Sag C-148/04

Unicredito Italiano SpA

mod

Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Commissione tributaria provinciale di Genova)

»Statsstøtte – beslutning 2002/581/EF – skattefordele for banker – beslutningens begrundelse – kvalificering som statsstøtte – betingelser – forenelighed med fællesmarkedet – betingelser – artikel 87, stk. 3, litra b) og c), EF – vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse – udvikling af visse former for erhvervsvirksomhed – tidligere tildelte skattefordele – tilbagesøgning af støtten – princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhedsprincippet – proportionalitetsprincippet«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat C. Stix-Hackl fremsat den 8. september 2005

Domstolens dom (Anden Afdeling) af 15. december 2005

Sammendrag af dom

1. Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – skattemæssig foranstaltning, der alene er til fordel for virksomheder i banksektoren, der gennemfører visse transaktioner – omfattet

(Art. 87, stk. 1, EF)

2. Statsstøtte – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier

(Art. 87, stk. 1, EF)

3. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – undersøgelse af en støtteordning i dens helhed – tilladt – virkning

(Kommissionens meddelelse 96/C 68/06)

4. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der bidrager til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælles interesse – støtte til udviklingen af en erhvervsgren – Kommissionens skøn – domstolsprøvelse – grænser

[Art. 87, stk. 3, litra b) og c), EF]

5. Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – iværksættelse uden forudgående anmeldelse til Kommissionen – Kommissionens beslutning om tilbagebetaling af støtten – begrundelsespligt – rækkevidde

(Art. 88, stk. 3, EF og art. 253 EF)

6. Statsstøtte – tilbagesøgning af ulovlig støtte – støtte tildelt i modstrid med reglerne for fremgangsmåden i artikel 88, stk. 3, EF – eventuelt berettiget forventning hos modtagerne – retssikkerhed – beskyttelse – betingelser og grænser

(Art. 88, stk. 3, EF)

7. Statsstøtte – tilbagesøgning af ulovlig støtte – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke – beløb, der skal tilbagebetales – forhold, der skal lægges til grund

(Art. 88, stk. 3, EF)

8. Statsstøtte – kommissionsbeslutning om en støttes uforenelighed med fællesmarkedet – national foranstaltning om tilbagebetaling af støtten – anfægtelse af den nationale gennemførelsesbestemmelses gyldighed i forhold til fællesskabsretten, når der ikke er forhold, der kan påvirke gyldigheden af Kommissionens beslutning – ikke omfattet

(Art. 87 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 14)

1. Artikel 87, stk. 1, EF forbyder støtte, der begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«, dvs. selektiv støtte. Støtte kan være selektiv med hensyn til denne bestemmelse, selv når den vedrører en hel økonomisk sektor.

Dette er tilfældet med en skattenedsættelse, som kun anvendes på banksektoren og inden for banksektoren, hvor udelukkende virksomheder, der gennemfører visse transaktioner, er begunstiget. Eftersom den ikke finder anvendelse for alle erhvervsdrivende, og idet den reelt fraviger den almindelige skatteordning, kan den ikke anses for at være en generel skattepolitisk eller økonomisk-politisk foranstaltning.

En sådan skattenedsættelse er således forbudt i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, eftersom den ikke medfører en tilpasning af den generelle ordning til de særlige kendetegn for bankvirksomheder, men er oprettet som et middel til at forbedre visse virksomheders konkurrencedygtighed på et givent tidspunkt for sektorens udvikling.

(jf. præmis 44-51)

2. Artikel 87, stk. 1, EF forbyder støtteordninger, der påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen. Som led i sin vurdering af disse to betingelser skal Kommissionen ikke godtgøre, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men skal alene undersøge, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen.

En støttes uforenelighed med fællesmarkedet skal endeligt fastslås, så snart den har eller kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og forvrider eller kan forvride konkurrencen i denne samhandel. Særligt når en støtte, der er vedtaget af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at de sidstnævnte virksomheder påvirkes af støtten. Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på fællesskabsplan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked.

En skattenedsættelse, som styrker de begunstigede virksomheders stilling i forhold til de virksomheder, der tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne, må derfor anses for ulovlig, særligt i sammenhæng med en væsentlig liberaliseringsproces på fællesskabsplan inden for sektoren for finansielle tjenesteydelser, der har forstærket den konkurrence, som allerede kunne følge af den frie bevægelighed for kapital, der er foreskrevet i traktaten.

(jf. præmis 53-60)

3. I forbindelse med en støtteordning kan Kommissionen med henblik på at vurdere, om denne ordning indeholder støtteelementer, indskrænke sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen, navnlig for at efterprøve, om den kan have medført en overskridelse af maksimumsbeløbet for de minimis-støtte, der er fastsat ved Kommissionens meddelelse 96/C 68/06.

(jf. præmis 67 og 69)

4. Kommissionen har ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, EF et vidt skøn ved vurderingen af de økonomiske og sociale faktorer, der kommer i betragtning på fællesskabsplan. Fællesskabets retsinstanser kan ved kontrollen med, hvorvidt denne beføjelse udøves retmæssigt, ikke erstatte de kompetente myndigheders skøn med sit eget, men skal begrænse sig til at vurdere, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning.

Kommissionen har ikke anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at afvise, at der var tale om »et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse« i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), EF for så vidt angår en skattenedsættelse, hvorom det fremgår, at den navnlig søger at forbedre konkurrenceevnen for erhvervsdrivende hjemmehørende i en medlemsstat alene for at styrke deres konkurrencestilling på det indenlandske marked. Det kan ikke med føje gøres gældende over for Kommissionen, at den nævnte foranstaltning er et led i fuldførelsen af processen for privatisering, idet en proces for privatisering, som en medlemsstat er forpligtet til, ikke i sig selv kan betragtes som et projekt af fælleseuropæisk interesse.

Kommissionen har heller ikke anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at finde, at en foranstaltning, som i væsentlig grad medfører en forbedring af de begunstigedes konkurrenceevne i en sektor, der er kendetegnet ved voldsom international konkurrence, og rent faktisk sigter til at styrke de begunstigedes stilling i forhold til de konkurrenter, der ikke er begunstigede af støtten, ikke opfylder det krav, der stilles til støtte, der kan fremme udviklingen af visse erhvervsgrene som omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra c), EF, om ikke at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider imod de fælles interesser.

(jf. præmis 71, 72, 74-77, 79, 82 og 83)

5. Begrundelseskravet, der følger af artikel 253 EF, skal principielt tilpasses karakteren af den pågældende retsakt, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som dens modtager kan have i begrundelsen. For så vidt angår statsstøtte er Kommissionen, som har beføjelse til at pålægge de nationale myndigheder at tilbagesøge støtten, dog ikke forpligtet til at anføre en særlig begrundelse for, at den har ret til at udøve denne beføjelse, når den påtænkte støtte i strid med artikel 88, stk. 3, EF allerede er blevet udbetalt.

Kommissionen er derfor ikke forpligtet til at angive en særlig begrundelse til støtte for sit påbud om tilbagesøgning, når medlemsstaten ikke har underrettet Kommissionen om en støtteordning, der indeholder en skattenedsættelse, inden den blev iværksat.

(jf. præmis 99-101)

6. Henset til, at den kontrol, som Kommissionen i medfør af artikel 88 EF fører med statsstøtte, har sit grundlag i ufravigelige principper, kan der for det første hos støttemodtagerne principielt ikke bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte artikel fastlagte procedure, og en påpasselig erhvervsdrivende må for det andet normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt.

Når en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd får underretning herom, således at den er ulovlig i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, kan støttemodtageren navnlig ikke på dette tidspunkt have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet. Hverken den pågældende medlemsstat eller den berørte erhvervsdrivende vil i øvrigt kunne påberåbe sig retssikkerhedsprincippet med henblik på at forhindre tilbagesøgningen af støtten, idet risikoen for en indenlandsk retssag ville være forudseelig fra tidspunktet for gennemførelsen af støtten.

Tilbagesøgning af en støtte, som er blevet tildelt uden overholdelse af den fremgangsmåde, der er forudsat i artikel 88, stk. 3, EF, udgør nemlig en forudseelig risiko for den erhvervsdrivende, der har modtaget den, og denne kan derfor ikke påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning for at undgå tilbagesøgning.

I øvrigt tager de virksomheder, der er begunstigede af en ulovlig støtte, generelt højde for dennes størrelse i deres økonomiske valg, og den senere tilbagesøgning af støtten har generelt en negativ indvirkning på deres økonomi. Hvis en sådan situation skulle hindre tilbagesøgningen, ville støtten endeligt forblive tildelt de begunstigede i næsten alle tilfælde, og fællesskabskontrollen med statsstøtte ville blive frataget sin virkning.

Henset hertil kan modtageren af den ulovlige støtte således ikke gøre krav på den mulighed for at påberåbe sig ekstraordinære omstændigheder, der hos modtageren retmæssigt har kunnet skabe en forventning om, at denne støtte var lovlig.

(jf. præmis 104 og 108-111)

7. Ophævelsen af en ulovlig støtte ved tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Denne tilbagesøgning, hvis formål er at genoprette den oprindelige situation, kan derfor principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der står i misforhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte. Ved tilbagebetalingen mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtten genoprettes. De beløb, der skal tilbagebetales, kan ikke fastsættes på grundlag af de forskellige transaktioner af anden art, som virksomhederne måske ville have gennemført, hvis de ikke havde valgt transaktionsformen, hvortil støtten var knyttet. Dette valg skete nemlig med kendskab til risikoen for tilbagesøgning af den støtte, der var tildelt uden overholdelse af proceduren i artikel 88, stk. 3, EF. De nævnte virksomheder kunne have undgået denne risiko ved straks at vælge transaktioner, der var anderledes struktureret.

For så vidt angår en støtteforanstaltning, der er tildelt som en skattenedsættelse, tillader genoprettelsen af en tidligere situation på tidspunktet for de nationale myndigheders tilbagesøgning af støtten udelukkende, at der tages højde for den skatteretlige behandling, som eventuelt var mere fordelagtig end efter den almindelige skattelovgivning, der uden den ulovlige støtte og i kraft af nationale bestemmelser, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten, ville være blevet bragt i anvendelse på den transaktion, der rent faktisk blev gennemført.

(jf. præmis 113-116 og 119)

8. Artikel 87 ff. EF, artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er ikke til hinder for en national foranstaltning, der påbyder tilbagebetaling af en støtte til gennemførelse af en kommissionsbeslutning, hvorved denne støtte er anset for uforenelig med fællesmarkedet, og hvor gennemgangen af beslutningen i forhold til de nævnte bestemmelser og generelle principper intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.

(jf. præmis 125 og domskonkl. 2)

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

15. december 2005 ( )

»Statsstøtte – beslutning 2002/581/EF – skattefordele for banker – beslutningens begrundelse – kvalificering som statsstøtte – betingelser – forenelighed med fællesmarkedet – betingelser – artikel 87, stk. 3, litra b) og c), EF – vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse – udvikling af visse former for erhvervsvirksomhed – tidligere tildelte skattefordele – tilbagesøgning af støtten – princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhedsprincippet – proportionalitetsprincippet«

I sag C-148/04,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Commissione tributaria provinciale di Genova (Italien) ved afgørelse af 11. februar 2004, indgået til Domstolen den 23. marts 2004, i sagen

Unicredito Italiano SpA

mod

Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne C. Gulmann (refererende dommer), R. Schintgen, G. Arestis og J. Klučka,

generaladvokat: C. Stix-Hackl

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. februar 2005,

efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:

– Unicredito Italiano SpA ved advokaterne A. Santa Maria, C. Biscaretti di Ruffia og G. Pizzonia

– den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato, M. Fiorilli

– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved R. Lyal og V. Di Bucci, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 8. september 2005,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører Kommissionens beslutning 2002/581/EF af 11. december 2001 om den statsstøtte, Italien har iværksat til fordel for banker (EFT 2002 L 184, s. 27, herefter »den anfægtede beslutning«), samt fortolkningen af artikel 87 ff. EF, artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT L 83, s. 1) og af fællesskabsrettens generelle principper.

2 Anmodningen er blevet forelagt i forbindelse med en tvist mellem Unicredito Italiano SpA (herefter »Unicredito«), der er hjemmehørende i Genua (Italien), og Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1, vedrørende en skattefordel, som Unicredito har været begunstiget af i løbet af regnskabsårene 1998, 1999 og 2000.

I – Nationale retsforskrifter

3 En reform af det italienske bankvæsen blev gennemført ved lov nr. 218 af 30. juli 1990 om bestemmelser vedrørende omstrukturering og konsolidering af offentligretlige kreditinstitutters kapitalgrundlag (GURI nr. 182 af 6.8.1990, s. 8, herefter »lov nr. 218/90«).

4 Denne lov har muliggjort de offentligretlige kreditinstitutters omdannelse til aktieselskaber. Med henblik herpå blev en offentlig bank bemyndiget til at overdrage bankvirksomheden til et aktieselskab, således at den overdragende juridiske person, der i praksis betegnes »bankfond« (herefter »bankfond«), og som var indehaver af aktiekapitalen, blev adskilt fra det erhvervende aktieselskab som eneste indehaver af bankvirksomheden. Bankfonden administrerede kapitalen i den erhvervede bank og anvendte indtægterne heraf til at forfølge sociale formål.

5 Artikel 2 i lov nr. 489 af 26. november 1993, der navnlig vedrører udsættelse af den frist, der var fastsat i artikel 7, stk. 6, i lov nr. 218/90 (GURI nr. 284 af 3.12.1993, s. 4), gjorde omdannelsen af de offentligretlige kreditinstitutter til aktieselskaber obligatorisk inden den 30. juni 1994.

6 Lov nr. 461 af 23. december 1998 om bemyndigelse til regeringen til at reformere de civil- og skatteretlige bestemmelser for de organer, der er nævnt i artikel 11, stk. 1, i lovdekret nr. 356 af 20. november 1990, såvel som beskatningen ved omstruktureringstransaktioner i banksektoren (GURI nr. 4 af 7.1.1999, s. 4, herefter »lov nr. 461/98«) har bemyndiget den italienske regering til at foretage endnu en reform af den lovgivning, der finder anvendelse for banksektoren, særligt vedrørende omstrukturering.

7 Lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999 om de civil- og skatteretlige bestemmelser for de organer, der er nævnt i artikel 11, stk. 1, i lovdekret nr. 356 af 20. november 1990, og om beskatningen i forbindelse med omstruktureringsforanstaltninger inden for banksektoren i overensstemmelse med artikel 1 i lov nr. 461 af 23. december 1998 (GURI nr. 125 af 31.5.1999, s. 4, herefter »dekret nr. 153/99«) har udnyttet den bemyndigelse, der blev givet ved lov nr. 461/98.

8 Dekret nr. 153/99 har i artikel 22, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, navnlig indført en skattefordel, der består i en nedsættelse af indkomstskattesatsen (IRPEG) til 12,5% (herefter »skattenedsættelsen«) for de banker, som gennemfører en fusion eller en lignende omstruktureringsforanstaltning, inden for fem på hinanden følgende skatteår, under forudsætning af at fortjenesten henlægges i en særlig reservefond, hvor den bindes for tre år. Dekretet har bestemt, at fortjenesten, der skal henlægges i den særlige reservefond, ikke kan overstige 1,2% af forskellen mellem den samlede balance i alle de banker, der har deltaget i fusionen, og balancen i den største af bankerne, der har deltaget i denne transaktion.

II – Hovedsagens baggrund

9 Som følge af et parlamentarisk spørgsmål anmodede Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved skrivelse af 24. marts 1999, der blev fremsendt med hjemmel i dens kompetence for så vidt angår statsstøtte, de italienske myndigheder om at fremsende oplysninger med henblik på at vurdere rækkevidden og virkningerne af lov nr. 461/98.

10 Ved skrivelser af 24. juni og 2. juli 1999 fremsendte de italienske myndigheder oplysninger om denne lov og om dekret nr. 153/99.

11 Ved skrivelse af 23. marts 2000 oplyste Kommissionen de italienske myndigheder om, at lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 efter dens opfattelse kunne indeholde elementer af støtte, og opfordrede derfor de italienske myndigheder til ikke at gennemføre de pågældende foranstaltninger. Den 12. april 2000 svarede de italienske myndigheder, at de havde udsat gennemførelsen af disse foranstaltninger, hvorefter de den 14. juni 2000 fremsendte supplerende oplysninger.

12 Det i teorien maksimale beløb for skattefordelene, der er opnået i form af skattenedsættelser, er af de italienske myndigheder vurderet til at udgøre 5 358 mia. ITL, hvilket svarer til 2 767 mio. EUR, i forbindelse med 76 transaktioner, der blev gennemført i årene 1998, 1999 og 2000.

13 Ved skrivelse af 25. oktober 2000 meddelte Kommissionen den italienske regering sin beslutning om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF. Denne beslutning er offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT 2001 C 44, s. 2).

14 Som afslutning på proceduren fastslog Kommissionen, at Den Italienske Republik ulovligt havde gennemført lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 i modstrid med artikel 88, stk. 3, EF. Kommissionen fandt, at med undtagelse af en foranstaltning i henhold til artikel 27, stk. 2, i dekret nr. 153/99 udgjorde de gennemførte skatteregler, heriblandt skattenedsættelsen, en støtteordning, der var uforenelig med fællesmarkedet. Ved disse foranstaltninger blev bankerne tildelt en fordel, hvorved de kunne øge deres egen størrelse og opnå stordriftsfordele med lavere omkostninger.

15 Som følge heraf traf Kommissionen den anfægtede beslutning, hvori den præciserede, at lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 ligeledes til fordel for bankfonde indførte skattefordele, men at disse fordele ikke var blevet undersøgt i denne beslutning.

16 Den anfægtede beslutning bestemmer følgende:

»Artikel 1

[…] den statsstøtteordning, Italien i henhold til [lov nr. 461/98] og i henhold til [dekret nr. 153/99], særlig […] artikel 22, [stk. 1], [og] artikel 23, [stk. 1], […] i [dekret nr. 153/99] har iværksat til fordel for banker, er uforenelig med fællesmarkedet.

[…]

Artikel 3

1. Italien ophæver den i artikel 1 omhandlede støtteordning.

Artikel 4

2. Italien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.

Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.

[…]«

17 Til gennemførelse af den nævnte beslutning ophævede artikel 5 i lovdekret nr. 63 af 15. april 2002 om uopsættelige økonomiske og skattemæssige bestemmelser vedrørende opkrævning, rationalisering af ordningen for medicinalvarepriser, fællesskabsretlige forpligtelser, sekuritisering, styrkelse af kulturarven og vedrørende finansiering af udbygning af infrastrukturen (GURI nr. 90 af 17.4.2002, s. 5), der er konverteret til lov nr. 112 af 15. juni 2002 (GURI nr. 139 af 15.6.2002, s. 3), de skattefordele, der var indrømmet bankerne ved lov nr. 461/98 og navnlig skattenedsættelsen.

18 Lovdekret nr. 282 af 24. december 2002 om uopsættelige bestemmelser vedrørende fællesskabsretlige og skattemæssige forpligtelser, opkrævning og regnskabsprocedure (GURI nr. 301 af 24.12.2002, herefter »dekret nr. 282/02«), der er konverteret til lov nr. 27 af 21. februar 2003 (det almindelige tillæg til GURI nr. 44 af 22.2.2003), har gjort det obligatorisk for de banker, der var begunstiget af støtten, senest den 31. december 2002 at betale et beløb, der svarer til den som følge af støtteordningen ikke-betalte skat, med årlige renter svarende til 5,5%.

III – Retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

19 Unicredito har i medfør af dekret nr. 282/02 betalt et beløb på 244 712 646,05 EUR svarende til de skyldige skatter og renter som følge af skattefordelen, som Unicredito nød godt af i regnskabsårene 1998, 1999 og 2000 i form af skattenedsættelsen.

20 Den 4. februar 2003 har Unicredito herefter forelagt tre ansøgninger om tilbagebetaling af de beløb, som var opkrævet for disse regnskabsår. Ansøgningerne har dannet genstand for stiltiende afslag fra Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1.

21 Unicredito har anlagt sag til prøvelse af disse afslag ved Commissione tributaria provinciale di Genova og har herunder særligt gjort gældende, at den anfægtede beslutning er retsstridig.

22 Den forelæggende ret har fundet, at en præjudiciel afgørelse særligt er berettiget vedrørende spørgsmålet om dekret nr. 282/02’s overensstemmelse med fællesskabsrettens principper om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhed og proportionalitet.

23 For så vidt angår principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhed, har den forelæggende ret fundet, at indkomstskattenedsættelsen ses som en logisk fortsættelse og forlængelse af en ordning, der tidligere var indført ved lov nr. 218/90 som led i processen for privatisering af den italienske banksektor.

24 Den forelæggende ret har gjort gældende, at lov nr. 218/90 i artikel 7, stk. 3, indeholdt en foranstaltning, hvis ordlyd i det væsentlige er gentaget i artikel 22, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i dekret nr. 153/99.

25 Den forelæggende ret har fremhævet, at denne tidligere foranstaltning var mere fordelagtig end skattenedsættelsen, der er omhandlet i den anfægtede beslutning, for så vidt som de beløb, der var henlagt i en særlig reservefond, simpelthen var fradragsberettigede og skattefri og ikke blot undergivet en nedsat skattesats. Den har ligeledes fremhævet, at henlæggelserne i reservefonden kunne foretages i fem år op til et maksimumsbeløb for hele perioden, svarende til 1,2% af forskellen mellem den totale sum for kundelån og -depoter i de kreditinstitutter, som havde deltaget i fusionen eller i overførselstransaktionerne, og en tilsvarende sum, som fremgår af den sidste balance i den største af de kreditinstitutioner, som havde deltaget i fusionen eller i overførselstransaktionerne.

26 Kommissionen har allerede foretaget en udtrykkelig vurdering af lov nr. 218/90 i forbindelse med dens beslutning 1999/288/EF af 29. juli 1998 om betinget godkendelse af Italiens støtte til Banco di Napoli (EFT 1999 L 116, s. 36) og beslutning 2000/600/EF af 10. november 1999 om betinget godkendelse af Italiens støtte til de offentlige sicilianske banker Banco di Sicilia og Sicilcassa (EFT 2000 L 256, s. 21). Ved disse beslutninger har Kommissionen givet en klar meddelelse om lov nr. 218/90’s generelle forenelighed med artikel 87 EF.

27 Endvidere var muligheden for i henhold til lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 at opnå skattefordele en af de forudsætninger, hvorpå bankerne havde baseret deres vurdering om den økonomiske mulighed for at gennemføre deres fusionstransaktioner. En ændring med tilbagevirkende kraft af disse fordele vil derfor have negative virkninger for den finansielle stabilitet på grund af størrelsen af tilbagesøgningskravet og vil i hvert fald medføre en uberettiget og efterfølgende ændring af vurderingskriterierne for nogle strategiske beslutninger, som allerede er omsat i handling. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning udelukker derfor, at den anfægtede beslutning kan anvendes med tilbagevirkende gyldighed.

28 For så vidt angår proportionalitetsprincippet har den forelæggende ret understreget, at bankerne kunne have anvendt den almindelige skattelovgivning i forbindelse med transaktioner, der var anderledes struktureret for at opnå skattebesparelser. I forbindelse med et påbud om tilbagesøgning af statsstøtte foreskriver proportionalitetsprincippet således en sammenligning mellem den fordelagtige ordning i den almindelige skattelovgivning og ordningen i lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99.

29 Commissione tributaria provinciale di Genova har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Er [den anfægtede beslutning] ugyldig og uforenelig med fællesskabsretten, for så vidt som bestemmelserne i lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 om banker i modsætning til, hvad Kommissionen har antaget, er forenelige med fællesmarkedet eller under alle omstændigheder er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra b) og c), EF?

2) Er navnlig [den anfægtede beslutnings] artikel 4 ugyldig og uforenelig med fællesskabsretten, for så vidt som Kommissionen

a) har tilsidesat begrundelsespligten i henhold til EF-traktatens artikel 253, og/eller

b) tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og/eller

c) tilsidesat proportionalitetsprincippet?

3) Subsidiært ønskes det oplyst, om en korrekt fortolkning af artikel 87 ff. EF, af artikel 14 i [forordning nr. 659/1999] og af fællesskabsrettens generelle principper, navnlig [principperne om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhed og proportionalitet], er til hinder for anvendelsen af artikel 1 i [dekret nr. 282/02]?«

IV – De andre sager, der verserer ved Fællesskabets retsinstanser

30 Ved stævning indleveret den 21. februar 2002 til Domstolens Justitskontor (sag C-66/02) anlagde Den Italienske Republik sag mod Kommissionen med påstand om annullation af den anfægtede beslutning, som Domstolen tager stilling til ved særskilt dom i dag.

31 Ved stævninger indleveret den 21. februar 2002 og den 11. april 2002 til Rettens Justitskontor anlagde Associazione bancaria italiana (ABI) (sag T-36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (sag T-37/02), Banca Intesa Banca Commerciale italiana SpA (sag T-39/02), Banca di Roma SpA (sag T-40/02), Mediocredito Centrale SpA (sag T-41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena SpA (sag T-42/02) samt Compagnia di San Paolo Srl (sag T-121/02) ligeledes sag mod Kommissionen med påstand om annullation af den samme beslutning. Kommissionen har for Retten fremført en indsigelse om afvisning af sagerne, baseret på sagsøgernes manglende retlige interesse, eftersom den pågældende støtte ifølge Kommissionen ikke udgjorde individuel støtte, men var led i en støtteordning. Ved kendelse af 9. juli 2003 udsatte Retten de syv sager for at afvente Domstolens dom i sag C-66/02. Sagsøgerne i sagerne T-36/02, T-37/02, T-39/02, T-40/02, T-41/02 og T-42/02 appellerede kendelserne om udsættelse af sagerne. Ved Domstolens kendelse af 26. november 2003, ABI m.fl. mod Kommissionen (sagerne C-366/03 P – C-368/03 P, C-390/03 P, C-391/03 P og C-394/03 P, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), blev de nævnte appelsager afvist.

V – De præjudicielle spørgsmål

32 Indledningsvis skal det fastslås, at selv om Kommissionen i sine skriftlige bemærkninger har nævnt formalitetsspørgsmålet i forbindelse med forelæggelsen af et præjudicielt spørgsmål iværksat efter anmodning fra Unicredito, som var en af de begunstigede af en af de foranstaltninger, der var omfattet af den anfægtede beslutning, og som ved Retten i sag T-36/02 var repræsenteret ved ABI, har Kommissionen anerkendt, at denne præjudicielle forelæggelse kan antages til behandling, når henses til situationen for den pågældende bank. Til gengæld har Kommissionen gjort gældende, at det første spørgsmål må afvises (jf. denne doms præmis 42).

33 Det skal endvidere bemærkes, at hovedsagen vedrører tre stiltiende afslag på tilbagebetaling af beløb i forbindelse med den skattefordel i form af skattenedsættelsen, som Unicredito opnåede i regnskabsårene 1998, 1999 og 2000.

34 Som Kommissionen har understreget, vedrører sagen ikke de andre foranstaltninger, der er indført ved dekret nr. 153/99, og som ligeledes er blevet undersøgt ved den anfægtede beslutning og fundet uforenelige med fællesmarkedet.

35 Herefter skal de to første præjudicielle spørgsmål forstås således, at der ønskes en efterprøvelse af gyldigheden af henholdsvis artikel 1 og 4 i den anfægtede beslutning alene for så vidt de vedrører skattenedsættelsen. For så vidt angår det tredje spørgsmål skal det forstås således, at det ønskes klarlagt, om artikel 87 ff. EF, artikel 14 i forordning nr. 659/1999 samt de generelle principper om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhed og proportionalitet skal fortolkes således, at de er uforenelige med en national foranstaltning som dekret nr. 282/02.

A – Det første præjudicielle spørgsmål

36 Ved sit første spørgsmål, der i modsætning til det andet spørgsmål ikke omhandler artikel 253 EF, spørger den forelæggende ret, om artikel 1 i den anfægtede forordning er ugyldig i henhold til artikel 87 EF, for så vidt som Kommissionen har fundet skattenedsættelsen uforenelig med fællesmarkedet.

1. Indlæg for Domstolen

37 Unicredito har gjort gældende, at lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 udviser en historisk kontinuitet og er udtryk for den endelige gennemførelse af processen for omstrukturering og privatisering af den italienske banksektor, der blev påbegyndt i 1990 ved lov nr. 218/90.

38 Ifølge Unicredito tilsidesætter den anfægtede beslutning artikel 87, stk. 1 og stk. 3, litra b) og c), EF, for så vidt som skattenedsættelsen:

– ikke udgør en selektiv foranstaltning, men en foranstaltning af generel karakter, og fordi den differentiering, foranstaltningen bevirker, under alle omstændigheder er begrundet i skattesystemets karakter og opbygning

– ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og hverken fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen

– skulle have været undersøgt konkret i forbindelse med hver af de gennemførte transaktioner

– skulle have været undersøgt i sammenhæng med begrebet »de minimis-støtte«, hvilken mulighed Kommissionen uden videre afviste uden nogen form for undersøgelse

– er forenelig med fællesmarkedet, for så vidt den kan anses for at være en støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse, for så vidt som den er et led i privatiseringen af den italienske banksektor, eller som støtte med henblik på at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene.

39 Den italienske regering har ligeledes gjort gældende, at den anfægtede beslutning er ugyldig. Ifølge regeringen udgør skattefordelen ikke en forbudt statsstøtte.

40 Den skal ses som en logisk fortsættelse og forlængelse af den tidligere lovgivning i form af lov nr. 218/90, der hjemlede mere væsentlige fordele med hovedsageligt samme ordlyd. Formålet var at føre processen for privatisering af den italienske banksektor til ende ved at ophæve den overdrevne segmentering af den italienske banksektor, som var en direkte følge af bankernes oprindelige status som offentlige virksomheder, og som kun var blevet delvist afskaffet som følge af lov nr. 218/90.

41 Den italienske regering har understreget, at skattenedsættelsen ligeledes fandt anvendelse for transaktioner, der involverede fællesskabsbankers italienske filialer.

42 Kommissionen har fundet, at det første spørgsmål må afvises, eftersom den forelæggende ret anmoder Domstolen om med sin afgørelse at træde i Kommissionens sted. I henhold til fast retspraksis er det alene Kommissionen, der er kompetent til med forbehold af Domstolens efterprøvelse at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers eller støtteordningers forenelighed med fællesmarkedet. Følgelig kan en national ret ikke inden for rammerne af et præjudicielt søgsmål efter artikel 234 EF forelægge Domstolen et spørgsmål om en statsstøttes eller en støtteordnings forenelighed med fællesmarkedet (kendelse af 24.7.2003, sag C-297/01, Sicilcassa m.fl., Sml. I, s. 7849, præmis 47).

2. Domstolens bemærkninger

43 I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, har den forelæggende ret ikke anmodet Domstolen om i stedet for Kommissionen at vurdere skattenedsættelsens forenelighed med fællesmarkedet. Det forelagte spørgsmål sigter kun til kontrollen af gyldigheden af en beslutning, der vitterlig er truffet af Kommissionen vedrørende denne forenelighed. Spørgsmålet kan derfor antages til behandling.

a) Skattenedsættelsens selektivitet

44 Artikel 87, stk. 1, EF forbyder støtte, der begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«, dvs. selektiv støtte.

45 Støtte kan være selektiv med hensyn til denne bestemmelse, selv når den vedrører en hel økonomisk sektor (jf. navnlig dom af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 33).

46 I den foreliggende sag finder skattenedsættelsen anvendelse på banksektoren. Virksomheder i andre økonomiske sektorer er ikke begunstiget heraf.

47 Derudover er udelukkende de virksomheder i banksektoren, der gennemfører de pågældende transaktioner, begunstiget.

48 Uden at det skal vurderes, som Kommissionen har gjort det gældende i betragtning 33 til den anfægtede beslutning, om skattenedsættelsen i højere grad begunstiger store virksomheder, skal det således fastslås, at denne foranstaltning er selektiv i forhold til andre økonomiske sektorer og inden for selve banksektoren.

49 Eftersom den ikke finder anvendelse for alle erhvervsdrivende, kan den ikke anses for at være en generel skattepolitisk eller økonomisk-politisk foranstaltning.

50 Den afviger reelt fra den almindelige skattelovgivning. De begunstigede virksomheder drager fordel af en skattelempelse, som de ved den normale anvendelse af denne lovgivning ikke ville have ret til, og som virksomheder fra andre sektorer ikke kan gøre krav på, når de gennemfører lignende transaktioner, og heller ikke virksomheder fra banksektoren, der ikke gennemfører de pågældende transaktioner.

51 Skattenedsættelsen er ikke begrundet i hensynet til det berørte skattesystems karakter og opbygning (jf. for et lignende tilfælde, dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, præmis 33). Den medfører ikke en tilpasning af den generelle ordning til de særlige kendetegn for bankvirksomheder. Det følger af sagens akter, at skattenedsættelsen udtrykkeligt blev fremlagt af de nationale myndigheder som et middel til at forbedre visse virksomheders konkurrencedygtighed på et givent tidspunkt for sektorens udvikling.

52 Klagepunktet, der støttes på skattenedsættelsens manglende selektivitet, kan således ikke tages til følge.

b) Påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrenceforvridningen

53 Artikel 87, stk. 1, EF forbyder støtteordninger, der påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.

54 Som led i sin vurdering af disse to betingelser skal Kommissionen ikke godtgøre, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men skal alene undersøge, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (dom af 29.4.2004, sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3679, præmis 44).

55 En støttes uforenelighed med fællesmarkedet skal endeligt fastslås, så snart den har eller kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og forvrider eller kan forvride konkurrencen i denne samhandel.

56 Særligt når en støtte, der er vedtaget af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at de sidstnævnte virksomheder påvirkes af støtten (jf. særligt dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, præmis 11, af 22.11.2001, sag C-53/00, Ferring, Sml. I, s. 9067, præmis 21, og af 29.4.2004, Italien mod Kommissionen, præmis 52).

57 Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på fællesskabsplan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. dom af 13.2.2003, sag C-409/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1487, præmis 75).

58 Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked (jf. i den retning navnlig dom af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 84). Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked.

59 I den foreliggende sag skal det fastslås, at skattenedsættelsen styrker de begunstigede virksomheders stilling i forhold til de virksomheder, der tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne.

60 Det skal ligeledes fastslås, at sektoren for finansielle tjenesteydelser har været genstand for en væsentlig liberaliseringsproces på fællesskabsplan, der har forstærket den konkurrence, som allerede kunne følge af den frie bevægelighed for kapital, der er foreskrevet i EF-traktaten.

61 Det følger af sagens akter, at da skattenedsættelsen blev vedtaget, blev den i bemærkningerne til lovforslaget, der lå til grund for lov nr. 461/98, præsenteret som et middel til at undgå, at gennemførelsen af Den Monetære Union som følge af den italienske banksektors væsentlige efterslæb i forhold til dens europæiske konkurrenter skulle resultere i et sammenbrud af den italienske sektor til fordel for de mest solide europæiske banker.

62 Den konkurrencefordel, der ved skattenedsættelsen blev givet erhvervsdrivende hjemmehørende i Italien, har gjort det sværere for andre medlemsstaters erhvervsdrivende at etablere sig på det italienske marked og endda gjort det lettere for erhvervsdrivende hjemmehørende i Italien at komme ind på andre markeder.

63 Den omstændighed, at skattenedsættelsen, som den italienske regering har gjort gældende, ligeledes er til rådighed i Italien for filialer af banker hjemmehørende i andre medlemsstater, kan ikke hindre en sådan virkning.

64 Det skal som følge heraf fastslås, at klagepunkterne om manglende påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og manglende konkurrenceforvridning ikke kan tages til følge.

c) Kommissionens mangel på konkret undersøgelse i forbindelse med hver af de gennemførte transaktioner

65 Det står fast, Den Italienske Republik ikke har underrettet Kommissionen om:

– den individuelle støtte til bestemte banker

– lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99 som en støtteordning.

66 Kommissionen har af egen drift indledt proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF for så vidt angår lov nr. 461/98 og dekret nr. 153/99, der er blevet undersøgt som en støtteordning.

67 I forbindelse med en støtteordning kan Kommissionen indskrænke sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen (jf. navnlig dom af 19.10.2000, forenede sager C-15/98 og C-105/99, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, Sml. I, s. 8855, præmis 51, og af 29.4.2004, sag C-278/00, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3997, præmis 24), med henblik på at vurdere, om den nævnte ordning indeholder støtteelementer.

68 Klagepunktet om mangel på konkret undersøgelse i forbindelse med hver af de gennemførte transaktioner kan således ikke tages til følge.

d) Manglende undersøgelse af skattenedsættelsen i sammenhæng med begrebet »de minimis-støtte«

69 Ved undersøgelse af en støtteordning og ikke af individuel støtte var Kommissionen ikke forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen, som ikke havde medført en overskridelse af maksimumsbeløbet for de minimis-støtte, der er fastsat ved Kommissionens meddelelse 96/C 68/06 om de minimis-støtteordninger (EFT 1996 C 68, s. 9).

70 Klagepunktet om manglende undersøgelse af skattenedsættelsen i sammenhæng med begrebet »de minimis-støtte« kan således ikke tages til følge.

e) Anvendelsen af artikel 87, stk. 3, litra b) og c), EF

71 Indledningsvis skal det bemærkes, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, EF har et vidt skøn ved vurderingen af de økonomiske og sociale faktorer, der kommer i betragtning på fællesskabsplan. Domstolen kan ved kontrollen med, hvorvidt denne beføjelse udøves retmæssigt, ikke erstatte de kompetente myndigheders skøn med sit eget, men skal begrænse sig til at vurdere, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning (jf. dom af 12.12.2002, sag C-456/00, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 11949, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

i) Begrebet »støtte, der kan fremme et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse«

72 Artikel 87, stk. 3, litra b), EF giver Kommissionen bemyndigelse til at erklære støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, for forenelig med fællesmarkedet.

73 I den anfægtede beslutnings betragtning 45 har Kommissionen fremhævet, at de pågældende foranstaltninger tilsigter styrkelsen af den italienske banksektor, eftersom de hovedsagelig begunstiger de erhvervsdrivende i en bestemt medlemsstat og ikke i Fællesskabet som helhed.

74 I den henseende skal det blot fastslås, at det følger af bemærkningerne til lovforslaget, der lå til grund for lov nr. 461/98, at navnlig skattenedsættelsens hovedformål er at forbedre konkurrenceevnen for erhvervsdrivende hjemmehørende i Italien alene for at styrke deres konkurrencestilling på det indenlandske marked.

75 Som følge heraf har Kommissionen ikke har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at afvise, at der var tale om »et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse«.

76 Unicredito og den italienske regering kan ikke med føje gøre gældende, at de omtvistede foranstaltninger er et led i fuldførelsen af processen for privatisering, der kan udgøre et projekt af fælleseuropæisk interesse.

77 En proces for privatisering, som en medlemsstat er forpligtet til, kan ikke i sig selv betragtes som et projekt af fælleseuropæisk interesse.

78 Som følge heraf kan klagepunktet om overtrædelse af artikel 87, stk. 3, litra b), EF ikke tages til følge.

ii) Begrebet »støtte med henblik på at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene«

79 Artikel 87, stk. 3, litra c), EF giver Kommissionen bemyndigelse til at erklære støtte, der kan fremme udviklingen af visse erhvervsgrene, for forenelig med fællesmarkedet.

80 Kommissionen har i den anfægtede beslutnings betragtning 47 fremhævet, at ingen egenskaber ved ordningen gør det muligt at betragte den som forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

81 Kommissionen har understreget, at kriteriet, der er fastsat i denne bestemmelse, hvorefter den pågældende støtte ikke må ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider imod de fælles interesser, efter dens opfattelse ikke er opfyldt.

82 Kommissionen har indirekte udelukket, at skattenedsættelsen sigter til en »udvikling« af bankernes virksomhed generelt, idet den vedrørende dette sidste punkt har fremhævet, at navnlig skattenedsættelsen i væsentlig grad medfører en forbedring af de begunstigedes konkurrenceevne i en sektor, der er kendetegnet ved voldsom international konkurrence, og idet den forinden havde understreget, at skattenedsættelsen rent faktisk sigter til at styrke de begunstigedes stilling i forhold til de konkurrenter, der ikke er begunstigede af støtten.

83 I betragtning af begrundelserne, der er fremsat ved vurderingen af de tidligere nævnte klagepunkter, skal det tiltrædes, at Kommissionens vurdering ikke er baseret på et åbenbart urigtigt skøn, for så vidt angår skattenedsættelsens kendetegn.

84 Som følge heraf kan klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), ikke tages til følge.

B – Det andet spørgsmål

85 Ved det andet spørgsmål spørger den forelæggende ret nærmere bestemt, når man læser spørgsmålet i lyset af forelæggelseskendelsen, om den anfægtede beslutnings artikel 4 er ugyldig for så vidt som begrundelsen af påbuddet om tilbagesøgning af statsstøtte, som artiklen indeholder, angiveligt ikke er i overensstemmelse med artikel 253 EF, og for så vidt som artiklen tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

1. Indlæg for Domstolen

86 Unicredito finder, at Kommissionen ikke har givet en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning om ikke at gøre brug af muligheden, som den havde i medfør af artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, om ikke at kræve tilbagesøgning af støtten, når en sådan tilbagesøgning ville være i strid med det generelle fællesskabsretlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning.

87 Unicredito har gjort gældende, at Kommissionen har betragtet lov nr. 218/90 som lovlig, og at indholdet af lov nr. 461/98 er helt overensstemmende med den nævnte lov. Som følge heraf må Den Italienske Republik være beskyttet af en formodning om lovlighed for så vidt angår lov nr. 461/98.

88 Sagsøgeren i hovedsagen har henvist til den tid, der er gået efter vedtagelsen af lov nr. 218/90.

89 Kommissionens adfærd med hensyn til denne lov har skabt en »særlig« formodning for berettiget forventning, der fritager de private begunstigede for tilbagebetaling af støtten.

90 Tilstedeværelsen af en berettiget forventning fremgår af foranstaltningen, der er fastsat i artikel 7, stk. 3, i lov nr. 218/90, som indebærer anvendelse af en ordning, der i det væsentlige svarer til skattenedsættelsen.

91 En berettiget forventning har endvidere kunnet bestyrkes af den omstændighed, at alle de gennemførte transaktioner, som har været begunstiget af de pågældende skatteforanstaltninger i den anfægtede beslutning, for så vidt angår bankerne havde været genstand for tilladelser fra Banca d’Italia, som var den myndighed, det særligt var pålagt at kontrollere overholdelsen af konkurrencereglerne i banksektoren.

92 Efter omstændighederne i den foreliggende sag har Kommissionen ligeledes tilsidesat princippet om retssikkerhed ved ikke at tage højde for den konkrete risiko for en stor indenlandsk retssag.

93 Unicredito har i lyset af artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 anført, at Kommissionen på tidspunktet for påbuddet om tilbagesøgning af støtten burde have sikret overholdelsen af proportionalitetsprincippet.

94 Kommissionen har ikke foretaget en regulering i overensstemmelse med dette princip ved ikke at pålægge gradvis, men fuldstændig, ubetinget og øjeblikkelig tilbagesøgning af støtten.

95 Kommissionen burde have sammenlignet skattenedsættelsen med andre fordele, som bankerne kunne have opnået på grundlag af den almindelige skattelovgivning ved at foretage transaktioner, der var anderledes struktureret.

96 Den italienske regering har gjort gældende, at gyldigheden af lignende bestemmelser i lov nr. 218/90, nemlig dens artikel 7, stk. 3, i forhold til artikel 87 EF ikke var blevet bestridt før skattenedsættelsen.

97 Kommissionen har anført, at den indgående har gennemgået spørgsmålet om tilbagesøgning af støtten i den anfægtede beslutning. Den har tilføjet, at den i hvert fald ifølge retspraksis ikke er forpligtet til at anføre en særlig begrundelse for at have ret til at pålægge de nationale myndigheder at tilbagesøge støtten.

98 I øvrigt finder Kommissionen, at klagepunkterne om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet ikke bør tages til følge.

2. Domstolens bemærkninger





a) Begrundelsen for påbuddet om tilbagesøgning

99 Begrundelseskravet, der følger af artikel 253 EF, skal principielt tilpasses karakteren af den pågældende retsakt, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som dens modtager kan have i begrundelsen. Kommissionen, som har beføjelse til at pålægge de nationale myndigheder at tilbagesøge støtten, er dog ikke forpligtet til at anføre en særlig begrundelse for, at den har ret til at udøve denne beføjelse, når den påtænkte støtte i strid med artikel 88, stk. 3, EF allerede er blevet udbetalt (jf. dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 81 og 82, dom af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, præmis 106, og af 29.4.2004, Italien mod Kommissionen, præmis 129).

100 Det står fast, at Den Italienske Republik ikke har underrettet Kommissionen om ordningen, der indeholdt skattenedsættelsen, inden den blev iværksat.

101 Kommissionen var således ikke forpligtet til at angive en særlig begrundelse til støtte for sit påbud om tilbagesøgning.

102 Det fremgår under alle omstændigheder, at den anfægtede beslutning, i modsætning til hvad sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, i betragtning 49-57 og 62 indeholder en udførlig begrundelse, hvad angår artikel 14 i forordning nr. 659/1999 og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for Kommissionens beslutning om at kræve tilbagesøgning af den pågældende støtte.

103 Klagepunktet om utilstrækkelig begrundelse af påbuddet om tilbagesøgning kan derfor ikke tages til følge.

b) Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet

104 Henset til, at den kontrol, som Kommissionen i medfør af artikel 88 EF fører med statsstøtte, har sit grundlag i ufravigelige principper, kan der hos støttemodtagerne principielt ikke bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte artikel fastlagte procedure, og en påpasselig erhvervsdrivende må normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. Når en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd får underretning herom, således at den er ulovlig i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, kan støttemodtageren navnlig ikke på dette tidspunkt have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet (dom af 11.11.2004, forenede sager C-183/02 P og C-187/02 P, Demesa og Territorio Histórico de Álava mod Kommissionen, Sml. I, s. 10609, præmis 44 og 45 og den deri nævnte retspraksis). Hverken den pågældende medlemsstat eller den berørte erhvervsdrivende vil i øvrigt kunne påberåbe sig retssikkerhedsprincippet med henblik på at forhindre tilbagesøgningen af støtten, idet risikoen for en indenlandsk retssag, der er gjort gældende af Unicredito, ville være forudseelig fra tidspunktet for gennemførelsen af støtten.

105 Det står fast, at der om de foranstaltninger, der er indeholdt i lov nr. 218/90 aldrig er givet meddelelse til Kommissionen. Som følge heraf skal det, for så vidt angår påstanden om, at den foranstaltning, der følger af denne lovs artikel 7, stk. 3, har en nær lighed med skattenedsættelsen, blot fastslås, at den påberåbte foranstaltning ikke er blevet vurderet af Kommissionen. I den sammenhæng er den forløbne tid efter lovens vedtagelse, som Unicredito har påberåbt sig, ikke relevant. Derudover er det uden betydning, at Kommissionen med hensyn til den første foranstaltning ikke har grebet ind – selv om det forudsættes, at de to successive foranstaltninger, som den forelæggende ret gør det, udviser en indbyrdes kontinuitet, hvor den ene er en videreførelse af den anden – idet den ordning, der er omfattet af den foreliggende sag, og som er undersøgt uafhængigt af den tidligere, favoriserer visse virksomheder (jf. i den retning dom af 7.6.1988, sag 57/86, Grækenland mod Kommissionen, Sml. s. 2855, præmis 10).

106 For så vidt angår beslutningerne 1999/288 og 2000/600, der er nævnt af den forelæggende ret (jf. denne doms præmis 26), skal det bemærkes, at de vedrører støtte tildelt bestemte, navngivne banker og vedrører andre foranstaltninger end dem, der er omhandlet i den foreliggende sag, nemlig forhøjelser af selskabskapitalen, lån fra Banca d’Italia, et kapitalindskud i en bank fra statskassen, samt skattelempelser for dispositioner, der hovedsageligt vedrørte transaktioner med overdragelse af virksomheder, af dele af virksomheder og af formuegoder. Den omstændighed, at Kommissionen eventuelt ikke har anset visse af de foranstaltninger, der er indeholdt i lov nr. 218/90, for at være uforenelige med fællesmarkedet, kan ikke udlægges som en positiv beslutning fra dens side i forhold til samtlige foranstaltninger, der er omfattet af denne lov.

107 For så vidt angår tilladelserne, som ifølge sagsøgeren i hovedsagen skulle være meddelt af Banca d’Italia for hver transaktion, der har medført skattenedsættelsen til fordel for bankerne, skal det blot erindres, at vurderingen af en støttes forenelighed med fællesmarkedet hører under Kommissionens enekompetence, således at en påpasselig erhvervsdrivende ikke kan basere en berettiget forventning på en beslutning, der ikke stammer fra denne institution.

108 Endelig kan det ikke med føje hævdes, at tilbagesøgningen af støtten er i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, eftersom de berørte banker i deres vurdering af den økonomiske mulighed for de transaktioner, de gennemførte, havde taget højde for støtten, som de blev tildelt i form af skattenedsættelsen.

109 Tilbagesøgning af en støtte, som er blevet tildelt uden overholdelse af den fremgangsmåde, der er forudsat i artikel 88, stk. 3, EF, udgør nemlig en forudseelig risiko for den erhvervsdrivende, der har modtaget den.

110 I øvrigt bemærkes, således som det er anført af Kommissionen, at de virksomheder, der er begunstigede af en ulovlig støtte, generelt tager højde for dennes størrelse i deres økonomiske valg, og den senere tilbagesøgning af støtten har generelt en negativ indvirkning på deres økonomi. Hvis en sådan situation skulle hindre tilbagesøgningen, ville støtten endeligt forblive tildelt de begunstigede i næsten alle tilfælde, og fællesskabskontrollen med statsstøtte ville blive frataget sin virkning.

111 Henset til ovenstående kan Unicredito således ikke gøre krav på den mulighed, at en virksomhed, der har modtaget en ulovlig støtte, vil kunne henvise til ekstraordinære omstændigheder, der hos denne retmæssigt har kunnet skabe en forventning om, at denne støtte var lovlig (jf. dommen i sagen Demesa og Territorio Histórico de Álava mod Kommissionen, præmis 51).

112 Herefter skal det fastslås, at klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet ikke kan tages til følge.

c) Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

113 Ophævelsen af en ulovlig støtte ved tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Denne tilbagesøgning, hvis formål er at genoprette den oprindelige situation, kan derfor principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der står i misforhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte. Ved tilbagebetalingen mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtten genoprettes (jf. dom af 29.4.2004, Italien mod Kommissionen, præmis 103 og 104 og den deri nævnte retspraksis).

114 De beløb, der skal tilbagebetales, kan ikke fastsættes på grundlag af de forskellige transaktioner af anden art, som virksomhederne måske ville have gennemført, hvis de ikke havde valgt transaktionsformen, hvortil støtten var knyttet.

115 Dette valg skete nemlig med kendskab til risikoen for tilbagesøgning af den støtte, der var tildelt uden overholdelse af proceduren i artikel 88, stk. 3, EF.

116 De nævnte virksomheder kunne have undgået denne risiko ved straks at vælge transaktioner, der var anderledes struktureret.

117 Derudover betyder genoprettelsen af den oprindelige situation under omstændigheder som i hovedsagen, at man så vidt muligt går tilbage til den situation, der ville have foreligget, hvis de pågældende transaktioner var blevet gennemført uden tildeling af skattenedsættelsen.

118 Denne genoprettelse medfører ikke, at fortiden rekonstrueres med et andet forløb på grundlag af hypotetiske elementer som de ofte mangfoldige valg, der kunne være foretaget af de berørte erhvervsdrivende, så meget mere som de valg, der rent faktisk er blevet truffet med gavn af støtten, kan vise sig ikke at kunne omgøres.

119 Genoprettelsen af en tidligere situation tillader på tidspunktet for de nationale myndigheders tilbagesøgning af støtten udelukkende, at der tages højde for dem skatteretlige behandling, som eventuelt var mere fordelagtig end efter den almindelige skattelovgivning, der uden den ulovlige støtte og i kraft af nationale bestemmelser, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten, ville være blevet bragt i anvendelse på den transaktion, der rent faktisk blev gennemført.

120 Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet kan således ikke tages til følge.

121 Det følger af de forudgående betragtninger, at gennemgangen af de to første spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af den anfægtede beslutning.

C – Det tredje spørgsmål

122 Med sit tredje spørgsmål spørger den forelæggende ret nærmere bestemt, om artikel 87 ff. EF, artikel 14 i forordning nr. 659/1999 samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er til hinder for en national foranstaltning, der påbyder tilbagebetaling af en støtte til gennemførelse af en kommissionsbeslutning, hvorved denne støtte er anset for uforenelig med fællesmarkedet, og idet gennemgangen af beslutningen i forhold til de nævnte bestemmelser og generelle principper intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.

123 I den forbindelse skal det blot fastslås, at en national foranstaltning, der til gennemførelse af en beslutning fra Kommissionen påbyder tilbagebetaling af en støtte, er ulovlig, såfremt beslutningen er i strid med en bestemmelse i fællesskabsretten.

124 Omvendt følger det heraf, at hvis gennemgangen af en negativ beslutning fra Kommissionen i forhold til bestemmelserne i fællesskabsretten intet frembringer, der kan rejse tvivl om beslutningens gyldighed, kan de nævnte bestemmelser ikke være til hinder for den nationale foranstaltning, der er truffet for at gennemføre den pågældende beslutning fra Kommissionen.

125 Det tredje spørgsmål skal således besvares med, at artikel 87 ff. EF, artikel 14 i forordning nr. 659/1999 samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet ikke er til hinder for en national foranstaltning, der påbyder tilbagebetaling af en støtte til gennemførelse af en kommissionsbeslutning, hvorved denne støtte er anset for uforenelig med fællesmarkedet, og idet gennemgangen af beslutningen i forhold til de nævnte bestemmelser og generelle principper intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.

Sagens omkostninger

126 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, der er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1) Gennemgangen af de stillede spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens beslutning 2002/581/EF af 11. december 2001 om den statsstøtte, Italien har iværksat til fordel for banker.

2) Artikel 87 ff. EF, artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er ikke til hinder for en national foranstaltning, der påbyder tilbagebetaling af en støtte til gennemførelse af en kommissionsbeslutning, hvorved denne støtte er anset for uforenelig med fællesmarkedet, og idet gennemgangen af beslutningen i forhold til de nævnte bestemmelser og generelle principper intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed.

Underskrifter