Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 7. april 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET NEDERLANDENE. - TRAKTATBRUD - BESKYTTELSE AF GRUNDVAND. - SAG 291/84.



Samling af Afgørelser 1987 side 03483



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Denne traktatbrudssag vedroerer gennemfoerelsen i nederlandsk ret af Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17 . december 1979 "om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer" ( 1 ( herefter benaevnt "direktivet "). Medlemsstaterne skulle saette "de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv" senest den 19 . december 1981 ( 2 ).

2 . Nederlandenes regering har ikke bestridt, at nogle af direktivets bestemmelser endnu ikke er blevet gennemfoert, eller kun er blevet det utilstraekkeligt . Den har i det vaesentlige anfoert, at selv om der ikke i nederlandsk ret findes formelle bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet, er der imidlertid allerede truffet en raekke materielle gennemfoerelsesforanstaltninger i Nederlandene . Paa nuvaerende tidspunkt er lov om beskyttelse af jordbunden ( Wet Bodembescherming ), som Kommissionen har oplyst under retsmoedet, traadt i kraft den 1 . januar 1987, men dekreterne til dens gennemfoerelse er endnu under forberedelse . Den sagsoegte regering erkender dette og haaber, at disse bestemmelser kan traede i kraft i aarets loeb .

3 . De begrundelser, som Kongeriget Nederlandene har fremfoert, vedroerer i det vaesentlige de vanskeligheder, man er stoedt paa efter talrige tilfaelde af forurening af jordbunden . For at afhjaelpe dette hastetilfaelde har man foelgelig maattet prioritere udarbejdelsen af midlertidige bestemmelser, hvilket har forsinket vedtagelsen af en endelig ordning .

4 . Kommissionen har i denne forbindelse med rette ikke undladt at citere Domstolens praksis, hvorefter

"en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at efterkomme forpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten" ( 3 ).

5 . Med hensyn til argumentet om, at der allerede er truffet en raekke materielle, om end ikke formelle gennemfoerelsesforanstaltninger, bl.a . ved indfoerelsen den 15 . september 1983 af et fleraarigt vejledende program for beskyttelse af jordbunden for 1984-1988 ( IMP-Bodem ), hvorved en vaesentlig del af direktivet gennemfoeres, bemaerkes, at

"hver enkelt medlemsstat (( skal )) gennemfoere direktiver paa en maade, der fuldt ud opfylder kravet om retssikkerhed, og saaledes overfoere direktivets bestemmelser til bindende internretlige bestemmelser ." ( 4 ).

Som Kommissionen har anfoert, gaelder dette ikke for et blot vejledende planlaegningsinstrument .

6 . Ved afgoerelsen af denne tvist maa der blandt de paagaeldende bestemmelser i direktivet sondres mellem dem, hvis manglende gennemfoerelse er erkendt ( I ), og dem, for hvilke den helt eller delvis bestrides ( II ).

7 . I . Artikel 4, stk . 1, 1 . led, drejer sig om det absolutte forbud mod enhver direkte udledning af stoffer naevnt i liste I i direktivets bilag I . Det er erkendt, at gennemfoerelsen heraf er utilstraekkelig .

8 . Artikel 4, stk . 2, vedroerer adgangen til at dispensere fra det naevnte forbud, naar grundvandet konstant er uanvendeligt til enhver anden brug . Den sagsoegte medlemsstat har ikke bestridt den manglende gennemfoerelse, men mener, at der ikke er tale om et traktatbrud paa dette punkt, og har herved henvist til, at "saadant grundvand ikke findes i Nederlandene ". Da det ikke er udelukket, at den beskrevne situation kan aendres, kan denne argumentation ikke laegges til grund .

9 . Med hensyn til artikel 5, stk . 1, sammenholdt med artikel 4, stk . 1, 2 . led, bestrides det ikke, at det betingede forbud mod at foretage "aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af ... stoffer" naevnt i liste I, ikke er blevet fuldt ud gennemfoert i nederlandsk ret .

10 . Med hensyn til artiklerne 7-12, stk . 1, har Nederlandenes regering erkendt, at disse bestemmelser, som vedroerer de forudgaaende undersoegelser, der er omhandlet i artiklerne 4 og 5 ( artikel 7 ), og de betingelser, paa hvilke de i samme artikler omhandlede tilladelser kan udstedes ( artiklerne 8-12, stk . 1 ), endnu ikke er tilstraekkeligt gennemfoert i nederlandsk ret, skoent de "materielt overholdes i vidt omfang ".

11 . Artikel 15 forpligter medlemsstaterne til at foere en fortegnelse over de tilladelser, der naevnes i artiklerne 4 og 5 . Den sagsoegte regering har i samme vendinger som for artiklerne 7 ff . erkendt, at gennemfoerelsen heraf er utilstraekkelig .

12 . Ifoelge artikel 16, stk . 3, skal der paalaegges medlemsstaternes embedsmaend tavshedspligt . Selv om den "materielt er blevet overholdt", er den ikke blevet gennemfoert inden for den fastsatte frist . Den nederlandske regering har erkendt dette og praeciseret, at artikel 69 i lov om beskyttelse af jordbunden har udfyldt denne lakune . Kommissionen har bekraeftet dette, men har fastholdt sit klagepunkt, fordi denne gennemfoerelse er sket for sent, og fordi der ikke er givet nogen officiel underretning om den nye bestemmelse .

13 . Hvad endelig angaar artikel 17, er det erkendt, at der ikke i den nationale lovgivning findes nogen bestemmelse om den oplysningspligt, der paahviler de medlemsstater, der agter at foretage udledninger i grundvandet "paa tvaers af landegraenserne ."

14 . II . Den foerste indsigelse vedroerer den manglende gennemfoerelse af artikel 4, stk . 3, hvorefter medlemsstaterne efter forudgaaende undersoegelse kan tillade udledning, der skyldes tilbagefoersel til samme vandfoerende lag af vand fra geotermisk anvendelse, af grubevand fra miner og stenbrud eller pumpevand fra visse bygge - og anlaegsarbejdsarbejder . Den nederlandske regering har anfoert, at den allerede gaeldende minelovgivning er en tilstraekkelig gennemfoerelse af denne bestemmelse . De forklaringer, der paa Domstolens anmodning er blevet afgivet under retsmoedet, indeholder ingen oplysninger, der er tilstraekkeligt praecise til at fastslaa, at den paagaeldende bestemmelse formelt er blevet gennemfoert . Det er navnlig ikke blevet praeciseret, om forpligtelserne i forbindelse med koncessionsordningen for miner, hvis ordlyd ikke er blevet fremlagt, omfatter den forudgaaende undersoegelse, som omtales i direktivet .

15 . Med hensyn til artikel 4, stk . 1, 3 . led, og artikel 5, stk . 2, har Kommissionen anfoert, at den aldrig har faaet tilsendt oplysninger vedroerende de "hensigtsmaessige foranstaltninger" til at undgaa enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i listerne I og II . Den sagsoegte regering har erklaeret, at den har til hensigt at fastsaette passende bestemmelser, blandt andet "i henhold til lov om beskyttelse af jordbunden ". Den har dog ikke givet nogen detaljeret forklaring herom, hverken om de paagaeldende bestemmelser eller om Kommissionens underretning herom . Det er foelgelig ogsaa godtgjort, at der foreligger et traktatbrud paa dette punkt .

16 . Artikel 6 handler om kunstig genopbygning af grundvandet og bestemmer, at der kraeves en saerlig tilladelse, som udstedes af medlemsstaterne i hvert enkelt tilfaelde paa betingelse af, at der ikke er risiko for forurening af grundvandet . Den sagsoegte regering mener, at artikel 14 i den nederlandske lov om grundvand, som traadte i kraft den 1 . marts 1984, og som forbyder enhver udledning af andet vand i grundvandet uden udtrykkelig tilladelse fra provinsernes parlamenter, er en tilstraekkelig gennemfoerelse af direktivets artikel 6, da de kompetente myndigheder er tilstraekkeligt underrettet om de forpligtelser, der foelger heraf . Ligesom Kommissionen mener jeg, at denne bestemmelse giver disse myndigheder et videre skoen end det i direktivet foreskrevne, og at artikel 6 derfor er utilstraekkeligt gennemfoert . Selv om det er sandsynligt, at det i praksis vil blive godtgjort, at der ikke er fare for forurening, skal den i artikel 6 foreskrevne foranstaltning gennemfoeres bindende i national ret ( 5 ). Da dette ikke er tilfaeldet, maa der ogsaa gives sagsoegeren medhold paa dette punkt .

17 . Det samme synes ikke at vaeret tilfaeldet med hensyn til artikel 12, stk . 2, og artikel 13 . Der er her tale om de kompetente nationale myndigheders kontrol med overholdelsen af de betingelser, der er fastsat i en tilladelse, og om den eventuelle tilbagekaldelse af denne, hvis betingelserne ikke overholdes . De oplysninger, som er blevet givet herom under retsmoedet, goer det ikke muligt at rejse fornyet tvivl om det skriftlige svar, som Kommissionen selv har afgivet paa det af Domstolen stillede spoergsmaal, hvorefter "loven om kemisk affald ( artikel 35, stk . 4, og artiklerne 12 og 13 ) og loven om affaldsstoffer ( artiklerne 46 ff ) indeholder de noedvendige bestemmelser paa omraadet", og "der findes tilsvarende bestemmelser i lov om grundvand med hensyn til tilladelse til kunstig genopbygning ( artiklerne 24 ff )".

18 . Tilbage staar artikel 18, der lyder saaledes :

"Gennemfoerelsen af foranstaltninger, der traeffes i henhold til dette direktiv, maa i intet tilfaelde medfoere en direkte eller indirekte forurening af det i artikel 1 omhandlede vand ."

Parterne er enige om, at der heri ligger et princip om "status quo", men de fortolker det forskelligt . Ifoelge den nederlandske regering kan den forurening, som denne artikel har til formaal at forhindre, kun skyldes forkert anvendelse af de foranstaltninger, der traeffes i henhold til direktivet . Kommissionen fortolker bestemmelsen bredere og mener, at denne bestemelse skal forhindre enhver forvaerring af den eksisterende forurening, uanset hvilket farligt stof den skyldes . Den mener foelgelig, at denne bestemmelse skal gennemfoeres saerskilt .

19 . Ved fortolkningen af artikel 18 maa man henholde sig til definitionerne i artikel 1 . Mens det dér klart er angivet, at "dette direktiv har til formaal at forebygge forurening af grundvandet med stoffer, som tilhoerer de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I eller II i bilaget" ( artikel 1, stk . 1 ), og mens begreberne direkte og indirekte udledning skal forstaas som "tilfoersel til grundvandet af stoffer naevnt i liste I eller II" (( artikel 1, stk . 2, litra b ) og c )*)), defineres begrebet forurening som "af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i grundvandet med saa skadelige virkninger, at den menneskelige sundhed eller vandforsyningen bringes i fare, at levende ressourcer og det akvatiske oekosystem skades, eller at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet ."

20 . Det fremgaar af den manglende henvisning til listerne I og II og af den udtrykkelige henvisning til udledning af energi foruden udledning af stoffer, at begrebet forurening ikke kan fortolkes indskraenkende ved at begraense det til at omfatte skader som foelge af udledning af stoffer henhoerende under listerne I og II . Artikel 18 forpligter medlemsstaterne til at forhindre enhver forurening af "alle former for vand under jordens overflade, i maetningszonen og i direkte kontakt med jordoverfladen eller undergrunden" (( artikel 1, stk . 2, litra a )*)) ved udledning af skadelige stoffer eller energi som foelge af foranstaltninger truffet i henhold til direktivet . Den indeholder altsaa en tvang ved valget af midler, som er en forpligtelse, der udtrykkeligt skal vaere fastsat, altsaa gennemfoert, i den nationale lovgivning .

21 . Jeg foreslaar foelgelig Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse :

- Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i henhold til EOEF-Traktaten, ved ikke inden for de fastsatte frister at gennemfoere artiklerne 4-12, stk . 1, 15, 16, stk . 3, 17 og 18 i Raadets direktiv af 17 . december 1979;

- den sagsoegte stat betaler sagens omkostninger .

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) EFT L*20 af 26.1.1980, s.*43 .

( 2 ) Direktivets artikel 21, stk . 1 .

( 3 ) Se senest sag 69/86, Kommissionen mod Den Italienske Republik, dom af 12 . februar 1987, Sml . s.*773 .

( 4 ) Dom af 2 . december 1986 i sag 239/85, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, praemis 7, Sml . s.*3645, 3657 .

( 5 ) Se dom 239/85, naevnt ovenfor, praemis 5 .