FORENEDE FORSLAGER TIL AFGOERELSE FRA GENERALADVOKAT VILACA FREMSAT DEN 16. SEPTEMBER 1987. - IRLAND, KONGERIGET NEDERLANDENE, FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND, DEN FRANSKE REPUBLIK, DET FORENEDE KONGERIGE OG KONGERIGET KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - SAGER 325/85, 326/85, 332/85, 336/85, 346/85, 348/85, 237/86 OG 239/86.



Samling af Afgørelser 1987 side 05041



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Jeg skal i dag fremsaette forslag til afgoerelse i en raekke sager, der er anlagt af seks medlemsstater - Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Irland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige - med paastand om annullation af otte beslutninger fra Kommissionen om afslutning af regnskaberne over de udgifter for regnskabsaaret 1981 ( seks beslutninger af 28 . august 1985 ) og for 1982 ( to beslutninger af 1 . juli 1986 ), der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget (" EUGFL "), Garantisektionen, for saa vidt som det ved beslutningerne afvises at lade EUGFL afholde en del af de beloeb, som medlemsstaterne har udbetalt til de erhvervsdrivende i form af interventionsomkostninger og ( eller ) eksportrestitutioner for fiskemaengder, der ifoelge Kommissionen maa anses for taget under overskridelse af de fastsatte kvoter .

2 . Som vi skal se i det foelgende, adskiller en grundlaeggende forskel med hensyn til de gaeldende retsforskrifter beslutningerne vedroerende 1982 fra beslutningerne vedroerende regnskaberne for 1981 . Beslutningerne er imidlertid alle af samme art, de rejste problemer er delvis de samme, og de involverede medlemsstaters argumenter er i vidt omfang ens, hvorfor jeg skal behandle alle sagerne i ét forslag til afgoerelse, idet jeg dog skal angive og vurdere hver enkelt sags saeregenheder .

I - Gaeldende retsforskrifter og tvistens forhistorie

- 2 -

3 . De grundlaeggende regler om finansiering af den faelles landbrugspolitik blev indfoert ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 af 21 . april 1970 ( 1 ). Heri bestemmes det, at den faelles landbrugspolitik skal finansieres af Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget (" EUGFL "), der udgoer en del af Faellesskabernes budget ( artikel 1, stk . 1 ), idet det paahviler Garantisektionen at finansiere "restitutionerne ved udfoersel til tredjelande" og "interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne" ( artikel 1, stk . 2 ), henholdsvis ydet og foretaget "efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget" ( artikel 2, stk . 1, og artikel 3, stk . 1 ).

4 . Inden for fiskerisektoren blev de store linjer for en faelles politik for foerste gang fastlagt i 1970 ved Raadets forordninger nr . 2141 og 2142/70 af 20 . oktober 1970 ( 2 ).

5 . Efter den foerste udvidelse af Faellesskaberne blev den generelle ordning for den faelles fiskeripolitik omformuleret ved Raadets forordninger nr . 100/76 og nr . 101/76 af 19 . januar 1976 ( 3 ), idet den foerstnaevnte forordning ( EOEF ) indfoerte den faelles markedsordning for fiskerivarer og den sidstnaevnte en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren .

6 . Den generelle opbygning af disse forordninger var baseret paa de samme principper som de tidligere forordninger, dog med de tilpasninger, der var noedvendiggjort af Faellesskabets nye politiske situation og oekonomi, og som allerede havde fundet udtryk i de generelle undtagelser i henhold til tiltraedelsesaktens artikler 100-103 .

7 . Formaalene med forordning ( EOEF ) nr . 100/76 var i det vaesentlige at stabilisere fiskepriserne inden for Faellesskabet og at indfoere et enhedsmarked, baseret paa et faelles prissystem, gennem en aarlig fastsaettelse af en officiel opkoebspris eller en garanteret mindstepris for hver fiskeart .

8 . Det anfoeres i praeambelen til denne forordning, at de udgifter, som medlemsstaterne har afholdt som foelge af de forpligtelser, som anvendelsen af forordningen medfoerer, paahviler Faellesskabet i overensstemmelse med artiklerne 2 og 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 .

9 . Forordning nr . 100/76, der endnu var i kraft i 1981, blev med virkning fra den 1 . juni 1982 ophaevet og afloest af Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 af 29 . december 1981 om den faelles markedsordning for fiskerivarer ( 4 ), der indeholdt en bestemmelse ( nemlig artikel 26, stk . 2 ), som ikke fandtes i forordning ( EOEF ) nr . 100/76 . Ifoelge den naevnte artikel 26, stk . 2, indroemmes finansiering af interventionsforanstaltninger kun for de maengder eller fiskerikvoter, der er tildelt hver enkelt medlemsstat af de samlede tilladte fangster (" TAC ").

10 . Forordning nr . 101/76 fastsatte, ligesom sin forgaenger (( nr . 2141/70 )), reglen om lige betingelser for adgang til og udnyttelse af Faellesskabets fiskebestande, ud fra princippet om ikke-forskelsbehandling og de grundlaeggende formaal oekonomisk integration og oprettelsen af et faelles marked . Hensynet til at undgaa en intensiv overdreven udnyttelse af fiskebestandene var imidlertid allerede udtrykt i artikel 4, hvorefter Raadet skulle traeffe "de noedvendige foranstaltninger til bevarelse af disse fiskebestande", og hvorefter Kommissionen skulle fremlaegge forslag til de bevaringsforanstaltninger, som ligger til grund for disse sager .

11 . Det er netop spoergsmaal med hensyn til kompetencen til at vedtage

- 4 -

saadanne foranstaltninger, der har givet anledning til de sager, som jeg i dag skal tage stilling til .

12 . Som bestemt i artikel 102 i tiltraedelsesakten af 1972, og senere endelig afklaret ved Domstolens praksis ( 5 ), er definitionen af betingelserne for udoevelse af fiskeri, med henblik paa beskyttelse af fiskebestande og bevarelsen af havets biologiske ressourcer, overgaaet til Faellesskabets enekompetence fra den 1 . januar 1979 ( overgangsperiodens udloeb ). Denne kompetence skal udoeves af Raadet efter forslag fra Kommissionen i henhold til naevnte bestemmelse i artikel 102 samt Traktatens artikel 43 .

13 . Foerst i 1983 naaede Raadet imidlertid til enighed om en faelles ordning om bevaring og forvaltning af fiskeressourcer, og dette til trods for, at Kommissionen allerede i oktober 1976 ( som foelge af den under Den tredje Havretskonference vedtagne udvidelse af fiskerizonerne til 200 soemil ) havde forelagt Raadet de foerste forslag herom, og skoent Raadet selv den 30 . maj 1980 havde vedtaget de generelle retningslinjer for en faelles fiskeripolitik .

14 . Paa denne maade - og ikke som foelge af en hensigtsmaessig politisk enighed - blev Raadet tvunget til at vedtage foreloebige foranstaltninger . Dette var tilfaeldet i perioden mellem februar 1977 og december 1980, hvor Raadet udstedte forskellige paa hinanden foelgende afgoerelser; den seneste - afgoerelse 80/993 af 28 . oktober 1980 ( 6 ) - indeholdt foranstaltninger, der skulle finde anvendelse indtil den 20 . december 1980 .

15 . Generelt sagt faldt foranstaltningerne i to grupper :

- Raadet bestemte dels, at medlemsstaterne skulle paase, at udoevelsen af fiskeri sker paa en saadan maade, at der tages hensyn til de samlede tilladte fangstmaengder ( TAC ) og til den del af TAC, der er tildelt tredjelande inden for rammerne af aftaler og arrangementer indgaaet med disse, saaledes som disse maengder er anfoert i Kommissionens forslag;

- dels skete der i princippet en lovfaestning af de bevaringsforanstaltninger og foranstaltninger til kontrol af fiskeressourcerne, som eksisterede den 3 . november 1976, og som kun kunne aendres i overensstemmelse med fremgangsmaaderne og kriterierne i bilag VI til "Haag-resolutionen", der var vedtaget samme dato .

16 . Ifoelge det naevnte bilag VI maatte medlemsstaterne, saa laenge der ikke var vedtaget faellesskabsforanstaltninger vedroerende bevarelse af ressourcerne, ikke traeffe ensidede foranstaltninger, men kunne dog i forebyggende oejemed, og saaledes at der ikke skete nogen forskelsbehandling, traeffe passende foranstaltninger til at sikre beskyttelsen af de ressourcer, som befandt sig i fiskerizonerne ud for deres kyster, idet de dog inden vedtagelsen af saadanne foranstaltninger burde soege at indhente Kommissionens godkendelse, og idet denne skulle konsulteres i samtlige faser af disse procedurer .

17 . I 1981 blev ingen af de foreloebige foranstaltninger imidlertid forlaenget, og der opnaaedes heller ikke enighed om endelige foranstaltninger .

18 . Skoent Raadet under samlingen i december 1980 havde vedtaget en erklaering ( som ikke kan have bindende retsvirkninger ), hvorefter medlemsstaterne skulle udoeve deres fiskeriaktiviteter paa en saadan maade, at der blev taget hensyn til de samlede tilladte fangstmaengder ( TAC )

- 6 -

for 1981 - i henhold til de forslag som Kommissionen havde fremlagt i november og december 1980 - godkendte Raadet ikke senere disse forslag, og dette selv om Kommissionen havde aendret og fremsat dem i en endelig version den 24 . juli 1981 ( saaledes at de kunne traede i kraft med virkning fra den 1 . januar ). Kommissionens forslag omfattede forordninger om fastsaettelse af de samlede tilladte fangstmaengder ( TAC ) for 1981 og de maengder, der stod til raadighed for Faellesskabet, idet der toges hensyn til de internationale aftaler om betingelserne for udoevelse af fiskeri og om fordelingen af de samlede tilladte fangstmaengder mellem medlemsstaterne i 1981 .

19 . Stillet over for den situation, der skyldtes uenigheden inden for Raadet, fremlagde Kommissionen under samlingen den 27 . juli 1981 en erklaering, hvori den under henvisning til Domstolens praksis, mindede om, at der tilkom og paahvilede Kommissionen rettigheder og forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 155, og hvori den under henvisning til den grundlaeggende offentlige interesse opfordrede medlemsstaterne til at sikre overholdelsen af de fremlagte forslag, der under hensyn til situationen maatte betragtes som retligt bindende . Denne erklaering gav straks anledning til indsigelser fra Raadets Juridiske Tjeneste og fra forskellige medlemsstater, samt, noget senere, forespoergsler og usikkerhed i Europa-Parlamentet ( 7 ).

20 . Kommissionen fastholdt imidlertid ved skrivelser af 28 . juli sit standpunkt og underrettede samtidig medlemsstaterne om, at den i afventning af Raadets forestaaende samling agtede at give tilladelse til fangster, hvis maengde ikke oversteg tre fjerdedele af de foreslaaede kvoter, idet medlemsstaterne endvidere opfordredes til at angive de foranstaltninger, som de agtede at traeffe for at sikre overholdelsen af denne regel .

21 . For saa vidt angaar en af medlemsstaterne ( Irland ), gentog Kommissionen ved skrivelse af 29 . juli sit standpunkt med hensyn til sildefiskeri, idet det anfoertes, at Kommissionen ikke ville kunne acceptere, at der fiskedes maengder, som oversteg to tredjedele af de foreslaaede kvoter, og Irland opfordredes til at traeffe egnede foranstaltninger til at sikre overholdelsen af denne graense .

22 . Irland bestred straks, at Kommissionens forslag var retligt bindende ( samt disse kvoters forenelighed med "Haag-resolutionen "), og det samme gjorde samtlige sagsoegere allerede i 1984, da Kommissionen under afslutningen af regnskaberne for 1980/1981 meddelte dem, at de udgifter, som de havde afholdt til interventionsforanstaltninger eller eksportrestitutioner for fiskemaengder, der var taget under overskridelse af de af Kommissionen fastsatte kvoter, i princippet ikke ville blive finansieret af Faellesskabet .

23 . I 1982 var situationen noget anderledes .

24 . Det staar fast, at Raadet heller ikke for dette aar kunne naa til enighed om at godkende Kommissionens forslag ( der var blevet fremsat den 17 . og den 21 . juni s.aa .), hvilket medfoerte, at Kommissionen under Raadets samling den 21 . juli 1982 fremsatte en tilsvarende erklaering som i 1981, der dog var udtrykt i mindre kategoriske vendinger .

25 . Under hensyn til vanskeligheden ved at naa en endelig loesning accepterede Raadet dog at anvende foreloebige foranstaltninger for successive perioder, som daekkede hele aaret . Disse foranstaltninger gav anledning til foelgende ordning : indtil den 23 . juli skulle medlemsstaterne overholde de forslag om TAC, der var fremsat af Kommissionen den 24 . juli 1981; fra den 24 . juli til den 31 . december skulle medlemsstaterne overholde forslagene af 21 . juni 1982 .

- 8 -

26 . Desuden udstedte Raadet den 25 . januar 1983 forordning ( EOEF ) nr . 170/83 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne ( 8 ), og til gennemfoerelse heraf udstedte Raadet forordning ( EOEF ) nr . 172/83, ligeledes af 25 . januar 1983 ( 9 ), som med tilbagevirkende gyldighed fastsatte de samlede tilladte fangstmaengder for 1982, Faellesskabets andel af disse fangster, dennes fordeling blandt medlemsstaterne, samt betingelserne for fiskeri .

27 . Det var i denne sammenhaeng, at Kommissionen ved opgoerelsen af EUGFL' s regnskaber for regnskabsaarene 1981 og 1982 naegtede at finansiere interventionsforanstaltninger og eksportrestitutioner inden for fiskerisektoren for de maengder, som den konstaterede var taget under overskridelse af de kvoter, som den havde fastsat . Det er saaledes dette afslag fra Kommissionen, som forskellige medlemsstater nu har anfaegtet .

II - Beslutningerne vedroerende regnskabsaaret 1981

1 . Kommissionens inkompetence

28 . Anbringendet om, at Kommissionen ikke havde kompetence til at goere sine forslag retligt bindende og derfor ikke kunne udlede retlige konsekvenser af medlemsstaternes manglende overholdelse heraf, er fremfoert af Irland, Frankrig, Det Forenede Kongerige og Danmark, selv om indfaldsvinkelen og de naermere argumenter er forskellige .

29 . Gennemgangen af dette anbringende er vaesentligt for afgoerelsen af tvisten . Jeg skal derfor foretage en hurtig gennemgang, der foerer os direkte fra problemet om raekkevidden af den beslutningskompetence, der er tildelt Kommissionen i "normale" situationer i henhold til Traktatens artikel 155, til spoergsmaalet om eksistensen af, udvidelsen af og graenserne for Kommissionens interventionskompetence i "patologiske" situationer, hvor Raadet har udvist passivitet .

30 . 1 ) En af sagsoegerne - Irland - har indledningsvis anfoert, at den vaesentlige funktion, som er tildelt Kommissionen ved Traktatens artikel 155, ikke bemyndiger den til at overskride de heri fastsatte graenser, og navnlig ikke kan omforme sine forslag til bindende forskrifter paa omraader, der henhoerer under Raadets kompetence . Dette bekraeftes af den parallelle bestemmelse i Traktatens artikel 145, som definerer Raadets kompetence, hvilket Domstolen da ogsaa har fastslaaet i dommen af 6 . juli 1982 i de forenede sager 188-190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen ( 10 ).

31 . Dommen goer det dog ikke muligt at loese hele det problem, der er blevet rejst ved naervaerende sager, nemlig problemet om raekkevidden af Kommissionens kompetence i tilfaelde, hvor Raadet har udvist passivitet under udoevelsen af sine befoejelser i henhold til Traktaten .

32 . Den kaster imidlertid lys over de graenser, der er sat for Kommissionens adfaerd med hjemmel i artikel 155 .

33 . Domstolen har i praemis 6 i foernaevnte dom understreget, at artikel 155, tredje led, begraenser sig til at bestemme, "at Kommissionen har befoejelse til selvstaendigt at traeffe beslutninger paa de i Traktaten fastsatte betingelser, hvorved artikel 155 benytter naesten samme formulering som ved beskrivelsen af Raadets tilsvarende funktion efter artikel 145" ( 11 ).

34 . Artikel 155, tredje led - og dette gaelder ogsaa for artikel 145 - hjemler imidlertid ikke en generel eller ubegraenset bemyndigelse, hvorfor alt derfor afhaenger af raekkevidden af den kompetence, som er tildelt institutionen ved saerlige traktatbestemmelser ( f.eks .

- 10 -

artiklerne 13, stk . 2, 33, stk . 4 og 7, 90, stk . 2 - som foernaevnte dom vedroerte - og artikel 97 ), hvorfor det generelt ikke er muligt, at Kommissionen griber ind i andre institutioners kompetence .

35 . Det fremgaar af Traktatens artikel 43 og artikel 102 i tiltraedelsesakten af 1972, at kompetencen til at fastsaette betingelser for udoevelsen af fiskeri og til at traeffe bevaringsforanstaltninger for havets biologiske ressourcer - som efter overgangsperiodens udloeb udelukkende tilkommer Faellesskabet ( 12 ) - skal udoeves af Raadet, idet der kun tilkommer Kommissionen en initiativret, hvilket vil sige en ret til at fremlaegge forslag for Raadet .

36 . Ifoelge Det Forenede Kongerige ville alene Raadet have kompetence til eventuelt - saaledes som det skete i de foregaaende aar gennem forskellige foreloebige beslutninger - at tillaegge Kommissionens forslag bindende virkning; dette skete imidlertid ikke i 1981, og saafremt det antoges, at Kommissionen af egen drift kunne give sine egne forslag bindende virkning, ville dette skabe en farlig praecedens for ligevaegten mellem faellesskabsinstitutionerne .

37 . Uanset at dette er det typiske kompetencefordelingsskema i henhold til Traktaten, maa der ved en paaberaabelse heraf imidlertid foretages en undersoegelse med hensyn til den form, hvorunder graensetilfaelde skal afgoeres, idet de foreliggende sager synes at have denne karakter . Der er nemlig et spoergsmaal, om en anden institution eller medlemsstat, naar Raadet udviser passivitet under udoevelsen af sin kompetence, kan eller boer traede i stedet for Raadet, og paa hvilke betingelser dette kan ske .

38 . Helt konkret kan man i denne sag rejse det spoergsmaal, om Kommissionens kompetence, som i princippet er begraenset til fremsaettelse af forslag, udvides - og paa hvilke betingelser - til at omfatte vedtagelsen af bindende foranstaltninger, naar Raadet udviser passivitet, i medfoer af princippet om faellesskabssystemets kontinuitet og Kommissionens status som vogter af Traktaterne efter artikel 155, foerste punkt, med henblik paa sikringen af Faellesskabets funktion og udvikling .

39 . 2 ) Paa dette punkt har de sagsoegende medlemsstater og Kommissionen fremfoert forskellige argumenter vedroerende de gaeldende retsforskrifter og Domstolens relevante praksis .

40 . De forskellige retsmoederapporter gengiver det vaesentlige i parternes argumentation, hvorfor jeg kan undlade at opregne dem .

41 . Jeg skal herefter redegoere for min opfattelse vedroerende dette stoettepunkt i de foreliggende sager .

42 . Som det ses, er der ingen, som bestrider, at i henhold til artikel 102 i tiltraedelsesakten af 1972 tilkommer befoejelsen til, inden for den faelles fiskeripolitik, at traeffe foranstaltninger med henblik paa bevarelse af havets ressourcer fra den 1 . januar 1979 "fuldstaendigt og endeligt *... Faellesskabet" ( 5 ) ; befoejelsen skal udoeves af Raadet i henhold til den naevnte artikel 102 samt EOEF-Traktatens artikel 43 .

43 . Der er under disse omstaendigheder ogsaa enighed om, at Raadets passivitet "ikke i noget tilfaelde (( kan )) genoplive medlemsstaternes kompetence og frihed til at optraede ensidigt paa dette omraade" ( 13 ).

44 . Kan Kommissionen goere dette? Og under hvilke betingelser?

45 . Det kan siges, at det i dag staar fast, at der ved Domstolens praksis er anerkendt en kompetence til at handle ( herunder en

- 12 -

kompetence til at traeffe beslutning ); denne kompetence paahviler Kommissionen og medlemsstaterne som en forpligtelse, der paahviler dem, naar Raadet udviser passivitet, ud fra noedvendigheden af at opretholde Faellesskabet, saaledes at det under alle omstaendigheder kan opfylde sine forpligtelser .

46 . Dette fastslog Domstolen udtrykkeligt i sag 804/79 ( 14 ), og dette er ogsaa blevet antaget i en raekke andre domme ( 15 ).

47 . Traktatens artikel 5 og artikel 155, tredje led, udgoer retsgrundlaget for disse forpligtelser for henholdsvis medlemsstaterne og Kommissionen .

48 . Men disse artikler er ikke i sig selv tilstraekkelige til at loese problemet om, hvornaar medlemsstaterne eller Kommissionen skal gribe ind, og heller ikke for saa vidt angaar betingelserne og graenserne for deres indgreb; sammen giver artiklerne dog et fingerpeg om loesningens art .

49 . Jeg mener imidlertid, at den naevnte dom af 5 . maj 1981 angiver de vaesentlige generelle holdepunkter, som goer det muligt at udfinde en loesning, som indebaerer en adaekvat kompetencefordeling under disse omstaendigheder, og goer det muligt at definere betingelserne og graenserne for Kommissionens indgreb .

50 . Det ligger fast, at den naevnte dom vedroerer en periode, hvor der gjaldt en af Raadets foreloebige afgoerelser, vedtaget den 25 . juni 1979.Denne afgoerelse sondrede, ligesom andre tilsvarende afgoerelser, i sin dispositive del mellem spoergsmaalet om samlede tilladte fangstmaengder ( TAC ) og "tekniske bevarings - og kontrolforanstaltninger", og fastsatte saerskilte loesninger for hvert af de to tilfaelde . Sag 804/79 vedroerte en raekke "bevaringsforanstaltninger", som Det Forenede Kongerige havde truffet ensidigt .

51 . Jeg mener imidlertid, at de generelle retningslinjer i dommen gaelder for samtlige de beskyttelses - og bevaringsforanstaltninger ( herunder definitionen af TAC ), hvortil der generelt henvises i tiltraedelsesaktens artikel 102 .

52 . Det er ligeledes klart, at dommen angik en situation, som direkte vedroerte en medlemsstats ensidige adfaerd, og at dommen fastlagde graenserne og betingelserne for denne adfaerd . Men de i dommen formulerede principper finder ogsaa anvendelse paa definitionen af graenserne for Kommissionens adfaerd i den parallelle situation, hvor Kommissionen ensidigt har truffet foranstaltninger .

53 . Jeg mener, at det generelle princip, der kan udledes af dommen af 5 . maj 1981, er - paa linje med Raadets foreloebige afgoerelser og i overensstemmelse med aanden i "Haag-resolutionen" af 1976 - at indgreb fra Kommissionen og medlemsstaternes side, naar Raadet udviser passivitet, skal ske inden for rammerne af en procedure, der indebaerer konsultation og samarbejde, og hvori begge parter deltager ( praemisserne 28 og 32 ).

54 . Dette maa utvivlsomt vaere tilfaeldet, idet Domstolen udtrykkeligt har anerkendt, at trods fastfrysningen af det princip, der gjaldt for de gaeldende bevaringsforanstaltninger ved udloebet af den i artikel 102 omhandlede overgangsperiode, var medlemsstaterne ikke totalt afskaaret fra at aendre disse foranstaltninger, saafremt dette maatte vaere noedvendigt, og saafremt aendringerne ikke indebar en ny bevaringspolitik ( praemisserne 21, 22 og 25 ).

- 14 -

55 . Under disse omstaendigheder anerkendte Domstolen betydningen af en "samarbejdsprocedure mellem medlemsstaterne og Kommissionen ".

56 . Og skoent Domstolen anerkendte Raadets hensigt om i de foreloebige afgoerelser at styrke "den autoritet, der tilkommer Kommissionens forslag", ( praemis 25 ) betragtede den dem kun som "et udgangspunkt for en samlet optraeden fra Faellesskabets side" ( praemis 28 ).

57 . Dette vil sige foelgende; selv med hjemmel i en foreloebig afgoerelse fra Raadet, der - direkte eller med henvisning til "Haag-resolutionen" - anerkendte en vaesentlig initiativret for Kommissionen, fandt Domstolen ikke, hvilket var logisk, at der tilkom den en selvstaendig og bindende beslutningskompetence, ja end ikke en ensidig kompetence til at goere indgreb, hvorfor det foelgelig ikke anerkendtes, at Kommissionens forslag kunne udgoere en "uafhaengig kilde til retlige forpligtelser", som den britiske regering har udtrykt det .

58 . Under hensyn til "de systematiske principper, som Faellesskabet hviler paa", og under hensyntagen til "det krav om en afbalanceret udvikling, som Traktaten sigter mod" ( praemis 23 ), samt under hensyntagen til den "generelle overvaagningsrolle", som er tildelt Kommissionen ved Traktatens artikel 155, sammenholdt med Raadets foreloebige afgoerelser ( praemis 30 ), fandt Domstolen, at Kommissionen i grunden kun raadede over en art "vetoret", i den forstand at der kunne rejses tvivl om gyldigheden af foranstaltninger, truffet i strid med Kommissionens udtalelse .

59 . Domstolen fandt i det konkrete tilfaelde, at der "ikke blot (( bestod )) en forpligtelse for medlemsstaterne til i fornoedent omfang at konsultere Kommissionen og loyalt soege dennes godkendelse, men ogsaa en forpligtelse til ikke at indfoere nationale bevaringsforanstaltninger uden hensyn til de indvendinger, forbehold eller betingelser, som maatte vaere kommet til udtryk fra Kommissionens side" ( praemis 31 ).

60 . Udtrykket "under hensyntagen til det krav om en afbalanceret udvikling, som Traktaten sigter mod" kan ikke udgoere nogen begrundelse for at tilsidesaette dette system under en sag - som de foreliggende - hvor Raadet har udvist en saa stor passivitet, at det end ikke har udstedt midlertidige bestemmelser, der giver Kommissionen den samme vigtige kompetence, som blev tildelt den ved de tidligere udstedte afgoerelser .

61 . Heller ikke ses der at vaere krav om, at "(( Faellesskabet )) under alle forhold fastholder sin adgang til at opfylde sine forpligtelser" ( praemis 23 ), og dette synes heller ikke at fremgaa af de forpligtelser til at handle eller undlade at handle, som paahviler medlemsstaterne i medfoer af Traktatens artikel 5 .

62 . Kommissionen anfoerer imidlertid, at medlemsstaterne, da Raadet ikke havde truffet nogen afgoerelse, var forpligtet til at handle i Faellesskabets interesse ved at vedtage de noedvendige administrative bestemmelser eller lovforskrifter, inden for rammerne af de af faellesskabsinstitutionerne fastsatte bestemmelser, og under ingen omstaendigheder i strid med Kommissionens indvendinger, forbehold eller fremfoerte betingelser .

63 . Heroverfor har den franske regering anfoert - under paaberaabelse af Domstolens praksis - at medlemsstaterne har befoejelse og ikke nogen forpligtelse til om noedvendigt at traeffe egnede bevaringsforanstaltninger, altid inden for et begraenset omraade og aldrig i strid med de indvendinger, som Kommissionen maatte fremfoere mod saadanne foranstaltninger .

- 16 -

64 . Jeg mener, at selv om det accepteres - hvilket ikke ville vaere urimeligt - at medlemsstaterne har saerlige forpligtelser til at handle, naar Raadet udviser passivitet, paa grund af de forpligtelser, som paahviler dem i henhold til Traktatens artikel 5, er der intet som indicerer, at de skal goere dette under iagttagelse af de praecise bestemmelser, der er indeholdt i Kommissionens forslag .

65 . Ved udloebet af overgangsperioden i tiltraedelsesaktens artikel 102 er deres forpligtelser til at handle blevet mildnet og kan kun overholdes paa de samme betingelser, hvorunder Kommissionen skal overholde sine forpligtelser, dvs . inden for rammerne af den konsultationsprocedure, hvorunder Kommissionen klart har det sidste ord .

66 . Alligevel gjorde Kommissionen det, at den i sine egne forslag, som om der var tale om bydende og retligt bindende afgoerelser, paa forhaand meddelte, at dens udtalelse om uforenelige nationale foranstaltninger altid vil vaere negativ, hvorved den lod haant om den konsultationsprocedure, der skulle foelges i forbindelse med de af medlemsstaterne ensidigt vedtagne foranstaltninger og Kommissionens ensidige erklaeringer og bestemmelser .

67 . Som det ses, er det ikke det samme at antage, at Kommissionen kan modsaette sig medlemsstaternes projekter, og haevde, at de af den fremsatte forslag uden videre er bindende for medlemsstaterne; i foerstnaevnte tilfaelde er det de nationale foranstaltninger, der udgoer grundlaget for Kommissionens udtalelse, i det sidstnaevnte tilfaelde forhindrer den, at de anvendes . Det kan udmaerket forekomme, at der foreligger eller sker et sammenfald af synspunkter; men under paaberaabelse af "god forvaltningsskik" opgaves den dialog, som kunne goere det muligt at konstatere denne enighed eller skifte standpunkt i lyset af de forskellige fremsatte forslag, og som kunne goere det muligt at tilvejebringe et mere solidt grundlag for forankringen af en fremtidig faellesskabsforanstaltning .

68 . Jeg mener ikke, at denne slutning boer aendres under hensyn til den behaendige maade, som Kommissionen fremfoerte sin stillingtagen paa, og hvorefter de af Kommissionen foreslaaede kvoter udgjorde den maksimumgraense, som medlemsstaterne ikke maatte overskride . Ogsaa her er resultatet det samme, hvilket betyder, at Kommissionen ensidigt fandt, at dens forslag maatte betragtes som ufravigelige og retligt bindende foranstaltninger .

69 . Efter min opfattelse forstoerrede Kommissionen helt ekstremt den ubestridelige betydning, som Domstolen har tillagt dens forslag; saafremt det antages at forslagene har bindende karakter, betyder dette, i stedet for at de udgoer et udgangspunkt for definitionen af Faellesskabets stillingtagen, at de udgoer det endelige slutpunkt . Undervejs forsvandt den konsultationsprocedure, som Domstolen fandt var uomgaengelig noedvendig, og der skete et brud paa ligevaegten i henhold til Traktaten . Det fastslaas i dommen af 5 . maj 1981 ( praemis 30 ), at medlemsstaterne "kun kan handle i den faelles interesse", og kun i henhold til de af Kommissionen fastsatte kriterier .

70 . Det er klart, at Kommissionens forslag blev gjort til genstand for omfattende diskussioner i Raadet .

71 . Jeg raader imidlertid ikke over oplysninger - og de fremgaar heller ikke af sagen - der goer det muligt uden nogen form for tvivl at antage, at Kommissionens forslag blev gjort til genstand for en konsultationsprocedure med de paagaeldende medlemsstater, der opfyldte de krav, der fremgaar af Domstolens praksis, dvs . gennemfoerelsen af en omfattende konsultation under iagttagelse af princippet om redelighed -

- 18 -

i medfoer af et paa dette omraade gaeldende vaesentligt krav om gennemskuelighed - med henblik paa at virkeliggoere forslagenes formaal, dvs . en samordnet vedtagelse af foranstaltninger, der ville goere det muligt at afhjaelpe Raadets passivitet .

72 . Det maa ikke glemmes, at Raadets manglende evne til at naa til enighed blev endeligt konstateret under samlingen den 27 . juli 1981, og at Kommissionen foerst fra dette tidspunkt meddelte, at den ville drage de konsekvenser, der ligger til grund for de foreliggende sager . Indtil da drejede forhandlingerne sig om vedtagelse af bevaringsforanstaltninger i Raadet; herefter blev Kommissionens forslag ikke lagt til grund for en ny samordnet indsats i en hensigtsmaesig form, der var blevet noedvendiggjort for at afhjaelpe den nye situation, der var opstaaet som foelge af Raadets definitive "passivitet ".

73 . Tilbage stod herefter kun de af Kommissionen beskrevne noedvendige fiskebevaringsforanstaltninger, udtrykt i de af Kommissionen foreslaaede kvoter .

74 . Domstolen har imidlertid i dommen Regina mod Tymen ( 16 ) fastslaaet, at Kommissionens forslag ikke i sig selv kan betragtes som bindende retsforskrifter, idet den udtalte, at medlemsstaterne ikke kan anse ensidigt vedtagne nationale foranstaltninger for godkendte, naar Raadet udviser passivitet, blot fordi foranstaltningerne har samme indhold som de forslag, Kommissionen har fremsat for Raadet med henblik paa gennemfoerelsen af en samordnet faellesskabsaktion .

75 . Dette brud paa den institutionelle ligevaegt synes derfor ikke at vaere lovlig .

76 . Ogsaa en supplerende teoretisk betragtning goer det muligt at underbygge denne slutning .

77 . Saaledes har man ved definitionen af graenserne for Kommissionens kompetence, naar der foreligger retlige lakuner paa grund af Raadets passivitet, i teorien opereret med to forskellige opfattelser; "teorien om fastfrysning" og "teorien om kompetence i krisesituationer" eller om "saerlige omstaendigheder ".

78 . Den foerste teori anerkender en kompetence for Kommissionen til at forlaenge de retsforskrifter, hvis gyldighedsperiode er udloebet, og til saaledes foreloebig at opretholde den tidligere ordning, saa laenge Raadet ikke formelt har forlaenget eller aendret den . Det drejer sig om en saedvanligt anvendt loesning i Faellesskabernes praksis, isaer paa omraadet for den faelles landbrugspolitik, og Domstolen har anerkendt den som gyldig; loesningen indebaerer den fordel, at den ikke i materiel henseende fraviger den ordning, der er skabt af det kompetente lovgivningsorgan .

79 . Ved den anden teori antages det, at Kommissionen under hensyn til situationens alvor og foranstaltningernes uopsaettelighed kan tildeles "lovgivningsmaessig" kompetence i en krisesituation og indfoere en ny ordning, hvis det viser sig, at den tidligere ikke giver tilfredsstillende loesninger i forhold til situationens krav . Naar alt kommer til alt, var det noget saadant, der skete ved Kommissionens stillingtagen i erklaeringen af 27 . juli 1981 . Det er oplyst, at teorien om undtagelsesbefoejelser er accepteret i forskelllige medlemsstaters forfatninger eller retspraksis ( Danmark, Italien, Frankrig, Tyskland ), men altid formuleret ud fra en forudsaetning om meget strenge betingelser, jfr . situationen i krigstid . Under saadanne omstaendigheder kan statschefen, regeringen eller centralforvaltningen traeffe foranstaltninger af lovgivningsmaessig art, der henhoerer under parlamentets kompetence, og som skal godkendes af dette, saa snart det

- 20 -

er muligt .

80 . Jeg mener ikke, at den foreliggende situation kan ligestilles med situationen i sidstnaevnte tilfaelde . Den politiske haardknude paa raadsplan, hvor vedvarende den end maatte vaere, var ikke udtryk for en alvorlig krisesituation, som kunne medfoere en saadan risiko for Faellesskabets overleven eller funktion med en uovervindelig paralysering af den kompetente institution fremkaldt af force majeure, at det kunne begrunde "den udoevende magts" brug af lovgivningskompetencen .

81 . Man kunne ogsaa forestille sig, at fiskeressourcerne var saa alvorlig truet af overfiskeri, at Kommissionen, ligesom naar der foreligger en forfatningsmaessig noedsituation, kunne udoeve en krisebegrundet undtagelseskompetence .

82 . Jeg mener imidlertid ikke, at situationen, skoent den var alvorlig, noedvendiggjorde et saadant brud paa den institutionelle ligevaegt .

83 . Det er ikke blot ikke blevet bevist, at det ikke efter omstaendighederne var muligt at foelge den konsultationsprocedure, som Domstolen fandt var den korrekte fremgangsmaade ved indfoerelsen af bevaringsforanstaltninger, naar Raadet udviste passivitet, ligesom indfoerelsen af en saadan procedure materielt set ville vaere den loesning, som bedst svarede til Kommissionens forlaengelse af Raadets foreloebige ordning, som udloeb i december 1980, uden at de eksisterende eller foreslaaede foranstaltninger af denne grund ville blive fuldstaendig fastfrosset . De indbyrdes droeftelser ville goere det muligt at tilpasse foranstaltningerne efter omstaendighederne og tage hensyn til principperne om institutionel ligevaegt . Forlaengelsen af den tidligere ordning ( i det mindste dens aand, gennem en udvidelse af bestemmelserne om fastsaettelse af nationale kvoter i forbindelse med de foreslaaede TAC ) ville desuden udgoere det normale modstykke til princippet om kontinuitet inden for Faellesskabet, som Domstolen har fundet boer laegges til grund for Kommissionens supplerende foranstaltninger .

84 . Det bestemtes i Raadets foreloebige afgoerelser ( og i erklaeringen i moedereferatet for samlingen den 15 . til 17 . december 1980 ), at man skulle "tage hensyn til" de af Kommissionen fremlagte forslag om TAC, uden at disse dog tillaegges en bindende karakter, saa laenge Raadet ikke har vedtaget dem . Jeg mener ikke, at man boer acceptere en ensidig loesning fra Kommissionens side, der bestaar i at anvende de foreslaaede begraensninger, som om de allerede var blevet vedtaget, idet Kommissionen saaledes udnytter Raadets passivitet til at goere sine egne forslag om TAC bindende .

85 . For det andet mener jeg, at Kommissionen i de oevrige tilfaelde af "undladelse" paa fiskeriomraadet stedse har ladet sig inspirere af teorien om "fastfrysning", og at den foreliggende sag er den foerste, hvor Kommissionen klart har fraveget denne teori .

86 . Af alle disse grunde, mener jeg, at det foerste anbringende boer tages til foelge, og at beslutningerne vedroerende afslutningen af regnskaberne for 1981 boer annulleres, da der ikke var udstedt retsforskrifter om fastsaettelse af de TAC og kvoter, som de sagsoegende medlemsstater ifoelge Kommissionen skulle have tilsidesat .

2 . De oekonomiske foelger af tilsidesaettelsen af de anfaegtede regler; retssikkerhedsprincippet

87 . Den slutning, som jeg er naaet til med hensyn til det netop gennemgaaede anbringende - hvorefter Kommissionen ikke kunne anse sine

- 22 -

forslag som bindende under de omstaendigheder, hvorunder den gjorde det, idet den havde undladt at foelge konsultationsproceduren med medlemsstaterne under overholdelsen af den ligevaegt, som kraeves i Traktaten - loeser i sig selv det andet vaesentlige spoergsmaal, som sagsoegerne har rejst .

88 . Da der som anfoert ikke eksisterede bindende regler om fastsaettelse af TAC og kvoter, som kunne vaere blevet tilsidesat ved medlemsstaternes fiskeriaktiviteter, kan det ikke siges, at der ved opkoebene og eksportrestitutionerne for maengder, der oversteg de af Kommissionen foreslaaede, blev tilsidesat nogen som helst faellesskabsregel, hvorfor der heller ikke var nogen begrundelse for at naegte finansiering heraf gennem EUGFL under henvisning til artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 .

89 . Lad mig imidlertid anlaegge den modsatte opfattelse; saafremt de af Kommissionen foreslaaede kvoter var retligt bindende, er det noedvendigt at undersoege, om overtraedelsen heraf indebar, at det kan afvises at finansiere dem gennem EUGFL .

90 . Sagsoegerne er praktisk talt enige om at haevde, at der i 1981 ikke bestod en saadan sammenkaedning af TAC og fiskerikvoter med faellesskabsfinansieringen, at en overholdelse af TAC og kvoter var en forudsaetning for faellesskabsfinansieringen .

91 . Sagsoegerne henviser generelt til den omstaendighed, at der ikke paa det tidspunkt eksisterede nogen regel, som udtrykkeligt fastsatte en saadan sammenkaedning og samtidig udgjorde det noedvendige retsgrundlag for at afvise faellesskabsfinansiering med den begrundelse, at de tagne maengder havde oversteget de fastsatte kvoter .

92 . Noget saadant er hverken bestemt i forordning ( EOEF ) nr . 100/76 om den faelles markedsordning for fiskerivarer eller i forordning ( EOEF ) nr . 101/76 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren . Ingen af disse forordninger ( dette goeres gaeldende af Irland ) fastsatte i oevrigt TAC eller fiskerikvoter, eller nogen som helst andre begraensninger af de fiskemaengder, som kunne fiskes af de enkelte medlemsstater .

93 . Irland har endvidere - til trods for de i 1981 diskuterede forslag - anfoert, at princippet om fordelingen af TAC og fiskerikvoter mellem medlemsstaterne foerst blev genstand for en aftale mellem dem, da man indfoerte den faelles fiskeripolitik, dvs . ( ifoelge Nederlandene ) i 1983 .

94 . Og - som understreget af de samme medlemsstater - sammenkaedningen mellem finansieringsbestemmelserne og overholdelsen af TAC og de kvoter, der indfoertes af hensyn til bevaringen af fiskeressourcerne, blev foerst udtrykkelig fastslaaet ved artikel 26, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81; det er herved oplysende at sammenholde denne forordnings tredjesidste betragtning med den tilsvarende betragtning til forordning ( EOEF ) nr . 100/76, idet de to forskellige formuleringer afsloerer den fornyelse, som foerstnaevnte forordning indfoerte i Faellesskabets finansiering af fiskeri .

95 . Ifoelge Nederlandene var den udtrykkelige vedtagelse af bestemmelsen i artikel 26, stk . 2, blot en understregning af, at der ikke fandtes en saadan regel forud for den 1 . juni 1982, idet interventionsforanstaltningerne inden for fiskerisektoren foer denne dato ubetinget kunne finansieres af Faellesskabet .

96 . Som ogsaa understreget af den nederlandske og andre regeringer er artikel 26, stk . 2, begraenset til interventionsforanstaltninger ( og

- 24 -

dette gaelder ogsaa artikel 25 ), og indeholder ingen som helst restriktioner vedroerende muligheden af at finansiere eksportrestitutioner, idet forskellen i ordningerne ( som foerst blev indfoert fra 1982 ) skyldes de eksporterede fisk, som eksportoeren kan koebe hvor som helst paa det europaeiske marked og ikke "overvaelte" paa Faellesskabets marked .

97 . For saa vidt angaar eksportrestitutionerne, indeholder heller ikke Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2730/79 af 29 . november 1979 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter ( 17 ), noget om, at kvoterne skal overholdes som en betingelse for finansiering .

98 . Efter artikel 7, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 110/76 af 19.1.1976, der som bekendt fastsatte almindelige regler for ydelse af eksportrestitutioner inden for fiskerisektoren, var udbetaling af restitutioner kun betinget af, at det bevistes, at varerne havde oprindelse i Faellesskabet og udfoertes fra Faellesskabet .

99 . Ifoelge den danske regering kan de erhvervsdrivende, naar disse betingelser er opfyldt, kraeve, at de nationale myndigheder udbetaler restitutionerne, og myndighederne har ingen anden mulighed end at betale de respektive beloeb .

100 . Der er ikke i nogen som helst faellesskabsforskrift hjemmel til, at medlemsstaterne som supplerende betingelse for udbetalingen af restitutioner kan kraeve bevis for, at de paagaeldende maengder er blevet fanget inden for rammerne af de fastsatte kvoter . Der foreligger derfor en af Kommissionen ulovlig fastsat betingelse for faellesskabsfinansiering .

101 . Ifoelge den danske regering indebaerer Kommissionens opfattelse videre en absurd konsekvens . Paa den ene side er medlemsstaterne forpligtet til at betale restitutioner uden at kunne kraeve bevis for, at de paagaeldende maengder ligger inden for kvoterne; paa den anden side skulle de kunne finde sig i, at, Kommissionen ved afslutningen af regnskaberne helt eller delvis kan afvise at finansiere de restitutioner, som medlemsstaterne allerede har betalt .

102 . Fastsaettelsen af en saadan betingelse forudsaetter i oevrigt, at der indfoeres en kontrolmekanisme, som imidlertid ikke er omhandlet i nogen som helst retsforskrift, i modsaetning til - som anfoert af Forbundsrepublikken Tyskland - hvad der gaelder for de oevrige faelles markedsordninger, saaledes markedsordningen for sukker, der indeholder kvoteregler og regler om import - og eksportlicenser .

103 . Forskellige medlemsstater har med eftertryk anfoert, at beviset for overholdelsen af kvoterne, for saa vidt angaar eksportrestitutionerne, i praksis er umuligt at foere, da fisk, der eksporteres fra en hvilken som helst havn inden for Faellesskabet, kan vaere fanget og opkoebt paa en hvilken som helst medlemsstats omraade, og uden at vaere blevet medregnet i i eksportlandets fiskerikvoter .

104 . Som Kommissionen har indroemmet, har dette argument ogsaa betydning for den omstaendighed, at artikel 26, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 ikke med virkning fra 1982 ligestillede eksportrestitutioner med betaling af interventionsforanstaltninger .

105 . Summa summarum anfoeres det af sagsoegerne : da der ikke er udstedt nogen udtrykkelig bestemmelse, som forbyder ydelse af eksportrestitutioner for fiskemaengder, der er taget ud over kvoten, er det ikke muligt at antage, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelser, og medlemsstaterne vil ikke kunne naegte at

- 26 -

foretage udbetalinger .

106 . Ganske vist bestemmer artikel 2, stk . 1, og artikel 3, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, at Faellesskabet kun finansierer ydede, henholdsvis foretagne restitutioner og interventioner, "efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget"; ifoelge sagsoegerne maa disse bestemmelser imidlertid fortolkes snaevert .

107 . Ifoelge Det Forenede Kongeriges opfattelse ville det for at udelukke Faellesskabets finansiering af bestemte udgifter - paa grund af tilsidesaettelse af en faellesskabsbestemmelse - vaere noedvendigt at godtgoere eksistensen af en aarsagssammenhaeng mellem overtraedelsen og den udgift, der naegtes finansieret af Faellesskabet, hvorfor Kommissionen derfor burde bevise, at den paaberaabte overtraedelse havde fremkaldt en foroegelse af de udgifter, som haevdes at paahvile Faellesskaberne .

108 . Ifoelge den tyske regering tillader aanden i og formaalet med principperne om finansiering, som fremgaar af den naevnte ordning og Domstolens praksis, alene Faellesskabet at naegte at finansiere de afholdte udgifter, naar der foreligger tilsidesaettelse af klare og praecise oekonomiske forskrifter, dvs . bestemmelser om finansiering af og udgifterne i forbindelse med en konkret faelles markedsordning, eller tilsidesaettelse af bestemmelser, som fastsaetter betingelser om fremgangsmaader eller materielle forskrifter, som skal vaere opfyldt, for at et bestemt beloeb kan udbetales til ansoegere .

109 . Det anfoeres, at foranstaltningerne til begraensning af fiskeriet gennem fastsaettelse af fangstkvoter, som tilsigter bevarelsen og forvaltningen af havets ressourcer, er baade reguleringen af markedet og finansieringen af den naevnte politik uvedkommende, da der, i mangel af udtrykkelige bestemmelser herom ( som aldrig er blevet indfoert for eksportrestitutioner ), ikke foreligger nogen sammenhaeng mellem den af Kommissionen i 1981 foreslaaede kvoteordning og finansieringen af den faelles markedsordning .

110 . Under disse omstaendigheder kunne medlemsstaterne ikke naegte at godtgoere interventionerne og eksportrestitutionerne for de erhvervsdrivende, som havde ansoegt herom i overensstemmelse med gaeldende faellesskabsret . Det tilkom ikke medlemsstaterne at aendre bestemmelserne, og Faellesskabets institutioner, som havde enekompetence til at goere dette, vedtog ikke nogen som helst foranstaltninger, som udelukkede betaling i tilfaelde af overskridelse af de af Kommissionen foreslaaede fangstmaengder .

111 . Faellesskabsinstitutionerne kunne derfor ikke under anbringende af at ville udelukke bestemte udgifter fra faellesskabsfinansiering, og under paaberaabelse af et i Traktatens artikel 5 indeholdt loyalitetsprincip, undlade at give medlemsstaterne underretning om de udgifter, som EUGFL ikke ville kunne acceptere . Da denne passivitet skyldtes Raadet, paahvilede der Faellesskabet en skaerpet forpligtelse til at paase, at medlemsstaterne ikke led et oekonomisk tab i forbindelse med afslutningen af regnskaberne .

112 . Nogle af de sagsoegende medlemsstater har anfoert, at Kommissionen ved at undlade dette saaledes har tilsidesat principperne om retssikkerhed og den berettigede forventning .

113 . Irland har for eksempel fremfoert, at da sammenkaedningen mellem kvoterne og finansieringen af interventionerne foerst blev indfoert med virkning fra 1983 ved forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, kunne medlemsstaterne ikke i 1981 vaere vidende om - paa et tidspunkt, da forslagene om TAC og kvoter stadig skulle droeftes, og da betalingen af

- 28 -

interventionerne skete i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 100/76 - at denne sammenkaedning ville blive ophoejet til gaeldende ret .

114 . Da der heller ikke var udstedt nogen afgoerelse fra Raadet eller nogen faellesskabsbestemmelser efter Kommissionens erklaering af 27 . juli 1981, kunne medlemsstaterne ifoelge Irland naere en berettiget og rimelig forventning om, at erklaeringen ikke ville have retlige virkninger, saa meget mere som enhver national foranstaltning til begraensning af fiskeriet - i mangel af en klar og bindende faellesskabsbestemmelse - ville kunne anfaegtes ved domstolene .

115 . Hertil kommer, som Nederlandenes regering goer gaeldende, at Kommissionen undlod at vedtage nogen som helst foranstaltninger, som midlertidigt suspenderede eller nedsatte restitutionerne med virkning fra det tidspunkt, hvor den maatte have konstateret en forskel mellem fangsternes omfang og de foreslaaede kvoter, men i stedet tillod, at der i kraft af restitutionerne og opkoebene paa markedet, fortsat bestod et incitament til at fortsaette fiskeriet . Det ville derfor ikke vaere retfaerdigt, hvis Kommissionen ved afslutningen af regnskaberne for EUGFL paalagde medlemsstaterne hele ansvaret for overskridelsen af kvoterne .

116 . Forbundsrepublikken Tyskland har i denne sammenhaeng henvist til Domstolens praksis ( 18 ), hvorefter principperne om klarhed og sikkerhed i retsforhold kraever, at rettigheder og forpligtelser ifoelge retsforskriftr, der fastsaetter paabud, fremstaar utvetydigt og klart . Det vil isaer vaere tilfaeldet paa det oekonomiske og politisk oemtaalelige omraade, som finansieringen af den faelles landbrugspolitik udgoer, jfr . forordning ( EOEF ) nr . 729/70; under hensyn til den oekonomiske raekkevidde af denne forordnings artikler 1 og 2, er det ifoelge forbundsregeringen bydende noedvendigt, at medlemsstaterne allerede fra begyndelsen klart kan opnaa kendskab til, om en bestemt adfaerd fra deres side, kan fremkalde oekonomiske foelger for dem under regnskabsafslutningen .

117 . Derudover - hvilket Det Forenede Kongerige understreger - indfoerte Kommissionens erklaering af 27 . juli 1981 kun foreloebige foranstaltninger, idet Raadet ikke godkendte faelles regler . Da Raadet udstedte disse regler den 1 . januar 1983, gjorde den det med tilbagevirkende kraft for 1982, men ikke for 1981, og satte saaledes ifoelge den britiske regering punktum for naevnte foranstaltninger, der derfor ikke kan behandles, som om de udgjorde endelige faelles regler for 1981 .

118 . Jeg vil nu tage stilling til disse argumenter, idet jeg sammenholder dem med, hvad Kommissionen har gjort gaeldende .

119 . Foerst og fremmest forekommer det mig, at man maa anerkende, at der eksisterer en naturlig forbindelse mellem fiskeripolitikken og bevaringsforanstaltningerne . Som det allerede anfoertes i betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 100/76, skal det ved anvendelsen af den faelles markedsordning for fiskerivarer ogsaa tages i betragtning, at "Faellesskabet har interesse i at bevare fiskebestandene i videst muligt omfang ". Selv om der er tale om noget andre formaal, er bevarelsen af fiskebestandene uden tvivl vaesentlig af hensyn til en regelmaessig forsyning med fiskerivarer paa mellemlang og lang sigt og saaledes ogsaa for bevarelsen af Faellesskabets fiskeres indtaegter .

120 . I Traktatens artikel 40, stk . 3, bestemmes det, at en "faelles ordning *... kan omfatte alle foranstaltninger, der er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal *...".

121 . Nu er der vel naeppe heller nogen, der vil haevde, at bevaringsforanstaltningerne ikke bidrager til gennemfoerelsen af den

- 30 -

faelles fiskeripolitiks formaal; det er kun ved at beskytte fiskebestandene, at fiskerierhvervet kan komme i balance og videreudvikle sig paa en sund basis, naar der i saa henseende er skabt en passende struktur .

122 . Saa vidt ses, har Domstolen ogsaa anerkendt dette princip, idet den i dommen Kramer ( 19 ) udtalte, "at eksistensen af en faelles markedsordning *... medfoerer en forpligtelse for medlemsstaterne til at overvaage, at fangstbegraensningen ivaerksaettes saaledes, at indvirkningerne paa den paagaeldende ordnings funktion formindskes mest muligt ".

123 . I denne sammenhaeng er det saaledes allerede klart angivet, at svaret paa det helt centrale spoergsmaal om fortolkningen af udtrykket "Faellesskabets regler *... inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget", jfr . artikel 2, stk . 1, og artikel 3, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, ikke skal gaa i en restriktiv retning .

124 . Domstolen anlagde da heller ikke en saadan fortolkning i dommene af 7 . februar 1979 ( 20 ) og 27 . februar 1985 ( 21 ), idet den udtalte, at forordning ( EOEF ) nr . 729/70 "tillader kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter" ( min understregning ).

125 . Jeg ser ingen grund til at lave om paa den slutning, som maa udledes af denne praksis .

126 . For det foerste er det nemlig saaledes, at der ikke i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 findes nogen stoette for, at faellesskabsfinansieringen kun kan afvises i det tilfaelde, hvor naermere bestemte og konkrete regler er overtraadt - eksempelvis af finansieringsmaessig eller teknisk natur, og som angiver de formelle og materielle betingelser for, at et beloeb kan udbetales ( eksempelvis frister, regler om prisfastsaettelse, beregning af stoettebeloeb osv .).

127 . Dernaest synes en mere vid opfattelse af faellesskabsreglerne i forbindelse med markedsordningerne for landbrugsprodukter at vaere den, der bedst svarer til formaalet med de i denne sag omstridte bestemmelser . Den oekonomiske byrde, der paalaegges den medlemsstat, som har tilsidesat reglerne, fungerer nemlig ved en korrekt fordeling af byrderne som et slags overtalelsesmiddel med henblik paa, at faellesskabsretten opfyldes i sin helhed og ikke kun de bestemmelser, der mere direkte vedroerer de betalinger, som indgaar i "debet/kredit"-forholdet mellem EUGFL og medlemsstaterne .

128 . Som Kommissionen understreger, kan det vanskeligt antages, at EUGFL skulle finansiere udgifter, som har deres oprindelse i en aabenbar tilsidesaettelse af faellesskabsretten .

129 . Og dette gaelder efter min opfattelse baade de bestemmelser, der fastsaetter TAC ( samlede tilladte fangstmaengder ), og de bestemmelser der fordeler dem i kvoter mellem medlemsstaterne . Jeg mener ikke, at man herved ( saaledes som Frankrig goer det ) kan sondre mellem "bevaringsforanstaltninger" og "forvaltningsforanstaltninger for bevaringen"; overholdelsen af de fiskekvoter, der er tildelt fiskerne i de enkelte stater, er generelt set et effektivt middel til at begraense de samlede fangster under lige betingelser for de erhvervsdrivende fra forskellige medlemsstater, og der kan kun meddeles dispensation herfra under saerlige omstaendigheder (( jfr . f.eks . forordning ( EOEF ) nr . 500/87 af 16 . februar 1987 ( 22 ))).

- 32 -

130 . Overholdelsen af de kvoter, som stadig maatte eksistere, skal derfor med hensyn til finansieringen gennem EUGFL stilles paa lige fod med TAC .

131 . Hvis en medlemsstats fiskere tilsidesatte kvoterne, ville man i oevrigt - som Kommissionen da ogsaa har anfoert - skade fiskerne i den medlemsstat, der overholder faellesskabsretten . Et saadant brud paa ligebehandlingsprincippet, jfr . Traktatens artikel 40, stk . 3, ville fremkalde en forstyrrelse i konkurrencevilkaarene, som oven i koebet ville blive forstaerket, saafremt Faellesskabet skulle vaere forpligtet til at finansiere saadanne operationer .

132 . Som Domstolen udtalte i sag 11/76 ( praemis 9 ):

"da gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning;

hvis der opstaar en saadan fordrejning af konkurrencen mellem medlemsstaterne til trods for de midler, der staar til raadighed til at sikre en ensartet anvendelse af faellesskabsretten i hele Faellesskabet, kan den ikke finansieres af EUGFL, men maa under alle omstaendigheder paahvile den paagaeldende medlemsstat ".

133 . Naar henses til ordlyden af artikel 2 og artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, og den fortolkning heraf, som maa anlaegges - i lyset af faellesskabslovgivers formaal og hensigter - saa kan det ikke vaere noedvendigt med en udtrykkelig bestemmelse om, at en tilsidesaettelse af Faellesskabets bevaringspolitik, og saa meget mere en tilsidesaettelse af "Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget", medfoerer at de hertil hoerende oekonomiske konsekvenser indtraeffer .

134 . En saadan udtrykkelig bestemmelse risikerer altsaa at blive naermest overfloedig, og det bliver under denne synsvinkel forstaaeligt, hvorfor dette krav ikke er formuleret udtrykkeligt i forordningerne nr . 100 og 110/76, og at der altsaa - isoleret set - ikke er noget til hinder for, at man afviser at finansiere interventionsforanstaltninger paa grund af tilsidesaettelse af forskriftsmaessigt udstedte regler og bevaringsforanstaltninger .

135 . Paa den anden side maa det ogsaa anerkendes, at det vil vaere overdrevent, hvis enhver overtraedelse af faellesskabsreglerne, selv den mest irrelevante og ubetydelige, kan vaere tilstraekkelig til at afvise en finansiering .

136 . Dette er imidlertid ikke tilfaeldet ved en eventuel tilsidesaettelse af fiskekvoterne, naar disse er forsynet med de noedvendige retsvirkninger; overskridelsen beroerer ikke alene virkeliggoerelsen af de bevaringsformaal, der ligger til grund for den faelles markedsordning for fiskerisektoren, men den vil desuden give anledning til foroegede udgifter for EUGFL, naar der maa foretages supplerende interventionsopkoeb for at traekke alle eller en del af de fangede fiskesorter tilbage fra markedet .

137 . Dette indebaerer efter min opfattelse ikke, at det er noedvendigt at paavise eksistensen af en aarsagssammenhaeng mellem overtraedelsen og de foroegede udgifter for EUGFL .

138 . For at en overtraedelse af faellesskabsbestemmelserne kan rammes

- 34 -

ved afslutningen af EUGFL' s regnskaber ( og ikke kun i henhold til Traktatens artikel 169 ), er det noedvendigt, at den har haft oekonomiske foelger, for saa vidt som den har givet anledning til uretmaessig afholdelse af supplerende udgifter .

139 . Jeg mener, at dette ligger til grund for Domstolens udtalelse ( dom af 7 . februar 1979, sagerne 11 og 18/76 ), hvorefter artiklerne 2 og 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 kun tillader "Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet *...".

140 . Dette fremgaar ogsaa af formaalene med proceduren til afslutning af de regnskaber, som medlemsstaterne har forelagt over de af EUGFL finansierede udgifter, som defineret af Domstolen ( 23 ).

141 . I de foreliggende sager eksisterer denne aarsagssammenhaeng ubestrideligt, for saa vidt angaar de maengder, der er omfattet af interventionsordningen, og som blev fanget ud over de fastsatte kvoter .

142 . Den naevnte aarsagssammenhaeng kan endog eventuelt ogsaa eksistere i forhold til de maengder, der blev fanget inden for kvoterne, saafremt det godtgoeres, at kvoteoverskridelsen forstyrrede markedsvilkaarene ( isaer ved at fremkalde et prisfald ) paa en saadan maade, at der ogsaa ad denne vej skete en foroegelse af de samlede fiskemaengder, der blev udbudt til intervention . Denne sammenhaeng er imidlertid vanskeligere at bevise, og vil utvivlsomt genspejle sig i fastlaeggelsen af den af Kommissionen anvendte beregningsmetode .

143 . For at naa frem til den bedst mulige vurdering af retsstillingen, som den foreligger i denne sag, mener jeg dog, at det er noedvendigt at tage hensyn til endnu en faktor, nemlig forordning ( EOEF ) nr . 3796/81; som bekendt angiver denne forordning i artikel 26, stk . 2, at der skal vaere en sammenhaeng mellem reglerne om kvoter og reglerne om betaling for de maengder, der traekkes tilbage fra markedet, mens eksportrestitutioner imidlertid lades uomtalt .

144 . Kommissionen haevder, at artikel 26 hverken skal udvide eller begraense anvendelsesomraadet for hovedreglen i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, idet den i foerste raekke vedroerer forholdet mellem medlemsstaterne og deres egne statsborgere, og foerst med virkning fra den 1 . januar 1982 bestemmer, at medlemsstaterne skal naegte at yde nogen som helst interventionsstoette til deres fiskere eller fiskeriorganisationer for fisk, der er taget ud over de fastsatte kvoter .

145 . Jeg bestrider ikke rigtigheden af Kommissionens opfattelse; men jeg mener, at der foreligger en ny relevant retlig omstaendighed ved vedtagelsen af artikel 26, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, netop derved, at den beroerer loesningen af problemet i 1981 .

146 . Hvad for det foerste angaar eksportrestitutionerne, blev det faktisk paavist, at der gjorde sig visse tekniske vanskeligheder gaeldende med hensyn til optaellingen under efterproevelsen af, hvorvidt de eksporterede maengder fisk hidroerte fra fangster inden for eller uden for kvoterne . Da eksportoererne kan koebe fisk hvor som helst i Faellesskabet i ly af reglerne om frie varebevaegelser, er det umuligt uden videre at sige, at fisken stammer fra eksportlandets kvote, hvis fiskere nemlig sagtens kan have holdt sig inden for de fastsatte graenser . Kun med et omfattende og indviklet system med licenser, som der ikke er hjemmel til i faellesskabslovgivningen, og som medlemsstaterne ikke maa indfoere ensidigt paa grund af reglerne om frie varebevaegelser, ville det blive muligt at paavise, hvilke maengder fisk, der er taget ud over kvoterne, og hvor de kommer fra i den interne

- 36 -

faellesskabshandel .

147 . Det er saaledes ikke overraskende, at forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 kraever konneksitet med hensyn til de maengder, der traekkes tilbage fra markedet, men ikke for saa vidt angaar eksportrestitutioner .

148 . Hvis jeg har forstaaet det korrekt, er problemet saa ikke laengere, om kvoterne og herved "Faellesskabets regler" er blevet tilsidesat, men om det overhovedet er muligt at efterproeve, om en kvote er blevet overskredet . Under denne synsvinkel er det ogsaa, at forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, uden noedvendigvis at indskraenke anvendelsesomraadet for forordning ( EOEF ) nr . 729/70, rent faktisk forklarer, hvilken sammenhaeng det for interventionsforanstaltningernes vedkommende er muligt at opstille mellem Faellesskabets finansiering og overholdelsen af kvoter . Forordningen undlader herved enhver udtrykkelig henvisning til eksportrestitutioner, idet det paa faellesskabsrettens nuvaerende stade i forhold til restitutionerne er ekstremt problematisk at paavise, om der er sket en kvoteoverskridelse . Da artikel 26' s formaal er en afklaring, er det kun paa denne maade, at det giver mening, at den ikke indeholder en forklaring for begge tilfaelde, selv om artiklen findes i afsnit V "Almindelige bestemmelser", og artikel 25 udtrykkeligt foreskriver, at der skal ske betaling af eksportrestitutioner, som saaledes ikke er omfattet af ovennaevnte artikel 26 .

149 . Naar det forholder sig saaledes, er forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 i hoejeste grad afsloerende, selv om den foerst traadte i kraft i 1982 . I 1981 kunne Kommissionen, som den selv har anerkendt, nemlig ikke med tilstraekkelig sikkerhed afgoere, om restitutionerne blev ydet for fisk, der var taget ud over kvoterne, og det var helt sikkert af denne grund, at Kommissionen anlagde en maksimalistisk metode for finansieringens beregning .

150 . Af disse grunde maa man ogsaa se med en vis skepsis paa Kommissionens argument om, at faellesskabsretten ikke er blevet anvendt ensartet . Paa faellesskabsrettens nuvaerende stade er dette en normal om end en uoensket virkning af, at der ikke er fastsat en faelles kontrolmekanisme .

151 . Ligeledes giver forordning forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 ogsaa en stor vejledning i det afsnit, der omhandler tilbagetraekningen af fisk fra markedet . Hvis det var noedvendigt at afklare retsstillingen, er det fordi, at den var uklar . Uafhaengig af princippet i artikel 3 i forordning forordning ( EOEF ) nr . 729/70, maa det foretraekkes, at regler, som paalaegger oekonomiske byrder, skal vaere klare og praecise . Selv om det ikke er omtvistet i sagen, forholder det sig dog saaledes, at i tilfaelde af intervention paa fiskerimarkedet, er muligheden for at efterproeve, om fisken var taget ud over kvoterne, teoretisk ( forudsat at interventionsforanstaltningen blev foretaget af de nationale producentorganisationer ), og selv Kommissionen har anerkendt, at situationen i 1981 ikke var klar .

152 . Lad mig vende tilbage til diskussionen vedroerende spoergsmaalet, om Kommissionens forslag til kvoter eventuelt maatte vaere bindende . Den protest, som herved med det samme ( og efter min mening med rette ) blev rejst af Raadets medlemmer, af Raadets Juridiske Tjeneste, af Europa-Parlamentet, hvortil kommer de tidligere af Domstolen afsagte domme paa dette omraade og den kontekst, i hvilken Kommissionen betegnede sine forslag som bindende, alle disse forhold er tilstraekkelige til, at der opstaar en saadan tvivl om, hvorvidt der kan vaere tale om "Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget", at man ikke med foeje kan naegte faellesskabsfinansiering under henvisning til, at disse regler er tilsidesat .

153 . Kommissionens erklaering - som ikke udtrykkelig henviser til de

- 38 -

foelger, som den agtede at drage ved afslutningen af regnskaberne i tilfaelde af overtraedelse af dens forslag, og som kun uden naermere specificering naevnte anvendelsen af "alle til raadighed staaende midler" - blev i oevrigt vedtaget midt i aaret . Indtil da eksisterede der kun Raadets erklaering i moedereferatet fra samlingen den 15 . til 17 . december 1980, hvori det "konstateredes", at medlemsstaterne skulle udoeve deres fiskeriaktiviteter paa en saadan maade, at fangster fra deres fiskefartoejer overholdt de TAC ( og ikke kvoterne ), der var foreslaaet af Kommissionen for 1981 .

154 . Reglerne var altsaa dengang ikke saa klare og praecise, at medlemsstaterne noejagtigt kunne udpege de gaeldende regler og uden tvetydighed udlede de oekonomiske konsekvenser, som Kommissionen oenskede knyttet til deres tilsidesaettelse .

155 . Man kan saaledes ikke tale om en aabenlys tilsidesaettelse af faellesskabsreglerne, da det ikke er muligt at efterproeve, om en betingelse, som Kommissionen selv i samtlige dokumenter har opstillet for at afvise faellesskabsfinansieringen, er opfyldt .

156 . Under disse omstaendigheder mener jeg, at ufravigelige retssikkerhedshensyn - som Domstolen har henvist til ved adskillige lejligheder ( 24 ) - er til hinder for, at medlemsstaterne, via EUGFL' s regnskabsafslutning, straffes af den grund alene, at de ikke har overholdt de kvoter, som Kommissionen foreslog .

157 . Hermed vaere ikke sagt, at man uden videre skal acceptere Nederlandenes og Forbundsrepubliken Tysklands argument om, at Kommissionen burde have ophaevet restitutionerne fra det oejeblik, hvor den havde konstateret, at kvoterne var overskredet . Det ses nemlig ikke, hvordan den lovligt skulle have kunnet goere dette, og det er heller ikke blevet tilstraekkeligt godtgjort, at den raadede over oplysninger, der var noedvendige for, at den kunne goere det .

158 . Hermed vaere heller ikke sagt, at man maa give Danmark helt og fuldt ret, naar det haevder, at en overtraedelse af artikel 5, stk . 2, litra b ), i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 ( fristen for afslutningen af regnskaberne for regnskabsaaret udloeb ved udgangen af 1982 og ikke i 1985 ), indebar, om ikke ugyldighed, saa dog, at Kommissionen blev afskaaret fra goere en "ny retsopfattelse" gaeldende ( sammenhaeng mellem kvoterne og finanseringen ).

159 . Betydningen af artiklerne 2 og 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 og datoen for Kommissionens erklaering om dens forslags retlige natur ( 27 . juli 1981 ) maa saette et spoergsmaalstegn ved den antagelse, at den foerst havde faaet en "ny retsopfattelse" ved regnskabsafslutningen . Hvis Kommissionens forslag uden diskussion skulle vaere "Faellesskabets regler" af bindende karakter, saa var afslaget paa at finansiere fuldt og helt paa linje med Kommissionens og Domstolens praksis .

160 . Nu er det imidlertid saadan, at Kommissionens forslag uden diskussion ikke var bindende faellesskabsregler, og de kunne med sikkerhed saaledes ikke i 1981 have den retsfoelge, at finansieringen blev afvist .

161 . Det er selvfoelgelig rigtigt, at indtil regnskaberne er godkendt, bestaar der en vis usikkerhed, som medlemsstaterne maa taale, hvilket Danmark da ogsaa har accepteret . Usikkerheden begraenses i princippet til et aar af artikel 5 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, men de generelle forsinkelser i regnskabsafslutningerne forlaenger denne usikkerhed, hvilket jeg mener er en omstaendighed, som forvaerrer situationen .

162 . Hvorom alting er, det anfoerte er tilstraekkeligt til, at det kan

- 40 -

sluttes, at retssikkerhedsprincippet - eller den berettigede forventning - er tilsidesat og det i et saadant omfang, at det er berettiget at annullere de anfaegtede beslutninger .

3 . Formmangler og forkert fremgangsmaade

163 . Under denne overskrift kan man samle foelgende tre grupper anbringender :

a ) De anfaegtede beslutninger har ikke stoette i nogen som helst faellesskabsretsakt, der formelt har faaet retskraft, idet Kommissionen alene afgav en simpel erklaering over for Raadet, men ikke udstedte nogen beslutning eller forordning i Traktatens artikel 189' s forstand . Dette er Irlands argument .

b ) Ifoelge Det Forenede Kongerige, er de anfaegtede beslutninger ikke tilstraekkeligt begrundet efter Traktatens artikel 190 .

c ) Endelig goer nogle af sagsoegerne ( Nederlandene, Forbundsrepublikken Tyskland, Det Forenede Kongerige ) gaeldende, at Kommissionen burde have anlagt en traktatbrudssag, jfr . Traktatens artikel 169, idet proceduren til EUGFL' s regnskabsafslutning ikke boer anvendes til en oekonomisk sanktion paa grund af en overtraedelse af faellesskabsretten, saa meget mere som denne fremgangsmaade ikke indeholder de processuelle garantier som traktatbrudssoegsmaalet efter artikel 169 .

164 . Jeg vil behandle hver enkelt af disse grupper anbringender .

165 . Med hensyn til den foerste, saa mener jeg, at dens relevans maa bedoemmes i sammenhaeng med anbringendet om retssikkerheden og den berettigede forventning . Det maa anerkendes, at Kommissionens undladelse af at omsaette sin erklaering til en formelt bindende retsakt, jfr . Traktatens artikel 189, forstaerkede den tvivl, som medlemsstaterne maatte have med hensyn til dens bindende karakter, og for saa vidt ogsaa deres opfattelse af, at den ikke ville have oekonomiske retsfoelger, eller at der blot var tale om en "udtalelse ".

166 . Med hensyn til det anfoerte om, at beslutningerne ikke var tilstraekkelig begrundet, saa mener jeg ikke, at dette er korrekt . Som Domstolen allerede helt klart har anerkendt ( 25 ), behoever begrundelsen ikke at fremgaa udtrykkeligt af selve beslutningens tekst, hvis den paa anden maade kommer klart til udtryk . I naervaerende tilfaelde maa det antages, at de talrige bilaterale kontakter og den sammenfattende rapport, som var vedlagt beslutningerne, var tilstraekkelig til at give medlemsstaterne kendskab til beslutningernes begrundelse paa en saa tilstraekkelig klar maade, at de blev i stand til at goere en eventuel uenighed gaeldende ved Domstolen og saette Domstolen i stand til at vurdere deres indsigelser .

167 . Naar man endelig laeser praemisserne til den allerede naevnte dom af 7 . februar 1979 i sagerne 15 og 16/76, bliver det helt klart, at argumentet om "procesfordrejning" er ubegrundet .

168 . Af dommen fremgaar, at de to soegsmaalsformer er uafhaengige af hinanden, har forskellige formaal og er omfattet af forskellige regler . I artikel 169' s tilfaelde har Kommissionen et frit skoen til at vurdere, om der foreligger en overtraedelse, ligesom den selv kan rette henvendelse til staten, og dens skoen gaar saa vidt, at den efter omstaendighederne kan frafalde en forfoelgelse; dette er ikke tilfaeldet i sager, der angaar regnskabsafslutninger, hvor Kommissionen skal indskraenke sig til at paavise, om regnskaberne er blevet behoerigt afsluttet i forhold til de regler, hvorefter de oekonomiske byrder

- 42 -

fordeles . Dette var, hvad Kommissionen gjorde i denne sag, selv om parterne diskuterer raekkevidden af de involverede bestemmelser .

4 . Den metode, som Kommissionen fulgte ved beregningen af de beloeb, hvis finansiering blev afvist

169 . Visse af de sagsoegende medlemsstater - Frankrig, Danmark, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Tyskland - har bestridt Kommissionens beregningsmetode .

170 . Da Kommissionen ikke raadede over oplysninger, som satte den i stand til at afgoere den maengde fisk, der var taget ud over kvoterne, og som var aarsag til udgifterne, antog den, indtil det modsatte var bevist, at samtlige maengder, taget ud over kvoterne, kunne have foraarsaget udgifter til debet for EUGFL .

171 . Dernaest forklarede Kommissionen den anvendte metode i de meddelelser, som den sendte til medlemsstaterne, og anmodede dem om, inden for rammerne af den endelige regnskabsafslutning, at efterproeve, om de tal, der var fremkommet ved denne "maksimalistiske" beregningsmetode, var korrekte, og om fornoedent at fremsende oplysninger, der kunne foere til et andet resultat .

172 . Kommissionen har anfoert, at samtlige sagsoegere - bortset fra Danmark og Det Forenede Kongerige - i hoej grad gjorde brug af denne mulighed .

173 . Sagsoegte har anfoert, at et hvilket som helst nyt anbringende paa dette punkt maa afvises, jfr . procesreglementets artikel 42, stk . 2 .

174 . I lyset af de konklusioner, som jeg har draget med hensyn til de tidligere gennemgaaede anbringender, mener jeg, at det naeppe er noedvendigt, at Domstolen udtaler sig om relevansen af dette nye punkt .

175 . Jeg skal dog fremsaette en kort bemaerkning i denne anledning .

176 . For det foerste synes jeg ikke, at Kommissionens bemaerkninger med hensyn til rettidigheden af sagsoegernes indsigelse har relevans .

177 . Ganske vist skal de paagaeldende medlemsstater selv godtgoere, at de betingelser, som faellesskabsretten stiller, for at de kan opnaa den faellesskabsfinansiering, som de soeger om, ogsaa er opfyldt .

178 . Men jeg mener, at Det Forenede Kongerige har ret, naar det haevder, at Domstolens dom i sag 49/83 ( 26 ), som Kommissionen har henvist til til stoette for sin opfattelse, snarere bekraefter, at medlemsstaterne altid ved Domstolen kan fremlaegge beviser for, at at de omtvistede udgifter ogsaa rent faktisk er blevet afholdt lovligt .

179 . Med andre ord, denne sagsoegers ret til forsvar skulle vaere blevet alvorligt begraenset .

180 . Med hensyn til det materielle, saa vil jeg endda sige - hvis man tager udgangspunkt i det princip, at alle de maengder, der var taget under overskridelse af kvoterne, og som havde givet anledning til udgifter, ikke kunne finansieres af EUGFL - at det ikke er indlysende, at Kommissionen valgte den korrekteste fremgangsmaade ved sin definition af metoden til regnskabsafslutning inden for EUGFL .

181 . Dette betyder reelt, at interventionsudgifterne i foerste raekke er afholdt for fisk, som er taget ud over kvoterne, og derfor ikke kunne finansieres af EUGFL . Paa den maade blev interventionsudgifterne kun finansieret i det omfang de maengder fisk, som udgifterne var afholdt

- 44 -

til, oversteg det fiskeoverskud, som allerede var taget inden for kvoterne .

182 . Foelgen kan blive, at saavel de udgifter, som vedroerer overfiskeri, som de udgifter, der vedroerer fangst inden for kvoterne, og ikke skyldes overskridelse heraf, bliver udelukket fra faellesskabsfinansieringen . Men selv efter den mest vide fortolkning af artiklerne 2 og 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 er det ikke muligt i princippet, og indtil det modsatte er bevist, at antage, at man skulle kunne afvise en faellesskabsfinansiering af udgifter, der er afholdt for fisk, der er taget inden for kvoterne .

183 . Vil dette sige, at Kommissionen baserede sine beregninger paa et forkert princip, og saaledes broed sin egen logik og den logik, som ligger til grund for Faellesskabets finansiering af udgifterne fra de faelles markedsordninger?

184 . Det vil det givet - den har selv anerkendt det - og dette af praktiske grunde, der skyldes mangel paa oplysninger om medlemsstaternes overholdelse af bevaringsforanstaltningerne . Det er en mangel, som for en stor dels vedkommende skyldes, at der ingen kontrolmekanisme er paa faellesskabsplan, men som en udvikling af faellesskabsretten paa dette omraade bestemt vil muliggoere .

185 . Man maa ved foerste oejekast faa det indtryk, at de maanedlige oversigter, som medlemsstaterne sendte til Kommissionen, skulle saette denne i stand til med stoerre eller mindre sikkerhed at opgoere interventionsudgifterne i det tempo, hvormed kvoterne udtoemtes, og det med den virkning, at Kommissionen burde have vaeret i stand til at afgoere, hvornaar kvoterne var blevet opbrugt, og hvornaar interventionsudgifterne blev afholdt "i strid med faellesskabsretten ".

186 . Ganske vist skabte Kommissionen ogsaa en adgang til at foere modbevis, og forskellige medlemsstaterne gjorde brug af muligheden for at overbevise Kommissionen om, at interventionsudgifterne ikke vedroerte fisk, der var taget i strid med kvoteringen, idet den fik mulighed for at efterproeve deres talangivelser .

187 . Andre gjorde det imidlertid foerst ved regnskabsafslutningen .

188 . Det maa imidlertid anerkendes, at der paa dette punkt ikke er tilstraekkelige oplysninger i sagerne til, at man kan drage indiskutable slutninger med hensyn til rigtigheden af de afholdte udgifter, isaer ved interventioner vedroerende fangster "inden for" kvoterne, som eventuelt skyldes ulovlige fangsters indflydelse paa markedet .

189 . Det er saaledes min mening, at saafremt Domstolen maatte udtale sig om denne soegsmaalsgrund, saa maa den ogsaa noedvendigvis anmode parterne om yderligere forklaringer og opfordre dem til at udtale sig mere detaljeret om dette spoergsmaal, som eventuelt kan indebaere, at de beloeb, som maatte anses for afholdt i strid med faellesskabsreglerne, kan formindskes .

190 . Jeg mener imidlertid allerede nu at kunne sige, at jeg anser Nederlandenes argument for ganske praecist, naar det anfoeres, at den relevante dato for at fastlaegge en sammenhaeng mellem kvoterne og finansieringen var den 27 . juli 1982, nemlig dagen for Kommissionens erklaering til Raadet, idet de restitutioner, der var blevet ydet foer denne dato, ikke var omfattet af nogen som helst begraensning .

191 . Hvis nemlig en saadan sammenhaeng anerkendes som almindelig regel, saa maa man ogsaa have taget hensyn til, at de kvoter, som Kommissionen havde fastsat paa denne dato, ogsaa talte for resten af fiskeriaaret 1981 . Det afgoerende er saaledes i princippet ikke, paa hvilken dato kvoterne

- 46 -

blev fastsat, men det oejeblik, hvor de blev udtoemt .

192 . Kun i det tilfaelde, hvor en kvote, der var tildelt en bestemt medlemsstat, var udtoemt foer den 27 . juli, opstaar der et problem; men i saa fald er det mere retssikkerhedsprincippet, der stoetter den nederlandske opfattelse .

III - Beslutningerne vedroerende regnskabsaaret 1982

193 . Som vi har set, fremboed retsstillingen i 1982 en ganske vaesentlig forskel i forhold til regnskabsaaret 1981 .

194 . Selv om Raadet heller ikke i dette aar kunne naa til enighed om at godkende de af Kommissionen forelagte forslag om TAC og kvoter, vedtog den foreloebige regler, som successivt blev forlaenget i aarets loeb .

195 . Herefter vedtog Raadet endelig den 25 . januar 1983 forordning ( EOEF ) nr . 170/83 og 172/83, som med tilbagevirkende gyldighed fastsatte TAC for 1982 og deres respektive fordeling mellem medlemsstaterne .

196 . Hvad angaar sagsoegernes argumenter bemaerkes det i foerste raekke, at Irland i sag 239/86, ligesom i sag 325/85, har bestridt Kommissionens kompetence til at tillaegge sine forslag om TAC og kvoter nogen som helst retligt bindende virkning .

197 . Af de grunde, som allerede er anfoert vedroerende dette anbringende i forbindelse med de tidligere sager, er det tvivlsomt, om Raadets undladelse af at vedtage de bevaringsforanstaltninger, som det har kompetence til at vedtage, er blevet afhjulpet af Kommissionen paa forskriftsmaessig vis, dvs . efter den allerede beskrevne konsultationsprocedure .

198 . Det staar fast, at Raadet i 1982 som anfoert vedtog en raekke midlertidige foranstaltninger; disse begraensede sig dog til at bestemme, som angivet i deres overskrift, at der skulle tages hensyn til Kommissionens forslag, uden at disse dog utvetydigt tillagdes retligt bindende virkning .

199 . Under alle omstaendigheder er Irlands argument mindre overbevisende, da Kommissionen i sag 325/85 yderligere heroverfor har anfoert, at forordning ( EOEF ) nr . 172/83 med tilbagevirkende kraft har godkendt de omhandlede TAC og kvoter, og herved har afhjulpet alle eventuelle uregelmaessigheder .

200 . Nederlandene har i sag 237/86 fremfoert argumenter, der i denne henseende fraviger Irlands . Nederlandene har i staevningen anfoert, at man for 1982 vedtog en national begraensning af fangsterne baseret paa Kommissionens seneste forslag, og at den nationale kvote for makrel i sidste ende fastsattes til en bestemt maengde, som godkendtes af Kommissionen .

201 . Da Kommissionen besluttede at naegte at finansiere et beloeb paa 13*317*224 HFL vedroerende eksportrestitutioner for makrel, som ifoelge Kommissionen var fanget under overskridelse af de fastsatte kvoter, anlagde Nederlandene denne sag for at anfaegte, at der ved afslutningen af EUGFL' s regnskaber kunne drages oekonomiske foelger af overskridelsen af disse kvoter, forudsat en saadan overskridelse kunne fastslaas . Nederlandene gjorde i det vaesentlige gaeldende : a ) at bevaringsforanstaltningerne, der i det vaesentlige var baseret paa biologiske hensyn, var absolut afsondret fra markedspolitikken; b ) at hverken forordning ( EOEF ) nr . 100/76 eller forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 om markedsordningen indeholdt nogen som helst restriktion med hensyn til overholdelsen af de fiskemaengder, for hvilke der kunne ydes eksportrestitutioner, idet det antoges, at selv om saadanne

- 48 -

restriktioner maatte foreligge, ville de ikke kunne finde anvendelse, da deres overholdelse ikke kunne kontrolleres; c ) at forordning ( EOEF ) nr . 729/70 kun goer det til en betingelse for finansiering af udgifter via EUGFL, at de er i overensstemmelse med den faelles markedsordnings bestemmelser, jfr . Kommissionens opfattelse, der bestaar i at man fejlagtigt har udvidet disse kriterier til at omfatte andre elementer i faellesskabsretten, som er markedets funktion fuldstaendig uvedkommende; d ) de af Kommissionen for 1982 foreslaaede TAC og kvoter kan derfor ikke i denne henseende betragtes som faellesskabsbestemmelser i den betydning, der er forudsat i artikel 2, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 .

202 . I denne henseende skal jeg henvise til de betragtninger, som jeg har fremsat vedroerende den anden soegsmaalsgrund, der er fremfoert i sagerne vedroerende beslutningerne for 1981 .

203 . Efter min opfattelse tillader de eksisterende forhold mellem bevaringsforanstaltninger og markedsordningen i princippet ikke, at man udelukker dem fra den fortegnelse over faellesskabsbestemmelser, hvis overholdelse ifoelge forordning ( EOEF ) nr . 729/70 er en betingelse for finansieringen af udgifter via EUGFL .

204 . Den i 1982 gaeldende retstilstand ( ligesom i 1981 ) kunne imidlertid ikke for medlemsstaternes erhvervsdrivende skabe en sikker formodning om eksistensen af en sammenkaedning mellem overholdelsen af kvoterne og finansieringen via EUGFL .

205 . Det maa desuden tages i betragtning, at forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 foerst den 29 . december 1981 udtrykkeligt indfoerte denne sammenkaedning mellem tilbagetraekning af varer fra markedet og udelukkede eksportrestitutioner fra sit anvendelsesomraade, og det er dette problem, som Nederlandene har begraenset sit soegsmaal til . Kommissionen har anerkendt, at de store kontrolvanskeligheder i det vaesentlige skyldtes lovgivers forsigtighed, hvorfor der under denne synsvinkel ikke er nogen grunde til at vaere mere kraevende over for medlemsstaterne end over for sig selv .

206 . For saa vidt som sikkerheden om retstilstanden langt fra var sikret i 1982, og da det ikke lykkedes Kommissionen at godtgoere, at det ville vaere muligt at kontrollere kvoterne ved overholdelsen af eksportrestitutionerne, fortjener Nederlandenes soegsmaal at blive taget til foelge .

207 . Noget tilsvarende kan endvidere anfoeres om den sag, der er anlagt af Irland, som udtrykkeligt paaberaaber sig overtraedelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning .

208 . Som vi skal se, falder dette argument i en noget anden sammenhaeng for 1981 . Dette gaelder saa meget mere, som Irland i staevningen ikke alene henviser til udgifterne til eksportrestitutioner, men ogsaa udgifterne til tilbagetraekning af fisk fra markedet . For saa vidt angaar de foerstnaevnte udgifter, kan man ( ligesom for Nederlandenes tilfaelde ) anvende det argument, der udledes af ordlyden af artikel 26, sk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, hvilket dog ikke kan anfoeres om sidstnaevnte interventioner .

209 . Men her skyldes den retlige usikkerhed, som Irland kan paaberaabe sig, snarere usikkerheden om eksistensen af bindende faellesskabsregler, hvis tilsidesaettelse skulle rammes gennem naegtelse af finansiering via EUGFL .

210 . Det anfoeres, trods Kommissionens erklaering af 21 . juli 1982 og Raadets midlertidige afgoerelser, samt trods den retlige nydannelse, som

- 50 -

indfoertes ved forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 ( offentliggjort den 31 . december 1981 med anvendelse fra den 1 . juni 1982 ( 27 ), er sandheden den, at TAC og kvoter foerst blev fastsat i januar 1983 ved forordning ( EOEF ) nr . 172/83, uden at den herved fastsatte tilbagevirkende kraft i oevrigt var hjemlet ved forordning ( EOEF ) nr . 170/83, der udgjorde det retlige grundlag .

211 . Senere paa aaret blev medlemsstaterne blot opfordret til at tage hensyn til de af Kommissionen fremsatte forslag om TAC, som desuden ikke foreskrev fordeling af fangster mellem medlemsstaterne .

212 . Herefter kan det, i betragtning af den noedvendige forsigtighed ved bevaringen af ressourcerne, samt medlemsstaternes ansvar i lyset af Traktatens artikel 5, ikke anses for paakraevet, at medlemsstaterne for fangstaaret 1982 overholdt en kvote, hvis stoerrelse de intet kunne gaette om, selv om de hensaa til de af Kommissionen fremsatte forslag .

213 . Herefter kan det ikke haevdes, at der i 1982 for Irlands vedkommende eksisterede klare og praecise regler, hvis tilsidesaettelse ville goere det muligt at naegte finansiering af interventioner med hjemmel i artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 729/70 .

214 . Endelig skal jeg kort behandle et par spoergsmaal, som den nederlandske regering har rejst . Regeringen har subsidiaert gjort gaeldende, at Kommissionen i sine beregninger ikke tog hensyn til de maengder fisk, der var taget i fiskerizoner uden for kvotereguleringen ( 40*501 tons makrel, ifoelge fiskerisammenslutningen ).

215 . Kommissionen bestrider rigtigheden af de tal, som Nederlandene har fremlagt, og har anfoert, at svaret paa en forespoergsel i Parlamentet, som Nederlandene ogsaa havde bygget sin argumentation paa, ikke er relevant, da det vedroerte makrelfiskeri i almindelighed og ikke kun faellesskabsfiskeriet, og der intet blev sagt om Nederlandenes andel af de fangster, der toges uden for EF-farvandene .

216 . Hvis Domstolen skulle oenske at tage stilling til denne del af problemet, bliver det uden tvivl noedvendigt at anmode Nederlandene om yderligere oplysninger og - af hensyn til bevisbyrdereglerne - om bevis, som ville saette dette land i stand til at underbygge sin stilling .

IV - Sammenfatning

217 . Under henvisning til det foran anfoerte skal jeg sammenfattende foreslaa, at Domstolen :

a ) tager paastandene til foelge i de sager, der er anlagt af Irland ( sag 325/85, af Frankrig ( sag 336/85 ), af Det Forenede Kongerige ( sag 346/85 ) og af Danmark ( sag 348/85 ) vedroerende beslutningerne om afslutning af regnskaberne for 1981, fordi det ikke er muligt at antage, at der forelaa bindende faellesskabsretlige bestemmelser om fastsaettelse af TAC og kvoter, som medlemsstaterne var forpligtet til at overholde;

b ) subsidiaert for saa vidt angaar de samme sager, og principalt, for saa vidt angaar de af Nederlandene ( sagerne 326/85 og 237/86 ), Forbundsrepublikken Tyskland ( sag 332/85 ) og Irland ( sag 239/86 ), anlagte sager fastslaas det, at der maa gives sagsoegerne medhold paa grund af tilsidesaettelse af princippet om retssikkerhed;

c ) foelgelig annulleres de anfaegtede beslutninger delvis, i det

- 52 -

omfang de er blevet anfaegtet af sagsoegerne .

218 . Saafremt Domstolen ikke maatte vaere enig i denne opfattelse, mener jeg, at det er noedvendigt at genoptage forhandlingerne og kraeve yderligere oplysninger og beviser, som vil goere det muligt at efterproeve rigtigheden af Kommissionens beregninger og hermed talangivelserne i den anfaegtede regnskabsafslutning .

219 . Jeg skal derfor endvidere foreslaa, at Kommissionen tilpligtes at baere omkostningerne i sagerne ( procesreglementets artikel 69, stk . 2 ), undtagen hvad angaar sag 326/85, hvori hver part boer baere sine omkostninger, da der ikke i denne sag er nedlagt paastand om, at den tabende part tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) EFT 1970 I, s.*196 .

( 2 ) EFT 1970 III, s.*629 og s.*632 .

( 3 ) EFT L*20 af 28.1.1976, s.*1, 19 .

( 4 ) EFT L*379 af 31.12.1981, s.*1 .

( 5 ) Dom af 5 . maj 1981, sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml . s.*1045, 1072 og 1073, praemis 17 .

( 6 ) EFT L*298 af 7.11.1980, s.*38 .

( 7 ) Europa-Parlamentet, beslutning af 17 . september 1981 ( EFT C*260 af 12.10.1981 ).

( 8 ) EFT L*24 af 27.1.1983, s.*1 .

( 9 ) EFT L*24 af 27.1.1983, s.*30 .

( 10 ) Sml . 1982, s.*2545, 2573, praemis 6 .

( 11 ) Min understregning .

( 12 ) Jfr . ovenfor, nr . 12, og nedenfor, nr . 42 og 43 .

( 5 )

( 13 ) Naevnte dom, praemisserne 18 og 20 .

- 54 -

( 14 ) Foernaevnte sag 804/79, praemisserne 23 og 31 .

( 15 ) Dom af 2 . juni 1981, sag 124/80, Officier van Justitie mod van Dam, Sml . s.*1447; dom af 16 . december 1981, sag 269/80, Regina mod Tymen, Sml . s.*3079, dom af 10 . februar 1982, sag 21/81, Anklagemyndigheden mod Bout, Sml . s.*381 .

( 16 ) Foernaevnte sag 269/80, praemisserne 10 og 11 .

( 17 ) EFT L*317 af 12.12.1979, s.*1 .

( 18 ) Dom af 9 . juli 1981, sag 169/80, Administration des douanes mod Gondrand frères, Sml . s.*1931, 1942, praemis 17; dom af 22 . februar 1984, sag 70/83, Kloppenburg mod Finanzamt Leer, Sml . s.*1075, 1086, praemis 11 .

( 19 ) Dom af 14 . juli 1976, forenede sager 3, 4 og 6/76, Kramer, Sml . s.*1279 .

( 20 ) Sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml . 1979, s.*245 og de forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml . 1979, s.*321 .

( 21 ) Sag 55/83, Italien mod Kommissionen, Sml . 1985, s.*683 .

( 22 ) EFT L*51 af 20.2.1987, s.*3 .

( 23 ) Dom af 7 . februar 1979, forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml . s.*321, 337; dom af 14 . januar 1981, sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml . s.*21, 34 .

( 24 ) Jfr . f.eks . dommene Gondrand frères, naevnt ovenfor, praemis 17, og Kloppenburg, naevnt ovenfor, praemis 11 . I sidstnaevnte dom blev det isaer fastslaaet, at "som Domstolen allerede gentagne gange har understreget, skal faellesskabslovgivningen vaere klar, og de retsundergivne maa kunne forudse dens anvendelse ." I dommen af 10 . juli 1980, sag 32/79, fastslog Domstolen, i en anden sammenhaeng, men i vendinger der ikke lader nogen tvivl tilbage, at "kravet om klare retsforhold er endog saerligt paatraengende paa et omraade, hvor enhver usikkerhed indebaerer fare for, at der opstaar episoder, og for at saerdeles alvorlige sanktioner bringes i anvendelse" ( Sml . s.*2403, praemis 46 ).

( 25 ) Dom af 27 . januar 1981, sag 1251/79, Italien mod Kommissionen, Sml . s.*205, 221 og 222 .

( 26 ) Dom af 12 . juli 1984, Luxembourg mod Kommissionen, Sml . s.*2931 .

( 27 ) Den af Irland paaberaabte omstaendighed, hvorefter Raadets forordning nr . 1865/82 af 28 . juni 1982 ( EFT L*206 af 14.7.1982, s.*1 ) udsatte anvendelsen af artiklerne 13 og 14 i forordning nr . 3796/81, har intet aendret ved situationen eller ved de argumenter, som for 1982 vil kunne udledes af sidstnaevnte forordning; artikel 26, stk . 2, blev ikke beroert, og dens gennemfoerelse heller ikke udsat, saaledes at der fra den 1.6.1982 gjaldt den faste regel i bestemmelserne i forordning nr . 3796/81, som ikke blev udsat ved forordning nr . 1865/82 ( navnlig artiklerne 8, 16, 17 og 18 ) og eventuelt bestemmelsen i artikel 11 i forordning nr . 100/76, som forordning nr . 1865/82 atter sat i kraft indtil den 31 . december 1982 .