FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 30. NOVEMBER 1976 ( 1 )

Høje Ret.

Den ene af disse to sager, sag 33/76, som jeg for nemheds skyld vil kalde »den tyske sag«, er indkommet til Domstolen i kraft af en anmodning fra Bundesverwaltungsgericht i henhold til EØF-traktatens artikel 177 om en præjudiciel afgørelse; den anden sag, 45/76, som jeg vil kalde »den hollandske sag«, er indkommet til Domstolen ved en anmodning fra College van Beroep voor het Bedrijfsleven om en lignende afgørelse. I realiteten rejser de to sager det samme spørgsmål: Kan en medlemsstat, som i strid med fællesskabsretten, enten ved indførsel fra eller ved udførsel til en anden medlemsstat, har pålagt en erhvervsdrivende en afgift med tilsvarende virkning som told, i sager, som den pågældende erhvervsdrivende har anlagt ved landets egne retter for at få det ulovligt opkrævede beløb tilbagebetalt, påberåbe sig en i national lovgivning fastsat frist?

Sagsøgeren i den tyske sag er Rewe-Zentralfinanz eG og Rewe-Zentral AG (som jeg herefter samlet vil kalde »Rewe«); sagsøgt er Landwirtschaftskammer (Landbrugskontoret for Saar). Den afgift, sagen vedrører, er afgiften for plantesundhedskontrol af indførte æbler, som Domstolen tog stilling til i sagen 39/73 Rewe-Zentralfinanz mod Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe (Sml. 1973, s. 1039). De husker, at denne sag angik indførsler fra Italien, som Rewe foretog i marts 1970. Den foreliggende sag vedrører tidligere indførsler, som Rewe foretog fra Frankrig. På grund af disse indførsler anmodede Landwirtschaftkammer für das Saarland Rewe om betaling af de på de pågældende tidspunkter, henholdsvis i oktober/november 1968 og januar 1969, gældende afgifter. Samlet medfører § § 58, 68 til 70 og 79 i Verwaltungsgerichtsordnung (den tyske lov om retsplejen ved forvaltningsretter), at sådanne afgiftspålæg bliver endelige og bindende, hvis der ikke inden for en måned, eller i visse tilfælde inden for et år, er gjort »indsigelse« over for den udstedende myndighed. I dette.tilfælde gjorde Rewe først i februar 1973 indsigelse mod de pågældende afgiftsopkrævninger, altså længe efter udløbet af begge fristperioder. Da Landwirtschaftskammer i marts 1973 afviste disse sene indsigelser, anlagde Rewe sag ved Verwaltungsgericht Saar med påstand om, (1) at den pågældende afgiftspålæg og afgørelserne fra marts 1973 om afvisning af dets indsigelser annulleredes, og (2) at de afgifter, som var blevet betalt i henhold til afgiftspålæggene, tilbagebetaltes.

I dom af 29. marts 1974 forkastede Verwaltungsgericht Rewes sag. Rewe ankede denne dom til Oberverwaltungsgericht Saar, som i dom af 7. oktober 1974 stadfæstede dommen. Rewe har nu indgivet anke til Bundesverwaltungsgericht.

Landwirtschaftskammer har ikke på noget tidspunkt bestridt, at opkrævningen af de pågældende afgifter var ulovlig. Den var faktisk ulovlig, men ikke som anført i medfør af traktatens artikel 13, stk. 2. Denne artikel fik først direkte virkning efter overgangsperiodens udløb, altså efter den 31. december 1969 (jf. sag 94/74 IGAV mod ENCC Sml. 1975, s. 712, domspræmis 26, og sag 87/75 Bresciani mod AIDF, Sml. 1976, s. 139, domspræmis 14). Opkrævningen af disse afgifter var ulovlig i medfør af artikel 13 i Rådets forordning nr. 159/66/EØF af 25. oktober 1966»om supplerende bestemmelser til den fælles markedsordning for frugt og grønsager« (findes ikke på dansk). Denne artikel lyder således: —

»Med hensyn til de i bilag I angivne produkter [som også omfatter andre æbler end æbler til fremstilling af cider] skal told og afgifter med tilsvarende virkning samt kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er gældende i medlemsstaternes samhandel, ophæves fra den 1. januar 1967.«

Landwirtschaftskammer har vedvarende fastholdt, at Rewes krav om annullation af de pågældende afgiftspålæg og om tilbagebetaling af de i medfør heraf erlagte afgifter, hindredes af de ovenfor anførte bestemmelser i Verwaltungsgerichtsordnung. Det var denne påstand, som Verwaltungsgericht og senere Oberverwaltungsgericht tog til følge. Begge disse retter afviste Rewes modsatte påstand om, at det i medfør af fællesskabsretten havde krav på tilbagebetaling af de ulovligt opkrævede beløb, hvilket krav ikke kunne udelukkes af nogen bestemmelse i national lovgivning.

Bundesverwaltungsgericht har også i sin forelæggelseskendelse givet udtryk for, at der ikke bør gives Rewe medhold i dets påstand. Men som en ret, »hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres«, har Bundesverwaltungsgericht følt sig forpligtet til i henhold til stk. 3 i artikel 177 at indbringe sagen for denne Domstol, navnlig fordi Rewes opfattelse støttes af visse tyske juridiske forfattere.

Det første og vigtigste spørgsmål, som er forelagt Domstolen af Bundesverwaltungsgericht, lyder således:

»1. Har en fællesskabsborger i tilfælde af en national myndigheds overtrædelse af forbudet mod toldlignende afgifter (EØF-traktatens artikler 5, 9 og 13, stk. 2) et krav i henhold til fællesskabsretten på a) annullation eller tilbagekaldelse af forvaltningsakten b) og/eller tilbagebetaling at det erlagte beløb selv om den pågældende forvaltningsakt efter retspleje ikke længere kan anfægtes på grund af fristoverskridelse?«

Bundesverwaltungsgericht har yderligere stillet 2 spørgsmål, som lyder således:

»2. Er dette i det mindste tilfældet, hvis De europæiske Fællesskabers Domstol allerede har fastslået, at der er sket overtrædelse af det fællesskabsretlige forbud?

3. Ved anerkendelse af et krav pa tilbagebetaling i henhold til fællesskabsretten: Skal der betales renter af beløbet og i bekræftende fald fra hvilket tidspunkt og med hvilken sats?«

I den hollandske sag er sagsøger Comet BV (som jeg herefter vil kalde »Comet«). Sagsøgt er Produktschap voor Siergewassen (offentligt organ til fremme af den økonomiske aktivitet i prydplantesektoren). Den afgift, sagen angår, er af Produktschap i en forordning fra 1956 pålagt eksport til Tyskland af løg og knolde af blomsterplanter. Formålet med denne afgift var at finansiere markedsføringen i Tyskland af hollandske løg og knolde. Det er den almindelige opfattelse, at opkrævningen af denne afgift blev ulovlig den 1. juli 1968, da Rådets forordning (EØF) nr. 234/68 af 27. februar 1968»om oprettelse af en fælles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter« trådte i kraft. Den relevante del af artikel 10, stk. 1 i denne forordning lyder således:

»I Fællesskabets interne handel er det forbudt:

— at opkræve told eller afgifter med tilsvarende virkning; …«(EFT-specialudgave 1968 (I), s. 26, org. ref. L 55 af 2. 3. 1968).

Trods denne bestemmelse forlangte Produktschap i afgiftsopkrævninger til Comet i juli og september 1969, at selskabet skulle betale afgift for de udførsler til Tyskland, som det havde foretaget i efteråret 1968 og foråret 1969.I medfør af artikel 33 i Wet administrative rechtspraak bedrijfsorganisatie (nederlandsk lov om administrative sager vedrørende erhvervsspørgsmål — forkortet Wet ARBO) er fristen for indsigelser mod sådanne afgiftsopkrævninger 30 dage. Comet gjorde imidlertid ikke indsigelse mod afgiftsopkrævningerne inden for dette tidsrum. Selskabet betalte den afgift, det var blevet pålagt. Først i 1975 traf selskabet foranstaltninger til at få anerkendt, at det ikke havde været pligtigt til at betale en sådan afgift. Disse foranstaltninger har ført til den nu verserende sag ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven, hvori Produktschap naturligvis har gjort gældende, at sagen må afvises i medfør af artikel 33 i Wet ARBO. I et forsøg på at få denne påstand underkendt, har Comet nedlagt samme påstand som Rewe i den tyske sag.

Det ser ud til, at en tilsvarende påstand ikke er blevet taget til følge af College i en tidligere sag for denne ret (van Haaster mod Produktschap voor Siergewassen NJAB 1975, nr. 149, s. 373 ff), og jeg slutter af forelæggelseskendelsen, at College heller ikke i den foreliggende sag ville have ladet påstanden nyde fremme, hvis retten ikke var blevet opmærksom på Bundesverwaltungsgerichts forelæggelse af den tyske sag for denne Domstol.

College har stillet Domstolen følgende spørgsmål:

»Er nogen bestemmelse eller noget princip i fællesskabsretten til hinder for, at det i tilfælde hvor en borger indbringer en afgørelse fra et nationalt organ for en national retsinstans under henvisning til dens uforenelighed med fællesskabsretten, indvendes, at en i national ret foreskreven søgsmålsfrist er udløbet, enten med den følge, at retten kan afvise den pågældendes sag med henvisning til, at fristen er overskredet, eller med den videre følge, at forvaltningen på grund af fristens udløb kan afslå at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse« ?

Jeg er ikke i tvivl om, at sådanne bestemmelser som artikel 13, stk. 1 i forordning nr. 159/66 og artikel 10, stk. 1 i forordning nr. 234/68, der ophævede eller forbød afgifter med tilsvarende virkning som told fra et bestemt tidspunkt, gjorde national lovgivning, der efter dette tidspunkt pålagde sådanne afgifter, ugyldig. Jeg er heller ikke i tvivl om, at sådanne bestemmelser havde direkte virkning i medlemsstaternes retssystemer, således at de gav privatpersoner rettigheder, som de nationale retter skulle beskytte.

Jeg mener imidlertid, at det er op til den enkelte medlemsstat selv i sin nationale lovgivning at bestemme karakteren og rækkevidden af de midler, som er til rådighed til indtaling af de nævnte rettigheder for statens domstole. Der er betydelig støtte i Domstolens retspraksis for denne antagelse. Så langt tilbage som i 1960, i sag 6/60, Humblet mod Belgien Sml. 1954 til 1965, s. 207) statuerede Domstolen, at det i et tilfælde, hvor en medlemsstat i strid med protokollen vedrørende Det europæiske Kul- og Stålfællesskabs privilegier og immuniteter havde opkrævet for megen indkomstskat hos en EKSF-tjenestemand, måtte bero på denne stats nationale lovgivning, om den pågældende havde krav på at få den overskydende skat refunderet med renter. I sag 28/67 Molkerei-Zentrale Westfalen mod Hauptzollamt Paderborn (Sml. 1965 til 1968, s. 475) og i sag 34/67 Lück mod Hauptzollamt Köln, ibid. s. 245, statuerede Domstolen, at det tilkommer den kompetente ret i hver medlemsstat at afgøre, hvilke retsmidler, der efter national lovgivning er egnede til at beskytte de rettigheder, som EØF-traktatens artikel 95 tillægger private. I sag 13/68 Salgoil mod Italien (Sml. 1965 til 1968, s. 559) statuerede Domstolen, at de rettigheder, som tilkommer privatpersoner i medfør af den umiddelbare virkning af traktatens artikler 31 og 32, må bestemmes efter national ret med henblik på at fastlægge, hvilken national domstol, der er kompetent til at sikre disse rettigheders beskyttelse. I sagerne 120/73 Lorenz mod Tyskland (Sml. 1973, s. 1471), 121/73 Markmann mod Tyskland, ibid. s. 1495, og 141/73 Lohrey mod Tyskland, ibid. s. 1527, statuerede Domstolen, at det tilkommer hver medlemsstat selv i sit interne retssystem, at fastsætte de retsregler, som skal sikre den umiddelbare virkning af sidste punktum i traktatens artikel 93. Endelig statuerede Domstolen i sag 60/75 Russo mod Aima (Sml. 1976, s. 45), at følgerne af, at en enkelt producent af landbrugsvarer har lidt tab som følge af en adfærd hos en medlemsstat, som er uforenelig med den fælles markedsordning for korn, for så vidt angår medlemsstatens ansvar over for skadelidte, skal bestemmes på grundlag af medlemsstatens nationale retsregler.

Hvis det må være mig tilladt at sige det, forekommer disse domme mig at være udtryk for almindelig sund fornuft. Hvor fællesskabsretten begrænser sig til at forbyde den ene eller den anden form for handling fra en medlemsstats side og til at udtale, at privatpersoner kan gøre forbudet gældende for deres nationale retter, men ikke angiver de midler eller fremgangsmåder, som privatpersonerne skal følge med henblik herpå, eksisterer der faktisk intet alternativ til anvendelsen af de midler og fremgangsmåder, som er foreskrevet i national lovgivning. Sagsøgerne har anført, at det ville være ensbetydende med at tillade national rets forrang for fællesskabsretten at tillade, at den nationale lovgivning anvendes i sådanne tilfælde. Efter min opfattelse er dette ikke en korrekt bedømmelse af situationen. Jeg ser situationen således, at fællesskabsretten og national ret supplerer hinanden, idet sidstnævnte finder anvendelse, hvor førstnævnte holder op, og drager følgerne af den.

Der er andre områder, hvor det forholder sig på samme måde. For eksempel sag 35/74 Mutualités Chrétiennes mod Rzepa (Sml. 1974, s. 1241), hvori det statueredes at spørgsmålet, om der bestod et i en fællesskabsforordning om social sikring hjemlet tilbagebetalingskrav, måtte afgøres i hver medlemsstat efter de fristregler, som var fastsat i denne stats nationale lovgivning. Et andet eksempel er sag 26/74 Roquette mod Kommissionen (Sml. 1976, s. 677). Heri blev det i et tilfælde, hvor en erhvervsdrivende fejlagtigt var blevet afkrævet afgifter i henhold til en fællesskabsforordning, statueret, at spørgsmål, om den pågældende havde krav på tilbagebetaling af disse afgifter med eller uden renter, i mangel af fællesskabsbestemmelser på området måtte afgøres efter national lovgivning. I og for sig må dette så meget desto mere gælde i den foreliggende sag, eftersom det ikke drejer sig om afgifter, der er pålagt af fællesskabsretten, men om afgifter, der er pålagt af den nationale lovgivning.

Sagsøgerne har til støtte for deres påstande anført en række af denne domstols domme. Imidlertid mener jeg ikke, at der kan udledes andet af disse end de to principper om fællesskabsrettens forrang og direkte virkning under givne omstændigheder. Jeg mener ikke, at denne sag vedrører nogen af. disse principper. En dom, som sagsøgerne har lagt særlig stor vægt på, var dommen i sag 166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Sml. 1974, s. 33). Det blev hævdet, at denne dom viste, at fællesskabsretten kunne gå forud for national procesret. Sådan forholder det sig virkelig også. Men sagens kerne var, at Domstolen fandt, at den i sagen omhandlede nationale lovbestemmelse måtte tilsidesættes, for så vidt den stred mod en udtrykkelig bestemmelse i Fællesskabets procesret, nemlig artikel 177. Sagsøgerne måtte, som jeg har påpeget, for at begrunde deres påstand om, at der i nærværende sag er tale om en lignende uforenelighed, erklære, at fællesskabsretten ikke alene tilsidesatte den nationale lovgivning om opkrævning af de afgifter, som sagsøgerne blev opkrævet, men også indrømmede dem en adgang ti at anlægge sag med henblik på tilbagebetaling af disse afgifter, en adgang, der ikke ville kunne begrænses af nogen national lovbestemmelse. Af de allerede anførte grunde mener jeg ikke, at fællesskabsretten giver sagsøgerne en sådan ubetinget ret til sagsanlæg: jeg mener, at de midler, som sagsøgerne kunne anvende som følge af den pågældende afgiftslovs ugyldighed, måtte søges i national lovgivning. Men selv om fællesskabsretten skabte en sådan betinget søgsmålsret, er det en kendsgerning, at der ikke findes nogen procesregel i fællesskabsretten om udøvelsen af denne ret og derfor heller ingen fællesskabsretlig bestemmelse, som en national procesregel kunne antages at stride imod. Det logiske resultat af sagsøgernes anbringende ville faktisk være, at deres ret til sagsanlæg overhovedet ikke var underlagt nogen frist. Dette ville stride mod den almindelige tradition i medlemsstaternes retssystemer, som er en virkeliggørelse af maksimen »Interest rei publicae, ut sit finis litium« (det er i det offentliges interesse, at der er en grænse for tvister), i medfør af hvilken der blandt andet er sat (omend, som anført af Kommissionen, vidt forskellige) frister for sagsanlæg, og det ville også stride mod det i fællesskabsretten, f.eks. i EØF-traktatens artikel 173, artikel 43 i statutten for Domstolen og i andre bestemmelser, almindeligt anvendt princip. Den helt absurde følge af sagsøgernes anbringende er, at en af sagsøgerne anlagt sag med påstand om tilbagebetaling af de foreliggende afgifter ikke ville kunne afvises af den kompetente ret med nogen som helst processuel begrundelse, ikke engang f.eks. manglende retlig interesse i søgsmålet.

Sagsøgerne har også støttet deres opfattelse på to berømte domme fra nationale retter, nemlig dommen fra Cour de Cassation i Belgien i État Belge mod SA Fromagerie Franco-Suisse Le Sku (J.T. 1971, s. 460) og dommen fra Cour de Cassation i Frankrig i Administration des Douanes mod Société Cafés Jacques Vabre (D. 1975, J. 497). Det statueredes naturligvis i begge disse domme, at fællesskabsretten havde forrang for national ret, selv hvor sidstnævnte var fastsat ved en lov, som var senere end traktaten, og i begge domme anerkendtes fællesskabsrettens direkte virkning. Men jeg kan ikke se, at det spørgsmål, som nærværende sag vedrører, blev berørt, på noget tidspunkt. I den franske sag statueredes det nemlig, at indstævntes erstatningskrav måtte begrænses til tilbagebetaling af de beløb, som var betalt inden for den i fransk lovgivning fastsatte tidsfrist. I den belgiske sag var erstatningskravet udtrykkelig støttet på artikel 1235 i den belgiske Code Civil, og hovedspørgsmålet var, om en senere lov kunne tilsidesætte de rettigheder, som denne artikel tillagde indstævnte. Når jeg siger, at det i sådanne sager, er de midler og fremgangsmåder, som er fastsat i national lovgivning, der skal påberåbes, mener jeg naturligvis ikke, at det står en medlemsstats lovgivningsorgan frit for udtrykkeligt at fratage retssubjekter, som har været ofre for en overtrædelse af fællesskabsretten fra den pågældende stats side, deres retsmidler.

Jeg mener derfor, at De bør besvare det første af de spørgsmål, som er forelagt Domstolen af Bundesverwaltungsgericht, og det ene spørgsmål, som er forelagt den af College van Beroep, voor het Bedrijfsleven, benægtende.

Som følge heraf bortfalder det tredje spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht. Jeg skal imidlertid kort behandle det andet spørgsmål.

Jeg mener ikke, at privatpersoners krav på tilbagebetaling af afgifter, som de er blevet opkrævet i strid med fællesskabsret, afhænger af en af denne Domstol afsagt dom (i medfør af traktatens artikel 169, 170 eller 177) vedrørende de særligt foreliggende afgifter. En dom fra denne Domstol angiver, hvad der er lov; den skaber ikke lov. Den italienske regering gik stærkt ind for, at De i analogi med sag 43/75 Defrenne mod Sabena (Sml. 1976, s. 455) skulle udtale, at den direkte virkning af bestemmelser i fællesskabsretten, der forbyder afgifter med tilsvarende virkning som told, ikke kan påberåbes i noget individuelt tilfælde, før det ved enten et direktiv fra Kommissionen eller en dom fra denne Domstol er blevet afgjort, at de pågældende afgifter i dette tilfælde er omfattet af forbudet. Jeg håber ikke, det vil blive optaget som en uhøflighed over for den italienske regering eller dens repræsentant, hvis jeg undlader detaljeret at gennemgå det argument, som sagsøgte har fremført vedrørende denne del af sagen. De kender det udmærket. Jeg mener, at det er tilstrækkeligt at sige, at Defrenne-sagen efter min mening er afgørende forskellig. Årsagen til, at Domstolen i denne sag begrænsede dommens tilbagevirkende kraft, var, at utallige mennesker i Fællesskabet, navnlig private arbejdsgivere, ikke af fællesskabsinstitutionerne eller af medlemsstaternes regeringer havde fået tilstrækkelig klar besked om deres pligter. Der var al mulig grund til at frygte, at en genåbning af deres afsluttede transaktioner ville føre til omfattende økonomiske vanskeligheder og endog til konkurser. Situationen i nærværende sag, hvor der alene er tale om, at medlemsstater skal tilbagebetale afgifter, som de aldrig skulle have opkrævet, er en anden.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.