DOMSTOLENS DOM AF 30. MAJ 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - DIREKTIV - KARAKTEREN AF GENNEMFOERELSESFORANSTALTNINGER I NATIONAL RET - LUFTFORURENING - BLY. - SAG C-59/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02607



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - inkorporering af et direktiv uden lovgivningsvirksomhed - betingelser - generelt retlig grundlag med sikkerhed for direktivets fulde efterlevelse - utilstraekkeligt, at en praksis opfylder kravene ifoelge direktivet

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

2. Miljoe - luftforurening - direktiv 82/884 - fastsaettelse af en graensevaerdi for bly i luften - vedtagelse af bindende retsregler - forpligtelse for medlemsstaterne

(Raadets direktiv 82/884, art. 2)

3. Traktatbrudssag - sagens genstand - fastlaeggelse i den begrundede udtalelse - den medlemsstaten meddelte frist - traktatbruddet ophoert efterfoelgende - retlig interesse i sagsanlaegget bevaret - eventuelt ansvar for medlemsstaten

(EOEF-Traktaten, art. 169)

Sammendrag

1. Gennemfoerelsen i national ret af et direktiv forudsaetter ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specielle bestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

Den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, kan ikke begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte borger har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Medlemsstaterne skal for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om.

2. Den medlemsstaterne paalagte forpligtelse til at fastsaette en graensevaerdi for luftens indhold af bly, der ikke paa bestemte betingelser maa overskrides, jf. artikel 2 i direktiv 82/884, er indfoert for at bidrage konkret til at beskytte mennesket mod virkningerne af bly i miljoeet. Bortset fra tilfaelde af forureningsrisiko paa arbejdspladser, som forpligtelsen ikke gaelder for, indebaerer den, at der i alle tilfaelde, hvor der ved en overskridelse af graensevaerdien vil kunne opstaa fare for menneskers sundhed, bestaar en mulighed for de paagaeldende for at goere deres rettigheder gaeldende, idet de kan paaberaabe sig bindende retsregler. I oevrigt er fastsaettelse af en graensevaerdi ved en retsanordning, hvis bindende virkning er uomtvistelig, ogsaa noedvendig for, at alle, hvis virksomhed vil kunne medfoere gener, kan faa praecist kendskab til de forpligtelser, der paahviler dem.

3. Genstanden for en i medfoer af Traktatens artikel 169 anlagt sag fastlaegges i Kommissionens begrundede udtalelse, og selv i tilfaelde af, at traktatbruddet er blevet bragt ud af verden efter udloebet af den i henhold til den i naevnte artikel fastsatte frist, har det betydning, at sagen fortsaettes med henblik paa at fastslaa grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som foelge af sit traktatbrud vil kunne have paadraget sig i forholdet til andre medlemsstater, Faellesskabet eller private.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. februar 1989 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke ved lov eller administrativt har udstedt samtlige de bestemmelser, der er noedvendige for i national ret fuldt ud at gennemfoere Raadets direktiv 82/884/EOEF af 3. december 1982 om en graensevaerdi for bly i luften (EFT L 378, s. 15, herefter benaevnt "direktivet").

2 Dette direktiv har til formaal at beskytte mennesker mod risikoen for blyforgiftning og fastsaetter derfor en graensevaerdi for bly i luften, der angiver den hoejeste blykoncentration i luften, som ikke under visse forhold maa overskrides.

3 I direktivets artikel 2, stk. 2, bestemmes, at graensevaerdien er 2 mikrogram Pb/m3, udtrykt som den aarlige middelkoncentration.

4 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at blykoncentrationer i luften, der maales i overensstemmelse med artikel 4, fem aar efter meddelelsen af direktivet ikke er hoejere end den graensevaerdi, der er anfoert i artikel 2.

5 Medlemsstaterne var ifoelge direktivets artikel 12, stk. 1, forpligtet til at saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden 24 maaneder efter dets meddelelse. Direktivet blev meddelt Forbundsrepublikken Tyskland den 9. december 1982 og skulle saaledes senest den 9. december 1984 vaere gennemfoert i tysk ret.

6 Kommissionen har foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den ikke har opfyldt pligten ifoelge direktivets artikel 2 til at vedtage en bindende, effektivt sanktioneret regel, hvorved en overskridelse af graensevaerdien paa 2 mikrogram Pb/m3 paa hele det nationale omraade udtrykkeligt forbydes. Den paataler endvidere, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har truffet egnede foranstaltninger for at sikre overholdelse af denne graensevaerdi, jf. kravet herom i direktivets artikel 3, stk. 1.

7 Forbundsrepublikken Tyskland har hertil svaret, at den med direktivet tilsigtede beskyttelse falder sammen med den beskyttelse, der er tilvejebragt ved den tyske forbundslov af 15. marts 1974 om beskyttelse mod skadelige virkninger for miljoeet af luftforurening, stoej, rystelser og andre gener (BGBl. I, s. 721, herefter benaevnt "forureningsbekaempelsesloven") samt de bestemmelser, der er truffet til gennemfoerelse heraf. Den tilfoejer, at de resultater, som i Forbundsrepublikken konkret er naaet for at modvirke blyforurening, absolut opfylder direktivets krav.

8 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder og retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Anbringendet om, at der ikke i Forbundsrepublikken er udstedt generelle, bindende regler

9 § 3 i forureningsbekaempelsesloven definerer skadelige virkninger for miljoeet som "forurening af en saadan art, et saadant omfang eller en saadan varighed, at der opstaar fare, alvorlig ulempe eller vaesentlig belastning, lokalt eller alment". I loven angives dog ikke, hvor omfattende en saadan forurening skal vaere for at kunne anses for skadelig for miljoeet. Det paahviler i medfoer af lovens § 48 forbundsregeringen, efter hoering af de beroerte kredse og efter at have indhentet Bundesrats samtykke, at udstede "generelle forvaltningsforskrifter til gennemfoerelse af loven".

10 Forbundsregeringen har med hjemmel i naevnte § 48 i 1974 udstedt den foerste generelle forvaltningsforskrift til gennemfoerelse af forureningsbekaempelsesloven, nemlig technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (herefter benaevnt "teknisk cirkulaere om luft"). Dette cirkulaere er blevet aendret flere gange, bl.a. den 27. februar 1986 (GMBl., s. 95). Det er ikke under sagen blevet bestridt, at cirkulaerets punkt 2.5.1 for bly fastsaetter en graensevaerdi paa 2 mikrogram Pb/m3 i overensstemmelse med direktivets artikel 2, stk. 2.

11 Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at det naevnte cirkulaere ikke udgoer en bindende retsforskrift. Den har desuden gjort gaeldende, at cirkulaerets anvendelsesomraade ikke er saa omfattende som direktivets.

12 Kommissionen anfoerer, at administrative cirkulaerer generelt ikke i tysk ret anerkendes som retsregler. For ifoelge den tyske grundlov og specielt dennes artikel 80, stk. 1, gaelder der visse navnlig proceduremaessige betingelser for forvaltningens udstedelse af anordninger, og disse betingelser er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Desuden antages det baade i retspraksis og i teorien, at administrative cirkulaerer ikke noedvendigvis skal foelges, naar man staar over for en atypisk situation, dvs. en situation, hvor udstederen af administrative bestemmelser, ved hvilke der skulle foretages en generel regulering af et omraades problemer, ikke har kunnet eller villet fastlaegge en loesning.

13 I oevrigt gaelder ifoelge Kommissionen cirkulaerets forskrifter ikke for andre forureningskilder end de i cirkulaeret omhandlede anlaeg, og de indeholder udelukkende regler for beskyttelse af luften, der skal anvendes i forbindelse med visse forvaltningsakter vedroerende saadanne anlaeg.

14 Forbundsrepublikken Tyskland har hertil anfoert, at de regler, hvorved det skal opnaas, at direktivets graensevaerdi overholdes, omfatter samtlige forureningskilder, der har med blyforurening at goere.

15 Disse regler omfatter nemlig i foerste raekke anlaeg, der kraever godkendelse, jf. navnlig § 4 i forureningsbekaempelsesloven, dvs. anlaeg, der efter deres beskaffenhed eller drift vil kunne have saerligt skadelige virkninger for miljoeet eller paa anden maade true med at skade eller i betydeligt omfang skade eller genere almenheden eller de naermeste omgivelser. De graensevaerdier for gener, som saadanne anlaeg ikke maa overskride, er angivet i punkt 2.5.1 i teknisk cirkulaere om luft, der for bly angiver den graensevaerdi, som er fastsat i direktivet. Disse graensevaerdier er mindstenormer, der ogsaa under atypiske forhold skal overholdes.

16 For det andet omfatter de omhandlede regler ogsaa andre anlaeg. Ifoelge § 22 i forureningsbekaempelsesloven skal saadanne anlaeg bygges og drives paa en saadan maade, at skadelige virkninger for miljoeet undgaas i det omfang, det paa det nuvaerende tekniske udviklingstrin er muligt. Og af begrebet "skadelige virkninger for miljoeet" er der blevet givet en konkretisering i punkt 2.5.1 i teknisk cirkulaere om luft. Efter forureningsbekaempelseslovens § 25, stk. 2, kan myndighederne, naar saadanne skadelige virkninger er ensbetydende med, at menneskers liv og sundhed trues, helt eller delvis forbyde bygning eller drift af saadanne anlaeg, saafremt almenheden eller de naermeste omgivelser ikke kan beskyttes paa anden maade.

17 For det tredje er der for blyforurening som foelge af bilkoersel blevet fastsat regler i loven om bly i benzin.

18 Det bemaerkes i den forbindelse, at efter Domstolens praksis (jf. bl.a. Domstolens dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825) forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

19 Herved bemaerkes, at den medlemsstaterne paalagte forpligtelse til at fastsaette en graensevaerdi, der ikke i bestemte perioder og paa bestemte betingelser maa overskrides, jf. direktivets artikel 2, efter direktivets artikel 1 er indfoert "for at bidrage konkret til at beskytte mennesket mod virkningerne af bly i miljoeet". Bestemmelsen finder imidlertid ikke anvendelse paa forureningsrisikoen paa arbejdspladser. Bortset fra dette sidste forhold indebaerer den derfor, at der i alle tilfaelde, hvor der ved overskridelse af graensevaerdier vil kunne opstaa fare for menneskers sundhed, bestaar en mulighed for de paagaeldende for at goere deres rettigheder gaeldende, idet de kan paaberaabe sig bindende retsregler. I oevrigt er fastsaettelse af en graensevaerdi ved en retsanordning, hvis bindende virkning er uomtvistelig, ogsaa noedvendig for, at alle, hvis virksomhed vil kunne medfoere gener, kan faa praecist kendskab til de forpligtelser, der paahviler dem.

20 Imidlertid maa det for det foerste fastslaas, at graensevaerdien 2 mikrogram Pb/m3 kun genfindes i teknisk cirkulaere om luft, der kun har et begraenset anvendelsesomraade.

21 Dette cirkulaere anvendes ikke, som haevdet af Forbundsrepublikken Tyskland, paa samtlige anlaeg. For efter cirkulaerets nr. 1 er dets anvendelsesomraade kun anlaeg, der kraever godkendelse ifoelge § 4 i forureningsbekaempelsesloven, dvs. anlaeg, som efter deres beskaffenhed eller drift vil kunne have saerligt skadelige virkninger for miljoeet eller paa anden maade true eller i betydeligt omfang skade eller genere almenheden eller de naermeste omgivelser. Pligter for myndighederne bestaar ifoelge samme nummer i hovedsagen kun i forbindelse med behandlingen af ansoegninger om byggetilladelse og om tilladelse til drift eller aendring af saadanne anlaeg, eller naar der senere udstedes regler om krav, som skal opfyldes af disse anlaeg, eller i tilfaelde af undersoegelser om arten og omfanget af emissioner fra saadanne anlaeg eller om gener hidroerende fra det omraade, hvor de drives.

22 Cirkulaerets anvendelsesomraade er saaledes ganske bestemte bygningers eller anlaegs naermeste omgivelser, hvorover for staar, at direktivet har et langt stoerre anvendelsesomraade, som daekker medlemsstaternes omraade i dets helhed. Direktivets karakter af generel retsforskrift indebaerer, at det ikke kan gennemfoeres ved regler om en pligt, som udtrykkeligt gaelder for et begraenset antal forureningskilder til at overholde den i direktivet fastsatte graensevaerdi og kun i forbindelse med bestemte forvaltningsakter, der skal udstedes.

23 For det andet maa det tilfoejes, at hensynet til privates adgang til at paaberaabe sig deres rettigheder ikke er bedre tilgodeset paa cirkulaerets egentlige anvendelsesomraade, dvs. anlaeg, der kraever godkendelse. Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen er faktisk uenige om, i hvilket omfang det i tysk teori og retspraksis er anerkendt, at tekniske cirkulaerer har bindende virkning. Kommissionen har kunnet henvise til en retspraksis, der frakender cirkulaerer denne karakter, navnlig paa skatte- og afgiftsomraadet. Forbundsrepublikken Tyskland har paa sin side henvist til eksempler i retspraksis, hvorefter cirkulaerer paa atomenergiomraadet antages at vaere bindende. Det maa specielt for teknisk cirkulaere om luft fastslaas, at Forbundsrepublikken ikke har kunnet henvise til tysk retspraksis, hvori det udtrykkeligt anerkendes, at dette cirkulaere ud over at binde forvaltningen har direkte virkning for tredjemand. Det kan derfor ikke goeres gaeldende, at private er i stand til at skaffe sig sikker viden om, hvilke rettigheder de har, for i givet fald at paaberaabe sig disse rettigheder ved de nationale domstole, og ej heller at de personkredse, hvis virksomhed vil kunne give anledning til gener, besidder tilfredsstillende oplysninger om omfanget af deres forpligtelser.

24 Af det anfoerte foelger, at det ikke er godtgjort, at direktivets artikel 2, stk. 1, er blevet gennemfoert ved udstedelsen af utvivlsomt bindende regler, der, som kraevet i Domstolens praksis, konkret udgoer bestemte, klare regler, der opfylder kravet om retssikkerhed.

Anbringendet om, at der ikke er udstedt egnede foranstaltninger til sikring af, at graensevaerdien overholdes

25 Kommissionen har foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den ikke har truffet egnede foranstaltninger for at sikre, at den i direktivet foreskrevne graensevaerdi virkelig overholdes, jf. kravet herom i direktivets artikel 3. Den fremhaever, at de planer for beskyttelse af atmosfaeren, der i medfoer af forureningsbekaempelseslovens §§ 44-47 skal opstilles og gennemfoeres af delstaterne, naar luftforureningen truer med at paafoere miljoeet skade, ikke goer det muligt at sikre, at den i direktivet fastsatte graensevaerdi virkelig overholdes. Det skyldes foerst og fremmest, at disse foranstaltninger kun gaelder for bestemte omraader og ikke sikrer, at graensevaerdien overholdes paa hele statsterritoriet. Det skyldes desuden, at myndighederne har et vist skoen ved afgoerelsen af, om disse planer for beskyttelse af atmosfaeren skal ivaerksaettes. Det skyldes endelig, at de procedurer, der skal foelges, er saa tidkraevende, at det ikke er muligt effektivt og hurtigt at sikre, at graensevaerdien overholdes.

26 Forbundsrepublikken Tyskland har i foerste raekke gjort gaeldende, at tallene for de gener, der er konstateret i Tyskland, ligger langt under den ved direktivet fastsatte graensevaerdi paa 2 mikrogram Pb/m3.

27 Forbundsrepublikken Tyskland mener sig i oevrigt i stand til at sikre, at denne graensevaerdi virkelig overholdes. Den har herved navnlig henvist til forureningsbekaempelseslovens §§ 44-47, hvorefter delstaternes myndigheder skal fastlaegge udsatte omraader og for disse udarbejde planer for beskyttelse af atmosfaeren. Med hensyn til kritikken af, at saadanne planer kun er blevet udarbejdet for en del af Forbundsrepublikkens omraade, har den anfoert, at det er aldeles unoedvendigt at udarbejde saadanne planer for omraader, hvor faren for, at graensevaerdien overskrides, ikke bestaar. Hertil foejes, at forvaltningen ikke kan skoenne ved afgoerelsen af, om planer for beskyttelse af atmosfaeren skal ivaerksaettes, naar der konkret er opstaaet fare for forurening. Den har endelig oplyst, at disse planer efter den 1. september 1990 har skullet foelge direktivets graensevaerdier.

28 Foerst bemaerkes, at den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, ikke kan begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Som fastslaaet af Domstolen i dom af 15. marts 1990 (sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, praemis 25), skal medlemsstaterne for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om.

29 Heraf foelger, at Forbundsrepublikken Tysklands indsigelse om, at der i praksis ikke ses at foreligge tilfaelde, der har vaeret i strid med direktivet, ikke kan anerkendes.

30 Det maa derfor undersoeges, om der ved de bestemmelser, Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, er sikret en korrekt gennemfoerelse af direktivet.

31 Ifoelge § 44 i forureningsbekaempelsesloven skal myndighederne efter de i delstaterne gaeldende regler permanent konstatere arten og omfanget af visse former for luftforurening, der kan medfoere skadelige virkninger for miljoeet i visse saerligt udsatte omraader. Ifoelge lovens § 47, i affattelsen paa tidspunktet for sagens anlaeg, skulle de samme myndigheder, naar det var konstateret, at luftforurening har skadelige virkninger for miljoeet, eller at saadanne skadelige virkninger maa paaregnes i hele det udsatte omraade eller i en del af dette, opstille en plan for beskyttelse af atmosfaeren i dette omraade.

32 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at blykoncentrationen i luften ikke er hoejere end graensevaerdien 2 mikrogram Pb/m3.

33 I den forbindelse bemaerkes, at delstaternes myndigheder kun skal ivaerksaette planerne for beskyttelse af atmosfaeren, naar de fastslaar, at der er indtraadt skadelige virkninger for miljoeet. Som anfoert ovenfor angives det imidlertid ikke i forureningsbekaempelsesloven, hvilken grad af forurening der kan begrunde en konstatering af, at der er tale om skadelige virkninger for miljoeet. Teknisk cirkulaere om luft paalaegger kun myndighederne pligter i forbindelse med ganske bestemte forvaltningsakter vedroerende bestemte anlaeg. Der findes derfor ikke generelle, bindende regler, hvorefter myndighederne er forpligtet til at traeffe foranstaltninger i alle tilfaelde, hvor der bestaar risiko for en overskridelse af de i direktivet angivne graensevaerdier.

34 Heraf foelger, at direktivets artikel 3 ikke er blevet gennemfoert i national ret paa en saadan maade, at alle situationer, der vil kunne forekomme, er omfattet, og at de nationale bestemmelser ikke som kraevet har karakter af bindende retsregler, som ville tilgodese kravet om retssikkerhed.

35 Den omstaendighed, at den tyske lovgivning efter sagens anlaeg er blevet aendret, kan ikke aendre dette resultat. Ifoelge Domstolens faste praksis fastlaegges genstanden for en i medfoer af Traktatens artikel 169 anlagt sag i Kommissionens begrundede udtalelse, og selv i tilfaelde af, at traktatbruddet er blevet bragt ud af verden efter udloebet af den i henhold til artikel 169, stk. 2, fastsatte frist, har det betydning, at sagen fortsaettes med henblik paa at fastlaegge grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som foelge af sit traktatbrud vil kunne have paadraget sig i forhold til andre medlemsstater, Faellesskabet eller private.

36 Af alle de anfoerte grunde maa det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv 82/884 om en graensevaerdi for bly i luften.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

37 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostningerne.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv 82/884/EOEF af 3. december 1982 om en graensevaerdi for bly i luften.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.