Sag T-574/14

European Association of Euro-Pharmaceutical Companies (EAEPC)

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence – konkurrencebegrænsende aftaler – parallelhandel med lægemidler – aftale, hvorved sondres mellem de priser, der opkræves ved videresalg i Spanien, og de priser, der opkræves ved eksport til andre medlemsstater – anmodning om en fornyet undersøgelse af en klage efter domme afsagt af Domstolen og Retten – artikel 266 TEUF – afvisning af en klage – manglende EU-interesse – ophør med konkurrencebegrænsende praksis – ingen vedvarende konkurrencebegrænsende virkninger – en national konkurrencemyndigheds behandling af sagen – forpligtelser i forbindelse med undersøgelse af en klage – artikel 105 TEUF – artikel 7 i forordning (EF) nr. 1/2003 – klagerens rettigheder under proceduren – begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 26. september 2018

Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – annullation af en kommissionsafgørelse om begæring om fritagelse – forpligtelse til at atter at vedtage en afgørelse om en aftale, der er blevet anmeldt i henhold til forordning nr. 17, ved at stille sig på tidspunktet for denne anmeldelse – ikrafttrædelsen af forordning nr. 1/2003, som ikke længere foreskriver en anmeldelsesprocedure – ingen betydning

Artikel 266 TEUF fastsætter en kompetencefordeling mellem den dømmende og den administrative myndighed, således at det tilkommer den institution, der har udstedt den annullerede retsakt, at bestemme, hvilke foranstaltninger der skal gennemføres for at opfylde en annullationsdom. Annullationsdomme afsagt af Unionens retsinstanser har fuld materiel retskraft, så snart de er blevet endelige. Dette omfatter ikke blot annullationsdommens konklusion, men også de præmisser, der udgør det nødvendige grundlag for domskonklusionen og derfor er uadskillelige. En doms retskraft vedrører imidlertid kun de faktiske og retlige omstændigheder, som der rent faktisk eller nødvendigvis er blevet taget stilling til. Artikel 266 TEUF forpligter således kun den institution, fra hvilken den annullerede retsakt hidrører, inden for de grænser, der er nødvendige for at sikre opfyldelsen af annullationsdommen. (jf. præmis 48-50)

En EU-retsakt kan kun annulleres delvist, hvis de elementer, der påstås annulleret, kan udskilles fra den øvrige del af retsakten. Dette krav er ikke opfyldt, når en delvis annullation af en retsakt bevirker, at det materielle indhold ændres, hvilket er baseret på et objektivt og ikke et subjektivt kriterium, der har sammenhæng med den politiske vilje hos den myndighed, som har vedtaget den pågældende retsakt. Den procedure, som skal erstatte en annulleret retsakt, skal genoptages netop på det punkt, hvor ulovligheden indtrådte, da annullationen af en retsakt ikke nødvendigvis berører de forberedende akter. Annullation af en retsakt, hvorved en administrativ procedure, der omfatter flere faser, afsluttes, indebærer ikke nødvendigvis annullation af hele den procedure, der gik forud for vedtagelsen af den anfægtede retsakt, uafhængigt af annullationsdommens begrundelse, materielt eller proceduremæssigt. Ophavsmanden til retsakten skal således stille sig på det tidspunkt, han havde vedtaget den annullerede retsakt, med henblik på at vedtage den nye retsakt. Denne kan dog i den nye afgørelse påberåbe sig andre hensyn end dem, han havde baseret den første afgørelse på. Desuden er ophavsmanden ikke forpligtet til på ny at tage stilling til aspekter i den oprindelige afgørelse, der ikke er berørt af annullationsdommen. (jf. præmis 51 og 52)

Inden for den tidligere ordning for administrativ godkendelse i forordning nr. 17 kunne alene Kommissionen vedtage en beslutning efter en anmodning om individuel fritagelse i henhold til artikel 101, stk. 3, TEUF, idet denne institution ikke havde en skønsbeføjelse til at afgøre, om anmodningen om fritagelse skulle undersøges eller ej. Det følger endvidere af retspraksis, at det forhold, at forordning nr. 1/2003, som siden den 1. maj 2004 har reguleret gennemførelsen af konkurrencereglerne i artikel 101 TEUF og 102 TEUF, har ophævet den anmeldelsesprocedure, der tidligere fandtes, er uden betydning for opfyldelsen af en dom, der måtte tage sagsøgerens annullationspåstand til følge. I henhold til annullationsdommen var Kommissionen kun forpligtet til at træffe afgørelse om fritagelsen, »for så vidt denne stadig [opretholdtes]«. Med andre ord var Kommissionen kun fritaget for denne forpligtelse, hvis ansøgeren besluttede at trække sin anmodning tilbage. (jf. præmis 57 og 58)

Artikel 7 i forordning nr. 1/2003 giver ikke klageren en ret til at kræve, at Kommissionen træffer en endelig afgørelse om, hvorvidt den påståede overtrædelse foreligger, og forpligter ikke Kommissionen til under alle omstændigheder at fortsætte sagens behandling, indtil der er truffet en endelig afgørelse. Ved vurderingen af Unionens interesse i at fortsætte undersøgelsen af en sag skal Kommissionen tage hensyn til den konkrete sags omstændigheder og navnlig de faktiske og retlige forhold, der er blevet fremført i klagen. Den skal bl.a., efter at den med den fornødne omhyggelighed har vurderet de faktiske og retlige oplysninger, som klageren har fremført, foretage en afvejning af den påståede overtrædelses betydning for det indre markeds funktion, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og omfanget af de undersøgelser, der vil være nødvendige for at give Kommissionen det bedst mulige grundlag for at udføre sin opgave med at sikre overholdelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Eftersom vurderingen af en klages interesse for Unionen afhænger af omstændighederne i hvert enkelt konkret tilfælde, bør antallet af kriterier, som Kommissionen kan lægge vægt på, ikke begrænses, og det bør modsat heller ikke pålægges Kommissionen udelukkende at anvende bestemte kriterier. Henset til, at de faktiske og retlige omstændigheder på et område som konkurrencerettens kan variere betydeligt fra den ene sag til den anden, er det enten muligt at anvende kriterier, som er meget forskellige og ikke forudfastsatte kriterier, der skal anvendes, eller at anvende kriterier, som ikke tidligere var fastsat, eller at prioritere et enkelt kriterium for at vurdere Unionens interesse. Kommissionen kan beslutte at henlægge en klagesag med den begrundelse, at den ikke har tilstrækkelig interesse for Unionen, ikke blot inden den har indledt en behandling af sagen, men også efter at den har foretaget visse undersøgelser, såfremt sagens manglende interesse for Unionen konstateres på dette trin i sagen. Kommissionens skønsbeføjelse er dog ikke ubegrænset. For det første skal Kommissionen for at vurdere, om det er i Unionens interesse at fortsætte behandlingen af en sag, tage hensyn til alle relevante retlige og faktiske omstændigheder med henblik på at afgøre, hvilken stilling der bør tages til en klage. Den er nærmere bestemt forpligtet til omhyggeligt at undersøge samtlige faktiske og retlige omstændigheder, som klageren bringer til dens kundskab. Når institutionerne har en vid skønsbeføjelse, må der i denne forbindelse lægges endnu større vægt på overholdelsen af de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling, og disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag. (jf. præmis 71-76)

Kommissionen er undergivet en begrundelsespligt, når den afviser at fortsætte behandlingen af en klage. Denne begrundelse skal være tilstrækkelig præcis og detaljeret til, at Retten kan foretage en effektiv prøvelse af Kommissionens udøvelse af sin skønsbeføjelse til at opstille prioriteter, og institutionen har pligt til at anføre de faktiske forhold, som afgørelsens retmæssighed afhænger af, såvel som de retlige overvejelser, der har foranlediget den til at vedtage afgørelsen. Den prøvelse, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens skønsbeføjelse i behandlingen af klager, må ikke føre til, at de sætter deres eget skøn over Unionens interesse i stedet for Kommissionens, men har til formål at kontrollere, at den anfægtede afgørelse ikke hviler på materielt urigtige omstændigheder, og at den hverken er behæftet med en retlig fejl, et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning. Det tilkommer ikke Retten at erstatte Kommissionens skøn vedrørende Unionens interesse med sit eget ved at efterprøve, om andre kriterier end de af Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastlagte kunne have ført Kommissionen til at finde, at det var i Unionens interesse, at den fortsatte behandlingen af sagen. På området for afvisning af klager indebærer Kommissionens vurderinger af angivelige overtrædelser af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF komplekse økonomiske vurderinger, hvilket gælder så meget desto mere, når Kommissionen har foretaget fremtidsanalyser, hvor Unionens retsinstansers prøvelse er begrænset til en efterprøvelse af overholdelsen af procesregler og begrundelsen, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning. (jf. præmis 77 og 78)

Begrundelsen for en retsakt skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. (jf. præmis 91)

En procedure, som indledes på grundlag af en klage, er ikke udtryk for en kontradiktorisk procedure mellem de berørte virksomheder, men en procedure, som indledes af Kommissionen efter anmodning i forbindelse med dens opgave med at sikre, at konkurrencereglerne overholdes. Det følger heraf, at de virksomheder, i forhold til hvilke proceduren er indledt, og de virksomheder, som har indgivet klagen, ikke befinder sig i den samme processuelle situation, og at de sidstnævnte ikke kan påberåbe sig retten til forsvar. Klagerne skal derimod være i stand til at beskytte deres legitime interesser som led i en procedure indledt af Kommissionen og således være nært knyttede til denne procedure, selv om deres processuelle rettigheder ikke er så vidtrækkende som retten til forsvar for de virksomheder, mod hvilke Kommissionen retter sin undersøgelse. Tredjemand kan ikke påberåbe sig en ret til aktindsigt i Kommissionens sagsakter under samme betingelser som de virksomheder, undersøgelserne er rettet mod. Klagernes aktindsigt er begrænset til de dokumenter, som Kommissionen har lagt til grund for sin foreløbige vurdering, og ikke har den samme rækkevidde som den aktindsigt i Kommissionens dokumenter, der indrømmes de personer, virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, som Kommissionen har tilsendt en klagepunktsmeddelelse, som vedrører alle de dokumenter, som Kommissionen har fremskaffet, udarbejdet eller samlet i løbet af dens undersøgelse. (jf. præmis 93)

Kommissionen kan beslutte, at det ikke er hensigtsmæssigt at undersøge en klage, når de anmeldte former for praksis senere er bragt til ophør. Kommissionen kan endvidere finde, at Unionens interesse ikke længere foreligger, når de berørte virksomheder accepterer at ændre deres adfærd til gavn for den almene interesse. Kommissionen kan ikke alene under henvisning til, at de former for praksis, der hævdes at være i strid med TEUF, er bragt til ophør, henlægge en klage over de pågældende former for praksis på grund af sagens utilstrækkelige interesse for Unionen uden at have undersøgt, om der fortsat består konkurrencebegrænsende virkninger, og om de påståede indgreb i konkurrencen i givet fald var så grove eller fortsat har sådanne virkninger, at klagen er af interesse for Unionen. Denne konstatering finder alene anvendelse, såfremt Kommissionen med henblik på afgørelsens vedtagelse har lagt vægt på ophøret af en praksis, der angiveligt var konkurrencebegrænsende. (jf. præmis 109 og 115)

Henset til den ved forordning nr. 1/2003 indførte ordning om samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder skal det fastslås, at Kommissionen uden at foretage en åbenbart urigtig vurdering kunne lægge til grund, at de nationale myndigheder havde evne til effektivt at gennemføre de regler, standarder og den politik, som udgør EU-regelværket. (jf. præmis 127)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 124-135)