FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN6. DECEMBER 1979 ( 1 )

Haje Ret.

Den foreliggende tvist drejer sig om, hvilke uddannelsesudgifter der kan godtgøres indtil det dobbelte maksimalbeløb af uddannelsestillægget.

I —

Mencarelli, som er tjenestemand ved Kommissionen og ansat ved Det fælles Forskningscenter i Geel, har en datter, der er født i 1959, og som havde vanskeligheder med at følge undervisningen ved Europaskolen i Mol. Da lærerrådet på skolen foreslog, at hun fulgte »en anden form for undervisning, som bedre var tilpasset elevens evner«, indskrev Mencarelli i skoleåret 1977-1978 sin datter i en privat skole i Bruxelles.

Af denne grund anmodede han om at få udbetalt det dobbelte af det maksimale uddannelsestillæg. Efter skrivelserne, han modtog fra De Groóte i Bruxelles og Gubernator i Geel af hhv. den 21. april 1978 og den 22. maj s.a., fik han det indtryk, at han ville få udbetalt det dobbelte af tillægget og få godtgjort sine yderligere udgifter som følge af datterens internatophold. De Groóte er konsulent ved generaldirektoratet for personale og administration og er formidler mellem Kommissionen og dens personale. Gubernator er ansvarlig for administration og infrastruktur i Geel. I nævnte skrivelser meddeltes det i det væsentlige, at Gubernator anbefalede det dobbelte maksimalbeløb, hvilket var nødvendigt for at tildele beløbet, og at udbetalingen var betinget af, at der blev fremlagt den nødvendige dokumentation.

Mencarelli indsendte herefter dokumentation til administrationen, med henblik på, inden for det dobbelte maksimalbeløb, at få godtgjort udgifter til datterens kost og logi som internatelev samt de ugentlige udgifter ved transport fra Geel til Bruxelles.

Som svar modtog han en ny skrivelse fra Gubernator af 20. juni. Jeg tror, det er denne beslutning, som forvandlede en sag, som burde være blevet ordnet i mindelighed, til en tvist for Domstolen. Mencarelli forstod denne skrivelse således, at han fik afslag såvel på anmodningen om det dobbelte maksimalbeløb som godtgørelsen af de udgifter, der efter hans opfattelse var en uundgåelig følge af, at hans datter kom i skole i Bruxelles, nemlig udgifter til kost og logi. Dette var grunden til, at han den 28. august 1978 i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2, indbragte en klage over nævnte akt, som indeholdt et klagepunkt mod ham, for direktøren for Forskningscentret i Geel. Da klagen ikke belv besvaret inden for de foreskrevne frister, hvilket anses for en stiltiende afvisning, anlagde Mencarelli nærværende sag den 15. marts 1979.

I stævningen har sagsøger rejst krav om det dobbelte maksimalbeløb og påstået Kommissionen dømt til at »opfylde sine forpligtelser med hensyn til fordobling af maksimalbeløbet«, dvs. inden for dette beløb at godtgøre ham udgifterne til hans datters kost og logi i Bruxelles og hendes ugentlige transportomkostninger fra bopælen til skolen.

I sit svarskrift har Kommissionen anført, at sagsøger ikke er blevet nægtet ret til godtgørelse af uddannelsesudgifterne indtil et beløb, svarende til det dobbelte maksimum af uddannelsestillægget, altså retten til det dobbelte maksimalbeløb. Udgifterne til kost og logi er imidlertid ikke efter Kommissionens opfattelse uddannelsesudgifter, som kan godtgøres. Institutionen har i sin duplik gjort opmærksom på, at den anden skrivelse fra Gubernator skulle forstås på denne måde. Tvisten drejer sig altså om, hvilken form for udgifter der kan godtgøres indtil det dobbelte maksimum af uddannelsestillægget.

Jeg vil gerne her bemærke, at sagsøgers (og senere hans rådgivers) fejltagelse er fuldt ud forståelig i betragtning af afgørelsens uklarhed. Jeg skal i øvrigt overlade det til Domstolen at dømme herom. Skrivelsen har overskriften: »Godtgørelse indtil det dobbelte maksimum af uddannelsestillægget«, og lyder således:

»Under henvisning til de af Dem fremlagte bilag beklager jeg at måtte meddele Dem, at udgifterne til kost og logi ikke kan godtgøres.

Udgifterne til transport kan i det foreliggende tilfælde undtagelsesvis godtgøres, da Deres barn opholder sig på en skole, som er lukket i weekenden.

Da der ikke er fremlagt yderligere bilag, kan følgende regnestykke opstilles:

— 50 % af det normale maksimalbeløb = 1547 BFR, forhøjet med dokumenterede transportudgifter på 650 BFR pr. måned (jf. artikel 4, stk. 2 og stk. 5, i de generelle gennemførelsesbestemmelser for tildeling af uddannelsesstillæg);

— eller fortsat udbetaling af det normale maksimalbeløb, dvs. 3093 BFR pr. måned, hvilket synes at måtte være i Deres interesse (jf. artikel 4, stk. 4, i de generelle gennemførelsesbestemmelser)«.

Uden at ville udtale mig på dette stadium af min gennemgang om denne afgørelses retmæssighed er det min opfattelse, at den ansvarlige i Geel burde have været mere klar og ikke blot have begrundet sit svar ved en simpel henvisning, til gældende bestemmelser. Den ubehændige udformning af hans afgørelse forekommer mig desto mindre undskyldelig, som han var den første, som var bekendt med Mencarellis vanskeligheder.

For enhver, der ikke er fortrolig med de komplicerede regler om tildeling af uddannelsestillæg, kunne denne korte skrivelse godt forstås således, at der blev givet afslag på det dobbelte maksimalbeløb. Man forstår først skrivelsen, når man har tilegnet sig reglerne om tildeling af uddannelsestillæg, som ikke er enkle.

II —

Som bekendt er uddannelsestillægget, udover husstandstillægget og børnetilskuddet, et af de tre nævnte former for familietillæg, som er nævnt i tjenestemandsvedtægtens artikel 67. De nærmere regler for udbetaling af tillæg er fastsat i artikel 3 i vedtægtens bilag VII og i de generelle gennemførelsesbestemmelser for tildeling af uddannelsestillæg. Sidstnævnte er i medfør af vedtægtens artikel 110 vedtaget af hver enkelt institution, men har samme ordlyd. De er offentliggjort af Kommissionen i »Personaleposten« nr. 153 af 2. maj 1977.

Artikel 3 i bilag VII, stk. 1, bestemmer, at tjenestemanden, for hvert barn over for hvem der består forsørgerpligt, og som regelmæssigt modtager heltidsundervisning i en uddannelsesinstitution, oppebærer et uddannelsestillæg svarende til de faktisk af ham afholdte udgifter, dog højst et i artiklen nærmere angivet beløb hver måned. Beløbet var, jf. artikel 1, litra b), sidste bindestreg, i Rådets forordning nr. 2859/77 af 19. december 1977, i skoleåret 1977-1978 3093 BFR.

Samme artikels stk. 3, første bindestreg, bestemmer, at »Den i stk. 1 nævnte øverste grænse fordobles fór tjencstemænd, hvis tjenestested ligger mindst 50 km fra ... en skole, hvor undervisning gives på den pågældendes modersmål, og hvor barnet modtager undervisning af tvingende pædagogiske grunde, der er behørigt dokumenteret«.

Uddannelsestillægget udligner altså de faktisk afholdte uddannelsesudgifter indtil et vist, fast maksimalbeløb, som forhøjes jævnligt og fordobles i de tilfælde, hvor det formodes, at et ophold på en skole medfører større udgifter end det normale maksimalbeløb.

Dette gælder, som jeg har været inde på, for Mencarelli med det forbehold, at der ikke på den skole, som sagsøgerens datter gik på i 1977-1978, gives undervisning på dennes modersmål, som er italiensk, men på fransk. Ved at yde det dobbelte maksimalbeløb, uden at en af de herfor gældende betingelser er opfyldt, har Kommissionen vist en smidighed og en forståelse, som fortjener lovord.

Der er to hindringer for at udnytte retten til det dobbelte maksimalbeløb, når retten først er fastslået, nemlig hvilken form for udgifter der kan godtgøres, og de nærmere regler for godtgørelsen. Jeg skal først beskæftige mig med sidstnævnte.

For de tilfælde, hvor der ydes det dobbelte maksimalbeløb, findes de nærmere regler for godtgørelse af uddannelsesudgifterne særskilt i artikel 4, stk. 5, i de generelle gennemførelsesbestemmelser. Denne bestemmelse giver ret til godtgørelse af udgifter indtil det dobbelte maksimalbeløb, forudsat den pågældende fremlægger bilag vedrørende de udgifter, som er omhandlet i artikel 3.

Sagsøgeren har som bilag fremlagt en regning vedrørende datterens transportomkostninger, som er en udgift af den art, der er nævnt i artikel 3, litra b), i de generelle bestemmelser. Man har accepteret at godtgøre denne regning, men jeg skal indrømme, at jeg ikke forstår, hvorfor dette er sket undtagelsesvis, dvs. alene under henvisning til, at det pågældende pensionat er lukket i slutningen af ugen. Jeg kan ikke se, hvor der skulle være juridisk grundlag for denne begrænsning. Sagsøgeren har også (og især) fremlagt bilag vedrørende udgifter til datterens kost og logi som elev i pension. Når ansættelsesmyndigheden angav, at disse udgifter ikke kunne godtgøres, mente den, at de ikke faldt ind under nogen af de kategorier, som er nævnt i artikel 3 i de generelle bestemmelser, der opregner de forskellige udgifter, som uddannelsestillægget omfatter. Det er denne, af sagsøger bestridte, opfattelse, nærværende tvist drejer sig. Jeg skal derfor vende tilbage hertil.

Hvad angår de efterfølgende punkter i den omtalte afgørelse, har sagsøgeren erklæret ikke at forstå, hvorfor man kun har villet godtgøre ham 50 % af det normale maksimalbeløb, eftersom sagsøgte i øvrigt har indvilget i at yde det dobbelte maksimalbeløb. Løsningen på denne tilsyneladende gåde findes i den henvisning til de generelle bestemmelsers artikel 4, stk. 2, som afgørelsen indeholder. Heri bestemmes det, at godtgørelsen af de udgifter, som er omhandlet i de generelle bestemmelsers artikel 3, litra c), sker ved udbetaling af en fast godtgørelse, som for børn på 11 år og derover, hvilket sagsøgers datter er, udgør 50 % af det normale maksimalbeløb.

Disse udgifter godtgøres altså principielt med et fast beløb, hvilket adskiller dem fra de andre i artikel 3 omhandlede udgifter, f.eks. udgifterne til transport, som i medfør af artikel 4, stk. 1, godtgøres mod fremlæggelse af bilag. For de i artikel 3, litra c), omhandlede udgifter sker dette kun undtagelsesvis, nemlig når de, jf. artikel 4, stk. 3, overstiger den faste godtgørelse. Antages det derfor, at de af Mencarelli fremlagte bilag ikke vedrører de i artikel 3, litra c), omhandlede udgifter, henviser den anfægtede afgørelse med rette til hovedreglen i de generelle bestemmelsers artikel 4, stk. 2.

Der er med andre ord retlig støtte főidet første alternativ. Det er imidlertid mindre fordelagtigt for sagsøger end det andet, som ikke kræver fremlæggelse af bilag. Artikel 4, stk. 4, angår nemlig det tilfælde, hvor en elev går på en skole, som ikke ligger på det sted, hvor familien har bopæl, og opholder sig uden for hjemmet. I dette tilfælde refunderes udgifterne med en fast månedlig godtgørelse svarende til det dobbelte maksimalbeløb. Da også dette gælder for frøken Mencarelli, er dette andet alternativ med rette nævnt.

III —

Bortset fra spørgsmålet om, hvorvidt uddannelsestillægget omfatter udgifterne til kost og logi for en elev i pension, er det retlige grundlag for den trufne afgørelse nu klart, og det kan fastslås, at afgørelsen er lovlig.

Til støtte for at besvare det spørgsmål, der herefter står tilbage, bekræftende, har sagsøgeren anført en række argumenter, der dels er baseret på en gennemgang af de gældende bestemmelser og dels på disse bestemmelsers mening og formål.

Efter sagsøgers opfattelse er intet i ordlyden af artikel 3 i bilag VII eller ordlyden af artikel 3 i de generelle bestemmelser til hinder for at godtgøre de pågældende udgifter. De kan derimod uden videre anses for sådanne »andre udgifter ved gennemførelse af skoleprogrammet«, som er nævnt i den meget generelle vending i slutningen af de generelle bestemmelsers artikel 3, litra c), og må endvidere anses for omfattet af de faktisk afholdte uddannelsesudgifter, som er nævnt i arktikel 3 i vedtægtens bilag VII.

Det argument må efter min opfattelse forkastes. Udtrykket »uddannelses-« udelukker, at udgifter til kost og logi omfattes af artikel 3 i bilag VII.

Dette bekræftes af den udtømmende opregning af de faktisk afholdte uddannelsesudgifter, som findes i artikel 3 i de generelle bestemmelser. Udgifter til kost og logi er ikke udtrykkeligt nævnt i den artikel. Den kan desuden ikke anses for »udgifter ved gennemførelse af skoleprogrammet«, et begreb som er endnu snævrere end begrebet »uddannelse«. Udgifter til kost og logi for en elev i pension ciganske vist en nødvendig følge af, at denne går i skole langt fra sin bopæl. Men udgifterne kan ikke, uden at vende op og ned på ordenes betydning, anses for knyttet til gennemførelsen af skoleprogrammet på samme måde som de andre udgifter, der er nævnt i artikel 3, litra c), såsom udgifter til køb af bøger, skolemateriale og idrætsudstyr. Det er med andre ord klart, at der er udgifter til kost og logi, uanset om man følger undervisningen i den ene eller i den anden skole, eller om man overhovedet ikke følger nogen undervisning. Udgifterne kan derfor ikke anses for omfattet af uddannelsestillægget.

Det skal tilføjes, at sagsøger i sin replik har betvivlet, at artikel 3 i de generelle bestemmelser er forenelig med artikel 3 i bilag VII, idet den indskrænker dennes anvendelsesområde i væsentlig grad. I samme forbindelse har sagsøger anført, at han forstår udtrykket »faktisk afholdte [uddannelses] udgifter« meget vidt, således at det også omfatter udgifter til undervisning i al almindelighed.

Dette argument, der er fremført under sagen, må efter min opfattelse ubestrideligt anses for et nyt anbringende, som ifølge procesreglementet ikke kan admitteres. Det vil derfor få en helt subsidiær plads i min behandling.

For det første var det i henhold til vedtægtens artikel 110 fuldt ud tilladt Kommissionen (og var af åbenlyse praktiske grunde uundgåeligt) at fastlægge i de generelle gennemførelsesbestemmelser hvilke udgifter, der skal anses for faktisk afholdte uddannelsesudgifter. Læser man artikel 3 i denne bestemmelse, ser man, at Kommissionen ikke har anlagt et overdrevent restriktivt syn på disse udgifter, men derimod opstillet en meget fyldig liste, som bl.a., under nærmere angivne betingelser, omfatter udgifter i forbindelse med deltagelse i klasseundervisning i vinterferiecentre, ved havet eller i friluftscentre. I sidstnævnte tilfælde godtgøres udgifterne til logi ganske vist også under visse betingelser. Selv om denne undtagelse afsvækker konsekvensen i Kommissionens standpunkt, hvilket sagsøger ikke har undladt at gøre opmærksom på, kan den dog ikke efter min opfattelse, i kraft af en analogislutning, begrunde godtgørelsen af de pågældende udgifter i forbindelse med kostskoleophold, som i mange henseender adskiller sig fra de nævnte udgifter. Af undtagelsens begrænsede karakter slutter jeg, at disse udgifter kun kan godtgøres, såfremt det udtrykkeligt er foreskrevet.

For det andet har sagsøger ikke ret, når han hævder, at den tyske og engelske — og man kunne tilføje: danske — version af artikel 3 afviger fra den franske version, fordi det drejer sig om uddannelsesudgifter og ikke alene om skoleudgifter.

Han har først og fremmest uret, fordi man blot ved at gennemse listen over de udgifter, der kan godtgøres — og det gælder alle de sproglige versioner — kan fastslå, at der er tale om skoleudgifter og ikke om uddannelsesudgifter i ordets vide betydning.

Ud fra et lingvistisk synspunkt er det korrekt, at det tyske begreb »Erziehungsbeilage«, det engelske »education allowance« og det danske »uddannelsestillæg« betegner udgifterne til undervisning. Ifølge den pågældende bestemmelse godtgøres disse udgifter imidlertid kun, såfremt barnet »regelmæssigt modtager heltidsundervisning i en uddannelsesinstitution«. Disse begreber kan altså ikke have et videre anvendelsesområde end de tilsvarende begreber »frais de scolarité«, »indemnità scolastica« og »schooltoelage« i den franske, italienske og nederlandske version af bestemmelsen.

I forbindelse med drøftelsen af bestemmelsernes fortolkning har sagsøger om disses mening og formål bemærket, at tildelingen af det dobbelte maksimalbeløb ville være helt uden praktisk interesse, såfremt udgifterne til mad og logi på kostskolen ikke kune godtgøres.

Hertil vil jeg sige, at listen over de udgifter, som kan godtgøres, er udtømmende, og at listen ikke, som jeg tidligere har været inde på, også kan omfatte de udgifter, sagsøger kræver godtgjort, medmindre man går imod en naturlig forståelse af ordenes betydning.

Bestemmelsens ordlyd er altså klart i modstrid med argumentet, som er støttet på bestemmelsens »nyttige virkning« (effet utile). Endvidere må det imidlertid også i denne forbindelse anføres, at tildelingen af det dobbelte maksimalbeløb forudsætter, at barnet af tvingende grunde, der er behørigt dokumenteret, får undervisning på sit eget modersmål på en skole, der ligger mindst 50 km fra tjenestemandens tjenestested (bilag VII, artikel 3, stk. 3, første bindestreg). Ophold på en sådan skole medfører nødvendigvis, som Kommissionen har fremhævet, store transportomkostninger. Det kan også, hvor det drejer sig om en specialkole, hvor børnene bliver nødt til at modtage undervisning på grund af skolevanskeligheder, som kan være alvorlige, medføre inclskrivningsgebyrer og nødvendige udgifter til særligt vigtigt skolemateriel. I alle disse tilfælde er det selvfølgelig nyttigt, at maksimalbeløbet kan fordobles, således at det i det mindste muliggør en delvis godtgørelse af disse yderligere udgifter.

Med støtte i et argument, som i sin tankegang ligger tæt op ad det foregående, anfører sagsøger endelig, at det er meningsløst ikke at medtage udgifterne til mad og logi på kostskolen, da disse udgifter ikke er til at komme uden om i betragtning af afstanden mellem skolen og barnets bopæl.

Hvad for det første angår kostudgifterne, er det klart, at de ikke varierer mærkbart, efter om skoleeleven spiser i kantinen eller hjemme.

Navnlig på det generelle plan kan der over for dette argument anføres de samme betænkeligheder som over for det tidligere nævnte argument. Efter den nuværende udformning af bestemmelserne omfattes udgifterne til kost og logi ikke af uddannelsestillægget, da de ikke har forbindelse med gennemførelsen af et skoleprogram.

Selv om jeg skulle se på, hvad der er ønskeligt, og i det omfang min opgave består i at fremsætte forslag til ændring af bestemmelser, som måtte forekomme mig urimelige, om end juridisk helt uangribelige, ville jeg ikke anse det for rigtigt at supplere listen over de udgifter, som kan dækkes med uddannelsestillægget, således at udgifterne til mad og logi på kostskolen også blev omfattet heraf. De er udgifter til forsørgelse af barnet og som sådan omfattet af det i vedtægtens bilag VII, artikel 2, omhandlede børnetilskud.

Set under ét forekommer helheden af de foranstaltninger, der er indført til gunst for tjenestemænd med børn, mig at være fuldt ud tilstrækkelige. De oppebærer, udover ovennævnte tillæg, under alle forhold et husstandstillæg, som i øvrigt kun ydes gifte tjenestemænd uden børn, såfremt ægtefællen udøver en erhvervsmæssig beskæftigelse, der indbringer mindre end et nærmere angivet beløb. Endvidere gives der for hvert barn, over for hvem der består forsørgerpligt, nedsættelse i den skat, ægtefællerne skal svare.

Af disse grunde foreslår jeg, at sagsøgte frifindes og at Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 70 bærer de udgifter, den selv har afholdt.

( 1 ) – Oversat fra fransk.