FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 18. OKTOBER 1977 ( 1 )

Høje Ret.

Indledning

Denne sag er indbragt for Domstolen i form af en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Queen's Bench Division of the High Court of Justice of England and Wales. (En appel behandles ved Queen's Bench Division, en afdeling af High Court, i en »divisional court« sammensat af tre, sommetider to dommere).

Sagens omstændigheder er følgende.

John Patrick Kelly, som er britisk statsborger og i dag er i tresserne, var forsikret efter den sociale sikringsordning i Det forenede Kongerige enten som medlem af de væbnede styrker eller som civilt ansat fra 1933 til 1971 bortset fra en periode fra 1947 til 1951, som han tilbragte i Tyskland. I 1971 vendte han tilbage til Tyskland, hvor han arbejdede og var forsikret indtil juni 1973, da han blev syg, tilsyneladende permanent. Han bor stadig væk i Tyskland. Der fik han udbetalt sygepenge fra august 1973 til juli 1974, hvorefter han har oppebåret en lille tysk invalidepension, udregnet i forhold til den relativt korte periode, hvori han har været forsikret i Tyskland.

I 1974 ansøgte Kelly Department of Health and Social Security i England (departementet for sundhedsvæsen og social sikring) om britisk invalidepension. Jeg foretrækker »britisk« fremfor »forenede Kongerige«, fordi den lovgivning, i henhold til hvilken han gjorde krav på pension, kun er gældende i Storbritannien. Nordirland har, så vidt jeg forstår, sin egen lovgivning om social sikring.

Den 19. juni 1974 bestemte vedkommende Insurance Officer (den instans, der først behandler anmodninger om ydelser), at der ikke kunne udbetales nogen britisk invalidepension til Kelly, da han ikke havde modtaget britiske sygepenge. Systemet i den relevante britiske lovgivning er, som det blev fremstillet under forhandlingerne, at en person, hvis ansættelse afbrydes på grund af uarbejdsdygtighed, først bliver berettiget til sygepenge. Hvis hans uarbejdsdygtighed fortsætter ud over 168 dage, bliver han så i stedet for berettiget til invalidepension (som har en højere takst). De bestemmelser, der fandt anvendelse på det tidspunkt, da Kelly fremsatte sit krav, var § 19 i National Insurance Act 1965 (folkeforsikringsloven) og § 3 i National Insurance Act 1971. Disse bestemmelser er nu, uden at der er sket materielle ændringer, erstattet af § § 14 og 15 i den konsoliderede lov, Social Security Act 1975 (lov om social sikring). Efter britisk lovgivning anses ret til sygepenge i 168 dage som en forudsætning for ret til invalidepension. Oppebørsel af tyske sygepenge anses ikke for tilstrækkeligt i så henseende.

Kelly appellerede afgørelsen fra Insurance Officer til den lokale ret i Newcastle-upon-Tyne. Her fik han ikke medhold, idet denne ret den 3. juni 1975 stadfæstede afgørelsen fra Insurance Officer i henhold til dens grunde.

Herfra appellerede Kelly til den næste instans, en National Insurance Commissioner. Denne gang fik han medhold. Den 11. marts 1976 traf National Insurance Commissioner en afgørelse, der omstødte den lokale domstols afgørelse og statuerede, at Kelly var berettiget til britisk invalidepension i medfør af artikel 46, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (EFT, 1971 (II), s. 366; org.ref. JO L 149 af 5. 7. 1971).

National Insurance Commissioner anerkendte, at Kelly ikke var berettiget til ydelser ved invaliditet, da han ikke havde været berettiget til ydelser ved sygdom, hvis man så på britisk lovgivning særskilt. Commissioner gjorde opmærksom på, at der efter denne lovgivning var i hvert fald to hindringer for, at Kelly kunne opnå ydelser ved sygdom. For det første opfyldte han ikke bestemmelserne om bidragspligt, idet han ikke havde betalt bidrag til den britiske forsikringsordning i en periode, der lå tilstrækkeligt tæt op til den dag, da han blev syg (se vedrørende enkeltheder ved disse bidragsbetingelser stk. 1 i tillæg 2 til National Insurance Act 1965, nu erstattet af stk. 1 i tillæg 3 til Social Security Act 1975). For det andet kan en person ikke efter britisk lovgivning oppebære ydelser, medens han er fraværende fra Storbritannien (se § 49 (1) (a) i National Insurance Act 1965, nu erstattet af § 82 (5) (a) i Social Security Act 1975 — der var undtagelser fra den sidstnævnte regel, men ingen, der fandt anvendelse på Kellys tilfælde. Det fremgår, at Insurance Officer desuden havde afvist Kellys krav på ydelser ved sygdom, fordi han ikke havde fremsat dette på den foreskrevne måde og inden for den foreskrevne tid (se herved § 48 i National Insurance Act 1965 og National Insurance (Claims and Payments) Regulations 1971 (S.I. 1971 No 707), nu erstattet af § 79 i Social Security Act 1975 og Social Security (Claims and Payments) Regulations 1975 (SI. 1975 No 560)

Det væsentligste indhold af Commissioner's afgørelse var, at hindringerne for Kellys oppebørsel af invalidepension var ryddet af vejen som følge af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71.

Inden denne afgørelse kom Commissioner ind på det spørgsmål, om forudsætningen for ret til britiske ydelser ved invaliditet, dvs. en forudgående ret til britiske ydelser ved sygdom, var forenelig med artikel 51 i EØF-traktaten, eller om forudsætningen i medfør af fællesskabsretten her skulle anses for opfyldt på grund af Kellys oppebørsel af tyske ydelser ved sygdom. Commissioner henviste i denne sammenhæng til forslaget til afgørelse fra generaladvokat Trabucchi i sag 20/75 D'Amico mod LVA Rheinland-Pfalz, Sml. 1975, s. 901. Commissioner fandt det dog slutteligt unødvendigt at tage stilling til disse spørgsmål, i betragtning af den opfattelse, som han havde anlagt vedrørende fortolkningen af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1408/71.

Det er Domstolen bekendt, at kapitel 2 i denne forordnings afsnit III, som angår invaliditet, tager hensyn til den omstændighed, at der i medlemsstaterne findes to forskellige typer lovgivning for ydelser ved invaliditet: den, der i almindelighed benævnes som »type A«, i henhold til hvilken størrelsen af ydelser ved invaliditet er uafhængig af forsikringsperioder, og den, der i almindelighed benævnes som »type B«, i henhold til hvilken størrelsen af sådanne ydelser afhænger af forsikringsperiodernes længde. Hvilke rettigheder en arbejdstager har, som successivt eller skiftevis har været omfattet af lovgivninger, der kun er af type A, omhandles i artiklerne 37 til 39, medens artikel 40 om arbejdstagere, der successivt eller skiftevis har været omfattet af lovgivninger, hvoraf mindst én af »type B«, foreskriver, at bestemmelserne i kapitel III vedrørende »Alderdom og dødsfald (pensioner)« finder tilsvarende anvendelse. Hvad angår den foreliggende sag, er den britiske lovgivning af type A, men den tyske lovgivning er af type B, hvorfor det er artikel 40, der er afgørende.

Blandt de bestemmelser i kapitel III, som således kommer ind i billedet, er de vigtigste artikel 45, stk. 1, og artikel 46. De er begge successivt blevet ændret ved tiltrædelsesakten (bilag I, punkt IX, stk. 1) og ved Rådets forordning (EØF) nr. 2864/72 (s. 12; org.ref. EFT 1972 (31. 12.) JO L 306, s. 1). Jeg vil, som National Insurance Commissioner, henvise til den ændrede udgave.

Artikel 45, stk. 1, som ændret lyder således:

»Såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter en medlemsstats lovgivning er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings- eller bopælsperioder, skal denne medlemsstats institution i fornødent omfang medregne forsikrings- eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning«.

National Insurance Commissioner indtog det standpunkt, så vidt jeg forstår hans argumentation, at artikel 45, stk. 1, kort sagt fjernede to hindringer, der var i vejen for Kellys ret til britiske ydelser ved invaliditet. For det første gjorde denne bestemmelse det muligt at medregne de forsikringsperioder, han havde tilbagelagt i Tyskland, som om de var blevet tilbagelagt i Storbritannien, således at det kunne antages, at han havde de nødvendige bidragsperioder. For det andet gjorde den det muligt at betragte hans bopælsperiode i Tyskland som en bopælsperiode i Storbritannien, hvorved hans nuværende fravær fra Storbritannien blev uden betydning. Den sidste vanskelighed, som Commissioner mente, der forelå (og dette er efter min opfattelse den centrale vanskelighed i denne sag), var, at artikel 45, stk. 1, ikke udtrykkeligt gav grundlag for den yderligere eller nødvendige antagelse, at Kelly havde været berettiget til britiske sygepenge i de fordrede 168 dage.

Herefter tog Commissioner's argumentation et forløb, som jeg tilstår, jeg finder det vanskeligt at følge. Ud fra den opfattelse, at artikel 45, stk. 1, ikke i sig selv afgav grundlag for denne yderligere antagelse, vendte han sig mod artikel 46.

Som domstolen vil huske, fastsætter stk. 1 i denne artikel, hvilken ydelse der skal tildeles en arbejdstager »for så vidt de … foreskrevne betingelser for erhvervelse af ret til ydelser er opfyldt, uden at bestemmelserne i artikel 45 behøver at bringes i anvendelse«. Det stykke kunne selvfølgelig ikke komme på tale her. Artikel 46, stk. 2, bestemmer følgende:

»Den kompetente institution i enhver medlemsstat, af hvis lovgivning arbejdstageren har været omfattet, anvender følgende regler, såfremt de foreskrevne betingelser for erhvervelse af ret til ydelser kun er opfyldt, når bestemmelserne i artikel 45 bringes i anvendelse:

a) institutionen beregner det teoretiske beløb for den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samtlige forsikrings- og bopælsperioder, der er tilbagelagt i de medlemsstater, af hvis lovgivning arbejdstageren har været omfattet, havde været tilbagelagt i den omhandlede stat og efter den lovgivning, der gælder for den pågældende institution på det tidspunkt, da ydelsen skal fastsættes. Såfremt ydelsens beløb efter nævnte lovgivning er uafhængigt af længden af de tilbagelagte perioder, anses dette beløb for det i nærværende litra omhandlede teoretiske beløb;

b) institutionen fastsætter derefter det faktiske beløb for ydelsen på grundlag af det i litra a) nævnte teoretiske beløb efter forholdet mellem længden af de forsikrings- og bopælsperioder, der er tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, og den samlede længde af de forsikrings- og bopælsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i alle de implicerede medlemsstater forud for forsikringsbegivenhedens indtræden;

c) …

d) …«

Commissioner indtog det standpunkt, at litraerne a) og b) i artikel 46, stk. 2, var forklaringer til artikel 45, stk. 1, og at det var umuligt at afgøre, om en person var berettiget til noget i medfør af artikel 45, stk. 1, uden at foretage de beregninger, der var påbudt efter disse litraer. Efter de slutninger, som måtte drages af artikel 45, stk. 1, dvs. antagelsen af uafbrudt forsikring og uafbrudt bopæl i Storbritannien, havde Kelly under forudsætning af, at han havde fremsat kravet på behørig vis, været berettiget til ydelser ved sygdom i 168 dage og derefter til ydelser ved invaliditet. Beregningen i artikel 46, stk. 2, litra a), fører derfor frem til det »teoretiske beløb« for ydelsen. At Kelly ikke havde fremsat noget egentligt krav om ydelser ved sygdom, var ikke væsentligt eftersom beregningen drejede sig om et »teoretisk« beløb på et hypotetisk grundlag. Ud fra det teoretiske beløb kan invaliditetsydelsens »faktiske beløb« beregnes i henhold til artikel 46, stk. 2, litra b).

Insurance Officer har nu anmodet Queen's Bench Division om ved en order of certiorari at annullere afgørelsen fra National Insurance Commissioner på grund af urigtig retsanvendelse. Ved kendelse af 15. februar 1977 har Divisional Court i henhold til traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

»Hvor en medlemsstats lovgivning gør erhvervelse af en ret til ydelser ved invaliditet betinget af, at den pågældende person i medfør af samme lovgivning har været berettiget til ydelser i anledning af sygdom for i alt 168 dage i den umiddelbart foregående periode, idet der dog herved, for så vidt som det er relevant, kræves (a) tilbagelæggelse af forsikringsperioder (b) en begæring herom i en bestemt form og inden for en bestemt frist —

(i) udelukker bestemmelserne i Romtraktatens artikel 51, at en sådan betingelse finder anvendelse på tilfælde, som er omfattet af artiklerne 40, 45 eller 46 i forordning (EØF) nr. 1408/71?

(ii) (a) artikel 45 eller (b) artikel 46 for en sådan lovgivning?

(iii) skal alle eller nogen af de nævnte artikler 40, 45 eller 46 — (a) anses for at gøre det muligt at betragte en sådan betingelse som helt eller delvis opfyldt; eller (b) anses for at kræve, at en sådan betingelse helt eller delvis skal lades ude af betragtning, og i bekræftende fald i hvilket omfang?«

Jeg tror, det vil være passende at behandle disse spørgsmål under to overskrifter;

1. fortolkningen af traktaten, især artikel 51;

2. fortolkningen af forordning nr. 1408/71, især artiklerne 45 og 46.

Fortolkningen af traktaten, isœr artikel 51

Det er et karakteristisk træk ved denne sag, at Kelly ikke gav fremmøde og ikke var repræsenteret for National Insurance Commissioner, for Divisional Court eller for denne Domstol. Hvad angår denne Domstol, nøjedes han med at skrive til justitssekretæren, at der ikke var noget konstruktivt, han kunne »føje til de oplysninger, der allerede var givet til retterne og forsikringsmyndighederne i England«. Divisional Court havde imidlertid bistand fra en amicus curiae (juridisk repræsentant for det offentlige), og jeg forestiller mig, skønt man selvfølgelig aldrig kan vide det, at det første spørgsmål fra denne ret var foranlediget af et argument, som han havde fremsat, og som meget vel kan have meldt sig efter de bemærkninger fra National Insurance Commissioner, som jeg har henvist til.

I hvert fald er Insurance Officer og Kommissionen (som har afgivet indlæg til Domstolen) enige om, at artikel 51 i traktaten ikke udelukker, at en medlemsstat i sin lovgivning har en bestemmelse, der gør det til en forudsætning for erhvervelsen af ret til ydelser ved invaliditet, at den pågældende person i medfør af denne lovgivning skal have været berettiget til ydelser ved sygdom i et bestemt antal dage i den umiddelbart foregående periode.

Til støtte for denne opfattelse henviser de i nogen grad til Domstolens afgørelse i D'Amico sagen. Jeg mener imidlertid ikke, at denne afgørelse er envendelig her. Det blev her antaget, at der ikke var nogen bestemmelse i fællesskabsretten, som udelukkede, at en medlemsstat i sin lovgivning havde en bestemmelse, der gjorde det til en forudsætning for erhvervelsen af ret til en førtidspension, at den pågældende person skulle have været registreret som arbejdsløs i en bestemt periode i denne stat. Men afgørelsen gik ud fra den betragtning, at de relevante fællesskabsbestemmelser selv bygger på det grundlag, at retten til ydelser ved arbejdsløshed i almindelighed forudsætter, at den pågældende person står til rådighed for arbejdsformidlingen der, hvor der søges om sådanne ydelser. En sådan betragtning gør sik ikke gældende her. Under ingen omstændigheder kan der siges at være sammenhæng mellem en persons oppebørsel af ydelser i anledning af sygdom og hans senere oppebørsel af ydelser ved invaliditet.

Men hvad jeg derimod tror er rigtigt, det er, som Insurance Officer og Kommissionen også påpeger, at artikel 51 ikke har direkte virkning i den forstand, at den i sig selv giver private rettigheder, som disse kan gennemtvinge for medlemsstaternes domstole. Alt, hvad artikel 51 udtrykkeligt gør, er at tildele Rådet en beføjelse og en pligt til at vedtage visse foranstaltninger. For denne artikels vedkommende er det derfor kun, efter at Rådet har truffet sådanne foranstaltninger, at en arbejdstager kan erhverve rettigheder, som han kan påberåbe sig ved en national domstol.

Heller ikke i generaladvokat Trabucchis forslag til afgørelse i D'Amico-sagen finder jeg noget, der kan anfægte denne opfattelses rigtighed. Som jeg læser dette forslag, sluttede generaladvokat Trabucchi af visse tidligere afgørelser fra Domstolen, at der findes et almindeligt princip om, at under visse omstændigheder må en medlemsstat, selv om den ikke har nogen særlig retsforskrift i så henseende, behandle omstændigheder, der indtræffer på en anden medlemsstats område, som om de var indtruffet på dens eget område, skønt dens lovgivning kun anser sådanne omstændigheder for relevante, når de indtræffer på dens eget område. I overensstemmelse med dette princip kunne det kræves af Det forenede Kongerige, at det behandlede Kellys oppebørsel af tyske ydelser i anledning af sygdom, som om der var tale om britiske ydelser i anledning af sygdom. Hvis der består sådan et princip, kan det imidlertid ikke udledes direkte fra artikel 51, hvilket generaladvokat Trabucchi da heller ikke antydede, at det kunne. Af de afgørelser, han henviste til, byggede to, nemlig sag 15/69 Württembergische Milchverwertung — Südmilch AG mod Ugliola, Sml. 1969, s. 93 og sag 152/73 Sotgiu mod Deutsche Bundespost, Sml. 1974, s. 153, på princippet om ikke-forskelsbehandling, der er indeholdt i traktatens artikel 48 og i visse forordninger fra Rådet, som ikke er af betydning her, medens den tredje sag 2/72 Murru mod Caisse Régionale d'Assurance Maladie de Paris, Recueil 1972, s. 333, drejede sig om fortolkningen af artikel 1, litra r) i forordning nr. 3, som var forgængeren til artikel 1, litra s) i forordning nr. 1408/71. Skal det almindelige princip, som generaladvokat Trabucchi henviste til, derfor finde anvendelse, må det i hvert fald påvises, at der uden det ville ske en i artikel 48 forbudt forskelsbehandling af en vandrende arbejdstager. Eftersom jeg, som Domstolen vil have bemærket, har fortolket forordning nr. 1408/71 med samme resultat til følge som National Insurance Commissioner, og eftersom Divisional Court endvidere ikke har stillet noget spørgsmål angående fortolkningen af artikel 48, mener jeg ikke, jeg behøver at forfølge dette emne yderligere.

Jeg går over til spørgsmålene i forbindelse med fortolkning af forordning nr. 1408/71.

Fortolkningen af forordning nr. 1408/71, isœr artiklerne 45 og 46

Det er jo åbenbart, at hvis Kelly i medfør af forordning nr. 1408/71 ikke kan få britisk invalidepension, så har denne forordning herved forfejlet sit formål eklatant. Dette anerkender både Insurance Officer og Kommissionen. Men de siger begge, at dette skyldes en lakune i forordningen, og at denne lakune kun kan udfyldes ved yderligere retsanordning. De har henledt opmærksomheden på et forslag til en rådsforordning til ændring af forordningerne nr. 1408/71 og nr. 574/72. Dette forslag er blevet udarbejdet efter høring af Den administrative Kommission for vandrende arbejdstageres sociale sikring og af Kommissionen forelagt Rådet den 30. juni 1977 (EFT C 171/2 af 19. 7. 1977). Som en virkning af den foreslåede forordning ville et nyt stykke blive indføjet i artikel 40 i forordning nr. 1408/71, der i et tilfælde som det foreliggende (kort sagt og i denne sammenhæng) ville gøre det muligt at behandle ydelser i anledning af sygdom, der var oppebåret i en medlemsstat, som om de var blevet oppebåret i den anden. Det er forudsat, at det nye stykke have tilbagevirkende gyldighed til den 1. juli 1976. Den omstændighed, at der er fremsat forslag om nye regler, kan imidlertid ikke være en relevant faktor for Domstolen ved fortolkningen af eksisterende lovgivning.

Domstolen vil have bemærket, at af de to hovedforhindringer, som efter National Insurance Commissioner's mening stod i vejen for, at Kelly kunne opnå britiske ydelser i anledning af sygdom, nemlig (1) manglende bidragsperioder, og (2) fravær fra Storbritannien på det afgørende tidspunkt, nævner Divisional Court kun den første i sine spørgsmål til Domstolen. Man kan heraf slutte, at Divisional Court af grunde, som denne Domstol ikke behøver at undersøge, ikke tillagde den anden betydning. Ikke desto mindre søgte både Insurance Officer og Kommissionen at godtgøre for Domstolen, at henvisningerne i artikel 45, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 til »bopælsperioder« ikke kunne have den virkning, som National Insurance Commissioner tillagde dem. Insurance Officer og Kommissionen gjorde herved gældende, at henvisningerne blev indført ved tiltrædelsesakten, som det også var tilfældet med definitionen af »bopælsperioder« i artikel 1, litra s, a) i forordningen, og at der desuden var forskel på ordlyden af disse bestemmelser i tiltrædelsesakten og i forordning nr. 2864/72. Hvis jeg har forstået disse anbringender korrekt, fører de logisk til den konklusion, at Commissioner ville have haft ret, hvis Kelly var taget til Danmark i stedet for til Tyskland, men at han havde uret her, fordi den tyske lovgivning om social sikring ikke definerer eller anerkender »bopælsperioder«. Hvorfor forordningens forfattere skulle have ment, at en arbejdstagers rettigheder i Storbritannien skal være forskellige alt efter, om han derfra tager til Danmark eller til Tyskland, blev ikke forklaret. Skønt jeg føler mig fristet til at behandle disse anbringender udtømmende, erkender jeg, at det under de givne omstændigheder ikke ville være rigtigt af mig at tage Domstolens tid hermed.

Derfor går jeg over til de anbringender fra Insurance Officer og Kommissionen, som angik de spørgsmål, Divisional Court forelagde for denne Domstol. Der var i det væsentlige to. For det første blev det gjørt gældende, at den del af artikel 45, stk. 1, som foreskriver, at institutionen i en medlemsstat, hvis lovgivning gør erhvervelse af ret til ydelser ved invaliditet betinget af, at der er tilbagelagt forsikringsperioder, i fornødent omfang skal medregne forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der er tilbagelagt efter institutionens lovgivning, ikke kan fortolkes således, at den foreskriver, at sådanne perioder skal medregnes ved afgørelsen af, om en arbejdstager er berettiget til ydelser i anledning af sygdom, hvor dette er den forudsætning for ret til ydelser ved invaliditet. For det andet blev det gjort gældende, at denne lakune i artikel 45, stk. 1, ikke udfyldes af artikel 46, stk. 2.

Jeg vil med det samme sige, at jeg kan slutte mig til dette andet anbringende, sådan at jeg på dette punkt med al respekt for National Insurance Commissioner dissentierer fra hans opfattelse. Formålet med artikel 46, stk. 2, er at fastlægge konsekvenserne af anvendelsen af artikel 45. Der er selvfølgelig en nær sammenhæng mellem artikel 45 og artikel 46, stk. 2, og det er uden tvivl rigtigt at fortolke dem i lyset af hinanden. Men artikel 46, stk. 2, kan ikke give en arbejdstager ret til ydelser, hvor hans tilfælde er af en sådan art, at artikel 45 ikke finder anvendelse.

Altså vender jeg tilbage til det virkelige problem i denne sag, som jeg tidligere har omtalt som den centrale vanskelighed her, nemlig om de antagelser, som en institution i en medlemsstat (in casu Department of Health and Social Security) skal gå ud fra efter artikel 45, stk. 1, er begrænset i den forstand som Insurance Officer og Kommissionen påstår, eller om denne institution tværtimod skal lægge enhver relevant følge af disse antagelser til grund.

Jeg er efter nogen tøven kommet til den konklusion, at det er det sidste svar, der er det rigtige. Efter min mening er der i artikel 45, stk. 1, ikke så meget tale om en lakune som om en tvetydighed. Hvor langt skal en institution i en medlemsstat gå, når den skal medregne »forsikrings-eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning« ? Svaret er, for så vidt det skal findes i ordlyden af artikel 45, stk. 1, selv, »i fornødent omfang«. Derfor finder jeg ikke, at det er at gøre vold på sproget i artikel 45, stk. 1, at gå ud fra, at er en arbejdstager — ud fra disse antagelser — i den pågældende medlemsstat berettiget først til ydelser i anledning af sygdom i en bestemt periode og derefter til ydelser ved invaliditet, så omfatter den hypotese, som bestemmelsen påbyder anvendt, også det tilfælde, hvor arbejdstagerens oppebørsel af ydelser ved sygdom er en forhåndsbetingelse for ydelser ved invaliditet. Og hvis denne fortolkning ikke blot ikke gør vold på sproget i bestemmelsen, men også — hvad den klart og uomtvisteligt er — er den eneste, der er forenelig med bestemmelsens formål, må den efter min opfattelse og i overensstemmelse med de fortolkningsregler, Domstolen gang på gang har opstillet, være den rigtige fortolkning.

På dette grundlag kan der klart ses bort fra den anden af Divisional Court omtalte vanskelighed, forvoldt af forskriften i britisk ret om, at krav på ydelser i anledning af sygdom skal fremsættes på en foreskreven måde og inden for en foreskreven tid. På dette punkt er jeg fuldstændig enig med National Insurance Commissioner. Når man lever i en verden af lovbefalede hypoteser med hensyn til væsentlige rettigheder, kan den manglende opfyldelse af formaliteter, som er påbudt til sikring af disse rettigheder i den virkelige verden, ikke være af betydning.

Konklusion

Jeg skal sammenfattende konkludere, at Domstolen bør besvare de spørgsmål, der er forelagt af Divisional Court, således:

1. Artikel 51 i EØF-traktaten giver ikke i sig selv private rettigheder, som disse kan gøre gældende ved medlemsstaternes domstole;

2. Hvor en medlemsstats lovgivning gør erhvervelse af en ret til ydelser ved invaliditet betinget af, at den pågældende person i medfør af samme lovgivning har været berettiget til ydelser i anledning af sygdom i et bestemt antal dage i den umiddelbart foregående periode, idet ret til sådanne ydelser i anledning af sygdom selv er afhængig af a) tilbagelæggelse af forsikringsperioder og b) en begæring herom i en bestemt form og inden for en bestemt frist, følger det af artikel 40 jf. artikel 45 og 46 i forordning (EØF) nr. 1408/71 (såfremt den pågældende person successivt eller skiftevis har været omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivninger, hvoraf mindst den ene ikke er af den i forordningens artikel 37, stk. 1, omhandlede art) at en sådan betingelse kan anses for opfyldt i det omfang, dette ville have været tilfældet, hvis forsikringsperioder, som denne person havde tilbagelagt i medfør af enhver anden medlemsstats lovgivning, var blevet tilbagelagt efter den førstnævnte medlemsstats lovgivning, og hvis begæringen om ydelser i anledning af sygdom var blevet fremsat i den foreskrevne form og inden for den foreskrevne frist.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.