FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. WAHL

fremsat den 26. februar 2015 ( 1 )

Sag C-684/13

Johannes Demmer

mod

Fødevareministeriets Klagecenter

(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Vestre Landsret (Danmark))

»Fælles landbrugspolitik — tilbagesøgning af uretmæssigt tildelt og uretmæssigt udbetalt landbrugsstøtte — støtteberettigede arealer — »støtteberettiget hektar« — landbrugsaktiviteter og ikke-landbrugsaktiviteter — flyvepladsers sikkerhedszoner — dyrkning af græsslæt i disse zoner med henblik på grøntpilleproduktion — fortrinsvis anvendelse — begrænsninger med hensyn til anvendelsen af flyvepladsers sikkerhedszoner — fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren — god tro«

1. Har en landbruger, der dyrker og høster græsslæt på en flyveplads' sikkerhedszone, ret til landbrugsstøtte for disse arealer? En tvist mellem en landbruger og de danske myndigheder vedrørende netop dette spørgsmål har givet anledning til de spørgsmål, som Domstolen er forelagt i denne sag.

2. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse fra Vestre Landsret vedrører den korrekte fortolkning af udtrykket »støtteberettiget hektar« og mere præcist, hvilke parametre der skal anvendes ved fastlæggelsen af, hvad der kan og ikke kan udgøre arealer, som er berettiget til landbrugsstøtte i henhold til de relevante EU-retlige bestemmelser. Den forelæggende ret er i denne sammenhæng ligeledes i tvivl om tilbagebetalingspligtens anvendelsesområde i det tilfælde, hvor støtten er tildelt uretmæssigt: Hvilken målestok skal anvendes ved fastlæggelsen af de omstændigheder, hvorunder en støttemodtager kan fritages for tilbagebetalingspligten?

3. Jeg vil i det følgende redegøre for grundene til, at jeg mener, at sådanne arealer som dem, der er omhandlet i den for den forelæggende ret verserende sag, principielt ikke bør anses for at falde uden for anvendelsesområdet for »støtteberettiget hektar«. Som det vil blive forklaret nedenfor, er den omstændighed, at arealer, der er beliggende på flyvepladser, ikke på forhånd kan udelukkes, også relevant med henblik på at fastlægge, om en erhvervslandbruger med rimelighed kunne have opdaget den fejl, der førte til den uretmæssige tildeling af betalingsrettigheder og den efterfølgende udbetaling af støtte.

I – Retsforskrifter

A – EU-retten

1. Grundforordningerne

4. Forordning (EF) nr. 1782/2003 ( 2 ) fastlægger fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte. Forordning nr. 1782/2003 indfører i henhold til artikel 1 en ny form for indkomststøtte til landbrugerne.

5. I henhold til denne forordnings artikel 2, litra b), defineres »bedrift« som »alle de produktionsenheder, som landbrugeren driver, og som befinder sig på en og samme medlemsstats område«, mens »landbrugsaktivitet« i artikel 2, litra c), defineres som »produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand som fastlagt i henhold til artikel 5«.

6. Artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 bestemmer, at enhver betalingsrettighed ledsaget af en støtteberettiget hektar giver ret til betaling af det ved betalingsrettigheden fastsatte beløb. Artikel 44, stk. 2, definerer »støtteberettiget hektar« som ethvert landbrugsareal på bedriften, der er udlagt som agerjord og permanente græsarealer, undtagen arealer med permanente afgrøder eller skov, eller som anvendes til ikke landbrugsaktiviteter.

7. Forordning nr. 1782/2003 blev med virkning fra den 1. januar 2009 erstattet af forordning (EF) nr. 73/2009 ( 3 ) (under ét »grundforordningerne«).

8. Det fremgår af anden betragtning til forordning nr. 73/2009, at en af grundene til, at forordning nr. 1782/2003 blev ophævet, var, at den var blevet gennemgribende ændret flere gange. Forordning nr. 73/2009 blev derfor vedtaget af klarhedshensyn. Den søger bl.a. at forenkle enkeltbetalingsordningen.

9. Artikel 2, punkt b) og c), i forordning nr. 73/2009 definerer »bedrift« og »landbrugsaktivitet« på samme måde som i forordning nr. 1782/2003.

10. I henhold til artikel 34, stk. 1, i forordning nr. 73/2009 ydes der støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. I henhold til artikel 34, stk. 2, litra a), forstås ved »støtteberettiget hektar« ethvert af bedriftens landbrugsarealer, »som anvendes til landbrugsaktivitet, eller, hvis arealet også anvendes til andre formål, som fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet«.

11. Artikel 137 i forordning nr. 73/2009 omhandler tilbagebetaling af uretmæssigt tildelte betalingsrettigheder. Artikel 137, stk. 1, bestemmer, at betalingsrettigheder, som landbrugerne har fået tildelt før den 1. januar 2009, anses for retmæssige og korrekte fra den 1. januar 2010. Dette gælder i medfør af artikel 137, stk. 2, imidlertid ikke for betalingsrettigheder, som landbrugerne har fået tildelt på grundlag af ukorrekte ansøgninger. Denne undtagelse finder dog kun anvendelse, såfremt »fejlen ikke med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren«.

2. Gennemførelsesforordninger

12. Hvad angår den relevante periode (mellem 2005 og 2009) blev forordning nr. 1782/2003 og nr. 73/2009 bl.a. gennemført ved Kommissionens forordninger (EF) nr. 795/2004 ( 4 ) og (EF) nr. 796/2004 ( 5 ) (under ét »gennemførelsesforordningerne«).

13. Artikel 2, litra a), i forordning nr. 795/2004 definerer »Landbrugsareal« – en betingelse for, at det relevante areal kan udgøre en »støtteberettiget hektar« – som et areal med agerjord, permanente græsarealer og permanente afgrøder.

14. Forordning nr. 795/2004 blev bl.a. ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 370/2009 ( 6 ) med virkning fra den 1. januar 2009. I forordning (EF) nr. 795/2004 blev følgende artikel 3c, indsat: »Med henblik på anvendelse af artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning […] nr. 73/2009 skal et landbrugsareal, hvis det også anvendes til andre aktiviteter end landbrugsaktiviteter, anses for at være anvendt fortrinsvis til landbrugsaktiviteter, hvis landbrugsaktiviteten kan udøves uden i betydelig grad at være hæmmet af ikke-landbrugsaktivitetens intensitet, art, varighed og tidsramme. Medlemsstaterne opstiller kriterier for gennemførelsen af stk. 1 på deres område.«

15. I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 forstås ved »agerjord« arealer, der bl.a. dyrkes med henblik på produktion af afgrøder, og arealer, der er udtaget eller som holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand. Ifølge nævnte forordnings artikel 2, stk. 2, forstås ved »permanente græsarealer« arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige eller dyrkede arealer, og som har været holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år ( 7 ).

16. Artikel 12 i forordning nr. 796/2004 ( 8 ) er ligeledes relevant i det foreliggende tilfælde. I henhold til artikel 12, stk. 1, litra f), skal en landbruger, der ansøger om støtte fra den relevante støtteordning, afgive en erklæring om, at vedkommende er bekendt med de betingelser, der gælder for de pågældende støtteordninger. Endvidere bestemmer artikel 12, stk. 4, at landbrugeren i forbindelse med indgivelsen af ansøgningsskemaet skal berigtige det fortrykte skema, hvis oplysningerne i det fortrykte skema er forkerte.

17. Artikel 73, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 bestemmer, at såfremt der er foretaget udbetaling af et uretmæssigt beløb, skal landbrugeren tilbagebetale det pågældende beløb med tillæg af renter.

18. Der er imidlertid fastsat en undtagelse til denne regel i denne forordnings artikel 73, stk. 4 og 5: »4. Den i stk. 1 omhandlede forpligtelse til tilbagebetaling gælder ikke, hvis udbetalingen skyldes en fejl begået af den kompetente myndighed eller af en anden myndighed, og landbrugeren ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget fejlen. Hvis fejlen vedrører faktiske forhold, der er relevante for beregningen af den pågældende betaling, finder første afsnit dog kun anvendelse, hvis beslutningen om tilbagebetaling ikke er meddelt senest 12 måneder efter udbetalingen. 5. Den i [artikel 73, stk. 1] omhandlede forpligtelse til tilbagebetaling gælder ikke, hvis der fra datoen for støttens udbetaling hengår mere end ti år, inden støttemodtageren fra den kompetente myndighed får den første meddelelse om, at den pågældende betaling var uretmæssig. Den i første afsnit omhandlede frist afkortes dog til fire år, hvis støttemodtageren handlede i god tro.«

19. Artikel 73a, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 ( 9 ) bestemmer, at hvis det konstateres, at betalingsrettigheder er blevet tildelt uretmæssigt, skal landbrugeren overdrage disse rettigheder, og de anses for aldrig at være blevet tildelt.

B – Dansk ret

20. I dansk ret er de krav, der gælder for flyvepladsers sikkerhedszoner, fastsat af Trafikstyrelsen (tidligere Statens Luftfartsvæsen) ved Bestemmelser for Civil Luftfart (»BL«).

21. Regulering af dyrkningen af sikkerhedszoner findes i BL 3-16 af 31. januar 2005 om forholdsregler til nedsættelse af kollisionsrisikoen mellem luftfartøjer og fugle/pattedyr på flyvepladser: Det fremgår af disse regler: »5.2.2 Arealer uden fast belægning, der er beliggende inden for flyvepladsens område op til banen/banerne og ud til en afstand af 150 m fra dennes/disse begrænsninger: a. Arealet skal udlægges med græs [...] […] 5.2.3 Arealer uden fast belægning, der er beliggende inden for flyvepladsens område i en afstand af mellem 150 m og 300 m fra banens /banernes begrænsning: a. Arealet skal anvendes til græsdyrkning [...] b. Arealet må kun anvendes til korndyrkning efter afhandling med konsulenten. Dyrkning af helårssæd er ikke tilladt. 5.2.4 Arealer uden fast belægning, der er beliggende inden for flyvepladsens område i en afstand af mere end 300 m fra banens/banernes begrænsning, må kun efter afhandling med konsulenten anvendes til landbrugsbedrift. […] 6.4.1 I forbindelse med dyrkning af arealer skal følgende iagttages: a. Græsset skal til stadighed holdes i en højde af højst 20 cm på baner og rulleveje uden grus/fast belægning […] b. Uden for de områder, der er nævnt under a, men inden for de områder, der er omfattet af pkt. 5.2.2, skal græsset til stadighed tilstræbes holdt i en højde af mellem 20 cm og højst 40 cm […]«

II – De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

22. Johannes Demmer indgik den 21. december 1999 og den 10. maj 2000 aftaler med henholdsvis Aalborg Lufthavn og Flyvestation Skrydstrup om forpagtning af sikkerhedszoner, der er beliggende rundt om disse flyvepladsers landingsbaner samt rulle- og stopveje. Arealerne benyttes til dyrkning af græs til grøntpilleproduktion.

23. Ifølge aftalerne fik Johannes Demmer som forpagter og under overholdelse af de i aftalerne fastlagte bestemmelser ret til at afklippe og anvende græsset fra lufthavnenes arealer mod betaling af leje. Johannes Demmer høstede græsslæt 3-4 gange om året.

24. Aftalerne indeholdt en række bestemmelser vedrørende vartning af de omhandlede arealer. De fastlagte bestemmelser omfattede betingelser for, hvornår og hvordan klipning af græsset skulle finde sted; betingelser vedrørende gødning og, i aftalen med Flyvestation Skrydstrup, et forbud mod anvendelsen af pesticider ( 10 ).

25. Johannes Demmer var i henhold til § 8 i aftalen med Flyvestation Skrydstrup forpligtet til udføre arbejdet på en måde, der ikke hindrede de flyvemæssige operationer, og efter de anvisninger og forbud, der måtte blive givet af Flyvekontroltjenesten eller af Flyvestation Skrydstrup, Etablissementsforvaltningen.

26. Johannes Demmer havde i henhold til § 6 i forpagtningsaftalen med Aalborg Lufthavn pligt til at orientere bortforpagteren om, hvornår han ønskede adgang til det forpagtede areal. I henhold til samme paragraf havde Forsvaret ret til uden nogen som helst indskrænkning at benytte eller lade benytte de bortforpagtede arealer til afholdelse af militære øvelser af enhver art.

27. Johannes Demmer accepterede fra 2005 i henhold til begge aftaler at anvende arealerne på en måde, som sikrede berettigelse til tildeling af betalingsrettigheder, og at indgive de relevante ansøgninger. Efter en ansøgning fra Johannes Demmer tildelte FødevareErhverv (nu NaturErhvervstyrelsen) ved afgørelse af 29. maj 2006 ham betalingsrettigheder for så vidt angår de pågældende arealer med virkning fra støtteåret 2005.

28. Den 1. februar 2006 overdrog Johannes Demmer betalingsrettighederne vedrørende lufthavnsarealerne i Aalborg lufthavn til Forsvaret. I årene fra 2006-2009 forpagtede Johannes Demmer således alene flyvepladsarealer ved Flyvestation Skrydstrup og fik alene udbetalt støtte for disse arealer.

29. I 2008 foretog FødevareErhverv en gennemgang og revision af markblokregistret. Som et resultat af denne revision blev en del af de markblokke, hvor Johannes Demmer havde anmeldt arealer under enkeltbetalingsordningen, reduceret eller udgik af markblokregistret. Begrundelsen herfor var, at sikkerhedszoner i lufthavne ifølge FødevareErhverv ikke kunne anses for støtteberettigede landbrugsarealer. Johannes Demmer blev i denne forbindelse underrettet om, at ansøgningerne fra tidligere år ville blive genoptaget, og at betalingsrettighederne ville blive genberegnet.

30. Den 2. maj 2011 traf FødevareErhverv afgørelse om nedskrivning af Johannes Demmers betalingsrettigheder og tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalt støtte for arealerne ved Aalborg Lufthavn i 2005 og ved Flyvestation Skrydstrup i 2005-2009.

31. Johannes Demmer påklagede denne afgørelse til Fødevareministeriets Klagecenter. I maj 2012 stadfæstede klagecentret FødevareErhvervs afgørelse.

32. Den 13. november 2012 indbragte Johannes Demmer klagecentrets afgørelse for den forelæggende ret. Denne ret har nu forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal kravet om, at landbrugsarealet ikke anvendes til »ikke-landbrugsaktiviteter«, jf. forordning nr. 1782/2003, artikel 44, stk. 2, og kravet om, at landbrugsarealet anvendes til »landbrugsaktivitet, eller [...] fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet«, jf. forordning nr. 73/2009, artikel 34, stk. 2, litra a), fortolkes således, at det er en betingelse for støtte, at arealets primære anvendelsesformål er landbrugsmæssigt? a) I bekræftende fald bedes Domstolen præcisere, hvilke parametre der skal tillægges vægt ved afgørelsen af, hvilket anvendelsesformål der er det »primære« i de tilfælde, hvor et areal benyttes til flere forskellige formål samtidig. b) I bekræftende fald bedes Domstolen endvidere oplyse, om dette i givet fald betyder, at sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stop-veje i lufthavne, [der] er en del af lufthavnen og er underlagt særlige regler og begrænsninger som de i sagen omhandlede med hensyn til anvendelsen af arealerne, men samtidig også benyttes til høst af græsslæt til grøntpilleproduktion, efter arealernes karakter og anvendelse er støtteberettigede efter de nævnte bestemmelser. 2) Skal kravet om, at landbrugsarealet indgår i landbrugerens »bedrift«, jf. forordning nr. 1782/2003, artikel 44, stk. 2, og forordning nr. 73/2009, artikel 34, stk. 2, litra a), fortolkes således, at sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje i lufthavne, der er en del af lufthavnen og er underlagt særlige regler og begrænsninger som de i sagen omhandlede med hensyn til anvendelsen af arealerne, men samtidig også benyttes til høst af græsslæt til grøntpilleproduktion, er støtteberettigede efter de nævnte bestemmelser? 3) Såfremt spørgsmål 1b og/eller spørgsmål 2 besvares benægtende, vil der da, fordi arealerne ud over anvendelsen til dyrkning af permanent græs til grøntpilleproduktion tillige er sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje i lufthavne a) foreligge en fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren, jf. artikel 137 i forordning nr. 73/2009, hvis der desuagtet er tildelt betalingsrettigheder for arealerne? b) foreligge en fejl, som landbrugeren med rimelighed kunne forventes at have opdaget, jf. artikel 73, stk. 4, i [forordning nr. 796/2004], hvis der desuagtet er udbetalt støtte for arealerne? c) foreligge en uretmæssig betaling, som støttemodtageren ikke kan anses for at have været i god tro om, jf. artikel 73, stk. 5, i [forordning nr. 796/2004], hvis der desuagtet er udbetalt støtte for arealerne? 4) Hvilket tidspunkt er relevant ved vurderingen af, om a) der foreligger en fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren, jf. artikel 137 i forordning nr. 73/2009 b) der foreligger en fejl, som landbrugeren med rimelighed kunne forventes at have opdaget, jf. artikel 73, stk. 4, i [forordning nr. 796/2004] c) støttemodtageren kan anses for at have handlet i god tro, jf. artikel 73, stk. 5, i [forordning nr. 796/2004]? 5) Skal vurderingen efter spørgsmål 4 a)-c) foretages for hvert enkelt støtteår eller for udbetalingerne som helhed?«

33. Der er i den foreliggende sag afgivet skriftlige indlæg af Johannes Demmer og den danske, græske og polske regering samt af Kommissionen. Domstolen har besluttet at træffe afgørelse uden afholdelse af retsmøde.

III – Analyse

A – Indledende spørgsmål

34. Den forelæggende ret har forelagt Domstolen en række spørgsmål. De forskellige problemer, der rejses i hovedsagen, er dog koncentreret om tre spørgsmål, som ikke desto mindre er tæt forbundet med hinanden: i) spørgsmålet om arealer, der er beliggende inden for flyvepladsers sikkerhedszoner, er støtteberettiget (det første og det andet spørgsmål), ii) spørgsmålet om, hvilke parametre der skal anvendes ved vurderingen af, om en støttemodtager bør fritages for pligten til at tilbagebetale støtte, der er tildelt og udbetalt uretmæssigt (det tredje spørgsmål), og iii) spørgsmålet om en passende tidsfrist for denne vurdering (det fjerde og det femte spørgsmål). Inden disse spørgsmål undersøges nærmere, er det imidlertid vigtigt at forholde sig til tre indledende forhold, som er af betydning for den efterfølgende analyse.

35. For det første skal enhver fortolkning af reglerne vedrørende tildeling af støtte tage den underliggende begrundelse for tildelingen af landbrugsstøtte i betragtning. Med hensyn til særligt enkeltbetalingsordningen blev denne indført ved forordning nr. 1782/2003 i forbindelse med reformen af Unionens landbrugspolitik. Som det fremgår af denne forordnings artikel 1, var det overordnede mål med forordning nr. 1782/2003 at indføre en ny form for indkomststøtte til landbrugerne. Enkeltbetalingsordningen bidrager i denne henseende utvivlsomt til at opnå det socio-politiske formål med Unionens landbrugspolitik, som er at sikre en rimelig levestand for dem, der beskæftiger sig med landbrug ( 11 ). Dette formål har betydning for fortolkningen af grundforordningerne.

36. For det andet er der, som den forelæggende ret har påpeget, en vis uoverensstemmelse mellem forordning nr. 1782/2003 og forordning nr. 73/2009 med hensyn til, hvad der udgør en »støtteberettiget hektar« som omhandlet i disse to forordninger. Mens det af artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 fremgår, at ethvert landbrugsareal på bedriften, der er udlagt som agerjord og permanente græsarealer, undtagen arealer, som anvendes til ikke-landbrugsaktiviteter, skal anses for »støtteberettiget hektar«, fastsætter forordning nr. 73/2009 en lidt anden definition. Det fremgår således af artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009, at ethvert af bedriftens landbrugsarealer, som anvendes til landbrugsaktivitet – eller, hvis arealet også anvendes til andre formål, som fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet – skal anses for en støtteberettiget hektar.

37. De indførte ændringer er på ingen måde uvæsentlige. Ud fra en ren ordlydsfortolkning kan der ganske vist argumenteres for, at enhver anvendelse af et landbrugsareal til en ikke-landbrugsaktivitet i henhold til forordning nr. 1782/2003 automatisk vil udelukke dette areal fra støtte efter enkeltbetalingsordningen. Som parterne synes at være enige om, bør de terminologiske forskelle i de to retsakter imidlertid ikke tillægges nogen særlig betydning. Der er således intet i forarbejderne til forordning nr. 73/2009, der tyder på, at lovgiver havde til hensigt at ændre reglerne vedrørende støtteberettigede hektarer, som uden tvivl udgør en af hjørnestenene i enkeltbetalingsordningen.

38. Efter min opfattelse ønskede lovgiver snarere at præcisere reglerne vedrørende de støtteordninger, der gælder for landbrugere. Desuden er det på ingen måde usædvanligt, at et areal både anvendes til landbrugs- og ikke-landbrugsaktiviteter. Det forekommer derfor logisk, at det skal afgøres på grundlag af den aktivitet, som dette areal fortrinsvis anvendes til, om nævnte areal er støtteberettiget. Forordning nr. 73/2009, sammenholdt med artikel 3c i forordning nr. 795/2004 med senere ændringer, bidrager i et vist omfang til at opfylde behovet for præcisering på dette område. Det fremgår således klart af disse bestemmelser, at en blandet anvendelse af et areal ikke automatisk udelukker det fra støtte. Det afgørende krav for støtteberettigelse er snarere, at dette areal fortrinsvis anvendes til landbrugsaktiviteter ( 12 ). Jeg finder det i overensstemmelse hermed hensigtsmæssigt at vurdere de spørgsmål, som de forelæggende ret har rejst (navnlig det første og det andet spørgsmål), i lyset af ordlyden af forordning nr. 73/2009 for hele den periode, der skal undersøges, dvs. perioden fra 2005 til 2009.

39. For det tredje skal det påpeges, at den forelæggende ret har knyttet sin tilgang til den antagelse, at der i det foreliggende tilfælde er tale om arealer, der både anvendes til landbrugs- og ikke-landbrugsaktiviteter som omhandlet i grundforordningerne. Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at Johannes Demmer accepterede at anvende arealerne ved Flyvestation Skrydstrup under behørig hensyntagen til de flyvemæssige operationer og i overensstemmelse med mulige anvisninger og forbud. Forsvaret forbeholdt sig i henhold til forpagtningsaftalen vedrørende Aalborg Lufthavn retten til uden nogen som helst indskrænkning at benytte eller lade benytte arealerne til afholdelse af militære øvelser af enhver art. Desuden skulle Johannes Demmer orientere bortforpagteren, når han ønskede adgang til arealet.

40. Det fremgår imidlertid ikke af sagens akter, om der foregik ikke-landbrugsaktiviteter på de omhandlede arealer, eller om bortforpagteren faktisk udøvede sine aftalemæssige rettigheder i forbindelse med arealerne.

41. Det er derfor nødvendigt at udtrykke følgende forbehold. I mine øjne kan hverken den omstændighed, at der eksisterer sådanne klausuler som dem, der er omtalt ovenfor, eller den omstændighed, at de omhandlede parceller er beliggende i en flyveplads' sikkerhedszoner, anses for bevis for ikke-landbrugsvirksomhed. Den relevante omstændighed er efter min opfattelse i denne forbindelse, om ikke-landbrugsaktiviteterne (såsom militære øvelser eller flyvemæssige operationer) faktisk finder sted.

42. Som jeg ser det, kan et aftalevilkår om, at arealerne skal anvendes under behørig hensyntagen til de flyvemæssige operationer og i overensstemmelse med mulige anvisninger og forbud, ikke i sig selv anses for en »aktivitet«. Det samme gør sig gældende for de bestemmelser, der definerer formålet med en flyveplads' sikkerhedszone eller fastsætter visse begrænsninger for dens anvendelse. Det er således på ingen måde usædvanligt, at bortforpagteren forbeholder sig visse rettigheder med hensyn til de arealer, der er forpagtet, eller begrænser det råderum, som landbrugeren har med hensyn til de forpagtede arealer (f.eks. med hensyn til brug af pesticider, plantede afgrøder eller endog bevarelse af arealerne i en miljømæssig forsvarlig stand). Jeg vil højst beskrive de regler og begrænsninger, der følger af såvel lovgivningen som aftalevilkårene, således, at de gør det muligt at udøve en ikke-landbrugsaktivitet.

43. Det skal imidlertid påpeges, at de omhandlede arealer for at være støtteberettiget under alle omstændigheder skal være en del af landbrugerens bedrift. Som det vil blive forklaret i punkt 60 ff., er de specifikke regler og begrænsninger, der er forbundet med anvendelsen af de omhandlede arealer, relevante i forbindelse med denne vurdering (snarere end ved fastlæggelsen af, om arealerne fortrinsvis anvendes til en landbrugsaktivitet i modsætning til en ikke-landbrugsaktivitet).

44. Hvordan det end forholder sig, tilkommer det den forelæggende ret at afgøre, om arealerne blev anvendt til militære øvelser eller anden ikke-landbrugsaktivitet. Til trods for disse forbehold, og henset til, at dette forhold ikke er blevet diskuteret indgående af hverken den forelæggende ret eller parterne, vil jeg nu behandle det forelagte spørgsmål, idet jeg vil basere denne behandling på den formodning, at de omhandlede arealer faktisk er genstand for en blandet anvendelse (både landbrugs- og ikke-landbrugsaktiviteter).

B – En »støtteberettiget hektar «

1. Det primære anvendelsesformål og det fortrinsvise anvendelsesformål i tilfælde af blandet anvendelse af arealer

45. Den forelæggende ret ønsker i forbindelse med det første og det andet spørgsmål bl.a. oplyst, om den afgørende faktor for, at et landbrugsareal er støtteberettiget, er, at det primære formål med anvendelsen af dette areal er at drive landbrug.

46. Inden behandlingen af dette spørgsmål skal jeg indledningsvis bemærke, at der ikke synes at være tvivl om, at de i hovedagen omhandlede arealer udgør landbrugsarealer som omhandlet i forordning nr. 1782/2003 og nr. 73/2009: De omhandlede arealer anvendes til at dyrke græs til grøntpilleproduktion. Disse arealer kan derfor forholdsvis enkelt klassificeres som landbrugsarealer, fordi de anvendes som agerjord eller permanente græsarealer som omhandlet i artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 796/2004 ( 13 ). Det synes ligeledes at være ubestridt, at Johannes Demmers aktiviteter, som består i at dyrke græs på disse arealer, udgør en »landbrugsaktivitet« som omhandlet i grundforordningerne.

47. Hvad nærmere bestemt angår formålet med de omhandlede arealer forekommer det uproblematisk at lægge til grund, at deres oprindelige formål (eller grunden til, at de findes) var at sikre sikkerhed på flyvepladserne og i forbindelse med luftfarten. Disse arealer var muligvis ikke fra starten tiltænkt en anvendelse som landbrugsarealer. Denne omstændighed må imidlertid holdes klart adskilt fra det formål, som disse arealer aktuelt og faktisk anvendes til. Selv om det skal medgives, at der er tale om begreber, som det kan være vanskeligt at bestemme nærmere, forekommer det vanskeligt at sondre mellem det primære formål, som arealerne anvendes til – det begreb, som den forelæggende ret har anvendt i sine spørgsmål – og det formål, som arealerne fortrinsvis anvendes til som omhandlet i artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009. Som generaladvokat Mazák allerede har bemærket, er det afgørende (med henblik på kvalificeringen af en »støtteberettiget hektar«) den faktiske anvendelse af arealet eller måske det, der faktisk plantes på arealet, snarere end de hensigter eller (overvejende) formål, som arealet anvendes til ( 14 ). Det er derfor min opfattelse, at når der opstår et spørgsmål om, hvorvidt et areal er støtteberettiget, er den relevante målestok ved denne vurdering det formål, som dette areal fortrinsvis (og faktisk) anvendes til.

48. Forordning nr. 370/2009 (som indsatte artikel 3c i forordning nr. 795/2004) indeholder brugbar vejledning for så vidt angår de kriterier, der skal anvendes med henblik på at afgøre, hvortil et bestemt areal fortrinsvis anvendes, selv om denne forordning ikke finder tidsmæssig anvendelse på hele perioden mellem 2005 og 2009. Artikel 3c i forordning nr. 795/2004 bestemmer således, at et areal, der både anvendes til landbrugsaktiviteter og ikke-landbrugsaktiviteter, anses for at være anvendt fortrinsvis til landbrugsaktiviteter, hvis landbrugsaktiviteten kan udøves uden i betydelig grad at være hæmmet af ikke-landbrugsaktivitetens intensitet, art, varighed og tidsramme.

49. Der opstår derfor følgende spørgsmål: Hvad betyder »i betydelig grad at være hæmmet« i denne sammenhæng? Jeg vil nedenfor behandle dette spørgsmål.

2. Den fortrinsvise anvendelse af et areal

50. Det ville afgjort være fristende at overlade dette spørgsmål til den forelæggende ret, henset til dens enekompetence til at vurdere de faktiske omstændigheder. Med henblik på i videst muligt omfang at sikre, at reglerne om støtteberettigelse anvendes ensartet i hele den Europæiske Union (til trods for det spillerum, som er overladt til medlemsstaterne til at gennemføre disse regler i overensstemmelse med artikel 3c, stk. 2, i forordning nr. 795/2004), vil jeg ikke desto mindre forsøge at udstikke nogle parametre, som vil være anvendelige ved fastlæggelsen af, hvad der forstås ved, at et bestemt areal fortrinsvis anvendes til landbrugsaktiviteter ( 15 ).

51. Jeg vil først bemærke, at begrebet »fortrinsvis anvendelse« i sig selv er vildledende i et vist omfang. Såfremt der ikke blev taget behørigt hensyn til artikel 3c i forordning nr. 795/2004, ville det være rimeligt at antage, at der kun må udføres rent accessoriske eller tilfældige ikke-landbrugsaktiviteter, for at det omhandlede areal kan være støtteberettiget. Artikel 3c sænker imidlertid udtrykkeligt tærsklen for støtteberettigelse: Den omstændighed, at fortrinsvis anvendelse alene kræver, at landbrugsaktiviteten ikke hæmmes i betydelig grad, taler efter min opfattelse for, at der ved vurderingen bør fokuseres på de særlige omstændigheder ved udøvelsen af landbrugsaktiviteten og mere specifikt på de faktiske muligheder for at udøve denne aktivitet ( 16 ). Der er i denne henseende ikke nogen hindring for udøvelse af to (eller flere) aktiviteter på samme areal, forudsat at ikke-landbrugsaktiviteten ikke hæmmer udøvelsen af landbrugsaktivitet i betydelig grad.

52. Henset til, at det er umuligt – og heller ikke helt ønskværdigt – at opstille en udtømmende liste over situationer, hvor landbrugsaktiviteten skal anses for den fortrinsvise aktivitet, er det særligt vigtigt, at den forelæggende ret tager alle faktiske omstændigheder vedrørende de forskellige anvendelser i betragtning, når den foretager sin vurdering. Kan der konstateres en vis indgriben i udøvelsen af landbrugsaktiviteten, er det næste trin at efterprøve, om denne indgriben når et niveau, som kan anses for »betydeligt«. For at nå denne tærskel mener jeg, at landbrugeren skal stå over for faktiske – og ikke uvæsentlige – vanskeligheder eller forhindringer ved udøvelsen af landbrugsaktiviteten.

53. Lad os for at være mere specifikke forestille os, at en landbruger indgår en aftale med et skisportssted. Landbrugeren dyrker i henhold til aftalen græs, men sætter også kvæg ud til græsning på de omhandlede arealer, som udgør en del af skisportsområdet i vintersæsonen. De samme arealer anvendes med andre ord til forskellige aktiviteter. Så længe ikke-landbrugsaktiviteten ikke gør det mere vanskeligt for landbrugeren at dyrke arealerne og høste afgrøderne i de relevante perioder af året, kan man imidlertid dårligt hævde, at ikke-landbrugsaktiviteterne udgør en hindring, der hæmmer landbrugerens landbrugsaktiviteter i betydelig grad. Der kan drages indlysende paralleller til afholdelse af militære øvelser: den omstændighed, at der afholdes militære øvelser (hvilket skal efterprøves af den forelæggende ret) på de omhandlede arealer, indebærer ikke i sig selv, at disse arealer ikke længere er dækket af udtrykket »støtteberettiget hektar« – så længe disse øvelser ikke griber væsentligt ind i den omhandlede landbrugsaktivitet.

54. Det skal medgives, at anvendelsen af relevante aftalemæssige beføjelser samt begrænsninger, som følger af udøvelse af ikke-landbrugsaktiviteten (i det foreliggende tilfælde afholdelse af militære øvelser eller en uhindret afvikling af flyoperationer) bestemt kan medføre byrder for landbrugeren. Dette indebærer imidlertid ikke, at landbrugsaktiviteten er hæmmet i betydelig grad.

55. Efter min opfattelse bør et areals støtteberettigelse alene anses for påvirket, når ikke-landbrugsaktiviteten også griber ind i den landbrugsmæssige anvendelse med hensyn til dets tidsmæssige og/eller geografiske anvendelsesområde ( 17 ). Det afgørende er i denne henseende, at landbrugeren er i stand til at udøve en landbrugsaktivitet efter eget valg til trods for den sideløbende udøvelse af en ikke-landbrugsaktivitet og i givet fald anvendelsen af særlige regler og begrænsninger vedrørende anvendelsen af det omhandlede areal. Som jeg ser det, er landbrugsaktiviteten ikke hæmmet i betydelig grad, når landbrugeren faktisk kan anvende det omhandlede areal til en landbrugsaktivitet efter eget valg ( 18 ).

56. Det skal medgives, som Kommissionen og den danske regering har anført, at valget af mulige landbrugsaktiviteter er bemærkelsesværdigt begrænset i forbindelse med flyvepladser. Det er også korrekt, at afklipning af græs i nærheden af landingsbaner og stopveje tjener andre (ikke-landbrugsmæssige) formål, såsom flysikkerheden: Græsset skal klippes under alle omstændigheder for at overholde bestemmelserne om flysikkerhed. Disse omstændigheder er imidlertid ikke relevante i forbindelse med enkeltbetalingsordningen. Det centrale er derimod – som det navnlig illustreres af artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 og artikel 3c i forordning nr. 795/2004 – at landbrugeren kan udøve en landbrugsaktivitet efter eget valg på det omhandlede areal.

57. I Johannes Demmers tilfælde har han f.eks. valgt at dyrke græs med henblik på grøntpilleproduktion på de omhandlede arealer. Dette udgør en landbrugsaktivitet, der kan udøves uden større vanskeligheder på dette areal ( 19 ). Jeg kan ikke se, hvorfor Johannes Demmer skulle straffes for at vælge en landbrugsaktivitet, som kan udøves trods de anvendelige begrænsninger og den »konkurrerende« ikke-landbrugsaktivitet.

58. Med henblik på at tage stilling til den danske regerings betænkeligheder skal der knyttes endnu en kommentar. Jeg finder ikke at en accept af, at landbrugsaktiviteten under sådanne omstændigheder som dem, der gør sig gældende i den sag, der verserer for den forelæggende ret, ikke hæmmes i betydelig grad, ville være at strække grænserne for støtteberettigelse for langt. Den omstændighed, at der i det foreliggende tilfælde er tale om (militære) provinsflyvepladser, er et punkt, som ikke må overses. Mere præcist forekommer det at være unaturligt at argumentere for, at ethvert større transportknudepunkt eller grønt område, der omgiver stærkt trafikkerede motorveje, ville opfylde det kriterium, der er identificeret i punkt 55 ovenfor. Som følge af intensiteten (men måske også arten, varigheden og timingen) af ikke-landbrugsaktiviteten i sådanne områder vil landbrugeren afgjort være afskåret fra i givet fald at udøve en landbrugsaktivitet efter eget valg i vækst- eller græsningsperioden.

59. Med denne præcisering konkluderer jeg, at sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje på flyvepladser, der er underlagt særlige regler og begrænsninger, kan være »støtteberettiget« som omhandlet i artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 under forudsætning af, at den landbrugsaktivitet, der udøves på disse arealer, ikke hæmmes i betydelig grad af ikke-landbrugsaktiviteten. Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at arealet fuldt ud opfylder betingelserne for, at der kan tildeles støtte. De omhandlede arealer skal i henhold til artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 ligeledes være en del af landbrugerens bedrift. Jeg vil behandle dette spørgsmål nedenfor.

3. Kravet om, at arealet skal være en del af bedriften

60. Det skal først bemærkes, at i henhold til artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 er alle bedriftens landbrugsarealer støtteberettiget. »Bedrift« er defineret i artikel 2, litra b), i forordning nr. 1782/2003 (og i forordning nr. 73/2009) som »alle de produktionsenheder, som landbrugeren driver, og som befinder sig på en og samme medlemsstats område«.

61. Domstolen har allerede givet vejledning med hensyn til udtrykket »bedrift« i dommen i sagen Landkreis Bad Dürkheim ( 20 ). Ligesom i den foreliggende sag var landbrugeren i den sag ikke i stand til frit at anvende de omhandlede arealer. Hun var tværtimod bundet af visse instruktioner fra de nationale myndigheder med henblik på at sikre, at formålet om landskabspleje og naturbeskyttelse med hensyn til disse arealer blev opnået. Domstolen udtalte i dommen i sagen Landkreis Bad Dürkheim, at det afgørende kriterium for, om et bestemt areal er del af en landbrugers bedrift, er, at landbrugeren er i stand til at anvende det omhandlede areal med en tilstrækkelig autonomi og besidde en tilstrækkelig beslutningskompetence til at udføre de omhandlede landbrugsaktiviteter. Domstolen sørgede imidlertid for at præcisere, at kriteriet vedrørende autonomi ikke indebærer, at landbrugeren har en ubegrænset råderet over det omhandlede areal inden for rammerne af anvendelsen heraf til landbrugsmæssige formål ( 21 ).

62. Det skal medgives, at sagen Landkreis Bad Dürkheim specifikt vedrørte naturbeskyttelse, som Domstolen tiltrådte var foreneligt med de almindelige formål med forordning nr. 73/2009. Jeg mener dog uanset dette forhold, at ovenstående udtalelse vedrørende kriteriet om autonomi også er relevant i forbindelse med arealer, der anvendes til formål, som ikke har nogen umiddelbar forbindelse til formålene med enkeltbetalingsordningen. Som det klart fremgår af udtalelsen, er vurderingen af, om et areal er en del af en landbrugers bedrift, nært forbundet med spørgsmålet om, hvortil dette specifikke areal fortrinsvis anvendes. De relevante kriterier synes i et vist omfang at løbe sammen ( 22 ).

63. Vi beskæftiger os i den foreliggende sag med sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje på flyvepladser. De anvendelige regler og begrænsninger følger dels af nationale og internationale bestemmelser, der er udformet med henblik på at sikre flysikkerheden, dels af aftalevilkår. De vedrører bl.a. vartning af arealerne i en bestemt stand, de afgrøder, der må dyrkes og høstes (i praksis græs), og græssets tilladte højde. Det kan derfor vanskeligt nægtes, at en landbruger, der befinder sig i en situation som Johannes Demmers, ikke har fuldstændig autonomi vedrørende anvendelsen af de omhandlede arealer.

64. Så længe en landbruger er i stand til at anvende arealet til en landbrugsaktivitet efter eget valg, uden at denne aktivitet hæmmes i betydelig grad af den ikke-landbrugsaktivitet, der udføres på arealet (eller, hvor der ikke faktisk udføres ikke-landbrugsaktiviteter, blot af de anvendelige regler og begrænsninger), er der imidlertid ingen grund til ikke at anse de arealer, der er omhandlet i sagen for den forelæggende ret, for en del af landbrugerens bedrift som omhandlet i forordning nr. 1782/2003 og nr. 73/2009. Under forudsætning af, at dette kriterium er opfyldt, kan jeg ikke se, hvorfor en landbruger såsom Johannes Demmer ikke også skulle besidde en tilstrækkelig autonomi og beslutningskompetence til at udføre de omhandlede landbrugsaktiviteter, som det kræves i Domstolens praksis.

65. Jeg vil endelig henlede opmærksomheden på den omstændighed, at enkeltbetalingsordningen er en form for indkomststøtte, som kan tilskynde til landbrugsvirksomhed i områder, der ellers ikke ville blive anvendt til landbrug. Sagen for den forelæggende ret er et eksempel herpå. Jeg er imidlertid ikke i stand til at finde begrundelser i de relevante retsforskrifter, eller andre steder, for, at den omstændighed i sig selv, at en landbrugsaktivitet udøves på et areal, som er beliggende på en flyveplads' område, automatisk skulle udelukke dette areal fra støtte. Forudsat at det kriterium, der er identificeret i punkt 55 ovenfor, er opfyldt, er arealets beliggenhed irrelevant.

66. Det er derfor min opfattelse, at landbrugsarealer, der består af sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje på flyvepladser, skal anses for en del af »bedriften« og dermed for støtteberettiget som omhandlet i artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 under forudsætning af, at landbrugeren trods de anvendelige regler og begrænsninger besidder en tilstrækkelig autonomi og beslutningskompetence til at udøve en landbrugsaktivitet efter eget valg på de omhandlede arealer.

67. Såfremt den forelæggende ret efter vurderingen af de relevante faktiske omstændigheder vedrørende den tvist, der verserer for den, konkluderer, at de omhandlede arealer ikke er støtteberettiget, idet reglerne og begrænsningerne hæmmer Johannes Demmers landbrugsaktivitet i betydelig grad, opstår spørgsmålet, om Johannes Demmer med rimelighed burde have opdaget den urigtige tildeling af betalingsrettigheder og udbetaling af støtte (det tredje spørgsmål). I denne henseende skal der ligeledes fastlægges en passende tidsfrist som udgangspunkt for, hvornår denne vurdering skal foretages (det fjerde og det femte spørgsmål). Jeg vil behandle disse spørgsmål samlet nedenfor.

C – Fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren, og god tro

68. Der opstår tre spørgsmål i den foreliggende sag: i) om der forelå en fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren med hensyn til tildelingen af betalingsrettigheder for de omhandlede arealer; ii) om der forelå en fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren på det tidspunkt, hvor der blev udbetalt støtte for de omhandlede arealer; og endelig iii) om en støttemodtager som Johannes Demmer kan anses for at have handlet i god tro. Den forelæggende ret er også i tvivl om det relevante tidspunkt for, hvornår denne vurdering skal foretages.

69. Principielt skal uretmæssigt tildelte betalingsrettigheder inddrages og uretmæssigt udbetalt støtte tilbagesøges. Grundlæggende er det mål, som ligger til grund for tilbagesøgning af uretmæssige udbetalinger, uden tvivl at beskytte den Europæiske Unions økonomiske interesser og forhindre ugrundet berigelse ( 23 ). Denne tanke kommer klart til udtryk i artikel 73, stk. 1, og artikel 73a i forordning nr. 796/2004. Der findes dog undtagelser til denne regel.

70. Disse undtagelser er fastsat i artikel 137, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 (uretmæssigt tildelte betalingsrettigheder) og artikel 73, stk. 4 og 5, i forordning nr. 796/2004 (uretmæssigt udbetalt støtte). Disse bestemmelser har, som den danske regering har anført, utvivlsomt til formål at sikre, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning overholdes ( 24 ). Det står dog tilbage at afklare, om disse undtagelser skal finde anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag.

71. Inden behandlingen af dette spørgsmål vil jeg indledningsvis påpege, at under den tilgang, som er anvendt ovenfor, skal spørgsmålet om, hvorvidt arealer, som er beliggende på en flyveplads' område, er støtteberettiget, afgøres på grundlag af en analyse af de enkelte sager. Det kan ikke på forhånd udelukkes, at arealerne er støtteberettiget. Et areal kan også være støtteberettiget i et år og ikke-støtteberettiget det næste år. Sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje på flyvepladser kan således udgøre støtteberettigede hektarer under forudsætning af, at landbrugeren faktisk kan udøve en landbrugsaktivitet efter eget valg på de omhandlede arealer. Et andet punkt, som man skal være opmærksom på, er, at landbrug udgør en erhvervsaktivitet. Denne omstændighed bør efter min opfattelse tillægges en særlig betydning ved fastlæggelsen af den grad af agtpågivenhed, som landbrugeren skal udvise ved ansøgningen om støtte i henhold til enkeltbetalingsordningen.

72. Med hensyn til dette sidste punkt vil jeg henlede opmærksomheden på artikel 12 i forordning nr. 796/2004 og navnlig denne forordnings artikel 12, stk. 1, litra f), og stk. 4. Landbrugeren skal i henhold til disse bestemmelser undersøge, om oplysningerne i det fortrykte skema, der anvendes ved ansøgning om støtte i henhold til enkeltbetalingsordningen, er korrekte. Det fremgår yderligere af disse bestemmelser, at den indkomststøtteordning, der er indført ved grundforordningerne, beror på den forudsætning, at landbrugerne er bekendte med de betingelser, der gælder for tildeling af støtte i henhold til de omhandlede ordninger. Disse bestemmelser underbygger tanken om, at landbrugere i deres egenskab af erhvervsdrivende kan forventes at udvise særlig agtpågivenhed ved ansøgningen om støtte, og at de er bekendte med de betingelser, der gælder for tildeling af støtte.

73. Hertil kommer, som Kommissionen har påpeget, at den omstændighed, at de kompetente myndigheder har tildelt betalingsrettigheder for bestemte arealer, eller at der er udbetalt støtte for disse arealer, ikke »fritager« landbrugeren fra sine forpligtelser. De bestemmelser, som den forelæggende ret har henvist til i spørgsmålene, og navnlig artikel 73 i forordning nr. 796/2004, vedrører situationer, hvor en uretmæssig udbetaling allerede er foretaget. Endvidere fremgår det af artikel 73a i forordning nr. 796/2004, at en landbruger skal overdrage de uretmæssigt tildelte betalingsrettigheder, og de skal anses for aldrig at være blevet tildelt. Derfor indebærer den omstændighed, at der er blevet tildelt betalingsrettigheder (eller at der blevet er foretaget udbetalinger) ikke i sig selv, at den uretmæssigt modtagne støtte skal anses for korrekt. Der foreligger snarere en risiko – som landbrugere bør være bekendte med – for, at der muligvis skal foretages korrektioner selv efter udbetalingen.

74. En erhvervslandbruger som Johannes Demmer burde være bekendt med de betingelser, der er forbundet med »støtteberettigede hektarer« som omhandlet i artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2004 og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009. Det forekommer derfor ikke at være særligt strengt at kræve, at en sådan landbruger – navnlig henset til hans erhvervserfaring ( 25 ) – er bekendt med de særlige betingelser, der gælder for arealer, som er genstand for en blandet anvendelse ( 26 ). Hvad mere specifikt angår spørgsmålet om god tro og støtte, der allerede er blevet udbetalt, vil jeg blot bemærke, at den omstændighed, at udbetalingen er blevet foretaget, har begrænset betydning ved vurderingen af, om støttemodtageren kunne anses for at have handlet i god tro. I den særlige sammenhæng med en støtteordning, der har til formål at yde indkomststøtte til en gruppe af erhvervsdrivende, bør godtrosvurderingen – ligesom rimelighedstesten ovenfor – bero på objektive faktorer.

75. Med hensyn til det relevante tidspunkt for, hvornår denne vurdering skal foretages, skal jeg bemærke følgende.

76. For det første fastsætter artikel 137 i forordning nr. 73/2009 den regel, at betalingsrettigheder, der er tildelt uretmæssigt før den 1. januar 2009, skal anses for korrekte fra den 1. januar 2010. Denne regel finder dog kun anvendelse, for så vidt som den fejl, der førte til den uretmæssige udbetaling, ikke med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren. I denne henseende fremgår det af sagens akter, at de omtvistede arealer blev fjernet fra markblokregistret i 2008. På dette tidspunkt blev denne oplysning – men også den kompetente myndigheds intention om at genoptage ansøgningerne fra tidligere år og at genberegne betalingsrettighederne – meddelt Johannes Demmer. Henset til denne omstændighed er det min opfattelse, at artikel 137, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 ikke finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i den sag, der verserer for den forelæggende ret.

77. Mere generelt gælder, at der skal være tale om en sådan fejl, som landbrugeren ikke med rimelighed kunne have opdaget før den 1. januar 2010, for at denne bestemmelse kan finde anvendelse. I det tilfælde, at landbrugeren er blevet betydeligt hindret i udøvelsen af sin landbrugsaktivitet af ikke-landbrugsaktiviteten (på et hvilket som helst tidspunkt før den 1.1.2010), er der efter min opfattelse intet, der taler for, at en landbruger med sin faglige kapacitet ikke kunne have opdaget den fejl, der førte til tildeling af betalingsrettigheder.

78. For det andet vedrører artikel 73 i forordning nr. 796/2004 udbetalinger, der allerede er foretaget. Henset til de oplysninger, som Johannes Demmer var i besiddelse af i 2008, kan de undtagelser til tilbagesøgning, der er fastsat i artikel 73, stk. 4 og 5, under omstændighederne i den foreliggende sag alene finde anvendelse for så vidt angår den periode, der ligger før 2008.

79. Det relevante tidspunkt for vurderingen af, om en landbruger med rimelighed kunne have opdaget en fejl, der fører til en uretmæssig udbetaling som omhandlet i artikel 73, stk. 4, i forordning nr. 796/2004, bør efter min opfattelse være udbetalingstidspunktet – hvilket også fremgår klart af denne bestemmelse. Hvorfor skulle en landbruger være forhindret i at ansøge om støtte under omstændigheder, hvor arealerne trods alt muligvis kan udgøre støtteberettigede hektarer?

80. Navnlig i tilfælde af blandet anvendelse af arealet kan det meget vel tænkes, at indvirkningen af såvel de aftalemæssige som lovgivningsmæssige begrænsninger for anvendelsen af de omhandlede arealer ikke vil kunne erkendes før det pågældende støtteår. Det vil f.eks. muligvis ikke være muligt at forudsige før indgivelsen af en ansøgning, om (og i givet fald i hvilket omfang) arealindehaveren de facto vil gøre brug af sine aftalemæssige beføjelser (i det foreliggende tilfælde militære øvelser), eller om landbrugeren faktisk kan anvende de omhandlede arealer til en landbrugsaktivitet efter eget valg. For så vidt som støtten udbetales for et år ad gangen, bør vurderingen i forhold til artikel 73, stk. 4, i forordning nr. 796/2004 efter min opfattelse udføres særskilt for hvert enkelt støtteår. Dette er begrundet i, at omstændighederne som anført ovenfor kan ændre sig over tid.

81. For det tredje og sidste er tilbagebetalingsforpligtelsen i overensstemmelse med artikel 73, stk. 5, i forordning nr. 796/2004 begrænset til fire år, når støttemodtageren har handlet i god tro. Jeg mener som anført ovenfor ikke, at en landbruger, der reelt har til hensigt at anvende de omhandlede arealer til en bestemt landbrugsaktivitet, bør straffes for at ansøge om støtte. Begrundelsen herfor er, at landbrugeren muligvis først efterfølgende vil være i stand til at fastlægge, om begrænsningerne for anvendelsen af arealerne er af en sådan karakter, at de forhindrer ham i at anvende de omhandlede arealer til en landbrugsaktivitet efter eget valg.

82. Når dette er sagt, skal landbrugeren for at kunne drage fordel af den i artikel 73, stk. 5, fastsatte undtagelse – navnlig henset til behovet for at undgå ugrundet berigelse – handle i god tro (dvs. oprigtigt antage, at den af ham valgte landbrugsaktivitet faktisk kan udøves på arealerne) på alle relevante tidspunkter, fra det tidspunkt, hvor betalingsrettighederne tildeles, og indtil det tidspunkt, hvor støtten udbetales. Det følger heraf, at godtrosvurderingen som omhandlet i artikel 73, stk. 5, i forordning nr. 796/2004 skal foretages særskilt med hensyn til hvert år, og støttemodtageren skal være i god tro helt frem til udbetalingstidspunktet.

IV – Forslag til afgørelse

83. I lyset af det foregående foreslår jeg Domstolen at besvare Vestre Landsrets spørgsmål således: »1) Sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje på flyvepladser kan være støtteberettiget som omhandlet i artikel 44, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og artikel 34, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere under forudsætning af, at landbrugeren trods de anvendelige regler og begrænsninger faktisk er i stand til at anvende de omhandlede arealer til en landbrugsaktivitet efter eget valg. 2) Når en landbruger ansøger om støtte til en landbrugsaktivitet, der udøves på sikkerhedszoner omkring landingsbaner og rulle- og stopveje på flyvepladser a) foreligger der en fejl, der med rimelighed kunne have været opdaget af landbrugeren som omhandlet i artikel 73, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser for krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (med senere ændringer), hvis landbrugeren – på udbetalingstidspunktet – var bekendt med, at han ikke ville være i stand til faktisk at anvende de omhandlede arealer til en landbrugsaktivitet efter eget valg i det relevante støtteår, og b) støttemodtageren kan ikke anses for at have handlet i god tro som omhandlet i artikel 73, stk. 5, i forordning nr. 796/2004, hvis landbrugeren – på udbetalingstidspunktet – var bekendt med, at han ikke ville være i stand til faktisk at anvende de omhandlede arealer til en landbrugsaktivitet efter eget valg i det relevante støtteår. 3) Vurderingen med hensyn til punkt 2, litra a) og b), skal foretages særskilt for hvert enkelt støtteår.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Rådets forordning af 29.9.2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, p. 1) med senere ændringer.

( 3 ) – Rådets forordning af 19.1.2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT L 30, s. 16) med senere ændringer.

( 4 ) – Kommissionens forordning af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 141, s. 1) med senere ændringer.

( 5 ) – Kommissionens forordning af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser for krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 141, s. 18), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2184/2005 af 23.12.2005 om ændring af forordning (EF) nr. 796/2004 og (EF) nr. 1973/2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 347, s. 61) med senere ændringer.

( 6 ) – Kommissionens forordning af 6.5.2009 om ændring af forordning (EF) nr. 795/2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT L 114, s. 3).

( 7 ) – Jf. ligeledes artikel 2, litra b) og e), i forordning nr. 795/2004.

( 8 ) – Som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2184/2005 af 23.12. 2005 om ændring af forordning (EF) nr. 796/2004 og (EF) nr. 1973/2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 347, s. 61).

( 9 ) – Som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 239/2005 af 11. februar 2005 om ændring og berigtigelse af forordning (EF) nr. 796/2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 42, s. 3).

( 10 ) – §§ 4-8 i aftalen mellem Johannes Demmer og Flyvestation Skrydstrup og §§ 4 og 6-8 i aftalen mellem Johannes Demmer og Aalborg Lufthavn.

( 11 ) – Jf. artikel 39, stk. 1, litra b), TEUF. For en diskussion heraf henvises til J. Hartig Danielsen, EU Agricultural Law, Kluwer Law International, Alphen An den Rijn: 2013, s. 17 ff.

( 12 ) – Jf. ligeledes artikel 9 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29.10.2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 316, s. 1) og artikel 32, stk. 2, litra a), og stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17.12.2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådet forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådet forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT L 347, s. 608), som ikke finder tidsmæssig anvendelse på den foreliggende sag.

( 13 ) – Jf. dom Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 37). Klassificering som et landbrugsareal kræver ikke, at arealet udelukkende anvendes til landbrugsformål.

( 14 ) – Jf. herom generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:265, punkt 26). Denne opfattelse blev tiltrådt af Domstolen i dom Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:606, præmis 49).

( 15 ) – Det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 370/2009, at der bør opstilles rammekriterier for alle medlemsstater. Jeg fortolker denne tilkendegivelse som udtryk for lovgivers ønske om i videst mulige omfang at sikre en ensartet anvendelse af de regler, der omhandler tildeling af støtte.

( 16 ) – Jf. i denne retning generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Wree (C-422/13, EU:C:2014:2108, punkt 38-41). Efter hans opfattelse skal der lægges særlig vægt på arealets objektive karakteristika samt på formålet med den omhandlede landbrugsaktivitet.

( 17 ) – Jf. hertil generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Wree (EU:C:2014:2108, punkt 36-38).

( 18 ) – Jf. tilsvarende generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:265, punkt 58) med diskussion af de kriterier, der bør tages i betragtning ved fastlæggelsen af, om et areal kan anses for en del af bedriften. Jf. for så vidt angår en overlapning af de relevante kriterier punkt 62 nedenfor.

( 19 ) – Analysen ville føre frem til en anden konklusion, såfremt en landbruger i Johannes Demmers situation havde ønsket at dyrke afgrøder såsom havre, der, så vidt jeg ved, skal høstes under bestemte betingelser, eller at udsætte kvæg til at græsse i de omhandlede sikkerhedszoner.

( 20 ) – Jf. dom Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:606).

( 21 ) – Ibidem, præmis 59-66 og den deri nævnte retspraksis. Selv om det ikke er direkte relevant i den foreliggende sag, er det værd at bemærke, at Domstolen, foruden kriteriet om autonomi, fastslog, at de støtteberettigede arealer også skal være til rådighed for landbrugeren i en periode på mindst ti måneder, for at et areal kan anses for en del af en bedrift. Endvidere må de omtvistede arealer ikke være genstand for nogen landbrugsaktivitet udøvet af tredjemand i den pågældende periode.

( 22 ) – Jf. ligeledes generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Wree (EU:C:2014:2108, punkt 40). Generaladvokat Jääskinen er af den opfattelse, at kriteriet om »tilstrækkelig autonomi«, der henvises til i dommen i sagen Landkreis Bad Dürkheim, kan finde tilsvarende anvendelse på fastlæggelsen af, om landbrugsaktiviteten hæmmes i betydelig grad.

( 23 ) – Jf. dom Strawson og Gagg & Sons (C-304/00, EU:C:2002:695, præmis 41).

( 24 ) – Jf. hertil dom Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:407, præmis 52). Jf. ligeledes generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:35, punkt 47 ff.).

( 25 ) – Jf. analogt Domstolens praksis vedrørende efteropkrævning af importafgifter dom Ilumitrónica (C-251/00, EU:C:2002:655, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen lagde i denne sammenhæng særlig vægt på den erhvervsdrivendes erfaring ved vurderingen af, om debitor handlede i god tro, med andre ord om den manglende opkrævning skyldtes en fejl, som den omhandlede person med rimelighed kunne have opdaget.

( 26 ) – Jf. tilsvarende dom Schilling og Nehring (C-63/00, EU:C:2002:296, præmis 41).