4.

Det andet spørgsmål vedrører begrebet »varer, som har undergået en første bearbejdning«, og som direkte er forbundet med jordbrugsprodukter, husdyrbrugsprodukter og fiskeriprodukter. Dette begreb får afgørende betydning ved afgrænsningen af den beføjelse, Rådet har til supplering af denne liste i henhold til artikel 38, stk. 3. Hvis man går ud fra, at der ikke kan forekomme to forskellige definitioner på landbrugsvarer men blot én, som kan udledes af begrebsbestemmelsen i stk. 1 samt af opregningen i bilag II, som fastlægger dennes konkrete omfang, og hvis samtlige på listen i bilag II opregnede produkter derfor må anses at falde ind under begrebsbestemmelsen i stk. 1, eller såfremt man går ud fra, at listen over de af bilag II omfattede varer, som traktatens fædre selv har opstillet, i det mindste rummer led, der kan præcisere indholdet og rækkevidden af det begreb, som bestemmelsen i stk. 1 henviser til, må man i forbindelse med undersøgelsen af de i bilag II opregnede varer erkende, at definitionen i stk. 1 af landbrugsvarer er særdeles rummelig. Bilag II indeholder nemlig klart varer, som hverken er jordbrugsprodukter, husdyrbrugsprodukter eller fiskeriprodukter, eller som kan anses som produkter, som har undergået en første bearbejdning, hvis man i denne forbindelse lægger en snæver fortolkning til grund. Jeg kan eksempelvis nævne bl.a. stivelse, gluten, hærdede eller raffinerede fedtstoffer, margarine, compound lard; varer af kød, fisk, grønsager og frugter; tilberedt dyrefoder. Det drejer sig her om produkter, som ganske vist fremstilles på grundlag af et landbrugs-produkt, men som dog kræver mere eller mindre komplicerede processer, som almindeligvis ikke indskrænker sig til en enkelt arbejdsgang. Hvis altså det varebegreb, der nævnes i artikel 18, stk. 1, skal fortolkes i lyset af den gruppe varer, der er optaget på listen i bilag II, må man nødvendigvis også tillægge begrebet »varer, der har undergået en første bearbejdning«, en vis betydning, således at det ikke er vanskeligt at henregne det her omhandlede produkt til ovennævnte begreb. Den tyske dommers betænkeligheder skyldes simpelthen, at Rådet, da det optog etyhalalkohol på listen i bilag II, ikke tog hensyn til dets styrke og følgelig betragtede denne alkohol som en vare, der har undergået en første bearbejdning, selv om destillationsproduktet er fortyndet ved tilsætning af vand. Herimod hævder de to regeringer, der er indtrådt i sagen, at Rådet ikke i henhold til artikel 38, stk. 3 har beføjelse til at optage etyhalalkohol på den pågældende liste. De har gjort gældende, at bestemmelsen i artikel 38, stk. 3 kun kan sammenholdes med bestemmelsen i stk. 1 og det dér omhandlede begreb »landbrugsvarer«, der skal betragtes isoleret, og at der ikke må foretages en fortolkning af »varer, der har undergået en første bearbejdning«, der lægger den opregning af varer, som traktatens fædre har foretaget i bilag II, til grund. Disse var i modsætning til Rådet ikke forpligtet til at overholde grænserne for det i stk. 1 fastlagte begreb. Disse procesdeltagere foreslår en streng fortolkning af begrebet »første bearbejdning«, som de betegner som et enkelt led i en fremstillingsproces, hvor udgangspunktet er et uforarbejdet landbrugsprodukt. Således antager repræsentanten for den britiske regering, at der, hvor der for eksempel er tale om ethylalkohol, produceret af korn, foreligger to forskellige arbejdsprocesser, nemlig gæringen af det rå landbrugsprodukt og destillationen, således at det herved fremstillede produkt følgeligt må henhøre under produkter, der har undergået to bearbejdninger. Repræsentanten for den irske regering hævder, at der foreligger endnu to forberedende arbejdsprocesser, nemlig blandingen af de forskellige kornsorter og den derpå følgende gæring; herved udelukkes ethylalkoholens »direkte forbindelse« med det uforarbejdede landbrugsprodukt, da det således må betragtes som et produkt, som har undergået 4 bearbejdninger! Når en god anatom analyserer de enkelte dele, undlader kan ikke at indordne disse i helheden, hvor de hører hjemme, og hvor de får deres egentlige betydning. Jeg har indtryk af, at de regeringer, der er indtrådt i sagen ved deres pinligt nøjagtige dissektion af ethylalkoholens fremstillingsproces har mistet overblikket over denne sag og er kommet frem til resultater, hvis vilkårlighed tydeligt viser sig derved, at den irske repræsentant har foretaget en opdeling af en enkelt fremstillingsproces, som han er kommet frem til takket være anvendelsen af samme metode, som ligger til grund for den britiske regerings opfattelse. I virkeligheden bevirker hverken det forhold, at kornet udblødes eller gæres, at der er tale om en vare, der har undergået en anden eller tredje bearbejdning; det drejer sig ganske enkelt om en vare, som normalt ikke kan anvendes i denne form. Der er blot tale om en fase på vejen mod det egentlige bearbejdede produkt, som disse arbejdsprocesser tjener til, dvs. alkohol. Det er uden tvivl vanskeligt at afgrænse begrebet en første bearbejdning. Det hører til den kreds af begreber, som enhve retsorden plejer at benytte sig af, også for at give den udøvende myndighed en vis elastisk margen for indrubricering af faktiske omstændigheder, når der inden for en økonomisk sektor, som ikke har nøjagtige grænser, skal fastsættes kriterier til indbyrdes afgrænsning. Vi ser også, at lovgiveren ikke, når der i de forskellige nationale retssystemer henvises til landbrugserhvervet for at udskille dette fra andre produktionsformer, alene indbefatter produkter, der lige er taget af roden, men også de bearbejdningsformer og den virksomhed, som er rettet imod afsætningen af produktet, og som traditionelt er knyttet til producentens virke, hvis man går ud fra den normale drift af den landbrugsvirksomhed. I vort tilfælde har fællesskabslovgiveren sikkert haft de traditionelle kriterier til afgrænsning af landbruget over for andre produktive erhverv for øje og har derfor lagt vægt på kriteriet »den første bearbejdning«, der — som sagt — giver et vist fortolkningsspillerum. Men der er her tale om en definition, der ikke — ved hjælp af en konkret bedømmelse — kan anvendes direkte af de berørte parter. Hertil kræves der en nøjere fastlæggelse, en præcisering, som enten kan være givet i selve traktaten i bilag II eller af Rådet inden for den i artikel 38, stk. 3 omhandlede toårsfrist. Hvorledes er denne beføjelse, som er tillagt Rådet? Den kan givet oplyse en del om kriteriets anvendelse; for imidlertid at blive klar over, hvad netop det i stk. 1 fastlagte kriterium rummer, er vi tvunget til at fortolke dets indhold. Som vi har set, trækker de pågældende stater en klar skillelinje mellem de gennemførelsesbeføjelser, som allerede blev udøvet ved udformningen af bilag II, og de beføjelser, der er indrømmet til supplering af listerne inden for toårsfristen ved hjælp af en gennemførelsesakt fra Rådet. Og med rette. Det er imidlertid ikke korrekt at blive stående ved denne indlysende sondring. Det er en grundlæggende fortolkningsregel, at der tilkommer en retsakt, der regulerer en regels umiddelbare anvendelse, og som er udstedt samtidig med denne regel af samme forfatter, der formulerede det grundlæggende princip, en afgørende fortolkningsværdi. Fortolkningen er som fornuftshandling støttet på logiske sammenhænge, hvorfor en retsakts betydning også kan søges med udgangspunkt i en vurdering af den objektive adfærd, som reglens forfatter lægger for dagen. Hvis traktatens fædre har opstillet en regel og samtidig fastlagt nogle af de tilfælde, hvor den skal finde anvendelse, fortæller disse også, hvilken ordning traktatens fædre har tilstræbt. Den vide udformning, som listerne i bilag II har, er derfor også et kriterium for afgrænsningen af det område, inden for hvilket Rådet var beføjet til at udfylde de uundgåelige huller, som viste sig ved den første anvendelse af traktaten. I denne forstand synes det givet, at begrebet »varer, der har undergået en første bearbejdning«, hverken kan sidestilles med den første forandring af et basisprodukt eller med nogen som helst kemisk forandring som ændrer dette produkts oprindelige egenskaber. Ellers måtte man udelukke typiske landbrugsprodukter (som for eksempel olivenolie, hvis udvinding forudsætter knusning af olivenen, presning af frugten, filtrering og andre bearbejdninger til ændring af smagen; eller ost, fordi mælken for at blive til ost skal gennemgå forskellige arbejdsprocesser og forandringer), hvilket synes utilfredsstillende i betragtning af det rent abstrakte plan, som den definition af landbrugsprodukter, som forfægtes af de indtrådte regeringer, befinder sig på. Så meget desto mere ville der, ikke blot teoretisk, ske udelukkelse af en række landbrugsprodukter som sukker, sirup og andre sukkeropløsninger samt melasse, tilsat smagsstoffer eller farvestoffer, som ved forordning nr. 7 a blev optaget i bi lag II for at tilgodese ganske klare betingelser, for at den fælles markedsordning for sukker kunne fungere, idet disse produkter kan erstatte de tilsvarende produkter i ren tilstand. Da sukker, sirup og andre sukkeropløsninger samt melasse allerede er forarbejdede produkter, havde man blot kunnet vælge den simple udvej at tilsætte smags- eller farvestoffer for i overensstemmelse med den os foreslåede fortolkning af artikel 38, stk. 1 at fjerne disse varer fra området for landbrugsprodukter, hvilket kunne medføre en række vanskeligheder for sukkermarkedsordningens gnidningsløse funktion. Disse eksempler beviser både i teoretisk og i praktisk henseende allerede til fulde, at man ikke kan følge den fortolkning, de indtrådte regeringer forsvarer. Når således hverken forskellige bearbejdningsprocesser eller ydre og strukturelle forandringer af et basisprodukt i sig selv kan bevirke, at resultatet af en produktionsproces mister sin karakter af et produkt, der har undergået en første bearbejdning, må vi vende os til andre kendetegn for nærmere at beskrive det pågældende begreb og i den forbindelse falde tilbage på ratio i den norm, hvor begrebet findes. Når artikel 38, stk. 1 udtrykkeligt begrænser de bearbejdede landbrugsprodukter, som omfattes af Fællesskabets landbrugsordning til sådanne, som har undergået en første bearbejdning, og som endnu er direkte forbundet med basislandbrugsprodukterne, angiver dette utvivlsomt, at traktatens fædre har villet begrænse omfanget af de produkter, som kan falde ind under den landbrugsmæssige særordning: der er bestemt ingen grund til at gå helt tilbage til fysiokraterne! Derfor må man principielt udelukke sådanne bearbejdede landbrugsprodukter, som kræver en fremstillingsproces, hvis omkostninger har en sådan størrelse, at prisen på basisproduktet spiller en underordnet rolle. Som det hævdes i teorien (Olmi, Kommentar til EØF-traktaten af Quadri-Monaco-Trabuchhi, bind I, s. 244), ville niveauet for og udsvingene i denne pris ikke i et sådant tildfælde slå afgørende igennem på produktionsomkostningerne, og der ville følgelig ikke ske nogen forskelsbehandling af dette produkt i forhold til andre industriprodukter. Hvis dette derimod er grunden til, at traktatens fædre kun i begrænset omfang lader bearbejdede produkter være omfattet af landbrugsordningen, må man også erkende, at de landbrugsprodukter, ved hvilke basisproduktets værdi udgør en vigtig prisfaktor, principielt må anses for omfattet af landbrugsordningen; dette må så meget mere gælde, når det drejer sig om bearbejdede produkter, som udgør en vigtig forædlet form af basisland-brugsproduktet, som for eksempel brød i forhold til hvede. Således bemærker den nævnte forfatter også: afhængigheden af basislandbrugsproduktet overfører land-brugsprisernes ubestandighed og uforudseelighed på det forarbejdede produkts produktionsomkostninger, hvilket kræver stabiliseringsforanstaltninger ved grænsen og på selve markedet. Når basislandsbrugsproduktet yderligere hører under en markedsordning, som holder prisen på et højt niveau, mens der for det bearbejdede produkt gælder en liberal ordning, kan forarbejdningsindustrien ikke klare sig over for konkurrencen fra industrier i andre lande, som benytter basislandsbrugsprodukter til lave priser; og på et senere tidspunkt vil krisen i forarbejdningsindustrien også slå igennem i selve produktionssektoren for det baislandsbrugsprodukt, som den forædler.« Ganske vist har omkostningskriteriet stor betydning (når problemet anskues under en økonomisk synsvinkel, må det være således), men det er ikke det eneste kriterium. Ved siden af dette må endnu ét anses for at være afgørende: det består i, at den normalt rentable måde at markedsføre landbrugsproduktet på er i forarbejdet stand, hvorfor forarbejdningen er en vigtig forudsætning for dets afsætning, uanset om omkostningerne herved skulle overstige salgsprisen på landbrugsproduktet taget i snæver forstand. Sådanne overvejelser gør det forståeligt, at traktatens fædre har været liberalt indstillede ved optagelsen af bearhejdede produkter på listen i bilag II. Lignende overvejelser må få os til at acceptere den heraf følgende vide betydning af »varer, der har undergået en første bearbejdning«. Thi som afgrænsningskriterium til beskrivelse af den beføjelse, Rådet har ifølge artikel 38, stk. 3, skal man ikke så meget lægge vægt på de mere eller mindre sammensatte processer, der er nødvendige for at nå til det bearbejdede produkt, men snarere på, hvilken indflydelse basislandbrugsproduktets pris har på det bearbejdede produkts pris eller dennes betydning for afsætningen af basislandbrugsproduktet. Hvis basisproduktets pris under disse omstændigheder forbliver den dominerende faktor i prisen på det bearbejdede produkt, eller hvis det bearbejdede produkt dog spiller en betydelig økonomisk rolle ved afsætningen af basisproduktet, tillader de fælles land-brugsmarkedsordningers funktion og mål, at det pågældende produkt i henhold til artikel 38, stk. 3 optages i bilag II som en udvidelse af dette. På grundlag af dette kriterium måtte man kunne nå til det samme resultat, også hvis det — quod non — måtte udelukkes, at listen over de af traktatens fædre i bilag II optagne produkter kunne tjene til præcisering af rækkevidden af begrebet landbrugsprodukter i artikel 38, stk. 1's forstand. Selv om man må indrømme, at Rådet ikke, som det var muligt for traktatens fædre, kunne have optaget samtlige bearbejdede produkter på samme måde og med samme gavmildhed i listen i bilag II, synes det alligevel vanskeligt at fratage Rådet muligheden for efterfølgende at optage produkter udelukkende af den grund, at deres forarbejdning kræver mere end én arbejdsproces, hvis deres efterfølgende optagelse i bilag II modsvarer den fælles landbrugspolitiks reelle behov i forbindelse med virkeliggørelsen af traktatens mål og stemmer med de resultater, der kan udledes af bilag II. Også selv om man gik ud fra en snæver forståelse af begrebet landbrugsvare i den i artikel 38, stk. 1, forudsatte betydning, ville det ikke være hensigtsmæssigt udelukkende at lægge en strengt bogstavelig fortolkning af bestemmelsen til grund. Herved ville man fratage Rådet enhver mulighed for at tage hensyn til traditionelle opfattelser af landbrugserhvervet og for at lægge vægt på det tidligere nævnte kriterium om betydningen af prisen på landbrugsråproduktet i forhold til prisen på det bearbejdede produkt eller på det kriterium, hvorefter produktet skal udbydes i en økonomisk forsvarlig form, og følgelig at tage hensyn til de heraf følgende objektive krav i overensstemmelse med den beskyttelse, traktatens fædre selv ønskede for basislands-brugsprodukterne. Hvis man giver Rådet beføjelse til at optage alkohol på listen i biliag II, kan man ikke udelukke en alkohol, hvis oprindelige koncentration er blevet reduceret ved simpel fortynding med vand, da denne tilsætning hverken ændrer alkoholens beskaffenhed eller kemiske egenskaber eller produktets umiddelbare oprindelse fra et basislandsbrugsprodukt.