Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 18. juni 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Rådets direktiv 76/464/EØF - Forurening af vandmiljøet - Manglende gennemførelse. - Sag C-207/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-00275



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Kommissionen har anlagt et traktatbrudssoegsmaal i forbindelse med Kongeriget Belgiens gennemfoerelse af Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (1).

2 Kommissionen bebrejder naermere bestemt Kongeriget Belgien, at det i strid med det naevnte direktivs artikel 7, for de 99 stoffer, som er naevnt i bilag I til staevningen, har undladt at fastsaette programmer for formindskelse af forureningen, som indeholder kvalitetsmaalsaetninger, eller at det ikke i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om disse programmer samt om resultaterne af deres gennemfoerelse. Dermed har Kongeriget Belgien tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten.

Direktiv 76/464

3 Det bestemmes i foerste betragtning til direktiv 76/464, som er udstedt i henhold til EOEF-traktatens artikel 100 og 235:

»det er paakraevet, at medlemsstaterne saa hurtigt som muligt gennemfoerer en generel og samtidig aktion med henblik paa at beskytte Faellesskabets vandmiljoe mod forurening og saerlig mod den forurening, som foraarsages af visse persistente og toksiske stoffer, som kan akkumuleres i levende organismer«.

4 Det bestemmes i artikel 2 i direktiv 76/464:

»Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger for at eliminere forurening af de i artikel 1 omhandlede vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I i bilaget, og for at formindske forurening af de paagaeldende vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget, i overensstemmelse med dette direktiv, hvis bestemmelser blot udgoer et foerste skridt mod dette maal.«

5 Liste I omfatter visse enkeltstoffer, der indgaar i de heri omhandlede familier og grupper af stoffer, som hovedsagelig er udvalgt paa grundlag af deres toksicitet, deres persistens samt deres bioakkumulation. Ifoelge artikel 6 i direktiv 76/464 skal Raadet vedtage de graensevaerdier, som emissionsnormerne for de stoffer, som indgaar i liste I i bilaget, ikke maa overskride, samt kvalitetsmaalsaetninger.

6 Det fremgaar af bestemmelserne i bilaget til direktiv 76/464, at liste II omfatter:

»- stoffer, der indgaar i de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede graensevaerdier ikke er fastlagt

- visse enkeltstoffer og visse kategorier af stoffer blandt nedenstaaende familier og grupper af stoffer,

der har en skadelig virkning paa vandmiljoeet, som imidlertid kan begraenses til et bestemt omraade og afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed«.

7 Det bestemmes i artikel 7 i direktiv 76/464:

»1. Med henblik paa at formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II, fastlaegger medlemsstaterne programmer, til gennemfoerelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.

2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandomraader, som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kraever en forudgaaende tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og som fastsaetter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.

3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne direktiver, naar saadanne foreligger.

4. Programmerne kan ligeledes omfatte saerlige bestemmelser vedroerende sammensaetning og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er oekonomisk gennemfoerlige.

5. I programmerne fastsaettes frister for deres ivaerksaettelse.

6. Programmerne og resultaterne af disses gennemfoerelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.

7. Kommissionen foretager regelmaessigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af deres ivaerksaettelse. Hvis Kommissionen skoenner det fornoedent, forelaegger den med henblik herpaa forslag for Raadet inden for dette omraade.«

8 Det bestemmes i direktivets artikel 12:

»1. Raadet traeffer inden 9 maaneder afgoerelse med enstemmighed om ethvert forslag fra Kommissionen i henhold til artikel 6 ...

2. Kommissionen forelaegger, saa vidt muligt inden 27 maaneder efter meddelelsen af dette direktiv, de foerste forslag i henhold til artikel 7, stk. 7. Raadet traeffer enstemmigt afgoerelse inden 9 maaneder.«

9 Endelig bestemmes det i direktivets artikel 13, at medlemsstaterne med henblik paa gennemfoerelsen af dette direktiv efter anmodning fra Kommissionen blandt andet giver denne alle yderligere oplysninger, der vedroerer de i artikel 7 omhandlede programmer.

10 Det foelger udtrykkeligt af direktiv 76/464, som traadte i kraft samtidig med dets meddelelse, dvs. den 5. maj 1976, at der ikke gaelder nogen frist for den konkrete ivaerksaettelse af de heri omhandlede forpligtelser. Imidlertid har Kongeriget Belgien ikke paaberaabt sig en manglende frist for gennemfoerelsen med henblik paa eventuelt at bestride den forpligtelse, som det paastaas at have tilsidesat. Under alle omstaendigheder kan denne manglende frist ikke foere til, at forpligtelserne i henhold til direktivet ikke er bindende for medlemsstaterne. Den omstaendighed, at Domstolen har udtalt, at Den Hellenske Republik og Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat deres forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 2, i direktiv 76/464 uden at komme ind paa spoergsmaalet om den manglende frist, bekraefter denne opfattelse (2).

Indledende bemaerkninger

11 Foer jeg tager stilling til, om de anbringender, som Kommissionen har gjort gaeldende, er begrundede, maa jeg behandle et formalitetsspoergsmaal.

12 Saaledes fremgaar det af sagen, at den belgiske regering - uden dog at fremsaette en egentlig formalitetsindsigelse - har fremfoert et anbringende, som, saafremt det maatte tiltraedes, ville foere til afvisning af sagen.

13 Ifoelge den belgiske regering kunne den omstaendighed, at Kommissionen ikke har ivaerksat noget tiltag over for Kongeriget Belgien i perioden mellem aabningsskrivelsen af 26. februar 1991 (og den belgiske regerings svar af 28.2.1991) og den 6. august 1996, som er datoen for fremsaettelsen af den begrundede udtalelse, give den belgiske regering det indtryk, at den procedure, der var ivaerksat, var blevet udsat, og at Kommissionen havde anerkendt, at der ikke var grundlag for at anlaegge sag.

14 Over for den argumentation, der saaledes er fremfoert af den sagsoegte regering, skal det blot anfoeres, som det med rette er gjort af Kommissionen, at Domstolen har udtalt (3), at »traktatens artikel 169 finder anvendelse, uden at Kommissionen behoever iagttage en bestemt frist, og adskiller sig herved fra artikel 93, som indeholder en udtrykkelig undtagelse fra denne regel«.

15 I samme dom (4) udtalte Domstolen dog ogsaa, at »den omstaendighed, at den administrative procedure i henhold til artikel 169 straekker sig over usaedvanlig lang tid, i visse situationer [kan] goere det vanskeligere for den paagaeldende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation og dermed indebaere en tilsidesaettelse af den paagaeldende stats ret til kontradiktion«. Det tilkommer saaledes den medlemsstat, som paaberaaber sig procedurens usaedvanligt lange forloeb, at godtgoere, paa hvilken maade dette har medfoert en tilsidesaettelse af dens ret til kontradiktion.

16 Imidlertid henholder den belgiske regering sig blot til, at den administrative procedure strakte sig over usaedvanlig lang tid, og at det saaledes er aabenbart, at Kommissionens passivitet havde indflydelse paa den maade, hvorpaa den belgiske regering kunne tilrettelaegge sit forsvar, men den har ikke paa nogen maade argumenteret for, hvorfor dette er aabenbart.

17 I mangel af bevis fra de belgiske myndigheder for, at forloebet af den administrative procedure har haft negativ indvirkning paa den maade, hvorpaa de kunne tilrettelaegge deres forsvar, ser jeg ingen anden mulighed end at forkaste Kongeriget Belgiens argumentation paa dette punkt.

Realiteten

18 Det fremgaar af staevningen, at Kommissionen bebrejder Kongeriget Belgien, at det ikke har fastlagt programmer for formindskelse af forureningen, som indeholder kvalitetsmaalsaetninger, i det mindste for de 99 stoffer, som er naevnt i bilag I til staevningen.

19 Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen anfoert, at det foreliggende soegsmaal kun omhandler de 99 stoffer.

20 Kommissionen anfoerer saaledes, at den tager konsekvensen af den omstaendighed, at den har begraenset sagen til de 99 stoffer, som var paa tale under den administrative procedure, og at den i forhandlingerne med Kongeriget Belgien har koncentreret sig om den manglende fastsaettelse eller meddelelse af programmer for formindskelse af forureningen af vandmiljoeet med disse stoffer.

21 Kommissionen goer gaeldende, at det foelger af det indledende afsnit til liste II (omtalt ovenfor i punkt 6), at de paagaeldende 99 stoffer, som direkte er omfattet af liste I, er underkastet samme ordning som de oevrige stoffer paa liste II, idet Raadet endnu ikke for disses vedkommende har fastsat graensevaerdier for udledning og kvalitetsmaalsaetningerne i henhold til artikel 6 i direktiv 76/464.

22 Eftersom liste I saaledes - ud over kviksoelv og kadmium - hovedsagelig omfatter familier og grupper af stoffer, er det noedvendigt, forinden der kan opstilles en definition paa graensevaerdier for udledning eller kvalitetsmaalsaetninger, inden for disse grupper og familier at definere, hvilke enkeltstoffer der er omhandlet.

23 Kommissionens bestraebelser i denne henseende i samarbejde med medlemsstaterne har foert til oprettelsen af en liste med 129 stoffer, som blev vedlagt som bilag til Kommissionens meddelelse til Raadet af 22. juni 1982 om de farlige stoffer, som kan optages paa liste I i direktiv 76/464 (5).

24 I Raadets resolution af 7. februar 1983 om bekaempelse af forurening af vandmiljoeet, og blandt andet ud fra den betragtning, at det var oenskeligt at styrke forskningen med hensyn til en raekke stoffer, saaledes at det kunne afgoeres, om det var noedvendigt at udstede saerlige direktiver vedroerende disse stoffer, tog Raadet Kommissionens meddelelse til efterretning, og tog med tilfredshed de foranstaltninger, som Kommissionen havde ivaerksat med henblik paa det videre arbejde med ivaerksaettelsen af direktiv 76/464, til efterretning.

25 I denne resolution fastslaar Raadet navnlig, at listen over de 129 stoffer, som er indeholdt i meddelelsen fra Kommissionen, vil tjene som grundlag for Faellesskabet ved det videre arbejde med henblik paa ivaerksaettelsen af direktiv 76/464, og at der i foerste omgang saa vidt muligt, og hvor det er hensigtsmaessigt, skal tages saerligt hensyn til en liste over 11 stoffer, som er naevnt i bilaget til resolutionen.

26 I mellemtiden er tre andre stoffer blevet foejet til Kommissionens liste, som herefter omfatter 132 stoffer. Heraf er 18 dog blevet omhandlet i direktiver fra Raadet om fastsaettelse af graensevaerdier for udledning og kvalitetsmaalsaetninger, og 15 andre har dannet grundlag for et forslag til et direktiv fra Raadet om aendring af direktiv 76/464, som blev forelagt af Kommissionen den 14. februar 1990 (6).

27 Naervaerende soegsmaal vedroerer saaledes de resterende 99 stoffer paa den liste, der er vedlagt som bilag til Kommissionens foernaevnte meddelelse, som Raadet tog til efterretning i sin resolution af 7. februar 1983.

Den retlige betydning af listen over de 99 stoffer

28 Kongeriget Belgien bestrider hovedsageligt, at listen med de 99 stoffer er retligt bindende, selv for saa vidt angaar foranstaltningerne i henhold til artikel 7. Ifoelge den sagsoegte regering »er faellesskabsretten ikke blevet konkretiseret ud over de 18 stoffer, som er omtalt i de afledte direktiver«. Raadets resolution (7) af 7. februar 1983 viser, i hvilket omfang listen over de 99 stoffer blot skal tjene som et grundlag for det videre arbejde med fastlaeggelse af en faellesskabsdefinition.

29 Ifoelge den belgiske regering har »Kommissionen foretaget en aldeles ukorrekt sammenkaedning af paa den ene side et kortfattet og uklart bilag til direktiv 76/464, som er et rammedirektiv, og paa den anden side en politisk resolution fra Raadet, som anerkender 129 stoffer som grundlag for det videre arbejde med Faellesskabets undersoegelser og som foreloebigt grundlag for eventuelle nationale foranstaltninger«.

30 Desuden henviser Kongeriget Belgien til Kommissionens meddelelse (8) af 22. juni 1982 med henblik paa at godtgoere, »hvorledes opstillingen af en liste over stoffer - gennem resolutionen - alene var et udkast, som skulle betragtes som en mellemfase med henblik paa forslag til konkrete direktiver og afledte direktiver fra Raadet«.

31 Kommissionen har til Kongeriget Belgiens argumentation svaret, at det for det foerste fremgaar af staevningen, at Kommissionen aldrig har betragtet Raadets resolution som retligt bindende, og for det andet, at »den forpligtelse, som Kongeriget Belgien paastaas at have tilsidesat, ikke foelger af denne resolution, men af direktivets artikel 7 og af liste II, som denne artikel henviser til«.

32 Med hensyn til de belgiske myndigheders argumentation om, at direktiv 76/464 kun er et rammedirektiv, til hvis gennemfoerelse Raadet skal fastsaette afledte direktiver, indvender Kommissionen, at denne argumentation er i modstrid med det system, som er indfoert ved direktivet, hvorefter der opstilles to beskyttelsesniveauer. Det foerste niveau (liste II) omhandler formindskelsen (9) af forureningen af vandmiljoeet gennem fastlaeggelsen af programmer i henhold til direktivets artikel 7. Det andet niveau (liste I) vedroerer bekaempelsen (10) af forureningen af vandmiljoeet gennem foranstaltninger i henhold til artikel 3 til 6 i direktiv 76/464.

33 Heraf udleder Kommissionen, at »det ikke kan antages, at fravaeret af afledte direktiver vedroerende fastlaeggelsen af graensevaerdier for et stof medfoerer, at der ikke gaelder nogen forpligtelse i henhold til faellesskabsretten«.

34 Den belgiske regering konstaterer i sin duplik, at »Kommissionen fortsat drager forkerte slutninger af laesningen af direktivet og resolutionen«. Ifoelge den belgiske regering »er der paa den ene side et rammedirektiv, hvis gennemfoerelse kraever retlige beslutninger med henblik paa at fastlaegge, hvilke stoffer bilaget omhandler. Paa den anden side er der en politisk resolution, som anerkender 129 stoffer som grundlag for de videre droeftelser i forbindelse med opstillingen af et retligt grundlag for listen over stoffer«.

35 Efter min opfattelse er den belgiske regerings raesonnement imidlertid mangelfuldt.

36 Paa den ene side er det ganske vist ubestrideligt, at der for saa vidt angaar de stoffer, som henhoerer under liste I, er behov for »retlige beslutninger« fra Raadet med henblik paa at fastlaegge, hvilke stoffer der konkret er omfattet. Imidlertid er Raadets fastlaeggelse af enkeltstofferne udelukkende paakraevet med henblik paa at underkaste dem foranstaltningerne i artikel 3 til 6 i direktiv 76/464.

37 Det foelger udtrykkeligt af det system, som er indfoert ved direktiv 76/464, at de stoffer, som henhoerer under liste I, skal behandles som stoffer henhoerende under liste II, naar Raadet ikke har fastsat graensevaerdier for udledning, med den konsekvens, at de i henhold til direktivets artikel 7 skal indgaa i et program til formindskelse af forureningen af vandmiljoeet, som skal fastlaegges af hver enkelt medlemsstat.

38 I forbindelse med ordningen i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464 paahviler fastlaeggelsen af de stoffer, som er beroert af liste II, dvs. saavel dem, som kun henhoerer under liste II, fordi Raadet ikke har fastlagt graensevaerdier for udledning, som dem, som direkte er omhandlet i liste II, hver enkelt medlemsstat for sig. Saaledes tildeles Raadet ikke nogen saerlig rolle i henhold til direktiv 76/464 med henblik paa fastlaeggelsen af de stoffer, der henhoerer under liste II, og som dermed skal omfattes af et program for formindskelse. Det er kun medlemsstaterne, som blandt familierne og grupperne af stoffer fra liste II kan udpege, hvilke der er relevante under de saerlige forhold i den enkelte medlemsstat. Denne befoejelse kan dog ikke fortolkes saaledes, at medlemsstaterne har frit valg med hensyn til, hvilke stoffer de endeligt vil inddrage i deres nationale program for formindskelse. Saaledes indeholder direktiv 76/464 ingen mulighed for fravigelse og dermed skal ethvert stof, som henhoerer under liste II, foerste led, og som er relevant i den nationale kontekst, indgaa i det nationale program, som fastsaettes i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464.

39 For det andet skal det anfoeres, at selv om det er ubestridt, at listen med de 99 stoffer ikke kan betragtes som retligt bindende, blot fordi Raadet har taget den til efterretning i en resolution, har den alligevel en vis relevans. Saaledes har denne resolution, for saa vidt angaar naervaerende sag, det ene formaal at bevise, at de 99 omtvistede stoffer videnskabeligt set henhoerer under familierne og grupperne af stoffer paa liste I. I mangel af videnskabeligt bevis for det modsatte fra den belgiske regering ser jeg ingen grund til at antage, at Raadet - om end kun ved en resolution - skulle have fastslaaet videnskabelige unoejagtigheder.

Pligten til fastlaeggelse af programmer

40 Det maa saaledes antages, at de 99 stoffer, som er naevnt i bilaget til Kommissionens staevning, hoerer til de stoffer, som er omhandlet paa liste II, foerste led, og at de dermed skal indgaa i et program for formindskelse af forureningen af vandmiljoeet.

41 I den forbindelse fremgaar det af sagen, at Kongeriget Belgien ikke bestrider, at det i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464 er forpligtet til at fastlaegge programmer med henblik paa at formindske forureningen af vandmiljoeet. Tvaertimod fastholder de belgiske myndigheder, at de har »handlet i overensstemmelse med aanden i direktivets artikel 7«, idet de har ivaerksat en raekke programmer og foranstaltninger saavel paa landsplan som paa regionalt plan, og at »disse bestraebelser boer betragtes som programmer for formindskelse i artikel 7, stk. 1's forstand«.

42 Kongeriget Belgien har naermere bestemt fremhaevet tre typer aktioner:

- den gaeldende lovgivning

- de foranstaltninger, som er truffet i forbindelse med beskyttelsen af Nordsoeen

- reglerne for god landmandsskik.

43 Med hensyn til den gaeldende lovgivning redegoer Kongeriget Belgien for det foerste for mere end 50 sektorbekendtgoerelser, som indeholder bindende emissionsnormer for udledning (eller graensevaerdier for udledning) efter industriel sektor. Dernaest anfoerer Belgien, at den kongelige anordning af 21. november 1997 om basiskvaliteten af overfladevand opstiller kvalitetsmaalsaetninger vedroerende visse stoffer fra listen med de 99 stoffer. Denne anordning finder fortsat anvendelse i regionen Vallonien med henblik paa fastsaettelse af saerlige betingelser, som er strengere end de sektorbestemte normer, naar kvalitetsmaalsaetningerne ikke er opfyldt. Regionen Flandern har tilsyneladende fulgt samme fremgangsmaade og fastsat egne kvalitetsmaalsaetninger. Desuden anvender denne de kvalitetsmaalsaetninger, som er foreslaaet af Den Videnskabelige Komité for Toxicitet og OEkotoxicitet for Farlige Stoffer (CSTE). Endelig anvender de kompetente regionale myndigheder de kvalitetsmaalsaetninger, som er fastsat i lovgivningerne i andre medlemsstater, eller som findes i faglitteraturen.

44 Kongeriget Belgien goer endvidere opmaerksom paa, at det har fremsendt et dokument til Kommissionen med titlen »Udledning i Nordsoeen« vedroerende formindskelsen af udledninger af 36 stoffer i vandmiljoeet og dermed i Nordsoeen. Ifoelge den sagsoegte regering er valget af de 36 stoffer baseret paa undersoegelser og »screeninger«, som har paavist, at hovedvaegten med hensyn til kvalitetsmaalsaetninger skulle laegges paa disse stoffer.

45 Endelig redegoer Kongeriget Belgien for de regler for god landmandsskik, som sigter mod at formindske den ukontrollerede tilfoersel af fytoterapeutiske stoffer. Disse regler daekker en lang raekke af stofferne paa liste II, herunder organiske klorforbindelser og fosforforbindelser, som henhoerer under den liste med de 99 stoffer, der er vedlagt som bilag til Kommissionens staevning.

46 Kommissionen svarer, at det fremgaar af de afgivne oplysninger vedroerende den belgiske lovgivning, at »62 stoffer er underkastet regionen Flanderns kontrol gennem en kumulativ anvendelse af graensevaerdier for udledning og miljoemaessige kvalitetsmaalsaetninger«. Videre anfoerer Kommissionen, at antallet af stoffer, som er genstand for en tilsvarende kontrol i Bruxelles og i Vallonien, imidlertid kun er 36. Heraf udleder den, at »Kongeriget Belgien endnu ikke har truffet passende foranstaltninger for hele landet med henblik paa at formindske forureningen med 63 af de 99 stoffer, som er genstand for traktatbrudssoegsmaalet, idet det ikke i den forbindelse paastaar, at disse stoffer ikke findes i Belgien«.

47 Med hensyn til de foranstaltninger, som Kongeriget Belgien har ivaerksat i forbindelse med beskyttelsen af Nordsoeen, anfoerer Kommissionen for det foerste, at 13 af de 36 naevnte stoffer er fra liste I i bilaget til direktiv 76/464, for hvilke der ved direktiver fra Raadet er fastsat graensevaerdier for udledning, og at de resterende 23 stoffer, som henhoerer under liste II, ikke kan anses for tilstraekkelige. Kommissionen anfoerer videre, at dokumentet »Udledning i Nordsoeen« ikke - som det ellers kraeves i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464 - indeholder maalsaetninger for vandkvaliteten.

48 For saa vidt angaar Belgiens argumentation vedroerende reglerne for god landmandsskik benaegter Kommissionen ikke, at saadanne regler kan medvirke til at formindske forureningen af vandmiljoeet. Den anfoerer dog med rette, at »de belgiske myndigheder ikke har givet nogen oplysninger, hvoraf det kan udledes, at utilstraekkelighederne eller manglerne i deres systemer ... er blevet rettet eller kompenseret som foelge af disse regler«, og at de ikke har »praeciseret, om disse regler indeholder kvalitetsmaalsaetninger, noejagtig angivelse af, hvilke stoffer der er omfattet, osv.«.

49 Da det samtidig fremgaar af det tidligere anfoerte, at de programmer for formindskelse af forureningen, som skal fastlaegges i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464, under alle omstaendigheder skal omfatte de 99 stoffer, som er genstand for naervaerende sag, maa jeg noedvendigvis naa til den konklusion, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7.

50 Saaledes maa det konstateres, at Kongeriget Belgien ikke har fastlagt programmer med henblik paa at formindske forureningen af vandmiljoeet i hele landet med stofferne paa liste II i bilaget til direktiv 76/464, og naermere bestemt med de 99 stoffer, som henhoerer under den liste, som er vedlagt som bilag til staevningen.

51 Denne konstatering saetter imidlertid ikke punktum for sagen, idet Kommissionen ud over spoergsmaalet om, hvilke stoffer der skal vaere omfattet, ogsaa bebrejder Kongeriget Belgien, at det ikke formelt har fastlagt et program. Ifoelge Kommissionen kraeves det i henhold til direktiv 76/464 »som minimum, at der udarbejdes og udstedes et saerligt dokument, som - ud over de foranstaltninger, som er truffet med henblik paa dets ivaerksaettelse - indeholder en beskrivelse af en sammenhaengende politik for formindskelse af forureningen«. Kommissionen finder, at den uden en formel fastlaeggelse af et program vanskeligt kan vurdere, om et program reelt er ivaerksat, og i givet fald tage stilling til dets indhold og effektivitet.

52 Kongeriget Belgien bestrider Kommissionens fortolkning og anfoerer, at »direktivet intetsteds laegger op til en saadan indskraenkende fortolkning, som er uden hjemmel, og som i oevrigt er i strid med traktatens definition af et direktiv, nemlig et instrument, som harmoniserer de maal, der skal naas, men overlader det til medlemsstaterne at bestemme midlerne for gennemfoerelsen«. I den forbindelse fremgaar det af sagen, at de ovenfor omtalte sektorbekendtgoerelser ifoelge de belgiske myndigheder ikke traeder i stedet for ordningen med fastlaeggelse af programmer, men tvaertimod udgoer en uundvaerlig del af denne. Desuden udgoer tilladelsen til udledning, som altid er obligatorisk, en konkretisering af den uformelle programordning, som foelger af disse sektorbekendtgoerelser.

53 Selv om det er korrekt, at direktiv 76/464 ikke definerer begrebet program, forekommer Kommissionens fortolkning mig i hoejere grad at vaere i overensstemmelse med, hvad faellesskabslovgiver har oensket. Denne har uden tvivl med udtrykket »program« tilsigtet at paalaegge medlemsstaterne en forpligtelse, der gaar ud over fastsaettelsen af praecise foranstaltninger til formindskelse af forureningen.

54 Miljoebeskyttelsen er i vidt omfang betinget af, at der foretages en planlaegning af den samlede virksomhed for de nationale og Faellesskabets offentlige institutioner (11).

55 Forpligtelsen til at fastlaegge programmer indebaerer saaledes en planlaegning af medlemsstaternes virksomhed. Det drejer sig om at udvikle en samlet politik vedroerende forurening af vandmiljoeet, hvori indgaar konkrete foranstaltninger, som allerede er truffet eller vil blive truffet, saasom de belgiske sektorbekendtgoerelser.

56 Det regelsaet, som Kongeriget Belgien har redegjort for, udgoer utvivlsomt, naar der ses bort fra den ovenfor naevnte kritik, et brugbart vaerktoej med henblik paa den endelige formindskelse af forureningen. De belgiske myndigheder anerkender imidlertid selv, at sektorbekendtgoerelserne er udtryk for en uformel programordning. En uformel programordning, hvis ivaerksaettelse afhaenger af, at der udstedes en raekke sektorbekendtgoerelser, kan dog paa ingen maade betragtes som et program i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7 i direktiv 76/464.

57 Denne konklusion understoettes af den omstaendighed, at artikel 7, stk. 6 og 7, indfoerer et samarbejde, ja ligefrem en koordinering mellem medlemsstaterne og Kommissionen for saa vidt angaar de nationale programmer. Miljoebeskyttelsen og mere konkret formindskelsen af forureningen af Faellesskabets vandmiljoe indebaerer noedvendigvis, fordi forureningen af vandmiljoeet er graenseoverskridende, en koordinering mellem medlemsstaterne. Imidlertid kan den sammenligning af de nationale programmer, som er indfoert med dette formaal ved artikel 7 i direktiv 76/464, umuligt foretages paa grundlag af uformelle programmer.

58 Forinden jeg afgiver mit forslag til afgoerelse i sagen, skal jeg foerst tage stilling til to andre argumenter, som er fremfoert af den sagsoegte regering.

59 For det foerste henviser Kongeriget Belgien til Raadets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekaempelse af forurening (12). Ifoelge Belgien bekraefter udstedelsen af dette direktiv, »at listen ikke er retligt bindende«, for saa vidt som det erstatter en raekke bestemmelser i direktiv 76/464, herunder navnlig artikel 7, stk. 2, vedroerende princippet om forudgaaende tilladelse. Desuden soeger direktiv 96/61 for foerste gang at opstille en faellesskabsdefinition af de omhandlede stoffer. Kongeriget Belgien anfoerer imidlertid, at den paagaeldende tekst beklageligvis ikke er tilstraekkeligt klar, og at den i kraft af sin vejledende karakter alene oeger den retlige og tekniske usikkerhed, som har vaeret gaeldende siden udstedelsen af direktiv 76/464.

60 Det maa imidlertid laegges til grund, at direktiv 96/61 intet aendrer ved den forpligtelse, der paahviler medlemsstaterne til at fastlaegge programmer for formindskelse af forureningen, idet det for de nye anlaeg kun aendrer ordningen med tilladelser, som herefter skal »omfatte emissionsgraensevaerdier for forurenende stoffer, navnlig de paa listen i bilag III opfoerte« (13). Det fremgaar heller ikke af direktiv 96/61, at faellesskabslovgiver har villet aendre bilaget til direktiv 76/464.

61 For det andet goer Kongeriget Belgien gaeldende, at dens argumentation understoettes af det direktivforslag, som er under behandling i Raadet, og som sigter mod at fastsaette rammerne for Faellesskabets tiltag paa vandmiljoeomraadet, og som blandt andet laegger op til en ophaevelse af direktiv 76/464. Det fremgaar af side 3 i det reviderede forslag, som er sendt til hoering blandt medlemsstaterne, »noejagtig hvori problemet med dette direktiv (og dermed med sagsanlaegget) bestaar«. Det udtales dér: »One of the problems of directive 76/464 was the lack of any means of identifying priority substances for action among the 129 substances listed in its Annex I. It is essential for the success and credibility of any programme on dangerous substances that the substances be tackled in manageable tranches, that the criteria for prioritisation be open and transparent, and that the substances selected according to those criteria be endorsed by the Community as a whole according to the procedures established in the Treaty. The Commission shall therefore come forward within a separate proposal for a first priority list, probably comprising around 30 dangerous substances, which will be adopted according to the Treaty procedures, and will produce that list by December 1998.« »Et af problemerne ved direktiv 76/464 var, at det ikke angav metoder til at udpege de stoffer, som primaert boer goeres til genstand for foranstaltninger, blandt de 129 stoffer, der opregnes i direktivets bilag I. Effektiviteten og trovaerdigheden af ethvert program om farlige stoffer staar og falder med, at stofferne kan reguleres i grupper af rimeligt omfang, at prioriteringen sker paa grundlag af klare og gennemsigtige kriterier, og at de stoffer, der udvaelges i henhold til disse kriterier, godkendes inden for hele Faellesskabet i overensstemmelse med de i traktaten fastlagte fremgangsmaader. Kommissionen vil derfor fremlaegge et saerskilt forslag til en foerste prioriteringsliste, med sandsynligvis ca. 30 farlige stoffer, som skal vedtages i overensstemmelse med procedurerne i traktaten, og denne liste vil blive fremlagt i december 1998.«

62 Jeg vil ikke paastaa, at jeg er upaavirket af dette argument fra Kongeriget Belgien. Ifoelge artikel 13 i direktivforslaget paalaegges medlemsstaterne saaledes at fastlaegge et program over foranstaltninger for hvert hydrografisk distrikt. Den fastsatte frist for ivaerksaettelsen af disse programmer er den 31. december 2004. Desuden fremgaar det ganske rigtigt af det seneste direktivforslag, som Kongeriget Belgien har fremlagt i sagen, at direktiv 76/464 vil blive ophaevet paa tidspunktet for ikrafttraedelsen af det nye direktiv.

63 Imidlertid foelger det af Domstolens praksis, at »den omstaendighed, at Raadet har faaet forelagt et forslag, hvorved overtraedelsen kan afhjaelpes, ikke fritager den medlemsstat, der er ansvarlig for denne overtraedelse, fra at efterkomme de gaeldende faellesskabsbestemmelser« (14).

Forslag til afgoerelse

64 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at afgoere sagen paa foelgende maade:

- Det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten, idet det ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger for de 99 stoffer, som er naevnt i bilaget til staevningen, eller ikke i sammenfattet form har givet Kommissionen meddelelse om disse programmer samt om resultaterne af deres gennemfoerelse, hvilket er strid med artikel 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe.

- Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 129, s. 23.

(2) - Domme af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3343, og sag C-206/96, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3401.

(3) - Jf. dom af 16.5.1991, sag C-96/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2461, praemis 15.

(4) - Samme doms praemis 16.

(5) - EFT C 176, s. 3.

(6) - EFT C 55, s. 7.

(7) - Jf. ovenfor.

(8) - Jf. ovenfor.

(9) - Understreget i originalen.

(10) - Understreget i originalen.

(11) - Jf. forslag til afgoerelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 19.3.1998, Domstolens dom af 28.5.1998, sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 3303, punkt 11.

(12) - EFT L 257, s. 26.

(13) - Artikel 9, stk. 3.

(14) - Dom af 12.7.1990, sag C-236/88, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3163, praemis 19.