FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

fremsat den 31. maj 1988 ( *1 )

Høje Domstol.

Belgien og Luxembourg har siden 1955 anvendt et dobbelt valutamarked inden for rammerne af Den Belgisk-Luxembourgske Økonomiske Union (Union économique belgo-luxembourgeoise — herefter benævnt »UEBL«). Den ene del af markedet er reguleret, og valutakursen angives i »konvertible« eller »kommercielle« francs, idet kurssvingninger i fornødent omfang styres — inden for grænserne i henhold til det Europæiske Monetære System — via Den Belgiske Nationalbanks indgreb. Den anden del af markedet er fri, og kursen bestemmes hovedsagelig af markedskræfterne.

Institut belgo-luxembourgeois de Change (Det Belgisk-Luxembourgske Vekselinstitut — herefter benævnt »IBLC«) har fastsat bestemmelser vedrørende dette dobbelte valutamarkeds funktion. Transaktioner i forbindelse med ind- og udførsel er reguleret i IBLC's regulativ I. I henhold til regulativets artikel 8, stk. 2, litra b), skal betaling i fremmed mønt for eksporterede varer ske ved overførsel via bank eller ved check, og valutaen skal veksles på det regulerede marked inden otte dage eller efter omstændighederne indsættes på en reguleret valutakonto hos en godkendt bank. I henhold til stk. 2, litra c), skal betaling i BFR eller LFR ske ved debitering af en »konvertibel« udlandskonto hos en godkendt bank.

En eksportør i Belgien eller Luxembourg må således som hovedregel ikke modtage betaling i pengesedler; formålet hermed er, at alle eksportindtægter hjemtages via det regulerede marked, idet IBLC dog kan give særlig tilladelse til at modtage betaling i kontanter, når dette findes rimeligt.

René Lambert, der er kreaturhandler og hjemmehørende i Luxembourg, blev under en straffesag kendt skyldig i overtrædelse af de nævnte bestemmelser, idet han havde modtaget tyske, nederlandske og belgiske pengesedler som betaling i forbindelse med en omfattende eksport til Forbundsrepublikken Tyskland og Nederlandene i årene 1981-1983. Idet valutakurserne på det frie marked i en del af det pågældende tidsrum var usædvanlig gunstige sammenlignet med det regulerede marked, kunne Lambert skaffe sig en fortjeneste på mere end 5 mio. luxembourgske francs (herefter benævnt »LFR«) ved at veksle valutaen på det frie marked.

Tribunal correctionnel de Diekirch anordnede konfiskation af hans fortjeneste og ikendte ham en bøde på 50000 LFR. Anklagemyndigheden appellerede dommen, og Lambert kontraappellerede, idet han gjorde gældende, at de pågældende IBLC-regulativer er uforenelige med en række bestemmelser i Traktaten. For at kunne tage stilling til disse anbringender har Luxembourgs cour d'appel forelagt følgende spørgsmål i medfør af artikel 177.

»1) Er det i strid med princippet om liberalisering af betalinger, der vedrører udveksling af varer inden for Fællesskabet, jfr. EØF-Traktatens artikel 67, stk. 2, og artikel 106, stk. 1, at en person, der er hjemmehørende inden for Den Belgisk-Luxembourgske Økonomiske Unions område, er forpligtet til at veksle udenlandsk valuta, der er modtaget som betaling for varer solgt i Tyskland og i Nederlandene, på det regulerede marked via godkendte banker, når det beløb, der endeligt modtages i indenlandsk mønt, er ca. 5-10% mindre end det beløb, som eksportøren kunne have opnået på det frie marked?

2) Udgør det en hindring for liberaliseringen af betalinger, at afregning for eksport som nævnt ovenfor ikke må ske i pengesedler, hverken i valuta eller i indenlandsk mønt?

3) Finder princippet om forbud mod forskelsbehandling i EØF-Traktatens artikel 7 anvendelse på omvendt forskelsbehandling, dvs. på nationale foranstaltninger, hvis — ganske vist utilsigtede — virkning er, at eksportørerne i vedkommende medlemsstat faktisk stilles ringere end eksportører i andre medlemsstater?

4) Må en sådan form for omvendt diskrimination anses for stridende mod de fællesskabsprincipper, der fremgår af EØF-Traktatens artikel 3, litra a) og f) — dvs. afskaffelse af foranstaltninger med tilsvarende virkning som told ved varers udførsel samt gennemførelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes inden for det fælles marked — såfremt den pågældende forbudsbestemmelse efter sine virkninger, men ikke som følge af det særlige formål, den skal tilgodese, indebærer en væsentlig begunstigelse af erhvervsdrivende i andre medlemsstater og herved direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne ?

5) Finder standstill-bestemmelserne i EØF-Traktatens artikler 5, 31, 32 og 34 anvendelse på de i spørgsmål 1 og 2 omtalte foranstaltninger, der er truffet, før Traktaten trådte i kraft, men som efter dette tidspunkt har ført til alvorlige forvridninger, idet der som følge af forskellen mellem kurserne på det frie og det regulerede marked er forekommet afvigelser på indtil ca. 5-10% mellem fakturaprisen udtrykt i valuta og modværdien heraf i national mønt, således som det i den foreliggende sag var tilfældet i 1981, 1982 og 1983?«

Spørgsmålet er allerførst, om et dobbelt marked i sig selv er forbudt efter fællesskabsretten. Efter min mening indeholder traktatbestemmelserne ikke et sådant forbud, og medlemsstaterne kan stort set frit fastsætte deres valutakurser. Hertil kommer, at muligheden for at anvende et dobbelt valutamarked er anerkendt i Rådets to kapitaldirektiver af 11. maj 1960 og 18. december 1962 (EFT 1959-1962, s. 47, henholdsvis EFT 1963-1964, s. 5), hvorefter de anvendte kurser, når overførsler sker på et valutamarked, hvor kurssvingningerne ikke er officielt begrænsede, ikke må afvige »væsentligt og for længere tidsrum« fra de kurser, der gælder ved betalinger for løbende transaktioner (jfr f. eks. det første direktivs artikel 1). Efter min opfattelse er et dobbelt marked ikke forbudt i sig selv. Spørgsmålet er herefter, om den begrænsning, der gælder efter den konkrete ordning, som omhandles i spørgsmålene, er i strid med traktatbestemmelserne.

Den nationale ret nævner først artikel 67. En betaling til en eksportør i Belgien eller Luxembourg for varer udført til en anden destination i Fællesskabet er imidlertid ikke en kapitalbevægelse i den i Traktatens artikel 67 anvendte betydning, hvilket klart blev fastslået i præmisserne 21 og 22 i Domstolens dom i de forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone mod Ministeriet for Statskassen (Sml. 1984, s. 377, jfr. s. 404): »... de løbende betalinger er valutaoverførsler, der udgør modydelse i et underliggende forretningsforhold, mens kapitalbevægelser er finansielle transaktioner, hvis formål først og fremmest er at anbringe eller investere vedkommende beløb, men ikke at betale for en ydelse... En overførsel af rede penge i form af pengesedler kan derfor ikke antages at udgøre en kapitalbevægelse, når overførslen modsvarer en betalingsforpligtelse, der er opstået ved en varehandelsforretning eller ved udveksling af tjenesteydelser«.

Den nævnte artikel er følgelig ikke tilsidesat ved de omtvistede bestemmelser.

Den nationale ret nævner derefter artikel 106, stk. 1, der indeholder følgende bestemmelse:

»I det omfang fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer er gennemført mellem Medlemsstaterne i medfør af denne Traktat, forpligter hver Medlemsstat sig til at tillade betalinger som vedrører udveksling af varer, tjenesteydelser og kapital, samt overførsler af kapital og lønninger, i den Medlemsstats valuta, i hvilken fordringshaveren eller adressaten opholder sig«.

Artikel 106, stk. 1, kunne umiddelbart synes at rette sig til den medlemsstat, hvortil indførslen sker, og ikke til den stat, hvorfra varerne udføres. Bestemmelsen skulle således vedrøre ydelse, men ikke modtagelse af betaling. Efter min opfattelse er dette en for snæver tolkning. Betalingsfriheden indebærer nødvendigvis, at modtageren af tjenesteydelsen frit kan effektuere betalingen — en fortolkning, der støttes af artikel 106, stk. 2, der har følgende indhold:

»I det omfang udvekslingen af varer og tjenesteydelser samt kapitalbevægelserne kun er begrænset af restriktioner vedrørende de hertil knyttede betalinger, anvendes bestemmelserne i kapitlerne om ophævelse af kvantitative restriktioner, liberalisering af tjenesteydelser og kapitalens frie bevægelighed analogt med henblik på gradvis at afskaffe disse restriktioner.«

Eftersom artikel 34, der forbyder kvantitative eksportrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, gælder uden begrænsning, er artikel 106 således til hinder for foranstaltninger, der indebærer restriktioner for betalinger i forbindelse med eksport.

Lambert har gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser er helt uforenelige med princippet om et fælles marked, og at de klart er i strid med artikel 106.

Som det imidlertid klart fremgår af det første spørgsmål, ligger det ikke i den omtvistede begrænsning, at betaling ikke må modtages i fremmed mønt, hvorimod det foreskrives, at valuta efter at være hjemtaget skal veksles på det regulerede marked via en godkendt bank. Selv om medlemsstaterne efter artikel 106, stk. 1, afsnit 1, blot skal tillade betalinger »i den medlemsstats valuta, i hvilken fordringshaveren eller adressaten opholder sig«, følger det efter min mening af artikel 106 — når henses til artikel 106, stk. 1, andet stykke, og til artikel 106, stk. 2 — at medlemsstaterne, i det omfang deres økonomiske situation i almindelighed og deres betalingsbalancestilling i særdeleshed tillader det, skal tillade betalinger i andre hjemstaters valutaer.

Spørgsmålet er herefter, hvorvidt forskriften om, at sådan valuta efter modtagelsen skal sælges til en godkendt bank, strider mod artikel 106.

Det bør her bemærkes, at Domstolen i Luisi og Carbone-sagen udtalte:

»Medlemsstaterne har... beholdt beføjelsen til at føre kontrol med valutaoverførsler for at konstatere, at der ikke i realiteten er tale om kapitalbevægelser, der ikke er liberaliserede... Det må... anerkendes, at medlemsstaterne har kompetence til at kontrollere, at valutaoverførsler, der angives at ske til liberaliserede betalinger, ikke anvendes på anden måde, således at der er tale om kapitalbevægelser, der ikke er tilladt. Medlemsstaterne kan med henblik herpå kontrollere arten og den faktiske gennemførelse af de omhandlede forretninger eller overførsler« (præmisserne 31 og 33).

Det er det samme, der kommer til udtryk i artikel 5, stk. 1, i det første direktiv om kapitalbevægelser, hvorefter direktivet ikke begrænser »medlemsstaternes ret til at kontrollere arten og den faktiske gennemførelse af transaktionerne eller overførslerne eller til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre overtrædelser af deres retsforskrifter«, såvel som i Domstolens udtalelse i sag 203/80, straffesag mod Guerrino Casati (Smi. 1981, s. 2595), hvorefter artikel 106, stk. 1 og 2, »ikke [forpligter] staterne til at tillade ind- og udførsel af pengesedler i forbindelse med erhvervsmæssige transaktioner, når sådanne overførsler ikke er påkrævet af hensyn til de frie varebevægelser«, og hvorefter »denne form for overførsler... i forbindelse med erhvervsmæssige transaktioner, hvor den iøvrigt ikke er sædvanlig, ikke [kan] anses for påkrævet af hensyn til de frie varebevægelser« (præmis 24, s. 2617).

Når en ordning med et dobbelt marked principielt er acceptabel, er det efter min opfattelse afgørende for ordningens funktion, at bestemte former for transaktioner henvises til og kun kan afvikles over enten den ene eller den anden del af markedet. Man må acceptere de bestemmelser, der er nødvendige for at sikre, at markedet anvendes efter reglerne, og for at muliggøre den fornødne kontrol i skattemæssigt og statistisk øjemed. I modsat fald ville det være alt for let at maskere kapitalbevægelser, der ikke er liberaliserede, som løbende betalinger eller kapitalbevægelser, der er liberaliserede. En bestemmelse om, at betaling for solgte varer skal ske via det normale valutamarked i så henseende (konkret det regulerede marked), er følgelig efter min mening ikke i sig selv en begrænsning, der strider mod Traktatens artikel 106. Luisi og Carbone-sagen omhandlede ganske vist tjenesteydelser, men den i dommen fastslåede grundsætning omfatter efter min mening tillige begrænsninger vedrørende betalinger for leverede varer. Som det fremgår af Casati-dommen, skal medlemsstaterne ikke efter fællesskabsretten tillade løbende betalinger i form af kontanter, såfremt betaling i kontanter ikke er påkrævet af hensyn til de frie varebevægelser, navnlig hvis betaling i kontanter ikke er sædvanlig ved afvikling af kommercielle betalinger. Det kan heller ikke antages, at et »frit« valutamarked er en nødvendig bestanddel af eller forudsætning for et frit varemarked. Såfremt der kun fandtes ét valutamarked i Belgien og Luxembourg, ville dette nemlig være det regulerede marked, inden for hvilket Nationalbanken kan intervenere.

Det er ikke i nærværende sag nødvendigt at tage stilling til det spørgsmål, om alle liberaliserede kapitalbevægelser og løbende betalinger burde ske efter en og samme kurs — omend Kommissionen energisk har argumenteret herfor.

Jeg betragter det ikke som en omstændighed, der taler imod min opfattelse, at der under det relevante tidsrum åbenbart forelå en afvigelse mellem det frie og det regulerede marked, der var både væsentlig og af længere varighed, og som derfor overskred, hvad der tillades efter det første kapitaldirektiv. Afvigelsen var muligvis i strid med kapitaldirektiverne; den udgør ikke i sig selv en tilsidesættelse af Traktatens artikel 106, som nærværende sag drejer sig om.

Jeg mener heller ikke, at de omhandlede bestemmelser begrænsede varebevægelserne og altså virkede som en eksporthæmmende faktor. Hvis eksportørerne frit kunne vælge mellem valutakurserne, ville kurserne sandsynligvis konvergere, og det dobbelte marked reelt blive et enkelt marked.

Lambert har endvidere anført, at det dobbelte valutamarked er i strid med fællesskabsretten, ikke under henvisning til de specifikke argumenter, som jeg allerede har taget stilling til, men med den begrundelse, at ordningen førte til en svækkelse af hans konkurrencedygtighed i forhold til kreaturhandlere etableret i andre medlemsstater. For så vidt som det hermed gøres gældende, at IBLC's bestemmelser virkede som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, har jeg allerede afvist argumentet. Lambert har imidlertid anført, at han konkurrerede med tyske erhvervsdrivende og afsatte sine kreaturer på det samme marked i Trier. IBLC's bestemmelser gjaldt for ham, men ikke for hans tyske konkurrenter, hvilket udgjorde en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i strid med artikel 7.

IBLC og Kommissionen har henvist til domme, hvori Domstolen har fastslået, at der ikke foreligger forskelsbehandling, når den pågældende retsforskrift finder anvendelse på alle, der henhører under dens anvendelsesområde, efter objektive kriterier og uden hensyn til nationalitet; dette er forholdet ved IBLC-forskrifterne, der ikke bygger på nationalitetskriteriet, men anvender bopæl inden for UEBL som kriterium. Som navnlig anført af Kommissionen karakteriseres en forskelsbehandlings ulovlige karakter ved forhold i den enkelte medlemsstats lovgivning eller praksis, hvorimod forskelle mellem medlemsstaterne ikke er afgørende. I sag 126/82, D. J. Smit Transport BV mod Commissie Grensoverschrijdend Beroepsgoederenvervoer (Sml. 1983, s. 73, jfr. s. 92) udtalte Domstolen:

»Gennemførelse af en national lovgivning indebærer ikke en forskelsbehandling, der er i strid med Traktaten, blot fordi andre medlemsstater eventuelt bringer lempeligere begrænsninger i anvendelse over for de transportvirksomheder, der er hjemmehørende på deres område. Formålet med Traktatens artikel 7 er at afskaffe den forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som kan være en følge af samme medlemsstats lovgivning eller administrative praksis, og ikke den ulige behandling, der for virksomheder i forskellige medlemsstater skyldes forskelle i de nationale lovgivninger...«

Det er efter min mening klart, at IBLC-bestemmelserne ikke indebærer forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, heller ikke indirekte; en tysk statsborger med bopæl i Luxembourg, der driver lignende eksportvirksomhed som en luxembourgsk statsborger, vil være omfattet af de samme bestemmelser.

For så vidt angår det fjerde og det femte spørgsmål kan jeg tilslutte mig Kommissionens opfattelse. Den har for det første anført, at bestemmelserne i artiklerne 3 og 5 alment formulerer nogle principper, der er konkretiseret i andre traktatbestemmelser, og at de ikke kan begrunde rettigheder i sig selv, og — for det andet — at artiklerne 30 til 32, der omhandler indførsel, ikke har betydning i nærværende sag. Kommissionen har endvidere anført, at eftersom IBLC's bestemmelser — ud fra synspunkter, som jeg er enig i — hverken begrænser samhandelen eller de løbende betalinger, opstår der intet spørgsmål om, hvorvidt de er i strid med standstill-reglen.

Der foreligger således ingen tilsidesættelse af Traktatens bestemmelser om løbende betalinger, som Lambert kan påberåbe sig for at få omstødt sin domfældelse.

Efter min mening skal de af Luxembourgs cour d'appel forelagte spørgsmål besvares som følger.

Spørgsmål 1 og 2

Det er ikke i strid med EØF-Traktatens artikel 106 at pålægge en eksportør at omveksle salgsprovenuet til enten hjemstatens eller andre medlemsstaters mønt på det regulerede valutamarked, som skal anvendes for liberaliserede løbende betalinger, og at forbyde eksportøren (medmindre der foreligger en udtrykkelig tilladelse) at modtage et sådant provenu betalt i pengesedler.

Spørgsmål 3

Traktatens artikel 7 finder alene anvendelse på forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der udøves inden for den enkelte medlemsstat, men vedrører ikke forskelle i behandlingen medlemsstaterne imellem.

Henset til den foreslåede besvarelse af henholdsvis spørgsmål 3 og spørgsmålene 1 og 2 kræves der ingen særskilt besvarelse af spørgsmålene 4 og 5.

Afgørelsen vedrørende de af hovedsagens parter, Lambert og Anklagemyndigheden, afholdte omkostninger henhører under den forelæggende ret. De udgifter, der er afholdt af Belgiens, Frankrigs, Italiens og Luxembourgs regeringer og af Kommissionen, kan ikke godtgøres.

( *1 ) – Oversat fra engelsk.