DOMSTOLENS DOM AF 23. JANUAR 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - SAERLIG JUSTERINGSKOEFFICIENT FOR MUENCHEN. - SAG C-301/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-00221



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal - sag anlagt af Kommissionen til proevelse af en raadsforordning, hvorved Kommissionens forslag kun delvis er blevet fulgt - antagelse til realitetsbehandling

(EOEF-Traktaten, art. 173)

2. Tjenestemaend - vederlag - justeringskoefficienter - indfoerelse af en saerlig justeringskoefficient for et bestemt tjenestested, hvor leveomkostningerne i vaesentlig grad afviger fra, hvad der er blevet konstateret inden for samme land - forpligtelse for Raadet - den saerlige justeringskoefficients ikrafttraedelsestidspunkt - det tidspunkt, hvor den vaesentlige forskel er blevet konstateret

(Tjenestemandsvedtaegten, art. 64 og art. 65, stk. 2)

Sammendrag

1. Kommissionen kan indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af en af Raadet udstedt forordning om korrigering af vederlag og pensioner til tjenestemaend og om tilpasning af de gaeldende justeringskoefficienter, for saa vidt den er af den opfattelse, at Raadet har tilsidesat en forpligtelse i henhold til Traktaten ved i den paagaeldende forordning at undlade at indsaette bestemmelser svarende til nogle af Kommissionens forslag.

2. Formaalet med de justeringskoefficienter, der finder anvendelse paa tjenestemaendenes vederlag, jf. vedtaegtens artikel 64 og 65, er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet at sikre en opretholdelse af den samme koebekraft for alle tjenestemaend, uanset tjenestested.

Konstaterer Raadet, at der er indtruffet en vaesentlig aendring i leveomkostningerne, er det i henhold til vedtaegtens artikel 65, stk. 2, forpligtet til at drage konsekvenserne heraf og tilpasse justeringskoefficienterne.

Raadet har ikke noget skoen med hensyn til, om det er noedvendigt at indfoere en saerlig justeringskoefficient for et bestemt tjenestested, naar det er blevet fastslaaet, at leveomkostningerne dér er vaesentligt hoejere end i den paagaeldende hovedstad. Navnlig kan forpligtelsen til at indfoere en saadan justeringskoefficient ikke afhaenge af, om et stoerre eller mindre antal tjenestemaend eller oevrige ansatte ved Faellesskaberne goer tjeneste det paagaeldende sted, og det strider mod vedtaegtens bestemmelser, saafremt institutionerne opretholder en praksis, hvorefter der fastsaettes en numerisk graense, saaledes at der i tilfaelde af et mindre antal tjenestemaend eller oevrige ansatte ikke boer indfoeres en saerlig justeringskoefficient. En anvendelse af en numerisk graense medfoerer saaledes i strid med ligebehandlingsprincippet en forskelsbehandling af vedkommende tjenestemaend og oevrige ansatte, hvis samlede antal er lavere end den fastsatte graense, i forhold til de af deres kollegaer, som goer tjeneste i den paagaeldende hovedstad. Det foelger ligeledes af ligebehandlingsprincippet, at en saadan justeringskoefficient maa tillaegges tilbagevirkende gyldighed fra det tidspunkt, hvor der er blevet konstateret en vaesentlig forskel med hensyn til leveomkostningerne paa det paagaeldende tjenestested i forhold til oplysningerne vedroerende hovedstaden.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. oktober 1990 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber under henvisning til EOEF-Traktatens 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (Euratom, EKSF, EOEF) nr. 2258/90 af 27. juli 1990 om korrigering af vederlag og pensioner til tjenestemaend og oevrige ansatte i De Europaeiske Faellesskaber og om tilpasning af justeringskoefficienterne for vederlag og pensioner til tjenestemaend og oevrige ansatte i De Europaeiske Faellesskaber (EFT L 204, s. 1), for saa vidt der ikke ved denne forordning er blevet fastsat en saerlig justeringskoefficient for Muenchen.

2 Artikel 63, stk. 1, i vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber (herefter benaevnt "vedtaegten") indeholder foelgende bestemmelse: "Tjenestemandens vederlag lyder paa belgiske francs. Det udbetales i det lands valuta, hvor tjenestemanden goer tjeneste."

3 Med det formaal, at alle tjenestemaend - uanset tjenestested - skal kunne raade over samme koebekraft for det samme nominelle vederlag, er det i vedtaegtens artikel 64, stk. 1, fastsat, at "tjenestemandens vederlag, udtrykt i belgiske francs, skal ... korrigeres med en koefficient, der er over, under eller lig med 100%, afhaengig af de forskellige tjenestesteders levevilkaar". I henhold til artikel 64, stk. 2, fastsaettes disse koefficienter af Raadet paa forslag af Kommissionen.

4 Vedtaegtens artikel 65 omhandler loenningsniveauet. I artikel 65, stk. 1, fastlaegges proceduren og de naermere vilkaar for den aarlige undersoegelse, der - pr. 1. juli det paagaeldende aar - skal gennemfoeres vedroerende loenningsniveauet, og for den tilpasning af loenningsniveauet, som der herved i givet fald skal traeffes bestemmelse om. I henhold til vedtaegtens artikel 65, stk. 2, traeffer Raadet "i tilfaelde af en vaesentlig aendring i leveomkostningerne ... inden for en frist paa hoejst to maaneder afgoerelse om tilpasning af justeringskoefficienten, og eventuelt om dette skal ske med tilbagevirkende kraft".

5 Efter afsnit II, punkt 1.1, i bilaget til Raadets afgoerelse 81/1061/Euratom, EKSF, EOEF af 15. december 1981 om aendring af metoden for tilpasning af vederlagene til tjenestemaend og oevrige ansatte i Faellesskaberne (EFT L 386, s. 6) skal ajourfoeringen af de geografiske justeringskoefficienter i vedtaegtens artikel 64 ske paa det grundlag, at De Europaeiske Faellesskabers Statistiske Kontor i samarbejde med de statistiske myndigheder i medlemsstaterne udarbejder de faelles indekser, der goer det muligt at maale udviklingen i de prisstigninger, som rammer Faellesskabernes tjenestemaend paa de forskellige tjenestesteder. Hvert femte aar skal De Europaeiske Faellesskabers Statistiske Kontor i samarbejde med de statistiske myndigheder i medlemsstaterne undersoege, om forholdet mellem justeringskoefficienterne giver et korrekt billede af koebekraftaekvivalenserne mellem de vederlag, der udbetales til det personale, som goer tjeneste i medlemsstaternes hovedstaeder. Der foretages en saadan undersoegelse paa de oevrige tjenestesteder, naar objektive faktorer viser, at der er risiko for vaesentlige fordrejninger i forhold til de data, som er indsamlet i den paagaeldende medlemsstats hovedstad.

6 I forbindelse med den paagaeldende femaarige undersoegelse fremgik det i slutningen af 1987 af de prisundersoegelser, der blev gennemfoert i overensstemmelse med afgoerelse 81/1061, at leveomkostningerne i Muenchen var ca. 8% hoejere end dem, der var blevet konstateret i den tyske hovedstad.

7 I 1989 afslog Raadet at vedtage et foerste forslag fra Kommissionen om, at der med virkning fra den 1. januar 1988 skulle indfoeres en saerlig justeringskoefficient gaeldende for vederlagene til EF-tjenestemaend, som gjorde tjeneste i Muenchen. Den 22. juni 1990 forelagde Kommissionen Raadet et nyt forslag til en forordning om korrigering af loensatserne, om tilpasning af de gaeldende justeringskoefficienter og om indfoerelse med virkning fra den 1. januar 1988 af en saerlig justeringskoefficient for Muenchen.

8 Paa grundlag af dette nye forslag udstedte Raadet forordning nr. 2258/90, som der i sagen er nedlagt paastand om annullation af, og hvorved Raadet alene traf bestemmelse om en korrigering af vederlagene og om en tilpasning af de gaeldende justeringskoefficienter, idet Raadet afviste at foelge forslaget om, at der blev indfoert en saerlig justeringskoefficient for Muenchen.

9 Til stoette for sin annullationspaastand har Kommissionen fremsat fire anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af vedtaegtens artikel 64, af begrundelsespligten, af regler, som Raadet selv har opstillet for sin virksomhed, og af det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling.

10 Hvad angaar sagens realitet har Raadet nedlagt paastand om frifindelse, mens sagsoegte med hensyn til sagens formalitet har henholdt sig til Domstolens skoen.

11 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Formaliteten

12 Raadet har gjort gaeldende, at den rette genstand for annullationssoegsmaalet maa vaere dets beslutning om ikke at foelge forslaget om at indfoere en saerlig justeringskoefficient for Muenchen, men ikke forordning nr. 2258/90. Forholdet var det, at Kommissionen paa grund af den manglende enighed i Raadet, der tegnede sig for saa vidt angaar spoergsmaalet om at indfoere en saadan justeringskoefficient, foretog en opdeling af sit oprindelige forslag af 22. juni 1990, idet Kommissionen udskilte spoergsmaalet om en saerlig justeringskoefficient for Muenchen fra spoergsmaalet om en korrigering af loensatserne og spoergsmaalet om en tilpasning af de gaeldende justeringskoefficienter. Der forelaa dermed to forslag for Raadet, og Raadet vedtog det ene, mens det afviste at foelge det andet.

13 Kommissionen har gjort gaeldende, at genstanden for tvisten mellem den og Raadet er Raadets afvisning af i forordning nr. 2258/90 at fastsaette en saerlig justeringskoefficient for Muenchen. Det er herefter lovligheden af denne forordning, der maa anfaegtes, uanset det naermere haendelsesforloeb i Raadet paa tidspunktet for droeftelsen af Kommissionens forslag af 22. juni 1990.

14 Det bemaerkes herom blot, at Kommissionens forslag af 22. juni 1990 blandt andet omfattede en indfoerelse af en saerlig justeringskoefficient for Muenchen, og at Raadets forordning nr. 2258/90, der blev udstedt paa grundlag af dette forslag, ikke indeholder bestemmelser herom. Det foelger heraf, at Kommissionen kan indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af denne forordning, for saa vidt Kommissionen er af den opfattelse, at Raadet ved den naevnte undladelse har tilsidesat en forpligtelse i henhold til Traktaten.

Realiteten

15 Hvad angaar de fire anbringender, som Kommissionen har fremsat i sagen, boer anbringenderne om, at der er sket en tilsidesaettelse af vedtaegtens artikel 64 og af ligebehandlingsprincippet, undersoeges under ét, idet det fremgaar af Domstolens faste praksis, at ligebehandlingsprincippet ligger til grund for vedtaegtens artikel 64 og 65 (jf. herved dom af 19.11.1981, sag 194/80, Benassi mod Kommissionen, Sml. s. 2815, praemis 5, og af 28.6.1988, sag 7/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3401, praemis 3 og 25).

16 Kommissionen har i foerste raekke til stoette for de naevnte to anbringender henvist til Domstolens praksis (jf. herved domme af 15.12.1982, sag 158/79, Roumengous Carpentier mod Kommissionen, Sml. s. 4379, sag 543/79, Birke mod Kommissionen, Sml. s. 4425, forenede sager 532/79, 534/79, 567/79, 600/79, 618/79 og 660/79, Amesz m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 4465, og sag 737/79, Battaglia mod Kommissionen, Sml. s. 4497), hvorefter faellesskabsinstitutionerne skal fastsaette saerlige justeringskoefficienter for de konkrete tjenestesteder, hvor et tilstraekkeligt stort antal tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne goer tjeneste, saafremt leveomkostningerne paa saadanne tjenestesteder aendrer sig mere end i de paagaeldende medlemsstaters hovedstaeder.

17 Kommissionen har endvidere, uden at vaere blevet imoedegaaet af Raadet, gjort gaeldende, at det af de faelles indekser, der blev udarbejdet af De Europaeiske Faellesskabers Statistiske Kontor i samarbejde med de statistiske myndigheder i medlemsstaterne, fremgik, at der for Muenchen' s vedkommende var risiko for vaesentlige fordrejninger med hensyn til leveomkostningerne i forhold til de data, som paa det paagaeldende tidspunkt var blevet indsamlet i Forbundsrepublikken Tysklands hovedstad.

18 Herudover har Kommissionen gjort gaeldende, at antallet af beroerte personer er tilstraekkeligt stort til, at det er noedvendigt at fastsaette en saerlig justeringskoefficient for Muenchen. Ud over de 16 tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne, som goer tjeneste i Muenchen, maa der regnes med de omkring 100 laerere ved Europaskolen i Muenchen, hvis loenninger fastsaettes paa grundlag af den saerlige justeringskoefficient, der gaelder for de naevnte tjenestemaend og oevrige ansatte. Endvidere maa der tages hensyn til personalet ved Den Europaeiske Patentmyndighed, hvis forbrugsmoenster kan sammenlignes med forbrugsmoensteret hos tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne.

19 Under alle omstaendigheder kan kriteriet vedroerende antallet af tjenestemaend eller oevrige ansatte ved Faellesskaberne efter Kommissionens opfattelse ikke staa alene, men maa ses i sammenhaeng med kriteriet vedroerende en forskel i leveomkostningerne, som er blevet konstateret henholdsvis i hovedstaden og paa det konkrete tjenestested. Er forskellen saerlig stor, tilsiger dette, at der fastsaettes en saerlig justeringskoefficient, ogsaa selv om antallet af tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne er lavere end det antal paa 50, som faellesskabsinstitutionerne ifoelge en praksis, der er blevet fulgt gennem ti aar, har anset som en forudsaetning.

20 Raadet har gjort gaeldende, at det antal paa 16 tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne, der goer tjeneste i Muenchen, ikke er tilstraekkeligt stort til, at det er noedvendigt at fastsaette en saerlig justeringskoefficient. Endvidere savner det grundlag at inddrage laererne ved Europaskolen i Muenchen eller personalet ved Den Europaeiske Patentmyndighed, da der ikke herved er tale om tjenestemaend eller oevrige ansatte ved Faellesskaberne. Endelig har Raadet henvist til institutionernes praksis gennem ti aar, hvorefter et antal paa 50 tjenestemaend eller oevrige ansatte paa et tjenestested er blevet anset som en forudsaetning saavel af Kommissionen selv, der opstillede dette som en betingelse for at foreslaa en indfoerelse af en saerlig justeringskoefficient, som af Raadet, naar det blev anmodet om at fastsaette en saadan justeringskoefficient.

21 Det bemaerkes indledningsvis, at bestemmelserne i vedtaegten og i afgoerelse 81/1061 kun finder anvendelse paa tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne. Foelgelig maa det ved anvendelsen af reglerne om fastsaettelse af en saerlig justeringskoefficient vaere udelukket at inddrage personale, der ikke er omfattet af vedtaegten.

22 Det bemaerkes herefter, at formaalet med vedtaegtens artikel 64 og 65 er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet at sikre en opretholdelse af den samme koebekraft for alle tjenestemaend, uanset tjenestested, hvilket Raadet da ogsaa har erkendt.

23 Endvidere bemaerkes, at leveomkostningerne i Muenchen i slutningen af 1987 var 8,3% hoejere end i den davaerende hovedstad, Bonn. Denne procentsats repraesenterer en betydelig forskel, som i mangel af en saerlig justeringskoefficient indebaerer en mindre koebekraft for de tjenestemaend, som goer tjeneste i Muenchen, i forhold til den koebekraft, som de af deres kollegaer, der arbejder i Bonn, raader over.

24 Det fremgaar herved af Domstolens praksis (dom af 6.10.1982, sag 59/81, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3329, praemis 32, og domme af 15.12.1982, sag 158/79, jf. ovenfor, praemis 28, sag 543/79, jf. ovenfor, praemis 44, og forenede sager 532/79, 534/79, 567/79, 600/79, 618/79 og 660/79, jf. ovenfor, praemis 44), at Raadets befoejelser efter vedtaegtens artikel 65, stk. 2, bestaar i at fastslaa, om der foreligger en vaesentlig stigning i leveomkostningerne, og i bekraeftende fald i at drage konsekvenserne heraf.

25 Det foelger heraf, at Raadet ikke har noget skoen med hensyn til, om det er noedvendigt at indfoere en saerlig justeringskoefficient for et tjenestested, naar det er blevet fastslaaet, at leveomkostningerne dér er vaesentligt hoejere end i den paagaeldende hovedstad.

26 Navnlig gaelder det, at forpligtelsen til at indfoere en saerlig justeringskoefficient ikke kan afhaenge af, om et stoerre eller mindre antal tjenestemaend eller oevrige ansatte ved Faellesskaberne beroeres, naar forskellen er saa betydelig som konstateret i denne sag. Som generaladvokat Jacobs med rette har anfoert i punkt 24 i sit forslag til afgoerelse, maa det antages, at en anvendelse af en numerisk graense medfoerer en forskelsbehandling af vedkommende tjenestemaend og oevrige ansatte ved Faellesskaberne - hvis samlede antal er lavere end den fastsatte graense - i forhold til de af deres kollegaer, som goer tjeneste i den paagaeldende hovedstad.

27 Endvidere kan denne fortolkning ikke anfaegtes under henvisning til den praksis fra institutionernes side, som Raadet har paaberaabt sig. Det er herved ufornoedent at bestemme den retlige karakter af en saadan praksis, idet det blot bemaerkes, at bestemte, selv overensstemmende, handlemaader, der foelger interne retningslinjer fra faellesskabsinstitutionerne, ikke under nogen omstaendigheder lovligt kan aendre retsvirkningerne af vedtaegtens bestemmelser (jf. herved navnlig dom af 1.12.1983, sag 190/82, Blomefield mod Kommissionen, Sml. s. 3981).

28 Den anfaegtede forordning maa herefter annulleres, for saa vidt der ikke herved er blevet fastsat en saerlig justeringskoefficient for Muenchen, med virkning fra den 1. januar 1988.

29 Det foelger saaledes af ligebehandlingsprincippet, der ligger til grund for vedtaegtens artikel 64, at denne saerlige justeringskoefficient maa tillaegges tilbagevirkende gyldighed fra det tidspunkt, hvor De Europaeiske Faellesskabers Statistiske Kontor i samarbejde med de statistiske myndigheder i medlemsstaterne konstaterede, at der var en vaesentlig forskel med hensyn til leveomkostningerne i Muenchen i forhold til oplysningerne vedroerende hovedstaden, Bonn.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

30 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da ingen af parterne i sagen har nedlagt paastand om sagens omkostninger, boer de hver baere deres egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Raadets forordning (Euratom, EKSF, EOEF) nr. 2258/90 af 27. juli 1990 om korrigering af vederlag og pensioner til tjenestemaend og oevrige ansatte i De Europaeiske Faellesskaber og om tilpasning af justeringskoefficienterne for vederlag og pensioner til tjenestemaend og oevrige ansatte i De Europaeiske Faellesskaber (EFT L 204, s. 1) annulleres, for saa vidt der ikke ved denne forordning er blevet fastsat en saerlig justeringskoefficient for Muenchen.

2) Hver part baerer sine egne omkostninger.