1.

Af de to problemkredse, som fremgår af spørgsmålene, skal jeg først vende mig til den, der vedrører lovligheden af at foretage sundhedskontrol ved indførsel af okser og oksekød. Det skal altså undersøges, om en sådan kontrol må anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, og om det kan tænkes, at de, også efter vedtagelse af de allerede nævnte fællesskabsdirektiver, kan være begrundet efter EØF-traktatens artikel 36. Herved bør det ikke overses, at forelæggelseskendelsen lægger vægten på den systematiske kontrol. Det behøver derimod ikke at interessere os, om grundige undersøgelser — således som den italienske regerings repræsentant har fremhævet — i virkeligheden kun gennemføres stikprøvevis. Da dette er et spørgsmål om de faktiske omstændigheder, er det den forelæggende dommer i hovedsagen, der skal tage stilling hertil. a) I denne sammenhæng kan der uden vanskelighed først konstateres følgende. I virkeligheden taler meget for at anse systematisk veterinærkontrol til opdagelse af sygdomskim — også laboratorieanalyser spiller angiveligt en rolle i denne henseende — som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, hvis de, som det påstås at være praksis i Italien, foretages ved indførslen. I den henseende er det nok at henvise til den relevante definition, som Domstolen for eksempel har givet i sag 8/74 (Anklagemyndigheden mod Benoît og Gustave Dassonville, dom af 11. juli 1974, Sml. 1974, s. 852), hvorefter »enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet …«, er en sådan foranstaltning. Disse betingelser turde siges at være opfyldt i et tilfælde som det foreliggende, hvis man betænker, at kontrollen er tidsrøvende — en omstændighed, som der for eksempel blev taget hensyn til i sag 4/75 (Rewe-Zentraifinanz eGmbH mod Landwirtschaftskammer, dom af 8. juli 1975, Sml. 1975, s. 859) — at den, som sagsøgeren i hovedsagen har anført, eventuelt kan beskadige importvaren, og at den indebærer økonomiske byrder samt administrative formaliteter, hvortil der for eksempel blev henvist i sag 63/74 (W. Cadsky S.p.A. mod Istituto nazionale per il Commercio Estero, dom af 26. februar 1975, Sml. 1975, s. 290). Desuden må der erindres om det også i andre sager (for eksempel sag 4/75) nævnte kommissionsdirektiv nr. 70/50 om afskaffelse af foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriktioner. Ifølge direktivets artikel 3, litra r) foreligger sådanne foranstaltninger, dersom der pålægges importerede varer andre former for kontrol end dem, der hænger sammen med fortoldnings-proceduren, og som ikke gennemføres for den indenlandske produktion, eller når kontrollen for de importerede varer gennemføres på en strengere måde end for den indenlandske produktion. I så henseende er det vigtigt, at indenlandske produkter i Italien — det fremgår af forelæggelseskendelsen og afparternes forklaringer — ikke underkastes nogen tilsvarende systematisk kontrol før afsendelsen, men de undersøges veterinært efter ordre fra den lokale provinsforvaltning kun undtagelsesvis og for et begrænset tidsrum, hvis der optræder sygdomme. Såvidt der på bestemmelsesstedet foretages sundhedskontrol af kød, gælder dette tilsyneladende også for importeret kød, dvs. at dette bliver undersøgt to gange. Ganske vist har den italienske regering i den mundtlige forhandling anført, at der internt også foretages alle mulige andre former for sundhedskontrol, men det beviser efter min opfattelse ikke, at det drejer sig om ens og ligeværdige undersøgelser, som udelukker enhver diskriminerende virkning, der er til skade for importerede varer. Og endelig burde der være bragt klarhed over dette punkt under hovedsagen, fordi den præjudicielle fremgangsmåde efter artikel 177 ikke egner sig til sådanne konstateringer, der i grunden drejer sig om retsanvendelse. b) EØF-traktatens artikel 36 er af central betydning for det spørgsmål, som knytter sig til det ovennævnte, om de omtvistede kontrolforanstaltninger alligevel kan anses for berettigede. Ifølge arti kel 36 er sådanne begrænsninger i handelen tilladt, der blandt andet foretages til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed. Imidlertid må man dog ikke overse det i artikel 36 nævnte forbehold, at restriktionerne hverken må udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsing af samhandelen mellem medlemsstaterne. Efter ordlyden er det desuden klart, at de pågældende foranstaltninger skal være nødvendige, og i så henseende blev der udtrykkelig henvist til sag 104/76 (Adriaan de Peijper, direktør for firma Centrafarm BV, dom af 20. maj 1976, Sml. 1976, s. 635). Med henblik på det sidstnævnte element er — det har vist sig i sagen — den på fællesskabsplan vedtagne relevante ordning, nemlig de allerede nævnte rådsdirektiver om sundhedsmæssige problemer, af afgørende betydning. Jeg behøver ikke nu at redegøre for deres indhold; det har Kommissionen gjort særdeles udførligt i sit skriftlige indlæg. Herved fik man klart det indtryk, at der på fællesskabsplan er truffet vidtrækkende foranstaltninger til beskyttelse mod og bekæmpelse af kvægsygdomme, samt yderligere foranstaltninger, der skal sikre, at kød, som skal anvendes til menneskeføde, kommer på markedet i upåklagelig stand. Disse foranstaltninger begynder allerede uden for Fællesskabet og i samhandelen med tredjelande, hvorved det er tilsigtet at hindre import af varer, der ville kunne sprede sygdomme. Foranstaltningerne er overordentlig omfangsrige og detaljerede inden for Fællesskabet, hvad enten det angår forebyggelse eller bekæmpelse af sygdomme. Det er navnlig væsentligt, at varer, som er bestemt for handelen inden for Fællesskabet, af en embedsdyrlæge skal underkastes systematisk og grundig kontrol i afsendelseslandet, og at der kræves grundig kontrol af kød før og efter slagtning. Herefter udstedes der et officielt sundhedscertifikat, som ledsager varen, og hvori det om levende dyr attesteres, at de ikke udviser noget sygdomstegn, og om fersk kød, at det stammer fra sunde dyr og er egnet til menneskeføde. Denne ordning er udtrykkeligt vedtaget for at virkeliggøre de frie varebevægelser og — til fordel fra den ordning, der var tale om i sag 4/75 — ikke kun for at supplere nationale bestemmelser; endvidere er de med fællesskabsordningen forbundne garantier — det har Kommissionen forsikret om — de nationale systemer, navnlig det italienske system, overlegne; endelig har de erfaringer, der — som påvist af Kommissionen i detaljer — er gjort efter udstedelsen af fællesskabsordningen, vist, at fællesskabsordningen fungerer tilfredsstillende. Man tvinges derfor til den konklusion, at det herefter hverken er nødvendigt eller berettiget at foretage systematisk kontrol ved indførslen. Jeg skal i så henseende ikke mindst erindre om, at det i sag 8/74 (Anklagemyndigheden mod Benoît og Gustave Dassonville, dom af 3. juli 1974, Sml. 1974, s. 853) blev fastslået, at medlemsstaterne kun er berettiget til at vedtage bestemte handelsbegrænsende foranstaltninger, sålænge der ikke er indført en fællesskabsordning. Desuden har Kommissionen med rette gjort gældende, at den byrde, som fællesskabsordningen pålægger eksporten, og som ikke gælder for varer, der er bestemt til det indenlandske marked, faktisk kun forekommer begrundet, hvis man går ud fra, at medlemsstaterne principielt har pligt til at anerkende de i andre medlemsstater udstedte sundhedscertifikater. Rigtigheden af det til nu antagne principielle resultat ændres på den anden side heller ikke ved, at der henvises til fællesskabsordningens anvendelsesområde eller til særbestemmelser i de anførte direktiver. Den italienske regering har henvist hertil med den bemærkning, at fællesskabsordningen ikke er fuldkommen, fordi den udtrykkeligt tillader visse importbegrænsninger, og fordi det yderligere har vist sig i praksis, at den ikke altid bliver overholdt fuldstændigt. Det må ganske vist indrømmes, at der ved artikel 6 i direktiv 64/432 og artikel 5 i direktiv nr. 64/433 hjemles medlemsstaterne ret til under visse betingelser at forbyde indførsel af kvæg og svin eller af fersk kød på deres område, og at dette forudsætter kontrol ved grænsen. Desuden sker der ved artikel 8 i direktiv nr. 64/432 ingen indskrænkning i visse nationale bestemmelser f.eks. for kvæg, som er blevet behandlet med antibiotika; det samme gælder efter artikel 6 i direktiv nr. 64/433, hvorefter direktivet ikke berører nationale bestemmelser om indførsel på medlemsstatens område af små kødstykker, behandling af slagtedyr med bestemte stoffer eller undersøgelse af fersk svinekød for trikiner. Endelig, er det også rigtigt, at direktiverne indeholder visse beskyttelsesklausuler. Der er heri — for eksempie i artikel 9 i direktiv nr. 64/432 — hjemmel for, at en medlemsstat kan træffe visse foranstaltninger, såfremt der ved indførsel på dens område af kvæg eller svin fra en anden medlemsstat er fare for udbredelse af dyresygdomme. Og der er på den anden side — som i artikel 4 i direktiv nr. 64/433 — hjemmel for medlemsstaten til at forbyde indførsel på dens område af fersk kød fra bestemte slagterier eller opskæringsvirksomheder. I denne sammenhæng må det dog for det første ikke overses, at det således kun er speciel kontrol foretaget af bestemte grunde, altså ikke generelle undersøgelser, der kan være begrundet. Desuden må foranstaltningerne for eksempel hvad angår forekomsten af sygdomme eller eksportstatens krænkelse af fællesskabsreglerne kunne støttes på noget konkret. Efter min opfattelse fremgår dette af dommen i sag 4/75, hvori det blev fremhævet, at der i henhold til indhøstet erfaring måtte være grund til at formode, at der kunne være fare forbundet med importen, såfremt kontrollen ikke blev foretaget. Desuden må det kunne antages, at kontrollen skal indskrænkes til stikprøver af hensyn til princippet om, at samhandelen skal generes mindst muligt. Endelig er det også vigtigt — og det siger jeg med henblik pa anvendelsen af de nævnte beskyttelsesklausuler, såsom artikel 8 i direktiv nr. 64/432 — at sådanne foranstaltninger er begrænset til undtagelsessituationer og kun må have midlerti dig karakter. De forudsætter desuden overholdelse af en fællesskabsfremgangs-måde, inden for hvis rammer den veterinærkomité, der blev nedsat ved Rådets afgørelse af 15. oktober 1968, spiller en rolle; der hjemles her både Kommissionen og Rådet kompetence til at træffe beslutninger. Sidst men ikke mindst må det erindres, at det i denne sammenhæng tillige er væsentligt, om forbudet mod diskriminering bliver overholdt, dvs. at indenlandske og importerede varer principielt skal behandles på samme måde. c) Således kan der faktisk ikke drages anden konklusion end den, at de kontrolforanstaltninger, der er tale om i hovedsagen, efter den forelæggende rets beskrivelse må anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner og dermed for uforenelige med traktaten. Det må desuden tilføjes, da der også er blevet spurgt herom inden for rammerne af det første spørgsmål, at forbudsvirkningen for produkter, der omfattes af de fælles markedsordninger, indtrådte fra det tidspunkt, som er fastsat i forordningerne om oprettelse af markedsordningerne. Hvis man går ud fra, at nationale kontrolforanstaltninger før udstedelse af den nævnte fællesskabsordning var begrundet efter traktatens artikel 36, må det under alle omstændigheder antages, at den omtalte virkning indtrådte med indførslen af de nationale bestemmelser, der krævedes ifølge fællesskabsordningen, dog senest ved udløbet af de frister, som ifølge rådsdirektiverne gjaldt for harmoniseringen af nationale sundhedsmæssige bestemmelser.