FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 21. FEBRUAR 1979 ( 1 )

Høje Ret.

Hovedsagens paner er uenige om, hvorvidt sagsøger, der er italiensk statsborger med bopæl i Göttingen, har fortabt enhver ret til arbejdsløshedsunderstøttelse efter at have opholdt sig i over tre måneder i Italien.

I henhold til artikel 69, stk. 1, litra c), i Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 (II), s. 366) bevarer en helt arbejdsløs arbejdstager, som rejser til en anden medlemsstat for at søge arbejde dér, sin ret til disse ydelser i højst tre måneder, regnet fra det tidspunkt, da den pågældende er ophørt med at stå til rådighed for arbejdsformidlingen i den stat, han har forladt. Artikel 69, stk. 2, bestemmer følgende:

»Såfremt den pågældende vender tilbage til den kompetente stat inden udløbet af den periode, i hvilken han efter bestemmelserne i stk. 1, litra c), har ret til ydelser, er han fortsat berettiget til ydelser efter denne stats lovgivning; såfremt han ikke vender tilbage til den kompetente stat inden udløbet af nævnte periode, mister han enhver ret til ydelser efter denne stats lovgivning. I undtagelsestilfælde kan det kompetente arbejdsformidlingskontor eller den kompetente institution forlænge denne frist.«

Sagsøger fik udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse fra arbejdsformidlingen fra den 13. december 1976 til den 18. december 1976. Efter anmodning fik han den 17. december 1976 udstedt en attest E 303 (bevarelse af retten til ydelser ved arbejdsløshed i henhold til artikel 83, stk. 3, i forordning nr. 574/72/EØF), idet han agtede at rejse til Italien for at søge arbejde dér. Det fremgik at denne attest, at han havde ret til ydelser ved arbejdsløshed i et tidsrum af tre måneder, dvs. fra den 19. december 1976 til den 18. marts 1977. Sagsøger modtog samtidig blanket E 303/5 på italiensk, hvori opmærsomheden særlig henledes på, at enhver ret til ydelser ved arbejdsløshed efter tysk lovgivning principielt fortabes ved udløbet af tremånedersfristen, såfremt den pågældende ikke er vendt tilbage til Forbundsrepublikken Tyskland inden denne frist.

Den 19. december 1976 rejste sagsøger til Erchi i Italien for at søge beskæftigelse, hvor han ved henvendelse om arbejde til den kompetente arbejdsformidling fik at vide, at der hverken på dette tidspunkt eller i de følgende uger var udsigt til at få arbejde dér.

To dage før udløbet af fristen for hans tilbagevenden pådrog sagsøger sig den 16. marts 1977 en nyrebækken-og blærebetændelse og var uarbejdsdygtig til den 14. maj 1977.

Da han var blevet rask, vendte han tilbage til Forbundsrepublikken Tyskland den 15. maj 1977 og indgav den 16. maj 1977 en ansøgning til arbejdsformidlingskontoret i Göttingen om på ny at få arbejdsløshedsunderstøttelse, idet han henviste til, at hans sygdom havde forhindret ham i at rejse tilbage til Forbundsrepublikken Tyskland inden for tremånedersfristen. Arbejdsformidlingen afslog ansøgningen med den begrundelse, at en undtagelsesvis forlængelse af tremånedersfristen i artikel 69, stk. 2, 2. pkt., i forordning nr. 1408/71 ikke var mulig, fordi sagsøgers ophold på det sted, han havde begivet sig til for at søge beskæftigelse, allerede længe før han blev uarbejdsdygtig, havde været unødvendigt, idet der ikke dér var udsigt til arbejde. Arbejdsformidlingen fandt, at når sagsøger uden hensyn til formålet med artikel 69 alligevel havde besluttet at forblive i Italien, måtte han også bære risikoen for, at der under dette af andre' grunde forlængede ophold indtraf en uforudseelig hændelse, såsom uarbejdsdygtighed, som kunne hindre ham i at vende tilbage til Forbundsrepublikken Tyskland i tide.

Efter forgæves at have påklaget arbejdsformidlingens afslag, indbragte Coccioli sagen for Sozialgericht Hildesheim. Denne ret har ved kendelse af 10. juni 1978 besluttet at udsætte sagen og anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

»1. Kan fristen i henhold til artikel 69, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1408/71 forlænges, når anmodningen om forlængelse først er indgivet efter fristens udløb?

2. Såfremt dette besvares bekræftende: Handler det kompetente arbejdsformidlingskontor inden for rammerne af sit skøn, når det afslår at gøre undtagelse og forlænge fristen, fordi a) den arbejdsløse arbejdstager ikke havde udsigt til at få arbejde i den anden medlemsstat, hvor han tilmeldte sig som arbejdssøgende, og b) det ikke var muligt for den pågældende at vende tilbage inden fristens udløb på grund af pludselig sygdom?«

I — Inden jeg udtaler mig om disse spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt først at undersøge det af Kommissionen rejste spørgsmål om, hvorvidt artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 er forenelig med EØF-traktatens artikel 51. Det er ikke nødvendigt detaljeret at behandle spørgsmålet her, idet Kommissionen til syvende og sidst heller ikke nærer tvivl om nævnte bestemmelses gyldighed. Ifølge Kommissionen ville bestemmelsens gyldighed kun kunne betvivles, hvis fællesskabsretten alene foreskrev bortfald af alle andre rettigheder til ydelser, som udbetales i medfør af den kompetente medlemsstats lovgivning, eller den fulde fortabelse af enhver yderligere ret i medfør af artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 var en overtrædelse af princippet om forholdet mellem mål og midler. Men der findes også i national lovgivning bestemmelser, som f.eks. § 120 i den tyske lov om arbejdsfremmende foranstaltninger (Arbeitsförderungsgesetz), ifølge hvilken ydelser ved arbejdsløshed bortfalder, dersom den arbejdsløse ikke efterkommer arbejdsanvisningens opfordring til at melde sig. Hvad formålet angår, kan tilsidesættelse af pligten til at melde sig efter national lovgivning nok sammenlignes med overskridelse af tremånedersfristen. Den arbejdsløse arbejdstager stilles i denne henseende sikkert ikke dårligere ved forordning nr. 1408/71; forordningens artikel 69 giver ham tværtimod en fordel, idet han — hvis bestemmelsen ikke fandtes — ville miste enhver ret til ydelser, når han ikke længere stod til det hjemlige arbejdsmarkeds rådighed. Alene i kraft af artikel 69 kan der i en begrænset periode fortsat udbetales arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til den medlemsstats lovgivning, som de arbejdsløse arbejdstagere sidst var omfattet af, hvilket medfører bedre betingelser for arbejdskraftens frie bevægelighed. Hvad selve fristen angår, bestemmer EØF-traktatens artikel 51, som er hjemmelen for forordning nr. 1408/71, endelig, at Rådet på forslag af Kommissionen vedtager de foranstaltninger vedrørende social sikring, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. Indholdet af og grænserne for Rådets forpligtelse efter bemyndigelsen i artikel 51 bestemmes altså ikke alene af denne artikel, men først og fremmest af EØF-traktatens artikel 48 og 49, som materielt hører snævert sammen med førstnævnte artikel (jf. sag 100/63, J. G. van der Veen, enke efter J. Karlsbeek, mod Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, dom af 15. 7. 1964, Sml. 1954-1964, s. 527). Men EØF-traktatens artikel 48, stk. 3, giver kun arbejdstagere ret til bl.a. at søge faktisk tilbudte stillinger og til i dette øjemed frit at bevæge sig på medlemsstaternes område. Følgelig er Rådet ifølge EØF-traktatens artikel 51 kun forpligtet til at træffe de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger vedrørende social sikring for den periode, som er nødvendig for at udnytte retten til frit at bevæge sig. Hvis der faktisk tilbydes stillinger, og en arbejdsløs rejser til en anden medlemsstat for at søge en stilling dér, er tremånedersfristen i artikel 69, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 principielt tilstrækkelig til at beskytte den arbejdssøgendes interesser. Men såfremt en fuldstændig fortabelse af enhver ret til ydelser efter udløbet af denne frist i det konkrete tilfælde ville være en krænkelse af princippet om forhold mellem mål og midler, indeholder artikel 69, stk. 2, 2. pkt., netop en korrigerende bestemmelse til løsning af sådanne tilfælde, idet denne hjemler mulighed for forlængelse af fristen. Under hensyn til det ovenfor anførte kan jeg ikke få øje på nogen omstændighed, der kan tale mod den omtvistede bestemmelses gyldighed.

II — 1. Jeg skal nu gå over til besvarelsen af det første spørgsmål, som er, om en anmodning om forlængelse efter tremånedersfristens udløb kan forlænges, og her først og fremmest fastslå, at artikel 69, stk. 2, 2. pkt., i forordning nr. 1408/71 i modsætning til forordningens artikel 14, stk. 1, litra a) ii), som bestemmer, at der skal indgives begæring om samtykke inden en bestemt frists udløb, ikke indeholder nogen bestemmelse om, at der ikke kan ansøges om fristforlængelse efter denne frists udløb. Desuden kan formålet med undtagelsesbestemmelsen efter min opfattelse heller ikke begrunde nogen anden konklusion. Som allerede nævnt, er der hjemlet mulighed for forlængelse af fristen, for at de kompetente arbejdsformidlingskontorer kan løse de konfliktsituationer, hvor fristens regulære udløb og hermed fortabelsen af retten til ydelser ville medføre en uforholdsmæssig hård social behandling. En sådan undtagelsessituation kan imidlertid ikke alene medføre, at den arbejdsløse vender for sent tilbage til den kompetence medlemsstat, men kan samtidig gøre det umuligt for vedkommende at indgive anmodning om fristens forlængelse før fristens udløb. For at undgå herved forårsagede urimeligheder finder jeg det rigtigt, at anmodningen om forlængelse af fristen også kan indgives efter udløbet af tremånedersfristen. På den anden side er det ikke urimeligt at forlange af den arbejdsløse arbejdstager, at han så hurtigt som muligt meddeler den kompetence arbejdsformidling, at der foreligger et undtagelsestilfælde, og at anmodningen — som Kommissionen har anført — skal indgives så betids, som det efter sagens særlige omstændigheder med rimelighed kan kræves. 2. Det andet spørgsmål fra den forelæggende ret er, om det kompetente arbejdsformidlingskontor handler inden for rammerne af sit skøn, når det afslår at gøre undtagelse efter artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, fordi den arbejdsløse ikke havde udsigt til at få arbejde i en anden medlemsstat, hvor han tilmeldte sig som arbejdssøgende, og det desuden ikke var muligt for den pågældende at vende tilbage inden fristens udløb på grund af pludselig sygdom. Sagsøgte har i sit skriftlige indlæg anført — men har ikke gentaget denne indsigelse under retsforhandlingen — at spørgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, idet det ikke vedrører fortolkningen af den omtvistede bestemmelse, men udøvelsen af den skønsmæssige beføjelse, som bestemmelsen giver forvaltningsmyndighederne. Magtfordrejning kan nemlig kun fastslås ved vurdering af omstændighederne i det konkrete tilfælde. Men Domstolen kan ikke under proceduren efter EØF-traktatens artikel 177 anvende retsreglerne på et konkret tilfælde. Da der ikke kan forudses alle mulige konfliktsituationer, har Rådet i det foreliggende tilfælde anvendt det ubestemte og generelle begreb »undtagelsestilfælde«, som skal gøre det muligt for de kompetente arbejdsformidlingskontorer i konkrete tilfælde inden for en given skønsmargen at tage hensyn til omstændigheder, som begrunder en undtagelse fra reglen. Den foreliggende sag drejer sig om fortolkningen af begrebet »undtagelsestilfælde«, og denne fortolkning falder med sikkerhed under Domstolens kompetence. Skønsmargenen er afhængig af den funktion, som undtagelsesklausulen skal opfylde inden for rammerne af artikel 69 i forordning nr. 1408/71. Under hensyn til denne funktion kan kernen i begrebet »undtagelsestilfælde« bestemmes således: ved et undtagelsestilfælde efter den omhandlede forskrift skal der forstås enhver hændelse, der afviger fra et normalt begivenhedsforløb og er en hindring for den arbejdsløses rettidige tilbagevenden. Men det er klart, at ikke ethvert afvigende begivenhedsforløb kan begrunde en fravigelse fra reglen, men hændelsen skal være af en sådan art, at den kan retfærdiggøre en undtagelse. I hvilke tilfælde myndighederne kan gøre undtagelse, må bestemmes ud fra meningen og formålet med selve forordning nr. 1408/71 under hensyntagen til de øvrige forsikredes interesser og den persons interesser, som påberåber sig undtagelsesbestemmelsen. Ud fra disse kriterier må det fastslås, at sagsøger fuldt ud har udnyttet sin tremånedersfrist efter artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, selv om der, hverken da han begyndte at søge arbejde eller i ugerne derefter, var nogen udsigt til at få beskæftigelse på stedet. Han blev dog først syg to dage inden udløbet af fristen for hans tilbagevenden til Forbundsrepublikken Tyskland. Som det var sagsøger bekendt, indrømmer artikel 69, stk. 1, af hensyn til den frie bevægelighed alene arbejdsløse arbejdstagere ret til fortsat at være berettiget til ydelser, når de i en begrænset periode søger arbejde i en anden medlemsstat. En sådan ordning indebærer den også af Rådet erkendte risiko for, at den ikke kun påberåbes til at søge arbejde i en anden medlemsstat, men også misbruges til andre formål. At frygten for misbrug ikke var helt ubegrundet, er blevet klargjort gennem det talmateriale, som sagsøgte har fremlagt under den mundtlige retsforhandling, hvoraf det fremgår, at antallet af attester E 303 netop stiger betydeligt før jul og de store ferier. En sådan adfærd kan imidlertid ikke være i de øvrige forsikredes interesse. Det fremgår tværtimod af meningen og formålet med artikel 69, at den arbejdsløse arbejdstager kun må udnytte fristen til at søge arbejde, når der virkelig er udsigt til at få ansættelse, og at han inden tremånedersfristens udløb skal vende tilbage til den medlemsstat, der er kompetent med hensyn til udbetalingen af ydelsen, når det står klart, at fortsat søgen efter arbejde stadig ville være forgæves. Som sagsøgte med rette har fastslået, var sagsøgers forlængede ophold i Italien efter højst to måneders forløb, altså næsten en måned før han blev syg, ikke længere objektivt begrundet i søgen efter arbejde. Det komptente arbejdsformidlingskontor må kunne tage hensyn til denne omstændighed, når det skal afgøre, om risikoen for en sygdom kort før fristens udløb skal bæres af den arbejdsløse arbejdstager eller af de øvrige forsikrede. Under hensyn til det ovenfor anførte er det ikke usagligt, når det kompetente arbejdsformidlingskontor overvælter risikoen for undtagelsestilfældet »sygdom« under det forlængede ophold i den stat, hvor der søges arbejde, på den arbejdsløse arbejdstager og af denne grund afslår at forlænge fristen. Det er for så vidt unødvendigt at komme nærmere ind på, om sygdommen er selvforskyldt eller ej, idet overvæltningen af risikoen allerede er berettiget ved, at den pågældende ikke er vendt tilbage til den kompetente medlemsstat på det tidspunkt, da han måtte indse, at der ikke var udsigt til få ansættelse. Endelig kan jeg heller ikke se, at de kompetente arbejdsformidlingskontorer i deres konsekvente forvaltningspraksis har overtrådt ligebehandlingsprincippet, idet der — som fremhævet af sagsøgte under den mundtlige retsforhandling — i alle tilfælde først ved indgivelse af en anmodning om forlængelse foretages en prøvelse af, om årsagen hertil først er opstået i den sidste af de tre måneder, og om det indtil da stadig var begrundet at forblive i den anden medlemsstat for at søge arbejde, som der reelt bestod mulighed for.

Sammenfattende vil jeg derfor foreslå at besvare spørgsmålene således:

1. Fristen i henhold til artikel 69, stk. 2, 2. pkt. i forordning nr. 1408/71 kan forlænges, selv om anmodningen om forlængelse først er indgivet efter fristens udløb. En forudsætning for at indgive anmodningen efter fristens udløb er dog, at den bliver indgivet så betids, som det med rimelighed kan kræves efter sagens særlige omstændigheder.

2. Det kompetente arbejdsformidlingskontor eller den kompetente institution kan inden for rammerne af deres skøn efter artikel 69, stk. 2, 2. pkt. benægte, at der foreligger et undtagelsestilfælde, som begrunder en forlængelse af fristen, når den arbejdsløse arbejdstager, efter at det stod klart, at der ikke var mulighed for at få beskæftigelse, frivilligt forblev på stedet for hans arbejdssøgen og ikke vendte rettidigt tilbage på grund af pludseligt opstået sygdom.

( 1 ) – Oversat fra tysk.