I sag 78/74

angående en anmodning, som i medfør af EØF-traktatens artikel 177 er indgivet til Domstolen af Verwaltungsgerichtshof Hessen for i den dér verserende retssag mellem

FIRMA DEUKA, DEUTSCHE KRAFTFUTTER GMBH, B. J. STOLP, Düsseldorf,

og

EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL (kontor for import og oplagring af korn og foderstoffer), Frankfurt am Main,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 849/70 af 11. maj 1970 om ændring af forordningerne nr. 1403/69 og 1404/69 med hensyn til denaturering af blød hvede,

afsiger

DOMSTOLEN

sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore (refererende), H. Kutscher, M. Sørensen og A. O'Keeffe,

generaladvokat: A. Trabucchi

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

Sagsfremstilling

De faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb og de indlæg, parterne har fremsat i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF's Domstol, kan sammenfattes således:

I — De faktiske omstændigheder og skriftvekslingen

I artikel 7, stk. 3 i Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn (EFT-specialudgave 1967, s. 29; org. ref. JO 1967, s. 2269) er det bestemt, at de af medlemsstaterne udpegede interventionsorganer inden for rammerne af de af Rådet fastsatte almindelige regler kan yde en denatureringspræmie for blød hvede.

I artikel 4, stk. 1 i Rådets forordning nr. 172/67 af 27. juni 1967 om de almindelige regler om denaturering af hvede og af rug, egnet til fremstilling af brød (EFT-specialudgave 1967, s. 128; org. ref. JO 1967, s. 2602) er det bestemt, at denatureringspræmien for blød hvede, hvis størrelse kan variere, fastsættes inden begyndelsen af hvert høstår for dettes varighed.

Den første fastsættelse af denatureringspræmien for blød hvede skete for høståret 1967/68 ved Kommissionens forordning nr. 241/67 af 30. juni 1967 (JO 1967, s. 2961).

Da det var Kommissionens opfattelse, at denaturering skulle anvendes til at støtte markedet for de produkter, der ikke kunne afsættes normalt, og at den kun var ønskelig i det omfang, det var nødvendigt til støtte af markedet for korn, der er egnet til brødfremstilling, fastsatte den ved forordning nr. 242/67 af 30. juni 1967 om de nærmere regler for gennemførelse af forskrifterne om denaturering af blød hvede og korn egnet til brødfremstilling (JO 1967, s. 2963), navnlig de kvalitetsbetingelser, der måtte være opfyldt, før denaturering kunne finde sted. I henhold til denne forordnings artikel 2 må blød hvede, der denatureres af interventionsorganerne, eller for hvilken der ydes denatureringspræmie, have en specifik vægt, der skal ligge over en vægt, som, afhængig af regionen, er fastsat til mellem 70 og 73 kg pr. hl, den må ikke have et højere vandindhold, end afhængig af regionen, mellem 14 og 18 %, og ikke have et indhold af fremmed korn, diverse urenheder og spirede kerner på mere end 10 %.

I artikel 5, stk. 2 i forordning nr. 242/67 er det bestemt, at denatureringspræmien skal nedsættes, særligt for blød hvede, der har en lavere specifik vægt end den, der er fastsat for den pågældende kvalitet.

I forordning nr. 644/68 af 29. maj 1968 af 29. maj 1968 om ændring af forordning nr. 172/67 (EFT-specialudgave 1968 (I), s. 113; org. ref. JO 1967, nr. L 122, s. 3) har Rådet i betragtningerne særligt anført, at det forhold, at det er umuligt i løbet af et høstår at ændre denatureringspræmien — idet det i artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 172/67 er bestemt, at denatureringspræmien fastsættes inden begyndelsen af hvert høstår for dettes varighed — kan bevirke, at der, når elementer, ud fra hvilke præmien er fastsat, varierer stærkt i løbet af høståret, kan ske en svækkelse eller en øgning af interessen hos dem, der skal foretagne denatureringen, hvorved ligevægten på markedet kan bringes i fare, særligt når situationen på kornmarkedet kan tvinge interventionsorganerne til betydelige opkøb. Skønt det er nødvendigt at bekendtgøre størrelsen inden høstårets begyndelse, har Rådet derfor ment, at en sådan ændring bør tillades, når ligevægten på markedet ellers ville kunne bringes i fare; artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 172/67 blev derfor suppleret med et punktum nummer to, hvori det er bestemt, at denatureringspræmien kan ændres i løbet af høståret, såfremt Fællesskabets kornmarked trues af forstyrrelser.

I forordning nr. 956/68 af 12. juli 1968 om nye gennemførelsesbestemmelser for forskrifterne om denaturering af blød hvede og korn, egnet til fremstilling af brød (JO 1968, nr. L 164, s. 9), opretholdt Kommissionen dels nedsættelsen af denatureringspræmien for blød hvede, der havde en lavere specifik vægt end den, der var fastsat for den pågældende kvalitet, og bestemte dels i artikel 4, stk. 2, 2. afsnit, at denatureringspræmien skulle forhøjes for blød hvede med en specifik vægt på over 77 kg pr. hl; størrelsen af denne præmieforhøjelse beregnes i procent af den grundinterventionspris, der er gældende ved høstårets begyndelse, idet der til forskelle i egenvægt pr. hl fra 77 til mere end 80 kg pr. hl svarer en bestemt procent, hvormed præmien i henhold til et skema i forordningens bilag 3 skal forhøjes.

Forordning nr. 956/68 blev afløst af Kommissionens forordning nr. 1403/69 af 18. juli 1969 (EFT-specialudgave 1969 (II), s. 320; org. ref. JO 1969, nr. L 180, s. 3), men reglerne om forhøjelse af denatureringspræmien blev ikke ændret.

Til gennemførelse af forordning nr. 1403/69 fastsatte Kommissionen i forordning nr. 1404/69 af 18. juli 1969 (JO 1969, nr. L 180, s. 5) denatureringspræmien for blød hvede for høståret 1969/70 og de beløb, hvormed denne præmie skulle forhøjes.

Med henblik på at lette afsætningen af hvede på markedet for foderkorn og tilskynde til denaturering blev den første bestanddel af præmien, der skulle fastsættes under hensyn til prisforskellen mellem blød hvede og byg, ved forordning nr. 1404/69 suppleret med et fast tillægsbeløb på 2,50 RE.

I forordning nr. 1583/69 af 8. august 1969 om ændring af denatureringspræmien for blød hvede for høståret 1969/70 (JO 1969, nr. L 200, s. 25) har Kommissionen særligt lagt til grund, at de lagre af blød hvede, der ved slutningen af høståret 1968/69 fandtes i Fællesskabet, i betragteligt omfang lå over, hvad man havde forudset, da denatureringspræmien blev fastsat i forordning nr. 1404/69, især på grund af den i mellemtiden indtrufne udvikling på verdensmarkedet, hvorfor det for at undgå forstyrrelser på det fælles kornmarked blev nødvendigt at træffe foranstaltninger til at lette afsætningen af disse lagre.

Kommissionen mente, at denne hensigt ville blive nået, såfremt denatureringspræmien blev forhøjet med 2 RE.

Den 11. maj 1970 besluttede Kommissionen ved forordning nr. 849/70 om ændring af forordningerne nr. 1403/69 og 1404/69 med hensyn til denaturering af blød hvede (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 233; org. ref. JO 1970, nr. L 102, s. 7) fra den 1. juli 1970 at ophæve den forhøjelse af denatureringspræmien for blød hvede med en specifik vægt på over 77 kg pr. hl og at begrænse gyldigheden af disse forhøjelser til den 31. maj 1970, i betragtning af, at de betingelser, der på dette tidspunkt var gældende på markedet for brødkorn og især den tilfredsstillende udvikling i afsætningen af overskydende blød hvede med høj specifik vægt, medførte fare for forstyrrelser på markedet for denne kornsort, såfremt opmuntringen til denaturering blev vedligeholdt.

I juni og juli måned 1970 foretog firma Deuka en denaturering af 8520342 kg blød hvede med en specifik vægt på over 77 kg pr. hl.

Herefter udbetalte det tyske interventionsorgan, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, firma Deuka denatureringspræmie efter fællesskabslovgivningen men afviste i medfør af forordning nr. 849/70, at firmaet skulle være berettiget til en forhøjet denatureringspræmie for blød hvede med en specifik vægt på over 77 kg pr. hl.

Den 25. november 1970 indbragte firma Deuka Einfuhr- und Vorratsstelle's afslag for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, der ved dom af 24. februar 1971 frifandt sagsøgte med den begrundelse, at søgsmålet savnede fornødent grundlag.

Sagen blev den 5. april 1971 anket til Verwaltungsgerichtshof Hessen (6. afdeling), der ved kendelse af 8. juli 1974 besluttede at udsætte sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

1. Var Kommissionens forordning nr. 849/70 af 11. maj 1970 ugyldig som følge af a) utilstrækkelig begrundelse eller b) manglende opfyldelse at betingelserne i artikel 4, stk. 1, 2. punktum i Rådets forordning nr. 172/67 af 27. juni 1967 som ændret ved artikel 1 i Rådets forordning nr. 644/68 af 29. maj 1968?

2. Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende: var artikel 1 og 2 i forordning nr. 849/70 under alle omstændigheder ugyldige, for så vidt som det heri var bestemt, at forhøjelsen af denatureringspræmien også skulle bortfalde for blød hvede med en højere specifik vægt end 77 kg pr. hl, som allerede var indkøbt af den denaturerende virksomhed, inden denne forordning trådte i kraft?

Kendelsen fra Verwaltungsgerichtshof Hessen er registreret på Domstolens justitskontor den 17. oktober 1974.

I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF's Domstol har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber og sagsøgeren i hovedsagen hhv. den 17. og den 20. december 1974 indgivet skriftlige indlæg.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

II — Skriftlige indlæg for Domstolen

A — Vedrørende begrundelsen af forordning nr. 849/70 (første del af spørgsmål 1)

Sagsøgeren i hovedsagen, firma Deuka, har anført, at artikel 190 i EØF-traktaten pålægger Kommissionen pligt til ved enhver forordning at angive i det mindste den bredere baggrund for, at forordningen udstedes, og de almindelige formål, der søges realiseret med den. I denne sag skulle der altså i forordning nr. 849/70 have været redegjort for de faktiske omstændigheder, der kunne begrunde frygten for, at en fortsat anvendelse af til — lægspræmien for denaturering af blød hvede med en høj specifik vægt ville medføre forstyrrelse af det fælles kornmarked. Da forudsætningerne for en trussel om forstyrrelse af markedet er ganske præcist beskrevet i forordning nr. 644/68 på den måde, at de faktorer, på grundlag af hvilke denatureringspræmien fastsættes, skal ændre sig så stærkt, at også virksomhedernes interesse i at denaturere svækkes eller øges, burde betragtningerne til Kommissionens forordning nr. 849/70 i det mindste have indeholdt en angivelse af, hvorledes disse faktorer var ændret, således at såvel Domstolen som de af forordningen berørte kunne have efterprøvet, hvorvidt disse ændringer stemte overens med virkeligheden, og efter omstændighederne hvorvidt de var egnede til at fremkalde en forstyrrelse af markedet.

Den eneste faktiske omstændighed, der henvises til i den omstridte forordning, er, at afsætningen af overskydende blød hvede med høj specifik vægt har udviklet sig tilfredsstillende; men af en »tilfredsstillende« udvikling i afsætningen kan man netop ikke slutte, at markedet for blød hvede, såfremt denne udvikling fortsættes, vil være truet af forstyrrelse. Forordningen indeholder ingen begrundelse for, hvorfor alene den forhøjede præmie for blød hvede med en specifik vægt på over 77 kg pr. hl er blevet ophævet; der er heller ingen forklaring på, hvorfor det måtte befrygtes, at den opmuntring, der lå i den ekstra præmie, ville medføre forstyrrelse af markedet, eller hvordan dens ophævelse skulle forhindre en sådan forstyrrelse.

Hverken Domstolen eller de af forordningen berørte har altså haft mulighed for at efterprøve, hvorvidt det var nødvendigt og korrekt at udstede forordning nr. 849/70; denne er ugyldig som følge af mangelfuld begrundelse.

Kommissionen har henvist til Domstolens praksis om begrundelse af forordninger og har gjort gældende, at et firma, der erhvervsmæssigt opkøber korn, som er egnet til brødfremstilling, denaturerer det og sælger det som foderstof selvfølgelig kender og er i stand til særdeles præcist at vurdere ordningen om denatureringspræmie og de formål og grunde, der gør sig gældende ved de enkelte foranstaltninger, som træffes på dette område. Omstændighederne omkring og baggrunden for udstedelsen af forordning nr. 849/70 har altså været tydelige for sagsøgeren i hovedsagen. Det er en væsentlig bestanddel i denne ordning, at denatureringspræmiens størrelse tilpasses den faktiske markedssituation; der opstår jo visse forsyningsvanskeligheder ved slutningen af høståret 1969/70, og da de særlige grunde til forhøjelsen af denatureringspræmien ved forordning nr. 1583/69 ikke længere gjorde sig gældende, havde Kommissionen måttet tage stilling til denne situation ved passende foranstaltninger, der for denatureringens vedkommende ikke kunne være andet end en nedsættelse af præmien.

Hverken ud fra et faktisk eller et retligt synspunkt kan det altså hævdes, at begrundelsen for forordning nr. 849/70 har været i den grad utilstrækkelig, at sagsøgeren ikke har kunnet erkende dens grunde og formål, eller at Domstolen, der har det samme kendskab til de erhvervsmæssige og retlige omstændigheder, skulle være ude af stand til at foretage en objektiv vurdering.

B — Vedrørende spørgsmålet om tilstedeværelsen af en trussel om forstyrrelse (anden del af spørgsmål 1)

Firma Deuka mener, at den markedsforstyrrelse, som Kommissionen har gjort gældende, kun kan være en almindelig underforsyning af Fællesskabets møllerier med blød hvede til brødfremstilling og den manglende mulighed for et tilstrækkeligt udbud af dette korn på det fælles marked.

Oplysningerne om de lagre, der den 31. juli 1970 var for hånden, viser, at en uændret videreførelse af denatureringsordningen i juni ikke havde kunnet medføre forstyrrelse af markedet.

I øvrigt kan der ikke tales om forstyrrelse, før indikativprisen gennem længere tid har været overskredet; imidlertid udviklede priserne sig i begyndelsen af maj 1970 normalt og stabiliseredes over interventionsprisen.

Såfremt der virkelig havde foreligget en trussel om forstyrrelse, havde Kommissionen været forpligtet til fuldstændigt at ophæve denatureringsordningen ved at nedsætte denatureringspræmien for alle typer korn, egnet til brødfremstilling, til nul. Der er ikke noget særskilt marked for blød hvede med en specifik vægt over 77 kg pr. hl; de forskellige sorter af blød hvede med forskellig specifik vægt kan tværtimod ombyttes med hinanden.

Faktisk har det ikke været Kommissionens hensigt at undgå forstyrrelser af markedet men at spare den forhøjede denatureringspræmie, så snart den trussel, der udgjordes af overskudet af blød hvede, var fjernet. Der er imidlertid ikke hjemmel i fællesskabslovgivningen til at begrænse denatureringsordningen af sådanne grunde.

Under alle omstændigheder udgør ophævelsen ved forordning nr. 849/70 af tillægsdenatureringspræmien for blød hvede, hvis specifikke vægt andrager mere end 77 kg pr. hl, en krænkelse af princippet om forholdet mellem mål og midler. I artikel 4 i forordning nr. 172/67, som ændret ved forordning nr. 644/68, er det anerkendt, at de erhvervsdrivende nødvendigvis må kunne træffe langfristede dispositioner på forhånd; beføjelsen til at bringe denatureringssystemet til ophør burde altså kun have været anvendt i absolut nødstilfælde og kun i det omfang, hvor det var uomgængeligt nødvendigt for at undgå trussel om markedsforstyrrelse. Men i det øjemed havde det været tilstrækkeligt at drage omsorg for, at interventionsorganerne ophørte med at sælge brødkorn til denaturering. Afskaffelsen af tillægspræmien for denaturering af blød hvede med en høj specifik vægt er så meget mindre begrundet, som de pågældende erhvervsvirksomheder før bekendtgørelsen af forordning nr. 849/70 havde købt hvede bestemt til denaturering hos interventionsorganerne på basis af disses udbud til offentlig salg og med deres klare samtykke, og eftersom dette korn ikke længere kunne anvendes i møllerierne som brødkorn.

Kommissionen mener, at udtrykket »forstyrrelse« af markedet i henhold til artikel 4, stk. 1, 2. punktum i forordning nr. 172/67 skal ses i sammenhæng med denatureringspræmiens almindelige markedspolitiske formål og med den særlige begrundelse for forordning nr. 644/68.

Det er kun berettiget at yde betaling for denaturering, såfremt der findes et betydeligt overskud, der ikke kan opsuges af fødevaresektoren, og såfremt det derfor må undgås, at dette overskud bringer prisgarantierne på foderkornmarkedet i fare. Denatureringspræmien må altså nødvendigvis tilpasses markedssituationen. Både hvad angår markedet for brødkorn og markedet for foderkorn, foreligger der »trussel om forstyrrelse«, når det kan befrygtes, at markedets ligevægt bringes i fare ved denaturering af for store mængder korn. Denne betragtning har særlig vægt for korn af høj kvalitet, som Fællesskabet normalt ikke kan producere nok af til at dække behovet, og som det normalt er muligt at afsætte i tilfredsstillende omfang inden for Fællesskabet.

Formålet med forordning nr. 644/68 var at sætte Kommissionen i stand til præventivt at tilpasse præmien til konjunkturudviklingen på kornmarkederne, og udtrykket »trussel om forstyrrelse« skal alene opfattes som et forbehold om begrænsning af forhøjelserne og grundpræmien, når overskuddet af kvalitetskorn bliver for stort i forhold til, hvad fødevaresektoren kan opsuge.

Kommissionen besidder derfor nødvendigvis et vist frit skøn til at afgøre, om en forstyrrelse af markedets ligevægt må befrygtes, og om denatureringen gennem en ændring af præmiens størrelse skal fremmes eller bremses. I særdeleshed kan lovligheden af forordning nr. 849/70 ikke bestrides, medmindre Kommissionen åbenbart har foretaget et groft fejlskøn i sin vurdering af den daværende markedssituation, eller medmindre den har gjort sig skyldig i magtfordrejning. Ved slutningen af høståret 1969/70 voksede tegnene på en stærk afmatning i udbuddet af blød hvede på det fælles marked, og de flaskehalse, der truede med at kvæle forsyningen af kvalitetskorn, viste ikke tegn på at ville forsvinde af sig selv på kort sigt. Under disse omstændigheder havde Kommissionen ikke alene ret men også pligt til at træffe forebyggende foranstaltninger, særligt i form af en tilpasning af denatureringspræmien, med henblik på at dirigere de endnu disponible reserver af kvalitetskorn i Fællesskabet over i fødevaresektoren.

Nedsættelsen af denatureringspræmien måtte være tilstrækkeligt effektiv til at kunne opfylde sit formal uden samtidig at krænke princippet om forholdet mellem mål og midler; derfor undlod Kommissionen en almindelig nedsættelse af præmierne og nøjedes med at ophæve de forhøjelser, der blev beregnet ud fra kvalitetsforskellene.

C — Spørgsmålet om beskyttelse af den berettigede forventning (andet spørgsmål)

Firma Deuka har anført, at de virksomheder, der havde truffet deres dispositioner om køb og salg for månederne maj, juni og juli 1970, ikke var i stand til at ændre disse i det korte tidsrum mellem den 12. maj, hvor forordning nr. 849/70 blev bekendtgjort, og den 31. maj, hvor den fik gyldighed. Herved havde de ikke blot måttet ofre et urimeligt beløb, men foranstaltningen var end ikke praktisk gennemførlig. Det korn, der var opkøbt med henblik på denaturering, kunne ikke længere anvendes i møllerierne til brødfremstilling; artikel 1 i forordning nr. 849/70 kunne ikke gælde for blød hvede, for hvilken der var indgået kontrakter før den 12. maj 1970. Disse kontrakter måtte altså beskyttes, for i modsat fald ville de pågældende virksomheder lide et tab, der ikke modsvaredes af nogen fordel for den fælles markedsordning.

Artiklerne 1 og 2 i forordning nr. 849/70 er altså ugyldige, fordi blød hvede med en specifik vægt, der andrager mere end 77 kg pr. hl, og som er købt før denne forordning trådte i kraft eller blev bekendtgjort, ikke blev undtaget, da den forhøjede denatureringspræmie blev ophævet.

Kommissionen har anført, at fagpressen faktisk fra den 23. april 1970 omtalte forbundsernæringsministeriets anmodning til Kommissionen om at få ophævet de forhøjelser, der blev ydet for korn med høj specifik vægt, og oplyste, at der måtte regnes med en hurtig afgørelse fra Kommissionen i dette spørgsmål. Det præjudicielle spørgsmål må altså begrænses til køb, der er indgået før den 23. april 1970.

Bestemmelserne om denatureringspræmien nævner ikke muligheden af dens forudfastsættelse; artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 172/67 hjemler ikke de pågældende ret til en vedvarende tildeling af en konstant og uforanderlig præmie.

Heller ikke sagsøgeren i hovedsagen kan påberåbe sig et krav på en særlig beskyttelse. I øvrigt har dette firma, nar henses til omstændighederne, haft tilstrækkelig tid til at denaturere sine reserver af korn med en høj specifik vægt på de gamle betingelser; mere kan firmaet ikke forlange ud fra princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

III — De mundtlige forhandlinger

Sagsøgeren i hovedsagen, firma Deuka, repræsenteret af advokaterne Fritz Modest og Barbara Festge, Hamburg, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Peter Kalbe, har fremsat deres mundtlige indlæg i retsmødet den 5. februar 1975, hvorunder der er fremkommet nye oplysninger, der kan sammenfattes således.

Firma Deuka har fastholdt, at en høj specifik vægt på ingen måde er et kvalitetskriterium for blød hvede; kvaliteten afhænger snarere af kornets egnethed til formaling og til bagning.

Hvad angår spørgsmålet om begrundelse, må det konstateres, at det ikke i den omstridte forordning er angivet, hvorfor møllerierne ikke har kunnet anvende blød hvede med lavere specifik vægt, eller hvorfor interventionsorganernes indgriben eller tilskyndelsen til import ikke har kunnet forhindre den påberåbte forstyrrelse af markedet; i øvrigt har Kommissionen ikke gjort rede for, hvordan ophævelsen af tillægspræmien skulle kunne bevirke, at forstyrrelser blev undgået, når den dog fortsat opretholdt selve denatureringspræmien, der androg et ti gange så stort beløb.

Kommissionens bedømmelse af situationen på markedet, da den udstedte forordning nr. 849/70, må karakteriseres som fejlagtig og behæftet med magtfordrejning: artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 172/67, som ændret ved forordning nr. 644/68, hjemler kun Kommissionen bemyndigelse til at ændre denatureringspræmien i et løbende høstår, når der foreligger ganske særlige grunde; imidlertid har Kommissionen kun påberåbt sig en svag forstyrrelse og har ganske åbenbart taget fejl i sin bedømmelse af den virkelige situation på markedet; den foretog et ganske overdrevent indgreb, der hverken var nødvendigt eller egnet til at realisere det tilsigtede mål.

Kommissionen har anført, at særligt på baggrund af kornproduktionen i høståret 1969/70, den mængde korn, der var opkøbt af interventionsorganerne, udviklingen i markeds- og interventionspriserne og denatureringens kvantitative udvikling var markedet, da den omstridte forordning blev udstedt, karakteriseret af en betydelig stigning i denatureringen og en formindskelse af de forhåndenværende mængder af blød hvede. Blandt de forskellige midler, der stod til rådighed, valgte Kommissionen efter moden overvejelse det mindst dybtgående indgreb.

Denatureringspræmien er ikke en foranstaltning, der skal støtte foderstofindustrien; der har ikke været givet nogen tilsikring af, at den ville forblive konstant, og ophævelsen af tillægspræmien skete på et tidspunkt, hvor det var muligt både at sikre, at foranstaltningen fik tilstrækkelig virkning, og at begrænse de ulemper, den medførte for virksomhederne.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. februar 1975.

Præmisser

1 Ved kendelse af 8. juli 1974, indgået på Domstolens justitskontor den 17. oktober s.å., har Hessischer Verwaltungsgerichtshof i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt to spørgsmål vedrørende gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 849/70 af 11. maj 1970 om ændring af forordningerne nr. 1403/69 og 1404/69 med hensyn til denaturering af blød hvede (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 233; org. ref. JO 1970, nr. L 102, s. 7).

Vedrørende det første spørgsmål (begrundelse og materiel berettigelse af forordning nr. 849/70)

2 Det første spørgsmål drejer sig om, hvorvidt forordning nr. 849/70 skal anses for ugyldig som følge af a) utilstrækkelig begrundelse eller b) manglende opfyldelse af betingelserne i artikel 4, stk. 1, andet punktum i Rådets forordning nr. 172/67 af 27. juni 1967 om de almindelige regler om denaturering af hvede (EFT-specialudgave 1967, s. 128; org. ref. JO 1967, s. 2602) som ændret ved artikel 1 i Rådets forordning nr. 644/68 af 29. maj 1968 (EFT-specialudgave 1968 (I), s. 113; org. ref. JO 1967, nr. L 122, s. 3).

3 I artikel 7, stk. 3 i Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn (EFT-specialudgave 1967, s. 29; org. ref. JO 1967, s. 2269) er det bestemt, at denatureringspræmier for blød hvede vil kunne udbetales inden for rammerne af interventionsforanstaltningerne; efter denne artikel påhviler det Kommissionen at fastsætte betingelserne for ydelse af denatureringspræmie samt denne præmies størrelse i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne almindelige bestemmelser; disse bestemmelser findes i forordning nr. 172/67; i nævnte forordnings artikel 4, stk. 1 bestemmes, at »denatureringspræmien for blød hvede, hvis størrelse kan variere, fastsættes inden begyndelsen af hvert høstår for dettes varighed…«; da disse reglers indførelse i forbindelse med konjunkturelle ændringer i løbet af høståret fremkaldte uligevægt på markedet, blev artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 172/67 suppleret med artikel 1 i forordning nr. 644/68, hvorefter denatureringspræmien »kan ændres i løbet af produktionsåret, såfremt Fællesskabets kornmarked trues af forstyrrelser«; for den omstridte periodes vedkommende blev de nærmere regler for præmiens udbetaling fastsat i Kommissionens forordning nr. 1403/69 af 18. juli 1969 (EFT-specialudgave 1969 (II), s. 320; org. ref. JO nr. L 180, s. 3).

4 I artikel 3 i forordning nr. 172/67 er det bestemt, at »det korn, der skal denatureres, skal opfylde kvalitative og kvantitative krav, der skal fastsættes«; til gennemførelse af denne bestemmelse er der i forordning nr. 1403/69 fastsat en række kvalitetsnormer, der bl.a. refererer sig til den specifikke vægt af den vare, der skal denatureres; særlig med henblik på at fremme afsætningen af blød hvede med en specifik vægt, der andrager mere end 77 kg/hl, er der i samme forordnings artikel 4, stk. 2 sammenholdt med bilag II hjemlet en forhøjelse af denatureringspræmien, der, afhængig af den specifikke vægt, andrager fra 0,5 til 2 % af basisinterventionsprisen; ved forordning nr. 849/70 blev denne forhøjelse afskaffet, idet artikel 4, stk. 2 og bilag II i forordning nr. 1403/69 blev ophævet.

5 Ved den nationale retsinstans er denne forordnings gyldighed blevet bestridt under henvisning til utilstrækkelig begrundelse og til, at betingelsen efter forordning nr. 644/68, at »… Fællesskabets kornmarkeder trues af forstyrrelser«, faktisk ikke har været opfyldt.

6 Begrundelsen for forordning nr. 849/70 må anskues og bedømmes inden for rammerne af hele den lovgivning, som denne retsakt er en integrerende bestanddel af; af præamblen til forordning nr. 172/67 og 644/68 fremgår dels det almindelige formål med denatureringsordningen — at støtte prisen for korn, egnet til brødfremstilling — dels den mere specielle nødvendighed af at tage hensyn til de kvalitative kendetegn hos den vare, der skal denatureres, i forbindelse med bestræbelserne på at undgå forstyrrelse af ligevægten på kornmarkedet gennem denne ordning; i den henseende er det i den anden betragtning til den omstridte forordning nr. 849/70 anført, at »de for tiden på markedet gældende betingelser for brødkorn, især for en tilfredsstillende udvikling ved afsætningen af overskydende blød hvede med høj specifik vægt, risikerer at fremkalde markedsforstyrrelser for denne kornsort, såfremt den ved denatureringen fremkaldte stimulering vedvarer«; set i sammenhæng med den ordning, som ophævelsen af forhøjelsen er et led i, forfølger denne foranstaltning helt åbenbart det mål at imødegå de i Rådets forordning omhandlede markedsforstyrrelser, idet den fjerner tilskyndelsen til at denaturere visse særlige kvaliteter af brødkorn; da forordning nr. 849/70 således er nøje knyttet til det kriterium, hvorefter denatureringspræmien i medfør af artikel 1 i forordning nr. 644/68 kan ændres i løbet af høståret, opfylder den det krav om begrundelse, der er opstillet i traktatens artikel 190; dens gyldighed kan således ikke bestrides af disse grunde.

7 Herefter er der kun det andet led af spørgsmålet tilbage, der går ud på, om forordning nr. 849/70 materielt set opfylder kravet efter artikel 1 i forordning nr. 644/68, hvorefter der kun kan ske en ændring i denatureringspræmien i løbet af produktionsåret, »såfremt Fællesskabets kornmarked trues af forstyrrelser«; ved sin undersøgelse af, hvorvidt der forelå en sådan trussel, måtte Kommissionen af hensyn til de mål, som efter Rådets anvisning skulle søges realiseret, ikke alene tage udviklingen på markedet for brødkorn men også den indflydelse, som denatureringen kunne have på udviklingen af foderkornmarkedet, i betragtning; en ændring af præmien er ifølge artikel 1 i forordning nr. 644/68 betinget af en »trussel om forstyrrelse«, og herved kræves der blot af Kommissionen en fornuftig forudberegning, og ikke, som anført af sagsøgeren i hovedsagen, at der skal foreligge en aktuel og endog alvorlig forstyrrelse;

8 for at afværge en sådan trussel kan Kommissionen frit bringe de forskellige midler til påvirkning af markedsudviklingen i anvendelse, såsom at ændre denatureringspræmiens grundbeløb, at ændre eller ophæve forhøjelser af denne præmie, at lade interventionsorganerne indskrænke eller standse kornforsyningerne med henblik på denaturering og at ændre vilkårene for samhandelen med trejdelande; Kommissionen har således en vidtgående skønsbeføjelse dels med hensyn til hvilke faktorer, den eventuelt vil anse for at udgøre en forstyrrelse af markedet, dels med hensyn til hvilke midler til imødegåelse heraf, der inden for den fælles landbrugspolitik skal vælges på grundlag af den erhvervspolitiske målsætning i forordning nr. 120/67;

9 ved kontrollen med, hvorvidt denne beføjelse udøves retsmæssigt, må dommeren ikke erstatte den pågældende myndigheds skøn med sit eget men skal begrænse sig til at undersøge, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning; de af sagsøgeren i hovedsagen fremsatte anbringender giver ingen holdepunkter for, at der skulle foreligge en sådan urigtighed eller magtfordrejning; det er nemlig ubestridt, at markedssituationen i den periode, hvor den omstridte foranstaltning var i kraft, var ret anspændt hvad angår forsyningen med de arter af brødkorn, hvis denaturering gav ret til en forhøjet præmie i medfør af artikel 4, stk. 2 og bilag II i forordning nr. 1403/69; ved valget af de foranstaltninger, der skulle iværksættes for at imødegå denne situation, måtte Kommissionen foretrække at ophæve forhøjelsen af præmien fremfor at ændre præmiens grundbeløb eller, som sagsøgeren i hovedsagen har foreslået, at begunstige importen fra tredjelande af et tilsvarende produkt;

10 det ses derfor ikke, at gyldigheden af forordning nr. 849/70 kan betvivles ud fra kriteriet »trussel om forstyrrelse«, som ifølge forordning nr. 644/68 er en betingelse for, at denatureringspræmien kan ændres i løbet af et høstår.

Vedrørende det andet spørgsmål (den betydning, som ophævelsen af præmieforhøjelsen kan have for allerede indgåede kontrakter)

11 Subsidiært er det blevet spurgt, om artiklerne 1 og 2 i forordning nr. 849/70 under alle omstændigheder er ugyldige, for så vidt som det heri var bestemt, at forhøjelsen af denatureringspræmien også skulle bortfalde for blød hvede med højere specifik vægt end 77 kg pr. hl, som allerede var indkøbt af den denaturerende virksomhed, inden forordningen trådte i kraft.

12 Den omstridte forordning er dateret den 11. maj 1970, blev offentliggjort i JO af 12. maj, og trådte i henhold til artikel 3 i kraft tredjedagen efter offentliggørelsen, og i henhold til artikel 1 ophævedes forhøjelsen af denatureringspræmien med virkning fra 1. juni samme år; det må derfor undersøges, hvorvidt perioden mellem forordningens offentliggørelse og ophævelsen af forhøjelsen af denatureringspræmien var tilstrækkelig til, at en virksomhed under normale omstændigheder kunne afslutte den denaturering, som det havde påbegyndt i tillid til den tidligere lovgivning;

13 af den oprindelige affattelse af artikel 4 i forordning nr. 172/67 fremgår, at den normale fremgangsmåde ville være, at Fællesskabet traf bestemmelse om omfanget af denatureringen for et høstår ad gangen; denne ordning blev ikke principielt ændret i forordning nr. 644/68, hvor artikel 1 tillægger ændringer i denatureringsordningen i løbet af et høstår en ekstraordinær karakter, idet de kun kan foretages i tilfælde af trussel om forstyrrelse af markedet; det kan altså ikke betragtes som usædvanligt, at et denaturerende firma lægger planer for sin produktion for et høstår ad gangen;

14 af retssikkerhedsgrunde må forordning nr. 849/70 derfor anvendes således, at den, der godtgør at have indkøbt varer, før denne forordning trådte i kraft, stadig er berettiget efter ordningen i artikel 4, stk. 2 i forordning nr. 1403/69, såfremt den i artikel 4, stk. 2 i forordning nr. 172/67 omhandlede ansøgning er blevet indgivet til interventionsorganet før udløbet af den frist, der følger af forordning nr. 849/70, dvs. før den 1. juni 1970; fortolket således indeholder forordning nr. 849/70 ingen bestemmelse, hvis gyldighed kan bestrides.

Vedrørende sagsomkostningerne

15 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg ved Domstolen, kan ikke godtgøres; da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for Verwaltungsgerichtshof Hessen, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser, kender DOMSTOLEN med hensyn til de spørgsmål, som ved kendelse af 8. juli 1974 er forelagt af Verwaltungsgerichtshof Hessen (VI. afdeling), for ret:

Prøvelsen af de forelagte spørgsmål har intet frembragt, som kan anfægte gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 849/70 af 11. maj 1970 om ændring af forordningerne nr. 1403/69 og 1404/69 med hensyn til denaturering af blød hvede.