Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 11. juli 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF RAADETS DIREKTIV 80/987/EOEF AF 20. OKTOBER 1980 - BESKYTTELSE AF ARBEJDSTAGERNE I TILFAELDE AF ARBEJDSGIVERENS INSOLVENS. - SAG 53/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03917



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Sagsfremstilling

1 . I den her til paadoemmelse foreliggende sag goeres det gaeldende, at Den Hellenske Republik ikke inden for den fastsatte frist ( dvs . inden den 23 . oktober 1983 ) har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20 . oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens ( EFT L 283, s . 23 ) ( en tidligere sag om dette direktiv er sag 22/87 ( 1 )).

2 . Jeg tillader mig vedroerende det detaljerede indhold af retsforhandlingerne - navnlig vedroerende bestemmelserne i naevnte direktiv og tvistens forhistorie - at henvise til retsmoederapporten . Jeg skal her kun kort goere foelgende bemaerkninger .

3 . Sagsoegte har over for Kommissionens paastand i foerste raekke gjort gaeldende, at kravene ifoelge direktivet er opfyldt med graesk lov nr . 1172/81 . Dette har Kommissionen - der indgaaende har studeret naevnte lov - afvist allerede ved skrivelse af 28 . april 1986 ( hvormed proceduren i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 formelt blev indledt ), og senere i den begrundede udtalelse af 9 . juni 1987 ( hvori den opfordrede Den Hellenske Republik til at traeffe de noedvendige foranstaltninger inden en maaned efter meddelelsen af den begrundede udtalelse ).

4 . Det maa forbavse, at sagsoegte - endnu foer sagens anlaeg - ved skrivelse af 23 . juli 1987 heroverfor kun er fremkommet med en henvisning til, at arbejdsministeren havde udarbejdet et forslag til praesidentdekret, hvormed direktivet skulle gennemfoeres i graesk ret . Dette kan efter min mening kun forstaas saaledes, at sagsoegte har lagt sit hidtil fulgte forsvar om .

5 . I overensstemmelse hermed er der i imoedegaaelsen af Kommissionens staevning ( der endnu engang her indgaaende beskaeftiger sig med naevnte lov nr . 1172/81 ) i alt vaesentligt kun tale om dette forslag til praesidentdekret, og i duplikken ( hvori der heller ikke laengere er tale om lov nr . 1172/81 ) hedder det, at vedtagelsen af praesidentdekretet til gennemfoerelse af direktivet kan ventes at ske snart .

6 . I en besvarelse af et spoergsmaal fra Domstolen er det desuden i november 1989 blevet bekendt, at de omhandlede forslag til praesidentdekret var blevet opgivet, idet der ikke forelaa en saadan retsanordningsbemyndigelse, som den der var noedvendig for at etablere en beskyttelse, der var i overensstemmelse med direktiv 80/987 . Samtidig blev det oplyst, at retsstillingen i graesk ret var blevet bragt i overensstemmelse med direktivet ved lov nr . 1836/89 . Denne lovs artikel 16 indeholder en bemyndigelse, hvorefter der kan vedtages et praesidentdekret, der regulerer beskyttelsesordningen i alle detaljer . Endelig har Domstolen i januar 1990 faaet forelagt teksten til et praesidentdekret, der angives at bringe det paastaaede traktatbrud til ophoer .

B - Stillingtagen

7 . Det maa vaere tilladt paa baggrund af den omtalte lovgivningsvirksomhed fra sagsoegtes side at fastslaa, for det foerste, at den sagsoegte medlemsstat allerede under skriftvekslingen klart ikke selv lagde til grund, at den havde truffet samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere det direktiv, vi her beskaeftiger os med, inden for den i dette eller i den begrundede udtalelse fastsatte frist, hvorfor man maa drage den konklusion, at Kommissionens paastand som den fremgaar af staevningen principielt kan tages til foelge . Kommissionen har faktisk allerede i den begrundede udtalelse og derefter igen i staevningen godtgjort, at graesk lov nr . 1172/81 ikke er en tilstraekkelig foranstaltning til gennemfoerelsen af direktivet . Det er ufornoedent her at gentage Kommissionens argumentation i detaljer; den er gengivet i retsmoederapporten, hvorfor jeg ogsaa for saa vidt skal henvise til den .

8 . Kommissionens paastand skal altsaa for saa vidt tages til foelge .

9 . Endvidere er det herefter ufornoedent at komme ind paa spoergsmaalet, om lov nr . 1836/89 og det i henhold til den vedtagne praesidentdekret udgoer en tilfredsstillende gennemfoerelse af direktivet i graesk ret . Efter den retspraksis, der finder anvendelse, og som gaar ud paa, at Kommissionens aabningsskrivelse og dens begrundede udtalelse er afgoerende i saa henseende, er spoergsmaalet herom ikke genstand for naervaerende sag, der faktisk kun omhandler retsstillingen indtil udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist . Saafremt Kommissionen skulle mene, at lov nr . 1836/89 og det i henhold til den udstedte praesidentdekret heller ikke udgoer en tilfredsstillende gennemfoerelse af direktivets bestemmelser, maa den indlede en ny procedure, og herunder give sagsoegte lejlighed til at tage stilling til dette problem, foer der anlaegges sag ved Domstolen .

10 . I naervaerende sag staar efter staevningens indhold kun tilbage at behandle spoergsmaalet om, hvorvidt retsstillingen i Graekenland er faellesskabsretmaessig, for saa vidt angaar visse grupper arbejdstagere, som i direktivets artikel 1, stk . 2, er beskrevet paa foelgende maade :

"Medlemsstaterne kan undtagelsesvis fra dette direktivs anvendelsesomraade udelukke krav fra visse kategorier af arbejdstagere, fordi arbejdstagernes arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold er af en saerlig karakter, eller fordi der findes andre former for garanti, som sikrer arbejdstagerne en beskyttelse svarende til den, der fremgaar af dette direktiv ."

11 . Det maa i den forbindelse bemaerkes, at bilaget til direktivet paa den ene side under A om Graekenland under overskriften "Arbejdstagere, hvis arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold er af en saerlig karakter" naevner "skipper og besaetning paa et fiskerfartoej, saafremt og i det omfang afloenning sker i form af deltagelse i overskuddet eller i fartoejets bruttoindtjening" og under A vedroerende Graekenland under overskriften "Arbejdstagere, der er omfattet af andre former for garanti" "skibsbesaetninger ".

12 . Som bekendt har Kommissionen, i alt fald under skriftvekslingen, givet udtryk for den opfattelse, at ogsaa spoergsmaalet herom skal besvares benaegtende, idet der nemlig for begge de naevnte grupper arbejdstagere ikke er tale om nogen ligevaerdig beskyttelse af deres interesser ( for den foerste gruppes vedkommende har Kommissionen tilsyneladende skiftet mening under den mundtlige forhandling ). Sagsoegte har eftertrykkeligt imoedegaaet denne opfattelse allerede i sin besvarelse af 23 . juli 1987 af Kommissionens begrundede udtalelse af 5 . og 9 . juni 1987, og har herved henvist til lov nr . 1711/87, der efter sagsoegtes opfattelse har aendret bestemmelserne om pensionskassen for soefolk . Der er hermed sket en aendring af artikel 207 i den private soelov, der efter sagsoegtes mening har loest alle problemer i forbindelse med bilaget til direktivet .

13 . Hvad dette ene problem, der endnu maa loeses i den foreliggende sag, angaar, forekommer det mig efter Kommissionens befuldmaegtigedes forklaringer under den mundtlige forhandling om, at Graekenland har undtaget de naevnte arbejdstagere fra direktivets anvendelsesomraade ( mens Kommissionen som bekendt under skriftvekslingen endnu gjorde gaeldende, at der ikke fandtes klare bestemmelser om, at disse arbejdstagere var undtaget ), at det ikke, for saa vidt angaar den foerst naevnte gruppe, er muligt at tiltraede det oprindelige af Kommissionen forfaegtede synspunkt, idet dette klagepunkt kun retmaessigt kan goeres gaeldende, for saa vidt angaar den sidstnaevnte gruppe arbejdstagere .

14 . Det er ganske klart, at naevnte artikel 1, stk . 2, i direktivet, hvori der er tale om en adgang til at undtage visse arbejdstagere, opstiller en klar sondring mellem to grupper; det for den foerste gruppe karakteristiske er arbejdsaftalens eller ansaettelsesforholdets saerlige karakter, mens der for den anden gruppe blot er tale om, at der findes andre former for garanti, som sikrer den en beskyttelse, der svarer til direktivets . I overensstemmelse hermed angiver listen i bilaget til direktivet omhyggeligt hvilke arbejdstagere der tilhoerer henholdsvis den ene og den anden af de naevnte grupper, hvilket der bestemt ikke ville have vaeret anledning til, saafremt forfatterne af direktivet havde tilsigtet at behandle dem ens . Desuden kan det ganske klart mod Kommissionens synspunkt ( fremdeles for saa vidt som udgangspunktet her var, at der ogsaa skulle en tilsvarende beskyttelse til for den foerste gruppe ) ud fra en raekke eksempler fra del I i bilaget til direktivet (" Arbejdstagere, hvis arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold er af en saerlig karakter ") saasom naere slaegtninge til arbejdsgiveren, personer, der normalt arbejder mindre end 18 timer om ugen, arbejdsgiverens aegtefaelle, tjenestefolk, som arbejder mindre end 3 dage om ugen, fastslaas, at efter ansaettelsesforholdets art er der ikke meget mening i at give regler om ligevaerdige beskyttelsesordninger for at sikre loenkrav .

15 . Den omstaendighed, at der ikke i graesk lovgivning findes bestemmelser om en beskyttelse svarende til den i direktivet for skipper og besaetning paa et fiskerfartoej foreskrevne, jf . afsnit I A til bilaget - forudsat at anbringendet herom er korrekt ( hvad der ikke skal undersoeges naermere i dette forslag ) - kan derfor bestemt ikke begrunde et anbringende om, at direktivet ikke er korrekt gennemfoert .

16 . Tvaertimod har det ikke vaeret noedvendigt at gennemfoere direktivet paa dette punkt, og det har heller ikke vaeret muligt at give underretning til Bruxelles om ordlyden af en gennemfoerelsesbestemmelse med dette indhold ( direktivets artikel 11, stk . 2 ). Det har i den forbindelse heller ingen betydning, at den sagsoegte regering var af den opfattelse, at den havde gennemfoert direktivet alene ved artikel 207 i soeloven, hvad der ville have givet anledning til at spoerge, om gennemfoerelse og underretning var sket rettidigt .

17 . Herved naar man frem til det resultat, at anbringendet om, at sagsoegte ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere bestemmelserne i direktivets artikel 1, stk . 2, og i afsnit I A i bilaget til direktivet, skal forkastes .

18 . Ser man saa naermere paa, om der for de i bilaget til direktivet i afsnit II A naevnte skibsbesaetninger kan blive tale om en saadan tilsvarende beskyttelse, maa man efter min mening foerst generelt fremhaeve, at der med hensyn til det saaledes omtalte forbehold i direktivets artikel 1, stk . 2, efter dettes ordvalg maa stilles strenge krav ved fortolkningen . Jeg kan derfor erklaere mig enig med Kommissionen i, at det maa paases, at foranstaltninger, der adskiller sig fra de udtrykkeligt i direktivet foreskrevne, giver sikkerhed for en beskyttelse, der er lige saa omfattende og effektiv, at den i alt vaesentligt svarer til den ved direktivet fastlagte paa foelgende punkter :

- for saa vidt angaar betaling af loen for en periode paa mindst 3 maaneder fra datoen for arbejdsgiverens insolvens ( artikel 4 )

- for saa vidt angaar forsikring, maa manglende indbetaling af tvungne bidrag, som arbejdsgiveren i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger har vaeret pligtig at betale, ikke begraense arbejdstagernes ret til ydelser ( artikel 7 ), og

- det af direktivts artikel 8 regulerede omraade ( ret til ydelser i henhold til supplerende faglige eller tvaerfaglige forsikringsordninger ).

19 . Med udgangspunkt heri bliver man imidlertid hurtigt klar over, at de af sagsoegte paaberaabte bestemmelser ikke er tilstraekkelige, for saa vidt angaar skibsbesaetninger .

20 . Dette er tilfaeldet, for saa vidt angaar artikel 205 i den private soelov ( hvorefter besaetningens fordringer i tilfaelde af tvangssalg af et skib maa staa tilbage for privilegerede fordringer paa rets - og sagsomkostninger, afgifter m.m .) og for saa vidt angaar artikel 207 i samme lov som aendret ved lov nr . 1711/87, hvorefter besaetningen ved salg af et skib inden for ét aar kan goere kravet om fyldestgoerelse af sine privilegerede fordringer gaeldende i ét aar .

21 . Det er med rette heroverfor blevet indvendt, at denne placering i fordringsraekken efter rets - og sagsomkostninger og krav paa afgifter ofte ikke er tilstraekkelig, idet salg paa auktion selv af kostbare skibe ikke altid sker til priser, der er tilstraekkelige til at give daekning for fordringer med denne placering .

22 . Sagsoegte har heroverfor anfoert, at det ikke efter graeske retsprincipper er muligt at anerkende soefolks fordringer som privilegerede fordringer med forrang for andre privilegerede fordringer . Denne argumentation kan ikke tillaegges stoerre vaegt end henvisningen til den omstaendighed, at Bruxelles-konventionen fra 1926 om soepanterettigheder, som Graekenland har tiltraadt - ligesom en ny konvention, der skal forhandles om - bestemmer, at soefolks fordringer maa vige for andre privilegerede fordringer .

23 . Paa dette punkt skal der henvises til Domstolens faste praksis ( hvorefter en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i den nationale retsorden som begrundelse for ikke at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten ). Det kan desuden i den forbindelse anfoeres - idet det herved anerkendes, at Bruxelles-konventionen binder de stater, der har tiltraadt den som angivet - at sagsoegte frit for soefolk kan indfoere andre garantiordninger, der opfylder kravene ifoelge direktivets bestemmelser .

24 . Kommissionen har desuden med god grund i den forbindelse omtalt den utilfredsstillende omstaendighed, at den beskyttelse, der er sikret ved naevnte artikel i soeloven, kun finder anvendelse ved auktionssalg og altsaa ikke som kraevet ifoelge direktivet i og med at arbejdsgiveren er blevet insolvent, hvilket vil kunne vaere sket lang tid foer .

25 . Den vurdering gaelder ogsaa de fire andre grupper bestemmelser, sagsoegte har paaberaabt sig i denne sammenhaeng under skriftvekslingen, og som er foelgende :

- Lov nr . 690 fra december 1945 ( der indeholder bestemmelser om faengselsstraf for arbejdsgivere, der ikke udbetaler skyldig loen ). Kommissionen har faktisk med rette herom kunnet goere gaeldende, at den herved etablerede afskraekkelse er uvirksom, idet faengselsstraffen ifoelge denne ofte aendres til boedestraf, ligesom det i denne forbindelse maa bemaerkes, at loven ikke i tilknytning hertil giver en garanti for betaling, idet der i de af den omfattede tilfaelde ofte er tale om usolide debitorer .

- Lov nr . 762 fra marts 1978 ( hvorefter der er civilretligt ansvar for arbejdsgiverrepraesentanter, der afslutter arbejdsaftaler ). Faktisk foreligger der overhovedet ikke hermed en tilstraekkelig garanti i tilfaelde af, at disse repraesentanter er insolvente .

- Lov nr . 373/1968 ( hvorefter tilladelse til at forhyre graeske soefolk ikke kan meddeles skibsredere, der ikke har opfyldt bestaaende fordringer paa besaetningsmedlemmers loen ); et forbud herimod giver naturligvis ikke beskyttelse for bestaaende fordringer, naar det er muligt i stedet for graeske soefolk at forhyre udenlandske soefolk .

- Artikel 81 i privat soelov ( hvorefter en afskediget soemand har krav paa kost og logi paa skibet, indtil han har faaet udbetalt sin loen ), en bestemmelse der ganske klart heller ikke kan garantere, at loennen bliver udbetalt .

26 . Sagsoegte har desuden under den mundtlige forhandling - for foerste gang, saa vidt jeg kan se - henvist til lov nr . 1220/81 om Havnevaesenet i Piraeus, hvorefter tilsyneladende flaadens pensionskasse betaler en del af loennen til soefolk, der er blevet efterladt i udlandet uden at have faaet deres loen udbetalt .

27 . Dertil kan bemaerkes, at dette argument ikke kan tages i betragtning, jf . artikel 42, stk . 2, i Domstolens procesreglement, idet det er fremsat for sent ( og Kommissionen har derfor ikke kunnet tage stilling til det ).

28 . Men der kan desuden ikke efter de lidet oplysende redegoerelser herfor ikke for saa vidt tales om ydelse af en tilsvarende beskyttelse efter betydningen i artikel 1 i direktiv 80/987, for naevnte lov angiver ganske vist, at der virkelig bestaar en pligt til at udbetale 3 maaneders loen, men siger i alt fald intet om direktivets andre omraader ( der behandles i artiklerne 7 og 8 ).

29 . Den sagsoegte medlemsstat har over for denne vurdering af de af den paaberaabte lovbestemmelser efter min mening ukorrekt paaberaabt sig de forhandlinger, der foerte frem til vedtagelsen af direktivet, og vedroerende hvilke den med svarskriftet har fremlagt et arbejdsdokument fra Raadet .

30 . Af dette dokument fremgaar rigtignok, at Interimsudvalget EOEF-Graekenland behandlede den graeske delegations anmodning om, at der blev indsat en raekke undtagelser i bilaget til direktivet, og at udvalget besluttede at fuldstaendiggoere bilaget, saaledes som det ogsaa derefter skete .

31 . I dokumentet tales der desuden om, at den graeske regering vil soerge for, at soefolks privilegerede fordringer paa skibsrederen kan goeres gaeldende i et aar ( hvilket indebar en tilsvarende aendring af foernaevnte artikel 207 i den graeske soelov i overensstemmelse med Bruxelles-konventionen ).

32 . Det er dog ogsaa klart, at det naevnte dokument intet indeholder om, at dette var den eneste betingelse for tilvejebringelsen af en tilsvarende beskyttelse efter betydningen i direktivets artikel 1, stk . 2 .

33 . Desuden har det betydning, at Kommissionens befuldmaegtigede udtrykkeligt under den mundtlige forhandling har erklaeret, at spoergsmaalet om, hvorvidt der fandtes en tilsvarende beskyttelse for skibsbesaetninger ikke var blevet behandlet, foer bilaget til direktivet blev fuldstaendiggjort af hensyn til retsstillingen i Graekenland .

34 . Dette maa vaere indlysende, for en saadan behandling ville ikke have vaeret let, naar henses til de mange bestemmelser i de forskellige medlemsstater, der maatte tages i betragtning . Der var desuden ingen grund dertil, idet der i direktivets artikel 1 kun tales om muligheden for fra direktivets anvendelsesomraade at udelukke krav fra visse kategorier af arbejdstagere, mens en saadan udelukkelse altsaa ikke direkte gennemfoeres ved direktivet selv .

35 . For dette synspunkts rigtighed kan der desuden ogsaa hentes stoette i den tidligere i indledningen til dette forslag naevnte dom i sag 22/87, hvori bilaget til direktivet ogsaa havde betydning, dengang for Italien . Domstolen fandt det ikke tilstraekkeligt, at bilaget i afsnit II C for Italien naevner "arbejdstagere, der drager fordel af lovbestemte ydelser til sikring af loennen i tilfaelde af oekonomisk krise i virksomheden ". Domstolen tillagde det tvaertimod betydning, at alene de arbejdstagere, som reelt drager fordel af vedkommende lovbestemte garantiordning - og fandt en saerskilt undersoegelse heraf paakraevet - kommer i betragtning ( idet dette ikke er tilfaeldet for samtlige af de af loven under ét omfattede arbejdstagere ).

C - Forslag til afgoerelse

36 . Efter det anfoerte kan jeg kun foreslaa, at Domstolen afsiger dom i overensstemmelse med Kommissionens paastand og fastslaar, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den efter EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har gennemfoert og underrettet Kommissionen om de lov - og forvaltningsbestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme samtlige bestemmelser i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20 . oktober 1980 .

37 . Da Kommissionens argumentation i forbindelse med skriftvekslingen ikke kan foelges paa et bestemt punkt ( som den foerst har frafaldet under den mundtlige forhandling ) ( nemlig spoergsmaalet om noedvendigheden af en lige saa god beskyttelse for de personer, der naevnes i afsnit I A i bilaget ), vil det vaere muligt at tage hensyn hertil ved afgoerelsen af spoergsmaalet om sagens omkostninger, f.eks . derved, at sagsoegte, som selv maa baere sine omkostninger i forbindelse med sagen, kun paalaegges tre fjerdedele af de udgifter, som Kommissionen har afholdt .

(*) Originalsprog : tysk .

( 1 ) Domstolens dom af 2.2.1989, Kommissionen mod Italien ( sag 22/87, Sml . s . 143 ).