Selv om et dokument er benævnt »juridisk udtalelse«, er det nemlig ikke automatisk omfattet af den beskyttelse af juridiske udtalelser, som er garanteret ved nævnte artikel 4, stk. 2, andet led. Ud over at undersøge, hvorledes dokumentet er benævnt, skal institutionen således sikre sig, at det vitterligt vedrører en sådan udtalelse.

En generel og abstrakt påberåbelse af risikoen for, at en udbredelse af juridiske udtalelser, der er afgivet i forbindelse med lovgivningsprocedurer, kan skabe tvivl om lovgivningsakters lovlighed, udgør ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at en udbredelse af sådanne udtalelser vil være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning i den nævnte bestemmelses forstand, og kan derfor ikke begrunde et afslag på udbredelsen heraf. Det er netop åbenheden på dette punkt, som vil bidrage til at give institutionerne større legitimitet i de europæiske borgeres øjne og til at styrke borgernes tillid til institutionerne ved at muliggøre en åben debat af de forskellige synspunkter, som gøres gældende. Det er således snarere manglen på information og debat, som kan skabe tvivl hos borgerne, ikke blot hvad angår lovligheden af en bestemt foranstaltning, men også hvad angår beslutningsprocedurens legitimitet som helhed. I øvrigt må det antages, at risikoen for, at der opstår tvivl hos de europæiske borgere om lovligheden af en foranstaltning vedtaget af fællesskabslovgiver som følge af, at Rådets Juridiske Tjeneste har afgivet en negativ udtalelse herom, oftest ikke vil blive realiseret, såfremt begrundelsen for foranstaltningen er blevet uddybet, således at det er blevet klarlagt, af hvilke grunde den negative udtalelse ikke er fulgt.

Betingelsen for at kunne påberåbe sig risikoen for en tilsidesættelse af denne interesse er, at risikoen er rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.

Da hverken forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter eller forarbejderne hertil afklarer rækkevidden af begrebet »beskyttelse« af juridisk rådgivning, må begrebet fortolkes på grundlag af det generelle system i den ordning, som det indgår i, og dennes formål. Undtagelsesbestemmelsen vedrørende juridisk rådgivning i forordningens artikel 4, stk. 2, andet led, skal derfor fortolkes således, at den har til formål at beskytte en institutions interesse i at indhente juridiske udtalelser, som er åbne, objektive og fuldstændige.

Ved anvendelsen af undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter skal den institution, som en begæring om aktindsigt rettes til, hvis den finder, at udbredelsen heraf ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning, efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde en udbredelse af dokumentet, på trods af, at dette ville være til skade for dens mulighed for at indhente åbne, objektive og fuldstændige juridiske udtalelser.

I denne forbindelse påhviler det institutionen at afveje det særlige hensyn, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, bl.a. over for den almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, der er nævnt i forordningens anden betragtning, nemlig at give borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system.

Disse betragtninger har naturligvis navnlig betydning, når Rådet optræder som lovgivende myndighed, således som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, hvorefter adgangen til dokumenter bør udvides netop i dette tilfælde. Åbenhed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningsforanstaltninger er en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder.

Der må derfor ifølge nævnte forordning principielt antages at bestå en forpligtelse til at give aktindsigt i de udtalelser, som Rådets Juridiske Tjeneste afgiver i forbindelse med en lovgivningsprocedure. Denne konstatering er dog ikke til hinder for, at der under henvisning til hensynet til beskyttelsen af juridisk rådgivning kan gives afslag på aktindsigt i en bestemt juridisk udtalelse, der er afgivet under en lovgivningsprocedure, men som er særlig følsom eller har særligt omfattende virkninger, der rækker ud over rammerne for den pågældende lovgivningsprocedure. Den pågældende institution er i så fald forpligtet til at give en detaljeret begrundelse for afslaget.

(jf. præmis 44-46, 68 og 69)