FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

fremsat den 8. januar 2004 ( )

Sag C-87/02

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Italienske Republik

»Traktatbrudssag – Den Italienske Republik – miljøbeskyttelse – vurdering af indvirkningen på miljøet – direktiv 85/337/EØF – prøvelse af et projekts indvirkning på de naturlige omgivelser – beslutning om ikke at undergive projektet en vurdering af indvirkningen på miljøet«

1. Kommissionen har i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet ( ) (herefter »direktivet«).

2. Det påtalte traktatbrud består ifølge Kommissionen i, at de kompetente myndigheder ikke på behørig vis har kontrolleret, om anlæggelsen af en ringvej uden om byen Teramo ( ) skulle underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til direktivets artikel 5-10.

I – Fællesskabsretten

3. Direktivet er af præventiv karakter, idet hensigten er at foretage en vurdering af ethvert projekts virkninger på miljøet for at undgå den skade ( ), der kan forårsages ved gennemførelse af arbejder, installationer eller andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber ( ).

4. Artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.

[…]«

5. Artikel 4 bestemmer:

»1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3,( ) skal projekter, der henhører under de i bilag I anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10.

2. Projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. Med henblik herpå kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10« ( ).

6. I bilag II, litra d), punkt 10 nævnes anlæg af veje bortset fra motorveje og motortrafikveje ( ).

II – Den italienske lovgivning

7. Ved artikel 40, stk. 1, i lov nr. 146 ( ) af 22. februar 1994 blev regeringen pålagt inden 60 dage efter lovens ikrafttræden at definere betingelserne, kriterierne og de tekniske forskrifter for anvendelsen af proceduren vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet på de anlægsprojekter, der er nævnt i bilag II i direktivet.

8. Pålægget blev efterkommet ved et dekret udstedt af republikkens præsident den 12. april 1996 ( ), hvis artikel 1 bestemmer, at regionerne og de selvstyrende provinser Trento og Bolzano skal påse, at vurderingen af de i bilag A og B anførte projekters indvirkning på miljøet finder sted under overholdelse af bestemmelserne i direktiv 85/337/EØF i overensstemmelse med retningslinjerne i dekretet (stk. 1).

9. De i bilag B omhandlede projekter, der delvist ligger inden for de naturbeskyttelsesområder, som er defineret i lov nr. 394 af 6. december 1991 ( ), skal altid undergives en vurdering (stk. 4). I bilag B under kategorien infrastruktur nævnes anlæggelse af omkørselsveje i byzone eller forstærkning af eksisterende veje med fire spor eller mere med en længde på over 1 500 meter i byzone [punkt 7, litra h)].

10. Ligger disse anlægsarbejder imidlertid uden for disse naturbeskyttelsesområder, skal de kompetente myndigheder i henhold til fremgangsmåden i artikel 10 og på grundlag af de i bilag D ( ) anførte forhold kontrollere, om projektet er af en sådan karakter, at der skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet (stk. 6).

11. I artikel 10 er der fastsat regler for kontrolproceduren, og det fremgår heraf, at den bygherre eller myndighed, der udfører arbejderne ( ), skal anmode om, at kontrollen foretages, og med henblik på denne kontrol indgive en projektbeskrivelse og de oplysninger, der er nødvendige for at få kendskab til og i givet fald vurdere de indvirkninger, som projektet kan have på miljøet (stk. 1). Hvis der ikke foreligger en beslutning fra den kompetente myndighed inden for tres dage, anses projektet for undtaget fra proceduren (stk. 2).

12. Regionen Abruzzo har gennemført dekretet af 12. april 1996 ved regionallov nr. 112 af 23. september 1997 ( ).

III – Den administrative procedure

13. Den 11. maj 1998 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om oplysninger vedrørende Lotto zero-linjeføringen, idet disse myndigheder ifølge Kommissionens oplysninger ikke havde kontrolleret, om det var nødvendigt at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet, selv om der var udarbejdet en rapport vedrørende dets forenelighed med det omgivende miljø, som Kommissionen ikke var blevet tilstillet ( ).

14. Kommissionens anmodning blev efterkommet, og forskellige italienske myndigheder fremsendte forklarende skrivelser ( ), hvoraf det kan udledes, at arbejderne består i anlæggelsen af en tosporet vej med en bredde på 10,5 meter og af en ikke nærmere angivet længde, hvor det vejstykke, der går gennem Teramo kommune, berører den højre bred af Tordino-flodens leje og har en længde på 5 440 meter, hvoraf viadukterne udgør 2 260 meter, og tunnellerne udgør 930 meter.

15. Regionen Abruzzo afgjorde ved regionalt dekret nr. 25/99 af 15. november 1999 ( ), at projektet respekterede det omgivende miljø, idet det ikke berørte et beskyttet område i henhold til lov nr. 394/91 og den regionale lov nr. 38/96 ( ), hvorfor det ikke var nødvendigt at indhente en vurdering af indvirkningen på miljøet.

16. Den 16. juni 2000 fremsendte Italiens faste repræsentation ved Den Europæiske Union en skrivelse fra Miljøministeriet, dateret den 30. maj 2000 ( ), til Kommissionen, hvori ministeriet oplyste, at det pågældende regionale dekret var blevet udstedt på grundlag af en anbefaling ( ) afgivet af det regionale udvalg for koordinering af vurdering af indvirkning på miljøet. I denne anbefaling, som Kommissionen ikke var blevet tilstillet, henvistes til en positiv udtalelse fra vejdirektoratet (Genio Civile), som ikke var omtalt i det pågældende regionale dekret.

17. Efter at Kommissionen havde givet de italienske myndigheder mulighed for at fremsætte bemærkninger ( ), og den ikke fandt deres svar tilfredsstillende ( ), fremsatte Kommissionen den 18. juli 2001 en begrundet udtalelse ( ), hvori den anførte, at Den Italienske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, idet den ikke havde kontrolleret, om de nævnte anlægsarbejder, der henhørte under bilag II til direktiv 85/337, var af en sådan karakter, at det var nødvendigt at foretage en vurdering som omhandlet i direktivets artikel 5-10.

18. Visse forvaltningsakter vedrørende udførelsen af »Lotto zero«-projektet er endvidere blevet anfægtet ved Tribunale amministrativo regionale del Lazio af »Associazione Italia Nostra-Onlus« og »Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF)«, der ved kendelse af 21. juni 2000 forkastede begæringen om udsættelse ( ). På nuværende tidspunkt foreligger der ikke oplysninger om, hvorvidt der er truffet en realitetsafgørelse i sagen.

IV – Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen

19. Den 14. marts 2002 anlagde Kommissionen denne sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat fællesskabsretten af de grunde, der er anført i den begrundede udtalelse. Den Italienske Republik har nedlagt påstand om frifindelse.

20. Kommissionen har gjort gældende, at de italienske myndigheder i medfør af direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 1, stk. 6, i dekret af 12. april 1996 udstedt af republikkens præsident var forpligtet til at foretage en kontrol af Lotto zero-linjeføringens indvirkning på miljøet. Den har tilføjet, at beslutningen om at undlade at undergive projektet en vurdering af dets virkning på det omgivende miljø i medfør af det regionale dekret nr. 25/99 ikke indeholder nogen begrundelse herfor.

21. Den italienske regering har anført, at projektet er blevet godkendt, og at denne godkendelse kan finde sted i form af en stiltiende forvaltningsakt, uden at der gives nogen begrundelse herfor. Under alle omstændigheder er den beslutning, der er indeholdt i dekretet, velbegrundet, idet der henvises til udtalelsen fra det regionale koordineringsudvalg.

22. Kommissionen har svaret, at dens eneste klagepunkt er, at de italienske myndigheder ikke har kontrolleret, om projektets karakter nødvendiggjorde en vurdering af dets indvirkning på miljøet, hvilket er forklaringen på, at dekret nr. 25/99 ikke indeholder nogen begrundelse.

23. Den italienske regering har ikke afgivet duplik, og ingen af parterne har været interesseret i, at der blev indledt en mundtlig forhandling.

24. Domstolen har stillet parterne nogle spørgsmål, som blev besvaret den 27. oktober og den 3. november 2003. Efter at have gennemgået disse svar besluttede Domstolen den 19. november 2003, at der ikke skulle afholdes retsmøde i sagen.

V – Stillingtagen

25. Formålet med direktivet er at tilsikre, at ethvert projekt, der kan få alvorlige følger for miljøet ( ), undergives en vurdering af dets indvirkning på dette, før der meddeles tilladelse. Der skal derfor sondres mellem to tidspunkter. Det skal først undersøges, om de planlagte arbejder kan have alvorlige konsekvenser for det omgivende miljø. Dernæst skal der foretages en vurdering af denne indvirkning i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivets artikel 5-10 ( ).

26. Der er projekter, som i henhold til lovgivningen altid formodes at have betydelige følger for miljøet, hvilket er begrundelsen for, at der uden undtagelse kræves en vurdering af indvirkningen på miljøet. Der er tale om de projekter, der er omfattet af bilag I til direktivet, og som der henvises til i artikel 4, stk. 1.

27. Der er derimod også projekter, hvis indvirkning ikke er helt klarlagt, hvorfor det i henhold til artikel 4, stk. 2, tilkommer medlemsstaterne at tage stilling til, om de skal underkastes den procedure, der er fastsat i artikel 5-10. Dette gælder for de projekter, der er opført i bilag II. Medlemsstaterne udpeger de projekter fra denne liste, der skal vurderes, idet de enten definerer, hvilke typer projekter der er tale om, fastsætter de relevante kriterier eller grænseværdier, der skal finde anvendelse ved udpegningen af disse projekter, eller anvender andre metoder ( ). De kan desuden gøre det ved generelt at angive dem i lovgivningen eller ved i en forvaltningsakt at præcisere de kriterier, der tidligere er blevet fastsat i en lovbestemmelse.

28. Medlemsstaterne råder således over en skønsmargin i relation til udpegningen af de arbejder, der er omfattet af bilag II, og som kræver en vurdering af deres indvirkning på miljøet. Direktivets formål, der er angivet i artikel 2, stk. 1, sætter imidlertid en grænse for dette skøn, idet de projekter, der i betydeligt omfang kan påvirke miljøet, altid skal undergives en vurdering af deres indvirkning på miljøet ( ).

29. Vælger man den første fremgangsmåde, dvs. at fastsætte en generel begrænsning i bestemmelsen, synes der at være en forpligtelse til, når bestemmelsens abstrakte indhold skal anvendes, at kontrollere, om et projekt, som følge af dets karakter, har alvorlige konsekvenser for miljøet ( ). Hvis det er tilfældet, anvendes den generelle regel igen: Viser den pågældende undersøgelse, at følgerne for miljøet er betydelige, foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet.

30. Den italienske lovgiver har valgt en sådan løsning, idet arbejderne dels er opdelt i kategorier, og dels efter deres placering. Nogle projekter ( ) underkastes umiddelbart en undersøgelse af deres indvirkning på miljøet, andre projekter underkastes derimod kun en sådan undersøgelse, hvis det er tilrådeligt efter at have konstateret, at de har en miljømæssig indvirkning ( ). Det omstridte vejanlæg henhører under den anden gruppe.

31. Som Kommissionen med rette har anført i sit svarskrift, kan debatten således begrænses til en drøftelse af spørgsmålet om, hvorvidt de kompetente italienske myndigheder har analyseret »Lotto zero« projektets karakter for at kontrollere, om det kunne medføre skader på omgivelserne og i givet fald betinge sin godkendelse af en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet.

32. »Rent formelt« er kontrollen blevet udført, idet det regionale dekret 25/99 af 15. november bestemmer, at der ikke er anledning til at vurdere projektets miljømæssige indvirkning, idet det ikke påvirker et beskyttet område, og idet koordineringsudvalget tilkendegav sin positive indstilling på det møde, der blev afholdt den 22. oktober samme år. Dette organs anbefaling er imidlertid lige så kortfattet som dekretet ( ), eftersom det udelukkende indeholder en henvisning til den positive holdning, som vejdirektoratet gav udtryk for i skrivelse nr. 8634 af 6. juli 1998, der er ligeså ubegrundet ( ) som den pågældende administrative beslutning og som det nævnte udvalgs anbefaling.

33. Dette dokument, som den italienske regering fremlagde som svar på et af Domstolens spørgsmål, har ikke karakter af en udtalelse om det pågældende offentlige anlægsprojekts indflydelse på miljøet. Som det fremgår af dets ordlyd, er der tale om en tilladelse til »udelukkende af hydrauliske hensyn« ( ) at krydse Tordino-floden og udføre de arbejder i flodlejet, der er påkrævet med henblik på at konstruere flere viadukter.

34. Den rapport, der er bilagt svarskriftet, er ikke identisk med den vurdering fra vejdirektoratet, som der henvises til i udvalgets afgørelse. Der er derimod tale om en undersøgelse af, hvorvidt det er foreneligt med det omgivende miljø, og denne undersøgelse blev foretaget i december 1997 af virksomheden ERM Italia s.r.l.

35. Det fremgår således af ovenstående betragtninger, at Den Italienske Republik ikke har opfyldt sine forpligtelser, således som Kommissionen har påstået, idet den ikke har undersøgt, om anlæggelsen af en vej i Teramo nødvendiggjorde en vurdering af indvirkningen på miljøet.

36. En administrativ afgørelse, hvorved det afvises, at et projekt som følge af dets karakter skader miljøet, skal indeholde en begrundelse ( ). Ifølge den ovenfor nævnte generelle regel skal ethvert anlægsarbejde undergives en vurdering af dets rækkevidde. Er et bestemt arbejde ikke omfattet af dette krav som følge af dets uskadelige karakter, er det nødvendigt at angive de grunde, der tilsiger, at det forholder sig således. Miljøbeskyttelse spiller på nuværende tidspunkt en afgørende rolle i Fællesskabets politik ( ). Der påhviler også medlemsstaterne et vist ansvar på dette område ( ). Borgerne har ret til at kræve miljøet respekteret ( ), hvilket anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( ), idet borgerne i artikel 37 sikres et højt miljøbeskyttelsesniveau og en forbedring af miljøkvaliteten med den virkning, at de afgørende hensyn ved enhver foranstaltning, der fraviger de generelle beskyttelseskriterier, behørigt skal fremlægges som et udtryk for saglig myndighedsudøvelse og samtidig som redskab til at lette en eventuel efterfølgende kontrol.

37. Mere konkret bemærkes, at der i den italienske lovgivning, hvorved direktivet er blevet gennemført, stilles krav om, at afgørelsen begrundes. En beslutning om ikke at undergive et projekt en undersøgelse af dets miljøpåvirkning, træffes på grundlag af anlægsarbejdernes karakter og placering i overensstemmelse med de kriterier og forhold, der er angivet i bilag D til dekretet fra republikkens præsident af 12. april 1996. Beslutningen skal således begrundes og indeholde en udtrykkelig henvisning til disse kriterier og forhold.

38. Det er klart, at begrundelsen kan bestå i en henvisning, idet det besluttende organ tilslutter sig et rådgivende organs vurdering, såfremt to betingelser er opfyldt: For det første skal tredjemands vurdering være velbegrundet, for det andet skal den hidrøre fra organer eller personer, som har til opgave at bistå, rådgive og informere den kompetente myndighed, således at den kan træffe en afgørelse, og vedtagelsesproceduren derved lettes. Kun på denne måde kan objektiviteten og de almene hensyn i beslutningstagningen sikres. En udtalelse, der er afgivet af en tilfældig myndighed under ukendte omstændigheder, er således ikke tilstrækkelig.

39. I den foreliggende sag er kravet til begrundelse ikke opfyldt. Det regionale dekret nr. 25/99 og anbefalingen fra det regionale udvalg for koordinering af vurdering af indvirkning på miljøet indeholder ikke selv nogen begrundelse. I dekretet henvises til anbefalingen, og i anbefalingen henvises til skrivelsen fra vejdirektoratet, der som allerede nævnt tog udgangspunkt i et andet spørgsmål, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt der skulle gives tilladelse til at krydse Tordino-floden for i flodlejet at påbegynde anlægsarbejder til flere viadukter.

40. Disse mangler afhjælpes ikke af »undersøgelsen af miljømæssig overensstemmelse«, som den sagsøgte medlemsstat fremlagde sammen med svarskriftet. Første side af denne undersøgelse blev tilført sagens akter på Domstolens foranledning. Dels er det ikke det dokument, som regionaludvalget henviser til, og det har derfor ikke været i udvalgets besiddelse, og udvalget har ikke har kunnet tage hensyn til dette, før det afgav sin udtalelse. Dels er det ikke blevet udarbejdet på foranledning af de offentlige myndigheder, der skal træffe afgørelse i sagen, men på foranledning af et privat firma (»ERM Italia s.r.l.«), hvis deltagelse i projektet er uvis. Der er stor forskel på en begrundelse i form af en henvisning og et efterfølgende forsøg på at finde støtte for afgørelsen.

41. De italienske myndigheder har således reelt ikke gennemført den krævede undersøgelse, idet en ubegrundet efterprøvelse svarer til en manglende efterprøvelse.

42. Henset til det af parterne fremførte finder jeg det hensigtsmæssigt at knytte yderligere to bemærkninger til det ovenfor anførte.

43. For det første udgør den omstændighed, at der verserer en sag for Tribunale Amministrativo regionale del Lazio, hvorunder visse retsakter vedrørende »Lotto zero«-projektet er blevet anfægtet, herunder det regionale dekret nr. 25/99, ikke en hindring for, at Domstolen kan udøve sin kompetence, eftersom de to judicielle organers funktioner ikke overlapper hinanden. Domstolen efterprøver, om de italienske myndigheder i relation til det pågældende projekt har opfyldt deres forpligtelser i henhold til direktivet for i benægtende fald at fastslå dette. Det påhviler den italienske ret at træffe afgørelse om, hvorvidt de forhold, som den efterprøver, er i overensstemmelse med den nationale lovgivning, hvorved fællesskabsretten er blevet gennemført, og i givet fald annullere de anfægtede retsakter. Man kan ikke afvise, at der kan opstå en uoverensstemmelse mellem den nationale lovgivning og EU-retten, men i påkommende tilfælde kan den nationale ret forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen og – i kraft af principperne om fællesskabsrettens forrang og direkte virkning ( ) – undlade at anvende de bestemmelser i national ret, der er i strid med direktivet ( ).

44. For det andet bemærkes, at det er uden betydning for vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaten har opfyldt sine forpligtelser, at den myndighed, der har til opgave at sikre overholdelsen af fællesskabsretten, er en decentral myndighed, herunder en lokal myndighed, der ikke henhører under centralmagten ( ).

45. Sammenfattende må det fastslås, at Den Italienske Republik har begået det traktatbrud, som Kommissionen har påstået, og Kommissionen må således gives medhold i sagen.

VI – Sagens omkostninger

46. I overensstemmelse med artikel 69, stk. 2, i procesreglementet ( ) tilpligtes den sagsøgte medlemsstat at betale sagens omkostninger.

VII – Forslag til afgørelse

47. Jeg foreslår herefter Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, idet regionen Abruzzo ikke har kontrolleret, om projektet vedrørende anlæggelse af en ringvej uden om byen Teramo (Strata Statale n. 80 del »Gran sasso d’Italia« – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla progr.va. Km. Ca 72+300 alla località Cartecchio), der henhører under bilag II til det nævnte direktiv, skulle undergives en vurdering af dets indvirkning på miljøet i henhold til direktivets artikel 5-10.

2) Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.«