Dom afsagt af Retten i Første Instans (Fjerde Udvidede Afdeling) den 5. marts 1997. - WWF UK (World Wide Fund for Nature) mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Åbenhed - Adgang til oplysninger - Kommissionens afgørelse 94/90 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter - Afslag på aktindsigt i dokumenter med henvisning til, at de vedrører Kommissionens undersøgelse af, om en medlemsstat eventuelt ikke har overholdt sine forpligtelser - Undtagelser for så vidt angår beskyttelsen af offentlighedens interesser og institutionens interesse i at opretholde tavshedspligten om sine drøftelser - Begrundelsespligtens omfang. - Sag T-105/95.



Samling af Afgørelser 1997 side II-00313



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Kommissionen - aktindsigt i Kommissionens dokumenter - afgoerelse 94/90 - retsakt, der tillaegger borgerne rettigheder - undtagelser fra princippet om aktindsigt - fortolkning - raekkevidde - begrundelsespligt

(EF-traktaten, art. 190; Kommissionens afgoerelse 94/90)

Sammendrag

Afgoerelse 94/90 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter indeholder en adfaerdskodeks paa omraadet og er en retsakt, der maa antages at tillaegge tredjemand rettigheder, som Kommissionen er forpligtet til at respektere. Med vedtagelsen af afgoerelsen har Kommissionen over for borgere, som oensker at faa aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, tilkendegivet, at deres begaeringer vil blive behandlet paa grundlag af de i den forbindelse fastsatte procedurer, betingelser og undtagelser. Naar der i kodeksen er fastsat undtagelser fra det almindelige princip om aktindsigt for borgerne, skal saadanne undtagelser fortolkes paa en saadan maade, at det ikke herved bliver umuligt at naa den gennemsigtighed, der som formaal forfoelges med afgoerelsen.

Naermere bestemt sondres der i kodeksen mellem to kategorier af undtagelser. Med hensyn til den foerste kategori, hvis ordlyd er bindende, hedder det, at aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade bl.a. beskyttelsen af offentlige interesser, skal afslaas. For saa vidt angaar den anden kategori, hvis ordlyd er fakultativ, kan aktindsigt afslaas for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne. Sondringen mellem disse to kategorier af undtagelser kan forklares med, hvilke interesser der soeges beskyttet. Den foerste kategori tilsigter en beskyttelse af interesserne for tredjemand eller for offentligheden som saadan, hvorimod den anden vedroerer institutionens interne forhandlinger, og det er alene institutionens egne interesser, der her er involveret.

For saa vidt angaar den foerste kategori er Kommissionen forpligtet til ikke at give aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af en af de her omhandlede undtagelser, saafremt det godtgoeres, at dette er tilfaeldet. Med hensyn til den anden kategori har Kommissionen en skoensbefoejelse, som indebaerer, at den i givet fald kan afslaa en begaering om aktindsigt i dokumenter, der vedroerer dens forhandlinger. Naar Kommissionen udoever denne skoensbefoejelse, skal den imidlertid foretage en egentlig afvejning af borgerens interesse i at faa indsigt i de paagaeldende dokumenter mod sin egen eventuelle interesse i at opretholde tavshedspligten om sine forhandlinger.

Dokumenter vedroerende en undersoegelse af, om en medlemsstat eventuelt har tilsidesat faellesskabsretten, opfylder betingelserne for, at Kommissionen kan paaberaabe sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser. Kommissionen skal i den forbindelse, i det mindste for hver kategori af dokumenter, angive grundene til, at de paagaeldende dokumenter er forbundet med en eventuel indledning af en traktatbrudsprocedure, ved at praecisere, hvad de paagaeldende dokumenter vedroerer, og navnlig, om de omhandler inspektioner og undersoegelser, som er en forudsaetning for, at det kan fastslaas, om der er tale om en tilsidesaettelse. Denne forpligtelse indebaerer imidlertid ikke, at Kommissionen er forpligtet til under alle omstaendigheder og for hvert enkelt dokument at angive de »tvingende hensyn«, der begrunder en anvendelse af den paagaeldende undtagelse, idet den herved kan bringe det egentlige formaal med undersoegelsen i fare, saaledes som dette allerede fremgaar af selve karakteren af de offentlige interesser, der skal beskyttes, og af, at undtagelsen er obligatorisk.

For at opfylde de krav til begrundelse, der foelger af traktatens artikel 190, skal et afslag paa en begaering om aktindsigt for hver kategori af undtagelser goere det muligt for den, der har indgivet begaeringen, og foelgelig ogsaa for Retten, at paase, om Kommissionen har overholdt ovennaevnte forpligtelser.

Parter

I sag T-105/95,

WWF UK (World Wide Fund for Nature), en engelsk »trust«, Godalming, Surrey (Det Forenede Kongerige), ved advokat Georg M. Berrisch, Hamburg og Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokatfirmaet Turk & Prum, 13 B, avenue Guillaume,

sagsoeger,

stoettet af

Kongeriget Sverige ved konsulent Erik Brattgaard, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget,

intervenient,

mod

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Carmel O'Reilly og Ulrich Woelker, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoegt,

stoettet af

Den Franske Republik ved kontorchef Catherine de Salins og ekspeditionssekretaer Denys Wibaux, Juridisk Tjeneste, det franske Udenrigsministerium, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Frankrigs Ambassade, 9, boulevard du Prince Henri,

og

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved John E. Collins, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barristers Stephen Richards og Jessica Simor, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,

intervenienter,

angaaende en paastand om annullation af Kommissionens afgoerelse af 2. februar 1995 om ikke at give aktindsigt i Kommissionens dokumenter vedroerende undersoegelsen af projektet om opfoerelse af et besoegscenter for turister i Mullaghmore (Irland) og navnlig i dokumenter vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt der ved finansieringen af projektet kunne anvendes strukturfondsmidler,

har

DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS

(Fjerde Udvidede Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne R. García-Valdecasas, P. Lindh, J. Azizi og J.D. Cooke,

justitssekretaer: H. Jung,

paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 18. september 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

De relevante retsregler

1 I slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, indsatte medlemsstaterne en erklaering (nr. 17) om retten til adgang til oplysninger, der har foelgende ordlyd:

»Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelaegger Raadet en rapport om foranstaltninger, der kan oege offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne raader over.«

2 Ved afslutningen af Det Europaeiske Raads moede i Birmingham den 16. oktober 1992 afgav stats- og regeringscheferne en erklaering med titlen »Et Faellesskab, der er taettere paa dets borgere« (EF-Bull. 10-1992, s. 9), hvori de understregede, at Faellesskabet maa goeres mere aabent. Forpligtelsen blev bekraeftet paa Det Europaeiske Raads moede i Edinburgh den 12. december 1992, og Kommissionen blev paa ny anmodet om at fortsaette bestraebelserne for at forbedre adgangen til de oplysninger, som Faellesskabets institutioner raader over (EF-Bull. 12-1992, s. 7).

3 Efter Maastricht-erklaeringen foretog Kommissionen en sammenlignende undersoegelse af ordningerne for adgang til oplysninger i medlemsstaterne og i visse tredjelande og offentliggjorde resultaterne af sine undersoegelser i meddelelse 93/C 156/5 af 5. maj 1993 om offentlig adgang til institutionernes dokumenter, som den forelagde for Raadet, Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg (EFT C 156, s. 5). I meddelelsen konkluderede Kommissionen, at der syntes at vaere et staerkt oenske om at udvide adgangen til aktindsigt yderligere paa faellesskabsniveau.

4 Kommissionen og Raadet fulgte ovennaevnte tiltag op ved at udarbejde og vedtage en adfaerdskodeks for aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter (herefter »adfaerdskodeksen«), og de forpligtede sig begge til at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige med henblik paa gennemfoerelsen af de principper, der var fastsat i adfaerdskodeksen, inden den 1. januar 1994.

5 For at overholde denne forpligtelse traf Kommissionen den 8. februar 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 162 afgoerelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58, herefter »afgoerelse 94/90«). Afgoerelsens artikel 1 indeholder en formel vedtagelse af adfaerdskodeksen, der er optaget som bilag til afgoerelsen.

6 Adfaerdskodeksen, saaledes som Kommissionen har vedtaget den, indeholder foelgende generelle princip:

»Offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Raadet ligger inde med.«

7 I adfaerdskodeksen er udtrykket »dokument« defineret som »enhver skreven tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Kommissionen eller Raadet ligger inde med«.

8 I adfaerdskodeksen gives herefter en kort redegoerelse for de principper, der gaelder med hensyn til indgivelse og behandling af begaeringer om aktindsigt, og den fremgangsmaade, der skal foelges, saafremt det paataenkes ikke at efterkomme en begaering om aktindsigt, er beskrevet som foelger:

»Hvis den paagaeldende institutions kompetente instanser agter at henstille til institutionen, at den ikke efterkommer den paagaeldendes begaering, underretter de den paagaeldende herom og oplyser samtidig, at den paagaeldende har en frist paa en maaned til at indgive en bekraeftende begaering for at faa institutionen til at aendre holdning; i modsat fald formodes den paagaeldende at have givet afkald paa sin oprindelige begaering.

Hvis der fremsaettes en saadan bekraeftende begaering, og hvis institutionen beslutter at afslaa at udlevere dokumentet, meddeles denne afgoerelse, som skal traeffes inden for en maaned efter begaeringens fremsaettelse, snarest muligt til den borger, der har fremsat begaeringen; den skal vaere behoerigt begrundet og angive de eksisterende klagemuligheder, dvs. anmodning om domstolsproevelse eller indgivelse af klage til ombudsmanden i henhold til artikel 173 og 138 E i EF-traktaten.«

9 Adfaerdskodeksen indeholder foelgende opregning af, hvilke forhold en institution kan paaberaabe sig som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter:

»Institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade

- beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)

- beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred

- beskyttelsen af drifts- og forretningshemmeligheder

- beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser

- beskyttelsen af fortrolighed paa anmodning af den fysiske og juridiske person, som har givet oplysningen, eller som kraevet i lovgivningen i den medlemsstat, som har givet oplysningen.

Institutionerne kan ogsaa afslaa at give adgang for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne.«

Faktiske omstaendigheder

10 I 1991 meddelte de irske myndigheder, at de paataenkte at lade opfoere et besoegscenter for turister i Mullaghmore i Burren National Park i det vestlige Irland. Med henblik herpaa anmodede de om, at der blev ydet stoette fra Faellesskabets strukturfonde. Sagsoegeren, WWF UK (World Wide Fund for Nature) (herefter »WWF UK«), klagede til Kommissionen over det paagaeldende projekt, idet det efter sagsoegerens opfattelse var i strid med de faellesskabsretlige bestemmelser om miljoebeskyttelse, og at der var tale om en fejlagtig anvendelse af strukturfondsmidler.

11 Kommissionen indledte herefter en undersoegelse vedroerende det paagaeldende projekt og navnlig vedroerende den paastaaede overtraedelse af faellesskabsretlige miljoebestemmelser og af spoergsmaalet om tildeling af strukturfondsmidler under saadanne omstaendigheder. Den 7. oktober 1992 meddelte Kommissionen, at projektet efter dens opfattelse ikke var i strid med faellesskabsretlige miljoebestemmelser, og at den derfor ikke paataenkte at indlede en traktatbrudsprocedure mod Irland. Ved skrivelse af samme dato underrettede kommissaer Bruce Millan, der er ansvarlig for regionalpolitiske spoergsmaal, de irske myndigheder herom, og tilfoejede, at intet var til hinder for, at projektet blev finansieret med strukturfondsmidler.

12 Sagsoegeren og An Taisce - The National Trust for Ireland, en ikke-statslig irsk organisation, anlagde herefter annullationssoegsmaal ved Retten til proevelse af den naevnte kommissionsafgoerelse af 7. oktober 1992. Ved dom af 23. september 1994 (sag T-461/93, An Taisce og WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 733) afviste Retten sagen. Sagsoegerne ivaerksatte appel til proevelse af Rettens dom. Ved Domstolens kendelse af 11. juli 1996 (sag C-325/94 P, An Taisce og WWF UK mod Kommissionen, Sml. I, s. 3727) blev appellen forkastet.

13 Ved to saerskilte, men enslydende skrivelser af 4. november 1994 til generaldirektoeren for Kommissionens Generaldirektorat XI - Miljoe, Nuklear Sikkerhed og Civilbeskyttelse, og til generaldirektoeren for Generaldirektorat XVI - Regionalpolitik begaerede sagsoegerens advokat med henvisning til afgoerelse 94/90 aktindsigt i alle Kommissionens dokumenter vedroerende undersoegelsen af Mullaghmore-projektet og navnlig vedroerende undersoegelsen af, om der kunne anvendes strukturfondsmidler til projektet. Begaeringerne havde foelgende ordlyd:

»On 21 June 1991 WWF UK lodged a complaint with the Commission against the project of the Irish Department of Finance concerning the construction of an interpretative centre for visitors at Mullaghmore (Ireland). An Taisce subsequently joined this complaint. My clients objected against the project and, in particular, that Community structural funds may be used by Ireland for the project. They argued that the project would violate EC environmental law.

In the following, several letters were exchanged between the Commission's services and my clients. They concerned the questions (1) whether the Commission would initiate proceedings under Article 169 of the Treaty against Ireland with regard to the project, and (2) whether the Commission would allow structural funds to be used for the project. On 7 October 1992 the Commission issued a press release stating that it had decided not to initiate infringement proceedings against Ireland. On the same day, Commissioner Bruce Millan (responsible for regional policies) wrote to Mr Noel Treacy (Irish Minister of State, Department of Finance) a letter stating that following the decision not to initiate infringement proceedings there would now be no obstacle of structural funds assistance for the project.

On behalf of my clients I respectfully request access to all Commission documents relating to the examination of the Mullaghmore project, and in particular to the examination whether structural funds may be used for the project. Preferably, we should like to receive copies of the relevant documents.«

[»Den 21. juni 1991 indgav WWF UK en klage til Kommissionen vedroerende Det Irske Finansministeriums projekt om opfoerelse af et besoegscenter for turister i Mullaghmore (Irland). An Taisce tilsluttede sig senere klagen. Mine klienter protesterede mod projektet og bl.a. imod, at Irland i den forbindelse anvender EF-strukturfondsmidler. Mine klienter gjorde gaeldende, at projektet ville vaere i strid med faellesskabsretlige miljoebestemmelser.

Derefter fulgte en brevveksling mellem Kommissionens tjenestegrene og mine klienter. Den vedroerte for det foerste det spoergsmaal, om Kommissionen paa baggrund af projektet ville indlede en traktatbrudsprocedure mod Irland i medfoer af traktatens artikel 169, og for det andet, om Kommissionen ville meddele tilladelse til, at der blev anvendt strukturfondsmidler til projektet. Den 7. oktober 1992 udsendte Kommissionen en pressemeddelelse, hvori den gjorde opmaerksom paa, at den havde besluttet ikke at indlede en traktatbrudsprocedure mod Irland. Samme dag sendte kommissaer Bruce Millan (ansvarlig for regionalpolitiske spoergsmaal) en skrivelse til Noel Treacy (viceminister i det irske Finansministerium), hvori han meddelte, at afgoerelsen om ikke at indlede en traktatbrudsprocedure medfoerte, at der ikke var noget til hinder for at anvende strukturfondsmidler til projektet.

Paa mine klienters vegne tillader jeg mig at begaere aktindsigt i alle de kommissionsdokumenter, der vedroerer undersoegelsen af Mullaghmore-projektet, og navnlig dem, der drejer sig om, hvorvidt der kan anvendes strukturfondsmidler til projektet. Vi vil foretraekke at modtage kopier af de relevante dokumenter.«]

14 Ved skrivelser af henholdsvis 17. november 1994 og 24. november 1994 meddelte L. Kraemer, tjenestemand i GD XI, og generaldirektoeren for GD XVI, E. Landaburu, sagsoegerens advokat, at begaeringen ikke var imoedekommet.

15 I skrivelsen af 17. november 1994 fra GD XI var afslaget begrundet som foelger:

»I regret to inform you that the documents you have requested fall under the exceptions to access provided for under the access policy. Consequently, I do not intend to make the documents available.

The exceptions serve to protect public and private interests, and to ensure that the Commission's internal deliberations remain confidential. I attach a list of them for your information, and can inform you that the relevant exemptions in the case of the documents you have requested are the protection of the public interest (in particular, inspections and investigations) and the protection of the Commission's interest in the confidentiality of its own proceedings. The documents you have requested relate to the investigation of complaints, as well as to the Commission's internal deliberations.«

[»Jeg beklager at maatte meddele Dem, at de dokumenter, De har anmodet om, er omfattet af de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er fastsat som led i Kommissionens politik om aktindsigt i dokumenter. Jeg agter derfor ikke at stille de naevnte dokumenter til Deres raadighed.

Formaalet med undtagelserne er at beskytte offentlige og private interesser og at sikre tavshedspligten med hensyn til Kommissionens interne forhandlinger. Vedlagt finder De til Deres orientering en liste over de paagaeldende undtagelser, og jeg kan meddele Dem, at for saa vidt angaar de dokumenter, De har oensket udleveret, er de relevante undtagelser dem, der vedroerer beskyttelsen af offentlige interesser (navnlig inspektioner og undersoegelser) og beskyttelsen af Kommissionens interesse for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne. De dokumenter, De har oensket udleveret, vedroerer behandlingen af klager samt Kommissionens interne forhandlinger.«]

16 I skrivelsen af 24. november 1994 fra GD XVI var afslaget begrundet som foelger:

»I regret to inform you that the additional documents you have requested fall under the exemptions to access provided for under the access policy. Consequently, I do not intend to make the documents available.

The exemptions serve in particular to ensure that the Commission's internal deliberations remain confidential. Such documents would include all internal notes, exchange of letters between services including the Legal Service, and all other information whose disclosure would infringe the confidentiality of the Commission's deliberations.«

[»Jeg beklager at maatte meddele Dem, at de yderligere dokumenter, De har anmodet om, er omfattet af de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er fastsat som led i Kommissionens politik om aktindsigt i dokumenter. Jeg agter derfor ikke at stille de naevnte dokumenter til Deres raadighed.

Formaalet med undtagelserne er navnlig at sikre tavshedspligten med hensyn til Kommissionens interne forhandlinger. Saadanne dokumenter omfatter alle interne notater, brevveksling mellem Kommissionens tjenestegrene, herunder Den Juridiske Tjeneste, og alle oevrige oplysninger, hvis offentliggoerelse ville indebaere en overtraedelse af tavshedspligten med hensyn til Kommissionens forhandlinger.«]

17 Sagsoegerens advokat var ikke enig i Kommissionens synspunkter, og indgav derfor ved skrivelser af 19. december 1994 bekraeftende begaeringer til Kommissionens generalsekretaer i overensstemmelse med den i adfaerdskodeksen fastsatte fremgangsmaade.

18 Ved saerskilt skrivelse af samme dag til Kommissionens generalsekretaer anfaegtede sagsoegerens advokat med henvisning til den begaering, han havde indgivet den 4. november 1994 til GD XI, og dettes svar af 17. november 1994, generaldirektoratets afslag paa at give aktindsigt i dokumenter, det laa inde med, som foelger:

»Mr Kraemer argued that the documents would fall under the exemptions to access provided for under the Commission's access policy. He cited as relevant exemption the confidentiality of the Commission's internal deliberation procedure, and the protection of public interest (in particular, inspections and investigations).

On behalf of my clients I write to confirm my application for access to the above mentioned documents and formally to request that you review your intention to refuse access.

The right of public access to Commission documents has been granted in order to provide for transparency in the Commission's decision making process. In addition, the process is intended to strengthen the confidence of the public in the administration (cf. the preamble of the Code of Conduct concerning public access to Commission and Council documents; OJ 1994 No L 46/60). These objectives can only be achieved if access is granted to the greatest extent possible. Thus, the Commission should only refuse access to its documents if this is absolutely indispensable. Consequently, the exemptions to access to Commission documents must be interpreted narrowly.

Moreover, the Code of Conduct merely provides that the Commission may refuse access in order to protect the institution's interest in the confidentiality of its proceedings. Thus, this exemption is not mandatory. The Commission can only invoke this exemption if the particular circumstances of a case make it necessary to keep the internal deliberation procedure confidential. No such circumstances were mentioned by the Director General. Indeed, it is clear from the list of circumstances in which the exemption policy may be applied that none are relevant to this case.

Finally, the present application constitutes a request for access to documents relating to proceedings which have been closed since October 1992. In such case the ability of the Commission to think in private is no longer at stake. This is also mentioned in the internal guidelines of the Commission [COM Doc. SEC(94) 321 of 16 February 1994]. Therefore, the Commission can, in our view, not rely on the exemption of the protection of public interest.

In any event, the exemptions could only justify to refuse access to some of the documents for which access has been requested.«

[»L. Kraemer anfoerte, at dokumenterne er omfattet af de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er fastsat som led i Kommissionens politik med hensyn til aktindsigt i dokumenter. Han anfoerte, at den relevante undtagelse var undtagelsen med hensyn til tavshedspligten omkring Kommissionens interne forhandlinger og beskyttelsen af offentlige interesser (navnlig inspektioner og undersoegelser).

Paa mine klienters vegne indgiver jeg hermed en bekraeftende begaering om indsigt i ovennaevnte dokumenter og tillader mig formelt at anmode Dem om at tage Deres indstilling om at afslaa at give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter op til fornyet overvejelse.

Retten til aktindsigt i Kommissionens dokumenter er givet med henblik paa at sikre gennemsigtigheden i Kommissionens beslutningsproces, hvilket ogsaa vil styrke offentlighedens tillid til myndighederne (jf. betragtningerne til adfaerdskodeksen for aktindsigt i Kommissionens og Raadets dokumenter, EFT 1994 L 46, s. 60). Disse maal vil kun kunne naas, saafremt der gives aktindsigt i videst muligt omfang. Kommissionen boer derfor kun afslaa at give aktindsigt i dens dokumenter, saafremt dette er absolut noedvendigt. Undtagelserne fra mulighederne for aktindsigt i Kommissionens dokumenter maa derfor fortolkes snaevert.

Endvidere hedder det i adfaerdskodeksen blot, at Kommissionen kan afslaa at give aktindsigt for at sikre institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne. Denne undtagelse er saaledes ikke obligatorisk. Kommissionen kan kun paaberaabe sig denne undtagelse, saafremt de konkrete omstaendigheder goer det paakraevet at opretholde tavshedspligten om interne forhandlinger. Generaldirektoeren har ikke omtalt nogen saadan omstaendighed. Det fremgaar klart af listen over de tilfaelde, hvor undtagelserne kan bringes i anvendelse, at ingen af undtagelserne kommer i betragtning i den foreliggende sag.

Endelig er naervaerende begaering en begaering om aktindsigt i dokumenter vedroerende en procedure, der har vaeret afsluttet siden oktober 1992. Kommissionen har derfor ikke laengere mulighed for at holde offentligheden ude. Dette fremgaar ogsaa af Kommissionens interne retningslinjer (KOM dok. SEK(94) 321 af 16.2.1994). Efter vor opfattelse kan Kommissionen derfor ikke paaberaabe sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser.

Under alle omstaendigheder kan undtagelserne kun begrunde, at der naegtes aktindsigt i visse af de dokumenter, som vi har begaeret aktindsigt i.«]

19 Samme dag, dvs. den 19. december 1994, fremsendte sagsoegeren en skrivelse til generalsekretaeren vedroerende den begaering, sagsoegeren havde indgivet til GD XVI. Skrivelsens ordlyd svarede til ordlyden af den ovenfor i praemis 18 naevnte skrivelse, bortset fra dens foerste afsnit, der loed som foelger:

»The Director General argued that the documents would fall under the exemptions to access provided for under the Commission's access policy. He cited as relevant exemption the confidentiality of the Commission's internal deliberation procedure.«

[»Generaldirektoeren anfoerte, at dokumenterne er omfattet af de undtagelser, der er fastsat som led i Kommissionens politik med hensyn til aktindsigt i dokumenter. Han oplyste, at den relevante undtagelse er undtagelsen med hensyn til tavshedspligten om Kommissionens interne forhandlinger.«]

20 Ved skrivelse af 2. februar 1995 besvarede Kommissionens generalsekretaer under ét ovennaevnte skrivelser fra sagsoegerens advokat og bekraeftede i den forbindelse afslaget paa de begaeringer, der var indgivet til GD XI og GD XVI, og de argumenter, Kommissionen fremfoerte, paa foelgende maade:

»Thank you for your letters of 19 December 1994 in which you seek a review of the intention of Mr Kraemer (DG XI) and Mr Landaburu (DG XVI) to refuse access to the Commission documents relating to the examination of the Mullaghmore project, and in particular to the examination of whether structural funds may be used for the project.

In your letters you argue that in the interests of promoting transparency in the Commission's decision making process and strengthening the confidence of the public in the administration, the Commission should only refuse access to its documents if this is absolutely indispensable, and that the exemptions to access to Commission documents must be interpreted narrowly.

That is actually the way the Commission applies its policy of transparency: each request is treated individually and thoroughly examined on a case-by-case basis. The fundamental principle guiding the consideration of each request is that the public will have the widest possible access to documents held by the Commission, albeit with certain exemptions to protect public and private interests which could be damaged if access to certain documents were permitted, and to ensure that the Commission can deliberate in confidence.

These exceptions were expressly envisaged by the Code of Conduct concerning public access to Commission and Council documents, adopted on 8 February 1994.

Having examined your request, I have to confirm the position of Mr Landaburu and Mr Kraemer, for the reason that the disclosure of these documents could affect the protection of the Commission interest in the confidentiality of its proceedings, and the protection of the public interest, in particular the proper progress of the infringement proceeding.

Indeed, it is essential for the Commission to be able to investigate matters with which it is concerned as guardian of the Treaties, whilst respecting the confidential nature of such proceedings. It is clear that it is indispensable for the Commission to ensure that a climate of mutual confidence is maintained, which would risk being severely disrupted by publicity. Such publicity is not easily reconciled with the search for a settlement to a dispute at a preliminary stage.

The disclosure, particularly of letters exchanged between the Commission and the Member State concerned, could prejudice the treatment of infringements of Community law.

Actually, in the case of the Interpretative Centre in Ireland, the Commission has made available to the public - in a press release - its reasons for not issuing infringement proceedings against Ireland on environmental grounds.

Finally, I should like to draw your attention to the means of redress that are available, i.e., judicial proceedings and complaints to the Ombudsman under the conditions specified respectively in Articles 173 and 138e of the Treaty establishing the European Community.«

[»Tak for Deres skrivelser af 19. december 1994, hvori De anmoder om, at L. Kraemer's (GD XI) og E. Landaburu's (GD XVI) indstilling om at afslaa at give aktindsigt i de kommissionsdokumenter, der vedroerer undersoegelsen af Mullaghmore-projektet, og navnlig dem, der vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt der kan anvendes strukturfondsmidler til projektet, tages op til fornyet overvejelse.

I Deres skrivelser har De anfoert, at for at fremme gennemsigtigheden i Kommissionens beslutningsproces og styrke offentlighedens tillid til myndighederne boer Kommissionen kun afslaa at give aktindsigt i dens dokumenter, naar dette er absolut noedvendigt, og at undtagelserne fra retten til aktindsigt i Kommissionens dokumenter skal fortolkes snaevert.

Det er faktisk netop paa den maade, Kommissionen gennemfoerer sin politik om gennemsigtighed: Hver enkelt begaering behandles saerskilt og omhyggeligt og under hensyntagen til de konkrete omstaendigheder. Det grundlaeggende princip med hensyn til behandlingen af hver enkelt begaering er, at offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, idet der dog gaelder visse undtagelser med henblik paa dels at beskytte offentlige og private interesser, der kunne skades, saafremt der blev givet aktindsigt i visse dokumenter, og dels at sikre, at Kommissionens forhandlinger kan finde sted under overholdelse af tavshedspligten.

Disse undtagelser er udtrykkeligt fastsat i adfaerdskodeksen for aktindsigt i Kommissionens og Raadets dokumenter, der blev vedtaget den 8. februar 1994.

Efter naermere at have overvejet Deres begaering maa jeg bekraefte det standpunkt, E. Landaburu og L. Kraemer har indtaget, idet en offentliggoerelse af de paagaeldende dokumenter vil kunne skade beskyttelsen af Kommissionens interesse for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger samt beskyttelsen af offentlige interesser og navnlig interessen i, at traktatbrudsprocedurer kan forloebe bedst muligt.

Det er saaledes afgoerende for Kommissionen, at den kan foretage undersoegelser inden for de omraader, der henhoerer under dens kompetence som traktaternes vogter samtidig med, at det sikres, at saadanne procedurer er fortrolige. Det er selvfoelgelig noedvendigt, at Kommissionen soeger at opretholde et klima med gensidig tillid, hvilket kunne blive bragt alvorligt i fare i tilfaelde af en eventuel offentliggoerelse. En saadan offentliggoerelse kan vanskeligt forenes med bestraebelserne for at finde en mindelig loesning paa et tidligt tidspunkt af sagen.

Navnlig vil en offentliggoerelse af brevvekslingen mellem Kommissionen og den beroerte medlemsstat kunne paavirke behandlingen af sager vedroerende overtraedelser af faellesskabsretten.

For saa vidt angaar sagen vedroerende besoegscentret for turister i Irland har Kommissionen - i en pressemeddelelse - offentliggjort de hensyn, der var afgoerende for, at den ikke har indledt en traktatbrudsprocedure over for Irland paa grund af overtraedelse af miljoebestemmelser.

Endelig skal jeg henlede Deres opmaerksomhed paa de retsmidler, der staar til Deres raadighed: De kan anlaegge sag eller indgive klage til ombudsmanden paa de betingelser, der er fastsat i henholdsvis artikel 173 og artikel 138 E i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab.«]

21 Naervaerende sag er anlagt til proevelse af den afgoerelse (herefter »den omtvistede afgoerelse«), der er indeholdt i ovennaevnte skrivelse af 2. februar 1995 fra Kommissionens generalsekretaer.

Retsforhandlinger og parternes paastande

22 Sagsoegeren anlagde naervaerende sag ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. april 1995. Efter indgivelsen af svarskriftet har sagsoegeren ved skrivelse modtaget den 10. august 1995 meddelt Retten, at sagsoegeren gav afkald paa at indgive replik.

23 Ved kendelse afsagt den 16. november 1995 har formanden for Rettens Fjerde Afdeling tilladt Kongeriget Sverige at indtraede i sagen til stoette for sagsoegerens paastande og tilladt Den Franske Republik, Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland at indtraede til stoette for sagsoegtes paastande. Irland er siden udtraadt af sagen.

24 Den skriftlige forhandling blev afsluttet den 31. maj 1996. Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Den har dog stillet et skriftligt spoergsmaal til Kommissionen, som svarede den 18. juli 1996.

25 Parterne, bortset fra Den Franske Republik, har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 18. september 1996.

26 Sagsoegeren, stoettet af Kongeriget Sverige, har nedlagt foelgende paastande:

- Annullation af den afgoerelse fra Kommissionen, der er indeholdt i dens skrivelse af 2. februar 1995.

- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

27 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

- Frifindelse.

- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

28 Intervenienterne, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige, har nedlagt foelgende paastande:

- Frifindelse.

Realiteten

29 Sagsoegeren har til stoette for soegsmaalet fremfoert to anbringender. Med det foerste goeres det gaeldende, at adfaerdskodeksen og afgoerelse 94/90 er tilsidesat, og med det andet, at traktatens artikel 190 er tilsidesat.

30 Henset til, at de argumenter, sagsoegeren har fremfoert i forbindelse med de naevnte to anbringender, er indbyrdes sammenhaengende, finder Retten, at de boer behandles under ét.

Foerste og andet anbringende set under ét: tilsidesaettelse af afgoerelse 94/90, af adfaerdskodeksen og af traktatens artikel 190

Parternes argumenter

- Tilsidesaettelse af afgoerelse 94/90 og af adfaerdskodeksen

31 Sagsoegeren har anfoert, at Kommissionen har tilsidesat afgoerelse 94/90, idet den paa fejlagtig maade har paaberaabt sig de undtagelser fra princippet om aktindsigt i dokumenter, der er fastsat i adfaerdskodeksen, som blev vedtaget i henhold til afgoerelsens artikel 1. Sagsoegeren har saerlig redegjort for den retlige karakter af adfaerdskodeksen og for, hvorledes den efter sagsoegerens opfattelse skal fortolkes.

32 Sagsoegeren har saaledes navnlig anfoert, at afgoerelse 94/90 og adfaerdskodeksen er bindende for Kommissionen, og at de har til formaal at sikre offentligheden i Faellesskabet »stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen ligger inde med«.

33 Sagsoegeren stoettes paa det punkt af den svenske regering, som har understreget, at set under ét er afgoerelse 94/90 og adfaerdskodeksen en bindende retsakt, der tillaegger borgerne rettigheder og paalaegger Kommissionen forpligtelser.

34 Kommissionen har bestridt, at afgoerelse 94/90 og adfaerdskodeksen har den retlige karakter, sagsoegeren tillaegger dem. Kommissionen har naermere anfoert, at de paagaeldende dokumenter kun er den praktiske gennemfoerelse af de politiske retningslinjer, der er indeholdt i de ovenfor i praemis 1, 2 og 3 naevnte erklaeringer fra medlemsstaterne og Det Europaeiske Raad. Korrekt fortolket tillaegger afgoerelse 94/90 og adfaerdskodeksen ifoelge Kommissionen ikke borgerne nogen absolut eller principiel ret til aktindsigt i dokumenter, men kun en ret til, at deres begaeringer om aktindsigt behandles paa grundlag af de principper og efter de fremgangsmaader, der er fastsat i ovennaevnte retsakter.

35 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at de undtagelser, der er fastsat i adfaerdskodeksen, maa fortolkes snaevert, ikke mindst fordi det almindelige princip er vigtigt, samt i lyset af dette almindelige princip, saaledes at adfaerdskodeksens specifikke formaal, som er at sikre offentligheden »stoerst mulig adgang til ... dokumenter«, ikke bringes i fare. Til stoette for synspunktet har sagsoegeren henvist til de principper, Domstolen har opstillet i sin praksis vedroerende fri bevaegelighed for personer og etableringsfrihed (Domstolens dom af 19.12.1968, sag 13/68, Salgoil, Sml. s. 553, org. ref.: Rec. s. 661, af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, og af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999) samt vedroerende de frie varebevaegelser (Domstolens dom af 25.1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, og af 17.6.1981, sag 113/80, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1625).

36 Sagsoegeren har tilfoejet, at naar henses til betydningen af det formaal, der forfoelges med adfaerdskodeksen, og dennes tilblivelseshistorie, kan Kommissionen ikke paaberaabe sig undtagelserne generelt, men skal i hvert enkelt tilfaelde godtgoere de »tvingende hensyn«, der indebaerer, at betingelserne for at bringe den paagaeldende undtagelse i anvendelse er opfyldt. Sagsoegeren har herved henvist til Domstolens kendelse af 6.12.1990 (sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 4405, praemis 11 og 12).

37 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at sagsoegeren har misopfattet den retlige vaerdi af adfaerdskodeksen og karakteren af de undtagelser, den indeholder, idet de alene udgoer graenserne eller de naermere vilkaar med hensyn til den forpligtelse, Kommissionen har paalagt sig selv. Ifoelge Kommissionen har adfaerdskodeksen ikke samme vaerdi som de grundlaeggende regler, der foelger af traktaten, idet sigtet med kodeksen blot er at gennemfoere generelle politiske retningslinjer. De afgoerelser, sagsoegeren har paaberaabt sig, er derfor ikke relevante.

38 Kommissionen har tilfoejet, at for saa vidt angaar de undtagelser, adfaerdskodeksen indeholder, maa der sondres mellem, om de er obligatoriske eller fakultative. Kommissionen har ogsaa understreget, at naar den henviser til en »obligatorisk undtagelse«, skal den ikke foretage en afvejning af dens egne interesser mod interesserne for den, der begaerer aktindsigt i dokumenter. I saa fald er interesseafvejningen ifoelge Kommissionen blevet foretaget paa det tidspunkt, hvor adfaerdskodeksen blev vedtaget, hvilket fremgaar af karakteren af de interesser, der er involveret i forbindelse med de »obligatoriske undtagelser«. Naar Kommissionen paaberaaber sig en »fakultativ undtagelse«, sker interesseafvejningen ifoelge Kommissionen paa det tidspunkt, hvor den paaberaaber sig den.

39 Sagsoegeren har dernaest anfaegtet, at der i den omtvistede afgoerelse er henvist til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser og undtagelsen med hensyn beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne.

40 Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen saaledes anlagt en for vid fortolkning af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, naar den har naegtet sagsoegeren aktindsigt i alle de dokumenter, der vedroerer traktatbrudsproceduren, uanset de paagaeldende dokumenters indhold, de konkrete omstaendigheder omkring de forskellige undersoegelser og det tidsrum, der er forloebet, efter at undersoegelserne er afsluttet. Ifoelge sagsoegeren bringes de to vigtigste formaal med Faellesskabets politik med hensyn til aktindsigt i fare, nemlig en stoerre gennemsigtighed i beslutningsprocessen og en styrkelse af offentlighedens tillid til EF-myndighederne. Ifoelge sagsoegeren er der ikke noget hensyn, der kan begrunde, at traktatbrudsprocedurer i almindelighed gennemfoeres strengt fortroligt. Endvidere kan Kommissionen ikke naegte aktindsigt i dokumenter vedroerende traktatbrudsprocedurer, uden at den i hvert enkelt tilfaelde angiver de tvingende hensyn, der begrunder, at en udlevering af dokumenter kan skade beskyttelsen af offentlige interesser.

41 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at henvisningen i den omtvistede afgoerelse til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i adfaerdskodeksen. Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen saaledes blot henvist til, at de paagaeldende dokumenter vedroerte dens interne droeftelser, men ikke foretaget en afvejning af dens egne interesser mod sagsoegerens ret til aktindsigt i dokumenterne. Sagsoegeren har tilfoejet, at da de paagaeldende dokumenter vedroerer en procedure, der har vaeret afsluttet siden oktober 1992, kan kun helt saerlige omstaendigheder begrunde, at Kommissionen fortsat paaberaaber sig denne undtagelse. Sagsoegeren har ogsaa understreget, at Kommissionen ikke har angivet de noedvendige »tvingende hensyn«, hvilket er i strid med de krav, der er opstillet i Domstolens praksis (jf. kendelsen i sagen Zwartveld m.fl., a.st., praemis 11 og 12).

42 Den svenske regering har anfoert, at Kommissionen har et vidt skoen, naar den paaberaaber sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne, men at interesseafvejningen skal foretages saerskilt og individuelt for hvert enkelt dokument. Regeringen har gjort opmaerksom paa, at sagsoegeren ikke alene har begaeret aktindsigt i dokumenter vedroerende Irlands eventuelle tilsidesaettelse af faellesskabsretten, men ogsaa i dokumenter, der vedroerer spoergsmaalet om anvendelse af strukturfondsmidler til Mullaghmore-projektet. Den omstaendighed, at sagsoegeren ikke har modtaget noget dokument, viser ifoelge regeringen, at Kommissionen ikke har foretaget en interesseafvejning for hvert enkelt dokument.

43 Kommissionen har bestridt, at den har begaaet en fejl derved, at den i den omtvistede afgoerelse har henvist til undtagelserne i adfaerdskodeksen. Ifoelge Kommissionen fremgaar det saaledes af selve ordlyden af adfaerdskodeksen, at visse af undtagelserne er obligatoriske, idet det praeciseres, at »institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade ...«. Undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser henhoerer under disse »obligatoriske undtagelser«.

44 Det fremgaar saaledes af affattelsen af adfaerdskodeksen, at saafremt der er risiko for, at en udlevering af dokumenter kan skade beskyttelsen af offentlige interesser, er det obligatorisk at bringe undtagelsen i anvendelse, og Kommissionen er pligtig at afslaa at give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter. Kommissionen har tilfoejet, at saadanne »obligatoriske undtagelser« i sig selv udgoer tvingende hensyn. Kommissionen har i oevrigt fremhaevet, at adfaerdskodeksen indeholder eksempler paa de forskellige interesser, der skal beskyttes.

45 Kommissionen har praeciseret, at dens relationer til medlemsstaterne i forbindelse med traktatbrudsprocedurer skal ses som led i dens forpligtelse til loyalt at samarbejde med dem, saaledes som det er fastsat i traktatens artikel 5. Dette samarbejde bevirker, at parterne kan indlede droeftelser med henblik paa at finde en mindelig loesning. I den konkrete sag er det netop en saadan aaben og oprigtig dialog, som har medfoert, at Kommissionen kunne indgaa et kompromis med de irske myndigheder. Paa grund af den beskyttelse af offentlige interesser, der kraeves efter adfaerdskodeksen, skal der efter Kommissionens opfattelse naegtes aktindsigt i dokumenter, der vedroerer en traktatbrudsprocedure.

46 Det kan derfor ikke med rette foreholdes Kommissionen, at den ikke har taget hensyn til de saerlige omstaendigheder, der forelaa i forbindelse med Mullaghmore-projektet, idet undersoegelsen vedroerende et eventuelt traktatbrud uden videre er omfattet af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser. Det er derfor ikke noedvendigt at begrunde en anvendelse af denne undtagelse for hver enkelt undersoegelse.

47 Kommissionen har ogsaa paapeget, at den omstaendighed, at der er forloebet en vis tid, efter at Mullaghmore-sagen blev afsluttet i oktober 1992, ikke kan begrunde, at Kommissionen ikke kan paaberaabe sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser. Kommissionen har naermere anfoert, at da der ikke blev truffet nogen afgoerelse som led i en procedure, var de irske myndigheder tvunget til at overholde de garantier, de havde givet, og dette paa baggrund af deres forpligtelse til loyalt samarbejde i henhold til traktatens artikel 5. Kommissionen har endvidere paapeget, at Mullaghmore-sagen fortsat var genstand for en retssag, idet appellen til proevelse af Rettens ovennaevnte dom af 13. september 1994 i sagen An Taisce og WWF UK mod Kommissionen fortsat verserede for Domstolen (sag C-325/94 P, An Taisce og WWF UK mod Kommissionen, a.st.).

48 Ogsaa den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at det af adfaerdskodeksens ordlyd klart fremgaar, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser er obligatorisk, og at Kommissionen derfor boer afslaa at give aktindsigt i dokumenter, den ligger inde med, saafremt deres offentliggoerelse kunne skade offentlige interesser. De to regeringer har i oevrigt understreget, at der maa tilvejebringes en situation praeget af gensidig tillid under de droeftelser, der gaar forud for en eventuel traktatbrudsprocedure. De har paapeget, at Faellesskabet har en interesse i, at Kommissionen kan droefte medlemsstaternes eventuelle tilsidesaettelser af faellesskabsretten strengt fortroligt med henblik paa at naa frem til en mindelig loesning. Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering er den blotte mulighed for, at dokumenter bliver offentliggjort paa et senere tidspunkt, tilstraekkelig til at skade tillidsforholdet; den omstaendighed, at en procedure er afsluttet, betyder derfor ikke, at undtagelsen ikke fortsat finder anvendelse.

49 Kommissionen har endvidere henvist til, at der i formuleringen af undtagelsen med hensyn til beskyttelse af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne er anvendt ordet »kan«, hvilket indebaerer, at Kommissionen derfor i det tilfaelde har et skoen. Kommissionen har tilfoejet, at det klart fremgaar af den omtvistede afgoerelse, at henvisningen til tavshedspligten om forhandlingerne ikke vedroerer interne procedurer eller administrative forhandlinger, men en saerlig form for procedurer, der naermest kan sidestilles med retlige procedurer, nemlig behandling af spoergsmaal og undersoegelser i forbindelse med traktatbrud, herunder kontakter mellem Faellesskabet og medlemsstaterne vedroerende saadanne undersoegelser. Naar tavshedspligten om dens forhandlinger vedroerer omstaendigheder, der er de samme som dem, der er omfattet af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, kan Kommissionen paaberaabe sig den foerste undtagelse paa ganske samme maade som den anden undtagelse. Kommissionen har i oevrigt afvist den svenske regerings argument og understreget, at saafremt Kommissionen skulle begrunde anvendelsen af undtagelsen med hensyn til tavshedspligten i forhold til indholdet af hvert enkelt dokument, ville den paagaeldende undtagelse ikke have den tilsigtede virkning.

- Tilsidesaettelse af traktatens artikel 190

50 Sagsoegeren har anfoert, at den omtvistede afgoerelse ikke opfylder det i traktatens artikel 190 fastsatte krav om, at den skal indeholde en tilstraekkelig begrundelse, idet afgoerelsen blot indeholder generelle bemaerkninger, der ikke omhandler de saerlige omstaendigheder i sagen. Sagsoegeren har paa ny fremhaevet, at der ikke er henvist til »tvingende hensyn« som begrundelse for Kommissionens afslag, og at der ikke er foretaget en afvejning af de involverede interesser.

51 Den svenske regering har paapeget, at der i den omtvistede afgoerelse ikke er angivet de hensyn, der begrunder afslaget paa aktindsigt i hvert enkelt dokument. Regeringen har tilfoejet, at det ikke af afgoerelsen klart fremgaar, paa grundlag af hvilken undtagelse Kommissionen har afslaaet at give aktindsigt i hvert enkelt dokument.

52 Hertil har Kommissionen anfoert, at det af den omtvistede afgoerelse klart fremgaar, hvilke retlige og faktiske omstaendigheder den har lagt til grund. Kommissionen har gjort gaeldende, at sagsoegerens argumenter vedroerende det andet anbringende er baseret paa en fejlagtig opfattelse af den forpligtelse, der er fastsat i traktatens artikel 190, idet sagsoegeren med sine argumenter ikke bestrider, at begrundelsen i den omtvistede afgoerelse ikke er tilstraekkelig, men afgoerelsens gyldighed.

Rettens bemaerkninger

53 For det foerste maa der ske en fastlaeggelse af den retlige karakter af afgoerelse 94/90, i henhold til hvis artikel 1 adfaerdskodeksen er vedtaget, og dernaest af omfanget af de undtagelser, adfaerdskodeksen indeholder.

54 Hertil bemaerkes foerst, at afgoerelse 94/90 er Kommissionens opfoelgning af Det Europaeiske Raads anmodninger om, at den i de fleste medlemsstaters lovgivninger anerkendte ret for borgerne til aktindsigt i dokumenter, som offentlige myndigheder ligger inde med, gennemfoeres paa faellesskabsplan. Da faellesskabslovgiver ikke har vedtaget almindelige bestemmelser om offentlighedens ret til aktindsigt i de dokumenter, som er i faellesskabsinstitutionernes besiddelse, paahviler det institutionerne at traeffe de noedvendige foranstaltninger om behandlingen - og besvarelsen - af begaeringer om aktindsigt i medfoer af deres befoejelse til at tilrettelaegge den interne organisation paa en maade, der er i overensstemmelse med hensynet til en hensigtsmaessig forretningsgang (jf. Domstolens dom af 30.4.1996, sag C-58/94, Nederlandene mod Raadet, Sml. I, s. 2169, praemis 34-37, der vedroerer den hertil svarende afgoerelse vedtaget af Raadet (afgoerelse 93/731/EF af 20.12.1993 om aktindsigt i Raadets dokumenter, EFT L 340, s. 43, herefter »afgoerelse 93/731«)).

55 Med vedtagelsen af afgoerelse 94/90 har Kommissionen over for borgere, som oensker at faa aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, tilkendegivet, at deres begaeringer vil blive behandlet paa grundlag af de i den forbindelse fastsatte procedurer, betingelser og undtagelser. Afgoerelse 94/90 er saaledes en retsakt, der maa antages at tillaegge tredjemand rettigheder, som Kommissionen er forpligtet til at respektere, selv om afgoerelsen reelt indeholder en raekke forpligtelser, som Kommissionen frivilligt har paataget sig i form af foranstaltninger som led i dens interne organisation.

56 Der maa dernaest ske en fastlaeggelse af omfanget af de undtagelser, adfaerdskodeksen indeholder. I den forbindelse bemaerkes, at naar der er indfoert et almindeligt princip og fastsat undtagelser herfra, skal undtagelserne fortolkes og anvendes indskraenkende, saaledes at anvendelsen af det almindelige princip ikke bringes i fare. I den foreliggende sag skal de hensyn, der kan begrunde et afslag paa en begaering om aktindsigt i Kommissionens dokumenter, og som er optaget i adfaerdskodeksen i form af undtagelser, derfor fortolkes paa en saadan maade, at det ikke herved bliver umuligt at naa den gennemsigtighed, der som formaal er kommet til udtryk i Kommissionens opfoelgning af anmodningerne fra Det Europaeiske Raad (jf. ovenfor, praemis 2 og 54).

57 Det maa fastslaas, at der er to kategorier af undtagelser fra det almindelige princip om, at borgere har ret til aktindsigt i Kommissionens dokumenter. De fremgaar af adfaerdskodeksen og svarer i oevrigt til bestemmelserne i artikel 4 i afgoerelse 93/731.

58 Med hensyn til den foerste kategori, hvis ordlyd er bindende, hedder det, at »institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade [bl.a. ...] beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)« (jf. ovenfor, praemis 9). Heraf foelger, at Kommissionen er forpligtet til ikke at give aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af en af undtagelserne i denne foerste kategori, saafremt det godtgoeres, at dette er tilfaeldet (jf. med hensyn til de tilsvarende bestemmelser i afgoerelse 93/731 Rettens dom af 19.10.1995, sag T-194/94, Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, Sml. II, s. 2765, praemis 64).

59 Derimod hedder det i bestemmelsen om den anden kategori, hvis ordlyd er fakultativ, at Kommissionen »kan ogsaa afslaa at give adgang for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne« (jf. ovenfor, praemis 9). Heraf foelger, at Kommissionen har en skoensbefoejelse, som indebaerer, at den i givet fald kan afslaa en begaering om aktindsigt i dokumenter, der vedroerer dens forhandlinger. Naar Kommissionen udoever denne skoensbefoejelse, skal den imidlertid foretage en egentlig afvejning af borgerens interesse i at faa indsigt i de paagaeldende dokumenter mod sin egen eventuelle interesse i at opretholde tavshedspligten om sine forhandlinger (jf. med hensyn til de tilsvarende bestemmelser i afgoerelse 93/731 dommen i sagen Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, praemis 64 og 65).

60 Retten finder, at sondringen mellem de to kategorier af undtagelser i adfaerdskodeksen kan forklares med, hvilke interesser der soeges beskyttet med de to kategorier. Den foerste kategori, der omfatter de »obligatoriske undtagelser«, tilsigter saaledes en beskyttelse af interesserne for tredjemand eller for offentligheden som saadan i tilfaelde, hvor den paagaeldende institutions offentliggoerelse af visse dokumenter ville kunne skade personer, som med rette ville kunne afslaa at give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter, hvis de var i deres egen besiddelse. Den anden kategori vedroerer derimod institutionens interne forhandlinger, og det er alene institutionens egne interesser, der her er involveret.

61 Det maa tilfoejes, at Kommissionen paa én gang kan paaberaabe sig en undtagelse henhoerende under den foerste kategori og en undtagelse henhoerende under den anden kategori som begrundelse for at afslaa at give aktindsigt i dokumenter, den ligger inde med, idet ingen bestemmelser i afgoerelse 94/90, herunder i adfaerdskodeksen, er til hinder herfor. Det kan saaledes ikke udelukkes, at Kommissionens offentliggoerelse af visse dokumenter kan skade saavel de interesser, der soeges beskyttet med den foerste kategori af undtagelser, som Kommissionens interesse i at opretholde tavshedspligten om sine forhandlinger.

62 Paa baggrund af disse bemaerkninger skal der herefter tages stilling til, om dokumenter vedroerende en undersoegelse om en eventuel tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der kan foere til, at der indledes en procedure i henhold til traktatens artikel 169, opfylder betingelserne for, at Kommissionen kan paaberaabe sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, der falder ind under den foerste kategori af undtagelser i adfaerdskodeksen.

63 Hertil bemaerkes foerst, at den fortrolighed, medlemsstaterne har ret til at forvente fra Kommissionens side i saadanne situationer, ud fra hensynet til beskyttelsen af offentlige interesser begrunder, at der gives afslag paa aktindsigt i dokumenter vedroerende undersoegelser, der eventuelt kan foere til en traktatbrudsprocedure, selv naar der er forloebet en vis tid, efter at de paagaeldende undersoegelser er afsluttet.

64 Det maa imidlertid praeciseres, at Kommissionen ikke blot kan paaberaabe sig, at der eventuelt vil blive indledt en traktatbrudsprocedure som begrundelse for, at den ud fra hensynet til beskyttelse af offentlige interesser afslaar at give aktindsigt i samtlige dokumenter, der er opregnet i en begaering fra en borger. Efter Rettens opfattelse skal Kommissionen, i det mindste for hver kategori af dokumenter, angive grundene til, at de dokumenter, der er omtalt i den begaering, der er indgivet, efter Kommissionens opfattelse er forbundet med en eventuel indledning af en traktatbrudsprocedure, ved at praecisere, hvad de paagaeldende dokumenter vedroerer, og navnlig, om de omhandler inspektioner og undersoegelser, som er en forudsaetning for, at det kan fastslaas, om der eventuelt er tale om en tilsidesaettelse af faellesskabsretten.

65 Den i den foregaaende praemis omhandlede forpligtelse indebaerer imidlertid ikke, at Kommissionen er forpligtet til under alle omstaendigheder og for hvert enkelt dokument at angive de »tvingende hensyn«, der begrunder en anvendelse af undtagelsen med hensyn til beskyttelse af offentlige interesser, idet den herved kan bringe det egentlige formaal med den paagaeldende undtagelse i fare, saaledes som dette allerede fremgaar af selve karakteren af de offentlige interesser, der skal beskyttes, og af, at den paagaeldende undtagelse er obligatorisk. Det kan saaledes vise sig at vaere umuligt for hvert enkelt dokument at angive de hensyn, der begrunder, at det skal behandles fortroligt, uden at indholdet herved offentliggoeres; det egentlige formaal med undtagelsen ville foelgelig ikke blive naaet.

66 For det tredje skal der tages stilling til, om den omtvistede afgoerelse opfylder det begrundelseskrav, der er opstillet i traktatens artikel 190. Hertil bemaerkes foerst, at forpligtelsen til at begrunde en individuel beslutning har til formaal dels, at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels at Faellesskabets retsinstanser kan efterproeve beslutningens lovlighed (jf. bl.a. Domstolens dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 15, og Rettens dom af 12.1.1995, sag T-85/94, Branco mod Kommissionen, Sml. II, s. 45, praemis 32).

67 Det bemaerkes endvidere, at Kommissionens generalsekretaer i den omtvistede afgoerelse baade har henvist til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger og til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser som begrundelse for at afslaa at give aktindsigt i alle de dokumenter, der omhandles i sagsoegerens begaering, saavel i relation til GD XVI som til GD XI, og uden at sondre mellem de forskellige dokumenter, de respektive generaldirektorater ligger inde med. I den omtvistede afgoerelse har Kommissionens generalsekretaer ogsaa bekraeftet dels GD XVI's afslag, der var meddelt alene paa grundlag af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger (jf. ovenfor, praemis 16), dels GD XI's afslag, der var meddelt med henvisning til undtagelsen vedroerende beskyttelsen af offentlige interesser og undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger (jf. ovenfor, praemis 15). Ved afgoerelsen af, om begrundelsen i den omtvistede afgoerelse opfylder kravene i traktatens artikel 190, maa der foretages en samlet vurdering af indholdet af afgoerelsen og indholdet af GD XVI's skrivelse af 24. november 1994 (jf. ovenfor, praemis 16) og af GD XI's skrivelse af 17. november 1994 (jf. ovenfor, praemis 15).

68 For saa vidt angaar afslaget paa sagsoegerens begaering om aktindsigt i dokumenter, som GD XVI ligger inde med, maa det fastslaas, at ud over en generel henvisning til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser indeholder den omtvistede afgoerelse en bekraeftelse af ordlyden af GD XVI's skrivelse af 24. november 1994. I den naevnte skrivelse har GD XVI imidlertid alene henvist til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger.

69 Da Kommissionen i den omtvistede afgoerelse blot har bekraeftet ordlyden af GD XVI's skrivelse af 24. november 1994, men hverken praeciseret, at den generelle henvisning til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser ogsaa vedroerer de dokumenter, der omhandles i den begaering, sagsoegeren har indgivet til GD XVI, eller hvilken sammenhaeng der maatte vaere mellem de dokumenter, det naevnte generaldirektorat ligger inde med, og en eventuel indledning af en traktatbrudsprocedure, er begrundelsen for afslaget paa den paagaeldende begaering i den omtvistede afgoerelse saaledes alene givet med henvisning til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger, som naermere angivet i GD XVI's skrivelse af 24. november 1994.

70 Det fremgaar saaledes hverken af den omtvistede afgoerelse eller af GD XVI's skrivelse af 24. november 1994, at Kommissionen har overholdt sin forpligtelse til at foretage en egentlig afvejning af de involverede interesser, saaledes som det er fastsat i adfaerdskodeksen (jf. ovenfor, praemis 59), idet der saavel i den omtvistede afgoerelse som i GD XVI's skrivelse af 24. november 1994 blot angives undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger som begrundelse for ikke at imoedekomme sagsoegerens begaering, men ikke naevnes, at der har vaeret foretaget en afvejning af de involverede interesser.

71 I oevrigt kan Kommissionen ikke paa nuvaerende tidspunkt for Retten haevde - saaledes som den har gjort det i sin skrivelse af 18. juli 1996 som svar paa et spoergsmaal fra Retten (jf. ovenfor, praemis 24) - at alle de paagaeldende dokumenter, herunder dem, som GD XVI ligger inde med, er omfattet af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, eftersom der i den omtvistede afgoerelse udtrykkeligt henvises til GD XVI's skrivelse af 24. november 1994, hvori undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser ikke er omtalt.

72 Heraf foelger, at for saa vidt som den omtvistede afgoerelse vedroerer sagsoegerens begaering om aktindsigt i dokumenter, som GD XVI ligger inde med, er afgoerelsen ikke i overensstemmelse med begrundelseskravet i traktatens artikel 190 og maa derfor annulleres i det omfang.

73 For saa vidt angaar afslaget paa sagsoegerens begaering om aktindsigt i dokumenter, GD XI ligger inde med, maa det fastslaas, at der baade i den omtvistede afgoerelse og i GD XI's skrivelse af 17. november 1994, hvis ordlyd bekraeftes i den omtvistede afgoerelse (jf. ovenfor, praemis 20), henvises til saavel undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger som til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, hvilket ikke i sig selv kan antages at vaere uforeneligt med adfaerdskodeksens bestemmelser (jf. ovenfor, praemis 61).

74 Retten skal imidlertid foerst bemaerke, at selv om Kommissionen i den omtvistede afgoerelse i generelle vendinger har redegjort for grundene til, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser efter Kommissionens opfattelse maa finde anvendelse paa dokumenter vedroerende undersoegelser om en eventuel tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der kan foere til, at der indledes en procedure i henhold til traktatens artikel 169, har Kommissionen ikke, i hvert fald ikke for hver kategori af dokumenter, angivet grundene til, at de dokumenter, der er omtalt i den begaering, sagsoegeren indgav til GD XI, alle var forbundet med en eventuel indledning af en traktatbrudsprocedure (jf. ovenfor, praemis 64).

75 Det maa endvidere fastslaas, at i sin skrivelse af 17. november 1994 har GD XVI heller ikke, i hvert fald ikke for hver kategori af dokumenter, angivet grundene til, at de dokumenter, der begaeredes udleveret, efter direktoratets opfattelse alle faldt ind under undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser. Direktoratet har blot forklaret, at »for saa vidt angaar de dokumenter, De har oensket udleveret, er de relevante undtagelser dem, der vedroerer beskyttelsen af offentlige interesser (navnlig inspektioner og undersoegelser) og beskyttelsen af Kommissionens interesse for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne. De dokumenter, De har oensket udleveret, vedroerer behandlingen af klager samt Kommissionens interne forhandlinger« (jf. ovenfor, praemis 15).

76 Endelig bemaerkes, at da Kommissionen ikke i den omtvistede afgoerelse eller i GD XI's skrivelse af 17. november 1994 har angivet, at alle de dokumenter, der var omhandlet i den begaering, sagsoegeren havde indgivet til GD XI, var omfattet af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, og Kommissionen samtidig har paaberaabt sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger, kunne sagsoegeren ikke udelukke, at aktindsigt i en del af de dokumenter, som GD XI laa inde med, kun var blevet afslaaet, fordi de var omfattet af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger. Hverken paa grundlag af indholdet af den omtvistede afgoerelse eller af GD XI's skrivelse af 17. november 1994 kan sagsoegeren, og foelgelig ogsaa Retten, afgoere, om Kommissionen har overholdt sin forpligtelse til at foretage en egentlig afvejning af de involverede interesser, saaledes som det er fastsat i adfaerdskodeksen (jf. ovenfor, praemis 59), idet der baade i afgoerelsen og i skrivelsen er paaberaabt undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om dens forhandlinger, hvorimod det ikke er angivet, at der er foretaget en afvejning af de involverede interesser.

77 Heraf foelger, at for saa vidt som den omtvistede afgoerelse vedroerer sagsoegerens begaering om aktindsigt i dokumenter, som GD XI ligger inde med, er afgoerelsen ikke i overensstemmelse med begrundelseskravet i traktatens artikel 190 og maa derfor annulleres i det omfang.

78 Af ovennaevnte grunde finder Retten, at der maa gives sagsoegeren medhold, og den omtvistede afgoerelse vil derfor vaere at annullere.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

79 I henhold til artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, boer den, henset til sagsoegerens paastande, betale sagens omkostninger. Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Foelgelig baerer Kongeriget Sverige, der er indtraadt til stoette for sagsoegerens paastande, og Den Franske Republik samt Det Forenede Kongerige, der er indtraadt til stoette for Kommissionens paastande, deres egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN

(Fjerde Udvidede Afdeling)

1) Kommissionens afgoerelse af 2. februar 1995 om ikke at give aktindsigt i Kommissionens dokumenter vedroerende undersoegelsen af projektet om opfoerelse af et besoegscenter for turister i Mullaghmore (Irland) annulleres.

2) Kommissionen baerer sine egne omkostninger og betaler sagsoegerens omkostninger.

3) Kongeriget Sverige, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland baerer deres egne omkostninger.