Forenede sager T-259/02 — T-264/02 og T-271/02

Raiffeisen Zentralbank Österreich AG m.fl.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence — aftaler — det østrigske bankmarked — »Lombard Club« — påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater — beregning af bøderne«

Rettens dom (Anden Afdeling) af 14. december 2006 II-5200

Sammendrag af dom

Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – retningslinjer for beregningen af bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne

Konkurrence – aftaler – karteller, der anses for at udgøre dele af en samlet konkurrencebegrænsende aftale

Fællesskabets retsinstanser kan tage til efterretning, at en part i sagen har ændret navn, og et annullationssøgsmål, der er iværksat af adressaten for en retsakt, kan videreføres af dennes universalsuccessor, navnlig i tilfælde af en fysisk persons død eller i det tilfælde, hvor en juridisk person ophører med at eksistere, og hvor dennes rettigheder og forpligtelser overføres til en ny indehaver. I en sådan situation er universalsuccessor nødvendigvis uden videre trådt i forgængerens sted som adressat for den anfægtede retsakt. Derimod har Fællesskabets retsinstanser ingen kompetence — hverken under et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF eller i forbindelse med udøvelsen af deres fulde prøvelsesret i henhold til artikel 229 EF for så vidt angår sanktionerne — til at ændre en fællesskabsinstitutions beslutning ved at erstatte beslutningens adressat med en anden fysisk eller juridisk person, når den nævnte adressat stadig eksisterer. Kompetencen hertil tilkommer som udgangspunkt alene den institution, der har truffet den pågældende beslutning. Når den kompetente institution først har truffet en beslutning og dermed fastlagt, hvilken person denne skal rettes til, tilkommer det således ikke Retten at sætte en anden person i dennes sted. (jf. præmis 71 og 72)

En sag, som en person har anlagt i egenskab af adressat for en retsakt med henblik på at gøre sine rettigheder gældende ved hjælp af en annullations-påstand i medfør af artikel 230 EF og/eller en påstand om ændring i medfør af artikel 229 EF, kan ikke overføres til en tredjemand, der ikke er adressat for retsakten. Såfremt en sådan overførsel måtte anerkendes, ville der foreligge en uoverensstemmelse mellem den egenskab, i medfør af hvilken sagen er blevet anlagt, og den egenskab, i medfør af hvilken den angiveligt fortsættes. Hertil kommer, at en sådan overførsel ville give anledning til en uoverensstemmelse mellem identiteten af adressaten for retsakten og identiteten af den person, der handler under retssagen i egenskab af adressat. (jf. præmis 73)

Selv om Kommissionen i medfør af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17 »efter begæring eller på eget initiativ« kan konstatere, at der foreligger en overtrædelse af bestemmelserne i artikel 81 EF eller 82 EF, og ved en beslutning pålægge de deltagende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder at bringe de konstaterede overtrædelser til ophør, idet en sådan begæring i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 kan fremsættes af fysiske eller juridiske personer, som kan godtgøre en berettiget interesse, fremgår det af artikel 6-8 i forordning nr. 2842/98 om høring af parter i visse procedurer efter EF-traktatens artikel 81 EF og 82 EF, at de personer, der har indgivet denne begæring, har visse processuelle rettigheder, bl.a. at få udleveret en kopi af den ikkefortrolige udgave af klagepunkterne. En sådan begæring kan indgives forskriftsmæssigt, når en overtrædelsesprocedure er blevet indledt på myndighedens eget initiativ. Forordning nr. 17 og nr. 2842/98 kræver ikke for anerkendelsen af den begærende person, at den pågældende begæring foreligger ved Kommissionens indledning af overtrædelsesproceduren, og at undersøgelsen vedrørende overtrædelsen endnu ikke er indledt. Hvis det forholdt sig anderledes, ville personer med en berettiget interesse i at få konstateret en overtrædelse af konkurrencereglerne blive forhindret i under proceduren at udøve de hermed forbundne processuelle rettigheder i henhold til artikel 6-8 i forordning nr. 2842/98. Herved kan et politisk parti gyldigt påberåbe sig sin status som kunde til banktjenester i Østrig, og at dets økonomiske interesser var blevet tilsidesat ved konkurrencebegrænsende praksis, for at godtgøre en berettiget interesse i at indgive en begæring med henblik på, at Kommissionen fastslår, at nævnte praksis udgjorde en overtrædelse af artikel 81 EF og 82 EF. Der er intet til hinder for, at en endelig kunde, som er køber af varer eller tjenesteydelser, kan antages at have en berettiget interesse som omhandlet i artikel 3 i forordning nr. 17. En endelig kunde, som begrunder, at hans økonomiske interesser er blevet tilsidesat, eller at de kan antages at være blevet tilsidesat, på grund af den pågældende konkurrencebegrænsning, har en berettiget interesse som omhandlet i denne bestemmelse i at indgive en begæring eller en klage for at få Kommissionen til at fastslå, at der foreligger en overtrædelse af artikel 81 EF og 82 EF. Det er i denne henseende underordnet, at den endelige kunde i første omgang påberåbte sig en almen interesse, som partiet forsøgte at forsvare i sin egenskab af politisk oppositionsparti, og det først i anden omgang hævdede, at det som endelig kunde af østrigske banktjenester var blevet økonomisk skadet af det kritiserede kartel. Denne første stillingtagen kunne ikke fratage partiet muligheden for efterfølgende — med henblik på at begrunde en berettiget interesse som omhandlet i forordning nr. 17 — at gøre sin status gældende som kunde i de banker, mod hvilke proceduren var indledt, samt den økonomiske skade, det angiveligt havde lidt på grund af de pågældende aftaler. Anerkendelsen af en berørt part som klager og udleveringen af klagepunktsmeddelelsen til denne kan i øvrigt ikke gøres betinget af, at denne anerkendelse kommer før høringen for Kommissionen. Forordning nr. 17 og nr. 2842/98 fastsætter ikke en specifik frist for, at en tredjemand, der indgiver en begæring eller en klage, der begrunder en berettiget interesse, udøver sin ret til at få udleveret klagepunktsmeddelelsen og blive hørt som led i en overtrædelsesprocedure. Artikel 7 og 8 i forordning nr. 2842/98 begrænser sig til at fastslå, at Kommissionen udleverer klagepunkterne til begæringens, henholdsvis klagens ophavsmand og fastsætter en frist, inden for hvilken denne skriftligt kan meddele sin stillingtagen, og tredjemanden kan også høres mundtligt, hvis han anmoder om det. Det følger heraf, at retten for en part, der indgiver en begæring eller en klage, til at få udleveret klagepunkterne og blive hørt i den administrative procedure, der skal fastslå, hvorvidt der foreligger en overtrædelse af artikel 81 EF og 82 EF, kan udøves, så længe proceduren løber. (jf. præmis 95-98, 100 og 101)

En tilsidesættelse af artikel 81, stk. 1, EF kan foreligge ikke alene ved en enkeltstående handling, men også ved en række handlinger eller en sammenhængende adfærd. Denne fortolkning kan ikke anfægtes under henvisning til, at et eller flere elementer i rækken af handlinger eller den sammenhængende adfærd også i sig selv og isoleret betragtet kan udgøre en tilsidesættelse af den nævnte bestemmelse. Når de forskellige handlinger indgår i en »samlet plan«, fordi de har det samme formål, nemlig at fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet, har Kommissionen ret til at pålægge ansvaret for disse handlinger på grundlag af deltagelsen i overtrædelsen betragtet i sin helhed. Et netværk af rundbordssamtaler, som banker har skabt med henblik på regelmæssigt at samordne deres praksis med hensyn til alle væsentlige konkurrenceparametre på markedet for bankprodukter og -tjenester i en medlemsstat, kan kvalificeres som et samlet kartel, når en af bankerne i sin egenskab af øverste instans for alle de andre udvalg får forelagt spørgsmål, som hidrører fra talrige specifikke udvalg, træffer de principielle beslutninger, udøver en funktion som voldgiftsinstans, som de forskellige grupper henvendte sig til i tilfælde af disciplinære problemer med hensyn til overholdelse af aftalerne, og når der består en tæt sammenhæng mellem udvalgene og deres beslutningsproces, idet udvalgene af og til holder fælles møder, at gruppernes kompetenceområder overlapper hinanden, og at udvalgene holder hinanden indbyrdes informeret om deres respektive aktiviteter. (jf. præmis 111, 114, 117-120 og 126)

Inden for rammerne af procedurer i henhold til konkurrencereglerne kan det forhold, at en erhvervsdrivende, for hvem omstændighederne var de samme som for den sanktionerede erhvervsdrivende, ikke af Kommissionen er fundet skyldig i nogen overtrædelse, under ingen omstændigheder berettige til at tilsidesætte konstateringen af den overtrædelse, der er lagt den sanktionerede erhvervsdrivende til last, forudsat at overtrædelsen er behørigt bevist. (jf. præmis 138)

Stillet over for et meget kompliceret aftalenetværk som i denne sag, råder Kommissionen over et skøn til, blandt de forskellige former for samordning, at identificere dem, som den anser for særligt vigtige, og dette valg kan kun være genstand for en begrænset domstolsprøvelse. (jf. præmis 144)

En aftale mellem virksomheder skal, for at kunne påvirke handelen mellem medlemsstater, på grundlag af en række objektive retlige eller faktiske omstændigheder gøre det muligt med en tilstrækkelig grad af sikkerhed at forudse, at den kan udøve direkte eller indirekte, aktuel eller potentiel indflydelse på handelsstrømmene mellem medlemsstaterne på en måde, som kan skade opnåelsen af formålene med et fælles marked mellem medlemsstaterne. En påvirkning af handelen mellem medlemsstater skyldes således i almindelighed en kombination af flere faktorer, som hver for sig ikke nødvendigvis vil være afgørende. Det betyder i denne henseende kun lidt, om en aftales indflydelse på samhandelen er ugunstig, neutral eller gunstig. En konkurrencebegrænsning er i stand til at påvirke handelen mellem medlemsstater, når den kan dreje handelsstrømmene bort fra den retning, de ellers ville have taget. Derfor kan virkningerne af en markedsafskærmning ikke være de eneste, der skal tages i betragtning for at fastslå, at et kartel er egnet til at påvirke handelen mellem medlemsstaterne. Et kartels egnethed til at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, dvs. dets potentielle virkning, er i sig selv tilstrækkelig til, at det hører ind under anvendelsesområdet for artikel 81 EF, og det er ikke nødvendigt at påvise en faktisk tilsidesættelse af samhandelen. At det i den foreliggende sag drejer sig om en efterfølgende vurdering af en begået overtrædelse, kan ikke ændre dette kriterium, idet en potentiel virkning af samordningen på samhandelen også er tilstrækkelig i dette tilfælde. Det er ikke desto mindre nødvendigt, at samordningens potentielle virkning på den mellemstatslige handel er mærkbar, eller med andre ord, at den ikke er ubetydelig. (jf. præmis 163, 164, 166 og 167)

Afgrænsningen af det relevante marked har ikke samme betydning ved anvendelsen af artikel 81 EF og artikel 82 EF. Ved anvendelsen af artikel 81 EF er det nødvendigt at foretage en afgrænsning af det relevante marked for at kunne afgøre, om aftalen, vedtagelsen eller den pågældende samordnede praksis kan påvirke handelen mellem medlemsstater og har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet. Dette er begrundelsen for, at man ved anvendelsen af artikel 81, stk. 1, EF ikke kan betragte klagepunkterne vedrørende den af Kommissionen anvendte afgrænsning isoleret fra klagepunkterne vedrørende påvirkningen af handelen mellem medlemsstater og begrænsningen af konkurrencen. Anfægtelsen af afgrænsningen af det relevante marked er dermed uden betydning, såfremt Kommissionen med rette har fastslået, at den pågældende aftale fordrejede konkurrencen og mærkbart kunne påvirke handelen mellem medlemsstater. (jf. præmis 172)

På konkurrenceområdet omfatter det marked, der skal tages i betragtning, alle de produkter, som på grund af deres egenskaber er særligt egnede til at opfylde vedvarende behov, og som kun i ringe omfang kan erstattes af andre produkter. Selv om de banktjenester, der er omfattet af aftaler mellem banker, ikke kan træde i stedet for hinanden, anmoder størstedelen af universalbankernes kunder imidlertid om en helhed af banktjenester, såsom indlån, udlån og betalingstransaktioner, og selv om en konkurrence mellem disse banker kan vedrøre helheden af disse tjenester, vil en snæver afgrænsning af det relevante marked derfor være kunstig i denne aktivitetssektor. Endvidere ville en særskilt undersøgelse ikke gøre det muligt fuldt ud at beregne effekten af aftaler, der, selv om de vedrører forskellige produkter, tjenesteydelser og kunder (private eller erhverv), ikke desto mindre hører til den samme erhvervssektor. Påvirkningen af handelen mellem medlemsstater kan være indirekte, og markedet, hvor den kan forekomme, er ikke nødvendigvis identisk med det marked for produkter eller tjenesteydelser, hvis pris er fastsat af kartellet. Fastsættelsen af priser for en lang række banktjenester til privat- og erhvervskundeområdet kan således samlet set have indvirkninger på andre markeder. I et sådan tilfælde var Kommissionen derfor ikke forpligtet til særskilt at undersøge de forskellige bankproduktmarkeder, der var omfattet af disse aftaler, med henblik på bedømmelsen af følgerne for handelen mellem medlemsstater. (jf. præmis 173-175)

Det forhold, at visse klausuler i en aftale ikke har til formål eller til følge at begrænse konkurrencen, ikke er til hinder for en samlet undersøgelse af aftalen. Så meget desto mere, når visse aftaler inden for et samlet kartel kan omfattes af en undtagelse. Det følger heraf, at Kommissionen ved undersøgelsen af et netværk af rundbordssamtaler, som banker har skabt med henblik på regelmæssigt at samordne deres praksis med hensyn til alle væsentlige konkurrenceparametre på markedet for bankprodukter og -tjenester i en medlemsstat, kan tage hensyn til samtlige udvalgs kumulative potentielle virkninger for at afgøre, om det samlede kartel kan påvirke handelen mellem medlemsstater. Det er derimod ikke relevant, om hvert af udvalgene isoleret betragtet kan påvirke handelen mellem medlemsstater. Det følger ligeledes heraf, at det ikke er nødvendigt at fastslå, at et eller flere af udvalgene, isoleret betragtet, kan påvirke handelen mellem medlemsstater for at kunne konstatere, at kartellet i sin helhed kan gøre det. Udvalgenes egnethed til at påvirke den mellemstatslige handel forudsætter derfor ikke, at en eller flere af samordningerne havde grænseoverskridende ydelser som formål. (jf. præmis 176-178, 195, 196 og 208)

En aftale, som strækker sig over hele en medlemsstats område, bevirker ifølge selve sin natur en styrkelse af opdelingen i nationale markeder, hvorved den hæmmer den i traktaten tilstræbte økonomiske sammenvoksning. Det følger heraf, at der mindst findes en stærk formodning om, at en restriktiv konkurrencepraksis anvendt på hele en medlemsstats område kan bidrage til opdelingen af markederne og påvirke samhandelen inden for Fællesskabet. Denne formodning kan kun afkræftes, hvis undersøgelsen af aftalen og dens økonomiske sammenhæng viser det modsatte. For så vidt angår banksektoren kan der findes aftaler, der dækker hele en medlemsstats område, og som ikke giver anledning til en mærkbar virkning på handelen mellem medlemsstaterne. Dette er imidlertid ikke tilfældet ved en kompleks overtrædelse, som består i samordninger i udvalg, som ikke kun omfatter så godt som alle kreditinstitutterne i den pågældende medlemsstat, men også en meget lang række produkter og banktjenester, navnlig indlån og udlån, og som dermed kan ændre konkurrencevilkårene i hele denne medlemsstat. I et sådan tilfælde giver den omstændighed, at kartellets medlemmer ikke har truffet foranstaltninger med henblik på at udelukke udenlandske konkurrenter fra markedet, ikke mulighed for at fastslå, at der ikke forekom nogen grænseoverskridende virkninger. En sådan overtrædelse kan have bidraget til opretholdelse af barrierer for markedsadgangen, for så vidt som den har kunnet give mulighed for bevarelse af bankmarkedets strukturer, hvis ineffektivitet i øvrigt er blevet anerkendt af en af deltagerne, og af forbrugernes vaner. (jf. præmis 180-185)

For at fastslå en virksomheds deltagelse i en samlet aftale, skal Kommissionen føre bevis for, at den pågældende virksomhed har haft til hensigt ved sin egen adfærd at bidrage til de fælles mål, deltagerne som helhed har forfulgt, og at den har haft kendskab til de konkrete handlinger, som de øvrige virksomheder har planlagt eller foretaget med de samme mål for øje, eller at den med rimelighed har kunnet forudse dem og været indstillet på at løbe den dermed forbundne risiko. Dette er tilfældet, når en bank inden for et netværk af rundbordssamtaler, som banker har skabt med henblik på regelmæssigt at samordne deres praksis med hensyn til alle væsentlige konkurrenceparametre på markedet for bankprodukter og -tjenester i en medlemsstat, har deltaget i de vigtigste udvalg vedrørende udlåns- og indlånsvilkårene, og der mellem disse udvalg og den øverste instans for disse udvalg var en omfattende informationsstrøm, hvorfor banken ikke kan være uvidende om, at de udvalg, som den deltog i, var en del af en mere omfattende helhed af aftaler, og at dens deltagelse i samordningerne vedrørende udlåns- og indlånsvilkårene indgik i forfølgelsen af målene for kartellet i sin helhed. Det er i denne henseende lidet relevant, at den pågældende bank ikke deltog i visse udvalg. At en virksomhed ikke har deltaget i alle de elementer, der udgør et kartel, eller at den har spillet en mindre rolle i de aspekter, som den har deltaget i, er ikke relevant for at fastslå, at den er skyldig i en overtrædelse. Der er først grund til at tage hensyn til disse elementer i forbindelse med vurderingen af overtrædelsens grovhed og i givet fald fastsættelsen af bøden. Det er heller ikke relevant, at banken ikke havde detaljeret kendskab til de samordninger, der var foretaget inden for de mange udvalg, som den ikke havde deltaget i, eller at den var uvidende om eksistensen af visse udvalg. (jf. præmis 189-193)

Det kræves ikke, for at en overtrædelse af konkurrencereglerne kan anses for at være begået forsætligt, at virksomheden var sig en overtrædelse af disse regler bevidst. Det er tilstrækkeligt, at virksomheden ikke kunne være uvidende om, at dens adfærd havde til formål at begrænse konkurrencen inden for fællesmarkedet. Det er i denne henseende ikke afgørende, om den pågældende virksomhed kendte Kommissionens eller retspraksis’ fortolkning af kriteriet om den grænseoverskridende karakter, men det er vigtigt, om de havde kendskab til de omstændigheder, hvoraf konkret følger kartellets egnethed til at påvirke handelen mellem medlemsstater, eller i det mindste at de ikke kunne være uvidende om dem. Dette er tilfældet, når bankerne på grund af deres deltagelse i de vigtigste udvalg inden for et netværk af rundbordssamtaler, som banker har skabt med henblik på regelmæssigt at samordne deres praksis med hensyn til alle væsentlige konkurrenceparametre på markedet for bankprodukter og -tjenester i en medlemsstat, vidste, at netværket dækkede hele medlemsstatens område og en meget lang række vigtige bankprodukter, bl.a. udlåns- og indlånsrenter, og de således kendte de væsentlige faktiske omstændigheder, hvoraf fremgår påvirkningen af handelen mellem medlemsstater. Det er ikke relevant i denne sammenhæng, hvorvidt bankerne var bevidste om, at deres adfærd var uforenelig med artikel 81 EF. At visse karteller i national ret ikke var forbudt uden undtagelse, men — på anmodning — kunne blive forbudt af den kompetente retsinstans, har ingen betydning for, om overtrædelsen af artikel 81 EF er forsætlig. Endelig påvirker mødernes offentlige karakter og nationale myndigheders deltagelse i dem hverken hensigten om at begrænse konkurrencen eller kendskabet til de omstændigheder, hvoraf følger kartellets egnethed til at påvirke handelen mellem medlemsstater. (jf. præmis 205-207 og 209)

Anmeldelsen er ikke blot et formkrav, som pålægges virksomhederne, men en nødvendig betingelse for at opnå visse fordele. I medfør af artikel 15, stk. 5, litra a), i forordning nr. 17 kan der ikke pålægges bøder for handlinger, der foretages efter anmeldelsen, for så vidt som de ligger inden for grænserne for den i anmeldelsen beskrevne erhvervsudøvelse. Den fordel, virksomhederne har ved at anmelde en aftale eller en samordnet praksis, må betragtes som et modstykke til den risiko, som en virksomhed løber ved selv at anmelde en aftale eller en samordnet praksis. Virksomheden risikerer nemlig ikke blot, at det fastslås, at den ved aftalen eller den samordnede praksis overtræder artikel 81, stk. 1, EF, og at stk. 3 ikke kan finde anvendelse på virksomheden, men ligeledes at den pålægges en bøde for handlinger, som den foretog inden anmeldelsen. En virksomhed, som ikke har villet løbe denne risiko, kan ikke over for bødepålægget for en ikkeanmeldt overtrædelse påberåbe sig den hypotetiske mulighed, at en anmeldelse kunne have medført fritagelse. (jf. præmis 213)

Da retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, og især den nye metode til bødeberegning med rimelighed kunne forudses af virksomheden på det tidspunkt efter retningslinjernes vedtagelse, da den omhandlede overtrædelse blev begået, kan en virksomhed ikke bestride den metode, der er anvendt til beregning af bødebeløbene, med den begrundelse, at Kommissionen, ved at anvende de retningslinjer, der var blevet vedtaget efter overtrædelsens ophør og på ny at have skærpet sin praksis siden, har tilsidesat princippet om forbud mod anvendelse med tilbagevirkende kraft, der er fastsat i artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention og i artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. (jf. præmis 217 og 218)

Retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten er et instrument, der — under overholdelse af et trinhøjere retsprincip — har til formål at præcisere de kriterier, som Kommissionen anvender i forbindelse med udøvelsen af den skønsbeføjelse ved bødefastsættelsen, som artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 indrømmer den. Ved i retningslinjerne at angive den metode, som den havde til hensigt at anvende ved bødeberegningen i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, holdt Kommissionen sig inden for den retlige ramme, der er fastlagt i denne bestemmelse, og overskred på ingen måde det skøn, som lovgiver har tildelt den. Selv om sådanne regler, der skal fremkalde retsvirkninger udadtil, ikke kan kvalificeres som retsregler, som administrationen under alle omstændigheder er forpligtet til at overholde, indeholder de dog vejledende adfærdsregler for den praksis, der skal følges, og som administrationen ikke i givet fald kan fravige uden at angive grunde, som er forenelige med ligebehandlingsprincippet. Med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har den pågældende institution pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Selv om disse retningslinjer således ikke udgør den retlige hjemmel for den beslutning, hvorved en virksomhed, som har overtrådt EF-konkurrencereglerne, pålægges en bøde — den hviler på artikel 3 og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 — fastlægger de dog generelt og abstrakt den metode, som Kommissionen har pålagt sig selv at anvende med henblik på fastsættelsen af størrelsen af de bøder, der er pålagt ved beslutningen, og de garanterer dermed retssikkerheden for virksomhederne. Kommissionens begrænsning af sin skønsbeføjelse som følge af vedtagelsen af retningslinjerne er dog ikke uforenelig med opretholdelsen af en væsentlig skønsmargen for Kommissionen. Retningslinjerne indeholder forskellige fleksibilitetselementer, som giver Kommissionen mulighed for at udøve sin skønsbeføjelse i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 15 i forordning nr. 17, således som disse er fortolket af Domstolen. I lighed med retningslinjerne har meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager skabt berettigede forventninger hos virksomhederne, således at Kommissionen var forpligtet til at rette sig efter den, når den ved udmålingen af virksomhedernes bøde vurderer deres samarbejde. Det påhviler således Retten ved prøvelsen af den anfægtede beslutnings lovlighed at efterprøve, om Kommissionen har udøvet sin skønsbeføjelse i overensstemmelse med den metode, der er fremstillet i retningslinjerne og i samarbejdsmeddelelsen, og, for så vidt som den måtte fastslå, at Kommissionen har fraveget herfra, at efterprøve, om denne fravigelse er retligt korrekt og retligt tilstrækkeligt begrundet. Kommissionens skønsmargen og grænserne, som den selv har sat herfor, berører imidlertid ikke Fællesskabets retsinstansers udøvelse af deres fulde prøvelsesret. (jf. præmis 219-227)

Det forhold, at Kommissionen i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten har præciseret sin tilgang til vurderingen af en overtrædelses grovhed, er ikke i strid med, at den vurderer overtrædelsen samlet på grundlag af alle de relevante omstændigheder i den pågældende sag, herunder de elementer, som ikke udtrykkeligt er nævnt i retningslinjerne. Ved fastsættelsen af bødernes størrelse skal der tages hensyn til overtrædelsernes varighed og til alle de elementer, der kan indgå i vurderingen af deres grovhed. Overtrædelsernes grovhed skal fastslås på grundlag af en lang række forhold, herunder sagens særlige omstændigheder, dens sammenhæng og bødernes afskrækkende virkning, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning. I denne henseende er det navnlig vurderingen af overtrædelsens art, som giver mulighed for at tage hensyn til forskellige relevante faktorer, hvoraf en udtømmende opregning i disse retningslinjer ikke er mulig, og blandt hvilke tæller overtrædelsens potentielle indvirkning (som adskiller sig fra den konkrete og målelige indvirkning) på markedet. (jf. præmis 237-239)

De tre aspekter, der i henhold til retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten skal tages i betragtning ved vurderingen af overtrædelsens grovhed, nemlig overtrædelsens art, overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet — når den kan måles — og det berørte markeds udstrækning, har ikke samme vægt i forbindelse med den samlede undersøgelse. Overtrædelsens art er bl.a. af afgørende betydning for at betegne overtrædelserne som »meget alvorlige«. Det fremgår herved af beskrivelsen i disse retningslinjer af meget alvorlige overtrædelser, at aftaler eller samordnet praksis, der har prisfastsættelse til formål, per se kan betegnes som meget alvorlige, uden at det er fornødent, at adfærden har været geografisk særligt omfattende eller har haft særlige virkninger. Denne konklusion støttes af den omstændighed, at mens der i den vejledende beskrivelse af alvorlige overtrædelser udtrykkeligt er anført indflydelsen på markedet og virkningerne på store dele af fællesmarkedet, er der i beskrivelsen af de meget alvorlige overtrædelser hverken stillet krav om konkrete påvirkninger af markedet eller om virkninger på et særligt geografisk område. Selv om der er indbyrdes sammenhæng mellem de tre kriterier, for så vidt som en høj grad af grovhed i forhold til et eller flere af kriterierne kan kompensere for overtrædelsens mindre grovhed i andre aspekter, udgør det geografiske markeds udstrækning imidlertid kun ét af de tre relevante kriterier, der skal tages hensyn til ved den samlede vurdering af overtrædelsens alvor, og er ikke et selvstændigt kriterium i den forstand, at kun overtrædelser, der faktisk berører de fleste medlemsstater, kan kvalificeres som »meget alvorlige«. Det fremgår hverken af traktaten, forordning nr. 17, retningslinjerne eller retspraksis, at kun geografisk set meget omfattende begrænsninger kan kvalificeres således. Kvalificeringen som meget alvorlig overtrædelse i henhold til disse retningslinjer kan derfor ikke forbeholdes overtrædelser, som så godt som samtlige virksomheder på det europæiske marked har deltaget i. (jf. præmis 240, 241, 311, 313 og 381)

Horisontale priskarteller udgør meget alvorlige overtrædelser i henhold til retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, også selv om der ikke forekommer andre konkurrencebegrænsninger såsom markedsafskærmning. Overtrædelsernes »meget alvorlige« karakter styrkes, når disse begås inden for en sektor, såsom banksektoren, som er af stor betydning for hele samfundsøkonomien, og de pågældende aftaler er af et omfang, som dækker en lang række vigtige bankprodukter, og som omfatter det meget store flertal af det berørte markeds erhvervsdrivende, herunder de vigtigste virksomheder. En overtrædelses grovhed på grund af dens art afhænger nemlig især af den fare, den udgør for en ikke-fordrejet konkurrence. Omfanget af et priskartel både på de berørte produkters plan og på medlemsvirksomhedernes plan spiller en afgørende rolle, og et horisontalt priskartel af stort omfang, som omhandler en så vigtig økonomisk sektor, kan ikke normalt undgå at blive kvalificeret som en meget alvorlig overtrædelse, uanset dets sammenhæng. Det kan ikke påvirke en overtrædelses virkelige grovhed, at kartellet ikke var hemmeligt, at det var blevet stiftet og opretholdt med støtte fra den pågældende medlemsstat, at bødens afskrækkende karakter er taget i betragtning, at overtrædelsen består i en samordnet praksis, at den retsstridige adfærd er blevet godkendt eller tolereret af myndighederne, at andre emner, som er neutrale i forhold til konkurrenceretten, ligeledes er blevet behandlet, eller at den pågældende medlemsstat på tidspunktet for de faktiske omstændigheder nyligt var tiltrådt Den Europæiske Union. (jf. præmis 249, 250, 252, 254-257, 260, 262 og 263)

For at vurdere en overtrædelses konkrete indvirkning på markedet skal Kommissionen henholde sig til de konkurrenceforhold, der normalt ville have eksisteret i fravær af en overtrædelse. Når det drejer sig om et priskartel, kan Kommissionen udlede, at overtrædelsen har haft følger, fordi deltagerne i kartellet har truffet foranstaltninger til at anvende de aftalte priser, f.eks. ved at annoncere dem til kunderne, give deres ansatte instruks om at anvende dem som udgangspunkt for prisforhandlinger og overvåge konkurrenternes og deres egne salgsafdelingers anvendelse af dem. For at kunne slutte til en indvirkning på markedet er det tilstrækkeligt, at de aftalte priser har tjent som grundlag for fastsættelsen af individuelle transaktionspriser og således begrænset kundernes forhandlingsmuligheder. Det kan derimod ikke kræves af Kommissionen, at den, når en kartelaftales gennemførelse er godtgjort, systematisk viser, at aftalerne faktisk har gjort det muligt for de berørte virksomheder at nå et højere faktureringsprisniveau end det, som ville have været gældende, hvis der ikke havde eksisteret et kartel. For at vurdere overtrædelsens alvor er det nemlig afgørende, at kartellets medlemmer havde gjort alt, hvad de kunne, for at give deres hensigter en konkret virkning. Hvad der efterfølgende skete med de markedspriser, der faktisk blev opnået, kunne være påvirket af andre faktorer, som kartellets medlemmer ikke havde kontrol over. Kartellets medlemmer kunne ikke drage fordel af eksterne faktorer, som modvirkede deres egne bestræbelser, ved at gøre dem til forhold, der begrunder en bødenedsættelse. (jf. præmis 284-287)

Det er som udgangspunkt den fysiske eller juridiske person, som ledede den berørte virksomhed på det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev begået, der er ansvarlig for overtrædelsen, selv om det på tidspunktet for vedtagelsen af den beslutning, hvorved overtrædelsen blev fastslået, var en anden person, der havde ansvaret for virksomhedens drift. I det omfang den juridiske person, som var ansvarlig for virksomhedens drift på tidspunktet for overtrædelsen, fortsat består, følger ansvaret for virksomhedens overtrædelse denne, selv om de materielle og menneskelige ressourcer, der har medvirket ved overtrædelsen, efter overtrædelsesperioden er blevet overdraget til tredjemand. Når den fysiske eller juridiske person, der var ansvarlig for virksomhedens drift, imidlertid er ophørt med at bestå i retlig betydning i tiden mellem overtrædelsen og det tidspunkt, hvor virksomheden drages til ansvar, må det først fastslås, hvor den samling af materielle og menneskelige ressourcer, der har medvirket ved overtrædelsen, befinder sig, for at det dernæst kan fastslås, hvem der er blevet ansvarlig for driften heraf, således at det undgås, at virksomheden ikke kan drages til ansvar, fordi den fysiske eller juridiske person, der på tidspunktet for overtrædelsen var ansvarlig for driften, ikke længere eksisterer. Hvis den pågældende virksomhed ophører med at eksistere, fordi den er blevet opslugt af en erhverver, overtager denne aktiverne og passiverne i virksomheden, herunder dens ansvar for overtrædelser af fællesskabsretten. I så fald kan ansvaret for den overtrædelse, der er begået af den opslugte virksomhed, pålægges erhververen. Erhververens ansvar består fortsat i det tilfælde, hvor ansvaret for en overtrædelse, som den opslugte virksomhed har begået før erhvervelsen, kan tilregnes denne virksomheds tidligere moderselskab. Denne mulighed er ikke i sig selv til hinder for, at datterselskabet får pålagt sanktion. En virksomhed — dvs. en økonomisk enhed med dens personale og materielle og immaterielle elementer — ledes af de organer, som fremgår af dens juridiske statut, og alle beslutninger om pålæggelse af en bøde skal rettes mod virksomhedens ledelse, selv om de økonomiske konsekvenser i sidste ende bæres af virksomhedens ejere. Denne regel ville blive tilsidesat, såfremt Kommissionen, stillet over for en virksomheds overtrædelser med henblik på at kunne pålægge ejeren sanktioner, altid skulle undersøge, hvem der er ejeren med den afgørende kontrol over virksomheden. Da beføjelsen til at pålægge moderselskabet sanktion for et datterselskabs adfærd således er uden indvirkning på retmæssigheden af en beslutning rettet alene til det datterselskab, der har deltaget i overtrædelsen, kan Kommissionen vælge mellem at sanktionere enten datterselskabet, der har deltaget i overtrædelsen, eller moderselskabet, som har kontrolleret det i overtrædelsesperioden. Dette valg tilkommer ligeledes Kommissionen i tilfælde af en økonomisk succession i kontrollen af datterselskabet. Selv om Kommissionen kan pålægge det tidligere moderselskab ansvaret for datterselskabets adfærd for perioden før overdragelsen og det nye moderselskab for den efterfølgende tid, er den ikke forpligtet til at gøre det og kan vælge kun at pålægge datterselskabet sanktioner for dets egen adfærd. (jf. præmis 324-326, 329, 331, 332 og 372)

Ved klassificeringen af virksomhederne i kategorier i henhold til punkt 1 A, sjette afsnit, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten skal der tages hensyn til virksomhedernes objektive eller strukturelle egenskaber samt situationen på det berørte marked. Blandt disse objektive forhold figurerer ikke alene en virksomheds størrelse og markedsstyrke, således som de kommer til udtryk i dens egen markedsandel eller omsætning, men ligeledes i dens forbindelser med andre virksomheder, når disse kan antages at indvirke på markedsstrukturen. En virksomheds faktiske mulighed for at påføre konkurrencen alvorlig skade og den reelle indvirkning af den overtrædelse, den har begået, skal vurderes under hensyntagen til den økonomiske realitet. Kommissionen kan således med rette i henhold til retningslinjerne tage hensyn til sådanne forbindelser med henblik på at fastslå kartelmedlemmernes faktiske økonomiske mulighed for at påføre skade og deres overtrædelses præcise vægt. Markedsstrukturen kan herved ikke kun påvirkes, når forbindelserne mellem virksomheder giver en af dem en ledelsesbeføjelse eller den fuldstændige kontrol over andre erhvervsdrivende ligesom i forbindelse med økonomiske enheder. En virksomheds markedsstyrke kan ligeledes øges ud over virksomhedens egen markedsandel, når den har stabile relationer med andre virksomheder, inden for hvis rammer den uformelt kan udøve en faktisk indflydelse på deres adfærd. Det forholder sig på samme måde, når forbindelserne mellem virksomhederne har til følge at begrænse eller fjerne konkurrencen mellem dem. At sådanne forbindelser ikke er egnede til at begrunde en konstatering af, at de berørte virksomheder indgår i samme økonomiske enhed, betyder ikke, at Kommissionen skal se bort fra dem og vurdere situationen på markedet, som om disse forbindelser ikke fandtes. De forskellige kartelmedlemmers konkrete adfærd eller graden af deres individuelle culpa er derimod ikke afgørende per se i forbindelse med fordelingen i kategorier. En virksomheds adfærd kan ganske vist udgøre et indicium på arten af de relationer, den har med andre virksomheder. Specifik adfærd, såsom organiseringen af udveksling af oplysninger med andre virksomheder eller udtrykkelig stillingtagen på kartelmøder med henblik på at beskytte deres interesser eller at forpligte dem til at overholde konkurrencebegrænsende aftaler, er imidlertid hverken nødvendig eller i sig selv tilstrækkelig til at begrunde hensyntagen til de sidstnævnte virksomheders markedsandel ved vurderingen af den første virksomheds styrke på markedet. I mangel af stabile relationer med de virksomheder, der udveksles oplysninger med, eller hvis interesser repræsenteres, er sådanne adfærdsformer ikke afgørende ved klassificeringen i kategorier, mens de i givet fald kan tages i betragtning ved vurderingen af skærpende og formildende omstændigheder i henhold til retningslinjernes punkt 2 og 3. Det følger heraf, at det er nødvendigt for en korrekt vurdering af de centrale institutters faktiske mulighed for at forårsage en væsentlig skade og af den specifikke vægt af deres rolle i overtrædelsen at tage højde for ikke alene deres egne markedsandele i deres egenskab af forretningsbanker, men ligeledes af de decentrale bankers markedsandele, og berettiger tilskrivningen af de decentrale sektorers markedsandele til de centrale institutter, når bindingerne mellem de centrale institutter og deres gruppers decentrale banker inden for et netværk af rundbordssamtaler, som banker har skabt med henblik på regelmæssigt at samordne deres praksis med hensyn til alle væsentlige konkurrenceparametre på markedet for bankprodukter og -tjenester i en medlemsstat, har givet de centrale institutter en økonomisk styrke, der er langt vigtigere end den, der følger af deres markedsandele i deres egenskab af forretningsbanker, og som svarer til hele den respektive gruppes markedsandel. (jf. præmis 359-362, 377, 404, 407 og 409)

Da Kommissionen i klagepunktsmeddelelsen udtrykkeligt anfører, at den vil undersøge, om bøderne skal pålægges de berørte virksomheder, og angiver de faktiske og retlige elementer, som kunne medføre bødepålæg, herunder den formodede overtrædelses grovhed og varighed og spørgsmålet om, hvorvidt den var begået »forsætligt eller uagtsomt«, har den opfyldt sin forpligtelse til at respektere virksomhedernes ret til kontradiktion. Kommissionen er derimod ikke — når den har angivet de faktiske og retlige elementer, som den ville lægge til grund for bødeberegningen — forpligtet til nærmere at angive, hvorledes den vil anvende hver enkelt af disse omstændigheder ved fastlæggelsen af bødeniveauet, og dette så meget desto mindre når virksomhederne i øvrigt nyder en yderligere garanti for så vidt angår bødeudmålingen, idet Retten er tillagt fuld prøvelsesret, således at den i medfør af artikel 17 i forordning nr. 17 kan ophæve eller nedsætte bøden. (jf. præmis 369)

Kommissionens fremgangsmåde, hvorefter medlemmerne af kartellet fordeles i flere kategorier med henblik på fastsættelsen af bødernes størrelse, således at grundbeløbene er de samme for virksomheder, der tilhører samme kategori, kan principielt ikke tilsidesættes, selv om der hermed ses bort fra størrelsesforskellene mellem virksomheder i én og samme kategori. Det påhviler nemlig ikke Kommissionen, når den udmåler bøderne i tilfælde, hvor flere virksomheder er involveret i samme overtrædelse, at sikre, at de endelige bødebeløb afspejler alle forskelle mellem de berørte virksomheder i henseende til deres størrelse. Det står dog fast, at en sådan inddeling i kategorier skal overholde ligebehandlingsprincippet, og at fastsættelsen af tærskler for hver af de således identificerede kategorier skal være sammenhængende og objektivt begrundet. (jf. præmis 422 og 423)

Artikel 15, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 17 foreskriver, at der foruden overtrædelsens grovhed skal tages hensyn til dens varighed ved udmålingen af bøden. Heraf følger, at indvirkningen af overtrædelsens varighed på bødens grundbeløb generelt skal være betydelig. Dette er, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, til hinder for en rent symbolsk forhøjelse af grundbeløbet på grund af overtrædelsens varighed. Når en aftale, der har til formål at begrænse konkurrencen, ikke er blevet gennemført, skal det blot fastslås, hvor længe aftalen har eksisteret, dvs. hvilket tidsrum der er forløbet fra aftalens indgåelse til dens ophør. En forhøjelse svarende til 10 % af grundbeløbet p.a. kan derfor ikke forbeholdes undtagelsestilfælde. Retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten foreskriver nemlig kun en sådan grænse for langvarige overtrædelser, hvorimod beløbet for overtrædelser af mellemlang varighed (almindeligvis mellem et og fem år) kan andrage op til 50 % af grundbeløbet, hvilket ikke udelukker en overskridelse af en forhøjelsessats på 10 % p.a. I øvrigt er en forhøjelse af bøden under hensyn til varigheden ikke begrænset til den situation, hvor der er en direkte forbindelse mellem varigheden og den skade, som er blevet tilføjet de ved traktatens konkurrenceregler tilstræbte fællesskabsformål. (jf. præmis 465-467)

Kommissionen skal rette sig efter bestemmelserne i retningslinjerne ved fastsættelsen af bødebeløbene. Det er imidlertid ikke angivet i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, at Kommissionen altid skal tage særskilt hensyn til hver af de formildende omstændigheder, der er opregnet i retningslinjernes punkt 3, og den er ikke forpligtet til i denne sammenhæng automatisk at give en supplerende nedsættelse, idet den passende karakter af en eventuel bødenedsættelse under hensyn til formildende omstændigheder skal vurderes fra et overordnet synspunkt under hensyntagen til alle relevante omstændigheder. Vedtagelsen af disse retningslinjer har ikke gjort den retspraksis irrelevant, ifølge hvilken Kommissionen råder over et vist skøn, der giver den mulighed for at bestemme, hvorvidt visse omstændigheder skal tages i betragtning eller lades ude af betragtning, når den fastsætter beløbet for de bøder, som den påtænker at pålægge, hvorved der navnlig skal tages hensyn til omstændighederne i den konkrete sag. For så vidt som retningslinjerne ikke indeholder bindende angivelser vedrørende de formildende omstændigheder, der kan tages i betragtning, har Kommissionen bevaret et vist skøn, således at den samlet kan bedømme betydningen af en nedsættelse af bødebeløbene som følge af formildende omstændigheder. (jf. præmis 472 og 473)

I henhold til punkt 3, første led, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten kan det, hvis det godtgøres, at en virksomhed »udelukkende har spillet en passiv rolle eller en rolle som medløber«, udgøre en formildende omstændighed. I denne henseende er dens væsentligt mere sporadiske deltagelse i møderne end de almindelige medlemmer blandt de elementer, der kan tages i betragtning som et bevis på en virksomheds passive rolle i et kartel. Når en virksomhed, selv uden at spille en aktiv rolle, imidlertid deltager i et eller flere møder med et konkurrencebegrænsende formål, må virksomheden antages at have deltaget i kartellet, medmindre den godtgør, at den tog åbent afstand fra den konkurrencestridende samordning. Med sin tilstedeværelse på møderne tilslutter virksomheden sig eller giver i det mindste de andre deltagere det indtryk, at virksomheden principielt tilslutter sig indholdet i de konkurrencestridige aftaler, der aftales på møderne. For at vurdere virksomhedens passive rolle eller rolle som medløber er det herved irrelevant, om den har draget nytte af aftalerne. På den ene side kan en medløber også drage nytte af virkningerne af et kartel. På den anden side kan det ikke udgøre en formildende omstændighed ikke at nyde godt af en overtrædelse, idet bøderne ellers ville miste deres præventive virkning. (jf. præmis 481, 482, 486 og 489)

I medfør af punkt 3, andet led, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten kan det, »hvis en virksomhed ikke reelt har fulgt de ulovlige aftaler eller ulovlige former for praksis«, udgøre en formildende omstændighed. Det forhold, at en virksomhed, der bevisligt har deltaget i en samordning med sine konkurrenter, ikke har udvist en adfærd på markedet, der svarer til den, der blev aftalt med konkurrenterne, skal imidlertid ikke nødvendigvis tages i betragtning som formildende omstændighed ved bødeudmålingen. En virksomhed, der på trods af samordning med sine konkurrenter følger en mere eller mindre uafhængig politik på markedet, søger eventuelt at udnytte kartellet til sin fordel, og en virksomhed, der ikke tager afstand fra resultaterne af et møde, den har deltaget i, bevarer principielt det fulde ansvar for sin deltagelse i kartellet. Kommissionen er således ikke forpligtet til at anerkende, at der foreligger en formildende omstændighed, fordi et kartel ikke er blevet gennemført, medmindre virksomheden, der påberåber sig denne omstændighed, kan bevise, at den klart og virkningsfuldt har modsat sig gennemførelsen af dette kartel, således at den har forstyrret dettes funktion, og at den ikke har givet indtryk af at tilslutte sig aftalen og dermed har tilskyndet andre virksomheder til at gennemføre det pågældende kartel. Det ville være for let for virksomhederne at mindske risikoen for at skulle betale en stor bøde, hvis de kunne drage nytte af et ulovligt kartel og derefter opnå en nedsættelse af bøden med den begrundelse, at de kun havde spillet en begrænset rolle i gennemførelsen af overtrædelsen, selv om de ved deres holdning tilskyndede andre virksomheder til at udvise en adfærd, der var til større skade for konkurrencen. (jf. præmis 490 og 491)

I henhold til punkt 3, tredje led, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten tæller det, »hvis en virksomhed har bragt overtrædelsen til ophør straks efter Kommissionens første indgreb (typisk en kontrolundersøgelse)«, blandt de formildende omstændigheder. En nedsættelse af bøden på grund af ophøret af en overtrædelse straks efter Kommissionens første indgreb kan imidlertid ikke være automatisk, men afhænger af Kommissionens vurdering af det konkrete tilfælde som led i dens skøn. Anvendelsen af denne bestemmelse i retningslinjerne til fordel for en virksomhed vil være særligt rimelig i en situation, hvor den pågældende adfærds konkurrencestridige karakter ikke er klar. Omvendt vil det i princippet være mindre passende at anvende den i en situation, hvor adfærden klart er i strid med konkurrencereglerne, forudsat at den er påvist. Selv om Kommissionen tidligere har anset frivilligt ophør af en overtrædelse for en formildende omstændighed, kan den i henhold til retningslinjerne tage hensyn til den omstændighed, at meget alvorlige overtrædelser endnu, skønt deres ulovlighed allerede blev fastslået i begyndelsen af den fælles konkurrencepolitik, er relativt hyppige, og følgelig skønne, at det var nødvendigt at opgive denne generøse praksis og ikke længere belønne ophøret af en sådan overtrædelse med en bødenedsættelse. Under disse omstændigheder kan den passende karakter af en bødenedsættelse på grund af overtrædelsens ophør afhænge af, om de pågældende virksomheder med rimelighed kunne tvivle på deres adfærds karakter af overtrædelse, og henvisningen til det offentlige kendskab til overtrædelsen er en tilstrækkelig begrundelse for Kommissionens valg ikke at foretage en nedsættelse af bøden af en sådan årsag. (jf. præmis 497-499)

I forbindelse med udvidelsen af Den Europæiske Union er konkurrencestridige aftalers eventuelle lovlighed i national ret ikke i sig selv tilstrækkelig til at give plads for en rimelig tvivl med hensyn til de deltagende virksomheders adfærds karakter af overtrædelse af fællesskabsretten. Dette så meget desto mere, da de pågældende virksomheder råder over betydelige midler. Det tilkommer sådanne virksomheder at forberede sig på de retlige konsekvenser af, at den medlemsstat, hvori de er etableret, tiltræder Den Europæiske Union, og navnlig i rette tid at orientere sig om indholdet af fællesskabsrettens (og Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde-rettens) konkurrenceregler, som finder anvendelse på dem, og om, hvad de bringer af nyt i forhold til national ret. Selv om det under visse omstændigheder ikke er udelukket, at national lovgivning eller de nationale myndigheders adfærd kan udgøre formildende omstændigheder, kan de nationale myndigheders billigelse af eller tolerance med overtrædelsen ikke tages i betragtning i denne henseende, da de pågældende virksomheder råder over tilstrækkelige midler til at skaffe sig præcise og korrekte juridiske oplysninger. (jf. præmis 504 og 505)

Kommissionen har ikke pligt til at anse den dårlige økonomiske situation i den pågældende sektor for en formildende omstændighed, når den sanktionerer en tilsidesættelse af Fællesskabets konkurrenceregler, og den omstændighed, at Kommissionen i tidligere sager har taget hensyn til sektorens økonomiske situation, medfører ikke, at den nødvendigvis skal fortsætte med at følge denne praksis. Karteller opstår som hovedregel, når der er problemer i en sektor. (jf. præmis 510)

På konkurrenceområdet berettiger et samarbejde om undersøgelsen, som ikke går ud over de forpligtelser, som påhviler virksomhederne i henhold til artikel 11, stk. 4 og 5, i forordning nr. 17, ikke en bødenedsættelse. En bødenedsættelse er derimod berettiget, når virksomheden har givet oplysninger, der går langt ud over, hvad Kommissionen kunne have krævet i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17. For at berettige en nedsættelse af bøden under hensyn til samarbejdsmeddelelsen skal en virksomheds adfærd lette Kommissionens opgave med hensyn til konstatering og bekæmpelse af overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler og være udtryk for en virkelig samarbejdsånd. På den ene side påhviler det Retten at undersøge, om Kommissionen har fejlfortolket, i hvilket omfang virksomhedernes samarbejde gik ud over, hvad der krævedes i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17. Retten gennemfører i denne henseende en fuldstændig efterprøvelse, navnlig vedrørende de grænser for virksomhedernes forpligtelse til at svare på begæringen om oplysninger, der følger af deres ret til forsvar. På den anden side skal Retten efterprøve, om Kommissionen i forhold til meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager har vurderet nytten af et samarbejde ved konstateringen af, om der foreligger en overtrædelse, korrekt. Inden for den nævnte meddelelses grænser har Kommissionen et vist skøn til at vurdere, om de oplysninger og dokumenter, der er meddelt frivilligt af virksomhederne, har lettet dens opgave, og om der er grundlag for at indrømme en nedsættelse til en virksomhed i henhold til samarbejdsmeddelelsen. Denne vurdering er genstand for en begrænset retlig efterprøvelse. Som led i udøvelsen af sit skøn må Kommissionen imidlertid ikke se bort fra ligebehandlingsprincippet, som tilsidesættes, såfremt ensartede situationer behandles forskelligt, eller forskellige situationer behandles på samme måde, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. Dette princip er til hinder for, at Kommissionen behandler de berørte virksomheders samarbejde forskelligt ved én og samme beslutning. At Kommissionen i sin tidligere beslutningspraksis har indrømmet en vis nedsættelsessats for en bestemt adfærd, indebærer derimod ikke, at den er forpligtet til at give den samme forholdsmæssige nedsættelse ved vurderingen af en tilsvarende adfærd inden for rammerne af en efterfølgende administrativ procedure. Såfremt en begæring om oplysninger i henhold til artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning nr. 17 har til formål at opnå oplysninger, som Kommissionen kan kræve udbredt ved en beslutning i henhold til samme artikels stk. 5, kan kun en hurtig behandling af den berørte virksomheds svar kvalificeres som frivillig. Det påhviler imidlertid Kommissionen at vurdere, om den hurtige behandling har lettet dens arbejde, således at det kan begrunde en nedsættelse af bøden, og samarbejdsmeddelelsen forpligter den ikke til systematisk at nedsætte bøden af denne grund. Selv om anerkendelsen af eksistensen af et kartel kan lette Kommissionens arbejde ved undersøgelsen i højere grad end den blotte anerkendelse af de faktiske omstændigheder, således at Kommissionen kan give de virksomheder, som har anerkendt de faktiske omstændigheder i forhold til dem, der ligeledes har anerkendt eksistensen af et kartel, en anden behandling, har Kommissionen imidlertid ikke pligt til at foretage en sådan sondring. Det påhviler den i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om en sådan tilståelse reelt har lettet dens arbejde. Dette er ikke tilfældet med en udtrykkelig tilståelse af det konkurrencestridige formål med de møder, som havde til formål at foretage samordning af priserne og andre konkurrenceparametre, da dette følger af selve deres mål. (jf. præmis 529-534, 536 og 559)

Under en konkurrencesag må Kommissionen ikke ved en begæring om oplysninger i henhold til artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17 pålægge en virksomhed pligt til at besvare spørgsmål, såfremt virksomheden derved tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for. For at bevare den effektive virkning af artikel 11, stk. 2 og 5, i forordning nr. 17 har Kommissionen imidlertid beføjelse til at pålægge en virksomhed dels at meddele alle de nødvendige oplysninger om de omstændigheder, som virksomheden kan tænkes at have kendskab til, dels, om nødvendigt, at fremlægge de dokumenter om disse omstændigheder, som virksomheden er i besiddelse af, selv om disse oplysninger eller dokumenter vil kunne anvendes som bevis for, at virksomheden, eller en anden virksomhed, har handlet i strid med konkurrencereglerne. Kommissionen kan således pålægge en virksomhed pligt til at besvare rent faktuelle spørgsmål og begære fremlæggelse af eksisterende dokumenter. Derimod er begæringer, der opfordrer til at beskrive formålet med og forløbet af møder, som den berørte virksomhed måtte have deltaget i, samt resultaterne og konklusionerne fra disse møder, når formålet med de nævnte møder formodes at være konkurrencebegrænsende, uforenelige med kontradiktionsprincippet, da de kan forpligte den berørte virksomhed til at indrømme sin deltagelse i en overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler. Heraf følger, at når Kommissionen efter kontrolundersøgelserne råder over talrige indicier på eksistensen af et netværk af aftaler organiseret i et stort antal udvalg vedrørende alle bankprodukterne på et givet marked, har den beføjelse til ved begæring om oplysninger i henhold til artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17 at kræve, at de pågældende banker angiver datoerne for disse udvalgsmøder og mødedeltagerne, både for de udvalg, hvorom Kommissionen efter kontrolundersøgelserne rådede over præcise oplysninger, såsom deres betegnelse og datoerne for visse møder, og for alle andre udvalg. (jf. præmis 539-541 og 543)

En virksomheds fremsendelse af dokumenter kan ikke kvalificeres som frivilligt samarbejde i henhold til meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager, fordi Kommissionen ville være berettiget til at kræve fremlæggelse heraf i henhold til artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17 (jf. præmis 544)

Under en konkurrencesag, og når virksomhederne frivilligt har leveret oplysninger, der gik ud over de oplysninger, Kommissionen havde udbedt sig i en begæring om oplysninger i henhold til artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17, er Kommissionen ikke ved at gøre hensyntagen til samarbejdet betinget af en merværdi som resultat enten af meddelelsen af »nye oplysninger« eller af forklaringer, der gav mulighed for bedre at forstå sagen, gået ud over det skøn, der tilkommer den ved vurderingen i henhold til afsnit D, punkt 2, første led, i meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager, hvis et samarbejde »bidrager til at fastslå overtrædelsens eksistens«. Hverken samarbejdsmeddelelsen eller retspraksis herom forpligter Kommissionen til at nedsætte en bøde på grund af en praktisk eller logistisk støtte til dens undersøgelse. (jf. præmis 552 og 553)