Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 25. oktober 2001. - Caterina Insalaca mod Office national des pensions (ONP). - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal du travail de Mons - Belgien. - Social sikring - artikel 46-46c i forordning (EØF) nr. 1408/71 - nationale antikumulationsregler - ydelser af samme art. - Sag C-107/00.



Samling af Afgørelser 2002 side I-02403



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunal du travail de Mons (Belgien) vedrører fortolkningen af forordning (EØF) nr. 1408/71 og mere præcist af artikel 46a og 46b, der indeholder de bestemmelser om nedsættelse og de antikumulationsregler, der finder anvendelse på alders- og efterladtepensioner.

2. Spørgsmålet er blevet rejst under en retssag mellem Caterina Insalaca og Office national des pensions vedrørende beregningen af loftet for det beløb, der fremkommer ved en sammenlægning mellem på den ene side sagsøgerens belgiske arbejdsophørs- og efterladtepensioner og på den anden side en italiensk efterladtepension, som sagsøgeren kan gøre krav på i sin egenskab af efterlevende ægtefælle.

I - De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen

3. Den 28. oktober 1997 indgav Caterina Insalaca en ansøgning til ONP om tilkendelse af efterladtepension og arbejdsophørspension efter den belgiske pensionsordning for arbejdstagere. Hun har siden 1981, hvor hun blev enke, også oppebåret efterladtepension fra Italien.

4. Ved afgørelse af 17. marts 1998 tilkendte sagsøgte sagsøgeren en arbejdsophørspension på årligt 248 751 BEF med virkning fra den 1. december 1998.

5. Den 2. juli 1998 tilkendte ONP Caterina Insalaca en efterladtepension, hvis beløb viste sig at være mindre end det, som sagsøgeren havde påregnet. Da hun var uenig i den beregning, der var foretaget, anlagde hun sag til prøvelse af denne administrative afgørelse ved Tribunal du travail de Mons.

6. Ved beregningen af loftet for alderspensionen og efterladtepensionen tog ONP hensyn til antikumulationsreglerne i artikel 52, stk. 1, i kongelig anordning af 21. december 1967 og forordningens artikel 46c. Denne beregningsmetode medførte en nedsættelse af Caterina Insalacas efterladtepension.

7. Sagsøgeren finder, at artikel 52, stk. 1, i den kongelige anordning, således som bestemmelsen er blevet anvendt, er i strid med forordningens artikel 46a og 46b.

II - De relevante retsregler

A - Fællesskabsbestemmelserne

8. I forordningens artikel 12, stk. 2, er følgende princip fastsat:

»Indeholder en medlemsstats lovgivning bestemmelser om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero, eller bortfalde, når modtageren samtidig får udbetalt andre sociale ydelser eller har andre indtægter af enhver art, finder disse bestemmelser, medmindre der er fastsat andre bestemmelser i denne forordning, tillige anvendelse, selv om det drejer sig om ydelser, som den pågældende har opnået i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, eller om indtægter, han har modtaget på en anden medlemsstats område.«

9. Forordningens artikel 46 indeholder de bestemmelser, der finder anvendelse ved fastsættelse af ydelserne.

10. Forordningens artikel 46, stk. 1, bestemmer:

»1. Såfremt de foreskrevne betingelser i en medlemsstats lovgivning for erhvervelse af ret til ydelser er opfyldt [...] gælder følgende regler:

a) Den kompetente institution beregner det ydelsesbeløb, der skal udredes:

i) dels i henhold til den for institutionen gældende lovgivning alene

ii) dels i henhold til stk. 2.

[...]«

11. Forordningens artikel 46, stk. 2, bestemmer:

»Såfremt de foreskrevne betingelser i en medlemsstats lovgivning for erhvervelse af ret til ydelser kun opfyldes ved anvendelse af artikel 45 og/eller artikel 40, stk. 3, gælder følgende regler:

a) Den kompetente institution beregner det teoretiske beløb for den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samtlige forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt i de medlemsstater, hvis lovgivning arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har været omfattet af, havde været tilbagelagt i den omhandlede medlemsstat og efter den lovgivning, der gælder for den pågældende institution på det tidspunkt, da ydelsen skal fastsættes. Såfremt ydelsesbeløbet efter nævnte lovgivning er uafhængig af længden af de tilbagelagte perioder, anses dette beløb for at være det i nærværende litra omhandlede teoretiske beløb.

b) Den kompetente institution fastsætter derefter det faktiske beløb for ydelsen på grundlag af det i litra a) nævnte teoretiske beløb efter forholdet mellem længden af de forsikrings- eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, og den samlede længde af de forsikrings- og bopælsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i alle de berørte medlemsstater forud for forsikringsbegivenhedens indtræden.«

12. Forordningens artikel 46, stk. 3, bestemmer:

»Den pågældende har fra den kompetente institution i hver af de berørte medlemsstater ret til de højeste ydelsesbeløb beregnet i henhold til stk. 1 og 2, medmindre andet eventuelt følger af anvendelsen af bestemmelserne om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser, som er fastsat i den lovgivning, hvorefter denne ydelse skal udbetales.

Hvis dette er tilfældet, foretages sammenligningen mellem de ydelsesbeløb, der fremkommer efter anvendelsen af de nævnte bestemmelser.«

13. Forordningens artikel 46a indeholder almindelige bestemmelser om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser ved invaliditet, alderdom eller til efterladte i henhold til medlemsstaternes lovgivning.

14. Forordningens artikel 46a, stk. 1, definerer sammenfald af ydelser af samme art, således:

»Ved sammenfald af ydelser af samme art forstås [...]: Sammenfald af ydelser ved invaliditet, alderdom og til efterladte, som beregnes eller udredes på grundlag af forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt af en og samme person.«

15. Forordningens artikel 46a, stk. 2, definerer sammenfald af ydelser af forskellig art, således:

»Ved sammenfald af ydelser af forskellig art forstås [...]: Sammenfald af ydelser, der ikke kan betragtes som ydelser af samme art i den i stk. 1 nævnte forstand.«

16. Forordningens artikel 46a, stk. 3, fastsætter de regler, der gælder ved anvendelse af bestemmelser i en medlemsstats lovgivning om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser, når der samtidig består ret til en ydelse ved invaliditet, alderdom, eller til efterladte og en ydelse af samme art eller en ydelse af forskellig art, således:

»Ved anvendelse af bestemmelser i en medlemsstats lovgivning om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero eller bortfalde, når der samtidig består ret til en ydelse ved invaliditet, alderdom eller til efterladte og en ydelse af samme art eller en anden ydelse eller andre indtægter, gælder følgende regler:

a) Der tages kun hensyn til ydelser, som der er erhvervet ret til efter lovgivningen i en anden medlemsstat, eller andre indtægter, der er opnået i en anden medlemsstat, såfremt lovgivningen i førstnævnte medlemsstat indeholder bestemmelser om medregning af ydelser eller indtægter, der er opnået i udlandet.

b) Der tages hensyn til det ydelsesbeløb, der skal udbetales af en anden medlemsstat inden fradrag af skat, sociale sikringsbidrag og andre individuelle indeholdelser.

c) Der tages ikke hensyn til det ydelsesbeløb, som der er erhvervet ret til efter lovgivningen i en anden medlemsstat, og som udredes på grundlag af en frivillig eller en frivillig fortsat forsikring.

d) Såfremt der anvendes bestemmelser om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald i henhold til en enkelt medlemsstats lovgivning, fordi den pågældende modtager ydelser af samme eller af anden art i henhold til andre medlemsstaters lovgivning eller andre indtægter, der er erhvervet på andre medlemsstaters område, kan ydelsen efter førstnævnte medlemsstats lovgivning højst nedsættes med et beløb, der svarer til beløbet for de ydelser, der skal udredes efter de andre medlemsstaters lovgivning, eller for de indtægter, der er erhvervet på disses område.«

17. Forordningens artikel 46b indeholder særlige bestemmelser om sammenfald af ydelser af samme art, der udbetales i henhold til lovgivningen i to eller flere medlemsstater:

»1. Bestemmelserne i en medlemsstats lovgivning om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser finder ikke anvendelse på en ydelse, der beregnes i henhold til artikel 46, stk. 2.

[...]«

B - Den belgiske lovgivning

18. Artikel 52, stk. 1, i den kongelige anordning tillader sammenlægning af alderspension og efterladtepension op til en vis grænse. Ved beregningen af loftet for kombinationen »alderspension/efterladtepension« tages der hensyn til efterladtepensioner, der er tilkendt i henhold til en anden medlemsstats lovgivning.

19. Artikel 52, stk. 1, i den kongelige anordning er en antikumulationsregel.

20. Artiklens første stykke omhandler den situation, hvor »den efterlevende ægtefælle kan gøre krav på dels en efterladtepension i henhold til pensionsordningen for arbejdstagere, dels på en eller flere arbejdsophørspensioner [...], efterladtepensionen [kan] kun kumuleres med disse arbejdsophørspensioner op til et loft svarende til 110% af beløbet for den efterladtepension, som ville være blevet tilkendt den efterlevende ægtefælle for et fuldt erhvervsforløb« .

21. Artiklens andet stykke omhandler den situation, hvor »den i første afsnit nævnte ægtefælle ligeledes kan gøre krav på en eller flere efterladtepensioner« . Der er tale om en kompliceret regel, hvorefter »efterladtepensionen ikke [kan] være højere end forskellen mellem dels 110% af efterladtepensionens beløb for et fuldt erhvervsforløb, dels summen af de beløb for arbejdsophørspensionerne [...] og et beløb, der svarer til efterladtepensionen for en arbejdstager med et fuldt erhvervsforløb ganget med den brøk eller summen af de brøker, der er udtryk for størrelsen af efterladtepensionerne efter de andre pensionsordninger bortset fra pensionsordningen for de selvstændige erhvervsdrivende«.

III - De præjudicielle spørgsmål

22. Da Tribunal du travail de Mons fandt, at tvisten i hovedsagen nødvendiggjorde en fortolkning af fællesskabsretten, besluttede den at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

»1) Er en national regel om beregning af efterladtepension, der foreskriver en begrænsning af loftet for sammenlægning af »alderspension/efterladtepension«, når den efterlevende ægtefælle kan gøre krav på en efterladtepension, der skal udredes af en anden medlemsstat, en bestemmelse om nedsættelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 46a og 46b i forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971?

2) I bekræftende fald, skal artikel 46a og 46b da fortolkes således, at de bemyndiger den nationale institution, som anvender antikumulationsreglen, til under hensyn til den efterladtepension, der udbetales i henhold til ordningen i en anden medlemsstat, at nedsætte det loft for sammenlægning af alderspension/efterladtepension, der er foreskrevet i den nationale lovgivning?«

23. I den foreliggende præjudicielle sag er spørgsmålet, om en national antikumulationsregel, der har til formål at nedsætte loftet for sammenlægning af alderspension og efterladtepension, såfremt en efterlevende ægtefælle er tilkendt efterladtepension i medfør af en anden medlemsstats pensionsordning, er en bestemmelse om nedsættelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 46a og 46b, og om disse bestemmelser i givet fald tillader, at medregning af en ydelse fra en anden medlemsstat kan have til følge, at loftet for de ydelser, som sagsøgeren har krav på i den medlemsstat, hvor arbejdstageren har været erhvervsmæssigt beskæftiget, sænkes.

IV - Retlig gennemgang

A - Kvalificeringen af bestemmelsen om nedsættelse (første præjudicielle spørgsmål)

24. Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en national retsregel, der begrænser loftet for sammenlægning af alderspension med efterladtepension i tilfælde, hvor en efterlevende ægtefælle oppebærer efterladtepension fra en anden medlemsstat, er en bestemmelse om nedsættelse i forordningens forstand.

25. Begrebet en bestemmelse om nedsættelse er defineret i Domstolens praksis.

26. I Conti-dommen udtalte Domstolen, at »[e]n national regel må kvalificeres som en bestemmelse om nedsættelse, når den beregning, den fastlægger, har til virkning, at det pensionsbeløb, den pågældende har krav på som følge af, at han har krav på en ydelse i en anden medlemsstat, nedsættes« .

27. Det følger af ordlyden af denne definition, at begrebet bestemmelse om nedsættelse - for så vidt angår det, der er relevant for denne sag - omfatter to principielle betingelser.

28. Den første betingelse vedrører et krav om, at der skal være et udenlandsk element i sagen. De ydelser, som den pågældende har ret til, skal udredes i medfør af lovgivningen i to eller flere medlemsstater.

29. Den anden betingelse vedrører formålet med den nationale beregningsregel. Den skal medføre, at det beløb, den berettigede er tildelt i pension, reduceres.

30. For så vidt angår den første betingelse bemærkes, at artikel 52, stk. 1, i den kongelige anordning giver anledning til en vis fortolkningstvivl.

31. Bestemmelsen indeholder to afsnit. Det første afsnit finder anvendelse, når den berettigede har ret til en efterladtepension og flere arbejdsophørspensioner. Andet afsnit finder anvendelse i tilfælde, hvor den pågældende kan gøre krav på flere efterladtepensioner.

32. Det fremgår af de oplysninger, der foreligger i sagen, at sagsøgte har anvendt bestemmelsens andet afsnit i Caterina Insalacas tilfælde i stedet for første afsnit. Dette valg begrundes med, at der foreligger to efterladtepensioner, der bevirker, at artikel 52, stk. 1, andet afsnit, skal bringes i anvendelse. Det fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af denne bestemmelse, at den skal anvendes på ydelser af ekstern karakter, dvs. ydelser, der udredes i henhold til national ret i de øvrige medlemsstater. Denne uklarhed har bevirket, at sagens parter har givet udtryk for divergerende fortolkninger af bestemmelsen.

33. Kommissionen er således ikke enig i sagsøgtes fortolkning af bestemmelsen. Kommissionen var af den opfattelse, at artikel 52, stk. 1, andet afsnit, i den kongelige anordning ikke fandt anvendelse på ydelser af ekstern karakter.

34. Sagsøgte gjorde derimod gældende, at bestemmelsen fandt anvendelse, uanset om ydelserne var af ekstern eller intern karakter.

35. Under retsmødet ændrede Kommissionen standpunkt og anlagde en vid fortolkning af artikel 52, stk. 1, i den kongelige anordning.

36. Den forelæggende ret synes ikke at være i tvivl om fortolkningen af artikel 52, stk. 1, i den kongelige anordning. Retten har ikke på noget tidspunkt sat spørgsmålstegn ved, at sagsøgte har taget hensyn til en pension af ekstern karakter, nemlig den italienske efterladtepension, ved beregningen af det tilladte loft . Retten finder, at sagsøgte med rette har anvendt det andet frem for det første afsnit.

37. Jeg skal erindre om, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke national ret, og at det påhviler den nationale ret - og kun den - at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrifter .

38. Såfremt den nationale ret har ret i, at det var berettiget, at sagsøgte tog hensyn til den italienske efterladtepension ved beregningen af det loft, der blev fastsat for sagsøgerens vedkommende, og den således har fortolket artikel 52, stk. 1, andet afsnit, i den kongelige anordning korrekt, må det antages, at betingelsen om, at de skal foreligge et udenlandsk element, er opfyldt.

39. For så vidt angår den anden betingelse bemærkes, at den definition af begrebet bestemmelse om nedsættelse, der er fastslået i retspraksis, er helt utvetydig: En national antikumulationsregel, der bevirker, at de ydelser, som sagsøgeren har ret til, nedsættes, er en bestemmelse om nedsættelse .

40. Af forelæggelsesdommen fremgår det også helt klart, at den nationale ret har erkendt, at anvendelsen af beregningsreglen i artikel 52, stk. 1, andet afsnit, i den kongelige anordning er ufordelagtig for sagsøgeren. Efter at have foretaget en analyse af den nævnte nationale bestemmelse når retten frem til, at »loftet i andet afsnit matematisk set er lavere end loftet i første afsnit« . Sagt på en anden måde, det virker som om, at retten - på trods af det præjudicielle spørgsmål - ikke er i tvivl om, at den nationale antikumulationsregel på baggrund af Domstolens praksis må karakteriseres som en bestemmelse om nedsættelse.

41. Jeg kan ligeledes konstatere, at der ikke er nogen af sagens parter, der har betvivlet retsvirkningen af artikel 52, stk. 1, andet afsnit, i den kongelige anordning. Alle er enige i, at anvendelsen af denne bestemmelse medfører, at de ydelser, som den berettigede er blevet tildelt, nedsættes.

42. Det spørgsmål, der er blevet forelagt af den nationale ret, skal følgelig besvares med, at en national regel om beregning af efterladtepension, der foreskriver en begrænsning af loftet for alderspension og efterladtepension, når den efterlevende ægtefælle kan gøre krav på en efterladtepension fra en anden medlemsstat, er en bestemmelse om nedsættelse i forordningens forstand.

B - Nedsættelsen af loftet for sammenlægning af alderspension og efterladtepension som følge af, at der samtidig er ret til en efterladtepension efter en anden medlemsstats pensionsordning (andet præjudicielle spørgsmål)

43. For det tilfælde, at det lægges til grund, at den nationale regel er en bestemmelse om nedsættelse i forordningens forstand, har den forelæggende ret med sit andet præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt forespurgt, om den kompetente myndighed i bopælsmedlemsstaten kan medregne en efterladtepension, der er tilkendt i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat, i forbindelse med nedsættelse af loftet for den alderspension og den efterladtepension, som sagsøgeren har ret til.

44. Der erindres om, at formålet med forordningen er at beskytte de sociale rettigheder for de arbejdstagere, der gør brug af deres ret til fri bevægelighed på medlemsstaternes område .

45. Forordningens artikel 12, stk. 2, fastsætter det princip, at bestemmelser om nedsættelse kan gøres gældende over for den berettigede, også selv om det drejer sig om ydelser, der er opnået ret til i henhold til en anden medlemsstats lovgivning. Forordningens artikel 12, stk. 2, åbner dog mulighed for, at der kan være undtagelser fra dette princip.

46. Forordningens artikel 46b, stk. 1, udgør en undtagelse fra det princip, der er fastsat i forordningens artikel 12, stk. 2. Det foreskrives heri, at bestemmelser om nedsættelse ikke finder anvendelse på en ydelse, der beregnes i henhold til forordningens artikel 46, stk. 2.

47. Jeg skal henlede opmærksomheden på, at forordningens artikel 46b finder anvendelse på ydelser af samme art. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at sociale sikringsydelser skal betragtes som værende af samme art, når deres genstand og formål samt deres beregningsgrundlag og tildelingsbetingelser er identiske . Forordningens artikel 46, stk. 2, vedrører fastsættelse af proportionale ydelser .

48. I den foreliggende sag er den belgiske efterladtepension og den italienske efterladtepension ydelser af samme art, og de beregnes i henhold til forordningens artikel 46, stk. 2. De er følgelig omfattet af undtagelsen i forordningens artikel 46b, stk. 1, og den nationale bestemmelse om nedsættelse i artikel 52, stk. 1, andet afsnit, i den kongelige anordning kan derfor ikke anvendes på disse ydelser.

49. Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at såfremt en anvendelse af den nationale lovgivning alene viser sig at være mindre fordelagtig for den berettigede end den ordning, der gælder efter forordningens artikel 46, er det sidstnævnte bestemmelse, der skal anvendes .

50. Beregningen af ydelsesbeløbet skal ske i tre tempi. Den kompetente institution beregner først det såkaldte »selvstændige« beløb i henhold til forordningens artikel 46, stk. 1, litra a), nr. i). Derefter beregner den i medfør af forordningens artikel 46, stk. 1, litra a), nr. ii), det såkaldte »proratariske« beløb i henhold til bestemmelserne i artikel 46, stk. 2. Endelig sammenligner den kompetente institution i henhold til forordningens artikel 46, stk. 3, det selvstændige beløb med det proratariske beløb og vælger det beløb, der er højest .

51. Den kompetente institution skal følgelig foretage en sammenligning mellem de ydelser, der vil kunne udbetales alene i medfør af den nationale lovgivning, herunder dennes antikumulationsregler, og de ydelser, der vil kunne udbetales i medfør af forordningens artikel 46, og tildele den pågældende den højeste af de to ydelser.

52. Det fremgår af det ovenfor anførte, at forordningens artikel 46a og 46b er til hinder for anvendelsen af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en efterladtepension skal nedsættes som følge af, at der samtidig udbetales en anden efterladtepension af en anden medlemsstat, såfremt anvendelsen af denne lovgivning er mindre fordelagtig end bestemmelserne i forordningens artikel 46a og 46b.

Forslag til afgørelse

53. Henset til disse bemærkninger foreslår jeg, at de spørgsmål, der er blevet forelagt af Tribunal du travail de Mons, besvares således:

»1) En national regel om beregning af efterladtepension, der foreskriver en begrænsning af loftet for alderspension og efterladtepension, når den efterlevende ægtefælle kan gøre krav på en efterladtepension fra en anden medlemsstat, udgør en bestemmelse om nedsættelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 46a og 46b i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1248/92 af 30. april 1992.

2) Artikel 46a og 46b i forordning nr. 1408/71, som ændret og ajourført ved forordning nr. 2001/83, som ændret ved forordning nr. 1248/92, er til hinder for anvendelsen af en national antikumulationsregel, hvorefter en efterladtepension skal nedsættes som følge af, at der samtidig udbetales en anden efterladtepension af en anden medlemsstat, såfremt anvendelsen af denne lovgivning er mindre fordelagtig end bestemmelserne i forordningens artikel 46a og 46b.«