FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. HOGAN

fremsat den 20. januar 2021 ( 1 )

Sag C-872/19 P

Den Bolivariske Republik Venezuela

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Appel – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – forordning (EU) 2017/2063 – artikel 2, 3, 6 og 7 – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela – annullationssøgsmål anlagt af en tredjestat – artikel 263, stk. 4, TEUF – umiddelbart berørt – spørgsmål om offentlig politik – begrebet »juridisk person« tredjestat – afvisning«

I. Indledning

1. Den forværrede politiske og økonomiske situation i Den Bolivariske Republik Venezuela har ført omstændigheder med sig, hvor almindelige principper for demokrati, retsstaten og menneskerettigheder forekommer at være blevet bragt i alvorlig fare. Det var på denne baggrund, at Rådet for Den Europæiske Union i 2017 besluttede at træffe en række restriktive foranstaltninger (sanktioner). Disse restriktive foranstaltninger indfører eksportforbud mod salg, levering, overførsel eller eksport af militært materiel eller andet udstyr (såsom køretøjer til bekæmpelse af optøjer eller køretøjer anvendt til fangetransport) til Venezuela. Det fremgår af betragtningerne til de afgørelser og forordninger, der gennemfører de restriktive foranstaltninger, at Rådet frygtede, at udstyret kunne anvendes til intern undertrykkelse sammen med den generelle bekæmpelse af legitime demokratiske protester i denne stat. Foranstaltningerne omfattede også ydelse af teknisk bistand, udøvelse af mæglervirksomhed eller levering af økonomiske tjenester i tilknytning til leveringen af udstyret. Foranstaltningerne gav herudover mulighed for at indføre rejseforbud for visse fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer. Disse særlige individuelle foranstaltninger er imidlertid ikke genstand for denne sag.

2. Denne sag vedrører snarere Den Bolivariske Republik Venezuelas bestræbelser på at anfægte gyldigheden af disse restriktive foranstaltninger. Dette rejser straks det meget bredere spørgsmål, om en stat, som ikke er medlem af Den Europæiske Union, har adgang til at anlægge sager af denne art ved Unionens retsinstanser. Selv om disse spørgsmål kan anses for at berøre vigtige og potentielt følsomme folkeretlige problemstillinger, kan de mere specifikke EU-retlige problemstillinger, der skal afklares i denne appel, siges at være begrænset til de følgende: i) er Den Bolivariske Republik Venezuela en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263 TEUF, og ii) hvis det antages, at svaret på det første spørgsmål er bekræftende, er Den Bolivariske Republik Venezuela da umiddelbart berørt ( 2 ) af de indførte foranstaltninger, således at staten har den nødvendige søgsmålskompetence til at anfægte de restriktive foranstaltningers gyldighed i henhold til artikel 263 TEUF ( 3 )?

3. Denne sag vedrører følgelig en appel iværksat den 28. november 2019 af Den Bolivariske Republik Venezuela (herefter »appellanten«) til prøvelse af Rettens dom (Fjerde Udvidede Afdeling) af 20. september 2019, Venezuela mod Rådet (T-65/18, EU:T:2019:649, herefter »den appellerede dom«). Retten fandt i den appellerede dom, at appellanten ikke havde godtgjort, at staten var umiddelbart berørt af foranstaltningerne i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Det fulgte derfor heraf, at appellanten ikke havde den nødvendige søgsmålskompetence til at opretholde sit annullationssøgsmål, og sagen blev derfor afvist på dette grundlag.

4. Appellanten har i det væsentlige gjort gældende, at Retten med urette fortolkede kriteriet om at være umiddelbart berørt i artikel 263, stk. 4, TEUF i lyset af dom af 13. september 2018, Almaz-Antey Air og Space Defence mod Rådet (T-515/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:545, herefter »Almaz-Antey-dommen«). Appellen giver følgelig Domstolen en enestående mulighed for at træffe afgørelse om anvendelsen af kriterierne for antagelse til realitetsbehandling i artikel 263, stk. 4, TEUF for så vidt angår et annullationssøgsmål anlagt af en tredjestat mod restriktive foranstaltninger truffet af Rådet for Den Europæiske Union på baggrund af situationen i denne stat. For så vidt angår appellen skal det derfor undersøges, som jeg allerede har anført, om appellanten inden for rammerne af denne sag er en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og i givet fald, om staten ligeledes er umiddelbart berørt af de pågældende restriktive foranstaltninger.

II. Retsforskrifter og tvistens baggrund

5. Den 13. november 2017 vedtog Rådet forordning 2017/2063 med hjemmel i artikel 215, stk. 2, TEUF og Rådets afgørelse (FUSP) 2017/2074 af 13. november 2017 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela ( 4 ).

6. Artikel 2 i forordning 2017/2063 præciserer, at det er forbudt at levere teknisk bistand eller yde mæglervirksomhed samt at levere finansiering eller finansiel bistand og andre tjenesteydelser i forbindelse med de varer og den teknologi, der den 17. marts 2014 er opført på Den Europæiske Unions fælles liste over militært udstyr til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela ( 5 ).

7. Af artikel 3 i og bilag I til forordning 2017/2063 fremgår det, at det ligeledes er forbudt at sælge, levere eller eksportere udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, såsom våben, ammunition, køretøjer, som er specielt konstrueret til bekæmpelse af optøjer, eller der er specielt konstrueret til transport eller overførsel af fanger og/eller arrestanter eller sprængstoffer, og at det ligeledes er forbudt at levere teknisk bistand, yde mæglervirksomhed, levere finansiering eller finansiel bistand og andre tjenesteydelser i tilknytning hertil, til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela.

8. Artikel 4 i forordning 2017/2063 bestemmer som en undtagelse til forordningens artikel 2 og 3, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne kan tillade visse transaktioner på vilkår, som de finder passende.

9. Medmindre den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat forudgående har givet tilladelse hertil, er det i medfør af artikel 6 og 7 og bilag II til forordning 2017/2063 forbudt at sælge, levere, overføre eller eksportere udstyr, teknologi eller software til brug for »Packet Inspection«, netværksaflytning- og overvågning, netværks- og satellitjamming og talegenkendelse- og talebehandling og at levere teknisk bistand eller yde mæglervirksomhed, levere finansiering eller finansiel bistand eller andre tjenester i forbindelse med det nævnte udstyr og den nævnte teknologi og software til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i landet.

10. Artikel 6 stk. 2, i forordning 2017/2063 bestemmer, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne ikke giver tilladelse til, direkte eller indirekte, at sælge, levere, overføre eller eksportere udstyr, teknologi eller software til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela, hvis de har rimelig grund til at antage, at det pågældende udstyr eller den pågældende teknologi eller software vil blive anvendt til intern undertrykkelse af det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer eller personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres instruks.

11. Artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning 2017/2063 bestemmer, at medmindre den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat forudgående har givet tilladelse i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, er det forbudt direkte eller indirekte at yde tjenester i form af overvågning eller aflytning af telekommunikation eller internetkommunikation til gavn for det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer i Venezuela eller personer eller enheder, der optræder på deres vegne eller efter deres instruks.

12. Af artikel 8-11 i og bilag IV og V til forordning 2017/2063 fremgår ligeledes – med visse forbehold – at der skal ske indefrysning af finansielle aktiver, der tilhører visse fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, samt fastsætter et forbud mod, at disse aktiver stilles til rådighed eller er til fordel for disse. Artikel 17, stk. 4, i forordning 2017/2063 bestemmer, at »[l]isterne i bilag IV og V revideres regelmæssigt og mindst hver 12. måned« ( 6 ).

13. I henhold til artikel 20 i forordning 2017/2063 finder ovennævnte forbud anvendelse: »a) på Unionens område, herunder også i dens luftrum b) om bord på fly og skibe under en medlemsstats jurisdiktion c) på enhver statsborger i en medlemsstat, der opholder sig i eller uden for Unionens område d) på juridiske personer, enheder eller organer inden for eller uden for Unionens område, som er stiftet eller oprettet i henhold til en medlemsstats ret e) på juridiske personer, enheder eller organer i relation til virksomhed, der helt eller delvis udøves i Unionen.«

III. Sagen for Retten og den appellerede dom

14. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. februar 2018 anlagde appellanten et søgsmål med påstand om annullation af forordning 2017/2063, for så vidt som den vedrører appellanten. Retten fandt, at for så vidt som søgsmålet var rettet mod forordning 2017/2063, vedrørte appellantens annullationssøgsmål kun artikel 2, 3, 6 og 7 heri (herefter »de anfægtede bestemmelser«) ( 7 ).

15. Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 3. maj 2018 gjorde Rådet en formalitetsindsigelse gældende i medfør af artikel 130 i Rettens procesreglement. Rådet anførte tre afvisningsgrunde, nemlig for det første at appellanten i denne sag ikke har søgsmålsinteresse, for at det andet at appellanten ikke er umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser, og for det tredje at appellanten ikke er en »fysisk eller juridisk person« som omhandlet artikel 263, stk. 4, TEUF. Appellanten fremsatte sine bemærkninger vedrørende indsigelsen den 27. juni 2018. Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 17. januar 2019 tilpassede appellanten stævningen på grundlag af artikel 86 i Rettens procesreglement, således at den også henviser til afgørelse 2018/1656 og gennemførelsesforordning 2018/1653, for så vidt som bestemmelserne heri vedrører appellanten. Rådet besvarede anmodningen om tilpasning den 5. februar 2019.

16. Parterne fremsatte mundtlige indlæg og besvarede Rettens spørgsmål vedrørende antagelsen til realitetsbehandling i retsmødet den 8. februar 2019. Retten fandt, at det var hensigtsmæssigt at træffe afgørelse vedrørende antagelsen til realitetsbehandling ved først at undersøge den anden af de afvisningsgrunde, som Rådet havde gjort gældende, hvorved Rådet anførte, at appellanten ikke var umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser.

17. I den appellerede dom erindrede Retten om, at i henhold til fast praksis forudsætter betingelsen i artikel 263, stk. 4, TEUF, hvorefter en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den retsakt, der er genstand for søgsmålet, at to kumulative kriterier er opfyldt, nemlig at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på appellantens retsstilling, og at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfør af EU-reglerne og uden anvendelse af andre mellemkommende regler. Endvidere skal der ved afgørelsen af, om en retsakt har indvirkning på retsstillingen, navnlig lægges vægt på dennes formål, ordlyd, rækkevidde og indhold samt den retlige og faktiske baggrund for retsakten ( 8 ).

18. Ifølge Retten indeholder de anfægtede bestemmelser for det første et forbud mod at sælge eller levere våben, militært materiel eller enhver anden type udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, samt udstyr, teknologi eller overvågningssoftware til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela. De anfægtede bestemmelser indeholder for det andet et forbud mod at levere finansielle, tekniske eller andre tjenester i forbindelse med sådant udstyr og teknologi til de samme fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela ( 9 ). Retten udtalte endvidere, at artikel 20 i forordning 2017/2063 begrænser anvendelsen af ovennævnte forbud til Unionens område, til fysiske personer, der er statsborgere i en medlemsstat, og til juridiske personer, som er stiftet eller oprettet i henhold til en medlemsstats ret, samt til juridiske personer, enheder og organer i relation til virksomhed, der helt eller delvist udøves i Unionen ( 10 ).

19. Retten fandt, at de anfægtede bestemmelser ikke indebærer noget forbud for appellanten og højst kan have indirekte virkninger for appellanten, for så vidt som de forbud, der gælder for fysiske personer, der er statsborgere i en medlemsstat, og juridiske personer, som er stiftet eller oprettet i henhold til en medlemsstats ret, kan indebære en begrænsning af de kilder, hvorfra appellanten har mulighed for at skaffe sig de pågældende varer og tjenester ( 11 )-

20. Retten udtalte, at den i Almaz-Antey-dommen ganske vist forkastede argumentet om, at retsstillingen for en enhed, der er etableret uden for Unionen, ikke var umiddelbart berørt af foranstaltninger, der havde til formål at forbyde de erhvervsdrivende i Unionen at gennemføre visse typer af transaktioner med denne enhed. Retten fastslog i den pågældende sag, at et forbud for erhvervsdrivende i Unionen mod at gennemføre sådanne transaktioner var ensbetydende med at forbyde sagsøgeren at gennemføre de af sagen omfattede transaktioner med dem ( 12 ). Retten bemærkede imidlertid, at der ikke udtrykkeligt og specifikt er henvist til appellanten i de anfægtede bestemmelser på en måde, der er sammenlignelig med sagsøgeren i den sag, der gav anledning til Almaz-Antey-dommen ( 13 ).

21. Herudover kan appellanten ifølge Retten ikke sidestilles med en erhvervsdrivende som sagsøgeren i den sag, der gav anledning til Almaz-Antey-dommen, idet appellantens aktiviteter ikke alene kan betragtes som rent kommercielle som en stat, der gør brug af sin beføjelse til at udøve offentlig myndighed inden for rammen af statslige opgaver såsom f.eks. forsvarsmæssige, politimæssige og sikkerhedsmæssige opgaver. Endvidere var Retten af den opfattelse, at appellanten, i modsætning til en erhvervsdrivende, hvis opgavevaretagelse er begrænset af dens formål, har et virkeområde som stat, der er kendetegnet ved en vidtrækkende diversitet, og som ikke kan reduceres til en bestemt aktivitet. Denne meget brede vifte af beføjelser adskiller således appellanten fra en erhvervsdrivende, der sædvanligvis udøver en bestemt økonomisk aktivitet, som er omfattet af en restriktiv foranstaltning ( 14 ).

22. Retten udtalte også, at forbud som dem, der er fastsat i de anfægtede bestemmelser, ikke umiddelbart vil berøre erhvervsdrivende, som ikke er aktive på de pågældende markeder. I Almaz-Antey-dommen fandt Retten specifikt, at sagsøgeren var et selskab, der var aktivt i forsvarssektoren, som var omhandlet i de relevante bestemmelser i den anfægtede foranstaltning ( 15 ).

23. Retten var af den opfattelse, at de oplysninger fra Eurostat, som appellanten havde fremlagt, og hvoraf det fremgik, at den samlede værdi af handelstransaktioner med Venezuela vedrørende de varer, der er omfattet af de anfægtede bestemmelser, udgjorde 76 mio. EUR i 2016, 59 mio. EUR i 2017 og 0 EUR i 2018, ikke desto mindre, selv om disse oplysninger kunne godtgøre de anfægtede bestemmelsers effektivitet, kunne de ikke anses for at godtgøre, at appellanten ved at købe de pågældende varer og tjenester handlede som en enhed, der er sammenlignelig med en økonomisk aktør på det pågældende marked, og ikke inden for rammen af sine statslige opgaver ( 16 ). Retten udtalte, at i mangel af et grundlag – f.eks. en kontrakt – er appellantens mulighed for at indgå i et retsforhold med erhvervsdrivende i Den Europæiske Union rent spekulativ og kan kun følge af fremtidige og hypotetiske forhandlinger. Retten fandt dermed, at de forbud, der er indført med de anfægtede bestemmelser, derfor ikke i sig selv kunne anses for at påvirke appellantens retsstilling ( 17 ).

24. Retten udtalte som svar på appellantens anbringende, hvorefter det følger af fast retspraksis, at den omstændighed, at en EU-foranstaltning forhindrer en offentlig myndighed i at udøve sine selvstændige beføjelser på den måde, som den ønsker at gøre det, påvirker den offentlige myndigheds retsstilling, således at den pågældende foranstaltning berører den offentlige myndighed umiddelbart, at de anfægtede bestemmelser ikke umiddelbart forbyder appellanten at købe og importere det omhandlede udstyr og at modtage de omhandlede tjenester. Retten fandt også, at de ikke berører appellantens mulighed for at udøve sine suveræne rettigheder på de områder og for så vidt angår de varer, der er underlagt dens jurisdiktion, og der er intet i forordning 2017/2063, der gør det muligt at antage, at Rådet har haft til hensigt at begrænse appellantens retsevne. Under hensyntagen til enhver stats – eller en sammenslutning af staters – ret til selv suverænt at beslutte, på hvilken måde den pågældende stat agter at opretholde økonomiske forbindelser med tredjelande, begrænser de pågældende foranstaltninger højst indirekte appellantens muligheder i denne henseende ( 18 ).

25. Retten konkluderede, at appellantens retsstilling ikke var umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser, og at sagen skulle afvises, for så vidt som den var rettet mod disse bestemmelser ( 19 ).

IV. Parternes påstande i appelsagen

26. Appellanten har nedlagt følgende påstande: – Den appellerede dom ophæves, for så vidt som Retten herved afviste søgsmålet. – Det fastslås, at appellantens søgsmål kan antages til realitetsbehandling, og sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om sagens realitet. – Rådet tilpligtes at betale omkostningerne i denne sag og i sagen for Retten.

27. Rådet har nedlagt følgende påstande: – Appellen forkastes. – Appellanten tilpligtes at betale omkostningerne i sagen for Domstolen.

V. Retsforhandlingerne for Domstolen

28. Artikel 263, stk. 4, TEUF bestemmer, at »[e]nhver fysisk eller juridisk person kan på det grundlag, der er omhandlet i stk. 1 og 2, indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«. Betingelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF er væsentlige betingelser, som foreskriver de nødvendige krav for at have søgsmålskompetence i søgsmål anlagt af fysiske eller juridiske personer med påstand om domstolsprøvelse af en EU-retsakt. Hvis disse væsentlige betingelser ikke er opfyldt, følger det heraf, at sådanne søgsmål skal afvises, og at denne afvisning derfor udgør en ufravigelig procesforudsætning, som kan, og endog skal, efterprøves ex officio af Unionens retsinstanser ( 20 ). Den manglende overholdelse af de væsentlige betingelser i artikel 263, stk. 4, TEUF i et annullationssøgsmål udgør derfor en absolut hindring for søgsmål anlagt af fysiske eller juridiske personer, som Unionens retsinstanser til enhver tid – selv af egen drift – kan efterprøve ( 21 ).

29. Selv om denne appel er rettet mod Rettens afgørelse i den appellerede dom, hvorved Retten afviste sagen, hvorefter appellantens retsstilling ikke var umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser, besluttede Domstolen ved afgørelse af 7. juli 2020 at anmode appellanten, Rådet, Europa-Kommissionen og medlemsstaterne om inden den 11. september 2020 at tage skriftlig stilling til, om en tredjestat skal anses for en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF.

30. På anmodning af visse interesserede parter blev fristen for indlevering af sådanne skriftlige indlæg forlænget til den 25. september 2020. Endvidere anmodede visse interesserede parter om aktindsigt i sagen. Der blev givet aktindsigt, da parterne ikke gjorde indsigelse herimod. Appellanten, Rådet, Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Den Hellenske Republik, Republikken Litauen, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Republikken Slovenien, Den Slovakiske Republik, Kongeriget Sverige og Kommissionen indleverede skriftlige indlæg vedrørende spørgsmålet, om appellanten er en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

31. Efter min opfattelse er det hensigtsmæssigt at undersøge spørgsmålet, om appellanten er en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, inden spørgsmålet om at være umiddelbart berørt undersøges.

VI. Appellen

A. Begrebet »juridisk person«

1. Parternes argumenter

32. Appellanten har anført, at Rådet i svarskriftet i forbindelse med denne appel har medgivet, at appellanten har status som en international juridisk person og er en juridisk person i overensstemmelse med de relevante folkeretlige regler og nationale lovregler. Forpligtelsen til at sikre overholdelse af retsstatsprincippet pålægger Unionen at sikre, at alle fysiske eller juridiske personer »har adgang til en effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, som tilkommer dem i medfør af Unionens retsorden«. Herudover skal alle disse personer have mulighed for ved Unionens retsinstanser at anfægtede foranstaltninger, som EU-institutionerne har vedtaget, og som er til skade for dem, for så vidt som betingelserne i artikel 263 TEUF er opfyldt. Dette er udtryk for princippet om ubi jus ibi remedium, der er et generelt EU-retligt princip, og som er afspejlet i artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og i artikel 19, stk. 1, TEU.

33. Appellanten er af den opfattelse, at ordlyden af artikel 263, stk. 4, TEUF ikke indeholder en angivelse – heller ikke indirekte – af, at appellanten ikke skulle være omfattet af begrebet »juridisk person« heri. Endvidere fandt Retten i kendelse af 10. september 2020, Cambodja og CRF mod Kommissionen (T-246/19, EU:T:2020:415), bl.a., at udtrykket »[e]nhver fysisk eller juridisk person« i artikel 263, stk. 4, TEUF skal forstås således, at det også dækker stater, som ikke er medlem af Den Europæiske Union, såsom Kongeriget Cambodja. Ifølge appellanten finder begrundelsen anvendelse mutatis mutandis i denne sag. Endvidere angiver anvendelsen af pronomenet »any«, ikke kun på engelsk [»enhver« på dansk], men også i andre sprogversioner ( 22 ), i forbindelse med »fysisk eller juridisk person« i artikel 263, stk. 4, TEUF, at begrebet omfatter »alle« personer og enheder, som er fysiske og/eller juridiske personer uden sondring. Enhver fortolkning af ordene »[e]nhver fysisk eller juridisk person« i artikel 263, stk. 4, TEUF, hvorefter de ikke omfatter enheder, der har status som internationale juridiske personer, vil tilsidesætte bestemmelsens ordlyd og være contra legem. Endvidere vil en sådan fortolkning contra legem ligeledes tilsidesætte retspraksis, hvorefter »traktatens bestemmelser om privates søgsmålsret ikke skal fortolkes indskrænkende, og der kan derfor, i mangel af holdepunkter herfor i traktaten, ikke antages at gælde nogen begrænsninger i så henseende« ( 23 ).

34. Appellanten har gjort gældende, at den ovenstående ordlydsfortolkning bekræftes – i høj grad – af en fortolkning af artikel 263, stk. 4, TEUF i lyset af formålet hermed og den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den indgår. I henhold til fast retspraksis er formålet med artikel 263, stk. 4, TEUF »at give enhver fysisk eller juridisk person, som berøres umiddelbart og individuelt af [EU-]institutionernes retsakter, en passende domstolsbeskyttelse« ( 24 ). Endvidere er retten til at anlægge et annullationssøgsmål væsentlig for at sikre overholdelse af de krav, der stilles med retsstatsprincipperne. Unionens retsinstanser har følgelig allerede anerkendt, at f.eks. regioner og andre territorielle enheder i en medlemsstat ( 25 ), subregionale enheder i tredjestater ( 26 ), selskaber med hjemsted i tredjestater ( 27 ), tredjestater ( 28 ), nye medlemsstater, inden de tiltrådte Den Europæiske Union ( 29 ) og selv organisationer, som ikke er en juridisk person i henhold til national ret, EU-retten eller folkeretten ( 30 ), er en »juridisk person« i bestemmelsens forstand. Hvis appellanten udelukkes fra den domstolsbeskyttelse, som artikel 263, stk. 4, TEUF yder, vil det stride mod bestemmelsen og fratage appellanten ethvert retsmiddel over for foranstaltninger, som har en umiddelbar og mærkbar indvirkning på appellantens retsstilling. Endvidere indeholder den primære EU-ret ingen angivelser, som støtter det synspunkt, at en enhed, der har status som en international juridisk person, såsom appellanten, ikke er omfattet af begrebet »juridisk person« i denne bestemmelses forstand. Retspraksis vedrørende retten til at intervenere i medfør af artikel 40 i statutten for Domstolen støtter den konklusion, at appellanten er en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

35. Rådet er af den opfattelse, at en tredjestat ikke er en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, undtagen når staten er blevet tildelt specifikke rettigheder i Unionens retsorden i medfør af en aftale indgået med Unionen. Denne undtagelse finder ikke anvendelse i denne sag. Bestemmelsens formål er at styrke beskyttelsen af borgere, ikke af stater ( 31 ). I medfør af chartrets artikel 47 skal der være adgang til effektive retsmidler for en domstol for alle rettigheder, som afledes af EU-retten. Suveræne stater, som ikke er underlagt en sådan ordning, og som ikke er tildelt rettigheder (ligesom de ikke er pålagt forpligtelser) i EU-retten, kan – i princippet – ikke kræve at få adgang til Unionens retsinstanser. Hvis en suveræn stat gives en adgang til Unionens retsinstanser, som går videre end det ovenfor beskrevne, vil det efter Rådets opfattelse stride mod selve ordningen med retsmidler i henhold til EU-retten (og dennes ånd), som blev udarbejdet til beskyttelse af rettigheder tildelt i henhold til EU-retten ( 32 ). Henset til, at »Unionen er givet sin egen særlige forfatningsmæssige ramme« ( 33 ), kan retsmidlerne i henhold til traktaterne ikke udstrækkes til tredjestater. En tredjestat er ikke desto mindre, selv om den har status som en international juridisk person, ikke underlagt denne forfatningsmæssige ramme, som er begrænset til medlemsstaterne. Unionen udvikler sine forhold til suveræne tredjestater på den internationale scene, og disse forhold reguleres af folkeretten, som bygger på samtykke. I den internationale retsorden har internationale retssubjekter ikke en automatisk ret til retsmidler; de har snarere ret til at undlade at underkaste sig en anden stats eller en international domstols jurisdiktion, medmindre de har samtykket heri. Suveræne tredjestater har ingen specifikke rettigheder i henhold til EU-traktaterne, herunder nogen påstået ret til ligebehandling eller fri og ubetinget samhandel med erhvervsdrivende i Unionen. Dette er i overensstemmelse med doktrinen om suveræn immunitet, hvorefter folkeretlige retssubjekter ikke gennem deres interne regler kan regulere andre folkeretlige retssubjekters adfærd.

36. Rådet har gjort gældende, at retspraksis om princippet om ligestilling mellem gamle og nye medlemsstater, hvor Domstolen har tilsluttet sig det standpunkt, som Republikken Polen har været fortaler for, nemlig at den sidstnævnte stat har en ret til at anfægte i sin egenskab af en fremtidig medlemsstat ( 34 ), ikke kan tjene som begrundelse for søgsmålskompetence ved Unionens retsinstanser for en tredjestat, såsom Venezuela, som ikke er og ikke kan blive en medlemsstat. Rådet har endvidere fremhævet, at selv om det er korrekt, at Domstolen stiltiende anerkendte, at Det Schweiziske Forbund havde søgsmålskompetence i kendelse af 14. juli 2005, Schweiz mod Kommissionen (C-70/04, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:468), skete det i en helt anden sammenhæng, idet luftfartsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund bestemte, at Det Schweiziske Forbund skulle behandles som en medlemsstat for så vidt angik anvendelsen af specifikke bestemmelser i Unionens interne lovgivning. Herudover gav aftalens artikel 20 Domstolen enekompetence vedrørende visse anliggender.

37. Rådet er endvidere af den opfattelse, at hvis en tredjestat, som rammes af generelle restriktive foranstaltninger (embargoer), gives mulighed for at anfægte sådanne foranstaltninger på grundlag af betingelser, som giver personer, der er underlagt individuelle foranstaltninger, adgang til Unionens retsinstanser, vil det stride mod sondringen i traktaterne mellem generelle og individuelle restriktive foranstaltninger og medføre den yderligere virkning, at omfanget af den kompetence, som Unionens retsinstanser er tildelt, udvides for så vidt angår bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik eller retsakter, der er vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Den nødvendige sammenhæng i retsbeskyttelsesordningen i henhold til traktaterne kræver derfor, at tredjestater, som – ligesom i denne sag – anfægter en embargo, der er en restriktiv foranstaltning af generel art, som har hjemmel i artikel 215, stk. 1, TEUF, og som i overensstemmelse med artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke er omfattet af Unionens retsinstansers kompetence, ikke undtagelsesvis gives adgang til Unionens retsinstanser. Denne konklusion er endvidere i overensstemmelse med Domstolens faste praksis, som giver forskellige enheder, der anses for et statsligt organ, adgang til Unionens retsinstanser, når de er opført på listen over personer, der er underlagt individuelle restriktive foranstaltninger ( 35 ).

38. Endvidere vil det efter Rådets opfattelse, hvis en tredjestat anerkendes at have søgsmålskompetence og kan anlægge søgsmål med henblik på at anfægte retsakter fra Unionens institutioner under omstændighederne i denne sag, skabe retsmidler, som kan stille Unionen ufordelagtigt i forhold til dennes internationale partnere, hvis suveræne beslutninger vedrørende deres internationale forhold, handels- eller økonomiske politik ikke kan anfægtes ved deres retsinstanser, og på denne måde begrænse Unionen unødvendigt ved gennemførelsen af dennes politikker og internationale forhold. Dette er særligt relevant i forbindelse med denne sag, hvor en tredjestat anfægter bestemmelser i en intern EU-retsakt, der gennemfører Rådets politiske beslutning om at indskrænke de økonomiske forbindelse med den pågældende stat.

39. Republikken Polen er af den opfattelse, at juridiske personer i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF i det væsentlige er enheder, der har status som en juridisk person i henhold til en medlemsstats eller et tredjelands lovgivning, men ikke disse lande som sådan. Polen har gjort gældende, at i henhold til rapporter om Det Europæiske Konvents arbejde vedrørende den nuværende ordlyd af artikel 263 TEUF, havde traktaternes ophavsmænd til hensigt at beskytte borgeres rettigheder. Begrebet juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF kan også defineres under henvisning til den sammenhæng, hvori det anvendes i Domstolens praksis. Ifølge denne retspraksis anvendes ordene »fysisk og juridisk person« synonymt med ordet »borger« eller endog »privatperson«, som står i modsætning til stater (og dermed udelukker stater fra begrebets anvendelsesområde). Staters status afgøres imidlertid i modsætning til borgeres status af folkeretten. Et af de grundlæggende folkeretlige principper er gensidighed. Hvis tredjelande gives mulighed for at anlægge direkte søgsmål mod EU-retsakter ved Den Europæiske Unions retsinstanser, vil det medføre, at der hverken er materiel eller formel gensidighed i Den Europæiske Unions forhold til disse lande, da Den Europæiske Union ikke vil kunne anfægte disse landes nationale retsakter og retsakter, som de vedtager inden for rammerne af forskellige statslige sammenslutninger (internationale organisationer), hvoraf de er medlem (ved deres nationale retsinstanser eller ved disse internationale organisationers retsinstanser), selv om tredjelande vil kunne anfægte EU-retsakter ved Den Europæiske Unions interne retsinstanser (Domstolen). Tredjelande er ikke part i de traktater, som Den Europæiske Union bygger på (EU-traktaten og EUF-traktaten), og afleder ikke deres rettigheder og forpligtelser fra disse traktater. Samtidig er EU-retsakter, der er vedtaget i medfør af traktaterne, ikke rettet mod disse tredjelande. Retsakterne har ikke retsvirkninger i forhold til tredjelande og er ikke bindende på deres område, ligesom de heller ikke tildeler tredjelande rettigheder eller pålægger dem forpligtelser. Dette omfatter også restriktive foranstaltninger, som i medfør af artikel 215, stk. 2, TEUF kan pålægges fysiske eller juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder. Intern lovgivning, som Den Europæiske Union har gennemført, og som er underlagt folkeretten, kan ikke regulere andre folkeretlige retssubjekters situation, såsom suveræne staters situation.

40. Republikken Slovenien er af den opfattelse, at en fortolkning af begrebet juridisk person, der er henvist til i artikel 263, stk. 4, TEUF, hvorefter søgsmålskompetence for Domstolen også bør tildeles tredjelande, uden at de har indgået nogen aftale med Den Europæiske Union, der definerer retsforholdet mellem parterne, vil indebære en risiko for, at Domstolen bliver værneting for sager om anfægtelse af Unionens politikker. Gensidigheden vil heller ikke sikres i internationale forhold. De pågældende tredjelande bør ikke have mulighed for at påvirke Unionens politikker ved at anlægge sag ved Domstolen.

41. Kongeriget Belgien er af den opfattelse, at det på folkerettens nuværende udviklingstrin er uomtvisteligt, at en tredjestat er en juridisk person, eftersom den bl.a. har status som juridisk person og kan være part i retssager. Den Europæiske Union har aldrig stillet spørgsmålstegn ved folkerettens tilstand, og kan i øvrigt heller ikke gøre det. Hvis det benægtes, at en tredjestat kan være berørt af en EU-retsakt, vil det være ensbetydende med at stille spørgsmålstegn ved Den Europæiske Unions evne til at udføre den opgave, som den er tildelt ved artikel 3, stk. 5, TEU. Hvis endvidere en tredjestat, der berøres af en EU-retsakt, nægtes adgang til effektive retsmidler, vil det være ensbetydende med at indtage et restriktivt syn på retsstaten, som i medfør artikel 2 TEU udgør en af de værdier, hvorpå Den Europæiske Union bygger.

42. Republikken Bulgarien og Republikken Litauen er af den opfattelse, at suveræne stater har status som juridiske personer i henhold til folkeretten, og at en tredjestat i princippet kan anses for en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. For at en tredjestat kan anlægge sag mod en EU-retsakt, skal de yderligere betingelser i artikel 263, stk. 4 TEUF imidlertid være opfyldt. Ifølge både Republikken Bulgarien og Republikken Litauen er appellanten ikke umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser.

43. Den Hellenske Republik er af den opfattelse, at en tredjestat ikke kan anses for en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Den Hellenske Republik er af den opfattelse, at hvis det anerkendes, at tredjelande kan anlægge sag mod Den Europæiske Unions retsakter, som pålægger sanktioner, kan det underminere integriteten og autonomien i de ved traktaterne indførte sanktioner. Herudover kan det stille Den Europæiske Union ufordelagtigt i forhold til tredjelande, som ikke anerkender, at Den Europæiske Union har en tilsvarende ret til at anlægge sag i deres nationale retssystem i forbindelse med anvendelsen af internationale konventioner ( 36 ).

44. Republikken Estland er af den opfattelse, at eftersom hverken artikel 263, stk. 4, TEUF eller retspraksis om denne bestemmelse udtrykkeligt bestemmer, hvem der er omfattet af begrebet juridisk person, kan det ikke udelukkes, at en tredjestat også kan anses for en juridisk person i bestemmelsens forstand. De fysiske og juridiske personer, hvortil der er henvist i artikel 263 TEUF, er ikke privilegerede sagsøgere, såsom medlemsstaterne og Den Europæiske Unions institutioner, og skal derfor opfylde yderligere krav for at kunne anlægge sag. Republikken Estland er af den opfattelse, at bestemmelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF ikke kan udvides på en sådan måde, at en tredjestat stilles i en mere fordelagtig situation end borgere, som anlægger sag ved Retten på grundlag af bestemmelsen. Hvis en tredjestat ikke kan behandles som en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, vil den derfor være ude af stand til at beskytte sine interesser, selv når det er sikkert, at statens rettigheder er blevet krænket, og at den i tilstrækkeligt omfang kan bevise, at alle de nødvendige betingelser for at kunne anlægge sag er opfyldt ( 37 ).

45. Den Slovakiske Republik er af den opfattelse, at traktaterne ikke indeholder hjemmel til, at Domstolen kan behandle annullationssøgsmål anlagt af suveræne tredjestater, over for hvilke Den Europæiske Union ikke har nogen regelfastsættende kompetence. Der kan ikke drages nogen paralleller mellem sag C-70/04, som ikke tager stilling til spørgsmålet, om Det Schweiziske Forbund er en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og retspraksis om regioner, der har status som juridiske personer i henhold til national ret, og hvis område er omfattet af Den Europæiske Unions regelfastsættende kompetence, eller af retspraksis om intervenienter i sager for Domstolen. I overensstemmelse med artikel 129, stk. 1, i Domstolens procesreglement kan »[i]ntervention […] kun ske med henblik på helt eller delvist at støtte en af parternes påstande […]«. Endvidere bestemmer procesreglements artikel 129, stk. 2, at »[i]ntervention er accessorisk i forhold til tvisten mellem sagens oprindelige parter«. Herudover er formålet med artikel 263, stk. 4, TEUF at give borgere søgsmålskompetence til at anlægge annullationssøgsmål.

46. Den forskellige ordlyd i artikel 215, stk. 1, TEUF, som henviser til »helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande«, og artikel 215, stk. 2, TEUF, som bestemmer, at »[s]åfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union, giver mulighed herfor, kan Rådet efter proceduren i stk. 1 vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder«, viser, at begrebet »juridisk person« i artikel 215, stk. 2, TEUF ikke omfatter stater, men standardeksempler på juridiske personer, såsom erhvervsdrivende selskaber, sammenslutninger, foreninger eller forskellige andre enheder. Ifølge Den Slovakiske Republik giver artikel 215, stk. 2, TEUF mulighed for vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for fysiske personer, juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder, men ikke direkte over for tredjestater.

47. Endvidere begrænser artikel 275 TEUF Den Europæiske Unions Domstols kompetence (ud over at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU) til at træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF vedrørende prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer. Der er ikke grundlag for at fortolke begrebet »juridisk person« i forbindelse med restriktive foranstaltninger i artikel 215, stk. 2, TEUF på en anden måde end fortolkningen heraf i artikel 275, stk. 2, TEUF.

48. Endelig har Den Slovakiske Republik anført, at hvis suveræne tredjestater er i stand til at anfægte EU-institutionernes retsakter ved et annullationssøgsmål, vil det stille Den Europæiske Union ufordelagtigt i forhold til dennes internationale partnere og vil derfor begrænse Den Europæiske Union uhensigtsmæssigt ved gennemførelsen af dennes politikker og internationale forhold.

49. Kongeriget Nederlandene er af den opfattelse, at appellanten kan anses for en »juridisk person« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Tredjestater, som i henhold til folkeretten i særlig grad har status som juridiske personer, kan anses for juridiske personer som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. En tredjestats, såsom appellanten, stilling kan aldrig ligestilles med EU-institutionernes eller medlemsstaternes. En tredjestats ret til at anlægge sag skal derfor vurderes i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF og de heri fastsatte betingelser for antagelse til realitetsbehandling. Kongeriget Nederlandene er imidlertid af den opfattelse, at appellanten ikke opfylder disse betingelser, da de pågældende restriktive foranstaltninger for det første ikke er rettet til appellanten, men til specifikke, identificerede fysiske og juridiske personer fra Venezuela og Den Europæiske Union, og for det andet ikke berører appellanten umiddelbart.

50. Kongeriget Sverige er af den opfattelse, at en tredjestat ikke er en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. I medfør af artikel 275 TEUF har Domstolen ingen kompetence for så vidt angår bestemmelserne vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik eller for så vidt angår retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Domstolen har dog kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU og træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF vedrørende prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union. Dette afspejles også i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU. Det forhold, at der er en forbindelse mellem de restriktive foranstaltningers individuelle karakter og adgangen til Den Europæiske Unions Domstol, som det fremgår af artikel 275 TEUF og artikel 263, stk. 4, TEUF, følger også af Domstolens praksis ( 38 ). Artikel 215, stk. 2, TEUF bestemmer, at såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V, TEU, giver mulighed herfor, kan Rådet vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder. Det følger af bestemmelsens ordlyd, at restriktive foranstaltninger i henhold til artikel 215, stk. 2, TEUF, som kan være genstand for domstolskontrol, kan ikke træffes mod stater.

51. Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at en tredjestat er en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, og kan anlægge sag i henhold til bestemmelsen, forudsat at den er umiddelbart og individuelt berørt af den pågældende retsakt. For så vidt angår tredjestater kan denne status udledes af den generelle folkeret, som tildeler alle stater, der er anerkendt af folkeretssamfundet, status som juridisk person. En tredjestat har imidlertid kun søgsmålskompetence, hvis de andre betingelser i artikel 263, stk. 4, TEUF er til stede ( 39 ).

52. Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, som betingelserne for antagelse til realitetsbehandling i artikel 263 TEUF skal fortolkes i lyset af, kræver, at effektiv adgang til domstolsprøvelse af lovligheden af EU-institutionernes retsakter, der er henvist til i artikel 263, stk. 1, TEUF, også skal være til rådighed for tredjestater. Det er korrekt, at tredjestater i princippet ikke er retssubjekter, der er bundet af EU-retten. Restriktive foranstaltninger, som de i hovedsagen omtvistede, er imidlertid særligt tilbøjelige til at have specifikke, faktiske virkninger for tredjestater. Hvis det afvises at klassificere tredjestater som »juridiske personer« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, vil det indebære en direkte afvisning af effektiv retsbeskyttelse og vil i et vist omfang udgøre en uoverensstemmende tilgang til den mulighed, som tredjestatslige, privatretlige fysiske og juridiske personer har for at anlægge sag i henhold til artikel 263 TEUF, som Domstolen har anerkendt selv for grupper af personer, som ikke er eller kun i begrænset omfang er retligt anerkendt i den pågældende tredjestat. Det forekommer dermed uacceptabelt, ikke mindst på grund af parternes ligestilling i processuelle forhold, at tredjestatsbaserede »organisationer, der ikke er retligt anerkendt«, såsom Western Sahara Liberation Front »POLISARIO« eller »Liberation Tigers of Tamil Eelam« i Sri Lanka, har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, mens deres respektive stater ikke har det.

53. Kommissionen er af den opfattelse, at der ikke kan drages nogen endelig konklusion for så vidt angår begrebet »juridisk person« på grundlag af en ordlydsfortolkning eller kontekstuel analyse af artikel 263, stk. 4, TEUF.

54. Anlægges der en teleologisk fortolkning af artikel 263, stk. 4, TEUF på grundlag af princippet om staternes ligestilling, er tredjestaters søgsmål ikke omfattet af Unionens kompetence, når de vedrører forholdet til Unionen, som reguleres af folkeretten (acta jure imperii). Tredjestater kan følgelig kun anses for »juridiske personer« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, når de handler jure gestionis eller har adgang til Unionens retsinstanser i medfør af en international aftale med Unionen. Hvis man ser på formålet med artikel 263, stk. 4, TEUF, er denne tilgang i overensstemmelse med princippet om effektiv domstolsbeskyttelse. Kommissionen har ikke afvist, at tredjestater har et retsmiddel, men antyder, at retsmidlet tildeles i henhold til den hensigtsmæssige kompetence. Når tredjestaten således handler som en suveræn stat, skal retsmidlet tildeles i overensstemmelse med folkeretten ( 40 ) snarere end EU-retten. Denne tilgang er også forenelig med chartrets artikel 47, idet tredjestaten kun tildeles rettighederne i henhold til chartret, når den er omfattet af kategorien af de, »hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket« – dvs. – når den handler som en privat part. Ifølge Kommissionen kan appellanten ikke, hvis denne tilgang anvendes i denne sag, anses for at være en »juridisk person«, eftersom ordningen med restriktive foranstaltninger, de grunde, som appellanten har gjort gældende til støtte for ordningens ugyldighed, og forholdet mellem Unionen og appellanten for så vidt angår foranstaltningen, alle er omfattet af området jure imperii og skal reguleres som et folkeretligt anliggende.

55. Kommissionen er af den opfattelse, at hvis der foretages en teleologisk fortolkning af artikel 263, stk. 4, TEUF, som vejledes af Unionens retsordens åbenhed, er det intet til hinder for, at artikel 263, stk. 4, TEUF fortolkes således, at den medtager tredjestater i begrebet »juridisk person«, hvis en tredjestat beslutter at underkaste sig Unionens retsinstansers kompetence ( 41 ).

56. Ifølge Kommissionen er der, når Unionen vedtager en ensidig retsakt, som potentielt påvirker et tredjelands interesser, og dette tredjeland vælger at søge en domstolsprøvelse ved Unionens retsinstanser i stedet for at indlede internationale tvistbilæggelsesmekanismer, ingen grund til, at Unionens retsinstanser principielt bør afvise at behandle en sådan sag uden at undersøge, om alle de relevante betingelser for antagelse til realitetsbehandling er opfyldt. Medlemsstaternes forfatningstraditioner synes heller ikke at stå i vejen for en åben fortolkning: i det mindste i visse medlemsstater kan tredjelande anlægge sag ved de nationale retter, som i denne forbindelse kan indlevere anmodninger om præjudiciel afgørelse til Domstolen, herunder vedrørende EU-retsakters gyldighed.

57. Kommissionen har dog fremhævet, at tredjestaten skal opfylde betingelserne om at være umiddelbart og individuelt berørt.

2. Bedømmelse

58. Det fremgår klart af de indlæg, der er indgivet til Domstolen, og som jeg har taget mig den frihed kort at sammenfatte, at problemstillingen om appellantens søgsmålskompetence i forbindelse med denne appelsag ikke kun rejser det generelle spørgsmål, om begrebet »juridisk person« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF omfatter tredjestater, men den vedrører også det snævrere spørgsmål – som er specifikt for sager om restriktive foranstaltninger – om Domstolen har kompetence i medfør af bl.a. artikel 275 TEUF til at træffe afgørelse i et søgsmål om annullation af restriktive foranstaltninger anlagt af en tredjestat. Efter min opfattelse er det hensigtsmæssigt først at se på spørgsmålet om Domstolens kompetence.

a) Domstolens kompetence på området for den fælles sikkerheds- og udenrigspolitik (»FUSP«)

59. Appellanten anfægtede i sagen for Retten en række af bestemmelserne i forordning 2017/2063. Forordningen har hjemmel i artikel 215 TEUF.

60. Det fremgår af fast retspraksis, at artikel 275, stk. 2, TEUF giver Domstolen kompetence til at træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, vedrørende prøvelsen af lovligheden af Rådets afgørelser vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP, som fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer ( 42 ). I præmis 106 i dom af 28. marts 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), udtalte Domstolen, at »Domstolens kompetence på ingen måde er begrænset for så vidt angår en forordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, som gennemfører Unionens holdninger vedtaget i forbindelse med FUSP. Sådanne forordninger udgør nemlig EU-retsakter, som er vedtaget på grundlag af EUF-traktaten, med hensyn til hvilke Unionens retsinstanser i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet dem tildelt i medfør af traktaterne, skal sikre en i princippet fuldstændig legalitetsprøvelse«.

61. Der er virkelig ingen grund til at afvige fra denne afgørelse i disse retsforhandlinger. Det følger heraf, at Unionens retsinstanser har kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i medfør af artikel 215 TEUF, forudsat at appellanten opfylder kriterierne i artikel 263 TEUF. Det skal i denne henseende for det første fastslås, om appellanten er en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

62. Det er dette spørgsmål, jeg nu vender mig mod.

b) Artikel 263, stk. 4, TEUF – juridisk person

1) Folkeretlig praksis

63. Mens problemstillingen vedrørende fortolkningen af artikel 263 TEUF naturligvis er et EU-anliggende, som Domstolen skal afgøre, er de folkeretlige problemstillinger, der er rejst i denne appel, ikke desto mindre vigtige og har en vis betydning for spørgsmålet.

64. Suveræne stater, såsom Venezuela, som er anerkendt af fællesskabet af nationer, har status som juridiske personer og anses i henhold til folkeretten for juridiske personer. Det er følgelig en naturlig del af den suveræne status, at de både kan anlægge sag og sagsøges. Dette princip er ganske vist kvalificeret i visse henseender, eftersom der kan være omstændigheder, hvor en suveræn stat enten kan gøre suveræn immunitet gældende som et absolut forsvar eller subsidiært kan støtte ret på doktriner, såsom doktrinen »Act of State«, for så vidt angår myndighedsudøvelse inden for statens egne grænser.

65. En væsentlig del af Rådets sag er, at det folkeretlige princip om staters immunitet (herunder tilknyttede doktriner, såsom doktrinen »Act of State«) faktisk er til hinder for, at tredjestater anlægger søgsmål af denne art ved Unionens retsinstanser. Jeg er dog af den opfattelse, at den faste praksis for stater er, at de traditionelle comity-principper, som tilkommer alle stater, sikrer, at – medmindre der er faktisk fjendtlighed – sådanne stater har mulighed for at sagsøge ved en suveræn stats retter.

66. Mens Domstolen endnu ikke direkte har taget stilling hertil, hvorfor denne sag næsten må behandles ud fra synspunktet om første principper, kan følgende udtalelse om den relevante folkeretlige praksis, som findes i dommen i sagen Banco Nacional de Cuba mod Sabbatino ( 43 ) fra US Supreme Court (den øverste domstol, USA), ikke desto mindre anses for autoritativ: »Under principles of comity governing this country’s relations with other nations, sovereign states are allowed to sue in the courts of the United States. […] Although comity is often associated with the existence of friendly relations between states the privilege of suit has been denied only to governments at war with the United States […] or to those not recognised by this country […]« (I henhold til comity-principperne, som regulerer dette lands forhold til andre nationer, har suveræne stater mulighed for at sagsøge ved De Forenede Staters retter […] Selv om comity ofte forbindes med venskabelige forhold mellem stater, er privilegiet med at kunne sagsøge kun blevet nægtet regeringer, som er i krig med De Forenede Stater […] eller som dette land ikke har anerkendt […]) ( 44 ).

67. US Supreme Court (USA’s øverste domstol) fandt i den sag, at Republikken Cuba på trods af det anstrengte forhold mellem de to lande havde ret til at anlægge sag ved forbundsdomstolene i USA.

68. I princippet fremgår det derfor klart, selv hvis det kun bedømmes under henvisning til folkeretlige principper, at appellanten er en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263 TEUF. Princippet om staters immunitet kan efter min opfattelse ikke anvendes til at begrænse appellantens søgsmålskompetence ved Unionens retsinstanser, henset til, at der ikke anlægges sag mod appellanten, men snarere at appellanten selv anlægger sag. Doktrinen om staters immunitet, som udgør beskyttelse eller forbud mod søgsmål ( 45 ), blev gentaget af Den Internationale Domstol i sagen Jurisdictional Immunities of the State (Tyskland mod Italien – intervenient: Grækenland) ( 46 ). Den Internationale Domstol fandt i den sag, at folkeretlige sædvaner fortsat kræver, at en stat tildeles immunitet i sager om erstatningsansvar for handlinger begået på en anden stats område af statens væbnede styrker eller andre statslige organer i forbindelse med en væbnet konflikt ( 47 ).

69. Jeg er desuden af den opfattelse, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) nyere dom i sagen Den Demokratiske Republik Congo mod Belgien (Menneskerettighedsdomstolen, 29.10.2020, ECLI:CE:ECHR:2020:1006DEC001655419), ikke er til nogen hjælp i denne særlige sag. Menneskerettighedsdomstolen udtalte i den pågældende sag, at en stævning, der var indleveret af Den Demokratiske Republik Congo, skulle afvises. Afgørelsen byggede imidlertid på den særlige ordlyd og indholdet af EMRK’s artikel 33 ( 48 ) og 34 ( 49 ). Det er åbenlyst, at konventionsordningen imidlertid er en specifik og særlig ordning, der er udarbejdet for at give enten borgere (herunder juridiske personer) mulighed for at anlægge sag mod kontraherende stater eller en kontraherende stat mulighed for at anlægge sag mod en anden kontraherende stat. Det var på denne baggrund, at Menneskerettighedsdomstolen således fandt, at kun høje kontraherende stater, privatpersoner, grupper af enkeltpersoner eller ikke-statslige organisationer kan anlægge sag ved Menneskerettighedsdomstolen. Da Den Demokratiske Republik Congo ikke var omfattet af nogen af disse kategorier, blev sagen afvist ( 50 ).

70. Der kan imidlertid ikke foretages en reel sammenligning i denne henseende med Unionens retsinstanser, der er oprettet ved traktaterne. For det første er ordlyden af artikel 263, stk. 4, TEUF og den sammenhæng, hvori den indgår, en anden og mindre bindende, end det er tilfældet med konventionen. Bestemmelsen forudsætter klart i stk. 4, at en juridisk person kan anlægge sag, idet det blot forudsættes, at denne person f.eks. er »umiddelbart og individuelt berørt«, således dom det kræves i henhold til bestemmelsen. Det er dog afgørende, at artikel 263, stk. 4, TEUF ikke sondrer mellem forskellige former for juridiske personer. Henset til, at appellanten har status som juridisk person i medfør af dens status som en suveræn stat, skal den dermed anses for en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

71. For det andet afspejler de restriktive foranstaltninger, der er anfægtet i denne sag, ikke kun det forhold, at medlemsstaterne har valgt at samle deres suverænitet i dette aspekt af udenrigs- og sikkerhedspolitikken gennem Den Europæiske Union, men også at Rådet i medfør af traktaterne har fået udtrykkelig beføjelse til at vedtage foranstaltninger af denne art som et kollektivt instrument, der repræsenterer medlemsstaternes vilje. Domstolen har ofte anført, at EU-retten i givet fald skal udøves i overensstemmelse med principperne i international ret og praksis ( 51 ). Alt dette betyder – i det mindste i denne sammenhæng – at det efter min opfattelse er hensigtsmæssigt, at folkeretten bør være oplysende for fortolkningen af artikel 263, stk. 4, TEUF, for så vidt angår betydningen af ordene »juridisk person«, mens det naturligvis accepteres, at disse ord har en selvstændig betydning på EU-plan, som det i sidste ende tilkommer Domstolen at fastlægge.

72. Under disse omstændigheder er det følgelig hensigtsmæssigt, at Unionens retsinstanser bør følge den faste folkeretlige praksis og det tilknyttede comity-princip, som også de individuelle retter i medlemsstaterne skal følge, hvis de selv havde vedtaget restriktive foranstaltninger af denne art. Denne praksis og dette princip kræver følgelig, at Unionens retsinstanser bør være åbne for søgsmål anlagt af andre suveræne stater i deres egenskab af juridiske personer.

2) Den hidtidige praksis ved Unionens retsinstanser

73. Artikel 19, stk. 3, litra a), TEU bestemmer, at Den Europæiske Unions Domstol træffer afgørelse i henhold til traktaterne i sager anlagt af en medlemsstat, en institution eller fysiske eller juridiske personer. Sagsøgere, som har kompetence til at anlægge sag ved Domstolen er dermed opregnet i denne bestemmelse ( 52 ). Hvad angår prøvelsen af visse retsakters lovlighed – der betegnes annullationssøgsmål ( 53 ) – ud over sager, som medlemsstaterne og EU-institutionerne kan anlægge ( 54 ), der er henvist til i artikel 263, stk. 2 og 3, TEUF, bestemmer artikel 263, stk. 4, TEUF, at enhver fysisk eller juridisk person under visse omstændigheder kan indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

74. Hverken artikel 19, stk. 3, litra a), TEU eller artikel 263, stk. 4, TEUF indeholder en definition af ordene »juridisk person«. Herudover indeholder ingen anden bestemmelse i den traktat eller i traktaten om Den Europæiske Union en sådan definition ( 55 ). Disse ord, som ikke indeholder nogen henvisning til national ret, skal anses for et selvstændigt EU-retligt begreb ( 56 ).

75. Domstolen har endnu ikke taget udtrykkelig stilling til, om en tredjestats kan anses for en »juridisk person« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Retten var derimod i kendelse af 10. september 2020, Cambodja og CRF mod Kommissionen (T-246/19, EU:T:2020:415, præmis 51) af den opfattelse, at udtrykket »enhver fysisk eller juridisk person« i artikel 263, stk. 4, TEUF skal forstås således, at det også dækker stater, der ikke er medlemmer af Unionen, såsom Kongeriget Cambodja ( 57 ). Retten ( 58 ) var tidligere i dom af 10. juni 2009, Polen mod Kommissionen (T-257/04, EU:T:2009:182, præmis 51 og 52), af den opfattelse, at Republikken Polen, som på det relevante tidspunkt ( 59 ) ikke var en medlemsstat, havde kompetence til at anlægge et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF ( 60 ).

76. På trods af, at Domstolen ikke har taget direkte stilling til dette forhold, er der imidlertid i tidligere retspraksis flere domme, som antyder, at de pågældende ord er tilstrækkeligt bredt formulerede til at omfatte annullationssøgsmål anlagt af tredjestater.

77. Domstolens måske mest overbevisende praksis herom er Domstolens kendelse af 14. juli 2005, Schweiz mod Kommissionen (C-70/04, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:468), hvor Domstolen undersøgte, om Domstolen eller Retten havde kompetence i et annullationssøgsmål anlagt af Det Schweiziske Forbund ( 61 ). Domstolen fandt, at Det Schweiziske Forbund kunne opretholde søgsmålet, uanset om det var på grund af aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om luftfart (hvorefter Det Schweiziske Forbund ligestilles med medlemsstaterne for så vidt angår artikel 263, stk. 4, TEUF ( 62 )), eller om Det Schweiziske Forbund uafhængigt heraf var en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF ( 63 ). I henhold til i det mindste en fortolkning af denne kendelse var Domstolen herved stiltiende af den opfattelse, at Det Schweiziske Forbund i det mindste var en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

78. Da Domstolen indtog dette standpunkt, henviste den dog specifikt til den særlige sammenhæng, som var kendetegnet af den pågældende aftale. Samme sammenhæng foreligger utvivlsomt ikke i denne sag, som er kendetegnet af restriktive foranstaltninger snarere end en bilateral aftale. Domstolen accepterede ikke desto mindre i dom af 18. januar 2007, PKK og KNK mod Rådet (C-229/05 P, EU:C:2007:32), at Kurdistan Workers’ Party (PKK), en organisation, der ikke havde status som juridisk person, burde have søgsmålskompetence til at anfægte restriktive foranstaltninger, som organisationen var blevet pålagt. Domstolen fandt, at henset til, at EU-lovgiver var af den opfattelse, at PKK fortsat eksisterede i den forstand, at den kunne gøres til genstand for de restriktive foranstaltninger, kræver hensynet til sammenhæng og retfærdighed, at det anerkendes, at denne enhed fortsat eksisterer i en sådan forstand, at den kan anfægte denne foranstaltning. Ifølge Domstolen vil enhver anden konklusion indebære, at en organisation vil kunne underlægges sådanne foranstaltninger uden at kunne anlægge sag til prøvelse heraf.

79. Denne dom er særligt interessant, da den synes at antyde, at kravet om at være en »fysisk eller juridisk person« ikke strengt overholdes for, at en enhed har søgsmålskompetence til at anfægte restriktive foranstaltninger i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF. Det kan dermed siges, at en enhed, såsom appellanten, forudsat at den kan godtgøre bl.a., at den er umiddelbart og individuelt berørt af restriktive foranstaltninger, skal have adgang til Unionens retsinstanser for at beskytte enhedens rettigheder, uanset enhedens retlige kvalifikation i henhold til national ret, folkeretten eller måske også EU-retten.

80. Endvidere fremgår det af artikel 40, stk. 2, i statutten for Domstolen, at alle personer kan indtræde i retstvister, der er indbragt for Den Europæiske Unions Domstol, hvis de kan godtgøre, at de har en berettiget interesse i afgørelsen af en for Domstolen indbragt retstvist ( 64 ). Selv om den pågældende bestemmelse ikke henviser til en »juridisk person«, er jeg af den opfattelse, at ordet »personer« utvivlsomt omfatter »juridiske personer«. Domstolen fandt faktisk i kendelse af 23. februar 1983, Chris International Foods mod Kommissionen (91/82 og 200/82, EU:C:1983:45), at Commonwealth of Dominica, der er en tredjestat, kunne intervenere i et annullationssøgsmål, da staten havde godtgjort en tilstrækkelig interesse i sagens afgørelse ( 65 ).

81. Endvidere er artikel 263, stk. 4, TEUF efter min opfattelse ikke begrænset til såkaldte private aktører eller borgere ( 66 ). Domstolen har stedse fundet, at i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF kan en lokal eller regional myndighed, i det omfang den er en juridisk person i henhold til national ret, anlægge et søgsmål til prøvelse af beslutninger, der retter sig til den, samt beslutninger, som, skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører den umiddelbart og individuelt ( 67 ).

82. Et eksempel herpå findes i dom af 22. november 2001, Nederlandse Antillen mod Rådet (C-452/98, EU:C:2001:623). I den sag gjorde De Nederlandske Antiller gældende, at eftersom de i medfør af Kongeriget Nederlandenes forfatning kunne forsvare deres egne interesser uafhængigt, burde de følgelig have søgsmålskompetence til selv at anlægge sager i henhold til artikel 263, stk. 2 eller 3, TEUF med henblik på at beskytte deres prærogativer og dermed uden at skulle bevise, at de var umiddelbart og individuelt berørt af foranstaltningen. Domstolen forkastede dette, idet den fandt, at De Nederlandske Antillers søgsmålsret kun kunne undersøges i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, forudsat at de havde status som juridisk person i henhold til nederlandsk ret.

3) Den foreliggende sag

83. Det er ubestridt, at appellanten har status som juridisk person og utvivlsomt er en juridisk person i henhold til folkeretten. Appellanten var trods alt et stiftende medlem af De Forenede Nationer i 1945.

84. Selv om Domstolen, som jeg allerede har bemærket, aldrig har truffet direkte afgørelse om dette forhold, forekommer Rettens og Domstolens eksisterende praksis om søgsmålskompetence ikke desto mindre at foreslå, at appellanten er en »juridisk person« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Som Retten udtalte i kendelse af 10. september 2020, Cambodja og CRF mod Kommissionen (T-246/19, EU:T:2020:415, præmis 46), skal bestemmelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF underkastes en teleologisk fortolkning ( 68 ), således at en udelukkelse af tredjelande fra den domstolsbeskyttelse, der indrømmes i medfør af denne artikel, ville stride imod dens formål.

85. Herudover taler overholdelsen af retsstatsprincippet og princippet om effektiv retsbeskyttelse ( 69 ) også for en afgørelse, hvor appellanten er en »juridisk person« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Som det fremgår af bl.a. artikel 2 TEU, er retsstatsprincippet et af Unionens grundlæggende værdier. Selv om chartrets artikel 47 endvidere ikke kan tildele Domstolen kompetence, opstiller bestemmelsen, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, i stk. 1 et krav om, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af de EU-retlige bestemmelser, er uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat ( 70 ).

86. I modsætning til det, som visse parter har gjort gældende, navnlig Rådet, er jeg ikke af den opfattelse, at det forhold, at en tredjestat anerkendes som en juridisk person i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, vil stille Unionen ufordelagtigt i forhold til dens internationale partnere og følgelig begrænse Unionen ved gennemførelsen af dens interne politikker og internationale forhold. Rådet har i denne henseende henvist til, hvad det anser for en manglende gensidig adgang til tredjelandes retter, der ikke giver adgang til at anfægte de suveræne beslutninger, der vedrører deres egne internationale relationer, handel eller økonomiske politikker.

87. Jeg har allerede behandlet problemstillingen om staters praksis i folkeretten, hvorfor jeg er af den opfattelse, at Rådets frygt vedrørende den manglende gensidighed, i dette omfang, er uberettiget. Under alle omstændigheder er retfærdighed og effektiv domstolsbeskyttelse et særkende for den demokratiske tradition, som er et grundlæggende og væsentligt kendetegn ved både de 27 medlemsstater og Den Europæiske Union. Selv hvis det forholder sig således, at retterne i Venezuela (eller retterne i enhver anden tredjestat) faktisk ikke accepterer søgsmål anlagt af Unionen eller dennes individuelle medlemsstater, vil det være et anliggende for den pågældende stat. Dette ændrer imidlertid ikke på Unionens forpligtelse til at sikre, at den opretholder de højeste demokratiske standarder, overholder retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed. Det følger heraf, at overholdelsen af retsstatsprincippet og princippet om effektiv domstolskontrol ikke bygger på et gensidighedsbegreb, og at de ikke kan forhandles eller kompromitteres i diplomatiske drøftelser eller underlægges gensidige traktatforpligtelser.

88. Jeg vil blot tilføje, at i modsætning til det af Rådet anførte kan det forhold, at en tredjestat »anfægter bestemmelser i en intern EU-retsakt, der gennemfører Rådets politiske beslutning om at indskrænke de økonomiske forbindelser med staten«, kun anses for en kendsgerning. Det er imidlertid en kendsgerning uden betydning for det juridiske spørgsmål, om appellanten er berettiget til at anlægge nærværende sag.

89. Hvis en tredjestat anerkendes som en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, fritager det endvidere ikke denne stat fra at overholde de øvrige relevante kriterier, der regulerer problemstillingen om søgsmålskompetence. Hvis en tredjestat får adgang til Unionens retsinstanser i medfør af disse betingelser, stiller det slet ikke Unionen ufordelagtigt, hverken internt eller eksternt, men sikrer i sidste ende, at retsstatsprincippet overholdes.

90. Af alle disse grunde er jeg af den opfattelse, at appellanten skal anses for en »juridisk person« som omhandlet i artikel 263 TEUF, uanset dens status som tredjestat.

B. Umiddelbart berørt

1. Parternes argumenter

91. Appellanten har til støtte for appellen gjort et enkelt appelanbringende gældende, hvorefter Retten med urette fortolkede kriteriet om at være umiddelbart berørt i artikel 263, stk. 4, TEUF i lyset af Almaz-Antey-dommen.

92. Appellanten har gjort gældende, at Retten, ved bedømmelsen af om appellanten er umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser, med urette støttede sig til Almaz-Antey-dommen, hvis relevans i denne sag er vanskelig at forstå. Appellanten har anført, at denne sag, som er den første af sin art i EU-retspraksis, i stedet vedrører et søgsmål anlagt af en tredjestats styre, som restriktive foranstaltninger er udtrykkeligt rettet til. Retten så helt bort fra dette vigtige kendetegn ved denne sag, som adskiller den fra Domstolens eksisterende retspraksis. Appellanten har i denne henseende erindret om, at Domstolen ved bedømmelsen af nye spørgsmål vedrørende annullationssøgsmåls antagelse til realitetsbehandling understregede vigtigheden af at »undgå overdreven formalisme, som indebærer, at enhver mulighed for at anlægge et annullationssøgsmål nægtes, selv om den pågældende enhed har været genstand for restriktive fællesskabsforanstaltninger« ( 71 ). Appellanten har gjort gældende, at spørgsmålet, om appellanten handlede som en økonomisk aktør, der var aktiv på det pågældende marked, ikke kan ses som et vejledende kriterium for, om appellanten er umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser, da det ikke er det, der kræves i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. Ifølge appellanten er de anfægtede bestemmelser rettet mod at forhindre staten i at købe varer og tjenesteydelser. Som følge heraf og på grund af deres karakter og indhold påvirker de anfægtede bestemmelser umiddelbart appellanten, både ud fra et retligt og et faktisk synspunkt.

93. Appellanten har ligeledes gjort gældende, at det forhold, at staten ikke er opført som sådan i et relevant bilag til forordning 2017/2063 på en tilsvarende måde som sagsøgeren i Almaz-Antey-dommen, er irrelevant, da der specifikt er henvist til appellanten i de anfægtede bestemmelser. De anfægtede bestemmelser har ved at forbyde eksport af visse genstande og tjenesteydelser til Venezuela og efter selve deres indhold umiddelbare faktiske og retlige virkninger for appellanten. Appellanten er af den opfattelse, at det forhold, at et tredjelands styres aktivitet er ikke er en rent kommerciel aktivitet, ikke kan benægtes. Den kendsgerning udelukker dog ikke, at appellantens styre også kan handle som en økonomisk aktør på et specifikt marked. Den omstændighed, der er henvist til i præmis 37 i den appellerede dom, er derfor utilstrækkelig til at konkludere, at en sådan enhed ikke er umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser. Appellanten har gjort gældende, at den, da den købte de varer og det udstyr, der er omfattet af de anfægtede bestemmelser, udøvede en rent kommerciel aktivitet, da den handlede på samme måde som en privat aktør på det relevante marked. Det følger heraf, at appellanten handlede som en erhvervsdrivende – i modsætning til det i den appellerede dom anførte.

94. Appellanten er af den opfattelse, at de anfægtede bestemmelser forhindrer den i at i) købe våben, militært udstyr eller andet udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, og udstyr, teknologi eller software til overvågning, og ii) få finansiel, teknisk eller andre tjenesteydelser vedrørende ovenstående udstyr og teknologi. Det er derfor åbenlyst, at de anfægtede bestemmelser ved at påvirke appellantens eksisterende økonomiske forbindelser med alle relevante aktører i Den Europæiske Union har betydelige faktiske virkninger for appellanten. Denne virkning er endvidere mere end blot middelbar. Appellanten har gjort gældende, at Retten med urette fortolkede den retspraksis, der er henvist til i præmis 46 i den appellerede dom, forkert og derfor undlod at tage hensyn til den krystalklare omstændighed, at de anfægtede bestemmelser har umiddelbare virkninger for appellantens situation.

95. Rådet har gjort gældende, at appellantens indlæg vedrørende det eneste anbringendes tre led i et vist omfang overlapper hinanden. Rådet er af den opfattelse, at de tre led i det væsentlige drejer sig om det samme spørgsmål, nemlig om Retten begik en retlig fejl ved at konkludere, at de anfægtede bestemmelser i forordning 2017/2063 ikke umiddelbart berører appellanten i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF. Ingen andre specifikke EU-retlige bestemmelser eller principper hævdes at være blevet tilsidesat. Rådet er af den opfattelse, at for så vidt som appellanten blot har ønsket en fornyet prøvelse af de beviser, der var fremlagt for Retten, skal appellen forkastes, da den går videre end genstanden for en appel, som i overensstemmelse med artikel 58 i statutten for Domstolen er begrænset til retsspørgsmål.

96. Rådet er af den opfattelse, at appellen dels skal afvises, dels er ugrundet, hvorfor den skal forkastes.

97. Rådet har anført, at appellanten ikke har påberåbt sig nogen specifik bestemmelse eller noget specifikt princip i EU-retten, i henhold til hvilken eller hvilket Retten vil skulle udstrække begrebet om at være umiddelbar berørt videre, end som det nu er fastlagt i Unionens retsinstansers praksis. Rådet har anført, at dom af 18. januar 2007, PKK og KNK mod Rådet ( 72 ), er helt irrelevant i denne sag. Domstolen besluttede i den nævnte dom at tilpasse de processuelle regler om antagelse af et annullationssøgsmål til realitetsbehandling ved at udstrække søgsmålskompetencen til organisationer, som ikke er juridiske personer. Ifølge Rådet »er der imidlertid ingen problemstilling vedrørende status som juridisk person i denne sag: det er ubestridt, at appellanten er en juridisk person og derfor i princippet har adgang til Unionens retsinstanser, dog forudsat, at de generelle betingelser for antagelse til realitetsbehandling er opfyldt, hvilket ifølge Rådet ikke er tilfældet i denne sag« ( 73 ).

98. Spørgsmålet om, hvorvidt de anfægtede bestemmelser umiddelbart påvirker appellantens retsstilling, blev afgjort af Retten i overensstemmelse med fast retspraksis, dvs. det skal »konkret afgøres i forhold til det normative indhold af den pågældende EU-retsakt« ( 74 ). I modsætning til det af appellanten anførte var Retten følgelig i henhold til EU-retten ikke forpligtet til at bedømme de pågældende restriktive foranstaltningers overordnede mål med henblik på at afgøre, om appellanten var umiddelbart berørt af de anfægtede bestemmelser. Hvis foranstaltningens mål blev anvendt som et kriterium til at bedømme, om en EU-retsakt umiddelbart påvirker en tredjestats retlige eller faktiske stilling, vil det være i strid med Unionens retsinstansers faste praksis, og en sådan tilgang vil også udstrække kategorien af potentielle sagsøgere til at omfatte enhver tredjestat, med hvilken Unionen beslutter at afbryde eller indskrænke de økonomiske eller finansielle forbindelser som led i udenrigspolitikken. Selv om personer, enheder eller organer i sådanne tredjelande, herunder dem, der kan anses for udtryk for statssuveræniteten, kan forhindres i at købe udstyr, der er underlagt eksportrestriktioner, fra EU-markedet, er det endvidere klart, at sådanne begrænsninger ikke indvirker umiddelbart på et tredjelands retsstilling som en stat i sin jure imperii-egenskab, dvs. i den egenskab, som ifølge appellanten burde have givet appellanten søgsmålskompetence.

99. Rådet er af den opfattelse, at Retten i modsætning til det af appellanten anførte ikke udelukkende på grundlag af, at der ikke var henvist til appellanten i tilstrækkeligt omfang i de anfægtede bestemmelser, fandt, at appellanten ikke var umiddelbart berørt. Retten drog snarere denne konklusion på grundlag af en række relevante forhold samlet set, hvilket blev behørigt begrundet og støttet af relevant retspraksis i den appellerede doms præmis 35-48. Herudover er det åbenlyst, navnlig for så vidt angår henvisninger til appellanten i de anfægtede bestemmelser, at bestemmelserne ikke er direkte rettet til appellanten. Der er blot et forbud mod, at EU-erhvervsdrivende har økonomiske og finansielle forbindelser med fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer (med hjemsted i eller som driver virksomhed) på Venezuelas område. Bestemmerne er direkte rettet mod de specifikke anvendelser af bestemt udstyr, som sådanne personer eller enheder gør heraf på Venezuelas område »[i] betragtning af risikoen for yderligere vold, overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne«.

100. Rådet er af den opfattelse, at i modsætning til det af appellanten anførte (i det første anbringende) tog Retten fuldt ud hensyn til statens specifikke situation og foretog en analyse af, om den kan sammenlignes med en erhvervsdrivende, der er aktiv på et specifikt marked som omhandlet i Domstolens praksis. Retten konkluderede, at det ikke er muligt, da en stat, der handler i sin jure imperii-egenskab, ikke kan sammenlignes med en privat eller offentlig enhed, hvis eksistens er begrænset af dennes formål (den pågældende erhvervsaktivitet). Appellanten har ikke forklaret, hvorfor den er af den opfattelse, at Rettens konklusion er retligt forkert. Appellantens angivelse af, at en stat kan handle som en erhvervsdrivende på et specifikt marked, er sagen uvedkommende i forhold til Rettens analyse. Den underliggende grund til at indføre betingelsen om at være umiddelbart berørt for andre enheder end stater er den virkning, som anvendelsen af restriktive foranstaltninger kan have for deres erhvervsvirksomhed. En sådan virkning kan ikke fastslås i forhold til en stat, henset til den »meget omfattende række kompetencer« og forskellige områder, som er kendetegnende for en stat.

101. Rådet er af den opfattelse, at Retten med rette konkluderede, at appellanten, som ikke er specifikt nævnt ved navn i foranstaltningerne og har ikke godtgjort, at den er aktiv på det marked, der er påvirket af eksportrestriktioner, ikke har opfyldt kravene i retspraksis af de grunde, der er redegjort for den appellerede doms præmis 37-40, og på dette grundlag afviste, at appellanten havde søgsmålskompetence. For så vidt som appellanten har gjort gældende, at Retten burde have anerkendt foranstaltningernes faktiske virkninger uanset de omstændigheder, hvorunder sådanne virkninger i fast retspraksis er blevet anerkendt som tilstrækkelige til at fastslå, at der foreligger søgsmålskompetence, har appellanten faktisk anmodet Domstolen om at indføre en ny regel, hvorefter tredjelande, der ønsker at anfægte økonomiske foranstaltninger, som Unionen har truffet i forbindelse med sin udenrigspolitik, automatisk burde tildeles søgsmålskompetence. Appellanten forekommer med andre ord at insistere på, at der skabes en ny regel, som automatisk giver tredjelande søgsmålskompetence ved at give dem mulighed for at anfægte foranstaltninger, som gennemfører beslutninger vedtaget med henblik på at forfølge legitime formål i Unionens eksterne handlinger, som det fremgår af artikel 21 TEU, herunder gennem en hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkning af de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande (artikel 215, stk. 1, TEUF).

102. Rådet har gjort gældende, at dette vil være i strid med ordningen med domstolsbeskyttelse i henhold til traktaterne, der er udarbejdet med henblik på at sikre beskyttelse af de i EU-retten tildelte rettigheder. Suveræne tredjelande har ingen specifikke rettigheder i henhold til EU-traktaterne til ligebehandling eller til fri og ubetinget handel med erhvervsdrivende i Unionen. De kan derfor pr. definition ikke med rette gøre gældende, at deres retsstilling påvirkes som følge af en EU-foranstaltning, som potentielt behandler dem anderledes (typisk kun inden for begrænsede sektorer af deres aktivitet) og muligvis også i forhold til andre tredjestater, med hvilke Unionen ikke beslutter at afbryde eller indskrænke sine økonomiske forbindelser. Endvidere vil det stille Unionen ufordelagtigt i forhold til de internationale partnere, hvis suveræne beslutninger vedrørende deres økonomiske politikker ikke kan anfægtes ved deres retsinstanser, hvis et sådant retsmiddel skabes, ab novo, og på denne måde unødvendigt begrænse Unionens adfærd i forbindelse med dennes politikker og internationale forhold. Dette er navnlig relevant i forbindelse med disse retsforhandlinger, hvor en stat anfægter bestemmelser i en intern EU-retsakt, der gennemfører en politisk beslutning fra Rådet om at indskrænke økonomiske forbindelser med denne stat.

2. Bedømmelse

103. Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, som prøves under en sag anlagt i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, kræver, at to kumulative kriterier er opfyldt, nemlig for det første at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler ( 75 ).

104. Det skal dermed undersøges, om Retten foretog en korrekt anvendelse af de pågældende kriterier i denne sag.

105. Det fremgår klart af den appellerede dom, at Retten kun undersøgte det første af de to kumulative kriterier og fandt, at de anfægtede bestemmelser faktisk ikke umiddelbart påvirkede appellantens retsstilling. Retten udtalte – efter min opfattelse med rette – i den appellerede doms præmis 30, at der ved afgørelsen af, om en foranstaltning har indvirkning på retsstillingen, skal lægges vægt på foranstaltningens formål, ordlyd, rækkevidde og indhold samt den retlige og faktiske baggrund for foranstaltningen ( 76 ). Dette standpunkt, som taler for en holistisk og pragmatisk tilgang ved bedømmelsen af en foranstaltnings virkninger og foretrækker indhold frem for form, bør anvendes ved undersøgelsen af en foranstaltnings indvirkning på en fysisk eller juridisk persons retsstilling. Henset til, at denne sag rejser nye spørgsmål, hvor en tredjestat for første gang har nedlagt påstand om annullation af restriktive foranstaltninger, er en sådan tilgang særligt påkrævet og er i overensstemmelse med ånden i præmis 114 i dommen i sagen PKK og KNK mod Rådet (C-229/05 P, EU:C:2007:32), hvori Domstolen talte for at »undgå overdreven formalisme, som indebærer, at enhver mulighed for at anlægge et annullationssøgsmål nægtes, selv om den pågældende enhed har været genstand for restriktive […]foranstaltninger« ( 77 ).

106. Rettens hovedbegrundelse vedrørende spørgsmålet om at være umiddelbart berørt findes i den appellerede doms præmis 31-33 ( 78 ).

107. Retten fandt i den appellerede doms præmis 31, at de anfægtede bestemmelser for det første indeholder et forbud mod at sælge eller levere våben, militært materiel eller enhver anden type udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, samt udstyr, teknologi eller overvågningssoftware til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela og for det andet indeholder et forbud mod at levere finansielle, tekniske eller andre tjenester i forbindelse med sådant udstyr og teknologi til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela.

108. Retten udtalte derefter, at artikel 20 i forordning 2017/2063 begrænser anvendelsen af forbuddet i de anfægtede bestemmelser til Unionens område, til fysiske personer, der er statsborgere i en medlemsstat, og til juridiske personer, som er stiftet eller oprettet i henhold til en medlemsstats ret, samt til juridiske personer, enheder og organer i relation til virksomhed, der helt eller delvist udøves i Unionen, og at de anfægtede bestemmelser ikke indebærer noget forbud for appellanten. Ifølge Retten kan de anfægtede bestemmelser dermed højst have indirekte virkninger for appellanten, for så vidt som de forbud, der gælder for fysiske personer, der er statsborgere i en medlemsstat, og juridiske personer, som er stiftet eller oprettet i henhold til en medlemsstats ret, kan indebære en begrænsning af de kilder, hvorfra appellanten har mulighed for at skaffe sig de varer og tjenester, der er omfattet af forbuddene ( 79 ).

109. Jeg kan ikke lade være med at tænke, at Rettens bedømmelse af de anfægtede bestemmelsers indvirkning på appellantens retsstilling er en bedømmelse, der er yderst kunstig og unødvendigt formalistisk. Jeg må også anføre, at Rettens analyse simpelthen er i uoverensstemmelse med de pågældende restriktive foranstaltningers realitet. Foranstaltningerne var særskilt rettet mod og var udarbejdet for at påvirke appellanten. Det er min opfattelse af følgende grunde.

110. For det første fremgår det klart af artikel 6 og 7 i forordning 2017/2063, at henvisningen til »enhver fysisk eller juridisk person, enhed eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela« i de anfægtede bestemmelser omfatter Venezuelas styre, offentlige organer eller agenturer eller enhver person eller enhed, der handler på deres vegne eller efter deres instruks. De anfægtede bestemmelsers specifikke identifikation af og målretning mod appellanten fremgår klart af det forhold, at det ellers ikke havde været nødvendigt udtrykkeligt at udelukke eller henvise til »det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer i Venezuela eller personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres instruks« i artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning 2017/2063 ( 80 ). Forbuddene i de anfægtede bestemmelser identificerer således og er specifikt rettet mod appellanten og enheder, der anses for statslige organer ( 81 ). De forsøger endvidere at sikre bl.a., at appellanten selv (og de forskellige enheder, der anses for statslige organer ( 82 )) ikke får visse specificerede varer og tjenesteydelser fra enhver person, der er identificeret i artikel 20 i forordning 2017/2063 ( 83 ).

111. Henset til, at forbuddene i de anfægtede bestemmelser forhindrer appellanten i at erhverve de opregnede varer og tjenesteydelser fra enhver person, der er identificeret i artikel 20 i forordning 2017/2063, er det, med al respekt, simpelthen kunstigt og formalistisk at foreslå, at et forbud mod salg og levering af varer og tjenesteydelser til den særskilt identificerede og udvalgte appellant ikke umiddelbart og netop individuelt påvirker appellantens retsstilling ( 84 ). Hertil kan anføres, at disse foranstaltninger åbenlyst påvirker Venezuelas ry som et medlem af verdenssamfundet: de antyder og tilsigter at antyde – måske med meget god grund – at Venezuelas engagement i forhold til demokratiske værdier og traditioner er hul, og at denne stat skal gøre meget mere, inden Den Europæiske Union og dens medlemsstater kan have fuldstændig tillid til Venezuela for så vidt angår opretholdelsen af disse værdier.

112. Selv om Retten for det andet med rette fremhævede omfanget af de i de anfægtede bestemmelser indeholdte forbuds anvendelse ratione loci og ratione personae i overensstemmelse med artikel 20 i forordning 2017/2063, betyder det forhold, at forbuddene er begrænset til Unionens område, og at de anfægtede bestemmelser ikke pålægger appellanten forbud som sådan, ikke, at de anfægtede bestemmelser ikke umiddelbart påvirker appellantens retsstilling.

113. Artikel 20 i forordning 2017/2063 angiver netop blot omfanget af EU-lovgivers kompetence eller jurisdiktion – både geografisk og personligt – i forhold til de restriktive foranstaltninger, der vedtages i medfør af forordningen. Det forhold, at forordning 2017/2063 ikke »finder anvendelse« ( 85 ) på appellanten, idet EU-lovgiver klart ikke har direkte kompetence i forhold til appellanten, medfører ikke nødvendigvis, at restriktive foranstaltninger, som f.eks. kun finder anvendelse på Unionens område og kun er bindende for en medlemsstats borgere, ikke umiddelbart påvirker appellantens retsstilling ( 86 ). Enhver anden konklusion vil betyde, at ingen fysiske eller juridiske personer uden for Unionens område, som ikke er borger i en medlemsstat eller har hjemsted eller er stiftet i henhold til en medlemsstats ret, der er opregnet i f.eks. bilag IV og bilag V til forordning 2017/2063, og hvis pengemidler eller økonomiske ressourcer er blevet indefrosset i overensstemmelse med forordningens artikel 8 eller tilsvarende restriktive bestemmelser, vil have kompetence til at anlægge søgsmål med påstand om annullation af disse foranstaltninger ( 87 ).

114. Domstolen har imidlertid gentagne gange udtalt, at henset til de væsentlige negative konsekvenser for den berørte person eller enheds friheder og grundlæggende rettigheder, giver enhver opførelse på en liste over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, uanset om dette er på grundlag af artikel 215 TEUF eller artikel 291, stk. 2, TEUF, denne person eller enhed, for så vidt som den i forhold til den pågældende har karakter af en individuel afgørelse, adgang til Unionens retsinstanser i overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, TEUF ( 88 ).

115. Jeg vil i denne henseende fremhæve, at opførelsen af personer og enheder, der er genstand for de restriktive foranstaltninger, på en liste, medfører, at disse personer eller enheder begge er umiddelbart og individuelt berørt af foranstaltningerne ( 89 ). Selv om indefrysning af en persons pengemidler eller økonomiske ressourcer måske kan (quod non) have en kraftigere indvirkning på personens retsstilling end et forbud mod salg af visse varer eller levering af visse tjenesteydelser til vedkommende ( 90 ), er det endvidere alligevel slående, at Retten i Almaz-Antey-dommen fandt, at et sådant forbud umiddelbart indvirkede på ( 91 ) sagsøgerens retsstilling i den sag ( 92 ). Retten fandt derfor i Almaz-Antey-dommen, at henset til, at de pågældende restriktive foranstaltninger i den sag forbød for det første direkte eller indirekte salg, levering, overførsel eller eksport af varer og teknologi med dobbeltanvendelse til enhver person, enhed eller organ i Rusland, der er opført i bilag IV til afgørelsen, fra statsborgere i medlemsstater eller fra medlemsstaters område, og for det andet levering af teknisk bistand, mæglervirksomhed, finansieringsmidler eller finansiel bistand i forbindelse med de varer og den teknologi, der er henvist til, til enhver person, enhed eller organ i Rusland, der er opført i bilag IV, påvirkede de relevante bestemmelser i afgørelsen umiddelbart retsstillingen for sagsøgeren, der var navngivet i bilag IV til den pågældende afgørelse ( 93 ).

116. Retten forkastede dermed i Almaz-Antey-dommen Rådets udsagn om, at sagsøgerens retsstilling i den sag ikke blev påvirket, da den pågældende bestemmelse ikke forbød de enheder, der var henvist til, at udøve visse aktiviteter, men snarere forbød salg af varer og teknologi med dobbeltanvendelse til disse enheder fra fysiske og juridiske person, der var underlagt Unionens jurisdiktion ( 94 ).

117. Jeg er enig i, at afgørelsen og begrundelsen i Almaz-Antey-dommen er korrekt, og jeg er af den opfattelse, at den bør finde analog anvendelse i denne sag. Efter min opfattelse forhindrer de anfægtede bestemmelser appellanten i at købe visse specificerede varer og tjenesteydelser fra visse definerede EU-erhvervsdrivende og påvirker dermed umiddelbart appellantens retsstilling og interesser. Jeg vil imidlertid for fuldstændighedens skyld og i lyset af sagens nye karakter tage stilling til visse andre af parternes argumenter og Rettens begrundelse.

118. Retten adskilte i præmis 34-37 i den appellerede dom de faktiske omstændigheder i denne sag fra de omstændigheder, der gav anledning til Almaz-Antey-dommen. Retten bemærkede i denne henseende, at sagsøgerens navn i den sag figurerede i bilaget til den anfægtede afgørelse som en virksomhed, hvortil det var forbudt at sælge eller levere de pågældende varer og tjenesteydelser. Endvidere var Retten af den opfattelse, at appellanten ikke kunne sidestilles med en erhvervsdrivende, såsom sagsøgeren i Almaz-Antey-dommen, da appellantens aktiviteter ikke kunne betragtes alene som rent kommercielle.

119. Det er min opfattelse, at det er fuldstændigt irrelevant, om appellanten er navngivet eller identificeret i selve den dispositive del af forordning 2017/2063 snarere end i et bilag hertil. Hvis det forholder anderledes, vil det betyde, at en sagsøgers ret til at anlægge søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan nulstilles ved blot ved at navngive eller identificere parten i selve forordningens dispositive del snarere end i et bilag.

120. Det væsentlige er virkningen eller indvirkningen af de anfægtede bestemmelser og forbuddene heri på appellantens retsstilling snarere end den præcise form, som disse forbud har. Jeg er derfor af den opfattelse, at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 36 udtalte, at appellanten ikke er udtrykkeligt og specifikt nævnt i de anfægtede bestemmelser på en måde, der er sammenlignelig med den, der var tilfældet for sagsøgeren i den sag, der lå til grund for Almaz-Antey-dommen.

121. Herudover er jeg af den opfattelse, at det i denne sag er irrelevant for spørgsmålet om at være umiddelbart berørt, at appellantens retlige status eller aktivitet ikke er begrænset til en erhvervsdrivende, der er aktiv på visse markeder. Det forhold, at appellanten som en stat har en lang række kompetencer, der ikke alene er af kommerciel art, fjerner, indskrænker eller gør på ingen måde i sig selv virkningerne af de anfægtede bestemmelser på appellantens retsstilling middelbare ( 95 ). Jeg vil i denne henseende anføre, at bortset fra kravet om, at søgsmålet skal anlægges af en fysisk eller juridisk person, opstiller artikel 263, stk. 4, TEUF ikke andre krav til personens status eller evne ( 96 ).

122. Jeg vil ligeledes tilføje – i modsætning til det af Rådet anførte – at den tilgang til spørgsmålet om at være umiddelbart berørt, som jeg er fortaler for i dette forslag til afgørelse for så vidt angår appellanten, ikke skaber nogen ny regel eller nye »retsmidler« ( 97 ), som automatisk giver tredjelande søgsmålskompetence i annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 for så vidt angår restriktive foranstaltninger. Det, jeg foreslår, er snarere, at Domstolen følger sin praksis og blot anvender den på denne nye sag. Endvidere – og atter i modsætning til det af Rådet anførte – bygger reglerne om søgsmålskompetence i artikel 263 TEUF, navnlig stk. 4, heri, på de objektive kriterier, der er opstillet i denne traktat og fortolket af Unionens retsinstanser, snarere end på eksistensen af eller manglen på gensidige ordninger mellem Unionen og tredjestater.

VII. Forslag til afgørelse

123. Af alle disse grunde foreslår jeg derfor, at Domstolen bør fastslå, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den fandt, at denne sag skulle afvises, idet appellanten ikke havde søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. Jeg vil følgelig foreslå, at sager hjemvises til Retten, således at den kan træffe afgørelse om alle resterende problemstillinger vedrørende formaliteten i det af appellanten anlagte annullationssøgsmål og om søgsmålets realitet.

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Der er indtil videre ikke taget stilling til spørgsmålet om at være individuel berørt i forbindelse med den appellerede dom. Rådet gjorde i sin formalitetsindsigelse gældende, at det ikke var nødvendigt at tage stilling hertil, da Venezuela ikke var umiddelbart berørt. Jeg vil imidlertid anføre, at Venezuela i svaret på Rådets formalitetsindsigelse gjorde gældende, at forordning (EU) 2017/2063 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela (EUT 2017, L 295, s. 21), som blev vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, er en generel retsforskrift, og at det dermed er tilstrækkeligt at godtgøre, at staten er umiddelbart berørt af foranstaltningen.

( 3 ) – Såfremt det ligeledes fastslås, at Venezuela er individuelt berørt af foranstaltningerne.

( 4 ) – EUT 2017, L 295, s. 60. I henhold til præmis 1 i den appellerede dom indeholder afgørelse 2017/2074 »for det første et forbud mod eksport til Venezuela af våben, militært materiel eller ethvert andet udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, samt udstyr, teknologi eller overvågningssoftware. Afgørelsen indeholder for det andet et forbud mod at levere finansielle, tekniske eller andre former for tjenester til Venezuela i forbindelse med de nævnte former for udstyr og teknologi. Afgørelsen fastsætter for det tredje en indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer for personer, enheder og organer. Ifølge første betragtning til afgørelse 2017/2074 er afgørelsen et svar på den fortsatte svækkelse af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela.« Artikel 13, stk. 1, i afgørelse 2017/2074 bestemte i sin oprindelige affattelse, at den fandt anvendelse indtil den 14.11.2018. Den 6.11.2018 forlængede Rådets afgørelse (FUSP) 2018/1656 om ændring af afgørelse 2017/2074 (EUT 2018, L 276, s. 10) gyldigheden indtil den 14.11.2019 og ændrede nr. 7) i bilag I til afgørelsen, som vedrører en af de personer, der er omfattet af indefrysningen af finansielle aktiver.

( 5 ) – EUT 2014, C 107, s. 1.

( 6 ) – Den 6.11.2018 ændrede Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2018/1653 om gennemførelse af forordning 2017/2063 (EUT 2018, L 276, s. 1), nr. 7) i bilag IV til forordningen vedrørende en af de personer, der er omfattet af indefrysningen af finansielle aktiver.

( 7 ) – Jf. den appellerede doms præmis 22. Denne konklusion er ikke blevet anfægtet i denne appel. Jf. appelstævningens punkt 14.

( 8 ) – Jf. den appellerede doms præmis 29 og 30 og den deri nævnte retspraksis.

( 9 ) – Jf. den appellerede doms præmis 31.

( 10 ) – Jf. den appellerede doms præmis 32.

( 11 ) – Jf. den app