I sag nr. 13/72,

REGERINGEN FOR KONGERIGET NEDERLANDENE, repræsenteret af professor W. Riphagen, juridisk rådgiver for udenrigsministeriet, og med hensyn til den mundtlige forhandling af J. Weber, vicedirektør i ministeriet for landbrug og fiskeri, som befuldmægtigede, med valgt adresse i Luxembourg på Nederlandenes ambassade, 5, rue Spoo,

sagsøger,

mod

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, repræsenteret af sine juridiske rådgivere, G. Olmi og J. H. J. Bourgeois, som befuldmægtigede med valgt adresse i Luxembourg hos sin juridiske rådgiver, Emile Reuter, 4, boulevard Royal,

sagsøgt,

hvis genstand er en anmodning om annullation af:

— Kommissionens beslutning nr. 72/120/EØF af 26. januar 1972 vedrørende bidrag fra Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, garantisektionen, til Kongeriget Nederlandenes udgifter, specielt til restitutioner for eksport til tredjelande for regnskabsperioden 1966/67 (JO nr. L 61 s. 15);

— Kommissionens beslutning nr. 72/115/EØF af 26. januar 1972 om fastsættelse af de laveste gennemsnitsrestitutioner med henblik på finansieringen af restitutioner for eksport til tredjelande for regnskabsperioden 1966/67 (JO nr. L 61 s. 1),

afsiger

DOMSTOLEN

der er sammensat af: R. Lecourt, præsident, R. Monaco og P. Pescatore (afdelingsformænd), A. M. Donner og H. Kutscher (refererende dommer), dommere,

generaladvokat: H. Mayras

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

Faktiske og retlige forhold

I — Faktiske forhold og retsforhandlingen

De faktiske forhold og retsforhandlingens forløb kan sammenfattes således:

1. a) Ved artikel 1 i forordning nr. 25 af 4. april 1962 verdrørende finansieringen af den fælles landbrugspolitik (JO s. 991) har Rådet oprettet »Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget«, i det følgende benævnt »Fonden«. I henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 1, i den affattelse, den har fået ved artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning nr. 130/66/EØF af 26 juli 1966 (JO nr. 165 s. 2965), falder følgende udgifter ind under Fonden: »a) restitutioner for udførsel til tredjelande, som beregnes i overensstemmelse med forordningerne om de enkelte varer på grundlag af — restitutionssatsen i medlemsstaten med det laveste gennemsnitlige restitutionsbeløb og — nettoeksportmængderne til og med regnskabsperioden 1966/67 og bruttoeksportmængderne i de følgende perioder; b) til d) …« b) På grundlag af nævnte forordning har Rådet den 5. februar 1964 vedtaget forordning nr. 17/64/EØF vedrørende betingelserne for støtte fra den omtalte fond (JO s. 586). I henhold til artiklerne 9 og 10 i denne forordning — som senere har undergået visse ændringer, der imidlertid er uden interesse for den foreliggende sag — indgiver de interesserede medlemsstater en gang om året til Kommissionen en ansøgning om godtgørelse, specielt for de ovennævnte restitutioner, i form af refusion fra Fondens garantisektion, hvorefter Kommissionen ligeledes en gang om året træffer afgørelse om støtte fra Fonden på grundlag af disse ansøgninger og efter høring af fondskomiteen (i det følgende benævnt »Komiteen«). Denne, der er omhandlet i artikel 24 og følgende i forordning nr. 17/64, er sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og Kommissionen (art. 25, stk. 1). c) For så vidt særlig angår sektoren for mælk og mejeriprodukter, vedtog Rådet den 5. februar 1964 forordning nr. 13/64/EØF om gradvis oprettelse af en fælles markedsordning i denne sektor (JO s. 549). Ifølge indholdet af denne forordnings artikel 14, stk. 2, kan, for at muliggøre eksport til tredjelande på basis af de i den internationale handel gældende priser, forskellen mellem priserne i den eksporterende medlemsstat og fornævnte priser dækkes af en restitution.

2. a) I 1966 diskuterede Komiteen i forbindelse med undersøgelsen af regnskabsperioden 1963/64 for første gang spørgsmålet om, hvorvidt udgifter, afholdt som »restitutioner ved eksport« af en medlemsstat med hensyn til fødevarehjælptransaktioner til fordel for tredjelande, var omfattet af Fonden. Dette spørgsmål blev dengang besvaret bekræftende under hensyn til de påståede beløbs ringe størrelse og uden foregriben af den løsning, der skulle anvendes i fremtiden. b) I 1968 og 1969 er dette samme spørgsmål imidlertid blevet besvaret negativt, for så vidt angår regnskabsperioderne 1964/65 og 1965/66. I Kommissionens beretning for den første af disse perioder læser man navnlig under omtalen af gaveydelser af korn fra Frankrig følgende: »Om Frankrig eventuelt kan medregne disse restitutionslignende udgifter, må afgøres af Rådet. Imidlertid er der, under de inden for rammerne af iværksættelsen af Kennedy-runden stedfindende drøftelser vedrørende fødevaregaver af korn, givet udtryk for en gunstig forhåndsindstilling med hensyn til finansiering af restitutionerne, fob, fra aftalens ikrafttrædelsesdato. Derimod falder restitutions-lignende udgifter for de foregående perioder ikke ind under EUGFL, så længe der ikke foreligger en afgørelse fra Rådet. Følgelig er disse restitutioner og kvantiteter fratrukket de meddelte beløb og vareudvekslinger for basisprodukterne blød hvede og majs«. På Komiteens møde vedrørende perioden 1964/65 erklærede Komiteens formand, at de gældende bestemmelser kun tillod ydelse af restitutioner for forretningstransaktioner. På mødet om perioden 1965/66 forklarede Kommissionens repræsentant på ny dennes synspunkt. c) I et brev af 9. februar 1970, addresseret til hr. Mansholt, daværende næstformand for Kommissionen, kritiserede Nederlandenes faste repræsentant, hr. Spierenburg, Kommissionens standpunkt og opfordrede den til at overveje spørgsmålet på ny under hensyntagen til den nederlandske opfattelse, som fremgik af et til brevet knyttet memorandum. Ved skrivelse af 2. april 1970 svarede hr. Mansholt i det væsentlige følgende: — at Kommissionen forbeholdt sig at forelægge spørgsmålet for Rådet; »kun Rådet har kompetence til at udtale sig på det juridiske plan om spørgsmålet om finansiering af leverancer i form af fødevarehjælp, idet sådanne leverancer ikke bør betragtes som kommerciel eksport i den fælles markedsordnings forstand«; — i øvrigt kunne en sådan finansiering af Fonden i betragtning af den divergerende administrative praksis i medlemsstaterne have til følge, at nogle medlemsstater som f.eks. Nederlandene blev favoriseret, og andre forfordelt på det finansielle plan. I et svarbrev til hr. Mansholt af 24. juni 1970 fastholdt hr. Spierenburg sit synspunkt.

3. a) Den 1. august 1969 indgav den hollandske regering ansøgning til Kommissionen om refusion af nogle udgifter, som Nederlandene havde afholdt i regnskabsperioden 1966/67, navnlig i form af restitutioner ved eksport til tredjelande. De forklarende bemærkninger til denne ansøgning indeholdt under punkt 5 følgende angivelser: »Nederlandene har … ydet gavebeløb til World Food Program. For disse beløb har denne organisation ved handelens og eksportørernes mellemkomst købt på det hollandske marked og sendt til udviklingslandene følgende kvantiteter af produkter, henhørende under de i tidsrummet eksisterende fælles markedsordninger: … For denne eksport har man på normal måde bevilget eksportørerne en restitution. De omhandlede restitutioners beløb er inkluderet i nærværende erklæring.« b) På Komiteens møde den 16. december 1971 vedrørende perioden 1966/67 fremlagde Komiteens formand et arbejdsdokument, udfærdiget af Kommissionens embedsmænd, et såkaldt »addendum« til beretningen vedrørende Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget — garantisektionens — bidrag for regnskabsperioden 1966/67, (»doc. nr. VI/4640/71 + addendum«). Addendumet's forfattere hævdede især, at en fødevaregave efter sin natur udgør en gratis ydelse, som ikke er en forretningsmæssig transaktion, og som derfor ikke til sin gennemførelse forudsætter en eventuel restitution; endvidere, at en sådan gave ikke svarer til den definition, der er givet i forordningerne om fælles markedsordninger; og at finansieringen af udgifterne til restitutionerne under disse omstændigheder kun ville kunne afholdes af Kommissionen på basis af en retsakt fra Rådet. For så vidt angår ovennævnte beretning, giver denne alle involverede stater, herunder Nederlandene, en fortegnelse over fødevaregaver, som er blevet fratrukket refusionsansøgningerne, såvel i relation til vægtmængde som restitutionsbeløbet. Ifølge referatet af ovennævnte, møde erklærede den nederlandske delegation, at den »ikke kunne tilslutte sig det af Kommissionen i denne sag indtagne standpunkt«. c) Den 26. januar 1972 traf Kommissionen følgende to beslutninger: — beslutning nr. 72/120/EØF vedrørende den nederlandske regerings ovennævnte ansøgning (a), herefter kaldt »bidragsbeslutningen«, som for regnskabsperioden 1966/67 fastsatte det beløb, som skulle refunderes Nederlandene af Fonden, i det væsentlige for restitutioner for eksport til tredjelande (JO nr. L 61 s. 15); i femte betragtning udtales det, »at kvantiteter, der er eksporteret i form af fødevaregaver, ikke henhører under Fonden, idet udgifter til ikke kommercielle transaktioner ikke kan betragtes som restitutioner for eksport til tredjelande i fællesskabsreglernes betydning«, og at »de herunder hørende kvantiteter og udgifter følgelig vil være at udelukke fra nettoeksporten og beregningen af restitutionstaksterne«; — beslutning nr. 72/115/EØF, stilet til alle medlemsstaterne, og offentliggjort i JO nr. L 61 s. 1, herefter kaldt »beslutningen om gennemsnitsrestitutioner«; denne beslutning fastsætter i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, litra a) i forordning nr. 25 for ovennævnte periode størrelsen af de laveste gennemsnitlige restitutionsbeløb for de forskellige i betragtning kommende landbrugsvarer; med henblik på denne beregning er restitutionerne vedrørende fødevarehjælptransaktioner holdt udenfor. Den 19. april 1972 har den nederlandske regering indledt nærværende søgsmål med henblik på annullation af de nævnte beslutninger.

4. Den skriftlige forhandling er forløbet forskriftsmæssigt. Efter at den refererende dommer har aflagt beretning, og generaladvokaten har været hørt, har Domstolen besluttet at overgå til den mundtlige forhandling uden bevisførelse. Den har dog opfordret den nederlandske regering til at fremskaffe mere detaljerede oplysninger om den måde, de omstridte operationer er blevet afviklet på i deres successive faser og især med hensyn til, hvem der har betalt købsprisen, og i påkommende tilfælde, for hvis regning denne pris er blevet betalt. Kommissionen har været opfordret til at fremlægge arbejdsdokumenterne VI/4639/71 og VI/4640/71, som er udarbejdet af dens embedsmænd som led i forberedelsen af de indklagede beslutninger. Parterne har fulgt disse opfordringer. Parterne har afgivet deres mundtlige indlæg på mødet den 7. november 1972. Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse på mødet den 7. november 1972.

II — Parternes påstande

Den nederlandske regering påstår følgende:

a) annullation af »bidragsbeslutningen«»i det omfang de som fødevaregaver eksporterede mængder og de hertil knyttede udgifter ikke har været taget i betragtning ved beregningen af refusionstaksten for eksportrestitutioner«;

b) annullation af »beslutningen om gennemsnitsrestitutioner«»i tilfælde af og for så vidt som de beløb, der skal refunderes sagsøgeren i henhold til den ovenfor under a) nævnte beslutning, påvirkes af den kendsgerning, at der ved fastsættelsen af de laveste gennemsnitsrestitutioner ikke i »beslutningen om gennemsnitsrestitutioner« er taget hensyn til mængder, der er eksporteret som fødevaregaver«;

samt at Kommissionen idømmes sagsomkostningerne,

Kommissionen påstår frifindelse, samt at den hollandske regering idømmes sagsomkostningerne;

III — Parternes søgsmålsgrunde og anbringender

Parternes søgsmålsgrunde og anbringender kan sammenfattes således:

1. Almindeligt

Den hollandske regering ønsker at henvise til den mellem den og Kommissionen stedfundne meningsudveksling vedrørende det omstridte spørgsmål.

Den foreliggende sag vedrører udgifter til restitutioner ved eksport til udviklingslande i form af fødevarehjælp — transaktioner, som den hollandske regering har påtaget sig inden for rammerne af »World Food Program« (Verdensfødevareprogrammet). Afviklingen af disse operationer er foregået således:

— Den hollandske regering stillede et vist beløb til rådighed for »World Food Program«, hvoraf to tredjedele var bestemt til køb af varer og en tredjedel til »cash and services«;

— det nederlandske ministerium for landbrug og fiskeri havde erklæret sig rede til, efter anmodning, på bestemte datoer at levere visse kvantiteter af varer til et af nævnte organisation udpeget land;

— ministeriet anmodede derefter »Produktschap« (en offentlig institution med administrative økonomiske beføjelser på landbrugsområdet) om at foranstalte indkaldelse af tilbud fob med hensyn til de omhandlede varer; et af vilkårene for denne licitation var bevilling til tilbudsgiverne af den ved eksport til tredjelande hjemlede restitution med udbetaling på eksporttidspunktet; derefter blev tilbudene givet i verdensmarkedspris;

— leverancen skulle herefter overlades til det firma, som havde givet det laveste tilbud;

— dette firma modtog præciserende instruktioner især om, at leveringen skulle ske til den i tilbuddet nævnte pris, at firmaet indtrådte i operationen »som eksportør«, og at fakturaen skulle tilstilles ovennævnte »Produktschap« på landbrugs- og fiskeriministeriets vegne; betegnelsen »eksport« skulle anvendes på dette firma som eksportør;

— firmaet leverede varerne i Amsterdam med henblik på indskibningen, som de nederlandske myndigheder påtog sig efter aftale med »World Food Program«;

— derefter gav ministeriet ordre til betaling af den aftalte købspris til firmaet over den af ministeriet til dette formål bestyrede fond, som modsvarede »commodity pledging« (forpligtelse til levering af varer) for 1966; samtidig blev firmaets faktura sendt til »World Food Program«'s kontor med påtegning om, at varerne var betalt af nævnte ministerium, hvilket faktisk var sket, for »World Food Program«'s regning;

— den kompetente hollandske myndighed udbetalte restitutionen til det eksporterende firma.

Kommissionen hævder, at visse stater, herunder Nederlandene, på den tid havde besluttet selvstændigt — altså uden samråd med Kommissionen og de andre medlemsstater — at bevilge fødevarehjælp til tredjelande. Det ser ud til, at den måde, som disse operationer er blevet organiseret på, har varieret fra den ene medlemsstat til den anden; i nogle tilfælde påtog de nationale myndigheder sig fuldt ud den opgave at udføre disse operationer, mens de i andre tilfælde begrænsede sig til at træffe afgørelse vedrørende operationerne og at finansiere dem.

Senere er Kommissionen selv lidt etter lidt blevet interesseret i fødevarehjælpen. Kommissionen opregner de i den henseende trufne forholdsregler (aftaler med interesserede lande eller internationale organisationer i Rådets forordninger); den understreger, at Fællesskabet ikke i forbindelse med disse aktioner har benyttet ordningen med eksportrestitutioner.

2. Første søgsmålsgrund: Krænkelse af væsentlige formkrav

Ifølge den hollandske regering indeholder de indklagede beslutningers begrundelse ikke tilstrækkelige oplysninger om de faktiske og retlige omstændigheder, der har ligget til grund for dem. Den anførte begrundelse for »bidragsbeslutningen« er lakonisk, og den almindelige henvisning til »Fællesskabets lovgivning« har ingen værdi; desuden burde Kommissionen i der mindste have oplyst om det endelige resultat af dens beregninger. Med hensyn til »beslutningen om de laveste gennemsnitsrestitutioner« angiver denne ikke på nogen måde noget om, og i bekræftende fald hvordan, Kommissionen ved fastsættelsen af den laveste gennemsnitsrestitution har taget hensyn til kvantiteter, eksporteret som fødevaregaver, og på hvilken måde den har bedømt de oplysninger fra medlemsstaterne, som beslutningen hviler på. Desuden har Kommissionen ikke nøjagtigt angivet, hvilke beløb der faktisk er blevet fradraget den af sagsøgeren ansøgte refusion, og på hvilken måde disse beløb er blevet fastsat.

Ifølge Domstolens retspraksis skal de faktiske og retlige betragtninger, der udgør motiverne til Fællesskabets retsakter, gengives på klar og sammenhængende måde, således at de interesserede, såvel som Domstolen, er i stand til at gøre sig bekendt med de væsentlige elementer i disse betragtninger. I den foreliggende sag er motiverne i de forskellige forud udfærdigede dokumenter, som Kommissionen påberåber sig, tynde og usammenhængende:

— Kommissionens første stillingtagen, der daterer sig fra 1968, drejede sig udelukkende om kornsektoren; den dengang givne begrundelse (nødvendigheden af en rådsafgørelse) er forsvundet i »bidragsbeslutningen«;

— Hr. Mansholts brev af 2. april 1970 og »bidragsbeslutningen« er baseret på de omhandlede leverancers ikke-kommercielle karakter, medens addendum'et af 1971 gik ud fra ideen om den gratis ydelse.

Kommissionen svarer ved først at opridse de indklagede beslutningers tilblivelseshistorie. Efter at medlemsstaterne havde givet Kommissionen de oplysninger, der gjorde det muligt at fastsætte de laveste gennemsnitsrestitutioner, og indgivet deres ansøgninger om opnåelse af støtte fra Fonden, udfærdigede Kommissionens stab nogle arbejdsdokumenter, hvori de nævnte oplysninger samledes og harmoniseredes, især dokumenterne VI/4639/71 og VI/4640/71, som Kommissionen har vedlagt sagens akter. Det sidstnævnte aktstykke indeholdt en opgørelse over fødevaregaver, som var blevet fratrukket refusions-ansøgningerne, for så vidt angår både mængder og restitutioner. Fondskomiteen havde undersøgt og drøftet disse dokumenter og var herunder ligeledes kommet ind på spørgsmålet om hensyntagen til udgifter i form af fødevarehjælp, om hvilket spørgsmål den hollandske regerings repræsentant tydeligt klargjorde sit synspunkt. Endvidere var Komiteen blevet hørt om udkastene til beslutningerne, og disse udkast blev uden nogen ændring senere til de indklagede beslutninger. Grundene til, at de omhandlede udgifter ikke er blevet accepteret, var fremstillet i addendum'et, hvis væsentlige argumentation gentages af Kommissionen.

Da den nederlandske regering således har været nært knyttet til udarbejdelsen af de angrebne beslutninger, var den fuldt ud i stand til at forstå, hvorfor og med hvilke beløb udgifterne til de inden for rammerne af fødevarehjælpen udbetalte restitutioner ikke blev taget i betragtning. Beslutninger, der er truffet under sådanne omstændigheder, behøver ikke en detaljeret begrundelse. Den af Kommissionen i årenes løb anvendte juridiske argumentation er fuldstændig sammenhængende; den har hele tiden sagt, at de eksisterende regler ikke tillader medregning af ikke-kommercielle operationer, herunder særlig gratis ydelser, og at denne tilstand kun kan ændres ved en af Rådet udstedt retsakt, der ændrer de nævnte regler.

Særlig for så vidt angår »bidragsbeslutningen«, er det femte afsnit i begrundelsen til denne, skønt kortfattet, klar og relevant; specielt henviser udtrykket »fællesskabsregler« til bestemmelserne vedrørende bevilling af restitutioner. I løbet af drøftelserne i Komiteen af det omstridte problem har Kommissionen udtrykkelig henvist til de bestemmelser, som på dette område er hjemlet i de grundlæggende forordninger. Med hensyn til klagepunktet om, at beslutningen burde have angivet det endelige resultat af beregningerne, ville Kommissionen bestemt have meddelt oplysningen, såfremt den hollandske regering havde anmodet den herom; i øvrigt fremgik dette resultat af de af Kommissionen givne oplysninger til Komiteen under drøftelsen af udkastet til beslutningen, hvor det således kom til den hollandske regerings kundskab. I henhold til det 17. punkt i begrundelsen til forordning nr. 17/64 er Komiteen blevet oprettet med det formål at etablere »et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen« og »for at lette Fondens virksomhed i almindelighed«; en drøftelse i Komiteen frembyder derfor den bedst mulige anledning til at gøre sig bekendt med enkeltheder som dem, der her er på tale.

Analoge betragtninger gør sig gældende med hensyn til »beslutningen om gennemsnitsrestitutioner«. Det giver i øvrigt sig selv, at såfremt Kommissionen afviser de omhandlede beløb fra den fælles finansiering, vil den ikke kunne anerkende den tilsvarende eksport som grundlag for beregningen af den laveste gennemsnitsrestitution, idet den omtalte finansiering er bestemt som en funktion af denne.

3. Anden søgsmålsgrund: Krænkelse af forordning nr. 17/64 og artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64

Den hollandske regering hævder, at Kommissionen, som det fremgår af femte punkt i begrundelsen til »bidragsbeslutningen«, selv synes at indrømme, at de omtvistede operationer udgør »eksport« i fællesskabsreglernes betydning. Dette er i øvrigt den eneste acceptable fortolkning; faktisk begrænser ingen af Rådet eller af Kommissionen vedtaget tekst begrebet »eksport«, således at den ikke skulle omfatte alle operationer, handelsmæssige eller ej, der består i at lade en vare transportere fra et område inden for Fællesskabet til et tredjeland, uden at der er tale om transit. Dette kan forklares med nødvendigheden af at benytte et neutralt og ensartet udtryk, idet de omhandlede tekster underkaster vareeksporten forskellige former for regulering. Denne opfattelse bekræftes af Fællesskabets praksis. Således undtager artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2227/71 af 18. oktober 1971, vedrørende opkrævning af en afgift på eksport af mælkepulver (JO L 234 s. 11), leverancer inden for rammerne af den fælles fødevarehjælp til udviklingslandene fra eksportafgiften. Artikel 19 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2637/70 af 23. december 1970 vedrørende de særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med import- og eksportlicenser og forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter (JO nr. L 283 s. 15) gør det klart, at leverancer inden for rammerne af konventionen vedrørende fødevarehjælp giver anledning til forevisning af en eksportlicens. Disse tekster viser, at udtrykket »eksport til tredjelande« omfatter operationer, der falder ind under begrebet fødevarehjælp.

De omstridte betalinger er hjemlet i de kombinerede bestemmelser i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 og artikel 1, i Kommissionens forordning nr. 56/66/EØF af 23. maj 1966 vedrørende beregningen af det maksimale beløb af restitutioner for eksport til tredjelande (JO 1422/66), hvilke bestemmelser såvel anerkender princippet om restitutioner som fastsætter disses maksimumsbeløb. Disse forordninger indeholder ingen bestemmelser, hvoraf det fremgår, at der ikke kan tilstås restitution i tilfælde af eksport i form af fødevaregaver; det er i øvrigt urigtigt at påstå, at de altid har været fortolket på den måde af Rådet og Kommissionen. Idet den citerede artikel 14, stk. 2, kun er en grundlæggende bestemmelse, der kræver nærmere konkretisering, ville en sådan begrænsning kun kunne fastsættes ved anvendelse af samme artikel, stk. 4, hvorefter gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel fastsættes i henhold til den fremgangsmåde, der er hjemlet i artikel 25 i forordning nr. 13/64, dvs. af Kommissionen efter høring af forvaltningskomiteen; ingen af de således fastsatte forordninger, inkl. ovennævnte forordning nr. 56/66, har imidlertid givet hjemmel for den nu af Kommissionen hævdede begrænsning. Desuden har ingen forordning nogensinde for bevilling af restitution stillet det mindste krav, for så vidt angår den operation, der udgør grundlaget for eksporten; man kunne som eksempel især nævne Kommissionens forordning nr. 1041/67/EØF af 21. december 1967 vedrørende de nærmere regler for anvendelse af eksportrestitutioner for de produkter, for hvilke der gælder en ordning med fællespriser (JO s. 9).

Man kan ikke som argument for det modsatte bruge det faktum, at restitutionen ifølge ordlyden af artikel 14 i forordning nr. 13/64 »skal muliggøre eksport til tredjelande på basis af de i den internationale handel gældende priser«. Denne bestemmelse har til hensigt på basis af verdensmarkedspriserne at muliggøre varebevægelser mod lande uden for Fællesskabet. Udtrykket »på basis af en pris« er ikke synonymt med »til en pris«. Den eksisterende forskel mellem prisniveauet på det interne marked og på verdensmarkedet, og især importafgiftssystemet, har til følge, at al eksport, hvad enten den hviler på et kommercielt grundlag eller ikke, er påvirket af prisforskellene. Den citerede bestemmelse har til formål ikke blot at gøre eksport mulig, men at gøre den mulig på basis af de i den internationale handel gældende priser. Den ubestridelige kendsgerning, at disse priser kun kan bestemmes på grundlag af kommercielle operationer, er uden betydning i den foreliggende sag. I øvrigt harmonerer dækningen af nævnte forskel ved hjælp af en restitution, selv i tilfælde som det foreliggende, med målene for den fælles landbrugspolitik, for så vidt som den bidrager til at skaffe Fællesmarkedet af med sin overskudsproduktion.

Kommissionens holdning kunne have til følge, at de medlemsstater, der ønsker at yde fødevarehjælp, ikke længere finder det hensigtsmæssigt at foretage opkøb i Fællesmarkedet. I samme omfang, som kvantiteterne blev købt på verdensmarkedet, ville der ikke længere være eksport fra EØF, og en mængde, svarende til disse kvantiteter, ville følgelig stadig belaste Fonden.

Det ser mærkeligt ud, at Kommissionen nægter at yde restitution til humanitære gaver, når den yder restitution for gaver inden for rammerne af en reklamekampagne, og når Fonden refunderer omkostninger til destruktion af landbrugsprodukter.

Kommissionen svarer, at da artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 25 ved definitionen af de foranstaltninger, hvortil udgifterne henhører under Fonden, henviser til forordningerne vedrørende markedsordningerne, er det i den foreliggende sag tilstrækkeligt at påvise, at de omstridte betalinger ikke er eksportrestitutioner i den i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 forudsatte betydning.

Som det fremgår af selve bestemmelsens ordlyd, er det dens eneste formål at muliggøre kommercielle operationer:

— kun en eksport af kommerciel natur finder sted på basis af de i den internationale handel gældende priser, thi det er kun i dette tilfælde, at en handlende, der driver forretning i Fællesskabet, sælger til en handlende, der driver forretning i tredjeland, under anvendelse af en pris, der nødvendigvis er afstemt efter priserne i den internationale handel. I modsat fald ville salget ikke kunne finde sted;

— såfremt den hollandske regerings opfattelse var rigtig, ville den omtalte bestemmelse ikke have benyttet ordet »muliggøre«, thi gaven, der pr. definition er gratis, ville kunne effektueres uden hensyn til giverens finansielle byrde.

Denne analyse bekræftes af artikel 30 i forordning nr. 13/64, som taler om »det ved nærværende forordning oprettede samhandelssystem«, samt af det 14. punkt i motiverne til denne forordning, hvorefter restitutionerne bør tillades for at sikre medlemsstaternes deltagelse i den internationale handel med mejeriprodukter. Opfattelsen bestyrkes ligeledes af de senere regler og især af motiverne til Rådets forordning nr. 876/68 af 28. juni 1968 og dennes bestemmelser, som i sektoren for mælk og mejeriprodukter indfører almindelige regler for fastsættelse af deres beløb (JO nr. L 155 s. 1). Endelig støttes Kommissionens synspunkt på en undersøgelse af restitutionernes funktion i den fælles markedsordnings system, dvs. at opretholde afsætningsmulighederne og således at bidrage til stabiliseringen af det indre marked og at sikre en rimelig levestandard for Fællesskabets landbrugsbefolkning.

Da Rådet i øvrigt efter den periode, der vedrører den foreliggende sag, traf beslutning om fødevarehjælp inden for rammerne af den fælles landbrugsordning, gjorde den ikke brug af eksportrestitutionsordningen, men traf ad hocforholdsregler, f.eks. inden for mælkesektoren, artiklerne 6, stk. 3, og 7, stk. 2, i forordning nr. 804/68 af 27. juni 1967 (JO nr. L 148 s. 13), samt forordning nr. 1399/69 af 17. juli 1969 (JO nr. L 179 s. 14). Kommissionen gennemgår i detaljer fællesskabsforordningerne vedrørende fødevarehjælp i form af mælk og mejeriprodukter, samt korn. Den udleder heraf, at Rådet før vedtagelsen af forordningerne er gået ud fra den tanke, at den andel af udgifterne, der vedrørte nationale fødevarehjælpeaktioner, ikke var eksportrestitutioner i den i artikel 3, stk. 1, litra a, i forordning nr. 25 forudsatte betydning. Det er særlig betydningsfuldt, at ifølge ordlyden til det andet punkt i motiverne til Rådets forordning (EØF) nr. 289/69 om ændring af forordning nr. 120/67/EØF med henblik på fremskaffelse af korn til fødevarehjælp (JO nr. L 41 s. 1) indeholder »denne forordning«, dvs. forordning nr. 120/67, »ikke de for iværksættelse af fødevarehjælp nødvendige bestemmelser«.

Den af Kommissionen hævdede opfattelse sættes ikke ud af spillet af de øvrige af den hollandske regering omtalte bestemmelser:

— Da artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 selv indeholder svaret på det omtvistede spørgsmål og altid af Rådet og Kommissionen er blevet fortolket således, at den kun omhandler kommercielle operationer, ser man ikke, hvorfor forordningerne nr. 56/66 og 1041/67, der er vedtaget i forlængelse af denne tekst, skulle indeholde nogen præcisering i den henseende.

— Den i artikel 19 i forordning nr. 2637/70 omhandlede formalitet — dvs. at eksportlicenser, meddelt inden for rammerne af konventionen om levnedsmiddelhjælp, skal bære påtegningen »levnedsmiddelhjælp« — er knyttet til Rådets beslutning om at bevilge en finansiel støtte til disse operationer, kaldet »restitution fob«, (jfr. overskriften til kapitel I i Rådets forordning (EØF) nr. 2052/69 af 17. oktober 1969 vedrørende den fælles finansiering af udgifter hidrørende fra gennemførelsen af konventionen om levnedsmiddelhjælp, (JO nr. L 263 s. 6). Den nævnte artikel viser altså, at de operationer, som det her drejer sig om, ikke henhører under det her omhandlede eksportrestitutionssystem.

— Med hensyn til artikel 1 i forordning nr. 2227/71 vedørende eksportafgiften kan den afgift, hvortil der hentydes, ikke med nogen grund sammenlignes med eksportrestitutioner, thi den var automatisk baseret på et produkts borttransportering fra Fællesskabets toldområde, mens restitutionerne var forbeholdt kommercielle operationer og var fakultative i den periode.

Den kendsgerning, at leverancer i form af fødevarehjælp bidrager til at nedbringe de fælles overskudslagre, er ikke relevant, idet medlemsstaterne i overgangsperioden beholdt en vigtig del af ansvaret for udformningen af den fælles landbrugspolitik. Desuden lå de, af disse stater dengang trufne forholdsregler inden for rammerne af fødevarehjælpen, uden for enhver fællesskabsregulering, således at det finansielle ansvar for denne aktion logisk kun påhvilede de interesserede medlemsstater. Endvidere var der fare for, at disse foranstaltninger kunne forstyrre det interne marked (f.eks. ved den kendsgerning at produkterne blev taget derfra på et ubelejligt tidspunkt eller på et ubelejligt sted) og lægge hindringer i vejen for den løbende vareudveksling med tredjelande; i visse tilfælde kunne de endog betragtes som krænkelser af fællesskabsreglerne vedrørende intervention og støtte.

Endelig kan den hollandske regering ikke forlange, at Fællesskabet påtager sig en del af de omkostninger til gaver, som den selvstændigt har besluttet at afholde af grunde, som den selv har opstillet.

Præmisser

1 Den af regeringen for Kongeriget Nederlandene på basis af EØF-traktatens artikel 173 indgivne klage går i første række ud på annullation af Kommissionens beslutning nr. 72/120/EØF af 26. januar 1972 (JO nr. L 61 s. 15), herefter kaldt »bidragsbeslutningen«, for så vidt som denne beslutning afslår ydelse af bidrag fra Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, herefter Fonden, til de af Kongeriget Nederlandene afholdte udgifter til restitutioner for eksport til tredjelande i form af fødevaregaver i regnskabsperioden 1966/67;

2 Klagen går endvidere ud på annullation af Kommissionens beslutning nr. 72/115/EØF af samme dato (JO L 61 s. 1) — herefter kaldt »beslutningen vedrørende gennemsnitsrestitutioner« — »i tilfælde af og for så vidt som de beløb, der skal refunderes sagsøgeren i kraft af (bidragsbeslutningen) påvirkes af det faktum, at der ved bestemmelsen af de laveste gennemsnitssatser« — hvilke danner grundlag for beregningen af de restitutioner for eksport til tredjelande, der henhører under Fonden i medfør af artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 25 af 4. april (JO s. 991) —, »ikke er taget hensyn til . . . kvantiteter eksporteret i form af fødevaregaver«;

Vedrørende den første søgsmålsgrund (krænkelse af væsentlige formforskrifter)

3 Den nederlandske regering gør gældende, at de angrebne dele af disse beslutninger rummer en krænkelse af væsentlige formforskrifter derved, at de ikke er tilstrækkeligt begrundet, som det kræves i Traktatens artikel 190;

4 Med hensyn til »bidragsbeslutningen« påstår den nederlandske regering, at dennes motiver med henblik på at forklare udelukkelsen af produkter, eksporteret i form af fødevaregaver, begrænser sig til en konstatering af, at disse kvantiteter »ikke henhører under Fonden, idet udgifter til ikke-kommercielle operationer ikke kan betragtes som restitutioner ved eksport til tredjelande i fællesskabsreglernes betydning«;

5 Med hensyn til princippet om, at de omstridte udgifter ikke henhører under Fonden, udtaler motiverne til beslutningen på en kortfattet, men klar måde det ræsonnement, som har været bestemmende for Kommissionen;

6 Den nederlandske regering kunne ikke være i tvivl om rækkevidden af henvisningen til »fællesskabsreglerne«, hvilket udtryk helt klart sigter til de bestemmelser, der tillader medlemsstaterne at yde restitutioner ved eksport til tredjelande — for sektoren for mælk og mejeriprodukter, således artikel 14, stk. 2, i Rådets forordning nr. 13/64/EØF af 5. februar 1964 (JO s. 549) — samt artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 25, hvorefter »disse restitutioner henhører under Fonden«;

7 Den for beslutningen anvendte begrundelse strider i det store og hele ikke mod den tidligere af Kommissionen fremførte argumentation;

8 For så vidt angår de beløb, der af Kommissionen er fratrukket den af den hollandske regering begærede sum, er disse, lige som kvantiteterne af de produkter, som de refererer sig til, udledt af Kommissionens rapport af 7. december 1971;

9 Det fremgår af det summariske referat af fondskomiteens 62. møde den 16. december 1971, at denne rapport var en del af de arbejdsdokumenter, der blev tilstillet mødedeltagerne, herunder den nævnte regerings repræsentanter, som således fik fuldt kendskab til de tal, hvorom sagen drejer sig;

10 I øvrigt har den nederlandske regering ikke bestridt rigtigheden af disse tal;

11 Omfanget af begrundelsespligten, der er indstiftet ved Traktatens artikel 190, afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget;

12 I den foreliggende sag er det ikke bestridt, at den hollandske regering har været stærkt inddraget i forarbejdet til den indklagede beslutning og således kendte grunden til, at Kommissionen skønnede ikke at kunne tiltræde nævnte regerings ansøgning om refusion, i det omfang ansøgningen vedrørte udgifter, afholdt i forbindelse med fødevarehjælp;

13 Under disse omstændigheder må den angrebne beslutning anses for tilstrækkeligt begrundet;

14 For så vidt angår »beslutningen vedrørende gennemsnitsrestitutioner« gør den hollandske regering gældende, at denne beslutning ikke angiver, om og i bekræftende fald hvordan Kommissionen ved bestemmelsen af den laveste gennemsnitsrestitution har taget hensyn til mængden af produkter, eksporteret som fødevaregaver, og på hvilken måde den har bedømt de oplysninger fra medlemsstaterne, som beslutningen hviler på;

15 Ifølge ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 25 henhører under Fonden restitutioner ved udførsel til tredjelande, som beregnes bl.a. på grundlag af restitutionssatsen i medlemsstaten med det laveste gennemsnitlige restitutions-beløb;

16 Så snart Kommissionen skønnede, at visse udgifter ikke kunne betragtes som eksportrestitutioner, kunne den ikke længere medtage disse udgifter i beregningen af den laveste gennemsnitsrestitution;

17 Søgsmålsgrunden er derfor ikke holdbar;

Vedrørende den anden søgsmålsgrund (krænkelse af forordning nr. 17/64 og art. 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64)

18 Den hollandske regering mener, at Kommissionen har krænket de kombinerede bestemmelser i Rådets forordning nr. 17/64/EØF af 5. februar 1964 (JO s. 586) og artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 ved at bestemme, at de af nævnte regering som fødevaregaver afholdte udgifter i regnskabsperioden 1966/67, ikke udgør eksportrestitutioner i disse bestemmelsers forstand, og derfor ikke giver ret til refusion fra Fonden;

19 Ifølge ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 25 henhører restitutioner ved udførsel til tredjelande under Fonden;

20 I medfør af artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 17/64 vedrørende betingelser for støtte fra Fonden indgiver de pågældende medlemsstater en gang om året til Kommissionen en ansøgning om godtgørelse »for restitutionsudgifter ved eksport til tredjelande … for perioden 1. juli til 30. juni, hvilke udgifter skal afholdes af Fondens garantisektion«, mens Kommissionen i henhold til samme forordnings artikel 10 træffer afgørelse om støtte fra Fonden en gang om året efter høring af fondskomiteen, hvilket den for regnskabsperioden 1966/67 har gjort i form af den angrebne »bidragsbeslutning«;

21 Med hensyn til sektoren for mælk og mejeriprodukter, der alene har interesse i den foreliggende sag, bestemmer artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64, at forskellen mellem de i den eksporterende medlemsstat og de i den internationale handel gældende priser kan dækkes af en restitution med henblik på at muliggøre eksport til tredjelande på basis af sidstnævnte priser;

22 Forordningerne nr. 25 og 17/64 skal, med hensyn til rækkevidden af udtrykket »restitutioner ved eksport til tredjelande«, forstås som henvisende til de grundlæggende fællesskabsforordninger om medlemsstaternes tilladelse til at yde sådanne restitutioner;

23 Følgelig kan det spørgsmål, der skal undersøges, reduceres til, hvorvidt de omstridte udgifter udgør restitutioner for eksport til tredjelande i den i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 forudsatte betydning;

24 Kommissionen finder, at dette ikke er tilfældet, idet denne bestemmelse har til formål »at muliggøre eksport til tredjelande på basis af de i den internationale handel gældende priser«;

25 Det følger af denne formulering, at den omhandlede bestemmelse kun har til hensigt at muliggøre transaktioner, hvis effektuering er forbundet med omkostninger, dvs. operationer som uden restitution ikke ville kunne have fundet sted, eftersom prisen i den eksporterende medlemsstat ikke kunne konkurrere på verdensmarkedet;

26 Det er rigtigt, at artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 i første række omhandler operationer, der består i, at en eksportør leverer mælk eller mejeriprodukter til en importør i et tredjeland, således at denne sidste betaler verdensmarkedsprisen, således som det er bekræftet i fjortende afsnit i motiverne til samme forordning, hvorefter bevilling af restitutioner bør tillades for »at sikre medlemsstaternes deltagelse i den internationale handel med mejeriprodukter«;

27 Da denne bestemmelse imidlertid ikke foretager nogen sondring med hensyn til den juridiske natur af de transaktioner, der ligger til grund for de til tredjelande effektuerede leverancer, tillader den ikke fra udtrykket »restitutioner« at udelukke udgifter, der tjener til udligning af forskellen mellem den eksporterende medlemsstats priser og de i den internationale handel anvendte priser, selv om denne stat, som i den foreliggende sag, har købt de omhandlede produkter på det interne marked for at levere dem som gave til importlandet eller dettes borgere;

28 I øvrigt udgør de således mellem nævnte stat og sælgerne foretagne transaktioner kommercielle operationer;

29 Idet forordning nr. 13/64 i øvrigt er vedtaget på basis af Traktatens artikler 38 og følgende vedrørende landbruget, bør den fortolkes i lyset af de i artikel 39 opregnede formål, især dem, der består i at »sikre en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen, særlig ved forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæfigede personer« og at »stabilisere markederne«;

30 Derfor bør artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 13/64 fortolkes som favoriserende enhver eksport til tredjelande, der kan bidrage til at realisere disse mål;

31 Dette er tilfældet med den omtvistede eksport, idet den er forbundet med forudgående køb af de omhandlede produkter på det indre marked og derfor har bidraget til at opretholde eller forbedre salgsmulighederne for den pågældende medlemsstats landmænd;

32 Det er ikke afgørende, at den hollandske regering i det foreliggende tilfælde er indtrådt som køber i stedet for importlandet eller dettes importører, idet den økonomiske virkning, at åbne eller opretholde afsætningsmuligheder i tredjelande til gavn for nævnte landmænd, er den samme i begge tilfælde;

33 Som helhed modarbejdes fortolkningen af forordning nr. 13/64 ikke af de betragtninger, der kan uddrages af de fællesskabsretsakter, som senere end den pågældende periode har fastsat bestemmelser om fødevarehjælp inden for rammerne af den fælles landbrugsordning;

34 Det følger af disse betragtninger, at de omstridte udgifter er eksportrestitutioner i den i artikel 14, stk. 2, forudsatte betydning og falder ind under Fondens område i kraft af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 25;

35 Følgelig er klagen begrundet;

Vedrørende sagsomkostningerne

36 Ifølge procesreglementets artikel 69, § 2, skal den part, der taber sagen, dømmes til at afholde sagsomkostningerne;

37 Kommissionen har ikke fået medhold i sine indsigelser;

38 Den dømmes derfor til at afholde sagens omkostninger;

På grundlag af disse præmisser, under hensyn til procesdokumenterne; efter at den refererende dommer har aflagt rapport; efter at parterne har afgivet indlæg; efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse; under hensyn til Traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, især artiklerne 38, 39, 173 og 190; under hensyn til Rådets forordning nr. 25 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (JO af 20. april 1962, s. 991/62), især artikel 3; under hensyn til Rådets forordning nr. 13/64 vedrørende gradvis indførelse af en fælles markedsordning for sektoren for mælk og mejeriprodukter (JO af 27. februar 1964, s. 549/64), især artikel 14; under hensyn til Rådets forordning nr. 17/64/EØF om betingelserne for støtte fra Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (JO af 27. februar 1964, s. 586/64), især artiklerne 9 og 10; under hensyn til protokollen vedrørende statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol; under hensyn til procesreglementet for De europæiske Fællesskabers Domstol, især artikel 69; kender DOMSTOLEN følgende for ret, idet den forkaster alle andre mere omfattende eller hermed uforenelige påstande:

1. Kommissionens beslutning nr. 72/120/EØF af 26. januar 1972 vedrørende støtte fra Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget — garantisektionen — til Kongeriget Nederlandenes udgifter til restitutioner ved eksport til tredjelande (JO nr. L 61, s. 15) annulleres i det omfang, den ikke ved fastsættelsen af summen af Fondens bidrag til disse restitutioner har taget hensyn til udgifter vedrørende varer eksporteret som fødevaregaver;

2. Kommissionens beslutning nr. 72/115/EØF af 26. januar 1972 vedrørende fastsættelse af de laveste gennemsnitsrestitutioner med henblik på finansieringen af restitutioner ved eksport til tredjelande for perioden 1966/67 (JO nr. L 61, s. 1) annulleres, for så vidt den ved fastsættelsen af de i artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 25 af 4. april 1962 (JO s. 991) omhandlede laveste gennemsnitsrestitutioner ikke har taget hensyn til de ovenfor under 1 nævnte udgifter;

3. Kommissionen for De europæiske Fællesskaber dømmes til at afholde sagens omkostninger.