9.

Under alle omstændigheder forholder det sig anderledes med hovedargumentet for den sagsøgte institutions formalitetsindsigelse støttet på karakteren af den anfægtede retsakt. Der kan ikke rokkes ved grundlaget for denne indsigelse. Parlamentet har således anført, at beslutningen af 7. juli 1981 vedrører organisationen af Forsamlingens arbejde og derfor fastsætter regler for Forsamlingens samlede virksomhed uden at skelne mellem de forskellige beføjelser, som er tillagt Forsamlingen i hver af de tre traktater. Parlamentet anfører videre, at en sådan retsakt ikke falder ind under begrebet »Forsamlingens afgørelser« i EKSF-traktatens artikel 38. Beslutningen kan derfor heller ikke anfægtes. Til grund for denne opfattelse ligger dels den omstændighed, at hverken EØF-traktaten eller Euratomtraktaten udtrykkeligt indeholder regler om retlig kontrol med Parlamentets retsakter, dels den forestilling, at EKSF-traktatens artikel 38 udelukkende giver mulighed for at ophæve afgørelser, som indholdsmæssigt falder ind under bestemmelsens anvendelsesområde. På denne baggrund må det ligeledes klart udelukkes, at beslutninger, som indholdsmæssigt vedrører alle tre traktater, således som det er tilfældet med beslutninger, som vedrører institutionernes organisation og funktion, kan anfægtes. En ting står fast. Denne fortolkning af artikel 38 er meget snæver, og der vil — hvis den lægges til grund — kun være ganske få retsakter udstedt af Parlamentet som EKSF-institution, som vil kunne anfægtes. Når man udelader de ikke bindende retsakter (hvilket indskrænker anvendelsesområdet betragteligt, idet der her er tale om Parlamentet, som i det væsentlige udøver kontrolbeføjelser, jfr. EKSF-traktatens artikel 20), kan der være tale om tre grupper retsakter: a) Parlamentets mistillidsvotum til Den Høje Myndighed, jfr. EKSF-traktatens artikel 24; b) Parlamentets afgørelser på budgetområdet truffet i henhold til EKSF-traktatens artikel 78, som ændret ved traktaten af 22. juli 1975, om »ændring af visse finansielle bestemmelser i traktaterne om oprettelse af De europæiske Fællesskaber og i traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber«; c) de afgørelser, hvorved Forsamlingen inden for rammerne af den såkaldte »tilpasningsregel« i EKSF-traktatens artikel 95 vedtager de ændringer til traktaten, som er foreslået af Den Høje Myndighed og Kommissionen, og som dernæst har været forelagt Domstolen til udtalelse. Betyder dette, at Parlamentet i realiteten ikke er underlagt retslig kontrol? Det mener jeg ikke. Sagsøgtes fortolkning må af en lang række grunde afvises. Den første grund — som er af generel art — vedrører den pågældende retsakts karakter. Som bekendt har Parlamentet truffet denne beslutning for at fastlægge reglerne for Parlamentets funktion, for så vidt angår mødestederne og personalet samt de nødvendige tekniske hjælpemidler. Det er derfor umuligt at foretage en opdeling af beslutningens indhold, hvorved der skelnes mellem de beføjelser, som er tillagt institutionen i de tre traktater, og dernæst på grundlag af denne tvivlsomme opdeling fastslå, at de af Parlamentet udstedte retsakter udelukkende kan anfægtes i henhold til EKSF-traktatens artikel 38, i det omfang disse retsakter hviler på de i denne traktat fastsatte bemyndigelser. En sådan opdeling er eventuelt teoretisk mulig (jeg tvivler herom), men umulig i praksis, da Forsamlingen er fælles for alle tre fællesskaber og kun kan fungere efter fælles regler uafhængigt af, om Parlamentets beføjelser skal søges i EKSF, EØF eller Euratom-traktaten. Karakteren af de interne forskrifter, som den sagsøgte institution har truffet, støtter i øvrigt denne opfattelse. Forsamlingens beføjelse til selv at fastsætte sin forretningsorden findes i de tre traktater i henholdsvis EKSF-traktatens artikel 25, EØF-traktatens artikel 142 og Euratom-traktatens artikel 112. De tre bestemmelser er enslydende. Forsamlingen har på dette grundlag fastsat en forretningsorden, som gælder for Parlamentets arbejde både inden for rammerne af EKSF-traktaten (kun artikel 31 i Parlamentets forretningsorden henviser udelukkende til Parlamentets beføjelse i henhold til EKSF-traktaten) og inden for rammerne af EØF- og Euratom-traktaten. Parlamentet bestrider ikke, at det forholder sig således — tværtimod. Parlamentet finder imidlertid støtte for den opfattelse, at retsakter vedrørende institutionens funktion, der som sådan er fælles for EKSF, EØF og Euratom, ikke kan anfægtes i henhold til artikel 38. Artikel 38 skal derfor fortolkes indskrænkende, således at de afgørelser fra Parlamentet, som ikke udelukkende er udstedt med hjemmel i traktaten, falder uden for bestemmelsens anvendelsesområde. Jeg mener, at dette er at stille tingene på hovedet. Det er jo tværtimod netop retsaktens udelelige karakter, som må føre til at betragte den som uanfægtelig. Jeg støtter dette resultat på en række betragtninger. Først og fremmest må rækkevidden af EKSF-traktatens artikel 38 fastlægges, og det uafhængigt af de senere traktater om oprettelse af EØF og Euratom samt konventionen af 25. marts 1957 vedrørende fælles institutioner for De europæiske Fællesskaber. Jeg tænker naturligvis på følgende bestemmelse: »Efter begæring af en af medlemsstaterne eller af Den Høje Myndighed kan Domstolen ophæve ... Forsamlingens afgørelser«. Der kan ikke være tvivl om, at denne bestemmelse ligeledes gælder afgørelser vedrørende institutionens egen forretningsorden (naturligvis under forudsætning af, at de pågældende afgørelser også kan få virkninger uden for institutionen). Til støtte for denne opfattelse taler den omstændighed, at bestemmelsen er helt klar, og at det under hensyn til de ved bestemmelsen sikrede interesser vil være stridende mod al fornuft ikke at medregne afgørelser vedrørende Forsamlingens forretningsorden til de anfægtelige retsakter. Der er ingen argumenter af betydning, som taler for at udelukke sådanne afgørelser. Tværtimod taler kravet om, at Domstolen skal værne om lov og ret, som kommer til udtryk i EKSF-traktatens artikel 31 (»Domstolen skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af denne traktat og af gennemførelsesbestemmelserne«), og som er gentaget enslydende i EØF-traktaten (artikel 164) og i Euratom-traktaten (artikel 136), netop for ikke at foretage en indskrænkende fortolkning. Selv om det forholder sig således, kunne sagsøgte imidlertid gøre gældende — og det er jo faktisk også sket — at rækkevidden af EKSF-traktatens artikel 38 er blevet indskrænket efter indgåelsen af EØF- og Euratom-traktaten. Det skal herved bemærkes, at der ikke i disse traktater er udtrykkelig hjemmel til at anfægte Parlamentets retsakter. Denne lakune kunne føre til den antagelse, at ikke alene retsakter, som udelukkende er udstedt med hjemmel i EØF- og Euratom-traktaten, men også retsakter, som hviler på et fælles grundlag, herunder retsakter vedrørende institutionens struktur og forretningsorden, er undtaget fra domstolsprøvelse. Denne antagelse kan imidlertid ikke fastholdes. Klare bestemmelser går i en modsat retning. Jeg tænker først og fremmest på EØF-traktatens artikel 232, stk. 1, som lyder således: »Denne traktats bestemmelser ændrer ikke bestemmelserne i traktaten om oprettelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab, navnlig ikke medlemsstaternes rettigheder og forpligtelser, beføjelserne for dette Fællesskabs institutioner og reglerne i den nævnte traktat om, hvorledes fællesmarkedet for kul og stål skal fungere«. Det er imidlertid klart, at hvis afgørelser vedrørende institutionens forretningsorden ikke kan anfægtes, forringes hermed dels medlemsstaternes og Den Høje Myndigheds beføjelser, idet deres retsbeskyttelse herved krænkes, dels Domstolens kompetence, idet denne ikke vil kunne prøve gyldigheden af — ofte væsentlige — retsakter. Disse konsekvenser er åbenbart uforenelige med den pågældende bestemmelse, som netop skal sikre, at de to nye traktater og oprettelsen af fælles institutioner ikke ændrer institutionernes og medlemsstaternes retsstilling i henhold til EKSF-traktaten. Hvis man med udgangspunkt i EØF-traktatens artikel 232 vurderer de problemer, som er opstået i forbindelse med indførelsen af nye bestemmelser, samt nødvendigheden af at koordinere disse med de tidligere bestemmelser, må det derfor lægges til grund, at EØF- og Euratom-traktaten ikke har ændret artikel 38, i det mindste ikke for så vidt angår bestemmelsen af hvilke retsakter, der kan anfægtes. Artikel 30 i traktaten af 8. april 1965 om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber går i samme retning. Denne bestemmelse lyder således: »Bestemmelserne i traktaterne om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab og af Det europæiske Atomenergifællesskab vedrørende Domstolens kompetence og vedrørende udøvelsen af denne kompetence anvendes på bestemmelserne i denne traktat...; med hensyn til de bestemmelser, der fremtræder som ændringer af artiklerne i traktaten om oprettelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab, finder bestemmelserne i traktaten om oprettelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab dog fortsat anvendelse«. Formålet med bestemmelsen er klart at opfylde det ovenfor påviste krav, som følger af EØF-traktatens artikel 232, dvs. kravet om ikke at ændre den kompetence, som Domstolen er tillagt ifølge EKSF-traktaten, idet det ifølge bestemmelsen udelukkes, at oprettelsen af et fælles Råd og en fælles Kommission indvirker på Domstolens kompetence, ligesom oprettelsen af de nye Fællesskaber og oprettelsen af en fælles Forsamling og en fælles Domstol i denne forbindelse ikke berørte Domstolens kompetence. Man kan derfor konkludere, at de senere udstedte traktatbestemmelser ikke har ændret EKSF-traktatens artikel 38. Generaladvokat Reischl gav i øvrigt udtryk for samme opfattelse i sit forslag til afgørelse i sag 66/76, CFDT mod Rådet (Sml. 1977, s. 311, navnlig s. 313). Det står således fast, at den pågældende bestemmelse stadig indeholder en hjemmel til at anfægte Parlamentets afgørelser, herunder afgørelser vedrørende Parlamentets forretningsorden. Parlamentet har til støtte for sin fortolkning af artikel 38 dernæst anført et argument, som tager udgangspunkt i de kontraherende parters — påståede — reelle vilje, hvorved Parlementet nærmest antyder, at denne vilje går forud for traktaternes ordlyd. Parlamentet anfører således (i sit indlæg af 22. 2. 1982, s. 13), at EØF- og Euratom-traktaten — som i det mindste ikke udtrykkeligt indeholder regler om anfægtelse af Parlamentets retsakter — først er indgået efter EKSF-traktaten og derfor er udtryk for medlemsstaternes seneste opfattelse med hensyn til spørgsmålet om domstolsprøvelse af Parlamentets retsakter. Som følge heraf er det rimeligt at fortolke artikel 38 snævert. Denne opfattelse må imidlertid ligeledes afvises, idet den klare bestemmelse i EØF-traktatens artikel 232 ikke er til at komme udenom. Jeg mener således, at et subjektivt forhold, som det Parlamentet har omtalt, udelukkende kan bidrage til fortolkningen, hvis de pågældende bestemmelser er uklare. Der er ikke i nærværende sag tale om sådanne uklare bestemmelser. Under alle omstændigheder er der støtte for den her foretagne fortolkning af artikel 38 i Domstolens praksis. Som bekendt gennemgik Domstolen i den ovennævnte dom af 15. september 1981, Lord Bruce of Donington mod Aspden, de af Parlamentet udstedte bestemmelser om godtgørelse af parlamentsmedlemmernes rejse- og opholdsudgifter. Selv om domskonklusionen generelt henviser til »fællesskabsretten«, omhandler præmisserne Parlamentets interne regler om godtgørelse af rejse- og opholdsudgifter (jfr- præmis 15). Denne foranstaltning, som vedrører Parlamentets interne organisation, byggede åbenlyst på beføjelser, som var tillagt Forsamlingen i alle tre traktater. Det er således et typisk eksempel på en »fælles« retsakt. Ifølge EKSF-traktaten har Domstolen udelukkende kompetence til præjudicielt at træffe bestemmelse om gyldigheden (og således ikke også om fortolkningen) af Den Høje Myndigheds og Rådets afgørelser (EKSF-traktatens artikel 41). Modsat giver EØF-traktaten Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål »om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra Fællesskabets institutioner« (artikel 177, stk. 1, litra b)), således også af retsakter fra Parlamentet. Når det drejer sig om retsakter fra Parlamentet, som vedrører Parlamentets interne organisation og er »fælles« for de tre traktater, opstår blot med modsat fortegn det samme fortolkningsspørgsmål som med hensyn til EKSF-traktatens artikel 38. I så fald står man således over for et klart valg, idet man enten må fortolke artikel 177 bredt, således at bestemmelsen også omfatter »fælles« retsakter i ovennævnte betydning, eller også må sådanne retsakter helt unddrages en præjudiciel retslig prøvelsesret. Det bemærkes, at Domstolen allerede i sag 101/63, Wagner mod Fohrmann og Krier (dom af 12. 5. 1964, Sml. 1954-1964, s. 483) stod over for et lignende spørgsmål, nemlig hvorvidt Domstolen var kompetent til at træffe præjudiciel afgørelse i spørgsmål forelagt i medfør af EØF-traktatens artikel 177, for så vidt spørgsmålet angik fortolkningen af EKSF-traktaten. Domstolen afgjorde sagen uden at tage stilling til dette spørgsmål. Heller ikke generaladvokaten tog klar stilling hertil. Derimod lagde Domstolen i Lord Bruce of Doningtonsagen en bred fortolkning af artikel 177 til grund, selv om Domstolens udtalelser ikke er helt entydige. Denne afgørelse betegner en videreudvikling af den generelle udtalelse, som blev fremsat i den allerede nævnte dom af 31. marts 1971 i sag 22/70, Kommissionen mod Rådet. Domstolen skulle i denne sag træffe afgørelse i spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne og institutionerne i medfør af EØF-traktatens artikel 173 udelukkende kan anfægte de i EØF-traktatens artikel 189 anførte bindende retsakter, eller om de også kan anfægte »enhver af institutionerne vedtagne bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form« (jfr. præmisserne 38/43). Domstolen valgte den sidstnævnte mulighed, som indebærer en bred fortolkning af EØF-traktatens artikel 173. Efter min opfattelse er dette den rigtige vej. Baggrunden herfor — lad det være sagt endnu engang — er kravet om i overensstemmelse med traktatens bestemmelser at sikre den mest vidtgående retlige kontrol med gyldigheden af retsakter fra Fællesskabets institutioner. For så vidt angår Parlamentet er dette krav i dag mere åbenbart end tidligere, idet Parlamentet som følge af de nye regler om direkte valg har fået større betydning, og idet denne tendens formodentlig fremover vil styrkes yderligere. Andrew Jackson har i et brev til Benjamin Franklin skrevet, at »den gensidige misundelse, som hersker mellem retterne, præsidenten og kongressen er en garanti for vor frihed«. Den misundelse, som der her er tale om, er ikke den lave følelse, som misbilliges i vor gængse moralopfattelse. Denne misundelse er derimod drivkraften i det system af kontrolforanstaltninger og ligevægtsmekanismer, som demokratiet og de hermed forbundne grundlæggende rettigheder hviler på. Jeg vil derfor tillade mig at opfordre Domstolen til ikke at skubbe denne følelse fra sig.