Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 20. juni 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 89/665/EØF inden for den fastsatte frist - Klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter. - Sag C-236/95.



Samling af Afgørelser 1996 side I-04459



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

1 I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktaten og Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (herefter »direktivet«) (1), idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget og/eller meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet for saa vidt angaar indgaaelsen af offentlige indkoebskontrakter. Kommissionen har endvidere nedlagt paastand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

2 Ifoelge direktivets artikel 5 var medlemsstaterne forpligtet til at saette de noedvendige foranstaltninger i kraft for at efterkomme direktivet inden den 21. december 1991. Medlemsstaterne skulle desuden meddele Kommissionen »teksten til de vigtigste nationale love og administrative bestemmelser, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af dette direktiv«.

3 Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen meddelelse herom fra den graeske regering tilsendte den regeringen en aabningsskrivelse af 20. maj 1992 i overensstemmelse med proceduren efter traktatens artikel 169, hvori den opfordrede regeringen til at fremsaette sine bemaerkninger inden en frist paa 2 maaneder.

4 I sit svar herpaa af 17. juni 1993 meddelte den graeske regering Kommissionen, at der for saa vidt angaar offentlige bygge- og anlaegskontrakter delvis var truffet foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet til national ret, nemlig ved udstedelsen af praesidentielt dekret nr. 23 af 15. januar 1993, men at der endnu ikke var truffet nogen gennemfoerelsesforanstaltninger for saa vidt angaar offentlige indkoebskontrakter.

5 De Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger vedroerende direktivets gennemfoerelse paa det sidstnaevnte omraade, tilsendte den Den Hellenske Republik en begrundet udtalelse den 4. juli 1994, hvori den opfordrede den til at traeffe de noedvendige foranstaltninger inden to maaneder.

6 Den 18. august 1994 meddelte den graeske regering Kommissionen, at der var et praesidentielt dekret under udfaerdigelse til at sikre direktivets gennemfoerelse paa omraadet for offentlige indkoebskontrakter.

7 Da Den Hellenske Republik imidlertid stadig ikke opfyldte sine forpligtelser efter direktivet paa dette omraade, anlagde Kommissionen den forelaeggende traktatbrudssag, som blev registreret paa Domstolens Justitskontor den 6. juli 1995.

8 Som Kommissionen praeciserede under den mundtlige forhandling, foreholdt den alene sagsoegte at have begaaet et traktatbrud med hensyn til klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebskontrakter. Paastanden herom i staevningen afviger en smule fra paastanden i den begrundede udtalelse (i den begrundede udtalelse foreholdt Kommissionen Den Hellenske Republik at have begaaet et traktatbrud »med hensyn til indkoebskontrakter«, mens den i staevningen foreholdt den ikke at have efterkommet direktivet »fuldt ud«, »navnlig ... paa omraadet for offentlige indkoebskontrakter ...«). Dette indebaerer imidlertid efter min opfattelse ikke nogen aendring af sagens genstand. Parterne har i oevrigt overhovedet ikke droeftet dette punkt.

9 Den Hellenske Republik bestrider ikke, at den inden for den fastsatte frist har forsoemt at traeffe de noedvendige foranstaltninger til formel gennemfoerelse af direktivet paa omraadet for offentlige indkoebskontrakter. Sagsoegte har dog paa trods heraf paastaaet sig frifundet.

10 For det foerste anfoerer Den Hellenske Republik, at de nugaeldende graeske lovregler om offentlige bygge- og anlaegs- samt indkoebskontrakter, sammenholdt med lovreglerne om civil retspleje og administrativ sagsbehandling samt vedtaegterne for Statsraadet (Symvoulio tis Epikrateias), der ogsaa er Graekenlands hoejeste forvaltningsdomstol (i det foelgende benaevnt »Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol«) (2), yder tilstraekkelig retsbeskyttelse i forhold til direktivets krav, hvilken retsbeskyttelse er blevet yderligere forstaerket i kraft af den seneste praksis ved Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol.

11 Den Hellenske Republik har endvidere anfoert, at den har vedtaget supplerende foranstaltninger med henblik paa at efterkomme direktivet fuldt ud. Den henviser i den forbindelse til, at der ved ministeriel afgoerelse P1/481 af 5. marts 1993 blev oprettet et ad hoc-udvalg for udfaerdigelse af lovregler paa omraadet med det kommissorium at foreslaa eventuelle supplerende foranstaltninger. Den har tilfoejet, at et udkast til et praesidentielt dekret, som blev udfaerdiget i august 1993 og meddelt Kommissionen den 22. juli 1994, er ved at blive endeligt underskrevet.

12 Den Hellenske Republik begrunder forsinkelsen i vedtagelsen af de naevnte bestemmelser med de formelle og processuelle krav, som skal vaere opfyldt, saasom at bestemmelserne skal vaere behandlet af de kompetente myndigheder (Industriministeriet og Ministeriet for Offentlige Arbejder), men navnlig med den seneste udvikling i praksis ved Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol, Afdelingen for Retstvister. Den anfoerer saaledes, at Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol har afsagt en raekke domme om indhentning af tilbud paa statslige indkoeb og offentlige arbejder (3), hvori der udtrykkeligt henvises til direktivet. Den Hellenske Republik har anfoert, at den i betragtning af denne seneste praksis undersoeger, hvilken retsbeskyttelse der som helhed ydes paa omraadet, og om det er noedvendigt at vedtage det paagaeldende udkast til en praesidentielt dekret. Endelig bemaerker den, at det foernaevnte udkast til praesidentielt dekret er blevet aendret for foranledning af visse af Kommissionens betragtninger.

13 Denne argumentation er ikke overbevisende.

14 For det foerste kan det ikke med rette haevdes, at artikel 52 i praesidentielt dekret nr. 18/89, som er en generel bestemmelse vedroerende proceduren for at udsaette gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, som anfaegtes ved et annullationssoegsmaal, skulle kunne sikre en fuldstaendig og korrekt gennemfoerelse af direktivet (4).

15 Det er her ikke noedvendigt at foretage en detaljeret sammenlignende undersoegelse af denne bestemmelses og direktivets indhold, men er tilstraekkeligt at fremhaeve, som Kommissionen gjorde under den mundtlige forhandling, at alle de foranstaltninger, som er foreskrevet i direktivet, ikke genfindes i de paaberaabte nationale lovbestemmelser. Som eksempel skal jeg naevne, at artikel 52 kun vedroerer procedurer om udsaettelse af gennemfoerelsen, hvorimod direktivet mere generelt, taler om »midlertidige foranstaltninger«, »herunder foranstaltninger med henblik paa at afbryde eller foranledige afbrydelse af den paagaeldende procedure for indgaaelse af en offentlig kontrakt«, jf. artikel 2, litra a). Jeg skal ogsaa fremhaeve, at det i graesk ret er en forudsaetning for at anvende artikel 52, at der er anlagt en hovedsag (indgivet annullationssoegsmaal vedroerende en forvaltningsakt). De midlertidige foranstaltninger, som er omhandlet i direktivet, er derimod ikke gjort betinget af nogen forudgaaende foranstaltninger. Endvidere skal jeg naevne, at direktivet i artikel 1, stk. 3, opfordrer medlemsstaterne til at sikre, at der bestaar en adgang til at benytte klageprocedurerne »i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnaa en offentlig indkoebs-, bygge- eller anlaegskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som foelge af en paastaaet overtraedelse«, mens denne mulighed efter den graeske bestemmelse kun staar aaben for en person, som har indgivet annullationssoegsmaal.

16 I oevrigt skal jeg fremhaeve, at den graeske regering stiltiende har anerkendt, at de nugaeldende nationale lovregler ikke fuldt ud opfylder direktivets krav, og at direktivet ikke er blevet gennemfoert inden for den fastsatte frist, eftersom den selv har oplyst, at de noedvendige foranstaltninger til en fuldstaendig gennemfoerelse af direktivet til national ret er under forberedelse, og at udkastet til det omhandlede praesidentielle dekret er blevet aendret for at tage hensyn til Kommissionens bemaerkninger.

17 Heller ikke den begrundelse, der er givet for den sene vedtagelse af disse foranstaltninger, og navnlig udkastet til det paagaeldende praesidentielle dekret, kan accepteres.

18 For det foerste er de formelle og processuelle vanskeligheder, som maatte vaere opstaaet i forbindelse med den anvendte procedure, saasom behandlingen ved det kompetente ministerium, uden betydning. Domstolen har nemlig altid afvist at realitetsbehandle argumenter, som stoettes paa krav, der foelger af national ret, og antager i saa henseende, at »en medlemsstat ikke [kan] paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes« (5).

19 Hvad dernaest angaar den praksis ved Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol, som sagsoegte har henvist til, og som i kraft af, at denne domstol fortolker de nugaeldende nationale retsforskrifter i overensstemmelse med direktivet, anfoeres at sikre om ikke en strengt formel, saa dog i det mindste en materiel gennemfoerelse af direktivet, bemaerkes for det foerste, at de fleste af de naevnte domme fra Forvaltningsdomstolen, blev afsagt i 1995, hvorfor Den Hellenske Republik under ingen omstaendigheder kan paaberaabe sig dem under den foreliggende sag, da »spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, [skal] vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, og [da] aendringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen« (6). Der er derfor efter min opfattelse ikke grund til at foretage en gennemgang af disse domme uanset den betydning, de maatte have haft i parternes argumentation under sagen.

20 Kun dommen i sag nr. 39/1991, som blev afsagt foer afslutningen af den forudgaaende administrative procedure kan i givet fald paaberaabes. I denne dom udsatte Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol, Afdelingen for sager om foreloebige forholdsregler, efter begaering fra en naturbeskyttelsesforening i medfoer af foernaevnte artikel 52 foreloebigt gennemfoerelsen af beslutninger vedroerende en procedure i forbindelse med indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter.

21 Efter min opfattelse boer paaberaabelsen af denne dom imidlertid ikke tillaegges nogen betydning. Jeg skal herom blot anfoere, at dommen vedroerer offentlige bygge- og anlaegskontrakter, mens genstanden for den foreliggende sag er begraenset til offentlige indkoebskontrakter.

22 Uden overhovedet at undersoege, om den fortolkning, som Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol har anlagt af den nationale lovgivning, er i overensstemmelse med direktivets krav, er det endvidere i denne sag tilstraekkeligt navnlig at henvise til, hvad Domstolen tidligere har fastslaaet, nemlig »at den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, ikke kan begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Som fastslaaet af Domstolen ... skal medlemsstaterne for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om« (7).

23 Jeg skal desuden fremhaeve - uanset at Den Hellenske Republik ikke goer dette synspunkt gaeldende, men udtrykkeligt tager afstand derfra (8) - at saafremt man antog, at den paaberaabte nationale retspraksis kunne retfaerdiggoere forsinkelser i vedtagelsen af gennemfoerelsesforanstaltninger, ville det indebaere en risiko for den fejlslutning, at en medlemsstat kan sikre korrekt gennemfoerelse af direktivet i kraft af den anvendte retspraksis.

24 En saadan antagelse vil nemlig vaere i strid med de grundlaeggende krav, som maa stilles til enhver gennemfoerelse af et direktiv, nemlig retssikkerhedshensynet og hensynet til en passende offentlig bekendtgoerelse (9). Domstolen har saaledes flere gange fastslaaet, at bestemmelserne i et direktiv skal gennemfoeres ved udstedelsen af »utvivlsomt bindende regler, der [skal have den noedvendige bestemthed og klarhed, saaledes at de] opfylder kravet om retssikkerhed« (10), og saaledes at »den af direktivet omfattede personkreds i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for private, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved nationale domstole« (11).

25 Det er i oevrigt paa grund af dette hensyn til retssikkerheden samt hensynet til en passende offentlig bekendtgoerelse, at der i det omtvistede direktivs artikel 5 - hvorefter medlemsstaterne skal traeffe »de noedvendige foranstaltninger ... for at efterkomme dette direktiv« - udtrykkeligt henvises til de »vigtigste nationale love og administrative bestemmelser ...« (12).

26 En national retspraksis, hvorefter nationale retsforskrifter fortolkes paa en saadan maade, at de maa antages at opfylde direktivets krav, er derfor ikke tilstraekkelig til, at disse retsforskrifter kan betragtes som gyldige foranstaltninger til gennemfoerelse af dette direktiv.

27 Da direktivet ikke er blevet gennemfoert inden for den fastsatte frist, maa der gives Kommissionen medhold i sagen.

Forslag til afgoerelse

28 Foelgelig skal jeg foreslaa Domstolen, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 5 i Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet. Jeg skal desuden foreslaa, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 2.

(1) - EFT L 395, s. 33.

(2) - Der taenkes her paa artikel 52 i praesidentielt dekret nr. 18/89 »Kodificering af lovbestemmelser om Graekenlands hoejeste Forvaltningsdomstol«, som navnlig vedroerer »proceduren for udsaettelsen af gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, som anfaegtes ved et annullationssoegsmaal«.

(3) - Dom nr. 39/1991, nr. 355/1995, nr. 470/1995, nr. 471/1995, nr. 473/1995 og nr. 599/1995.

(4) - Jeg skal i den forbindelse bemaerke, at selv om man skulle antage, at denne bestemmelse kan udgoere en foranstaltning til korrekt gennemfoerelse af direktivet, vil Den Hellenske Republik under alle omstaendigheder have begaaet et traktatbrud ved ikke at have givet Kommissionen meddelelse inden for den fastsatte frist, da den foerst paaberaabte sig denne bestemmelse i duplikken, dvs. efter afslutningen af den forudgaaende administrative procedure.

(5) - Se f.eks. dom af 2.5.1996, sag C-253/95, Kommissionen mod Tyskland (endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 12).

(6) - Dom af 2.5.1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien (endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 17).

(7) - Dom af 30.5.1991, sag C-59/89, Kommissionens mod Tyskland (Sml. I, s. 2607, praemis 28).

(8) - Se duplikkens punkt 1, foerste afsnit.

(9) - Se herom tillige forslag til afgoerelse af 28.11.1995 fra generaladvokat Tesauro i sagerne Dillenkofer m.fl. (forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, se forslagets punkt 24).

(10) - Foernaevnte dom af 30.5.1991 i sagen Kommissionen mod Tyskland (praemis 24).

(11) - Dom af 9.4.1987, sag 363/85, Kommissionen mod Italien (Sml. s. 1733, praemis 7).

(12) - Min fremhaevelse.