RETTENS DOM (Femte Afdeling)

30. september 1998

Sag T-164/97

Silvio Busacca m.fl.

mod

Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber

»Tjenestemænd — udtræden af tjenesten i forbindelse med nye medlemsstaters tiltrædelse — bebyrdende afgørelse — ulovlighedsindsigelse — lovligheden af forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 — ligebehandling — væsentlige formelle mangler — forudgående høring af institutioner og af Vedtægtsudvalget«

Fuldstændig gengivelse på fransk II-1699

Angående:

Påstand om annullation af Revisionsrettens afgørelser af 16. september 1996 om at afslå sagsøgernes ansøgninger om at opføre deres navne på listen over de personer, der har tilkendegivet deres interesse i at komme i betragtning ved en afgørelse om udtræden af tjenesten som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tilstrædelse.

Udfald:

Annullation.

Resumé af dom

Efter den 21. juni 1995 at have opnået en positiv udtalelse fra Vedtægtsudvalget i medfør af artikel 10, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (vedtægten) forelagde Kommissionen den 7. juli 1995 et forslag til Rådets forordning (EF, Euratom, EKSF) om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Sveriges og Finlands tiltrædelse (KOM(95) 327 endelig udg., EFT C 246, s. 23) (det oprindelige forslag).

Det oprindelige forslag tog i henhold til forslagets artikel 1 sigte på — i tjenestens interesse og under hensyn til de behov, der opstod ved Østrigs, Sveriges og Finlands tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber — at bemyndige Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen, Domstolen, Revisionsretten og Det Økonomiske og Sociale Udvalg til, indtil den 30. juni 2000, at træffe foranstaltninger til, at de i de pågældende institutioner ansatte tjenestemænd, der var fyldt 55 år, med undtagelse af tjenestemænd i lønklasse Al og A2, kunne udtræde af tjenesten.

De tjenestemænd, der kunne blive omfattet af denne udtrædelsesordning, skulle ifølge det oprindelige forslags artikel 3 udvælges af institutionen under hensyntagen til tjenestens interesse i forbindelse med udvidelsen, efter at institutionen havde givet de ansatte mulighed for at tilkendegive deres interesse og efter høring af Det Paritetiske Udvalg. I denne forbindelse skulle der tages hensyn til alder, kvalifikationer, tjenstlig indsats, tjenstlig adfærd, civilstand og anciennitet. Ancienniteten skulle fastsættes til mindst ti år, og foranstaltningerne ville under ingen omstændigheder kunne anvendes uden den pågældendes samtykke.

En tjenestemand, der blev omfattet af en sådan foranstaltning, skulle ifølge det oprindelige forslags artikel 4 have ret til en månedlig godtgørelse på 70% af den ved udtræden af tjenesten oppebårne grundløn i overensstemmelse med den pågældendes lønklasse og løntrin. Udbetalingen af godtgørelsen skulle ophøre senest den sidste dag i den måned, i hvilken den forhenværende tjenestemand fyldte 65 år, og under alle omstændigheder når den pågældende inden dette tidspunkt opfyldte betingelserne for at få udbetalt alderspensionens maksimumsbeløb. En forhenværende tjenestemand ville da automatisk få udbetalt alderspension.

Ifølge det oprindelige forslag skulle Revisionsretten have bemyndigelse til at træffe afgørelse om tolv tjenestemænds udtræden af tjenesten.

Det oprindelige forslag blev i overensstemmelse med artikel 24 i traktaten om oprettelse af en fælles Kommission og et fælles Råd for De Europæiske Fællesskaber (fusionstraktaten) forelagt de berørte institutioner til udtalelse.

Europa-Parlamentet, Domstolen og Revisionsretten afgav positiv udtalelse henholdsvis den 25. september, den 12. oktober og den 26. oktober 1995.

Under lovgivningsproceduren tilkendegav Kommissionen, at den af hensyn til at lette beslutningstagningen i Rådet var villig til at opdele det oprindelige forslag og at acceptere, at udtrædelsesforanstaltninger kun for Parlamentets vedkommende blev behandlet af Rådet forud for den resterende del af forslaget [rådsdokument nr. 11098/95 af 31.10.1995, gengivet i bilag 5, litra c), til stævningen].

Herefter udstedte Rådet den 17. november 1995 forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden i tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (EFT L 280, s. 1) (forordning nr. 2688/95), hvorefter kun Parlamentet blev bemyndiget til at træffe foranstaltninger til, at nogle af dets tjenestemænd kunne udtræde af tjenesten.

De fem sagsøgere var tjenestemænd ved Revisionsretten.

De indgav i tiden fra den 22. august til den 2. september 1996 individuelt ansøgninger i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, og anvendte herved en standardskrivelse med følgende ordlyd:

»Jeg har herved den ære at meddele Dem, at da jeg er fyldt 55 år inden den 30. juni 1996, og jeg på samme tidspunkt har en anciennitet på mindst ti år, tilkendegiver jeg, at jeg er interesseret i, at der træffes en afgørelse om min udtræden af tjenesten i forbindelse med Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse i overensstemmelse med Kommissionens forslag, som er offentliggjort i EFT C 246 af 22. september 1995, s. 23, og som allerede konkretiseret i forordning nr. 2688/95 for en del af tjenestemændene i De Europæiske Fællesskaber.

De bedes derfor venligst optage mit navn på listen over de personer, der har tilkendegivet deres interesse heri, og blandt hvilke ansættelsesmyndigheden skal foretage sin udvælgelse i tiden fra den 1. juli 1995 til den 30. juni 1996.«

Revisionsrettens generalsekretær sendte den 16. september 1996 — i sin egenskab af ansættelsesmyndighed - hver af sagsøgerne et svar, der havde følgende ordlyd:

»Jeg anerkender modtagelsen af Deres ansøgning, som jeg har behandlet med den største opmærksomhed.

Desværre må jeg meddele Dem, at jeg ikke kan imødekomme ansøgningen.

I henhold til forordning nr. 2688/95 er foranstaltningerne til udtrædelse af tjenesten i forbindelse med Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse forbeholdt tjenestemænd ved Europa-Parlamentet. I henhold til forordningen kan der ikke træffes sådanne foranstaltninger for tjenestemænd ved Revisionsretten, og der er dermed ikke hjemmel til at tage Deres ansøgning i betragtning.«

I tiden fra den 21. oktober til den 13. december 1996 indgav sagsøgerne i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 2, hver for sig, men med standardiseret indhold, klager over afgørelserne. De gjorde som klagepunkt over for ansættelsesmyndigheden gældende, at dens afslag på deres ansøgninger støttedes på, at det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 2688/95 kun omfatter tjenestemænd i Parlamentet. Klagerne blev den 28. februar 1997 afvist ved enslydende afslag fra Revisionsrettens generalsekretær. I afslagene hed det, at klagerne enten ikke kunne antages til behandling, eller at de savnede grundlag.

Formaliteten

Retten udtalte, at en afgørelse, hvorved ansættelsesmyndigheden afslår en ansøgning om at blive optaget på listen over de tjenestemænd, der er interesseret i at udtræde af tjenesten - med den begrundelse, at forordning nr. 2688/95 om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af nye medlemsstaters tiltrædelse ikke finder anvendelse i den pågældende institution - berører de pågældende tjenestemænds retsstilling direkte og umiddelbart, og at den dermed er bebyrdende for dem, idet tjenestemændene da ikke længere kan kræve at blive omfattet af de pågældende foranstaltninger — hvadenten det sker ved, at de deltager i en anden procedure, eller på nogen anden måde - og idet vedkommende institution ikke efter afslaget på ansøgningerne har truffet nogen endelig afgørelse, som tjenestemændene kunne anfægte (præmis 36).

Henvisning til: Domstolen, 21. januar 1987, sag 204/85, Streghili mod Revisionsretten, Sml. s. 389, præmis 6; Retten, 5. december 1990, sag T-82/89, Marcato mod Kommissionen, Sml. II, s. 735, præmis 49 og 52; Retten, 29. januar 1998, sag T-157/96, Affatato mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 97, præmis 21.

Ganske vist var opførelsen på listen kun en forberedende retsakt, som ikke endeligt foregreb anvendelsen af de udtrædelsesforanstaltninger, der var ansøgt om, men afslaget på at tage en interessetilkendegivelse for udtræden af tjenesten fra en tjenestemands side i betragtning — med den anførte begrundelse - indebar på en måde, der var sikker og endelig, at tjenestemanden ikke kunne opnå at blive omfattet af en sådan udtrædelsesforanstaltning, så længe Rådet ikke havde vedtaget Kommissionens forslag om en tilsvarende forordning, der ville finde anvendelse på tjenestemanden. Afslaget var dermed en bebyrdende retsakt (præmis 37).

Herefter antog Retten sagen til realitetsbehandling (præmis 39).

Realiteten

Anbringendet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling

Det almindelige ligebehandlingsprincip kræver, at sammenlignelige situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt berettiget. På et område, hvor der udøves et frit skøn, er princippet tilsidesat, hvis institutionen vilkårligt behandler situationerne forskelligt eller behandler dem forskelligt på en måde, der er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det tilsigtede mål (præmis 49).

Henvisning til: Domstolen, 16. oktober 1980, sag 147/79, Hochstrass mod Domstolen, Sml. s. 3005, præmis 7; Retten, 9. februar 1994, sag T-109/92, Lacruz Bassols mod Domstolen, Sml. Pers. II, s. 105, præmis 87; Retten, 18. december 1997, sag T-142/95, Delvaux mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 1247, præmis 95.

Retten udtalte, at Rådet - ved kun at lade Parlamentet være omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 2688/95, selv om de øvrige institutioner på lige fod med den institution, som forordningen var gældende for, havde givet udtryk for, at de ønskede at træffe udtrædelsesforanstaltninger og havde haft en tilsvarende udvikling i antallet af ansatte - vilkårligt havde behandlet den situation, disse institutioner befandt sig i, forskelligt eller behandlet den forskelligt på en måde, som var åbenbart uhensigtsmæssigt (præmis 58 og 59).

Retten tiltrådte herefter anbringendet om, at princippet om forbud mod forskelsbehandling var tilsidesat (præmis 61).

Anbringendet om væsentlige formelle mangler

Retten fandt anledning til først at realitetsbehandle argumentationen om, at der skulle være foretaget en fornyet høring, for det første af Parlamentet, og for det andet af Vedtægtsudvalget (præmis 79).

Indledningsvis henviste Retten til, at fusionstraktatens artikel 24, stk. 1, andet afsnit, bestemmer, at enhver ændring af vedtægten skal vedtages »på forslag af Kommissionen og efter [...] indhentet udtalelse fra de øvrige interesserede institutioner« (præmis 80).

Den høring af Parlamentet, der skal foretages i henhold til fusionstraktatens artikel 24, sætter navnlig Parlamentet i stand til rent faktisk at deltage i Fællesskabets lovgivningsproces, og den er et væsentligt led i den ligevægt mellem institutionerne, der tilsigtes i traktaterne. En forskriftsmæssig høring af Parlamentet i henhold til denne bestemmelse er dermed et væsentligt formkrav, hvis tilsidesættelse medfører, at retsakten er ugyldig (præmis 81).

Henvisning til: Domstolen, 4. februar 1982, sag 817/79, Buyl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 245, præmis 16; Domstolen, 4. februar 1982, sag 828/79, Adam mod Kommissionen, Sml. s. 269, præmis 17; Domstolen, 4. februar 1982, sag 1253/79, Battaglia mod Kommissionen, Sml. s. 297, præmis 17.

En fornyet høring af Parlamentet er påkrævet i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig væsentligt fra det forslag, Parlamentet allerede er blevet hørt om, bortset fra, når ændringerne i det væsentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for. En ændring af et forslag angår således ikke selve retsaktens indhold som helhed, hvis ændringen sker inden for rammerne af det mål, som tilsigtes med retsakten, og hvis retsaktens grundlæggende systematik ikke påvirkes (præmis 82 og 84).

Henvisning til: Domstolen, 11. november 1997, sag C-408/95, Eurotunnel m.fl., Sml. I, s. 6315, præmis 46; Domstolen, 5. oktober 1994, sag C-280/93, Sml. I, s. 4973, Tyskland mod Rådet, præmis 40 og 41.

Den ændring, der blev foretaget af det oprindelige forslag, var væsentlig, og den svarende ikke til en opfattelse, som Parlamentet havde givet udtryk for, idet dette havde godkendt det oprindelige forslag i sin udtalelse. Parlamentet ønskede dermed, at alle institutionerne kunne få mulighed for at træffe udtrædelsesforanstaltninger. Hertil kom, at Parlamentet udtrykkeligt havde stillet krav om fornyet høring, såfremt der skete væsentlige ændringer. Revisionsrettens indsigelse om, at ændringen svarede til, hvad Parlamentet havde udtrykt ønske om, kunne herefter ikke tages til følge (præmis 87, 88 og 89).

Retten fandt, at Parlamentet herefter skulle være hørt på ny forud for, at Rådet vedtog retsakten som ændret i forhold til det oprindelige forslag (præmis 90).

For det andet bemærkede Retten, at vedtægtens artikel 10, stk. 2, andet punktum, bestemmer, at Vedtægtsudvalget høres af Kommissionen om alle forslag til ændring af vedtægten (præmis 91).

Denne bestemmelse pålægger Kommissionen en høringsforpligtelse, der - ud over egentlige forslag - også omfatter indholdsmæssige ændringer af allerede behandlede forslag, som Kommissionen måtte foretage, medmindre ændringerne i det sidstnævnte tilfælde i det væsentlige svarer til, hvad Vedtægtsudvalget har foreslået (præmis 92).

Retten udtalte, at dette er begrundet i, at den høringsforpligtelse, der opstilles i bestemmelsen, er vidtrækkende. Denne fortolkning støttes også på den rolle, Vedtægtsudvalget spiller, idet udvalget - som et paritetisk sammensat organ med repræsentanter for såvel administrationerne som demokratisk valgte repræsentanter for de ansatte i alle institutionerne - skal tage hensyn til og give udtryk for alle de EF-ansattes interesser som helhed (præmis 93, 94 og 95).

Retten bemærkede, at en sådan fornyet høring har fornøden hjemmel i vedtægtens artikel 10, og at fusionstraktatens artikel 24 ikke strider herimod (præmis 96).

I det konkrete tilfælde havde Vedtægtsudvalget den 21. juni 1995 afgivet en positiv udtalelse om det oprindelige forslag. Den ændring, Kommissionen foretog i det oprindelige forslag under lovgivningsproceduren, var imidlertid en væsentlig ændring, og den svarede ikke til en eventuel ændring, Vedtægtsudvalget havde foreslået. Herefter skulle der efter de anførte principper være gennemført en fornyet høring af Vedtægtsudvalget om det oprindelige forslag som ændret (præmis 99 og 100).

Retten tiltrådte herefter anbringendet om væsentlige formelle mangler for så vidt angik høringen af Parlamentet og Vedtægtsudvalget (præmis 101).

Herefter fandt Retten, at de anfægtede afgørelser måtte annulleres, uden at det var nødvendigt at behandle de øvrige indsigelser om, at Revisionsretten og Domstolen ikke var blevet hørt, at traktatens artikel 189 A var tilsidesat, og at der ikke var anført en fyldestgørende begrundelse. Retten fandt det heller ikke nødvendigt at behandle de øvrige anbringender, der var fremført til støtte for ulovlighedsindsigelsen, eller den begæring om fremlæggelse af dokumenter, der var fremsat i henhold til artikel 64, stk. 2, litra c) og d), i Rettens procesreglement (præmis 102).

Konklusion:

De afgørelser, Revisionsretten har truffet den 16. september 1996 over for Silvio Busacca, Carlo Degli Abbati, Pamela Rattigan, Gisela Tremont og Cécile Vandam om at afslå deres ansøgninger om at opføre deres navne på listen over de personer, der har tilkendegivet deres interesse i at komme i betragtning ved en afgørelse om udtræden af tjenesten, som fastsat ved Rådets forordning (EF, Euratom, EKSF) nr. 2688/95 af 17. november 1995 om særlige foranstaltninger for tjenestemænds udtræden af tjenesten i De Europæiske Fællesskaber som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, annulleres.