FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. WATHELET

fremsat den 4. oktober 2018 ( 1 )

Sag C-493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans-Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben-Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl-Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland))

»Præjudiciel forelæggelse – økonomisk og monetær politik – Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2015/774 (ECB) – program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – gyldighed – artikel 119 TEUF og 127 TEUF – ECB’s og Det Europæiske System af Centralbankers beføjelser – fastholdelse af prisstabilitet – proportionalitet – artikel 123 TEUF – forbud mod monetær finansiering af medlemsstaterne i euroområdet«

Indhold

I. Indledning II. Retsforskrifter A. EUF-traktaten B. Protokollen om ESCB og ECB C. Afgørelse 2015/774 1. Den konsoliderede udgave af afgørelse 2015/774 2. Betragtningerne til afgørelse 2015/774 samt til afgørelserne om ændring af denne a) Betragtningerne til afgørelse 2015/774 b) Betragtningerne til afgørelse 2015/2101 c) Betragtningerne til afgørelse 2015/2464 d) Betragtningerne til afgørelse 2016/702 e) Betragtningerne til afgørelse 2017/100 III. De faktiske omstændigheder i hovedsagerne A. Hovedtrækkene i PSPP B. Retsforhandlingerne i hovedsagen og forelæggelsesafgørelsen IV. Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen V. Bedømmelse A. Indledende bemærkninger for så vidt angår den affattelse af afgørelse 2015/774, der finder anvendelse B. Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse C. Det første og det andet præjudicielle spørgsmål 1. Rammen for undersøgelsen som defineret i dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400) 2. Anvendelse af principperne på PSPP a) Manglende vished hos aktørerne 1) Spørgsmålet om garantierne i afgørelse 2015/774 er tilstrækkelige [det første præjudicielle spørgsmål, punkt a) og b)] 2) Manglende betydning af, at obligationerne holdes til udløb og opkøb af obligationer med negativ effektiv rente [det første præjudicielle spørgsmål, litra c) og d)] i) Obligationerne holdes til udløb ii) Opkøb af obligationer med negativ effektiv rente 3) Den hævdede forudsigelighed med hensyn til, hvilke værdipapirer der vil blive opkøbt, er uden betydning for gyldigheden af afgørelse 2015/774 [det første præjudicielle spørgsmål, litra a), og andet præjudicielle spørgsmål] b) Tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik 3. Konklusion vedrørende det første og det andet spørgsmål D. Det tredje og det fjerde spørgsmål 1. Rammerne for analysen som fastlagt i dom af 27. november 2012, Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756), og af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400) a) Definitionen af den monetære politik b) Proportionalitetsprincippet og omfanget af domstolskontrollen hermed 2. Anvendelse af principperne på PSPP a) Overholdelse af ECB’s mandat 1) Formålet med og de anvendte instrumenter under PSPP 2) De indirekte virkninger af PSPP i) Teoretiske betragtninger om forholdet mellem den monetære politik og den økonomiske politik og omfanget af domstolskontrollen ii) Garantier i PSPP, der begrænser dets virkninger for så vidt angår den økonomiske politik b) PSPP’s forholdsmæssighed 1) PSPP’s egnethed til at opfylde ESBC’s mål og programmets nødvendighed 2) PSPP’s proportionalitet i snæver forstand 3. Konklusion vedrørende det tredje og det fjerde spørgsmål VI. Forslag til afgørelse

I. Indledning

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2015/774 af 4. marts 2015 om et program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked ( 2 ), som ændret ved Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2015/2101 af 5. november 2015 ( 3 ) og Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2016/702 af18. april 2016 ( 4 ) (herefter »afgørelse 2015/774«), og fortolkningen af artikel 4, stk. 2, TEU, artikel 119 TEUF, 123 TEUF, 125 TEUF og 127 TEUF samt artikel 17-24 i protokol nr. 4 om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank ( 5 ) (herefter »protokollen om ESCB og ECB«).

2. Anmodningen er blevet indgivet af Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland) i forbindelse med en række forfatningssager angående anvendelsen i Forbundsrepublikken Tyskland af en række afgørelser truffet af Den Europæiske Centralbank (herefter »ECB«), Deutsche Bundesbanks (den tyske centralbank, Tyskland) støtte til gennemførelsen af disse afgørelser eller dens angivelige passivitet over for disse samt den passivitet, som Bundesregierung (forbundsregeringen, Tyskland) og Deutscher Bundestag (Forbundsdagen, Tyskland) angiveligt udviste for så vidt angår den nævnte støtte og de nævnte afgørelser.

3. Dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), indgår uvægerligt implicit i denne nye sags kontekst. Således er anmodningen om præjudiciel afgørelse i den nævnte sag ligeledes blevet forelagt Domstolen af Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager) under en sag, hvorunder det søges godtgjort, at en retsakt fra ECB åbenbart er ultra vires og i strid med den tyske forfatningsmæssige identitet. Dels vedrører både de retsakter, som den foreliggende sag angår, og dem, der anfægtedes under den sag, som gav anledning til dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), såkaldt »ukonventionelle« ECB-programmer, som hævdes ikke at være omfattet af den monetære politik, og som er i strid med forbuddet mod monetær finansiering i artikel 123 TEUF.

4. Dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), angik imidlertid en pressemeddelelse fra ECB, der indeholdt et referat af en afgørelse om godkendelse af et opkøbsprogram for statsobligationer udstedt af medlemsstater i euroområdet, såkaldte »Outright Monetary Transactions« (direkte monetære transaktioner, herefter »OMT«), der ikke blev – og til dato aldrig er blevet – gennemført. Derimod er programmet til opkøb af aktiver udstedt af den offentlige sektor på det sekundære marked (»public sector asset purchase programme«, herefter »PSPP«), som den foreliggende sag angår, ikke alene formelt blevet vedtaget, men er ligeledes blevet gennemført for over tre år siden. Der er endvidere objektive forskelle mellem OMT og PSPP såvel i henseende til det erklærede mål, som de tekniske gennemførelsesbestemmelser og de omhandlede beløb.

II. Retsforskrifter

A. EUF-traktaten

5. De relevante bestemmelser findes i det væsentlige i afsnit VIII i tredje del af EUF-traktaten, der bærer overskriften »Den økonomiske og monetære politik«. Artikel 119 TEUF har følgende ordlyd: »1. Med de i artikel 3 i traktaten om den Europæiske Union nævnte mål for øje skal medlemsstaternes og Unionens virke under de betingelser, som er foreskrevet i traktaterne, indebære gennemførelse af en økonomisk politik, der bygger på snæver samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker, på det indre marked og på fastlæggelse af fælles mål, og som føres i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence. 2. Sideløbende hermed og i overensstemmelse med traktaternes bestemmelser og procedurer skal dette virke indebære en fælles valuta, euroen, og fastlæggelse og gennemførelse af en fælles penge- og valutakurspolitik, der skal have som hovedmål at fastholde prisstabilitet samt, uden at dette mål berøres heraf, at støtte de generelle økonomiske politikker i Unionen i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence. 3. Medlemsstaterne og Unionen skal i deres virke handle i overensstemmelse med følgende principper: stabile priser, sunde offentlige finanser og monetære vilkår og en holdbar betalingsbalance.«

6. Artikel 123, stk. 1, TEUF indeholder følgende forbud mod monetær finansiering af medlemsstaterne: »1. Det er Den Europæiske Centralbank og medlemsstaternes centralbanker, i det følgende benævnt »de nationale centralbanker«, forbudt at give EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne mulighed for at foretage overtræk eller at yde dem andre former for kreditfaciliteter, og det samme gælder Den Europæiske Centralbanks og de nationale centralbankers køb af gældsinstrumenter direkte fra disse.«

7. ECB’s formål og hovedopgaver er defineret på følgende måde i artikel 127 TEUF: »1. Hovedmålet for Det Europæiske System af Centralbanker, i det følgende benævnt »ESCB«, er at fastholde prisstabilitet. Uden at målsætningen om prisstabilitet derved berøres, støtter ESCB de generelle økonomiske politikker i Unionen med henblik på at bidrage til gennemførelsen af Unionens mål, som fastsat i artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union. ESCB handler i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence, som fremmer en effektiv ressourceallokering, og i overensstemmelse med principperne i artikel 119. 2. De grundlæggende opgaver, der skal udføres af ESCB, er: – at formulere og gennemføre Unionens monetære politik – at foretage transaktioner i udenlandsk valuta i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 219 – at besidde og forvalte medlemsstaternes officielle valutareserver – at fremme betalingssystemernes smidige funktion. […]«

B. Protokollen om ESCB og ECB

8. Protokollen om ESCB og ECB opregner de pengepolitiske instrumenter, som ECB råder over. Disse instrumenter omfatter bl.a. I og långivning. De er defineret på følgende måde i artikel 18.1 i protokollen om ESCB og ECB: »For at opfylde ESCB’s mål og udføre sine opgaver kan ECB og de nationale centralbanker: – deltage i de finansielle markeder dels ved at købe og sælge fordringer og pengemarkedsinstrumenter (til omgående levering eller på termin), dels ved genkøbsforretninger og dels ved långivning og låntagning i sådanne fordringer og instrumenter, i euro eller andre valutaer, samt ædelmetaller – udføre lånetransaktioner med kreditinstitutter og andre markedsdeltagere, hvor lån ydes imod passende sikkerhed.«

C. Afgørelse 2015/774

1. Den konsoliderede udgave af afgørelse 2015/774

9. Den ECB-afgørelse, der danner centrum for de præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt af Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager), er afgørelse 2015/774. Siden afgørelsen blev vedtaget den 4. marts 2015, er den blevet ændret ved afgørelse 2015/2101, afgørelse 2015/2464, afgørelse 2016/702 og afgørelse 2017/100.

10. Artikel 1 i afgørelse 2015/774, der bærer overskriften »Indførelse og anvendelsesområde for PSPP«, bestemmer: »Eurosystemet opretter herved PSPP, hvorunder centralbankerne i Eurosystemet opkøber belånbare, omsættelige gældsværdipapirer, som defineret i artikel 3, på de sekundære markeder, af godkendte modparter, som defineret i artikel 7, under særlige betingelser.«

11. Artikel 3 i afgørelse 2015/774, der bærer overskriften »Godkendelseskriterier for omsættelige gældsværdipapirer«, bestemmer: »1. Under forbehold af kravene fastsat i artikel 3 godkendes omsættelige gældsværdipapirer denomineret i euro og udstedt af de statslige, regionale eller lokale myndigheder i en medlemsstat, der har euroen som valuta, godkendte agencies beliggende i euroområdet, internationale organisationer beliggende i euroområdet og multilaterale udviklingsbanker beliggende i euroområdet til opkøb foretaget af eurosystemets centralbanker under PSPP. Under særlige omstændigheder hvor det planlagte købsbeløb ikke kan nås, kan Styrelsesrådet beslutte at købe omsættelige gældsværdipapirer udstedt af andre enheder, der er beliggende i euroområdet […] 2. For at kunne godkendes til køb under PSPP skal omsættelige gældsværdipapirer opfylde belånbarhedskriterierne for omsættelige aktiver til anvendelse i Eurosystemets kreditoperationer i henhold til fjerde del i Den Europæiske Centralbanks retningslinje (EU) 2015/510 (ECB/2014/60), med forbehold af følgende krav: a) [U]dstederen af eller garanten for det omsættelige gældsværdipapir har en kreditkvalitetsvurdering på mindst kreditkvalitetstrin 3 på Eurosystemets harmoniserede ratingskala […] […] d) [H]vis en kreditvurdering, der er foretaget af et godkendt eksternt kreditvurderingsbureau, af en udsteder, en garant eller en udstedelse ikke opfylder mindst kreditkvalitetstrin 3 i Eurosystemets harmoniserede ratingskala, kan omsættelige gældsværdipapirer kun godkendes, hvis de er udstedt eller fuldt ud garanteret af staten i en medlemsstat i euroområdet under et finansielt støtteprogram, for hvilket Styrelsesrådet har suspenderet anvendelsen af Eurosystemets kreditkvalitetsgrænse i henhold til artikel 8 i retningslinje ECB/2014/31. e) [I] tilfælde af at et igangværende finansielt støtteprogram tages op til fornyet overvejelse, suspenderes godkendelsen til opkøb under PSPP, og godkendelsen vil kun blive fornyet, såfremt resultatet af gennemgangen er positiv. 3. For at kunne godkendes til opkøb under PSPP skal gældsværdipapirer, som omhandlet i stk. 1 [og] 2, have en resterende løbetid på mindst et og højst 30 år på det tidspunkt, hvor de bliver købt af den pågældende centralbank i Eurosystemet […] […] 5. Opkøb af omsættelige gældsværdipapirer til nominel værdi med en negativ effektiv rente (eller yield-to-worst) lig med eller over renten for indlånsfaciliteten, er tilladt. Opkøb af omsættelige gældsværdipapirer til nominel værdi med en negativ effektiv rente (eller yield-to-worst) under renten for indlånsfaciliteten, er tilladt i det omfang, det er nødvendigt.«

12. Artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2015/774, der bærer overskriften »Begrænsninger for gennemførelsen af køb«, bestemmer: »Af hensyn til dannelsen af en markedspris for godkendte værdipapirer må der ikke foretages opkøb i nyligt udstedte værdipapirer eller tap-udstedelser og i omsættelige gældsinstrumenter med en restløbetid, som ligger tæt på, såvel før som efter, løbetiden for de omsættelige gældsinstrumenter, der vil blive udstedt, i en periode, som fastsættes af Styrelsesrådet (en såkaldt »blackout-periode«). For syndikeringer skal den pågældende blackout-periode respekteres før udstedelsen, så vidt det er muligt.«

13. Artikel 5, stk. 1 og 2, i afgørelse 2015/774, der bærer overskriften »Købsgrænser«, har følgende ordlyd: »1. Under forbehold af artikel 3 er der en øvre grænse for, hvor stor en andel af de omsættelige gældsværdipapirer, som opfylder de i artikel 3 fastsatte kriterier, centralbankerne i Eurosystemet må besidde af en emission med samme ISIN-nummer [international securities identification nummer] under PSPP, når beholdningerne i alle deres porteføljer sammenlægges. Den øvre grænse er som følger: a) 50% per ISIN-nummer for belånbare omsættelige gældsværdipapirer, der er udstedt af godkendte internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker b) 33% per ISIN-nummer for andre belånbare omsættelige gældsværdipapirer […] 2. Alle omsættelige gældsværdipapirer, der er godkendt til opkøb under PSPP-programmet og der har resterende løbetider, som nærmere specificeret i artikel 3, er underlagt en aggregeret grænse, efter at beholdningerne i alle porteføljerne i Eurosystemets centralbanker er blevet konsolideret, på: a) 50% for de udestående værdipapirer fra en udsteder, som er en godkendt international organisation eller en multilateral udviklingsbank, eller b) 33% for de udestående værdipapirer fra en udsteder, som ikke er en godkendt international organisation eller en multilateral udviklingsbank.«

14. Artikel 6 i afgørelse 2015/774, der bærer overskriften »Fordeling af porteføljer«, bestemmer: »1. Af den bogførte værdi af opkøbte omsættelige gældsværdipapirer, som er godkendt til opkøb under PSPP, skal 10% udgøres af værdipapirer udstedt af godkendte internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker, og 90% af den bogførte værdi skal udgøres af opkøbte værdipapirer udstedt af godkendte statslige, regionale eller lokale myndigheder og agencies […] Denne fordeling kan revideres af Styrelsesrådet. Kun [de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta (herefter »de nationale centralbanker«,)] kan foretage opkøb af gældsværdipapirer udstedt af godkendte internationale organisationer, multilaterale udviklingsbanker, og regionale eller lokale myndigheder. 2. De nationale centralbankers andel af den bogførte værdi for opkøb af omsættelige gældsværdipapirer, som er godkendt til opkøb under PSPP, udgør 90%; de resterende 10% opkøbes af ECB. Fordelingen af opkøb på tværs af jurisdiktioner sker i overensstemmelse med fordelingsnøglen for kapitalindskud i ECB som omhandlet i ESCB-statuttens artikel 29. 3. Centralbankerne i Eurosystemet anvender en specialiseringsordning til fordeling af de omsættelige gældsværdipapirer, der er godkendt til opkøb under PSPP. Styrelsesrådet tillader afvigelse på ad hoc-basis fra specialiseringsordningen, hvis objektive hensyn hindrer opfyldelsen af ordningen eller på anden måde gør det tilrådeligt at tillade afvigelser med henblik på at nå de overordnede pengepolitiske mål med PSPP. De enkelte nationale centralbanker køber navnlig godkendte værdipapirer fra udstedere i deres egen jurisdiktion. Alle de nationale centralbanker, kan købe gældsværdipapirer udstedt af godkendte internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker. ECB kan købe værdipapirer udstedt af statslige enheder og godkendte agencies i alle jurisdiktioner.«

15. Artikel 8 i afgørelse 2015/774, der bærer overskriften »Gennemsigtighed«, har følgende ordlyd: »1. Eurosystemet offentliggør en gang om ugen den samlede bogførte værdi af værdipapirerne, som besiddes under PSPP, i kommentarerne til sin konsoliderede ugentlige balance. 2. Eurosystemet offentliggør en gang om måneden den vægtede gennemsnitlige restløbetid for sine PSPP-beholdninger opdelt efter udstederresidens, hvorunder internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker adskilles fra andre udstedere. 3. Den bogførte værdi af værdipapirer, som besiddes under PSPP, offentliggøres en gang om ugen på ECB’s websted under afsnittet om markedsoperationer.«

2. Betragtningerne til afgørelse 2015/774 samt til afgørelserne om ændring af denne

a) Betragtningerne til afgørelse 2015/774

16. Anden, tredje og fjerde betragtning til afgørelse 2015/774 har følgende ordlyd: »(2) Styrelsesrådet besluttede den 4. september 2014 at indføre et tredje program til opkøb af særligt dækkede obligationer (covered bond purchase programme, herefter »CBPP3«) og et program til opkøb af værdipapirer af asset-backed typen (asset-backed securities purchase programme, herefter »ABSPP«). Sammen med de målrettede langfristede markedsoperationer, som blev indført i september 2014, har disse programmer til opkøb af aktiver til formål yderligere at styrke transmissionen af pengepolitikken, fremme kreditgivningen i euroområdet, gøre det lettere for husholdninger og virksomheder at låne samt bidrage til at bringe inflationen tilbage på et niveau tæt på 2% i overensstemmelse med ECB’s primære mål om at fastholde prisstabilitet. (3) Den 22. januar 2015 besluttede Styrelsesrådet at udvide værdipapiropkøbene til at omfatte et program til opkøb af værdipapirer udstedt af den offentlige sektor [public sector asset purchase programme] (herefter »PSPP«). Under PSPP kan de nationale centralbanker, i forhold der afspejler deres respektive andel i kapitalindskudsnøglen for ECB, og ECB købe belånbare, omsættelige gældsværdipapirer fra godkendte modparter på de sekundære markeder. Denne afgørelse blev truffet som led i den fælles pengepolitik i lyset af en række faktorer, som i væsentlig grad har øget de nedadrettede risici for prisudviklingen på mellemlangt sigt, hvilket er til hinder for at nå ECB’s primære mål om at fastholde prisstabilitet. Disse faktorer omfatter en mindre stimulus til økonomien af vedtagne pengepolitiske foranstaltninger end forventet, en nedadrettet tendens i de fleste af indikatorerne for faktisk og forventet inflation i euroområdet — både de overordnede inflationsmål og mål, som ikke omfatter indvirkningen fra volatile komponenter, såsom energi og fødevarer — til et historisk lavt niveau, og den stigende mulighed for anden runde-effekter i løn- og prisdannelsen som følge af et betydeligt fald i oliepriserne. (4) PSPP er en forholdsmæssig foranstaltning til afbødning af risiciene for udsigterne til den fremtidige prisudvikling, da programmet vil lette de pengepolitiske og finansielle forhold yderligere, herunder de forhold, som er af relevans for lånebetingelserne for ikke-finansielle selskaber og husholdninger i euroområdet, hvorved de understøtter det samlede forbrug og de samlede investeringer i euroområdet og i sidste instans bidrager til, at inflationen igen kommer til at ligge på et niveau under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. Under forhold, hvor ECB’s officielle renter er på vej mod deres nedre grænse, og opkøbsprogrammer, som er rettet mod værdipapirer udstedt i den private sektor, vurderes at have bidraget til at modvirke de fortsat nedadrettede risici for prisstabiliteten i en målelig, men ikke tilstrækkelig grad, er det nødvendigt at supplere Eurosystemets pengepolitiske foranstaltninger med PSPP som et instrument, der har et højt potentiale for transmission til realøkonomien. Takket være deres afbalancerende effekt på porteføljen vil de anselige opkøb foretaget under PSPP bidrage til at nå det underliggende pengepolitiske mål om at give finansielle formidlere et incitament til at stille mere likviditet til rådighed på interbankmarkedet og øge kreditten til økonomien i euroområdet.«

b) Betragtningerne til afgørelse 2015/2101

17. Anden og tredje betragtning til afgørelse 2015/2101 har følgende ordlyd: »(2) Styrelsesrådet besluttede den 3. september 2015 i princippet at hæve den øvre PSPP-grænse fra 25% til 33% per ISIN-nummer, under forbehold af at det i de enkelte tilfælde kontrolleres, at en beholdning på 33% per ISIN-nummer ikke medfører, at centralbankerne i Eurosystemets beholdninger kommer til at udgøre blokerende mindretal i velordnede gældssaneringer. (3) Den påtænkte forhøjelse af PPSP-grænsen skal fremme en fuldstændig og smidig gennemførelse af PSPP samtidig med at det sikres, at markederne for belånbare, omsættelige gældsværdipapirer fungerer, og at der ikke lægges hindringer i vejen for velordnede gældssaneringer.«

c) Betragtningerne til afgørelse 2015/2464

18. Anden til femte betragtning til afgørelse 2015/2464 lyder således: »(2) I overensstemmelse med sit mandat om at sikre prisstabilitet besluttede [S]tyrelsesrådet den 3. december 2015 at revidere visse af PSPP-programmets funktioner for at sikre en vedvarende justering af inflationsudviklingen hen imod en inflation under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. Revideringerne er i overensstemmelse med [S]tyrelsesrådets pengepolitiske mandat og tager samtidig behørigt hensyn til risikostyringen. (3) For at nå målene med PSPP-programmet besluttede [S]tyrelsesrådet derfor at forlænge den forventede periode for opkøb i henhold til PSPP-programmet frem til udgangen af marts 2017 eller senere hvis nødvendigt, og under alle omstændigheder indtil [S]tyrelsesrådet kan konstatere en vedvarende justering af inflationsudviklingen, som er i overensstemmelse med dets mål om at opnå en inflation under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. Styrelsesrådet besluttede tilsvarende at forlænge den forventede periode for opkøb i henhold til CBPP3- og ABSPP-programmerne. (4) For at styrke fleksibiliteten i PSPP-programmet og derved støtte den fortsatte smidige gennemførsel af opkøbene i det mindste frem til den forventede slutdato besluttede [S]tyrelsesrådet, at omsættelige gældsinstrumenter denomineret i euro og udstedt af regionale og lokale myndigheder med hjemsted i euroområdet kan indgå i de regelmæssige opkøb under PSPP-programmet, som foretages af de nationale centralbanker i den jurisdiktion, hvor den udstedende enhed har hjemsted. (5) Styrelsesrådet besluttede også at geninvestere hovedstolen for værdipapirer opkøbt under APP-programmet i takt med, at de underliggende værdipapirer forfalder, så længe det er nødvendigt for derved at bidrage til gunstige likviditetsforhold og en passende pengepolitisk linje.«

d) Betragtningerne til afgørelse 2016/702

19. Anden til femte betragtning til afgørelse 2016/702 lyder således: »(2) I overensstemmelse med Styrelsesrådets mandat om at sikre prisstabilitet bør visse af PSPP-programmets funktioner ændres for at sikre en vedvarende justering af inflationsudviklingen hen imod en inflation under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. Ændringerne er i overensstemmelse med Styrelsesrådets pengepolitiske mandat og tager samtidig behørigt hensyn til risikostyringen. (3) Med henblik på mere specifikt at opnå formålene med PSPP bør likviditeten, som tilføres markedet ved de samlede månedlige opkøb under APP-programmet, øges til 80 milliarder EUR. (4) Derudover bør de øvre grænser for udstedere og udstedelser af omsættelige værdipapirer, der er udstedt af godkendte internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker, øges. Den nye grænse blev fastsat for at sikre, at de planlagte køb fortsat vil stå i forhold til målene med PSPP-programmet også under iagttagelse af, at risikoen for at undgå at lægge hindringer i vejen for velordnede gældssaneringer er begrænset. (5) Fra og med april 2016 bør fordelingen mellem opkøb af belånbare omsættelige gældsværdipapirer, der er udstedt af internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker, og opkøb af andre belånbare omsættelige gældsværdipapirer i henhold til PSPP-programmet ændres for at nå målene med PSPP-programmet og for at sikre dets smidige gennemførelse under hele PSPP-programmet samt i forbindelse med den øgede opkøbsmængde.«

e) Betragtningerne til afgørelse 2017/100

20. Tredje til sjette betragtning til afgørelse 2017/100 har følgende ordlyd: »(3) Den 8. december 2016 besluttede Styrelsesrådet i overensstemmelse med sit mandat om at sikre prisstabilitet, at visse af APP’s parametre bør justeres med henblik på at opnå APP’s mål. Justeringerne er i overensstemmelse med Styrelsesrådets pengepolitiske mandat, overholder fuldt ud de forpligtelser, som påhviler Eurosystemets centralbanker i henhold til traktaterne, og tager samtidig behørigt hensyn til risikostyringen. (4) Mere specifikt forlænges den forventede tidshorisont for opkøb i henhold til APP frem til udgangen af december 2017, eller senere om nødvendigt, og under alle omstændigheder indtil Styrelsesrådet kan konstatere en vedvarende justering af inflationsudviklingen, som er i overensstemmelse med dets mål om at opnå en inflation under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. (5) Den likviditet, som tilføres markedet ved de samlede månedlige opkøb under APP, bør fortsat udgøre 80 mia. EUR frem til udgangen af marts 2017. Fra april 2017 bør de samlede månedlige opkøb under APP fortsætte med 60 mia. EUR frem til udgangen af december 2017, eller senere om nødvendigt, og under alle omstændigheder indtil Styrelsesrådet kan konstatere en vedvarende justering af inflationsudviklingen, som er i overensstemmelse med dets inflationsmål. Hvis udsigterne i mellemtiden bliver mindre fordelagtige, eller hvis de finansielle forhold bliver uforenelige med yderligere fremskridt mod en vedvarende justering af inflationsudviklingen, har Styrelsesrådet til hensigt at øge programmet med hensyn til størrelse og/eller varighed. (6) For at sikre den fortsatte smidige gennemførelse af opkøb under APP over den forventede tidshorisont bør PSPP’s løbetidsinterval udvides ved at reducere den mindste restløbetid for godkendte værdipapirer fra to år til et år. Endvidere bør opkøb af værdipapirer under APP med en effektiv rente under rentesatsen for ECB’s indlånsfacilitet tillades i det omfang, det er nødvendigt.«

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagerne

A. Hovedtrækkene i PSPP

21. Afgørelse 2015/774, som de præjudicielle spørgsmål, der er blevet stillet af den forelæggende ret, angår, udgør den retlige formalisering af PSPP. Det er et af de fire delprogrammer af det udvidede program til opkøb af aktiver (»Expanded Asset Purchase Programme«, herefter »APP«), som ECB annoncerede den 22. januar 2015.

22. APP omhandler følgelig, foruden de eksisterende delprogrammer vedrørende køb af obligationer fra den private sektor ( 6 ), opkøb af obligationer fra den offentlige sektor på det sekundære marked. Denne form for program betegnes generelt som »kvantitativ lempelse« (»quantitative easing«) som følge af den udvidelse af centralbankpengemængden, som foranlediges af storstilede opkøb af obligationer. Dette blev besluttet af ECB i januar 2015 som reaktion på det stærke nedadgående pres på inflationen i eurozonen.

23. Hovedtrækkene i PSPP, således som de fremgår af den aktuelt gældende affattelse af afgørelse 2015/774, kan sammenfattes således: – Obligationer, der er godkendt til opkøb under PSPP, omfatter omsættelige gældsværdipapirer denomineret i euro og udstedt af de statslige, regionale eller lokale myndigheder i en medlemsstat, der har euroen som valuta, godkendte agencies beliggende i euroområdet, internationale organisationer beliggende i euroområdet og multilaterale udviklingsbanker beliggende i euroområdet ( 7 ). For at kunne godkendes skal obligationerne have en resterende løbetid på mindst et og højst 30 år på det tidspunkt, hvor de bliver købt på de sekundære markeder ( 8 ). – Der fastsættes en købsgrænse for hver enkelt obligation, der principielt er på 33% pr. udstedelse, således at Eurosystemet ikke på denne måde kan opnå et afgørende blokerende mindretal under gældssaneringsprocedurer, der omfatter »klausuler om samlet optræden«. Eurosystemet kan endvidere under ingen omstændigheder have en beholdning på mere end 33% af de udestående værdipapirer fra en udsteder ( 9 ). – Udstederen af (eller garanten for) de omsættelige gældsværdipapirer skal have en kreditvurdering svarende til mindst kreditkvalitetstrin 3 på Eurosystemets harmoniserede ratingskala for at disse værdipapirer kunne godkendes under PSPP ( 10 ). – Opkøb under PSPP sker efter visse fordelingsnøgler, der er fastsat i PSPP-afgørelsen. For det første skal 10% af opkøbene bestå af obligationer udstedt af godkendte internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker, og 90% af obligationer udstedt af godkendte statslige, regionale eller lokale myndigheder i medlemsstaterne og af godkendte agencies. De nationale centralbankers andel af den bogførte værdi af opkøb af obligationer, der er godkendt til opkøb under PSPP, stiger til 90% (fordelt mellem medlemsstaterne i eurozonen i overensstemmelse med fordelingsnøglen for kapitalindskud i ECB), idet ECB opkøber den resterende del, dvs. 10%. De enkelte nationale centralbanker opkøber udelukkende obligationer udstedt af udstedere i deres egen jurisdiktion samt internationale obligationer ( 11 ). – Risiko og tab deles af de nationale centralbanker for så vidt angår 20% af det samlede opkøb (omfattende 10% af ECB’s egne opkøb og 10% af de nationale centralbankers opkøb af obligationer fra internationale organisationer), mens der ikke er forudset nogen deling af risiko og tab for så vidt angår de resterende 80% af opkøbene, idet de enkelte nationale centralbanker selv bærer risikoen ( 12 ). – Endelig indeholder retningslinjerne af 4. marts 2015 (der ikke er offentliggjort) om et program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked (BCE/2015/NP3) (herefter »PSPP-retningslinjerne«) en række garantier, såsom en mindste standstill-periode (også kaldet »embargo-periode« eller »blackout period«).

B. Retsforhandlingerne i hovedsagen og forelæggelsesafgørelsen

24. Flere grupper af borgere har for den forelæggende ret anlagt flere forfatningssager angående en række afgørelser truffet af ECB vedrørende APP, Deutsche Bundesbanks (den tyske centralbank) støtte til gennemførelsen af disse afgørelser eller dens angivelige passivitet over for disse afgørelser og den passivitet, som forbundsregeringen og Forbundsdagen angiveligt udviste over for den nævnte støtte og de nævnte afgørelser.

25. Ifølge sagsøgerne i hovedsagen strider PSPP imod forbuddet mod monetær finansiering af medlemsstaterne, der er fastsat i artikel 123 TEUF, og princippet om tildelte kompetencer i artikel 5, stk. 1, EUT, sammenholdt med artikel 119 TEUF og 127 TEUF. PSPP-afgørelserne tilsidesætter endvidere det demokratiske princip i Grundgesetz (den tyske forfatning) og er derfor til skade for den tyske forfatningsmæssige identitet.

26. Den forelæggende ret har anført, at såfremt afgørelse 2015/774 udgør en tilsidesættelse af artikel 123 TEUF eller overskrider ECB’s mandat, skal retten fastslå, at der foreligger en åbenbar og strukturelt væsentlig overskridelse af ECB’s kompetencer, hvorfor der følgelig skal gives sagsøgerne medhold under tvisterne i hovedsagen. Dette er ligeledes tilfældet, såfremt ordningen om tabsfordeling ifølge afgørelse 2015/774 påvirker Forbundsdagens budgetbeføjelse.

27. På denne baggrund har Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og har forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.

IV. Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen

28. Ved afgørelse af 18. juli 2017, indgået til Domstolen den 15. august 2017, har Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager) besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er […] afgørelse […] 2015/774 […] som ændret ved […] afgørelse […] 2016/1041 […], henholdsvis den måde, hvorpå den gennemføres, i strid med artikel 123, stk. 1, TEUF? Er det navnlig i strid med artikel 123, stk. 1, TEUF, når, under [PSPP], a) der meddeles detaljer om opkøbene på en måde, som på markederne skaber faktisk vished for, at Eurosystemet delvis vil købe obligationer, som medlemsstaterne udsteder? b) der heller ikke efterfølgende bekendtgøres detaljer om overholdelsen af mindstefristerne mellem udstedelsen af et gældsværdipapir på det primære marked og opkøbet af det på det sekundære marked, og en domstolskontrol heraf således ikke er mulig? c) samtlige opkøbte obligationer ikke bliver solgt igen, men beholdes indtil deres udløb og dermed tages ud af markedet? d) Eurosystemet erhverver omsættelige gældsværdipapirer med negativ effektiv rente til pålydende værdi? 2) Er den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse i hvert fald i strid med artikel 123 TEUF, når dens videre gennemførelse i betragtning af ændrede betingelser på de finansielle markeder, navnlig som følge af knaphed på obligationer til opkøb, kræver en stadig lempelse af de oprindeligt gældende opkøbsregler, og de grænser for et obligationsopkøbsprogram som PSPP, som er fastlagt i Domstolens retspraksis, mister deres virkning? 3) Er […] afgørelse […] 2015/774 […] i sin aktuelle affattelse, som er nævnt i [det] første spørgsmål, i strid med artikel 119 [TEUF] og artikel 127, stk. 1 og stk. 2, TEUF, samt artikel 17-24 i protokollen om [ESCB og ECB], idet den går ud over det mandat for [ECB] vedrørende den monetære politik, som er fastsat i disse forskrifter, og derfor griber ind i medlemsstaternes kompetence? Er der navnlig tale om en overskridelse af [ECB’s] mandat derved, at: a) den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse på grund af PSPP-programmets volumen, som den 12. maj 2017 udgjorde 1534,8 mia. EUR, i væsentlig grad påvirker medlemsstaternes refinansieringsbetingelser? b) den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse i betragtning af den under a) nævnte forbedring af medlemsstaternes refinansieringsbetingelser og dennes indvirkning på forretningsbankerne ikke kun påvirker den økonomiske politik indirekte, men de objektivt observerbare konsekvenser også gør det nærliggende at antage, at programmet har en økonomipolitisk målsætning, som mindst er sidestillet med den monetærpolitiske målsætning? c) den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse på grund af sin stærke indvirkning på den økonomiske politik er i strid med proportionalitetsprincippet? d) det på grund af en manglende specifik begrundelse ikke er muligt i gennemførelsesperioden, som har varet i over to år, at prøve, om den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse fortsat er nødvendig og forholdsmæssig? 4) Er den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse i hvert fald af den grund i strid med artikel 119[TEUF] og artikel 127, stk. 1 og 2, TEUF samt artikel 17-24 i protokollen om [ESCB og ECB], at dens volumen og gennemførelsen af den, som har varet i mere end to år, og de heraf følgende konsekvenser for den økonomiske politik giver anledning til et ændret syn på PSPP-programmets nødvendighed og forholdsmæssighed, og den dermed fra et vist tidspunkt udgør en overskridelse af [ECB’s] monetærpolitiske mandat? 5) Er den ubegrænsede risikodeling mellem eurosystemets nationale centralbanker i tilfælde af tab på statslige myndigheders og med disse ligestillede udstederes obligationer, som muligvis er indeholdt i den i [det] første spørgsmål nævnte afgørelse, i strid med artikel 123 [TEUF] og artikel 125 TEUF samt artikel 4, stk. 2, TEU, såfremt dette medfører, at det kan blive nødvendigt at foretage en rekapitalisering af nationale centralbanker med budgetmidler?«

29. Der er indgivet skriftlige indlæg af Konstantinos Weiss m.fl., Olivier Lucke m.fl., Heinrich von Stein m.fl., ECB, Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank), den tyske, den græske, den franske, den italienske, den portugisiske og den finske regering samt af Europa-Kommissionen. Med undtagelse af den finske regering afgav disse parter mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 10. juli 2018. Peter Gauweiler fremførte ligeledes sine argumenter ved denne lejlighed.

V. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger for så vidt angår den affattelse af afgørelse 2015/774, der finder anvendelse

30. Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager) har med sine spørgsmål anmodet Domstolen om at træffe afgørelse om gyldigheden af afgørelse 2015/774. Den forelæggende ret har i sit første spørgsmål præciseret, at der er tale om afgørelse 2015/774, som ændret ved afgørelse 2015/2101 og afgørelse 2016/702, samt ved ECB’s afgørelse (EU) 2016/1041 af 22. juni 2016 om belånbarheden af omsættelige gældsinstrumenter udstedt eller fuldt ud garanteret af Den Hellenske Republik og om ophævelse af afgørelse (EU) 2015/300 (ECB/2016/18) ( 13 ).

31. Selv om afgørelse 2016/1041 er baseret på afgørelse 2015/774, ændrer den ikke denne. Afgørelse 2015/774 blev derimod ændret ved afgørelse 2015/2464 samt ved afgørelse 2017/100. Selv om den forelæggende ret ikke udtrykkeligt henviser til de to sidstnævnte afgørelser, finder jeg, at de bør tages i betragtning ved besvarelsen af de forelagte spørgsmål.

32. Bundesverfassungsgerichts (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager) første spørgsmål angår således afgørelse 2015/774, »henholdsvis den måde, hvorpå den gennemføres«. På tidspunktet for den præjudicielle forelæggelse var afgørelse 2015/2464 og afgørelse 2017/100 imidlertid allerede blevet vedtaget. Den blev følgelig nødvendigvis gennemført på grundlag af de fire afgørelser, hvorved den oprindelige tekst var blevet ændret. Med sit tredje spørgsmål stiller den forelæggende ret endvidere Domstolen spørgsmål vedrørende afgørelse 2015/774 »i sin aktuelle affattelse, som er nævnt i [det] første spørgsmål«, dvs. pr. 18. juli 2017. Endelig synes den fortolkning af EU-retten, som den forelæggende ret har foreslået i sin præjudicielle anmodning, i visse henseender selv at være baseret på den seneste affattelse af afgørelse 2015/774.

33. Jeg er følgelig enig med Kommissionen i, at det er mest hensigtsmæssigt at vurdere gyldigheden af afgørelse 2015/774 under hensyn til den affattelse, der var gældende på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse, med samtlige de kendetegn, som afgørelsen havde på dette tidspunkt.

B. Formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse

34. Den italienske regering har indledningsvis gjort gældende, at ingen af de præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, kan antages til realitetsbehandling. Med undtagelse af det femte spørgsmål mener jeg imidlertid, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan admitteres.

35. Det bemærkes således, at denne præjudicielle anmodning utvivlsomt vedrører fortolkningen og anvendelsen af EU-retten. Som Domstolen imidlertid bemærkede i dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), indebærer dette, at Domstolens besvarelse har konkrete konsekvenser for løsningen af tvisten i hovedsagen, og at den fremtidige dom, ligesom alle domme, der afsiges i præjudicielle sager, er bindende for den nationale ret ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen med hensyn til fortolkningen eller gyldigheden af de omhandlede retsakter fra ECB ( 14 ).

36. Desuden fremgår det ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at den nationale ret behandler en reel tvist, i hvilken spørgsmålet om gyldigheden af en EU-retsakt rejses under sagen. Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan følgelig principielt antages til realitetsbehandling ( 15 ).

37. Det er korrekt, at selvom det første, det andet og det fjerde spørgsmål angår gyldigheden af afgørelse 2015/774, navnlig under hensyn til artikel 119 TEUF, 123 TEUF og 127 TEUF, har retsinstansen her udtrykt tvivl, der snarere skyldes gennemførelsen af den end selve afgørelsen. Lovligheden af en retsakt skal imidlertid bedømmes efter de faktiske og retlige omstændigheder på det tidspunkt, da retsakten blev vedtaget, og kan navnlig ikke afhænge af efterfølgende vurderinger vedrørende dens effektivitet ( 16 ). Som Domstolen tidligere har haft anledning til at præcisere, følger det heraf, at »[a]nalogt hermed skal den bedømmelse af en retsakts gyldighed, som Domstolen skal foretage i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse, normalt foretages ud fra forholdene på tidspunktet for retsaktens udstedelse« ( 17 ).

38. Det fremgår imidlertid af dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), at når ECB foretager opkøb af statsobligationer på de sekundære markeder, skal ECB’s intervention ledsages af tilstrækkelige garantier for, at den er forenelig med det forbud mod monetær finansiering, der følger af artikel 123, stk. 1, TEUF ( 18 ). Et program, der tillader et sådant opkøb, kan endvidere ikke gyldigt vedtages og iværksættes, medmindre de foranstaltninger, der omfattes heraf, står i et rimeligt forhold til de pengepolitiske formål i henhold til artikel 119, stk. 2, TEUF og artikel 127, stk. 1, TEUF ( 19 ).

39. De omstændigheder, som den forelæggende ret henviser til i det første præjudicielle spørgsmål, vedrører imidlertid garantier, som kan være af afgørende betydning for gyldigheden af afgørelse 2015/774. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at disse bør indgå i betragtningerne. Efter min opfattelse synes det samme i øvrigt at være tilfældet med hensyn til det andet præjudicielle spørgsmål, der angår »de grænser for et obligationsopkøbsprogram som PSPP, som er fastlagt i Domstolens retspraksis«.

40. Det andet spørgsmål indebærer ganske vist visse usikkerhedsmomenter, idet det forudsætter en vis lempelse af de anvendelige regler, såfremt situationen på de finansielle markeder ændrer sig. Det afspejler imidlertid et objektivt behov i forbindelse med løsningen af de tvister, der er indbragt for den forelæggende ret ( 20 ), idet det nærmere bestemt vedrører de garantier, der skal danne ramme for PSPP for at undgå en tilsidesættelse af artikel 123 TEUF. Jeg finder derfor, at det kan antages til realitetsbehandling og kan behandles sammen med det første præjudicielle spørgsmål.

41. Emnet for det fjerde præjudicielle spørgsmål er nærmere bestemt sammenhængen mellem PSPP og pengepolitikken og den proportionalitetskontrol, der skal foretages af afgørelse 2015/774. Efter min opfattelse kan det følgelig antages til realitetsbehandling og kan gives en fyldestgørende besvarelse, såfremt det behandles sammen med det tredje spørgsmål, som angår samme problemstilling.

42. Jeg nærer derimod større betænkelighed med hensyn til, om det femte præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Selv om der således gælder en formodning for, at spørgsmål angående EU-retten er relevante, bør denne formodning afvises, »hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål« ( 21 ).

43. Jeg konstaterer i lighed med ECB, den græske, den franske, den italienske, den portugisiske og den finske regering samt Kommissionen, at det femte præjudicielle spørgsmål vedrører en udvikling, der er uvis, og dette i to henseender. Det femte spørgsmål tager dels udgangspunkt i en ubegrænset risikodeling mellem medlemsstaterne i euroområdet i tilfælde af tab på statslige myndigheders og med disse ligestillede udstederes obligationer, »som muligvis er indeholdt i [afgørelse 2015/774]« ( 22 ). De aktuelt gældende PSPP-tekster indeholder imidlertid ikke en sådan ubegrænset risikodeling. Der er tværtimod konstant blevet udvist en vilje til nøje at begrænse fordelingen af tab mellem centralbankerne, siden programmet blev annonceret den 22. marts 2015 ( 23 ).

44. Såfremt det på den anden side antages, at en sådan ubegrænset fordeling måtte blive besluttet, vil det kun kunne stride mod artikel 123 TEUF og 125 TEUF samt artikel 4, stk. 2, TEU, således som den forelæggende ret selv har præciseret med formuleringen af sit spørgsmål, »såfremt [den ubegrænsede risikodeling] medfører, at det kan blive nødvendigt at foretage en rekapitalisering af nationale centralbanker med budgetmidler« ( 24 ). Der er således klart og tydeligt tale om en ren hypotetisk situation, som der til dato ikke har været nogen tegn på vil blive realiseret. Det anføres ganske vist i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank) i regnskabsåret 2016 forhøjede sine hensættelser til imødegåelse af risici væsentligt. Den forelæggende ret har imidlertid præciseret, at denne beslutning var berettiget som følge af de beslutninger, som Styrelsesrådet for ECB havde truffet i regnskabsåret 2016 om at udvide APP til PSPP, hvilket havde medført yderligere risici. Det må imidlertid konstateres, at det ikke fremgår af nogen af afgørelserne om PSPP, at der påtænkes en ubegrænset risikodeling. I mangel af yderligere oplysninger om grundene til, at Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank) besluttede at forhøje sine hensættelser til imødegåelse af risici, er det ikke muligt at konkretisere den rent teoretiske antagelse om rekapitalisering af de nationale centralbanker i tilfælde af betydelige tab som følge af PSPP.

45. Det problem, som det femte præjudicielle spørgsmål rejser, forekommer mig følgelig klart og tydeligt at være af rent hypotetisk karakter, idet hverken den retlige eller den faktiske kontekst, der ville nødvendiggøre en besvarelse af dette spørgsmål, svarer til den aktuelle situation, og sandsynligheden for, at dette vil blive tilfældet, er ikke blevet tilstrækkeligt godtgjort. Såfremt det måtte antages, at en ubegrænset risikodeling er en situation, hvis sandsynlighed er blevet tilstrækkeligt godtgjort, hvilket ikke er tilfældet, er det ubestridt, at denne risikodeling endnu hverken er kommet til udtryk i en EU-retlig forskrift eller endsige er blevet bebudet. Hvordan ville Domstolen under disse omstændigheder kunne træffe afgørelse om gyldigheden af en regel, der endnu ikke findes?

46. Henset til de foranstående betragtninger er det følgelig min opfattelse, at det femte spørgsmål i denne kontekst og på nuværende tidspunkt ikke kan antages til realitetsbehandling.

C. Det første og det andet præjudicielle spørgsmål

1. Rammen for undersøgelsen som defineret i dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400)

47. De to første præjudicielle spørgsmål angår nærmere bestemt overholdelse af forbuddet mod monetær finansiering af statsgæld i henhold til artikel 123, stk. 1, TEUF.

48. Den relevante ramme for undersøgelsen fremgår i denne henseende af dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400). Til trods for de forskelle, der er mellem PSPP og OMT, er der nemlig tale om to programmer til opkøb af statsobligationer på det sekundære marked. Domstolen præciserede imidlertid i den nævnte dom de rammer, som ECB skal respektere ved gennemførelsen af et program til opkøb af statsobligationer. Et overvejende flertal af de parter, der har indgivet indlæg under den verserende sag, tilslutter sig i øvrigt denne analysemodel.

49. Domstolen bekræftede indledningsvis, at artikel 123, stk. 1, TEUF forbyder enhver finansiel støtte fra ESCB til en medlemsstat uden at udelukke muligheden for, at førstnævnte kan købe statsobligationer på det sekundære marked ( 25 ).

50. Domstolen begrænsede imidlertid denne mulighed i to henseender: – For det første: »ESCB kan […] ikke gyldigt opkøbe statsobligationer på de sekundære markeder på betingelser, der i praksis vil give ESCB’s intervention en tilsvarende virkning som direkte opkøb af statsobligationer fra medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer« ( 26 ). Dette ville være tilfældet, såfremt de operatører, der køber statsobligationer på det primære marked, med sikkerhed ved, at ESCB vil opkøbe disse obligationer inden for en frist og på betingelser, som de facto gør det muligt for disse operatører at handle som ESCB’s mellemmænd for direkte opkøb af nævnte obligationer fra den omhandlede medlemsstats offentlige myndigheder og organer. – For det andet må ECB’s program om godkendelse af opkøb af statsobligationer på det sekundære marked ikke være af en sådan art, at medlemsstaterne fratages tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik. »Eftersom det fremgår af artikel 119, stk. 2, TEUF, artikel 127, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, TEUF, at ESCB, uden at målsætningen om prisstabilitet berøres heraf, støtter de generelle økonomiske politikker i Unionen, kan ESCB’s handlinger på grundlag af artikel 123 TEUF nemlig ikke være af en sådan art, at de modvirker effektiviteten af disse politikker, ved at de omhandlede medlemsstater fratages tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik« ( 27 ).

51. Det følger af disse to begrænsninger, at når ECB foretager opkøb af statsobligationer på de sekundære markeder, skal ECB’s intervention dels ledsages af tilstrækkelige garantier for, at den er forenelig med forbuddet mod monetær finansiering, der følger af artikel 123, stk. 1, TEUF, dels indeholde garantier, der tilsigter at begrænse ECB-programmets virkninger på tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik ( 28 ).

2. Anvendelse af principperne på PSPP

52. Der hersker ikke tvivl om, at ESBC’s opkøb af statsobligationer på det sekundære marked principielt er lovligt ( 29 ). Programmet har støtte i artikel 18, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB, der »tillader […], at ESCB for at opfylde sine mål og udføre sine opgaver kan deltage i de finansielle markeder ved bl.a. at købe og sælge pengemarkedsinstrumenter, hvorunder statsobligationer er omfattet, uden at denne tilladelse er undergivet særlige betingelser, medmindre selve karakteren af markedsoperationer tilsidesættes« ( 30 ), samt i Rådets forordning nr. 3603/93 af 13. december 1993 om fastlæggelse af definitioner med henblik på gennemførelse af forbuddene i traktatens artikel 104 og artikel 104 B, stk. 1 [nu artikel 123 TEUF og artikel 125 TEUF] ( 31 ). Muligheden for opkøb af statsobligationer fremgår således udtrykkeligt af ordlyden af syvende betragtning til den nævnte forordning, hvorefter »køb på det sekundære marked ikke [bør] bruges til at omgå målsætningen i artikel [123 TEUF]«.

53. Gyldigheden af et program som PSPP afhænger således af de garantier, det ledsages af. Konkret bør der foretages en undersøgelse af, om disse dels er egnede til at hindre, at de operatører, der er aktive på markedet for statsobligationer, de facto kan handle som ESCB’s mellemmænd for direkte opkøb af obligationer fra den omhandlede medlemsstats offentlige myndigheder og organer, dels til ikke at fratage medlemsstaterne tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik.

a) Manglende vished hos aktørerne

54. Med undtagelse af sagsøgerne i tvisterne i hovedsagen finder samtlige medlemsstater og EU-institutioner, der har afgivet indlæg, at PSPP indeholder tilstrækkelige garantier, der udelukker, at opkøb af statsobligationer på det sekundære marked har en tilsvarende virkning som direkte opkøb af sådanne obligationer på det primære marked. Jeg er enig i denne vurdering.

1) Spørgsmålet om garantierne i afgørelse 2015/774 er tilstrækkelige [det første præjudicielle spørgsmål, punkt a) og b)]

55. Den omstændighed, at Styrelsesrådet har kompetence til at bestemme omfanget, indledningen, fortsættelsen og ophøret af den intervention på de sekundære markeder, der er fastsat i PSPP, er for det første ikke uden betydning. Der er tale om en omstændighed, som Domstolen udtrykkeligt tog hensyn til ved vurderingen af gyldigheden af OMT-programmet ( 32 ). Det fremgår imidlertid bl.a. af referater af de pengepolitiske møder i Styrelsesrådet for EBC, at der konstant foretages en uafhængig vurdering og tilpasning af PSPP inden for de grænser, der er nødvendige for at nå det annoncerede mål ( 33 ).

56. For det andet er PSPP kun et af fire delprogrammer under APP. Det opkøb af statsobligationer på det sekundære marked, som er blevet godkendt, er subsidiært i forhold til tre andre programmer vedrørende opkøb af private obligationer ( 34 ). Den omstændighed, at omfanget af det godkendte opkøb af statsobligationer fastsættes hver måned på grundlag af de forudsete opkøb inden for de andre tre delprogrammer, er en omstændighed, der bidrager til at hindre vished om indløsning af statsobligationer indkøbt på det primære marked.

57. PSPP’s manglende selektivitet bidrager for det tredje ligeledes til at sikre, at den konkrete gennemførelse af dette program er uforudsigelig. I modsætning til OMT foreskriver PSPP ikke, at erhvervelsen af obligationer skal være selektiv, men repræsentativ for samtlige medlemsstater i euroområdet. I henhold til artikel 6, stk. 2, i afgørelse 2015/774 sker fordelingen af opkøb på tværs af jurisdiktioner i overensstemmelse med fordelingsnøglen for kapitalindskud i ECB som omhandlet i ESCB-statuttens artikel 29 ( 35 ).

58. For det fjerde kan de aktive aktører på det primære marked ikke opnå vished om indløsning, eftersom artikel 5 i afgørelse 2015/774 begrænser opkøb af statsobligationer på det sekundære marked i to henseender – efter sammenlægning af beholdningerne i alle porteføljer hos centralbankerne i ESCB – dels for så vidt angår udstedelsen af værdipapirer, dels for så vidt angår udstederen. Den første tillader principielt en obligationsbeholdning på 33% fra én enkelt udstedelse ( 36 ); den anden forbyder, at ESCB’s beholdning overstiger 33% af udestående obligationer fra én og samme udsteder i hele PSPP’s løbetid ( 37 ). Bortset fra, at der er tale om øvre grænser, og ikke om en forpligtelse til opkøb af statsobligationer i dette omfang, har de grænser, der fremgår af artikel 5 i afgørelse 2015/774, haft til følge, at indehaveren af en statsobligation ikke kan have vished for, at ESCB vil tilbagekøbe dennes obligation, eller modsætningsvist at tilbagekøb er udelukket, fordi en af de to nævnte grænser er blevet nået. Den daglige kontrol, som foretages af ESCB’s risikoforvaltningsudvalg, sikrer effektiviteten af denne garanti ( 38 ).

59. For det femte bidrager mindstefristen mellem udstedelsen af et værdipapir på det primære marked og opkøbet af det på det sekundære marked ligeledes til, at udstedelsesvilkårene for statsobligationer ikke ændres af visheden om, at disse obligationer vil blive opkøbt af ESCB efter udstedelsen ( 39 ). Denne frist er nødvendig af hensyn til dannelsen af en markedspris. En sådan blackout-periode fremgår udtrykkeligt af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2015/774 og præciseres i artikel 15 i PSPP-retningslinjerne.

60. Undladelsen af at meddele præcise oplysninger om denne periode er en uomgængeligt nødvendig forudsætning for dets effektivitet. Såfremt varigheden af blackout-perioden offentliggøres, ville det kunne påvirke muligheden for at forudse opkøb og prisdannelse. I det omfang ESBC’s risikoforvaltningsudvalg kontrollerer, at der er overensstemmelse mellem transaktionerne og markedsprisen ( 40 ), forekommer oplysningen om, at mindstefristen mellem udstedelse af en statsobligation på det primære marked og opkøb af den på det sekundære marked regnes i dage snarere end i uger, tilstrækkelig til at sikre den judicielle kontrol af, at afgørelse 2015/774 er i overensstemmelse med artikel 123 TEUF ( 41 ). Dels har ESBC’s risikoforvaltningsudvalg snarere end en retsinstans de nødvendige kompetencer og sagkundskab til at vurdere prisdannelsen på markedsvilkår og dermed hensigtsmæssigheden af blackout-perioden med henblik på at sikre denne. Dels kan det ikke udelukkes, at præcise oplysninger om blackout-perioden, selv efterfølgende, ville kunne skabe forventninger hos de aktive aktører på markederne, hvilket kunne forhindre dannelsen af en markedspris.

61. For det sjette giver balancen mellem den form for oplysninger, der meddeles, og graden af præcision af de omstændigheder, der offentliggøres, mulighed for at sikre effektiviteten af PSPP og forhindrer samtidig, at de aktører, der er aktive på det primære marked, opnår vished for et tilbagekøb af statsobligationer på det sekundære marked.

62. Hovedtrækkene i PSPP, såsom omfanget af de månedlige opkøb, den påtænkte varighed af APP eller sågar kriteriet for så vidt angår fordeling af opkøb af statsobligationer mellem medlemsstaterne i euroområdet eller fordelingen af eventuelle risici, blev meddelt allerede den 22. januar 2015 af formanden for ECB ( 42 ). Denne meddelelse bidrager til APP’s effektivitet; den har til formål at styrke de tilstræbte virkninger af opkøb af obligationer fra den private og den offentlige sektor, som blev indført ved dette program. Med denne meddelelse bekræfter ECB sit engagement i at modvirke tendensen til faldende inflation, idet den hermed giver en troværdig forklaring på det initiativ, som er blevet iværksat med henblik herpå. Der er tale om et middel, hvormed ECB overfører den lempelse af de monetære og finansielle forhold, som PSPP har skabt, til realøkonomien. Det er det, der inden for økonomien kaldes en »signalkanal«. Det giver mulighed for effektivt at styrke de tilstræbte virkninger af et program med kvantitativ lempelse ( 43 ).

63. Som ECB anførte i sit skriftlige indlæg, har denne meddelelse imidlertid kun betydning på makroøkonomisk plan. De givne oplysninger giver ikke de aktører, der må formodes at erhverve statsobligationer på det primære marked, vished for, at ESCB vil opkøbe disse obligationer inden for en vis frist og på betingelser, som de facto ville give dem mulighed for at handle som mellemmænd for ESBC med henblik på at erhverve de nævnte obligationer direkte fra de offentlige myndigheder og organer i den pågældende medlemsstat. I retsmødet den 10. juli 2018 bekræftede direktøren for den juridiske tjeneste i Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank), at selv om ECB’s meddelelser gav anledning til en vis forudsigelighed – navnlig om den omstændighed, at en tredjedel af statsobligationerne ville kunne opkøbes under PSPP – var dette uden betydning på mikroøkonomisk plan.

64. Det nærmere indhold af PSPP, som meddeles af ECB, er således af generel karakter. Størrelsen af de månedlige opkøb under APP-programmet er en vejledende oplysning, der ikke indeholder yderligere enkeltheder, hverken for så vidt angår købstidspunkt eller løbetid. Endvidere oplyses der heller ikke om omfanget af udnyttelsen af købsgrænserne pr. udstedelse og udsteder. Endelig bemærkes, at selv om obligationsporteføljen under PSPP offentliggøres en gang om ugen, sker dette udelukkende som et samlet beløb ( 44 ), hvorimod restløbetiden offentliggøres en gang om måneden, opdelt efter udstederresidens, som et vægtet gennemsnit ( 45 ). Som ECB forklarede i retsmødet den 10. juli 2018, skal de oplysninger, som bringes på ECB’s hjemmeside, være tilstrækkelige til, at de aktive aktører på markederne er bekendt med, hvilke værdipapirer ESBC råder over, men ikke den konkrete opkøbspraksis.

65. Disse forskellige garantier forekommer mig at være egnede til at undgå, at udstedelsesvilkårene for statsobligationer ændres af visheden om, at disse obligationer vil blive opkøbt af ESCB efter deres udstedelse. De gør det således muligt at udelukke, at iværksættelsen af et program som PSPP i praksis har tilsvarende virkning som et program til direkte opkøb af statsobligationer fra medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer.

2) Manglende betydning af, at obligationerne holdes til udløb og opkøb af obligationer med negativ effektiv rente [det første præjudicielle spørgsmål, litra c) og d)]

66. I sine bemærkninger til det første præjudicielle spørgsmål rejser den forelæggende ret dels spørgsmål om, hvilken betydning det kan have for lovligheden af PSPP i relation til artikel 123, stk. 1, TEUF, at samtlige de opkøbte obligationer holdes til udløb, dels at der foretages opkøb af omsættelige gældsværdipapirer til nominel værdi med en negativ effektiv rente. Jeg finder ikke, at disse forhold kan bevirke, at afgørelse 2015/774 bliver ugyldig.

i) Obligationerne holdes til udløb

67. For så vidt angår den omstændighed, at obligationerne holdes til udløb, fastslog Domstolen i den sag, der gav anledning til dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), at muligheden for at holde de opkøbte obligationer til disses udløb, ikke spillede en afgørende rolle ved vurderingen af OMT’s gyldighed, »eftersom denne mulighed er underlagt et krav om, at en sådan handling er nødvendig for at nå de tilsigtede mål, og under alle omstændigheder ikke gør det muligt for de berørte operatører med sikkerhed at gå ud fra, at ESCB vil anvende denne mulighed« ( 46 ). Domstolen bemærkede desuden, at en sådan praksis på ingen måde er udelukket ved artikel 18, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB, og at den ikke indebærer et afkald på, at den udstedende medlemsstat skal betale sin gæld ved obligationens udløb ( 47 ).

68. Det bemærkes, at artikel 18, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB udtrykkeligt og uden forbehold giver mulighed for køb og salg af negotiable værdipapirer på termin på de finansielle markeder. Henset hertil finder jeg, i modsætning til hvad den forelæggende ret foreslår, at den omstændighed, at en obligation holdes til udløb, er uden betydning for lovligheden af et program som PSPP, ikke at være betinget af operationens ekstraordinære karakter. Det er derimod et krav, at den opfylder formålet med det omhandlede program.

69. Dette forekommer mig at være tilfældet i den foreliggende sag. Indledningsvis bemærkes, at det bekræftes af PSPP-retningslinjerne, at ESCB til enhver tid kan sælge værdipapirer, der er blevet erhvervet som led i dette program af pengepolitiske hensyn ( 48 ). Endvidere tillader artikel 3, stk. 3, i afgørelse 2015/774 opkøb af værdipapirer med en restløbetid på mellem et år og 30 år og 364 dage. Takket være en sådan spændvidde i værdipapirernes fordeling kan de økonomiske aktører ikke have vished for, at ESCB vil holde samtlige obligationer til udløb.

70. Jeg finder navnlig, at den omstændighed, at de erhvervede værdipapirer holdes til udløb, må antages at opfylde formålet med PSPP. PSPP har til formål at fastholde prisstabilitet. Det fremgår således mere specifikt af fjerde betragtning til afgørelse 2015/774, at »[t]akket være deres afbalancerende effekt på porteføljen vil de anselige opkøb foretaget under PSPP bidrage til at nå det underliggende pengepolitiske mål om at give finansielle formidlere et incitament til at stille mere likviditet til rådighed på interbankmarkedet og øge kreditten til økonomien i euroområdet«.

71. Henset til dette særlige formål tilslutter jeg mig den tyske regerings opfattelse, hvorefter det forekommer sandsynligt, at de erhvervede aktiver ikke vil blive solgt, førend det ikke længere vil skade opkøbets virkning på pengepolitikken ( 49 ). En sådan virkning kræver imidlertid en tilstrækkelig øget likviditet på markedet, for at det kan have en afbalancerende effekt på porteføljen, og følgelig, at de erhvervede værdipapirer ikke afhændes for tidligt. Den omstændighed, at statsobligationerne, sågar størstedelen af dem, holdes til udløb, er efter min opfattelse i overensstemmelse med formålet med PSPP.

ii) Opkøb af obligationer med negativ effektiv rente

72. Artikel 3, stk. 5, i afgørelse 2015/774 tillader opkøb af omsættelige gældsværdipapirer til nominel værdi med en negativ effektiv rente lig med eller over renten for indlånsfaciliteten. Jeg finder ikke, at denne mulighed fører til en omgåelse af forbuddet mod monetær finansiering i henhold til artikel 123, stk. 1, TEUF.

73. Det bemærkes for det første, at de markedsoperationer, som ECB skal udføre, uundgåeligt indebærer en tabsrisiko for banken, uanset det annoncerede afkast ( 50 ). For så vidt angår PSPP meddelte ECB desuden udtrykkeligt, at man ville prioritere opkøb af værdipapirer med et positivt afkast ( 51 ).

74. Det bemærkes endvidere, at eftersom visse medlemsstater i euroområdet som følge af markedsvilkårene udsteder obligationer med en negativ rente, ville det stride mod princippet om markedsoperationer, som i henhold til artikel 18, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB skal lede ESCB’s handlinger på de finansielle markeder, at forbyde opkøb af værdipapirer udstedt af disse ( 52 ). Som ECB og Kommissionen har understreget, ville undladelse af at opkøbe obligationer med en negativ effektiv rente under PSPP være i strid med princippet om markedsneutralitet, hvilket er en del af princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence og i henhold til artikel 127, stk. 1, TEUF en forudsætning for ESCB’s handling ( 53 ).

75. Det bemærkes endelig, således som den tyske regering med rette har anført, at et afkald på at opkøbe statsobligationer udstedt med en negativ rente ville stride mod et væsentligt element i PSPP, hvorefter der skal ske opkøb af statsobligationer fra alle medlemsstater i euroområdet, hvilket sikrer videreførelsen af den pengepolitiske målsætning.

76. Under disse omstændigheder finder jeg ikke, at opkøb af statsobligationer med en negativ effektiv rente er i strid med artikel 123, stk. 1, TEUF .

3) Den hævdede forudsigelighed med hensyn til, hvilke værdipapirer der vil blive opkøbt, er uden betydning for gyldigheden af afgørelse 2015/774 [det første præjudicielle spørgsmål, litra a), og andet præjudicielle spørgsmål]

77. Ifølge den forelæggende ret giver kombinationen af det samlede omfang annonceret under APP opdelingen i overensstemmelse med fordelingsnøglen for kapitalindskud i ECB og den faste andel, der udgøres af opkøb af statsobligationer under APP, mulighed for på forhånd at fastslå omfanget af de månedlige opkøb af obligationer udstedt af den offentlige sektor i en given medlemsstat. I denne forbindelse giver knapheden på statsobligationer til opkøb, henset til de begrænsede betingelser for godkendelse for så vidt angår restløbetid og afkast samt reglen om, at ESCB’s opkøb er begrænset til 33% af omfanget pr. udstedelse, aktørerne mulighed for at opnå faktisk vished om, hvilke konkrete værdipapirer der vil blive opkøbt under PSPP.

78. Denne mulige – ikke retlige, men faktiske – vished, der bygger på de nærmere oplysninger, som annonceres af ECB, sammenholdt med den købspraksis vedrørende værdipapirer, der har kunnet iagttages siden PSPP trådte i kraft, kan efter min opfattelse ikke bevirke, at afgørelse 2015/774 bliver ugyldig.

79. For det første bemærkes, at såfremt der hersker vished om opkøb af statsobligationer, er denne af makroøkonomisk, ikke mikroøkonomisk, karakter ( 54 ). Endvidere synes de vurderinger, som den forelæggende ret lægger til grund, ikke, i det mindste ikke i tilstrækkelig grad, at tage hensyn til den omstændighed, at en del af de opkøb, der foretages under PSPP, vedrører obligationer, der ikke er udstedt af medlemsstaternes centralregeringer ( 55 ).

80. Endelig bemærkes, at denne hævdede vished kun er mulig som følge af knapheden på disponible værdipapirer. Såfremt det antages, at denne knaphed er blevet godtgjort ( 56 ), og det er blevet fastslået, at det som følge heraf med sikkerhed er muligt at udlede opkøb af bestemte statsobligationer, vil disse konstateringer være ensbetydende med, at effektiviteten af de garantier, der er fastsat i afgørelse 2015/774, vurderes på grundlag af faktiske omstændigheder, der er indtrådt efter dens vedtagelse. Som jeg anførte under min gennemgang af formaliteten af anmodningen om præjudiciel afgørelse, skal lovligheden af en retsakt imidlertid bedømmes efter de faktiske og retlige omstændigheder på det tidspunkt, da retsakten blev vedtaget, og kan navnlig ikke afhænge af efterfølgende vurderinger vedrørende den nævnte retsakts effektivitet ( 57 ).

81. Når virkningerne af en foranstaltning ikke kan forudses med nøjagtighed på tidspunktet for dens vedtagelse, kan den kompetente myndigheds skøn kun tilsidesættes, såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som denne rådede over på tidspunktet for ordningens vedtagelse ( 58 ). I den foreliggende sag forekommer afgørelse 2015/774 mig ikke at være resultatet af et »åbenbart fejlagtigt« skøn. Det bestrides derimod ikke, at afgørelse 2015/774, som anført i præamblen, blev vedtaget »[u]nder forhold, hvor ECB’s officielle renter [var] på vej mod deres nedre grænse, og opkøbsprogrammer, som [var] rettet mod værdipapirer udstedt i den private sektor, [vurderedes] at have bidraget til at modvirke de fortsat nedadrettede risici for prisstabiliteten i en målelig, men ikke tilstrækkelig grad« ( 59 ). Under disse omstændigheder forekom det legitimt at anse det for »nødvendigt at supplere Eurosystemets pengepolitiske foranstaltninger med PSPP som et instrument, der har et højt potentiale for transmission til realøkonomien« ( 60 ). De garantier, der ledsager PSPP, er tilstrækkelige til at overbevise mig om, at ECB på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelse 2015/774 foretog en velovervejet og forsigtig vurdering.

82. Jeg er ganske vist lydhør over for den teori, som generaladvokat Bobek for nylig fremførte i sit forslag til afgørelse Confédération paysanne m.fl. (C-528/16, EU:C:2018:20), hvorefter det ikke er enhver udvikling, der er uden relevans for vurderingen af en EU-retsakts gyldighed ( 61 ). Der gælder således en forpligtelse til ajourføring af lovgivningen, der »i ekstreme tilfælde, hvor der ikke tages højde for de tekniske eller samfundsmæssige forhold«, kan føre til en erklæring om ugyldighed ( 62 ).

83. Dette er imidlertid ikke tilfældet her, idet afgørelse 2015/774 har været genstand for en række successive ændringer, hvorved de oprindeligt fastsatte opkøbsregler måske er blevet lempet, men som ligeledes har bidraget til at opretholde effektiviteten af de garantier, der er nødvendige for dens gyldighed. Jeg tænker navnlig på forhøjelsen af grænsen for værdipapirbeholdningen pr. udstedelse ( 63 ) eller den omstændighed, at obligationer udstedt af lokale og regionale forvaltninger optages på listen over godkendte aktiver ( 64 ). Disse foranstaltninger kan teoretisk set fjerne eller i hvert fald mindske knapheden på disponible værdipapirer. Det var i øvrigt den begrundelse, der udtrykkeligt blev anført til støtte for den anden af de nævnte ændringer. Det hedder således i referatet af det pengepolitiske møde i Styrelsesrådet for ECB den 2. og 3. december 2015, at »[d]et vurderedes, at det vil bidrage til at undgå spændinger, der kan påvirke de værdipapirer, der er til rådighed, såfremt [obligationer udstedt af lokale og regionale forvaltninger medtages på listen over godkendte aktiver]« ( 65 ).

b) Tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik

84. På dette trin af min gennemgang er jeg af den opfattelse, at opkøb på det sekundære marked af godkendte statsobligationer under PSPP ikke har en tilsvarende virkning som opkøb af denne type obligationer direkte fra medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer. For at PSPP ikke skal er i strid med forbuddet mod monetær finansiering i artikel 123, stk. 1, TEUF, skal de ledsagende garantier imidlertid ligeledes begrænse programmets virkninger for så vidt angår tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik.

85. Foruden den omstændighed, at virkningerne af et program som PSPP for så vidt angår tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik allerede er begrænsede som følge af ESBC’s mulighed for på et hvert tidspunkt at sælge de opkøbte obligationer igen ( 66 ) eller for at beslutte at bringe programmet til ophør, anser jeg tre karakteristiske træk ved dette program for væsentlige.

86. For det første kræves det ifølge artikel 3, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/774, at udstederen af eller garanten for det omsættelige gældsværdipapir under PSPP har en kreditkvalitetsvurdering på mindst kreditkvalitetstrin 3 på Eurosystemets harmoniserede ratingskala. I mangel heraf præciseres det i artikel 3, stk. 2, litra d), i afgørelse 2015/774, at omsættelige gældsværdipapirer kun kan godkendes, hvis de er udstedt eller fuldt ud garanteret af staten i en medlemsstat i euroområdet under et finansielt støtteprogram, for hvilket Styrelsesrådet for ECB har suspenderet anvendelsen af Eurosystemets kreditkvalitetsgrænse i henhold til artikel 8 i ECB’s retningslinje ECB/2014/31 af 9. juli 2014 om yderligere midlertidige foranstaltninger vedrørende Eurosystemets refinansieringstransaktioner og belånbar sikkerhed og om ændring af retningslinje ECB/2007/9 ( 67 ).

87. Dette krav er en væsentlig garanti for tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik. Såfremt en udsteder af statsobligationer ikke længere fører en sund budgetpolitik, risikerer de udstedte obligationer at miste denne kreditkvalitetsvurdering. Dette vil automatisk føre til, at opkøb af disse obligationer ophører ( 68 ).

88. For det andet fordeles opkøbet blandt offentlige udstedere fra samtlige medlemsstater i euroområdet på grundlag af et objektivt kriterium og uafhængigt af den økonomiske situation eller deres budgetpolitik, nemlig efter fordelingsnøglen for ECB’s kapital. PSPP kan følgelig ikke forstås som en ordning, hvorved der kan ydes bistand til stater med finansieringsproblemer. Den samlede grænse pr. udsteder, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/774, øger denne garanti yderligere, idet obligationer, som udstedes af medlemsstaterne i euroområdet, hovedsageligt er afhængige af efterspørgslen fra private investorer.

89. For det tredje bidrager begrænsningen af risikodelingen til at omfatte opkøb foretaget af ECB selv og til opkøb af obligationer fra internationale organisationer, dvs. 20% af PSPP, ligeledes til at fastholde tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik. Som Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank) anførte i sit skriftlige indlæg, er det i realiteten de lokale skattepligtige eller andre kreditorer for offentlige lån, der for så vidt angår 80% af opkøbene under PSPP vil skulle bære eventuelle tab og rekapitalisering af den pågældende centralbank. Dette er imidlertid et »nøgleparameter« inden for PSPP ( 69 ).

90. Denne risikodeling fremgår ganske vist ikke udtrykkeligt af afgørelse 2015/774. Den nævnes imidlertid udtrykkeligt i de indledende bemærkninger fra ECB’s formand den 22. januar 2015 samt i ECB’s pressemeddelelser af 22. januar 2015 og 10. marts 2016. ECB har endvidere anført, at fordelingen af tab som følge af opkøb af obligationer fra internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker beliggende i euroområdet afspejles i ECB’s ikke offentliggjorte afgørelse af 19. november 2015 om tabsdeling som følge af transaktioner som led i den monetære politik (revideret udgave) (BCE/2015/NP29), der støttes på artikel 32, stk. 4, andet afsnit, i statutten for ESCB og ECB. Fordeling af ECB’s tab som følge af opkøb af obligationer fra medlemsstater i euroområdet behandles for sin del i overensstemmelse med artikel 33, stk. 2 i statutten for ESCB og ECB. Eventuelle tab vil således mindske det årlige overskud, som ECB kan udbetale til centralbankerne i eurosystemet eller bevirke, at tabet fremføres.

91. Disse forskellige kendetegn forekommer mig at være tilstrækkelige til at undgå, at et program som PSPP fører til, at medlemsstaterne fratages tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik. Det kan i øvrigt konstateres, at idet Rådet den 22. juni 2018 besluttede at afslutte proceduren i anledning af et uforholdsmæssigt stort underskud i Frankrig ( 70 ), er der nu kun en enkelt medlemsstat, der er omfattet af en procedure i anledning af et uforholdsmæssigt stort underskud, mens der i 2011 var 24 ( 71 ). Denne objektive omstændighed synes at godtgøre, at medlemsstaterne i euroområdet fortsat tilstræber at føre en sund budgetpolitik.

3. Konklusion vedrørende det første og det andet spørgsmål

92. Det følger af det ovenfor anførte, at PSPP dels ikke bevirker, at ESCB’s deltagelse får en tilsvarende virkning som direkte opkøb af statsobligationer fra offentlige myndigheder og organer i medlemsstaterne, dels at programmet ikke fører til, at medlemsstaterne fratages tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik. Under disse omstændigheder mener jeg ikke, at afgørelse 2015/774 er i strid med artikel 123, stk. 1, TEUF.

D. Det tredje og det fjerde spørgsmål

93. Det tredje og det fjerde spørgsmål angår nærmere bestemt sammenhængen mellem PSPP og pengepolitikken – der afgrænser ECB’s mandat – og den undersøgelse af forholdsmæssigheden, som skal foretages af afgørelse 2015/774, med henblik på kontrollen af, at den er i overensstemmelse med artikel 119 TEUF og artikel 127, stk. 1 og 2, TEUF (samt med artikel 17-24 i protokollen om ESBC og ECB). Den forelæggende ret spørger, om PSPP endvidere kan anses for at være omfattet af ECB’s mandat i betragtning af dets omfang, varigheden af dets anvendelse og de konsekvenser, som følger heraf.

94. I overensstemmelse med princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU, skal ESCB handle inden for rammerne af de beføjelser, der er tillagt det ved den primære ret, og ESCB kan derfor ikke gyldigt vedtage og iværksætte et program, der falder uden for det område, som i henhold til den primære ret henhører under den monetære politik. Med henblik på at sikre overholdelsen af dette princip er ESCB’s akter endvidere underlagt Domstolens prøvelse på de betingelser, der er fastsat i traktaterne ( 72 ).

95. De parametre, der er nødvendige for at besvare disse spørgsmål, blev fastslået i dom af 27. november 2012, Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756), og af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400).

1. Rammerne for analysen som fastlagt i dom af 27. november 2012, Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756), og af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400)

a) Definitionen af den monetære politik

96. Selv om EUF-traktaten ikke indeholder nogen nøjagtig definition af den monetære politik, har Domstolen imidlertid fastslået, at den definerer dens mål, og at det er muligt at identificere de midler, som ESCB råder over ved gennemførelsen af denne politik ( 73 ).

97. Hertil bemærkes, at selv om det fremgår af dom af 27. november 2012, Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756), og af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), at udformningen har undergået en vis udvikling, finder jeg ikke, at det er af betydning. I den første dom fastslog Domstolen, at EUF-traktaten i de bestemmelser, der vedrører den monetære politik, henviser »til dennes mål, snarere end dens instrumenter« ( 74 ). Denne rangfølge optræder imidlertid ikke i den anden dom, hvori Domstolen fastslog, at EUF-traktaten »både definerer den monetære politiks mål og de midler, som ESCB råder over for at gennemføre denne« ( 75 ). Til trods for disse forskellige affattelser står det fast, at der med henblik på at fastslå, om en foranstaltning henhører under den monetære politik, skal tages hensyn til de tilstræbte mål og de anvendte midler ( 76 ).

98. Det er ligeledes væsentligt at bemærke, at en foranstaltning på området for den monetære politik ikke kan sidestilles med en foranstaltning på området for den økonomiske politik, blot fordi den vil kunne have indirekte virkninger for euroens stabilitet ( 77 ). Eventuelle indirekte virkninger kan imidlertid således ikke medføre, at et ECB-program nødvendigvis skal sidestilles med en foranstaltning på området for den økonomiske politik, idet det fremgår af selve traktaten, navnlig af artikel 119, stk. 2, TEUF, artikel 127, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, TEUF, at ESCB, uden at målsætningen om prisstabilitet berøres heraf, støtter de generelle økonomiske politikker i Unionen ( 78 ).

b) Proportionalitetsprincippet og omfanget af domstolskontrollen hermed

99. Hvis det viser sig, at et ECB-program henhører under den monetære politik, følger det af artikel 119, stk. 2, TEUF, og artikel 127, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 5, stk. 4, TEU, at et program til opkøb af obligationer, såsom PSPP, ikke gyldigt kan vedtages og iværksættes, medmindre de foranstaltninger, der omfattes heraf, står i et rimeligt forhold til denne politiks mål ( 79 ). Dette betyder konkret, at PSPP, ligesom enhver retsakt fra en EU-institution, skal være egnet til at nå de legitime mål, der forfølges hermed, skal være nødvendig og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.

100. Hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af disse betingelser er samme forbehold, som det Domstolen stillede som krav med hensyn til OMT i præmis 68 i dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), imidlertid påkrævet for så vidt angår PSPP. Når ESCB udarbejder og iværksætter et program for markedsoperationer som PSPP, skal ESCB træffe valg af teknisk karakter, opstille prognoser og foretage komplekse vurderinger. I denne forbindelse skal der indrømmes ESCB et vidt skøn.

101. Domstolen præciserede imidlertid, at i disse situationer, hvor en EU-institution råder over et vidt skøn, er kontrollen med, at visse garantier overholdes, af afgørende betydning, og at disse garantier omfatter kravet om, at »ESCB omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den omhandlede situation samt begrunde sine afgørelser tilstrækkeligt« ( 80 ).

2. Anvendelse af principperne på PSPP

a) Overholdelse af ECB’s mandat

1) Formålet med og de anvendte instrumenter under PSPP

102. I henhold til artikel 119, stk. 2, TEUF og artikel 127, stk. 1, TEUF er ESCB’s hovedformål at fastholde prisstabilitet. Formålet med PSPP – og mere generelt med APP, som omfatter fire delprogrammer, af hvilke PSPP udgør ét – er at bidrage til denne prisstabilitet ved at modvirke den faldende inflation, der har været iagttaget siden 2013, og som blev stærkt forværret i 2014.

103. Dette formål nævnes udtrykkeligt i fjerde betragtning til afgørelse 2015/774. ECB konstaterer her, at »PSPP […] vil lette de pengepolitiske og finansielle forhold yderligere, herunder de forhold, som er af relevans for lånebetingelserne for ikke-finansielle selskaber og husholdninger i euroområdet, hvorved de understøtter det samlede forbrug og de samlede investeringer i euroområdet og i sidste instans bidrager til, at inflationen igen kommer til at ligge på et niveau under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt«, og dette »[u]nder forhold, hvor ECB’s officielle renter er på vej mod deres nedre grænse«. Det har ligeledes været ledetråden i samtlige tilpasninger af PSPP ( 81 ).

104. Den 22. januar 2015 bekræftede ECB’s formand i øvrigt i sine indledende bemærkninger, at opkøbene under APP fortsat ville finde sted, indtil Styrelsesrådet for ECB ser »en vedvarende justering af inflationsudviklingen, som er i overensstemmelse med vores mål om at opnå en inflation under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt«. Da dette mål er ved at være nået, forventede ECB i øvrigt som nævnt på mødet i Styrelsesrådet den 14. juni 2018, i princippet at reducere det månedlige niveau for nettoopkøbene af aktiver inden for APP til 15 mia. EUR fra oktober 2018 indtil udgangen af december 2018, hvorefter nettoopkøbene vil ophøre ( 82 ).

105. Der synes således utvivlsomt at være en forbindelse mellem PSPP og prisstabiliteten, og dermed også til ECB’s pengepolitiske mandat, såvel som til nødvendigheden af en reaktion over for den deflationsrisiko, der objektivt blev konstateret i forbindelse med vedtagelsen af PSPP ( 83 ). Som det især blev fremhævet af den italienske og den finske regering i deres skriftlige indlæg, styrker PSPP’s mangel på selektivitet programmets pengepolitiske formål ( 84 ).

106. De anvendte midler er ligeledes pengepolitiske instrumenter, idet der i henhold til artikel 3 i afgørelse 2015/774 er tale om godkendelse af opkøb af gældsværdipapirer fra den offentlige sektor på det sekundære marked. Domstolen bemærkede således i præmis 54 i dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), at »[d]et fremgår imidlertid klart af artikel 18, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB, der er indeholdt i protokollens kapitel IV, at for at opfylde ESCB’s mål og udføre sine opgaver, således som disse følger af den primære ret, kan ECB og de nationale centralbanker i princippet deltage i de finansielle markeder ved at købe og sælge pengemarkedsinstrumenter i euro«.

107. Ifølge den forelæggende ret udgør formålet med PSPP og de anvendte midler en principielt lovlig konkretisering af opgaven med at sikre prisstabilitet. Da inflationsraten i realiteten i høj grad afhænger af private husholdningers og realøkonomiens forbrugsadfærd, kommer en forøgelse af forretningsbankernes og deres kunders likviditet – hvilket PSPP tilsigter – i betragtning som et egnet foreløbigt mål på vejen til at påvirke prisstigningen ( 85 ).

2) De indirekte virkninger af PSPP

108. Det anseelige opkøb, som blev godkendt ved afgørelse 2015/774, og varigheden af PSPP vækker ikke desto mindre tvivl hos Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager), der følgelig rejser spørgsmål om, hvorvidt PSPP’s virkninger på den økonomiske politik kan have betydning for gyldigheden af afgørelse 2015/774.

109. For det første bemærkes, at omfanget af PSPP nødvendigvis vil bevirke en omlægning af den økonomiske politik. Den omstændighed, at bankerne som følge af PSPP kan sælge et meget stort antal risikobetonede værdipapirer til ESCB, som de ikke ville kunne afhænde uden PSPP (eller kun med tab), er udtryk for et økonomipolitisk formål, idet PSPP i betydelig grad forbedrer den økonomiske situation for bankerne og øger deres solvens. PSPP sikrer for det andet forbedrede refinansieringsvilkår for medlemsstaterne, der vil kunne optage lån på mærkbart gunstigere vilkår på kapitalmarkedet, end det ville have været tilfældet uden PSPP. Henset til PSPP’s særligt store omfang vil det kunne føre til, at det nævnte program i princippet på kvalitativt plan anses for at henhøre under den økonomiske politik.

i) Teoretiske betragtninger om forholdet mellem den monetære politik og den økonomiske politik og omfanget af domstolskontrollen

110. Iværksættelsen af PSPP har uvægerligt konsekvenser for den økonomiske politik, som føres af medlemsstaterne, og dette så meget desto mere, som ECB’s sekundære formål i henhold til artikel 119, stk. 2, TEUF, artikel 127, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, TEUF er at støtte de økonomiske politikker i Unionen ( 86 ). Som Domstolen fastslog i dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 59), er dette grunden til, at indirekte virkninger ikke kan medføre, at et ECB-program, der varetager et pengepolitisk formål og med henblik herpå benytter midler, der kan bidrage til denne politik, skal sidestilles med en foranstaltning på området for den økonomiske politik.

111. Vanskeligheden skyldes således afgrænsningen af »indirekte virkninger« af en pengepolitisk foranstaltning. Ifølge Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager) kan dette begreb ikke betegne en sikker og forudsigelig konsekvens af den anfægtede foranstaltning, men kun virkninger, der er forbundet med yderligere mellemliggende trin af denne. Jeg er ikke enig i denne fortolkning.

112. Det bemærkes for det første, at selv om Domstolen ikke definerede begrebet »indirekte virkninger« i forbindelse med den sag, der gav anledning til dom af 16. juni 2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400), var den virkning, der blev undersøgt i denne sag, ikke forbundet med et yderligere »mellemliggende« trin af OMT, men derimod en nødvendig forudsætning for dens anvendelse – nemlig, at en fuldstændig overholdelse af makroøkonomiske tilpasningsprogrammer under EFSF eller ESM er et krav for, at programmet kan iværksættes. Domstolen anerkendte, at det under denne forudsætning ikke var udelukket, at OMT »indirekte« kan styrke incitamentet til at overholde disse tilpasningsprogrammer og således i et vist omfang fremmer de mål på området for den økonomiske politik, som disse programmer forfølger. Disse virkninger blev imidlertid – højst sandsynligt og i umiddelbar forbindelse med det omhandlede program – betragtet som indirekte ( 87 ).

113. Det bemærkes dernæst, uden at fordreje betydningen af det adjektiv, som Domstolen benyttede, at begrebet »indirekte virkning« ikke kan sidestilles med en virkning, der blot er »begrænset«, »accessorisk« eller sågar »marginal«. En sådan fortolkning ville i øvrigt være i strid med ordlyden af EUF-traktaten. Til målsætningen om prisstabilitet føjes således et mål om at støtte de generelle økonomiske politikker i Unionen uden at støttens omfang begrænses. Artikel 127, stk. 1, TEUF – der er affattet i præsens indikativ – pålægger tværtimod ESCB at handle således, idet den kræver, at »ESCB [støtter] de generelle økonomiske politikker i Unionen med henblik på at bidrage til gennemførelsen af Unionens mål som fastsat i artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union«. Den eneste begrænsning for denne støtte er, at den ikke skader det pengepolitiske mål.

114. Jeg finder endelig, at Domstolen skal være tilbageholdende med at foretage en hensigtsmæssighedskontrol, eftersom ESCB råder over et vidt skøn »ved udarbejdelsen og iværksættelsen af et program til markedsoperationer« ( 88 ) som følge af, at der skal træffes valg af teknisk karakter samt opstilles prognoser og foretages komplekse vurderinger.

115. Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at hvis det viser sig, at programmets målsætninger og de instrumenter, der blev valgt med henblik på dets gennemførelse, henhører under den monetære politik, er det nødvendigt, men tilstrækkeligt, at retsinstansen konstaterer, at der findes garantier, der teoretisk set er tilstrækkelige til at hindre, at det nævnte program ikke i realiteten forfølger et overordnet formål inden for den økonomiske politik eller modvirker formålet om prisstabilitet.

116. Dette forekommer mig at svare til, at retsinstansen, når det anerkendes, at lovgiver råder over et vidt skøn som følge af faktuelle forhold af økonomisk, videnskabelig og teknisk meget kompliceret art, bør begrænse sig til at efterprøve, om udøvelsen af dette skøn er behæftet med en åbenbar fejl, om der foreligger magtfordrejning, eller om lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse ( 89 ). »I en sådan sammenhæng kan Unionens retsinstanser således ikke sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af [økonomisk,] videnskabelig og teknisk art i stedet for [den institutions], som efter traktaten varetager denne opgave« ( 90 ).

117. En sådan kontrol kan synes begrænset, ja sågar formel. Det kan imidlertid ikke bebrejdes Domstolen – eller en anden retsinstans – at benytte denne fremgangsmåde, når en mere omfattende analyse herefter ikke er juridisk, men økonomisk, som i den foreliggende sag, og dermed ikke omfattet af retsinstansens faglige kompetence ( 91 ). Spørgsmålet om sagkundskab skal imidlertid tages med i betragtning under overvejelserne om kompetencefordeling og løsning af konflikter af forfatningsmæssig karakter ( 92 ). Lige så lidt som ECB’s organer er de retsinstanser, der skal kontrollere gyldigheden af den nævnte institutions beslutninger, valgte. Ingen af de to nævnte instansers legitimitet er alene en følge af deres uafhængighed – hvilket ikke betyder uden konsekvenser – men er tillige en følge af deres sagkundskab, hvorved det er muligt at fastlægge grænserne for deres mandat.

ii) Garantier i PSPP, der begrænser dets virkninger for så vidt angår den økonomiske politik

118. Den første effekt af PSPP, som anfægtes af den forelæggende ret, fordi den har et økonomipolitisk formål, er forbedringen af bankernes økonomiske situation og deres øgede solvensgrad som følge af salg til ESCB af en betydelig del af deres beholdning af risikobetonede værdipapirer, som de ikke havde haft mulighed for at skille sig af med uden PSPP (undtagen med tab).

119. I denne henseende udgør kravet til kreditkvalitet i artikel 3, stk. 2, litra a), i afgørelse 2015/774 ikke alene en garanti, der bidrager til, at tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik respekteres, men viser ligeledes, at formålet med PSPP ikke er at give forretningsbankerne mulighed for at skille sig af med risikobetonede værdipapirer, som er i deres besiddelse.

120. Den anden indirekte effekt, som den forelæggende ret har henvist til, er de forbedrede refinansieringsbetingelser for medlemsstaterne, der kan optage lån på kapitalmarkedet på mærkbart gunstigere vilkår, end det ville have været tilfældet uden et program som PSPP. PSPP’s meget betydelige omfang kunne bevirke, at programmet, på et kvalitativt plan, betragtes som henhørende under den økonomiske politik.

121. Domstolen har allerede rammende fastslået, at udførelsen af den monetære politik indebærer, at der konstant skal reageres på rentesatsen og bankernes refinansieringsvilkår, hvilket nødvendigvis har konsekvenser for vilkårene for finansieringen af medlemsstaternes offentlige budgetunderskud ( 93 ). ECB’s handling kan imidlertid ikke anses som ydelse af finansiel støtte til en medlemsstat, da en sådan foranstaltning ganske åbenbart ikke henhører under den monetære politik ( 94 ).

122. I denne forbindelse giver visse garantier, der legitimerer PSPP i relation til artikel 123 TEUF, ligeledes sikkerhed for, at der ikke herigennem først og fremmest varetages et økonomipolitisk formål. Foruden kravet om kreditkvalitet i forbindelse med opkøb af statsobligationer ( 95 ) er tre garantier efter min opfattelse væsentlige. For det første er opkøbene af statsobligationer under PSPP subsidiære i forhold til de handlinger, der er godkendt under de tre øvrige APP-programmer, der alle vedrører opkøb af private obligationer ( 96 ). For det andet er opkøb, der er godkendt under PSPP, fordelt mellem samtlige medlemsstater i euroområdet efter en fast og objektiv fordelingsnøgle, der er uafhængig af disse staters individuelle økonomiske situation. For det tredje er risikodelingen begrænset til 20% af opkøb, der er blevet foretaget under PSPP. Disse kendetegn, der udgør vilkårene og rammerne for gennemførelsen af PSPP, er til hinder for, at dette program kan sidestilles med ydelse af finansiel støtte til en medlemsstat.

123. Henset til de ovenfor anførte betragtninger er det følgelig ikke min opfattelse, at ECB har anlagt et åbenbart fejlagtigt skøn, hverken ved fastlæggelsen af målene for programmet eller ved valget af instrumenter til dets gennemførelse. ECB har heller ikke gjort sig skyldig i magtfordrejning ( 97 ) eller har åbenbart overskredet grænserne for sit skøn. Selv om PSPP forfølger et pengepolitisk formål ved hjælp af instrumenter, der henhører under denne politik, er det et yderligere krav, at de anvendte foranstaltninger står i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål.

b) PSPP’s forholdsmæssighed

124. Det følger af artikel 119, stk. 2, TEUF og artikel 127, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 5, stk. 4, TEU, at et program til opkøb af obligationer, der henhører under den monetære politik, ikke gyldigt kan vedtages og iværksættes, medmindre de foranstaltninger, der omfattes heraf, står i et rimeligt forhold til denne politiks mål ( 98 ).

125. Som jeg allerede har nævnt flere gange i dette forslag til afgørelse, råder ESBC imidlertid over et vidt skøn, eftersom det ved udarbejdelsen og iværksættelsen af et program til markedsoperationer, som PSPP skal træffe valg af teknisk karakter, opstille prognoser og foretage komplekse vurderinger ( 99 ). I denne forbindelse »er kontrollen med, at visse garantier overholdes, af afgørende betydning. Disse garantier omfatter kravet om, at ESCB omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den omhandlede situation samt begrunde sine afgørelser tilstrækkeligt« ( 100 ).

1) PSPP’s egnethed til at opfylde ESBC’s mål og programmets nødvendighed

126. Det fremgår af ordlyden af fjerde betragtning til afgørelse 2015/774, at PSPP er en forholdsmæssig foranstaltning til afbødning af risiciene for udsigterne til den fremtidige prisudvikling, »da programmet vil lette de pengepolitiske og finansielle forhold yderligere, herunder de forhold, som er af relevans for lånebetingelserne for ikke-finansielle selskaber og husholdninger i euroområdet, hvorved de understøtter det samlede forbrug og de samlede investeringer i euroområdet og i sidste instans bidrager til, at inflationen igen kommer til at ligge på et niveau under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt«. Det fremgår af samme betragtning, at foranstaltningen er berettiget, da det »[u]nder forhold, hvor ECB’s officielle renter er på vej mod deres nedre grænse, og opkøbsprogrammer, som er rettet mod værdipapirer udstedt i den private sektor, vurderes at have bidraget til at modvirke de fortsat nedadrettede risici for prisstabiliteten i en målelig, men ikke tilstrækkelig grad, er […] nødvendigt at supplere Eurosystemets pengepolitiske foranstaltninger med PSPP som et instrument, der har et højt potentiale for transmission til realøkonomien. Takket være deres afbalancerende effekt på porteføljen vil de anselige opkøb foretaget under PSPP bidrage til at nå det underliggende pengepolitiske mål om at give finansielle formidlere et incitament til at stille mere likviditet til rådighed på interbankmarkedet og øge kreditten til økonomien i euroområdet«.

127. Det bestrides ikke, at der var risiko for deflation på det tidspunkt, hvor afgørelse 2015/774 blev vedtaget ( 101 ). Den deflationistiske kontekst, som er baggrunden for PSPP, er i øvrigt beskrevet i tredje betragtning til afgørelse 2015/774. Ifølge denne betragtning konstaterer ECB, at afgørelsen blev truffet »i lyset af en række faktorer, som i væsentlig grad har øget de nedadrettede risici for prisudviklingen på mellemlangt sigt, hvilket er til hinder for at nå ECB’s primære mål om at fastholde prisstabilitet. Disse faktorer omfatter en mindre stimulus til økonomien af vedtagne pengepolitiske foranstaltninger end forventet, en nedadrettet tendens i de fleste af indikatorerne for faktisk og forventet inflation i euroområdet – både de overordnede inflationsmål og mål, som ikke omfatter indvirkningen fra vol