FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 12. NOVEMBER 1974 ( 1 )

Høje Ret.

Forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere indeholder bl.a. regler, der skal mindske de retlige og administrative vanskeligheder, som kan opstå, når forordningen skal anvendes på internationalt plan.

Således kan i henhold til artikel 47 »begæringer, erklæringer, appel eller anmodning om genoptagelse, der i medfør af en medlemsstats lovgivning skal være fremsat over for en myndighed, en institution eller et andet organ i den pågældende stat inden en bestemt frist, … inden for samme frist indgives til en tilsvarende myndighed, institution eller lignende i en anden medlemsstat. — »I så fald« således hedder aet videre i regien — »skal den myndighed, institution eller lignende, der har modtaget nævnte begæringer, erklæringer, appel eller anmodning om en genoptagelse, straks oversende den, enten direkte eller gennem de kompetente myndigheder i de pågældende medlemsstater til den tilsvarende kompetente myndighed, institution eller lignende i den første stat.«

Videre bestemmes det i artikel 83 i forordning nr. 4, at den dato, på hvilken begæringen, erklæringen, appel eller anmodning om genoptagelse er indgivet til en myndighed, en institution eller i øvrigt til et organ i en anden medlemsstat, skal anses for datoen for indgivelsen til rette myndighed, institution eller organ.

Disse bestemmelser har også betydning for den ved Bundessozialgericht verserende retssag, der har været anledning til anmodningen i 40/74. Til forståelse af denne sag må jeg forudskikke følgende.

René Costers, en belgisk arbejder, der var udskrevet til tvangsarbejde i Tyskland, omkom under et luftangreb i 1943 på den fabrik, hvor han var beskæftiget. Dette anerkendes som en arbejdsulykke af de tyske forsikrere. I henhold til § 593 (den gamle affattelse) i Reichsversicherungsordnung er forældrene til en arbejdstager, der er omkommet ved en arbejdsulykke, så længe det er nødvendigt, berettiget til pension, såfremt den dræbte før arbejdsulykken af sin arbejdsfortjeneste væsentligt har bidraget til deres underhold. I henhold til denne regel og i henhold til den tredje tillægsaftale til den mellem forbundsrepublikken Tyskland og kongeriget Belgien den 7. december 1957 afsluttede almindelige aftale om social sikring har Costers forældre fremsat krav om en sådan forældrepension. Dette blev ved en meddelselse af 22. januar 1968 afvist af den kompetente tyske institution, Berufsgenossenschaft der Feinmechanik und Elektrotechnik i Køln.

Dette afslag indbragte kongeriget Belgien, repræsenteret af ministeren for offentlig sundhed og familieanliggender, (sagsøger nr. 1), samt hr. Costers og dennes ægtefælle Marie Vounckx, René Costers forældre, (sagsøger nr. 2 og nr. 3), for Sozialgericht Køln. Ved dom af 5. juni 1972 nægtede Sozialgericht Køln at tage sagsøgernes påstand til følge, idet det ikke var godtgjort, at sønnen af sagsøger nr. 2 og 3 før sin død havde ydet forældrene væsentlige bidrag til deres underhold. Dommen indeholdt en appeloplysning, hvorefter anmodning om appel inden en måned efter modtagelsen af dommen skulle indgives enten skriftligt direkte til Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen eller til protokollen på denne rets tingsted, idet appellen dog også ville være rettidigt indgivet, såfremt den inden fristens udløb mundtligt var afgivet til protokollen på tingstedet for Sozialgericht Køln. En udskrift af dommen blev mod kvittering for modtagelsen den 1. august 1972 tilstillet sagsøgerens advokat, der har kontor i Køln.

Sagsøger nr. 1 ville gøre brug af appelmuligheden og indgav derfor en ankestævning — dateret den 30. august 1972 stilet til Landesgericht Nordrhein-Westfalen — til socialministeriet i Bruxelles, det belgiske kontaktorgan i henhold til artikel 3 og artikel 4 i forordning nr. 4, hvor den blev modtaget den 31. august 1972. Dette ministerium videresendte ankestævningen med skrivelse af 1. september 1972 til Bergbauberufsgenossenschaft i Bochum, det tyske kontaktorgan i de nævnte reglers forstand. Derfra blev den dirigeret videre til Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, hvor den blev modtaget den 7. september 1972.

Landessozialgericht afviste anken ved dom af 21. november 1972, fordi ankefristen (en måned efter modtagelsen af dommen fra første instans) ikke var blevet overholdt. Som begrundelse henvistes til artikel 49 i den allerede nævnte almindelige aftale mellem forbundsrepublikken Tyskland og kongeriget Belgien om social sikring, hvorefter retsmidler, der i henhold til et af deltagerlandenes retsregler inden en bestemt frist skal indgives til en myndighed, en institution, en domstol eller et andet organ i denne stat, som er kompetent med hensyn til anven delsen af de i artikel 2 nævnte retsregler, er indgivet rettidigt, såfremt de inden for den samme frist indgives til en myndighed, en institution, en domstol eller et tilsvarende organ i den anden stat. Da det belgiske kontaktorgan imidlertid ikke kan anses for en domstol, altså et tilsvarende organ i den nævnte artikel 49's forstand, var indgivelsen af ankestævningen hertil ikke tilstrækkelig. Ifølge Landessozialgericht bekræftes denne opfattelse i øvrigt af artikel 47 i forordning nr. 3, dvs. den bestemmelse, som jeg allerede en gang har citeret.

Efter appeltilladelse fra Landessozialgericht har alle tre sagsøgere indbragt dens dom for Bundessozialgericht. De har indtaget det standpunkt, at det, da deltagerne i den almindelige aftale om social sikring har oprettet kontaktorganer, må være tilstrækkeligt at indgive appel til et sådant kontaktorgan. Rigtigt forstået skal herefter ikke alene domstole kunne anses for tilsvarende organer med hensyn til indgivelse af appel.

Bundessozialgericht har her den opfattelse, at artikel 49 i den almindelige overenskomst om social sikring ikke længere kunne anvendes, da appellen blev indgivet, fordi den ikke, som det kræves ifølge artiklerne 5 og 6 i forordning nr. 3, er anført i denne forordnings bilag D. Derimod skulle artikel 47 i forordning nr. 3 være afgørende. Da retten imidlertid anså fortolkningen af artikel 47 i forordning nr. 3 for problematisk, udsatte den ved kendelse af 15. maj 1974 sagen og forelagde i medfør af EØF-traktatens artikel 177 følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»Skal artikel 47 i forordning nr. 3 fra Rådet for Det europæiske økonomiske Fællesskab om social sikring af vandrende arbejdstagere (EØF-forordning nr. 3) fortolkes således, at det »tilsvarende organ i en anden medlemsstat« også kan være et kontaktorgan (se artikel 3 og bilag 4 i forordning nr. 4 om gennemførelse og supplement af EØF-forordning nr. 3) i denne »anden medlemsstat« (her socialministeriet, Bruxelles), hvortil appel eller amnodning om genoptagelse (i det foreliggende tilfælde en appel i henhold til Sozialgerichtsgesetz § § 143 og 151) kan indgives med den virkning, at en retsmiddelfrist »i medfør af én medlemsstats lovgivning« anses for overholdt?«

Dette spørgsmål, som kun de sagsøgte i hovedsagen og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har udtalt sig om, har jeg følgende syn på:

1. Det må først slås fast, at artikel 49 i den almindelige tysk-belgiske aftale om social sikring ikke længere kan finde anvendelse, efter at forordning nr. 3 er trådt i kraft, dvs. efter den 1. januar 1959. Det følger af artiklerne 5 og 6 i forordning nr. 3 samt af dennes bilag D. Det fremgår nemlig af artikel 5, at forordningen — for så vidt den ikke udtrykkeligt bestemmer andet — for de personer, den omfatter, træder i stedet for de overenskomster af socialforsikringsmæssig karakter, der er afsluttet mellem to eller flere medlemsstater. I henhold til artikel 6, stk. 2 skal »de øvrige bestemmelser i overenskomster om social sikring, der er anført i bilag D«, fortsat finde anvendelse; men i bilag D er artikel 49 i den almindelige overenskomst ikke nævnt. For det andet er det også korrekt, at den henvisning til artikel 49 i den almindelige overenskomst, der findes i artikel 1 i den tredje tillægsaftale til den almindelige overenskomst, ingen betydning har på trods af, at denne tillægsaftale er nævnt i bilag D. For så vidt er det afgørende, at det i nr. 1 i de almindelige bemærkninger til bilag D udtrykkeligt hedder: »I det omfang bestemmelser i de i dette bilag anførte tillægsaftaler indeholder henvisninger til bestemmelser i den pågældende almindelige overenskomst, erstattes disse henvisninger af henvisninger til de tilsvarende bestemmelser i forordningen.« Bundessozialgericht er altså med rette gået ud fra, at det ikke kommer an på fortolkningen af artikel 49 i den almindelige overenskomst, og at det følgelig er irrelevant, om en fortolkning af denne bestemmelses ordlyd — som Kommissionen har anført — synes at tillade den slutning, at det ingen betydning har, hvorvidt det organ, der i afsenderstaten har modtaget henvendelsen, ifølge sin retlige natur og sine opgaver svarer til det kompetente organ i modtagerstaten. Det afgørende for hovedsagen er tværtimod alene, hvad der i denne sammenhæng følger af artikel 47 i forordning nr. 3.

2. Jeg tillader mig at henvise til min ovenstående ordrette gengivelse af denne bestemmelse. Som de øvrige bestemmelser i afsnit IV i forordning nr. 3 — f.eks. vedrørende gensidig administrativ bistand mellem medlemsstaternes myndigheder og institutioner, vedrørende anvendelsen af en anden medlemsstats officielle sprog i begæringer og andre, dokumenter, der skal indgives til institutioner og myndigheder i en medlemsstat (artikel 45), eller vedrørende fritagelse for eller nedsættelse af skatter og gebyrer samt legaliseringspligten (artikel 46) — er den her relevante artikel 47 ganske klart underordnet den tanke, at der, navnlig i retssager, skal skabes lettelser for de mennesker, som i kraft af forordning nr. 3 må træde i forbindelse med myndigheder, institutioner eller andre organer i en medlemsstat, hvor de ikke har bopæl. Faktisk ville beskyttelsen af vandrende arbejdstagere og sikringen af deres rettigheder ikke være tilstækkelig, såfremt de — eller mere generelt den af forordning nr. 3 omfattede personkreds — i internationale forhold simpelt hen blev konfronteret med de vanskeligheder, der følger af forskellene i socialforsikringsordningernes struktur med de forskellige grene og forskelligartede kompetenceregler, som gælder for domsinstanser eller tilsvarende organer med en kontrollerende funktion. Heraf kan man uden tvivl generelt udlede — hvad der også har fundet udtryk under sagen i den citerede anbefaling af 2. juli 1959 fra Det europæiske økonomiske Fællesskabs administrative kommission for social sikring af vandrende arbejdstagere — at alle sådanne bestemmelser principielt må fortolkes vidt til gunst for de berørte. Dette alene er dog ikke tilstrækkelig til at løse den foreliggende sags konkrete problem, nemlig spørgsmålet, om et kontaktorgan i den i artikel 3 i forordning nr. 4 forudsatte betydning, dvs. et organ, hvorigennem man kan henvende sig til en forsikringsinstitution i en anden medlemsstat, også er »et tilsvarende organ« i den i artikel 47 i forordning nr. 3 forudsatte betydning, hvortil appel eller anmodning om genoptagelse kan indgives med den virkning, at retsmiddelfristen anses for overholdt. Efter almindelige fortolkningsregler må der ved besvarelsen af dette spørgsmål tages udgangspunkt i bestemmelsens ordlyd. I den indledende del af første sætning i artikel 47 henvises der med hensyn til begæringer, erklæringer, appel eller anmodning om genoptagelse samt de herfor gældende frister og rette adressater til retsreglerne i den medlemsstat, hvor disse handlinger skal foretages. I tilslutning hertil hedder det derefter — og heri består lettelsen af sagsbehandlingen — at de nævnte handlinger inden for den samme frist kan foretages over for »det tilsvarende organ i en anden medlemsstat«. Det er derfor væsentligt, at der udtrykkeligt lægges vægt på, om organet er tilsvarende, og at det følgelig ikke er tilstrækkeligt, at man henvender sig til et eller andet organ, der har at gøre med socialforsikringsretten. Det fremgår klart af den tyske affattelse af artikel 47; det samme kan endvidere — som Kommissionen har påvist — udledes af den nederlanske tekst, og desuden peger den italienske og franske affattelse af bestemmelsen i samme retning. I øvrigt er enhver tvivl for så vidt overflødiggjort af artikel 86 i forordning nr. 1408/71 (EFT-specialudgave 1971 (II), s. 366; org. ref. ABl. nr. L 149 af 5. 7.1971), hvori det ganske klart hedder: »Begæringer, erklæringer, appel eller anmodning om genoptagelse, der i medfør af en medlemsstats lovgivning skal være fremsat over for en myndighed, en institution eller en domstol i den pågældende stat inden en bestemt frist, skal anses for rettidigt indgivet, såfremt de inden for samme frist er indgivet til en tilsvarende myndighed, institution eller domstol i en anden medlemsstat.« Udtrykket »tilsvarende«, der — og det understreger dets betydning — også findes i artikel 46 såvel som i andet punktum i artikel 47 forordning nr. 3, giver kun mening, hvis det referer til de i betragtning kommende organers funktion. Under hensyn til de fundamentale forskelle mellem domstolenes og forvaltningens funktion opfyldes artikel 47's krav ikke ved, at et rent forvaltningsorgan kobles ind, når domstole er indblandet, og når en appel — så som en anke i henhold til Sozialgerichtgesetz — skal indgives til domstolene. Der er ingen anledning til en så vidtgående lempelse. Jeg kan ikke forestille mig, at det i henhold til en medlemsstats retssystem i rent nationale sager, altså hvor sagen ingen tilknytning har til udlandet, skulle være muligt at indgive appel mod en domstols afgørelse til en forvaltningsmyndighed. Men når man i sådanne sager går ud fra, at borgeren kan og må forventes at kunne finde frem til de kompetente organer — i hvert fald at skelne mellem forvaltningen og domstolene — må det, også hvad angår internationale forhold, antages, at en sådan sondring, da borgeren ikke her bør stilles bedre, er mulig, og at den lettelse, der følger af artikel 47, derfor forudsætter iagttagelse af den nævnte forskel. Også på denne måde opnås det jo — og det er vel det egentlige formål med artikel 47 — at appelfristerne ikke bliver afkortet for de parters vedkommende, der bor i udlandet. Som foreslået af Kommissionen kan vi derfor gå ud fra, at det, når det drejer sig om appel til en domstol, næppe generelt kan siges, at indgivelsen i henhold til artikel 47 i forordning nr. 3 kan ske til et kontaktorgan i den i artikel 3 i forordning nr. 4 forudsatte betydning. Det afhænger snarere i det mindste af, om det pågældende kontaktorgan i et sådant tilfælde har en domstols- eller domstolslignende funktion på socialforsikringens område. Hvorvidt man bør gå videre og — i tilfælde, hvor domstolenes kompetence i den medlemsstat, hvis indbyggere ønsker at gøre brug af lettelsen ifølge artikel 47, er spaltet op på det socialretlige område — lægge vægt på, at netop den i den konkrete sag kompetente retsinstans inddrages, eller om man kan lade sig nøje med, at det organ, hvortil man henvender sig, blot skal have domstols- eller domstolslignende kompetence på det sociale område, er et spørgsmål, som ikke er blevet stillet af den forelæggende ret, men som dog er blevet drøftet under sagen. Det blev drøftet i forbindelse med det forhold, at det organ, åbenbart under socialministeriet, som man i denne sag henvendte sig til i Belgien, er oprettet som et appeludvalg med domstolslignende karakter, som behandler spørgsmål i forbindelse med erstatning til krigsofre. Vil man også tage stilling hertil, må man på den ene side være opmærksom på, at ardkel 47 i forordning nr. 3 i grunden kun tilsigter, at parter i sager, der har forbindelse med udlandet, får den samme stilling, som de ville have haft, hvis de af dem foretagne nødvendige retshandlinger alene skulle holdes inden for nationale rammer, hvilket ikke i sig selv bevirker, at en opdeling af domstolenes kompetence i afsenderstaten med føje kan lades ude af betragtning. På den anden side må det heller ikke overses, at de problemer, der i denne sammenhæng opstår, når rette myndighed skal findes, kan forårsage ekstra vanskeligheder, f.eks. i det tilfælde, hvor det omstridte krav i modtagerstaten henhører under en anden forsikringsgren end i afsenderstaten. Man kan også mene, at det vil være at stille for store krav til domstolene i modtagerstaten, såfremt de også må kontrollere, hvorvidt appelfristerne i henhold til artikel 47 i forordning nr. 3 er overholdt. Tager man hensyn til den indledningsvis nævnte grundtanke, at en vidtgående fortolkning af artikel 47 er korrekt, såfremt en iagttagelse af forskellene i domstolenes kompetence på det socialretlige område i afsenderstaten overhovedet kan forlanges, må man derfor nøjes med at fastslå, at kompetencerne skal kunne sammenlignes, og at henvendelsen skal ske til et organ, der efter nationale kriterier ikke er åbenbart inkompetent. Om det er tilfældet i denne sag, hvor det belgiske socialministerium er inddraget, må den forelæggende ret selv bedømme.

3. Herefter kan Bundessozialgerichts spørgsmål besvares således: Artikel 47 i forordning nr. 3 skal fortolkes således, at de i artikel 3 i forordning nr. 4 nævnte kontaktorganer ikke generelt kan anses for sådanne tilsvarende organer, som appel eller anmodning om genoptagelse, der i medfør af en medlemsstats lovgivning skal fremsættes inden en bestemt frist, kan indgives til med den virkning, at fristen anses for overholdt. Indgives appel eller anmodning om genoptagelse kan sådanne kontaktorganer kun anses for tilsvarende organer, når de i henhold til den nationale kompetencefordeling også har domstols- eller domstolslignende funktioner på socialforsikringsrettens område og i forhold til den konkrete sag ikke er åbenbart inkompetente.

( 1 ) – Oversat fra tysk.