RETTEN FOR EU-PERSONALESAGERS DOM (enedommer)

10. juni 2016

HI

mod

Europa-Kommissionen

»Personalesag — tjenestemænd — vedtægtens artikel 11 — loyalitetspligt — artikel 11a — interessekonflikt — tjenestemand, der har ansvaret for at følge et projekt finansieret af Unionen — familiemæssigt bånd mellem denne tjenestemand og en ansat, der er ansat i forbindelse med projektet af det selskab, der har ansvaret for nævnte projekt — disciplinærsag — disciplinær sanktion — degradering — lovligheden af disciplinærrådets sammensætning — begrundelsespligt — procedurens varighed — rimelig frist — tilsidesættelse af retten til forsvar — princippet ne bis in idem — åbenbart urigtigt skøn — sanktionens forholdsmæssighed — formildende omstændigheder«

Angående:

Søgsmål anlagt i medfør af artikel 270 TEUF, der finder anvendelse på Euratomtraktaten i henhold til denne traktats artikel 106A, hvorunder HI har nedlagt påstand om annullation af ansættelsesmyndigheden ved Europa-Kommissionens afgørelse af 10. december 2014 om at pålægge ham en sanktion i form af degradering på to lønklasser i samme ansættelsesgruppe samt om, at Kommissionen tilpligtes at erstatte det ikke-økonomiske tab, der ifølge ham følger af procedurens varighed.

Udfald:

Europa-Kommissionen frifindes. HI bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.

Sammendrag

Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinær forfølgning – ansættelsesmyndighedens høring af den pågældende – høring forud for ansættelsesmyndighedens afgørelse om at indbringe sagen for disciplinærrådet – formål – pligt til at underrette den pågældende om de forhold, der påklages – rækkevidde

Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinær forfølgning – frister – pligt for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og administrationen til at handle inden for en rimelig frist – vurdering

Vedtægtens artikel 86 og bilag IX hertil vedrørende den disciplinærordning, der finder anvendelse på tjenestemænd i Unionen, fastsætter ingen forældelsesfrist for de forhold, der kan give anledning til indledning af en disciplinær forfølgning af en tjenestemand, der beskyldes for at have tilsidesat en af sine vedtægtsmæssige forpligtelser. Imidlertid er institutionen eller, alt efter omstændighederne, Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) forpligtet til at handle hurtigt fra det tidspunkt, hvor de får kendskab til forhold og adfærd, som kan udgøre tilsidesættelser af de forpligtelser, der påhviler tjenestemænd og øvrige ansatte, med henblik på at vurdere, om der skal indledes en undersøgelse, og dernæst, såfremt dette er tilfældet, ved gennemførelsen af denne undersøgelse og, i givet fald, ved gennemførelsen af den disciplinære forfølgning. Når der er tale om iværksættelsen af en undersøgelsesprocedure, skal overholdelsen af en rimelig frist således vurderes i det konkrete tilfælde og fra det tidspunkt, hvor administrationen har fået kendskab til de forhold og den adfærd, der kan udgøre tilsidesættelser af en tjenestemands vedtægtsmæssige forpligtelser. I denne forbindelse er varigheden af de undersøgelser, der gennemføres af OLAF, ikke genstand for specifikke bestemmelser i EU-retten. Følgelig tilkommer det Unionens retsinstanser at bedømme, om dette kontor har handlet inden for en rimelig frist, og Unionens retsinstanser skal med henblik på denne undersøgelse tage hensyn til tvistens betydning for den pågældende, dens kompleksitet og de involverede parters adfærd. Under alle omstændigheder kan det ikke foreholdes ansættelsesmyndigheden, at denne har afventet resultatet af OLAF’s undersøgelse, inden den beslutter sig for at påtænke at indlede en disciplinær forfølgning af den pågældende. Hvad angår varigheden af den i vedtægten fastsatte disciplinære forfølgning i egentlig forstand er de frister, der er fastsat for en disciplinærsags forløb, ud fra et tidsmæssigt synspunkt, ikke forældelsesfrister, men udgør først og fremmest et princip om god administration, som forpligter institutionen til at gennemføre en disciplinærsag med fornøden omhu og drage omsorg for, at enhver handling i forbindelse hermed sker inden for en rimelig frist i forhold til den forudgående handling. Ved vurderingen af den rimelige frist, inden for hvilken en disciplinærsag skal være afsluttet, skal Unionens retsinstanser kun tage hensyn til det tidsrum, der er forløbet mellem en handling i forbindelse med disciplinærsagen og en efterfølgende handling, og denne vurdering er uafhængig af disciplinærsagens samlede varighed. (jf. præmis 107-109, 112, 113, 116, 118 og 121) Henvisning til: Retten i Første Instans: dom af 26. januar 1995, D mod Kommissionen, T-549/93, EU:T:1995:15, præmis 25, og dom af 10. juni 2004, François mod Kommissionen, T-307/01, EU:T:2004:180, præmis 48 Personaleretten: dom af 8. marts 2012, Kerstens mod Kommissionen, F-12/10, EU:F:2012:29, præmis 122, 124 og 125 og den deri nævnte retspraksis, af 19. juni 2013, Goetz mod Regionsudvalget, F-89/11, EU:F:2013:83, præmis 126, af 30. april 2014, López Cejudo mod Kommissionen, F-28/13, EU:F:2014:55, præmis 88, 90 og 97, og af 17. marts 2015, AX mod ECB, F-73/13, EU:F:2015:9, præmis 173-175 og den deri nævnte retspraksis

Med henblik på høringen i medfør af artikel 3 i bilag IX til vedtægten skal tjenestemanden være klart underrettet om alle de forhold, der påklages i indkaldelsen, og om de bestemmelser i vedtægten, der gøres gældende mod ham. I denne henseende er formålet med iværksættelsen af en disciplinær forfølgning, med høring af den pågældende tjenestemand, at gøre det muligt for ansættelsesmyndigheden at undersøge rigtigheden og alvorligheden af de forhold, der foreholdes den pågældende tjenestemand, og at høre denne herom, i overensstemmelse med vedtægtens artikel 86 og bilag IX til vedtægten, med henblik på at danne sig en mening, dels om muligheden for enten at henlægge disciplinærsagen eller at træffe en disciplinær sanktion over for tjenestemanden, dels i givet fald om nødvendigheden af før vedtagelsen af denne sanktion at indbringe tjenestemanden for disciplinærrådet ifølge proceduren i vedtægtens bilag IX. Hvis ansættelsesmyndigheden efter høringen af den pågældende beslutter at indbringe sagen for disciplinærrådet, og dette ved fremsendelse til disciplinærrådet af den indberetning, der er omhandlet i artikel 12 i bilag IX til vedtægten, gælder dels, at den omhandlede tjenestemand, henset til ordlyden af samme bilags artikel 11, deraf kan udlede, at nævnte myndighed ikke har fundet det hensigtsmæssigt, uden høring af disciplinærrådet, at sanktionere ham blot i form af en skriftlig advarsel eller en irettesættelse, men at den tværtimod har fundet, at alvorligheden af de forhold, der påklages, gjorde det nødvendigt at indbringe sagen for disciplinærrådet med henblik på eventuelt at pålægge en af de sanktioner, der er anført i artikel 9 i bilag IX til vedtægten. Dels har ansættelsesmyndighedens indberetning til disciplinærrådet, som er vedtaget efter høringen af den pågældende tjenestemand, kun til formål at godtgøre de faktiske forhold, bl.a. henset til resultatet af høringen, og at sætte disse i forbindelse med de i vedtægten fastsatte pligter eller bestemmelser, som det foreholdes denne tjenestemand, at han har tilsidesat. Artikel 12 i bilag IX kræver imidlertid ikke og kan ikke fortolkes således, at ansættelsesmyndigheden på dette indledende stadium af proceduren er forpligtet til, i den akt, hvorved sagen indbringes for disciplinærrådet, at præcisere, hvilken af de sanktioner, der er anført i artikel 9 i bilag IX til vedtægten, den finder passende at pålægge i det foreliggende tilfælde. Tværtimod tilsigter denne myndigheds indberetning til disciplinærrådet ikke at foregribe den kontradiktoriske drøftelse, der skal finde sted mellem den pågældende og den nævnte myndighed for disciplinærrådet. At pålægge ansættelsesmyndigheden en sådan forpligtelse ville imidlertid føre til at foregribe den pågældende tjenestemands sag og dermed tilsidesætte såvel den førnævnte kontradiktoriske drøftelses neutrale karakter som disciplinærrådets uafhængighed i forbindelse med formuleringen af dens anbefaling af en sanktion, som den finder passende. (jf. præmis 128-132) Henvisning til: Retten i Første Instans: dom af 12. september 2000, Teixeira Neves mod Domstolen, T-259/97, EU:T:2000:208, præmis 67, og af 13. marts 2003, Pessoa e Costa mod Kommissionen, T-166/02, EU:T:2003:73, præmis 36

For så vidt som det ikke kan udelukkes, at ansættelsesmyndigheden først anerkender den kritisable karakter af visse forhold efter dens indbringelse af sagen for disciplinærrådet, må det anses for uløseligt forbundet med den kontradiktoriske procedure for disciplinærrådet og dernæst for trepartsansættelsesmyndigheden, at visse omstændigheder kan vise sig at være skærpende eller formildende undervejs i den disciplinære forfølgning og ikke vil kunne fastslås endeligt og udtømmende af ansættelsesmyndigheden alene i dens indberetning til disciplinærrådet. (jf. præmis 135) Henvisning til: Retten i Første Instans: dom af 19. marts 1998, Tzoanos mod Kommissionen, T-74/96, EU:T:1998:58, præmis 58

Det er uløseligt forbundet med den disciplinære forfølgning, at en tilsidesættelse af flere forpligtelser eller vedtægtsbestemmelser kan give anledning til, at ansættelsesmyndigheden pålægger en samlet sanktion under hensyn til de nævnte tilsidesættelsers kumulerede alvorlighed. Følgelig vil en sådan handlemåde fra den nævnte myndigheds side ikke kunne udgøre en tilsidesættelse af princippet ne bis in idem, der er anført i artikel 9, stk. 3, i bilag IX til vedtægten. (jf. præmis 141)

Disciplinærrådet har en rådgivende funktion, og følgelig er ansættelsesmyndigheden ikke bundet af udtalelsen fra disciplinærrådet, navnlig hvad angår eksistensen af de faktiske omstændigheder, der skal lægges til grund, således at den i den afgørelse, som den vedtager ved afslutningen af den disciplinære procedure, kan fravige de faktuelle konstateringer, der er lagt til grund af disciplinærrådet i dettes begrundede udtalelse, dog på betingelse af, at den udførligt redegør for begrundelsen for det forskellige skøn, den endeligt har lagt til grund i denne afgørelse. Hvis den bedømmelse af de faktiske omstændigheder, som disciplinærrådet har foretaget i sin begrundende udtalelse, var bindende for ansættelsesmyndigheden, ville en sådan fortolkning af den disciplinære forfølgning nemlig dels føre til, at disciplinærrådet fik status af et besluttende organ og mistede sin karakter af rådgivende organ, og at nævnte myndighed eventuelt blev forhindret i at vedtage en anden sanktion end den, der blev foreslået af dette organ, som vedtægten kun tillægger en rådgivende funktion. Dels ville en sådan fortolkning fratage den mulighed, der er fastsat i artikel 18 i bilag IX til vedtægten, for hvert medlem af rådet til at vedlægge en divergerende tilkendegivelse til den udtalelse, der er vedtaget af flertallet af medlemmerne af det nævnte råd. (jf. præmis 147 og 148) Henvisning til: Personaleretten: dom af 17. marts 2015, AX mod ECB, F-73/13, EU:F:2015:9, præmis 244, og af 3. juni 2015, Bedin mod Kommissionen, F-128/14, EU:F:2015:51, præmis 29 og 30

Hvis en supplerende bevisoptagelse afslører et nyt forhold, der påklages, eller en ny omstændighed, hvorunder de påklagede forhold er blevet begået, eller et andet element, der i væsentlig grad kan ændre bedømmelsen af de påklagede forholds eksistens, rækkevidde eller alvorlighed og således ændre indholdet af ansættelsesmyndighedens indberetning til disciplinærrådet, er nævnte myndighed rent faktisk forpligtet til, i henhold til artikel 28 i bilag IX til vedtægten, læst i lyset af det trinhøjere retsprincip, som udgøres af overholdelsen af retten til forsvar, at genoptage den disciplinære forfølgning ved indlevering af en ny indberetning til disciplinærrådet. (jf. præmis 149) Henvisning til: Retten i Første Instans: dom af 26. januar 1995, D mod Kommissionen, T-549/93, EU:T:1995:15, præmis 49

Bestemmelserne i vedtægtens artikel 11, 12, 12b og 17a er specifikke udtryk for tjenestemandens grundlæggende loyalitets- og samarbejdsforpligtelser over for Unionen og over for hans overordnede. Denne pligt indebærer, for det første, en forpligtelse for tjenestemanden til at afholde sig fra adfærd, som kan skade stillingens værdighed og den respekt, som skal udvises over for Unionen. Tjenestemanden skal således, så meget desto mere hvis han er i en høj lønklasse, bl.a. udvise en adfærd, som er hævet over enhver tvivl, således at tillidsforholdet mellem Unionen og tjenestemanden stedse opretholdes. Disse bestemmelser udgør kort sagt de deontologiske støtter for EU’s offentlige tjeneste. Disse regler, som udtrykker de pligter og det ansvar, som påhviler EU’s offentlige tjeneste, er begrundet i de opgaver i almenhedens interesse, som påhviler Unionen, og som indebærer, at Unionens borgere og medlemsstaterne skal kunne have tillid til, at institutionerne, gennem deres tjenestemænd og øvrige ansatte, sørger for, at de nævnte opgaver udføres korrekt. Sådanne forpligtelser har således hovedsagelig til formål at opretholde det tillidsforhold, der skal være mellem Unionen og dennes tjenestemænd og øvrige ansatte. Henset til vigtigheden af det tillidsforhold, som eksisterer mellem Unionen og tjenestemanden for så vidt angår såvel Unionens interne funktion som dens billede udadtil, og henset til den generelle affattelse af ordlyden af bestemmelserne i vedtægtens artikel 11, 12, 12b og 17, dækker disse enhver omstændighed eller enhver adfærd, som tjenestemanden, henset til hans lønklasse og stilling samt de konkrete omstændigheder i sagen, med rimelighed må forstå i tredjemands øjne kan fremstå således, at der fremkaldes tvivl med hensyn til de interesser, der forfølges af Unionen, som han skal tjene. Således skal Unionens tjenestemænd og øvrige ansatte i deres adfærd være et billede på værdighed, der er i overensstemmelse med den særligt korrekte og respektable adfærd, som man er berettiget til at forvente af ansatte i en offentlig international institution. (jf. præmis 187-190) Henvisning til: Domstolen: dom af 6. marts 2001, Connolly mod Kommissionen, C-274/99 P, EU:C:2001:127, præmis 44 og 46 Retten i Første Instans: dom af 7. marts 1996, Williams mod Revisionsretten, T-146/94, EU:T:1996:34, præmis 65 Personaleretten: dom af 8. november 2007, Andreasen mod Kommissionen, F-40/05, EU:F:2007:189, præmis 233 og den deri nævnte retspraksis, af 23. oktober 2013, Gomes Moreira mod ECDC, F-80/11, EU:F:2013:159, præmis 61-63, af 19. november 2014, EH mod Kommissionen, F-42/14, EU:F:2014:250, præmis 123, og af 17. marts 2015, AX mod ECB, F-73/13, EU:F:2015:9, præmis 210 og 232

Det fremgår udtrykkeligt af ordlyden af vedtægtens artikel 11a, at en tjenestemand i udøvelsen af sit arbejde ikke behandler spørgsmål, hvori han direkte eller indirekte har personlig interesse, navnlig familiemæssig eller finansiel, som kan bringe hans uafhængighed i fare, og at han, hvis han får til opgave at behandle en sådan sag, straks skal gøre ansættelsesmyndigheden opmærksom på denne, så den kan træffe de nødvendige foranstaltninger. Endelig bestemmes i vedtægtens artikel 11a, stk. 3, bl.a., at en tjenestemand ikke kan opretholde interesser i virksomheder, der kontrolleres af den institution, han arbejder i, hvis de er af en sådan art eller et sådant omfang, at de vil kunne påvirke hans uafhængighed i forbindelse med udførelsen af hans arbejde. I denne forbindelse gælder, at ved vurderingen af, om der foreligger en interessekonflikt, kan den omstændighed, at en tjenestemand har forretningsforbindelse eller familiemæssig forbindelse med en tredjemand, ikke principielt automatisk medføre, at denne tjenestemands uafhængighed bringes i fare eller fremstår som værende bragt i fare, når den nævnte tjenestemand skal tage stilling til et anliggende, hvori den pågældende tredjemand er involveret. For så vidt som bedømmelsen af eksistensen af interessekonflikten påhviler ansættelsesmyndigheden, gør vedtægtens artikel 11a det imidlertid ikke muligt for tjenestemænd og øvrige ansatte selv at foretage en sådan vurdering og pålægger dem tværtimod at oplyse deres overordnede om, at der befinder sig et medlem af deres familie, så meget mere hvis der er tale om en ascendant, en descendant eller en slægtning i sidelinjen, i en enhed uden for institutionen, der har direkte forbindelser med den nævnte institution, og som falder inden for rammerne af de nævnte tjenestemænds og øvrige ansattes arbejdsopgaver. I denne forbindelse gælder, at selv om vedtægtens artikel 11a pålægger den pågældende tjenestemand en oplysningspligt, fratager tilstedeværelsen i den pågældende institution af dette familiemedlem til en person uden for institutionen ikke denne person uden for institutionen muligheden for at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse i et selskab, som er underlagt en kontrol fra den pågældende institutions side. På samme måde fratager denne omstændighed ikke familiemedlemmet til en tjenestemand eller en anden ansat i Unionen muligheden for at være ansøger til en udvælgelsesprøve eller til en stilling, med henblik på hvilken udvælgelsen foretages af en udvælgelseskomité eller et udvælgelsespanel, imidlertid med forbehold for, når den pågældende tjenestemand er medlem af den nævnte komité eller det nævnte panel, den oplysningspligt, der påhviler denne tjenestemand i medfør af vedtægtens artikel 11a og den specifikke oplysningspligt, der påhviler den ansøger, der ønsker at indtræde i Unionens tjeneste, i medfør af vedtægtens artikel 27. (jf. præmis 193-196) Henvisning til: Retten i Første Instans: dom af 19. maj 1999, Connolly mod Kommissionen, T-34/96 og T-163/96, EU:T:1999:102, præmis 168, af 3. februar 2005, Mancini mod Kommissionen, T-137/03, EU:T:2005:33, præmis 33, og af 12. juli 2005, De Bry mod Kommissionen, T-157/04, EU:T:2005:281, præmis 35 Personaleretten: kendelse af 25. februar 2014, García Dominguez mod Kommissionen, F-155/12, EU:F:2014:24, præmis 34, samt dom af 30. april 2014, López Cejudo mod Kommissionen, F-28/13, EU:F:2014:55, præmis 62, og af 22. september 2015, Gioria mod Kommissionen, F-82/14, EU:F:2015:108, præmis 36

Varigheden af den disciplinære forfølgning er ikke anført blandt de elementer, der er nævnt i artikel 10 i bilag IX til vedtægten, og den er irrelevant med henblik på at fastsætte den disciplinære sanktion, som, i henhold til denne artikels ordlyd, skal stå i forhold til alvorligheden af den begåede fejl. Følgelig kan dette aspekt ikke anses som en formildende omstændighed. (jf. præmis 200)

De eventuelle fejl, der er begået af dem, der er overordnet en tjenestemand, der er omfattet af en disciplinær forfølgning, kan ikke berettige de fejl, der foreholdes den nævnte tjenestemand, som er ansvarlig for sine handlinger. (jf. præmis 202) Henvisning til: Domstolen: dom af 11. juli 1985, R. mod Kommissionen, 255/83 og 256/83, EU:C:1985:324, præmis 44 Retten i Første Instans: dom af 4. maj 1999, Z mod Parlamentet, T-242/97, EU:T:1999:92, præmis 115 Personaleretten: dom af 17. marts 2015, AX mod ECB, F-73/13, EU:F:2015:9, præmis 222

Tjenestemænds uafhængighed i forhold til tredjemænd, som bl.a. vedtægtens artikel 11 og artikel 11a tilsigter at bevare, skal ikke kun bedømmes subjektivt, eftersom den også forudsætter, navnlig ved forvaltningen af offentlige midler, at undgå enhver adfærd, der objektivt set kan påvirke institutionernes omdømme og underminere den tillid, som disse skal nyde i offentligheden. I medfør af artikel 10, litra b), i bilag IX til vedtægten kan institutionen således, som en skærpende omstændighed, tage hensyn til den risiko, som tjenestemandens adfærd har påført institutionens integritet, omdømme eller interesser, uden at være forpligtet til at godtgøre, om en eller flere personer uden for institutionen har været vidende om den pågældende tjenestemands adfærd. (jf. præmis 204) Henvisning til: Personaleretten: dom af 28. marts 2012, BD mod Kommissionen, F-36/11, EU:F:2012:49, præmis 80

I forbindelse med en disciplinær forfølgning skal den pågældende tjenestemands ansvar være genstand for en individuel og selvstændig undersøgelse, dvs. uafhængigt af, om afgørelser, eller manglende afgørelser, der er truffet i forhold til andre ansatte, eventuelt er lovlige eller ulovlige. Den nævnte tjenestemand kan således ikke med føje påberåbe sig, at der ikke blev indledt en disciplinær forfølgning med indbringelse af sagen for disciplinærrådet i forhold til en anden tjenestemand, eller at denne anden tjenestemand blev pålagt en mindre streng sanktion for lignende forhold som dem, der foreholdes ham, med henblik på at anfægte den sanktion, som han selv har været genstand for. (jf. præmis 205) Henvisning til: Domstolen: dom af 4. juli 1985, Williams mod Revisionsretten, 134/84, EU:C:1985:297, præmis 14 Personaleretten: dom af 17. marts 2015, AX mod ECB, F-73/13, EU:F:2015:9, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis

For så vidt som bedømmelsesproceduren og den disciplinære forfølgning er forskellige procedurer, der ikke har samme genstand, er aspektet vedrørende forfremmelse af den pågældende tjenestemand irrelevant med henblik på fastsættelsen af den sanktion, der skal pålægges ved afslutningen af den disciplinære forfølgning. (jf. præmis 206)