FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

fremsat den 9. september 2004 ( )

Sag C-460/02

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Italienske Republik

»Traktatbrud – direktiv 96/67/EF om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne – ukorrekt gennemførelse – delvis ophævelse af sagen«

1. I den foreliggende sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne ( ).

2. Til støtte for sit søgsmål har Kommissionen gjort gældende, at Den Italienske Republik har overtrådt en række bestemmelser i direktivet, idet den på den ene side ikke har fastsat

– en periode på højst syv år for udvælgelsen af leverandører af ground handling-ydelser i overensstemmelse med direktivets artikel 11, stk. 1, litra d),

og idet den på den anden side bl.a. har vedtaget to nationale bestemmelser i strid med direktivet

– en social foranstaltning, der er uforenelig med direktivets artikel 18

– overgangsbestemmelser, der ikke er tilladt efter direktivet.

I – Retsforskrifter

A – Fællesskabsbestemmelser

3. I henhold til direktivets femte betragtning er formålet hermed bl.a. åbning af adgang til ground handling-markedet i alle lufthavne, der er beliggende i en medlemsstat ( ) for at bidrage til at mindske luftfartsselskabernes driftsomkostninger og forbedre kvaliteten af den service, der ydes brugerne. Denne frie adgang bør gennemføres gradvist ( ).

4. I forbindelse med åbning af adgang til ground handling-markedet kan medlemsstaterne – under overholdelse af direktivets formål – vedtage foranstaltninger for at varetage sikkerheden på lufthavnsområdet samt sikre beskyttelsen af miljøet og et passende socialt beskyttelsesniveau ( ).

5. I dette direktiv ( ) forstås ved:

»[…]

d) »bruger af en lufthavn«: enhver fysisk eller juridisk person, der ad luftvejen transporterer passagerer, post og/eller fragt fra eller til den pågældende lufthavn

e) »ground handling-ydelser«: de tjenesteydelser i en lufthavn til en bruger, som er beskrevet i bilaget

f) »egen-handling«: det forhold, at en bruger selv udfører en eller flere former for ground handling-ydelser og ikke indgår nogen form for kontrakt med tredjemand om levering af sådanne tjenesteydelser. I denne definition anses brugere ikke indbyrdes som tredjemand:

– hvis den ene har en majoritetsbesiddelse i den anden, eller

– hvis samme organ har majoritetsbesiddelsen i dem begge

g) »leverandør af ground handling-ydelser«: enhver fysisk eller juridisk person, der leverer en eller flere former for ground handling-ydelser til tredjemand.«

6. Denne åbning af adgang til markedet for lufthavnstjenesteydelser er imidlertid ikke uindskrænket; medlemsstaterne kan således fastsætte undtagelser ved at begrænse antallet af leverandører eller ved kun at lade en enkelt leverandør levere visse ground handling-ydelser ( ). En medlemsstat kan således beslutte at forbeholde eller begrænse antallet af leverandører af ground handling-ydelser eller brugere, der udfører egen-handling, til mindst to, i overensstemmelse med direktivets artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 2. Direktivet tillader kun anvendelse af denne begrænsning med hensyn til følgende ground handling-ydelser: bagagehåndtering, forpladshandling, brændstof- og oliepåfyldning samt fysisk håndtering af fragt og post.

7. Direktivet bestemmer i artikel 9, at medlemsstaterne, når visse hensyn, herunder navnlig kapacitetshensyn, umuliggør åbning af markedet i det omfang, der er fastsat i dette direktiv, kan gøre undtagelse herfra. Undtagelsen kan bestå i at begrænse antallet af eller at forbeholde udøvelsen for en eller flere leverandører af ground handling-ydelser eller brugere, der udøver egen-handling, eller endog i at forbyde udøvelse af egen-handling. Disse undtagelser er underlagt en procedure med anmeldelse til Kommissionen.

8. Direktivet fastlægger i artikel 11 en særlig procedure, der er baseret på objektive kriterier, for udvælgelse af leverandører, som har tilladelse til at levere ground handling-ydelser i en lufthavn, hvis deres antal begrænses som følge af en medlemsstats beslutning i henhold til de ovennævnte bestemmelser. Leverandørerne udvælges ifølge direktivet for en periode på højst syv år.

9. Direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at bestemme, at en leverandør af ground handling-ydelser eller en bruger, som anvender egen-handling, for at udøve denne aktivitet i en lufthavn skal have en godkendelse fra en offentlig myndighed, der er uafhængig af den pågældende lufthavns forvaltningsorgan ( ).

10. Endelig skal det understreges, at direktivets artikel 18 bestemmer følgende:

»Med forbehold af anvendelsen af bestemmelserne i dette direktiv og under hensyn til de øvrige bestemmelser i fællesskabsretten kan medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger for at beskytte arbejdstagernes rettigheder og tilgodese miljøhensyn.«

B – Nationale bestemmelser

11. Lovdekret nr. 18 af 13. januar 1999 om gennemførelse af direktivet (herefter »lovdekret 18/99«) ( ) gennemfører det pågældende direktiv i Den Italienske Republik.

12. Ente nazionale per l’aviazone civile (det nationale kontor for civil luftfart, herefter »ENAC«), den nationale, offentlige myndighed, er ansvarlig for den korrekte anvendelse af kravene i lovdekret 18/99.

13. Den Italienske Republik har besluttet at gøre brug af den antalsmæssige begrænsning af leverandører, som følger af direktivets artikel 6, stk. 2, ved anvendelsen af den særlige leverandørudvælgelsesprocedure i direktivets artikel 11 ( ). Lovdekret 18/99 fastsætter ligeledes betingelser for godkendelse af leverandører af ground handling-ydelser.

14. Artikel 14 i lovdekret 18/99 omhandler nærmere den sociale beskyttelse og bestemmer følgende:

»1. For at sikre den frie adgang til markedet for ground handling-ydelser er det nødvendigt i løbet af de 30 måneder, der følger datoen for nærværende dekrets ikrafttræden, at fastholde beskæftigelsesniveauerne og kontinuiteten i ansættelsesforholdene for den tidligere leverandørs ansatte.«

»2. Bortset fra det tilfælde, hvor der er tale om overførsel af en del af en virksomhed, omfatter enhver overførsel af virksomhed vedrørende en eller flere af kategorierne af ground handling-ydelser, der er nævnt i bilag A og B, en overførsel af de ansatte, som udpeget af de pågældende virksomheder efter aftale med arbejdstagernes faglige organisationer, fra den hidtidige tjenesteyder til efterfølgeren, forholdsmæssigt i forhold til den del af trafikken eller aktiviteterne, som sidstnævnte overtager.«

15. Endelig indeholder artikel 20 i lovdekret 18/99 følgende overgangsbestemmelse:

»De kontraktmæssige forhold, der var i kraft den 19. november 1998 for ansatte, som varetager ground handling-ydelser, og som omfatter flere organisatoriske og kontraktmæssige ordninger, forbliver i kraft indtil udløbet af kontrakterne herom uden mulighed for forlængelse og under alle omstændigheder for en periode, der ikke overstiger seks år.«

II – Den administrative procedure

16. Foranlediget af en udførlig klage modtaget den 29. marts 1999 fra Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (Foreningen til beskyttelse af bruger- og forbrugerrettigheder) gennemgik Kommissionen de relevante bestemmelser i lovdekret 18/99, som havde gennemført direktivet. Efter at have konstateret flere tilsidesættelser af fællesskabsretten fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til den italienske regering den 3. maj 2000.

17. Da Kommissionen fandt, at regeringens svar ikke var tilfredsstillende, tilsendte den regeringen en begrundet udtalelse den 24. juli 2001. Flere noter fra den italienske regering blev via landets faste repræsentation sendt til Kommissionen. Efterfølgende blev der afholdt møder mellem repræsentanter fra Kommissionens tjenestegrene og eksperter fra det italienske ministerium for infrastruktur og transport, hvorunder den italienske regering fremlagde forslag til ændring af bestemmelser i lovdekret 18/99.

18. Således fremgik det af note af 10. maj 2002 fra Den Faste Repræsentation, at de italienske myndigheder »forbeholdt sig retten til at underrette Kommissionen om sagens videre forløb« og understregede deres vilje til at bringe de nuværende overtrædelser til ophør. Da Kommissionen ikke modtog yderligere oplysninger om sagens videre forløb, iværksatte den med hjemmel i artikel 226 EF nærværende søgsmål den 19. december 2002.

III – Søgsmålet

19. I sin stævning har Kommissionen anført tre klagepunkter mod medlemsstaten. Den har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik:

– ikke i lovdekret 18/99 har fastsat en periode på højst syv år for udvælgelsen af leverandører af ground handling-ydelser i overensstemmelse med direktivets artikel 11, stk. 1, litra d)

– i artikel 14 i lovdekret 18/99 har indført en social foranstaltning, der er uforenelig med direktivets artikel 18,

– i artikel 20 i lovdekret 118/99 har fastsat overgangsbestemmelser, der er uforenelige med direktivet.

20. Ved skrivelse af 19. januar 2004 har den italienske regering meddelt Domstolen, at lov nr. 306 af 31. oktober 2003 om ændring af lovdekret 18/99 endelig har indføjet en udtrykkelig henvisning til, at leverandørerne vælges for højst syv år.

21. Ved skrivelse indgivet til Domstolens Justitskontor den 24. marts 2004 har Kommissionen besluttet delvist at frafalde sit søgsmål for så vidt angår det første klagepunkt ( ). Den italienske regering har accepteret dette delvise frafald ved skrivelse af 22. april 2004.

22. Jeg skal således først undersøge Kommissionens andet klagepunkt og derefter det tredje klagepunkt.

A – Klagepunktet om en social foranstaltning, som er uforenelig med direktivet

1. Parternes argumenter

23. Kommissionen gør gældende, at Den Italienske Republik har indføjet artikel 14 i lovdekret 18/99, hvilken er uforenelig med direktivet og navnlig med dets artikel 18. Artikel 14 pålægger leverandører af ground handling-ydelser en pligt til at garantere overførsel af de ansatte fra den hidtidige leverandør af tjenesteydelser forholdsmæssigt i forhold til omfanget af de overtagne aktiviteter.

24. En sådan forpligtelse går ud over, hvad der er tilladt i henhold til direktivets artikel 18 og endog det, som er foreskrevet ved Rådets direktiv 2001/23/EF om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder eller bedrifter eller af dele af virksomheder eller bedrifter ( ). Artikel 14 i lovdekret 18/99 fastsætter den systematiske forpligtelse til at overføre de ansatte i tilfælde af overførsel af aktiviteter, altså i alle tilfælde og ikke kun i de tilfælde, hvor det foreskrives ved direktivet om overførsel af virksomheder.

25. Kommissionen har anført, at inden for rammerne af formålet med åbning af adgangen til markedet for ground handling-ydelser favoriserer en sådan forpligtelse allerede etablerede virksomheder, som dermed ikke behøver at overtage medarbejdere fra en anden virksomhed. Det betyder, at leverandører, som ønsker at få adgang til markedet, ikke selv kan vælge deres ansatte, men bliver tvunget til at overtage ansatte fra den tidligere leverandør. En sådan situation udgør ifølge Kommissionen en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser for enhver ny konkurrent.

26. Ifølge den italienske regering er de sociale beskyttelsesforanstaltninger i artikel 14 i lovdekret 18/99 ikke til hinder for direktivets formål og fremstår i realiteten som en udmøntning af den kompetence, som er tillagt medlemsstaterne ved direktivets artikel 18. Denne artikel indgår desuden i den progressivitet, som indføres med direktivet.

27. Ifølge den italienske regering bør artikel 14 ses i sammenhæng med den situation, hvorunder lovdekret 18/99 blev vedtaget; dels oplevede landet en usædvanlig stigning i arbejdsløsheden, dels er lufthavnsaktiviteter kendetegnet ved kollektive overenskomster, hvis indhold er fastlagt for længe siden. Ifølge de italienske myndigheder var det således nødvendigt at gennemføre en gradvis ændring under hensyn til den omfattende tilstedeværelse af fagforeninger, som kunne give anledning til forstyrrelser. Under disse omstændigheder valgte den italienske regering at anlægge en tilbageholdende linie ved at vedtage en overgangsforanstaltning vedrørende arbejdstagernes rettigheder, som ellers ikke længere ville være beskyttet efter italiensk ret ( ).

28. Ifølge denne regering tillægger betragtning 8 og 24 samt artikel 18 i direktivet medlemsstaterne mulighed for at fastsætte garantier for så vidt angår beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder som supplement til den garanti, som allerede foreskrives i fællesskabsretten ( ). De nationale gennemførelsesbestemmelser skal nødvendigvis finde en balance mellem de to grundlæggende krav, liberaliseringen af markedet for ground handling-ydelser og beskyttelsen af arbejdstagerrettigheder. De italienske myndigheder anfægter således Kommissionens standpunkt, som ifølge deres opfattelse giver liberaliseringsformålet forrang.

29. Det skal understreges, at ifølge en note fra Den Faste Repræsentation af 31. oktober 2001 ( ) påtænkte de italienske myndigheder i at erstatte artikel 14 i lovdekret 18/99 med en forpligtelse, som skulle defineres nærmere, hvis formål ville være, at enhver ny tjenesteyder, som ønskede at udføre ground handling-ydelser, i en vis tid skulle foretrække ansatte, som ikke havde fundet anden beskæftigelse, fra den tidligere virksomhed ( ).

2. Vurdering

30. Med henblik på at vurdere det andet klagepunkt skal rækkevidden af direktivets artikel 18 undersøges. Herefter skal det fastlægges, hvorledes rækkevidden af denne bestemmelse skal fortolkes. Er gennemførelsen af direktivets formål afgørende for medlemsstaternes lovgivningsarbejde, som Kommissionen påstår? Eller skal bestemmelsen tværtimod, i overensstemmelse med den italienske regerings påstand, fortolkes på en sådan måde, at den overlader medlemsstaterne et lovgivningsmæssigt skøn med hensyn til den sociale beskyttelse i forbindelse med gennemførelsen af direktivet?

31. Jeg finder, ligesom Kommissionen, at disse foranstaltninger ikke bør rejse tvivl om direktivets formål og effektive virkning. Jeg skal, i overensstemmelse med de af Domstolen fastlagte fortolkningsmetoder undersøge ordlyden af direktivets artikel 18 samt ovennævnte direktivs opbygning og formål for at fastlægge den givne bestemmelses rækkevidde ( ).

32. Ordlyden af artikel 18 lyder som bekendt således: »Med forbehold af anvendelsen af bestemmelserne i dette direktiv og under hensyn til de øvrige bestemmelser i fællesskabsretten kan medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger for at beskytte arbejdstagernes rettigheder […].« Denne bestemmelse skal læses i sammenhæng med betragtning 24 til direktivet, hvori det anføres, at »medlemsstaterne bør fortsat have beføjelse til at sikre et passende socialt beskyttelsesniveau for de ansatte i de virksomheder, der leverer ground handling-ydelser.«

33. Det fremgår af disse formuleringer, at medlemsstaterne kan fastsætte sociale beskyttelsesforanstaltninger ved gennemførelsen af nævnte direktiv. Men ordlyden af disse bestemmelser tillægger ikke medlemsstaterne en ubegrænset lovgivningskompetence for så vidt angår social beskyttelse. Ovennævnte kompetence er således undergivet tre betingelser. For det første skal medlemsstaten udøve kompetencen på en sådan måde, at anvendelsen af direktivet ikke hindres. Dernæst skal de øvrige bestemmelser i fællesskabsretten respekteres. Endelig skal de foranstaltninger, der træffes som led i denne kompetence, være nødvendige for at sikre beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder.

34. Ifølge første betingelse bør medlemsstaterne udøve deres lovgivningskompetence på en måde, som ikke forhindrer gennemførelsen af direktivets formål, hvilke jeg vil behandle nedenfor. Den anden betingelse, som fremgår af ordlyden af direktivets artikel 18, henviser til forpligtelsen til at iagttage fællesskabsrettens øvrige bestemmelser, når medlemsstaterne vedtager sociale foranstaltninger. Medlemsstaterne må således ikke tilsidesætte direktivet om overførsel af virksomheder, når de gennemfører de sociale foranstaltninger, som de vedtager. Den nævnte bestemmelse kræver endelig, at den nationale foranstaltning skal være forholdsmæssig.

35. En systematisk fortolkning af bestemmelsen om social beskyttelse giver mulighed for at understrege den plads, som artikel 18 har i direktivets struktur. Det kan nemlig konstateres, at artikel 18 næsten er en af direktivets sidste artikler ( ). I direktivet angives først anvendelsesområdet for adgangen til markedet for ground handling-ydelser, betydningen af de begreber, som direktivet indeholder, og alle de bestemmelser i direktivet, som indeholder de fællesskabsretlige regler, som medlemsstaterne kan anvende i forbindelse med åbningen af markedet for ground handling-ydelser. Der findes flere forskellige bestemmelser, og de vedrører såvel udvælgelsen af leverandører, som godkendelse og undtagelser samt regler om adgang til anlæggene.

36. Henvisningen til den sociale beskyttelse fremgår først efter alle de bestemmelser, som omhandler adgang til markedet for ground handling-ydelser og medlemsstaternes udtrykkelige forpligtelse til at garantere sikkerheden ( ).

37. I denne sammenhæng er ordlyden af artikel 18 i forhold til direktivets opbygning utvetydig. Denne artikel kan anses for at være en bestræbelse, som ganske vist er reel, men som alligevel kun er supplerende i forhold til gennemførelsen af direktivet i sin helhed. Denne bedømmelse synes også at være forenelig med denne bestemmelses formål.

38. Formålet med direktivet er, som Kommissionen med rette har anført, og som det anføres i betragtningerne til retsakten, dobbelt. For det første skal den frie adgang til markedet gennemføres gradvist, og for det andet skal der indføres effektiv og loyal konkurrence på markedet for ground handling-ydelser ( ). Jeg har endvidere konstateret, at samtlige bestemmelser omhandler vilkårene for adgangen til markedet for ground handling-ydelser. Bestemmelserne om social beskyttelse er således supplerende. Inden for rammerne af direktivet er der imidlertid ikke, som Den Italienske Republik med urette har gjort gældende, tale om at give liberaliseringshensyn forrang for arbejdstagerbeskyttelsen. Efter min mening vedrører direktivets formål kun markedet for ground handling-ydelser. Direktivets bestemmelser har til formål at sikre åbningen af markedet.

39. Dette formål med direktivet bør efter min mening ikke bringes i fare ved medlemsstaternes vedtagelse af sociale foranstaltninger med hjemmel i artikel 18. Jeg mener imidlertid, at artikel 14 i lovdekret 18/99 bringer virkeliggørelsen af direktivets formål bringes i fare.

40. Ifølge de italienske myndigheders forklaring er den italienske bestemmelse ikke til hinder for liberaliseringen af sektoren for ground handling-ydelser. Bestemmelsens formål er alene, at overgangen fra det gamle til det nye system gennemføres gradvist uden at skabe abrupt opsagte ansættelsesforhold. Den Italienske Republik har bestridt Kommissionens påstand om, at den omtvistede lovgivning kan fordreje konkurrencen på markedet for lufthavnstjenesteydelser til fordel for allerede etablerede virksomheder og til skade for potentielle konkurrenter. I virkeligheden kan princippet om fri konkurrence ifølge Den Italienske Republik ikke anvendes som påskud for at fritage disse erhvervsdrivende for de byrder, som pålægges den pågældende sektor ved sociallovgivningen ( ).

41. Jeg skal imidlertid minde om, at artikel 14 i lovdekret 18/99 midlertidigt ( ) og for at sikre opretholdelse af beskæftigelsesniveauet og kontinuiteten i arbejdstagernes og den tidligere direktørs ansættelsesforhold, bestemmer at »bortset fra det tilfælde, hvor der er tale om overførsel af en del af en virksomhed, omfatter enhver overførsel af virksomhed vedrørende en eller flere af kategorierne af ground handling-ydelser, der er nævnt i bilag A og B, en overførsel af de ansatte, som udpeget af de pågældende virksomheder efter aftale med arbejdstagernes faglige organisationer, fra den hidtidige tjenesteyder til efterfølgeren, forholdsmæssigt i forhold til den del af trafikken eller aktiviteterne, som sidstnævnte overtager.« Med denne bestemmelse fastsættes således en social beskyttelse, som supplerer den beskyttelse, som følger af direktivet om overførsel af virksomheder. Denne supplerende sociale beskyttelse har hjemmel i direktivets artikel 18 under forudsætning af, at ovennævnte betingelser overholdes.

42. Som en supplerende social beskyttelse pålægger den nationale lovbestemmelse i praksis enhver ny konkurrent en forpligtelse til at overtage de ansatte fra den tidligere tjenesteyder forholdsmæssigt i forhold til den del af trafikken eller aktiviteterne, som er overtaget. Jeg mener, ligesom Kommissionen, at en sådan forpligtelse kan bringe åbning af markedet for ground handling-ydelser i fare og have den konsekvens at hindre direktivets effektive virkning. Direktivet har til formål at gøre et marked, som tidligere fungerede som et monopol, tilgængeligt for konkurrence. Denne beslutning, som bør gennemføres gradvist, udgør en særskilt beslutning i den forstand, at det er nødvendigt at tillade nye virksomheder at overtage aktiviteter, som hidtil blev udøvet af en enkelt enhed. Denne gradvise åbning af markedet bør, som Kommissionen har påpeget, medføre en rationel udnyttelse af lufthavnenes infrastruktur og et fald i omkostningerne.

43. Den italienske foranstaltning er imidlertid efter min mening, hvilket også Kommissionen har gjort gældende, til skade for nye potentielle konkurrenter i forhold til allerede etablerede virksomheder. De virksomheder, som har en interesse i at få adgang til markedet for ground handling-ydelser, fratages nemlig muligheden for selv at vælge deres ansatte. For den pågældende type virksomhed, det vil sige leveringen af tjenesteydelser, er valget af ansatte afgørende, eftersom det er de ansatte, som har til opgave at levere tjenesteydelserne. Ved at begrænse de nye virksomheder, som ønsker at trænge ind på det nye konkurrencemarked, i valget af og friheden til at organisere deres ansatte, indføres med den italienske bestemmelse begrænsninger med store konsekvenser for disse virksomheder. Disse begrænsninger medfører, at disse nye virksomheder stilles ringere i forhold til en allerede etableret virksomhed. En sådan foranstaltning medfører således i virkeligheden, at de nye konkurrenters spillerum begrænses, når et så vigtigt aspekt som organiseringen af virksomhedens ansatte bestemmes af den nationale foranstaltning.

44. Jeg mener desuden, at Kommissionen med føje har hævdet, at den italienske foranstaltning går videre end de foranstaltninger, som kan anses for nødvendige for at beskytte arbejdstagernes rettigheder i overensstemmelse med direktivets artikel 18.

45. Denne foranstaltning indebærer nemlig, at de ansatte systematisk skal overtages af den nye leverandør, ganske vist proportionalt med den virksomhed, som overtages, men uden forbehold. Efter min mening er sådanne bestemmelser uforholdsmæssige. Det er i denne henseende interessant at bemærke, at den italienske regering under den administrative procedure foreslog at erstatte bestemmelsen i artikel 14 i lovdekret 18/99 med indførelse af »en forpligtelse for den kommende leverandør, som har til hensigt at ansætte personale, til i en vis tid at foretrække ansatte, som ikke havde fundet anden beskæftigelse, fra den tidligere virksomhed« ( ). Dette alternativ til de aktuelle bestemmelser i artikel 14 i lovdekret 18/99 skulle medføre større smidighed for de nye konkurrerende virksomheder.

46. Som et rent vejledende element, som Kommissionen har nævnt under retsmødet, mener jeg, at det ligeledes er muligt som alternativ at forestille sig en national foranstaltning, som i stedet for at kræve, at den nye virksomhed overtager de ansatte, fordeler ansvaret for og hensynet til beskyttelsen af den tidligere leverandørs arbejdstageres rettigheder mellem sidstnævnte og den nye leverandør. Den nye virksomhed vil således sammen med den virksomhed, hvis aktiviteter den har overtaget, og eventuelt fagforeningerne, kunne påtænke en ændret indplacering eller en godtgørelse til visse arbejdstagere. Fordelen ved en sådan foranstaltning vil være, at den ikke, ved den sociale byrde, som den pålægger, vil afskrække de nye virksomheder, som ønsker at trænge ind på det nye marked, der er åbent for konkurrence.

47. Kommissionens klagepunkt vedrørende forekomsten af en social foranstaltning, som er uforenelig med direktivet, i den italienske retsakt, som har til formål at gennemføre direktivet, skal således lægges til grund.

B – Klagepunktet om indførelse af overgangsbestemmelser, som ikke er tilladt efter direktivet

48. Kommissionen har i stævningen anført, at bestemmelserne i artikel 20 i lovdekret 18/99 tilsidesætter direktivet, idet de tillader virksomheder, som har »afvigende organisationsformer«, at operere inden for egen-handling sideløbende med brugere, som anvender egen-handling udvalgt i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv. Kommissionen har anført, at de italienske myndigheder har gjort disse bestemmelsers midlertidige og marginale karakter gældende, ligesom de har til hensigt at ophæve denne artikel.

49. Direktivet definerer tydeligt de kategorier af operatører af ground handling-ydelser, der kan klassificeres som leverandører af ground handling-ydelser og operatører af egen-handling. De enheder, som ikke opfylder de i direktivet opstillede kriterier, kan kun fungere som leverandør til tredjemand. Direktivet giver i virkeligheden ikke medlemsstaterne mulighed for at træffe overgangsforanstaltninger for virksomheder, som har »afvigende organisationsformer«. Ved at indføre sådanne overgangsforanstaltninger har lovdekret 18/99 indført bestemmelser, som strider mod direktivets ordlyd.

50. Artikel 20 i lovdekret 18/99 er således uforenelig med direktivet. Det klagepunkt, som Kommissionen har gjort gældende mod denne artikel, er følgelig velbegrundet.

IV – Forslag til afgørelse

51. I lyset af de foregående betragtninger foreslår jeg derfor Domstolen følgende afgørelse:

»1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 18 i Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne, idet den ved artikel 14 i lovdekret nr. 18 af 13. januar 1999 har indført en uforenelig social foranstaltning..

2) Den Italienske Republik har overtrådt ovennævnte direktiv, idet den i artikel 20 i lovdekret nr. 18 af 13. januar 1999 har fastsat overgangsbestemmelser, som ikke er tilladt.

3) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«