Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 6. december 1990. - DEN HELLENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - AFSLUTNING AF EUGFL-REGNSKABER - REGNSKABSAARET 1986. - SAG C-32/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-01321



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I den foreliggende sag har Den Hellenske Republik i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173 nedlagt paastand om annullation af beslutning 88/630/EOEF (EFT L 353, s. 30), for saa vidt som den vedroerer afslutningen af de af Graekenland forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1986, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter benaevnt "EUGFL"), Garantisektionen. Ved kendelse af 26. april 1989 blev en af Den Hellenske Republik indgivet begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning ikke taget til foelge.

2. Det fremgaar af artikel 1 og bilaget til beslutningen, at de udgifter, sagsoegeren har anmeldt for regnskabsaaret 1986, androg 168 406 791 240 DR. Kommissionen har kun anerkendt et beloeb paa 161 532 024 085 DR som paahvilende EUGFL; sagsoegeren skal saaledes afholde et beloeb paa 6 874 767 155 DR.

3. Sagsoegeren blev underrettet om de korrektioner, Kommissionen paataenkte at foretage, under bilaterale droeftelser, der gik forud for udstedelsen af beslutningen. Kommissionens synspunkter er naermere begrundet i den sammenfattende rapport vedroerende afslutningen af EUGFL-regnskaberne for regnskabsaaret 1986 (herefter benaevnt "den sammenfattende rapport"); dele af rapporten er vedlagt som bilag til Kommissionens svarskrift.

4. Den foreliggende sag er en blandt mange, som vedroerer de graeske myndigheders adfaerd i forbindelse med forvaltningen af landbrugsvarer. Fire af sagerne er afgjort tidligere i aar: se domme af 10. juli 1990 (sagerne C-259/87, C-334/87 og C-335/87, Den Hellenske Republik mod Kommissionen, Sml. I, s. 2845, s. 2849 og s. 2875) og dom af 12. juli 1990 (sag C-35/88, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, Sml. I, s. 3125). Som foelge af de naevnte domme har sagsoegeren frafaldet en raekke af soegsmaalsgrundene i den foreliggende sag. Tilbage er seks, som jeg vil tage stilling til en efter en.

a) Kommissionens kompetence til at vedtage beslutninger

5. Sagsoegeren har fremfoert et anbringende, som, hvis det blev taget til foelge, ville medfoere, at beslutningen i det hele blev annulleret, og ville forpligte Kommissionen til at aendre hele den maade, hvorpaa den afslutter medlemsstaternes regnskaber. Anbringendet blev fremfoert i forbindelse med Kommissionens afvisning af at lade EUGFL afholde naermere angivne udgifter, som sagsoegeren havde haft inden for kornsektoren. Denne del af paastanden omfattede oprindelig flere forhold, men alle de oevrige er trukket tilbage.

6. Sagsoegeren har anfoert, at naar Kommissionen afslutter medlemsstaternes regnskaber, har den ikke befoejelse til at udstede beslutninger i henhold til EOEF-Traktatens artikel 189. Ifoelge sagsoegeren foelger dette af artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning (EOEF) nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som er hjemmelen for afslutningen af medlemsstaternes regnskaber. I modsaetning til artikel 5, stk. 2, litra a), hvori der anvendes formuleringen "traeffer ... beslutning", hedder det i artikel 5, stk. 2, litra b), blot, at Kommissionen "afslutter ...". Efter sagsoegerens opfattelse tillaegger en saadan formulering ikke Kommissionen kompetence til at vedtage beslutninger herom.

7. For mig at se holder argumentet ikke. Som Kommissionen har understreget, kan man vanskeligt forestille sig en regnskabsafslutning uden en hertil svarende beslutning. Sagsoegeren har ikke taget naermere stilling til, om Kommissionen med henblik herpaa har befoejelse til at udstede andre retsakter i henhold til artikel 189. Endvidere henvises der i artikel 8 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1723/72 om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT Specialudgave, Anden Serie, III, s. 110), udtrykkeligt til beslutninger om regnskabsafslutning i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70, og bestemmelsen praeciserer dernaest, hvad saadanne beslutninger skal omfatte. Efter min opfattelse er der saaledes ikke tvivl om, at sidstnaevnte bestemmelse maa fortolkes saaledes, at den tillaegger Kommissionen kompetence til at vedtage beslutninger.

8. Sagsoegerens paastand om, at Kommissionen har overskredet sine befoejelser ved at vedtage den omtvistede beslutning, kan derfor ikke tages til foelge.

b) Programkontrakter

9. Ifoelge Kommissionen har KYDEP ("Centralkontoret for Forvaltning af Hjemmemarkedet"), der er en sammenslutning af andelsforeninger og er EF-interventionsorgan for visse varer, for statens regning forpligtet sig til at afsaette sine lagre af bloed hvede. Ifoelge Kommissionen skete det i form af to saakaldte programkontrakter, som omfatter en forpligtelse til inden for en vis frist at eksportere mel af bloed hvede. De kaldes programkontrakter, fordi der heri er fastsat et salgsprogram for KYDEP med hensyn til de kornlagre, organet ligger inde med. Kontrakterne er ogsaa omtvistet i en anden sag, der verserer for Domstolen (sag C-61/90, Kommissionen mod Den Hellenske Republik).

10. Kommissionen har anfoert, at den foerste af de naevnte kontrakter blev indgaaet med en raekke moellerivirksomheder og vedroerte 500 000 tons bloed hvede, som haevdes at have forladt de nationale lagre i perioden januar-maj 1983. Koeberne forpligtedes til at eksportere kornet senest otte maaneder efter. Den graeske regerings udgifter til denne transaktion haevdes at have beloebet sig til 1 500 000 DR. Ifoelge Kommissionen blev den anden kontrakt indgaaet mellem KYDEP og regeringen og drejede sig om 400 000 tons bloed hvede. Til gennemfoerelse af kontrakten eksporterede KYDEP ifoelge Kommissionen 290 000 tons mel i loebet af 1984. Udgiften for den graeske stat androg efter Kommissionens opgoerelse 710 mio. DR. Kommissionen er af den opfattelse, at indgaaelsen af de naevnte kontrakter var et incitament til at eksportere mel, i hvilken forbindelse EUGFL ville blive paalagt udgiften til eksportrestitutioner, og at aftalerne endvidere bar praeg af statsstoette, som betoed, at melet kunne afsaettes paa verdensmarkedet til priser under de normale.

11. Kommissionen har ogsaa anfoert, at der i 1985 blev indgaaet to lignende kontrakter mellem KYDEP og Det Graeske OEkonomiministerium om eksport af 40 000 tons gryn af haard hvede og et parti pastaprodukter svarende til 15 000 tons haard hvede. Ifoelge Kommissionen blev tabene som foelge af den naevnte eksport daekket af staten.

12. De anbringender, hvorved sagsoegeren har bestridt de korrektioner, Kommissionen har foretaget med hensyn til de naevnte kontrakter, er to: Det foerste vedroerer spoergsmaalet om kontrakternes eksistens, mens det andet vedroerer det oekonomiske forhold mellem KYDEP og den graeske stat.

13. Sagsoegeren har ikke bestridt, at programkontrakterne er blevet gennemfoert for saa vidt angaar melet af bloed hvede og pastaprodukterne, men har derimod benaegtet, at der er indgaaet saadanne kontrakter vedroerende gryn af haard hvede. I den sammenfattende rapport har Kommissionen imidlertid henvist til en skrivelse af 6. juni 1985, som KYDEP' s generaldirektoer sendte til KYDEP' s bestyrelse. I skrivelsen, der er vedlagt som bilag VI til svarskriftet, henvises der til, at den graeske oekonomiminister har underskrevet en programkontrakt om eksport af 40 000 tons mel, hvilket

ville laegge beslag paa 78 000 tons haard hvede. Kommissionen har ligeledes omtalt en programkontrakt om eksport af et parti pastaprodukter svarende til 15 000 tons haard hvede. Ifoelge skrivelsen skulle tabene som foelge af de naevnte kontrakter daekkes af staten ved hjaelp af en samlet bevilling paa naesten 535,5 mio. DR.

14. Sagsoegeren har ikke naevnt den paagaeldende skrivelse og har endnu mindre bestridt dens rigtighed. Endvidere har sagsoegeren ikke fremfoert beviser for, at de omtvistede kontrakter ikke blev gennemfoert. Efter min opfattelse kunne Kommissionen derfor med rette laegge til grund, at de fire programkontrakter, der er omtalt i den sammenfattende rapport, blev foert ud i livet.

15. For saa vidt angaar forholdet mellem KYDEP og den graeske stat, har sagsoegeren understreget, at KYDEP er en andelsforening, der handler for sine medlemmers regning; medlemmerne er landbrugsandelsselskaber, som igen bestaar af individuelle producenter. Sagsoegeren har anfoert, at i henhold til graesk lovgivning skal organets underskud daekkes af medlemmerne og af dets egne reserver med hver halvdelen. Sagsoegeren har ikke bestridt, at KYDEP modtager et betydeligt beloeb fra staten, men anfoert, at de paagaeldende beloeb skal finansiere dets almindelige driftsomkostninger og ikke daekke dets underskud.

16. Kommissionen har ikke bestridt KYDEP' s formelle status i henhold til graesk lovgivning, men har fremlagt en saerdeles overbevisende dokumentation for, at KYDEP paa den graeske stats vegne griber ind i kornsektoren for at forfoelge nationale, politiske formaal, mens den graeske stat daekker KYDEP' s tab over statsbudgettet. For eksempel indeholder moedereferatet fra et moede den 14. februar 1984 i Athen i det faellesministerielle udvalg "handel og landbrug" (bilag VII til svarskriftet) naermere detaljer vedroerende det beloeb, staten skal afholde som foelge af KYDEP' s forvaltning af forskellige kornsorter, herunder haard hvede. Endvidere indeholder Den Graeske Nationalbanks beretning for 1986 (jf. bilag IX til svarskriftet) naermere enkeltheder med hensyn til, hvorledes KYDEP' s transaktioner bidrager til det graeske budgetunderskud. I beretningen for 1985 (bilag X til svarskriftet) har banken opfoert KYDEP som et offentligt organ.

17. Sagsoegeren har understreget, at i beretningen for 1987 har Den Graeske Nationalbank henfoert KYDEP under den private sektor, men anerkendt, at KYDEP modtager beloeb fra staten til daekning af sine "finansielle behov". Ifoelge sagsoegeren maa der sondres mellem de beloeb og de underskud, KYDEP paafoeres i forbindelse med gennemfoerelsen af programkontrakterne.

18. Domstolen har behandlet spoergsmaalet om det oekonomiske forhold mellem KYDEP og den graeske stat i sag C-35/88. I dommen fastslog Domstolen, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, da den har grebet ind i KYDEP' s vilkaar for opkoeb og salg af korn til foderbrug, over budgettet har udlignet KYDEP' s underskud som foelge af dette organs virke paa markedet for korn til foderbrug og har givet KYDEP mulighed for, mod statsgaranti, at optage laan i Den Graeske Nationalbank. I den sag erkendte den graeske regering ogsaa, at den stoette, der var ydet KYDEP for at goere det muligt for dette organ at daekke underskud som foelge af salg med tab af foderkorn, har karakter af statsstoette i den i Traktatens artikel 92 omhandlede betydning.

19. Domstolens dom i den sag vedroerte kun perioden fra 1. januar 1981 til 26. marts 1984. Den falder ikke helt sammen med den periode, hvor de programkontrakter, der omtvistes i den foreliggende sag, haevdes at vaere gennemfoert. Endvidere var det produkt, sag C-35/88 vedroerte, nemlig foderkorn, ganske vist et lignende produkt, men ikke det samme som i sagen her. Sagsoegeren har ikke naevnt noget om, at KYDEP' s rolle er vaesentligt aendret efter den 26. marts 1984, og heller ikke, at forholdet mellem KYDEP og staten med hensyn til haard hvede og gryn ikke var lige saa snaevert som med hensyn til foderkorn. Ud fra Domstolens bemaerkninger i sag C-35/88, sammenholdt med de beviser, Kommissionen har fremlagt i den foreliggende sag, kan det bestemt antages, at KYDEP' s underskud som foelge af gennemfoerelsen af de paagaeldende programkontrakter er blevet daekket af staten.

20. Sagsoegeren har hverken under sagen her eller i forbindelse med tidligere undersoegelser fremfoert holdbare beviser til stoette for, at de konklusioner, Domstolen ifoelge Kommissionen boer drage, ikke er korrekte. Saaledes indeholder den sammenfattende rapport en opregning af de hindringer, der blev lagt i vejen for Kommissionen, da den forsoegte at fastslaa omfanget af eventuelle pengeoverfoersler til KYDEP fra den graeske stat. Navnlig ser det ud til, at Kommissionen ikke fik adgang til KYDEP' s lokaler, og KYDEP har tilsyneladende afvist at besvare spoergsmaal fra Kommissionen vedroerende modtagne offentlige midler. De graeske myndigheders manglende vilje til at samarbejde med Kommissionen med henblik paa at fastslaa forholdet mellem KYDEP og staten blev paatalt i sag C-35/88, hvori Domstolen fastslog, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 5, idet den ikke havde tilstillet Kommissionen naermere angivne dokumenter vedroerende vilkaarene for KYDEP' s indgriben paa markedet for korn til foderbrug. De graeske myndigheder synes ikke at have vaeret mere samarbejdsvillige med hensyn til de spoergsmaal, der omtvistes i den foreliggende sag.

21. Sammenfattende mener jeg derfor, at den del af den graeske regerings kritik af Kommissionens beslutning, der vedroerer programkontrakterne, maa afvises.

c) Markedet for foder

22. Kommissionen har anfoert, at KYDEP handler med foder som repraesentant for staten, og at alle de tab, der derved opstaar, daekkes over statsbudgettet. Til stoette herfor har Kommissionen paa ny bl.a. henvist til referatet af et moede i det faellesministerielle udvalg "handel og landbrug", som blev holdt i Athen den 14. februar 1984 (jf. bilag VII til svarskriftet). Referatet giver naermere oplysninger om de udgifter, staten afholdt i 1982 i forbindelse med KYDEP' s forvaltning af markedet for korn til foderbrug, og som i alt androg mere end 7 900 mio. DR.

23. Kommissionen har draget foelgende konklusioner heraf: For det foerste handler KYDEP som et statsmonopol ved forvaltningen af markedet for foderkorn i almindelighed og for markedet for foderstoffer i saerdeleshed; for det andet viser den omstaendighed, at staten daekker de udgifter, KYDEP har afholdt i forbindelse med den paagaeldende virksomhed, at varerne blev solgt til priser under kostprisen. Dette svarer til, at der blev ydet statsstoette. Kommissionen har bemaerket, at Graekenland er storeksportoer af foderblandinger, og at den paagaeldende eksport ikke ville have fundet sted uden den paagaeldende stoette fra staten, idet prisen i saa fald ville have vaeret langt hoejere. Kommissionen har derfor afvist at lade EUGFL afholde udgiften til de restitutioner, der i perioden 1982-1986 blev udbetalt for foder.

24. I staevningen har sagsoegeren indroemmet, at stort set alt det foderkorn, der fremstilles i Graekenland, forvaltes af KYDEP. Sagsoegeren har ogsaa medgivet, at den pris, KYDEP koeber korn til foderbrug til, kan vaere hoejere end interventionsprisen, saafremt markedsforholdene tilsiger det. Sagsoegeren har imidlertid afvist, at KYDEP er et statsmonopol, og gentaget, at 50% af et eventuelt underskud daekkes af KYDEP' s medlemmer, mens resten daekkes af organets egne reserver.

25. Sagsoegeren har ligeledes bemaerket, at for foder har prisen en beskeden indflydelse paa efterspoergslen, idet kun foder, der har bestemte egenskaber, opfylder koebernes krav. Sagsoegeren har dog ikke haevdet, at Graekenland er det eneste land, som fremstiller foder af god kvalitet, og heller ikke, at prisen er uden betydning for koeberne, saafremt kvaliteten hos forskellige leverandoerer i oevrigt er den samme. Sagsoegeren har ogsaa fremlagt en raekke statistiske oversigter med henblik paa at godtgoere, at foder fra Graekenland ofte ikke kan konkurrere paa verdensmarkedet. Ifoelge sagsoegeren eksporteres der fra Graekenland navnlig saadant foder til lande, som andre medlemsstater ikke er saerligt interesserede i, som f.eks. Bulgarien og Malta. Oplysningerne viser efter sagsoegerens opfattelse, at KYDEP' s virksomhed ikke paavirker konkurrencen inden for det faelles marked. Sagsoegeren har ogsaa understreget, at Graekenland under alle omstaendigheder kun eksporterer en beskeden del af forskellen mellem den samlede produktion af foder og forbruget paa hjemmemarkedet.

26. Efter min opfattelse er sagsoegerens bemaerkning om, at KYDEP' s virksomhed paa markedet for foder ikke paavirker konkurrencen mellem medlemsstaterne, irrelevant. Essensen af Kommissionens synspunkt er, at KYDEP' s og den graeske stats virksomhed indebar, at der blev eksporteret foder, som ellers ikke ville vaere blevet eksporteret. Resultatet var ifoelge Kommissionen en forhoejelse af de eksportrestitutioner, som sagsoegeren forsoegte at lade EUGFL afholde. Sagsoegerens bemaerkning om, at andre medlemsstater ikke udviste nogen saerlig interesse for markeder, hvortil Graekenland eksporterede foder, er irrelevant i relation til Kommissionens synspunkt, hvorefter den paagaeldende eksport kun fandt sted, fordi den var subsidieret.

27. For saa vidt angaar det oekonomiske forhold mellem KYDEP og den graeske stat, har Kommissionen fremlagt KYDEP' s regnskaber for perioden 1983-1985. Det fremgaar heraf, at KYDEP' s samlede reserver i hvert af de naevnte aar androg hhv. ca. 1 200 mio. DR, 1 400 DR og 1 440 mio. DR. De viser, at de tab, KYDEP led, androg mere end 7 900 mio. DR alene for korn til foderbrug. KYDEP' s reserver var saaledes helt utilstraekkelige til at daekke blot 50% af underskuddet. Endvidere henvises der i moedereferatet af 14. februar 1984, som indeholder naermere oplysninger om KYDEP' s tab i 1982, utvetydigt til, at staten ville daekke de paagaeldende tab.

28. De beviser, Kommissionen har fremlagt i den foreliggende sag, underbygges af, hvad Domstolen fastslog i sag C-35/88, som jeg allerede har henvist til. I den sag baserede Domstolen dommens konklusion, hvorefter Graekenland i perioden 1. januar 1981 til 26. marts 1984 havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne om oprettelse af en faelles markedsordning for korn, paa foelgende faktiske omstaendigheder.

29. For det foerste fastsatte de graeske myndigheder priserne og maengderne for det korn til foderbrug, som KYDEP solgte til opdraettere og til virksomheder, som fremstiller foderblandinger. For det andet daekkede staten KYDEP' s underskud som foelge af den faste praksis at saelge med tab, der af regeringen blev paalagt dette organ. For det tredje ydede staten sin garanti til KYDEP, for at organet til finansiering af sine transaktioner paa markedet for korn til foderbrug kunne opnaa laan fra Den Graeske Nationalbank. For det fjerde fastsatte de graeske myndigheder den pris, KYDEP opkoebte korn til foderbrug til. Domstolen udledte heraf, at de graeske myndigheder kontrollerede KYDEP' s transaktioner paa markedet for korn til foderbrug.

30. Den periode, sag C-35/88 drejede sig om, falder ikke helt sammen med den, som den foreliggende sag drejer sig om. De overlapper dog hinanden, og sagsoegeren har ikke fremfoert omstaendigheder, der giver holdepunkter for at antage, at KYDEP' s rolle har aendret sig vaesentligt efter den 26. marts 1984. Selv om sagsoegeren i replikken har bemaerket, at et eventuelt underskud, som KYDEP maatte blive paafoert i forbindelse med forvaltningen af sektoren for korn til foderbrug, kunne vaere daekket ved laan gennem Den Graeske Nationalbank, har sagsoegeren ikke fremlagt bevis for, at sagsoegeren har udnyttet en saadan mulighed, og heller ikke fremlagt de betingelser, hvorunder Den Graeske Nationalbank ville have vaeret villig til at stille midler til raadighed for KYDEP. Det fremgaar klart af Domstolens dom i sag C-35/88, at i perioden 1981-1984 var forholdet mellem KYDEP og Nationalbanken ikke rent kommercielt, og det er naeppe sandsynligt, at forholdet har aendret sig vaesentligt mellem 1984 og 1986.

31. Den tvivl, der maatte vaere (og den er der efter min opfattelse ikke meget af), maa komme Kommissionen til gode. Som jeg har naevnt ovenfor, og som Domstolen fastslog i sag C-35/88, har sagsoegeren ikke vaeret specielt meddelsom under droeftelserne med Kommissionen om forholdet mellem KYDEP og den graeske stat. Ud fra de oplysninger, Kommissionen havde, kunne den med rette konkludere, at de omtvistede restitutioner for foder ikke skulle anerkendes som paahvilende EUGFL.

d) Haard hvede

32. Ifoelge referatet af KYDEP' s 36. generalforsamling (bilag XII til svarskriftet) overtog KYDEP ca. 65 000 tons haard hvede til intervention i 1985. Hveden blev ikke koebt af producenterne, men blot overfoert fra de lagre, KYDEP allerede laa inde med. Ifoelge Kommissionen har staten godtgjort KYDEP forskellen mellem KYDEP' s oprindelige udgift til hveden og interventionsprisen. Dette underbygges af skrivelsen af 6. juni 1985 fra KYDEP' s generaldirektoer til KYDEP' s bestyrelse (bilag VI til svarskriftet).

33. I referatet af KYDEP' s 36. generalforsamling anerkendes det, at den haarde hvede, der fremstilles i Graekenland, ofte ikke opfylder de kvalitetskriterier, der i EF-lovgivningen er fastsat for opkoeb af korn. Den maengde, der blev opkoebt i 1985, udviste ifoelge referatet "mindre afvigelser" i forhold til de kvalitetskriterier, Faellesskabet har fastsat. I den sammenfattende rapport har Kommissionen ogsaa anfoert, at den haarde hvede, der blev opkoebt i 1985, ikke blev opkoebt med henblik paa at gennemfoere den faelles landbrugspolitik, men til gennemfoerelse af en national politik om at stoette markedet, og at de graeske myndigheder forsoegte at laegge omkostningerne herved over paa EUGFL. Dette var da ogsaa grunden til, at Kommissionen afviste at anerkende udgifterne til intervention for de 65 000 tons haard hvede, der blev opkoebt i 1985.

34. Den graeske regering staar ikke staerkt i sagen om haard hvede. I dom af 21. februar 1989 (sag 214/86, Graekenland mod Kommissionen, Sml. s. 367), hvor Graekenland anfaegtede afslutningen af regnskaberne for 1982, fastslog Domstolen, at den haarde hvede fra 1982-hoesten var blevet opkoebt i Graekenland under tilsidesaettelse af Faellesskabets kvalitetsnormer. Endvidere fastslog Domstolen i dom af 29. november 1989 (sag C-281/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 4015), som var en traktatbrudssag anlagt i medfoer af Traktatens artikel 169, at Graekenland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne om den faelles markedsordning for korn, idet det havde paalagt KYDEP at opkoebe haard hvede fra 1982-hoesten, der ikke opfyldte kvalitetskravene.

35. Sagsoegeren har imidlertid ikke villet indroemme, at det her omtvistede parti hvede ikke var i overensstemmelse med gaeldende kvalitetskrav. Til trods for bemaerkningerne i referatet af KYDEP' s 36. generalforsamling har sagsoegeren haevdet, at al hveden blev kontrolleret, da den blev tilbudt KYDEP, og at den fandtes at vaere i overensstemmelse med de kvalitetskrav, der er fastsat i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1569/77 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn (EFT L 174, s. 15). Til stoette herfor har sagsoegeren fremlagt en raekke "formularer til bedoemmelse af hvede", der blev udfaerdiget paa det tidspunkt, hvor kontrollen blev foretaget. Ifoelge sagsoegeren er Kommissionens inspektoerer ved flere lejligheder blev underrettet om, at de paagaeldende dokumenter findes, men inspektoererne valgte ikke at undersoege dem naermere.

36. I svarskriftet har Kommissionen anfoert, at den ikke har faaet forelagt de paagaeldende dokumenter, men at den omstaendighed, at KYDEP har anerkendt, at det naevnte parti hvede ikke fuldt ud opfyldte de gaeldende kvalitetskrav, var et vigtigt indicium for, hvis ikke endeligt bevis for, at dette var tilfaeldet. Senere i svarskriftet har Kommissionen ikke argumenteret saa meget paa spoergsmaalet om hvedens kvalitet, men lagt vaegt paa grundene til, at hveden blev tilbudt til intervention. Kommissionen har i den forbindelse anfoert, at den vaesentligste aarsag til, at den afviste at anerkende udgifterne til intervention, var, at hveden ikke var blevet tilbudt til intervention ud fra hensynene til den faelles landbrugspolitik, men for at nedbringe KYDEP' s omkostninger som foelge af organets stigende lagre af usolgt korn. I duplikken har Kommissionen bemaerket, at uanset om den omtvistede hvede var i overensstemmelse med de gaeldende kvalitetskrav, er det forhold, at den blev opkoebt ud fra nationale, politiske formaal, i sig selv tilstraekkelig til, at Kommissionen kunne afvise at lade EUGFL afholde udgiften til transaktionen.

37. Med hensyn til hvedens kvalitet har sagsoegeren bevisbyrden for, at kvalitetskravene er overholdt (jf. bl.a. sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 1749, praemis 14). Jeg mener imidlertid, at ved at fremlaegge de dokumenter, der blev udfaerdiget paa det tidspunkt, da KYDEP fik tilbudt hveden til intervention, og som skulle vaere bevis for, at kvalitetskravene er overholdt, har sagsoegeren gjort, hvad der er noedvendigt for at vende bevisbyrden om. I retsmoedet viste det sig imidlertid, at Kommissionen ikke kunne fremlaegge et egentligt bevis for, at den omtvistede hvede ikke opfyldte kvalitetskravene, idet Kommissionen faktisk ikke havde undersoegt dens kvalitet. Jeg vil derfor som udgangspunkt antage, at hveden opfyldte de gaeldende kvalitetskrav.

38. Problemet er herefter, om KYDEP' s beslutning om at opkoebe hveden til intervention er retmaessig. Sagsoegeren har ikke beroert dette spoergsmaal, hverken i staevningen eller i replikken, maaske fordi Kommissionen oprindelig havde lagt vaegt paa den anden omstaendighed, nemlig at hveden ikke opfyldte kvalitetskravene. Kommissionens bemaerkninger om, at hveden med urette er opkoebt til intervention, er omtalt i den sammenfattende rapport og naermere uddybet i svarskriftet. Jeg mener derfor ikke, at kontradiktionsprincippet er tilsidesat.

39. I ovennaevnte dom af 29. november 1989 i sag C-281/87, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, fastslog Domstolen med henvisning til tidligere praksis, at paa omraader, der er daekket af en faelles markedsordning, og navnlig naar en saadan ordning bygger paa faelles prisregler, kan medlemsstaterne ikke laengere gribe ind i en saadan prisdannelsesmekanisme, som foelger af den faelles ordning, ved ensidigt fastsatte nationale bestemmelser. Domstolen udtalte foelgelig, at Graekenland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne om den faelles markedsordning for korn, idet den havde paalagt KYDEP at opkoebe haard hvede fra 1982-hoesten, der ikke opfyldte kvalitetskravene.

40. I den foreliggende sag har sagsoegeren ikke bestridt, at hveden oprindelig blev opkoebt og oplagret som led i en national prisstoettepolitik, og at hveden foerst senere blev overfoert til EF-intervention. Det fremgaar klart af Domstolens dom i sag C-281/87, at de betingelser, hvorunder hveden oprindelig blev opkoebt, var retsstridige, idet de greb ind i den ordning, der er indfoert ved bestemmelserne om den faelles markedsordning for korn. Den senere overfoersel af hveden til EF-intervention var helt kunstig, idet den ikke blev gennemfoert for at skabe et sikkerhedsnet for producenterne, hvilket er det egentlige formaal med et aegte opkoeb, men for at overfoere en del af udgifterne til EUGFL i forbindelse med en national prisstoettepolitik, som i sig selv var retsstridig.

41. Sammenfattende er det derfor min opfattelse, at ogsaa selv om de 65 000 tons haard hvede, som de graeske myndigheder opkoebte i 1985, opfyldte de gaeldende kvalitetskrav, kan udgifterne til transaktionen ikke anerkendes som paahvilende EUGFL, idet transaktionen ikke er gennemfoert i overensstemmelse med formaalene med bestemmelserne om en faelles markedsordning for korn. Denne klagegrund kan derfor ikke tages til foelge.

e) Kontrakter indgaaet efter fristens udloeb

42. Artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning (EOEF) nr. 1082/85 om stoette til privat oplagring af ostene Kefalotyri og Kasseri (EFT L 114, s. 29) bestemmer, at oplagringskontrakterne skal indgaas "senest 40 dage efter begyndelsesdatoen for den kontraktlige oplagring". Ifoelge Kommissionen blev kontrakt om et naermere angivet parti ost, der omfattes af ovennaevnte forordning, foerst indgaaet 63 dage efter begyndelsesdatoen for oplagringen. Kommissionen afviste derfor at lade EUGFL afholde udgiften til oplagringen.

43. Sagsoegeren har anfoert, at inden der indgaas en saadan kontrakt, skal oplagringsvirksomheden bevise, at det paagaeldende parti ost er oplagret. Med hensyn til dette saerlige parti blev beviset ifoelge sagsoegeren forsinket i posten i perioden op til jul (den dato, hvor beviset blev postet, er imidlertid ikke angivet i staevningen). Ifoelge sagsoegeren er en saadan forsinkelse i posten force majeure, og den omstaendighed, at den i forordning nr. 1082/85 fastsatte frist ikke er overholdt, er derfor undskyldelig.

44. Jeg er ikke enig i det synspunkt. Det er fast praksis, at begrebet force majeure, selv om det "ikke forudsaetter absolut umulighed, dog indebaerer et krav om, at den paagaeldende handling ikke er udfoert pga. helt usaedvanlige og uforudseelige omstaendigheder, som den, der paaberaaber sig dem, ikke har nogen indflydelse paa, og hvis virkninger ikke kunne vaere undgaaet trods al udvist agtpaagivenhed" (jf. bl.a. sag 109/86, Theodorakis mod Graekenland, Sml. 1987, s. 4319, og ovennaevnte sager C-334/87 og C-335/87). I staevningen har den graeske regering indroemmet, at posten normalt forsinkes i perioden umiddelbart foer jul. Det er derfor ikke urimeligt at forvente, at de, som skal overholde vigtige frister, goer hvad de kan for at tage hoejde for denne situation, enten ved at poste forsendelsen tidligere eller ved at benytte andre midler til forsendelse af dokumenter, som f.eks. telefax, kurérservice eller personlig overbringelse.

45. Efter min opfattelse kan denne klagegrund derfor heller ikke tages til foelge.

f) Salg til forudfastsat pris af toerrede druer fra 1983-hoesten

46. I forbindelse med afslutningen af regnskaberne for 1985 foretog Kommissionen en korrektion for at regulere foelgerne for EUGFL af udgifterne til oplagring og finansomkostninger som foelge af de restriktioner, de graeske myndigheder havde fastsat for eksport af toerrede druer fra 1983-hoesten. Ifoelge Kommissionen var de paagaeldende restriktioner et indgreb i den ordning, der var indfoert ved forordning (EOEF) nr. 3444/84 om salg til forudfastsat pris af toerrede druer fra 1983-hoesten, som de graeske oplagringsorganer ligger inde med (EFT L 318, s. 33); forordningen fandt anvendelse i perioden 10. december 1984 til 31. januar 1985. Ifoelge Kommissionen medfoerte de paagaeldende restriktioner en betydelig nedgang i de solgte maengder og en tilsvarende stigning i oplagringsomkostningerne. Da restriktionerne endelig blev ophaevet, var kvaliteten af de toerrede druer blevet ringere, saaledes at man maatte acceptere lavere priser.

47. Efter Kommissionens opfattelse har de graeske myndigheders foranstaltninger ogsaa paavirket de beloeb, der anmeldtes til EUGFL for regnskabsaaret 1986. Derfor foretog Kommissionen en korrektion for 1986 paa samme grundlag som for regnskabsaaret 1985.

48. I sag C-335/87 anfaegtede Den Hellenske Republik uden held de korrektioner, der var foretaget med hensyn til toerrede druer for regnskabsaaret 1985. Domstolen fastslog, at de graeske myndigheder havde ivaerksat de paatalte restriktioner, og at Kommissionen derfor med rette havde kunnet foretage korrektioner i de af Graekenland forelagte regnskaber for 1985.

49. I den foreliggende sag har sagsoegeren paa ny bestridt, at der indfoertes restriktioner med hensyn til eksporten af toerrede druer fra 1983-hoesten. Den eneste omstaendighed, sagsoegeren har fremfoert til stoette for, at forholdene i 1986 var anderledes end i 1985, er udstedelsen af det praesidentielle dekret nr. 215/86. Sagsoegeren har anfoert, at det paagaeldende dekret ophaevede alle resterende restriktioner med hensyn til eksport af toerrede druer. Dekretet blev imidlertid foerst udstedt den 13. juni 1986, og efter min opfattelse er vedtagelsen af dekretet ikke tilstraekkeligt til, at det kan antages, at restriktionernes virkning paa eksporten af toerrede druer, som Domstolen naermere undersoegte i sag C-335/87, var begraenset til kun at omfatte 1985. Saaledes fremgaar det af sagen, at stoerstedelen af de oplagringsomkostninger, hvor Kommissionen har foretaget korrektioner for 1986, blev afholdt i perioden mellem den 1. januar og den 30. juni 1986.

50. Det fremgaar ogsaa af sagen, at sagsoegeren for 1986 har forsoegt at lade EUGFL afholde de udligningsbeloeb, der blev udbetalt med hensyn til toerrede druer fra 1983-hoesten, som blev solgt til lavere priser end dem, der var fastsat i forordning nr. 3444/84. Sagsoegeren har imidlertid ikke soegt at gendrive Kommissionens bemaerkning om, at disse lavere priser skyldtes de eksportrestriktioner, som ifoelge Domstolens dom i sag C-335/87 var et indgreb i den ordning, der blev indfoert ved den netop naevnte forordning.

51. Efter min opfattelse boer denne sidste klagegrund saaledes heller ikke tages til foelge.

Generelle bemaerkninger

52. Afslutningsvis skal jeg fremkomme med et par generelle bemaerkninger om de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i forbindelse med deres transaktioner med EUGFL. Finansieringen af den faelles landbrugspolitik sker ved hjaelp af en ordning, som hviler paa et tillidsprincip, og hvorefter forvaltningen af EUGFL i foerste raekke paahviler de nationale myndigheder (jf. f.eks. dommen i sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 169, praemis 19). Saaledes skal medlemsstaterne i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 traeffe de fornoedne foranstaltninger for:

"- at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade

- at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder

- at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette pga. uregelmaessigheder eller forsoemmelser".

Saafremt det viser sig umuligt at inddrive saadanne beloeb fuldt ud, baerer Faellesskabet kun de finansielle foelger af saadanne uregelmaessigheder eller forsoemmelser, hvis de nationale myndigheder ikke kan goeres ansvarlige.

53. Som led i udoevelsen af deres ansvar for, at de faellesskabsretlige regler overholdes strengt, er medlemsstaterne i det vaesentlige administratorer af EUGFL. Enhver form for kontrol, som Kommissionen beslutter at foretage, er et supplement til den af medlemsstaterne gennemfoerte kontrol, hvilket klart fremgaar af ottende betragtning til forordning nr. 729/70 og af Domstolens dom af 9. oktober 1990 (sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, praemis 20). De nationale myndigheder har dog pligt til fuldt ud at samarbejde med Kommissionen under udoevelsen af dennes kontrolopgaver. Denne forpligtelse er udtrykt i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 729/70, som bestemmer:

"Medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er noedvendige for fondens funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersoegelser paa selve stedet - hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen."

Den forpligtelse, medlemsstaterne er paalagt efter ovennaevnte bestemmelse, underbygges af bestemmelsen i Traktatens artikel 5.

54. Efter min opfattelse er forholdet det, at i deres egenskab af administratorer af EUGFL har medlemsstaterne pligt til at paase, at de betingelser, hvorunder udgifter, som paataenkes paalagt fonden, afholdes, er saa transparente som muligt. I modsat fald ville der paahvile Kommissionen en urimelig byrde under udoevelsen af de kontrolopgaver, den er tillagt i henhold til forordning nr. 729/70. Kommissionen har ikke kun ret, men ogsaa pligt til at afvise at anerkende udgifter, der er afholdt af medlemsstaterne, medmindre det bevises, at de har handlet i streng overensstemmelse med gaeldende faellesskabsretlige bestemmelser. Saafremt Kommissionen afviser at lade fonden afholde en bestemt udgift med henvisning til, at gaeldende regler ikke er overholdt, har medlemsstaten bevisbyrden for, at betingelserne for at opnaa den paagaeldende finansiering faktisk var opfyldt (se f.eks. sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 1749, praemis 14, omtalt ovenfor under punkt 37). Medlemsstater, som ikke opfylder deres forpligtelse til at sikre den fornoedne transparens, og som ikke spiller aerligt spil over for Kommissionen, vil uvaegerligt faa problemer med at loefte denne bevisbyrde.

Konklusion

55. Sammenfattende skal jeg foreslaa, at sagsoegte frifindes, og at sagsoegeren betaler sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: engelsk.