Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 22. november 1990. - DEN ITALIENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - REGNSKABSAFSLUTNING EUGFL - REGNSKABSAARET 1986 - UDGIFTER TIL FARVNING AF KORN. - SAG C-281/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00347



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Den Italienske Republik har anlagt denne sag med paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 89/418/EOEF af 26. juni 1989 om aendring af beslutning 88/630/EOEF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1986, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 192, s. 33).

2. For saa vidt angaar enkelthederne i de faktiske omstaendigheder, der danner grundlag for tvisten, skal jeg her kun omtale, hvad der er noedvendigt for min argumentation, og i oevrigt henvise til retsmoederapporten.

3. Forordning (EOEF) nr. 2794/83 (1) fastsaetter vilkaarene for udbud til salg paa det interne marked af 450 000 tons bageegnet bloed hvede, som det italienske interventionsorgan ligger inde med, til foderbrug.

4. Forordningens artikel 5, andet afsnit, bestemmer navnlig, at for at lette kontrollen med anvendelsen af den paagaeldende hvede "foretager det paagaeldende interventionsorgan desuden en farvning med henblik paa identifikation af produktet. Denne farvning skal ske til de lavest mulige omkostninger".

Tvisten vedroerer det sidste punktum.

5. I henhold til de almindelige regler vedroerende finansieringen af interventioner paa landbrugsomraadet skal disse omkostninger nemlig daekkes af EUGFL, idet de dog foerst afholdes af medlemsstaterne, som har krav paa godtgoerelse i forbindelse med proceduren for afslutning af regnskaberne for det paagaeldende regnskabsaar.

6. I det foreliggende tilfaelde besluttede Kommissionen den 7. juni 1985 at godtgoere farvningsomkostningerne med et fast beloeb paa 1,17 ECU pr. ton behandlet korn, mens det italienske interventionsorgan havde ansat omkostningerne ved den ifoelge forordning nr. 2794/83 foreskrevne farvning til 6,15 ECU pr. ton og havde anmodet om en tilsvarende godtgoerelse over EUGFL. Den italienske regering indbragte Kommissionens beslutning for Domstolen, der ved dom af 4. februar 1988 (2) annullerede beslutningen af 7. juni 1985, for saa vidt som Kommissionen herved fastsatte et fast beloeb til godtgoerelse af udgifterne til farvning.

7. I forbindelse med opfyldelsen af dommen soegte Kommissionen at indhente yderligere oplysninger om de udgifter, medlemsstaterne rent faktisk havde afholdt. Da Kommissionen fandt, at de italienske myndigheder ikke havde godtgjort, at den af dem anvendte metode var den mindst omkostningskraevende, besluttede den endelig ved den anfaegtede retsakt, at de af Italien meddelte udgifter kun kunne finansieres over EUGFL med et beloeb paa 1,17 ECU pr. ton i stedet for 6,15 ECU pr. ton.

8. Det er dette aspekt af beslutningen, som anfaegtes af sagsoegeren, der har fremsat to anbringender til stoette for sin paastand.

Foerste anbringende

9. Den italienske regering har anfoert, at Kommissionen med den anfaegtede beslutning har tilsidesat den retskraft, der maa tillaegges ovennaevnte dom af 4. februar 1988.

10. Regeringen har anfoert, at Domstolen definitivt har afgjort spoergsmaalet om omkostningerne ved den i forordning nr. 2794/83 foreskrevne farvning. Retskraften omfatter nemlig principielt ikke blot de under den paagaeldende sag fremsatte anbringender, men ogsaa de anbringender, parterne kunne have fremsat, herunder det, som Kommissionen stoetter sig paa i den foreliggende sag, nemlig at de afholdte udgifter skal vaere de lavest mulige. En anden opfattelse af dette princip ville give de procesfoerende mulighed for at viderefoere deres sager i det uendelige.

11. Parterne er enige om, at ovennaevnte doms praemis 18 er af central betydning i den foreliggende sag. Praemis 18 lyder saaledes:

"Farvningsoperationen kan altsaa ikke beskrives som en materiel lagerudtagningsforanstaltning eller forarbejdningsforanstaltning, og man maa derfor henholde sig til den eneste forordningsregel, der handler om omkostninger i forbindelse med farvning, dvs. artikel 5 i forordning nr. 2794/83, som bestemmer: 'Denne farvning skal ske til de lavest mulige omkostninger' . Paa grundlag af artiklens ordlyd maa man naa til det resultat, at omkostningerne ved farvningsforanstaltningen skal daekkes fuldt ud, saafremt den anvendte farvningsmetode er den mindst omkostningskraevende, hvilket sidste punkt ikke har vaeret droeftet under sagen."

12. I modsaetning til sagsoegeren mener jeg, at dette sidste forbehold klart viser, at Domstolen udtalte, at den ikke tog stilling til et eventuelt problem vedroerende stoerrelsen af de afholdte udgifter, idet en hvilken som helst anden opfattelse ville vaere i strid med ordenes almindelige betydning (3).

13. En anden grund til, at jeg ikke kan tilslutte mig sagsoegerens synspunkt, er, at jeg mener, at Domstolen dengang tog stilling til et helt andet spoergsmaal. Det skulle afgoeres, om de omtvistede udgifter, naar henses til de almindelige regler om finansiering af interventionsforanstaltninger inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, skulle henfoeres under den kategori af udgifter, der daekkes med et fast beloeb, eller om udgifterne derimod skulle finansieres fuldt ud. Kommissionen har med rette understreget, at spoergsmaalet om beviset for, at farvningen er foretaget til de lavest mulige omkostninger, som er genstand for den foreliggende sag, er et andet problem, som foerst kan rejses, naar princippet om fuld godtgoerelse er fastslaaet.

14. Vi staar saaledes helt klart over for en sag, hvis genstand afviger fra den foregaaende sags, og ikke over for anbringender, som dengang kunne vaere fremsat. Princippet om retskraft kan saaledes ikke paaberaabes over for Kommissionen, da dennes beslutning hviler paa en ny betragtning, som Domstolen udtrykkeligt undlod at tage stilling til i den tidligere dom.

Andet anbringende

15. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen noejagtigt og detaljeret burde have foert bevis for de lavest mulige omkostninger, som kunne vaere opnaaet under de i Italien gaeldende saerlige omstaendigheder, eller i det mindste have angivet de noejagtige grunde til, at de af Italien meddelte oplysninger ikke kunne godtages.

16. Det er korrekt, at det fremgaar af Domstolens praksis (4), at det paahviler Kommissionen at bevise, at der er sket en tilsidesaettelse af forskrifterne for den faelles markedsordning for landbruget, idet medlemsstaten herefter, i paakommende tilfaelde, skal kunne bevise, at Kommissionen har beregnet de oekonomiske virkninger heraf forkert. Det maa i den foreliggende sag betyde, at Kommissionen har bevisbyrden for, at der er sket en uregelmaessighed, nemlig at farvningen ikke blev foretaget til den lavest mulige pris. Det skal dog tilfoejes, at situationen ud fra dette synspunkt er en anden end i den omtalte retspraksis, for saa vidt som den sondring, Domstolen her foretog mellem uregelmaessigheden og de oekonomiske virkninger heraf, er uden betydning i den foreliggende sag, hvor disse to momenter falder sammen, idet tilsidesaettelsen netop bestaar i, at den omtvistede operation ikke blev foretaget til de lavest mulige omkostninger.

17. Der er saaledes ikke her tale om at foere bevis for en uregelmaessighed, som kan adskilles fra de heraf flydende oekonomiske virkninger, hvor medlemsstaten har bevisbyrden, saaledes som det fremgaar af ovennaevnte retspraksis.

18. Yderligere ville en saadan loesning ikke blot vaere i strid med princippet "actori incumbit probatio", men den ville ogsaa indebaere, at Kommissionen herved paalaegges den meget vanskelige opgave at foere et "negativt" bevis, mens det med rimelighed maa kunne forventes af den paagaeldende medlemsstat, at den kan foere et "positivt" bevis, da den maa antages at vaere underrettet om betingelserne for gennemfoerelsen af de omhandlede operationer.

19. Yderligere har Kommissionen i den foreliggende sag fremfoert saa mange og saa forskellige bevismomenter, at sagsoegeren maa siges at have skinnet imod sig, og at denne sandsynliggoerelse om noedvendigt indebaerer, at sagsoegeren skal foere modbevis.

20. Det paahvilede saaledes godt nok Den Italienske Republik at bevise, at den havde anvendt den mindst omkostningskraevende metode. Det maa imidlertid noedvendigvis konstateres, at den italienske regering ganske vist foerer bevis for, at den har afholdt visse udgifter, men ikke har godtgjort, at der er tale om de faktiske omkostninger ved de paagaeldende operationer, og endnu mindre, at det var de lavest mulige omkostninger. Regeringen har nemlig blot gjort rede for beregningsgrundlaget for det faste beloeb, hvormed det italienske interventionsorgan har godtgjort farvningsoperationen, men ikke oplyst de samlede faktiske udgifter til farvningen, mens det fremgaar af ovennaevnte dom af 4. februar 1988, at det alene er disse udgifter, der kan finansieres over EUGFL.

21. Det skal ligeledes fremhaeves, at den italienske regering intet har oplyst, som kan danne grundlag for en sammenligning mellem forskellige muligheder for at foretage farvningen. Kommissionen har imidlertid med rette understreget, at selve det forhold, at det i artikel 5, andet afsnit, i forordning nr. 2794/83 kraeves, at farvningen skal ske til "de lavest mulige omkostninger", forudsaetter en sammenlignende analyse, som de italienske myndigheder ikke har foretaget i det foreliggende tilfaelde.

22. De italienske myndigheder har utvivlsomt ret i, at de ikke var forpligtet til at afholde licitation. Men der er andre muligheder for at drage konkurrencen ind i billedet, f.eks. ved at indhente tilbud fra forskellige virksomheder, saaledes som det bl.a. skete i Det Forenede Kongerige. Det kan daarligt anerkendes, at der, som haevdet, ikke var tilstraekkelig tid dertil, eftersom leveringen af det farvede korn ifoelge Kommissionens oplysninger strakte sig over tre aar, nemlig fra 26. oktober 1983 til 6. oktober 1986, hvilket ikke er bestridt. Yderligere kan en tilsidesaettelse af faellesskabsregler ikke begrundes i tidnoed.

23. Det er ogsaa rigtigt, at der skal tages hensyn til de forskellige forhold i de enkelte medlemsstater. Dette hensyn kan dog ikke i sig selv forklare forholdet 1:34 mellem farvningsomkostningerne i den "billigste" medlemsstat og omkostningerne i Italien. Yderligere har Kommissionen anfoert, at det i Italien anvendte farvestof var betydelig dyrere end det, der blev anvendt andre steder i Faellesskabet; ligeledes var det mere omkostningskraevende at overdrage kontrollen med farvningsoperationerne til et privat selskab og ikke, som i andre medlemsstater, til statens tjenestemaend. Det skal endelig fremhaeves, at forskellen mellem de forskellige medlemslande ikke paa nogen maade kan fritage de italienske myndigheder for at foretage farvningen til de lavest mulige omkostninger under hensyntagen til de i Italien givne vilkaar.

24. Som det allerede er oplyst, har myndighederne imidlertid intet fremfoert, der kan godtgoere, at den ifoelge ovennaevnte artikel 5 kraevede sammenlignende undersoegelse blev foretaget. Myndighederne har blot forklaret, at den skete overdragelse af ansvaret for farvningen til kornoplagringsvirksomhederne fremboed visse praktiske fordele. Men de har ikke godtgjort, hvorfor denne loesning noedvendigvis var den billigste, eller at andre muligheder var taget i betragtning.

25. Det kan saaledes ikke antages, at sagsoegeren har foert bevis for, at farvningen blev foretaget til "de lavest mulige omkostninger". Kommissionen var derfor befoejet til enten at naegte at lade samtlige omkostninger finansiere over EUGFL, eller kun at lade en del af omkostningerne finansiere, saaledes som det fremgaar af Domstolens praksis (5).

26. Da Kommissionen valgte sidstnaevnte loesning, burde den da ikke i det mindste, for saa vidt angaar Italien, have anvendt det hoejeste beloeb, der var blevet fastsat for en anden medlemsstat, nemlig Belgien, dvs. 2,00 ECU pr. ton? I sit forberedende arbejdspapir af 6. marts 1985 havde Kommissionen fulgt denne metode og ansat de af de italienske myndigheder afholdte omkostninger paa grundlag af omkostningerne i den medlemsstat, hvor operationen, naar bortses fra Italien, havde vaeret mest omkostningskraevende, nemlig Tyskland. Kommissionen naaede herved til et anslaaet beloeb paa 1,38 ECU pr. ton.

27. Dette beloeb indgik imidlertid senere i beregningen af et vaegtet gennemsnit for hele Faellesskabet, som i foerste omgang androg 1,14 ECU pr. ton, men som senere, paa grundlag af nye oplysninger, blev forhoejet til 1,17 ECU pr. ton. Det er dette beloeb, der blev fastlagt i 1985 med det formaal at godtgoere medlemsstaterne med et fast beloeb (hvilken beslutning blev annulleret af Domstolen), som nu igen dukker op som grundlag for det beloeb, der udbetales til Italien (og Frankrig) som "fuld godtgoerelse".

28. Burde Kommissionen da ikke have fastsat et nyt vaegtet gennemsnit paa grundlag af de seneste oplysninger og anvendt dette over for de medlemsstater, som ikke havde godtgjort, at operationerne var foretaget "til de lavest mulige omkostninger"?

29. Det mener jeg ikke. Det fremgaar nemlig af Domstolens praksis, at Kommissionen, naar der foreligger en uregelmaessighed, og medlemsstaterne ikke har foert bevis for andre udgifter, har en betydelig skoensmargen ved fastsaettelsen af de udgifter, der kan finansieres over EUGFL, da denne beregning under alle omstaendigheder hviler paa et skoen (6). Naar alt kommer til alt mener jeg saaledes ikke, at det kan bebrejdes Kommissionen, at den anvendte et beloeb paa 1,17 ECU pr. ton, som havde den fordel at svare til de udgifter, der allerede var finansieret over EUGFL.

30. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at sagsoegte frifindes, og at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2794/83 af 6.10.1983 om udbud til salg paa det interne marked af 450 000 tons bageegnet bloed hvede, som det italienske interventionsorgan ligger inde med, og om aendring af forordning (EOEF) nr. 1687/76 (EFT L 274, s. 18).

(2) Sag 256/85, Den Italienske Republik mod Kommissionen, Sml. s. 521.

(3) Jf. generaladvokat Roemers forslag til afgoerelse i sagen Barge mod Den Hoeje Myndighed for EKSF (sag 14/64) og dommen af 16.2.1965 (Sml. 1965-1968, s. 19), hvoraf det fremgaar, at alle de forhold, som Domstolen ikke udtrykkeligt har taget forbehold over for, er omfattet af princippet om retskraft.

(4) Dom af 24.3.1988 (sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 14). Se ogsaa dom af 2.2.1989 (sag 262/87, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 225, praemis 21), og dom af 10.7.1990 (sag C-335/87, Den Hellenske Republik mod Kommissionen Sml. I, s. 2875, praemis 14).

(5) Dom af 25.11.1987 (sag 342/85, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 4677, praemis 19 og 20), og ovennaevnte dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 15 og 16.

(6) Se i samme retning dom af 10.7.1990 (sag C-334/87, Den Hellenske Republik mod Kommissionen, Sml. I, s. 2849, praemis 13), og ovennaevnte dom af samme dato, samme parter (sag C-335/87, Sml. I, s. 2875, praemis 14).