VI —

1. På området for mælk og mejeriprodukter opstod der et overgangs-retligt problem i SAIL-sagen (italienske mælkecentraler). Ifølge traktatens artikel 8, stk. 7, og 40, stk. 1, skulle Rådet inden overgangsperiodens udløb have indført en fælles markedsordning for denne sektor. Indførelsen af denne fælles ordning ville automatisk have medført ophævelsen af de tilsvarende nationale ordninger. Da Rådet ikke fuldt ud havde efterkommet denne forpligtelse, opstod det spørgsmål, om man kunne tvinge en medlemsstat til at ophæve sin nationale ordning, så længe Fællesskabet ikke var i stand til at erstatte den med en tilsvarende ordning. Grundforordning nr. 804/68 begrænsede i artikel 22, andet afsnit, tidstolerancen til fordel for de italienske mælkecentraler til den 31. december 1969. Forordning nr. 2622/69 af 21. december 1969 forlængde tidstolerancen til den 31. marts 1970. Men først den 29. juni 1971 genindførte Rådet ved artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1411/71 tidstolerancen til fordel for disse mælkecentraler. Midt i perioden med endelig anvendelse af det fælles marked blev en overgangsordning således genoplivet med henblik på en situation, som Rådet selv har anerkendt var uforenelig med den fælles markedsordning, når denne én gang var gennemført. Selv om Domstolen i sin dom af 21. marts 1972 (Sml. 1972, s. 43) har statueret, at udløbet af fristen i artikel 22, stk. 2, i Rådets forordning nr. 804/68 af 27. juni 1968, som forlænget ved artikel 2 i forordning nr. 2622/69 af 21. december 1969, på tidspunktet for de omstændigheder, hvorom den nationale ret skulle træffe afgørelse, indebar, at der skulle ske ophævelse af den salgseneret, der var gældende ifølge den i de nævnte bestemmelser omhandlede »ordning for indsamling og distribution af mælk i Den italienske Republik«, og derfor medførte, at alle nationale lovbestemmelser, der hjemlede denne eneret, ikke kunne finde anvendelse, er det aldrig blevet fastslået, at Rådets forordning nr. 1411/71, som gav Italien en vis yderligere frist til omformning af »mælkecentralerne«, var i strid med traktaten. På dette område er det forbavsende, at Kommissionen ventede indtil den 31. december 1977 (den sidste dag i en »overgangsperiode« på 5 år) med at forelægge Rådet de nødvendige bestemmelser til tilpasning — i forbindelse med en ny overgangsperiode — af Milk Marketing Boards til forbudet mod det på national lovgivning hvilende system med kooperativer, hvilket forbud er indeholdt i den allerede gamle fælles markedsordning på dette område. Rådets forordning nr. 1421/78 af 20. juni 1978 om ændring af forordning nr. 804/68 tillader faktisk, uanset eksistensen af den fælles markedsordning, at de i Det forenede Kongerige eksisterende Milk Marketing Boards udøver en bestemt virksomhed, og bestemmer, at Rådet i hvert enkelt tilfælde vedtager de almindelige bestemmelser vedrørende meddelelse og bevarelse af visse rettigheder, som disse Boards råder over for øjeblikket. Disse regler indeholder især bestemmelser, der, hvis det drejer sig om en allerede eksisterende ordning, muliggør den gradvise tilpasning til fællesskabsbestemmelserne inden for en nærmere fastsat maksimums-periode. Disse bestemmelser skal bestemt være forenelige med traktatens almindelige principper, især princippet om frie varebevægelser samt princippet om ikke-forskelsbehandling af producenter, og må kun påvirke konkurrencen inden for landbrugssektoren »i strengt nødvendigt omfang«, og endelig må de ikke hindre den fælles markedsordnings rette funktion på det pågældende område. Men at disse kriterier er blevet overholdt, kan først kontrolleres efterfølgende. Rådet indførte således denne undtagelse, skønt der eksisterer en fælles markedsordning, og skønt EØF-traktatens overgangsperiode er udløbet. Det samme må gælde a fortiori på de områder, hvor der ikke eksisterer nogen fælles ordning, i det mindste i forholdet mellem de oprindelige og de nye medlemsstater og mellem sidstnævnte. Den direkte virkning af forbudet mod afgifter, restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning afhænger ikke af overskridelsen af et enkelt tidspunkt, men af den forudgående vedtagelse af en række gundlæggende bestemmelser, som gør disse foranstaltninger genstandsløse. Domstolen har ved dom af 2. juli 1974, Holtz & Willemsen (Sml. s. 696) fastslået, at »når en fælles markedsordning tager sin begyndelse, kan det imidlertid forekomme, at den ikke fuldstændigt opfylder de krav, der opstilles i traktatens artikel 39, men frembyder mangler, der kan bringe markedets stabilitet i en del af Fællesskabet i fare; selv om det påhviler de ansvarlige institutioner med den fornødne omhu at finde frem til årsagerne til sådanne vanskeligheder og snarest muligt at tilpasse forordningerne om den fælles markedesordning for at afhjælpe de mangler, der har vist sig, er det dem indtil da tilladt at træffe foreløbige foranstaltninger, der begrænser sig til markederne i de af medlemsstaterne, der i særlig grad er berørt«. Dette må i særlig grad være tilfældet, når der ikke eksisterer en fælles markedsordning, og det drejer sig om nye medlemsstater. Domstolen lod sig inspirere af en lignende opfattelse ved i Defrenne-dommen af 8. april 1976 (Sml. s. 455) at statuere, at »artikel 119 [om lige løn] skulle gennemføres fuldt ud af de gamle medlemsstater fra den 1. januar 1962 … og af de nye medlemsstater fra den 1. januar 1973«; at »man må … undtagelsesvis tage hensyn til, at de interesserede parter i en længere periode har set sig foranlediget til at opretholde en praksis, som stred imod artikel 119«, og at »bydende retssikkerhedsbetragtninger med hensyn til samtlige de interesser, som gør sig gældende, offentlige såvel som private, principielt er til hinder for nu at bestride de lønninger, som angår tidligere perioder«. 2. Hvad angår de »ikke-organiserede« landbrugsområder, må det fastslås, at systemet med mindstepriser i EØF-traktatens artikel 44 fortsat er blevet anvendt uanset overgangsperiodens udløb. Artikel 44 blev gennemført ved Rådets beslutning af 4. april 1962, der fastsatte objektive kriterier for fastsættelsen af disse priser. Stykke 6 i denne artikel foreskrev, at der ved overgangsperiodens udløb skulle opstilles en fortegnelse over endnu gældende mindstepriser, og at Rådet »-… fastlægger … den ordning, der skal anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik«. Hvis bibeholdelsen af mindstepriserne således var forudset udover overgangsperiodens udløb, var denne bibeholdelse kun mulig ifølge en »ordning, der skal anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik«. På grundlag af denne bestemmelse udstedte Rådet umiddelbart inden overgangsperiodens udløb en beslutning af 20. december 1969: da det ikke var muligt inden denne periodes udløb at iværksætte en fælles markedsordning for en række produkter, der endnu var omfattet af et mindsteprissystem og skulle »organiseres«, gav denne beslutning udtrykkeligt visse medlemsstater tilladelse til enten at opretholde mindsteprissystemet eller at opkræve en dertil svarende udligningsafgift. Således gav Rådet tilladelse til opkrævning af udligningsafgifter til erstatning af mindstepriser ved indførsel af spiseeddike, bortset fra vineddike, til Tyskland og ved indførsel af læggekartofler og visse fiskeriprodukter til Frankrig. Udligningsafgifterne for vineddike og fiskeriprodukter blev ophævet henholdsvis den 1. juni 1970 ved Rådets forordning nr. 816/70 af 24. april 1970 om supplerende regler for den fælles markedsordning for vin og den 1. februar 1971 ved Rådets forordning nr. 2142/70 af 20. oktober 1970 om den fælles markedsordning for fiskerivarer (sidstnævnte forordning bestemte imidlertid udtrykkeligt, at den herved indførte ordning, bortset fra overgangsforanstaltningerne, først skulle anvendes fra den 1. februar 1971. Rådets beslutning af 20. december 1969, hvis anvendelse skulle ophøre senest den 31. december 1970, blev senere forlænget flere gange. Dens anvendelsesområde blev efterhånden indsnævret. Men da der »for kartofler, herunder læggekartofler og spiseeddike, bortset fra vineddike, endnu ikke vil kunne anvendes bestemmelser efter en fælles markedsordning den 31. december 1973«, blev ordningen med udligningsafgifter forlænget ved indførsel henholdsvis til Frankrig og Tyskland, senest ved Rådets beslutning af 17. december 1974. Således eksisterede de udligningsafgifter, der erstattede mindstepriserne, endnu den 31. december 1975 ved indførsel af kartoffelplanter til Frankrig og visse eddiketyper til Tyskland (Kommissionens beslutning af 25. januar 1975). På samme måde blev Frankrig og Tyskland bemyndiget til at udsætte anvendelsen af told efter den fælles toldtarif på disse produkter ved Kommissionens beslutning af 11. december 1974, dvs. dagen efter Domstolens dom i Charmasson-sagen. 3. Hvad angår Kommissionens forslag til Rådet, indtager Kommissionen her en fuldstændig anden holdning end over for Domstolen: jeg skal først omtale området for fårekød, og jeg beder Domstolen undskylde denne indtrængen i en tvist, som ligeledes verserer for Domstolen. Ved Kommissionens beslutning af 22. december 1972 blev Frankrig bemyndiget til at anvende beskyttelsesforanstaltninger for fårekød, der hidrørte fra tredjelande og befandt sig i fri omsætning i de andre medlemsstater, indtil der kunne vedtages en forordning fra Rådet om en fælles markedsordning for det pågældende produkt. Denne beslutning blev regelmæssigt fornyet, senest den 9. februar 1978. Ifølge beslutningens artikel 2 er dens gyldighed begrænset til ikrafttrædelsen af en forordning fra Rådet om en fælles markedsordning for de pågældende produkter og senest til den 31. december 1978. Fra tiltrædelsen betragtes de foranstaltninger, som efter beskyttelsesklausulen i artikel 115 kunne træffes for de oprindelige medlemsstater, i forhold til de nye medlemsstater, som en del af den nationale markedsordning. Disse foranstaltninger bortfalder først i det øjeblik, hvor en fælles markedsordning træder i kraft. Der kan mod Kommissionens opfattelse fremføres et endnu mere afgørende argument: Kommissionen havde selv efter Charmassondommen og før dens sidste forslag af 31. marts 1978 fremlagt et foreløbigt udkast til forordning med betegnelsen »forslag til forordning om en fælles overgangsmarkedsordning for fårekød«, som skulle gælde fra 1. januar 1976 til 31. december 1977. Dette udkast viser, at Kommissionen selv indtil 31. december 1977 tillod undtagelser fra princippet i Charmasson-dommen med henblik på de oprindelige medlemsstater. I dette forslag af 18. september 1975 anfører Kommissionen, at samhandelen med fårekødsprodukter mellem medlemsstaterne »i øjeblikket reguleres af tiltrædelsesaktens særlige bestemmelser og bestemmelserne i de især i Frankrig eksisterende nationale markedsordninger«; endvidere at »det er derfor nødvendigt at fastsætte særlige overgangsbestemmelser for de berørte medlemsstater. Indtil der oprettes en endelig fælles markedsordning, er det hensigtsmæssigt at tillade opretholdelsen af nationale importordninger over for tredjelande … Tiltrædelsesaktens bestemmelser om den gradvise ophævelse af told inden for Fællesskabet skal imidlertid respekteres«. Den planlagte ordning skulle finde anvendelse fra 1. januar 1976 til 31. december 1977. I sit forslag til forordning om en (endelig) fælles markedsordning for fårekød indrømmer Kommissionen stadigvæk, at overgangen fra den i hver medlemsstat eksisterende ordning til den ved forordningen indførte skal finde sted på de bedst mulige betingelser; følgelig kan overgangsforanstaltninger vise sig nødvendige for at lette denne overgang. Disse foranstaltninger skal begrænses til det strengt nødvendige tidsrum for at undgå forstyrrelser i samhandelen, der kan bringe formålene i traktatens artikel 39, stk. 2, litra b) i fare (dvs. netop at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard); disse foranstaltninger kan ligeledes træffes i form af støtte til fællesskabsproducenterne med det formål at opfylde de i traktatens artikel 43, stk. 3, litra a) fastsatte betingelser. Artikel 43, stk. 3 bestemmer: »Rådet kan under de i foregående stykke anførte betingelser med kvalificeret flertal vedtage at lade den i artikel 40, stk. 2, omhandlede fælles ordning afløse nationale markedsordninger, såfremt: a) den fælles ordning yder Medlemsstater, der modsætter sig en sådan afløsning, og som har en national ordning for vedkommende produktion, tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard, når der tages hensyn til det tempo, hvori den mulige tilpasning og nødvendige specialisering kan gennemføres …« Afsnit IV i dette forslag indeholder under overskriften »andre foranstaltninger« (der egentlig bør kaldes overgangsforanstaltninger) en artikel 26, hvori det bestemmes i stykke 1: »for at lette overgangen fra den eksisterende ordning, inden anvendelsen af nærværende forordning i hver medlemsstat, til den ved nærværende forordning indførte ordning kan Kommissionen vedtage passende foranstaltninger«. 4. Vedrørende ethylalkohol af landbrugsmæssig oprindelse, for hvilken der også er fastsat en fælles markedsordning, skal jeg begrænse mig til følgende bemærkninger: Det ændrede forslag, som Kommissionen forelagde Rådet den 7. december 1976, og som endnu mangler en gennemarbejdning, foreskriver især overgangsforanstaltninger for alkohol fremstillet af sirup i en periode, »som ikke må overskride syv produktionsår« (artikel 7), og overgangsforanstaltninger, der skal gælde »senest« til 30. juni 1979, »for at lette overgangen fra den eksisterende ordning til den ved nærværende forordning indførte« (artikel 41). Som svar på et spørgsmål, . som Domstolen stillede Kommissionen i sag 91/78, Hansen, erklærer Kommissionen, at »så vidt det er Kommissionen bekendt, ønsker Forbundsrepublikken Tyskland at bevare den nationale markedsordning for ethylakohol af landbrugsmæssig oprindelse og følgelig prisgarantien til dækning af omkostningerne, indtil dette system kan afløses af den planlagte fælles markedsordning«. 5. Endelig kommer jeg tilbage til den omstridte sektor i den foreliggende sag. Det siger sig selv, at en egentlig fællesskabsordning af samme type som de i almindelighed for landbrugsprodukter vedtagne, dvs. en ordning, der hviler på dannelsen af en markedspris svarende til de nationale producenters behov, og som er forsynet med forskellige udligningsmekanismer, forudsætter, at Det forenede Kongerige opgiver sin politik med støtte til landbrugerne (deficiency payments og andre foranstaltninger). Denne tanke fremgår meget tydeligt af tiltrædelsesakten. Da Kommissionen var klar over, hvor lidet tilfredsstillende en fuldstændig liberaliseret ordning ville være, og da den endvidere utvivlsomt ville befri sig for sit ansvar efter Charmasson-dommen, forsøgte den at gennemføre en fælles markedsordning, for at der efter den 31. december 1977 ikke skulle ske en afbrydelse mellem de nationale ordninger, der skulle bortfalde på denne dato, og den fælles ordning. Den forelagde den 23. januar 1976 Rådet et forslag til forordning, som hviler på de ovenfor beskrevne principper. Dens anstrengelser har desværre endnu ikke givet resultat. Ifølge det forslag, som Kommissionen selv har forelagt Rådet, er der foreskrevet en overgangsperiode for at lette overgangen til en fællesskabsregulering. Dette betyder, at den fælles ordning først kan oprettes på lang sigt. Artikel 34 i dette forslag bestemmer nemlig, at »såfremt overgangsforanstaltninger skulle være nødvendige for at lette overgangen fra den gældende ordning på fællesskabsplan og i medlemsstaterne til den ved nærværende forordning foreskrevne, især såfremt gennemførelsen af den nye ordning på den fastsatte dato skulle støde på betydelige vanskeligheder, vedtages disse foranstaltninger efter den i artikel 27 foreskrevne procedure (forvaltningskomitéproceduren). De forbliver i kraft senest indtil den 31. juli 1977«. Så vidt jeg ved, har Kommissionen endnu ikke ændret sit forslag på dette punkt. Dette indebærer derfor, at foranstaltninger som dem, der træffes inden for rammerne af de eksisterende nationale markedsordninger (udligningsafgifter, foranstaltninger med tilsvarende virkninger som kvantitative restriktioner etc.) — skønt de er uforenelige med EØF-traktaten efter 1. januar 1970 især i henhold til Domstolens dom i Miritz-sagen — ifølge Kommissionens opfattelse endnu i 1976 atter kunne blive lovlige indtil den 31. juli 1977, forudsat at de blev omformet til fællesskabsforanstaltninger. I fremstillingen af grundene til sine prisforslag for året 1978 erkender Kommissionen selv, at den blotte og bare ophævelse af de nationale ordninger, som ved første blik kunne se ud som en logisk konsekvens af traktatens regler, ikke kan være i overensstemmelse med de i samme traktats artikel 39 opstillede formål. Kommissionen erklærer sig fuldt vidende om situationen på kartoffelmarkederne i Fællesskabet, samt om de følger, som den blotte og bare ophævelse af den nugældende ordning kunne have i Det forenede Kongerige, og hævder aktivt at søge en helhedsløsning. Ifølge Kommissionen gør disse grunde det ubetinget påkrævet og uopsætteligt at vedtage dens forslag til en fælles markedsordning, som for øjeblikket er forelagt Rådet til undersøgelse, eller rettere, som blev returneret til Rådet efter Europa-Parlamentets resolution af 16. september 1976. Desværre drejer det sig om en platonisk erklæring, som ikke kan være til nogen støtte for kartoffelproducenterne i Det forenede Kongerige. Dette anbringende vil være mere troværdigt, hvis Kommissionen anlagde sag mod Rådet med påstand om, at Rådet ifølge sin forpligtelse efter artikel 60, stk. 2, som fortolket af Kommissionen, tilpligtes at udarbejde en fælles politik for kartofler. Men bortset fra de politiske vanskeligheder, som et sådant initiativ ville komme ud for, ville det allerede støde på vanskeligheder af den simple grund, at bolden atter er på Kommissionens banehalvdel efter den ovennævnte resolution fra Europa-Parlamentet. Kommissionens opfattelse ville ligeledes være mere overbevisende, hvis den havde grebet ind i medfør af artikel 2 i Rådets forordning nr. 26 med henblik på de nederlandske producentsammenslutninger. Det forslag til forordning om en fælles markedsordning for kartofler, der blev forelagt Rådet af Kommissionen den 23. januar 1976, foreskriver udtrykkeligt oprettelsen af producentsammenslutninger (artikel 7), men det var bestemt, at disse sammenslutninger ikke måtte indtage en dominerende stilling på fællesmarkedet, idet vurderingen af denne betingelse skulle ske i lyset af de kriterier, der kan udledes af Kommissionens praksis og Domstolens retspraksis. Da dette forslag endnu ikke har ført til noget resultat, kan det heraf sluttes, at de producentsammenslutninger, som ikke opfylder denne betingelse, fortsat er forbudt. Rådets forordning nr. 1360/78 af 19. juni 1978 om producentsammenslutninger og foreninger af sådanne har i modsætning til det af Kommissionen fremlagte forslag heller ikke inkluderet kartofler i sit anvendelsesområde. Når Rådet således udelukkede producentsammenslutninger fra sin forordning, skønt eller fordi Fællesskabet endnu ikke har vedtaget en fælles politik for dette produkt, skyldes det, at traktatens regler om konkurrence skal anvendes fuldt ud på dem, der høster og sælger dette produkt. Forordning nr. 26 sammenholdt med traktatens artikel 42 finder anvendelse på kartofler, som er et landbrugsprodukt i henhold til traktatens bilag II. Dens bestemmelser begrænser anvendelsesområdet for konkurrencereglerne og især dem, der vedrører forbudet mod støtte til landbrugsprodukter, der endnu ikke er omfattet af en forordning om en fælles markedsordning. Artikel 2, stk. 1, i denne forordning bestemmer: »Artikel 85, stk. 1, i traktaten gælder ikke for de … aftaler, vedtagelser og former for praksis, der udgør en integrerende del af en national markedsordning, eller som er nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 angivne mål«. Men efter udløbet af EØF-traktatens overgangsperiode og af tiltrædelsesaktens påståede »overgangsperiode« ophører disse ordninger ifølge Kommissionen automatisk med at være fuldt ud fritagne for bestemmelserne i EØF-traktatens artikler 85 og 86 og er derfor forbudte. Det kunne være interessant at vide, om disse bestemmelser i forordning nr. 26 efter Kommissionens mening også er faldet bort efter den 31. december 1977, og om anvendelsesområdet for konkurrencereglerne inden for kartoffelsektoren derfor gælder fuldt ud fra denne dato, og hvilke konsekvenser Kommissionen har udledt heraf med henblik på producentsammenslutninger i Nederlandene. Kommissionen gør endelig et politisk anbringende gældende. Som jeg har sagt, må det konstateres, at dens anstregelser indtil i dag har været forgæves. Nogle mener faktisk, at en fælles markedsordning ville være overflødig. Andre er af den opfattelse, at den planlagte ordning ikke vil yde producenterne tilstrækkelige garantier, hvilket ifølge traktaten er en betingelse for, at en fælles markedsordning kan erstatte de eksisterende nationale ordninger. Det retlige resultat ville være, at vi ville befinde os i en slags »frihandelszone« eller snarere »retligt tomrum« uden aspektet »støtteforanstaltninger«, som er forbundet med enhver fælles markedsordning, idet virkningen af Charmasson-dommen netop var at udelukke enhver forbindelse mellem medlemsstaternes forpligtelser på dette område og vedtagelsen af fællesskabsretsakter. Som generaladvokat G. Reischl klart har påvist i sit forslag til afgørelse i sagen Rewe (Sml. 1976, s. 205), ville virkningen af at gå ud fra, at den omtvistede nationale markedsordning skal anses for tilpasset ved udløbet af »overgangsperioden«, uanset den omstændighed, at det er foreskrevet, at den skal erstattes af en fælles ordning, og at en sådan ordning ikke er blevet gennemført, være at berøve en medlemsstat et vigtigt argument i forhandlingerne om den eksisterende nationale markedsordnings afløsning af en fælles ordning, skønt dette element er udtrykkeligt forbeholdt i artikel 43, stk. 3. De medlemsstater, som ikke allerede er meget varme tilhængere af oprettelsen af en sådan ordning, fordi produktion og afsætning sker på »frivillig« basis, eller som kun er stemt for en »let« ordning, ville have endnu færre grunde til at acceptere en sådan ordning eller en mere »tung« ordning, fordi de allerede har opnået »tilpasningen« for ikke at sige ødelæggelsen af de konkurrerende nationale ordninger; hvis de alene var interesseret i anvendelsen af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser, kunne de nå deres mål ved simpel obstruktion og ved bare at lade tiden gå. Omvendt kunne en stat, som modsatte sig indførelsen af en fælles markedsordning fuldstændig uden rygrad, fordi den ikke yder staten tilsvarende garantier som dem, staten råder over i medfør af den nationale ordning, ikke gøre brug af det prærogativ, som den imidlertid udtrykkeligt har efter artikel 43, stk. 3, litra a). Ødelæggelsen af den nationale ordning ville således på ingen måde, som Kommissionen hævder det, udgøre et skridt fremad mod vedtagelsen af den fælles markedsordning, men ville tværtimod berøve en sådan fælles markedsordning en stor del af dens værdi.