Domstolens Dom af 28. oktober 1999. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Republikken Østrig. - Traktatbrud - Offentlige bygge- og anlægskontrakter - Formaliteten - Forenelighed med fællesskabsretten af betingelserne for udbud - Manglende offentliggørrelse af en udbudsbekendtgørelse i EF-Tidende. - Sag C-328/96.



Samling af Afgørelser 1999 side I-07479



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Traktatbrudssøgsmål - administrativ procedure - genstand - begrundet udtalelse - indhold

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))

2 Traktatbrudssøgsmål - administrativ procedure - formål - frister for medlemsstaten - krav om rimelige frister - bedømmelseskriterier

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))

3 Tilnærmelse af lovgivningerne - klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter - direktiv 89/665 - procedure, som gør det muligt, at Kommissionen griber præventivt ind i tilfælde af en klar og åbenbar overtrædelse af fællesskabsbestemmelserne om indgåelse af offentlige kontrakter - procedure uden forbindelse med traktatsbrudsproceduren efter traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF)

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF)); Rådets direktiv 89/665)

4 Tilnærmelse af lovgivningerne - procedure for indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter - direktiv 93/37 - tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelser begået af en ordregivende myndighed, der kontrolleres og finansieres af en føderativ enhed i en forbundsstat - tilsidesættelsen kan tilskrives staten

[Rådets direktiv 93/37, art. 1, litra b)]

Sammendrag

1 Da genstanden for et søgsmål i henhold til traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) afgrænses ved den administrative procedure, der fastsættes ved denne bestemmelse, kan stævningen ikke støttes på andre klagepunkter end dem, der er nævnt i Kommissionens begrundede udtalelse. Med hensyn til disse har Kommissionen ikke pligt til at angive, hvilke foranstaltninger der vil kunne bringe det påtalte traktatbrud til ophør; den skal dog specielt påpege over for den pågældende medlemsstat, at den skal træffe en bestemt foranstaltning, hvis Kommissionen agter at gøre den manglende indførelse af denne foranstaltning til genstand for sit traktatbrudssøgsmål.

2 Under et traktatbrudssøgsmål har den administrative procedure til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter.

Dette dobbelte formål indebærer et krav til Kommissionen om at fastsætte en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare åbningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstændighederne, til at forberede deres forsvar. Ved afgørelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstændigheder. Meget korte frister kan således være begrundet i særlige forhold, bl.a. når det haster med at råde bod på et traktatbrud, eller når den berørte medlemsstat er på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for sagen.

3 Den procedure, hvorefter Kommissionen på grundlag af direktiv 89/665 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter kan gribe ind over for medlemsstat, når den finder, at der er begået en klar og åbenbar tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende indgåelse af offentlige kontrakter, udgør en forebyggende foranstaltning, der ikke kan begrunde undtagelser fra eller erstatte Kommissionens virksomhed på grundlag af traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF). Det følger heraf, at de nærmere bestemmelser, der gælder for denne særlige procedure, ikke kan have betydning for spørgsmålet, om en sag anlagt i henhold til traktatens artikel 169 kan antages til realitetsbehandling.

4 En medlemsstat med forbundsstatsstruktur kan holdes ansvarlig for den adfærd, der udvises af en ordregivende myndighed i den betydning, der forudsættes i artikel 1, litra b), andet afsnit, i direktiv 93/37 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter, hvis aktiviteter alle kontrolleres og finansieres af en føderativ enhed i denne stat. Fællesskabsbestemmelserne om indgåelse af offentlige kontrakter ville nemlig miste deres tilsigtede virkning, hvis handlinger foretaget af en sådan ordregivende myndighed ikke kunne tilskrives den pågældende medlemsstat.

Parter

I sag C-328/96,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent H. van Lier og C. Schmidt, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsøger,

mod

Republikken Østrig ved afdelingschef W. Okresek, Forbundskanslerens Kontor, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg på Østrigs Ambassade, 3, rue des Bains,

sagsøgt,

"angående en påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig, ved opførelsen i St. Pölten af det nye forvaltnings- og kulturcenter for Land Niederösterreich, under proceduren for indgåelse af kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var blevet opfyldt den 7. marts 1996, eller som det var muligt at ophæve, har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 93/37/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter (EFT L 199, s. 54) og Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT L 395, s. 33), samt i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF),

har

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward og L. Sevón samt dommerne C. Gulmann (refererende dommer), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og M. Wathelet,

generaladvokat: S. Alber

justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at der er afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 10. november 1998 af Kommissionen ved H. van Lier, bistået af advokat B. Wägenbaur, Hamburg, og af Republikken Østrig ved W. Okresek og C. Kleiser, Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, St. Pölten, som befuldmægtiget,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 19. januar 1999,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. oktober 1996 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig, ved opførelsen i Sankt Pölten af det nye forvaltnings- og kulturcenter for Land Niederösterreich, under proceduren for indgåelse af kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var blevet opfyldt den 7. marts 1996, eller som det var muligt at ophæve, har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 93/37/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter (EFT L 199, s. 54) og Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT L 395, s. 33), samt i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF).

De faktiske omstændigheder og den administrative procedure

2 Det fremgår af sagen, at regeringen for Land Niederösterreich i 1986 besluttede at overflytte sit sæde, som indtil da havde været i Wien, til St. Pölten.

3 De arbejder, der blev udført for at gennemføre dette store projekt, som omfatter fuldstændig opførelse af nye bygninger, der skal rumme regeringen og forvaltningen, samt opførelsen af et kulturcenter i St. Pölten, blev indledt i 1992. Det blev påregnet, at de ville være færdige i 1996, tidspunktet for Østrigs tusindårsfest.

4 I begyndelsen af februar 1995 blev Kommissionen efter en klage underrettet om udbuddet af en offentlig indkøbskontrakt, der skulle indgås som led i dette projekt, der blev offentliggjort i Niederösterreich's Officielle Tidende. Udbuddet var baseret på »Allgemeine Angebots- und Vertragsbedingungen« (almindelige tilbuds- og kontraktbetingelser, herefter »AAVB«), som Kommissionen anså for at være i strid med fællesskabsretten, bl.a. på grund af tilsidesættelse af regler om offentliggørelse, regler om specifikationer og forpligtelser vedrørende information samt beskyttelse af bydende.

5 I en skrivelse af 12. april 1995 underrettede Kommissionen den østrigske regering om sine konstateringer.

6 Nogle måneder senere modtog Kommissionen ikke de forventede berigtigelser, men underretning om en lov om indgåelse af kontrakter, som Land Niederösterreich kundgjorde den 31. maj 1995, og som ligeledes fremkaldte indvendinger, fordi den praktisk talt udelukkede kontrakterne vedrørende det pågældende projekt fra sit anvendelsesområde.

7 I slutningen af november 1995 blev situationen med hensyn til disse kontrakter behandlet på et møde mellem de østrigske myndigheder og Kommissionen. I betragtning af, at der på det tidspunkt endnu skulle indgås kontrakter af betydelig værdi, krævede Kommissionen, at det med øjeblikkelig virkning blev sikret, at fællesskabsretten blev overholdt. De østrigske myndigheder forpligtede sig til at foretage de krævede ændringer. De påberåbte sig imidlertid, at det var nødvendigt at have en tilstrækkeligt rimelig overgangsperiode på grund af de tekniske problemer ved tilpasningen.

8 Kommissionen anså denne erklæring for utilstrækkelig, i hvert fald med hensyn til ændringen af AAVB og praksis for indgåelse af kontrakter, som kunne tilpasses straks blot ved en beslutning fra den ordregivende myndighed, nemlig Niederösterreichische Landeshauptstadt Planungsgesellschaft mbH (herefter »Nöplan«).

9 Under disse omstændigheder besluttede Kommissionen at indlede den i traktatens artikel 169 fastsatte procedure mod Republikken Østrig ved i en åbningsskrivelse af 15. december 1995 at opfordre den til at fremsætte sine bemærkninger om de omtalte traktatbrud inden for en frist på en uge regnet fra dens modtagelse.

10 Ved skrivelse af 22. december 1995 svarede den østrigske regering, at AAVB var blevet ændret som krævet af Kommissionen, og at Nöplan havde truffet beslutning om »nu at anvende fællesskabsdirektiverne ved alle udbud«, og at der var blevet udarbejdet et forslag til lov om ændring af den lov om indgåelse af kontrakter, som var blevet vedtaget af Land Niederösterreich.

11 Kommissionen mente ikke, at det fremgik af det dokument, at der var blevet truffet foranstaltninger til at bringe alle de påtalte overtrædelser til ophør. Den fremsatte derfor den 21. februar 1996 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Republikken Østrig til at træffe alle de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme denne inden for en frist på 15 dage fra dens meddelelse.

12 I sit svar af 22. marts 1996 anførte den østrigske regering bl.a.:

- Praksis for indgåelse af kontrakter var blevet ændret allerede den 6. februar 1996, således at de igangværende beslutninger om tildeling var blevet udsat fra denne dato, og at det ville blive sikret, at fællesskabsretten blev overholdt med hensyn til de procedurer for indgåelse af kontrakter, som endnu ikke var afsluttet på denne dato.

- De kontrakter til en samlet værdi af ca. 360 mio. ATS, som var indgået mellem den 27. november 1995 (datoen for mødet mellem de østrigske myndigheder og Kommissionen) og den 6. februar 1996, kunne af forskellige grunde ikke udsættes eller ophæves.

13 Da Kommissionen fandt, at disse kontrakter var blevet indgået i strid med fællesskabsretten, og at Republikken Østrigs adfærd ikke var berettiget, har den anlagt nærværende sag.

De relevante retsregler

Fællesskabsbestemmelserne

14 Direktiv 93/37 bestemmer i artikel 8, stk. 1:

»Senest 15 dage efter modtagelsen af anmodningen skal den ordregivende myndighed meddele alle forbigåede ansøgere eller bydende, der anmoder derom, begrundelsen for, at deres ansøgning eller bud er forkastet, og, i tilfælde af indgivelse af bud, navnet på den valgte entreprenør.«

15 Samme direktivs artikel 10, stk. 6, bestemmer med hensyn til de tekniske specifikationer i betingelserne for den enkelte kontrakt:

»Medmindre kontraktgenstanden gør det berettiget, forbyder medlemsstaterne, at der i betingelserne for den enkelte kontrakt indsættes tekniske specifikationer, som nævner varer af et bestemt fabrikat eller hidrørende fra et bestemt sted, eller specielle metoder, og som derved begunstiger eller udelukker bestemte virksomheder. Det er navnlig forbudt at anføre varemærker, patenter eller typer eller at anføre en bestemt oprindelse eller en bestemt produktion; en sådan angivelse, der ledsages af bemærkningen 'eller dermed ligestillet' er dog tilladt, når de ordregivende myndigheder ikke har mulighed for at give en beskrivelse af kontraktgenstanden ved hjælp af specifikationer, som er tilstrækkelig nøjagtige og forståelige for alle interesserede.«

16 Samme direktivs artikel 11 opregner de fælles regler for offentliggørelse, som de tilslagsgivende myndigheder skal overholde med hensyn til de kontrakter for arbejder, de agter at indgå. Navnlig bestemmer stk. 6, første afsnit, og stk. 11 følgende:

»6. De bekendtgørelser, der er omhandlet i stk. 1 til 5, udformes i overensstemmelse med modellerne i bilag IV, V og VI og skal indeholde de heri krævede oplysninger.

...

11. Offentliggørelserne i de officielle meddelelsesorganer eller i pressen i den ordregivende myndigheds hjemland må ikke finde sted før datoen for bekendtgørelsens afsendelse til Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, og denne dato skal nævnes ved offentliggørelsen. I denne må der ikke forekomme andre oplysninger end dem, der offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«

17 Desuden bestemmer direktivets artikel 12, stk. 1:

»Ved offentlige udbud må den af de ordregivende myndigheder fastsatte frist for modtagelse af bud ikke være kortere end 52 dage fra datoen for afsendelsen af bekendtgørelsen.«

18 Artikel 24 i direktiv 93/37 fastsætter kriterierne for kvalitativ udvælgelse af entreprenører, dvs. de lovlige grunde til, at en entreprenør kan udelukkes fra deltagelse i en kontrakt.

19 Endelig opregner direktivets artikel 30 kriterierne for tildeling af kontrakter. Artiklens stk. 1 bestemmer:

»De kriterier, som den ordregivende myndighed skal benytte ved tildeling af kontrakter, er:

a) enten udelukkende den laveste pris

b) eller, når tildelingen sker på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige bud, forskellige kriterier, som varierer efter den pågældende kontrakt, f.eks. pris, byggetid, driftsomkostninger, rentabilitet, teknisk værdi.«

20 Direktiv 89/665 bestemmer i artikel 1, stk. 1 og 3:

»1. Medlemsstaterne træffer, for så vidt angår procedurerne for indgåelse af offentlige kontrakter, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF og 77/62/EØF, de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig så hurtigt som muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger på de betingelser, der er anført i de følgende artikler, særlig artikel 2, stk. 7, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med fællesskabsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nationale regler, der omsætter denne ret.

2. ...

3. Medlemsstaterne sikrer, at der er adgang til klageprocedurerne efter nærmere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsætte, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en offentlig indkøbs-, bygge- eller anlægskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse ...«

21 Samme direktivs artikel 2, stk. 1, litra c), bestemmer:

»1. Medlemsstaterne påser, at de foranstaltninger, der træffes med henblik på de i artikel 1 omhandlede klageprocedurer, omfatter de nødvendige beføjelser til:

...

c) at tilkende skadelidte personer skadeserstatning.«

Betingelserne for de påtalte udbud af kontrakter

22 Det fremgår af sagen, at AAVB i den pr. 1. januar 1995 gældende affattelse indeholdt følgende punkter:

- Punkt 2.5 i AAVB, »Den ordregivende myndigheds valg af bud«, bestemte, at den ordregivende myndighed under alle omstændigheder forbeholder sig frit at kunne vælge eller afslå ethvert bud, uden at de bydende kan påberåbe sig nogen ret heroverfor, navnlig på grund af tabt fortjeneste. Det var ligeledes bestemt, at den ordregivende myndighed var frit stillet ved sin beslutning om tildeling af kontrakten, og at de bydende hverken kunne påberåbe sig retsregler eller normen ÖNORM A 2050. Den ordregivende myndighed var ikke forpligtet til at give meddelelse om sine grunde til at afslå eller at give tilslag for kontrakten.

- Punkt 2.10 i AAVB, »Prøver af nævnte eller foreslåede produkter og materialer«, bestemte, at når den tekniske kvalitet og prisen var ens, ville materialer fra Niederösterreich eller deltagelse af virksomheder fra Niederösterreich blive foretrukket.

23 Desuden indeholdt en bekendtgørelse, der blev offentliggjort i udgaven for 6. januar 1995 af Niederösterreich's Officielle Tidende, og som vedrørte kontrakten for det centraliserede styringssystem for St. Pölten's forvaltningscenter, følgende klausuler i udbudsbetingelserne:

»Centralens operativsystem skal svare til normerne IEEE 1003.X (POSIX) og skal følgelig være et UNIfied eXtension SYstem V-produkt (Unix er et af selskabet AT&T's registrerede varemærker)« [udbudsbekendtgørelsens s. 60]. De godkendte operativsystemer til Unix-styresystemet var OS/2, Windows og Windows-NT [udbudsbekendtgørelsens s. 61]. Desuden krævedes som tekniske specifikationer for interfacene systemerne OSF eller X/OPEN, og for bruger-interfacene til applikationerne krævedes systemerne OSF/Motiv, Unix og X-Windows.

24 Det fremgik af samme bekendtgørelse, at fristen for modtagelse af bud var fastsat til tre uger.

Formaliteten

25 Den østrigske regering har fremført fem formalitetsindsigelser, nemlig henholdsvis at det klagepunkt, der er sagens genstand, må afvises, at de overtrædelser, som påtales i den begrundede udtalelse, er ophørt, at der er fastsat for korte frister under den administrative procedure, at påstanden i sagen er upræcis, og at de påtalte overtrædelser ikke kan redresseres.

Spørgsmålet om afvisning af det klagepunkt, der er sagens genstand

26 Den østrigske regering er af den opfattelse, at det klagepunkt, som er sagens genstand, således som det defineres i påstanden i stævningen, vedrører »kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var blevet opfyldt den 7. marts 1996, eller som så vidt muligt kunne ophæves«. Dette klagepunkt kan imidlertid ikke genfindes i den begrundede udtalelse.

27 I den forbindelse bemærkes, at den af Republikken Østrig fremførte formalitetsindsigelse er baseret på en fortolkning af påstanden i stævningen, hvorefter genstanden for denne er medlemsstatens undladelse af at opfylde sin forpligtelse til så vidt muligt at ophæve de kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var helt opfyldt ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist.

28 Det må derfor undersøges, om denne afgrænsning af sagens genstand er korrekt.

29 En læsning af påstanden, som findes i nærværende doms præmis 1 - på baggrund af redegørelserne navnlig i stævningens afsnit II med overskriften »Sagens genstand«, som omhandler de hævdede overtrædelsers forløb - viser for det første, at Kommissionen foreholder Republikken Østrig overtrædelse af en række bestemmelser i fællesskabsretten under procedurer for indgåelse af kontrakter, som er afviklet i henhold til AAVB, som affattet pr. 1. januar 1995, for så vidt disse procedurer for indgåelse har ført til kontrakter, der er blevet indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke fuldt ud var blevet opfyldt den 7. marts 1996.

30 Det bemærkes dernæst, at Kommissionen i denne del af stævningen ikke fremsætter noget klagepunkt vedrørende den omstændighed, at Republikken Østrig ikke har ophævet de indgåede kontrakter.

31 Det er kun i stævningens afsnit I, som indeholder en fremstilling af de faktiske omstændigheder og den administrative procedure, at Kommissionen blandt formålene med at anlægge traktatbrudssagen anfører formålet »så vidt muligt at sikre, at kontrakter, som er indgået i strid med fællesskabsretten, men endnu ikke opfyldt, ophæves«. I slutningen af samme afsnit præciserer Kommissionen, at den har anlagt nærværende sag, fordi Republikken Østrig har givet afkald på at ophæve de kontrakter, der er indgået i strid med fællesskabsretten.

32 Under disse omstændigheder skal Kommissionens sagsanlæg forstås således, at det vedrører Republikken Østrigs traktatbrud som følge af tilsidesættelse af fællesskabsretlige bestemmelser under de procedurer for indgåelse af kontrakter, som er afviklet i henhold til AAVB som affattet pr. 1. januar 1995. Henvisningerne i afsnit I og i påstanden i stævningen til kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var blevet opfyldt den 7. marts 1996, eller som så vidt muligt kunne ophæves, har i hvert fald den funktion at afgrænse de kontrakter, der er omfattet af dette klagepunkt i sagen.

33 Da de nævnte referencer, ud over at have den funktion at afgrænse de kontrakter, der er omfattet af klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af bestemmelser i fællesskabsretten, ligeledes har den funktion at gøre gældende, at Republikken Østrig har tilsidesat sin forpligtelse til så vidt muligt at ophæve de kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, må det undersøges, om et sådant klagepunkt er formuleret i den begrundede udtalelse.

34 Ifølge fast retspraksis har den administrative procedure til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter. Genstanden for et søgsmål i henhold til traktatens artikel 169 fastlægges følgelig under den forudgående administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse. Stævningen kan derfor ikke støttes på andre klagepunkter end dem, der er nævnt i den begrundede udtalelse (jf. dom af 11.6.1998, sag C-206/96, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3401, præmis 13).

35 I den begrundede udtalelse redegjorde Kommissionen for de forskellige overtrædelser, som Republikken Østrig skulle have begået under procedurerne for indgåelse af kontrakter. Heri nævnte den også, at de østrigske myndigheders svar på åbningsskrivelsen ikke omfattede »de kontrakter, som allerede var bekendtgjort for offentligheden, bl.a. ved en landsomfattende offentliggørelse, men som endnu ikke var blevet tildelt«, og den fremhævede, at det påhvilede »de østrigske myndigheder at træffe alle hensigtsmæssige foranstaltninger for at redressere den påtalte overtrædelse«, ligesom den påpegede, at »dette er afgjort også tilfældet for kontrakter, for hvilke der endnu ikke er truffet endelig afgørelse«, eller »for hvilke der endnu ikke er indledt en procedure for tildeling«.

36 Det følger heraf, at selv om Kommissionen i den begrundede udtalelse af 21. februar 1996 sigtede til de overtrædelser, der fandt sted under forløbet af procedurerne for indgåelse af kontrakter i henhold til AAVB som affattet pr. 1. januar 1995, henviste den intetsteds udtrykkeligt til en forpligtelse til så vidt muligt at ophæve de kontrakter, der var indgået før den 6. februar 1996.

37 Denne konstatering støttes desuden af den omstændighed, at Kommissionen i åbningsskrivelsen af 15. december 1995 udtrykkeligt henviste til »alle de allerede tildelte entrepriser« og anmodede Republikken Østrig om »at suspendere alle retsvirkninger af de ulovligt tildelte kontrakter«. At der ikke findes en sådan passus i den begrundede udtalelse tyder altså snarere på, at Kommissionen opgav det tilsvarende klagepunkt i denne udtalelse.

38 Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at den omstændighed, at den i den begrundede udtalelse anmodede den østrigske regering om at træffe »alle hensigtsmæssige foranstaltninger for at redressere den påtalte overtrædelse«, var tilstrækkelig, fordi Kommissionen ifølge Domstolens praksis (dom af 11.7.1991, sag C-247/89, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 3659, præmis 22) ikke har pligt til i den begrundede udtalelse at angive, hvilke foranstaltninger den mener vil kunne bringe det påtalte traktatbrud til ophør. Den har endvidere gjort gældende, at den østrigske regering i sit svar på den begrundede udtalelse har viet et kapitel til de »allerede tildelte kontrakter«, hvilket ifølge Kommissionen tyder på, at regeringen allerede under den administrative procedure havde beskæftiget sig med dette krav.

39 Det bemærkes hertil, at selv om Kommissionen ifølge Domstolens praksis ikke har pligt til i den begrundede udtalelse at angive, hvilke foranstaltninger den mener vil kunne bringe det påtalte traktatbrud til ophør (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 22), indebærer dette på ingen måde, at den ikke er forpligtet til i udtalelsen at angive de klagepunkter, som vil blive genstand for søgsmålet (jf. i denne forbindelse dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 13). Kommissionen skal således specielt påpege over for den pågældende medlemsstat, at den skal træffe en bestemt foranstaltning, hvis Kommissionen agter at gøre den manglende indførelse af denne foranstaltning til genstand for sit traktatbrudssøgsmål. Dette processuelle krav, som er særegent for tvister, der indbringes for Domstolen, kan imidlertid ikke begrænse de rettigheder, som borgerne har i henhold til Fællesskabets retsorden, og som kan påberåbes direkte for de nationale domstole.

40 Den omstændighed, at den østrigske regering i svaret på den begrundede udtalelse udførligt har henvist til de allerede tildelte kontrakter og ligeledes har redegjort for grundene til, at de pågældende kontrakter ifølge regeringen ikke kunne ophæves, er ikke et relevant grundlag for at antage, at udeladelsen i den begrundede udtalelse af klagepunktet vedrørende ophævelse af allerede indgåede kontrakter er afhjulpet. Overholdelse af retten til kontradiktion afhænger nemlig alene af, at klagepunkterne i stævningen og i den begrundede udtalelse er identiske, og ikke af de redegørelser, som på eget initiativ eller efter uformelle kontakter fremlægges i det svar, som medlemsstaten giver på denne udtalelse.

41 På baggrund af de foregående betragtninger må Kommissionens klagepunkt afvises, for så vidt som det kan fortolkes som et krav om at få fastslået, at Republikken Østrig under alle omstændigheder skulle have ophævet kontrakter, der var indgået før den 6. februar 1996 i strid med fællesskabsrettens bestemmelser.

De påtalte overtrædelsers ophør

42 Den østrigske regering har forklaret, at man den 7. marts 1996, datoen for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, fuldt ud havde bragt de overtrædelser til ophør, der påtales i den begrundede udtalelse, da AAVB var blevet ændret på den af Kommissionen angivne måde, og da den fulgte praksis med hensyn til indgåelse af kontrakter ligeledes var blevet ændret fra den 6. februar 1996.

43 I betragtning af konstateringerne i nærværende doms præmis 32 og 41 må det undersøges, om Republikken Østrig på datoen for udløbet af den frist, der blev fastsat i den begrundede udtalelse, havde bragt det angivelige traktatbrud til ophør, som var en følge af tilsidesættelse af bestemmelser i fællesskabsretten under de procedurer for indgåelse af kontrakter, som forløb i henhold til AAVB som affattet pr. 1. januar 1995.

44 I denne forbindelse bemærkes, at skønt Republikken Østrig fra den 12. december 1995 ændrede AAVB på den af Kommissionen angivne måde, og skønt den fra den 6. februar 1996 anvendte den nye affattelse af AAVB på alle de procedurer, der allerede var i gang på denne dato, står det også fast, at den intet har foretaget sig med hensyn til de procedurer for indgåelse af kontrakter, som i deres helhed blev afviklet i henhold til AAVB som affattet pr. 1. januar 1995, således at de eventuelle fællesskabsretsstridige virkninger, som blev fremkaldt af disse procedurer, fortsat bestod på datoen for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist.

45 Følgelig må denne formalitetsindsigelse forkastes.

Fastsættelsen af angiveligt for korte frister under den administrative procedure

46 Ifølge den østrigske regering bør sagen afvises. Den henviser til, at fristen på en uge til at besvare åbningsskrivelsen og fristen på 15 dage til at efterkomme den begrundede udtalelse var for korte og ikke rimelige.

47 Den har herved for det første anført, at der ikke var tale om uopsættelighed, fordi den af Kommissionen kritiserede situation lå før den 6. februar, altså i fuldt omfang i fortiden, og at Kommissionen var klar over dette, da den fremsatte sin begrundede udtalelse, fordi de østrigske myndigheder den 7. februar 1996 skriftligt havde underrettet den om, at praksis med hensyn til indgåelse af kontrakter var blevet tilpasset fællesskabsretten. Desuden havde Kommissionen selv været næsten en måned om at rette den begrundede udtalelse til Republikken Østrig, idet dennes afsendelse var blevet bekendtgjort i en pressemeddelelse af 25. januar 1996.

48 For det andet blev der med de fastsatte frister ikke taget hensyn til den tid, som krævedes til bestræbelserne på at indføre koordination mellem de føderale myndigheder, Land Niederösterreich og Nöplan efter en fornyet vurdering af denne delstats retsstilling med hensyn til de kritiserede procedurer.

49 Endelig har den østrigske regering anført, at der ved vurderingen af, om den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse, var rimelig, må henvises til artikel 3, stk. 3, i direktiv 89/665, som taler om en frist på 21 dage.

50 Kommissionen har heroverfor anført, at de fastsatte frister var berettigede i betragtning af den kritiserede situation. Navnlig var fristen i åbningsskrivelsen berettiget, fordi der ifølge de østrigske myndigheders egne oplysninger i begyndelsen af december 1995 endnu var kontrakter for et betydeligt beløb, der skulle indgås, og fordi der følgelig hurtigst muligt skulle opnås tilsagn fra den østrigske regering om, at disse kontrakter ville blive indgået under overholdelse af fællesskabsretten, og om, at der ville ske en afhjælpning af de allerede stedfundne traktatbrud. Den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse, er ifølge Kommissionen ligeledes passende, fordi svaret på åbningsskrivelsen ikke syntes at garantere, at den østrigske regering var rede til at afhjælpe alle de påtalte traktatbrud, så meget mere som den ikke havde efterkommet Kommissionens anmodning om at tilsende den en liste over navnlig de kontrakter, der endnu i fremtiden skulle offentliggøres.

51 I denne forbindelse bemærkes, at ifølge Domstolens praksis indebærer det dobbelte formål med den administrative procedure (jf. nærværende doms præmis 34) et krav til Kommissionen om at fastsætte en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare åbningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstændighederne, til at forberede deres forsvar. Ved afgørelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstændigheder. Meget korte frister kan således være begrundet i særlige forhold, bl.a. når det haster med at råde bod på et traktatbrud, eller når den berørte medlemsstat er på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for sagen (dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, præmis 14).

52 Det må derfor undersøges, om det i betragtning af de særlige omstændigheder i denne sag var berettiget, at de af Kommissionen fastsatte frister var korte.

53 Hvad først angår den frist på en uge, der blev fastsat i åbningsskrivelsen, må det nødvendigvis fastslås, som Kommissionen med rette har anført, uden at blive modsagt med held af den østrigske regering, at den kritiserede situation var af hastende karakter i betragtning af de betydelige kontrakter, der under den administrative procedure fortsat blev indgået på grundlag af procedurer, som Kommissionen anså for at være i strid med fællesskabsretten.

54 Desuden nødvendiggjorde en tilpasning til fællesskabsretten af praksis for indgåelse af kontrakter ikke en langvarig bestræbelse på at koordinere de forskellige myndigheder, fordi det havde været tilstrækkeligt med en simpel beslutning fra den ordregivende myndighed. Hertil kommer den omstændighed, at de østrigske myndigheder var blevet underrettet om Kommissionens klagepunkter senest på det møde, som havde fundet sted i slutningen af november 1995.

55 Hvad dernæst angår fristen på 15 dage i den begrundede udtalelse står det fast, at Republikken Østrig, da udtalelsen blev vedtaget, ikke havde tilsendt Kommissionen listen over kontrakter indgået i henhold til AAVB som affattet pr. 1. januar 1995, således at denne ikke var i stand til at vurdere, i hvilket omfang Republikken Østrigs meddelelse af 7. februar 1996 - om tilpasning til fællesskabsretten af praksis for indgåelse af kontrakter med virkning fra den 6. februar 1996 - kunne garantere, at der ikke længere ville finde nogen fællesskabsretsstridig procedure sted. Ligeledes bemærkes, at den omstændighed, at Kommissionen fremsatte sin begrundede udtalelse næsten en måned efter bekendtgørelsen herom i pressen, uanset hvor beklagelig den er, ikke kan rejse tvivl om, at den kritiserede situation var af hastende karakter.

56 Det følger heraf, at de frister, som Kommissionen fastsatte i åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse, må anses for rimelige.

57 Med hensyn til det argument, som den østrigske regering udleder af artikel 3, stk. 3, i direktiv 89/665, bemærkes blot, at den særlige procedure, der er fastsat i dette direktiv, er en forebyggende foranstaltning, der ikke kan begrunde undtagelser fra eller erstatte Kommissionens virksomhed på grundlag af traktatens artikel 169 (jf. dom af 17.12.1998, sag C-353/96, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 8565, præmis 22). Det følger heraf, at de nærmere bestemmelser, der gælder for denne særlige procedure, ikke kan have betydning for spørgsmålet, om en sag anlagt i henhold til traktatens artikel 169 kan antages til realitetsbehandling.

58 Følgelig må denne formalitetsindsigelse forkastes.

Argumentet om, at påstanden i stævningen er upræcis

59 Ifølge den østrigske regering bør sagen afvises, fordi Kommissionen såvel i påstanden som flere steder i stævningen henviser til muligheden for ophævelse, uden at den i den del af stævningen, der omhandler dens retlige vurdering, henviser til de kriterier, ifølge hvilke denne mulighed skal vurderes.

60 Det bemærkes blot, at denne indsigelse er blevet uden genstand, da Domstolen i nærværende doms præmis 41 har fastslået, at for så vidt som Kommissionens søgsmål må forstås således, at det omfatter et klagepunkt vedrørende den manglende ophævelse af de indgåede kontrakter, må dette klagepunkt afvises.

Argumentet om, at de påtalte overtrædelser ikke kan redresseres

61 Ifølge den østrigske regering bør sagen afvises. Den gør gældende, at den påtalte overtrædelse, nemlig afkald på at ophæve allerede indgåede kontrakter, efter sin art ikke kan redresseres.

62 Det bemærkes, at det under alle omstændigheder nødvendigvis må fastslås, at denne indsigelse ligeledes er blevet uden genstand af de grunde, der anføres i nærværende doms præmis 60.

Realiteten

63 Kommissionen har for det første henvist til, at Republikken Østrig fra sin tiltrædelse af Den Europæiske Union den 1. januar 1995 har været forpligtet til at overholde fællesskabsbestemmelserne, hvortil hører direktiverne om indgåelse af offentlige kontrakter.

64 Den har for det andet anført, at Republikken Østrig har tilsidesat en række bestemmelser i fællesskabsretten under procedurerne for indgåelse af kontrakterne i henhold til AAVB som affattet pr. 1. januar 1995.

65 For det første har Republikken Østrig tilsidesat en række bestemmelser i direktiv 93/37. Det fremgår således af AAVB som affattet pr. 1. januar 1995 og af udbudsbekendtgørelsen, som blev offentliggjort i udgaven for 6. januar 1995 af Niederösterreich's Officielle Tidende om kontrakten vedrørende det centraliserede styringssystem for forvaltningscentret i St. Pölten, at Nöplan hverken havde overholdt reglerne for offentliggørelse i dette direktivs artikel 11, stk. 6 og 11, eller reglerne om en vis minimumsfrist for modtagelse af bud i samme direktivs artikel 12.

66 Det fremgår ligeledes af AAVB, navnlig punkt 2.5, at Nöplan heller ikke havde overholdt forpligtelsen om at underrette de forbigåede bydende, som er fastsat i artikel 8 i direktiv 93/37.

67 Endelig følger det bl.a. af punkt 2.5 i AAVB, at der hverken var blevet taget hensyn til de kriterier for kvalitativ udvælgelse, der er fastsat i direktiv 93/37, herunder grundene til udelukkelse efter artikel 24, når det skulle fastslås, om en virksomhed opfyldte de nødvendige betingelser for at kunne deltage i indkaldelsen af bud, eller kriterierne for tildeling af kontrakter i samme direktivs artikel 30.

68 Hvad endelig angår det tekniske aspekt har Nöplan, i hvert fald med hensyn til proceduren for indgåelse af kontrakter vedrørende det centraliserede styringssystem i forvaltningscentret i St. Pölten, tilsidesat artikel 10, stk. 6, i direktiv 93/37, da Nöplan i dokumenterne om indkaldelse af bud har indsat en bestemt specifikation for det operativsystem, der er bestemt for bygningskontrolcentret; denne specifikation medførte, at »Unix-produkter« blev begunstiget.

69 Kommissionen har for det tredje gjort gældende, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 30. Dette gælder indsættelsen af den tekniske specifikation, der begunstiger »Unix-produkter«, og som indebærer en hindring for de frie varebevægelser.

70 Det samme gælder den præference, som AAVB's punkt 2.10, når der foreligger andre tilsvarende bud, giver materialer fremstillet i Niederösterreich eller virksomheder, der har hjemsted dér.

71 Endelig har Republikken Østrig tilsidesat direktiv 89/665. Navnlig har AAVB's punkt 2.5 fra begyndelsen og uden betingelser udelukket alle de rettigheder, som de bydende kunne gøre gældende under en udvælgelsesprocedure, hvilket er i strid med principperne om beskyttelse af de bydende i dette direktivs artikel 1, stk. 1 og 3, samt artikel 2, stk. 1, litra c).

72 Den østrigske regering har blot bestridt, at direktiv 89/665 og direktiv 93/37 kan finde anvendelse, og hævder, at Kommissionen i stævningen har undladt at angive den retlige grund til, at Nöplan, som selvstændig juridisk person og altså selv en ordregivende myndighed som omhandlet i artikel 1, litra b), andet afsnit, i direktiv 93/37, skulle have anvendt disse direktiver direkte. Dette spørgsmål har afgørende betydning, da den dagældende lov i Niederösterreich om indgåelse af kontrakter udtrykkeligt udelukkede St. Pölten-projektet fra sit anvendelsesområde. Desuden har Kommissionen ikke forklaret grunden til, at Nöplan's adfærd skulle kunne tilregnes Republikken Østrig.

73 Kommissionen har heller ikke i stævningen angivet, hvorfor den åbenbart anser opførelsen af et nyt forvaltnings- og kulturcenter i St. Pölten for at være et enhedsarbejde, jf. artikel 1, litra c), samt artikel 6, stk. 3 og 4, i direktiv 93/97, men antager, at dette samlede projekt fra Republikken Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union skulle have været omfattet af direktiv 89/665 og 93/37.

74 Hertil bemærkes, at Nöplan ubestrideligt er en ordregivende myndighed som omhandlet i artikel 1, litra b), i direktiv 93/37, og at den østrigske regering, som den selv har erkendt i svarskriftet, ikke har bestridt den udførlige analyse, Kommissionen foretog i den begrundede udtalelse af forholdet mellem Land Niederösterreich og Nöplan, og hvorefter Land Niederösterreich kontrollerer og finansierer alle aktiviteter som led i opførelsen af forvaltningscenteret. Under disse omstændigheder var Nöplan forpligtet til at overholde fællesskabsbestemmelserne om indgåelse af kontrakter, uafhængigt af, om de berørte erhvervsdrivende eventuelt havde mulighed for over for Nöplan at påberåbe sig de bestemmelser af de nævnte, som har direkte virkning.

75 For så vidt angår spørgsmålet, om Republikken Østrig kan holdes ansvarlig for Nöplan's handlinger i sin egenskab af ordregivende myndighed, bemærkes blot, at fællesskabsbestemmelserne om indgåelse af offentlige kontrakter ville miste deres tilsigtede virkning, hvis handlinger foretaget af en ordregivende myndighed som Nöplan ikke kunne tilskrives den pågældende medlemsstat (jf. herved dommen i sagen Kommissionen mod Irland, præmis 23).

76 Endelig fremgår det af sagen, at Kommissionen, i modsætning til hvad den østrigske regering har hævdet, på ingen måde har ladet forstå, at opførelsen af det nye forvaltnings- og kulturcenter i St. Pölten måtte anses for et enhedsarbejde. Kommissionen har tværtimod under alle faser i denne sag påpeget over for den østrigske regering, at i betragtning af, at værdien af de kontrakter, der endnu skulle indgås, fra den 1. januar 1995, datoen for Republikken Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union, overskred den tærskel, der er fastsat i direktiv 93/37, skulle denne medlemsstat overholde fællesskabsbestemmelserne om indgåelse af kontrakter.

77 Det følger heraf, at Republikken Østrigs indsigelser om anvendeligheden af direktiv 89/665 og 93/37 må forkastes.

78 Den østrigske regering har ikke bestridt rigtigheden af de overtrædelser, som gøres gældende.

79 I betragtning af de foregående bemærkninger må det fastslås, at Republikken Østrig, ved opførelsen i St. Pölten af det nye forvaltnings- og kulturcenter for Land Niederösterreich, under proceduren for indgåelse af kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var blevet opfyldt den 7. marts 1996, eller som så vidt muligt kunne ophæves, har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktiv 93/37 og 89/665 samt traktatens artikel 30.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

80 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Republikken Østrig har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Republikken Østrig har, ved opførelsen i St. Pölten af det nye forvaltnings- og kulturcenter for Land Niederösterreich under proceduren for indgåelse af kontrakter, der blev indgået før den 6. februar 1996, men endnu ikke var blevet opfyldt den 7. marts 1996, eller som det var muligt at ophæve, tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 93/37/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter og Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter samt i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF).

2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.