2.

Begge de sagsøgte institutioner har anført, at den første påstand fra firmaet Granaria ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom den er i strid med EØF-traktatens artikel 175. Ifølge denne bestemmelse kan private — efter at Kommissionen eller Rådet ikke har taget stilling inden to måneder efter at være blevet opfordret til at handle — indbringe klage til Domstolen over, at de nævnte institutioner har undladt »at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget«. Da den nævnte dom fra Domstolen i de forenede sager 117/76 og 16/77 ikke erklærede Rådets forordning nr. 1125/74 for ugyldig og derfor ikke kan medføre, at den tidligere ordning efter artikel 11 i forordning nr. 120/67 atter blev gyldig, ville Kommissionen og Rådet, selv om de havde villet efterkomme firmaet Granaria's anmmodning og ydet produktionsrestitutionerne for perioden efter den 1. august 1974, ikke lovligt have kunnet udstede en individuel retsakt til sagsøgerne. Kun ved en ændring af retstilstanden, altså ved udstedelse af en ny forordning, ville firmaet Granaria's anmodning have kunnet efterkommes; det forhold, at der ikke er blevet udstedt nogen forordning, kan ikke anfægtes af nogen fysisk eller juridisk person efter artikel 175. Under alle omstændigheder ville ligebehandlingsprincippet — medmindre der forelå en ny generel ordning — have været en yderligere hindring for en afgørelse, der efterkom anmodningen: firmaet Granaria ville nemlig da i forhold til andre kvældemels-fabrikanter have opnået en uberettiget fortrinsbehandling. Sagsøgerne har herimod anført, at de alene ansøgte om en til dem rettet individuel beslutning om, at der skulle ydes dem restitutioner for den af firmaet efter den 1. august 1974 fremstillede kvældemel. Sagsøgerne gør gældende, at de har krav på disse restitutioner, idet den nævnte dom fra Domstolen i de forenede sager 117/76 og 16/77 har medført, at den retstilstand, der bestod inden forordning nr. 1125/74 trådte i kraft, på ny gælder: det forhold, at denne forordning — som fastslået af Domstolen — er i strid med ligebehandlingsprincippet, har medført, at restsakten er ugyldig ex tunc og har derfor ophævet ændringen af artikel 11 i forordning nr. 120/67. Jeg mener at denne opfattelse er forkert. I dommen af 19. oktober 1977 udelukkes det udtrykkeligt (præmis 11), at konstateringen af det retsstridige forhold nødvendigvis er ensbetydende med, at forordning nr. 1125/74 må erklæres for ugyldig. Domstolen begrundede dette resultat med tre betragtninger. For det første (præmis 12) ligger krænkelsen af lighedsprincippet ikke i nogen bestemt del af forordning nr. 1125/74 men snarere i det, den ikke foreskriver, idet dens artikel 5 ikke udtrykkeligt ophævede produktionsrestitutionerne for kvældemel, men derimod lod den tidligere ordlyd af artikel 11 i forordning nr. 120/67 afløse med en ny, som ikke længere nævnte dette produkt. Desuden (præmis 13) kan denne retsstridighed ikke »skaffes … af vejen ved, at Domstolen under en sag i henhold til artikel 177 erklærer den omtvistede bestemmelse for helt … ugyldig«. Jeg mener ikke, at dette præjudicerer afgørelsen af det vanskelige problem, om en præjudiciel anmodning er egnet til erga omnes at ophæve virkningerne af en generel retsakt, der er erklæret for ugyldig. Men i betragtningen ligger den konstatering, at det i tilfælde som det foreliggende ikke er tilstrækkeligt til at ophæve retsstridigheden, at virkningerne af den retsstridige handling ophæves. For at ophæve retsstridigheden kræves en handling fra de kompetente fællesskabsinstitutioner; den sidste begrundelse for at følge denne fremgangsmåde er, at »der findes flere muligheder for at genoprette en tilstand med ligebehandling af de to produkter og for at afhjælpe den skade, som de pågældende måtte have lidt, og [at] det tilkommer de for den fælles landbrugspolitik kompetente institutioner at vurdere de økonomiske og politiske faktorer, som et sådant valg afhænger af« (præmis 13, sidste afsnit). I dommen af 19. oktober 1977 undlod Domstolen altså med vilje at lade forordningens retsstridighed føre til dens ugyldighed og altså dens uvirksomhed ex tunc. Jeg havde foreslået sidstnævnte løsning i mit forslag til afgørelse i de forenede sager 117/76 og 16/77 (jf. Sml. 1977, s. 1773); jeg fandt det dog selv nødvendigt, at Rådet skulle vedtage »en særlig restakt, der skal fastlægge de nærmere regler for og størrelsen af den produktionsrestitution, der skal tildeles kvældemelproducenterne for den periode, der ligger efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1125/74«. Domstolen foretrak imidlertid helt at henvise afhjælpningen af den retsstridige situation, som denne forordning indebar, til Rådet. Det skal anføres, at den af Domstolen anvendte ordlyd — den anfører, at den retstilstand, der er opstået som følge af artikel 5 i forordning nr. 1125/74, er uforenelig med lighedsprincippet — bestyrker den opfattelse, at det i det foreliggende tilfælde ikke drejede sig om en enkel bestemmelse, og at problemet derfor ikke udelukkende bestod i at ophæve virkningerne heraf og uden videre at genindføre den tidligere retstilstand, men at det var nødvendigt at forpligte Fællesskabets institutioner til på ny at overveje det samlede spørgsmål vedrørende produktionsrestitutioner for kvældemel og træffe generelle foranstaltninger i overensstemmelse med den overtrådte regel. Det er principielt næppe nødvendigt at anføre, at en retsakts retsstridighed som følge af uoverensstemmelse med en regel af højere gyldighed ikke nødvendigvis fører til dens ugyldighed. Retsstridigheden kan ophæves gennem en efterfølgende retsakt fra den myndighed, der har udstedt den restsstridige retsakt, og som skal bringe retstilstanden i overensstemmelse med en retsregel af højere gyldighed, og dette gælder uanset en mulig erstatningspligt for den ved den retsstridige retsakt forvoldte skade. Da Domstolen ikke erklærede forordning nr. 1125/74 for ugyldig, er en behandling af det spørgsmål, om en præjudiciel afgørelse, der indeholder en sådan erklæring, kan have tilsvarende virkninger som en annullationsdom, lige så overflødig som spørgsmålet, om en privat, der ikke var part i den sag, som den præjudicielle afgørelse vedrørte, kan påberåbe sig denne afgørelse. Jeg mener, at disse betragtninger uden videre fører til, at firmaet Granaria ikke havde krav på, at Rådet og Kommissionen traf en beslutning over for sagsøgerne, om at disse skulle have udbetalt restitutioner for perioden efter den 1. august 1974, og at der derfor ikke foreligger en krænkelse af fællesskabsretten (og ingen modstrid med konklusionen i dommen af 19. oktober 1977), blot fordi en sådan beslutning ikke blev truffet. Denne konstatering må dog føre til sagsøgtes frifindelse i søgsmålet vedrørende institutionernes passivitet, men ikke til søgsmålets afvisning. For at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling er det tilstrækkeligt, at traktatens artikel 175, stk. 3, er overholdt; sagsøgerne skal således inden søgsmålet have opfordret institutionerne til at udstede en retsakt til dem: dette er sket i det foreliggende tilfælde. Det forhold, at institutionerne ikke havde beføjelse til at træffe en sådan foranstaltning, og at de i stedet for i medfør af den ofte anførte dom skulle udstede en generel bestemmelse, har betydning for sagens realitet, men ikke for formaliteten; hvis det lægges til grund, at sagsøgerne faktisk har anmodet om udstedelse af en forordning, idet denne alene kunne opfylde deres faktiske mål, ville det underkendes, at sagsøgerne i virkeligheden havde anmodet om en individuel afgørelse. Jeg mener, at det på EØF-traktatens artikel 175 støttede søgsmål kan antages til realitetsbehandling, men at sagsøgte må frifindes.