Sag C-370/12

Thomas Pringle

mod

Government of Ireland m.fl.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Supreme Court)

»Stabilitetsmekanisme for de medlemsstater, der har euroen som valuta — afgørelse 2011/199/EU — ændring af artikel 136 TEUF — gyldighed — artikel 48, stk. 6, TEU — forenklet revisionsprocedure — ESM-traktaten — økonomisk og monetær politik — medlemsstaternes kompetence«

Sammendrag – Domstolens dom (plenum) af 27. november 2012

Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – forbud for Unionen eller en medlemsstat mod at hæfte for eller påtage sig en anden medlemsstats forpligtelser – traktat om en europæisk stabilitetsmekanisme indgået af de medlemsstater, der har euroen som valuta – lovlig

Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – forbud for Den Europæiske Centralbank og de øvrige centralbanker mod at give mulighed for at foretage overtræk eller at yde andre former for kreditfaciliteter eller at købe gældsinstrumenter – traktat om en europæisk stabilitetsmekanisme indgået af de medlemsstater, der har euroen som valuta – lovlig

[Art. 267 TEUF; statutten for Domstolen, art. 23; Domstolens procesreglement, art. 94, litra c)]

Præjudicielle spørgsmål – formaliteten – anmodning, som ikke angiver begrundelsen for forelæggelsen for Domstolen – afvisning

Præjudicielle spørgsmål – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – generelle retsakter – nødvendigt for fysiske eller juridiske personer at fremføre en ulovlighedsindsigelse eller begære præjudiciel forelæggelse med henblik på bedømmelse af gyldigheden – pligt for nationale retter til at anvende nationale processuelle regler således, at lovligheden af generelle EU-retsakter kan anfægtes – grænser – spørgsmål om gyldigheden af en afgørelse, som ikke er blevet anfægtet i henhold til artikel 263 TEUF, således at der ikke længere foreligger søgsmålskompetence, eller fristen for anlæggelse af et annullationssøgsmål er udløbet

Ved Lissabontraktaten indførtes ved siden af den almindelige procedure med henblik på revision af EUF-traktaten en forenklet revisionsprocedure i medfør af artikel 48, stk. 6, TEU, hvis anvendelse er undergivet en række betingelser. Eftersom det er nødvendigt at undersøge, om disse betingelser er overholdt, for at afgøre, om den forenklede revisionsprocedure kan anvendes, påhviler det Domstolen, som den institution, der i medfør af artikel 19, stk. 1, første afsnit, TEU sikrer overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, at behandle spørgsmålet om gyldigheden af en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd på grundlag af artikel 48, stk. 6, TEU. Med henblik herpå tilkommer det Domstolen at kontrollere, dels om de regler for proceduren, som er fastsat i den nævnte artikel 48, stk. 6, er blevet fulgt, dels om de ændringer, som er blevet besluttet, kun vedrører EUF-traktatens tredje del, dvs. at de ikke indebærer ændringer af bestemmelserne i en anden del af de traktater, som danner grundlag for Unionen, og at de ikke udvider Unionens kompetencer. (jf. præmis 31 og 33-36)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 39-42)

Det Europæiske Råds afgørelse 2011/199 om ændring af artikel 136 i EUF-traktaten med hensyn til en stabilitetsmekanisme for de medlemsstater, der har euroen som valuta, opfylder betingelsen i artikel 48, stk. 6, første og andet afsnit, TEU, hvorefter en revision af EUF-traktaten ved hjælp af den forenklede revisionsprocedure kun kan vedrøre bestemmelser i EUF-traktatens tredje del. Artikel 1 i afgørelse 2011/199, der ved tilføjelsen af et stk. 3 i artikel 136 TEUF forudser etableringen af en stabilitetsmekanisme, er for det første ikke af en sådan karakter, at den kan påvirke Unionens enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta. Henset til dels målene for stabilitetsmekanismen, de midler, som forudses anvendt med henblik på at nå disse mål, samt den tætte forbindelse mellem denne mekanisme og EUF-traktatens bestemmelser om den økonomiske politik, dels de lovgivningsmæssige rammer for styrkelsen af Unionens økonomiske styring henhører etableringen af nævnte mekanisme under området for den økonomiske politik. Hvad på den ene side angår det mål, der forfølges med denne mekanisme, som består i at sikre stabiliteten i euroområdet som helhed, adskiller dette sig således klart fra målet om at fastholde prisstabilitet, som udgør hovedmålet for Unionens monetære politik. Hvad på den anden side angår de midler, som forudses anvendt med henblik på at nå det tilsigtede mål, præciseres det i afgørelse 2011/199 blot, at stabilitetsmekanismen yder enhver påkrævet finansiel støtte, og denne indeholder ikke andre oplysninger om mekanismens virkemåde. Ydelse af finansiel støtte til en medlemsstat henhører imidlertid ganske åbenbart ikke under den monetære politik. For det andet påvirker afgørelse 2011/199 ikke Unionens kompetence på området for samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker. Eftersom artikel 2, stk. 3, TEUF og artikel 5, stk. 1, TEUF begrænser Unionens rolle på området for den økonomiske politik til vedtagelse af samordningsforanstaltninger, tildeler EU- og EUF-traktatens bestemmelser ikke Unionen en specifik kompetence til at etablere en stabilitetsmekanisme som den, der er omhandlet i denne afgørelse. Følgelig har de medlemsstater, der har euroen som valuta, henset til artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU, kompetence til at indgå en indbyrdes aftale om etablering af en stabilitetsmekanisme som den, der er omhandlet i artikel 1 i afgørelse 2011/199. Disse medlemsstater skal dog overholde EU-retten under udøvelsen af deres kompetence på dette område. Den strenge konditionalitet, som ydelsen af finansiel støtte gennem stabilitetsmekanismen er underlagt i medfør af stk. 3 i artikel 136 TEUF, har imidlertid til formål at sikre, at denne mekanisme fungerer på en sådan måde, at den overholder EU-retten, herunder Unionens foranstaltninger inden for rammerne af samordningen af medlemsstaternes økonomiske politikker. (jf. præmis 56, 57, 60, 63, 64, 68-70 og 72 samt domskonkl. 1)

Det Europæiske Råds afgørelse 2011/199 om ændring af artikel 136 i EUF-traktaten med hensyn til en stabilitetsmekanisme for de medlemsstater, der har euroen som valuta, tildeler ikke Unionen nogen ny kompetence. Denne ændring skaber således ikke noget retsgrundlag med henblik på at gøre det muligt for Unionen at iværksætte en foranstaltning, som ikke var mulig før ikrafttrædelsen af ændringen af EUF-traktaten. Det forhold, at traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme gør brug af Unionens institutioner, navnlig Kommissionen og Den Europæiske Centralbank, er under alle omstændigheder ikke af en sådan karakter, at det kan påvirke gyldigheden af afgørelse 2011/199, som kun fastsætter, at medlemsstaterne kan etablere en stabilitetsmekanisme, og er tavs om Unionens institutioners eventuelle rolle i denne forbindelse. Heraf følger, at afgørelse 2011/199 opfylder betingelsen i artikel 48, stk. 6, TEU, hvorefter en revision af EUF-traktaten ved hjælp af den forenklede procedure ikke kan føre til en udvidelse af Unionens kompetencer. (jf. præmis 73-75 og domskonkl. 1)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 84 og 86)

Artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF og artikel 127 TEUF er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at de ratificerer denne. ESM’s aktiviteter henhører således ikke under den monetære politik, som er omhandlet i de nævnte bestemmelser i EUF-traktaten, idet målet for denne mekanisme ikke er at fastholde prisstabilitet, men at opfylde finansieringsbehov hos dens medlemmer, dvs. medlemsstater, der har euroen som valuta, som har eller er truet af alvorlige finansieringsproblemer, hvis det er strengt nødvendigt for at sikre den finansielle stabilitet i euroområdet som helhed og i dets medlemsstater. Med henblik herpå er ESM hverken beføjet til at fastsætte de officielle rentesatser for euroområdet eller udstede euro, idet den finansielle støtte, som den yder, i sin helhed og under overholdelse af artikel 123, stk. 1, TEUF skal være finansieret af den indbetalte kapital eller gennem udstedelse af finansielle instrumenter, som fastsat i artikel 3 i traktaten om denne mekanisme. Den eventuelle indvirkning af ESM’s aktiviteter på prisstabiliteten er ikke af en sådan karakter, at den kan rejse tvivl om denne konstatering. Selv hvis det antages, at denne mekanismes aktiviteter kan have indflydelse på inflationsniveauet, vil en sådan indflydelse således kun være en indirekte følge af de trufne foranstaltninger på området for den økonomiske politik. (jf. præmis 95-98 og domskonkl. 2)

Artikel 3, stk. 2, TEUF, som forbyder medlemsstaterne at indgå en indbyrdes aftale, der vil kunne berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde, er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at de ratificerer denne. Eftersom den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF) blev oprettet af de medlemsstater, der har euroen som valuta, uden for Unionens rammer, kan den europæiske stabilitetsmekanismes (ESM’s) overtagelse af de opgaver, som EFSF har varetaget, for det første ikke berøre Unionens fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Selv om det fremgår af første betragtning til traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), at denne blandt andre opgaver overtager de opgaver, som hidtil midlertidigt er blevet varetaget af den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM), som blev oprettet på grundlag af artikel 122, stk. 2, TEUF, er denne omstændighed for det andet heller ikke af en sådan karakter, at den kan berøre Unionens fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Etableringen af ESM berører således ikke Unionens kompetence til på grundlag af artikel 122, stk. 2, TEUF at yde finansiel ad hoc-støtte til en medlemsstat, når det konstateres, at denne står over for vanskeligheder eller alvorlig risiko for store vanskeligheder som følge af naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder, som den ikke selv er herre over. Eftersom hverken artikel 122, stk. 2, TEUF eller nogen anden bestemmelse i EU- eller EUF-traktaten tildeler Unionen en specifik kompetence til at oprette en permanent stabilitetsmekanisme som ESM, er medlemsstaterne desuden, henset til artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU, beføjede til at handle på dette område. (jf. præmis 101-105 og domskonkl. 2)

Artikel 2, stk. 3, TEUF, artikel 119 TEUF – 121 TEUF og 126 TEUF er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at de ratificerer denne. Medlemsstaterne har således kompetence til at indgå en indbyrdes aftale om etablering af en stabilitetsmekanisme som ESM-traktaten, for så vidt som de forpligtelser, som de kontraherende medlemsstater påtager sig inden for rammerne af en sådan aftale, overholder EU-retten. I denne sammenhæng er genstanden for ESM ikke samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker, men den udgør en finansieringsmekanisme. Selv om den finansielle støtte, der ydes en medlemsstat, som er medlem af den europæiske stabilitetsmekanisme, ganske vist i medfør af artikel 3, artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 3, første afsnit, i traktaten om denne mekanisme (ESM-traktaten) er underlagt en streng konditionalitet, der er tilpasset det valgte støtteinstrument, som kan tage form af et makroøkonomisk tilpasningsprogram, udgør denne konditionalitet imidlertid ikke et instrument til at opnå samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker, men tjener til at sikre foreneligheden af ESM’s aktiviteter med navnlig artikel 125 TEUF og Unionens samordningsforanstaltninger. Endelig berører ESM-traktaten heller ikke Rådets kompetence til at afgive henstillinger på grundlag af artikel 126, stk. 7 og 8, TEUF til en medlemsstat, som har et uforholdsmæssigt stort underskud. (jf. præmis 109-114 og domskonkl. 2)

Genstanden for artikel 122 TEUF er udelukkende finansiel støtte, som ydes af Unionen, og ikke af medlemsstaterne. Unionens udøvelse af den kompetence, som den er tildelt ved denne bestemmelse, berøres ikke af etableringen af den europæiske stabilitetsmekanisme. (jf. præmis 119-122 og domskonkl. 2)

Artikel 123 TEUF, som forbyder Den Europæiske Centralbank og medlemsstaternes centralbanker at give Unionens og medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer mulighed for at foretage overtræk eller at yde dem andre former for kreditfaciliteter samt at købe gældsinstrumenter direkte fra disse, er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at de ratificerer denne. Artikel 123 TEUF er således specifikt rettet til Den Europæiske Centralbank og medlemsstaternes centralbanker. Ydelse af finansiel støtte fra en medlemsstat eller en gruppe af medlemsstater til en anden medlemsstat er dermed ikke omfattet af nævnte forbud. (jf. præmis 123, 125 og 128 samt domskonkl. 2)

Artikel 125 TEUF, hvorefter Unionen eller en medlemsstat »[ikke] hæfter […] for« og heller ikke »må […] påtage sig forpligtelser indgået af« en anden medlemsstat, er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at de ratificerer denne. Selv om artikel 125 TEUF således forbyder Unionen og medlemsstaterne at yde en finansiel støtte, som vil bevirke, at tilskyndelsen for den medlemsstat, der modtager støtten, til at føre en sund budgetpolitik svækkes, forbyder denne bestemmelse derimod ikke, at en eller flere medlemsstater yder finansiel støtte til en medlemsstat, når denne forbliver ansvarlig for sine egne forpligtelser over for sine kreditorer, og forudsat at de betingelser, der er knyttet til en sådan støtte, er af en sådan karakter, at den pågældende medlemsstat tilskyndes til at gennemføre en sund budgetpolitik. Hvad angår ESM-traktaten indestår ESM for det første ikke for den støttemodtagende medlemsstats gæld. Sidstnævnte forbliver ansvarlig over for sine kreditorer for sine finansielle forpligtelser, eftersom enhver finansiel støtte, der ydes på grundlag af artikel 14-16 i traktaten om denne mekanisme, i henhold til dennes artikel 13, stk. 6, skal tilbagebetales til ESM af den medlemsstat, som modtager støtten, og at det beløb, der skal betales tilbage, i henhold til nævnte traktats artikel 20, stk. 1, forhøjes med en passende margen. Af de samme grunde overtager ESM ikke den støttemodtagende medlemsstats gæld gennem opkøb af værdipapirer udstedt på det primære marked, som kan sidestilles med ydelse af lån. Den udstedende medlemsstat er desuden fortsat ene om at være forpligtet til at betale gæld, der er stiftet ved opkøb på det sekundære marked af værdipapirer udstedt af et medlem af ESM. For det andet kan der kun ydes stabilitetsstøtte, hvis det er strengt nødvendigt for at sikre den finansielle stabilitet i euroområdet som helhed og i dets medlemsstater, og ydelsen af støtten er underlagt strenge betingelser, der er tilpasset det valgte finansielle støtteinstrument med henblik på navnlig at sikre, at medlemsstaterne følger en sund budgetpolitik. Når en stat, der er medlem af ESM, ikke indbetaler kapital, som kræves indbetalt, og der kræves en forhøjet indbetaling af alle de øvrige medlemmer, er det ESM-medlem, som ikke har betalt, fortsat forpligtet til at betale sin andel af kapitalen. De øvrige medlemmer af ESM indestår således ikke for et misligholdende medlems gæld. Følgelig hæfter en mekanisme som ESM og de medlemsstater, som deltager i denne, ikke for forpligtelser, der er indgået af en medlemsstat, der modtager stabilitetsstøtte, og påtager sig heller ikke sådanne forpligtelser som omhandlet i artikel 125 TEUF. (jf. præmis 130, 136-143 og 145-147 samt domskonkl. 2)

Artikel 13, stk. 2, TEU, som bl.a. bestemmer, at hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse, er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at de ratificerer denne, idet den omstændighed, at ESM-traktaten tildeler Kommissionen, Den Europæiske Centralbank og Domstolen nye opgaver, er forenelig med deres beføjelser, således som disse er defineret i traktaterne. Medlemsstaterne har således på områder, der ikke hører ind under Unionens enekompetence, ret til uden for Unionens rammer at overdrage institutionerne varetagelsen af opgaver såsom koordination af en fælles aktion, som medlemsstaterne har iværksat, eller forvaltning af en finansiel støtte, forudsat at disse opgaver ikke bevirker, at de beføjelser, Unionen og dens institutioner har i henhold til EU- og EUF-traktaten, ændrer karakter. De opgaver, hvis varetagelse overdrages til Kommissionen og Den Europæiske Centralbank i ESM-traktaten, udgør sådanne opgaver. Disse opgaver, hvis varetagelse er overdraget dem inden for rammerne af ESM, indebærer ingen selvstændig beslutningsbeføjelse. Disse opgaver bevirker endvidere ikke, at de beføjelser, disse institutioner har i henhold til traktaterne, ændrer karakter, for så vidt som Kommissionen i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU fremmer almene interesser, og Den Europæiske Centralbank støtter de generelle økonomiske politikker i Unionen, i henhold til artikel 282, stk. 2, TEUF. Hvad angår den kompetence, som Domstolen tildeles i medfør af ESM-traktatens artikel 37, stk. 3, støttes denne direkte på artikel 273 TEUF. I medfør af denne sidstnævnte artikel har Domstolen kompetence til at afgøre enhver tvistighed mellem medlemsstaterne, der har forbindelse med traktaternes sagsområde, såfremt tvistigheden forelægges den i henhold til en voldgiftsaftale. Selv om Domstolens kompetence i henhold til artikel 273 TEUF er betinget af, at der foreligger en voldgiftsaftale, er der, henset til det mål, der forfølges med denne bestemmelse, intet til hinder for, at en sådan aftale indgås på forhånd med henvisning til en kategori af forud definerede tvistigheder i medfør af en klausul som ESM-traktatens artikel 37, stk. 3. Desuden vil en tvist vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af ESM-traktaten ligeledes kunne vedrøre fortolkningen eller anvendelsen af EU-retlige bestemmelser. Selv om det er korrekt, at artikel 273 TEUF ligeledes betinger Domstolens kompetence af, at udelukkende medlemsstater er parter i den tvist, som indbringes for den, kan en tvistighed, i hvilken ESM er part, eftersom ESM udelukkende består af medlemsstater, endelig betragtes som en tvistighed mellem medlemsstater som omhandlet i artikel 273 TEUF. (jf. præmis 153, 158-165, 171, 172 og 174-177 samt domskonkl. 2)

Det almindelige princip om effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er hverken til hinder for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, indgår en indbyrdes aftale som traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM-traktaten), eller at disse medlemsstater ratificerer denne. I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er dets bestemmelser kun rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. I medfør af samme artikels stk. 2 udvider chartret ikke anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer, det skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen og ændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne. Domstolen skal således fortolke EU-retten i lyset af chartret inden for grænserne af de kompetencer, som den er blevet tildelt. Medlemsstaterne gennemfører imidlertid ikke EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, når de etablerer en stabilitetsmekanisme som ESM, til hvis etablering EU- eller EUF-traktaten ikke tildeler Unionen en specifik kompetence. (jf. præmis 179 og 180 samt domskonkl. 2)