Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 5. november 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - EN STATS TRAKTATBRUD - DIREKTIVER - AFFALD - GIFTIGT OG FARLIGT AFFALD - FORPLIGTELSE TIL AT TILSTILLE KOMMISSIONEN OPLYSNINGER - MANGLENDE OVERHOLDELSE. - SAG C-33/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05987



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I denne traktatbrudssag anmodes Domstolen om at fastslaa, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 og i henhold til artikel 6 i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 (1) og til artikel 12, stk. 1, i Raadets direktiv 78/319/EOEF af 20. marts 1978 (2), idet der for regionen Campania hverken er udarbejdet planer, som navnlig skal omfatte arten og maengden af det affald, der skal bortskaffes, de almindelige tekniske forskrifter, omraader, der er egnede for bortskaffelsen og alle saerlige bestemmelser vedroerende specielt affald, eller udfaerdiget og ajourfoert programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald.

2. Som foelge af spoergsmaal fra Domstolen under den skriftlige forhandling har Kommissionen frafaldet en raekke klagepunkter. Det er derfor paa sin plads at foretage en noejagtig afgraensning af sagens genstand.

3. Ifoelge artikel 5 i direktiv 75/442 og artikel 6 i direktiv 78/319 paalaegges det medlemsstaterne at udpege "den eller de kompetente myndigheder, som det paahviler inden for et bestemt omraade at planlaegge, organisere, tillade og foere tilsyn med bortskaffelse af affald" (3).

4. Under sagen goer Kommissionen gaeldende, at Italien ikke har udpeget disse myndigheder. Imidlertid fremgaar det af den italienske praesidents dekret nr. 915 af 10. september 1982 (4), som er fremlagt, at Italien havde givet regionerne bemyndigelse til at udarbejde planer og programmer i henhold til ovennaevnte artikler. I sin besvarelse af Domstolens spoergsmaal frafalder Kommissionen da ogsaa dette punkt.

5. I besvarelsen anfoerer Kommissionen endvidere, at den frafalder punktet vedroerende manglende opfyldelse af forpligtelsen til fremsendelse og offentliggoerelse af disse programmer for bortskaffelse af affald ifoelge artikel 12, stk. 2, i direktiv 78/319, idet Domstolen allerede i dom C-48/89 af 14. juni 1990 (5) har paatalt denne tilsidesaettelse.

6. Den her omhandlede sag hviler saaledes nu kun paa EOEF-Traktatens artikel 5, artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12, stk. 1, i direktiv 78/319.

7. I henhold til disse to artikler har de kompetente myndigheder - dvs. for Italiens vedkommende regionerne - pligt til at udarbejde en eller flere "planer" (6) og "programmer" (7) for bortskaffelse af affald, hvori de bl.a. skal bestemme arten af affaldet, bortskaffelsesmetoder og egnede omraader. Myndighederne kan endvidere lade disse programmer omfatte en vurdering af omkostningerne ved bortskaffelsen.

8. Kommissionen goer saaledes gaeldende, at Italien aldrig har etableret disse programmer for regionen Campania.

9. Udgangspunktet for sagen er en skriftlig forespoergsel af 20. maj 1987 fra et italiensk medlem af Europa-Parlamentet, som henledte Kommissionens opmaerksomhed paa situationen i Campania, hvor der aarligt produceredes 1 620 000 tons affald, hvor man kun raadede over ulovlige og ukontrollerede lossepladser, og hvor man stod i begreb med at importere 500 000 tons affald fra USA.

10. Under udtrykkelig henvisning til ovennaevnte to direktiver opfordrede Kommissionen i brev af 29. juni 1987 den italienske regering til at give en forklaring paa situationen i Campania. Dette brev blev ikke besvaret.

11. I aabningsskrivelsen af 20. juni 1988 og den begrundede udtalelse af 23. maj 1989 - som begge ligeledes forblev ubesvarede - paalagdes Italien at rette sig efter de to direktiver, idet man henviste til, at Campania hverken havde udarbejdet planer ifoelge artikel 6 i direktivet fra 1975 eller programmer ifoelge artikel 12, stk. 1, i direktivet fra 1978.

12. Efter en anmodning fra Domstolen om at fremlaegge de programmer, der maatte vaere ivaerksat i henhold til ovennaevnte to direktiver, erklaerede den italienske regering i sin besvarelse, at den paa hele det nationale omraade i laengere tid havde konstateret vanskeligheder, der skyldtes misforholdet mellem den producerede maengde affald og bortskaffelseskapaciteten. Regeringen anfoerte, at miljoeministeren havde faaet til opgave at raade bod paa dette misforhold.

13. Der er ikke fremlagt noget dokument, der kan bekraefte eksistensen af planer for bortskaffelse af affald i Campania. Man maa derfor gaa ud fra, at der for Campania ikke eksisterer nogen planer eller programmer i henhold til artikel 6 i direktivet fra 1975 eller artikel 12, stk. 1, i direktivet fra 1978.

14. Den italienske regering har hertil anfoert, at den har opfyldt sine forpligtelser ved i praesidentens dekret af 10. september 1982 at udpege de myndigheder, der skulle udarbejde programmer for bortskaffelse af affaldet, og at disse myndigheders ineffektivitet ikke kan danne grundlag for en traktatbrudssag.

15. Ifoelge Domstolens faste praksis kan

"en medlemsstat ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin interne retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser eller frister i henhold til faellesskabsdirektiver" (8).

16. Heraf foelger, at det ansvar, der er genstand for denne traktatbrudssag, er medlemsstatens eget ansvar,

"uanset hvilket af statens organer det er, hvis handling eller undladelse ligger til grund for kraenkelsen, selv om det drejer sig om en forfatningsmaessigt uafhaengig institution" (9).

17. Vedroerende isaer de decentrale, administrative enheder har Domstolen allerede udtalt, at Italien ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til et direktiv af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter, efter at Milano kommune havde givet et forbraendingsanlaeg i entreprise uden forudgaaende offentliggoerelse af licitationen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, selv om regeringen erklaerede, at den havde paalagt kommunen at rette sig efter direktivet (10).

18. Domstolen har senere i dom af 11. juni 1991 (11) i en sag mod Belgien fastslaaet traktatbrud, fordi regionerne Flandern og Wallonien ikke havde truffet de noedvendige foranstaltninger for ivaerksaettelse af et af Raadets direktiver.

19. I et forslag til afgoerelse i seks traktatbrudssager mod Belgien, anfoerte generaladvokat Capotorti:

"Generelt maa det siges, at gennemfoerelsen af direktiverne ved generelle retsakter af regional art uden tvivl kan accepteres ud fra et faellesskabsretligt synspunkt, idet det staar enhver medlemsstat frit for internt at fordele den retsanordnende kompetence paa den maade, den finder hensigtsmaessigt, men tilbage bliver, at medlemsstaten, uanset hvorledes den er organiseret, er ansvarlig over for Faellesskabet, naar gennemfoerelsen alene sker for en del af dens territorium" (12).

20. Heraf foelger, at uanset hvilke vanskeligheder med hensyn til deres funktion, de af den italienske regering udpegede myndigheder maatte have, saa har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser ifoelge artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12, stk. 1, i direktiv 78/319.

21. Kommissionen stoetter endvidere sin sag paa EOEF-Traktatens artikel 5.

22. Denne kritik kan ikke vedroere pligten til at fremsende planer og programmer i henhold til artikel 12 i direktiv 75/442 og artikel 12, stk. 2, og artikel 16 i direktiv 78/319. Som naevnt har Domstolen faktisk allerede fastslaaet, at der foreligger tilsidesaettelse af denne forpligtelse, nemlig i dom C-48/89 af 14. juni 1990.

23. Henvisningen til Traktatens artikel 5 gaelder helt noejagtigt det manglende svar paa skrivelsen af 29. juni 1987 og aabningsskrivelsen af 20. juni 1988.

24. I skrivelsen anmodede Kommissionen den italienske regering om at faa en raekke oplysninger om maengden af det affald, der aarligt produceres i Campania, foranstaltninger til bortskaffelse og vilkaar for indgaaelse af den tidligere naevnte bilaterale aftale med USA. Under henvisning til dette dokument fastslog Kommissionen i aabningsskrivelsen af 20. juni 1988, at Italien havde undladt at svare paa de stillede spoergsmaal, og erindrede med henvisning til Traktatens artikel 5 om medlemsstaternes samarbejdspligt.

25. I den begrundede udtalelse af 23. maj 1989 hed det, at den italienske regering har undladt at besvare anmodningerne om informationer, og der henvistes igen til Traktatens artikel 5.

26. I staevningens paastand henvises der ganske vist blot til Traktatens artikel 5, uden at der refereres til Italiens manglende svar paa Kommissionens anmodninger om oplysninger, men staevningens begrundelse - som henviser til medlemsstaternes samarbejdspligt - klarlaegger dette led i paastanden tilstraekkeligt til, at Domstolen kan behandle dette forhold som en tilsidesaettelse af den almindelig samarbejdspligt. I oevrigt fjernede Kommissionens repraesentant enhver tvivl i denne henseende, idet han i retsmoedet bekraeftede, at den paastaaede tilsidesaettelse af samarbejdspligten var et saerligt klagepunkt baseret paa Traktatens artikel 5.

27. I henhold til Traktatens artikel 155 paahviler det Kommissionen at drage omsorg for gennemfoerelse af faellesskabsretten. Det er helt noedvendigt, at den informeres fuldt ud om de foranstaltninger, som medlemsstaterne traeffer til gennemfoerelsen. Samarbejdspligten i henhold til Traktatens artikel 5 har en ganske saerlig betydning i den administrative fase i en traktatbrudssag. Som generaladvokat Lenz udtrykte det i sit forslag til afgoerelse i sag 240/86, Kommissionen mod Graekenland:

"Formaalet med den administrative procedure forud for en traktatbrudssag er at udtoemme mulighederne for en mindelig bilaeggelse af tvisten, hvilket forudsaetter en vis pligt til medvirken fra den paagaeldende medlemsstats side. Uden et aktivt samarbejde er det hverken muligt at komme til klarhed over traktatsbruddets indhold eller at bringe traktatbruddet til ophoer." (13)

I fortsaettelse af generaladvokatens argumentation konkluderede Domstolen, at:

"Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktatens artikel 5 ved forsaetligt at undlade at meddele Kommissionen ordlyden af de graeske retsforskrifter om kornimport ..." (14).

28. Med endnu en udtrykkelig henvisning til samme artikel fandt Domstolen i en anden sag mellem Kommissionen og Den Hellenske Republik (15), at naar denne medlemsstat ikke havde underrettet Kommissionen om ministrenes og de under ministrenes myndighed placerede udvalgs beslutninger om vilkaarene for KYDEP' s (16) indgriben paa markedet for korn til foderbrug, var resultatet:

"Denne udeladelse maa, da den har hindret Kommissionen i at opnaa kendskab til samtlige de komplicerede relationer, der bestaar mellem den graeske stat og KYDEP, anses for en naegtelse af samarbejde med denne institution" (17).

29. Paa samme vis opfordrer jeg Domstolen til at paapege, at Italiens manglende samarbejde i dette tilfaelde i sig selv udgoer en tilsidesaettelse af forpligtelserne ifoelge EOEF-Traktatens artikel 5, stk. 1.

30. Jeg foreslaar derfor, at Domstolen fastslaar:

"1) Ved ikke at sikre udarbejdelse i Campania af planer og programmer for bortskaffelse af affald i henhold til artikel 6 i direktiv 75/442/EOEF og artikel 12, stk. 1, i direktiv 78/319/EOEF har Italien tilsidesat sine forpligtelser ifoelge disse direktiver.

2) Ved at naegte at besvare de tre spoergsmaal, der stilles i brev af 28. juni 1987 og gentages i aabningsskrivelsen af 20. juni 1988, har den sagsoegte medlemsstat tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5, stk. 1."

samt at Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Direktiv om affald (EFT L 194, s. 39).

(2) Direktiv om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43).

(3) I artikel 6 i direktiv 78/319/EOEF hedder det in fine: "giftigt og farligt affald".

(4) Artikel 6 (GURI nr. 343 af 15.12.1982, s. 9071).

(5) Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2425.

(6) Artikel 6 i direktivet fra 1975.

(7) Artikel 12, stk. 1, i direktivet fra 1978.

(8) Eksempler: dom af 5.6.1984 (sag 280/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2361); dom af 28.3.1985 (sag 215/83, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1039).

(9) Dom af 5.5.1970 (sag 77/69, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 47).

(10) Dom af 10.3.1987 (sag 199/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1039).

(11) Sag C-290/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2851.

(12) Forslag til afgoerelse i sag 68/81-73/81, Sml. 1982, s. 159, paa s. 162.

(13) Sml. 1988, s. 1843, afsnit 38.

(14) Ovennaevnte dom af 24.3.1988 (Sml. s. 1835, praemis 28).

(15) Dom af 12.7.1990 (sag C-35/88, Sml. I, s. 3125, paa s. 3150).

(16) Den centrale graeske myndighed for forvaltning af nationale produkter.

(17) Praemis 40, fremhaevet af mig.