Sag C-94/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – Rådets afgørelse 2003/106/EF om godkendelse af Rotterdam-konventionen – proceduren for forudgående informeret samtykke – farlige kemikalier og pesticider, der er genstand for international handel – valg af hjemmel – artikel 133 EF og 175 EF«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Kokott fremsat den 26. maj 2005

Domstolens dom (Anden Afdeling) af 10. januar 2006

Sammendrag af dom

1. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – kriterier – fællesskabsretsakt, der har et dobbelt formål eller består af to led

2. Internationale aftaler – indgåelse – Rotterdam-konventionen

(Art. 133 EF, art. 175, stk. 1, EF og art. 300, stk. 2, første afsnit, EF samt art. 300, stk. 3, første afsnit, EF)

1. Valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt, herunder en akt vedtaget til indgåelse af en international aftale, skal ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, herunder af retsaktens formål og indhold.

Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Hvis det godtgøres, at der med retsakten samtidig forfølges flere formål, eller at den har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse led er sekundært og indirekte i forhold til et andet, kan en sådan retsakt dog undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag. Anvendelse af en dobbelthjemmel er ganske vist udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige, og/eller når anvendelsen af flere hjemmeler samtidigt kan føre til en tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder.

(jf. præmis 34-36 og 52)

2. Rotterdam-konventionen om proceduren for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel består dels hvad angår de formål, som forfølges, dels hvad angår dens indhold, af to led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse led er sekundært og indirekte i forhold til et andet, og hvoraf det ene henhører under den fælles handelspolitik, mens det andet falder ind under sundheds- og miljøbeskyttelsespolitikken. Afgørelse nr. 2003/106 om godkendelse af denne konvention på Det Europæiske Fællesskabs vegne skal derfor baseres på de to tilsvarende hjemmeler, dvs. i det foreliggende tilfælde artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med de relevante bestemmelser i artikel 300 EF.

Herved bemærkes dels, at anvendelsen af både artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF ikke er udelukket som følge af, at de procedurer, der er fastlagt for de to hjemmelsbestemmelser, er uforenelige. Rotterdam-konventionen henhører således ikke under den gruppe af aftaler, som i medfør af artikel 133, stk. 5, EF kræver enstemmighed i Rådet, hvorfor den yderligere anvendelse af artikel 133 EF ikke i det foreliggende tilfælde kunne have haft nogen betydning for de afstemningsregler, der gælder i Rådet, idet sidstnævnte bestemmelse – i lighed med artikel 175, stk. 1, EF – forudsætter anvendelse af kvalificeret flertal. Dels kan anvendelsen af både artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF ikke føre til en tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder, fordi, selv om den første af disse bestemmelser, sammenholdt med artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF, ikke forudsætter høring af Parlamentet forud for indgåelsen af en aftale på området for den fælles handelspolitik, fører den anden bestemmelse derimod til et sådant resultat.

Det følger heraf, at afgørelse 2003/106 skal annulleres, for så vidt som den alene er udstedt i henhold til artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 2, første afsnit, første punktum, EF og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF.

(jf. præmis 51-54 og 56)

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

10. januar 2006 ( )

»Annullationssøgsmål – Rådets afgørelse 2003/106/EF om godkendelse af Rotterdam-konventionen – proceduren for forudgående informeret samtykke – farlige kemikalier og pesticider, der er genstand for international handel – valg af hjemmel – artikel 133 EF og 175 EF«

I sag C-94/03,

angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 28. februar 2003,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. zur Hausen, L. Ström van Lier og E. Righini, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Rådet for Den Europæiske Union først ved B. Hoff-Nielsen og M. Sims-Robertson, derefter ved sidstnævnte og K. Michoel, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

støttet af:

Den Franske Republik ved G. de Bergues, F. Alabrune og E. Puisais, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

Kongeriget Nederlandene ved H.G. Sevenster, S. Terstal og N.A.J. Bel, som befuldmægtigede,

Republikken Østrig ved E. Riedl, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,

Republikken Finland ved T. Pynnä, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved R. Caudwell, som befuldmægtiget, bistået af barrister A. Dashwood, og med valgt adresse i Luxembourg,

Europa-Parlamentet først ved C. Pennera og M. Moore, derefter ved sidstnævnte og K. Bradley, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

intervenienter,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans (refererende dommer), og dommerne J. Makarczyk, C. Gulmann, P. Kūris og J. Klučka,

generaladvokat: J. Kokott

justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. april 2005,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. maj 2005,

afsagt følgende

Dom

1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse 2003/106/EF af 19. december 2002 om indgåelse på Fællesskabets vegne af Rotterdam-konventionen om proceduren for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel (EUT 2003 L 63, s. 27, herefter »den anfægtede afgørelse«), for så vidt som den er udstedt i henhold til artikel 175, stk. 1, EF og ikke artikel 133 EF.

Retsforskrifter

2 Rotterdam-konventionen (herefter »konventionen«), der blev vedtaget den 10. september 1998 og allerede dagen efter åbnet for undertegnelse af samtlige stater og regionale organisationer for økonomisk integration, har i henhold til sin artikel 1 til formål at »fremme ansvarsdeling og samarbejde mellem parterne i den internationale handel med visse farlige stoffer for at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod mulig skade og bidrage til miljøforsvarlig anvendelse af disse stoffer«. Ifølge samme bestemmelse skal dette formål nås »ved at fremme udveksling af oplysninger om [stoffernes] egenskaber, ved at indføre en national beslutningsproces for import og eksport af sådanne stoffer og ved at videreformidle de trufne beslutninger til parterne«.

3 I henhold til konventionens artikel 3 om dennes anvendelsesområde, finder konventionen anvendelse »på forbudte kemikalier og kemikalier, der er underkastet strenge restriktioner« (herefter »kemikalier, der er forbudt eller underkastet strenge restriktioner«) og på »meget farlige pesticidformuleringer«, dog med undtagelse af visse stoffer, som er opregnet i konventionens artikel 3, stk. 2. De stoffer, som er omfattet af konventionens anvendelsesområde, er nærmere defineret i konventionens artikel 2.

4 Det fremgår således af artikel 2, litra b) og c), at der ved udtrykkene »forbudt kemikalie« eller »kemikalie, der er underkastet strenge restriktioner« forstås kemikalier, som »ved et definitivt reguleringsindgreb er blevet forbudt« til »alle« henholdsvis »praktisk talt alle anvendelsesformål […] med henblik på at beskytte menneskers sundhed eller miljøet«. »[M]eget farlige pesticidformuleringer« er defineret i artikel 2, litra d), som »et kemikalie, der er fremstillet med henblik på anvendelse som pesticid, og som ved denne anvendelse medfører alvorlige sundheds- eller miljøvirkninger kort tid efter en eller flere eksponeringer«. De procedurer, som finder anvendelse på disse to typer kemikalier, er beskrevet i artikel 5 henholdsvis artikel 6 i konventionen.

5 Hvad angår kemikalier, der er forbudt eller underkastet strenge restriktioner, bestemmer konventionens artikel 5, stk. 1-3, i det væsentlige, at når en part i konventionen har vedtaget et definitivt reguleringsindgreb – der i konventionens artikel 2, litra e) defineres som »en foranstaltning, som en part træffer for at forbyde et kemikalie eller underkaste det strenge restriktioner, og som ikke kræver, at den pågældende part udsteder yderligere forskrifter med henblik herpå« – skal denne part hurtigst muligt anmelde dette til det ved konventionen oprettede sekretariat, som herefter skal sikre sig, at den modtagne anmeldelse indeholder de i bilag I til konventionen krævede oplysninger, bl.a. en angivelse af det pågældende kemikalie, af dets fysiske, kemiske, toksikologiske og økotoksikologiske egenskaber og af grundene til vedtagelsen af det definitive reguleringsindgreb for så vidt angår menneskers sundhed eller miljøet. Er dette tilfældet, sender sekretariatet straks alle parterne i konventionen et resumé af de modtagne oplysninger. Indeholder anmeldelsen ikke de krævede oplysninger, underretter sekretariatet den part, som har fremsendt en mangelfuld anmeldelse, således at denne hurtigst muligt kan fremsende de manglende oplysninger. Konventionens artikel 5, stk. 4, bestemmer, at sekretariatet under alle omstændigheder hver sjette måned skal sende parterne et sammendrag af de oplysninger, det har modtaget i medfør af artikel 5, stk. 1 og 2, »herunder oplysninger [fra de] […] anmeldelser, som ikke indeholder alle de i bilag I krævede oplysninger«.

6 Konventionens artikel 5, stk. 5, bestemmer, at »[n]år sekretariatet har modtaget mindst én anmeldelse fra hver af to PIC-regioner [regioner oprettet med henblik på anvendelsen af proceduren for forudgående informeret samtykke, herefter »PIC-proceduren«] vedrørende et givet kemikalie og har sikret sig, at anmeldelserne opfylder kravene i bilag I, videresender det dem til Kemikalieundersøgelseskomitéen«. I henhold til artikel 5, stk. 6, gennemgår komitéen oplysningerne i de modtagne anmeldelser og udarbejder efter kriterierne i konventionens bilag II – der i det væsentlige angår grundlaget og begrundelsen for det definitive reguleringsindgreb samt dettes aktuelle eller forventede virkninger på menneskers sundhed eller miljøet – en rekommandation til partskonferencen om, hvorvidt det pågældende kemikalie skal underkastes PIC-proceduren og dermed opføres i konventionens bilag III.

7 En tilsvarende procedure for meget farlige pesticidformuleringer er fastlagt i konventionens artikel 6. Ifølge artikel 6, stk. 1, kan »[enhver] part, der er et udviklingsland eller et land med overgangsøkonomi, og på hvis territorium der er opstået problemer som følge af anvendelsen af en meget farlig pesticidformulering, [således] foreslå sekretariatet, at den pågældende pesticidformulering opføres i bilag III«. Den procedure, som skal følges i disse tilfælde, er beskrevet i artikel 6, stk. 2-5, og svarer stort set til den i denne doms præmis 5-6 beskrevne procedure, som finder anvendelse på kemikalier, der er forbudt eller underkastet strenge restriktioner.

8 Konventionens artikel 7 og 9 beskriver den procedure, der skal følges for at opføre henholdsvis fjerne et kemikalie fra konventionens bilag III, mens artikel 8 præciserer betingelserne for opførelse i dette bilag af kemikalier, som før konventionens ikrafttrædelse var undergivet den fakultative procedure for forudgående informeret samtykke, der i 1989 blev indført ved De Forenede Nationers Miljøprogram (herefter »UNEP«) og af De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (herefter »FAO«). Den ved konventionen indførte PIC-procedure er nærmere beskrevet i konventionens artikel 10 og 11, som vedrører de forpligtelser, der gælder med hensyn til import henholdsvis eksport af kemikalier opført i bilag III.

9 Artikel 10 har følgende indhold:

»1. Hver af parterne gennemfører passende love eller administrative foranstaltninger for at sikre, at der i tide træffes beslutninger om import af kemikalier, der er opført i bilag III.

2. Hver af parterne sender hurtigst muligt og senest ni måneder efter datoen for afsendelse af den i artikel 7, stk. 3, omhandlede beslutningsvejledning [som ledsager partskonferencens beslutning om opførelse af et nyt kemikalie i bilag III] sekretariatet et svar vedrørende den fremtidige import af det pågældende kemikalie. Ændrer en part sit svar, forelægger den straks sekretariatet dette ændrede svar.

3. Straks efter udløbet af den i stk. 2 omhandlede frist anmoder sekretariatet skriftligt en part, som ikke har fremsendt et sådant svar, om at gøre det. Skulle parten være ude af stand til at give et svar, hjælper sekretariatet den i givet fald med at udarbejde et svar inden for den i artikel 11, stk. 2, sidste punktum, anførte frist.

4. Et svar som omhandlet i stk. 2 består af enten:

a) en endelig beslutning, truffet i medfør af love eller administrative foranstaltninger, om:

i) at tillade import

ii) ikke at tillade import, eller

iii) at tillade import på særlige vilkår, eller

b) et foreløbigt svar, som kan være:

i) en foreløbig beslutning om at tillade import med eller uden dertil knyttede særlige vilkår eller om ikke at tillade import i interimsperioden

ii) en erklæring om, at en endelig beslutning er under overvejelse

iii) en anmodning om yderligere oplysninger fra sekretariatet eller den part, som har anmeldt det definitive reguleringsindgreb

iv) en anmodning til sekretariatet om bistand med vurdering af kemikaliet.

5. Et svar i medfør af stk. 4, litra a) eller b), skal vedrøre den eller de kategorier, som er anført for kemikaliet i bilag III.

[…]

8. Hver af parterne sikrer, i overensstemmelse med deres love eller administrative foranstaltninger, at deres svar i medfør af denne artikel er tilgængelige for alle berørte personer inden for deres jurisdiktion.

9. En part, som i medfør af stk. 2 og 4 ovenfor og artikel 11, stk. 2, træffer beslutning om ikke at tillade import af et kemikalie eller kun tillade import på nærmere bestemte vilkår, skal, hvis den ikke allerede har gjort det, samtidig forbyde eller fastsætte de samme vilkår for:

a) import af kemikaliet uanset kilde og

b) indenlandsk produktion af kemikaliet til indenlandsk anvendelse.

10. Hver sjette måned giver sekretariatet alle parterne underretning om de svar, det har modtaget. Denne underretning skal om muligt indeholde en beskrivelse af de love eller administrative foranstaltninger, som ligger til grund for beslutningerne. Sekretariatet underretter endvidere parterne om tilfælde, hvor det ikke har modtaget noget svar.«

10 Konventionens artikel 11 vedrørende forpligtelser i forbindelse med eksport af kemikalier, der er opført i bilag III til konventionen, bestemmer:

»1. Hver eksporterende part skal:

a) gennemføre passende love eller administrative foranstaltninger for at videresende de af sekretariatet i medfør af artikel 10, stk. 10, fremsendte svar til alle berørte personer inden for deres jurisdiktion

b) indføre passende love eller administrative foranstaltninger til at sikre, at eksportørerne inden for deres jurisdiktion overholder beslutningerne i hvert enkelt svar senest seks måneder efter den dato, hvor sekretariatet i overensstemmelse med artikel 10, stk. 10, første gang underretter parterne om det pågældende svar

c) på anmodning og i fornødent omfang rådgive og bistå importerende parter:

i) med at indhente yderligere oplysninger som hjælp til at træffe foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 10, stk. 4, og artikel 10, stk. 2, litra c), nedenfor, og

ii) med at øge deres kapacitet og kompetence til sikker håndtering af kemikalier i hele disses livscyklus.

2. Hver af parterne sikrer, at et kemikalie i bilag III ikke eksporteres fra deres territorium til en importerende part, som på grund af særlige omstændigheder ikke har fremsendt noget svar, eller som har fremsendt et foreløbigt svar, der ikke indeholder nogen foreløbig beslutning, medmindre:

a) det er et kemikalie, som på tidspunktet for importen er registreret som et kemikalie i den importerende part, eller medmindre

b) det er et kemikalie, som vides tidligere at have været anvendt i eller importeret til den importerende part, og for hvilket der ikke er vedtaget reguleringsindgreb for at forbyde dets anvendelse, eller medmindre

c) eksportøren gennem en udpeget national myndighed i den importerende part har anmodet om og modtaget udtrykkeligt samtykke til importen. Den importerende part besvarer en sådan anmodning inden 60 dage og underretter straks sekretariatet om sin beslutning.

De eksporterende parters forpligtelser i medfør af dette stykke gælder i ét år og får virkning seks måneder efter den dato, hvor sekretariatet første gang, i overensstemmelse med artikel 10, stk. 10, underretter parterne om, at en part ikke har fremsendt noget svar eller har fremsendt et foreløbigt svar, som ikke indeholder nogen foreløbig beslutning.«

11 Mens konventionens artikel 10 og 11 fastlægger de forpligtelser, som er knyttet til import og eksport af kemikalier opført i konventionens bilag III, regulerer konventionens artikel 12 det særlige tilfælde, hvor et stof endnu ikke er opført i nævnte bilag. Denne bestemmelse fastsætter i det væsentlige, at hvis en part fra sit territorium eksporterer et kemikalie, som er forbudt eller underkastet strenge restriktioner, forelægger denne part en eksportanmeldelse for den importerende part, som bekræfter modtagelsen heraf. Anmeldelsen består bl.a. af oplysninger til identifikation af det pågældende kemikalie, oplysninger om sikkerhedsforanstaltninger til mindskelse af eksponering for og udledning af kemikaliet samt alle yderligere oplysninger, som den relevante udpegede nationale myndighed i den eksporterende part har […] adgang til, og som ville være til gavn for den udpegede nationale myndighed i den importerende part. I henhold til artikel 12, stk. 5, ophører forpligtelsen til at foretage en eksportanmeldelse, når følgende tre betingelser er opfyldt: kemikaliet er opført i bilag III, den importerende part har tilsendt sekretariatet et svar vedrørende spørgsmålet om fremtidig import af det pågældende kemikalie i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, og sekretariatet har videresendt svaret til parterne i overensstemmelse med artikel 10, stk. 10.

12 Konventionens artikel 13 vedrører de oplysninger, der skal ledsage eksporterede kemikalier. Ifølge artikel 13, stk. 1, opfordrer »[p]artskonferencen […] Verdenstoldorganisationen til at tildele de enkelte kemikalier eller grupper af kemikalier i bilag III specifikke toldkoder under Det Harmoniserede System«. Når en sådan kode er blevet tildelt, skal den påføres de transportpapirer, som ledsager det pågældende kemikalie ved eksport. Artikel 13, stk. 2 og 3, fastsætter desuden en forpligtelse for parterne i konventionen til at kræve, for kemikalier opført i bilag III og kemikalier, der er forbudt eller underkastet strenge restriktioner på deres område (artikel 13, stk. 2), såvel som for kemikalier, der er allerede er underkastet krav om miljø- eller sundhedsrelateret mærkning på deres område (artikel 13, stk. 3), at de ved eksport pålægges »mærkningskrav, der sikrer passende adgang til oplysninger om risici og/eller farer for menneskers sundhed eller miljøet, under hensyntagen til relevante internationale standarder«. Konventionens artikel 13, stk. 4, opfordrer hver eksporterende part til at kræve, at hver importør får tilsendt et sikkerhedsdatablad i en internationalt anerkendt udformning indeholdende de seneste tilgængelige oplysninger, i det mindste med hensyn til kemikalier som omhandlet i artikel 13, stk. 2, der skal anvendes til erhvervsformål. Endelig bør oplysningerne på mærkningen af kemikaliet og i sikkerhedsdatabladet, i henhold til artikel 13, stk. 5, så vidt muligt anføres på et eller flere af den importerende parts officielle sprog.

13 Under samme synsvinkel opfordrer konventionens artikel 14 parterne til at udveksle alle de til rådighed stående videnskabelige, tekniske, økonomiske og juridiske oplysninger om kemikalier, der er omfattet af konventionens anvendelsesområde, samt oplysninger om indenlandske reguleringsindgreb, som væsentligt begrænser en eller flere anvendelser af disse kemikalier. Konventionens artikel 16 vedrører teknisk bistand. I denne forbindelse opfordres parter med mere avancerede programmer for regulering af kemikalier til at yde bistand til andre parter i konventionen, navnlig udviklingslande og lande med overgangsøkonomi, så de kan udvikle deres infrastruktur og kapacitet til håndtering af kemikalier »gennem hele disses livscyklus«.

14 Endelig fremgår det af konventionens artikel 15, at parterne skal træffe alle de nødvendige foranstaltninger med henblik på en effektiv gennemførelse af konventionen, herunder opbygge og/eller udbygge nationale infrastrukturer og institutioner, samt om fornødent vedtage foranstaltninger såsom oprettelse af nationale registre og databaser med sikkerhedsoplysninger om kemikalier, ansporing af industrien til at tage initiativer eller fremme af frivillige aftaler om teknisk bistand. Endvidere fremgår det af artikel 15, stk. 2, at »[h]ver af parterne […] så vidt muligt [sikrer], at offentligheden har passende adgang til oplysninger om kemikaliehåndtering og håndtering af uheld og om alternativer, der er sikrere for menneskers sundhed eller miljøet end kemikalierne i bilag III«, mens artikel 15, stk. 4, bestemmer, at »[i]ntet i denne konvention kan fortolkes derhen, at den begrænser parternes ret til at træffe strengere foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet end fastsat i denne konvention, forudsat at de pågældende foranstaltninger er forenelige med konventionens bestemmelser og i overensstemmelse med international ret«.

15 Konventionens efterfølgende bestemmelser omhandler i det væsentlige rollen og opgaverne for de organer og institutioner, der er blevet pålagt at følge op på og kontrollere gennemførelsen af konventionen (artikel 18 og 19), de regler, som finder anvendelse i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til konventionen og i tilfælde af tvister angående fortolkningen og anvendelsen af konventionen (artikel 17 og 20) samt regler om den procedure, som skal følges ved ændringer af konventionen eller dens bilag eller ved vedtagelse af yderligere bilag (artikel 21 og 22).

16 Ifølge konventionens artikel 25, stk. 1, forelægges denne til ratifikation, accept eller godkendelse af stater og regionale organisationer for økonomisk integration, og konventionen er åben for tiltrædelse af stater og nævnte organisationer fra den dato, hvor den lukkes for undertegnelse. Hvad angår de pågældende organisationer bestemmer artikel 25, stk. 2 nærmere, at »[e]nhver regional organisation for økonomisk integration, som bliver part i […] konvention[en], uden at nogen af dens medlemsstater selv er part i konventionen, er bundet af alle de i konventionen fastsatte forpligtelser«. Hvis derimod »en eller flere medlemsstater af en sådan organisation er part i konventionen, afgør organisationen og dens medlemsstater fordelingen af deres respektive ansvarsområder, for så vidt angår opfyldelsen af deres forpligtelser i medfør af konventionen«. Det fremgår af artikel 25, stk. 2, in fine, at i tilfælde af denne art »er organisationen og medlemsstaterne ikke berettiget til at udøve deres rettigheder i medfør af konventionen samtidigt«. I konventionens artikel 25, stk. 3, opfordres regionale organisationer for økonomisk integration til i deres ratifikations-, accept-, godkendelses- eller tiltrædelsesinstrumenter at angive »omfanget af deres kompetence på de områder, der omfattes af konventionen«.

Sagens baggrund

17 Efter undertegnelsen af konventionen på Fællesskabets vegne den 11. september 1998 i Rotterdam (Nederlandene) fremlagde Kommissionen den 24. januar 2002 et forslag til Rådets afgørelse om godkendelse af konventionen på vegne af Fællesskabet (EFT C 126 E, s. 274), idet Kommissionen i overensstemmelse med konventionens artikel 25, stk. 3, angav omfanget af Fællesskabets kompetence på de områder, der er reguleret af konventionen. Med hjemmel i artikel 133 EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 2, første afsnit, første punktum, EF og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF, fastsatte dette forslag i artikel 2, stk. 2, at »Fællesskabet har kompetence vedrørende alle spørgsmål, der henhører under konventionen«.

18 Efter at Europa-Parlamentet var blevet hørt i henhold til artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF, besluttede Rådet imidlertid enstemmigt ikke at følge dette forslag og at erstatte artikel 133 EF med artikel 175, stk. 1, EF. Afgørelsen, som blev vedtaget uden debat under samlingen i Rådet »Retlige og Indre Anliggender« afholdt i Bruxelles den 19. december 2002, fik således hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 2, første afsnit, første punktum, EF og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF. Den i henhold til konventionens artikel 25, stk. 3, påkrævede kompetenceerklæring er opført i bilag B til nævnte afgørelse og har følgende ordlyd:

»Det Europæiske Fællesskab erklærer, at det i henhold til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 175, stk. 1, har kompetence til at indgå internationale aftaler og opfylde de forpligtelser, de medfører, når de bidrager til bestræbelserne på at nå følgende mål:

– bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten

– beskyttelse af menneskers sundhed

– forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne

– fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer.

Desuden erklærer Det Europæiske Fællesskab, at det allerede har vedtaget retsakter, herunder Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 304/2003 [af 28.1.2003] om eksport og import af farlige kemikalier [EUT L 63, s. 1], der forpligter dets medlemsstater på områder, som omfattes af denne konvention, og at det vil fremlægge og om nødvendigt ajourføre en fortegnelse over disse retsakter for konventionens sekretariat.

Det Europæiske Fællesskab er ansvarligt for opfyldelsen af de forpligtelser i medfør af konventionen, der henhører under gældende fællesskabsret.

Udøvelsen af Fællesskabets beføjelser undergår i sagens natur en vedvarende udvikling.«

19 Da Kommissionen fandt, at retsakten til indgåelse af konventionen under disse omstændigheder var ugyldig, besluttede den at anlægge denne sag.

20 Ved kendelse af 16. juli 2003 har Domstolens præsident givet Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Finland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.

Om søgsmålet

Parternes argumenter

21 Kommissionen har til støtte for sit søgsmål anført et enkelt anbringende, hvormed den gør gældende, at der er sket en tilsidesættelse af EF-traktaten som følge af valget af en urigtig hjemmel. Da konventionen i det væsentlige faktisk er bestemt til at regulere international handel med visse farlige kemikalier, falder den ind under den fælles handelspolitik og ikke den fælles miljøpolitik. Følgelig skulle den anfægtede afgørelse have været vedtaget med hjemmel i artikel 133 EF – sammenholdt med artikel 300 EF – og ikke med hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF – sammenholdt med artikel 300 EF.

22 Kommissionen har i denne forbindelse navnlig støttet sig på konventionens mål og formål, som klart fremhæver parternes vilje til at iværksætte et snævert samarbejde på området for international handel med pesticider og andre farlige kemikalier, men har endvidere støttet sig på selve konventionsteksten, hvis bestemmelser entydigt afspejler dette instruments overvejende handelsmæssige sigte.

23 Dette gælder for det første selve konventionens titel og artikel 1, som udtrykkeligt nævner »international handel« med visse farlige kemikalier og pesticider såvel som »import« og »eksport« af disse stoffer. Dette gælder endvidere for konventionens artikel 5-9, som indeholder de væsentligste regler om opførelse – eller fjernelse – af de særligt farlige kemikalier i bilag III til konventionen. Endelig gælder dette især for konventionens artikel 10 og 11, som spiller en afgørende rolle for ordningen i konventionen, idet de fastlægger de primære forpligtelser knyttet til import og eksport af kemikalier opført i nævnte bilag samt definerer rammerne for PIC-proceduren præcist. Disse to bestemmelser har en klar handelsmæssig rækkevidde, navnlig hvor de takket være ordningen for meddelelse af svar med hensyn til fremtidig import af kemikalier giver eksportørerne mulighed for præcist at vide, hvilke markeder der er åbne for deres produkter, og på hvilke betingelser.

24 I samme forbindelse har reglerne i konventionens artikel 12-16 utvivlsomt en indvirkning på samhandelen med kemikalier, eftersom de giver importlandene de nødvendige redskaber og oplysninger til at identificere de potentielle risici, som er forbundet med anvendelsen af disse kemikalier, og dermed til at nægte eller begrænse adgangen til deres område for kemikalier, som de selv har forbudt eller underkastet strenge restriktioner, eller som de i givet fald ikke kan forvalte eller anvende på sikker vis.

25 Kommissionen har supplerende anført, at den omstændighed, at hensynet til menneskers sundhed eller miljøet eventuelt har kunnet begrunde indgåelsen af konventionen, ikke kan hindre dennes godkendelse i henhold til artikel 133 EF, eftersom det for det første følger af fast retspraksis, at den fælles handelspolitik per definition skal være genstand for en udvidende fortolkning, som rækker videre end den snævre ramme for samhandel. Den fælles handelspolitik kan således omfatte andre foranstaltninger end rene told- og tariferingsforanstaltninger og kan forfølge andre mål end blot en regulering af handelen med tredjelande, herunder f.eks. udviklingsbistand til disse lande, iværksættelse af en udenrigs- og sikkerhedspolitik, eller som i dette tilfælde sundheds- og miljøbeskyttelse. Herved har Kommissionen navnlig henvist til dom af 26. marts 1987, sag 45/86 (Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493), af 29. marts 1990, sag C-62/88 (Grækenland mod Rådet, »Tchernobyl-dommen«, Sml. I, s. 1527) samt dom af 12. december 2002, sag C-281/01 (Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 12049), hvorved Domstolen annullerede Rådets afgørelse 2001/469/EF af 14. maj 2001 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af aftalen mellem regeringen for Amerikas Forenede Stater og Det Europæiske Fællesskab om koordinering af programmer for energieffektivitetsmærkning af kontorudstyr (EFT L 172, s. 1).

26 For det andet fremgår det også af selve traktatens ordlyd og navnlig af artikel 6 EF og artikel 152, stk. 1, første afsnit, EF, at dels miljøbeskyttelseshensyn, dels sundhedsbeskyttelseshensyn skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner som nævnt i artikel 3 EF. En international aftale kan således godt godkendes med hjemmel i en bestemmelse som artikel 133 EF, selv om den primært eller sekundært forfølger miljømæssige mål. I det foreliggende tilfælde er det så meget desto mere påkrævet at anvende denne bestemmelse, da konventionen i det væsentlige indeholder regler for international handel med farlige kemikalier og ikke nationale regler om kemikalieproduktion eller markedsføring af kemikalier, hvilket er sekundære aspekter i forhold til import og eksport af kemikalier. Ligesom Domstolen har fastslået hvad angår nævnte aftale mellem regeringen for Amerikas Forenede Stater og Fællesskabet (herefter »Energy Star-aftalen«), er konventionen i den foreliggende sag således et instrument, der har en »direkte og umiddelbar« indvirkning på handelen med farlige kemikalier, mens den gunstige indvirkning på menneskers sundhed og miljøet er en »indirekte indvirkning, som ligger ude i fremtiden«.

27 Rådet såvel som samtlige intervenienter har eftertrykkeligt bestridt Kommissionens opfattelse. Disse procesdeltagere har gjort gældende, at for så vidt som konventionen ikke indfører nogen som helst ordning for gensidig anerkendelse af mærkningsregler for farlige kemikalier og nærmere har til formål at kontrollere endog begrænse samhandelen med disse kemikalier snarere end at fremme den, har den flere ligheder med Cartagena-protokollen om biosikkerhed end med Energy Star-aftalen, som netop havde til formål at gøre det muligt for producenterne gennem en procedure for gensidig anerkendelse at anvende et fælles logo, og dermed stimulere udbud og efterspørgsel på energimæssigt effektive produkter. Da Domstolen bl.a. blev anmodet om at udtale sig om den korrekte hjemmel til indgåelse af nævnte protokol, som også indfører en procedure »med forudgående kvalificeret samtykke«, fastslog den i præmis 33 i udtalelse 2/00 af 6. december 2001 (Sml. I, s. 9713), at denne procedure er et typisk instrument i miljøpolitik, således at artikel 175, stk. 1, EF skulle anvendes som hjemmel ved indgåelsen af denne protokol på Fællesskabets vegne. Tilsvarende betragtninger bør tillægges vægt hvad angår indgåelsen af konventionen i den foreliggende sag.

28 Hvad således angår selve konventionens formål har Rådet og intervenienterne henvist til de mange betragtninger til konventionen, som omhandler de farer og skadelige virkninger, som kemikalier og pesticider har for menneskers sundhed og miljøet, samt til konventionens artikel 1, som nævner parternes vilje til at fremme ikke blot international handel med disse kemikalier, men også ansvarsdeling og samarbejde mellem parterne i den internationale handel med kemikalier for at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod mulig skade og bidrage til miljøforsvarlig anvendelse af stofferne. En gennemlæsning af denne bestemmelse samt af konventionens artikel 2, litra f), hvorefter der ved »eksport« og »import« af kemikalier forstås alle forsendelser af et kemikalie fra en part til en anden, dog ikke rene transitforsendelser, uanset med hvilket formål disse forsendelser gennemføres, bekræfter således, at konventionens formål overvejende er miljøpolitisk.

29 I samme øjemed fremhæver flere af de centrale bestemmelser i konventionen klart, at de sundheds- og miljøpolitiske formål er fremherskende i forhold til – som hævdet af Kommissionen – parternes vilje til at fremme, lette eller regulere international handel med de pågældende kemikalier. Foruden konventionens artikel 10 og 11 vedrørende selve PIC-proceduren har Rådet og intervenienterne i denne forbindelse i særdeleshed nævnt bestemmelserne om meddelelse af nationale foranstaltninger, hvis formål er at forbyde kemikalier eller underkaste dem strenge restriktioner (artikel 5), den procedure, som skal følges for at opføre eller fjerne et kemikalie i bilag III til konventionen (artikel 7-9), mærkningskrav for kemikalier (artikel 13), udveksling af alle oplysninger om kemikalier omfattet af konventionens anvendelsesområde (artikel 14), opbygning eller udbygning af nationale infrastrukturer og institutioner med henblik på en effektiv gennemførelse af konventionen, navnlig ved oprettelse af nationale registre og databaser med sikkerhedsoplysninger om kemikalier (artikel 15) og teknisk bistand til udviklingslande og lande med overgangsøkonomi (artikel 16).

30 Endelig fremgår det efter Rådets og intervenienternes opfattelse klart af den kontekst, hvori konventionen blev indgået, at denne grundlæggende er af miljøpolitisk karakter. Herved har Rådet for det første anført, at konventionen direkte er inspireret af den fakultative procedure for forudgående informeret samtykke, indført af UNEP og FAO – dog i en ikke-handelsmæssig ramme – samt at det var administrationsorganerne for dette program henholdsvis organisation, som indkaldte til partskonferencen for at forberede og vedtage konventionen, og som i øvrigt har påtaget sig en væsentlig rolle hvad angår selve forvaltningen af konventionen, idet det fremgår af konventionens artikel 19, stk. 3, at »[s]ekretariatsopgaverne for denne konvention varetages i fællesskab af eksekutivdirektøren for UNEP og generaldirektøren for FAO, med forbehold af arrangementer, der aftales mellem dem og godkendes af partskonferencen«.

31 Rådet har herefter anført, at konventionen endvidere gentager kapitel 19 i »Agenda 21«-programmet, der blev vedtaget under De Forenede Nationers konference om miljø og udvikling afholdt i Rio de Janeiro (Brasilien) fra den 3 til den 14. juni 1992. Med overskriften »Miljøforsvarlig håndtering af giftige kemikalier, herunder forebyggelse af ulovlig international handel med giftige og farlige produkter« nævnes i dette kapitel udtrykkeligt en almindelig udbredelse af PIC-proceduren som et middel til at styrke en forsvarlig håndtering af giftige kemikalier.

32 Endelig figurerer konventionen tillige blandt de væsentlige aftaler, der blev nævnt under verdenstopmødet om bæredygtig udvikling afholdt i Johannesborg (Sydafrika) fra den 26. august til den 4. september 2002. Handlingsplanen, som blev vedtaget ved topmødets afslutning, opfordrede i punkt 23, litra a), udtrykkeligt alle parter til at fremme en hurtig ratifikation og gennemførelse af dette instrument på grund af dets gunstige virkninger for menneskers sundhed og miljøet.

33 Samtlige disse faktorer taler således klart for at anvende artikel 175, stk. 1, EF. Rådet og intervenienterne har i den forbindelse henvist til en række fællesskabsaftaler og forordninger, som også indeholder bestemmelser af handelsmæssig karakter, men som på grund af deres overvejende miljømæssige sigte ikke desto mindre er blevet udstedt med hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF, EF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 175 EF) eller EØF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu EF-traktatens artikel 130 S). Dette er navnlig tilfældet med hensyn til Rådets afgørelse 93/98/EØF af 1. februar 1993 om indgåelse på Fællesskabets vegne af konventionen om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelsen heraf (Basel-konventionen) (EFT L 39, s. 1) samt Rådets forordning (EØF) nr. 2455/92 af 23. juli 1992 om udførsel og indførsel af visse farlige kemikalier (EFT L 251, s. 13), Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1) og Rådets forordning (EF) nr. 338/97 af 9. december 1996 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed (EFT 1997 L 61, s. 1).

Domstolens bemærkninger

34 Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt, herunder en akt vedtaget til indgåelse af en international aftale, ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, herunder af retsaktens formål og indhold (jf. dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet, præmis 11, af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid-dommen«, Sml. I, s. 2867, præmis 10, af 3.12.1996, sag C-268/94, Portugal mod Rådet, Sml. I, s. 6177, præmis 22, udtalelse 2/00, præmis 22, og dom af 13.9.2005, sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45).

35 Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led (jf. dom af 30.1.2001, sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 779, præmis 59, af 11.9.2003, sag C-211/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913, præmis 39, og af 29.4.2004, sag C-338/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 4829, præmis 55).

36 Hvis det godtgøres, at der med retsakten samtidig forfølges flere formål, eller at den har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse led er sekundært og indirekte i forhold til et andet, kan en sådan retsakt dog undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag (jf. i denne retning bl.a. dom af 19.9.2002, sag C-336/00, Huber, Sml. I, s. 7699, præmis 31, af 12.12.2002, Kommissionen mod Rådet, præmis 35, og af 11.9.2003, Kommissionen mod Rådet, præmis 40).

37 Som Rådet og samtlige intervenienter har anført i deres skriftlige eller mundtlige indlæg, kan det i det foreliggende tilfælde ikke nægtes, at beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet var kernen blandt de hensyn, som konventionens undertegnende parter havde i tankerne. Dette formål fremgår klart ikke alene af en gennemlæsning af konventionens præambel, men endvidere af selve konventionsteksten, idet en række bestemmelser utvivlsomt bekræfter nævnte formåls vigtighed.

38 Dette gælder navnlig for konventionens artikel 5, som indfører en procedure for udveksling af oplysninger om foranstaltninger, som parterne træffer for på deres område at forbyde et kemikalie eller underkaste det strenge restriktioner, samt for konventionens artikel 12, som indeholder en forpligtelse for parterne til at forelægge en eksportanmeldelse for den importerende part, hvis et kemikalie, som er forbudt eller underkastet strenge restriktioner, eksporteres fra deres område, og som tillige opfordrer sidstnævnte part til formelt at bekræfte meddelelsens modtagelse. Som generaladvokaten har bemærket i punkt 37 i forslaget til afgørelse, skal disse bestemmelser i det væsentlige forhindre, at en part – især et udviklingsland – konfronteres med import af farlige kemikalier uden forinden at have haft mulighed for at træffe de påkrævede forholdsregler til beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed.

39 I samme henseende skal konventionens artikel 10 og 11 nævnes. Disse bestemmelser fastsætter de forpligtelser, der er knyttet til import og eksport af kemikalier opført i bilag III til konventionen, men indeholder samtidig visse forskrifter, som de i konventionens artikel 10, stk. 9, litra b), eller artikel 11, stk. 1, litra c), anførte vedrørende indenlandsk produktion og forvaltning af kemikalier, der har til formål at sikre et højt sundheds- og miljøbeskyttelsesniveau uanset kemikaliets oprindelse og kilde.

40 Endelig kan der i denne forbindelse også henvises til konventionens artikel 13-16, hvor disse særligt nævner et sikkerhedsdatablad (artikel 13, stk. 4), udveksling af alle oplysninger om kemikalier omfattet af konventionens anvendelsesområde, herunder toksikologiske og økotoksikologiske oplysninger eller sikkerhedsoplysninger [artikel 14, stk. 1, litra a)], og offentlighedens adgang til oplysninger om kemikaliehåndtering og håndtering af uheld og om alternativer, »der er sikrere for menneskers sundhed eller miljøet« (artikel 15, stk. 2). Disse forskellige bestemmelser, og herunder i øvrigt også konventionens artikel 16 om teknisk bistand til fordel for udviklingslande og lande med overgangsøkonomi, understreger tydeligt nødvendigheden af at overvåge kemikaliesikkerheden og at sikre en sund og bæredygtig kemikaliehåndtering. Desuden er det i henhold til konventionen udtrykkeligt tilladt parterne at træffe strengere foranstaltninger end de i konventionen fastsatte med henblik på en bedre beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet, forudsat at de pågældende foranstaltninger er forenelige med konventionens bestemmelser og i overensstemmelse med international ret (artikel 15, stk. 4).

41 Gennemgangen af ovennævnte bestemmelser viser således vigtigheden af miljø- og sundhedsmæssige elementer i konventionens ordning. Som Rådet med rette har anført, skinnede dette desuden både igennem i det internationale regi, hvor konventionen blev debatteret og forhandlet (UNEP og FAO samt Rio de Janeiro-konferencen i 1992 og topmødet i Johannesborg i 2002) og i debatten på fællesskabsplan, hvor en hurtig ratifikation af konventionen bl.a. er nævnt blandt de prioriterede indsatsområder opstillet i artikel 7, stk. 2, litra d) i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1600/2002/EF af 22. juli 2002 om fastlæggelse af Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram (EFT L 242, s. 1).

42 Imidlertid kan det ikke på baggrund af de foregående præmisser udledes, at det handelspolitiske led i konventionen alene er sekundært. En gennemlæsning af konventionens bestemmelser og især af bestemmelserne om PIC-proceduren fører således til den konklusion, at konventionen tillige indeholder forskrifter, der regulerer samhandelen med farlige kemikalier samt har direkte og umiddelbar indvirkning på denne samhandel (jf. i denne retning udtalelse 2/00, præmis 37, og dom af 12.12.2002, Kommissionen mod Rådet, præmis 40 og 41).

43 Sådanne forskrifter ses allerede i konventionens artikel 1, hvori parterne i konventionen anfører, at de har til hensigt at fremme ansvarsdeling og samarbejde »i den internationale handel med visse farlige stoffer«, men tillige i selve den afgørelse, som er genstand for dette søgsmål. Rådet har således i betragtning 3 til afgørelsen udtrykkeligt anerkendt, at konventionen »er et vigtigt skridt hen imod en forbedring af den internationale regulering af handelen med visse farlige kemikalier og pesticider med henblik på at beskytte sundhed og miljø mod potentielle skader og fremme miljøforsvarlig anvendelse af disse stoffer«. Det kan herefter lægges til grund, at det er gennem vedtagelse af handelsmæssige foranstaltninger for samhandelen med visse farlige kemikalier eller pesticider, at parterne i konventionen har til hensigt at nå målet om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet.

44 I denne forbindelse bemærkes endvidere, at selv om proceduren for forudgående informeret samtykke, således som Rådet og flere intervenienter har gjort gældende, faktisk udgør et typisk instrument i miljøpolitik, varetages procedurens iværksættelse inden for rammerne af denne konvention ved bestemmelser, som direkte regulerer handel med de produkter, som proceduren omfatter. Det fremgår således dels af selve konventionens titel, dels af konventionens artikel 5, stk. 6 – sammenholdt med bilag II, litra c), nr. iv), til konventionen – at denne kun finder anvendelse på visse farlige kemikalier og pesticider, som er genstand for international handel, hvilket i sig selv udgør en betingelse sine qua non for opførelse af et kemikalie i bilag III til konventionen og dermed for at anvende PIC-proceduren. I Cartagena-protokollen, som Domstolen tog stilling til i udtalelse 2/00, forelå der ikke en tilsvarende udtrykkelig forbindelse mellem handel og miljø.

45 På baggrund af konventionen om den biologiske mangfoldighed undertegnet af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og dets medlemsstater i juni 1992 og godkendt ved Rådets afgørelse 93/626/EØF af 25. oktober 1993 (EFT L 309, s. 1), er det primære formål med Cartagena-protokollen, således som Domstolen udtalte i præmis 34 i udtalelse 2/00, at beskytte den biologiske mangfoldighed mod de ødelæggende virkninger, som kan indtræde som følge af aktiviteter i forbindelse med behandling af levende modificerede organismer og navnlig som følge af grænseoverskridende overførsler heraf. Handel med sådanne organismer er derfor kun et de aspekter, som protokollen regulerer, selv om det i henhold til konventionen er det element, som betinger anvendelsen af PIC-proceduren.

46 Således som denne procedure er beskrevet i konventionen, består den af flere foranstaltninger, der skal kvalificeres som foranstaltninger, som »regulerer« eller »opstiller forskrifter« for international handel med kemikalier, og som derfor falder ind under den fælles handelspolitik. I denne forbindelse kan særligt nævnes forpligtelsen for parterne i konventionen til at etablere en importordning for kemikalier undergivet denne procedure (artikel 10, stk. 1-5), til at meddele de væsentlige elementer i denne ordning til enhver berørt fysisk eller juridisk person (artikel 10, stk. 8) eller forpligtelsen for eksporterende parter til at sikre, at eksportører under deres jurisdiktion overholder de ordninger, som er etableret af de importerende parter, og navnlig at forbyde, bortset fra i enkelte klare undtagelsestilfælde, enhver eksport af kemikalier opført i bilag III til konventionen til en part i konventionen, som ikke har underrettet sekretariatet om den importordning, der gælder for disse kemikalier, eller kun har givet et midlertidigt svar, som ikke indeholder en beslutning om en midlertidigt gældende importordning [artikel 11, stk. 1, litra b), og stk. 2].

47 Konventionens artikel 10, stk. 9 – som forpligter de parter, der har truffet beslutning om ikke at give samtykke til import af et bestemt kemikalie eller kun at give samtykke under visse betingelser, til samtidigt at forbyde eller begrænse import af dette kemikalie uanset dets kilde samt forbyde eller begrænse indenlandsk produktion af kemikaliet – viser herved klart denne aftales tætte sammenknytning mellem handels- og miljøpolitik. For så vidt som denne bestemmelse tillige omhandler indenlandsk produktion af de pågældende kemikalier, falder den utvivlsomt ind under sundheds- og miljøpolitikken. Samtidig kan det dog ikke nægtes, at en sådan bestemmelse har en klar handelsmæssig rækkevidde, eftersom den foranstaltning om et forbud eller en begrænsning, som de importerende parter træffer, skal finde anvendelse på enhver import af de berørte kemikalier uanset deres kilde. De lande, som ikke har undertegnet konventionen, er således også omfattet af denne bestemmelse, der kan få direkte indflydelse på handelstransaktioner fra og til disse lande.

48 Endelig kan konventionens artikel 13 og især artikel 13, stk. 2 og 3, der pålægger hensigtsmæssige mærkningskrav ved eksport af farlige kemikalier, også indordnes blandt de af konventionens bestemmelser, som »regulerer« eller »opstiller forskrifter« for international handel med de omhandlede kemikalier. Konventionens betydning for den internationale handel bekræftes desuden også af artikel 13, stk. 1, hvorefter Verdenstoldorganisationen opfordres til at tildele de enkelte kemikalier eller grupper af kemikalier i konventionens bilag III specifikke toldkoder under Det Harmoniserede System, hvilke koder skal påføres de transportpapirer, som ledsager det pågældende kemikalie ved eksport.

49 Disse bemærkninger angående konventionens handelsmæssige led kan ikke drages i tvivl under henvisning til, at konventionen, som anført, skulle begrænse handel med kemikalier snarere end at fremme den. Som Kommissionen med rette har anført i sine skriftlige indlæg, er flere fællesskabsretsakter blevet vedtaget under henvisning til artikel 133 EF eller tidligere til EF-traktatens artikel 113 (efter ændring nu artikel 133 EF), selv om de udtrykkeligt har til formål at begrænse eller endog totalt forbyde import og eksport af visse produkter (jf. herved bl.a. domme af 17.10.1995, sag C-70/94, Werner, Sml. I, s. 3189, præmis 10, henholdsvis sag C-83/94, Leifer, Sml. I, s. 3231, præmis 10, og af 14.1.1997, sag C-124/95, Centro-Com, Sml. I, s. 81, præmis 26).

50 Hvad angår det af flere intervenienter anførte om, at andre fællesskabsaftaler eller forordninger har hjemmel i EØF-traktatens eller EF-traktatens artikel 130 S eller i artikel 175 EF, har dette på ingen måde nogen relevans for den foreliggende sag. Valget af hjemmel for en retsakt må således foretages på grundlag af retsaktens eget formål og indhold og ikke i lyset af den hjemmel, som er anvendt ved vedtagelsen af andre fællesskabsretsakter, der eventuelt har lignende kendetegn (jf. bl.a. dom af 28.6.1994, sag C-187/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2857, præmis 28, som netop vedrørte valget af hjemmel for forordning nr. 259/93, og som Rådet og flere intervenienter har henvist til i den foreliggende sag til støtte for at anvende artikel 175 EF).

51 Henset til samtlige de ovenfor anførte bemærkninger, og som det desuden udtrykkeligt fremgår af betragtning 8 til konventionen, hvorefter der er behov for et positivt samspil mellem parternes handels- og miljøpolitik til fremme af en bæredygtig udvikling, må det således fastslås, at konventionen, dels hvad angår de formål, som forfølges, dels hvad angår dens indhold, består af to led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse led er sekundært og indirekte i forhold til et andet, og hvoraf det ene henhører under den fælles handelspolitik, mens det andet falder ind under sundheds- og miljøbeskyttelsespolitikken. I overensstemmelse med den i denne doms præmis 36 citerede retspraksis skal afgørelsen om godkendelse af denne konvention på Fællesskabets vegne derfor baseres på de to tilsvarende hjemmeler, dvs. i det foreliggende tilfælde artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med de relevante bestemmelser i artikel 300 EF.

52 Som Domstolen i det væsentlige har fastslået i titandioxid-dommen, præmis 17-21, er anvendelse af en dobbelthjemmel ganske vist udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige, og/eller når anvendelsen af flere hjemmeler samtidigt kan føre til en tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder (jf. også i denne retning dom af 25.2.1999, forenede sager C-164/97 og C-165/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1139, præmis 14, og af 29.4.2004, Kommissionen mod Rådet, præmis 57). Imidlertid har anvendelsen af både artikel 133 EF og af artikel 175, stk. 1, EF som hjemmel ingen af de ovennævnte konsekvenser i det foreliggende tilfælde.

53 Dels henhører konventionen ikke under den gruppe af aftaler, som i medfør af artikel 133, stk. 5, EF kræver enstemmighed i Rådet, hvorfor den yderligere anvendelse af artikel 133 EF ikke i det foreliggende tilfælde kunne have haft nogen betydning for de afstemningsregler, der gælder i Rådet, idet sidstnævnte bestemmelse – i lighed med artikel 175, stk. 1, EF – forudsætter anvendelse af kvalificeret flertal.

54 Dels kan anvendelsen af både artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF ikke føre til en tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder, fordi, selv om den første af disse bestemmelser, sammenholdt med artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF, ikke forudsætter høring af Parlamentet forud for indgåelsen af en aftale på området for den fælles handelspolitik, fører den anden bestemmelse derimod til et sådant resultat. I modsætning til hvad der var tilfældet i den sag, som gav anledning til titandioxid-dommen, fører anvendelsen af flere hjemmeler samtidigt således ikke i det foreliggende tilfælde til en tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder.

55 Endelig bemærkes, at Fællesskabet ved at udstede afgørelsen om godkendelse af konventionen under henvisning til både artikel 133 EF og artikel 175 EF overfor de øvrige parter i konventionen viser en tilkendegivelse dels om omfanget af Fællesskabets kompetence i forhold til denne konvention, der, som det tidligere er påvist, falder ind under den fælles handelspolitik såvel som den fælles miljøpolitik, dels om fordelingen af denne kompetence mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, en fordeling som også skal tages i betragtning ved gennemførelsen af konventionen på fællesskabsplan.

56 Henset til det ovenfor anførte skal den anfægtede afgørelse derfor annulleres, for så vidt som den alene er udstedt i henhold til artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 2, første afsnit, første punktum, EF og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF.

Sagens omkostninger

57 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til samme reglements artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde. Kommissionen og Rådet har delvist tabt sagen, og hver part bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer de medlemsstater og institutioner, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1) Rådets afgørelse 2003/106/EF af 19. december 2002 om indgåelse på Fællesskabets vegne af Rotterdam-konventionen om proceduren for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel annulleres.

2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og Rådet for Den Europæiske Union bærer deres egne omkostninger.

3) Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Finland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.

Underskrifter