FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

FREMSAT DEN 11. FEBRUAR 1982 ( 1 )

Høje Domstol.

Sagsøgeren i denne sag, Manfred Burg, er tjenestemand ved Domstolen. Han blev ansat som midlertidigt ansat med virkning fra den 1. april 1977 og blev fastansat tjenestemand pr. 1. marts 1978. Under sagen har han nedlagt påstand om, at han er berettiget til at modtage bosættelsespenge i medfør af artikel 5 i tjenestemandsvedtægtens bilag VII med tillæg af renter af beløbet fra forfaldstid til betaling sker; i overenstemmelse hermed har han ved Domstolen nedlagt påstand om, at Domstolens præsidents udtrykkelige afvisning af 21. januar 1981 af sagsøgerens klage over justissekretærens afgørelse af 6. november 1980, som afviste at yde ham bosættelsespenge, annulleres.

Den del af artikel 5, stk. 1, der er relevant i sagen, bestemmer:

»En fastansat tjenestemand, der opfylder de betingelser, der stilles for at få udbetalt udlandstillægget, eller som kan bevise, at han for at opfylde forpligtelserne i henhold til artikel 20 i vedtægten har måttet skifte bopæl, har krav på bosættelsespenge: disse udgør to måneders grundløn for tjenestemænd, som har ret til husstandstillæg, og en måneds grundløn for tjenestemænd, som ikke har ret til husstandstillæg«.

Det er ikke bestridt, at Burg opfyldte de betingelser, der stilles for at få udbetalt udlandstillæg.

I henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 20 skal tjenestemænd tage bopæl på tjenestestedet eller i en sådan afstand fra dette, at han ikke hindres i udførelsen af sit arbejde.

Artikel 5, stk. 3, i bilag VII bestemmer:

»Bosættelsespengene udbetales, når det er bevist, at tjenestemanden — og hvis han har ret til husstandstillæg, også hans familie — har taget bopæl på det sted, hvor han gør tjeneste«.

Da Burg blev ansat i 1977, boede han med sin hustru og datter i Perl, der ligger på den tyske side af Mosel-floden, ca. 30 km fra byen Luxembourg. Den 8. november 1978 fremsatte han anmodning om bosættelsespenge, idet han vedlagde en kopi af en kontrakt af 12. november 1978 om leje af et værelse i Schengen, der ligger på den luxembourgske side af Mosel-floden, og hvorfra en bro fører over til Perl. Anmodningen blev afvist af chefen for Domstolens personaleafdeling i skrivelse af 20. december 1978. I en skrivelse af 4. juli 1979 gjorde Burg indsigelse mod begrundelsen for afvisningen. Justitssekretæren, som administrerer bestemmelserne i bilag VII, meddelte i en skrivelse af 7. november 1979 Burg, at 1) lejekontrakten ikke var et tilstrækkeligt bevis for, at han faktisk var flyttet til Schengen, og 2) selv om han var i stand til at bevise, at han havde skiftet bopæl, kunne en flytning på omkring to km ikke anses for en sådan »integration i et nyt miljø«, som var nødvendig for, at bosættelsespenge kan komme til udbetaling. Justitssekretæren anvendte her formuleringen i Domstolens afgørelse i sag 140/77 (Verhaaf mod Kommissionen, Sml. 1978, s. 2117, præmis 18).

I skrivelse af 13. november til justitssekretæren afviste Burg hans fortolkning af tjenestemandsvedtægten og Verhaaf- sagen og bad ham oplyse, hvor langt fra sit hjem Burg måtte leje et værelse for at opfylde betingelserne for at få udbetalt bosættelsespenge. Han henviste til, at han tidligere (formentlig fra den 2.1.1978) havde lejet en lejlighed i Trintange, der ligger 20 km fra Perl, i et forsøg på at godtgøre over for personaleafdelingen, at han var flyttet, men at han havde måttet opgive at leje den pågældende lejlighed, da ejeren solgte den, tilsyneladende i februar 1978. I skrivelsen anmodes justitssekretæren sluttelig om at svare så betids, at en klage kunne indgives i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90. I sit svar af 29. november meddelte justitssekretæren, at eftersom Burg ikke var fremkommet med nogen ny omstændighed, der kunne begrunde, at hans krav blev taget op til fornyet overvejelse, kunne han kun bekræfte afgørelsen i sin skrivelse af 7. november. Den 3. december gentog Burg sin anmodning om at få oplyst, hvor langt væk fra sin bopæl han skulle flytte, og justitssekretæren svarede i skrivelse af 18. december, at bosættelsespengene ikke blev udbetalt på grundlag af afstanden mellem hjemstedet og den bopæl, der lægges til grund, men kun, såfremt tjenestemanden beviser, at han faktisk er flyttet til sit tjenestested.

I skrivelse af 3. september 1980 gjorde Burg på ny sit krav gældende, idet han vedlagde en kopi af den samme lejekontrakt, som han havde fremsendt næsten to år tidligere, en kvittering, dateret den 26. september 1979, hvoraf det fremgik, at han havde bestilt en seng, to fakturaer, der viste, at han havde købt en seng og to dyner, samt en kopi af et stempel i hans og hans hustrus pas (tilsyneladende dateret henholdsvis juni og august 1980), som viste, at de begge var flyttet til Schengen. Kopien af lejekontrakten indeholdt en tilføjelse, dateret 1. maj 1980, med fastsættelse af lejen for to værelser. Den ene af fakturaerne er dateret den 26. oktober (uden angivelse af år), og selv om den angiver Burg's adresse i Schengen, er også »Perl« skrevet på. Den anden er dateret den 4. juli 1980 og angiver hans adresse som Perl, ikke Schengen.

Ved skrivelse af 6. november til Burg afviste justitssekretæren hans krav med henvisning til, at bosættelsespengene kun ville kunne udbetales, såfremt det bevistes, at tjenestemanden havde flyttet sin faste bopæl fra et sted, der ikke var hans tjenestested, samt at han var etableret på et andet sted, som kunne betragtes som hans tjenestested; såvel før som efter Burg's ansættelse lå hans bopæl inden for en radius af 30 km fra byen Luxembourg, og hans bopæl i Schengen lå kun to km fra hans oprindelige bopæl i Perl; der kunne derfor umuligt drages den slutning, at Burg nu var blevet integreret i et nyt miljø, og at han havde taget bopæl på sit tjenestested.

Det var mod denne afgørelse, at Burg indgav sin klage få dage efter. Ved afgørelse af 19. januar 1981, som blev meddelt Burg i form af en skrivelse af 21. januar, afviste Domstolens præsident klagen af følgende grunde: i) den var rettet mod en afgørelse, som bekræftede tidligere afgørelser fra 1978 og 1979, og som Burg ikke havde klaget over; ii) under alle omstændigheder havde Burg ikke bevist, at han faktisk var flyttet til sit tjenestested. Burg indbragte sin klage for Domstolen den 14. april 1981, altså inden for den i den forbindelse gældende tidsfrist.

I retsmødet udtalte Burg's advokat, at Burg og hans familie havde boet i Perl til november 1978. På det tidspunkt flyttede hele familien til Schengen, selv om boligen dér faktisk først blev møbleret et år senere; Burg beholdte sit hus i Perl, og hans datter gik fortsat i skole i Tyskland.

Det første spørgsmål, der skal tages stilling til, er, hvorvidt hele korrespondancen fra november 1978 og fremefter kun var en drøftelse mellem parterne, som først førte til en afgørelse, der indeholder et klagepunkt imod Burg, den 6. november 1980, således som Burg's advokat har gjort gældende, eller om afgørelsen kun var en bekræftelse af en tidligere afgørelse.

Ved mange lejligheder har Domstolen udtalt, at en akt, der »indeholder et klagepunkt« imod en tjenestemand, er en akt, som umiddelbart påvirker hans retsstilling på en måde, der ikke svarer til hans krav. Hvordan man end bedømmer den tidligere korrespondance, var justitssekretærens skrivelse af 7. nvoember 1979 efter min opfattelse en afgørelse af en sådan karakter, hvorfor Burg kunne have indbragt en klage over den : den var udstedt af den person, der administrerer bestemmlserne i bilag VII, og den afviste hans krav om bosættelsespenge. Såfremt Burg overhovedet skulle have været i tvivl om skrivelsens nøjagtige karakter, er det hævet over enhver tvivl, at sagen blev afklaret ved justitssekretærens skrivelse af 29. november 1979, der henviste til, at den tidligere skrivelse var en afgørelse om ikke at udbetale bosættelsespenge. I sit svar af 3. december 1979 accepterede Burg tilsyneladende, at hans krav blev afvist, idet han meddelte, at han var indstillet på at leje et andet værelse i Luxembourg, men at han — for at undgå yderligere problemer — ønskede at vide, hvor han skulle flytte hen for at opfylde betingelserne for at få udbetalt bosættelsespengene.

Såfremt justitssekretærens afgørelse af 7. november 1979 alene var blevet truffet på grundlag af, at det ikke fandtes bevist, at Burg havde skiftet bopæl, ville afgørelsen efter min opfattelse ikke have været til hinder for, at Burg havde fremsat et nyt krav støttet på yderligere bevismateriale (skønt jeg nærer tvivl om, hvorvidt det bevis, som Burg fremlagde i sin skrivelse af 3. september 1980, i den foreliggende sag ville være tilstrækkeligt til, at hans krav blev taget op til fornyet overvejelse). Eftersom afgørelsen også afviste kravet med henvisning til, at en flytning på to kilometer ikke kunne betragtes som en integration i et nyt miljø, var den imidlertid en afgørelse om, hvorvidt kravet juridisk set var berettiget. I justitssekretærens anden afgørelse af 6. november 1980 gentoges indsigelsen mod kravets berettigelse, endda endnu tydeligere, og den kan kun betragtes som en bekræftelse af hans første afgørelse. Denne første afgørelse var efter min opfattelse den akt, der indeholdt et klagepunkt imod Burg, og eftersom han ikke i rette tid indgav en klage over den, må hans søgsmål afvises.

Ville sagsøgeren, såfremt sagen var antaget til realitetsbehandling, have fået medhold?

Burg har gjort gældende, at han er berettiget til at få udbetalt bosættelsespenge, allerede fordi han opfylder betingelserne for at få udbetalt udlandstillægget, jf. artikel 5, stk. 1, i bilag VII. Det kræves følgelig ikke, at han beviser, at han for at opfylde forpligtelserne i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 20 har måttet skifte bopæl; i medfør af artikel 5, stk. 3, i bilag VII kræves det heller ikke, at han fremlægger dokumentation for, at han »har taget bopæl på det sted, hvor han gør tjeneste«, før bosættelsespengene udbetales. Efter Burg's opfattelse gælder denne sidste betingelse kun for de tjenestemænd, som er omfattet af andet led af artikel 5, stk. 1 ( 2 ), og ikke for de tjenestemænd, der opfylder betingelserne for at få udbetalt udlandstillægget. Han gør gældende, at bosættelsespengene skal holde de tjenestemænd skadesløse, som er nødt til at etablere sig i det nye miljø på deres tjenestested og ikke nødvendigvis på deres opholdssted. Den omstændighed, at en tjenestemand opfylder betingelserne for at få udbetalt udlandstillægget, beviser i sig selv nødvendigheden af at etablere sig på det nye tjenestested. Burg's nye tjenestested, Luxembourg, ligger langt fra hans tidligere arbejdssted, Frankfurt lufthavn.

Sagsøgte har heroverfor gjort gældende, at selv om sagsøgeren opfylder betingelserne i artikel 5, stk. 1, (for at være berettiget til bosættelsespenge), kan han ikke kræve dem udbetalt, før han har bevist, at han har taget bopæl på sit tjenestested. I dette tilfælde er det ikke bevist, at han har bosat sig i Schengen, to kilometer fra Perl, på grund af sin ansættelse ved Domstolen; man kan heller ikke sige, at det forhold, at han er flyttet to kilometer, viser, at han har taget bopæl i et nyt miljø og taget bopæl på sit tjenestested. I henhold til artikel 5, stk. 3, kræves det, at en tjenestemand, der gør krav på bosættelsespenge, skal bevise, at han har taget bopæl i et nyt miljø på grund af sin tjeneste ved Domstolen.

Tilsyneladende er der uoverensstemmelse mellem artikel 5, stk. 3, i bilag VII og tjenestemandsvedtægtens artikel 20. I henhold til artikel 20 skal en tjenestemand enten tage bopæl »på tjenestestedet«eller»i en sådan [sic] afstand fra dette, at han ikke hindres i udførelsen af sit arbejde«. Såfremt han beviser, at han har været tvunget til at tage bopæl på et af de to steder, opfylder han betingelserne i henhold til artikel 5, stk. 1, for at være berettiget til bosættelsespengene. Forpligtelsen til at udbetale beløbet opstår imidlertid først, når han fremlægger dokumentation for, at han har taget bopæl på det sted, hvor han gør tjeneste. For en umiddelbar betragtning er det ikke tilstrækkeligt, at han fremlægger dokumentation for, at han har taget bopæl i en sådan afstand fra tjenestestedet, at han ikke hindres i udførelsen af sit arbejde. Efter min opfattelse er der her klart tale om en lakune i forbindelse med affattelsen af vedtægten, som ikke har været tilsigtet. Sætningen i artikel 5, stk. 3, »taget bopæl på det sted, hvor han gør tjeneste« må forstås som også omfattende »eller i en sådan afstand fra dette, at han ikke hindres i udførelsen af sit arbejde«. For at undgå yderligere tvister bør denne opfattelse — såfremt den er tilsigtet — formuleres udtrykkeligt i artikel 5, stk. 3.

Dette er imidlertid ikke til støtte for Burg's synspunkt. For mig at se er det åbenbart, at både de tjenestemænd, som opfylder betingelserne for at få udbetalt udlandstillægget, og de tjenestemænd, som for at opfylde forpligtelserne i henhold til artikel 20 må skifte bopæl, skal bevise, at de har »etableret sig« på det sted, hvor de gør tjeneste, eller (efter min opfattelse) i en sådan afstand fra tjenestestedet, at de ikke hindres i udførelsen af deres arbejde. Det ligger alene i ordet »bosættelsespenge«, at der må foreligge en »bosættelse«. En gennemlæsning af de relevante bestemmelser som helhed viser efter min mening, at de er opbygget på en sådan måde, at der må foreligge en»bosættelse« på grund af ansættelsen. Definitionen af, hvilke tjenestemænd der opfylder betingelserne for at få udbetalt udlandstillægget, angiver, at de ikke normalt har bopæl i den stat, hvor de skal gøre tjeneste, og at en »bosættelse« eller etablering i den pågældende stat reelt vil være påkrævet. De tjenestemænd, der ikke opfylder betingelserne for at få udbetalt udlandstillægget, må — for at få udbetalt bosættelsespengene — bevise, at de var tvunget til at flytte for at være på eller i nærheden af deres tjenestested.

Som Domstolen fastslog i dommen i sag 140/77, Verkauf mod Kommissionen, er »det klare og typiske formål med en bosættelsesgodtgørelse at gøre det muligt for tjenestemanden, foruden flytteudgifter, at afholde de udgifter, der undgåeligt opstår som følge af hans integration i et nyt miljø i et ubestemt, men væsentligt tidsrum«.

Selv om bosættelsespengenes størrelse, utvivlsomt af administrative grunde, er fastsat ud fra lønnen snarere og ikke ud fra faktiske udgifter, skal beløbet stadig udbetales under hensyntagen til udgifter, som er eller antages at være en følge af bosættelsen. Overskriften til afdeling 3, hvor artikel 5 forekommer, nemlig »godtgørelse af udgifter«, viser, at dette beløb ikke kun er et tillæg, der udbetales uden videre, men at det skal dække udgifter, som opstår eller forventes at opstå. Tjenestemanden skal ikke specificere sine udgifter; han skal bevise, at han er flyttet til og etableret på et nyt sted, således at der påløber eller forventes at påløbe udgifter, før der opstår nogen forpligtelse til at udbetale bosættelsespenge. (Jeg skal henvise til, hvad Domstolen fastslog analogt med hensyn til bosættelsespenge efter fratræden i de forenede sager 17 og 39/59, Campolongo mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 193; org.ref. Recueil 1960, s. 797, på s. 824, 2. afsnit).

At dette er den korrekte fortolkning, underbygges efter min opfattelse af tjenestemandsvedtægtens artikel 71, som under overskriften »godtgørelse af udgifter« blandt andet bestemmer, at »tjenestemanden i henhold til de i bilag VII fastlagte betingelser har krav på godtgørelse af de udgifter, han har haft i forbindelse med sin tiltrcedelse« (understreget af mig).

Det bevis, som Burg oprindeligt fremlagde, gav anledning til tvivl om, hvorvidt han reelt »havde etableret sig« i Schengen. Hvis det til fordel for ham antages, at han gjorde det, kan denne etablering umuligt betragtes som en integration i et nyt miljø i henhold til Domstolens dom i sag 140/77. Det kan imidlertid ikke anerkendes, at en flytning fra et sted til et andet, der ligger to km væk, i dette tilfælde var nødvendig eller blev nødvendig på grund af hans ansættelse ved Domstolen. For det første er der ikke fremført nogen omstændighed, der kan forklare flytningen, bortset fra hans ønske om at opfylde betingelserne for at få udbetalt bosættelsespenge; eller højst for personlig nemheds skyld. For mig at se viser den omstændighed, at den korte flytning først blev foretaget et års tid efter at han var blevet ansat ved Domstolen, at flytningen ikke var nødvendiggjort af hans tiltrædelse af en stilling ved Domstolen.

I retsmødet blev det antydet, at sagsøgeren var blevet »presset til« at skifte bopæl. Ved en nærmere undersøgelse viste det sig, at der ikke havde været nogen former for pres eller anmodning om, at han skulle flytte for at efterleve tjenestemandsvedtægtens artikel 20, og heller ikke, at der var udøvet nogen form for utilbørligt pres. Sagen var blot den, at sagsøgeren havde fået besked om, at medmindre han foretog en faktisk ændring af bopæl på grund af sin ansættelse, ville bosættelsespengene ikke blive udbetalt. Intet i dette udsagn kan støtte hans krav om, at han skulle være berettiget til at få udbetalt bosættelsespenge.

Efter min opfattelse har han ikke bevist, at han er berettiget til at få udbetalt bosættelsespenge eller at sagsøgtes afvisning af at yde bosættelsespenge var behæftet med en mangel.

Af disse grunde skal jeg foreslå, at i) søgsmålet afvises, eller, såfremt Domstolen bestemmer, at det skal antages til realitetsbehandling, ii) at sagsøgte frifindes. Hver part bør bære sine omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.

( 2 ) –