FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 7. MAJ 1974 ( 1 )

Høje Ret.

De spørgsmål, som Bundesverwaltungsgericht har forelagt Domstolen i sag nr. 3/74, drejer sig om problemer vedrørende den licensordning, der er etableret in den for rammerne af de landbrugsmæssige markedsordninger. Hovedsagen drejer sig om, fra hvilket tidspunkt den importforpligtelse, der er pålagt importøren og sikret ved sikkerhedsstillelse, kan anses for opfyldt.

Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, sagsøgte i hovedsagen (herefter benævnt sagsøgte), meddelte den 3. februar 1967 firma Pfützenreuter, sagsøgeren, to importlicenser på i alt 500000 kg fransk byg til brygning, disse var gyldige indtil 31. maj 1967. Som garanti for indførslen stillede sagsøgeren en sikkerhed på 10000 DM. Sagsøgeren importerede indtil den 24. maj 1967260464 kg byg til brygning. Den 31. maj 1967 præsenterede firmaet yderligere 250000 kg pr. skib for toldmyndighederne i Emmerich-Hafen og anmodede om toldklarering til videre forsendelse til toldvæsenet i Dusseldorf. Efter udstedelse af en grænseovergangsattest blev byggen sendt til toldvæsenet i Dusseldorf, udlosset der den 5. juni 1967 og indklareret til fri omsætning.

Grunden til, at indklareringen til fri omsætning ikke fandt sted allerede hos toldvæsenet i Emmerich-Hafen, var efter sagsøgerens ubestridte forklaring, at de dertil nødvendige papirer den 31. maj 1967 var undervejs pr. post til sagsøgeren fra toldvæsenet i henholdsvis Dusseldorf og Andernach, hvor de var blevet anvendt til indklarering af de øvrige delpartier.

Sagsøgte erklærede i to skrivelser af 12. juni 1967, at sikkerhedsstillelsen var forfaldet med en sum på 2386,33 DM på grund af delvist for sen indførsel.

Efter forgæves at have klaget herover indbragte sagsøgeren sagen for Verwaltungsgericht Frankfurt. Denne gav sagsøgeren medhold.

Sagsøgte appellerede, men Verwaltungsgerichtshof Hessen stadfæstede den dom, der var afsagt i første instans.

Som begrundelse anførte retten: da fællesskabslovgiveren ikke nærmere har defineret begrebet »indførsel«, må de nationale retsnormer være afgørende. I henhold til tysk ret er en indførsel gennemført, så snart varen er bragt ind på forbundsrepublikken Tysklands økonomiske område. Dette skete imidlertid inden udløbet af den fastsatte frist ved fremstillingen af byggen for toldvæsenet i Emmerich-Hafen. Sikkerhedsstillelsen burde altså ikke være erklæret fortabt. Sagsøgte appellerede denne afgørelse til Bundesverwaltungsgericht. Som begrundelse anførtes først og fremmest EØF-Domstolens dom i sagen Schleswig-Holsteinische landwirtschaftliche Hauptgenossenschaft (dom af 15. december 1971, sag nr. 35/71 (Sammlung 1971, s. 1083), hvoraf det fremgår, at begrebet indførsel skal fortolkes i henhold til fællesskabsretten.

Sagsøgeren gjorde heroverfor gældende, at dommen vedrørte slutfasen af etableringen af markedsordningen for landbruget og omhandlede importbegrebet i relation til importafgiftsordningen og ikke i relation til licensordningen, for hvilken andre synspunkter måtte være afgørende.

Bundesverwaltungsgericht har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

1. Hvorledes skal begrebet indførsel i artikel 7, stk. 2 i forordning nr. 102/64/ EØF forstås: a) efter national ret? b) såfremt spørgsmål a) besvares benægtende: hvornår er en forpligtelse til indførsel opfyldt, hvis importøren lader den indførte vare toldklarere?

2. Er de nationale retter beføjet til at statuere, at der foreligger force majeure også i tilfælde, som hverken er opregnet i artikel 8, stk. 2 i forordning nr. 102/64/EØF eller ifølge denne bestemmelses stk. 3 anerkendt af medlemsstaterne? Er begæringen om hensyntagen til force majeure afhængig af frister, og inden for hvilken frist skal begæringen i bekræftende fald fremsættes?

I — Vedrørende spørgsmål 1

Begrebet »indførsel« er hverken defineret i Rådets grundlæggende forordning nr. 19 af 4. april 1962 (ABl. 1962, s. 933) om den gradvise oprettelse af en fælles markedsordning for korn eller i den i det foreliggende tilfælde relevante kommissionsforordning nr. 102/64/EØF af 28. juli 1964 om import- og eksportlicenser for korn og kornprodukter, ris, brudris og risprodukter (ABl. 1964, s. 2125). Det skal altså undersøges, om begrebet »indførsel« i overensstemmelse dermed skal fortolkes i henhold til national ret eller i henhold til fællesskabsretten, som det er sket i Kommissionens forordning nr. 1373/70 af 10. juni 1970 (EFT-specialudgave 1970 II, s. 382, original reference ABl. 1970 nr. L 158). Afgørelsen af dette spørgsmål kan kun bygge på meningen og formålet med den samlede licensordning.

I henhold til forordning nr. 102/64, der for så vidt kun gentager artikel 16 i forordning nr. 19, er indførslen af korn betinget af udstedelsen af en licens, som giver ret men også forpligter til at importere en deri fastsat mængde korn inden for licensens gyldighedsperiode. Importforpligtelsen garanteres ved en sikkerhedsstillelse. Ordningen med sikkerhedsstillelsen er, som det fremgår af den 6. betragtning til forordning nr. 102/64, indført for at forhindre, at »disse licenser (fordi der nemlig helt eller delvist ikke finder nogen indførsel sted) giver et forkert billede af markedssituationen«. I henhold til samme betragtning blev enkelthederne i ordningen med sikkerhedsstillelse fastlagt »for at undgå forstyrrelser i de sædvanlige handelsveje som følge af medlemsstaternes anvendelse af forskellige ordninger.« Det skulle, som Domstolen fastslog i Koster-sagen (dom af 17. december 1970, sag nr. 25/70, Sammlung 1970, s. 1161-1176) gøres muligt for de pågældende nationale myndigheder så nøjagtigt som muligt at beregne fremtidige ind- og udførsler med henblik på passende interventionsforanstaltninger.

Begrebet »indførselsdagen« er for så vidt af betydning for den ved licensordningen muliggjorte markedsprognose, som det afgrænser det tidsrum, som det er muligt at udtale sig om på grundlag af de til enhver tid udstedte licenser. Det er derfor uomgængeligt nødvendigt at fortolke dette begreb i henhold til fællesskabsretten, for at de prognoser for hver medlemsstat, som licenserne har muliggjort, kan omfatte samme tidsrum. Dette var også nødvendigt allerede før udstedelsen af Kommissionens forordning nr. 1373/70 af 10. juli 1970. En fortolkning med gyldighed for hele Fællesskabet af et begreb behøver nemlig ikke at være fastsat udtrykkeligt, hvis den følger af sig selv under hensyn til det økonomiske formål med ordningen (se dom af 1. februtr 1972 i sag nr. 49/71, Hagen mod Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, Sammlung 1972, s. 23).

Efter Kommissionens opfattelse er importforpligtelsen i henhold til fællesskabsretten først opfyldt, når varen uigenkaldeligt er bragt i fri omsætning i importlandet. Af hensyn til de prognoser, som licens- og sikkerhedsstillelsesordningerne kræver, må der ved indførsel forstås en handling, som bevirker, at importvaren kommer til at konkurrere med de indenlandske varer.

I modsætning hertil er sagsøgeren af den opfattelse, at importforpligtelsen er opfyldt allerede, når varen kommer ind i importstatens økonomiske område, når dette klart ikke sker blot med transit for øje. Denne opfattelse stemmer med formålet med licens- og sikkerhedsstillelsesordningen, da bedømmelsen af den markedssituation, der er knyttet til de udstedte licenser, også må omfatte sådanne varer, som faktisk allerede findes i medlemsstaten men endnu ikke er bragt i fri omsætning. Disse varer påvirker allerede markedsforholdene ligesom varer, der er indklareret til fri omsætning men derefter — eventuelt i månedsvis — oplagres. Man kan være enig med sagsøgeren deri, at også varer, som endnu ikke er indklareret til fri omsætning, kan påvirke det indre marked; og det gælder såvel varer, der stadig ligger hos toldvæsenet, som varer, der endnu ikke er kommet ud af oprindelseslandet eller er på vej til importlandet. Thi også disse varer kan allerede være genstand for handel i importlandet.

Da det fællesskabsretlige licenssystem imidlertid knytter sig til den faktiske »indførsel« og ikke til markedspåvirkningen, er det hermed klart, at tidspunktet for indførslen er afgørende for den tilstræbte markedsoversigt. Indførslen er dog først fuldendt ved indklarerin-gen af varen til fri omsætning og ikke f.esk. ved grænsepassagen eller ved klareringsanmodningen. Kun den indklarerede vare har nemlig overvundet de ved grænserne etablerede forhindringer for varestrømmen, som f.eks. kontrollen af varens overensstemmelse med de udstedte licenser eller sundhedsmæssig kontrol. Det må derfor antages, at det stemmer bedst overens med formålet med licensordningen, at man ved indførsel forstår den for den indre markedssituation væsentlige indklarering til fri omsætning.

II — Vedrørende 2. spørgsmål

Ved det andet spørgsmål anmodes Domstolen om en fortolkning forordning nr. 102/64, artikel 8. Bundesverwaltungsgericht spørger, om de nationale retter kan statuere, at der foreligger force majeure også i tilfælde, der hverken er opregnet i stykke 2, eller som i henhold til stk. 3 er anerkendt af medlemsstaterne. Jeg foreslår, at dette spørgsmål besvares bekræftende, således som Domstolen gjorde det i Schwarzwaldmilch GmbH (sag nr. 4/68, dom af 11. juli 1968, Sammlung 1968, s. 561) vedrørende den tilsvarende bestemmelse i artikel 6 i forordning nr. 136/64/EØF (ABl 1964, s. 2601). Denne forordning vedrørende markedsordningen for mælk og mejeriprodukter svarer i stk. 3 og 4, der er relevante her, bortset fra ubetydelige afvigelser til stk. 2 og 3 i artikel 8 i forordning nr. 102/64. At opregningen i artikel 8, stk. 2 ikke skal være udtømmende, fremgår allerede af, at medlemsstaterne i henhold til stk. 3 kan anerkende andre tilfælde af force majeure. Men heller ikke stk. 3, der i al almindelighed taler om »medlemsstaterne«, afskærer de nationale retter fra inden for rammerne af deres kompetence at anerkende yderligere tilfælde, som hverken forordningens forfattere eller medlemsstaterne har tænkt på.

Domstolen har i dommene Internationale Handelsgesellschaft (sag nr. 11/70, dom af 17. december 1970, Sammlung 1970, s. 1125-1139) og Koster (sag nr. 25/70, dom af 17. december 1970, Sammlung 1970, s. 1161-1179) såvel som i det særlige tilfælde af importlicensens bortkomst: Kamffmeyer, dom af 30. januar 1974 (sag nr. 158/73), opstillet visse betingelser for antagelse af force majeure. På baggrund af disse principper må Bundesverwaltungsgericht afgøre, om der i det foreliggende tilfælde er tale om et force majeure-tilfælde. Dette kunne f.eks. være tilfældet, hvis postbefordringen af de dokumenter, der var nødvendige for indklareringen af delpartier af den indførte byg til brygning varede uforholdsmæssigt længe.

Ved anden del af det andet spørgsmål ønsker Bundesverwaltungsgericht at vide, om begæringen om hensyntagen til force majeure er afhængig af frister og i bekræftende fald hvilke.

Forordning nr. 102/64 omhandler ikke udtrykkeligt spørgsmålet. Domstolen har i den omtalte Kampffmeyer-sag vedrørende forordning nr. 1373/70 fastslået, at begæringen om frigivelse af sikkerhedsstillelsen henholdsvis om forlængelse af fristen i tilfælde af force majeure kan fremsættes også efter udløbet af licensens gyldighedsperiode. Dog har Domstolen ikke udtalt sig om, hvorvidt der gælder en frist for begæringens fremsættelse. Domstolens begrundelse — at begivenheden kan indtræffe så kort før udløbet af gyldighedsperioden, at en begæring ikke kan nå at fremsættes forinden — taler imidlertid for, at Domstolen principielt anser det for påkrævet, at begæringen fremsættes umiddelbart efter begivenhedens indtræden.

Sagsøgeren hævdede, at der ikke eksisterer nogen frist for anmodningens fremsættelse. Af hensyn til retssikkerheden må det kræves, at frister, hvis overskridelse virker retsfortabende, skal være fastsat udtrykkeligt i retsregler.

Denne opfattelse er i princippet rigtig, skønt Domstolen også — f.eks. i sagen kongeriget Nederlandene mod Kommissionen (sag nr. 59/70, dom af 6. juli 1971, Sammlung 1971, s. 639) — af systematiske grunde og af hensyn til retssikkerheden har fundet, at det til udøvelse af rettigheder er nødvendigt med en »passende frist«.

I det foreliggende tilfælde fremgår det allerede af formålet med licensordningen, at licenshaveren må være forpligtet til ufortøvet at gøre sin ret gældende, når der foreligger force majeure: hvis markedsprognosen på basis af licenserne er blevet forkert, fordi force majeure har forhindret en indførsel, må man for at få korrigeret markedsprognosen i hvert fald straks søge konstateret, om og i givet fald med hvor meget licensens gyldighedsperiode skal forlænges, eller om indførslen overhovedet ikke finder sted. Dertil kommer, at forvaltningsmyndighederne straks må have klarhed over de økonomiske følger af anerkendelsen af et force majeure-tilfælde i form af tab af sikkerhedsstillelse. Jeg er dog ligesom Kommissionen af den opfattelse, at licenshaveren ikke umiddelbart efter, at han har fået kendskab til begivenheden, skal træffe beslutningen om, hvilken begæring han skal fremsætte, men må have en rimelig betænkningstid. Frem for alt må han, når han med god og objektivt forsvarlig grund mener, at han har opfyldt sin importforpligtelse, være berettiget til efterfølgende at gøre de omstændigheder gældende, der kan karakteriseres som force majeure, hvis opfyldelsen af importforpligtelsen bliver bestridt. Hvor længe dette er muligt, vil altså kun kunne afgøres efter de konkrete omstændigheder.

III — Sammenfattende fremsætter jeg følgende forslag til afgørelse:

1. Tidspunktet for opfyldelsen af importforpligtelsen i den betydning, der er forudsat i artikel 7, stk. 2 i Kommissionens forordning nr. 102/64/EØF skal fastsættes i henhold til fællesskabsretten. Indehaveren af en importlicens opfylder denne forpligtelse ved klareringen af varen til fri omsætning.

2. Medlemsstaternes retter er beføjet til at statuere, at der foreligger force majeure i den betydning, som er forudsat i artikel 8, stk. 1 i forordning nr. 102/64/EØF, også i andre tilfælde end dem, der er nævnt i artikel 8, stk. 2 eller anerkendt i artikel 8, stk. 3. Begæringen om hensyntagen til omstændigheder, der har karakter af force majeure, skal — efter en rimelig betænkningstid — fremsættes ufortøvet efter, at licenshaveren har fået kendskab til dem. Under hensyn til samtlige omstændigheder i det konkrete tilfælde synes det heller ikke udelukket senere at påberåbe sig omstændigheder, der kan begrunde force majeure, for at afværge fortabelse af hele eller en del af sikkerhedsstillelsen.

( 1 ) – Oversat fra tysk.