FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIEGBERT ALBER

fremsat den 3. april 2003 ( )

Sag C-330/01 P

Hortiplant S.A.T.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Appel – landbrug – EUGFL – ophævelse af en finansiel støtte«

I – Indledning

1. Appellen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen, før den træffer afgørelse om nedsættelse, suspension eller ophævelse af en finansiel støtte, der er ydet inden for rammerne af strukturfondene, skal afvente den berørte medlemsstats bemærkninger hertil.

II – Retsforskrifter og sagens faktiske omstændigheder

2. Artikel 24 i forordning nr. (EØF) 4253/88, som affattet ved forordning (EØF) nr. 2082/93 ( ), har følgende ordlyd:

»Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtten

1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning hverken synes at berettige, at der ydes en del af eller hele den bevilgede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremsætte deres bemærkninger inden for en given frist.

2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for aktionen eller den berørte foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.

3. Ethvert beløb, der inddrives som uretmæssigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. På ikke-tilbagebetalte beløb påløber der morarenter i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser og ifølge nærmere regler, som Kommissionen skal vedtage efter procedurerne i afsnit VIII.«

3. For en fremstilling af retsforskrifterne og de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sagen, henvises til præmis 1-27 i den anfægtede dom af 14. juni 2001 i sag T-143/99 ( ) fra Retten i Første Instans. For at undgå gentagelser vil jeg gengive indholdet ganske kortfattet.

4. Ved beslutning K(92) 3125 af 3. december 1992 tildelte Kommissionen Hortiplant S.A.T. (herefter »Hortiplant«) en finansiel støtte. Da noget tydede på uregelmæssigheder, gennemførte Kommissionen den 29. og 30. september 1997 en kontrol på stedet. Ved denne kontrol var der også en tjenestemand fra det spanske finansministerium (Intervención General del Estado) til stede. Kommissionen udfærdigede rapporter om kontrollen. Kommissionen overgav efterfølgende sagen til den spanske anklagemyndighed.

5. Den 3. april 1998 skrev Kommissionen til Hortiplant, at der var omstændigheder, der kunne give anledning til at kræve støtten tilbagebetalt. Den bad Hortiplant om at tage stilling til disse klagepunkter inden for seks uger, og Hortiplant fremsatte sine bemærkninger den 26. maj 1998.

6. De spanske myndigheder modtog en kopi af Kommissionens skrivelse af 3. april 1998 og blev ligeledes opfordret til inden for seks uger at fremsætte deres bemærkninger til indholdet.

7. Efter at have gennemgået Hortiplants bemærkninger – men uden at have modtaget bemærkninger fra de spanske myndigheder – vedtog Kommissionen den 4. marts 1999 i medfør af artikel 24 i Rådets forordning nr. 4253/88 af 19. december 1988 ( ) den anfægtede beslutning om tilbagebetaling.

III – Dommen fra Retten i Første Instans

8. Retten i Første Instans frifandt ved dom af 14. juni 2002 Kommissionen i den sag, som sagsøgeren havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens beslutning. I præmis 103 og 104 anførte Retten følgende vedrørende artikel 24 i forordning nr. 4253/88:

»103 Hvad endelig angår anbringendet om, at Kommissionen skal have modtaget den pågældende medlemsstats bemærkninger, inden den ophæver støtten, bemærkes det, at artikel 24 i forordning nr. 4253/88 kun bestemmer, at Kommissionen skal foretage en passende undersøgelse af sagen og bl.a. anmode den pågældende medlemsstat eller de myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremsætte deres bemærkninger inden for en given frist, og at Kommissionen efter denne undersøgelse kan træffe de nødvendige foranstaltninger, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed.

104 Det fremgår ikke af formuleringen af denne artikel, at Kommissionen skal have modtaget bemærkninger fra den pågældende medlemsstat, inden støtten ophæves, hvis den undersøgelse, den har foretaget, bekræfter en uregelmæssighed.«

IV – Appellen og Kommissionens bemærkninger

9. Hortiplant har til støtte for sin påstand anført, at Retten har anlagt en urigtig fortolkning af artikel 24 i forordning nr. 4253/88. Rettens dom bygger på den urigtige forudsætning, at Kommissionen kunne vedtage sin beslutning uden at afvente Spaniens bemærkninger. Artikel 24, stk. 2, giver kun Kommissionen adgang til at nedsætte, suspendere eller ophæve den finansielle støtte, hvis den har haft mulighed for at tage hensyn til alle afgørende omstændigheder. Dette omfatter navnlig de bemærkninger, som støttemodtageren og den berørte medlemsstat fremsætter.

10. Rettens fortolkning af bestemmelsen i den anfægtede dom indebærer imidlertid, at det kun er nødvendigt at indhente den berørte medlemsstats bemærkninger, såfremt Kommissionen fortsat er i tvivl om, hvorvidt pengene er blevet anvendt forskriftsmæssigt, men hvor denne tvivl ikke har kunnet bekræftes inden for rammerne af de undersøgelser, den har iværksat. Det betyder imidlertid, at Kommissionen end ikke er forpligtet til at konsultere den berørte medlemsstat, når den alene på baggrund af sine undersøgelser kommer frem til det resultat, at der er grundlag for at foretage en nedsættelse, en suspension eller en ophævelse af den finansielle støtte.

11. Hortiplant har henvist til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2052/88 ( ), hvorefter fællesskabsaktionen er udformet således, at »der er komplementaritet mellem den og de tilsvarende nationale aktioner«. Dette opnås ved et snævert samråd mellem Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de af denne udpegede kompetente myndigheder. Dette samråd anses for et partnerskab, der omfatter forberedelsen, finansieringen, opfølgningen og evalueringen af aktionerne. Den antagelse, at Kommissionen i bestemte situationer kan give afkald på den berørte medlemsstats bemærkninger, er ikke forenelig med denne konstruktion.

12. Under henvisning til Domstolens praksis vedrørende Den Europæiske Socialfond ( ) har Hortiplant fremhævet, at indhentelse af den berørte medlemsstats bemærkninger er en væsentlig formforskrift. Kommissionens skrivelse af 3. april 1998, hvorved den af simpel høflighed opfordrer Spanien til at fremsætte sine bemærkninger, overholder ikke denne formforskrift. Kommissionen har navnlig også undladt at gøre den spanske regering bekendt med Hortiplants bemærkninger til Kommissionens klagepunkter.

13. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at Retten i Første Instans har fortolket artikel 24 korrekt. Efter denne bestemmelse er det tilstrækkeligt, at medlemsstaten gives lejlighed til – inden for en rimelig frist – at fremsætte sine bemærkninger til de forhold, som bliver undersøgt. Der er derimod ikke noget krav om, at medlemsstaten rent faktisk udtaler sig. Kommissionen kan også, uden at disse bemærkninger foreligger, beslutte at nedsætte, suspendere eller ophæve støtten. Kommissionen støtter sin fortolkning på ordlyden af artikel 24, hvorefter den berørte medlemsstat »anmodes« om at fremsætte sine bemærkninger, og disse bemærkninger skal fremsættes inden for en af Kommissionen fastsat frist. Fremsætter medlemsstaten sådanne bemærkninger, skal Kommissionen tage hensyn hertil under den videre behandling af sagen. Er der ikke fremsat bemærkninger inden fristens udløb, kan Kommissionen frit fortsætte proceduren og vedtage en beslutning.

14. Den retspraksis, som Hortiplant har henvist til, anser Kommissionen ikke for at være relevant. Den vedrører en anden strukturfond og refererer til bestemmelser, der er klart anderledes formuleret.

15. I øvrigt fremgår det af denne praksis, at den berørte medlemsstat blot skal gives lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Domstolen ophævede således Kommissionens beslutninger i Oliviera-sagen ( ) og i Foyer culturel du Sart-Tilman-sagen ( ), fordi Kommissionen ikke havde givet den berørte medlemsstat lejlighed til at fremsætte bemærkninger til de forhold, der blev undersøgt.

16. I den foreliggende sag fik Spanien ved skrivelse af 3. april 1998 lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. I øvrigt var der en tjenestemand fra de spanske myndigheder til stede under den kontrol på stedet, der blev gennemført i 1997, og hvorved uregelmæssighederne blev afsløret.

17. Kommissionen har endelig henvist til den omstændighed, at den finansielle støtte i dette tilfælde direkte blev bevilliget og udbetalt af Kommissionen, uden at nationale myndigheder har været inddraget. Under disse omstændigheder er det forståeligt, at den berørte medlemsstat har ringe interesse i at fremsætte bemærkninger til forholdene.

V – Stillingtagen

18. Efter ordlyden af artikel 24, stk. 1, anmoder Kommissionen den berørte medlemsstat om at fremsætte sine bemærkninger til den undersøgelse, som Kommissionen har foretaget inden for en given frist. I bestemmelsen er der i det mindste ikke udtrykkeligt angivet, hvad der sker, hvis medlemsstaten ikke fremsætter sine bemærkninger inden for den fastsatte frist.

19. Bestemmelsens stykke 2 og 3 berører heller ikke dette spørgsmål. De tillægger kun Kommissionen beføjelse til at nedsætte eller suspendere den finansielle støtte, hvis formodningen om uregelmæssigheder bekræftes ved undersøgelsen. Det er endvidere fastsat, at eventuelt udbetalte beløb skal tilbagebetales. Artikel 24’s ordlyd kan således ikke påberåbes til støtte for appellantens argumentation. Denne ordlyd stemmer i højere grad overens med Kommissionens opfattelse, hvorefter det er tilstrækkeligt, at den berørte medlemsstat gives mulighed for at udtale sig om resultaterne af undersøgelsen, idet det på ingen måde er en ufravigelig betingelse, at medlemsstatens bemærkninger foreligger.

20. Hortiplant har endvidere påberåbt sig den omstændighed, at finansieringen gennem strukturfondene finder sted inden for rammerne af et »partnerskab« mellem Kommissionen og den nationale myndighed. Appellanten har i den forbindelse navnlig henvist til artikel 4 i forordning nr. 2052/88.

21. Denne argumentation finder jeg ikke overbevisende. Den omstændighed, at de deltagende myndigheder indgår i et »partnerskab«, kan ikke i sig selv medføre, at Kommissionens beslutning i medfør af artikel 24 i forordning nr. 4253/88 får karakter af en retsakt, som er betinget af medlemsstaternes medvirken i form af, at de skal afgive deres bemærkninger. »Partnerskabskonstruktionen« er ikke til hinder for, at medlemsstaten blot gives lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, idet den selv kan vælge, om den vil udtale sig eller ej, og udtalelsen får således ikke karakter af en ufravigelig forudsætning for, at Kommissionen kan vedtage en beslutning.

22. Det »partnerskab« mellem Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder, som appellanten har påberåbt sig, er dog på et andet punkt af betydning for fortolkningen af artikel 24. Betragtning 20 og 25 til forordning nr. 2052/88 samt forordningens artikel 4 bestemmer, at fællesskabsaktionen inden for rammerne af strukturfondene kun skal supplere medlemsstaternes indsats. Der stilles krav om et snævert samråd mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, og det kræves, at alle parter optræder som partnere ved gennemførelsen af et fælles mål inden for deres eget ansvars- og kompetenceområde. Det fremgår af disse bestemmelser, at de involverede parter, dvs. Kommissionen og medlemsstaterne, skal bidrage til, at proceduren i forbindelse med den finansielle støtte forløber forskriftsmæssigt. Medlemsstaterne er følgelig forpligtet til at reagere på Kommissionens opfordring til at fremsætte bemærkninger, hvis de finder, de har behov for at fremsætte sådanne bemærkninger. Netop på grund af denne i forordning nr. 2052/88 forankrede forpligtelse for medlemsstaternes myndigheder til at medvirke kan medlemsstaternes undladelse af at besvare en opfordring til at afgive bemærkninger ikke føre til, at Kommissionen forhindres i at gå videre med sagen. I modsat fald ville medlemsstatens tavshed få en vetofunktion. At dette skulle være tilfældet, er der imidlertid hverken støtte for i artikel 24’s ordlyd eller i formålet med støtteproceduren og slet ikke i medlemsstatens medansvar for den forskriftsmæssige gennemførelse af den finansielle støtte. Dette bekræftes også af, at medlemsstaten skal fremsætte bemærkninger til resultaterne af Kommissionens undersøgelse inden for en bestemt frist.

23. Hertil kommer, at selv hvis den berørte medlemsstat er uenig i Kommissionens opfattelse, kan dette ikke hindre Kommissionen i at nedsætte, suspendere eller ophæve den finansielle støtte. Kommissionen skal i givet fald gennemgå den berørte medlemsstats bemærkninger, men dette er ikke ensbetydende med, at den skal nå frem til samme resultat som medlemsstaten. Medlemsstatens tavshed kan derfor så meget desto mindre være bindende for Kommissionen i den forstand, at den ikke må træffe nogen afgørelse, så længe medlemsstaten ikke har udtalt sig.

24. En eventuel manglende stillingtagen fra den berørte medlemsstats side kan navnlig ikke udgøre en hindring for at træffe en beslutning om tilbagebetaling, når der som i det foreliggende tilfælde er tale om midler, der direkte er blevet udbetalt fra Kommissionen – og altså ikke fra medlemsstaten – til støttemodtageren. Normalt udbetales støtten fra strukturfondene og fra EUGFL på den måde, at Kommissionen overfører beløbet til den berørte medlemsstat, der efterfølgende udbetaler beløbet til den endelige støttemodtager. Dette fremgår af artikel 21 i forordning nr. 4253/88, som affattet ved forordning nr. 2082/93. Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med nærhedsprincippet, hvorefter iværksættelsen af de interventionsformer, der indgår i EF-støtterammerne, hovedsagelig er medlemsstaternes ansvar, hvilket fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 2082/93. I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, som affattet ved forordning nr. 2082/93, skal støtteansøgningerne for så vidt angår de aktioner vedrørende teknisk bistand, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra e), i forordning nr. 2052/88, og som gennemføres på Kommissionens initiativ, ikke indgives via medlemsstaterne, men direkte til Kommissionen. I disse tilfælde finder den samlede afvikling af den finansielle støtte sted direkte mellem Kommissionen og de endelige støttemodtagere. I disse tilfælde er den berørte medlemsstats medvirken mindre intensiv. Medlemsstaten kan derfor have mindre anledning til at fremsætte bemærkninger til de forhold, som Kommissionen har konstateret. Det ville heller ikke harmonere med det forhold, at den samlede afvikling af den finansielle støtte finder sted direkte mellem Kommissionen og den endelige støttemodtager, hvis man i disse tilfælde ville gøre den berørte medlemsstats bemærkninger til en forudsætning for, at Kommissionen kan træffe beslutning om tilbagebetaling i medfør af artikel 24 i forordning nr. 4253/88 som affattet ved forordning nr. 2082/93.

25. Denne konklusion bekræftes tilmed – i det mindste indirekte – af den af Hortiplant citerede retspraksis, navnlig vedrørende artikel 6 i forordning nr. 2950/83 ( ). Det fremgår ganske vist af denne praksis, at Kommissionen har en forpligtelse til at give den berørte medlemsstat adgang til at fremkomme med sine bemærkninger til det påtænkte krav om tilbagebetaling – både til begrundelsen og til beløbets størrelse ( ) – men der er ikke noget krav om en egentlig høringsprocedure, idet enhver form for kontakt er tilstrækkelig, f.eks. i form af en udveksling af skrivelser ( ). Hortiplants indvending om, at den spanske regering kun er blevet opfordret til at udtale sig ved en høflighedsskrivelse, kan således ikke tillægges betydning.

26. Det fremgår endvidere af denne retspraksis, at Domstolen ikke engang i tilfælde, hvor den finansielle støtte udbetales via medlemsstatens myndigheder, forlanger, at den berørte medlemsstat rent faktisk fremsætter sine bemærkninger. Det er tilstrækkeligt, at medlemsstaten gives mulighed for at kunne fremkomme med sine bemærkninger ( ). I Socurte-dommen, som Hortiplant påberåbte sig under de mundtlige forhandlinger, forlangte Retten ligeledes kun, at medlemsstaten skal give den berørte medlemsstat adgang til at fremkomme med sine bemærkninger, inden støtten nedsættes ( ). I de tilfælde, som Hortiplant har henvist til, var det netop medlemsstatens stilling som bindeled mellem Kommissionen og den endelige støttemodtager, der var grunden til, at muligheden for at fremkomme med bemærkninger blev anset for at være et væsentligt formkrav ( ). Denne stilling som mellemmand har de spanske myndigheder jo netop ikke haft i denne sag, hvilket ligeledes taler for, at Spaniens fremsættelse af bemærkninger ikke skal anses for at være en ufravigelig forudsætning for vedtagelsen af den omtvistede beslutning.

27. Retten i Første Instans har fastslået, at den berørte medlemsstat, dvs. Spanien, har været hørt i sagen. Hortiplant har bestridt dette, for så vidt som Spanien kun har modtaget en høflighedsskrivelse, hvilket ikke er tilstrækkeligt til en forskriftsmæssig medvirken.

28. I henhold til artikel 225, stk. 1, EF er appellen begrænset til retsspørgsmål. Denne begrænsning er nærmere fastsat i artikel 51, stk. 1, i EF-Domstolens statut. Som Domstolen ved flere lejligheder har fastslået, kan appel kun støttes på, at Retten har overtrådt visse retsregler, idet enhver bedømmelse af faktisk karakter er udelukket. En appel kan således kun antages til realitetsbehandling, for så vidt som appelskriftet støttes på, at Retten har truffet en afgørelse, som strider mod de retsregler, den skal sikre overholdelsen af ( ).

29. Domstolen kan tage stilling til dette anbringende i det omfang, Retten, da den fastslog, at Kommissionens fremsendelse af en kopi af skrivelsen af 3. april 1998 til Hortiplant er en anmodning om at fremsætte bemærkninger i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24 i forordning nr. 4253/88, ikke blot vurderede de faktiske omstændigheder, men også foretog en kvalifikation heraf ( ).

30. Henset til ovennævnte retspraksis, hvoraf det fremgår, at enhver form for deltagelse i sagsforløbet er tilstrækkelig, herunder også en udveksling af skrivelser, må Hortiplants argumentation forkastes. Retten har konstateret, at Spanien fik tilsendt en kopi af skrivelsen af 3. april 1998 til Hortiplant, og denne skrivelse indeholdt klagepunkterne mod Hortiplant. Desuden var der i følgeskrivelsen fastsat en frist for Spanien til at fremsætte bemærkninger. Retten har således ikke begået en åbenbar fejl ved at lægge til grund, at den berørte medlemsstat forskriftsmæssigt er blevet anmodet om at fremsætte sine bemærkninger som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 4253/88.

31. Heller ikke den omstændighed, at Hortiplants svar på Kommissionens klagepunkter ikke blev sendt til de spanske myndigheder, er udtryk for en fejlagtig fortolkning af artikel 24. Hverken af bestemmelsens ordlyd eller af formålet med støtteproceduren kan der udledes et krav om, at Kommissionen skal videresende støttemodtagernes bemærkninger til den berørte medlemsstat. Der er således heller ikke på dette punkt tale om en åbenbar urigtig fortolkning og anvendelse af artikel 24 i forordning nr. 4253/88.

32. Det skal derfor fastslås, at Retten ikke i sin dom i sag T-143/99 har gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, hvorfor appellen må forkastes.

VI – Sagsomkostninger

33. I henhold til procesreglementets artikel 122, sammenholdt med artikel 118 og artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Hortiplant pålægges at betale sagens omkostninger. Da appellen forkastes, pålægges det Hortiplant at betale sagens omkostninger.

VII – Forslag til afgørelse

34. Herefter foreslår jeg Domstolen at fastslå følgende:

»1) Appellen forkastes.

2) Hortiplant betaler sagens omkostninger.«