4.

Det første fælles anbringende for de forskellige retssager drejer sig, som vi har set, om, at forordning nr. 563/76 strider mod formålene for den fælles landbrugspolitik som anført i traktatens artikel 39, stk. 1. Jeg vil ikke ordret citere bestemmelsen her, men blot minde om, at dens formål i den væsentlige er følgende: a) at rorøge landbrugets produktivitet ved at fremme den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne: b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard; c) at stabilisere markederne; d) at sikre forsyningerne; e) at sikre tororugerne rimelige priser. De virksomheder, som er parter i nærværende sag, og som er forbrugere af foder, hævder, at forpligtelsen til at opkøbe skummetmælkspulver ikke har nogen som helst forbindelse med disse formål. Følgelig foreligger der en overtrædelse af traktatens artikel 40, stk. 3, første afsnit, som skulle udgøre den retlige hjemmel for Rådets forordning. Artiklen bestemmer, at »den fælles ordning under en af de i stykke 2 nævnte former kan omfatte alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål.« Den anfægtede forordning skulle ingenlunde være nødvendig for at realisere artikel 39's formål. Bortset fra, at forordningen ikke har noget at gøre med at sikre forsyningerne og at sikre forbrugeren rimelige priser, fremmer den ikke en forøgelse af landbrugets produktivitet, men hindrer snarere såvel en rationalisering af landbrugsproduktionen som en realisering af det formål, som består i at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. De pågældende firmaer udtaler, idet de går tilbage til spørgsmålet om, hvorvidt fastsættelsen af interventionsprisen for mælk er sket på et for højt niveau, at den således foretagne fastsættelse, som langtfra begunstiger en stabilisering af markederne, såvel medfører overproduktion som forøgede lagre. Efter deres opfattelse bør stabiliseringen af markederne forstås således, at produktionen tilpasses efterspørgslen, især efterspørgslen inden for Fællesskabet; ifølge dette kriterium bør hele fællesskabspolitikken inden for mælkesektoren, som har ført til den her omhandlede forordning, betragtes som en fravigelse fra dette mål. Rådet og Kommissionen retfærdiger gennemførelsen af forordning nr. 563/76 med, at formålet i den fælles landbrugspolitik, nemlig at stabilisere markederne, blev søgt opfyldt. De bemærker hertil, at formålet med forordningen under hensyn til de uforsvarligt store lagre af skummetmælkspulver, som havde ophobet sig i løbet af 1975, var at undgå, at disse yderligere forøgedes. Kommissionen hævder især, at stabiliseringen af markedet ikke blot kræver, at der vedtages præventive foranstaltninger, men også, at der vedtages korrigerende foranstaltninger, som kan fjerne eller mindske følgerne af en allerede eksisterende uligevægt. For at de omhandlede foranstaltningers hensigtsmæssighed for det ønskede mål kan bedømmes, må de ses i sammenhæng med hele Fællesskabets politik inden for mælkesektoren. Ifølge Kommissionen var den trufne foranstaltning i øvrigt ikke blot af den netop anførte grund egnet til at stabilisere markederne, men var ligeledes nødvendig og endog den eneste mulighed, som stod åben til dette formål, idet en indgriben for at fjerne årsagerne til de strukturelle overskud ikke med kort frist havde kunnet bidrage til en formindskelse af lagrene. At indføre en afgift, hvilket sikkert på langt sigt var mere egnet til at dreje situationen i en heldig retning, kunne på den anden side ikke lade sig gøre fra den ene dag til den anden på grund af de mange problemer, som dette ville rejse. Førend jeg tager stilling til de forskellige opfattelser finder jeg det belejligt at minde om et allerede nævnt kriterium, nemlig at bedømmelsen af, om nævnte forordning er i overensstemmelse med traktatens artikel 39 og 40 ikke kan resultere i en undersøgelse af hele Fællesskabets økonomiske politik inden for mælke- og mælkeproduktsektoren (jeg tænker især på spørgsmålet om fastsættelse af interventionspriserne for mælk, hvilke skulle være uforholdsmæssigt høje, og som skal have forårsaget den overskudssituation, som forordning nr. 563/76 har søgt at råde delvist og midlertidigt bod på). Når dette er sagt, bør man spørge, hvilken sammenhæng der skal være mellem en forordning på landbrugsområdet og artikel 39, for at forordningen kan anses for gyldig. Det er klart, at man ikke kan forlange, at enhver generel retsakt forfølger alle de i bestemmelsen opstillede mål; det er tilstrækkeligt, at den forfølger et af dem. Men den største vanskelighed består i, at forfølgelsen af et formål undertiden indebærer, at et andet må ofres. Ifølge intervenienten i sag 116/76, firmaet Granaria, som særligt har argumenteret på dette punkt, bør en forordning, som fremmer gennemførelsen af nogle formål, men samtidig er i strid med andre formål i samme bestemmelse, anses som stridende mod artikel 39 og dermed som ugyldig. Dette skulle netop gælde for Rådets forordning nr. 563/76. Denne opfattelse er nok en smule for streng og skematisk. Artikel 39's mange formål stiller krav, som i praksis og i forhold til en bestemt foranstaltning kan forekomme modstridende. Det er derfor fuldt ud muligt at forestille sig situationer, hvor forfølgelsen af et mål, som anses for at have forrang, kun kan ske ved foranstaltninger, som objektivt er uforenelige med et af bestemmelsens andre formål. I dommen af 13. marts 1968 i sag 5/67, Beus (Sml. 1965-1968, s. 469), fremhæver Domstolen, at målene i artikel 39, der tilsigter at beskytte såvel landmændenes som forbrugernes interesser, ikke alle kan nås på samme tid og fuldstændigt. Det følger heraf, at man nødvendigvis ma anerkende, at Rådet er beføjet til at forene de forskellige interesser og enventuelt at træffe et valg i det enkelte tilfælde ved at foretrække en interesse for en anden ud fra hensigtsmæssighedsbetragtnin-ger på grundlag af de særlige omstændigheder i hvert enkelt tilfælde. Dette svarer for øvrigt til de kriterier, som Domstolen har fastlagt for kul- og stålmarkedet i sin dom af 8. februar 1968 i sag 28/66, Kongeriget Nederlandenes regering mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber (Sml. 1965-1968, s. 451). Under henvisning til de almindelige mål i EKSF-traktatens artikel 2 og 3 udtalte Domstolen dengang, at selv om disse almindelige målsætninger ikke alle kan forfølges samtidig, bør Fællesskabet sikre den fortsatte indbyrdes overensstemmelse og, såfremt der måtte forekomme uforenelige modsigelser, give målsætninger forrang, som det forekommer nødvendigt i betragtning af de økonomiske omstændigheder. Et lignende kriterium er også udtrykkeligt blevet anerkendt med hensyn til formålene med artikel 39 i EØF-traktaten (dom af 24. 10. 1973, i sag 5/73, Balkan-Import-Export, Sml. 1973, s. 1092, 1113). Det er klart, at Rådet har en vid skønsbeføjelse, når det skal træffe sine politiskøkonomiske valg. Det er således ikke tilstrækkeligt at konstatere, at en bestemt interventionsforanstaltning underordner eller ofrer et bestemt formål for et andet, til at der »ipso facto« foreligger en overtrædelse af traktaten; det må godtgøres, at opofrelsen af dette formål ikke var objektivt berettiget. I nærværende sag står blot tilbage at undersøge, hvorvidt forordning nr. 563/76 faktisk strider mod et af formålene i artikel 39. Ifølge de pågældende virksomheder foreligger der først og fremmest uforenelighed med formålet under litra a) — forøgelse af landbrugets produktivitet — idet den omtvistede forordning skulle være den sidste af en række dispositioner, som har forøget overproduktionen af mælk til skade for rationaliseringen af produktionen derved, at den har fastlagt et kunstigt højt prisniveau. Jeg har allerede fremhævet, at Rådets tidligere adfærd ikke kan have afgørende betydning for bedømmelsen af den omhandlede forordnings gyldighed, medmindre det har ført til ulovlige retsakter, som danner hjemmel for denne retsakt. Vi har ligeledes set, at forordning nr. 563/76 søgte at råde bod på en objektivt set vanskelig situation for interventionsor-ganerne, som dels skyldtes de store lagre, og dels den økonomiske byrde, som situationen indebar. Under denne synsvinkel finder jeg, selv om forordningen ganske vist ikke bidrager til at gennemføre formålet i artikel 39, litra a), at det ejheller kan hævdes, at den i sig selv strider herimod. De implicerede virksomheder har dernæst hævdet, at den omhandlede forordning også strider mod det andet formål i artikel 39, stk. 1. De hævder, at dette formål, nemlig at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, skulle realiseres ved at forøge produktiviteten, fremme den tekniske udvikling, rationalisere produktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, dvs. ved en iværksættelse af foranstaltningerne efter artikel 39, stk. 1, litra a). Dette kan udledes af selve indholdet af artikel 39, som efter at have opregnet disse foranstaltninger som den fælles landbrugspolitiks første formål i stykke 1, litra a), i litra b) bestemmer, at formålet er »herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard«. De pågældende virksomheder udleder heraf, at gennemførelsen af dette formål bør ske ved de foranstaltninger, som nævnes i bestemmelsens litra a). Selv om en så streng fortolkning finder en vis støtte i ordlyden af artikel 39, stk. 1 litra b), synes den ikke at svare til de funktionelle krav i en ordning, der præges af, at presserende og modstridende behov skal imødekommes. Blandt disse er det de sociale hensyn, som i hvert fald på kort sigt kræver, at rent økonomiske kriterier ofres. I den nuværende situation kunne denne fortolkning føre til at anse hele den markedspolitik, som Fællesskabet har fulgt, som ulovlig, idet denne som bekendt i det væsentlige er baseret på politisk fastsatte priser for landmændene for at sikre disse tilstrækkelige indkomster, hvorimod den politik, som tilstræber en modernisering og forbedring af strukturerne og følgelig en rationalisering af landbrugsproduktionen, har været længe om at komme i gang og nu langsomt udformes, ikke uden at skabe enorme vanskeligheder. Jeg vil mene, at en fornuftig og realistisk fortolkning af de omhandlede bestemmelser fører til at antage, at virkeliggørelsen af formålet i artikel 39, stk. 1, litra b) kun bør sikres på langt sigt, ved en gennemførelse af det andet formål i litra a), nemlig en forbedring af strukturerne. Hvis der skulle have været en nødvendig og automatisk forbindelse mellem de to formål lige siden traktatens ikrafttræden, ville dette have umuliggjort enhver markedspolitisk fællesskabsindgriben, skønt der endnu ikke var fastlagt nogen strukturpolitik, og denne i øvrigt ikke havde kunnet gennemføres med kort varsel. Det er grundene til, at jeg ikke mener, at tesen om den strenge parallellisme ved gennemførelsen af artikel 39's to første formål ikke kan fastholdes, medmindre det drejer sig om et langt sigt. Firmaet Granana har uafhængigt at denne tese gjort opmærksom på, at købsforpligtelsen efter forordning nr. 563/76 har fordyret fodringen og følgelig forøget de udgifter, som opdrætterne måtte afholde, uden de fik en tilsvarende forbedring af deres indkomster, hvilket er endnu en grund til at mene, at der er modstrid mellem forordningen og artikel 39, stk. 1, litra b). Kommissionen bemærker, at det på det socialpolitiske plan ikke ville have været retfærdigt kun at overvælte omkostningerne ved fremme af salget af skummetmælkspulver på mælkeproducenterne. En sådan løsning ville i praksis have medført en efterfølgende nedsættelse af de mindstepriser, som tidligere var ydet mælkeproducenterne. Det bør ikke her glemmes, at spørgsmålet om nævnte foranstaltnings forskellige virkninger for de diverse grupper landmænd bør undersøges på ny i lyset af principperne om ikke-forskelsbe-handling og om proportionalitet. Det må etter min mening erkendes, at den omhandlede foranstaltning ikke strider mod formålet efter artikel 39, stk. 1, litra b). Som konklusion synes forordning nr. 563/76 gyldig efter traktatens artikel 39, stk. 1, for så vidt som dens formål er at stabilisere markedet for skummetmælkspulver og ikke er uforenelig med andre af traktatens formål. Naturligvis må der tages hensyn til, at forordningens forfattere ikke ved vedtagelsen havde til hensigt radikalt at løse problemet med overskud af mælkepulver, men at de ganske enkelt søgte at mildne visse negative konsekvenser af en politik, som utvivlsomt burde revideres. Den omhandlede forordning kunne efter min mening utvivlsomt på kort sigt råde bod på en situation med alvorlig uligevægt og følgelig bidrage til at sikre en stabilisering af markederne.