Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 7. januar 1997. - Kongeriget Spanien mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Annullationssøgsmål - EF-rammebestemmelser for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien - Forlængelse af gyldighedsperioden med tilbagevirkende kraft - EF-traktatens artikel 93, stk. 1. - Sag C-292/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01931



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Faktiske omstaendigheder

1 Med det foreliggende sagsanlaeg anfaegter Kongeriget Spanien en beslutning fra Kommissionen vedroerende de EF-rammebestemmelser for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien, der blev fastsat i 1988 (1). Ifoelge rammebestemmelserne skal der bl.a. foretages en forudgaaende anmeldelse af alle vigtige stoetteforanstaltninger, uanset deres formaal. De af Kommissionen fastsatte rammebestemmelser er allerede én gang blevet anfaegtet i en sag, som Spanien anlagde mod Kommissionen (2). I den naevnte sag anfaegtede Spanien en forlaengelse af rammebestemmelserne paa ubestemt tid. I de oprindelige rammebestemmelser fra 1988 var der fastsat en gyldighedsperiode paa to aar. Den foerste forlaengelse, der blev besluttet ved udloebet af denne periode, indeholdt derimod foelgende formulering:

»Efter to aar tager Kommissionen rammebestemmelserne op til fornyet gennemgang. Hvis aendringer (eller en mulig ophaevelse af rammebestemmelserne) synes noedvendige, skal disse besluttes af Kommissionen efter hoering af medlemsstaterne« (3).

Efter et moede med medlemsstaterne i december 1992 besluttede Kommissionen at undlade at aendre rammebestemmelserne. I den anden forlaengelse, der herefter blev vedtaget, fastsloges det, at rammebestemmelserne ville forblive i kraft indtil en ny gennemgang blev arrangeret af Kommissionen (4).

2 Kongeriget Spanien, som fandt, at Kommissionen dermed havde forlaenget rammebestemmelserne paa ubestemt tid, anlagde derefter sag med paastand om annullation af beslutningen med den begrundelse, at Kommissionen ikke var berettiget til at forlaenge rammebestemmelserne paa ubestemt tid.

3 Efter Domstolens opfattelse kunne den omtvistede formulering i den sidste beslutning om forlaengelse af rammebestemmelserne fortolkes paa flere maader. Domstolen henviste derfor til sin faste praksis, ifoelge hvilken man i tilfaelde af, at en bestemmelse i den afledte faellesskabsret kan fortolkes paa flere maader, boer laegge den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaten, til grund frem for den, som medfoerer, at bestemmelsen maa anses for uforenelig med traktaten. I dommen anfoerte Domstolen desuden, at den forpligtelse til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, som foelger af traktatens artikel 93, stk. 1, er til hinder for, at de eksisterende stoetteordninger undersoeges for en ubestemt periode, alt efter enten Kommissionens eller medlemsstaternes ensidige oensker. Paa grundlag heraf kom Domstolen til det resultat, at Kommissionens beslutning fra december 1992 maatte fortolkes saaledes, at den kun havde forlaenget rammebestemmelserne indtil en ny gennemgang, der, ligesom de foregaaende, skulle finde sted efter to aar. Med beslutningen fra december 1992 blev rammebestemmelserne saaledes kun forlaenget i en periode paa to aar (5). I dommen af 29. juni 1995 fastslog Domstolen foelgelig, at rammebestemmelserne havde vaeret ude af kraft siden den 1. januar 1995.

4 Allerede dagen efter domsafsigelsen, dvs. den 30. juni 1995, sendte Kommissionen et brev, affattet paa fransk, til medlemsstaterne, hvori den anfoerte, at den paa det multilaterale moede, der var berammet til den 4. juli, ville fremlaegge en raekke foranstaltninger med henblik paa for det foerste paa ny at fastlaegge en fremtidig ramme for stoette til motorkoeretoejsindustrien og for det andet at fastsaette overgangsregler for den situation, der bestod efter Domstolens dom. Den 3. juli indgik den spanske oversaettelse af dette brev til Spaniens Faste Repraesentation. Ved middagstid samme dag modtog den faste repraesentant en meddelelse paa engelsk, som skulle droeftes den naeste dag paa det multilaterale moede. Den spanske oversaettelse af meddelelsen blev foerst uddelt ved moedets begyndelse naeste dag.

5 I den foerste del af denne meddelelse omtalte Kommissionen dommen og dens alvorlige konsekvenser af saavel politisk som juridisk art. Kommissionen foreslog derfor en genindfoerelse af rammebestemmelserne.

6 Det afgoerende i den foreliggende sag er imidlertid Kommissionens andet forslag, nemlig en vedtagelse af overgangsbestemmelser, der skulle sikre en effektiv og uafbrudt anvendelse af den kontrol, der er indfoert ved rammebestemmelserne. I henhold til Kommissionens forslag bestod disse overgangsbestemmelser i en forlaengelse af rammebestemmelserne med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995. Denne ordning skulle kun gaelde indtil en genindfoerelse af rammebestemmelserne og senest indtil den 31. december 1995.

7 Kommissionen begrundede denne foranstaltning med en sikring af grundlaeggende faellesskabsinteresser. Det gjaldt om at opretholde en konkurrence uden fordrejninger inden for motorkoeretoejsindustrien. Konkurrencen var truet, fordi Kommissionen ikke kunne opretholde en kontinuerlig kontrol. De heraf foelgende uheldige konsekvenser kunne ifoelge Kommissionen kun afvaerges ved hjaelp af en saadan foranstaltning. Ved denne foranstaltning var der blot tale om, at de rammebestemmelser, som medlemsstaterne havde godkendt, blev forlaenget efter EF-traktatens artikel 93, stk. 1, for en begraenset periode.

8 Kommissionen har anfoert, at en saadan anvendelse med tilbagevirkende kraft ganske vist er i strid med retssikkerhedsprincippet, men at den i det foreliggende tilfaelde var begrundet i et sammenfald af usaedvanlige omstaendigheder. Disse omstaendigheder var ifoelge Kommissionen den kendsgerning, at dommen foerst blev afsagt efter det tidspunkt, hvor rammebestemmelserne skulle have vaeret taget op til revision og eventuelt ville vaere blevet forlaenget, saavel som det forhold, at det ville vaere umuligt at opretholde en ufordrejet konkurrence, samt de uoprettelige virkninger, som kunne foelge heraf. Endelig har Kommissionen henvist til, at den er gaaet ud fra, at dens beslutning fra december 1992 er gyldig, og at der ved denne skete en forlaengelse af rammebestemmelserne paa ubestemt tid.

9 Ifoelge sagsoegeren henviste flere delegationer under det multilaterale moede til, at de indtil moedets begyndelse ikke havde kendskab til hverken dommen eller Kommissionens meddelelse herom. Sagsoegeren har desuden anfoert, at otte delegationer udtalte sig imod Kommissionens forslag, mens fire andre delegationer ikke tog stilling.

10 Disse oplysninger har Kommissionen dog knyttet den naermere bemaerkning til, at delegationerne forbeholdt sig deres stilling til foranstaltninger vedroerende genindfoerelse af rammebestemmelserne, da det var planlagt at afholde et senere moede om dette emne. Hvad angik overgangsforanstaltningerne var flertallet indforstaaet hermed. Bortset fra den spanske delegation udtalte ingen sig mod Kommissionens holdning.

11 I oevrigt var medlemsstaterne allerede ved en skrivelse af 30. juni 1995 blevet underrettet om, at der paa dagsordenen for moedet den 4. juli ville blive optaget et nyt punkt angaaende rammebestemmelserne.

12 Endelig besluttede Kommissionen den 6. juli 1995 at forlaenge sin beslutning fra december 1992 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995. I sin begrundelse har Kommissionen anfoert de samme argumenter som i meddelelsen af 3. juli. Foranstaltningen begrundes med grundlaeggende faellesskabsinteresser, nemlig noedvendigheden af at opretholde en konkurrence uden fordrejninger inden for motorkoeretoejsindustrien. Kun paa denne maade kan uoprettelige skader undgaas.

13 I henhold til Kommissionen udgoer beslutningen blot en forlaengelse i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1, for en begraenset periode. Kommissionen har desuden henvist til EF-traktatens artikel 5.

14 Den tilbagevirkende kraft har Kommissionen begrundet med de naevnte usaedvanlige omstaendigheder.

15 Kongeriget Spanien har anfaegtet denne beslutning og nedlagt foelgende paastande:

1) Kommissionens beslutning af 6. juli 1995 om med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995 at forlaenge gyldighedsperioden for Kommissionens beslutning af 23. december 1992 annulleres.

2) Kommissionen tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

16 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

1) Kommissionen frifindes for den af Kongeriget Spanien nedlagte annullationspaastand.

2) Kongeriget Spanien tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

B - Stillingtagen

17 Afgoerende for, om annullationspaastanden skal tages til foelge, er ifoelge sagsoegeren, hvorledes Kommissionens retsakt fra juli 1995 retligt skal klassificeres - som en forlaengelse af rammebestemmelserne med tilbagevirkende kraft eller som en genindfoerelse af dem med tilbagevirkende kraft. Kommissionen har derimod anfoert, at det ikke er noedvendigt at foretage en saadan retlig kvalificering. Kommissionen har anerkendt, at den i den omhandlede usaedvanlige situation ikke overholdt den procedure, der i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1, er paakraevet. Kommissionen har anfoert, at den skulle have forelagt medlemsstaterne et forslag med det fornoedne indhold, som ville vaere blevet diskuteret paa et moede med medlemsstaternes repraesentanter, og som herefter skulle have opnaaet medlemsstaternes udtrykkelige godkendelse. Formaalet med beslutningen fra juli 1995 var imidlertid blot hurtigt og i en overgangsperiode at udfylde det retlige tomrum, der var opstaaet efter Domstolens dom. Det havde derfor ikke vaeret rimeligt - og henset til de usaedvanlige omstaendigheder heller ikke noedvendigt - at foelge den normale, tidskraevende procedure.

18 Der opstaar ifoelge Kommissionen derfor - uafhaengigt af, hvorledes man retligt kvalificerer dens beslutning - det spoergsmaal, om Kommissionen under saa usaedvanlige omstaendigheder er berettiget til at undlade at foelge den i artikel 93, stk. 1, fastsatte procedure og vedtage en beslutning uden medlemsstaternes udtrykkelige samtykke.

19 De usaedvanlige omstaendigheder bestaar ifoelge Kommissionen deri, at det var noedvendigt at udfylde det retlige tomrum, der var opstaaet efter Domstolens dom - og den deraf foelgende ugyldighed af rammebestemmelserne - foer medlemsstaterne kunne bevilge stoette i henhold til de almindelige stoetteordninger, som Kommissionen allerede har godkendt, f.eks. inden for regionalstoetteomraadet.

20 Kommissionen har kun subsidiaert gjort gaeldende, at medlemsstaternes samtykke i det foreliggende tilfaelde ikke var paakraevet som betingelse for beslutningens gyldighed. Kommissionen har blot for en begraenset periode og i uaendret form forlaenget EF-rammebestemmelser, der allerede havde vaeret i kraft i seks aar. Dommen af 29. juni 1995 er ikke til hinder herfor. Med henblik paa at foretage en kortvarig forlaengelse er Kommissionen tvaertimod berettiget til blot at gennemfoere en hoering af medlemsstaterne i overensstemmelse med samarbejdsforpligtelsen i henhold til artikel 93, stk. 1. Dommen forbyder blot, at rammebestemmelserne forlaenges paa ubestemt tid.

21 Endelig har Kommissionen dog praeciseret, at der efter dens mening er tale om en genindfoerelse af rammebestemmelserne med tilbagevirkende kraft, hvilket i praksis har den virkning, at rammebestemmelserne forlaenges med tilbagevirkende kraft. Subsidiaert har Kommissionen anfoert, at den, saafremt der maatte vaere tale om en forlaengelse af rammebestemmelserne, heller ikke derved har overskredet sin kompetence, for paa en ene side har Kommissionen - som allerede omtalt - ikke handlet i modstrid med dommen fra juni 1995, og paa den anden side begrunder de usaedvanlige omstaendigheder, Kommissionen har gjort rede for, saavel en genindfoerelse som en forlaengelse med tilbagevirkende kraft.

22 I modsaetning til, hvad Kommissionen har anfoert, er det efter min mening noedvendigt at undersoege meget noeje, hvordan beslutningen retligt skal kvalificeres. Kun paa denne maade er det muligt at fastslaa, hvilke proceduremaessige krav Kommissionen skulle have opfyldt. Og kun paa denne maade kan man ogsaa undersoege Kommissionens subsidiaere anbringende om, at medlemsstaternes samtykke ikke var paakraevet, for at beslutningen kunne opnaa gyldighed.

23 Kommissionens subsidiaere anbringende forekommer mig at vaere meget vigtigt, eftersom det, hvis Kommissionens vurdering er korrekt, ville vaere muligt at vedtage en beslutning som den fra juli 1995 efter den procedure, Kommissionen valgte at foelge. I saa fald skulle beslutningen opfylde kravene i henhold til denne procedure, men ogsaa betingelserne for at kunne have tilbagevirkende kraft. Disse betingelser er - som jeg senere skal omtale naermere - opfyldt, naar det for at naa det forfulgte maal er noedvendigt at fastsaette tilbagevirkende kraft, og der er taget behoerigt hensyn til de beroertes berettigede forventninger. Jeg vil starte med at omtale de proceduremaessige spoergsmaal.

24 Ved spoergsmaalet om, hvilken procedure der skal anvendes, skal der ikke blot tages hensyn til reglerne i traktaten, men ogsaa til den ordning, der er fastsat i rammebestemmelserne selv. I henhold til den anden forlaengelse af rammebestemmelserne, som sagsoegeren har anfaegtet, skulle disse forblive i kraft, indtil en ny gennemgang blev arrangeret af Kommissionen. I oevrigt blev det vedtaget ikke at aendre rammebestemmelserne. Da denne anden forlaengelse ikke indeholder bestemmelser om, hvad der skal ske, saafremt det anses for noedvendigt at foretage en aendring af rammebestemmelserne, maa man for saa vidt henholde sig til teksten i den foerste forlaengelse, der - som netop omtalt - ikke blev aendret. I den foerste beslutning om forlaengelse hed det: »Efter to aar tager Kommissionen rammebestemmelserne op til fornyet gennemgang. Hvis aendringer ... synes noedvendige, skal disse besluttes af Kommissionen efter hoering af medlemsstaterne«. Som foelge heraf ser den procedure, der er fastsat i rammebestemmelserne, saaledes ud: Kommissionen gennemgaar rammebestemmelserne, og kun i tilfaelde af, at en aendring synes noedvendig, skal medlemsstaterne hoeres. Herefter traeffer Kommissionen beslutning om en eventuel aendring af rammebestemmelserne.

25 Sagsoegeren anfaegtede i sin tid den anden forlaengelse, fordi den tilsigtede at forlaenge rammebestemmelserne paa ubestemt tid og dermed at aendre dem. Efter sagsoegerens mening var dette ikke muligt uden hoering af og efterfoelgende samtykke fra medlemsstaterne. I sin dom fra juni 1995 omtalte Domstolen ikke spoergsmaalet, om medlemsstaternes samtykke er paakraevet. Den byggede derimod paa kravet om et fast og regelmaessigt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, som ingen af parterne kan frigoere sig for paa ubestemt tid, alt efter deres ensidige oensker. Domstolen afviste dermed, at en af parterne kan opstille regler for kontrol med stoetteordninger, der gaelder paa ubestemt tid. Det afgoerende for Domstolens dom var med andre ord den ensidige forlaengelse af rammebestemmelsernes gyldighed paa ubestemt tid, fordi denne hindrede det faste og regelmaessige samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Domstolen fastslog herefter, at rammebestemmelserne kun kunne gaelde indtil den naeste gennemgang, der igen skulle finde sted efter to aars forloeb.

26 Dette betyder imidlertid, at rammebestemmelserne i henhold til den anden forlaengelse var gyldige i yderligere to aar. Normalt skulle Kommissionen herefter have gennemgaaet bestemmelserne paa ny, og - hvis det maatte vise sig at vaere noedvendigt at foretage en aendring - efter en forudgaaende hoering af medlemsstaterne have vedtaget en beslutning af det fornoedne indhold. Spoergsmaalet er nu, om Kommissionen overholdt disse betingelser, da den traf beslutningen i juli 1995. I bekraeftende fald maatte beslutningen betragtes som en forlaengelse af rammebestemmelserne med tilbagevirkende kraft.

27 Sagsoegeren har imidlertid anfoert, at rammebestemmelserne ikke laengere kan forlaenges, da de efter sagsoegerens opfattelse ikke har vaeret i kraft siden begyndelsen af 1995. Ifoelge sagsoegeren kan en retsakt, der juridisk er »doed«, ikke genoplives ved at forlaenge den med tilbagevirkende kraft. Domstolen har dog allerede fastslaaet - for blot at naevne et eksempel - at en eksportlicens, hvis gyldighedsperiode allerede var udloebet, paa visse betingelser kan forlaenges efterfoelgende, dvs. efter udloebet af gyldighedsperioden, og med tilbagevirkende kraft (6).

28 Det er saaledes ikke principielt umuligt at forlaenge en retsakt, der ikke laengere gaelder, med tilbagevirkende kraft og dermed goere den gaeldende igen. En saadan forlaengelse med tilbagevirkende kraft skal dog i hvert fald opfylde de allerede naevnte betingelser, der er anfoert i rammebestemmelserne. Som foelge heraf ville det for det foerste vaere paakraevet at foretage en fornyet gennemgang af rammebestemmelserne. Ifoelge sagsoegeren skulle en saadan fornyet gennemgang indeholde en omfattende bedoemmelse af resultaterne, en analyse af rammebestemmelsernes funktion sammenlignet med andre sektorer og en analyse af kriterierne og anvendelsesmetoderne for rammebestemmelserne. For at kunne vedtage en saadan foranstaltning ensidigt er det ikke tilstraekkeligt i forbindelse med en hoering af medlemsstaterne blot formelt at fremhaeve, at foranstaltningen er vigtig for at forhindre fordrejninger af konkurrencen. Dette ville blot vaere en omgaaelse af de proceduremaessige krav i artikel 93, stk. 1.

29 Det er dog ikke muligt at undersoege rammebestemmelserne og deres gyldighed uden at tage hensyn til den konkrete situation. Ved en undersoegelse ud fra denne synsvinkel vil man indledningsvis konstatere, at det i en situation som den, der har foreligget efter Domstolens dom, frem for alt er vigtigt, at rammebestemmelserne forbliver i kraft.

30 Som Kommissionen med rette har anfoert, var det vigtigt at udfylde det retlige tomrum, som bestod efter dommen, og forhindre, at medlemsstaterne i mellemtiden paa grundlag af bestaaende stoetteordninger, som Kommissionen har godkendt, udbetalte stoette til deres bilvirksomheder og dermed fordrejede konkurrencen.

31 I denne sammenhaeng skal det heller ikke glemmes, at rammebestemmelserne udgoer en effektiv foranstaltning i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1. I den foreliggende situation var rammebestemmelserne mest effektive, hvis de - uanset eventuelt noedvendige aendringer - i foerste omgang gjaldt fortsat uden afbrydelse.

32 Efter min mening skal der ikke, saadan som sagsoegeren har kraevet det, noedvendigvis altid ske en omfattende undersoegelse. Undersoegelsens omfang og retning maa derimod tilpasses situationen, som den foreligger.

33 Det er desuden paakraevet at gennemfoere en hoering af medlemsstaterne i forbindelse med en beslutning om at forlaenge rammebestemmelserne. I henhold til rammebestemmelsernes ordlyd (her er den foerste forlaengelse relevant) er dette ganske vist kun udtrykkeligt paakraevet for det tilfaelde, at der foretages en aendring af rammebestemmelserne. Det foelger imidlertid af Domstolens dom af 29. juni 1995, at det er noedvendigt at foretage en hoering af medlemsstaterne. I dommen betones forpligtelsen vedroerende et fast og regelmaessigt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen, som ikke maa afbrydes ensidigt og paa ubestemt tid. Det er saaledes ogsaa noedvendigt at hoere medlemsstaterne for at kunne foretage en forlaengelse af rammebestemmelserne uden aendringer.

34 Droeftelserne den 4. juli 1995 kan muligvis anses for at udgoere en saadan hoering. I sit indlaeg har sagsoegeren dog henvist til de efter sagsoegers mening uacceptable betingelser, moedet den 4. juli 1995 foregik under. Medlemsstaterne var ikke blevet underrettet rettidigt og tilstraekkeligt om Kommissionens planer. Dette strider baade mod EF-traktatens artikel 93, stk. 1, og mod forpligtelsen til samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

35 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at de relevante bestemmelser i det foreliggende tilfaelde ikke er de almindelige betingelser i artikel 93, men de saerlige betingelser, der fremgaar af rammebestemmelserne selv. I henhold til artikel 93, stk. 1, skulle beslutningen for at vaere gyldig vaere blevet godkendt udtrykkeligt af medlemsstaterne. Dette er, som allerede omtalt, ikke noedvendigt, naar der er tale om en forlaengelse af rammebestemmelserne uden aendringer. Medlemsstaterne havde heller ikke givet deres samtykke til den anden forlaengelse af rammebestemmelserne (7). Dette blev ikke kritiseret af nogen - heller ikke af Spanien. I dommen fandt Domstolen heller ikke, at beslutningen var ugyldig som foelge af manglende samtykke fra medlemsstaterne. Foelgelig var det blot en betingelse for beslutningens gyldighed, at der blev foretaget en hoering af medlemsstaterne.

36 Kommissionen har fremfoert, at dette krav blev opfyldt ved moedet den 4. juli 1995. Kongeriget Spanien har derimod gjort gaeldende, at oplysninger, der meddeles med saa kort et varsel, ikke opfylder kravene til et regelmaessigt samarbejde. (Sagsoegeren har anfoert, at arbejdsmaterialet til dels foerst forelaa ved moedets begyndelse).

37 Der maa dog herved tages hensyn til, at der var tale om en uaendret forlaengelse af rammebestemmelser, der allerede havde vaeret gaeldende i seks aar. Det var saaledes ikke mere noedvendigt at informere om rammebestemmelsernes indhold. Det var ogsaa let at forklare og forstaa den situation, som var opstaaet som foelge af dommen. Medlemsstaterne skulle simpelt hen underrettes om, at rammebestemmelserne ifoelge Domstolens dom havde vaeret ude af kraft i omtrent et halvt aar. Det var derfor ikke noedvendigt at modtage omfattende forudgaaende informationer for at kunne deltage i en diskussion om, hvilke foranstaltninger der herefter skulle ivaerksaettes. Hoeringen af medlemsstaterne paa moedet den 4. juli 1995 opfylder derfor efter min opfattelse kravene til et fast og regelmaessigt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Dette gaelder saa meget mere, som der samtidig med den omtvistede overgangsforanstaltning blev foert forhandlinger mellem Kommissionen og medlemsstaterne om en genindfoerelse af rammebestemmelserne (8).

38 Sagsoegeren har i denne forbindelse endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen ved sin beslutning ensidigt fastsatte stoetteordningens gyldighedsperiode. Men netop dette forbydes ifoelge sagsoegeren i Domstolens dom. Det, Domstolen fastslog, var dog, at der ikke ensidigt kan fastsaettes en ubestemt gyldighedsperiode for ordningen. Dette skal ses paa baggrund af, at en part (det vaere sig Kommissionen eller medlemsstaterne) paa denne maade ville kunne unddrage sig forpligtelsen vedroerende et regelmaessigt samarbejde. Desuden henviste Domstolen selv til den toaarige periode, der oprindelig blev naevnt i rammebestemmelserne. Paa denne baggrund kan der derfor ikke indvendes noget mod Kommissionens forslag fra juli 1995 om, at rammebestemmelserne hoejst skal gaelde indtil udgangen af aaret.

39 Det maa derfor fastholdes, at Kommissionens beslutning fra juli 1995 opfylder de krav, der stilles i rammebestemmelserne og i forbindelse med samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen som betingelse for en uaendret forlaengelse af rammebestemmelserne.

40 Da det i princippet er muligt at forlaenge en retsakt med tilbagevirkende kraft, selv om retsaktens gyldighedsperiode er udloebet, udgoer Kommissionens beslutning ikke - saadan som sagsoegeren har gjort gaeldende - en indfoerelse af en ny ordning. Det er ubestridt, at en saadan indfoerelse ikke ville kunne foretages uden medlemsstaternes samtykke.

41 For det tilfaelde, at Domstolen ikke maatte foelge min opfattelse, men anser det for noedvendigt at inddrage medlemsstaterne paa mere omfattende vis og efterfoelgende indhente deres formelle samtykke til beslutningen, vil jeg omtale Kommissionens mulighed for under saerlige omstaendigheder at undlade at anvende denne tidskraevende procedure. I denne sammenhaeng vil jeg indledningsvis henvise til, at der samtidig med hoeringen af medlemsstaterne angaaende forlaengelse af rammebestemmelserne med tilbagevirkende kraft blev paabegyndt droeftelser om en genindfoerelse af rammebestemmelserne. I forbindelse med sidstnaevnte foranstaltning anvender Kommissionen den mere omfattende procedure. Heraf kan udledes, at Kommissionen ved at benytte sig af den forkortede procedure i hvert fald ikke har tilsigtet at unddrage sig sin samarbejdsforpligtelse over for medlemsstaterne. Maalet var ganske enkelt saa hurtigt som muligt at udfylde det opstaaede retlige tomrum og herved genoprette den normale situation. Normalt kan man gaa ud fra, at droeftelserne vedroerende en forlaengelse eller aendring af rammebestemmelserne begynder, mens bestemmelserne endnu er i kraft. Formaalet med Kommissionens foranstaltning er udelukkende, at rammebestemmelserne fortsat skal bestaa, mens der forhandles om en eventuel forlaengelse eller aendring. Da medlemsstaterne, indtil dommen blev afsagt, under alle omstaendigheder gik ud fra, at rammebestemmelserne fortsat gjaldt, har Kommissionens foranstaltning heller ikke nogen alvorlige foelger for de beroerte parter. Tvaertimod fritager foranstaltningen dem fra det pres, at de paa ganske kort tid skal fastlaegge en ny ordning, og den giver dermed mulighed for at foretage en grundig undersoegelse af reglerne. Naar henses til, at Kommissionen, som den, der vogter over Faellesskabets interesser, har pligt til at sikre en ufordrejet konkurrence (9), og til foranstaltningens kort afgraensede gyldighedsperiode samt til den mulighed, medlemsstaterne samtidig har, for i forbindelse med forhandlingerne om genindfoerelse af rammebestemmelserne udfoerligt at fremfoere deres opfattelse, er det efter min mening i det foreliggende tilfaelde forsvarligt at give Kommissionen ret til at undlade at gennemfoere en mere omfattende hoering af medlemsstaterne og i tilslutning hertil indhente deres samtykke.

42 Som yderligere begrundelse for, at beslutningen er ugyldig, har Kongeriget Spanien gjort gaeldende, at den er uforholdsmaessig, hvorved Spanien utvivlsomt mener, at Kommissionens foranstaltning strider mod faellesskabsretten som foelge af den fulgte procedure. Ifoelge sagsoegeren var det ikke noedvendigt at ivaerksaette en saadan usaedvanlig foranstaltning, da man kunne have benyttet sig af andre, »normale«, foranstaltninger. For det foerste kunne man ifoelge Kongeriget Spanien have anvendt den korrekte fremgangsmaade efter artikel 93, stk. 1, eventuelt efterfulgt af en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2. For det andet havde Kommissionen haft mulighed for at genindfoere rammebestemmelserne med medlemsstaternes samtykke og samtidig, ligeledes med medlemsstaternes samtykke, have give bestemmelserne tilbagevirkende kraft for derved at udfylde det tomrum, Kommissionen frygtede.

43 Ud over at Kommissionens fremgangsmaade efter min opfattelse var i overensstemmelse med faellesskabsretten, skal der tilfoejes foelgende betragtninger vedroerende noedvendigheden af den ivaerksatte foranstaltning. Som Kommissionen med rette har anfoert, var det uopsaetteligt, at man hurtigt - og for et begraenset tidsrum samt med et begraenset formaal - udfyldte det opstaaede retlige tomrum. De procedurer, sagsoegeren har foreslaaet anvendt, ville i denne sammenhaeng have vaeret for tidskraevende. Der ville dermed vaere opstaaet et retligt tomrum i en periode, hvor medlemsstaterne ville have kunnet yde stoette i henhold til allerede bestaaende, godkendte stoetteordninger. Dette kunne have medfoert fordrejninger af konkurrencen. Hvis man havde kraevet, at Kommissionens beslutning for at vaere gyldig skulle godkendes af alle medlemsstaterne, saa havde man helt lagt spoergsmaalet om rammebestemmelsernes fortsatte bestaaen i den enkelte medlemsstats haand. Man ville ikke laengere have vaeret i stand til at handle med den fornoedne hurtighed, da man havde maattet afvente hvert enkelt medlemsstats afgoerelse. I oevrigt havde Kommissionen, efter hvad den selv har anfoert, opnaaet de oevrige medlemsstaters samtykke.

44 Sagsoegeren har desuden gjort gaeldende, at foranstaltningen heller ikke var noedvendig af praktiske grunde. Ingen af medlemsstaterne havde i tiden, foer dommen blev afsagt, bevilget stoetteydelser, der var i strid med rammebestemmelserne. Bestemmelserne blev altsaa ogsaa i den periode, hvor de ikke laengere var gyldige, overholdt af medlemsstaterne.

45 Hertil skal det siges, at ingen af de beroerte parter i denne periode kunne gaa ud fra, at rammebestemmelserne ikke laengere var gyldige. Tvaertimod talte princippet om, at der for Faellesskabets institutioners retsakter gaelder en formodning om lovlighed (10), for at antage, at rammebestemmelserne fortsat gjaldt. Af den omstaendighed, at rammebestemmelserne blev overholdt, foer dommen blev afsagt, kan man derfor ikke noedvendigvis slutte, at bestemmelserne ogsaa ville vaere blevet overholdt efter domsafsigelsen. Dette er saa meget mere tvivlsomt, som Kongeriget Spanien - som anfoert af Kommissionen - i foerste omgang ikke har accepteret rammebestemmelserne, der er blevet genindfoert i mellemtiden.

46 Kommissionen har imidlertid selv henvist til, at medlemsstaterne sandsynligvis ogsaa i henhold til traktatens artikel 5 var forpligtet til at overholde rammebestemmelserne i overgangsperioden. Selv hvis der maatte udledes en saadan forpligtelse af artikel 5, kan dette ikke aendre ved det forhold, at det er noedvendigt at konkretisere denne forpligtelse og udfylde det retlige tomrum hurtigt. Af denne grund maa det tiltraedes, at Kommissionens foranstaltning var noedvendig.

47 Der kan heller ikke vaere tvivl om, at denne forlaengelse af rammebestemmelserne med tilbagevirkende kraft var egnet til at udfylde det eksisterende retlige tomrum.

48 Da der desuden - som allerede omhandlet - er tale om en procedure, der er i overensstemmelse med faellesskabsretten, kan foranstaltningen heller ikke anses for at vaere uforholdsmaessig i snaever forstand. Under henvisning til de ovenfor naevnte omstaendigheder kunne det efter min opfattelse endog haevdes, at en foranstaltning, der ikke er ivaerksat efter den normale procedure, er forholdsmaessig, eftersom de normale procedurer har vist sig at vaere for tunge og dermed uegnede.

49 Endelig skal det undersoeges, om Kommissionen kunne give sin beslutning tilbagevirkende kraft. Sagsoegeren har i denne forbindelse henvist til artikel 93, stk. 2. Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen selv i sin Guide de procédure anfoert, at der inden for rammerne af denne bestemmelse ikke kan ivaerksaettes foranstaltninger med tilbagevirkende kraft, men skal knyttes en frist til foranstaltningerne, saaledes at medlemsstaterne faar tid til at rette sig efter dem.

50 Hertil skal bemaerkes, at der i det foreliggende tilfaelde ikke er tale om at ophaeve eller aendre en ydet stoette. I en saadan situation skal der, som det udtrykkelig bestemmes i artikel 93, stk. 2, fastsaettes en passende frist. I denne sag er der derimod tale om en efterfoelgende forlaengelse af rammebestemmelser, der har vaeret i kraft i seks aar, og som naesten helt indtil tidspunktet for den her omtvistede kommissionsbeslutning formodedes at vaere lovlige, dvs. om en forlaengelse for det tidsrum, hvor der bestod en formodning for bestemmelsernes lovlighed. Et saadant tilfaelde adskiller sig vaesentligt fra den i artikel 93, stk. 2, omhandlede situation.

51 Kongeriget Spanien har endvidere anfoert, at en saadan tilbagevirkende kraft ikke er forenelig med forpligtelsen til et fast og regelmaessigt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen og heller ikke kan begrundes med usaedvanlige omstaendigheder.

52 Kommissionen havde gjort saadanne usaedvanlige omstaendigheder gaeldende. For det foerste henviste den til, at Domstolens dom blev afsagt efter det tidspunkt, hvor rammebestemmelserne ifoelge dommen selv skulle have vaeret taget op til fornyet gennemgang, og efter at deres gyldighedsperiode udloeb. Sagsoegeren har hertil anfoert, at Kommissionen paa tidspunktet for domsafsigelsen, dvs. seks maaneder efter rammebestemmelsernes gyldighedsperiode var udloebet, ikke havde taget reglerne op til fornyet gennemgang. Kommissionen kan derfor ikke goere gaeldende, at dens egen forsoemmelse var en usaedvanlig omstaendighed, der begrundede den tilbagevirkende kraft.

53 Dette argument maa afvises, da det foerst efter domsafsigelsen stod fast, at det havde vaeret paakraevet at tage rammebestemmelserne op til fornyet gennemgang ved udloebet af 1994. Som foelge af formodningen om lovlighed kunne alle beroerte parter indtil tidspunktet for dommen imidlertid gaa ud fra, at der ikke var fastsat noget bestemt tidspunkt for en fornyet gennemgang af bestemmelserne. Kommissionens fortolkning af den anden aendring af rammebestemmelserne som en forlaengelse paa ubestemt tid kan ikke anses for at vaere aabenbart forkert. Paa grundlag heraf kan det ikke laegges Kommissionen til last, at den indtil domsafsigelsen gik ud fra, at det ikke var noedvendigt at foretage en fornyet gennemgang efter to aar.

54 De kriterier, Domstolen har fastlagt for at tillade tilbagevirkende kraft, er ifoelge Kommissionen ligeledes opfyldt i det foreliggende tilfaelde.

55 I henhold til Domstolens faste praksis er retssikkerhedsprincippet i almindelighed til hinder for, at en faellesskabsretsakt tillaegges gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse. Undtagelsesvis kan andet bestemmes, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt (11). Ifoelge Kommissionen var det kun ved en foranstaltning med tilbagevirkende kraft muligt at forhindre alvorlige forstyrrelser af konkurrencen inden for motorkoeretoejsindustrien. Ud fra en foerste betragtning er dette ikke helt forstaaeligt hvad angaar tidsrummet fra januar 1995 til domsafsigelsen i juni samme aar. Som Kommissionen selv har forklaret, overholdt alle medlemsstaterne rammebestemmelserne i denne periode. Hvorledes det forholdt sig efter domsafsigelsen, har Kommissionen ikke udtalt sig om. I hvert fald var det fra dette tidspunkt, hvor alle de beroerte parter var informeret om rammebestemmelsernes ugyldighed, noedvendigt efterfoelgende at indfoere regler for en overgangsperiode.

56 Det kan imidlertid ikke forbydes Kommissionen tillige at give rammebestemmelserne tilbagevirkende kraft fra januar 1995 og indtil domsafsigelsen, eftersom Kommissionen ikke kunne vaere sikker paa, at virkelig alle medlemsstater havde overholdt rammebestemmelserne. Hvis det efterfoelgende havde vist sig, at der i denne periode var blevet ydet stoette, som ikke var forenelig med det tredje saet rammebestemmelser, saa havde man ikke kunnet reagere imod dette, da der ikke havde eksisteret nogen ordning i dette tidsrum. Hvis denne stoette var blevet ydet inden for rammerne af en generel stoetteordning, der var blevet godkendt af Kommissionen, saa ville den automatisk have vaeret forenelig med det faelles marked (12). Den tilbagevirkende kraft var saaledes, som Kommissionen har anfoert, den eneste mulighed for at forhindre de uoprettelige virkninger, som det ville kunne faa, hvis der blev ydet stoette uden hensyn til stoettens indvirkning paa et saa foelsomt omraade som motorkoeretoejsbranchen, hvor der til trods for overkapacitet bestaar et stort investeringsbehov.

57 Det er dog tvivlsomt, om der blev taget behoerigt hensyn til de beroertes berettigede forventninger. Kommissionen har gjort gaeldende, at man hverken subjektivt eller objektivt set kan antage, at de beroerte havde berettigede forventninger. Kommissionen har anfoert, at hvad angaar de objektive betingelser for saadanne forventninger foreligger der ikke i denne sag nogen bestemmelse eller retsakt fra Kommissionens side, der kunne have begrundet en forventning om, at rammebestemmelserne udloeb sidst i 1994; det forholder sig tvaertimod saaledes, at rammebestemmelserne selv ikke indeholdt nogen udloebsfrist. Dette er jeg enig i. Indtil det tidspunkt, hvor Domstolen fortolkede bestemmelserne anderledes, maatte alle beroerte parter gaa ud fra, at rammebestemmelserne i overensstemmelse med reglerne herfor var blevet forlaenget paa ubestemt tid.

58 Kommissionen har desuden anfoert, at ingen af medlemsstaterne, og isaer ikke de medlemsstater, som ikke har anfaegtet forlaengelsen, kan haevde, at de havde opfattet beslutningen fra 1992 saaledes, at den kun gjaldt i en toaarig periode. Kommissionen har med rette henvist til, at grunden til, at Kongeriget Spanien anfaegtede beslutningen fra 1992, netop var, at det ansaa beslutningen for at udgoere en forlaengelse paa ubestemt tid. Desuden kunne alle medlemsstaterne ogsaa med rette gaa ud fra, at rammebestemmelserne var gyldige efter princippet om, at der for Faellesskabets institutioners retsakter gaelder en formodning om lovlighed. Imod eksistensen af en berettiget forventning om, at rammebestemmelserne var ugyldige, taler desuden det forhold, at alle medlemsstaterne overholdt rammebestemmelserne, indtil Domstolen afsagde dommen.

59 Som foelge heraf kan man ikke gaa ud fra, at der i denne sag forelaa en berettiget forventning hos de beroerte.

60 Et andet forhold, der taler for, at den tilbagevirkende kraft er lovlig i denne sag, er omhandlet i Fedesa-dommen. Denne vedroerte et direktiv, der paa grund af en procedurefejl var blevet annulleret og erstattet af et nyt direktiv, der skulle gaelde med tilbagevirkende kraft. Domstolen lagde i naevnte sag vaegt paa, at tidsrummet mellem annullationen af det foerste direktiv og henholdsvis meddelelsen om og offentliggoerelsen af det andet direktiv var meget kort. Dette er ogsaa tilfaeldet i denne sag. Mellem Domstolens dom og beslutningen om at forlaenge rammebestemmelserne gik der ikke engang fire uger.

61 I Fedesa-dommen lagde Domstolen desuden vaegt paa, at det tidligere direktiv var blevet annulleret som foelge af en procedurefejl, og at de beroerte derfor ikke kunne paaregne en materiel holdningsaendring fra Raadets side (13). I naervaerende sag forholder det sig paa lignende maade. Rammebestemmelserne blev ikke anset for en nullitet eller erklaeret ugyldige paa grund af deres indhold, men kun fordi de - hvilket ikke var muligt - skulle forlaenges paa ubestemt tid, og der i mellemtiden ikke laengere kunne foretages nogen forlaengelse. De beroerte kunne altsaa ikke som foelge af dommen regne med, at rammebestemmelsernes indhold skulle aendres. Det kan derfor ikke ses, at der foreligger en tilsidesaettelse af en berettiget forventning hos de beroerte. Kommissionen kunne derfor vedtage den omtvistede foranstaltning med tilbagevirkende kraft.

62 Det maa herefter sammenfattende fastslaas, at Kommissionens foranstaltning ikke stred mod procedureregler, at den var forholdsmaessig, og at den - til trods for den tilbagevirkende kraft - ikke var i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

Sagens omkostninger

63 I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement paalaegges det, naar der er nedlagt paastand herom, den tabende part, her altsaa Kongeriget Spanien, at betale sagens omkostninger.

C - Forslag til afgoerelse

64 Jeg foreslaar derfor Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.

2) Kongeriget Spanien afholder sagens omkostninger.

(1) - 89/C 123/03, EFT 1989 C 123, s. 3.

(2) - Dom af 29.6.1995, sag C-135/93, Sml. I, s. 1651.

(3) - Femte afsnit i den foerste forlaengelse af EF-rammebestemmelserne, 91/C 81/05, EFT 1991 C 81, s. 4.

(4) - 93/C 36/06, EFT 1993 C 36, s. 17.

(5) - Dom af 29.6.1995, sag C-135/93, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651.

(6) - Dom af 16.12.1982, sag 71/82, Brueggen, Sml. s. 4647.

(7) - Forslag til afgoerelse fremsat den 14.3.1995 i forbindelse med dommen af 29.6.1995, a.st., punkt 54.

(8) - Jf. punkt 10.

(9) - Jf. hvad angaar den overordentlig store betydning af begrebet »konkurrence« i traktatens system traktatens »Foerste del«, »Principperne«, artikel 3, litra g), og artikel 3 A.

(10) - Dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, praemis 48.

(11) - Dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, af 25.1.1979, sag 99/78, Decker, Sml. s. 101, af 14.7.1983, sag 224/82, Meiko-Konservenfabrik, Sml. s. 2539, praemis 12, af 9.1.1990, sag C-337/88, SAFA, Sml. I, s. 1, praemis 13, og af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa, Sml. I, s. 4023, praemis 45.

(12) - I saa fald ville de, der havde overholdt reglerne, have vaeret til grin.

(13) - Fedesa-dommen, a.st., praemis 47, jf. ovenfor, fodnote 11.