Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 3. december 2020 ( )

Sag C-559/19

Europa-Kommissionen

mod

Kongeriget Spanien

(forringelse af naturområdet Doñana)

»Miljø – direktiv 2000/60/EF – ramme for Unionens vandpolitiske foranstaltninger – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – forringelse af grundvandsforekomsterne i naturområdet Doñana – manglende yderligere karakterisering af de grundvandsforekomster eller grupper af grundvandsforekomster i naturområdet Doñana, der anses for at være truet – passende grundlæggende og supplerende foranstaltninger i vandområdeplanen for vandområdedistriktet Guadalquivir – forringelse af forskellige naturtyper«





Indhold





I. Indledning

II. Retsforskrifter

A. Vandrammedirektivet

B. Habitatdirektivet

III. Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure

IV. Påstande

V. Retlig bedømmelse

A. Spaniens påstande

B. Forbuddet mod forringelse i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

1. Genstanden for og formaliteten vedrørende anbringendet

2. Kriteriet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

3. Anvendelse

a) Påvirkning af beskyttede levesteder

b) Tidsmæssig anvendelse af forbuddet mod forringelse

c) Anbringender, som ikke er blevet tilbagevist af Spanien

4. Foreløbig konklusion

C. Forpligtelsen til en yderligere karakterisering af grundvandsforekomster i henhold til vandrammedirektivets artikel 5, sammenholdt med punkt 2.2 i bilag II til dette direktiv

1. Karakterisering i vandområdeplanerne

2. Fejlagtig risikovurdering i den første vandområdeplan 2009-2015

3. Den anden vandområdeplan

a) Spaniens anerkendelse af tilsidesættelse

b) Den territoriale opdeling af grundvandsforekomsterne

c) Antallet af målepunkter

d) Mangler i skønnet over indvindingen

4. Foreløbig konklusion

D. Forbuddet mod forringelse i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i)

1. Genstanden for anbringendet

2. Forringelse

a) Overgang fra en god til en dårlig tilstand

b) Forringelse af en dårlig tilstand

i) Begrebet forringelse

ii) Anbringendet om indvindingsbalancen

iii) Anbringende vedrørende overfladevandområder og terrestriske økosystemer

c) Begrundelse for forringelsen

3. Foreløbig konklusion

E. Indsatsprogrammerne i henhold til vandrammedirektivets artikel 11

1. Enkelte foranstaltninger til gennemførelse af forpligtelsen til forbedring og forbuddet mod forringelse i vandrammedirektivet

a) Lovliggørelse

b) Fordeling af midler

c) Tilførsel af overfladevand til vandingsformål

2. Forebyggelse af påvirkning af et beskyttet område – vandindvinding ved Matalascañas

3. Foreløbig konklusion

VI. Sagsomkostninger

VII. Forslag til afgørelse





I. Indledning

1. I det sydvestlige Spanien ligger naturområdet Doñana, hvor der er udpeget betydelige beskyttede områder i henhold til habitatdirektivet ( ) og fugledirektivet ( ). I området, hovedsageligt uden for disse beskyttede områder, findes imidlertid også de vigtigste europæiske dyrkningsområder for »røde frugter«, navnlig jordbær, og til vandingen af disse indvindes der grundvand i betydeligt omfang. I det mindste i visse områder overstiger indvindingen af vand til dette formål grundvandsdannelsen, hvorfor grundvandsstanden i mange år er sunket i disse områder.

2. Kommissionen anser dette for at være tilsidesættelser af forbuddene mod forringelse i vandrammedirektivet ( ) og habitatdirektivet og har derfor iværksat nærværende sag mod Spanien.

3. For så vidt angår vandrammedirektivet drejer det sig om forringelsen af grundvandets kvantitative tilstand i hele Doñana-området. Men hvordan skal begrebet forringelse fortolkes i denne sammenhæng? Menes der dermed en reduktion af grundvandsreserverne? Eller skal en uforandret anvendelse af grundvandet, f.eks. til vanding af landbrugsarealer, blot anses for en fortsættelse af den eksisterende tilstand uden yderligere forringelse? Det er det centrale spørgsmål i denne sag.

4. Derudover skal det afklares, hvordan grundvandets hidtidige tilstand skal vurderes i henhold til vandrammedirektivet, og hvilke foranstaltninger en medlemsstat skal fastlægge for at forbedre en grundvandstilstand, som er kvantitativt dårlig.

5. Den påståede tilsidesættelse af habitatdirektivet vedrører derimod ikke grundvandet, som ikke direkte er beskyttet af dette direktiv, men forandringen af beskyttede levesteder i de nævnte beskyttede områder. I denne sammenhæng er det navnlig omtvistet, om den faldende grundvandsstand fører til, at disse levesteder udtørrer.

II. Retsforskrifter

A. Vandrammedirektivet

6. Vandrammedirektivets artikel 1 indeholder direktivets målsætning:

»Direktivets overordnede formål er at fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand, som:

a) forebygger yderligere forringelse og beskytter og forbedrer vandøkosystemernes tilstand og, hvad angår deres vandbehov, også tilstanden for terrestriske økosystemer og vådområder, der er direkte afhængige af vandøkosystemerne

[...]

og derved bidrager til:

– tilstrækkelig forsyning af overfladevand og grundvand af god kvalitet, som er nødvendig for at opnå en bæredygtig, afbalanceret og rimelig vandanvendelse

– […]«

7. Vandrammedirektivets artikel 2 indeholder bl.a. følgende definitioner:

»[...]

11) »[g]rundvandsmagasin«: et eller flere underjordiske lag af bjergarter eller andre geologiske lag med tilstrækkelig porøsitet og permeabilitet til at muliggøre enten en betydelig grundvandsstrømning eller indvinding af betydelige mængder grundvand

12) »[g]rundvandsforekomst«: en separat mængde grundvand i et eller flere grundvandsmagasiner

[...]

26) »[k]vantitativ tilstand«: et udtryk for, i hvilken grad en grundvandsforekomst er berørt af direkte og indirekte indvinding

27) »[t]ilgængelig grundvandsressource«: den langsigtede årlige gennemsnitlige grundvandsdannelse for en grundvandsforekomst minus den langsigtede årlige vandføring, der kræves for at opfylde de økologiske kvalitetsmål for tilknyttet overfladevand i henhold til artikel 4, for at undgå enhver væsentlig forringelse af sådant vands økologiske tilstand og for at undgå enhver væsentlig skadelig indvirkning på tilknyttede terrestriske økosystemer

28) »[g]od kvantitativ tilstand«: den tilstand, der er defineret i tabel 2.1.2 i bilag V.

[…]«

8. Punkt 2.1.2 i bilag V til vandrammedirektivet karakteriserer en god kvantitativ tilstand for grundvandet som følger:

»Grundvandsstanden i grundvandsforekomsten ligger tilstrækkelig højt til, at den gennemsnitlige indvinding pr. år over en lang periode ikke overstiger den tilgængelige grundvandsressource.

Grundvandsstanden er således ikke udsat for menneskeskabte ændringer, der ville medføre:

– manglende opfyldelse af de miljømål, der er fastsat i artikel 4 for tilknyttede overfladevande

– en væsentlig forringelse af sådanne vandes tilstand

– en væsentlig beskadigelse af tilknyttede terrestriske økosystemer, der er direkte afhængige af grundvandsforekomsten,

og ændringer i strømningsretningen som følge af ændringer i grundvandsstanden kan forekomme midlertidigt, eller konstant i et rumligt begrænset område, men sådanne ændringer medfører ikke, at saltvand eller andet trænger ind, og indicerer ikke en vedvarende og klart defineret tendens i strømningsretningen, der skyldes menneskeskabt påvirkning, og som kan medføre sådanne indtrængninger.«

9. Forbuddet mod forringelse og forpligtelsen til forbedring vedrørende grundvandet er fastsat i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b):

»i) [M]edlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge eller begrænse udledning af forurenende stoffer til grundvand og at forebygge forringelse af tilstanden af alle grundvandsforekomster med forbehold af anvendelse af stk. 6 og 7, jf. dog stk. 8, og med forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j).

ii) Medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer alle grundvandsforekomster, sørger for balance mellem indvinding og grundvandsdannelse med henblik på at opnå god grundvandstilstand i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag V senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, med forbehold af eventuelle fristforlængelser i henhold til stk. 4 og anvendelsen af stk. 5, 6 og 7, jf. dog stk. 8, og med forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j).

iii) [...]«

10. Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra c), inddrager beskyttede områder i vandrammedirektivets kvalitetsmål:

»[M]edlemsstaterne skal overholde alle krav og mål senest 15 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, medmindre andet er fastsat i de fællesskabsretsakter, i henhold til hvilke de enkelte beskyttede områder er oprettet.«

11. I henhold til vandrammedirektivets artikel 6 og bilag IV til dette direktiv omfatter denne bestemmelse bl.a. de beskyttede områder i henhold til habitatdirektivet og fugledirektivet.

12. Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, tillader en udsættelse af datoen for opnåelse af en god vandtilstand:

»Fristerne i stk. 1 kan med henblik på en gradvis opfyldelse af målene for forekomster af vand forlænges, under forudsætning af at der ikke sker yderligere forringelse af det pågældende vandområdes tilstand, og følgende betingelser alle er opfyldt:

[...]«

13. Vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7, tillader under visse betingelser, at miljømålene fraviges, uanset fristerne for forpligtelsen til forbedring.

14. Vandrammedirektivets artikel 5 regulerer registreringen af vandets tilstand:

»1. Hver medlemsstat sikrer, at der for hvert vandområdedistrikt eller for den del af et internationalt vandområdedistrikt, der ligger inden for dens område, foretages

– en analyse af dets karakteristika

– en vurdering af menneskelige aktiviteters indvirkning på overfladevandets og grundvandets tilstand samt

– en økonomisk analyse af vandanvendelsen

i overensstemmelse med de tekniske specifikationer i bilag II og III, og at disse analyser og vurderinger afsluttes senest fire år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden.

2. De i stk. 1 omhandlede analyser og vurderinger revideres og ajourføres om nødvendigt senest 13 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden og derefter hvert sjette år.«

15. Punkt 2.1 i bilag II til vandrammedirektivet fastsætter reglerne for den første karakterisering af tilstanden for grundvandet, som navnlig omfatter en vurdering af »risikoen for, at det ikke opfylder målene for alle grundvandsforekomster i henhold til direktivets artikel 4«. Punkt 2.2 fastsætter en yderligere karakterisering i visse tilfælde:

»Efter den første karakterisering foretager medlemsstaterne en yderligere karakterisering af de grundvandsforekomster eller grupper af grundvandsforekomster, der anses for at være truet, således at risikoens omfang kan vurderes mere præcist, og det bliver muligt at identificere de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til direktivets artikel 11. Denne karakterisering skal således omfatte relevante oplysninger om den menneskelige aktivitets indvirkning og, hvor det er relevant, oplysninger om:

[...]

– en oversigt over tilknyttede overfladesystemer, herunder terrestriske økosystemer og overfladevandområder, som grundvandsforekomsten er dynamisk forbundet med

– skøn over retninger og omfang af vandudvekslingen mellem grundvandsforekomsten og de tilknyttede overfladesystemer, og

– tilstrækkelige data til beregning af den årlige gennemsnitlige grundvandsdannelse på langt sigt

– […]«

16. Vandrammedirektivets artikel 11, stk. 1, fastsætter, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne skal træffe for at nå direktivets mål:

»1. Hver medlemsstat sørger for, at der for hvert vandområdedistrikt eller for den del af et internationalt vandområdedistrikt, der ligger inden for dens område, udarbejdes et indsatsprogram, idet der tages hensyn til resultaterne af de analyser, der kræves i henhold til artikel 5, med henblik på opfyldelse af de mål, der er fastsat i henhold til artikel 4. [...]

2. Hvert indsatsprogram skal indeholde de »grundlæggende« foranstaltninger, der er angivet i stk. 3, og om nødvendigt »supplerende« foranstaltninger.

3. »Grundlæggende foranstaltninger« er minimumskrav, der skal opfyldes og består af:

a) de foranstaltninger, der kræves for at gennemføre Fællesskabets lovgivning vedrørende beskyttelse af vand, herunder foranstaltninger, der kræves i henhold til de retsakter, der er nævnt i artikel 10 og i bilag VI, del A

[...]

c) foranstaltninger, der skal fremme en effektiv og bæredygtig vandanvendelse, således at opnåelsen af målene i artikel 4 ikke bringes i fare

[...]

e) kontrol med indvinding af overfladeferskvand og grundvand samt opmagasinering af overfladeferskvand, inklusive et eller flere registre over vandindvindinger og krav om forhåndstilladelse til indvinding og opmagasinering. Denne kontrol skal regelmæssigt tages op til revision og om nødvendigt ajourføres. Medlemsstaterne kan undtage indvindinger og opmagasineringer uden væsentlig indflydelse på vandets tilstand fra denne kontrol

[...]

4. »Supplerende« foranstaltninger er foranstaltninger, som udformes og gennemføres ud over de grundlæggende foranstaltninger med det formål at opfylde de mål, der er fastsat i henhold til artikel 4. Del B i bilag VI indeholder en ikke-udtømmende liste over sådanne foranstaltninger.

[...]«

B. Habitatdirektivet

17. Habitatdirektivets artikel 1, litra e), definerer en naturtypes bevaringsstatus således:

»En naturtypes »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når:

– det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og

– den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid,

samt når

– bevaringsstatus for de arter, der er karakteristiske for den pågældende naturtype, er gunstig efter litra i).«

18. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, indeholder de centrale bestemmelser vedrørende beskyttelsen af lokaliteter:

»2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.

4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

[...]«

III. Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure

19. Naturområdet Doñana er beliggende i den sydvestlige del af Den Iberiske Halvø, i den spanske selvstyrende region Andalusien. Området omfatter bl.a. Doñana-nationalparken (grundlagt i 1969) og Doñana-naturparken (også kaldet Doñana-miljø- eller Preparque-naturparken, grundlagt i 1989 og udvidet i 1997). Kommissionen opførte i 2006 tre vigtige beskyttede områder, ZECA/LIC ES0000024 Doñana ( ), ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ( ) og ZEC ES6150012 Dehesa de Estero og Montes de Moguer ( ), på den første liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det mediterrane biogeografiske område ( ). Førstnævnte lokalitet har siden 1987 været et særligt beskyttet område i henhold til fugledirektivet ( ).

20. På lokaliteterne findes ifølge standardoplysningsformularerne den prioriterede naturtype 3170*. Mediterrane temporære vandhuller, og naturtyperne 92A0. Galleriskove med Salix alba og Populus alba, og 92D0. Sydlige galleriskove og -krat (Nerio-Tamaricetea og Securinegion tinctoriae). Naturtyperne 91B0. Thermofile askeskove med Fraxinus angustifolia, og 9330. Skove med Quercus suber, er derimod kun repræsenteret i to områder, men findes ikke i området ZEC ES6150012 »Dehesa del Estero y Montes de Moguer«.

21. Disse beskyttede områder omfatter kun dele af naturområdet Doñana, som er genstand for den foreliggende sag. Med henblik på anvendelsen af vandrammedirektivet var dette naturområde i den første vandområdeplan i henhold til artikel 13, Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009-2015 (vandplan for Guadalquivir 2009-2015) ( ), næsten i sin fulde udstrækning sammenfattet til én enkelt grundvandsforekomst, Almonte – Marismas ( ). Denne administrative inddeling svarer i vidt omfang til det geologiske grundvandsmagasin af samme navn, som ifølge Spaniens anbringender imidlertid også omfatter en tilstødende grundvandsforekomst. I denne plans artikel 41 var grundvandsforekomsten Almonte – Marismas ikke opført som en grundvandsforekomst, for hvilken målet om en god kvantitativ tilstand blev anset for truet. Tværtimod var målet ifølge planen en god tilstand for hele grundvandsforekomsten i 2015 ( ).

22. I den anden vandområdeplan, Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016-2021 (vandplan for Guadalquivir 2016-2021) ( ) blev grundvandsforekomsten Almonte – Marismas delt op. Af de fem nye grundvandsforekomster har tre, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) og La Rocina (ES050MSBT000055105), en kvantitativt dårlig tilstand ( ). Alle tre har en lav grundvandsstand ( ), og fra de to sidstnævnte indvindes desuden mere grundvand, end der dannes ( ).

23. Efter forskellige klager og et spørgsmål i Europa-Parlamentet indledte Kommissionen en undersøgelse, på grundlag af hvilken Kommissionen den 17. oktober 2014 i henhold til artikel 258 TEUF opfordrede Spanien til at tage stilling til mulige overtrædelser af vandrammedirektivet og habitatdirektivet vedrørende grundvandet i området Doñana. Efter at Spanien havde svaret, fremsendte Kommissionen den 29. april 2016 en begrundet udtalelse til denne medlemsstat med de samme klagepunkter og pålagde Spanien at afhjælpe klagepunkterne inden den 29. juni 2016. På trods af Spaniens yderligere svar anlagde Kommissionen endelig nærværende sag den 22. juli 2019.

IV. Påstande

24. Europa-Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), sammenholdt med dette direktivs artikel 1, litra a), og punkt 2.1.2 i bilag V hertil, direktivets artikel 5, sammenholdt med punkt 2.2 i bilag II hertil, og direktivets artikel 11, stk. 1, artikel 11, stk. 3, litra a), c) og e), samt artikel 11, stk. 4, idet det ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge forringelsen af tilstanden for grundvandsforekomsterne i området Doñana, ikke har foretaget en yderligere karakterisering af de grundvandsforekomster, som udgør en risiko, ikke har fastlagt de nødvendige foranstaltninger og ikke i indsatsprogrammet for vandområdeplanen for vandområdedistriktet Guadalquivir har indført passende grundlæggende og supplerende foranstaltninger.

Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, sammenholdt med artikel 7, idet det ikke har vedtaget de foranstaltninger, der er passende for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for de arter, for hvilke de pågældende områder (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste og ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero og Montes de Moguer) blev udpeget.

Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

25. Kongeriget Spanien har afsluttet sit svarskrift med at anføre, at den manglende overholdelse af vandrammedirektivet og habitatdirektivet, som Kommissionen har gjort gældende i denne sag, på ingen måde er blevet godtgjort. Tværtimod: Spanien har redegjort for sin løbende indsats i form af planer og forvaltningsforanstaltninger, som er blevet iværksat i de seneste år med henblik på at rette op de negative konsekvenser i naturbeskyttelsesområdet Doñana hidrørende fra aktiviteter, der blev fremmet årtier før, at Unionens lovgivningsmæssige instrumenter blev vedtaget.

26. Først i duplikken har Spanien udtrykkeligt nedlagt følgende påstande:

– Sagen afvises, eller Spanien frifindes.

– Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

27. Parterne har indgivet skriftlige indlæg og afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 17. september 2020.

V. Retlig bedømmelse

28. Efter Kommissionens opfattelse har Spanien for så vidt angår grundvandet i Doñana-området overtrådt forbuddet mod forringelse i vandrammedirektivet og som følge deraf også forbuddet mod forringelse i habitatdirektivet med hensyn til forskellige levesteder i Doñanas beskyttede områder. Desuden har Spanien ifølge Kommissionen ikke opfyldt sine undersøgelsesforpligtelser i henhold til vandrammedirektivet og har heller ikke fastlagt de nødvendige foranstaltninger i henhold til dette direktiv med henblik på at opnå god grundvandstilstand.

29. Selv om Kommissionen i denne forbindelse hovedsageligt har fokuseret på vandrammedirektivet, vil jeg først undersøge habitatdirektivet (herom under B), eftersom der på dette område allerede findes en fast retspraksis vedrørende forbuddet mod forringelse. Denne retspraksis kan ganske vist ikke kan anvendes direkte på fortolkningen af forbuddet mod forringelse i vandrammedirektivet (herom under D), men den tillader i det mindste en sammenligning. Inden jeg behandler dette andet forbud mod forringelse, vil jeg imidlertid undersøge anbringendet om Spaniens vandretlige vurderingsforpligtelser (herom under C), eftersom denne vurdering er grundlaget for den videre gennemførelse af vandrammedirektivet, herunder forbuddet mod forringelse. Afslutningsvis vil jeg behandle kritikken af de foranstaltninger i naturområdet Doñana, som Spanien har fastlagt (herom under E). Først skal der imidlertid tages stilling til, om Spanien i det hele taget har nedlagt gyldige påstande (herom under A).

A. Spaniens påstande

30. Spanien har ikke nedlagt formelle påstande i svarskriftet, selv om dette processkrift i henhold til procesreglementets artikel 124, stk. 1, litra c), skal indeholde sagsøgtes påstande. Den omstændighed, at Spanien har nedlagt formelle påstande i duplikken, kan ikke afhjælpe en eventuel tilsidesættelse af artikel 124, stk. 1, litra c), eftersom duplikken i henhold til artikel 126, stk. 1, kun kan supplere svarskriftet. I overensstemmelse hermed tillader artikel 127, stk. 1, kun nye anbringender under sagens behandling, såfremt de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Dette må gælde så meget desto mere for påstande.

31. Det bør dog anerkendes, at procesreglementet ikke foreskriver en bestemt form for så vidt angår påstandene. Følgelig kan påstande ikke kun nedlægges udtrykkeligt, men også underforstået. Derfor kan den konklusion, som afslutter svarskriftet, også fortolkes som en underforstået påstand. For så vidt som Spanien i denne konklusion har fastslået, at de tilsidesættelser af vandrammedirektivet og habitatdirektivet, som Kommissionen har gjort gældende, ikke er blevet godtgjort, har denne medlemsstat implicit nedlagt påstand om frifindelse.

32. For så vidt angår påstanden om sagsomkostninger findes der derimod ikke noget holdepunkt i svarskriftet. Den nævnte påstand er dermed nedlagt for sent og må derfor afvises.

B. Forbuddet mod forringelse i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

33. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, sammenholdt med artikel 7, idet det ikke har vedtaget de foranstaltninger, der er egnede til at forebygge forringelse af naturtyperne og levestederne for de arter, for hvilke områderne ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste og ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero og Montes de Moguer blev udpeget.

34. I så henseende skal genstanden for anbringendet indledningsvis præciseres og dernæst kravene til beviset for en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, inden parternes argumenter kan bedømmes i lyset heraf.

1. Genstanden for og formaliteten vedrørende anbringendet

35. Med dette anbringende har Kommissionen gjort gældende, at visse levesteder i de tre beskyttede områder, som er udpeget i henhold til habitatdirektivet, er blevet forringet som følge af faldet i grundvandsstanden. Kommissionen opførte den 19. juli 2006 disse områder på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning, og derfor finder habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, i henhold til artikel 4, stk. 5, anvendelse på disse fra den nævnte dato.

36. Et af disse beskyttede områder blev ganske vist udpeget i henhold til fugledirektivet allerede i 1987 og var dermed i så henseende i første omgang omfattet af dette direktivs artikel 4 og fra 1994 i henhold til habitatdirektivets artikel 7 af beskyttelsen i artikel 6, stk. 2. Kommissionen har imidlertid ikke gjort direkte eller indirekte påvirkninger af beskyttede fuglearter gældende, hvorfor denne beskyttelse ikke er relevant i nærværende sag.

37. Spanien mener, at dette anbringende skal afvises, for så vidt som det vedrører området ES6150012 »Dehesa del Estero y Montes de Moguer«, med den begrundelse, at dette indebærer en udvidelse af sagens genstand. Dette område ligger ikke inden for den tidligere grundvandsforekomst Almonte-Marismas, men henregnes til en tilstødende grundvandsforekomst. I den begrundede udtalelse begrænsede Kommissionen imidlertid sagens genstand til den førstnævnte grundvandsforekomst.

38. Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Kommissionen inddrog nemlig fra begyndelsen udtrykkeligt dette område i den administrative procedure ( ). For så vidt angår en tilsidesættelse af habitatdirektivet er det endvidere uden betydning, om et beskyttet område skal henregnes til en grundvandsforekomst, som er blevet udpeget i forbindelse med gennemførelsen af vandrammedirektivet. Det beskyttede område var og er derfor genstand for sagen.

39. I øvrigt har Spanien i duplikken medgivet, at den tilstødende grundvandsforekomst også er en del af den samme geologiske formation, grundvandsmagasinet Almonte-Marismas. Forekomsten blev kun opført adskilt fra den administrative inddeling af grundvandsforekomsten Almonte-Marismas med henblik på anvendelsen af vandrammedirektivet. Såfremt der skulle opstå misforståelser med hensyn til rækkevidden af dette anbringende hidrørende fra denne opdeling, har Spanien følgelig selv forårsaget disse. Reelt er der dog ikke noget, der tyder på misforståelser fra spansk side.

2. Kriteriet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

40. Kommissionen har foreholdt Spanien at have tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, ved at have tolereret indvindingen af grundvand i naturområdet Doñana. I henhold til denne bestemmelse træffer medlemsstaterne passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt som disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

41. For at bevise, at der er tale om en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, behøver Kommissionen i denne forbindelse ikke at bevise, at der er en årsagsforbindelse mellem aktiviteten og en forringelse af disse bevaringsområder.

42. Derimod skal der ved fortolkningen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, tages hensyn til, at denne bestemmelse skal sikre det samme beskyttelsesniveau som artikel 6, stk. 3 ( ). Følgelig skal vurderingskriteriet være det samme for begge bestemmelser ( ).

43. I henhold til artikel 6, stk. 3, kan en plan eller et projekt kun tillades, når enhver rimelig videnskabelig tvivl om, hvorvidt bevaringsmålsætningerne for den berørte lokalitet påvirkes, er udelukket ( ). For at sikre dette, skal der i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, på første trin foretages en forudgående vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, så snart der er en sandsynlighed for, at en plan eller et projekt vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt ( ). I så fald kan der kun gives en tilladelse, hvis vurderingen udelukker enhver rimelig videnskabelig tvivl om, at dette skader den omhandlede lokalitets integritet ( ).

44. Såfremt der ikke foreligger en vurdering af virkningerne med denne konklusion, er det tilstrækkeligt bevis for en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, at det godtgøres, at der er en sandsynlighed for, at en aktivitet medfører sådanne påvirkninger ( ).

45. Lempelsen af kravet til beviset for en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, indebærer, at en konstatering af en tilsidesættelse ikke nødvendigvis har til følge, at den pågældende aktivitet definitivt er uforenelig med artikel 6. Tværtimod kan medlemsstaten med en passende vurdering, som opfylder kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl om, at aktiviteten skader beskyttede områder. Alternativt kan medlemsstaten begrunde aktiviteten i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4 ( ).

46. Denne fortolkning af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, medfører ganske vist forpligtelser til at vurdere aktiviteter, som i sidste ende kan vise sig ikke at påvirke beskyttede områder. Dette er imidlertid en nødvendig følge af det beskyttelsesniveau, som artikel 6, stk. 2 og artikel 6, stk. 3, sikrer i samme omfang. Ved anvendelsen af artikel 6, stk. 3, er der ligeledes mulighed for, at den undersøgte foranstaltning i sidste ende ikke påvirker bevaringsmålsætningen for lokaliteten negativt.

47. Dette beskyttelsesniveau er dog begrundet som udtryk for forsigtighedsprincippet, eftersom man kun derigennem kan identificere og forebygge de planer, projekter og andre aktiviteter, som skader lokaliteterne ( ).

3. Anvendelse

48. Det foreliggende anbringende skal således tiltrædes, såfremt Kommissionen godtgør, at der er sandsynlighed for, at indvindingen af grundvand påvirker beskyttede levesteder eller arter i de tre anførte beskyttede områder væsentligt.

49. Derfor vil jeg i det følgende behandle spørgsmålet om, hvorvidt beskyttede levesteder påvirkes [herom under a)], den tidsmæssige anvendelse af forbuddet mod forringelse fra den 19. juli 2006 [herom under b)] og Spaniens forsøg på at tilbagevise Kommissionens anbringende [herom under c)].

a) Påvirkning af beskyttede levesteder

50. Eftersom habitatdirektivet ikke beskytter grundvandet som sådant, udgør indvindingen af grundvand ikke en direkte tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

51. Kommissionen har derimod foreholdt Spanien, at indvindingen fører til et fald i grundvandsstanden, som navnlig forringer forekomster af den prioriterede naturtype 3170*. Mediterrane temporære vandhuller, men også andre naturtyper med tilknytning til overfladevandområder. Der er her tale om naturtyperne 92A0. Galleriskove med Salix alba og Populus alba, og 92D0. Sydlige galleriskove og -krat (Nerio-Tamaricetea og Securinegion tinctoriae), samt 91B0. Thermofile askeskove med Fraxinus angustifolia. Desuden har Kommissionen henvist til naturtypen 9330. Skove med Quercus suber. Med undtagelse af de to sidstnævnte naturtyper, som ikke findes på lokaliteten ES6150012 »Dehesa del Estero y Montes de Moguer«, forekommer disse naturtyper på alle de omtvistede lokaliteter ( ).

52. Spanien har heroverfor gjort gældende, at mange af klitvandområderne ikke svarer til naturtypen temporære vandhuller. En forringelse af denne naturtype er derfor reelt udelukket. Dette anbringende indeholder imidlertid rene påstande, som er uforenelige med de videnskabelige værker, som Kommissionen har fremlagt, og de spanske oplysninger på standardoplysningsformularerne vedrørende de beskyttede områder, men ikke er støttet på egne beviser. Det må følgelig lægges til grund, at forekomster af denne naturtype findes.

53. To studier, som Kommissionen har fremlagt ( ), og andre studier, som Kommissionen har anført ( ), fremsætter den hypotese, at vandhullerne på grund af faldet i grundvandsstanden forårsaget af den uforholdsmæssigt store indvinding stadig sjældnere er vandfyldte og nu hovedsageligt er afhængige af nedbør. Derfor påvirkes de stærkere af tørre perioder. En meddelelse fra det spanske Consejo Superior de Investigaciones Científicas (øverste råd for videnskabelig forskning) til den andalusiske ombudsmand bekræfter dette ( ). Et studie, som Spanien har fremlagt, anser det ligeledes for muligt, at reduktioner i et permanent vandområde og et temporært vandhul i nærheden af turistbyen Matalascañas skyldes den indvinding af grundvand, som finder sted dér ( ).

54. Kommissionen har desuden gjort gældende, at indvindingen af grundvand påvirker de nævnte andre levesteder i de beskyttede områder, som er afhængige af overfladevandområder. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til forskellige studier, som viser, at disse levesteder på grund af faldende grundvandsstand som følge af uforholdsmæssigt stor vandindvinding udsættes for negative ændringer, f.eks. på grund af, at vegetation, som er afhængig af fugtighed, fortrænges ( ).

55. Desuden har Kommissionen nævnt henvisninger til en påvirkning af naturtypen 9330. Skove med Quercus suber ( ).

56. Kommissionen har således anført videnskabeligt begrundede holdepunkter for, at indvindingen af grundvand har sænket grundvandsstanden, og at der deraf følger en sandsynlighed for en påvirkning af forekomster af de nævnte naturtyper i de beskyttede områder.

57. Spanien har gjort gældende, at grundvandet er af mindre betydning for bevaringen af navnlig de temporære vandhuller, eftersom disses primære forsyningskilde er regnvand. Selv hvis dette argument er korrekt, kan det ikke deraf udledes, at grundvandsstanden ikke spiller nogen rolle. Denne rolle er af større betydning i perioder med begrænset nedbør, eftersom det kun er grundvandet, der i sådanne perioder kan fylde vandstanden i disse vande op.

58. Spanien har således ikke afkræftet Kommissionens anbringende om sandsynligheden for, at den indvinding af grundvand, som praktiseres i naturområdet Doñana, påvirker de nævnte beskyttede levesteder i de beskyttede områder.

b) Tidsmæssig anvendelse af forbuddet mod forringelse

59. Spanien har imidlertid også gjort gældende over for Kommissionen, at problemerne med grundvandet i naturområdet Doñana stammer fra tiden, inden habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fandt anvendelse.

60. Dette argument er udtryk for en meget vægtig indvending: Forbuddet mod forringelse i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, kan kun omfatte påvirkninger, der er indtrådt efter den dato, hvorfra denne bestemmelse fandt anvendelse, det vil i det foreliggende tilfælde sige efter den 19. juli 2006. Hvorvidt levesteder i de beskyttede områder blev ødelagt eller påvirket inden da, er derimod i første omgang uden betydning for denne ordning. Dette gælder navnlig for det fald i grundvandsstanden som følge af indvinding af grundvand, inden forbuddet mod forringelse blev anvendeligt, som ubestridt har fundet sted i det foreliggende tilfælde.

61. Forbuddet mod forringelse indebærer heller ikke uden videre en forpligtelse til at nedbringe eller standse en indvinding af grundvand, som hidtil er blevet praktiseret. Det er korrekt, at en sådan foranstaltning ville få grundvandsstanden til at stige og således forbedre situationen. Forbuddet mod forringelse er imidlertid ikke en forpligtelse til forbedring. Forbuddet indebærer derfor ikke en forpligtelse til at forbedre beskyttede levesteders tilstand.

62. Følgelig bør Kommissionens anbringende forkastes, for så vidt som Kommissionen har krævet foranstaltninger til genoprettelse eller forbedring af levesteder, der – som Spanien gentagne gange har anført – blev skadet, længe inden habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fandt anvendelse.

63. Såfremt en vedvarende aktivitet som indvindingen af grundvand imidlertid bidrager til, at tilstanden af beskyttede forekomster af naturtyper eller arter forringes yderligere, finder habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, anvendelse. Det beskyttede område er ganske vist på sin vis allerede på forhånd belastet på grund af denne aktivitet, men denne forudgående belastning omfatter kun de skader, der er opstået, før det beskyttede område blev udpeget. Nye påvirkninger af de beskyttede områder er derimod i strid med forbuddet mod forringelse.

64. Overvejelser vedrørende retssikkerheden og forventningen om fortsættelse af en bestemt aktivitet ændrer ikke noget herved. De kan eventuelt begrunde en fravigelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, i medfør af artikel 6, stk. 4 ( ), men kan ikke ændre fortolkningen af begrebet forringelse ( ).

65. De fleste af de studier, som Kommissionen har fremlagt eller anført, vedrører enten tiden før den 19. juli 2006, dvs. før habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fandt anvendelse, eller indeholder ingen nøjagtige oplysninger om, hvornår de pågældende påvirkninger har fundet sted. De viser således ikke, at de påvirkninger, som studierne har identificeret, skal anses for at være en tilsidesættelse af denne bestemmelse.

66. En artikel fra 2016, ifølge hvilken indvindingen af grundvand over mere end to årtier har ført til et fremadskridende fald i grundvandet, påviser imidlertid rent faktisk holdepunkter for forringelser siden den 19. juli 2006 ( ). Meddelelsen til den andalusiske ombudsmand, hvorefter grundvandsmagasinet Doñana og det omkringliggende område mellem 1994 og 2015 udviste en negativ tendens med et signifikant fald på 1,13% pr. år, som ligger langt over det, der kunne skyldes ændringer i den registrerede nedbørsmængde i regionen, peger i samme retning ( ). I det mindste i de seneste ni år af denne udvikling har habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fundet anvendelse på de tre beskyttede områder.

67. Desuden karakteriserer den forvaltningsplan for det beskyttede område Doñana Norte y Oeste, som de spanske myndigheder har udarbejdet, og som Kommissionen har analyseret i replikken, bevaringsstatussen for habitater langs vandløb som »ugunstig-dårlig« som følge af faldet i grundvandsstanden ( ). Det betyder ifølge definitionen af en gunstig bevaringsstatus i habitatdirektivets artikel 1, litra e), at de arealer, som disse levesteder dækker inden for dette område, mindskes, og at deres opretholdelse på langt sigt er tvivlsom. De spanske myndigheder antager således selv, at disse levesteders tilstand fortsat vil blive forringet på grund af udviklingen vedrørende grundvandet.

68. Dermed har Kommissionen i tilstrækkelig grad godtgjort sandsynligheden for, at den indvinding af grundvand, der på nuværende tidspunkt praktiseres i naturområdet Doñana, siden den 19. juli 2006 har forårsaget forringelser af beskyttede levesteder i de tre beskyttede områder.

c) Anbringender, som ikke er blevet tilbagevist af Spanien

69. Herefter påhviler det i princippet Spanien at tilbagevise holdepunkterne for denne sandsynlighed. Eftersom habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og artikel 6, stk. 3, sikrer det samme beskyttelsesniveau, er kriteriet for en vurdering af virkningerne i henhold til artikel 6, stk. 3, gældende i denne forbindelse ( ). I henhold til denne bestemmelse kan en aktivitet kun tillades på betingelse af, at de kompetente myndigheder har opnået vished for, at planen eller projektet ikke har varige skadelige virkninger for den berørte lokalitets integritet. Sådan forholder det sig, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke er sådanne virkninger ( ).

70. Spanien skal således udelukke enhver rimelig tvivl, der ud fra et videnskabeligt synspunkt kan herske om, at en opretholdelse af den nuværende praksis med indvinding af grundvand er uskadelig for beskyttede levesteder inden for de beskyttede områder.

71. Spanien har med henblik herpå påberåbt sig to andre studier, hvoraf medlemsstaten imidlertid kun har fremlagt det ene for Domstolen. Dette studie bekræfter desuden netop, at mange vandhuller har tilknytning til grundvandet og påvirkes af faldet i grundvandsstanden ( ).

72. Det andet studie ( ) foreligger desværre ikke, men det dokumenterer ifølge Spaniens oplysninger i den administrative procedure blot, at der gennem flere hundrede år har været en lang naturlig udvikling, hvor laguner i Doñanas klitregion udtørrer og forsvinder. En sådan udvikling udelukker dog ikke, at den fortsatte indvinding af grundvand påvirker de nævnte levesteder yderligere.

73. Derfor har Spanien ikke tilbagevist Kommissionens anbringende. Det ville i stedet kræve en fuldstændig videnskabelig undersøgelse, der fastslår, hvor de naturtyper, som Kommissionen har nævnt, forekom i de tre beskyttede områder efter den 19. juli 2006, og udelukker, at de modsat Kommissionens holdepunkter er blevet påvirket af indvindingen af grundvand ( ).

74. Endelig har Spanien påberåbt sig de socioøkonomiske interesser i en opretholdelse af indvindingen af grundvand. Sådanne interesser kan rent faktisk begrunde påvirkning af beskyttede områder efter kriterierne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4 ( ). Denne begrundelse forudsætter imidlertid indledningsvis en passende vurdering af indvirkningen af indvindingen af grundvand på de berørte beskyttede områder, og at de øvrige betingelser i denne bestemmelse er opfyldt ( ). I øjeblikket foreligger der end ikke en passende vurdering, hvorfor denne argumentation fra Spaniens side heller ikke kan tiltrædes. Derudover burde Spanien i forbindelse med en påvirkning af den prioriterede naturtype 3170*. Mediterrane temporære vandhuller, også have indhentet en udtalelse fra Kommissionen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, andet afsnit.

4. Foreløbig konklusion

75. På denne baggrund skal det fastslås, at Spanien har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, eftersom Kommissionen har godtgjort, at der er sandsynlighed for en væsentlig påvirkning af beskyttede naturtyper i de beskyttede områder ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste og ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer på grund af indvindingen af grundvand siden den 19. juli 2006.

C. Forpligtelsen til en yderligere karakterisering af grundvandsforekomster i henhold til vandrammedirektivets artikel 5, sammenholdt med punkt 2.2 i bilag II til dette direktiv

76. Kommissionen har med sit andet anbringende gjort gældende, at Spanien ikke har foretaget en korrekt anvendelse af vandrammedirektivets artikel 5, stk. 1, sammenholdt med punkt 2.2 i bilag II til dette direktiv, eftersom Spanien ikke har foretaget en yderligere karakterisering af de grundvandsforekomster i området Doñana, for hvilke der foreligger en risiko for, at kvalitetsmålene i artikel 4 ikke opfyldes.

77. I henhold til vandrammedirektivets artikel 5, stk. 1, sikrer hver medlemsstat, at der for hvert vandområdedistrikt navnlig foretages en vurdering af menneskelige aktiviteters indvirkning på grundvandets tilstand i overensstemmelse med de tekniske specifikationer i bilag II og III, og at disse vurderinger afsluttes senest 4 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, dvs. den 22. december 2004. Artikel 5, stk. 2, bestemmer, at de i stk. 1 omhandlede analyser og vurderinger revideres og om nødvendigt ajourføres senest 13 år efter datoen for direktivets ikrafttræden, dvs. den 22. december 2013, og derefter hvert sjette år.

78. Punkt 2.1 i bilag II til vandrammedirektivet fastsætter de nærmere regler for denne første karakterisering. Punkt 2.2 bestemmer, at medlemsstaterne efter denne første karakterisering foretager en yderligere karakterisering af de grundvandsforekomster, der anses for at være truet. På baggrund heraf skal de vurdere risikoens omfang mere præcist og identificere de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til direktivets artikel 11.

1. Karakterisering i vandområdeplanerne

79. Kommissionen har indledningsvis støttet dette anbringende på den omstændighed, at Spanien i forbindelse med vandområdeplanen 2009-2015 fejlvurderede risikoen for en tilsidesættelse af vandrammedirektivets artikel 4, idet Spanien i dette dokument angav tilstanden af grundvandsforekomsten Almonte-Marismas som gunstig. Disse mangler blev ikke afhjulpet med planen for årene 2016-2021. Kommissionen har anerkendt, at opdelingen i fem grundvandsforekomster, hvoraf tre udviser en kvantitativt dårlig tilstand, tillader en bedre vurdering af situationen. Ikke desto mindre foreligger der ifølge Kommissionen fortsat mangler.

80. Det er overraskende, at Kommissionen i sin kritik af karakteriseringen af grundvandsforekomsterne tager udgangspunkt i indholdet af vandområdeplanerne. Karakteriseringen og vandområdeplanen er nemlig forskellige dokumenter, som er reguleret i forskellige bestemmelser, nærmere betegnet vandrammedirektivets artikel 5 og artikel 13, og som er undergivet forskellige krav. Navnlig skal karakteriseringen udarbejdes nogle år før vandområdeplanen og tjener herefter som grundlag for planens indhold. I overensstemmelse hermed henviser vandområdeplanen 2009-2015 også til tidligere dokumenter, hvori der findes den første diagnose af vandets tilstand ( ), og Spanien har i duplikken henvist til en første rapport i henhold til vandrammedirektivets artikel 5, der blev offentliggjort i 2004 og 2005.

81. Spanien har imidlertid ikke gjort gældende, at Kommissionen har kritiseret de forkerte dokumenter, men derimod anført, at Spanien har overholdt vandrammedirektivets artikel 5 i begge de vandområdeplaner, som Kommissionen har kritiseret.

82. Denne fremgangsmåde ville næppe være forenelig med vandrammedirektivets artikel 5, eftersom karakteriseringerne i hvert enkelt tilfælde skal foretages flere år før vandområdeplanernes offentliggørelse. Den manglende fristoverholdelse har Kommissionen imidlertid heller ikke kritiseret.

83. Kommissionens indsigelser skal således behandles nærmere, og det skal eventuelt undersøges, om vandområdeplanerne afkræfter disse.

2. Fejlagtig risikovurdering i den første vandområdeplan 2009-2015

84. De ubestridte kendsgerninger viser, at Spanien i forbindelse med vandområdeplanen 2009-2015 fejlvurderede risikoen for ikke at opfylde målene i vandrammedirektivets artikel 4.

85. Tre delforekomster af grundvand udviser nemlig ifølge den anden vandområdeplan en kvantitativt dårlig tilstand, selv om grundvandsforekomsten Almonte-Marismas som helhed ifølge den første vandområdeplan skulle udvise en god tilstand i 2015.

86. Spanien var også bekendt med risikoen for dette resultat, for allerede i 2004 blev det i Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (arealanvendelsesplanen for Doñana-området) anbefalet at fastslå, at der blev indvundet uforholdsmæssigt meget grundvand fra grundvandsmagasinet. I replikken har Kommissionen anført to andre spanske rapporter fra 2008 og 2009, hvoraf dette fremgår ( ). Spanien har også selv anført, at risikoen for ikke at nå målene blev nævnt i den første rapport fra 2004 og 2005, som er foreskrevet i vandrammedirektivets artikel 5 ( ). Endelig er denne risiko også i overensstemmelse med Spaniens gennemgående argument om, at denne tilstand beror på den indvinding af grundvand, som længe har været praktiseret i Doñana-området.

87. Spanien har anført, at man ved udarbejdelsen af den første vandområdeplan på grundlag af almene kriterier og ved at sammenligne med situationen i andre områder i Spanien havde konkluderet, at der ikke forelå nogen risiko. Henset til de ubestridte tidligere udsagn er dette argument imidlertid ikke tilstrækkeligt til at vise, at Spanien med rette kunne udelukke risikoen for en manglende opfyldelse af målene i forbindelse med den første vandområdeplan. Navnlig er det i så henseende ikke tilstrækkeligt at fastslå, at grundvandsforekomsten Almonte-Marismas som helhed udviste en god kvantitativ tilstand. Som Kommissionen med rette har påpeget i replikken, er en yderligere karakterisering derimod allerede nødvendig, når der foreligger en risiko for en dårlig tilstand. En sådan risiko forelå imidlertid allerede på grundlag af kendskabet til de delområder af grundvandsforekomsten, for hvilke en dårlig tilstand senere blev dokumenteret.

88. Det skal således fastslås, at Spanien i forbindelse med den første vandområdeplan tilsidesatte vandrammedirektivets artikel 5, eftersom denne medlemsstat ikke i henhold til punkt 2.1 i bilag II til direktivet fastslog, at der var risiko for ikke at opfylde målene, og ikke fremlagde en yderligere karakterisering i henhold til punkt 2.2 i bilag II.

3. Den anden vandområdeplan

89. Ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse den 29. juni 2016 var det imidlertid allerede vandområdeplanen 2016-2021 af 8. januar 2016, der var gældende.

90. Ifølge ordlyden af artikel 258, stk. 2, TEUF kan Kommissionen kun anlægge et traktatbrudssøgsmål, såfremt den pågældende medlemsstat ikke har rettet sig efter den begrundede udtalelse inden for den frist, Kommissionen har fastsat herfor ( ). Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal i øvrigt vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ( ).

91. Undtagelsesvis kan det være muligt at anfægte afsluttede tilsidesættelser med mere dybtgående virkning ( ). I det foreliggende tilfælde har tilsidesættelsen af vandrammedirektivets artikel 5 som sådan dog kun fortsat virkning, indtil Spanien har truffet de nødvendige foranstaltninger.

92. Derfor kan Domstolen kun fastslå, at der foreligger en tilsidesættelse af vandrammedirektivets artikel 5, såfremt den anden vandområdeplan ligeledes er uforenelig med denne bestemmelse.

93. I så henseende har Kommissionen gjort gældende, at Spanien har anerkendt mangler ved den anden vandområdeplan, at den territoriale opdeling af grundvandsforekomsterne er mangelfuld, at der er for få målepunkter, og at skønnet over indvindingen af grundvand er ufuldstændig. Det er dog kun det sidste af disse kritikpunkter, der er begrundet.

a) Spaniens anerkendelse af tilsidesættelse

94. I replikken har Kommissionen fremført den opfattelse, at Spanien har anerkendt tilsidesættelsen. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til, at Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (den hydrografiske konføderation for Guadalquivir) har iværksat en procedure med henblik på en erklæring om »risikoen for ikke at opnå en god kvantitativ tilstand« for så vidt angår de tre omhandlede grundvandsforekomster, hvis kvantitative tilstand er dårlig. Det fremgår dog ikke, at denne erklæring, der er hjemlet i national lovgivning, svarer til den yderligere karakterisering i henhold til punkt 2.2 i bilag II til vandrammedirektivet, eller at en sådan karakterisering ikke ville foreligge uden erklæringen.

b) Den territoriale opdeling af grundvandsforekomsterne

95. Under sagen har Kommissionen indledningsvis kritiseret den territoriale opdeling af grundvandsforekomsterne. Kommissionen har imidlertid ikke redegjort for, i hvilken henseende denne opdeling skal udgøre en tilsidesættelse af vandrammedirektivet, eller hvorfor den skulle have forhindret en passende vurdering af grundvandstilstanden. Dette argument er derfor ikke overbevisende.

c) Antallet af målepunkter

96. Kommissionen har endvidere anført, at karakteriseringen af grundvandsforekomsterne er baseret på utilstrækkelige videnskabelige oplysninger, nærmere betegnet på et for lille antal målepunkter.

97. Kommissionen har dog undladt at redegøre for, hvilke krav i vandrammedirektivets artikel 5 og bilag II hertil Spaniens overvågningsforanstaltninger ikke opfylder. De specielle bestemmelser vedrørende overvågningen af vandtilstanden, artikel 8 og punkt 2.2 i bilag V, nævnes slet ikke.

98. Derudover er den anførte dokumentation for den påståede tilsidesættelse heller ikke overbevisende.

99. Til støtte for sit anbringende har Kommissionen anført angivelige udsagn i den anden vandområdeplan og et studie vedrørende årene 2012-2013. Deraf fremgår det ifølge Kommissionen navnlig, at der for så vidt angår grundvandsforekomsterne La Rocina og Marismas de Doñana ikke findes ét eneste punkt til måling af grundvandsstanden og for alle 5 grundvandsforekomster tilsammen kun ca. 20 målepunkter. Deraf stammer kun 4 fra tiden før 2015.

100. Kommissionen har imidlertid i strid med procesreglementets artikel 57, stk. 4, ikke fremlagt disse dokumenter og har heller ikke præciseret, hvor disse udsagn findes i disse. Desuden har Kommissionen abstrakt henvist til en internetportal tilhørende den spanske regering, som giver adgang til geografiske oplysninger, uden at redegøre for, hvordan man finder frem til de pågældende oplysninger i denne portal.

101. Derfor har Kommissionen ikke løftet den bevisbyrde, som påhviler den i forbindelse med et søgsmål i henhold til artikel 258 TEUF ( ).

102. Anbringendet er i øvrigt også i strid med det studie, som Kommissionen har nævnt, og som Spanien har fremlagt sammen med svarskriftet. Deri fastslås det, at den daværende samlede grundvandsforekomst Almonte-Marismas overvåges ved 174 målepunkter. Dette er ifølge studiet markant flere målepunkter end på andre områder i Spanien ( ).

103. Spanien har i øvrigt bestridt dette klagepunkt og har anført, at der i hele Doñana-området endog anvendes 290 målepunkter for grundvandsstanden, mange flere end i hele den øvrige del af vandområdedistriktet Guadalquivir. For 170 af disse målepunkter findes der tidsserier helt tilbage til 1994.

104. Kommissionen har ikke besvaret disse argumenter.

105. Kommissionens klagepunkter vedrørende målepunkterne skal derfor forkastes i deres helhed.

d) Mangler i skønnet over indvindingen

106. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at angivelsen af indvindingen af grundvand støttes på skøn i et studie fra 2008, som ser bort fra den ulovlige indvinding og indvindingen til drikkevand, navnlig til turistmæssige formål ved kysten.

107. Spanien har heroverfor understreget kvaliteten af dette studie og har i duplikken anført, at omfanget af indvindingen til drikkevand med 5 hm3/år er beskeden i sammenligning med landbrugets indvinding på 107 hm3/år. Spanien har imidlertid ikke kommenteret Kommissionens konkrete kritikpunkter vedrørende skønnet over den ulovlige indvinding, men har blot i forbindelse med det tredje klagepunkt over for Domstolen foretaget et skøn over omfanget af de ulovligt vandede arealer (1 100 ha) og på grundlag heraf antallet af ulovlige brønde (500).

108. Denne argumentation fra Spaniens side er ikke tilstrækkelig til at tilbagevise Kommissionens kritikpunkt. Karakteriseringen af en grundvandsforekomst, vurderingen af risikoen for, at dens kvantitative tilstand vil være dårlig, og udformningen af de nødvendige foranstaltninger med henblik på at opnå en god tilstand, kræver et fuldstændigt og korrekt skøn over indvindingen af grundvand. Derfor skal der også tages hensyn til indvindingen af drikkevand, som trods alt udgør 4-5% af den lovlige indvinding til landbrugsformål. Og navnlig skal der i det mindste foretages et skøn over den ulovlige indvinding, og der skal tages passende hensyn hertil. Uden disse faktorer kan grundvandsforekomstens tilstand ikke vurderes korrekt, ligesom det ikke er muligt at forudse, om foranstaltningerne til oprettelse af en god kvantitativ tilstand for grundvandet og navnlig til bekæmpelse af den ulovlige indvinding er tilstrækkelige.

4. Foreløbig konklusion

109. Spanien har således tilsidesat vandrammedirektivets artikel 5, stk. 1, sammenholdt med punkt 2.2 i bilag II hertil, idet medlemsstaten ved det foretagne skøn over indvindingen af grundvand ikke har taget hensyn til indvindingen af drikkevand og den ulovlige indvinding.

D. Forbuddet mod forringelse i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i)

110. Med det første anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Spanien ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge en forringelse af tilstanden af grundvandsforekomsterne i naturområdet Doñana.

1. Genstanden for anbringendet

111. Med hensyn til grundvandet iværksætter medlemsstaterne i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle grundvandsforekomster (forbud mod forringelse). Derudover beskytter, forbedrer og restaurerer medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii), alle grundvandsforekomster med henblik på at opnå en »god tilstand« senest ved udgangen af 2015 (forpligtelse til forbedring).

112. Det foreliggende anbringende vedrører alene forbuddet mod forringelse. Dette forbud er bindende i alle faser i den procedure, der er fastlagt ved vandrammedirektivet ( ), dog gjaldt dette – i modsætning til det af Kommissionen anførte – ikke allerede ved udløbet af den fastsatte frist for vandrammedirektivets gennemførelse den 22. december 2003. Derimod er det først bindende for medlemsstaterne fra den 22. december 2009, som er den dato, hvorfra medlemsstaterne i henhold til direktivet skulle udarbejde og anvende vandområdeplanerne ( ).

113. Det skal endvidere præciseres, at Kommissionens kritik alene vedrører den forringelse af de berørte vandforekomsters kvantitative tilstand, som efter Kommissionens opfattelse skyldes indvindingen af grundvand. Ifølge de foreliggende dokumenter er der ganske vist også problemer med grundvandets kemiske tilstand, navnlig på grund af forurening forårsaget af nitrater, men i så henseende har Kommissionen ikke fremsat nogen kritik.

114. Endelig skal det bemærkes, at de konstaterede mangler i karakteriseringen af grundvandets tilstand i naturområdet Doñana giver anledning til tvivl om, hvorvidt Spanien har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge en forringelse. Både den i sin helhed fejlagtige vurdering i den første vandområdeplan og den manglende hensyntagen til ulovlige indvindinger af grundvand, synes at være af betydning i så henseende. Navnlig denne sidste mangel gør det endvidere vanskeligt at foretage en helhedsvurdering af udviklingen i grundvandets tilstand. Kommissionen har imidlertid undladt at fastslå denne forbindelse med hensyn til indsigelsen om forringelse, hvorfor den ikke er genstand for den foreliggende sag.

2. Forringelse

115. Med henblik på at godtgøre en forringelse har Kommissionen dels anført ændringerne i vurderingen af grundvandets kvantitative tilstand i de første to vandområdeplaner, dels argumenter vedrørende indvindingen af grundvand.

a) Overgang fra en god til en dårlig tilstand

116. Det første led i Kommissionens argumentation går ud på, at Spanien med vandområdeplanen 2016-2021 anerkendte en kvantitativ forringelse af tre grundvandsforekomster set i forhold til planen for de foregående år, 2009-2015. Planen for den første periode dokumenterede nemlig en god kvantitativ grundvandstilstand i Doñana-området, mens planen for den anden periode angav, at tilstanden for tre berørte grundvandsforekomster i dette område var dårlig.

117. Med hensyn til dette anbringende må det medgives, at en overgang fra en god til en dårlig tilstand udgør en forringelse.

118. Den foreliggende udvikling dokumenterer imidlertid ikke i sig selv en forringelse af grundvandsforekomsten. Den forskellige vurdering af den kvantitative tilstand beror nemlig på den omstændighed, at der i den første periode blev foretaget en vurdering af grundvandsforekomsten Almonte-Marismas som helhed, mens denne i den anden periode blev opdelt i fem delforekomster, hvoraf tre udviser en dårlig tilstand.

119. Der er intet, der tyder på, at disse grundvandsforekomsters tilstand var bedre før opdelingen. Tværtimod taler begge parters faktiske argumenter for, at denne dårlige tilstand allerede forelå i den første periode og før da, men blev skjult ved sammenlægningen med to andre grundvandsforekomster til en enkelt stor grundvandsforekomst ( ) og således blev »udvandet«.

120. I replikken har Kommissionen således anført, at det allerede før vedtagelsen af den første vandområdeplan blev overvejet at klassificere tilstanden for hele grundvandsforekomsten Almonte-Marismas som dårlig. Det er i overensstemmelse med Spaniens anbringende, hvorefter disse grundvandsforekomsters tilstand beror på en arealanvendelse, der allerede fandt sted, inden vandrammedirektivet fandt anvendelse.

121. Dette anbringende fra Kommissionens side kan således ikke dokumentere en forringelse af grundvandsforekomsten.

b) Forringelse af en dårlig tilstand

122. Det skal derfor undersøges, om Kommissionen har påvist, at de tre grundvandsforekomsters dårlige tilstand er blevet forringet yderligere.

i) Begrebet forringelse

123. Med henblik herpå skal det indledningsvis afklares, under hvilke omstændigheder der foreligger en forringelse af en grundvandsforekomsts dårlige kvantitative tilstand som omhandlet i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i).

124. Domstolen har hidtil kun fastslået, at der også kan ske yderligere forringelse af grundvandsforekomster i dårlig tilstand ( ), og at den tærskel, hvorover der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelsen til at forebygge forringelse af et vandområde, skal være så lav som muligt ( ).

125. Endvidere skal det erindres, at genstanden for beskyttelsen gennem dette forbud mod forringelse er en anden end for forbuddet mod forringelse i habitatdirektivet. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, beskytter visse levesteder og arter, hvorimod det omtvistede forbud mod forringelse i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), beskytter en grundvandsforekomsts kvantitative tilstand. Derfor er den ovenfor fastslåede tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, ikke ensbetydende med en tilsidesættelse af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i).

126. Intuitivt kunne man i lighed med Kommissionen kæde en forringelse af en grundvandsforekomsts kvantitative tilstand sammen med udviklingen i mængden af grundvand, dvs. grundvandsstanden i jorden. I så fald er et fald i dette, dvs. en reduktion af grundvandsmængden, en forringelse af den kvantitative tilstand. Ud fra denne fortolkning ville forbuddet mod forringelse forbyde, at der indvindes mere grundvand, end der dannes. Dette sker ifølge vandområdeplanen 2016-2021 i al fald i to af de omhandlede grundvandsforekomster ( ).

127. En standsning af uforholdsmæssig indvinding af grundvand er imidlertid allerede målet med forpligtelsen til forbedring i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii), og Kommissionen har ikke gjort gældende, at denne bestemmelse er blevet tilsidesat. I henhold til denne bestemmelse skal der nemlig sørges for balance mellem indvinding og grundvandsdannelse. Denne balance svarer i øvrigt til definitionen af en god kvantitativ tilstand i punkt 2.1.2, første punktum, i bilag V, som skal etableres i henhold til forpligtelsen til forbedring.

128. Det ville imidlertid være selvmodsigende, hvis lovgiver med forbuddet mod forringelse og forpligtelsen til forbedring havde fastsat to forpligtelser, der begge forbyder en indvinding af grundvand, som overstiger dannelsen af grundvand.

129. Fristerne for gennemførelsen af disse to forpligtelser illustrerer det modstridende heri. Til forskel fra forbuddet mod forringelse, som allerede har skullet overholdes fra udgangen af 2009, skulle forpligtelsen til forbedring først opfyldes i 2015. Desuden tillader artikel 4, stk. 4, under visse betingelser, at denne overgangsfrist kan forlænges indtil 2027, og Spanien gør også brug af denne forlængelse.

130. Følgelig kan forbuddet mod forringelse ved en dårlig kvantitativ grundvandstilstand ikke indebære et krav om, at indvindingen af grundvand skal reduceres så meget, at der opnås en balance mellem indvinding af grundvand og grundvandsdannelse, dvs. at der indvindes mindre vand, end der dannes. Det kan kun være et krav, at der ikke indvindes endnu mere vand end hidtil, således at årsagerne til den dårlige tilstand ikke forværres yderligere.

131. Derimod kan et fald i grundvandsstanden, dvs. en reduktion af grundvandsreserverne, ikke i sig selv anses for at være en forringelse. Et sådant fald, henholdsvis en sådan reduktion, er nemlig den uundgåelige konsekvens, når indvindingen er større end grundvandsdannelsen.

132. Hvis man som kontrol af denne argumentation overvejer, hvordan en forbedring af en fortsat dårlig tilstand ville se ud, bekræftes denne konklusion: En sådan forbedring kan ikke begrænses til en situation, hvor indvindingen reduceres til den mængde grundvand, der dannes, for i så fald ville den gode kvantitative tilstand allerede være opnået. Derimod skal enhver nedbringelse af indvindingen anerkendes som en forbedring, også selv om der fortsat indvindes mere vand, end der dannes. Alligevel ville grundvandsstanden med stor sandsynlighed også i så tilfælde fortsætte med at falde. Spanien har i øvrigt anført, at der har været sådanne forbedringer på grund af nedlæggelsen af en stor landbrugsvirksomhed.

133. Både definitionen af en god kvantitativ tilstand og forholdet mellem forbuddet mod forringelse og forpligtelsen til forbedring fører således til den lidet intuitive konklusion, at hverken faldet i grundvandsstanden eller den uforholdsmæssigt store indvinding af grundvand fra en grundvandsforekomst, som ikke er i en god kvantitativ tilstand, isoleret set kan anses for at være en forringelse af grundvandsforekomsten.

134. En yderligere forringelse af den dårlige tilstand ville derimod kræve en stigning i det løbende underskud, dvs. et tiltagende overforbrug.

135. Den foreliggende sag viser, at denne restriktive fortolkning af forbuddet mod forringelse højst sandsynligt beror på økonomiske overvejelser fra lovgivers side. Som Spanien har udtrykt frygt for, havde en øjeblikkelig standsning af den uforholdsmæssigt store indvinding i 2009 nemlig ført til betydelige tab, navnlig i landbruget. Overgangsfristerne giver derimod mulighed for at finde løsninger, der tager hensyn til landbrugets interesser, f.eks. tilførsel af overfladevand fra andre områder eller vandbesparende tekniske foranstaltninger. Forbuddet mod forringelse har i denne forbindelse den funktion at forebygge en udvidelse af skadelig praksis, f.eks. øget indvinding af grundvand med henblik på vanding af yderligere arealer.

136. Tilføjelsen af definitionen af en god kvantitativ tilstand i punkt 2.1.2, første punktum, i bilag V til vandrammedirektivet ændrer ikke noget ved denne restriktive fortolkning af forbuddet mod forringelse. I henhold til denne bestemmelse er en grundvandsforekomst i god tilstand ikke udsat for menneskeskabte ændringer, der (navnlig) ville medføre:

– manglende opfyldelse af de miljømål, der er fastsat i artikel 4 for tilknyttede overfladevande

– en væsentlig forringelse af sådanne vandes tilstand eller

– en væsentlig beskadigelse af tilknyttede terrestriske økosystemer, der er direkte afhængige af grundvandsforekomsten.

137. Derudover omtales i denne del af definitionen også ændringer i strømningsretningen i grundvandet, men sådanne ændringer er ikke på tale i nærværende sag.

138. De nævnte kriterier er af kvalitativ karakter og supplerer i så henseende den kvantitative betragtning i punkt 2.1.2, første punktum, i bilag V til vandrammedirektivet. Tilstanden for en grundvandsforekomst, der fører til, at et af disse kriterier ikke opfyldes, er uanset det kvantitative aspekt dårlig.

139. De forringelser af overfladevandområder og terrestriske økosystemer, som er nævnt i andet og tredje led i punkt 2.1.2, andet punktum, i bilag V til vandrammedirektivet, må imidlertid ikke sidestilles med en forringelse af den pågældende grundvandsforekomsts kvantitative tilstand. Det er muligt, at sådanne forringelser er i strid med andre EU-retlige forbud mod forringelse, f.eks. forbuddet mod forringelse af overfladevandområder i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), eller forbuddet mod forringelse af bevaringsområder i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. I forbindelse med grundvandsforekomsters tilstand er sådanne forringelser imidlertid kun et tegn på, at disse grundvandsforekomsters tilstand er dårlig.

140. Sådanne tegn kan derudover i visse tilfælde bevise, at en grundvandsforekomsts kvantitative tilstand forringes, idet den går fra en god tilstand til en dårlig. Det kan heller ikke udelukkes, at de i visse tilfælde kan vise en yderligere forringelse af en grundvandsforekomst, hvis kvantitative tilstand allerede er dårlig. I så henseende er blotte forringelser af overfladevandområder og terrestriske økosystemer imidlertid ikke tilstrækkelige, eftersom disse må forventes, når grundvandsstanden falder yderligere. Dette gælder både i tilfælde af en uændret indvinding, men også, når grundvandsstanden falder langsommere, fordi indvindingen allerede er ved at blive reduceret. Forringelser af overfladevandområder og terrestriske økosystemer er derimod først tegn på en forringelse af grundvandets kvantitative tilstand, når de skrider så hurtigt frem, at der må antages at være tale om en stigning i den uforholdsmæssigt store indvinding af grundvand.

ii) Anbringendet om indvindingsbalancen

141. For så vidt angår den uforholdsmæssige indvinding af grundvand foreligger der holdepunkter for et fortsat overforbrug, men det er ikke blevet godtgjort, at overforbruget tiltager. Det er imidlertid kun en sådan stigning, der ville udgøre en overtrædelse af forbuddet mod forringelse ( ).

142. Kommissionen har påberåbt sig forskellige dokumenter fra spanske myndigheder, f.eks. en rapport udarbejdet af Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (den hydrografiske konføderation for Guadalquivir) om tilstanden for grundvandsmagasinet i området Doñana vedrørende det hydrologiske år 2015-2016. Konføderationen advarede i konklusionerne om, at »opretholdelsen af det nuværende niveau for brugen af grundvandsressourcerne og karakteren af denne brug [...] ville bringe dette grundvandsmagasins gode tilstand og de terrestriske økosystemer, der er afhængige heraf, i fare, hvilket fremgår af den kendsgerning, at tre af de fem grundvandsforekomster, som systemet består af, ikke når op på en god kvantitativ tilstand« ( ). Defensor del Pueblo Andaluz (ombudsmanden for den selvstyrende region Andalusien, Spanien) foreslog ligeledes i en afgørelse af 10. august 2018 konføderationen at erklære grundvandsforekomsterne Almonte, Marismas og Rocina et overudnyttet grundvandsmagasin og at koordinere vandområderne, de forskellige planlægningsinstrumenter vedrørende vandressourcerne, landbrugsaktiviteterne og beskyttelsen af naturområderne i et handlingsprogram med henblik på at sikre en bæredygtig udnyttelse af ressourcen ( ). Som reaktion på dette forslag indledte konføderationen ifølge begge parter en procedure med henblik på en erklæring om »risikoen for ikke at opnå en god kvantitativ tilstand« for så vidt angår de tre nævnte grundvandsforekomster.

143. I svarskriftet har Spanien ikke bestridt dette specifikke anbringende fra Kommissionen, men har udførligt redegjort for, at årsagerne til de aktuelle problemer skal findes i tiden før vandrammedirektivets anvendelse, og at de kompetente myndigheder allerede har gjort en betydelig indsats for at forbedre situationen.

144. Spanien har dog i det mindste for så vidt angår grundvandsforekomsterne Rocina og Marismas anført, at indvindingen overstiger den tilgængelige grundvandsressource, nærmere betegnet med 34% og 7%. Kommissionen har i sin replik fremhævet, at de rapporter vedrørende grundvandsmagasinets tilstand i perioden 2013-2017, som Spanien har fremlagt i svarskriftet, viser, at det udnyttes uforholdsmæssigt. I duplikken har Spanien medgivet, at grundvandet i de tre grundvandsforekomster i dårlig tilstand falder mere, end hvad der kunne forventes alene på grund af mindre nedbør.

145. Dette anbringende går – i lighed med mange henvisninger med hensyn til forbuddet mod forringelse i habitatdirektivet ( ) – i sidste ende ud på, at tilstanden for mindst tre grundvandsforekomster er dårlig. Præcis som det er tilfældet i forbindelse med forbuddet mod forringelse i habitatdirektivet, er denne dårlige tilstand imidlertid ikke ensbetydende med, at tilstanden er blevet forringet i den relevante periode ( ). Spanien har tværtimod anført, at der på mange punkter allerede er sket forbedringer.

146. Sammenfattende har Kommissionen således ikke godtgjort, at omfanget af den uforholdsmæssige indvinding af grundvand tiltager.

iii) Anbringende vedrørende overfladevandområder og terrestriske økosystemer

147. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at der er sket forringelser af overfladevandområder og terrestriske økosystemer, som beviser en forringelse af grundvandsforekomstens kvantitative tilstand.

148. I denne forbindelse har Kommissionen navnlig henvist til de forringelser af naturtyper, som udgør en overtrædelse af forbuddet mod forringelse i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 ( ).

149. Dermed har Kommissionen imidlertid blot påvist, at der foreligger holdepunkter for, at de omhandlede grundvandsforekomsters tilstand er dårlig, men ikke, at denne tilstand forringes yderligere.

150. Således skal Kommissionens argumentation i så henseende ligeledes forkastes, hvorfor anbringendet om forringelse skal forkastes i sin helhed.

c) Begrundelse for forringelsen

151. For det tilfælde, at Domstolen alligevel fastslår, at der foreligger en forringelse af de omtvistede grundvandsforekomsters kvantitative tilstand, skal der tages stilling til, om den er begrundet.

152. Spanien har gjort gældende, at der i vandområdeplanen 2016-2021 er gjort brug af en undtagelse i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, og at Spanien på dette grundlag har udsat opfyldelsen af kvalitetsmålene i artikel 4, stk. 1, litra b), til 2022, henholdsvis 2027. Dette var nødvendigt, fordi nitratdirektivet ikke overholdes i tilstrækkelig grad, og fordi landbrugsarealerne ikke kan reduceres ( ).

153. Som Kommissionen med rette har redegjort for under retsmødet, er dette argument uden betydning for det foreliggende anbringende, eftersom vandrammedirektivets artikel 4, stk. 4, ikke kan begrunde en forringelse af grundvandet. Dette fremgår allerede af forbuddet mod forringelse i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i). Heri er det fastsat, at dette forbud gælder med forbehold af anvendelse af artikel 4, stk. 6 og 7, jf. dog artikel 4, stk. 8, og med forbehold af anvendelse af artikel 11, stk. 3, litra j). Artikel 4, stk. 4, nævnes dog ikke i denne bestemmelse i modsætning til, hvad der gør sig gældende i forbindelse med forpligtelsen til forbedring i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii). Derudover fastslås det også i artikel 4, stk. 4, at en forlængelse af overgangsperioden kun kan finde sted, under forudsætning af at der ikke sker yderligere forringelse af det pågældende vandområdes tilstand.

154. En forringelse kan derfor kun være begrundet i medfør af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7 ( ). Denne begrundelse har Spanien imidlertid ifølge sine egne forklaringer under retsmødet udtrykkeligt ikke gjort brug af. Det er derfor ufornødent at undersøge betingelserne herfor yderligere.

155. Såfremt Domstolen fastslår, at der foreligger en forringelse af grundvandet, er denne forringelse således ikke begrundet.

3. Foreløbig konklusion

156. På baggrund af betragtningerne vedrørende anvendelsen af forbuddet mod forringelse skal anbringendet om en tilsidesættelse heraf dog forkastes.

E. Indsatsprogrammerne i henhold til vandrammedirektivets artikel 11

157. Med sit tredje anbringende har Kommissionen endelig gjort gældende, at Spanien i vandområdeplanen for vandområdedistriktet Guadalquivir ikke har inkluderet de passende grundlæggende og supplerende foranstaltninger, hvorfor Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vandrammedirektivets artikel 11, stk. 1, artikel 11, stk. 3, litra a), c) og e), og artikel 11, stk. 4.

158. I henhold til vandrammedirektivets artikel 11, stk. 1, sørger hver medlemsstat for, at der for hvert vandområdedistrikt eller for den del af et internationalt vandområdedistrikt, der ligger inden for dens område, udarbejdes et indsatsprogram, idet der tages hensyn til resultaterne af de analyser, der kræves i henhold til artikel 5, med henblik på opfyldelse af de mål, der er fastsat i henhold til artikel 4.

159. I vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a), c) og e), præciseres visse af de grundlæggende foranstaltninger, som dette indsatsprogram skal bestå af. Artikel 11, stk. 4 vedrører de supplerende foranstaltninger, som er foranstaltninger, som udformes og gennemføres ud over de grundlæggende foranstaltninger.

160. I lighed med målene i vandrammedirektivets artikel 4 omhandler de kritikpunkter, der er sammenfattet i dette anbringende, forskellige problemstillinger.

161. Kommissionen har i sin kritik fokuseret på enkelte foranstaltninger med henblik på at opnå en god kvantitativ tilstand for de omhandlede grundvandsforekomster, dvs. gennemførelsen af forpligtelsen til forbedring i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. ii). Disse indvendinger er imidlertid ikke overbevisende (herom under 1).

162. Derudover fastsættes der dog i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra c), forpligtelser med hensyn til de berørte beskyttede områder i henhold til habitatdirektivet, hvortil der ligeledes skal tages hensyn i forbindelse med vandrammedirektivets artikel 11. Et af Kommissionens kritikpunkter henhører under denne kategori. Det er begrundet (herom under 2).

1. Enkelte foranstaltninger til gennemførelse af forpligtelsen til forbedring og forbuddet mod forringelse i vandrammedirektivet

163. Parterne er uenige om forskellige fastsatte foranstaltninger med henblik på forbedring af grundvandets kvantitative tilstand, men denne diskussion er ikke brugbar.

164. Indsatsprogrammet skal være passende med henblik på at etablere en god tilstand inden for de fastsatte frister. Det er op til medlemsstaten, hvordan den opnår dette resultat, for så vidt som den ikke tilsidesætter specifikke EU-retlige forpligtelser. Såfremt Kommissionen anser et program i dets helhed for at være utilstrækkeligt, skal Kommissionen følgelig påvise, at foranstaltningerne som helhed ikke er tilstrækkelige. Et holdepunkt for en sådan kritik kunne f.eks. ligge i den ovenfor fastslåede tilsidesættelse af vandrammedirektivets artikel 5, eftersom det næppe er muligt at udforme passende foranstaltninger på grundlag af ufuldstændige oplysninger om grundvandsforekomsten. Kommissionens kritikpunkter tager imidlertid ikke sigte herpå.

165. Derimod har Kommissionen anfægtet enkelte foranstaltninger uden at godtgøre, at disse mangler tilsammen gør det umuligt at opnå målene i vandrammedirektivets artikel 4. Kommissionen kan imidlertid i princippet kun anfægte enkelte foranstaltninger isoleret på grund af en tilsidesættelse af andre bestemmelser. Kommissionens kritikpunkter går imidlertid ikke i denne retning, og Kommissionen har heller ikke henvist til specifikke krav, som kunne fremgå af vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3, litra a), c) og e), samt artikel 11, stk. 4.

166. Allerede af denne grund skal dette anbringende forkastes.

167. Blot for det tilfælde, at Domstolen ikke deler denne opfattelse og alligevel vil behandle kritikken af de enkelte foranstaltninger, som ikke afhænger af det beskyttede område, vil jeg i det følgende undersøge disse. Det anbringende, der vedrører tiden efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse den 29. juni 2016, skal dog ikke behandles ( ).

a) Lovliggørelse

168. Kommissionen har anfægtet, at Spanien giver førstegangstilladelse til vanding af arealer, såfremt disse allerede blev vandet i 2004. Indvindingen var allerede dengang for omfangsrig og må ikke lægges fast nu.

169. Dermed blander Kommissionen imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt national ret anerkender en legitim interesse i den principielle fortsættelse af vandingen, med spørgsmålet om, hvorvidt og hvordan vandingen som helhed skal reduceres. Hvis Spanien med den nævnte førstegangstilladelse legaliserer eksisterende praksis, er det ikke ensbetydende med, at den nødvendige reduktion ikke finder sted. Spanien kan således alligevel reducere indvindingen, f.eks. ved – som det er sket i mindst ét tilfælde – at købe landbrugsarealer og braklægge dem. Derimod forekommer det ikke uomgængeligt, at den nødvendige reduktion skal gennemføres til ulempe for de landmænd, som endnu ikke har en formel tilladelse, men i henhold til national ret kan gøre gældende, at de har en berettiget forventning med hensyn til den fortsatte vanding.

b) Fordeling af midler

170. Kommissionen har også kritiseret fordelingen af midler. 50% af det disponible budget er allokeret til forbedring og konsolidering af vandingsplaner, men kun 0,34% til lukning af ulovlige brønde og 1,12% til overvågning. Kommissionen har imidlertid ikke redegjort for, efter hvilke kriterier en passende fordeling af midler skal efterprøves, og da slet ikke godtgjort, at sådanne kriterier ikke er blevet overholdt.

171. Spaniens anbringender vedrørende kontrolforanstaltninger og sanktionsforanstaltninger efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse viser i øvrigt, at der er blevet gennemført kontroller og sanktioneret overtrædelser i betydeligt omfang.

c) Tilførsel af overfladevand til vandingsformål

172. Kommissionen har endvidere kritiseret, at Spanien med henblik på at nedbringe indvindingen af grundvand har bestemt, at der tilføres overfladevand fra tilstødende områder. De forskellige indvendinger mod denne foranstaltning, som Kommissionen har fremført, er dog reelt ugrundede.

173. For så vidt som Kommissionen har gjort gældende, at en sådan foranstaltning blot flytter belastningen, kan det ganske vist ikke udelukkes, at denne kritik er korrekt. Kommissionen har imidlertid undladt at anfægte og godtgøre en forringelse af de pågældende overfladevande.

174. Kommissionen har også gjort gældende, at grundvandets kemiske tilstand ikke forbedres med denne foranstaltning. Det fremgår imidlertid ikke, at en tilsidesættelse, der har tilknytning til den kemiske tilstand, skulle være genstand for nærværende sag. I øvrigt ville dette anbringende ikke udelukke, at Spanien træffer andre passende foranstaltninger med henblik på at forbedre grundvandets kemiske tilstand.

175. Kommissionens argument om, at tilstanden for de økosystemer, der er afhængige af grundvandet, ikke forbedres med vandoverførslen, er lidet overbevisende. Såfremt overførslen af overfladevand reducerer forbruget af grundvand og måske endda bidrager til grundvandsdannelsen ved nedsivning, gavner dette nemlig de pågældende økosystemer.

176. Kommissionen har desuden hævdet, at der i forventning om en sådan tilførsel er blevet indvundet endnu mere grundvand, og den har i denne forbindelse nævnt en midlertidig tilladelse til vanding af 504 ha landbrugsareal. Ifølge Spaniens ubestridte oplysninger er der imidlertid her tale om arealer, som også hidtil er blevet vandet, men som blot er blevet legaliseret.

177. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at den nødvendige infrastruktur for en vandoverførsel endnu ikke er tilgængelig. Det ligger imidlertid i et indsatsprograms karakter, at dette skal gennemføres gradvist med henblik på at nå det tilsigtede resultat på et vist tidpunkt.

2. Forebyggelse af påvirkning af et beskyttet område – vandindvinding ved Matalascañas

178. Endvidere har Kommissionen kritiseret, at der ikke findes foranstaltninger, der skal løse de problemer, som skyldes indvindingen af vand til at dække behovet i Matalascañas.

179. Denne by ligger ved kysten direkte op til det beskyttede område ZEPA/LIC ES0000024 Doñana og har udpræget turistmæssig karakter. Byens vandindvinding på 2,5 hm3/år er ganske vist ikke særligt omfattende set i forhold til den samlede indvinding, men nævnes i forskellige videnskabelige publikationer som mulig årsag til forringelsen af forekomsten af den prioriterede naturtype 3170*. Mediterrane temporære vandhuller, i det omgivende område ( ).

180. En sådan påvirkning af beskyttede naturtyper i medfør af habitatdirektivet er af betydning for indsatsprogrammet i henhold til vandrammedirektivets artikel 11, eftersom medlemsstaterne i henhold til vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra c), artikel 6 og bilag IV til dette direktiv foruden de generelle vandkvalitetsmål også skulle opfylde alle krav og mål vedrørende de berørte beskyttede områder senest i 2015. Dermed skal indsatsprogrammet også omfatte en standsning af den allerede konstaterede forringelse af beskyttede naturtyper såsom de temporære vandhuller ( ).

181. Denne specifikke forpligtelse er ikke identisk med forpligtelsen til at træffe foranstaltninger med henblik på generelt at opnå en god vandtilstand, idet den kræver, at visse levesteder inden for de fastsatte beskyttede områder beskyttes. Den omstændighed, at Kommissionen har undladt at godtgøre, hvorfor foranstaltningerne som helhed ikke er tilstrækkelige til at opnå en god kvantitativ grundvandstilstand i naturområdet Doñana, berører derfor ikke denne specifikke forpligtelse.

182. Derimod er det i så henseende tilstrækkeligt, at Kommissionen allerede har godtgjort sandsynligheden for en væsentlig påvirkning af beskyttede levesteder i beskyttede områder i henhold til habitatdirektivet. Denne sandsynlighed berører navnlig forekomster af den prioriterede naturtype 3170*. Mediterrane temporære vandhuller, i nærheden af Matalascañas.

183. Spanien har imødegået dette anbringende med et studie, som har vist, at vandindvindingen ved Matalascañas ikke påvirker et bestemt vandhul, Laguna Santa Olalla. Denne konstatering udelukker imidlertid ikke, at andre temporære vandhuller, som ligger tættere på byen eller er afhængige af andre grundvandsstrømme, påvirkes.

184. Derfor burde Spanien i programmet have fastsat passende foranstaltninger med henblik på at forebygge en forringelse af beskyttede naturtyper som følge af indvindingen af grundvand.

185. Tvivl om en forringelse kan derimod ikke begrunde, at der slet ikke træffes nogen foranstaltninger. Tværtimod ville den undersøgelse af, om beskyttede naturtyper påvirkes, som allerede blev nævnt i forbindelse med tilsidesættelsen af forbuddet mod forringelse i habitatdirektivet ( ), i det mindste have været en passende første foranstaltning. En sådan undersøgelse kunne vise, om yderligere foranstaltninger er nødvendige.

3. Foreløbig konklusion

186. Spanien har således tilsidesat vandrammedirektivets artikel 11, sammenholdt med dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra c), idet indsatsprogrammet i vandområdeplanen 2016-2021 ikke fastsætter foranstaltninger til forebyggelse af påvirkningen af beskyttede naturtyper i det beskyttede område ZEPA/LIC ES0000024 Doñana som følge af indvindingen af vand til dækning af behovet i Matalascañas.

VI. Sagsomkostninger

187. Kommissionens påstand om sagsomkostninger og Spaniens manglende påstand om sagsomkostninger får ingen praktisk virkning. Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part nemlig sine egne omkostninger, hvis begge parter – som i den foreliggende sag – henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.

VII. Forslag til afgørelse

188. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger:

»1) Kongeriget Spanien har tilsidesat artikel 6, stk. 2, i direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, eftersom Europa-Kommissionen har godtgjort, at der er sandsynlighed for en væsentlig påvirkning af beskyttede naturtyper i de beskyttede områder ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste og ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer på grund af indvindingen af grundvand siden den 19. juli 2006.

2) Kongeriget Spanien har tilsidesat artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/60/EF om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger, sammenholdt med punkt 2.2 i bilag II til dette direktiv, idet det ved det foretagne skøn over indvindingen af grundvand ikke har taget hensyn til indvindingen af drikkevand og den ulovlige indvinding.

3) Kongeriget Spanien har tilsidesat artikel 11, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, litra c), i direktiv 2000/60, idet indsatsprogrammet i Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016-2021 (vandplanen for Guadalquivir 2016-2021) ikke fastsætter foranstaltninger til forebyggelse af påvirkningen af beskyttede naturtyper i det beskyttede område ZEPA/LIC ES0000024 Doñana som følge af indvindingen af vand til dækning af behovet i Matalascañas.

4) I øvrigt frifindes Kongeriget Spanien.

5) Kommissionen og Kongeriget Spanien bærer hver deres egne omkostninger.«