Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 24. september 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Direktiv 91/157/EØF om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer - Medlemsstats undladelse af at udarbejde programmer i henhold til direktivets artikel 6. - Sag C-347/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-00309



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 Kommissionen har i henhold til EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at Domstolen fastslaar, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i Raadets direktiv 91/157/EOEF af 18. marts 1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (1) (herefter »direktivet«), idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet og/eller givet underretning om alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne bestemmelse.

II - De relevante retsregler

2 I direktivets artikel 1 bestemmes:

»Formaalet med dette direktiv er at gennemfoere en indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om nyttiggoerelse og kontrolleret bortskaffelse af brugte batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer som anfoert i bilag I.«

3 I direktivets artikel 6 bestemmes:

»Medlemsstaterne udarbejder programmer med henblik paa foelgende maal:

- mindskelse af tungmetalindholdet i batterier og akkumulatorer

- fremme af markedsfoering af batterier og akkumulatorer, der indeholder mindre maengder af farlige stoffer, og/eller som indeholder mindre forurenende stoffer

- gradvis nedbringelse af maengden af brugte batterier og akkumulatorer henhoerende under bilag I i husholdningsaffald

- fremme af forskning vedroerende nedbringelse af indholdet af farlige stoffer, anvendelse af mindre forurenende erstatningsstoffer i batterier og akkumulatorer samt vedroerende mulighederne for genanvendelse

- saerskilt bortskaffelse af brugte batterier og akkumulatorer henhoerende under bilag I.

Programmerne udarbejdes foerste gang for en periode paa fire aar, der begynder den 18. marts 1993. De meddeles Kommissionen senest den 17. september 1992.

Programmerne kontrolleres og ajourfoeres regelmaessigt og mindst hvert fjerde aar under hensyntagen til den tekniske udvikling og de oekonomiske og miljoemaessige forhold. De aendrede programmer meddeles i god tid til Kommissionen.«

4 Direktivets artikel 7 har foelgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne paaser, at saerskilt indsamling og i givet fald indfoerelse af et pantsystem tilrettelaegges effektivt. For at tilskynde til genanvendelse kan medlemsstaterne desuden indfoere foranstaltninger, f.eks. i form af oekonomiske virkemidler. Disse foranstaltninger skal indfoeres efter hoering af de beroerte parter og baseres paa rimelige miljoemaessige og oekonomiske kriterier og ikke give anledning til konkurrencefordrejning.

2. Naar medlemsstaterne giver meddelelse om de i artikel 6 omhandlede programmer, underretter de ligeledes Kommissionen om de foranstaltninger, de har truffet i medfoer af stk. 1.«

III - De faktiske omstaendigheder

5 I medfoer af naevnte direktiv er medlemsstaterne forpligtede til at udarbejde og underrette om de i direktivets artikel 6 naevnte programmer og de i artikel 7 naevnte foranstaltninger. Den 11. maj 1994 underrettede Kongeriget Belgien kun Kommissionen om visse foranstaltninger truffet af regionen Flandern, hovedstadsregionen Bruxelles og regionen Vallonien, med henblik paa at efterkomme direktivet. Kommissionen fandt, at disse foranstaltninger var mangelfulde. Den konstaterede navnlig, at den ikke var blevet underrettet om programmer, som opfylder de i direktivets artikel 6 stillede krav, og om de i direktivets artikel 7, stk. 1, naevnte gennemfoerelsesforanstaltninger. Paa grundlag af de oplysninger, som Kommissionen raadede over, var den af den opfattelse, at Kongeriget Belgien sandsynligvis havde tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i henhold til direktivets artikel 6 og artikel 7, stk. 2.

6 Kommissionen har derfor den 3. juli 1995 i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 169 anmodet Kongeriget Belgien om at fremsaette sine bemaerkninger til denne overtraedelse inden for en frist paa to maaneder.

7 Da Kongeriget Belgien ikke besvarede aabningsskrivelsen, fremsatte Kommissionen den 27. december 1996 over for denne medlemsstat en begrundet udtalelse, hvori den fastslog, at Belgien havde tilsidesat sin forpligtelser efter direktivets artikel 6 og artikel 7, stk. 2, ved kun at have fremsendt et ufuldstaendigt program i henhold til direktivets artikel 6 og ikke at have oplyst om de foranstaltninger, som den skulle traeffe i henhold til direktivets artikel 7. Kommissionen opfordrede det samtidigt til at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist paa to maaneder efter forkyndelsen.

8 Den 24. februar 1997 fremsendte den belgiske regering til Kommissionen hovedstadsregionen Bruxelles' svar, hvori det anfoeres, at gennemfoerelsen af de i direktivets artikel 6, stk. 1, tredje og femte led, omhandlede maalsaetninger, henhoerer under denne regions kompetence. I svaret redegoeres der ligeledes for resultaterne af de foranstaltninger, der er truffet angaaende en saerskilt indsamling og genanvendelse af brugte batterier; den belgiske regering har ligeledes informeret Kommissionen om udarbejdelsen af et aftalememorandum mellem landets tre regioner og selskabet ASBL Bebat, som har indfoert en ordning med indsamling og genanvendelse af brugte batterier. Endelig oplyser hovedstadsregionen Bruxelles om det paataenkte indhold af et affaldsprojekt, som er under udarbejdelse.

9 Den 29. april 1997 sendte den belgiske regering Kommissionen svaret fra regionen Vallonien, hvori naevnes et arbejdsprogram for behandling af affald i form af brugte batterier og akkumulatorer. Dette program skal ivaerksaettes ved vedtagelsen af den anden vallonske affaldsplan, som programmet skal vaere en del af.

10 Den 9. juli 1997 fremsendte Kongeriget Belgien til Kommissionen kongelig anordning af 17. marts 1997 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer, hvis artikel 3 bestemmer, at den foederale miljoeminister skal udarbejde programmer med henblik paa at naa det foerste, andet og fjerde maal i artikel 6, stk. 1, i direktiv 91/157.

11 Paa grundlag af de oplysninger Kommissionen havde til raadighed, nemlig at landets regionale myndigheder havde truffet foranstaltninger vedroerende tredje og femte maal i direktivets artikel 6, stk. 1, mens der fortsat manglede at blive udarbejdet programmer paa foederalt plan for saa vidt angaar foerste, andet og fjerde maal, konkluderede Kommissionen, at der ikke var truffet alle de kraevede foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 6. Derimod frafaldt Kommissionen - idet den fastslog, at de belgiske myndigheder havde fremsendt lovgivningen om miljoeafgiftsordningen (som bl.a. omfattede batterier), skoent det ikke var sket i forbindelse med direktiv 91/157 - klagepunktet vedroerende tilsidesaettelsen af direktivets artikel 7, stk. 2, og den forbeholder sig ret til at vende tilbage til dette punkt, saafremt andre foranstaltninger er blevet vedtaget uden at vaere meddelt.

12 Derfor besluttede Kommissionen den 6. oktober 1997 at anlaegge den foreliggende sag under henvisning til, at Kongeriget Belgien ikke havde efterkommet den begrundede udtalelse af 27. december 1996.

13 Det skal praeciseres, at Kommissionen den 26. november 1997 fra de belgiske myndigheder modtog visse oplysninger, som supplerede det af regeringen for den flamske region udarbejdede svar paa Kommissionens begrundede udtalelse af 27. december 1996.

IV - Parternes synspunkter

14 Kommissionen baserer sit sagsanlaeg paa EF-traktatens artikel 189, stk. 3, og paa samme traktats artikel 5, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne, som et direktiv rettes til, er forpligtet til at naa de deri tilsigtede maal inden for den fastsatte frist. Den henviser til Domstolens faste praksis, hvorefter en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af faellesskabsdirektiver, ikke overholdes.

15 Kommissionen anfoerer, at det ikke under den forudgaaende administrative procedure er blevet bestridt, og at det er ubestrideligt, at Kongeriget Belgien ikke har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at ivaerksaette de i direktivets artikel 6 fastsatte programmer. Den goer gaeldende, at de af regionerne trufne foranstaltninger var utilstraekkelige, eftersom de ikke angik det foerste, andet og fjerde maal i direktivets artikel 6, stk. 1, mens de supplerende foranstaltninger hvad angaar disse maal burde have vaeret truffet paa foederalt plan, som det ligeledes fremgaar af ordlyden af artikel 3 i kongelig anordning af 17. marts 1997.

16 Endvidere goer Kommissionen gaeldende, at inden udloebet af den i direktivets artikel 6, stk. 2, indeholdte frist, har Kongeriget Belgien aldrig anfoert, at maalene i artikel 6 var naaet, og at det ikke laengere var noedvendigt at udarbejde programmer for gennemfoerelsen af maalene i foerste, andet og fjerde led i artikel 6, stk. 1. Den fremhaever ligeledes, at foranstaltningerne, som er udformet i almindelige vendinger i skrivelsen fra Kongeriget Belgien, ikke var blevet meddelt den foer udloebet af fristen.

17 Kommissionen goer endvidere opmaerksom paa, at direktivets artikel 6 fastsaetter, at programmerne udarbejdes for sammenhaengende perioder paa fire aar inden for rammerne af en dynamisk fremgangsmaade med henblik paa at opnaa det bedst mulige resultat i forhold til den eksisterende situation, saaledes at indholdet af kviksoelv og tungmetaller i batterier og akkumulatorer helt forsvinder. Kommissionen mener ligeledes ikke, at de af Kongeriget Belgien anfoerte foranstaltninger opfylder disse krav. Kommissionen goer mere praecist gaeldende, at nedbringelsen af indholdet af kviksoelv ikke er blandt kravene i direktivets artikel 6, men blandt kravene i artikel 3, stk. 1. Den fremhaever ligeledes, at i modsaetning til den sagsoegte stats paastand, fastsaetter foerste og andet led i artikel 6, stk. 1, ikke nogen graense for indholdet af farlige stoffer, og at bestraebelserne paa nationalt plan kan kun lykkes, saafremt disse stoffer definitivt afskaffes. Endelig bemaerker Kommissionen, at miljoeafgiftsordningen er den del af de krav, som er indeholdt i direktivets artikel 7, stk. 2, den ikke laengere paastaar er tilsidesat, og at foranstaltningerne til fremme af forskning, som Kongeriget Belgien paaberaaber sig, ikke var blevet meddelt den. Endvidere vedroerer Bebat-ordningen, som det fremgaar af artikel 3 i naevnte aftale, en selektiv indsamling og genanvendelse af akkumulatorer, og ikke foerste, andet og fjerde led i direktivets artikel 6, stk. 1.

18 I denne henseende goer Kommissionen gaeldende, at selv om der er opnaaet visse resultater foer den i direktivet fastsatte dato for gennemfoerelsen af fortloebende programmer af fire aars varighed, fritager det ikke en medlemsstat fra forpligtelsen til at udarbejde de fastsatte programmer. Under alle omstaendigheder har Kongeriget Belgien paa ingen maade underrettet Kommissionen om indholdet af noget program vedroerende foerste, andet og fjerde led i direktivets artikel 6, stk. 1, hverken inden for den i artikel 6, stk. 2, fastsatte frist eller inden for den af Kommissionen i dens begrundede udtalelse fastsatte frist, eller foer indgivelsen af Kommissionens replik.

19 Paa baggrund heraf har Kommissionen nedlagt paastand om, at Domstolen for det foerste fastslaar, at Kongeriget Belgien ikke har efterkommet artikel 6 i direktiv 91/157, idet det ikke har truffet og/eller givet underretning om alle de noedvendige foranstaltninger, og for det andet idoemmer denne medlemsstat sagens omkostninger.

20 Kongeriget Belgien anfaegter ikke den af Kommissionen paaberaabte manglende meddelelse af programmerne. I sit svarskrift naevner det udtrykkeligt, at det ikke har underrettet Kommissionen om de aftaler, som var indgaaet paa foederalt plan.

21 Kongeriget Belgien anfoerer imidlertid, at paa det tidspunkt, hvor de i artikel 6 fastsatte programmer skulle udarbejdes for foerste gang for en fireaarig periode, (2) havde den foederale myndighed ikke kompetence til at udarbejde dem. Miljoebeskyttelse hoerte som udgangspunkt under regionernes kompetence. Det var foerst ved reformen af den 16. juli 1993, at den foederale myndighed fik kompetence til at traeffe de foranstaltninger, der er fastsat ved direktivets artikel 6, stk. 1, foerste, andet og fjerde led.

22 Dernaest goer Kongeriget Belgien gaeldende, at det kun var noedvendigt at udarbejde de i artikel 6, stk. 1, omhandlede programmer i det omfang, direktivets maal ikke allerede var naaet. Det fandt i denne henseende, at maalene i artikel 6 i direktiv 91/157 var naaet, og at det derfor ikke var noedvendigt at traeffe yderligere foranstaltninger.

23 Mere praecist bekraefter den belgiske regering, at paa tidspunktet for direktivets vedtagelse havde den allerede truffet adskillige foranstaltninger med henblik paa at naa disse maal. Ifoelge denne blev disse foranstaltninger suppleret af andre foranstaltninger, som blev truffet efter direktivets vedtagelse. Her henviser regeringen dels til de naevnte programmer udarbejdet af regionerne, dels til kongelig anordning af 17. marts 1997. Den mener, at denne kongelige anordning ikke udgoer en simpel gennemfoerelse og implementering af direktivet og ikke svarer til en anerkendelse af, at programmerne ikke er blevet udarbejdet foer denne dato, men at den stadfaester gaeldende forhold og opstiller de retlige rammer for den foederale regerings eventuelle fremtidige lovgivning paa dette omraade. Endvidere goer Kongeriget Belgien rede for indholdet af de to aftaler, samtidig med at det indroemmer, at det foerst fremsendte teksten i svarskriftet. Helt praecist naevner det for det foerste aftalen af 1989 med batteriproducenter med henblik paa at mindske indholdet af tungmetaller og navnlig kviksoelv, i batterier, og for det andet programmerne udarbejdet af europaeiske producenter med henblik paa at nedbringe maengderne af farlige stoffer, og med henblik paa at finde mindre forurenende substitutionsprodukter. Det tilfoejer, at Federation de l'électricité et de l'électronique (FEE) og Fabrimétal har aftalt at vedtage en kodeks af 1. januar 1988 med henblik paa at nedbringe maengden af kviksoelv i batterier, der saelges i Belgien.

24 Den sagsoegte stat understreger ligeledes betydningen af ASBL Bebat, som blev oprettet i august 1995 i forbindelse med loven af 16. marts 1993, som aendret ved lov af 7. marts 1996 om indsamling og genanvendelse af batterier. ASBL Bebat indgik den 17. juni 1996 et aftalememorandum med de tre regioner, og denne sammenslutning soeger at fremme forskning med henblik paa at udvikle teknikker til indsamling af batterier. Endvidere fremhaever Kongeriget Belgien, at miljoeafgiftsordningen ikke kun henhoerer under maalene i direktivets artikel 7; den gaar i bredere forstand ud paa at fremme markedsfoeringen af batterier og akkumulatorer, som indeholder mindre maengder farlige stoffer eller mindre forurenende stoffer, samt at fremme forskning med henblik paa at nedbringe maengden af farlige stoffer og erstatte disse med mindre forurenende stoffer.

25 Kongeriget Belgien goer gaeldende, at begrebet »program« i direktivets betydning ikke har noget praecist og formelt retligt indhold. Alle sammenhaengende foranstaltninger, der har til formaal at gennemfoere de i direktivet fastsatte maal - uanset deres retlige karakter og form - maa anses for at vaere et program i direktivets betydning. I denne henseende understreger Kongeriget Belgien, at de naevnte aftaler skal anses for programmer, der opfylder kravene i direktivets artikel 6, for det foerste fordi de henhoerer under de i artikel 6, stk. 1, foerste, andet og fjerde led, naevnte maal, og for det andet fordi de er baseret paa en dynamisk fremgangsmaade med henblik paa at mindske indholdet af farlige stoffer saa effektivt som muligt i forhold til den nuvaerende situation. Endvidere fremhaever det, at direktivet ikke fastsaetter praecise maal for mindskelse af indholdet af farlige eller forurenende stoffer og for fremme af markedsfoeringen af batterier og akkumulatorer, der indeholder mindre farlige eller forurenende stoffer; det kan saaledes ikke afgoeres, hvornaar dette maal er opfyldt.

26 Paa baggrund af det foregaaende er Kongeriget Belgien af den opfattelse, at de i direktivets artikel 6 indeholdte maal er opfyldt, og at dets eneste tilsidesaettelse bestaar i, at det ikke har underrettet Kommissionen om de aftaler, som er indgaaet paa foederalt plan, en tilsidesaettelse, som Belgien finder er af ren formel karakter. Kongeriget Belgien har derfor nedlagt paastand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

V - Min stillingtagen

27 Ifoelge Kommissionen har Kongeriget Belgien tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i direktiv 91/157. Det skal herefter praecist afgoeres, hvad disse forpligtelser gaar ud paa, eftersom parterne fortolker dem forskelligt. Opmaerksomheden skal imidlertid henledes paa, at Domstolen ikke foer har haft lejlighed til at foretage en grundig analyse af direktivet (3).

28 Det synes hensigtsmaessigt indledningsvis at anfoere, at rent metodisk kan bestemmelserne i direktivets artikel 6 fortolkes under to forskellige synsvinkler. Ifoelge den foerste synsvinkel, som er baseret paa denne artikels udtrykkelige indhold, er medlemsstaterne paalagt to forpligtelser: udarbejdelsen af programmer med henblik paa at naa maalene i artikel 6, stk. 1 (a), og meddelelsen af disse programmer til Kommissionen paa grundlag af bestemmelserne i denne artikels stk. 2 og 3 (b). I henhold til den anden synsvinkel, hvor der anlaegges en systematisk og teleologisk fortolkning af de paagaeldende bestemmelser, sondres der ikke mellem de to adskilte forpligtelser; der er derimod én enkelt forpligtelse til at udarbejde og meddele de naevnte programmer, hvilket bevirker, at det - saafremt det fastslaas, at de nationale foranstaltninger er behaeftet med mangler, hvad angaar udarbejdelsen eller meddelelsen - umiddelbart kan fastslaas, at medlemsstaten ikke har efterkommet samtlige de forpligtelser, som ifoelge direktivets artikel 6 paahviler den (c). For at sikre en udtoemmende analyse vil jeg undersoege de to synsvinkler, selv om de giver samme resultat.

a) Forpligtelsen til at udarbejde programmer

29 I henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 91/157 skal medlemsstaterne udarbejde programmer med henblik paa at naa fem maal, der alle opregnes i dette afsnit.

30 Jeg er af den opfattelse, at forpligtelsen til at udarbejde programmer ikke kan gennemfoeres ved isolerede foranstaltninger eller saerlige og praecise handlinger i batteri- og akkumulatorsektoren. Det skal bemaerkes, at det omtvistede direktiv bl.a. har til hensigt at beskytte miljoeet, saaledes som det udtrykkeligt fremgaar af dets betragtninger. Opfyldelsen af dette maal er noedvendigvis afhaengig af en samtidig gennemfoerelse af for det foerste retsakter og for det andet faktiske handlinger; gennemfoerelsen afhaenger ligeledes i vidt omfang af medlemsstaternes myndigheders og Faellesskabets samlede aktion i de sektorer, som har en miljoemaessig interesse. Med andre ord kan noedvendigheden af en hensigtsmaessig planlaegning af gennemfoerelse af det samlede antal programmer, som er omhandlet i direktivets artikel 6, ikke opfyldes gennem ad hoc-handlinger truffet af de nationale myndigheder i de sektorer, som skal vaere omfattet af planlaegningen (4).

31 Kommissionens paastand, hvorefter en medlemsstat ikke fritages fra forpligtelsen til at udarbejde programmer, selv om visse resultater er naaet ved de foranstaltninger, der er truffet til gennemfoerelsen af det foerste af en raekke fireaars programmer, som en medlemsstat har truffet paa det i direktivets artikel 6, stk. 2, fastsatte tidspunkt, er saaledes begrundet.

32 Men samtidig med, at Kongeriget Belgien erkender, at det ikke har udarbejdet egentlige programmer paa foederalt plan med henblik paa at naa foerste, andet og fjerde maal i artikel 6, stk. 1, goer det gaeldende, at de naevnte aftaler og trufne foranstaltninger har gjort det muligt fuldt ud at naa maalene i direktivets artikel 6, og at de under alle omstaendigheder kan anses for at vaere »programmer«. Eftersom direktivet ikke formelt definerer begrebet »program«, er Kongeriget Belgien af den opfattelse, at alle sammenhaengende foranstaltninger, der har til formaal at gennemfoere de i direktivet fastsatte maal, uanset disses retlige karakter og form, maa anses for at vaere et program.

33 Uanset ovenstaaende er det under alle omstaendigheder noedvendigt, at de trufne nationale foranstaltninger indeholder samtlige de elementer i »programmet«, som er naevnt i direktivets artikel 6 (5). Som allerede naevnt har Domstolen endnu ikke haft lejlighed til at udtale sig om, hvad der skal forstaas ved »program« i den i direktiv 91/157's artikel 6 omtalte betydning. Denne definition skal udledes af selve direktivets indhold. I denne henseende fastlaegger artikel 6 i det naevnte direktiv indholdet af programmerne (ved de fem maal naevnt i denne artikels foerste afsnit) og deres tidsplan (ved andet og tredje afsnit i denne artikel).

34 Det foelger af ordlyden af denne bestemmelse og direktivets generelle opbygning, at faellesskabslovgiver oensker, at problemerne i forbindelse med saerligt affald (som batterier og akkumulatorer) skal loeses gradvist inden for en praecis tidsplan. Derfor fastsaettes det, at der skal udarbejdes nationale programmer, som skal »... kontrolleres og ajourfoeres regelmaessigt og mindst hvert fjerde aar under hensyntagen til den tekniske udvikling og de oekonomiske og miljoemaessige forhold« (6). Som Kommissionen endvidere goer gaeldende, fremgaar det af anvendelsen af udtrykkene »mindskelse« og »fremme«, i foerste, andet og fjerde led i artikel 6, stk. 1, og af den omstaendighed, at denne artikel fastsaetter successive programmer, som daekker fireaars perioder, at der ikke er fastsat nogen kvantitativ graense for den endelige gennemfoerelse af direktivets konkrete maal. Derimod fastsaetter direktivet en dynamisk fremgangsmaade for en fortsat mindskelse af farlige stoffer, dvs. kviksoelv og tungmetaller, der leder frem til et totalt forbud mod disse.

35 Jeg vil nu gennemgaa Kongeriget Belgiens paastande i lyset af kriterierne i direktivets artikel 6. Hvad angaar de af den belgiske regering paaberaabte aftaler, skal der goeres foelgende bemaerkninger:

- For det foerste er tidsplanen for deres vedtagelse ikke i overensstemmelse med direktivets artikel 6, for saa vidt som de ikke indeholder bestemmelser om kontrol og regelmaessig ajourfoering samt meddelelse til Kommissionen i henhold til artikel 6, stk. 2. Hverken adfaerdskodeksen, indgaaet den 1. januar 1988 og gaeldende indtil den 31. december 1991, eller aftalen om tilpasning af samme kodeks, undertegnet den 20. april 1990, indeholder andet og mere end en almindelig hensigtserklaering fra parterne om at ville undersoege, hvorledes maengderne af farlige stoffer kan nedbringes (kodeks efter 1990 og aftalen efter 1992) og fremme, at disse erstattes (senest i 1991). Det skal fremhaeves, at artikel 3 i aftalen af 20. april 1990 bestemmer, at denne aftales foerste to bestemmelser »paa ingen maade udelukker fremskyndelsen af programmet om mindskelse eller indfoerelse af mindre maengder kviksoelv, hvor det rent teknisk er muligt«; i medfoer af denne aftales indre logik er det fortsatte forsoeg paa at mindske indholdet af farlige stoffer til en bestemt procentsats saaledes taenkt som en mulighed, der ikke kan udelukkes, mens denne mindskelse, for at opfylde kravene i direktivets artikel 6, skal vaere hovedmaalet. De af den belgiske regering naevnte aftaler tager saaledes ikke hensyn til direktivets specifikke bestemmelser og er under alle omstaendigheder ikke i overensstemmelse med den logik og praecise tidsplan, som er paalagt efter faellesskabsplanlaegningen (7).

- For det andet indeholder artikel 1 i aftalen af 20. april 1990 samt i oevrigt tillige artikel 1 i adfaerdskodeksen af 1988 bestemmelser om mindskelsen af kviksoelvindhold. Som allerede naevnt opregner artikel 2 i de to aftaler i meget generelle vendinger hensigten om fortsat at finde maader, hvorpaa indholdet af farlige stoffer kan mindskes. Naar det er sagt, og selv om artikel 5 og 6 i aftalen af 20. april 1990 handler om aarlige oplysninger fra myndighederne hvad angaar udviklingen og gennemfoerelsen af aftalens maal og om muligheden for enighed mellem parterne, naar der er uenighed om, hvad der er blevet aftalt i adfaerdskodeksen, er disse bestemmelser ikke i overensstemmelse med indholdet og dynamikken i programmerne i henhold til direktivets artikel 6, for saa vidt som de ikke har til formaal definitivt at fjerne de farlige stoffer.

36 Hvad angaar indholdet af de foranstaltninger, som er truffet i forbindelse med miljoeafgiftsordningen, er det klart, at der er tale om oekonomiske foranstaltninger, som fastsat i direktivets artikel 7. Den omstaendighed, at de tillige kan faa positive foelger - i stoerre eller mindre grad - i henseende til de i direktivets artikel 6 indeholdte maal, saaledes som den belgiske regering paastaar, er naturligvis ikke tilstraekkeligt til, at de kan betragtes som programmer med henblik paa at naa disse maal.

37 I saa henseende er den omstaendighed, at Bebat's budget fastsaetter vaesentlige bevillinger til forskning, ikke noedvendigvis ensbetydende med, at der er tale om et forskningsprogram i henhold til maalene og isaer betingelserne i direktivets artikel 6.

38 Endelig kan artikel 3 i kongelig anordning af 17. marts 1997 ikke anses for en gennemfoerelse af direktivet. Det er korrekt, at den skitserer de retlige rammer, paa grundlag af hvilke de kompetente organer derefter traeffer gennemfoerelsesforanstaltninger vedroerende direktivets maal. Men at fastsaette disse rammer blot ved at gentage direktivteksten i en bestemmelse i den interne retsorden udgoer ikke en fuldstaendig gennemfoerelse af direktivets artikel 6 og kan ikke afhjaelpe den omstaendighed, at der ikke er blevet udarbejdet specifikke programmer i overensstemmelse med denne artikel (8).

39 Det fremgaar af ovenstaaende, at Kongeriget Belgien ikke har opfyldt forpligtelsen til at udarbejde programmer efter artikel 6 i direktiv 91/157. Selv om det har truffet foranstaltninger, som har haft positive resultater i relation til at opfylde maalene i direktivet, svarer disse foranstaltninger ikke til et »program« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i direktivets artikel 6; derfor kan vedtagelsen af disse foranstaltninger ikke opfylde forpligtelsen til at udarbejde programmer inden for de frister og paa de saerlige betingelser, som er fastsat i det paagaeldende direktivs artikel 6.

40 Eftersom Kongeriget Belgien ikke inden for den i direktivet fastsatte frist - og i oevrigt heller ikke inden for den af Kommissionen i den begrundede udtalelse fastsatte frist - har gennemfoert artikel 6 i national ret, finder jeg, at der maa gives Kommissionen medhold (9).

b) Forpligtelsen til at give meddelelse om programmerne

41 I henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 91/157 skal medlemsstaterne senest den 17. september 1992 meddele Kommissionen de programmer, som er udarbejdet i henhold til stk. 1, for en periode paa fire aar, der begynder den 18. marts 1993; de skal derefter meddele samtlige aendrede programmer i god tid.

42 Derfor og subsidiaert, ud over at Kongeriget Belgien ikke har truffet de noedvendige foranstaltninger for at udarbejde programmer i henhold til artikel 6 i det paagaeldende direktiv, er det klart og ubestridt, at Kongeriget Belgien ikke har meddelt disse foranstaltninger inden for den i denne artikel fastsatte frist. De forskellige foranstaltninger truffet af de regionale myndigheder blev foerst meddelt den 11. maj 1994, mens, med undtagelse af svaret fra hovedstadsregionen Bruxelles af 24. februar 1997, samtlige de oevrige meddelelser af foranstaltninger truffet af Kongeriget Belgien fandt sted efter udloebet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse af 27. december 1996.

43 Endvidere erkender den belgiske regering udtrykkeligt i duplikken, at den ikke inden for fristerne har meddelt Kommissionen de aftaler, som var indgaaet paa foederalt plan, og som den paaberaaber sig til stoette for paastanden om, at den har naaet de i direktivets artikel 6 fastsatte maal. Kommissionen fik kendskab til eksistensen og indholdet af disse aftaler ved de dokumenter, som den belgiske regering fremlagde for Domstolen under den skriftlige forhandling.

44 Endelig, eftersom Kongeriget Belgien ikke har sikret en opfoelgning af programmerne, i det mindste hvert fjerde aar, i henhold til direktivets artikel 6, stk. 3, eller i god tid meddelt de foranstaltninger, den paastaar at have truffet i forhold til de fastsatte programmer, har det ikke meddelt - og kunne i oevrigt ikke have meddelt - de kontrollerede og ajourfoerte programmer i henhold til dette stykke.

45 Det foelger saaledes heraf, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sin meddelelsesforpligtelse efter andet og tredje stykke i artikel 6 i direktiv 91/157, og sagsoegerens paastande i denne henseende boer herefter anses for begrundede.

c) Udarbejdelsen og meddelelsen af programmer som en samlet forpligtelse

46 Selv om Kongeriget Belgien udtrykkeligt i duplikken erkender, at det ikke har meddelt Kommissionen de aftaler, som er indgaaet paa foederalt plan, mener det, at denne tilsidesaettelse er af ren formel karakter og som saadan ikke kan begrunde, at det domfaeldes. Dette synspunkt er efter min mening ikke korrekt. For det foerste udgoer den, ubestridte, manglende meddelelse som saadan en tilsidesaettelse af en specifik forpligtelse, som udtrykkeligt fremgaar af direktivets artikel 6, stk. 2. For det andet har denne manglende meddelelse direkte og alvorlige foelger for en effektiv gennemfoerelse af materielle forpligtelser efter direktivets artikel 6; jeg mener derfor, at denne artikels almindelige opbygning er udtryk for en samlet forpligtelse til at udarbejde og meddele de fastsatte programmer.

47 Det paagaeldende direktiv er vedtaget i henhold til EF-traktatens artikel 100 A, dvs. dets formaal er en tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion. Mere praecist, som det fremgaar af betragtningerne til direktivet, er tilnaermelsen af love noedvendig, fordi saafremt de er af »forskelligartet indhold, vil der kunne opstaa hindringer for samhandelen i Faellesskabet og konkurrencefordrejninger, og dette vil kunne faa direkte virkninger for oprettelsen af det indre marked og dettes funktion«. Kontrollen af programmer, foranstaltninger og andre handlinger fra de nationale myndigheders side i den af direktivet regulerede sektor er saaledes af stor betydning.

48 For at muliggoere denne kontrol, skal de programmer, som er omfattet af direktivets artikel 6, ikke alene vaere udarbejdet, men tillige vaere meddelt Kommissionen. Derfor kan de konkrete forpligtelser efter direktivets artikel 6 ikke anses for opfyldt, naar medlemsstatens tiltag i denne henseende ikke er Kommissionen bekendt (10). Medlemsstaternes forpligtelse til at meddele de udarbejdede programmer er ikke en formel forpligtelse, men en vaesentlig forpligtelse, for saa vidt den goer det muligt for Kommissionen at kontrollere nationale foranstaltninger.

49 Paa baggrund heraf har Kongeriget Belgien allerede ved den forsinkede eller manglende meddelelse, som det selv indroemmer, af de trufne foranstaltninger eller af de i artikel 6 fastsatte programmer tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i direktiv 91/157.

50 Derfor boer samtlige sagsoegerens paastande tages til foelge. Domstolen kan naa denne konklusion, uanset hvilken fortolkning den maatte anlaegge af den omtvistede bestemmelse i direktivets artikel 6 (11).

51 Endelig skal jeg henvise til Domstolens faste praksis, hvorefter en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af traktaten, ikke overholdes (12). Foelgelig kan de regionale og foederale myndigheders paastande vedroerende fordelingen af kompetencen i relation til maalene i direktivets artikel 6 paa ingen maade begrunde deres tilsidesaettelse af forpligtelsen til at udarbejde og meddele de i denne artikel omhandlede programmer. I denne henseende, og selv om de programmer, som burde have vaeret udarbejdet, henhoerte under regionernes kompetence, medfoerer den omstaendighed, at regionerne ikke rettidigt har givet meddelelse herom, at den foederale stat, som saaledes har tilsidesat sine forpligtelser, bliver ansvarlig (13).

VI - Forslag til afgoerelse

52 Foelgelig foreslaar jeg Domstolen

1) at fastslaa, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i Raadets direktiv 91/157/EOEF af 8. marts 1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer

2) at doemme Kongeriget Belgien til at afholde sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2.

(1) - EFT L 78, s. 38.

(2) - Dvs. den 18.3.1993.

(3) - Jf. dom af 11.7.1996, sag C-303/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3859 (om artikel 11 i direktiv 91/157 - ubestridt traktatbrud), af 13.11.1997, sag C-236/96, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6397, af 29.5.1997, forenede sager C-282/96 og C-283/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2929, og Domstolens kendelse af 30.3.1998, sag C-286/96, Kommissionen mod Italien, ikke trykt i Samling af Afgoerelser.

(4) - Jf. dom af 28.5.1998, sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 3301, samt mit forslag til afgoerelse af 19.3.1998 i naevnte sag.

(5) - Med andre ord forholder det sig ikke saadan, at Kongeriget Belgien kun kan anses for at have tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 6, saafremt de trufne foranstaltninger og indgaaede aftaler ikke kan anses for at vaere »programmer« i direktivets artikel 6's forstand. I denne henseende skal der navnlig henvises til sagen Kommissionen mod Frankrig, som vedroerer Den Franske Republiks manglende gennemfoerelse af artikel 3 i Raadets direktiv 85/399/EOEF af 27.6.1985 om emballager til flydende levnedsmidler (EFT L 176, s. 18). Med henblik paa at naa direktivets maal paalaegger den naevnte artikel, at medlemsstaterne opstiller programmer mindst hvert fjerde aar og foerste gang fra den 1.1.1987, og meddeler disse til Kommissionen foer den naevnte dato. I den paagaeldende sag, som ikke adskiller sig vaesentligt fra den foreliggende, fastslog Domstolen, at det med henblik paa sagens afgoerelse skulle undersoeges, om de frivillige aftaler, som Den Franske Republik henviser til, har alle de traek, der kendetegner programmerne i artikel 3. Jf. dom af 5.10.1994, sag C-255/93, Sml. I, s. 4949, praemis 20.

(6) - Sidste stykke i direktivets artikel 6.

(7) - Hvad angaar det forhold, at direktivets gennemfoerelsesforanstaltninger i den interne retsorden skal fastsaette og overholde den af direktivet fastsatte tidsplan, jf. den i fodnote 3 naevnte dom af 29.5.1997, Kommissionen mod Frankrig (praemis 24, 25 og 27).

(8) - I modsaetning til hvad den belgiske regering indirekte paastaar, er det ikke noedvendigt, at direktivets bestemmelser gengives ordret i udtrykkelige og saerlige bestemmelser. Ifoelge Domstolens praksis kan et generelt retligt grundlag udgoere en korrekt gennemfoerelse af direktivet, forudsat at dette grundlag effektivt sikrer en fuld gennemfoerelse af direktivet paa en tilstraekkelig klar og praecis maade. Jf. dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, praemis 6, af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, praemis 9, og af 8.7.1987, sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073, praemis 9.

(9) - Jf. f.eks. dom af 20.3.1997, sag C-294/96, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1781, og den i fodnote 3 naevnte dom af 29.5.1997, Kommissionen mod Frankrig, praemis 29.

(10) - Jf. punkt 12 og 13 i mit forslag til afgoerelse af 19.3.1998 til den i fodnote 4 naevnte sag Kommissionen mod Spanien.

(11) - Hvis man imidlertid vaelger den fortolkning, hvorefter der er tale om to saerskilte forpligtelser, nemlig forpligtelsen til at traeffe de foranstaltninger, som er noedvendige for at efterkomme direktivets artikel 6, og forpligtelsen til at meddele disse, vil fastslaaelsen af, at medlemsstaten har gjort sig skyld i en specifik tilsidesaettelse ved ikke at meddele foranstaltningerne rettidig, ikke noedvendigvis vaere ensbetydende med, at den heller ikke har opfyldt forpligtelsen til at vedtage de paagaeldende foranstaltninger. Hvis man derimod vaelger den anden fortolkning - som synes mere i overensstemmelse med den ufravigelighed, som karakteriserer den paagaeldende retsakt - dvs. at der kun er en forpligtelse til at udarbejde og meddele foranstaltningerne, er det ikke noedvendigt at undersoege, hvorvidt de af Kongeriget Belgien trufne foranstaltninger opfylder kravene i direktivets artikel 6, naar Domstolen har fastslaaet, at forpligtelsen til at meddele foranstaltningerne er tilsidesat, en tilsidesaettelse som Belgien i oevrigt selv har erkendt.

(12) - Jf. blandt mange domme dommen af 20.3.1997, Kommissionen mod Belgien.

(13) - Jf. i denne henseende dom af 11.6.1991, sag C-290/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2851, og af 13.12.1991, sag C-33/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5987, praemis 24.