FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. PIKAMÄE

fremsat den 9. september 2020 ( 1 )

Forenede sager C-225/19 og C-226/19

R.N.N.S. (sag C-225/19)

K.A. (sag C-226/19)

mod

Minister van Buitenlandse Zaken

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem, Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – forordning (EF) nr. 810/2009 – artikel 32 – fællesskabskodeks for visa – afslag på visum – ansøgerens ret til at påklage denne afgørelse – adgang til et retsmiddel for en domstol – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – god forvaltning«

I. Indledning

1. De to anmodninger om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem, Nederlandene) i henhold til artikel 267 TEUF, vedrører fortolkningen af artikel 32 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (herefter »visumkodeksen«) ( 2 ), sammenholdt med artikel 41 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2. Anmodningerne er fremsat i forbindelse med to tvister mellem sagsøgerne i hovedsagerne og de kompetente nederlandske myndigheder vedrørende de sidstnævntes afslag på de af de respektive sagsøgere indgivne visumansøgninger. Formålet med de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er nærmere bestemt at få oplyst, om en medlemsstat, der træffer den endelige afgørelse om afslag på en visumansøgning i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 1, efter at en anden medlemsstat har fremsat en indsigelse mod udstedelsen af visum på grund af en overhængende trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser, er forpligtet til i sin afgørelse om afslag eller under den efterfølgende klageprocedure at oplyse, hvilken medlemsstat der har rejst indsigelse, og hvilken materiel begrundelse denne medlemsstat har påberåbt sig i denne henseende. Et andet spørgsmål, der ligger til grund for tvisterne i hovedsagerne, vedrører de klagemuligheder, der er til rådighed med henblik på at anfægte de nævnte indsigelser mod udstedelsen af et visum.

3. Med de foreliggende sager får Domstolen en ny lejlighed til at udtale sig om den adgang til effektive retsmidler, der følger af chartrets artikel 47, på området for den fælles visumpolitik, der er karakteriseret ved en delvis harmonisering af lovgivningen ( 3 ), hvor medlemsstaternes procesautonomi stadig spiller en ikke ubetydelig rolle, til trods for den omstændighed, at visumkodeksen som et instrument, der fastsætter betingelserne for udstedelse, annullation og inddragelse af ensartede visa, i princippet kræver en ensartet anvendelse heraf ( 4 ) fra alle medlemsstaternes myndigheders side – hvad enten de henhører under den udøvende eller den dømmende magt – for at sikre en ensartet gennemførelse af denne politik.

4. EU-lovgiver har overladt det til medlemsstaterne at sikre anvendelsen af visumkodeksens bestemmelser i overensstemmelse med deres respektive processuelle regler, idet der dog er fastsat en pligt til at overholde visse retsplejegarantier, som er anerkendt i Unionens retsorden, og som er udtryk for retsstaten, nemlig begrundelsespligten og klageretten. Det er Domstolens opgave at klarlægge omfanget af disse retsplejegarantier og forklare, hvorledes de skal gennemføres under anvendelsen af de nationale processuelle regler, når et afslag på visum påklages, samtidig med at der tages hensyn til de særlige forhold, der gælder inden for den fælles visumpolitik. Herved vil Domstolen ikke alene beskytte retsstatsprincippet, men også bidrage til at virkeliggøre formålene med denne politik.

II. Retsforskrifter

A. Chartret

5. Chartrets artikel 41 er affattet således: »1. Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. 2. Denne ret omfatter navnlig: a) retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt b) retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn samt tavshedspligt og sagernes fortrolighed c) pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger […]«

6. Chartrets artikel 47, stk. 1, bestemmer: »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.«

7. Chartrets artikel 51, stk. 1, er affattet således: »Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer.«

8. Chartrets artikel 52, stk. 1, har følgende ordlyd: »Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.«

B. Visumkodeksen

9. 28. og 29. betragtning til visumkodeksen har følgende ordlyd: »(28) Målet for denne forordning, nemlig indførelsen af procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seks måneders periode, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor bedre nås på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, jf. traktatens artikel 5. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne forordning ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. (29) Denne forordning respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der er anerkendt navnlig i Europarådets konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.«

10. Visumkodeksens artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd: »Ved denne forordning fastsættes procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seks måneders periode.«

11. Visumkodeksens artikel 2 har følgende ordlyd: »I denne forordning forstås ved: […] 2) »visum«: en tilladelse udstedt af en medlemsstat med henblik på: a) transit gennem eller et forventet ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seks måneders periode fra datoen for den første indrejse på en af medlemsstaternes område […] 3) »ensartet visum«: et visum, der er gyldigt overalt på medlemsstaternes område.«

12. Visumkodeksens artikel 22 bestemmer: »1. En medlemsstat kan kræve, at andre medlemsstaters centrale myndigheder hører dens centrale myndigheder under behandlingen af ansøgninger indgivet af statsborgere fra specifikke tredjelande eller specifikke kategorier af disse statsborgere. Ansøgninger om lufthavnstransitvisum er ikke omfattet af en sådan høring. 2. De hørte centrale myndigheder afgiver et endeligt svar inden syv kalenderdage efter høringen. Et manglende svar inden udløbet af denne frist betyder, at de ikke har nogen grund til at modsætte sig udstedelse af visummet. 3. Medlemsstaterne underretter Kommissionen, om kravet om forudgående høring er blevet fremsat eller opgivet, inden det finder anvendelse. Denne information gives også inden for det lokale Schengensamarbejde i den pågældende jurisdiktion. 4. Kommissionen giver medlemsstaterne meddelelse om sådanne underretninger. 5. Fra den dato, hvor Schengenkonsultationsnettet bliver afløst, jf. artikel 46 i VIS-forordningen, gennemføres den forudgående høring i overensstemmelse med artikel 16, stk. 2, i denne forordning.«

13. Visumkodeksens artikel 32, stk. 1-3, bestemmer: »1. Med forbehold af artikel 25, stk. 1, gives der afslag på visum: a) hvis ansøgeren: […] vi) anses for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed som defineret i artikel 2, nr. 19), i Schengengrænsekodeksen eller internationale forbindelser, navnlig når den pågældende på dette grundlag er indberettet som uønsket i medlemsstaternes nationale databaser […] […] 2. En afgørelse om afslag og de grunde, som afgørelsen hviler på, meddeles ansøgeren ved hjælp af standardformularen i bilag VI. 3. Ansøgere, der har fået afslag på visum, har ret til at påklage afgørelsen. Klagesager anlægges mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning. Medlemsstaterne giver ansøgerne oplysning om den procedure, der skal følges i tilfælde af klage, jf. bilag VI.«

14. Bilag VI til visumkodeksen indeholder en standardformular, der skal anvendes i forbindelse med afgørelser om visumansøgninger. Hvad angår grundlaget for afgørelsen indeholder den en liste over begrundelser for afslag, som skal afkrydses. Afslagsgrund nr. 5 har følgende ordlyd: »De er indberettet som uønsket i Schengeninformationssystemet (SIS) af ____ (angivelse af medlemsstat).«

15. Afslagsgrund nr. 6 har følgende ordlyd: »En eller flere medlemsstater betragter Dem som en trussel mod den offentlige orden, indre sikkerhed, offentlige sundhed som defineret i artikel 2, nr. 19), i forordning (EF) nr. 562/2006 (Schengengrænsekodeks) eller de internationale relationer i en eller flere af medlemsstaterne.«

C. VIS-forordningen

16. Artikel 38 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008 af 9. juli 2008 om visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold (herefter »VIS-forordningen«) ( 5 ) bestemmer: »1. Uden at dette berører forpligtelsen til at give andre oplysninger i overensstemmelse med artikel 12, litra a), i direktiv 95/46/EF, har enhver person ret til at få meddelelse om de oplysninger om ham, der er registreret i VIS, og om, hvilken medlemsstat der har fremsendt dem til VIS. Adgang til oplysningerne kan kun gives af en medlemsstat. Hver medlemsstat registrerer alle anmodninger om sådan adgang. 2. Enhver person kan anmode om, at ukorrekte oplysninger om ham berigtiges, og at oplysninger, der er registreret ulovligt, slettes. Berigtigelsen og sletningen foretages straks af den ansvarlige medlemsstat i overensstemmelse med medlemsstatens love, administrative bestemmelser og procedurer. 3. Hvis anmodningen som omhandlet i stk. 2 fremsættes til en anden medlemsstat end den ansvarlige medlemsstat, kontakter myndighederne i den medlemsstat, som anmodningen er indgivet til, myndighederne i den ansvarlige medlemsstat inden 14 dage. Den ansvarlige medlemsstat kontrollerer inden en måned, at oplysningerne er korrekte, og at behandlingen af oplysningerne i VIS er lovlig. 4. Hvis det viser sig, at oplysninger, der er registreret i VIS, er ukorrekte eller ulovligt registreret, berigtiger eller sletter den ansvarlige medlemsstat oplysningerne i overensstemmelse med artikel 24, stk. 3. Den ansvarlige medlemsstat bekræfter straks skriftligt over for den pågældende, at den har taget skridt til at berigtige eller slette oplysningerne om vedkommende. 5. Hvis den ansvarlige medlemsstat ikke anerkender, at de oplysninger, som er registreret i VIS, er ukorrekte eller ulovligt registreret, forklarer den straks skriftligt over for den pågældende, hvorfor den ikke er villig til at berigtige eller slette oplysningerne om vedkommende. 6. Den ansvarlige medlemsstat orienterer ligeledes den pågældende om, hvilke skridt han kan tage, hvis han ikke kan acceptere den forklaring, der er givet. Denne orientering skal indeholde oplysninger om, hvordan den pågældende kan anlægge sag ved eller indgive klage til den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder eller domstole, og hvilken bistand, herunder fra de nationale tilsynsmyndigheder som omhandlet i artikel 41, stk. 1, der kan ydes i henhold til den pågældende medlemsstats love, administrative bestemmelser og procedurer.«

17. VIS-forordningens artikel 40, stk. 1, bestemmer: »I hver medlemsstat har enhver person ret til at anlægge sag ved eller indgive klage til de kompetente myndigheder eller domstole i den pågældende medlemsstat, hvis han nægtes den ret til indsigt eller den ret til at få berigtiget eller slettet oplysninger om ham, som er omhandlet i artikel 38, stk. 1 og 2.«

III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisterne, retsforhandlingerne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

18. Den forelæggende rets begrundelse for, at det er nødvendigt at forelægge Domstolen anmodningerne om præjudiciel afgørelse, er enslydende i de to sager, dog ikke for så vidt angår sagsøgernes individuelle situation.

19. Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-225/19, R.N.N.S, er egyptisk statsborger med bopæl i sit hjemland. Den 28. august 2017 indgik han ægteskab med en nederlandsk statsborger.

20. Den 7. juni 2017 ansøgte han om Schengenvisum hos Minister van Buitenlandse Zaken (udenrigsminister, Nederlandene) med henblik på at besøge sine kommende svigerforældre, der bor i Nederlandene.

21. Ved afgørelse af 19. juni 2017 meddelte ministeren afslag på udstedelse af visum. Afslaget var begrundet med, at en eller flere medlemsstater, i det foreliggende tilfælde Ungarn, anser R.N.N.S for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed eller folkesundhed som defineret i artikel 2, nr. 19), i Schengengrænsekodeksen eller internationale forbindelser.

22. Den 31. oktober 2017 opretholdt udenrigsministeren denne afgørelse om afslag efter klage fra R.N.N.S.

23. Den 22. november 2017 anlagde R.N.N.S sag ved den forelæggende ret til prøvelse af sidstnævnte afgørelse, idet han gjorde gældende, at han ikke kan anses for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser. Sagsøgeren har bl.a. gjort gældende, at der ikke er tale om nogen effektiv retsbeskyttelse, eftersom han i materiel henseende ikke er i stand til at anfægte udenrigsministerens afslag. Ifølge ministeren kan Ungarns begrundelse for afslaget ikke gøres til genstand for en materiel domstolsprøvelse i Nederlandene, og R.N.N.S er derfor nødsaget til at anlægge sag ved de ungarske domstole til prøvelse heraf.

24. Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-226/19, K.A., er syrisk statsborger og bor i Saudi-Arabien. Hun er enke og har voksne børn, hvoraf et barn bor i Sverige og tre i Nederlandene.

25. Den 2. januar 2018 ansøgte K.A. om Schengenvisum hos udenrigsministeren med henblik på at besøge sin søn i Nederlandene.

26. Ved afgørelse af 15. januar 2018 meddelte ministeren afslag på udstedelse af visum. Afslaget var begrundet med, at en eller flere medlemsstater, i det foreliggende tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, anså K.A. for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed som defineret i artikel 2, nr. 19), i Schengengrænsekodeksen eller internationale forbindelser.

27. Den 14. maj 2018 opretholdt udenrigsministeren denne afgørelse om afslag efter klage fra K.A. I forbindelse med denne klageprocedure anmodede sagsøgeren ministeren om at anmode de tyske myndigheder om yderligere oplysninger om grundene til, at de anså sagsøgeren for at udgøre en sådan trussel. Ifølge udenrigsministeren indeholder visumkodeksen imidlertid ingen forpligtelse for Kongeriget Nederlandene til at anmode de tyske myndigheder om disse oplysninger.

28. Den 28. maj 2018 anlagde K.A. sag ved den forelæggende ret til prøvelse af sidstnævnte afgørelse, idet hun gjorde gældende, at hun ikke kan anses for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser. K.A. har bl.a. gjort gældende, at der ikke er tale om nogen effektiv retsbeskyttelse, eftersom hun ikke kan anfægte ministerens afslag, der er formuleret alt for generelt. Ifølge K.A., der bl.a. har henvist til chartrets artikel 41, burde udenrigsministeren have anmodet om de materielle grunde til de tyske myndigheders afgørelse.

29. Den forelæggende ret har anført, at ingen af sagsøgerne i de to sager er genstand for en indberetning med henblik på afslag på visum i visuminformationssystemet (VIS) og heller ikke er indberettede som uønskede i Schengenområdet i Schengeninformationssystemet (SIS).

30. I de to hovedsager opstår spørgsmålet, om og på hvilken måde afslagsgrunden i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), kan efterprøves inden for rammerne af en klagesag til prøvelse af den endelige afgørelse om afslag på visum, og om denne form for efterprøvelse er et effektivt retsmiddel.

31. På denne baggrund har Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i hver af de for denne ret verserende sager: »1) Er en klagesag som omhandlet i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, vedrørende en endelig afgørelse om afslag på visum af den grund, der omhandles i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), et effektivt retsmiddel som omhandlet i artikel 47 i EU’s charter om grundlæggende rettigheder under følgende omstændigheder: – [I] begrundelsen for afgørelsen har medlemsstaten anført: »De anses af en eller flere medlemsstater for at udgøre en trussel mod den offentlige orden, indre sikkerhed eller folkesundhed som defineret i Schengengrænsekodeksens artikel 2, nr. [19)], henholdsvis [nr.] [21)], eller mod en eller flere medlemsstaters internationale forbindelser.« – [H]verken i afgørelsen eller under klagesagen anfører medlemsstaten, hvilken særlig eller hvilke særlige af de i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), nævnte fire grunde der gøres gældende mod ansøgeren. – [U]nder klagesagen anfører medlemsstaten ikke andre nærmere materielle oplysninger eller nogen støtte for den eller de grunde, der ligger til grund for indsigelsen fra den anden medlemsstat (eller de andre medlemsstater)? 2) Er der under de i spørgsmål 1 beskrevne omstændigheder tale om god forvaltning som omhandlet i artikel 41 i EU’s charter om grundlæggende rettigheder, særligt når henses til forvaltningens pligt til at begrunde sine afgørelser? 3a) Skal spørgsmål 1 og 2 besvares anderledes, såfremt medlemsstaten i den endelige afgørelse om visum henviser til en eksisterende og tilstrækkelig tydeligt angivet mulighed i den anden medlemsstat for at indlede en klagesag mod den ved navns nævnelse anførte ansvarlige myndighed i den anden medlemsstat (eller de andre medlemsstater), som har indgivet den i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), omhandlede indsigelse, og hvorunder afslagsgrunden kan behandles? 3b) Kræves det for en bekræftende besvarelse af spørgsmål 1 i forbindelse med spørgsmål 3a, at afgørelsen i en klagesag mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse, udsættes, indtil ansøgeren har haft lejlighed til at anvende klagemuligheden i den anden medlemsstat (eller de andre medlemsstater), og såfremt ansøgeren gør brug af denne mulighed, at den endelige afgørelse er truffet i denne klagesag? 4) Har det for besvarelsen af spørgsmålene nogen betydning, om den myndighed, der i medlemsstaten (eller i medlemsstaterne) har fremsat indsigelse mod, at der udstedes visum, kan gives lejlighed til at indtræde i klagesagen mod den endelige afgørelse om visum som den anden modpart, og herved kan få lejlighed til at underbygge den eller de grunde, som indsigelsen støttes på?«

IV. Retsforhandlingerne for Domstolen

32. Forelæggelsesafgørelserne, der er dateret den 5. marts 2019, indgik til Domstolens Justitskontor den 14. marts 2019.

33. Parterne i hovedsagerne, den nederlandske, den tjekkiske, den tyske, den italienske, den litauiske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den fastsatte frist i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.

34. Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 30. april 2020 har Domstolen stillet spørgsmål til skriftlig besvarelse til samtlige procesdeltagere. De skriftlige indlæg vedrørende disse spørgsmål er indgivet inden for den fastsatte frist.

V. Retlig bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

1. Nødvendigheden af en ensartet anvendelse af visumkodeksen, selv om der ikke er gennemført en fuldstændig harmonisering

35. Inden jeg analyserer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen, skal jeg gøre opmærksom på visumkodeksens betydning og denne retsakts lovgivningsmæssige formål. I henhold til visumkodeksens artikel 1, stk. 1, fastsætter denne kodeks procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder inden for en seksmånedersperiode. Den blev vedtaget med det formål at gøre op med de indbyrdes afvigende bestemmelser, der fandtes tidligere, navnlig vedrørende materielle indrejsebetingelser og proceduremæssige garantier, f.eks. begrundelsespligten og retten til at klage over afslag. Som det fremgår af 18. betragtning til visumkodeksen, ønskede EU-lovgiver at harmonisere disse betingelser for at undgå »visumshopping« og sikre ligebehandling af visumansøgere.

36. Da der ikke er fuldstændig harmonisering på området, er det dog åbenbart, at visse aspekter, som er mere eller mindre forbundet med udstedelse af visa, henhører under medlemsstaternes lovgivningskompetence. Dette skyldes for det første den omstændighed, at Unionen ikke har udøvet den kompetence, som den deler med medlemsstaterne på området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, jf. artikel 4, stk. 2, litra j), TEUF. Endvidere kan medlemsstaternes kompetence følge af en udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret. Desuden kan medlemsstaterne tillægges skøn for så vidt angår udførelsen af specifikke opgaver. EU’s og medlemsstaternes respektive kompetencer på det lovgivende eller udøvende område skal således udledes af de relevante bestemmelser ved en fortolkning i hvert enkelt tilfælde.

2. Visse aspekters politiske følsomhed

37. Ligesom enhver lovgivningsmæssig retsakt, der er udsprunget af et politisk kompromis, kan der i visumkodeksen ses aspekter, der betragtes som følsomme, og som medlemsstaterne foretrak selv at regulere. Visumkodeksens tilblivelseshistorie giver nogle fingerpeg om visse aspekters følsomme karakter, heriblandt begrundelsen for en afgørelse om afslag på en visumansøgning samt ansøgerens ret til at påklage afgørelsen, som netop er genstand for hovedsagerne ( 6 ).

38. Som anført i indledningen til dette forslag til afgørelse betyder dette imidlertid ikke, at medlemsstaterne skal være fritaget for forpligtelsen til at overholde de proceduremæssige garantier, der er fastsat i chartrets artikel 47, når de gennemfører EU-retten, jf. chartrets artikel 51, stk. 1. På den anden side er det nødvendigt at tage hensyn til de særlige forhold, der kendetegner den fælles visumpolitik, og til de sikkerhedshensyn, som medlemsstaterne har påberåbt sig, der kan begrunde forholdsmæssigt afpassede begrænsninger af de nævnte proceduremæssige garantier.

B. Det første spørgsmål

1. Generelle aspekter

a) Klagepunkter, som sagsøgerne i hovedsagerne gør gældende over for medlemsstaterne

39. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en afgørelse om afslag på visum, der er truffet af den kompetente nationale myndighed som følge af en afslagsgrund i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), iagttager retten til adgang til effektive retsmidler, der er sikret ved chartrets artikel 47, hvis denne afgørelse meddeles visumansøgeren ved brug af standardformularen i bilag VI i overensstemmelse med den nævnte kodeks’ artikel 32, stk. 2. Som anført af den forelæggende ret gør denne standardformular det hverken muligt at sondre mellem de forskellige kategorier af trusler, der er omhandlet i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), som finder anvendelse i de forskellige tilfælde, eller at få nærmere materielle oplysninger eller nogen støtte for den eller de grunde, der ligger til grund for en indsigelse fra en anden medlemsstat, eftersom den medlemsstat, der skal træffe den endelige afgørelse, i princippet kan begrænse sig til at sætte kryds i standardformularens rubrik 6.

40. Baggrunden for anmodningen til Domstolen, der har til formål at efterprøve, om visumkodeksens relevante bestemmelser og den hermed forbundne administrative praksis er forenelige med chartrets artikel 47, er, at sagsøgerne i hovedsagerne har foreholdt de nationale myndigheder, at disse for det første ikke har givet en tilstrækkelig begrundelse for deres afslag, og at myndighederne for det andet hindrer udøvelsen af deres ret til at påklage disse afgørelser. Den angiveligt utilstrækkelige begrundelse af afslagene synes at tilsidesætte sagsøgerne i hovedsagernes rettigheder i flere henseender, hvilket ikke på forhånd kan udelukkes, så meget desto mindre som visumkodeksens artikel 32, stk. 3, sammenholdt med chartrets artikel 47, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at foreskrive et retsmiddel mod afgørelser om visumafslag, som på et vist tidspunkt under proceduren skal sikre et retsmiddel for en domstol ( 7 ).

41. For at ansøgeren effektivt kan udnytte de klagemuligheder, som medlemsstaterne har indført, skal vedkommende underrettes om de grunde, der har ført til afslaget. Kun hvis denne betingelse er opfyldt, kan den pågældende på grundlag af et fuldt kendskab til sagen afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retsinstanser. Hvad angår disse retsinstanser bør de have kendskab til grundene for at kunne udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede nationale afgørelse ( 8 ). Begrundelsespligten har således et dobbelt formål, hvortil der bør tages hensyn for at sikre adgangen til effektive retsmidler. Af klarhedshensyn skal disse to aspekter undersøges hver for sig – for det første den måde, hvorpå et visumafslag meddeles ansøgeren, og for det andet den legalitetsprøvelse, som denne afgørelse er underlagt.

b) Anvendelsesområdet for adgangen til effektive retsmidler og de begrænsninger, der er fastsat i chartret

42. Sagsøgerne i hovedsagernes status som tredjelandsstatsborgere er ikke til hinder for anvendelsen af chartrets artikel 47 i de foreliggende sager. Som Domstolen bekræftede i El Hassani-dommen ( 9 ), er enhver ansøger sikret retten til en legalitetsprøvelse foretaget af en retsinstans på et vist tidspunkt under proceduren af en afgørelse om afslag på visum. For så vidt som udøvelsen af denne legalitetsprøvelse for at være effektiv, som anført ovenfor ( 10 ), kræver en begrundelse for afgørelsen om afslag på visum, må ansøgeren anerkendes retten til at blive underrettet om de grunde, der har ført til afslaget. Det må i overensstemmelse hermed konstateres, at tredjelandsstatsborgere også er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 47 og derfor kan påberåbe sig retten til adgang til effektive retsmidler for de nationale myndigheder ( 11 ).

43. Som Domstolen bemærkede i ZZ-dommen ( 12 ), bør det dog lægges til grund, at chartrets artikel 52, stk. 1, indrømmer begrænsninger, på visse betingelser, i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes heri, herunder adgang til effektive retsmidler. Denne bestemmelse kræver, at enhver begrænsning skal respektere den omhandlede grundlæggende rettigheds væsentligste indhold, og kræver desuden, at den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. I den foreliggende sag er det min opfattelse, at EU-lovgiver med vedtagelsen af visumkodeksen foretog en interesseafvejning mellem på den ene side retsstatsgarantien og på den anden side beskyttelsen af den offentlige sikkerhed, som fuldt ud afspejles i lovgivningen. Retsstatsgarantierne, nærmere bestemt pligten til at begrunde administrative afgørelser samt mulighederne for at påklage disse afgørelser, kan, som jeg vil redegøre for nedenfor, begrænses af hensyn til den offentlige sikkerhed ( 13 ).

44. Med henblik på at give en hensigtsmæssig besvarelse af de præjudicielle spørgsmål er det nødvendigt ved en fortolkning af de relevante bestemmelser at fastslå, hvilken værdi EU-lovgiver har tillagt de nævnte interesser, og i hvilket omfang denne ville beskytte dem. Denne fortolkning vil vise EU-rettens nuværende udviklingstrin hvad angår den fælles visumpolitik. Som anført ovenfor vil analysen af adgangen til effektive retsmidler, således som den er gennemført i den afledte ret, fokusere på to aspekter, dvs. den måde, hvorpå ansøgeren meddeles et afslag på visum, og den legalitetsprøvelse, som denne administrative afgørelse er underlagt.

2. Den måde, hvorpå ansøgeren meddeles et afslag på visum

45. Jeg gør indledningsvis opmærksom på, at Domstolen har udtalt sig i meget generelle vendinger om den måde, hvorpå den pågældende bør underrettes om begrundelsen for en administrativ afgørelse, der er truffet i forhold til vedkommende, idet den alene kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til den »enten ved at læse selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på hans begæring, uden at dette berører den kompetente rets beføjelse til at kræve af den omhandlede myndighed, at denne meddeler begrundelsen« ( 14 ). Heraf følger, at meddelelsen af begrundelsen i princippet kan ske på tre forskellige måder.

46. Hvad nærmere bestemt angår analysen af visse bestemmelser i visumkodeksen bestemmer denne kodeks’ artikel 32, stk. 1, at der gives afslag på visum, hvis ansøgeren anses for at udgøre en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed som defineret i artikel 2, nr. 19), i Schengengrænsekodeksen eller internationale forbindelser, navnlig når den pågældende på dette grundlag er indberettet som uønsket i medlemsstaternes nationale databaser. I henhold til denne kodeks’ artikel 32, stk. 2, meddeles en afgørelse om afslag og de grunde, som afgørelsen hviler på, ansøgeren ved hjælp af standardformularen i bilag VI. Denne afgørelse om afslag afspejler udfaldet af den undersøgelse, som er foretaget af den medlemsstat, der skal træffe den endelige afgørelse, og resultatet af den i visumkodeksens artikel 22 omhandlede høringsprocedure. Det bør dog fremhæves, at den omhandlede standardformular i princippet giver medlemsstaterne mulighed for blot at sætte kryds i rubrik nr. 6, som opregner afslagsgrundene, uden at give den pågældende andre oplysninger. Standardformularen sondrer således ikke mellem de specifikke afslagsgrunde, der nævnes i visumkodeksens artikel 32, stk. 1.

47. Det følger heraf, at ansøgeren oplyses meget generelt og kortfattet om grundene til visumafslaget. Som Kommissionen med rette har anført i sine indlæg, er dette ganske vist ikke til hinder for, at medlemsstaterne anfører disse oplysninger på formularen, f.eks. ved at udfylde rubrikken »bemærkninger«. Dette giver således i princippet mulighed for at give ansøgeren nyttige oplysninger, således at vedkommende bedre kan forstå grundene til afslaget, identificere eventuelle fejl og anmode den kompetente nationale myndighed om berigtigelser. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at selv om der af ovennævnte bestemmelser ikke kan udledes nogen forpligtelse til at tilføje mere detaljerede oplysninger, indgår denne mulighed dog i standardformularen, som udgør en integrerende del af visumkodeksen. Der må følgelig tages udgangspunkt i den forudsætning, at standardformularen, der angiver, at der foreligger en eller flere afslagsgrunde, og indeholder eventuelle bemærkninger fra medlemsstaterne, udgør et »minimum af oplysninger«, som EU-lovgiver har anset for tilstrækkeligt til at overholde pligten til at begrunde enhver afgørelse om afslag på visum som udtryk for retsstaten.

48. Det fremgår desuden af sagsakterne, at det var på sagsøgernes anmodning til de nederlandske myndigheder, at de fik kendskab til, hvilke medlemsstater der havde gjort indsigelse mod udstedelsen af visum inden for rammerne af den i visumkodeksens artikel 22 omhandlede konsultationsprocedure. Der skal følgelig gøres opmærksom på, at den nationale administrative procedure kan give mulighed for at fremlægge supplerende oplysninger, som er nyttige for ansøgeren, og således supplere begrundelsen for et afslag. Jeg er enig med den tyske regering i, at det efter ansøgerens udtrykkelige anmodning skal oplyses, hvilke medlemsstater der har fremsat indsigelser, for at sikre muligheden for at anfægte disse medlemsstaters vurdering af den trussel, som vedkommende udgør.

49. Af ovenstående betragtninger konkluderer jeg, at EU-lovgiver i mangel af en udtrykkelig regulering på EU-plan med hensyn til, hvor præcis den begrundelse, der skal indgå i afgørelsen om afslag, skal være, ønskede at overlade det til medlemsstaterne at afgøre, hvilke oplysninger de ville meddele ansøgeren. En sådan fortolkning forekommer mig at være så meget desto mere konsekvent, som der kan være objektive grunde til, at begrundelsen for den pågældende afgørelse er mindre detaljeret – hvilket jeg vil redegøre for i dette forslag til afgørelse.

a) Grunde knyttet til de forskellige sammenhænge i Unionens retsorden

1) Begrænsning af rækkevidden af den ved chartrets artikel 47 beskyttede rettighed

50. For det første kan objektive grunde knyttet til de særlige forhold i en bestemt retlig sammenhæng kræve en mindre grad af præcision i begrundelsen af en forvaltningsakt. Denne begrænsning af personens ret til at få en begrundet administrativ afgørelse er ofte udtryk for praktiske forhold, som lovgiver tager hensyn til, f.eks. forvaltningens arbejdsbyrde ( 15 ). Ud fra et teoretisk synspunkt tillægges den rettighed, der er fastsat i chartrets artikel 47, som gør det muligt at efterprøve lovligheden af den administrative virksomhed, en mere begrænset rækkevidde på visse EU-retlige områder end andre, uden at dette indebærer tilsidesættelse af bestemmelsens væsentligste indhold.

51. I denne sammenhæng henvises til Domstolens praksis, hvorefter begrundelsespligten kan være mindre præcis, alt efter hvilket forvaltningsretligt område der er tale om. Efter min opfattelse er Domstolens praksis, hvorefter den interesse, som adressaten kan have i begrundelsen, afgør, om begrundelsen af en administrativ afgørelse kan anses for at være tilstrækkelig, ligeledes relevant ( 16 ). Det er dog indlysende, at denne interesse i vidt omfang er bestemt af lovgiver selv, for så vidt som det er lovgiver, der definerer adressatens retsstilling på det pågældende område.

52. Domstolen anerkender tilsyneladende, at lovgiver har dette prærogativ, når den i sin praksis præciserer, at det ikke kræves, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold. Ifølge Domstolen skal spørgsmålet om, hvorvidt en beslutnings begrundelse opfylder kravene i EU-retten, nemlig ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område ( 17 ). Det er derfor nødvendigt at analysere den retsstilling, som EU-retten tillægger visumansøgeren.

2) EU-retten giver hverken ret til indrejse på medlemsstaternes område eller en subjektiv ret til at få udstedt et visum

53. I denne forbindelse skal jeg indledningsvis fremhæve, at EU-retten hverken indrømmer tredjelandsstatsborgere ret til indrejse på medlemsstaternes område eller en subjektiv ret til at få udstedt et visum. Jeg er helt enig med generaladvokat Mengozzi, generaladvokat Bobek og generaladvokat Szpunar, som på grundlag af en grundig analyse af visumkodeksen enstemmigt afviste, at der foreligger sådanne rettigheder, idet de bl.a. tog hensyn til dens lovgivningsmæssige formål, bestemmelsernes normative indhold og de særlige forhold, der kendetegner den fælles visumpolitik. For at undgå gentagelser tillader jeg mig at henvise til deres respektive forslag til afgørelse i de pågældende sager, idet jeg dog forbeholder mig ret til at henvise til visse af deres betragtninger, som jeg anser for at være de mest relevante for de foreliggende sager.

54. Som generaladvokat Mengozzi med rette anførte i Koushkaki-sagen ( 18 ), anses visum ikke for en rettighed, men for en pligt, der påhviler den person, som ønsker at opholde sig i en kortere periode på en medlemsstats område, dvs. som en forudsætning for at kunne indrejse på Unionens område. Et visum er et middel til at kontrollere indrejseaktiviteten og dermed migrationsbevægelser ( 19 ). Generaladvokat Mengozzi anførte endvidere, at de foranstaltninger, der er iværksat på EU-plan inden for visumområdet, forfølger et mere defensivt mål, nemlig at bekæmpe ulovlig indvandring og undgå »visumshopping«, dvs. forhindre, at en medlemsstat vedtager en visumpolitik, der er langt mere fordelagtig for ansøgerne, idet en sådan politik medfører en potentiel risiko for at destabilisere Schengenområdet på grund af den manglende kontrol ved de indre grænser ( 20 ). Dette er netop grunden til, at der i visumkodeksen er indført en pligt til at give afslag på visum, når de betingelser, der stilles til ansøgeren, ikke er opfyldt ( 21 ). Det er således åbenbart, at for så vidt som formålet med den delvise harmonisering, der er indført ved visumkodeksen, er at sikre en ensartet anvendelse af reglerne, herunder afslagsgrundene, indebærer dette ikke, at medlemsstaterne skal udstede et visum under alle omstændigheder ( 22 ).

55. Generaladvokat Bobek drog den samme konklusion i El Hassani-sagen ( 23 ), hvori han tilkendegav, at den omstændighed, at selve visumkravet findes, allerede i sig selv udelukkede idéen om en subjektiv ret til indrejse på medlemsstaternes område ( 24 ). Han henviste til visumkodeksens artikel 2, stk. 2, litra a), hvoraf det fremgår, at der ved et visum forstås »en tilladelse udstedt af en medlemsstat med henblik på transit gennem eller et forventet ophold på medlemsstaternes område i højst tre måneder«. Det bør anføres, at forpligtelsen til at indhente en tilladelse – dvs. et forudgående samtykke i forvaltningsretlig forstand – som betingelse for tredjelandsstatsborgeres adgang til medlemsstaternes område, logisk set forudsætter fraværet af enhver automatik i proceduren for udstedelse af visa. Det var følgelig med rette, at generaladvokat Mengozzi og generaladvokat Bobek var imod en fortolkning af visumkodeksen, hvorefter der findes en subjektiv ret til at få udstedt et visum. Det skal desuden fremhæves, at det klart fremgår af ordlyden af visumkodeksens artikel 30, at besiddelse af et ensartet visum eller et visum med begrænset territorial gyldighed ikke i sig selv giver ret til indrejse.

56. Efter min opfattelse kan der heller ikke udledes nogen subjektiv ret af chartrets bestemmelser, eftersom dets bestemmelser kun tillægger tredjelandsstatsborgere rettigheder i forbindelse med fri bevægelighed i to specifikke tilfælde. For det første bestemmer chartrets artikel 15, stk. 3, at tredjelandsstatsborgere, der har tilladelse til at arbejde på medlemsstaternes område, har ret til samme arbejdsvilkår som unionsborgere. For det andet bestemmer chartrets artikel 45, stk. 2, at »[f]ri bevægelighed og opholdsret […] i overensstemmelse med traktaterne [kan] indrømmes tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på en medlemsstats område«. Som generaladvokat Szpunar anførte i sit forslag til afgørelse i Fahimian-sagen ( 25 ), forudsætter chartret følgelig, at de pågældende er indrejst lovligt i Unionen, og fastsætter ikke en sådan ret ( 26 ).

57. I lyset af ovenstående betragtninger, og henset til Domstolens praksis, hvorefter den interesse, som adressaten for en administrativ afgørelse kan have, afgør, om den begrundelse, der er indeholdt heri, skal anses for tilstrækkelig, og henset til, at ansøgeren ikke kan påberåbe sig nogen subjektiv ret over for forvaltningen, finder jeg det ikke urimeligt at acceptere en mindre præcisionsgrad med hensyn til begrundelsen for en afgørelse om afslag på visum.

3) Udstedelse af et visum som udøvelse af suverænitet

58. Den omstændighed, at der ikke findes en subjektiv rettighed, dvs. en »retmæssig interesse, der er beskyttet i [EU]-retten ( 27 )«, »som forpligter [EU-retten] til at træffe en bestemt foranstaltning for indehaveren af denne subjektive rettighed« ( 28 ), viser, at visumansøgerens stilling over for staten er af en art, der kan betegnes som svag. Dette er imidlertid efter min opfattelse netop, hvad lovgiver ønskede, da visumkodeksen blev vedtaget, navnlig hvis det antages, at udstedelse af visum til en tredjelandsstatsborger udgør udøvelse af suverænitet, således som generaladvokat Mengozzi anførte i Koushkaki-sagen. Han gjorde nærmere bestemt opmærksom på, at staternes ret til at kontrollere udlændinges indrejse på deres område henhører under statssuveræniteten som folkeretligt princip ( 29 ).

59. Generaladvokat Szpunar fremførte dette argument i sit forslag til afgørelse i Fahimian-sagen, hvori han forklarede, at den første indrejse med henblik på lovlig migration i henhold til folkeretten på dens nuværende stadium udgør et område, hvorpå staterne råder over en i det store og hele ubegrænset skønsmargen ( 30 ). Ifølge generaladvokat Szpunars betragtninger anfægtes denne suverænitet ikke af medlemsstaternes internationale forpligtelser som følge af traktater om menneskerettigheder ( 31 ), som i øvrigt heller ikke er blevet påberåbt af sagsøgerne i hovedsagerne med henblik på at få adgang til Kongeriget Nederlandenes område. Den omstændighed, at medlemsstaterne frivilligt har påtaget sig forpligtelser med hensyn til international beskyttelse af flygtninge, er heller ikke i sig selv – hvor vigtige de end måtte være – tilstrækkelig til at rejse tvivl om deres fulde beføjelse til at afgøre, om tredjelandsstatsborgere kan indrejse på deres område. Det skal dog af klarhedshensyn præciseres, at EU’s asylsystem, herunder princippet om »non refoulement«, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, eftersom sagsøgerne i hovedsagerne ikke søger at opnå flygtningestatus i henhold til de folkeretlige regler og procedurer.

60. For fuldstændighedens skyld skal jeg gøre opmærksom på, at sagsøgerne i hovedsagerne tilsyneladende ikke kan påberåbe sig de EU-retlige bestemmelser om indvandring, som tillader lovligt ophold på medlemsstaternes område for visse familiemedlemmer til en tredjelandsstatsborger. Ifølge Domstolens praksis pålægger artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring ( 32 )»medlemsstaterne positive forpligtelser, hvortil svarer klart definerede subjektive rettigheder, eftersom bestemmelsen pålægger dem under de i direktivet fastsatte omstændigheder at tillade familiesammenføring for visse af referencepersonens familiemedlemmer, uden at de kan udøve deres skøn« ( 33 ). Eftersom forelæggelsesafgørelserne ikke indeholder nogen konkrete oplysninger i denne retning, må det lægges til grund, at sagsøgerne i hovedsagerne ikke har ansøgt om familiesammenføring. Det er heller ikke åbenbart, at de opfylder de kriterier for familiemedlemmer, der er fastsat i dette direktiv. Der må derfor tages udgangspunkt i princippet om, at denne regel ikke finder anvendelse i de foreliggende sager.

4) Visumordningen som udenrigs- og sikkerhedspolitisk redskab

61. Et andet argument, som efter min opfattelse bekræfter ansøgerens temmelig svage retsstilling i forhold til staten i forbindelse med en procedure for udstedelse af visum, er relateret til visumordningens karakter af udenrigs- og sikkerhedspolitisk redskab ( 34 ), et argument, som ligeledes blev fremført af generaladvokat Mengozzi i Koushkaki-sagen ( 35 ) og videreudviklet af generaladvokat Bobek i El Hassani-sagen ( 36 ). EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er således et område, der er kendetegnet ved medlemsstaternes afgørende indflydelse under beslutningsproceduren i Rådet for Den Europæiske Union, der fører til fælles handlinger og holdninger, idet medlemsstaterne opretholder vide skønsbeføjelser ved stemmeafgivningen som et klart udtryk for den måde, hvorpå de udøver deres suverænitet ( 37 ). Kravet om enstemmighed ved disse beslutninger i henhold til artikel 24, stk. 2, TEU og artikel 31 TEU samt den sekundære rolle, som Europa-Parlamentet tillægges i artikel 36 TEU, fremhæver desuden ønsket om at bevare deres suverænitet, for så vidt som disse to faktorer hindrer vedtagelsen af en konkret udenrigs- og sikkerhedspolitik, uden at der er enighed ( 38 ). Det bør anføres, at EU-traktaterne udtrykkeligt anerkender medlemsstaternes ansvar for at udforme og føre deres udenrigspolitik samt for deres nationale repræsentation i tredjelande og i internationale organisationer ( 39 ). Alle disse faktorer påvirker EU’s visumpolitik, selv om afgørelserne i tilknytning hertil blev underlagt kvalificeret flertal i forbindelse med revisionen af traktaterne. I praksis har medlemsstaterne en afgørende rolle ( 40 ).

62. Der gøres i denne forbindelse opmærksom på, at adskillige aftaler, som Unionen og dens medlemsstater har indgået med tredjelande, samt andre retsakter foreskriver en liberalisering af visumordningen, der fremmer flytning, økonomisk aktivitet og kontakter mellem personer. Disse aftaler og retsakter indgår i en strategi, som afspejler Unionens og dens medlemsstaters interesser hvad angår den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ( 41 ). Denne strategi kan variere i forhold til de internationale forbindelser, men også i forhold til forskellige grupper af tredjelande. Der kan indrømmes statsborgere fra visse tredjelande privilegier, f.eks. fritagelse for visumpligten, på grundlag af gensidighedsprincippet og på særlige betingelser, som er underlagt Unionens og medlemsstaternes kontrol ( 42 ). De kan derfor også inddrages, når betingelserne for deres indrømmelse ikke længere er opfyldt. Som generaladvokat Mengozzi med rette gjorde opmærksom på i Koushkaki-sagen ( 43 ), bør de desuden kunne inddrages, når der ikke længere er sikret gensidighed med hensyn til deres indrømmelse. Når Unionen og medlemsstaterne træffer afgørelser vedrørende muligheden for at indgå sådanne aftaler, udøver de deres suveræne beføjelser og påser, at disse afgørelser opfylder de behov, de har identificeret; de påtager sig således deres ansvar over for unionsborgerne.

63. Visumkodeksen skal efter min opfattelse fortolkes i lyset af ovenstående betragtninger. Det må ikke glemmes, at for så vidt som visumkodeksen tillægger tredjelandsstatsborgere en vis retsstilling, er denne retsstilling fastlagt af Unionen og dens medlemsstater under udøvelsen af deres suveræne vilje. Det må derfor konkluderes, at personen – på EU-rettens nuværende udviklingstrin på visumområdet – kun er »modtager« med begrænsede rettigheder, idet vedkommendes retsstilling skal opfylde de mål, som Unionen og dens medlemsstater har fastlagt inden for rammerne af udenrigs- og sikkerhedspolitikken.

5) De nationale myndigheders vide skønsmargen ved fastlæggelsen af, om en person er berettiget til visum

64. Et andet aspekt i forbindelse med udøvelsen af suverænitet, som efter min opfattelse er relevant for denne analyse, giver anledning til bemærkninger, nemlig de nationale myndigheders rolle i behandlingen af visumansøgninger.

65. Det skal først nævnes, at der i henhold til visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), gives afslag på visum, hvis ansøgeren »anses for at udgøre en trussel« som defineret i Schengengrænsekodeksens artikel 2, nr. 19), hvilket for det første forudsætter, at de kompetente myndigheder foretager en risikovurdering i henhold til visumkodeksens artikel 21, og for det andet, at absolut sikkerhed for, at der foreligger en egentlig trussel, ikke er nødvendig. For at denne bestemmelse kan anvendes, synes det derimod – i princippet – at være tilstrækkeligt at konstatere, at visse oplysninger indikerer, at der er risici for de pågældende legitime interesser ( 44 ). En sådan fortolkning vil nemlig kunne forklares med visumordningens forebyggende karakter, der er udformet med det formål, i hele Schengenområdet, at beskytte sikkerheden mod udefra kommende trusler som f.eks. ulovlig indvandring og menneskehandel ( 45 ). Det kan følgelig i princippet gøres gældende, at de nationale myndigheder på grundlag af de oplysninger, de har til rådighed, kan modsætte sig udstedelsen af et visum, uden at de er forpligtet til at have absolut sikkerhed for, at ansøgeren faktisk udgør en trussel. Af konsekvenshensyn er det nødvendigt at stille mindre strenge krav til begrundelsen for en afgørelse om afslag.

66. Jeg gør ligeledes opmærksom på, at Domstolen i Koushkaki-dommen ( 46 ) fremhævede den vide skønsmargen, som de nationale myndigheder råder over ved afgørelsen af, om en person er berettiget til visum. Det fremgår af denne dom, at skønnet vedrørende visumansøgerens individuelle situation med henblik på at afgøre, om dennes ansøgning kommer i modstrid med en afslagsgrund, indebærer komplekse vurderinger, bl.a. på grundlag af denne ansøgers personlighed, dennes integration i opholdslandet, sidstnævntes politiske, sociale og økonomiske situation og den eventuelle trussel, som denne ansøgers tilstedeværelse anses for at udgøre mod en af medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser ( 47 ). Ifølge Domstolen indebærer sådanne komplekse vurderinger udarbejdelsen af prognoser over nævnte ansøgers forudsigelige adfærd og bør bl.a. være baseret på denne ansøgers omfattende kendskab til opholdslandet og på en gennemgang af forskellige dokumenter, hvis ægthed og rigtighed skal undersøges, og på ansøgerens udsagn, hvis troværdighed skal vurderes i henhold til visumkodeksens artikel 21, stk. 7 ( 48 ).

67. I El Hasani-dommen gjorde Domstolen igen opmærksom på de nationale myndigheders vide skønsmargen med hensyn til betingelserne for anvendelse af de afslagsgrunde, der er fastlagt i visumkodeksen, og vurderingen af de relevante faktiske omstændigheder ( 49 ).

68. Det skal fremhæves, at Domstolen lagde det samme ræsonnement til grund i Fahimian-dommen, der vedrørte fortolkningen af Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste ( 50 ), dvs. en anden retsakt end visumkodeksen, som imidlertid også henhører under indvandringspolitikken. Domstolen fremhævede således den vide skønsmargen, som de nationale myndigheder råder over i forbindelse med vurderingen af de relevante faktiske omstændigheder med henblik på afgørelsen af, om de grunde, der er opregnet i artikel 6, stk. 1, litra d), i direktiv 2004/114, og som vedrører den omstændighed, at der foreligger en trussel mod bl.a. den offentlige sikkerhed, er til hinder for tredjelandsstatsborgerens indrejse ( 51 ). Domstolen fastslog, at det tilkommer disse nationale myndigheder, når de skal fastlægge, om visumansøgeren udgør en trussel, selv potentiel, mod den offentlige sikkerhed, at foretage en samlet vurdering af samtlige de forhold, der kendetegner denne persons situation ( 52 ). Jeg finder det relevant at fremhæve, at Domstolen ved denne lejlighed støttede sig på en tilsvarende anvendelse af sin praksis i Koushkaki-dommen ( 53 ), nævnt ovenfor.

69. Efter min opfattelse bekræfter denne skønsmargen, som de nationale myndigheder er indrømmet ved afgørelsen af, om en person er berettiget til et visum, den svage retsstilling, som visumkodeksen tillægger ansøgeren.

6) Den retlige ramme, der finder anvendelse på unionsborgerskabet og det indre marked, kan ikke overføres på en visumansøgers situation

i) Sagsøgerne i hovedsagerne har ikke en privilegeret status

70. Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at nogle familiemedlemmer til sagsøgerne i hovedsagerne er bosiddende i Nederlandene. Spørgsmålet er således, om sagsøgerne i hovedsagerne på sin vis har en privilegeret status med den begrundelse, at deres slægtninge bor på en EU-medlemsstats område. Der vil, i det mindste teoretisk, kunne ses en vis forbindelse med de grundlæggende frihedsrettigheder på EU’s indre marked.

71. Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares klart benægtende. Den retlige ramme, der finder anvendelse på EU’s indre marked, kan ikke overføres til visumansøgerens situation, hvilket udgør en anden vigtig grund til, at denne ansøger ikke kan ydes en beskyttelse, der svarer til beskyttelsen af en person, som udøver retten til fri bevægelighed og ophold. Jeg tænker navnlig på reglerne om behandlingen af en unionsborgers familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat.

72. Som Domstolen har fastslået i sin praksis, har EU-lovgiver i vid udstrækning udvidet anvendelsen af EU-rettens regler om indrejse og ophold på medlemsstaternes område til at omfatte tredjelandsstatsborgere, der er ægtefæller til statsborgere i medlemsstaterne ( 54 ). Konkret giver Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF ( 55 ) enhver tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 2), og som ledsager eller slutter sig til denne unionsborger i en anden medlemsstat end den, hvor han er statsborger, ret til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten.

73. I denne henseende skal det dog bemærkes, at de regler, der finder anvendelse på denne kategori af personer, i realiteten har til formål at sikre unionsborgerens frie bevægelighed. EU-lovgiver har anerkendt, at det er vigtigt at beskytte medlemsstaternes statsborgeres familieliv med henblik på at fjerne hindringerne for udøvelsen af de grundrettigheder, der er sikret i traktaterne ( 56 ). Hvis unionsborgerne ikke havde ret til at have et normalt familieliv i værtsmedlemsstaten, ville udøvelsen af de friheder, som de er sikret i henhold til traktaten, være alvorligt hindret ( 57 ). Artikel 21, stk. 1, TEUF og bestemmelserne i direktiv 2004/38 giver ikke tredjelandsstatsborgere nogen selvstændig ret. De eventuelle rettigheder, der tildeles disse ved EU-rettens bestemmelser om unionsborgerskab, er rettigheder, der er afledt af en unionsborgers udøvelse af retten til fri bevægelighed ( 58 ).

74. Ud over at det er usandsynligt, at disse bestemmelser finder anvendelse på de omhandlede sager, eftersom sagsøgerne i hovedsagerne tilsyneladende ikke er familiemedlemmer som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, er det følgelig efter min opfattelse klart, at det ikke var EU-lovgivers hensigt at udvide kredsen af berettigede personer til at omfatte andre, som ikke er udtrykkeligt nævnt i dette direktiv. Som der er redegjort for i punkt 73, er beslutningen om at udvide retten til indrejse og ophold til at omfatte visse familiemedlemmer til en unionsborger baseret på en bestemt tankegang, der er strengt forbundet med det indre markeds ret og med de grundlæggende rettigheder. Medlemsstaterne, der er repræsenteret i Rådet som medlovgivere, har frivilligt samtykket i, på grundlag af en suveræn afgørelse, at indrømme en bestemt kreds af berettigede personer rettigheder med henblik på at udvikle begrebet unionsborgerskab og konsolidere det indre marked, hvilket følgelig udelukker enhver analog anvendelse af artikel 21, stk. 1, TEUF og bestemmelserne i direktiv 2004/38 på andre kategorier af tredjelandsstatsborgere.

ii) Beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i det indre markeds ret

75. Det samme er tilfældet hvad angår de juridiske begreber, der er knyttet til unionsborgerskabet, eller som henhører under det indre marked, såsom begrebet »hensyn til den offentlige sikkerhed« som en undtagelse fra hovedreglen om fri bevægelighed. Som anført ovenfor i dette forslag til afgørelse ( 59 ) kan retsstatsgarantierne, herunder pligten til at begrunde administrative afgørelser, begrænses af hensyn til den offentlige sikkerhed. Selv om denne generelle konstatering i princippet er korrekt, er det dog nødvendigt at tilføje nogle vigtige præciseringer. Den omstændighed, at visumkodeksen og de bestemmelser, der gennemfører det indre markeds friheder, henviser til den »offentlige sikkerhed«, indebærer ikke, at der er tale om det samme juridiske begreb, og at dette skal fortolkes på samme måde. I overensstemmelse med det ovenfor anførte ( 60 ) har den sammenhæng, hvori en bestemmelse i EU’s retsorden indgår, en afgørende indflydelse på dens fortolkning.

76. Det er grunden til, at generaladvokat Szpunar med rette afviste at overføre Domstolens praksis vedrørende undtagelserne fra den i hovedsagerne omhandlede generelle regel om fri bevægelighed til visumordningen. Som han anførte i Fahimian-sagen, er det forståeligt, at disse undtagelser skal fortolkes snævert ( 61 ), så meget desto mere som det er nødvendigt at sikre det indre markeds funktion. Generaladvokat Szpunar anførte andre relevante argumenter for at afvise at overføre retlige begreber, der henhører under det indre marked, til visumordningen, f.eks. forskellen med hensyn til den normative struktur ( 62 ). Det udgør ikke en undtagelse fra en bredt fortolket ret til indrejse ikke at blive betragtet som en trussel mod den offentlige sikkerhed, men blot en negativ betingelse for ret til indrejse. Som generaladvokat Szpunar anførte, er sammenhængen simpelthen en anden end for det indre marked, og sammenhængen spiller en rolle. Den omstændighed, at den specifikke sammenhæng er Unionens indvandringsbestemmelser, indebærer, at en tredjelandsstatsborger ikke nyder godt af de samme rettigheder som en statsborger i en medlemsstat, dvs. en unionsborger. Efter at have anført, at direktiv 2004/114 har artikel 79 TEUF i EUF-traktatens tredje del, afsnit V, som retsgrundlag, fremhævede generaladvokat Szpunar desuden, at der, når det drejer sig om den offentlige orden og sikkerhed, er en forskel mellem bestemmelserne om henholdsvis fri bevægelighed og indvandring ( 63 ). I denne forbindelse henviste han til artikel 72 TEUF, der ikke berører medlemsstaternes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed – hvilket jeg vil vende tilbage til nedenfor i min analyse.

77. Det følger af ovenstående betragtninger, at en visumansøger, med hensyn til retsstilling, ikke kan sidestilles med en unionsborger eller dennes familiemedlem, der er tredjelandsstatsborger. Enhver analog anvendelse af juridiske begreber vedrørende unionsborgerskabet og det indre marked på visumordningen er følgelig udelukket.

iii) De principper, der blev opstillet i ZZ-sagen, kan ikke fuldt ud overføres på de foreliggende sager

78. Jeg tøver med at erklære mig enig i Kommissionens forslag om at anvende de principper, som Domstolen opstillede i ZZ-dommen, analogt ( 64 ) på de foreliggende sager. Som Kommissionen selv har medgivet i sine skriftlige indlæg, adskiller de faktiske omstændigheder sig fra omstændighederne i de foreliggende sager, hvor myndighedernes indgriben er mindre omfattende. I ZZ-sagen blev en unionsborger nægtet adgang til den medlemsstat, hvor hans hustru og børn boede, og hvor han selv havde boet i en årrække, med den begrundelse, at hans tilstedeværelse i værtsmedlemsstaten var til skade for den offentlige sikkerhed. I hovedsagerne er sagsøgerne derimod tredjelandsstatsborgere uden nogen tilknytning til en medlemsstat, som har fået afslag på visum. Sagerne indgår derfor i meget forskellige retlige sammenhænge, eftersom Domstolen i ZZ-sagen skulle fortolke bestemmelserne i direktiv 2004/38 og ikke, som i hovedsagerne, visumkodeksens bestemmelser.

79. Henset til de betydelige faktiske og retlige forskelle og på baggrund af ovenstående betragtninger finder jeg det hensigtsmæssigt at være forsigtig med uden videre at anvende de principper, som Domstolen opstillede i ZZ-sagen, selv om de foreliggende sager vedrører en lignende problematik. Denne lighed bør ikke give mulighed for at se bort fra den omstændighed, at EU-lovgiver foretog en interesseafvejning mellem på den ene side forpligtelsen til at begrunde en administrativ afgørelse og på den anden side beskyttelsen af den offentlige sikkerhed under hensyntagen til en helt anden retlig sammenhæng end den, der gælder for det indre marked, hvor beskyttelsen af den offentlige sikkerhed spiller en central rolle, således som jeg vil redegøre for i de følgende punkter.

b) Grunde forbundet med beskyttelsen af den offentlige sikkerhed

80. Som allerede anført ovenfor ( 65 ) indrømmer chartrets artikel 52, stk. 1, begrænsninger, på visse betingelser, i udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat heri, herunder adgang til effektive retsmidler. Teoretisk set kan begrænsninger af udøvelsen af rettigheder begrundes i formål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at alle de medlemsstater, der har afgivet indlæg i de foreliggende sager, har påberåbt sig beskyttelsen af den offentlige orden og den nationale sikkerhed som begrundelse for ikke at videregive oplysninger, der anses for fortrolige. Beskyttelsen af den offentlige sikkerhed – navnlig hvad angår forvaltningen af følsomme oplysninger – udgør et sådant formål af almen interesse, hvilket bekræftes af adskillige bestemmelser, der garanterer oplysningers fortrolighed af sikkerhedshensyn.

81. I henhold til artikel 346, stk. 1, TEUF er en medlemsstat, der har rejst indsigelse, ikke forpligtet til at meddele oplysninger om grundene til, at ansøgeren anses for en trussel mod den indre sikkerhed som omhandlet i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), eftersom meddelelse af oplysninger vedrørende sikkerheden udgør et særligt følsomt område.

82. Desuden præciserer artikel 72 TEUF, at den fælles politik for indvandring og kontrol ved de ydre grænser ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed ( 66 ). Denne beføjelse omfatter ligeledes indførelse og anvendelse af bestemmelser om opbevaring under offentlig kontrol af fortrolige dokumenter samt udlevering af sådanne dokumenter til tredjemand. Dette princip om medlemsstaternes beføjelser gentages desuden af Unionen i visumkodeksens artikel 8, stk. 3, vedrørende repræsentationsordninger, der bestemmer, at de relevante databeskyttelses- og sikkerhedsregler skal overholdes.

83. Domstolen har i sin praksis fastslået, at »[d]et kan […] forekomme, at bydende sikkerhedsmæssige hensyn vedrørende Unionens eller dens medlemsstaters sikkerhed eller deres internationale forbindelser er til hinder for, at visse oplysninger eller visse beviser meddeles den berørte person« ( 67 ). Det er følgelig muligt at undlade at meddele de pågældende visse oplysninger i særlige tilfælde og navnlig af grunde, der er knyttet til statens sikkerhed. Dette gælder i forbindelse med en administrativ procedure såsom udstedelse af visum, men også i forbindelse med en retslig procedure efter anlæggelsen af et søgsmål, således som jeg vil redegøre for nedenfor.

c) Foreløbig konklusion

84. På baggrund af ovenstående betragtninger når jeg frem til en foreløbig konklusion, der kan sammenfattes på følgende måde.

85. Standardformularen i visumkodeksens bilag VI giver medlemsstaterne mulighed for at give ansøgeren en tilstrækkeligt detaljeret begrundelse, der tager hensyn til den pågældendes retsstilling.

86. Selv om medlemsstaterne på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke har pligt til at give en detaljeret begrundelse, er der intet til hinder for, at de indsætter »bemærkninger« i standardformularen for at lette en legalitetsprøvelse.

87. EU-lovgiver kan ligeledes ændre den måde, hvorpå et afslag på udstedelse af visum meddeles ansøgeren, efter at have foretaget en ny afvejning af de involverede interesser. Det er således det, lovgiver netop har gjort med vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1155 af 20. juni 2019 om ændring af visumkodeksen ( 68 ). Denne lovændring indebærer vigtige ændringer, for så vidt som den nye standardformular nu adskiller kategorien »trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed« og kategorien »trussel mod den offentlige sundhed«. Nu er de tre begrundelser for afslag således fordelt på tre forskellige rubrikker. Der skal ligeledes henvises til 15. betragtning til den nye forordning, hvoraf det fremgår, at »[m]eddelelsen om afslaget bør indeholde nærmere oplysninger om begrundelsen for afslaget og klageprocedurerne. Under klageprocedurerne bør ansøgerne i overensstemmelse med national ret gives adgang til alle relevante oplysninger om deres sag.« Det kan således konstateres, at det er lovgivers ønske gradvist at justere visumansøgerens retsstilling for bedre at opfylde de gennemsigtighedskrav, som følger af retten til adgang til effektive retsmidler.

3. Den legalitetsprøvelse, som afgørelsen om afslag er underlagt

88. Ovenstående konstateringer vedrørende visumansøgerens retsstilling og måden, hvorpå afslagsgrundene meddeles ansøgeren, har vigtige konsekvenser for analysen af omfanget af den retslige prøvelse i forbindelse med en klagesag som omhandlet i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, således som det vil fremgå af dette forslag til afgørelse.

a) De nærmere bestemmelser for legalitetsprøvelsen henhører under national ret

89. EU-lovgiver har givet ansøgeren klageadgang i overensstemmelse med medlemsstaternes interne retsorden, hvilket har som konsekvens, at procedurerne for legalitetsprøvelsen kan variere fra den ene medlemsstat til den anden. I princippet er procedurer af administrativ, retslig eller blandet art mulige ( 69 ). Domstolen har i denne henseende givet nyttige præciseringer med hensyn til fortolkningen af ovennævnte bestemmelser, idet den i El Hassani-dommen fastslog, at selv om »de nærmere bestemmelser [for et retsmiddel mod afgørelser om visumafslag] henhører under hver enkelt medlemsstats retsorden under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet[, skal d]ette retsmiddel […] på et vist tidspunkt under proceduren sikre et retsmiddel for en domstol« ( 70 ).

90. Det skal i øvrigt også i den foreliggende sammenhæng gentages, at såfremt den nationale retsorden fastsætter »blandede procedurer«, f.eks. muligheden for at indgive en klage til den myndighed, der har truffet afgørelsen om afslag (eller til den øverste administrative myndighed med ansvar for retligt tilsyn), er der intet til hinder for, at medlemsstaterne i det omfang, det er muligt, giver mere detaljerede oplysninger. Jeg gør dog opmærksom på, at sagsøgerne i hovedsagerne tilsyneladende – i modsætning til, hvad ordlyden af det første præjudicielle spørgsmål antyder – lovligt har fået mere detaljerede oplysninger fra de nederlandske myndigheder, bl.a. om de medlemsstater, der gjorde indsigelse mod udstedelsen af visum. Som anført ovenfor i min analyse ( 71 ) synes den gældende procedure i Nederlandene følgelig at sikre et minimum af gennemsigtighed.

91. Betydningen af en sådan legalitetsprøvelse bør ikke undervurderes. Som generaladvokat Mengozzi anførte i Koushkaki-sagen, er formålet med visumordningen i det væsentlige at indføre en procedure på betingelser, der er »lettere at forstå for ansøgeren og dermed giver ansøgeren en værdig og respektfuld behandling« ( 72 ). Ifølge generaladvokat Bobek »er [der] en ret til at få en ansøgning [om visum] behandlet korrekt og lovligt, og denne ret kan danne grundlag for domstolsprøvelse af afgørelsen om ansøgningen« ( 73 ). Et vigtigt spørgsmål, som skal analyseres i dette forslag til afgørelse med henblik på besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål, er imidlertid spørgsmålet om, hvor streng domstolsprøvelsen af afgørelser om afslag på visum bør være.

b) En mindre dybtgående domstolsprøvelse som følge af Rådets prærogativer inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

92. Som et redskab for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik ( 74 ) afhænger visumordningen af Rådets prærogativer på dette område, hvilket giver Rådet mulighed for at tilpasse den til situationen med hensyn til internationale forbindelser og sikkerhedskrav. Rådet er – støttet af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik – bedst i stand til at fastlægge denne politik og gennemføre den på lovgivningsniveau, herunder hvad angår tredjelandsstatsborgeres adgang til Unionens område. På grundlag af oplysninger indsamlet af de forskellige EU-tjenestegrene og medlemsstaterne kan det vurdere, om det er hensigtsmæssigt at opretholde eller eventuelt ændre visumpolitikken ( 75 ). Det udøver således sine beføjelser på dette område med henblik på en effektiv gennemførelse af de mål, der er fastsat i traktaterne ( 76 ).

93. Det fremgår af artikel 13, stk. 2, TEU, at »[h]ver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse«. Denne bestemmelse er udtryk for princippet om den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, hvilket forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser ( 77 ). Kompetencefordelingen inden for Unionen samt Rådets prærogativer inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik indebærer nødvendigvis, at de øvrige institutioner skal tillægges en mindre fremtrædende rolle ( 78 ). Det samme er tilfældet hvad angår den retslige prøvelse af retsakter vedtaget af Rådet, således som det fremgår af artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF, der udtrykkeligt udelukker Domstolens kompetence på dette område med undtagelse af de aspekter, der henhører under artikel 40 TEU, og som vedrører procedurerne og omfanget af institutionernes respektive beføjelser, samt legalitetsprøvelsen af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for fysiske eller juridiske personer ( 79 ). Som jeg vil redegøre for i dette forslag til afgørelse, er disse betragtninger relevante med henblik på at præcisere omfanget af den retslige prøvelse på nationalt plan af de afgørelser, der træffes på visumområdet.

94. Medlemsstaternes forfatningsorden foreskriver en kompetencefordeling, der svarer til den, der er beskrevet i de foregående punkter, og som traditionelt – af de samme grunde, som de ovenfor anførte – tillægger den udøvende magt prærogativer inden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Det tilkommer almindeligvis en stats udøvende magt at udforme udenrigspolitikken og at varetage den diplomatiske og konsulære repræsentation i udlandet ( 80 ). I overensstemmelse med det i dette forslag til afgørelse anførte ræsonnement er det min opfattelse, at den retslige prøvelse af retsakter med en tæt forbindelse til dette område, såsom visumafgørelser, bør være mere begrænset.

95. Hvad dette angår skal det bemærkes, at den nationale retsinstans har kompetence til at anvende retsreglerne i sager, der indbringes for den, således at den skal vurdere de faktiske omstændigheder og afgøre de retlige spørgsmål, der kan opstå. Den nationale retsinstans har derimod generelt ingen kompetence eller ekspertise på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Desuden har den ikke den nødvendige hjemmel i sin forfatningsorden til at træffe afgørelser inden for dette særligt følsomme område. Det kan i øvrigt ikke udelukkes, at dens handlinger endog modarbejder de mål, som forfølges af de statslige organer, der er udpeget til at udøve denne funktion. Jeg anser det derfor ikke for en realistisk tilgang at give den nationale retsinstans en funktion, som den ikke vil kunne udfylde. Efter min opfattelse er dette dog netop, hvad der ville være resultatet af en ubegrænset retslig prøvelse, der kan forpligte retsinstansen til i hvert enkelt tilfælde at efterprøve samtlige de grunde, der ligger bag en afgørelse om afslag på visum, med henblik på at opfylde de EU-retlige krav.

96. Under hensyntagen til alle ovennævnte aspekter i forbindelse med fortolkningen af visumkodeksens artikel 32, stk. 3, er jeg overbevist om, at der i de foreliggende tilfælde kræves en mindre dybtgående domstolsprøvelse fra den nationale rets side. Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på – således som jeg vil redegøre for i de følgende punkter – at jeg ikke er den eneste generaladvokat ved Domstolen med denne opfattelse.

c) Medlemsstaterne kan foreskrive en mindre dybtgående domstolsprøvelse

97. Jeg er således helt enig med generaladvokat Bobek og generaladvokat Szpunar, der taler for en mindre dybtgående domstolsprøvelse og støtter deres argumentation på de besluttende myndigheders vide skønsmargen ved afgørelsen af, om en person er berettiget til visum.

98. Som generaladvokat Bobek med rette har anført, »medfører en vid skønsmargen for medlemsstaternes myndigheder ifølge sagens natur en mere begrænset retslig prøvelse, der skal foretages af medlemsstaternes retsinstanser« ( 81 ). Generaladvokat Szpunar anfører, at »[e]n vid skønsmargen indebærer en begrænset retslig prøvelse. I modsat fald ville skønsmargenen blive undergravet og domstolene varetage de udøvende myndigheders opgave ( 82 )«. Jeg finder disse argumenter meget overbevisende i en sammenhæng som visumområdet, hvor de kompetente myndigheder – således som jeg har redegjort for – skal foretage komplekse vurderinger for at beskytte sikkerheden i hele Schengenområdet mod udefra kommende trusler, uden at det er nødvendigt at have absolut sikkerhed for, at der foreligger en konkret trussel ( 83 ). En national retsinstans kan ikke træde i stedet for de nationale myndigheder, som i øvrigt råder over den kompetence og de midler, der kræves for at udføre denne opgave.

99. I øvrigt går generaladvokat Mengozzis argumenter efter min opfattelse i den samme retning, når han skriver, at klageproceduren er indført for at undgå vilkårlige afgørelser ( 84 ). En retslig prøvelse, der har til formål at hindre vilkårlighed, indebærer pr. definition, at der findes en forholdsvis høj tærskel for, om en administrativ afgørelse er ulovlig ( 85 ).

100. Denne fortolkning er blevet bekræftet i Domstolens praksis, idet denne i Fahimian-dommen fastslog, at det nationale retslige organ skal »have kompetence til at undersøge alle relevante spørgsmål«, selv om prøvelsen er begrænset til, om der »foreligger åbenbare fejl« ( 86 ).

101. Denne konstatering betyder efter min opfattelse, at det nationale organ, der skal foretage den retslige prøvelse af en afgørelse om afslag på visum, der er truffet af forvaltningen med den begrundelse, at den pågældende person anses for en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationale forbindelser som omhandlet i visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a), nr. vi), skal have mulighed for selv at efterprøve, om den procedure for høring af de centrale myndigheder i andre medlemsstater, der er beskrevet i visumkodeksens artikel 22, er anvendt korrekt, og om de proceduremæssige garantier er blevet overholdt i den pågældende sag.

102. For så vidt angår indholdet af afgørelsen om afslag skal den retslige prøvelse give dette nationale organ mulighed for at kontrollere, at grænserne for den skønsmargen, som forvaltningen har udøvet ved afgørelsen af, om ansøgeren er berettiget til visum, ikke er overskredet. I denne forbindelse skal det retslige organ undersøge, om de relevante forhold, som begrunder udøvelsen af skønsbeføjelsen, forelå. Har forvaltningen ikke anlagt et åbenbart urigtigt skøn, skal det retslige organ fastslå, at afgørelsen om afslag på visum er lovlig.

103. Ved undersøgelsen af, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, skal det retslige organ støtte sig på oplysningerne i sagsakterne, hvilket omfatter den behørigt udfyldte standardformular, eventuelle »bemærkninger« til støtte for afgørelsen om afslag samt andre oplysninger, der eventuelt er givet af forvaltningen i forbindelse med den administrative procedure. Det retslige organ skal tage hensyn til de særlige omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig berettigede hensyn til sikkerheden for så vidt angår karakteren af og kilderne til oplysningerne.

d) Hvorledes kan medlemsstaternes legitime sikkerhedshensyn forenes med de proceduremæssige garantier, som kræves af retsstaten?

104. I forbindelse med den retslige prøvelse er myndighederne lejlighedsvis nødsaget til at forvalte fortrolige oplysninger, hvilket rejser spørgsmålet om, hvorledes medlemsstaternes legitime hensyn kan forenes med de proceduremæssige garantier, som kræves af retsstaten.

105. Svaret på dette spørgsmål følger i princippet af ovenstående bemærkninger, der tager hensyn til visumansøgerens retsstilling og medlemsstaternes sikkerhedshensyn. På EU-rettens nuværende udviklingstrin har medlemsstaterne ikke pligt til at give en udtømmende fremstilling af begrundelsen for afslaget, som kunne indebære, at de måtte udbrede eller tillade udbredelsen af følsomme oplysninger, der kunne medføre en alvorlig risiko for deres nationale interesser. De kan begrænse sig til at stille de oplysninger, der er indeholdt i standardformularen i visumkodeksens bilag VI, herunder »bemærkninger«, samt andre oplysninger givet af forvaltningen, f.eks. som følge af en klage, til rådighed for det retslige organ med henblik på at lette en legalitetsprøvelse.

106. For så vidt som EU-retten fastsætter minimumsgarantier, idet det overlades til medlemsstaterne at fastsætte de nærmere regler for klageproceduren under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, er der intet til hinder for, at de ligeledes, på visse betingelser, stiller oplysninger, der er kvalificeret som fortrolige, til rådighed for det retslige organ. Som Domstolen har anerkendt i sin praksis ( 87 ), kan medlemsstaterne for at beskytte deres nationale interesser i givet fald anmode det retslige organ om at »anvende fremgangsmåder, der gør det muligt at forene på den ene side det berettigede hensyn til statens sikkerhed for så vidt angår karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning med henblik på vedtagelsen af [afgørelsen om afslag], og på den anden side hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang sikres respekten for sine processuelle rettigheder, såsom retten til at blive hørt og kontradiktionsprincippet«.

e) Foreløbig konklusion

107. På baggrund af ovenstående betragtninger når jeg frem til følgende foreløbige konklusion.

108. EU-retten foreskriver en begrænset retslig prøvelse, der tager hensyn til den særlige karakter af proceduren for visumudstedelse.

4. Svar på det første spørgsmål

109. På grundlag af denne analyse skal det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at den afgørelse om afslag, som visumansøgeren får fra de nationale myndigheder, dvs. standardformularen med eventuelle bemærkninger, i princippet opfylder kravet om adgang til effektive retsmidler i henhold til chartrets artikel 47. Selv om medlemsstaterne på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke har pligt til at give en detaljeret begrundelse, er der intet til hinder for, at de indsætter »bemærkninger« i standardformularen samt andre oplysninger givet af forvaltningen, f.eks. som følge af en klage, med henblik på at lette en legalitetsprøvelse.

110. For så vidt som EU-retten fastsætter minimumsgarantier, idet det overlades til medlemsstaterne at fastsætte de nærmere regler for klageproceduren under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, er der intet til hinder for, at de ligeledes, på visse betingelser, stiller oplysninger, der er kvalificeret som fortrolige, til rådighed for det retslige organ. Medlemsstaterne kan for at beskytte deres nationale interesser i givet fald anmode det retslige organ om at anvende fremgangsmåder, der gør det muligt at forene på den ene side de berettigede sikkerhedsmæssige hensyn for så vidt angår karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning med henblik på vedtagelsen af en sådan afgørelse, og på den anden side hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang sikres respekten for sine processuelle rettigheder, såsom retten til at blive hørt og kontradiktionsprincippet.

C. Det andet spørgsmål

111. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om chartrets artikel 41, som fastsætter retten til god forvaltning, skal fortolkes således, at den er til hinder for en praksis som den, der er beskrevet i det første præjudicielle spørgsmål.

112. Chartrets artikel 41, stk. 1, bestemmer, at enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Det fremgår således af ordlyden af chartrets artikel 41, at bestemmelsen ikke er rettet mod medlemsstaterne, men udelukkende mod Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer ( 88 ).

113. En person, der anfægter en afgørelse om afslag på visum, kan følgelig ikke påberåbe sig chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), vedrørende forvaltningens pligt til at begrunde sine beslutninger under enhver procedure vedrørende hans ansøgning ( 89 ).

114. Det bør dog fremhæves, at retten til god forvaltning er en integrerende del af bestemmelserne i chartrets artikel 47 vedrørende retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og til en retfærdig rettergang ( 90 ). Domstolen har anerkendt, at denne ret udgør et almindeligt EU-retligt princip, nemlig adgang til effektive retsmidler ( 91 ). Dette princip er i dag udtrykt i chartrets artikel 47 ( 92 ).

115. Henset til disse betragtninger er det min opfattelse, at det i hovedsagerne bør lægges til grund, at retten til god forvaltning under de omstændigheder, der er nævnt i det første spørgsmål, er sikret af de samme grunde som dem, der er anført i besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål vedrørende den i de pågældende sager omhandlede situations forenelighed med chartrets artikel 47.

D. Det tredje og det fjerde spørgsmål

116. Jeg foreslår, at det tredje og det fjerde spørgsmål besvares samlet, eftersom de vedrører muligheden for at klage over en indsigelse mod udstedelsen af et visum, som en anden medlemsstat har fremsat i forbindelse med den i visumkodeksens artikel 22 omhandlede høringsprocedure.

1. Grænserne for medlemsstaternes procesautonomi

117. Jeg skal i denne henseende gøre opmærksom på, at visumkodeksen kun er en delvis harmonisering af lovgivningen ( 93 ). Følgelig fastsætter denne kodeks ikke nogen specifik procedure for anfægtelse af den vurdering, som den medlemsstat, der på grundlag af visumkodeksens artikel 22, stk. 2, har gjort indsigelse mod udstedelsen af et visum, har foretaget.

118. Det bør endvidere anføres, at den procedure, der er fastsat i VIS-forordningens artikel 8, stk. 1 og 2, ikke finder anvendelse i de foreliggende sager, eftersom sagsøgerne i hovedsagerne ikke er genstand for en indberetning med henblik på afslag på visum i VIS og heller ikke er indberettede som uønskede i Schengenområdet i SIS ( 94 ).

119. I henhold til Domstolens faste praksis tilkommer det, i mangel af EU-retlige bestemmelser på området, hver enkelt medlemsstat i medfør af princippet om procesautonomi i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) ( 95 ). Medlemsstaterne kan dog ikke unddrage sig de krav, som følger af den rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 47, for så vidt angår en effektiv retsbeskyttelse ( 96 ). De er følgelig forpligtet til at fastsætte passende retsmidler i deres respektive retsordener ( 97 ). Som jeg vil vise i dette forslag til afgørelse, kan flere muligheder komme i betragtning, uden at en bestemt model skal foretrækkes ( 98 ).

2. Forpligtelsen til at oplyse ansøgerne om de klagemuligheder, der er til rådighed

120. I denne forbindelse opstår spørgsmålet, om medlemsstaterne har pligt til at oplyse ansøgerne om de klagemuligheder, der er til rådighed. Hvad dette angår gør jeg opmærksom på, at visumkodeksen ikke indeholder en bestemmelse, der udtrykkeligt vedrører dette aspekt. Visumkodeksens artikel 32, stk. 3, fastsætter imidlertid en forpligtelse til at give ansøgerne oplysning om den procedure, der skal følges i tilfælde af en klage over afgørelsen om afslag på visum. Af de grunde, som jeg vil redegøre for nedenfor, går jeg ind for en analog anvendelse af denne bestemmelse.

121. Som anført ovenfor ( 99 ) afspejler afgørelsen om afslag udfaldet af den undersøgelse, som er foretaget af den medlemsstat, der skal træffe den endelige afgørelse, og resultatet af den i visumkodeksens artikel 22 omhandlede høringsprocedure. Det kan derfor formodes, at en indsigelse fra en eller flere medlemsstater udgør et grundlæggende element i den administrative afgørelse. For så vidt som visumkodeksens artikel 32, stk. 2, bestemmer, at ansøgeren skal oplyses om afslagsgrunden ved hjælp af standardformularen i bilag VI til denne kodeks, finder jeg det logisk at udvide denne oplysningspligt til at omfatte information om de muligheder, der er til rådighed med henblik på en klage over en indsigelse fra en eller flere medlemsstater.

122. En – i det mindste analog – anvendelse af visumkodeksens artikel 32, stk. 3, er nødvendig for at sikre en konsekvent og effektiv retsbeskyttelse i forbindelse med den klageadgang, der er sikret ved visumkodeksen. Det er uundgåeligt, at de nationale administrative organers gennemførelse af EU-retten forpligter disse organer til et samspil i adskillige situationer, hvilket skaber sammenfald og sammenhæng. I en situation som den foreliggende, der indebærer anvendelsen af bestemmelser i forskellige retsordener samt flere administrative enheders deltagelse, kan beskyttelsen af den retsundergivnes rettigheder være kompleks. For at undgå, at den bliver illusorisk, bør medlemsstaterne efter min opfattelse være forpligtet til at give ansøgerne oplysninger om retsmidler – efter anmodning eller som følge af en klage ( 100 ).

123. Det fremgår af Domstolens kendelse Guérin automobiles mod Kommissionen ( 101 ), at myndighederne i de fleste medlemsstater har en sådan oplysningspligt. Som Domstolen med rette bemærker, »er [det] normalt lovgiver, som har indført denne pligt og udstedt regler derfor« ( 102 ). EU-lovgiver har dog udtrykkeligt fastsat en sådan oplysningspligt i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, for at lette den retslige prøvelse. Anvendelsen af denne bestemmelse hvad angår de muligheder, der er til rådighed med henblik på at klage over en indsigelse fra en eller flere medlemsstater, således som jeg foreslår, gør blot den af lovgiver sikrede retsbeskyttelse mere sammenhængende og effektiv.

124. Jeg skal afslutningsvis gøre opmærksom på, at Den Europæiske Ombudsmand i artikel 19, stk. 1, i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik fastsætter en forpligtelse til at angive mulighederne for at anfægte en afgørelse truffet af EU-institutionerne, som er til skade for en privatpersons rettigheder eller interesser. Det samme gælder den kodeks, som Kommissionen har udarbejdet, der pålægger denne forpligtelse, »når [der er mulighed for appel] i henhold til EU-retten«. Selv om disse kodekser ikke er direkte anvendelige i de foreliggende sager, fordi det er medlemsstaterne, der gennemfører visumkodeksen, gør de det muligt at drage konklusioner om, hvilken betydning denne oplysning har for beskyttelsen af rettigheder under en administrativ procedure ( 103 ).

3. Tanker til overvejelse: muligheder med hensyn til klageadgang, som medlemsstaterne kan udvikle

125. Som anført ovenfor kan beskyttelsen af den retsundergivnes rettigheder være kompleks afhængigt af omstændighederne i den konkrete sag, så meget desto mere som medlemsstaternes retsordener kan fastsætte forskellige klagemuligheder. Oplysningerne om klagemuligheder skal tage hensyn til den måde, hvorpå de forskellige myndigheder samarbejder under behandlingen af en visumansøgning.

126. Når dette er sagt – og med forbehold af medlemsstaternes procesautonomi i forbindelse med fastsættelsen af de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de retsundergivnes rettigheder – er der efter min opfattelse forskellige muligheder, som teoretisk set kan anvendes. For det første er det muligt udelukkende at give klageadgang i den medlemsstat, der træffer den endelige afgørelse, hvilket er den løsning, der ligger tættest på den »one stop«-tanke, som den forelæggende ret henviser til. En anden mulighed er at give klageadgang i den medlemsstat, der har fremsat indsigelsen. Sigtet med de følgende betragtninger er at anføre nogle tanker til overvejelse med det formål at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar.

a) Klageadgang i den medlemsstat, der træffer den endelige afgørelse?

127. Som det fremgår af visumkodeksens artikel 32, stk. 3, anlægges klagesager til prøvelse af en afgørelse om afslag på visum »mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning«.

128. I mangel af mere detaljerede bestemmelser indebærer dette ikke nødvendigvis, at anfægtelsen af en indsigelse fremsat af en anden medlemsstat også skal indgives til myndighederne i den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at ordlyden af visumkodeksens artikel 32, stk. 3, skal fortolkes som en kraftig tilkendegivelse fra lovgivers side til fordel for »one stop«-tanken, nævnt i syvende betragtning til visumkodeksen, som gør det muligt for ansøgeren kun at have en enkelt samtalepartner og at udføre alle de administrative formaliteter på ét sted. Fordelene for beskyttelsen af den pågældendes interesser er indlysende, navnlig fordi det vil spare vedkommende for besværet forbundet med at have med flere nationale myndigheder at gøre, som fungerer efter forskellige regler. En administrativ procedure, der foregår i flere etaper, og som kræver forskellige specialiserede organers deltagelse, er således ikke et ukendt begreb i forvaltningsretten, hverken på EU-niveau eller medlemsstatsniveau. Der er derfor intet til hinder for, at medlemsstaterne indfører passende ordninger efter fælles aftale, i det mindste så længe der ikke er vedtaget eventuelle ændringer i visumkodeksen.

129. Visumkodeksens bestemmelser er ikke til hinder for en sådan tilgang, under forudsætning af, at dette er fastsat i de nationale processuelle regler og i aftaler mellem de berørte medlemsstater, som er indgået under udøvelsen af deres suveræne rettigheder. Der skal i denne forbindelse henvises til medlemsstaternes mulighed i henhold til visumkodeksens artikel 8 for at lade sig repræsentere af andre medlemsstater med henblik på at behandle ansøgninger og udstede visa. Selv om denne bestemmelse kun vedrører et specifikt tilfælde, dvs. i forbindelse med repræsentation, viser den, at en medlemsstat kan overdrage myndighederne i en anden medlemsstat beføjelse til at behandle visumansøgninger.

130. I modsætning til, hvad den forelæggende ret synes at antage, er den løsning, at den medlemsstat, der har fremsat indsigelse, indtræder i selve den retslige procedure ( 104 ), efter min opfattelse ikke den eneste mulige. Der kunne også gives mulighed for en overførsel af oplysninger mellem de berørte medlemsstater i en ånd af loyalt samarbejde og gensidig tillid – principper, som ligger til grund for Unionen, således som det fremgår af artikel 4, stk. 3, TEU – ( 105 ), hvor det er den medlemsstat, der skal træffe den endelige afgørelse, der stiller de indhentede oplysninger til rådighed for det nationale retslige organ. For at beskytte de fremlagte oplysningers fortrolighed kan denne medlemsstat forpligte sig til at anmode det retslige organ om at anvende de ovenfor i dette forslag til afgørelses punkt 106 nævnte fremgangsmåder.

b) Klageadgang i den medlemsstat, der har fremsat indsigelsen?

131. Der vil eventuelt kunne gives klageadgang i den medlemsstat, der har fremsat indsigelse mod udstedelse af et visum.

132. Det skal imidlertid fremhæves, at selv om EU-retten ikke er til hinder for denne tilgang, kræver den en særlig indsats fra visumansøgerens side i den forstand, at den pågældende er forpligtet til at indlede en klagesag mod myndighederne i en medlemsstat, som vedkommende ikke har nogen tilknytning til, og som eventuelt ikke er bestemmelsesstedet for vedkommendes rejse ( 106 ). I lyset heraf synes et krav om, at ansøgeren indleder en klagesag i den medlemsstat, der har gjort indsigelse mod udstedelsen af et visum, ikke at være den bedst egnede valgmulighed med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse.

133. Såfremt der fastsættes mulighed for et »selvstændigt« retsmiddel i en anden medlemsstat, vil det af hensyn til en konsekvent og effektiv retsbeskyttelse være rimeligt at foreskrive udsættelse af »hovedproceduren«, indtil den selvstændige procedure er afsluttet.

c) Svar på det tredje og det fjerde spørgsmål

134. På grundlag af de anførte argumenter foreslår jeg, at det tredje og det fjerde spørgsmål besvares således.

135. Det henhører under medlemsstaternes kompetence at træffe afgørelse om arten af og de nærmere bestemmelser om de klagemuligheder, som visumansøgere råder over med henblik på at anfægte de indsigelser, der er fremsat mod udstedelse af et visum inden for rammerne af høringsproceduren i henhold til visumkodeksens artikel 22.

136. Som foreskrevet i visumkodeksens artikel 32, stk. 3, bør medlemsstaterne – efter anmodning eller som følge af en klage – give ansøgerne oplysninger om klagemulighederne.

VI. Forslag til afgørelse

137. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (ret i første instans i Haag, tingstedet Haarlem, Nederlandene) forelagte spørgsmål således: »1) Den afgørelse om afslag, som visumansøgeren får fra de nationale myndigheder, dvs. standardformularen i bilag VI til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeksen), med eventuelle bemærkninger, opfylder i princippet kravene om adgang til effektive retsmidler i henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Selv om medlemsstaterne på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke har pligt til at give en detaljeret begrundelse, er der intet til hinder for, at de indsætter »bemærkninger« i standardformularen samt andre oplysninger givet af forvaltningen, f.eks. som følge af en klage, med henblik på at lette en legalitetsprøvelse. 2) For så vidt som EU-retten fastsætter minimumsgarantier, idet det overlades til medlemsstaterne at fastsætte de nærmere regler for klageproceduren under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, er der intet til hinder for, at de ligeledes, på visse betingelser, stiller oplysninger, der er kvalificeret som fortrolige, til rådighed for det retslige organ. Medlemsstaterne kan for at beskytte deres nationale interesser i givet fald anmode det retslige organ om at anvende fremgangsmåder, der gør det muligt at forene på den ene side det berettigede sikkerhedsmæssige hensyn for så vidt angår karakteren af og kilderne til de oplysninger, der er blevet taget i betragtning med henblik på vedtagelsen af en sådan afgørelse, og på den anden side hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang sikres respekten for sine processuelle rettigheder, såsom retten til at blive hørt og kontradiktionsprincippet. 3) Det henhører under medlemsstaternes kompetence at træffe afgørelse om arten af og de nærmere bestemmelser om de klagemuligheder, som visumansøgere råder over med henblik på at anfægte de indsigelser, der er fremsat mod udstedelse af et visum inden for rammerne af høringsproceduren i henhold til visumkodeksens artikel 22. 4) Medlemsstaterne er forpligtet til at give ansøgerne oplysninger om klagemulighederne efter anmodning eller som følge af en klage.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – EUT 2009, L 243, s. 1.

( 3 ) – Jf. generaladvokat Sharpstons stillingtagen Vo (C-83/12 PPU, EU:C:2012:170, punkt 42) og hendes forslag til afgørelse Vethanayagam m.fl. (C-680/17, EU:C:2019:278, punkt 37).

( 4 ) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:862, præmis 44-55).

( 5 ) – EUT 2008, L 218, s. 60.

( 6 ) – A. Meloni, »The Community Code on Visas: harmonisation at last?«, European Law Review, 2009, bind 34, s. 671, forklarer, at indførelsen af en forpligtelse til at begrunde afslaget på visum og af en klageret var et punkt, som ikke var til forhandling og kunne medføre Europa-Parlamentets blokering, hvilket var støttet af Kommissionen og visse medlemsstater, der anså disse bestemmelser for en »hjørnesten« i garantierne til visumansøgerne. Et stort flertal af medlemsstaterne gik derimod ind for, at et afslag på visum ikke skulle begrundes, og var imod indførelsen af en klageret på grund af bekymring for risikoen for overbelastning af deres nationale domstole. Med indførelsen af disse forpligtelser har visumkodeksen afhjulpet en svaghed i den gamle ordning, dvs. manglen på en ensartet tilgang til visumansøgeres rettigheder og muligheder for at anfægte et afslag.

( 7 ) – Dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 42).

( 8 ) – Dom af 4.6.2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).

( 9 ) – Dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 42).

( 10 ) – Jf. punkt 41 i dette forslag til afgørelse.

( 11 ) – H. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. udg., München, 2016, chartrets artikel 47, punkt 5, 48 og 49, anfører, at chartrets artikel 47 i princippet kun finder anvendelse på den retslige procedure, mens chartrets artikel 41, stk. 2, fastsætter rettigheder under den administrative procedure. Chartrets artikel 47 kan imidlertid påberåbes, hvis chartrets artikel 41 ikke finder anvendelse, hvilket er tilfældet, når medlemsstaterne gennemfører EU-retten. Ifølge forfatteren fremgår forpligtelsen til at give en tilstrækkelig begrundelse for administrative afgørelser, der påvirker den pågældendes stilling, af chartrets artikel 47. Myndigheden kan undlade at give en sådan begrundelse af hensyn til statens sikkerhed. Jf. også S. Lemke, Europäisches Unionsrecht, 7. udg., Baden-Baden, 2015, chartrets artikel 47, punkt 4, s. 807, der argumenterer for, at chartrets artikel 47 finder anvendelse, når medlemsstaterne gennemfører EU-retten. E.R. Brouwer, »Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat - Vertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbeschermin