princip, havde Domstolen intet andet valg end at erklaere de bestemmelser ugyldige, der gjorde hensigten virksom.

16. Forordning nr. 857/84 blev paa samme maade oprindelig kendt ugyldig inden indfoejelsen af artikel 3a, fordi det var umuligt at fortolke forordningens artikel 3 og 4, som om de omfattede producenter, der ikke havde leveret maelk i det paagaeldende referenceaar som foelge af en forpligtelse indgaaet i henhold til forordning nr. 1078/77. Som Domstolen bemaerkede i praemis 15 i Mulder-dommen (jf. ovenfor, punkt 13), viser en gennemgang af artikel 3 og 4 i forordning nr. 857/84 klart, at hensigten er, at listen over saerlige situationer i disse artikler skal vaere udtoemmende. Domstolen kunne derfor ikke udfylde hullet i ordningen ved at indfoeje en yderligere saerlig situation; den havde ikke andet valg end at erklaere forordningen ugyldig, for saa vidt den ikke indeholdt en saadan bestemmelse.

17. Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at lovgiver, da artikel 3a, stk. 1, blev udstedt med den oprindelige ordlyd, med skaeringsdatoen havde til hensigt at udelukke alle producenter, hvis omstillingsforpligtelse udloeb inden den foreskrevne skaeringsdato. Den samme hensigt kommer lige saa klart til udtryk i den ved forordning nr. 1639/91 aendrede bestemmelse og i saerdeleshed i denne forordnings fjerde betragtning (jf. ovenfor, punkt 4). Der er efter min opfattelse heller ingen tvivl om, at den i forordning nr. 857/84 indeholdte liste over saerlige situationer fortsat er udtoemmende efter tilfoejelsen af artikel 3a og den efterfoelgende aendring af denne artikel. Artikel 3a indeholder saaledes en ny saerlig situation, der giver mulighed for tildeling af en kvote, men hensigten hermed er ikke at aendre raekkevidden af artikel 3, nr. 3, ved at aabne mulighed for et yderligere alternativt referenceaar i forbindelse med denne bestemmelse.

18. Heraf foelger, at Dowling i denne sag kun vil kunne faa medhold, hvis forordning nr. 857/84 erklaeres ugyldig, for saa vidt den ikke omfatter en producent i hans situation. Selv om spoergsmaalet om gyldighed ikke er forelagt, og det ikke er rejst i indlaeggene for Domstolen, er det efter min opfattelse et spoergsmaal, som Domstolen kan behandle af egen drift, navnlig paa baggrund af, at sagsoegeren har gjort gaeldende, at forordningen efter en ordfortolkning er i strid med generelle faellesskabsretlige principper. Der er saaledes fremfoert argumenter for Domstolen, der har direkte relation til forordningens gyldighed. Ingen af disse argumenter er imidlertid, jf. nedenfor, tilstraekkelige til, at forordningen maa kendes ugyldig.

Skaeringsdatoens gyldighed

19. Ifoelge sagsoegeren er skaeringsdatoen efter en ordfortolkning i strid med generelle faellesskabsretlige principper paa to punkter. For det foerste har sagsoegeren anfoert, at Mulder- og von Deetzen-dommene (jf. ovenfor, punkt 3), maa finde anvendelse paa producenter i hans situation, og at han derfor har en berettiget forventning om at kunne genoptage maelkeproduktionen, som Domstolen boer beskytte. Sagsoegeren har for det andet gjort gaeldende, at det er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, at han unddrages en kvote. Jeg vil nu behandle disse anbringender efter hinanden.

20. Jeg skal erindre om, at Domstolen i Mulder- og i von Deetzen-sagerne fastslog, at en producent, der frivilligt har indstillet sin produktion i en vis periode, ikke kan have en berettiget forventning om at kunne genoptage produktionen paa samme betingelser som foer; naar han imidlertid er blevet tilskyndet ved en faellesskabsretsakt til at indstille markedsfoeringen i en begraenset periode, kan han have en berettiget forventning om ikke ved udloebet af sin forpligtelse at blive paalagt restriktioner, netop fordi han har udnyttet de muligheder, ordningen har givet ham. Spoergsmaalet er, om Dowling ved udloebet af sin forpligtelse i november 1982 kan siges at vaere blevet paalagt restriktioner i henhold til faellesskabsretten, netop fordi han har deltaget i en omstillingsordning.

21. Dette spoergsmaal kan efter min opfattelse besvares klart. Da Dowling' s forpligtelse udloeb, var han ikke paalagt nogen restriktioner i henhold til faellesskabsretten, der forhindrede ham i at producere maelk. Tillaegsafgiften paa maelkeproduktion og dermed kvotesystemet blev foerst indfoert den 1. april 1984. I hele 1983 havde Dowling mulighed for at genoptage maelkeproduktionen og ° da 1983 var det referenceaar, der skulle anvendes ifoelge artikel 2 i forordning nr. 857/84 ° at opnaa en kvote i medfoer af denne bestemmelse. Som tidligere paapeget, var Dowling i realiteten forhindret i at genoptage maelkeproduktionen i 1983 af helbredsgrunde og var foelgelig ude af stand til at opnaa en kvote. Det forhold, at han ikke genoptog maelkeproduktionen i rette tid, kan derfor ikke tilskrives hans opfyldelse af omstillingsforpligtelsen, men derimod hans helbred.

22. Det er rigtigt, at Dowling var ude af stand til at goere brug af muligheden for at vaelge 1981 eller 1982 som alternativt referenceaar i henhold til forordningens artikel 3, nr. 3, da han ikke havde haft nogen maelkeproduktion i de aar; og det er ogsaa rigtigt, at hans manglende produktion i de aar kan tilskrives hans omstillingsforpligtelse. Det boer imidlertid bemaerkes, at muligheden for at vaelge et alternativt aar efter artikel 3, nr. 3, kun opstaar, fordi Dowling var uarbejdsdygtig i referenceaaret 1983. Det var Dowling' s uarbejdsdygtighed og ikke hans omstillingsforpligtelse, der foerst gav mulighed for at vaelge et alternativt referenceaar og skabte behovet herfor. Efter min opfattelse er der derfor ikke en tilstraekkelig direkte forbindelse mellem sagsoegerens opfyldelse af omstillingsforpligtelsen og det forhold, at han ikke har faaet tildelt en kvote. Det foelger klart af Domstolens dom af 11. december 1990 i Spagl-sagen (jf. ovenfor, punkt 3), at faellesskabslovgiver er berettiget til at udelukke de producenter fra anvendelsen af artikel 3a, som af andre grunde end opfyldelsen af en forpligtelse i medfoer af forordning nr. 1078/77 ikke har leveret maelk i det paagaeldende referenceaar (dommens praemis 13 og dom af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn mod Landwirtschaftskammer Weser-Ems, Sml. I, s. 35, praemis 15).

23. Efter min mening er Dowling' s berettigede forventning om at genoptage maelkeproduktionen ved udloebet af omstillingsperioden saaledes ikke tilsidesat ved de omhandlede faellesskabsbestemmelser, men snarere ved hans uarbejdsdygtighed i 1983. Paa den anden side er der ingen tvivl om, at han i de paagaeldende bestemmelser behandles paa en anden maade end en producent, der havde mulighed for at producere maelk i et at de alternative referenceaar efter artikel 3, nr. 3, i forordning nr. 857/84. Det er derfor spoergsmaalet, om en saadan forskellig behandling er en ulovlig forskelsbehandling af faellesskabsproducenter i strid med traktatens artikel 40, stk. 3.

24. I dom af 17. maj 1988 i sag 84/87 (Erpelding mod Statssekretaeren for Landbrug og Vinavl, Sml. s. 2647) bemaerkede Domstolen, at den bestemmelse, der forhindrer, at producenter, hvis maelkeproduktion er faldet maerkbart igennem hele perioden 1981-1983, kan faa tildelt en kvote paa grundlag af en repraesentativ produktion, rammer disse producenter haardere end producenter, der har haft en saadan produktion i et referenceaar. Bestemmelsen blev imidlertid fundet berettiget i betragtning af, at saavel retssikkerhedshensynet som hensynet til kvotesystemets effektivitet kraever, at kun et begraenset antal aar kan tages i betragtning som referenceaar (dommens praemis 30, og dom af 27.6.1989 i sag 113/88, Leukhardt mod Hauptzollamt Reutlingen, Sml. s. 1991). Efter min opfattelse goer noejagtig de samme betragtninger sig gaeldende i den foreliggende sag. For at Dowling kan opnaa en kvote, skal han nemlig i stedet for referenceaaret 1983 have mulighed for at anvende et aar, der falder uden for treaarsperioden 1981-1983. Ved at paaberaabe sig anvendelsen af artikel 3a i forordning nr. 857/84, paaberaaber han sig en ret til at anvende de seneste tolv maaneder inden maaneden for indgivelsen af ansoegningen om omstillingspraemie som grundlag for tildelingen af en kvote, jf. forordningens artikel 3a, stk. 2. Jeg mener ikke, at han har en bedre begrundelse for at anvende et referenceaar uden for treaarsperioden end enhver anden producent, der af den ene eller anden aarsag ikke har vaeret i stand til at producere en tilstraekkelig maengde maelk i de tre aar. Efter min opfattelse maa anbringendet om, at forbuddet mod forskelsbehandling er tilsidesat ligeledes forkastes. Der er saaledes ikke fremfoert nogen grund til, at forordning nr. 857/84 maa anses for ugyldig, for saa vidt den ikke giver mulighed for, at en producent i Dowling' s situation kan faa tildelt en kvote.

Forslag til afgoerelse

25. Af de anfoerte grunde skal jeg foreslaa, at det af Supreme Court of Ireland forelagte spoergsmaal besvares paa foelgende maade:

"Naar en producents omstillingsperiode i henhold til en forpligtelse efter forordning (EOEF) nr. 1078/77 udloeb foer den 1. januar 1983, har producenten ikke ret til en midlertidig specifik referencemaengde i henhold til artikel 3a i forordning (EOEF) nr. 857/84, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 764/89 og forordning (EOEF) nr. 1639/91, uanset at han var arbejdsudygtig i 1983, hvilket ° saafremt han ikke havde opfyldt sin omstillingsforpligtelse ° kunne have givet ham mulighed for at anvende et andet kalenderaar i perioden 1981-1983 som referenceaar, jf. artikel 3, nr. 3, i forordning (EOEF) nr. 857/84."

(*) Originalsprog: engelsk.