4.

Til støtte for, at der foreligger et traktatbrud, har Kommissionen anført følgende : — Det fællesskabsretlige regelsæt, der er opstillet ved de tre direktiver, er udtømmende, hvorfor medlemsstaterne ikke længere ud over, hvad der fremgår af selve direktiverne, ensidigt kan fastsætte regler på området, således som det er sket ved de anfægtede bestemmelser i Forbundsrepublikken Tyskland. — Herudover er der ved de tyske bestemmelser indført begrænsninger, der strider mod de materielle regler og procedureregler, der er fastsat i hvert af disse direktiver. — Endelig, anføres det subsidiært, savner de ved de tyske bestemmelser indførte begrænsninger, der strider mod EØF-traktatens artikel 30, hjemmel i traktatens artikel 36, idet de ikke er tilstrækkeligt begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs eller menneskers sundhed. Jeg vil et for et undersøge disse tre argumenter, hvis holdbarhed for alles vedkommende er blevet bestridt af sagsøgte. a) Spørgsmålet om, hvorvidt den fællesskabsretlige harmonisering er udtryk for en udtømmende regulering Kommissionen har ikke i denne forbindelse hævdet, at harmoniseringen af de nationale lovgivninger om foderstoffer er fuldstændig gennemført. Navnlig mangler der endnu en harmonisering af reglerne om patogene mikroorganismer. Siden ikrafttrædelsen den 1. januar 1981 af direktiv 79/373 er det regelsæt, der fremgår af de tre direktiver, efter Kommissionens opfattelse derimod udtryk for en udtømmende regulering af spørgsmålet om sammensætningen af foderblandinger. De to første direktiver regulerer således spørgsmålet om anvendelsen af de virkelig »problematiske« stoffer, i hvilken forbindelse der i direktiverne er fastsat regler for indholdet af disse, hvorved det udtrykkeligt udelukkes, at medlemsstaterne kan indføre andre handelsmæssige begrænsninger end dem, der fremgår af direktiverne, i hvert fald ikke på anden måde end efter de deri fastlagte procedurer. Hvad angår »foderblandingsdirektivet«, der først og fremmest opstiller krav med hensyn til emballage og mærkning, er dette udtryk for, at fællesskabslovgiver har villet, at der i Fællesskabet frit skal kunne handles med alle de foderstoffer, der opfylder direktivets krav, idet fabrikanten skal kunne sammensætte produktet som han vil, hvorved direktivet blot opstiller et forbud mod, at medlemsstaterne indfører nye begrænsninger, der går ud på, at et produkt enten skal eller ikke må indeholde bestemte stoffer, samtidig med at det tillades medlemsstaterne at anbefale visse typer af foderblandinger, som opfylder visse analytiske krav. Det korte af det lange er efter Kommissionens opfattelse, at bortset fra, at visse tilsætningsstoffer er tilladte, og at det er forbudt at anvende visse uønskede stoffer, fremgår det af »foderblandingsdirektivet«, at fællesskabslovgivers vilje har været, at sammensætningen af foderblandinger, bortset fra udtrykkelige undtagelser, ikke skal være undergivet nogen form for national regulering, hvorfor de anfægtede tyske bestemmelser er i strid med det nævnte princip om, at alle former for foderblandinger skal kunne bevæge sig frit. Modstykket til fabrikanternes frihed til at sammensætte produkterne som de vil er den hjemmel, medlemsstaterne har i direktivets artikel 3 til at gribe ind over for særlige tilfælde af misbrug. Det ville være et tilbageskridt i forhold til den opnåede grad af harmonisering, såfremt den sidstnævnte bestemmelse blev fortolket således, at den indeholder en generel hjemmel for medlemsstaterne til ensidigt at træffe foranstaltninger, der har karakter af begrænsninger. Over for det af Kommissionen anførte har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at de tre direktiver ikke er udtryk for en fuldstændig harmonisering af reglerne vedrørende sammensætningen af foderblandinger, navnlig ikke reglerne vedrørende »foderkomponenterne«, som f.eks. jern og natrium, der ifølge Forbundsrepublikken Tyskland hverken falder ind under begrebet tilsætningsstoffer eller begrebet uønskede stoffer. Det anføres, at rigtigheden heraf bl.a. bekræftes af selve ordlyden af direktiv 79/373, af hvis artikler 8 og 15 det fremgår, at sålænge der ikke foreligger fællesskabsretlige bestemmelser på området, kan medlemsstaterne opretholde egne bestemmelser om, hvilke råvarer der kan anvendes. På trods af forpligtelsen hertil i artikel 15 har Kommissionen endnu ikke fremlagt forslag om ændringer af direktivet, hvorfor harmoniseringen med hensyn til sammensætningen af foderblandinger er ufuldstændig. Det fremgår også af andre bestemmelser i fællesskabslovgivningen, at direktiverne ikke er udtømmende, navnlig direktiv 82/471 om proteiner, hvorved der for første gang indførtes regler om anvendelse af visse komponenter. Endvidere fremgår det af Domstolens praksis, at direktiver kun er udtryk for en udtømmende regulering, når den tilsigtede harmonisering er fuldstændig. Regeringen anfører videre, at i virkeligheden har de tre direktiver kun i brudstykker taget fat på spørgsmålet om sammensætningen af foderblandinger. Medlemsstaterne kan derfor fortsat udstede passende bestemmelser, i hvert fald når der er tale om foranstaltninger, som er nødvendige af hensyn til beskyttelsen af dyrs eller menneskers sundhed. I denne forbindelse anfører sagsøgte, at direktiv 79/373 i modsætning til de to andre direktiver ikke fastlægger nogen særlig procedure, der gør det muligt for medlemsstaterne at imødegå en sådan situation. Såfremt det lægges til grund, at harmoniseringen er af udtømmende karakter, således at der er en fuldstændig frihed for fabrikanterne, er dette ensbetydende med, at medlemsstaterne er blevet frataget enhver mulighed for at træffe de foranstaltninger, som er bydende nødvendige i en sådan situation. Noget sådant kan efter regeringens opfattelse i hvert fald ikke være meningen med artikel 3, idet medlemsstaterne i henhold til 2. punktum generelt kan træffe enhver foranstaltning med henblik på at beskytte dyrs og menneskers sundhed mod den risiko, der kan følge af manglende eller overdreven anvendelse af visse analytiske bestanddele, f.eks. jern og natrium. Hvad angår det i artikel 9 i direktiv 79/373 opstillede forbud mod andre handelsmæssige begrænsninger, kan dette ikke indskrænke medlemsstaternes beføjelser efter artiklerne 3, 2. punktum, 8 og 15. b) Spørgsmålet om, hvorvidt de enkelte direktiver finder anvendelse Kommissionen har gjort gældende, at de tyske bestemmelser er i strid med såvel direktiverne vedrørende tilsætningsstoffer og uønskede stoffer som »foderblandingsdi-rektivet«. Sagsøgeren anfører, at fabrikanterne, der skal overholde reglerne om et mindsteindhold af jern, men som selv kan vælge hvordan, nødvendigvis vil være tilbøjelige til at anvende de i direktiv 70/524 omhandlede jernholdige tilsætningsstoffer snarere end råvarer, der i sig selv er jernholdige. Hvis de benytter sådanne råvarer frem for at anvende tilsætningsstoffer, er det ensbetydende med, at de i betydelig grad undlader at anvende de sædvanlige råvarer, der har et indhold af jern på omkring 30 mg pr. kg, herunder mælkepulver, som er subventioneret af Fællesskabet. Ifølge direktivet gælder der kun en øverste grænse for indholdet af jernholdige tilsætningsstoffer, og direktivet forbyder alle andre handelsmæssige begrænsninger end de i direktivet angivne, hvorfor de tyske bestemmelser i hvert fald indirekte strider mod direktivet og dermed mod EØF-traktatens artikel 5. Hvad angår natrium, kan dette stof kun falde ind under begrebet uønskede stoffer og dermed under direktiv 74/63, idet det kan være sundhedsfarligt, såfremt et foderstof indeholder mere end en bestemt mængde. Dette direktiv indeholder imidlertid ingen forskrifter vedrørende natrium, hvorfor en begrænsning som den, der er indført ved de tyske bestemmelser, ikke kan være lovlig. Hertil kommer, at de anfægtede bestemmelser bevidst ikke er blevet vedtaget i de procedurer, der er indført ved de nævnte to direktiver med henblik på at imødegå farer for menneskers eller dyrs sundhed og for at tage højde for den videnskabelige udvikling. Endelig anfører Kommissionen, at selv om man gav sagsøgte medhold i, at de anfægtede bestemmelser ikke vedrører anvendelse af jern og natrium som tilsætningsstoffer eller uønskede stoffer, men som analytiske bestanddele af råvarerne, følger det af artikel 8 i direktiv 79/373, at medlemsstaterne ikke lovligt efter den 2. april 1979 har kunnet udstede nye bestemmelser, der påbyder eller forbyder anvendelsen af visse råvarer, således som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort det ved den anfægtede bekendtgørelse. Man kan ikke som begrundelse for et sådant brud på reglerne henvise til, at sagsøgeren ikke har iværksat den i artikel 15 i direktiv 79/373 omhandlede procedure. Den tyske regering har gjort gældende, at de specialiserede direktiver ikke finder anvendelse. Det anføres, at direktiv 70/524 kun finder anvendelse på spørgsmålet om indholdet af jern i foderstoffer, når jern anvendes som et tilsætningsstof, dvs. når de i bilaget til direktivet opregnede jernforbindelser bevidst tilsættes foderstoffet, hvorimod direktivet ikke vedrører jern som analytisk bestanddel, dvs. når det naturligt forekommer i visse råvarer. Efter de tyske bestemmelser kan fabrikanterne netop vælge at anvende råvarer med et højt indhold af jern (f.eks. fiskemel), som gør det muligt at opnå det mindsteindhold, der kræves i fuldfoderblandinger til kalve. »Tilsætningsstofsdirektivet« finder derfor ikke anvendelse på de tyske bestemmelser. Hvad angår direktiv 74/63, forbyder dette kun anvendelsen af stoffer, der er skadelige, uanset hvor stort et indhold i foderstoffet der er. Natrium er derimod et stof, der er en nødvendighed i dyrenes ernæring, og som foderet bør indeholde, idet det er afgørende for dettes næringsværdi. Natrium kan derfor ikke betegnes som et uønsket stof, blot fordi det i for store mængder kan være farligt. Sammenfattende anføres det, at »tilsætningsstofsdirektivet« kun vedrører stoffer, der bevidst tilsættes foderstoffer, og at »direktivet om uønskede stoffer« kun omfatter stoffer, som altid er skadelige, hvorfor man er uden for direktivernes anvendelsesområder, når det drejer sig om analytiske bestanddele eller komponenter, der forekommer naturligt i foderblandingen og er afgørende for foderets næringsværdi. Kommissionen har gjort gældende, at den af sagsøgte opstillede sondring savner grundlag. Grænsen mellem foderkomponenter, uønskede stoffer og tilsætningsstoler er flydende, således at et stof ikke nødvendigvis på forhånd må placeres i den ene eller den anden af disse kategorier af stoffer. Begrebet foderkomponenter omfatter alle de stoffer, der indgår i foderet. Alt efter, hvilket foderstof der er tale om, kan det samme stof nogle gange optræde som et uønsket stof — når indholdet af det er for stort — nogle gange som et tilsætningsstof — hvis det tilsættes bevidst — og nogle gange som en simpel komponent i foderet, der ikke falder ind under nogen særlig kategori. c) Hensynet til menneskers eller dyrs sundhed Kommissionen har gjort gældende, at den harmonisering, der ved de tre direktiver er sket på området, er udtømmende, hvorfor der ifølge Domstolens faste praksis ikke med hjemmel i undtagelsesbestemmelserne i EØF-traktatens artikel 36 lovligt kan indføres et forbud mod handel med en bestemt vare, der ikke er udtrykkeligt hjemlet i direktiverne. Sagsøgte kan heller ikke med større ret påberåbe sig tilpasningsprocedurerne i »tilsætningsstofsdirektivet« og »direktivet om uønskede stoffer«, da sagsøgte i sagen netop bevidst har sat sig ud over disse procedurer. Hvad angår artikel 3 i direktiv 79/373, indeholder denne bestemmelse hjemmel for medlemsstaterne til at gribe ind over for særlige former for misbrug. Kommissionen gør gældende, at de tyske bestemmelser ikke under nogen omstændigheder kan være tilstrækkeligt begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs eller menneskers sundhed. Det anføres i denne forbindelse, at sagsøgte hverken har kunnet godtgøre, at der har foreligget nogen konkret fare, eller at de påståede former for praksis overhovedet har fundet sted. I betragtning af, at det gennemsnitlige indhold af jern i foderstoffer i Fællesskabet ligger på omkring 30 mg, er det ikke nødvendigvis farligt for kalve, at foderblandinger til kalve har et ringe indhold af jern. Hvad angår spørgsmålet om overdreven brug af natrium, ses det ikke, hvilken økonomisk interesse fabrikanterne kan have i noget sådant. Endelig anfører Kommissionen, at direktiv 79/373 hjemler mindre drastiske foranstaltninger for sagsøgte til at imødegå den påståede fare, nemlig enten ved en formålstjenlig etikettering eller gennem retten til at anbefale visse typer af foderblandinger, jfr. artikel 14, litra a). Herudover anføres det, at Den stående komité for Foderstoffer, der efter den begrundede udtalelse af Forbundsrepublikken Tyskland var blevet forelagt et forslag til ændring, hvis indhold svarede til de anfægtede bestemmelser, afviste en sådan ændring, i det væsentlige ud fra de samme betragtninger som dem, Kommissionen har anført her. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at de pågældende bestemmelser er bedre egnede til at imødegå de nævnte former for misbrug end de af Kommissionen foreslåede foranstaltninger, og det anføres, at Kommissionen ikke har bestridt, at den fare, Forbundsrepublikken har søgt at imødegå, virkelig foreligger. Forbundsrepublikken kunne derfor lovligt træffe de anfægtede foranstaltninger, enten med hjemmel i artikel 3, 2. punktum, eller i medfør af undtagelsesbestemmelserne i EØF-traktatens artikel 36.