Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 15. maj 1997. - Ourdia Djabali mod Caisse d'allocations familiales de l'Essonne. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry - Frankrig. - Samarbejdsaftalen EØF-Algeriet - Arikel 39, stk. 1 - Princippet om forbud mod forskelsbehandling med hensyn til social sikring - Ydelse til voksne handicappede - Præjudiciel forelæggelse. - Sag C-314/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-01149



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Denne sag, som er forelagt af Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry, vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt en algerisk statsborger bosat i Frankrig kan goere krav paa en saerlig ydelse, som udbetales i Frankrig til voksne handicappede. Sagen rejser ogsaa spoergsmaalet om, hvorvidt Domstolen skal traeffe afgoerelse, efter at den tvist, som har givet anledning til forelaeggelsen, tilsyneladende er blevet loest efter forelaeggelsen af sagen for Domstolen, men uden at den nationale ret har trukket spoergsmaalet tilbage.

De relevante faellesskabsretlige bestemmelser

2 Retten til sociale ydelser for algeriske arbejdstagere og deres familie bosat i Faellesskabet er reguleret i Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, undertegnet i Algier den 26. april 1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2210/78 (herefter »aftalen«) (1).

3 Formaalet med aftalen er at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at styrke baandene imellem dem og bidrage til Algeriets oekonomiske og sociale udvikling (2).

4 Det foelger af artikel 39, stk. 1, at arbejdstagere af algerisk statsborgerskab og medlemmer af deres familier, der bor sammen med dem, med forbehold af forordningens efterfoelgende bestemmelser, som er uden betydning for naervaerende sag, inden for det sociale sikringsomraade har krav paa de samme rettigheder som statsborgere i den medlemsstat, hvor de er beskaeftigede, uden nogen form for forskelsbehandling paa grund af nationalitet.

5 Domstolen har tidligere udtalt, at udtrykket »social sikring« i en tilsvarende bestemmelse i Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko (3), ikke kan fortolkes anderledes end det tilsvarende udtryk, som anvendes i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (4), hvorfor ydelser til handicappede falder ind under omraadet for social sikring i bestemmelsens forstand (5).

De faktiske omstaendigheder og nationale regler

6 Reglerne om allocations aux adultes handicapés (ydelser til voksne handicappede) er i Frankrig indfoert ved lov nr. 75/534 af 30. juni 1975. Herefter er enhver fransk statsborger eller statsborger i et land, som har indgaaet en overenskomst om gensidighed, berettiget til disse ydelser under forudsaetning af, at han opfylder en raekke betingelser vedroerende omfanget af den paagaeldendes handicap og modtagelsen af andre ydelser (6).

7 Ourdia Djabali er handicappet algerisk statsborger og ansoegte Caisse d'allocations familiales de l'Essonne (sagsoegte i hovedsagen) om en ydelse til voksne handicappede med virkning fra oktober 1993. Det fremgaar af sagen, at hun opfylder de ovennaevnte betingelser for at modtage ydelsen. Det anfoeres i sagen fra den nationale ret, som er oversendt til Domstolen, at ansoegningen om handicapydelse oprindelig blev imoedekommet; imidlertid fik Ourdia Djabali tilsyneladende afslag paa et senere tidspunkt, eftersom hun appellerede kendelsen til Commission des recours amiables (klageinstansen). Den 13. juli 1994 afviste klageinstansen hendes klage, oejensynligt under henvisning til, at Ourdia Djabali hverken var fransk statsborger eller statsborger i et land, som havde indgaaet en overenskomst om gensidighed med Frankrig. Den 14. juni 1995 anlagde Ourdia Djabali sag ved Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry, idet hun gjorde gaeldende, at afslaget paa ydelser til voksne handicappede var i strid med aftalens artikel 39.

8 Sagsoegte i hovedsagen gjorde under retssagen gaeldende, at ydelsen til voksne handicappede skal betragtes som en social sikringsydelse, som alene tilkommer personer, som er eller har vaeret arbejdstagere og i denne egenskab har bidraget til den sociale sikringsordning. Sagsoegte i hovedsagen gjorde saaledes gaeldende, at Ourdia Djabali ikke er berettiget til en ydelse, eftersom hun aldrig har vaeret beskaeftiget i Frankrig, og saaledes ikke kan betragtes som en »arbejdstager eller tidligere vandrende arbejdstager«.

9 Den 28. maj 1996 besluttede den nationale ret at udsaette sagen og forelaegge foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:

»Finder artikel 39 i Raadets forordning nr. 2210/78 af 26. september 1978 om indgaaelse af Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet anvendelse i Ourdia Djabali's tilfaelde, der drejer sig om tilkendelse af handicapydelse til voksne, naar hun aldrig har haft loennet beskaeftigelse, men fra december 1997 eventuelt vil have ret til pension som husmoder?«

10 Henvisningen til artikel 39 i forordning nr. 2210/78 skal naturligvis forstaas som artikel 39 i aftalen.

11 Ved skrivelse dateret den 8. april 1997 har sagsoegte i hovedsagen meddelt Domstolen, at den franske minister for arbejde og sociale anliggender har besluttet at tildele Ourdia Djabali en ydelse til voksne handicappede. Det fremgaar af et bilag til denne skrivelse, at Ourdia Djabali har modtaget et beloeb paa 148 188,45 FRF for perioden op til december 1996, og at hun siden den 1. januar 1997 har modtaget 3 982 FRF pr. maaned. Sagsoegte i hovedsagen har til denne skrivelse til Domstolen vedlagt kopier af skrivelse af 27. december 1996 til Ourdia Djabali, hvori man meddeler hende myndighedernes beslutning om at tildele hende en ydelse til voksne handicappede med virkning fra den 1. oktober 1993, og bekraefter, at der er taget skridt til at udbetale ydelserne, og hun opfordres til at haeve sagen for den nationale ret. Endvidere er vedlagt en skrivelse af 6. december 1996 fra sagsoegte i hovedsagen til Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry med et tilsvarende indhold.

12 Det fremgaar af sagen, at Ourdia Djabali ikke har taget de noedvendige skridt til at haeve sagen.

13 Ved skrivelse af 11. april 1997 har Domstolens justitssekretaer spurgt den forelaeggende ret, om den oenskede at fastholde sin anmodning om praejudiciel afgoerelse.

14 Ved skrivelse af 25. april 1997 har den forelaeggende ret svaret, at den paa grund af de nationale processuelle regler ikke havde kompetence til at traekke et praejudicielt spoergsmaal for Domstolen tilbage. Paa denne baggrund havde den intet andet valg end at fastholde det praejudicielle spoergsmaal.

15 Sagsoegeren, den franske regering og Kommissionen har afgivet skriftlige indlaeg i sagen. Den franske regering og Kommissionen var repraesenteret under retsmoedet.

Domstolens kompetence

16 Ourdia Djabali har nu aabenbart faaet udbetalt de ydelser, hun oprindeligt ansoegte om. Selv om denne omstaendighed ikke vedroerer spoergsmaalet, om sagen kan realitetsbehandles, eftersom alle betingelser for at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal var opfyldt paa forelaeggelsestidspunktet, er det tvivlsomt om et svar paa det stillede spoergsmaal er »noedvendigt« for, at den nationale ret kan traeffe afgoerelse i sagen, som kraevet i traktatens artikel 177. I naervaerende sag har den paagaeldende sociale sikringsmyndighed i overensstemmelse med dens aendrede opfattelse af, at Ourdia Djabali er berettiget til ydelsen, tilsyneladende foretaget den fulde udbetaling. Hvis dette er tilfaeldet, kan besvarelsen af det stillede spoergsmaal ikke laengere siges at vaere »noedvendig« for den nationale ret.

17 Spoergsmaalet er herefter, om Domstolen kan afvise sagen, selv om den nationale ret formelt set ikke har tilbagekaldt det forelagte spoergsmaal.

18 I sagen Chanel mod Cepeha (7) slettede Domstolen sagen af egen drift, eftersom det praejudicielle spoergsmaal ikke laengere havde nogen »genstand« som foelge af appelorganets aendring af den dom, som dannede grundlag for forelaeggelsen af spoergsmaalet.

19 I andre sager, hvor beslutningen om at forelaegge spoergsmaalet ikke afvises af appelorganet, synes princippet at vaere, at Domstolen fortsaetter sin procedure, indtil forelaeggelsen er trukket tilbage (8). Denne tilgang forekommer dog uhensigtsmaessig i sager som denne, hvor forelaeggelsen har mistet sit formaal, fordi tvisten er blevet loest, men hvor den nationale ret ikke har trukket spoergsmaalet tilbage. Faktisk kan der vaere vaegtigere grunde til ikke at traeffe afgoerelse i en sag som denne end i en sag, hvor beslutningen om at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal er afvist ved appel. I sidstnaevnte tilfaelde vil den underordnede ret blive noedsaget til at traeffe afgoerelse uden en udtalelse fra Domstolen, mens der i sager som denne vil blive truffet en afgoerelse, som ex hypothesi ikke vil blive anvendt.

20 Faellesskabsretten forhindrer naturligvis ikke den nationale ret i at traekke spoergsmaalet tilbage (9). Spoergsmaalet er, om Domstolen i sager, hvor den nationale ret afholder sig fra at traekke spoergsmaalet tilbage (herunder sager som denne, hvor retten er forhindret heri paa grund af de nationale processuelle regler), skal slette sagen med henvisning til, at et svar ikke laengere er noedvendigt.

21 Ganske vist kan det vaere farligt for Domstolen at slette sagen uden at have taget kontakt til den nationale ret. Domstolen vil ikke noedvendigvis vaere i stand til, alene paa grundlag af oplysningerne fra parterne, at traeffe endelig afgoerelse om, at den nationale ret ikke behoever at fortsaette sagen: sidstnaevnte kan befinde sig i en situation, hvor den er noedsaget til at fortsaette sin procedure af grunde, som ikke fremgaar af Domstolens sagsakter. Endvidere er det aabenbart, at Domstolen ikke kan laegge til grund, at parterne er naaet til enighed i sagen, alene paa baggrund af en tilkendegivelse herom fra den ene af parterne. Hvis den nationale ret og parterne imidlertid fik mulighed for at afgive bemaerkninger til dette spoergsmaal, ville Domstolen kunne slette sagen, hvis bemaerkningerne udeblev.

22 Domstolen kan imidlertid ogsaa stoede paa alvorlige problemer, hvis den beslutter sig for at besvare det forelagte spoergsmaal. Hvis den retssag, som danner grundlag for forelaeggelsen af spoergsmaalet, eksempelvis er loest paa et tidligt tidspunkt, kunne man risikere, at én eller flere af parterne endnu ikke havde afgivet indlaeg i sagen, hvorefter det ville vaere vanskeligt for Domstolen at traeffe afgoerelse. Endvidere ville det, hvis der er tale om flere eller komplekse problemstillinger, med sikkerhed vaere helt ude af proportioner, hvis Domstolen skulle besvare spoergsmaal, som ikke laengere er relevante for loesningen af den oprindelige tvist.

23 En mulig loesning i sager, hvori denne problemstilling opstaar, kunne vaere, ikke blot at spoerge den nationale ret, om den oensker at fastholde spoergsmaalet, men at spoerge retten og parterne, om der fortsat er belaeg for at antage, at et svar paa det stillede spoergsmaal er noedvendigt for, at den nationale ret kan traeffe afgoerelse i sagen. Hvis parterne ikke fremlaegger saadanne grunde, vil sagen kunne slettes paa Domstolens foranledning.

24 En saadan loesning ville vaere forenelig med det af Domstolen udviklede princip, hvorefter begrundelsen for ordningen med praejudiciel forelaeggelse og dermed for Domstolens udoevelse af doemmende myndighed ikke bestaar i, at Domstolen skal afgive responsa vedroerende generelle eller hypotetiske spoergsmaal, men at der foreligger et behov med henblik paa afgoerelsen i en konkret retssag (10).

Det forelagte spoergsmaal

25 I denne sag kan det forelagte spoergsmaal - hvis det skulle blive noedvendigt - heldigvis besvares forholdsvis kort.

26 Den franske regering har gjort gaeldende, at det forelagte spoergsmaal ikke kan realitetsbehandles, eftersom forelaeggelseskendelsen ikke indeholder de fornoedne oplysninger. Selv om det maatte antages, at kendelsen indeholder faa faktiske oplysninger, er den rejste problemstilling efter min opfattelse tilstraekkelig klar til, at Domstolen kan svare paa spoergsmaalet.

27 Domstolen har udtalt, at aftalens artikel 39 har direkte virkning, og at personer, som er omfattet af aftalen, er berettiget til at paaberaabe sig aftalen ved en national ret (11).

28 Det fremgaar ikke klart af sagen, om Ourdia Djabali's mand er eller har vaeret (12) beskaeftiget i Frankrig, men denne omstaendighed synes at kunne udledes af én af sagsakterne fra den nationale ret. Hvis det forudsaettes, at Ourdia Djabali's mand er eller har vaeret beskaeftiget i Frankrig, finder aftalens artikel 39, stk. 1, saaledes klart anvendelse paa Ourdia Djabali, som i sin egenskab af familiemedlem bosat hos ham vil vaere berettiget til de paagaeldende ydelser.

Forslag til afgoerelse

29 Hvis det fremgaar af korrespondancen med den nationale ret og parterne, i lyset af de svar, som afgives over for Domstolen, at den tvist, der danner grundlag for den praejudicielle forelaeggelse, rent faktisk er blevet loest, og at der ikke er belaeg for at antage, at en besvarelse af det stillede spoergsmaal er noedvendig for, at den nationale ret kan traeffe afgoerelse, er det min opfattelse, at Domstolen enten boer erklaere sig inkompetent til at traeffe en praejudiciel afgoerelse i sagen eller af egen drift slette sagen af sit register.

30 Hvis det derimod findes noedvendigt at afgive udtalelse i sagen, er det min opfattelse, at det spoergsmaal, som er stillet af Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry, boer besvares som foelger:

»Artikel 39, stk. 1, i Samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, undertegnet i Algier den 26. april 1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2210/78 af 26. september 1978 er til hinder for, at en medlemsstat kan naegte at udbetale en ydelse svarende til ydelsen til voksne handicappede, som udbetales til egne statsborgere, til aegtefaellen til en algerisk statsborger, som er eller har vaeret beskaeftiget i denne medlemsstat, og med hvem hun er bosat i medlemsstaten, med den begrundelse, at hun er algerisk statsborger.«

(1) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2210/78 af 26.9.1978 om indgaaelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, EFT L 263, s. 1.

(2) - Artikel 1.

(3) - Undertegnet i Rabat den 27.4.1976 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26.9.1978 (EFT L 264, s. 1).

(4) - Se den ajourfoerte udgave, som var gaeldende paa det omtvistede tidspunkt, bilag I til Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 (EFT 1983 L 230, s. 6). Den senest ajourfoerte version er offentliggjort som bilag A, Del I, til Raadets forordning (EOEF) nr. 118/97 af 2.12.1996 (EFT 1997 L 28, s. 1). For saa vidt angaar indlemmelsen af den franske ydelse til voksne handicappede under anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71 (EFT 1971 II, s. 366), se saerligt artikel 4, stk. 2, litra a), og artikel 10a samt bilag IIa.

(5) - Dom af 20.4.1994, sag C-58/93, Yousfi, Sml. I, s. 1353, praemis 28.

(6) - Artikel 821.1, foerste afsnit.

(7) - Kendelse af 3.6.1969, sag 31/68, Rec. 1970, s. 403.

(8) - Se dom af 14.12.1971, sag 43/71, Politi, Sml. 1971, s. 319, org. ref.: Rec. s. 1039, jf. navnlig forslag til afgoerelse fra generaladvokat Dutheillet de Lamothe, s. 1054, og dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, praemis 10.

(9) - Se dom af 15.6.1995, forenede sager C-422/93, C-423/93 og C-424/93, Zabala Erasun m.fl., Sml. I, s. 1567.

(10) - Dom af 16.12.1981, sag 244/80, Foglia, Sml. s. 3045, praemis 19; sagen Zabala Erasun m.fl., a.st., praemis 29.

(11) - Dom af 5.4.1995, sag C-103/94, Krid, Sml. I, s. 719, praemis 24.

(12) - Begrebet »arbejdstager« i en tilsvarende bestemmelse i Samarbejdsaftalen mellem Marokko og EOEF omfatter ogsaa forhenvaerende arbejdstagere: dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, praemis 27.