FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 5. DECEMBER 1973 ( 1 )

Jeg skal i dag tage stilling til en sag, hvor det drejer sig om de krav, der opstår i henhold til personalevedtægtens bilag VII, når Fællesskabernes tjenestemænd enten ved deres ansættelse eller ved deres forflyttelse opfylder deres pligt i henhold til personalevedtægtens artikel 20, dvs. tager bopæl på tjenestestedet.

Med hensyn til sagens faktiske omstændigheder vil jeg kort forudskikke følgende.

Sagsøgerne i denne sag, hr. og fru Louwage, havde siden 1956 fælles bopæl i Luxembourg. Hr. Louwage var først ansat uden for Fællesskaberne. Fra den 20. juli 1964 havde han stilling som hjælpeansat ved Kommissionen i Bruxelles. Der blev han med virkning fra 1. oktober 1968 udnævnt til tjenestemand på prøve og med virkning fra 1. april 1969 til tjenestemand på livstid (lønklasse C 4). — Fru Louwage gjorde fra begyndelse af 1968 tjeneste som hjælpeansat hos Ministerrådet. Med virkning fra den 1. november 1958 blev hun udnævnt til tjenestemand på livstid ved Europa-Parlamentet i Luxembourg.

Fru Louwage ønskede at kunne leve sammen med sin ægtefælle i Bruxelles, og efter anmodning blev hun fra den 5. april 1971 først for seks måneder og derefter fra den 6. oktober 1971 for yderligere seks måneder tilforordnet Kommissionen i Bruxelles. Hendes endelige forflyttelse til Kommissionen fulgte med virkning fra 5. april 1972.

Trods hr. Louwages udnævnelse til tjenestemand i Bruxelles og på trods af, at han den 14. maj 1969 fik flyttetilladelse, opretholdt ægtefællerne i begyndelsen deres bopæl i Luxembourg. I Bruxelles havde hr. Louwage på den tid åbenbart kun en møbleret ét-værelses lejlighed og senere en møbleret bolig, hvor fru Louwage også boede, efter at hun var blevet tilknyttet Bruxelles. Af denne grund oppebar hr. Louwage fra 1. oktober 1969 til 27. september 1969 dagpenge i henhold til personalevedtægtens bilag VII, artikel 10.

Efter at fru Louwage den 11. november 1971 havde indgivet ansøgning om flyttetilladelse, blev det fælles bohave flyttet, dog først den 27. januar 1972, hvorved bopælen i Luxembourg endelig blev opgivet. Flytteudgifterne beløber sig til 24600 bfr. Beløbet blev betalt af ægteparret den 22. august 1972.

Fru Louwage modtog en skrivelse af 25. oktober 1972 fra lederen af afdelingen »Individuelle rettigheder, privilegier« i Kommissionens generaldirektorat for personale og administration. I skrivelsen anføres med hensyn til godtgørelse af flytteudgifterne, at det er nødvendigt yderligere at undersøge, hvorfor flyttefirmaet først har fremlagt en regning, der langt overstiger de reelle udgifter. Hvad angår bosættelsespenge blev det erklæret, at fru Louwage efter ansøgning ville få udbetalt en måneds grundløn, og at også hr. Louwage ville modtage et tilsvarende beløb udregnet i forhold til hans grundløn på tidspunktet for hans udnævnelse til tjenestemand, hvorved der dog ville ske et fradrag i henhold til artikel 10, stk. 2 i det tidligere bilag VII til personalevedtægten. Med hensyn til dagpenge hed det, at fru Louwage ikke havde et krav herpå, da hun siden sin første tilknytning til Bruxelles havde levet der sammen med sin mand. Endelig hed det i skrivelsen, at hr. Louwage i tiden fra 1. april til 27. september 1969 med urette havde oppebåret dagpenge, og at det hertil svarende beløb ville blive fradraget i hans løn.

Da ægtefællerne Louwage ikke var indforstået med denne besked, indgav de den 30. november 1972 en fælles klage til generaldirektoratet for administration. Heri forklarede de bl.a., at hr. Louwage med rette havde oppebåret dagpenge fra 27. september 1969, fordi han ikke havde kunnet flytte til Bruxelles. Videre forlangte de fuld godtgørelse for flytteudgifterne, som man den 22. august havde berigtiget med 24600 bfr., altså en godtgørelse, der ikke tog hensyn til de dagpenge, som hr. Louwage havde modtaget. Endelig gjorde man gældende, at fru Louwage havde krav på dagpenge for perioden fra hendes tilknytning til Bruxelles og indtil flytningen af familiens bohave, fordi familiens fælles husholdning i denne periode ikke befandt sig i Bruxelles, hvorimod familien hver weekend var sammen i Luxembourg, hvor der da også var opretholdt et lejemål indtil den 31. januar 1972.

Da klagerne ikke modtog noget svar på denne henvendelse før udløbet af den i henhold til artikel 90 i den nye personalevedtægt gældende firemåneders frist, dvs. før den 30. marts 1973, indgav de den 29. juni 1973 en klage til Domstolen.

I stævningen formuleres følgende påstande:

— skrivelsen af 25. oktober 1972 erklæres for ugyldig;

— Kommissionen dømmes til betaling af flytteudgifter med 24600 bfr. med renter 4 procent pro anno fra 22. august 1972;

— Kommissionen dømmes til at betale fru Louwage bosættelsespenge svarende til en månedes grundløn;

— Kommissionen dømmes til at betale hr. Louwage bosættelsespenge svarende til to måneders grundløn;

— Kommissionen dømmes til at betale, fru Louwage dagpenge i henhold til personalevedtægtens bilag VII, artikel 10 for tiden fra 5. april 1971 til 27. januar 1972;

— det fastslås, at hr. Louwage i tiden fra 1. april 1969 til 27. september 1969 med rette har oppebåret dagpenge, hvilke derfor ikke kan kræves tilbagebetalt, heller ikke som afkortning i lønnen.

Efter at retsagen var påbegyndt, modtog sagsøgerne to skrivelser af 31. juli 1972 underskrevet af et medlem af Kommissionen.

I den ene meddeles det hr. Louwage, at han kun har været berettiget til som fiktive flytteudgifter i tiden fra 1. april til 30. september 1969 at modtage 14650 bfr. I skrivelsen afvises imidlertid kravet om tilbagesøgning af de overskydende beløb, der er udbetalt som dagpenge, fordi betingelserne i henhold til personalevedtægtens artikel 85 ikke er opfyldt. Hvad angår bosættelsespenge kunne der i henhold til personalevedtægtens bilag VII, artikel 5, stk. 4 kun tilstås ham halvdelen af det ellers forfaldne beløb, og derudover måtte der ske afkortning i henhold til artikel 10 i det tidligere bilag VII til personalevedtægten og artikel 5 i Kommissionens interne direktiv af 17. marts 1972 om flytteudgifter og dagpenge.

Fru Louwage modtog den besked, at der, hvad angår flytteudgifter, måtte tages hensyn til, at hendes ægtefælle efter den 1. april 1969 i form af dagpenge havde modtaget godtgørelse for fiktive flytteudgifter, således at der nu kun resterede et beløb på 9950 bfr. at godtgøre. Med henblik på bosættelsespengene understregedes det endnu engang over for hende, at der kun kunne være tale om én måneds grundløn. Endelig tilkom der hende ikke noget krav på dagpenge, da hun den 5. april var flyttet til sin mand i Bruxelles og dermed havde genoprettet den fælles husstand.

Som følge heraf frafaldt sagsøgerne i replikken en del af deres oprindelige påstand. Man opretholdt kun den del af påstanden, der gik ud på, at Kommissionen dømmes til at betale flytteudgifterne med 24600 bfr., og den del, hvorefter Kommissionen skal dømmes til betaling af dagpenge til fru Louwage for tiden 5. april 1971 til 27. januar 1972. Ligeledes stod sagsøgerne fast på, at Kommissionen under alle omstændigheder skulle afholde samtlige sagens omkostninger.

Til denne tiloversblevne del af påstanden, som efter Kommissionens opfattelse er grundløs, må der siges følgende:

1. Kravet på godtgørelse af flytteudgifterne støtter sig på personalevedtægtens bilag VII, artikel 9, der bestemmer, at omkostningerne i forbindelse med flytning af personligt bohave godtgøres den tjenestemand, der må ændre bopæl i henhold til vedtægtens artikel 20, for så vidt han ikke modtager godtgørelse af de samme udgifter fra anden side. For så vidt er det ubestrideligt, at der ved flytningen af ægteparret Louwages bohave opstod udgifter på 24600 bfr., og at dette beløb er blevet betalt af det sagsøgende ægtepar. — Striden går kun på, om der fra dette beløb — hvad Kommissionen ønsker — kan fradrages et beløb på 14650 bfr. Det skal ske med den begrundelse, at de dagpenge, som ægtefællen hr. Louwage har modtaget efter den 1. april 1969 delvis (nemlig i den angivne størrelse) må anses som fiktive flytteudgifter i den betydning, der er forudsat i artikel 10, stk. 3 i personalevedtægtens bilag VII og i punkt 4 i Kommissionens interne direktiv af 17. marts 1971 om flytteudgifter og dagpenge. Ligeledes mener Kommissionen at kunne foretage fradrag, fordi flytningen vedrørte det fælles familiebohave. Kommissionen slutter heraf, at flytteudgifterne er blevet båret af det ægteskablige fællesskab, og at kravet på godtgørelse derfor også tilkommer dette fællesskab. For at undgå en ubegrundet berigelse må der derfor også debiteres det ægteskabelige fællesskab, hvad der er blevet det krediteret som fiktive flytteudgifter. Når nu klagerne mener, at man af den allerede nævnte skrivelse af 31. juli 1973 fra et kommissionsmedlem til ægtefællen hr. Louwage kan udlede, at Kommissionen giver afkald på hensyntagen til disse flytteudgifter, kan dette klart tilbagevises. I den nævnte skrivelse tales nemlig kun om, at man ikke vil kræve det beløb tilbage, som ægtefællen hr. Louwage efter den 1. april 1969 har oppebåret med urette, fordi betingelserne i henhold til personalevedtægtens artikel 85 ikke har været opfyldt. Efter brevets klare ordlyd er det imidlertid kun det beløb, der bliver til overs, når man fra summen af udbetalte dagpenge, 36000 bfr. fratrækker de såkaldte fiktive flytteudgifter med 14650 bfr. Derimod nævnes de fiktive flytteudgifter i den omhandlede skrivelse netop ikke som betalt med urette, og følgelig kan de anførte bemærkninger om uanvendeligheden af personalevedtægtens artikel 85 heller ikke referere sig dertil. Herudover er det for mig kun et spørgsmål, om det kan siges, at beløbet på 14650 bfr. ikke bør henføres til kategorien fiktive flytteudgifter, fordi det på den tid var umuligt for ægtefællen hr. Louwage at flytte. I så henseende støtter sagsøgeren sig på personalevedtægtens bilag VII, artikel 10, stk. 4, hvorefter anvendelsen af reglerne vedrørende de fiktive flytteudgifter er udelukket, såfremt det efter ansættelsesmyndighedens opfattelse var umuligt for en tjenestemand at flytte. Videre støtter han sig på nr. 8 i det allerede nævnte interne direktiv fra Kommissionen. Med rette kan det dog spørges, om betingelserne for disse bestemmelsers anvendelse var til stede (indgivelse af ansøgning med fyldestgørende dokumenter og udtrykkelig anerkendelse fra ansættelsesmyndighedens side). I denne sammenhæng forefindes der nemlig kun et brev fra sagsøgeren af 6. maj 1969 (det skal selvsagt være 6. juni 1969), hvori der henvises til en samtale af 5. juni 1969, og hvori det gøres gældende, at han ikke kunne indlade sig på en flytning i løbet af 1969. Dette sikkert prekære problem behøver man imidlertid ikke at tage stilling til, thi de dagpenge, som hr. Louwage har modtaget, kan heller ikke delvis anses for fiktive flytteudgifter. Louwage blev den 1. oktober 1968 udnævnt til tjenestemand på prøve og med virkning fra 1. april 1969 til tjenestemand på livstid. I en skrivelse af 14. maj 1969, som blev tilstillet ham den 28. maj 1969, blev han meddelt flyttetilladelse. I henhold til den dagældende personalevedtægt skulle i et sådant tilfælde — for så vidt angår betalingen af dagpenge — personalevedtægtens bilag VII, artikel 10, stk. 3 anvendes. Deri hed det: »Såfremt en tjenestemand ikke flytter til sit tjenestested, selv om han har fået tilladelse hertil, så begrænses de ham tilkommende dagpenge til summen af de beløb, som tjenestemanden i tilfælde af flytning ville have haft krav på. Ansættelsesmyndigheden fastsætter i dette tilfælde det højeste beløb, som tjenestemanden har krav på, og skal i den forbindelse ved skønnet over flytteudgifterne anvende forskrifterne i artikel 9.« Heraf kan i hvert fald sluttes, at undladelsen af at flytte inden for en rimelig frist efter modtagelse af flyttetilladelsen bevirker, at de udbetalte dagpenge fra et tilsvarende tidspunkt kan anses som godtgørelse for fiktive flytteudgifter. I nærværende sag ville dette være tilfældet fra den 29. juli 1969, såfremt man eksempelvis anser en tomåneders frist for rimelig, men derimod under ingen omstændigheder fra den 1. april 1969. I virkeligheden er det imidlertid også vanskeligt at argumentere for denne vurdering, fordi det ikke må overses, at det i flyttetilladelsen udtrykkeligt var meddelt hr. Louwage, at han ville få udbetalt dagpenge i henhold til bilag VII, artikel 10 indtil dagen for den faktiske flytning og »en principe pour une période ne pouvant excéder quatre mois à compter de la date de la notification de l'autorisation de déménagement« (»i princippet for en periode, der ikke kan overskride fire måneder fra dagen for meddelelsen af flyttetilladelsen«). Dette kan i mangel af henvisning til bilag VII, artikel 10, stk. 3, der dengang endnu ikke var nærmere præciseret ved nogen gennemførelsesinstruks, kun forstås således, at hr. Louwage under alle omstændigheder skulle have en frist på fire måneder i forbindelse med flytningen, og at de dagpenge, der blev betalt i denne periode, følgelig kun kunne betragtes som dagpenge og ikke som godtgørelse for fiktive flytteudgifter. Anvender man desuden på hr. Louwages tilfælde — hvad Kommissionen i øvrigt selv vil — Kommissionens interne direktiv af 17. marts 1972 med henblik på det forhold, at instruksen skulle træde i kraft den 5. marts 1968, dvs. med tilbagevirkende gyldighed, så må dennes nr. 4 anvendes, hvori det bestemmes, at en tjenestemand, der trods tildeling af flyttetilladelse ikke er flyttet i det år, der følger efter hans udnævnelse til tjenestemand på livstid, har krav på dagpenge i en periode af fulde seks måneder og derefter fra den syvende måned på et beløb, der svarer til de fiktive flytteudgifter. Det kommer altså — med hensyn til nærværende tilfælde — an på fastansættelsen, dvs. udnævnelsen til tjenestemand, (jf.) personalevedtægtens artikel 34. Fra dette tidspunkt forfalder der dagpenge for en periode af seks måneder. Først fra den syvende måned derimod gælder reglen, at dagpenge på betragtes som fiktive flytteudgifter og derfor begrænses til et tilsvarende beløb. Da nu hr. Louwage imidlertid udnævntes til tjenestemand på livstid med virkning fra 1. april 1969, kan det netop i henhold til Kommissionens interne direktiv på ingen måde antages, at de udbetalte dagpenge allerede fra 1. april 1969 må betegnes som fiktive flytteudgifter. Det ville tværtimod først kunne ske fra 1. oktober 1969, dvs. på det tidspunkt hvor hr. Louwage åbenbart ikke længere modtog dagpenge. Eftersom hr. Louwage altså ikke har modtaget fiktive flytteudgifter, er det for så vidt unødvendigt at beskæftige sig med spørgsmålet, om den slags udgifter, der godtgøres en ægtefælle, når familiens bohave senere flyttes, fordi den anden ægtefælle er blevet forflyttet, skal modregnes, specielt når det drejer sig om et formuefællesskab. Påstanden om godtgørelse af flytteudgifter med 24600 bfr. er altså berettiget.

2. For det andet kræver fru Louwage dagpenge i henhold til personalevedtægtens bilag VII, artikel 10 for tiden fra sin første tilknytning til Bruxelles, dvs. fra den 5. april 1971, indtil flytningen til Bruxelles, dvs. indtil den 27. januar 1972. Artikel 10 bestemte i den daværende udformning: »Den tjenestemand, der godtgør, at han ikke længere kan bo på sin hidtidige bopæl og ikke er flyttet til det sted, hvor han gør tjeneste, har krav på dagpenge for et tidsrum på højst 12 måneder …«. Kommissionen bestrider bestemmelsens anvendelse med den begrundelse, at dens betingelser ikke er opfyldt, eftersom fru Louwage fra den første dag, hun blev tilknyttet Bruxelles, har levet sammen med sin mand. I Bruxelles blev, med et udtryk hentet fra den franske tekst, ægtefællernes »foyer« straks på ny oprettet; allerede den gang udgjorde Bruxelles deres primære bopæl, også fordi begge ægtefællerne havde deres erhverv der, mens bopælen i Luxembourg forblev sekundær. Til dette har sagsøgerinden gjort gældende, at der i Bruxelles kun forefandtes en møbleret bolig, hvori der ikke var plads til sønnen under hans weekendbesøg. Derfor var familiebopælen forblevet i Luxembourg. I øvrigt havde man heller ikke kunnet tænke på en snarlig forlæggelse af bopælen og flytning af familiebohavet, fordi fru Louwages situation i Bruxelles — midlertidig tjeneste i anden stilling — syntes usikker. Hvad denne uenighed angår, har jeg indtryk af, at Kommissionen støtter sig for ensidigt på personalevedtægtens franske tekst, og at den desuden, idet den hæfter sig ved ægtefællernes boligfællesskab, tillægger begrebet »foyer« en mening, det ikke nødvendigvis har. Fremdrager man personalevedtægtens lige så forbindende tyske tekst — jeg har allerede citeret den — kan Kommissionens slutning vanskeligt opretholdes. Dér tales der nemlig ganske enkelt om, at en tjenestemand ikke længere kan bo på den hidtidige bopæl, og at han ikke er flyttet til det sted, hvor han gør tjeneste. Heraf kan sluttes, at det, hvad angår kravet på dagpenge, er afgørende, at man må forlade sin hidtidige bopæl af tjenstlige årsager uden straks at kunne flytte med sit personlige gods. Således er den nye artikel 10 i bilag VII i øvrigt også affattet. Såfremt man tilslutter sig denne opfattelse, kan man altså uden videre erklære fru Louwages krav for berettiget. Dertil kommer yderligere ordlyden af det af Kommissionen udarbejdede allerede nævnte interne direktiv, der også er udstedt til brug for anvendelsen af artikel 10. I henhold til det ophører udbetalingen af dagpengene klart ved den effektive flytning. Jeg skal herved henvise til nr. 1, 3, 4 og — af særlig betydning for sagsøgerinden tilfølge — nr. 6, ifølge hvilken der tilkommer en tjenestemand, der er tvunget til at skifte bopæl på grund af skift af tjenestested, dagpenge, indtil flytningen finder sted. Endelig må det også fastslås, at en sådan fremhævelse af de afgørende kriterier er bedst i overensstemmelse med reglens mening og formål. Der opstår nemlig ved skift af tjenestested, og så længe den pågældende tjenestemands husholdning ikke også er flyttet, ekstra udgifter til en bolig nr. 2 og til rejser til den oprindelige bopæl. For denne ekstra belastning ønsker vedtægten at give en udligning i form af dagpenge. Det gælder også — hvilket ikke må glemmes — når ungkarle foretager et sådant skift af tjenestested; det gælder også, når en ægtefælle må forlade familiebopælen, og det gælder endog, når begge ægtefæller — hvad man sagtens kan tænke sig — samtidig må skifte bopæl af tjenstlige årsager. Set på denne måde er det altså ikke afgørende, at ægtefæller lever sammen med fælles husholdning; tværtimod må det være afgørende, om de kan opretholde deres egentlige husholdning, eller om de ved siden heraf har et rent provisorisk opholdssted, indtil flytningen er sket. Holder man sig herudover for øje, at arbejdsgiveren kan forkorte en tilstand, der afføder forpligtelse til betaling af dagpenge, ved tildeling af flyttetilladelse (jeg henviser herved endnu en gang til Kommissionens interne direktiv, nr. 2), og sammenholder man dette med, at der ikke straks i fru Louwages tilfælde er gjort brug af denne regel, kan det kun sluttes deraf, at arbejdsgiveren selv har anset den ved hendes udstationering skabte situation for usikker og derfor ikke har villet tildele hende flyttetilladelse. Når henses til, at ægtefællerne Louwages familiebopæl med den egentlige husholdning indtil flytningen forblev i Luxembourg, hvor også sønnen kun kunne mødes med forældrene, mens den møblerede bolig i Bruxelles åbenbart ikke egnede sig dertil, såvel under hensyntagen netop til det interne direktiv, som Kommissionen har udstedt til tydeliggørelse af bilag VII, artikel 10, er jeg derfor af den opfattelse, at et krav fra fru Louwage på dagpenge for tiden fra 5. april 1971 til 27. januar 1972 ikke kan afslås. I øvrigt skulle man lade sig nøje med denne konstatering og se bort fra en dom over Kommissionen til betaling af et bestemt beløb, thi hvis jeg ser ret, må Kommissionen, der åbenbart allerede har betalt bosættelsespenge til fru Louwage svarende til en månedsløn, for så vidt også iagttage punkt 5 i sit direktiv.

3. Med hensyn til sagsomkostningerne bemærkes, at artikel 69, § 4 i procesreglementet finder anvendelse, såfremt sagen hæves, eller begæringen tilbagekaldes, dvs. den tilbagekaldende part dømmes til at bære sagens omkostninger, medmindre den anden parts forhold gør tilbagekaldelsen berettiget. I denne sag må følgende siges hertil: for det første kan det ikke bestrides, at rentekravet er bortfaldet på grund af Domstolens praksis, som Kommissionen har citeret. Med hensyn til fru Louwages krav på bosættelsespenge må det tages i betragtning, at det allerede er anerkendt i skrivelsen af 25. oktober 1972, altså før sagsanlægget. Hvad angår den del af påstanden, hvorefter der skal tildeles hr. Louwage bosættelsespenge svarende til to måneders grundløn, må bemærkes, at denne del ikke var nævnt i den administrative klage og derfor havde måttet afvises i henhold til bestemmelserne i den nye personalevedtægt. Med henblik på disse tre punkter, der er trukket tilbage er der altså intet grundlag for i omkostningsspørgsmålet at træffe afgørelse til gunst for sagsøgerne. Kun hvad angår det led i påstanden, der går ud på, at hr. Louwage ikke har pligt til tilbagebetaling af dagpengene, skal Kommissionen bære sagens omkostninger, fordi en henvisning hertil i skrivelsen af 25. oktober 1972, der førte til sagsanlægget, først blev tilbagekaldt i en besked fra Kommissionen af 31. juli 1973, altså efter retssagens påbegyndelse. Under hensyn til at påstanden i det omfang, den er opretholdt, må tages til følge, og da Kommissionen desuden selv må bære sine omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 70, forekommer det mig herefter passende at pålægge Kommissionen at bære tre fjerdedele af de af sagsøgerne afholdte udgifter. Den resterende del af omkostningerne må de selv bære.

4. Jeg sammenfatter endnu engang: I henhold til påstanden dømmes Kommissionen til at godtgøre sagsøgerinden flytteudgifter med 24600 bfr. Yderligere skal det fastslås, at Kommissionen skal betale dagpenge til fru Louwage i henhold til personalevedtægtens bilag VII, artikel 10 for tiden fra 5. april 1971 til 27. januar 1972. Kommissionen bærer tre fjerdedele af de udgifter, som søgsmålet har forvoldt sagsøgerne.

( 1 ) – Oversat fra tysk.