Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 14. juli 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - FORMALITETEN - FORANSTALTNINGER MED TILSVARENDE VIRKNING - DEN HELLENSKE REPUBLIKS TILTRAEDELSE. - SAG 229/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 06347



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Artikel 49, stk . 1, i den graeske lov nr . 1089 af 12 . november 1980 foreskriver oprettelse af en "Sammenslutning af Graekenlands Industri - og Handelskamre ". Ifoelge lovens artikel 49, stk . 3, litra g ), er en af sammenslutningens opgaver :

"I henhold til handelsministeriel bekendtgoerelse at indsamle og fremskaffe oplysninger til de banker, som har befoejelse til at udfoere valutaforretninger, med henblik paa at sikre en effektiv kontrol med de arbejder, der er omhandlet i artikel 1, stk . 3, i lov nr . 936/1979 om aendringer og tilfoejelser til bestemmelserne om samhandel med udlandet ..."

Artikel 49, stk . 6, omhandler opkraevning af de midler, som er noedvendige, for at sammenslutningen kan opfylde de forskellige opgaver, som den er blevet tillagt . Ifoelge artikel 49, stk . 6, litra b ), fastsaettes stoerrelsen af den afgift, der opkraeves af sammenslutningen for de tjenesteydelser, der udfoeres i henhold til artikel 49, stk . 3, litra g ), ved handelsministeriel bekendtgoerelse; og provenuet fra afgiften fordeles "mellem de organer, som samarbejder med undersoegelsen af de indsamlede oplysninger", dvs ., tilsyneladende, mellem de tilsluttede handelskamre .

Der er fastsat detaljerede bestemmelser om anvendelsen af denne afgift ved handelsministerens cirkulaere nr . EG/8324/2714 af 10 . december 1980, som udtrykkeligt henviser til Graekenlands tiltraedelse af EOEF samt de forpligtelser, der foelger af EOEF-Traktatens artikel 30 ff . Ifoelge stk . I paahviler det de banker, der fungerer som mellemled, at udfoere valutakontrol ved udstedelsen af en importtilladelse eller ved betalingen for de indfoerte varer, med henblik paa at beskytte Den Hellenske Republiks rettigheder paa valutaomraadet . Ifoelge cirkulaerets stk . II, litra b ), opkraeves afgiften med en sats paa 1% af den cif-vaerdi, der er anfoert paa importfakturaen, med et minimum paa 250 DR og et maksimum paa 5 000 DR, medmindre det drejer sig om en indfoersel eller betaling, der foretages paa vegne af en offentligretlig juridisk person, i hvilket tilfaelde der kun opkraeves halv afgift; hvis det sker paa vegne af staten, opkraeves der ingen afgift . De saaledes opkraevede beloeb overfoeres til Graekenlands nationalbank, der indsaetter dem paa en saerlig konto, og beloebene fordeles derefter i henhold til handelsministeriel bekendtgoerelse .

Kommissionen har i overgangsperioden indledt en procedure i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 baseret paa artikel 28 i akten vedroerende Den Hellenske Republiks tiltraedelse af Faellesskaberne ( herefter benaevnt "tiltraedelsesakten "), der bestemmer : "Enhver afgift med tilsvarende virkning som importtold, der er indfoert efter den 1 . januar 1979 i samhandelen mellem Faellesskabet i dets nuvaerende udstraekning og Graekenland, afskaffes den 1 . januar 1981 ".

Denne procedure forloeb forskriftsmaessigt . AAbningsskrivelsen af 26 . marts 1984 angav det vaesentlige i Kommissionens stillingtagen, nemlig at den graeske afgift var en afgift med tilsvarende virkning som told og derfor i strid med tiltraedelsesaktens artikel 28 . Der blev derefter rettidigt fremsat en begrundet udtalelse og anlagt sag ved Domstolen ( sag 138/85 ). Efter afslutningen af skriftvekslingen i naevnte sag og i besvarelse af et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen fremlagde den graeske regering lovbestemmelser, hvoraf det fremgik, at den anfaegtede afgift var hjemlet i lovgivning, der foerst traadte i kraft i 1947 . Dette indebar tilsyneladende, at de anfaegtede foranstaltninger ikke var omfattet af anvendelsesomraadet for tiltraedelsesaktens artikel 28 ( eftersom naevnte artikel henviser til afgifter "der er indfoert efter den 1 . januar 1979 ").

Under alle omstaendigheder haevede Kommissionen sag 138/85, der blev slettet af Domstolens register ved kendelse af 3 . oktober 1986 . I mellemtiden havde Kommissionen allerede indledt en ny procedure i henhold til artikel 169, denne gang paa grundlag af tiltraedelsesaktens artikel 29, der foreskriver gradvis ophaevelse gennem successive nedsaettelser af afgifter med tilsvarende virkning som importtold i en overgangsperiode, idet den sidste nedsaettelse af saadanne afgifter skulle ske den 1 . januar 1986 .

I sin nye aabningsskrivelse ( af 8 . august 1986 ) angav Kommissionen som retsgrundlaget for det paataenkte soegsmaal "artikel 29 i tiltraedelsesakten, sammenholdt med EOEF-Traktatens artikel 13", men henviste til sin argumentation vedroerende sagens realitet som fremfoert i sag 138/85, herunder bl.a . ved henvisning til tiltraedelsesaktens artikel 28 . Den graeske regering anfaegtede i sit svar gyldigheden af aabningsskrivelsen med den begrundelse, at den henviste til en argumentation, der var fremfoert i en anden sag, som var retligt afsluttet . Kommissionen fortsatte den administrative procedure i henhold til Traktatens artikel 169 og anfoerte i sin begrundede udtalelse hele den retlige argumentation, som den baserer sig paa . Efter at have modtaget et nyt svar fra den graeske regering, der baade angik formaliteten og realiteten, anlagde Kommissionen den 29 . juli 1987 naervaerende sag med paastand om, at det statueres, at Den Hellenske Republik ved at opkraeve en afgift for kontrol med priser for varer, importeret fra de oevrige medlemsstater i Faellesskabet, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 12 ff . og artikel 29 i tiltraedelsesakten .

Den graeske regering har bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at henvisningen til sag 138/85, der er naevnt i aabningsskrivelsen af 8 . august 1986, indebaerer ugyldighed af den procedure, der er indledt i henhold til artikel 169, idet den graeske regering er blevet beroevet enhver mulighed for at forsvare sig tilstraekkeligt paa dette trin af proceduren over for den argumentation, der er blevet gjort gaeldende mod den; den har herved bl.a . henvist til sag 45/64, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . 1965-1968, s . 129, til sag 20/59, Italien mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1954-1964, s . 189 ( en sag vedroerende EKSF-Traktatens artikel 88 ), og sag 31/69, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . 1970, s . 3 . Kommissionen haevder, at procedurereglerne i artikel 169 er blevet overholdt, og den har gjort gaeldende - uden dog at nedlaegge paastand om, at Domstolen fastslaar, at der er sket en tilsidesaettelse af Traktaten i denne henseende - at den graeske regering ikke har givet det fulde samarbejde, som maa forventes af medlemsstaterne i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 .

Skoent Graekenland med rette har understreget betydningen af aabningsskrivelsen, som skal give den medlemsstat, som den er rettet til, de noedvendige oplysninger om arten af de klagepunkter, der goeres gaeldende mod den, er jeg ikke i tvivl om, at den graeske regering var fuldt ud og adaekvat oplyst om arten af Kommissionens argumenter . Proceduren i sag 138/85 vedroerte noejagtig den samme anfaegtede lovgivning og blev - som den graeske regering var vidende om - haevet, blot fordi den graeske regering paa et meget sent trin af sagen fremlagde materiale, der foerte Kommissionen til at slutte, at sagen burde have vaeret indledt paa grundlag af tiltraedelsesaktens artikel 29, snarere end artikel 28 .

Til trods for den omstaendighed, at aabningsskrivelsen gentog den argumentation, som tidligere var fremfoert, mener jeg ikke, at dette indebaerer nogen risiko for vildledning, da der ikke er sket nogen tilsidesaettelse af de vaesentlige processuelle garantier, som medlemsstaten har i henhold til artikel 169, og sagen kan derfor antages til realitetsbehandling ( jfr . sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml . 1982, s . 4547, 4557 og 4558, praemisserne 7-12 ). Indsigelsen om, at den ved gentagelse anfoerte argumentation allerede var indeholdt i indlaeg, der blev indgivet i en allerede afsluttet sag, kan ikke tages til foelge .

Hvad angaar sagens realitet, er det Kommissionens opfattelse, at den graeske lovgivning klart foreskriver en forbudt afgift med tilsvarende virkning som told, eftersom afgiften er en oekonomisk byrde, der ensidigt paalaegges varer, der importeres fra andre medlemsstater, naar de overskrider den graeske graense, og ikke paalaegges varer, fremstillet i Graekenland . Blandet andet under henvisning til de forenede sager 52 og 55/65, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, Sml . 1965-1968, s . 179, sag 24/68, Kommissionen mod Italien, Sml . 1969, s . 47 ), sag 8/70, Kommissionen mod Italien, Sml . 1970, s . 187, sag 39/73, Rewe Zentralfinanz GmbH mod Direktor der Landwirtschaftskammer Westphalen-Lippe, Sml . 1973, s . 1039, 1044, praemisserne 3-4, og sag 87/75, Bresciani mod Amministrazione italiana delle finanze, Sml . 1976, s . 129, 138, praemisserne 8-9, har Kommissionen gjort gaeldende, at handelskamrenes kontrol med importfakturaerne - som udgoer begrundelsen for den anfaegtede afgift - er en administrativ aktivitet, der udfoeres af hensyn til den offentige administration ud fra en almindelig interesse eller af hensyn til nationaloekonomien, og er beskyttelsen af importoerernes interesser uvedkommende . Kommissionen indroemmer, at hvis en saadan tjenesteydelse blev udfoert for importoeren, ville det kunne begrunde opkraevning af en afgift .

Den graeske regering har anfoert, at de beloeb, der opkraeves gennem denne afgift, ene og alene paalaegges for en tjenesteydelse, der udfoeres af sammenslutningen . Den har tilfoejet, at disse beloeb opkraeves af sammenslutningen for aktiviteter, der henhoerer under dens saerlige kompetencesfaere, at afgiftens beloeb og opkraevningsmetode er fastsat af handelsministeren, og at det derfor drejer sig om en afgift, hvis provenu fordeles mellem alle sammenslutningens medlemmer som modydelse for det arbejde, der er forbundet med at bistaa valutakontrolkommissionen .

Under den mundtlige forhandling har den graeske regerings repraesentant uddybet disse argumenter og gjort gaeldende, at der eksisterede en forbindelse mellem den "opkraevede modydelse" ( afgiften ) og fakturaprisen for de importerede varer . Den af handelkamrene udfoerte tjenesteydelse bestod ifoelge ham i at sikre, at det, der gennemfoertes, faktisk var en valutakontrol og ikke en skjult handelsrestriktion; foelgelig har afgiften ikke finansieret statens administrative aktivitet, men sikret erlaeggelsen af en egentlig tjenesteydelse til importoererne . Den graeske regerings repraesentant sluttede heraf, at afgiften, var noget, som hverken efter sin natur eller efter sin virkning kunne udgoere en hindring for indfoerslerne, hvorfor afgiften derfor ikke havde noget som helst til faelles med en afgift med tilsvarende virkning som told .

Jeg mener ikke, at den graeske regerings argumentation kan tages til foelge . Jeg kan ikke se, at der foreligger noget faktisk forhold mellem afgiften og en tjenesteydelse, udfoert af handelskamrene for deres medlemmer . Paa grundlag af det for Domstolen fremlagte bevismateriale mener jeg, at kontrollen med fakturaerne - den haevdede tjenesteydelse - er en foranstaltning, der er truffet af hensyn til den offentlige politik, og som har lidet, om overhovedet noget, at goere med selve importoerernes interesser . Naar henses til det fremlagte bevismateriale mener jeg, at det arbejde, der udfoeres selv af handelskamrene under anvendelse af deres eget personale, kun er et af staten anvendt valutakontrolinstrument og ikke en tjenesteydelse, der udfoeres for de erhvervsdrivende, hvis indfoersler giver anledning til opkraevning af afgiften . Selv om handelskamrene bistaar de bankansatte og de statslige embedsmaend, som i foerste raekke varetager forvaltningen af valutakontroltransaktioner, udfoeres denne opgave i det vaesentlige af hensyn til offentlig interesse snarere end som en tjenesteydelse for handelskamrenes medlemmer .

Under afslutningen af den mundtlige forhandling har den graeske regerings repraesentant erklaeret, at der kunne foeres bevis for, at importoererne havde en interesse i, at afgiften opkraeves . Hvis et saadant bevis kunne foeres, burde det have vaeret sket under skriftvekslingen . Det kan klart ikke tillades paa dette trin af retsforhandlingerne; angivelsen af, at det eventuelt eksisterer, kan ikke paavirke resultatet af sagen .

Jeg mener, at den anfaegtede afgift klart falder ind under definitionen af en afgift med tilsvarende virkning som told . "En ensidigt paalagt oekonomisk belastning, der rammer udenlandske ... varer ved deres overskridelse af graensen, udgoer ... uanset benaevnelse og opkraevningsmaade en afgift med tilsvarende virkning som told" ( Bresciani, s . 138, praemis 9 ).

Subsidiaert gjorde den graeske regerings repraesentant gaeldende, at den anfaegtede afgift ikke opkraeves ved selve indfoerslerne, men foerst, naar valutavekslingsproceduren var blevet indledt, hvilket kunne ske paa et helt andet tidspunkt . Jeg finder ikke dette argument overbevisende . Jeg mener, at valutakontrollen er saa snaevert forbundet med indfoerslerne af varerne - og gaelder kun for importerede varer - at en saadan sondring ikke har noget reelt grundlag .

Mere subsidiaert har den graeske regering gjort gaeldende, at afgiftens beskyttende virkning er minimal og har til stoette herfor anfoert tre eksempler . Imidlertid udgoer selv de mindste oekonomiske byrder, der opkraeves ved graenseoverskridelse, en hindring for de frie varebevaegelser ( jfr . f.eks . Bresciani, s . 137, praemis 8, og sag 24/68, Italien, Sml . 1969, s . 47 ), og dette argument kan derfor ikke tages til foelge . Under alle omstaendigheder er det ikke sikkert, at det samlede opkraevede beloeb er minimalt .

Afgiftens art beroeres heller ikke af den omstaendighed, at der ikke opkraeves afgift ved meget smaa partier .

Jeg mener derfor, at Kommissionens paastand boer tages til foelge, og at den graeske regering boer paalaegges sagens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .