Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 19. februar 1998. - Straffesag mod Jean Harpegnies. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal correctionnel de Charleroi - Belgien. - Plantebeskyttelsesmidler - Nationale bestemmelser, der kræver godkendelse fra de kompetente myndigheder - EF-traktatens artikel 30. - Sag C-400/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-05121



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 Naervaerende praejudicielle sag drejer sig om lovligheden efter faellesskabsrettens bestemmelser om frie varebevaegelser af en bestemmelse, der stiller krav om godkendelse af plantebeskyttelsesmidler.

2 Hovedsagen er en straffesag, hvorunder der i Belgien er rejst tiltale mod en landmand, paa hvis gaard man har fundet plantebeskyttelsesmidler, der ikke er godkendt i Belgien. Disse midler hidroerte fra Frankrig, hvor de var godkendt og lovligt markedsfoert.

3 Den forelaeggende ret anser det for tvivlsomt, om den belgiske lovgivningsmagt kan opretholde et krav om en selvstaendig (og dermed en supplerende) godkendelse af saadanne midler og paalaegge strafferetlige sanktioner for tilsidesaettelse heraf. Den har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:

»Er kravet i belgisk lovgivning, hvorefter det yderligere forlanges, at plantebeskyttelsesmidler, der er markedsfoert i en anden medlemsstat, skal vaere godkendt af de belgiske myndigheder, i strid med reglerne om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet ifoelge EOEF-traktatens artikel 30?«

4 Det Forenede Kongerige og Kommissionen har afgivet indlaeg i sagen. Jeg kommer tilbage hertil under min gennemgang af sagen.

B - Gennemgang

5 Foerst bemaerkes, at det praejudicielle spoergsmaal med den formulering, det har, tager sigte paa en undersoegelse af national rets lovlighed efter faellesskabsretten. Domstolen kan ikke inden for rammerne af en praejudiciel sag tage stilling til dette spoergsmaal. Ifoelge fast retspraksis plejer Domstolen i saadanne tilfaelde at forsyne den nationale ret med alle de elementer, der har betydning for fortolkningen af faellesskabsretten, og som goer det muligt for denne at afgoere, om de nationale regler er forenelige med den paagaeldende faellesskabsbestemmelse (1).

6 Det skal dernaest naevnes, at markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler er reguleret af forskellige retsregler, alt efter om der er tale om plantebeskyttelsesmidler til anvendelse i landbruget (»pesticider«) eller plantebeskyttelsesmidler til anvendelse uden for landbruget (»biocidholdige produkter«).

For pesticider er der udstedt saerlige faellesskabsregler, der findes i direktiv 91/414/EOEF (2), mens reglerne om biocidholdige produkter endnu ikke er blevet vedtaget (3), saaledes at det er traktatens almindelige bestemmelser, der finder anvendelse.

7 Parterne i sagen har ogsaa erkendt, at der paa dette omraade gaelder forskellige betingelser, og det er paa denne forskel, de har baseret deres argumenter.

8 Det Forenede Kongeriges regering har som udgangspunkt antaget, at der er tale om plantebeskyttelsesmidler, der er omfattet af direktiv 91/414 om pesticider. Paa grundlag heraf har den fastslaaet, at det er muligt at stille krav om godkendelse.

9 Kommissionen har omvendt lagt til grund, at der er tale om biocidholdige produkter, dvs. plantebeskyttelsesmidler til anvendelse uden for landbruget, for i forelaeggelsesdommen naevnes kongelig anordning af 5. juni 1975, der tidligere har vaeret inde i billedet i Brandsma-sagen (4), der utvivlsomt drejede sig om betingelserne for markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler til anvendelse uden for landbruget. Ogsaa Kommissionen er, selv om den som udgangspunkt har bedoemt sagens faktiske omstaendigheder og de heraf foelgende retsvirkninger paa en anden maade, naaet til det resultat, at det efter faellesskabsretten er lovligt at opretholde kravet om forudgaaende godkendelse.

10 Det maa efter den praejudicielle anmodnings beskrivelse af de faktiske omstaendigheder i sagen og de akter, der er blevet fremlagt for Domstolen, antages, at de omtvistede plantebeskyttelsesmidler nok er pesticider til anvendelse i landbruget. Dette faktiske spoergsmaal kan imidlertid ikke afgoeres med bestemthed, og jeg vil derfor undersoege de to mulige situationer, der efter gaeldende ret kan vaere tale om. Da det er sandsynligt, at de plantebeskyttelsesmidler, der er blevet fundet paa tiltaltes gaard, er midler til anvendelse i landbruget, vil jeg behandle denne mulighed foerst.

11 Direktiv 91/414 er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 43. Paa grund af de »risici og farer for mennesker, dyr og miljoeet«, som anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler indebaerer (5), gaas der med direktivet principielt ud fra, at de »kun markedsfoeres eller anvendes, hvis de officielt er godkendt« (6). Dette er baggrunden for bestemmelsen i direktivets artikel 3, stk. 1. De materielretlige krav findes i direktivets artikel 4. Af hensyn til den frie omsaetning af plantebeskyttelsesmidler skal reglerne herom paa visse betingelser goere det muligt at anerkende de godkendelser, der er givet af en medlemsstat, samt de forsoeg og den kontrol, der er gennemfoert med henblik paa godkendelse dér (7). De krav, der skal vaere opfyldt for denne gensidige anerkendelse af godkendelser findes i direktivets artikel 10. Det hedder heri:

»Rettes der af ansoegeren en anmodning derom ... skal den medlemsstat, der modtager en ansoegning om godkendelse af et plantebekyttelsesmiddel, som allerede er godkendt i en anden medlemsstat

- ...

- hvis der i overensstemmelse med artikel 23 er vedtaget ensartede principper, naar midlet udelukkende indeholder aktive stoffer, der er anfoert i bilag I, ligeledes godkende dets markedsfoering paa sit omraade, hvis de landbrugs-, plantesundheds- og miljoemaessige forhold, herunder klimaforhold, hvorunder midlet anvendes, er sammenlignelige i de paagaeldende regioner.«

12 Raadet har med henblik paa vedtagelsen af »ensartede principper« som omhandlet i denne bestemmelse udstedt direktiv 94/43/EF (8), men dette blev annulleret med Domstolens dom af 18. juni 1996 i sag C-303/94, Parlamentet mod Raadet (9).

13 Det maa saaledes laegges til grund dels, at der rent formelt gaelder et principielt krav om forudgaaende godkendelse, og dels, at betingelserne for gensidig anerkendelse af en godkendelse, der er meddelt i en anden medlemsstat, endnu ikke er blevet fastlagt. I artikel 8 i direktiv 91/414 er der ganske vist givet overgangs- og undtagelsesbestemmelser, men heller ikke efter dem kan der gives afkald paa det principielle krav om godkendelse. Medlemsstaterne har saaledes baade formelt og materielt kompetencen til selv at udforme godkendelsesbetingelserne.

14 Kommissionen har anfoert, at det ikke, naar der er tale om plantebeskyttelsesmidler til anvendelse i landbruget, er kongelig anordning af 5. juni 1975, men derimod kongelig anordning af 28. februar 1994, der finder anvendelse. Det tilkommer den forelaeggende ret at afgoere, hvilke nationale bestemmelser der i sidste ende skal anvendes.

15 For at faa det hele med, maa jeg naevne, at artikel 10, stk. 1, foerste led, i direktiv 91/414 for det tilfaelde, at der foreligger en anmodning om godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, der allerede er godkendt i en anden medlemsstat, fastlaegger en forenklet behandling af ansoegningen i form af en anerkendelse af proever og analyser, der allerede er udfoert.

16 Skulle tvisten i hovedsagen mod al forventning ikke dreje sig om plantebeskyttelsesmidler til anvendelse i landbruget, maa jeg omtale den retsstilling, der da ville blive tale om.

17 Jeg kan i den forbindelse henvise til retspraksis i Biologische Producten-sagen (10) og Brandsma-sagen (11). I Biologische Producten-sagen skulle der tages stilling til et forbud mod salg, oplagring eller benyttelse af insektbeskyttelsesmidler, der ikke var godkendt i medfoer af den nederlandske lov af 1962 om plante- og insektbeskyttelsesmidler. Det beskyttelsesmiddel, hvis indfoersel havde givet anledning til sagen i Nederlandene, var lovligt bragt i omsaetning i Frankrig.

18 I Brandsma-sagen var der tale om salg en detail i Belgien af et biocidholdigt produkt, for hvilket der ikke var indgivet ansoegning om godkendelse til den belgiske sundhedsminister, men som var forsynet med et tilladelsesnummer i Nederlandene.

19 Baggrunden for disse to sager svarer saaledes til baggrunden for den her foreliggende sag. De resultater, Domstolen dengang naaede til, vil ogsaa kunne vaere af betydning i naervaerende sag:

»Ifoelge fast retspraksis skal en lovgivning, som den, denne sag drejer sig om, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som omhandlet i traktatens artikel 30, naar den direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet« (12).

20 Raekkevidden af den generelle bestemmelse i EF-traktatens artikel 30 begraenses af artikel 36, hvorefter bestemmelserne i artikel 30-34 ikke er til hinder for forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel, som er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter (13) »Naar biocider anvendes til bekaempelse dels af organismer, der er skadelige for menneskers eller dyrs sundhed, dels af organismer, som kan beskadige naturlige eller fremstillede produkter, indeholder de noedvendigvis farlige stoffer« (14). Og det er ogsaa i den foreliggende sag »uomtvistet, at de i sagen omhandlede nationale lovbestemmelser har til formaal at beskytte den offentlige sundhed og dermed falder ind under undtagelsen i artikel 36« (15).

21 »Medlemsstaterne kan frit fastlaegge det omfang, i hvilket de oensker at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed og liv og dermed kraeve en forudgaaende tilladelse til at markedsfoere saadanne produkter« (16). Imidlertid er medlemsstaterne, som det fremgaar af de to naevnte domme, »forpligtet til at bidrage til en lempelse af kontrolforanstaltningerne i samhandelen inden for Faellesskabet og til at tage de tekniske eller kemiske analyser eller laboratorieforsoeg, der er allerede er udfoert i en anden medlemsstat, i betragtning« (17).

22 Det maa vaere oenskeligt, at et produkt, der allerede er blevet godkendt, dermed anses for godkendt i hele Faellesskabet. Men som retsstillingen nu er, maa det afslutningsvis fastslaas, at en medlemsstat efter faellesskabsretten kan betinge markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler af, at der indhentes godkendelse. De analyser, der tidligere er blevet gennemfoert under godkendelsesprocedurer i andre medlemsstater, maa i den forbindelse tages i betragtning. Den nationale rets spoergsmaal om, hvorvidt endnu en godkendelse antaster faellesskabsretten, skal derfor, naar alt kommer til alt, besvares benaegtende.

C - Forslag til afgoerelse

23 Jeg skal foreslaa foelgende besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal:

»Bestemmelser i en medlemsstats lovgivning, hvorefter der kraeves en saerlig godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, som er godkendt og markedsfoeres i en anden medlemsstat, er principielt forenelig med faellesskabsretten.«

(1) - Dom af 17.12.1981, sag 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Sml. s. 3277, praemis 9, herefter »Biologische Producten«-dommen.

(2) - Raadets direktiv af 15.7.1991 om markedsfoering af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 230, s. 1).

(3) - Et forslag til direktiv er for nylig blevet vedtaget af Forligsudvalget.

(4) - Dom af 27.6.1996, sag C-293/94, Sml. I, s. 3159.

(5) - Fjerde betragtning til direktivet.

(6) - Ottende betragtning til direktivet.

(7) - Sekstende betragtning til direktivet.

(8) - Raadets direktiv af 27.7.1994 om fastlaeggelse af bilag VI til direktiv 91/414 (EFT L 227, s. 31).

(9) - Sml. I, s. 2943.

(10) - Se fodnote 1.

(11) - Se fodnote 4.

(12) - Jf. dommen i Brandsma-sagen, a.st., praemis 5. Jf. endvidere paa linje hermed dom af 7.11.1989, sag 125/88, Nijman, Sml. s. 3533, praemis 12.

(13) - Jf. paa linje hermed Biologische Producten-sagen, a.st., praemis 11.

(14) - Brandsma-sagen, a.st., praemis 11: jf. ogsaa Nijman-sagen, a.st., praemis 13.

(15) - Biologische Producten-sagen, a.st., praemis 13.

(16) - Brandsma-sagen, a.st., praemis 11; jf. endvidere Nijman-sagen, a.st., praemis 14.

(17) - Brandsma-sagen, a.st., praemis 12; jf. endvidere Biologische Producten-sagen, a.st., praemis 14.