Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 12. januar 2023 ( )

Forenede sager C-363/21 og C-364/21

Ferrovienord SpA

mod

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (sag C-363/21),

procesdeltagere:

Procura generale della Corte dei conti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

og

Federazione Italiana Triathlon

mod

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Ministero dell’Economia e delle Finanze (sag C-364/21)

procesdeltager:

Procura generale della Corte dei conti

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte dei conti (revisionsret, Italien))

»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 549/2013 – det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (ENS 2010) – klassificering af institutionelle enheder i sektor S.13 (offentlig forvaltning og service) – Unionens statistiske bestemmelser – kontrolmekanismer – direkte virkning – direktiv 2011/85/EU – nationale budgetmæssige rammer – direkte virkning – effektive retsmidler – domstolsprøvelse foretaget af en revisionsret eller af forvaltningsdomstole«





1. Disse (forenede) anmodninger om præjudiciel afgørelse giver Domstolen ( ) lejlighed til at afklare rækkevidden af lovgivningen om det europæiske nationalregnskabssystem 2010, som blev oprettet ved forordning (EU) nr. 549/2013 ( ). Disse anmodninger har nærmere bestemt til formål at afklare:

– om den nævnte forordning og direktiv 2011/85/EU ( ) kan gøres gældende i tvister mellem forskellige offentlige enheder eller i tvister mellem privatpersoner og statistiske myndigheder

– hvilken form for effektiv domstolsbeskyttelse medlemsstaterne skal indføre gennem retsmidler, der gør det muligt at kontrollere anvendelsen af de EU-retlige bestemmelser på dette område.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Forordning nr. 549/2013

2. Artikel 1 bestemmer:

»1. Ved denne forordning oprettes det europæiske nationalregnskabssystem 2010 (»ENS 2010« eller »ENS«).

2. I ENS 2010 fastlægges der:

a) en metode (bilag A) vedrørende fælles standarder, definitioner, klassifikationer, og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige regnskaber og tabeller til brug for Unionen samt de i artikel 3 foreskrevne resultater

b) et program (bilag B), hvori der er fastsat tidsfrister for medlemsstaternes fremsendelse til Kommissionen (Eurostat) af de regnskaber og tabeller, der skal udarbejdes i overensstemmelse med den i litra a) nævnte metode.

[...]

4. Denne forordning forpligter ikke medlemsstaterne til at anvende ENS 2010, når de udarbejder regnskaber til eget brug.«

3. Følgende fremgår af kapitel 1 (»Hovedtræk og grundprincipper«) i bilag A (ENS 2010):

»1.01 Det europæiske regnskabssystem [...] er et internationalt kompatibelt regnskabssystem til systematisk og detaljeret beskrivelse af en samlet økonomi (f.eks. en region, et land eller en række lande), dens bestanddele og sammenhæng med andre samlede økonomier.

[...]

1.57 Institutionelle enheder er økonomiske enheder, som er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder. I ENS 2010 opdeles de institutionelle enheder i fem gensidigt udelukkende indenlandske institutionelle sektorer bestående af:

a) ikkefinansielle selskaber

b) finansielle selskaber

c) offentlig forvaltning og service

d) husholdninger

e) nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger.

De fem sektorer udgør tilsammen den samlede indenlandske økonomi. Hver sektor er igen opdelt i delsektorer. Ved hjælp af ENS 2010 er det muligt at opstille et komplet sæt strøm- og statuskonti for hver sektor og delsektor samt for den samlede økonomi. Ikkeresidente enheder kan indgå i et samspil med disse fem indenlandske sektorer, og samspillet vises mellem de fem indenlandske sektorer og en sjette institutionel sektor: udlandet.

[...]«

4. Kapitel 2 (»Enheder og deres gruppering«) i det nævnte bilag (ENS 2010) bestemmer:

»[...]

2.12 Definition: En institutionel enhed er en økonomisk enhed, der er kendetegnet ved fri beslutningsret i udøvelsen af dens hovedfunktion. [...]

[...]

2.32 Hver af sektorerne og delsektorerne omfatter de institutionelle enheder, der har en ensartet økonomisk adfærd.

[...]

Offentlig forvaltning og service (S.13)

2 111 Definition: Sektoren offentlig forvaltning og service (S.13) består af institutionelle enheder, som er ikkemarkedsproducenter, hvis produktion er bestemt for individuelt og kollektivt forbrug og finansieret af obligatoriske betalinger foretaget af enheder, som henhører under andre sektorer, og institutionelle enheder, der hovedsagelig beskæftiger sig med omfordeling af nationalindkomsten og -formuen.

[...]«

5. Kapitel 20 (»Konti for offentlig forvaltning og service«) i dette bilag bestemmer:

»[...]

20.05 Sektoren offentlig forvaltning og service (S.13) består af alle offentlige enheder og alle ikkemarkedsmæssige nonprofitinstitutioner, der kontrolleres af offentlige enheder. Den omfatter også andre ikkemarkedsmæssige producenter (jf. 20.18-20.39).

[...]«

2. Direktiv 2011/85

6. Artikel 1 bestemmer:

»Dette direktiv fastlægger detaljerede regler vedrørende […] kendetegn ved medlemsstaternes budgetmæssige rammer. Disse regler er nødvendige for at sikre, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser i henhold til [EUF-traktaten] for så vidt angår forebyggelse af uforholdsmæssigt store offentlige underskud.«

7. Artikel 2 har følgende ordlyd:

»I forbindelse med dette direktiv gælder definitionerne af ordene »offentlig«, »underskud« og »investering« i artikel 2 i protokollen (nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til [EU-traktaten] og til [EUF-traktaten] [ ( )]. Definitionen af delsektorerne i sektoren offentlig forvaltning og service, jf. punkt 2.70 i bilag A i forordning (EF) nr. 2223/96, finder tillige anvendelse.

Derudover gælder følgende definition:

»budgetmæssige rammer«: det sæt ordninger, procedurer, regler og institutioner, som ligger til grund for gennemførelsen af budgetpolitikker i sektoren offentlig forvaltning og service, herunder især:

[...]

f) ordninger for uafhængig overvågning og analyse med henblik på at øge gennemsigtigheden i budgetprocessens elementer

[...]«.

8. Det bestemmes i artikel 3, stk. 1:

»Hvad angår de nationale offentlige regnskabssystemer skal medlemsstaterne råde over offentlige regnskabssystemer, der på omfattende og kohærent vis dækker alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service og indeholder de oplysninger, som er nødvendige for at kunne fremskaffe periodiserede data med henblik på at udarbejde data baseret på ENS-95-standarden. Disse offentlige regnskabssystemer skal underlægges intern kontrol og uafhængig revision.«

3. Forordning (EU) nr. 473/2013 ( )

9. Artikel 2 foreskriver:

»1. I denne forordning forstås ved:

a) »uafhængige organer«: strukturelt uafhængige organer eller organer, som er udstyret med funktionel autonomi i forhold til medlemsstatens budgetmyndigheder, og som er understøttet af nationale lovbestemmelser, der sikrer en høj grad af funktionel autonomi og ansvarlighed, [...]

2. Ved »den samlede offentlige sektor« og »delsektorer heraf« forstås offentlig forvaltning og delsektorer af den offentlige forvaltning som defineret i punkt 2.70 i bilag A til forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab [...].

[...]«

10. Artikel 5 bestemmer følgende:

»1. Medlemsstaterne opretter uafhængige organer til overvågning af overensstemmelse med:

a) numeriske finanspolitiske regler, der i deres nationale budgetprocedurer indarbejder deres mellemfristede budgetmålsætning som oprettet i artikel 2a i forordning (EF) nr. 1466/97

b) numeriske finanspolitiske regler som omhandlet i artikel 5 i direktiv 2011/85/EU.

[...]«

B. National ret

1. Lov nr. 196/2009 ( )

11. Artikel 1 har følgende ordlyd:

»1. De offentlige myndigheder bidrager til opnåelsen af de på nationalt plan fastsatte mål for de offentlige finanser i overensstemmelse med de af EU fastsatte procedurer og kriterier samt deler de respektive ansvarsområder. [...]

2. [...] Ved offentlige myndigheder forstås [...] fra og med år 2012 de enheder og organer, som [Istituto Nazionale di Statistica (det nationale institut for statistik, Italien, herefter »ISTAT«)] af statistiske hensyn har anført på listen [...] offentliggjort [...] i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana [...], og de senere ajourføringer, der er blevet foretaget i henhold til denne artikels stk. 3 i overensstemmelse med de definitioner, der er fastsat i de specifikke EU-forordninger [...].

3. Identifikationen af de offentlige myndigheder i stk. 2 foretages årligt af ISTAT ved foranstaltning offentliggjort i Gazzetta Ufficiale senest den 30 september.

[...]«

2. Lov nr. 243/2012 ( )

12. I henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), forstås ved »»den offentlige forvaltning« enheder, der i overensstemmelse med EU-retten identificeres med de fastsatte procedurer og retsakter, der er fastsat i lovgivningen om regnskabsføring og offentlige finanser, og er opdelt i delsektorerne statslig forvaltning, lokal forvaltning samt nationale socialsikringsenheder«.

13. I henhold til artikel 20 foretager Corte dei conti (revisionsret, Italien) den efterfølgende kontrol med den offentlige forvaltnings budgetforvaltning med henblik på koordinering af de offentlige finanser og budgetmæssig balance på den måde og ifølge de nærmere regler, der er fastlagt ved lov.

3. Lov nr. 161/2014 ( )

14. Artikel 30 (»Gennemførelse af bestemmelser i direktiv 2011/85/EU og forordning nr. 473/2013, der ikke finder direkte anvendelse«), stk. 1, bestemmer, at Corte dei conti (revisionsret) for så vidt angår opgaven med at føre tilsyn med overholdelsen af budgetreglerne kontrollerer, at den offentlige forvaltnings budgetdata er i overensstemmelse med regnskabsreglerne, således at de dele af direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013, der ikke finder direkte anvendelse, kan få fuld virkning.

4. Codice della giustizia contabile ( )

15. Artikel 11, stk. 6, litra b), som ændret ved lovdekret nr. 137/2020, ophøjet til lov nr. 176/2020 ( ), bestemmer:

»Ved udøvelse af sin enekompetence hvad angår efterprøvelse af de offentlige regnskaber træffer [Corte dei conti (revisionsret)] i plenum, som specielt sammensat, afgørelse i første og sidste instans i sager [...] om ISTAT’s identifikation af de offentlige myndigheder, alene med hensyn til anvendelsen af den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter ( ).«

II. De faktiske omstændigheder, hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

16. Den 30. september 2020 opførte ISTAT Ferrovienord SpA (herefter »Ferrovienord«) og Federazione Italiana Triathlon (herefter »FITRI«) på listen over offentlige myndigheder (herefter »ISTAT 2020-listen«), der er inkluderet i den italienske stats konsoliderede resultatopgørelse ( ).

17. Ferrovienord og FITRI anlagde sag til prøvelse med påstand om annullation af denne afgørelse ved Corte dei conti (revisionsret). Efter sagsøgernes opfattelse var betingelserne for at blive opført på ISTAT 2020-listen ikke opfyldt.

18. ISTAT nedlagde påstand om frifindelse og gjorde gældende, at opførelsen på listen var korrekt. Procura generale della Corte dei conti (anklagemyndigheden ved revisionsretten) anmodede retten om at forelægge et spørgsmål om forfatningsstridighed med hensyn til artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 ( ).

19. Corte dei conti (revisionsret) gav Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) tilladelse til at intervenere i sagen, samtidig med at den henviste til problemerne med hensyn til den nye bestemmelses forenelighed med EU-retten. Retten anmodede parterne om specifikt at udtale sig om dette aspekt.

20. Corte dei conti (revisionsret) har anført følgende:

– Revisionslovens artikel 11, stk. 6, litra b), gav revisionsretten kompetence til at træffe afgørelse om ISTAT’s afgørelser om anerkendelse af offentlige myndigheder.

– Denne bestemmelse blev imidlertid ændret ved artikel 23c, stk. 2, i lovdekret nr. 137/2020, hvilket begrænsede revisionsrettens prøvelse af ISTAT-listen, således at den »alene [gælder] med hensyn til anvendelsen af den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter« ( ).

– Sammenhængen mellem den nationale budgetlovgivning og de krav, der følger af EU-retten, er et italiensk forfatningsmæssigt princip sammen med gennemsigtighedsprincippet og princippet om budgetmæssig balance (forfatningens artikel 81 og 97).

– Denne sammenhæng sikres i den nationale lovgivning ved en saldo, betegnet »budgetmæssig balance«, som begrænser muligheden for gældsstiftelse for andre myndigheder end staten (artikel 4, stk. 4, artikel 9 og 10 i lov nr. 243/2012). Fastsættelsen af saldi og iværksættelsen af eventuelle efterfølgende justeringer heri er baseret på data fremsendt af de offentlige myndigheder, der er inkluderet i den konsoliderede resultatopgørelse.

– Følgelig udgør den korrekte udarbejdelse af ISTAT-listen (for så vidt angår de offentlige myndigheder, som har pligt til at opnå budgetmæssig balance) en betingelse for opfyldelsen af målene om samordning af de økonomiske politikker i overensstemmelse med artikel 121 ff. TEUF.

– I henhold til italiensk ret (forfatningens artikel 24, stk. 1, og artikel 113, stk. 1) kan det forhold, at en enhed er blevet opført på ISTAT-listen, indbringes for domstolene. Indtil 2012 var den »naturlige domstol« for disse afgørelser forvaltningsdomstolene, og denne kompetence er fra og med det nævnte år tillagt Corte dei conti (revisionsret). Sidstnævnte prøver overholdelsen af den nationale og EU’s budgetlovgivning samt sikrer en subjektiv kontrol af troværdigheden af resultatopgørelsen og kan i givet fald pålægge sanktioner i henhold til artikel 8 i forordning (EU) nr. 1173/2011 ( ). Den sikrer således den effektive opfyldelse af målene for de offentlige finanser.

– Efter reformen ved artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 kan denne prøvelse ikke længere føre til (eller udelukke) to nødvendige implicitte virkninger, som inden reformen kunne følge af den nævnte rets afgørelser, nærmere bestemt, at det fastslås, at en enhed har (eller ikke har) pligt til at fremsende data og relevante oplysninger på området for offentlige finanser, ved gennemførelse og anvendelse af lov nr. 243/2012 og lov nr. 196/2009 (pligten til at gennemføre forordning nr. 549/2013 og direktiv 2011/85); og følgelig, at enheden er omfattet (eller ikke er omfattet) af bestemmelserne om budgetmæssig balance og holdbarheden af den offentlige forvaltnings gæld i artikel 3 og 4 i lov nr. 243/2012 (der også gennemfører forordning nr. 549/2013 og direktiv 2011/85).

21. Lovændringen af 2020 har bevirket en absolut mangel på domstolsadgang, og herved manglende retslig beskyttelse, vedrørende den korrekte identifikation af, hvilke enheder og organer der henhører under sektor S.13 (ikke-territoriale offentlige myndigheder), og følgelig af de offentlige finansers saldi, således at ENS 2010 og direktiv 2011/85 mister deres effektive virkning. Med ISTAT-listen fastsætter den italienske stat anvendelsesområdet for ENS 2010 også med hensyn til bestemmelserne i artikel 126 TEUF og protokol nr. 12 om uforholdsmæssigt store underskud.

22. Efter den forelæggende rets opfattelse er der sket en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde (artikel 4 TEU), og organer, der af ISTAT klassificeres som »offentlige myndigheder«, nægtes muligheden for at påklage denne klassificering, hvilket er i strid med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

23. Den forelæggende ret har tilføjet, at selv hvis det blev antaget, såsom ISTAT og økonomi- og finansministeriet har gjort gældende, at den nye bestemmelse medfører en ny udvidelse af forvaltningsdomstolenes almindelige kompetenceområde, foreligger der fortsat tvivl om, hvorvidt denne lovgivning:

– er i strid med princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, princippet om EU-rettens effektive virkning og retssikkerhedsprincippet ( )

– er i strid med princippet om ækvivalens af retsmidler og retsstatsprincippet (artikel 2 TEU og 19 TEU), herunder i lyset af sammenhængen mellem retsstatsprincippet og den i forordning 2020/2092 fastsatte beskyttelse af Unionens finansielle interesser ( ).

24. På denne baggrund har Corte dei conti (revisionsret) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Er reglen om umiddelbar anvendelighed for så vidt angår [det europæiske regnskabssystem (ENS)] 2010 og princippet om den effektive virkning af [forordning nr. 549/2013] og af direktiv [2011/85] til hinder for en national lovgivning, ifølge hvilken kompetenceområdet for den nationale retsinstans, der har til opgave at vurdere den korrekte anvendelse af ENS 2010, kun omfatter den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter, med den følge, at [EU-retten] mister sin hovedsagelige effektive virkning, dvs. vurderingen af gennemsigtigheden og troværdigheden af de budgetsaldi, på baggrund af hvilke Italiens konvergens mod [det mellemfristede budgetmål] kan prøves?

2) Er reglen om umiddelbar anvendelighed for så [vidt] angår ENS 2010 og princippet om den effektive virkning af [forordning nr. 549/2013] og af direktiv [2011/85], for så vidt angår organisatorisk adskillelse mellem budgetmyndigheder og tilsynsorganer, til hinder for en national lovgivning, ifølge hvilken virkningerne af afgørelser truffet af den nationale retsinstans, der har kompetence til at vurdere den korrekte anvendelse af [ENS] 2010, kun omfatter den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter, med den følge, at enhver form for uafhængig kontrol [med identifikationen af enheder, der henhører under] budgettet for den italienske offentlige forvaltning (sådan som denne kvalificeres i [EU-]retlig forstand), på baggrund af hvilken Italiens konvergens mod [det mellemfristede budgetmål] kan prøves, er udelukket?

3) Er retsstatsprincippet [i form af] effektiv domstolsbeskyttelse og […] ækvivalens af retsmidler, til hinder for en national lovgivning, der

a) udelukker enhver form for domstolsprøvelse om, hvorvidt [ISTAT] anvender ENS 2010 korrekt, med hensyn til afgrænsningen af sektor S.13, og således [om] nøjagtigheden, gennemsigtigheden og troværdigheden af de budgetsaldi, på baggrund af hvilke Italiens konvergens mod [det mellemfristede budgetmål] kan prøves (tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse)

b) udsætter sagsøgeren – såfremt den af de sagsøgte myndigheder foreslåede læsning anses for at være korrekt, herunder ved lov om autentisk fortolkning – for en […] byrde i form af [nødvendigheden af at anlægge to sager] […] og de heraf følgende risici for afvigende domsafgørelser om, hvorvidt sagsøgeren har en vis [EU-]retlig status, hvilket i praksis umuliggør en effektiv beskyttelse af sagsøgerens ret inden for de tidsrammer, som er fastsat til opfyldelse af de af denne status følgende forpligtelser (dvs. finansåret), og undergraver retssikkerheden hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren har status som offentlig myndighed

c) bestemmer – igen såfremt den af de sagsøgte myndigheder foreslåede læsning anses for at være korrekt, herunder ved lov om autentisk fortolkning – at en anden retsinstans end den, som ifølge den italienske forfatning har til opgave at efterprøve budgetlovgivningen, har kompetence til at udtale sig om korrektheden af budgettets afgrænsning?«

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

25. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 9. juni 2021. Anmodningen om at undergive sagen en fremskyndet procedure blev afslået.

26. Ferrovienord, FITRI, anklagemyndigheden ved Corte dei conti (revisionsret), den italienske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. De deltog alle i retsmødet, som blev afholdt den 19. oktober 2022.

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkning

27. De præjudicielle spørgsmål drejer sig som nævnt om, hvorvidt én enkelt bestemmelse (herefter »den omtvistede bestemmelse«) i italiensk ret, nærmere bestemt artikel 23c, stk. 2, i lovdekret nr. 137/2020, er forenelig med EU-retten.

28. I henhold til denne bestemmelse gælder Corte dei contis (revisionsret) prøvelse af ISTAT’s afgørelser med hensyn til klassificeringen af »institutionelle enheder« som offentlige myndigheder »alene med hensyn til anvendelsen af den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter«. Det fremhævede led blev tilføjet til revisionsloven ved lovdekret nr. 137/2020.

29. Den italienske regering er af den opfattelse, at den forelæggende ret ikke har anlagt en korrekt fortolkning af den omtvistede bestemmelse, idet den har anført, at denne bestemmelse fjerner domstolsprøvelsen af ISTAT’s afgørelser om opførelse af enheder på listen over offentlige myndigheder.

30. Derimod henviser denne bestemmelse ifølge den italienske regering blot prøvelsen til forvaltningsdomstolene og bevarer Corte dei contis (revisionsret) kompetence til at foretage domstolsprøvelse af retsvirkningerne af den omstændighed, at de pågældende institutionelle enheder er blevet opført på ISTAT-listen.

31. Inden for rammerne af den præjudicielle procedure har Domstolen ikke kompetence til at fortolke national ret. Det tilkommer alene den nationale ret at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrifter ( ).

32. Domstolen kan imidlertid fortolke de EU-retlige bestemmelser og give svar på baggrund af forskellige fortolkninger af den nationale lovgivning. Dette gør sig navnlig gældende, når den forelæggende ret anfører, at de »sagsøgte myndigheders« (dvs. den italienske regerings) synspunkter i teorien kan tiltrædes, således som det er tilfældet her ( ).

B. Formaliteten

1. Status som »ret«

33. Det må først og fremmest undersøges, om det organ, der har forelagt Domstolen disse to anmodninger om præjudiciel afgørelse, er en »ret i en medlemsstat« i henhold til artikel 267 TEUF.

34. Domstolen har afvist anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af regionale kontrolafdelinger under den italienske revisionsret, der fungerede som administrative myndigheder ( ), eller af Corte dei conti (revisionsret) i forbindelse med forskellige sager vedrørende efterfølgende kontrol af forskellige offentlige enheders finansielle forvaltning ( ).

35. Domstolen har imidlertid besvaret anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte dei conti (revisionsret) i FIG og FISE-dommen ( ) uden at rejse tvivl om den pågældende rets status som »ret« i tilsvarende sager som den foreliggende.

36. I denne sag skal det nævnte organ træffe afgørelse i en tvist under udøvelse af den judicielle funktion, som den er tillagt i henhold til italiensk ret, og ikke under udøvelse af sine efterfølgende revisions- og kontrolfunktioner. Sagens genstand er netop forbundet med rækkevidden af det nævnte organs judicielle funktioner efter den begrænsning af disse funktioner, der følger af artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020.

37. I retsmødet er det blevet præciseret, at lovændringen ikke fjerner Corte dei contis (revisionsret) judicielle kompetence, men derimod alene begrænser den: Selv om den nævnte ret nu ikke kan annullere ISTAT-listerne med virkning erga omnes, kan den undlade at anvende dem i en konkret tvist med virkning alene for den sagsøgende enhed med hensyn til anvendelsen af den nationale lovgivning om kontrol med de offentlige udgifter.

38. Sammenfattende udøver Corte dei conti (revisionsret) judicielle beføjelser, i hvilken forbindelse den kan forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, hvis den skal træffe afgørelser i tvister såsom den, der har givet anledning til disse forelæggelser.

2. Afvisning fra realitetsbehandling på grund af en eventuelt fejlagtig fortolkning af den nationale lovgivning?

39. Den italienske regering har på grundlag af ovenstående argumentation ( ) gjort gældende, at det første og det andet præjudicielle spørgsmål samt det tredje præjudicielle spørgsmåls litra a) bør afvises, eftersom disse »fejlagtigt er baseret på den omstændighed, at det efter ændringen af revisionslovens artikel 11 ikke er muligt at anfægte den korrekte sammensætning af ISTAT’s S.13-liste ved nogen national retsinstans«.

40. Denne indsigelse kan ikke tiltrædes:

– På den ene side gælder, at når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, således som det er tilfældet her, er Domstolen principielt forpligtet til at træffe afgørelse, eftersom der foreligger en formodning for, at den præjudicielle forelæggelse er relevant ( ).

– På den anden side har jeg forklaret, hvordan Domstolens svar på den forelæggende rets tvivl skal tage udgangspunkt i den fortolkning af de nationale bestemmelser, som sidstnævnte fremlægger, med forbehold af at Domstolen kan give vejledning med henblik på en anden læsning af de pågældende bestemmelser, så meget desto mere når den forelæggende ret selv har anerkendt muligheden for teoretisk at tiltræde denne alternative læsning.

41. Sammenfattende kan Domstolen give den forelæggende ret et brugbart svar med de foreliggende oplysninger om den italienske nationale lovgivning med hensyn til fortolkningen af forordning nr. 549/2013, direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013.

C. Det første præjudicielle spørgsmål

42. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den omtvistede nationale bestemmelse er forenelig med den umiddelbare anvendelighed af forordning nr. 549/2013 og med den effektive virkning af den nævnte forordning og af direktiv 2011/85.

43. For at besvare dette spørgsmål er det efter min opfattelse nødvendigt først at undersøge: a) den bindende karakter og den mulige direkte virkning af medlemsstaternes pligt til at indberette regnskabsdata til Kommissionen, som er fastsat i forordning nr. 549/2013, og b) om direktiv 2011/85 alene medfører forpligtelser for de statistiske myndigheder og regeringerne, men ikke for andre offentlige enheder, og om dette direktiv fastsætter rettigheder og forpligtelser for privatpersoner, der kan have direkte virkning.

44. Med hensyn til den mulige manglende domstolsprøvelse, som Corte dei conti (revisionsret) også har henvist til i disse to præjudicielle spørgsmål, vil jeg behandle dette punkt ved undersøgelsen af det tredje præjudicielle spørgsmål.

1. Mulighed for påberåbelse af forordning nr. 549/2013

45. Anvendelsen af den disciplin, der forbyder uforholdsmæssigt store offentlige underskud ( ), sker gennem en procedure med deltagelse af Kommissionen og Rådet. Herigennem overvåges medlemsstaternes budgetstillinger og størrelsen af deres offentlige gæld.

46. Med henblik på gennemførelsen af dette tilsyn har EU brug for pålidelige statistikker ( ) om den økonomiske situation i medlemsstaterne, navnlig om deres offentlige underskud og offentlige gæld.

47. Kommissionens beføjelser til at kontrollere de statistiske data blev styrket ved forordning (EF) nr. 479/2009 ( ), som præciserede medlemsstaternes pligt til at underrette Kommissionen om deres underskud og niveauerne for deres gæld (artikel 3 i protokol nr. 12 om uforholdsmæssigt store underskud) og tillagde Eurostat ( ) visse kontrolbeføjelser med hensyn til de af medlemsstaterne fremsendte statistiske data.

48. Gennemførelsen af underretningspligten kræver med henblik på den påkrævede ensartethed, at der anvendes en ensartet og fælles nomenklatur i hele EU. Denne nomenklatur er på nuværende tidspunkt ENS 2010, som forordning nr. 479/2009 er blevet tilpasset.

49. ENS 2010 gælder i princippet for alle EU-retsakter, hvori der henvises til ENS eller definitionerne deri. Medlemsstaterne er imidlertid ikke forpligtede til at anvende ENS 2010, når de udarbejder regnskaber til eget brug (artikel 1, stk. 3 og 4, i forordning nr. 549/2013).

50. I henhold til forordning nr. 549/2013 fremsender medlemsstaterne de i bilag B anførte regnskaber og tabeller til Kommissionen (Eurostat) inden for de frister, der er fastsat heri for hver tabel (artikel 3, stk. 1), og Eurostat vurderer kvaliteten af de fremsendte data (artikel 4, stk. 4).

51. Som Domstolen har fastslået, »opstiller ENS 2010 en referenceramme, der både i EU-borgernes og i selve Unionens interesse skal tjene til at udarbejde medlemsstaternes regnskaber. For at der kan opnås sammenlignelige resultater, skal denne udarbejdelse foretages på grundlag af ensartede principper, som ikke kan fortolkes på forskellige måder« ( ).

52. Medlemsstaterne skal nærmere bestemt fastlægge sektor S.13 (offentlig forvaltning og service) i overensstemmelse med bilag A, punkt 2 111, i ENS 2010 ( ) og opdele den i fire delsektorer, som de pågældende institutionelle enheder skal placeres i. Medlemsstaterne skal indsamle regnskabsdata fra disse enheder og opstille dem i overensstemmelse med metoden i ENS 2010 med henblik på indberetning til Kommissionen.

53. For at sikre en korrekt anvendelse af ENS 2010 på sektor S.13 indeholder de EU-retlige bestemmelser forskellige kontrolmekanismer, der anvendes i forholdet mellem Eurostat og medlemsstaterne (navnlig sidstnævntes nationale statistiske kontorer):

– Høringsproceduren mellem Kommissionen (Eurostat) og medlemsstaterne (artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 549/2013 og artikel 10 i forordning nr. 479/2009).

– Ordningen vedrørende den løbende dialog mellem Eurostat og de nationale statistiske kontorer (artikel 11, 11a og 11 b i forordning nr. 479/2009).

– Offentliggørelsen af de nationale statistiske data med forbehold (artikel 15 i forordning nr. 479/2009). Eurostat kan i givet fald ændre de faktiske data, medlemsstaterne har indberettet, og fremlægge de ændrede data, hvis førstnævnte data ikke er i overensstemmelse med den nævnte forordning.

– Proceduren med hensyn til sanktioner for manipulation af statistikker (artikel 8 i forordning nr. 1173/2011).

54. Kommissionen har anført ( ), at disse kontrolmekanismer sikrer en korrekt klassificering af de institutionelle enheder i sektor S.13. Eurostat sikrer med disse mekanismer, at medlemsstaterne opfylder deres pligt til at indsamle og indberette regnskabsdata, der er i overensstemmelse med ENS 2010 og har en tilstrækkelig kvalitet.

55. Kommissionen har på denne baggrund tilføjet følgende:

– I tilfælde af, at de nationale myndigheder fejlagtigt klassificerer en institutionel enhed i sektoren offentlig forvaltning og service, kan Eurostat rette fejlen og offentliggøre de korrekte oplysninger.

– Forordning nr. 549/2013 er begrænset til at indføre en pligt for de nationale myndigheder, nærmere bestemt de nationale statistiske kontorer, til at fremsende statistiske oplysninger, men ikke for privatpersoner.

56. På denne baggrund har Kommissionen konkluderet, at privatpersoner ikke kan påberåbe sig forordning nr. 549/2013 direkte. Institutionelle enheder (såsom Ferrovienord og FITRI), som efter egen opfattelse fejlagtigt er blevet klassificeret af ISTAT i sektor S.13, kan således ikke anfægte dette instituts afgørelser ved at gøre gældende, at disse er uforenelige med forordning nr. 549/2013. De kan kun gøre gældende, at italienske nationale bestemmelser er blevet overtrådt.

57. Jeg finder ikke Kommissionens standpunkt overbevisende.

58. For det første finder forordning nr. 549/2013 under alle omstændigheder anvendelse i sager som de foreliggende, enten direkte eller gennem en ubetinget henvisning i den nationale italienske lovgivning. Domstolen har kompetence til at fortolke den, selv i rent interne situationer, når »de EU-retlige bestemmelser er blevet gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af situationer, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, er tilpasset EU-retten [...]« ( ).

59. Den forelæggende ret har givet en tilstrækkelig forklaring af anvendelsen af Unionens statistiske bestemmelser på de italienske myndigheders forbindelser til de nationale enheder som følge af den henvisning, der fremgår af den italienske lovgivning.

60. I de tvister, der har givet anledning til disse to præjudicielle forelæggelser, har ISTAT klassificeret Ferrovienord og FITRI som offentlige myndigheder og har opført dem på ISTAT 2020-listen. ISTAT har herved anvendt bestemte bestemmelser i forordning nr. 549/2013, og denne opførelse medfører retsvirkninger for de nævnte enheder.

61. For det andet bør der sondres mellem to situationer, der ikke desto mindre fører til den samme løsning:

– Hvis Ferrovienord og FITRI er private enheder (privatpersoner med henblik på påberåbelsen af forordning nr. 549/2013), hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afklare, kan de påberåbe sig den nævnte forordnings direkte virkning over for ISTAT, som indlysende er en myndighed under den italienske stat. Der er tale om et vertikalt forhold, hvori en privatperson kan gøre en EU-forordning gældende over for en offentlig enhed.

– Hvis den forelæggende ret finder, at Ferrovienord og FITRI er offentlige enheder, og idet forordning nr. 549/2013 er bindende i alle enkeltheder for den italienske stat, og alle denne stats offentlige enheder skal overholde den, kan en institutionel enhed i den offentlige sektor, der har kompetence til at anfægte en afgørelse fra ISTAT, imidlertid påberåbe sig denne forordning i en sag mod ISTAT.

62. Når ISTAT i egenskab af italiensk statistisk myndighed bestemmer, hvilke enheder der skal indgå i sektor S.13, anvender førstnævnte nomenklaturen fra ENS 2010 og dermed forordning nr. 549/2013.

63. Enheder, der er adressater for disse afgørelser fra ISTAT, i hvilken forbindelse forordning nr. 549/2013 anvendes, kan, såfremt den nationale lovgivning giver dem kompetence hertil, anfægte sådanne afgørelser ved de nationale domstole, når de er af den opfattelse, at ISTAT har truffet dem på urigtig vis.

64. Institutionelle enheder, der har søgsmålskompetence til at indbringe sager for deres nationale domstole, kan med andre ord påberåbe sig bestemmelserne i forordning nr. 549/2013 til støtte for et argument om, at ISTAT har anvendt ENS 2010 forkert.

65. Ved anlæggelsen af de respektive søgsmål til prøvelse af ISTAT’s afgørelser er det muligt at påberåbe sig forordning nr. 549/2013, såvel hvis den forelæggende ret klassificerer Ferrovienord og FITRI som private enheder, som hvis den klassificerer dem som offentlige enheder.

66. Domstolen har implicit anerkendt, at forordning nr. 549/2013 kan anvendes og har direkte virkning i sager, der drejede sig om spørgsmålet om, hvorvidt det var korrekt at klassificere forskellige enheder på den ene eller den anden måde i de respektive kapitler i bilag A til den nævnte forordning:

– Den sag, der lå til grund for FIG og FISE-dommen ( ), omhandlede spørgsmålet, om den italienske olympiske komité udøvede offentlig kontrol med det italienske golfforbund og det italienske rideforbund. Ingen diskuterede muligheden for at påberåbe sig forordning nr. 549/2013 direkte eller den bindende karakter af dens bestemmelser, og begge sportsforbund kunne i hovedsagerne anfægte deres klassificering som offentlige myndigheder på ISTAT-listen.

– I den sag, der lå til grund for dommen i sagen Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale ( ), anfægtede denne fond, at det belgiske nationalregnskabsinstitut havde klassificeret den i sektoren offentlig forvaltning og service i overensstemmelse med ENS 2010. Med henblik på sagens afgørelse blev det implicit og uden indvendinger accepteret, at forordning nr. 549/2013 var bindende og havde direkte virkning.

– Det samme var tilfældet i den sag, der gav anledning til den nylige dom i sagen SeGEC m.fl. ( ), hvori foreninger, der udbyder undervisning i Belgien, anfægtede deres klassificering i sektoren offentlig forvaltning og service.

67. Enheder (institutionelle enheder) i en medlemsstat, og ikke blot dennes statistiske myndigheder, påvirkes af sidstnævntes anvendelse af reglerne i ENS 2010 ( ). Såvel den forelæggende ret som den italienske regering ( ) har anerkendt, at en opførelse på ISTAT 2020-listen indebærer, at den berørte juridiske person skal overholde de nationale bestemmelser, der har til formål at begrænse de offentlige udgifter.

68. ENS 2010 omhandler ganske vist de offentlige myndigheders statistikker, men tager også hensyn til privatpersoners økonomiske aktivitet, hvis retsstillinger ISTAT’s tilsvarende klassificeringer kan påvirke.

69. Derfor kan enhver privat institutionel enhed gøre de relevante numre i nomenklaturen i ENS 2010 gældende direkte med henblik på, at en national ret afgør, om de nationale myndigheder ved klassificeringen af den pågældende enhed har anvendt disse numre korrekt. En offentlig enhed kan på samme måde påberåbe sig den bindende virkning af bestemmelserne i forordning nr. 549/2013 i en tvist mod ISTAT, såfremt den nationale lovgivning giver den pågældende enhed kompetence til at anlægge sag mod ISTAT ( ).

70. Det ovenstående berøres ikke af den omstændighed, at medlemsstaterne i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 549/2013 kan anvende en anden statistisk nomenklatur end ENS 2010, »når de udarbejder regnskaber til eget brug«. Hvis de benytter denne mulighed, skal deres statistiske myndigheder efterfølgende omarbejde de indsamlede data med henblik på at fremsende dem til Kommissionen i overensstemmelse med ENS 2010.

71. ISTAT skal udarbejde listen over sektor S.13 under anvendelse af nomenklaturen i forordning nr. 549/2013. Hvis en enhed klassificeres som en institutionel enhed i denne sektor, skal den forelægge ISTAT sine økonomiske oplysninger i overensstemmelse med den nomenklatur, som staten har vedtaget. Italien har som nævnt bestemt, at de institutionelle enheder i statens offentlige forvaltning og service skulle anvende nomenklaturen i ENS 2010 ( ). Dette taler for, at forordning nr. 549/2013 skal anvendes direkte af ISTAT med henblik på at henføre enheder som Ferrovienord eller FITRI under overskriften »offentlig forvaltning og service« ( ).

2. Spørgsmålet, om det er muligt at påberåbe sig direktiv 2011/85

72. For så vidt som det er relevant her, gælder følgende for direktiv 2011/85:

– »Dette direktiv fastlægger detaljerede regler vedrørende de kendetegn ved medlemsstaternes budgetmæssige rammer. Disse regler er nødvendige for at sikre, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser i henhold til TEUF for så vidt angår forebyggelse af uforholdsmæssigt store offentlige underskud« (artikel 1).

– Det anvender definitionerne i ENS 2010 af offentlig forvaltning og service og de forskellige delsektorer heri i forbindelse med medlemsstaternes budgetmæssige rammer (artikel 2) ( ).

– Det præciserer, at »[...] medlemsstaterne [skal] råde over offentlige regnskabssystemer, der på omfattende og kohærent vis dækker alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service og indeholder de oplysninger, som er nødvendige for at kunne fremskaffe periodiserede data med henblik på at udarbejde data baseret på [ENS 2010]. Disse offentlige regnskabssystemer skal underlægges intern kontrol og uafhængig revision« (artikel 3).

73. De mellemfristede budgetmæssige rammer samt prognoserne og de numeriske finanspolitiske regler, der er omfattet af direktiv 2011/85, fastlægges af medlemsstaternes nationale myndigheder med henblik fremsendelse af disse til Kommissionen og berører hovedsageligt de statistiske kontorer og finansministerierne. I dette direktiv kan jeg ikke finde bestemmelser, der er rettet til andre offentlige enheder, eller som kan påvirke privatpersoners retsstilling direkte.

74. Således indeholder direktiv 2011/85 ikke bestemmelser, der kan have direkte virkning for eller tillægge hverken privatpersoner eller andre offentlige enheder end de statistiske kontorer og finansministerierne rettigheder og forpligtelser.

75. Denne konstatering berøres ikke af den omstændighed, at de italienske bestemmelser, der er udarbejdet med henblik på at indføre forpligtelserne i henhold til direktiv 2011/85 i italiensk ret, har indført yderligere foranstaltninger ud over dem, der er fastlagt i dette direktiv. Det er de nationale retsinstanser, der i givet fald skal fortolke og anvende disse yderligere bestemmelser, der indgår i de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2011/85.

3. Delkonklusion

76. Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at

– forordning nr. 549/2013 kan påberåbes af en (offentlig eller privat) institutionel enhed i forbindelse med ISTAT’s klassificering af den pågældende enhed i sektor S.13 (offentlig forvaltning og service) i ENS 2010

– direktiv 2011/85 kan, for så vidt som dette kun omhandler forholdet mellem nationale myndigheder med hensyn til statistik og økonomisk planlægning og EU’s institutioner og ikke indeholder bestemmelser, der kan finde anvendelse på andre typer offentlige eller private enheder, ikke påberåbes af sidstnævnte.

D. Det andet præjudicielle spørgsmål

77. Corte dei conti (revisionsret) ønsker oplyst, om begrænsningen af dens domstolsprøvelse af ISTAT 2020-listen er forenelig med direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013. Efter revisionsrettens opfattelse udelukker den omtvistede nationale bestemmelse den uafhængige kontrol med budgetmyndighederne, som følger af disse EU-retlige bestemmelser, og forhindrer, at der føres kontrol med anvendelsen af budgetstandarderne.

78. Direktiv 2011/85 kræver, at medlemsstaterne:

– fastlægger budgetmæssige rammer, der bl.a. omfatter »ordninger for uafhængig overvågning og analyse med henblik på at øge gennemsigtigheden i budgetprocessens elementer« [artikel 2, litra f)].

– råder over »offentlige regnskabssystemer [...] [der er underlagt] intern kontrol og uafhængig revision« (artikel 3, stk. 1, in fine)

– råder over »landespecifikke numeriske finanspolitiske regler[, der] specificere[r] [...] en effektiv og rettidig overvågning af, om reglerne overholdes, baseret på pålidelige og uafhængige analyser udført af uafhængige organer eller organer udstyret med funktionsmæssig autonomi i forhold til medlemsstaternes finanspolitiske myndigheder« [artikel 6, stk. 1, litra b)].

79. Med hensyn til forordning nr. 473/2013 indfører dens artikel 2, stk. 1, litra a), og artikel 5 en pligt for medlemsstaterne til at råde over organer, der er uafhængige af budgetmyndigheden, for at sikre en effektiv overvågning af overholdelsen af EU’s budgetregler. Disse uafhængige nationale organer skal også deltage i udarbejdelsen af prognoser til budgetplanlægning [artikel 2, stk. 1, litra b)].

80. Direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013 giver medlemsstaterne frihed til at vælge de uafhængige organer, der skal overvåge den effektive overholdelse af EU’s budgetregler.

81. Tredje betragtning til direktiv 2011/85 nævner muligheden for, at uafhængige revisioner foretages af både offentlige institutioner og Revisionsretten ( ). Der er imidlertid intet til hinder for, at en medlemsstat vælger en anden type enhed, eller at denne opgave fordeles mellem medlemsstatens revisionsret og andre enheder. Dette følger også af 17. betragtning til forordning nr. 473/2013 ( ).

82. Med forbehold af den fortolkning, som medlemsstatens retsinstanser anlægger af de nationale bestemmelser, tyder alt på, at de omtvistede opgaver i Italien udføres af den italienske revisionsret og Ufficio Parlamentare di Bilancio (parlamentets budgetkontor) ( ).

83. Oprettelsen af uafhængige tilsynsorganer kræves i henhold til direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013 kun i forbindelse med overvågningen af overholdelsen af EU’s budgetregler.

84. Hverken disse EU-retlige bestemmelser eller forordning nr. 549/2013 kæver imidlertid, at medlemsstaterne råder over uafhængige organer med henblik på udarbejdelsen af de statistiske oplysninger, der skal fremsendes til Kommissionen (Eurostat). Denne opgave varetages som nævnt af de nationale statistiske kontorer, som i henhold til EU-retten ikke nødvendigvis skal være uafhængige.

85. Sammenfattende giver direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013 medlemsstaterne frihed til at begrænse deres revisionsretters deltagelse i anvendelsen af ENS 2010 på offentlige myndigheder og til helt eller delvist at overdrage denne opgave til et andet uafhængigt organ.

E. Det tredje præjudicielle spørgsmål

86. Corte dei conti (revisionsret) ønsker oplyst, om »retsstatsprincippet [i form af] princippet om effektiv domstolsbeskyttelse og […] ækvivalens af retsmidler« er til hinder for den omtvistede nationale bestemmelse.

87. Det fremgår af oplysningerne i sagsakterne, af parternes indlæg og af svarene på de spørgsmål, der er blevet fremsat i retsmødet, at forvaltningsdomstolene kontrollerede ISTAT’s afgørelser om identifikation af de offentlige myndigheder i henhold til ENS 95 (forgængeren til ENS 2010), indtil lov nr. 228/2012 ( ) tillagde Corte dei conti (revisionsret) denne kompetence.

88. Lov nr. 228/2012 tilføjede et stk. 6 til revisionslovens artikel 11: »Ved udøvelse af sin enekompetence hvad angår efterprøvelse af de offentlige regnskaber træffer [revisionsretten] i plenum, som specielt sammensat, afgørelse i første og sidste instans i sager [...] om ISTAT’s identifikation af de offentlige myndigheder.«

89. En ny bestemmelse (lovdekret nr. 137/2020, som blev bekræftet ved lov nr. 176 af 2020) tilføjede leddet »alene med hensyn til anvendelsen af den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter« til slutningen af den nævnte bestemmelse.

90. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den omtvistede bestemmelse:

– »udelukker enhver form for domstolsprøvelse om, hvorvidt [ISTAT] anvender ENS 2010 korrekt, med hensyn til afgrænsningen af sektor S.13«

– udsætter sagsøgeren for en byrde i form af [nødvendigheden af at anlægge to sager], i praksis umuliggør en effektiv beskyttelse af sagsøgerens ret inden for de fastsatte tidsrammer og undergraver retssikkerheden hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren har status som offentlig myndighed

– bestemmer (såfremt den af ISTAT og økonomi- og finansministeriet foreslåede læsning anses for at være korrekt), at »en anden retsinstans end den, som ifølge den italienske forfatning har til opgave at efterprøve budgetlovgivningen«, udtaler sig »om korrektheden af budgettets afgrænsning«.

91. Den italienske regering har derimod anført, at begrænsningen af Corte dei contis (revisionsretten) kompetence til at foretage prøvelse af ISTAT’s afgørelser om identifikation af offentlige myndigheder alene medfører, at denne kompetence tillægges (flyttes til) forvaltningsdomstolene. Således genetableres situationen fra før 2012, og der foreligger ingen mangel på effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, der er tillagt i henhold til EU-retten.

92. Domstolen kan ikke blande sig i en diskussion om omfanget af lovændringen af 2020, som det tilkommer de kompetente italienske retter at afklare. Den kan så meget desto mindre blande sig i polemikken om, hvorvidt denne lovændring er i strid med den italienske forfatning. Domstolen kan ikke desto mindre fastslå, om en given fortolkning er i strid med EU-retten.

93. I henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU tilvejebringer medlemsstaterne den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse ( ), der er beskyttet ved chartrets artikel 47, på de områder, der er omfattet af EU-retten.

94. Denne artikel i chartret kan naturligvis kun blive aktiveret i overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1. I denne sag er den gældende EU-lovgivning nærmere bestemt forordning nr. 549/2013, som jeg har undersøgt. Idet der er tale om en retlig situation, der materielt set er underlagt EU-retten, som de italienske myndigheder skal anvende, finder chartrets bestemmelser anvendelse.

95. Hverken denne forordning eller andre EU-retlige bestemmelser præciserer imidlertid de nationale retter, der i praksis skal yde effektiv retsbeskyttelse. Medlemsstaternes (frie) valg i denne henseende skal imidlertid overholde ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ( ).

96. Det er på denne baggrund, at de to situationer, som den forelæggende ret har nævnt, skal undersøges.

97. Hvis den nationale lovgivning udelukkende gav en af landets retsinstanser, som erstatning for en anden, kompetence til at yde effektiv domstolsbeskyttelse af rettigheder tillagt i medfør af EU-retten, ville den ikke være i strid med hverken chartrets artikel 47 eller artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

98. Når en medlemsstat vælger at overlade domstolsprøvelsen af afgørelser om anvendelsen af ENS 2010 enten til sin revisionsret eller til sine forvaltningsdomstole, udøver den således sin procesautonomi på et område, hvor EU-retten hverken foreskriver eller forbyder den ene eller anden løsning. Forudsat at dette valg overholder ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, berører det ikke retten til en effektiv domstolsbeskyttelse.

99. Hvis lovændringen af 2020 derimod medførte en fuldstændig afskaffelse af domstolsprøvelsen af ISTAT’s afgørelser om klassificering af institutionelle enheder i sektor S.13 i ENS 2010, ville der være tale om en mangel ved den effektive retsbeskyttelse med hensyn til anvendelsen af forordning nr. 549/2013. Disse institutionelle enheder ville i så fald ikke kunne indbringe handlinger, der er foretaget af ISTAT under anvendelse af den nævnte forordning, for en domstol.

100. I retsmødet har hovedparten af parterne og procesdeltagerne anført, at lovændringen var begrænset til en ændring af den form for domstolsbeskyttelse, der var tilgængelig for enheder, der er opført på ISTAT 2020-listen. Med virkning fra det nævnte år har forvaltningsdomstolene kompetence til at træffe direkte afgørelse om gyldigheden af ISTAT’s afgørelser om klassificering af institutionelle enheder i sektor S.13 ( ).

101. Den forelæggende ret bevarer under alle omstændigheder kompetencen til at træffe afgørelse om identifikation af enheder, der er klassificeret af ISTAT, dog med henblik på anvendelsen af de nationale bestemmelser om kontrol med de offentlige udgifter. Den italienske regering har anført, at Corte dei conti (revisionsret) inden for rammerne af denne kompetence indirekte kan vurdere gyldigheden af ISTAT’s afgørelser og undlade at anvende dem i et konkret tilfælde ( ).

102. Er denne todelte mulighed for anfægtelse i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet?

103. Ækvivalensprincippet kan blive påvirket, hvis den nationale procesret i lignende sager alene giver mulighed for direkte søgsmål. Den italienske regering har imidlertid oplyst i retsmødet, at der findes lignende indirekte søgsmål i den italienske lovgivning (f.eks. på skatteområdet) ( ). Således tyder det ikke på, at ækvivalensprincippet påvirkes.

104. Med hensyn til effektivitetsprincippet minder jeg om, at Domstolen har fastslået, at

– »EU-retten principielt ikke forpligter medlemsstaterne til at indføre andre søgsmålsmuligheder ved de nationale domstole med henblik på at beskytte de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, end dem, som findes i national ret [...]« ( ).

– det imidlertid »forholder [...] sig [...] anderledes, såfremt det fremgår af den omhandlede nationale retsordens opbygning, at der ikke foreligger noget retsmiddel, der giver mulighed for, selv indirekte under en verserende sag, at sikre, at retssubjekternes rettigheder i henhold til EU-retten overholdes, eller hvis retssubjekterne kun har adgang til domstolsprøvelse, hvis de nødsages til at overtræde retten« ( ).

105. Den forelæggende ret har kritiseret den omtvistede bestemmelse, fordi den medfører en byrde i form af nødvendigheden af at anlægge to sager (ved forvaltningsdomstolene og ved Corte dei conti (revisionsret)). Denne dobbelthed kan føre til modstridende domme til skade for retssikkerhedsprincippet.

106. Som den italienske regering har anført i retsmødet, er enheder, som er opført på ISTAT 2020-listen og ønsker at anfægte deres klassificering som offentlige myndigheder, ikke forpligtede til at anlægge to søgsmål. Det retsmiddel, som de ønsker, afhængig af deres interesser, står til deres rådighed:

– Ved forvaltningsdomstolene kan de anlægge sag og opnå annullation erga omnes af ISTAT’s afgørelse.

– Ved Corte dei conti (revisionsret) kan de anfægte konsekvenserne (for så vidt angår foranstaltningerne vedrørende kontrol med de offentlige udgifter) af deres klassificering som offentlig myndighed på ISTAT’s liste og i givet fald, om end incidenter tantum, opnå, at denne klassificering ikke anvendes.

107. Hvis den således beskrevne situation svarer til virkeligheden (hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afklare), er jeg ikke af den opfattelse, at den klageordning, der blev indført efter vedtagelsen af den omtvistede bestemmelse, fratages sin effektivitet. De berørte institutionelle enheder kan i henhold til italiensk ret opnå effektiv retsbeskyttelse, som minimum indirekte, der synes at være forenelig med kravene i henhold til EU-retten, eftersom de under alle omstændigheder ikke pålægges at anlægge to søgsmål med henblik på at få deres krav opfyldt.

108. Det er korrekt, at denne ordning som sådan ikke sikrer, at der ikke forekommer modstridende retsafgørelser, som undergraver retssikkerheden, når sådanne afgørelser træffes parallelt. Det er imidlertid en opgave for den italienske processuelle retsorden at sikre de rette mekanismer til at bilægge eventuelle konflikter mellem nationale retsinstanser, såfremt den ikke allerede råder over sådanne mekanismer. Den blotte mulighed for, at sådanne konflikter opstår, er, skal jeg imidlertid anføre, ikke et tilstrækkeligt argument for, at den pågældende ordning er i strid med chartrets artikel 47.

V. Forslag til afgørelse

109. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer Corte dei conti (revisionsret, Italien) på følgende måde:

»1) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (ENS 2010) er bindende, har direkte virkning og kan dermed påberåbes af en (offentlig eller privat) institutionel enhed i forbindelse med ISTAT’s klassificering af den pågældende enhed i sektor S.13 (offentlig forvaltning og service) i ENS 2010.

Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer omhandler kun forholdet mellem nationale myndigheder med hensyn til statistik og økonomisk planlægning og EU’s institutioner og indeholder ikke bestemmelser, der kan finde anvendelse på andre typer offentlige eller private enheder, og har dermed ikke direkte virkning for sidstnævnte.

2) Direktiv 2011/85 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 473/2013 af 21. maj 2013 om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet giver medlemsstaterne frihed til at vælge de uafhængige organer, der skal overvåge den effektive overholdelse af EU’s budgetregler.

3) En national lovgivning, der begrænser en revisionsrets domstolsprøvelse af den liste, der er udarbejdet af et nationalt institut for statistik, som omfatter institutionelle enheder, der er kvalificeret som offentlige myndigheder i henhold til ENS 2010, til en indirekte prøvelse og tillægger forvaltningsdomstolene kompetence til at foretage en direkte domstolsprøvelse af denne afgørelse, tilsidesætter ikke retten til adgang til effektive retsmidler, der er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.«