DOMSTOLENS DOM AF 5. OKTOBER 1994. - FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND MOD RAADET FOR DEN EUROPAEISKE UNION. - BANANER - FAELLES MARKEDSORDNING - INDFOERSELSORDNING. - SAG C-280/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04973

svensk specialudgave side I-00171

finsk specialudgave side I-00173



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter ° tilblivelsesprocedure ° Raadets vedtagelse af en forordning paa forslag af Kommissionen ° forslaget aendret i overensstemmelse med et politisk kompromis, som er accepteret af det kompetente kommissionsmedlem paa Kommissionens vegne, og som er blevet godkendt af denne ° det aendrede forslag har ikke skriftlig form ° uden betydning

(EOEF-traktaten, art. 149, stk. 3)

2. Institutionernes retsakter ° begrundelse ° forpligtelse ° raekkevidde ° retsakter udstedt af Raadet, der forudsaetter et forslag fra Kommissionen

(EOEF-traktaten, art. 190)

3. Institutionernes retsakter ° tilblivelsesprocedure ° hoering af Parlamentet ° fornyet hoering i tilfaelde af vaesentlig aendring af det oprindelige forslag

4. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° formaal ° udjaevning ° institutionernes skoen ° sikring af en rimelig indkomst for producenterne ° foroegelse af produktiviteten ° stabilisering af markedet ° sikring af forsyningerne ° rimelige priser for forbrugerne ° forordning om den faelles markedsordning for bananer ° lovlig

(EOEF-traktaten, art. 39-43; Raadets forordning nr. 404/93)

5. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° ordning vedroerende produktion og afsaetning af landbrugsprodukter med henblik paa virkeliggoerelsen af de i traktatens artikel 39 naevnte formaal ° hjemmel ° traktatens artikel 43 ° andre formaal forfulgt samtidig ° uden betydning

(EOEF-traktaten, art. 39 og 43; fjerde Lomé-konvention, AVS-EOEF, af 15.12.1989)

6. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° forrang i forhold til traktatens formaal paa konkurrenceomraadet ° Raadets skoen med hensyn til anvendelsen af konkurrencereglerne

(EOEF-traktaten, art. 42, stk. 1)

7. Landbrug ° faelles markedsordning ° bananer ° indfoerselsordning ° toldkontingent ° indfoerelse og fordeling ° forskelsbehandling ° foreligger ikke ° ejendomsret ° velerhvervede rettigheder ° fri erhvervsudoevelse ° proportionalitetsprincippet ° kraenkelse heraf ° foreligger ikke

(Raadets forordning nr. 404/93)

8. Internationale aftaler ° fjerde Lomé-konvention, AVS-EOEF ° bestemmelser om handelssamarbejde ° almindelig ordning for samhandelen ° opkraevning af told af ikke-traditionelle indfoersler af bananer fra AVS-staterne over en vis maengde ° lovlig

(Fjerde Lomé-konvention, AVS-EOEF, af 15.12.1989, art. 168, og protokol nr. 5; Raadets forordning nr. 404/93)

9. Annullationssoegsmaal ° anbringender ° ikke muligt at anfaegte gyldigheden af en faellesskabsretsakt under henvisning til GATT' s bestemmelser ° undtagelser ° faellesskabsretsakt, hvis formaal er at gennemfoere disse bestemmelser, og som udtrykkeligt og praecist henviser til dem

(EOEF-traktaten, art. 173, stk. 1; den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel)

10. Oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet ° den i traktatens artikel 136 hjemlede gennemfoerelseskonvention ° protokollen vedroerende toldkontingent for indfoersel af bananer ° afskaffelse skal ikke ske efter bestemmelserne om aendring af traktaten

(EOEF-traktaten, art. 43, stk. 2, art. 136 og 236; protokollen vedroerende toldkontingent for indfoersel af bananer, stk. 4, tredje afsnit)

Sammendrag

1. I forbindelse med proceduren for Raadets vedtagelse af en forordning har det ingen betydning, at forslaget fra Kommissionen, som var aendret i overensstemmelse med et politisk kompromis, som det kompetente kommissionsmedlem havde accepteret paa Kommissionens vegne under et moede i Raadet, og som var blevet godkendt af Kommissionens medlemmer som kollegium, ikke havde skriftlig form.

Traktatens artikel 149, stk. 3, bestemmer nemlig, at saa laenge Raadet ikke har truffet afgoerelse, kan Kommissionen aendre sit forslag under hele forloebet af de i stk. 1 og 2 naevnte procedurer, uden at det kraeves, at disse aendrede forslag noedvendigvis skal have skriftlig form. Saadanne aendrede forslag, der er en del af faellesskabslovgivningsprocessen, som er karakteriseret ved en vis smidighed, der er noedvendig for at forene institutionernes synspunkter, adskiller sig fundamentalt fra akter, som Kommissionen udsteder, og som beroerer private umiddelbart, hvorfor der ikke for vedtagelsen af disse forslag kraeves streng overholdelse af de formkrav, som gaelder for vedtagelsen af retsakter, som umiddelbart beroerer private.

2. Selv om traktatens artikel 190 paalaegger Raadet en forpligtelse til at henvise til Kommissionens forslag i de retsakter, som kun kan udstedes paa grundlag af et forslag fra Kommissionen, kraever den ikke, at de aendringer skal naevnes, som senere maatte vaere foretaget i dette forslag. Kun saafremt Kommissionen havde trukket sit forslag tilbage og havde erstattet det af et nyt forslag, ville situationen vaere en anden.

3. Saafremt det er foreskrevet, at Europa-Parlamentet skal hoeres, indebaerer dette, at der skal foretages en fornyet hoering, hver gang den endeligt vedtagne tekst, betragtet som helhed, efter selve sit indhold afviger fra den, om hvilken Parlamentet allerede er blevet hoert, med undtagelse af tilfaelde, hvor aendringerne i det vaesentlige svarer til det oenske, som Parlamentet selv har givet udtryk for.

4. Ved forfoelgelsen af den faelles landbrugspolitiks maal skal faellesskabsinstitutionerne til stadighed soerge for at udjaevne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse maal betragtet saerskilt, samt, om noedvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold eller omstaendigheder, med henblik paa hvilke institutionerne traeffer afgoerelse, kraever det.

Faellesskabslovgiver, som paa den faelles landbrugspolitiks omraade har vide skoensmaessige befoejelser i overensstemmelse med det politiske ansvar, som faellesskabslovgiver er tillagt ved traktatens artikel 40 og 43, har saaledes, uden at handle i strid med traktatens artikel 39, kunnet indfoere en faelles markedsordning for bananer, der skal sikre de beroerte landbrugsbefolkningers indtaegt ved at garantere niveauet for den bestaaende faellesskabsproduktion og ved at indfoere visse foranstaltninger, der er egnede til at foroege produktiviteten, stabilisere markedet ved at garantere en faellesskabsproduktion og ved at regulere indfoerslerne, samt ° ved de samme foranstaltninger, som suppleres af en mulighed for at foroege indfoerselskontingentet ° sikre forsyningerne.

Det udgoer ikke en kraenkelse af artikel 39, at indfoerelsen af den faelles markedsordning i nogle medlemsstater har kunnet foere til hoejere priser. Dels vil den omstaendighed, at nationale ordninger, der er kendetegnet ved betydelige prisforskelle, afloeses af en faelles ordning, uundgaaeligt give sig udslag i en tilpasning af priserne i hele Faellesskabet, dels maa det formaal at sikre forbrugerne rimelige priser udstraekkes til at omfatte hele faellesmarkedet, og endelig kan faellesskabslovgiver midlertidigt give forrang til andre formaal.

5. Den omstaendighed, at forordning nr. 404/93 om den faelles markedsordning for bananer baade forfoelger landbrugspolitiske maal og gennemfoerer en udviklingspolitik til fordel for AVS-staterne, er paa ingen maade til hinder for, at den kan have hjemmel i traktatens artikel 43 alene.

For det foerste er traktatens artikel 43 den rette hjemmel for enhver ordning, der vedroerer produktion og afsaetning af de i bilag II til traktaten opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggoerelsen af et eller flere af de i traktatens artikel 39 naevnte maal med den faelles landbrugspolitik, selv om der samtidig forfoelges andre formaal.

For det andet kraever indfoerelsen af en faelles markedsordning, foruden bestemmelser om faellesskabsproduktionen, at der indfoeres en importordning med henblik paa at sikre stabiliseringen af markederne og afsaetningen af faellesskabsproduktionen, naar den faelles politiks indre og ydre del er uadskillelige, saaledes som det er tilfaeldet for bananer, hvorved bemaerkes, at institutionerne ved anvendelsen af deres lovgivningsbefoejelse ikke maa se bort fra de internationale forpligtelser, som Faellesskabet har paataget sig i henhold til Lomé-konventionen.

6. Traktatens artikel 42, stk. 1, anerkender baade landbrugspolitikkens forrang i forhold til traktatens formaal paa konkurrenceomraadet og Raadets kompetence til at beslutte, i hvilket omfang konkurrencereglerne skal anvendes paa landbrugsomraadet.

7. Ordningen for samhandelen med tredjelande i medfoer af den faelles markedsordning for bananer, der er indfoert ved forordning nr. 404/93, og isaer det toldkontingent, der er indfoert for importen, og fordelingen af dette, udgoer ikke en tilsidesaettelse af grundrettigheder og almindelige retsgrundsaetninger.

Hvad saaledes angaar forbuddet mod forskelsbehandling er det rigtigt, at to forskellige grupper af erhvervsdrivende ° paa den ene side de, der foer drev virksomhed paa aabne nationale markeder og frit kunne forsyne sig med bananer fra tredjelande, paa den anden side de, der drev virksomhed paa beskyttede nationale markeder, hvor de var sikret mulighed for at kunne afsaette faellesskabsbananer og traditionelle AVS-bananer uanset disses hoejere pris ° ikke paavirkes paa samme maade af de naevnte foranstaltninger, idet de foerstnaevnte paalaegges restriktioner med hensyn til deres indfoerselsmuligheder, mens de sidstnaevnte for fremtiden faar mulighed for at indfoere visse maengder tredjelandsbananer.

Denne differentierede behandling staar imidlertid i sammenhaeng med formaalet, nemlig en integration af hidtil opdelte markeder, naar det tages i betragtning, at disse forskellige kategorier af erhvervsdrivende befandt sig i en forskellig situation, foer den faelles markedsordning blev indfoert, og den tilvejebringer en vis balance mellem de to kategorier af erhvervsdrivende, som er noedvendig for at sikre afsaetningen af faellesskabsproduktionen og den traditionelle AVS-produktion, hvilket den faelles ordning skal sikre.

De samme betragtninger er begrundelsen for det indgreb, der er gjort i retten til fri erhvervsudoevelse for de erhvervsdrivende, der tidligere drev virksomhed paa de aabne markeder, uden at der herved er gjort indgreb i denne rets kerne.

For saa vidt angaar de naevnte erhvervsdrivendes ejendomsret kan tabet af markedsandele ikke anses for et indgreb heri, for den markedsandel, der haves foer indfoerelsen af en faelles markedsordning, er blot en midlertidig oekonomisk position, som er undergivet de vilkaar, der foelger af skiftende omstaendigheder, og er ikke undergivet ejendomsret. Tilsvarende kan en placering paa markedet, der foelger af en bestaaende situation, ikke, og saa meget mindre, naar denne situation er i strid med reglerne for det faelles marked, vaere beskyttet som en velerhvervet rettighed eller paa grundlag af en berettiget forventning.

Hvad endelig angaar proportionalitetsprincippet kan dette ikke anses for tilsidesat under henvisning til, at formaalene vedroerende stoette til AVS-producenterne og vedroerende sikring af faellesskabsproducenternes indkomster kunne have vaeret naaet ved foranstaltninger, som gjorde mindre indgreb i konkurrencen og i visse kategorier af erhvervsdrivendes interesser, for der er intet grundlag for at paastaa, at Raadet ° der som led i gennemfoerelsen af en faelles markedsordning skal afveje modstaaende interesser og saaledes vaelge mellem flere muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhoerer under dets saerlige ansvarsomraader ° har vedtaget foranstaltninger, der var aabenbart uegnede til at naa det tilstraebte maal.

8. Med hensyn til indfoerelsen af et toldkontingent henhoerer indfoersel af bananer til Faellesskabet fra AVS-stater under artikel 168, stk. 2, litra a), nr. ii), i den fjerde Lomé-konvention, AVS-EOEF, under protokol nr. 5 om bananer, som er bilag til konventionen, samt under bilag LXXIV og LXXV til denne protokol. Efter disse bestemmelser er Faellesskabet, for saa vidt angaar adgangen til faellesmarkedet for AVS-bananer, kun forpligtet til at opretholde de fordele, som AVS-staterne havde foer den naevnte konvention, og det kunne foelgelig i forordning nr. 404/93 foreskrives, uden at dette udgjorde en tilsidesaettelse af stk. 1 i den ovennaevnte artikel 168, at der opkraeves told af ikke-traditionelle indfoersler af AVS-bananer over en vis maengde.

9. Saeregenhederne ved den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel ° som er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig dem, der vedroerer mulighederne for fravigelse, de foranstaltninger, der kan traeffes i tilfaelde af saerlige vanskeligheder, og ordningen for bilaeggelse af tvister mellem de kontraherende parter ° er til hinder for, at Domstolen tager den almindelige overenskomsts bestemmelser i betragtning, naar den tager stilling til lovligheden af en forordning under et soegsmaal anlagt af en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 173, stk. 1. Det fremgaar saaledes af disse saeregenheder, at bestemmelserne i den almindelige overenskomst ikke er ubetingede, og at overenskomstens aand, opbygning og ordlyd ikke kan give grundlag for en forpligtelse til at tillaegge bestemmelserne virkning som bestemmelser i international ret, der er umiddelbart anvendelige i de kontraherende parters nationale retsordener. I mangel af en saadan forpligtelse paa grundlag af overenskomsten selv er det kun for det tilfaelde, at Faellesskabet har villet opfylde en saerlig forpligtelse, som er paataget inden for rammerne af GATT, eller at faellesskabsretsakten udtrykkeligt henviser til praecise bestemmelser i den almindelige overenskomst, at det tilkommer Domstolen at proeve lovligheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt i forhold til GATT' s bestemmelser.

10. Selv om protokollen vedroerende toldkontingent for indfoersel af bananer faktisk er en integrerende del af traktaten, idet den er bilag til den i traktatens artikel 136 hjemlede gennemfoerelseskonvention vedroerende de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet, blev den imidlertid indfoert som overgangsforanstaltning i afventning af ensartede betingelser for indfoersel af bananer til faellesmarkedet. I konsekvens heraf bestemmes det i den naevnte protokols stk. 4, tredje afsnit, at Raadet med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen traeffer beslutning om afskaffelse eller aendring af dette kontingent, uden at der tages noget forbehold med hensyn til den tidsmaessige raekkevidde af en beslutning om afskaffelse. Det foelger af det anfoerte, at protokollen, der i oevrigt ikke kan bevirke, at der goeres undtagelse fra en grundlaeggende bestemmelse i traktaten som artikel 43, stk. 2, samt det kontingent, som den hjemler, kan afskaffes, uden at der herved skal ske anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 236 om aendring af traktaten.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. maj 1993 har Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af afsnit IV og af artikel 21, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1, herefter benaevnt "forordningen").

2 Foer gennemgangen af de anbringender, der er paaberaabt til stoette for paastanden om annullation, skal de bestemmelser, der fandt anvendelse foer udstedelsen af forordningen, og de bestemmelser, der er relevante for undersoegelsen af dennes lovlighed, kort omtales.

Situationen foer forordningen

3 De omstaendigheder, paa baggrund af hvilke forordningen er blevet udstedt, beskrives i dens anden betragtning saaledes:

"... i de bananproducerende medlemsstater findes der nationale markedsordninger, der tager sigte paa at sikre, at producenterne kan afsaette produktionen paa hjemmemarkedet, samt at de har indtaegter, der staar i det rette forhold til produktionsomkostningerne; de nationale markedsordninger indeholder kvantitative restriktioner, som hindrer gennemfoerelsen af et faelles marked for bananer; visse medlemsstater, der ikke producerer bananer, giver markedsfoering af bananer med oprindelse i AVS-staterne en fortrinsstilling, mens andre har en liberal importordning; et enkelt land har endog en favorabel toldordning; de forskellige ordninger skader bananers frie bevaegelighed inden for Faellesskabet og gennemfoerelsen af en faelles markedsordning med tredjelande; med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked er det noedvendigt at indfoere en afbalanceret og smidig faelles markedsordning for bananer, som skal afloese de forskellige nationale ordninger".

4 Foer forordningen blev udstedt, gjaldt der for indfoersler af bananer til Benelux-landene, Danmark og Irland, i det vaesentlige hidroerende fra Latinamerika, kun en konsolideret told paa 20% inden for rammerne af GATT. I Frankrig, Det Forenede Kongerige, Italien, Spanien, Portugal og Graekenland var de nationale markeder beskyttede, og forbruget blev enten daekket af faellesskabsproduktionen eller af indfoersler hidroerende fra AVS-stater.

5 Paa grund af de strukturelle mangler, som begraenser EF-producenternes, men ogsaa AVS-producenternes konkurrenceevne, er produktionsomkostningerne og forbrugerpriserne for faellesskabsbananer og AVS-bananer vaesentligt hoejere end for tredjelandsbananer.

"Protokollen om bananer"

6 I henhold til den protokol, der er bilag til gennemfoerelseskonventionen vedroerende de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet, som er omhandlet i traktatens artikel 136 (herefter benaevnt "protokollen om bananer"), har Forbundsrepublikken Tyskland haft en saerlig ordning, som tillod den at importere et aarligt kontingent bananer med toldfritagelse under henvisning til den maengde, der blev indfoert i 1956. Dette grundkontingent skulle efterhaanden nedsaettes i takt med den fremadskridende gennemfoerelse af faellesmarkedet. De aarlige kontingenter blev forhoejet efter de i stk. 3 og 4 fastsatte beregningsregler. Saafremt de oversoeiske lande og territorier ikke saa sig i stand til fuldt ud at levere de maengder, som Forbundsrepublikken Tyskland oenskede, erklaerede de paagaeldende medlemsstater sig i henhold til stk. 6 rede til at give deres samtykke til en tilsvarende forhoejelse af det tyske toldkontingent.

7 Stk. 4, tredje afsnit, i protokollen om bananer bestemmer foelgende:

"Paa forslag af Kommissionen traeffer Raadet med kvalificeret flertal beslutning om afskaffelse eller aendring af dette kontingent."

8 I henhold til protokollen om bananer, som fortsat blev anvendt, skoent konventionen om associering fra den 31. december 1962 ikke laengere var gaeldende, indfoerte Forbundsrepublikken Tyskland i 1992 1 371 000 tons bananer fra tredjestater med toldfritagelse, bestaaende af en maengde paa 721 000 tons, beregnet efter stk. 3 og 4, og af et oensket supplement paa 650 000 tons, som der blev givet samtykke til i henhold til protokollens punkt 6.

Lomé-konventionen

9 Indfoersel af bananer hidroerende fra AVS-staterne er reguleret ved den fjerde AVS-EOEF-konvention, som blev undertegnet i Lomé den 15. december 1989 og godkendt ved Raadets og Kommissionens afgoerelse af 25. februar 1991 (EFT L 229, s. 1, herefter benaevnt "Lomé-konventionen").

10 Lomé-konventionens artikel 168 bestemmer foelgende:

"1. Varer med oprindelse i AVS-staterne fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indfoersel i Faellesskabet.

2. a) Varer med oprindelse i AVS-staterne:

° som er opfoert paa listen i bilag II til traktaten, naar de er omfattet af en faelles markedsordning i henhold til traktatens artikel 40, eller

° som ved indfoersel i Faellesskabet er underkastet en saerordning, der er indfoert som foelge af gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik,

indfoeres i Faellesskabet uanset bestemmelserne i den almindelige ordning, der gaelder for tredjelande, i henhold til foelgende bestemmelser:

i) Varer, der i henhold til de paa indfoerselstidspunktet gaeldende faellesskabsbestemmelser ikke omfattes af andre importforanstaltninger end told, indfoeres toldfrit.

ii) For andre varer end de under nr. i) naevnte traeffer Faellesskabet de noedvendige foranstaltninger for at sikre en gunstigere behandling end den mestbegunstigelsesbehandling for samme varer, der indroemmes tredjelande ..."

11 Protokol nr. 5 om bananer, som er bilag til Lomé-konventionen (herefter benaevnt "protokol nr. 5"), bestemmer i artikel 1:

"Ingen AVS-stat stilles med hensyn til sin udfoersel af bananer til Faellesskabets marked ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til de traditionelle markeder og dens fordele paa disse markeder."

12 Faelleserklaeringen om protokol nr. 5, som udgoer bilag LXXIV, indeholder foelgende udtalelse:

"... artikel 1 i protokol nr. 5 [er] ikke ... til hinder for, at Faellesskabet, efter i fuldt omfang at have raadfoert sig med AVS-staterne, opstiller faelles regler for bananer, saafremt ingen AVS-stat, der er traditionel leverandoer til Faellesskabet, stilles ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til Faellesskabet og dens fordele i Faellesskabet ..."

13 I en saerlig erklaering om protokol nr. 5, som udgoer bilag LXXV, har Faellesskabet fastslaaet de saerlige rettigheder for de AVS-stater, der er traditionelle leverandoerer.

Den anfaegtede forordning

14 Ifoelge den tredje betragtning til forordningen boer den faelles markedsordning

"samtidig med at Faellesskabet overholder faellesskabspraeferencen samt sine forskellige internationale forpligtelser ... skabe mulighed for, at bananer, der er produceret i Faellesskabet og i AVS-staterne, som er de traditionelle leverandoerer, kan afsaettes paa EF-markedet til priser, der er rimelige for baade producenter og forbrugere, dog uden at indfoerslen af bananer med oprindelse i andre tredjelande derved skades, og paa en saadan maade, at der sikres producenterne tilstraekkelige indkomster".

15 I forordningen fastsaettes i afsnit I og II de faelles kvalitets- og handelsnormer i Faellesskabet, og der oprettes producentorganisationer og samraadsmekanismer.

16 I afsnit III indfoeres en stoetteordning for faellesskabsproducenterne, der skal udligne eventuelle indkomsttab, for en maengde paa hoejst 854 000 tons, der fordeles mellem Faellesskabets forskellige produktionsomraader.

17 Ordningen for samhandelen med tredjelande, som findes i afsnit IV, gaar ud paa, at de traditionelle indfoersler af bananer hidroerende fra AVS-stater fortsat kan foretages til Faellesskabet med toldfritagelse. I et bilag til forordningen fastsaettes denne maengde til 857 700 tons, og den fordeles mellem de AVS-stater, der er traditionelle leverandoerer.

18 Forordningens artikel 18 bestemmer foelgende:

"1. Der aabnes hvert aar et toldkontingent paa 2 mio. tons nettovaegt for indfoersel af bananer fra tredjelande og for ikke-traditionelle AVS-bananer.

Inden for rammerne af dette toldkontingent opkraeves der en told paa 100 ECU pr. ton for indfoersel af bananer fra tredjelande, hvorimod ikke-traditionel indfoersel af AVS-bananer paalaegges nultold.

...

2. Uden for det i stk. 1 omhandlede kontingent

° paalaegges ikke-traditionel indfoersel af bananer fra AVS-staterne en told paa 750 ECU pr. ton

° paalaegges indfoersel af bananer fra tredjelande en told paa 850 ECU pr. ton ..."

19 Artikel 19, stk. 1, bestemmer:

"Toldkontingentet aabnes fra den 1. juli 1993 med foelgende procentsatser:

a) 66,5% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert tredjelandsbananer og/eller ikke-traditionelle AVS-bananer

b) 30% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert EF-bananer og/eller traditionelle AVS-bananer

c) 3,5% til erhvervsdrivende, der er etableret i Faellesskabet, og som siden 1992 er begyndt at markedsfoere andre bananer end EF- og/eller traditionelle AVS-bananer ..."

20 Ifoelge artikel 16 udarbejdes der hvert aar en prognose for produktionen og forbruget i Faellesskabet samt for ind- og udfoersel; denne prognose kan revideres i loebet af produktionsaaret, hvis det viser sig noedvendigt.

21 Artikel 18, stk. 1, fjerde afsnit, bestemmer, at den aarlige kontingentmaengde forhoejes paa grundlag af den i artikel 16 naevnte prognose.

22 I artikel 20 fastslaas princippet om, at licenserne kan overdrages, og Kommissionen bemyndiges til at vedtage bestemmelser om betingelserne for en saadan overdragelse.

23 Ifoelge artikel 21, stk. 2, ophaeves det toldkontingent, der er fastsat i protokollen om bananer.

24 Ved kendelse af 29. juni 1993 (sag C-280/93 R, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3667) har Domstolen afvist at imoedekomme Forbundsrepublikken Tysklands begaering om at tillade denne stat, indtil Domstolen har truffet afgoerelse i hovedsagen, at give toldfritagelse for import af bananer med oprindelse i tredjelande i samme aarlige maengder som i 1992.

25 Ved kendelser af 13. juli 1993 har Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Den Portugisiske Republik, Det Forenede Kongerige og Kommissionen faaet tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for Raadets paastande; ved kendelser af samme dato har Kongeriget Belgien og Kongeriget Nederlandene faaet tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for Forbundsrepublikken Tysklands paastande.

26 Til stoette for sin paastand har Forbundsrepublikken Tyskland paaberaabt sig en raekke annullationsanbringender, nemlig vaesentlige formelle mangler, tilsidesaettelse af faellesskabsrettens materielle regler og grundlaeggende principper, af Lomé-konventionen, af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (herefter benaevnt "GATT") og af protokollen om bananer.

Vaesentlige formelle mangler

27 Til stoette for dette anbringende har Forbundsrepublikken Tyskland fremfoert tre argumenter.

28 Sagsoegeren har for det foerste anfoert, at proceduren for vedtagelsen af forordningen har vaeret mangelfuld, da forordningens ordlyd afviger fra Kommissionens oprindelige forslag, uden at der har foreligget et nyt forslag, der formelt blev vedtaget af Kommissionen som kollegium. Retten til at fremlaegge forslag, som er fastsat i traktatens artikel 43, er en saerlig ret for Kommissionen til at deltage i udarbejdelsen af Raadets retsakter, og det kan ikke anerkendes, at det medlem af Kommissionen, som varetager sagen, blot i Kommissionens navn begraenser sig til at godkende et kompromis udarbejdet i Raadet. Artikel 27 i Kommissionens forretningsorden (EFT Anden Serie VII, s. 9, jf. nu Kommissionens afgoerelse 75/461/Euratom, EKSF, EOEF af 23.7.1975, EFT L 199, s. 43) giver kun mulighed for som en undtagelse fra kollegialitetsprincippet at bemyndige Kommissionens medlemmer til at traeffe klart angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art.

29 Forbundsrepublikken Tyskland har for det andet anfoert, at forordningen har en mangelfuld begrundelse, da den kun henviser til Kommissionens foerste forslag.

30 Den har for det tredje gjort gaeldende, at i betragtning af, at der er foretaget vaesentlige aendringer i Kommissionens andet forslag, skulle Europa-Parlamentet have vaeret hoert paa ny. Sagsoegeren har herved henvist til to vaesentlige aendringer. Vaerditolden paa 20%, der er konsolideret i GATT, og som blev opretholdt i det foerste forslag, er blevet erstattet af en specifik toldsats paa 100 ECU pr. ton. Undertoldkontingentet paa 30% for tredjelandsbananer blev i det oprindelige forslag aabnet for importoerer af tredjelandsbananer, som forpligtede sig til at forhandle en bestemt maengde faellesskabsbananer og/eller traditionelle AVS-bananer; ligeledes kunne "nytilkomne" erhvervsdrivende under den oprindelige ordning deltage i denne partnerskabsordning, mens deres underkvote for fremtiden er begraenset til 3,5% af toldkontingentet.

31 Raadet, navnlig stoettet af Kommissionen, har heroverfor anfoert, at proceduren for udstedelsen af forordningen har vaeret forskriftsmaessig, og at Raadet har faaet forelagt et aendret forslag fra Kommissionen. Det har anfoert, at forordningen ikke noedvendigvis baade skal henvise til Kommissionens oprindelige forslag og til de senere aendringer, og at de vedtagne aendringer ikke noedvendiggjorde en fornyet hoering af Parlamentet.

32 Ved behandlingen af spoergsmaalet om, hvorvidt proceduren for vedtagelsen af forordningen har vaeret forskriftsmaessig, maa der henvises til dennes forloeb, saaledes som det er blevet beskrevet i de skriftlige indlaeg og i de mundtlige indlaeg, der er afgivet under retsmoedet af Raadet og af Kommissionen. Ifoelge Kommissionens forklaringer, som ikke er blevet modsagt af sagsoegeren, paalagde Kommissionen som kollegium det medlem, der var ansvarlig for landbrugsomraadet, at forhandle en bananordning i Ministerraadets moede den 14.-17. december 1992 som led i et samlet kompromis. Efter dette moede i Raadet underrettede det ansvarlige medlem af Kommissionen dennes medlemmer som kollegium om resultaterne af dette moede, navnlig om kompromiset om bananer, uden at Kommissionens medlemmer som kollegium fremsatte nogen indvending, hverken med hensyn til den fulgte procedure eller med hensyn til forhandlingernes resultat.

33 Den 12. februar 1993 fremsatte det medlem af Kommissionen, der var ansvarlig for sagen, foelgende erklaering for Raadet:

"Kommissionen bekraefter, at den tekst, som vi har for os, afspejler Kommissionens forslag som aendret ved det politiske kompromis i december, saaledes som dette politiske kompromis er blevet omsat i retlige bestemmelser i den tekst, som Raadet skal stemme om."

34 Den 13. februar 1993 vedtog Raadet efter afstemning forordningen med kvalificeret flertal.

35 Det fremgaar af procedurens forloeb, navnlig naar henses til den hoejtidelige erklaering, der blev fremsat den 12. februar 1993 for Raadet af det kompetente medlem af Kommissionen, at Raadet paa det tidspunkt, hvor det traf endelig afgoerelse, nemlig den 13. februar, havde faaet forelagt et forslag fra Kommissionen, som var aendret i overensstemmelse med det politiske kompromis, som det kompetente medlem af Kommissionen havde accepteret paa Kommissionens vegne under Raadets moede i december 1992, og som var blevet godkendt af Kommissionens medlemmer som kollegium.

36 Den omstaendighed, at dette aendrede forslag ikke havde skriftlig form, har ingen betydning. Traktatens artikel 149, stk. 3, bestemmer, at saa laenge Raadet ikke har truffet afgoerelse, kan Kommissionen aendre sit forslag under hele forloebet af de i stk. 1 og 2 naevnte procedurer, uden at det kraeves, at disse aendrede forslag noedvendigvis skal have skriftlig form. Saadanne aendrede forslag er en del af faellesskabslovgivningsprocessen, som er karakteriseret ved en vis smidighed, der er noedvendig for at forene institutionernes synspunkter. De adskiller sig fundamentalt fra akter, som Kommissionen udsteder, og som beroerer private umiddelbart. Under disse omstaendigheder kan der ikke for vedtagelsen af disse forslag kraeves streng overholdelse af de formkrav, som gaelder for vedtagelsen af retsakter, som umiddelbart beroerer private (jf. Domstolens dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, BASF, Sml. I, s. 2555).

37 Med hensyn til den manglende paategning paa det, der haevdes at vaere det andet forslag, maa det konstateres, at der ikke har foreligget et nyt forslag, men blot en aendring af det oprindelige. Selv om traktatens artikel 190 paalaegger en forpligtelse til at henvise til Kommissionens forslag i de retsakter, som kun kan udstedes paa grundlag af forslag fra Kommissionen, kraever den ikke, at de aendringer skal naevnes, som senere har kunnet foretages i dette forslag. Kun saafremt Kommissionen havde trukket sit forslag tilbage og havde erstattet det af et nyt forslag, ville situationen vaere en anden.

38 Ved vurderingen af, om der skal gives medhold i argumentet om en manglende anden hoering af Europa-Parlamentet, maa der henvises til, at der kraeves en fornyet hoering af Europa-Parlamentet, hver gang den endeligt vedtagne tekst, betragtet som helhed, efter selve sit indhold afviger fra den, om hvilken Parlamentet allerede er blevet hoert, med undtagelse af tilfaelde, hvor aendringerne i det vaesentlige svarer til det oenske, som Parlamentet selv har givet udtryk for (jf. dom af 16.7.1992, sag C-65/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4593, praemis 16, og af 5.10.1993, forenede sager C-13/92 ° C-16/92, Driessen m.fl., Sml. I, s. 4751, praemis 23).

39 Det maa derfor undersoeges, om de aendringer, som sagsoegeren naevner, vedroerer selve indholdet af den paagaeldende tekst i sin helhed.

40 Der maa i saa henseende konstateres, at Kommissionens oprindelige forslag, ligesom det aendrede forslag, med henblik paa at faa kontrol med indfoerslerne fastsatte et kontingent paa 2 mio. tons for tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer. Udskiftningen af vaerditolden med en specifik told er, selv om det er en retlig aendring, et led i gennemfoerelsen af dette formaal. Det er ikke godtgjort, at indfoerelsen af den specifikke told skulle have den virkning at foroege restriktionerne for indfoersel til Faellesskabet af tredjelandsbananer, da denne specifikke told ikke for importoererne har givet sig udslag i en stoerre oekonomisk byrde end vaerditolden paa 20%. Hertil kommer, at denne vaerditold, skoent den er konsolideret inden for GATT, kun gjaldt i nogle af Faellesskabets medlemsstater, mens der i de fleste, med undtagelse af den sagsoegende medlemsstat, fandtes mere restriktive indfoerselsordninger.

41 Fordelingen af indfoerselskontingentet i saavel det oprindelige som i det aendrede forslag har, som det fremgaar af den trettende betragtning til forordningen, til formaal at skelne mellem erhvervsdrivende, der tidligere har markedsfoert bananer fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer, og erhvervsdrivende, som tidligere har markedsfoert bananer produceret i Faellesskabet og AVS-bananer, samtidig med at der afsaettes en maengde til nye erhvervsdrivende. Indfoerelsen af underkvoter for de forskellige kategorier af erhvervsdrivende, som blev valgt frem for den oprindeligt foreslaaede partnerskabsordning, er udelukkende en teknisk metode til at foretage denne sondring, som Raadet har kunnet anse for noedvendig med henblik paa at sikre afsaetningen af faellesskabsbananer og AVS-bananer, og beroerer ikke forordningens grundlaeggende opbygning.

42 De aendringer, som Kommissionen foretog i sit forslag, paavirkede derfor ikke selve indholdet af forordningen betragtet i sin helhed og kraevede foelgelig ikke en fornyet hoering af Parlamentet.

43 Paa grundlag af samtlige de foregaaende betragtninger maa det foerste anbringende, hvorefter der foreligger vaesentlige formelle mangler, forkastes.

Tilsidesaettelse af faellesskabsrettens materielle regler

44 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at forordningens afsnit IV er i strid med traktatens artikel 39 ff. om den faelles landbrugspolitik, med konkurrencereglerne, med visse grundrettigheder og med proportionalitetsprincippet.

45 Raadet har heroverfor anfoert, at forordningen er i overensstemmelse med den faelles landbrugspolitiks formaal og med faellesskabsrettens regler.

Tilsidesaettelse af traktatens artikel 39

46 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at de formaal, der forfoelges med forordningen, nemlig at garantere en faellesskabsproduktion og at opretholde faellesskabsproducenternes indtaegt, ikke er omfattet af traktatens artikel 39. Sikringen af landbrugsbefolkningens indtaegter kan alene opnaas ved en foroegelse af produktiviteten. Uoverensstemmelsen mellem udbud og efterspoergsel og den betydelige forhoejelse af priserne paa bananer, navnlig paa det tyske marked, viser klart, at forordningen i strid med artikel 39 ikke sikrer, at markederne stabiliseres, at forsyningerne sikres, og at der sikres rimelige forbrugerpriser.

47 Ved vurderingen af, om disse klagepunkter kan tillaegges vaegt, skal der indledningsvis henvises til, at faellesskabsinstitutionerne efter Domstolens praksis ved forfoelgelsen af den faelles landbrugspolitiks maal til stadighed skal soerge for at udjaevne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse maal betragtet saerskilt, samt, om noedvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold eller omstaendigheder, med henblik paa hvilke de traeffer afgoerelse, kraever det (dom af 19.3.1992, sag C-311/90, Hierl, Sml. I, 2061, praemis 13). Retspraksis anerkender ligeledes, at faellesskabslovgiver paa den faelles landbrugspolitiks omraade har vide skoensmaessige befoejelser i overensstemmelse med det politiske ansvar, som faellesskabslovgiver er tillagt ved traktatens artikel 40 og 43 (jf. dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 ° C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 14, og Hierl-dommen, naevnt ovenfor, praemis 13).

48 Dernaest bemaerkes, at traktatens artikel 39, stk. 1, udtrykkeligt i litra a) naevner det formaal at foroege landbrugets produktivitet og i litra b) at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, og at artikel 40, stk. 3, fastsaetter en raekke midler til at sikre gennemfoerelsen af disse formaal, bl.a. stoette til produktion eller afsaetning og faelles ordninger til stabilisering af indfoerslerne, hvilke midler er af samme art som dem, der er indfoert ved forordningen.

49 Heraf foelger, at Raadet, uden at handle i strid med traktatens artikel 39, kunne tilstraebe at sikre de beroerte landbrugsbefolkningers indtaegt ved at garantere niveauet for den bestaaende faellesskabsproduktion og ved at indfoere visse foranstaltninger, der var egnede til at foroege faellesskabsproduktionens produktivitet, navnlig faelles kvalitetsnormer og producentorganisationer.

50 Sagsoegeren kan heller ikke haevde, at forordningen er i strid med de formaal med den faelles landbrugspolitik, som er angivet i traktatens artikel 39, stk. 1, litra c) og d), naar den netop tager sigte paa at stabilisere markedet ved at garantere en faellesskabsproduktion og ved at regulere indfoerslerne, og naar den ved netop disse ordninger, som suppleres af den ordning, der goer det muligt om noedvendigt at foroege indfoerselskontingentet, tjener til at sikre forsyningerne.

51 Med hensyn til klagepunktet om, at forordningen, navnlig paa sagsoegerens marked, har givet sig udslag i en forhoejelse af priserne, hvilket haevdes at vaere i strid med artikel 39, stk. 1, litra e), bemaerkes, at oprettelsen af en faelles markedsordning, som traeder i stedet for nationale ordninger, der er kendetegnet ved betydelige prisforskelle, uundgaaeligt vil give sig udslag i en tilpasning af priserne i hele Faellesskabet, og at det formaal at sikre forbrugerne rimelige priser ikke skal betragtes paa hvert nationalt marked for sig, men paa hele faellesmarkedet. Det skal tilfoejes, at faellesskabsinstitutionerne, i overensstemmelse med, hvad der er bemaerket i praemis 47, som led i det skoen, de har ved gennemfoerelsen af en faelles markedsordning, midlertidigt kan give nogle af de i artikel 39 naevnte formaal forrang frem for andre.

52 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at klagepunktet om en tilsidesaettelse af artikel 39 savner grundlag.

Manglende hjemmel under hensyn til de i traktatens artikel 39, 42 og 43 fastsatte graenser

53 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at en udviklingspolitik til fordel for AVS-staterne, som den, der soeges gennemfoert ved forordningen, ikke kan have hjemmel i bestemmelserne om den faelles landbrugspolitik, men hoejst i traktatens artikel 235 eller 238.

54 Hertil bemaerkes for det foerste, at traktatens artikel 43 er den rette hjemmel for enhver ordning, der vedroerer produktion og afsaetning af de i bilag II til traktaten opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggoerelsen af et eller flere af de i traktatens artikel 39 naevnte maal med den faelles landbrugspolitik. Selv om disse ordninger tjener saavel landbrugspolitiske formaal som andre formaal, der forfoelges i henhold til andre af traktatens bestemmelser, kan man derfor ikke paaberaabe sig disse bestemmelser til stoette for en begraensning af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 43 (jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 14 og 16, og af 16.11.1989, sag C-131/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3743, praemis 10 og 11).

55 For det andet bemaerkes, at indfoerelse af en faelles markedsordning, foruden bestemmelser om faellesskabsproduktionen, kraever, at der indfoeres en importordning med henblik paa at sikre stabiliseringen af markederne og afsaetningen af faellesskabsproduktionen, naar den faelles politiks indre og ydre del som her er uadskillelige.

56 For det tredje bemaerkes, at faellesskabsinstitutionerne ved gennemfoerelsen af de interne politikker, bl.a. landbrugspolitikken, ikke kan se bort fra de internationale forpligtelser, som Faellesskabet har paataget sig, og som det er bundet af i henhold til Lomé-konventionen.

57 Det foelger af det foregaaende, at anbringendet om manglende hjemmel under hensyn til de graenser, der er fastsat i traktatens artikel 39, 42 og 43, for saa vidt angaar ordningen for indfoersler hidroerende fra AVS-stater savner grundlag.

Tilsidesaettelse af forbuddet mod konkurrencefordrejning

58 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at de naermere bestemmelser om fordelingen af toldkontingentet er i strid med det formaal at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, som er foreskrevet i traktatens artikel 3, litra f), idet der i henhold til disse bestemmelser ved en retsakt fra en offentlig myndighed foretages en omfordeling af markedsandele og indtaegter, der rammer de traditionelle importoerer af tredjelandsbananer. Den omstaendighed, at det er umuligt for disse importoerer at forsyne sig paa faellesskabsmarkedet og AVS-markedet, og at de er tvunget til at koebe importlicenser for tredjelandsbananer hos erhvervsdrivende, der markedsfoerer faellesskabsbananer og AVS-bananer, foerer til gratis oekonomiske fordele for de sidstnaevnte.

59 I denne forbindelse bemaerkes, at gennemfoerelse af en ordning, saaledes at konkurrencen ikke fordrejes, ikke er det eneste formaal, der naevnes i traktatens artikel 3, som bl.a. ogsaa bestemmer, at der indfoeres en faelles landbrugspolitik.

60 Traktatens ophavsmaend, som var klar over, at det i perioder og under visse omstaendigheder kunne vise sig vanskeligt at forfoelge disse to formaal samtidigt, har i traktatens artikel 42, stk. 1, bestemt foelgende:

"Bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler finder kun anvendelse paa produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Raadet beslutter dette inden for rammerne af de bestemmelser og i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastsat i artikel 43, stk. 2 og 3, samt under hensyntagen til den i artikel 39 angivne maalsaetning."

61 Man har saaledes baade anerkendt landbrugspolitikkens forrang i forhold til traktatens formaal paa konkurrenceomraadet og Raadets kompetence til at beslutte, i hvilket omfang konkurrencereglerne skal anvendes paa landbrugsomraadet.

62 Herefter kan klagepunktet om, at der foreligger en tilsidesaettelse af forbuddet mod konkurrencefordrejning, ikke laegges til grund.

63 De argumenter, der vedroerende dette klagepunkt stoettes paa det tab, som er paafoert importoererne af tredjelandsbananer, vil blive behandlet i det foelgende i forbindelse med gennemgangen af anbringendet om tilsidesaettelse af grundrettigheder og almindelige retsgrundsaetninger.

Tilsidesaettelse af grundrettigheder og almindelige retsgrundsaetninger

64 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at omfordelingen af toldkontingentet er en uberettiget forskelsbehandling til skade for erhvervsdrivende, der markedsfoerer tredjelandsbananer. Det tab af markedsandele, som disse erhvervsdrivende lider, er et indgreb i deres ejendomsret og i deres ret til fri erhvervsudoevelse samt i deres velerhvervede rettigheder. Indfoerelsen af toldkontingentet, af fordelingsnoeglen hertil samt af prohibitive satser for de indfoersler, der overskrider toldkontingentet, er i strid med proportionalitetsprincippet, da en ordning med direkte stoette til producenterne ville have vaeret tilstraekkelig til at sikre afsaetningen af faellesskabsproduktionen og AVS-produktionen.

65 Med hensyn til klagepunktet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling har sagsoegeren gjort gaeldende, at fordelingen af toldkontingentet til fordel for importoerer af faellesskabsbananer og/eller traditionelle AVS-bananer i virkeligheden er ensbetydende med, at der ved et offentligt indgreb overfoeres en markedsandel paa 30% til disse. Denne fordeling til skade for kategorien af erhvervsdrivende, der indfoerer bananer fra tredjelande, er, da der savnes enhver begrundelse, en forskelsbehandling i strid med traktaten.

66 Herved bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, skal den faelles ordning af markederne for landbrugsvarer, som skal indfoeres som led i den faelles landbrugspolitik, "udelukke enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere".

67 Ifoelge fast retspraksis er forbuddet mod forskelsbehandling i denne bestemmelse blot en konkretisering af det almindelige lighedsprincip, som hoerer til faellesskabsrettens grundlaeggende principper (jf. dommene af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn, Sml. I, s. 35, praemis 18, og af 27.1.1994, sag C-98/91, Herbrink, Sml. I, s. 223, praemis 27), og som kraever, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 25.11.1986, forenede sager 201/85 og 202/85, Klensch m.fl., Sml. s. 3477, praemis 9, og ovennaevnte Wuidart-dom, praemis 13).

68 I henhold til den faelles markedsordning for bananer indfoeres der en ny kategori for erhvervsdrivende, som hverken er producenter eller forbrugere. Imidlertid gaelder forbuddet mod forskelsbehandling paa grund af sin generelle karakter ogsaa for andre kategorier af erhvervsdrivende, som er omfattet af en faelles markedsordning.

69 For at fastslaa, om der foreligger en forskelsbehandling, maa det derfor undersoeges, om den anfaegtede forordning bestemmer, at sammenlignelige situationer skal behandles forskelligt.

70 Det maa herved noedvendigvis fastslaas, at banansektoren paa faellesskabsniveau, foer forordningen blev udstedt var karakteriseret ved, at der paa samme tid fandtes aabne nationale markeder, som tilmed var omfattet af forskellige regler og beskyttede nationale markeder. De retsregler, der gjaldt for indfoersel af bananer i de forskellige medlemsstater, var stort set identiske med dem, der bestod i disse stater foer oprettelsen af Faellesskabet eller foer deres tiltraeden af Faellesskabet.

71 Paa de aabne nationale markeder kunne de erhvervsdrivende forsyne sig med tredjelandsbananer uden at vaere paalagt kvantitative restriktioner. Importoererne paa det tyske marked havde endog fordel af en toldfritagelse inden for et kontingent, som regelmaessigt blev tilpasset paa grundlag af protokollen om bananer. Paa de beskyttede nationale markeder derimod var de erhvervsdrivende, der forhandlede faellesskabsbananer og traditionelle AVS-bananer, sikret mulighed for at kunne afsaette deres varer uden at blive udsat for konkurrence fra forhandlere af mere konkurrencedygtige tredjelandsbananer. Af de grunde, der er angivet i denne doms praemis 5, var salgsprisen for faellesskabsbananer og AVS-bananer vaesentligt hoejere end prisen for tredjelandsbananer.

72 Det maa derfor noedvendigvis fastslaas, at foer udstedelsen af forordningen var situationerne for de forskellige kategorier erhvervsdrivende, som toldkontingentet er fordelt imellem, ikke sammenlignelige.

73 Det er rigtigt, at disse kategorier erhvervsdrivende efter forordningens ikrafttraeden paavirkes forskelligt af de indfoerte foranstaltninger. De erhvervsdrivende, som traditionelt i det vaesentlige har forsynet sig med tredjelandsbananer, bliver for fremtiden paalagt restriktioner med hensyn til deres indfoerselsmuligheder, mens de erhvervsdrivende, som foer var henvist til i det vaesentlige at forhandle faellesskabsbananer og AVS-bananer, faar mulighed for at indfoere visse maengder tredjelandsbananer.

74 Det fremgaar dog, at en saadan differentieret behandling staar i sammenhaeng med formaalet, nemlig en integration af hidtil opdelte markeder, naar det tages i betragtning, at disse forskellige kategorier af erhvervsdrivende befandt sig i en forskellig situation, foer den faelles markedsordning blev indfoert. Forordningen har nemlig til formaal at sikre afsaetningen af faellesskabsproduktionen og den traditionelle AVS-produktion, hvilket indebaerer, at der indfoeres en vis balance mellem de to beroerte kategorier af erhvervsdrivende.

75 Foelgelig maa anbringendet om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling forkastes.

76 Spoergsmaalet, om de foranstaltninger, der er truffet med hensyn til forskellige kategorier erhvervsdrivende, er lovlige, skal derfor undersoeges i forbindelse med sagsoegerens oevrige anbringender.

77 Med hensyn til indgrebet i ejendomsretten har sagsoegeren gjort gaeldende, at den omstaendighed, at de erhvervsdrivende, som traditionelt forhandlede tredjelandsbananer, paa lang sigt fratages markedsandele ved den anfaegtede forordning, er en kraenkelse af disse erhvervsdrivendes ejendomsret og et indgreb i deres frie erhvervsudoevelse.

78 Herved bemaerkes, at saavel ejendomsretten som den frie erhvervsudoevelse hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger. Imidlertid skal disse rettigheder ikke behandles som absolutte forrettigheder, men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet. Udoevelsen af ejendomsretten og af retten til fri erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve de saaledes garanterede rettigheders kerne (dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15, og af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 18, samt den foernaevnte Kuehn-dom, praemis 16).

79 En ejendomsret for forhandlerne af tredjelandsbananer anfaegtes ikke ved indfoerelsen af et faellesskabskontingent og reglerne om fordeling af dette. Ingen erhvervsdrivende kan nemlig goere krav paa ejendomsret til en markedsandel, som han havde paa et tidspunkt foer indfoerelsen af en faelles markedsordning, da en saadan markedsandel blot er en midlertidig oekonomisk position, som er undergivet de vilkaar, der foelger af skiftende omstaendigheder.

80 En erhvervsdrivende kan heller ikke goere gaeldende, at han har en velerhvervet rettighed eller blot en berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som kan aendres ved beslutninger truffet af faellesskabsinstitutionerne inden for rammerne af deres skoen (dom af 28.10.1982, sag 52/81, Faust mod Kommissionen, Sml. s. 3745, praemis 27), og saa meget desto mindre, hvis den tidligere bestaaende situation er i strid med faellesmarkedets regler.

81 Med hensyn til det haevdede indgreb i retten til fri erhvervsudoevelse bemaerkes, at indfoerelsen af et toldkontingent og en mekanisme til fordeling af dette faktisk aendrer konkurrenceforholdene, navnlig for erhvervsdrivende paa det tyske marked, som foer var de eneste, der kunne indfoere tredjelandsbananer uden nogen toldmaessig begraensning inden for rammerne af et kontingent, som aarligt blev tilpasset markedets behov. Det maa nu undersoeges, om de restriktioner, der er indfoert ved forordningen, opfylder faellesskabsformaal af almen interesse og ikke goer indgreb i selve denne rets kerne.

82 Den begraensning af muligheden for at indfoere tredjelandsbananer, som paalaegges de erhvervsdrivende paa det tyske marked, er uadskilleligt forbundet med indfoerelsen af en faelles markedsordning, som har til formaal at sikre varetagelsen af formaalene med traktatens artikel 39 og overholdelsen af de internationale forpligtelser, som Faellesskabet har paataget sig i henhold til Lomé-konventionen. Afskaffelsen af de forskelligt udformede nationale ordninger, navnlig den undtagelsesordning, som fortsat gjaldt for de erhvervsdrivende paa det tyske marked, samt af de beskyttelsesordninger, som gjaldt paa andre nationale markeder for forhandlere af faellesskabsbananer og traditionelle AVS-bananer, noedvendiggjorde en begraensning af omfanget af indfoersler af tredjelandsbananer til Faellesskabet. Det drejede sig herved om at sikre gennemfoerelsen af en faelles markedsordning og samtidig undgaa, at faellesskabsbananer og AVS-bananer bliver traengt ud af hele faellesmarkedet som foelge af, at de beskyttelsesforanstaltninger, som sikrede, at de kunne afsaettes uden at blive udsat for konkurrence fra tredjelandsbananer, er forsvundet.

83 Den forskellige situation for forhandlere af bananer i de forskellige medlemsstater noedvendiggjorde under hensyn til det tilstraebte formaal, nemlig at integrere de forskellige nationale markeder, at der blev indfoert en ordning for fordeling af toldkontingentet mellem de forskellige beroerte kategorier af erhvervsdrivende. Denne ordning skal foranledige forhandlere af faellesskabsbananer og traditionelle AVS-bananer til at forsyne sig med tredjelandsbananer, ligesom den skal tilskynde importoerer af tredjelandsbananer til at distribuere faellesskabsbananer og AVS-bananer. Den skal i oevrigt paa lang sigt goere det muligt for de erhvervsdrivende, som traditionelt har forhandlet tredjelandsbananer, inden for det samlede faellesskabskontingent at faa del i de to underkontingenter, som er blevet indfoert.

84 Hvad navnlig angaar den af sagsoegeren fremfoert kritik, hvorefter anvendelsen af forordningen har givet anledning til en handel med importlicenser mellem forhandlere af faellesskabsbananer og traditionelle AVS-bananer og traditionelle importoerer af tredjelandsbananer til skade for de sidstnaevnte, skal der henvises til, at forordningens artikel 20 fastslaar princippet om, at licenserne kan overdrages. Denne ordning foerer til det praktiske resultat, at indehaveren af en licens, i stedet for selv at indfoere og saelge tredjelandsbananer, kan overdrage sin ret til indfoersel til en anden erhvervsdrivende, som selv oensker at foretage indfoerslen.

85 Princippet om overdragelighed, som der er fastsat naermere regler for i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1442/93 af 10. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser for EF' s importordning for bananer (EFT L 142, s. 6), som blev udstedt, efter at naervaerende sag blev anlagt, er imidlertid ikke saeregent for den faelles markedsordning for bananer, men findes inden for andre omraader af landbrugspolitikken, bl.a. vedroerende handelsforbindelserne med tredjelande.

86 Hertil kommer, at overdragelse af importlicenser er en mulighed, som forordningen giver forskellige kategorier af erhvervsdrivende, og som disse kan udnytte alt efter deres erhvervsmaessige interesser. Den oekonomiske fordel, som denne type salg i givet fald kan give forhandlerne af faellesskabsbananer og traditionelle AVS-bananer, er en noedvendig foelge af princippet om licensers overdragelighed og skal vurderes i den bredere sammenhaeng, hvori indgaar samtlige de foranstaltninger, som Raadet har truffet med henblik paa at sikre afsaetningen af faellesskabsprodukter og traditionelle AVS-produkter. I denne sammenhaeng maa den anses for et middel, som har til formaal at styrke konkurrenceevnen hos de erhvervsdrivende, som forhandler faellesskabsbananer og AVS-bananer, og at fremme integrationen af medlemsstaternes markeder.

87 Det foelger af det foregaaende, at det indgreb i den frie erhvervsudoevelse for traditionelle forhandlere af tredjelandsbananer, som er foretaget ved forordningen, opfylder formaal af almen faellesskabsinteresse og ikke paavirker selve denne rets kerne.

88 Sagsoegeren har desuden gjort gaeldende, at ordningen for samhandelen med tredjelande er i strid med proportionalitetsprincippet, for saa vidt formaalet, nemlig at stoette AVS-producenterne samt at sikre faellesskabsproducenternes indtaegter, kunne have vaeret naaet ved foranstaltninger, som gjorde mindre indgreb i konkurrencen og visse kategorier af erhvervsdrivendes interesser.

89 Hertil bemaerkes, at faellesskabslovgiver paa den faelles landbrugspolitiks omraade har vide skoensmaessige befoejelser i overensstemmelse med det politiske ansvar, som faellesskabslovgiver er tillagt ved traktatens artikel 40 og 43.

90 Domstolen har fastslaaet, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig. Den har naermere udtalt, at naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning maa vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen kun tilsidesaettes, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse (ovennaevnte dom i sagen Wuidart m.fl., praemis 14, og dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 14).

91 Denne begraensning af Domstolens proevelsesret goer sig navnlig gaeldende, saafremt Raadet som led i gennemfoerelsen af en faelles markedsordning skal afveje modstaaende interesser og saaledes vaelge mellem flere muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhoerer under dets saerlige ansvarsomraader.

92 I dette tilfaelde fremgaar det af de forhandlinger, der er foert for Domstolen, at Raadet isaer skulle loese interessekonflikten mellem paa den ene side nogle bananproducerende medlemsstater, der oenskede at sikre deres landbrugsbefolkning, som bor i oekonomisk ugunstigt stillede omraader, afsaetning af en produktion, som er vital for dem, og saaledes undgaa social uro, og paa den anden side nogle ikke-bananproducerende medlemsstater, der foerst og fremmest oenskede at sikre deres forbrugere forsyning med bananer paa de bedste prismaessige betingelser og en ubegraenset adgang til tredjelandes produktion.

93 Den tyske regering har anfoert, at mindre indgribende foranstaltninger, nemlig en mere udviklet stoetteordning for faellesskabsproducenter og AVS-producenter, kombineret med en afgiftsordning for import af tredjelandsbananer, som giver mulighed for at finansiere denne stoetteordning, ville have gjort det muligt at naa det tilstraebte maal.

94 Skoent det ikke kan udelukkes, at der kunne taenkes andre midler til at naa det forfulgte maal, kan Domstolen dog ikke saette sit skoen i stedet for Raadets med hensyn til, om de af faellesskabslovgiver valgte foranstaltninger var mere eller mindre hensigtsmaessige, naar der ikke er foert bevis for, at disse foranstaltninger var aabenbart uegnede til at naa det tilstraebte maal.

95 Sagsoegeren har ikke godtgjort, at Raadet har truffet aabenbart uegnede foranstaltninger eller har vurderet de oplysninger, som det raadede over paa tidspunktet for ordningens indfoerelse, aabenbart fejlagtigt.

96 Hertil kommer, at ordningen for samhandelen med tredjelande, navnlig indfoerelsen af et toldkontingent og en fordelingsordning, blot er en af de foranstaltninger, som indfoeres med forordningen med henblik paa bl.a. at sikre afsaetningen af faellesskabsproduktionen, idet der tillige er indfoert faelles kvalitets- og handelsnormer og en stoetteordning.

97 I oevrigt er det ikke aabenbart, at de af sagsoegeren foreslaaede alternative foranstaltninger vil vaere egnede til at naa det maal at integrere markederne, som ligger til grund for enhver faelles markedsordning.

98 Heraf foelger, at anbringenderne vedroerende kraenkelse af ejendomsretten, tilsidesaettelse af velerhvervede rettigheder, indgreb i den frie erhvervsudoevelse og manglende overholdelse af proportionalitetsprincippet ligeledes maa forkastes som ubegrundede.

99 Paa baggrund af samtlige de foregaaende betragtninger maa anbringendet om tilsidesaettelse af faellesskabsrettens materielle regler forkastes.

Tilsidesaettelse af Lomé-konventionens artikel 168

100 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at Lomé-konventionens artikel 168, stk. 1, fritager indfoersel af AVS-varer for enhver told. Raadet kan ikke under henvisning til denne artikels stk. 2, litra a), behandle traditionelle indfoersler og ikke-traditionelle indfoersler af AVS-bananer forskelligt.

101 Hertil bemaerkes blot, at med hensyn til indfoerelsen af et toldkontingent henhoerer indfoersel af bananer hidroerende fra AVS-stater under Lomé-konventionens artikel 168, stk. 2, litra a), nr. ii), hvis ordlyd er citeret i denne doms praemis 10. Ifoelge protokol nr. 5 er Faellesskabet kun forpligtet til at give de maengder bananer adgang med toldfritagelse, som faktisk blev indfoert "med nultold" fra hver AVS-stat, som var traditionel leverandoer, i loebet af det bedste aar foer 1991. Bilag LXXIV og LXXV om denne protokol bekraefter i oevrigt, at Faellesskabet alene har forpligtelse til, for saa vidt angaar AVS-bananers adgang til EF-markedet, at opretholde de fordele, som AVS-staterne havde foer Lomé-konventionen.

102 Paa denne baggrund maa anbringendet om tilsidesaettelse af Lomé-konventionens artikel 168 forkastes.

Tilsidesaettelse af GATT' s bestemmelser

103 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at det er en betingelse for faellesskabsretsakters lovlighed, at GATT' s bestemmelser overholdes, hvilket gaelder helt uafhaengigt af spoergsmaalet om den almindelige overenskomsts direkte virkning, og at forordningen er i strid med visse grundlaeggende bestemmelser i denne overenskomst.

104 Raadet, navnlig stoettet af Kommissionen, har heroverfor anfoert, at i betragtning af GATT' s saerlige karakter kan lovligheden af en faellesskabsretsakt ikke anfaegtes under henvisning til GATT-bestemmelserne, undtagen i det saerlige tilfaelde, at faellesskabsbestemmelserne er blevet udstedt for at gennemfoere de forpligtelser, som er aftalt inden for rammerne af GATT.

105 Ved afgoerelsen af, om sagsoegeren kan bestride forordningens lovlighed under henvisning til en raekke bestemmelser i GATT, bemaerkes, at Domstolen har fastslaaet, at den almindelige overenskomsts bestemmelser er bindende for Faellesskabet. Domstolen har dog ogsaa fastslaaet, at der ved vurderingen af GATT' s raekkevidde i faellesskabsretsordenen baade skal tages hensyn til den almindelige overenskomsts aand, system og ordlyd.

106 Domstolen har herom i fast praksis fastslaaet, at GATT, som ifoelge sin praeambel blev virkeliggjort ved "gensidigt fordelagtige aftaler", er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig dem, der vedroerer mulighederne for fravigelse, de foranstaltninger, der kan traeffes i tilfaelde af saerlige vanskeligheder, og ordningen for bilaeggelse af tvister mellem de kontraherende parter.

107 Domstolen har bemaerket, at de naevnte foranstaltninger med henblik paa bilaeggelse af tvistigheder, under hensyn til det enkelte tilfaelde, omfatter skriftlige henstillinger eller forslag, der skal tages under "velvillig overvejelse", undersoegelser, der eventuelt foelges op af anbefalinger, forhandlinger eller beslutninger truffet af de kontraherende parter, herunder beslutning om at bemyndige visse kontraherende parter til i forhold til andre at suspendere gennemfoerelsen af alle indroemmelser eller forpligtelser i henhold til den almindelige overenskomst, og endelig, at den paagaeldende part i tilfaelde af en saadan suspension har mulighed for at opsige overenskomsten.

108 Domstolen har udtalt, at hvor en forpligtelse i henhold til den almindelige overenskomst eller en indroemmelse vedroerende en praeference medfoerer, at visse producenter lider eller risikerer at lide alvorlig skade, hjemler artikel XIX endelig mulighed for, at en kontraherende part foerst suspenderer forpligtelsen samt tilbagekalder eller aendrer indroemmelsen, enten efter forhandling med samtlige kontraherende parter og i mangel af aftale mellem de beroerte kontraherende parter eller endog foreloebigt, saafremt situationen er hastende, uden forudgaaende forhandling (se dom af 12.12.1972, forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Company, Sml. 1972, s. 295, praemis 21, 25 og 26, org. ref.: Rec. s. 1219, og af 24.10.1973, sag 9/73, Schlueter, Sml. s. 1135, praemis 29, samt dommene af 16.3.1983, sag 266/81, SIOT, Sml. s. 731, praemis 28, og forenede sager 267/81, 268/81 og 269/81, SPI og SAMI, Sml. s. 801, praemis 23).

109 Disse saeregenheder ved den almindelige overenskomst, paa grundlag af hvilke Domstolen har fastslaaet, at en borger ikke under henvisning til denne kan anfaegte en faellesskabsretsakts lovlighed, er ligeledes til hinder for, at Domstolen tager den almindelige overenskomsts bestemmelser i betragtning, naar den tager stilling til lovligheden af en forordning under et soegsmaal anlagt af en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 173, stk. 1.

110 Det fremgaar af de ovenfor naevnte forskellige saerlige omstaendigheder, at bestemmelserne i den almindelige overenskomst ikke er ubetingede, og at overenskomstens aand, struktur eller ordlyd ikke kan give grundlag for en forpligtelse til at tillaegge bestemmelserne virkning som bestemmelser i international ret, der er umiddelbart anvendelige i de kontraherende parters nationale retsordener.

111 I mangel af en saadan forpligtelse paa grundlag af overenskomsten selv, er det kun for det tilfaelde, at Faellesskabet har villet opfylde en saerlig forpligtelse, som er paataget inden for rammerne af GATT, eller at faellesskabsretsakten udtrykkeligt henviser til praecise bestemmelser i den almindelige overenskomst, at det tilkommer Domstolen at proeve lovligheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt i forhold til GATT' s bestemmelser (jf. dom af 22.6.1989, sag 70/87, Fediol, Sml. s. 1781, og af 7.5.1991, sag C-69/89, Nakajima, Sml. I, s. 2069).

112 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke under henvisning til GATT' s bestemmelser kan bestride lovligheden af en raekke bestemmelser i forordningen.

Tilsidesaettelse af protokollen om bananer

113 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at protokollen om bananer udgoer en integrerende del af traktaten, og at enhver aendring af denne protokol skulle vaere foretaget under overholdelse af betingelserne i traktatens artikel 236. Fravigelsen af reglen om enstemmighed, som er fastsat i bananprotokollens stk. 4, gaelder kun muligheden for at aendre et aarligt kontingent, men giver ikke grundlag for at afskaffe denne protokol som saadan.

114 Det skal indledningsvis bemaerkes, at protokollen om bananer faktisk er en integrerende del af traktaten som bilag til gennemfoerelseskonventionen vedroerende de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet, skoent denne konvention udloeb den 31. december 1962.

115 Denne protokol blev imidlertid indfoert som overgangsforanstaltning i afventning af ensartede betingelser for indfoersel af bananer til faellesmarkedet. At der er tale om en overgangsforanstaltning, fremgaar af, at der angives successive etaper i gennemfoerelsen af det faelles marked, som hver gang indebaerer en nedsaettelse af kontingentet i forhold til indfoerslerne i basisaaret 1956.

116 I konsekvens heraf bestemmes det i protokollens stk. 4, tredje afsnit, at Raadet med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen traeffer beslutning om afskaffelse eller aendring af dette kontingent, uden at der tages noget forbehold med hensyn til den tidsmaessige raekkevidde af en beslutning om afskaffelse.

117 I oevrigt bemaerkes, at saafremt man accepterede sagsoegerens synspunkt, ville det foere til, at indfoerelse af en faelles markedsordning for bananer paa de i traktatens artikel 43, stk. 2, fastsatte betingelser blev umuliggjort. Protokollen kan imidlertid ikke bevirke, at der goeres undtagelse fra en grundlaeggende bestemmelse i traktaten.

118 Det foelger af det foregaaende, at anbringendet om tilsidesaettelse af protokollen om bananer maa forkastes.

119 Da ingen af de anbringender, der er anfoert til stoette for paastanden om annullation, har kunnet laegges til grund, maa sagsoegte i det hele frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

120 I henhold til procesreglementet artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger. Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer de medlemsstater og Kommissionen, som er indtraadt i sagen, deres egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger. Intervenienterne baerer deres egne omkostninger.