FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 15. juli 2004 ( )

Sag C-153/03

Caisse nationale des prestations familiales

mod

Ursula Weide, gift Schwarz

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour de Cassation (Luxembourg))

»Familieydelser – børnepasningsydelse – suspension af retten til ydelsen i beskæftigelsesstaten – ret til ydelser af samme art i bopælsstaten«

I – Indledning

1. Genstanden for denne sag er en negativ kompetencekonflikt. Ursula Weide, gift Schwarz ( ), var beskæftiget i Luxembourg, men boede med sin familie i Tyskland. Hun afbrød sin beskæftigelse for at passe sine børn. Tyskland nægtede hende børnepasningsydelse, mens Luxembourg kun tildelte hende et beløb svarende til forskellen mellem den tyske børnepasningsydelse og den højere luxembourgske børnepasningsydelse. Spørgsmålet er, hvilken stat der i henhold til forordning nr. 1408/71 ( ) og forordning nr. 574/72 ( ) prioritært var forpligtet til at tildele hende børnepasningsydelsen.

II – Faktiske omstændigheder og den præjudicielle anmodning

2. Ved Cour de Cassation (Storhertugdømmet Luxembourg) verserer en sag, hvor Ursula Weide søger at opnå ret til den luxembourgske børnepasningsydelse.

3. Ursula Weide er uenig med den kompetente luxembourgske institution, Caisse nationale des prestations familiales (herefter »CNPF«), om, hvorvidt hun har ret til fuld luxembourgsk børnepasningsydelse. CNPF tildeler hende kun forskellen mellem den tyske børnepasningsydelse og den højere luxembourgske børnepasningsydelse. Ursula Weide har ved to luxembourgske retsinstanser fået medhold i denne tvist. Disse lagde til grund, at Ursula Weides krav fulgte af artikel 13 og 73 i forordning nr. 1408/71. Artikel 76 i forordning nr. 1408/71 giver ifølge de to retsinstanser ikke CNPF lov til at stille ydelsen i bero med et beløb svarende til den tilsvarende tyske ydelse, eftersom Ursula Weide i medfør af endelige domme ved to tyske retsinstanser ikke kunne gøre krav på den tyske ydelse.

4. Den luxembourgske tredjeinstans, Cour de Cassation, er imidlertid i tvivl om den rette fortolkning af artikel 76 i forordning nr. 1408/71 og har derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:

»1) Skal artikel 76 i Rådets forordning )(EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, fortolkes således, at den udelukkende finder anvendelse, såfremt den vandrende arbejdstager har ret til familieydelser i henhold til lovgivningen i beskæftigelsesstaten og i henhold til lovgivningen i den stat, hvor hans familiemedlemmer er bosat?

2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, kan beskæftigelsesstatens institutioner da stille retten til familieydelser i bero, hvis de er af den opfattelse, at bopælsstatens afslag på at udbetale familieydelser ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten?

3) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, åbner artikel 76 da mulighed for, at beskæftigelsesstaten kan anvende antikumulationsreglen, hvorefter der skal ske samordning af ydelser, når den vandrende arbejdstagers ægtefælle i henhold til lovgivningen i den stat, hvor familiemedlemmerne er bosat, modtager eller er berettiget til familieydelser af samme art?«

5. De sagsakter, som Cour de Cassation har fremsendt, og parternes indlæg viser imidlertid, at der er behov for at supplere anmodningen om præjudiciel afgørelse.

6. I forhold til sagens faktiske omstændigheder skal det præciseres, at Ursula Weide siden 1993 har arbejdet i Luxembourg, men at hun bor i Tyskland, hvor hendes mand også er beskæftiget. Den 11. maj 1998 fødte hun en søn. Efter barselsorlovens udløb og efter en kort periode med ubetalt ferie afbrød Ursula Weide sit ansættelsesforhold fra den 1. oktober 1998 til den 15. maj 2000 for at passe sine børn. Denne børnepasningsperiode blev i henhold til artikel 171, nr. 7, i den luxembourgske lov om sociale sikringsordninger (code des assurances sociales) anerkendt som bidragsperiode til pensionsforsikringen.

7. Endvidere skal det fastslås, at de kompetente myndigheder og to retsinstanser i Tyskland har nægtet Ursula Weide retten til børnepasningsydelse, skønt hun opfyldte alle betingelser i den tyske lovgivning. Disse afgørelser skyldtes, at de tyske instanser var af den overbevisning, at Ursula Weide i henhold til lovvalgsreglen i artikel 13, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71 alene var omfattet af luxembourgsk lovgivning. Selv hvis tysk lovgivning skulle have været anvendt samtidig, måtte kravet på luxembourgsk børnepasningsydelse ifølge de tyske instanser være det prioritære på grund af antikumulationsreglerne i henhold til artikel 76 i forordning nr. 1408/71 og artikel 10 i forordning nr. 574/72.

III – Retsforskrifter

8. I første omgang var det den ordlyd af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 og forordning nr. 574/72, der var fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1223/98 af 4. juni 1998 ( ), der skulle anvendes i den foreliggende sag. I mellemtiden er begge forordninger blevet ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1606/98 af 29. juni 1998 ( ), Rådets forordning (EF) nr. 307/1999 af 8. februar 1999 ( ) og ved Rådets forordning (EF) nr. 1399/1999 af 29. april 1999 ( ). Hverken disse eller de efterfølgende ændringer har imidlertid konsekvenser for den foreliggende sag.

A – Retten til tysk børnepasningsydelse

9. I Tyskland findes betingelserne for ret til børnepasningsydelse i § 1, stk. 1, i lov om børnepasningsydelse og forældreorlov (Gesetz zum Erziehungsgeld und zur Elternzeit):

»Ret til børnepasningsydelse har den, der

1. har bopæl eller sædvanligvis opholder sig i Tyskland

2. bor i en husstand sammen med et barn, som vedkommende har forældremyndighed over

3. selv yder dette barn omsorg og passer det

4. ikke eller ikke fuldt ud udøver erhvervsmæssig beskæftigelse.«

10. Vedrørende grænsearbejdere, der er arbejdstagere i én medlemsstat, men som bor i en anden, bestemmer lovvalgsreglen i artikel 13 i forordning nr. 1408/71 følgende:

»1. Med forbehold af artikel 14c og 14f er de personer, der er omfattet af denne forordning, alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

Med forbehold af artikel 14 til 17:

a) er en person, der har lønnet beskæftigelse på en medlemsstats område, omfattet af denne stats lovgivning, selv om han er bosat på en anden medlemsstats område [...]

b)-f) [...]«

B – Retten til luxembourgsk børnepasningsydelse

11. Den luxembourgske børnepasningsydelse udbetales til enhver person, der har lovlig bopæl i Luxembourg, der aktuelt opholder sig dér, og som i hjemmet passer ét eller flere børn, som ansøgeren eller dennes ægtefælle får udbetalt familieydelser til. Ydelsen betales fra førstedagen i den måned, der følger efter barselsorlovens udløb, eller fra det tidspunkt, hvor retten til svangerskabsydelse udløber, og den ophører på førstedagen i den måned, hvor barnet fylder to år. Ydelsen er et fast beløb uanset antallet af børn, der passes i hjemmet.

12. I henhold til artikel 73 i forordning nr. 1408/71 gælder betingelsen om luxembourgsk bopæl ikke for grænsearbejdere. Bestemmelsen lyder:

»En arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende, der er omfattet af en medlemsstats lovgivning, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosiddende på en anden medlemsstats område, ret til familieydelser efter lovgivningen i den førstnævnte stat, som om de pågældende var bosiddende på dennes område [...]«

C – Antikumulationsreglerne

13. Antikumulationsreglerne i artikel 76 i forordning nr. 1408/71 og i artikel 10 i forordning nr. 574/72 skal forhindre uberettiget kumulation af familieydelser.

14. Artikel 76 i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:

»1. Når der i medfør af lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmerne er bosat, kan udbetales familieydelser, stilles retten til familieydelser, der i medfør af lovgivningen i en anden medlemsstat i samme periode kan udbetales til det samme familiemedlem som følge af udøvelse af erhvervsvirksomhed, i påkommende tilfælde i overensstemmelse med artikel 73 eller 74, i bero i et omfang svarende til det beløb, der er fastsat i lovgivningen i førstnævnte medlemsstat.

2. Når der ikke er indgivet ansøgning om ydelser i den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmerne er bosat, kan den kompetente institution i den anden medlemsstat anvende bestemmelserne i stk. 1, som om der var blevet tilkendt ydelser i førstnævnte medlemsstat.«

15. Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 574/72 lyder:

»a) Retten til familieydelser eller børnetilskud i henhold til en medlemsstats lovgivning, hvorefter erhvervelse af ret til disse ydelser eller tilskud ikke er betinget af forsikring eller af lønnet eller selvstændig beskæftigelse, suspenderes, når der i den samme periode og for det samme familiemedlem består ret til ydelser enten i henhold til en anden medlemsstats nationale lovgivning alene eller i henhold til forordningens artikel 73, 74, 77 eller 78, med indtil et beløb svarende til disse ydelser.

b) Hvis der imidlertid udøves erhvervsmæssig beskæftigelse på den første medlemsstats område

i) af den person, der har ret til familieydelser, eller af den person, som ydelserne udbetales til, for så vidt angår de ydelser, der består ret til enten i henhold til en anden medlemsstats nationale lovgivning alene eller i henhold til forordningens artikel 73 eller 74, suspenderes dog retten til de familieydelser, der ydes enten i henhold til denne anden medlemsstats nationale lovgivning alene eller i henhold til disse artikler, med indtil et beløb svarende til de familieydelser, der er fastsat i lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmet er bosat. Ydelser, som udbetales af den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmet er bosat, afholdes af denne stat.

[...]«

D – Bestemmelser vedrørende uoverensstemmelser i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1408/71

16. Er to medlemsstater uenige om kompetencen til at tildele ydelser, gælder artikel 114 i forordning nr. 574/72:

»I tilfælde af uenighed mellem de kompetente institutioner eller myndigheder i to eller flere medlemsstater med hensyn til, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse i medfør af forordningens afsnit II, eller med hensyn til, hvilken institution der skal udrede ydelserne, modtager den pågældende, som ville kunne gøre krav på ydelser, hvis en sådan uenighed ikke forelå, foreløbige ydelser efter den for bopælsstedet gældende lovgivning, eller – dersom den pågældende ikke er bosat på en af de berørte medlemsstaters område – efter den lovgivning, der gælder for den institution, hvortil begæringen først er indgivet.«

17. Administrative spørgsmål og fortolkningsspørgsmål, der opstår som følge af denne eller senere forordninger eller af aftaler, som skal indgås i forbindelse hermed, kan medlemsstaterne endvidere i henhold til artikel 81, litra a), i forordning nr. 1408/71 forelægge for Den administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring under Kommissionen. De implicerede myndigheders, institutioners og personers ret til at benytte de procedurer og retsinstanser, der er fastsat i medlemsstaternes lovgivning, forordningen eller i traktaten, påvirkes imidlertid ikke af denne mulighed.

IV – Retlig vurdering

A – Formaliteten og fortolkningen af den præjudicielle anmodning

18. Oplysningerne fra Cour de Cassation er stadig tilstrækkelige til, at sagen kan antages til realitetsbehandling ( ). Parternes indlæg viser, at de har haft lejlighed til at tage stilling til den foreliggende sag på baggrund af det præjudicielle spørgsmål ( ). Parterne indlæg og retsmøderapporten indeholder endvidere tilstrækkelige oplysninger til i henhold til statuttens artikel 23 at give andre potentielt berørte mulighed for at udtale sig om alle relevante punkter under den mundtlige forhandling ( ).

19. Som til dels også antydet af CNPF, den luxembourgske regering og af Kommissionen er det i lyset af den viden om sagens faktiske omstændigheder, der blev erhvervet gennem sagsakterne og parternes indlæg ( ), alligevel nødvendigt at omformulere spørgsmålene. I den forbindelse skal det tages i betragtning, at den tyske børnepasningsydelse ikke forudsætter erhvervsmæssig beskæftigelse. Derfor fremhæver Kommissionen med rette, at en eventuel kumulation med rettigheder i henhold til artikel 73 i forordning nr. 1408/71 i en anden medlemsstat ikke skal vurderes på baggrund af artikel 76 i denne forordning, men på baggrund af artikel 10 i forordning nr. 574/72.

20. Herved opstår følgende spørgsmål:

1) Udelukker artikel 13, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71, at en grænsearbejder erhverver ret til familieydelser både i beskæftigelsesstaten og i bopælsstaten?

2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, hvilken stat er da i henhold til artikel 10 i forordning nr. 574/72 prioritært kompetent til at tildele familieydelser, når ægtefællen til en grænsearbejder er arbejdstager i bopælsstaten?

3) Kan beskæftigelsesstaten nægte udbetaling af den fulde familieydelse, når bopælsstaten er prioritært kompetent, men nægter udbetaling?

B – De omtvistede rettigheder

21. Det er uomtvistet, at både den luxembourgske børnepasningsydelse og den tyske børnepasningsydelse er familieydelser i den forstand, udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71. Det er også anerkendt, at Ursula Weide som arbejdstager i kraft af sin tilknytning til det luxembourgske socialforsikringssystem som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1408/71, kan gøre krav på den luxembourgske børnepasningsydelse i medfør af artikel 73, skønt hun bor med sin familie i Tyskland.

22. Omtvistet er det derimod, hvorvidt en samtidig ret til tysk børnepasningsydelse udelukkes ved artikel 13 i forordning nr. 1408/71. Denne lovvalgsregel har til hensigt at undgå samtidig anvendelse af flere medlemsstaters lovgivninger og de vanskeligheder, der kan opstå som følge heraf – herunder kumulation af rettigheder ( ). Hvis der i givet fald trods lovvalgsreglen består rettigheder i henhold til begge retssystemer, er parterne også uenige om, hvilken af de to stater der prioritært er forpligtet til at afholde ydelsen. Dette spørgsmål skal afgøres på baggrund af antikumulationsbestemmelser – her artikel 10 i forordning nr. 574/72. Antikumulationsbestemmelserne skal forhindre vandrende arbejdstageres uberettigede vinding ( ), for så vidt lovvalgsreglerne forfejler deres mål – nemlig at forhindre, at der erhverves flere rettigheder af samme art.

23. McMenamin-dommen ( ) synes at afklare begge de omtvistede punkter. Herefter er artikel 13 i forordning nr. 1408/71 ikke til hinder for at gøre krav på ydelser i bopælsstaten gældende. Når mindst én indehaver af forældremyndigheden er erhvervsaktiv i bopælsstaten, og en forældrepart samtidig er ydelsesberettiget i beskæftigelsesstaten, er det i henhold til artikel 10, litra a), nr. i), i forordning nr. 574/72 også familiens bopælsstat, der prioritært skal tildele familieydelser. Herom bemærkes konkret:

1. Lovvalgsreglen i artikel 13 i forordning nr. 1408/71

24. I henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 er personer, som denne forordning gælder for, kun omfattet af lovgivningen i én medlemsstat. Artikel 13, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71 bestemmer, at en person, der har lønnet beskæftigelse på en medlemsstats område, er omfattet af denne stats lovgivning, også når vedkommende bor på en anden medlemsstats område.

25. Den tyske regering lægger til grund, at det som følge heraf kun er de luxembourgske bestemmelser, der gælder for Ursula Weide. Ifølge den tyske regering udelukker lovvalgsreglerne, at en person er omfattet af lovgivningen i flere medlemsstater. Derfor kan der i den foreliggende sag i henhold til den tyske regering heller ikke erhverves kumulerede rettigheder, der ville medføre anvendelse af antikumulationsbestemmelserne, særlig artikel 10 i forordning nr. 574/72.

26. Heroverfor lægger de andre berørte parter til grund, at tysk og luxembourgsk ret trods lovvalgsreglen i artikel 13 i forordning nr. 1408/71 skal anvendes, således at antikumulationsbestemmelserne stadig kan anvendes. Den østrigske regering gør gældende, at artikel 13 i forordning nr. 1408/71 på familieydelsesområdet må vige for princippet om uindskrænket udøvelse af den frie bevægelighed. Kommissionen er af den opfattelse, at to beskæftigelsesstaters retssystemer er gældende i sagen, eftersom den ene ægtefælle er beskæftiget i Tyskland og den anden i Luxembourg. Ifølge Kommissionen påvirkes gyldigheden af princippet om, at hver enkelt arbejdstager kun er omfattet af én stats retssystem, derfor ikke.

27. McMenamin-dommen bekræfter denne anden opfattelse. I denne sag skulle det afklares, hvilken stat der skal betale børnetilskud, når moderen, der var ydelsesberettiget i bopælsstaten og ægtefælle til en lønmodtager i familiens bopælsstat, samtidig som grænsearbejder kunne gøre krav mod beskæftigelsesstaten gældende. Domstolen fastslog herom, at princippet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 om, at en arbejdstager kun er omfattet af lovgivningen i beskæftigelsesstaten, ikke udelukker, at særlige bestemmelser i denne forordning gælder, for så vidt angår enkelte ydelser. Derfor skulle McMenamin-sagen ifølge Domstolen bedømmes efter antikumulationsbestemmelserne ( ).

28. Tilsvarende gør den tyske regering som indsigelse heroverfor gældende, at antikumulationsbestemmelserne kun kan finde anvendelse, når en families rettigheder erhverves af forskellige personer. Dette synes i særlig grad at være muligt i forbindelse med børnetilskud, når rettighederne ikke er samlet hos en enkelt person, men erhverves af hver af de to forældreparter for sig, fordi de er beskæftiget i to forskellige medlemsstater. Som nødvendig konsekvens heraf indtog den tyske regering under retsmødet det standpunkt, at McMenamin-dommen forudsatte en situation, hvor begge forældreparter hver for sig kunne gøre krav i forskellige medlemsstater gældende. Faktisk erhvervedes rettighederne imidlertid af en enkelt person – nemlig af moderen.

29. Det afgørende er, at fællesskabsretten i henhold til fast praksis ikke er til hinder for gunstigere bestemmelser i national ret, såfremt disse er forenelige med fællesskabsretten ( ). Særligt gælder det, at ingen bestemmelse i forordning nr. 1408/71 kan fratage nogen en ret, som vedkommende uafhængigt af fællesskabsretten har erhvervet i medfør af en medlemsstats lovgivning ( ). Artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 begrænser derfor et retssystems udelukkelsesvirkning til kun at gælde ydelser, der forudsætter status som arbejdstager. Med hensyn til sådanne ydelser er det udelukkende beskæftigelsesstatens lovgivning, der finder anvendelse. Men hvis medlemsstaten tildeler dens bosiddende befolkning ydelser, der ikke betinger status som arbejdstager, ophæves udelukkelsesvirkningen af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ( ).

30. Lovvalgsreglen i artikel 13 i forordning nr. 1408/71 udelukker derfor ikke, at en grænsearbejder modtager ydelser i bopælsstaten, når disse ikke er betinget af status som arbejdstager.

2. Antikumulationsbestemmelsen i artikel 10 i forordning nr. 574/72

31. Artikel 10 i forordning nr. 574/72 omfatter bestemte former for kumulation af ret til familieydelser. Relevant er her det tilfælde, at der er tale om ydelser, der på den ene side er hjemlet i en medlemsstats lovgivning, i henhold til hvilken rettens erhvervelse ikke er afhængig af en forsikring, beskæftigelse eller af selvstændig virksomhed – in casu: retten til den tyske børnepasningsydelse – og på den anden side i artikel 73 i forordning nr. 1408/71 – in casu: retten til den luxembourgske børnepasningsydelse.

32. Artikel 10, litra a), i forordning nr. 574/72 fastsætter som det almindelige i denne situation, at retten i henhold til beskæftigelsesstatens lovgivning i medfør af artikel 73 i forordning nr. 1408/71 har forrang for retten i henhold til bopælsstatens lovgivning. Derfor suspenderes retten i henhold til bopælsstatens lovgivning med et beløb svarende til retten i henhold til beskæftigelsesstatens lovgivning.

33. I henhold til artikel 10, litra b), nr. i), i forordning nr. 574/72 har retten i henhold til bopælsstatens lovgivning imidlertid forrang, når den person, der har ret til familieydelser eller den person, som disse skal udbetales til, udøver erhvervsmæssig beskæftigelse i denne stat. I dette tilfælde bliver retten i henhold til beskæftigelsesstatens lovgivning suspenderet med et beløb svarende til retten i henhold til bopælsstatens lovgivning.

34. Ved en ordret fortolkning ville artikel 10, litra a), i forordning nr. 574/72 finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, da Ursula Weide, den person, der har ret til familieydelser, og som disse skal udbetales til, ikke er erhvervsmæssigt beskæftiget i bopælsstaten (Tyskland).

35. Denne følgeslutning ville imidlertid være i modstrid med antikumulationsreglernes grundtanke om, at det er familiens bopælsstat, der har forrang, når der udøves erhvervsmæssig beskæftigelse dér. I dette tilfælde er familiens tilknytning til bopælsstaten større end arbejdstagerens tilknytning til beskæftigelsesstaten ( ). Denne opfattelse svarer til den fortolkning, som Domstolen valgte i McMenamin-dommen. I denne sag brugte Domstolen artikel 10, litra b), nr. i), i forordning nr. 574/72, skønt det ikke var den ydelsesberettigede grænsearbejder, men derimod hendes ægtefælle, der udøvede erhvervsmæssig beskæftigelse i bopælsstaten.

36. Til grund for McMenamin-dommen lagde Domstolen lovgiverens motiver i forbindelse med indførelsen af formuleringen »af den person, der har ret til familieydelser, eller af den person, som ydelserne udbetales til«. Dette skete for at udvide personkredsen i forhold til den gamle ordlyd, der alene refererede til ægtefællen. Anledningen var tilfælde, hvor en fraskilt ægtefælle til den i medfør af artikel 73 i forordning nr. 1408/71 ydelsesberettigede havde erhvervsmæssig beskæftigelse i bopælsstaten ( ). En indskrænkning til den ydelsesberettigede var derimod ikke tilsigtet ( ), ville føre til urimelige resultater ( ) og til modstrid mellem artikel 76 i forordning nr. 1408/71 og artikel 10 i forordning nr. 574/72 ( ).

37. Som resultat heraf udviklede Domstolen princippet om, at retten til de ydelser, som udbetales af beskæftigelsesstaten i medfør af artikel 73 i forordning nr. 1408/71, suspenderes, når den person, der har forældremyndigheden over børnene, udøver erhvervsmæssig beskæftigelse i børnenes bopælsstat ( ).

38. Dette princip gælder fortsat og svarer også til CNPF's, den luxembourgske og østrigske regerings samt Kommissionens på nyere retspraksis ( ) grundede opfattelse hvorefter der ikke ved anvendelse af antikumulationsreglerne isoleret henses til den ydelsesberettigede, men til hele familien.

39. Det må ganske vist påpeges, at artikel 10 i forordning nr. 574/72 er blevet ændret i forhold til den ordlyd, der blev fortolket i McMenamin-dommen ( ), men disse ændringer fører ikke til nogen anden konklusion. Dette fremgår særligt af, at Domstolen allerede i McMenamin-dommen udtrykkeligt noterede sig disse ændringer uden i den forbindelse at drage sin konklusion i tvivl ( ). Heller ikke de ubetydelige sproglige ændringer i ajourføringen ved forordning nr. 118/97 ( ) fører til nogen anden konklusion.

40. Sammenfattende kan det derfor fastslås, at det i henhold til antikumulationsbestemmelsen i artikel 10 i forordning nr. 574/72 prioritært er bopælsstaten, der er kompetent til at tildele familieydelser, når ægtefællen til en personligt ydelsesberettiget grænsearbejder er arbejdstager i bopælsstaten.

C – Følgerne af bopælsstatens ulovlige nægtelse af en ydelse

41. Når den hidtidige vurdering lægges til grund, er det Forbundsrepublikken Tyskland, der prioritært har ansvaret for at tildele den omtvistede familieydelse. Uafhængigt af denne opfattelse ville de tyske institutioner – som den østrigske regering og Kommissionen med rette fremhæver – i henhold til artikel 114 i forordning nr. 574/72 i det mindste have været forpligtet til at tildele denne ydelse foreløbigt. CNPF og den østrigske regering konkluderer på baggrund heraf, at de luxembourgske institutioner kan suspendere ydelsen med et beløb svarende til den tyske ydelse. Kommissionen afviser derimod den ensidige nægtelse af sociale ydelser.

42. Ud fra ordlyden af artikel 10 i forordning nr. 574/72, hvorefter retten i henhold til den sekundært forpligtede medlemsstats lovgivning stilles i bero, kunne man udlede, at denne medlemsstat ikke er forpligtet til at udbetale familieydelsen. Denne følgeslutning er imidlertid i modstrid med Domstolens fortolkning af antikumulationsreglerne. I medfør af tidligere retspraksis blev retten efter den sekundært forpligtede medlemsstats lovgivning kun stillet i bero, når alle materielle og formelle betingelser, herunder en eventuelt påkrævet ansøgning om en ydelse, var opfyldt i den prioritært forpligtede medlemsstat ( ). De ydelsesberettigede kunne praktisk taget vælge, i hvilken medlemsstat de gjorde krav på en ydelse ved i givet fald at vælge at undlade at indgive en ansøgning i den prioritært forpligtede medlemsstat. Denne retspraksis blev ved artikel 76, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 begrænset til det tilfælde, hvor den ydelsesberettigede ikke har indgivet nogen ansøgning i den prioritært forpligtede medlemsstat. I dette tilfælde kan den kompetente institution i den anden medlemsstat anvende artikel 76, stk. 1 i forordning nr. 1408/71, som om der blev tildelt ydelser i den første medlemsstat.

43. Domstolen har herom fastslået, at artikel 76 i forordning nr. 1408/71 ikke kan opfattes som en ufravigelig prioritetsbestemmelse, eftersom dette ville begrænse de sociale rettigheder, som tilkommer vandrende arbejdstagere i henhold til artikel 73 i forordning nr. 1408/71. Artikel 76 skal imidlertid ikke medføre en begrænsning af det sociale gode, men kun forhindre en faktisk kumulation af ydelser ( ).

44. Denne vurdering må tilsvarende lægges til grund i forbindelse med artikel 10 i forordning nr. 574/72. Ifølge Domstolens opfattelse følger det nemlig af det grundlæggende princip om arbejdskraftens frie bevægelighed og af målsætningen med artikel 42 EF, at en bestemmelse, der skal forhindre kumulation af familieydelser, kun gælder, for så vidt den ikke uden retligt grundlag fratager de ydelsesberettigede en ydelse, som er hjemlet i en medlemsstats lovgivning ( ).

45. I den foreliggende sag har Ursula Weide indgivet de nødvendige ansøgninger i Tyskland og endda – ud over den forpligtelse, der påhviler hende i medfør af artikel 76, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 – forelagt sagen for to retsinstanser.

46. I øvrigt må det tages i betragtning, at Ursula Weide muligvis ikke længere kan opnå sin ret til ydelsen i Tyskland, eftersom der her allerede er truffet en endelig afgørelse i sagen. Det er ganske vist ikke på forhånd udelukket, at en anfægtelse af denne retskraft i henhold til Kühne & Heitz-dommen ( ), eller at en fremsættelse af erstatningskrav svarende til de ubetalte ydelser (inklusive sagsomkostningerne) i henhold til Köbler-dommen ( ) ville kunne tages til følge. Imidlertid er det på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke sikkert, at nogen af disse fremgangsmåder ville føre til et resultat, der er foreneligt med fællesskabsretten.

47. Derfor ville det være en overskridelse af målsætningen med antikumulationsbestemmelserne at tillade de luxembourgske myndigheder over for Ursula Weide at se bort fra de tyske myndigheders afgørelser og modregne tyske ydelser, der ikke tildeles i praksis.

48. Storhertugdømmet Luxembourg ville ikke dermed være endeligt forpligtet til at bære byrder, som Forbundsrepublikken Tyskland skal bære i henhold til antikumulationsbestemmelserne. Snarere forholder det sig, som Kommissionen med rette har fremhævet, således, at medlemsstaterne ikke må lade de vandrende arbejdstagere bære byrden ved indbyrdes uenighed, men at de i henhold til artikel 10 EF og artikel 84 i forordning nr. 1408/71 er forpligtet til at samarbejde. Også artikel 114 i forordning nr. 574/72, der fastsætter en foreløbig udbetaling af sociale ydelser, indtil denne uenighed er løst mellemstatsligt, understreger dette.

49. Denne mellemstatslige konfliktløsning er ikke begrænset til bilaterale kontakter – som de luxembourgske myndigheder ifølge den luxembourgske regering og CNPF's udsagn uden held har bestræbt sig på at få i stand. Som Kommissionen gør gældende, havde de derudover i medfør af artikel 81, litra a), i forordning nr. 1408/71 kunnet forelægge sagen for Den administrative Kommission. Supplerende kan der peges på muligheden for i henhold til artikel 227 EF at indbringe et traktatbrudssøgsmål for at tilvejebringe en endelig løsning ( ). Eventuelle overskydende betalinger ville skulle udlignes ifølge princippet om fællesskabssolidaritet eller i det mindste som konsekvens af en traktatbrudssag i henhold til artikel 228, stk. 1, EF.

50. Sammenfattende kan det derfor fastslås, at beskæftigelsesstaten ikke kan nægte udbetaling af den fulde familieydelse, når bopælsstaten er den prioritært kompetente stat, men nægter udbetaling.

V – Forslag til afgørelse

51. Derfor foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål som følger:

»1) Lovvalgsreglen i artikel 13 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, udelukker ikke, at en grænsearbejder modtager familieydelser i bopælsstaten, når disse ikke forudsætter status som arbejdstager.

2) I henhold til antikumulationsbestemmelsen i artikel 10 i Rådets forordning (EØF) nr. 572/74 af 21. marts 1972 om gennemførelse af forordning nr. 1408/71 er det bopælsstaten, der er prioritært kompetent til at tildele familieydelser, når ægtefællen til en personligt ydelsesberettiget grænsearbejder er arbejdstager i bopælsstaten.

3) Beskæftigelsesstaten kan ikke nægte udbetaling af den fulde familieydelse, når bopælsstaten er den prioritært kompetente stat, men nægter udbetaling.«