FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 7. OKTOBER 1980 ( 1 )

Høje Domstol.

I —

Slutningen af de af medlemsstaterne forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1973, der er finansieret gennem Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, garantisektionen, i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i Rådets forordning nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, gav anledning til, at Kommissionen den 12. oktober 1979 vedtog beslutninger rettet til hver af medlemsstaterne.

Beslutningerne, der er rettet til henholdsvis Forbundsrepublikken Tyskland, Den italienske Republik og kongeriget Belgien, er alle blevet anfægtet af deres adressater, men ud fra forskellige årsager.

Nærværende tvist angår den sag, som kongeriget Belgien har anlagt om annulation af beslutning 79/893/EØF, som Kommissionen har vedtaget i henhold til artikel 8 i sin forordning nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for EUGFL, garantisektionen. Beslutningen blev meddelt kongeriget Belgien den 18. oktober 1979. Sagsøgeren kræver beslutningen annulleret i det omfang, den ikke anerkender, at der påhviler EUGFL et beløb på 29008562 BFR for betalingen af differentierede eksportrestitutioner for mælk og mejeriprodukter.

Dette beløb udgør forskellen mellem det forudfastsatte differentierede restitutionsbeløb i henhold til artikel 17, stk. 2, i Rådets forordning nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, og det lavere restitutionsbeløb, der beregnes efter den laveste sats, der gælder den dag, da toldformaliterne ved udførslen finder sted.

Ifølge artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning nr. 876/68 af 28. juni 1968 om fastsættelse af almindelige regler for ydelse af eksportrestitutioner for mælk og mejeriprodukter og om kriterierne for fastsættelse af restitutionsbeløbet ydes den overskydende del, der hidrører fra den differentierede restitution, kun »forudsat at det godtgøres, at produktet har nået den destination, for hvilken restitutionen var fastsat«.

Sagsøgeren anfører, at betalingen er foretaget i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 1041/67 af 21. december 1967 om de nærmere regler for anvendelse af eksportrestitutioner for de produkter, for hvilke der gælder en ordning med fælles priser; sagsøgeren gør gældende, at Kommissionen har tilsidesat denne bestemmelse og dernæst udvist forsømmelighed eller tilsidesat sagsøgerens berettigede forventning.

II —

Før disse to anbringender tages op til behandling, er det nødvendigt at gøre rede for den bevisordning, der var fastsat med henblik på tildeling af restitution ved eksport til tredjelande.

Restitutionen kunne fastsættes forskelligt alt efter destinationen, når »situationen i den internationale handel eller særlige krav på visse markeder gjorde dette nødvendigt« (forordning nr. 876/68, artikel 4). Restitutionen ville under denne forudsætning blive ydet, når det blev godtgjort, at produkterne var udført fra Fællesskabet, og at de havde oprindelse inden for Fællesskabet (med undtagelse af de tilfælde, i hvilke bestemmelserne i artikel 7 i forordning nr. 876/68 fandt anvendelse), og at de havde nået den destination, for hvilken restitutionen var fastsat (forordning nr. 876/68, artikel 6, stk. 2).

Dette yderligere krav var i øvrigt ligeledes fastsat i forordning nr. 1041/67, artikel 4, stk. 1, for basisrestitutionen:

»I visse tilfælde kan medlemsstaterne, under hensyntagen til restitutionssatsen i forhold til importafgiftens højde, under hensyntagen til de eksporterede produkters karakteristika, eller til eksportmarkederne, som betingelse for udbetaling af restitutionen, ud over beviset for at produktet har forladt Fællesskabets geografiske område, kræve bevis for, at det pågældende produkt er blevet importeret til et tredjeland og i påkommende tilfælde kræve bevis for de omstændigheder, under hvilke det er blevet importeret«.

De nærmere bestemmelser om beviset for, at produktet havde nået den destination, for hvilken restitutionen var fastsat fandtes i forordning nr. 1041/67, artikel 8, stk. 1, som ændret ved artikel 4 i Kommissionens forordning nr. 499/69 af 17. marts 1969:

»Med henblik på anvendelsen af ... artikel 6, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 876/68 ... er den pågældende pligtig at forevise en kopi af transportdokumentet og, efter de kompetente nationale myndigheders valg, et eller flere af følgende dokumenter: kopi af told- eller havnedokumentet udstedt i destinationslandet, attest udstedt af et af medlemsstaternes officielle kontorer i dette land, erklæring udstedt af firmaer, der på internationalt plan er specialiseret i kontrol og tilsyn, og som bekræfter varens ankomst til dette land eller til den pågældende destination. De kompetente nationale myndigheder kan tilkende andre dokumenter samme værdi og kræve supplerende bevisligheder. De underretter straks Kommissionen, der omgående giver meddelelse til de andre medlemsstater«.

Ifølge stk. 2 og 3 kunne eksportøren fritages fra at føre dette bevis, hvis dette ikke kunne fremskaffes som følge af force majeure (forordning nr. 1041/67, artikel 4, stk. 3) og hvis der var tale om en eksportforretning, der havde været genstand for en eksportdeklaration, der gav ret til en resitution, der var mindre end eller lig med 200 regningsenheder; selv i dette sidste tilfælde skulle transportdokumentet fremlægges og eksportforretningen skulle give tilstrækkelig garanti for de omhandlede produkters ankomst til bestemmelsesstedet.

III —

I sagsøgerens første anbringende gøres det gældende, at en bekræftet genpart af et »cif-konnossement, freight prepaid«, der er udstedt af en speditør, der er medlem af en søfartssammenslutning, der er anerkendt af den belgiske stat (i det foreliggende tilfælde Fédération Maritime d'Anvers, som er en sammenslutning, der ikke arbejder med gevinst for øje), og hvor speditøren indestår for, at varerne ikke skifter bestemmelsessted undervejs, er et dokument af samme værdi, jf. forordning nr. 1041/67, artikel 8, stk. 1; denne ordning gjaldt ligeledes for eksport via en anden medlemsstat og for gennemgangskonnossementer, hvorpå varernes endelige bestemmelsessted var anført.

Sagsøgeren gør gældende, at da fællesskabsordningen om den differentierede restitution skal dække de omkostninger, der skyldes transporten, og at det i det konnossement, der er underskrevet af en speditør, der er anerkendt af Federation Maritime d'Anvers, netop er garanteret, at transportomkostningerne er blevet betalt forud, har et sådant dokument fuldkommen samme værdi som de dokumenter, der normalt kræves. Aftageren, som har betalt hele fragten, og som i princippet befinder sig på bestemmelsesstedet, ser netop sin interesse i at sørge for, at varen ankommer til rette sted. Konnossementet giver ikke alene garanti for indskibningen »til den pågældende destination« men er som oftest et udleveringsbevis for varen og sikrer i næsten samtlige tilfælde, at eksportforretningen gennemføres på behørig vis.

Kommissionen har hertil svaret, at selv om bestemmelsesstedet er anført på konnossementet, og selv om det bærer påtegningen »freight prepaid«, er det kun et transportdokument, som har til formål og til følge, at sælgeren fritages for de risici, varen kan udsættes for, når den rent faktisk har passeret skibets ræling i ankomsthavnen; selv om det har gyldighed som bevis mellem alle de parter, der er interesseret i ladningen på den ene side, og mellem disse og forsikringsselskaberne på den anden side, kan det under ingen omstændigheder have beviskraft over for offentlige myndigheder, med hensyn til varens ankomst til bestemmelsesstedet.

Kommissionen anfører videre, at når køberen er blevet ejer af varen, kan han videresælge den og udnytte svingningerne i markedspriserne; det kan være til hans fordel at omdirigere ladningen eller at omlade den for at viderebefordre den til en anden havn end den , der er nævnt i konnossementet. Den fordel, som en sådan transaktion frembyder, kan rigeligt opveje den omstændighed, at fragten indtil bestemmelsesstedet er blevet betalt forud. Det forhold, at en speditør, der er anerkendt af en privatretlig sammenslutning — den være sig nok så anset — deltager i transaktionen indebærer blot, at konnossementes beviskraft som kreditbrev forstærkes, men garanterer på ingen måde, at varen er transporteret til bestemmelsesstedet.

I betragtning af de betydelige offentlige midler, der er på spil og mulighederne for bedrageri, mener jeg ligeledes, at man ikke kan nøjes med en ordning om tilnærmelsesvise beviser.

Allerede i niende betragtning i forordning nr. 1041/67 er der en hentydning i denne retning:

»I tilfælde af at restitutionssatsen differentieres efter de eksporterede produkters destination, må der føres bevis for, at produktet har nået den destination, for hvilken restitutionen er blevet fastsat«,

Allerede den 27. oktober 1971 statuerede Domstolen (Rheinmiihlen-dommen, Sml. 1971, s. 201), at »eksport til tredjelande (i henhold til Rådets forordning nr. 19 af 4. april 1972 om gradvis oprettelse af en fælles markedsordning for korn) forudsatte, at varen blev handlet på markedet i et tredjeland, altså i det mindste blev bragt i fri omsætning dér« (præmis 7); »hvad angår de bevismidler, hvormed det kunne godtgøres, at der forelå eksport til et tredjeland, tilkom det medlemmsstaterne selvstændigt at fastsætte regler herfor, forudsat at de ikke godtog utilstrækkelige indicier« (præmis 8).

Domstolen statuerede den 7. februar 1979 (dommen Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 384, præmis 8) med hensyn til anvendelsen af artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70, følgende:

»denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som påhvilende EUGFL nødvendiggøres desuden af formålet med forordning nr. 729/70; da gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning; hvis der opstår en sådan fordrejning af konkurrencen mellem medlemsstaterne til trods for de midler, der står til rådighed til at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten i hele Fællesskabet, kan den ikke finansieres af EUGFL, men må under alle omstændigheder påhvile den pågældende medlemsstat«.

Domstolen tilføjede samme dag i dommen Frankrig mod Kommissionen (Sml. s. 339-340, præmis 28) følgende:

»proceduren for afslutningen af regnskaberne har på fællesskabsrettens nuværende stadium ikke blot til formål at konstatere, om udgifterne faktisk er blevet afholdt, og om de er blevet afholdt efter forskrifterne, men også om de økonomiske byrder, som følger af den fælles landbrugspolitik, er blevet fordelt korrekt mellem medlemsstaterne og Fællesskabet, idet Fællesskabet ikke i så henseende råder over et frit skøn, som gør det muligt for den at fravige de regler, der gælder for denne byrdefordeling«.

Fortolkningen af forordning nr. 1041/67, artikel 4, stk. 1, i den affattelse, der var gældende i 1971, og af forordning nr. 876/68, artikel 4 og 6, stk. 2, blev efterfølgende udtrykkeligt fastsat i Domstolens dom af 2. juni 1976, Eier-Kontor (Sml. s. 783, præmis 6):

»Hvis det var tilstrækkeligt for udbetalingen af en højere restitution, at varen blot blev udlosset, ville meningen med ordningen med differentierede restitutioner (hvorom det i præmis 5 er sagt, at den udspringer af viljen til at tage hensyn til de karakteristika, der er særlige for hvert importmarked, hvor Fællesskabet ønsker at spille en rolle) blive underkendt, ligesom der ville blive skabt mulighed for omgåelser i samenhandelen til skade for Fællesskabets interesser;

det er derfor nødvendigt, at varen bliver fortoldet og bragt i fri omsætning på destinationen;

spørgsmålet, om varen har nået markedet på destinationen, kan kun besvares ud fra objektive kriterier«.

Fragten er ikke det eneste afgørende element: de eksporterede produkters eller eksportmarkedets karakteristika kommer også i betragtning ved forudfastsættelsen af restitutionssatsen, og det kan ske, at fragtomkostningerne er lavere end den differentierede restitution.

De dokumenter, som den pågældende i henhold til ordlyden af forordning nr. 1041/67, artikel 8, stk. 1, har valget imellem at forevise ud over selve transportdokumentet, skal ikke være udstedt ved afsendelsen, men i bestemmelseslandet, eller skal bekræfte ankomsten til dette land »eller til den pågældende destination«, idet der i denne sidstnævnte vending henvises til de leveringer, der er nævnt i artikel 2 (forsyninger af skibe og luftfartøjer, levering til de internaionale organisationer og til de væbnede styrker), for hvilke beviset for opfyldelsen af toldformaliterne kan vise sig vanskeligt.

Selv om et »freight prepaid«-konnossement således kan være et indicium for, at varen er ankommet til bestemmelsesstedet, giver det således ikke nogen sikker garanti. Sagsøgerens svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål har på ingen måde gjort det muligt at præcisere rækkevidden af den garantiforpligtelse, som påhviler et medlem af Federation Maritime d'Anvers eller denne sammenslutning med hensyn til varens ankomst til bestemmelsesstedet.

IV —

Sagsøgeren gør i sit andet anbringende gældende, at sagsøgeren i overensstemmelse med forordning nr. 1041/67, artikel 8, stk. 1, sidste pkt., behørigt i en skrivelse af 17. september 1968, bekræftet af telex af 26. november 1971, meddelte Kommissionen, at de belgiske myndigheder anerkendte en bekræftet genpart af et »cif-konnossement, freight prepaid«, udstedt af en speditør, der er medlem af Federation Maritime d'Anvers, som et dokument af tilsvarende værdi.

Kommissionen underrettede, stadig i overensstemmelse med forordning nr. 1041/67, artikel 8, stk. 1, derefter de andre medlemsstater om denne ordning i meddelelse af 10. januar 1969.

Sagsøgeren gør desuden gældende, at Kommissionen den 2. december 1975 under regnskabsslutningen for regnskabsårene 1971 og 1972 accepterede den belgiske ordning; Kommissionen handlede efter sigende tilsvarende den 20. december 1977 med hensyn til regnskabsårene 1967 til 1970. Denne adfærd skulle have fremkaldt sagsøgerens »berettigede forventning« om gyldigheden af dennes bevisordning. Sagsøgte skulle under disse omstændigheder ikke flere år senere kunne anfægte gyldigheden af de dokumenter, som Belgien har anerkendt.

Forordning nr. 1041/67 hjemlede imidlertid slet ikke på dette tidspunkt, i modsætning til hvad kongeriget Belgiens repræsentant har gjort gældende, Kommissionen ret til at harmonisere de bevismidler, som medlemsstaterne anerkendte som tilsvarende dokumenter.

Muligheden for at anerkende »dokumenter af samme værdi« blev først afskaffet med Kommissionens forordning nr. 2110/74 af 26. juli 1974 om ændring af forordning nr. 1041/67, idet erfaringen havde vist, at bestemmelserne i artikel 4 og 8 skulle præciseres og skærpes. Under hensyn til det for EUGFL belastende misbrug og bedrageri kræves der i forordningen fremover bevis for indførslen og overgangen til fri omsætning i bestemmelseslandet, og dette kan kun tilvejebringes ved forevisning af tolddokumentet, genpart heraf eller en fotokopi, der er bekræftet af den kompetente myndighed.

Forevisning af »dokumenter af samme værdi« anerkendes herefter kun, når kontroleksemplaret ikke kan fremlægges som følge af omstændigheder, som ikke kan henregnes til eksportøren eller under hensyn til den særlige situation i bestemmelseslandet, selv om varen har forladt Fællesskabets geografiske område eller er nået frem til bestemmelsstedet.

Det fremgår imidlertid af sagens akter, at den belgiske ordning havde været genstand for en drøftelse under et fællesmøde af eksperter om anvendelse af forordning nr. 1041/67 i Gruppen vedrørende Handelsmekanismer, som fandt sted den 25. og 26. januar 1972 i Bruxelles. Andet punkt på dette mødes dagsorden angik ændringen af forordning nr. 1041/67, artikel 8, »for at undgå enhver misforståelse« : man kan vel dårlig forestille sig en mere officiel sammenhæng.

Det følger af båndoptagelsen af drøftelserne under dette møde, at formanden med en vis alvor over for den belgiske delegation anførte, at »det i artikel S's nuværende tekst klart er bestemt, at betalingen af restitutionen i tilfælde af differentiering forudsætter bevis for ankomsten til bestemmelsstedet og ikke et potentielt bevis«. Han benægtede ligeledes kategorisk, at EUGFL nogen sinde havde givet sin tilslutning til at anse et »freight prepaid«-konnossement som bevis for ankomst til bestemmelsesstedet og losningen.

Den belgiske delegation anerkendte i øvrigt, at formanden havde udtrykt sig helt klart og »indrømmede, at konnossementet ikke leverede bevis for, at varerne var ankommet til bestemmelsesstedet«.

Kommissionen henviste endnu engang under et møde den 4. oktober 1973 i forvaltningskomitéen for mælk og mejeriprodukter i Bruxelles — hvor Belgien bl.a. var repræsenteret af en delegeret, som havde deltaget i ekspertmødet den 25. og 26. januar 1972 — til, at medlemsstaterne for at tildele de differentierede restitutioner skulle kræve bevis for, at varen var bragt i fri omsætning i bestemmelseslandet.

Selv om det kortfattede referat fra mødet den 25. og 26. januar 1972 ikke var helt så klart på dette punkt, skulle den belgiske regering, sådan som generaladvokat Capotorti har redegjort for i sit forslag til afgørelse i sagen Nederlandene mod Kommissionen (Sml.> 1979, s. 301), have anmodet Kommissionen om en skriftlig stillingtagen vedrørende det problem, som regeringen var optaget af. Selv om man går ud fra, at de belgiske myndigheder i god tro har baseret sig på en fejlagtig fortolkning af fællesskabsretten, har de ikke udvist den fornødne omhu og forsigtighed ved anvendelsen af denne ordning, selv om de klart var blevet advaret af Kommissionen.

På denne baggrund synes jeg, det er udelukket at tale om tilsidesættelse af nogen berettiget forventning. Udbetaling af restitutioner før regnskabsåret 1973 på grundlag af »freight prepaid«-konnossementet — på et tidspunkt, hvor EUGFL kun foretog stikprøvekontrol og ikke virksomhedskontrol, og da beløbet for de differentierede restitutioner for mejeriprodukter (med undtagelse af ost) var langt lavere — kunne således ikke fremkalde en berettiget forventning hos sagsøgeren, i det mindste ikke efter mødet i januar måned 1972.

Jeg foreslår, at sagsøgte frifindes, og at kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra fransk.