Forenede sager T-427/04 og T-17/05

Den Franske Republik og France Télécom SA

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Statsstøtte — France Télécoms erhvervsbeskatningsordning i årene 1994-2002 — beslutning, der erklærer støtten uforenelig med fællesmarkedet og kræver tilbagesøgning heraf — fordel — forældelse — berettiget forventning — retssikkerhed — overtrædelse af væsentlige formforskrifter — kollegialitet — retten til forsvar og interesserede parters processuelle rettigheder«

Rettens dom (Tredje Afdeling) af 30. november 2009 II ‐ 4322

Sammendrag af dom

Statsstøtte – kommissionsbeslutning, der erklærer en støtte uforenelig med fællesmarkedet og kræver tilbagesøgning af den – Kommissionens mulighed for at overlade det til de nationale myndigheder at beregne størrelsen af det beløb, der skal tilbagebetales

Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – Kommissionens pligt til at opfordre interesserede parter til at fremlægge deres bemærkninger

Kommissionen – kollegialitetsprincip – rækkevidde – Kommissionens mulighed for at bemyndige et af sine medlemmer til at vedtage nærmere angivne foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art

I henhold til artikel 219 EF træffes Kommissionens afgørelser af et flertal af dens medlemmer. Kollegialitetsprincippet er således baseret på, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebærer, dels at beslutningerne drøftes i fællesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for de trufne beslutninger. Selv om Kommissionen uden at tilsidesætte kollegialitetsprincippet kan bemyndige et af sine medlemmer til at vedtage nærmere angivne foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art, forudsætter de beslutninger, hvorved Kommissionen udtaler sig om eksistensen af en statsstøtte, om støttens forenelighed med fællesmarkedet og om nødvendigheden af at kræve støtten tilbagebetalt, en undersøgelse af komplekse faktiske og retlige omstændigheder, og beslutningerne kan derfor i princippet ikke betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmæssig eller administrativ art. Det følger heraf, at da den dispositive del af beslutninger af denne art og deres begrundelser, som skal udfærdiges i overensstemmelse med artikel 253 EF, udgør et udeleligt hele, tilkommer det i medfør af kollegialitetsprincippet kun Kommissionen som kollegial enhed samtidig at vedtage begge dele. Det tilkommer således i princippet Kommissionen som kollegial enhed at vedtage den endelige version af de beslutninger, der vedrører eksistensen af en statsstøtte og spørgsmålet om støttens forenelighed med fællesmarkedet. Når beslutningen er vedtaget, kan der alene foretages rent ortografiske eller grammatiske ændringer i beslutningens ordlyd, idet enhver anden ændring henhører under den enekompetence, der tilkommer Kommissionen som kollegial enhed. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at Kommissionen som kollegial enhed kan bemyndige et eller flere af sine medlemmer til at vedtage den endelige tekst til en beslutning, hvis indhold er blevet fastlagt på et af dens møder. Når kollegiet har gjort brugt af denne mulighed, tilkommer det Fællesskabets retsinstanser, der skal vurdere lovligheden af den udøvede bemyndigelse, at undersøge, om kollegiet kan antages at have vedtaget den anfægtede beslutning i alle dens retlige og faktiske enkeltheder. (jf. præmis 116-119)

Retten til forsvar under en hvilken som helst procedure, der indledes over for en person, og som kan føre frem til en retsakt, der indeholder et klagepunkt imod denne, udgør et grundlæggende fællesskabsretligt princip. Princippet kræver, at den person, som Kommissionen har indledt en administrativ procedure imod, under proceduren skal være sat i stand til på hensigtsmæssig måde at tilkendegive sine synspunkter vedrørende rigtigheden og relevansen af de omstændigheder, som Kommissionen har fremført, og de dokumenter, den har fremlagt til støtte for sin påstand om tilsidesættelse af fællesskabsretten. På statsstøtteområdet er Kommissionen ikke forpligtet til at foretage en fuldstændig vurdering af den omhandlede foranstaltning i meddelelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Det er derimod nødvendigt, at Kommissionen giver en tilstrækkelig beskrivelse af rammerne for dens undersøgelse med henblik på at give den medlemsstat, der er genstand for proceduren, mulighed for at fremsætte bemærkninger vedrørende alle de faktiske og retlige omstændigheder, som udgør den endelige beslutnings begrundelse, hvorved Kommissionen har taget stilling til den omhandlede foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet. Den omstændighed alene, at Kommissionen i den anfægtede beslutning har ændret sin vurdering hvad angår den omhandlede statslige foranstaltnings art, kan således kun indebære en tilsidesættelse af den pågældende medlemsstats ret til forsvar, såfremt de angivelser, som er indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren eller fremsat i forbindelse med den kontradiktoriske drøftelse under den administrative procedure, ikke har givet de nationale myndigheder lejlighed til på en hensigtsmæssig måde at drøfte alle de faktiske og retlige omstændigheder, som er nævnt i den anfægtede beslutning. De forskelle mellem den anfægtede beslutning og beslutningen om at indlede proceduren, som fulgte af, at Kommissionen helt eller delvist tog hensyn til de af den pågældende medlemsstat fremsatte argumenter, kan derimod ikke indebære en tilsidesættelse af dennes ret til forsvar. (jf. præmis 136-138)

I forbindelse med den administrative procedure vedrørende statsstøtte betragtes de virksomheder, der har modtaget støtte, alene som »interesserede parter« i denne procedure. Det følger heraf, at de virksomheder, der har modtaget støtte, på ingen måde kan påberåbe sig den ret til forsvar, som tilkommer de personer, over for hvilke der er indledt en procedure, men at de kun har ret til at blive inddraget i den administrative procedure, i det omfang det må anses for formålstjenligt under hensyn til sagens konkrete omstændigheder. Selv om Kommissionen i øvrigt ikke er forpligtet til at foretage en fuldstændig vurdering af den omhandlede støtte i meddelelsen om indledning af den procedure, der er omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, er det derimod nødvendigt, at Kommissionen giver en tilstrækkelig beskrivelse af rammerne for dens undersøgelse med henblik på ikke at gøre de berørte parters ret til at fremkomme med deres bemærkninger indholdsløs. De interesserede parters ret til information går imidlertid ikke videre end retten til at blive hørt af Kommissionen. Retten til information omfatter navnlig ikke en almindelig ret til at udtale sig om alle de potentielt væsentlige punkter, der er blevet rejst under den formelle undersøgelsesprocedure. (jf. præmis 146-149)

Begrebet fordel i den forstand, hvori det er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF, omfatter alle de foranstaltninger, der fritager en virksomhed fra en udgift, som den ellers skulle have afholdt. Det følger af fast retspraksis, at støttebegrebet nemlig er mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger. En foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF. Når Kommissionen undersøger en foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte, skal den tage hensyn til alle de virkninger, som foranstaltningen kan have for den mulige modtager, og navnlig i givet fald fastslå omfanget af de byrder, som opvejer fordelen. Den omstændighed alene, at en bestemt fritagelse udlignes i forhold til støttemodtageren ved at stille strengere krav til en særlig byrde, der adskiller sig fra og ikke vedrører fritagelsen, fratager ikke fritagelsen dens karakter af statsstøtte. Afgørelsen af, om en overbeskatning, som en virksomhed var genstand for i en bestemt periode som følge af en fast afgift, udligner en beskatningsforskel, som den var omfattet af i en anden periode, afhænger derfor af en vurdering af denne faste afgifts objektive karakteristika og af spørgsmålet, om den faste afgift kan betragtes som en byrde, der er knyttet til den fordel, som den pågældende virksomhed i givet fald har opnået som følge af, at den var omfattet af den særlige beskatningsordning. (jf. præmis 195, 196 og 206-208)

Retmæssigheden af en beslutning om statsstøtte skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog den. Følgelig kan en virksomhed, der har modtaget støtte, ikke med føje gøre gældende, at de oplysninger, som Kommissionen har lagt vægt på i den anfægtede beslutning, var uden grundlag i de faktiske omstændigheder, når Kommissionen har baseret sig på taloplysninger, som medlemsstaten fremsendte til den under den administrative procedure. (jf. præmis 219 og 224)

Ved anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF skal der udelukkende tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, sammenlignet med andre virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation i forhold til det formål, der forfølges med foranstaltningen. Imidlertid omfatter begrebet statsstøtte ikke de statslige foranstaltninger, som indfører en sondring mellem virksomheder, og derfor a priori er selektive, når denne sondring følger af det afgiftssystems karakter eller opbygning, som foranstaltningerne er en del af. Det påhviler medlemsstaten at bevise, at den særlige beskatningsordning kan begrundes med henvisning til skattesystemets karakter og opbygning. Det følger heraf, at den virksomhed, der har draget fordel af en statslig foranstaltning, ikke inden for rammerne af et annullationssøgsmål til støtte for sin argumentation kan påberåbe sig faktiske oplysninger, som Kommissionen ikke havde kendskab til, da den vedtog den anfægtede beslutning. (jf. præmis 228, 229 og 232)

Det følger af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som navnlig finder anvendelse som led i kontrollen med statsstøtte i henhold til artikel 14 i forordning nr. 659/1999 om anvendelse af artikel 88 EF, at beskyttelsen af en statsstøttemodtagers berettigede forventning kan påberåbes på betingelse af, at støttemodtageren har modtaget et præcist løfte, som følger af en aktiv handling fra Kommissionens side, der kan give grundlag for at antage, at en foranstaltning ikke udgør støtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF. Når Kommissionen ikke udtrykkeligt har taget stilling til en anmeldt foranstaltning, kan institutionens tavshed derimod ikke på grundlag af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hos den støttemodtagende virksomhed være til hinder for, at støtte kræves tilbagebetalt. Når der henses til, at Kommissionens kontrol med statsstøtte er obligatorisk i henhold til artikel 88 EF, kan der imidlertid principielt ikke hos de støttemodtagende virksomheder bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 88 EF fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. En medlemsstat, hvis myndigheder har ydet støtte i strid med de i artikel 88 EF fastlagte procedureregler, kan derfor ikke påberåbe sig støttemodtagerens berettigede forventning og dermed unddrage sig sin forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre en kommissionsbeslutning, hvorefter denne medlemsstat skal søge støtten tilbage. Muligheden for, at modtagere af ulovlig støtte kan henvise til ekstraordinære omstændigheder, der retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne støtte var lovlig, og som dermed kan gøre indsigelser mod tilbagebetaling heraf, kan imidlertid ikke udelukkes, hvis det godtgøres, at dette var tilfældet. Anmeldelsen af en statslig foranstaltning, som kan give en virksomhed en fordel, er i øvrigt den ved traktaten fastsatte måde, hvorpå medlemsstaterne kan sikre sig, at de ikke yder ulovlig støtte, og virksomhederne kan sikre sig, at de ikke modtager en sådan støtte. Når en særlig beskatningsordning har form af en erhvervsskat, som udgør en undtagelse til de almindelige regler, og som vedrører to virksomheder, kan det ikke uden videre udelukkes, at der er tale om statsstøtte. Når der i denne henseende ikke foreligger ekstraordinære omstændigheder, og en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd får underretning herom, således at den er ulovlig i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, kan støttemodtageren ikke på dette tidspunkt have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet. (jf. præmis 261-263, 270 og 276)

Kommissionen har ikke pligt til i en beslutning om tilbagebetaling af ulovlig statsstøtte at fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er således ifølge fællesskabsretten blot påkrævet, dels at tilbagebetalingen af den ulovligt ydede støtte fører til genoprettelse af den oprindelige situation, dels at denne tilbagebetaling sker i henhold til bestemmelserne herom i national ret på en sådan måde, at anvendelsen heraf ikke begrænser fællesskabsrettens rækkevidde og virkning. Det er således tilstrækkeligt, at det på grundlag af de anvisninger, der er indeholdt i beslutningen, er muligt uden overdrevne vanskeligheder at fastslå størrelsen af den støtte, der skal tilbagebetales. Kommissionen kan således lovligt blot fastslå, at den omhandlede støtte skal tilbagebetales, og overlade det til de nationale myndigheder at beregne den nøjagtige størrelse af den tilbagebetalingspligtige støtte, navnlig når denne beregning kræver, at der tages hensyn til afgifts- og socialsikringsordninger, hvis bestemmelser er udformet i henhold til den gældende nationale lovgivning. (jf. præmis 297-299)