FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 2. MAJ 1978 ( 1 )

Høje Ret.

Disse to sager, som Bundesverwaltungsgericht har forelagt Domstolen til præjudiciel afgørelse, vedrører det samme fællesskabsretlige område som sag 70/77 Simmenthal S.p.A. mod Amministrazione delle Finanze dello Stato, hvori jeg fremsatte forslag til afgørelse den 21. februar 1978, men hvori Domstolen udsatte sin afgørelse, for, som jeg forstår det, at kunne behandle de tre sager under ét. Det pågældende retsområde vedrører lovligheden af gebyrer, som medlemsstaterne opkræver for veterinærmæssig og sundhedsmæssig kontrol af kød fra tredjelande og navnlig virkningen i så henseende af Rådets direktiv nr. 72/462/EØF af 12. december 1972 (EFT 1972 (31. 12.), s. 77; org.ref. JO L 302 af 31. 12. 1972). De i disse sager forelagte konkrete spørgsmål er imidlertid forskellige fra de spørgsmål, der er forelagt i sag 70/77.

I sag 137/77 er byen Frankfurt-am-Main appellant ved Bundesverwaltungsgericht. Indstævnte er firmaet Max Neumann, der i begyndelsen af 1975 indførte vildt — nemlig hjorte, rådyr og vildsvin — der var nedlagt i tredjelande til Forbundsrepublikken Tyskland.

I sag 138/77 er apellanten firmaet Hermann Ludwig, der i 1974 indførte et parti oksekødgullasch i dåser fra Ungarn til Forbundsrepublikken Tyskland. Indstævnte er Freie- og Hansestadt Hamburg.

I begge tilfælde lod byernes forvaltning det indførte kød kontrollere, og der blev opkrævet gebyrer for denne kontrol efter vedkommende tyske lovgivning. Importørerne indbragte i begge tilfælde gebyropkrævningen for den lokale Verwaltungsgericht og gjorde gældende, at disse var uforenelige med fællesskabsretten.

I den første sag gav Verwaltungsgericht Frankfurt importøren medhold. I den anden sag forkastede Verwaltungsgericht Hamburg importørens påstand med den begrundelse, at direktiv nr. 72/462/EØF, der ifølge sin ordlyd kun gælder for indførsler af levende »husdyr af arterne: kvæg, svin« samt fersk og frosset kød fra disse og bestemte andre husdyr, skulle finde analogisk anvendelse på indførsler af konserveret kød, og hjemlede ret til at opkræve gebyrer for kontrol af kød fra tredjelande.

Begge sager blev (ved »Sprungrevision«) appelleret direkte til Bundesverwaltungsgericht.

Bundesverwaltungsgericht gør det i sine forelægelseskendelser klart, at den er enig med Verwaltungsgericht Frankfurt, men under hensyn til afgørelsen fra Verwaltungsgericht Hamburg, finder den dog spørgsmålet tilstrækkeligt tvivlsomt til at begrunde forelæggelse for Domstolen.

I begge sager anmoder Bundesverwaltungsgericht Domstolen om at afgøre spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne i direktiv nr. 72/462/EØF om kontrol (dvs. artikel 12, stk. 1, 7 og 8, og artiklerne 23, 24 og 26) skal anvendes analogt, »således at medlemsstaterne er berettiget eller forpligtet til at gennemføre sundhedskontrol og kan opkræve gebyrer for en sådan kontrol«.

I sag 137/77 stiller Bundesverwaltungsgericht desuden spørgsmålet om, hvorvidt nationale afgifter, også efter indførelsen af den fælles toldtarif ved Rådets forordning nr. 950/68/EØF af 28. juni 1968, kunne forhøjes med et beløb svarende til den almindelige omkostningsstigning.

Det andet spørgsmål er en følge af, at der ved Bundesverwaltungsgericht i sag 137/77 blev anført, at det pågældende vildt ikke var opført på listen over produkterne i EØF-traktatens bilag II, og at der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse i fælleskabsretten, der forbyder medlemsstaterne at opkræve afgifter med tilsvarende virkning som told ved indførselen af denne art vildt fra tredjelande. Bundesverwaltungsgericht gik derfor ud fra, at de relevante fællesskabsretlige principper var dem, Domstolen knæsatte i sagerne 37 og 38/73 Diamantarbeiders mod Indiamex (Sml. 1973, s. 1609); herefter må medlemsstaterne, når der ikke er gennemført et sådant forbud efter indførelsen af den fælles toldtarif ikke ensidigt indføre nye afgifter på import fra tredjelande eller forhøje de allerede eksisterende, men er derimod kun berettiget til fortsat at opkræve de sidstnævnte efter de dagældende satser. Den på tidspunktet for indførelsen af den fælles toldtarif (1. 7. 1968) gældende tyske lovgivning foreskrev ingen gebyrpligtig kontrol af indført kød af hjorte og rådyr, men dog for vildsvinekød. Det beløb (47,45 DM), som byen Frankfurt afkrævede firmaet Max Neumann for kontrol af det vildsvinekød, som firmaet havde indført, var dog væsentligt højere end det beløb (27,20 DM), som havde kunnet opkræves i slutningen af juni 1968. Byen Frankfurt hævder, at forhøjelsen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt under hensyn til den almindelige omkostningsstigning.

Kommissionen har dog ved Domstolen påpeget, at hjorte-, rådyr-, og vildsvinekød faktisk falder ind under kapitel 2 i den tidligere såkaldte »Bruxellesnomenklatur«, nemlig under positionerne 02.04 B og 02.01 III b) i den fælles toldtarif. Dette kød omfattes således af listen over de produkter, der er opregnet i traktatens bilag II og den (noget ufuldstændige) »fælles markedsordning for visse varer, der er anført i bilag II til traktaten«, der blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 827/68 af 28. juni 1968. Artikel 2, stk. 2, i denne forordning forbyder opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told i handelen med tredjelande. Dette forbud gælder med forbehold af visse undtagelser, men ingen af dem er relevante her, medmindre de i det første spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht nævnte bestemmelser i direktiv nr. 72/462/EØF finder anvendelse.

For så vidt gullasch, som sag 138/77 vedrører, er forbudet mod opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told på indførsler fra tredjelande indeholdt i artikel 20, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød.

Retsstillingen er altså den, at der i begge tilfælde består et udtrykkeligt forbud for medlemsstaterne mod at opkræve afgifter med tilsvarende virkning som told for indførsler af de pågældende produkter fra tredjelande.

Der blev afgivet indlæg ved Domstolen vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt de gebyrer, som byen Frankfurt og byen Hamburg har afkrævet henholdsvis firma Max Neumann og firma Hermann Ludwig, var afgifter med tilsvarende virkning som told. Det tilkommer ikke mig at behandle dette spørgsmål. Bundesfinanzgericht går ud fra, at spørgsmålet skal besvares bekræftende, og har ikke anmodet Domstolen om at belyse dette punkt. Desuden mener jeg, at Bundesverwaltungsgericht's opfattelse af dette spørgsmål er i overensstemmelse med Domstolens praksis på området, som jeg gav en oversigt over i mit forslag til afgørelse i sag 70/77.

Jeg skal herefter undersøge det første spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht i sag 137/77 og det ene spørgsmål denne ret har stillet i sag 138/77, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt de i direktiv nr. 72/462/EØF indeholdte bestemmelser om kontrol skal anvendes analogt på vildtkød og oksekødkonserves.

Jeg mener, at spørgsmålet må besvares benægtende.

Inden jeg angiver grundene til min konklusion, bør jeg måske anføre følgende. Byen Frankfurt og byen Hamburg anførte, at bestemmelserne i direktivet, såfremt spørgsmålet blev besvaret bekræftende, hjemlede ret til opkrævning af de pågældende gebyrer, nemlig som en undtagelse fra de i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 827/68 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 805/68 indeholdte forbud. Jeg mener på ingen måde, at det er klart, at det forholder sig således.

For det første kan, som jeg påpegede i mit forslag til afgørelse i sag 70/77, bestemmelserne i direktivet om »omkostninger i forbindelse med gennemførelsen« af de artikler, der foreskriver kontrol (dvs. artikel 12, stk. 8, artikel 23, stk. 4, og artikel 26) kun vedrøre de omkostninger, der er forbundet med den kontrol, der er udført i henhold til direktivet. Det blev anført i sag 70/77, og Kommissionen har efter Domstolens anmodning uddybet dette punkt i nærværende sag, at der, bortset fra den i medfør af artikel 23 gennemførte kontrol med kød, der befinder sig i transit gennem Fællesskabet fra et tredjeland til et andet, endnu skal gennem-' føres talrige foranstaltninger på fælleskabsplan, førend direktivet kan gennemføres. Tilsyneladende kan medlemsstaterne endnu ikke anvende direktivet på indførsler fra tredjelande, end ikke på produkter, direktivet udtrykkeligt gælder for.

For det andet, og dette punkt blev anført såvel i sag 70/77 som i nærværende sager er ordlyden af direktivets bestemmelser om »omkostninger i forbindelse med gennemførelse« tvetydig. En rigtig fortolkning heraf er måske, at bestemmelserne ikke hjemler medlemsstaterne ret til at opkræve gebyrer for kontrol, men alene udelukker, at medlemsstaterne godtgør afsenderen eller modtageren eller deres stedfortrædere de med denne kontrol forbundne omkostninger. Endelig er det (i modsætning til en antagelse, der synes at ligge til grund for nogle af anbringenderne fra byen Frankfurt og byen Hamburg) ikke en naturlov, at omkostningerne ved en sådan kontrol skal bæres af afsenderen eller modtageren og ikke kan dækkes af offentlige midler. Efter anmodning fra Domstolen fremlagde Kommissionen en oversigt over retsstillingen på dette punkt efter de forskellige medlemsstaters lovgivninger. Heraf fremgår, at der i Belgien, Frankrig og Luxembourg ikke opkræves gebyrer for veterinærkontrol af levende dyr, og at der i Danmark alene opkræves gebyrer for omkostningerne ved laboratorieundersøgelser i forbindelse med importen af kød.

Bundesverwaltungsgericht har på grund af et anbringende fra firmaet Max Neumann og firmaet Hermann Ludwig spurgt om, hvorvidt direktivet, hvis det havde den af byen Frankfurt og byen Hamburg hævdede virkning, var i overensstemmelse med traktaten, for så vidt som det ved indførsler fra tredjelande kunne medføre gebyrsatser, der ville være forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. Jeg mener ikke, at det er nødvendigt at besvare dette spørgsmål, og vil derfor undlade at tage stilling hertil.

Jeg skal nu begrunde, hvorfor jeg mener, at direktivet, ganske uanset hvilken virkning det måtte have for de produkter, som det udtrykkeligt gælder for, ikke kan anvendes analogt på andre produkter.

En analog anvendelse af lovbestemmelser er selvfølgelig ikke en fremgangsmåde, der er tilladt i alle medlemsstaternes retsordener. Under den mundtlige forhandling i disse sager var advokaterne heller ikke enige om, hvilke omstændigheder, der skal foreligge for at denne fremgangsmåde kan anvendes på de områder, hvor den principielt er tilladt. Heldigvis foreligger der en praksis ved Domstolen vedrørende de tilfælde, hvor denne fremgangsmåde kan anvendes, for så vidt angår fællesskabsretten.

Retspraksis indeholder efter min mening en almindelig regel og en undtagelse. Den almindelige regel er, at anvendelsen af en fællesskabsretlig bestemmelse ikke kan udstrækkes til et tilfælde, der ligger uden for bestemmelsens udtrykkelige anvendelsesområde (jf. sag 21/64 Macchiorlati mod Den høje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 43; org.ref. Recueil 1965, s. 227, 248, og sag 48/70 Bemardi mod Europa-Parlamentet, Sml. 1971, s. 31; org.ref. Recueil 1971, s. 175, dommens præmisser 11 og 12). Undtagelsen er, at en analogi er tilladt, når lovgivningen indeholder en åbenbar lakune, der skal udfyldes (jf. sagerne 15/64 og 60/65 Moreau mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 319; org.ref. Recueil 1966, s. 633, s. 675; sag 31/71 Gigante mod Kommissionen, Sml. 1973, s. 1353, dommens præmisser 9 til 11, og sag 64/74 Reich mod HZA Landau, Sml. 1975, s. 261, dommens præmis 3).

Anvendelsesområdet for direktiv nr. 72/462/EØF defineres således i artikel 1, stk. 1 :

»Dette direktiv vedrører indførsel fra tredjelande af

— avls-, brugs- og slagtekvæg samt avls-, brugs- og slagtesvin;

— fersk kød hidrørende fra husdyr af arterne: kvæg, svin, får og geder samt enhovede husdyr.«

Stk. 2 indeholder visse undtagelser.

Artikel 2, litra 0) definerer »fersk kød« således:

»kød, der ikke har været underkastet nogen behandling, som skal sikre dets holdbarhed; kød, der er underkastet kuldebehandling anses dog som fersk.«

Under hensyn til disse bestemmelser mener jeg ikke, at den omstændighed, at direktivet ikke gælder for vildtkød eller oksekød i dåser, kan anses som en lakune, der kan udfyldes ved en retslig afgørelse. Dette forhold beror ikke på nogen fejl fra Rådets side, men derimod på Rådets bevidste ønske om at udelukke enhver anvendelse af direktivet på disse produkter. Resultatet heraf er ganske vist, at der ikke i øjeblikket findes nogen fællesskabslovgivning vedrørende sundhedskontrol af vildtkød eller konserveret kød. Men denne tilstand beror på, at harmoniseringen af medlemsstaternes forskellige lovgivninger på dette område i henhold til fællesskabsretten kun kan ske gradvis, af hensyn til, som Kommissionen har understreget, lovgivningernes indviklede tekniske beskaffenhed. Det er også dette, der gør det uhensigtsmæssigt at anvende bestemmelser, der er udformet med henblik på levende husdyr og fersk og frosset kød fra disse dyr, på vildtkød og kød, der er blevet underkastet en behandling, som skal sikre dets holdbarhed. Jeg mener heller ikke, at der kan ses bort fra det af firmaet Max Neumann og af firmaet Hermann Ludwig samt af Kommissionen anførte om, at medlemsstater, som ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger for at anvende direktivet på vildtkød og konserveret kød, såfremt direktivet skulle findes gældende for disse produkter, i så fald ville kunne blive udsat for en fremgangsmåde i henhold til traktatens artikel 169.

Som resultat foreslår jeg derfor Domstolen at besvare de af Bundesverwaltungsgericht forelagte spørgsmål således:

I sag 137/77

1. Bestemmelserne i Rådets direktiv nr. 72/462/EØF af 12. december 1972 gælder ikke for indførsel af vildt.

2. Artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 827/68 af 28. juni 1968 forbyder opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told for indførsler fra tredjelande af de produkter, forordningen gælder for.

I sag 138/77

Bestemmelserne i Rådets direktiv nr. 72/462/EØF af 12. december 1972 gælder ikke for indførsler af kød, der er blevet underkastet nogen anden behandling, der skal sikre dets holdbarhed, end køling eller frysning.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.