Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 22. juni 1989. - CARMEN ATALA-PALMERINI MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - TJENESTEMAEND - UDLANDSTILLAEG. - SAG 201/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 03109



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Denne sag vedroerer et krav om udlandstillaeg fremsat af en tjenestemand i Kommissionen, Carmen Atala, gift Palmerini .

2 . Sagsoegeren, der er foedt i Peru i 1949 som peruviansk statsborger, rejste til Belgien for dér fra september 1970 til juni 1973 at gennemfoere nogle universitetsstudier med henblik paa en universitetsgrad . Hun vendte tilbage til Peru den 7 . juli 1973 og opholdt sig dér indtil den 25 . august samme aar . Herefter vendte hun tilbage til Belgien og var praktikant (" stagiaire ") i Kommissionen fra den 1 . september 1973 til den 31 . januar 1974 . Fra september 1973 til oktober 1974 studerede hun endvidere ved Antwerpens Universitet med henblik paa en videregaaende universitetsgrad . Den 7 . december 1974 indgik hun aegteskab med en italiensk tjenestemand i Kommissionen, hvorved hun selv erhvervede italiensk statsborgerskab . I november 1974 blev hun optaget paa Paris' Universitet med henblik paa studier foerende til en fransk doktorgrad, og hun fulgte disse studier samtidig med at have bopael i Belgien . Domstolen har faaet oplyst, at hun blev indskrevet ved Paris' Universitet med henblik paa et andet studieaar, det akademiske aar 1975/1976, og at hun indtil den 6 . marts 1978 ikke udoevede nogen loennet beskaeftigelse . Det er ikke blevet oplyst, hvad hun naermere foretog sig mellem 1975 og 1978, men det er ubestridt, at hun fortsatte med at have bopael i Belgien . Fra den 6 . marts 1978 til den 30 . marts 1987 var hun ansat paa Den Peruvianske Ambassade i Bruxelles . Hun tiltraadte en stilling i Kommissionen i Bruxelles den 16 . april 1987 . Hendes paastand er nu den, at Kommissionen boer tilkende hende udlandstillaeg .

3 . Spoergsmaalet om udlandstillaeg er reguleret i artikel 4, stk . 1, litra a ), i bilag VII til tjenestemandsvedtaegten, naermere bestemt saaledes :

"Der gives et udlandstillaeg paa 16% af summen af grundloennen og af de husstandstillaeg og boernetilskud, der tilkommer tjenestemanden :

a ) den tjenestemand, der

- ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, paa hvis omraade han goer tjeneste, og

- i den femaarsperiode, der udloeber seks maaneder foer hans tiltraedelse af tjenesten, hverken har udoevet sit hovederhverv eller haft bopael paa en varig maade paa statens europaeiske omraade . Ved anvendelse af denne bestemmelse ses der bort fra de tilfaelde, hvor vedkommende har gjort tjeneste for en anden stat eller en international organisation ."

4 . Det er aabenbart, at sagsoegeren opfylder nationalitetskravet i foerste led af artikel 4, stk . 1, litra a ). Spoergsmaalet er, hvorvidt hun havde bopael paa varig maade eller udoevede sit hovederhverv i Belgien i den i bestemmelsens andet led omhandlede femaarige referenceperiode . Kommissionen har gjort gaeldende, at referenceperioden maa fastlaegges paa foelgende maade . To perioder maa der i henhold til andet punktum i artikel 4, stk . 1, litra a ), andet led, ses bort fra, nemlig den periode, hvori sagsoegeren var praktikant i Kommissionen, dvs . fra september 1973 til januar 1974, og den periode, hvori hun var ansat paa Den Peruvianske Ambassade, dvs . fra den 6 . marts 1978 til den 15 . oktober 1986 . Referenceperioden bliver herefter 6 . oktober 1972 - 5 . marts 1978 afbrudt af det tidsrum fra september 1973 til januar 1974, hvori sagsoegeren var praktikant i Kommissionen .

5 . Det er aabenbart, og dette har sagsoegeren da ogsaa udtrykkeligt erkendt, at hun i referenceperioden havde bopael i Belgien paa varig maade fra tidspunktet for indgaaelsen af aegteskabet den 7 . december 1974, dvs . i de sidste tre aar og tre maaneder af referenceperioden .

6 . Foer jeg gaar over til en droeftelse af spoergsmaalet om den del af referenceperioden, der ligger forud for sagsoegerens indgaaelse af aegteskab, skal jeg bemaerke, at Kommissionens fremgangsmaade ved fastlaeggelsen af en tidligere referenceperiode paa fem aar, hvorved der ses bort fra den periode, hvori sagsoegeren var praktikant i Kommissionen, og den, hvori hun var ansat paa Den Peruvianske Ambassade, ikke fremgaar af noget udtrykkeligt krav i artikel 4, stk . 1, litra a ). I dommen af 31 . maj 1988 i sag 211/87, Nuñez mod Kommissionen, Sml . s . 2791, lagde Domstolen i forbindelse med lignende omstaendigheder en anden fremgangsmaade til grund . Domstolen udtalte i denne dom ( jfr . praemisserne 11 og 12 ), at formaalet med undtagelsesreglen i andet punktum i artikel 4, stk . 1, litra a ), andet led, er, at det ikke i form af en manglende ret til udlandstillaeg skal komme nogen til skade, at de har haft bopael i tjenestelandet, fordi de har vaeret ansat i en anden stats tjeneste eller i en international organisation uden at have etableret noget varigt tilknytningsforhold til tjenestelandet, men at undtagelsesreglen ikke kunne finde anvendelse i et tilfaelde, hvor en tjenestemand havde vaeret ansat paa en anden stats ambassade paa tjenestelandets omraade, men allerede havde et varigt tilknytningsforhold til dette land, fordi han i lang tid forinden havde haft bopael paa varig maade og udoevet beskaeftigelse dér . Paa dette grundlag maa det efter min opfattelse antages, at selv om den periode, hvori sagsoegeren opholdt sig i Belgien foer sin ansaettelse paa Den Peruvianske Ambassade, var betydeligt kortere end den tilsvarende periode i Nuñez-sagen, havde hun allerede et varigt tilknytningsforhold til Belgien i kraft af sit aegteskab og den omstaendighed, at hun havde bopael paa varig maade i Belgien . Hertil kommer, at da undtagelsesreglen gaar ud paa, at der skal ses bort fra "circumstances arising from" tjeneste for en anden stat, er det efter omstaendighederne i sagen tvivlsomt, hvorvidt der skal ses bort fra den periode, hvori sagsoegeren i forbindelse med sin ansaettelse paa Den Peruvianske Ambassade boede i Belgien, saaledes at hendes bopael dér i denne periode anses for omfattet af udtrykket "circumstances arising from", idet sagsoegeren netop allerede havde bopael paa varig maade i Belgien .

7 . Hvis jeg nu vender tilbage til referenceperioden, der startede den 6 . oktober 1972, maa jeg foerst undersoege tidsrummet foer den 7 . december 1974, det tidspunkt, fra hvilket sagsoegeren erkender, at hun havde bopael paa varig maade i Belgien . Sagsoegeren anfoerer, at hun i dette tidsrum som studerende ikke kan anses for at have haft "bopael paa en varig maade" paa det sted, hvor hun gennemfoerte sine studier . Sagsoegeren henviser herved til, at hun foretog rejser tilbage til Peru, at hun boede i et moebleret vaerelse, at hun flyttede adskillige gange, at hun kun havde en midlertidig opholdstilladelse, og at hun angiveligt dengang paa ingen maade agtede at blive i Belgien eller for den sags skyld i Europa . Hun goer gaeldende, at hun paa trods af, at hun fysisk opholdt sig i Belgien, maa anses for paa det paagaeldende tidspunkt at have haft bopael paa varig maade i Peru . Sagsoegeren stoetter sig herved navnlig paa praemis 9 i dommen i sag 61/85 ( von Neuhoff von der Ley, gift Urhausen, mod Kommissionen, Sml . 1987, s . 2853, 2864 ), hvori Domstolen antog, at ca . 2 1/2 aars universitetsstudier i Innsbruck ikke var tilstraekkeligt til, at sagsoegerens bopael paa varig maade i Luxembourg maatte anses for afbrudt . Sagsoegeren goer gaeldende, at det fremgaar af Domstolens praksis, at et studieophold i et bestemt land ikke i egentlig forstand kan bryde det sociale og faglige tilknytningsforhold, som den studerende har til sit hjemland .

8 . Efter min opfattelse kan der ikke af Domstolens praksis udledes noget saadant princip . Tvaertimod anses universitetsstudier i udlandet efter Domstolens praksis alene som en omstaendighed, der skal tages i betragtning sammen med andre relevante omstaendigheder ved vurderingen af, om der har vaeret tale om bopael paa varig maade . Baade i praemis 9 i dommen i von Neuhoff von der Ley-sagen og i praemis 8 i dommen i sag 330/85, Richter mod Kommissionen, Sml . 1986, s . 3439, 3447, lagde Domstolen til grund, at universitetsstudier i udlandet var en omstaendighed, der maatte inddrages sammen med alle andre relevante omstaendigheder som helhed ved vurderingen af, hvor de paagaeldende sagsoegere havde haft bopael paa varig maade .

9 . Denne bedoemmelse af universitetsstudier i udlandet er i overensstemmelse med, hvad Domstolen i almindelighed har lagt til grund med hensyn til spoergsmaalet om bopael paa varig maade i de mange domme, den har afsagt vedroerende dette problem . Det i artikel 4, stk . 1, i bilag VII til tjenestemandsvedtaegten omhandlede begreb "bopael paa en varig maade" er ikke et teknisk juridisk begreb ( jfr . generaladvokat Warners forslag til afgoerelse i sag 42/75, Delvaux mod Kommissionen, Sml . 1976, s . 167, 178 og 179 ). Ogsaa jeg er af den opfattelse, at udtrykket "paa en varig maade" angiver, at problemet maa anskues som vaerende af rent faktuel art . Endvidere udtalte Domstolen i praemis 10 i dommen i Nuñez-sagen, at "naar tjenestemandens varige bopael og hovederhverv i en vis referenceperiode i den stat, paa hvis omraade tjenestestedet er beliggende, i henhold til (( artikel 4, stk . 1, litra a ) )) skal laegges til grund ved afgoerelsen af, om der skal udbetales udlandstillaeg, er formaalet med disse tilknytningsmomenter at opstille enkle og objektive kriterier for, hvornaar tjenestemaend befinder sig i den situation, at de som foelge af deres ansaettelse ved Faellesskaberne er tvunget til at skifte bopael og integrere sig i deres nye omgivelser ". Paa dette grundlag mener jeg, at det fremgaar af Domstolens praksis, at vurderingen af krav som det her omhandlede maa ske paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag . Hvad navnlig angaar universitetsstudier, finder jeg, at en studerende kan vaere bosiddende i ét land og samtidig gennemfoere sine studier i et andet land, ligesom en studerende kan vaere bosiddende i det land, hvori han eller hun gennemfoerer sine studier . Der er her tale om et faktuelt problem, der maa loeses konkret .

10 . I sagsoegeren tilfaelde er det en relevant omstaendighed, at hun fortsatte med at bo i Belgien efter afslutningen af sine universitetsstudier . Det er ogsaa en relevant omstaendighed, at hun ved begyndelsen af referenceperioden, den 6 . oktober 1972, allerede havde opholdt sig i Belgien i to aar som studerende . Endvidere havde hun fra dette tidspunkt uafbrudt ophold i Belgien indtil afslutningen af referenceperioden, den 5 . marts 1978 . For stoerstedelen af den paagaeldende periodes vedkommende var hun i Belgien og vendte ikke ofte tilbage til Peru . Det fremgaar, at hun i referenceperioden tog tilbage til Peru én gang foer sit aegteskab, naermere bestemt syv uger i 1973, og én gang, efter hun var blevet gift, naermere bestemt fire maaneder i 1975 . Det fremgaar endvidere, at hun opholdt sig uden for Belgien i to maaneder i 1974, hvor hun tog til Italien . Saadanne sporadiske ophold uden for Belgien er ikke tilstraekkeligt til, at hendes bopael i Belgien ikke har vaeret af varig art i den i artikel 4, stk . 1, litra a ), forudsatte betydning, jfr . dommen i sag 188/83, Witte mod Parlamentet, Sml . 1984, s . 3465, 3474 ( praemis 11 ). Omvendt er sagsoegerens rejser tilbage til Peru langt fra tilstraekkeligt til, at hun stadig havde bopael paa varig maade dér, saaledes som hun haevder . Endelig er en opretholdelse af et familiemaessigt og muligvis foelelsesmaessigt tilknytningsforhold til Peru ikke til hinder for, at hun havde bopael paa varig maade i Belgien . Efter en samlet bedoemmelse af de relevante omstaendigheder, der goer sig gaeldende i sagsoegerens tilfaelde, mener jeg, at hun i hele referenceperioden havde bopael paa varig maade i Belgien, hvilket ogsaa gaelder den foerste del af denne periode ( det tidsrum paa ét aar og ni maaneder, der gik forud for hendes aegteskab ). Jeg er paa dette grundlag af den opfattelse, at sagsoegeren ikke har krav paa udlandstillaeg .

11 . Denne konklusion er i overensstemmelse med formaalet med udlandstillaegget . Det hedder i Domstolens praksis, at formaalet er at opveje de saerlige byrder og ulemper, som ansaettelsen ved Faellesskaberne indebaerer for tjenestemaend, der af denne grund er noedsaget til at skifte bopael ( jfr . f.eks . dommen i sag 246/83, De Angelis mod Kommissionen, Sml . 1985, s . 1253, 1263 ). Ved denne formulering, der ofte er blevet anvendt i Domstolens afgoerelser, laegges der efter min opfattelse for stor vaegt paa den enkeltstaaende begivenhed, som det er at skifte bopael og flytte til et andet land, og formuleringen angiver kun forudsaetningsvis, hvad det virkelige formaal med udlandstillaegget er, nemlig at yde kompensation for de varige ulemper, der er forbundet med at leve i udlandet . Jeg mener, at foelgerne af den naevnte enkeltstaaende begivenhed tilsigtes imoedegaaet ved bosaettelsespenge i henhold til artikel 5 i bilag VII til tjenestemandsvedtaegten, der bestaar i et éngangsbeloeb . Udlandstillaeg i henhold til artikel 4, stk . 1, i bilag VII er en varig maanedlig ydelse og har dermed til formaal at kompensere for de varige ulemper, der er forbundet med at leve i udlandet for at kunne goere tjeneste ved Faellesskaberne . Dette kommer klarere frem ved formuleringen i praemis 10 i dommen i Nuñez-sagen, jfr . ovenfor . Domstolen udtalte endvidere i dommen i sag 147/79, Hochstrass mod Domstolen, Sml . 1980, s . 3005, 3020, at det saerlige udlandstillaeg i henhold til artikel 4, stk . 2, i bilag VII har til formaal at kompensere for de ulemper, som tjenestemaend paafoeres som foelge af deres udenlandske statsborgerskab, idet Domstolen bemaerkede foelgende : "Det kan ... ikke naegtes, at der for en tjenestemand, der ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, paa hvis omraade hans tjenestested er beliggende, paa grund af vedkommendes status som udlaending kan eksistere ulemper, baade retligt og faktisk, af borgerlig, familiemaessig, uddannelsesmaessig, kulturel og politisk karakter, som de indfoedte statsborgere ikke kender til ." Tilsvarende betragtninger gaelder efter min opfattelse ogsaa for udlandstillaeg i henhold til artikel 4, stk . 1, i bilag VII, og det maa fremhaeves, at denne form for ydelse tilsigter at kompensere for ulemperne paa laengere sigt ved at skulle leve i udlandet . Uanset om formaalet med udlandstillaegget beskrives paa denne maade eller med den formulering, der bl.a . blev benyttet i dommen i De Angelis-sagen, forholder det sig under alle omstaendigheder saaledes i naervaerende sag, at det ikke kan haevdes, at sagsoegeren ved at tiltraede en stilling ved Faellesskaberne var noedsaget til at skifte bopael og flytte til tjenestelandet . Hun havde allerede efter eget valg opholdt sig dér i en periode af betydelig laengde . Udlandstillaegget er ikke moentet paa et saadant tilfaelde ( jfr . praemis 12 i dommen i Nuñez-sagen ).

12 . Dette resultat er efter min opfattelse ogsaa rimeligt, naar henses til samtlige de foreliggende omstaendigheder og navnlig det forhold, at sagsoegeren boede i Belgien i over 16 aar foer sin ansaettelse i Kommissionen og har erkendt, at hun havde haft bopael paa varig maade i Belgien i over 12 aar foer dette tidspunkt . Jeg tilfoejer, at selv om sagsoegeren efter min opfattelse ikke har krav paa udlandstillaeg i henhold til artikel 4, stk . 1, i bilag VII til tjenestemandsvedtaegten, er hun berettiget til det saerlige udlandstillaeg i henhold til artikel 4, stk . 2, som svarer til en fjerdedel af udlandstillaegget .

13 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at sagsoegte frifindes, og at hver part baerer sine omkostninger, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 2, og artikel 70 .

(*) Originalsprog : engelsk .