20.

Først må det drøftes, om forordningerne nr. 3085 og 3086/78 er behæftet med væsentlige formelle mangler. Ifølge sagsøgerne blev disse to retsakter, som danner grundlag for de anfægtede individuelle afgørelser fra april 1979, udstedt via en retsstridig fremgangsmåde, idet hverken Europa-Parlamentet, vedtægts-udvalget eller personaleudvalget er blevet hørt. Det skal præliminært bemærkes, at der i fællesskabsretten er fastsat en lovgivningsprocedure, hvorefter både Europa-Parlamentet (og Domstolen) og vedtægtsudvalget skal høres i sager om ændringer af tjenestemandsvedtægten og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Således er det i artikel 24 i traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber bestemt, at »[Rådet] på forslag af Kommissionen og efier at have indhentet udtalelse fra de øvrige interessede institutioner ... med kvalificeret flertal [udfærdiger] vedtægten for tjenestemænd ... og ansættelsesvilkårene for ... [de] øvrige ansatte«. I tjenestemandsvedtægtens artikel 10, stk. 2, er det yderligere bestemt, at vedtægtsudvalget (bestående af repræsentanter for Fællesskabernes institutioner og repræsentanter for personaleudvalgene) »høres af Kommissionen om alle forslag til ændring af vedtægten«. I nærværende sag er der således ikke tvivl om, at forordning nr. 3085, hvormed der er foretaget en række ændringer af vedtægten, ikke kunne udstedes, uden at Kommissionen havde hørt vedtægtsudvalget, og uden at Rådet på sin side efter forslag fra Kommissionen havde hørt Parlamentet og Domstolen. Det anføres faktisk også i forordningens præambel, at disse tre udtalelser er afgivet. Retligt forholder det sig ganske anderledes for så vidt angår forordning nr. 3086, da denne forordning fastsætter gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens bestemmelser om justeringskoefficienter (vedtægtens artikler 64, 65, stk. 2, og artikel 82; artikel 20, stk. 1, og artikel 64 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte); det drejer sig således om bestemmelser, som i den rangfølge, der gælder for Fællesskabets retskilder, er subsidiære i forhold til tjenestemandsvedtægten. Det er indlysende, at artikel 24 i fusionstraktaten og artikel 10, stk. 2, i vedtægten ikke vedrører forordning nr. 3086. Man kunne eventuelt forestille sig, vedtægtens artikel 110, hvorefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser...« (til vedtægten) »vedtages af hver institution efter høring af personaleudvalget og efter udtalelse fra det i artikel 10 nævnte vedtægtsudvalg«, fandt anvendelse på den nævnte forordning. Denne opfattelse er imidlertid ikke holdbar, når det tages i betragtning, at artikel 110 henviser til de almindelige bestemmelser, som hver af institutionerne skal vedtage til gennemførelse af vedtægten inden for sit eget område (dvs. til hver af institutionernes særlige beføjelse til selvstændigt at fastsætte bindende regler), mens forordning nr. 3086 er udstedt af Rådet i kraft af dets almindelige lovgivningsbeføjelse og indeholder bestemmelser, som ensartet skal finde anvendelse over for personalet ved samtlige institutioner. De indvendinger, som under påberåbelse af manglende høring af personaleudvalget og af vedtægtsudvalget er rettet mod forordning nr. 3086, er derfor uberettigede; der er intet retligt grundlag for eventuelt at gøre gældende, at Parlamentet og Domstolen skal høres om en sådan forordning. Hvordan kan det herefter forklares, at sagsøgerne klager over, at der ikke er indhentet udtalelse fra Parlamentet og vedtægtsudvalget om forordning nr. 3085, selv om det i forordningens præambel er fastslået, at der er afgivet sådanne udtalelser? Sagsøgerne bestrider i virkeligheden ikke, at høringen har fundet sted. Sagsøgerne gør udelukkende gældende, at Parlamentet og udvalget blev hørt om et forslag til ændring af vedtægten, som i høj grad var forskelligt fra de i december 1978 vedtagne bestemmelser; høringen fandt således sted på grundlag af Kommissionens forslag til Rådet af 1. april 1977 (se EFT C 99 af 27. april 1977, s. 5) vedrørende indførelsen af europæiske regneenheder i vedtægten for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber og i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Efter sagsøgernes opfattelse skulle 1978-affattelsen — fordi den var forskellig fra affattelsen fra året forinden — på ny have været sendt til høring. Domstolen har allerede gennemgået de retsregler, som gælder for høring af Parlamentet, i dom af 15. juli 1970 i sag 41/69, Chemiefarma mod Kommissionen (Sml. 1970, s. 107). Det drejede sig i denne sag om, hvorvidt Rådets ændringer i den af Kommissionen forelagte forordningstekst indebar, at Parlamentet skulle høres på ny. Domstolen statuerede, at når Parlamentet er blevet hørt om et forordningsforslag, skal Rådet ikke på ny høre Parlamentet, medmindre forslaget som helhed er blevet væsentligt ændret. Dette svarer til kravet om, at Parlamentet skal have lejlighed til at afgive en udtalelse, uden at man herved unødigt komplicerer fremgangsmåden for vedtagelsen af forordninger. Domstolen har senere udtalt, at »Parlamentet rent faktisk skal give udtryk for sin opfattelse«, når høringen af Parlamentet er obligatorisk (dom af 29. oktober 1980 i sag 138/79, Roquette Frères mod Rådet, jf. særlig præmis 34, og sag 139/79, Maizena mod Rådet, jf. særlig præmis 35, begge endnu utrykte). Det er således i den enkelte sag afgørende, om ændringerne til Kommissionens oprindelige forslag er så vidtgående, at den første høring hermed bliver forældet og irrelevant; hvis det er tilfældet, må Parlamentet høres påny for effektivt at kunne gøre sin opfattelse gældende. Lad os nu på dette grundlag betragte fremgangsmåden for vedtagelsen af forordning nr. 3085/78. I det af Kommissionen den 1. april 1977 forelagte forslag (EFT C 99 af 22. april 1977, s. 5) var det bestemt, at vedtægtens artikel 63 skulle ændres således, at vederlaget til EF-tjenestemændene skulle fastsættes i europæiske regningsenheder i stedet for i belgiske francs (se forslagets artikel 1). Yderligere skulle artikel 17 i vedtægtens bilag VII ændres således, at valutaoverførsler skulle reguleres af den koefficient, som er en følge af forholdet mellem den justeringskoefficient, der er fastsat i det lands valuta, fra hvilket overførslen er gennemført, og den justeringskoefficient, der er fastsat for tjenestemandens tjenesteland. Det skal bemærkes, at Kommissionen allerede den 13. juni 1974 havde fremlagt et lignende forslag til ændring af artikel 17 i bilag VII (EFT C 88 af 26. juli 1974, s. 25). Ved den endelige affattelse af forordning nr. 3085 fra 1978 opgav man tanken om at indføre den europæiske regningsenhed ved fastsættelsen af vederlaget. Derimod holdt man fast ved den egentlige begrundelse for ændringen, dvs. nødvendigheden af at gå bort fra de af Den internationale Valutafond fastsatte pariteter og på lønområdet anvende realistiske vekselkurser, som i det væsentlige er i overensstemmelse med dagskurserne. Ifølge den ændrede udgave af artikel 63, stk. 2, skal »vederlag udbetalt i den anden valuta end belgiske francs beregnes på grundlag af de vekselkurser, der anvendes ved gennemførelsen af De europæiske Fællesskabers almindelige budget...«. Både indførelsen af europæiske regningsenheder og henvisningen til de i Fællesskabernes budget anvendte kurser har samme formål, nemlig at forhindre, at det i den lokale valuta udbetalte vederlag fortsat beregnes på grundlag af forældede og fiktive vekselkurser. Den væsentligste forskel mellem de to løsninger er, at det i belgiske francs udbetalte vederlag i tilfælde af en generel indførelse af den europæiske regningsenhed også skulle have været fastsat i regningsenheder, mens vederlaget i belgiske francs efter den gennemførte ordning fortsat danner udgangspunkt for beregningen af de i andre valutaer udbetalte vederlag. Som bekendt opstilles Fællesskabernes budget imidlertid i europæiske regningsenheder; de vekselkurser, der anvendes i forbindelse med gennemførelsen af budgettet, svarer derfor til forholdet mellem den europæiske regningsenhed og de nationale valutaer. Jeg mener derfor ikke, at den ny tekniske løsning, man har valgt (henvisningen til de vekselkurser, som anvendes i Fællesskabernes budget, i stedet for den europæiske regningsenhed), økonomisk set ændrede bestemmelserne for de vederlag, der udbetales i en anden valuta end belgiske francs. Herefter kommer vi til artikel 17 i bilag VII. Bestemmelserne i det oprindelige forslag om beregning af justeringskoefficienten for overførsler til udlandet af en del af vederlaget var identiske med de senere gennemførte bestemmelser. Den eneste forskel er derfor, at den europæiske regningsenhed er blevet erstattet med de i budgettet anvendte vekselkurser; jeg har netop omtalt dette forhold. Det betyder, at allerede forslaget fra 1977 indebar de samme forhøjede omkostninger ved overførsler, som senere fulgte af forordning nr. 3085. De andre forskelle mellem de to udgaver er klart uvæsentlige. Jeg har allerede anført, at artikel 17 i bilag VII ikke blot i medfør af forordning nr. 3085 er blevet ændret for så vidt angår de vekselkurser og justeringskoefficienter, som skal finde anvendelse, men også på andre punkter. Det er således bestemt, at overførsler kan finde sted »i valutaen i det foregående tjenesteland eller i det land, hvor hans institutions hovedsæde er beliggende, såfremt det drejer sig om en tjenestemand, der gør tjeneste uden for Fællesskabernes område« (artikel 17, stk. 2, litra a), tredje tankestreg, og idet der — under bestemte objektive omstændigheder — er åbnet mulighed for at foretage regelmæssige overførsler ud over det beløb, der svarer til det modtagne udlandstillæg eller særlige udlandstillæg (artikel 17, stk. 2, litra b)). Begge disse ændringer indgik ikke i forslaget fra 1977. Det drejer sig imidlertid om sådanne aspekter ved overførselsesordningen, som i forhold til de centrale ændringer, nemlig indførelsen af nye pariteter og nye justeringskoefficienter, kun har ringe betydning. Jeg må derfor komme til det resultat, at den af Rådet godkendte tekst ikke for så vidt angår ordningen om overførsel til udlandet af en del af vederlaget (genstanden for de her behandlede sager) indeholdt væsentlige ændringer i forhold til Kommissionens oprindelige forslag. Det var derfor ikke nødvendigt at indhente en ny udtalelse fra Parlamentet, og man kan derfor ikke på nuværende tidspunkt betragte forordning nr. 3085/78 som ugyldig i denne henseende på grund af manglende høring af Parlamentet. Lignende betragtninger gælder med hensyn til den påståede manglende høring af vedtægtsudvalget. Sagsøgerne gør ligeledes gældende, at Kommissionen gav Parlamentet utilstrækkelige og vildledende oplysninger, da den i 1977 forelagde Parlamentet det første forslag til vedtægtsændring, og i den forbindelse forsikrede, at den nye paritetsordning ikke ville indebære en nedsættelse af tjenestemændenes vederlag. Således fremgår det allerede af den for budgetudvalget udarbejdede betænkning (dok. 218/77, af 7. juli 1977, PE 49.101/endel., s. 10, pkt. 13), at »Ordføreren« (parlamentsmedlem Cointat) »i almindelighed [accepterer] Kommissionens forsikringer om, at dens forslag på ingen måde vil skade tjenestemænds og øvrige ansattes rettigheder med hensyn til den reelle værdi af deres vederlag, pensioner, godtgørelser...«. Under Parlamentets drøftelser (af samme spørgsmål) på mødet den 7. juli 1977, erklærede kommissær Tugendhat, at målet med den nye ordning var »finansiel neutralitet« (EFT, bilag 219, juli 1977, udførlig protokol fra sessionen 4.-8. juli 1977, s. 264). Lignende opfattelser fremgår af den beslutning, hvormed Parlamentet udtalte sig om Kommissionens forslag; der henvises således i beslutningens femte betragtning »til Kommissionens forsikringer om, at dens forslag på ingen måde i henseende til vederlag og andre godtgørelser vil være til skade for tjenestemænd og øvrige ansatte ved De europæiske Fællesskaber« (EFT C 183 af 1. august 1977, s. 55). Der må imidlertid tages hensyn til den omstændighed, at Kommissionens holdning vedrørende det særlige spørgsmål om omkostninger ved overførsel til udlandet af en del af vederlaget var mere uklar, for ikke at sige undvigende. Kommissær Tugendhat erklærede kun følgende på Europa-Parlamentets møde den 7. juli 1977 (`): »Et andet problem, der også har optaget Kommissionen, er problemet med overførsler. Der er i øjeblikket et forslag til en ændring af vedtægten for tjenestemænd under overvejelse«. Dette forslag burde efter hans opfattelse godkendes. I virkeligheden var den nye ordning kun neutral for så vidt angik vederlag udbetalt fuldt ud i en anden valuta end belgiske francs til tjenestemænd, som gjorde tjeneste i andre lande end Belgien og Luxembourg. Disse tjenestemænd modtog således ubestrideligt efter ændring af pariteterne og justeringskoefficienterne i april 1979 (hvor den nye ordning første gang fandt anvendelse) den samme løn — i lokal valuta — som de måneden forinden havde modtaget på grundlag af den tidligere ordning. Med hensyn til overførsel til udlandet af en del af vederlaget forholder det sig imidlertid anderledes, da omkostningerne herved er steget betydeligt i bestemte lande med svag valuta, såsom Italien, Irland og Det forenede Kongerige. Under alle omstændigheder mener jeg at kunne fastlå, at Parlamentet var blevet tilstrækkeligt underrettet om samtlige aspekter vedrørende de nye regler, og det er efter min mening det afgørende. Jeg har allerede anført, at udformningen af artikel 17 i bilag VII i forslaget fra 1977 ville have medført de samme omkostningsstigninger, som forordning nr. 3085 senere medførte. Med hensyn til de øvrige foreliggende oplysninger, skal jeg henvise til, at der blandt bilagene til den af parlamentsmedlem Cointat for budgetudvalget udarbejdede betænkning ikke alene var en tabel over omkostningerne ved valutaoverførsel fra Tyskland og Holland (se den nævnte betænkning, s. 18), men også en anden tabel over de samme omkostninger ved valutaoverførsel fra Italien, Storbritannien, Tyskland, Danmark og Frankrig (s. 19). Parlamentsmedlemmerne havde således ved gennemgang af disse dokumenter haft rig lejlighed til at blive klare over de forhøjede omkostninger, rent bortset fra at de kunne have anmodet om en ekspertudtalelse, hvis de ikke var i stand til at forstå den nøjagtige rækkevidde af den nye ordning, som hovedsagelig var af teknisk karakter. Efter min opfattelse havde Parlamentet derfor fået mulighed for at afgive sin udtalelse på forsvarlig måde.