FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 28. marts 2019 ( 1 )

Sag C-680/17

Sumanan Vethanayagam

Sobitha Sumanan

Kamalaranee Vethanayagam

mod

Minister van Buitenlandse Zaken

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (retten i første instans i Haag, tingstedet Utrecht) (Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – visumkodeks – artikel 32 – afslag på udstedelse af et Schengenvisum – klage- og søgsmålsadgang – søgsmålskompetence – artikel 8 – repræsentationsordninger – kompetent myndighed – medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om afslag på et visum«

1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (retten i første instans i Haag, tingstedet Utrecht (Nederlandene) (herefter »den forelæggende ret«)), giver Domstolen anledning til at afklare den retlige ordning, som finder anvendelse på udstedelse af og afslag på visa i henhold til forordning (EF) nr. 810/2009 om en fællesskabskodeks for visa (herefter »visumkodeksen«) ( 2 ). Forelæggelsen vedrører primært to aspekter af denne ordning. Det første er aftaler om konsulær repræsentation mellem medlemsstater for så vidt angår udstedelse af og afslag på visa i tredjelande, hvor den kompetente medlemsstat ikke selv har et konsulat, og en sådan repræsentations omfang. Det andet vedrører klager og søgsmål mod afgørelser om afslag på et visum, nærmere bestemt i) afgørelsen af, hvilken medlemsstat der træffer den endelige afgørelse, når der er indgået en repræsentationsaftale, og dermed har kompetence til at afgøre en klage eller et søgsmål mod afgørelsen, og ii) om referencepersoner har søgsmålskompetence til i eget navn at anlægge sag mod en afgørelse om afslag på et visum.

Relevante retsforskrifter

Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

2. Artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder bestemmer, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol ( 3 ). Artikel 47, stk. 3, bestemmer, at der ydes retshjælp til dem, der ikke har tilstrækkelige midler, hvis en sådan hjælp er nødvendig for at sikre effektiv adgang til domstolsprøvelse.

3. I overensstemmelse med artikel 51, stk. 1, er bestemmelserne i chartret rettet til Unionens institutioner og organer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.

Visumkodeksen

4. Visumkodeksen blev vedtaget med hjemmel i artikel 62, stk. 2, TEF (nu artikel 77 TEUF) ( 4 ) og har til formål gennem indførelsen af et fælles lovgivningskorpus at fremme »en videre udbygning af den fælles visumpolitik som del af et system med flere niveauer, der skal lette den lovlige rejseaktivitet og håndtere den ulovlige indvandring gennem yderligere harmonisering af national lovgivning og behandlingspraksis ved de lokale konsulære missioner« ( 5 ).

5. Fjerde betragtning anfører: »Medlemsstaterne bør med henblik på udstedelse af visa være til stede eller repræsenteret i alle tredjelande, hvis statsborgere har visumpligt. Medlemsstater, der ikke selv har et konsulat i et givet tredjeland eller en bestemt del af et givet tredjeland, bør søge at indgå repræsentationsordninger for at undgå, at visumansøgeres adgang til konsulater bliver uforholdsmæssig vanskelig.«

6. 13. betragtning opregner de forskellige former for samarbejde mellem medlemsstaterne, der bør overvejes, såsom bl.a. begrænset repræsentation, fælles ansøgningscentre og samarbejde med eksterne tjenesteydere. Medlemsstaterne kan vælge, hvilken form for organisatorisk struktur de vil bruge i hvert tredjeland.

7. Det hedder i 18. betragtning: »I betragtning af forskellene i de lokale forhold bør den operationelle anvendelse af særlige lovgivningsmæssige bestemmelser vurderes af medlemsstaternes diplomatiske og konsulære repræsentationer på de enkelte steder for at sikre en harmoniseret anvendelse af de retlige bestemmelser og undgå »visumshopping« og forskellig behandling af visumansøgerne.«

8. 22. betragtning anfører, at for at sikre en harmoniseret anvendelse af denne forordning på operationelt niveau bør der udarbejdes instrukser om den praksis og de procedurer, medlemsstaterne skal følge, når de behandler visumansøgninger.

9. 34. betragtning omhandler Schweiz’ stilling. Visumkodeksen udgør for dette land en udvikling af bestemmelserne i Schengenreglerne i den i aftalen mellem Den Europæiske Union, Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Det Schweiziske Forbunds associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne ( 6 ).

10. Artikel 1, stk. 1, definerer visumkodeksens anvendelsesområde som en fastsættelse af »procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage«. I overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, finder bestemmelserne anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere, der skal have et visum i medfør af forordning (EF) nr. 539/2001 ( 7 ).

11. Artikel 4, stk. 1, bestemmer, at »[k]onsulaterne behandler og træffer beslutning om ansøgninger«.

12. Artikel 5, stk. 1, litra a), definerer den medlemsstat, der har kompetence til at behandle og træffe beslutning om en ansøgning om et ensartet visum, som bl.a. »den medlemsstat, hvis område udgør rejsens (rejsernes) eneste bestemmelsessted«. I overensstemmelse med artikel 5, stk. 4, samarbejder medlemsstaterne om at forhindre, at der hverken kan ske behandling af eller træffes beslutning om en ansøgning, fordi den medlemsstat, der har kompetence i henhold til visumkodeksen ikke er til stede eller repræsenteret i det tredjeland, hvor ansøgeren indgiver ansøgningen.

13. Artikel 6, stk. 1, bestemmer, at »[k]onsulatet for den kompetente medlemsstat, under hvis jurisdiktion ansøgeren har sin lovlige bopæl, behandler og træffer beslutning om en ansøgning«.

14. Artikel 8 bestemmer: »1. En medlemsstat kan indgå aftale om at repræsentere en anden medlemsstat, der i overensstemmelse med artikel 5 har kompetence til at behandle ansøgninger og udstede visa på denne medlemsstats vegne. En medlemsstat kan også repræsentere en anden medlemsstat i begrænset omfang udelukkende i forbindelse med indsamling af ansøgninger og registrering af biometriske identifikatorer. 2. Når den repræsenterende medlemsstats konsulat overvejer at give afslag på visum, forelægger det ansøgningen for den repræsenterede medlemsstats relevante myndigheder, så de kan træffe den endelige beslutning om ansøgningen inden for [visse tidsfrister]. […] 4. Der etableres en bilateral ordning mellem den repræsenterende og den repræsenterede medlemsstat, som skal indeholde følgende elementer: a) varigheden af repræsentationen, hvis den er midlertidig, og procedurerne for at bringe den til ophør præciseres b) det kan, navnlig hvis den repræsenterede medlemsstat har et konsulat i det pågældende tredjeland, fastsættes, at den repræsenterede medlemsstat stiller lokaler og personale til rådighed og betaler visse beløb c) det kan fastsættes, at den repræsenterende medlemsstat skal videresende ansøgninger fra bestemte kategorier af tredjelandsstatsborgere til den repræsenterede medlemsstats centrale myndigheder med henblik på forudgående høring […] d) uanset stk. 2 kan den repræsenterende medlemsstats konsulat bemyndiges til at afslå udstedelse af visum efter behandling af ansøgningen. 5. Medlemsstater, der ikke har eget konsulat i et tredjeland, bestræber sig for at indgå repræsentationsordninger med medlemsstater, der har konsulater i det pågældende land. 6. for at sikre, at en dårlig transportinfrastruktur eller store afstande i en bestemt region eller et bestemt geografisk område ikke indebærer, at ansøgere skal gøre en uforholdsmæssig stor indsats for at få adgang til et konsulat, bestræber medlemsstater, der ikke har deres eget konsulat i denne region eller dette område, sig på at indgå repræsentationsordninger med medlemsstater, der har konsulat i denne region eller dette område. […] 9. Beslutter den repræsenterende medlemsstats konsulat at samarbejde med en ekstern tjenesteyder […], omfatter et sådant samarbejde ansøgninger, der er undergivet repræsentationsordninger. Den repræsenterede medlemsstats centrale myndigheder underrettes på forhånd om de nærmere enkeltheder i dette samarbejde.«

15. Kapitel II i afsnit III regulerer visumansøgninger. Artikel 11, stk. 1, i dette kapitel bestemmer, at ansøgere forelægger et udfyldt og underskrevet ansøgningsskema, jf. bilag I. Ansøgningsskemaet forefindes i overensstemmelse med artikel 11, stk. 3, på det eller de officielle sprog i (a) den medlemsstat, hvortil der anmodes om visum, (b) værtslandets officielle sprog, (c) det eller de officielle sprog i værtslandet og det eller de officielle sprog i den medlemsstat, hvortil der anmodes om visum, eller (d) i tilfælde af repræsentation det eller de officielle sprog i den repræsenterende medlemsstat. Artikel 11, stk. 4, bestemmer, at »[h]vis ansøgningsskemaet ikke findes på det eller de officielle sprog i værtslandet, stilles en oversættelse af det på dette eller disse sprog til rådighed for ansøgerne«.

16. Kapitel IV i afsnit III har overskriften »Visumudstedelse«. Artikel 32 heri (»afslag på visum«) bestemmer: »1. […] gives der afslag på visum: a) hvis ansøgeren: […] iii) ikke beviser, at han/hun har tilstrækkelige subsistensmidler i hele den forventede opholdsperiode og til rejsen tilbage til hjem- eller bopælslandet eller til gennemrejse til et tredjeland, hvor den pågældende er sikret indrejse, eller at den pågældende er i stand til at skaffe sig disse midler på lovlig vis […] 2. En afgørelse om afslag og de grunde, som afgørelsen hviler på, meddeles ansøgeren ved hjælp af standardformularen i bilag VI. 3. Ansøgere, der har fået afslag på visum, har ret til at påklage afgørelsen. Klagesager føres mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning. Medlemsstaterne giver ansøgerne oplysning om den procedure, der skal følges i tilfælde af en klage, jf. bilag VI.«

Schengenassocieringsaftalen EU-Schweiz

17. Aftalens formål er at organisere samarbejdet mellem Den Europæiske Union og Schweiz om gennemførelsen, den praktiske anvendelse og den videre udvikling af Schengenreglerne ( 8 ). I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, 2 og 3, skal Schweiz gennemføre og anvende bestemmelserne anført i bilag A og B til aftalen og de retsakter og foranstaltninger, som Den Europæiske Union og Det Europæiske Fællesskab har vedtaget med henblik på at ændre eller udbygge disse bestemmelser.

18. Artikel 8, stk. 1, bestemmer, at det blandede udvalg ( 9 ) løbende overvåger udviklingen af Domstolens retspraksis samt udviklingen i retspraksis ved de kompetente domstole i Schweiz vedrørende sådanne bestemmelser, og at der med henblik herpå indføres en mekanisme, der skal sikre regelmæssig gensidig udveksling af sådan retspraksis.

19. I overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, har Schweiz mulighed for at forelægge processkrifter eller skriftlige bemærkninger for Domstolen, i tilfælde hvor en domstol i en medlemsstat har forelagt denne et præjudicielt spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF vedrørende fortolkningen af en af de i artikel 2 omhandlede bestemmelser.

20. Artikel 9 bestemmer, at Schweiz hvert år aflægger rapport til det blandede udvalg om, hvordan dets administrative myndigheder og domstole har anvendt og fortolket de relevante bestemmelser i aftalen, i givet fald som fortolket af Domstolen. Hvis det blandede udvalg ikke har været i stand til at sikre en ensartet anvendelse og fortolkning senest to måneder efter, at det er blevet underrettet om en væsentlig forskel mellem Domstolens og de schweiziske domstoles retspraksis eller om en væsentlig forskel mellem de berørte medlemsstaters myndigheder og Schweiz’ myndigheder med hensyn til anvendelsen af de relevante bestemmelser, indledes tvistbilæggelsesproceduren i artikel 10. Hvis proceduren er uden resultat, ophører Schengenassocieringsaftalen EU-Schweiz med at finde anvendelse.

Repræsentationsaftalen mellem Nederlandene og Schweiz

21. Repræsentationsaftalen mellem Nederlandene og Schweiz, der fandt anvendelse på det relevante tidspunkt (herefter »repræsentationsaftalen«), trådte i kraft den 1. oktober 2014. Den bestemmer, at Schweiz repræsenterer Nederlandene for så vidt angår alle former for Schengenvisum i bl.a. Sri Lanka.

22. I overensstemmelse med aftalens punkt 2 omfatter »repræsentation« bl.a. »afslag på udstedelse af visum, når dette er fornødent i overensstemmelse med visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), og klagebehandling i overensstemmelse med den repræsenterende parts nationale ret (visumkodeksens artikel 32, stk. 3) […]«.

National ret

23. Forelæggelsesafgørelsen indeholder ikke mange oplysninger om gældende national ret. Jeg skal kun bemærke, at artikel 1:2, stk. 1, i Algemene wet bestuursrecht (den almindelige forvaltningslov) bestemmer, at interesserede parter i den i denne artikel omhandlede forstand kan indgive en klage og anlægge sag til prøvelse af en afgørelse. Det er den forelæggende rets opfattelse, at dette betyder, at for så vidt angår visumansøgninger er en referenceperson en interesseret part og bør i eget navn kunne anlægge sag vedrørende afslaget på en visumansøgning.

Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål

24. Sumanan Vethanayagam og Sobitha Sumanan (herefter »ægteparret Vethanayagam«) er gift. De er srilankanske statsborgere med bopæl i Sri Lanka.

25. Ægteparret Vethanayagam ansøgte om Schengenvisa for at besøge deres søster/svigerinde, Kamalaranee Vethanayagam (herefter »referencepersonen«), der er nederlandsk statsborger, og hendes søn i Nederlandene. Eftersom Nederlandene ikke havde nogen konsulær repræsentation i Sri Lanka, blev ansøgningerne indgivet – på grundlag af repræsentationsordningen i medfør af den schweiziske/nederlandske repræsentationsaftale – gennem VFS Global i Jaffna (en ekstern tjenesteyder), som behandler visumansøgninger i det nordlige Sri Lanka for Schweiz.

26. Den 19. august 2016 blev ægteparret Vethanayagams ansøgninger afslået, da de ikke havde godtgjort, at de rådede over tilstrækkelige midler til deres underhold under det planlagte ophold i Nederlandene eller som sikkerhed for deres tilbagevenden til Sri Lanka i den i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, nr. iii), omhandlede forstand (herefter »afgørelsen om afslag«). Ægteparret Vethanayagam fik oplyst, at de kunne påklage afgørelsen om afslag til de kompetente schweiziske myndigheder.

27. Den 2. december 2016 afslog de schweiziske myndigheder ægteparret Vethanayagams og referencepersonens klage (herefter »sagsøgerne«) over afgørelsen om afslag. Den 6. januar 2017 indbragte sagsøgerne afgørelsen for forbundsforvaltningsdomstolen (St. Gallen, Schweiz). Retten fandt, at sagsøgerne ikke kunne få fri proces.

28. Sagsøgerne indgav samtidig en klage i Nederlandene, hvorved de anfægtede afslaget. Ved afgørelse af 28. september 2016 afslog de nederlandske myndigheder klagen, idet de ikke havde kompetence til at behandle den. Sagsøgerne har anlagt sag ved den forelæggende ret til prøvelse af denne afgørelse.

29. Herudover indgav ægteparret Vethanayagam og referencepersonen ansøgning om visa til et kort ophold til Visadienst (visumtjenesten) i Nederlandene. Ved afgørelse af 18. oktober 2016 afslog Minister van Buitenlandse Zaken (udenrigsministeren) at behandle ansøgningerne, og ved afgørelse af 23. november 2016 afviste han sagsøgernes anfægtelse af dette afslag.

30. Sagsøgerne anlagde også sag til prøvelse af denne afgørelse. De gjorde gældende, at det var Nederlandene som den medlemsstat, der var deres hovedbestemmelsessted, der skulle behandle deres visumansøgninger og de klager og sager, som de havde indbragt mod afslagene på visum. Schweiz handlede kun som Nederlandenes repræsentant. Det var i strid med chartrets artikel 47 at overlade hele kompetencen og ansvaret for visumprocedurer til Schweiz som den repræsenterende stat.

31. Minister van Buitenlandse Zaken (udenrigsministeren) gjorde heroverfor gældende, at kompetencen til at modtage visumansøgninger og at træffe afgørelse herom var overdraget til Schweiz i overensstemmelse med visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d). En klage over afslaget på et visum skulle derfor i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 3, indgives i Schweiz.

32. Den forelæggende ret er på denne baggrund i tvivl om fortolkningen af visumkodeksen for så vidt angår i) en referencepersons stilling i klager eller søgsmål mod en afgørelse om afslag på en visumansøgning, ii) repræsentationsbegrebet i henhold til visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), og iii) denne ordnings forenelighed med retten til effektive retsmidler i chartrets artikel 47. Den har følgelig forelagt følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse: »1. Er visumkodeksens artikel 32, stk. 3, til hinder for, at en referenceperson som den pågældende med hensyn til sagsøgernes visumansøgning i eget navn har en klage- og søgsmålsmulighed over for afslaget på visum? 2. Skal repræsentationen, således som den er reguleret i visumkodeksens artikel 8, stk. 4, forstås således, at ansvaret (også) forbliver hos den repræsenterede stat, eller overdrages ansvaret fuldstændigt til den repræsenterende stat således, at den repræsenterede stat ikke længere selv har kompetence? 3. Såfremt begge de repræsentationsformer, der omhandles under [spørgsmål 2], er mulige efter visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), hvilken medlemsstat skal da anses for at have truffet den endelige afgørelse som omhandlet i visumkodeksens artikel 32, stk. 3? 4. Er en fortolkning af visumkodeksens artikel 8, stk. 4, og artikel 32, stk. [3], hvorefter visumansøgere kun kan anfægte et afslag på deres ansøgninger ved en forvaltningsmyndighed eller ved en ret i den repræsenterende stat og ikke i den stat, som der er søgt om visum til, i overensstemmelse med adgangen til effektive retsmidler i chartrets artikel 47’s forstand? Har det betydning for besvarelsen af dette spørgsmål, at den foreskrevne procedure sikrer, at ansøgeren har ret til at blive hørt, at han har ret til en sagsbehandling på et af medlemsstaternes sprog, at størrelsen af forvaltningsafgifter og retsgebyrer for klage- og søgsmålsprocedurer ikke er uforholdsmæssige for ansøgeren, og at der er mulighed for betalt retshjælp? Har det, henset til statens skønsmargen i visumsager, betydning for besvarelsen af dette spørgsmål, om en schweizisk ret har en sådan viden om den nederlandske situation, at den kan sikre adgangen til effektive retsmidler?«

33. Ægteparret Vethanayagam og referencepersonen i fællesskab, den tjekkiske, den danske, den estiske, den franske, den italienske, den nederlandske, den polske og den schweiziske regering samt Europa-Kommissionen, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet har indgivet skriftlige indlæg. Under retsmødet den 6. december 2018 afgav ægteparret Vethanayagam og referencepersonen, den tjekkiske, den danske og den nederlandske regering, Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet mundtlige indlæg.

Bedømmelse

Indledende bemærkninger

34. Schengenområdet er baseret på Schengenaftalen af 1985 ( 10 ), hvorved signatarstaterne blev enige om at afskaffe alle indre grænser og oprette en fælles ydre grænse.

35. Visumkodeksen udvikler Schengenreglerne i forhold til tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå et visum til et kort ophold på Schengenområdet ( 11 ). Den er et led i formålet om gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i overensstemmelse med artikel 67 TEUF ( 12 ). Den opstiller en ensartet ordning, hvorunder medlemsstaterne udsteder visa for ophold op til tre måneder. Der blev indgivet ca. 14,6 mio. sådanne ansøgninger til medlemsstaternes konsulater i 2017 ( 13 ). Betydningen af denne retlige ordning er derfor åbenbar.

36. Visumkodeksen erstattede en række tidligere regler, som regulerede medlemsstaternes udstedelse af visa, og som fandtes i flere retsinstrumenter af forskellig retlig karakter ( 14 ). Den har således til formål at bringe de forskellige regler, der tidligere fandtes, til ophør med henblik på at undgå visumshopping og forskellig behandling af visumansøgere ( 15 ). De deltagende stater har accepteret en harmonisering af betingelserne og procedurerne for udstedelse af visa til planlagte ophold på deres område ( 16 ). Ved kvalificeringen af en retsakt som henhørende under et område i Schengenreglerne eller som et led i udviklingen heraf skal der tages hensyn til den nødvendige sammenhæng i disse regler og behovet for at opretholde denne sammenhæng i deres mulige udvikling ( 17 ).

37. Visumkodeksen medfører dog ikke en fuldstændig harmonisering ( 18 ). Tredje betragtning hertil nævner udtrykkeligt, at visumkodeksen ved indførelse af et fælles lovgivningskorpus har til formål at fremme »en videre udbygning af den fælles visumpolitik som del af et system med flere niveauer […] gennem yderligere harmonisering af national lovgivning og behandlingspraksis ved de lokale konsulære missioner«. Den harmoniserede anvendelse af visumkodeksen fremstilles som et ønskeligt formål, snarere end et resultat, der allerede er opnået med den ordning, der er indført ved denne kodeks ( 19 ).

38. Selv om det ikke er nævnt udtrykkeligt, er gensidig tillid afgørende for visumkodeksens anvendelse. Haagprogrammet, som underbygger vedtagelsen af visumkodeksen ( 20 ), fremhæver behovet for reelle og væsentlige fremskridt hen imod større gensidig tillid og fremme af fælles politikker ( 21 ). Som Domstolen allerede har udtalt, er princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne af grundlæggende betydning i EU-retten, idet det muliggør oprettelsen og bevarelsen af et område uden indre grænser ( 22 ). Dette gælder især for samarbejdet mellem de stater, der deltager i Schengenområdet, og som har besluttet at indføre en reel solidaritet, således at virkningerne af en afgørelse truffet af en medlemsstat ikke begrænses til kun denne medlemsstats område ( 23 ). I denne sammenhæng har medlemsstaterne givet mulighed for, at de kan repræsentere hinanden med henblik på udstedelse af og afslag på visa (visumkodeksens artikel 8) ( 24 ). Disse aspekter viser det høje niveau af gensidig tillid, som er nødvendigt for visumkodeksens gennemførelse.

Spørgsmål 1

39. Den forelæggende ret har med det første spørgsmål spurgt, om visumkodeksens artikel 32, stk. 3, er til hinder for, at medlemsstaterne giver visumansøgeres referencepersoner en søgsmålsret i eget navn over for afslaget på en visumansøgning.

40. Den nederlandske regering og Kommissionen har gjort gældende, at spørgsmålet ikke er relevant i denne sag, eftersom det vedrører situationen i henhold til nederlandsk ret, mens det er Schweiz, som har kompetence til at behandle søgsmålet mod afgørelsen om afslag i overensstemmelse med schweizisk ret.

41. Dette anbringende skal forkastes, eftersom det foregriber besvarelsen af de øvrige præjudicielle spørgsmål.

42. I henhold til fast retspraksis tilkommer det de nationale retter, for hvem en tvist er indbragt, at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger for Domstolen ( 25 ). Endvidere har referencepersonen i denne sag faktisk anlagt sag ved den forelæggende ret i eget navn.

43. På denne baggrund vender jeg mig mod spørgsmålet om, hvem der har søgsmålsret over for en afgørelse om afslag på visum i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 3.

44. Bestemmelsen fastsætter klart, at »[a]nsøgere, der har fået afslag på visum, har ret til at påklage afgørelsen« ( 26 ). Som Domstolen allerede har udtalt i tilfælde af et endelig afslag på udstedelse af visum, giver denne bestemmelse således udtrykkeligt visumansøgere mulighed for at føre en klagesag i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, der har truffet denne afgørelse ( 27 ).

45. Når det er sagt, lader visumkodeksen det da være op til medlemsstaterne at give en ansøgers referenceperson mulighed for i eget navn at anlægge sag mod en sådan afgørelse om afslag, eller er den til hinder for en sådan yderligere søgsmålsret?

46. Sagsøgerne, Kommissionen og den tjekkiske, den estiske, den nederlandske og den schweiziske regering er af den opfattelse, at der er mulighed for en sådan yderligere ret i henhold til national ret. De har peget på andet punktum i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, som bestemmer, at klagesager »føres mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning«.

47. Den danske, den italienske og den polske regering har støttet det modsatte synspunkt. Efter deres opfattelse er enhver søgsmålsret i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 3, begrænset til ansøgerne. Det forhold, at en ansøger har en referenceperson, kan ikke ændre rækkeviden af de i visumkodeksen fastsatte retsmidler.

48. Jeg kan ikke tiltræde den sidstnævnte argumentation.

49. Domstolen har allerede udtalt, at EU-lovgiver har overladt det til medlemsstaterne at træffe afgørelse om karakteren af og de konkrete ordninger i forbindelse med de retsmidler, der er til rådighed for visumansøgere. I mangel af EU-retlige bestemmelser på området tilkommer det hver enkelt medlemsstat i medfør af princippet om procesautonomi i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) ( 28 ).

50. På denne baggrund understreger jeg, at visumkodeksen ikke definerer referencepersoners stilling på en ensartet måde.

51. Det dokument, som involverer referencepersonen i ansøgningsproceduren for et visum (underholdserklæringen), udarbejdes af hver enkelt medlemsstat ( 29 ). Visumkodeksens bilag indeholder ikke en standard for underholdserklæringen – den overlader det faktisk til medlemsstaternes skøn at beslutte, om der er behov for en decideret underholdserklæring (snarere end f.eks. et brev om underhold). Det eneste krav vedrører sprog. Underholdserklæringen skal (hvis den findes) ikke kun være udformet på den kompetente medlemsstats officielle sprog, men også på mindst et andet af Den Europæiske Unions institutioners officielle sprog (artikel 14, stk. 4, sidste afsnit).

52. Visumkodeksen siger intet om, at referencepersonen skal have meddelelse om afgørelser om udstedelse af, afslag på, inddragelse af eller annullation af et visum ( 30 ).

53. Visumkodeksen definerer ikke de egenskaber, som en referenceperson skal have, ligesom den heller ikke opstiller nogen betingelser, som en referenceperson skal opfylde. Visumhåndbogen (som jeg erindrer om her ikke er retligt bindende, men blot illustrerer, hvordan Kommissionen fortolker visumkodeksen) anfører, at referencepersoner ikke kun kan være fysiske personer, men også private virksomheder og alle andre juridiske personer.

54. Visumkodeksen siger kort sagt næsten intet om referencepersoners retsstilling. Det følger heraf, at de relevante problemstillinger er omfattet af den nationale procesautonomi, dog med forbehold for ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

55. Efter min opfattelse omfatter det, at referencepersoner har mulighed for i eget navn at anlægge sag mod afslaget på et visum i henhold til nationale procesregler som fastsat i visumkodeksens artikel 32, stk. 3.

56. Jeg vil blot tilføje, at disse nationale procesregler skal sikre, at referencepersonens søgsmålsret (hvis der er en) ikke griber ind i visumansøgerens søgsmålsret over for afslaget, som fremgår direkte af visumkodeksen. Imidlertid er det vanskeligt at se, hvordan referencepersonen, hvis en visumansøger allerede har påklaget et afslag, kan indlede en anden sag mod den samme afgørelse.

57. Det tilkommer den forelæggende ret, som er enekompetent til at fortolke national ret, at afgøre, om og i hvilket omfang den i hovedsagen omhandlede ordning om fornyet behandling opfylder disse krav ( 31 ).

58. Jeg konkluderer derfor, at visumkodeksens artikel 32, stk. 3, ikke er til hinder for, at medlemsstater giver visumansøgeres referencepersoner en søgsmålsret i eget navn over afslaget på en visumansøgning. Denne ret må imidlertid ikke gribe ind i ansøgerens ret til at klage eller indbringe søgsmål.

Spørgsmål 2 og 3

59. Spørgsmål 2 og 3 bør undersøges samlet. Den forelæggende ret ønsker her nærmere bestemt vejledning om, hvilken medlemsstat der skal anses for at træffe den endelige afgørelse i den i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, omhandlede forstand under omstændigheder, hvor der er en repræsentationsaftale, som giver den repræsenterende medlemsstat beføjelse til at afslå et visum i overensstemmelse med visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d).

60. Visumkodeksen definerer ikke udtrykket »den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse« om afslag på et visum (og dermed har kompetence til at behandle en klage over afslaget) i forbindelse med denne bestemmelse.

61. I overensstemmelse med kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten og lighedsprincippet skal begreberne i en EU-retlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt i hele Unionen undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal søges under hensyntagen til navnlig denne bestemmelses kontekst og formålet med den ordning, hvori den indgår ( 32 ).

62. Der er blevet argumenteret for to diametralt modsatte standpunkter for Domstolen. Den tjekkiske, den danske, den estiske, den franske, den nederlandske, den polske og den schweiziske regering og Kommissionen har gjort gældende, at når der er indgået en bilateral repræsentationsaftale i henhold til visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), overdrages alt til den repræsenterende stat: både selve beslutningstagningen og behandlingen af efterfølgende klager og søgsmål. Sagsøgerne og den italienske regering har gjort gældende, at den endelige afgørelse bør tillægges den repræsenterede medlemsstat, som dermed har kompetence til at behandle klager og søgsmål mod afslaget.

63. Jeg er af den opfattelse, at når der er indgået en repræsentationsaftale i henhold til visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), forbliver kompetencen til at træffe afgørelse om en klage eller et søgsmål mod en afgørelse om afslag på et visum hos den repræsenterede medlemsstat.

64. Udgangspunktet for min bedømmelse er begrebet den »kompetente medlemsstat« til at behandle og træffe afgørelse om en visumansøgning i henhold til visumkodeksen. Visumkodeksens artikel 5, stk. 1-3, identificerer denne medlemsstat for så vidt angår forskellige former for visum. I den foreliggende sag er den kompetente medlemsstat den stat, som var rejsens eneste bestemmelsessted: Nederlandene. I henhold til den generelle regel om konsulær stedlig kompetence, der er indført med visumkodeksens artikel 6, stk. 1, tilkommer det denne medlemsstats konsulat i det tredjeland, under hvis jurisdiktion ansøgeren har sin lovlige bopæl, at behandle og træffe beslutning om ansøgningen. Det er herefter denne medlemsstats judicielle myndigheder, som har kompetence til at behandle et søgsmål mod denne afgørelse i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 3. Dette er den generelle kompetenceregel i henhold til visumkodeksen.

65. Dette er også, hvad jeg vil beskrive som det »naturlige forum« for et sådant søgsmål. Det svarer til visumansøgernes eneste bestemmelsessted eller hovedbestemmelsessted og til den medlemsstat, hvortil de har en forbindelse for så vidt angår deres planlagte korte ophold på medlemsstaternes område (som er det, der bringer dem inden for visumkodeksens anvendelsesområde).

66. På denne generelle baggrund fastsætter visumkodeksens artikel 8 dernæst bestemmelser om repræsentationsordninger mellem medlemsstater således, at det sikres, at visumansøgere kan ansøge lokalt ( 33 ) snarere end at skulle rejse til det nærmeste konsulat, som behandler visumansøgninger for den medlemsstat, hvis område de ønsker indrejse til (hvilket nogle gange indebærer, at de skal rejse over meget lange afstande – måske endda til et andet land).

67. Hvad er imidlertid repræsentationens omfang?

68. Når artikel 8 beskriver omfanget af og de mulige former, som sådanne repræsentationsordninger kan indtage, forklares det (i stk. 1), at »[e]n medlemsstat kan indgå aftale om at repræsentere en anden medlemsstat, der i overensstemmelse med artikel 5 har kompetence til at behandle ansøgninger og udstede visa på denne medlemsstats vegne« (min fremhævelse) ( 34 ). Alternativt kan repræsentationen være begrænset til udelukkende »indsamling af ansøgninger og registrering af biometriske identifikatorer«. Dér forbliver enhver beslutningstagning så meget desto mere hos den repræsenterede medlemsstat.

69. Artikel 8, stk. 2, forudsætter derefter som standard en form for repræsentation, i henhold til hvilken den repræsenterende medlemsstats konsulat, når den overvejer at give afslag på visum, skal forelægge visumansøgningen for den repræsenterede medlemsstats relevante myndigheder, så de kan træffe den endelige beslutning om ansøgningen. Det fremgår klart, at EU-lovgiver oprindeligt havde til hensigt, at denne form for repræsentation i henhold til artikel 8, stk. 2, ville være hovedreglen. Som en undtagelse hertil fastsætter artikel 8, stk. 4, litra d), en form for repræsentation, i henhold til hvilken »[…] den repræsenterende medlemsstats konsulat [uanset stk. 2 kan] bemyndiges til at afslå udstedelse af visum efter behandling af ansøgningen« (min fremhævelse) ( 35 ). Der er imidlertid ingen antydning af, at der herved overdrages eller flyttes kompetence (forstået som noget særskilt i forhold til, hvilken medlemsstat der behandler en ansøgning). Den medlemsstat, der er defineret som kompetent i henhold til artikel 5, bevarer denne kompetence hvad angår de specifikt angivne formål. Den repræsenterende medlemsstat handler »på vegne af« den kompetente medlemsstat.

70. Standardformularen til underretning om (bl.a.) afslag på en visumansøgning (bilag VI til visumkodeksen) gentager ordlyden af artikel 8, stk. 1. Den indledes således med ordene: »Den/Det ____________ ambassade/generalkonsulat/konsulat/[anden kompetent myndighed] i _________________ [på vegne af (navnet på den repræsenterede medlemsstat])« (min fremhævelse). Det er klart, at ordene i skarp parentes skal medtages, når der foreligger en repræsentationsordning ( 36 ). De er der for at meddele ansøgeren, at den repræsenterende medlemsstat træffer beslutningen om afslag som befuldmægtiget eller repræsentant for den kompetente medlemsstat, der repræsenteres.

71. Det følger dermed af en bedømmelse af visumkodeksens ordlyd og opbygning, at i) den medlemsstat, som har kompetence til at udstede og afslå visa, er bl.a. den medlemsstat, hvis område udgør rejsens eneste bestemmelsessted (artikel 5), ii) den kompetente medlemsstat kan repræsenteres af en anden medlemsstat i forbindelse med indsamling af ansøgninger (artikel 8, stk. 1, in fine), udstedelse af visa (artikel 8, stk. 1 og 2) eller både udstedelse og afslag på visa [artikel 8, stk. 1 og artikel 8, stk. 4, litra d)], iii) kompetencereglerne i visumkodeksens artikel 5 udgør grundlaget for repræsentationsordninger og er ikke ændret, iv) den repræsenterende medlemsstat handler, når den afslår et visum, »på vegne af« den repræsenterede medlemsstat (artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 8, stk. 4).

72. På denne baggrund vender jeg mig nu mod spørgsmålet om, hvilken medlemsstats judicielle myndigheder har kompetence til at behandle klagesager i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 3.

73. Artikel 32, stk. 1 og 2, vedrører henholdsvis de omstændigheder, hvorunder visa skal afslås, og underretningen om et sådan afslag til visumansøgeren på standardformularen i bilag VI til visumkodeksen. Artikel 32, stk. 3, indfører visumansøgerens ret til at påklage et afslag, idet klagesagen føres »mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen«.

74. Under »Anmærkninger« (umiddelbart inden officielle stempler og underskrift) afsluttes standardformularen i bilag VI til visumkodeksen med følgende: »Den berørte person kan klage over beslutningen om at afslå/annullere/inddrage et visum som fastlagt i national lovgivning«.

75. Når den kompetente medlemsstat selv er til stede gennem sit konsulat i tredjelandet og selv behandler visumansøgningen, er proceduren tilstrækkeligt klar. Den kompetente medlemsstat vil vurdere ansøgningen og afgøre, om den skal tages til følge eller afslås. Dette skal ske i medlemsstatens eget navn, idet den udøver sin kompetence i overensstemmelse med artikel 5. Medlemsstatens navn vil uden yderligere kvalifikation fremgå af afslagsformularen som den kompetente stat, og en klage eller et søgsmål i henhold til artikel 32, stk. 3, vil henhøre under dennes retsinstanser i overensstemmelse med national ret.

76. Når der er en form for repræsentationsordning i henhold til artikel 8, stk. 4, litra d), er det åbenbart, at den repræsenterende stat faktisk behandler ansøgningen og træffer afgørelsen om afslag. Den gør det imidlertid »på vegne af« den medlemsstat, som har kompetence til at træffe denne afgørelse i overensstemmelse med kriterierne i artikel 5.

77. Den repræsenterende medlemsstat handler med den repræsenterede medlemsstats bemyndigelse. I henhold til artikel 8, stk. 4, litra d), kan en bilateral ordning »[bemyndige] den repræsenterende medlemsstats konsulat […] til at afslå udstedelse af visum« (min fremhævelse). Denne afgørelse er ganske vist »den endelige afgørelse«, der er henvist til i artikel 32, stk. 3. Den repræsenterende medlemsstat handler dog kun »på vegne af« den repræsenterede medlemsstat (artikel 8, stk. 1). Ansøgerne får klar besked om omfanget af denne repræsentation ved afgørelsen om afslag (bilag VI til visumkodeksen). Den endelige afgørelse forbliver dermed omfattet af den repræsenterede medlemsstats kompetence og er klart tillagt den repræsenterede medlemsstat i den afgørelse om afslag, som meddeles visumansøgeren. Den repræsenterede medlemsstat bevarer derfor kompetencen for så vidt angår enhver klage eller ethvert søgsmål mod afgørelsen om afslag.

78. Visumkodeksens formål støtter også denne tilgang.

79. Repræsentationsordninger indgås netop med det formål at undgå, at visumansøgeres adgang til konsulater bliver uforholdsmæssig vanskelig for så vidt angår rejse og omkostninger ( 37 ). Visumkodeksen overholder, som det fremgår af 29. betragtning hertil, de grundlæggende rettigheder og principper, der er anerkendt i chartret og EMRK og skal fortolkes i overensstemmelse hermed ( 38 ). Der gælder en formodning om, at behandlingen af visumansøgere i alle stater, der deltager i Schengenreglerne, er i overensstemmelse med chartret og EMRK ( 39 ).

80. Dette omfatter effektive retsmidler som et almindeligt EU-retligt princip, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i chartrets artikel 47 og EMRK artikel 6 og 13 ( 40 ).

81. At anerkende den repræsenterede medlemsstats kompetence til at behandle klager og søgsmål gør det både muligt for visumansøgere at få adgang til det, som jeg anser for at være deres »naturlige forum« (jf. punkt 65 ovenfor), og afspejler bedst princippet om effektive retsmidler. Løsningen indebærer, at visumansøgere undgår at indbringe sagen for de judicielle myndigheder i en medlemsstat, som de ikke har nogen forbindelse til, og som ikke er deres bestemmelsessted. Den indebærer således, at de undgår en uforholdsmæssig stor indsats for at få adgang til domstolsprøvelse.

82. I forbindelse med den foreliggende sag giver denne løsning den yderligere fordel, at den ansvarlige nationale ret kan anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af visumkodeksen. Den modsatte løsning vil have den følge, at retterne i en stat, der ikke er medlem af EU, vil have kompetence. Disse retter har imidlertid ikke mulighed for at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, og den mekanisme, der er indført ved Schengenassocieringsaftalen EU-Schweiz, og som skal sikre en ensartet anvendelse og fortolkning ( 41 ), svarer ikke til proceduren i henhold til artikel 267 TEUF.

83. Endvidere har visumkodeksen til formål at skabe kohærens og lige behandling af ansøgere ( 42 ). I en situation, hvor ansøgninger om ophold i den samme medlemsstat (f.eks. Nederlandene) kan afslås af forskellige medlemsstaters konsulater i hele verden på grundlag af repræsentationsaftaler, der er indgået i henhold til visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), vil det, hvis det antages, at sager til prøvelse af disse afgørelser skal anlægges ved de judicielle myndigheder i de forskellige repræsenterende medlemsstater, risikere at medføre en forskellig behandling af søgsmål indbragt af ansøgere, som ønsker at besøge den samme medlemsstat.

84. Jeg kan tilføje, at der også kan opstå praktiske vanskeligheder, når en bestemt medlemsstat har et omfattende netværk af konsulater. Nogle gange kan medlemsstaten være den eneste med et konsulat i et bestemt land. F.eks. er Frankrig den eneste medlemsstat, der er til stede i Djibouti, og landet repræsenterer 17 andre medlemsstater for så vidt angår visumansøgninger ( 43 ). Hvis Frankrig (i modsætning til min bedømmelse) måtte anses for at være den kompetente medlemsstat og for at have truffet endelige afgørelser om afslag på visumansøgninger, vil de franske retter derefter have ansvaret for at træffe afgørelse om søgsmål mod afgørelser om afslag, der påvirker visumansøgere, som ønsker at besøge 17 forskellige lande.

85. Jeg konkluderer derfor, at når der er en repræsentationsordning, som giver den repræsenterende medlemsstat ret til at afslå et visum i overensstemmelse med visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), er den repræsenterede medlemsstat den medlemsstat, som træffer den endelige afgørelse i den i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, omhandlede forstand. Den repræsenterede medlemsstats judicielle myndigheder har derfor kompetence til at træffe afgørelse om søgsmål mod afgørelsen om afslag.

Spørgsmål 4

86. Med det fjerde spørgsmål spørges der nærmere bestemt, om en fortolkning af visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d), og artikel 32, stk. 3, hvorefter det er den repræsenterende medlemsstat, som har kompetence til at behandle klager og søgsmål mod afgørelser om afslag, er i overensstemmelse med de effektive retsmidler, der er henvist til i chartrets artikel 47.

87. Dette spørgsmål bliver kun relevant, hvis Domstolen måtte finde, at det er den repræsenterende stat, som har kompetence til at behandle klager og søgsmål mod afgørelser om afslag i henhold til visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d). Jeg har anført, at efter min opfattelse er en fortolkning af disse bestemmelser, hvorefter det er den repræsenterede medlemsstat, der har kompetence til at træffe afgørelse om klager og søgsmål mod afgørelser om afslag på et visum, den løsning, som overholder retten til effektive retsmidler i chartrets artikel 47. Efter min opfattelse er det derfor ufornødent at behandle spørgsmål 4 yderligere.

Forslag til afgørelse

88. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen bør besvare de spørgsmål, som er forelagt af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (retten i første instans i Haag, tingstedet Utrecht) (Nederlandene)), således: »– Artikel 32, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeksen) er ikke til hinder for, at medlemsstater giver visumansøgeres referencepersoner ret til i eget navn at klage eller indbringe søgsmål mod afslaget på en visumansøgning. Denne ret må imidlertid ikke gribe ind i ansøgerens ret til at klage eller indbringe søgsmål. – Når der er en repræsentationsordning, som giver den repræsenterende medlemsstat ret til at afslå et visum i overensstemmelse med artikel 8, stk. 4, litra d), i forordning nr. 810/2009, er den repræsenterede medlemsstat den medlemsstat, som træffer den endelige afgørelse i den i artikel 32, stk. 3, i forordning nr. 810/2009 omhandlede forstand. Den repræsenterede medlemsstats judicielle myndigheder har derfor kompetence til at træffe afgørelse om søgsmål mod afgørelsen om afslag.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 13.7.2009 (EUT 2009, L 243, s. 1), senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9.3.2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1).

( 3 ) – EUT 2010, C 83, s. 389 (herefter »chartret«). Denne ret bygger på artikel 13 i den europæiske konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«). Jf. forklaringerne til chartret (EUT 2007, C 303, s. 17) (herefter »forklaringerne til chartret«).

( 4 ) – Anden betragtning hertil.

( 5 ) – Tredje betragtning hertil, som citerer punkt 1.7.3 i Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union (EUT 2005, C 53, s. 1, herefter »Haagprogrammet«).

( 6 ) – EUT 2008, L 53, s. 52 (herefter »Schengenassocieringsaftalen EU-Schweiz«). Håndbog om behandling af visumansøgninger og ændring af udstedte visa (konsolideret udgave af 9.7.2014 om ændring af Kommissionens afgørelse K(2010) 1620 endelig af 19.3.2010, herefter »visumhåndbogen«), s. 11, forklarer, at med henblik på visumkodeksen og visumhåndbogen henviser »medlemsstat« til de EU-medlemsstater, der anvender Schengenreglerne fuldt ud, og de associerede stater og »medlemsstaternes område« henviser til disse »medlemsstaters« område.

( 7 ) – Rådets forordning af 15.3.2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EFT 2001, L 81, s. 1). Sri Lanka er opregnet i bilag I til forordningen som et tredjeland, hvis statsborgere skal være i besiddelse af et visum.

( 8 ) – Jf. ottende betragtning til aftalen.

( 9 ) – Det blandede udvalg er indført ved artikel 3 i Schengenassocieringsaftalen EU-Schweiz, og udvalgets kompetenceområde er at behandle alle spørgsmål, der er omhandlet i aftalens artikel 2, og at sikre, at »der tages behørigt hensyn til alle Schweiz’ ønsker« (artikel 4, stk. 1).

( 10 ) – Aftale mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 13). Jf. også konvention om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19).

( 11 ) – Tredje betragtning til og artikel 1, stk. 1, i visumkodeksen. Schengenreglerne er defineret i Rådets afgørelse 1999/435/EF af 20.5.1999 om definition af Schengenreglerne med henblik på, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, at fastsætte retsgrundlaget for de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengenreglerne (EFT 1999, L 176, s. 1).

( 12 ) – Dom af 10.4.2012, Vo (C-83/12 PPU, EU:C:2012:202, præmis 34).

( 13 ) – Schengenvisumstatistik for konsulater – 2017. (Statistikkerne findes på https://www.schengenvisainfo.com/).

( 14 ) – Jf. visumkodeksens artikel 56 og sammenligningstabellen til sammenligning af visumkodeksen og tidligere foranstaltninger.

( 15 ) – Jf. 18. betragtning til visumkodeksen og generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:659, punkt 46). Visumkodeksen afspejler i denne henseende de prioriteter, der er opstillet i Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fællesskabskodeks for visa, KOM(2006) 403 endelig (herefter »Kommissionens forslag til en visumkodeks«), s. 4: »Ved at inkorporere alle retsinstrumenter vedrørende betingelser og procedurer for udstedelse af visa i én visumkodeks, øge gennemsigtigheden og præcisere de eksisterende regler, indføre foranstaltninger med henblik på at harmonisere procedurerne, styrke retssikkerheden og retsplejegarantierne sikres der en fuldstændig fælles politik med ligebehandling af visumansøgere.«

( 16 ) – Jf. mit forslag til afgørelse Vo (C-83/12 PPU, EU:C:2012:170, punkt 36).

( 17 ) – Dom af 26.10.2010, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-482/08, EU:C:2010:631, præmis 48).

( 18 ) – Jf. i denne retning, mit forslag til afgørelse Vo (C-83/12 PPU, EU:C:2012:170, punkt 42).

( 19 ) – Jf. i denne retning 18. og 22. betragtning til visumkodeksen og generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:232, punkt 42).

( 20 ) – Jf. Haagprogrammets punkt 1.7.3, tredje betragtning til visumkodeksen og Kommissionens forslag til en visumkodeks, s. 2.

( 21 ) – Jf. de generelle principper, der er opstillet i Haagprogrammet.

( 22 ) – Udtalelse 2/13 (Den Europæiske Unions tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, præmis 191).

( 23 ) – Generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:232, punkt 57).

( 24 ) – Kommissionen har for nylig understreget, at repræsentationsaftaler er i tråd med det princip om gensidig tillid, hvorpå Schengenreglerne bygger. Jf. begrundelsen, der er bilagt Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 810/2009 om en [visumkodeks], COM(2018) 252 final (herefter »Kommissionens forslag om ændring af visumkodeksen«), s. 7.

( 25 ) – Jf. bl.a. dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 36).

( 26 ) – Den franske sprogversion af bestemmelsen er også klar (»les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision«), ligesom det er tilfældet med nederlandsk, som er processproget i denne sag (»Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan«). Visumhåndbogen, som ikke er retligt bindende, er affattet på samme måde på s. 81: »Ansøgere, der har fået afslag på visum, har ret til at påklage afgørelsen«.

( 27 ) – Dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 24).

( 28 ) – Dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 25 og 26).

( 29 ) – Visumkodeksens artikel 14, stk. 4.

( 30 ) – Det bestemmes i visumkodeksens artikel 32, stk. 2, at ansøgerne skal have meddelelse (om afslag) og artikel 34, stk. 6 (om afgørelser om inddragelse eller annullation af et visum).

( 31 ) – Jf. i denne retning, dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 31).

( 32 ) – Dom af 13.9.2018, Ahmed (C-369/17, EU:C:2018:713, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

( 33 ) – Jf. også fjerde betragtning til visumkodeksen.

( 34 ) – Sprogbrugen i artikel 8, stk. 1, hvorefter den repræsenterende stat handler på den repræsenterede stats »vegne« forekommer at være ensartet i de sprogversioner, jeg har undersøgt. Således: »Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat« (nederlandsk), »Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre« (fransk), »Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten« (tysk), »Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato« (italiensk), »Um Estado-Membro pode aceitar representar outro Estado-Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado-Membro« (portugisisk) og »Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro« (spansk).

( 35 ) – Kommissionens forslag om ændring af visumkodeksen foreslår at slette den nuværende artikel 8, stk. 2, i visumkodeksen for at »sikre, at den repræsenterende medlemsstat er fuldt ansvarlig for behandlingen af visumansøgninger på den repræsenterede medlemsstats vegne, hvilket vil strømline behandlingen af visumansøgninger på den medlemsstats vegne og er i overensstemmelse med princippet om gensidig tillid, som Schengenreglerne bygger på« (s. 7). Forslaget er endnu ikke lex lata, og Domstolen er i denne sag blevet anmodet om at fortolke visumkodeksen, som den var gældende på det relevante tidspunkt. Jeg anfører imidlertid, at forslaget stadig henviser til den repræsenterende medlemsstats handlinger (hvilken er »fuldt ansvarlig for behandlingen af visumansøgninger«) som værende »på den [repræsenterede] medlemsstats vegne« (min fremhævelse).

( 36 ) – Igen forekommer ordlyden af bilag VI at være ensartet på tværs af alle de sprogversioner, jeg har undersøgt. Således: »[namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]« (nederlandsk), »[au nom de (nom de l’État membre représenté)]« (fransk), »[im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)]« (tysk), »[a nome di (nome dello Stato membro rappresentato)]« (italiensk), »[em nome de (nome do Estado- Membro representado)]« (portugisisk) og »[en nombre de (nombre del Estado miembro representado)]« (spansk).

( 37 ) – Fjerde betragtning til visumkodeksen og artikel 8, stk. 6.

( 38 ) – Jf. i denne retning, dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 32).

( 39 ) – Jf. analogt, dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 80).

( 40 ) – Dom af 22.12.2010, DEB (C-279/09, EU:C:2010:811, præmis 29).

( 41 ) – Jf. punkt 18-20 ovenfor.

( 42 ) – Jf. punkt 36-37 ovenfor.

( 43 ) – Jf. oversigten over medlemsstaternes diplomatiske missioner og konsulære poster, som har ansvaret for behandling af visumansøgninger, og repræsentationsordninger i overensstemmelse med visumkodeksens artikel 8, stk. 1. Hvis der skal indgives ansøgninger til en ekstern tjenesteyder i overensstemmelse med visumkodeksens artikel 43, er det angivet med en stjerne (*), dokument af 15.1.2018.