2.

Dernæst opstår spørgsmålet, om medlemsstaterne i tiden efier den 31. december 1978 i fuldt omfang var afskåret fra at gennemføre beskyttelsesforanstaltninger, fordi Rådet på grund af manglende enstemmighed ikke havde efterkommet den forpligtelse, der var pålagt det ved tiltrædelsesaktens artikel 102. Ud fra den rigtige antagelse, at virkningen af bilag VI til Haag-resolutionen var begrænset til overgangsperioden, traf Rådet første gang den 19. december 1978 med virkning fra 1. januar 1979 en afgørelse, der flere gange er blevet forlænget, og i hvis afsnit 2 det er bestemt, at »med hensyn til tekniske foranstaltninger til bevarelse af og kontrol med fiskeressourcerne skal medlemsstaterne anvende de samme foranstaltninger som dem, de anvendte den 3. november 1976, samt andre foranstaltninger, der er truffet i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI til Rådets resolution af 3. november 1976«. Fortolkningen af denne bestemmelse er afgørende for, om Det forenede Kongerige ved at have gennemført de omstridte foranstaltninger efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 102, har handlet inden for rammerne af sin kompetence. Den britiske regering, der af tiltrædelsesaktens artikel 102 alene vil udlede en handleptigt for Rådet på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer, går ud fra, at der også efter udløbet af den frist, der nævnes i denne bestemmelse, fortsat består en kompetence for medlemsstaterne til på dette område at gennemføre bevaringsforanstaltninger. Den ser derfor i Rådets nævnte midlertidige afgørelser alene en henvisning til bilag VI til Haag-resolutionen og til Rådets erklæring af 31. januar 1978. Så længe Rådet ikke har truffet foranstaltning, er medlemsstaterne derfor også efter udløbet af den frist, der er nævnt i tiltrædelsesaktens artikel 102, kompetente til at gennemføre ensidige foranstaltninger til bevarelse af fiskebestandene og behøver i så henseende alene at tage hensyn til de kriterier, der er nævnt i disse resolutioner. Hvad angår fremgangsmåden skulle medlemsstaterne derfor alene søge Kommissionens godkendelse, og denne skulle stedse konsulteres. Imod denne opfattelse taler imidlertid allerede formålet med tiltrædelsesaktens artikel 102, der som nævnt bestod i, at medlemsstaterne udelukkende inden for en nøje afgrænset overgangsperiode blev tillagt en kompetence til at gennemføre fiskeriforanstaltninger. I hvert fald har medlemsstaterne efter udløbet af denne overgansperiode, således som Kommissionen og den franske regering med rette anfører, mistet deres autonome kompetence til gennemførelse af sådanne foranstaltninger, uafhængigt af, om Fællesskabet efter udløbet af overgangsperioden har gjort brug af sin kompetence. På grundlag af disse overvejelser kommer den franske regering — efter at den har afvist at anse de midlertidige afgørelser som en tilbageførsel af beføjelser fra Fællesskabet til medlemsstaterne — til det resultat, at det alene kan være formålet med disse afgørelser, at fastholde de bevaringsforanstaltninger, der var gennemført før udløbet af overgangsperioden, for at undgå, at et retligt tomrum skulle opstå. Dette følger også af den udtrykkelige angivelse af medlemsstaternes forpligtelse til efter den 1. januar 1979 kun at anvende sådanne foranstaltninger, der den 3. november 1976 — datoen for bilag VI til Haagresolutionen — var i kraft, eller som i medfør af dette bilag var blevet gennemført. De sidstnævnte foranstaltninger kunne altså kun være sådanne, der var blevet gennemført inden den 31. december 1978, da bestemmelsen på den ene side kun udtrykkeligt taler om foranstaltninger, der er gennemført og altså ligger forud i tid, og da bilag VI på den anden side efter udløbet af overgangsperioden har udtømt enhver virkning. Ved vurderingen af dette anbringende må der efter min opfattelse for så vidt gives den franske regering medhold i, at de omstridte afgørelser ikke kan anses for nogen fuldstændig tilbageførsel af fællesskabsbeføjelser til medlemsstaterne i den forstand, at disse herved på ny har erhvervet en autonom kompetence på fiskeripolitikkens område. Der må hertil snarere gøres den principielle bemærkning — således som Domstolen har fastslået i sagen Kommissionen mod Den franske Republik (sag 7/71, dom af 14. december 1971, Sml. 1971, s. 295) — at højhedsrettigheder, der beror på begrænsningen af medlemsstaternes kompetence eller overførslen af højhedsrettigheder til Fællesskabet, kun gennem en udtrykkelig traktatbestemmelse atter kan bortfalde og tilbageføres til medlemsstaternes enekompetence. Som Domstolen bl.a. har fastslået i sagerne 80 og 81/77 (Société Les Commissionnaires Réunis mod Receveur des Douanes og Sàrl Les Fils de Henri Ramel mod Receveur des Douanes, dom af 20. april 1978, Sml. 1978, s. 927), må herudover enhver undtagelse fra et af fællesmarkedets grundlæggende principper være klart og entydigt fastsat. Som den franske regering med rette bemærker, lader det sig vanskeligt anføre om de omstridte midlertidige afgørelser, at de opfylder denne betingelse. Såfremt man imidlertid i de omstridte afgørelser ser en delvis tilbageførsel af beføjelser og principielt vil anse en sådan for tilladelig, må det i det mindste sikres, at traktatens grundregler ikke herved tilsidesættes, hvilket Domstolen flere gange har fastslået (jf herved sagerne 80 og 81/77, Ramel, Smi. 1978, s. 927; sag 52/76, Luigi Benedetti mod Munari, dom af 3. februar 1977, Sml. 1977, s. 163; sag 60375, Carmine Antonio Russo mod Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo, dom af 22. januar 1976, Sml. 1976, s. 45; sag 65/75, Riccardo Tasca, dom af 26. februar 1976, Smi. 1976, s. 291). Disse grundregler indebærer imidlertid, at Kommissionen på landbrugssektorens områder og især på fiskeriområdet efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 102, har del i den fællesskabsretlige retsfastsættelsesprocedure. Heraf følger, at Rådet, såfremt man vil indrømme det en beføjelse til delvis delegation, ikke ved overdragelsen var beføjet til at berøve Kommissionen dens ret til at medvirke i retsfastsættelsesproceduren. En sådan medvirken, der tjener hensynet til den fællesskabsretlige interesse, lod sig kun sikre, såfremt redelegationen skete på forslag af Kommissionen, hvilket som bekendt ikke er sket, eller såfremt Kommissionen fik del i den nationale retsfastsættelsesprocedure. Da der imidlertid ikke tilkommer Kommissionen noget initiativ over for medlemsstaterne, kunne dens deltagelse kun sikres gennem kravet om godkendelse. Såfremt man i de omstridte midlertidige afgørelse vil se en delvis overdragelse af kompetence, så er disse kun forenelige med fællesskabsretten, såfremt den nationale handlingsbeføjelse ved fortolkning gøres afhængig af Kommissionens godkendelse. Hvis det af de anførte grunde imidlertid må afvises at se en kompetenceoverdragelse i de omstridte midlertidige afgørelser, så følger det heraf, som Kommissionen med rette har fremhævet — og uden at dette strider mod den franske regerings opfattelse — at medlemsstaterne efter udløbet af overgangsperioden overhovedet ikke længere var kompetent til at gennemføre nye bevaringsforanstaltninger på havfiskeriområdet. Det er ganske vist korrekt, at også den løsning, som den franske regering har foreslået, hvorefter de gennemførte foranstaltninger blot fastholdes i overgangsperioden, ikke efter udløbet af overgangsperioden fører til et retligt tomrum, som det gælder om at undgå; dog lider denne konstruktion af den almindelige ulempe, at den fastholder en statisk tilstand og, så længe Rådet ikke træffer foranstaltninger, ikke tillader nogen tilpasning af de trufne foranstaltninger til de faktiske forhold. Også af andre grunde nødes man ikke til den antagelse, at de omstridte afgørelse udelukkende tjener til at fastholde de foranstaltninger, der er truffet i overgangsperioden. Således fører især den grammatiske fortolkning af formuleringen »gennemførte foranstaltninger« ikke entydigt til det resultat, at det herved nødvendigvis må dreje sig om foranstaltninger, der ligger forud i tid. Heller ikke det anbringende er overbevisende, hvorefter bilag VI til Haag-resolutionen senest den 31. december 1978 har udtømt enhver virkning, og at de midlertidige afgørelser derfor kun kan angå foranstaltninger, der er truffet i denne periode, idet der alene henvises til de foranstaltninger, der er gennemført »i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI«. Den opfattelse, hvorefter medlemsstaterne efter udløbet af overgangsperioden selv ved Fællesskabets passivitet ikke længere var berettiget til at træffe foranstaltninger på området for bevaring af havets biologiske ressourcer, idet de midlertidige afgørelser alene tjente det formål at fastholde de foranstaltninger, der var truffet før den 31. december 1978, modsiges ligeledes af Domstolens hidtidige praksis. Således blev det allerede i sagen van Dam (185-204/78) angående nationale beskyttelsesforanstaltninger, der var truffet i overgangsperioden, fastslået, at for at undgå, at der opstod et restomt rum havde medlemsstaterne »i 1978 ... ret og pligt til inden for deres respektive jurisdiktionsområder at træffe alle foranstaltninger til beskyttelse af havets biologiske ressourcer, som var forenelige med fællesskabsretten ...«. At et sådant retstomt rum skal undgås, når den kompetente fællesskabsmyndighed er forhindret i at gennemføre yderligere beskyttelsesforanstaltninger, kommer tydeligt til udtryk i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79), der til dels er ligeartet med den foreliggende. Her havde Rådet allerede siden 1977 udøvet sine beføjelser med henblik på de havzoner, som sagen angik, og kunne blot ikke nå til en afgørelse om en forlængelse af disse foranstaltninger for den resterende del af overgangsperioden. Imidlertid har dette forhold, som Domstolen har fremhævet det i sin dom, ikke haft til følge, at Fællesskabet i denne henseende blev berøvet sin kompetence og medlemsstaterne herigennem atter blev indrømmet ret til at træffe foranstaltninger på det pågældende område. På grundlag af fællesskabskompetencen, der i princippet lå fast, men som alene af de nævnte grunde ikke kunne udøves, fastslog Domstolen, at det »I denne situation påhvilede ... medlemsstaterne at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger for havområderne under deres jurisdiktion i fælles interesse og i overensstemmelse med de materielle og formelle fællesskabsregler ...«. Som det videre fastslås i den nævnte dom, følger en sådan forpligtelse til i Fællesskabets interesse at gennemføre foranstaltninger under hensyn til fastslåede bevaringsbehov, såfremt disse foranstaltninger ikke rettidigt kan gennemføres på fællesskabsplan, af samtlige retsakter, der var gældende indtil 31. december 1979, af de mål, der tilstræbes hermed, og af de almindelige forpligtelser efter traktatens artikel 5. I denne sammenhæng nævnes også udtrykkeligt bilag VI til Haag-resolutionen, der, således som Domstolen i sagen Den franske Republik mod Det forenede Kongerige (141/78) har fremhævet det, »på det særlige område, den omhandler, konkretiserer samarbejdspligter, medlemsstaterne ved deres tiltrædelse af ællesskabet har påtaget sig i medfør af EØF-traktatens artikel 5«. Betydningen af denne samarbejdspligt i Fællesskabets interesse, der følger af traktatens artikel 5, fremhæves i samme dom, idet Domstolen fastslog, at »Det især [er] nødvendigt, at disse pligter overholdes i en situation, hvor det har vist sig umuligt på grund af uløste interessemodsætninger at indføre en fælles politik, og hvor det drejer sig om et område, her bevarelsen af havets biologiske ressourcer, hvor brugbare resultater kun kan opnås ved samarbejde mellem alle medlemsstaterne«. At en sådan pligt for medlemsstaterne efter traktatens artikel 5, hvis indhold jeg i enkeltheder har gennemgået i mit forslag til afgørelse af 21. maj 1980 i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79) med yderligere henvisninger til praksis, også må gælde for tiden efter den 31. december 1978, idet Rådet stadig er forhindret i at gennemføre de pågældende bevaringsforanstaltninger, behøver ingen yderligere begrundelse. Mens det i overgangsperioden, hvor både Fællesskabet og medlemsstaterne i konkurrence med hinanden var beføjet til at gennemføre bevaringsforanstaltninger, var tilstrækkeligt, at den pågældende medlemsstat, før den traf disse foranstaltninger, bestræbte sig på at opnå Kommissionens godkendelse — dette følger af bilag VI til Haag-konventionen — er der efter overgangsperiodens udløb indtrådt den forskel i retstilstanden, at, således som vi har set det, Fællesskabet fra dette tidspunkt er enekompetent til at gennemføre sådanne foranstaltninger. Efter min opfattelse følger det med nødvendighed af denne enekompetence, at varetagelsen af fællesskabsinteressen kun kan sikres, såfremt de foranstaltninger, som medlemsstaterne som Fællesskabets repræsentant gennemfører, til forskel fra den tidligere retstilstand kun indføres med Fællesskabets godkendelse. Dette turde i øvrigt også være begrundelsen for, at der i de midlertidige afgørelser — der ligesom Haag-resolutionen udelukkende konkretiserer medlemsstaternes medvirkningspligt, som medlemsstaterne efter artikel 5 i EØF-traktaten ved deres tiltrædelse af Fællesskabet har overtaget — alene er tale om gennemførte foranstaltninger, der er truffet i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI til Rådets resolution.