Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 30. november 1988. - TROUW & CO. B. V. MOD HOOFPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN. - STOETTE TIL FORARBEJDNING AF SKUMMETMAELKSPULVER. - SAG 182/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00469



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . I denne sag er Domstolen blevet anmodet om at afgoere fortolkningen af faellesskabsreglerne om stoette til forarbejdning af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk til foderblandinger . Anmodningen om en praejudiciel afgoerelse udspringer af en tvist mellem en nederlandsk erhvervsdrivende, Trouw & Co . BV ( herefter benaevnt "Trouw ") og Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten ( herefter benaevnt "interventionsorganet "),

Faktiske omstaendigheder

2 . Det fremgaar af forelaeggelsesbeslutningen, at Trouw i perioden fra 3 . juni til 25 . august 1985 forarbejdede maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk til foderblandinger og modtog stoette til de benyttede maengder af maelkepulver i henhold til artikel 2, stk . 1, litra c ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 986/68 i den dagaeldende affattelse .

3 . Myndighedernes kontrol viste, at de foderblandinger, som selskabet Trouw havde produceret i perioden, indeholdt mellem 64,44 kg og 65,44 kg maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk pr . 100 kg faerdigvare . Interventionsorganet kraevede den fulde stoette tilbagebetalt under henvisning til artikel 4, stk . 1, litra a ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 sammenholdt med forordningens artikel 1, stk . 5, som aendret, der foreskrev, at 100 kg faerdigvare af foderblandingerne skulle indeholde mindst 60 kg maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk efter at vaere blevet multipliceret med en koefficient paa 0,9 . Efter multiplikation med koefficienten androg maengderne af skummetmaelkspulver, som selskabet Trouw havde benyttet, mellem 57,996 kg og 58,996 kg pr . 100 kg faerdigvare .

4 . Under retsmoedet har Trouws advokat oplyst, at maengderne af skummetmaelkspulver, som paa paagaeldende tidspunkt blev benyttet pr . 100 kg faerdigvare, var 60,5 kg, hvoraf 40 kg bestod af almindeligt skummetmaelkspulver og 20,5 kg af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk . Koefficienten blev kun anvendt paa den sidstnaevnte maengde, hvilket giver en total paa 58,45 kg ( 40 + 18,45 ). Der ser dog ud til at vaere enighed mellem parterne om, at den faktisk anvendte maengde overskrider 60 kg, foer der multipliceres med koefficienten, men at dette tal ikke opnaas, efter at koefficienten er blevet anvendt .

5 . Tallene har imidlertid ingen indvirkning paa det spoergsmaal, Domstolen skal besvare . Det gaar i det vaesentlige ud paa, om koefficienten alene skal bruges til at afgoere, hvilket stoettebeloeb, der skal tildeles, eller om den skal anvendes til at afgoere, om de benyttede maengder af skummetmaelkspulver overholder kravet om 60 kg pr . 100 kg foderblanding . Med andre ord, paa hvilket stadium skal koefficienten anvendes?

6 . Trouw har paastaaet interventionsorganets tilbagebetalingskrav underkendt med den begrundelse, at det bygger paa en fejlfortolkning af forordning ( EOEF ) nr . 1725/79, isaer for saa vidt angaar anvendelsen af koefficienten . Ved beslutning af 5 . juni 1987 har College van Beroep voor het Bedrijfsleven anmodet Domstolen om at afgoere foelgende praejudicielle spoergsmaal :

7."Skal artikel 1, stk . 5, sammenholdt med artikel 4, initio og litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 fortolkes saaledes, at de faktiske maengder skummetmaelkspulver pr . 100 kg faerdigvare skal multipliceres med en koefficient paa 0,9, og at resultatet af denne multiplikation skal ligge mellem 60 og 70 kg?"

8 . For at kunne besvare dette spoergsmaal maa saavel de relevante retsregler som parternes argumenter undersoeges naermere .

De relevante retsregler

9 . Artikel 10, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ) bestemmer, at der kan ydes stoette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver, som anvendes til foder . De almindelige regler for ydelsen af stoette findes i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 986/68 af 15 . juli 1968 ( EFT 1968 I, s . 250 ). Forordningens artikel 1, litra d ) (( som aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 472/75 af 27 . februar 1975, EFT 1975 L 52, s . 22 )) definerer skummetmaelkspulver som maelk eller kaernemaelk i pulverform med et fedtindhold paa hoejst 11 %. Artikel 2, stk . 1, i forordning nr . 968/68, beskriver, hvilke typer skummetmaelk eller skummetmaelkspulver der kan ydes stoette til .

10 . I den oprindelige affattelse fastsatte artikel 2, stk . 1, kun en stoetteordning til skummetmaelkspulver anvendt i foderblandinger . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2128/84 af 17 . juli 1984 ( EFT 1984 L 196, s . 6 ), om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 986/68, indfoerte imidlertid en sondring mellem skummetmaelkspulver med et fedtindhold paa hoejst 7% og skummetmaelkspulver med et fedtindhold paa mellem 9 og 11% ( et produkt, som normalt omtales som maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk ). Med henblik paa at reducere maengden af maelkefedt i faellesmarkedet blev der fastsat hoejere stoette til forarbejdning eller denaturering heraf . Den aendrede affattelse af artikel 2, stk . 1, foreskrev blandt andet, at der skulle ydes stoette til :

11 . "e ) skummetmaelkspulver med et naermere bestemt fedtindhold, der skal ligge paa mellem 9 og 11%, som ikke indeholder kaernemaelkspulver, og som er fremstillet i et mejeri direkte paa grundlag af maelk i flydende form og anvendt til fremstilling af foderblandinger;

f ) skummetmaelkspulver med et naermere bestemt fedtindhold, der skal ligge paa mellem 9 og 11%, som ikke indeholder kaernemaelkspulver, og som er fremstillet i et mejeri direkte paa grundlag af maelk i flydende form og denatureret efter naermere bestemte metoder med henblik paa fremstilling af foderblandinger ."

12 . I naervaerende sag henhoerer det omhandlede produkt under beskrivelsen i litra e ), dvs . maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk og anvendt til fremstilling af foderblandinger .

13 . Artikel 2 a, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 986/68, som aendret ved forordning nr . 2128/84, fastlagde hvilke faktorer der skulle tages hensyn til ved fastsaettelsen af stoettebeloebene . For saa vidt angaar ovennaevnte kategorier i litra e ) og f ) omhandlede faktorerne udviklingen i interventionsprisen paa smoer og udviklingen i prisen paa fedtstoffer, der kan konkurrere med maelkefedtstoffer, som anvendes i foder .

14 . Den differentierede stoetteordning i forordning nr . 2128/84 blev kun indfoert midlertidigt og udloeb ved udgangen af mejeriaaret 1985/1986 .

15 . Naermere regler for stoette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver, der forarbejdes til foderblandinger, blev fastlagt i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 af 26 . juli 1979 ( EFT 1979 L 199, s . 1 ). Artikel 1 specificerede saerlig de generelle betingelser, som skummetmaelken eller skummetmaelkspulveret skulle opfylde, for at der kunne ydes stoette . Artikel 4 fastlagde kravene til faerdigvarens sammensaetning, dvs . foderblandingerne .

16 . Efter at have indfoert den differentierede stoetteordning for naevnte skummetmaelkspulver udstedte Kommissionen forordning ( EOEF ) nr . 3714/84 af 21 . december 1984 om bestemmelser for ydelse af stoette til delvis skummet maelk og maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk til foderbrug ( EFT 1984 L 341, s . 65 ). Artikel 1 foreskrev en saerlig stoette til skummetmaelkspulver, som omhandles i artikel 2, stk . 1, litra e ) og f ), i forordning ( EOEF ) nr . 986/68 og med et indhold paa mindst 10% maelkefedt .

17 . Indfoerelsen af den differentierede stoetteordning noedvendiggjorde ogsaa aendringer af gennemfoerelsesbestemmelserne i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 . Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 101/85 af 15 . januar 1985 ( EFT 1985 L 13, s . 12 ) aendrede artikel 1, stk . 1, litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 til at omfatte maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk blandt de produkter, hvortil der kan ydes stoette . Der blev ogsaa tilfoejet en henvisning til maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk i definitionen af foderblandinger i artikel 4, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 . Efter tilfoejelsen har bestemmelsen foelgende ordlyd ( min understregning ).

"Artikel 4

18 . 1 . Som foderblanding efter artikel 2, stk . 1, litra d ), e ) og f ), i forordning ( EOEF ) nr . 986/68 betragtes produkter :

a ) som pr . 100 kg faerdigvare indeholder :

- mindst 60 kg og hoejst 70 kg skummetmaelkspulver ..."

19 . AEndringerne af forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 tilsigtede ogsaa at tage hoejde for det forhold, at en erhvervsdrivende, der benyttede maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk til fremstilling af foderblandinger, samtidig kunne faa andel i saavel den saerlige stoette til fedtstofindholdet i medfoer af forordning ( EOEF ) nr . 3714/84 som stoetten til den samlede maengde af benyttet skummetmaelkspulver i medfoer af forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 . For at tage hoejde for en saadan eventuel dobbelt stoette blev der foejet et stk . 5 til artikel 1 i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 :

"5 . Med henblik paa beregning af stoetten og overholdelse af de kvantitative bestemmelser i denne forordning multipliceres maengderne af det i artikel 2, stk . 1, litra e ) og f ), i forordning ( EOEF ) nr . 986/68 omhandlede skummetmaelkspulver og maengderne af den i artikel 2, stk . 2, i samme forordning omhandlede skummetmaelk med koefficienten 0,9 ."

20 . Forordning ( EOEF ) nr . 101/85' s anden betragtning redegoer for koefficientens formaal saaledes :

"Ved beregning af den stoette, der skal udbetales for skummetmaelkspulver efter forordning ( EOEF ) nr . 1725/79, boer der tages hensyn til den stoette, der maatte vaere blevet udbetalt for maelkens fedtindhold i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 3714/84; der boer derfor fastsaettes en koefficient, som skal anvendes til beregning af, hvor stor maengde maelkepulver produktet indeholder; ..."

21 . Det er, som jeg allerede har naevnt, koefficientens anvendelse, som er genstand for denne sag .

Parternes argumenter

22 . Gennem de skriftlige og mundtlige indlaeg samt retsforhandlingerne ved den nationale ret fremkommer tre synspunkter vedroerende den korrekte anvendelse af koefficienten i artikel 1, stk . 5, i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 .

23 . Det foerste synspunkt, som er fremsat af det sagsoegende selskab, Trouw, ved den nationale ret og i det mundtlige indlaeg for Domstolen, er, at koefficienten burde anvendes paa de faktiske maengder af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk, der var benyttet til fremstilling af foderstoffer, men at det var tilstraekkeligt, at foderstofferne indeholdt mindst 60 kg maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk pr . 100 kg faerdigvare, foer koefficenten blev anvendt . I praksis svarer denne fremgangsmaade til at reducere det udbetalte stoettebeloeb med 10%, og ville saaledes efterkomme maalsaetningen om at undgaa dobbelt stoette . Herefter burde Trouw have ret til stoette i medfoer af forordning ( EOEF ) nr . 1725/79, da der er enighed mellem parterne om, at den faktiske maengde maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk, som selskabet havde benyttet pr . 100 kg faerdigvare, oversteg 60 kg .

24 . Et alternativt synspunkt, som Trouw fremsatte under de nationale retsforhandlinger ( men som ikke er omtalt i forelaeggelsesbeslutningen ) var, at koefficienten burde benyttes paa de kvantitative krav i artikel 4, stk . 1, litra a ), foerste tankestreg, i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 . Med andre ord ville det, i forbindelse med forarbejdning af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk til foderblandinger, vaere tilstraekkeligt, hvis foderblandingerne pr . 100 kg faerdigvare indeholdt mellem 54 og 63 kg maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk . Hvis dette synspunkt blev lagt til grund, ville Trouw bestemt have haft ret til stoette .

25 . Endelig var det synspunkt, som Kommissionen har forsvaret, at koefficenten burde anvendes paa de faktisk benyttede maengder af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk, men at foderblandingerne stadig skulle indeholde mindst 60 kg maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk pr . 100 kg faerdigvare efter den fiktive reduktion af maengderne ved hjaelp af koefficienten . I lighed med det foerste synspunkt ville den fremgangsmaade have medfoert en reduktion af stoettebeloebet paa 10%, men den ville ogsaa have den praktiske foelge, at dersom en erhvervsdrivende ville overholde minimumskravet paa 60% efter koefficientens anvendelse, maatte han anvende 66,67 kg maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk pr . 100 kg faerdigvare . Med andre ord var den indirekte foelge af fremgangsmaaden at skaerpe indholdskravene i henhold til artikel 4, stk . 1, litra a ), foerste tankestreg i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 . Efter denne fortolkning var Trouw ikke berettiget til stoette .

26 . Jeg vil tilfoeje, at interventionsorganet, skoent det oprindeligt anvendte Kommissionens fortolkning og soegte den stoette, der var udbetalt til Trouw, tilbagebetalt, senere indgav et skriftligt indlaeg, hvori det bestred fortolkningen med den begrundelse, at den medfoerte en stoetteordning, der oekonomisk var lidet tiltraekkende for de erhvervsdrivende, og derfor utilstraekkelig, samt at maalsaetningen om at undgaa dobbelt stoette kunne naas enklere ved at reducere stoettebeloebet med 10 %.

Diskussion

27 . For at kunne fastlaegge den korrekte fortolkning er det noedvendigt at tage ordlyden af de relevante retsregler i betragtning, samt koefficientens formaal og de maalsaetninger, der ligger bag faellesskabslovgivningen .

28 . Herefter er det aabenbart, at det andet synspunkt ikke kan finde stoette, og at koefficienten under alle omstaendigheder skulle anvendes paa de faktisk anvendte maengder skummetmaelkspulver . Artikel 1, stk . 5, i forordning nr . 1725/79, som aendret, foreskrev, at koefficienten skulle anvendes paa "... maengderne af det i artikel 2, stk . 1, litra e ) ... i forordning ( EOEF ) nr . 986/68 omhandlede skummetmaelkspulver ...", dvs . paa de maengder af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk, der er "anvendt til fremstilling af foderblandinger" ( min fremhaevning ). Andet led i anden betragtning til forordning ( EOEF ) nr . 101/85 goer det ogsaa klart, at koefficienten tjener til beregning af, "hvor stor en maengde maelkepulver produktet indeholder ". Desuden kan man ikke haevde, at synspunktet om, at koefficienten snarere skulle slaekke paa de kvantitative bestemmelser end paa de faktisk anvendte maengder, paa nogen maade bidrager til at naa det med koefficienten erklaerede maal, nemlig, at undgaa dobbelt stoette, og strider med lovgivningens almindelige maalsaetning om, at der skulle tilskyndes en oeget forarbejdning af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk .

29 . Det foerste og tredje fortolkningsforslag tager sit udgangspunkt i den antagelse ( som jeg finder rigtig ), at koefficienten skulle anvendes paa de faktiske maengder af maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk, der er anvendt til fremstilling af foderblandingerne . Divergensen mellem dem vedroerer spoergsmaalet, om faerdigvaren skal overholde minimumskravet paa 60% foer eller efter, at der er blevet multipliceret med koefficienten .

30 . Dybest set gaar forskellen mellem de to fortolkninger paa koefficientens formaal . Var formaalet alene at undgaa dobbelt stoette, som Trouw haevder det, eller havde koefficienten, som haevdet af Kommissionen, ogsaa til formaal at justere indholdskravene til faerdigvaren?

31 . Ved foerste oejekast kunne ordlyden i artikel 1, stk . 5, i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 ( som aendret ) se ud til at stoette Kommissionens synspunkt . Bestemmelsens indledning antyder, at koefficientens formaal faktisk var dobbelt, nemlig

"Med henblik paa beregning af stoette og overholdelse af de kvantitative bestemmelser i denne forordning ..."

32 . Efter min mening tyder dog intet i bestemmelsens ordlyd paa, at koefficienten skulle aendre de kvantitative krav i artikel 4, stk . 1 . Om noget skal udlaegges, maa det vaere, at den anvendte ordlyd viser, at koefficienten skulle skaerpe kravene og under ingen omstaendigheder slaekke paa dem . Ordene i artikel 1, stk . 5, maa umiddelbart forstaas saaledes, at de oprindeligt foreskrevne maengder skal multipliceres med koefficienten for at fastlaegge det beloeb, der skal betales i stoette .

33 . Betragtningerne til forordning ( EOEF ) nr . 101/85 viser ogsaa kun, at koefficientens formaal var at undgaa dobbelt stoette . Den anden betragtning kan deles i to led . Foerste led anfoerer den maalsaetning, der skal naas, dvs .

"...ved beregning af den stoette, der skal udbetales for skummetmaelkspulver efter forordning ( EOEF ) nr . 1725/79, boer der tages hensyn til den stoette, der maatte vaere blevet udbetalt for maelkens fedtindhold i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 3714/84 ."

34 . Det andet led anfoerer midlet hertil .

"der boer derfor fastsaettes en koefficient, som skal anvendes til beregning af, hvor stor en maengde maelkepulver produktet indeholder ."

35 . Intet i ordlyden tyder paa, at det ogsaa var hensigten at skaerpe indholdskravene .

36 . Argumentet ( som Kommissionen har fremfoert i det skriftlige indlaeg ) om, at den tredje fortolkning bedre tjener til at naa de maalsaetninger, der ligger bagved faellesskabslovgivningen, kan naturligvis forstaas paa to maader . Da den praktiske foelge af dette synspunkt var at paalaegge de erhvervsdrivende at bruge en stoerre maengde skummetmaelkspulver for at overholde mindsteindholdskravet, ville det umiddelbart fremme maalsaetningerne . Hvis derimod konsekvenserne for de erhvervsdrivende var saa byrdefulde, at stoetteordningen faktisk ikke blev anvendt ( hvilket ifoelge interventionsorganets skriftlige indlaeg, i hvert fald for Nederlandenes vedkommende, synes at have vaeret tilfaeldet ), er det ikke klart, paa hvilken maade lovgivningens maalsaetninger faktisk blev fremmet ved denne fremgangsmaade .

37 . Til stoette for den tredje fortolkning har Kommissionen ogsaa gjort gaeldende i det skriftlige indlaeg, at en indirekte stramning af indholdskravene var noedvendig for at forhindre den oegede forarbejdning af maelkefedt, der kunne forudses som foelge af, at der var indfoert en stoerre stoette til maelkepulver fremstillet af delvis skummet maelk, som modsvaredes af en tilsvarende nedgang i anvendelsen af maelkens ikke-fedtholdige indhold til fordel for billigere erstatningsprodukter . Efter Kommissionens mening var virkningen af den tredje fortolkning at sikre, at pr . 100 kg faerdigvare skulle foderstofferne stadig indeholde 60 kg, der ikke var maelkefedt ( protein eller sukker ).

38 . Dette argument kan, skoent elegant, ikke accepteres . Artikel 4, stk . 1, litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 kraever faktisk, at faerdigvaren skulle indeholde mindst 60% maelkepulver fremstillet at delvis skummet maelk, og ikke 60%, der ikke var maelkefedt . Hvis det havde vaeret Kommissionens hensigt med at udstede forordning ( EOEF ) nr . 101/85 for derved at aendre indholdskravene for at hindre en erstatning med billigere protein eller sukker, der ikke hidroerer fra maelk, da havde det vaeret enklere at aendre artikel 4, stk . 1, med henblik herpaa .

Forslag til afgoerelse

39 . Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare det af College van Beroep voor het Bedrijfsleven forelagte spoergsmaal saaledes :

"Artikel 1, stk . 5, sammenholdt med artikel 4, stk . 1, litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 skal forstaas saaledes, at de faktiske maengder af skummetmaelkspulver pr . 100 kg faerdigvare skulle multipliceres med koefficienten 0,9 og forud for multiplikationen skulle maengderne vaere mellem 60 kg 70 kg ."

(*) Originalsprog : engelsk .