Domstolens Dom af 6. juni 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den italienske republik. - Børsmæglervirksomhed. - Sag C-101/94.



Samling af Afgørelser 1996 side I-02691



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Fri bevaegelighed for personer ° etableringsfrihed ° fri udveksling af tjenesteydelser ° boersmaeglervirksomhed ° en medlemsstats bestemmelse om, at saadan virksomhed kun kan udoeves af selskaber med hjemsted paa dens omraade ° ikke tilladt

(EF-traktaten, art. 52 og 59)

Sammendrag

Traktatens artikel 52 og 59 er til hinder for, at en medlemsstat bestemmer, at boersmaeglervirksomhed ° ud over af banker ° kun kan udoeves af selskaber, som har hjemsted paa dens omraade, og saaledes dels forhindrer boersmaeglere i andre medlemsstater, som vil drive virksomhed paa dens omraade, i at anvende visse former for etablering, saasom agenturer eller filialer, hvorved der paalaegges dem yderligere udgifter i forhold til indenlandske statsborgere, dels fuldstaendig beroever dem muligheden for at goere brug af den frie udveksling af tjenesteydelser.

Herved udoever den nemlig en forskelsbehandling, som ikke er objektivt begrundet, for selv om denne forpligtelse letter tilsynet og kontrollen med de erhvervsdrivende paa markedet, er den ikke den eneste maade, hvorpaa medlemsstaten dels kan sikre, at de erhvervsdrivende overholder de regler for udoevelsen af boersmaeglervirksomhed, den har fastsat, dels effektivt kan ivaerksaette sanktioner over for de erhvervsdrivende, som overtraeder disse regler, og heller ikke tvingende noedvendig. Der er navnlig intet til hinder for, at medlemsstaten kan kraeve, at boersmaeglerselskaber i andre medlemsstater giver oplysninger og stiller dokumenter til raadighed, som specifikt vedroerer den virksomhed, der udoeves af deres sekundaere etableringer paa dens omraade, at den goer deres udoevelse af virksomhed betinget af, at der stilles finansielle garantier dér, eller at der indgaas samarbejdsaftaler med myndighederne i andre medlemsstater om tilsyn med markederne og med maeglerne. Medlemsstaten kan ikke goere gaeldende, at reglerne om adgang til boersmaeglererhvervet i de forskellige medlemsstater, navnlig reglerne om garantier med hensyn til egenkapital, ikke kan sammenlignes, eftersom dens lovgivning udtrykkelig indeholder hjemmel til at indgaa saadanne aftaler, og de forskellige metoder, medlemsstaterne anvender med henblik paa at fastsaette kravene til egenkapitalen, set under ét giver en tilsvarende sikkerhed.

Parter

I sag C-101/94,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Antonino Abate og Ben Smulders, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, bistaaet af advokat Luca G. Radicati di Brozolo, Milano, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Den Italienske Republik ved professor Umberto Leanza, chef for Udenrigsministeriets Servizio del contenzioso diplomatico, som befuldmaegtiget, bistaaet af avvocato dello Stato Ivo Maria Braguglia, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Italienske Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59, ved at bestemme, at boersmaeglervirksomhed ° ud over af banker ° kun kan udoeves af selskaber, som har hjemsted i Italien,

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet (refererende dommer) og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann og M. Wathelet,

generaladvokat: C.O. Lenz

justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 16. januar 1996,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 19. marts 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 22. marts 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59, ved at bestemme, at boersmaeglervirksomhed ° ud over af banker ° kun kan udoeves af selskaber, som har hjemsted i Italien.

2 Lov nr. 1 af 2. januar 1991 om regulering af boersmaeglervirksomhed og om vaerdipapirmarkedets organisation (GURI nr. 3 af 4.1.1991, s. 3, herefter "loven") finder i henhold til artikel 1, stk. 1, anvendelse paa foelgende former for virksomhed, der betegnes som "boersmaeglervirksomhed":

"a) handel med vaerdipapirer for egen regning eller for tredjemands regning eller saavel for egen regning som for tredjemands regning

b) placering og afsaetning af vaerdipapirer med eller uden forudgaaende tegning eller koeb paa et fastsat tidspunkt eller overtagelse af garantier over for udstederen

c) formueforvaltning ved hjaelp af forretninger vedroerende vaerdipapirer

d) indsamling af koebs- eller salgsordrer paa vaerdipapirer

e) raadgivning om vaerdipapirer

f) opfordring til offentligheden om indskud ved hjaelp af reklamekampagner, der foeres andre steder end paa udstederens, investorens eller den placerende institutions hjemsted eller hovedforretningssted ..."

3 Ifoelge lovens artikel 2, stk. 1, kan boersmaeglererhvervet i Italien i forhold til offentligheden foruden af bankerne kun udoeves af boersmaeglerselskaber ("società di intermediazione mobiliare", herefter "SIM"), som har faaet tilladelse hertil af den nationale selskabs- og boerskommission ("Commissione nazionale per le società e la borsa", herefter "Consob").

4 For at faa tilladelse til at udoeve boersmaeglervirksomhed skal SIM' erne opfylde visse betingelser, navnlig vedroerende deres retlige organisationsform, stoerrelsen af deres stiftelseskapital og deres lederes og aktionaerers haederlighed.

5 I lovens artikel 3, stk. 2, litra a), hedder det:

"(Boers)selskabet skal vaere stiftet som et aktieselskab eller et kommanditaktieselskab; dets navn skal indeholde ordene 'Società di intermediazione mobiliare' , og selskabet skal have hjemsted i Italien ..."

6 Ved aabningsskrivelse af 20. december 1991 meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at visse bestemmelser i loven, navnlig bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, litra a), var i strid med bestemmelserne i traktatens artikel 52 og 59. I svarskrivelsen af 6. februar 1992 imoedegik de italienske myndigheder dette synspunkt. Kommissionen fremsatte herefter den 19. oktober 1992 en begrundet udtalelse, hvori den gjorde gaeldende, at Den Italienske Republik havde tilsidesat de forpligtelser, som paahvilede den i medfoer af traktatens artikel 52 og 59, ved at bestemme, at boersmaeglervirksomhed kun kan udoeves af selskaber, der har hjemsted i Italien, og som opfylder betingelser, som boersmaeglere i andre medlemsstater ikke kunne opfylde. Som svar paa den begrundede udtalelse fastholdt de italienske myndigheder ved skrivelse af 8. januar 1993, at deres lovgivning var i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.

7 Paa denne baggrund har Kommissionen anlagt naervaerende sag. Som det fremgaar saavel af den administrative procedure som af de processkrifter, der er indgivet til Domstolen, vedroerer sagen i det vaesentlige, om ikke udelukkende, bestemmelserne i lovens artikel 3, stk. 2, litra a).

Klagepunktet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 52

8 Kommissionen har gjort gaeldende, at forpligtelsen til at udoeve boersmaeglervirksomhed i form af et selskab, der har hjemsted i Italien, er i strid med traktatens artikel 52. Den har gjort gaeldende, at en regel af denne type forhindrer boersmaeglere i andre medlemsstater i at anvende visse former for etablering, saasom agenturer eller filialer, og medfoerer en forskelsbehandling af dem ved at tvinge dem til at baere udgifterne ved stiftelse af et nyt selskab. Ifoelge Kommissionen er en saadan forpligtelse ikke noedvendig for at naa de maal, den italienske lovgivning med rette forfoelger. Der kunne nemlig fastsaettes en procedure, som f.eks. en autorisations- eller godkendelsesprocedure, med henblik paa at efterproeve, om boersmaeglere fra andre medlemsstater i deres hjemstat er undergivet regler svarende til dem, der er fastsat i den italienske lovgivning.

9 I medfoer af traktatens artikel 52, stk. 2, udoeves etableringsfriheden paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.

10 Adgangen til at optage og udoeve bestemte former for selvstaendig erhvervsvirksomhed kan saaledes undergives et krav om overholdelse af visse ved lov og administrativt fastsatte regler, som er begrundet i samfundsmaessige hensyn, saasom regler om organisationstilknytning, kvalifikationer, faglig etik, kontrol og ansvar (dom af 28.4.1977, sag 71/76, Thieffry, Sml. s. 765, praemis 12, og af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 35). Disse regler kan bl.a. bestemme, at udoevelse af en bestemt virksomhed er forbeholdt personer, der frembyder visse garantier og er undergivet et vist tilsyn eller en kontrol.

11 Naar adgangen til at optage en bestemt virksomhed, eller udoevelsen af den, i vaertsmedlemsstaten er undergivet saadanne betingelser, skal statsborgere fra en anden medlemsstat, der oensker at udoeve den paagaeldende virksomhed, principielt opfylde dem (Gebhard-dommen, praemis 36).

12 Som Domstolen allerede har udtalt, har traktatens artikel 52, som er en af Faellesskabets grundlaeggende bestemmelser, imidlertid med hensyn til etablering navnlig til formaal at sikre, at statsborgere fra en medlemsstat, som, selv sekundaert, vil etablere sig i en anden medlemsstat med henblik paa at udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed dér, behandles efter samme regler som landets egne statsborgere.

13 Artiklen forbyder al forskelsbehandling af statsborgere fra andre medlemsstater i henhold til nationale love, administrativt fastsatte bestemmelser eller forvaltningspraksis (jf. i denne retning dom af 28.1.1986, sag 270/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 273, praemis 13 og 14, og af 30.3.1993, sag C-168/91, Konstantinidis, Sml. I, s. 1191, praemis 12). Den forbyder navnlig enhver national bestemmelse, der kan stille statsborgere i andre medlemsstater i en retlig eller faktisk situation, som er ufordelagtig i forhold til den situation, der under de samme omstaendigheder gaelder for en statsborger i etableringsmedlemsstaten (Konstantinidis-dommen, praemis 13).

14 Den italienske regering bestrider ikke, at dens lovgivning forhindrer boersmaeglere fra de andre medlemsstater i at benytte visse former for sekundaer etablering, og at den paalaegger dem yderligere udgifter, som de italienske boersmaeglere ikke skal baere. Den goer blot gaeldende, at denne forskelsbehandling er objektivt begrundet.

15 Den italienske regering er saaledes af den opfattelse, at de betingelser, der opstilles i den italienske lovgivning, ikke kan sammenlignes med dem, der opstilles i de andre medlemsstater, saaledes som Kommissionen har foreslaaet. Regeringen goer gaeldende, at dette navnlig er tilfaeldet, for saa vidt angaar garantierne med hensyn til egenkapital, som fastsaettes efter en anden metode end den, der anvendes i de andre medlemsstater.

16 Som Kommissionen har anfoert, aabner den italienske lovgivning imidlertid mulighed for at foretage en sammenligning af de indenlandske og de udenlandske regler. Specielt er Consob i medfoer af lovens artikel 20, stk. 8, bemyndiget til at indgaa aftaler med tilsynsmyndighederne i de andre lande om gensidig anerkendelse af de regulerede vaerdipapirmarkeder, og Consob skal sikre, at en raekke kriterier, herunder reglerne om tilsyn med markederne og boersmaeglerne, har "tilsvarende virkning som de gaeldende italienske regler".

17 Kommissionen ° som ikke er blevet modsagt paa dette punkt ° har endvidere anfoert, at de forskellige metoder, medlemsstaterne anvender med henblik paa at fastsaette kravene til egenkapitalen, set under ét giver en tilsvarende sikkerhed, selv om én metode i konkrete tilfaelde kan vise sig at yde stoerre beskyttelse end andre.

18 Argumentet om, at reglerne om adgang til boersmaeglererhvervet i de forskellige medlemsstater, navnlig med hensyn til selskabernes egenkapital, ikke kan sammenlignes, maa derfor forkastes.

19 Den italienske regering er ligeledes af den opfattelse, at der ikke effektivt kan foeres tilsyn med og ivaerksaettes sanktioner over for boersmaeglerne, hvis de ikke primaert er etableret i Italien. Regeringen finder nemlig, at det kun er muligt at faa adgang til alle de oplysninger, der er noedvendige for tilsynet, og som sikrer, at sanktionerne bliver effektive, hvis hovedvirksomheden, og isaer selskabets hjemsted, er beliggende paa italiensk omraade.

20 Dette argument maa ogsaa forkastes. Den italienske regering har nemlig ikke godtgjort, at et krav om, at boersmaeglerens hovedvirksomhed er beliggende paa italiensk omraade, er den eneste maade, hvorpaa der effektivt kan foeres tilsyn med og ivaerksaettes sanktioner over for den paagaeldende boersmaegler, hvis han oensker at drive virksomhed i Italien.

21 Selv om forpligtelsen til at have hjemsted i Italien letter tilsynet og kontrollen med de erhvervsdrivende paa markedet, staar det dog fast, at en saadan forpligtelse ikke er den eneste maade, hvorpaa man dels kan sikre, at de erhvervsdrivende overholder de regler for udoevelsen af boersmaeglervirksomhed, som er fastsat af den italienske lovgiver, dels effektivt kan ivaerksaette sanktioner over for de erhvervsdrivende, som overtraeder disse regler.

22 Som Kommissionen har anfoert, kan man kraeve, at de boersmaeglerselskaber, som vil drive virksomhed i Italien, accepterer at underkaste sig kontrol eller giver de italienske myndigheder de dokumenter og oplysninger, som er noedvendige for, at disse kan sikre sig, at selskaberne opfylder de betingelser, der stilles i den italienske lovgivning. Man kan navnlig forestille sig et krav om, at selskaberne giver oplysninger og stiller dokumenter til raadighed, som specifielt vedroerer den virksomhed, der udoeves af deres sekundaere etableringer i Italien.

23 Med hensyn til de erhvervsdrivendes solvens kan deres udoevelse af virksomhed i Italien goeres betinget af, at der stilles finansielle garantier i Italien til daekning af de forretninger, der udfoeres i landet.

24 Endvidere kan man ogsaa forestille sig, at de italienske myndigheder indgaar samarbejdsaftaler med hensyn til tilsyn med markederne og med maeglerne, som det er tilfaeldet med tredjelande. I oevrigt er der ° som anfoert ovenfor ° udtrykkeligt taget hoejde herfor i lovens artikel 20, stk. 8.

25 Den italienske regering kan heller ikke med rette paaberaabe sig EF-traktatens artikel 56 til stoette for, at dens lovgivning er i overensstemmelse med faellesskabsretten.

26 Selv hvis det forudsaettes, at de maal, den italienske lovgivning forfoelger, kan anses for at tilgodese "den offentlige orden" i disse bestemmelsers forstand, foelger det saa meget mere af det ovenfor anfoerte, at de omtvistede forpligtelser ikke er tvingende noedvendige for at naa disse maal, og at de derfor ikke kan anses for begrundede for saa vidt angaar disse bestemmelser (jf. dom af 5.12.1989, sag C-3/88, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 4035, praemis 15).

27 Endelig kan den italienske regering ikke paaberaabe sig en manglende overholdelse af gensidighedsprincippet eller en anden medlemsstats eventuelle tilsidesaettelse som begrundelse for sit eget traktatbrud (jf. dom af 25.9.1979, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2729, praemis 9, og af 14.2.1984, sag 325/82, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 777, praemis 11).

28 Foelgelig maa der gives Kommissionen medhold i klagepunktet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 52.

Klagepunktet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 59

29 Kommissionen har gjort gaeldende, at forpligtelsen til at udoeve boersmaeglervirksomhed i form af et selskab, der har hjemsted i Italien, er i strid med traktatens artikel 59, da den fuldstaendig forhindrer boersmaeglere fra de andre medlemsstater i at praestere tjenesteydelser i Italien. Ifoelge Kommissionen er en saadan forpligtelse ikke tvingende noedvendig og ikke engang i alle tilfaelde noedvendig for at naa de maal, nemlig at beskytte investorerne og opnaa stabilitet paa markederne, som den italienske lovgivning med rette forfoelger.

30 Den italienske regering har af de grunde, der er anfoert i praemis 15 og 20 i naervaerende dom, gjort gaeldende, at en saadan forpligtelse ikke blot er noedvendig, men ogsaa tvingende noedvendig for at naa disse maal.

31 Den forpligtelse til primaert at etablere sig i Italien, der paalaegges erhvervsdrivende fra andre medlemsstater, er udtryk for en udelukkelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser og er ° som det fremgaar af praemis 20-24 i naervaerende dom ° ikke en tvingende noedvendig betingelse for at naa det tilstraebte maal. Den er derfor i strid med traktatens artikel 59 (jf. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 52).

32 Den italienske regering kan af de i praemis 26 i naervaerende dom anfoerte grunde heller ikke stoette sig paa bestemmelserne i EF-traktatens artikel 66. Den kan heller ikke paaberaabe sig traktatbrud begaaet af andre medlemsstater som begrundelse for sit eget traktatbrud.

33 Der maa foelgelig ogsaa gives Kommissionen medhold i klagepunktet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 59.

34 Under disse omstaendigheder maa det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til traktatens artikel 52 og 59, ved at bestemme, at boersmaeglervirksomhed ° ud over af banker ° kun kan udoeves af selskaber, som har hjemsted i Italien.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

35 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Den Italienske Republik har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59, ved at bestemme, at boersmaeglervirksomhed ° ud over af banker ° kun kan udoeves af selskaber, som har hjemsted i Italien.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.