DOMSTOLENS DOM AF 24. MARTS 1994. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DET FORENEDE KONGERIGE STORBRITANNIEN OG NORDIRLAND. - TRAKTATBRUD - MILK MARKETING BOARDS'SAERRETTIGHEDER - SKUMMETMAELK OG LETMAELK - MEDLEMSSTATENS KONTROL AF MILK MARKETING BOARD - UNDERRETNING AF KOMMISSIONEN. - SAG C-40/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-00989



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - Milk Marketing Boards' saerrettigheder - koeb af maelk produceret og solgt "i uforarbejdet stand" - begreb - skummet- og letmaelk - omfattet

(Raadets forordning nr. 804/68, art. 25, stk. 1, litra a), som aendret ved forordning nr. 1421/78)

2. Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - Milk Marketing Boards' saerrettigheder - medlemsstatens pligt til at foere tilsyn med disse organisationer - tilladeligheden af uensartet politik over for udoevelse af saerrettigheder med hensyn til skummet- og letmaelk - ikke tilladeligt

(EOEF-traktaten, art. 40, stk. 3; Raadets forordning nr. 1422/78, art. 10, stk. 1)

3. Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - Milk Marketing Boards' saerrettigheder - planlagte aendringer i den relevante nationale lovgivning - pligt til at underrette Kommissionen

(EOEF-traktaten, art. 5)

Sammendrag

1. Den eneret til opkoeb af maelk, der i henhold til artikel 25, stk. 1, litra a), i forordning nr. 804/68, som aendret ved forordning nr. 1421/78, tilkommer Milk Marketing Boards - maelkeproducentorganisationer i Det Forenede Kongerige - omfatter ikke alene soedmaelk, men ogsaa maelk med lavt fedtindhold, dvs. skummet- og letmaelk.

2. Det paahviler Det Forenede Kongerige noeje at overholde de forpligtelser til at foere tilsyn med Milk Marketing Boards, der paalaegges det ved artikel 10 i forordning nr. 1422/78 netop som betingelse for anerkendelse af de markedsfoeringsordninger, sagen drejer sig om, saa meget desto mere som disse udgoer en fravigelse fra den faelles markedsordning. For saa vidt som der er fem forskellige organisationer, der er ansvarlige for gennemfoerelsen af disse markedsfoeringsordninger, er forpligtelsen til at foere et meget indgaaende tilsyn saerlig vigtig i betragtning af, at ét af maalene med forordningen er at sikre, at rettighederne ikke af organisationerne i praksis anvendes paa en maade, som er uforenelig med de almindelige grundsaetninger i traktaten og med faellesskabsretten, herunder isaer med det i traktatens artikel 40, stk. 3, fastsatte princip om forbud mod forskelsbehandling. Medlemstaten har saaledes tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til ovennaevnte artikel 10, stk. 1, ved at tillade, at de forskellige Milk Marketing Boards har foert en uensartet politik ved udoevelsen af deres saerrettigheder mht. skummet- og letmaelk.

3. Eftersom det er efter anmodning fra Det Forenede Kongerige og kun for denne medlemsstats vedkommende, at Faellesskabet har indfoert fravigelser fra den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, paahviler det Det Forenede Kongerige, med henblik paa at opfylde sine forpligtelser efter traktatens artikel 5, at underrette Kommissionen om enhver planlagt aendring i national lovgivning, der vil kunne paavirke helheden og effektiviteten af markedsfoeringsordningerne, der hviler paa Milk Marketing Boards.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 13. februar 1992 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at

1. a) Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af artikel 25, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1421/78 af 20. juni 1978 (EFT L 171, s. 12), ved ikke at have sikret, at Milk Marketing Boards (herefter benaevnt "MMB") ikke overskrider de enerettigheder, der kun er indroemmet dem med hensyn til soedmaelk.

b) Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til forordning nr. 804/68, ved ikke at have forhindret MMB i at begraense producenternes mulighed for lovligt at producere og afsaette maelkeprodukter, der ikke omfattes af MMB' s enerettigheder.

c) Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 10 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1422/78 af 20. juni 1978 om indroemmelse af visse saerrettigheder til maelkeproducentorganisationer i Det Forenede Kongerige (EFT L 171, s. 14), ved ikke at have foert kontrol med MMB.

d) Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 804/68, ved ikke at have sikret, at konkurrencen ikke paavirkes mere end absolut noedvendigt.

e) Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 804/68, ved at have udvidet Milk Marketing Schemes i Skotland til ogsaa at omfatte maelk med lavt fedtindhold.

f) Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til traktatens artikel 5, ved i flere aar at have undladt at underrette Kommissionen om de lovaendringer, som medfoerte, at de skotske Milk Marketing Schemes omfatter maelk med lavt fedtindhold.

2. Det fastslaas, saafremt Domstolen maatte komme til det resultat, at maelk med lavt fedtindhold er omfattet af MMB' s enerettigheder, at producenter og/eller fremstillingsvirksomheder, der har stoettet sig paa den fortolkning af faellesskabsretten, som Det Forenede Kongerige accepterede, indtil det skiftede standpunkt i juni 1991, og som gik ud paa, at maelk med lavt fedtindhold ikke er omfattet af de omhandlede Milk Marketing Schemes, har en berettiget forventning om i et rimeligt tidsrum og i hvert fald indtil domsafsigelsen fortsat at kunne handle med maelk med lavt fedtindhold uden for rammerne af den eneret til opkoeb, der er indroemmet Milk Marketing Boards of England and Wales og Northern Ireland.

Sagens baggrund

2 Det Forenede Kongerige havde forud for sin tiltraedelse af Faellesskabet en national markedsordning for maelk, hvori et af de vaesentligste elementer var MMB' s virksomhed. Disse organisationer havde til opgave at forbedre fremstillingen og afsaetningen af maelkeprodukter. Med henblik herpaa solgte alle maelkeproducenterne deres maelk gennem MMB. Disse aftog den samlede maelkeproduktion, solgte den til den hoejeste pris og betalte producenterne en enhedspris beregnet paa grundlag af det samlede provenu fra salget.

3 MMB' s virksomhed er reguleret i Milk Marketing Schemes. I henhold til disse ordninger er de med visse undtagelser forpligtet til at koebe al maelk af handelskvalitet, som producenterne tilbyder. Til gengaeld giver de MMB ret til at kraeve af producenterne, at de saelger dem deres maelkeproduktion, dog med det forbehold, at visse kategorier af producenter kan faa tilladelse til selv direkte at saelge deres maelk. MMB koeber den raa maelk af producenterne til en enhedspris og saelger den igen til forskellige priser afhaengig af dens bestemmelse.

4 Efter Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af Faellesskabet er MMB-ordningen blevet integreret i den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, der er indfoert ved Raadets forordning nr. 804/68. Forordningens artikel 25, som aendret ved Raadets ovennaevnte forordning nr. 1421/78, fastsaetter visse betingelser for MMB' s virksomhed og bestemmer, at disse organisationers eneret til at koebe fra producenterne, der er etableret inden for deres omraade, omfatter maelk, der produceres og saelges i uforarbejdet stand.

5 De almindelige regler om betingelserne for at udoeve de saerrettigheder, Det Forenede Kongerige har indroemmet MMB, er indeholdt i Raadets ovennaevnte forordning nr. 1422/78. Forordningens artikel 10, stk. 1, paalaegger Det Forenede Kongerige at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa til stadighed at kontrollere, at MMB overholder Faellesskabets principper og bestemmelser samt de saerlige betingelser, som bemyndigelsen er undergivet.

6 Med hensyn til salg af skummet- og letmaelk har der vaeret divergerende praksis i de forskellige MMB i Det Forenede Kongerige.

7 Milk Marketing Board for Northern Ireland har hele tiden vaeret af den opfattelse, at skummetmaelk og letmaelk er omfattet af dens eneret til opkoeb. Den har derfor modsat sig det, naar producenter har oensket selv at saelge denne maelk uden hensyn til dens eneret til opkoeb.

8 Med hensyn til de tre MMB i Skotland blev i 1982 to Milk Marketing Schemes, nemlig de to, der regulerer Scottish Milk Marketing Board' s og North of Scotland Milk Marketing Board' s virksomhed, aendret, saaledes at maelk med lavt fedtindhold udtrykkeligt blev henfoert under MMB' s eneret til opkoeb i henhold til artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 804/68. I 1984 blev Milk Marketing Scheme for Aberdeen and District Milk Marketing Board aendret paa tilsvarende maade.

9 Indtil 1991 gjorde Milk Marketing Board of England and Wales ikke nogen eneret til opkoeb gaeldende over for producenter, der foretog en afskumning af soedmaelken og solgte den som maelk med lavt fedtindhold.

10 Ved skrivelse af 22. februar 1991 paapegede Kommissionen over for de britiske myndigheder, at Milk Marketing Board of England and Wales havde besluttet, at maelk, som producenterne solgte i flydende form, var omfattet af dens eneret til opkoeb, uanset fedtindhold. Den 8. maj 1991 opfordrede Kommissionen Det Forenede Kongerige til i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1422/78 at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa til stadighed at kontrollere, at MMB overholdt Faellesskabets regler.

11 Ved skrivelse af 21. juni 1991 meddelte Det Forenede Kongeriges regering Kommissionen, at man efter fornyet gennemgang af den retlige situation var naaet til den opfattelse, at "maelk, der produceres og saelges i uforarbejdet stand" - som i henhold til artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 804/68 henhoerer under MMB' s eneret - omfatter al maelk i flydende form, der anvendes til direkte forbrug, idet denne definition ifoelge Det Forenede Kongerige omfatter skummet- og letmaelk.

12 Den 1. oktober 1991 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Det Forenede Kongerige, hvori den gentog sin opfattelse med hensyn til omfanget af MMB' s eneret til opkoeb, og opfordrede medlemsstaten til at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at opretholde status quo, indtil tvisten var afgjort af Domstolen.

Den principale paastand

Klagepunkterne 1. a), b), d) og e)

13 Til stoette for disse paastande har Kommissionen gjort gaeldende, at i henhold til artikel 25, stk. 1 og 3, i forordning nr. 804/68 gaelder MMB' s eneret til opkoeb kun soedmaelk og ikke skummet- og letmaelk, dvs. maelk, hvorfra en stoerre eller mindre del af fedtindholdet er fjernet. Kommissionen har anfoert, at fravigelser fra den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter skal fortolkes indskraenkende. Der skal derfor sondres mellem soedmaelk og forarbejdede produkter som skummet- og letmaelk.

14 Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering omfatter udtrykket "maelk, der produceres og saelges i uforarbejdet stand", maelk med lavt fedtindhold, eftersom denne type maelk har samme kommercielle bestemmelse som soedmaelk. Hvis MMB' s eneret til opkoeb ikke omfattede maelk med lavt fedtindhold, ville producenterne kunne saelge deres maelk direkte til mejerier, grossister, detailhandlende eller forbrugere. Dette ville medfoere en stigning i den maengde maelk, der ikke blev solgt til MMB, hvilket ville vaere til skade for samtlige producenter, navnlig dem, som er ugunstigt stillet paa grund af deres geografiske placering.

15 Det bemaerkes, at Domstolen i dom af 27. marts 1990 (sag C-372/88, Cricket St. Thomas, Sml. I, s. 1345) har fastslaaet, at den eneret til opkoeb af "maelk, der produceres og saelges i uforarbejdet stand", i henhold til artikel 25, stk. 1, litra a), i forordning nr. 804/68 efter faellesskabsretten afgraenses ved et kriterium, der bygger paa det paagaeldende produkts vaesentligste egenskaber og kommercielle anvendelse. Domstolen praeciserede, at det maatte afgoeres, om det paagaeldende produkt stadig kan betegnes som maelk, eller om det drejer sig om et andet produkt fremstillet paa grundlag af maelk.

16 I denne henseende maa det konstateres, at skummet- og letmaelk har lignende egenskaber som soedmaelk. Maelketyper med lavt fedtindhold har i det vaesentlige den samme kommercielle anvendelse som soedmaelk, nemlig direkte forbrug. Skummet- og letmaelk saelges ligesom soedmaelk i de samme forretninger i kartoner eller paa flasker i indbyrdes konkurrence og til de samme eller til naesten ens priser.

17 Endvidere undergaar standardiseret soedmaelk, hvis fedtindhold er fastsat til en konstant vaerdi paa 3,5%, en tilsvarende behandling som den, der anvendes ved fremstilling af skummet- og letmaelk. Ligesom maelk med lavt fedtindhold fremstilles standardiseret soedmaelk enten ved en udskillelse, hvorunder soedmaelkens bestanddele skilles fra hinanden, eller ved at fortynde soedmaelken med maelk med lavt fedtindhold. Denne aendring af maelkens fedtindhold kan saaledes ikke betragtes som en egentlig forarbejdning.

18 Det skal tilfoejes, at en begraensning af MBB' s eneret til opkoeb til kun at omfatte soedmaelk ville indebaere en risiko for gennemfoerelsen af maalene med det paagaeldende markedsfoeringssystem, nemlig at stabilisere markederne og sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. Ifoelge den foerste betragtning til forordning nr. 1421/78 er MMB netop blevet accepteret af Faellesskabet, fordi de goer det muligt at naa disse maal, samtidig med at der goeres mindre brug af interventionsforanstaltningerne.

19 En begraensning af eneretten til opkoeb ville indebaere en aabning af en alternativ markedsfoeringskanal for maelk med lavt fedtindhold. En saadan situation ville skade effektiviteten af det paagaeldende markedsfoeringssystem, til hvis opretholdelse inden for den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter der blev givet tilladelse i en erklaering som bilag til tiltraedelsestraktaten, og dermed selve eksistensen af de forskellige MMB, der anerkendes i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1422/78.

20 Af ovenstaaende foelger, at Kommissionens paastande nedlagt under 1. a), b), d) og e) i staevningen boer forkastes.

Klagepunkt 1. c)

21 Med denne paastand soeger Kommissionen at opnaa, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1422/78, hvorefter det skulle traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa til stadighed at kontrollere, at MMB overholder Faellesskabets principper og bestemmelser samt de saerlige betingelser, som bemyndigelsen til disse organisationer er undergivet.

22 Det Forenede Kongeriges regering har erkendt, at MMB' s praksis med hensyn til producenter, der selv afsaetter deres produktion i form af maelk med lavt fedtindhold, tidligere ikke har vaeret ensartet. I Skotland har MMB siden aendringerne i Milk Marketing Schemes i 1982 og 1984 ikke laengere sondret mellem soedmaelk og maelk med lavt fedtindhold. I Nordirland har MMB altid indtaget det standpunkt, at maelk med lavt fedtindhold er omfattet af dens eneret. I England og Wales har MMB aendret standpunkt, saaledes at maelk med lavt fedtindhold herefter er omfattet af MMB' s eneret til opkoeb. Paa nuvaerende tidspunkt er alle MMB saaledes af den opfattelse, at maelk med lavt fedtindhold er omfattet af deres eneret til opkoeb.

23 Det Forenede Kongerige mener, at de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af artikel 10 i forordning nr. 1422/78, ikke tillader det at forhindre, at private personer, herunder MMB, i god tro goer de rettigheder gaeldende, der tilkommer dem i henhold til faellesskabsretten. Kontrolforpligtelsen paalaegger ikke Det Forenede Kongerige at gribe ind i nationale procedurer mellem private vedroerende omfanget af saadanne rettigheder eller at traeffe de foranstaltninger, som Kommissionen maatte foreslaa.

24 Det Forenede Kongerige har endvidere anfoert, at dette klagepunkt ikke er blevet fremfoert i den begrundede udtalelse.

25 Dette sidste argument maa forkastes. Det fremgaar nemlig af talrige betragtninger i Kommissionens skrivelser i forbindelse med den administrative procedure, at denne over for de britiske myndigheder paatalte, at de ikke foerte effektiv kontrol med MMB' s anvendelse af Milk Marketing Schemes.

26 Med hensyn til realiteten i dette klagepunkt skal det understreges, at det paahviler Det Forenede Kongerige noeje at overholde de forpligtelser, der paalaegges det ved artikel 10 i forordning nr. 1422/78 netop som betingelse for anerkendelse af de markedsfoeringsordninger, sagen drejer sig om, saa meget desto mere som disse udgoer en fravigelse af den faelles markedsordning.

27 Som Domstolen allerede har fastslaaet, er den ordning, der fremgaar af det samlede faellesskabsretlige regelsaet, som giver hjemmel for MMB' s virksomhed, kendetegnet ved, at der skal foeres et meget indgaaende tilsyn med disse organisationer (jf. dom af 2.12.1986, sag 23/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 3581, praemis 40). Denne kontrolforpligtelse er saerlig vigtig, for saa vidt som der er fem forskellige organisationer, der er ansvarlige for gennemfoerelsen af disse markedsfoeringsordninger.

28 I det foreliggende tilfaelde er det ubestridt, at baade retsstillingen og MMB' s praksis i flere aar ikke har vaeret i overensstemmelse med kravet om ensartet anvendelse af den paagaeldende ordning.

29 Det Forenede Kongeriges myndigheder har tilladt, at der forekom uoverensstemmelser i anvendelsen af Milk Marketing Schemes. Imidlertid er, som det anfoeres i fjerde betragtning til forordning nr. 1422/78, ét af maalene med disse bestemmelser at sikre, at rettighederne ikke af MMB i praksis anvendes paa en maade, som ville vaere uforenelig med de almindelige grundsaetninger i traktaten og med faellesskabsretten, herunder isaer med princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit.

30 Det maa derfor fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1422/78, ved at tillade, at MMB har foert en uensartet politik vedroerende salg af skummet- og letmaelk.

Klagepunkt 1. f)

31 Kommissionen betegner det som et brud paa loyalitetsforpligtelsen i traktatens artikel 5, at Det Forenede Kongerige ikke har underrettet den om MMB' s aendrede politik.

32 Det Forenede Kongeriges regering bestrider at have tilsidesat sine forpligtelser. Den goer gaeldende, at den befandt sig i en vanskelig situation, hvor MMB i god tro paa grundlag af faellesskabsretten gjorde en eneret til opkoeb af maelk med lavt fedtindhold gaeldende.

33 Det bemaerkes, at ordningen, der fraviger den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, er blevet anerkendt af Faellesskabet efter Det Forenede Kongedoemmes anmodning, samt at denne medlemsstat derfor er forpligtet til at underrette Kommissionen om enhver aendring i Milk Marketing Schemes, der vil kunne paavirke disse markedsfoeringsordningers helhed og effektivitet.

34 Det er ubestridt, at Kommissionen ikke blev underrettet om aendringerne af de tre skotske Milk Marketing Schemes, hvorved de blev udstrakt til ogsaa at omfatte skummet- og letmaelk.

35 Naar henses til betydningen af de paataenkte aendringer, samt for at goere det muligt for faellesskabsmyndighederne at undersoege disse foranstaltningers overensstemmelse med den gaeldende ordning, burde Det Forenede Kongeriges regering imidlertid have underrettet Kommissionen om dem.

36 Det kan derfor fastslaas, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5 ved ikke at underrette Kommissionen om de planlagte aendringer af de skotske Milk Marketing Schemes, der fandt sted i 1982 og 1984.

Den subsidiaere paastand

37 Saafremt Domstolen maatte komme til det resultat, at maelk med lavt fedtindhold er omfattet af MMB' s enerettigheder, har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at producenter, der har stoettet sig paa den modsatte fortolkning, som Det Forenede Kongeriges regering gik ud fra, indtil den skiftede standpunkt, i medfoer af princippet om den berettigede forventning har ret til i et rimeligt tidsrum og i hvert fald indtil domsafsigelsen fortsat at saelge maelk med et lavt fedtindhold uden for rammerne af den eneret til opkoeb, der er indroemmet Milk Marketing Board of England and Wales og Milk Marketing Board for Northern Ireland.

38 Den britiske regering har gjort gaeldende, at denne paastand ikke har vaeret gjort til genstand for den administrative procedure.

39 Dette argument maa tages til foelge, idet Kommissionen ikke har rejst spoergsmaalet om beskyttelse af princippet om den berettigede forventning, hverken i aabningsskrivelsen eller i den begrundede udtalelse.

40 Kommissionens subsidiaere paastand boer derfor afvises.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

41 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, foerste afsnit, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter. Da parterne i den foreliggende sag henholdsvis har tabt og vundet paa flere punkter, boer det bestemmes, at de hver isaer baerer deres egne omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med Kommissionens begaering om foreloebige forholdsregler.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1422/78 af 20. juni 1978 om indroemmelse af visse saerrettigheder til maelkeproducentorganisationer i Det Forenede Kongerige, ved at tillade, at Milk Marketing Boards har foert en uensartet politik vedroerende salg af skummet- og letmaelk.

2) Det har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 ved ikke at underrette Kommissionen om de planlagte aendringer af de skotske Milk Marketing Schemes, der fandt sted i 1982 og 1984.

3) Kommissionens oevrige principale paastande forkastes.

4) Kommissionens subsidiaere paastand afvises.

5) Hver part baerer sine egne omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med begaeringen om foreloebige forholdsregler.