I sag 94/74

angående en anmodning, som i medfør af EØF-traktatens artikel 177 er indgivet til Domstolen af byretten i Abbiategrasso for i den sag, der verserer for denne ret mellem

FIRMA INDUSTRIA GOMMA ARTICOLI VARI, IGAV, aktieselskab med hjemsted i Abbiategrasso (Milano),

og

ENTE NATIONALE PER LA CELLULOSA E PER LA CARTA, ENCC, (national styrelse for cellulose og papir), med hjemsted i Rom,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikel 13, stk. 2 samt artikel 85 og 86 i relation til en skattelignende intern afgift, der opkræves på visse former for papir og pap og på cellulose,

afsiger

DOMSTOLEN

sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore (refererende), H. Kutscher, M. Sørensen og A. O'Keeffe,

generaladvokat: A. Trabucchi

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

Sagsfremstilling

De faktiske omstændigheder i sagen, retsforhandlingernes forløb og de indlæg, der er afgivet i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen, kan sammenfattes således:

I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling

Firma Industria gomma articoli vari (IGAV), som har hjemsted i Abbiategrasso (Milano), har i årene 1970 til 1973 importeret papirprodukter beregnet til forarbejdning, navnlig fra medlemsstaterne i Fællesskabet

Den 17. maj 1974 blev firma IGAV af Ente nazionale per la cellulosa e per la carta (ENCC) afkrævet et beløb på 23334538 lire, som pr. 16. oktober 1973 skulle erlægges som afgift for papir og pap i henhold til lov nr. 868 af 13. juni 1940 (Gazzetta Ufficiale nr. 170 af 22. 7. 1940) og lov nr. 168 af 28. marts 1956 (Gazzetta Ufficiale nr. 79 af 3. 4. 1956).

Den 14. juni 1974 sendte firma IGAV ved en bankoverførsel et beløb på 2047031 lire ENCC til dækning af afgifterne for import fra tredjelande; derimod bestred firmaet ENCC's krav om et beløb på 21287507 lire vedrørende import fra medlemsstater.

Samme dag, den 14. juni 1974, anmodede firma IGAV i henhold til § 700 i den italienske civilproceslov byretten i Abbiategrasso om som hasteforanstaltning at fastslå, at den omtvistede afgift var i strid med EØF-traktatens artikel 13, således som denne var blevet fortolket af Domstolen, navnlig i dens dom af 19. juni 1973 i sag nr. 77/72 (Carmine Capolongo mod Azienda Agricola Maya, an modning om præjudiciel afgørelse fra byretten i Conegliano; Sml. s. 611).

Byretten i Abbiategrasso har ved kendelse af 28. juni 1974 givet firmaet medhold i denne begæring og har pålagt ENCC ikke at medtage beløbet på 21287507 lire for IGAV på listen over afgifter til inddrivelse, eller, for så vidt dette beløb allerede er optaget på nævnte liste, ikke at oversende listen til Itendenza di Finanza i Milano.

I retsmødet den 8. november 1974 har ENCC anmodet byretten i Abbiategrasso om at ophæve påbudet af 28. juni.

Ved kendelse af 14. november 1974 har byretten i Abbiategrasso i henhold til EØF-traktatens artikel 177 udsat sagen, indtil Domstolen har truffet præjudiciel afgørelse om følgende spørgsmål:

Under hensyntagen til EØF-traktatens princip om frie varebevægelser, som sigter til at forene de forskellige markeder i et enhedsmarked inden for Det europæiske Fællesskab for at undgå, at producenter af ét og samme produkt får forskellig indtægt på grund af produkternes forskellige oprindelse, under hensyntagen til Domstolens dom af 19. juni 1973 i sag nr. 77/72 og under henvisning til traktatens artikel 85 og 86:

I — Er der tale om en afgift med tilsvarende virkning som told, som er forbudt ved traktatens artikel 13, stk. 2, når der obligatorisk for visse bestemte produkter som papir, pap og cellulose opkræves en afgift, der har følgende kendetegn: 1. afgiften opkræves af et offentligt, ikke-statsligt organ og også for produkter fra andre medlemsstater; 2. provenuet fra afgiften skal ifølge loven anvendes til følgende formål: a) finansiering af forskellige aktiviteter inden for statens område for at fremme den indenlandske landbrugsproduktion af cellulose; b) finansiering af forskningsopgaver til fordel for indenlandske virksomheder, der producerer cellulose og papir; c) støtte forbeholdt avispapir, som produceres af indenlandske papirværker, således at indenlandske udgivere kan købe dette produkt til en lavere pris end markedsprisen, idet der ikke gives støtte til avis- og pressepapir, der hidrører fra papirværker, beliggende i andre lande inden for fællesmarkedet

II — ror det tilfælde, at den oventor beskrevne afgift skal anses for en afgift med tilsvarende virkning: 1. Gælder traktatens artikel 13, stk. 2 umiddelbart, og afføder den for private et individuelt krav på fritagelse for de afgifter, der er forbudt ved denne bestemmelse? 2. Er dette individuelle krav opstået den 31. december 1969 (den dato, da overgangsperioden udløb) eller den 1. juli 1968, den dato da alle toldafgifter inden for Fællesskabet blev ophævet?

III — Må det i forbindelse med spørgsmål I, 2, c) og under hensyntagen til, at ENCC-afgiften indebærer støtte til den indenlandske avispapirproduktion, ikke antages, at denne afgift strider mod fællesskabsretten derved, at de indenlandske papirværker, fordi nævnte støtte, der er finansieret ved den omhandlede afgift, udelukkende kommer disse tilgode, er i stand til at opdele så godt som hele det italienske avispapir-marked mellem sig og udelukke fællesskabskonkurrenter, hvorved der skabes et kartel, som er forbudt ved traktatens artikel 85 og 86 (jf. ENCC's oversigter for årene 1971, 1972 og 1973)? Kendelsen fra byretten i Abbiategrasso er registreret på Domstolens justitskontor den 16. december 1974. I henhold til artikel 20 iprotokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der den 20. februar 1975 indgivet skriftlige indlæg af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, den 4. marts 1975 af regeringen for Den italienske Republik, den samme dag af Ente nazionale per la cellulosa e per la carta (ENCC), som er sagsøgt i hovedsagen, og den 10. marts 1975 af firma IGAV, som er sagsøger i hovedsagen. På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den munddige forhandling uden forudgående bevisførelse.

II — Skriftlige indlæg for Domstolen

Firma IGAV, sagsøger i hovedsagen, har foretaget en udførlig gennemgang af Domstolens retspraksis vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told og vedrørende interne afgifter. Det fremgår navnlig heraf, at en national lov i sig selv kan være forenelig med fællesskabsretten, men samtidig på grund af dens virkninger eller de formål, den forfølger, uforenelig hermed.

a) For så vidt specielt angår karakteren og virkningerne af den afgift, som opkræves af ENCC, bør det fremhæves, at afgiften faktisk har de kendetegn, der i abstrakte vendinger er angivet i det første spørgsmål, som er stillet Domstolen: den opkræves af et offentligt, ikke-statsligt organ; dens betaling er obligatorisk; selv om den uden forskel rammer såvel indenlandske produkter som produkter fra Fællesskabet, er den i et vist omfang diskriminerende; den tjener til at finansiere ENCC's forskellige aktiviteter, navnlig foranstaltninger til fordel for den indenlandske produktion af råstoffer for papirindustrien, forskningsaktiviteter — udelukkende til fordel for italienske virksomheder — inden for landbrug og skovbrug samt inden for sektoren for papir, papirvarer og trykkerivirksomhed samt forholdsregler til støtte af trykkerivirksomhed og hjælp til dagspressen i form af almindelige eller specifikke tilskud, især til udnyttelse af papir produceret på italiensk område eller importeret gennem ENCC, således at papir direkte importeret fra udlandet ikke kommer i betragtning.

b) Den omtvistede afgifts uforenelighed med fællesskabsretten fremgår først og fremmest af Kommissionens beslutning af 15. september 1972 om at indlede proceduren efter EØF-traktatens artikel 93, stk. 2 mod Den italienske Republik med hensyn til denne afgift; det brev, der den 20. november 1974 under nævnte procedure blev sendt af Kommissionen til den italienske regering, bekræfter, at det alene skyldes forskellige ændringer, som de italienske myndigheder har foretaget med virkning fra 1. januar 1974, at ordningen med støtte ydet gennem ENCC er blevet forenelig med traktatens støttebestemmelser. Da den afgift, der blev opkrævet af ENCC, var beregnet på at finansiere støtte, som var uforenelig med fællesskabsretten, kan den alene af denne grund ikke anses for en intern afgift, som var tilladt ved artikel 95. Hertil kommer, at de pågældende støtteforanstaltninger, der blev finansieret ved hjælp af en skattelignende afgift, på ingen måde var »gennemskuelige«, at de var permanente, således at der ikke kun var tale om hovedsagelig midlertidige foranstaltninger, beregnet til at sanere eller foreløbigt støtte den bestemte sektor, at de havde en »multiplikator-virkning«, idet de var knyttet sammen med den økonomiske byrde, der påhvilede importerede produkter, og at metoden med at anvende midler, som ENCC disponerer over, er uklar. Da den omstridte afgift bidrager til at finansiere aktiviteter, som er beregnet til udelukkende at begunstige det indenlandske produkt, har den de samme kendetegn som en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold og er derfor forbudt ved EØF-traktatens artikel 13, stk. 2. Domstolen bør følgelig svare bekræftende på de to første spørgsmål, samtidig med at det præciseres, at artikel 13, stk. 2 bør betragtes som umiddelbart anvendelig i medlemsstaterne med virkning fra den 1. januar 1970, den dato da overgangsperioden udløb.

c) De forskellige indgreb fra ENCC's side, som er finansieret ved provenuet af den omtvistede afgift, har desuden til virkning i betydeligt omfang at forvanske konkurrencen inden for fællesmarkedet. Den frie konkurrence mellem papirværker fra Fællesskabet og de italienske papirværker er således forringet, idet enhver konkurrence mellem italienske producenter og ENCC er ophævet på det italienske marked for avispapir, idet de italienske producenter af avispapir er blevet begunstiget i forhold til udenlandske papirværker navnlig for så vidt angår afsætningen af deres produktion, og idet de italienske virksomheder, for så vidt angår andet papir end avis- eller tidskriftspapir, ligeledes er i en meget gunstigere situation end de udenlandske virksomheder. Den frie konkurrence er ligeledes forvansket i forholdet mellem italienske avis- og tidsskriftsudgivere og udgivere i andre medlemsstater: sikkerheden for forsyningen med papir, de differentierede former For støtte, der blev ydet af ENCC, og de aftaler, der var indgået om prisen for salg og køb af papir, udelukkede konkurrencen mellem de italienske udgivervirksomheder; de samme faktorer nedsætter — på trods af hvad ENCC og Kommissionen har anført i modsat retning — den reelle konkurrence mellem italienske udgivere og andre udgivere i Fællesskabet af dagblade og tidsskrifter. Disse alvorlige angreb mod den frie konkurrence blev ledsaget af en række kartelaftaler, som ENCC deltog i, og som var i strid med traktatens artikel 85 og artikel 3, litra f. Aftalerne mellem ENCC og de italienske papirværker har medført en opdeling af det indenlandske avispapirmarked, takket være et system med »månedlige anvendelseskvoter«, fastsættelsen af prisen for salg af papir til italienske avisudgivere; i øvrigt er der indgået aftaler mellem ENCC, papirværkerne og de italienske forlagshuse om prisen for køb af papir. I disse aftaler deltog virksomheder og virksomhedssammenslutninger inden for papirværker og udgivervirksomhed; ENCC kan betragtes som en offentlig virksomhed, for så vidt som den foretager indkøb, oplagring og fordeling, eller som en virksomhedssammenslutning, for så vidt som den udgør et »obligatorisk konsortium« af virksomheder. De pågældende karteller fremstod alt efter det enkelte tilfælde som aftaler, som samordnet praksis eller som beslutninger om sammenslutning af virksomheder, og de gik ud på fastsættelse af købs- eller salgsprisen og opdeling af markederne. De tilføjede handelen inden for Fællesskabet alvorlig skade, således som det fremgår af tallene for importen til Italien af avispapir fra medlemsstaterne. Disse karteller er forbudt ved traktatens artikel 85, stk. 1; ulovligheden heraf omfatter også ENCC's deltagelse. Dette resultat afkræftes ikke af det forhold, at ENCC er en offendig virksomhed: I henhold til artikel 90, stk. 1 gælder forbudene i artikel 85 for disse virksomheder, og artikel 90, stk. 2 finder ikke anvendelse på ENCC.

d) Konklusionen må være, at Domstolen som svar på de stillede spørgsmål bør bekræfte, at den afgift, der er opkrævet af ENCC for import fra Fællesskabets medlemsstater, er ulovlig fra den 1. januar 1970 indtil datoen for den endelige og faktiske ophævelse af de overtrædelser af fællesskabsretten, som dens anvendelse har medført.

Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, sagsøgte i hovedsagen, behandler nærmere, efter at have nævnt de særlige træk ved den påbudsprocedure, inden for hvilken det er blevet besluttet at foretage en præjudiciel forelæggelse, ordningen med indgreb fra ENCC, navnlig inden for områderne presse, skovbrug og dokumentation og statistik; finansieringen af ENCC's virksomhed og administrationsudgifter sikres i det væsendige ved en afgift på papir og pap og en afgift på cellulose.

a) For så vidt angår lovligheden af ordningen med støtte ydet igennem ENCC må det være tilladt at udlede af Kommissionens brev af 20. november 1974 til den italienske regering, at Kommissionen herved har anerkendt, at ordningen er forenelig ikke alene med EØF-traktatens artikel 92, men også med traktatens artikel 13, stk. 2. Dette er så meget desto mere berettiget, som det stemmer overens med Domstolens retspraksis.

b) Det første spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er kun en gentagelse af det, der tidligere er stillet i sag nr. 77/72; spørgsmålet er utilstedeligt, for så vidt det tilsigter en anden fortolkning af de samme forskrifter, og må afvises, for så vidt det tilsigter en fortolkning af dommen af 19. juni 1973 i forhold til det konkrete tilfælde, som behandles i hovedsagen. I øvrigt er de rent beskrivende elementer, der er anført med henblik på at få det stillede spørgsmål til at fremtræde som nyt og hensigtsmæssigt, enten forfejlede eller tendentiøse. Det er således uden betydning, at den omtvistede afgift opkræves af et offendigt organ, der ikke henhører under staten, idet den opkræves i medfør af en lov, der er udstedt af staten; afgiften på cellulose er på ingen måde inddraget i tvisten i hovedsagen og har under alle omstændigheder en ugunstig virkning på det indenlandske produkt, som rammes to gange under fremstillingsprocessen; avispapir er undtaget fra ENCC-afgiften, således at de pristillæg for avispapir, som udgiverne modtager, ikke kan udgøre en afgift med tilsvarende virkning som told, da der ikke foreligger en afgift; den daværende situation kunne højst falde ind under artikel 92, men ikke under artikel 13, stk. 2. Med hensyn til realiteten i problemet bør det fastslås, at ingen af de betingelser, som Domstolen har opstillet i sin dom af 19. juni 1973 i sag nr. 77/72 for anerkendelsen af, at der foreligger en afgift med tilsvarende virkning som told, er opfyldt i det foreliggende tilfælde: der er ikke identitet mellem det indenlandske afgiftsbelagte produkt og det indenlandske produkt, der nyder godt af støtten; provenuet af afgiften tildeles ikke udelukkende den indenlandske papirindustri; i alt fald kommer støtten ikke specielt de indenlandske produkter til gode. Under alle omstændigheder kan Domstolen ikke under den nærværende sagsbehandling foretage en faktisk bedømmelse i så henseende.

c) Domstolens retspraksis giver allerede svar på spørgsmålet om artikel 13, stk. 2's umiddelbare virkning. Denne bestemmelse er ifølge sin natur i høj grad egnet til at skabe umiddelbare virkninger for retsforholdet mellem medlemsstaterne og disses borgere, og den dato, der skal tages hensyn til, kan i mangel af et direktiv, der specielt omhandler ophævelsen af en bestemt afgift med tilsvarende virkning før udløbet af overgangsperioden, kun være den 1. januar 1970.

d) Med henblik på traktatens artikel 85 og 86 bør det, helt bortset fra den uklare formulering af det stillede spørgsmål, fastslås, at artikel 85 viser sig ikke at kunne finde anvendelse på det foreliggende tilfælde. Der eksisterer ikke og har ikke eksisteret nogen aftale eller samordnet praksis mellem de indenlandske papirværker med henblik på erobring af det udelukkende herredømme over det italienske avispapirmarked; importen har aldrig været forhindret eller underkastet formaliteter eller særlige byrder; udgiverne kunne få del i støtten ved at foretage import gennem ENCC; prisen på avispapir kunne ikke påvirkes af konkurrencemæssig praksis, eftersom den var fastsat af myndighederne for hele territoriet; begrænsningen af støtten kunne højst lægges de offentlige myndigheder til last. Artikel 90 er ligeledes uanvendelig i det foreliggende tilfælde. For så vidt angår artikel 86 bør det fastslås, at Domstolen allerede har afvist anvendelsen heraf i sag nr. 77/72. Under alle omstændigheder er de tre specifikke betingelser, som Domstolen har opstillet, for at artiklen kan finde anvendelse, ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde; det drejer sig om forekomsten af en dominerende stilling, misbrug af denne og skade tilføjet samhandelen mellem medlemsstaterne.

e) Som konklusion kan de spørgsmål, der er stillet Domstolen, besvares således: — torbudet i artikel 13, stk. 2 sigter på en afgift, der, selv om den er led i et almindeligt afgiftssystem, som behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier, dog udelukkende er bestemt til at finansiere sådanne aktiviteter, som særligt er til fordel for det afgiftsbelagte indenlandske produkt; — artikel 13, stk. 2 er en regel, der gælder umiddelbart i medlemsstaternes retsorden, hvilket har til følge, at den for de retsundergivne skaber individuelle rettigheder fra den 1. januar 1970, som de nationale retter skal beskytte med henblik på alle afgifter med tilsvarende virkning som told, hvis ophævelse ikke er blevet fastsat til en tidligere dato ved direktiver udstedt af Kommissionen; — artikel 85 og 86 tinder ikke anvendelse på en situation, hvor indenlandske industriprodukter eller produkter, som udelukkende importeres gennem et offentligt organ, i medfør af officielle retsforskrifter har givet anledning til fordele for forbrugerne i en anden økonomisk sektor.

Regeringen for Den italienske Republik fremhæver, at det realitetsspørgsmål, der behandles under nærværende sag, er helt analogt med det, som Domstolen har behandlet og løst ved dommen i sag nr. 77/72. Domstolen statuerede her, at en afgift; der henhører under et almindeligt internt afgiftssystem, som både rammer indenlandske og importerede produkter, kan udgøre en afgift med tilsvarende virkning som told, under den dobbelte betingelse, at den udelukkende er beregnet til at finansiere aktiviteter, som særligt er til fordel for det pågældende indenlandske produkt; den afgift, der skal tilfalde ENCC, fremviser imidlertid intet af disse to kendetegn. Domstolen kan ganske vist ikke fastslå dette inden for proceduren i henhold til EØF-traktatens artikel 177; til gengæld er det symptomatisk, at de pågældende italienske bestemmelser hverken har været genstand for en procedure, indledt af Kommissionen i henhold til artikel 169, eller for et søgsmål fra en anden medlemsstat med henblik på at få fastslået, om de var i strid med traktatens artikel 13.

Tilføjelsen i forelæggelseskendelsen af visse elementer, der præciserer den pågældende indenlandske regel, kan ikke ændre ved den dom, som Domstolen tidligere har afsagt; den konkrete bedømmelse af, om den omstridte afgift er lovlig i forhold til fællesskabsretten, falder ikke ind under proceduren efter artikel 177.

I øvrigt svarer oplysningerne i forelæggelseskendelsen om den omstridte afgifts natur og karakter på ingen måde til den virkelige betydning af den pågældende italienske lovgivning; særligt forholder det sig, i modsætning til hvad der hævdes under punkt c) i det første spørgsmål, således, at avis- og trykkeripapir fra papirværker med hjemsted i andre medlemsstater behandles på samme måde som papir, der stammer fra indenlandske papirværker, blot på betingelse af, at papir, fremstillet i andre medlemsstater, indkøbes af ENCC.

Med hensyn til det tredje spørgsmål er det tilstrækkeligt at fastslå, at ENCC er et offentligretligt organ, som ikke forfølger noget kommercielt formål, lige så lidt som det påvirker aftagernes og forbrugernes frie køb.

Med hensyn til EØF-traktatens artikel 92 ff bør det bemærkes, at Kommissionen i brevet af 20. november 1974 til den italienske regering erklærede, at den ikke havde konstateret noget, der gav anledning til at indlede proceduren efter artikel 93.

Kommissionen ønsker at afgive en nærmere forklaring om nogle faktiske forhold i forbindelse med den støtteordning, der administreres af ENCC; således er det ikke papirfremstillingen, men anvendelsen til udgivelsesformål, der støttes, idet alene udgivere af dagblade og tidsskrifter har ret til støtte; i øvrigt anvendes støtten fra 1. januar 1974 som følge af den procedure, som Kommissionen indledte i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2, forskelsløst på import fra medlemsstater, hvad enten den foretages direkte af udgiverne eller indirekte gennem ENCC.

a) Vedrørende det første spørgsmål

Den afgift, der opkræves af ENCC, og som alle parter anser for en skattelignende afgift, rammer både indenlandske og importerede produkter; provenuet er beregnet til at finansiere forholdsregler fra ENCC's side, navnlig støtte til dags- og tidsskriftspressen og støtte til forskning inden for land- og skovbrug og med hensyn til genplantning af skov.

For så vidt angår denne ordnings forenelighed med EØF-traktatens artikel 9 og artikel 13, stk. 2 bør de kriterier, der er udviklet ved Domstolens dom i sag nr. 77/73, lægges til grund: en skattelignende afgift, der konsekvent rammer indenlandske og importerede produkter, kan ikke desto mindre udgøre en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, når den udelukkende er bestemt til at finansiere sådanne aktiviteter, som særligt er til fordel for det pågældende indenlandske produkt. I den foreliggende sag bør det imidlertid fastslås, at der ikke er identitet mellem det indenlandske afgiftsbelagte produkt (papir og pap) og det indenlandske produkt, der nyder godt af støtten (dagblade og tidsskrifter); dette er i sig selv tilstrækkeligt til at afskære enhver anvendelse af artikel 13, stk. 2.

Under alle omstændigheder ville det, selv om man antog, at støtten ikke går til udgivelserne, men til det råstof, der anvendes af udgiveren, ikke kunne statueres, at den afgift, der opkræves for papir, der anvendes til tidsskrifter, udelukkende er bestemt til finansiering af støtte til denne type papir.

Med henblik på punkt 2 c) i det første spørgsmål er de betingelser, der stilles, for at der kan være tale om en afgift med tilsvarende virkning, altså ikke opfyldt.

For så vidt angår punkt 2 a) i det første spørgsmål bør det fastslås, at betingelsen om en »særlig« fordel på ingen made er opfyldt, eftersom forbindelsen mellem de afgiftsbelagte og de støttede produkter er fjern og indirekte: forskning inden for skovbrug og genbeplantning fremmer i almindelighed udviklingen af skovsektoren og forsyningen med træ; disse aktiviteter er undertiden meget tidskrævende og vedrører ikke nødvendigvis produktionen af papirmasse, idet dette produkt kun udgør en af afsætningsmulighederne for træ.

Hvad angår punkt 2 b) er betingelsen om en »udelukkende« anvendelse af provenuet fra afgiften til finansiering af forskning i papirsektoren ikke opfyldt; på samme made er betingelsen om en »særlig« fordel ikke opfyldt.

Det kan givetvis ikke ud fra det anførte konkluderes, at ordningen med støtte til forskning inden for papirindustrien er forenelig med traktaten; tværtimod har denne ordning i den periode, som vedrører hovedsagen, været i strid med artikel 92, og de nødvendige ændringer blev først indført med virkning fra den 1. januar 1974. Imidlertid synes afgiften på papir og pap ikke med henblik på artikel 13, stk. 2 at kunne kritiseres ud fra synspunktet om dens anvendelse til finansiering af forskning inden for papirindustrien; dette ændrer sig ikke, selv om der hertil føjes forholdsreglerne til støtte for tidsskriftudgivelser og forskningsaktiviteten i skovsektoren: summen af de tre omstridte poster nærmer sig end ikke det niveau, der er tilstrækkeligt for, at betinfelsen om en »udelukkende« anvendelse an anses for opfyldt.

b) Vedrørende det andet spørgsmål

Traktatens artikel 13, stk. 2 har ubestrideligt umiddelbar virkning.

Den dato, der gælder som tidspunkt for overgangsperiodens udløb, er, bortset fra tilfælde, hvor der er udstedt direktiver i henhold til artikel 13, stk. 2, den 31. december 1969. Dette følger af traktatens artikel 8; ændringer i det tempo, der er fastsat ved denne bestemmelse, er udtrykkeligt angivet i retsakter fra Rådet. Forelæggelseskendelsens henvisning til datoen 1. juli 1968 leder tankerne hen på Rådets beslutning af 26. juli 1966 om »fremskyndelse« (JO s. 2971). Denne beslutning har gjort det muligt at virkeliggøre toldunionen fra den 1. juli 1968; det an imidlertid ikke hævdes, at virkeliggørelsen af toldunionen har bragt overgangsperioden for oprettelsen af fællesmarkedet til ophør.

c) Vedrørende det tredje spørgsmål

Støtten er foreskrevet og bevilges til fordel for pressen og ikke til fordel for de indenlandske papirværker, mens den tidligere gældende støtteordning indeholdt et eskyttelseselement til fordel for den indenlandske avispapirproduktion og modvirkede direkte import; det er for at sikre ordningens overensstemmelse med traktatens artikel 92, at den er blevet ændret på dette punkt

Selv om ordningen indeholdt et moment af konkurrenceforvridning, bør det med henblik på artikel 85 og 86 fastslås, at hverken den væsentlige betingelse om, at man skal kunne tilregne en virksomhed eller en gruppe af virksomheder en ulovlig adfærd, eller de nødvendige betingelser for at fastslå et kartel eller en dominerende stilling, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.

III — Mundtlige forhandlinger

Firmaet IGAV, sagsøger i hovedsagen, repræsenteret af advokat Giovanni Maria Ubertazzi og advokat Fausto Capelli, Milano, Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, sagsøgte i hovedsagen, repræsenteret af advokat Giuseppe Marchesini og advokat Antonio Sorrentino, Rom, regeringen for Den italienske Republik, repræsenteret af Giorgio Zagari, stedfortræder for statens generaladvokat, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver, Antonio Abate, har alle afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 23. april 1975.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. maj 1975.

Præmisser

1 Ved kendelse af 14. november 1974, indgået til Domstolens justitskontor den 16. december 1974, har byretten i Abbiategrasso i henhold til EØF-traktatens artikel 177 stillet flere spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikel 13, stk. 2, artikel 85 og artikel 86;

2 disse spørgsmål er rejst under en retssag, der er anlagt af sagsøgeren i hovedsagen mod Ente nazionale per la cellulosa e per la carta (ENCC) angående afgifter, som dette organ i henhold til lov nr. 868 af 13. juni 1940 (Gazzetta Ufficiale nr. 170 af 22. 7. 1940) og lov nr. 168 af 28. marts 1956 (Gazzetta Ufficiale nr. 79, af 3. 4. 1966) opkræver ved markedsføringen af papirprodukter fra andre medlemsstater i Fællesskabet;

3 den nationale dommer har med henblik på en bedømmelse af, hvor vidt det afgiftssystem, der var indført ved disse love, var i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, anmodet Domstolen om at præcisere begrebet »afgifter med tilsvarende virkning som told«, således som dette begreb blev fastlagt i dom af 19. juni 1973, sag nr. 77/72, Capolongo (Sml., s. 611), om at udtale, hvor vidt artikel 13, stk. 2, der ophæver disse afgifter, har umiddelbar virkning, om at angive den dato, fra hvilken denne virkning er indtrådt, og endelig om at fastlægge anvendelsesområdet for konkurrencereglerne i artikel 85 og 86.

4 Det bør i denne sammenhæng fremhæves, at Kommissionen ved meddelelse, offentliggjort i Tidende den 26. september 1972 (JO C 98, s. 1), har indledt en procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2 med henblik på det italienske støttesystem, der administreres af ENCC og finansieres ved en skattelignende afgift på visse former for papir og pap samt på papirmasse;

5 som følge af den foretagne undersøgelse krævede Kommissionen, at der blev foretaget visse ændringer i dette system, hvilket er blevet accepteret af Den italienske Republik, således som det fremgår af en meddelelse af 20. november 1974 fra Kommissionen til denne medlemsstats regering;

6 i denne meddelelse fastslog Kommissionen, at »de ændringer, som de italienske myndigheder har foretaget i det pågældende system, gør dette foreneligt med traktatens bestemmelser om støtte«;

7 med henblik på ovenstående bør det fremhæves, at den sag, der verserer for byretten i Abbiategrasso, vedrører perioden forud for ændringen af det omtvistede system.

Vedrørende begrebet afgifter med tilsvarende virkning som told

8 Ved det første spørgsmål anmodes Domstolen om at fortolke begrebet »afgifter med tilsvarende virkning som told« i artikel 13, stk. 2 i relation til en afgift som den, ENCC har opkrævet ved markedsføringen af importeret papir, pap og papirmasse, idet der både skal tages hensyn til de nærmere regler for opkrævningen af afgiften og den påtænkte anvendelse af dens provenu;

9 ved fortolkningen af dette begreb bør der lægges vægt på følgende 3 karakteristiske træk ved den omtvistede afgift: a) afgiften opkræves af et selvstændigt offentligretligt organ, der ikke har en kommerciel karakter. b) afgiften rammer uden forskel indenlandske produkter og produkter fra andre medlemsstater, c) indtægterne anvendes til visse udviklings- og forskningsfremmende foranstaltninger i cellulose- og papirindustrien, idet dog hovedparten af indtægterne er forbeholdt støtte til avispapir, som er undtaget fra afgiften.

10 Som det er kendt for ret i dom af 19. juni 1973, hvortil der er henvist af den nationale dommer, omhandler forbudet i artikel 13, stk. 2 enhver afgift, der opkræves ved eller på grund af import, og som, da den specielt rammer et importeret produkt og ikke det tilsvarende indenlandske, ved at ændre dettes kostpris har den samme restriktive virkning på de frie varebevægelser som told;

11 den omstændighed, at en afgift opkræves af et selvstændigt offentligretligt organ, og ikke af staten selv, og anvendes af dette organ til formål, der er fastsat i den pågældende lovgivning, medfører ingen forskel med hensyn til bedømmelsen af, om denne fiskale byrde er en afgift med tilsvarende virkning som told, idet forbudet i artikel 13, stk. 2 udelukkende er knyttet til virkningen af sådanne byrder og ikke til formen for deres opkrævning;

12 derimod rejser det forhold, at en afgift anvendes forskelsløst på indenlandske produkter og produkter fra andre medlemsstater, spørgsmålet, om den pågældende afgift henhører under forbudet i artikel 13, stk. 2 eller under den regel, som er opstillet i artikel 95, og hvorefter der ikke må ske forskelsbehandling ved pålæggelse af interne afgifter;

13 inden for traktatens system kan én og samme afgift ikke samtidig henhøre under de to nævnte grupper, idet de i artikel 13, stk. 2 omhandlede afgifter simpelthen skal afskaffes, mens artikel 95 for anvendelsen af interne afgifter kun foreskriver ophævelse af enhver form for forskelsbehandling, direkte eller indirekte, mellem en medlemsstats indenlandske varer og varer fra andre medlemsstater;

14 afgifter, der er led i et almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier, kan ikke anses for afgifter med tilsvarende virkning som told;

15 det forholder sig imidlertid anderledes, hvis en sådan afgift, der er begrænset til bestemte produkter, udelukkende er bestemt til foranstaltninger, som kommer afgiftsbelagte indenlandske produkter til gode, således at den fiskale byrde, der påhviler disse sidste, helt eller delvist bliver udlignet;

16 et sådant fiskalt system ville faktisk kun tilsyneladende være et system med interne afgifter, og det ville derfor på grund af sin protektionistiske karakter kunne betegnes som en afgift med tilsvarende virkning som told, således at forbudet i artikel 13, stk. 2 ville finde anvendelse;

17 en sådan betegnelse forudsætter imidlertid, at der findes en klart fastslået forbindelse mellem på den ene side opkrævningen af en fiskal afgift, der forskelsløst rammer de pågældende varer, hvad enten de er indenlandske eller importerede, og på den anden side den fordel, der ved hjælp af midler hidrørende fra den samme afgift udelukkende anvendes til fordel for de indenlandske produkter;

18 det første spørgsmål må følgelig besvares således, at en afgift, selv om den er led i et almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier, dog kan udgøre en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, når den udelukkende er bestemt til at finansiere sådanne aktiviteter, som særligt er til fordel for de pågældende indenlandske produkter.

19 Det andet spørgsmål går ud på, at artikel 13, stk. 2 er umiddelbart anvendelig, og om den for private afføder et individuelt krav på fritagelse for de afgifter, der er forbudt ved denne bestemmelse; det spørges endvidere, om dette individuelle krav er opstået den 31. december 1969, den dato, da overgangsperioden udløb, eller den 1. juli 1968, den dato, da alle toldafgifter inden for Fællesskabet blev ophævet;

20 disse spørgsmål er stillet for det tilfælde, at den omstridte afgift skulle blive anset for en afgift med tilsvarende virkning som told.

21 Det henhører under den nationale dommer, ud fra de retlige kriterier, der er angivet ovenfor, at betegne den omstridte afgift enten som en afgift med tilsvarende virkning som told eller som en intern afgift i henhold til artikel 95; der bør følgelig med henblik herpå gives en besvarelse af de stillede spørgsmål.

22 Som Domstolen allerede har anført i dommen af 19. juni 1973, hvortil der er henvist, er artikel 13, stk. 2 ifølge sin natur i høj grad egnet til at skabe umiddelbare virkninger for retsforholdet mellem medlemsstaterne og disses borgere;

23 medmindre andet følger af særlige bestemmelser, er en sådan virkning indtrådt ved udløbet af overgangsperioden, dvs. den 1. januar 1970;

24 Rådets beslutning af 26. juli 1966 om ophævelse af toldafgifter sideløbende med gennemførelsen af den fælles toldtarif fra den 1. juli 1968 (JO s. 2971) går faktisk ud fra tanken om en fremskyndelse af visse af de forholdsregler, der i deres helhed skulle være gennemført senest ved udløbet af overgangsperioden;

25 under disse omstændigheder gælder nævnte beslutning kun for de forholdsregler, som den udtrykkeligt omhandler, dvs. egentlige toldafgifter og kvantitative restriktioner;

26 der bør følgelig svares således, at den umiddelbare virkning af artikel 13, stk. 2 principielt først kan påberåbes fra den 1. januar 1970.

27 Sagsøgeren i hovedsagen har desuden fremlagt en lang liste med kritikpunkter imod ordningen for import til Italien af papir, pap og papirmasse;

28 sagsøgeren finder, at det afgiftssystem, som anvendes i henhold til den italienske lovgivning, er diskriminerende over for de produkter, der importeres fra andre medlemsstater, og at ENCC's mellemkomst medfører en sådan restriktiv virkning på samhandelen, at mulighederne for intrakommunitær handel på det italienske marked praktisk talt elimineres; sagsøgeren gør navnlig gældende, at de ændringer, der er foretaget i den italienske lovgivning som følge af Kommissionens indgriben, er en anerkendelse af, at nævnte ordning i alt fald indtil de fællesskabsstridige bestemmelser blev fjernet, var i strid med traktatens bestemmelser om offentlig støtte; sagsøgeren udleder heraf den konklusion, at en afgift, der skal bidrage til en sådan ordnings funktion, må betragtes som en afgift, der er forbudt ved traktaten.

29 Det forhold, at en afgift, der opkræves af en medlemsstat, anvendes til finansiering af et støttesystem, der er kendt stridende mod traktaten, bevirker ikke i sig selv, at nævnte afgift får karakter af en afgift med tilsvarende virkning som told;

30 hvilke tvivl der end kan rejses med henblik på den omtvistede ordnings forenelighed med traktaten og med henblik på ENCC's indgriben i samhandelen inden for Fællesskabet, navnlig i relation til forbudet mod forholdsregler med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, er der ikke af den nationale ret stillet noget spørgsmål til Domstolen vedrørende disse aspekter;

31 til trods for denne rets henvisning i forelæggelseskendelsen til princippet om de frie varebevægelser, til målet om en forening af de forskellige nationale markeder til et enhedsmarked samt til traktatens afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling finder Domstolen ikke, at der er forelagt spørgsmål, som er tilstrækkeligt præcist formuleret til, at der kan tages hensyn til de indsigelser, som er rejst af sagsøgeren i hovedsagen; disse anbringender kan derfor ikke tages til følge inden for rammerne af nærværende sag.

Vedrørende konkurrenceordningen

32 Det tredje spørgsmål går i det væsentlige ud på, om fordelingen af byrder og fordele mellem importørerne af papir, pap og papirmasse og de indenlandske producenter og forbrugere af disse varer, såvel som ENCC's mellemkomst ved denne fordeling, ikke er i strid med konkurrencereglerne i traktatens artikel 85 og 86.

33 Traktaten indeholder ud over konkurrenceregler, der gælder for virksomhederne, herunder artikel 85 og 86, som den nationale ret har henvist til, et antal forskelligartede bestemmelser om, hvorledes handlinger foretaget af stater kan komme i strid med konkurrenceordningens normale funktion;

34 dette er navnlig formålet med artikel 90, for så vidt som denne bestemmelse fastsætter en særlig ordning til fordel for virksomheder, som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, med artiklerne 92 til 94 om offentlig støtte, med artikel 101 og 102 om de fordrejninger, der kan opstå som følge af offentligretlige bestemmelser, der forvansker konkurrencevilkårene på fællesmarkedet, samt med artikel 37 om statslige handelsmonopoler;

35 virksomhed, udøvet af et offentligt organ, henhører, også når dette organ er selvstændigt, under de ovennævnte bestemmelser og ikke under artikel 85 og 86, såfremt dets indgriben sker i offentlighedens interesse og ikke har kommerciel karakter;

36 det tilkommer borgerne og de nationale retter at tage egnede initiativer, for så vidt handlinger, foretaget af staten eller af decentraliserede organer, strider imod regler, som direkte kan gøres gældende ved domstolene; det påhviler i øvrigt Kommissionen at sørge for, at traktatens bestemmelser på det pågældende område respekteres af medlemsstaternes myndigheder;

37 der bør følgelig gives det svar på det stillede spørgsmål, at bestemmelserne i artikel 85 og 86 efter traktatens system ikke finder anvendelse på virksomhed af den art, som er omhandlet i spørgsmålet.

Vedrørende sagsomkostningerne

38 De udgifter, der er afholdt af regeringen for Den italienske Republik og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som begge har indgivet indlæg til Domstolen, kan ikke godtgøres; da retsforhandlingerne i forhold til parterne i hovedsagen udgør et led i den sag, der verserer for byretten i Abbiategrasso, tilkommer det denne ret at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser, kender DOMSTOLEN angående de spørgsmål, som den har fået forelagt af byretten i Abbiategrasso ved kendelse af 14. november 1974, for ret:

1. Selv om en afgift er led i et almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier, kan den dog udgøre en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, når den udelukkende er bestemt til at finansiere sådanne aktiviteter, som særlig kommer det pågældende indenlandske produkt til gode.

2. Artikel 13, stk. 2 har, fra 1. januar 1970, ifølge sin natur umiddelbare virkninger for retsforholdet mellem medlemsstaterne og disses borgere.

3. Bestemmelserne i artikel 85 og 86 finder ikke anvendelse på virksomhed af den art, som omtales af den nationale ret.