Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 13. december 1991. - ANKLAGEMYNDIGHEDEN MOD THOMAS EDWARD LOMAS M. FL. - ANMODNINGER OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: CROWN COURT MAIDSTONE OG CROWN COURT LEEDS - FORENEDE KONGERIGE. - FAELLES MARKEDSORDNING FOR FAARE- OG GEDEKOED - CLAWBACK-AFGIFT - BEREGNINGSMETODE - GYLDIGHED. - FORENEDE SAGER C-38/90 OG C-151/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-01781



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I naervaerende sag skal Domstolen endnu engang afgoere gyldigheden af en faellesskabsordning om opkraevning ved udfoersel af faar fra Det Forenede Kongerige af et beloeb, der svarer til den variable praemie ved slagtning af faar, hvilket beloeb jeg herefter skal benaevne "clawback-afgift". De praejudicielle spoergsmaal er forelagt af Crown Court, Maidstone (sag 38/90), og af Crown Court, Leeds (sag C-151/90), og vedroerer navnlig gyldigheden af artikel 4, stk. 1 og 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1633/84 af 8. juni 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende variabel praemie ved slagtning af faar (1).

2. Jeg skal kort redegoere for baggrunden for hovedsagerne. Saavel Lomas som Fletcher og Pritchard, henholdsvis direktoerer og forretningsfoerer for selskabet North Riding Lamb, alle eksportoerer af faarekoed, tiltales for at have indgivet fejlagtige angivelser med hensyn til vaegten af de eksporterede dyrekroppe og/eller sorten af det eksporterede koed.

Det er imidlertid ikke det eventuelle bedrageri med hensyn til faellesskabsmidlerne, som er det afgoerende i denne sag. Det fremgaar nemlig af forelaeggelseskendelserne, at de straffesager, der alle er anlagt mod de tiltalte, kun kan foere til domfaeldelse, saafremt det bevises, at der forelaa en "lovbestemt forpligtelse" ("assigned matter") til at kraeve fremlaeggelse af de angivelser, som i denne sag viste sig at indeholde fejlagtige oplysninger. De tiltalte har for de respektive nationale retsinstanser gjort gaeldende, at faellesskabsbestemmelserne om gennemfoerelsen af opkraevning af "clawback-afgiften" var ugyldige, hvorfor de nationale myndigheder ikke havde vaeret berettiget til at kraeve, at de indgav de anfaegtede angivelser, hvis fejlagtige oplysninger - hvilket ikke er bestridt - ikke havde nogen som helst betydning. Dette er de faktiske omstaendigheder, som ligger bag de nationale retsinstansers forelaeggelse af spoergsmaal for Domstolen.

3. Jeg skal med hensyn til en naermere beskrivelse af de relevante faellesskabsbestemmelser henvise til retsmoederapporten og alene her fremhaeve de forhold, som er saerlig relevante for sagens afgoerelse.

Raadets forordning (EOEF) nr. 1837/80 af 27. juni 1980 (2) (herefter benaevnt "grundforordningen"), som indfoerte en faelles markedsordning for faare- og gedekoed, indeholdt blandt andre interventionsforanstaltninger til regulering af markedet ogsaa udbetaling af en "variabel praemie ved slagtning". I henhold til forordningens artikel 9, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 871/84 af 31. marts 1984 (3) kan Det Forenede Kongerige, som den eneste medlemsstat, yde naevnte praemie, saafremt de priser, der konstateres paa de repraesentative markeder, ligger under et "vejledende niveau" svarende til 85% af basisprisen, og saafremt dette land ikke anvender interventionsforanstaltningerne i form af opkoeb gennem interventionsorganerne (stk. 1).

For at undgaa, at ydelsen af den variable praemie ved slagtning medfoerer konkurrencefordrejninger, naar de slagtede dyr og/eller faar bestemt til slagtning udfoeres fra Det Forenede Kongerige, bestemmer stk. 3, "at saafremt praemien (ved slagtning) udbetales ... traeffer Kommissionen de fornoedne foranstaltninger til sikring af, at der for alle de produkter (for hvilke naevnte praemie blev udbetalt) ... opkraeves et beloeb, svarende til den faktisk ydede praemie, naar disse produkter forlader det paagaeldende omraade" (4).

Gennemfoerelsesbestemmelserne for praemien, som blev udstedt i henhold til artikel 9, stk. 4, blev fastsat af Kommissionen ved forordning nr. 1633/84. Med hensyn til opkraevning af clawback-afgiften bestemmer artikel 4, stk. 1, navnlig, at "for Det Forenede Kongerige fastsaettes det beloeb, der skal opkraeves ved udfoersel fra omraade 5, naar praemien er ydet ... hver uge af Kommissionen. Beloebet er lig med den praemie, der fastsaettes i henhold til artikel 3, stk. 1, for den uge, hvori de paagaeldende produkter er udfoert". Artikel 3, stk. 1, bestemmer, at "... praemien fastsaettes hver uge af Kommissionen for den uge, der begynder 21 dage foer ugen for fastsaettelsen".

Jeg skal kort gengive ordningens vigtigste foranstaltninger: a) praemie ved slagtning udbetales altsaa efter en sats, som fastsaettes for den uge, hvori faarene foerste gang markedsfoeres med henblik paa slagtning eller efter den paa slagtedagen gaeldende sats; b) de faar (dyr), som der er ydet praemie for, skal vaere udfoert inden 21 dage og c) clawback-afgiften opkraeves efter den praemiesats, der er fastsat for den uge, hvorunder udfoerslen finder sted.

I henhold til artikel 4, stk. 2, skal der stilles en sikkerhed, som skal daekke det beloeb, der skyldes i henhold til stk. 1; denne sikkerhedsstillelse, som fastsaettes af Det Forenede Kongerige, skal vaere mindst lig med den forventede praemie for den uge, som gaar forud for den uge, hvor udfoerslen fra Det Forenede Kongerige fandt sted.

Endelig bestemmer artikel 5, at Det Forenede Kongerige traeffer alle fornoedne foranstaltninger for at sikre overholdelsen af forordningen (stk. 1), herunder om noedvendigt de fornoedne foranstaltninger "for at inddrive et beloeb svarende til den praemie, der er udbetalt" (stk. 2).

4. De nationale retsinstansers foerste spoergsmaal er, om artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1633/84 er ugyldige, fordi Kommissionen ved udstedelsen af bestemmelserne har overskredet sine befoejelser i henhold til artikel 9 i grundforordningen.

Lad mig foerst anfoere, at den ordning, som Kommissionen indfoerte ved forordning nr. 1633/84 noedvendigvis foerer til, at praemien ved slagtning maa eller kan udgoere et andet beloeb end clawback-afgiften. Dette beror netop paa, hvilket fremgaar af naevnte ordning, at praemie ved slagtning ydes efter en sats, der gaelder i ugen for den foerste markedsfoering eller slagtedagen, mens clawback-afgiften derimod opkraeves efter den sats, der gaelder i den uge, hvor udfoerslen finder sted. Eller rettere sagt er den clawback-afgift, som opkraeves ved udfoersel for et faar X lig med den praemie, som er blevet ydet en producent i samme uge, men ikke lig med den faktisk ydede praemie for det samme faar X. Disse to beloeb kan altsaa kun vaere ens, naar markedsfoeringen med henblik paa slagtning og udfoersel finder sted i samme uge.

Tiltalte i hovedsagerne har anfoert, at den omstaendighed, at den opkraevede clawback-afgift ofte er betydeligt hoejere end den faktisk ydede praemie, og under alle omstaendigheder forskellig fra denne, strider mod grundforordningens artikel 9, stk. 3, idet denne bestemmelse taler om opkraevning af en clawback-afgift "svarende til den faktisk ydede praemie".

5. Det afgoerende for besvarelsen af det forelagte spoergsmaal er derfor, om udtrykket "beloeb svarende til den faktisk ydede praemie" skal fortolkes saaledes, at de to paagaeldende beloeb skal vaere noejagtig ens eller, som Det forenede Kongeriges regering og Kommissionen har haevdet, saaledes, at de to beloeb kan vaere forskellige, naar blot forskellen er ringe, og der over et laengere tidsrum trods alt sker en udligning.

Jeg skal med det samme bemaerke, at det anfoerte om, at dette udtryk i artikel 9, stk. 3, overhovedet ikke indebaerer, at de to beloeb skal vaere ens (praemiebeloebet og clawback-beloebet), men blot skal svare til hinanden, (hvilket udtryk ikke naermere praeciseres), forekommer mig lidet overbevisende. Uden at komme naermere ind herpaa maa jeg goere opmaerksom paa, at de to beloeb, der er lige, er to beloeb, der har samme vaerdi, og derfor pr. definition maa vaere ens. Ordet "faktisk" stoetter ogsaa den tanke, at de to beloeb skal vaere noejagtig ens.

Jeg skal endvidere anfoere, at ordlyden af den anfaegtede bestemmelse samt dens formaal og den sammenhaeng, hvori den figurerer, ogsaa taler for, at den maa fortolkes snaevert. Domstolen har i oevrigt allerede fastslaaet dette netop med hensyn til denne bestemmelse.

Ud fra den konstatering, at "enhver opkraevning af en afgift ved udfoersel til en anden medlemsstat, uanset hvorledes afgiften betales, principielt er en hindring for de frie varebevaegelser paa det faelles marked" (5), har Domstolen nemlig udtalt, "er artikel 9, stk. 3, udtryk for en undtagelse fra de grundlaeggende principper, som gaelder for enhver faelles markedsordning, hvorfor bestemmelsen maa fortolkes indskraenkende" (6).

Domstolen fastslog i dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen klart, at opkraevning af clawback-afgift "ikke kan anses for en afgift med tilsvarende virkning som told, for saa vidt den er et uadskilleligt led i ordningen om intervention i form af ydelse af en variabel praemie ved slagtning og har til formaal noejagtigt at udligne virkningerne af denne praemie for saaledes at skabe grundlag for, at varer fra medlemsstater i omraader, hvor praemien ydes, kan eksporteres til de oevrige medlemsstater, uden at gribe forstyrrende ind paa markederne dér" (7). Det foelger heraf, som Domstolen ogsaa udtalte i dommen, at artikel 9, stk. 3 "maa forstaas saaledes, at den kun indeholder et krav om opkraevning af et beloeb, der modsvares af en faktisk udbetalt praemie for et dyr, naar dette udfoeres fra det omraade, hvor denne er blevet ydet" (8).

6. Det fremgaar altsaa klart af Domstolens fortolkning af grundforordningens artikel 9, stk. 3, at bestemmelsen alene indeholder et krav om opkraevning af et beloeb svarende til det, der er ydet i praemie ved slagtning. Og dette beror netop paa, at clawback-afgiften er uadskilleligt forbundet med karakteren af praemier ved slagtning, som skal medvirke til at skabe ligevaegt i priserne paa et bestemt marked. Heraf foelger, at formaalet, at det undgaas, at praemien ogsaa har virkning uden for dette marked, kun kan naas, saafremt det beloeb, der allerede er udbetalt, opkraeves, naar faaret eller dets koed udfoeres fra den paagaeldende medlemsstat.

Jeg mener ikke, at dette resultat aendres af Kommissionens argumentation, hvorefter - set over en givet periode X (som ikke er naermere praeciseret) - forskellene mellem de udbetalte beloeb i praemie og beloebene, opkraevet i form af clawback-afgift, indbyrdes udlignes saaledes, at de beloeb, der er opkraevet som clawback-afgift - generelt set - i dette tidsrum er lig med de faktisk ydede praemier. Jeg skal vedroerende dette spoergsmaal alene anfoere, at Kommissionen til stoette for denne opfattelse intet har fremfoert, der goer muligt at kontrollere, om denne udligning faktisk finder sted. Derimod kan jeg ikke undlade at anfoere, at udsvingene i satserne, for saa vidt angaar fastsaettelsen af praemien selv set over et kort tidsrum er yderst betydelige (9).

Jeg skal endelig goere nogle korte bemaerkninger vedroerende den opfattelse, som saavel Kommissionen som Det Forenede Kongeriges regering har gjort sig til talsmand for, nemlig at en ordning vedroerende opkraevning af clawback-afgift, som kraever, at den ydede praemie og clawback-afgiften er noejagtig ens i praksis, er uigennemfoerlig eller i hvert fald medfoerer betydelig tekniske og forvaltningsmaessige vanskeligheder samt uforholdsmaessigt store udgifter. Jeg skal hertil anfoere, at selv om de naevnte vanskeligheder virkeligt er betydelige, og den gaeldende ordning trods alt er praktisk og let at administrere, mener jeg ikke, at der foreligger uoverstigelige vanskeligheder for at gennemfoere en ordning, som er i overensstemmelse med grundforordningens artikel 9, stk. 3. F.eks. kunne man indfoere en certifikatordning, saaledes at et certifikat foelger hvert dyr eller hvert parti, lige fra det foerste salg indtil den eventuelle udfoersel, hvorved de paagaeldende produkter kunne spores tilbage til producenten, og man saaledes kunne finde frem til den faktisk ydede praemie.

Jeg skal indroemme, at denne metode kan oege risikoen for bedrageri med faellesskabsmidler, fordi det ville vaere vanskeligere at gennemfoere en systematisk kontrol; men dette kan dog ikke aendre kernen i problemet: nemlig at en bestemmelses gyldighed ikke udelukkende kan bedoemmes ud fra hensigtsmaessighedsbetragtninger. Endvidere er der, hvis man mener, at vanskelighederne er uoverstigelige, intet til hinder for at aendre udgangsteksten.

Jeg mener derfor, at Kommissionen ved at indfoere en ordning om opkraevning af clawback-afgift, som ikke goer det muligt at opkraeve et beloeb noejagtigt svarende til praemien ved slagtning som angivet i grundforordningens artikel 9, stk. 3, har overskredet de befoejelser, den fik ved Raadets forordning.

Det maa derfor fastslaas, at artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 1633/84 er ugyldig, idet den hjemler mulighed for opkraevning af en clawback-afgift, som ikke noejagtig svarer til den faktisk ydede praemie ved slagtning. Ligeledes maa artikel 4, stk. 2, kendes ugyldig, idet den kraever en sikkerhedsstillelse, som skal daekke de beloeb, der skyldes i henhold til stk. 1.

7. De nationale retsinstanser anmoder i det andet spoergsmaal Domstolen om at angive, hvilke virkninger forordningens ugyldighed har.

Jeg skal herom indledningsvis anfoere, at det fremgaar af fast retspraksis, at Domstolen forbeholder sig ret til at begraense retsvirkningerne af en afgoerelse om ugyldighed, ogsaa under en sag anlagt i henhold til traktatens artikel 177, hvis der foreligger tvingende hensyn herfor, navnlig af retssikkerhedsmaessig karakter (10).

Naar Domstolen i praksis har anvendt denne mulighed har den henvist til de konkrete omstaendigheder i de sager, den skulle traeffe afgoerelse i, saafremt tilbagebetaling af udbetalte beloeb i henhold til en ugyldig bestemmelse indebar fare for betydelige oekonomiske konsekvenser (11).

For saa vidt angaar naervaerende sag skal jeg foerst anfoere, at den omstaendighed, at artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1633/84 kendes ugyldig, rent oekonomisk kun har foelger for den del af "clawback-afgiften", som overstiger de ydede praemier, og at der overhovedet ikke er tale om tilbagebetaling af disse beloeb i hovedsagerne. Jeg skal minde om, at Lomas, Fletcher m.fl. ikke har bestridt gyldigheden af ordningen om opkraevning af clawback-afgiften til stoette for deres frifindelsespaastand i hovedsagerne.

Naar dette er sagt, skal jeg dog alligevel bemaerke, at selv om bestemmelsens gyldighed ikke vedroerer clawback-princippet som saadant, paavirker den dog hele opkraevningsordningen.

En dom om ugyldighed, hvis retsvirkning fastsaettes ex tunc kan nemlig meget vel aendre de retsforhold, som er stiftet paa grundlag af den annullerede ordning, og ogsaa skabe tvivl om, hvilke beloeb der svarer til forskellen mellem den faktisk ydede praemie for et faar og den opkraevede clawback-afgift for det samme faar, et beloeb der - henset til den tidligere ordning - ville vaere umuligt at fastsaette.

Under henvisning til Domstolens tidligere naevnte praksis mener jeg derfor, at en dom i denne sag, hvori ordningen om opkraevning af clawback-afgift i forordning nr. 1633/84 kendes ugyldig, ikke boer muliggoere tilbagesoegning af forskelsbeloebene mellem den faktisk ydede praemie for et faar og den opkraevede clawback-afgift for samme faar, hvilket altsaa boer vaere undtagelsen.

Af hensyn til en effektiv retsbeskyttelse skal jeg dog foreslaa, at ugyldigheden kan paaberaabes af de personer, der inden domsafsigelsen ved en retssag (eller ved en tilsvarende klage) havde anfaegtet de retsakter, som var udstedt paa grundlag af de ugyldige bestemmelser.

8. Med det tredje spoergsmaal anmodes Domstolen om at afgoere, om Det Forenede Kongerige, selv om Domstolen fastslaar bestemmelsernes ugyldighed, kan anses for befoejet eller forpligtet til efter faellesskabsretten at kraeve fremlaeggelse af dokumentation i forbindelse med eksporttransaktioner, som er paalagt afgifter i medfoer af artikel 4 i forordning nr. 1633/84 samt til at strafforfoelge for afgivelse af urigtige oplysninger i en saadan dokumentation, naar den nationale lovbestemmelse, der ligger til grund for tiltalen forudsaetter, at der foreligger rettigheder eller pligter efter EF-retten, som det er tilfaeldet i denne sag.

Dette spoergsmaal rejser problemet, om clawback-ordningen fortsat kan anvendes, ogsaa selv om der ikke foreligger nogen gennemfoerelsesbestemmelser fra Kommissionens side, og om Det Forenede Kongerige altsaa er pligtig (eller i hvert fald befoejet) til i kraft af en anden faellesskabsretlig bestemmelse, og indtil der er udstedt nye bestemmelser, til fortsat at opkraeve clawback-afgiften med alle de heraf foelgende konsekvenser: fremlaeggelse af dokumentation og mulighed for strafforfoelgning ved regelbrud.

Jeg maa indroemme, at jeg er yderst fristet til at besvare dette spoergsmaal bekraeftende, men det beror maaske paa den omstaendighed, at jeg vanskeligt kan acceptere den antagelse, at man i selve faellesskabsrettens navn kan goere det muligt for en person at unddrage sig foelgerne af et bedrageriforsoeg med faellesskabsmidler.

Bortset herfra skal jeg dog anfoere, at selv om grundforordningens artikel 9, stk. 3, bestemmer, at der skal opkraeves en clawback-afgift og ogsaa angiver dens stoerrelse, bestemmer den ogsaa, at Kommissionen skal fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Hvis der ikke foreligger saadanne bestemmelser, kan Det Forenede Kongerige derfor ikke principielt hverken vaere pligtig efter faellesskabsretten til at fremlaegge den omtvistede dokumentation eller til i givet fald at strafforfoelge for falske oplysninger i en saadan dokumentation.

9. Paa baggrund af det tidligere anfoerte skal jeg altsaa foreslaa at besvare de praejudicielle spoergsmaal fra Crown Court, Maidstone, og Crown Court, Leeds, saaledes:

"1) Artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1633/84 er ugyldig, idet den fastsaetter en clawback-afgift, der ikke noejagtig svarer til den faktisk ydede praemie ved slagtning. Stk. 2 i samme artikel er ugyldig, i det omfang, den kraever stillelse af en sikkerhed til daekning af de beloeb, der skyldes i henhold til stk. 1.

2) Den fastslaaede ugyldighed af de naevnte bestemmelser kan kun for saa vidt angaar et tidligere tidspunkt end domsafsigelsen paaberaabes af personer, som allerede ved sagsanlaeg eller en tilsvarende klage har anfaegtet de retsakter, der er udstedt paa grundlag af de bestemmelser, der er kendt ugyldige.

3) Det Forenede Kongerige er hverken efter faellesskabsretten pligtig til at kraeve fremlaeggelse af dokumentation vedroerende afgifter, der er paalagt i henhold til de ugyldige betingelser eller til at strafforfoelge paa dette grundlag."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) - EFT L 154, s. 27.

(2) - EFT L 183, s. 1.

(3) - EFT L 90, s. 35.

(4) - Min fremhaevelse.

(5) - Jf. domme af 2.2.1988 (sag 61/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 431, praemis 10, og sag 162/86, Livestock mod Johnson, Sml. s. 489, praemis 9).

(6) - Naevnte domme i sagerne Livestock mod Johnson, praemis 9, og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 15.

(7) - Naevnte dom i sagen Det Forende Kongerige mod Kommissionen, praemis 11 (min fremhaevelse), jf. ogsaa dom af 15.9.1982 (sag 106/81, Kind mod Kommissionen, Sml. s. 2885, praemis 21).

(8) - Naevnte dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 15 (min fremhaevelse).

(9) - Jeg skal fremfoere et eksempel, som givetvis repraesenterer et ydertilfaelde, men som klart illustrerer manglerne ved den anvendte metode. I ugen 1.-7.8.1988 var satsen lig med ... nul; to uger senere (ugen 16.-21.8) var satsen 56,326: det er klart, at det indebaerer, at en erhvervsdrivende, som i ugen 16.-21.8. har udfoert et faar markedsfoert i ugen 1.-7.8. har betalt en clawback-afgift for et faar, som der ikke er ydet nogen praemie for. Naturligvis kan den modsatte situation ogsaa foreligge.

(10) - Jf. f.eks. dom af 15.1.1986 (sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 28 og 29) og af 27.2.1985 (sag 112/83, Produits de maïs, Sml. s. 719, praemis 17 og 18).

(11) - Dom af 15.10.1980 (sag 4/79, Providence agricole de la Champagne, Sml. s. 2823, praemis 45) og af 15.1.1986 (Pinna, naevnt ovenfor, praemis 30).