Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 26. september 1989. - LESLIE BROWN MOD DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS DOMSTOL. - OFFENTLIGT HVERV - TJENESTEMAEND - AFSLAG PAA UDHGNINGSTILLAEG. - SAG 125/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 03489



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Selv om Domstolen allerede har behandlet denne sag i forbindelse med sagsoegtes afvisningspaastand, som foerte til mellemdommen af 8 . marts 1988, skal jeg dog tillade mig ganske kort at naevne de afgoerende omstaendigheder og datoer, som maa laegges til grund ved Domstolens behandling af sagens realitet .

2 . 1 . Brown, der hidtil havde vaeret indplaceret i loenklasse C 2, loentrin 5, blev med virkning fra 1 . august 1981 udnaevnt til en stilling i loenklasse B 5, loentrin 4 . Brown blev saaledes ansat i en hoejere kategori efter at have deltaget i en udvaelgelsesproeve ( intern proeve paa grundlag af kvalifikationsbeviser og proever ), jfr . tjenestemandsvedtaegtens artikel 45, stk . 2 . For at udligne forskellen mellem loennen i henhold til den tidligere og den nye indplacering fik Brown tildelt et saakaldt "degressivt" udligningstillaeg, idet tillaegget ifoelge det dengang gaeldende system nedsattes i takt med loenstigningen i henhold til den nye indplacering .

3 . 2 . Den 29 . januar 1985 udtalte Domstolen i dommen i sag 273/83, Michel mod Kommissionen ( Sml . s . 347 ), i praemis 23 :

"de paagaeldende bestemmelser i vedtaegten skal fortolkes saaledes, at indplacering paa loentrin af en tjenestemand, der overgaar fra en kategori til en anden, skal ske paa grundlag af principperne i artikel 46, og ikke paa grundlag af principperne i artikel 32, andet punktum .".

4 . 3 . Den 10 . april 1986 traf Domstolens praesident i sin egenskab af ansaettelsesmyndighed en almindelig afgoerelse vedroerende "overgangen fra en kategori til en hoejere kategori efter udvaelgelsesproeve" ( jfr . formuleringen af den meddelelse, hvorved afgoerelsen blev bragt til personalets kendskab ). Under punkt A gengiver afgoerelsen de konklusioner vedroerende indplaceringen paa loentrin, som Domstolen i Michel-dommen havde draget af anvendelsen af vedtaegtens artikel 46 . Forinden fastslaas det dog foerst i afgoerelsen :

"Naar en tjenestemand paa grundlag af en udvaelgelsesproeve er overgaaet fra en kategori til en hoejere kategori, indplaceres han principielt fortsat i den foerste loenklasse i den stilling, hvori han er blevet ansat ".

I henhold til afgoerelsens punkt B indfoertes med virkning fra 1 . marts 1986 en ny saakaldt "fortloebende loenreguleret" ordning for beregning af udligningstillaegget, idet dette nu skulle beregnes under hensyntagen til det "fiktive karriereforloeb", som den paagaeldende tjenestemand ville have tilbagelagt, hvis han var blevet i sin tidligere kategori . I henhold til denne afgoerelse, der ogsaa - dog uden tilbagevirkende gyldighed - fandt anvendelse paa alle, der var overgaaet til en hoejere kategori inden 1 . marts 1986, modtog Brown, som 1 . januar 1986 var blevet forfremmet til loenklasse B 4, loentrin 2, et tillaeg svarende til forskellen mellem loennen i henhold til denne indplacering og loennen i loenklasse C 2, loentrin 7, nemlig hans indplacering i perioden 1 . august 1984-1 . august 1986, saafremt han var forblevet i kategori C .

5 . 4 . Ved mellemdom af 8 . marts 1988 afviste Domstolen den af Brown anlagte sag,

"for saa vidt som den vedroerer sagsoegerens paastand om tildeling med virkning fra datoen for hans udnaevnelse (( i loenklasse B 5, loentrin 4 )) af et udligningstillaeg beregnet efter de i den almindelige afgoerelse fastsatte kriterier" ( praemis 14 ).

Derimod fandt Domstolen, at sagen kunne admitteres, for saa vidt angaar sagsoegerens paastand om

"tildeling af udligningstillaeg fra den 1 . februar 1985 beregnet efter den almindelige afgoerelse truffet af Domstolens praesident den 10 . april 1986" ( domskonklusionens punkt 1 ).

6 . Trods den saerdeles klare formulering af mellemdommen af 8 . marts 1988 nedlagde sagsoegeren i replikken, der blev indgivet efter denne doms afsigelse, ikke blot paastand om, at Domstolen fastslaar, at den nye ordning for udligningstillaegget burde vaere anvendt paa hans tilfaelde med virkning fra 1 . februar 1985, men yderligere

"at han har ret til et udligningstillaeg til daekning af forskellen mellem loennen i hans tidligere loenklasse C 2, loentrin 5, og loennen i loenklasse B 4, loentrin 2, med virkning fra 1 . februar 1985 ".

7 . Sagsoegte opfatter denne paastand som et indirekte forsoeg paa igen i retsforhandlingerne at inddrage den del af sagen, som Domstolen havde afvist i dommen af 8 . marts 1988, idet sagsoegeren herved fortsat anfaegter sin indplacering i loenklasse B 5, loentrin 4, ved overgangen til kategori B i 1981 . Sagsoegeren har faktisk under retsforhandlingerne fremhaevet, at soegsmaalet ikke blot er rettet mod punkt B i den anfaegtede almindelige afgoerelse, men ogsaa mod punkt A vedroerende indplacering i loenklasse og paa loentrin, som han anfaegter, fordi den ikke har tilbagevirkende gyldighed . Naar bortses fra, at anvendelsen af punkt A ved hans udnaevnelse i kategori B eller med tilbagevirkende gyldighed fra 1 . februar 1985 ikke ville have vaeret nogen fordel for ham, da han blev indplaceret paa hoejeste loentrin i den foerste loenklasse i sin nye kategori, er det klart, at en saadan paastand ikke kan admitteres, idet sagsoegeren herved dels, efter udloebet af soegsmaalsfristen, anfaegter sin indplacering ved overgangen til kategori B, dels nedlaegger en ny paastand, som ikke er naevnt i staevningen og i oevrigt heller ikke i replikken .

8 . For saa vidt som det maa antages, at sagsoegeren ikke med den nedlagte paastand oensker en aendring af sin indplacering, men derimod tildeling af et tillaeg, som goer det muligt for ham, trods indplaceringen i loenklasse B 5, loentrin 4, at oppebaere en loen, der svarer til loenklasse B 4, loentrin 2, maa det paa den anden side noedvendigvis konstateres, navnlig paa grund af henvisningen til 1 . februar 1985, paa hvilket tidspunkt han stadig var indplaceret i loenklasse B 5, loentrin 4, og ikke i loenklasse B 4, loentrin 2, at paastanden i virkeligheden kun kan vedroere tildelingen, ud over det "fortloebende loenregulerede" udligningstillaeg, der blev indfoert ved den almindelige afgoerelse af 10 . april 1986, af et tillaeg, der daekker forskellen mellem loennen svarende til hans faktiske indplacering i loenklasse B 5, loentrin 4, og loennen svarende til en fiktiv indplacering i loenklasse B 4, loentrin 2 . I marts 1986, da den omtvistede almindelige afgoerelse traadte i kraft, saavel som i februar 1985, fra hvilken dato afgoerelsen ifoelge sagsoegeren burde have tilbagevirkende gyldighed, oppebar sagsoegeren - eller burde have oppebaaret - i henhold til den naevnte afgoerelse et tillaeg, der daekkede forskellen mellem hans faktiske indplacering og indplaceringen i loenklasse C 2, loentrin 7, som han ville have vaeret indplaceret i, saafremt han ikke var overgaaet til en anden kategori . Grundloennen i loenklasse C 2, loentrin 7, er imidlertid ikke blot hoejere end loennen i loenklasse B 5, loentrin 4, men ogsaa hoejere end loennen i loenklasse B 4, loentrin 2 . Det fremgaar heraf, at ogsaa i dette tilfaelde maa hans paastand afvises, idet den gaar ud over den paastand, der ifoelge Domstolen kan antages til realitetsbehandling, nemlig "tildeling af udligningstillaeg fra den 1 . februar 1985 beregnet efter den almindelige afgoerelse truffet af Domstolens praesident den 10 . april 1986 ".

9 . Det eneste spoergsmaal, der herefter skal afgoeres som foelge af Domstolens mellemdom af 8 . marts 1988, er saaledes spoergsmaalet om den tilbagevirkende gyldighed af punkt B i den anfaegtede almindelige afgoerelse . Det skal helt konkret afgoeres, om Michel-dommen af 29 . januar 1985 kan laegges til grund for sagsoegerens paastand om tildeling - med virkning fra den maaned, der foelger efter domsafsigelsen - af et udligningstillaeg af den karakter, som indfoertes ved den almindelige afgoerelse .

10 . Heroverfor har sagsoegte fremfoert tre argumenter, nemlig :

1 ) Udligningstillaegget, hvadenten det er "degressivt" eller "fortloebende regulerbart", er ikke foreskrevet i vedtaegten, men indfoert af personalepolitiske hensyn, der gaar ud over enhver lovbestemt forpligtelse .

2 ) Retssikkerhedsprincippet er til hinder for, at en faellesskabsretsakt udstedes med tilbagevirkende gyldighed, medmindre det forfulgte maal rent undtagelsesvis kraever det, og der tages behoerigt hensyn til de beroerte personers berettigede forventning .

3 ) Michel-dommen vedroerer ikke spoergsmaalet om udligningstillaeg, men alene en tjenestemands indplacering paa loentrin efter overgang til en hoejere kategori .

11 . Formaalet med disse argumenter er at vise, at Domstolens praesident hverken i henhold til vedtaegten eller i henhold til Michel-dommen var forpligtet til at indfoere et "fortloebende loenreguleret" eller nogen som helst anden form for udligningstillaeg, hvorfor sagsoegeren ikke kan kraeve, at en fordel, som han ikke har en lovbestemt ret til, tildeles ham med tilbagevirkende gyldighed .

12 . Lad det straks vaere sagt, at for saa vidt angaar det resultat, sagsoegtes argumentation vil foere til, nemlig sagens afvisning, er jeg enig heri . Jeg finder dog, at den, som sagsoegte har formuleret den, kun er delvis rigtig, eller i det mindste noget unuanceret .

13 . Det er rigtigt, at Michel-sagen vedroerte sagsoegerens indplacering paa loentrin ved overgang til en hoejere kategori . Det er ogsaa rigtigt, at vedtaegten ikke indeholder bestemmelser om et udligningstillaeg, der skal daekke en eventuel loenforskel ved en tjenestemands overgang fra en kategori til en anden .

14 . Forklaringen herpaa er, at artikel 46 udtrykkeligt kun vedroerer forfremmelse til en hoejere loenklasse i samme kategori, og at den forfremmede tjenestemand som foelge af bestemmelserne vedroerende indplacering paa loentrin herved reelt sikres en grundloen i den nye loenklasse, der svarer til eller er hoejere end den, han oppebar i sin tidligere loenklasse .

15 . Derimod indeholder vedtaegten ingen bestemmelser vedroerende indplacering paa loentrin af en tjenestemand, som overgaar til en hoejere kategori . Som allerede naevnt har Domstolen i Michel-dommen taget stilling til dette spoergsmaal paa grundlag af en analyse af de paagaeldende vedtaegtsbestemmelsers sammenhaeng og formaal, idet den fastslog, at indplacering paa loentrin ved overgangen til en hoejere kategori skal ske paa grundlag af principperne i artikel 46 og ikke i artikel 32 . Som det fremgaar af indledningen til ovennaevnte praemis 23 i den naevnte dom, der begynder med ordene "heraf foelger det ...", anvendte Domstolen imidlertid kun paa indplaceringen paa loentrin det generelle resultat, den var naaet til i den foregaaende praemis, nemlig :

"For at undgaa, at en tjenestemand i en af de hoejere loenklasser i en kategori lider et tab, der kan vaere ganske betydeligt, i anciennitet og vederlag i forhold til sine kolleger ved overgang til en hoejere kategori, er det noedvendigt at anvende principperne i vedtaegtens artikel 46 paa hans tilfaelde ".

16 . Artikel 46, stk . 2, indeholder imidlertid foelgende bestemmelse :

"I intet tilfaelde oppebaerer tjenestemanden i sin nye loenklasse en grundloen, der er lavere end den, han ville have faaet i sin tidligere loenklasse ".

Yderligere har Domstolen i Michel-dommen udtalt, at artikel 46 navnlig skal sikre den stoerst mulige kontinuitet i udviklingen ikke blot af tjenestemandens anciennitet men ogsaa af hans vederlag under hele karriereforloebet ( jfr . praemis 21 og 22 ).

17 . Jeg udleder heraf, at selv om vedtaegten ikke indeholder en udtrykkelig bestemmelse om tildeling af en eller anden form for udligningstillaeg, udelukker den dog, at en tjenestemand kan risikere loennedgang ved overgang til en hoejere kategori . Problemet er alene at afgoere, hvorledes en saadan situation skal undgaas, da selve vedtaegten ikke indeholder noejagtige bestemmelser herom .

18 . Man kan saaledes overveje at indplacere den paagaeldende tjenestemand i en loenklasse og paa et loentrin, der indebaerer, at han ikke oppebaerer en lavere loen end i den tidligere kategori . Det fremgaar nemlig af tabellen over den maanedlige grundloen i vedtaegtens artikel 46, at tjenestemanden, saafremt han ved overgangen til en ny kategori kun indplaceres i foerste loenklasse i den nye kategori, loeber en stor risiko for at oppebaere en lavere loen end tidligere, bl.a . fordi foerste loenklasse i de forskellige kategorier normalt kun har fire loentrin .

19 . Dette spoergsmaal, dvs . spoergsmaalet om, hvorvidt tjenestemanden i en saadan situation skal indplaceres i en hoejere loenklasse end kategoriens foerste, skal ikke besvares inden for rammerne af den foreliggende sag, da sagsoegeren hverken kan anfaegte sin indplacering ved udnaevnelsen i kategori B eller kraeve, at en saadan indplacering tillaegges tilbagevirkende gyldighed fra 1 . februar 1985 . Jeg skal her blot fremhaeve, at det, der hindrer en anerkendelse af princippet om indplacering i en hoejere loenklasse end kategoriens foerste, ikke saa meget er de af sagsoegte fremfoerte argumenter, jfr . retsmoederapportens punkt III.9, men snarere den betragtning, at indplaceringen skal afhaenge af arten af den stilling, der skal besaettes, og de opgaver, der skal udfoeres, men derimod ikke af loennen ( 1 ).

20 . I de tilfaelde, hvor en saadan indplacering ikke er mulig, forpligter artikel 46, hvorefter en tjenestemand ved overgang til en ny kategori ikke kan gaa ned i loen, under alle omstaendigheder institutionerne til at tildele ham et tillaeg, der skal udligne forskellen mellem hans tidligere og hans nye grundloen .

21 . Dette er efter min opfattelse "det nye" i Michel-dommen . I tidligere praksis, som den fandt udtryk bl.a . i dommen af 13 . juli 1972, Besnard m.fl . mod Kommissionen ( foren . sager 55-76, 86, 87 og 95/71, Sml . 1972, s . 145, org . ref . Rec . 1972, s . 543 ), fandt Domstolen nemlig, at der maatte sondres skarpt mellem forfremmelse i henhold til vedtaegtens artikel 45, stk . 1, og overgang til en hoejere kategori, jfr . artikel 45, stk . 2, og fastslog :

"Artikel 46 finder ikke som saadan anvendelse ved overgang til en ny kategori" ( praemis 10 ).

Domstolen fastslog derfor, at de administrative myndigheder blot havde mulighed for, at

"undgaa, at en ansats avancement inden for hierarkiet foerer til, at den ansatte herved oppebaerer en lavere loen end i sin tidligere stilling" ( praemis 20 ),

og tilfoejede, at et saadant hensyn, der ikke kan begrunde, at vedtaegten fraviges,

"imidlertid ikke er til hinder for en midlertidig tildeling af et udligningstillaeg" ( praemis 21 ).

22 . Ved i Michel-dommen at fastslaa, at principperne i vedtaegtens artikel 46 finder anvendelse ved overgang til en ny kategori, netop for at undgaa, at de paagaeldende tjenestemaend lider et, undertiden betydeligt, anciennitets - og loentab, aendrer Domstolen denne mulighed til en forpligtelse, i hvert fald i det tilfaelde, hvor en tjenestemands indplacering i den nye kategori ikke sikrer ham en grundloen, der i det mindste svarer til den, han oppebar i den tidligere kategori .

23 . Naar henses hertil, mener jeg imidlertid, at begrebet "grundloen" skal opfattes saaledes, at det daekker tjenestemandens loen med undtagelse af de i vedtaegtens artikel 62, stk . 3, naevnte familietillaeg og godtgoerelser . Den grundloen, en tjenestemand oppebaerer i sin nye kategori, skal saaledes ikke noedvendigvis svare til en "maanedlig grundloen" i den i vedtaegtens artikel 66 forudsatte betydning . Formaalet er nemlig ikke at sikre en stigning i grundloennen, men at undgaa enhver forringelse af denne .

24 . Det fremgaar heraf, at et saakaldt "degressivt" udligningstillaeg egner sig fortraeffeligt til dette formaal . Det sikrer, at den tjenestemand, der overgaar til en hoejere kategori, fortsat - trods hans indplacering - oppebaerer en loen, der i det mindste svarer til den grundloen, han oppebar i den tidligere kategori . Saafremt det forholder sig saaledes, foelger det heraf, at indfoerelsen af et mere gunstigt "fortloebende loenreguleret" tillaeg ikke er begrundet i en lovbestemt forpligtelse, der paahviler de administrative myndigheder, hvorfor en tjenestemand, der overgaar til en ny kategori, under ingen omstaendigheder har krav paa at faa tildelt et saadant tillaeg med tilbagevirkende gyldighed .

25 . I denne sammenhaeng skal jeg i oevrigt bemaerke, at Domstolen i ovennaevnte Besnard-dom, der i oevrigt vedroerte Kommissionens almindelige afgoerelse, som var grundlaget for sagsoegerens individuelle indplacering i Michel-sagen, udtalte, at ved tildeling af et udligningstillaeg, hvorved der toges hensyn til den paagaeldende tjenestemands fiktive karriereforloeb i den tidligere kategori,

"blev dette hensyn ( til tjenestemandens legitime interesse i, at hans avancement ikke, bortset fra saerlige tilfaelde, foerer til loennedgang ) spaendt til det yderste til fordel for sagsoegerne" ( jfr . praemis 31 og 32 ).

26 . Jeg skal herefter foreslaa, at der ikke gives sagsoegeren medhold i paastanden om, at han med virkning fra 1 . februar 1985 tildeles et udligningstillaeg, beregnet paa grundlag af den af Domstolens praesident den 10 . april 1986 trufne almindelige afgoerelse . Sagsoegte boer derfor frifindes, og sagens omkostninger deles, jfr . procesreglementets artikel 70 .

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) Jfr . Domstolens dom af 13 . juli 1972 i de foren . sager 55-76, 86, 87 og 95/71 ( Besnard m.fl . mod Kommissionen, Sml . 1972, s . 145, org.ref . Rec . 1972, s . 543 ), navnlig praemis 19 (" loennen afhaenger af loenklassen og stillingen og ikke omvendt ") og praemis 31 (" den loenklasse, en ansat indplaceres i ved overgang til en ny kategori, bestemmes ikke af den loen, han oppebar tidligere ").