RETSMØDERAPPORT

i sag 71/85 ( *1 )

I — Retsregler

A — Direktiv 79/7/EØF

Direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 (EFT 1979, L 6, s. 24) finder anvendelse på de lovbestemte ordninger, der sikrer beskyttelse mod blandt andet arbejdsløshed (jir. direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), femte tankestreg).

Direktivet er ifølge artikel 10 rettet til medlemsstaterne, og det er vedtaget under henvisning til EØF-traktaten, særlig dennes artikel 235.

I direktivets artikel 1 hedder det, at direktivet tilsigter gradvis gennemførelse, for så vidt angår den i direktivets artikel 3 omhandlede sociale sikring og anden social beskyttelse, af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring, der i det følgende er benævnt »princippet om ligebehandling«. Dette princip fastlægges i direktivets artikel 4, stk. 1; dér hedder det: »Princippet om ligebehandling indebærer, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted på grundlag af køn, hverken direkte eller indirekte, under henvisning særlig til ægteskabelig eller familiemæssig stilling«.

Med henblik herpå skal medlemsstaterne efter direktivets artikel 8 vedtage de nødvendige lov- eller forvaltningsforskrifter for at efterkomme direktivet inden seks år efter dets meddelelse, dvs. fra den 23. december 1978.

I direktivets artikel 5 hedder det: »Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til ophævelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er i modstrid med princippet om ligebehandling«.

B — National ret

Den nederlandske socialsikringsordnings bestemmelser om ydelser ved arbejdsløshed findes i tre forskellige love, nemlig

a) »Werkloosheidswet« (lov om arbejdsløshed — i det følgende benævnt »WW«) af 9. september 1949, der trådte i kraft den 1. juli 1952. WW bygger på en bidragsordning og giver den arbejdsløse ret til en ydelse, som skal beregnes på grundlag af den senest udbetalte løn under de første seks måneders arbejdsløshed.

b) »Wet Werkloosheidsvoorziening« (lov om bistand ved arbejdsløshed — i det følgende benævnt»WWV«), som har været i kraft siden den 1. januar 1965. I medfør af denne lov, der finansieres af staten, har arbejdsløse arbejdstagere i to år ret til en ydelse, beregnet efter den senest udbetalte løn. Så længe en arbejdstager har ret til ydelser i medfør af WW, kan der ikke ydes bistand i henhold til WWV. Endvidere indeholder WWV en række selvstændige kriterier både for retten til ydelser og disse ydelsers størrelse.

c) »Algemene Bijstandswet« (almindelig bistandslov — i det følgende benævnt »ABW«) af 13. juni 1963, der trådte i kraft den 1. januar 1965. Arbejdsløse, der ikke har ret til ydelser i henhold til WW eller WWV, har i medfør af ABW ret til en ydelse, hvis størrelse udelukkende fastsættes på grundlag af den arbejdsløses hustands behov. De ydelser, der udbetales i henhold til ABW, afholdes også over statsbudgettet.

Den bestemmelse, der er omtvistet i nærværende sag, er artikel 13, stk. 1, litra 1), i WWV, hvori bestemmes:

»Gifte kvindelige arbejdstagere, ...

1) som ikke ifølge bestemmelser, der fastsættes af ministeren efter høring af det centrale udvalg, anses for forsørgere, og som ej heller lever varigt adskilt fra ægtefællen, har ingen ret til ydelse.«

II — Faktiske omstændigheder og sagens forløb ved national ret

Som det fremgår af forelæggelsesdommen agtede den nederlandske regering oprindelig, at gennemføre direktivet samtidig med en sammenlægning af WW og WWV som led i en reform af hele socialsikringen, en reform, der ville medføre en afskaffelse af betingelsen om forsørgerstatus. Denne sammenlægning kunne imidlertid ikke ske inden den 22. december 1984 (og den frist, medlemsstaterne havde i henhold til direktivets artikel 8 udløb den 23. december); der blev derfor fremsat et forslag om midlertidig lov om ændring af artikel 13, stk. 1, litra 1), i WWV, hvorefter betingelsen om forsørgerstatus udvidedes til også at gælde for mænd, hvilket forslag blev forkastet af Parlamentets andet kammer den 13. december 1984. Ved skrivelse af 18. december 1984 meddelte statssekretæren i arbejds- og socialministeriet formanden for andetkammeret, at der ville blive fremsat et nyt lovforslag, der skulle kunne færdigbehandles inden den 1. marts 1985, og som for så vidt angår ligebehandling skulle tillægges tilbagevirkende gyldighed til den 23. december 1984. Statssekretæren meddelte desuden ved cirkulære af 21. december 1984 til kommunerne, at de omtvistede bestemmelser i WWV fortsat skulle anvendes, indtil den fornødne ændringslov var vedtaget med tilbagevirkende gyldighed.

Den sagsøgende fagforeningssammenslutning, som efter sine vedtægter beskytter arbejdstagere og deres familier, indstævnede den nederlandske stat for præsidenten for Arrondissementsrechtbank, Haag, i en sag om foreløbige forholdsregler, og nedlagde herunder påstand om, at staten tilpligtedes at sætte betingelsen om forsørgerprincippet i henhold til artikel 13, stk. 1, litra 1), i WW ud af kraft eller i det mindste undlade at anvende det, indtil den påtænkte ændring var trådt i kraft.

Ved dom af 17. januar 1985 pålagde præsidenten den nederlandske stat at gennemføre den påtænkte ændring af WWV inden den 1. marts 1985. Den 22. januar 1985 ankede staten denne afgørelse.

Af forelæggelsesdommen fra Gerechtshof, Haag, fremgår, at sagsøgerens under anken ændrede påstand går ud på, at den nederlandske stat har overtrådt direktivet, hvis bestemmelser sagsøgte direkte kan påberåbe sig, idet staten for det første ikke inden den 23. december 1984 har ophævet eller ændret den omtvistede bestemmelse i WWV, og for det andet i cirkulære fra statssekretæren af 21. december 1984 har meddelt kommunerne, at nævnte bestemmelse midlertidig skulle opretholdes. Den forelæggende ret har anført, at såfremt artikel 4 i direktiv 79/7/EØF tillægges direkte virkning fra den 23. december 1984, kan den nævnte bestemmelse ikke længere anvendes fra denne dato, samt at de fra ydelser udelukkede kvinder har erhvervet en ret til ydelse i medfør af bestemmelsen. Staten handler derfor i princippet retsstridigt, når den alligevel gør gældende, at bestemmelsen i WWV i kraft af cirkulæret fortsat skal være gældende, indtil den igangværende behandling af lovændringen er afsluttet (kommunerne skal sædvanligvis følge sådanne cirkulærer, og staten er forpligtet til at refundere dem de ydelser, de har udbetalt). I kraft heraf kan kvinder fortsat ikke opnå ydelser af den omhandlede art.

Gerechtshof har fundet det uklart, om direktivet har direkte virkning som anført, og har derfor anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

»1) Har artikel 4 i direktiv 79/7/EØF haft direkte virkning siden den 23. december 1984, og har dette til følge, at artikel 13, stk. 1, litra 1, i den nederlandske Wet Werkloosheidsvoorziening (lov om bistand ved arbejdsløshed) fra den anførte dato ikke længere kan finde anvendelse, og at de i bestemmelsen omhandlede gifte kvinder fra denne dato har erhvervet ret til en ydelse?

2) Er det herved af betydning, om staten, bortset fra muligheden for uden videre at ophæve den i første spørgsmål nævnte bestemmelse, havde alternative muligheder for at efterkomme direktivet, såsom i sammenhæng med ophævelsen af bestemmelsen med henblik på finansiering af følgerne heraf, at skærpe betingelserne for retten til ydelse og begrænse retten til ydelse for arbejdsløse under 35 år?

3) Er det herved af betydning, at en overgangsregel er nødvendig i forbindelse med ophævelsen af denne bestemmelse, og at der herved må træffes et valg blandt flere muligheder?«

I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af sagsøgeren i hovedsagen, Federatie Nederlandse Vakbeweging ved advokat de Laat, Utrecht, af den nederlandske regering ved generalsekretær i udenrigsministeriet I. Verkade, af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved J. Currall, Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtiget, bistået af advokat F. Herbert, Bruxelles, og af Det forenede Kongerige ved R. Ricks, Treasury Solicitor's Department, som befuldmægtiget.

Domstolen har på grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

III — Skriftlige indlæg til domstolen

Indledende bemærkninger

Parterne i hovedsagen er enige om, at artikel 13, stk. 1, litra 1), i WWV er i strid med ligebehandlingsprincippet ifølge artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7/EØF, for så vidt som førstnævnte bestemmelse alene har opstillet en betingelse om forsørgerstatus for kvinder.

A — Indlæg fra sagsøgeren i hovedsagen

Sagsøgeren i hovedsagen, Federatie Nederlandse Vakbeweging (i det følgende benævnt »FNV«) har indledningsvis beskæftiget sig med virkningen af direktiver i almindelighed for dernæst at gennemgå, hvorledes artikel 4 i direktiv 79/7/EØF forholder sig hertil. Det anføres herved, at bestemmelsen i artikel 189, der jo tillægger direktivet bindende virkning, medfører, at det ikke i princippet er muligt at udelukke, at berørte privatpersoner påberåber sig den ved direktivet pålagte forpligtelse. Den medlemsstat, som ikke inden for den fastsatte frist har truffet de af direktivet foreskrevne foranstaltninger, kan efter sagsøgerens opfattelse følgelig ikke over for private påberåbe sig sin egen undladelse af at opfylde forpligtelserne efter direktivet. For i alle tilfælde, hvor bestemmelser i et direktiv fremtræder som indholdsmæssigt ubetingede og tilstrækkelig nøjagtige, kan de i mangel af rettidigt trufne gennemførelsesforanstaltninger påberåbes for at anfægte nationale bestemmelser, der strider mod direktivet.

Sagsøgeren i hovedsagen mener, at ligebehandlingsprincippet ifølge direktivets artikel 4, stk. 1, pr. definition tilsigter at undgå enhver form for forskelsbehandling, også selv om den gennemføres middelbart ved anvendelse af et kriterium om ægteskabelig stilling. Ifølge sagsøgeren er denne bestemmelse isoleret betragtet og i det omfang, hvori den udtrykkeligt omhandler betingelserne for gifte kvinders ret til arbejdsløshedsydelser, tilstrækkelig præcis til, at private kan påberåbe sig den og den nationale ret anvende den. For så vidt angår bestemmelsens ubetingede karakter fremgår det med bestemthed af anvendelsen af udtrykket »til ophævelse« i artikel 5 i det omtvistede direktiv, at medlemsstaterne, når det gælder formålet og form og midler til at opnå det, kun har en meget begrænset handlefrihed. Sagsøgeren anfører, at det finansieringsproblem, Gerechtshof, Haag, har fremdraget for eksemplets skyld, ikke på nogen måde kan ændre bestemmelsens ubetingede karakter. Sagsøgeren finder nemlig, at finansieringsspørgsmålet intet har at gøre med den omtvistede direktivbestemmelses, som det påstås, unøjagtige eller betingede karakter. Der er tale om et budgetmæssigt problem, der ikke har nogen sammenhæng med spørgsmålet om direktivets umiddelbare anvendelighed i tilfælde af manglende gennemførelse i national ret.

Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at de forhold, Gerechtshof har fremdraget i anden del af det første spørgsmål samt i det andet og det tredje spørgsmål, har betydning set i sammenhæng, hvortil føjes, at det andet og det tredje spørgsmål ikke har selvstændig betydning. Ifølge sagsøgeren skal fællesskabslovgivningen være klar, og de retsundergivne må kunne forudse, hvorledes den vil blive anvendt; der henvises herved til Domstolens dom af 22. februar 1984 i sag 70/83 (Kloppenburg mod Finanzamt Leer, Sml. s. 1075). Når ikrafttrædelsen af en generel retsakt udsættes via en overgangsordning, og den oprindelig fastsatte frist for ikrafttrædelsen er overskredet, er det en nærliggende mulighed, at der i og hermed rokkes ved principperne om klarhed og forudberegnelighed. Sagsøgeren gør gældende, at en overgangsregel om ophævelse af de nationale bestemmelser, der strider mod direktiv 79/7/EØF, ikke blot er unødvendig, men tillige berøver privatpersoner og navnlig kvinder deres rettigheder efter direktiv 79/7/EØF. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen kan kvinder påberåbe sig direktivbestemmelserne for at anfægte enhver hermed stridende national retsregel. På samme måde forholder det sig, hvis direktivbestemmelserne skaber rettigheder, som private kan påberåbe sig over for staten. Det medfører, at gifte kvinder, der bliver arbejdsløse, har ret til ydelser i henhold til WWV, såfremt de i øvrigt opfylder lovens betingelser.

Ifølge sagsøgeren i hovedsagen bør det første spørgsmål besvares bekræftende. Det andet og det tredje spørgsmål bør besvares benægtende.

B — Den nederlandske regerings indlæg

Sagsøgte i hovedsagen, den nederlandske regering, har vedrørende direktiver i almindelighed anført, at medlemsstaterne ifølge ordlyden af traktatens artikel 189 står frit med hensyn til form og midler for gennemførelsen. Sagsøgte har herved henvist til Domstolens dom af 6. oktober 1970 (9/70, Grad, Sml. s. 157) og fastslår på grundlag heraf, at de retsundergivne muligvis kan påberåbe sig direktiver til støtte for rettigheder, som de nationale retter skal sikre. Men sagsøgte gør gældende, at dette gælder med én vigtig begrænsning. En bestemmelse i et direktiv har navnlig kun direkte virkning, når de betingelser, Domstolen i generelle vendinger har formuleret for så vidt angår de regler, som har direkte virkning, er opfyldt. Herved anføres, at medlemsstaterne ved bestemmelsen skal være pålagt en forpligtelse, der er klar, der ikke er gjort til genstand for forbehold af nogen art, der ikke, når det gælder opfyldelsen, forudsætter vedtagelse af en retsakt fra institutionernes eller medlemsstaternes side, og som ikke levner medlemsstaterne skønsmæssige beføjelser. Ifølge den nederlandske regering medfører disse betingelser, at der faktisk kun sjældent kan støttes ret på direktiver i retssager ved nationale retter.

Sagsøgte gør gældende, at artikel 4 i direktiv 79/7/EØF ikke kan tillægges direkte virkning, idet bestemmelsen ikke over for medlemsstaterne angiver, hvorledes socialsikringen skal udformes. Sagsøgte mener, at medlemsstaterne på baggrund heraf har vide skønsbeføjelser, når det gælder gennemførelsen af direktivet og opfyldelsen af dets krav om ligebehandling af mænd og kvinder.

Sagsøgte har erklæret sig enig i, at ligebehandlingsprincippet efter direktiv 79/7/EØF ikke er iagttaget i WWV's artikel 13, stk. 1, litra a), idet denne bestemmelse kun indeholder en betingelse om forsørgerstatus for kvinder. Sagsøgte gør imidlertid gældende, at der findes flere basisløsninger, ved hjælp af hvilke den mod direktivet stridende ulighed ifølge WWV kan fjernes. At disse løsninger findes, og at de viser sig at give adgang til et skøn, udelukker, at den nationale ret går ind for én af dem under henvisning til direktivet og anvender den valgte løsning i stedet for en mod direktivet stridende lov. Direktivets artikel 4 er således ikke egnet til at have direkte virkning. I den forbindelse fremhæves, at den blotte ophævelse af WWV's artikel 13, stk. 1, litra 1), er udtryk for et politisk valg, der kan komme i betragtning inden for rammerne af den frihed, direktivet giver. Principielt er der ifølge sagsøgte ikke nogen forskel på en ophævelse af artikel 13, stk. 1, litra 1), og valget af én af de øvrige muligheder, der indebærer en forpligtelse til at benytte lovgivningsvejen.

Den nederlandske regering har opregnet forskellige løsninger, der vil kunne komme i betragtning ved en ændring af WWV.

a) En generel reform af ordningen, hvorved WW og WWV i det hele afløses af en helt ny lov, idet der herved naturligvis ikke vil kunne gøres forskel på mænd og kvinder. Det gøres gældende, at denne løsning vil betyde store ændringer både med hensyn til finansiering og for så vidt angår retten til ydelser samt disses størrelse og udbetalingsperioden.

b) En begrænset ændring af WWV, hvorved uoverensstemmelsen med direktivets regler ophæves ved at udvide betingelsen om forsørgerstatus, som i medfør af artikel 13, stk. 1, litra 1), kun har været gældende for gifte kvinder, således at den også kommer til at omfatte gifte mænd.

c) En begrænset ændring af WWV, hvorved artikel 13, stk. 1, litra 1), afløses af en bestemmelse gående ud på, at størrelsen af ydelsen i henhold til WWV også kommer til at afhænge af en eventuel ægtefælleindtægt. Herved vil der på en anden måde i reglen blive taget hensyn til det krav, der begrunder betingelsen om forsørgerstatus.

d) En begrænset ændring af WWV, hvorved artikel 13, stk. 1, litra 1), ophæves. Denne løsning gør det nødvendigt at træffe forskellige andre valg vedrørende overgangsordning og finansiering. Antallet af ydelsesberettigede efter WWV ville dermed stige. Ekstraudgifterne herved (som anslås til ca. 450 mio HFL pr. år) måtte dækkes ved forskellige foranstaltninger enten inden for rammerne af WWV eller på anden vis. Det anføres, at der således ville ske en betydelig forøgelse af det antal muligheder, ved hvilke WWV kan bringes i overensstemmelse med direktivet, hvilket derfor er en yderligere hindring for at tillægge direktivet direkte virkning.

Ifølge den nederlandske regering bør det første spørgsmål besvares benægtende. Det andet og det tredje spørgsmål bør besvares bekræftende.

C — Kommissionens indlceg

Kommissionen har anført, at det af traktatens artikel 189 fremgår, at forpligtelsen til at nå det med direktivet tilsigtede mål indebærer, at en medlemsstat rettidigt træffer de nødvendige foranstaltninger for at tilpasse sin lovgivning for at nå dette resultat (dvs. forpligtelsen til at efterkomme direktivet). Det er Kommissionens opfattelse, at der i en retssag ved national ret må gives den privatperson, som har fulgt et direktivs bestemmelser, medhold i hans påstand om underkendelse af en internretlig bestemmelse, der er i strid med nævnte direktiv, som ikke er blevet gennemført rettidigt i den forsømmelige medlemsstats interne ret, såfremt den konkrete forpligtelse er ubetinget og tilstrækkelig klar. Kommissionen har til støtte for sin opfattelse henvist til Domstolens praksis, blandt andet Van Duyn-dommen af 4. december 1974 (41/74, Sml. s. 1349) og Ratti-dommen af 5. april 1979 (148/78, Sml. s. 1629). Den har gjort gældende, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7/EØF indeholder en definition af ligebehandlingsprincippet, der er det i direktivets artikel 1 angivne tilsigtede mål. Ifølge denne definition indebærer princippet, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted på grundlag af køn, hverken direkte eller indirekte (under henvisning særlig til ægteskabelig stilling). Såfremt man etablerer en sammenhæng mellem det således definerede forbud mod forskelsbehandling og forpligtelsen ifølge artiklerne 1 og 8, stk. 1, til at gennemføre det tilsigtede mål, må man ifølge Kommissionen fastslå, at artikel 4, for så vidt angår kriterier om familiemæssig stilling, indeholder et til medlemsstaterne rettet forbud, der er klart og fuldstændigt, og hvis overholdelse ikke levner plads for noget skøn. At bestemmelsen direkte kan påberåbes, betyder i al fald, at kvinder, der i kraft af den ikke-tilpassede nationale ret ikke får deres ret, efter udløbet af fristen for direktivets gennemførelse kan gøre gældende, at den mod artikel 4 stridende nationale bestemmelse er uvirksom. Så længe der ikke er vedtaget bestemmelser om tilpasningen i national ret, kan en gift kvinde, jfr. artikel 13, stk. 1 indledningsvis, samt litra 1), i WWV, gøre krav på ydelser på de samme betingelser som en gift mand, og under alle omstændigheder uden at der henvises til kriteriet om forsørgerstatus.

Kommissionen har til støtte for denne opfattelse henvist til Domstolens praksis, navnlig dom af 19. januar 1982 (8/81, Becker, Sml. s. 53, navnlig præmis 29), hvorefter forpligtelsen til at realisere det tilsigtede mål i henhold til traktatens artikel 189 ville miste enhver virkning, hvis det var tilladt medlemsstaterne gennem passivitet at ophæve endog de retsvirkninger, som visse bestemmelser i et direktiv kan have efter deres indhold. Som en spejlvirkning heraf må private kunne påberåbe sig direktivet for at undgå, at en lovgivning, der ikke er tilpasset, bringes i anvendelse. Dette er ifølge Kommissionen ikke uden videre ensbetydende med, at private har ret til på grundlag af fællesskabsretten at anlægge en vis adfærd rettet mod medlemsstaten. Den gør gældende, at skønnet med hensyn til midlerne, også efter udløbet af fristen for at gennemføre direktivet, stiller sig i vejen for, at privatpersoner normalt for så vidt angår de midler og metoder, ved hvilke forpligtelsen til at gennemføre direktivet skal opfyldes, kan støtte ret på direktivet over for medlemsstaterne.

Kommissionen henviser til, at det i navnlig i Becker-dommen klart er fastslået, at den omstændighed, at direktiver giver frihed med hensyn til valget af form og midler for at realisere det tilsigtede mål, ikke er til hinder for, at et direktiv kan være ubetinget og tilstrækkelig klart. Kommissionen bemærker vedrørende nødvendigheden af at indføre overgangsbestemmelser, som omtales i det tredje spørgsmål, at løsningen på dette spørgsmål må hentes i præmis 47 i Beckerdommen, og det så meget mere, som fristen for at efterkomme direktivet i det foreliggende tilfælde blev fastsat til seks år. Følgerne af, at direktivet ikke er gennemført fristmæssigt, må bæres af forvaltningen, og dette kan ikke få negative virkninger for spørgsmålet om, hvorvidt der direkte kan støttes ret på direktivet.

Kommissionen mener derfor, at det første spørgsmål bør besvares bekræftende. De forhold, der er opregnet i det andet og det tredje spørgsmål, kan efter dens opfattelse ikke på nogen måde rokke ved den kendsgerning, at der direkte kan støttes ret på artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7/EØF.

D — Det forenede Kongeriges regerings indlag

Det forenede Kongeriges regering gør gældende, at Domstolen må tage hensyn til samtlige omstændigheder i sagen ved afgørelsen af, om artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7/EØF pålægger forpligtelser, der er klare, nøjagtige og ubetingede. En bestemt regel i et direktiv kan efter dens mening eventuelt tillægges direkte virkning alt efter de omstændigheder, hvorunder den skal anvendes. Den henviser herved til analogien af traktatens artikel 119, der efter Domstolens dom i sag 43/75 (Defrenne, Smi. 1976, s. 445), kan have direkte virkning i nogle tilfælde og ikke i andre.

Det forenede Kongeriges regering finder, at artikel 4 i direktiv 79/7/EØF har direkte virkning. Der er tale om et forhold, som drejer sig om direkte forskelsbehandling på grundlag af køn, og som efter sammenhængen i den foreliggende sag ikke levner medlemsstaten skønsbeføjelser med hensyn til den måde, forpligtelsen skal opfyldes på. Den fremhæver dog, at anvendelsen af direktivets ordlyd ikke altid vil være tilstrækkelig klar til at afføde direkte virkning. Der kan forekomme andre sager, hvor enten forskelsbehandlingen er indirekte, eller medlemsstaterne har en vis skønsbeføjelse ved fastlæggelsen af den måde, forpligtelsen skal opfyldes på.

I indlægget fra Det forenede Kongeriges regering er der ikke taget stilling til det andet og det tredje spørgsmål.

T. F. O'Higgins

Refererende dommer

( *1 ) – Processprog: Nederlandsk.

DOMSTOLENS DOM

4. december 1986 ( *1 )

I sag 71/85,

angående en anmodning, som Gerechtshof, Haag, i medfør af EØF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag

Den nederlandske stat

mod

Federatie Nederlandse Vakbeweging

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 79/7 af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979, L 6, s. 24),

har

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten Mackenzie Stuart, afdelingsformændene Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins og F. Schockweiler samt dommerne G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliét, J. C. Moitinho de Almeida og C. Rodríguez Iglesias,

generaladvokat: G. F. Mancini

justitssekretær: fuldmægtig D. Louterman

efter at der er afgivet indlæg af:

— sagsøgeren i hovedsagen, Federatie Nederlandse Vakbeweging ved advokat J. J. M. de Laat, under skriftvekslingen og under den mundtlige forhandling,

— sagsøgte i hovedsagen, den nederlandske regering, under skriftvekslingen ved generalsekretær i udenrigsministeriet I. Verkade, og under den mundtlige forhandling ved H. Siblesz,

— Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved J. Currall, Kommissionens juridiske tjeneste, og advokat F. Herbert, under skriftvekslingen og under den mundtlige forhandling,

— Det forenede Kongeriges regering, under skriftvekslingen ved R. Ricks, Treasury Solicitors Department,

på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 6. marts 1986,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 2. juli 1986,

afsagt følgende

DOM

1 Ved dom af 13. marts 1985, indgået til Domstolens justitskontor den 18. marts 1985, har Gerechtshof, Haag, i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 4 i Rådets direktiv 79/7 af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979, L 6, s. 24), med henblik på en afgørelse af, om nævnte bestemmelse har haft direkte virkning i Nederlandene fra den 23. december 1984, hvor den frist, der var givet medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre direktivet, udløb.

2 Spørgsmålene er blevet rejst under en sag, som Federatie Nederlandse Vakbeweging (den nederlandske fagforeningssammenslutning, i det følgende benævnt »FNV«) har anlagt mod den nederlandske stat. Der er nedlagt påstand om, at statens adfærd kendes retsstridig, idet den efter den 23. december 1984 har opretholdt eller afvist at undlade at anvende artikel 13, stk. 1, litra 1), i Wet Werkloosheidsvoorziening (nederlandsk lov om bistand ved arbejdsløshed — i det følgende benævnt »WWV«), hvori det hedder: »Gifte kvindelige arbejdstagere, som ikke ifølge bestemmelser, der fastsættes af ministeren efter høring af det centrale udvalg, anses for forsørgere [»Kostwinster«], og som ej heller lever varigt adskilt fra ægtefællen, har ingen ret til ydelse«. FNV har til støtte for denne påstand gjort gældende, at gifte kvinder, der efter den citerede bestemmelse ikke har ret til bistand ved arbejdsløshed, har erhvervet ret til sådan bistand i medfør af reglerne i WWV, sammenholdt med artikel 4 i direktiv 79/7 (i det følgende benævnt »direktivet«).

3 Parterne i hovedsagen er enige om, at artikel 13, stk. 1, litra 1), strider mod det princip om ligebehandling, der er fastsat i direktivets artikel 4.

4 Af sagen fremgår, at den nederlandske regering oprindelig, i forbindelse med en omfattende reform af socialsikringen, agtede at gennemføre direktivet samtidig med en sammensmeltning af WWV og Werkloosheidswet (lov om arbejdsløshed, i det følgende benævnt »WW«). Med denne reform skulle betingelsen om forsørgerstatus i henhold til den omhandlede bestemmelse afskaffes.

5 Da en sådan sammensmeltning ikke kunne gennemføres inden den 23. december 1984, fremsatte regeringen et forslag om midlertidig lov om ændring af WWV artikel 13, stk. 1, litra 1), hvorefter betingelsen om forsørgerstatus også skulle gælde for arbejdsløse mandlige arbejdstagere, men forslaget blev forkastet af parlamentets andetkammer den 13. december 1984. Ved skrivelse af 18. december 1984 meddelte statssekretæren i arbejds- og socialministeriet formanden for andetkammeret, at der ville blive fremsat et nyt lovforslag, hvis bestemmelser skulle have tilbagevirkende gyldighed til den 23. december 1984, således at direktivet blev gennemført inden for fristen. Parlamentet blev opfordret til at vedtage dette forslag inden den 1. marts 1985 (forslag nr. 18849, fremsat den 6. februar 1985).

6 Statssekretæren meddelte endvidere ved cirkulære af 21. december 1984 myndighederne, at de omtvistede bestemmelser i WWV skulle anvendes, indtil ændringsloven var vedtaget.

7 Den sagsøgende fagforeningssammenslutning, der efter sine vedtægter skal varetage arbejdstagernes og deres familiers interesser, indstævnede den nederlandske stat for præsidenten for Arrondissementsrechtbank, Haag, i en sag om foreløbige forholdsregler, og nedlagde påstand om, at staten tilpligtedes at sætte WWV artikel 13, stk. 1, litra 1), ud af kraft eller i det mindste at undlade at anvende denne bestemmelse for så vidt angår forsørgerprincippet, indtil den ny lov var trådt i kraft. Ved dom af 17. januar 1985 pålagde præsidenten den nederlandske stat at ændre artikel 13 inden den 1. marts 1985. Både staten og FNV har anket denne dom.

8 Ankeinstansen, Gerechtshof, Haag, finder direktivets rækkevidde uklar. Retten har derfor udsat sagen og anmodet Domstolen om en afgørelse af tre præjudicielle spørgsmål, der har følgende ordlyd: »1) Har artikel 4 i direktiv 79/7/EØF haft direkte virkning siden den 23. december 1984, og har dette til følge, at artikel 13, stk. 1, nr. 1, i den nederlandske Wet Werkloosheidsvoorziening (lov om bistand ved arbejdsløshed) fra den anførte dato ikke længere kan finde anvendelse, og at de i bestemmelsen omhandlede gifte kvinder fra denne dato har erhvervet ret til en ydelse? 2) Er det herved af betydning, om staten, bortset fra muligheden for uden videre at ophæve den i afsnit I nævnte bestemmelse, havde alternative muligheder for at efterkomme direktivet, såsom i sammenhæng med ophævelsen af bestemmelsen med henblik på finansiering af følgerne heraf, at skærpe betingelserne for retten til ydelse og begrænse retten til ydelse for arbejdsløse under 35 år? 3) Er det herved af betydning, at en overgangsregel er nødvendig i forbindelse med ophævelsen af denne bestemmelse, og at der herved må træffes et valg blandt flere muligheder?«

9 Af sagen fremgår, at WWV artikel 13, stk. 1, litra 1), er blevet ophævet med tilbagevirkende gyldighed fra den 23. december 1984, jfr. lov af 24. april 1985 (Stb 230), der trådte i kraft den 1. maj 1985. I denne lov bestemmes, at ophævelsen af betingelsen om forsørgerstatus ikke finder anvendelse på arbejdstagere, hvis arbejdsløshedsperiode begyndte før den 23. december 1984. Loven indeholder endvidere, med henblik på finansieringen af bistandsordningen i henhold til WWV en bestemmelse om nedsat ydelsesperiode for mandlige eller kvindelige arbejdstagere, der endnu ikke er fyldt 35 år.

10 Efter ikrafttrædelsen af lov af 24. april 1985 er mandlige og kvindelige arbejdstagere altså omfattet af samme ordning, hvilket også gælder for tidsrummet fra den 23. december 1984 til ikrafttrædelsesdatoen, men således, at der fortsat bliver tale om forskelle på grundlag af forsørgerkriteriet for så vidt angår retten til ydelser for arbejdstagere, hvis arbejdsløshedsperiode begyndte inden den 23. december 1984.

11 Vedrørende enkeltheder i parternes argumentation skal der henvises til retsmøderapporten, der er vedlagt nærværende dom.

Første spørgsmål

12 Med det første spørgsmål ønsker Gerechtshof først og fremmest oplyst, om direktivets artikel 4, stk. 1, skaber rettigheder for private fra udløbet af den frist, medlemsstaterne har haft til at efterkomme det, og i bekræftende fald, om de gifte kvinder, der efter den nationale lovgivning ikke har haft ret til ydelser, efter fristens udløb har erhvervet denne ret på samme betingelser som mænd.

13 Det bemærkes, at det i Domstolens faste praksis, som blandt andet er kommet til udtryk i dom af 19. januar 1982 (Becker, 8/81, Sml. s. 53) er fastslået, at når bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkelig præcise, kan der i mangel af rettidige gennemførelsesforanstaltninger støttes ret herpå for at anfægte enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesom private over for staten kan påberåbe sig bestemmelser, der efter deres indhold tillægger private rettigheder i forhold til staten.

14 Begrundelsen for praksis er, at det ville være uforeneligt med den bindende karakter, som artikel 189 tillægger et direktiv, principielt at udelukke, at de forpligtelser, som direktivet pålægger, kan påberåbes af de berørte personer. Domstolen er på baggrund heraf nået til det resultat, at en medlemsstat, som ikke inden for den fastsatte frist har truffet de i direktivet krævede gennemførelsesforanstaltninger, ikke over for private kan gøre gældende, at den ikke har opfyldt sine forpligtelser efter direktivet.

15 Gerechtshof ønsker oplyst, om direktivets artikel 4, stk. 1, kan tillægges virkning som beskrevet og således afføder rettigheder for private i Nederlandene fra den 23. december 1984, hvor direktivet skulle være efterkommet, og til datoen for vedtagelsen af den ny nationale lovgivning på området.

16 Formålet med det i sagen omhandlede direktiv fremgår af direktivets artikel 1, der har følgende ordlyd : »Dette direktiv tilsigter gradvis gennemførelse for så vidt angår den i artikel 3 omhandlede sociale sikring og anden social beskyttelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring, i det følgende benævnt ’princippet om ligebehandling’«.

17 I en nyere dom, afsagt af Domstolen den 24. juni 1986 (Drake, 150/85, Smi. s. 1995) er det fastslået, at det i artikel 1 i direktiv 79/7 angivne formål konkret gennemføres ved direktivets artikel 4, stk. 1, der indeholder et forbud mod forskelsbehandling på grundlag af køn direkte eller indirekte under henvisning særlig til ægteskabelig eller familiemæssig stilling, især for så vidt angår anvendelsesområdet for ordningerne om social sikring samt betingelserne for adgangen til disse.

18 Det bemærkes, at direktivets artikel 4, stk. 1, både isoleret betragtet og under hensyn til direktivets formål og indhold, generelt og utvetydigt udelukker enhver forskelsbehandling på grundlag af køn. Denne bestemmelse er derfor tilstrækkelig klar til, at privatpersoner med retsvirkning kan gøre den gældende i retssager. Tilbage står da at undersøge, om bestemmelsens forbud mod forskelsbehandling kan antages at være ubetinget, når henses til de i direktivets artikel 7 fastsatte undtagelser samt til, at det i direktivets artikel 5 er bestemt, at medlemsstaterne skal træffe forskellige foranstaltninger med henblik på anvendelsen af ligebehandlingsprincippet i national ret.

19 Med hensyn til artikel 7 bemærkes først, at denne bestemmelse blot bevirker, at staterne forbeholdes mulighed for at udelukke en række velafgrænsede forhold fra direktivets anvendelsesområde, hvorimod den ikke opstiller betingelser af nogen art for anvendelsen af princippet om ligebehandling for så vidt angår direktivets artikel 4. Artikel 7 er således uden betydning i det foreliggende tilfælde.

20 For så vidt angår artikel 5, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at træffe »de nødvendige foranstaltninger til ophævelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er i modstrid med princippet om ligebehandling«, kan der ikke på grundlag af bestemmelsens ordlyd udledes noget om, at den omhandler betingelser for anvendelsen af forbudet mod forskelsbehandling. For artikel 5 er jo bindende med hensyn til det resultat, der skal opnås, nemlig ophævelse af alle bestemmelser, som er i modstrid med ligebehandlingsprincippet, mens medlemsstaterne ved valget af midler til gennemførelse heraf bevarer et frit skøn.

21 Heraf følger, at medlemsstaterne ikke ifølge direktivets artikel 4, stk. 1, har mulighed for at stille betingelser for eller begrænse anvendelsen af princippet om ligebehandling på dettes egentlige anvendelsesområde, og at artikel 4, stk. 1, er tilstrækkelig nøjagtig og ubetinget til efter den 23. december 1984, i mangel af gennemførelsesforanstaltninger, at kunne påberåbes af private ved en medlemsstats domstole for at afværge anvendelsen af internretlige bestemmelser, der ikke er i overensstemmelse med den.

22 Heraf følger, at kvinder, indtil vedkommende medlemsstats regering vedtager de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger, har ret til at blive behandlet på samme måde og til at være omfattet af samme ordning som mænd i samme situation, hvilken ordning i mangel af gennemførelse af nævnte direktiv er den eneste, som retsgyldigt vil kunne anvendes.

23 Det første spørgsmål skal derfor besvares således, at artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv af 19. december 1978, der indeholder et forbud mod enhver form for forskelsbehandling på grundlag af køn med hensyn til social sikring, har, i mangel af iværksættelse af direktivet, kunnet påberåbes fra den 23. december 1984 for at afværge anvendelsen af nationale bestemmelser, som er i strid med artikel 4, stk. 1. En kvinde har i mangel af foranstaltninger til gennemførelse af nævnte artikel ret til at blive behandlet på samme måde og til at være omfattet af samme ordning som en mand, der er i samme situation, hvilken ordning i mangel af gennemførelse af nævnte direktiv er den eneste, som retsgyldigt vil kunne anvendes.

Andet og tredje spørgsmål

24 Vedrørende Gerechtshof's andet og tredje spørgsmål, der tager sigte på at klarlægge, om en medlemsstat ved tilpasningen af sit eget retssystem til direktivets principper kan anvende midler, der ikke er ensbetydende med en blot og bar ophævelse af den modstridende nationale bestemmelse, og navnlig, om en overgangsordning er nødvendig, findes det tilstrækkeligt at henvise til Domstolens dom af 19. januar 1982 (Becker, sag 8/81, Sml. s. 53), hvorefter den omstændighed, at direktiverne levner en vis frihed med hensyn til valget af form og midler ved gennemførelsen af det tilsigtede mål, ikke kan påberåbes for ganske at tilsidesætte de direktivbestemmelser, der efter deres beskaffenhed kan gøres gældende i retssager, selv om direktivet ikke i sin helhed er blevet gennemført.

25 Det andet og det tredje spørgsmål skal derfor besvares således, at uanset at der tilkommer medlemsstaterne et skøn ved valget af midler til gennemførelse af det i direktiv 79/7 fastlagte princip om ligebehandling for så vidt angår social sikring, kan denne skønsbeføjelse ikke påberåbes for ganske at tilsidesætte direktivets artikel 4, stk. 1, der efter sin beskaffenhed kan gøres gældende i retssager, selv om direktivet ikke i sin helhed er blevet gennemført.

Sagens omkostninger

26 De udgifter, der er afholdt af Det forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, som verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger i øvrigt.

På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN vedrørende de spørgsmål, som er forelagt af Gerechtshof, Haag, ved dom af 13. marts 1985, for ret:

1) Artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv af 19. december 1978, der indeholder et forbud mod enhver form for forskelsbehandling på grundlag af køn med hensyn til social sikring, har, i mangel af iværksættelse af direktivet, kunnet påberåbes fra den 23. december 1984 for at afværge anvendelsen af nationale bestemmelser, som er i strid med artikel 4, stk. 1. En kvinde har i mangel af foranstaltninger til gennemførelse af nævnte artikel ret til at blive behandlet på samme måde og til at være omfattet af samme ordning som en mand, der er i samme situation, hvilken ordning i mangel af gennemførelse af nævnte direktiv er den eneste, som retsgyldigt vil kunne anvendes.

2) Uanset at der tilkommer medlemsstaterne et skøn ved valget af midler til gennemførelse af det i direktiv 79/7 fastlagte princip om ligebehandling for så vidt angår social sikring, kan denne skønsbeføjelse ikke påberåbes for ganske at tilsidesætte direktivets artikel 4, stk. 1, der efter sin beskaffenhed kan gøres gældende i retssager, selv om direktivet ikke i sin helhed er blevet gennemført.

Mackenzie Stuart Galmot Kakouris O'Higgins Schockweiler Bosco Koopmans Due Everling Bahlmann Joliét Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. december 1986. P. Heim Justitssekretær A. J. Mackenzie Stuart Præsident

( *1 ) – Processprog: Nederlandsk.