Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 7. februar 1991. - BERNER ALLGEMEINE VERSICHERUNGSGESELLSCHAFT MOD AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE - ITALIEN. - FAELLESSKABSFORSENDELSE - KAUTIONISTENS FRIGOERELSE. - SAG C-328/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02431



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I denne sag har Corte Suprema di Cassazione anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 35 i Raadets forordning (EOEF) nr. 222/77 af 13. december 1976 om faellesskabsforsendelse (EFT 1977 L 38, s. 1) i den affattelse, der var gaeldende, foer bestemmelsen blev aendret i 1981. Forelaeggelsen er sket under en sag mellem et schweizisk selskab, Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (herefter benaevnt "Berner"), og Amministrazione delle Finanze dello Stato vedroerende indfrielse af en sikkerhed stillet af Berner i 1978 i medfoer af artikel 27 i forordning nr. 222/77. Sagen synes hovedsagelig at vaere af historisk interesse, eftersom problemet blev loest med aendringen i 1981, for saa vidt angaar sager, der er opstaaet, efter at aendringen traadte i kraft. Imidlertid blev det under retsmoedet oplyst, at udfaldet af en raekke sager, der verserer for de italienske domstole, afhaenger af Domstolens svar paa det spoergsmaal, der er forelagt for den i denne sag.

2. Ved forordning nr. 222/77 er der indfoert regler for faellesskabsforsendelse, som finder anvendelse, naar varer forsendes mellem to steder i Faellesskabet. I henhold til den fjerde betragtning "letter [reglerne] transporten inden for Faellesskabet, og forenkler navnlig formaliteterne ved overskridelse af de indre graenser". I medfoer af artikel 1 i aftalen mellem Faellesskabet og Schweiz, som er undertegnet i 1972 (jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 2812/72 af 21.11.1972 (EFT 1973 L 365, s. 225) ), fandt bestemmelserne vedroerende faellesskabsforsendelse paa det paagaeldende tidspunkt anvendelse paa varer, som bevaegede sig mellem to punkter inden for Faellesskabet gennem schweizisk omraade, samt paa en hvilken som helst anden varetransport gennem saavel Faellesskabets som schweizisk omraade.

3. Der findes to varianter af faellesskabsforsendelsen, en for ekstern faellesskabsforsendelse og en for intern faellesskabsforsendelse (jf. artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 222/77). Det er den foerste variant, denne sag drejer sig om, idet de transporterede varer ikke frit kunne omsaettes i medlemsstaterne [jf. artikel 1, stk. 2, litra a)].

4. For at kunne benytte sig af ekstern faellesskabsforsendelse skal en person stille sikkerhed i medfoer af bestemmelserne i forordningens artikel 27. Ifoelge denne bestemmelses stk. 1 skal der stilles sikkerhed:

"... for betalingen af told og andre afgifter, som en medlemsstat kunne goere krav paa for varer, der i forbindelse med faellesskabsforsendelsen foeres over dens omraade".

Den foreliggende sag drejer sig om, under hvilke omstaendigheder sikkerhed stillet i medfoer af denne bestemmelse kan goeres gaeldende.

5. Sagen for den nationale ret opstod paa foelgende maade. I 1978 udstedte det schweiziske toldsted Locarno-Cadenazzo ["afgangstoldstedet" i den i forordningens artikel 11, litra c), angivne betydning] to saakaldte T1-angivelser vedroerende ekstern faellesskabsforsendelse af varer, som det troede skulle bringes paa markedet i Belgien. I overensstemmelse med forordningens artikel 17 blev der fastsat en tidsfrist for varernes frembydelse ved toldstedet i bestemmelseslandet. Berner paatog sig kautionsforpligtelsen for varerne.

6. Hvis proceduren var forloebet forskriftsmaessigt, ville bestemmelsestoldstedet ved varernes ankomst have returneret eksemplarer af T1-angivelserne til afgangstoldstedet, hvorefter dokumenterne ville have vaeret faerdigbehandlet og kautionisten frigjort for sine forpligtelser. Imidlertid blev varerne i strid med reglerne bragt i omsaetning i Italien og naaede aldrig frem til Belgien. I juli 1979 underrettede de schweiziske toldmyndigheder Berner om, at T1-angivelserne ikke var blevet faerdigbehandlet inden for den fastsatte frist. I januar 1982 gav toldstedet i Como (Italien) Berner paalaeg om at betale et beloeb paa 6 250 000 LIT i henhold til kautionsforpligtelsen.

7. Berner gjorde indsigelse mod paalaegget bl.a. under henvisning til forordningens artikel 35, stk. 2, som paa det paagaeldende tidspunkt var affattet saaledes:

"Kautionisten frigoeres ligeledes for sine forpligtelser ved udloebet af en frist paa tolv maaneder regnet fra den dato, hvor T1-angivelsen registreres, naar han ikke fra afgangstoldstedet er blevet underrettet om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet."

Det var ikke afgangstoldstedet, men det schweiziske generaldirektorat for toldvaesenet, som gav Berner underretning om, at T1-angivelserne ikke var blevet faerdigbehandlet. Berner har gjort gaeldende, at selskabet derfor ikke kan vaere forpligtet til at indfri kautionsforpligtelsen.

8. Tvisten er blevet indbragt for Corte Suprema di Cassazione, som har forelagt foelgende spoergsmaal for Domstolen:

"Skal artikel 35 i Raadets forordning (EOEF) nr. 222/77 af 13. december 1976 om faellesskabsforsendelse - som i den oprindelige affattelse bestemmer, at kautionisten frigoeres for sine forpligtelser ved udloebet af en frist paa tolv maaneder regnet fra den dato, hvor T1-angivelsen registreres, naar han ikke fra afgangstoldstedet er blevet underrettet om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet - fortolkes saaledes, at det kun er afgangstoldstedet, der har kompetence til at fremsende denne underretning, eller kan den myndighed, som efter den nationale retsorden er overordnet afgangstoldstedet, traede i stedet for dette ved opfyldelsen af den naevnte forpligtelse?"

9. Berner og Kommissionen har gjort gaeldende, at i medfoer af den affattelse af artikel 35, som var gaeldende paa det paagaeldende tidspunkt, bliver kautionistens forpligtelse foerst aktuel, naar han af afgangstoldstedet er blevet underrettet om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet. De har anfoert, at dette udtryk i forordning nr. 222/77 anvendes i den praecise betydning, det har i henhold til artikel 11, litra c), hvorefter det betyder "det toldsted, hvor faellesskabsforsendelsen paabegyndes". Berner og Kommissionen haevder, at der ikke er nogen begrundelse for at fortolke udtrykket anderledes, for saa vidt angaar artikel 35, hvor det er klart, at det anvendes i den snaevre betydning, der er angivet i artikel 11, litra c).

10. At det var faellesskabslovgivers hensigt, at udtrykket i forbindelse med artikel 35 skulle have den betydning, der er tillagt det i artikel 11, litra c), bestyrkes ifoelge Berner og Kommissionen af en aendring af artikel 35, som blev foretaget i 1981 efter tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i denne sag. I henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 3813/81 af 15. december 1981 (EFT L 383, s. 28) blev udtrykket "afgangstoldstedet" i artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 222/77 afloest af udtrykket "de kompetente toldmyndigheder i afgangsmedlemsstaten". Efter Berner' s og Kommissionens opfattelse bekraefter denne aendring, hvis en saadan bekraeftelse er noedvendig, at artikel 35, stk. 2, i sin oprindelige affattelse havde en snaevrere betydning.

11. Den italienske regering har anfoert, at formaalet med artikel 35, stk. 2, er at forhindre, at kautionistens forpligtelse bliver aktuel, naar han ikke er blevet underrettet om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet inden for den fastsatte frist. Det er ikke noedvendigt, at underretningen kommer fra afgangstoldstedet, forudsat at kautionisten er blevet underrettet om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet. Ifoelge den italienske regering var formaalet med den i 1981 indfoerte aendring af artikel 35, stk. 2, udelukkende at skabe klarhed, og der skete ikke materielle aendringer.

12. Jeg mener, at Berner' s og Kommissionens opfattelse er den rigtige. Ordlyden af den anfaegtede bestemmelse er i den henseende fuldstaendig klar.

13. Hvis jeg fandt, at bestemmelsen var uklar, ville jeg indtage det standpunkt, at myndighederne i en medlemsstat ikke skulle vaere berettigede til at kraeve en kaution indfriet, som er stillet i medfoer af forordningens artikel 27, undtagen under naermere angivne omstaendigheder. Som Kommissionen har paapeget, har et foretagende, som stiller sikkerhed i overensstemmelse med denne bestemmelse, det vil sige ofte en bank eller, som i dette tilfaelde, et forsikringsselskab, maaske ingen kontrol med den faktiske forsendelse af de paagaeldende varer. Efter min opfattelse er det derfor berettiget til at kende det noejagtige omfang af det ansvar, det kan paadrage sig, navnlig da forpligtelsen til at betale kan anses for en form for straf. Som Domstolen understregede i sag 117/83, Koenecke, praemis 11 (Sml. 1984, s. 3291), kan "en sanktion, selv en saadan, der ikke har karakter af en straf, kun ... paalaegges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel".

14. Forordningens artikel 35 anerkender dette princip, da - som Domstolen udtalte om den tidligere bestemmelse - formaalet med bestemmelsen er "at skabe retssikkerhed for de personer, som ... stiller kaution for forsendelser ..." (jf. sag 277/80, SIC mod Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sml. 1982, s. 629, praemis 13). Behovet for retssikkerhed er umiddelbart indlysende paa toldrettens omraade. Desuden ville omkostningerne i forbindelse med sikkerhedsstillelse vaere tilboejelige til at stige, hvis der herskede usikkerhed med hensyn til de omhandlede bestemmelser, og dette ville vaere skadeligt for formaalene med forsendelsesproceduren.

15. Efter min mening tilgodeses retssikkerhedshensynet i den henseende af forordningens artikel 35, stk. 2, baade i bestemmelsens oprindelige og den aendrede affattelse, fortolket i overensstemmelse med den naturlige betydning af de ord, der er anvendt. Dette hensyn ville efter min opfattelse ikke blive tilgodeset, hvis artikel 35 i bestemmelsens oprindelige affattelse blev fortolket saaledes, som den italienske regering gaar ind for.

16. Den italienske regering har anfoert, at retssikkerheden ikke ville vaere truet, hvis den omtvistede bestemmelse blev fortolket mere liberalt, da ingen har antydet, at Berner ikke var klar over, at T1-angivelserne ikke var blevet faerdigbehandlet. Jeg kan ikke tiltraede dette. Hvis det afgoerende spoergsmaal ikke var, hvem der gav kautionisten underretning om, at T1-angivelsen ikke var blevet faerdigbehandlet, men kun, om kautionisten var klar over dette, ville kautionisten vaere udsat for den risiko, at det senere kunne blive antaget, at han gennem en maaske tvetydig underretning fra en uofficiel kilde var blevet gjort opmaerksom paa, at T1-angivelsen ikke var blevet faerdigbehandlet. Der kunne ogsaa opstaa spoergsmaal om, hvorvidt en kautionist, som ikke var, men burde have vaeret klar over, at T1-angivelsen ikke var faerdigbehandlet, kunne afkraeves betaling i henhold til den kautionsforpligtelse, han havde paataget sig.

17. Den italienske regering gaar ikke helt saa vidt i den foreliggende sag, idet den blot goer gaeldende, at en hvilken som helst officiel underretning om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet, er tilstraekkelig. Imidlertid ville andre nationale myndigheder maaske oenske at gaa videre. Hvis man saa bort fra den anfaegtede bestemmelses noejagtige ordlyd, ville det vaere uklart, noejagtig hvilke formaliteter der skulle opfyldes, foer sikkerheden kunne goeres gaeldende.

18. Den italienske regering har ogsaa haevdet, at de schweiziske toldmyndigheder ofte fulgte den praksis at lade en central myndighed give underretning om, at T1-angivelser ikke var blevet faerdigbehandlet. Denne praksis var efter den italienske regerings opfattelse tilladt i henhold til artikel 6, stk. 1, i den tidligere omtalte aftale mellem Faellesskabet og Schweiz. Det hedder i denne bestemmelses foerste punktum: "De kompetente schweiziske toldsteder er berettigede til at virke som afgangstoldsteder, graenseovergangssteder, samt bestemmelses- og garantitoldsteder."

19. Efter min opfattelse gav artikel 6, stk. 1, i 1972-aftalen imidlertid simpelt hen vedkommende schweiziske toldsteder bemyndigelse til at handle paa samme maade som toldsteder i medlemsstaterne ved anvendelsen af reglerne om faellesskabsforsendelse. Den gav ikke en enkelt schweizisk institution bemyndigelse til at udfoere opgaver, som i medlemsstaterne paahvilede en raekke naermere angivne toldsteder.

20. Denne fortolkning af artikel 6, stk. 1, i 1972-aftalen stoettes af, at teksten til bestemmelserne om faellesskabsforsendelse, som var gengivet i tillaeg I til aftalen, blev aendret i 1982 i overensstemmelse med den aendring af artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 222/77, som var foretaget det foregaaende aar. Efter min opfattelse var de schweiziske toldmyndigheder derfor forpligtet til at foelge samme fremgangsmaade som toldmyndighederne i medlemsstaterne med hensyn til underretning af kautionister, naar T1-angivelserne ikke var blevet faerdigbehandlet inden for den fastsatte frist.

21. Endelig har den italienske regering gjort gaeldende, at den omstaendighed, at Raadet ikke udtrykkelig har henvist til aendringen af artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 222/77 i praeamblen til forordning nr. 3813/81, betyder, at man ikke kan have anset denne aendring for en materiel aendring. Ellers, har regeringen gjort gaeldende, ville forordning nr. 3813/81 ikke opfylde kravene i Traktatens artikel 190, hvorefter forordninger skal "begrundes".

22. Dette argument virker heller ikke overbevisende. Det er almindelig anerkendt, at kravene i artikel 190 er opfyldt, naar praeamblen til en forordning i store traek angiver, hvad forordningens generelle formaal er, og redegoer for det vaesentlige i de trufne foranstaltninger. En saerlig begrundelse til stoette for alle enkelthederne i forordningen er ikke noedvendig (jf. f.eks. sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml. 1979, s. 2575, praemis 8).

23. Desuden anfoeres det i den foerste betragtning til forordning nr. 3813/81, at "flere aars erfaring med anvendelsen af ordningen for faellesskabsforsendelse ... har vist, at det er muligt at lempe visse formaliteter i forbindelse med denne ordning". Efter min opfattelse er denne udtalelse fuldt ud i overensstemmelse med det synspunkt, at der ved denne forordning skete en materiel aendring af artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 222/77, og at der foer denne aendring maatte anlaegges en snaevrere fortolkning af bestemmelsen i overensstemmelse med, hvad jeg anser for dens klare betydning.

24. Jeg skal derfor foreslaa, at det af Corte Suprema di Cassazione forelagte spoergsmaal besvares saaledes:

"Artikel 35 i forordning (EOEF) nr. 222/77 af 13. december 1976 skal i den affattelse, der var gaeldende, foer bestemmelsen blev aendret ved forordning (EOEF) nr. 3813/81 af 15. december 1981, fortolkes saaledes, at sikkerheden kun kan naegtes frigivet, naar det toldsted, hvor faellesskabsforsendelsen paabegyndes, har underrettet kautionisten om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet. Garantien kan ikke naegtes frigivet, naar en anden toldmyndighed i afgangsmedlemsstaten har underrettet kautionisten om, at T1-angivelsen ikke er blevet faerdigbehandlet, selv om denne myndighed efter den paagaeldende medlemsstats retsorden er overordnet det foernaevnte toldsted."

(*) Originalsprog: engelsk.