DOMSTOLENS DOM AF 13. OKTOBER 1992. - KONGERIGET SPANIEN MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - FISKERI - FORORDNING OM FORDELING AF FANGSTKVOTER MELLEM MEDLEMSSTATERNE - AKTEN VEDROERENDE SPANIENS TILTRAEDELSE. - SAG C-71/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05175



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Fiskeri ° bevarelse af havets ressourcer ° kvoteordning for fiskeri ° fordeling mellem medlemsstaterne af de disponible fangstmaengder ° krav om relativ stabilitet ° gennemfoerelse ° fast fordelingsnoegle

(EOEF-traktaten, art. 43, stk. 2, tredje afsnit; Raadets forordning nr. 170/83, art. 4 og 11)

2. Nye medlemsstaters tiltraedelse af Faellesskaberne ° Spanien ° fiskeri ° overholdelse af gaeldende faellesskabsret ° princip om relativ stabilitet ved fordeling af ressourcer ° anvendelse paa eksterne ressourcer

(Tiltraedelsesakten af 1985, art. 2 og 167; Raadets forordning nr. 170/83)

3. Faellesskabsret ° principper ° ligebehandling ° forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet ° forbud ° udelukkelse af Spanien fra fordelingen for 1990 af Faellesskabets fangstkvoter i norske farvande ° lovlighed

(EOEF-traktaten, art. 7; Raadets forordning nr. 4049/89)

Sammendrag

1. Kravet om relativ stabilitet i forbindelse med fordelingen mellem medlemsstaterne af de fangstmaengder, der staar til raadighed for Faellesskabet i tilfaelde af begraensning af fiskeriet, jf. artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 170/83, skal forstaas saaledes, at der ved fordelingen opretholdes en bestemt procentdel for hver enkelt medlemsstat. Den fordelingsnoegle, der oprindelig var fastsat i henhold til naevnte forskrift og proceduren efter samme forordnings artikel 11, finder anvendelse, saa laenge der ikke er udstedt en aendringsforordning efter den i traktatens artikel 43 fastsatte procedure.

2. Artikel 2 i tiltraedelsesakten for Spanien og Portugal bestemmer, at fra tidspunktet for tiltraedelsen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de af Faellesskabets institutioner foer tiltraedelsen vedtagne retsakter bindende for de nye medlemsstater og gaelder i disse stater paa de vilkaar, som er fastsat i disse traktater og i selve tiltraedelsesakten. Med hensyn til fiskeriet og navnlig de eksterne ressourcer er der i samme akt (artikel 167 for Spaniens vedkommende) fastsat en integrationsordning, hvorefter Faellesskabet skal overtage forvaltningen af fiskeriaftaler, der er indgaaet af de nye medlemsstater med tredjelande inden tiltraedelsen, og hvorefter Spanien og Portugal midlertidigt opretholder de rettigheder og forpligtelser, der foelger af disse aftaler, indtil Raadet har truffet passende afgoerelser med henblik paa bevarelse af fiskeriaktiviteterne i henhold til naevnte aftaler. Herefter er det i overensstemmelse med tiltraedelsesaktens artikel 2 den gaeldende faellesskabsret, der finder anvendelse, navnlig princippet om relativ stabilitet, saaledes som dette er fastsat ved forordning nr. 170/83 og fortolket af Domstolen.

Selv om tiltraedelsesakten ikke beroerer den eksisterende situation med hensyn til fordeling af eksterne fiskeressourcer, er forholdet ikke desto mindre det, at Spanien siden tiltraedelsen har befundet sig i samme situation som de medlemsstater, der ikke var omfattet af den oprindelige fordeling. Denne medlemsstat har derfor ret til at deltage i fordelingen af nye fangstmuligheder, som er blevet disponible i medfoer af aftaler med tredjelande, som er indgaaet efter tiltraedelsen, og kan goere sine oensker gaeldende paa lige fod med de oevrige medlemsstater i forbindelse med en eventuel revision af systemet.

3. Den ved forordning nr. 4049/89 foretagne udelukkelse af Spanien fra fordelingen for 1990 af Faellesskabets fangstkvoter i Norges eksklusive oekonomiske zone og i fiskerizonen omkring Jan Mayen udgoer ikke en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 7, idet Spaniens situation ikke kan sammenlignes med situationen for de oevrige medlemsstater, der er omfattet af naevnte fordeling, hvis man tager hensyn til bestemmelserne i tiltraedelsesakten af 1985 om de nye medlemsstaters integration i den faelles fiskeripolitik.

Dels kan de nye medlemsstater ikke paaberaabe sig omstaendigheder fra tiden foer tiltraedelsen, navnlig deres fiskeriaktivitet i referenceperioden, for at forhindre anvendelsen af gaeldende faellesskabsret, idet tiltraedelsesakten ikke har aendret den eksisterende situation med hensyn til fordeling af eksterne ressourcer. Dels har disse medlemsstater siden tiltraedelsen ° ogsaa selv om de herved mistede kompetencen til at indgaa selvstaendige aftaler og ikke fik noget til gengaeld for de eksterne ressourcer, de har bragt med sig ind i Faellesskabet ° befundet sig i samme situation som de medlemsstater, der er udelukket fra fordelingerne i medfoer af princippet om relativ stabilitet af fiskeriet, som for saa vidt angaar de aftaler, der er indgaaet foer tiltraedelsen, kommer til udtryk i 1983-fordelingen.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. marts 1990 har Kongeriget Spanien i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EOEF) nr. 4049/89 af 19. december 1989 om fordeling for 1990 af visse fangstkvoter mellem medlemsstaterne for fartoejer, der udoever fiskeri i Norges eksklusive oekonomiske zone og i fiskerizonen omkring Jan Mayen (EFT L 389, s. 44). Denne forordning er en opfoelgning af fiskeriaftalen mellem Faellesskabet og Kongeriget Norge (EFT 1980 L 226, s. 48), samt af hoeringerne mellem de kontraherende parter om tildeling for 1990 af fangstkvoter til Faellesskabets fartoejer i Norges fiskerizone.

2 Raadet har udstedt den anfaegtede forordning paa grundlag af artikel 11 i Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1). I denne forordning er der bl.a. fastsat bevaringsforanstaltninger, som ifoelge artikel 2 saerlig kan bestaa i en begraensning af fiskeriindsatsen, isaer ved begraensning af fangstmaengderne.

3 I denne forbindelse hedder det i artikel 3 i forordning nr. 170/83, at skulle det for en fiskeart eller beslaegtede fiskearter vise sig paakraevet at begraense fangsternes stoerrelse, fastsaettes aarligt det samlede antal fangster af de enkelte bestande eller grupper af bestande (herefter benaevnt "TAC"), den andel, der staar til raadighed for Faellesskabet, samt eventuelt de samlede fangster, som er indroemmet tredjelande, og de saerlige betingelser, der skal gaelde for disse fangster. Den andel, der staar til raadighed for Faellesskabet, forhoejes med de samlede fangster, som Faellesskabet opnaar uden for de farvande, der hoerer under medlemsstaternes jurisdiktion eller hoejhedsomraade.

4 I oevrigt hedder det i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 170/83, at "de fangstmaengder, der staar til raadighed for Faellesskabet, som omhandlet i artikel 3, fordeles mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver enkelt medlemsstat sikres et relativt stabilt fiskeri med hensyn til hver af de paagaeldende bestande". I samme artikels stk. 2 hedder det videre, at Raadet paa grundlag af en rapport, som Kommissionen skal forelaegge inden den 31. december 1991 om fiskerisituationen i Faellesskabet, den oekonomiske og sociale udvikling i kystomraaderne, bestandenes stoerrelse og forventede udvikling, efter proceduren i traktatens artikel 43 fastsaetter eventuelt noedvendige justeringer i fordelingen af ressourcerne mellem medlemsstaterne.

5 Endelig hedder det i artikel 11 i forordning nr. 170/83, at valget af bevaringsforanstaltninger, fastsaettelsen af TAC og den andel, der staar til raadighed for Faellesskabet, samt fordelingen mellem medlemsstaterne af denne maengde vedtages af Raadet med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen. De forordninger, hvorved TAC fastsaettes for de fiskearter, som skal bevares, og hvorved den fangstmaengde, der er til raadighed for Faellesskabet, fordeles mellem medlemsstaterne, er blevet udstedt hvert aar siden 1983 paa dette grundlag.

6 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 172/83 af 25. januar 1983 om fastsaettelse for 1982 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande i Faellesskabets fiskerizone samt af Faellesskabets andel af disse fangster, af dennes fordeling blandt medlemsstaterne og af bestemmelserne for fiskeri efter den samlede tilladte fangstmaengde (EFT L 24, s. 30) har Raadet fordelt de disponible ressourcer i Faellesskabets farvande paa grundlag af de tre kriterier, der er anfoert i forordningens praeambel: det traditionelle fiskeri, behovene i omraader, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, samt mistede fangstmuligheder i tredjelandes farvande.

7 De samme kriterier har ligget til grund for fordelingen af de disponible ressourcer uden for Faellesskabets farvande i medfoer af aftaler med tredjelande, som er genstand for forskellige raadsforordninger. Dette gaelder f.eks. forordningerne (EOEF) nr. 173/83 af 25. januar 1983 om aendring af forordning (EOEF) nr. 370/82 om forvaltning af og kontrol med visse fangstkvoter for 1982 for fartoejer, som foerer en medlemsstats flag, og som udoever fiskeri i det regulerede omraade, der er defineret i NAFO-konventionen (EFT L 24, s. 68), nr. 174/83 af 25. januar 1983 om fordeling mellem medlemsstaterne af fangstkvoter tildelt Faellesskabet for 1982 i henhold til fiskeriaftalen mellem Faellesskabet og Canada (EFT L 24, s. 70), nr. 175/83 af 25. januar 1983 om fordeling mellem medlemsstaterne af visse fangstkvoter for fartoejer, der udoever fiskeri i Norges oekonomiske zone og i fiskerizonen omkring Jan Mayen (EFT L 24, s. 72), og nr. 176/83 og 177/83 af 25. januar 1983 om fordeling mellem medlemsstaterne af fangstkvoter for fartoejer, der udoever fiskeri i svenske farvande (EFT L 24, s. 75) og i faeroeske farvande (EFT L 24, s. 77).

8 Procentsatserne for fordelingen, der er fastsat paa grundlag af fiskeriet i referenceperioden 1973-1978, og som de tildelte maengder er udtryk for, er ikke blevet aendret siden 1983 og er blevet anvendt ved samtlige senere fordelinger. Den Portugisiske Republiks og Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet den 1. januar 1986 har ikke foert til nogen aendring af fordelingsnoeglen, hvorfra de to nye medlemsstater er udelukket.

9 Vedroerende de gaeldende faellesskabsbestemmelser, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

10 Til stoette for sine paastande har sagsoegeren fremfoert to anbringender om henholdsvis tilsidesaettelse af princippet om et relativt stabilt fiskeri og tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.

Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om et relativt stabilt fiskeri

11 Sagsoegeren har anfoert, at Raadet ved at udstede den anfaegtede forordning, som udelukker Kongeriget Spanien fra fordelingen, har anvendt det i artikel 4, stk. 1, i ovennaevnte forordning nr. 170/83 fastsatte princip om et relativt stabilt fiskeri paa en fejlagtig maade, for saa vidt som Raadet ikke har taget hensyn til Kongeriget Spaniens legitime oensker om at opnaa fangstmaengder, der er til raadighed uden for Faellesskabet, og som er tildelt Faellesskabet som helhed.

12 Til stoette for dette anbringende har sagsoegeren i det vaesentlige fremfoert to argumenter.

13 For det foerste har sagsoegeren anfoert, at den i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 170/83 omhandlede revisionsklausul ikke er den eneste maade, hvorpaa man kan tilpasse den i 1983 fastsatte fordelingsnoegle til nye omstaendigheder. Raadet har selv erkendt i en erklaering, der blev optaget i moedeprotokollen ved vedtagelsen af forordning nr. 170/83, at der ° selv foer den formelle aendring af fordelingssystemet ° ved vurderingen af den relative stabilisering af de kvoter, som tildeles medlemsstaterne, skal tages hensyn til de forskellige omstaendigheder, som vil kunne indvirke vaesentligt paa den generelle situation, paa baggrund af hvilken den oprindelige fordeling blev fastsat. Ifoelge sagsoegeren udgoer nye medlemsstaters tiltraedelse en vaesentlig aendring af situationen, da den oprindelige fordelingsnoegle omfattede ti medlemsstater, hvilket ikke laengere svarer til Faellesskabets sammensaetning. I oevrigt betyder tiltraedelsesaktens tavshed paa dette punkt, at princippet om et relativt stabilt fiskeri skal anvendes under hensyntagen til Faellesskabets nye sammensaetning.

14 For det andet goer sagsoegeren gaeldende, at de fangstmuligheder, der er tildelt Faellesskabet i medfoer af aftalen med Norge, har vaeret systematisk underudnyttet af de begunstigede medlemsstater. Derfor ville princippet om relativ stabilitet inden for fiskeriet ikke vaere blevet overtraadt, saafremt der var tildelt andre medlemsstater fangstmuligheder, da de medlemsstater, der har vaeret de eneste, der har nydt fordel af dette princip, aldrig har udtoemt deres samlede kvoter.

15 Inden gennemgangen af de fremfoerte argumenter bemaerkes, at Domstolen i sin dom af 16. juni 1987 (sag 46/86, Romkes, Sml. s. 2681) allerede har haft lejlighed til at udtale sig om, hvorvidt de kvotefordelinger, der har fundet sted efter den oprindelige fordeling i 1983, er forenelige med kravet om relativ stabilitet i henhold til forordning nr. 170/83. I dommens praemis 17 har Domstolen saaledes udtalt, at dette krav om relativ stabilitet skal forstaas saaledes, at der ved fordelingen opretholdes en bestemt procentdel for hver enkelt medlemsstat. Domstolen har videre udtalt, at ved at bestemme, at Raadet efter proceduren i traktatens artikel 43 kan fastsaette eventuelle noedvendige justeringer i fordelingen af ressourcerne mellem medlemsstaterne, viser artikel 4, stk. 2, at den fordelingsnoegle, der oprindelig var fastsat i henhold til artikel 4, stk. 1, og paa grundlag af artikel 11, fortsat finder anvendelse, saa laenge der ikke er udstedt en aendringsforordning efter den procedure, som blev fulgt ved udstedelsen af forordning nr. 170/83.

16 For saa vidt angaar argumentet om Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet den 1. januar 1986 bemaerkes, at en medlemsstats tiltraedelse er en objektiv kendsgerning, som ikke i sig selv kan have retlige foelger, idet vilkaarene for tiltraedelsen er fastsat i den tilsvarende akt.

17 Det hedder i den paagaeldende tiltraedelsesakts artikel 2, at fra tidspunktet for tiltraedelsen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de af Faellesskabets institutioner foer tiltraedelsen vedtagne retsakter bindende for de nye medlemsstater og gaelder i disse stater paa de vilkaar, som er fastsat i disse traktater og i selve tiltraedelsesakten.

18 Det staar fast, at der i tiltraedelsesakten (artikel 167 for Spaniens vedkommende) med hensyn til fiskeriet og navnlig de eksterne ressourcer er fastsat en integrationsordning, hvorefter Faellesskabet skal overtage forvaltningen af fiskeriaftaler, der er indgaaet af de nye medlemsstater med tredjelande inden tiltraedelsen, og hvorefter de nye medlemsstater midlertidigt opretholder de rettigheder og forpligtelser, der foelger af disse aftaler, indtil Raadet har truffet passende afgoerelser med henblik paa bevarelse af fiskeriaktiviteterne i henhold til naevnte aftaler.

19 Herefter er det i overensstemmelse med tiltraedelsesaktens artikel 2 den gaeldende faellesskabsret, der finder anvendelse, navnlig princippet om relativ stabilitet, saaledes som dette er fastsat i forordning nr. 170/83, der i oevrigt ikke er blevet aendret, bortset fra den tekniske tilpasning af stemmeantallet i forbindelse med den i artikel 14, stk. 2 (bilag I, punkt XV, i tiltraedelsesakten), fastsatte beslutningsprocedure, og saaledes som princippet er fortolket af Domstolen.

20 Dette argument boer derfor forkastes.

21 Det boer imidlertid fremhaeves, at selv om tiltraedelsesakten ikke, som den kunne have gjort, beroerer den eksisterende situation med hensyn til fordeling af eksterne fiskeressourcer, er forholdet ikke desto mindre det, at Kongeriget Spanien siden tiltraedelsen har befundet sig i samme situation som de medlemsstater, der ikke var omfattet af den oprindelige fordeling.

22 Det foelger heraf dels, at denne medlemsstat har ret til at deltage i fordelingen af nye fangstmuligheder, som eventuelt er blevet disponible i medfoer af aftaler med tredjelande, som er indgaaet efter tiltraedelsen, og som vedroerer fiskeressourcer, der endnu ikke er fordelt, dels, at den naevnte stat ved den eventuelle revision af systemet i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 170/83 kan goere sine oensker gaeldende paa lige fod med alle de oevrige medlemsstater.

23 Hvad angaar argumentet om en paastaaet underudnyttelse af kvoterne, bemaerkes, at de fangstmuligheder, der er tildelt Faellesskabet i medfoer af en aftale med et tredjeland, i virkeligheden, saaledes som Raadet i oevrigt har bemaerket, uden at der er fremfoert overbevisende indvendinger overhovedet, bygger paa prognoser med hensyn til bestandenes stoerrelse og udvikling, som kan vise sig at vaere forkerte og ikke at svare til de maengder, der kan fiskes. Herefter kan den blotte konstatering af, at fangstresultaterne er mindre end prognoserne, ikke skabe en forpligtelse til at foretage en ny fordeling for det foelgende aar. Det skal tilfoejes, at sagsoegeren ikke har godtgjort, at de begunstigede medlemsstater frivilligt har undladt at udnytte de fangstkvoter, de havde faaet tildelt i medfoer af den anfaegtede forordning.

24 Da dette andet argument saaledes ikke kan tages til foelge, maa hele anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om relativ stabilitet i fiskeriet forkastes.

Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling

25 Sagsoegeren har anfoert, at Raadet ved at udstede den anfaegtede forordning uden at tage Kongeriget Spanien med i fordelingsnoeglen har tilsidesat det i traktatens artikel 7 fastsatte princip om forbud mod forskelsbehandling.

26 Til stoette for sit anbringende goer sagsoegeren for det foerste gaeldende, at den spanske flaade i referenceperioden, dvs. mellem 1973 og 1978, udoevede en omfattende fiskerivirksomhed i norske farvande. En hensyntagen til dette traditionelle fiskeri ved fastsaettelsen af fordelingsnoeglen er i overensstemmelse med ovennaevnte dom af 16. juni 1987 i Romkes-sagen, hvori Domstolen udtalte, at fordelingssystemet ikke er i strid med det i traktatens artikel 7 fastsatte princip om forbud mod forskelsbehandling, da den enkelte medlemsstats fiskere herved tvinges til at begraense deres fiskeri til de maengder, de fangede, inden faellesskabsordningen til bevarelse af fiskeressourcerne traadte i kraft.

27 Sagsoegeren har for det andet gjort gaeldende, at anbringendet om forskelsbehandling ligeledes bygger paa det forhold dels, at de nye medlemsstater, samtidig med at de i forhold til Faellesskabet har mistet retten til at forhandle om fiskeriaftaler med tredjelande, udelukkes fra de fangstmuligheder, som Faellesskabet opnaar ved selv at forhandle med tredjelandene om saadanne aftaler, dels, at de oevrige medlemsstater har faaet fordel af fiskeriaftaler, som Spanien havde indgaaet med tredjelande foer tiltraedelsen, mens Spanien udelukkes fra de kvoter, som Faellesskabet opnaar i medfoer af aftaler, som det har indgaaet i samme periode.

28 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at sagsoegerens situation ikke kan sammenlignes med situationen for de oevrige medlemsstater, der er omfattet af fordelingerne, hvis man tager hensyn til tiltraedelsesaktens bestemmelser om de nye medlemsstaters integration i den faelles fiskeripolitik, navnlig for saa vidt angaar de allerede disponible eksterne fiskeressourcer, der blev fordelt ved tiltraedelsen.

29 For saa vidt som tiltraedelsesakten ikke har aendret den eksisterende situation med hensyn til fordeling af de eksterne ressourcer, er det den gaeldende faellesskabsret, der finder anvendelse. Derfor kan de nye medlemsstater ikke paaberaabe sig omstaendigheder fra tiden foer tiltraedelsen, navnlig deres fiskeriaktivitet i referenceperioden, for at forhindre anvendelsen af de paagaeldende bestemmelser. Siden tiltraedelsen befinder de sig i samme situation som de medlemsstater, der er udelukket fra fordelingerne i medfoer af princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, som for saa vidt angaar de aftaler, der er indgaaet foer tiltraedelsen, kommer konkret til udtryk i 1983-fordelingen. Denne vurdering beroeres ikke af, at de nye medlemsstater ved tiltraedelsen mistede kompetencen til at indgaa selvstaendige aftaler, hvilket stiller dem i samme situation som de oevrige medlemsstater, eller af, at de ikke har faaet noget til gengaeld for de eksterne ressourcer, de har bragt med sig ind i Faellesskabet.

30 Derfor boer anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling ligeledes forkastes.

31 Det foelger af samtlige ovenstaaende betragtninger, at sagsoegte boer frifindes i det hele.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger. I overensstemmelse med artikel 69, stk. 4, baerer Kommissionen og de medlemsstater, der er indtraadt i sagen, deres egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger. Kommissionen, Forbundsrepublikken Tyskland og Det Forenede Kongerige baerer deres egne omkostninger.