Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 14. november 1990. - STRAFFESAG MOD JEAN-CLAUDE BELLON. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE MARSEILLE - FRANKRIG. - FRIE VAREBEVAEGELSER - UNDTAGELSE - BESKYTTELSE AF DEN OFFENTLIGE SUNDHED - LOVGIVNING OM ANVENDELSE AF KONSERVERINGS- OG TILSAETNINGSSTOFFER I LEVNEDSMIDLER. - SAG C-42/90.



Samling af Afgørelser 1990 side I-04863



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol.

1. Der er ved Tribunal de grande instance de Marseille rejst straffesag mod tiltalte i hovedsagen som forretningsfoerer for et selskab, der i 1982 i Frankrig solgte bagvaerk af typen "Panettone" hidroerende fra Italien, der indeholdt et konserveringsstof, nemlig sorbinsyre, som det er tilladt at anvende i Italien, men ikke for denne slags levnedsmidler i Frankrig.

2. Den forelaeggende ret har derfor stillet Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Er det i overensstemmelse med faellesskabsretten at forbyde indfoersel til Frankrig af et levnedsmiddel, som lovligt fremstilles og forhandles i en anden medlemsstat, med den begrundelse, at det indeholder sorbinsyre, et konserveringsmiddel, der er tilladt i henhold til direktiv 64/54/EOEF af 5. november 1963, suppleret og aendret ved direktiv 67/427/EOEF af 27. juni 1967, ved direktiv 71/160/EOEF af 30. marts 1971 og ved direktiv 74/62/EOEF af 17. december 1973, idet det i henhold til fransk lovgivning kun er tilladt at anvende dette stof i visse levnedsmidler, der er udtoemmende opregnet, uden at der i oevrigt er anfoert en afgoerende begrundelse herfor?"

3. Jeg mener, at det foerst maa praeciseres, som Kommissionen med rette har gjort, at den relevante faellesskabsret i det vaesentlige udgoeres af EOEF-Traktatens artikler 30 og 36.

4. Det er ganske vist rigtigt, at Raadets direktiv 64/54/EOEF (1), som den forelaeggende ret henviser til, uden at fastsaette anvendelsesbetingelser naevner sorbinsyre blandt de konserveringsmidler, som medlemsstaterne kan tillade anvendelse af. Men direktivet paalaegger dem ikke at goere det. Da det er det foerste stadium i tilnaermelsen af medlemsstaternes lovgivninger paa omraadet, forbyder direktivets artikel 1 alene EF-landene at tillade andre tilsaetningsstoffer end dem, der er opfoert i direktivets bilag, men det paalaegger dem ikke at tillade samtlige dér naevnte stoffer.

5. Denne fortolkning af artikel 1 bekraeftes af retspraksis. I Grunert-dommen (2) sluttede Domstolen sin gennemgang af artikel 1 i direktiv 64/54 med foelgende udtalelse:

"Paa det nuvaerende stadium af tilnaermelsen af lovgivningerne om konserveringsstoffer og antioxidanter har medlemsstaterne derfor ikke pligt til at tillade anvendelse i levnedsmidler af alle de stoffer, som er tilladt ifoelge de to direktiver."

6. Det maa foelgelig noedvendigvis konkluderes, at medlemsstaterne i betragtning af det udviklingstrin, som tilnaermelsen af lovgivningerne havde naaet i 1982, kunne forbyde anvendelse af et konserveringsstof, selv hvis dette var naevnt i bilaget til direktiv 64/54.

7. De var dog paalagt to begraensninger.

8. De kunne for det foerste kun goere det under overholdelse af direktivets artikel 2, stk. 2, som aendret ved direktiv 67/427 af 27. juni 1967 (3), som tiltalte og Kommissionen har udtalt sig naermere om.

9. Denne bestemmelse lyder saaledes:

"En medlemsstats lovgivning kan dog kun fuldstaendig udelukke anvendelse af et af de i bilaget anfoerte konserveringsstoffer, naar der ikke bestaar nogen teknologisk noedvendighed for dets anvendelse i de paa dens eget omraade fremstillede og fortaerede levnedsmidler."

10. Det er klart, at denne artikel ikke kan have betydning i det foreliggende tilfaelde, fordi vi har at goere med levnedsmidler fremstillet uden for Frankrig. Den forelaeggende ret har desuden praeciseret, at gaeldende fransk lovgivning paa omraadet tillader anvendelse af sorbinsyre i visse tilfaelde.

11. Men medlemsstaterne skulle ligeledes overholde Traktatens artikler 30 og 36. Det er fast retspraksis, at

"det ikke er udelukket at anvende Traktatens artikel 30, selv om der er udstedt harmoniseringsdirektiver, og begrundelsen for at anvende artikel 36 bortfalder tillige, naar faellesskabsdirektiver foreskriver fuldstaendig harmonisering af alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af sundheden, og desuden foreskriver faellesskabsprocedurer til kontrol af disse foranstaltningers overholdelse" (4).

12. Den paagaeldende nationale foranstaltning, nemlig forbuddet mod forhandling af et levnedsmiddel, er en aabenbar hindring for indfoersler af dette og er derfor utvivlsomt en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, jf. artikel 30, som Domstolen har fortolket (5) saaledes, at den finder anvendelse paa enhver bestemmelse, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet.

13. Dette forbud kan derfor kun vaere berettiget af hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed i henhold til Traktatens artikel 36, som ifoelge de naevnte domme stadig kan paaberaabes.

14. Ifoelge Domstolens praksis er der dog to praecise betingelser herfor, som f.eks. er naevnt i dommen af 12. marts 1987, Kommissionen mod Tyskland (6), den saakaldte "oel-dom", hvor man kan laese foelgende:

"44 Herved bemaerkes foerst, at Domstolen i de naevnte domme, Sandoz, Motte og Muller har udledt af det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for Traktatens artikel 36, andet punktum, at et omsaetningsforbud for produkter, der indeholder tilsaetningsstoffer, der er godkendt i produktionsmedlemsstaten, men forbudt i importmedlemsstaten, maa begraenses til det, som reelt er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed. Af dette princip har Domstolen endvidere udledt, at i samhandelen inden for Faellesskabet skal tilsaetningsstoffer, som er godkendt i eksportstaten, ogsaa tillades i importstaten, forudsat de ikke - bedoemt ud fra den internationale videnskabelige forskning, navnlig de konklusioner, som Faellesskabets Videnskabelige Komité for Levnedsmidler og Codex-Alimentarius-Udvalget under FAO og WHO er naaet frem til, og under hensyn til kostvanerne i importmedlemsstaten - indebaerer nogen fare for den offentlige sundhed og desuden opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk art.

45 Dernaest bemaerkes, som Domstolen fastslog i dommen af 6. maj 1986 i ovennaevnte sag Muller, at det yderligere foelger af proportionalitetsprincippet, at der skal sikres de erhvervsdrivende mulighed for under en let tilgaengelig procedure, som skal afsluttes inden for en rimelig frist, at ansoege om tilladelse til at anvende tilsaetningsstoffer, som meddeles for naermere angivne tilsaetningsstoffer ved en generel retsakt.

46 Tillige boer det praeciseres, at de erhvervsdrivende skal have mulighed for domstolsproevelse, hvis de mener, at de med urette ikke har faaet meddelt godkendelse ..."

15. Med hensyn til anvendelsen af disse betingelser paa den foreliggende sag er jeg i det vaesentlige enig i Kommissionens opfattelse.

16. Denne har foerst anfoert, at maengden af tilsaetningsstoffet i den paagaeldende vare ikke overskrider de graenser, der er fastsat i den italienske lovgivning. Der er altsaa tale om en vare, der lovligt fremstilles og forhandles i en medlemsstat.

17. Desuden findes sorbinsyre paa den i direktiv 64/54 fastsatte liste over konserveringsstoffer uden saerlige anvendelsesbetingelser, netop fordi den i princippet ikke udgoer nogen alvorlig fare for menneskers sundhed. Forud for faellesskabslovgivers opfoerelse af et tilsaetningsstof paa en saadan liste har man forsket i eventuelle risici for menneskers sundhed ved det paagaeldende stof. Det vil derfor kun paa grund af saerlige omstaendigheder i den paagaeldende medlemsstat, som f.eks. dens befolknings kostvaner, vaere muligt at fastslaa, at der kan vaere tale om en fare for sundheden.

18. Det fremgaar klart af Domstolens praksis, at det som led i EF-landenes procedure for meddelelse af tilladelse paahviler myndighederne at godtgoere dette (7).

19. Hvilke konklusioner boer der drages af de anfoerte almindelige principper med henblik paa afgoerelsen af den foreliggende sag? Tribunal de grande instance de Marseille har meget eksplicit udtrykt tvivl om, hvorvidt det er i overensstemmelse med faellesskabsretten at naegte indfoersel til Frankrig af det paagaeldende levnedsmiddel, "uden at der er anfoert en afgoerende begrundelse herfor", dvs. uden at Den Franske Republiks myndigheder behoerigt har begrundet det forbud mod salg, der rammer netop dette levnedsmiddel (som lovligt fremstilles og forhandles i sit oprindelsesland) med hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed, som er saeregne for Frankrig.

20. Hvis en saadan begrundelse aabenbart mangler, hvilket synes at vaere tilfaeldet her, skal den nationale domstol da

- ex officio tilsidesaette forbuddet i sin nationale ret som uforeneligt med faellesskabsretten

- give anklagemyndigheden mulighed for paa overbevisende maade at godtgoere, at "panettoni med sorbinsyre" er skadeligt i betragtning af den franske befolknings kostvaner, eller

- konstatere, at da den franske lovgivning giver mulighed for at indroemme undtagelse fra tilfaelde til tilfaelde, og da der ikke er dispenseret for den paagaeldende vare, hverken paa myndighedernes initiativ eller efter ansoegning fra Bellon, maa hovedreglen finde anvendelse, og tiltalte doemmes?

21. Jeg mener, med et forbehold, som jeg vil redegoere for senere, at den sidste hypotese er den rigtige.

22. Det fremgaar nemlig af Domstolens praksis, at faellesskabsretten paa sit nuvaerende udviklingstrin tillader medlemsstaterne i princippet at forbyde anvendelse af visse tilsaetningsstoffer. I "oel-dommen", praemis 42, (8) kan man laese foelgende:

"Faellesskabsretten ... er [ikke] til hinder for, at medlemsstaterne udsteder retsforskrifter, hvorved der kraeves forudgaaende tilladelse for at anvende tilsaetningsstoffer, som meddeles i form af en generel retsakt vedroerende bestemte tilsaetningsstoffer, enten saaledes, at godkendelsen gaelder for samtlige eller kun enkelte af de paagaeldende produkter, eller for bestemte anvendelsesformer."

Domstolen praeciserede dernaest i dommens naeste praemis, at

"saadanne omsaetningsforbud for importerede produkter, der indeholder tilsaetningsstoffer, som er godkendt i den medlemsstat, hvori produktet fremstilles, men forbudt i importmedlemsstaten, er imidlertid kun gyldige i det omfang, det er foreneligt med kravene i Traktatens artikel 36, saaledes som denne bestemmelse er fortolket af Domstolen."

23. I samme doms praemisser 44-46 har Domstolen fastslaaet, hvilke krav der med hensyn til saadanne produkter foelger af Traktatens artikel 36. I hver af disse tre praemisser genfinder man udtrykkene "tilladelse" eller "tillades".

24. Det er altsaa klart, at en fransk dommer, naar der ikke foreligger en tilladelse til at anvende sorbinsyre i "panettoni", med rette kan anvende det generelle forbud i sit lands lovgivning og doemme en tiltalt, som har overtraadt det.

25. Det eneste forbehold, som maa tages med hensyn til denne regel, er, at der skal findes en passende procedure, der goer det muligt for importoererne i givet fald at opnaa en dispensation fra forbuddet. De betingelser, som denne procedure skal opfylde, er naevnt paa de ovenfor citerede steder i "oel-dommen". I dommens praemis 46 findes der i andet punktum en vaesentlig praecisering. Den lyder saaledes:

"Tillige boer det praeciseres, at de erhvervsdrivende skal have mulighed for domstolsproevelse, hvis de mener, at de med urette ikke har faaet meddelt godkendelse. Som tidligere statueret i dommen af 6. maj 1986 i naevnte sag, Muller, er det myndighederne i den importerende medlemsstat, der skal godtgoere, at forbuddet er begrundet i hensynet til beskyttelsen af befolkningens sundhed, hvorved det skal vaere dem tilladt at indhente oplysninger fra de erhvervsdrivende, der kan vaere til nytte for vurderingen af sagens omstaendigheder."

26. Saafremt den ansoegte tilladelse naegtes, skal den nationale myndighed altsaa bevise, at anvendelse af tilsaetningsstoffet er skadelig.

27. Da De Europaeiske Faellesskabers Domstol ikke som led i en praejudiciel sag kan udtale sig om nationale bestemmelsers forenelighed med faellesskabsretten, tilkommer det Tribunal de grande instance de Marseille at tage stilling til, om den procedure, der er indfoert i Frankrig ved en lov af 1. august 1905, et dekret af 15. april 1912, som aendret ved et dekret af 12. februar 1973, og ved et cirkulaere af 8. august 1980 (JORF af 25.9.1980, s. 8544), som den franske regerings befuldmaegtigede har henvist til, opfylder det naevnte krav. Hvis retten kommer til det resultat, at dette ikke er tilfaeldet, maa den efter min opfattelse heraf udlede, at proceduren i sig selv ikke er i overensstemmelse med faellesskabsretten og frikende tiltalte.

28. Paa grundlag af denne redegoerelse foreslaar jeg Domstolen at besvare det forelagte spoergsmaal saaledes:

"Traktatens artikler 30-36 er ikke til hinder for, at en medlemsstat forbyder forhandling af et levnedsmiddel, der er indfoert fra en anden medlemsstat, hvor det lovligt er fremstillet og bragt i omsaetning, og som er tilsat et af de stoffer, der er opfoert i bilag I til Raadets direktiv 64/54/EOEF af 5. november 1963, saafremt der i den foerste medlemsstat kan ansoeges om tilladelse til forhandling af denne art levnedsmiddel, og der kun kan meddeles afslag efter en procedure, der paa alle punkter er i overensstemmelse med de kriterier, Domstolen har fastslaaet i dommen af 12. marts 1987, Kommissionen mod Tyskland (178/84, Sml. s. 1227)."

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Raadets direktiv af 5.11.1963 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om konserveringsstoffer, som maa anvendes i levnedsmidler (EFT 1963-1964, s. 92).

(2) Dom af 12.5.1980, Grunert, praemis 8 (88/79, Sml. s. 1827, jf. s. 1836).

(3) Raadets direktiv af 27.6.1967 om anvendelse af visse konserveringsstoffer til overfladebehandling af citrusfrugter samt om kontrolforanstaltninger til paavisning og til bestemmelse af konserveringsstoffer i og paa citrusfrugter (EFT 1967, s. 154).

(4) Se f.eks. dommen af 10.12.1985, Motte, praemis 16 (247/84, Sml. s. 3887) og dommen af 6.5.1986, Muller, praemis 14 (304/84, Sml. s. 1511).

(5) Se dommen af 11.7.1974, Dassonville (8/74, Sml. s. 837).

(6) Dom af 12.3.1987, Kommissionen mod Tyskland (178/84, Sml. s. 1227, jf. s. 1262).

(7) Se f.eks. den naevnte Muller-dom.

(8) Se note 6.