Domstolens Dom af 18. juni 2002. - Kongeriget Nederlandene mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Farlige stoffer - markedsføring og anvendelse - direktiv 76/769/EØF, 91/338/EØF og 1999/51/EF - undtagelse - tilpasning til den tekniske udvikling - retsgrundlag - begrænsning af anvendelsen af cadmium i Østrig og Sverige. - Sag C-314/99.



Samling af Afgørelser 2002 side I-05521



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Tilnærmelse af lovgivningerne - begrænsning af markedsføring og anvendelse af farlige stoffer og præparater - direktiv 76/769, 91/338 og 1999/51 - tilpasning til den tekniske udvikling - retsgrundlag - begrænsning af anvendelsen af cadmium i Østrig og Sverige - bestemmelse, der giver disse medlemsstater ret til at fortsætte med at anvende strengere bestemmelser - ugyldig

(Rådets direktiv 76/769, art. 2a og bilag I, og direktiv 91/338; Kommissionens direktiv 1999/51, bilaget)

Sammendrag

$$Nr. 3 i bilaget til direktiv 1999/51 om femte tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til direktiv 76/769 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater, hvorved der i nr. 24 i bilag I til direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/338, tilføjes et afsnit 4, der giver Republikken Østrig og Kongeriget Sverige en midlertidig tilladelse til at fortsætte med at anvende begrænsninger for cadmium, som går videre end dem, der er foreskrevet i afsnit 1, 2 og 3 i nr. 24, kan ikke betragtes som en tilpasning af bilag I til direktiv 76/769 til den tekniske udvikling i direktivets artikel 2a's forstand, og skal således annulleres.

Ved at give Kommissionen kompetence til med hjemmel i artikel 2a i direktiv 76/769 at vedtage de ændringer, der er nødvendige for tilpasning af direktivets bilag I til den tekniske udvikling har fællesskabslovgiver haft til hensigt at gøre øjeblikkelige tilpasninger af dette bilag på fællesskabsplan mulige, når der er blevet konstateret nye risici for menneskers sundhed og miljøet, der gør nye begrænsninger af anvendelsen af visse farlige stoffer og præparater nødvendige. For at Kommissionen kan benytte denne fremgangsmåde, er det afgørende, at den er i besiddelse af tilstrækkeligt pålidelige videnskabelige oplysninger, der viser, at det er nødvendigt at indføre sådanne begrænsninger af anvendelsen af det omhandlede stof eller præparat. Nr. 3 i bilaget til direktiv 1999/51 indebærer imidlertid ingen ny begrænsning af anvendelsen af cadmium på fællesskabsplan. Den går kun ud på at give disse to medlemsstater tilladelse til at opretholde de eksisterende begrænsninger af anvendelsen af dette stof.

( jf. præmis 24-27, 29 og 30 samt domskonkl. )

Parter

I sag C-314/99,

Kongeriget Nederlandene ved M.A. Fierstra og N. Wijmenga, som befuldmægtigede,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. van Lier og O. Couvert-Castéra, som befuldmægtigede, bistået af avocat J. Stuyck, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

støttet af

Kongeriget Sverige ved L. Nordling, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,

intervenient,

angående en påstand om annullation af nr. 3 i bilaget til Kommissionens direktiv 1999/51/EF af 26. maj 1999 om femte tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (tin, pentachlorphenol og cadmium) (EFT L 142, s. 22),

har

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene P. Jann, F. Macken og N. Colneric samt dommerne C. Gulmann (refererende dommer), D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, V. Skouris og C.W.A. Timmermans,

generaladvokat: F.G. Jacobs

justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 11. september 2001,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. november 2001,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 23. august 1999 har Kongeriget Nederlandene i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af nr. 3 i bilaget til Kommissionens direktiv 1999/51/EF af 26. maj 1999 om femte tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (tin, pentachlorphenol og cadmium) (EFT L 142, s. 22).

2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 11. april 2000 har Kongeriget Sverige fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers påstande.

Relevante forskrifter

3 Rådets direktiv 76/769/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (EFT L 262, s. 201) fastsætter regler, der begrænser markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater. Ifølge direktivets artikel 1, stk. 1, finder det anvendelse på de stoffer og præparater, der fremgår af listen i bilag I til direktivet.

4 Artikel 2 i direktiv 76/769 bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de farlige stoffer og præparater, der er angivet i bilaget, kun markedsføres eller anvendes under de vilkår, der er fastsat heri. [...]«

5 Ved Rådets direktiv 89/678/EØF af 21. december 1989 om ændring af direktiv 76/769 (EFT L 398, s. 24) er der i direktiv 76/769 indsat en artikel 2a, hvorefter de ændringer, der er nødvendige for tilpasning af bilagene til den tekniske udvikling, og som vedrører stoffer og præparater, der allerede er omfattet af direktiv 76/769, vedtages efter fremgangsmåden i artikel 29 i Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer (EFT 1967, s. 211), som ændret ved Rådets direktiv 92/32/EØF af 30. april 1992 (EFT L 154, s. 1, herefter »direktiv 67/548«).

6 Artikel 29 i direktiv 67/548 fastsætter, at Kommissionen med henblik på tilpasningen til den tekniske udvikling bistås af et udvalg, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, og som har Kommissionens repræsentant som formand. Det foreskrives bl.a. i artiklen, at Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, og at den i modsat fald forelægger Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal, et forslag om de foranstaltninger, der skal træffes.

7 Ved Rådets direktiv 91/338/EØF af 18. juni 1991 om tiende ændring af direktiv 76/769/EØF (EFT L 186, s. 59), der er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF), er der i bilag I til direktiv 76/769 indføjet et nyt nr. 24, der føjer cadmium og cadmiumforbindelser til de farlige stoffer og præparater, hvis markedsføring og anvendelse er genstand for begrænsninger. Der angives tre anvendelser af cadmium og cadmiumforbindelser - som farvestoffer, som stabilisatorer og til overfladebehandling (cadmiering) - hvis anvendelse reguleres.

8 Artikel 2 i direktiv 91/338 bestemmer:

»Som følge af udviklingen med hensyn til viden og teknikker for så vidt angår mindre farlige erstatningsstoffer for cadmium og cadmiumforbindelser tager Kommissionen i samråd med medlemsstaterne situationen op til fornyet vurdering efter fremgangsmåden i artikel 2a i direktiv 76/769/EØF, første gang inden for en frist på tre år fra den i artikel 3, stk. 1, nævnte dato og derefter med regelmæssige mellemrum.«

9 Artikel 69, stk. 1, i akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1, herefter »tiltrædelsesakten«), bestemmer vedrørende Republikken Østrig, at i en periode på fire år fra tiltrædelsesdatoen finder de i bilag VIII nævnte bestemmelser ikke anvendelse på denne medlemsstat i overensstemmelse med dette bilag og med forbehold af betingelserne deri.

10 Tiltrædelsesaktens artikel 112, stk. 1, indeholder i samme ordlyd en tilsvarende overgangsordning for Kongeriget Sverige, for så vidt angår bestemmelserne i bilag XII.

11 Nr. 24, 2.1, om anvendelse af cadmium som stabilisator i PVC (polyvinylchlorid) i bilag I til direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/338, indgår blandt de bestemmelser, der er nævnt i bilag VIII til tiltrædelsesakten vedrørende Republikken Østrig.

12 Nr. 24 i bilag I til direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/338, indgår blandt de bestemmelser, der er nævnt i bilag XII til tiltrædelsesakten vedrørende Kongeriget Sverige. Det bestemmes i bilaget, at denne nye medlemsstat »[...] dog i hele overgangsperioden med hensyn til porcelæn og keramiske varer, herunder keramiske fliser [skal] opretholde den frie omsætning i henhold til dets gældende bestemmelser om undtagelse fra forbuddet mod anvendelse af cadmium til overfladebehandling eller som stabilisator eller som farvestof«.

13 Tiltrædelsesaktens artikel 69, stk. 2, og artikel 112, stk. 2, der har samme ordlyd og vedrører henholdsvis Republikken Østrig og Kongeriget Sverige, bestemmer følgende:

»I overensstemmelse med EF-procedurerne skal de i stk. 1 omhandlede bestemmelser tages op til revision inden for [perioden på fire år fra tiltrædelsesdatoen].

Med forbehold af resultatet af denne revision finder gældende fællesskabsret ved [denne periodes] udløb anvendelse på de nye medlemsstater på samme betingelser som i de nuværende medlemsstater.«

14 Den 26. maj 1999 udstedte Kommissionen med hjemmel i artikel 2a i direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 89/678 (herefter »direktiv 76/769«), direktiv 1999/51. Det hedder i femte betragtning til dette direktiv, at Rådets resolution 88/C 30/01 af 25. januar 1988 om et handlingsprogram for Fællesskabet til nedbringelse af miljøforureningen med cadmium (EFT C 30, s. 1) opfordrer til en overordnet strategi for bekæmpelse af forurening af miljøet med cadmium, herunder foranstaltninger, der begrænser anvendelsen af cadmium og tilskynder til udvikling af alternativer eller erstatninger. Det anføres desuden i samme betragtning, at farerne ved cadmium vurderes under Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 af 23. marts 1993 om vurdering af og kontrol med risikoen ved eksisterende stoffer (EFT L 84, s. 1), at Kommissionen på ny vil se på begrænsningerne for cadmium i lyset af resultaterne, og at som midlertidig foranstaltning bør Republikken Østrig og Kongeriget Sverige, der anvender videregående begrænsninger, kunne opretholde disse.

15 Ved nr. 3 i bilaget til direktiv 1999/51 (herefter »den anfægtede bestemmelse«) blev der i nr. 24 vedrørende cadmium og cadmiumforbindelser i bilag I til direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/338, tilføjet et afsnit 4, der har følgende ordlyd:

»Østrig og Sverige, der allerede anvender begrænsninger for cadmium, som går videre end dem, der er foreskrevet i afsnit 1, 2 og 3, må fortsætte med at anvende disse begrænsninger indtil den 31. december 2002. Kommissionen vil inden da tage bestemmelserne om cadmium i bilag I til direktiv 76/769/EØF op til fornyet overvejelse på baggrund af resultaterne fra risikovurderinger for cadmium og udviklingen med hensyn til viden og teknik for så vidt angår erstatningsstoffer for cadmium.«

Annullationssøgsmålet

16 Kongeriget Nederlandene har gjort fire anbringender gældende til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede bestemmelse. For det første har Kommissionen ifølge Nederlandene overskredet sine beføjelser ved at udstede denne bestemmelse med hjemmel i artikel 2a i direktiv 76/769. For det andet er den anfægtede bestemmelse i strid med de materielle bestemmelser i samme direktiv, da den medfører, at nr. 24 i bilag I til direktivet, som ændret ved direktiv 91/338, indeholder en udtømmende harmonisering af de mulige anvendelser af cadmium. For det tredje er den anfægtede bestemmelse blevet udstedt i strid med retssikkerhedsprincippet. For det fjerde opfylder den ikke begrundelseskravene i henhold til artikel 253 EF.

Det første anbringende om overskridelse af Kommissionens beføjelser

17 Den nederlandske regering har med det første led af det første anbringende gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse ikke kan betragtes som en nødvendig ændring for at tilpasse bilag I til direktiv 76/769 til den tekniske udvikling i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 2a.

Parternes argumenter

18 Den nederlandske regering har anført, at Kommissionen i medfør af artikel 2a i direktiv 76/769 har kompetence til i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 29 i direktiv 67/548 at vedtage de ændringer, der er nødvendige for at tilpasse bilag I til direktiv 76/769 til den tekniske udvikling, og som vedrører stoffer og præparater, der allerede er omfattet af direktivet. Ifølge regeringen er denne bestemmelses væsentligste formål at gøre det muligt for fællesskabsmyndighederne at reagere øjeblikkeligt ved at påbyde begrænsninger i den aktuelle anvendelse af farlige stoffer og præparater, når der er konstateret en skade på mennesker eller miljøet, navnlig i tilfælde, der har alvorlige konsekvenser for menneskers sundhed.

19 Ifølge den nederlandske regering følger det heraf, at den anfægtede bestemmelse ikke kan betragtes som en nødvendig ændring for at tilpasse nr. 24 i bilag I til direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/338, til den tekniske udvikling i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2a i direktiv 76/769. Dels er den anfægtede bestemmelse ikke støttet på udviklingen med hensyn til viden og teknik angående erstatningsstoffer for cadmium, som det klart fremgår af femte betragtning til direktiv 1999/51. Vurderingen af risikoen for miljø og menneskers sundhed ved anvendelsen af cadmium var således ikke afsluttet, da Kommissionen udstedte den anfægtede bestemmelse. Dels burde udviklingen med hensyn til viden og teknik angående erstatningsstoffer for cadmium i sagens natur berøre alle medlemsstaterne ens. Den anfægtede bestemmelse har imidlertid skabt en særlig ordning for Republikken Østrig og Kongeriget Sverige.

20 Den nederlandske regering har gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse i det væsentlige har til formål at forebygge de praktiske vanskeligheder, der ville være opstået i disse to medlemsstater, hvis de som følge af udløbet af undtagelserne i tiltrædelsesaktens artikel 69 og 112 havde været forpligtet til at ændre deres lovgivning kort tid inden indførelsen af nye fællesskabsbegrænsninger for anvendelsen af cadmium. Under disse omstændigheder må den anfægtede bestemmelse betragtes som en ændring af bilag I til direktiv 76/769, der foregriber en fremtidig tilpasning af dette bilag til den tekniske udvikling i direktivets artikel 2a's forstand.

21 Kommissionen har, støttet af den svenske regering, gjort gældende, at artikel 2a i direktiv 76/769 giver den kompetence til ifølge fremgangsmåden i artikel 29 i direktiv 67/548 at vedtage mindre ændringer af bilag I til direktiv 76/769. I modsætning til det af den nederlandske regering anførte er det ikke forbudt Kommissionen generelt at udøve denne kompetence i mangel af endelige og fuldstændige videnskabelige undersøgelser vedrørende risiciene ved anvendelse af cadmium og muligheden for at erstatte dette med andre stoffer. Kommissionen har ved udstedelsen af den anfægtede bestemmelse taget hensyn til de foreløbige resultater af den igangværende vurdering af risikoen ved cadmium, der tydede på, at der var behov for at begrænse anvendelsen heraf yderligere, og til den omstændighed, at fremsættelsen af et forslag med henblik herpå var nært forestående.

22 Kommissionen har desuden gjort gældende, at da yderligere restriktioner, der begrænsede anvendelsen af cadmium, med stor sandsynlighed var nødvendige, ville det være i strid med Republikken Østrigs og Kongeriget Sveriges berettigede forventninger samt med princippet om god forvaltning ikke at udstede den anfægtede bestemmelse. Hvis dette var tilfældet, ville disse stater have været forpligtet til at ophæve begrænsningerne i deres lovgivninger, mens tilsvarende restriktioner med stor sandsynlighed ville blive indført kort tid efter på fællesskabsplan.

23 Kommissionen har endelig gjort gældende, at under disse særlige omstændigheder er en særlig ordning for Republikken Østrig og Kongeriget Sverige, der svarer til den, der er fastsat som en midlertidig ordning i tiltrædelsesakten, berettiget. Denne ordning afspejler blot den omstændighed, at disse to medlemsstater er forud for udviklingen på området for forebyggelse af sundhedsrisici ved cadmium, og at de bindende regler i deres lovgivninger for anvendelsen af cadmium, efter al sandsynlighed vil blive vedtaget på fællesskabsplan i nær fremtid.

Domstolens bemærkninger

24 Artikel 2a i direktiv 76/769 giver Kommissionen kompetence til at vedtage »[d]e ændringer, der er nødvendige for tilpasning af [bilag I] til den tekniske udvikling«. Denne bestemmelse er blevet indsat i direktiv 76/769 ved direktiv 89/678, hvori det i første og tredje betragtning hedder, at »[m]ennesket og miljøet [...] til stadighed [udsættes] for nye farer, der skyldes anvendelsen af kemiske produkter; når det konstateres, at der er opstået skade, og navnlig når der iagttages tilfælde, der indebærer alvorlige konsekvenser for menneskers sundhed, må der omgående på fællesskabsplan indføres forbud mod eller begrænsning af markedsføringen og anvendelsen af visse farlige stoffer og præparater«, og at »den tekniske udvikling nødvendiggør en hurtig tilpasning af forskrifterne i bilaget til direktiv 76/769/EØF«.

25 Ved at indføre en alternativ fremgangsmåde til den, der er fastsat i artikel 95 EF, har fællesskabslovgiveren således haft til hensigt at gøre øjeblikkelige tilpasninger af bilag I til direktiv 76/769 på fællesskabsplan mulige, når der er blevet konstateret nye risici for menneskers sundhed og miljøet, der gør nye begrænsninger af anvendelsen af visse farlige stoffer og præparater nødvendige.

26 For at Kommissionen kan benytte denne fremgangsmåde, er det afgørende, at den er i besiddelse af tilstrækkeligt pålidelige videnskabelige oplysninger, der viser, at det er nødvendigt at indføre sådanne begrænsninger af anvendelsen af det omhandlede stof eller præparat.

27 Den anfægtede bestemmelse indebærer imidlertid ingen ny begrænsning af anvendelsen af cadmium på fællesskabsplan. Den går kun ud på at give Republikken Østrig og Kongeriget Sverige tilladelse til at opretholde de eksisterende begrænsninger af anvendelsen af dette stof.

28 Kommissionen har ikke bestridt, at den på tidspunktet for udstedelsen af den anfægtede bestemmelse ikke var i besiddelse af tilstrækkeligt pålidelige videnskabelige oplysninger, der gjorde det muligt at stille forslag på fællesskabsniveau om en tilpasning af nr. 24 vedrørende cadmium og cadmiumforbindelser i bilag I til direktiv 76/769, som ændret ved direktiv 91/338, til den tekniske udvikling. Desuden har ingen af de parter, der har afgivet indlæg, gjort gældende, at der ifølge den videnskabelige viden på området foreligger særlige omstændigheder i Østrig og Sverige, der kan retfærdiggøre en anden vurdering af risiciene ved anvendelse af cadmium i disse to stater end den, der anlægges på fællesskabsplan.

29 Under disse omstændigheder må det konstateres, at den anfægtede bestemmelse ikke kan betragtes som en tilpasning af bilag I til direktiv 76/769 til den tekniske udvikling i direktivets artikel 2a's forstand.

30 Første led af den nederlandske regerings første anbringende skal således tages til følge, og den anfægtede beslutning skal annulleres, uden at det er fornødent at gennemgå det andet led af det første anbringende, og det andet, tredje og fjerde anbringende.

31 Den nederlandske regering har under retsmødet foreslået, at Domstolen, såfremt den anfægtede bestemmelse annulleres, begrænser de tidsmæssige virkninger af denne annullation. Selv om vægtige retssikkerhedshensyn, der er sammenlignelige med dem, der gør sig gældende ved annullation af visse forordninger, kan begrunde, at Domstolen gør brug af den beføjelse, den har i medfør af artikel 231, stk. 2, EF til at beslutte at opretholde virkningerne af annullerede retsakter, er der imidlertid ikke blevet angivet sådanne grunde i den foreliggende sag. Domstolen finder det derfor ufornødent at anvende den nævnte bestemmelse i det foreliggende tilfælde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Nederlandene har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer Kongeriget Sverige, der er indtrådt i sagen, sine egne omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Nr. 3 i bilaget til Kommissionens direktiv 1999/51/EF af 26. maj 1999 om femte tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (tin, pentachlorphenol og cadmium) annulleres.

2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.

3) Kongeriget Sverige bærer sine egne omkostninger.