FORENEDE FORSLAGE TIL AFGOERELSE FRA GENERALADVOKAT VILACA FREMSAT DEN 17. DECEMBER 1987. - KONGERIGET NEDERLANDENE MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - EUGFL - STOETTE TIL SKUMMETMAELK - KONTROLLENS HYPPIGHED. - SAGER 327/85 OG 238/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 01065



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

I - Sagernes genstand

1 . I de sager, jeg her skal tage stilling til, har sagsoegeren, Kongeriget Nederlandene, nedlagt paastand om, at tre kommissionsbeslutninger vedroerende afslutning af EUGFL-regnskaber annulleres . Det drejer sig ( i sag 327/85 ) om beslutning 85/463/EOEF og 85/464/EOEF af 28 . august 1985 vedroerende henholdsvis regnskabsaaret 1980 og 1981 ( 1 ) og ( i sag 238/86 ) om beslutning 86/443/EOEF af 1 . juli 1986 vedroerende regnskabsaaret 1982 ( 2 ).

2 . Baggrunden for sagerne er, at Kommissionen har afslaaet at finansiere en raekke udgifter i forbindelse med stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og stoette til skummetmaelkspulver til kalvefoder .

3 . Kommissionens beslutninger er ens affattet, sagsoegeren er den samme, og parternes anbringender og argumenter er ogsaa de samme . Jeg skal derfor behandle de to sager under ét .

II - Sammenfatning af de faktiske omstaendigheder og de relevante retsregler

4 . Ved Kommissionens forordning nr . 1725/79 af 26 . juli 1979 ( 3 ) er der fastsat bestemmelser om stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og om stoette til skummetmaelkspulver til kalvefoder . For at sikre, at bestemmelserne overholdes, er der ved forordningen indfoert dels en fysisk kontrol, dels en bilagskontrol . Kontrollen bestaar af en stedlig kontrol af fremstillingsforholdene i virksomhederne og en supplerende kontrol af virksomhedernes bogfoering og forretningsdokumenter . Kontrollen skal vaere uanmeldt, og der er i forordningen fastsat en bestemt kontrolhyppighed .

5 . I artikel 10, nr . 2, litra c ), bestemmes det, at den fysiske kontrol skal foretages hyppigt og mindst én gang for hver 14 fremstillingsdage . I artikel 10, nr . 2, litra d ), bestemmes det endvidere, at en indgaaende kontrol af bogfoeringen og forretningsdokumenterne skal foretages mindst hver 12 . maaned, dog saaledes, at hyppigheden af den fysiske kontrol kan aendres fra mindst én gang for hver 14 fremstillingsdage til mindst én gang for hver 28 fremstillingsdage, hvis bogfoerings - og bilagskontrollen foretages mindst hver tredje maaned (( jfr . nr . 2, litra e ) )).

6 . I en raekke konkrete tilfaelde konstaterede Kommissionens tjenestegrene, at disse frister ikke var overholdt .

7 . I en sammenfattende rapport af 22 . oktober 1984 hed det saaledes, at en kontrol, som skulle vaere foretaget senest den 11 . oktober 1981, foerst havde fundet sted den 3 . november 1981 . Som foelge heraf kunne der ved finansieringen ikke tages hensyn til dette tidsrum ( fra den 12 . oktober til den 2 . november ), og udgiftsbeloebet blev derfor nedsat med 3 060 405,36 HFL .

8 . I tillaeg 1 til den sammenfattende rapport, dateret den 15 . april 1985, foretog Kommissionens tjenestegrene endnu en udgiftskorrektion, nemlig med 66 167 616,62 HFL for 1980 og 19 324 624,21 HFL for 1981, idet der var konstateret foelgende fristoverskridelser : 45 overskridelser af fjorten dages-fristen og 5 overskridelser af otteogtyve dages-fristen i 1980 samt 8 overskridelser af otteogtyve dages-fristen i 1981 .

9 . Paa grundlag af resultaterne af en efterfoelgende, kvartalsvis kontrol, som de nederlandske myndigheder havde gennemfoert i 1985, og som havde vist, at der ikke havde fundet stoerre uregelmaessigheder sted, foreslog Kommissionens tjenestegrene i tillaeg 3 af 24 . maj 1985, at den praksis, der var blevet fulgt i Nederlandene, kunne betragtes som en kontrol i henhold til artikel 10, nr . 2, litra e ), dvs . en kontrolhyppighed paa otteogtyve dage . Dette ville ikke medfoere lige saa store udgiftskorrektioner, nemlig henholdsvis 6 482 249,09 HFL for 1980 og 19 324 624,21 HFL for 1981 .

10 . Forslaget blev imidlertid ikke accepteret af Kommissionen, som i de nu anfaegtede endelige beslutninger lagde de beloeb, der fremgik af tillaeg 1 af 15 . april 1985, til grund .

11 . I den sammenfattende rapport af 15 . januar 1986 vedroerende regnskaberne for 1982 anfoerte Kommissionen, at det nederlandske kontrolsystem, som var naermere beskrevet i den sammenfattende rapport for 1980/81 ( en kontrolhyppighed paa otteogtyve dage og en kvartalsvis bogfoerings - og bilagskontrol ), var blevet anvendt over for alle nederlandske virksomheder i tiden fra februar-marts 1981 til 30 . april 1984, og at Kommissionen fastholdt det standpunkt, den allerede havde indtaget i tillaeg 1 til den sammenfattende rapport for 1980/81 .

12 . I overensstemmelse hermed afslog Kommissionen ved beslutning nr . 86/443/EOEF at lade EUGFL afholde et beloeb paa 27 214 850,08 HFL for aaret 1982 .

III - Sagernes realitet

A - Vaesentlige formelle mangler i form af ufyldestgoerende begrundelse

13 . Sagsoegeren, den nederlandske regering, har anfoert, at beslutningerne ikke er fyldestgoerende begrundet, hvilket er i strid med Traktatens artikel 190 .

14 . Sagsoegeren har dog erkendt, at der fandt droeftelser sted mellem de nederlandske myndigheder og Kommissionen vedroerende afslutningen af regnskaberne for de tre aar, sagerne drejer sig om .

15 . Efter sagsoegerens opfattelse burde Kommissionen dog - paa baggrund af, at der blev udstedt tillaeg til den sammenfattende rapport for 1980/81, og saerlig paa baggrund af det forslag, der blev fremsat i tillaeg 3 - have forklaret, hvorfor den valgte en af de mulige loesninger, der var omtalt, idet det er haevet over enhver tvivl, at der var betydelig forskel mellem dem . Med hensyn til regnskabsaaret 1982 har sagsoegeren kritiseret, at Kommissionen i sin sammenfattende rapport har henvist til den sammenfattende rapport for 1980/81 . Under henvisning til sine indsigelser mod den sidstnaevnte rapport har sagsoegeren anfoert, at beslutningen ikke er selvstaendigt begrundet .

16 . Med hensyn til dette anbringende skal jeg indledningsvis henvise til Domstolens praksis, hvorefter omfanget af begrundelsespligten i henhold til Traktatens artikel 190 afhaenger af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget ( 4 ).

17 . Som det normalt er tilfaeldet med regnskabsafslutninger, blev sagsoegeren ogsaa i dette tilfaelde i vidt omfang inddraget i forberedelsen af den nu anfaegtede beslutning . Dette fremgaar af de breve og andre dokumenter, som blev udvekslet mellem de nederlandske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene .

18 . Den sammenfattende rapport af 22 . oktober 1984 indeholder i oevrigt en kort omtale af denne samraadsprocedure .

19 . Desuden fremsaettes der i samme rapport og i tillaeg 1 til rapporten en raekke bemaerkninger, som i tilstraekkeligt omfang begrunder den vedtagne beslutning .

20 . Navnlig indeholder tillaeg 1 en klar og detaljeret begrundelse for de beloeb, man naar frem til, og der kan ikke vaere tvivl om, at beslutningerne vedroerende regnskaberne for 1980 og 1981 er truffet paa grundlag af de saaledes fastsatte beloeb .

21 . Paa samme maade kunne den nederlandske regering - som foelge af henvisningen i den sammenfattende rapport for 1982 til rapporten for 1980/81 - fuldt ud faa kendskab til, hvorfor Kommissionen antog, at beloebet for det paagaeldende regnskabsaar ikke skulle afholdes af EUGFL .

22 . Den nederlandske regering har imidlertid anfoert, at Kommissionen ikke har begrundet, hvorfor den ikke accepterede sine egne tjenestegrenes forslag i tillaeg 3 til rapporten for 1980-81, men valgte at foelge den loesning, der fremgik af tillaeg 1 .

23 . Dette synspunkt kan sagsoegeren ikke gives medhold i .

24 . Den begrundelse, der kraeves i henhold til Traktatens artikel 190, er begrundelsen for den beslutning, der faktisk vedtages, og det ville i princippet vaere alt for vidtgaaende at kraeve, at Kommissionen skulle angive grundene til, at den ikke har truffet en beslutning med et andet indhold end den faktisk vedtagne beslutning .

25 . Tvaertimod maa det efter min opfattelse vaere sagsoegeren, der skal godtgoere, at der burde vaere truffet en beslutning med et andet indhold .

26 . Herefter kan det foerste anbringende efter min opfattelse ikke laegges til grund .

B - Tilsidesaettelse af bestemmelserne i forordning nr . 729/70 og 1725/79

27 . a ) Kongeriget Nederlandene har anfoert, at Kommissionens beslutninger beror paa en fejlagtig fortolkning af artikel 10, nr . 2, litra c ), i forordning nr . 1725/79, og at finansieringen af den paagaeldende stoette derfor ikke burde vaere naegtet, jfr . artikel 3 i Raadets forordning nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( 5 ). Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at udtrykket "én gang for hver 14 fremstillingsdage" ikke - som haevdet af Kommissionen - indebaerer, at der ikke maa vaere mere end 14 dage mellem to kontrolbesoeg, men blot at der skal udfoeres en kontrol mindst én gang for hver periode bestaaende af 14 fremstillingsdage . Det samme maa gaelde udtrykket "mindst én gang hver 28 fremstillingsdage" i artikel 10, nr . 2, litra e ).

28 . Ifoelge den fortolkning, den nederlandske regering anser for korrekt, kunne der saaledes gaa mere end 14 dage mellem to kontrolbesoeg . Dette ville f.eks . vaere tilfaeldet, hvis det foerste kontrolbesoeg i en virksomhed fandt sted i begyndelsen af den foerste periode paa 14 dage, og det naeste fandt sted i slutningen af den foelgende periode paa 14 dage .

29 . Til stoette for denne opfattelse har den nederlandske regering fremsat en raekke argumenter, som i hovedtraek er omtalt i retsmoederapporten .

30 . De fremfoerte argumenter kan efter min opfattelse ikke laegges til grund .

31 . b ) Ifoelge en ren sproglig fortolkning maa der efter min opfattelse gives Kommissionen medhold i, at bestemmelsen i artikel 10, nr . 2, litra c ), i forordning nr . 1725/79 ikke indebaerer, at der skal aflaegges mindst ét kontrolbesoeg i hver periode paa 14 fremstillingsdage, men derimod - praecist som det siges - skal foretages kontrol "mindst én gang ... hver 14 fremstillingsdage ". Der er i forordningsbestemmelserne ingen holdepunkter for at antage, at der skulle vaere tale om saerskilte perioder paa 14 dage, saaledes at kontrollen skulle kunne udfoeres paa et hvilket som helst tidspunkt inden for 14 dages-perioden . Tvaertimod fremgaar det af bestemmelsens ordlyd, at fristen skal forstaas som det maksimale tidsrum, som maa forloebe mellem to kontrolbesoeg .

32 . Under den mundtlige forhandling blev det i oevrigt oplyst, at fremstillingsprocessen ikke rent teknisk er et produktionsforloeb, som kunne begrunde en inddeling i produktionsperioder paa 14 dage, som om der forelaa en selvstaendig tidsenhed, som uden videre hang sammen med virksomhedernes produktion .

33 . Dette standpunkt stoettes ogsaa af bestemmelsernes opbygning, idet artikel 10, nr . 2, litra c ), afsnit 2, angaar virksomheder, som ikke permanent anvender skummetmaelk . Litra c ), afsnit 1, vedroerer saaledes kontrol af virksomheder, som anvender skummetmaelk permanent, i sammenhaengende produktionsforloeb og uden afbrydelser, hvilket ikke taler for, at der skulle foreligge selvstaendige 14 dages-perioder, og at kontrollen blot skulle finde sted én gang i hver enkelt periode .

34 . Baade den kontrolhyppighed, som foelger af den nederlandske regerings fortolkning, og den, Kommissionen gaar ind for, kan naturligvis forenes med, at kontrollen udfoeres uanmeldt . Allerede paa grund af den forebyggende virkning - til bekaempelse af besvigelser - maa man imidlertid foretraekke Kommissionens standpunkt .

35 . Efter den nederlandske regerings opfattelse forholder det sig saaledes, at jo laengere tid der er gaaet fra det sidste kontrolbesoeg, jo stoerre er ikke alene sandsynligheden for en ny kontrol, men ogsaa risikoen for, at virksomheden - saafremt der er begaaet uregelmaessigheder - mister hele stoetten fra det tidspunkt, hvor den seneste kontrol med et positivt resultat har fundet sted .

36 . Heroverfor har Kommissionen anfoert, at risikoen for, at besvigelser ikke kan afsloeres, ogsaa foroeges . Dermed svaekkes den forebyggende virkning i takt med den tid, der gaar fra den senest gennemfoerte kontrol; det er derfor vigtigere, at man sikrer sig, at besvigelser kan afsloeres, end at virksomhederne bliver modvillige eller handler ud fra en forventning om mindre hyppige kontrolbesoeg .

37 . OEnsket om at foere kontrol med den produktion, hvortil der kan ydes stoette fra EUGFL, fremgaar desuden af praeamblen til forordning nr . 1725/79 .

38 . I betragtningerne omtales saaledes noedvendigheden af "at oege effektiviteten i de forskrifter, der skal sikre skummetmaelkens og skummetmaelkspulverets saerlige bestemmelse ". Med henblik herpaa udtales det, at "visse tekniske krav, der er opstillet vedroerende denaturering og anvendelse af skummetmaelkspulver, (( boer )) ... goeres strengere, ligesom kontrolforanstaltningerne boer skaerpes" ( anden betragtning ).

39 . Paa samme maade gives der i naesten alle de oevrige betragtninger til forordningen udtryk for det kontrolsynspunkt, som er kendetegnende for forordningen .

40 . Efter min opfattelse skal der af disse grunde ikke laegges saerlig vaegt paa en bestemt formulering i den nederlandske version af forordningen, hvor det franske udtryk "contrôles ...fréquents" ( hyppig kontrol ) er gengivet med "regelmatig ". Kommissionen har da ogsaa erkendt, at formuleringen ikke er den mest heldige, idet betydningen af det nederlandske udtryk svarer til det franske "contrôles réguliers" ( regelmaessig kontrol ).

41 . Her skal jeg imidlertid foerst og fremmest naevne, at de forskellige sproglige versioner af en faellesskabsbestemmelse efter Domstolens faste praksis ( 6 ) skal fortolkes ensartet paa baggrund af bestemmelsens formaal og almindelige opbygning .

42 . Helt bortset fra, at Kommissionens fortolkning er bedst i overensstemmelse med ordlyden af artikel 10, nr . 2, litra c ), anden saetning (" mindst én gang ... hver 14 . fremstillingsdage ") og med opbygningen af kontrolsystemet i henhold til forordning nr . 1725/79, tyder den nederlandske version - selv naar den betragtes isoleret - efter min opfattelse heller ikke paa, at betydningen skulle vaere en anden . Tvaertimod tyder den - hvis der skal tillaegges den speciel betydning - paa, at Kommissionens fortolkning er den rigtige .

43 . At der anvendes et udtryk, hvis betydning er "regelmaessig", er nemlig ikke til hinder for, at kontrollen sker uanmeldt, jfr . de oevrige udtryk i sammenhaengen (" disse besoeg skal vaere hyppige og uanmeldte "), hvilket i sig selv er en forudsaetning for kontrollens effektivitet . I denne sammenhaeng kan en saadan formulering ikke betyde andet end "uanmeldt kontrol, som udfoeres mindst hver 14 . dag ".

44 . Som foelge heraf kan der heller ikke laegges vaegt paa den betydning, sagsoegeren ( i sag 238/86 ) vil tillaegge ordlyden af artikel 14, stk . 2, i Kommissionens forordning nr . 2409/86 af 30 . juli 1986 om salg af interventionssmoer til iblanding i foderblandinger(7 ).

45 . c ) Sagsoegerens andet argument vedroerende tilsidesaettelse af forordningerne nr . 1725/79 og nr . 729/70 angaar Kommissionens handlemaade under regnskabsafslutningen .

46 . Ifoelge den nederlandske regering havde Kommissionen kendskab til, hvilken kontrolmetode der blev benyttet i Nederlandene, allerede fra det tidspunkt, hvor kontrollen den 15 . november 1982 fandt sted, og rapporterne fra Algemene Inspectie-Dienst forelaa; den forholdt sig imidlertid tavs og gav i hvert fald ikke rettidigt udtryk for sit standpunkt . Dette skete hverken i skrivelsen af 4 . juli 1983 ( om kontrollen den 15 . november 1982 ) eller i skrivelsen af 2 . april 1985 ( om kontrollen den 30 . januar 1984 ), men foerst i 1985 ved udarbejdelsen af tillaeg 1 . Herved handlede den i strid med Revisionsrettens forslag og de bemaerkninger, Europa-Parlamentet fremsatte i 1985, og hvorefter Kommissionen boer tilskynde medlemsstaterne til at berigtige konstaterede fejl saa hurtigt som muligt .

47 . Denne argumentation rejser yderligere to problemer, for det foerste vedroerende bevisspoergsmaalet, og for det andet, hvorvidt argumentationen kan laegges til grund .

48 . Kommissionen har anfoert, at det ikke er korrekt, at dens tjenestegrene ikke reagerede paa den nederlandske praksis . I denne forbindelse har Kommissionen henvist til mundtlige udtalelser under et kontrolbesoeg i november 1982, den officielle, interne rapport om kontrolbesoeget, Kommissionens skrivelse af 4 . juli 1983 samt en senere telex-meddelelse . I alle disse tilfaelde paatalte den antallet af dage mellem kontrolbesoegene . Kommissionen har desuden anfoert, at den nederlandske regering burde have anmodet Kommissionen om en naermere fortolkning, hvis den var i tvivl .

49 . I denne forbindelse maa det allerfoerst fastslaas, at det i den interne rapport om kontrolbesoeget i november 1982, som ganske vist ikke blev fremsendt til sagsoegeren, hedder, at repraesentanterne for EUGFL allerede under kontrolbesoeget stillede sig tvivlende over for den nederlandske fortolkning af bestemmelserne, uden at det dog af den nederlandske regerings svar kan udledes, at den formelt imoedegik Kommissionen paa netop dette punkt . Desuden maa det erkendes, at oplysningerne under punkterne A 3 og A 4 i bilaget til skrivelsen af 4 . juli 1983 kunne give anledning til en vis tvivl med hensyn til, om de to parters fortolkning af bestemmelserne var overensstemmende, hvilket kunne have faaet den nederlandske regering til at soege spoergsmaalet afklaret .

50 . Men - og dette er vigtigere end beviset for, at Kommissionen gjorde den nederlandske regering opmaerksom paa, at kontrolsystemet var i strid med reglerne - hvilken vaegt kan der i givet fald laegges paa, at Kommissionen skulle have undladt dette? For mig at se vil den nederlandske regering med denne argumentation ikke foerst og fremmest paavise, at den selv har handlet i overensstemmelse med reglerne, men snarere henlede opmaerksomheden paa Kommissionens handlemaade . Men selv hvis det bevises, at Kommissionen skulle have forholdt sig passiv, vil dette i princippet ikke kunne fritage den nederlandske regering for ansvaret for, at den tidligere ikke har gennemfoert faellesskabsretten korrekt .

51 . Dette fremgaar klart af Domstolens praksis, hvorefter medlemsstaterne ikke kan paaberaabe sig, at en faellesskabsinstitution eventuelt har undladt at opfylde sine forpligtelser, som begrundelse for ikke at opfylde de forpligtelser, der paahviler dem ( 8 ).

52 . Desuden har jeg vanskeligt ved at se, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde har handlet paa en saadan maade, at den hos den nederlandske regering har kunnet skabe en berettiget forventning om, at dens fortolkning af bestemmelserne var den eneste korrekte .

53 . d ) Den nederlandske regering har for det tredje anfoert, at Kommissionen har begaaet en fejl ved ikke acceptere det forslag, der blev fremsat i tillaeg 3 til den sammenfattende rapport for 1980/81, idet den administrative kontrol, som de nederlandske myndigheder udfoerte i 1985, og som var lige saa effektiv, som hvis den var blevet udfoert under fremstillingsprocessen, ikke havde afsloeret uregelmaessigheder . I oevrigt haevdes Kommissionen at have accepteret en efterfoelgende kontrol for Irlands vedkommende .

54 . Efter min opfattelse kan dette dog ikke laegges til grund . Som det ogsaa er anfoert fra Kommissionens side, har den ikke afslaaet at lade EUGFL finansiere udgifterne, fordi stoetten blev ydet uden hjemmel, men fordi kontrollen ikke blev udfoert inden for de gaeldende frister ( 9 ).

55 . Der kan heller ikke vaere tvivl om, at en administrativ kontrol, som udfoeres fire aar senere, ikke har samme virkning som den fysiske kontrol, kombineret med en bogfoerings - og bilagskontrol, som skal gennemfoeres i henhold til forordningen, idet en saadan administrativ kontrol ikke har nogen forebyggende virkning .

56 . Ved forordningen paalaegges der medlemsstaterne en obligatorisk kontrolforpligtelse, og hvis den ikke opfyldes, foreligger der en overtraedelse af en faellesskabsbestemmelse, som skal sikre, at de foranstaltninger, der skal finansieres, er gennemfoert korrekt . En saadan overtraedelse foerer til, jfr . artikel 2 i forordning nr . 729/70, at EUGFL ikke finansierer udgifterne .

57 . Sagsoegeren har i denne forbindelse soegt at bestride det synspunkt, at en administrativ kontrol uden sammenhaeng med fysisk kontrol ikke kan vaere effektiv . Sagsoegeren har navnlig paaberaabt sig en skrivelse af 3 . marts 1981 fra Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug, hvori det erkendes, at en administrativ kontrol spiller en afgoerende rolle i tilfaelde, hvor de fysiske kontrolbesoeg har givet andre resultater .

58 . Denne argumentation kan efter min opfattelse heller ikke laegges til grund .

59 . Det fremgaar saaledes af forordningens ordlyd, at man ikke har villet give afkald paa en kombination af de to kontrolformer, og den omstaendighed, at en kontrol udelukkende paa grundlag af bogfoeringen og bilagene eventuelt er effektiv, kan ikke foere til, at bestemmelserne ikke skal overholdes .

60 . Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen givet en raekke oplysninger om arten og omfanget af de uregelmaessigheder, kontrollen tager sigte paa at forhindre . Uregelmaessighederne kan efter Kommissionens opfattelse vaere saa omfattende, at det er paa sin plads, at der i forordningen opereres med en dobbelt kontrol ( saerlig fordi stoettebeloebet paa dette omraade udgoer omkring 55% af interventionsprisen for skummetmaelkspulver ).

61 . Den fysiske kontrol gaar naermere ud paa at efterproeve raavarernes og de delvist forarbejdede produkters kvalitet ( f.eks . fedt - og vandindholdet og spoergsmaalet om der er benyttet produkter, der allerede er udbetalt stoette til efter andre EF-bestemmelser ) samt fremstillingsprocessen for foderblandingerne og kvaliteten af det faerdige produkt ( mindsteindholdet af skummetmaelkspulver, kvalitetskravene, tilstedevaerelsen af de foreskrevne denatureringsmidler ) etc .

62 . Den kontrol, der skal gennemfoeres, omfatter bl.a . en undersoegelse af de forarbejdede raavarer, en kontrol af indkoebte og solgte maengder, en analyse af stikproever og en gennemgang af bogfoeringen .

63 . Under disse omstaendigheder kan man vanskeligt forestille sig, at man skulle kunne undlade at gennemfoere den kontrol og i stedet udfoere en efterfoelgende bogfoerings - og bilagskontrol .

64 . Som Kommissionen har anfoert i sit svar paa Domstolens spoergsmaal, er de to kontrolformer noedvendige, fordi hverken den fysiske kontrol i sig selv eller bogfoerings - og bilagskontrollen vil kunne give tilstraekkelig sikkerhed for, at faellesskabsbestemmelserne overholdes .

65 . Endvidere mister den argumentation, sagsoegeren stoetter paa skrivelsen af 3 . marts 1986, sin vaegt som foelge af Kommissionens bemaerkninger, idet det forhold, der omtaltes i skrivelsen, er, at bogfoerings - og bilagskontrollen maa tillaegges stoerre vaegt end den fysiske kontrol, mens der i det konkrete tilfaelde er tale om, hvorvidt en kontrol, som kun har omfattet bogfoeringen og bilagene, er tilstraekkelig, naar der ikke er udfoert en fysisk kontrol . Hvis dette var tilfaeldet, ville man ikke i forordningen have stillet krav om andre kontrolformer . Naar dette alligevel er sket, skyldes det, at man har anset det for noedvendigt, og hvis en bogfoerings - og bilagskontrol skulle kunne erstatte en fysisk kontrol, ville den fysiske kontrol vaere overfloedig .

66 . Det kan i oevrigt vanskeligt accepteres, at en forsinkelse med hensyn til den fysiske kontrol skulle kunne opvejes ved hjaelp af en bogfoerings - og bilagskontrol, som finder sted laengere tid efter fristens udloeb, og som derfor ogsaa er i strid med EF-bestemmelserne .

67 . For Irlands vedkommende var forholdet ikke helt det samme, idet man dér - ifoelge Kommissionens oplysninger - gennemfoerte en loebende kontrol og udelukkende af denne aarsag antog, at en aarlig kontrol var overfloedig .

68 . e ) Den nederlandske regering har desuden anfoert, at den ikke har faaet mulighed for, paa linje med virksomheder, der har gjort sig skyldig i uregelmaessigheder, at faa nedsat det beloeb, som ikke finansieres, efter en saerlig undersoegelse, jfr . artikel 9, stk . 4, i forordning nr . 1725/79 .

69 . Efter min opfattelse er der ikke grundlag for en saadan analogislutning . At man tillader en virksomhed at afkraefte en formodning for, at hele den stoette, den har modtaget mellem to kontrolbesoeg, som ikke har givet anledning til bemaerkninger, er modtaget med urette, er ikke det samme som at acceptere, at en kontrol, som en medlemsstat har haft pligt til at udfoere, og som kunne danne grundlag for formodningen, udfoeres efter fristens udloeb .

70 . f ) Sagsoegeren har endelig anfoert, at hvis der skal foretages en udgiftskorrektion, boer den ikke medfoere, at man naegter at finansiere hele det beloeb, som vedroerer perioden fra den senest udfoerte kontrol, men kun det beloeb, som svarer til det antal dage, hvormed fristen er overskredet .

71 . Efter min opfattelse kan heller ikke dette standpunkt laegges til grund . Det ville nemlig betyde, at man antog, at hele produktionen indtil den dag, hvor kontrollen skulle vaere udfoert, var sket i overensstemmelse med reglerne . Kontrollen skulle imidlertid netop udfoeres for at godtgoere, om dette var tilfaeldet i den paagaeldende periode . Paa dette punkt skal jeg ogsaa henvise til Kommissionens udtalelser i den sammenfattende rapport for 1980/81 .

C - Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet

72 . Sagsoegeren har anfoert, at der blot er konstateret formelle fejl og ikke er begaaet egentlige uregelmaessigheder, men at Kommissionen for de tre aar har foretaget en nedsaettelse paa 115 mio HFL, hvilket ikke staar i rimeligt forhold til de fejl, der er begaaet . Til stoette herfor har sagsoegeren henvist til Domstolens dom af 24 . september 1985 ( i sag 181/84, Man Sugar, Sml . s . 2889 ), som drejede sig om, hvorvidt fortabelse af en sikkerhedsstillelse var i strid med proportionalitetsprincippet . Sagsoegeren har desuden henvist til, at Kommissionen i et vist omfang kan udoeve et skoen, hvilket fremgaar af, at den i tillaeggene til de sammenfattende rapporter fremsatte alternative forslag .

73 . Efter min opfattelse kan der kun tillaegges anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet betydning, hvis Kommissionen paa dette omraade har en egentlig skoensbefoejelse .

74 . Jeg er imidlertid overbevist om, at dette ikke er tilfaeldet .

75 . Kommissionen har ikke befoejelse til at vurdere, hvilken betydning der maa tillaegges de regler, der er overtraadt, og den har heller ikke ret til blandt en raekke sanktioner at vaelge den, som maatte forekomme at svare til overtraedelsens grovhed .

76 . Domstolen har allerede udtalt ( 10 ), at artiklerne 2 og 3 i forordning nr . 729/70 "kun (( tillader )) Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne ". I modsat fald kunne de enkelte bestemmelser blive anvendt strengere i nogle medlemsstater end i andre, og dermed ville der vaere fare for, at de erhvervsdrivende ikke sikres lige konkurrencevilkaar, og at erhvervsdrivende i én medlemsstat ville opnaa fordele paa konkurrenternes bekostning .

77 . I den allerede naevnte dom af 14 . januar 1981 i sag 819/79, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, udtrykte Domstolen sig endnu tydeligere, idet den udtalte : "at formaalet med en beslutning fra Kommissionen om (( af-))slutning af regnskaber over de udgifter, der er finansieret gennem EUGFL, er at konstatere og anerkende, at udgifterne er blevet afholdt af de nationale myndigheder i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne . I de tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis - eller kontrolforskrifter er blevet overholdt, er en stoette, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, og den dermed forbundne udgift kan derfor principielt ikke paalaegges EUGFL" ( praemis 8 ) ( 11 ).

78 . I denne forbindelse kan der ogsaa henvises til dommen af 7 . februar 1979 i de forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen ( 12 ), hvori det udtales, at proceduren for afslutningen af regnskaberne "paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin ikke blot (( har )) til formaal at konstatere, om udgifterne faktisk er blevet afholdt, og om de er blevet afholdt efter forskrifterne, men ogsaa om de oekonomiske byrder, som foelger af den faelles landbrugspolitik, er blevet fordelt korrekt mellem medlemsstaterne og Faellesskabet, idet Kommissionen ikke i saa henseende raader over et frit skoen, som goer det muligt for den at fravige de regler, der gaelder for denne byrdefordeling ."

79 . Hertil kommer, at det afgoerende i denne sammenhaeng egentlig ikke er, at der paalaegges en sanktion, men at det anerkendes, at en bestemt stoette er ydet i strid med faellesskabsretten, og at der skal drages de fornoedne finansielle konsekvenser deraf, saaledes som det netop kraeves i henhold til faellesskabsretten .

80 . Da Kommissionen ikke har befoejelse til at foretage en graduering af de finansielle konsekvenser af, at EF' s kontrlbestemmelser er overtraadt, ville den eneste mulighed for at afvaerge konsekvenserne i givet fald vaere at bestride bestemmelsernes gyldighed, hvilket sagsoegeren aabenbart ikke har gjort .

81 . Det kunne naturligvis taenkes, at der maatte sondres mellem egentlige uregelmaessigheder og rent formelle fejl, idet det kan vaere for vidtgaaende at lade en mindre overtraedelse af rent accessoriske og sekundaere regler medfoere, at udgifterne naegtes finansieret .

82 . I det konkrete tilfaelde er en saadan sondring efter min opfattelse dog ikke relevant, idet en noeje overholdelse af kontrolbestemmelserne maa betragtes som en afgoerende forudsaetning for, at stoetteydelsen har vaeret retmaessig, saa meget mere som det ikke er godtgjort, at den efterfoelgende kontrol har vaeret et lige saa effektivt middel til at efterproeve, om de forhold, som har dannet grundlag for interventionerne, har vaeret i overensstemmelse med bestemmelserne ( 13 ). Men selv hvis den efterfoelgende kontrol var lige saa effektiv, ville en anerkendelse af, at en saadan kontrol var tilstraekkelig, i betaenkelig grad svaekke kontrollens forebyggende virkning og danne en farlig praecedens med hensyn til overholdelsen af faellesskabsretten i almindelighed og bestemmelserne om stoetteydelser i saerdeleshed .

D - Konklusion

83 . Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen, at sagsoegte frifindes, og at det paalaegges Kongeriget Nederlandene at betale sagsomkostningerne i de to sager, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 2 .

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) EFT L 267 af 9.10.1985, s . 43 og 46 .

( 2 ) EFT L 256 af 9.9.1986, s . 29 .

( 3 ) EFT L 199 af 7.8.1979, s . 1 .

( 4 ) Dom af 14 . januar 1981 i sag 819/79, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 21, 36, praemis 19, jfr . ogsaa dom af 27 . januar 1981 i sag 1251/79, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 205, 221 og 222 .

( 5 ) EFT 1970 I, s . 196 .

( 6 ) Jfr . dom af 27 . oktober 1977 i sag 30/77, Bouchereau, Sml . s . 1999, 2010, praemis 14; jfr . ogsaa dom af 3 . marts 1977 i sag 80/76, North Kerry Milk, Sml . s . 425, 435; dommene af 7 . februar 1979 i sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml . s . 245, 278, og sag 18/76, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 343, 383; og dom af 12 . juli 1979, i sag 9/79, Koschniske mod Raad van Arbeid, Sml . s . 2717, punkt 1 i sammendrag t samt s . 2724 .

( 7 ) EFT L 208 af 31.7.1986, s . 29 .

( 8 ) Jfr . dom af 13 . november 1964 i de forenede sager 90 og 91/63, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml . 1954-1964, s . 555 .

( 9 ) Domstolen har for nylig taget stilling til en tilsvarende situation i dom af 25 . november 1987, sagerne 342/85 og 343/85, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 0000, praemisserne 20, 22, 27 og 28, hhv . 20, 22, 28, 29 og 31 .

( 10 ) Domme af 7 . februar 1979 i sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml . s . 245, praemis 8, og i sag 18/76, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, Sml . s . 343, praemis 7, og dom af 27 . februar 1985 i sag 55/83, Italien mod Kommissionen, Sml . s . 683, 699, praemis 31 .

( 11 ) Jfr . ogsaa dommen af 27 . februar 1985, Italien mod Kommissionen, op . cit ., praemis 21, og dommen af 7 . februar 1979, Frankrig mod Kommissionen, op . cit ., praemisserne 9 og 10 .

( 12 ) Sml . 1979, s . 321, 339, praemis 28 .

( 13 ) Jfr . ogsaa dommen af 7 . februar 1979, Frankrig mod Kommissionen, op . cit ., praemisserne 12 og 17, og de allerede omtalte domme af 25 . november 1987 i sagerne 342/85 og 343/85, Italien mod Kommissionen .