FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 29. juli 2019 ( 1 )

Sag C-360/18

Cargill Deutschland GmbH

mod

Hauptzollamt Krefeld

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Finanzgericht Düsseldorf (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Düsseldorf, Tyskland))

»Anmodning om præjudiciel afgørelse – landbrug – fælles markedsordning for sukker – produktionsafgifter – tilbagebetaling af fejlagtigt betalte beløb – fortolkning af forordning (EU) nr. 1360/2013 – nationale regler om forældelsesfrister – effektivitetsprincippet«

1. Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker Finanzgericht (domstol i skatte- og afgiftsretlige sager, Tyskland) nærmere bestemt oplyst, hvorvidt tilbagebetaling af produktionsafgifter i sukkersektoren i henhold til Rådets forordning (EU) nr. 1360/2013 ( 2 ) skal foretages efter national lovgivning (i lyset af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet) og navnlig med forbehold af den forældelsesfrist, der er fastlagt i medfør deraf. Spørgsmålet er opstået i en tvist mellem Cargill Deutschland GmbH (herefter »Cargill Deutschland«), som producerer isoglucose, og de nationale kompetente myndigheder. Cargill Deutschland har krævet tilbagebetaling af de sukkerafgifter, selskabet har betalt på grundlag af lovgivning, som Domstolen efterfølgende har erklæret for ugyldig. De kompetente myndigheder har anført, at disse krav er forældede som følge af nationale regler, der fastsætter en forældelsesfrist for sådanne søgsmål.

EU-retten

Den fælles markedsordning for sukker

2. På det relevante tidspunkt ( 3 ) omfattede de vigtigste elementer i den fælles markedsordning for sukker regler om priser, produktionskvoter og handel med tredjelande. Ordningen var selvfinansierende. Det, der på det pågældende tidspunkt udgjorde fællesskabsstøtte til sektoren, omfattede en mindstepris for sukkerroer, som sukkerproducenterne betalte til EF-landbrugerne, og en interventionspris for sukker, til hvilken interventionsorganerne opkøbte alt det sukker, som producenterne i Fællesskabet tilbød dem. Sukkerproducenterne blev pålagt produktionsafgifter med henblik på finansiering af den finansielle støtte til sukkerproduktion, som var inddelt i forskellige kategorier ( 4 ). Produktionsafgifterne skulle navnlig afspejle Fællesskabets omkostninger til eksportrestitutioner – dvs. betalinger, der under visse omstændigheder blev foretaget for at kompensere sukkerproducenterne for, at verdensmarkedspriserne for sukker generelt var lavere end den støttede EF-pris. Det anvendte princip var, at branchen selv skulle finansiere tab på bortskaffelse af overskudsproduktion ( 5 ).

Retspraksis

3. I Jülich I-sagen ( 6 ) anfægtede en række sukkerproducenter lovligheden af visse aspekter af beregningen af sukkerproduktionsafgifterne. De fremførte, at de som følge af Kommissionens beregningsmetode betalte mere end omkostningerne ved at bortskaffe en overskudsproduktion i Fællesskabet. Domstolen blev adspurgt om, hvorvidt Kommissionens beregningsmetode var gyldig. Domstolen gav sukkerproducenterne medhold. Den erklærede Kommissionens forordning (EF) nr. 1762/2003 ( 7 ) og Kommissionens forordning (EF) nr. 1775/2004 for ugyldige ( 8 ).

4. Den 29. september 2011 afsagde Retten dom i sagen Polen mod Kommissionen ( 9 ), hvori den anførte, at der ikke fandtes noget egentligt retsgrundlag for en differentieret koefficient for tillægsafgiften i sukkersektoren, og annullerede artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1686/2005 ( 10 ).

5. I Jülich II-sagen ( 11 ) blev Domstolen endnu engang anmodet om at tage stilling til spørgsmål i forbindelse med beregningen af produktionsafgifterne for sukker. Tvisten i hovedsagen omhandlede nu usikkerhed med hensyn til det omhandlede »samlede restitutionsbeløb«. Usikkerheden skyldtes, at der hverken var krævet eller betalt eksportrestitutioner for visse mængder sukker, som var indeholdt i kvalificerede eksportforarbejdede produkter. I forordninger, som fastsatte produktionsafgifterne for produktionsårene mellem 2003 og 2006, havde Kommissionen medtaget disse mængder i det »overskud, der kan udføres«, men ikke i »de eksportforpligtelser, der skal opfyldes«. Domstolen blev anmodet om at tage stilling til denne beregnings gyldighed og fastslog i 2008 i Jülich I-dommen, at der i begge tilfælde burde være taget hensyn til alle eksporterede mængder, uanset om der var betalt restitutioner eller ej, og at de pågældende forordninger derfor var ugyldige. Den tog imidlertid ikke stilling til, hvorvidt det »samlede restitutionsbeløb« ligeledes burde have omfattet alle tilgængelige restitutioner, uanset om de var betalt eller ej, eller kun de faktisk betalte restitutioner ( 12 ).

6. Med henblik på at efterkomme Domstolens afgørelser vedtog Kommissionen en ny forordning i 2009, som berigtigede de forordninger, der var blevet erklæret ugyldige ( 13 ). Kommissionen medtog i sine nye beregninger under det »samlede restitutionsbeløb«alle tilgængelige restitutioner, uanset om de var blevet betalt eller ej. De genberegnede afgifter adskilte sig ikke ret meget fra de oprindeligt fastsatte afgifter, men var højere end de ville have været, hvis det »samlede restitutionsbeløb« kun havde omfattet de faktisk betalte restitutioner. Dette blev anfægtet af en række sukkerproducenter. I Jülich II-dommen erklærede Domstolen forordning nr. 1193/2009 ugyldig, idet den anførte, at ved beregningen af det anslåede gennemsnitlige tab pr. ton af varen skulle artikel 15, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1260/2001 fortolkes således, at det samlede restitutionsbeløb kun omfatter det samlede eksportrestitutionsbeløb, der rent faktisk blev betalt.

7. Som reaktion vedtog Rådet dernæst forordning nr. 1360/2013 ( 14 ).

Forordning (EU) nr. 1360/2013

8. I første til tiende betragtning beskrives grundlaget for beregning af afgifter for de omhandlede produktionsår samt Domstolens afgørelser, der havde erklæret Kommissionens relevante tidligere forordninger (som fastsatte disse afgifter) ugyldige. I 11. betragtning hedder det: »Afgifter i sukkersektoren bør følgelig fastsættes på det relevante niveau. For eksport defineret i overensstemmelse med artikel 6, stk. 5, i Kommissionens forordning (EF) nr. 314/2002 bør det »gennemsnitlige tab« som omhandlet i artikel 15, stk. 1, litra d), i [forordning nr. 1260/2001] beregnes ved at dividere de faktisk udbetalte restitutioner [med] de eksporterede mængder, uanset om restitutionen er blevet betalt eller ej. […]« Det i betragtningerne anførte bekræfter, at de korrigerede afgifter skulle gælde med tilbagevirkende kraft for de omhandlede produktionsår, dvs. fra den dato, hvor afgifterne blev erklæret ugyldige ( 15 ). Følgende fremgår af 23. betragtning: »Af hensyn til retssikkerheden og for at sikre ensartet behandling af de berørte operatører i de forskellige medlemsstater er det nødvendigt at fastsætte en fælles dato, hvor de ved nærværende forordning fastsatte afgifter bør fastlægges, jf. artikel 2, stk. 2, andet afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000[ ( 16 )]. Denne frist bør dog ikke finde anvendelse, hvis medlemsstaterne i henhold til national ret skal tilbagebetale de berørte operatører efter denne dato.«

9. I henhold til artikel 1 er produktionsafgifterne i sukkersektoren for produktionsårene 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 og 2005/06 de i punkt 1 i bilaget fastsatte ( 17 ). De koefficienter, der er nødvendige for beregning af tillægsafgiften for produktionsårene 2001/02 og 2004/05, er de i punkt 2 i bilaget fastsatte. Endelig er de beløb, som sukkerproducenterne skal betale til sukkerroesælgere for så vidt angår A- eller B-afgifter for produktionsårene 2002/03, 2003/04 og 2005/06, de i punkt 3 i bilaget fastsatte.

10. Artikel 2 er affattet således: »Datoen for fastlæggelse, jf. artikel 2, stk. 2, andet afsnit, i [forordning nr. 1150/2000], af de ved [denne forordning] fastsatte afgifter er senest den 30. september 2014, undtagen hvis medlemsstater forhindres i at overholde denne frist på grund af anvendelsen af national lovgivning i forbindelse med tilbagebetaling til økonomiske operatører af betalte, me[n] ikke skyldige beløb.«

11. Artikel 3 indeholder en liste over de datoer, hvor forordning nr. 1360/2013 træder i kraft for de omhandlede produktionsår. Artikel 1, stk. 1, anvendes fra: »– den 16. oktober 2002 for produktionsåret 2001/02 – den 8. oktober 2003 for produktionsåret 2002/03 – den 15. oktober 2004 for produktionsåret 2003/04 – den 18. oktober 2005 for produktionsåret 2004/05, og fra – den 23. februar 2007 for produktionsåret 2005/06«. Artikel 1, stk. 2, anvendes fra: »– den 16. oktober 2002 for produktionsåret 2001/02, og fra – den 18. oktober 2005 for produktionsåret 2004/05«.

Rådets forordning (EU) 2018/264

12. Rådets forordning (EU) 2018/264 ( 18 ) er ikke som sådan omhandlet i den foreliggende sag. Ikke desto mindre henviser den forelæggende ret til denne forordning i sin forelæggelsesafgørelse. I Raffinerie Tirlemontoise-dommen ( 19 ) erklærede Domstolen Kommissionens forordning (EF) nr. 2267/2000 ( 20 ) og Kommissionens forordning (EF) nr. 1993/2001 ( 21 ) ugyldige. Formålene med forordning 2018/264 er bl.a. at efterkomme denne dom og at fastsætte tillægsafgiften for produktionsåret 1999/2000 og produktionsafgiften for produktionsåret 2000/2001 på det relevante niveau ( 22 ).

13. Artikel 2, stk. 2, er affattet således: »Forskellen mellem de afgifter, der er fastlagt ved forordning (EF) nr. 2267/2000 og (EF) nr. 1993/2001, og de afgifter, der er fastsat i artikel 1 i nærværende forordning, skal betales tilbage til de økonomiske operatører, der har betalt afgifter for produktionsårene 1999/2000 og 2000/01, efter behørigt begrundet ansøgning.«

National ret

14. I § 12, stk. 1, i Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (lov om gennemførelse af de fælles markedsordninger og direkte betalinger, herefter »MOG«) anføres det, at afgiftslovens bestemmelser finder tilsvarende anvendelse på afgifter til markedsordningsformål, medmindre andet er fastsat i MOG eller ved bekendtgørelse på grundlag af MOG.

15. § 169, stk. 1 og 2, i Abgabenordnung (afgiftsloven, herefter »AO«) er affattet således: »En afgift kan ikke længere fastsættes, annulleres eller ændres, når fastsættelsesfristen er udløbet. […] Fastsættelsesfristen udgør: 1. et år for forbrugsafgifter og refusioner af forbrugsafgifter, 2. fire år for afgifter og afgiftsrefusioner, som ikke er afgifter eller afgiftsrefusioner som omhandlet i nr. 1 eller import- og eksportafgifter i henhold til artikel 5, nr. 20 og 21, i EU’s toldkodeks. […]«

16. I henhold til AO’s § 170, stk. 1, regnes fastsættelsesfristen fra udløbet af det kalenderår, hvor afgiften er opstået.

17. Det fremgår af AO’s § 172, stk. 1, sammenholdt med samme lovs § 172, stk. 1, litra d), at en afgiftsafgørelse, medmindre den er foreløbig eller vedtaget med forbehold af efterprøvelse, kun kan annulleres eller ændres, hvis dette i øvrigt er tilladt efter loven.

18. I overensstemmelse med AO’s § 175, stk. 1, skal en afgiftsafgørelse annulleres eller ændres, hvis der indtræder en begivenhed, som har afgiftsmæssig tilbagevirkende kraft.

De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og det præjudicielle spørgsmål

19. Hauptzollamt Krefeld (herefter »de kompetente myndigheder«) udstedte følgende afgiftsafgørelser med hensyn til Cargill Deutschlands forpligtelser vedrørende produktion af isoglucose: i) en afgørelse af 23. oktober 2002 for produktionsåret 2001/2002 med en endelig produktionsafgift på 832677,71 EUR og en tillægsafgift på 69270,46 EUR, ii) en afgørelse af 20. oktober 2003 for produktionsåret 2002/2003 med en endelig produktionsafgift på 525236,03 EUR, iii) en afgørelse af 30. marts 2004 for produktionsåret 2003/2004 vedrørende acontobetalinger af produktionsafgiften på 115084,15 EUR, og iv) en afgørelse af 18. oktober 2005 for produktionsåret 2004/2005 med en endelig produktionsafgift på 778800,52 EUR og en tillægsafgift på 124101,86 EUR ( 23 ). Cargill Deutschland anfægtede ikke disse afgørelser (herefter »de oprindelige afgiftsafgørelser«).

20. Efter vedtagelsen af forordning nr. 1360/2013 anmodede Cargill Deutschland Hauptzollamt Krefeld om fornyet fastsættelse af afgifterne for de omhandlede produktionsår og om tilbagebetaling af de tilsvarende beløb, som selskabet havde betalt for meget med hensyn til disse produktionsår. Hauptzollamt Krefeld afviste anmodningen ved afgørelse af 18. april 2016. Hauptzollamt Krefeld var af den opfattelse, at annullation, ændring eller korrektion af afgørelser, som er blevet endelige, kun kan ske inden for fastsættelsesfristen i henhold til AO’s § 169, stk. 2, første punktum, nr. 2. Denne frist var imidlertid udløbet for de omhandlede sukkerproduktionsår.

21. Cargill Deutschland har anlagt sag ved den forelæggende ret med påstand om tilbagebetaling af de afgifter, selskabet ifølge eget udsagn havde betalt for meget som følge af beregninger baseret på lovgivning, som efterfølgende blev erklæret ugyldig og berigtiget ved forordning nr. 1360/2013. Cargill Deutschland har gjort gældende, at retten til tilbagebetaling følger af EU-retten og national ret.

22. Hauptzollamt Krefeld har til gengæld nedlagt påstand om frifindelse. Hauptzollamt Krefeld har anført, at bestemmelserne om forældelse i den generelle skattelovgivning finder anvendelse i lyset af EU-rettens generelle ækvivalensprincip og effektivitetsprincip.

23. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Cargill Deutschland efter national ret ikke er berettiget til tilbagebetaling af de afgifter, der er betalt for de omhandlede produktionsår, da sådanne krav nu er forældede i lyset af datoerne for de respektive afgiftsafgørelser.

24. For så vidt angår anvendelsen af forældelsesfristen i henhold til nationale regler har den forelæggende ret anført, at i medfør af MOG’s § 12, stk. 1, sammenholdt med AO’s § 169, stk. 2, første punktum, nr. 2, anvendes en fastsættelsesfrist på fire år.

25. Den forelæggende ret har anført, at ændringerne af beregningen af de afgifter, der blev indført ved forordning nr. 1360/2013 med tilbagevirkende kraft, ikke efter national ret udløser anvendelsen af AO’s § 175, stk. 1, nr. 2.

26. Den forelæggende ret har overvejet, om den omstændighed, at afgiftsafgørelser er endelige i henhold til national ret, er til hinder for tilbagebetaling af for meget betalte afgifter, idet artikel 2, stk. 2, i forordning 2018/264 giver mulighed for tilbagebetaling af afgifter for produktionsårene 1999/2000 og 2000/2001 ved indgivelse af en behørigt begrundet ansøgning. Den ønsker oplyst, hvorvidt denne fortolkning af artikel 2, stk. 2, i forordning 2018/264 har konsekvenser for tilbagebetalingen af afgifter i henhold til forordning nr. 1360/2013.

27. Den forelæggende ret har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal tilbagebetalingen af produktionsafgifterne i sukkersektoren, for hvilke der i henhold til [forordning (EU) nr. 1360/2013] skal foretages andre beregninger end tidligere, under hensyntagen til ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet foretages efter national lovgivning og navnlig under anvendelse af den i denne lovgivning fastsatte forældelsesregler?«

28. Cargill Deutschland, den belgiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet den 2. maj 2019 har de samme parter afgivet mundtlige indlæg. Endvidere var Hauptzollamt Krefeld (som ikke havde indgivet skriftlige indlæg) også til stede under retsmødet og har afgivet mundtlige indlæg til Domstolen.

Bedømmelse af det præjudicielle spørgsmål

29. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvorvidt Cargill Deutschland fortsat skal betale produktionsafgifter for sukker, der er beregnet på grundlag af den EU-lovgivning, som Domstolen efterfølgende har erklæret ugyldig, og hvorvidt de nationale regler om forældelsesfrister er til hinder for, at der foretages nye beregninger i henhold til forordning nr. 1360/2013, som giver ret til tilbagebetaling af den del af de betalte afgifter, som ikke lovligt var skyldig.

Indledende bemærkninger

30. Det er ubestridt, at Cargill Deutschlands situation er omfattet af forordning nr. 1360/2013, og at Cargill Deutschland i princippet er berettiget til tilbagebetaling (med forbehold af virkningerne af national procesret, navnlig reglerne om forældelsesfrister).

31. Cargill Deutschland har gjort gældende, at selskabets ret til tilbagebetaling af for meget betalte afgifter bekræftes af artikel 2, stk. 2, i forordning 2018/264. Den forelæggende ret har derfor også spurgt, om denne bestemmelse skal tages i betragtning ved fortolkningen af forordning nr. 1360/2013. Jeg er enig med Kommissionen, for så vidt som den har gjort gældende, at ordlyden i forordning 2018/264 ikke er relevant. For det første omfatter de her omhandlede produktionsår ikke 1999/2000 og 2000/2001 – de to produktionsår, som er omfattet af forordning 2018/264. For det andet bør forordning nr. 1360/2013 fortolkes med henvisning til dens egen ordlyd, formål og kontekst.

Forordning nr. 1360/2013

32. Cargill Deutschland har gjort gældende, at selskabet har ret til tilbagebetaling af for meget betalte afgifter for de omhandlede produktionsår i henhold til forordning nr. 1360/2013. Denne ret følger af domme afsagt af Domstolen samt af artikel 264 TEUF og 267 TEUF, som bør sammenholdes med artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 291 TEUF.

33. Hauptzollamt Krefeld har derimod anført, at forordning nr. 1360/2013 ikke giver sukkerproducenterne en direkte ret til tilbagebetaling. For at gøre krav gældende i henhold til denne forordning skal sukkerproducenterne henholde sig til nationale processuelle regler.

34. Den belgiske regering har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål bør besvares bekræftende. Forældelsesfristen kan først gælde fra den dato, hvor de regler, der udgør retsgrundlaget for de for meget betalte afgifter, ophæves eller erklæres ugyldige.

35. Kommissionen har anført, at i overensstemmelse med fast retspraksis, hvor der ikke findes harmoniserede EU-bestemmelser, er tilbagebetalingsprocessen reguleret af nationale processuelle regler.

36. Giver forordning nr. 1360/2013 i sig selv økonomiske operatører ret til tilbagebetaling af for meget betalte afgifter for de omhandlede produktionsår, eller følger sådanne rettigheder af nationale processuelle regler og ordninger?

37. Det forekommer mig, at retten til tilbagebetaling af for meget betalte afgifter for de omhandlede produktionsår uden tvivl følger af EU-retten. Sådanne rettigheder følger logisk af afgørelser fra Domstolen, som har erklæret den lovgivning, i henhold til hvilken de pågældende afgifter blev betalt, ugyldig ( 24 ). Forordning nr. 1360/2013 giver ikke i sig selv økonomiske operatører rettigheder. Den berigtiger snarere med tilbagevirkende kraft de fejlagtige beregninger af produktionsafgifterne for de omhandlede produktionsår og fastsætter nye beløb for disse afgifter, som giver de økonomiske operatører og medlemsstaternes kompetente myndigheder mulighed for at beregne de beløb, der blev betalt for meget under den gamle ordning ( 25 ).

38. Artikel 1 i forordning nr. 1360/2013 gennemfører de (nye, korrigerede) produktionsafgifter for de omhandlede produktionsår med krydshenvisning til punkt 1 i forordningens bilag. Dette punkt indeholder en tabel, som for hvert produktionsår viser produktionsafgifterne i sukkersektoren (udtrykt som EUR pr. ton af den relevante vare) ( 26 ).

39. I overensstemmelse med artikel 2 er datoen for fastlæggelse ( 27 ) af de ved forordning nr. 1360/2013 fastsatte afgifter senest den 30. september 2014. Det følger af artikel 2, at ordningen med delt forvaltning finder anvendelse på produktionsafgifterne for sukker ( 28 ). Producenterne fremsætter ikke krav over for Kommissionen. Kravene fremsættes snarere over for de kompetente nationale myndigheder efter nationale ordninger.

40. I artikel 3 fastsættes reglerne for anvendelse med tilbagevirkende kraft af forordning nr. 1360/2013 ved fastsættelse af de datoer, fra hvilke produktionsafgifterne og koefficienten for beregning af tillægsafgiften anvendes for de omhandlede produktionsår ( 29 ).

41. Formålet med forordning nr. 1360/2013 er at korrigere afgifter, der er beregnet og pålagt fejlagtigt på grundlag af Kommissionens forordninger, som efterfølgende er blevet erklæret ugyldige ( 30 ). Det er således et nødvendigt formål med denne foranstaltning at sikre, at ordningen med sukkerafgifter er selvfinansierende, snarere end at den giver overskud ( 31 ). I 11. betragtning til forordning nr. 1360/2013 anføres det, at afgifter i sukkersektoren bør fastsættes på det relevante niveau ( 32 ).

42. Forordning nr. 1360/2013 indeholder ingen bestemmelser om de procedurer og ordninger, som medlemsstaterne skal anvende for at efterkomme forpligtelsen til at tilbagebetale for meget betalte produktionsafgifter for sukker for de omhandlede produktionsår til de økonomiske operatører. Denne forordning er en almengyldig retsakt, der er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i alle medlemsstater i overensstemmelse med artikel 288 TEUF. Sådanne mangler ville derfor være overraskende, hvis disse forhold rent faktisk skulle reguleres direkte af forordning nr. 1360/2013.

43. De nationale kompetente myndigheders processer for revision af fastlæggelser og tilbagebetaling af for meget betalte beløb henhører direkte under nationale processuelle regler. Disse regler er naturligvis underlagt de generelle principper i EU-retten vedrørende ækvivalens (detaljerede processuelle regler må ikke være mindre gunstige end dem, der gælder i den interne retsorden) og effektivitet (reglerne må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden) ( 33 ). Det er vigtigt hele tiden at huske på, at det centrale formål med forordning nr. 1360/2013 er at fastlægge regler, som efterkommer en række af Domstolens domme.

44. Selv om det er klart, at de økonomiske operatører har en ret, der følger af EU-retten, til tilbagebetaling af for meget betalte afgifter, er jeg uenig med Cargill Deutschland, for så vidt som jeg mener, at forordning nr. 1360/2013 ikke som sådan indeholder ordninger eller processuelle regler, som giver sukkerproducenterne mulighed for at kræve tilbagebetaling af for meget betalte afgifter.

Forældelsesfrister

45. Er de nationale regler om forældelsesfrister for de i hovedsagen omhandlede søgsmål i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet?

46. Cargill Deutschland har gjort gældende, at bestemmelser om forældelsesfrister er et centralt element i retten til tilbagebetaling i henhold til forordning nr. 1360/2013 og bør fortolkes selvstændigt. Sådanne bestemmelser har intet at gøre med nationale processuelle regler. Her begyndte forældelsesfristen, da forordning nr. 1360/2013 trådte i kraft den 20. december 2013. Dette taler for, at Domstolen i fortolkningen af denne forordning bør anvende reglerne om tilbagebetaling i toldkodeksens artikel 236 ( 34 ) som passende analogi.

47. Hauptzollamt Krefeld har anført, at de anfægtede nationale regler overholder ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, og har tilføjet, at det er vigtigt at anvende en forældelsesfrist. Skæringsdatoer for krav er nødvendige af hensyn til retssikkerheden.

48. Belgien har gjort gældende, at krav om tilbagebetaling er underlagt nationale processuelle regler med forbehold af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. Belgien har under retsmødet forklaret, at landets nationale ordninger ikke er de samme som i Tyskland. I Belgien regnes søgsmål om tilbagebetaling med påstand om uberettiget betaling fra den dato, hvor betaling fandt sted, eller hvor kendskabet til, at den pågældende betaling rent faktisk var »uberettiget«, opstod. Forældelsesfristen er ti år fra denne dato. At fratage økonomiske operatører enhver ret til tilbagebetaling er i strid med effektivitetsprincippet.

49. Kommissionen har gjort gældende, at forordning nr. 1360/2013 ikke indeholder bestemmelser om ordninger for tilbagebetaling af for meget betalte afgifter, forældelsesfrister eller eventuelle renter. Følgelig er alt omfattet af nationale processuelle regler.

50. Jeg begynder med at sige, at jeg ikke kan tilslutte mig Cargill Deutschlands argument om, at toldkodeksens artikel 236 er en nyttig analogi her. Jeg har allerede indikeret, at forordning nr. 1360/2013 som sådan efter min opfattelse ikke fastlægger regler om ordninger for økonomiske operatørers krav om tilbagebetaling af for meget betalte afgifter for sukker ( 35 ). I modsætning hertil blev der i den udgave af toldkodeksen, der var gældende på tidspunktet for de omhandlede produktionsår, fastsat særlige regler (i afsnit VII) for »toldskyld«, som omfattede bestemmelser om »tidsfrister og procedurer for afgiftsbeløbet« samt regler om »godtgørelse af og fritagelse for afgifter« (i kapitel 5, som omfattede artikel 236). Alt dette var en del af et skræddersyet system af ordninger, der er vedtaget på EU-plan.

51. Da EU-lovgiver har valgt at overlade de detaljerede ordninger for både opkrævning og tilbagebetaling af sukkerafgifter til medlemsstaterne, kan der ikke drages en analogi med de harmoniserede ordninger i henhold til toldkodeksen.

52. Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen anført, at Hauptzollamt Krefeld har beregnet og udstedt de oprindelige afgiftsafgørelser for de omhandlede produktionsår, og at disse afgørelser ikke er blevet anfægtet. Ved afgørelse af 18. april 2016 afviste Hauptzollamt Krefeld Cargill Deutschlands anmodning (af 13.2.2014) om nye afgiftsafgørelser i overensstemmelse med forordning nr. 1360/2013 samt om tilbagebetaling af for meget betalte beløb i henhold til de oprindelige afgiftsafgørelser. Efter de relevante nationale regler er Cargill Deutschland ikke berettiget til tilbagebetaling, da selskabets krav er udelukket i kraft af reglerne for forældelsesfristen for sådanne krav. Fastsættelsesfristen på fire år gælder for fastsættelse og ændringer af fastsættelsen af produktionsafgifterne for sukker. I forhold til det seneste omhandlede produktionsår (2004/2005) trådte fristen i kraft senest den 31. december 2006. Cargill Deutschlands ansøgning om fornyet fastsættelse og tilbagebetaling, indsendt den 13. februar 2014, kunne derfor ikke imødekommes. Dette gælder så meget desto mere for de tidligere omhandlede produktionsår.

53. Den forelæggende ret har også givet udtryk for det synspunkt, at de anfægtede nationale processuelle regler er forenelige med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

54. Jeg er ikke overbevist om, at den forelæggende rets synspunkt er korrekt.

55. Domstolen anerkendte allerede i 1970, at bestemmelser vedrørende forældelsesfrister i sager skal fastsættes på forhånd og opfylde kravet om retssikkerhed ( 36 ). Der er tungtvejende processuelt logiske grunde til, at bestemmelser om forældelsesfrister bør omfatte et sæt regler med angivelse af forældelsesfristens længde, dens ikrafttrædelsesdato og de begivenheder, der bevirker, at forældelsesfristen afbrydes eller suspenderes. I denne forbindelse bør der tages hensyn til de interesser, som medlemsstaternes kompetente myndigheder og de økonomiske operatører har, sammen med Kommissionens tilsynsfunktion for så vidt angår beskyttelse af EU’s finansielle interesser.

56. Det er fast retspraksis, at det, når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte detaljerede processuelle regler for søgsmål med henblik på at sikre den fulde beskyttelse af borgernes rettigheder efter EU-retten. Statens erstatningsansvar for det forvoldte tab gennemføres således efter nationale erstatningsregler, dog således at betingelserne i national lovgivning for erstatning af tab, bl.a. med hensyn til frister, ikke må være mindre gunstige end de betingelser, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og ikke må være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnå erstatning (effektivitetsprincippet) ( 37 ).

57. For at kunne vurdere, om ækvivalensprincippet overholdes i tvisten i hovedsagen, skal den forelæggende ret, der er den eneste, som har direkte kendskab til de processuelle regler på området, efterprøve såvel formålet med som de væsentligste momenter ved søgsmål, som hævdes at være tilsvarende søgsmål. Hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse om krav omfattet af EU-retten giver en dårligere beskyttelse end procesreglerne for tilsvarende søgsmål i henhold til national ret, skal bedømmes af den nationale ret under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale instanser ( 38 ).

58. Ækvivalensprincippet er en følge af det generelle princip om ikkeforskelsbehandling. I denne forbindelse er det uklart, om tilsvarende søgsmål i henhold til national ret opstår eller egentlig kan opstå. Baggrunden for tvisten i hovedsagen er indviklet og kompleks, og den situation, der er opstået, er meget specifik. Disse procedurer er fast forankret i EU-retten. Beregningen af afgifterne for sukker har givet anledning til et betydeligt omfang af sagsanlæg på EU-plan samt afgørelser fra Unionens retsinstanser, som har erklæret den relevante lovgivning ugyldig ( 39 ). Lovgivers oprindelige forsøg på korrektion var mislykkede, hvilket fremgår af 1.-22. betragtning til forordning nr. 1360/2013. Under disse omstændigheder ville det være overraskende, hvis man kunne identificere reelt sammenlignelige nationale situationer. Det forhold, at forordning nr. 1360/2013 har tilbagevirkende kraft, er ikke i sig selv tilstrækkeligt til, at nationale søgsmål vedrørende skattemæssige foranstaltninger, der ligeledes har sådanne virkninger, kan sidestilles hermed.

59. Regler, der fastsætter rimelige søgsmålsfrister, opfylder i princippet kravet om effektivitet, for så vidt som dette er udtryk for det grundlæggende retssikkerhedsprincip. Sådanne frister bør imidlertid ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten ( 40 ).

60. Det fremgår tydeligt af det, som den forelæggende ret har anført i forelæggelsesafgørelsen vedrørende anvendelsen af nationale regler om forældelsesfrister, at Cargill Deutschland ikke kunne have fremsat et krav om tilbagebetaling inden for den pågældende forældelsesfrist ( 41 ). Fristen var udløbet, inden forordning nr. 1360/2013 trådte i kraft den 20. december 2013, og inden EU-lovgiver havde specificeret produktionsafgifterne, koefficienten for beregning af tillægsafgiften og de beløb, som sukkerproducenterne skal betale sukkerroesælgerne, som fastsat i forordningens artikel 1 samt bilag. I praksis ville det således have været umuligt for økonomiske operatører som Cargill Deutschland at opgøre de for meget betalte afgifter og fremsætte krav om tilbagebetaling. Sådanne krav ville have været forældet, selv inden forordning nr. 1360/2013 trådte i kraft.

61. Hauptzollamt Krefeld har (i retsmødet) anført, at fornuftige økonomiske operatører ville have bestridt de oprindelige afgiftsafgørelser, hvilket ville have medført, at Cargill Deutschlands interesser blev sikret, idet fastsættelserne blev holdt åbne.

62. Det er et spørgsmål om national procesret. Det er også et spørgsmål om kommercielle valg og skøn, som legitimt kan være forskellige fra en økonomisk operatør til en anden. Det er dog ikke det EU-retlige spørgsmål, der rejses i den foreliggende sag, hvilket spørgsmål består i om, hvorvidt de nationale regler i bund og grund fratager økonomiske operatører som Cargill Deutschland deres ret til at kræve tilbagebetaling.

63. Ifølge en almindelig retsgrundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal skadelidte nemlig på passende måde søge at begrænse skadens omfang, idet vedkommende ellers selv må bære tabet ( 42 ). Det ville imidlertid være i strid med effektivitetsprincippet at pålægge skadelidte systematisk at anvende alle de retsmidler, som står til rådighed, selv når det fører til uforholdsmæssige vanskeligheder eller ikke med rimelighed kan kræves af dem.

64. Endvidere berøver den fortolkning af de anfægtede nationale regler, som beskrives af den forelæggende ret, forordning nr. 1360/2013 dens effektive virkning. Forordningens udtrykkelige formål er at give de nationale myndigheder mulighed for at efterkomme afgørelser fra Unionens retsinstanser vedrørende den korrekte anvendelse af ordningen for produktionsafgifterne for sukker. Disse domme har til formål at sikre, at det system, der ligger til grund for afgifterne, anvendes korrekt. Formålet med systemet var at sikre, at ordningen er selvfinansierende, således at branchen selv skulle finansiere de tab, der måtte opstå som følge af overskudsproduktion af sukker. Hvis de kompetente myndigheder får mulighed for at tilbageholde de overskydende afgifter, der er opkrævet ved en fejl, strider det mod hele filosofien bag systemet.

65. Da forældelsesfristen for tilbagebetaling af for meget betalt afgift ikke fastsættes af EU-lovgiver, er det tidspunkt, hvor fristen begynder, et spørgsmål om national ret, som nødvendigvis vil variere fra medlemsstat til medlemsstat ( 43 ). Anvendelsen af de nationale processuelle regler er ligeledes klart en sag for de nationale domstole.

66. For så vidt som de økonomiske operatører ikke har kunnet sætte tal på eventuelle krav om tilbagebetaling af for meget betalte afgifte før ikrafttrædelsen af forordning nr. 1360/2013, gør de nationale regler, ifølge hvilke den relevante forældelsesfrist udløber, inden denne forordning træder i kraft, det imidlertid i praksis umuligt for sådanne økonomiske operatører at kræve tilbagebetaling af sukkerafgifter, der er betalt fejlagtigt på grundlag af lovgivning, som Domstolen har erklæret for ugyldig.

Forslag til afgørelse

67. I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som Finanzgericht Düsseldorf (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Düsseldorf, Tyskland) har rejst, som følger: »I de tilfælde, hvor produktionsafgifter for sukker er betalt fejlagtigt, finder nationale forældelsesregler, der fratager økonomiske operatører muligheden for at kræve tilbagebetaling af afgifter beregnet på ny på grundlag af Rådets forordning (EU) nr. 1360/2013 af 2. december 2013 om fastsættelse af produktionsafgifterne i sukkersektoren for produktionsårene 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 og 2005/2006, den koefficient, som kræves for beregning af tillægsafgiften for produktionsårene 2001/2002 til 2004/2005, og det beløb, som sukkerproducenterne skal betale sukkerroesælgere som følge af forskellen mellem den maksimale afgift og den afgift, der skal opkræves for produktionsårene 2002/2003, 2003/2004 og 2005/2006, ikke anvendelse, når anvendelsen af disse regler i praksis gør det umuligt at fremsætte sådanne krav.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Forordning af 2.12.2013 om fastsættelse af produktionsafgifter i sukkersektoren for produktionsårene 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 og 2005/06, den koefficient, som kræves for beregning af tillægsafgiften for produktionsårene 2001/02 til 2004/05, og det beløb, som sukkerproducenterne skal betale sukkerroesælgere som følge af forskellen mellem den maksimale afgift og den afgift, der skal opkræves for produktionsårene 2002/03, 2003/04 og 2005/06 (EUT 2013, L 343, s. 2).

( 3 ) – De afgørelser vedrørende betaling af sukkerafgifter, som tilbagebetalingskravet vedrører, blev udstedt mellem oktober 2002 og oktober 2005 (jf. yderligere punkt 19 nedenfor).

( 4 ) – Sukker var inddelt i tre kategorier. I et bestemt produktionsår var A- og B-sukkerproduktionen inden for kvoter, der i princippet var i overensstemmelse med henholdsvis efterspørgslen på det indre marked og eksporten af overskudssukker med eksportrestitution. C-sukker blev produceret uden for disse kvoter, kunne ikke afsættes frit inden for Fællesskabet og blev eksporteret uden finansiel støtte.

( 5 ) – 11.-15. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 af 19.6.2001 om den fælles markedsordning for sukker (EFT 2001, L 178, s. 1). Denne forordning blev ophævet og erstattet ved flere lejligheder. Sukkermarkederne er nu omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17.12.2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671).

( 6 ) – Dom af 8.5.2008, Zuckerfabrik Jülich (C-5/06 og C-23/06-C-36/06, EU:C:2008:260 herefter »Jülich I«-dommen).

( 7 ) – Forordning af 7.10.2003 om fastsættelse for produktionsåret 2002/03 af produktionsafgifterne for sukker (EUT 2003, L 254, s. 4).

( 8 ) – Forordning af 14.10.2004 om fastsættelse for produktionsåret 2003/04 af produktionsafgifterne i sukkersektoren (EUT 2004, L 316, s. 4).

( 9 ) – Dom af 29.9.2011 (T-4/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:546).

( 10 ) – Forordning af 14.10.2005 om fastsættelse for produktionsåret 2004/05 af produktionsafgifterne samt koefficienten for tillægsafgiften for sukker (EUT 2005, L 271, s. 12).

( 11 ) – Dom af 27.9.2012, Zuckerfabrik Jülich m.fl. (C-113/10, C-147/10 og C-234/10, EU:C:2012:591, herefter »Jülich II«-dommen).

( 12 ) – Domstolen blev faktisk ikke anmodet om at tage stilling til dette element; jf. mit forslag til afgørelse i sag Zuckerfabrik Jülich m.fl. (C-113/10, C-147/10 og C-234/10, EU:C:2011:701, punkt 82).

( 13 ) – Kommissionens forordning (EF) nr. 1193/2009 af 3.11.2009 om berigtigelse af forordning (EF) nr. 1762/2003, (EF) nr. 1775/2004, (EF) nr. 1686/2005 og (EF) nr. 164/2007 og om fastsættelse af produktionsafgifterne i sukkersektoren for produktionsåret 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 (EUT 2009, L 321, s. 1).

( 14 ) – I mellemtiden var forordning nr. 1260/2001 blevet ophævet og erstattet. Den udgjorde således ikke længere et retsgrundlag for Kommissionens vedtagelse af lovgivning om korrektion af afgifterne.

( 15 ) – 12.-22. betragtning.

( 16 ) – Forordning af 22.5.2000 om gennemførelse af afgørelse 94/728/EF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (EFT 2000, L 130, s. 1).

( 17 ) – Litra c)-f) er relevante for isoglucose.

( 18 ) – Forordning af 19.2.2018 om fastsættelse for produktionsåret 1999/2000 af produktionsafgifterne og koefficienten for beregning af tillægsafgiften for sukker og om fastsættelse for produktionsåret 2000/01 af produktionsafgifterne for sukker (EUT 2018, L 51, s. 1).

( 19 ) – Dom af 9.2.2017 (C-585/15, EU:C:2017:105).

( 20 ) – Forordning af 12.10.2000 om fastsættelse for produktionsåret 1999/2000 af produktionsafgifterne og koefficienten for beregning af tillægsafgiften for sukker (EFT 2000, L 259, s. 29).

( 21 ) – Forordning af 11.10.2001 om fastsættelse for produktionsåret 2000/01 af produktionsafgifterne for sukker (EFT 2001, L 271, s. 15).

( 22 ) – Første til niende betragtning.

( 23 ) – Jeg omtaler disse produktionsår under ét som de omhandlede produktionsår.

( 24 ) – Jf. punkt 3-6 ovenfor.

( 25 ) – Jf. punkt 41 nedenfor.

( 26 ) – Jf. punkt 9 ovenfor.

( 27 ) – Datoen for fastlæggelse er defineret i artikel 2, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1150/2000. Medlemsstaterne er forpligtet til: i) at fastlægge EU’s egne indtægter (artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000), ii) at kreditere Unionens bankkonto med det dertil svarende beløb, og, hvis de ikke opfylder disse forpligtelser, iii) at betale morarenter. Produktionsafgifter udgør en del af Unionens egne indtægter. »At fastlægge« egne indtægter betyder, at de pågældende beløb skal tages i betragtning frem for inddrives; jf. dom af 15.11.2005, Kommissionen mod Danmark (C-392/02, EU:C:2005:683, præmis 67).

( 28 ) – For så vidt angår midler under »delt forvaltning« lader Kommissionen det være op til medlemsstaterne at gennemføre EU-programmer på nationalt plan. De kompetente myndigheder tildeler derefter midlerne til modtagerne (her de økonomiske operatører i sukkersektoren).

( 29 ) – Jf. punkt 11 ovenfor.

( 30 ) – Første til tiende betragtning til forordning nr. 1360/2013; jf. også s. 3 i begrundelsen til COM(2013) 527, Kommissionens forslag til Rådets forordning, som er affattet således: »Domstolen fastslog, at Kommissionen gentagne gange har begået fejl i beregningen af de årlige afgifter, som er fastsat for den pågældende periode i henhold til [forordning nr. 1260/2001]. Endelig anførte Domstolen, at den metode, som Kommissionen havde anvendt i [forordning nr. 1193/2009] til at fastsætte afgifterne, var forkert, fordi den førte til, at overslaget over de omkostninger, der skal dækkes, var for højt, og dermed til, at sukkerproducenterne blev opkrævet for store beløb. Som følge af at [forordning nr. 1193/2009] var ugyldig, fastslog Domstolen, [at] hvis der består et krav på tilbagebetaling af beløb, der er opkrævet med urette, for de ugyldige produktionsafgifter, som opkrævedes af medlemsstaterne i den pågældende periode, består der også et krav på tilbagebetaling af renter af disse beløb. Dommen har efterladt et retligt tomrum hvad angår afgiftsbeløbenes størrelse for produktionsårene 2002/03, 2003/04, 2004/05 og 2005/06. For at efterkomme dommen bør afgiftsbeløbene for disse produktionsår erstattes af nye, som er beregnet efter den metode, som Domstolen har bekræftet, med tilbagevirkende kraft.«

( 31 ) – Femte betragtning til forordning nr. 1360/2013: jf. også punkt 2 ovenfor.

( 32 ) – Jf. punkt 8 ovenfor.

( 33 ) – Disse generelle principper i EU-retten er for nylig kommet til udtryk i Domstolens dom af 17.5.2018, Specializuotas transportas (C-531/16, EU:C:2018:324, præmis 36).

( 34 ) – Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks af 12.10.1992 (EFT 1992, L 302, s. 1). Forordningen er blevet ændret flere gange. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9.10.2013 om EU-toldkodeksen regulerer nu EU’s toldsektor. Artikel 116, 117 og 121 i forordning nr. 952/2013 er de bestemmelser, som afspejler EF-toldkodeksens artikel 236.

( 35 ) – Jf. punkt 42-44 ovenfor.

( 36 ) – Dom af 15.7.1970, ACF Chemiefarma mod Kommissionen (41/69, EU:C:1970:71, præmis 19 og 20).

( 37 ) – Dom af 24.3.2009, Danske Slagterier (C-445/06, EU:C:2009:178, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

( 38 ) – Dom af 8.7.2010, Bulicke (C-246/09, EU:C:2010:418, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).

( 39 ) – Jf. punkt 3-6 og fodnote 30 ovenfor.

( 40 ) – Dom af 8.7.2010, Bulicke (C-246/09, EU:C:2010:418, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

( 41 ) – Jf. punkt 23-25 ovenfor.

( 42 ) – Dom af 24.3.2009, Danske Slagterier (C-445/06, EU:C:2009:178, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

( 43 ) – Jf. punkt 48 ovenfor.