FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 16. december 2021 ( 1 )

Forenede sager C-562/21 PPU og C-563/21 PPU

X (C-562/21 PPU)

Y (C-563/21 PPU)

mod

Openbaar Ministerie

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – præjudiciel hasteprocedure – politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager – europæisk arrestordre – rammeafgørelse 2002/584/RIA – artikel 1, stk. 3 – overgivelse af eftersøgte personer til den udstedende judicielle myndighed – grunde til at afslå fuldbyrdelse – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 47 – ret til adgang til en uafhængig og upartisk domstol – systemiske eller generelle mangler med hensyn til den udstedende judicielle myndigheds uafhængighed – mangel på effektive retsmidler, der gør det muligt at anfægte lovligheden af dommerudnævnelser i den udstedende medlemsstat – alvorlig risiko for krænkelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang for den person, der er omfattet af den europæiske arrestordre – kriterier for den fuldbyrdende judicielle myndigheds prøvelse af uafhængigheden«

I. Indledning

1. De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene), vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584/RIA ( 2 ), sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og nærmere bestemt forudsætningerne for, at den judicielle myndighed, der fuldbyrder en europæisk arrestordre, kan afslå at overgive den eftersøgte person på grund af, at der med hensyn til den pågældende foreligger en risiko for krænkelse af den pågældende persons ret til en retfærdig rettergang for en uafhængig domstol i den udstedende medlemsstat ( 3 ).

2. Den væsentligste udfordring i de foreliggende sager består i på baggrund af den lære, der kan udledes af Domstolens dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) ( 4 ), og af 17. december 2020, Openbaar Ministerie (Den udstedende judicielle myndigheds uafhængighed) ( 5 ), at præcisere, om og i hvilket omfang forekomsten af systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat under omstændighederne i de foreliggende sager kan foranledige den fuldbyrdende judicielle myndighed til at modsætte sig overgivelse af den eftersøgte person.

3. Baggrunden for disse sager er udviklingen i det polske domstolssystem og de nyligt gennemførte reformer af dette (herefter »de omstridte reformer«) ( 6 ), der har ført Domstolen til i det væsentlige at konstatere, at flere af de bestemmelser, som den polske lovgiver har indført, er uforenelige med EU-retten ( 7 ), og at Republikken Polen i flere henseender har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten ( 8 ) (herefter under ét »retspraksis om det polske domstolssystems uafhængighed«) ( 9 ). I denne sammenhæng indebærer den nyligt meddelte dom fra Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) af 7. oktober 2021 (K 3/21) (herefter »forfatningsdomstolens dom«), der er afsagt efter fremsættelsen af forelæggelsesafgørelserne, en række yderligere udfordringer for den forelæggende ret ( 10 ).

4. Med udgangspunkt i en analyse af Domstolens relevante praksis vil jeg præcisere, under hvilke forudsætninger systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat, herunder særligt den udøvende magts indblanding i udøvelsen af den dømmende magt for så vidt angår udnævnelse af dommere, risikerer at påvirke eftersøgte personers individuelle situation efter deres overgivelse og således kan foranledige den fuldbyrdende judicielle myndighed til at afslå at overgive disse personer.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Traktaten om Den Europæiske Union

5. I henhold til artikel 2 TEU: »Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

6. Artikel 7 TEU foreskriver: »1. På begrundet forslag af en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Europa-Kommissionen kan Rådet med et flertal på fire femtedele af sine medlemmer efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2. Inden Rådet fastslår dette, hører det den berørte medlemsstat, og det kan efter samme fremgangsmåde rette henstillinger til denne medlemsstat. Rådet efterprøver regelmæssigt, om de forhold, der har fået Rådet til at fastslå ovennævnte, stadig er gældende. 2. Det Europæiske Råd kan med enstemmighed på forslag af en tredjedel af medlemsstaterne eller Europa-Kommissionen og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2, efter at have opfordret denne medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger. 3. Hvis en overtrædelse som omhandlet i stk. 2 er fastslået, kan Rådet med kvalificeret flertal beslutte at suspendere visse af de rettigheder, der følger af anvendelsen af traktaterne på den pågældende medlemsstat, herunder de stemmerettigheder, der er tillagt repræsentanten for den pågældende medlemsstats regering i Rådet. Rådet tager i så fald hensyn til en sådan suspensions mulige følger for fysiske og juridiske personers rettigheder og forpligtelser. Den pågældende medlemsstat er under alle omstændigheder fortsat bundet af sine forpligtelser i henhold til traktaterne. 4. Rådet kan senere med kvalificeret flertal beslutte at ændre eller tilbagekalde foranstaltninger, der er truffet i medfør af stk. 3, som følge af ændringer i den situation, som har ført til, at de blev indført. 5. De afstemningsregler, der gælder for Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet i forbindelse med anvendelsen af denne artikel, er fastsat i artikel 354 [TEUF].«

7. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU bestemmer: »Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«

2. Chartret

8. Chartrets artikel 47 med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol« fastsætter følgende: »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret. […]«

3. Rammeafgørelse 2002/584

9. Femte, sjette, tiende og tolvte betragtning til rammeafgørelse 2002/584 har følgende ordlyd: »(5) Den Europæiske Unions erklærede mål [om] at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har skabt et ønske om at afskaffe udlevering mellem medlemsstaterne og indføre en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder. Endvidere vil indførelsen af en ny forenklet ordning for overgivelse af dømte eller mistænkte personer med henblik på straffuldbyrdelse eller retsforfølgning gøre det muligt at mindske den kompleksitet og den risiko for forsinkelser, der er en følge af de nuværende udleveringsprocedurer. De traditionelle samarbejdsrelationer, som hidtil har bestået mellem medlemsstaterne, bør erstattes med en ordning med fri bevægelighed for afgørelser på det strafferetlige område, både afgørelser før domsafsigelsen og endelige afgørelser, i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. (6) Den europæiske arrestordre, som denne rammeafgørelse omhandler, er den første udmøntning på det strafferetlige område af princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd har udråbt til en »hjørnesten« i det retlige samarbejde. […] (10) Ordningen med den europæiske arrestordre er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne. Anvendelsen af den kan kun suspenderes i tilfælde af, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de principper, der er fastlagt i artikel 6, stk. 1, [TEU], hvilket skal fastslås af Rådet i henhold til samme traktats artikel 7, stk. 1, med de følger, der er fastsat i stk. 2 i samme artikel. […] (12) Denne rammeafgørelse respekterer de grundlæggende rettigheder og principper, som er anerkendt i artikel 6 [TEU], og som afspejles i [chartret], navnlig kapitel VI. Intet i denne rammeafgørelse kan fortolkes som et forbud mod at nægte at overgive en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, hvis der er objektive grunde til at formode, at den europæiske arrestordre er udstedt med det formål at retsforfølge eller straffe en person på grund af den pågældendes køn, race, religion, etniske baggrund, nationalitet, sprog, politiske overbevisning eller seksuelle orientering, eller at den pågældendes situation kan blive skadet af en af disse grunde.«

10. Ifølge ordlyden af denne rammeafgørelses artikel 1 med overskriften »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre«: »1. Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning. 2. Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse. 3. Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 [TEU].«

11. I den nævnte rammeafgørelses artikel 3, 4 og 4a opregnes de obligatoriske og fakultative grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre.

12. I samme rammeafgørelses artikel 15, der har overskriften »Afgørelse om overgivelse«, fastsættes: »1. Den fuldbyrdende judicielle myndighed træffer afgørelse om overgivelse af den pågældende inden for de frister og på de betingelser, der er fastsat i denne rammeafgørelse. 2. Hvis den fuldbyrdende judicielle myndighed finder, at de oplysninger, den udstedende medlemsstat har fremsendt, ikke er tilstrækkelige til, at den kan træffe afgørelse om overgivelsen, anmoder den om straks at få de nødvendige supplerende oplysninger, navnlig i forbindelse med artikel 3-5 og 8, og kan fastsætte en tidsfrist for fremsendelsen af disse oplysninger under hensyn til nødvendigheden af at overholde fristerne i artikel 17. 3. Den udstedende judicielle myndighed kan til enhver tid fremsende supplerende nyttige oplysninger til den fuldbyrdende judicielle myndighed.«

B. Nederlandsk ret

13. Overleveringswet (lov om overgivelse) af 29. april 2004 ( 11 ), som senest ændret ved lov af 17. marts 2021 ( 12 ), gennemfører rammeafgørelse 2002/584 i nederlandsk ret.

14. Artikel 1 i lov om overgivelse lyder således: »I denne lov forstås ved: […] g) rechtbank: rechtbank Amsterdam […]«

15. Denne lovs artikel 11 fastsætter i stk. 1: »En europæisk arrestordre gennemføres ikke i tilfælde, hvor tungtvejende og på faktiske omstændigheder beroende grunde efter rettens opfattelse lader formode, at den eftersøgte person efter overgivelsen løber reel fare for, at hans rettigheder i henhold til [chartret] vil blive krænket.«

16. Nævnte lovs artikel 26 bestemmer i stk. 1: »Retten undersøger […] muligheden for overgivelse. […]«

17. Følgende fremgår af samme lovs artikel 28: »1. Senest 14 dage efter afslutningen af undersøgelsen i retsmødet skal retten træffe afgørelse om overgivelse. Denne afgørelse skal ledsages af grunde. 2. Finder retten, […] at der ikke bør gives tilladelse til overgivelse, træffer den afgørelse om, at der ikke må ske overgivelse. 3. I andre end de i stk. 2 omhandlede tilfælde kan retten træffe afgørelse om overgivelse, medmindre den finder, at den europæiske arrestordre i henhold til artikel 11, stk. 1, ikke bør gennemføres […].«

III. Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

A. Sag C-562/21 PPU

18. Den 6. april 2021 udstedte en polsk judiciel myndighed en europæisk arrestordre over for X, der er polsk statsborger, for at opnå, at han blev anholdt og overgivet til disse retsinstanser med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, som var blevet pålagt ved retskraftig dom af 30. juni 2020 på grund af afpresning og trussel om vold.

19. Den berørte blev varetægtsfængslet i afventning af, at rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam), som er den forelæggende ret, traf afgørelse med hensyn til overgivelse, og gav ikke samtykke til overgivelse.

20. Den nævnte ret, hvortil der blev indgivet en anmodning om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, konstaterede, at der var tale om systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat, og at disse mangler indebar en reel fare for krænkelse af den ret til en uafhængig domstol, der som kerneindhold i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 2.

21. Den nævnte ret anførte endvidere, at selv hvis det var muligt for en person, der begæres overgivet med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning, under overgivelsesproceduren at specificere, hvilke dommere der i den udstedende medlemsstat havde deltaget i domsafgørelsen, ville den pågældende efter sin overgivelse, i medfør af den lovgivning, der trådte i kraft den 14. februar 2020 ( 13 ), ikke effektivt kunne anfægte lovligheden af udnævnelsen af en dommer eller retmæssigheden af dennes udøvelse af sit dommerhverv.

22. Under disse omstændigheder har rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Hvilket prøvelseskriterium skal anvendes af en fuldbyrdende judiciel myndighed, der skal træffe afgørelse om fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre, der vedrører en retskraftig pålagt frihedsstraf eller [en anden frihedsberøvende] foranstaltning, når den efterprøver, om retten til en domstol, der forudgående er oprettet ved lov, er blevet krænket under den retssag, der førte til domfældelsen i den udstedende medlemsstat, såfremt der i denne medlemsstat ikke var noget effektivt retsmiddel til rådighed til anfægtelse af en eventuel krænkelse af denne ret?«

B. Sag C-563/21 PPU

23. En polsk judiciel myndighed udstedte seks europæiske arrestordrer mod Y, der er polsk statsborger, for at opnå, at han blev anholdt og overgivet til disse retsinstanser. To europæiske arrestordrer blev udstedt med henblik på fuldbyrdelse af frihedsstraffe, og de øvrige fire europæiske arrestordrer blev udstedt med henblik på strafforfølgning på grund af flere overtrædelser, herunder bedrageri. Den af den forelæggende ret indbragte sag vedrører den europæiske arrestordre, der i forhold til sidstnævnte overtrædelse blev udstedt den 7. april 2020.

24. Den berørte blev varetægtsfængslet i afventning af, at rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam), som er den forelæggende ret, traf afgørelse med hensyn til overgivelse, og gav ikke samtykke til overgivelse.

25. Den nævnte ret, hvortil der blev indgivet en anmodning om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, konstaterede, i lighed med, hvad den konstaterede i sag C-562/21 PPU, at der var tale om systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat, og at disse mangler indebar en reel fare for krænkelse af retten til en uafhængig domstol som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 2 ( 14 ).

26. Den nævnte ret anførte endvidere dels, at det ikke var muligt for en person, der begæres overgivet med henblik på strafforfølgning, under overgivelsesproceduren at specificere, hvilke dommere der i den udstedende medlemsstat ville behandle den pågældendes sager efter overgivelsen, eftersom sager tildeles vilkårligt til rettens dommere, og det derfor er umuligt for denne person at anfægte uregelmæssigheder begået ved udnævnelsen af en eller flere individualiserede dommere. Dels konstaterede samme ret, at en eftersøgt person efter sin overgivelse, i medfør af den lovgivning, der trådte i kraft den 14. februar 2020 ( 15 ), ikke effektivt ville kunne anfægte lovligheden af udnævnelsen af en dommer eller retmæssigheden af dennes udøvelse af sit dommerhverv.

27. Under disse omstændigheder har rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er det passende at anvende det prøvelseskriterium, der er beskrevet i [dommen i sagen Minister for Justice and Equality] og bekræftet ved [Openbaar Ministerie-dommen], når der er en reel fare for, at den pågældende vil blive dømt ved en domstol, der ikke forudgående er oprettet ved lov? 2) Er det passende at anvende det prøvelseskriterium, der er beskrevet [i] [dommen i sagen Minister for Justice and Equality] og bekræftet ved [Openbaar Ministerie-dommen], når en eftersøgt person, der vil modsætte sig overgivelse, ikke kan opfylde prøvelseskriteriet, fordi det på dette tidspunkt ikke er muligt at fastslå, hvorledes de retter, der skal dømme ham, er sammensat, på grund af den måde, hvorpå sagerne vilkårligt fordeles? 3) Udgør manglen på et effektivt retsmiddel til at anfægte [g]yldigheden af dommerudnævnelser i Polen under omstændigheder, hvorunder det er klart, at den eftersøgte person på dette tidspunkt ikke kan fastslå, om de dommere, der skal dømme ham, er retmæssigt udnævnt, en krænkelse af kerneindholdet i retten til en retfærdig rettergang, som indebærer, at den fuldbyrdende judicielle myndighed skal afslå at overgive den eftersøgte person?«

IV. Den præjudicielle hasteprocedure

28. Domstolens Første Afdeling har den 30. september 2021 besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at de to foreliggende sager undergives den præjudicielle hasteprocedure. Domstolen har i denne forbindelse noteret dels, at de forelagte præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af en rammeafgørelse, der henhører under afsnit V i tredje del af EUF-traktaten, dels, at den forelæggende ret har oplyst, at X og Y er frihedsberøvet i Nederlandene i afventning af dens afgørelser med hensyn til deres overgivelse.

29. Domstolen har ligeledes besluttet at forene de to sager med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt med henblik på dommen under hensyntagen til sagernes forbindelse med hinanden.

30. X, Openbaar Ministerie (anklagemyndigheden, Nederlandene), den nederlandske og den polske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Openbaar Ministerie (anklagemyndigheden), den nederlandske regering, Irland og den polske regering samt Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 16. november 2021.

V. Bedømmelse

31. Med de præjudicielle spørgsmål i de to sager, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt den i henhold til de principper, der blev klarlagt i dommen i sagen Minister for Justice and Equality og Openbaar Ministerie-dommen, er forpligtet til at afslå at overgive den eftersøgte person i følgende situationer: – for det første når det ved prøvelsen af en europæisk arrestordre, der er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en retskraftig pålagt frihedsstraf eller anden frihedsberøvende foranstaltning, fremgår, at i) retten til en domstol, der forudgående er oprettet ved lov, i den udstedende medlemsstat er blevet krænket under den retssag, der førte til domfældelsen, og ii) der ikke er noget effektivt retsmiddel til rådighed til anfægtelse af en eventuel krænkelse af denne ret ( 16 ) – for det andet når det ved prøvelsen af en europæisk arrestordre, der er udstedt med henblik på strafforfølgning, fremgår, at i) der er en reel fare for, at den eftersøgte person i den udstedende medlemsstat vil blive dømt ved en domstol, der ikke forudgående er oprettet ved lov ( 17 ), ii) denne person ikke kan fastslå, hvorledes de retter, der skal dømme ham, er sammensat, på grund af den måde, hvorpå sagerne vilkårligt fordeles ( 18 ), og iii) der ikke er noget effektivt retsmiddel til rådighed til at anfægte lovligheden af dommerudnævnelser ( 19 ).

32. Jeg vil indledningsvis erindre om de principper, der fremgår af rammeafgørelse 2002/584 og af den relevante retspraksis (A), hvorefter jeg vil besvare de præjudicielle spørgsmål (B).

A. Om de principper, der følger af rammeafgørelse 2002/584 og af relevant retspraksis

33. Jeg vil i det følgende erindre om de principper, der er nedfældet i rammeafgørelse 2002/584, og som er udviklet i retspraksis, for så vidt angår grundene til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i forbindelse med en risiko for krænkelse af den eftersøgte persons grundlæggende rettigheder (1), og om de forudsætninger, under hvilke en uregelmæssighed ved udnævnelsen af en dommer kan føre til, at borgernes ret til en retfærdig rettergang drages i tvivl (2).

1. Grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre i forbindelse med en risiko for krænkelse af den eftersøgte persons grundlæggende rettigheder

34. Som det fremgår af 5., 6. og 10. betragtning til rammeafgørelse 2002/584, er indførelsen af ordningen med den europæiske arrestordre, som gør det muligt at mindske den kompleksitet og den risiko for forsinkelser, der er en følge af udleveringsprocedurerne, en udmøntning på det strafferetlige område af princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd har udråbt til en »hjørnesten« i det retlige samarbejde, og den er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne ( 20 ). Anvendelsen af denne ordning kan kun suspenderes i tilfælde af, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de principper, der er fastlagt i artikel 6, stk. 1, TEU, hvilket skal fastslås af Rådet i henhold til samme traktats artikel 7, stk. 1, med de følger, der er fastsat i stk. 2 i samme artikel. I 12. betragtning til rammeafgørelsen præciseres det imidlertid, at denne respekterer de grundlæggende rettigheder og principper, som er anerkendt i artikel 6 TEU, og som er afspejlet i chartret ( 21 ).

35. Disse to »hovedbestanddele« i rammeafgørelse 2002/584 er afspejlet i artikel 1 heri, hvor det i stk. 2 fastslås, at medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse, og det i stk. 3 præciseres, at den nævnte rammeafgørelse ikke indebærer nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 TEU.

36. Heraf følger, at de fuldbyrdende judicielle myndigheder principielt alene kan afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre af de grunde, der er udtømmende opregnet i artikel 3, 4 og 4a i rammeafgørelse 2002/584 ( 22 ), eller, i henhold til Domstolens faste praksis, når der er tale om »helt særlige omstændigheder«, der på grund af deres alvorlige karakter indskrænker princippet om gensidig anerkendelse og princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne, som ligger til grund for det retlige samarbejde i straffesager ( 23 ).

37. For at fastslå, om der foreligger sådanne helt særlige omstændigheder, herunder krænkelse af visse grundlæggende rettigheder, som er fastsat i chartret, indførte Domstolen i Aranyosi og Căldăraru-dommen en prøvelse i to trin (herefter »prøvelse i to trin« eller »prøvelse« ( 24 )): – I det første trin skal den fuldbyrdende judicielle myndighed bedømme, om der, henset til den generelle situation i den udstedende medlemsstat, foreligger en reel risiko for krænkelse af de grundlæggende rettigheder. – I det andet trin skal samme myndighed foretage en konkret og præcis prøvelse af, om der efter omstændighederne i den pågældende sag foreligger en reel risiko for krænkelse af en grundlæggende ret for den eftersøgte person ( 25 ).

38. Disse principper, herunder navnlig prøvelsen i to trin, er efterfølgende blevet anvendt i forhold til den situation, hvor der efter fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre foreligger en risiko for krænkelse af den i chartrets artikel 47 fastsatte ret til en retfærdig rettergang på grund af systemiske eller generelle mangler ved domstolssystemet i den udstedende medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Republikken Polen, som vil kunne påvirke dommernes uafhængighed og dermed føre til en krænkelse af denne ret.

39. I dommen i sagen Minister for Justice and Equality, der vedrørte en europæisk arrestordre, der var udstedt af de polske judicielle myndigheder med henblik på strafforfølgning, fandt Domstolen, at selv når den fuldbyrdende judicielle myndighed efter det første trin i prøvelsen råder over oplysninger, såsom dem, der er indeholdt i et begrundet forslag fra Kommissionen i medfør af artikel 7, stk. 1, TEU, på grund af systemiske eller generelle mangler ved den dømmende magts uafhængighed i den udstedende medlemsstat, som synes at godtgøre, at der er en reel risiko for overtrædelse af kerneindholdet i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang ( 26 ), er denne myndighed stadig forpligtet til i forbindelse med det andet trin at foretage en konkret og præcis prøvelse af, om der er alvorlige grunde til at antage, at den berørte person løber en sådan risiko i tilfælde af overgivelse til den udstedende medlemsstat ( 27 ). Den nævnte myndighed skal i denne forbindelse tage hensyn til visse kriterier, såsom den pågældendes personlige situation, beskaffenheden af den lovovertrædelse, som vedkommende retsforfølges for, og de faktiske omstændigheder, som udgør grundlaget for den europæiske arrestordre (herefter »de relevante kriterier«), samt til de oplysninger, som den udstedende medlemsstat har meddelt i henhold til artikel 15, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 ( 28 ).

40. I Openbaar Ministerie-dommen, der vedrørte en europæisk arrestordre, der var udstedt af de polske judicielle myndigheder med henblik på strafforfølgning og fuldbyrdelse af en frihedsstraf, fandt Domstolen for det første, at selv når den fuldbyrdende judicielle myndighed råder over oplysninger, der for så vidt angår den dømmende magts uafhængighed i den udstedende medlemsstat vidner om systemiske eller generelle mangler, der forelå på tidspunktet for udstedelsen, eller som er indtrådt efterfølgende, kan denne myndighed ikke nægte at anse den retsinstans, der har udstedt den europæiske arrestordre, for »udstedende judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 ( 29 ). Domstolen erindrede for det andet om, at den fuldbyrdende judicielle myndighed, selv når den konstaterer, at der foreligger systemiske eller generelle mangler som de ovenanførte, ikke kan afstå fra at gennemføre det andet trin i prøvelsen. I forbindelse med dette andet trin skal denne myndighed undersøge, om der er alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at den person, som er omfattet af en europæisk arrestordre, i tilfælde af overgivelse løber en reel risiko for tilsidesættelse af sin ret til en retfærdig rettergang ( 30 ). Domstolen henviste i denne henseende til de relevante kriterier, som blev fremstillet i dommen i sagen Minister for Justice and Equality ( 31 ), samtidig med at den præciserede, at den nævnte myndighed som led i de faktiske omstændigheder, under hvilke den europæiske arrestordre er blevet udstedt, kan tage hensyn til erklæringer fra offentlige myndigheder, der kan gribe ind i den individuelle behandling, som en konkret sag skal undergives ( 32 ).

41. Domstolen fastholdt nærmere bestemt i de ovenanførte domme princippet om overgivelse af den eftersøgte person, samtidig med at den fastslog, at såfremt der foreligger en reel risiko for, at den pågældende i tilfælde af dennes overgivelse til den udstedende judicielle myndighed udsættes for en krænkelse af vedkommendes grundlæggende ret til en uafhængig domstol og følgelig af kerneindholdet i dennes grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, som er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, kan dette give den fuldbyrdende judicielle myndighed mulighed for undtagelsesvis at undlade at fremme en europæisk arrestordre med henvisning til artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 ( 33 ).

42. Denne kontrol, som følger af prøvelsen i to trin, kræver i det væsentlige, at der foretages en generel vurdering af situationen i den udstedende medlemsstat, efterfulgt af en individuel vurdering af den berørte persons situation, hvoraf det fremgår, at denne konkret er udsat for en reel risiko for krænkelse af de pågældende grundlæggende rettigheder.

2. Forudsætninger, under hvilke en uregelmæssighed ved udnævnelsen af en dommer kan gøre indgreb i borgernes ret til en retfærdig rettergang

43. Da den forelæggende ret har anført, at de systemiske eller generelle mangler vedrørende den grundlæggende ret til en domstol, der forudgående er oprettet ved lov i den udstedende medlemsstat, hovedsageligt er en konsekvens af en uregelmæssighed ved udnævnelsen af domstolsmedlemmer ( 34 ), finder jeg det hensigtsmæssigt i det følgende kort at minde om de principper, som Domstolen har fastslået for så vidt angår de forudsætninger, under hvilke en uregelmæssighed ved udnævnelsen af en dommer kan drage borgernes ret til en retfærdig rettergang i tvivl.

44. I dom af 26. marts 2020, Fornyet prøvelse Simpson mod Rådet og HG mod Kommissionen ( 35 ), tog Domstolen stilling til, hvilken betydning en ulovlighed ved proceduren for udnævnelse af en dommer ved Retten for EU-Personalesager havde for parternes ret til en domstol, der forudgående er oprettet ved lov.

45. Domstolen påpegede i den nævnte dom, at retten til at blive dømt af en »ved lov oprettet« domstol som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, hvortil chartrets artikel 47, stk. 2, svarer ( 36 ), ifølge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol efter sin art omfatter proceduren for udnævnelse af dommere ( 37 ), samtidig med, at den præciserede, at en ulovlighed, der er begået under udnævnelsen af dommere inden for det pågældende retssystem, indebærer en tilsidesættelse af chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, navnlig når denne ulovlighed er af en sådan art og alvorlighed, at den skaber en reel risiko for, at andre dele af statsmagten, navnlig den udøvende magt, kan udøve et skøn, der ikke tilkommer denne, hvorved integriteten af resultatet af udnævnelsesproceduren bringes i fare, og der således vækkes en rimelig tvivl hos borgerne med hensyn til den eller de pågældende dommeres uafhængighed og upartiskhed, hvilket er tilfældet, når der er tale om grundlæggende regler, der udgør en integrerende del af indretningen og funktionen af dette retssystem ( 38 ).

46. Domstolen sondrede i den nævnte dom mellem på den ene side proceduren for udnævnelse af den omstridte dommer ved Personaleretten (dvs. indkaldelsen af ansøgninger), som Den Europæiske Unions Ret havde fastslået var ulovlig, og på den anden side de grundlæggende regler for udnævnelse af dommere ved den pågældende retsinstans (dvs. artikel 257, stk. 4, TEUF og artikel 3 i bilag I til statutten for Den Europæiske Unions Domstol), og den konkluderede, at alene tilsidesættelsen af udnævnelsesproceduren ikke var tilstrækkelig til at fastslå, at der forelå en tilsidesættelse af en grundlæggende regel for proceduren for udnævnelse af dommere ved Personaleretten, som var af en sådan art og alvorlighed, at den skabte en reel risiko for, at Rådet gjorde uberettiget brug af sine beføjelser, hvorved integriteten af resultatet af udnævnelsesproceduren blev bragt i fare, og der således blev vakt en rimelig tvivl hos borgerne med hensyn til uafhængigheden og upartiskheden hos den dommer, der blev udnævnt i den tredje stilling, eller hos den afdeling, hvortil denne dommer var blevet knyttet ( 39 ). Domstolen anvendte i dom af 6. oktober 2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse), de samme principper i forhold til situationen i det polske retssystem ( 40 ).

47. Denne retspraksis viser nærmere bestemt, at uregelmæssigheder ved udnævnelsen af visse dommere kan have indvirkning på borgernes konkrete situation, når disse uregelmæssigheder skaber en risiko for, at den udøvende magt blander sig i forvaltningen af domstolene, og således vækker en tvivl hos borgerne med hensyn til uafhængigheden og upartiskheden hos disse dommere og de domstole, hvortil de er knyttet. Denne lære fører mig frem til at konkludere, at det i forbindelse med det andet trin i prøvelsen i hovedsagerne skal efterprøves, om de eftersøgte personers situation under hensyntagen til de relevante kriterier er af en betydning for den udøvende magt, som går ud over de konkrete forhold, der gælder for de formodede overtrædelser, og som udsætter disse personer for en risiko for, at deres sag ikke vil blive behandlet upartisk, således som jeg vil redegøre for i det følgende.

B. Om de præjudicielle spørgsmål

48. De foreliggende sager indgår i en sammenhæng, der er stort set identisk med den, der førte til dommen i sagen Minister for Justice and Equality og Openbaar Ministerie-dommen, samt den, der er genstand for den verserende sag C-480/21, Minister for Justice and Equality ( 41 ). De vedrører fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, der er udstedt af en polsk judiciel myndighed med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf. Som allerede anført ønsker den forelæggende ret med de præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om og hvorledes den skal anvende det andet trin i prøvelsen ( 42 ) i den særlige sammenhæng, der gælder for de foreliggende sager.

1. Det første trin i prøvelsen

49. Hvad indledningsvis angår det første trin i prøvelsen har den forelæggende ret, uden at den har forelagt et præjudicielt spørgsmål herom, konstateret, at der med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat har været tale om systemiske eller generelle mangler, der forelå ved udstedelsen af den europæiske arrestordre, som stadig foreligger, og som endog er blevet forværret de seneste år. Den forelæggende ret har hovedsageligt støttet denne konstatering på udnævnelsen af dommere efter indstilling fra KRS i medfør af lov af 8.12.2017 om ændring af lov om KRS og visse andre love ( 43 ), og på den omstændighed, at en person, der overgives, i medfør af den lovgivning, som trådte i kraft den 14. februar 2020 ( 44 ) ikke effektivt kan anfægte lovligheden af udnævnelsen af en dommer eller retmæssigheden af dennes udøvelse af sit dommerhverv.

50. I lyset af retspraksis om det polske domstolssystems uafhængighed kan jeg – uden at ville gøre indgreb i den forelæggende rets kompetencer, og for så vidt andet ikke fremgår af den kontrol, som det påhviler den nævnte ret at foretage med hensyn til denne bedømmelses aktualitet og en eventuel udvikling i situationen på nationalt plan ( 45 ) – principielt tilslutte mig de konstateringer, som den nævnte ret har fremsat ( 46 ).

2. Det andet trin i prøvelsen

51. Hvad angår det andet trin i prøvelsen er Domstolen blevet anmodet om at præcisere anvendelsen af de relevante kriterier dels i forbindelse med fuldbyrdelse af europæiske arrestordrer, der er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning, dels i forbindelse med fuldbyrdelse af europæiske arrestordrer, der er udstedt med henblik på strafforfølgning ( 47 ).

52. Det skal således undersøges, om de systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat, når de medfører eller kan medføre specifikke mangler i forbindelse med udnævnelsen af de dommere, der har dømt den eftersøgte person, eller som formodes at skulle pådømme dennes sag efter overgivelsen, i de foreliggende sager kan føre til en krænkelse af den pågældendes ret til en uafhængig domstol, som er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum. I bekræftende fald skal den fuldbyrdende judicielle myndighed i henhold til artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 afstå fra at imødekomme den europæiske arrestordre, mens den i modsat fald skal foranstalte fuldbyrdelse heraf ( 48 ).

53. For så vidt for det første angår fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, der er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning, har den forelæggende ret påpeget, at der består en reel fare for, at dommen over en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, er blevet afsagt af en eller flere dommere, der er udnævnt som følge af de omstridte reformer ( 49 ). Den nævnte ret har tilføjet, at selv om det er faktisk muligt for denne person at specificere, hvilke dommere der i den udstedende medlemsstat har deltaget i domsafgørelsen, kan den pågældende i medfør af den lovændring, der blev indført i 2020 i forbindelse med de omstridte reformer ( 50 ), ikke effektivt anfægte lovligheden af udnævnelsen af en dommer eller retmæssigheden af dennes udøvelse af sit dommerhverv.

54. For så vidt for det andet angår fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, der er udstedt med henblik på strafforfølgning, har den forelæggende ret fastslået, at en eftersøgt person ikke er i stand til at vide, hvilke dommere der vil behandle vedkommendes sag efter overgivelsen, under henvisning til den ordning med vilkårlig fordeling af sager til rettens dommere, som ligeledes blev indført i forbindelse med de omstridte reformer.

55. Jeg gør opmærksom på, at der i disse to tilfælde kan indtræde to tænkelige situationer, nemlig den, hvor det er muligt at udelukke, at der foreligger uregelmæssigheder ved udnævnelsen af en eller flere dommere, der har behandlet, eller som formodes at skulle behandle, de eftersøgte personers sag (a), og den, hvor der foreligger uregelmæssigheder eller en reel risiko for uregelmæssigheder ved en sådan udnævnelse (b). I forbindelse med sidstnævnte situation, som er genstand for de præjudicielle spørgsmål, skal det præciseres, om og i hvilket omfang forekomsten af eller risikoen for sådanne uregelmæssigheder kan foranledige den fuldbyrdende judicielle myndighed til at afslå at fuldbyrde den europæiske arrestordre. Endelig finder jeg det hensigtsmæssigt at give nogle anvisninger med hensyn til de mulige konsekvenser af forfatningsdomstolens dom for den førnævnte prøvelse, eftersom nævnte dom, selv om den er afsagt efter fremsættelsen af de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, udgør en omstændighed, som den forelæggende ret vil skulle tage hensyn til ved sin vurdering (c).

a) Ingen uregelmæssigheder ved udnævnelsen af de kompetente nationale dommere

56. Den fuldbyrdende judicielle myndighed kan på baggrund af sin kontrol og sin eventuelle udveksling af oplysninger med de kompetente myndigheder i den udstedende medlemsstat i henhold til artikel 15, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 kunne nå til den konklusion, at den judicielle myndighed, der har idømt frihedsstraffen eller den anden frihedsberøvende foranstaltning over for den eftersøgte person, ikke har været sammensat af dommere, der er udnævnt i henhold til de regler, der følger af de omstridte reformer ( 51 ), eller at der ikke foreligger nogen konkret risiko for, at den person, der begæres overgivet med henblik på strafforfølgning, vil blive dømt af en judiciel myndighed, der er sammensat af dommere, som er udnævnt på grundlag af disse regler.

57. I sådanne situationer bør de systemiske eller generelle mangler, der vedrører domstolssystemet i den udstedende medlemsstat, ikke være til hinder for overgivelse af den berørte person til denne medlemsstat, såfremt der ikke foreligger andre grunde til at afslå overgivelsen ( 52 ).

b) Uregelmæssigheder eller konkret risiko for uregelmæssigheder ved udnævnelsen af de kompetente nationale dommere

58. Den fuldbyrdende judicielle myndighed kan – ligeledes på baggrund af sin kontrol og sin eventuelle udveksling af oplysninger med de kompetente myndigheder i den udstedende medlemsstat i henhold til artikel 15, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 – fastslå, at den judicielle myndighed, der har idømt frihedsstraffen eller den anden frihedsberøvende foranstaltning, faktisk har været sammensat af en eller flere dommere, der er udnævnt på grundlag af de regler, der følger af de omstridte reformer, eller at der foreligger en konkret risiko for, at de dommere, der har afsagt den fældende dom over for den eftersøgte person, eller som skal behandle den pågældendes sag efter overgivelsen, tilhører den gruppe dommere, der er udnævnt i henhold til disse regler. Disse situationer, som er genstand for det første og det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-563/21 PPU, er kendetegnet ved, at den fuldbyrdende judicielle myndighed nærer tvivl med hensyn til, hvilken faktisk indvirkning den (faktiske eller sandsynlige) deltagelse af dommere, der i henseende til overholdelsen af den nævnte persons grundlæggende ret til en uafhængig domstol er ulovligt udnævnt, har.

59. I lyset af den i punkt 37-41 i dette forslag til afgørelse undersøgte praksis fra Domstolen er jeg imidlertid af den opfattelse, at denne tvivl ikke i sig selv er tilstrækkelig til i forbindelse med det andet trin i prøvelsen at godtgøre, at der foreligger en reel risiko for krænkelse af den eftersøgte persons grundlæggende ret til en uafhængig domstol, og dermed til at begrunde et eventuelt afslag fra denne myndigheds side på at fuldbyrde den europæiske arrestordre. I lighed med, hvad der gælder for de systemiske eller generelle mangler ved den udstedende medlemsstats domstolssystem, kan alene den omstændighed, at disse mangler indvirker på selve de nationale – afsluttede eller fremtidige – retssager mod den eftersøgte person, samtidig med at den nævnte myndighed opfordres til at udvise stor agtpågivenhed ved vurderingen af de omstændigheder, der ligger til grund for udstedelsen af den europæiske arrestordre ( 53 ), nemlig ikke fritage samme myndighed for at efterprøve de relevante kriterier.

60. Jeg erindrer i denne henseende om, at Domstolen i sin praksis om det polske domstolssystems uafhængighed i det væsentlige har fastslået, at Republikken Polen med de omstridte reformer har gjort det muligt for den udøvende magt på afgørende vis at blande sig i udnævnelsen af dommere og i disciplinærordningen for disse. I den i punkt 45 i dette forslag til afgørelse undersøgte praksis har Domstolen endvidere præciseret, at en ulovlighed begået under udnævnelsen af dommere indebærer en tilsidesættelse af chartrets artikel 47, stk. 2, navnlig når denne ulovlighed skaber en risiko for, at den udøvende magt blander sig i domstolsprøvelsen og således giver den udøvende magt mulighed for at øve indflydelse på domstolene, hvorved magtadskillelsen og dermed domstolenes uafhængighed sættes ud af kraft ( 54 ).

61. Jeg er således af den opfattelse, at vurderingen af, hvilke virkninger de systemiske eller generelle mangler har på de eftersøgte personers specifikke situation, skal foretages i forhold til karakteren af de konstaterede mangler. I betragtning af de mangler, der er konstateret i forbindelse med den udøvende magts indblanding i den dømmende magt, er det i det foreliggende tilfælde et spørgsmål om, hvorvidt denne indblanding er i stand til at påvirke sagsbehandlingen for så vidt angår de eftersøgte personer.

62. Det påhviler således den forelæggende ret, på grundlag af de beviser, som den eftersøgte person har fremlagt, og de eventuelle oplysninger, der i henhold til artikel 15, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 måtte være modtaget fra myndighederne i den medlemsstat, som har udstedt den europæiske arrestordre, at efterprøve, om de polske domstoles manglende uafhængighed, som skyldes den udøvende magts indblanding i udøvelsen af den dømmende magt, vil kunne føre til en krænkelse af de eftersøgte personers ret til en uafhængig domstol, vel at mærke under hensyntagen til de relevante kriterier og en eventuel udvikling i de lovgivningsmæssige og retslige rammer i den udstedende medlemsstat ( 55 ).

63. De relevante kriterier skal således i de foreliggende sager anvendes i lyset af en eventuel risiko for, at den udøvende magt blander sig i de sager, der berører de eftersøgte personer. Nærmere bestemt påhviler det i henhold til disse kriterier indledningsvis den forelæggende ret at vurdere, om de eftersøgte personers personlige situation kan indebære en risiko for, at de vil blive dømt på baggrund af andre forhold, end dem, der er relevante for prøvelsen af deres angiveligt ansvarspådragende handlinger, som eksempelvis disse personers eventuelle deltagelse i det politiske liv eller deres tilhørsforhold til en gruppe, et mindretal eller en socialklasse, der er særligt udsat for indblanding fra den udøvende magt, i betragtning af den politik, som sidstnævnte magt fører. Dernæst er den nævnte ret forpligtet til at efterprøve, om beskaffenheden af de lovovertrædelser, som de nævnte personer retsforfølges for, kan indebære en risiko for, at disse personer ikke vil blive dømt på uafhængig vis ( 56 ). Endelig skal den nævnte ret vurdere, om en sådan risiko kan følge af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den europæiske arrestordre, når henses til eventuelle erklæringer fra offentlige myndigheder, som vil kunne påvirke den behandling, som en individuel sag vil blive undergivet.

64. Endvidere vil den forelæggende ret i forbindelse med den ovennævnte prøvelse ligeledes skulle undersøge, om den udstedende medlemsstats lovgivning sikrer, at eftersøgte personer har adgang til et effektivt retsmiddel, hvorved en eventuel uregelmæssighed ved udnævnelsen af den eller de berørte dommere kan gøres gældende (jf. punkt 53 i dette forslag til afgørelse) – en problemstilling, som er genstand for det eneste præjudicielle spørgsmål i sag C-562/21 PPU og det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-563/21 PPU ( 57 ).

65. Hvad angår omfanget af den prøvelse, som den fuldbyrdende judicielle myndighed skal foretage, er jeg af den opfattelse, at det påhviler den eftersøgte person at fremlægge beviser for den forelæggende ret, hvoraf der prima facie fremgår en konkret risiko for, at vedkommendes sag, når henses til de i punkt 63 i dette forslag til afgørelse nævnte kriterier, vil blive dømt på ikke-uafhængig vis. Selv om der ikke i denne forbindelse kan kræves et fuldstændigt bevis, kan denne bevisførelse ikke begrænses til at henvise til en generel risiko for, at de systemiske eller generelle mangler ved den udstedende medlemsstats domstolssystem kan indvirke på den pågældendes sag, idet denne vurdering fortsat henhører under det første trin i prøvelsen. Det påhviler efter min opfattelse den eftersøgte person dels at fremlægge beviser, hvoraf det fremgår, at de dommere, der har deltaget, eller som sandsynligvis skal deltage, i afgørelsen af vedkommendes sag, henhører til de dommere, der er udnævnt ifølge de omstridte reformer, eller at den udstedende judicielle myndighed selv er behæftet med en mangel på uafhængighed i forhold til den udøvende magt, dels at fremlægge grundene til, at den pågældende mener, at en sådan situation vil kunne indvirke negativt på vedkommendes egen sag, vel at mærke under hensyntagen til de relevante betingelser, der er knyttet til den pågældendes personlige situation, til beskaffenheden af de pågældende lovovertrædelser og til de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den europæiske arrestordre ( 58 ). Sådanne beviser er efter min opfattelse almindeligvis tilstrækkelige til at foranledige den fuldbyrdende judicielle myndighed til at afslå overgivelse af den pågældende, medmindre den udstedende judicielle myndighed selv fremsætter forsikringer eller konkrete løfter hvad angår den behandling, som den pågældende vil blive undergivet efter sin overgivelse, på en sådan måde, at enhver tvivl med hensyn til de risici, som den berørte person har henvist til, fjernes.

c) Konsekvenserne af forfatningsdomstolens dom

66. Selv om forfatningsdomstolens dom er afsagt efter fremsendelsen af de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, udgør den som uomstødeligt faktum et forhold, som den forelæggende ret bør tage i betragtning, når den træffer sin afgørelse.

67. Selv om begrundelsesdelen til den pågældende dom endnu ikke er tilgængelig, fremgår det af domskonklusionen hertil, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) har rejst tvivl om selve anvendeligheden, i Republikken Polen, af visse grundlæggende bestemmelser i EU-traktaten og om Domstolens centrale rolle med henblik på i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, TEU at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, heri indbefattet for så vidt angår det omstridte spørgsmål om domstolenes uafhængighed, der er et af de grundlæggende træk ved retsstaten som sikret ved artikel 2 TEU ( 59 ). Det fremgår – modsat de fornyede løfter, som repræsentanten for den polske regering har fremsat i retsmødet – at de nationale domstoles anvendelse af EU-retten ikke kan gøres til genstand for nogen prøvelse i de retlige situationer, hvor Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) skønner, at en given fortolkning er påkrævet i medfør af den polske forfatning.

68. Den nævnte dom er ved første øjekast et udtryk for en retspolitik, der på det højeste forfatningsmæssige niveau tilsigter at rejse tvivl om, hvorvidt Republikken Polen deler Unionens grundlæggende principper og værdier ( 60 ), selv om der ikke derved synes at rejses tvivl om samme medlemsstats deltagelse i Unionen ( 61 ).

69. Den forelæggende ret bør ganske vist udvise meget stor forsigtighed, inden den drager nogen konklusion af forfatningsdomstolens dom for de foreliggende sager, i betragtning af, at virkningerne af den nævnte dom vil skulle efterprøves ved hjælp af en omhyggelig undersøgelse af begrundelsen for dommen og de konkrete bestemmelser for dens anvendelse ( 62 ), og ligeledes i betragtning af, at der er tale om en situation i fuld udvikling ( 63 ). Navnlig ville en konstatering af, at den nævnte dom de facto for fremtiden indebærer, at det ikke er muligt at fuldbyrde europæiske arrestordrer, som den pågældende medlemsstat udsteder, føre til straffrihed for mange straffelovsovertrædelser, hvorved ofrene for de pågældende strafbare handlinger ville få krænket deres rettigheder, ligesom den ville udgøre en underkendelse af den faglige praksis hos de dommere i Republikken Polen, som bestræber sig på at anvende de ordninger for retligt samarbejde, der er fastsat i EU-retten ( 64 ). Dette ville i sig selv kunne udgøre en retsnægtelse og ville kunne have alvorlige konsekvenser til følge, der endog ville gå ud over anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2002/584 og det retlige samarbejde i straffesager ( 65 ).

70. Henset til disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at en sådan tilgang ville kunne rejse tvivl om princippet om gensidig anerkendelse og om det retlige samarbejde mellem medlemsstaternes retsinstanser og mellem disse og Domstolen, hvilket udgør grundlaget for ordningen med den europæiske arrestordre. Jeg kan nemlig ikke se, hvordan den høje grad af gensidig tillid og anerkendelse, som ordningen med den europæiske arrestordre hviler på, ville kunne sikres i en sådan situation.

71. Den fortolkning, der synes at fremgå af domskonklusionen til den pågældende dom, kan give anledning til tvivl med hensyn til, hvorvidt en borger, der bliver omfattet af en afgørelse fra en polsk judiciel myndighed, for nærværende vil kunne støtte sig på de grundlæggende EU-retlige principper for at afhjælpe eventuelle uforeneligheder i den nationale lovgivning, herunder i de forfatningsmæssige regler, i forhold til EU-retten. For så vidt angår hovedsagerne ville den nævnte dom navnlig kunne indebære, at manglen på et effektivt retsmiddel i den nationale lovgivning, hvorved enkeltpersoner, herunder personer, der overgives, kan beskyttes mod eventuelle krænkelser af deres ret til en retfærdig rettergang, ikke ville kunne afhjælpes ved at gøre brug af princippet om EU-rettens forrang og princippet om EU-rettens direkte anvendelse ( 66 ).

72. Følgelig ville konsekvenserne af forfatningsdomstolens dom kunne være af stor betydning – ikke i absolut forstand, men i forbindelse med undersøgelsen af de konkrete risici for, at eftersøgte personer efter overgivelsen udsættes for en krænkelse af deres ret til en retfærdig rettergang, herunder navnlig for så vidt som den nævnte dom er til hinder for en afhjælpning af manglen på et effektivt retsmiddel (indsigelse, appel m.v.), som gør det muligt at anfægte en ulovlig udnævnelse af de dommere, der skal deltage i de sager, som de nævnte personer vil blive omfattet af – hvilket det, når disse personer fremlægger beviser i denne henseende, tilkommer den forelæggende ret at efterprøve ( 67 ).

73. Jeg vil under sådanne omstændigheder ikke udelukke, at den forelæggende ret – så længe denne situation varer ved, og den eftersøgte person på grundlag af de relevante kriterier godtgør dels, at der på baggrund af vedkommendes særlige situation foreligger en konkret risiko for en ikke-upartisk behandling, dels, at den pågældende ikke har mulighed for at gøre en ulovlig sammensætning af de domstole, der er kompetente til at pådømme de sager, som vedkommende vil blive omfattet af, gældende – kan være forpligtet til at afslå at fuldbyrde de pågældende europæiske arrestordrer, til trods for de beklagelige følger, som en sådan udsættelse vil have for det specifikke mål med den europæiske arrestordre, som består i at bekæmpe straffrihed for eftersøgte personer, der befinder sig i en anden medlemsstat end den, hvor de angiveligt har begået strafbare handlinger. Det påhviler den forelæggende ret at vurdere, hvorvidt et sådant afslag er påkrævet, på baggrund af de relevante kriterier, som er udførligt beskrevet i punkt 61-64 i dette forslag til afgørelse, og de eventuelle konsekvenser af forfatningsdomstolens dom, samt ligeledes i betragtning af, at der er tale om en situation i konstant udvikling.

74. Henset til disse omstændigheder foreslår jeg at besvare de præjudicielle spørgsmål med, at artikel 1, stk. 2 og 3, i rammeafgørelse 2002/584 skal fortolkes således, at når den fuldbyrdende judicielle myndighed, som skal træffe afgørelse om overgivelse af en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, som er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller med henblik på strafforfølgning, råder over oplysninger, som synes at godtgøre, at der er en reel risiko for krænkelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, som er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, på grund af systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat, skal denne myndighed foretage en konkret og præcis prøvelse af, om der – under hensyntagen til den pågældendes personlige situation, beskaffenheden af den lovovertrædelse, som vedkommende retsforfølges for, og de faktiske omstændigheder, som udgør grundlaget for den europæiske arrestordre, samt i betragtning af de oplysninger, som denne medlemsstat har meddelt i henhold til denne rammeafgørelses artikel 15, stk. 2 – er alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at den nævnte person løber en sådan risiko i tilfælde af overgivelse til den nævnte medlemsstat.

75. Den omstændighed, at der er en reel fare for, at den pågældende efter sin overgivelse vil blive dømt ved en domstol, der ikke forudgående er oprettet ved lov, at det ikke er muligt at fastslå, hvorledes de retter, der skal dømme ham, er sammensat, og at der mangler et effektivt retsmiddel til at anfægte lovligheden af udnævnelsen af de pågældende dommere, fritager i denne forbindelse ikke den forelæggende ret for – i henseende til de ovennævnte kriterier – at vurdere den konkrete risiko for krænkelse af den pågældendes ret til en retfærdig rettergang.

76. Det påhviler i særlig grad den forelæggende ret – på baggrund af disse kriterier og i betragtning af udviklingen i situationen i den udstedende medlemsstats domstolssystem – at efterprøve, om den eftersøgte person efter sin overgivelse løber en risiko for, at vedkommendes ret til en retfærdig rettergang vil blive påvirket af den udøvende magts indblanding i de kompetente domstole, henset til en eventuel mangel på effektive retsmidler, der gør det muligt at anfægte en ulovlig udnævnelse af den eller de dommere, der har behandlet, eller som er kompetente til at behandle, den pågældendes sag, og henset til en forfatningsmæssig retspraksis, der, idet den rejser tvivl om EU-rettens forrang, ikke giver mulighed for at afhjælpe denne mangel.

VI. Forslag til afgørelse

77. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger: »– Artikel 1, stk. 2 og 3, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RAI af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009, skal fortolkes således, at når den fuldbyrdende judicielle myndighed, som skal træffe afgørelse om overgivelse af en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, som er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller med henblik på strafforfølgning, råder over oplysninger, som synes at godtgøre, at der er en reel risiko for krænkelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, som er sikret ved artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, på grund af systemiske eller generelle mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i den udstedende medlemsstat, skal denne myndighed foretage en konkret og præcis prøvelse af, om der – under hensyntagen til den pågældendes personlige situation, beskaffenheden af den lovovertrædelse, som vedkommende retsforfølges for, og de faktiske omstændigheder, som udgør grundlaget for den europæiske arrestordre, samt i betragtning af de oplysninger, som denne medlemsstat har meddelt i henhold til denne rammeafgørelses artikel 15, stk. 2 – er alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at den nævnte person løber en sådan risiko i tilfælde af overgivelse til den nævnte medlemsstat. – Den omstændighed, at der er en reel fare for, at den pågældende efter sin overgivelse vil blive dømt ved en domstol, der ikke forudgående er oprettet ved lov, at det ikke er muligt at fastslå, hvorledes de retter, der skal dømme ham, er sammensat, og at der mangler et effektivt retsmiddel til at anfægte lovligheden af udnævnelsen af de pågældende dommere, fritager i denne forbindelse ikke den forelæggende ret for – i henseende til de ovennævnte kriterier – at vurdere den konkrete risiko for krænkelse af den pågældendes ret til en retfærdig rettergang. – Det påhviler i særlig grad den forelæggende ret – på baggrund af disse kriterier og i betragtning af udviklingen i situationen i den udstedende medlemsstats domstolssystem – at efterprøve, om den eftersøgte person efter sin overgivelse løber en risiko for, at vedkommendes ret til en retfærdig rettergang vil blive påvirket af den udøvende magts indblanding i de kompetente domstole, henset til en eventuel mangel på effektive retsmidler, der gør det muligt at anfægte en ulovlig udnævnelse af den eller de dommere, der har behandlet, eller som er kompetente til at behandle, den pågældendes sag, og henset til en forfatningsmæssig retspraksis, der, idet den rejser tvivl om EU-rettens forrang, ikke giver mulighed for at afhjælpe denne mangel.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Rådets rammeafgørelse af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT 2002, L 190, s. 1), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26.2.2009 (EUT 2009, L 81, s. 24) (herefter »rammeafgørelse 2002/584«).

( 3 ) – De præjudicielle spørgsmål, der er fremsat i de foreliggende sager, er i det væsentlige identiske med dem, som Supreme Court (øverste domstol, Irland) har forelagt i den verserende sag Minister for Justice and Equality (sag C-480/21), der ikke er undergivet den præjudicielle hasteprocedure.

( 4 ) – C-216/18 PPU, herefter »dommen i sagen Minister for Justice and Equality, EU:C:2018:586.

( 5 ) – C-354/20 PPU og C-412/20 PPU, herefter Openbaar Ministerie-dommen, EU:C:2020:1033.

( 6 ) – Disse reformer, som vedrører forfatningsdomstolen, de almindelige domstole, Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, Polen, herefter »KRS«) og anklagemyndigheden, har øget den udøvende og den lovgivende magts indflydelse på retssystemet og har som følge heraf svækket domstolenes uafhængighed. Jeg henviser navnlig til de ændringer, der i 2018 blev indføjet i ustawa o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol), og som førte til dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531), ændringerne i 2019 af ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lov om de almindelige domstoles organisation) og af lov om den øverste domstol samt ændringerne i 2017 af ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (lov om KRS), som førte til dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C-791/19, EU:C:2021:596). Derudover har bestemmelserne om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation, lov om den øverste domstol og visse andre love inden for rammerne af den verserende traktatbrudsprocedure i sag C-204/21, Kommissionen mod Polen, ført til kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 14.7.2021, Kommissionen mod Polen (C-204/21 R, herefter »kendelse af 14.7.2021«, EU:C:2021:593), hvorved det blev pålagt at udsætte anvendelsen af de omhandlede nationale bestemmelser, kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 6.10.2021, Polen mod Kommissionen (C-204/21 R-RAP, EU:C:2021:834), hvorved der blev givet afslag på anmodningen om ophævelse af kendelse af 14.7.2021, og kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27.10.2021, Kommissionen mod Polen (C-204/21 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:877), hvorved Republikken Polen blev pålagt at betale en tvangsbøde, indtil denne medlemsstat har efterkommet de forpligtelser, der følger af kendelse af 14.7.2021, eller, såfremt dette ikke sker, indtil afsigelsen af den endelige dom i sag C-204/21. Spørgsmålet om de polske domstoles uafhængighed er ligeledes genstand for de igangværende præjudicielle forelæggelser i sag C-181/21 (G) og sag C-269/21 (BC og DC). Den forelæggende ret har særligt henvist til zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om KRS og visse andre love) af 8.12.2017 (Dz. U. af 2018, position 3), som trådte i kraft i 2018, vedrørende KRS’ rolle ved udnævnelsen af polske domstolsmedlemmer, idet Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) i sin resolution af 23.1.2020 (BSA I-4110-1/20) fastslog, at KRS i henhold til den i 2018 ikrafttrådte lovgivning ikke var et uafhængigt organ, men direkte var undergivet politiske myndigheder.

( 7 ) – Jf. dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982), af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234), af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153), af 6.10.2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (C-487/19, EU:C:2021:798), samt af 16.11.2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim m.fl. (C-748/19 – C-754/19, EU:C:2021:931).

( 8 ) – Dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531), af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:924), og af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C-791/19, EU:C:2021:596). Der verserer for nærværende en fjerde traktatbrudssag mod Republikken Polen vedrørende den nye disciplinærordning (sag C-204/21, Kommissionen mod Polen, jf. de i fodnote 6 i dette forslag til afgørelse nævnte kendelser).

( 9 ) – Denne situation foranledigede desuden Europa-Kommissionen til den 20.12.2017 at vedtage et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU vedrørende retsstatsprincippet i Polen (forslag til Rådets afgørelse, hvorved det fastslås, at der er en klar fare for, at Republikken Polen groft overtræder retsstatsprincippet, COM(2017) 835 final), som Rådet endnu ikke har udtalt sig om. Kommissionen har på et senere tidspunkt givet udtryk for alvorlig bekymring i sin rapport om retsstatssituationen i Den Europæiske Union 2021 (COM(2021) 700 final) – Landekapitel om retsstatssituationen i Polen (SWD(2021) 722 final). Inden for rammerne af Europarådet er den nævnte situation endvidere omhandlet i resolution 2316 (2020) af 28.1.2020 fra Europarådets Parlamentariske Forsamling vedrørende de demokratiske institutioners funktion i Polen og i udtalelse nr. 977/2020 af 22.6.2020 fra Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem lov (herefter »Venedigkommissionen«) om ændringerne i lov om de almindelige domstole, lov om den øverste domstol og visse andre love i Polen (CDL-AD (2020)017). Jeg erindrer ligeledes om, at Det Europæiske Netværk af Domstolsadministrationer (ENCJ) på sin generalforsamling, der blev afholdt i Vilnius (Litauen) den 28.10.2021, besluttede at udelukke KRS fra ENCJ.

( 10 ) – I den pågældende dom, hvoraf alene domskonklusionen for nærværende er tilgængelig, fastslog Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i det væsentlige, at visse grundlæggende EU-retlige bestemmelser (nærmere bestemt artikel 1, stk. 1, TEU, artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU) tilsidesætter visse grundlæggende bestemmelser i den polske forfatning, særligt for så vidt som de fastsætter princippet om EU-rettens forrang, og foregreb som følge heraf, at den ikke ville udelukke at gøre brug af sin beføjelse til at efterprøve forfatningsmæssigheden af Den Europæiske Unions Domstols domme direkte eller endog at fastslå, at disse ikke finder anvendelse i den polske retsorden.

( 11 ) – Stb. 2004, nr. 195.

( 12 ) – Stb. 2021, nr. 155.

( 13 ) – Det drejer sig om ændringerne i lovgivningen om domstolene, heriblandt ustawa r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation, lov om den øverste domstol og visse andre love) af 20.12.2019 (Dz. U. af 2020, position 190). I medfør af denne lovgivning må polske domstole ikke efterprøve retsmidler, der er støttet på udnævnelsen af en dommer eller retmæssigheden af dennes udøvelse af sit dommerhverv. Jf. i denne retning Venedigkommissionens udtalelse nr. 977/2020.

( 14 ) – Jf. punkt 20 i dette forslag til afgørelse.

( 15 ) – Jf. fodnote 13 i dette forslag til afgørelse.

( 16 ) – Det eneste spørgsmål i sag C-562/21 PPU.

( 17 ) – Det første spørgsmål i sag C-563/21 PPU.

( 18 ) – Det andet spørgsmål i sag C-563/21 PPU.

( 19 ) – Det tredje spørgsmål i sag C-563/21 PPU.

( 20 ) – Domstolen har i sin praksis præciseret, at formålet med ordningen med den europæiske arrestordre bl.a. er at bekæmpe straffrihed for en eftersøgt person, der befinder sig i en anden medlemsstat end den, hvor den pågældende angiveligt har begået en lovovertrædelse (jf. Openbaar Ministerie-dommen, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).

( 21 ) – Domstolen har ikke desto mindre præciseret, at mens fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre udgør hovedreglen, er afslaget på fuldbyrdelse følgelig udformet som en undtagelse, der skal undergives en streng fortolkning (jf. dommen i sagen Minister for Justice and Equality, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis, og Openbaar Ministerie-dommen, præmis 37).

( 22 ) – Fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre må desuden kun ske på én af de betingelser, der er udtømmende fastsat i denne rammeafgørelses artikel 5.

( 23 ) – Jf. i denne retning udtalelse 2/13 (Den Europæiske Unions tiltrædelse af Menneskerettighedskonventionen) af 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, præmis 191) og dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, herefter Aranyosi og Căldăraru-dommen, EU:C:2016:198, præmis 82). Jf. ligeledes generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse L og P (Den udstedende judicielle myndigheds uafhængighed) (C-354/20 PPU og C-412/20 PPU, EU:C:2020:925, punkt 39).

( 24 ) – Jf. Aranyosi og Căldăraru-dommen (præmis 88, 89, 92 og 94).

( 25 ) – Der var i den pågældende sag tale om en reel risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling af frihedsberøvede personer i den udstedende medlemsstat målt efter normen for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten og navnlig ved chartrets artikel 4.

( 26 ) – Nærmere bestemt indebærer den omstændighed, at domstolene i den udstedende medlemsstat på grund af systemiske eller generelle mangler i denne medlemsstat ikke er uafhængige (dommen i sagen Minister for Justice and Equality, præmis 61-67), en overtrædelse af den grundlæggende ret til en uafhængig domstol og følgelig af kerneindholdet af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang (dommen i sagen Minister for Justice and Equality, præmis 75).

( 27 ) – Domstolen præciserede i denne forbindelse, at det kun er, hvis der foreligger en afgørelse fra Det Europæiske Råd, som på de betingelser, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, TEU, fastslår, at den udstedende medlemsstat groft og vedvarende overtræder de principper, der er fastlagt i artikel 2 TEU, såsom dem, der er uløseligt forbundet med retsstaten, og Det Europæiske Råd derefter suspenderer anvendelsen af rammeafgørelse 2002/584 over for denne medlemsstat, at den fuldbyrdende judicielle myndighed er forpligtet til automatisk at afslå at fuldbyrde enhver europæisk arrestordre, som nævnte medlemsstat udsteder, uden at foretage nogen form for konkret vurdering af den reelle risiko for, at kerneindholdet i den berørte persons ret til en retfærdig rettergang påvirkes (jf. dommen i sagen Minister for Justice and Equality, præmis 72, og tiende betragtning til rammeafgørelse 2002/584).

( 28 ) – Jf. dommen i sagen Minister for Justice and Equality (præmis 79).

( 29 ) – Domstolen præciserede, at den fuldbyrdende judicielle myndighed, henset til omstændighederne i den pågældende sag, ikke kunne nægte at anse enhver domstol i den udstedende medlemsstat, der i sagens natur handlede uafhængigt af den udøvende magt, for udstedende judiciel myndighed som omhandlet i nævnte bestemmelse, og at den omstændighed, at der forelå mangler som de anførte, ikke nødvendigvis havde indvirkning på enhver afgørelse, som denne medlemsstats retsinstanser skulle vedtage i en konkret sag (Openbaar Ministerie-dommen, præmis 41 og 42).

( 30 ) – Jf. Openbaar Ministerie-dommen (præmis 60).

( 31 ) – Dommen i sagen Minister for Justice and Equality (præmis 79). Jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse.

( 32 ) – Jf. Openbaar Ministerie-dommen (præmis 61).

( 33 ) – Jf. dommen i sagen Minister for Justice and Equality (præmis 59) og Openbaar Ministerie-dommen (præmis 61). Jeg noterer, at mens Domstolen i førstnævnte dom fastslog, at den pågældende situation kan give den fuldbyrdende judicielle myndighed mulighed for undtagelsesvis at undlade at fremme en europæisk arrestordre, præciserede den i sidstnævnte dom, at den fuldbyrdende judicielle myndighed i denne situation skal afstå fra at imødekomme den europæiske arrestordre.

( 34 ) – Den forelæggende ret har henvist til udnævnelsen af dommere efter indstilling fra KRS i medfør af lov af 8.12.2017 om ændring af lov om KRS og visse andre love.

( 35 ) – C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, herefter »dommen i sagen Fornyet prøvelse Simpson, EU:C:2020:232.

( 36 ) – Jf. forklaringer til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17).

( 37 ) – Dommen i sagen Fornyet prøvelse Simpson (præmis 74). Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 1.12.2020, Guðmundur Andri Ástráðsson mod Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, §§ 226-228), og Menneskerettighedsdomstolen, 22.7.2021, Reczkowicz mod Polen (CE:ECHR:2021:0722JUD004344719, § 218).

( 38 ) – Dommen i sagen Fornyet prøvelse Simpson (præmis 75).

( 39 ) – Dommen i sagen Fornyet prøvelse Simpson (præmis 79).

( 40 ) – C-487/19, EU:C:2021:798 (præmis 130).

( 41 ) – Den pågældende sag vedrører ligeledes en række europæiske arrestordrer, der er udstedt af de polske judicielle myndigheder med henblik på strafforfølgning og fuldbyrdelse af en frihedsstraf. Supreme Court (øverste domstol) har med sin præjudicielle forelæggelse gjort gældende dels, at det ikke er muligt for den at fastslå sammensætningen af den domstol, som de berørte vil blive stillet for, som følge af et system med vilkårlig sagsfordeling, dels, at de samme berørte ikke vil kunne rejse indsigelse mod sammensætningen af den domstol, som de vil blive stillet for, selv hvis de skulle være af den opfattelse, at denne er ulovligt sammensat. Den forelæggende ret er følgelig i tvivl om, hvorvidt de systemiske eller generelle mangler ved det polske domstolssystem er af et sådant omfang, at de i sig selv indebærer en tilsidesættelse af det væsentligste indhold af retten til en retfærdig rettergang, hvilket nærmere bestemt ville medføre, at den nævnte ret ville være fritaget fra det andet trin i prøvelsen i to trin.

( 42 ) – Jf. punkt 37-40 i dette forslag til afgørelse.

( 43 ) – Jf. fodnote 6 i dette forslag til afgørelse.

( 44 ) – Jf. fodnote 13 i dette forslag til afgørelse.

( 45 ) – Det er i denne forbindelse med beklagelse, at jeg må konstatere, at situationen siden indgivelsen af disse to præjudicielle forelæggelser har udviklet sig på en særdeles foruroligende måde på baggrund af forfatningsdomstolens dom.

( 46 ) – I denne praksis har Domstolen nemlig fastslået, at flere aspekter ved reformerne af det polske retssystem er i modstrid med den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang på grund af, at visse domstole i denne medlemsstat savner uafhængighed. Jf. navnlig den nyligt meddelte dom af 6.10.2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (C-487/19, EU:C:2021:798).

( 47 ) – Jf. punkt 31 i dette forslag til afgørelse.

( 48 ) – Jeg gør opmærksom på, at et eventuelt afslag på at fuldbyrde en europæisk arrestordre bl.a. ikke berører muligheden for, at den person, der er omfattet af den europæiske arrestordre, når den udstedende medlemsstats lovgivning tillader det, strafforfølges i den udstedende medlemsstat for de samme forhold, som ligger til grund for den europæiske arrestordre, eller at denne medlemsstat forpligter sig til at fuldbyrde den frihedsstraf eller anden frihedsberøvende foranstaltning, med henblik på hvilken den europæiske arrestordre blev udstedt. En sådan mulighed er desuden indeholdt i artikel 4, litra 2) og 6), i rammeafgørelse 2002/584 blandt de fakultative grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre.

( 49 ) – Den forelæggende ret har særligt henvist til udnævnelsen af dommere efter indstilling fra KRS i medfør af lov af 8.12.2017 om ændring af lov om KRS og visse andre love.

( 50 ) – Jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse.

( 51 ) – Jeg kan i denne forbindelse ikke tilslutte mig X’ argumentation, hvorefter det selv i et sådant tilfælde for det første ikke er udelukket, at der på et tidspunkt efter overgivelsen vil blive indbragt tvister eller begæringer for en domstol i forbindelse med fuldbyrdelsen af frihedsstraffe, såsom begæringer om genoptagelse af domsafgørelsen, om prøveløsladelse, om strafudsættelse eller om benådning, og det for det andet er forkert at lægge til grund, at der findes en endelig afgørelse, hvilket den nævnte part ønsker at gøre gældende ved domstolene. Den fuldbyrdende judicielle myndighed er nemlig efter min opfattelse ikke forpligtet til generelt og hypotetisk at undersøge den udstedende medlemsstats domstolssystem for at undgå, at den person, der overgives, på ethvert muligt, efterfølgende trin i sagen kan blive udsat for en risiko for, at vedkommendes sag ikke vil blive pådømt på uafhængig vis.

( 52 ) – Jeg vil gerne præcisere, at denne konklusion er knyttet til spørgsmålet om, hvilke virkninger de systemiske og generelle mangler i den udstedende medlemsstat, som den forelæggende ret har henvist til, dvs. de mangler, der vedrører domstolenes manglende uafhængighed på grund af uregelmæssigheder ved udnævnelsen af flere dommere, har i de konkrete tilfælde. Konklusionen vedrører ikke eventuelle konsekvenser, der i de samme tilfælde måtte følge af andre systemiske eller generelle mangler ved den udstedende medlemsstats domstolssystem, som f.eks. mangler med hensyn til disciplinærordningen for dommere (jf. dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere), C-791/19, EU:C:2021:596). Såfremt den eftersøgte person i et sådant tilfælde fremlægger beviser, der skaber konkret tvivl om de virkninger, som de systemiske eller generelle mangler med hensyn til disciplinærordningen for dommere har på den pågældendes situation, påhviler det den fuldbyrdende judicielle myndighed, eventuelt på grundlag af de oplysninger, som den udstedende medlemsstat har afgivet i henhold til artikel 15, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584, at efterprøve, om der under hensyntagen til de relevante kriterier er tilstrækkelige grunde til at antage, at forekomsten af eller risikoen for disciplinærsager kan have indvirket på den afgørelse (om domfældelse eller retsforfølgning), som den europæiske arrestordre er støttet på. Det fremgår imidlertid ikke af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at dette spørgsmål er blevet rejst i hovedsagerne.

( 53 ) – Jf. for så vidt angår forværringen af de systemiske og generelle mangler generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse L og P (Den udstedende judicielle myndigheds uafhængighed) (C-354/20 PPU og C-412/20 PPU, EU:C:2020:925, punkt 76) og Openbaar Ministerie-dommen (præmis 60).

( 54 ) – Bedømmelsen ville derimod have været en anden, hvis manglerne vedrørte et andet aspekt, såsom de regler, der sikrer, at de udnævnte dommere er kompetente, eller varigheden af disses embedsperiode (jf. i denne retning dommen i sagen Fornyet prøvelse Simpson, præmis 77-81).

( 55 ) – Jeg henviser særligt til kendelse af 14.7.2021, hvorved Republikken Polen blev pålagt at udsætte anvendelsen af flere nationalretlige bestemmelser om den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed, indtil der er afsagt endelig dom i sag C-204/21, og til kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27.10.2021, Kommissionen mod Polen (C-204/21 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:877), hvorved Republikken Polen blev pålagt en tvangsbøde for at afskrække denne medlemsstat fra at forhale efterlevelsen af denne kendelse. Repræsentanten for Republikken Polen har i retsmødet oplyst, at anvendelsen af den pågældende lov er blevet udsat som følge af kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 14.7.2021, en omstændighed, som det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

( 56 ) – Da de strafbare forhold, som den forelæggende ret har anført, henviser til almindelige straffelovsovertrædelser – og f.eks. ikke til lovovertrædelser, for hvilke de berørte personer ville kunne frygte en indblanding fra den udøvende magt – er det efter min opfattelse i det foreliggende tilfælde prima facie usandsynligt, at beskaffenheden af disse lovovertrædelser i sig selv vil kunne indebære en reel risiko for, at de berørte personer ikke vil blive dømt på uafhængig vis, vel at mærke for så vidt andet ikke fremgår af den nævnte rets konkrete vurdering.

( 57 ) – Den forelæggende ret har i denne forbindelse henvist til den lovgivning, der trådte i kraft den 14.2.2020 (jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse). Det påhviler den nævnte ret, på baggrund af de nærmere angivelser, som repræsentanten for Republikken Polen har afgivet i retsmødet (jf. fodnote 56 i dette forslag til afgørelse), at efterprøve, om de omstridte bestemmelser i denne lovgivning vil være i kraft på tidspunktet for en eventuel overgivelse af de eftersøgte personer.

( 58 ) – I denne sammenhæng kan det efter min opfattelse være formålstjenligt for den eftersøgte person at kunne godtgøre, at han eller hun i videst muligt omfang har rejst spørgsmålet for de kompetente retsinstanser i den udstedende medlemsstat, bl.a. ved at have udtømt de retsmidler, som denne medlemsstats lovgivning giver mulighed for, og har udvist agtpågivenhed, navnlig for så vidt angår fremmøde for den kompetente ret i den nævnte medlemsstat under sagsforløbet.

( 59 ) – Jf. fodnote 10 i dette forslag til afgørelse.

( 60 ) – I modsætning til visse afgørelser fra andre medlemsstaters forfatningsdomstole, er forfatningsdomstolens dom nemlig ikke udelukkende rettet mod en kontrol af, hvorvidt Domstolens domme har ultra vires-karakter, idet der heri ligeledes rejses tvivl om de særlige karakteristika vedrørende selve EU-rettens karakter, heriblandt princippet om forrang (jf. navnlig udtalelse 2/13 (Den Europæiske Unions tiltrædelse af Menneskerettighedskonventionen) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 166).

( 61 ) – Det er således, på baggrund af dom af 10.12.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:999), min opfattelse, at forfatningsdomstolens dom ikke kan erstatte en meddelelse som omhandlet i artikel 50 TEU (jf. bl.a. i denne retning R. Repasi, »Poland’s withdrawal from the »Community of Law« is no withdrawal from the EU«, af 15.10.2021, https://eulawlive.com, og C. Curti Gialdino, »In cammino verso la Polexit? Prime considerazioni sulla sentenza del Tribunale costituzionale polacco del 7 ottobre 2021«, https://www.federalismi.it; jf. i modsat retning bl.a. H. Hofmann, »Sealed, Stamped and Delivered. The Publication of the Polish Constitutional Court’s Judgement on EU Law Primacy as Notification of Intent to Withdraw under Art. 50 TEU?«, i Verfassungsblog, 13.10.2021). Det fremgår desuden, at den polske regering hidtil har nægtet at have nogen intention om at udtræde (jf. bl.a. »Letter from Prime Minister Mateusz Morawiecki to the Heads of Governments and the Presidents of the European Council, the European Commission and the European Parliament on relations between national law and European law« af 18.10.2021, der er tilgængelig på den polske regerings websted, https://www.gov.pl/web/primeminister/letter-from-prime-minister-mateusz-morawiecki-to-the-heads-of-governments-and-the-presidents-of-the-european-council-the-european-commission-and-the-european-parliament-on-relations-between-national-law-and-european-law).

( 62 ) – Jeg erindrer desuden om, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol endog har rejst tvivl om, hvorvidt Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) kan betegnes som »domstol, der er oprettet ved lov«, efter den ulovlige udnævnelse af visse af dens medlemmer (jf. Menneskerettighedsdomstolen, 7.8.2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. mod Polen, CE:ECHR:2021:0507JUD000490718), og at tidligere dommere ved samme domstol har anfægtet lovligheden af forfatningsdomstolens dom (jf. »Statement of retired judges of the Constitutional Tribunal« af 10.10.2021, http://themis-sedziowie.eu).

( 63 ) – Eksempelvis har Kommissionen ikke udelukket muligheden for at indbringe et traktatbrudssøgsmål for Domstolen (jf. redegørelse fra formanden for Europa-Kommissionen, Ursula von der Leyen, 21/5163, Strasbourg, 8.10.2021). Den omstændighed, at forfatningsdomstolens dom er af konstaterende karakter, idet Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) heri besvarede en række spørgsmål, som regeringen havde forelagt, har desuden i sig selv givet anledning til nogle særdeles kritiske kommentarer i forhold til den mulighed, at den nævnte dom er resultatet af et instrumentelt initiativ fra regeringens side. Visse forfattere har omtalt en »stereotyp besvarelse« på spørgsmål, der var foreslået af den polske regering, med det formål at fremprovokere en krise i retssystemet (J. Atik og X. Groussot, »Constitutional attack or political feint? – Poland’s resort to lawfare in Case K 3/21«, af 18.10.2021, https://eulawlive.com).

( 64 ) – Jf. i denne retning generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse L og P (Den udstedende judicielle myndigheds uafhængighed) (C-354/20 PPU og C-412/20 PPU, EU:C:2020:925, punkt 50-52).

( 65 ) – Jeg henviser særligt til samarbejdet på det civil- og handelsretlige område, eksempelvis anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser gennem foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område.

( 66 ) – Med andre ord kan den nationale dommer i en sådan situation normalt undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national ret og sikre den person, der overgives, muligheden for at påberåbe sig de rettigheder, der er sikret ved Unionen, herunder navnlig ved chartret. Det er i dette tilfælde åbenbart, at den ensartede og effektive anvendelse af ordningen med den europæiske arrestordre på Unionens område lider alvorlig skade, hvilket bevirker, at de fuldbyrdende judicielle myndigheder i de andre medlemsstater nærer mistillid til de polske domstoles uafhængighed og i stigende grad modsætter sig fuldbyrdelse af europæiske arrestordrer, der er udstedt af denne medlemsstat.

( 67 ) – Dette synes ifølge den forelæggende ret at være tilfældet som følge af den lovgivning, der trådte i kraft den 14.2.2020, og som imidlertid i henhold til, hvad repræsentanten for Republikken Polen har anført i retsmødet, angiveligt er blevet udsat (jf. fodnote 56 i dette forslag til afgørelse), hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.