DOMSTOLENS DOM AF 28 MARTS 1985. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - SAMMENSLUTNINGER AF LANDBRUGSPRODUCENTER. - SAG 272/83.



Samling af Afgørelser 1985 side 01057

svensk specialudgave side 00147

finsk specialudgave side 00153



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Institutionernes retsakter _ forordninger _ umiddelbar anvendelighed _ nationale gennemfoerelsesbestemmelser _ regionale love gentager visse dele af faellesskabsforordninger _ tilladelighed

( Raadets forordning nr . 1360/78 )

Sammendrag

Faellesskabets forordninger som saadanne gaelder umiddelbart i enhver medlemsstat og traeder i kraft blot ved offentliggoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende . En medlemsstat er foelgelig afskaaret fra at opretholde en retstilstand , hvor den direkte virkning af faellesskabsforordningerne bringes i fare .

Naar gennemfoerelsen af en faellesskabsordning saasom ordningen om sammenslutninger af landbrugsproducenter beror paa en samvirken mellem en raekke bestemmelser , nemlig baade faellesskabsretlige , nationale og regionale , kan den omstaendighed , at de regionale love gentager visse dele af faellesskabsforordningerne med henblik paa den naevnte samvirken mellem bestemmelserne og paa , at de er klarere for adressaterne , imidlertid ikke anses for en kraenkelse af faellesskabsretten .

Dommens præmisser

1 Ved staevning , indgivet til Domstolens justitskontor den 14 . december 1983 , har Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om , at det statueres , at Den italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktaten , idet den ikke fuldt ud har gennemfoert Raadets forordning nr . 1360/78 af 19 . juni 1978 om producentsammenslutninger og foreninger af saadanne ( EFT L 166 , s . 1 ).

2 Ved forordning nr . 1360/78 indfoertes der inden for visse omraader af Faellesskabet , herunder hele Italien , en ordning , der skulle tilskynde til oprettelse af producentsammenslutninger , og som skulle fremme baade en koncentration af udbudet af visse landbrugsprodukter og en tilpasning af produktionen til markedets behov . I henhold til forordningens artikler 4 , 7 og 10 tilkommer det de paagaeldende medlemsstater at anerkende de producentsammenslutninger , som opfylder betingelserne i forordningen , at kontrollere , at betingelserne vedbliver at vaere opfyldt , og endelig at yde anerkendte sammenslutninger stoette for at fremme deres oprettelse og lette deres drift . En vis del af den naevnte stoette refunderes af Den europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget ( EUGFL ), udviklingssektionen .

3 Den italienske lov nr . 674 af 20 . oktober 1978 , som indeholder bestemmelser om producentsammenslutninger inden for landbruget ( GURI ( Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana ) nr . 311 , s . 8011 ) har til formaal at tilpasse italiensk lovgivning til ovennaevnte faellesskabsordning . I henhold til Den italienske Republiks forfatning , hvorefter nitten regioner samt de to autonome provinser Trento og Bolzano har en betydelig kompetence paa landbrugsomraadet , tilkommer det i henhold til artikel 2 , stk . 1 , i lov nr . 674 imidlertid de naevnte regioner og to autonome provinser at vedtage de noedvendige bestemmelser , blandt andet vedroerende de naermere betingelser for anerkendelse af producentsammenslutninger ; de naevnte bestemmelser skal tage hensyn til bestemmelserne i forordning nr . 1360/78 og i lov nr . 674 . Artikel 2 , stk . 2 , i lov nr . 674 bestemmer , at sammenslutningernes vedtaegter med henblik paa deres virksomhed og paa overholdelsen af bestemmelserne i EF-forordningen blandt andet skal indeholde visse mere eller mindre detaljerede regler , der findes under punkterne 1-10 i den naevnte artikel 2 , stk . 2 .

4 Kommissionen har gjort gaeldende , at Den italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser , idet den :

_ i lov nr . 674 og i de regionale gennemfoerelsesbestemmelser har fastsat betingelser for anerkendelse af producentsammenslutninger , samt for inddragelse heraf , der adskiller sig fra betingelserne ifoelge forordning nr . 1360/78 ,

_ i de regionale gennemfoerelsesbestemmelser har opretholdt bestemmelser , der alene henhoerer under Faellesskabets kompetence , samt bestemmelser , der er en gentagelse af faellesskabsreglerne , og

_ for dele af sit omraade har undladt at vedtage de noedvendige bestemmelser til gennemfoerelse af forordning nr . 1360/78 .

5 Ovennaevnte tre klagepunkter vil blive behandlet i raekkefoelge .

a ) Betingelserne for anerkendelse af producentsammenslutninger , samt for inddragelse heraf

6 For saa vidt angaar spoergsmaalet om anerkendelse af producentsammenslutninger har Kommissionen gjort gaeldende , at der i de italienske bestemmelser paa to punkter er fastsat betingelser , der ikke er i overensstemmelse med EF-reglerne . For det foerste er anerkendte sammenslutninger i henhold til artikel 2 , stk . 2 , nr . 4° , i lov nr . 674 forpligtet til i forretningsforhold at optraede paa vegne af deres medlemmer , mens de efter forordning nr . 1360/78 frit kan vaelge mellem selv at optraede paa markedet eller at goere det i deres medlemmers navn og for deres regning . For det andet skal sammenslutningerne i henhold til lovens artikel 2 , stk . 2 , nr . 8° , fremme oprettelsen af andelsselskaber med henblik paa drift af faelles lager- , behandlings- , forarbejdnings- og afsaetningsfaciliteter , en betingelse , der ikke findes i forordning nr . 1360/78 .

7 Hertil har Kommissionen bemaerket , at vedtaegterne for producentsammenslutninger i henhold til artikel 2 , stk . 2 , i den italienske lov bl.a . skal »indeholde bestemmelser om« ,

»4 ) at sammenslutningen fastsaetter regler med henblik paa sin virksomhed , fastsaetter planer for produktion og afsaetning og indgaar aftaler og kontrakter , herunder brancheaftaler , paa sine egne medlemmers vegne , vedroerende salg , tilbagetraekning , oplagring og markedsfoering af produkterne« .

8 Kommissionen har heraf udledt , at producentsammenslutninger i medfoer af de italienske bestemmelser ikke kan opbygge deres virksomhed paa en saadan maade , at de med hensyn til markedsfoeringen af produkterne optraeder i medlemmernes navn , men for sammenslutningens regning , og slet ikke i sammenslutningens navn og for dennes regning . I henhold til artikel 6 i forordning nr . 1360/78 er det imidlertid udtrykkeligt bestemt , at vedtaegterne for sammenslutningerne skal vaere udformet saaledes , at medlemmerne har pligt til

»_ enten at markedsfoere hele den til afsaetning bestemte del af produktionen ... i henhold til de leverings- og markedsfoeringsregler , som er fastlagt og kontrolleres af producentsammenslutningen ...,

_ eller ... at lade hele den del af produktionen , der er bestemt til afsaetning , markedsfoere af producentsammenslutningen ..., enten i producentens navn og for producentens regning eller for producentens regning , men i producentsammenslutningens ... navn , eller i producentsammenslutningens ... navn , og for dennes regning...« .

Efter faellesskabsretten kan producentsammenslutninger saaledes frit fastsaette regler og drive erhvervsvirksomhed , paa hvilket sidste punkt de har en valgmulighed , som de ikke har efter de italienske bestemmelser .

9 Den italienske regering har paapeget , at lov nr . 674 er en rammelov , som ikke retter sig til producentsammenslutningerne , men som forpligter regionerne , som har kompetencen inden for omraadet , til at fastsaette saadanne regler om anerkendelse , at producentsammenslutningerne kan vaelge mellem at vaere regelfastsaettende ( med hensyn til bestemmelser og planer ) eller drive erhvervsvirksomhed ( afslutte kontrakter ). For saa vidt angaar spoergsmaalet om erhvervsvirksomhed har det ikke vaeret noedvendigt at bestemme , at sammenslutningen selv kan optraede paa markedet , idet en saadan befoejelse foelger af sammenslutningens formaal , som er at koncentrere udbudet . Da sammenslutningerne i henhold til forordning nr . 1360/78 ligeledes har mulighed for at optraede i deres medlemmers navn og for disses regning , har den italienske lovgiver fundet det hensigtsmaessigt , at det i vedtaegterne er fastsat , paa hvilket grundlag sammenslutningen kan optraede indirekte , naar den oensker det , dvs . paa sine medlemmers vegne .

10 Foerst bemaerkes , at i henhold til artikel 2 , stk . 2 , nr . 4° , i lov nr . 674 kan en sammenslutning naegtes anerkendelse , hvis der i vedtaegten for den ikke er hjemmel for den i bestemmelsen fastsatte handlemaade , og der derimod er valgt en af de andre handlemaader angivet i artikel 6 i forordning nr . 1360/78 . I saa fald kan sammenslutningen imidlertid kraeve at blive anerkendt paa grundlag af faellesskabsbestemmelserne .

11 Den italienske regerings argument om , at lov nr . 674 ikke indeholder en forpligtelse for producentsammenslutningerne til at drive erhvervsvirksomhed paa vegne af deres medlemmer , men blot tilskynder de regionale myndigheder til at vaere opmaerksomme paa en saadan handlemaade , kan ikke tiltraedes . Saaledes fremgaar det af visse regionale lovbestemmelser , at sammenslutningerne i henhold hertil har pligt til i deres vedtaegter at indfoeje regler om , at de optraeder paa vegne af deres medlemmer med henblik paa salg , tilbagetraekning , markedsfoering og oplagring af produkter , og ikke naevner den mulighed , der imidlertid staar aaben i henhold til forordning nr . 1360/78 , nemlig at sammenslutningerne i saa fald kan optraede i eget navn og for egen regning . Saaledes gentages i artikel 3 i regionalloven for Lombardiet ( Gazzetta ufficiale della Regione nr . 47 af 20 . november 1980 ) de krav , der er opstillet i lov nr . 674 , mens artiklerne 2 og 3 i regionalloven for Sicilien ( Gazzetta ufficiale della Regione nr . 23 af 9 . maj 1981 ) blot indeholder en henvisning hertil . Det samme er tilfaeldet for regionallovene for Emilia Romagna ( Gazzetta ufficiale della Regione nr . 15 af 5 . september 1981 ) ( artikel 3 ), og for Campania ( Gazzetta ufficiale della Regione nr . 36 af 2 . juni 1982 ) ( artikel 4 ).

12 Den samlede virkning af de nationale og regionale bestemmelser er foelgelig , at producentsammenslutningerne i en vaesentlig del af Italien er frataget muligheden for at vaelge en driftsform , der har hjemmel i faellesskabsbestemmelserne .

13 Det andet klagepunkt , Kommissionen har rejst , vedroerer artikel 2 , nr . 8° , i lov nr . 674 . I henhold til den bestemmelse skal vedtaegterne for producentsammenslutningerne indeholde en regel om , »at der tilskyndes til oprettelse af andelsselskaber og andre former for faellesskab med henblik paa indretning og drift af faelles lager- , behandlings- , forarbejdnings- og afsaetningsfaciliteter« . Kommissionen har anfoert , at en saadan bestemmelse ikke findes i forordning nr . 1360/78 , og at sammenslutningerne efter italiensk lov saaledes er tvunget til at gennemfoere driftsformer , der er ukendte efter faellesskabsretten .

14 Den italienske regering har mindet om , at formaalet med at oprette producentsammenslutninger er , at produktion og udbud ved faelles foranstaltninger tilpasses markedets behov . Inden for italiensk landbrug vil andelsvirksomheder vaere et foerste trin i retning af en sammenslutning , som kan goere vejen fra producent til forbruger kortere ved en koncentration af udbudet og en faelles anvendelse af forarbejdningsfaciliteter . Dannelsen af andelsselskaber forstyrrer paa ingen maade sammenslutningernes virksomhed og virker i samme retning ; de maa saaledes antages at raade bod paa de strukturelle svagheder , som efter EF-forordningen gradvis soeges afhjulpet .

15 Denne argumentation fra den italienske regerings side maa tiltraedes . I modsaetning til , hvad Kommissionen har haevdet , indeholder den anfaegtede bestemmelse ikke en forpligtelse til kun at fremme dannelsen af andelsselskaber ; efter bestemmelsen kan sammenslutningerne vaelge mellem at fremme dannelsen enten af saadanne selskaber eller af andre »former for faelles foretagender« , som kan drive faelles behandlings- og afsaetningsfaciliteter . Det kan naeppe antages , at det er i strid med forordning nr . 1360/78 paa den ene eller anden maade at soege fremmet saadanne foretagender paa andelsbasis eller anden faelles basis , naar der udtrykkeligt i betragtning 6 til forordningen tilskyndes til »sammenslutninger af landbrugere med henblik paa at gribe ind i den oekonomiske proces gennem forskellige former for faelles indsats« .

16 Sagsoegte vil saaledes vaere at frifinde paa dette punkt .

17 Med hensyn til spoergsmaalet om inddragelse af en anerkendelse af sammenslutninger har Kommissionen gjort gaeldende , at de regionale myndigheder i henhold til artiklerne 4 og 5 i lov nr . 674 har pligt til at anordne en saadan inddragelse , saafremt sammenslutningen gentagne gange groft har tilsidesat faellesskabsretlige eller nationale bestemmelser .

18 I staevningen har Kommissionen indroemmet , at en medlemsstat kan bestemme , at anerkendelsen skal inddrages , hvis sammenslutningen overtraeder generelle nationale bestemmelser , der omfatter samtlige juridiske personer , og som hverken vedroerer de betingelser eller forpligtelser , der saerlig er fastsat for producentsammenslutninger inden for landbruget . Det kan , ifoelge Kommissionen , imidlertid ikke bestemmes , at anerkendelsen kan inddrages , hvis sammenslutningen opfylder alle de betingelser , der er fastsat i faellesskabsbestemmelserne , men ikke de yderligere forpligtelser , der er indfoert ved lov nr . 674 .

19 Denne del af paastanden falder herefter sammen med paastanden vedroerende anerkendelse af sammenslutninger .

20 Det maa saaledes fastslaas , at Den italienske Republik ikke har gennemfoert forordning nr . 1360/78 korrekt , naar den blandt betingelserne for at anerkende producentsammenslutninger og for at inddrage en saadan anerkendelse har indsat en forpligtelse for sammenslutningerne til i forretningsforhold at optraede paa vegne af deres medlemmer .

b ) Indholdet af de regionale lovbestemmelser

21 Kommissionen har gjort gaeldende , at de regionale gennemfoerelsesbestemmelser indeholder bestemmelser , der blot er en gentagelse af faellesskabsreglerne , samt bestemmelser om omraader , som fremover henhoerer under faellesskabsinstitutionernes enekompetence .

22 Som eksempel har Kommissionen henvist til artikel 12 i regionalloven for Piemonte ( Gazzetta ufficiale della Regione nr . 18 af 30 . april 1980 ), hvorefter regionalraadet blandt andet har kompetence til at fastsaette faelles regler for produktion og markedsfoering samt regler om mindsteantallet af medlemmer i sammenslutningerne , om retningslinjer for de paagaeldende sektorer og om fastsaettelse af de udgifter , for hvilke der kan ydes stoette . I henhold til artikel 6 , stk . 3 , og artikel 11 , stk . 3 , i forordning nr . 1360/78 er kompetencen til at udstede saadanne regler imidlertid forbeholdt Kommissionen . Minimumsmedlemstallet i sammenslutningerne og angivelse af de udgifter , for hvilke der kan ydes stoette , er allerede fastsat i Kommissionens forordning nr . 2083/80 af 31 . juli 1980 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende den oekonomiske virksomhed , der ydes af producentsammenslutninger og foreninger af saadanne ( EFT L 203 , s . 5 ).

23 Den italienske regering har heroverfor anfoert , at regionalloven for Piemonte blev vedtaget forud for Kommissionens forordning nr . 2083/80 , som den saaledes ikke kunne tage hensyn til , samt at det i artikel 12 i naevnte regionallov udtrykkeligt understreges , at regionalraadet fastsaetter de naermere regler inden for visse omraader »under overholdelse af de beslutninger , der traeffes af de kompetente organer i henhold til forordning nr . 1360 af 19 . juli 1978 , udstedt af Raadet for De europaeiske Faellesskaber« . Det vil i oevrigt vaere saerdeles vanskeligt at undgaa saadanne overlapninger samt enkelte gentagelser , naar lovgivningsarbejdet udfoeres paa fire forskellige niveauer , nemlig af Raadet og Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber samt paa nationalt og paa regionalt plan . For adressaterne er de regionale love de lettest tilgaengelige informationskilder ; af nemhedshensyn maa de saaledes noedvendigvis gentage indholdet af visse bestemmelser med hoejere rang .

24 Foerst bemaerkes , at forordning nr . 1360/78 ikke indeholder en bestemt frist for sin gennemfoerelse i medlemsstaterne . Visse af dens bestemmelser paalaegger medlemsstaterne forpligtelser ( artiklerne 4 , 7 og 10 , stk . 1 ), andre paalaegger Kommissionen at udstede visse gennemfoerelsesbestemmelser i henhold til den saakaldte forvaltningskomité-procedure ( artiklerne 6 , stk . 3 , og 11 , stk . 3 ). Kun artikel 11 , stk . 3 , som vedroerer de naermere angivelser , der er noedvendige for at definere begrebet stiftelses- og driftsomkostninger for sammenslutningerne , indeholder en frist , idet det bestemmes , at angivelserne fastlaegges »inden seks maaneder efter denne forordnings ikrafttraeden« . Kommissionens gennemfoerelsesforordning , dvs . ovennaevnte forordning nr . 2083/80 , blev udstedt mere end to aar efter , at forordning nr . 1360/78 var traadt i kraft den 26 . juni 1978 ( artikel 20 i forordning nr . 1360/78 ).

25 Kommissionen har anerkendt , at de naermere vilkaar for anerkendelse af sammenslutninger og for inddragelse af en saadan anerkendelse i Italien af forfatningsmaessige grunde maa fastsaettes af de regionale myndigheder . Det findes derfor ikke kritisabelt , at de naevnte myndigheder fastsatte de noedvendige regionale bestemmelser , inden Kommissionen udfoerte sin opgave , eller de bemyndigede regionalraadet til at foretage det fornoedne under overholdelse af Kommissionens eventuelle beslutninger , naar der saaledes ikke var mulighed for at henvise til Kommissionens forordninger .

26 Med hensyn til klagepunktet om , at de regionale love eller visse af dem gentager faellesskabsbestemmelsernes indhold , har Domstolen vel , som fremhaevet af Kommissionen , i dom af 7 . februar 1973 ( Kommissionen mod Italien , sag 39/72 , Sml . s . 101 ) understreget , at Faellesskabets forordninger som saadanne gaelder umiddelbart i enhver medlemsstat , og at de traeder i kraft blot ved offentliggoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende . En medlemsstat er foelgelig afskaaret fra at opretholde en retstilstand , hvor den direkte virkning af faellesskabsforordningerne bringes i fare .

27 Dette er imidlertid ikke tilfaeldet i den foreliggende sag . Gennemfoerelsen af ordningen om producentsammenslutninger kan ikke i Italien sikres alene ved faellesskabsforordninger ; som Kommissionen selv har anerkendt , beror gennemfoerelsen paa en samvirken mellem en raekke bestemmelser , nemlig baade faellesskabsretlige , nationale og regionale . Under disse saerlige omstaendigheder kan den omstaendighed , at de regionale love gentager visse dele af faellesskabsforordningerne med henblik paa den naevnte samvirken mellem bestemmelserne og paa , at de er klarere for adressaterne , ikke anses for en kraenkelse af faellesskabsretten .

28 Af det anfoerte foelger , at sagsoegte vil vaere at frifinde for denne del af Kommissionens paastand .

c ) Manglende regional lovgivning

29 I staevningen har Kommissionen gjort gaeldende , at forordning nr . 1360/78 i strid med de faellesskabsretlige bestemmelser kun er gennemfoert i elleve italienske regioner , idet der hverken er udstedt regionale gennemfoerelsesbestemmelser i regionerne Aosta-dalen , Ligurien , Friuli , Lazio , Molise , Basilicate , Calabrien og Sardinien eller i de to autonome provinser Trento og Bolzano .

30 Den italienske regering har erkendt den naevnte forsinkelse .

31 I visse regioner er de noedvendige bestemmelser i mellemtiden blevet vedtaget ; ved afslutningen af den mundtlige forhandling er det dog blevet klart , at to regioner , nemlig Aosta-dalen og Friuli , samt de to autonome provinser Trento og Bolzano endnu ikke har foretaget det fornoedne .

32 Paa det punkt maa det saaledes fastslaas , at Den italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten , idet den for en del af sit omraade ikke har vedtaget de bestemmelser , der er noedvendige for fuldt ud at gennemfoere forordning nr . 1360/78 .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

33 I henhold til procesreglementets artikel 69 , stk . 2 , doemmes den part , der taber sagen , til at afholde sagens omkostninger . Ifoelge samme artikels stk . 3 , foerste afsnit , kan Domstolen ophaeve sagsomkostningerne helt eller delvis , hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter .

34 Da hver af parterne har tabt sagen paa flere punkter , boer hver part baere sine omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Den italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser , der paahviler den i medfoer af EOEF-traktaten , idet den blandt betingelserne for anerkendelse af producentsammenslutninger som omhandlet i Raadets forordning nr . 1360/78 af 19 . juni 1978 om producentsammenslutninger og foreninger af saadanne ( EFT L 166 , s . 1 ), samt for inddragelse af en saadan anerkendelse har forpligtet de naevnte sammenslutninger til i forretningsforhold at optraede paa vegne af deres medlemmer , og den for dele af sit omraade ikke har vedtaget de bestemmelser , der er noedvendige for fuldt ud at gennemfoere forordningen .

2 ) I oevrigt frifindes sagsoegte .

3 ) Hver part baerer sine omkostninger .