DOMSTOLENS DOM AF 2. FEBRUAR 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF RAADETS DIREKTIV 80/987 AF 20. OKTOBER 1980 - BESKYTTELSE AF ARBEJDSTAGERNE I TILFAELDE AF ARBEJDSGIVERENS INSOLVENS. - SAG 22/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00143



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - gennemfoerelse af direktivet uden lovgivning - betingelser - direktivets bestemmelser efterleves fuldt ud i henhold til allerede gaeldende national lovgivning

( EOEF-Traktaten, art . 189, stk . 3 )

2 . Socialpolitik - tilnaermelse af lovgivninger - beskyttelse af arbejdstagere i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens - direktiv 80/987 - medlemsstaternes gennemfoerelse - ufuldstaendig gennemfoerelse med hensyn til den beskyttede personkreds og de foreskrevne garantier - retsstridigt

( Raadets direktiv 80/987 )

Sammendrag

1 . Selv om gennemfoerelsen af et direktiv ikke noedvendigvis kraever vedtagelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i hver medlemsstat, kan vedtagelsen af saadanne foranstaltninger kun anses som overfloedige, saafremt gaeldende bestemmelser i national ret sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud .

2 . Direktiv 80/987 sikrer alle arbejdstagere et minimum af beskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens . En medlemsstats lovgivning opfylder ikke direktivets krav, naar den i lovgivningen indeholdte garanti medfoerer lakuner for det foerste for saa vidt angaar personkredsen - idet den nationale garanti kun omfatter visse kategorier virksomheder og udelukker andre kategorier beskaeftigede, der efter national lovgivning anses for arbejdstagere, men som ikke er omfattet af en udtrykkelig undtagelse i direktivet, og garantien ikke ydes automatisk, men afhaenger af en raekke forhold, som i hvert enkelt tilfaelde skal bedoemmes af de nationale myndigheder - og for det andet for saa vidt angaar dens indhold - idet den ikke garanterer automatik med hensyn til ydelser eller lovbestemte sociale sikringsordninger, saafremt bidrag, der er fratrukket i loennen, ikke er blevet indbetalt, og heller ikke beskytter pensionsrettigheder i henhold til supplerende forsikringsordninger udenfor lovbestemte sociale sikringsordninger .

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 28 . januar 1987, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme Raadets direktiv 80/987 af 20 . oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens ( EFT L 283, s . 23 ).

2 Kommissionen har fremsat isaer tre klagepunkter, der angaar manglende opfyldelse af de forpligtelser, som foelger hhv . af direktivets artikler 3 og 5 ( oprettelse af garantiinstitutioner, der kan sikre arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, som hidroerer fra arbejdsaftaler ), af artikel 7 ( garanti for ydelser, som arbejdstagerne har ret til i henhold til lovbestemte sociale sikringsordninger ) som af artikel 8 ( sikring af ydelser ved alderdom i henhold til supplerende faglige eller tvaerfaglige forsikringsordninger ).

3 Den i direktivets artikel 11 fastsatte frist paa 36 maaneder, som var givet medlemsstaterne til at saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, udloeb den 23 . oktober 1983 . Det er ubestridt, at Den Italienske Republik ikke har truffet foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet .

4 Den sagsoegte regering har imidlertid anfoert, at forskellige bestemmelser i gaeldende italiensk ret sikrer arbejdstagerne en tilsvarende, ja endog bedre beskyttelse end den, direktivet tilstraeber .

5 Vedroerende sagens baggrund, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

6 Indledningsvis bemaerkes, at efter Traktatens artikel 189 er enhver medlemsstat, som et direktiv er rettet til, forpligtet til i dens nationale retsorden at traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at sikre direktivets fulde virkning med hensyn til de tilsigtede maal . Det foelger af Domstolens praksis ( bl.a . dom af 23 . maj 1985, Kommissionen mod Tyskland, sag 29/84, Sml . s . 1661 ), at selv om gennemfoerelsen af et direktiv ikke noedvendigvis kraever vedtagelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i hver medlemsstat, kan vedtagelsen af saadanne foranstaltninger kun anses som overfloedig, saafremt gaeldende bestemmelser i national ret sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud .

7 Direktiv 80/987, som Den Italienske Republik efter Kommissionens opfattelse ikke har gennemfoert, har som maal en indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens og indfoerer med henblik herpaa bl.a . specielle garantier for betaling af deres tilgodehavender .

8 Det findes derfor hensigtsmaessig at behandle Kommissionens tre klagepunkter ét for ét, for at det kan afgoeres, om de bestemmelser i den italienske lovgivning, den sagsoegte regering har paaberaabt sig, indebaerer, at arbejdstagerne er sikret de saerlige garantier, der er fastsat i direktiv 80/987 .

Det foerste klagepunkt vedroerende manglende gennemfoerelse af artiklerne 3 og 5 i direktiv 80/987

9 Det foelger af direktivets artikler 3 og 5, at medlemsstaterne er forpligtet til at oprette garantiinstitutioner til sikring af arbejdstagernes betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato, som fastsaettes efter reglerne i artikel 3 .

10 Ifoelge den italienske regering er den samlede virkning af de forskellige gaeldende bestemmelser i italiensk ret til afhjaelpning af de negative foelger, som tab af beskaeftigelse kan have for arbejdstageren, at arbejdstagerne er sikret en beskyttelse, der svarer til den, der er kraevet i direktivets artikler 3 og 5 . Den italienske regering har bl.a . henvist til dels bestemmelserne om den ydelse, der udbetales, naar arbejdsforholdet ophoerer (" trattamento di fine rapporto "), som er indeholdt i lov nr . 297 af 29 . maj 1982 ( GURI nr . 148 af 7.6.1982 ), dels til den garantiordning, som "Cassa integrazione guadagni - gestione straordinaria" ( loentilskudskasse, saerlig ordning ) indebaerer, idet denne - oprettet ved lov nr . 164 af 29 . maj 1975 ( GURI nr . 147 af 31.5.1975 ) - udgoer en alternativ garantiordning, som direkte er tilladt i henhold til direktivets artikel 1, stk . 2, sammenholdt med afsnit II, litra C ), i bilaget .

11 Det bemaerkes vedroerende den ydelse, der udbetales ved ansaettelsesforholdets ophoer, at der er tale om en ydelse, hvor beloebet fastsaettes efter arbejdsforholdets varighed, i princippet svarende til en maanedsloen pr . arbejdsaar, og som alle arbejdstagere i henhold til artikel 2120 i codice civile har ret til ved ansaettelsesforholdets ophoer . Den ved artikel 2 i lov nr . 297 indfoerte garantifond skal traede i den insolvente arbejdsgivers sted for at sikre udbetalingen af denne ydelse . Garantien omfatter imidlertid ikke betaling af tilgodehavender vedroerende arbejdstagerens loen, som paa grund af arbejdsgiverens insolvens ikke blev udbetalt regelmaessigt, medens ansaettelsesforholdet bestod . Det er imidlertid betalingen af disse tilgodehavender, som skal sikres ved artiklerne 3 og 5 i direktiv 80/987 . Heraf foelger at bestemmelserne i italiensk ret om ydelser ved arbejdsforholdets ophoer ikke kan anses for at opfylde de forpligtelser, der foelger af de naevnte artikler i direktivet .

12 Vedroerende "Cassa integrazione guadagni - gestione straordinaria", som sikrer betalingen af arbejdstagernes tilgodehavender indtil 80% af deres loen i tilfaelde af "krise i virksomheden" - et begreb, der omfatter arbejdsgiverens insolvens - er det ikke bestridt, at ordningen kan siges at opfylde kravene i direktivet med hensyn til garantiens materielle anvendelsesomraade . Garantien indeholder ikke desto mindre, som Kommissionen har paapeget, lakuner for saa vidt angaar dens personelle anvendelsesomraade, naar henses til, hvad der kraeves efter direktivet .

13 Det maa for det foerste fastslaas, at ordningen udelukkende finder anvendelse paa industrivirksomheder ( lov nr . 164 af 29 . maj 1975 ), virksomheder, der driver kantiner, og erhvervsvirksomheder med over 1000 beskaeftigede ( lov nr . 155 af 23 . april 1981, GURI nr . 114 af 27.4.1981 ), forlagsvirksomheder inden for dagspressen og presseagenturer med national udbredelse ( lov nr . 146 af 5 . august 1981, GURI nr . 215 af 6.8.1981 ) og endelig rederier ( lov nr . 918 af 9 . december 1982 ), som dog er undtaget fra direktivets anvendelsesomraade .

14 Heraf foelger, at arbejdstagere i samtlige de virksomheder, som ikke omfattes af de naevnte kategorier, ved arbejdsgiverens insolvens er udelukket fra den garanti, som er indeholdt i ordningen .

15 For det andet maa det fastslaas, at ikke alle arbejdstagere, der er ansat i de virksomheder, der er omfattet af garantiordningen, kan udnytte denne . Bl.a . er ledere, laerlinge og personer, der arbejder hjemme, udelukket .

16 Den italienske regering har imidlertid anfoert, at disse tre kategorier arbejdstagere burde vaere udelukket fra direktivets anvendelsesomraade paa grund af deres arbejdsaftales saerlige karakter, og isaer for ledernes vedkommende paa grund af de meget effektive beskyttelsesordninger i deres kollektive overenskomster .

17 Hertil bemaerkes foerst, at direktivet i medfoer af dets artikel 2, stk . 2, ikke beroerer nationale retsregler for saa vidt angaar definitionen af udtrykket "arbejdstager ". Det foelger imidlertid af bestemmelserne i den italienske codice civile ( artikel 2095 for ledere, artikel 2134 for laerlinge og artikel 2128 for personer, der arbejder hjemme ), samt af saerlove og retspraksis som anfoert af Kommissionen, der paa dette punkt ikke er blevet modsagt af den italienske regering, at disse tre kategorier beskaeftigede ifoelge italiensk ret skal anses som arbejdstagere .

18 Dernaest bemaerkes, at muligheden for efter direktivets artikel 1, stk . 2, fra direktivets anvendelsesomraade at udelukke visse kategorier af arbejdstagere, fordi deres arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold er af en saerlig karakter, eller fordi der findes andre former for garantiordninger, som sikrer dem en tilsvarende beskyttelse, alene vedroerer de kategorier af arbejdstagere, som udtrykkeligt er angivet paa listen i direktivets bilag . For Italiens vedkommende indeholder denne liste ikke nogen kategori af arbejdstagere, hvis krav kan udelukkes af en af de ovenfor naevnte grunde .

19 Heraf foelger, at ledere saavel som laerlinge og personer, der arbejder hjemme, som i henhold til italiensk ret anses som arbejdstagere, omfattes af direktivets anvendelsesomraade .

20 For det tredje fastslaas, at den garanti, der gives arbejdstagere, der er ansat i de virksomheder, som er omfattet af "Cassa integrazione guadagni"-ordningen, ikke ydes automatisk men afhaenger af en raekke forhold, som i hvert enkelt tilfaelde skal bedoemmes af Det Tvaerministerielle Udvalg for Industripolitik .

21 Det fremgaar nemlig saavel af artikel 2 i lov nr . 675 af 12 . august 1977 ( GURI nr . 243 af 7.9.1977 ) som af den afgoerelse af 12 . juni 1984 fra Det Tvaerministerielle Udvalg ( GURI nr . 18 af 22.1.1985 ), som den sagsoegte regering har paaberaabt sig, at loentilskudskassens indgriben i tilfaelde af arbejsgiverens insolvens er en undtagelse og forudsaetter en beslutning, som traeffes under hensyn til bl.a . virksomhedens sociale betydning for den stedlige beskaeftigelsessituation og situationen i den paagaeldende produktionssektor .

22 Den italienske regering har hertil henvist til ordlyden i direktivets artikel 1, stk . 2, og listen i bilaget - der for Italiens vedkommende som "arbejdstagere, der er omfattet af andre former for garanti", og som derfor kan udelukkes fra direktivets anvendelsesomraade, indbefatter "arbejdstagere, der drager fordel af lovbestemte ydelser til sikring af loennen i tilfaelde af oekonomisk krise i virksomheden ". Dette indebaerer ifoelge den italienske regering, at alle kategorier af arbejdstagere, som drager fordel af loentilskudskassens garantiordning, er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade . Udelukkelsen omfatter desuden ikke kun individuelle arbejdstagere, som konkret har profiteret af den paagaeldende garantiordning, men samtlige arbejdstagere, som teoretisk har mulighed for at drage fordel af ordningen .

23 Dette argument maa afvises . Det foelger af saavel direktivets maalsaetning, som er at sikre alle arbejdstagere et minimum af beskyttelse, som af, at udelukkelse efter artikel 1, stk . 2, er fakultativ, at bestemmelsen ikke kan vaere genstand for en saa udvidende fortolkning, som den sagsoegte regering har anlagt . Alene de arbejdstagere, som i tilfaelde af arbejsgiverens insolvens reelt drager fordel af loentilskudskassens garantiordning, kan derfor anses for udelukket fra direktivets anvendelsesomraade .

24 Paa grundlag heraf maa der gives Kommissionen medhold i dens foerste klagepunkt .

Det andet klagepunkt vedroerende manglende gennemfoerelse af direktivets artikel 7

25 I direktivets artikel 7 hedder det :

"Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at manglende indbetaling til deres forsikringsinstitutioner af tvungne bidrag, som arbejdsgiveren i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger var pligtig at betale, inden han blev insolvent, ikke begraenser arbejdstagerens ret til ydelser over for disse forsikringsinstitutioner, i det omfang arbejdstagerbidragene paa forhaand er fradraget den udbetalte loen ."

26 Den italienske regering har anfoert, at artikel 2116 i codice civile knaesaetter princippet om den saakaldte automatik, som sikrer, at arbejdstagerne oppebaerer ydelserne selv i tilfaelde, hvor arbejdsgiveren ikke har indbetalt bidragene .

27 Hertil bemaerkes, som Kommissionen med rette har understreget, at princippet om automatik i ydelserne anerkendes i ovennaevnte artikel i codice civile, men med forbehold af vedtagne saerlove paa omraadet . Saaledes fremgaar det af artikel 23c i lov nr . 485 af 11 . august 1972 ( GURI nr . 223 af 26.8.1972 ), at "bidragspligten, som giver ret til ydelser ved alderdom, invaliditet eller til efterladte, anses for opfyldt, selv om bidragene faktisk ikke er indbetalt, men forbliver forfaldne indtil udloebet af foraeldelsesfristen, som er 10 aar ". Heraf foelger, at arbejdstagernes ret til ydelser ved alderdom, invaliditet eller til efterladte ikke er sikret i de tilfaelde, hvor den insolvente arbejdsgivers gaeld til sikringsinstitutionen er foraeldet .

28 Argumentet om, at arbejdstagerne - ved hjaelp af de kontoudtog, som Istituto Nazionale della Previdenza Sociale ( social sikringsinstitution ) har pligt til hvert aar at udsende - kan undgaa denne foraeldelse ved at kontrollere, om arbejdsgiveren faktisk har indbetalt bidragene, kan ikke laegges til grund . Direktivets artikel 7 indeholder nemlig kun en betingelse for sikringen af arbejdstagerens ret til ydelser, nemlig at bidragene paa forhaand er blevet fradraget den udbetalte loen .

29 Den italienske regering har endvidere gjort gaeldende, at det i henhold til artikel 13 i lov nr . 1338 af 12 . august 1962 ( GURI nr . 229 af 11.9.1962 ) er muligt at loese de konkrete tilfaelde, hvor manglende indbetaling af de forfaldne bidrag goer det noedvendigt at sikre arbejdstagernes pension . I henhold til denne bestemmelse kan naevnte institution, naar arbejdsgiveren ikke har indbetalt bidragene og bidragskravet er foraeldet, efter anmodning fra arbejdsgiveren eller den paagaeldende arbejdstager fastsaette en livrente af samme stoerrelse som den pension eller delpension, som svarer til den tvungne forsikring, arbejstageren ville have haft ret til paa grundlag af de ikke-indbetalte bidrag .

30 Hertil bemaerkes, at oprettelsen af en saadan livrente i henhold til loven er afhaengig af, at arbejderen eller arbejdsgiveren har indbetalt bidrag til den saerlige livsforsikringsfond, der er oprettet under institutionen . Da der er tale om insolvente arbejdsgivere, afhaenger oprettelsen af livrenten foelgelig af arbejdstagerens egne indbetalinger . Herefter kan den af den italienske regering paaberaabte lovbestemmelse ikke opveje manglerne ved princippet om automatik i ydelserne, naar henses til kravene i direktivets artikel 7 .

31 Den italienske regering har dernaest gjort gaeldende, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 6 kan bestemme, at direktivet ikke finder anvendelse paa arbejdstagernes ret til ydelser saavel i henhold til lovbestemt som til supplerende sociale sikringsordninger .

32 Denne fortolkning af artikel 6, hvorefter medlemsstaterne ensidigt kan begraense raekkevidden af forpligtelserne ifoelge direktivet, kan ikke tiltraedes . Det foelger af selve ordlyden af artikel 6, at denne bestemmelse kun bemyndiger medlemsstaterne til ikke at paalaegge de i artiklerne 3 og 5 omhandlede garantiinstitutioner en forpligtelse til at betale bidrag, som den insolvente arbejdsgiver ikke har indbetalt, men giver dem mulighed for i dette oejemed at vaelge en anden ordning, der garanterer arbejdstagernes ret til sociale sikringsydelser .

33 Det foelger heraf, at Kommissionen maa gives medhold i dens andet klagepunkt .

Det tredje klagepunkt om manglende gennemfoerelse af direktivets artikel 8

34 Som svar paa Kommissionens klagepunkt om, at italiensk ret ikke indeholder bestemmelser om gennemfoerelse af forpligtelsen ifoelge direktivets artikel 8 - som paalaegger medlemsstaterne at sikre arbejdstagernes ret til ydelser ved alderdom og til efterladte i henhold til supplerende faglige eller tvaerfaglige forsikringsordninger uden for lovbestemte sociale sikringsordninger - har den italienske regering anfoert, at der naesten ikke findes saadanne supplerende ordninger i Italien .

35 Det findes her tilstraekkeligt at konstatere, at dette forhold ikke kan begrunde den manglende opfyldelse af forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 8 .

36 Desuden har den italienske regering fremfoert dette argument, stoettet paa dens fortolkning af direktivets artikel 6, som Domstolen allerede har afvist ved gennemgangen af Kommissionens andet klagepunkt .

37 Det foelger heraf, at der ligeledes maa gives Kommissionen medhold i dens tredje klagepunkt .

38 Sammenfattende maa det fastslaas, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, som paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme Raadets direktiv 80/987 af 20 . oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

39 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger . Da Den Italienske Republik har tabt sagen, boer den tilpligtes at afholde sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Den Italienske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, som paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme Raadets direktiv 80/987 af 20 . oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens ( EFT L 283, s . 23 ).

2 ) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger .