RETSMØDERAPPORT

i de forenede sager 80 og 159/85 ( *1 )

I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

1. Siden 1969 har nederlanske bestemmelser forbudt salg af brød til forbrugerne under en bestemt mindstepris. Disse bestemmelser findes nu i Verordening broodprijzen, som er udstedt den 2. september 1976 af Produktschap voor Granen, Zaden en Peulvruchten (offentligretlig erhvervsorganisation af producenter for korn, frø og bælgfrugter) i henhold til en kongelig anordning af 26. juni 1974; gyldigheden af disse bestemmelser forlænges hvert år. For brød fremstillet i Nederlandene bestemmer artikel 2, stk. 1 og 2, i Verordening broodprijzen følgelig: »1. Det forbydes enhver, der driver en virksomhed henhørende under Produktschap, til forbrugerne at sælge nederlandsk fremstillet brød til en lavere pris end den salgspris, der er fastsat ved Produktschap's formands ’besluit’ (afgørelse); den således fastsatte pris kan være forskellig for forskellige slags brød. 2. Den i henhold til det foregående stykke krævede mindstepris fastsættes i henhold til en prisberegningsmetode, som Produktschap's formand anser for rimelig, efter høring af de berørte ministerier; den anvendte metode tager hensyn til velorganiserede og rentabelt arbejdende bageriers samlede produktionsomkostninger og til velorganiserede og rentabelt arbejdende distributionsvirksomheders samlede distributionsomkostninger.« Verordening broodprijzen indeholdt oprindelig ingen bestemmelser for indført brød. Ved bekendtgørelse af 22. november 1982 blev der indsat en artikel 2 a vedrørende indført brød i Verordening broodprijzen, hvis to stykker lyder således: »1. Det forbydes til forbrugerne at sælge andet brød end det i artikel 2, stk. 1 omhandlede til en lavere pris end den købspris, der er defineret i stk. 2, forhøjet med en avance lig med de samlede distributionsomkostninger, beregnet i henhold til bestemmelserne i artikel 2, for velorganiserede og rentabelt arbejdende distributionsvirksomheder, plus merværdiafgift. 2. Ved købspris i stk. l's forstand forstås prisen franko butik, som udgøres af den købspris, der faktisk betales eller skal betales uden merværdiafgift; hvis købsprisen betales eller skal betales på andet grundlag end for levering franko butik, forhøjes den med de supplerende omkostninger, bortset fra merværdiafgiften, som påløber indtil aflevering i butikken, som f. eks. lageromkostninger og omkostninger ved udtagning af lager samt transportomkostninger, for så vidt disse ikke er indbefattet i den købspris, der faktisk betales eller skal betales.« Ved bekendtgørelse af 7. marts 1985, som trådte i kraft den 23. marts 1985, blev der indsat et sålydende stk. 3 i artikel 2 a: »3. Forbudet i stk. 1 gælder ikke for brøl der sælges til en pris, som er lig med elle højere end den i artikel 2 omhandled mindstepris for brød fremstillet i Nederlar dene.« Ved afgørelse af 23. juli 1984 fastsatt formanden for Produktschap voor Graner Zaden en Peulvruchten mindsteprisen pj brød på 800 gram, herunder avancen for d samlede distributionsomkostninger, som vei denne afgørelse blev fastsat til 0,17 HFL, ti 1,86 HFL for udskåret og indpakket hvid brød og surbrød og på 1,79 HFL for andn præsentationsformer for hvidt brød elle surbrød med undtagelse af småbrød.

2. Edah BV, som driver supermarkeder begyndte i januar 1985 et salgsfremstød foi nederlandsk, udskåret brød. Seiskabel udbød i forskellige filialer brød fremstillet : Nederlandene til salg til en pris af 1,59 HFL i stedet for den mindstepris på 1,86 HFL, der er fastsat for denne type brød i den nævnte afgørelse af 23. juli 1984. a) Nederlandse Bakkerij Stichting, som varetager nederlandske bageres interesser samt forskellige bageriers interesser, der ligger i nærheden af Edah BV's filialer, fremsatte over for præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo i en sag om foreløbige retsmidler begæring om, at det forbydes Edah BV at sælge nederlandsk fremstillet brød til en lavere pris end mindsteprisen, og gjorde gældende, at Edah BV's salgsfremstød er ulovligt over for dem og påfører dem et væsentligt tab. Edah BV har heroverfor blandt andet henvist til, at de nederlandske bestemmelser om prisen på brød ikke er bindende, fordi de er uforenelige med fællesskabsretten. Ved dom af 13. marts 1985 tog præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo begæringen om foreløbige retsmidler til følge og forbød midlertidigt, indtil senere afgørelse på grundlag af Domstolens besvarelse af fællesskabsretlige spørgsmål, Edah BV at sælge brød til en lavere pris end den i henhold til de pågældende bestemmelser fastsatte. Han besluttede desuden i medfør af EØF-traktatens artikel 177 at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er en avancebestemmelse, som gælder ifølge en medlemsstats lovgivning, og som foreskriver en avance, som udgør en forholdsvis ringe del af den endelige detailhandelspris, i strid med forbudet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i EØF-traktatens artikel 30, hvis og for så vidt denne bestemmelse gælder for salg af en indført vare gennem en i den pågældende medlemsstat etableret detailhandler til den endelige forbruger til en lavere pris end den mindstepris, som denne medlemsstat har fastsat for varen, når et sådant salg af en tilsvarende indenlandsk vare under alle omstændigheder er forbudt? 2) Er en lovgivning i en medlemsstat, som forbyder salg af en bestemt vare gennem en i denne medlemsstat etableret detailhandler til den endelige forbruger under en bestemt mindstepris, i strid med forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i EØF-traktatens artikel 7, hvis dette forbud (altid) gælder for indenlandske varer, men ikke også for indførte varer?« b) Anklagemyndigheden, rejste ved Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch tiltale mod Edah BV for forskellige overtrædelser af artikel 2 i Verordening broodprijzen begået den 29. januar og den 1. marts 1985. Edah BV bestred ikke de faktiske omstændigheder, som der blev rejst tiltale for, men gjorde til sit forsvar gældende, at de nederlandske bestemmelser om prisen på brød er i strid med EØF-traktatens artikler 7 og 30. Ved dom af 20. maj 1985 besluttede Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch, idet den fremhævede, at de faktiske omstændigheder fandt sted, før artikel 2 a, stk. 3, trådte i kraft den 23. marts 1985, i medfør af EØF-traktatens artikel 177 at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er en prisbestemmelse, som ifølge en medlemsstats lovgivning gælder for de i denne medlemsstats etablerede detailhandleres salg til den endelige forbruger, i strid med forbudet mod ’foranstaltninger med tilsvarende virkning’ i den i EØF-traktatens artikel 30 forudsatte betydning, såfremt denne prisbestemmelse for indførte varer foreskriver en fast i penge udtrykt avance ud over købsprisen, når denne avance udgør en meget ringe del af den endelige detailhandelspris, og når der for indenlandske varer gælder en af denne medlemsstat fastsat nominel mindstepris? 2) Er en lovgivning i en medlemsstat, som forbyder salg af en bestemt vare gennem en i denne medlemsstat etableret detailhandler til den endelige forbruger under en bestemt mindstepris, i strid med forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i EØF-traktatens artikel 7, hvis dette forbud (altid) gælder for indenlandske varer, men ikke også for indførte varer?«

3. Den af præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo afsagte dom blev registreret på Domstolens justitskontor den 1. april 1985; den af Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch afsagte dom blev registreret den 28. maj 1985. I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der afgivet skriftlige indlæg i sag 80/85 af Nederlandse Bakkerij Stichting ved advokat R. A. A. Duk, Haag, samt i sagerne 80/85 og 159/85 af Edah BV ved advokat T. R. Ottervanger, Rotterdam, advokatkontoret Loeff & van der Ploeg, af den nederlandske regering ved generalsekretær i Udenrigsministeriet I. Verkade og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Th. van Rijn, Kommissionens juridiske tjeneste. På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at forene sagerne med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen og har besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse; den har i henhold til procesreglementets artikel 95, stk. 1, henvist sagen til tredje afdeling.

II — Skriftlige indlæg

1. Edab BV 's indlæg

Vedrørende spørgsmålet, om bestemmelserne om brødpriser i de to successive versioner er forenelige med EØF-traktatens artikel 30, har Edah BV bemærket, at bestemmelser, som sondrer mellem indenlandske varer og indførte varer, må anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, når den, uanset på hvilken måde, kan stille afsætningen af indførte varer ringere (Domstolens dom af 29. november 1983, Roussel Laboratoria, 181/82, Smi. s. 3849).

Den indtil den 23. marts 1985 gældende ordning (første spørgsmål i sag 159/85) indeholdt en beregningsbestemmelse for indført brød, mens der for nederlandsk brød gjaldt en fast mindstepris. Så længe mindsteprisen blev overholdt, kunne nederlandsk brød altså sælges med tab. Når købsprisen på udenlandsk brød derimod er højere end mindsteprisen på nederlandsk brød med fradrag af den fastsatte avance for udenlandsk brød, skulle sidstnævnte sælges til en højere pris end den for nederlandsk brød gældende mindstepris. For nederlandsk brød kunne detailhandleren begrænse sig til den lavere avance, så længe mindsteprisen overholdes. Der var altså tale om en potentiel hindring for handelen. De taleksempler, som kan anføres for denne situation, er på ingen måde hypotetiske. Beregningen af den kostpris, som avancen er baseret på, er kostprisen i »velorganiserede og rentabelt arbejdende virksomheder«. Nogle virksomheder, som f. eks. Edah BV, er imidlertid bedre organiserede og mere rentable på grund af et begrænset udvalg og en stor omsætningshastighed for varerne. For sådanne detailhandlere ville det ikke længere have nogen mening at importere brød.

Den indtil den 23. marts 1985 gældende ordning er altså uforenelig med artikel 30.

Den efter den 23. marts 1985 gældende ordning (første spørgsmål i sag 80/85), som også indeholder særlige regler for indført brød, forhindrer afsætning af varen på de bedst mulige betingelser, blandt andet ved at den forhindrer, at den lavere købspris for indført brød kan afspejle sig i detailsalgsprisen: For indført brød er detailhandleren forpligtet til at anvende den foreskrevne avance, undtagen hvis den endelige pris, som resulterer heraf, er højere end den mindstepris, der er fastsat for nederlandsk brød; for nederlandsk brød kan han derimod nøjes med en lavere avance. Når købsprisen for indført brød er 1,69 HFL og prisen på nederlandsk brød er 1,72 HFL, skal det indførte brød, som sælges med den obligatoriske avance på 0,17 HFL, således sælges til samme mindstepris på 1,86 HFL som det nederlandske brød, for hvilket der i dette eksempel kun gælder en avance på 0,14 HFL. Forbrugeren kan derfor ikke drage fordel af en lavere kostpris for det indførte brød.

Den efter den 23. marts 1985 gældende ordning er følgelig ligeledes i strid med artikel 30.

Den pågældende ordning er desuden i strid med artikel 30 af en helt anden grund, fordi den gælder for alle slags indført brød, men kun for nogle slags nederlandsk brød; for andre slags nederlandsk brød er prisen altså helt fri, mens de samme slags indført brød er omfattet af avancebestemmelsen.

EØF-traktatens artikel 7 skal fortolkes udvidende, således at den omfatter enhver forskelsbehandling, der udøves på grundlag af virksomheders etableringssted eller varers oprindelsessted. Den omtvistede prisordning kan føre til, at en indenlandsk vare stilles mindre gunstigt end en indført vare. De nederlandske fabrikanter stilles derfor ringere i forhold til deres udenlandske konkurrenter: med samme købspris skal der for de nederlandske varer overholdes en mindstepris, mens de indførte varer, såfremt den foreskrevne avance overholdes, kan sælges billigere.

En sådan tendens viste sig i praksis, da supermarkeder, der konkurrerede med Edah BV, i begyndelsen af 1985 gav sig til at sælge store mængder indført brød til lavere priser end den for nederlandsk brød gældende mindstepris. Edah måtte reagere ved at købe nederlandsk brød til priser, som var lig med eller næsten lig med dem, som udenlandske bagere tog af deres engroskunder. Prisordningen har altså bevirket, at nederlandske bagere hindres i at konkurrere med deres udenlandske konkurrenter.

Der er tale om omvendt forskelsbehandling til skade for nederlandske fabrikanter. Denne forskelsbehandling falder ind under traktatens anvendelsesområde, fordi den pågældende ordning fordrejer konkurrencen og har til formål at påvirke handelsstrømmene. Den nederlandske lovgiver kunne nå det samme mål ved hjælp af en mindre tyngende ordning, der var i overensstemmelse med traktaten, ved uden forskel for indenlandske og indførte varer at fastsætte en fast minimumsavance, som kun udgjorde en forholdsvis ringe del af detailsalgsprisen.

Sammenfattende er Edah af den opfattelse, at prisordningen er i strid med EØF-traktatens artikel 7.

2. Nederlandse Bakkerij S ticking's indlæg

Hvad angår EØF-traktatens artikel 30, forbyder den siden den 23. marts 1985 gældende prisordning ikke detailhandleren at sælge indført brød, hvis købspris er forholdsvis lav, under mindsteprisen for nederlandsk brød, såfremt den faste avance overholdes; når købsprisen på indført brød derimod er forholdsvis høj, er detailhandleren ikke forpligtet til at anvende avancen. Der er derfor ikke tale om en hindring for forhandlingen af indførte varer, da den foreskrevne avances størrelse også er et element i beregningen af mindsteprisen for nederlandsk brød, og da denne avance kun skal overholdes for indført brød, når dets salgspris er lavere end mindsteprisen for nederlandsk brød.

Det fremgår af Domstolens domme af 24. januar 1978 (van Tiggele, 82/77, Sml. s. 25), af 29. november 1983 (Roussel, 181/82, Sml. s. 3849), af 10. januar 1985 (Leclerc mod Au blé vert, 229/83, Sml. s. 1) og af 29. januar 1985 (Cullet mod Leclerc, 231/83, Sml. s. 305), at traktaten overlader kompetencen til at udstede prisbestemmelser til medlemsstaterne. Denne kompetence ville være uden reelt indhold, hvis den kun kunne udøves med hensyn til indenlandske varer. Den blotte omstændighed, at en ordning sondrer mellem indenlandske varer og indførte varer, gør den ikke uforenelig med artikel 30, hvis den ikke på nogen måde kan stille indførte varer ringere. Når der er tale om en mindstepris, foreligger der en sådan virkning, hvis en fordel opnået ved køb af indførte varer neutraliseres.

Den her foreliggende ordning har ingen tilsvarende virkning. Den har kun til formål at forhindre, at indført brød sælges uden rimelig avance til en lavere pris end den főiden indenlandske vare gældende mindstepris, og at opretholde sunde økonomiske forhold ved at forhindre supermarkederne i at »lokke« kunderne ved hjælp af salgsfremstød baseret på prisen på brød. Den foreskrevne avance er en ringe del af den endelige detailsalgspris. En importør kan fuldt ud udnytte en fordel erhvervet ved købet, fordi der ikke gælder nogen mindstepris for ham.

Det første spørgsmål i sag 80/85 bør derfor besvares således:

»En lovbestemmelse i en medlemsstat, som alene gælder for indførte varer og fastsætter en avance, som kun udgør en relativt ringe del af den endelige detailsalgspris, er ikke en forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i den i EØF-traktatens artikel 30 forudsatte betydning, hvis og for så vidt denne bestemmelse gælder for salg af en indført vare gennem den i den pågældende medlemsstat etablerede detailhandler til den endelige forbruger til en lavere pris end den mindstepris, som denne medlemsstat har fastsat for en lignende vare, som er fremstillet i denne medlemsstat. Den omstændighed, at salget af den indenlandske vare på samme betingelser er forbudt under alle omstændigheder, er uden betydning.«

EØF-traktatens artikel 7 vedrører udelukkende forskelsbehandling af personer på grundlag af deres nationalitet og ikke en sondring mellem varer alt efter det sted, hvor de produceres. Denne opfattelse bekræftes af Domstolens domme af 30. november 1978 (Bussone, 31/78, Sml. s. 2429) og af 14. juli 1981 (Oebel, 155/80, Sml. s. 1993).

Omvendt forskelsbehandling er kun forbudt med hensyn til den frie bevægelighed for personer. På andre områder eksisterer et sådant forbud kun, når det kan støttes på særlige bestemmelser i traktaten. Artikel 7 er derimod ikke til hinder herfor, som det fremgår af dommene af 14. juli 1981 (nævnt ovenfor) og af 25. januar 1983 (Smit, 126/82, Sml. s. 73).

En medlemsstat har ret til at indføre en strengere prisordning for indenlandske varer end den, der gælder for indførte varer. Hvis den absolutte mindstepris gælder for indført brød, kan der derimod være tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion.

Det andet spørgsmål bør derfor besvares således:

»En lovgivning i en medlemsstat, som forbyder salg af en bestemt vare gennem en i denne medlemsstat etableret detailhandler til den endelige forbruger under en bestemt mindstepris, er ikke i strid med forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i EØF-traktatens artikel 7, når forbudet mod at sælge til en lavere pris ikke gælder for indførte varer, men (altid) gælder for indenlandske varer.«

3. Den nederlandske regerings indlæg

Bestemmelserne om brødpriser har til formål at forhindre ublu konkurrence ved propagandapriser mellem traditionelle brødforhandlere og andre salgsnet som f. eks. supermarkeder og således at opretholde en god brødforsyning. Da der praktisk talt ikke blev indført brød, blev bestemmelserne oprindelig kun anvendt på nederlandsk brød. I 1982 viste det sig nødvendigt også at anvende bestemmelserne på indført brød, ikke på grund af indførslernes størrelse, men på grund af den uro, som nogle salg af indført brød til meget lave priser i supermarkeder havde fremkaldt. Produktschap har med urette undladt at lade mindsteprisen på indført brød, der beregnes ved hjælp af den foreskrevne avance, være afhængig af mindsteprisen på nederlandsk brød. Denne undladelse blev afhjulpet ved bekendtgørelsen af 7. marts 1985.

For så vidt angår EØF-traktatens artikel 30, må der sondres mellem tre forskellige situationer.

Den første er den, der er skabt af de indtil den 23. marts 1985 gældende bestemmelser, men som ikke var tilsigtet, hvor den foreskrevne avance bevirkede, at indført brød skulle sælges til en højere pris end mindsteprisen for nederlandsk brød. En sådan situation kan stille indført brød i en konkurrencemæssig ugunstig situation. Den gav derfor anledning til spørgsmål vedrørende dens forenelighed med artikel 30. Den har ikke foreligget efter den 23. marts 1985.

Den anden situation, som foreligger under den siden den 23. marts 1985 gældende ordning, er den, hvor indført brød på grund af den foreskrevne avance kan sælges til en lavere pris end mindsteprisen for nederlandsk brød. En sådan situation er ikke omfattet af artikel 30, fordi der ikke er tale om nogen hindring for handelen inden for Fællesskabet: Fordelen ved prisen på indført brød kan udnyttes. Denne situation svarer til situationen i Domstolens dom af 24. januar 1978 (van Tiggele, 82/77, Sml. s. 21), idet en neutralisering af en konkurrencemæssig fordel ved indførte varer undgås. Den omstændighed, at der her er tale om en særskilt bestemmelse for indførte varer, er uden betydning.

Den tredje situation er den, at nederlandsk brød stilles ringere på grund af den absolutte mindstepris, som ikke gælder for indført brød. Spørgsmålet er altså, om artikel 30 indeholder et forbud mod omvendt forskelsbehandling. Et forbud mod nationale foranstaltninger, der bevirker, at indenlandske produkter stilles ringere, er ikke nødvendigt af hensyn til markedets enhed og liberaliseringen af samhandelen ud over grænserne. Til forskel fra, hvad der gælder for personers frie bevægelighed, er omvendt forskelsbehandling altså ikke uforenelig med traktatens bestemmelser, når der er tale om frie varebevægelser (jfr dommene af 13. marts 1979, Peureux, 86/78, Smi. s. 897; og af 7. februar 1984, Jongeneel Kaas, 237/83, Sml. s. 483). Medlemsstaterne kan frit indføre foranstaltninger vedrørende deres indenlandske handel eller deres indenlandske produkter.

Det første spørgsmål må derfor besvares benægtende, for så vidt angår artikel 30.

EØF-traktatens artikel 7 kan kun påberåbes, såfremt denne artikel har direkte virkning i den nationale retsorden. Domstolen har imidlertid kun anerkendt dette i forbindelse med andre, mere specifikke bestemmelser, som f. eks. artiklerne 48 og 52. Når henses til udtrykket »inden for denne traktats anvendelsesområde«, kan artikel 7 ikke have selvstændig betydning. Den kan derfor ikke have direkte virkning uafhængigt af indholdet af specifikke bestemmelser. Desuden må artikel 30 i denne henseende anses for lex specialis. Af de samme grunde, som dem, der er anført med hensyn til artikel 30, forbyder artikel 7 i hvert fald ikke omvendt diskrimination på området for frie varebevægelser.

Spørgsmålene vedrørende artikel 7 må derfor ligeledes besvares benægtende.

4. Kommissionens indlag

Med hensyn til EØF-traktatens artikel 30 er der i dette tilfælde, ligesom i Domstolens dom af 29. november 1983 (Roussel Laboratoria, 181/82, Sml. s. 3849), tale om en forskellig prisordning for indenlandske varer og for indførte varer: For de indenlandske varer er der en fast mindstepris, mens ordningen for indført brød er baseret på en bindende distributionsavance. En sådan prisordning må anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning, når den, uanset på hvilken måde, kan hindre afsætningen af indførte varer.

Selv om den indtil den 23. marts 1985 gældende ordning giver indført brød en delvis gunstigere behandling, idet indført brød til forskel fra brød fremstillet i Nederlandene, såfremt avancen overholdes, kan sælges til en lavere pris end mindsteprisen, når produktionsomkostningerne er lavere, indebærer denne ordning alligevel en forskelsbehandling, fordi man for brød fremstillet i Nederlandene med samme kostpris kun skal overholde mindsteprisen, selv når distributionsavancen er lavere end 0,17 HFL, mens man for indført brød under alle omstændigheder skal overholde denne avance, selv hvis den samlede pris overskrider mindsteprisen. Denne forskelsbehandling kan gøre afsætning af indført brød vanskeligere.

I den version af bestemmelserne, der har været gældende siden den 23. marts 1985, gælder den bindende margen derimod kun, når salgsprisen på indført brød er lavere end mindsteprisen. Man kan rejse det spørgsmål, om denne avance har et vist protektionistisk formål, idet det undgås, at forskellen mellem prisen på indført brød og på nederlandsk brød bliver for stor. Men afsætningen af indført brød gøres ikke vanskeligere, når de eventuelt lavere produktionsomkostninger for dette brød kan afspejle sig i den pris, som forbrugeren skal betale.

I begge ordningens to versioner gælder prisen på indført brød i øvrigt for alle typer brød, mens mindsteprisen kun gælder for de typer brød, der er nævnt. Afsætningen af nogle typer indført brød kan derfor blive gjort vanskeligere af de pågældende bestemmelser, fordi distributionsavancen skal overholdes, mens priserne er fri for de samme typer nederlandsk brød.

Det andet spørgsmål, der er stillet i de to sager vedrørende EØF-traktatens artikel 7, rejser spørgsmålet om omvendt forskelsbehandling, idet de pågældende bestemmelser for indenlandske varer forbyder salg under den fastsatte mindstepris, men tillader det for indførte varer. I mange tilfælde har artikel 30 til følge, at nogle betingelser i indenlandske bestemmelser ikke gælder for indførte varer. Domstolen har endnu ikke udtalt sig om spørgsmålet, om indenlandske varer i en sådan situation i henhold til artikel 7 fortsat skal opfylde betingelserne i de nationale bestemmelser. Artikel 7 forbyder kun forskelsbehandling på grundlag af nationalitet »inden for denne traktats anvendelsesområde« (jfr. dom af 13. februar 1985, Gravier, 293/83, Smi. s. 593). Den situation, der foreligger, når en ordning kun gælder for salg af indenlandske varer på den pågældende medlemsstats område, udviser ingen tilknytningsfaktor til nogen af de situationer, som er omfattet af fællesskabsretten (jfr ¿ om ar 27. oktober 1982, Morson et Jhanjan, forenede sager 35 og 36/82, Sml. s. 3723). Der er i dette tilfælde ikke tale om nogen transport af en vare fra én medlemsstat til en anden. Der er altså tale om en rent intern situation, som alene er omfattet af national ret.

Sammenfattende har Kommissionen foreslået, at de stillede spørgsmål besvares således:

»1) a) En lovgivning i en medlemsstat, som for salg af indførte varer fastsætter en bindende avance, som kun udgør en forholdsvis ringe procentdel af den endelige detailsalgspris, mens der for indenlandske varer gælder en nominel mindstepris, er uforenelig med forbudet i EØF-traktatens artikel 30. b) Sådanne bestemmelser er ikke uforenelige med dette forbud, når og i det omfang de gælder for salg til en lavere pris end den af medlemsstaten fastsatte mindstepris for indenlandske varer, og når og i det omfang der blandt de typer varer, som den bindende avance gælder for, ikke findes andre typer varer end dem, der er omfattet af mindsteprisordningen.

2) Bestemmelser i en medlemsstat, som forbyder salg til den endelige forbruger af en bestemt indenlandsk vare til en lavere pris end en givet mindstepris, men som ikke gælder for indførte varer, er ikke uforenelig med forbudet mod enhver forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, i EØF-traktatens artikel 7.«

U. Everling

Referende dommer

( *1 ) – Processprog: Nederlandsk.

DOMSTOLENS DOM (tredje afdeling)

13. november 1986 ( *1 )

I de forenede sager 80 og 159/85,

angående anmodninger, som er indgivet til Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 177,

— i sag 80/85, af Arrondissementsrechtbank Almelo i den for denne ret verserende sag

Nederlandse Bakkerij Stichting, Haag, samt Theodorus Cornells Dam, Firma Bos, Johannes Bernardus Busch og Jacobus Bos, Enschede,

mod

Edah BV, Helmond,

samt

— i sag 159/85, af Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch i den for denne ret verserende straffesag,

anklagemyndigheden, s'Hertogenbosch,

mod

Edah BV, Helmond,

for at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikler 7 og 30,

har

DOMSTOLEN (tredje afdeling)

sammensat af afdelingsformanden Y. Galmot og dommerne U. Everling og J. C. Moitinho de Almeida,

generaladvokat: J. Mischo

justitssekretær: fuldmægtig D. Louterman

efter at der er afgivet indlæg af:

— Nederlandse Bakkerij Stichting ved advokat R. A. A. Duk, Haag, mundtligt og skriftligt,

— Edah BV ved advokat T. R. Ottervanger, Rotterdam, mundtligt og skriftligt,

— den nederlandske regering ved generalsekretær i Udenrigsministeriet I. Verkade skriftligt, og ved G. M. Borchardt mundtligt,

— Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Th. van Rijn, Kommissionens juridiske tjeneste, mundtligt og skriftligt,

på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 29. maj 1986,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 24. september 1986,

afsagt følgende

DOM

1 Præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo og Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch har henholdsvis ved dom af 13. marts 1985, indgået til Domstolen den 1. april s.a., og ved dom af 20. maj 1985, indgået til Domstolen den 28. maj s.a., i medfør af EØF-traktatens artikel 177 hver især stillet to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikler 7 og 30 og af det almindelige forbud mod forskelsbehandling. Da genstanden for disse spørgsmål er identisk eller sammenhængende, har Domstolen forenet sagerne under retsforhandlingerne og domsafsigelsen.

2 Disse spørgsmål er blevet rejst under to sager mod Edah BV, som driver supermarkeder i Nederlandene. De to sager drejer sig om Edah's salg af brød til en lavere pris end den mindstesalgspris, der er fastsat ved den nederlandske bekendtgørelse om salgspriser for brød (Verordening broodprijzen). Den sag, der verserer ved Arrondissementsrechtbank Almelo, drejer sig om en begæring om foreløbige retsmidler indgivet af Nederlandse Bakkerij Stichting, som varetager de nederlandske bageres interesser, samt af en række bagere, hvis forretninger ligger i nærheden af et supermarked, der drives af Edah BV; i begæringen kræves der nedlagt forbud mod, at Edah BV fører lavere priser end mindsteprisen. Ved Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch er der af anklagemyndigheden rejst tiltale mod Edah BV for overtrædelse af de ovennævnte bestemmelser.

3 Verordening broodprijzen, som er udstedt den 2. september 1976 af Produktschap voor Granen, Zaden en Peulvruchten (organ under den offentligretlige erhvervsorganisation for korn, frø og bælgfrugter), forbyder i artikel 2 salg af nederlandsk fremstillet brød til en lavere pris end mindstesalgsprisen. Ved fastsættelsen af denne mindstepris skal formanden for Produktschap blandt andet tage hensyn til de samlede produktionsomkostninger i et velorganiseret og rentabelt arbejdende bageri samt de samlede distributionsomkostninger for en velorganiseret og rentabelt arbejdende virksomhed.

4 I 1982 blev der indsat en artikel 2, litra a) i Verordening broodprijzen, som indeholdt et forbud mod, at ikke nederlandsk fremstillet brød blev solgt til forbrugerne til en lavere pris end købsprisen forhøjet med en avance lig med de samlede distributionsomkostninger for en velorganiseret og rentabelt arbejdende virksomhed, plus merværdiafgift. Fra den 23. marts 1985 har dette forbud vedrørende ikke nederlandsk fremstillet brød i henhold til en bekendtgørelse af 7. marts 1985 ikke omfattet brød, der sælges til en pris, der er lig med eller højere end den mindstepris, der gælder for brød fremstillet i Nederlandene.

5 Fra januar til marts 1985 solgte Edah BV som led i et reklamefremstød i sine supermarkeder udskåret, nederlandsk fremstillet brød til 1,59 HFL i stedet for mindsteprisen på 1,86 HFL, som på tidspunktet for de faktiske omstændigheder gjaldt for denne type brød i henhold til afgørelse fra Produktschap's formand af 23. juli 1984. Under hovedsagen har Edah BV som begrundelse for ikke at have overholdt mindsteprisen henvist til, at de nederlandske bestemmelser om mindsteprisen på brød var uforenelige med EØF-traktatens artikler 7 og 30.

6 De to nationale retter, som sagerne er indbragt for, besluttede derefter at stille Domstolen hver to spørgsmål vedrørende fortolkningen af disse artikler. Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch stillede vedrørende de nederlandske bestemmelser, således som de var gældende indtil den 23. marts 1985, et første spørgsmål, der lød således: »Er en prisbestemmelse, som ifølge en medlemsstats lovgivning gælder for de i denne medlemsstat etablerede detailhandleres salg til den endelige forbruger, i strid med forbudet mod ’foranstaltninger med tilsvarende virkning’ i den i EØF-traktatens artikel 30 forudsatte betydning, såfremt denne prisbestemmelse for indførte varer foreskriver en fast i penge udtrykt avance ud over købsprisen, når denne avance udgør en meget ringe del af den endelige detailhandelspris, og når der for indenlandske varer gælder en af denne medlemsstat fastsat nominel mindstepris?«

7 Det første spørgsmål, som er stillet af præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo, og som vedrører bestemmelserne om brødpriser som ændret fra 23. marts 1985, lyder således: »Er en avancebestemmelse, som gælder ifølge en medlemsstats lovgivning, og som foreskriver en avance, som udgør en forholdsvis ringe del af den endelige detailhandelspris, i strid med forbudet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i EØF-traktatens artikel 30, hvis og for så vidt denne bestemmelse gælder for salg af en indført vare gennem en i den pågældende medlemsstat etableret detailhandler til den endelige forbruger til en lavere pris end den mindstepris, som denne medlemsstat har fastsat for varen, når et sådant salg af en tilsvarende indenlandsk vare under alle omstændigheder er forbudt?«

8 Desuden har de to forelæggende retter stillet endnu et spørgsmål, som er affattet i identiske vendinger, og som lyder således: »Er en lovgivning i en medlemsstat, som forbyder salg af en bestemt vare gennem en i denne medlemsstat etableret detailhandler til den endelige forbruger under en bestemt mindstepris, i strid med forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i EØF-traktatens artikel 7, hvis dette forbud (altid) gælder for indenlandske varer, men ikke også for indførte varer?«

9 Indledningsvis bemærkes, at når Domstolen træffer afgørelse i henhold til EØF-traktatens artikel 177, kan den ikke udtale sig om, hvorvidt en national ved lov eller administrativt fastsat bestemmelse er forenelig med fællesskabsretten. Den kan imidlertid forsyne den nationale ret med fortolkningselementer vedrørende fællesskabsretten, som sætter denne i stand til at afgøre det retlige problem, som er forelagt den.

Artikel 30

10 Således forstået går de af de forelæggende retter stillede spørgsmål for det første ud på at få en nærmere fortolkning af EØF-traktatens artikel 30 med henblik på natioale bestemmelser om fastsættelse af en detailsalgspris som den, der gælder for brød i Nederlandene, i de versioner, som bestemmelserne successivt har haft før og efter den 23. marts 1985, og som omfatter en forpligtelse til at føre en mindstepris på et fast beløb for salg af indenlandsk fremstillet brød og at overholde en bestemt distributionsavance for inført brød.

11 Med hensyn til spørgsmålet, om forbudet i artikel 30 mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner finder anvendelse på nationale prisbestemmelser, har Domstolen allerede fastslået (jfr. dommene af 26. november 1976, Tasca, 65/75, Smi. s. 291; af 24. januar 1978, van Tiggele, 82/77, Sml. s. 25; og af 29. januar 1985, Cullet, 231/83, Sml. s. 305), at bestemmelser, som gælder uden forskel for indenlandske og indførte varer, ikke i sig selv er foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, men kan have en sådan virkning, når priserne ligger på et sådant niveau, at de indførte varer stilles ringere end identiske indenlandske varer, enten fordi de ikke kan afsættes med fortjeneste på de fastsatte betingelser, eller fordi den konkurrencemæssige fordel af den lavere kostpris neutraliseres.

12 De forelagte spørgsmål vedrører dog ikke en ordning, der gælder uden forskel for indenlandske varer og indførte varer, men regler, der særskilt gælder lige for de to grupper varer, og som findes i forskellige bestemmelser, der er udstedt på forskellige tidspunkter, og som ligeledes er materielt forskellige. Som Domstolen har statueret i dommen af 29. november 1983 (Roussel Laboratoria, 181/82, Sml. s. 3849), skal en sådan lovmæssig forskelsbehandling af de to grupper varer anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, når den, uanset på hvilken måde, kan stille afsætningen af indførte varer ringere.

13 Når en obligatorisk distributionsavance i henhold til sådanne prisbestemmelser, som det er tilfældet for den indtil den 23. marts 1985 gældende version af Verordening broodprijzen, lægges til købsprisen for indført brød, uanset denne købspris' størrelse, fører disse bestemmelser i visse tilfælde til, at der for salg af indført brød fastsættes en højere pris end en mindstepris, der gælder for indenlandsk fremstillet brød. Bestemmelserne kan således give indført brød et handicap med hensyn til konkurrencen på detailsalgsprisen og dermed hæmme afsætningen. Bestemmelser, som kan have en sådan virkning, kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og er følgelig i strid med EØF-traktatens artikel 30.

14 Når reglen om overholdelse af distributionsmargenen derimod, som det er tilfældet med den efter den 23. marts 1985 gældende version af Verordening broodprijzen, ikke gælder for indført brød, der sælges til en pris, som er lig med eller højere end den mindstepris, der gælder for indenlandsk fremstillet brød, undgås det nævnte konkurrencemæssige handicap. Når der ikke er tale om et sådant handicap, bliver afsætningen af indført brød ikke stillet ringere, og samhandelen mellem medlemsstaterne hindres ikke ved en sådan bestemmelse.

15 Det kan ikke antages, som Edah BV har gjort gældende, at sådanne bestemmelser alligevel kan hindre samhandelen, fordi de forhindrer særligt velorganiserede og rentabelt arbejdende detailhandlere i at lade deres konkurrencemæssige fordel afspejle sig i prisen, når de sælger importeret brød. Når den samme avance, som svarer til en velorganiseret og rentabelt arbejdende distributionsvirksomheds distributionsomkostninger, fastsættes for salg af indført brød og tages i betragtning ved fastsættelsen af mindsteprisen for indenlandsk fremstillet brød, ligestilles indenlandske og indførte varer med hensyn til prismæssig udnyttelse af et konkurrencemæssigt forspring, som en detailhandler eventuelt måtte have af sin organisation og rentabilitet, mens den konkurrencemæssige fordel, der i givet fald følger af en lavere kostpris på den indførte vare, kan afspejles i prisen og ikke neutraliseres. Afsætningen af indførte varer stilles altså ikke på nogen måde ringere.

16 For at kunne påvise, at de pågældende bestemmelser, selv i den efter den 23. marts 1985 gældende version, kan hindre samhandelen, har Edah BV desuden forelagt følgende beregning: Når købsprisen på indført brød er 1,69 HFL og på nederlandsk brød 1,72 HFL, skal det indførte brød sælges med den obligatoriske avance på 0,17 HFL til en pris af 1,86 HFL, mens detailhandleren for det nederlandske brød, der ligeledes sælges til mindsteprisen på 1,86 HFL, kan begrænse sig til en distributionsavance på 0,14 HFL. Ifølge Edah BV, hvis opfattelse Kommissionen på dette punkt har tilsluttet sig under retsmødet, viser dette taleksempel, at indført brød i visse tilfælde forskelsbehandles.

17 Det er korrekt, at detailhandleren i det eksempel, som Edah BV har anført, ikke kan lade sin lavere kostpris for indført brød komme forbrugeren til gode. Imidlertid bemærkes, at distributionsavancen for indført brød så er højere end for indenlandsk brød, og at denne omstændighed kan tilskynde detailhandleren til at favorisere salget af importeret brød til skade for nederlandsk brød. Under disse omstændigheder kan det ikke konkluderes, at indførslen af brød hindres.

18 Der kan heller ikke gives Edah BV medhold i, at sådanne bestemmelser er i strid med EØF-traktatens artikel 30, fordi de i givet fald gør det muligt at sælge indført brød, hvis købspris er lav, til en lavere salgspris end den mindstepris, der gælder for indenlandsk fremstillet brød. Denne artikel har til formål at fjerne hindringer for indførsel af varer og ikke i alle tilfælde at sikre ligebehandling af indenlandske varer og indførte varer. En forskel i behandlingen, som ikke kan hindre indførslerne eller stille forhandlingen af indførte varer ringere, men som tværtimod begunstiger dem, er ikke omfattet af forbudet i denne artikel.

19 Endelig er det ikke nødvendigt at tage stilling til Edah BV's og Kommissionens anbringende om, at sådanne bestemmelser er i strid med EØF-traktatens artikel 30 i det omfang, mindsteprisen er fastsat for visse bestemte former for indenlandsk fremstillet brød, mens distributionsavancen gælder for alt indført brød. Når der af forelæggelsesdommene intet fremgår om, at denne forskel, forudsat den ikke blot er en ren formssag, kan spille nogen rolle i hovedsagerne, antager Domstolen, at spørgsmålet, om artikel 30 er til hinder for en sådan forskelsbehandling, ikke er blevet stillet den af de forelæggende retter.

20 Heraf følger, at de første spørgsmål, som er stillet af præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo og af Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch, må besvares med, at EØF-traktatens artikel 30 skal fortolkes således, — at en national bestemmelse, som fastsætter en detailpris for indenlandsk fremstillet brød til et fast mindstebeløb, og som for salg af importeret brød fastsætter en avance, som svarer til distributionsomkostningerne i en velorganiseret, rentabelt arbejdende distributionsvirksomhed, og hvormed købsprisen forhøjes, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, når denne avance er bindende, selv såfremt den salgspris, som resulterer deraf, er højere end den mindstepris, der gælder for indenlandsk fremstillet brød; — at en sådan bestemmelse ikke medfører en kvantitativ indførselsrestriktion, når den nævnte distributionsavance for salg af importeret brød, som er den samme som den, der tages i betragtning ved fastsættelsen af den faste mindstepris for indenlandsk fremstillet brød, ikke er bindende for importeret brød, der sælges til en pris, som er lig med eller højere end denne mindstepris; — at den ikke er til hinder for, at den salgspris, som for importeret brød følger af distributionsavancen, inden for rammerne af en sådan bestemmelse i givet fald kan være lavere end den mindstepris, der er fastsat for indenlandsk fremstillet brød.

Artikel 7 og forbudet mod forskelsbehandling

21 Det andet spørgsmål, som de forelæggende retter har stillet, går ud på, om EØF-traktatens artikel 7 eller det almindelige forbud mod forskelsbehandling er til hinder for, at salgsprisen for indført brød i bestemmelser som de her omhandlede i givet fald kan være lavere end den mindstepris, der er fastsat for indenlandsk fremstillet brød, og følgelig stille sidstnævnte ringere end indførte varer.

22 Den omhandlede forskelsbehandling vedrører en sondring i nationale bestemmelser mellem varer alt efter deres oprindelse og mellem detailhandlere alt efter den vare, som de sælger. Derimod er der i det omhandlede tilfælde ingen sondring mellem erhvervsdrivende efter deres nationalitet eller efter deres etableringssted. Der kan derfor ikke være tale om en, selv skjult eller indirekte, »forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet«, i den i EØF-traktatens artikel 7 forudsatte betydning.

23 Med hensyn til det almindelige forbud mod forskelsbehandling bemærkes, at en medlemsstats mindre gunstige behandling af indenlandsk fremstillede varer end indførte varer eller en mindre gunstig behandling af detailhandlere, som sælger indenlandsk fremstillede varer, end detailhandlere, som sælger indførte varer, i en sektor, som ikke er omfattet af en fællesskabsordning eller af en harmonisering af nationale lovgivninger, ikke falder ind under fællesskabsrettens anvendelsesområde.

24 Det andet spørgsmål, som er stillet af Arrondissementsrechtbank Almelo og af Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch, må derfor besvares således, at hverken EØF-traktatens artikel 7 eller det almindelige fællesskabsretlige forbud mod forskelsbehandling finder anvendelse på en forskelsbehandling, der består i, at salgsprisen for indført brød inden for rammerne af bestemmelser som de nederlandske i givet fald kan være lavere end den pris, der er fastsat for indenlandsk fremstillet brød.

Sagens omkostninger

25 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske regering og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til parterne i hovedsagen udgør et led i den sag, der verserer for de nationale retter, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN (tredje afdeling) vedrørende de spørgsmål, som er forelagt den af præsidenten for Arrondissementsrechtbank Almelo ved dom af 13. marts 1985 og af Arrondissementsrechtbank s'Hertogenbosch ved dom af 20. maj 1985, for ret:

1) EØF-traktatens artikel 30 skal fortolkes således — at en national bestemmelse, som fastsætter en detailpris for indenlandsk fremstillet brød til et fast mindstebeløb, og som for salg af importeret brød fastsætter en avance, som svarer til distributionsomkostningerne i en velorganiseret, rentabelt arbejdende distributionsvirksomhed, og hvormed købsprisen forhøjes, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, når denne avance er bindende, selv såfremt den salgspris, som resulterer deraf, er højere end den mindstepris, der gælder for indenlandsk fremstillet brød; — at en sådan bestemmelse ikke medfører en kvantitativ indførselsrestriktion, når den nævnte distributionsavance for salg af importeret brød, som er den samme som den, der tages i betragtning ved fastsættelsen af den faste mindstepris for indenlandsk fremstillet brød, ikke er bindende for importeret brød, der sælges til en pris, som er lig med eller højere end denne mindstepris; — at den ikke er til hinder for, at den salgspris, som for importeret brød følger af distributionsavancen, inden for rammerne af en sådan bestemmelse i givet fald kan være lavere end den mindstepris, der er fastsat for indenlandsk fremstillet brød.

2) Hverken EØF-traktatens artikel 7 eller det almindelige fællesskabsretlige forbud mod forskelsbehandling finder anvendelse på en forskelsbehandling, der består i, at salgsprisen for indført brød inden for rammerne af bestemmelser som de nederlandske i givet fald kan være lavere end den pris, der er fastsat for indenlandsk fremstillet brød.

Galmot Everling Moitinho de Almeida Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. november 1986. P. Heim Justitssekretær Y. Galmot Formand for tredje afdeling

( *1 ) – P rocessprog: Nederlandsk.