Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 6. marts 1997. - Süleyman Eker mod Land Baden-Württemberg. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Associeringsaftalen EØF-Tyrkiet - Associeringsrådets afgørelse - Arbejdskraftens frie bevægelighed - Fornyelse af opholdstilladelse efter lovlig beskæftigelse i et år - Beskæftigelse udøvet successivt hos to arbejdsgivere. - Sag C-386/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-02697



Generaladvokatens forslag til afgørelse

Indledning

1 Bundesverwaltungsgericht anmoder i denne sag om Domstolens stillingtagen til, om en tyrkisk arbejdstager efter artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 fra Associeringsraadet EOEF/Tyrkiet (herefter »afgoerelse nr. 1/80«) har ret til at faa sin arbejdstilladelse i en medlemsstat fornyet, naar han under det foerste aars beskaeftigelse ganske vist har vaeret beskaeftiget uafbrudt, men hos forskellige arbejdsgivere, og nu oensker at fortsaette beskaeftigelsen hos sin seneste arbejdsgiver.

De relevante faellesskabsretlige regler

2 Associeringsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (1) har efter artikel 2, stk. 1, til formaal »at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk«.

Ifoelge aftalens artikel 12 er parterne enige om »paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed«.

3 Efter artikel 36 i en tillaegsprotokol til associeringsaftalen af 23. november 1970 (2) traeffer associeringsraadet beslutning om de noedvendige retningslinier for gradvis gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anfoerte principper.

4 Associeringsraadet har i medfoer heraf truffet afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980, der traadte i kraft den 1. juli 1980 (3). Afgoerelsens artikel 6, stk. 1, har foelgende ordlyd:

»1. ... har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i et aar, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, saafremt der er beskaeftigelse;

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i tre aar, ret til i denne medlemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Faellesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskaeftigelse (4) hos en arbejdsgiver efter eget valg, saafremt dette tilbud er afgivet under normale vilkaar og er registreret ved den paagaeldende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder;

- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar i den paagaeldende medlemsstat fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg.«

Sagens faktiske omstaendigheder

5 Den tyrkiske statsborger Sueleyman Eker, der er foedt i 1966, indrejste foerste gang den 1. december 1988 illegalt i Tyskland, og blev paa denne baggrund den 13. februar 1989 udvist for bestandig.

6 Den 17. januar 1991 indgik Eker i Tyrkiet aegteskab med en tysk statsborger og indrejste med indrejsetilladelse den 6. april 1991 paa ny i Tyskland.

Efter ansoegning af 8. april 1991 fik han den 24. juli 1991 opholdstilladelse gaeldende indtil den 24. juli 1992. Allerede den 17. april 1991 havde Eker faaet meddelt arbejdstilladelse til enhver form for beskaeftigelse uden tidsfrist og uden geografisk begraensning.

7 Den 15. juni 1991 paabegyndte Eker beskaeftigelse paa Hotel Flora i Schluchsee, hvor han var ansat indtil den 30. september 1991. Den 1. oktober 1991 paabegyndte han beskaeftigelse i St. Georg Kur- og Revalideringsklinikkerne i Hoechenschwand.

8 Den 24. juli 1991 - efter ca. 6 maaneders aegteskab og ca. 3 maaneder efter indrejsen i Tyskland - blev Eker separeret fra sin tyske hustru. Den 10. april 1992 bekraeftede han separationen over for de tyske udlaendingemyndigheder og oplyste, at der var indledt skilsmissesag. Den 22. juli 1992 ansoegte Eker om forlaengelse af sin opholdstilladelse. I anledning af denne ansoegning udstedte udlaendingemyndighederne en attest, der gav Eker lov til at opholde sig i Tyskland indtil den 11. august 1992, men gjorde samtidig opmaerksom paa, at man havde til hensigt at afslaa ansoegningen om opholdstilladelse. Ved afgoerelse af 12. august 1992 afslog udlaendingemyndighederne at forlaenge Ekers opholdstilladelse og paalagde ham at udrejse inden en fastsat frist under trussel om tvangsmaessig udsendelse. Ekers administrative klage over denne afgoerelse var forgaeves.

9 Eker anlagde herefter sag ved Verwaltungsgericht, som ved dom af 14. juli 1994 gav ham medhold og paalagde udlaendingemyndighederne i Land Baden-Wuerttemberg at forlaenge hans opholdstilladelse. Land Baden-Wuerttemberg appellerede denne dom, og ved dom af 30. november 1994 aendrede Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg foersteinstansens afgoerelse og frifandt Land Baden-Wuerttemberg. Som begrundelse herfor anfoertes, at Eker efter nationale forskrifter om opholdsret ikke har krav paa forlaengelse af sin opholdstilladelse, ligesom han heller ikke kan goere krav paa arbejds- og opholdstilladelse efter artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, idet denne bestemmelse forudsaetter beskaeftigelse i et aar hos samme arbejdsgiver.

10 Med Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttembergs tilladelse har Eker indbragt sagen for Bundesverwaltungsgericht og nedlagt paastand om stadfaestelse af foersteinstansens dom. Han har i den forbindelse gjort gaeldende, at han har ret til arbejdstilladelse og dermed opholdstilladelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, idet bestemmelsen alene forudsaetter, at der soeges om forlaengelse af arbejdstilladelsen med henblik paa beskaeftigelse hos den seneste arbejdsgiver.

Det praejudicielle spoergsmaal

11 Bundesverwaltungsgericht har ved kendelse af 29. september 1995 udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»Opfylder en tyrkisk arbejdstager betingelserne i artikel 6, stk. 1, foerste led, i afgoerelse nr. 1/80 fra Associeringsraadet EOEF/Tyrkiet, naar han under det foerste aars beskaeftigelse med de nationale myndigheders samtykke ganske vist har vaeret beskaeftiget uafbrudt, men hos forskellige arbejdsgivere, og vil fortsaette beskaeftigelsen hos sin seneste arbejdsgiver?«

Stillingtagen

12 Den nationale ret oensker med sit spoergsmaal i realiteten at faa oplyst, om det efter artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 er tilladt for en tyrkisk arbejdstager under det foerste aars beskaeftigelse at skifte arbejdsgiver.

13 Sueleyman Eker har gjort gaeldende, at artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 ikke kraever, at den tyrkiske arbejdstager under det foerste aars lovlige beskaeftigelse i en medlemsstat skal vaere beskaeftiget hos samme arbejdsgiver, idet bestemmelsens ordlyd maa fortolkes saaledes, at det alene er som forudsaetning for fornyelse af en tyrkisk arbejdstagers arbejdstilladelse, at det kraeves, at den paagaeldende oensker at fortsaette sin beskaeftigelse hos sin seneste arbejdsgiver.

14 Der Vertreter des OEffentlichen Interesses bei den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden-Wuerttemberg, den tyske, den graeske, den franske og den oestrigske regering, Kommissionen og Landratsamt Waldshut er derimod af den opfattelse, at artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 ud fra Domstolens praksis og opbygningen af artikel 6 maa fortolkes saaledes, at en tyrkisk arbejdstager, der under det foerste aars lovlige beskaeftigelse i en medlemsstat skifter arbejdsgiver, ikke ved dette aars udloeb kan anses for at opfylde betingelserne for forlaengelse af hans arbejdstilladelse.

15 Artikel 6, stk. 1, 1. led, har direkte virkning (5). Bestemmelsen omhandler efter sin ordlyd alene retten til beskaeftigelse, men det foelger af Domstolens faste praksis, at der i forbindelse med denne ret til beskaeftigelse bestaar en afledet ret til ophold (6).

16 Domstolen har senest i dom af 5. oktober 1994 (7) (herefter »Eroglu-dommen«) fastslaaet, at:

»afgoerelse nr. 1/80 ikke beroerer medlemsstaternes kompetence til at udstede forskrifter saavel om tyrkiske statsborgeres indrejse til landet, som om betingelserne for deres foerste indrejse ...«

Bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, 1. led, indeholder saaledes ikke en ret for tyrkiske arbejdstagere til indrejse og ophold i en medlemsstat; en saadan ret er afhaengig af den nationale ret i medlemsstaterne.

17 Efter artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 har tyrkiske arbejdstagere imidlertid »efter at have haft lovlig beskaeftigelse i et aar, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver ...«. Bestemmelsens ordlyd er ikke ganske entydig (8).

Bestemmelsen kunne paa den ene side - som anfoert af Sueleyman Eker - laeses som blot indeholdende et krav om, at fornyelsen af arbejdstilladelsen skal ske med henblik paa fortsat beskaeftigelse hos den arbejdsgiver, hvor den paagaeldende paa tidspunktet for ansoegningen om fornyelse er beskaeftiget. Imod en saadan laesemaade taler imidlertid anvendelsen af ordet »samme arbejdsgiver«, idet der ikke siges noget om, hvorvidt det i givet fald er den samme som den oprindelige arbejdsgiver, den samme som den seneste, eller i givet fald den samme som enhver anden arbejdsgiver, hos hvem den paagaeldende har vaeret beskaeftiget i kortere eller laengere tid. Hvis det var denne laesemaade, associeringsraadet havde tilsigtet, kunne man f.eks. have anvendt formuleringen »... ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser ... hos den seneste arbejdsgiver ...« til at tilkendegive, at bestemmelsen alene skulle indeholde et krav herom og ikke et krav om beskaeftigelse hos én arbejdsgiver under det foerste aars beskaeftigelse.

18 Det er saaledes mere naerliggende at laese bestemmelsen som indeholdende et krav om, at den tyrkiske arbejdstager under det foerste aars lovlige beskaeftigelse skal have vaeret beskaeftiget hos én og samme arbejdsgiver og skal kunne fortsaette beskaeftigelsesforholdet hos denne.

19 Til stoette for denne forstaaelse taler ogsaa, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 er opbygget trinvis: Efter et aars beskaeftigelse erhverver den tyrkiske arbejdstager ret til at fortsaette sin beskaeftigelse hos samme arbejdsgiver, efter 3 aars beskaeftigelse erhverver han ret til beskaeftigelse i samme branche, men hos en arbejdsgiver efter eget valg, og efter yderligere et aars beskaeftigelse erhverver han ret til fri adgang til enhver form for beskaeftigelse i medlemsstaten. Hensigten med denne trinvise opbygning er, at den tyrkiske arbejdstager opnaar flere rettigheder, jo laengere han har vaeret beskaeftiget i en medlemsstat, og dermed jo mere integreret han er i denne medlemsstat.

20 Paa det foerste trin har den tyrkiske arbejdstager ikke ret til at soege beskaeftigelse i den paagaeldende medlemsstat. Derimod har han ret til at fortsaette i sit nuvaerende beskaeftigelsesforhold, hvis hans arbejdsgiver tilbyder ham fortsat beskaeftigelse. Paa det andet trin opnaas der ret til at soege beskaeftigelse, men udelukkende inden for samme branche. Endelig opnaar den tyrkiske arbejdstager paa tredje trin ret til frit at soege enhver form for loennet beskaeftigelse i medlemsstaten. Hvis man saaledes allerede under det foerste aars lovlige beskaeftigelse i en medlemsstat tillod den tyrkiske arbejdstager at skifte arbejdsgiver, ville denne trinvise opbygning af artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 ikke laengere give mening, idet den tyrkiske arbejdstager reelt under det foerste aars beskaeftigelse allerede ville have den ret til at soege arbejde og skifte arbejdsgiver, som han efter artikel 6, stk. 1, 2. led, foerst skulle opnaa efter 3 aars beskaeftigelse.

21 Endvidere stilles der ikke i artikel 6, stk. 1, 1. led, krav om, at fornyelsen af den tyrkiske arbejdstagers arbejdstilladelse skal ske med henblik paa beskaeftigelse i samme branche. Dette er imidlertid et krav efter artikel 6, stk. 1, 2. led. Hvis det efter artikel 6, stk. 1, 1. led, tillodes en tyrkisk arbejdstager under det foerste aars lovlige beskaeftigelse at skifte arbejdsgiver, ville han ogsaa have mulighed for at skifte branche og saaledes allerede inden udloebet af det foerste aars beskaeftigelse have en rettighed, som han efter artikel 6, stk. 1, 3. led, foerst skulle opnaa efter 4 aars beskaeftigelse, nemlig retten til enhver form for loennet beskaeftigelse, uanset branche. Den eneste logiske forklaring paa, at der ikke i artikel 6, stk. 1, 1. led, er indsat et krav om, at den tyrkiske arbejdstager fortsat skal vaere beskaeftiget i samme branche, maa saaledes vaere, at der i bestemmelsen stilles krav om beskaeftigelse i et aar hos samme arbejdsgiver, hvilket goer det unoedvendigt saerskilt at stille et krav om beskaeftigelse i samme branche.

22 Det foelger saaledes af opbygningen af artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, at det efter artikel 6, stk. 1, 1. led, maa anses for at vaere et krav, at den tyrkiske arbejdstager under det foerste aars lovlige beskaeftigelse skal vaere beskaeftiget hos samme arbejdsgiver.

23 Dette resultat synes at vaere i overensstemmelse med Domstolens praksis vedroerende bestemmelsen i artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80. Domstolen har ganske vist ikke tidligere haft lejlighed til direkte at tage stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt det efter artikel 6, stk. 1, 1. led, er et krav, at den tyrkiske arbejdstager under det foerste aars lovlige beskaeftigelse er beskaeftiget hos samme arbejdsgiver. Den har imidlertid i forbindelse med andre spoergsmaal i relation til artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80 udtalt (9), at:

»... artikel 6, stk. 1, foerste led, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at en tyrkisk statsborger, der har faaet opholdstilladelse i en medlemsstat ... og som har vaeret beskaeftiget i over et aar hos samme arbejdsgiver med gyldig arbejdstilladelse, har ret til at faa fornyet sin arbejdstilladelse i henhold til denne bestemmelse ...«.

24 Domstolen udtalte endvidere i Eroglu-dommen om artikel 6, stk. 1, at:

»... en tyrkisk arbejdstager har efter et aars lovlig beskaeftigelse hos den samme arbejdsgiver ret til fornyelse af arbejdstilladelsen (foerste led) ...

Artikel 6, stk. 1, foerste led, i afgoerelse nr. 1/80 skal alene sikre fortsat beskaeftigelse hos samme arbejdsgiver og kan derfor kun finde anvendelse, naar den tyrkiske arbejdstager anmoder om fornyelse af arbejdstilladelsen med henblik paa fortsat beskaeftigelse hos samme arbejdsgiver ud over den lovlige beskaeftigelses oprindelige varighed paa et aar.

En udvidelse af denne bestemmelses anvendelsesomraade til at omfatte en tyrkisk arbejdstager, som efter afslutningen af et aars lovlig beskaeftigelse har aendret arbejdsgiver, og som ansoeger om fornyelse af arbejdstilladelsen for paa ny at arbejde i den foerste arbejdsgivers virksomhed, ville dels give arbejdstageren mulighed for at aendre arbejdsgiver i henhold til denne bestemmelse foer udloebet af den i andet led indeholdte treaarsperiode, dels fratage arbejdstagere fra medlemsstaterne den fortrinsstilling, som de har i henhold til 2. led, naar den tyrkiske arbejdstager aendrer arbejdsgiver.«

25 I disse domme har Domstolen saaledes i forbindelse med vurderingen af, om betingelserne i artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 i konkrete tilfaelde har vaeret opfyldt, anvendt en formulering, der viser, at det er Domstolens opfattelse, at bestemmelsen indeholder et krav om, at den tyrkiske arbejdstager under det foerste aars lovlige beskaeftigelse skal vaere beskaeftiget hos samme arbejdsgiver. Ligeledes synes det at fremgaa af Eroglu-dommen, at det er Domstolens opfattelse, at retten til at skifte arbejdsgiver foerst erhverves, naar betingelserne i artikel 6, stk. 1, 2. led, er opfyldt.

26 Jeg finder paa denne baggrund, at det stillede praejudicielle spoergsmaal maa besvares med, at artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at en tyrkisk arbejdstager foerst erhverver ret til fortsat beskaeftigelse hos en arbejdsgiver efter et aars uafbrudt lovlig beskaeftigelse hos den samme arbejdsgiver.

Forslag til afgoerelse

27 Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare det stillede spoergsmaal saaledes:

Artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 fra det associeringsraad, som blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12. september 1963 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23. december 1963, skal fortolkes saaledes, at en tyrkisk arbejdstager foerst erhverver ret til fortsat beskaeftigelse hos en arbejdsgiver efter et aars uafbrudt lovlig beskaeftigelse hos den samme arbejdsgiver.

(1) - Aftale om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12.9.1963 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963 (Samling af aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541).

(2) - EFT C 113 af 24.12.1973, s. 1.

(3) - Afgoerelsen er ikke offentliggjort.

(4) - Det fremgaar ikke af den danske version, at der skal vaere tale om beskaeftigelse inden for samme branche. Dette fremgaar imidlertid af de oevrige sproglige versioner, f.eks. den tyske version: »den gleichen Beruf«, den engelske version: »for the same occupation« og den franske version: »dans la même profession«.

(5) - Jf. dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461.

(6) - Jf. note 5.

(7) - Sag C-355/93, Eroglu, Sml. I, s. 5113.

(8) - Formuleringen af bestemmelsen i f.eks. den engelske, franske og tyske version svarer til formuleringen i den danske version.

(9) - Dom af 16.12.1992, sag C-237/91, Kus, Sml. I, s. 6781.