FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 29. april 2004 ( )

Sag C-70/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Kongeriget Spanien

»Traktatbrud – ufuldstændig gennemførelse af Rådets direktiv 93/13/EØF om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler«

I – Indledning

1. I dette traktatbrudssøgsmål, der er anlagt i medfør af artikel 226 EF, har Kommissionen gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet det ikke har gennemført Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler ( ) (herefter »direktivet«) fuldstændigt i national ret.

2. Kommissionens søgsmål omfatter navnlig to klagepunkter. Det første er, at Kongeriget Spanien ikke har indført fortolkningsreglen i direktivets artikel 5, tredje punktum, korrekt i national lovgivning. Det andet vedrører den ukorrekte gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 2, om lovvalgsbestemmelsen. Fristen for gennemførelse af direktivet udløb den 31. december 1994.

II – Kommissionens første klagepunkt: direktivets artikel 5, tredje punktum

3. Kommissionens første klagepunkt vedrører gennemførelsen af direktivets artikel 5, tredje punktum, i spansk lovgivning. Hovedreglen i artikel 5 er, at vilkår i forbrugeraftaler altid skal være udarbejdet på en klar og forståelig måde, når de er i skriftlig form. Bestemmelsens andet og tredje punktum indeholder således følgende fortolkningsregel:

»[...] Hvis der opstår tvivl om et kont[r]aktvilkårs betydning, gælder den fortolkning, som er mest gunstig for forbrugeren. Denne fortolkningsregel gælder ikke i forbindelse med de procedurer, der er fastsat i artikel 7, stk. 2.«

De procedurer, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, er de såkaldte kollektive sager om ophør, »[...] i henhold til hvilke personer eller organisationer, der ifølge national lov har en legitim interesse i at beskytte forbrugerne, efter national ret kan indbringe en sag for retsmyndighederne eller de kompetente administrative myndigheder, for at disse kan afgøre, om kontraktvilkår, der er udarbejdet med henblik på generel anvendelse, er af urimelig karakter, og anvende egnede og effektive midler til at bringe anvendelsen af sådanne kontraktvilkår til ophør«. Ifølge direktivets artikel 3, stk. 1, anses et vilkår for urimeligt, »[...] hvis det til trods for kravene om god tro bevirker en betydelig skævhed i parternes rettigheder og forpligtelser ifølge aftalen til skade for forbrugeren«.

4. Direktivet blev gennemført i spansk lovgivning ved lov nr. 7/1998 af 13. april 1998 om generelle kontraktvilkår ( ) (herefter »lov nr. 7/1998«), der ændrede den generelle lov nr. 26/1984 af 19. juli 1984 om beskyttelse af forbrugere og brugere ( ) (herefter »lov nr. 26/1984«). Artikel 10, stk. 2, i lov nr. 26/1984, som ændret ved lov nr. 7/1998, gennemfører direktivets artikel 5 således:

»Hvis der opstår tvivl om et kont[r]aktvilkårs betydning, gælder den fortolkning, som er mest gunstig for forbrugeren.«

Der er ikke gennemført en bestemmelse svarende til direktivets artikel 5, tredje punktum, i spansk lovgivning.

5. Kommissionen har gjort gældende, at den spanske lovgiver ikke har gennemført direktivets artikel 5, andet punktum, korrekt i spansk lovgivning, da det ikke er fastsat, at reglen om fortolkning til gunst for forbrugeren ikke finder anvendelse i forbindelse med kollektive sager om ophør. Den hævder, at en sådan sag om ophør vil kunne blive undergravet, såfremt en sælger alene med en påberåbelse af fortolkningsreglen vil kunne udvirke, at et vilkår ikke anses for urimeligt. I modsætning til det af den spanske regering anførte kan det ikke udledes af artikel 10, stk. 2, i lov nr. 26/1984, som ændret, at fortolkningsreglen udelukkende finder anvendelse i forbindelse med individuelle sager om ophør. I mangel af en udtrykkelig bestemmelse om, at reglen finder anvendelse på individuelle sager, må det konkluderes, at bestemmelsen finder anvendelse på begge typer sager.

6. Den spanske regering har bemærket, at der i spansk lovgivning er både individuelle og kollektive søgsmål, og at fortolkningsreglen i direktivets artikel 5, andet punktum, alene finder anvendelse i forbindelse med individuelle søgsmål. Regeringen har yderligere anført, at et søgsmål er vellykket, når et vilkår i kollektive sager og efter de normale fortolkningsmetoder anses for uklart og urimeligt, og en nærmere fortolkning til gunst for den ene eller anden forbruger kan ikke ændre herved. Endvidere indeholder spansk lovgivning, der giver forbrugeren en bedre beskyttelse end direktivet, en liste over kontraktvilkår, der i alle tilfælde er urimelige. Den præceptive karakter af denne liste er til hinder for, at en fortolkning til gunst for forbrugeren vil kunne gøres gældende med henblik på at svække virkningen af sager om ophør. Da der her er tale om en selvfølgelighed, ser den spanske regering ikke interessen i at gengive direktivets artikel 5, tredje punktum, ordret i spansk lovgivning. Efter regeringens opfattelse er anvendelse af denne regel tilstrækkelig sikret i spansk ret. Den har herved tillige henvist til artikel 1228 i den spanske Código Civil, hvori bestemmes, at »en fortolkning af et uklart kontraktvilkår ikke må begunstige den part, der er ansvarlig for denne uklarhed«. Desuden har Tribunal Supremo i sin retspraksis fastslået, at denne regel finder anvendelse på standardkontrakter.

7. Det er i mindre grad spørgsmålet om indholdet af forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 5, end det er spørgsmålet om, under hvilken form og ved hjælp af hvilke midler denne forpligtelse skal gennemføres i national ret, som parterne er uenige om for så vidt angår det første klagepunkt. Kommissionen finder, at den i artikel 5, tredje punktum, fastsatte begrænsning af reglen om fortolkning til gunst for forbrugeren, også kendt som fortolkning contra preferentem, udtrykkeligt skal fremgå af lovteksten. Den spanske regering har anført, at det fremgår af den spanske lovgivning, at denne fortolkningsregel udelukkende finder anvendelse på individuelle sager, og at det derfor er unødvendigt udtrykkeligt at bestemme, at reglen ikke finder anvendelse i forbindelse med kollektive sager om ophør som omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 2. Regeringen gør i grunden gældende, at der ikke er plads til en fortolkning til gunst for den (enkelte) forbruger inden for rammerne af en sag om forbud mod generelt brug af bestemte, urimelige kontraktvilkår.

8. Medlemsstaternes frihed til i medfør af EF-traktatens artikel 249 at bestemme form og midler for at opfylde formålet i et direktiv er af Domstolen nærmere defineret i fast retspraksis. Domstolen har således fastslået, at gennemførelsen i national ret af et direktiv ikke nødvendigvis forudsætter, at direktivets bestemmelser gengives ordret på en bestemt måde i udtrykkelige specialbestemmelser. Det er alt efter direktivets indhold tilstrækkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornøden klarhed og bestemthed, således at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald at håndhæve disse rettigheder ved en national domstol ( ). Det sidste er af særlig betydning, når et direktiv tillægger borgere fra andre medlemsstater rettigheder, hvilket altid vil være tilfældet inden for forbrugerbeskyttelse.

9. De nationale retsforskrifter skal derfor sikre, at det formål, som tilsigtes med direktivet, virkelig opfyldes. Rettigheder, som borgerne kan udlede af et direktiv, skal defineres på en klar og gennemskuelig måde. Desuden skal disse kunne håndhæves effektivt for de kompetente, nationale (rets)instanser. Såfremt der består usikkerhed med hensyn til, om national lovgivning er i overensstemmelse med bestemmelserne i et direktiv, der tillægger borgerne rettigheder, kan denne usikkerhed ikke fjernes med en henvisning til, at de nationale retsinstanser kan foretage en systematisk fortolkning af bestemmelserne eller en direktivkonform fortolkning heraf. Som Domstolen har anført, kan en national retspraksis – forudsat at den godtgøres at foreligge – hvorefter bestemmelser i national ret fortolkes på en måde, der anses for at være i overensstemmelse med de krav, der opstilles i et direktiv, ikke inden for et område som beskyttelse af forbrugerinteresser have den klarhed og præcision, der er nødvendig for at opfylde kravet om retssikkerhed ( ).

10. Hvor direktivets artikel 5, andet punktum, er gennemført i spansk ret, er spørgsmålet imidlertid, om det med tilstrækkelig klarhed fremgår, at anvendelsesområdet for denne fortolkningsregel er begrænset til individuelle sager, og at reglen i overensstemmelse med direktivets artikel 5, tredje punktum, derfor ikke finder anvendelse i forbindelse med kollektive sager om ophør. For at kunne bedømme, om det tilsigtede formål i direktivet er blevet opfyldt, er det nødvendigt først at undersøge denne nok så paradoksale bestemmelse nærmere.

11. Fortolkningsreglen i direktivets artikel 5, andet punktum, har en subsidiær karakter, idet den kun finder anvendelse, såfremt der efter en vurdering af et kontraktvilkår efter de gængse fortolkningsmetoder fortsat er tvivl med hensyn til, hvilken betydning dette vilkår har. Er der uenighed mellem en forbruger og en sælger med hensyn til et kontraktvilkår, vil vilkåret blive fortolket til gunst for forbrugeren. Vilkårets uklarhed og følgerne heraf tilregnes sælger. Der er her tale om tilfælde, hvor der allerede er indgået en kontrakt, og hvor det efterfølgende skal vurderes, om et kontraktvilkår er urimeligt. Denne fortolkningsregel er i overensstemmelse med direktivets mål om at beskytte forbrugeren ved indgåelsen af (grænseoverskridende) handler.

12. Kollektive sager om ophør, der anlægges af forbrugerorganisationer, adskiller sig på et antal væsentlige punkter fra sager, anlagt af en individuel forbruger mod en sælger. Disse har som forebyggende foranstaltning til formål at beskytte forbrugeren i al almindelighed mod urimelige vilkår i almindelige forretningsbetingelser. Herved ophæves uligheden mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende ved foranstaltninger, der er uafhængige af forbrugeren ( ). Bedømmelsen af sådanne vilkår er abstrakt, og sagsøgeren har ikke selv konkret interesse i sagens udfald.

13. I en sag som omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 2, skal de pågældende retsmyndigheder eller administrative myndigheder – på grundlag af de sædvanlige fortolkningsmetoder i national ret – vurdere, om et kontraktvilkår skal anses for urimeligt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 3, stk. 1, og i givet fald bringe brugen af dette vilkår til ophør. Er der fortsat tvivl, og kan det pågældende vilkår fortolkes til gunst for forbrugeren under anvendelse af contra preferentem-reglen, opretholdes kontraktvilkåret, hvilket ikke nødvendigvis er i forbrugerens interesse. I en kollektiv sag om ophør skal der ved en abstrakt bedømmelse tages udgangspunkt i de negative følger, som et kontraktvilkår kan have for forbrugeren, for at nå det for forbrugeren mest ønskværdige resultat. Det er derfor paradoksalt, at en forbrugerfjendtlig fortolkning i dette tilfælde fører til en bedre beskyttelse af forbrugeren.

14. Dette er grunden til, at fortolkningsreglen i direktivets artikel 5, andet punktum, ikke finder anvendelse i forbindelse med kollektive sager om ophør. Kontraktvilkår i almindelige forretningsbetingelser finder anvendelse på mange forskellige kontraktforhold og skal i medfør af direktivets artikel 5, første punktum, være fuldstændig klare og forståelige for forbrugeren. Deres betydning må ikke afhænge af, at vilkåret eventuelt vil kunne fortolkes på forskellig vis.

15. Følgelig skal det i national ret sikres, at bedømmelsen af generelle kontraktvilkår fører til det for forbrugeren mest ønskværdige resultat i forbindelse med de i artikel 7, stk. 2, omhandlede kollektive sager om ophør. Direktivet opnår dette resultat ved at udelukke anvendelsen af contra preferentem-reglen ved denne bedømmelse, hvorved der udelukkende tages udgangspunkt i de gængse fortolkningsmetoder i national ret.

16. Den spanske regering har gjort gældende, at det resultat, der er foreskrevet i direktivet, sikres dels gennem de samlede retsforskrifter vedrørende forbrugerbeskyttelse, dels gennem generelle betingelser. Det fremgår af den omstændighed, at direktivets artikel 5, andet punktum, udelukkende er optaget i bestemmelserne vedrørende individuelle sager (artikel 10, stk. 2, i lov nr. 26/1984, som ændret ved lov nr. 7/1998), at den heri fastsatte fortolkningsregel i overensstemmelse med direktivets artikel 5, tredje punktum, ikke finder anvendelse i forbindelse med kollektive sager om ophør. Sidstnævnte sager er undergivet kapitel IV i lov nr. 7/1998 (lovens artikel 12-20). Desuden har den spanske regering anført, at den spanske lovgivning giver en bedre beskyttelse end direktivet, idet den indeholder en sort liste over vilkår, som ipso jure er ugyldige. Således sikres direktivets fulde virkning, også for så vidt angår bedømmelsen af kontraktvilkår i forbindelse med kollektive sager om ophør.

17. Som anført af Kommissionen er der imidlertid noget i spansk ret, der tyder på, at reglen om fortolkning til gunst for forbrugeren er generelt anvendelig. Det bestemmes således i artikel 10, stk. 3, i lov nr. 26/1984, som ændret ved lov nr. 7/1998, der står efter den bestemmelse, som indeholder fortolkningsreglen, at kontraktvilkår, der har karakter af almindelige betingelser i lov om almindelige forretningsbetingelsers forstand, er undergivet lovens bestemmelser »på tilsvarende vis«. Artikel 6, stk. 2, i denne lov indeholder ligeledes en fortolkningsregel til gunst for forbrugeren: Tvivl ved fortolkningen af uklare generelle betingelser skal komme forbrugeren til gode. Hvis den spanske lovgiver havde villet begrænse fortolkningsreglens anvendelsesområde til individuelle sager, havde den udtrykkeligt kunnet bestemme dette enten i artikel 10, stk. 3, i lov nr. 26/1984 eller i artikel 6 i lov nr. 7/1998. Da dette ikke er sket, er den logiske konklusion, at reglen finder anvendelse på begge typer sager.

18. Da intet indikerer, at contra preferentem-reglen virkelig anvendes i strid med direktivet ved bedømmelsen af vilkår i forbindelse med kollektive sager om ophør, kan det ikke med sikkerhed fastslås, at det i direktivet foreskrevne resultat ikke nås i spansk ret. Det fremgår dog af anvendelsesområdet for den pågældende retsforskrift, at det juridisk er muligt at anvende denne fortolkningsregel i de tilfælde, der er omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 2. Når en regel vedrørende fortolkning af bestemmelserne i en lov er medbestemmende for indholdet af disse bestemmelser, skal reglen være fastlagt på samme måde som de bestemmelser, den vedrører. Under disse omstændigheder finder jeg, at det ikke er tilstrækkeligt sikret i spansk ret, at fortolkningsreglen i direktivets artikel 5, andet punktum, ikke finder anvendelse i forbindelse med de i direktivets artikel 7, stk. 2, fastsatte sager.

19. Kommissionens første klagepunkt er derfor begrundet.

III – Kommissionens andet klagepunkt: direktivets artikel 6, stk. 2

20. Kommissionens andet klagepunkt vedrører måden, hvorpå direktivets artikel 6, stk. 2, er udformet i spansk ret. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at forbrugeren ikke berøves den beskyttelse, som dette direktiv giver, såfremt et tredjelands lovgivning vælges som gældende lov for aftalen, når denne aftale har nær tilknytning til EF-medlemsstaternes område.«

21. Artikel 10a, stk. 3, i lov nr. 26/1984, som ændret ved lov nr. 7/1998, der udgør gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 2, i spansk ret, har følgende ordlyd: »Reglerne om beskyttelse af forbrugere mod urimelige kontraktvilkår gælder, uanset hvilken lovgivning parterne har valgt som gældende lov for aftalen, på de betingelser, der er fastsat i artikel 5 i Rom-konventionen af 1980 om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser.«

22. Det bestemmes – i korte træk – i artikel 5, stk. 2, i Rom-konventionen af 1980 om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (herefter »Rom-konventionen af 1980«), at parternes lovvalg ikke kan medføre, at forbrugeren berøves den beskyttelse, der tilkommer ham i medfør af ufravigelige regler i loven i det land, hvor han har sin bopæl, såfremt en af de i bestemmelsen nævnte situationer indtræder. Ifølge artikel 5, stk. 1, finder bestemmelsen anvendelse på aftaler indgået af forbrugere om levering af løsøregenstande eller tjenesteydelser og på aftaler om ydelse af kredit dertil.

23. Af betydning er i denne forbindelse tillige artikel 3, stk. 2, i lov nr. 7/1998, hvori er fastsat:

»Medmindre andet er fastsat i bestemmelser i traktater og internationale konventioner, finder [denne lov] ligeledes anvendelse på aftaler, der er underlagt fremmed lovgivning, såfremt forbrugeren har givet sit samtykke på spansk område, og såfremt han har sin bopæl på området.«

24. Kommissionen har anført, at direktivets artikel 6, stk. 2, har til formål at yde alle forbrugere beskyttelse ved indgåelsen af alle former for kontrakter med en sælger, hvorimod artikel 10a i lov nr. 26/1984, som ændret, begrænser denne beskyttelse til bestemte typer kontrakter (nemlig kontrakter som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i Rom-konventionen af 1980), og kun såfremt visse betingelser er opfyldt (nemlig de krav, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, i Rom-konventionen af 1980). Disse betingelser er strengere end den betingelse, som er opstillet i direktivets artikel 6, stk. 2, og hvorefter aftalen skal have »nær tilknytning til en EF-medlemsstats område«.

25. Ifølge den spanske regering følger det af en »integreret« (eller systematisk) fortolkning (»interpretación integradora«) af de spanske retsforskrifter vedrørende beskyttelse af forbrugere mod urimelige kontraktvilkår, at disse er præceptive. De finder anvendelse uanset parternes valg med hensyn til, hvilken lov der finder anvendelse på aftalen. Disse bestemmelser tager hensyn til såvel direktivet som Rom-konventionen af 1980. Regeringen har fremhævet, at det i artikel 3, stk. 2, i lov nr. 7/1998 er fastsat, at spansk ret skal anvendes på aftaler, som er undergivet fremmed lovgivning, såfremt forbrugeren har givet sit samtykke på spansk område og har sin bopæl på dette område. Kravet om »nær tilknytning til EF-medlemsstaternes område« er således konkretiseret til at vedrøre aftaler, der har tilknytning til spansk ret.

26. Direktivets artikel 6, stk. 2, skal sikre, at direktivets beskyttende virkning ikke undergraves, ved at parterne i kontrakten angiver, at et tredjelands ret finder anvendelse på kontrakten. For at nå dette mål indeholder direktivet et bredt tilknytningskriterium: Aftalen skal have nær tilknytning til en EF-medlemsstats område. Da artikel 10a i lov nr. 26/1984, som ændret, henviser til artikel 5 i Rom-konventionen af 1980, opstår spørgsmålet, om direktivets beskyttelsesformål derved begrænses.

27. Efter min opfattelse er dette faktisk tilfældet. Direktivets kriterium, hvorefter aftalen skal have nær tilknytning til en medlemsstats område, levner plads til en fleksibel fortolkning. Der skal således ikke meget til for at bringe direktivets beskyttelse i anvendelse, når parterne har valgt et tredjelands lovgivning som gældende lov for deres aftale. Derimod indebærer henvisningen i artikel 10a, stk. 3, i lov nr. 26/1984, som ændret ved lov nr. 7/1998, til Rom-konventionens artikel 5, at der indføres kriterier, som har til følge, at spansk ret ikke sikrer, at direktivets bestemmelser finder anvendelse i alle de tilfælde, der er omhandlet i direktivets artikel 6, stk. 2.

28. Spørgsmålet, om (præceptiv) ret i det land, hvor forbrugeren har sin bopæl, finder anvendelse, er i artikel 5 i Rom-konventionen af 1980 som bekendt undergivet betingelser, som ikke forekommer i direktivet. Således a) skal der i dette land forud for aftalens indgåelse være fremsat særligt tilbud over for forbrugeren eller foretaget reklamering, og forbrugeren skal dér have foretaget de handlinger, der fra hans side er nødvendige for aftalens indgåelse, eller b) modparten i aftalen skal have modtaget forbrugerens bestilling i dette land, eller c) sælger skal have arrangeret en rejse med henblik på at formå forbrugeren til at afslutte køb. Disse bestemmelser indskrænker omfanget af den beskyttelse, som kræves i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2. Desuden er anvendelsesområdet for artikel 5 i Rom-konventionen af 1980 begrænset til de i stk. 1 nævnte aftaler. Uanset bestemmelsens materielle rækkevidde omfatter direktivet alle aftaler, som en forbruger indgår med en sælger, hvorfor det ikke kan udelukkes, at visse kategorier af aftaler med urette falder uden for anvendelsesområdet for artikel 10a, stk. 3.

29. Med hensyn til den spanske regerings henvisning til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 7/1998 skal ligeledes bemærkes, at denne bestemmelse udelukkende vedrører generelle betingelser og derfor navnlig ikke forbrugeraftaler, og at den derudover indeholder to begrænsende betingelser, som ikke er forenelige med direktivets beskyttelse. Også her gælder de kumulative betingelser, at forbrugeren skal have sin bopæl på spansk område, og at han der skal have givet sit samtykke. Disse krav begrænser ligeledes den beskyttelse, der gives i direktivets artikel 6, stk. 2.

30. Endelig skal der, for så vidt den spanske regering har påberåbt sig, at direktivets formål opfyldes ved en systematisk eller integreret fortolkning af de pågældende bestemmelser i spansk ret, henvises til Domstolens retspraksis vedrørende dette direktiv ( ). Heraf fremgår tydeligt, at de rettigheder, som borgerne kan udlede af direktivet, på klar og præcis måde skal være fastsat i national ret. Som det fremgår af ovenstående, er dette ingenlunde tilfældet med direktivets artikel 6, stk. 2.

31. Kommissionens andet klagepunkt er derfor også begrundet.

IV – Forslag til afgørelse

32. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»– Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet det ikke har gennemført artikel 5 og artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler fuldstændigt.

– Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.«