FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 3. OKTOBER 1979 ( 1 )

Høje Ret.

Indledende bemærkninger

Dette er en sag anlagt mod Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 173 af to tyske selskaber, Kommanditgesellschaft in Firma Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel (som jeg vil kalde »Wagner«) og Kommanditgesellschaft in Firma Schlüter & Maack GmbH & Co. (som jeg vil kalde »Schlüter«).

Sagen er en følge af sag 108/77 (Wagner mod HZA Hamburg-Jonas, Sml. 1978, s. 1187), der, som De vil erindre, blev forelagt Domstolen i form af en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Finanzgericht Hamburg.

Wagner er sagsøger i sagen for Finanzgericht, der fremsatte anmodningen om præjudiciel afgørelse. Denne sag synes endnu at versere.

I den foreliggende sag bestrider Wagner og Schlüter gyldigheden af Kommissionens forordning (EØF) nr. 1837/78 af 13. juli 1978, som var den tredje i en serie på 4 forordninger, udstedt af Kommissionen efter Domstolens afgørelse i sag 108/77. De anmoder Domstolen om at statuere, at artikel 1 i denne forordning er delvis ugyldig.

De vil erindre, at sag 108/77 vedrørte spørgsmålet, om artikel 4, stk. 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1380/75 kunne anvendes på eksportrestitutioner for sukker fra Fællesskabet, når restitutionerne var fastsat ved licitation. Artikel 4, stk. 3, bestemte af betydning for sagen, at eksportrestitutionerne »fastsat i regningsenheder« skulle multipliceres med en koefficient, afledt af den procentsats, der var benyttet til beregningen af det monetære udligningsbeløb. Domstolen (modsat mit forslag til afgørelse) fortolkede den dagældende lovgivning vedrørende fastsættelse af eksportrestitutioner på grundlag af licitation (navnlig forordning (EFØ) nr. 2101/75) som indebærende, at sådanne restitutioner skulle fastsættes, ikke i regningsenheder, men i national valuta. Den fandt følgelig, at artikel 4, stk. 3, var uanvendelig på dem. Dommen blev afsagt den 24. maj 1978.

På baggrund af denne dom besluttede Kommissionen, at en hurtig ændring af lovgivningen var nødvendig. Der synes dog at have været en vis usikkerhed i Kommissionen med hensyn til, hvilke skridt der var de mest hensigtsmæssige.

Den 31. maj 1978 udstedte Kommissionen forordning (EØF) nr. 1182/78 (EFT nr. L 145 af 1. 6. 1978, s. 46), som udtrykkeligt har til formål at supplere forordning om løbende licitationer med henblik på fastsættelse af eksportrestitutioner for henholdsvis sukker og roeråsukker.

Indholdet af præamblen til forordning nr. 1182/78 er af betydning. Den indeholdt følgende betragtninger:

»Domstolen erklærede i sag 108/77, at artikel 4, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 1380/75 i sin nuværende version sammen med forordning (EØF) nr. 2101/75 skal fortolkes således, at eksportrestitutionen for sukker, fastsat i national valuta i forbindelse med en licitation, ikke skal multipliceres med den monetære koefficient, der er fastsat af Kommissionen, og som er afledt af den procentsats, som har været benyttet ved beregningen af det monetære udligningsbeløb;

en økonomisk tilfredsstillende anvendelse af ordningen med monetære udligningsbeløb nødvendiggør, at den monetære koefficient ligeledes anvendes i de tilfælde, hvor de beløb, der er anført i erklæringen om licitationstilslag for en given bydende i forbindelse med en licitation vedrørende samhandel med tredjelande, er anført i national valuta; af denne grund bør der hurtigt træffes en foranstaltning i sukkersektoren, uden at der herved tages stilling til den løsning, der vil blive valgt i almindelighed, og forordning (EØF) nr. 1634/77 af 19. juli 1977 om en løbende licitation med henblik på fastsættelse af eksportrestitutioner for hvidt sukker og (EØF) nr. 1790/77 af 2. august 1977 om en løbende licitation med henblik på fastsættelse af eksportrestitutioner for roeråsukker bør suppleres;

af analoge grunde og under hensyntagen til den praksis, der ofte følges i denne sektor, bør denne regel anvendes med tilbagevirkende kraft, undtagen for bud, som er antaget efter Domstolens dom og før denne forordnings ikrafttræden;«

Henvisningen i disse betragtninger til nødvendigheden af, at valutakoefficienten skulle anvendes på restitutioner fastsat på grundlag af licitation, var en henvisning til det faktum, at — af de grunde som Kommissionen forklarede os i sag 108/77 og på ny i denne sag (og som jeg gengav i mit forslag til afgørelse) — en undladelse af at anvende den på denne måde ville føre til uens behandling af de handlende i forskellige medlemsstater, som konkurrerer med hinanden under licitationen. Henvisningen til »den praksis, der ofte følges i denne sektor« var en henvisning til den omstændighed, at valutakoefficienter, undtagen så vidt vides i Belgien, altid af de kompetente nationale myndigheder er blevet anvendt på sådanne restitutioner.

Artikel 1 i forordning nr. 1182/78 bestemte, at der i de to forordninger om løbende licitationer skulle indsættes en ny artikel 7a med følgende ordlyd:

»Den i artikel 4, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 1380/75 omhandlede koefficient anvendes ligeledes for restitutioner, for hvilke der er givet licitationstilslag i national valuta i forbindelse med denne licitation«.

Artikel 2 bestemte, at forordningen skulle træde i kraft den 1. juni 1978 og skulle anvendes på alle restitutioner tildelt i medfør af forordningerne nr. 1634/77 og nr. 1790/77 »bortset fra restitutioner, for hvilke budene er antaget efter den 24. maj 1978 og før den 1. juni 1978«.

Det var således klart, at forordningen skulle have tilbagevirkende gyldighed; den eneste undtagelse herfra gjaldt for handlende, der kunne have givet tilbud i tillid til Domstolens dom i sag 108/77 før forordningens ikrafttræden.

Den 23. juni 1978 udstedte Kommissionen forordning (EØF) nr. 1392/78 (EFT nr. L 167 af 24. 6. 1978, s. 53). Den tilføjede et nyt stk. til artikel 4 i forordning nr. 1380/75. Det havde følgende indhold:

»5. Den i stk. 3 omhandlede koefficient anvendes ligeledes for restitutioner og afgifter, for hvilke der er givet licitationstilslag i national valuta i forbindelse med en licitation.«

Artikel 2, stk. 1, bestemte, at forordningen skulle træde i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende. I det foreliggende tilfælde var det den 24. juni 1978. Artikel 2, stk. 2, bestemte:

»Artikel 4, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1380/75 anvendes for transaktioner, for hvilke toldbehandlingen er sluttet fra og med nærværende forordnings ikrafttræden med forbehold af de eksisterende bestemmelser i sukkersektoren og af de bestemmelser som skal vedtages inden den 1. august 1978.«

De vil se, at stk. 5 efter den deri fastsatte generelle regel gjorde det muligt at anvende valutakoefficienter på eksportrestitutioner fastsat før ikrafttrædelsesdagen for forordning nr. 1392/78 under forudsætning af, at toldbehandlingen for de pågældende eksporttransaktioner først blev sluttet på eller efter denne dato. Den tilbagevirkende gyldighed, der følger af artikel 2 i forordning nr. 1182/78 for så vidt angår eksportrestitutioner for sukker, blev udtrykkeligt bibeholdt.

Den tredje foranstaltning i serien var forordning nr. 1837/78 af 31. juli 1978. Det er denne forordnings gyldighed, der bestrides i denne sag. I overskriften beskrives den som en »fastlæggelse af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1380/75«. Den var faktisk, har Kommissionen erklæret, resultatet af fornyede overvejelser vedrørende den grad af tilbagevirkende gyldighed, som var blevet givet de to tidligere forholdsregler inden for sukkersektoren.

Artikel 1 i forordning nr. 1837/78 bestemte, at:

»Artikel 4, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1380/75 anvendes for transaktioner, for hvilke toldbehandlingen er afsluttet

a) fra den 1. juni 1978 for så vidt angår sukkersektoren

b) fra den 24. juni 1978 for så vidt angår de øvrige sektorer

c) før de angivne datoer, såfremt anvendelse af denne bestemmelse medfører en formindskelse af størrelsen af det monetære udligningsbeløb, som er opkrævet, eller som skal opkræves.«

Artikel 2 bestemte:

»1. Stk. 2 i artikel 2 i forordning (EØF) nr. 1392/78 ophæves.

2. Artikel 7a i forordning (EØF) nr. 1634/77 og (EØF) nr. 1790/77 samt forordning (EØF) nr. 1182/78 ophæves.«

Artikel 3 bestemte, at forordningen skulle træde i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fælleskabers Tidende, hvilket var den 1. august 1978.

Den ændring, som disse bestemmelser betød i sukkersektoren, var følgende. I stedet for at kunne finde anvendelse på alle restitutioner tildelt i medfør af forordningerne nr. 1634/77 og nr. 1790/77 blev anvendelsen af artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1380/75 nu begrænset til transaktioner, for hvilke toldbehandlingen var afsluttet fra og med den 1. juni 1978. Dette var naturligvis den dato, på hvilken forordning nr. 1182/78 trådte i kraft. Kommissionen forklarede, at undtagelsen i forordningens artikel 2 vedrørende tilbud accepterede mellem 24. maj og 1. juni ikke blev opretholdt, fordi der faktisk ikke fandtes noget.

For transaktioner i andre landbrugssektorer forblev retsstillingen indført ved forordning nr. 1392/78 uforandret.

Den fjerde og sidste af forordningerne i serien var forordning (EØF) nr. 1907/78 af 7. august 1978 (EFT nr. L 217 af 8. 8. 1978, s. 13). Dens virkning var at ændre artikel 1 c i forordning nr. 1837/78 på en måde og ud fra grunde, der ikke har betydning her.

Både Wagner og Schlüter var indehavere af et vist antal eksportlicenser, som var udstedt til dem efter antagelse af bud fra dem i forbindelse med licitationer offentliggjort i medfør af forordning nr. 1634/77 før den 1. juni 1978, og som var ubrugte eller kun delvis brugte på denne dato. Eksempler på disse licenser er vedlagt stævningen (bilag 1, 4, 5, 6, 7, 10, 12, 17, 18 og 19). De restitutionsmeddelelser, der også er vedlagt stævningen (bilag 2, 8, 9, 11, 13, 14, 15, og 16) viser, at det kompetente Hauptzollamt i de tilfælde, hvor udførsler fandt sted i henhold til en licens, anvendte en valutakoefficient på 0,925. Det anføres, at der er blevet klaget ved Hauptzollamt i alle tilfælde, hvor eksportrestitutioner fastsat i medfør af forordning nr. 1634/77 er blevet reduceret på denne måde.

Denne sag, der blev anlagt den 28. juli 1978, var oprindeligt rettet mod forordningerne nr. 1182/78 og nr. 1392/78. Men efter Kommissionens vedtagelse af forordning nr. 1837/78 den 31. juli 1978 ændrede sagsøgerne deres påstand og vendte deres angreb mod denne forordning. De påstår nu, at artikel 1 i forordning nr. 1837/78 erklæres ugyldig i det omfang, den bestemmer, at artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1380/75 skal anvendes med den følge, at eksportrestitutioner fastsat i national valuta i forbindelse med en licitation reduceres

i) hvor restitutionen var fastsat før 1. august 1978;

ii) subsidiært, hvor restitutionen var fastsat før 24. juni 1978;

iii) mere subsidiært og for så vidt angår sukkersektoren, hvor restitutionen var fastsat før 1. juni 1978;

iv) mest subsidiært og for så vidt angår sukkersektoren, hvor restitutionen var fastsat før 1. juni 1978 og den pågældende toldbehandling var blevet afsluttet før 24. juni 1978.

1. august 1978 var naturligvis ikrafttrædelsesdatoen for forordning nr. 1837/78, mens 1. juni 1978 og 24. juni 1978 var de datoer, der var nævnt i forordningens artikel 1, og inden hvilke toldbehandlingen skulle være afsluttet for så vidt angår henholdsvis transaktioner i sukkersektoren og transaktioner i andre sektorer, såfremt anvendelsen af valutakoefficienten skulle undgås.

Kommissionen har gjort gældende, at det blandt sagsøgernes fire påstande alene er den tredje, der eventuelt kan gives medhold. Jeg er enig heri. Den første, anden og fjerde må der ses bort fra, fordi de faktiske forhold, sagsøgerne har påberåbt sig, ikke vedrører andre sektorer end sukkersektoren, og fordi forordning nr. 1837/78 for denne sektors vedkommende ikke gjorde mere end delvis at opretholde den retssituation, der var skabt ved den den 1. juni 1978 ikrafttrådte forordning nr. 1182/78, således at der ikke er noget muligt element af tilbagevirkning ved anvendelsen af valutakoefficienter på restitutioner fastsat på grundlag af licitation efter denne dato. Jeg skal følgelig koncentrere mig om denne sagsøgernes tredje påstand.

Det grundlæggende i sagsøgernes argumentation til støtte for denne påstand er, at artikel 1, litra a, i forordning nr. 1837/78 ved at bestemme, at monetære koefficienter skal anvendes på restitutioner fastsat før 1. juni 1978, med tilbagevirkende gyldighed griber ind i velerhvervede rettigheder på en måde, som fællesskabsretten ikke tillader.

Før jeg går ind på en undersøgelse af påstandens holdbarhed, må jeg behandle det af Kommissionen rejste spørgsmål vedrørende sagens antagelse til realitetsbehandling.

Dette mener jeg at kunne gøre forholdsvist kort.

Formalitet

Sagsøgerne er del af en begrænset og identificerbar gruppe, der består af de handlende, som — efter med henblik på licitationer efter forordningen at have indgivet bud mellem 22. juli 1977, som var den dato, hvor forordning 1634/77 trådte i kraft, og 1. juni 1978, og efter at have fået disse bud antaget og som følge heraf fået fastsat eksportrestitutioner i overensstemmelse med dem — ikke fuldt ud havde udnyttet de på dette grundlag udstedte eksportlicenser den 1. juni 1978. Jeg kan ikke se nogen principiel forskel mellem deres situation og den, som de indehavere af eksportlicenser med forudfastsatte restitutioner befandt sig i, hvis påstande blev antaget til realitetsbehandling i sag 100/74 (CAM mod Kommissionen, Sml. 1975, s. 1393) og i sag 88/76 (Société pour l'Exportation des Sucres mod Kommissionen, Sml. 1977, s. 709).

Det forekommer mig at være uden betydning, at ordlyden af artikel 1, litra a), i forordning nr. 1837/78 ikke udtrykkeligt sondrer mellem handlende, som fik restitutioner fastsat før 1. juni 1978, og andre handlende, der er berørt af bestemmelsen. Hvis det var af betydning, kunne retsakter, der efter deres natur var beslutninger, laves om til forordninger ved at slå de forskellige berørte grupper af personer sammen under en tilstrækkeligt bred formular. Domstolens afgørelser i sagerne 113 og 118 til 121/77 (NTN Toyo Bearing Co. Ltd. m. ß. mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1979, s. 1185 ff.) viser også, at en retsakt, som i andre henseender er en generelt anvendelig forordning, i det omfang den berører bestemte personer kan være en beslutning, der vedrører dem umiddelbart og individuelt.

Jeg mener derfor, at påstanden kan realitetsbehandles.

Spørgsmålet er, om den er holdbar.

Realitet

Kommissionen anerkender, at fastsættelsen af en eksportrestitution på grundlag af en licitation giver den berørte handlende en velerhvervet ret til at modtage restitutionen efter, at eksporten er afsluttet på den foreskrevne måde. Men den gør gældende, at retten ikke berøres ved anvendelsen af valutakoefficienten, som reelt er en reduktion af et monetært udligningsbeløb, som ellers ville have været for højt.

Kommissionen henviser til visse af Domstolens tidligere domme, der viser, at handlende ikke har ret til at kræve, at et bestemt system, bestemte satser eller bestemte monetære udligningsbeløb forbliver i kraft, og at der ikke opstår nogen ret til monetære udligningsbeløb, før varerne faktisk er eksporterede, sag 74/74 (CNTA mod Kommissionen, Sml. 1975, s. 533), sagerne 95 til 98/74, 15 og 100/75 (Union Nationale des Coopératives Agricoles de Céréales og andre mod Kommissionen og Rådet, Sml. 1975, s. 1615), og sag 96/77 (Bauche mod Administration Française des Douanes, Sml. 1978, s. 383). Dens konklusion er, at artikel 1, litra a), i forordning nr. 1837/78 ikke kan betragtes som havende haft tilbagevirkende kraft, eftersom den blot ændrede et element i det monetære udligningsbeløbs system med hensyn til transaktioner, for hvilke toldbehandlingen var afsluttet efter 1. juni 1978.

Jeg er efter nogen tøven nået til den slutning, at Kommissionen har ret.

Det er naturligvis rigtigt, at anvendelsen af valutakoefficienten, hvis man alene ser på ordlyden af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1380/75, synes at have en reduktion af restitutionen som sådan til formål. Men ordlyden må ses i sin kontekst.

I overskriften beskrives forordning 1380/75 som indeholdende »gennemførelsesbestemmelser vedrørende monetære udligningsbeløb«. Forordningen blev udstedt af Kommissionen under udøvelse af dens kompetence til at fastsætte sådanne regler, tillagt den i artikel 6 i Rådets forordning (EØF) nr. 974/71, som indførte de monetære udligningsbeløb. Den gruppe artikler, som artikel 4 er en del af, har som overskrift »Beregning af de monetære udligningsbeløb«, og artikel 4, stk. 3, indledes med ordet »Dog«, hvorved det angives, at den er en begrænsning af de foregående bestemmelser i artiklen, som har følgende indhold:

»1. For hver medlemsstat og for hvert produkt, for hvilke betingelserne for anvendelse af de monetære udligningsbeløb er opfyldt, fastsættes et monetært udligningsbeløb. Det beregnes på basis af den fælles pris, i givet fald reduceret under anvendelse af bestemmelserne i tiltrædelsesakten.

2. Det beløb, der fastsættes i henhold til det foregående stykke, anvendes i samhandelen mellem medlemsstaterne og med tredjelande.«

Formålet med artikel 4, stk. 3, er således at reducere de monetære udligningsbeløb. Anvendelsen af koefficienten på restitutionen er blot den fremgangsmåde, ved hvilken målet nås, og en handlende kan ikke have en velerhvervet ret til at forhindre, at dette mål nås. Som jeg forklarede i mit forslag til afgørelse i sag 108/77, og som Kommissionen på ny forklarede i den foreliggende sag, er reduktionen nødvendig for at undgå en situation, hvor en eksportør fra en medlemsstat med en opskrevet valuta modtager det dobbelte hhv. at en eksportør fra en medlemsstat med en nedskrevet valuta betaler det dobbelte af det beløb, der afspejler den procentsats, som har været benyttet ved beregningen af det monetære udligningsbeløb, og som den har været anvendt på restitutionsbeløbet.

Forslag til afgørelse

Jeg mener herefter, at artikel 1, litra a), i forordning nr. 1837/78, rigtigt forstået, ikke havde tilbagevirkende kraft, og at Kommissionen følgelig bør frifindes og tilkendes sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.