Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 14. januar 1988. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - UDLIGNINGSGODTGOERELSE TIL PRODUCENTER AF TUNFISK TIL KONSERVESINDUSTRIEN. - SAG 264/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 00973



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 om den faelles markedsordning for fiskerivarer ( 1 ), som har afloest forordning ( EOEF ) nr . 100/76, bestemmer i artikel 20, at satserne i Den Faelles Toldtarif suspenderes for blandt andet tunfisk til industriel fremstilling af varer henhoerende under pos . 16.04 . Begrundelsen herfor er - som det anfoeres i forordningens betragtninger - at Faellesskabets fangst af tunfisk er utilstraekkelig for levnedsmiddelindustrien . - Det bestemmes endvidere i forordningens artikel 24, at dersom markedet i Faellesskabet for en eller flere af de i artikel 1, stk . 2, omhandlede varer bliver udsat for alvorlige forstyrrelser paa grund af indfoersel eller udfoersel, kan der i samhandelen med tredjelande anvendes egnede foranstaltninger . Som foelge af priserne for gulfinnet tun paa det internationale marked er saadanne foranstaltninger blevet truffet i form af en overvaagningsordning for indfoerslen i Frankrig ( 2 ).

2 . I henhold til den naevnte raadsforordnings artikel 17 ydes der endvidere for de i bilag III omhandlede tunfisk til konservesindustrien om fornoedent en udligningsgodtgoerelse til Faellesskabets tunfiskeproducenter; som det fremgaar af forordningens betragtninger, soeges det hermed undgaaet, at indkomstniveauet for de beroerte faellesskabsproducenter trues af et prisfald for indfoert tun til konservesindustrien . Det bestemmes tillige i artikel 17 : at der for de i stk . 1 omhandlede varer fastsaettes en EF-producentpris paa grundlag af gennemsnittet af de priser, der i loebet af de sidste tre fangstsaesoner forud for fastsaettelsen af denne pris er konstateret paa de repraesentative engrosmarkeder eller i de repraesentative havne for en betydelig del af Faellesskabets produktion; at Raadet fastsaetter de almindelige regler for ydelse af den i stk . 1 omhandlede godtgoerelse og den i stk . 4 omhandlede EF-producentpris; og at gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 33 ( dvs . af Kommissionen sammen med Forvaltningskomitéen for Fiskerivarer ).

3 . Med hjemmel i den ovennaevnte bestemmelse fastsatte Raadet ved forordning ( EOEF ) nr . 3605/85 ( 3 ) for fangstsaesonen 1986 Faellesskabets producentpris for gulfinnet tunfisk til konservesindustrien til 1 479 ecu/t . Raadet havde allerede under den tidligere faelles markedsordning for fiskerivarer ved forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 ( 4 ) fastsat de almindelige regler om ydelse af udligningsgodtgoerelse til producenter af tunfisk til konservesindustrien . I henhold til sidstnaevnte forordning konstateres hver maaned for hver af de i bilaget naevnte varer ( herunder gulfinnet tun ) en gennemsnitspris for faellesskabsmarkedet paa basis af det vejede gennemsnit af de for den enkelte vare konstaterede maanedlige gennemsnitspriser ( artikel 2 ). I henhold til artikel 3 ydes for hver af de i bilaget naevnte varer en udligningsgodtgoerelse til Faellesskabets producenter af tunfisk, naar baade den kvartalsvise gennemsnitspris paa faellesskabsmarkedet og importprisen (( som nu omhandlet i artikel 21, stk . 3, afsnit 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 )) er lavere end 90% af producentprisen i Faellesskabet . I henhold til forordningens artikel 4 ydes udligningsgodtgoerelsen kun, saafremt det af en undersoegelse fremgaar, at den situation, der er konstateret paa faellesskabsmarkedet, er en foelge af prisniveauet paa verdensmarkedet for tunfisk, og at en nedgang i prisen paa faellesskabsmarkedet ikke er fremkaldt af en usaedvanlig stigning i de producerede maengder . Ifoelge artikel 5 er udligningsgodtgoerelsen for alle de maengder tunfisk, der er blevet leveret til konservesindustrien i den tremaaneders periode, som priskonstateringen omfatter, begraenset til forskellen mellem Faellesskabets producentpris og den pris, som faellesskabsproducenten faktisk har opnaaet . Godtgoerelsen kan imidlertid - hedder det videre i artikel 5 - under ingen omstaendigheder overstige forskellen mellem producentpriserne i Faellesskabet og den kvartalsvise gennemsnitspris for faellesskabsmarkedet ( som konstateres paa basis af de maanedlige gennemsnitspriser ). Endelig foreskriver forordningens artikel 7, at gennemfoerelsesbestemmelserne til forordningen og det maksimale beloeb for udligningsgodtgoerelsen fastsaettes efter forvaltningskomitéproceduren .

4 . Saadanne gennemfoerelsesbestemmelser blev fastsat ved forordning ( EOEF ) nr . 2469/86 af 31 . juli 1986 ( 5 ). De bestemmelser i forordningen, som navnlig har betydning her, findes i forordningens artikel 2 . I henhold til artikel 2, stk . 2, ydes godtgoerelsen for hvert af de i bilag III til forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 naevnte produkter ( saaledes blandt andet for gulfinnet tun ) for alle de maengder tunfisk, der produceres af en faellesskabsproducent og landes i Faellesskabet, og som saelges af denne producent og leveres til den i Faellesskabet etablerede konservesindustri i den paagaeldende periode med henblik paa fuldstaendig og endelig forarbejdning til varer henhoerende under pos . 16.04 i Den Faelles Toldtarif . Det hedder endvidere i stk . 3

" Det maksimale beloeb for godtgoerelsen fastsaettes paa det niveau, der er noedvendigt for at sikre, at prisfaldet paa Faellesskabets marked ikke truer den indkomst, som producenterne af tunfisk oppebaerer ved salg af de producerede maengder saavel paa Faellesskabets marked som paa markedet i tredjelande ."

5 . Som det er fremgaaet under sagens behandling, betyder dette, at det maksimale beloeb ikke blot er lig med forskellen mellem producentprisen i Faellesskabet og den kvartalsvise gennemsnitspris paa faellesskabsmarkedet . Saaledes skal man yderligere tage hensyn til forholdet mellem den samlede indkomst, der er opnaaet i det kvartal, som udligningsgodtgoerelsen er ydet for, og det vejede gennemsnit af faellesskabsproducenternes totale indkomster, beregnet paa grundlag af de tilsvarende kvartaler i aarene 1983-1985 ( vedroerende enkelthederne henviser jeg til en teknisk notits, som er blevet fremlagt for Domstolen ).

6 . Idet de tidligere naevnte beskyttelsesforanstaltninger viste sig utilstraekkelige, og indfoersler skete til lave priser i vaesentligt omfang, vedtog Kommissionen dernaest den 31 . juli 1986 forordning ( EOEF ) nr . 2470/86 ( 6 ), som for foerste gang indfoerte en udligningsgodtgoerelse til tunfiskproducenterne . Godtgoerelsens maksimumsbeloeb blev fastsat til 170 ecu/t for gulfinnet tunfisk med en stykvaegt paa over 10 kg og 185 ecu/t for gulfinnet tunfisk med en stykvaegt paa 10 kg og derunder ( til sammenligning udgjorde forskellen mellem producentprisen i Faellesskabet og den kvartalsvise gennemsnitspris paa faellesskabsmarkedet 315 ecu/t, henholdsvis 344 ecu/t ).

7 . Efter at Kommissionen havde vedtaget de to naevnte forordninger, anlagde Den Franske Republik den 31 . oktober 1986 sag med paastand om annullation af forordningerne, hhv . - for saa vidt angaar den foerste forordning - annullation af artikel 2, stk . 3 ( dette kom paa det rene under den mundtlige forhandling som svar paa et spoergsmaal fra den refererende dommer ).

B - Stillingtagen

8 . Jeg skal nu tage stilling til, om denne paastand - som stoettes af den spanske regering - kan gives medhold . Der maa i denne forbindelse sondres mellem to saet argumenter, paa den ene side argumentationen vedroerende forordningernes formelle begrundelse, paa den anden side argumentationen vedroerende forordningernes materielle gyldighed .

1 ) Modsat raekkefoelgen i staevningen begynder jeg med de sidstnaevnte argumenter .

9 . Sagsoegeren har her i det vaesentlige gjort gaeldende ( for saa vidt angaar enkelthederne henviser jeg til retsmoederapporten ), at Kommissionens forordninger ikke er i overensstemmelse med Raadets forordninger ( EOEF ) nr . 3796/81 og nr . 1196/76 . I henhold til raadsbestemmelserne fastsaettes - haevdes det - udligningsgodtgoerelsens maksimumsbeloeb alene paa grundlag af de prisparametre, der omhandles i artikel 5 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76; Kommissionen var derimod ikke befoejet til at begraense udligningsgodtgoerelsen som sket, dvs . under hensyntagen til de landede maengder, da man herved straffer produktivitetsforbedringer . - Det kan under ingen omstaendigheder antages, at en bestemmelse som den, der er indfoert ved forordning ( EOEF ) nr . 2469/86 ( der er saa upraecis, at der overlades Kommissionen et vidt skoen ), skal betragtes som en gennemfoerelsesbestemmelse i betydningen i artikel 7 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 . Hvis man havde fundet en saadan forskrift noedvendig, maatte det have paahvilet Raadet selv at optage den i de almindelige regler, hvortil der henvises i artikel 17 i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, eftersom kun denne fremgangsmaade ville have vaeret i overensstemmelse med det i faellesskabsretten knaesatte normhierarki .

10 . a ) Hvad i denne forbindelse angaar det sidstnaevnte, principielle spoergsmaal - nemlig om en forskrift som den, der findes i artikel 2, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 2469/86, kunne vedtages blandt de gennemfoerelsesbestemmelser, som fastsaettes af Kommissionen, eller om bestemmelsen skulle vaere optaget blandt de almindelige regler, som i henhold til artikel 17 i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 skal fastsaettes af Raadet - foreligger der efter min mening intet, som tvinger til at besvare dette spoergsmaal paa den maade, som sagsoegeren og intervenienten anser for den rette .

11 . Det er herved efter min mening vaesentligt, at EOEF-Traktatens artikel 155, som fastlaegger Kommissionens befoejelser, helt generelt naevner udoevelsen af de befoejelser, som Raadet tildeler Kommissionen med henblik paa gennemfoerelse af de af dette udfaerdigede forskrifter . Der opstilles her ingen sondring efter retsakternes betydning, og det fremgaar paa ingen maade af naevnte artikel, at der kun skulle kunne tillaegges Kommissionen befoejelser af helt underordnet karakter og med noejagtig angivelse af de kriterier, der skal anvendes .

12 . Det er endvidere vaesentligt, at retspraksis paa omraadet ikke giver nogen stoette for sagsoegerens opfattelse; tvaertimod findes der i praksis solide holdepunkter for, at Kommissionens opfattelse er den rigtige .

13 . Jeg henviser f.eks . til dommen i sag 25/70 ( 7 ), hvorefter det er tilstraekkeligt, at de vaesentlige dele af forordningerne om den faelles landbrugspolitik vedtages i overensstemmelse med EOEF-Traktatens artikel 43, stk . 2, afsnit 3; i dommen anfoeres i oevrigt, at gennemfoerelsesbestemmelserne kan udstedes efter en anden procedure, enten af Raadet selv eller af Kommmissionen, og det fremhaeves navnlig, at forvaltningskomitémekanismen tillader Raadet at overlade Kommissionen en gennemfoerelsesbefoejelse af betragteligt omfang .

Jeg henviser endvidere til sag 57/72 ( 8 ), hvori Domstolen udtalte, at Kommissionen kan tillaegges en vidtgaaende skoensbefoejelse, der udelukker enhver automatisme, og som skal udoeves i lyset af de erhvervspolitiske maal, der er fastsat i en grundforordning ( som det endvidere fremgaar af dommen, er Kommissionen bemyndiget til at udoeve de befoejelser, der er noedvendige for at sikre ordningens funktion ).

Jeg naevner tillige dommen i sag 23/75 ( 9 ), som for det foerste fastslaar, at begrebet gennemfoerelse i Traktatens artikel 155 skal fortolkes vidt ( og dermed hjemler, at der inden for den faelles landbrugspolitik tildeles Kommissionen vide skoens - og handlebefoejelser ), og hvori det for det andet fremhaeves, at Raadet efter forvaltningskomitéproceduren kan tildele Kommissionen gennemfoerelsesbefoejelser af betydeligt omfang, hvorved graenserne for en saadan vid kompetence skal vurderes ud fra markedsordningens vaesentlige generelle maal og i mindre grad ud fra bemyndigelsens ordlyd .

Jeg bemaerker endelig, at denne linje er fastholdt i Domstolens nyeste praksis; saaledes fastslaas det ogsaa i dommen i sag 27/85 ( 10 ), at Kommissionens gennemfoerelsesbefoejelser inden for den faelles landbrugspolitik skal fortolkes vidt, og at Kommissionen paa dette omraade har vide skoens - og handlebefoejelser, hvis graenser skal bedoemmes paa grundlag af de vaesentlige generelle maal bag den paagaeldende markedsordning .

14 . b ) Mens der saaledes ikke kan rettes nogen principiel kritik mod den opfattelse, at Kommissionen har et vidt skoen ved anvendelsen af den her omhandlede udligningsordning ( noget der i oevrigt hyppigt - som i enkeltheder paavist af Kommissionen - forekommer i forbindelse med gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik ), saa er det afgoerende spoergsmaal, om de af sagsoegeren anfoerte forordninger indeholder klare begraensninger af de befoejelser, som er tillagt Kommissionen .

15 . aa ) Efter min mening ses det uden videre, at dette ikke er tilfaeldet, for saa vidt angaar grundforordningen om den faelles markedsordning for fiskerivarer, som sagsoegeren i oevrigt reelt heller ikke har inddraget i argumentationen .

16 . Vedroerende udligningsgodtgoerelsen, som betales til producenter af tunfisk, anfoeres det i den tidligere naevnte artikel 17 i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, for det foerste blot - i ganske generelle vendinger - at godtgoerelsen ydes "om fornoedent" ( hvorved det er af interesse, at udligningsgodtgoerelsens formaal er opretholde tunproducenternes indkomstniveau, idet dette kan trues af et prisfald paa indfoert tun til konservesindustrien ). - Vedroerende godtgoerelsen anfoeres det videre i artikel 17, at Raadet fastsaetter de almindelige regler for ydelse af udligningsgodtgoerelsen ( 11 ), og at gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel skal fastsaettes efter forvaltningskomitéproceduren, men det fremgaar herved ikke af bestemmelsen, hvad der henhoerer under det ene, henholdsvis under det andet regelsaet . Det eneste, der er klart efter denne bestemmelse, er, at det tilkommer Raadet at fastsaette EF-producentprisen; det foelger imidlertid ikke noedvendigvis af bestemmelsen, at Raadet skulle vaere afskaaret fra at tildele Kommissionen vidtgaaende befoejelser og navnlig befoejelsen til at fastsaette alle de bestemmelser, der - som anfoert af Kommissionen - er noedvendige med henblik paa en korrekt anvendelse af godtgoerelsesordningen .

17 . bb ) Hovedspoergsmaalet i sagen har da ogsaa vaeret fortolkningen af forordning ( EOEF ) nr . 1196/76, konkret om de anfaegtede kommissionsforordninger er forenelige med denne .

18 . Som bekendt har sagsoegeren ( med stoette af den spanske regering ) anfoert, at Raadet ved forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 noeje har fastlagt betydningen af udtrykket "om fornoedent", der findes i artikel 17 i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 ( og som ogsaa fandtes i artikel 16 i den tidligere forordning nr . 100/76 ), og at det heraf foelger, at Kommissionen - naar det er fastslaaet, at betingelserne i artikel 3 er opfyldt ( nemlig at priserne paa Faellesskabets marked og importpriserne falder under et vist niveau ), og at ogsaa betingelserne i artikel 4 er opfyldt ( situationen paa faellesskabsmarkedet skal vaere en foelge af prisniveauet paa verdensmarkedet ) - under forvaltningskomitéproceduren alene skal saette tal paa de forhold, der indgaar i beregningen ( konstatering af den kvartalsvise gennemsnitspris ), og fastsaette, hvorledes de faktisk opnaaede salgspriser kontrolleres . Det maksimale beloeb skal saaledes - haevdes det - forstaas som det forskelsbeloeb, der naevnes i forordningens artikel 5, og som ikke maa overstige forskellen mellem producentpriserne i Faellesskabet og den kvartalsvise gennemsnitspris . Naar der tales om at sikre tunproducenternes indkomstniveau, maa man derfor alene basere sig paa det niveau, som EF-produktionsprisen er udtryk for . Den ordning, som Kommissionen har fastsat i forordning ( EOEF ) nr . 2469/86, indebaerer imidlertid - fordi der skal tages hensyn til de producerede maengder ved beregningen af maksimumsbeloebet - at produktivitetsstigninger straffes, hvilket ikke kan vaere tilsigtet . En saadan ordning er ikke noedvendig for at undgaa, at udligningsgodtgoerelsen foerer til en overkompensation, et forhold som Kommissionen ogsaa har bragt paa bane, da dette hensyn kan tilgodeses ved hjaelp af den tidligere naevnte artikel 4 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 .

19 . Efter min mening - hvis jeg straks maa give den til kende - skal der ikke gives sagsoegeren og intervenienten medhold hér, jeg mener tvaertimod, at Kommissionen har fremfoert de bedste argumenter til stoette for sin opfattelse, hvorefter der under hensyn til bestemmelsernes hele opbygning og det formaal, som soeges opnaaet med dem, maa tilkomme Kommissionen befoejelse til at fastsaette det maksimale beloeb under hensyntagen til andre forhold end dem, der anfoeres i artikel 5 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 .

20 . Den naevnte opfattelse finder faktisk allerede stoette i visse formuleringer, som anvendes i raadsforordningens artikler 5 og 7 . Det er saaledes paafaldende, at det i artikel 5 hedder : "... udligningsgodtgoerelsen (( er )) begraenset til ..." ( die Ausgleichsentschaedigung belaeuft sich ... hoechstens ..."; "le montant de l' indemnité compensatoire est limité à ..."; "the compensation shall not exceed ..."; "de compensatoire schadeloostelling kan ten hoogste gelijk zijn ..."; "l' importo dell' indemnità compensativa è limitato alla differenzia ...". Ud fra den af sagsoegeren forfaegtede fortolkning ville det have vaeret mere naerliggende at vaelge en formulering som i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3117/85 ( 12 ), ifoelge hvilken "godtgoerelsen er lig med forskellen mellem producentens salgspris og den garanterede minimumspris ." Det forhold, at man ikke har anvendt denne formulering, stoetter den opfattelse, at udtrykket "begraenset til" angiver en anden fremgangsmaade for beregningen . - Endvidere bemaerkes, at det fremgaar af artikel 7 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76, at der skal ske fastsaettelse af det maksimale beloeb for udligningsgodtgoerelsen, og at dette skal ske efter forvaltningskomitéproceduren . Det ville vaere vanskeligt at forklare, hvorfor man har valgt denne fremgangsmaade, og at der udtrykkeligt naevnes et maksimumsbeloeb, hvis der her alene var tale om den forholdsvis enkle beregning, som omhandles i forordningens artikel 5 ( nemlig konstatering af forskellen mellem producentpriserne i Faellesskabet og producenternes gennemsnitlige salgspris pr . kvartal ).

21 . Vaesentligt er imidlertid foerst og fremmest - naar det laegges til grund, at raadsforordningen efter sin ordlyd ikke klart har det af sagsoegeren haevdede indhold - at fastslaa, hvad der maa antages under hensyn til forordningens formaal, og hvad der, i det mindste forudsaetningsvis foelger af raadsforordningens artikel 4 .

22 . Jeg har allerede flere gange naevnt ordningens formaal, nemlig at opretholde EF-tunproducenternes indkomstniveau, som kan blive truet som foelge af paavirkning fra verdensmarkedet ( der findes principielt ingen beskyttelsesforanstaltninger over for en saadan paavirkning ). Det er imidlertid klart, at indkomstniveauet ikke alene beror paa priserne, men ogsaa paa de afsatte maengder . Indkomstniveauet kan forblive uaendret, selv i tilfaelde af prisnedgang, hvis produktionen er steget tilsvarende . Henset til ordningens formaal er det derfor naerliggende at antage, at det af Kommissionen anlagte synspunkt er i overensstemmelse med ordningen . Det er uden videre indlysende, at i mangel af en saadan korrigerende faktor risikerer bestemmelserne at skyde over maalet og foere til en overkompensation, saaledes at de naermest kommer til at virke som en produktionspraemieordning ( med alle de hermed forbundne uheldige foelger, som f.eks . tilskyndelse til en fremtidig produktionsudvidelse med deraf foelgende farer for uligevaegt paa markedet samt paavirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne til skade for tredjelande ). Hvis man tager raadsforordningens artikel 4 efter ordene, kan de naevnte konsekvenser under alle omstaendigheder kun afvaerges i tilfaelde af en usaedvanlig stigning i de producerede maengder, hvilket jo bevirker, at udligningsgodtgoerelsen falder bort .

23 . Med hensyn til den netop naevnte artikel 4 skal det yderligere bemaerkes - og dette er utvivlsomt vaesentligt for det fortolkningsspoergsmaal, vi her har med at goere - at bestemmelsen givet overlader Kommissionen en betydelig skoensfrihed ( nemlig ved konstateringen af, hvornaar der er tale om en usaedvanlig stigning i de producerede maengder, samt hvorledes konsekvenserne heraf paa priserne paa faellesskabsmarkedet skal bedoemmes ). Det er faktisk vanskeligt at forene dette med den opfattelse, at Kommissionens opgave i forbindelse med anvendelsen af godtgoerelsesordningen ( efter at den i artikel 4 omhandlede bedoemmelse er foretaget ) blot skulle bestaa i en simpel udregning inden for rammerne af forvaltningskomitéproceduren . - Det er tillige vaesentligt at vaere opmaerksom paa det synspunkt, der kommer frem i artikel 4, og som jeg netop har naevnt, nemlig at man ikke maa se bort fra de producerede maengder, som naturligvis paavirker udviklingen paa markedet og konjunkturen i erhvervet . Efter min mening har Kommissionen imidlertid med rette bemaerket, at det er vanskeligt at forstaa, hvorfor dette hensyn kun skulle spille ind i ydertilfaelde ( nemlig naar der konstateres en usaedvanlig stigning i Faellesskabets produktion, og det antages, at et fald i priserne alene skyldes dette forhold ), derimod ikke, naar saavel verdensmarkedet som produktionen i Faellesskabet har paavirket priserne, et forhold der udelukker, at ydelsen af udligningsgodtgoerelsen stilles i bero . Man ville nemlig i saa fald - fordi der ikke tages hensyn til den indkomstudvikling, der skyldes stigningen i de producerede maengder - ikke kun acceptere, at ydelsen af en udligningsgodtgoerelse kan resultere i en overkompensation, som ikke er forenelig med godtgoerelsens formaal, men ordningen ville ydermere blive udsat for virkningerne af pludselige og indgribende aendringer - paa den ene side ved udbetaling af udligningsgodtgoerelser med et for stort beloeb ved "saedvanlige" produktionsstigninger, og paa den anden side ved fuldstaendig suspension af ydelser i tilfaelde af en usaedvanlig produktionsstigning i en efterfoelgende periode ( saaledes som dette var tilfaeldet i de senere kvartaler i 1986 ).

24 . Under hensyn til det synspunkt, som - noget mangelfuldt - har fundet udtryk i raadsforordningens artikel 4, samt henset til forordningens formaal og i lyset af den uklare ordlyd af naevnte forordnings artikler 5 og 7, kan man efter min mening herefter ikke komme til andet resultat, end at Raadets forordning fuldt ud tillader ( eller, hvis det foretraekkes, bemyndiger ) Kommissionen at fastsaette det maksimale beloeb for udligningsgodtgoerelsen paa et andet niveau end det, som ville fremkomme paa grundlag af forordningens artikel 5 som fortolket af sagsoegeren og intervenienten . Det kan herefter ikke antages, at Kommissionen har handlet i strid med forordning ( EOEF ) nr . 1196/76, da den ved forordning ( EOEF ) nr . 2469/86 tog hensyn til tunfiskproducenternes hidtil opnaaede indtaegter som en afgoerende faktor .

25 . cc ) Det er ikke noedvendigt at forfoelge dette spoergsmaal yderligere i lyset af, hvad der anfoeres i processkrifterne, idet disse alene vedroerer spoergsmaalet, om Kommissionen, naar den fastsaetter maksimumsbeloebet, udelukkende skal tage hensyn til prisfaktorer, som angivet i artikel 5 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76, eller om den tillige kan lade andre hensyn indgaa i overvejelserne .

26 . Under den mundtlige forhandling gik sagsoegeren og intervenienten imidlertid videre i argumentationen og rejste det spoergsmaal, om den fremgangsmaade, som Kommissionen har fastsat i den anfaegtede forordning, ogsaa reelt medfoerer, at indtaegtstabene erstattes . Det anfoertes i denne forbindelse, at der i de grundlaeggende bestemmelser i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 alene tales om en kvartalsvis gennemsnitspris paa faellesskabsmarkedet, hvorimod der ikke henvises til omsaetningen tre aar tilbage . Det naevntes endvidere, at det er tunproducenternes realindkomst, som retteligt skal tages i betragtning; Kommissionen kunne foelgelig under ingen omstaendigheder blot bygge paa omsaetningstal og dermed ikke tage hensyn til, at en produktionsstigning ogsaa ledsages af en stigning i produktionsomkostningerne, og at ogsaa leveomkostningerne steg under den referenceperiode, som Kommissionen lagde til grund som relevant ( 1983-1985 ).

27 . Efter de principper, der gaelder for retsplejen ved Domstolen, mener jeg, at disse yderligere argumenter maa anses for fremfoert for sent og dermed ikke kan tages i betragtning, da det ikke kan haevdes, at der alene er tale om en tydeliggoerelse af de skriftligt fremfoerte soegsmaalsgrunde, men derimod om selvstaendige, nye anbringender .

Jeg skal dog alligevel fremsaette foelgende kortfattede bemaerkninger til det anfoerte .

28 . Saa vidt ses, bestrides det ikke, at tallene i den tekniske notits, som Kommissionen har fremlagt, er korrekte . Det fremgaar af tallene, at der for tunfiskeproducenternes vedkommende indtraf en vis produktionsstigning og foelgelig en vis indkomststigning (( selv om stigningen - som det anfoertes i betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 2470/86 - ikke var tilstraekkelig stor til at kunne betegnes som en "usaedvanlig stigning ")).

29 . For saa vidt som sagsoegeren og intervenienten har understreget, at der skal tages hensyn til den reelle indkomst samt produktionsomkostningerne, kan man heroverfor ikke kun henvise til, at udtrykket "sikring af indkomstniveauet" utvivlsomt aabner et vist spillerum for en indskraenkende fortolkning af sparepolitiske hensyn ( en saadan politik har man allerede i nogen tid opfordret Kommissionen til generelt at foelge inden for den faelles landbrugspolitik ). Kommissionen har endvidere uimodsagt kunnet anfoere, at den fra medlemsstaterne kun modtog oplysninger om tunfiskprodukternes samlede indtaegter, og at den derfor alene kunne laegge disse oplysninger til grund i den naevnte tekniske notits .

30 . Hvad endelig angaar den omstaendighed, at gennemsnitsindkomsterne for 1983-1985 blev valgt som reference, maa det klart erkendes, at det indkomstniveau, der blev lagt til grund for 1986, som foelge heraf var lavere end 1985-niveauet . Hvis man imidlertid ser paa ordningen som helhed, kan man ikke bestride, at denne fremgangsmaade er rigtig, eftersom det fremgaar af Raadets grundforordning om den faelles markedsordning for fiskerivarer (( forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 )), at det vaesentlige kriterium, som "EF-producentprisen" er, fastsaettes paa grundlag af gennemsnittet af de priser, der er konstateret i loebet af de sidste tre fangstsaesoner forud for fastsaettelsen af denne pris . I lyset heraf turde det vaere vanskeligt at haevde, at Kommissionen klart har overskredet graenserne for det skoen, som den har paa dette omraade .

31 . 2 ) Mens der efter det anfoerte ikke foreligger vaesentlig tvivl med hensyn til den materielle gyldighed af de anfaegtede kommissionsforordninger, maa der endvidere tages stilling til spoergsmaalet, om disse forordningers begrundelse er saa fuldstaendig, som det kraeves i EOEF-Traktatens artikel 190, eller om der med den givne begrundelse - der visseligt er meget kortfattet - maa antages at foreligge en vaesentlig formel mangel .

32 . Som bekendt indtager sagsoegeren det netop naevnte standpunkt . Ifoelge sagsoegeren savnes der i forordning ( EOEF ) nr . 2469/86 en angivelse af de relevante kriterier for konstateringen af det maksimale beloeb, saavel som en angivelse af, hvilken bestemmelse i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 - som ikke udtrykkeligt omtaler kriterier af den art, som Kommissionen anvendte - Kommissionen lagde til grund, da den udstedte sin forordning . Sagsoegeren anerkender, at betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 2470/86 angiver visse kriterier; da denne forordning kun gjaldt for et kvartal, kan denne angivelse imidlertid ikke betragtes som en fyldestgoerende begrundelse for Kommissionens forordning, som fastsatte gennemfoerelsesbestemmelser i henhold til artikel 7 i forordning ( EOEF ) nr . 1196/76 . Endvidere - anfoerer sagsoegeren - burde man tillige i betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 2470/86 have angivet konkrete retningslinjer for beregningen af de maksimale beloeb, f.eks . bemaerkninger om begrebet "indkomst", dvs . data, der findes i den tekniske notits, som jeg allerede har naevnt flere gange, og som blev forelagt forvaltningskomitéen . - Den spanske regering er af samme opfattelse . Ogsaa den mener, at det foelger af kravet om, at der skal gives en fuldstaendig begrundelse, at det skulle vaere oplyst, efter hvilken fremgangsmaade maksimumsbeloebet skulle beregnes, ligesom de af Kommissionen anvendte beregningselementer ( indkomst, priser, referenceperiode ) skulle vaere angivet .

33 . Vedroerende spoergsmaalet om begrundelsesmangel, et anbringende der ret hyppigt gjordes gaeldende, findes der allerede en fyldig retspraksis, hvis grundlaeggende synspunkter ogsaa er af relevans for naervaerende sag . Saaledes har Domstolen for nylig ( i sagerne 142 og 156/84 ) ( 13 ), generelt understreget, at begrundelsespligtens raekkevidde afhaenger af det omraade, inden for hvilket en beslutning er udstedt ( hvilket kan vaere vaesentligt henset til, at der under moedet i forvaltningskomitéen og tillige - som det er oplyst - i forbindelse med forberedelsen af dette moede omdeles detaljerede tekniske notitser vedroerende beregningen af udligningsgodtgoerelsen, hvorved der noedvendigvis tilgik medlemsstaterne, som deltog i proceduren, praecise oplysninger . Det er endvidere vaesentligt, at det efter retspraksis ikke er noedvendigt at knytte en forklaring til samtlige enkeltheder i en foranstaltning, naar disse falder inden for helhedens systematik, men at det er tilstraekkeligt, at der gives en forklaring paa det vaesentlige i foranstaltningen ( 14 ), og at - som det anfoeres i praemis 21 i dommen i sag 108/81 ( 15 ) - betragtningerne skal fremhaeve det forfulgte hovedformaal . - Domstolen har ligeledes understreget, at det ikke er noedvendigt at angive de respektive konkrete omstaendigheder, men at det er tilstraekkeligt generelt at henvise til de grundlaeggende omstaendigheder, som er lagt til grund for vurderingen af de faktiske omstaendigheder, og fremgangsmaaden ved denne vurdering ( 16 ) . Endelig har Domstolen udtalt ( i dommen i sag 230/78 ( 17 )), at betragtningerne til en gennemfoerelsesforordning kan henvise til faktiske forhold, hvis enkeltheder fremgaar af grundforordningen .

34 . Naar man bedoemmer hele det i sagen omhandlede regelsaet i lyset af det her anfoerte, saa finder jeg det for det foerste vaesentligt, at betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 2469/86 naevner hensynet til at opretholde tunfiskeproducenternes indkomstniveau, og at det umiddelbart fremgaar af forordningens artikel 2, at dette skal forstaas som indkomster fra salget af alle producerede maengder ( paa Faellesskabets marked som paa tredjelandes marked ). Det samme fremgaar af betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 2470/86, ligesom det ogsaa heraf klart fremgaar, at udviklingen i indkomsterne ( i den ovenfor angivne betydning ) skal bedoemmes paa grundlag af en repraesentativ periode .

35 . Spoergsmaalet vedroerende sammenhaengen med grundforordningen ( EOEF ) nr . 3796/81 er saaledes ogsaa vaesentligt . Hovedformaalet med godtgoerelsesordningen, nemlig at sikre tunfiskeproducenternes indkomstniveau, er nemlig klart angivet i forordningens betragtninger, og det fremgaar af dens artikel 17, stk . 4, at fastsaettelsen af EF-producentprisen ( og dermed fastlaeggelsen af et vaesentligt krierium for indkomstniveauet ) sker paa grundlag af priserne i de sidste tre fangstsaesoner forud for fastsaettelsen af denne pris . - Det skal dernaest bemaerkes - hvilket ogsaa falder inden for helhedens systematik - at det fremgaar af artikel 4 i de grundlaeggende bestemmelser, som Raadet har fastsat ved forordning ( EOEF ) nr . 1196/76, at det efter godtgoerelsesordningen er afgoerende, at godtgoerelsen ydes for indkomsttab, der skyldes et prisfald og ikke en stigning i de producerede maengder .

36 . Det samlede resultat af alle de naevnte faktorer udgoer ganske vist ikke den ideelle begrundelse for de kommissionsforskrifter, som skal bedoemmes her, hvorved det bemaerkes, at man utvivlsomt kunne have indarbejdet noget stof fra den foernaevnte tekniske notits i forordningens bestemmelser uden herved at puste disse urimeligt op . Alligevel kan jeg vanskeligt se, at medlemsstaterne ( som medvirkede ved bestemmelsernes tilblivelse ), kan gives medhold i deres anbringender om manglende begrundelse, og jeg finder navnlig ikke, at der foreligger en saa vaesentlig tilsidesaettelse af begrundelsespligten, at der hermed er grundlag for at annullere forordningen .

C - Forslag til afgoerelse

37 . Uden at det efter min opfattelse er noedvendigt at tage stilling til endnu et argument, som den spanske regering fremfoerte under den mundtlige forhandling (( og som regeringen mente at kunne stoette paa et kommissionsforslag om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 )), kan jeg herefter kun foreslaa, at sagsoegte frifindes, og at sagsoegeren og intervenienten tilpligtes at betale sagens omkostninger in solidum .

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) EFT 1981 L 379, s . 1 .

( 2 ) Se Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 293/86 af 10 . februar 1986 ( EFT 1986 L 35, s . 7 ), hvorved Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3150/85 blev forlaenget .

( 3 ) EFT 1985 L 344, s . 11 .

( 4 ) EFT 1976 L 133, s . 1 ff .

( 5 ) EFT 1986 L 211, s . 19 ff .

( 6 ) EFT 1986 L 211, s . 22 .

( 7 ) Dom af 17 . december 1970 i sag 25/70, Einfuhr - und Vorratsstelle foer Getreide und Futtermittel mod Koester, Berodt & Co ., Sml . 1970, s . 259 .

( 8 ) Dom af 14 . marts 1973 i sag 57/72, Westzucker GmbH mod Einfuhr - und Vorratsstelle foer Zucker, Sml . s . 321 .

( 9 ) Dom af 30 . oktober 1975 i sag 23/75, Rey Soda mod Cassa Conguaglio Zucchero, Sml . s . 1301, 1302, praemisserne 10-14 .

( 10 ) Dom af 11 . marts 1987 i sag 27/85, Société Vandemoortele NV mod Kommissionen, Sml . s . 1129 .

( 11 ) Den tyske version indeholder ingen henvisning til de "almindelige regler" ( jfr . EFT 1981 L 379, s . 10 ).

( 12 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3117/85 af 4 . november 1985 om fastsaettelse af generelle regler for ydelse af udligningsgodtgoerelse for sardiner ( EFT 1985 L 297, s . 1 ).

( 13 ) Dom af 17 . november 1987 i de forenede sager 142 og 156/84, British American Tobacco Company Ltd og RJ Reynolds Industries Inc . mod Kommissionen, stoettet af Philip Morris Inc . og Rembrandt Group Ltd, Sml . s . 0000 .

( 14 ) Dom af 29 . februar 1984 i sag 37/83, Rewe-Zentrale AG mod Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland, Sml . s . 1229 .

( 15 ) Dom af 30 . september 1982 i sag 108/81, GR Amylum mod Raadet, Sml . s . 3135, praemis 21 .

( 16 ) Dom af 15 . marts 1984 i sag 64/82, Tradax Graanhandel BV mod Kommissionen, Sml . s . 1359 .

( 17 ) Dom af 27 . september 1979 i sag 230/78, SpA Eridania-Zuccherifici nazionali og SpA Società italiana per l' industria degli zuccheri mod Land - og Skovbrugsministeriet, Ministeriet for Industri, Handel og Haandvaerk, og SpA Zuccherifici meridionali, Sml . s . 2749 .