Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 8. marts 1988. - DANSK DENKAVIT APS MOD LANDBRUGSMINISTERIET. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF OESTRE LANDSRET. - TILSAETNINGSSTOFFER TIL FODERSTOFFER - IDENTIFIKATION OG RENHED. - SAG 29/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 02965



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den fulde harmonisering paa omraadet for tilsaetningsstoffer til foderstoffer er det vaesentlige aspekt i de af OEstre Landsret forelagte spoergsmaal .

2 . Det bemaerkes indledningsvis, at spoergsmaalene alene vedroerer de faellesskabsregler, der gjaldt foer vedtagelsen af Raadets direktiv 84/587 ( 1 ). Det er saaledes ufornoedent at fortolke dette direktivs bestemmelser, og jeg skal kun henvise til dem i det begraensede omfang, hvori de kan bidrage til at fortolke de foregaaende direktiver . I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at fortolke foelgende bestemmelser : direktiv 70/524 ( 2 ) med senere aendringer i henhold til direktiverne 73/103 ( 3 ) og 75/296 ( 4 ).

3 . Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret afgjort, om der forud for direktiv 84/587 var sket en saadan harmonisering, at medlemsstaterne over for import fra andre medlemsstater af foderstoffer indholdende tilsaetningsstoffer var helt afskaaret fra at paaberaabe sig EOEF-Traktatens artikel 36 i forbindelse med nationale foranstaltninger til sikring af identifikation af de anvendte tilsaetningsstoffer samt disse stoffers renhed . Det fremgaar, at hovedsagen vedroerer en national pligt til registrering af den maerkevare, der anvendes som tilsaetningsstof .

4 . Jeg skal foerst bemaerke, at medlemsstaterne ikke kan paaberaabe sig artikel 36, saafremt der er sket en faellesskabsharmonisering . Det er klart udtrykt i Domstolens dom i sagen Tedeschi mod Denkavit ( 5 ):

"naar de i medfoer af Traktatens artikel 100 udstedte faellesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, og indfoerer faellesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophoerer begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger maa traeffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver ."

Harmoniseringen af faellesskabsforanstaltninger afskaerer saaledes fuldstaendigt medlemsstaterne fra at traeffe ensidige foranstaltninger .

5 . Vi staar her netop over for en saadan harmonisering . Artikel 6 i direktiv 70/524 fastlagde den procedure, der skal foelges ved fastsaettelsen af renhedskriterierne med hensyn til de i direktivet naevnte tilsaetningsstoffer, idet Raadet fik tillagt kompetence paa dette omraade . Proceduren blev aendret ved direktiv 75/296, hvorefter den besluttende myndighed paa dette omraade blev overdraget til "Den Staaende Komité for Foderstoffer ". Det fremgaar yderligere udtrykkeligt af denne bestemmelse, at sammensaetningskriterierne, som hidtil ikke udtrykkeligt havde vaeret omfattet af direktivet, samt de fysisk-kemiske og biologiske egenskaber kunne fastsaettes ved ovennaevnte procedure .

6 . De anfoerte bestemmelser udelukker enhver tvivl om, at der allerede i henhold til direktiv 70/524, for saa vidt angaar renhedskriterier, og under alle omstaendigheder fra udstedelsen af direktiv 75/296 var sket en harmonisering af faellesskabsprocedurerne paa dette omraade . Denne opfattelse bekraeftes af direktivets artikel 13 i direktiv 70/524, hvorefter de i direktivet omhandlede foderstoffer "kun er undergivet de i dette direktiv fastsatte begraensninger for omsaetningen ". Foranstaltninger af den her omhandlede art kunne saaledes ikke vedtages af medlemsstaterne, der i henhold til sidstnaevnte bestemmelse var afskaaret herfra, for saa vidt der var tale om foranstaltninger paa et omraade, som nu fuldstaendigt var reguleret af faellesskabsretten . Resultatet kan derfor ikke afvige fra det af Domstolen i dommene af 3 . oktober 1985, Forbundsrepublikken Tyskland ( 6 ) og Denkavit ( 7 ), udtalte :

"... de to direktiver ( herunder det her omhandlede direktiv om tilsaetningsstoffer ) indeholder et udtoemmende system for alle de bestanddeles vedkommende, der kan skabe problemer eller udgoere en fare for en rationel dyreernaering eller for dyrs eller menneskers sundhed . Systemet goer det muligt baade at imoedegaa behov for periodiske tilpasninger af direktiverne og de hastende problemer, der maatte opstaa i praksis ."

7 . Jeg mener ikke, at den danske regerings argumenter kan rokke ved denne opfattelse . Regeringen har gjort gaeldende, at tilstedevaerelsen af urenheder kan indebaere en alvorlig fare for den offentlige sundhed, hvorfor der er tale om et ikke harmoniseret omraade, jfr . Domstolens domme i to Denkavit-sager afsagt i 1979 ( 8 ) henholdsvis 1985 ( 9 ). Domstolen fastslog ganske vist i disse to domme, at det var muligt at traeffe ensidige foranstaltninger med hjemmel i artikel 36, men det skal understreges, at der var tale om sygdomsfremkaldende mikroorganismer i forbindelse med den sundhedskontrol af foderblandinger, der havde til formaal at forebygge smitsomme kvaegsygdomme . Man kan imidlertid ikke ligestille disse sygdomskim med et tilsaetningsstofs urenheder, selv om disse maatte have skadelige virkninger for sundheden . En saadan analogislutning tager heller ikke hensyn til, at renhedskriterierne skal fastsaettes paa grundlag af faellesskabsproceduren efter artikel 6 . Eventuelle vanskeligheder ved gennemfoerelsen af proceduren er i denne henseende uden betydning for selve harmoniseringsprincippet .

8 . Selv om der ifoelge direktiv 84/587 blev indfoert et system, hvorefter der paa grundlag af den i henhold til artikel 8 for visse produkter fastlagte obligatoriske monografi skulle fastsaettes identifikations - og renhedskriterier, kan det endelig ikke heraf udledes, at der ikke tidligere er sket en harmonisering paa omraadet . Selv om man ikke efter den tidligere gaeldende ordning systematisk skulle anvende proceduren efter artikel 6, var denne dog obligatorisk, naar der skulle fastsaettes renheds - og sammensaetningskriterier . Forskellen mellem retstilstanden foer og efter direktivet vedroerer ikke den gennemfoerte harmoniseringsgrad . Den vedroerer udelukkende den systematiske fastsaettelse af de omhandlede kriterier . Baggrunden for at fastsaette denne foranstaltning for visse produkters vedkommende fremgaar klart af anden betragtning til direktiv 84/587 : ... "den indhoestede erfaring har isaer vist, at de nuvaerende regler ... ikke giver den noedvendige sikkerhed ...". Det kan dog ikke haevdes, at enhver forbedring af faellesskabsreglerne udelukker, at der forinden kan vaere sket en harmonisering .

9 . Den harmoniseringsgrad, der var gennemfoert i kraft af faellesskabsreglerne i henhold til direktiv 70/524 med senere aendringer indtil udstedelsen af direktiv 84/587, ses saaledes at afskaere de nationale myndigheder fra at paaberaabe sig artikel 36, for saa vidt angaar foranstaltninger til sikring af tilsaetningsstoffers identifikation og renhedskriterier . Den opfattelse, hvorefter harmoniseringsprincippet hviler paa et formalistisk grundlag, maa paa det bestemteste afvises . Det skal understreges, at medlemsstaternes fastsaettelse af ensidige foranstaltninger vedroerende tilsaetningsstoffers identifikation og renhed ikke kan undgaa at foere til betydelige forskelle og herved undergrave harmoniseringsbestraebelserne .

10 . Kun saafremt der ikke er gennemfoert en saadan harmonisering, at det er udelukket at paaberaabe sig artikel 36, anmodes Domstolen om at besvare det andet spoergsmaal vedroerende medlemsstaternes mulighed for at stille krav om oplysninger vedroerende registrering af tilsaetningsstoffer . Naar henses til den af mig foreslaaede besvarelse af det foerste spoergsmaal, er det efter min opfattelse ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal .

11 . Jeg skal derfor blot fremhaeve, at de anfaegtede oplysninger under alle omstaendigheder udtrykkeligt er udelukket ved selve ordlyden saavel af artikel 10, stk . 4, hvorefter det er forbudt at anvende "andre end i dette direktiv fastsatte henvisninger til tilsaetningsstoffer", som af artikel 13, hvorefter medlemsstaterne skal drage omsorg for, "at de foderstoffer, der er undergivet bestemmelser i dette direktiv med hensyn til tilstedevaerelsen af eller manglen paa tilsaetningsstoffer og deres tilsvarende betegnelser, kun er undergivet de i dette direktiv fastsatte begraensninger for omsaetningen ". Henset hertil, kan der ikke anerkendes andre oplysninger end de i artikel 10, stk . 1, fastsatte, som kun vedroerer selve tilsaetningsstofferne, og som under ingen omstaendigheder giver mulighed for oplysning om en registrering svarende til den af den forelaeggende ret omtalte .

12 . Med det tredje spoergsmaal oenskes afgjort, om kravet om autorisation, som gaelder for importoerer af foderstoffer indeholdende tilsaetningsstoffer, er foreneligt med artikel 30, og med det fjerde spoergsmaal, om direktiv 70/524 foreskrev en saadan harmonisering, at medlemsstaterne i forbindelse med et saadant krav var afskaaret fra at paaberaabe sig artikel 36 .

13 . Den forelaeggende ret har til karakterisering af det anfaegtede krav bemaerket, at en autorisation udstedt én gang for alle, som ganske svarer til den, der kraeves af indenlandske producenter, udgoer den eneste mulighed for at afgoere, over for hvilke virksomheder den ifoelge direktivet fastsatte kontrol skal udoeves . Det fremhaeves ligeledes, at afslag paa en ansoegning om autorisation eller tilbagekaldelse af en saadan ikke kan stoettes paa specifikke grunde, men kun kan finde sted efter nationale retsprincipper, saafremt virksomheden udoeves paa en saadan maade, at hensynet til menneskers og dyrs sundhed goer det bydende noedvendigt . Endelig meddeles autorisationen i administrativ praksis inden for faa uger paa grundlag af en ansoegning, der alene skal indeholde importoerens navn og adresse, og hidtil er autorisation aldrig naegtet eller tilbagekaldt fra en virksomhed .

14 . Med hensyn til Traktatens artikel 30 er en foranstaltnings potentielt begraensende virkning ifoelge Domstolens faste praksis tilstraekkelig til, at der er tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, som Domstolen som bekendt har defineret saaledes i Dassonville-dommen ( 10 ): enhver bestemmelse for handelen, som direkte eller indirekte, oejeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet .

15 . Naar der er tale om en autorisation, som noedvendigvis indebaerer, at den nationale myndighed udoever et skoen, har Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige ( 11 ) fastlagt de restriktive aspekter af en saadan ordning . Domstolen udtalte :

"Selv om Det Forenede Kongerige under de mundtlige forhandlinger fastholdt, at licenserne i praksis udstedes hurtigt og automatisk, maa det dog konstateres, at en ordning, hvorefter der kraeves administrative tilladelser, noedvendigvis forudsaetter et vist skoen og saaledes er en kilde til manglende retssikkerhed hos de erhvervsdrivende ."

Jeg skal her blot bemaerke, at den danske regering, da man under retsmoedet droeftede raekkevidden af begrebet autorisation, anerkendte, at det teoretisk var muligt at naegte autorisation . Jeg mener derfor ikke, at de af den forelaeggende ret anfoerte omstaendigheder kan foere til, at det anfaegtede krav om autorisation mister sin karakter af foranstaltning med tilsvarende virkning .

16 . Det skal herefter afgoeres, om der her foreligger en harmonisering af en saadan art, at den i overensstemmelse med ovennaevnte principper udelukker enhver anvendelse af artikel 36 . For det foerste skal der sondres skarpt mellem harmonisering paa omraadet for tilsaetningsstoffer og harmonisering af de regler, der gaelder for virksomheder i denne sektor . Jeg bemaerker, at der i direktiv 70/524 om tilsaetningsstoffer ikke henvises til de beroerte virksomheder . Jeg skal her, ligesom Kommissionen, anfoere, at artikel 13 - der paalaegger medlemsstaterne at drage omsorg for, at foderstoffer med hensyn til tilstedevaerelsen af eller manglen paa tilsaetningsstoffer kun er undergivet de i direktivet fastsatte begraensninger for omsaetningen - i vaesentlig grad kan anfoeres til stoette for den opfattelse, at der ikke i denne henseende er sket en harmonisering, for saa vidt man herved har fastlagt de omraader, hvor harmoniseringen udelukker nationale foranstaltninger . En saadan fortolkning stoettes af ordlyden af artikel 20 i direktiv 84/587, som ikke laengere indeholder ovennaevnte begraensning, mens artikel 13, stk . 3, bestemmer, at hver enkelt medlemsstat hvert aar skal offentliggoere en liste over fabrikanter af tilsaetningsstoffer . Selv om sidstnaevnte bestemmelse saaledes indebaerer en kontrol af virksomhederne, er det vaesentligt at fastslaa, at begraensningerne nu ikke alene gaelder tilstedevaerelsen af eller manglen paa tilsaetningsstoffer, hvilket kan udlaegges saaledes, at kontrollen med virksomhederne fra da af, men ogsaa foerst da, er omfattet af faellesskabsreglerne . Den logiske opbygning af de anfaegtede bestemmelser er klar . Da direktiv 70/524 ikke indeholdt forskrifter om autorisation af virksomhederne, paahvilede det medlemsstaterne om fornoedent at traeffe ad hoc-foranstaltninger paa dette omraade med hjemmel i artikel 36 .

17 . Den forelaeggende ret har ikke her oensket afgjort, om en foranstaltning som den her anfaegtede skal bedoemmes i forhold til artikel 36 . Jeg skal derfor blot bemaerke, at direktiv 84/587, hvorefter der skal foeres kontrol med de beroerte virksomheder, i niende betragtning indeholder en begrundelse for et saadant krav, idet det anfoeres, at "... det er noedvendigt at forbeholde produktion og anvendelse af antibiotika ... alene for personer, der har kompetence, anlaeg og udstyr til fremstilling af tilsaetningsstoffer ... og som er opfoert paa listen over fabrikanterne i en medlemsstat ". Dette maal skal goere det muligt i paakommende tilfaelde at drage de beroerte virksomheder til ansvar og under alle omstaendigheder at sikre deres paalidelighed . De er klart i overensstemmelse med formaalet efter artikel 36 .

18 . Med det femte spoergsmaal oenskes afgjort, om det er foreneligt med direktiv 70/524/EOEF og Traktatens artikler 9 og 95 at opkraeve en aarlig afgift hos de indenlandske virksomheder og de importoerer, der har opnaaet den naevnte autorisation, med det formaal at daekke udgifterne ved kontrol af de stikproever, der udtages i overensstemmelse med direktiv 70/524 . Afgiften er knyttet til autorisationsordningen, der, som netop fastslaaet, ikke er omfattet af direktivet . Det er derfor ikke noedvendigt at undersoege, om afgiften er forenelig med direktivets bestemmelser . Den skal saaledes blot bedoemmes i lyset af Traktatens artikler 9 og 95 . Den foerste af disse bestemmelser, hvorefter told og afgifter med tilsvarende virkning er forbudt, er ikke til hinder for en afgiftsordning, hvorefter der som her opkraeves en aarlig afgift, som i samme grad belaster importoerer og indenlandske producenter, uafhaengigt af de importerede maengder . At der er tale om en fast afgift, der opkraeves uden forskelsbehandling, udelukker efter min opfattelse, at den kan betragtes som en "oekonomisk byrde, som ... belaster varer ved graensepassagen", jfr . Domstolens dom i sagen Denkavit mod Frankrig ( 12 ).

19 . Jeg mener heller ikke, at den anfaegtede foranstaltning kan vaere i strid med Traktatens artikel 95 . Den omhandlede interne afgift rammer i lige hoej grad importoerer og indenlandske producenter og opkraeves efter samme kriterier . Jeg skal her henvise til de af Domstolen fastlagte kriterier i dommen i Kortmann-sagen ( 13 ):

"Det er tilstraekkeligt, at den interne afgift paalaegges indenlandske produkter og importerede produkter efter de samme kriterier, som objektivt er berettigede under hensyn til det maal, som ligger til grund for indfoerelsen af afgiften, saaledes at afgiften ikke foerer til, at det importerede produkt paalaegges et hoejere beloeb end det, som paalaegges et tilsvarende indenlandsk produkt ".

20 . Denkavit har her gjort gaeldende, at den indenlandske producent ikke bliver haardere ramt af afgiften, hvis han saelger sine produkter gennem flere forhandlere, mens den udenlandske fremstillingsvirksomhed belastes med helt urimelige afgifter, saafremt den har flere importoerer . Dette argument er ikke overbevisende . En enkelt importoer kan nemlig udmaerket saelge gennem flere uafhaengige forhandlere i importlandet, uden at disse belastes af afgiften . Endelig mener jeg ikke, at den anfaegtede ordning, som belaster virksomhederne paa det beroerte marked og ikke produkterne, er i strid med de af Domstolen fastsatte kriterier, hvorefter afgiften skal opkraeves i samme omsaetningsled, idet grundlaget for afgiftskravets stiftelse skal vaere det samme ( 14 ).

21 . Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal saaledes :

"1 ) Ifoelge Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970 med senere aendringer indtil udstedelsen af Raadets direktiv 84/587 af 29 . november 1984 skulle der ske en harmonisering, hvorved medlemsstaterne er afskaaret fra, paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 36, ved indfoersel fra andre medlemsstater af foderstoffer indeholdende tilsaetningsstoffer at indfoere foranstaltninger, som skal sikre tilsaetningsstoffernes identifikation og renhed .

2 ) En medlemsstat kan ikke, uden at tilsidesaette Traktatens artikel 30, stille krav om autorisation for import af foderstoffer fra andre medlemsstater .

3 ) Den harmonisering, der skulle gennemfoeres ifoelge Raadets direktiv 70/524 med senere aendringer indtil udstedelsen af direktiv 84/587, var ikke til hinder for, at medlemsstaterne med hjemmel i Traktatens artikel 36 kunne fastsaette nationale foranstaltninger vedroerende kontrol af virksomhederne .

4 ) En aarlig afgift, der opkraeves med samme sats af indenlandske producenter samt importoerer, er ikke i strid med EOEF-Traktatens artikler 9 og 95 ."

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) Direktiv 84/587/EOEF af 29 . november 1984; EFT L 319 af 8.12.1984, s . 13 .

( 2 ) Direktiv 70/524/EOEF af 23 . november 1970; EFT 1970 III, s . 743 .

( 3 ) Direktiv 73/103/EOEF af 28 . april 1973; EFT L 124 af 10.5.1973, s . 17 .

( 4 ) Direktiv 75/296/EOEF af 28 . april 1975; EFT L 124 af 15.5.1975, s . 29 .

( 5 ) 5/77, dom af 15 . oktober 1977, Sml . s . 1555 .

( 6 ) 28/84, Sml . s . 3097, 3115, praemis 14 .

( 7 ) 195/84, Sml . s . 3181 .

( 8 ) 251/78, Sml . 1979, s . 3369 .

( 9 ) 73/84, Sml . 1985, s . 1013 .

( 10 ) 8/74, dom af 11 . juli 1974, Sml . s . 837 .

( 11 ) 124/81, dom af 8 . februar 1983, Sml . s . 203 .

( 12 ) 132/78, dom af 31 . maj 1979, Sml . s . 1923, praemis 7 .

( 13 ) 32/80, dom af 28 . januar 1981, Sml . s . 251, praemis 28 .

( 14 ) Jfr . dommen i ovennaevnte sag 132/78, praemis 8 .