Sag C-392/08

Europa-Kommissionen

mod

Kongeriget Spanien

»Traktatbrud – direktiv 96/82/EF – kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer – artikel 11, stk. 1, litra c) – pligt til at udarbejde eksterne beredskabsplaner – frist«

Sammendrag af dom

Miljø – kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer – direktiv 96/82

[Rådets direktiv 96/82, art. 11, stk. 1, litra c)]

Udarbejdelsen af de eksterne beredskabsplaner, der er omhandlet i artikel 11, stk. 1, litra c), i direktiv 96/82 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer, indgår i en proces i flere faser, som for det første indebærer, at driftslederne i de virksomheder, hvor der er farlige stoffer til stede i betydelige mængder, udarbejder interne beredskabsplaner og fremsender de nødvendige oplysninger til de kompetente myndigheder, for det andet, at disse myndigheder udarbejder eksterne beredskabsplaner, og for det tredje, at de pågældende driftsledere og myndigheder gennemgår og om nødvendigt ajourfører de interne og eksterne beredskabsplaner.

Artikel 11, stk. 1 og 4, i nævnte direktiv foreskriver ganske vist kun en frist for så vidt angår den første og den tredje af disse faser. Manglen på en udtrykkelig frist i denne bestemmelse med hensyn til udarbejdelsen af eksterne beredskabsplaner indebærer dog ikke i sig selv, at der ikke gælder nogen frist for medlemsstaterne til at efterkomme forpligtelsen til at udarbejde dem.

Det fremgår af den indbyrdes sammenhæng mellem de interne og eksterne beredskabsplaner, hvis koordinering sikrer effektiviteten af den i direktivets artikel 11 i fastsatte ordning, at de kompetente myndigheder er forpligtet til at udarbejde de eksterne beredskabsplaner inden for en frist, der på den ene side ikke risikerer at bringe den effektive virkning af denne artikel i fare, men som på den anden side tager hensyn til den tid, der er nødvendig til at gennemføre de pågældende planer, med andre ord en rimelig frist at regne fra driftsledernes fremsendelse af de nødvendige oplysninger.

Selv om det i øvrigt er korrekt, at pligten til at udarbejde eksterne beredskabsplaner i overensstemmelse med direktivets artikel 11, stk. 1, er forbundet med, at driftslederne i de berørte virksomheder har pligt til at meddele de kompetente myndigheder tilstrækkelige oplysninger til, at myndighederne kan udarbejde disse planer, forholder det sig ikke desto mindre således, at samme bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at de pågældende driftsledere fremlægger tilstrækkelige oplysninger inden for de fastsatte frister. Under disse omstændigheder kan den omstændighed, at de kompetente myndigheder i visse tilfælde ikke inden for de pågældende frister har de tilstrækkelige oplysninger, ikke begrunde manglen på eksterne beredskabsplaner.

(jf. præmis 13, 14, 17, 21 og 25)

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

25. marts 2010 ( )

»Traktatbrud – direktiv 96/82/EF – kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer – artikel 11, stk. 1, litra c) – pligt til at udarbejde eksterne beredskabsplaner for foranstaltninger – frist«

I sag C-392/08,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 9. september 2008,

Europa-Kommissionen ved S. Pardo Quintillán og A. Sipos, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Kongeriget Spanien ved B. Plaza Cruz, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, T. von Danwitz og D. Šváby (refererende dommer),

generaladvokat: J. Kokott

justitssekretær: R. Grass,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. december 2009,

afsagt følgende

Dom

1 Med sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11, stk. 1, litra c), i Rådets direktiv 96/82/EF af 9. december 1996 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer (EFT 1997 L 10, s. 13), idet det ikke har udarbejdet eksterne beredskabsplaner for alle de virksomheder, der er omhandlet i direktivets artikel 9.

Retsforskrifter

2 Ifølge artikel 1 i direktiv 96/82 vedrører direktivet forebyggelse af større uheld, hvori farlige stoffer indgår, og begrænsning af følgerne heraf for mennesker og miljø med det formål på en sammenhængende og effektiv måde at sikre et højt beskyttelsesniveau i hele Det Europæiske Fællesskab.

3 Artikel 11 i direktiv 96/82 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne sørger for, at der for alle virksomheder, der er omfattet af artikel 9, træffes følgende foranstaltninger:

a) Driftslederen udarbejder en intern beredskabsplan inden for følgende frister:

– inden driften påbegyndes af nye virksomheder

– tre år efter den i artikel 24, stk. 1, anførte dato for bestående virksomheder, der ikke tidligere var omfattet af [Rådets] direktiv 82/501/EØF [af 24.6.1982 om risikoen for større uheld i forbindelse med en række industrielle aktiviteter (EFT L 230, s. 1)]

– to år efter den i artikel 24, stk. 1, anførte dato for andre virksomheder.

b) Driftslederen skal give de kompetente myndigheder de nødvendige oplysninger, således at disse kan udarbejde eksterne beredskabsplaner inden for følgende frister:

– før driften påbegyndes af nye virksomheder

– tre år efter den i artikel 24, stk. 1, anførte dato for bestående virksomheder, der ikke tidligere var omfattet af direktiv 82/501/EØF

– to år efter den i artikel 24, stk. 1, anførte dato for andre virksomheder.

c) De myndigheder, medlemsstaten har udpeget hertil, udarbejder en ekstern beredskabsplan for foranstaltninger, der skal gennemføres uden for virksomheden.

2. Beredskabsplaner udarbejdes med det formål:

– at begrænse og kontrollere forløbet af uheld for at mindske følgerne heraf og begrænse skaderne for mennesker, miljø og goder

– at gennemføre foranstaltninger til beskyttelse af mennesker og miljø mod virkningerne af større uheld

– at give offentligheden og andre berørte instanser og myndigheder i området de relevante oplysninger

– at genoprette og rense miljøet efter et større uheld.

Beredskabsplanerne skal indeholde oplysninger som anført i bilag IV.

[…]

4. Medlemsstaterne sørger for, at driftslederne og de udpegede myndigheder med passende intervaller og mindst hvert tredje år gennemgår, afprøver og om nødvendigt reviderer og ajourfører de interne og eksterne beredskabsplaner. Ved gennemgangen af planerne skal der tages hensyn til ændringer, der er sket i de pågældende virksomheder, hos de pågældende beredskabsmyndigheder, ny teknisk viden og viden om indsats i tilfælde af større uheld.

[…]«

4 I henhold til artikel 24 og 25 i direktiv 96/82 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 3. februar 1999.

Den administrative procedure

5 Da Kommissionen var af den opfattelse, at Kongeriget Spanien ikke havde overholdt artikel 11, stk. 1, litra c), i direktiv 96/82, indledte den den 23. marts 2007 en traktatbrudsprocedure efter artikel 226 EF ved at tilsende denne medlemsstat en åbningsskrivelse og opfordrede medlemsstaten til at fremsætte sine bemærkninger hertil.

6 Ved skrivelser af 12. og 25. juni 2007 svarede de spanske myndigheder på Kommissionens åbningsskrivelse, idet de oplyste Kommissionen om antallet af virksomheder, der er omfattet af bestemmelserne i direktiv 96/82, og om det antal af disse virksomheder, som har eksterne beredskabsplaner.

7 Da Kommissionen på baggrund af disse oplysninger fastslog, at der fortsat var virksomheder, der ikke havde en sådan plan, sendte den den 23. oktober 2007 en begrundet udtalelse til Kongeriget Spanien, hvorved den pålagde dette at træffe de fornødne foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist af to måneder fra modtagelsen.

8 Ved skrivelse af 10. januar 2008 besvarede de spanske myndigheder den nævnte udtalelse, idet medlemsstaten præciserede, at blandt de virksomheder, som var omfattet, dvs. 238 i 2005 og 280 i december 2007, havde 186 en ekstern beredskabsplan, som var godkendt. De spanske myndigheder anførte endvidere, at selv om artikel 11, stk. 1, litra b), i direktiv 96/82 fastsætter frister med hensyn til den pågældende driftsleders forpligtelse til at give de kompetente myndigheder de nødvendige oplysninger, indeholder den derimod ingen frist med henblik på sidstnævntes udarbejdelse af eksterne beredskabsplaner.

9 Da Kommissionen stadig fandt situationen utilfredsstillende, har den anlagt denne sag.

Om søgsmålet

10 Kongeriget Spanien har erkendt, at 94 virksomheder på dets område, omfattet af artikel 9 i direktiv 96/82, på tidspunktet for udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse, dvs. den 23. december 2007, ikke havde nogen ekstern beredskabsplan.

11 Kongeriget Spanien har imidlertid gjort gældende, at artikel 11, stk. 1, litra c), i direktiv 96/82 ikke fastsætter nogen frist for de kompetente myndigheders udarbejdelse af eksterne beredskabsplaner, og at disse derfor ikke kan råde over den samme frist, som er fastsat i direktivets artikel 11, stk. 1, litra a), for driftslederne i de pågældende virksomheder til at udarbejde interne beredskabsplaner. Kongeriget Spanien tilføjer subsidiært, at de nævnte driftslederes manglende fremsendelse af de nødvendige oplysninger, som er fastsat i artikel 11, stk. 1, litra b), i direktiv 96/82, under alle omstændigheder kan begrunde, at en række af de berørte virksomheder ikke har nogen ekstern beredskabsplan. Endelig har Kongeriget Spanien anført, at der blev udarbejdet syv eksterne beredskabsplaner i 2008.

12 Indledningsvis bemærkes, at bestemmelserne i artikel 11 i direktiv 96/82 om de virksomheder, hvor der er farlige stoffer til stede i betydelige mængder, udgør et sammenhængende sæt af normer, der har til formål at sikre et sammenhængende og effektivt system til at begrænse følgerne af større uheld.

13 Udarbejdelsen af eksterne beredskabsplaner indgår således i en proces i flere faser, som for det første indebærer, at driftslederne i de berørte virksomheder udarbejder interne beredskabsplaner og fremsender de nødvendige oplysninger til de kompetente myndigheder, for det andet, at disse myndigheder udarbejder eksterne beredskabsplaner og for det tredje, at de pågældende driftsledere og myndigheder gennemgår og om nødvendigt ajourfører de interne og eksterne beredskabsplaner.

14 Artikel 11, stk. 1 og 4, i direktiv 96/82 foreskriver ganske vist kun en frist for så vidt angår den første og den tredje af disse faser. Manglen på en udtrykkelig frist i denne bestemmelse med hensyn til udarbejdelsen af eksterne beredskabsplaner indebærer dog ikke i sig selv, at der ikke gælder nogen frist for medlemsstaterne til at efterkomme forpligtelsen til at udarbejde dem.

15 Denne forpligtelse ville således være uden indhold, og den beskyttelsesordning, som er indført ved artikel 11 i direktiv 96/82, ville blive berøvet sin effektive virkning, hvis de kompetente myndigheders udarbejdelse af de pågældende planer kunne forblive uafklaret på ubestemt tid.

16 I denne forbindelse bemærkes, således som det følger af artikel 11, stk. 2, i direktiv 96/82, at interne og eksterne beredskabsplaner bl.a. udarbejdes med det formål at begrænse og kontrollere forløbet af uheld for at mindske følgerne heraf og begrænse skaderne for mennesker, miljø og goder og at gennemføre de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af mennesker og miljø mod virkningerne af større uheld.

17 Desuden fremgår det bl.a. af bilag IV til direktiv 96/82 om de oplysninger, der skal indgå i beredskabsplanerne, at der er indbyrdes sammenhæng mellem de interne og eksterne beredskabsplaner, hvis koordinering sikrer effektiviteten af den i artikel 11 i direktiv 96/82 fastsatte ordning.

18 Det følger heraf, at de kompetente nationale myndigheder straks skal evaluere de oplysninger, som driftslederne i de berørte virksomheder har givet med henblik på udarbejdelse af eksterne beredskabsplaner.

19 Dette gælder navnlig for kravet om visse oplysninger, hvis hurtige forældelse kan svække effektiviteten af en beredskabsplan, som er baseret på disse oplysninger. Dette er i øvrigt årsagen til, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 11, stk. 4, i direktiv 96/82 er forpligtet til at indføre en ordning, som sikrer, at de interne og eksterne beredskabsplaner gennemgås og om nødvendigt revideres og ajourføres med passende intervaller og mindst hvert tredje år.

20 Som følge heraf kan fristen vedrørende opfyldelsen af den i direktivets artikel 11, stk. 1, litra c), fastsatte forpligtelse i princippet først begynde at løbe fra fremsendelsen af de pågældende oplysninger.

21 I lyset af disse bemærkninger må det konkluderes, at de kompetente myndigheder er forpligtet til at udarbejde de i artikel 11 i direktiv 96/82 fastsatte eksterne beredskabsplaner inden for en frist, der på den ene side ikke risikerer at bringe den effektive virkning af disse bestemmelser i fare, men som på den anden side tager hensyn til den tid, der er nødvendig til at gennemføre de pågældende planer, med andre ord en rimelig frist at regne fra driftsledernes fremsendelse af de nødvendige oplysninger.

22 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at der i adskillige år ikke har foreligget eksterne beredskabsplaner for alle de omfattede virksomheder.

23 Det bemærkes i denne forbindelse, at artikel 11, stk. 1, litra b), i direktiv 96/82 fastsætter flere frister afhængig af forskellige kategorier af virksomheder. Det bemærkes imidlertid, at den frist, inden for hvilken driftslederne i de i denne bestemmelse omhandlede virksomheder skulle have fremsendt de nødvendige oplysninger til de kompetente myndigheder med henblik på udarbejdelsen af de eksterne beredskabsplaner, var fastsat til enten før påbegyndelsen af driften af disse virksomheder, eller senest den 3. februar 2002, dvs. tre år efter datoen for udløbet af fristen for gennemførelse af direktivet.

24 Tidsrummet mellem denne dato og udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, dvs. den 23. december 2007, er imidlertid åbenbart urimeligt, således at den manglende udarbejdelse i den foreliggende sag af eksterne beredskabsplaner for samtlige omfattede virksomheder ikke kan begrundes.

25 Selv om det i øvrigt er korrekt, at pligten til at udarbejde eksterne beredskabsplaner i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i direktiv 96/82 er forbundet med, at driftslederne i de berørte virksomheder har pligt til at meddele de kompetente myndigheder tilstrækkelige oplysninger til, at myndighederne kan udarbejde disse planer, forholder det sig ikke desto mindre således, at samme bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at de pågældende driftsledere fremlægger tilstrækkelige oplysninger inden for de fastsatte frister. Under disse omstændigheder kan den omstændighed, at de kompetente myndigheder i visse tilfælde ikke inden for de pågældende frister har de tilstrækkelige oplysninger, ikke begrunde manglen på eksterne beredskabsplaner, således som generaladvokaten har anført i punkt 20 i forslaget til afgørelse.

26 Hvad angår udarbejdelsen af flere eksterne beredskabsplaner i 2008 bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 6.12.2007, sag C-456/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 10517, præmis 15).

27 Under disse omstændigheder bør der gives Kommissionen medhold i dens påstand.

28 Det må derfor fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11, stk. 1, litra c), i direktiv 96/82, idet det ikke har udarbejdet eksterne beredskabsplaner for alle de virksomheder, der er omhandlet i direktivets artikel 9.

Sagens omkostninger

29 I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11, stk. 1, litra c), i Rådets direktiv 96/82/EF af 9. december 1996 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer, idet det ikke har udarbejdet eksterne beredskabsplaner for alle de virksomheder, der er omhandlet i direktivets artikel 9.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.

Underskrifter