FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. RICHARD DE LA TOUR

fremsat den 8. september 2022 ( 1 )

Sag C-132/21

BE

mod

Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság

procesdeltager

Budapesti Elektromos Művek Zrt.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn))

»Præjudiciel forelæggelse – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning (EU) 2016/679 – artikel 77-79 – indgivelse af en klage til en tilsynsmyndighed – retsmidler – forholdet mellem retsmidler – medlemsstaternes procesautonomi«

I. Indledning

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 51, stk. 1, artikel 52, stk. 1, artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) ( 2 ).

2. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem BE og Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (den nationale myndighed for databeskyttelse og informationsfrihed, Ungarn, herefter »tilsynsmyndigheden«) vedrørende et afslag på BE’s anmodning om at få udleveret det fonogram, der var blevet optaget under en generalforsamling, som BE havde deltaget i.

3. Databeskyttelsesforordningen har til formål at sikre en effektiv anvendelse af reglerne om beskyttelse af personoplysninger ved at oprette en ordning for retsmidler, der gør det muligt for en registreret at indgive en klage til en tilsynsmyndighed, et retsmiddel til prøvelse af denne tilsynsmyndigheds afgørelser og muligheden for at anlægge søgsmål mod en dataansvarlig eller dennes databehandler, hvis den registrerede er af den opfattelse, at dennes rettigheder i henhold til forordningen er blevet krænket som følge af en behandling af vedkommendes personoplysninger, som er i strid med forordningen.

4. Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) ønsker, at Domstolen præciserer forholdet mellem disse retsmidler og nærmere bestemt oplyser, hvordan man kan undgå, at der i en medlemsstat træffes modstridende afgørelser om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af de rettigheder, der er beskyttet af databeskyttelsesforordningen.

5. Problemstillingen i dette spørgsmål er vigtig, da EU-lovgivers ønske om at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, der er tillagt i henhold til databeskyttelsesforordningen, og om at sikre et højt og ensartet beskyttelsesniveau for disse rettigheder ikke synes at være forenelig med eksistensen af modstridende afgørelser i en medlemsstat, da det er en kilde til retsusikkerhed.

6. I dette forslag til afgørelse vil jeg foreslå Domstolen, at det fastslås, at databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 3 ), skal fortolkes således, at i tilfælde af, at den registrerede gør brug af de retsmidler, der er fastsat i denne forordnings artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, er den ret, der skal træffe afgørelse i en sag anlagt til prøvelse af en afgørelse truffet af en tilsynsmyndighed, ikke bundet af den afgørelse, som træffes af en ret, for hvilken sagen er indbragt i henhold til sidstnævnte bestemmelse, med hensyn til, om der er sket en krænkelse af den pågældendes rettigheder i henhold til denne forordning eller ej.

7. Jeg vil ud fra denne optik redegøre for grundene til, at databeskyttelsesforordningens artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, efter min opfattelse skal fortolkes således, at de retsmidler, der er fastsat heri, kan udøves sideløbende, uden at det ene har prioritet frem for det andet i henhold til forordningen.

8. Jeg vil supplere dette svar ved at understrege, at det i mangel af EU-retlige bestemmelser om forholdet mellem de retsmidler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 77-79, påhviler medlemsstaterne – i medfør af princippet om procesautonomi, og henset til såvel formålet om at sikre et højt og ensartet beskyttelsesniveau af de rettigheder, der er sikret ved denne forordning, som retten til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47 – på nationalt plan at indføre de mekanismer til udformning af disse retsmidler, der er nødvendige for at undgå modstridende afgørelser om den samme behandling af personoplysninger i den samme medlemsstat.

II. Retsforskrifter

A. Databeskyttelsesforordningen

9. Databeskyttelsesforordningens artikel 51, stk. 1, bestemmer: »Hver medlemsstat sikrer, at en eller flere uafhængige offentlige myndigheder er ansvarlige for at føre tilsyn med anvendelsen af denne forordning, for at beskytte fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i forbindelse med behandling og for at lette fri udveksling af personoplysninger i Unionen (»tilsynsmyndighed«).«

10. Databeskyttelsesforordningens artikel 52, stk. 1, har følgende ordlyd: »Hver tilsynsmyndighed udfører sine opgaver og udøver sine beføjelser i henhold til denne forordning i fuld uafhængighed.«

11. Databeskyttelsesforordningens artikel 58, stk. 4, fastslår: »Udøvelse af de beføjelser, der tillægges tilsynsmyndigheden i medfør af denne artikel, er underlagt de fornødne garantier, herunder effektive retsmidler og retfærdig procedure, der er fastsat i EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret i overensstemmelse med chartret.«

12. Databeskyttelsesforordningens artikel 77 med overskriften »Ret til at indgive en klage til en tilsynsmyndighed« har følgende ordlyd: »1. Uden at det berører andre administrative klageadgange eller adgang til retsmidler, har enhver registreret ret til at indgive klage til en tilsynsmyndighed, navnlig i den medlemsstat, hvor vedkommende har sit sædvanlige opholdssted eller sit arbejdssted, eller hvor den påståede overtrædelse har fundet sted, hvis den registrerede finder, at behandlingen af personoplysninger vedrørende vedkommende overtræder denne forordning. 2. Den tilsynsmyndighed, som klagen er indgivet til, underretter klageren om forløbet og resultatet af klagen, herunder om muligheden for anvendelse af retsmidler, jf. artikel 78.«

13. Databeskyttelsesforordningens artikel 78 har overskriften »Adgang til effektive retsmidler mod en tilsynsmyndighed«. Denne artikels stk. 1 bestemmer: »Uden at det berører andre administrative eller udenretslige klageadgange, har enhver fysisk eller juridisk person ret til effektive retsmidler over for en juridisk bindende afgørelse truffet af en tilsynsmyndighed vedrørende vedkommende.«

14. Databeskyttelsesforordningens artikel 79 har overskriften »Adgang til effektive retsmidler over for en dataansvarlig eller databehandler«. Denne artikels stk. 1 har følgende ordlyd: »Uden at det berører andre tilgængelige administrative eller udenretslige klageadgange, herunder retten til at indgive klage til en tilsynsmyndighed i henhold til artikel 77, skal den enkelte registrerede have adgang til effektive retsmidler, hvis vedkommende finder, at vedkommendes rettigheder i henhold til denne forordning er blevet krænket som følge af behandling af vedkommendes personoplysninger i strid med denne forordning.«

B. Ungarsk ret

15. § 22 i információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (lov CXII af 2011 om informationsmæssig selvbestemmelse og informationsfrihed, herefter »informationsloven«) ( 4 ) af 26. juli 2011 bestemmer: »Den registrerede kan under udøvelse af sine rettigheder i henhold til bestemmelserne i kapitel VI: a) anmode om, at [tilsynsmyndigheden] indleder en undersøgelse af lovligheden af en foranstaltning, som den dataansvarlige har truffet, såfremt sidstnævnte har begrænset udøvelsen af den registreredes rettigheder i henhold til § 14 eller har givet afslag på en anmodning fra den registrerede, hvorved sidstnævnte forsøgte at udøve sine rettigheder, samt b) anmode [tilsynsmyndigheden] om at behandle en administrativ procedure om databeskyttelse, såfremt den registrerede finder, at den dataansvarlige eller, i givet fald, dennes befuldmægtigede eller den databehandler, der handler efter den dataansvarliges instruks, ved behandlingen af den registreredes personoplysninger har overtrådt bestemmelser vedrørende behandling af personoplysninger, som er fastsat i lovgivningen eller i en bindende [EU]-retsakt.«

16. Informationslovens § 23 fastsætter: »(1) Den registrerede kan anlægge et søgsmål mod den dataansvarlige eller mod databehandleren – med hensyn til de behandlingsaktiviteter, der er omfattet af sidstnævntes aktivitetsområde – såfremt den registrerede finder, at den dataansvarlige eller, i givet fald, dennes befuldmægtigede eller den databehandler, der handler efter den dataansvarliges instruks, ved behandlingen af den registreredes personoplysninger har overtrådt bestemmelser vedrørende behandling af personoplysninger, som er fastsat i lovgivningen eller i en bindende [EU]-retsakt. […] (4) Aktører, der i øvrigt ikke har søgsmålskompetence, kan også deltage i retssagen. [Tilsynsmyndigheden] kan deltage i sagen til støtte for den registreredes påstande. (5) Hvis retten giver sagsøgeren medhold, fastslår den, at der foreligger en overtrædelse, og giver den dataansvarlige eller, i givet fald, databehandleren påbud om a) at indstille den ulovlige behandlingsaktivitet b) at lovliggøre databehandlingen og/eller c) at følge en bestemt adfærd nøje for at sikre udøvelsen af den registreredes rettigheder og træffer, i givet fald, samtidig afgørelse om påstandene om erstatning på grund af økonomisk og ikke-økonomisk skade.«

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

17. Efter at have deltaget i en generalforsamling den 26. april 2019 i det aktieselskab, som han var aktionær i, anmodede BE selskabet om at få udleveret det fonogram, der var blevet optaget under generalforsamlingen.

18. Aktieselskabet, som var dataansvarlig for disse oplysninger, udleverede kun de segmenter af fonogrammet til BE, der gengav hans egne udtalelser og ikke de øvrige deltageres.

19. BE, der ønskede at få adgang til de segmenter, der gengav deltagernes svar på de spørgsmål, han havde stillet på generalforsamlingen den 26. april 2019, indgav en klage til tilsynsmyndigheden med påstand om at fastslå, at aktieselskabet havde handlet ulovligt, og om at pålægge selskabet at udlevere uddragene. Tilsynsmyndigheden afslog denne klage ved afgørelse af 29. november 2019.

20. Efter dette afslag anlagde BE sag til prøvelse af tilsynsmyndighedens afgørelse ved den forelæggende ret i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, principalt med påstand om ændring og subsidiært om annullation af den pågældende afgørelse.

21. Parallelt med indbringelsen af sagen mod tilsynsmyndigheden anlagde BE sag ved de civile domstole mod den dataansvarlige i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1.

22. Mens sagen fortsat verserede for den forelæggende ret, gav Fövárosi Ítélötábla (den regionale appeldomstol i Budapest, Ungarn) BE medhold i det søgsmål, som BE havde anlagt i henhold til den ovennævnte bestemmelse, og det blev fastslået, at den dataansvarlige havde tilsidesat BE’s ret til adgang til personoplysninger ved ikke at stille de segmenter af fonogrammet, som indeholdt svarene på vedkommendes spørgsmål, til rådighed for BE, til trods for anmodning herom ( 5 ). Denne dom, der er afsagt af en civil ret i anden instans, er blevet endelig.

23. BE har i forbindelse med sit søgsmål for den forelæggende ret anmodet om, at det, der blev fastslået i den civile rets dom, tages i betragtning.

24. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt der kan udledes retningslinjer af EU-retten for så vidt angår forholdet mellem de respektive kompetencer for dels den tilsynsmyndighed, der skal behandle en klage i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 77, stk. 1, dels en forvaltningsdomstol, som i henhold til denne forordnings artikel 78, stk. 1, har kompetence til at efterprøve lovligheden af de afgørelser, som tilsynsmyndigheden har truffet, dels en civil domstol, som i henhold til forordningens artikel 79, stk. 1, har kompetence til at træffe afgørelse i en sag anlagt af en registreret, der er af den opfattelse, at vedkommendes rettigheder i henhold til denne forordning er blevet krænket.

25. Den forelæggende ret har således anført, at den parallelle anvendelse af de retsmidler, der er fastsat i disse bestemmelser, kan føre til, at der træffes modstridende afgørelser om de samme faktiske omstændigheder.

26. Ifølge den forelæggende ret kan en sådan situation medføre en risiko for retsusikkerhed. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at tilsynsmyndighedens afgørelse ifølge de nationale procesregler ikke er bindende for de civile domstole. Det kan således ikke udelukkes, at sidstnævnte træffer en afgørelse, der er modsat en tilsynsmyndigheds afgørelse vedrørende de samme faktiske omstændigheder.

27. Den forelæggende ret har anført, at betingelserne for tilsynsmyndighedens deltagelse i sagen ved den civile ret i det foreliggende tilfælde ikke var opfyldt i overensstemmelse med de nationale procesregler. I henhold til disse regler er en dom truffet af en civil ret i øvrigt ikke bindende for en forvaltningsdomstol ved vurderingen af lovligheden af tilsynsmyndighedens afgørelse, som den skal foretage i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1.

28. I det omfang tilsynsmyndigheden og den civile ret, der har afsagt endelig dom, har modstridende holdninger til, om der foreligger en tilsidesættelse af reglerne om beskyttelse af personoplysninger, ønsker den forelæggende ret oplyst, om der findes elementer i EU-retten, der gør det muligt at udforme retsmidler, der kan anvendes parallelt. Til sammenligning nævner den forelæggende ret de regler, der findes på det konkurrenceretlige område ( 6 ).

29. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at i modsætning til de omstændigheder, der gav anledning til dom af 27. september 2017, Puškár ( 7 ), kræver den ungarske lovgivning ikke, at mulighederne for administrative retsmidler som en forudgående betingelse for at anlægge sag ved en ret skal være udtømt.

30. Retten til effektive retsmidler og formålet om at sikre et højt beskyttelsesniveau for de rettigheder, som databeskyttelsesforordningen tillægger, indebærer imidlertid, at der skal sikres en sammenhæng ved anvendelsen af denne forordning. For at nå dette resultat er det nødvendigt at afgøre, hvilken af de retsmidler, der kan anvendes parallelt, der skal have prioritet.

31. I denne henseende har den forelæggende ret anført, at den deler tilsynsmyndighedens opfattelse, idet denne har gjort gældende, at den beføjelse, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 51, stk. 1, samt de opgaver og beføjelser, der er fastsat i henholdsvis forordningens artikel 57, stk. 1, litra a) og f), og artikel 58, stk. 2, litra b) og c), giver denne myndighed den overordnede kompetence med hensyn til undersøgelse af og tilsyn med opfyldelsen af de forpligtelser, der er fastsat i forordningen. Den forelæggende ret foreslår derfor Domstolen at foretage en fortolkning, hvorefter det, når en procedure verserer eller er blevet afsluttet for tilsynsmyndigheden for den samme overtrædelse, er denne myndigheds afgørelse – ligesom den administrative rets afgørelse, der har efterprøvet lovligheden af denne afgørelse – der først og fremmest skal afgøre spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af de regler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningen. Følgelig er afgørelser, der er truffet af de civile retter i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 79 ikke bindende i sager, der afgøres i henhold til denne forordnings artikel 77 og 78.

32. Hvis det derimod ikke anerkendes, at tilsynsmyndigheden har den overordnede kompetence til at fastslå, at der foreligger en tilsidesættelse af de rettigheder, der er tillagt i henhold til databeskyttelsesforordningen, er den forelæggende ret af den opfattelse, at den i lyset af retssikkerhedsprincippet bør anses for at være bundet af konklusionerne i den civile rets endelige dom uden selv at have vurderet lovligheden af de konklusioner, som tilsynsmyndigheden har foretaget i sin afgørelse med hensyn til, om der foreligger en sådan tilsidesættelse. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette ville medføre, at den kompetence, der er fastsat i forordningens artikel 78, gøres indholdsløs.

33. På denne baggrund har Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal [databeskyttelsesforordningens artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1], fortolkes således, at den administrative klageadgang, der er fastlagt i artikel 77, udgør et instrument til udøvelse af offentlige rettigheder, mens den søgsmålsret, der er fastlagt i artikel 79, udgør et instrument til udøvelse af private rettigheder? Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, følger det da deraf, at tilsynsmyndigheden, som det påhviler at påkende administrative klager, har den overordnede kompetence til at fastslå, at der foreligger en overtrædelse? 2) Såfremt den registrerede – som er af den opfattelse, at behandlingen af personoplysninger, som vedrører den pågældende, overtræder [databeskyttelsesforordningen] – på samme tid udøver retten til at indgive en klage i henhold til denne forordnings artikel 77, stk. 1, og søgsmålsretten i henhold til samme forordnings artikel 79, stk. 1, kan det da fastslås, at en fortolkning, der er i overensstemmelse med [chartrets] artikel 47, indebærer: a) at tilsynsmyndigheden og retten uafhængigt af hinanden er forpligtede til at undersøge, om der foreligger en overtrædelse, og at de derfor kan nå til uoverensstemmende resultater, eller b) at tilsynsmyndighedens afgørelse har [prioritet], for så vidt som den vedrører vurderingen af, om der er begået en overtrædelse, i betragtning af de kompetencer, der er omhandlet i [databeskyttelsesforordningens] artikel 51, stk. 1, og de beføjelser, der er tillagt ved samme forordnings artikel 58, stk. 2, litra b) og d)? 3) Skal tilsynsmyndighedens uafhængighed, som er sikret ved [databeskyttelsesforordningens] artikel 51, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, fortolkes således, at den pågældende myndighed ved behandlingen og afgørelsen af den klageprocedure, der er fastlagt i [forordningens] artikel 77, er uafhængig af, hvad den kompetente ret fastslår ved endelig dom i henhold til [forordningens] artikel 79, således at den pågældende myndighed kan vedtage en uoverensstemmende afgørelse med hensyn til den samme hævdede overtrædelse?«

34. Der er indgivet skriftlige indlæg af BE, tilsynsmyndigheden, den ungarske, den tjekkiske, den italienske og den polske regering samt Europa-Kommissionen. Der blev afholdt retsmøde den 11. maj 2022 med deltagelse af tilsynsmyndigheden, den ungarske og den polske regering samt Kommissionen.

IV. Bedømmelse

35. Det skal indledningsvis påpeges, at det som led i den samarbejdsprocedure med de nationale retter, som er indført ved artikel 267 TEUF, ifølge fast retspraksis tilkommer Domstolen at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den, og at det ud fra dette synspunkt påhviler Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den ( 8 ).

36. Det skal desuden påpeges, at det følger af Domstolens faste praksis, at den omstændighed, at den forelæggende ret har udformet et spørgsmål alene under henvisning til visse EU-retlige bestemmelser, ikke er til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de fortolkningsbidrag, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for denne, uanset om den henviser til dem i sine spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke ( 9 ).

37. Det skal påpeges, at den forelæggende ret i øjeblikket behandler en klage over en afgørelse truffet af tilsynsmyndigheden om afslag på BE’s klage, hvilket svarer til det retsmiddel, der er omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1.

38. For at kunne træffe afgørelse i denne sag ønsker den nævnte ret, at Domstolen præciserer forholdet mellem på den ene side en klage, der er indgivet til en tilsynsmyndighed i henhold til forordningens artikel 77, stk. 1, og på den anden side de retsmidler, der er fastsat i forordningens artikel 78, stk. 1, og artikel 79, stk. 1.

39. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt at få oplyst, hvilket råderum den har i forbindelse med den kontrol af lovligheden af tilsynsmyndighedens afgørelse, som den skal foretage i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, henset til den omstændighed, at en civil ret, ved hvilken der blev anlagt en sag i henhold til forordningens artikel 79, stk. 1, har truffet en modsat afgørelse end den, som tilsynsmyndigheden traf efter at have modtaget en klage, i henhold til forordningens artikel 77, stk. 1.

40. Under disse omstændigheder skal det efter min opfattelse lægges til grund, at den forelæggende ret med sine spørgsmål nærmere bestemt anmoder Domstolen om at tage stilling til, om databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, skal fortolkes således, at når en registreret gør brug af de retsmidler, der er omhandlet i forordningens artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, er den ret, der skal træffe afgørelse om en klage over en afgørelse truffet af en tilsynsmyndighed, bundet af det standpunkt, som en ret, ved hvilken sagen blev anlagt i henhold til sidstnævnte bestemmelse, har indtaget for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende registreredes rettigheder i henhold til forordningen er blevet krænket.

41. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at besvarelsen af dette spørgsmål fra den forelæggende ret indebærer, at det skal afgøres, om denne ret i forbindelse med en kontrol af lovligheden af tilsynsmyndighedens afgørelse, som den er forpligtet til at foretage, skal tage hensyn til – når de retsmidler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, er blevet anvendt parallelt – at det første retsmiddel eventuelt har prioritet frem for det andet med hensyn til konstateringen af en tilsidesættelse af de rettigheder, der er beskyttet af denne forordning.

42. Med henblik på at besvare den forelæggende rets spørgsmål skal det anføres, at det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse skal tages hensyn til dens ordlyd samt til opbygningen af og formålet med den forordning, som den udgør en del af ( 10 ).

43. For så vidt angår ordlyden af databeskyttelsesforordningens artikel 77-79 gør jeg opmærksom på, at det dels fremgår af artiklernes stk. 1, at enhver har ret til at indgive en klage, »[u]den at det berører andre administrative klageadgange eller adgang til retsmidler«, dels, at retten til at indgive en klage over en tilsynsmyndigheds afgørelse eller over en dataansvarlig kan ske, »[u]den at det berører andre administrative eller udenretslige klageadgange«.

44. Det fremgår således af disse bestemmelsers ordlyd, at de retsmidler, som de fastsætter, kan udøves parallelt. EU-lovgiver har i øvrigt ikke fastsat nogen regel om forholdet mellem disse retsmidler i de nævnte bestemmelser. Det kan derfor efter min opfattelse ikke udledes af databeskyttelsesforordningen, at et retsmiddel har prioritet frem for andre med henblik på at få fastslået en tilsidesættelse af de rettigheder, der er beskyttet af forordningen.

45. Selv om det, som det nærmere bestemt fremgår af databeskyttelsesforordningens artikel 51, stk. 1, er korrekt, at tilsynsmyndighederne har til opgave at overvåge anvendelsen af databeskyttelsesforordningen, bl.a. med henblik på at beskytte fysiske personers grundlæggende rettigheder i forbindelse med behandlingen af deres personoplysninger, er der navnlig ingen bestemmelser i denne forordning, der indikerer, at disse myndigheder har en overordnet kompetence til at fastslå, at disse rettigheder er blevet tilsidesat i forhold til en domstol.

46. EU-lovgiver har således ønsket at stille et fuldstændigt retsmiddelsystem til rådighed for de registrerede, hvor retten til domstolsprøvelse og muligheden for administrativ eller udenretslig prøvelse er parallelle og selvstændige, uden at det ene retsmiddel er underordnet det andet. De registrerede kan således søge retsbeskyttelse ved at indgive en klage til en tilsynsmyndighed og derefter om nødvendigt anfægte den afgørelse, der er truffet af denne myndighed, for en domstol, og/eller ved at anlægge et direkte søgsmål mod en dataansvarlig eller dennes databehandler. Selv om tilsynsmyndigheden og den eller de domstol(e), som sagen er anlagt ved, kan nå frem til forskellige retlige vurderinger med hensyn til, om der foreligger en tilsidesættelse af de regler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningen, skal det påpeges, at EU-lovgiver ikke har indført de mekanismer, der kan mindske denne risiko, eftersom EU-lovgiver ikke har defineret de nærmere regler for forholdet mellem de retsmidler, der er fastsat i forordningens artikel 77-79.

47. I denne henseende fremgår det af forordningens opbygning, at selv om EU-lovgiver har ønsket at fastsætte regler om forholdet mellem på den ene side de klager, der indgives til tilsynsmyndighederne i forskellige medlemsstater, og på den anden side søgsmål anlagt ved retter i forskellige medlemsstater, har EU-lovgiver ikke ønsket at fastsætte sådanne regler for så vidt angår anvendelsen af retsmidler i én og samme medlemsstat.

48. Jeg vil i denne forbindelse påpege, at databeskyttelsesforordningens kapitel VII med overskriften »Samarbejde og sammenhæng« fastsætter mekanismer for gensidig bistand mellem tilsynsmyndighederne i de forskellige medlemsstater med henblik på at sikre sammenhæng i de afgørelser, som disse myndigheder træffer. Forordningens artikel 81 med overskriften »Udsættelse af en sag« bestemmer desuden i stk. 2, at »[h]vis der verserer en sag vedrørende samme genstand for så vidt angår behandling foretaget af den samme dataansvarlige eller databehandler, ved en domstol i en anden medlemsstat, kan enhver anden kompetent domstol end den, ved hvilken sagen først er anlagt, udsætte sagen«. I henhold til forordningens artikel 81, stk. 3, gælder desuden, at »[h]vis denne sag verserer ved første instans, kan enhver anden domstol end den, ved hvilken sagen først er anlagt, efter anmodning fra en af parterne også erklære sig inkompetent, hvis den domstol, ved hvilken sagen først er anlagt, har kompetence til at behandle de pågældende sager, og forening heraf er tilladt i henhold til dens lovgivning«.

49. Jeg gør opmærksom på, at en sådan mulighed for udsættelse eller manglende kompetence ikke er fastsat for så vidt angår indgivelse af klager til en tilsynsmyndighed og anvendelse af retsmidler i den samme medlemsstat vedrørende den samme behandling af personoplysninger.

50. Det følger af disse forhold, at en national ret ved kontrollen af lovligheden af en afgørelse, der er truffet af en tilsynsmyndighed, som den nationale ret skal foretage i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, i henhold til forordningen ikke er forpligtet til at anerkende, at hverken myndigheden eller en ret, ved hvilken sagen er anlagt i henhold til forordningens artikel 79, stk. 1, har overordnet kompetence eller prioritet over den vurdering, som denne myndighed eller ret har foretaget med hensyn til, om der foreligger en tilsidesættelse af de rettigheder, der er tillagt ved forordningen.

51. Den modsatte løsning ville efter min opfattelse være i strid med retten til en effektiv domstolsprøvelse, som tilkommer en person, der anfægter en afgørelse truffet af en tilsynsmyndighed.

52. Det fremgår nemlig af ordlyden af databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, at denne bestemmelse giver enhver fysisk eller juridisk person »ret til effektive retsmidler over for en juridisk bindende afgørelse fra en tilsynsmyndighed vedrørende vedkommende«. Denne bestemmelse gentager databeskyttelsesforordningens artikel 58, stk. 4, hvoraf det følger, at udøvelse af de beføjelser, der tillægges tilsynsmyndigheden i medfør af denne artikel, er underlagt de fornødne garantier, herunder effektive retsmidler ( 11 ). Som Domstolen allerede har fastslået, kommer chartrets artikel 47 bl.a. til udtryk på området for beskyttelse af personoplysninger i den mulighed, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, hvorefter enhver fysisk eller juridisk person kan iværksætte effektive retsmidler til prøvelse af en juridisk bindende afgørelse fra en tilsynsmyndighed vedrørende vedkommende ( 12 ).

53. Denne ret til effektive retsmidler indebærer, at de retter, for hvilke der er anlagt sag til prøvelse af en tilsynsmyndigheds afgørelse i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, som anført i 143. betragtning til forordningen, bør »have fuld jurisdiktion, herunder jurisdiktion til at undersøge alle faktiske og retlige omstændigheder, der er relevante for den tvist, som de får forelagt«. Dette medfører efter min opfattelse, at den forelæggende ret frit skal kunne vurdere lovligheden af den afgørelse, der er underlagt dens prøvelse, og med henblik herpå skal den ikke være bundet af den bedømmelse, som en ret, ved hvilken der er anlagt sag, forinden har foretaget på grundlag af databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af de regler, der er fastsat i denne forordning.

54. Selv om den ret, for hvilken der er indbragt en sag i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, skal have et fuldstændigt frit skøn ved efterprøvelsen af lovligheden af en afgørelse, der er truffet af en tilsynsmyndighed, med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af de regler, der er fastsat i denne forordning, er det efter min opfattelse ikke på grund af en angivelig overordnet kompetence, som tilsynsmyndigheden, og i givet fald retten, har, men snarere på grund af retten til adgang til effektive retsmidler, der er sikret ved chartrets artikel 47, som indebærer, at retten frit og uafhængigt skal kunne efterprøve lovligheden af den afgørelse, der er truffet af denne myndighed.

55. Hvad angår de formål, der forfølges med databeskyttelsesforordningen, gør jeg opmærksom på, at EU-lovgivers valg om at give de registrerede mulighed for parallelt at gøre brug af de retsmidler, der er fastsat i forordningens artikel 77-79, er i overensstemmelse med forordningens formål, der består i at sikre et højt beskyttelsesniveau for de rettigheder, der er fastsat i forordningen.

56. Som det følger af artikel 1, stk. 2, i forordning 2016/679, sammenholdt med 10., 11. og 13. betragtning til forordningen, pålægger forordningen EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer samt medlemsstaternes kompetente myndigheder at sikre et højt beskyttelsesniveau for de rettigheder, der er sikret ved artikel 16 TEUF og chartrets artikel 8 ( 13 ).

57. Det skal imidlertid præciseres, således som den foreliggende sag illustrerer, at den mulighed, som databeskyttelsesforordningen giver for at anlægge parallelle søgsmål vedrørende samme behandling af personoplysninger, kan være til ulempe, nemlig i form af den retsusikkerhed, som kan opstå, hvis der opstår modstridende afgørelser i en medlemsstat. Som jeg har anført ovenfor, er risikoen for modstridende afgørelser mellem tilsynsmyndighederne eller retterne i forskellige medlemsstater blevet behandlet af EU-lovgiver i denne forordning, men dette er ikke tilfældet, når sådanne afgørelser træffes inden for én og samme medlemsstat.

58. Under disse omstændigheder påhviler det hver medlemsstat at indføre processuelle redskaber for så vidt muligt at undgå, at der træffes modstridende afgørelser vedrørende samme behandling af personoplysninger.

59. Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at det i mangel af EU-retlig regulering på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle fremgangsmåder for denne adgang til domstolsprøvelse, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 77-79, dog på den betingelse, at disse fremgangsmåder ikke, i situationer henhørende under EU-retten, må være mindre gunstige end i tilsvarende situationer underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) ( 14 ).

60. I denne sammenhæng og i henhold til fast retspraksis påhviler det i medfør af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, medlemsstaternes retsinstanser at sikre retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. Ifølge artikel 19, stk. 1, TEU skal medlemsstaterne i øvrigt tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten ( 15 ).

61. Når medlemsstaterne således fastsætter de proceduremæssige regler for klageadgangen, der skal sikre beskyttelsen af de rettigheder, som databeskyttelsesforordningen tillægger, skal de derfor sikre adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, som er fastsat i chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ( 16 ).

62. Kendetegnene ved de retsmidler, der er fastsat i denne forordning, skal således fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47.

63. En effektiv domstolsbeskyttelse består imidlertid efter min opfattelse ikke blot i at stille de retsmidler til rådighed for de registrerede, der er nødvendige for at beskytte de rettigheder, som de har i henhold til databeskyttelsesforordningen. Hvis der findes flere retsmidler, der kan anvendes samtidig, skal retssikkerheden for den retsbeskyttelse, der opnås, ligeledes sikres. For så vidt som modstridende afgørelser om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af de regler, der er fastsat i denne forordning, ikke kan sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af de registrerede personer, bør medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at sådanne modstridende afgørelser undgås.

64. Hvis medlemsstaterne ikke indfører proceduremæssige mekanismer til at samordne de forskellige retsmidler, vil de formål, der forfølges med databeskyttelsesforordningen, og som består i at sikre de registrerede personer en effektiv domstolsbeskyttelse og et højt og ensartet beskyttelsesniveau for de rettigheder, denne forordning tillægger, ikke kunne opnås fuldt ud.

65. I denne forbindelse fremgår det tydeligt af tiende betragtning til databeskyttelsesforordningen, at denne forordning bl.a. har til formål at sikre, at reglerne for beskyttelse af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i forbindelse med behandling af personoplysninger anvendes konsekvent og ensartet overalt i EU, og at fjerne hindringer for udveksling af personoplysninger inden for EU ( 17 ).

66. Dette krav om en sammenhængende og ensartet anvendelse af de regler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningen, vil imidlertid kunne blive bragt i fare, hvis de forskelle i beskyttelsesniveauerne mellem medlemsstaterne, som denne forordning har til formål at fjerne, kunne bestå i én og samme medlemsstat. Dette krav skal således ikke blot forstås på det mellemstatslige plan, men også på de beslutninger, der træffes i hver enkelt medlemsstat.

67. Hver medlemsstat skal derfor sikre, at eksistensen af retsmidler, der kan anvendes parallelt af de registrerede, ikke bringer effektiviteten af beskyttelsen af deres rettigheder i henhold til databeskyttelsesforordningen i fare. Det tilkommer medlemsstaterne at vælge, hvilke processuelle mekanismer de finder bedst egnede med henblik på at muliggøre en samordning af de retsmidler, der er omhandlet i artikel 77-79 i denne forordning.

68. Eksempelvis kan medlemsstaterne bestemme, at de registrerede er forpligtede til at udtømme de administrative klagemuligheder, inden de anlægger en retssag ( 18 ).

69. Medlemsstaterne kan ligeledes fastsætte en mulighed eller forpligtelse for en ret, for hvilken der er anlagt en sag i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, til at udsætte den verserende sag og udskyde afgørelsen, indtil der er truffet en afgørelse i en klagesag i henhold til forordningens artikel 77, stk. 1, hvis en sådan er iværksat, eller hvis der verserer en sag i henhold til forordningens artikel 78, stk. 1.

70. Det fremgår imidlertid ligeledes af Domstolens praksis, at retten til domstolsprøvelse ikke er en absolut ret, og at den således kan indebære forholdsmæssige begrænsninger, der forfølger et legitimt formål og ikke gør indgreb i selve rettighedens indhold ( 19 ). En udsættelse af sagen kan i denne forbindelse udgøre en løsning med henblik at undgå, at der træffes modstridende afgørelser, som kan tilsidesætte retssikkerhedsprincippet ( 20 ).

V. Forslag til afgørelse

71. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) forelagte præjudicielle spørgsmål således: »1) Artikel 78, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse), sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at såfremt en registreret gør brug af de retsmidler, der er fastsat i forordningens artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, er den ret, der skal træffe afgørelse om en klage over en tilsynsmyndigheds afgørelse, ikke bundet af en afgørelse fra en ret, ved hvilken der er anlagt sag i henhold til sidstnævnte bestemmelse, med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en krænkelse af den registreredes rettigheder, som tilkommer vedkommende i henhold til denne forordning. 2) Artikel 77, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, i forordning 2016/679 skal fortolkes således, at de retsmidler, der er fastsat deri, kan anvendes parallelt, uden at det ene har prioritet frem for det andet i henhold til denne forordning. 3) I mangel af EU-retlige bestemmelser om samspillet mellem de retsmidler, der er fastsat i artikel 77-79 i forordning 2016/679, påhviler det medlemsstaterne i medfør af princippet om procesautonomi og under hensynstagen til såvel formålet om at sikre et højt og ensartet beskyttelsesniveau for de rettigheder, der er tillagt ved forordningen, som retten til effektive retsmidler, der er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at indføre de nødvendige mekanismer på nationalt plan til at samordne disse retsmidler for at undgå, at der i den samme medlemsstat kan foreligge modstridende afgørelser om samme behandling af personoplysninger.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – EUT 2016, L 119, s. 1, berigtiget i EUT 2018, L 127, s. 2, herefter »databeskyttelsesforordningen«.

( 3 ) – Herefter »chartret«.

( 4 ) – Magyar Közlöny 2011. évi 88. száma.

( 5 ) – Tilsynsmyndigheden anførte imidlertid i retsmødet, at i det omfang BE havde modtaget referatet fra mødet, var der ifølge den civile domstol ikke en tilstrækkelig grad af tilsidesættelse af retten til adgang til at tilkende erstatning.

( 6 ) – Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at det følger af artikel 9, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26.11.2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (EUT 2014, L 349, s. 1), at medlemsstaterne sikrer, at når en national konkurrencemyndighed har truffet en endelig afgørelse om overtrædelse af konkurrenceretten, anses den for at være uomtvistelig med henblik på et erstatningssøgsmål.

( 7 ) – C-73/16, herefter »Puškár-dommen«, EU:C:2017:725.

( 8 ) – Jf. bl.a. dom af 10.2.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Forældelsesfrist) (C-219/20, EU:C:2022:89, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

( 9 ) – Jf. bl.a. dom af 10.2.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Forældelsesfrist) (C-219/20, EU:C:2022:89, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

( 10 ) – Jf. bl.a. dom af 28.4.2022, Meta Platforms Ireland (C-319/20, EU:C:2022:322, præmis 62).

( 11 ) – Jf. også 141. betragtning til forordningen, hvorefter »[e]nhver registreret bør have ret til at indgive klage til en enkelt tilsynsmyndighed, navnlig i den medlemsstat, hvor vedkommende har sit sædvanlige opholdssted, og have adgang til effektive retsmidler i overensstemmelse med artikel 47 i chartret, hvis den registrerede finder, at vedkommendes rettigheder i henhold til denne forordning er blevet krænket, eller hvis tilsynsmyndigheden ikke reagerer på en klage, delvist eller helt afslår eller afviser en klage eller ikke handler, hvis handling er nødvendig for at beskytte den registreredes rettigheder«.

( 12 ) – Jf. i denne retning dom af 15.6.2021, Facebook Ireland m.fl. (C-645/19, EU:C:2021:483, præmis 69).

( 13 ) – Jf. bl.a. dom af 15.6.2021, Facebook Ireland m.fl. (C-645/19, EU:C:2021:483, præmis 45).

( 14 ) – Jf. bl.a. dom af 2.6.2022, Skeyes (C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).

( 15 ) – Jf. navnlig Puškár-dommen (præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).

( 16 ) – Jf. analogt Puškár-dommen (præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).

( 17 ) – Jf. bl.a. dom af 15.6.2021, Facebook Ireland m.fl. (C-645/19, EU:C:2021:483, præmis 64), dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint) (C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 83), og af 28.4.2022, Meta Platforms Ireland (C-319/20, EU:C:2022:322, præmis 52). Kravet om sammenhæng i beskyttelsesniveauet for de rettigheder, der tillægges ved databeskyttelsesforordningen, kommer til udtryk i andre betragtninger til denne forordning, såsom 7., 9., 13., 123., 129., 133. og 135. betragtning til denne forordning. Jf. ligeledes vedrørende forbindelsen mellem et højt beskyttelsesniveau og et ensartet beskyttelsesniveau for de rettigheder, som databeskyttelsesforordningen tillægger, generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Facebook Ireland m.fl. (C-645/19, EU:C:2021:5, punkt 95-97).

( 18 ) – Jf. Puškár-dommen, hvoraf det fremgår, at »kravet om at udtømme de tilgængelige administrative retsmidler har til formål at aflaste retterne for de tvister, der kan løses direkte for den pågældende forvaltningsmyndighed, og at øge den retslige procedures effektivitet for så vidt angår de tvister, hvor et søgsmål er anlagt på trods af den omstændighed, at en klage allerede er indbragt. Det nævnte krav forfølger dermed lovlige formål af almen interesse« (præmis 67).

( 19 ) – Jf. i denne retning om merværdiafgift (moms), dom af 24.2.2022, SC Cridar Cons (C-582/20, EU:C:2022:114, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

( 20 ) – Jf. i denne retning for så vidt angår moms dom af 24.2.2022, SC Cridar Cons (C-582/20, EU:C:2022:114, præmis 38).