Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 11. juni 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF. - Sag C-206/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-03401



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Traktatbrudssoegsmaal - administrativ procedure - genstand - afgraensning af sagsgenstanden i den begrundede udtalelse

(EF-traktaten, art. 169)

2 Miljoe - forurening af vandmiljoeet - direktiv 76/464 - pligt til at fastlaegge programmer med henblik paa at formindske forureningen med visse farlige stoffer - omfang

(Raadets direktiv 76/464, art. 7, stk. 1)

Sammendrag

1 Under en traktatbrudsprocedure har den administrative procedure til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter.

Genstanden for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 169 fastlaegges foelgelig under den forudgaaende administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse. Staevningen kan derfor ikke stoettes paa andre klagepunkter end dem, der er naevnt i den begrundede udtalelse.

2 Ved »forurening« af vand, som de programmer, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464, skal formindske, forstaas ifoelge definitionen i direktivets artikel 1, stk. 2, litra e), »af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljoeet, med saa skadelige virkninger til foelge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske oekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes eller, at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet«. Forpligtelsen til at fastlaegge programmer i den betydning, hvori dette udtryk forstaas efter artikel 7, stk. 1, vedroerer altsaa det vand, som er beroert af en saadan udledning.

Parter

I sag C-206/96,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard Wainwright og Jean-Francis Pasquier, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Storhertugdoemmet Luxembourg ved afdelingschef Nicolas Schmit, Afdelingen for Internationale OEkonomiske Forbindelser og Samarbejde, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget,

sagsoegt,

"angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten, da det ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder maalsaetninger for vandets kvalitet, og da det ikke i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om programmerne samt om resultaterne af deres gennemfoerelse, hvorved det har handlet i strid med artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23),

har

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, H. Ragnemalm, og dommerne R. Schintgen, G.F. Mancini, J.L. Murray og G. Hirsch (refererende dommer),

generaladvokat: G. Tesauro

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 15. maj 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Kommissionen ved Richard Wainwright og Jean-Francis Pasquier og af Storhertugdoemmet Luxembourg ved advokat Patrick Kinsch, Luxembourg,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. juni 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. juni 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber anlagt sag i medfoer af EF-traktatens artikel 169 med paastand om, at det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten, da det ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder maalsaetninger for vandets kvalitet, og da det ikke i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om programmerne samt om resultaterne af deres gennemfoerelse, hvorved det har handlet i strid med artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23, herefter »direktivet«).

2 Formaalet med direktivet er at eliminere forureningen af vandmiljoeet med visse saerligt farlige stoffer, som er opfoert paa liste I i direktivets bilag, og at formindske forureningen af vandmiljoeet med visse andre farlige stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget. For at naa dette maal skal medlemsstaterne i medfoer af direktivets artikel 2 traeffe egnede foranstaltninger.

3 Liste I omfatter en raekke stoffer, som hovedsagelig er udvalgt paa grundlag af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation. Ifoelge direktivets artikel 3-6 skal medlemsstaterne soerge for, at enhver udledning af disse stoffer i vandmiljoeet goeres betinget af, at der indhentes en forudgaaende tilladelse fra de kompetente myndigheder, og skal fastsaette emissionsnormer, som ikke maa overskride de foreskrevne graensevaerdier, der vedtages af Raadet afhaengig af stoffernes virkning paa vandmiljoeet.

4 Ifoelge liste II, foerste led, omfatter denne liste for det foerste de stoffer, som er opfoert paa liste I, for hvilke Raadet endnu ikke har fastsat nogen graensevaerdier. For oejeblikket omfatter liste II 99 stoffer, som er opfoert paa liste I.

5 Ifoelge liste II, andet led, omfatter denne liste for det andet de stoffer, der har en skadelig virkning paa vandmiljoeet, men som imidlertid kan begraenses til et bestemt omraade, og som afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed. Under et moede mellem nationale sagkyndige, som fandt sted den 31. januar og den 1. februar 1989 blev der udarbejdet en liste over de vigtigste af disse stoffer.

6 Med henblik paa at formindske forureningen af vandomraader med de stoffer, som er opfoert paa liste II, paalaegger direktivets artikel 7 medlemsstaterne at fastlaegge programmer - til gennemfoerelse af hvilke de navnlig skal goere enhver udledning, som indeholder et af de stoffer, der er naevnt paa liste II, betinget af en forudgaaende tilladelse - og at fastsaette kvalitetsmaalsaetninger for vand. Ifoelge direktivets artikel 7, stk. 6, skal programmerne og resultaterne af disses gennemfoerelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.

7 Direktivet fastsaetter ingen frist for dets gennemfoerelse. Det bestemmer dog i artikel 12, stk. 2, at Kommissionen, saa vidt muligt inden 27 maaneder efter meddelelsen af direktivet, forelaegger Raadet de foerste forslag, som udarbejdes paa grundlag af en sammenlignende undersoegelse af de programmer, medlemsstaterne har fastlagt. Da Kommissionen antog, at medlemsstaterne ikke ville vaere i stand til at forelaegge den de relevante oplysninger herom inden for den naevnte frist, foreslog den dem ved skrivelse af 3. november 1976, at der blev fastsat to datoer for udfaerdigelsen og gennemfoerelsen af programmerne, nemlig henholdsvis den 15. september 1981 og den 15. september 1986.

8 Efter at der var blevet afholdt moede mellem sagkyndige den 31. januar og den 1. februar 1989 opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 26. september 1989 den luxembourgske regering til at tilsende den oplysninger om vedtagelsen af programmer for de stoffer, som er naevnt paa liste II, andet led, og som var blevet anset for de vigtigste. Regeringen besvarede ikke denne henvendelse.

9 Ved skrivelse af 4. april 1990 opfordrede Kommissionen den luxembourgske regering til for det foerste at tilsende den en ajourfoert liste med angivelse af, hvilke af de 99 stoffer der er opfoert paa liste I, og som ifoelge liste II, foerste led, skal behandles som stoffer, der er omfattet af sidstnaevnte liste, der blev udledt i Luxembourgs vandmiljoe, for det andet at give den meddelelse om de kvalitetsmaalsaetninger, der gjaldt paa det tidspunkt, da der blev givet tilladelse til de udledninger, som kunne indeholde et af disse stoffer, og for det tredje at angive grundene til, at der ikke var fastsat saadanne maalsaetninger samt en tidsplan med angivelse af den dato, hvorpaa disse maal ville blive fastsat. Ogsaa denne skrivelse forblev ubesvaret.

10 Den 26. februar 1991 tilsendte Kommissionen den luxembourgske regering en aabningsskrivelse, hvori den opfordrede regeringen til at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder. Regeringen besvarede ikke denne skrivelse.

11 Den 25. maj 1996 tilsendte Kommissionen den luxembourgske regering en begrundet udtalelse, hvori den gjorde gaeldende, at Storhertugdoemmet Luxembourg havde tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten ved ikke, i strid med direktivets artikel 7, at have vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger for de 99 farlige stoffer, som var naevnt i udtalelsens bilag, eller ved ikke i sammenfattet form at have givet Kommissionen meddelelse om disse programmer samt om resultaterne af deres gennemfoerelse, og ved endvidere at forsoemme at meddele Kommissionen de oplysninger herom, som den havde anmodet om. Kommissionen opfordrede Storhertugdoemmet Luxembourg til inden for en frist paa to maaneder at traeffe de foranstaltninger, som var noedvendige for at efterkomme den begrundede udtalelse. Ogsaa den begrundede udtalelse forblev ubesvaret.

Formaliteten

12 Ifoelge procesreglementets artikel 92, stk. 2, kan Domstolen til enhver tid af egen drift efterproeve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsaetninger ikke er opfyldt.

13 Ifoelge Domstolens faste praksis (jf. dom af 20.3.1997, sag C-96/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 1653, praemis 22) har den administrative procedure til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter. Genstanden for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 169 fastlaegges foelgelig under den forudgaaende administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse. Staevningen kan derfor ikke stoettes paa andre klagepunkter end dem, der er naevnt i den begrundede udtalelse (jf. samme dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 23).

14 Det bemaerkes, at Kommissionen i den foreliggende sag i sin begrundede udtalelse kritiserede Storhertugdoemmet Luxembourg for, at den ikke havde vedtaget eller givet meddelelse om de programmer for formindskelse af forureningen »for de 99 farlige stoffer, som er naevnt i bilaget«, dvs. de stoffer, som er omfattet af liste I, og som ifoelge liste II, foerste led, er midlertidigt omfattet af denne liste, saa laenge der ikke er fastsat nogen graensevaerdier for disse stoffer. Derimod har Kommissionen i staevningen nedlagt paastand om, at det mere generelt fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 7 ved ikke at vedtage eller give meddelelse om programmerne for formindskelse af forureningen.

15 Det foreholdte traktatbrud maa derfor antages at vedroere alle de stoffer, som er naevnt paa liste II, foerste og andet led, og ikke blot de 99 stoffer, som er omfattet af foerste led, og som er omhandlet i den begrundede udtalelse. Herefter maa den del af paastanden, hvormed det oenskes fastslaaet, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 7 hvad angaar de stoffer, som ikke figurerer blandt de 99 vigtigste stoffer, selv om de er naevnt i liste II, afvises fra realitetsbehandling.

Realiteten

16 Kommissionen anfoerer, at eftersom det er ubestridt, at det maal, der tilsigtes med direktivet hvad angaar de stoffer, som er omfattet af liste II, er udfaerdigelsen og anvendelsen af programmerne samt gennemgangen af dem og meddelelsen til Kommissionen om deres resultater, har Storhertugdoemmet Luxembourg tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten ved ikke at have fastlagt og gennemfoert programmerne.

17 Hvad saerlig angaar de stoffer, som er omfattet af liste II, foerste led, anfoerer Kommissionen, at direktivets artikel 2 og 7 ikke alene gaelder for de udledninger, som hidroerer fra den industrielle og handelsmaessige sektor. I oevrigt kan forsoemmelsen af at udfaerdige et program ikke retfaerdiggoeres af, at der ikke findes saadanne sektorer, som behandler de paagaeldende stoffer, men af, at der ikke sker nogen forurening af vandmiljoeet. Selv i det sidstnaevnte tilfaelde er medlemsstaten imidlertid forpligtet til at informere Kommissionen om, at der ikke er sket nogen forurening som motivering for, at den ikke har udfaerdiget nogen programmer.

18 Den luxembourgske regering goer gaeldende, at den ikke har udfaerdiget programmerne i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, da dette ikke var noedvendigt. Den anfoerer, at der ikke findes nogen industrielle eller handelsmaessige sektorer i Luxembourg, som frembringer udledninger, der indeholder nogen af de 99 omhandlede stoffer. Der findes derfor ingen udledninger af brugt vand fra disse sektorer, som indeholder saadanne stoffer.

19 Hvis der imidlertid maatte indkomme en ansoegning om drift af en virksomhed, som behandler et af de paagaeldende stoffer, vil der ifoelge regeringen blive udarbejdet relevante normer med henblik paa at meddele den noedvendige tilladelse til udtoemning, navnlig i henhold til lov af 29. juli 1993 om beskyttelse og behandling af vand samt lov af 9. maj 1990 om farlige, sundhedsfarlige eller generende virksomheder, og disse normer vil blive udfaerdiget paa grundlag af den bedste til raadighed staaende teknik.

20 Vedroerende det anfoerte bemaerkes for det foerste, at de programmer, som er omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 1, har til formaal at formindske forureningen af vandomraader. Ved »forurening« forstaas ifoelge definitionen i direktivets artikel 1, stk. 2, litra e), »af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljoeet, med saa skadelige virkninger til foelge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske oekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes eller, at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet«. Forpligtelsen til at fastlaegge programmer i den betydning, hvori dette udtryk forstaas efter artikel 7, stk. 1, vedroerer altsaa det vand, som er beroert af en saadan udledning. Den luxembourgske regering og Kommissionen er enige paa dette punkt.

21 Hvad for det andet angaar graden af vandforureningen i Luxembourg, maa det fastslaas, at Kommissionen flere gange har opfordret den luxembourgske regering til for det foerste at tilsende den en ajourfoert liste med angivelse af, hvilke af de 99 stoffer der er opfoert paa liste I, og som ifoelge liste II, foerste led, skal behandles som stoffer, der er omfattet af sidstnaevnte liste, der blev udledt i Luxembourgs vandmiljoe, for det andet at give den meddelelse om de kvalitetsmaalsaetninger, der gjaldt paa det tidspunkt, da der blev givet tilladelse til de udledninger, som kunne indeholde et af disse stoffer, og for det tredje at angive grundene til, at der ikke var fastsat saadanne maalsaetninger samt en tidsplan med angivelse af den dato, hvorpaa disse maal ville blive fastsat. Disse opfordringer blev imidlertid ikke besvaret.

22 Under den mundtlige forhandling har den luxembourgske regering ikke modsagt Kommissionens erklaering om, at den slags industrier, som er aktive i Luxembourg, foretager udledninger i vandet af stoffer, som er omfattet af direktivet. Regeringen har selv erkendt, at visse af disse stoffer udtoemmes i vandmiljoeet i Luxembourg, dog uden at praecisere hvilke. Den har endvidere erkendt, at de luxembourgske retsforskrifter ikke indeholder nogen bestemmelser, hvorved der fastsaettes de kvalitetsmaalsaetninger, som er foreskrevet i direktivets artikel 7, stk. 3.

23 Det maa herefter fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til det omhandlede direktiv, da det ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen hvad angaar 99 af de stoffer, som er omfattet af liste I i direktivets bilag, og som ifoelge liste II, foerste led, skal behandles som stoffer paa den sidstnaevnte liste.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

24 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Storhertugdoemmet Luxembourg har i det vaesentlige tabt sagen, og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

1) Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, da det ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen hvad angaar 99 af de stoffer, som er omfattet af liste I i direktivets bilag, og som ifoelge liste II, foerste led, skal behandles som stoffer paa den sidstnaevnte liste.

2) I oevrigt frifindes Storhertugdoemmet Luxembourg.

3) Storhertugdoemmet Luxembourg betaler sagens omkostninger.