Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 16. januar 2001. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Nederlandene. - Traktatbrud - Direktiv 76/464/EØF - Forurening af vandmiljøet - Manglende gennemførelse. - Sag C-152/98.



Samling af Afgørelser 2001 side I-03463



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Det er niende gang , at Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anmoder Domstolen om at fastslå, at en medlemsstat, i dette tilfælde Kongeriget Nederlandene, har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (herefter »direktivet«).

2. Direktivet har til formål at eliminere forurening af vandområder med visse særligt farlige stoffer, der er opført på en liste, benævnt »liste I«, og at formindske forureningen af vandområder med en række andre farlige stoffer, som er opført på en anden liste, benævnt »liste II«; disse to lister udgør et bilag til direktivet. For at nå disse mål skal medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 2 træffe egnede foranstaltninger, som er fastsat i artikel 3 ff.

3. Med hensyn til de stoffer, der er opført på liste I, fastsætter Rådet i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, grænseværdier for udledninger alt efter deres virkning på vandmiljøet under hensyn til de bedste tilgængelige tekniske midler. Medlemsstaterne er i henhold til direktivets artikel 3 og 5 forpligtet til at betinge enhver udledning af disse stoffer i vandmiljøet af en forudgående tilladelse fra de nationale myndigheder, som fastsætter emissionsnormer, der ikke må overskride de af Rådet fastsatte grænseværdier.

4. Med henblik på at fastsætte disse har Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne vedtaget en liste over 129 individuelle stoffer, som er godkendt af Rådet i en resolution af 7. februar 1983 om bekæmpelse af forurening af vandmiljøet som grundlag for det videre arbejde med henblik på iværksættelsen af direktivet. Der er senere tilføjet tre yderligere stoffer til denne liste. For 18 af disse 132 stoffer har Rådet fastsat grænseværdier og kvalitetsmålsætninger, mens 15 andre har været genstand for et forslag til direktiv fremsat af Kommissionen, som imidlertid blev trukket tilbage kort efter fremsættelsen. Det følger heraf, at der for 114 af de 132 prioriterede stoffer endnu ikke er fastsat grænseværdier på fællesskabsniveau.

5. Med hensyn til de stoffer, der er opført på liste II, er direktivets artikel 7 affattet således:

»1. Med henblik på at formindske forureningen af de i artikel 1 nævnte vandområder med stoffer, som er opført på liste II, fastlægger medlemsstaterne programmer, til gennemførelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.

2. Enhver udledning af de i artikel 1 omhandlede vandområder, som kan indeholde et af de stoffer, der er opført på liste II, kræver en forudgående tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, og som fastsætter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes på grundlag af kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.

3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne direktiver, når sådanne foreligger.

[...]«

6. Liste II fremtræder således:

»Liste II omfatter:

- stoffer, der indgår i de familier og grupper af stoffer, der er opført på liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede grænseværdier ikke er fastlagt

- visse enkeltstoffer og visse kategorier af stoffer blandt nedenstående familier og grupper af stoffer,

der har en skadelig virkning på vandmiljøet, som imidlertid kan begrænses til et bestemt område og afhænger af recipientens særlige karakter og beliggenhed.«

7. I listen opregnes dernæst »de i andet led omhandlede familier og grupper af stoffer«. Denne liste omfatter otte kategorier af stoffer, hvoraf den første består af metalloider og metaller samt deres forbindelser, heriblandt titan, bor, uran, tellur og sølv. Den fjerde kategori omfatter toksiske eller persistente organiske siliciumforbindelser og stoffer, som kan bevirke dannelse af sådanne forbindelser i vand, med undtagelse af sådanne, som er biologisk uskadelige, eller som i vand hurtigt omdannes til uskadelige stoffer.

8. Direktivet indeholder ingen gennemførelsesfrist. Dog bestemmes det i artikel 12, stk. 2, at Kommissionen, så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af dette direktiv, forelægger Rådet de første forslag på grundlag af de programmer, der er fastlagt af medlemsstaterne. Da Kommissionen ikke fandt, at medlemsstaterne var i stand til at give den de relevante oplysninger inden for denne frist, foreslog den ved skrivelse af 3. november 1976 at fastsætte datoen den 5. september 1981 for fastlæggelse af programmer og datoen den 15. september 1986 for deres gennemførelse.

9. Direktivet er delvis blevet afløst af Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening , som har til formål at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse emissioner fra anlæg henhørende under visse industrielle aktiviteter i luft-, vand- og jordbundsmiljøet.

10. Artikel 20, stk. 1, i direktiv 96/61 bestemmer, at artikel 3 og 5, artikel 6, stk. 3, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 76/464 finder anvendelse på bestående anlæg, der henhører under aktiviteterne i direktiv 96/61, så længe de kompetente myndigheder ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 5 i dette direktiv. I henhold til denne artikels stk. 2 finder de relevante bestemmelser vedrørende tilladelsesordninger i en række direktiver, heriblandt også direktiv 76/464, derimod ikke længere anvendelse på nye anlæg fra datoen for gennemførelsen af direktiv 96/61, dvs. fra den 30. oktober 1999.

11. Desuden er et direktiv fra Europa-Parlamentet og Rådet om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger under udarbejdelse (herefter det »nye rammedirektiv«). Dette synes på længere sigt at skulle erstatte de bestemmelser, som denne tvist omhandler.

12. Jeg vil først nævne, at Kongeriget Nederlandene har rejst spørgsmålet, om den af Kommissionen anlagte sag er hensigtsmæssig. Snart vil direktivets artikel 3, 5, artikel 6, stk. 3, og artikel 7, stk. 2, nemlig ikke længere kunne anvendes på de væsentlige industrielle sektorer. De nye rammedirektiv vedrørende vand vil erstatte direktivet, først delvis, senere fuldstændigt.

13. Desuden overflødiggør rammedirektivet og direktiv 96/61 sondringen mellem stoffer henhørende under liste I og stoffer opført på liste II. Den ordning, der følger af disse direktiver, fastsætter kun kvalitetsmålsætninger som et sekundært middel til bekæmpelse af forurening af vandmiljøet. Uenigheden om fortolkningen af liste II, første led, som er en betydelig del af dette søgsmål, vil således være forældet om kort tid.

14. Den nederlandske regerings forbløffelse er forståelig. Jeg er for mit vedkommende også overrasket over, at Kommissionen kræver af medlemsstaterne, at de er i stand til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for deres vandområder, når det ikke er lykkedes for Kommissionen selv at foreslå sådanne for størstedelen af de pågældende stoffer, hvilket artikel 6, stk. 2, dog pålægger den at gøre (ud over de grænseværdier, der nævnes i artikel 6, stk. 1). Har Kommissionen stået over for videnskabelige og tekniske vanskeligheder af en anden art end dem, som medlemsstaterne er stødt på?

15. Når det er sagt, følger det af fast retspraksis, som ikke er bestridt af sagsøgte, at Kommissionen har et skøn, når det drejer sig om at afgøre, om det er hensigtsmæssigt at anlægge en traktatbrudssag . Desuden skal afgørelsen af, om der foreligger et traktatbrud, træffes på baggrund af medlemsstatens situation, således som den forelå ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, her den 23. februar 1997. Det sidstnævnte princip er desuden blevet gentaget for nylig af Domstolen med hensyn til traktatbrud vedrørende samme direktiv i de nævnte domme i sagerne Kommissionen mod Grækenland og Kommissionen mod Portugal.

16. Der er altså grund til at undersøge Kommissionens klagepunkter nærmere.

17. Det er nødvendigt at gøre en anden forudgående bemærkning om sagens genstand. De påstande, som Kommissionen har nedlagt for Domstolen, omfatter en generel omtale af et traktatbrud med hensyn til direktivet. De klagepunkter, som Kommissionen har fremsat under den administrative procedure, vedrørte imidlertid kun Schelde's afvandingsområde.

18. Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at genstanden for et traktatbrudssøgsmål skal ligge inden for de rammer, der er fastlagt under den administrative procedure, og at sagen ellers må afvises .

19. Det må derfor antages, at Kommissionens søgsmål kun kan antages til realitetsbehandling, i det omfang det angår Schelde's afvandingsområde.

Tilsidesættelsen af forpligtelsen til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for stofferne på liste II, første led

20. Kommissionen har gjort gældende, at de nederlandske myndigheder har undladt at opfylde deres forpligtelser ved ikke at fastsætte programmer, der omfatter kvalitetsmålsætninger for de stoffer, der henhører under liste I, for hvilke der endnu ikke er fastsat grænseværdier på fællesskabsniveau.

21. Kommissionen mener nemlig, at sådanne stoffer er omfattet af anvendelsesområdet for liste II, første led, og at forurening af vandområder forårsaget af disse stoffer derfor skal bekæmpes med de midler, der er fastsat i direktivets artikel 7, heriblandt programmer, der indeholder kvalitetsmålsætninger.

22. Kongeriget Nederlandene har ikke bestridt, at det hverken har fastsat sådanne programmer eller sådanne målsætninger. Det har imidlertid gjort gældende, at den af Kommissionen hævdede fortolkning af liste II, første led, er fejlagtig, og at de stoffer, som hører til liste I, men for hvilke der ikke er fastsat grænseværdier på fællesskabsplan, alligevel skal behandles efter ordningen i direktivets artikel 3-6.

23. Sagsøgtes argumentation støttes på direktivets ordlyd, dets opbygning og dets formål samt den måde, det er blevet anvendt på.

24. Med hensyn til direktivets ordlyd har Kongeriget Nederlandene henvist til, at ifølge første led af liste II er de omtvistede stoffer dem, »der indgår i de familier og grupper af stoffer, der er opført på liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede grænseværdier ikke er fastlagt«.

25. Navnlig under henvisning til de nederlandske og tyske sproglige versioner, som anvender udtrykkene »niet worden vastgesteld« og »nicht festgelegt werden« for »ikke er fastlagt« har sagsøgte udledt, at familierne og grupperne på liste I kun omfattes af ordningen i liste II, når det udtrykkeligt er fastslået, at der i fremtiden ikke vil blive fastsat nogen grænseværdi for disse familier og grupper af stoffer.

26. Med hensyn til direktivets opbygning og formål har Kongeriget Nederlandene anført, at stofferne på direktivets liste I er omfattet af ordningen i dettes artikel 3-6, som er strengere end den, der fastsættes i artikel 7 for stoffer på liste II. Det forklares af, at liste I omfatter de mest skadelige stoffer, hvilket altså berettiger de mest restriktive foranstaltninger, mens de stoffer, der er opført på liste II, er mindre skadelige.

27. Bekæmpelsen af stofferne på liste I skal derfor være særlig intensiv for ikke at bringe direktivets formål i fare, som er så vidt muligt at eliminere de stoffer, der er anerkendt som de mest skadelige.

28. Det ville derfor være fejlagtigt, som Kommissionen gør, at henføre sådanne stoffer under den mindre strenge ordning efter liste II, blot fordi Rådet endnu ikke har fastsat grænseværdier for emissioner af disse stoffer. Denne blotte omstændighed ændrer nemlig intet ved skadeligheden af disse stoffer, som følgelig skal være omfattet af en restriktiv ordning som den, der fastsættes i direktivets artikel 3-6.

29. Det er kun i det undtagelsestilfælde, at Rådet formelt har tilkendegivet, at det har til hensigt ikke at vedtage fællesskabsgrænser for et stof henhørende under liste I, at det skal behandles som henhørende under liste II.

30. Sagsøgte har ligeledes lagt vægt på en anden følge af den af Kommissionen foreslåede fortolkning, som heller ikke stemmer overens med direktivets opbygning. Sagsøgte har i den forbindelse henvist til, at der er i titusindvis af stoffer, der henhører under direktivets liste I, og for hvilke Rådet endnu ikke har fastsat fællesskabsnormer. Hvis det måtte antages, at de alle henhører under liste II, ville medlemsstaterne have pligt til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for hvert enkelt af disse stoffer.

31. Den nederlandske regering har tilføjet, at institutionernes praksis efter direktivets ikrafttræden bekræfter dette ræsonnement. Den har faktisk påvist, at Kommissionen har fremsat talrige forslag for Rådet, som har ført til fastsættelse af fællesskabsnormer. Kommissionen har desuden forpligtet sig til at fremsætte sådanne forslag for de 114 stoffer, der er omtvistet i denne sag.

32. Sagsøgte har heraf udledt, at Kommissionen selv har erkendt, at der skulle fastsættes grænser for disse stoffer, og at de skulle henføres under den strenge ordning i direktivets artikel 3-6. Grunden til, at dette endnu ikke er sket, må søges hos Kommissionen, og man kan ikke pålægge medlemsstaterne ansvaret herfor.

33. Til støtte for sin fortolkning har Kommissionen påberåbt sig den engelsksprogede version, som anvender udtrykket »have not been determined«, samt dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, hvori Domstolen har fastslået, at direktivets liste II, første led, opregner stoffer, for hvilke Rådet endnu ikke har fastsat fællesskabsgrænser.

34. Sagsøgte har imidlertid, efter min mening med rette, gjort gældende, at dette citat er taget ud af dommens sagsfremstilling i en sag, hvor fortolkningen af ordlyden af denne bestemmelse ikke var omtvistet. Man kan derfor ikke udlede deraf, at Domstolen deler Kommissionens opfattelse.

35. Det må imidlertid nødvendigvis konstateres, at Domstolen i to nyere domme, nemlig dommene i sagerne Kommissionen mod Belgien, præmis 35, og Kommissionen mod Tyskland, præmis 27, 29 og 30, udtrykkeligt har præciseret, at de stoffer, der henhører under liste I, og for hvilke Rådet endnu ikke har fastsat emissionsgrænseværdier, i modsætning til den af sagsøgte anførte opfattelse foreløbig skal behandles som stoffer, der henhører under liste II, som er omfattet af ordningen i direktivets artikel 7.

36. I præmis 35 og 40 i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien har Domstolen præciseret, at dette gælder for »de pågældende individualiserede stoffer«, »som er relevante for de særlige forhold i hver enkelt medlemsstat«. Jeg ser ingen grund til, at det samme ikke skulle gælde for Kongeriget Nederlandene. Denne medlemsstat er følgelig ikke forpligtet til at fastsætte programmer, som indeholder kvalitetsmålsætninger for titusindvis af stoffer, men kun for de af de 114 stoffer, for hvilke Rådet endnu ikke har fastsat grænseværdier, og som faktisk kan forefindes i nederlandske floder og vandløb.

37. Jeg vil i forbifarten bemærke, at det er forbløffende, at Kommissionen ikke har begrænset genstanden for sit søgsmål for disse 114 stoffer, når den i de sager, som den har anlagt mod Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Belgien, Den Hellenske Republik og Den Portugisiske Republik kun har nævnt 99 stoffer. (Som jeg allerede har henvist til i det foregående, har Kommissionen trukket sine forslag vedrørende 15 stoffer tilbage, således at der er 114 tilbage, for hvilke der hverken er fastsat grænseværdier af Rådet eller foreslået sådanne af Kommissionen).

38. På trods af disse forbehold følger det af det foregående, at den af sagsøgte foreslåede fortolkning af liste II, første led, må forkastes.

39. Sagsøgte har imidlertid også gjort gældende, at den ordning, der anvendes i henhold til national ret på de pågældende stoffer, og som er baseret på tilladelser, der indeholder emissionsgrænseværdier, må sidestilles med den, der er fastsat i direktivet for stoffer hørende til liste I, og er derfor strengere end den, som Kommissionen ønsker anvendt. Det kan derfor ikke i dette tilfælde gøres gældende, at de nederlandske myndigheder har begået et traktatbrud.

40. De resultater, som Nederlandene har nået med hensyn til beskyttelse af vandområder, godtgør rigeligt, at ordningen i dette land er hensigtsmæssig.

41. Desuden bør det fremhæves, at den ordning, som de nederlandske myndigheder har indført, følger af bestemmelser fastsat ved lov og administrativt og derfor ikke, som Kommissionen synes at gøre, kan anses for blot at være en administrativ praksis, som myndighederne skønsmæssigt kan ændre.

42. Det bør imidlertid bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland udtrykkeligt har fastslået, at den omstændighed, at en medlemsstat gennem fastsættelse af emissionsgrænseværdier indfører en beskyttelsesordning, der svarer til ordningen i direktivets artikel 6, ikke fritager den for at fastsætte programmer, som indeholder kvalitetsmålsætninger for de pågældende stoffer, en forpligtelse, som fællesskabslovgiver ifølge Domstolen har tillagt særlig betydning.

43. Domstolen har i denne forbindelse anset det argument for ubegrundet, at anvendelse af emissionsgrænseværdier i sig selv skulle være et strengere instrument end programmer, der indeholder kvalitetsnormer i henhold til artikel 7. Den har nemlig fastslået, at alt på dette område fuldt ud afhang af, hvilke værdier der er valgt .

44. Endelig har Domstolen også fremhævet, at en forbedring af kvaliteten af vandområderne i en medlemsstat ikke giver grundlag for at antage, at den metode, som denne har valgt, udgør en strengere foranstaltning end programmerne i henhold til direktivets artikel 7, fordi en sådan forbedring ikke er anderledes end, hvad medlemsstaten ville have opnået, såfremt den havde anvendt direktivet, og ikke kan fritage den fra dens forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, som følger af artikel 7.

45. Sagsøgtes argumenter må derfor forkastes, og der må gives Kommissionen medhold i det første klagepunkt.

Tilsidesættelsen af forpligtelsen til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for stofferne på liste II, andet led

46. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Nederlandene endnu ikke har fastsat kvalitetsmålsætninger for den fjerde kategori af stoffer på liste II, andet led, samt for nogle stoffer i første kategori i dette led, nemlig titan, bor, uran, tellur og sølv.

47. Sagsøgte har ikke bestridt dette traktatbrud, men har understreget, at det har været umuligt for sagsøgte, selv i den internationale litteratur, at finde videnskabeligt begrundede værdier, der kan tjene som grundlag for fastsættelse af kvalitetsmålsætninger. Det har derfor været nødvendigt at foretage videnskabeligt arbejde med dette formål for øje. De af direktivet krævede kvalitetsmålsætninger vil blive fastsat hurtigst muligt.

48. Jeg vil endnu en gang henvise til, at det fremgår klart af Domstolens praksis, at spørgsmålet om, at hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse . Det er ikke bestridt, at traktatbruddet ikke var afhjulpet på denne dato.

49. Desuden fremgår det af fast praksis, at tekniske vanskeligheder, som en medlemsstat er stødt på ved opfyldelsen af sine forpligtelser, ikke kan ophæve et traktatbrud . Som Kommissionen har bemærket, havde medlemsstaten haft mulighed for at anmode Kommissionen om en forlængelse af fristen.

50. Den nederlandske regering har desuden under retsmødet gjort gældende, at det fremgår af ordlyden af artikel 7, stk. 1, 2 og 3, at denne bestemmelse ikke pålægger medlemsstaterne at fastsætte kvalitetsmålsætninger for stoffer. Dette er i øvrigt logisk, fordi der findes i tusindvis af stoffer.

51. Medlemsstaterne er således alene forpligtet til at fastsætte kvalitetsmålsætninger for vandområder, men ikke for stoffer.

52. Sagsøgte har imidlertid selv erkendt, at disse målsætninger nødvendigvis skal henvise til koncentrationer af stoffer i vandområder, fordi det er på baggrund af disse målsætninger, at de emissionsgrænseværdier, som findes i tilladelserne til udledning af disse stoffer, bliver fastsat.

53. Det er imidlertid manglen på en sådan henvisning for de omtvistede stoffer i bestemte vandområder, nemlig Schelde's afvandingsområde, Kommissionen har kritiseret.

54. Den nederlandske regering har i øvrigt ikke bestridt denne mangel, som vi har set.

55. Den har desuden med rette tilføjet, at kvalitetsmålsætningerne kun skal angå stoffer, som kan være til stede i de pågældende vandområder.

56. Sagsøgte har imidlertid ikke hævdet, at dette ikke skulle være tilfældet for de stoffer, som er genstand for anden del af Kommissionens søgsmål.

57. Det følger af det foregående, at der også må gives Kommissionen medhold i det andet klagepunkt.

Forslag til afgørelse

58. Af de ovenstående grunde foreslår jeg Domstolen at udtale, at:

- Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, ved at undlade at træffe alle de foranstaltninger for Schelde's afvandingsområde, som en gennemførelse af direktivets artikel 7, stk. 1, 2 og 3, indebærer.

- I øvrigt frifindes Kongeriget Nederlandene.

- Kongeriget Nederlandene betaler tre fjerdedele af sagens omkostninger.

- Kommissionen betaler en fjerdedel af sagens omkostninger.