DOMSTOLENS KENDELSE AF 13. JULI 1990. - STRAFFESAG MOD J. J. ZWARTVELD M. FL.. - RETSANMODING : RECHTER-COMMISSARIS BIJ DE ARRONDISSEMENTSRECHTBANK GRONINGEN - NEDERLANDENE. - TRAKTATENS PRINCIPPER - KOMMISSIONEN - NATIONAL DOMSTOL - RETSANMODNING - UKRAENKELIGE DOKUMENTER. - SAG 2/88-IMM.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03365

svensk specialudgave side 00489

finsk specialudgave side 00509



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter - funktionel karakter - raekkevidde - graenser - institutionernes pligt til loyalt samarbejde med medlemsstaterne - samarbejde med de nationale retsinstanser der skal sikre overholdelsen af faellesskabsretten

( EOEF-Traktaten, art . 5; protokollen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter, art . 19 )

2 . De Europaeiske Faellesskaber - institutioner - forpligtelser - pligt til at bistaa nationale retsinstanser der skal sikre overholdelsen af faellesskabsretten - betingelser - fremlaeggelse af dokumenter og tilladelse til at tjenestemaend kan optraede som vidner

( EOEF-Traktaten, art . 5 og 155 )

3 . De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter - en institutions afvisning af at samarbejde med de nationale retsinstanser, der skal sikre overholdelsen af faellesskabsretten - proevelse af afvisningens berettigelse ud fra protokollen - Domstolen kompetent ved et af en national retsinstans forelagt spoergsmaal herom

( EOEF-Traktaten, art . 164; protokollen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter )

Sammendrag

1 . I det retsfaellesskab, Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab udgoer, er medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde, jfr . Traktatens artikel 5 . Dette princip indebaerer ikke blot, at medlemsstaterne skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft, om noedvendigt ved strafferetlige sanktioner, men ogsaa at medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner er gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde . For saa vidt angaar Faellesskabets institutioner, har denne pligt til loyalt samarbejde saerlig betydning, naar det drejer sig om samarbejde med medlemsstaternes retsinstanser, som har til opgave at paase, at faellesskabsretten anvendes og overholdes i det nationale retssystem .

Naar henses til dette princip kan protokollen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter under ingen omstaendigheder bemyndige Faellesskabets institutioner til at tilsidesaette pligten til loyalt samarbejde, saaledes som det for oevrigt fastslaas i protokollens artikel 19, da de privilegier og immuniteter, som indroemmes i henhold hertil, kun har en funktionel, og derfor relativ, karakter, idet de har til formaal at undgaa, at der opstilles hindringer for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed .

2 . Enhver faellesskabsinstitution er forpligtet til aktivt at bistaa en national retsinstans, som behandler overtraedelser af en faellesskabsregel, og som anmoder om at faa adgang til oplysninger om de konkrete forhold, der ligger til grund for overtraedelserne, ved at udlevere dokumenter til den nationale retsinstans og tillade sine tjenestemaend at optraede som vidner i den nationale sag . Dette gaelder navnlig Kommissionen, som ifoelge EOEF-Traktatens artikel 155 skal drage omsorg for gennemfoerelsen af Traktatens bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i Traktaten traeffes af institutionerne .

3 . Domstolen, der i henhold til EOEF-Traktatens artikel 164 skal vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af Traktaten, har, saafremt en national retsinstans henvender sig til den, kompetence til at undersoege, om det forhold, at Faellesskabets institutioner paaberaaber sig protokollen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter som grundlag for at naegte at samarbejde med de nationale retsinstanser, der behandler overtraedelser af en faellesskabsregel, er berettiget, naar henses til, at der ikke maa opstilles hindringer for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed .

Dommens præmisser

1 Ved dokument, registreret paa Domstolens Justitskontor den 8 . august 1988 under nr . C-2/88 Imm ., har Rechter-commissaris ( kriminaldommeren ) ved Arrondissementsrechtbank, Groningen, indgivet en retsanmodning til Domstolen, hvori han har anfoert foelgende :

- Ved retten er der indledt en forundersoegelse vedroerende dokumentfalsk, som haevdes at vaere begaaet i 1985 og 1986 af direktoeren og medlemmerne af bestyrelsen for fiskeriauktionen i Lauwersoog ( Nederlandene ), hvilket forhold er strafbart i henhold til den nederlandske straffelovs artikel 225 .

- Undersoegelsen har vist, at de ansvarlige for fiskeriauktionen i strid med nationale bestemmelser, som er udstedt til gennemfoerelse af faellesskabsbestemmelser om fiskekvoter, havde oprettet et "parallelt" eller "sort" marked ved siden af det officielle .

- Det fremgaar af vidneforklaringer, der er afgivet af embedsmaend i nederlandske ministerier og af to medlemmer af regeringen, at de ansvarlige for fiskeripolitikken i Nederlandene havde kendskab til resultaterne af nogle kontrolundersoegelser, som EF-fiskeriinspektoerer udfoerte i Nederlandene i aarene fra 1983 til 1986 .

- Retten finder det med henblik paa sin undersoegelse af vaesentlig betydning at raade over de relevante rapporter samt dokumenter, der maatte vaere udarbejdet paa grundlag af rapporterne, og det kan vise sig at vaere noedvendigt, at vedkommende fiskeriinspektoerer, hvis identitet retten ikke kender, afgiver vidneforklaring, efter at retten har faaet rapporterne og dokumenterne forelagt .

- Kommissionen har afslaaet at udlevere rapporterne, idet den har gjort gaeldende, at dokumenterne indgaar i sagsakter vedroerende juridiske spoergsmaal, som er under overvejelse i Kommissionen .

2 Under henvisning til artiklerne 1 og 12 i protokollen af 8 . april 1965 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter ( herefter benaevnt "protokollen "), der er vedlagt traktaten om oprettelse af et faelles Raad og en faelles Kommission for De Europaeiske Faellesskaber, sammenholdt med den eller de gaeldende europaeiske retsanmodningskonventioner - som Faellesskabet ganske vist ikke er part i, men som indgaar i Faellesskabets retsorden paa en saadan maade, at den eller de maa antages at udgoere en del af faellesskabsretten, som de respektive myndigheder er undergivet - har kriminaldommeren anmodet Domstolen om :

a ) - principalt at paalaegge Kommissionen - eller i det mindste vedkommende generaldirektorat - at tilstille kriminaldommeren de oenskede oplysninger,

- subsidiaert at give tilladelse til, at den paa stedet kompetente forundersoegelsesdommer foretager ransagning med henblik paa beslaglaeggelse af :

- ( interne ) rapporter, henholdsvis kontrolrapporter, som siden 1983 er udarbejdet af EF-fiskeriinspektoerer, der har udfoert kontrol i Nederlandene paa havfiskeriomraadet,

- ethvert dokument ( der maatte vaere udfaerdiget paa grundlag af, hvad ovennaevnte tjenestemaend har konstateret ) vedroerende overholdelsen af faellesskabsreglerne om havfiskeri;

b ) - at give paalaeg om, eller i det mindste give tilladelse til, at de naevnte EF-fiskeriinspektoerer samt tjenestemaend i Generaldirektoratet for Fiskeri, om fornoedent efter ophaevelse af deres immunitet, afhoeres eller kan afgoeres som vidner - af kriminaldommeren eller af en undersoegelsesdommer i en retskreds inden for De Europaeiske Faellesskaber i overvaerelse af kriminaldommeren - vedroerende deres kontrolvirksomhed i perioden 1983-1987 i Nederlandene og de forhandlinger, de har foert med nederlandske tjenestemaend om Nederlandenes fiskeripolitik .

3 I et processkrift, som er indleveret til Domstolens Justitskontor den 13 . oktober 1988, har Kommissionen gjort gaeldende, at kriminaldommerens anmodning boer afvises .

4 Med hensyn til kriminaldommerens anmodning til Domstolen har Kommissionen anfoert, at EOEF-Traktaten udtoemmende angiver, i hvilke tilfaelde og paa hvilken maade medlemsstaterne, privatpersoner og retsinstanser kan indbringe sager for Domstolen . Nationale retsinstansers adgang til at indbringe sager for Domstolen er udtoemmende reguleret i EOEF-Traktatens artikel 177 . Den anmodning, kriminaldommeren har fremsat, vedroerer imidlertid ikke fortolkningen af en traktatbestemmelse eller en bestemmelse i den afledte ret .

5 Med hensyn til de grunde, begaeringen stoettes paa, har Kommissionen anfoert, at protokollens artikel 1 ikke angaar dokumenter som dem, kriminaldommeren omtaler . I protokollens artikel 2 hedder det, at Faellesskabernes arkiver er ukraenkelige, men artikel 2 indeholder ingen bestemmelse om, at Domstolen kan haeve denne ukraenkelighed . Protokollens artikel 12 vedroerer ikke vidneafhoering af Faellesskabernes tjenestemaend eller oevrige ansatte, og artiklen vedroerer heller ikke spoergsmaalet om at haeve disse personers immunitet i forbindelse med vidneafhoering . Reglerne om vidneafhoering findes derimod i tjenestemandsvedtaegtens artikel 19, som dog intet bestemmer om Domstolens godkendelse .

6 Som svar paa spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen naermere angivet, med hvilken retlig begrundelse den modsaetter sig en udlevering af dokumenterne, idet den har anfoert, at en forpligtelse hertil hverken fremgaar af protokollens artikel 1 eller artikel 2 .

7 Som svar paa en anmodning fra Domstolen om at oplyse, om og med hvilken begrundelse Kommissionen antager, at udlevering af dokumenter, som oenskes benyttet i forbindelse med eventuelle svigstilfaelde vedroerende faellesskabsbestemmelser, kan hindre Faellesskaberne i at udoeve deres virksomhed eller vaere et indgreb i deres uafhaengighed, har Kommissionen anfoert, at de rapporter, dens fiskeriinspektoerer udarbejder, efter deres karakter er dokumenter, som ikke kan benyttes til andre formaal end intern kommunikation . Der er tale om rent interne dokumenter, som ikke paa nogen maade kan forpligte Kommissionen eller vaere udtryk for dens standpunkter . Endvidere ville en udlevering af saadanne dokumenter kunne komplicere Kommissionens forbindelser med medlemsstaterne paa det oemtaalelige kontrolomraade, dokumenterne angaar .

8 Paa et spoergsmaal fra Domstolen om, hvorvidt arkivernes ukraenkelighed, jfr . protokollens artikel 2, er absolut, ogsaa i forhold til Domstolen, og er til hinder for, at Domstolen kan give paalaeg om eller tillade udlevering af dokumenter til en national retsinstans i forbindelse med en retslig forundersoegelse, har Kommissionen svaret, at protokollens artikel 2 - i modsaetning til artikel 1 - ikke indeholder en undtagelsesbestemmelse om, at Domstolen har kompetence til at fravige ukraenkeligheden .

9 Domstolen har derpaa spurgt Kommissionen, om det ikke er muligt at udlevere saadanne dokumenter inden for rammerne af det samarbejde mellem institutionerne og de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne, som omhandles i protokollens artikel 19 . Kommissionen har svaret, at der ikke i henhold til artikel 2 er mulighed for at goere undtagelse, og at ukraenkeligheden ikke kan fraviges med hjemmel i artikel 19 .

10 Domstolen har endelig spurgt Kommissionen, om den i det foreliggende tilfaelde vil vaere indstillet paa at give oplysning om inspektoerernes identitet og i givet fald at give inspektoererne tilladelse til at afgive forklaring om de af dem konstaterede forhold, og Domstolen har, saafremt spoergsmaalet besvares benaegtende, anmodet Kommissionen om at anfoere, af hvilke grunde det vil vaere i strid med Faellesskabets interesser, at inspektoererne afgiver forklaring . Kommissionen har svaret, at den af de allerede anfoerte grunde ikke er indstillet paa at give oplysning om inspektoerernes identitet eller paa at give dem tilladelse til at afgive forklaring . En eventuel forpligtelse for inspektoererne til at afgive vidneforklaring ville nemlig i betydeligt omfang gribe ind i deres arbejde og dermed i EF-kontrollens effektivitet .

11 Kommissionen har erklaeret, at den derimod - i det omfang kontrollens effektivitet ikke derved bringes i fare - er rede til over for kriminaldommeren at afgive en rapport om de forhold, der maatte vaere konstateret, og at den er villig til at udpege en eller flere af sine ansatte og give dem tilladelse til at afgive forklaring for kriminaldommeren .

12 Kriminaldommeren har meddelt Domstolen, at retten - paa grund af de af Kommissionen opstillede betingelser - ikke kan gaa ind paa Kommissionens tilbud .

13 Efter at en meddelelse om sagsforholdet er blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende ( C 232 1988, s . 5 ) har den nederlandske regering afgivet et skriftligt indlaeg, dateret den 19 . oktober 1988 .

14 Domstolen har opfordret Faellesskabernes institutioner og medlemsstaterne til at afgive indlaeg om raekkevidden af protokollens artikler 1, 2 og 19 i forbindelse med en anmodning af den art, der er fremsat over for Domstolen af kriminaldommeren i Groningen . Raadet og Europa-Parlamentet samt Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Portugal og Det Forenede Kongerige har indgivet skriftlige indlaeg .

15 For at tage stilling til, om Kommissionens afvisningspaastand kan tages til foelge, bemaerkes, at Domstolen allerede i dommen af 15 . juli 1964, Costa mod Enel ( 6/64, Sml . 1954-1964, s . 531 ) har udtalt, at EOEF-Traktaten til forskel fra de almindelige internationale traktater har indfoert en saerlig retsorden, der er integreret i medlemsstaternes retssystemer fra det tidspunkt, da Traktaten traadte i kraft .

16 I dommen af 23 . april 1986, miljoepartiet "Les Verts" mod Europa-Parlamentet ( 294/83, Sml . s . 1357 ) har Domstolen fastslaaet, at Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab er et retsfaellesskab, idet baade dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Faellesskabets forfatning, som er Traktaten ( praemis 23 ). Domstolen er ifoelge EOEF-Traktaten oprettet som den retsinstans, der har til opgave at sikre, at saavel medlemsstaterne som faellesskabsinstitutionerne overholder faellesskabsretten .

17 I dette retsfaellesskab er medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde, jfr . EOEF-Traktatens artikel 5 . Dette princip indebaerer ikke blot, at medlemsstaterne skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft, om noedvendigt ved strafferetlige sanktioner ( jfr . dom af 21 . september 1989, Kommissionen mod Graekenland, praemis 23, 68/88, Sml . s . 2965, 2984 ), men ogsaa at medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner er gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde ( dom af 10 . februar 1983, Luxembourg mod Parlamentet, 230/81, Sml . s . 255, praemis 37 ).

18 Denne pligt til loyalt samarbejde, som paahviler Faellesskabets institutioner, har saerlig betydning, naar det drejer sig om samarbejde med medlemsstaternes retsinstanser, som har til opgave at paase, at faellesskabsretten anvendes og overholdes i det nationale retssystem .

19 De privilegier og immuniteter, som i henhold til protokollen indroemmes De Europaeiske Faellesskaber, vurderet paa grundlag af dette princip, har kun en funktionel karakter, idet de har til formaal at undgaa, at der opstilles hindringer for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed ( Domstolens kendelse af 11 . april 1989, 1/88 SA, praemis 9, Sml . s . 857 ).

20 Den funktionelle, og derfor relative, karakter af Faellesskabernes privilegier og immuniteter fastslaas i oevrigt udtrykkeligt i selve protokollen, hvis artikel 1 bestemmer, at Domstolen kan give tilladelse til, at Faellesskabernes ejendom og aktiver goeres til genstand for tvangsforanstaltninger, mens artikel 18 bestemmer, at privilegier, immuniteter og lettelser indroemmes Faellesskabernes tjenestemaend og oevrige ansatte udelukkende i Faellesskabernes interesse .

21 Protokollen kan derfor ikke under nogen omstaendigheder bemyndige Faellesskabets institutioner til at tilsidesaette pligten til loyalt samarbejde over for de nationale myndigheder, herunder navnlig de nationale retsinstanser, saaledes som det i oevrigt fastslaas i selve protokollens artikel 19 .

22 I den foreliggende sag har en national dommer imidlertid indgivet retsanmodningen i forbindelse med en forundersoegelse vedroerende overtraedelser af en faellesskabsregel for at faa adgang til oplysninger om de konkrete forhold, der ligger til grund for overtraedelserne . Enhver faellesskabsinstitution er forpligtet til aktivt at bistaa ved opklaringen af en national straffesag ved at udlevere dokumenter til den nationale ret og tillade sine tjenestemaend at optraede som vidner i den nationale sag . Dette gaelder navnlig Kommissionen, som ifoelge EOEF-Traktatens artikel 155 skal drage omsorg for gennemfoerelsen af Traktatens bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i Traktaten traeffes af institutionerne .

23 Domstolen, der i henhold til EOEF-Traktatens artikel 164 skal vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af Traktaten, skal under disse omstaendigheder kontrollere, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde overholder den pligt til loyalt samarbejde, som paahviler den, naar en national retsinstans med dette formaal for oeje henvender sig til Domstolen ved et passende retsmiddel .

24 Det foelger heraf, at Domstolen har kompetence til at undersoege, om det forhold, at Faellesskabets institutioner paaberaaber sig protokollen som grundlag for at naegte at samarbejde loyalt med de nationale myndigheder, er berettiget, naar henses til, at der ikke maa opstilles hindringer for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed .

25 Ud fra disse betragtninger er Kommissionen forpligtet til at tilstille Rechter-commissaris de rapporter, denne har anmodet om, medmindre Kommissionen meddeler Domstolen de tvingende grunde, der under hensyn til noedvendigheden af at undgaa hindringer for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed berettiger den til at afslaa at naegte at fremlaegge de paagaeldende rapporter .

26 Kommissionen er ligeledes forpligtet til i overensstemmelse med artikel 19 i vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber at give sine tjenestemaend tilladelse til at afgive vidneforklaring for Rechter-commissaris vedroerende de af dem konstaterede forhold under den kontrol, de i perioden 1983-1987 udfoerte i Nederlandene paa havfiskeriomraadet, medmindre Kommissionen oplyser Domstolen om de tvingende grunde, der under hensyn til noedvendigheden af at varetage Faellesskabernes interesser berettiger den til ikke at give denne tilladelse .

Afgørelse

Af disse grunde

bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Den af Rechter-commissaris, Groningen, fremsatte anmodning antages til paakendelse .

2 ) Kommissionen tilstiller Domstolen en liste over de rapporter, der i perioden 1983-1987 er udarbejdet af de tjenestemaend ved Kommissionen, der i Nederlandene har udfoert kontrol paa havfiskeriomraadet, og for saa vidt angaar de rapporter, som naegtes udleveret til Rechter-commissaris, Groningen, meddeler Kommissionen Domstolen de tvingende grunde til, der under hensyn til noedvendigheden af at undgaa hindringer for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed berettiger den til at afslaa at fremlaegge de paagaeldende rapporter .

3 ) De rapporter, for hvilke Kommissionen ikke anfoerer ovennaevnte tvingende grunde, fremlaegges omgaaende for Rechter-commissaris, Groningen .

4 ) Domstolen traeffer senere afgoerelse om anmodning om fremlaeggelse af de rapporter, for hvilke Kommissionen har anfoert ovennaevnte tvingende grunde .

5 ) Kommissionen giver sine tjenestemaend tilladelse til at afgive vidneforklaring for Rechter-commissaris, Groningen, vedroerende de af dem konstaterede forhold under den kontrol, de i perioden 1983-1987 udfoerte i Nederlandene paa havfiskeriomraadet, og for saa vidt angaar de tjenestemaend, der af Kommissionen naegtes tilladelse hertil, oplyser denne Domstolen om de tvingende grunde, der under hensyn til noedvendigheden af at varetage Faellesskabernes interesser berettiger den til ikke at give denne tilladelse .

6 ) Domstolen traeffer senere afgoerelse om anmodningen, for saa vidt angaar de tjenestemaend, som Kommissionen under paaberaabelse af ovennaevnte tvingende grunde naegter tilladelse til at afgive vidneforklaring .

7 ) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes .

Saaledes bestemt i Luxembourg den 13 . juli 1990 .