DOMSTOLENS DOM AF 26. FEBRUAR 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - FRI UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER - TURISTGUIDER - UDDANNELSESKRAV I HENHOLD TIL NATIONAL LOVGIVNING. - SAG C-180/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00709



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Fri udveksling af tjenesteydelser - traktatbestemmelser - anvendelsesomraade - kriterium for afgraensningen - tilknytning til et andet land - tjenesteyderen bosat i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen udfoeres

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

2. Fri udveksling af tjenesteydelser - restriktioner - forbud

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

3. Fri udveksling af tjenesteydelser - restriktioner begrundet i almene hensyn - tilladelighed - betingelser

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

4. Fri udveksling af tjenesteydelser - turistfoerere som ledsager grupper af turister fra en anden medlemsstat - krav om en autorisation, der meddeles under henvisning til faglige kvalifikationer, som godtgoeres ved en bestaaet eksamen - ikke tilladt

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

Sammendrag

1. Selv om Traktatens artikel 59 efter sin ordlyd udtrykkeligt kun omhandler den situation, hvor en tjenesteyder er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af ydelsen, er formaalet med bestemmelsen at ophaeve begraensningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser ved personer, som ikke er etableret i den stat, paa hvis omraade tjenesteydelsen skal udfoeres. Det er kun, naar samtlige relevante elementer ved den paagaeldende form for virksomhed findes inden for en enkelt medlemsstat, at Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke finder anvendelse. Foelgelig maa bestemmelserne i artikel 59 finde anvendelse i alle tilfaelde, hvor en tjenesteyder tilbyder tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor han er etableret, uanset hvor modtagerne af tjenesteydelserne er hjemmehoerende.

2. Traktatens artikel 59 og 60 forbyder ikke blot enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grund af hans nationalitet, men kraever ogsaa alle restriktioner afskaffet, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og som er indfoert med den begrundelse, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen praesteres. En medlemsstat maa navnlig ikke ved udfoerelsen af tjenesteydelser paa dens omraade kraeve alle de betingelser overholdt, der stilles ved en etablering, idet dette ville foere til, at de bestemmelser, der skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, bliver praktisk virkningsloese.

3. I betragtning af de saerlige krav, der maa stilles i forbindelse med visse ydelser, kan det ikke anses for at vaere uforeneligt med Traktatens artikel 59 og 60, at en medlemsstat kraever, at tjenesteyderen for at kunne udfoere disse ydelser skal opfylde nogle kvalifikationskrav, som foelger af forskrifterne for vedkommende erhverv paa den paagaeldende medlemsstats omraade. Den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlaeggende princip i Traktaten, kan dog kun begraenses ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og som gaelder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed paa modtagerstatens omraade, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er desuden en betingelse, at kravene er objektivt noedvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som varetages med reglerne.

4. Den almene interesse i en dybere forstaaelse af den historiske arv og den stoerst mulige udbredelse af kendskabet til et lands kunst og kultur kan vaere et tvingende hensyn, der begrunder en restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser. Den medlemsstat, der kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en autorisation, som forudsaetter, at de har erhvervet bestemte kvalifikationer, som godtgoeres ved en bestaaet eksamen, fastsaetter imidlertid restriktioner, der gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af denne interesse, naar tjenesteydelsen bestaar i turistrundvisning paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en saerlig faguddannet turistfoerer.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 24. maj 1989, har Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 59, idet den kraever, at turistfoerere, som ledsager en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en autorisation, som forudsaetter, at de har erhvervet bestemte kvalifikationer, der godtgoeres ved en bestaaet eksamen, naar der er tale om rundvisninger paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, hvor der stilles krav om, at der skal vaere en saerlig faguddannet foerer til stede.

2 De bestemmelser, den foreliggende sag drejer sig om, findes i artikel 11 i lov af 17. maj 1983 (GURI nr. 141 af 25.5.1983, s. 4091). Ifoelge disse bestemmelser er turistfoerere personer, hvis erhverv bestaar i at ledsage enkeltpersoner eller grupper under besigtigelse af kunstvaerker, under besoeg paa museer, gallerier og ved arkaeologiske udgravninger, og i at kommentere de historiske, kunstneriske, arkitektoniske, landskabelige og naturgivne sevaerdigheder.

3 Den 10. februar 1987 tilsendte Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 den italienske regering en aabningsskrivelse. Ifoelge denne skrivelse havde Italien ikke overholdt de krav, der foelger af faellesskabsretten, navnlig EOEF-Traktatens artikel 59, for saa vidt angik tjenesteydelser, der udfoeres af turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat. Ved skrivelse af 22. juni 1987 afviste de italienske myndigheder Kommissionens opfattelse. Den 20. april 1988 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den gentog sin opfattelse og anmodede den italienske regering om at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at rette sig efter udtalelsen inden to maaneder. Efter at Kommissionen havde konstateret, at den italienske regering ikke var enig i dens opfattelse, anlagde den naervaerende sag.

4 For en naermere redegoerelse for de faktiske omstaendigheder i sagen, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

5 Indledningsvis bemaerkes, at den virksomhed, der udoeves af en turistfoerer, som er hjemmehoerende i en anden medlemsstat end Italien, og som ledsager deltagerne i en arrangeret rejse til Italien fra denne medlemsstat, juridisk kan antage to forskellige former. Et rejsebureau, som er etableret i en anden medlemsstat, kan benytte turistfoerere, som er ansat i bureauet. I dette tilfaelde er det rejsebureauet, som udfoerer tjenesteydelsen for turisterne via sine egne turistfoerere. Rejsebureauet kan imidlertid ogsaa beskaeftige selvstaendige turistfoerere, som er bosat i denne anden medlemsstat. I dette tilfaelde udfoerer turistfoereren tjenesteydelsen for rejsebureauet.

6 I begge de ovennaevnte tilfaelde er der saaledes tale om tjenesteydelser, der udfoeres henholdsvis af rejsebureauet med turisterne som modtagere og af den selvstaendige turistfoerer med rejsebureauet som modtager. Saadanne ydelser, som er tidsbegraensede, og som ikke er undergivet bestemmelserne om de frie varebevaegelser og om den frie bevaegelighed for personer og kapital, er virksomhed, der udfoeres mod betaling, jf. Traktatens artikel 60.

7 Det maa undersoeges, om denne virksomhed falder ind under Traktatens artikel 59' s anvendelsesomraade.

8 Selv om Traktatens artikel 59 efter sin ordlyd udtrykkeligt kun omhandler den situation, hvor en tjenesteyder er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af ydelsen, er formaalet med bestemmelsen at ophaeve begraensningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser ved personer, som ikke er etableret i den stat, paa hvis omraade tjenesteydelsen skal udfoeres (jf. dom af 10.2.1982, sag 76/81, Transporoute, Sml. s. 417, praemis 14). Det er kun, naar samtlige relevante elementer ved den paagaeldende form for virksomhed findes inden for en enkelt medlemsstat, at Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke finder anvendelse (dom af 18. marts 1980, Debauve, praemis 9, sag 52/79, Sml. s. 833).

9 Foelgelig maa bestemmelserne i artikel 59 finde anvendelse i alle tilfaelde, hvor en tjenesteyder tilbyder tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor han er etableret, uanset hvor modtagerne af tjenesteydelserne er hjemmehoerende.

10 Da der i den foreliggende sag saavel som i de to typetilfaelde, der er naevnt i praemis 5, er tale om tjenesteydelser, der udfoeres i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteyderen er etableret, maa Traktatens artikel 59 finde anvendelse.

11 Det maa dernaest undersoeges, om den omhandlede ydelse allerede er reguleret gennem faellesskabsbestemmelser.

12 Den italienske regering har i den forbindelse anfoert, at der maa sondres mellem erhvervet som turistfoerer og erhvervet som rejseleder. Det fremgaar af den fjortende betragtning til Raadets direktiv 75/368/EOEF af 16. juni 1975 om foranstaltninger, der tilsigter at fremme den effektive udoevelse af etableringsfriheden og den fri udveksling af tjenesteydelser inden for forskellige former for virksomhed (ex hovedgrupperne 1 til 85 CITI) herunder overgangsforanstaltninger for naevnte former for virksomhed (EFT L 167, s. 22), og af direktivets artikel 2, stk. 5, at det kun er virksomhed som rejseleder, der har vaeret genstand for harmonisering paa faellesskabsplan. Den omstaendighed, at en person er berettiget til at udoeve virksomhed som rejseleder, indebaerer derfor ikke, at den paagaeldende har ret til at udoeve virksomhed som turistfoerer.

13 Der kan ikke gives den italienske regering medhold heri. Kommissionen har nemlig paa ingen maade haevdet, at de to erhverv er ens, og at rejselederen lige saa vel kan udoeve turistfoerervirksomhed som rejseledervirksomhed. Kommissionen har i staevningen kun henvist til den situation, at en person, som rejser sammen med en gruppe turister, varetager en turistfoerers opgaver, uden at komme ind paa spoergsmaalet, om denne person ogsaa udfoerer hvervet som rejseleder.

14 Det maa derfor undersoeges, om det er foreneligt med EOEF-Traktatens artikel 59 og 60, at de omtvistede italienske lovbestemmelser i mangel af faellesskabsharmonisering anvendes paa turistfoerere, som ledsager en gruppe turister fra en anden medlemsstat.

15 Traktatens artikel 59 og 60 forbyder ikke blot enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grund af hans nationalitet, men kraever ogsaa alle restriktioner afskaffet, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og som er indfoert med den begrundelse, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen praesteres. Medlemsstaten maa navnlig ikke ved udfoerelsen af tjenesteydelser paa dens omraade kraeve alle de betingelser overholdt, der stilles ved en etablering, idet dette ville foere til, at de bestemmelser, der skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, bliver praktisk virkningsloese.

16 Det maa i den forbindelse fastslaas, at det krav, der opstilles i de ovennaevnte bestemmelser i den italienske lovgivning, er en saadan restriktion. Ved kravet om, at turistfoerere, der rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, skal have erhvervet bestemte kvalifikationer for at kunne udfoere tjenesteydelser, forhindrer disse lovbestemmelser nemlig baade rejsebureauerne i at udfoere disse ydelser ved hjaelp af deres egne ansatte og de selvstaendige turistfoerere i at tilbyde rejsebureauerne deres tjenesteydelser under arrangerede rejser. Lovgivningen forhindrer ligeledes turister, der deltager i arrangerede rejser, i frit at vaelge mellem de omhandlede ydelser.

17 I betragtning af de saerlige krav, der maa stilles i forbindelse med visse ydelser, kan det ikke anses for at vaere uforeneligt med Traktatens artikel 59 og 60, at en medlemsstat kraever, at tjenesteyderen for at kunne udfoere disse ydelser skal opfylde nogle kvalifikationskrav, som foelger af forskrifterne for vedkommende erhverv paa den paagaeldende medlemsstats omraade. Den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlaeggende princip i Traktaten, kan dog kun begraenses ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og som gaelder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed paa modtagerstatens omraade, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er desuden en betingelse, at kravene er objektivt noedvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som varetages med reglerne (jf. bl.a. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 27).

18 Heraf foelger, at saadanne krav kun kan anses for at vaere forenelige med Traktatens artikel 59 og 60, hvis det godtgoeres, at der for saa vidt angaar den paagaeldende form for virksomhed foreligger tvingende almene hensyn, som kan begrunde restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og disse hensyn ikke allerede tilgodeses af reglerne i den stat, hvor tjenesteyderen er etableret, og at samme resultat ikke kan naas ved hjaelp af mindre indgribende regler.

19 Den italienske regering har dernaest gjort gaeldende, at formaalet med disse bestemmelser er at beskytte den almene interesse i beskyttelse af forbrugerne og i sikring af den nationale historiske og kunstneriske arv. Med hensyn til beskyttelsen af forbrugerne har regeringen anfoert, at formaalet med bestemmelserne er at sikre kvaliteten af ydelsen for saaledes at beskytte den, der reelt er modtager af denne, nemlig turisten. Hensynet til at sikre den nationale historiske og kunstneriske arv varetages af turistfoereren, som er formidleren mellem den besoegende og kulturgenstanden. I det saerlige tilfaelde, hvor en gruppe udenlandske turister deltager i en selskabsrejse, er det vigtigt at vaerne om dette hensyn, for saa vidt som turisterne i betragtning af deres forskellige kulturelle baggrund og besoegets begraensede varighed kun tilegner sig den forestilling og viden om kulturgenstanden, som turistfoereren har formidlet.

20 Det maa fastslaas, at den almene interesse i at beskytte forbrugerne og sikre den nationale historiske og kunstneriske arv kan vaere tvingende hensyn, der begrunder en restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser. Det krav, der foelger af de italienske bestemmelser, gaar imidlertid ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af denne interesse, for saa vidt som det indebaerer, at en turistfoerer, som ledsager grupper af turister fra en anden medlemsstat, skal vaere i besiddelse af en autorisation for at kunne udoeve sin virksomhed.

21 Den professionelle ledsagelse, der er tale om i dette tilfaelde, foregaar nemlig under saerlige omstaendigheder. Den selvstaendige eller ansatte turistfoerer rejser sammen med de turister, han ledsager, i en lukket gruppe; de rejser for et bestemt tidsrum som gruppe fra den medlemsstat, hvor de er bosat, til den medlemsstat, de skal besoege.

22 Under disse omstaendigheder bevirker et krav i besoegsmedlemsstaten om, at turistfoererne skal vaere i besiddelse af en autorisation, at antallet af turistfoerere, der kan ledsage turister i en lukket gruppe, bliver mindre, hvilket kan foere til, at rejsearrangoeren i stedet anvender lokale turistfoerere, der er ansat eller etableret i den medlemsstat, hvor ydelsen praesteres. Dette kan imidlertid have den ulempe for turisterne, som er modtagere af de paagaeldende tjenesteydelser, at de ikke kan faa stillet en turistfoerer til raadighed, som kender deres sprog, deres interesser og saerlige forventninger.

23 Herudover bemaerkes, at det afhaenger af rejsearrangoerens omdoemme, om saadanne grupperejser er rentable, idet rejsearrangoeren konkurrerer med andre rejsebureauer, og at oensket om at bevare dette omdoemme og konkurrencesituationen allerede medfoerer en vis udvaelgelse af turistfoererne og kontrol med kvaliteten af deres ydelser. Alt efter de enkelte gruppers forventninger kan dette forhold bidrage til beskyttelse af forbrugerne og sikring af den nationale historiske og kunstneriske arv, for saa vidt angaar rundvisninger paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en faguddannet turistfoerer.

24 Heraf foelger, at de omtvistede bestemmelser i betragtning af de betydelige restriktioner, de indebaerer, ikke staar i rimeligt forhold til det tilstraebte maal, nemlig sikring af den medlemsstats historiske og kunstneriske arv, hvortil rejsen gaar, samt beskyttelse af forbrugerne.

25 Den italienske regering har endelig gjort gaeldende, at anvendelsen af de omhandlede bestemmelser ikke kan begraenses til rundvisninger paa visse museer, bygningsvaerker og steder af kulturel eller historisk betydning, der er offentligt tilgaengelige. Den er nemlig af den opfattelse, at hvis bestemmelserne kun vedroerte et meget begraenset antal af disse sevaerdigheder, ville kravene om beskyttelse af forbrugeren og den nationale kulturarv ikke blive tilstraekkeligt tilgodeset. Den har tilfoejet, at hvis bestemmelserne derimod fandt anvendelse paa alle de sevaerdigheder, der har stor kulturel betydning, ville de noedvendigvis ogsaa finde anvendelse paa de sevaerdigheder, som normalt besoeges af turister, der deltager i arrangerede rejser.

26 Ganske vist har Kommissionen undtaget rundvisninger paa visse museer eller bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en saerlig faguddannet foerer, fra soegsmaalet. Men som den har forklaret under retsmoedet, vedroerer denne undtagelse kun de tilfaelde, hvor der efter de nationale bestemmelser - paa grund af visse steders saerlige karakteristika - kraeves saerlige kvalifikationer ud over dem, der kraeves for at kunne opnaa den i den foreliggende sag omhandlede autorisation som turistfoerer.

27 I modsaetning til, hvad den italienske regering har gjort gaeldende, kan den omstaendighed, at undtagelsen kun vedroerer nogle faa steder, ikke skade beskyttelsen af forbrugerne og kulturarven. Det fremgaar af det ovenfor anfoerte, at denne beskyttelse, uden for disse saerlige steder, under alle omstaendigheder er tilstraekkeligt sikret, naar der er tale om turistfoerere, som udfoerer deres ydelser i en lukket gruppe turister, der deltager i en selskabsrejse fra en anden medlemsstat.

28 Under disse omstaendigheder maa det fastslaas, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 59, idet den kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en autorisation, der meddeles, efter at de har erhvervet bestemte kvalifikationer, der godtgoeres ved en bestaaet eksamen, naar der er tale om rundvisninger paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, hvor det kraeves, at der er en saerlig faguddannet turistfoerer til stede.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Den Italienske Republik har tabt sagen, boer det paalaegges den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Italienske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 59, idet den kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en autorisation, der meddeles, efter at de har erhvervet bestemte kvalifikationer, der godtgoeres ved en bestaaet eksamen, naar der er tale om rundvisninger paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, hvor det kraeves, at der er en saerlig faguddannet turistfoerer til stede.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.