FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. BOBEK

fremsat den 17. maj 2017 ( 1 )

Sag C-217/16

Europa-Kommissionen

mod

Dimos Zagoriou

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen, Grækenland))

»Tvangsfuldbyrdelse af kommissionsbeslutning, som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, i henhold til artikel 256 EF – fastlæggelse af den kompetente domstol – debitors habilitet i tvangsfuldbyrdelsessager – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet«

I. Indledning

1. I 2006 vedtog Kommissionen en beslutning ( 2 ), hvis adressat var et selskab ejet af kommunen Aristi Zagorio i Grækenland, og som havde til formål at tilbagesøge støtte bevilliget til selskabet i 1993. Efter bevillingen af støtten, men før Kommissionens beslutning blev vedtaget, blev selskabet opløst. Desuden blev kommunen Aristi Zagorio integreret i en større kommunal enhed, Kentriko Zagorio.

2. Kommissionen søgte at tvangsfuldbyrde sin beslutning over for Kentriko Zagorio, som gjorde indsigelse mod tvangsfuldbyrdelsen ved de nationale civilretlige domstole. I løbet af disse retsforhandlinger blev Kentriko Zagorio igen integreret i en større kommunal enhed, Dimos Zagoriou, som er indstævnt i hovedsagen. Ved dom afsagt af retten i første instans i 2013 blev der givet medhold i indsigelsen. Den nationale domstol fastslog, at der ikke kunne ske tvangsfuldbyrdelse over for Dimos Zagoriou.

3. Kommissionen har appelleret afgørelsen til den forelæggende ret, som er en civilretlig appeldomstol, idet den har gjort gældende, at det er de nationale forvaltningsretlige domstole og ikke de nationale civilretlige domstole, der har kompetence til at behandle sagen. Endvidere har Kommissionen også gjort gældende, at der kan ske tvangsfuldbyrdelse over for Dimos Zagoriou som selskabets successor.

4. På denne ret komplekse processuelle baggrund har den forelæggende ret nu anmodet Domstolen om at afgøre, om den underliggende tvist er af offentligretlig eller privatretlig karakter, hvordan den kompetente domstol skal fastlægges, og over for hvilke enheder pengekravet kan tvangsfuldbyrdes.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

5. Artikel 299 TEUF er affattet således: »De af Rådets, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes. Tvangsfuldbyrdelsen sker efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, på hvis område den finder sted. Fuldbyrdelsespåtegning skal efter en prøvelse, der kun omfatter ægtheden af det pågældende fuldbyrdelsesgrundlag, påføres af den nationale myndighed, som hver af medlemsstaternes regeringer har udpeget og anmeldt for Kommissionen og Den Europæiske Unions Domstol. Når disse formkrav er opfyldt på rekvirentens begæring, kan denne lade tvangsfuldbyrdelsen udføre ved indbringelse direkte for den myndighed, der ifølge den nationale lovgivning er kompetent hertil. Tvangsfuldbyrdelsen kan kun udsættes efter beslutning af Domstolen. Prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed falder dog inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence.«

2. Forordning nr. 2052/88 ( 3 ), nr. 4253/88 ( 4 ) og nr. 4256/88 ( 5 )

6. Forordning (EØF) nr. 2052/88 er den grundlæggende retsakt, som regulerer EU’s strukturfonde, deres indbyrdes forhold og deres forhold til andre finansielle instrumenter (herefter »forordningen om strukturfonde«).

7. Forordning (EØF) nr. 4253/88 er den vigtigste forordning om gennemførelse af forordningen om strukturfonde (herefter »gennemførelsesforordningen om strukturfonde«).

8. Forordning (EØF) nr. 4256/88 supplerer gennemførelsesforordningen om strukturfonde i forhold til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »gennemførelsesforordningen om strukturfonde (EUGFL)«). I henhold til artikel 1, stk. 1, i gennemførelsesforordningen om strukturfonde (EUGFL) kan Udviklingssektionen for EUGFL anvendes til at finansiere de aktioner, der iværksættes som led i de opgaver, der er omtalt i forordningen om strukturfonde. Artikel 1, stk. 2, anvender generelt i sådanne tilfælde de regler, der er fastsat i gennemførelsesforordningen om strukturfonde.

9. Afsnit VI i gennemførelsesforordningen om strukturfonde med overskriften »Finansielle bestemmelser« omfatter navnlig artikel 24, som har følgende ordlyd: »Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtten 1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning kun synes at berettige, at der ydes en del af den bevilligede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de andre myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremkomme med deres bemærkninger inden for en given frist. 2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for den pågældende aktion eller foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed, især en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse. 3. Ethvert beløb, der giver anledning til tilbagesøgning som fejlagtigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. Ikke-tilbagebetalte beløb kan tillægges morarenter i overensstemmelse med finansforordningens bestemmelser og ifølge nærmere regler, som Kommissionen skal vedtage efter fremgangsmåderne i afsnit VIII.«

III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de forelagte spørgsmål

10. I 1993 ansøgte Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, som var et selskab, der var 100% ejet af kommunen Aristi Zagorio, og som var ansvarligt for udvikling af regionen Aristi (herefter »selskabet«), om og fik bevilliget støtte fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«). Da projektet blev afsluttet før tid, søgte Kommissionen at tilbagesøge en del af støtten.

11. Med dette formål for øje vedtog Kommissionen i 2006 en beslutning adresseret til selskabet vedrørende tilbagebetaling (herefter »Kommissionens beslutning«) ( 6 ). Denne beslutning blev søgt tvangsfuldbyrdet i henhold til artikel 256 EF (nu artikel 299 TEUF), hvorefter retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes. Beslutningen var påført en fuldbyrdelsespåtegning.

12. Inden Kommissionens beslutning blev vedtaget, blev Aristi Zagorio kommune imidlertid indlemmet i kommunen Kentriko Zagorio ( 7 ). Desuden blev selskabet opløst ( 8 ).

13. Ifølge den forelæggende rets anmodning fremsatte Kommissionen den 31. august 2008 et påkrav om betaling af gælden med renter over for Kentriko Zagorio, som er den juridiske successor til Aristi Zagorio samt eneaktionær i selskabet (herefter »betalingspåkravet«). Den 15. oktober 2008 opnåede Kommissionen udlæg for beløbet i bankaktiver tilhørende Kentriko Zagorio.

14. Beløbet blev overført til Kommissionen.

15. Den 23. oktober 2008 gjorde Kentriko Zagorio indsigelse mod betalingspåkravet ved Monomeles Protodikeio Athinon (enedommeren i første instans i Athen, Grækenland) (en civilretlig domstol).

16. Mens denne retssag verserede, blev Kentriko Zagorio integreret i kommunen Dimos Zagoriou ( 9 ).

17. Ved dom af 14. maj 2013 gav den civilretlige domstol i første instans Kentriko Zagorio medhold i indsigelsen med den begrundelse, at den gæld, som selskabet skyldte, ikke kunne tvangsfuldbyrdes over for Dimos Zagoriou.

18. Kommissionen har appelleret dommen til den forelæggende ret, Monomeles Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen (enedommer), Grækenland).

19. Kommissionen har i sit appelskrift i det væsentlige gjort gældende, at den domstol, der behandlede tvisten i første instans (en civilretlig domstol), ikke var kompetent til at behandle sagen, fordi tvisten er af forvaltningsretlig karakter og derfor burde behandles af de forvaltningsretlige domstole. Kommissionen har også anført, at der kan ske tvangsfuldbyrdelse over for Dimos Zagoriou.

20. I lyset af det ovenstående har Monomeles Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen (enedommer)) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål: »1) Hvilken karakter har de retsakter, som Europa-Kommissionen vedtager under udøvelse af sine kompetencer i henhold til forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88, og nærmere bestemt [udgør] disse retsakter fra Kommissionen offentligretlige retsakter, og giver de under alle omstændigheder anledning til forvaltningsretlige tvister hvad angår realiteten? Udgør genstanden for […]Kommissionens udlæg i fordringer med andre ord et privatretligt krav, såfremt den oprindelige anmodning, som tilgodeses ved tvangsfuldbyrdelsen, udspringer af et offentligretligt retsforhold, der følger af […]Kommissionens ovennævnte retsakter, eller har de omhandlede retsakter privatretlig karakter og giver anledning til privatretlige tvister? 2) Henset til artikel 299 TEUF, ifølge hvilken tvangsfuldbyrdelsen af […]Kommissionens retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstater til at betale en pengeydelse, sker efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, på hvis område den finder sted, og under hensyntagen til bestemmelsen i samme artikel, hvorefter prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed falder inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence, hvordan skal de nationale domstoles kompetence i tvister som følge af denne fuldbyrdelse da fastlægges, såfremt disse tvister i henhold til national lovgivning udgør forvaltningsretlige tvister hvad angår realiteten, dvs. såfremt det omhandlede retsforhold er offentligretligt? 3) Skal debitors habilitet i tilfælde af tvangsfuldbyrdelse af retsakter, som Europa-Kommissionen vedtager til gennemførelse af forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88, og [som] indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstater til at betale en pengeydelse, [fastlægges] på grundlag af national lovgivning eller fællesskabslovgivningen? 4) Såfremt den person, som skal betale den pengeydelse, der følger af en retsakt, som Europa-Kommissionen vedtager til gennemførelse af forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4258/88, er et kommunalt selskab, som efterfølgende er blevet opløst, hæfter den kommune, som ejer selskabet, da i henhold til ovennævnte forordninger for betalingen af den omhandlede pengeydelse til Europa-Kommissionen?«

21. Dimos Zagoriou, den græske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har også afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 8. marts 2017.

IV. Bedømmelse

A. Formaliteten

22. Selv om der kan herske tvivl om, hvorvidt spørgsmålene fra den nationale ret kan antages til realitetsbehandling, kan disse spørgsmål bestemt ikke anses for ikke at have relevans for tvisten i hovedsagen. De nyder således godt af en formodning om, at de er relevante ( 10 ). Selv om spørgsmålene visse steder kan fortolkes således, at Domstolen derved anmodes om at fortolke national ret, hvilket klart ikke tilkommer den ( 11 ), giver de også anledning til mere generelle spørgsmål om samspillet mellem EU-retten og national ret. Endelig har en eventuelt manglende klarhed i den nationale domstols anmodning eller en manglende uddybning vedrørende de relevante nationale bestemmelser ikke afholdt parterne i hovedsagen og den græske regering fra at fremsætte bemærkninger.

23. Af disse grunde kan spørgsmålene efter min opfattelse antages til realitetsbehandling. Ikke desto mindre mener jeg, som det fremgår nedenfor, at den forelæggende rets mangel på uddybning i anmodningen om præjudiciel afgørelse i væsentlig grad begrænser den detaljeringsgrad, som Domstolen i praksis kan anvende i sin besvarelse.

B. Realiteten

1. Det første og det andet spørgsmål

24. Hovedsagen vedrører indsigelse mod tvangsfuldbyrdelse af en gæld til EU, som er fastlagt ved en kommissionsbeslutning, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse. Parterne i retssagen for den nationale domstol er primært uenige om, hvorvidt det er de forvaltningsretlige eller de civilretlige domstole, der har kompetence til at prøve sådanne sager.

25. Dimos Zagoriou og den græske regering har gjort gældende, at det bør være de civilretlige domstole. Kommissionen har påberåbt sig ækvivalensprincippet og har i denne forbindelse anført, at krav vedrørende tvangsfuldbyrdelse af en gæld bør prøves af de samme domstole, uanset om gælden er til den græske stat eller til Kommissionen. Så vidt jeg forstår, betyder dette for Kommissionen, at det er de forvaltningsretlige domstole, som bør være kompetente i begge tilfælde. Dette er kernen i den forelæggende rets to første spørgsmål.

26. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvordan det skal fastlægges, hvilken national domstol der er kompetent i sager som den foreliggende. Den forelæggende ret lægger specifikt vægt på, hvorledes dette valg påvirkes af karakteren af det retsforhold, der ligger til grund for tvisten (offentligretligt eller privatretligt). Så vidt jeg forstår, er det grunden til, at den forelæggende ret i sit første spørgsmål spørger, om det retsforhold, der ligger til grund for den foreliggende tvist, er af offentligretlig eller privatretlig karakter.

27. Det forekommer mig derfor, at det første og det andet spørgsmål fra den nationale ret sigter mod en forståelse af, hvilke domstole der er kompetente til at behandle søgsmål vedrørende tvangsfuldbyrdelse af gæld til EU. Jeg vil derfor behandle den forelæggende rets første og andet spørgsmål under ét.

28. Det er værd at gentage, at det bestemt ikke tilkommer Domstolen at fortolke nationale love vedrørende domstolenes kompetence og på dette grundlag afgøre, i hvilket domstolssystem en sag for en national dommer bør behandles. Hvis der ses bort fra laget af nationale regler, rejser den nationale domstols første og andet spørgsmål også et mere overordnet spørgsmål: Hvilke krav gælder ifølge EU-retten i forhold til national tvangsfuldbyrdelse af gæld til EU?

29. Kernen i den forelæggende rets spørgsmål er, hvordan artikel 299 TEUF skal fortolkes, idet det i bestemmelsen hedder, at de af Kommissionens retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes ( 12 ). Bestemmelsen er både nytænkende og minimalistisk. Nytænkende ( 13 ), fordi den giver mulighed for, at det, der i det væsentlige er et internationalt organs afgørelser, kan tvangsfuldbyrdes direkte på nationalt plan uden en procedure for medlemsstatens anerkendelse ( 14 ). Minimalistisk, fordi den overlader alle spørgsmål vedrørende tvangsfuldbyrdelse til national ret.

30. I denne minimalistiske ånd er der intet i artikel 299 TEUF, der tilsiger, at det i henhold til national ret skal fastlægges, hvilke specifikke domstole der skal behandle relevante tvister (forvaltningsretlige, civilretlige eller andre).

31. Ganske vist bestemmes det i artikel 299, stk. 2, TEUF, at tvangsfuldbyrdelse af afgørelser, der indebærer forpligtelser til at betale en pengeydelse, skal ske efter den nationale »borgerlige retsplejes regler«.

32. Som Kommissionen imidlertid har påpeget i sine skriftlige indlæg, vedrører denne bestemmelse kun proceduren for påførelse af fuldbyrdelsespåtegning. Dette bekræftes efter min mening af opbygningen af artikel 299 TEUF. Artikel 299 henviser kun til den borgerlige retsplejes regler i stk. 2, første punktum. Resten af det pågældende stykke omhandler derefter proceduren for påførelse af fuldbyrdelsespåtegning. Bestemmelsens øvrige stykker (artikel 299, stk. 3 og 4) vedrører de efterfølgende trin i tvangsfuldbyrdelsen. De indeholder ikke en sådan begrænsning. Når først fuldbyrdelsespåtegningen er blevet påført, sker tvangsfuldbyrdelsen således »ifølge den nationale lovgivning« (artikel 299, stk. 3, TEUF) og er underlagt domstolsprøvelse ved »de nationale dømmende myndigheder« (artikel 299, stk. 4, TEUF).

33. Tanken synes således at have været at begrænse henvisningen til »den borgerlige retsplejes regler« til proceduren for påførelse af fuldbyrdelsespåtegning. Vedrørende resten og alle de andre trin er ordlyden af artikel 299 TEUF helt neutral for så vidt angår spørgsmålet om, hvilke nationale institutioner der skal tvangsfuldbyrde EU-institutioners retsakter, som indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse.

34. Jeg kan heller ikke se (og parterne har heller ikke påberåbt sig) nogen bestemmelse i forordningen om strukturfonde, gennemførelsesforordningen om strukturfonde eller gennemførelsesforordningen om strukturfonde (EUGFL), som kræver udpegelse af bestemte typer domstole.

35. Da EU-retten ikke indeholder specifikke bestemmelser vedrørende spørgsmålet, hvilke nationale domstole der er kompetente, følger det af fast retspraksis, at udpegelsen af sådanne domstole henhører under den nationale procesautonomi, som er underlagt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ( 15 ).

36. Det er det korte svar på den forelæggende rets spørgsmål om, hvordan den kompetente domstol skal udpeges. For at bistå den forelæggende ret bedst muligt finder jeg det imidlertid nyttigt her at se nærmere på, hvordan ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet kan finde anvendelse i den foreliggende sag. I denne forbindelse vil jeg behandle den forelæggende rets specifikke bekymringer vedrørende valget mellem forvaltningsretlige og civilretlige domstole og virkningen af den offentligretlige/privatretlige karakter af retsforholdet mellem parterne, som er kernen i tvisten.

37. Jeg er enig med Kommissionen i, at der ikke er noget i anmodningen, som indikerer, at der eksisterer et problem i henhold til effektivitetsprincippet i forhold til at udpege den kompetente domstol ( 16 ). Navnlig er der intet, der tyder på, at der kan være problemer med adgangen til nationale domstole. Spørgsmålet drejer sig snarere om domstolstypen – civilretlig eller forvaltningsretlig.

38. Anvendelsen af ækvivalensprincippet i den foreliggende sag er imidlertid mindre indlysende. Dette er netop Kommissionens vigtigste pointe i forbindelse med det andet spørgsmål. Grundlæggende har Kommissionen gjort gældende, at formålet med søgsmålet er tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalt støtte og tvangsfuldbyrdelse af tilbagesøgningen. Ifølge Kommissionen tilsiger ækvivalensprincippet, at de samme domstole er kompetente, uanset om støtten er udbetalt med nationale midler af den græske stat eller med EU-midler af Kommissionen. Det bør være enten forvaltningsretlige domstole i begge tilfælde eller civilretlige domstole i begge tilfælde.

39. Svaret er efter min opfattelse mere nuanceret. Det kræver en nærmere overvejelse af, hvad ækvivalensprincippet indebærer i en sag som den foreliggende.

40. Overordnet set kræver ækvivalensprincippet en dobbelt sammenligning ( 17 ). For det første en identifikation af sammenlignelige »sager« eller »søgsmål« og for det andet en vurdering af, om søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, behandles mindre fordelagtigt end sammenlignelige søgsmål, der er anlagt på grundlag af national ret.

41. Sammenligneligheden af sager bestemmes ved at tage »såvel formålet med som de væsentligste momenter ved søgsmål på grundlag af national ret, som hævdes at være tilsvarende søgsmål« i betragtning ( 18 ). I nogle sager har Domstolen henvist til »sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold« ( 19 ). Såfremt det konstateres, at søgsmål ligner hinanden, skal de behandles på samme måde. For at kunne afgøre, om der foreligger tilsvarende behandling, og om ækvivalensprincippet er overholdt, skal den nationale domstol »objektivt og abstrakt […] undersøge, om de omhandlede regler ligner hinanden ud fra deres plads i den samlede procedure, dennes forløb og reglernes særlige kendetegn« ( 20 ).

42. Retspraksis er ganske vist noget tvetydig med hensyn til, hvad »ækvivalent« eller »tilsvarende« behandling indebærer. I nogle sager har Domstolen valgt en »streng« tilgang ved tilsyneladende at kræve identisk behandling (anvendelse »uden forskel« på søgsmål på baggrund af EU-retten og søgsmål på grundlag af national ret ( 21 )). I andre sager (hvilket er den mest almindelige variation) har Domstolen anvendt en mere »fleksibel« sprogbrug og omtaler »[ikke] mindre fordelagtig« behandling af søgsmål, der finder støtte i EU-retten ( 22 ). Sidstnævnte variation indebærer tydeligvis, at der er plads til forskelle, forudsat at disse forskelle ikke giver anledning til negative indvirkninger på søgsmål, der finder støtte i EU-retten, i forhold til søgsmål, der finder støtte i national ret.

43. Efter min opfattelse kræver ækvivalens simpelthen lighed og »ikke mindre fordelagtig behandling«. Det kan ikke betyde, at reglerne skal være strengt identiske. En sådan givetvis mere rimelig og imødekommende tilgang kommer ikke alene bredere til udtryk i retspraksis, den anerkender også elementet »autonomi« i »medlemsstaternes procesautonomi« og tager højde for, at nogle regler ikke så nemt kan underkastes en objektiv sammenligning.

44. Efter afklaringen af princippets anvendelsesområde fremsætter jeg følgende bemærkninger i forhold til den foreliggende sag.

a) Lighed mellem sager

45. Det første trin i anvendelsen af ækvivalensprincippet på den foreliggende sag er at fastlægge, hvilke typer sager der skal sammenlignes. I denne forbindelse tages »sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold« ( 23 ) i betragtning.

46. Det oprindelige søgsmål, der har givet anledning til denne forelæggelse, omhandlede en indsigelse mod Kommissionens tvangsfuldbyrdelse – ved et påkrav og udlæg i fordringer – af en forpligtelse til at betale en pengeydelse.

47. Formålet med søgsmålet er således ikke at fastslå eller anfægte eksistensen af en gæld eller at anfægte, hvordan gælden er opstået, men vedrører snarere tvangsfuldbyrdelsen heraf. Jeg er klar over, at i sammenhæng med sådanne søgsmål om tvangsfuldbyrdelse vil visse medlemsstater i nogle tilfælde forudse muligheden for at anfægte selve eksistensen af gælden. Ud fra sagsakterne er det dog ikke klart, om det generelt er tilfældet i Grækenland, eller om det specifikt forekommer i den foreliggende sag. Under alle omstændigheder bemærker jeg følgende vedrørende den foreliggende sag: a) Dimos Zagoriou har faktisk ikke anfægtet gældens eksistens, og b) selv om dette havde været tilfældet, ville den forelæggende ret ikke selv have været kompetent til at anfægte gældens eksistens, da gælden er fastlagt ved en EU-retsakt (Kommissionens beslutning), hvis gyldighed kun kan prøves ved Domstolen ( 24 ).

48. Min pointe her er den følgende: I forbindelse med fastlæggelse af »sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold« i et søgsmål om tvangsfuldbyrdelse fremgår det ikke umiddelbart tydeligt, at karakteren af det underliggende forhold, der har givet anledning til gælden, faktisk er relevant, og i påkommende tilfælde hvordan.

49. Ud fra et andet synspunkt kan Kommissionens beslutning betragtes som ethvert andet eksigibelt dokument i henhold til national ret, hvor dets oprindelse (offentligretlig eller privatretlig) ikke har nogen stor betydning. Det hele afhænger af de nationale processuelle regler vedrørende tvangsfuldbyrdelse: Det kan faktisk forekomme i en national retsorden, at tvangsfuldbyrdelse af en »offentligretlig akt« udelukkende tilkommer forvaltningsretlige domstole. Der kan imidlertid også være retssystemer, hvor tvangsfuldbyrdelse ved forvaltningsretlige domstole kun vil ske i forbindelse med afgørelser truffet af de forvaltningsretlige domstole selv. Afgørelser uden for dette system kræver således, at de påføres en fuldbyrdelsespåtegning. En sådan situation kan pr. definition ikke sammenlignes med en endelig national forvaltningsretlig afgørelse, som aldrig kræver en sådan behandling. I andre systemer kan al tvangsfuldbyrdelse af endelige afgørelser, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, uanset om de træffes af forvaltningsretlige, civilretlige eller endda strafferetlige domstole ( 25 ), imidlertid blive kanaliseret til de civilretlige domstole eller endda andre retslige myndigheder, som ikke (direkte) er en del af domstolssystemet.

50. Alle disse potentielle modeller er skitseret med det ene formål at fremhæve, at det ikke er givet, at karakteren af det underliggende forhold skal være en central eller bestemmende faktor i vurderingen af, om søgsmål ligner hinanden, og i anvendelsen af ækvivalensprincippet. Afhængigt af det nationale systems parametre kan det være uden betydning, hvordan forpligtelsen til at betale en pengeydelse er opstået, når først fuldbyrdelsespåtegningen er påført afgørelsen, og denne er blevet et eksigibelt dokument i henhold til national ret.

51. Det tilkommer i sidste ende den nationale domstol at vurdere ækvivalensen, netop fordi den »er den eneste, der har direkte kendskab til de processuelle regler for sagsanlæg« ( 26 ), som giver den mulighed for at fremsætte et klart synspunkt vedrørende den pågældende type spørgsmål.

52. Med alle disse forbehold in mente vedrører den forelæggende rets første spørgsmål ikke desto mindre karakteren af det underliggende forhold mellem parterne i den foreliggende sag, hvilket indebærer, at den forelæggende ret anser dette forhold for at være relevant ved bestemmelse af, om der foreligger ækvivalens i den sag, som verserer for den. I denne henseende ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forholdet og gælden bør klassificeres som »offentlig« eller »privat«.

53. EU-retten indeholder ingen formel sondring mellem »offentlig« og »privat« ret ( 27 ). For så vidt som det kan være til nytte for den forelæggende ret i dens vurdering af lighederne mellem sager, bemærker jeg dog, at den underliggende retsakt – Kommissionens beslutning – »indebærer« en forpligtelse til at betale en pengeydelse (for at bruge samme begreb som i artikel 299 TEUF). Uanset hvor den nøjagtige grænse mellem »offentlig« og »privat« går i de enkelte nationale retssystemer ( 28 ), og uanset hvilken type af den mere almindelige definition af offentlig der måtte være under overvejelse (magtbaseret, interessebaseret eller en organisk, navnlig strukturbaseret, teori), kan begrebet »indebærer« en forpligtelse til at betale en pengeydelse ved en ensidig beslutning truffet af en institution, der søger at tilbagesøge støtte udbetalt fra offentlige midler, bestemt klassificeres som henhørende under »offentlig« i forbindelse med enhver af disse tilgange.

54. Jeg fremhæver, at jeg ikke ønsker at antyde, at der er en formel retlig sondring mellem offentlig og privat ret ifølge EU-retten, eller i hvor stort omfang en sådan sondring er i overensstemmelse med national lovgivning. I stedet for er min hensigt blot at give udtryk for en indlysende kendsgerning, som næppe kan anfægtes, nemlig at Kommissionen ved ensidigt at pålægge en forpligtelse til at tilbagebetale finansiel støtte klart har udøvet en »særlig« beføjelse, som adskiller sig fra de normale regler, der finder anvendelse i forholdet mellem borgerne ( 29 ). Hvilken rolle denne kendsgerning spiller i vurderingen af ækvivalens tilkommer det den forelæggende ret at bedømme med de forbehold, der er nævnt ovenfor i dette afsnit.

b) Lighed mellem regler

55. Når den forelæggende ret på grundlag af sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold har fastlagt, hvilken type sag hovedsagen skal sammenlignes med, skal den fastlægge, hvorvidt de anvendelige processuelle regler ligner hinanden. I denne henseende har den forelæggende ret specifikt rejst spørgsmål med hensyn til valget af kompetent domstol, dvs. forvaltningsretlig eller civilretlig.

56. Hvis jeg for nærværende antager, at den forelæggende ret finder, at sager, som »ligner« hovedsagen, under alle omstændigheder normalt behandles ved de civilretlige domstole, synes der ikke at være nogen forskel på behandlingen hvad angår den kompetente domstol. Hovedsagen behandles allerede ved en civilretlig domstol, og det samme vil være tilfældet med »lignende« sager.

57. Hvis jeg på den anden side antager, at den forelæggende ret finder, at sager, der »ligner« hovedsagen, behandles ved de forvaltningsretlige domstole, synes der netop at være forskel på behandlingen: »Lignende« sager behandles ved civilretlige domstole, når Kommissionen er part i sagen, og ved forvaltningsretlige domstole i (visse) andre tilfælde.

58. Fører en sådan anvendelse af forskellige processuelle regler i sager, der ligner hinanden, automatisk til tilsidesættelse af ækvivalensprincippet?

59. For at kunne besvare dette spørgsmål bør den nationale ret overveje, om de anvendte regler »ligner hinanden ud fra deres plads i den samlede procedure, dennes forløb og reglernes særlige kendetegn« ( 30 ). Der er ikke tale om tilsidesættelse af ækvivalensprincippet, medmindre anvendelse af regler, der ikke ligner hinanden, medfører mindre fordelagtig behandling af krav, der finder støtte i EU-retten.

60. For at foretage denne vurdering kræves det imidlertid, at den regel, som undersøges, er klart og konkret defineret. Lighed mellem regler kan pr. definition kun vurderes med hensyn til en specifik regel og anvendelsen heraf (f.eks. søgsmålskompetence, forældelse, tidsfrister, gebyrer, repræsentation osv.). Omvendt kan en vurdering af lighed i betydningen fravær af mindre fordelagtig behandling med hensyn til et helt system af domstolskompetence være en så stor opgave, at kun dommer Herkules ville kunne klare den, men næppe nogen anden.

61. I mangel af konkrete og specifikke beviser er en regel, som fastlægger, at forvaltningsretlige, i modsætning til civilretlige, domstole er kompetente, ikke i sig selv åbenbart fordelagtig eller ufordelagtig over for nogen part. Jeg tilføjer, at der ikke er noget i forelæggelsesafgørelsen eller i parternes anbringender i den foreliggende sag, som nøjagtigt indikerer, hvad det er, der måtte være ufordelagtigt med hensyn til at fastlægge, at civilretlige frem for forvaltningsretlige domstole i Grækenland er kompetente.

62. Domstolens dom i Baczó og Vizsnyiczai-sagen støtter klart denne konklusion. I den pågældende sag blev Domstolen spurgt om, hvorvidt udpegelsen af provinsretter som kompetente til at træffe afgørelse i visse søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, hvor lokale retter ville være kompetente i lignende søgsmål, der er anlagt på baggrund af national ret, tilsidesætter ækvivalensprincippet. Domstolen fastslog, at det ikke var tilfældet, da »provinsretternes kompetence til at træffe afgørelse i søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, ikke nødvendigvis udgør en processuel regel, der kan betegnes som »ufordelagtig«« ( 31 ).

63. Efter min opfattelse udgør udpegelsen af civilretlige og forvaltningsretlige domstole til at behandle sager, der ligner hinanden, og som er anlagt på baggrund af henholdsvis EU-retten og national ret, ikke i sig selv en tilsidesættelse af ækvivalensprincippet. Dette er kun tilfældet, hvor dette klart, i et eller flere af de konkrete processuelle elementer, udgør mindre fordelagtig behandling af søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten. I sidste ende tilkommer det den forelæggende ret at afgøre, om valget af civilretlige frem for forvaltningsretlige domstole kan betragtes som »ufordelagtigt« i denne betydning.

64. For så vidt angår idéen om, at de anvendte regler, herunder de af de civilretlige domstole tilbudte retsmidler, kan hævdes at være ufordelagtige for Kommissionen, i sammenligning med de af de forvaltningsretlige domstole anvendte regler, bemærker jeg blot, at Kommissionen faktisk ikke har hævdet dette, og at Domstolen desuden ikke har modtaget nogen oplysninger herom.

c) Konklusion

65. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at den forelæggende rets andet og første spørgsmål besvares således: Det tilkommer national ret, under iagttagelse af ækvivalens- og effektivitetsprincippet, at fastlægge, hvilke domstole der er kompetente til at træffe afgørelse i søgsmål vedrørende indsigelse mod tvangsfuldbyrdelse af retsakter fra Europa-Kommissionen, som indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstater til at betale en pengeydelse, i henhold til artikel 299 TEUF. Ved fastlæggelsen af, om ækvivalensprincippet er tilsidesat, skal den nationale domstol for det første konstatere, om de pågældende sager ligner hinanden hvad angår sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold, og for det andet undersøge, hvorvidt de processuelle regler for søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, er mindre fordelagtige end de processuelle regler for søgsmål, der udelukkende er anlagt på baggrund af national ret.

2. Det tredje og det fjerde spørgsmål

66. Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den kreds af personer, over for hvem tvangsfuldbyrdelse kan gøres gældende ( 32 ), skal fastlægges ifølge national ret eller EU-retten, når Kommissionen søger at tilbagesøge støtte, der fejlagtigt er udbetalt i henhold til forordningen om strukturfonde og gennemførelsesforordningerne hertil.

67. Med sit fjerde spørgsmål søger den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en offentlig myndighed, der ejer et selskab, der skal tilbagebetale midler, som det har modtaget i henhold til forordningen om strukturfonde og gennemførelsesforordningerne hertil, hæfter for denne tilbagebetaling, når selskabet efterfølgende er blevet opløst.

68. Da det tredje og det fjerde spørgsmål hænger tæt sammen, behandler jeg dem her sammen.

69. Kommissionen har gjort gældende, at det er den EU-retsakt, der omtales i artikel 299, stk. 1, TEUF (og derfor EU-retten), der udpeger den eller de personer, som er forpligtet til at betale pengeydelsen.

70. Jeg deler denne opfattelse. Dette fremgår klart af selve ordlyden i artikel 299, stk. 1, TEUF. I den foreliggende sag er denne retsakt – Kommissionens beslutning – rettet udelukkende til selskabet.

71. I den foreliggende sag er situationen dog yderligere kompliceret af, at selskabet sidenhen er blevet opløst. Som følge heraf blev betalingspåkravet udstedt af de nationale domstole imod en anden – Kentriko Zagorio – og det var Kentriko Zagorios bankaktiver, der var genstand for et udlæg.

72. Det bør erindres, at det var Kentriko Zagorio, som gjorde indsigelse mod udlægget. Inden der blev truffet afgørelse i dette søgsmål i første instans, blev Kentriko Zagorio imidlertid integreret i Dimos Zagoriou.

73. Såfremt der søges tvangsfuldbyrdelse over for en anden end den person, til hvem Kommissionens beslutning var rettet, er retsgrundlaget herfor national ret eller EU-retten?

74. Efter min opfattelse er det klare svar, at det er national ret. Det anføres udtrykkeligt i artikel 299 TEUF, at prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed falder inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence. Endvidere finder jeg ingen hjemmel i forordningen om strukturfonde eller gennemførelsesforordningerne hertil til over for person B at tvangsfuldbyrde en forpligtelse, der er pålagt person A i henhold til disse forordninger og artikel 299 TEUF.

75. Som svar på specifikke spørgsmål herom i retsmødet var Kommissionen netop ude af stand til at identificere en sådan hjemmel i den sekundære EU-ret ( 33 ).

76. Nærmere bestemt handler det forelagte spørgsmål om at fastlægge den person, over for hvem der søges tvangsfuldbyrdelse (i den foreliggende sag den person, over for hvem betalingspåkravet blev udstedt, og i hvis bankaktiver der blev gjort udlæg, nemlig Kentriko Zagorio). Jeg drager ingen konklusioner her om de mulige adressater for Kommissionens retsakter, som omtalt i artikel 299, stk. 1, TEUF. Hvorvidt Kommissionen kunne have adresseret sin beslutning til selskabets aktionær (eller den kommune, hvori denne efterfølgende blev integreret) samt retsgrundlaget for valget af adressat, er et hypotetisk spørgsmål, som ligger uden for rammerne af forelæggelsesafgørelsen.

77. Hvorvidt der kan søges tvangsfuldbyrdelse over for en anden person end adressaten for Kommissionens beslutning, bør afgøres i henhold til national ret i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi.

78. I overensstemmelse med den i fodnote 15 ovenfor nævnte retspraksis er den nationale procesautonomi imidlertid igen underlagt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

79. I denne henseende har Kommissionen gjort gældende, at den, for at kunne overholde ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal have bemyndigelse til at tvangsfuldbyrde sin beslutning over for Dimos Zagoriou ( 34 ). Kommissionen har i det væsentlige påberåbt sig, at de relevante græske regler tillader kommuner at overtage alle aktiver i (opløste) kommunale selskaber og »vælge og vrage« blandt gældsposterne. Der er dog en undtagelse hvad angår succession i visse gældsforpligtelser over for den græske stat og sociale sikringsorganer, hvor det er obligatorisk. Gæld til den græske stat og sociale sikringsorganer har derfor forrang.

80. Det er Kommissionens opfattelse, at for så vidt som Dimos Zagorious succession i selskabets gæld til EU er undtaget som følge af disse nationale regler, bliver det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende artikel 299 TEUF, hvorved effektivitetsprincippet tilsidesættes. For så vidt som Dimos Zagorious succession i gæld til den græske stat og sociale sikringsorganer sikres, mens dette ikke er tilfældet for gæld til EU, tilsidesættes ækvivalensprincippet.

81. Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at vurdere, hvorvidt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet er overholdt i den foreliggende sag. Enhver vejledning, som Domstolen kan give i dette tilfælde, hindres af, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke giver oplysning om de successionsregler, som Kommissionen og Dimos Zagoriou har henvist til i deres indlæg. Med henblik på at bistå den forelæggende ret med dens vurdering har jeg ikke desto mindre følgende bemærkninger.

a) Artikel 299 TEUF og nationale successionsregler

82. Indledningsvis kan der rejses spørgsmålstegn ved, hvorvidt successionsreglerne kan blive genstand for en vurdering i henhold til ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. Det er netop uklart, nøjagtig hvilken type regler disse principper finder anvendelse på.

83. Det dobbelte krav om ækvivalens og effektivitet blev udviklet i retspraksis som en begrænsning af den nationale proces-autonomi. De anvendes netop meget ofte i denne sammenhæng. De anvendes til at vurdere ækvivalens og effektivitet i den processuelle behandling gennem anvendelse af lignende processuelle regler. De udtrykkes dog også ofte mere bredt som begrænsninger af domstols- og retsmiddelautonomi ( 35 ) og i forhold til klart ikke processuelle regler eller retsmiddelregler ( 36 ). Åbenbare eksempler er anvendelsen heraf på årsagsforbindelse ( 37 ), kontraktmæssige konsekvenser af manglende overholdelse af et direktiv ( 38 ), og valg af kompetente organer ( 39 ). Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt principperne kan anvendes på successionsregler, som kan betragtes som rent materielle retsregler, i det mindste i nogle nationale systemer.

84. Efter min opfattelse kan det dobbelte krav om ækvivalens og effektivitet, i anerkendelse af den gradvise udvikling af retspraksis på dette område, nu til dags siges at gælde »horisontalt« for medlemsstaternes valg af retsmidler og tvangsfuldbyrdelse af EU-regler på nationalt plan, såfremt der ikke foreligger EU-regler. Derfor er jeg af den opfattelse, at principperne i det mindste potentielt kan anvendes på successionsregler.

85. Når det er sagt, har jeg dog en grundlæggende bekymring vedrørende princippernes anvendelse på successionsreglerne i den foreliggende sag. Lidt forenklet forekommer disse regler mig at være for fjerne til med succes at kunne anfægtes under påberåbelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. Uanset det forhold, at disse principper, som anført i ovenstående punkt, generelt finder bred anvendelse, skal der være en klar forbindelse mellem den oprindelige rettighed og forpligtelse, der finder støtte i EU-retten, og den specifikke nationale regel, som hindrer realiseringen heraf på nationalt plan i konkrete sager. Disse principper er ikke og bør ikke blive et »partoutkort« til at udfordre enhver national processuel og materiel retsregel, som simpelthen ikke passer, uanset hvor fjernt den måtte ligge fra den oprindelige forpligtelses anvendelsesområde ( 40 ).

86. Artikel 299 TEUF er en bestemmelse, der vedrører tvangsfuldbyrdelse af retsakter, som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse. Det kan derfor med rimelighed forventes, at de nationale regler, der falder inden for bestemmelsens anvendelsesområde, vedrører tvangsfuldbyrdelse af sådanne retsakter for de ansvarlige nationale myndigheder. Pludselig at gå derfra til de materielt ikkerelaterede nationale regler om succession i gældsforpligtelser i forbindelse med opløsning af virksomheder og kommunesammenlægninger synes dog at være et meget stort spring.

87. Jeg foreslår derfor, at i sammenhæng med den foreliggende sag omfatter det dobbelte krav om ækvivalens og effektivitet, såfremt det undersøges i sammenhæng med anvendelsen i national ret af artikel 299 TEUF, simpelthen ikke nationale regler om succession i gældsforpligtelser i forbindelse med opløsning af virksomheder og kommunesammenlægninger.

88. Såfremt Domstolen ikke desto mindre måtte fastslå, at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet kan finde anvendelse i den foreliggende sag i forhold til de nationale successionsregler, vil jeg også fremsætte forslag vedrørende anvendelsen af begge principper på det tredje og det fjerde spørgsmål. For så vidt angår ækvivalens er den største udfordring at konstatere, om sagerne og behandlingen i forhold til et sådant specifikt aspekt af tvangsfuldbyrdelse gyldigt kan anses for sammenlignelige. For så vidt angår effektivitet er det tvivlsomt, om en sådan fjern regel kan medvirke til, at søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, bliver »umulige eller uforholdsmæssigt vanskelige«.

89. Jeg behandler principperne nærmere hver for sig i det følgende.

b) Ækvivalensprincippet

90. For så vidt angår ækvivalensprincippet har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at den bør behandles på samme måde som den græske stat ( 41 ) i forbindelse med anvendelse af successionsregler i tvangsfuldbyrdelsessager om inddrivelse af gæld.

91. Så vidt jeg kan se, er argumentets grundlæggende svaghed, at ækvivalensprincippet ikke anvendes til at sammenligne juridiske personer, eller stater og institutioner, og hvordan de behandles. Det handler ikke om lige behandling af kreditorer ( 42 ). Ækvivalensprincippet handler i stedet om at sikre sammenlignelig behandling af sager med henblik på at sikre, at EU-retten anvendes. Princippet kræver, at søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, ikke må behandles mindre fordelagtigt end tilsvarende søgsmål, der er anlagt på baggrund af national ret ( 43 ).

92. For så vidt som Kommissionens argument kan fortolkes som et forsøg på at sammenligne sager, som forklaret ovenfor i punkt 25 og 38-41, tilkommer det den forelæggende ret at fastslå, på grundlag af sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold, om sagerne ligner hinanden. Den forelæggende ret kan i så fald tage i betragtning, at den i hovedsagen omhandlede tvangsfuldbyrdelse er resultatet af, at Kommissionen har udøvet særlige beføjelser, som adskiller sig fra de normale regler, der finder anvendelse i forholdet mellem borgerne. I denne henseende henviser jeg til det ræsonnement, som jeg allerede har givet udtryk for i punkt 54 ovenfor.

93. Når den forelæggende ret har identificeret lignende sager, skal den vurdere, om reglerne ligner hinanden, og fastslå, om der faktisk foreligger mindre fordelagtig behandling af søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, som Kommissionen har hævdet. I denne forbindelse er det naturligvis vigtigt klart at anføre, nøjagtig hvilken regel der påberåbes og vurderes i lyset af ækvivalensprincippet.

c) Effektivitetsprincippet

94. En national regel kan tilsidesætte effektivitetsprincippet, hvis den gør udøvelsen af rettigheder i henhold til EU-retten umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig. Uden at blive modsagt af Kommissionen har Dimos Zagoriou gjort gældende, at selskabet faktisk stadig eksisterer og endda ejer aktiver, som opbevares i en bank. For så vidt som dette faktisk er tilfældet, og Kommissionen kunne have tilbagesøgt eller stadig kan tilbagesøge støtten i fuldt omfang fra selskabet, mener jeg ikke, at effektivitetsprincippet på nogen måde er tilsidesat.

95. Selskabets fortsatte eksistens og ejerskab af aktiver er et forhold vedrørende de faktiske omstændigheder, som det tilkommer den nationale ret at efterprøve. For så vidt som det ikke eksisterer og ejer aktiver, som Dimos Zagoriou har hævdet, tilføjer jeg imidlertid følgende i forhold til effektivitetsprincippet.

96. Hvis det i henhold til relevante nationale successionsregler er muligt for en offentlig myndighed, som kontrollerer et selskab, der fejlagtigt har modtaget EU-støtte, at opløse selskabet og grundlæggende overføre alle dets aktiver til sig selv, mens den råder over et skøn med hensyn til at give afkald på de af selskabets forpligtelser, som den vælger, ville en sådan situation netop give anledning til problemer i henhold til effektivitetsprincippet.

97. Mens dette synes at være essensen i det af Kommissionen anførte, ved jeg ikke, om en sådan situation på nogen måde svarer til de regler, der finder anvendelse på nationalt plan i hovedsagen. I det mindste på grundlag af de skriftlige og mundtlige indlæg, der er indgivet til Domstolen, er der uenighed om den materielle, personelle og tidsmæssige anvendelse af de pågældende regler. Efter min opfattelse er Domstolen derfor simpelthen ikke i besiddelse af de nødvendige elementer til at kunne give detaljeret vejledning i denne henseende.

98. Her bør der gøres opmærksom på to andre forhold, som blev rejst under retsforhandlingerne ved Domstolen, nemlig relevansen af EU-lovgivningen om statsstøtte samt princippet om loyalt samarbejde og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse. Jeg vil belyse disse forhold nedenfor under d) og e).

d) Statsstøtte og loyalt samarbejde

99. Kommissionen er i sine skriftlige indlæg enig i, at national ret bestemmer identiteten af den person, over for hvilken der kan ske tvangsfuldbyrdelse af en kommissionsbeslutning, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse. Kommissionen har imidlertid tilføjet, at analog anvendelse af successionsreglerne i henhold til EU-retten om statsstøtte – som især er inspireret af Romerrettens actio pauliana ( 44 ) – også taler for, at Kommissionen kan holde Dimos Zagoriou solidarisk ansvarlig for selskabets gæld. I denne henseende henter Kommissionen også inspiration fra EU-rettens princip om loyalt samarbejde.

100. Mens opfindsomheden i argumentet bestemt bør anerkendes, mener jeg, at der her bør tages højde for retsstaten og EU-rettens princip om retssikkerhed, som formentlig har en tilsvarende ærværdig tilblivelseshistorie ( 45 ).

101. Det fremgår udtrykkeligt af artikel 299 TEUF, at tvangsfuldbyrdelse skal ske i henhold til national lovgivning. Det går klart imod denne bestemmelses ordlyd analogt at påberåbe sig EU-reglerne om statsstøtte – som er et fuldstændig adskilt regelsæt. Dette tilsidesætter også retssikkerhedsprincippet. Som Domstolen har bekræftet, »[kræver r]etssikkerhedsprincippet […], at en ordning, der pålægger skatteborgeren byrder, er klar og utvetydig, for at han ikke skal være i tvivl om sine rettigheder og pligter, således at han kan handle derefter« ( 46 ). Det samme gælder, a fortiori, i forbindelse med tvangsfuldbyrdelse af betalingskrav over for tredjemand. Retsgrundlaget for en sådan tvangsfuldbyrdelse skal være utvetydigt. Jeg erindrer, at Kommissionen har bekræftet, at den ikke har påberåbt sig bestemmelser i den sekundære EU-ret til støtte for succession.

102. For så vidt angår princippet om loyalt samarbejde omtaler Kommissionen det kun en passant. Dette anser jeg ikke for tilstrækkeligt til at begynde at tilskrive gæld til tredjemand, hvor en sådan mulighed ikke er specifikt forudset i retsgrundlaget i form af EU-retten eller national ret.

103. Jeg kan kun tilføje, at forpligtelsen til loyalt samarbejde går begge veje. Den kræver også, at EU-institutionerne udviser omhu. I denne henseende minder jeg om, at Kommissionen ikke vedtog beslutningen om tilbagesøgning af støtten før i 2006, dvs. seks år efter, at Kommissionen havde fået oplysning om, at det projekt, som støtten var bevilliget til, ikke ville blive videreført ( 47 ). Såfremt Kommissionen havde handlet mere rettidigt for at beskytte EU's finansielle interesser, ville den måske ikke nu være nødt til i sine anbringender at påberåbe sig ret nytænkende analogier med bestemmelserne om statsstøtte samt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet over for tredjemand med dette for øje ( 48 ).

e) Effektiv domstolsbeskyttelse

104. Et sidste forhold, som den nationale ret ikke udtrykkeligt har behandlet, men som blev behandlet i retsmødet, og som fortjener en afsluttende bemærkning, er effektiv domstolsbeskyttelse af Dimos Zagoriou. I denne henseende var hverken Dimos Zagoriou eller Kentriko Zagorio adressater for Kommissionens beslutning, og i princippet kunne de ikke have anfægtet den direkte i henhold til artikel 263 TEUF ( 49 ). Det spørgsmål, der opstår, er, om den enhed, over for hvem der sker tvangsfuldbyrdelse af kommissionsbeslutningen, skal have muligheden for at anfægte lovligheden af denne beslutning, når den var adresseret til en anden enhed?

105. Det fremgår klar, hvad dette spørgsmål indebærer: Såfremt det EU-retlige princip om effektiv domstolsbeskyttelse kræver, at enhver enhed, over for hvem der søges tvangsfuldbyrdelse af en afgørelse i henhold til artikel 299 TEUF, skal have mulighed for at anfægte denne afgørelse, og Kentriko Zagorio (nu Dimos Zagoriou) ikke havde denne mulighed, kan der ikke ske tvangsfuldbyrdelse i forhold til denne enhed i henhold til EU-retten.

106. I dette omfang er forholdet relevant i sammenhæng med den forelæggende rets tredje og fjerde spørgsmål, hvormed det nærmere bestemt ønskes oplyst, om kredsen af enheder, over for hvem der som kan søges tvangsfuldbyrdelse, skal fastlægges på grundlag af EU-retten eller national ret, og hvorvidt kredsen omfatter Kentriko Zagorio og/eller Dimos Zagoriou. Såfremt det EU-retlige princip om effektiv domstolsbeskyttelse påvirker kredsen af enheder, er der formentlig behov for at behandle forholdet her.

107. Det er dog også tilfældet, at den forelæggende ret ikke udtrykkeligt har taget dette forhold op, og det fremgår ikke tydeligt, om Kentriko Zagorio eller Dimos Zagoriou nogensinde har anfægtet lovligheden af Kommissionens beslutning. På denne baggrund, og selv om emnet domstolsbeskyttelse faktisk blev drøftet i retsmødet, er undersøgelsen af dette specifikke forhold efter min opfattelse hypotetisk.

108. Måtte Domstolen ikke desto mindre vælge at behandle dette specifikke forhold, vil jeg knytte følgende korte bemærkninger dertil.

109. For det første mener jeg, at det som et generelt forhold er åbenbart, at hvis en EU-institution søger at beslaglægge en persons aktiver, bør den pågældende person i princippet have ret til at anfægte lovligheden af beslaglæggelsen på grundlag af realiteten. Eftersom Pandoras æske med juridisk latin allerede er åben: ubi jus ibi remedium.

110. For det andet er det mindre klart, hvordan dette generelle forhold omsættes til situationer, som omfatter succession. Jeg kan således sagtens forestille mig situationer, hvor en person er en anden persons successor i en gældsforpligtelse, men – muligvis ganske legitimt – ikke kan anfægte den pågældende gældsforpligtelse ( 50 ). Sådanne overvejelser giver allerede anledning til potentielt komplekse spørgsmål vedrørende national ret og successionsprocessen. Efter min opfattelse mangler Domstolen også i denne henseende de nødvendige oplysninger til at kunne fremsætte detaljerede bemærkninger om, hvordan EU-princippet om effektiv domstolsbeskyttelse gælder i praksis i en sådan sammenhæng.

111. For det tredje kunne hverken Kentriko Zagorio eller Dimos Zagoriou have anfægtet Kommissionens beslutning i henhold til artikel 263 TEUF eller direkte ved nationale retter, som ikke har kompetence til at erklære EU-retsakter ugyldige ( 51 ). Det er mindre klart, hvorvidt en af dem kunne have anfægtet Kommissionens beslutning indirekte ved at anmode om en præjudiciel afgørelse i sammenhæng med nationale tvangsfuldbyrdelsesprocedurer ( 52 ) eller, såfremt dette er tilfældet, en sådan muligheds hensigtsmæssighed og tilstrækkelighed. Hvor vigtige disse spørgsmål end er, er de dog ikke omfattet af realiteten i den foreliggende sag.

f) Konklusion

112. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at den forelæggende rets tredje og fjerde spørgsmål besvares således: I tilfælde af tvangsfuldbyrdelse af en retsakt, som er vedtaget i henhold til forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88 samt artikel 299 TEUF, og som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse for et kommunalt ejet selskab, der efterfølgende er blevet opløst, kræves det ikke i henhold til artikel 299 TEUF og de ovennævnte EU-forordninger, at kommunen skal indtræde i selskabets forpligtelse til at betale en pengeydelse. Det tilkommer national ret at fastlægge de personer, over for hvem der kan søges tvangsfuldbyrdelse, under iagttagelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

V. Forslag til afgørelse

113. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Monomeles Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen (enedommer)) forelagte spørgsmål på følgende måde: Det første og det andet spørgsmål »Det tilkommer national ret, under iagttagelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, at fastlægge, hvilke domstole der er kompetente til at træffe afgørelse i søgsmål vedrørende indsigelse mod tvangsfuldbyrdelse af retsakter fra Europa-Kommissionen, som indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstater til at betale en pengeydelse, i henhold til artikel 299 TEUF. Ved fastlæggelsen af, om ækvivalensprincippet er tilsidesat, skal den nationale domstol for det første konstatere, om de pågældende sager ligner hinanden hvad angår sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold, og for det andet undersøge, hvorvidt de processuelle regler for søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, er mindre fordelagtige end de processuelle regler for søgsmål, der udelukkende er anlagt på baggrund af national ret.« Det tredje og det fjerde spørgsmål »I tilfælde af tvangsfuldbyrdelse af en retsakt, som er vedtaget i henhold til forordning nr. 2052/88, nr. 4253/88 og nr. 4256/88 samt artikel 299 TEUF, og som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse for et kommunalt ejet selskab, der efterfølgende er blevet opløst, kræves det ikke i henhold til artikel 299 TEUF og de ovennævnte EU-forordninger, at kommunen skal indtræde i selskabets forpligtelse til at betale en pengeydelse. Det tilkommer national ret at fastlægge de personer, over for hvem der kan søges tvangsfuldbyrdelse, under iagttagelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Kommissionens beslutning C(2006) 4798.

( 3 ) – Rådets forordning af 24.6.1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT 1988, L 185, s. 9).

( 4 ) – Rådets forordning af 19.12.1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT 1988, L 374, s. 1).

( 5 ) – Rådets forordning af 19.12.1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår EUGFL, Udviklingssektionen (EFT 1988, L 374, s. 25).

( 6 ) – Jf. fodnote 2.

( 7 ) – Ifølge de skriftlige indlæg fra Dimos Zagoriou skete dette i henhold til en lov, der blev vedtaget i 1997 (lov nr. 2359/1997).

( 8 ) – Ifølge de skriftlige indlæg fra Dimos Zagoriou skete dette i 2005. Det fremgår imidlertid, at retssagen stadig verserede, og at selskabet stadig eksisterede på tidspunktet for forelæggelsesafgørelsen.

( 9 ) – Ifølge de skriftlige indlæg fra Dimos Zagoriou skete dette i henhold til en lov, der blev vedtaget i 2010 (lov nr. 3852/2010).

( 10 ) – Dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 25).

( 11 ) – Dom af 13.7.2006, Manfredi m.fl. (C-295/04 – C-298/04, EU:C:2006:461, præmis 70).

( 12 ) – Strengt taget henviser Kommissionens beslutning til artikel 256 EF, og det var i medfør af denne bestemmelse, at der oprindeligt blev søgt tvangsfuldbyrdelse. Bortset fra de nødvendige ajourføringer er bestemmelsen identisk med artikel 299 TEUF (artiklens nye ordlyd omhandler Rådets, Kommissionens og Den Europæiske Centralbanks»retsakter« i modsætning til »beslutninger«). Der er derfor ikke her behov for at drøfte spørgsmål vedrørende det tidsmæssige anvendelsesområde, og jeg vil henvise til artikel 299 TEUF på samme måde, som den forelæggende ret gør det i sit spørgsmål.

( 13 ) – Nytænkende frem for ny, da den har været en del af traktaten siden 1957.

( 14 ) – Undtagen prøvelse af afgørelsens ægthed.

( 15 ) – Jf. herom vedrørende valg af domstole dom af 24.4.2008, Arcor (C-55/06, EU:C:2008:244, præmis 170), og af 12.2.2015, Baczó og Vizsnyiczai (C-567/13, EU:C:2015:88, præmis 43-47).

( 16 ) – Dette punkt vil dog blive behandlet nærmere i forbindelse med den forelæggende rets tredje og fjerde spørgsmål.

( 17 ) – Prechal, S., og Cath, K., »The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects«, Uniform Law Review, vol. 19, Oxford University Press, 2014, s. 182.

( 18 ) – Dom af 1.12.1998, Levez (C-326/96, EU:C:1998:577, præmis 43).

( 19 ) – Dom af 27.6.2013, Agrokonsulting-04 (C-93/12, EU:C:2013:432, præmis 39), og af 12.2.2015, Baczó og Vizsnyiczai (C-567/13, EU:C:2015:88, præmis 44).

( 20 ) – Dom af 16.5.2000, Preston m.fl. (C-78/98, EU:C:2000:247, præmis 63).

( 21 ) – Dom af 26.1.2010, Transporters Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 33), og af 8.7.2010, Bulicke (C-246/09, EU:C:2010:418, præmis 26).

( 22 ) – Dom af 12.2.2015, Baczó og Vizsnyiczai (C-567/13, EU:C:2015:88, præmis 45).

( 23 ) – Jf. fodnote 18 og 19 ovenfor.

( 24 ) – Jeg vil vende tilbage til spørgsmålet i punkt 104-111 nedenfor.

( 25 ) – Dette gælder naturligvis kun forpligtelser til at betale en pengeydelse, f.eks. en bøde, eller f.eks. den dømtes forpligtelse til at betale skadeserstatning til offeret for en forbrydelse, såfremt denne forpligtelse blev fastslået ved en strafferetlig domstol.

( 26 ) – Dom af 1.12.1998, Levez (C-326/96, EU:C:1998:577, præmis 43).

( 27 ) – Jf. i denne retning f.eks. N. Reich, »The Public/Private Divide in European Law«, i European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010, s. 56-89.

( 28 ) – For en sammenlignende diskussion vedrørende Frankrig og Det Forenede Kongerige, se f.eks. »The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?«, La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, redigeret af J.B. Auby og M. Freedland, Hart Publishing, 2006.

( 29 ) – Jf. analogt Domstolens praksis om statsbegrebet med henblik på at bestemme den direkte virkning af direktiver (dom af 12.7.1990, Foster m.fl., C-188/89, EU:C:1990:313, præmis 20). Jf. også retspraksis om anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12.12.2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT 2012, L 351, s. 1), som ikke omfatter spørgsmål vedrørende skat, told eller administrative anliggender eller statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta iure imperii). Jf. også dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 20), hvor Domstolen sondrede mellem normale kontraktmæssige forhold, som Kommissionen har indgået, og kontraktmæssige forhold, som »indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed«.

( 30 ) – Dom af 16.5.2000, Preston m.fl. (C-78/98, EU:C:2000:247, præmis 63).

( 31 ) – Dom af 12.2.2015, Baczó og Vizsnyiczai (C-567/13, EU:C:2015:88, præmis 46).

( 32 ) – I forelæggelsesafgørelsen anvender den nationale ret termen »debitors habilitet« for »den person, der skal betale en pengeydelse«. Efter min opfattelse forstås ved »den person, der skal betale en pengeydelse«»den person, over for hvem tvangsfuldbyrdelsen kan gøres gældende«, nemlig kommunen og ikke selskabet.

( 33 ) – I sine skriftlige indlæg har Kommissionen imidlertid draget paralleller til EU-reglerne om succession i forbindelse med statsstøtte og henviser til princippet om loyalt samarbejde. Jeg vil vende tilbage hertil i punkt 99-103 nedenfor.

( 34 ) – I sine skriftlige indlæg har Kommissionen kun henvist til Dimos Zagoriou, ikke til Kentriko Zagorio. Som forklaret ovenfor var Kommissionens beslutning allerede blevet fuldbyrdet over for Kentriko Zagorio, som blev integreret i Dimos Zagoriou.

( 35 ) – Jf. i denne retning f.eks. dom af 24.4.2008, Arcor (C-55/06, EU:C:2008:244, præmis 170), hvori der henvises til anvendelsen af principperne på »den kompetente retsinstans, tvistens karakter og følgelig nærmere regler for domstolskontrollen«.

( 36 ) – Jf. herved f.eks. S. Prechal og K. Cath, The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, s. 180-181.

( 37 ) – Dom af 20.10.2011, Danfoss og Sauer-Danfoss (C-94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) – Dom af 6.6.2002, Sapod Audic (C-159/00, EU:C:2002:343), og af 30.5.2013, Genil 48 og Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C-604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) – Jf. den retspraksis, hvortil der henvises i fodnote 15 ovenfor, hvad angår udpegelse af kompetente domstole.

( 40 ) – Analogt har Domstolen f.eks. også for nylig fastslået, at selv om bestemmelsen i artikel 8 i direktiv 2008/94/EF formentlig er langt mere eksplicit, idet den har ordlyden »Medlemsstaterne sikrer, at de nødvendige foranstaltninger træffes for at beskytte interesser hos arbejdstagere […] på datoen for [arbejdsgiverens] insolvens« (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 22.10.2008 om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens, EUT 2008, L 283, s. 36), kan denne bestemmelse ikke strækkes til at medføre krav om ændring af nationale insolvensregler, således at beløb, som arbejdsgiveren skylder, skal beskyttes og udtages fra insolvensbehandlingen. Jf. dom af 24.11.2016, Webb-Sämann (C-454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) – Kommissionen har også sammenlignet sin behandling med behandlingen af sociale sikringsorganer.

( 42 ) – Der findes specifikke regler, som kræver »lige behandling« af EU’s og medlemsstaternes nationale myndigheder som kreditorer, men ingen af dem synes at være relevante eller er blevet gjort gældende i den foreliggende sag. Eksempelvis har finansforordningens artikel 82 i den gældende version følgende ordlyd: »I tilfælde af insolvensbehandling skal EU-krav have samme fortrinsbehandling som offentlige organers krav af samme art i de medlemsstater, hvor inddrivelsesprocedurerne finder sted« (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1)).

( 43 ) – Måske er det netop successionsreglernes fjernhed og de deraf følgende vanskeligheder med at sammenligne sager, som har fået Kommissionen til i den foreliggende sag at falde tilbage på det, der forekommer mig snarere at være en sammenligning af behandlingen af kreditorer end en sammenligning af behandlingen af søgsmål. Jf. punkt 85-87 ovenfor.

( 44 ) – Dvs. et civilretligt retsmiddel, som beskytter kreditorerne mod debitors formuedispositioner, der er svigagtige mod kreditor (jf. generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Deko Marty Belgium, C-339/07, EU:C:2008:575, punkt 23-29, som også omhandler den endnu ældre, mere farverige og konkrete »actio per manus iniectio«, som Kommissionen derimod ikke har påberåbt sig). Jeg antager, at Kommissionen, for så vidt som det faktisk er muligt, henviser til et retsmiddel under Romerretten generelt uden på nogen måde at antyde, at der i den foreliggende sag foreligger samme slags situation, som affødte dette retsmiddel (nemlig svig mod kreditor).

( 45 ) – The Oxford Handbook of Roman Law and Society, redigeret af P.J. Du Plessis, C. Ando og K. Tuori, Oxford University Press, Oxford, 2016, s. 25 og 26.

( 46 ) – Dom af 9.7.1981, Gondrand og Garancini (169/80, EU:C:1981:171, præmis 17), og af 23.9.2003, BGL (C-78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) – Kommissionen har også i retsmødet bekræftet, at den ikke rettidigt havde indgivet sit forsvar mod Kentriko Zagorios indsigelsessag.

( 48 ) – For så vidt angår betydningen af, at parterne udviser omhu under udøvelsen af deres juridiske rettigheder, se dom af 24.3.2009, Danske Slagterier (C-445/06, EU:C:2009:178, præmis 61-64).

( 49 ) – Selv om Kentriko Zagorio teoretisk ville have haft søgsmålskompetence til at anfægte Kommissionens beslutning, blev der søgt tvangsfuldbyrdelse over for Kentriko Zagorio et godt stykke tid efter udløbet af de to måneders frist for anfægtelse i henhold til artikel 263 TEUF.

( 50 ) – F.eks. kan universalsuccessoren i et bo arve skatteforpligtelser og andre gældsforpligtelser, som har været udestående i et stykke tid og ikke længere kan anfægtes.

( 51 ) – Dom af 22.10.1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) – Jf. analogt dom af 18.2.2016, Finanmadrid EFC (C-49/14, EU:C:2016:98, præmis 55), som også vedrører muligheden for at fremsætte anbringender vedrørende realiteten i forbindelse med tvangsfuldbyrdelsessager. Jf. mere generelt hvad angår anvendelse af den præjudicielle procedure med henblik på at anfægte lovligheden af EU-foranstaltninger, der ligger bag nationale retsakter, dom af 15.6.1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, præmis 8 og 9), af 13.12.1989, Grimaldi (C-322/88, EU:C:1989:646, præmis 8), og af 8.3.2007, Roquette Frères (C-441/05, EU:C:2007:150, præmis 39 og 40).