2.

Desværre har byretten i Milano ikke givet nærmere oplysninger om, i hvilken egenskab Lynne Watson opholdt sig som gæst hos Allessandro Belmann. I mangel af oplysninger herom må Domstolen støtte sig på hypotheser. Hvis hun, hvilket forsvareren for de to tiltalte påstod ved denne domstol, har været »au pair«-pige og altså skulle hjælpe tiltaltes familie med at passe på børnene, vil hun utvivlsomt høre til den kategori af personer, som efter traktaten har ret til at bevæge sig frit inden for Fællesskabet. I så fald skal hendes beskæftigelse anses for et arbejde mod vederlag (kost og logi), og hun skal anses for at være omfattet at et egentligt tjenesteforhold, eller hun vil, såfremt dette er udelukket, i det mindste være omfattet af det øvrige område, som dækker tjenesteydelser. Men selv om byretten skulle komme til det resultat, at anklagede var i Italien som turist, opstår det spørgsmål, om den beskyttelse, som traktaten yder på området for den fri bevægelighed for arbejdskraft, kan finde anvendelse i hendes tilfælde. På området for den fri bevægelighed for fysiske personer findes der jo ifølge traktaten to hovedkategorier: lønmodtagere og tjenesteydere. Som sidstnævnte betragtes enten personer, der ønsker at etablere sig som selvstændige i en anden medlemsstat, i hvilket tilfælde de er omfattet af reglerne om etableringsretten, eller personer med lejlighedsvis beskæftigelse i en-stat stat som selvstændige for personer, der er bosat i en anden medlemsstat, i hvilket tilfælde de klart er omfattet af kapidet om afskaffelse af restriktionerne for den fri udveksling af tjenesteydelser. Artikel 59 i traktaten bestemmer, at restriktioner for den fri udveksling af tjenesteydelser, for så vidt angår sådanne statsborgere i medlemsstaterne som er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse, skal afskaffes. For så vidt angår den fri bevægelighed for personer indeholder EØF-traktaten kun bestemmelser om tjenesteyderne og ikke om modtagerne af tjenesteydelser. Turisme er blot nævnt i bilag III, i forbindelse med de fri kaptialbev-ægelser, hvor den klassificeret som en af de »usynlige transaktioner«, for hvilke medlemsstaterne skal tillade betalinger. Der er ingen tvivl om, at turisterne normalt gør brug af tjenesteydelserne på de steder, de besøger. Kommissionen er af den opfattelse, at de, i deres egenskab af modtagere af en tjenesteydelse, må være beskyttet af traktatens regler om den fri bevægelighed for personer, som stiller ydelser til rådighed. Trods traktatens tavshed på dette punkt har Kommissionen altid betragtet turisme som en aktivitet, hvorpå reglerne om den fri bevægelighed for personer finder anvendelse. Dette kan navnlig ses af den rapport, der er optaget i det generelle program af 28. juli 1960 for afskaffelse af restriktionerne for den fri udveksling af tjenesteydelser. I dette dokument inddeles tjenesteydelserne i tre kategorier, efter som de medfører, enten at den, der yder tjenesten, flytter hen til modtageren af tjenesten, eller at den, der modtager tjenesten, flytter hen til den, der yder tjenesten, eller endelig ikke medfører, at nogen af disse personer flytter, og i dokumentet henføres tjenesteydelserne til fordel for turister til den anden kategori. Man må heller ikke overse betydningen af det forhold, at Rådet og Parlamentet fra begyndelsen af også synes at have betragtet turismen som en af de aktiviteter, for hvilke restriktionerne skal afskaffes, ikke blot for så vidt angår kapitalbevægelserne i forbindelse med denne økonomiske aktivitet, men også for så vidt angår tjenesteydelserne. Dette ses navnlig af det generelle program, som blev vedtaget af Rådet den 18. december 1961, og som i afsnit V udtrykkeligt nævner turismen i forbindelse med forholdsreglerne til afskaffelse af restriktionerne for betalingerne af de tjenesteydelser, som frit skal hunne udveksles. Selv om programmet drejer sig om afskaffelsen af hindringerne for de fri kapitalbevægelser, fremgår det klart af sammenhængen, at dette skal ske i forbindelse med en afskaffelse af hindringerne for den fri udveksling af tjenesteydelser. Den vide fortolkning af traktatreglerne om afskaffelse af restriktionerne for den fri udveksling af tjenesteydelser synes således at være accepteret af Rådet, som i direktiv nr. 64/220 af 25. februar 1964 og direktiv nr. 73/148 af 21. marts 1973, der begge er vedtaget inden for rammerne af det allerede nævnte generelle program og begge vedrører ophævelsen af rejse- og opholdsbegrænsningerne inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser, har pålagt medlemsstaterne at afskaffe rejse- og opholdsbegrænsningerne. for blandt andet »statsborgere fra medlemsstater, som ønsker at tage til en anden medlemsstat som modtagere af en tjenesteydelse«. Men forstår man denne bestemmelse i den vide betydning, dvs. udstrækker man den til alle, som kan være modtagere af en tjenesteydelse (hvilket selvfølgelig er et opsamlingsbegreb), som omfatter al selvstændig erhvervsudøvelse inden for den tredje sektor), udstrækker man i praksis retten til den fri bevægelighed til alle medlemsstaternes borgere, eftersom enhver faktisk eller potentielt er modtager af tjenesteydelser. Dette stemmer ikke overens med ordlyden i artikel 59 og med strukturen i traktaten, hvori der er givet bestemmelser om den fri bevægelighed for bestemte kategorier af erhvervsdrivende. Inden for rammerne af en vid, men ikke ny fortolkning kan man højst anerkende den fri bevægelighed også for tjenestemodtagere, i det omfang den er uløselig forbundet med muligheden for bevægelighed for den, som skal yde disse tjenester. Gennem en udvidende fortolkning af artikel 48 er det, på trods af bestemmelserne i litra a og b i stk. 3 (eftersom det her udelukkende er et spørgsmål om at afgrænse rækkevidden af den ret, som traktaten udtrykkeligt tillægger den pågældende kategori af personer, og sikre, at retten føres igennem i praksis), efter min opfattelse muligt at anerkende, at de arbejdstagere, som ikke tidligere har modtaget tilbud om beskæftigelse i en anden medlemsstat, også har ret til at bevæge sig frit, jf. artiklerne 1 og 5 i Rådets forordning nr. 1612/68. Men at udstrække denne ret til fri bevægelighed, som særlig tilkommer tjenesteydere, til alle borgere i medlemsstaterne, og altså uafhængigt af deres status som tjenesteydere, er der ikke støtte for i reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser, ej heller ved en udvidende fortolkning heraf. Afgrænsningen i traktaten af de kategorier af personer, som har ret til fri bevægelighed, ville hermed blive fuldkommen uskarp. Hermed vil jeg ikke a priori udelukke, at fællesskabslovgiver efter de i traktatens artikel 235 fastsatte betingelser også kan udstrække retten til den fri bevægelighed til kategorier af personer, som ikke er omfattet af traktaten. Men her skal Rådet handle på grundlag af denne bestemmelse og i overensstemmelse med den heri fastlagte procedure. Dette har ikke været tilfældet for de to ovennævnte direktivers vedkommende, nr. 64/220 og nr. 73/148. Dette er det resultat, som man når frem til på grundlag af traktaten. For at det kan anerkendes, at fællessakbssysstemet udvikler sig af sig selv, hvorved området for den personkreds, som traktatens regler dækker, udvides, uden at der gøres brug af proceduren i artikel 235, må forandringen i hvert fald imødekomme visse funktionelle systemkrav og følgelig falde inden for traktatens formål samt, frem for alt, bygge på almindelig enighed. I den foreliggende sag må det tages med i betragtning, at de tre fællesskabsinstitutioner, som deltager i den lovgivende og udøvende virksomhed, fra den første tid, hvor traktaten blev bragt i anvendelse, klart anså turisten for en person, der som sådan var beskyttet i sin bevægelsesfrihed af de regler i traktaten, som fra da af var direkte anvendelige. Indtil i dag har ingen stat eller retsundergiven nogensinde bestridt dette, i hvert fald ikke før i den foreliggende retssag, hvor de to intervenerende stater udtrykkeligt har indtaget den modsatte holdning. Det er rigtig nok, at anerkendelsen af, at borgere fra en af de andre medlemsstater, som søger arbejde, har ret til frit at betræde enhver medlemsstats område, i praksis kan føre til at anvende det samme system på alle Fællesskabets borgere, men det, vi skal afgøre, er, om de har en sådan ret. Kan man heraf slutte, at der på denne måde er kommet en sædvaneregel ind i fællesskabsretten, på grundlag af hvilken turisterne kan gøre gældende, at de har ret til den samme behandling, som staterne skal give tjenesteydere? Hvis det er muligt at fastslå, at alle staterne har anvendt bestemmelsen i de ovenfor nævnte to direktiver om tjenesteydere i samme omfang på turister (hvilket vi ikke ved noget om), kan det ikke være vanskeligt at drage en sådan konklusion. Det tilkommer Domstolen at afgøre, om den skal tage udgangspunkt i den nuværende retstilstand i Fællesskabet på dette område i overensstemmelse med traktatens ordlyd, sådan som jeg fortolker den, eller om det er muligt at finde tilstrækkelig mange elementer til at skabe en ny ret og i så fald i første række indhente oplysninger om, hvorledes de nævnte direktiver er blevet gennemført i praksis. I hvert fald ville det være goldt at undgå at bruge traktatens ordlyd til at udstrække den ret til fri bevægelighed til alle borgere i Fællesskabet, som traktatens fortfattere udelukkende har tillagt klart afgrænsede personkredse. Domstolen, som altid har opfyldt sin opgave som vogter af retten i fuld bevidsthed om de krav, som fremskridtet stiller, vil selvfølgelig vide at svare på en måde, der tager behørigt hensyn til alle faktorer i afgrænsningen af Fællesskabets kompetence inden for rammerne af de beføjelser, der direkte eller indirekte er fastlagt i traktaten.