Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 16. december 1999. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Franske Republik. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 92/49/EØF og 92/96/EØF - Direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og direkte livsforsikring. - Sag C-239/98.



Samling af Afgørelser 1999 side I-08935



Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Medlemsstater - forpligtelser - gennemførelse af direktiver - manglende gennemførelse ubestridt

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))

Parter

I sag C-239/98,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent C. Tufvesson og B. Mongin, begge Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsøger,

mod

Den Franske Republik ved kontorchef K. Rispal-Bellanger og ekspeditionssekretær C. Chavance, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg på Frankrigs Ambassade, 8 B, boulevard Joseph II,

sagsøgt,

"angående en påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (EFT L 228, s. 1) samt Rådets direktiv 92/96/EØF af 10. november 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte livsforsikringsvirksomhed og om ændring af direktiv 79/267/EØF og 90/619/EØF (tredje livsforsikringsdirektiv) (EFT L 360, s. 1), idet den ikke ved lov eller administrativt har vedtaget (og sat i kraft) eller givet underretning om alle de bestemmelser, der er nødvendige for fuldstændig at gennemføre de nævnte direktiver og navnlig ikke har gennemført disse for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), L. Sevón, J.-P. Puissochet og P. Jann,

generaladvokat: S. Alber

justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 7. juli 1999,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 29. september 1999,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. juli 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (EFT L 228, s. 1) samt Rådets direktiv 92/96/EØF af 10. november 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte livsforsikringsvirksomhed og om ændring af direktiv 79/267/EØF og 90/619/EØF (tredje livsforsikringsdirektiv) (EFT L 360, s. 1), idet den ikke ved lov eller administrativt har vedtaget (og sat i kraft) eller givet underretning om alle de bestemmelser, der er nødvendige for fuldstændig at gennemføre de nævnte direktiver og navnlig ikke har gennemført disse for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber.

2 Det fremgår af første betragtning til direktiv 92/49 og 92/96, at direktivernes formål er at gennemføre det indre marked for direkte forsikringsvirksomhed på grundlag af både reglerne om etableringsfriheden og reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser for at gøre det lettere for forsikringsselskaber med hjemsted i Fællesskabet at påtage sig forpligtelser og dække risici, der består inden for hele Fællesskabet.

3 Ifølge femte betragtning til direktiverne indføres ved disse princippet om gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn.

4 Artikel 6 i direktiv 92/49 (der har erstattet artikel 8 i Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24.7.1973 (EFT L 228, s. 3)) bestemmer:

»1. Hjemlandet kræver, at forsikringsselskaber, der søger om tilladelse:

a) antager en af følgende former

...

- for Den Franske Republik: 'société anonyme', 'société d'assurance mutuelle', 'institution de prévoyance régie par le code de la sécurité sociale', 'institution de prévoyance régie par le code rural', 'mutuelles régies par le code de la mutualité'.«

5 Artikel 5 i direktiv 92/96 (der har erstattet artikel 8 i Rådets første direktiv 79/267/EØF af 5.3.1979 (EFT L 63, s. 1)) indeholder den samme bestemmelse.

6 Efter artikel 57, stk. 1, første afsnit, i direktiv 92/49 og artikel 51, stk. 1, første afsnit i direktiv 92/96, vedtager medlemsstaterne senest den 31. december 1993 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktiv 92/49 og 92/96 og sætter dem i kraft senest den 1. juli 1994. De underretter straks Kommissionen herom.

7 Ved skrivelse af 31. marts 1995 gjorde Kommissionen de franske myndigheder opmærksom på, at lov nr. 94/678 af 8. august 1994 om supplerende social sikring for arbejdstagere, som gennemfører Rådet for De Europæiske Fællesskabers direktiv 92/49 og 92/96 af 18. juni og 10. november 1992 (JORF nr. 184 af 10.8.1994, s. 11 655) samt lov nr. 94/679 af 8. august 1994 om forskellige økonomiske og finansielle bestemmelser (JORF nr. 184 af 10.8.1994, s. 11 668) ikke havde gennemført direktiv 92/49 og 92/96 for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber (mutuelles régies par le code de la mutualité).

8 De franske myndigheder oplyste i et svar på denne skrivelse af 8. juni 1995, at et forslag til lov om gennemførelse af disse direktiver for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber inden længe ville blive forelagt det franske parlament.

9 Da der ikke blev vedtaget bestemmelser, opfordrede Kommissionen ved åbningsskrivelse af 31. januar 1996 i henhold til traktatens artikel 169 Den Franske Republik til inden for en frist på to måneder at fremsætte sine bemærkninger til den manglende gennemførelse af direktiv 92/49 og 92/96 på det nævnte punkt.

10 De franske myndigheder oplyste i deres svar af 2. juni 1996, at gennemførelsen af de nævnte direktiver for så vidt angår loven om gensidig forsikring var under forberedelse.

11 Den 5. marts 1997 tilstillede Kommissionen Den Franske Republik en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den til inden for en frist på to måneder at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for fuldt ud at efterkomme direktiv 92/49 og 92/96.

12 Den 18. november 1997 tilstillede de franske myndigheder Kommissionen et udkast til gennemførelsesbestemmelser for direktiv 92/49 og 92/96, ved hvilke disse kunne finde anvendelse på de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber, og gav samtidig forskellige oplysninger om fransk rets principper for gensidige selskabers og sammenslutningers virksomhed, og den 3. december 1997 meddelte de Kommissionen, at de i begyndelsen af 1998 ville fremsætte et forslag til lov om de generelle principper, hvorved de to direktiver skulle gennemføres. De administrative bestemmelser om gennemførelse af de tekniske regler og reglerne om forsigtighedstilsyn i direktiv 92/49 og 92/96 ville blive meddelt inden udgangen af 1998.

13 Den 11. februar 1998 gav de franske myndigheder Kommissionen en redegørelse for den særlige karakter af den gensidige forsikring og meddelte den de retningslinjer, der ville blive fulgt ved gennemførelsen af direktiv 92/49 og 92/96 på dette område.

14 Den 11. marts 1998 meddelte den franske regering Kommissionen den nye linje, den ville følge, og hvorefter der i national ret vil blive sondret mellem gensidig forsikringsvirksomhed med udbetaling af kontant- eller naturalydelser, der vil blive omfattet af reglerne om forsigtighedstilsyn i direktiv 92/49 og 92/96 på den ene side, og på den anden de former for virksomhed inden for gensidige selskaber og sammenslutninger, der ikke vedrører forsikring, og som skal udøves gennem datterselskaber.

15 Ved skrivelse af 6. maj 1998 meddelte Kommissionen de franske myndigheder, at de specielle forhold vedrørende franske gensidige selskaber og sammenslutningers virksomhed kunne sikres, selv om direktiv 92/49 og 92/96 fuldt ud fandt anvendelse på dem.

16 Den 7. juli 1998 anlagde Kommissionen nærværende sag.

17 Kommissionen har i stævningen først fastslået, at Den Franske Republiks gennemførelse af direktiv 92/49 og 92/96 er ufuldstændig, idet den ikke er blevet gennemført også for de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber.

18 Den har dernæst blandt andet fremhævet, at denne manglende gennemførelse bevirker, at

- de franske gensidige forsikringsselskaber ikke skal opfylde reglerne i direktiv 92/49 og 92/96 om selskabernes økonomiske forhold og om forsigtighedstilsyn (passende tekniske bestemmelser, solvensmargen)

- deres egentlige forsikringsvirksomhed ikke retligt er adskilt fra deres »sociale bistandsvirksomhed«, der navnlig vedrører apoteker- og optikervirksomhed, feriehjem og udlejning af mødelokaler, hvilket strider mod det princip om specialisering inden for forsikringsselskaberne, der er fastlagt ved direktiv 92/49 og 92/96, hvorefter de gensidige selskabers forretningsmæssige virksomhed og deres sociale bistandsvirksomhed ikke drives af den samme retlige enhed

- deres ordning for porteføljeoverførsel ikke er i overensstemmelse med ordningen ifølge direktiv 92/49 og 92/96

- deres genforsikringsbestemmelser ikke opfylder traktatens krav.

19 Den franske regering har i svarskriftet for det første anført, at sagen skal afvises i det omfang, det fremgår af stævningen, at Kommissionen har udvidet tvistens genstand, idet denne også vedrører lovligheden efter fællesskabsretten (dvs. Rådets direktiv 64/225/EØF af 25.2.1964 om ophævelse af begrænsningerne i etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for genforsikring og retrocession (EFT 1963-1964, s. 123)) af national ret vedrørende de i loven om genforsikringsselskaber gældende genforsikringsbestemmelser, mens dette klagepunkt overhovedet ikke var blevet fremsat under den administrative procedure.

20 Kommissionen har herved i replikken og igen under den mundtlige forhandling anført, at det klagepunkt, der blev fremsat i åbningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og i stævningen, hele tiden har været det samme, og at den under hele den administrative procedure og i påstandene stedse har understreget, at Den Franske Republik ikke har udstedt eller i hvert fald ikke givet underretning om de ved lov eller administrativt udstedte bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktiv 92/49 og 92/96 for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber. Kommissionen har desuden under den mundtlige forhandling erkendt, at den manglende gennemførelse af direktiv 92/49 og 92/96 ikke, som den fejlagtigt havde angivet i stævningen, har virkninger for genforsikring, idet de fællesskabsretlige forpligtelser for medlemsstaterne på dette område ikke følger af disse direktiver, men af direktiv 64/225/EØF, som Kommissionen ikke på noget tidspunkt har nævnt i stævningen.

21 Den franske regering har dernæst erkendt, at artikel 6 i direktiv 92/49 og artikel 5 i direktiv 92/96 materielretligt også omfatter selskaber omfattet af loven om gensidig forsikring, og at gennemførelsesbestemmelserne ikke finder anvendelse på disse. Den har tilføjet, at de nærmere regler for deres inddragelse under disse bestemmelser stadig drøftes mellem de franske myndigheder og de berørte gensidige selskaber og sammenslutninger, der er af den opfattelse, at anvendelsen af direktiv 92/49 og 92/96 på deres virksomhed vil antaste deres særlige karakter. Den franske regering har under retsmødet fremlagt en rapport, der er affattet i maj 1999 efter anmodning fra regeringen (»Rocard-rapporten«) om de gensidige selskaber og fællesskabsretten, hvori det fremhæves, at det er nødvendigt hurtigst muligt at gennemføre direktiv 92/49 og 92/96 i fransk ret.

22 Det bemærkes, at den franske regering ikke har bestridt, at de nødvendige bestemmelser for at gennemføre direktiv 92/49 og 92/96 i national ret for så vidt angår gensidige forsikringsselskaber endnu ikke er blevet vedtaget.

23 Herefter må Kommissionens påstande tages til følge.

24 Det må derfor fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 92/49 og direktiv 92/96, idet den ikke ved lov eller administrativt har vedtaget alle de bestemmelser, der er nødvendige for fuldstændigt at gennemføre de nævnte direktiver og navnlig ikke har gennemført disse for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

25 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand herom, og Den Franske Republik har tabt sagen, pålægges det den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) samt Rådets direktiv 92/96/EØF af 10. november 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte livsforsikringsvirksomhed og om ændring af direktiv 79/267/EØF og 90/619/EØF (tredje livsforsikringsdirektiv), idet den ikke ved lov eller administrativt har vedtaget de bestemmelser, der er nødvendige for fuldt ud at efterkomme de nævnte direktiver og navnlig ikke har gennemført disse for så vidt angår de af loven om gensidig forsikring omfattede selskaber.

2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.