FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

fremsat den 8. juli 1986 ( *1 )

Høje Domstol.

Mælkeproduktionen i Fællesskabet var i 1984 steget så meget og var fortsat stigende i et sådant omfang, at det gav anledning til alvorlig bekymring. Dette var årsagen til, at Rådet udstedte forordning nr. 856/84 af 31. marts 1984 (EFT 1984, L 90, s. 10), hvorved der med virkning fra den 1. april 1984 indførtes en ordning, hvorefter der i fem på hinanden følgende perioder på 12 måneder for leverancer af mælk, der overskrider en bestemt garantitærskel, skal betales en yderligere afgift ud over medansvarsafgiften. Ved forordningen blev der (idet der indsattes en ny artikel 5c i grundforordningen om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, forordning nr. 804/68, EFT 1968 I, s. 169) givet medlemsstaterne en valgmulighed mellem at gennemføre ordningen efter en af to formler. Ifølge den første (»formel A«) skal mælkeproducenter betale en afgift for de mængder mælk, de har leveret til en opkøber, og som overstiger en referencemængde, som nærmere skal fastsættes for det pågældende mejeriår. Ifølge den anden formel (»formel B«) skal opkøbere betale en afgift for de mængder mælk, som er leveret af producenterne, og som i den samme periode på 12 måneder overstiger en referencemængde, som nærmere skal fastsættes, idet opkøberne skal overvælte afgiften på netop de producenter, der har forhøjet deres leverancer, i forhold til de pågældendes andel i overskridelsen af opkøberens referencemængde. Rådet skulle fastsætte de almindelige regler for anvendelsen af den pågældende artikel i forordningen, herunder navnlig regler for fastsættelse af referencemængderne og størrelsen af afgifterne.

Disse regler blev fastsat i forordning nr. 857/84 af 31. marts 1984 (EFT 1984, L 90, s. 13). Dennes artikel 2 lyder således:

»1. Den i... artikel 5c, stk. 1, [i forordning nr. 804/68] omhandlede referencemængde er lig med den mængde mælk eller mælkeækvivalent, som producenten har leveret i kalenderåret 1981 (formel A), eller den mængde mælk eller mælkeækvivalent, som en opkøber har indkøbt i kalenderåret 1981 (formel B), forhøjet med 1%.

2. Medlemsstaterne kan dog bestemme, at den i stk. 1 omhandlede referencemængde på deres område er lig med den mængde mælk eller mælkeækvivalent, der er leveret eller opkøbt i kalenderåret 1982 eller 1983, afpasset med en procentsats på en sådan måde, at den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 fastsatte garantimængde ikke overskrides. Denne procentsats kan varieres i forhold til størrelsen af leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige, udviklingen i leverancerne i visse regioner mellem 1981 og 1983 eller udviklingen i leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige i samme periode på vilkår, som fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 30 i forordning (EØF) nr. 804/68.

3. De i stk. 1 og 2 omhandlede procentsatser kan af medlemsstaterne tilpasses for at sikre anvendelsen af artikel 3 og 4.«

Artiklerne 3 og 4 indeholder regler om særlige tilfælde, hvor der er behov for at tilpasse de mængder, som bestemte kategorier af producenter kan tildeles, idet reglerne navnlig omhandler producenter, som har gennemført godkendte udviklingsplaner, hvad enten dette er sket før eller efter ikrafttrædelsen af den nye afgiftsordning, visse investeringer, der gennemføres uden udviklingsplan, unge landmænd samt producenter, hvis produktion i referenceåret er blevet påvirket væsentligt af naturkatastrofer, ulykkestilfælde eller sygdom. Bestemmelserne indeholder endvidere regler om, at medlemsstaterne kan yde godtgørelse til producenter, der forpligter sig til definitivt at opgive produktionen.

Artikel 5 lyder således:

»Ved anvendelse af artikel 3 og 4 må der kun ydes supplerende referencemængder inden for den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede garantimængde. Disse supplerende mængder afskrives på en reserve, som medlemsstaten har oprettet inden for ovennævnte garantimængde.«

I artikel 7 fastsættes det, at når en bedrift sælges, overføres den tilsvarende referencemængde helt eller delvis til køberen, ligesom det hedder, at »ved anvendelse af formel B kan, når en opkøber helt eller delvis træder i stedet for en anden eller flere andre opkøbere, den ham tilkommende årlige referencemængde fastsættes« på en nærmere angivet måde.

Første afsnit i artikel 8 lyder således:

»Medmindre andet er fastsat i artikel 7, stk. 1:

1. kan medlemsstaterne, når formel B anvendes, tage de skridt, der er nødvendige for at gøre det muligt for opkøberne af mælk og mejeriprodukter at forvalte de referencemængder, de har fået tildelt, herunder tildelingen og ekstratildelingen af de i artikel 10 omhandlede mængder.

Artikel 10 omhandler det tilfælde, hvor en medlemsstat har valgt formel B. I henhold til denne bestemmelse skal opkøberne overvælte afgiften gennem den pris, der betales til producenterne, på grundlag af den mængde, hvormed disse har overskredet »en kvartalsvis mængde, som svarer til den, der er lagt til grund ved fastsættelsen af opkøberens referencemængde«.

Kommissionen udstedte herefter forordning nr. 1371/84 (EFT 1984, L 132, s. 11) om gennemførelsesbestemmelser til den omhandlede tillægsafgiftsordning.

Storhertugdømmet Luxembourg gennemførte disse forordninger bl. a. ved bekendtgørelse af 3. oktober 1984 om gennemførelse i storhertugdømmet Luxembourg af ordningen om tillægsafgift på mælk (»reglement grand ducal du 3 octobre 1984 concernant l'application, au grand duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplementaire sur le lait«: Mèmorial af 8. oktober 1984, s. 1486).

Ved denne bekendtgørelse valgte Luxembourg formel B (afgift, der påhviler opkøberne) (artikel 1), idet det blev fastsat, at beregningen af referencemængderne skulle ske på grundlag af den mængde mælk, som opkøberne havde købt i 1981, forhøjet med 2% for så vidt angår de første tolv måneder af tillægsafgiftsordningens gyldighedsperiode, og med 1% for så vidt angår hver yderligere periode på 12 måneder af denne. De således beregnede mængder justeres med en bestemt koefficient for at tage hensyn til udviklingen i mælkeleverancerne i Storhertugdømmet mellem 1981 og 1983 (artikel 2). Opkøberne er forpligtet til at gennemføre en tilsvarende ordning med hensyn til de referencemængder, der skal gælde for hver af deres leverandører (artikel 3). Der oprettedes endvidere en national reserve i medfør af artikel 5 i forordning nr. 857/84 (artikel 4). Såfremt en producent ophører med at levere til et mejeri (dvs. en opkøber) og begynder at levere til et andet, fratages den tidligere opkøber den hertil svarende referencemængde, som i stedet tildeles den nye opkøber. Når en leverandør helt ophører med at levere mælk, skal den hertil svarende referencemængde indgå i reserven for den sidste opkøber, som leverandøren har leveret mælk til i mindst to på hinanden følgende perioder på 12 måneder (artikel 7).

Der blev anlagt to sager ved Luxembourg's Conseil d'Etat mod statssekretæren for landbrug og vinavl, med påstand om annulation af nogle anordninger om fastsættelse af referencemængder for mælk i medfør af den omhandlede bekendtgørelse. Den første sag blev anlagt af tre mejerier (Laiterie Ekabe, der drives af Marthe Kipgen, f. Klensch, Procola og Corelux), og den anden af en landbrugsvirksomhed (Société civile Exploitation agricole de Niederterhaff, Bertrange). Alle sagsøgerne gjorde gældende, at den omhandlede bekendtgørelse skaber en forskelsbehandling mellem de forskellige producenter og opkøbere af mælk i storhertugdømmet, og at den luxembourgske regering ved at udstede den har gjort sig skyldig i magtfordrejning, idet formålet har været at begunstige mejeriet Luxlait på andre opkøberes bekostning.

Det fremgår, at bortset fra de tre sagsøgere i den første sag, er det eneste andet mejeri i storhertugdømmet, der pasteuriserer og forarbejder mælk, Luxlait, der ganske vist ikke er statsejet, men som er tilknyttet Centrale paysanne, en halvoffentlig organisation, der omfatter en stor del af de mindre landbrug. Størstedelen af de producenter, der sælger deres mælk til Luxlait, er medlemmer af Centrale paysanne. Central Marketing Sari, der varetager markedsføringsopgaverne for Centrale Paysanne, forhandler og sælger Luxlait's produkter. Det anføres, at mange landmænd, der har gennemført forbedringer i deres bedrifter, imidlertid er gået over til at levere til sagsøgerne, fordi de dér kan opnå en bedre pris end hos Luxlait. Andre landbrug, der før leverede til Luxlait, har standset produktionen. Der er således enighed om, at leverancerne til Luxlait siden 1981 er faldet, hvorimod leverancerne til sagsøgerne er steget. Samtidig forholder det sig således, at landbrug, der som producenten i den anden sag — om ikke i henhold til en udviklingsplan, så dog efter behørigt at have indhentet tilladelse hertil — har investeret betydelige midler i mælkeproduktion siden 1981, er blevet tildelt referencemængder, som kun udgør en brøkdel af, hvad der er nødvendigt for at kunne afskrive de pågældende investeringer. Det gøres gældende, at den omtvistede bekendtgørelse skaber fordele for de mindre producenter, der er tilknyttet Luxlait, hvorimod de større producenter, som leverer til sagsøgerne, lider tab.

Hertil kommer, at bestemmelserne, hvorefter mængder, der har tilkommet producenter, som har indstillet produktionen, fortsat udgør en del af den sidste opkøbers referencemængde, er til fordel for Luxlait, idet dette mejeri derved opnår en reservekapacitet, som det kan fordele til sine leverandører, således at disse kan sætte produktionen i vejret. Sagsøgerne i den første sag, hvis leverandører ikke kan formodes at ville standse produktionen, men som tværtimod gerne vil sætte den i vejret, (hvilket er tilfældet med sagsøgeren i sag 202/85, Niederterhaff), har ingen sådan reservekapacitet, som de kan benytte til gavn for deres leverandører.

Det fremgår, at Conseil d'Etat er enig i den opfattelse, at den omtvistede bekendtgørelse har været mindre fordelagtig for sagsøgerne end for Luxlait, men retten har ikke fundet det godtgjort, at den luxembourgske regering, navnlig ved at vælge 1981 som referenceår, har haft til hensigt at begunstige Luxlait. Retten har endvidere anført, at det indførte kontrolsystem uundgåeligt har skabt uligheder, men tilføjer, at regeringen var klar over, at leverancerne til de forskellige opkøbere havde udviklet sig forskelligt fra 1981 til 1983, hvorfor der blev foretaget en tilpasning af de fastsatte mængder for at tage hensyn til denne udvikling. De anvendte koefficienter har således medført en vis mindre nedsættelse af Luxlait's mængder og en forhøjelse af andre opkøberes.

Conseil d'Etat har besluttet at forelægge Domstolen en række spørgsmål, som er blevet rejst under de nævnte sager. Spørgsmålene er de samme i den af mejerierne anlagte sag (sag 201/85) som i den af landbrugsvirksomheden anlagte (sag 202/85), og sagerne er blevet forenet.

Spørgsmålene lyder således:

»1) Er EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, hvorefter de fælles markedsordninger inden for landbruget skal udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter, til hinder for, at en medlemsstat i medfør af artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 vælger det i denne artikels stk. 1 nævnte år som referenceår for fastsættelsen af referencemængden, jfr. artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68, når dette vil indebære en fordel for en bestemt opkøber og dermed for de mælkeproducenter, der leverer til denne opkøber, til skade for de øvrige producenter og for de opkøbere, som disse producenter leverer til?

2) Indeholder artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning (EØF) nr. 857/84 hjemmel til, i det tilfælde hvor en medlemsstat har valgt kalenderåret 1981 som referenceår, at justere den i stk. 1 nævnte referencemængde med en procentsats, som kan varieres i forhold til størrelsen af leverancerne fra visse kategorier af afgiftspligtige, når denne mulighed ifølge stk. 2 udtrykkeligt kun består, såfremt medlemsstaten har valgt kalenderåret 1982 eller kalenderåret 1983 som referenceår?

3) Er en medlemsstat, der har valgt formel B, efter opbygningen af forordning nr. 857/84, navnlig dennes artikel 2, stk. 2, artikel 4, stk. 2, og artikel 8, stk. 1, berettiget til at overføre de individuelle referencemængder hidrørende fra producenter, som ikke har leveret mælk siden 1981 på grund af virksomhedens ophør, til den opkøber, som producenten leverede til tidligere, frem for at føre denne referencemængde tilbage til den nationale reserve?

4) Indeholder forordning (EØF) nr. 857/84, jfr. navnlig dennes artikel 4, stk. 2, hjemmel for en medlemsstat til at overføre den individuelle referencemængde for en leverandør, hvis virksomhed er ophørt, til den sidste opkøbers reserve, tilmed forhøjet med supplerende mængder fra den nationale reserve?

5) Såfremt det fjerde spørgsmål besvares bekræftende, indeholder forordning (EØF) nr. 857/84 da hjemmel til at overføre nævnte referencemængde til reserven hos den sidste opkøber, som producenten har leveret mælk til i mindst to hinanden påfølgende år?«

Det vil være hensigtsmæssigt at behandle de sidste fire spørgsmål, der vedrører den nærmere gennemførelse i Luxembourg af den pågældende ordning, før gennemgangen af det principielle problem, som det første spørgsmål rejser.

I henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 skal 1981 anvendes som referenceår, idet en medlemsstat dog kan beslutte at anvende 1982 eller 1983, i hvilket tilfælde de pågældende størrelser skal tilpasses »på en sådan måde, at den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 fastsatte garantimængde ikke overskrides«. Der er ingen tilsvarende bestemmelse for det tilfælde, at 1981 anvendes som referenceår. Det ville da også være mærkeligt, om der var en sådan bestemmelse, idet formålet i det store og hele har været at vende tilbage til en produktion af samme størrelse som den i 1981, plus 1% (dog 2% i det første år af ordningens gyldighedsperiode), således at der — med visse undtagelser — skal ses bort fra den senere udvikling. Såfremt 1982 eller 1983 vælges som referenceår, skal de pågældende størrelser tilpasses for at tage højde for den siden 1981 indtrufne udvikling. Medlemsstaterne havde valget mellem to fremgangsmåder, hvorimod forordningen ikke indeholder hjemmel for medlemsstaterne til at sammenblande disse fremgangsmåder. Efter min opfattelse kan det heller ikke antages, at medlemsstaterne, såfremt de valgte 1981, uden videre var beføjet til at ændre de faktiske størrelser for at opnå et resultat, som de fandt mere rimeligt eller bedre. Det andet spørgsmål må derfor besvares således, at en medlemsstat ikke har været beføjet til at vælge 1981 som referenceår og derefter tilpasse referencemængden med en procentsats varieret i forhold til størrelsen af leverancerne til visse kategorier af afgiftspligtige. Det ændrer ikke noget heri, at det, således som det er blevet oplyst for Domstolen, overvejes at ændre forordningen, således at der bliver mulighed for at tilpasse 1981-størrelserne.

Det tredje spørgsmål må jeg forstå således, at det vedrører medlemsstaternes fastsættelse af referencemængderne efter ordningens ikrafttrædelse. Spørgsmålet opstår, fordi der i henhold til den luxembourgske ordning, som er en formel B-ordning, hvor afgiften skal betales på grundlag af de mængder, der leveres til opkøberen, gælder den regel, at når en producent indstiller sin virksomhed, overføres hans referencemængde til opkøberens reserve. Sagsøgerne anfører, at dette begunstiger Luxlait, der kan fordele sådanne producentreferencemængder til andre producenter. Det gøres gældende, at sådanne mængder bør overføres til den nationale reserve og fordeles ligeligt mellem de forskellige opkøbende mejerier.

Rådsforordningerne omtaler ikke nogen »opkøberreserve«. Jeg er imidlertid enig med Kommissionen i, at såfremt en medlemsstat vælger formel B og 1981 som referenceår, er retsstillingen klar. Opkøberens referencemængder skal fastsættes på grundlag af de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der er blevet leveret til ham i 1981, forhøjet med 1% (dog 2% for så vidt angår de første 12 måneder af ordningens gyldighedsperiode). Der er ingen bestemmelse om, at der skal ske en nedsættelse svarende til de mængder, som tidligere er blevet leveret af en leverandør, som senere frivilligt har indstillet eller nedsat produktionen. Der er heller ingen bestemmelse i forordningerne, hvorefter en til en sådan mængde svarende størrelse skal overføres til den nationale reserve, når en leverandør frivilligt indstiller produktionen. Den nationale reserve omfatter mængder, der hidrører fra den i artikel 2 i forordning nr. 857/84 omhandlede samlede referencemængde, og som ikke er blevet fordelt i henhold til artikel 3, eller som er blevet henført til den nationale reserve i forbindelse med en overdragelse som omhandlet i artikel 7. Når der ikke er tale om salg eller overdragelse, men derimod om, at producenten indstiller sin virksomhed, er det kun, såfremt producenten i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 857/84 får udbetalt en godtgøreise for at forpligte sig til definitivt at opgive mælkeproduktionen, at den frigjorte referencemængde skal indgå i den nationale reserve. Spørgsmål 3 må derfor besvares bekræftende.

Det fjerde spørgsmål forstår jeg således, at det ikke drejer sig om selve indførelsen af ordningen, men om dens anvendelse på referencemængderne for producenter, der indstiller produktionen under ordningens gyldighedsperiode. Sagsøgerne gør gældende, at også disse referencemængder skal overføres til den nationale reserve, navnlig fordi en del af sådanne producentreferencemængder kan stamme fra den nationale reserve. Det er også her efter min opfattelse åbenbart, at der ikke er nogen bestemmelse herom. Den relevante referencemængde i henhold til formel B er opkøberens, og dens størrelse berøres ikke af, at en leverandør frivilligt standser produktionen. Det er i denne forbindelse uden betydning, om en del af producentens referencemængde stammer fra den nationale reserve. At der ikke skal ske nogen nedsættelse, blot fordi en del af en opkøbers mængde stammer fra den nationale reserve, fremgår efter min opfattelse af, at det i artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 1371/84 (EFT 1984, L 132, s. 11) udtrykkeligt hedder, at opkøbernes referencemængder skal reguleres for at tage hensyn til supplerende mængder, der er blevet tildelt producenterne i medfør af artiklerne 3 og 4 i forordning nr. 857/84, dvs. fra den nationale reserve. Spørgsmål 4 må derfor ligesom spørgsmål 3 efter min opfattelse besvares bekræftende.

Hvad angår det femte spørgsmål, har den luxembourgske regering gjort gældende, at det var for at forhindre svig med hensyn til referencemængder, at der blev indført bestemmelse om, at når en leverandør standser produktionen, overføres hans referencemængde til den sidste opkøber, som han har leveret til i mindst to år, i stedet for til den sidste opkøber, når leverandøren ikke har leveret til denne i to år. Det anføres, at der ellers ville være en risiko for, at en opkøber kunne overtale en producent, som har solgt mælk til en anden opkøber, og som overvejer at standse produktionen, til at gå over til den førstnævnte opkøber, således at denne ville kunne råde over den pågældende mængde, som efter produktionsstandsningen ville kunne fordeles til andre leverandører.

Det gøres gældende, at der i henhold til forordningen intet er i vejen for, at en medlemsstat kan indføre en foranstaltning med det nævnte formål.

Efter min opfattelse kan forordningen ikke antages at indeholde hjemmel til at opstille en betingelse som den nævnte. Når en leverandør standser produktionen, medfører dette ikke, at opkøberens referencemængde nedsættes. Der er intet grundlag for en regel om, at den mængde, der svarer til leverancerne fra den leverandør, som standser sin virksomhed, skal tildeles en anden og tidligere opkøber. Det fremgår klart af artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1371/84, der omhandler de i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 857/84 omhandlede tilfælde, at når en producent skifter opkøber, skal den tidligere opkøbers referencemængde nedsættes og den nye opkøbers forhøjes med øjeblikkelig virkning, jfr. dog reglen om, at mængderne kan forhøjes under anvendelse af den nationale reserve. Der er intet krav om, at en producent skal have leveret til en bestemt opkøber i mindst et bestemt tidsrum, for at en mængde, der svarer til leverancerne, skal indgå i opkøberens referencemængde. Jeg er enig med Kommissionen i, at det femte spørgsmål må besvares benægtende.

Jeg går herefter over til det første spørgsmål, der synes at forudsætte, at den pågældende medlemsstat har valgt 1981 som referenceår og overholdt de relevante bestemmelser i forordningerne. Af de tidligere angivne grunde mener jeg ikke, at dette er tilfældet her. Som det første spørgsmål er affattet, er det derfor ikke udtryk for noget problem, som de faktiske omstændigheder i sagen giver anledning til at afgøre. Det er imidlertid et spørgsmål, som jeg må tage generel stilling til.

Rådet og Kommissionen er i forbindelse med udarbejdelsen af en forordning vedrørende en fælles markedsordning utvivlsomt forpligtet til at overholde EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, og til at drage omsorg for, at enhver forskelsbehandling mellem Fællesskabets producenter eller forbrugere udelukkes. Hvis man i et bestemt tilfælde mener, at de opstillede valgmuligheder nødvendigvis medfører forskelsbehandling, er den rette vej at gå at anfægte gyldigheden af den pågældende forordning. Det er imidlertid ikke i sagerne blevet gjort gældende, at rådsforordningerne strider mod artikel 40, stk. 3, eller at de opstillede valgmuligheder nødvendigvis medfører forskelsbehandling, ligesom der heller ikke er blevet rejst spørgsmål om gyldigheden af selve forordningerne.

Når en fælles markedsordning én gang er blevet indført, er medlemsstaterne forpligtet til ikke at træffe nogen foranstaltninger, der kan undergrave eller skabe undtagelser til den. Ved anvendelsen af de her omhandlede forordninger er medlemsstaterne derfor utvivlsomt forpligtet til ikke at handle i strid med formålene med den pågældende fælles markedsordning eller dens funktion. Jeg bemærker i denne forbindelse, at generaladvokat Reischl i sit forslag til afgørelse i sag 52/76, Benedetti mod Munari, Sml. 1977, s. 163, jfr. s. 187, gav udtryk for den opfattelse, at »det er... utvivlsomt... at artikel 40 ikke kun binder fællesskabslovgiveren, men også gælder for medlemsstaterne, for så vidt de gennem deres interventionsorganer varetager opgaver inden for rammerne af den fælles markedsordning«.

Jeg er ikke selv af den opfattelse, at »det er utvivlsomt«, at artikel 40, stk. 3, efter sin ordlyd omhandler medlemsstaternes anvendelse af fællesskabsretlige regler, der er et led i en fælles markedsordning. I dommen i sag 51/74, Van der Hulst, Sml. 1975, s. 79, tog Domstolen det næppe for givet, at artikel 40, stk. 3, finder anvendelse på nationale bestemmelser om gennemførelse af en fællesskabsordning. Det udtaltes i præmis 35, at en national ordning strider mod de forbud, som kan udledes af blandt andet artikel 40, stk. 3 — »om det så kun er ved analogi« — når eksporterede varer efter ordningen beskattes højere end de varer, der afsættes på det indenlandske marked, eller når provenuet af den pågældende afgift er bestemt til at begunstige indenlandsk fremstillede produkter.

Korrekt fortolket må artikel 40, stk. 3, efter min opfattelse forstås således, at bestemmelsen vedrører fællesskabsinstitutionernes udstedelse af bestemmelser om indførelse af sådanne fælles markedsordninger og ikke foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer med henblik på at gennemføre disse bestemmelser.

Der gælder imidlertid et almindeligt fællesskabsretligt princip, som artikel 40, stk. 3, er udtryk for i en bestemt sammenhæng, og hvorefter der består en forpligtelse for medlemsstaterne til at forvalte en sådan fælles markedsordning i overensstemmelse med almindelige retfærdighedsgrundsætninger, idet de skal overholde proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.

Vurderingen af spørgsmålet om gennemførelsen af de omhandlede regler må afhænge af den sammenhæng, som forordningerne er et led i, og ske i lyset af medlemsstaternes forpligtelse til ikke at bringe virkeliggørelsen af formålene med den fælles markedsordning eller dens funktion i fare. Det står i denne sag klart, at Fællesskabets institutioner var af den opfattelse, at mælkeproduktionen måtte bremses eller i hvert fald ikke få lov til at stige ud over bestemte grænser. Nogle landmænd, der ønskede at sætte deres produktion i vejret, måtte derfor pålægges begrænsninger. Andre ville muligvis blive nødsaget til at nedsætte produktionen. Dette kan ikke i sig selv anfægtes. Jeg bemærker herved, at der blev indført forskellige bestemmelser, hvorefter der for eksempel kan tildeles supplerende mængder og overføres referencemængder i forbindelse med salg af en virksomhed, og at formålet hermed har været at sikre, at ordningen fungerer effektivt og på rimelig måde.

Hertil kommer, at da det ikke er blevet hævdet, at den konkrete ordning, hvorefter der er en valgmulighed med hensyn til referenceår og gennemførelsesmetode, skulle være ulovlig, må det lægges til grund, at medlemsstaterne frit kunne vælge, hvilket år de ville anvende som referenceår, når blot de gennemførte ordningen i nøje overensstemmelse med den valgte formel. Der kan ikke a priori antages at have været nogen forpligtelse til at vælge det år, som indebærer den højeste mængde for bestemte grupper af producenter eller opkøbere.

Når dette er sagt, vil jeg tilføje, at selv om kontrolforanstaltninger var nødvendige, skal medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser i sådanne tilfælde efter min opfattelse udøves i overensstemmelse med almindelige retfærdighedsgrundsætninger, idet almene hensyn må lægges til grund, og idet man må søge at opnå en balance mellem indbyrdes modstridende interesser. Det kan godt være, at resultatet bliver, at nogle opkøbere eller leverandører må tåle en større nedsættelse end andre, men hvis medlemsstatens skønsmæssige beføjelser i denne forbindelse udøves i overensstemmelse med almindelige retfærdighedsgrundsætninger og almene hensyn, kan det ikke hævdes, at de pågældende foranstaltninger er ulovlige. Samtidig er det åbenbart, at formålet med de fleksible regler har været, at det skal være muligt at tage hensyn til de forskellige forhold, der består i de forskellige medlemsstater, idet landbrugserhvervet ikke fungerer på samme måde i alle medlemsstater. Bedrifternes størrelse, graden af modernisering og forholdene i forbindelse med handel med landbrugsprodukter er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Det kan være nødvendigt at tage hensyn til disse faktorer. Et andet relevant forhold er, i hvilket omfang staten har givet landmændene et incitament til eller accepteret, at de foretog investeringer eller satte deres produktion i vejret i perioden 1981-1983.

Som jeg læser dem, fremgår det forudsætningsvis af forelæggelsesdommene fra Conseil d'Etat, at retten har været af den opfattelse, at det ikke i sig selv kan anses for godtgjort, at de pågældende foranstaltninger ikke medfører forskelsbehandling eller strider mod almindelige retfærdighedsgrundsætninger, blot fordi det ikke har været statens hensigt at begunstige en opkøber eller gruppe af opkøbere eller leverandører. Jeg deler denne opfattelse. Ved en medlemsstats afgørelse om de pågældende gennemførelsesforanstaltninger er og var det et relevant forhold, om de valgte foranstaltninger ud fra en samlet vurdering må eller måtte antages at ville stille én gruppe urimeligt dårligt i forhold til en anden eller stride mod proportionalitetsprincippet. Det tilkommer den nationale retsinstans på dette grundlag at afgøre de konkrete tilfælde, sagerne drejer sig om. Efter min opfattelse kan det ikke være Domstolens opgave at afgøre eller vurdere disse tilfælde i detaljer.

Jeg skal herefter sammenfattende foreslå, at spørgsmålene besvares efter følgende retningslinier:

1) Private kan ikke i forbindelse med en sag for en national retsinstans, hvorunder en national ordning, der behørigt gennemfører en fællesskabslovgivning vedrørende en fælles markedsordning for et landbrugsprodukt, anfægtes, påberåbe sig EØF-traktatens artikel 40, stk. 3. Der påhviler dog medlemsstaterne en forpligtelse til i forbindelse med gennemførelsen af en sådan ordning at tage hensyn til alle relevante forhold og til ud fra en samlet vurdering ikke at handle i strid med almindelige retfærdighedsgrundsætninger med hensyn til, hvorledes forskellige og konkurrerende grupper af leverandører og opkøbere stilles.

2) Artikel 2 i forordning nr. 857/84 indeholder ikke hjemmel for en medlemsstat, der har valgt 1981 som referenceår, til at tilpasse den i bestemmelsen omhandlede referencemængde med en procentsats, der afspejler størrelsen af de leverancer, som bestemte afgiftspligtige har modtaget.

3) Forordning nr. 857/84 indeholder ikke hjemmel for en medlemsstat, der har valgt formel B i medfør af artikel 5c, stk. 1, i forordning nr. 804/68, til, efter at en producent har standset sine leverancer til en opkøber, at nedsætte dennes referencemængde med en hertil svarende størrelse, uanset om leverancerne er ophørt før eller efter ikrafttrædelsen af den ved blandt andet forordningerne nr. 856/84 og 857/84 indførte ordning eller i løbet af dennes gyldighedsperiode. Navnlig indeholder de nævnte forordninger ikke hjemmel for en medlemsstat til at overføre sådanne mængder til den nationale reserve, og sådanne mængder skal fortsat medregnes i referencemængden for den opkøber, til hvem de senest er blevet leveret, uanset hvor lang tid de pågældende leverancer har fundet sted.

Afgørelsen om de omkostninger, som parterne i hovedsagerne har afholdt, henhører under den nationale retsinstans. Kommissionens omkostninger kan ikke godtgøres.

( *1 ) – Oversat fra engelsk.