2.

Med hensyn til den første del af spørgsmålet, nemlig vedrørende omfanget af de juridiske forpligtelser, der påhviler modtageren af en denatureringspræmie, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt det er en betingelse for ydelsen af en denatureringspræmie, at det denaturerede sukker faktisk anvendes til foder. Efter rettens opfattelse, en opfattelse, som også deles af sagsøgeren, taler det imod dette standpunkt, at artikel 14 og 21 i Kommissionens forordning nr. 100/72, som opregner betingelserne for kravet på denatureringspræmien, ikke nævner forpligtelsen til at anvende sukkeret til dette formål. Ved indgreb til skade for borgerne må det imidlertid af hensyn til retsklarheden kræves, at ordlyden af bestemmelserne er utvetydig. Bestemmelser, der er uklare eller kan misforstås, må under alle omstændigheder rimeligvis lægges Fællesskabet eller den stat til last, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne. Dette synspunkt kan uden tvivl tiltrædes, for så vidt det ikke fremgår alene af ordlyden af de pågældende bestemmelser, at det er en ufravigelig betingelse for ydelsen af præmien, at anvendelsesformålet overholdes. En nøjere gennemlæsning af bestemmelserne viser dog, at disse ikke udtømmende regulerer betingelserne for ydelse af en præmie, men udelukkende fastlægger de nærmere betingelser for udbetalingen af præmien. a) Som det fremgår af den pågældende forordning, må en virksomhed være i besiddelse af et denatureringspræmie-bevis for at blive berettiget til en denatureringspræmie. Som anført i artikel 14, stk. 1, litra a), giver meddelelsen af et sådant bevis ret til udbetaling af præmien efter denatureringen. For at sikre, at den i beviset angivne sukkermængde også faktisk trækkes ud af markedet, foreskrives det i bestemmelsens litra b) — hvilket er bagsiden af medaljen — at beviset medfører en forpligtelse til at denaturere sukkeret på de i beviset anførte betingelser. Der nævnes ikke andre betingelser, som skal være opfyldt, for at modtageren kan blive berettiget til præmien. Tilsvarende frigives den stillede sikkerhed i medfør af artikel 18, stk. 3, i den nævnte forordning, såfremt sukkeret er blevet denatureret på de i beviset anførte betingelser. Forordningens artikel 21, stk. 2, litra a) fastsætter dernæst reglerne for selve denatureringen, for så vidt angår kravene til virksomheden og selve fremgangsmåden, idet udbetalingen gøres betinget af, at sukkeret er blevet denatureret under kontrol i en anerkendt virksomhed og efter en af de i bilaget anførte fremgangsmåder. Som det fremgår af ordlyden, er også forordningens artikel 24 kun en nærmere regel angående tidspunktet for udbetalingen, idet den alene bestemmer, at præmien tidligst udbetales efter fremlæggelse af bevis for, at denatureringen er foretaget forskriftsmæssigt, og senest ved udløbet af den måned, der følger på den måned, i hvilken beviset fremlægges. Disse bestemmelser omhandler altså alene de nærmere regler for udbetalingen, og deres formål er klart at fastsætte tidspunktet for udbetalingen af præmien til umiddelbart efter afslutningen af denatureringsprocessen, for herved at spare denatureringsvirksomhederne for større finansieringsomkostninger. Der var derfor i forbindelse hermed ingen tvingende grund for fællesskabslovgiveren til at nævnte forpligtelsen til at sørge for en bestemt anvendelse af sukkeret. Det forhold, at der ikke i denne forbindelse blev indført en bestemmelse herom, kan følgelig heller ikke føre til den slutning, at lovgiver har villet give afkald på denne betingelse. Eftersom forordningen selv regulerer tidspunktet for betalingen, kan man heller ikke sige, således som den forelæggende ret og sagsøgeren mener, at det her drejer sig om et retsstridigt forskud i henhold til forordningens artikel 24, stk. 2. Som det fremgår af såvel denne artikels placering i forordningen som af betragtning nr. 12, er meningen og formålet med denne bestemmelse snarere kun at forhindre, at præmien allerede udbetales før den forskriftsmæssige denaturering er gennemført. b) Da det således ikke ud af de pågældende bestemmelser i sig selv kan udledes, hvorvidt det berettigede krav på ydelsen af præmien bortfalder i tilfælde af, at det denaturerede sukker anvendes i strid med formålet, skal jeg i det følgende undersøge, om svaret på det forelagte spørgsmål kan udledes af andre bestemmelser eller af sammenhængen i denatureringsbestemmelserne. I den forbindelse skal jeg i første række anføre artikel 19, stk. 1, i Kommissionens forordning, der bestemmer: »Medlemsstaterne udpeger de kompetente myndigheder til at foretage kontrollen med denatureringen og til at påse, at det denaturerede sukker kun anvendes til foder.« Den første del af bestemmelsen omhandler kontrollen med den forskriftsmæssige denaturering, der — som vi har set — er en forudsætning for udbetalingen af denatureringspræmien. Den anden del af bestemmelserne bemyndiger og forpligter dernæst medlemsstaterne til at påse, at produktet anvendes forskriftsmæssigt. Iværksættelsen af en sådan kontrol, som skal ske efter denatureringen, beviser imidlertid, at fællesskabslovgiveren udover den forskriftsmæssige denaturering, hvorved sukkeret udtages af næringssektoren, har lagt afgørende vagt på, at det førnævnte anvendelsesformål nås. Som Kommissionen og interventionsorganet med rette har fremhævet, kan en kontrol kun være af værdi, hvis negative resultater af undersøgelserne i det mindste på en eller anden måde medfører sanktioner. Den blotte kontrol med anvendelsen, som ikke medfører sanktioner i tilfælde af misbrug, ville ikke sikre — hvad jeg ikke her behøver at forklare i enkeltheder — at sukkeret også faktisk anvendes til det fastsatte formål. Denne betydning, der allerede følger af ordlyden, kan imidlertid også udledes af betragtningerne i Kommissionens forordning. Det hedder således i betragtning 7, at en denatureringspræmie kan kun ydes for sukker, »der er bestemt til foderbrug«. I modsætning til, hvad sagsøgeren mener, kan denne henvisning ikke udlægges på den måde, at præmiemodtageren blot kan henvise til anvendelsesformålet. Såfremt man antog, at denne forudsætning var tilstrækkelig, ville der være alle muligheder for misbrug. For at sikre den faktiske anvendelse til foderbrug er det derfor efter Kommissionens opfattelse, således som det fremgår af betragtning 8, »absolut nødvendigt, at medlemsstaterne træffer alle de foranstaltninger, der er påkrævet med dette formål for øje«. At denatureringspræmien ud fra et fællesskabsretligt synspunkt kun kan betragtes som ydet med rette, hvis sukkeret efter denatureringen også faktisk er anvendt til foder, bliver helt åbenbart, når vi ser på Kommissionens gennemførelsesforordning i lyset af Rådets forordning (EØF) nr. 2049/69 af 17. oktober 1969 om fastsættelse af almindelige regler om denaturering af sukker til foderbrug (EFT 1969 II, s. 434). I henhold til artikel 1, stk. 2, første punktum, i denne rådsforordning »[må] sukker for hvilket en denaturerings-præmie er ydet, ... kun anvendes til foder«. Efter den forelæggende rets og sagsøgerens opfattelse er denne bestemmelse, hvilket skulle fremgå af ordene »må kun« samt af andet punktum, hvorefter »denatureringsmidlerne bestemmes i overensstemmelse med dette anvendelsesformål«, alene en til Kommissionen rettet kompetencenorm, som ikke er forbundet med konkrete sanktioner. Såfremt denatureringsmetoden imidlertid ikke er tilstrækkelig til en forskriftsmæssig opfyldelse af den fra Rådet til Kommissionen rettede kompetencenorm, kan virksomhederne ikke gøres ansvarlige herfor. Til dette argument skal jeg for det første bemærke, at anvendelsen af udtrykket »må kun«, således som den forelæggende ret med rette påpeger, ganske vist i første række refererer til et forbud, men at der også i det ligger, at det denaturerede sukker — for at give ret til en præmie — ikke må anvendes til andet end foder, med andre ord skal anvendes til dette formål. I øvrigt er spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende bestemmelse skal betragtes som en kompetence- eller forholdsnorm, efter min mening uden betydning, da bestemmelsens klare ordlyd under alle omstændigheder nødvendigvis fører til en entydig fortolkning af den ovenfor nævnte gennemførelsesforordning. Dette fremgår ligeledes af hensigten og formålet med denatureringspræmie-systemet, således som de navnlig kan udledes af betragtningerne i Rådets forordning. Sagsøgeren har i den forbindelse ikke ret i at hævde, at ordningens formål i første række skulle være at lette sukkermarkedet, mens det subventions-politiske formål med at denaturere »til foderbrug« kommer i anden række. Herimod taler nemlig — udover de allerede omtalte bestemmelser — yderligere den omstændighed, at de betragtninger, som vedrører anvendelsen af sukkeret, i såvel Rådets forordning som i Kommissionens forordning systematisk er placeret før de betragtninger, som angår lettelsen af sukkermarkedet. Således hedder det i betragtning 2 i Rådets forordning inden omtalen af afsætningsmulighederne for sukkeroverskuddet : » For at undgå, at denne præmie ydes for sukker, der ikke anvendes som foder, bør der fastsættes bestemmelser, som sikrer, at sukkeret anvendes til det formål, hvortil det er bestemt, og det bør bestemmes, at denatureret sukker, for hvilket en præmie er blevet ydet, kun må anvendes til foder; det kan vise sig hensigtsmæssigt at bestemme, at det sukker, der denatureres, skal anvendes som foder til bestemte dyrearter.« Det subventionspolitiske formål med denatureringspræmien, som består i at gøre sukkeret konkurrencedygtigt som foderstof og foderstoftilsætning i forhold til andre foderstoffer, fremgår ligeledes indirekte af det beregningsgrundlag, der er gengivet i artikel 3 i Rådets forordning, og som bl.a. bestemmer, at der ved fastsættelsen af præmiens størrelse skal tages hensyn til de forventede markedspriser for de foderstoffer, som det denaturerede sukker skal konkurrere med, samt til forholdet mellem det denaturerede sukkers og de konkurrerende foderstoffers næringsværdi. Dette formål, nemlig nedsat salgspris for sukkeret i kraft af udbetaling af en præmie til den sukkerfremstillende virksomhed, ville imidlertid ikke blive tilgodeset, såfremt det billiggjorte sukker, som er bestemt til foder, blev anvendt til et andet formål, som ellers kun kunne dækkes af sukker, der ikke var billiggjort ved hjælp af præmier. Dette ville nemlig også indebære en tilsvarende fortjeneste på de pågældende erhvervsdrivende. Såfremt ordningens eneste formål havde været at lette sukkermarkedet, ville — for at fremføre et sidste argument — de nævnte kontrolbestemmelser vedrørende anvendelsen af det denaturerede sukker til foderbrug endelig også være meningsløse. Således som Kommissionens og interventionsorganet har fremhævet, kan man følgelig gå ud fra, at udbetalingen af denatureringspræmien har til formål at lette markedet for sukker bestemt til forbrug således, at en del af dette sukker ledes over til foderstofmarkedet. Man kan imidlertid kun tale om en retsmæssig sukkersubventionering, det vil sige en subventionering, der tilgodeser formålet, såfremt det subventionerede sukker også faktisk anvendes til det tilsigtede formål. Ud fra denne mening og dette formål med ordningen kan der efter min opfattelse — selv om ordlyden ikke skulle findes klar — i hvert fald for en sagkyndig iagttager ikke herske tvivl om, at præmien kun blev ydet på betingelse af, at det denaturerede sukker blev anvendt i overensstemmelse med formålet. Dette må ud fra fornuftsbetragtninger også klart føre til, at ved en anvendelse af sukkeret i strid med det foreskrevne formål er hjemlen for udbetalingen af præmien bortfaldet, og præmien skal betales tilbage. c) I modsætning til, hvad den forelæggende ret og sagsøgeren mener, kan dette resultat heller ikke anfægtes ved hjælp af en retssystematisk sammenligning af den denatureringsordning, der her behandles, med ordningen i andre forordninger. For det første indeholder disse forordninger en anden ordning — jeg tænker her på den omtalte kommissionsforordning nr. 1687/76 af 30. juni 1976 om fælles gennemførelsesbestemmelser for kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention (EFT L 190 af 14. 7. 1976, s. 1) — og for det andet er fællesskabslovgiveren i mellemtiden blevet klar over, at en gennemgående kontrol med produktet er nødvendig for at forhindre misbrug, jf. Kommissionens forordning nr. 649/78 af 31. marts 1978 om afsætning til nedsat pris af interventionssmør, bestemt til umiddelbart forbrug i form af koncentreret smør (EFT L 86 af 1. 4. 1978, s. 33). d) Den fortolkning, jeg her er gået ind for, stemmer også overens med praksis i de medlemsstater, hvor der i nævneværdigt omfang fandt denatureringer sted i den pågældende periode. Det drejer sig ifølge Kommissionen udover Forbundsrepublikken Tyskland om Frankrig, Belgien og Nederlandene. Disse medlemsstater er — hvilket fremgår af kontrolforanstaltningerne vedrørende sukkerets endelige anvendelse — gået ud fra, at anvendelsen af det denaturerede sukker i overensstemmelse med formålet må anses som en forudsætning for, at denatureringspræmien var ydet retmæssig. Sidst, men ikke mindst, fortolkede åbenbart også sagsøgeren denaturerings-reglerne på denne måde, hvilket fremgår af den tidligere nævnte kontraktsklausul, hvorved sagsøgeren udtrykkeligt gjorde aftageren af varen opmærksom på, at der i givet fald skulle fremlægges bevis for, at sukkeret var anvendt til det foreskrevne formål.