DOMSTOLENS DOM AF 24. NOVEMBER 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF RAADETS DIREKTIV 80/778/EOEF - DRIKKEVAND. - SAG C-237/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05973



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af drikkevand ° direktiv 80/778 ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° bemyndigelse til at overskride de tilladte maksimale koncentrationer ° betingelser

(Raadets direktiv 80/778, art. 10, stk. 1)

2. Tilnaermelse af lovgivningerne ° kvaliteten af drikkevand ° direktiv 80/778 ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° bemyndigelse til at overskride de tilladte maksimale koncentrationer ° pligt til at give Kommissionen underretning om de tilladte undtagelser

(Raadets direktiv 80/778, art. 9, stk. 1, og art. 10, stk. 3)

Sammendrag

1. Den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 80/778 om kvaliteten af drikkevand indeholdte bemyndigelse til at overskride de tilladte maksimale koncentrationer, der er fastsat i direktivets bilag I, maa kun meddeles i en noedsituation, hvor de nationale myndigheder pludselig skal afhjaelpe vanskeligheder med hensyn til drikkevandsforsyningen.

Der foreligger ikke en korrekt gennemfoerelse af direktivet med en national lovgivning, som ikke betinger meddelelsen af naevnte bemyndigelse af eksistensen af en noedsituation, og som bestemmer, at bemyndigelsen ° saafremt der ikke er fare for den offentlige sundhed ° kan meddeles, naar en forsyning, som overholder de maksimale koncentrationer, kun ville vaere mulig med ikke forsvarlige omkostninger. I sidstnaevnte tilfaelde er det ikke muligt at acceptere bemyndigelsen paa grundlag af proportionalitetsprincippet, idet direktivets formaal er, at der i Faellesskabet opstilles en ensartet minimumsnorm for de hygiejniske krav til drikkevand.

2. Medlemsstaternes pligt ifoelge artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i direktiv 80/778 om kvaliteten af drikkevand til at underrette Kommissionen om deres brug af muligheden for at indroemme visse undtagelser fra de tilladte maksimale koncentrationer, opfyldes ikke ved blot at give meddelelse om de generelle parametre, der er lagt til grund for at indroemme de naevnte undtagelser, og om de motiver, der har foert til deres fastsaettelse.

Underretningspligten tilsidesaettes ogsaa af en medlemsstat, der ikke har fastsat krav om, at de decentrale myndigheder skal fremsende oplysningerne vedroerende de indroemmede undtagelser til centralmyndigheden inden for en saadan frist, at denne rettidigt kan fremsende dem til Kommissionen.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. juli 1990 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet den ikke har sat alle de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der er noedvendige for at gennemfoere Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11, herefter benaevnt "direktivet").

2 I henhold til direktivets artikel 18, stk. 1, saetter medlemsstaterne alle de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet og dets bilag inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse; de underretter straks Kommissionen herom. For Forbundsrepublikken Tyskland udloeb denne frist den 18. juli 1992.

3 Forbundsrepublikken Tyskland finder, at den med Trinkwasserverordnung af 22. maj 1986 (BGBl. 1986 I, s. 760, herefter benaevnt "TrinkwV") har gennemfoert direktivet i national ret. TrinkwV traadte i kraft den 1. oktober 1986 og er aendret ved Verordnung zur AEnderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung af 5. december 1990 (BGBl. 1990 I, s. 2600), der er traadt i kraft den 1. januar 1991.

4 Under den skriftlige forhandling ved Domstolen har Kommissionen frafaldet syv af de oprindeligt ti paastande i staevningen, men betoner i den forbindelse, at direktivet ° trods det af sagsoegte anfoerte ° foerst, hvad angaar de frafaldne punkter, er blevet behoerigt gennemfoert i national tysk ret med den naevnte bekendtgoerelse af 5. december 1990.

5 De tre tilbagevaerende klagepunkter vedroerer overtraedelse af direktivets artikel 10, stk. 1, den i strid med artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, udeblevne meddelelse om undtagelser samt manglende foranstaltninger, der tillader de kompetente myndigheder at meddele specifikke undtagelser inden for tidsfristen.

6 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen for Domstolens argumentation.

Overtraedelse af direktivets artikel 10, stk. 1

7 Direktivets artikel 10, stk. 1, er saalydende:

"I tilfaelde af alvorlige haendelser kan de kompetente nationale myndigheder i et begraenset tidsrum og inden for en maksimal vaerdi, som de fastlaegger, tillade overskridelser af de i bilag I fastsatte tilladte maksimale koncentrationer, saafremt der ikke er nogen uacceptabel risiko for den offentlige sundhed forbundet med denne overskridelse, og saafremt drikkevandsforsyningen ikke kan foregaa paa nogen anden maade."

8 Denne bestemmelse i direktivets blev gennemfoert i national tysk ret ved TrinkwV, § 4, stk. 1.

9 I TrinkwV' s oprindelige affattelse af 22. maj 1986 var § 4, stk. 1, saalydende:

"Den kompetente myndighed kan i det enkelte tilfaelde tillade, at de i bilag 2 fastsatte graensevaerdier fraviges indtil en af denne fastsat stoerrelse i en begraenset periode, saafremt den menneskelige sundhed ikke derved bringes i fare, og saafremt drikkevandsforsyningen ikke kan sikres paa anden maade med forsvarlige omkostninger."

10 I TrinkwV' s affattelse af 5. december 1990 er § 4, stk. 1, saalydende med virkning fra den 1. januar 1991:

"Den kompetente myndighed kan i tilfaelde af alvorlige haendelser tillade, at de i bilag 2 fastsatte graensevaerdier fraviges indtil en af denne fastsat stoerrelse i en begraenset periode, saafremt den menneskelige sundhed ikke derved bringes i fare, og saafremt drikkevandsforsyningen ikke kan sikres paa anden maade."

11 Vedroerende den oprindelige affattelse af TrinkwV, § 4, stk. 1, finder Kommissionen, at direktivets artikel 10, stk. 1, ikke er blevet behoerigt inkorporeret i national ret, da tysk ret ikke kun tillader undtagelser i "tilfaelde af alvorlige haendelser", men ogsaa, saafremt drikkevandsforsyningen ikke kan sikres paa anden maade "med forsvarlige omkostninger".

12 Heroverfor goer sagsoegte gaeldende, at Kommissionens klagepunkt ikke er begrundet, da undtagelser fra den paagaeldende bestemmelse kun tillades i tilfaelde af alvorlige haendelser, og da tekstpassagen "med forsvarlige omkostninger" kun har skullet sikre overholdelsen af proportionalitetsprincippet.

13 Heri kan der ikke gives sagsoegte medhold.

14 Der skal saaledes foerst henvises til, at Domstolen i dom af 22. september 1988 i sag 228/87 (straffesag mod X, Sml. s. 5099) praeciserede, at bestemmelserne om undtagelser fra direktivet skal fortolkes indskraenkende (praemis 10), og at der ved begrebet "i tilfaelde af alvorlige haendelser" i direktivets artikel 10, stk. 1, skal forstaas en noedsituation, i hvilken de kompetente myndigheder pludselig har skullet afhjaelpe vanskeligheder i forbindelse med drikkevandsforsyningen (praemis 14).

15 Den i TrinkwV, § 4, indeholdte undtagelse kunne imidlertid indroemmes under andre omstaendigheder end dem, der er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 1. En noedsituation var ikke noedvendig; tilladelsen kunne meddeles, saafremt der, uden fare for den offentlige sundhed, kunne sikres forsyning, om end med ikke forsvarlige udgifter.

16 Det maa dernaest fremhaeves, at proportionalitetsprincippet ikke kan paaberaabes for at tillade overskridelse af de i direktivets bilag I tilladte maksimale koncentrationer. Som Kommissionen med rette goer gaeldende, vil en anden fortolkning af direktivet vaere i strid med dets formaal, som er, at der i Faellesskabet opstilles en ensartet minimumsnorm for de hygiejniske krav til drikkevand.

17 Det foelger heraf, at klagepunktet om, at direktivets artikel 10, stk. 1, ikke er blevet behoerigt gennemfoert i national tysk ret ved TrinkwV, § 4, stk. 1, i den oprindelige affattelse af 22. maj 1986, saaledes er begrundet.

18 I replikken har Kommissionen erkendt, at den aendrede opfattelse af § 4, stk. 1, ganske svarer til ordlyden i direktivets artikel 10, stk. 1. Men i praksis overholder de tyske myndigheder ikke denne bestemmelses krav, hvorfor Domstolen efter Kommissionens opfattelse i saa henseende boer domfaelde for traktatbrud.

19 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.

20 Ifoelge Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, praemis 16) afgraenses genstanden for et soegsmaal i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse, samt af paastandene i sagen. Kommissionens begrundede udtalelse og staevningen skal vaere baseret paa de samme begrundelser og anbringender.

21 I staevningen og under den indledende administrative procedure har Kommissionen imidlertid alene kritiseret sagsoegte for ikke at have inkorporeret kravene i direktivets artikel 10 i national ret. Da Kommissionen nu erkender, at den nye affattelse af TrinkwV, § 4, stk. 1, ganske svarer til direktivets artikel 10, kan den ikke uden at udvide sagens genstand bebrejde sagsoegte for i praksis at ignorere en bekendtgoerelse, der er udstedt efter sagens anlaeg.

22 Heraf foelger, at klagepunktet om, at de tyske myndigheder i praksis ikke overholder kravene i direktivets artikel 10, hermed gaar ud over rammerne af den foreliggende sag om traktatbrud og saaledes skal afvises fra paakendelse.

Den i strid med direktivets artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, undladte meddelelse om undtagelser

23 Kommissionen har anfoert, at TrinkwV i sin oprindelige affattelse ikke har forpligtet de kompetente myndigheder i delstaterne til at give de tyske forbundsmyndigheder meddelelse om undtagelser fra TrinkwV, selv om alene en saadan meddelelse fra delstaternes side ville have sat forbundsstaten i stand til at opfylde sin forpligtelse til at underrette Kommissionen om saadanne undtagelser paa betingelserne og inden for fristerne i direktivets artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3.

24 Den tyske regering har bestridt dette klagepunkt. Regeringen goer foerst gaeldende, at meddelelse af betingelserne for at indroemme undtagelser i forbindelse med graensevaerdierne ifoelge direktivets artikel 9, stk. 1, er sket til Kommissionen ved fremlaeggelse af teksten til TrinkwV af 22. maj 1986, som indeholder begrundelsen for parametrene ammonium, kalium, magnesium og sulfat. Sagsoegte tilfoejer, at der til dato ikke er meddelt undtagelser i henhold til den paagaeldende bestemmelse.

25 Sagsoegte goer dernaest gaeldende, at direktivet ikke foreskriver inkorporering af en underretningspligt i henhold til artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i national ret, da denne fremgaar direkte af direktivet. Delstatsmyndighedernes pligt til at underrette forbundsregeringen er ikke foreskrevet i direktivet og er i oevrigt ikke noedvendig, da den allerede fremgaar af princippet om loyalitet over for Forbundet (Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens).

26 Endelig goer den tyske regering gaeldende, at TrinkwV, § 4, stk. 3, som affattet ved bekendtgoerelsen af 5. december 1990, i hvert fald opfylder direktivets krav.

27 Heri kan der ikke gives sagsoegte medhold.

28 For det foerste opfyldes underretningspligten i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, ikke ved at give meddelelse om de parametre, som skal ligge til grund for den enkelte undtagelse, og begrundelsen for dens fastsaettelse. Pligten skal saette Kommissionen i stand til at bedoemme, om de i hvert enkelt tilfaelde meddelte undtagelser er i overensstemmelse med kravene i direktivets artikel 9, hvorfor den ikke opfyldes blot ved at fremsende teksten til TrinkwV.

29 For det andet sigter Kommissionens klagepunkt ikke til den undladte gennemfoerelse af direktivets artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i national ret, men til, at der mangler konkrete foranstaltninger, som goer det muligt for de kompetente nationale myndigheder at underrette Kommissionen i overensstemmelse med direktivet og specielt inden for den fastsatte frist. Som Kommissionen har bemaerket, er princippet om loyalitet over for Forbundet ikke tilstraekkeligt til at sikre, at forbundsregeringen rettidigt modtager oplysninger om de undtagelser, der tillades af delstaterne. Desangaaende har Kommissionen i oevrigt uimodsagt fremlagt adskillige eksempler paa forsinket information for de tyske forbundsmyndigheder.

30 Endelig kan den tyske regering ikke paaberaabe sig de aendringer i lovgivningen, som den foerst har indfoert efter udloebet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse.

31 Under alle omstaendigheder er de nye regler heller ikke direktivkonforme. Ganske vist indeholder TrinkwV, § 4, stk. 3, en meddelelsespligt, men det fremgaar af bilag 4, punkt III, til denne bekendtgoerelse, at naevnte pligt ikke omfatter undtagelser i forbindelse med bestemte parametre, saafremt overskridelserne er geogent betingede og ikke indeholder en bestemt graensevaerdi. For saa vidt drejer det sig altsaa om generelle undtagelser, som af de i praemis 28 naevnte grunde ikke opfylder direktivets krav.

32 Det maa herefter antages, at klagepunktet om, at meddelelse om undtagelser ikke er foretaget som kraevet i direktivets artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, er begrundet.

Den undladte meddelelse af specifikke undtagelser fra bestemte tilladte maksimale koncentrationer

33 Kommissionen har frafaldet dette klagepunkt, for saa vidt det vedroerte de undtagelser, som TrinkwV foreskrev for jern og soelv, og som blev fjernet med bekendtgoerelsen af 5. december 1990. Klagepunktet vedroerer derfor kun den omstaendighed, at der ikke er indfoert foranstaltninger, som muliggoer rettidig underretning af Kommissionen i forhold til artikel 9, stk. 1.

34 Dette klagepunkt falder sammen med det ovennaevnte, hvorfor Domstolen ikke skal paakende det saerskilt.

35 Paa grundlag af de ovenstaaende betragtninger skal det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet den indtil den 1. januar 1991 tillod undtagelser fra Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand paa betingelser, der ikke er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 1, og idet den ikke har fastsat regler om, at delstaterne er forpligtet til at give den meddelelse om de tilladte undtagelser, saaledes at direktivets artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, kan overholdes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part til at betale sagens omkostninger. Da Forbundsrepublikken Tyskland i det vaesentlige har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Forbundsrepublikken Tyskland har ikke overholdt sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet den indtil den 1. januar 1991 tillod undtagelser fra Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand paa betingelser, der ikke er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 1, og idet den ikke har fastsat regler om, at delstaterne er forpligtet til at give den meddelelse om de tilladte undtagelser, saaledes at direktivets artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, kan overholdes.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.