FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 29. JUNI 1977 ( 1 )

Høje Ret.

Tre franske selskaber, der handler med sukker, firmaerne Debayser, Sucres Union og Jean Lion & Cie., har for Domstolen anlagt identiske sager med påstand om, at Kommissionen dømmes til at betale dem skadeserstatning idet de herved gør gældende, at Kommissionen har pådraget sig ansvar uden for kontraktsforhold ved fejlagtig eller mangelfuld anvendelse af dens forordning nr. 1608 af 26. juni 1974 om særlige bestemmelser for monetære udligningsbeløb.

Inden jeg gennemgår de omstændigheder, som har ført til, at s søgerne har påberåbt sig Kommission ansvar, er det nødvendigt at redegøre for den nævnte forordnings opbygning og undersøge dens indhold.

Som bekendt indførte Rådet som følge af den internationale valutakrise ved forordning nr. 974/71 et system med monetære udligningsbeløb, som på daværende tidspunkt kun kunne anvendes, såfremt visse medlemsstater skulle revaluere deres nationale valuta, men som endnu ikke indeholdt nogen mekanisme, der kunne korrigere for den modsatte situation, en devaluering. Rådet vedtog derfor i 1973 forordning nr. 509, der i denne henseende supplerer den oprindelige forordning.

Eftersom denne ordning nødvendigvis måtte operere med faste beløb for alle, var det ikke muligt at tage hensyn til særlige omstændigheder ved de forskellige, konkrete handelstransaktioner, og erfaringen viste, at disse regler ikke var i stand til at forhindre situationer, hvorunder de handlende led uundgåelige tab, bl.a. fordi de monetære udligningsbeløb, der pålagdes eksporten, ikke kunne forudfastsættes og blev opkrævet med den på datoen for eksportens gennemførelse gældende sats.

For at tage hensyn til disse vanskeligheder, som særligt ramte franske eksportører, udstedte Kommissionen forordning nr. 1608/74, hvis artikel 1 bestemmer:

»I tilfælde af indførelse eller forhøjelse af monetære udligningsbeløb, som følger af fastsættelsen eller ændringen af centralkursen eller af den inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik anvendt repræsentative kurs for en medlems. ets valuta, eller af en medlemsstats beslutning om at lade sin valuta flyde i forhold til de medlemsstaters valutaer, de oldes inden for en øjeblikkelig maksimumsforskel på 2,25 % (altså ud over grænserne for kursudsving i valutaslangen), bemyndiges den pågældende medlemsstat til efter billighed og på de nedenstående betingelser ikke at opkræve det monetære udligningsbeløb eller den del af beløbet, der svarer til forhøjelsen«.

Men ifølge artikel 2 er denne bemyndigelse til medlemsstaterne undergivet strenge betingelser:

For det første anvendes artikel 1 kun på indførsler og udførsler, der foretages i medfør af kontrakter, der er endeligt indgået før den i artikel 1 nævnte monetære foranstaltning.

For det andet kan den pågældende medlemsstat kun bringe den i artikel 1 nævnte bemyndigelse i anvendelse efter begæring af den interesserede part og såfremt denne ved indgivelsen fremlægger bevis for:

a) at opkrævningen af det indførte eller forhøjede monetære udligningsbeløb ikke er nødvendig i det foreliggende tilfælde for at opveje incidensen af den i nævnte artikel omhandlede monetære foranstaltning på prisen for varen;

b) at opkrævningen for ham ville medføre en overdreven yderligere belastning, som han ikke har kunnet undgå selv ved at udvise den nødvendige og normale omhu«.

Teksten bestemmer altså, at såfremt en medlemsstat bl.a. beslutter at lade sin valuta flyde ud over valutaslangens grænser, kan de nationale myndigheder — men er ikke forpligtet hertil — undlade at opkræve monetære udligningsbeløb for bl.a. de eksportforretninger, der gennemføres i medfør af kontrakter, der er endeligt indgået før den monetære foranstaltning, dvs. her beslutningen om at lade den nationale valuta flyde.

Denne ordning blev indført i Frankrig som følge af beslutningen den 15. marts 1976 om at lade franc'en flyde.

Denne beslutning udgjorde den i artikel 1 i forordning nr. 1608/74 omhandlede »monetære foranstaltning«, som fra den 25. marts medførte, at de monetære udligningsbeløb blev genindført i handelen med landbrugsprodukter mellem Frankrig og navnlig tredjelande, og at de franske eksportører eventuelt kunne blive omfattet af den fakultative beføjelse til fritagelse for disse monetære udligningsbeløb eller i hvert fald deres forhøjelse.63

Herefter skete der det, at de nævnte monetære udligningsbeløb, der først var blevet fastsat til 4,46 FF pr. 100 kg sukker ved Kommissionens forordning nr. 572/76 af 15. marts 1976, siden til 4,85 FF fra den 1. juli på grund af den forhøjede interventionspris på sukker, steg væsentligt som en følge af den franske francs værdiforringelse. De nåede faktisk op på 32,67 FF pr. 100 kg i slutningen af 1976.

De tre sagsøgere anmodede derfor den kompetente franske myndighed, Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre, om at blive fritaget for de udligningsbeløb, som skulle opkræves ved udførslen til tredjelande.

Sagsøgerne opnåede fritagelse for de kontrakter, der var endeligt indgået før den 15. marts 1976, og som opfyldte betingelserne ifølge artikel 2 i forordning nr. 1608/74. Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre fritog principielt sagsøgerne, selv om de fleste af disse kontrakter stadig befandt sig under prøvelse på tidspunktet for sagernes anlæg. Disse kontrakter er derfor ikke omfattet af nærværende søgsmål.

Til gengæld blev de anmodninger om fritagelse, der var indgivet for kontrakter, som blev afsluttet efter den 15. marts 1976, afvist af fonden den 2. august 1976.

Sagsøgerne har ikke indbragt denne beslutning for de nationale retter.

De henvendte sig derimod indirekte til Kommissionen, idet de ved mellemkomst af formanden for sukkerhandlersammenslutningen den 2. november 1976 gjorde det for landbruget ansvarlige kommissionsmedlem opmærksom på de vanskeligheder, som de franske eksportører her var stødt på.

Denne anmodning om en nærmere redegørelse besvarede generaldirektøren for landbrug i Kommissionen den 7. december 1976. Han nøjedes her med at gengive den omtvistede ordning i generelle vendinger og at fremstille de problemer, som en ændring af ordningen ville forårsage.

Det er dette svar, som ligger til grund for de nærværende erstatningssøgsmål, idet sagsøgerne i medfør af traktatens artikler 178 og 215, stk. 2 har gjort gældende, at Fællesskabet har pådraget sig ansvar uden for kontraktsforhold, og har nedlagt påstand om, at Kommissionen dømmes til at betale henholdsvis 668277,55 FF i erstatning til selskabet Debayser, 1560886,55 FF til selskabet Sucres Union og endelig 539325,53 FF til selskabet Jean Lion & Cie, dvs. sagsøgerne kræver tilbagebetalt den forhøjelse af de monetære udligningsbeløb, som de anfører at have erlagt med urette.

Kommissionen har indledningsvis påstået sagerne afvist under henvisning til, at de burde have været anlagt ved de nationale retter, som i givet fald i en anmodning om præjudiciel afgørelse kunne søge råd hos Domstolen angående fortolkningen eller gyldigheden af den nævnte fællesskabsforordning.

Et første anbringende i så henseende udleder Kommissionen af forordningens artikel 1, som, idet den bemyndiger den pågældende medlemsstat til efter billighed ikke at opkræve det forfaldne monetære udligningsbeløb eller den del af beløbet, der svarer til forhøjelsen, hviler på to betragtninger.

For det første fremgår det klart af artiklens ordlyd, at det i første række tilkommer de nationale myndigheder at anvende Kommissionens forordning; de er selv ansvarlige herfor og grunden hertil er i øvrigt udtrykkeligt angivet i den femte betragtning til forordningen, hvori Kommissionen har anført, at »det er ønskeligt principielt at overlade medlemsstaterne forvaltningen af den på dette grundlag indførte lovgivning; de kan nemlig bedre bedømme forholdene og undersøge kendsgerningernes faktiske eksistens«; med andre ord bedømme, om de af forordningen omfattede transaktioner inden for de dér fastlagte grænser efter billighed kan fritages for monetære udligningsbeløb.

Denne beføjelse, som her er overdraget de nationale myndigheder, baseret på billighedshensyn over for konkrete, urimelige tilfælde, giver disse en særlig vid skønsmargen, som for nærværende forhold går langt ud over den kompetence, de normalt har til at gennemføre fællesskabsforordningerne.

Selv om de nationale myndigheders frie skøn er begrænset ved de særlige betingelser i forordning nr. 1608/74, er den første af disse betingelser tilstrækkelig begrundelse for, at Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre ikke kunne benytte beføjelsen til at fritage sagsøgerne for de forhøjede monetære udligningsbeløb for de omtvistede udførsler. Artikel 2, stk. 1 bestemmer jo som bekendt ordret, at denne beføjelse kun kan anvendes på sådanne udførsler, »der foretages i medfør af kontrakter, der er endeligt indgået før den i artikel 1 nævnte monetære foranstaltning«.

Det står efter min opfattelse fast, at den omhandlede monetære foranstaltning, der gav anledning til, at forordningen blev bragt til anvendelse, er den beslutning, som den franske regering traf den 15. marts 1976 om at lade franc'en flyde ud over de grænser, som var tilladt i forhold til medlemsstaternes valuta i den såkaldte »valutaslange«.

Imidlertid er de omtvistede kontrakter, også efter sagsøgernes egne udsagn, indgået efter vedtagelsen af denne monetære foranstaltning.

De følgende fald i den franske valutakurs mellem juli og december 1976 kan ikke betragtes som en sådan foranstaltning.

Heraf følger efter min opfattelse, at den nationale interventionsmyndighed overhovedet ikke længere havde nogen mulighed for at fritage disse kontrakter, således som det var sket for kontrakter, der var endeligt indgået før den 15. marts 1975. Selv om denne betragtning ingen betydning har for Domstolen, må den imidlertid indgå i de overvejelser, som en national ret, der i givet fald skal træffe afgørelse vedrørende lovligheden af afslaget fra Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre, må gøre sig.

For at vende tilbage til problemet, om Kommissionen eventuelt har pådraget sig ansvar, kan det da antages, at denne både havde midler — og pligt — til at kontrollere, hvorvidt de nationale forvaltninger anvendte dens forordning behørigt? Spørgsmålet kan også formuleres således: hvilke beføjelser har Kommissionen reserveret sig selv for »særligt opmærksomt at følge anvendelsen af de fastsatte bestemmelser med henblik på i givet fald at træffe yderligere foranstaltninger og at vurdere, om ordningen kan opretholdes?«

Kommissionen har ganske vist gennem forordningens artikler 4 og 5 tilstræbt en beføjelse at føre tilsyn med, hvorledes de nationale myndigheder efter forordningens ikrafttræden praktiserer fritagelsesordningen.

Artikel 4 indeholder i dette øjemed en forudgående kontrol i de særlige tilfælde, hvor en medlemsstat har til hensigt at anvende den i artikel 1 nævnte bemyndigelse på en kontrakt, hvis løbetid overskrider:

— gyldighedsperioden for [importeller eksport-] attesten, i tilfælde af forudfastsættelse af afgifter eller restitutioner på over tre måneder, hvis den er længere end tre måneder;

— eller tre måneder i andre tilfælde.

Medlemsstaten er i sådanne tilfælde forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om denne hensigt med begrundelse og beviser og kan kun anvende bemyndigelsen til at fritage den handlende for udligningsbeløbene, såfremt Kommissionen ikke inden for en frist af seks uger modsætter sig den påtænkte foranstaltning.

Uafhængigt af de i artikel 4 omhandlede tilfælde udøver Kommissionen i medfør af artikel 5 systematisk en almindelig kontrol med de nationale myndigheders anvendelse af forordningens bestemmelser. Disse skal nemlig oplyse Kommissionen om de kriterier, de agter at benytte ved anvendelsen af den i artikel 1 nævnte bemyndigelse og fremsende fortegnelsen over de tilfælde, for hvilke de påtænker at gøre brug af denne bemyndigelse.

Desuden skal medlemsstaterne hvert kvartal meddele Kommissionen, i hvilke tilfælde de faktisk har gjort brug af bemyndigelsen.

Med sådanne informationer og meddelelser kan Kommissionen således føre tilsyn med, at medlemsstaterne anvender disse regler ensartet, og den vil derfor i givet fald være i stand til at udstede sådanne supplerende bestemmelser, der måtte vise sig at være nødvendige.

Efter gennemgangen af disse bestemmelser har jeg måttet drage to slutninger:

Den første er, at selv om Kommissionen har tillagt sig en vis administrativ tilsynsmyndighed med medlemsstaternes praksis på området, fritages disse, eller i hvert fald deres kompetente forvaltninger, ikke af den grund for deres ansvar for anvendelsen af forordning nr. 1608/74. Jeg mener derfor ikke, at det er muligt at drage Kommissionen direkte til ansvar for et påstået misbrug af fritagelsesbeføjelsen, som alene de nationale myndigheder er herre over, når bortses fra det særlige tilfælde, der omhandles i artikel 4.

Det fremgår herudover klart af artikel 4, at Kommissionen på de i artiklen beskrevne betingelser kun har forbeholdt sig ret til at gribe ind på forhånd i selve anvendelsen af forordningen i de bestemte tilfælde, hvor den nationale administration har til hensigt at imødekomme de anmodninger om fritagelse, som er indgivet til den. I denne sag er der imidlertid enighed om, at ét sådant tilfælde ikke forelå, og Kommissionen skulle ikke konkret tage stilling til sagsøgernes anmodninger.

Desuden bør det i denne henseende bemærkes, at problemet ikke blev forelagt Kommissionen af sagsøgerne, men via en henvendelse fra præsidenten for den franske sukkerhandlersammenslutning. Formålet med denne henvendelse var ikke at gøre et ansvar gældende direkte over for Kommissionen, men generelt at redegøre for den tabbringende situation, som franske eksportører befandt sig i som følge af, at kun de kontrakter, der var afsluttet før den 15. marts 1976, var berettigede efter forordning nr. 1608/74. Sammenslutningen lagde i sit brev vægt på, at Kommissionen fandt frem til en »praktisk løsning«, men rejste ikke noget almindeligt politisk spørgsmål.

Hvad angår det svar, som blev givet i brevet fra generaldirektøren for landbrug, så må det betegnes som en almindelig oplysning og udgør som sådan i hvert fald ikke nogen retsakt, der kan anfægtes ved Domstolen.

Min anden slutning udledes ikke blot af den i forordning nr. 1608/74 indeholdte ordning, men også af sagsøgernes egne argumenter. Sagsøgerne bestrider nemlig ikke forordningens gyldighed, men bebrejder åbenbart Kommissionen en culpøs undladelse, en lakune i forordningens system, fordi forordningen ikke omfatter alle de konkrete tilfælde, hvor en billighedsløsning er på sin plads for at undgå, at visse handlende påføres tab ved den nationale valutas svingninger.

Men denne argumentation er det samme som at spørge, om det var lovligt at opkræve den del af det monetære udligningsbeløb, der overstiger den sats, som gjaldt på datoen for kontraktens indgåelse.

Og ud fra denne betragtning kan jeg nu påvise den egentlige grund til, at sagerne må afvises.

Denne grund har fuldt ud støtte i Domstolens praksis.

For hvad drejer sagen sig nemlig i virkeligheden om? Om monetære udligningsbeløb, som opkræves ved eksport af landbrugsvarer fra en medlemsstat til et tredjeland.

Disse udligningsbeløb indgår blandt Fællesskabets egne indtægter i den i Rådets afgørelse af 21. april forudsatte betydning, hvis artikel 6 bestemmer, at medlemsstaterne på Fællesskabets vegne opkræver disse indtægter »i henhold til deres nationale love og administrativt fastsatte bestemmelser«. I samme retning taler 1, 2 og 13 i Rådets forordning nr. 2/71 om gennemførelse af den nævnte afgørelse, idet det her bestemmes, at medlemsstaternes kompetente administration eller organ er ansvarlig for fastlæggelsen af Fællesskabets egne indtægter og kontrollen med opkrævningen heraf.

Med hensyn til disse forskrifter har Domstolen i sin praksis, således som den først og fremmest fremgår af dommen af 25. oktober 1972, Haegeman mod Kommissionen, sag 96/71, indtaget det standpunkt, at »tvister om opkrævning fra private af de i artikel 6 i Rådets afgørelse angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter nævnte afgifter skal løses af de nationale myndigheder i medfør af fællesskabsret, men i de former, som er fastsat i medlemsstaternes ret«.

Denne praksis er stadfæstet i senere domme, hvoraf det i øvrigt fremgår, at begrundelsen for, at det er de nationale myndigheder, der er rette sagsøgte i tvister om afgifter eller monetære udligningsbeløb, ikke er det forhold, at disse beløb er Fællesskabets egne indtægter, men at de opkræves af medlemsstaternes kompetente organer og i henhold til de nationale love og administrative bestemmelser.

I dom af 27. januar 1976 i sagen 46/75, I.B.C. (Importazione Bestiame Carni) der var baseret på, at Kommissionen i en forordning, som blev anvendt af de italienske toldmyndigheder, ulovligt skulle have nedsagt de monetære udligningsbeløb for import statuerede Domstolen:

»som følge [af disse forhold] mener [det sagsøgende firma], at det med urette har betalt visse beløb som udligning mellem importbelastningen og de monetære udligningsbeløb, og kræver ved nærværende søgsmål tilbagebetaling af de nævnte beløb.

Sagen angår reelt beslutninger, som er truffet af italienske myndigheder i henhold til fællesskabsbestemmelser, som af sagsøgeren anses for at være ulovlige og vedrører således spørgsmålet om, hvorvidt de nationale myndigheder, der skal anvende og gennemføre fællesskabsbestemmelserne om monetære udligningsbeløb, lovligt har opkrævet de omtvistede beløb, og den har til formål at søge de beløb, der hævdes at være opkrævet med urette, tilbagebetalt fra Fællesskabet i stedet for fra de nationale myndigheder.

Bestemmelserne i disse regelsæt indeholder kriterierne for beregning af de til udjævning mellem importbelastningen 3022og udligningsbeløbene skyldige beløb, og efterlader ingen tvivl om, at den konkrete vurdering og opkrævningen af de skyldige beløb henhører under de nationale myndigheder;

det tilkommer derfor de kompetente nationale domstole efter den procedure, der gælder i henhold til national ret, og efter eventuelt at have udnyttet artikel 177 i traktaten, navnlig for så vidt angår gyldigheden af de anvendte fællesskabsbestemmelser, at træffe afgørelse i henhold til fællesskabsretten om lovligheden af sådanne gennemførelsesakter;

sagsøgeren kan således ikke ved hjælp af et erstatningssøgsmål mod Fællesskabet indbringe en sag for Domstolen med henblik på at opnå en materiel ændring af de nævnte gennemførelsesakter«.

I de nærværende sager foreligger ganske tilsvarende faktiske omstændigheder. Det, som sagsøgerne i virkeligheden bestrider, er, at den kompetente franske myndighed opkræver den del af de monetære udligningsbeløb, der overstiger den sats, som var gældende på datoen for indgåelsen af deres kontrakter.

De afslag på fritagelse, som Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre gav sagsøgerne, er nationale foranstaltninger til gennemførelse af forordning nr. 1608/7-4. Sagsøgerne skulle derfor have påklaget disse afslag ved de kompetente nationale domstole i den franske rets form og frister. Efter omstændighederne havde de kunnet anmode den ret, hvor sagen var indbragt, om at forelægge Domstolen et eller flere præjudicielle spørgsmål vedrørende den omhandlede fællesskabsforordnings fortolkning eller gyldighed.

Men de har ingen hjemmel haft til at bringe sagen for Domstolen i form af søgsmål vedrørende Fællesskabets ansvar uden for kontraktsforhold for ad denne vej at opnå annullation af de nationale gennemførelsesforanstaltninger til forordningen.

Jeg foreslår derfor, at sagerne 12, 18 og 21/77 afvises, og at sagsomkostningerne pålægges de sagsøgende selskaber.

( 1 ) – Oversat fra fransk.