Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 16. januar 1991. - ERMINIA CASSAMALI MOD OFFICE NATIONAL DES PENSIONS. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGIEN. - SOCIAL SIKRING - YDELSER VED ALDERDOM - REGULERING OG FORNYET BEREGNING AF YDELSER. - SAG C-93/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-01401



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I denne sag har Tribunal du travail de Bruxelles anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 51 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som flytter inden for Faellesskabet (en konsolideret udgave af forordningen findes i bilag I til Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83, EFT 1983, L 230, s. 6).

2. Erminia Cassamali er italiensk statsborger, og hun har ligesom sin afdoede aegtefaelle vaeret beskaeftiget saavel i Italien som i Belgien. Fra den 1. december 1970 har hun modtaget en italiensk efterladtepension. Den 1. oktober 1976 opnaaede hun endvidere ret til en italiensk alderspension, to belgiske alderspensioner (den ene som loenmodtager, den anden som selvstaendig erhvervsdrivende) samt en belgisk efterladtepension.

3. Ved beregningen af den belgiske efterladtepension blev der taget hensyn til en belgisk regel om forbud mod dobbeltydelser, hvorefter en efterladtepension kun indtil et vist maksimumsbeloeb kan kumuleres med én eller flere alderspensioner eller enhver anden ydelse, der traeder i stedet derfor, og som udbetales i medfoer af belgisk eller fremmed lovgivning. De fem pensioner, som Erminia Cassamali var berettiget til, oversteg dette beloeb, og det overskydende beloeb blev foelgelig fratrukket i hendes efterladtepension. Det bemaerkes, at artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 giver hjemmel for anvendelsen af den belgiske antikumulationsregel.

4. Den 3. december 1980 fremsendte den italienske socialsikringsinstitution oplysninger om senere reguleringer af den italienske alderspension til den kompetente belgiske institution (nu Office national des pensions, herefter benaevnt "Office national"). Denne italienske pension var steget betragteligt: Mens den pr. 1. oktober 1976 havde andraget 57 000 LIT pr. maaned, var den pr. 1. juli 1980 steget til 240 600 LIT pr. maaned. Hvor overraskende det end maatte forekomme, var denne stigning alene sket som foelge af indeksregulering, hvilket blev bekraeftet af den italienske institution i besvarelse af den belgiske institutions spoergsmaal.

5. Den belgiske institution nedsatte foelgelig den belgiske efterladtepension, saaledes at det maksimumsbeloeb, der gaelder i henhold til den naevnte belgiske antikumulationsregel, ikke blev overskredet. Erminia Cassamali anfaegtede denne afgoerelse under henvisning til, at den var i strid med artikel 51 i forordning nr. 1408/71. Som bekendt har artikel 51 foelgende ordlyd:

"1) Saafremt stoerrelsen af ydelser i de paagaeldende medlemsstater aendres med en bestemt procentdel eller et bestemt beloeb som foelge af stigninger i leveomkostningerne, aendringer i loenniveauet eller andre forhold, som giver anledning til regulering, finder en saadan aendring direkte anvendelse paa de ydelser, der er fastsat efter bestemmelserne i artikel 46, uden at der behoever foretages fornyet beregning i henhold til den naevnte artikel.

2) Derimod skal der, i tilfaelde af aendring af reglerne for fastsaettelse eller beregning af ydelser, foretages fornyet beregning efter bestemmelserne i artikel 46."

6. Af Office national' s indlaeg i sagen for Domstolen fremgaar det, at Erminia Cassamali anlagde sag ved Tribunal du travail de Bruxelles den 19. marts 1981. Ved dom af 19. marts 1990 forelagde Tribunal du travail du Bruxelles Domstolen foelgende spoergsmaal:

"Giver artikel 51 i forordning nr. 1408/71 adgang til at foretage fornyet beregning af en belgisk pension som foelge af forhoejelsen af en italiensk pension, der udelukkende skyldes stigninger i leveomkostningerne?

Saafremt spoergsmaalet besvares benaegtende, oenskes det oplyst, om der findes en anden faellesskabsretlig bestemmelse, der giver adgang til en saadan fornyet beregning."

7. De faktiske omstaendigheder i denne sag har en bemaerkelsesvaerdig lighed med faktum i sag C-85/89, Ravida mod Office national des pensions, som blev afgjort af Domstolen ved dom af 21. marts 1990 (Sml. I, s. 1063). Heri udtalte Domstolen, at artikel 51 i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at naar en pension fra en medlemsstat til en arbejdstager i medfoer af nationale antikumulationsregler er blevet fastsat saaledes, at den kumuleret med en ydelse af anden art fra en anden medlemsstat ikke overstiger et bestemt maksimumsbeloeb, skal der i tilfaelde af senere aendringer af den sidstnaevnte ydelse som foelge af den almindelige udvikling i de oekonomiske og sociale forhold ikke ske en fornyet beregning af pensionen med henblik paa, at maksimumsbeloebet ikke overskrides.

8. I Ravida-sagen var forholdet, ligesom i naervaerende sag det, at den paagaeldende samtidig modtog alders- og efterladtepensioner fra Italien og Belgien. Maria Ravida' s belgiske efterladtepension blev beregnet under hensyntagen til samme antikumulationsregel. Ogsaa i hendes tilfaelde var den italienske alderspension steget som foelge af indeksregulering, og hendes belgiske efterladtepension var blevet nedsat med et tilsvarende beloeb. Saa vidt jeg kan se, er der ingen afgoerende forskelle mellem Ravida-sagen og denne sag. Desuden skete der i dommen i Ravida-sagen udelukkende en anvendelse af Domstolens hidtidige praksis (jf. navnlig dommene i sag 7/81, Sinatra mod FNROM, Sml. 1982, s. 137 og i sag 104/83, Cinciuolo mod Union nationale des fédérations mutualistes neutres, Sml. 1984, s. 1285).

9. Office national har yderst detaljeret fremfoert et argument, som blev antydet under den mundtlige forhandling i Ravida-sagen. Hvis dette argument nu godtages af Domstolen, vil det foere til, at Domstolen fraviger sin afgoerelse i Ravida-sagen. Argumentet er foelgende: Det, der er forbudt ifoelge artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 i tilfaelde, hvor der sker en indeksregulering af ydelsens stoerrelse, er udelukkende en fornyet beregning ifoelge forordningens artikel 46. Office national foretog imidlertid ikke en saadan fornyet beregning. Man fortsatte ganske enkelt med i den belgiske efterladtepension at fradrage det beloeb, det var noedvendigt at fradrage, for at Erminia Cassamali' s ydelser tilsammen ikke oversteg det maksimumsbeloeb, der var fastsat ifoelge den belgiske antikumulationsregel. Naar den italienske pension blev stoerre, forhoejedes fradraget tilsvarende. Det tilfoejes, at artikel 51 paa ingen maade forbyder enhver fornyet beregning, men alene tillader, at der ikke foretages fornyet beregning, som anfoert i artikel 46.

10. Efter min opfattelse maa det med hensyn til det sidste argument bemaerkes, at artikel 51 ikke kan fortolkes saaledes, at den alene tillader medlemsstaternes socialsikringsinstitutioner enten at foretage fornyet beregning eller at afstaa herfra. Dette ville vaere i strid saavel med retssikkerhedsprincippet som med kravet om, at bestemmelserne skal fortolkes ensartet af socialsikringsinstitutionerne i alle medlemsstaterne. Af de grunde, jeg anfoerer i det foelgende, forekommer det mig under alle omstaendigheder at vaere en klar foelge, saavel af artikel 51, stk. 1' s ordlyd som af selve artiklens opbygning som helhed, at artikel 51, stk. 1, er til hinder for at foretage fornyet beregning i de tilfaelde, der omhandles i bestemmelsen.

11. Office national staar staerkere med hensyn til anbringendet om, at det, der ikke er tilladt ifoelge artikel 51, stk. 1, er en fornyet beregning efter bestemmelserne i artikel 46, og at der i naervaerende sag hverken skulle foretages eller blev foretaget en saadan fornyet beregning. Ikke desto mindre kan dette argument moedes med samme indvending, nemlig at det ikke tager hensyn til hverken ordlyden af artikel 51, stk. 1, eller af artiklens opbygning som helhed. Artikel 51, stk. 1, siger klart, at naar en ydelse aendres med en bestemt procentdel eller et bestemt beloeb, finder en saadan aendring direkte anvendelse paa de paagaeldende ydelser, som fastsat ved den oprindelige beregning i overensstemmelse med artikel 46.

12. Ordningen ifoelge artikel 51 i forordning nr. 1408/71 medfoerer, at der skal foretages en sondring mellem to forhold: a) aendringer som foelge af indeksregulering og b) aendringer som foelge af aendringer af beregningsmetoden. I sidstnaevnte tilfaelde skal der foretages en fuldstaendig, fornyet beregning. I foerstnaevnte tilfaelde laegges en bestemt procentdel eller et bestemt beloeb til de hidtil udbetalte ydelser, og bortset fra denne aendring, sker der ikke nogen fornyet beregning. Der findes ikke ifoelge artikel 51 en tredje mulighed, hvorefter der kan tages hensyn til en stigning som foelge af indeksregulering i én medlemsstat ved anvendelsen af en national antikumulationsregel i en anden medlemsstat. Artikel 51, stk. 1, opstiller et princip om, at sociale sikringsydelser er undergivet en "uafhaengig" udvikling. Naar ydelserne én gang er blevet fastsat efter artikel 46, udvikler de sig autonomt i hver af de beroerte medlemsstater; en aendring i én medlemsstat paavirker ikke den ydelse, der udredes af den anden stat. Artikel 51, stk. 2, indeholder en undtagelse fra dette princip i tilfaelde af, at beregningsmetoden for ydelserne aendres. Denne undtagelse er noedvendig, fordi virkningen af saadanne aendringer kunne stille de paagaeldende i en situation, hvor en anden beregningsmaade ville vaere mere fordelagtig for den paagaeldende. I denne henseende skal jeg erindre om, at artikel 46 ifoelge Domstolens faste praksis er blevet fortolket saaledes, at den paagaeldende er berettiget til, enten at den nationale lovgivning i sin helhed - eller faellesskabsreglerne som helhed - finder anvendelse for hans vedkommende, herunder de respektive antikumulationsregler i disse regelsaet, alt efter hvilket af disse, der er mest fordelagtigt (jf. f.eks. sag C-22/77, FNROM mod Mura, Sml. 1977, s. 1699). Det er usandsynligt, at de omstaendigheder, der er omhandlet i artikel 51, stk. 1, dvs. aendringer i ydelser som foelge af stigning i leveomkostningerne eller i loenniveauet, kunne paavirke resultatet af denne sammenligning mellem de to alternativer.

13. Naervaerende sag er atypisk paa grund af den usaedvanligt store stigning i ydelserne alene som foelge af indeksregulering. Af Domstolens dom af 21. marts 1990 i Cabras-sagen (sag C-199/88, Sml. I, s. 1023) fremgaar, at denne usaedvanligt store stigning skyldtes en fejlfortolkning af de italienske bestemmelser om indeksregulering. Saedvanligvis vil den fortolkning, Domstolen anlagde i Ravida-sagen, ikke kunne medfoere saa vidtgaaende oekonomiske konsekvenser som i naervaerende sag. Naar sociale sikringsydelser og eventuelle maksimumsgraenser, der er fastsat i henhold til antikumulationsregler, saettes op for at tage hensyn til pris- eller loenstigninger, vil forskelle i stigningstakten mellem medlemsstaterne overvejende skyldes forskelle i inflationsraten. Selv om disse forskelle ikke aftager i takt med den fortsatte oekonomiske tilnaermelse mellem medlemsstaterne, vil der vaere en tendens til, at de stort set udlignes af aendringer i valutakurserne. Hvis inflationen i Italien er hoejere end i Belgien, kan det ske, at de italienske pensioner stiger mere end de belgiske pensioner, men fordelen herved vil saedvanligvis udlignes som foelge af kursfald. Under normale omstaendigheder vil den fortolkning, der blev anlagt i Ravida-sagen, saaledes ikke kunne foere til atypiske resultater.

14. Spoergsmaalet om valutakursaendringer er ligeledes indirekte relevant af en anden grund. Selv om denne sag angaar stigninger i den italienske ydelse som foelge af aendringer i leveomkostningerne, ville noejagtig samme problemer opstaa, hvis vaerdien af den italienske ydelse, udtrykt i belgisk valuta, steg som foelge af valutaudviklingen. En 10%' s stigning i lirens vaerdi i forhold til den belgiske franc har samme virkning som en 10%' s stigning i den italienske pension, i det mindste med hensyn til vaerdien af den italienske pension i Belgien. Det ville derfor vaere logisk, saafremt den belgiske institution anvendte samme regel i alle tilfaelde af aendringer i vaerdien af den italienske pension, uden hensyn til, om aendringen sker som foelge af indeksregulering eller valutaudviklingen. I denne henseende har afgoerelse nr. 99 af 13. marts 1975 fra Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring (EFT 1975, C 150, s. 2) interesse. Denne afgoerelse omhandler fortolkningen af artikel 107 i forordning nr. 574/72, der indeholder bestemmelse om en kvartalsvis referenceperiode for omregningskursen for beloeb udtrykt i én national valuta til en anden national valuta, bl.a. med henblik paa anvendelsen af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Afgoerelsen fortolker artikel 107 saaledes, at den fastlaegger den vekselkurs, der skal anvendes paa det tidspunkt, hvor ydelserne fastsaettes, eller paa det tidspunkt, hvor de beregnes paa ny i overensstemmelse med artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Derimod er det i afgoerelsen udtrykkeligt anfoert, at artikel 107 "ikke [medfoerer] nogen pligt til at omberegne de loebende ydelser (herunder pensioner) hver tredje maaned ved anvendelse af de [i artiklen] ... anfoerte vekselkurser" Saafremt vaerdien af Erminia Cassamali' s italienske pensioner skulle stige som foelge af en valutakursstigning, foelger det saaledes klart af afgoerelsen, at den belgiske institution ikke kan tage hensyn til en saadan stigning, bortset fra de situationer, der er anfoert i artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 (dvs. i tilfaelde af aendringer af reglerne for fastsaettelse eller beregning af ydelser).

15. Under hensyn til det saaledes anfoerte finder jeg, at der er grundlag for, at Domstolen fastholder sin praksis fra Ravida-sagen, og jeg skal foreslaa, at de spoergsmaal, der er stillet af Tribunal du travail de Bruxelles, besvares saaledes:

"1. Artikel 51 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, skal fortolkes saaledes, at naar en pension fra en medlemsstat til en arbejdstager i medfoer af nationale antikumulationsregler er blevet fastsat saaledes, at den kumuleret med en ydelse fra en anden medlemsstat ikke overstiger et bestemt maksimumsbeloeb, skal der i tilfaelde af senere aendringer af den sidstnaevnte ydelse som foelge af den almindelige udvikling i de oekonomiske og sociale forhold ikke ske en fornyet beregning af pensionen med henblik paa, at maksimumsbeloebet ikke overskrides.

2. Der findes ikke nogen anden faellesskabsretlig bestemmelse, der under de anfoerte omstaendigheder hjemler en saadan fornyet beregning."

(*) Originalsprog: engelsk.