Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 26. februar 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - DIREKTIVER - AFFALD - GIFTIGT OG FARLIGT AFFALD. - SAG C-45/91.



Samling af Afgørelser 1992 side I-02509



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten, idet den ikke har truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at fast affald og farligt og giftigt affald bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades, saaledes som det er fastsat i direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), navnlig i artikel 4 og 6, og i direktiv 78/319/EOEF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43), navnlig i artikel 5 og 12.

2. Direktiverne 75/442 og 78/319 har til formaal at fjerne forskellene mellem de bestemmelser om bortskaffelse af affald, som finder anvendelse i medlemsstaterne, og at bidrage til miljoebeskyttelsen og forbedringen af livskvaliteten. I henhold til artikel 145 i tiltraedelsesakten for Den Hellenske Republik skulle denne gennemfoere de to direktiver inden den 1. januar 1981.

3. Artikel 4 i direktiv 75/442 har foelgende indhold:

"Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades, navnlig:

- uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora

- uden at give gener ved stoej eller lugt

- uden at omraader eller landskaber paafoeres skade."

I artikel 5 i direktiv 75/442 hedder det, at medlemsstaterne "nedsaetter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det paahviler inden for et bestemt omraade at planlaegge, organisere, tillade og foere tilsyn med bortskaffelse af affald". Direktivets artikel 6 lyder:

"Den eller de i artikel 5 anfoerte kompetente myndigheder skal hurtigst muligt udarbejde en eller flere planer, som navnlig skal omfatte:

- arten og maengden af det affald, der skal bortskaffes

- de almindelige tekniske forskrifter

- omraader, der er egnede for bortskaffelsen

- alle saerlige bestemmelser vedroerende specielt affald.

Denne eller disse planer kan for eksempel omfatte:

- de fysiske eller juridiske personer, der har befoejelse til at foretage bortskaffelse af affald

- vurdering af omkostningerne ved bortskaffelsen

- hensigtsmaessige foranstaltninger med henblik paa fremme af rationalisering af indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affald."

4. I henhold til artikel 8 i direktiv 75/442 skal "... ethvert anlaeg eller enhver virksomhed, som for andres regning varetager behandling, oplagring eller deponering af affald, fra den i artikel 5 anfoerte kompetente myndighed indhente en tilladelse ...".

5. Ved artikel 14 i direktiv 75/442 paalaegges det medlemsstaterne at meddele Kommissionen ordlyden af de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af direktivet.

6. Lignende bestemmelser er fastsat for giftigt og farligt affald i direktiv 78/319. Saaledes hedder det i dette direktivs artikel 5:

"1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at giftigt og farligt affald bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades, navnlig:

- uden risiko for hverken vand, luft og jord, fauna og flora

- uden at give gener ved stoej eller lugt

- uden at omraader eller landskaber paafoeres skade.

2. Medlemsstaterne traeffer isaer de noedvendige foranstaltninger til at forbyde, at giftigt og farligt affald efterlades, eller at der sker udledning, deponering og transport heraf uden kontrol, samt at det overdrages til andre anlaeg, anstalter eller virksomheder end saadanne, som er omhandlet i artikel 9, stk. 1."

7. I henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 78/319 skal de anlaeg, anstalter eller virksomheder, der varetager oplagring, behandling eller deponering af giftigt og farligt affald, indhente tilladelse hertil fra de kompetente myndigheder.

8. Artikel 12 i direktiv 78/319 har foelgende indhold:

"1. De kompetente myndigheder udfaerdiger og ajourfoerer programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald. Disse programmer skal isaer omfatte:

- arten og maengden af det affald, der skal bortskaffes

- bortskaffelsesmetoder

- om noedvendigt specialiserede behandlingscentre

- omraader, der er egnede for deponeringer.

De kompetente myndigheder i medlemsstaterne kan inddrage andre saerlige forhold, herunder isaer en vurdering af omkostningerne ved bortskaffelsen.

2. De kompetente myndigheder offentliggoer de i stk. 1 omhandlede programmer. Medlemsstaterne fremsender disse programmer til Kommissionen.

3. Kommissionen foretager regelmaessigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af disse programmer for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af ivaerksaettelsen af dette direktiv."

9. Ifoelge artikel 21, stk. 2, i direktiv 78/319 skal medlemsstaterne meddele Kommissionen ordlyden af de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af direktivet.

10. Begrebet "affald" defineres i begge direktivers artikel 1, litra a), som "ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skaffer sig af med eller er forpligtet til at skaffe sig af med i henhold til gaeldende nationale bestemmelser". Begrebet "giftigt og farligt affald" defineres i artikel 1, litra b), i direktiv 78/319 som "affald, som indeholder eller er inficeret med de i bilaget til dette direktiv anfoerte stoffer eller substanser, der er af en saadan beskaffenhed, og som forefindes i saadanne maengder eller i saadanne koncentrationer, at de udgoer en fare for sundhed eller miljoe".

11. Den 22. september 1987 modtog Kommissionen en klage over, at en raekke kommuner, navnlig kommunerne i den nordlige del af Chania-omraadet paa Kreta, toemte forskellige former for affald ud i Kouroupitos-flodens udloeb i kommunen Mouzoura Akrotiriou. Den kloeft, hvor affaldet angiveligt blev udtoemt, havde vaeret et usaedvanlig naturskoent omraade. Klageren beskrev de udtoemte stoffer som bl.a. affald fra lokale militaerbaser, hospitaler og klinikker, saltvaerker, hoenserier, slagterier og andre lokale virksomheder.

12. Det haevdedes, at den ukontrollerede udtoemning af affald havde skabt utaalelige forhold i omraadet paa grund af lugtgener, og fordi affaldet havde tiltrukket forskellige former for gnavere og insekter. Det hed ydermere i klagen, at affaldet blev forbraendt uden tilsyn, hvorved der opstod brandfare i store omraader, hvilket eventuelt kunne vaere til fare for militaerbaserne og medfoere helt uberegnelige foelger for hele omraadet. Desuden gik Kouroupitos efter skybruddet den 22. september 1986 aabenbart over sine bredder og foerte hundredevis af tons affald ud i havet, hvorved indsejlingen til Souda-bugten blev forurenet. Klageren anfoerte, at det ikke var blevet forbudt at fiske i omraadet.

13. Ved skrivelse af 27. januar 1988 anmodede Kommissionen den graeske regering om at fremsaette sine bemaerkninger til klagen. I svaret af 15. marts 1988 bestred den graeske regering ikke de i klagen indeholdte paastande, men gjorde gaeldende, at det kompetente ministerium havde godkendt, at udtoemningen af affald i Kouroupitos blev bragt til ophoer, og at der var udarbejdet en plan for bortskaffelsen af affaldet i Chania, i hvilken der var angivet nye affaldsdeponeringspladser. Den graeske regering erkendte dog, at indtil planen blev gennemfoert, formentlig i august 1988, ville affald fra Chania fortsat blive toemt ud i Kouroupitos.

14. Den graeske regerings svar overbeviste ikke Kommissionen om, at kravene i direktiverne 75/442 og 78/319 var blevet opfyldt. Da der ikke fremkom yderligere oplysninger fra den graeske regering, sendte Kommissionen den 26. april 1989 i henhold til traktatens artikel 169 en aabningsskrivelse til den graeske regering med anmodning om, at denne gjorde rede for de foranstaltninger, den havde truffet for at efterkomme de to direktiver.

15. De graeske myndigheder svarede ved skrivelse af 4. august 1989, hvor de gjorde rede for deres planer paa mellemlangt og langt sigt for bortskaffelsen af affald i Chania. Kommissionen fandt, at de graeske myndigheders svar viste, at der endnu ikke var truffet konkrete foranstaltninger for at sikre, at affaldet blev bortskaffet i dette omraade, uden at menneskets sundhed blev bragt i fare, og uden at miljoeet blev skadet. Kommissionen sendte derfor en begrundet udtalelse til den graeske regering i henhold til traktatens artikel 169. Den graeske regering har ikke besvaret den begrundede udtalelse, og Kommissionen har derfor indbragt sagen for Domstolen.

16. Som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen fremlagt yderligere oplysninger om, hvilken type affald der er genstand for denne sag. Kommissionen har anfoert, at affaldet stammer fra en raekke kilder, herunder militaerbaser, hospitaler og lokale apoteker samt smaa lokale virksomheder som f.eks. garverier, farverier og renserier samt automobilvaerksteder. Ifoelge Kommissionen indeholder affaldet et eller flere af de i bilaget til direktiv 78/319 opregnede stoffer, nemlig kviksoelv og kviksoelvforbindelser, cadmium og cadmiumforbindelser, chrom-6-forbindelser, bly og blyforbindelser, organiske halogenforbindelser, chlorholdige oploesningsmidler, organiske oploesningsmidler, farmaceutiske forbindelser, ubestemmelige og/eller nye kemiske laboratoriestoffer, hvis virkning paa miljoeet ikke er kendt, og polycykliske aromatiske forbindelser (kraeftfremkaldende).

17. Under retsmoedet bestred den graeske regering for foerste gang, at sagen kan antages til behandling for saa vidt angaar direktiv 78/319. Da dette anbringende ikke blev stoettet paa retlige eller faktiske omstaendigheder, som var kommet frem under den skriftlige forhandling, er det klart, at Domstolen, selv om anbringendet var berettiget, kan undlade at tage hensyn til det, jf. procesreglementets artikel 42, stk. 2. Det kan imidlertid goeres gaeldende, at Domstolen af egen drift boer undersoege spoergsmaalet om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling. Jeg skal derfor knytte en kort bemaerkning til spoergsmaalet.

18. Den graeske regering har understreget, at Kommissionens skrivelse af 27. januar 1988, hvori den graeske regering blev anmodet om at fremsaette sine bemaerkninger til den af Kommissionen modtagne klage, ikke indeholder nogen som helst henvisning til direktiv 78/319. Ifoelge den graeske regering kunne Kommissionen derfor ikke rejse spoergsmaalet vedroerende de foranstaltninger, som Graekenland havde truffet for at efterkomme dette direktiv, i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse.

19. Det er klart, at dette argument savner enhver begrundelse. Det er aabningsskrivelsen, der er det foerste formelle skridt i artikel 169-proceduren, og som giver den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger til det paastaaede traktatbrud, foer Kommissionen afgiver en begrundet udtalelse om spoergsmaalet. Enhver kontakt mellem Kommissionen og den paagaeldende medlemsstat om det paastaaede traktatbrud, som finder sted foer fremsendelsen af aabningsskrivelsen, er rent uformel og har ingen retlige konsekvenser for den foelgende procedure. I det foreliggende tilfaelde er det klart, at den graeske regering har faaet mulighed for at fremsaette sine bemaerkninger vedroerende den paastaaede undladelse af at gennemfoere de to omtvistede direktiver, inden den begrundede udtalelse blev fremsat. Det er saaledes klart, at sagen kan antages til realitetsbehandling for saa vidt angaar begge direktiver.

20. De graeske myndigheder har soegt at gennemfoere direktiverne 75/442 og 78/319 ved lov nr. 1650 af 16. oktober 1986 og de ministerielle bekendtgoerelser 49541/1424 og 72751/3054. Den graeske regerings mundtlige indlaeg i denne sag viser imidlertid klart, at der endnu ikke er truffet konkrete foranstaltninger for at sikre, at affald bortskaffes i Chania, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades.

21. Den graeske regering har saaledes i sit svarskrift gentaget, at det kompetente ministerium har godkendt, at udtoemningen af affald i Kouroupitos boer bringes til ophoer, og den har anfoert, at de ansvarlige lokale myndigheder har sat sig det maal paa laengere sigt at bortskaffe affaldet ved forbraending. Som et foerste skridt har et polyteknisk institut aabenbart faaet til opgave at gennemfoere to undersoegelser om spoergsmaalet. For at finde en loesning paa problemet paa mellemlangt sigt er det samme institut blevet bedt om at foretage en yderligere undersoegelse for at finde en affaldsdeponeringsplads, saaledes at det ikke er noedvendigt at toemme affald ud i Kouroupitos. Den graeske regering har ganske vist forklaret, at denne undersoegelse er stoedt paa betydelig lokal modstand, og at de paagaeldende kommuner har soegt at finde alternative metoder til bortskaffelse af affald i omraadet. Den graeske regering anfoerer, at der efter dens mening i sidste ende vil blive fundet en loesning, som vil goere det muligt paa andre maader at bortskaffe det affald, der for tiden toemmes ud i Kouroupitos.

22. Det fremgaar af oplysninger, der er fremlagt af den graeske regering som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen, at det polytekniske institut nu har afsluttet de bestilte undersoegelser, og at der er udarbejdet et forslag til bortskaffelse af affald i omraadet. Den graeske regering erkender dog, at der er lokal modstand mod den deponeringsplads for affaldet, som myndighederne har valgt, og at der endnu ikke er truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades.

23. Det er aabenbart, at selv om den graeske regering har gjort visse fremskridt med hensyn til gennemfoerelsen af direktiverne 75/442 og 78/319, mangler den endnu at vedtage konkrete foranstaltninger for at naa dette resultat i Chania, nu mere end ti aar efter udloebet af den frist, der er fastsat i tiltraedelsesakten for Den Hellenske Republik. Foelgelig mener jeg, at Domstolen boer fastslaa, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke inden for den frist, der er fastsat i tiltraedelsesakten for Den Hellenske Republik, har truffet de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktiv 75/442 om affald og direktiv 78/319 om giftigt og farligt affald. Den Hellenske Republik boer betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: engelsk.