Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 19. marts 1998. - Kyritzer Stärke GmbH mod Hauptzollamt Potsdam. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesfinanzhof - Tyskland. - Landbrug - Fælles markedordning - Produktionsrestitutioner - Garantiordning - Frister - Primært krav - Underordnet krav. - Sag C-287/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-04729



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Den erhvervsdrivende, der anvender basisstivelse til fremstilling af visse varer, modtager i kraft heraf en produktionsrestitution. Udbetalingen af restitutionerne er betinget af, at stivelsen forarbejdes til »godkendte produkter« (1). Fabrikanten skal endvidere stille en sikkerhed for, at forarbejdningen faktisk finder sted.

2 Saafremt stivelsen skal forarbejdes til esterificeret eller etherificeret stivelse, (2), skal den erhvervsdrivende desuden anvende de forarbejdede produkter paa en bestemt maade (herefter »forskriftsmaessig anvendelse«), enten ved at udfoere dem til tredjelande eller ved at anvende dem inden for Faellesskabets toldomraade til fremstilling af andre produkter end de basisprodukter eller nogle af de heraf afledte produkter, hvoraf de er fremstillet.

3 Denne saerlige ordning er berettiget af esterificeret eller etherificeret stivelses saerlige natur, idet denne kan forarbejdes paa ny til et basisprodukt og saaledes give fabrikanten mulighed for uberettiget at opnaa produktionsrestitutioner flere gange. Faellesskabslovgiver har derfor bestemt, at naar den esterificerede eller etherificerede stivelse foerst var fremstillet, skulle den forlade Faellesskabets omraade eller kunne paa dette omraade kun forarbejdes til bestemte formaal, saaledes at sikkerheden ellers ikke ville blive frigivet.

4 Domstolen bliver anmodet om at give en naermere praecisering af denne forpligtelse til forskriftsmaessig anvendelse af den forarbejdede stivelse. Det drejer sig navnlig om spoergsmaalet, om denne er et primaert krav, hvis overholdelse skal bevises inden for en bestemt frist, hvis ikke sikkerheden skal fortabes.

I - Den relevante faellesskabslovgivning

Forordning (EOEF) nr. 2220/85

5 Kommissionens forordning nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter (3) definerer de forskellige typer krav, alt efter deres vaesentlighed, som faellesskabsretsforskrifterne om landbrug kan fastsaette.

6 Saaledes bestemmes foelgende i artikel 20:

»1. En forpligtelse kan omfatte primaere, sekundaere eller underordnede krav.

2. Ved 'primaert krav' forstaas et krav af grundlaeggende betydning for formaalet med den forordning, hvori kravet er fastlagt, om at foretage eller undlade at foretage en handling.

3. Ved 'sekundaert krav' forstaas et krav om overholdelse af fristen for opfyldelse af et primaert krav.

4. Ved 'underordnet krav' forstaas ethvert andet krav, der maatte vaere fastlagt ved en forordning.

5. Bestemmelserne i dette afsnit finder ikke anvendelse, naar det eller de primaere krav ikke er fastsat i Faellesskabets retsforskrifter.«

7 Desuden praeciserer forordningen af 1985, hvilke foelger det har for sikkerheden, at et primaert krav tilsidesaettes, og naar de gaeldende bestemmelser ikke har fastsat dem, de frister, inden for hvilke der skal foeres bevis for, at de fastsatte krav er opfyldt.

8 Artikel 22, stk. 1 og 2, bestemmer saaledes foelgende:

»1. Sikkerheden fortabes fuldt ud for den maengde, for hvilken et primaert krav ikke er blevet opfyldt.

2. Et primaert krav betragtes som uopfyldt, hvis beviset for kravets opfyldelse ikke er forelagt ved udloebet af fristen herfor bortset fra tilfaelde af force majeure«.

9 Artikel 28 lyder saaledes:

»1. Er der ikke fastsat nogen frist for forelaeggelse af det bevis, der er noedvendigt for det sikrede beloebs frigivelse, er denne frist paa

a) 12 maaneder fra sidste frist for opfyldelse af det eller de primaere krav

b) 12 maaneder fra det eller de primaere kravs opfyldelse, hvis der ikke er fastsat nogen tidsfrist herfor.

2. Den i stk. 1 fastsatte frist maa under ingen omstaendigheder overstige tre aar fra det tidspunkt, sikkerheden blev fastsat til en bestemt forpligtelse, medmindre der foreligger force majeure.«

Forordning (EOEF) nr. 2169/86

10 Artikel 4 stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 2169/86 af 10. juli 1986 om de naermere regler for kontrol og udbetaling af produktionsrestitutioner i korn- og rissektoren (4) bestemmer foelgende: »En fabrikant, der oensker at opnaa en produktionsrestitution, skal skriftligt anmode den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor stivelsen skal forarbejdes, om et restitutionscertifikat.«

11 Der kraeves forudgaaende stillelse af sikkerhed paa de betingelser, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2169/86, som er suppleret ved forordning (EOEF) nr. 3642/87 (5), og som bestemmer foelgende:

»Udstedelsen af et certifikat er betinget af, at fabrikanten stiller en sikkerhed over for den kompetente myndighed svarende til 25 ECU pr. ton basisstivelse, i givet fald multipliceret med den i bilaget anfoerte koefficient for den type stivelse, der skal anvendes.

Saafremt det produkt, der er anfoert i certifikatet, henhoerer under position 3906 B I i den faelles toldtarif (KN 3505 10 50), er sikkerheden dog lig med 105% af den produktionsrestitution, der skal ydes for fremstillingen af det paagaeldende produkt.«

12 Artikel 7, stk. 2, bestemmer foelgende:

»Det primaere krav, jf. artikel 20 i forordning (EOEF) nr. 2220/85, er, at den i ansoegningen anfoerte maengde stivelse forarbejdes til de anfoerte godkendte produkter inden for certifikatets gyldighedsperiode. Saafremt en fabrikant imidlertid har forarbejde mindst 95% af den i ansoegningen anfoerte maengde stivelse, anses ovennaevnte primaere krav for opfyldt.«

13 I artikel 7, stk. 4, stilles der saerlige betingelser for frigivelse af sikkerheden, naar det paagaeldende produkt henhoerer under KN-kode 3505 10 50. I den version, der fremgaar forordning (EOEF) nr. 165/89 (6) bestemmer dette stykke foelgende:

»Uden at stk. 2 tilsidesaettes, frigives den i stk. 1, andet afsnit, omhandlede sikkerhed kun, hvis den kompetente myndighed har modtaget bevis for, at produktet henhoerende under KN-kode 3505 10 50 er

a) blevet anvendt til fremstilling af andre produkter end dem, der er anfoert i listen i bilag I

b) blevet eksporteret til tredjelande.«

Forordning (EOEF) nr. 1722/93

14 Som det anfoeres i trettende betragtning dertil, viderefoerer Kommissionens forordning nr. 1722/93 af 30. juni 1993 (7) »... bestemmelserne i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2169/86 ... og tilpasser dem til den aktuelle markedssituation ...« og ophaever foelgelig den naevnte forordning.

15 Den bestemmer denne gang, at der skal stilles to forskellige sikkerheder.

16 Den foerste af disse sikkerheder er fastsat i artikel 8, som bestemmer foelgende:

»1. Udstedelsen af et certifikat er betinget af, at fabrikanten over for myndigheden stiller en sikkerhed svarende til 15 ECU/ton basisstivelse, i givet fald multipliceret med den i bilag II anfoerte koefficient for den type stivelse, der skal anvendes.

2. Frigivelsen af sikkerheden finder sted i overensstemmelse med forordning (EOEF) nr. 2220/85. Det primaere krav, jf. artikel 20 i naevnte forordning, er, at den i ansoegningen anfoerte maengde stivelse forarbejdes til de anfoerte godkendte produkter inden for certifikatets gyldighedsperiode. Saafremt en fabrikant har forarbejdet mindst 90% af den i ansoegningen anfoerte stivelse, anses ovennaevnte primaere krav dog for opfyldt.«

17 Artikel 9, stk. 2, bestemmer, at der skal stilles endnu en sikkerhed, hvis de paagaeldende produkter henhoerer under KN-kode 3505 10 50.

18 Denne bestemmelse lyder saaledes: »Hvis det i certifikatet anfoerte produkt henhoerer under KN-kode 3505 10 50, skal der i forbindelse med den i stk. 1 omhandlede meddelelse stilles en sikkerhed svarende til den restitution, der skal betales for fremstillingen af det paagaeldende produkt.«

19 Betingelserne for frigivelse af den i artikel 9 naevnte sikkerhed er opregnet i artikel 10, stk. 1, som bestemmer foelgende:

»1. Den i artikel 9, stk. 2, omhandlede sikkerhed frigives kun, hvis myndigheden har modtaget bevis for, at produktet henhoerende under KN-kode 3505 10 50

a) er blevet anvendt til fremstilling inden for Faellesskabets toldomraade af andre produkter end den, der er anfoert bilag II, eller

b) er blevet udfoert til tredjelande; ved direkte udfoersel til et tredjeland frigives sikkerheden foerst, naar myndigheden har modtaget bevis for, at det paagaeldende produkt har forladt Faellesskabets toldomraade.«

20 Der er fastsat overgangsbestemmelser i artikel 14, stk. 2, som lyder saaledes:

»Med henblik paa frigivelse af den sikkerhed, der er omhandlet i artikel 7 i forordning (EOEF) nr. 2169/86, finder artikel 10 ogsaa anvendelse paa dossierer, der endnu ikke er afsluttede paa tidspunktet for naervaerende forordnings ikrafttraedelse.«

II - De faktiske omstaendigheder og retsforhandlingerne for den nationale ret

21 Sagsoegeren i hovedsagen, Kyritzer Staerke GmbH (herefter »Kyritzer« eller »sagsoegeren i hovedsagen«), omdanner uforarbejdet stivelse til godkendte produkter, navnlig til esterificeret stivelse. Selskabet modtager produktionsrestitutioner herfor.

22 I december 1991 og januar 1992 blev 1 000 og 700 tons kartoffelstivelse placeret under officielt tilsyn. Produktionsrestitutionerne for fremstillingen af produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50 er fastsat i restitutionscertifikater af 9. december 1991, som aendret ved restitutionscertifikat af 16. marts 1992, og af 22. januar 1992, som aendret ved certifikat af 24. marts 1992.

23 I henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2169/86 afkraevede Hauptzollamt Potsdam Kyritzer sikkerheder, der androg 288 555,62 DEM og 216 877,42 DEM.

24 Ved anmeldelse om faerdiggoerelse af 10. januar henholdsvis 21. februar 1992 erklaerede Kyritzer at have fremstillet esterificeret eller etherificeret stivelse (herefter »de forarbejde produkter«) i maengder, der androg henholdsvis 950,94 tons og 631,38 tons.

25 Der blev den 24. februar 1995 kun foert bevis for forskriftsmaessig anvendelse af denne aendrede stivelse for maengder paa henholdsvis 706,870 tons og 587,061 tons. Foelgelig erklaerede Hauptzollamt ved afgoerelse af 9. maj 1995 sikkerhederne for fortabt med et beloeb paa 74 060,58 DEM regnet fra den 17. marts 1995 og paa 33 869,95 DEM regnet fra den 25. marts 1995, de datoer, da den i artikel 28, stk. 2, i forordningen af 1985 fastsatte frist udloeb.

26 De klager, der blev indgivet over Hauptzollamt's afgoerelse, blev ikke taget til foelge, ligesom Kyritzer heller ikke fik medhold i sit soegsmaal om sagens realitet for Finanzgericht.

27 Under sin anke til Bundesfinanzhof goer sagsoegeren i hovedsagen bl.a. gaeldende, at beviset for den forskriftsmaessige anvendelse af de forarbejde produkter ikke er et primaert krav som omhandlet i artikel 20, stk. 2, i forordningen af 1985, saaledes at hverken artikel 22, stk. 1, eller artikel 22, stk. 2, sammenholdt med artikel 28, stk. 2, i denne forordning giver grundlag for den ankede dom. Der er ifoelge sagsoegeren heller ikke tale om et sekundaert krav, men om et underordnet krav. Dette kan dog ifoelge sagsoegeren ikke give anledning til fortabelse af en del af sikkerheden paa de i artikel 24 i forordningen af 1985 naevnte betingelser, da denne har til formaal at fastsaette sanktioner for tilsidesaettelse af en forpligtelse og ikke for forsinkelser i dens opfyldelse.

III - De praejudicielle spoergsmaal

28 Da Bundesfinanzhof fandt, at nogle omstaendigheder stoettede den opfattelse, hvorefter en forskriftsmaessig anvendelse af de forarbejdede produkter er et primaert krav, mens andre taler for den modsatte opfattelse, stillede den Domstolen foelgende spoergsmaal:

»1) Er den anvendelse af forarbejdningsprodukter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, som er foreskrevet i artikel 10, stk. 1, jf. artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1722/93, et primaert krav efter artikel 20, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2220/85, for hvis opfyldelse der skal vaere fremlagt bevis senest inden udloebet af fristen i sidstnaevnte forordnings artikel 28, stk. 2, saaledes at den stillede sikkerhed i modsat fald fortabes i henhold til forordningens artikel 22, stk. 1 og 2?

2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende, spoerges: Kan der da i oevrigt udledes en frist af gaeldende faellesskabsret, inden for hvilken der skal fremlaegges bevis for produktets anvendelse i overensstemmelse med artikel 10, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1722/93, saaledes at sikkerheden fortabes helt eller delvis (i givet fald, da i hvilket omfang?), naar beviset fremlaegges for sent?«

IV - Det foerste spoergsmaal

29 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplysning om den noejagtige art af den forskriftsmaessige anvendelse af de forarbejdede produkter, som er afgoerende for, hvad der sker med de stillede sikkerheder.

30 For at besvare spoergsmaalet, maa der foretages en fortolkning af forordningerne af 1986 og af 1993, som ligger til grund for kravet om forskriftsmaessig anvendelse, og af forordning af 1985, som indeholder de naermere retsregler herfor.

A - De relevante retsregler

31 Jeg vil for det foerste naevne, at forordningen af 1985 finder anvendelse i dette tilfaelde. Det fremgaar nemlig af denne retsakts artikel 1, at i denne »fastlaegges bestemmelserne for sikkerhedsstillelse, som er foreskrevet i nedenstaaende forordninger [som opregnes], eller i gennemfoerelsesforordningerne hertil, medmindre der er fastsat andre bestemmelser i de paagaeldende forordninger ...«.

32 I denne forbindelse naevner artikel 1 baade forordning (EOEF) nr. 1418/76 (8), som forordningen af 1993 netop har til formaal at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelser til, og forordning (EOEF) nr. 2727/75 (9), som efterfulgtes af forordning nr. 1766/92, der er den anden grundforordning for forordningen af 1993. Der er foelgelig ikke tvivl om, at den garantiordning, der finder anvendelse, er den ved forordningen af 1985 fastsatte.

33 Selv om tvisten i hovedsagen i oevrigt er affoedt af en ansoegning om produktionsrestitutioner, der er indgivet i 1991, og som derfor ikke skulle vaere omfattet af forordningen af 1993, hvis ikrafttraedelse er fastsat til den 1. juli 1993 (10), er den omfattet af bestemmelserne i artikel 10 i forordningen af 1993 i henhold til dennes artikel 14.

34 Jeg vil erindre om, at ifoelge denne bestemmelses ordlyd finder artikel 10 - med henblik paa frigivelse af den sikkerhed, der er omhandlet i artikel 7 i forordningen af 1986 - ogsaa anvendelse paa dossierer, der endnu ikke er afsluttede paa det tidspunkt da forordningen af 1993 traadte i kraft.

35 Ud over betingelserne for frigivelse af den sikkerhed, der er stillet for de forarbejdede produkters forskriftsmaessige anvendelse, indeholder artikel 10 de naermere bestemmelser for udarbejdelse, fremlaeggelse og kontrol af beviset for denne anvendelse.

36 Det fremgaar imidlertid, at de ligheder, der findes mellem forordningerne af 1986 og 1993 berettiger, at de fortolkes under et med henblik paa besvarelsen af den nationale rets spoergsmaal.

37 Ordlyden af trettende betragtning til forordningen af 1993 viser nemlig, at formaalene med begge retsakter er identiske, og at deres indhold ligger taet paa hinanden, fordi de kun adskiller sig paa grund af nogle tilpasninger, der er begrundede med den aktuelle situation paa markedet.

B - Den forskriftsmaessige anvendelses art

38 For at afgoere, om den forskriftsmaessige anvendelse skal betegnes som et primaert krav, maa der henvises til affattelsen af de gaeldende forordninger, til det af faellesskabslovgiver forfulgte formaal og til den almindelige opbygning af den ved disse retsakter indfoerte ordning, jf. Domstolens faste praksis (11).

Forordningernes indhold

39 Det skal allerfoerst naevnes, at det eneste primaere krav, der udtrykkeligt naevnes i de to forordninger er, at stivelsen forarbejdes til godkendte produkter (12).

40 Der laegges altsaa vaegt paa betydningen af en forarbejdning af disse raavarer til bestemte produkter, som er en betingelse for udbetaling af produktionsrestitutioner (13).

41 Kravet om forskriftsmaessig anvendelse af de forarbejdede produkter er ikke kvalificeret paa denne maade.

42 Indfoerelsen af en ordning, der er forbeholdt produkter henhoerende under toldposition KN 3505 10 50, er affoedt af de aendringer, der i 1987 og 1989 blev foretaget i forordningen af 1986, og hvorved det foernaevnte andet afsnit i artikel 7, stk. 1, og det foernaevnte stk. 4 i artikel 7 blev tilfoejet.

43 Den oprindelige ordning er altsaa blevet suppleret ved fastsaettelse af et egentligt sikkerhedsbeloeb for fremstillingen af disse produkter og ved forpligtelsen til at anvende dem forskriftsmaessigt, idet beviset herfor giver mulighed for frigivelse af denne sikkerhed.

44 Disse aendringer har dog ikke udvidet betegnelsen primaert krav til at omfatte den forskriftsmaessige anvendelse.

45 De aendringer, der er sket efter udstedelsen af forordningen af 1993, og som hovedsageligt bestaar i en forpligtelse til at stille endnu en sikkerhed, som skal sikre en forskriftsmaessig anvendelse af produkterne, betegner heller ikke denne som et primaert krav.

46 Det maa derfor noedvendigvis spoerges, om denne begraensede betegnelse er bevidst og foelgelig skal fortolkes bogstaveligt, eller er en foelge af en udeladelse, hvilket ville berettige en mindre streng fortolkning.

47 Spoergsmaalet er ikke uden betydning, for alt efter tilfaeldet vil den sikkerhed, der stilles af en erhvervsdrivende, som har undladt at opfylde sin forpligtelse til forskriftsmaessig anvendelse, fortabes fuldt ud eller kun delvis, fordi forordningen af 1985 bestemmer, at en sikkerhed kun fortabes fuldt ud, saafremt et primaert krav ikke overholdes.

48 Saafremt en retsakt henfoerer to forskellige forpligtelser under samme ordning - fuld fortabelse af en sikkerhed, saafremt debitor ikke opfylder sine forpligtelser - mens den betegnelse, som anvendelsen af denne ordning afhaenger af, kun forbeholdes den ene af disse forpligtelser, rejser det desuden det problem, om ordningen vil blive forstaaet af de erhvervsdrivende, som den skal finde anvendelse paa.

49 For at afklare de omtvistede retsakters betydning, maa det undersoeges, hvilke formaal de to paagaeldende forordninger har.

De forfulgte formaal

50 Som det anfoeres i foerste betragtning til forordningen af 1993, er det paa grund af de saerlige forhold paa markedet for stivelse, herunder noedvendigheden af at opretholde konkurrencedygtige priser i forhold til priserne paa stivelse, der er produceret i tredjelande, og som importeres i form af varer, som EF-produkterne ikke er sikret tilstraekkelig beskyttelse mod gennem importordningen, berettiget at yde produktionsrestitutioner, saaledes at de paagaeldende forarbejdningsindustrier kan raade over stivelse og bestemte afledte produkter til en lavere pris end den, der ville foelge af anvendelsen af bestemmelserne i den faelles markedsordning for de paagaeldende produkter.

51 De relevante forordninger skal bl.a. fastsaette naermere regler for kontrol og udbetaling af produktionsrestitutioner for korn og ris, saaledes at de samme regler finder anvendelse i alle medlemsstater (14).

52 Det bestemmes, at produktionsrestitutionerne skal betales for anvendelse af stivelse og bestemte afledte produkter, der anvendes til fremstilling af bestemte varer (15), og at produktionsrestitutionerne ikke boer udbetales, foer forarbejdningen har fundet sted (16).

53 Faellesskabslovgiver har endelig angivet, at det er noedvendigt at fastlaegge det primaere krav i forbindelse med de forpligtelser, der paahviler fabrikanterne, og hvis overholdelse er garanteret ved en sikkerhedsstillelse (17).

54 Formaalet med faellesskabsbestemmelserne er altsaa at beskytte EF-produkter, der er fremstillet af stivelse, ved hjaelp af en ordning med produktionsrestitutioner, der skal udligne forskellen mellem faellesskabspriserne paa disse raavarer og priserne i tredjelande.

55 Det foelger heraf, at deres forarbejdning til godkendte produkter er en vaesentlig proces, som tilstraebes af lovgiver, og som er den eneste, der kan berettige udbetaling af produktionsrestitutioner, saa snart den er fuldfoert.

56 De aendringer, der i 1987 og 1989 blev indfoert i forordningen af 1986, og som i det vaesentlige blev gentaget i forordningen af 1993, har imidlertid til formaal at drage konsekvenserne af den saerlige beskaffenhed af esterificeret og etherificeret stivelse, som kan foere til visse former for spekulation for at opnaa produktionsrestitutioner mere end én gang (18).

57 Faellesskabslovgiver har antaget, at det var hensigtsmaessigt, for at undgaa en saadan spekulation, at fastsaette visse foranstaltninger for at sikre, at esterificeret og etherificeret stivelse ikke igen omdannes til en raavare, ved hvis anvendelse der kan ansoeges om restitutioner (19).

58 Lad mig erindre om, at artikel 20, stk. 2, i forordningen af 1985 definerer et primaert krav som et krav af grundlaeggende betydning for formaalet med den forordning, hvori kravet er fastlagt.

59 Der er ikke tvivl om, at bekaempelsen af svig paa omraadet for forarbejdningen af stivelse eller esterificeret eller etherificeret stivelse siden 1987 har vaeret et af de formaal, som faellesskabslovgiver forfoelger med de relevante forordninger. Desuden er en forskriftsmaessig anvendelse af de forarbejdede produkter det middel, der anvendes til at naa dette maal.

60 Jeg mener derfor, at den gaeldende ordning har et formaal af en saadan art, at det berettiger, at en forskriftsmaessig anvendelse betegnes som et primaert krav.

Forordningernes almindelige opbygning

61 Kravet om forskriftsmaessig anvendelse maa placeres i den gaeldende ordning.

62 Vi har set, at forordningerne af 1986 og 1993 indfoerer en ordning med faellesskabsstoette til visse produkter fremstillet ved hjaelp af stivelse for at udligne prisforskellen mellem produktionen i medlemsstaterne og i tredjelande.

63 Produktionsrestitutionerne er foelgelig et centralt element i den indfoerte ordning og er selve genstanden for de gaeldende bestemmelser samt det vigtigste instrument til deres ivaerksaettelse. Det er nemlig disse restitutioner, som giver mulighed for at gennemfoere de oekonomiske transaktioner, som det drejer sig om at bevare.

64 Under disse omstaendigheder kan det vaere forbloeffende at konstatere, at udbetalingen af restitutionerne ikke ogsaa er betinget af, at de forarbejdede produkter anvendes forskriftsmaessigt.

65 Der er imidlertid en logik i denne forskel i ordningen. Forarbejdningen af landbrugsprodukter er den grundlaeggende proces, som berettiger produktionsrestitutioner, hvis funktion er at udligne prisforskellene, mens forpligtelsen til forskriftsmaessig anvendelse af produkterne, som gaelder for nogle af dem, skal forhindre enhver fordrejning af ordningen for betaling af restitutioner. Forskellen mellem de to typer transaktioners beskaffenhed berettiger saaledes, at der kun er anvendt en ordning med sikkerhedsstillelse for at sikre, at produkterne anvendes normalt, uden at dette valg mindsker betydningen af den plads, som denne fase har i den lovbestemte ordning.

66 Lad mig ligeledes naevne, at sikkerheden, som oprindeligt var et enkelt beloeb, nu senere er blevet fordoblet for specielt at sikre denne anvendelse, hvilket saaledes vidner om, at lovgiver har vaeret mindst lige saa opmaerksomt optaget af svig som af at gennemfoere den faelles landbrugspolitik selv.

67 Saafremt en forskriftsmaessig anvendelse af de forarbejdede produkter ikke var et primaert krav, kunne den i oevrigt efter min opfattelse kun vaere et underordnet krav. Ved sekundaert krav forstaas nemlig ifoelge artikel 20, stk. 3, i forordningen af 1985 et krav om overholdelse af fristen for opfyldelse af et primaert krav, hvilket ikke kan vaere tilfaeldet med hensyn til den forskriftsmaessige anvendelse, der er foreskrevet i artikel 7, stk 4, i forordningen af 1986 og artikel 10, stk. 1, i forordningen af 1993, som fastsaetter en forpligtelse til at udfoere en handling uden at naevne nogen frist.

68 Imidlertid forekommer sanktionen for manglende opfyldelse af et underordnet krav, der ifoelge artikel 24 i forordningen af 1985 »... medfoerer fortabelse af 15% af den paagaeldende del af det sikrede beloeb«, hverken at vaere forenelig med indfoerelsen, ved forordningen af 1993, af en sikkerhed, der er forbeholdt den forskriftsmaessige anvendelse, eller med formaalet med sikkerhederne paa landbrugsomraadet, saaledes som de anvendes af faellesskabsretten.

69 Man kan nemlig ikke forestille sig, at faellesskabslovgiver skulle have bestemt, at der skal stilles en yderligere sikkerhed, og fastsat beloebet for denne, og samtidig skulle tilsigte, at en undladelse af at udfoere den saaledes garanterede handling kun skulle medfoere et tab af en saa begraenset del af dette beloeb.

70 Hvis der kun var en maksimal risiko svarende til 15% af sikkerheden, ville det naturligvis fratage de gaeldende bestemmelser enhver afskraekkende virkning og beroeve dem deres tilsigtede virkning, fordi en erhvervsdrivende ved at benytte sig af svig kunne imoedese, at han ville modtage en ny produktionsrestitution, hvis stoerrelse ville vaere lig med hele sikkerheden (20).

71 Det fremgaar desuden af artikel 3 i forordningen af 1985, at en sikkerhed er et beloeb, som skal betales eller fortabes, saafremt en bestemt forpligtelse ikke opfyldes, saaledes at det aldrig kan udelukkes, at hele sikkerheden fortabes.

72 Det maa derfor noedvendigvis fastslaas, at bekaempelse af svig, naar der er tale om produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, indtager en vaesentlig plads i den ordning, der er indfoert ved faellesskabsbestemmelserne. Den oekonomiske risiko, som ulovlig modtagelse af flere restitutioner for samme produkt udgoer for ordningen, berettiger, at den forskriftsmaessige anvendelse placeres paa niveau med de primaere krav, selv om det maa beklages, at lovgiver ikke udtrykkeligt har betegnet den saadan, hvilket risikerer at give anledning til forskellige fortolkninger.

73 Jeg vil imidlertid henvise til, at Domstolen ved sin vurdering af faellesskabsbestemmelser i forhold til retssikkerhedsprincippet tager hensyn til, om den beroerte person er fagkyndig, der bedre end en blot privatperson er i stand til at forstaa, hvad en tvetydig retsakt gaar ud paa, ved hjaelp af andre elementer end blot dens sproglige udtryk (21).

74 For oejeblikket har droeftelsen af, hvordan det omtvistede krav skal betegnes, kun interesse for bestemmelsen af, hvilken sanktion der finder anvendelse, saafremt forpligtelsen ikke opfyldes. Jeg mener nemlig, at Kyritzer skulle overholde den frist, der gaelder i henhold til artikel 28 i forordningen af 1985, uanset hvilket niveau man vil henfoere kravet om forskriftsmaessig anvendelse til, da forordningen ikke begraenser denne frist til beviset for de primaere krav, og da der ikke er nogen saerlig indsats, der berettiger en saadan fortolkning (22). Den forpligtelse, der paahviler sagsoegeren i hovedsagen, til inden for en vis frist at bevise, at der er sket forskriftsmaessig anvendelse, var saaledes ikke det mindste tvetydig og var ikke paavirket af den usikkerhed, som kunne opstaa blot ved at laese forskrifterne om indfoerelse af denne anvendelse.

75 Jeg konkluderer derfor, at den forskriftsmaessige anvendelse, der foreskrives for forarbejdede produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, i artikel 10, stk. 1, i forordningen af 1993, er et primaert krav.

C - Fristen for fremlaeggelse af beviser og fortabelse af sikkerheden

76 Det foelger af artikel 21 i forordningen af 1985, at en sikkerhed frigives, saafremt der er fremlagt bevis for, at alle primaere, sekundaere og underordnede krav er opfyldt.

77 Artikel 7, stk. 4, i forordningen af 1986 og artikel 10, stk. 1, i forordningen af 1993 bekraefter, at opfyldelse af kravet om forskriftsmaessig anvendelse er en forudgaaende betingelse for sikkerhedens frigivelse.

78 Artikel 28 i forordningen af 1985 omhandler det tilfaelde, som der er tale om her, at der ikke er fastsat nogen frist for fremlaeggelse af de beviser, der er noedvendige for at opnaa frigivelse af en sikkerhed. Fristen er saa paa tolv maaneder med forskelligt begyndelsestidspunkt, alt efter, om der er fastsat en saerlig frist for opfyldelsen af det primaere krav eller ikke.

79 Ligesom Kommissionen mener jeg, at man maa henholde sig til forordningen af 1986 for at fastslaa, om der er en saadan frist, fordi det er i henhold til denne retsakt, at forpligtelsen til forarbejdning og forskriftsmaessig anvendelse af de forarbejdede produkter er blevet indgaaet. I saerdeleshed finder artikel 10 i forordningen af 1993 kun anvendelse paa dossierer, der endnu ikke er afsluttede, med henblik paa frigivelsen af sikkerheden. Det er foelgelig de betingelser, der karakteriserer den forskriftsmaessige anvendelse, og de naermere regler for kontrollen med deres faktiske opfyldelse, saaledes som de er opregnet i forordningen af 1993, der skal finde anvendelse med tilbagevirkende gyldighed, og ikke spoergsmaalet om fristen for opfyldelse af et af de lovbestemte krav.

80 I modsaetning til Kommissionen mener jeg imidlertid ikke, at kravet om forskriftsmaessig anvendelse skal henfoeres under samme ordning med hensyn til frister som kravet om forarbejdning, selv om de begge maa betegnes som primaert krav.

81 Artikel 7, stk 4, i forordningen af 1986 opstiller nemlig ingen frist for den forskriftsmaessige anvendelse, mens artikel 7, stk. 2, bestemmer, at forarbejdningen skal have fundet sted inden for restitutionscertifikatets gyldighedsperiode.

82 Udvidelsen af den frist, der gaelder for forarbejdningen af stivelsen, til at omfatte den forskriftsmaessige anvendelse, foelger af en udvidende fortolkning af bestemmelsen, som ikke kan accepteres i betragtning af forskellene mellem disse to etaper i fremstillingen af basisproduktet stivelse. Forarbejdningen er nemlig den etape i den industrielle proces, som faellesskabslovgiver har fastsat som det maal, der skal stoettes, mens den forskriftsmaessige anvendelse kun er ophoejet til primaert krav med det formaal at bekaempe svig. Uden et saadant krav ville dens eksistens kun vaere foelgen af industrielle eller kommercielle valg og ville ikke have nogen naturlig eller systematisk karakter.

83 Det kan altsaa ikke haevdes, som Kommissionen og den forelaeggende ret goer, at den forskriftsmaessige anvendelse er en noedvendig forlaengelse af forarbejdelsen, saaledes at den maa vaere omfattet af ordningen i artikel 7, stk. 2.

84 Det foelger heraf, at fabrikanterne ikke er paalagt nogen frist for at foretage den forskriftsmaessige anvendelse af de forarbejdede produkter. Det er foelgelig artikel 28, stk. 1, litra b), i forordningen af 1985, der finder anvendelse.

85 Beviset for den forskriftsmaessige anvendelse skal, som Bundesfinanzhof har anfoert, foelgelig fremlaegges inden for en frist paa hoejst tolv maaneder regnet fra den dato, hvor denne har fundet sted.

86 Ifoelge artikel 28, stk. 2, i forordningen af 1985 maa denne frist »... under ingen omstaendigheder overstige tre aar fra det tidspunkt, sikkerheden blev fastsat til en bestemt forpligtelse, medmindre der foreligger force majeure«.

87 Hvis man laegger til grund, som Kyritzer og Kommissionen har ladet forstaa, at den ene sikkerhed er stillet i december 1991 og den anden i januar 1992, skulle den forskriftsmaessige anvendelse have vaeret bevist senest i december 1994 og i januar 1995. Det er ikke bestridt, at dette er sket mellem april og september 1995, saaledes at fristen i artikel 28, stk 2, i forordningen af 1985 var overskredet.

88 Foelgelig maa sikkerheden erklaeres for fortabt i sin helhed i henhold til artikel 22, stk. 1 og 2, i forordningen af 1985.

89 Kyritzer's argument om, at saafremt faellesskabslovgivningen skulle fortolkes saaledes, at den bestemmer, at sikkerheden fortabes, saafremt fristen for fremlaeggelse af beviset overskrides, vil fabrikanten af et produkt henhoerende under KN-kode 3505 10 50 vaere offer for en uberettiget forskelsbehandling i forhold til andre fabrikanter af godkendte produkter, forekommer mig ikke begrundet.

90 Som sagsoegeren i hovedsagen selv har anfoert, er den forskellige behandling af en fabrikant af esterificeret eller etherificeret stivelse og en fabrikant af et andet godkendt produkt berettiget af en risiko for svig, som er speciel for den foerstnaevnte aktivitet. Da situationerne er forskellige, er det altsaa i overensstemmelse med forbuddet mod forskelsbehandling, at de ikke behandles lige, og at der findes en saerlig ordning for produktionsprocessen for denne type stivelse (23).

91 Med hensyn til den af Kyritzer paaberaabte tilsidesaettelse af proportionalitetsprincipppet som foelge af den foreslaaede fortolkning maa det i overensstemmelse med Domstolens faste praksis undersoeges, om de foranstaltninger, som ivaerksaettes, er rimelige og noedvendige for at opfylde det tilsigtede maal, og om de gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at naa det (24).

92 Fortabelse af hele sikkerheden, naar der ikke er foert bevis for den forskriftsmaessige anvendelse inden for en bestemt frist, er ubestrideligt egnet til at naa det af lovgiver forfulgte maal at bekaempe svig.

93 Med hensyn til spoergsmaalet, om de anvendte midler var noedvendige, er jeg ikke overbevist om, at det som haevdet af Kyritzer er tilstraekkeligt, at fabrikanten tilskyndes til at overholde kravet om anvendelse, at forlaenge sikkerheden, saa laenge beviset for den forskriftsmaessige anvendelse ikke er fremlagt.

94 En ordning, hvorefter frigivelse af sikkerheden er betinget af, at der foeres bevis for den forskriftsmaessige anvendelse uden praecis frist, medfoerer alvorlige ulemper, fordi den skaber en situation med uvished med hensyn til sikkerhedens noejagtige status. Hvis den forskriftsmaessige anvendelse nemlig af forskellige grunde ikke var sket, ville den omstaendighed, at det var umuligt at erklaere sikkerheden for fortabt, fordi det, i hvert fald teoretisk, var muligt at foere bevis for, at kravet var opfyldt, uden at der gjaldt nogen frist herfor, definitivt fastlaase sikkerheden til skade for den erhvervsdrivende, der var den faktiske debitor, eftersom han ikke var det retligt, og til skade for den kompetente myndighed, som ikke ville vaere bemyndiget til at raade over den.

95 Denne situation ville desuden vaere i strid med selve sikkerhedens funktion, der i artikel 3, litra a), foerste afsnit, i forordningen af 1985 defineres som »... garanti for betaling eller fortabelse af et bestemt beloeb til en ansvarlig myndighed, saafremt en bestemt forpligtelse ikke opfyldes« (25). Formaalet med sikkerheden er altsaa ikke, at den fortsat skal afvente, at der foeres bevis for, at en forpligtelse, der er blevet umulig, er blevet udfoert. Den skal frigives eller fortabes, alt efter om den erhvervsdrivende har eller ikke har opfyldt sin forpligtelse. Det eneste middel til at fastslaa, om en erhvervsdrivende har opfyldt sin forpligtelse, er imidlertid, naar han ikke selv foerer bevis herfor, at fastsaette en frist, ud over hvilken hans tavshed gaelder som manglende opfyldelse. Det er denne mulighed, faellesskabslovgiver har valgt.

96 Det skal altsaa bevises inden for fristen i artikel 28, stk. 1, litra b), i forordningen af 1985, eller inden for fristen i artikel 28, stk. 2, saafremt den sidstnaevnte er laengere end den foerstnaevnte, at de forarbejdede produkter er anvendt forskriftsmaessigt. Manglende overholdelse af den gaeldende frist medfoerer fortabelse af sikkerheden.

97 Da det foerste spoergsmaal er blevet besvaret bekraeftende, er det ikke fornoedent at besvare det andet.

Forslag til afgoerelse

98 Paa baggrund af disse betragtninger foreslaar jeg, at det foerste praejudicielle spoergsmaal, der er stillet af Bundesfinanzhof, besvares saaledes:

»Artikel 10, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1722/93 af 30. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 og (EOEF) nr. 1418/76 for saa vidt angaar ordningerne med produktionsrestitutioner for korn og ris skal fortolkes saaledes, at anvendelse af et produkt henhoerende under KN-kode 3505 10 50 eller udfoersel af dette produkt til tredjelande, som foreskrives i denne bestemmelse, er et primaert krav som omhandlet i artikel 20, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter, hvis overholdelse skal vaere bevist inden for de frister, der er fastsat i den naevnte forordnings artikel 28, saaledes at sikkerheden i modsat fald fortabes i sin helhed i henhold til denne forordnings artikel 22, stk. 1 og 2.«

(1) - De »godkendte produkter« er de produkter, der er opregnet i forskellige lister, hvoraf de fleste findes i bilag til forordningerne om produktionsrestitutioner for korn og ris. Betegnelsen »godkendte produkter« daekker bl.a. forskellige slags papir (avispapir, kraftpapir, karbonpapir) eller vaevet stof. Det daekker ligeledes esterificeret eller etherificeret stivelse, som der er tale om i dette tilfaelde.

(2) - Produkt, der naevnes under KN-kode 3505 10 50.

(3) - Herefter »forordningen af 1985«, EFT L 205, s. 5.

(4) - Herefter »forordningen af 1986«, EFT L 189, s. 12.

(5) - Kommissionens forordning af 2.12.1987 om aendring af forordning nr. 2169/86 (EFT L 342, s. 10).

(6) - Kommissionens forordning af 24.1.1989 om aendring af forordning nr. 2169/86 (EFT L 20, s. 14).

(7) - Forordning om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 og (EOEF) nr. 1418/76 for saa vidt angaar ordningerne med produktionsrestitutioner for korn og ris (EFT L 159, s. 112). Ogsaa kaldet »forordningen af 1993«.

(8) - Raadets forordning af 21.6.1976 om den faelles markedsordning for ris (EFT L 166, s. 1).

(9) - Raadets forordning af 29.10.1975 om den faelles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1). Denne forordning blev ophaevet ved artikel 26, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 af 30.6.1992 om den faelles markedsordning for korn (EFT L 181, s. 21), som i oevrigt praeciserer, at: »Henvisning til den i henhold til stk. 1 ophaevede forordning skal betragtes som henvisninger til naervaerende forordning ...«

(10) - Artikel 14, stk. 1, i forordningen af 1993.

(11) - Jf. f.eks. dom af 5.5.1988, sag 91/87, Gutshof-Ei, Sml. s. 2541, praemis 9 ff., af 7.11.1991, sag C-22/90, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5285, praemis 14 ff., og af 29.1.1998, sag C-315/96, Lopex Export, Sml. I, s. 317, praemis 18.

(12) - Artikel 2, stk. 2, i forordningen af 1986 og artikel 8, stk. 2, i forordningen af 1993.

(13) - Fjerde betragtning til forordningen af 1986.

(14) - Foerste betragtning til forordningen af 1986 og anden betragtning til forordningen af 1993.

(15) - Tredje betragtning til forordningen af 1986 og sjette betragtning til forordningen af 1993.

(16) - Femte betragtning til forordningen af 1986 og tiende betragtning til forordningen af 1993.

(17) - Sjette betragtning til forordningen af 1986 og tolvte betragtning til forordningen af 1993.

(18) - Foerste betragtning til forordning nr. 3642/87 om aendring af forordningen af 1986 og niende betragtning til forordningen af 1993.

(19) - A.st.

(20) - Med hensyn til produktionsrestitutioners og sikkerhedernes respektive stoerrelser, se punkt 11 og 18 i naervaerende forslag til afgoerelse.

(21) - Jf. i denne forbindelse dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 4559, praemis 58.

(22) - Overholdelse af fristen i artikel 28 er afgoerende for sikkerhedens frigivelse. Ifoelge artikel 21 frigives sikkerheden imidlertid, saa snart der er foert bevis for, at alle kravene er opfyldt.

(23) - Jf. f.eks. dommen i sagen National Farmers' Union m.fl., praemis 61.

(24) - Jf. bl.a. dom af 13.5.1997, sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Raadet, Sml. I, s. 2405, praemis 54, og af 29.1.1998, sag C-161/96, Suedzucker, Sml. I, s. 281, praemis 31.

(25) - Min fremhaevelse.