Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 12. januar 2023 ( )

Sag C-128/21

Lietuvos notarų rūmai,

M.S.,

S.Š.,

D.V.,

V.P.,

J.P.,

D.L.-B.,

D.P.,

R.O.I.

mod

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,

procesdeltagere:

Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija,

Lietuvos Respublikos finansų ministerija

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol))

»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 101 TEUF – begrebet »virksomhed« og begrebet »beslutninger truffet af sammenslutninger« – notarkammerets beslutninger, som fastsætter, hvorledes notarafgifterne skal beregnes – konkurrencebegrænsende formål – begrundelse – bøder – virksomhedssammenslutning og dens medlemmer – præsidium – lovovertræder – solidarisk ansvar«

1. Kan medlemmerne af en faglig sammenslutning pålægges individuelle sanktioner, fordi de har truffet beslutninger, som kan henføres til den faglige sammenslutning, og som kan forstyrre eller begrænse konkurrencen som omhandlet i EU-retten?

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

2. Artikel 5 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 og 102 TEUF] ( ), som har overskriften »De nationale konkurrencemyndigheders kompetence«, bestemmer:

»Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder er beføjede til at anvende traktatens artikel 81 og 82 i konkrete sager. I denne forbindelse kan de enten på eget initiativ eller på grundlag af en klage vedtage følgende beslutninger:

– påbyde at en overtrædelse skal bringes til ophør

– træffe foreløbige forholdsregler

– acceptere tilsagn

– pålægge bøder, tvangsbøder eller andre former for sanktioner, der er fastsat i deres nationale ret.

Når det på grundlag af de oplysninger, de er i besiddelse af, følger, at betingelserne for et forbud ikke er opfyldt, kan de tillige beslutte, at der ikke er nogen grund til, at de griber ind.«

3. Samme forordnings artikel 23, stk. 2, litra a), og artikel 23, stk. 4, fastsætter:

»2. Kommissionen kan ved beslutning pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger bøder, hvis de forsætligt eller uagtsomt:

a) overtræder traktatens artikel 81 eller 82 [nu artikel 101 TEUF og 102 TEUF] […]

Bøden kan for hver af de virksomheder, som har deltaget i overtrædelsen, ikke overstige 10% af den samlede omsætning i det foregående regnskabsår.

Hvis en overtrædelse begået af en virksomhedssammenslutning vedrører medlemsvirksomhedernes aktiviteter, kan bøden ikke overstige 10% af summen af den samlede omsætning for de medlemmer, der er aktive på det marked, der er berørt af den af virksomhedssammenslutningen begåede overtrædelse.

[…]

4. Hvis en virksomhedssammenslutning får pålagt en bøde under hensyntagen til medlemsvirksomhedernes omsætning, og sammenslutningen ikke er solvent, skal den indkalde bidrag fra medlemsvirksomhederne til dækning af bødebeløbet.

Hvis sådanne bidrag ikke indbetales til sammenslutningen inden for en af Kommissionen fastsat tidsfrist, kan Kommissionen opkræve bødebeløbet direkte hos enhver af de virksomheder, hvis repræsentanter var medlem af de implicerede besluttende organer i sammenslutningen.

Efter at Kommissionen har krævet betaling i henhold til andet afsnit, kan den, hvis det er nødvendigt for at sikre betaling af det fulde bødebeløb, kræve, at det udestående beløb betales af ethvert medlem af sammenslutningen, der var aktivt på det marked, hvor overtrædelsen fandt sted.

Kommissionen må imidlertid ikke kræve betaling i henhold til andet eller tredje afsnit af virksomheder, der kan godtgøre, at de ikke har iværksat sammenslutningens ulovlige vedtagelse, og enten ikke kendte til dennes eksistens eller aktivt tog afstand fra den, inden Kommissionen indledte en undersøgelse af sagen.

Den enkelte medlemsvirksomheds økonomiske ansvar i forbindelse med betaling af bødebeløbet kan ikke overstige 10% af dens samlede omsætning i det foregående regnskabsår.«

B. Litauisk ret

4. Artikel 5, stk. 1, nr. 1, i Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (Republikken Litauens konkurrencelov) af 23. marts 1999, som ændret ved lov nr. XIII-193 af 12. januar 2017 (herefter »konkurrenceloven«), bestemmer:

»Alle aftaler, som har til formål at begrænse konkurrencen, eller som begrænser eller kan begrænse konkurrencen, er forbudt og har helt fra deres indgåelse ingen retsvirkning, herunder aftaler, der tjener til direkte eller indirekte at fastsætte (bestemme) prisen på visse varer eller andre købs- eller salgsbetingelser.«

5. I henhold til konkurrencelovens artikel 3, stk. 19, gælder følgende definition:

»Ved »aftale« forstås aftaler, der indgås i valgfri form (skriftlig eller mundtlig) af to eller flere økonomiske aktører eller samordnet praksis mellem økonomiske aktører, herunder beslutninger truffet af en gruppe økonomiske aktører (en sammenslutning, en gruppering, et konsortium mv.) eller repræsentanter for denne gruppe.«

6. Konkurrencelovens artikel 3, stk. 22, bestemmer:

»Ved »økonomisk aktør« forstås en virksomhed, en gruppe virksomheder (sammenslutninger, grupperinger, konsortier mv.), en forretning, en organisation eller andre juridiske eller fysiske personer, som udøver eller kan udøve en økonomisk aktivitet i Republikken Litauen, hvis adfærd har indflydelse på den økonomiske aktivitet i Republikken Litauen, eller hvis hensigt, hvis den omsættes til praksis, kan have indflydelse på denne aktivitet. Enhederne i Republikken Litauens offentlige forvaltning betragtes som økonomiske aktører, hvis de udøver en økonomisk aktivitet.«

7. Artikel 2 i Lietuvos Respublikos notariato įstatymas (Republikken Litauens lov om notarinstitutionen, herefter »loven om notarinstitutionen«), som ændret ved lov nr. XIII-570 af 29. juni 2017), fastsætter:

»En notar er en person, som staten har autoriseret til at udføre de i denne lov fastsatte opgaver, og til at bekræfte lovligheden af transaktioner eller dokumenter inden for rammerne af civilretlige retsforhold. En notar kan også virke som mægler i civile sager med henblik på at løse dem.«

8. Artikel 6, stk. 1, i loven om notarinstitutionen foreskriver:

»Antallet af notarer, deres sæde og deres geografiske jurisdiktion fastsættes af Republikken Litauens justitsminister efter den metode, som den nævnte minister finder passende for at vurdere behovet for juridiske tjenesteydelser, som notarer leverer til landets indbyggere.«

9. Artikel 8 i loven om notarinstitutionen bestemmer:

»Notarer i Republikken Litauen holder møde i notarkammeret […]. Alle notarer er medlem af notarkammeret. Notarkammeret er en juridisk person. Notarkammerets vedtægter vedtages af notarkammerets generalforsamling og godkendes af Republikken Litauens justitsminister.«

10. I overensstemmelse med artikel 10, nr. 7, i loven om notarinstitutionen træffer notarkammeret i forbindelse med udførelsen af sine aktiviteter foranstaltninger til at ensrette notarpraksis.

11. Artikel 11, stk. 2 og 3, i loven om notarinstitutionen bestemmer:

»Republikken Litauens justitsminister godkender de i denne lov nævnte regler under hensyntagen til udtalelsen fra notarkammerets præsidium. Hvis Republikken Litauens justitsminister finder, at notarkammerets foranstaltninger eller beslutninger ikke er i overensstemmelse med Republikken Litauens lovgivning, kan ministeren anlægge sag ved den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius med påstand om annullation af disse foranstaltninger eller beslutninger. Stævningen skal indgives senest en måned efter datoen for modtagelsen af den af sagen omfattede foranstaltning eller beslutning.«

12. Artikel 12 i loven om notarinstitutionen bestemmer:

»Notarer udøver deres beføjelser uden påvirkning fra offentlige myndigheder, herunder myndigheder med kompetence i budgetspørgsmål, og retter sig alene efter loven.«

13. I medfør af artikel 13 i loven om notarinstitutionen skal notarer overholde notarkammerets beslutninger, når de udfører deres aktiviteter.

14. Artikel 16 i loven om notarinstitutionen fastsætter:

»En notar er, ifølge reglerne i Republikken Litauens civile lovbog og denne lov, ansvarlig for skader, som fysiske eller juridiske personer lider som følge af overtrædelser begået af notaren, dennes repræsentanter eller personalet i dennes notarkontor i forbindelse med udførelsen af notarielle erhvervsaktiviteter. En notar er i sin egenskab af embedsmand ansvarlig for enhver overtrædelse af love eller andre regler, som notaren begår i forbindelse med udførelsen af sine opgaver, og som medfører, at denne bærer et strafferetligt eller forvaltningsretligt ansvar.«

15. Artikel 19, stk. 1 og 2, i loven om notarinstitutionen foreskriver:

»En notar fakturerer afgifter for udfærdigelse af notarialforretninger, udfærdigelse af transaktionsforslag, rådgivning og tekniske tjenester, hvis beløb (afgiftssatser) fastsættes af Republikken Litauens justitsminister efter de i denne lovs artikel 191 nævnte kriterier, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af notarforretningers afgifter (afgiftssatser), og efter aftale med Republikken Litauens finansminister og notarkammeret. Størrelsen af afgifterne skal sikre notaren indtægter, som gør det muligt for denne at være økonomisk uafhængig, at tilbyde kunderne gode tjenestebetingelser, at benytte sig af personale med de fornødne kvalifikationer og at råde over et kontor med godt teknisk udstyr. […] Afhængigt af kundens finansielle situation kan notaren beslutte at fritage kunden helt eller delvist fra at betale afgifterne.«

16. Artikel 21 i loven om notarinstitutionen bestemmer:

»En notar udøver sin virksomhed selvstændigt og er økonomisk uafhængig. […]«

17. Artikel 62, stk. 1 og 7, i loven om notarinstitutionen fastsætter:

»En notar skal undertegne en professionel ansvarsforsikring for skader på over 290 EUR, som denne i forbindelse med udførelsen af sine opgaver forvolder fysiske eller juridiske personer. […] Hvis det af forsikringsselskabet udbetalte beløb ikke er tilstrækkeligt til at dække skaderne i deres helhed, betaler den notar, som har forvoldt skaderne, differencen mellem erstatningen og de reelle skader.«

18. Artikel 28, stk. 1, i loven om notarinstitutionen er affattet således:

»Notarialforretninger kan udfærdiges af en hvilken som helst notar, undtagen i tilfælde af arvedokumenter. Republikken Litauens justitsminister fastsætter notarers geografiske jurisdiktion med hensyn til disse tilfælde.«

19. Artikel 8, stk. 6 og 7, i Lietuvos notarų rūmų statutas (vedtægterne for det litauiske notarkammer, herefter »vedtægterne«), godkendt ved bekendtgørelse nr. 1R-3 af Republikken Litauens justitsminister den 3. januar 2008, bestemmer:

»Notarkammeret udfører følgende aktiviteter inden for rammerne af sin opgave:

[…]

6) ensrette notarpraksis

7) sammenfatte notarpraksis og afgive udtalelser til notarer.«

20. Vedtægternes artikel 18, stk. 1, fastsætter:

»Præsidiet er et kollegialt organ til ledelse af notarkammeret. Præsidiet består af otte medlemmer, som notarernes generalforsamling udpeger (vælger) til en treårsperiode.«

21. Vedtægternes artikel 25 bestemmer:

»Præsidiets beslutninger om den praktiske anvendelse af lovgivningen og andre relevante spørgsmål meddeles Republikken Litauens justitsministerium inden for fem arbejdsdage og offentliggøres på notarkammerets websted.«

22. Vedtægternes artikel 10, nr. 4, bestemmer bl.a., at alle medlemmer af notarkammeret er bundet af præsidiets beslutninger.

II. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

23. Ved afgørelse nr. 2S-2(2018) af 26. april 2018 fastslog Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Republikken Litauens konkurrenceråd, herefter »konkurrencerådet«), at Notarų rūmai (det litauiske notarkammer, herefter »notarkammeret«) og notarer, som var medlemmer af notarkammerets præsidium (herefter også »præsidiet« og sammen »sagsøgerne«), havde overtrådt Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (konkurrenceloven) af 23. marts 1999 (Žin., 1999, nr. 30-856) og artikel 101, stk. 1, litra a), TEUF, og pålagde dem derfor sanktioner.

24. Det fremgår af ovennævnte afgørelse, at det litauiske notarkammer traf flere beslutninger ( ) – nærmere bestemt beslutningerne af 30. august 2012, af 23. april 2015, af 26. maj 2016 og af 26. januar 2017 – hvorved notarkammeret præciserede de kriterier, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af notarforretningers afgiftssatser for følgende ydelser (herefter »præciseringerne«): i) godkendelse af transaktioner vedrørende pantsætning og påføring af fuldbyrdelsespåtegninger, når parterne i transaktionen ikke angiver værdien af den pantsatte genstand, og når flere genstande pantsættes ved en enkelt transaktion; ii) udfærdigelse af notarialforretninger, udfærdigelse af transaktionsforslag, rådgivning og tekniske tjenester, når der ved en enkelt aftale oprettes en servitut vedrørende flere faste ejendomme; iii) bekræftelse af en aftale om ombytning, når dele af forskellige genstande ombyttes ifølge aftalen.

25. Præciseringerne blev vedtaget enstemmigt og herefter offentliggjort på det litauiske notarkammers websted.

26. Konkurrencerådet fandt, at det litauiske notarkammer i forbindelse med vedtagelsen af præciseringerne, til trods for, at det råder over skønsbeføjelse ( ) og kan fastsætte afgifterne inden for et interval af minimums- og maksimumssatser, havde valgt at fastsætte dem til maksimumssatsen.

27. Følgelig fastslog den nævnte litauiske myndighed, at notarkammeret, gennem præsidiet og dets medlemmer, i forbindelse med vedtagelsen af præciseringerne havde overtrådt artikel 101, stk. 1, litra a), TEUF. Notarkammeret blev kvalificeret som en virksomhedssammenslutning, og præciseringerne blev betragtet som beslutninger truffet af en virksomhedssammenslutning og af de otte notarer, som var medlemmer af præsidiet, hvilke beslutninger kunne begrænse konkurrencen mellem notarer.

28. Konkurrencerådet definerede det relevante marked som markedet for notarialforretninger i Litauen. Den omhandlede overtrædelse havde varet fra den 30. august 2012 til den 16. november 2017. Bødebeløbet blev endvidere nedsat under hensyntagen til den stiltiende accept fra justitsministeren, der ikke havde truffet de nationale foranstaltninger, som var påkrævede for at bringe overtrædelsen til ophør.

29. Det litauiske notarkammer og notarer, som var medlemmer af præsidiet og personligt blev tilregnet ansvaret for overtrædelsen af artikel 101 TEUF, anlagde sag til prøvelse af afgørelsen ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen, herefter »den regionale forvaltningsdomstol«).

30. Notarkammeret og de sanktionerede notarer, som var medlemmer af præsidiet, gjorde i sagen ved den regionale forvaltningsdomstol gældende, at en notar ikke kan kvalificeres som en virksomhed som omhandlet i artikel 101, stk. 1, TEUF. Notarer leverer nemlig ydelser, som ikke konkurrerer i forhold til prisen. Præciseringerne sigtede mod at varetage notarkammerets opgaver, nemlig at ensrette notarpraksis, yde rådgivning til notarer samt beskytte notarer mod uberettiget civilretligt ansvar i overensstemmelse med den nationale lovgivning på området. De trufne beslutninger havde tillige til formål at beskytte forbrugernes interesser, sikre princippet om ligebehandling og proportionalitetsprincippet.

31. Endvidere kan notarer, som var medlemmer af præsidiet, ikke personligt pålægges ansvaret for den omtvistede adfærd, eftersom justitsministeren ikke havde anfægtet notarkammerets beslutninger til trods for, at ministeren var bekendt med, at de var blevet truffet. Sagsøgerne i hovedsagen bestred desuden, at artikel 101, stk. 1, litra a), TEUF er anvendelig, da EU-medlemsstaterne ikke har et fælles marked for notarielle tjenesteydelser.

32. Konkurrencerådet gjorde derimod gældende, at notarielle tjenesteydelser også konkurrerer i forhold til prisen, og at notarer følgelig ikke er undtaget fra pligten til at overholde EU-konkurrencereglerne.

33. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt det foreliggende tilfælde er omfattet af EU-retten, påpegede konkurrencerådet, at det ikke drejer sig om en rent intern situation, eftersom også statsborgere fra andre medlemsstater kan benytte sig af notarielle tjenesteydelser i Litauen, om end dette er begrænset til det litauiske område.

34. På denne baggrund annullerede den regionale forvaltningsdomstol dele af afgørelsen ved dom, som konkurrencerådet har appelleret til Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol).

35. Ud over flere omtvistede spørgsmål, som ikke vil blive vurderet i dette forslag til afgørelse, nærer den forelæggende ret tvivl med hensyn til, at Domstolen endnu ikke har udtalt sig om, hvorvidt artikel 101 TEUF finder anvendelse på notarer, og den har derfor rejst spørgsmålet, om deres ydelser kan udgøre økonomisk virksomhed med henblik på artikel 101, stk. 1, TEUF.

36. Lige omtvistet er ifølge den forelæggende ret spørgsmålet om, hvorvidt den konkrete situation skal vurderes ved anvendelse af kriteriet i Wouters-dommen om, at »en medlemsstat […] forbeholder sig den endelige beslutningskompetence« ( ), eller kriteriet i dommen i sagen CHEZ Elektro Bulgaria om, at »der skal foreligge en effektiv kontrol med beslutningskompetencen i sidste instans fra statens side« ( ), dvs. de kriterier, som ifølge Domstolen skal være opfyldt, for at et statsligt organ kan sidestilles med en faglig sammenslutning som omhandlet i artikel 101 TEUF.

37. Den forelæggende ret har desuden konstateret, at justitsministeren faktisk havde beføjelsen til dels at anlægge sag ved den kompetente nationale domstol med påstand om annullation af præciseringerne, dels at supplere skemaet med de kriterier, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af notarforretningers afgiftssatser.

38. Der hersker også tvivl om følgende aspekter: i) spørgsmålet om, hvorvidt præciseringerne kan kvalificeres som en beslutning om at stifte en virksomhedssammenslutning, og hvorvidt præciseringerne kan hæmme konkurrencen mellem virksomhederne; ii) spørgsmålet om, hvorvidt de ved præciseringerne forfulgte mål er passende, og hvorvidt præciseringerne står i et rimeligt forhold til opfyldelsen af disse mål; iii) spørgsmålet om, hvorvidt notarer, som er medlemmer af præsidiet, kan kvalificeres som medlemmer af virksomhedssammenslutningen, tilregnes ansvaret for den omtvistede overtrædelse og følgelig pålægges den fastsatte sanktion.

39. På denne baggrund har Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen flere præjudicielle spørgsmål, herunder det følgende spørgsmål, som er genstand for dette forslag til afgørelse:

»7) Skal artikel 101 TEUF fortolkes således, at notarer, som var medlemmer af præsidiet, kan anses for at have tilsidesat denne artikel og kan pålægges en bøde med den begrundelse, at de deltog i vedtagelsen af de præciseringer, som er beskrevet i den foreliggende sag, mens de var beskæftigede som notarer?«

III. Bedømmelse

A. Indledende betragtninger

40. I overensstemmelse med Domstolens anvisninger fokuserer dette forslag til afgørelse på det syvende præjudicielle spørgsmål.

41. I retsmødet har parterne imidlertid understreget og fremsat yderligere argumenter om visse overvejelser vedrørende et retsspørgsmål, hvis løsning er grundlæggende for vurderingen af de præjudicielle spørgsmål.

42. Det drejer sig om spørgsmålet om, hvorvidt artikel 101 TEUF finder anvendelse på situationer, hvor de virksomheder, som holdes ansvarlige for overtrædelsen af konkurrencereglerne, ikke konkurrerer med lignende virksomheder i andre medlemsstater, men hvor konkurrencen på baggrund af de specifikke udførte aktiviteter ( ) og de nationale regler er afgrænset til det nationale marked. Bl.a. notarkammeret og den litauiske regering har sat spørgsmålstegn ved, at den konkrete overtrædelse af konkurrencereglerne, hvis den konstateres, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater.

43. I korthed er det nødvendigt at fortolke begrebet »påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater«, som netop udgør en af betingelserne for, at artikel 101 TEUF skal finde anvendelse på overtrædelser af konkurrencereglerne.

1. Begrebet »påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater«

44. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater består i en forstyrrelse af konkurrencen på markedet i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstater som følge af en konkurrencebegrænsende aftale eller et misbrug af en dominerende stilling. Denne påvirkning udgør skillelinjen mellem anvendelsesområdet for henholdsvis EU-retten og national konkurrenceret ( ).

45. Domstolen har i sin praksis præciseret, hvornår dette krav anses for at være opfyldt. Det fremgår af fast retspraksis, at »[e]n aftale mellem virksomheder for at kunne påvirke handelen mellem medlemsstater skal gøre det muligt på grundlag af en række objektive retlige eller faktiske omstændigheder med en tilstrækkelig grad af sikkerhed at forudse, at den kan udøve direkte eller indirekte, aktuel eller potentiel indflydelse på handelsstrømmene mellem medlemsstaterne på en måde, som kan skade virkeliggørelsen af formålene med et fælles marked mellem medlemsstaterne« ( ).

46. For at et kartel skal være omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal den nævnte påvirkning desuden være tilstrækkeligt betydelig. I denne henseende har Domstolen fastslået, at »følgelig falder en aftale ikke ind under forbuddet i artikel [101 TEUF], når den under hensyn til de interesserede parters svage stilling på markedet for de omhandlede produkter kun i ringe omfang påvirker markedet« ( ). Kommissionen har tilsluttet sig denne holdning i sine retningslinjer ( ), hvor det fremhæves, at en aftale i princippet ikke kan påvirke handelen mellem medlemsstater mærkbart, når to kumulative betingelser er opfyldt, på baggrund af hvilke det kan antages, at den ulovlige aftale har en meget begrænset betydning ( ).

47. Domstolen har i sin praksis også identificeret en såkaldt de minimis-tærskel, under hvilken det antages, at overtrædelsen af konkurrencereglerne ikke kan påvirke samhandelen. Denne de minimis-tærskel på 10% af markedsandelene er dog ikke anvendelig, når der er tale om karteller med et konkurrencebegrænsende formål ( ).

48. Hvad angår den geografiske rækkevidde, som en aftale skal have for at indebære en påvirkning, er først og fremmest den omstændighed, at aftalen er blevet indgået af aktører, som er etableret i en enkelt medlemsstat, ikke tilstrækkelig til at udelukke, at påvirkningen har grænseoverskridende virkninger ( ), og endvidere er den omstændighed, at kartellet omfatter hele det nationale område, qua sin natur uforenelig med den med traktaten tilstræbte økonomiske sammenvoksning, fordi den i sig selv kan styrke opdelingen i nationale markeder ( ). Det er derfor ikke nødvendigt, at aftalen omfatter selvstændige erhvervsdrivende i flere medlemsstater, som konkurrerer indbyrdes. Det er derimod tilstrækkeligt, at den relevante geografiske rækkevidde omfatter en medlemsstats hele område.

49. Det fremgår af sagsakterne, at den foreliggende situation omhandler visse beslutninger truffet af en virksomhedssammenslutning, som omfatter alle selvstændige erhvervsdrivende i en given medlemsstat.

50. Da det omhandlede kartel sigter mod at fastsætte priser, kan det ifølge oplysningerne i sagsakterne kvalificeres som en overtrædelse med konkurrencebegrænsende formål, hvis egnethed til mærkbart at begrænse, hindre eller fordreje konkurrencen på det indre marked skal betragtes som formodet. Det forholder sig nemlig således, at en aftale, »som har et konkurrencebegrænsende formål, efter sin art og uanset aftalens faktiske følger udgør en mærkbar begrænsning af konkurrencen« ( ).

51. Det kan således fastslås, at et kartel, som omfatter en medlemsstats hele område og sigter mod at fastsætter priser, som gælder for alle selvstændige erhvervsdrivende på en medlemsstats område, ifølge selve sin natur kan styrke opdelingen i nationale markeder, hvorved det hæmmer den med traktaten tilstræbte økonomiske sammenvoksning.

52. Selv om det antages, at der ikke foreligger en reel konkurrence mellem notarer i forskellige medlemsstater på baggrund af de specifikke regler i de enkelte medlemsstater, som fastsætter betingelserne for at blive og være beskæftigede som notarer, er det imidlertid sandt, at unionsborgere, som har til hensigt at benytte sig af notarielle tjenesteydelser i en medlemsstat, hvor den ovennævnte afskærmning af det nationale marked er tilladt, er nødt til at acceptere økonomiske betingelser, som ikke er resultatet af den frie konkurrences naturlige udvikling.

B. Det syvende præjudicielle spørgsmål

53. Med det syvende præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den nationale konkurrencemyndighed i medfør af artikel 101 TEUF havde beføjelsen til – samtidig med at myndigheden pålagde notarkammeret en sanktion – at pålægge notarer individuelle bøder med den begrundelse, at de i egenskab af medlemmer af præsidiet, som er et organ under det litauiske notarkammer, havde deltaget i vedtagelsen af præciseringerne.

54. Med andre ord drejer det sig om at identificere de personer, som holdes ansvarlige for den formodede overtrædelse af konkurrencereglerne.

55. Ifølge den nationale konkurrencemyndighed er det litauiske notarkammer og de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet, nemlig solidarisk ansvarlige.

56. Notarkammeret er en virksomhedssammenslutning, der består af alle notarer i Litauen og er ansvarlig for reguleringen af notarerhvervet inden for de rammer, som lovgiver fastsætter, og efter aftale med justitsministeriet.

57. Ifølge sagsakterne er præsidiet, som er et organ under notarkammeret, den kollektive enhed, der træffer beslutningerne på vegne af notarkammeret.

58. Det fremgår af artikel 101 TEUF, at det omhandlede forbud er rettet mod den berørte »virksomhedֿ« ( ).

59. Sanktioner for overtrædelser af konkurrencereglerne skal pålægges i overensstemmelse med princippet om personligt ansvar ( ), ifølge hvilket ansvaret for overtrædelsen som udgangspunkt bæres af den fysiske eller juridiske person, der ledte den pågældende virksomhed på det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev begået ( ), eller af alle fysiske eller juridiske personer, som er involveret i den pågældende virksomhed, når der ikke i spidsen for virksomheden er en fysisk eller juridisk person, der som ansvarlig for samordningen af virksomhedens aktiviteter kan pålægges ansvaret for overtrædelsen ( ).

60. For at visse af de enkelte virksomheder (de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet), som var medlemmer af virksomhedssammenslutningen (notarkammeret), kan tilregnes delt ansvar, er det følgelig efter min opfattelse nødvendigt at identificere deres specifikke bidrag til overtrædelsen af konkurrencereglerne. Dette kræver, at forholdet mellem præsidiet og notarkammeret, en eventuel aktiv medvirken i den konkrete udarbejdelse af beslutningen og et retsgrundlag for det nævnte delte ansvar identificeres.

61. Vedrørende alle disse aspekter vil jeg fremsætte Domstolen en række forslag til den korrekte fortolkning af EU-retten, uden at dette berører den omstændighed, at det tilkommer den nationale ret at anvende disse principper i det konkrete tilfælde og undersøge, om de i sagsakterne omhandlede oplysninger og faktiske omstændigheder kan være omfattet af disse principper.

62. Hvad angår forholdet mellem præsidiet og notarkammeret fremgår det af sagsakterne, sådan som også den litauiske regering har anført ( ), at udstederen af præciseringerne ikke kan anses for at være præsidiet ved notarer, som er medlemmer heraf, eftersom præsidiet er et organ under notarkammeret.

63. Denne omstændighed understøttes af de forklaringer, som det litauiske notarkammer har gjort i sit skriftlige indlæg og bekræftet i retsmødet, ifølge hvilke præsidiets beslutninger henføres til notarkammeret. Præsidiet træffer således beslutninger i egenskab af et besluttende organ, der kollektivt set handler som repræsentant for notarkammeret.

64. Nødvendigheden af, at præsidiets beslutninger henføres til det litauiske notarkammer, bekræftes endvidere af den status, som medlemmerne af præsidiet har. Ifølge artikel 19 i notarkammerets vedtægter udgør præsidiet et kollegialt forvaltningsorgan under notarkammeret og består af otte medlemmer, som generalforsamlingen udpeger til en treårsperiode. Den omstændighed, at de enkelte medlemmer af præsidiet står til ansvar over for notarernes generalforsamling, bekræftes også af bestemmelsen i artikel 19, stk. 4, i notarkammerets vedtægter, hvorefter hvert medlem af præsidiet står til ansvar over for generalforsamlingen af notarer i den respektive geografiske jurisdiktion. En yderligere bekræftelse af, at præsidiet blot har en udøvende rolle, findes i vedtægternes artikel 20, stk. 1, hvorefter præsidiet sikrer varetagelsen af notarkammerets opgaver.

65. Det fremgår af de nationale retskilder, som den forelæggende ret har beskrevet, og som parterne har analyseret i deres skriftlige indlæg og i retsmødet – hvilket det dog tilkommer den nationale ret at undersøge – at notarer, som er medlemmer af præsidiet, er organer under notarkammeret og ikke udfører en specifik aktivitet i egenskab af enkelte virksomheder.

66. Angående det reelle bidrag fra de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet, til den formodede overtrædelse af konkurrencereglerne fremgår det af sagsakterne, at de konkrete aktiviteter udført af notarer, som var medlemmer af præsidiet, bestod i at deltage og stemme på de møder, der førte til vedtagelsen af præciseringerne.

67. Der findes således ingen specifik aktivitet udført af enkelte virksomheder (notarer) med det formål at fremme vedtagelsen af en beslutning på vegne af virksomhedssammenslutningen (notarkammeret), bortset fra notarernes medvirken i det besluttende organ på den måde, som er præciseret i det foregående punkt.

68. Ved læsning af sagsakterne, og som også bekræftet i retsmødet, fremgår det derimod, at sanktionen blev pålagt de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet, solidarisk med notarkammeret på grundlag af overvejelser knyttet til, at sanktionen skulle have en afskrækkende virkning.

69. Konkurrencerådet har gentagne gange understreget, at det i henhold til de love, som var gældende i Litauen på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, ikke ville have været muligt at pålægge en sanktion af en økonomisk størrelse, som var tilstrækkelig til at opnå et passende afskrækkende niveau, såfremt sanktionen alene blev pålagt virksomhedssammenslutningen (notarkammeret).

70. Det var således nødvendigt også at sanktionere de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet, for at kunne anvende et beregningsgrundlag for bøden (omsætningen for de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet), der var højere end sammenslutningens omsætning, som alene består af de af de enkelte notarer periodisk indbetalte medlemsafgifter.

71. Det almindelige forebyggende formål, som det litauiske konkurrenceråd ( ) har påberåbt sig for at begrunde nødvendigheden af, at overtrædelsen af konkurrencereglerne tilregnes de fysiske personer, som handlede inden for organet, for at undgå risikoen for ikke at opnå den afskrækkende virkning, kan imidlertid efter min opfattelse ikke understøtte, at sanktionerne blev pålagt på ovennævnte vis.

72. Det forholder sig tilsyneladende således, at konkurrencerådet i mangel af en bestemmelse, ifølge hvilken bødebeløbet kunne beregnes med udgangspunkt ikke alene i omsætningen for virksomhedssammenslutningen (notarkammeret), men også i omsætningen for medlemsvirksomhederne (de enkelte notarer), besluttede at pålægge notarer, som var medlemmer af notarkammerets besluttende organ (præsidiet), individuelle sanktioner for at opnå en tilstrækkeligt afskrækkende virkning af sanktionen.

73. Det grundlæggende ræsonnement er dog efter min opfattelse resultatet af en fejlagtig fortolkning.

74. Jeg overgår således til vurderingen af det tredje aspekt, nærmere bestemt retsgrundlaget for solidarisk at pålægge virksomhedssammenslutningen og de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet, en sanktion.

75. I det konkrete tilfælde besluttede konkurrencerådet, hvis jeg forstår det korrekt, på baggrund af den konstaterede overtrædelse af konkurrencereglerne (virksomheders beslutning om at fastsætte priser) at pålægge to sanktioner, idet den ene blev pålagt notarkammeret i egenskab af virksomhedssammenslutning og beregnet ud fra sammenslutningens omsætning, og den anden blev pålagt de otte notarer, som var medlemmer af præsidiet, individuelt og beregnet på grundlag af omsætningen for disse personer i egenskab af enkelte virksomheder.

76. Efter min opfattelse er det nødvendigt at sondre mellem på den ene side muligheden for på samme tid at pålægge den virksomhedssammenslutning, som har truffet de beslutninger, der har ligget til grund for en overtrædelse af konkurrencereglerne, og de enkelte virksomheder, som har deltaget aktivt i at begå overtrædelsen, sanktionen for denne overtrædelse, og på den anden side muligheden for at beregne det samlede bødebeløb for virksomhedssammenslutningen på grundlag af dens omsætning sammenlagt med omsætningen for alle eller visse af de enkelte virksomheder, som er medlemmer heraf.

77. I det førstnævnte tilfælde er det som sagt nødvendigt at bevise et reelt bidrag fra de enkelte virksomheder, som bekræfter, at de kan anses for medansvarlige for overtrædelsen.

78. Det andet tilfælde, dvs. at beregningsgrundlaget for virksomhedssammenslutningens bøde udvides til også at omfatte omsætningen for alle eller visse af de virksomheder, som har deltaget i overtrædelsen, udgjorde genstanden for Coop de France-dommen ( ) – hvilken retspraksis efterfølgende er blevet kodificeret i artikel 23, stk. 2, tredje afsnit, i forordning 1/2003 ( ) – vedrørende Kommissionens beføjelser i sin rolle som håndhæver af konkurrencereglerne.

79. Et tredje og helt forskelligt tilfælde vedrører det solidariske ansvar, som er omhandlet i artikel 23, stk. 4, i forordning 1/2003 ( ), hvorefter Kommissionen, hvis en virksomhedssammenslutning er insolvent, og medlemmerne ikke indbetaler bidrag til dækning af bødebeløbet, kan opkræve bødebeløbet direkte hos enhver af de virksomheder, hvis repræsentanter var medlem af de implicerede besluttende organer i sammenslutningen.

80. Det fremgår klart ved læsning af artikel 23, stk. 4, i forordning 1/2003, at hvis en sanktion pålægges en virksomhedssammenslutning, er muligheden for at opkræve bødebeløbet direkte hos de virksomheder, hvis repræsentanter var medlem af de implicerede besluttende organer i sammenslutningen, underlagt to betingelser, nærmere bestemt i) at sammenslutningen ikke er solvent, og ii) at medlemmerne ikke har indbetalt bidrag til sammenslutningen til dækning af bødebeløbet inden for en af Kommissionen fastsat tidsfrist.

81. Heraf følger, at det ikke kan udledes af EU-retten, og navnlig af forordning nr. 1/2003, at medlemmer af en virksomhedssammenslutnings besluttende organ bærer et almindeligt solidarisk ansvar, på baggrund af hvilket sanktioner på samme tid kan pålægges virksomhedssammenslutningen og medlemmer af sådanne besluttende organer.

82. Hovedreglen forbliver den i artikel 23, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1/2003 omhandlede, hvorefter »Kommissionen [ved beslutning kan] pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger bøder, hvis de forsætligt eller uagtsomt: a) overtræder traktatens artikel 81 eller 82« (nu artikel 101 TEUF og 102 TEUF).

83. Det drejer sig om en klar anvendelse af det ovennævnte princip om personligt ansvar, som også omfatter de virksomheder, som tilregnes ansvaret for overtrædelse af konkurrencereglerne.

84. På denne baggrund kan hverken Coop de France-dommen, hvor det med hensyn til medlemmer af en virksomhedssammenslutning, som havde deltaget aktivt i iværksættelsen af en konkurrencebegrænsende aftale, blev fastslået, at det er muligt at tage hensyn til omsætningen for de enkelte medlemmer i forbindelse med beregningen af bødebeløbet, eller artikel 23, stk. 2, tredje afsnit, i forordning 1/2003, som har kodificeret denne tilgang, udgøre retsgrundlaget for den af det litauiske konkurrenceråd valgte metode til at pålægge sanktioner.

85. Coop de France-dommen indeholdt endvidere en udtrykkelig henvisning til den yderligere betingelse – som gentagne gange er blevet nævnt i de skriftlige indlæg og i retsmødet – om, at den overtrædelse, der er begået af en sammenslutning, vedrører medlemmernes virksomhed, og at de pågældende konkurrencestridige former for praksis er udført af sammenslutningen til direkte gavn for medlemmerne og i samarbejde med disse ( ).

86. Der hersker selvsagt ingen tvivl om, at beslutningerne truffet af virksomhedssammenslutningen i det konkrete tilfælde vedrørte medlemmernes virksomhed, og at beslutningernes (konkurrencebegrænsende) formål blev iværksat af sammenslutningen til gavn for medlemmerne (fastsættelse af priser), men det er tillige åbenlyst, at både de enkelte notarer, som var medlemmer af præsidiet, og alle øvrige notarer, som er medlemmer af notarkammeret, kan drage denne potentielle fordel på samme måde.

87. Det står nemlig klart, at notarkammerets beslutninger skal overholdes af alle notarer i Litauen, som er fuldgyldige medlemmer af notarkammeret, med den følge, at eventuelle fordele af beslutningerne truffet af notarkammeret og vedtaget af præsidiet er til gavn for alle notarer i Litauen.

88. Afslutningsvis henviser forordning nr. 1/2003, for så vidt angår den del, som vedrører reglerne for pålæggelse af bøder, udtrykkeligt til Kommissionens rolle som håndhæver af konkurrencereglerne og finder ikke direkte anvendelse på de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser. Dette bekræftes også af, at det netop er for at give disse nationale myndigheder større beføjelser og for at opnå en mere ensartet anvendelse af de gældende regler fra Kommissionens og de nationale myndigheders side, at direktiv 2019/1 ( ) – det såkaldte ECN+-direktiv – er blevet vedtaget, hvis artikel 14 indeholder en mekanisme for bødeudmåling, der ligner mekanismen i artikel 23 i forordning 1/2003.

89. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen var direktiv 2019/1 endnu ikke gennemført i den litauiske retsorden.

90. Uden at det berører ovenstående overvejelser, følger det heraf, at det litauiske konkurrenceråd på tidspunktet for de faktiske omstændigheder ikke kunne anvende mekanismer for bødeudmåling som dem, der findes i ovennævnte artikel 23, medmindre den nationale ret fastlægger, at dette var tilladt ifølge dengang gældende nationale bestemmelser.

91. Endelig vil jeg gøre nogle få overvejelser angående muligheden for, at notarer, som er medlemmer af præsidiet, kan kvalificeres som virksomheder, når præsidiet iværksætter det besluttende organs vilje, sådan som det fremgår ved læsning af det syvende præjudicielle spørgsmål.

92. Spørgsmålet er relevant, fordi muligheden for at fastslå, at der i det konkrete tilfælde var tale om en aftale mellem virksomheder kombineret med en beslutning truffet af en virksomhedssammenslutning, afhænger af dets besvarelse.

93. Kommissionen ( ) har faktisk anført, at artikel 101 TEUF ikke er til hinder for, at konkurrencerådet konstaterer, at indgåelsen af en aftale mellem virksomheder og en virksomhedssammenslutnings vedtagelse af en beslutning indebærer to overtrædelser af artikel 101 TEUF.

94. Angående dette emne skal det indledningsvis fremhæves, at notarer, som er medlemmer af præsidiet, ikke kan anses for at være virksomheder i forbindelse med vedtagelsen af præciseringerne. Som notarkammeret påpegede i punkt 2.8 i sit indlæg, er det for at kvalificere notarer som virksomheder nødvendigt at bedømme hver enkelt aktivitet, der udøves af en given enhed ( ).

95. I denne henseende skal det tilføjes, at begrebet »økonomisk virksomhed« omfatter enhver aktivitet, som indebærer et udbud af varer eller tjenesteydelser på markedet, uafhængigt af, om denne aktivitet finder sted mod vederlag eller med gevinst for øje ( ). Domstolen har desuden præciseret, at den økonomiske virksomhed kun kan tilregnes en person eller en enhed, såfremt den udøves direkte. I dommen i sagen Cassa di Risparmio di Firenze ( ) understregede Domstolen, at det for at den økonomiske virksomhed skal kunne tilregnes en enhed, som ejer kapitalandele, er påkrævet, at denne enhed rent faktisk udøver kontrol med driften af virksomheden. Ved anvendelse af dette princip i den foreliggende situation hersker der ikke tvivl om, at notarer ikke udøvede nogen økonomisk virksomhed og således ikke handlede i egenskab af virksomheder, da de traf beslutningerne om afgiftssatser for transaktioner.

96. Hvis desuden problemstillingen skal opfattes således, at notarer, som var medlemmer af præsidiet, har overholdt og derfor anvendt de afgiftssatser, som de selv inden for rammerne af deres virksomhed traf beslutning om, er det ikke forståeligt, på hvilket grundlag disse notarer kan pålægges sanktioner, fordi det står klart, som anført ovenfor, at alle notarer i Litauen skal anvende de af notarkammeret besluttede afgiftssatser.

97. Også set ud fra dette perspektiv synes den sanktion, som alene blev pålagt notarer, som var medlemmer af præsidiet, at udgøre en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.

98. Sammenfattende indeholder EU-retten intet retsgrundlag for den af det litauiske konkurrenceråd valgte sanktioneringsmekanisme, dvs. på samme tid at sanktionere den virksomhedssammenslutning, som er ansvarlig for de konkurrencebegrænsende beslutninger, og de enkelte medlemmer af et besluttende organ under sammenslutningen (præsidiet).

99. I denne retning går også Kommissionens praksis i forbindelse med pålæggelse af sanktioner, idet Kommissionen, sådan som det litauiske notarkammer har anført ( ), i lignende tilfælde ikke har pålagt medlemmer af faglige sammenslutningers ledelsesorganer individuelle sanktioner. I sin afgørelse om det belgiske arkitektsamfund pålagde Kommissionen ikke de medlemmer af arkitektsamfundet, som havde vedtaget en anbefaling om medlemmernes honorar og herved begrænset konkurrencen på arkitektmarkedet, individuelle sanktioner ( ). På tilsvarende måde blev medlemmerne af det nationale farmaceutsamfunds besluttende organ, som havde begrænset konkurrencen på markedet for kliniske laboratorietester, ikke genstand for individuelle sanktioner.

100. Dette indebærer dog ikke, at EU-retten er til hinder for anvendelsen af den ovennævnte sanktioneringsmekanisme, såfremt visse betingelser, der følger af de generelle principper om tilregnelse af sanktioner, er opfyldt, nærmere bestemt såvel når der konstateres et specifikt ansvar hos visse virksomheder, som er medlemmer af virksomhedssammenslutningen (bortset fra den simple omstændighed, at disse er medlemmer af sammenslutningens besluttende organ), som – sådan som Kommissionen har anført ( ) – når de besluttende organer bærer et specifikt ansvar ifølge medlemsstatens nationale lovgivning.

IV. Forslag til afgørelse

101. På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det syvende præjudicielle spørgsmål på følgende måde:

»Artikel 101 TEUF

skal fortolkes således, at

den ikke er til hinder for, at notarer, som er medlemmer af præsidiet, kan pålægges individuelle bøder samtidig med de bøder, som pålægges notarkammeret, forudsat at den nationale ret på baggrund af de gældende bestemmelser i Litauen fastlægger deres specifikke og reelle bidrag i egenskab af virksomheder, hvilket bidrag adskiller sig fra og er et supplement til bidraget fra de øvrige notarer, som er medlemmer af notarkammeret, eller når dette er tilladt i medfør af en bestemmelse i den nationale lovgivning.«