De forudgående faktiske omstændigheder i sag 96/81 kan sammenfattes således:

Som svar på to skrivelser fra Kommissionen, hvorved denne anmodede om underretning om de bestemmelser, Nederlandene havde udstedt eller agtede at udstede for at efterkomme direktiv 76/160, meddelte vedkommende nederlandske ministerium ved skrivelse af 28. marts 1978 for det første, at en ændring af loven om forurening af overfladevand var under forberedelse; der skulle i denne forbindelse udstedes bestemmelser, som — inden for rammerne af det i Nederlandene gældende decentraliserede kontrolsystem — skulle gøre det muligt at fastsætte normer, hvorved det kunne sikres, at den påkrævede mindstekvalitet for de forskellige anvendelsesområder for overfladevand kunne opretholdes overalt. Det nederlandske ministerium anførte, at »lovændringen således ville have stor betydning for gennemførelsen af direktivet«.

I samme skrivelse hed det videre, at det var nødvendigt at udstede regler om forbud mod at anvende overfladevand, som ikke opfyldte direktivets krav, til badevand. Dette krævede en ændring af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning. Endvidere omtaltes udvidelsen af det eksisterende prøveudtagningsprogramm »for at bringe det i overensstemmelse med direktivet«. Endelig anførtes det, at der i Nederlandene i længere tid — af hensyn til folkesundheden — var blevet stillet en række krav til badevand, og i denne henseende henvistes til en udtalelse fra sundhedsrådet i en rapport med titlen »Interimrapport Zwemwater« (foreløbig rapport om badevand), som var vedlagt skrivelsen.

Den 8. februar s.a. meddelte Kommissionen den nederlandske regering, at fristen for at udstede de nationale bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre direktiv 76/160, og for at give Kommissionen meddelelse derom, var udløbet den 10. december 1977. Under henvisning til den omtalte skrivelse af 28. marts 1978 og til det tilsagn, den nederlandske regering samtidig havde givet om at underrette Kommissionen, så snart de nævnte gennemførelsesbestemmelser var udstedt, konstaterede Kommissionen, at det forhold, at der overhovedet ikke var givet oplysninger, måtte betragtes som en tilsidesættelse af forpligtelsen i medfør af direktivets artikel 12, stk. 1. Skrivelsen af 8. februar var åbningsskrivelsen i proceduren ifølge EØF-traktatens artikel 169, dvs. at medlemsstaten fik en frist på to måneder til at fremsætte sine bemærkninger.

Kommissionens åbningsskrivelse blev besvaret ved skrivelse af 23. maj 1979 fra kongeriget Nederlandenes faste repræsentation ved De europæiske Fællesskaber; indledningsvis forsikredes det, at de gældende nederlandske lovbestemmelser om kvalitetskrav til overfladevand gav hjemmel for »en række midler« til at kontrollere vandets kvalitet, mens direktivets normer var optaget i bilagene til det vejledende flerårige program for 1975-1979 til bekæmpelse af vandforurening. Selv om forslaget til lov om ændring af bestemmelserne om forurening af overfladevand endnu var under behandling i Parlamentet, kunne gældende administrative bestemmelser »i vidt omfang ... sikre gennemførelsen af direktivet«. Desuden var loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning — i sammenhæng med direktivet af 8. december 1975 — blevet ændret, således at der kunne udstedes bestemmelser om badevandets kvalitet (ifølge det videre indhold af skrivelsen var der tale om et forslag, som, efter det oplyste, skulle forelægges Parlamentet i 1979). Efter en omtale af, at borgmesteren i hver kommune skulle drage omsorg for, at badeindretninger blev lukket, når der var fare for udbredelse af smitsomme sygdomme, hed det videre i skrivelsen, at der skulle ske en indbyrdes samordning af de bestemmelser til gennemførelse af direktivet, der udstedtes dels i medfør af loven om forurening af overfladevand, dels i medfør af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning. På dette grundlag mente den faste nederlandske repræsentant at have påvist, at den nederlandske regering allerede gennemførte direktivet ved hjælp af den gældende lovgivning.

Kommissionen kunne ikke tilslutte sig dette synspunkt, men fremsatte den 23. juli 1979 i medfør af traktatens artikel 169 en begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at kongeriget Nederlandene havde undladt at opfylde sine forpligtelser i medfør af direktiv 76/160 ved ikke at have udstedt de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme det. Under henvisning til skrivelsen af 8. februar 1979 og de synspunkter, den faste nederlandske repræsentant havde fremsat den 23. maj 1979, anførte Kommissionen, at hverken loven om bekæmpelse af smitsomme sygdomme og om efterforskning af sygdomsårsager (som omtaltes i skrivelsen af 23. maj) eller rapporten om badeområder kunne betragtes som gennemførelsesforanstaltninger i direktivets artikel 12's forstand, mens på den anden side de omtalte lovbestemmelser, hvorved den nederlandske regering ville gennemføre direktivet — dvs. ændringen af loven om forurening af overfladevand og af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning — stadig kun befandt sig på forslagsstadiet.

Den 26. november 1979 sendte den faste nederlandske repræsentant endnu en skrivelse til Kommissionen; den faste repræsentant fastholdt heri, at loven om forurening af overfladevand allerede gav hjemmel for et antal virkemidler for en politik med henblik på at opfylde eller fortsat at overholde kvalitetskravene til overfladevand til en bestemt anvendelse (her til badning). Over- og underordnelsesforholdet mellem de forskellige centrale og decentraliserede offentlige myndigheder, som havde ansvaret for forvaltningen af vandkvaliteten, og de nærmere vilkår for den samordning, der fandt sted mellem myndighederne, skulle have bidraget til at udvikle en politik med henblik at forbedre overfladevandets kvalitet. I skrivelsen erkendtes det imidlertid, at det for at sikre gennemførelsen af direktiverne 76/160 og 76/464 var nødvendigt at råde over et »retligt middel til — over for alle de ansvarlige for vandkvaliteten — at udstede ensartede og bindende instruktioner«, og at »et sådant middel ikke for øjeblikket findes i loven om forurening af overfladevand«; det var derfor nødvendigt at ændre loven for at kunne gennemføre direktivet. Ifølge den nederlandske regering betød dette imidlertid ikke, at det ikke var muligt at gennemføre direktivet i Nederlandene uden lovændringen. Fastsættelsen af parametrene som omhandlet i direktivet skulle også foretages ifølge det vejledende flerårige program, som måtte betragtes som en henstilling til de lokale myndigheder, der »rent faktisk udformer deres politik... på grundlag af programmet«.

Den endnu ikke gennemførte ændring af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning havde heller ikke været til hinder for, at der på provinsplan og kommunalt plan var udstedt forbud mod badning i overfladevand, som ikke opfyldte de kvalitetskrav, der var opstillet i fællesskabsdirektivet.

Efter endnu en gang at have forsikret, at gennemførelsen af de lovændringer, som allerede havde været bebudet i længere tid, ville blive fremskyndet i så vidt omfang som muligt, fastslog den nederlandske faste repræsentant til slut, at direktiv 76/160 — selv uden lovændringerne — måtte antages at være gennemført administrativ ved hjælp af de muligheder for at føre en bestemt politik, som fandtes i den gældende lovgivning.

Endelig gav den faste repræsentant ved skrivelse af 24. marts 1981 Kommissionen meddelelse om de fremskridt, der var sket i lovgivningsprocessen, med hensyn til ændringen af de to love om henholdsvis forurening af overfladevand og sikkerhed i forbindelse med badning. Selv om der var gjort fremskridt, var behandlingen af forslagene endnu ikke afsluttet.

I betragtning af den vedvarende forsinkelse med hensyn til at vedtage de bestemmelser, der ansås for nødvendige for at efterkomme direktivet, indleverede Kommissionen den 23. april 1981 den stævning mod kongeriget Nederlandene, som ligger til grund for sag 96/81.