Sag T-496/11

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland

mod

Den Europæiske Centralbank (ECB)

»Økonomisk og monetær politik — ECB — annullationssøgsmål — Eurosystem Oversight Policy Framework — anfægtelig retsakt — formaliteten — overvågning af betalingssystemerne og værdipapirafviklingssystemerne — krav om beliggenhed i en medlemsstat inden for eurosystemet, som finder anvendelse på centrale modparters clearingsystemer — ECB’s kompetence«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 4. marts 2015

Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – retsakter, der tilsigter at skabe retsvirkninger – Oversight Policy Framework offentliggjort af Den Europæiske Centralbank, hvormed der indføres et beliggenhedskrav over for de centrale modparter, som har til opgave at cleare transaktioner med værdipapirer – omfattet

Eurosystem Oversight Policy Framework, som er offentliggjort af Den Europæiske Centralbank, og hvori der opstilles et beliggenhedskrav, som skal finde anvendelse på de centrale modparter, der er beliggende i medlemsstater, der ikke indgår i eurosystemet, udgør en retsakt, som kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Vurderingen af, om en retsakt tilsigter at have retsvirkninger, og dermed om den kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, skal nemlig foretages på baggrund af retsaktens ordlyd og den sammenhæng, hvori den indgår, dens indhold og dens ophavsmands formål hermed. Hvad for det første angår ordlyden og den sammenhæng, hvori den anfægtede retsakt indgår, gør denne vurdering det muligt at bedømme, hvordan de berørte parter rimeligt kan anses for at opfatte retsakten. De dele af overvågningsrammen vedrørende beliggenheden af de centrale modparter, som har til opgave at cleare transaktioner med værdipapirer, og som blev offentliggjort uden for Den Europæiske Centralbanks interne sfære, er af ufravigelig karakter og særlig præcis, hvilket bevirker, at den nemt finder anvendelse. Eftersom tilsynsmyndighederne i medlemsstaterne i euroområdet vil kunne konkludere, at de er forpligtede til at sikre, at det i overvågningsrammen fastsatte beliggenhedskrav overholdes, vil en central modpart, som ikke overholder dette krav, kunne afskæres fra adgang til de øvrige aktører, der indgår i håndteringen af værdipapirafviklingen. Hvad for det andet angår overvågningsrammens indhold svarer kravet om, at centrale modparter, hvis virksomhed overskrider de i overvågningsrammen fastsatte tærskelværdier, skal være beliggende i euroområdet, til at indføre en ny regel i retsordenen, eftersom et sådant krav ikke fremgår af nogen eksisterende retsregel. Hvad for det tredje angår Den Europæiske Centralbanks hensigt med vedtagelsen af overvågningsrammen har denne til formål at sikre, at de centrale modparter, hvis virksomhed overskrider de i rammen fastsatte tærskelværdier, overholder beliggenhedskravet, og i mangel af indicier for det modsatte er overvågningsrammen således udtryk for bankens endelige holdning. (jf. præmis 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53 og 54)

Et annullationssøgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse, som blot er udtryk for en bekræftelse af en tidligere afgørelse, som ikke er blevet anfægtet inden for de foreskrevne frister, skal afvises. En afgørelse er imidlertid udelukkende en bekræftelse af en tidligere afgørelse, hvis den ikke indeholder et nyt element i forhold til den tidligere akt, og hvis der ikke forinden er indledt en fornyet vurdering af adressatens retsstilling. Når en bestemmelse i en forordning ændres, opstår der imidlertid på ny adgang til at anlægge søgsmål, ikke blot til prøvelse af denne ene bestemmelse, men også af alle dem, som indgår i en sammenhæng med denne, uanset om de ikke selv er blevet ændret. Når en bestemmelse i en forordning ændres, opstår der på ny frist til at anlægge søgsmål, ikke blot til prøvelse af den ændrede bestemmelse, men også af alle dem, som indgår i en sammenhæng med denne, uanset om de ikke selv er blevet ændret. Hvad således angår et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en overvågningsramme, som er offentliggjort af Den Europæiske Centralbank, og hvori der opstilles et beliggenhedskrav, som skal finde anvendelse på de centrale modparter, der er beliggende i medlemsstater, der ikke indgår i eurosystemet, indebærer den omstændighed, at banken i tidligere retsakter har kunnet fastlægge princippet om en beliggenhedspolitik, som kan finde anvendelse på centrale modparter, således ikke, at overvågningsrammen kan kvalificeres som en bekræftende retsakt, eftersom den omtvistede beliggenhedspolitik er angivet i ændret form. (jf. præmis 59-62)

I sin egenskab af medlemsstat kan Det Forenede Kongerige anlægge søgsmål i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF til prøvelse af retsakter vedtaget af ECB uden at være omfattet af betingelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF. Selv om visse bestemmelser i EUF-traktaten og i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank i henhold til protokol nr. 15 til EUF-traktaten ikke finder anvendelse på Det Forenede Kongerige, kan denne medlemsstat stadig anlægge en sag med henblik på, at Unionens retsinstanser afgør, om Den Europæiske Centralbank har overskredet sine beføjelser. (jf. præmis 73 og 75)

Den Europæiske Centralbank har ikke den nødvendige kompetence til at regulere virksomhed med clearing af værdipapirer, og derfor skal overvågningsrammen annulleres, for så vidt som den pålægger de centrale modparter, der foretager clearing af værdipapirer, et krav om at være beliggende i euroområdet. Henset til, at artikel 22 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank bestemmer, at med henblik på at sikre effektive og pålidelige clearing- og betalingssystemer inden for Unionen og over for tredjelande kan banken udstede forordninger, er denne beføjelse et af de midler, som banken råder over med henblik på at udføre den opgave, som eurosystemet er tildelt i henhold til artikel 127, stk. 2, TEUF, om at fremme betalingssystemernes smidige funktion. Et betalingssystem som omhandlet i artikel 127, stk. 2, TEUF er imidlertid omfattet af området for pengeoverførsler. Selv om en sådan definition kan omfatte »likviditetsdelen« i clearingstransaktioner, er dette ikke tilfældet for så vidt angår »værdipapirdelen« i clearingstransaktioner, som gennemføres af en central modpart, eftersom sådanne værdipapirer – selv om de kan anses for en del af en transaktion, som medfører overførsel af midler – imidlertid ikke i sig selv udgør betalinger. Tilsvarende må gælde for så vidt angår udtrykket »clearing- og betalingssystemer« i statuttens artikel 22. Heraf følger nødvendigvis, at den beføjelse, som Den Europæiske Centralbank er indrømmet i henhold til statuttens artikel 22, skal anses for at være begrænset til kun at omfatte betalingssystemerne. Henset til, at der ikke er nogen udtrykkelig henvisning til clearing af værdipapirer i statuttens artikel 22, skal det ved valget af udtrykket »clearing- og betalingssystemer« fremhæves, at banken har kompetence til at vedtage forordninger med henblik på at sikre effektive og pålidelige betalingssystemer, herunder sådanne systemer, som omfatter et clearingsled, snarere end at tildele banken en selvstændig regeludstedende beføjelse for så vidt angår samtlige clearingsystemer. (jf. præmis 88, 89, 97-101 og110)