Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 3. juli 1991. - CAISSE AUXILIAIRE D'ASSURANCE MALADIE-INVALIDITE OG INSTITUT NATIONAL D'ASSURANCE MALADIE-INVALIDITE MOD NAPOLEON OG JOCELYNE FAUX. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: COUR DU TRAVAIL DE MONS - BELGIEN. - SOCIAL SIKRING AF GRAENSEARBEJDERE - FORORDNING NR. 36/63. - SAG C-302/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-04875



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Den anmodning om praejudiciel afgoerelse, som Cour du travail de Mons har indgivet til Domstolen, og som vedroerer fortolkningen af EF-bestemmelser om social sikring af vandrende arbejdstagere, giver mig anledning til foelgende bemaerkninger:

Bemaerkninger

2. 1. Med det foerste spoergsmaal oenskes der en afgoerelse af, om en fransk kvindelig arbejdstager, der bor i Frankrig, og som udelukkende i 14 aar har haft loennet beskaeftigelse i Belgien, har mistet sin status som graensearbejder efter betydningen i artikel 1, stk. 1, litra c), i Raadets forordning nr. 36/63/EOEF af 2. april 1963 om social sikring af graensearbejdere (1) (en status, som hun endnu antoges at have, da hun blev afskediget den 4.12.1970), fordi hun blev helt arbejdsloes og i anledning heraf fik udbetalt ydelser af den franske institution paa bopaelsstedet fra den 25. februar 1971 til den 11. oktober 1971 i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 36/63, selv om naevnte status som graensearbejder tilsyneladende bevares, jf. artikel 2, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, i naevnte forordning.

3. I den forbindelse skal jeg minde om, at efter artikel 1, stk. 1, litra c), i forordning nr. 36/63 betyder udtrykket "graensearbejder" enhver arbejdstager, som er beskaeftiget paa en medlemsstats omraade, men er bosat paa en anden medlemsstats omraade, hvortil han som hovedregel vender tilbage hver dag eller mindst en gang om ugen, at forordningens bestemmelser efter artikel 2 finder anvendelse paa graensearbejdere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og at det i forordningens artikel 19 er bestemt, at en graensearbejder i tilfaelde af arbejdsloeshed har ret til ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, han bor i, som om han sidst havde vaeret beskaeftiget paa denne stats omraade.

4. Jeg skal endvidere minde om, at der oenskes en afgoerelse af det foerste spoergsmaal med henblik paa en stillingtagen til krav om ydelser i anledning af oprindelig uarbejdsdygtighed (fra den 12.10.1971) samt ydelser i anledning af invaliditet (fra den 12.10.1972), som er rejst af den oprindelige appelinstaevnte i hovedsagen, en tidligere graensearbejder (der havde boet i Frankrig og arbejdet i Belgien).

5. Det er ubestridt, at appellanten under henvisning til den belgiske lov af 9. august 1963 og naermere under henvisning til, at indstaevnte, da uarbejdsdygtigheden indtraadte, i over 30 dage ikke laengere havde deltaget i den belgiske forsikringsordning (og saaledes ikke opfyldte betingelsen ifoelge artikel 75 i naevnte lov), afslog at udbetale disse ydelser. I en herefter anlagt sag blev kravene ved dom afsagt i 1976 af den kompetente underinstans anerkendt, hvorved det fremhaevedes, at sagsoegerens (dvs. den oprindelige indstaevnte i ankesagen) registrerede arbejdsloeshed i Frankrig maatte ligestilles med en registreret arbejdsloeshedsperiode i Belgien. Denne dom blev anket, og ankesagen blev fortsat i 1989 af arvingerne efter den oprindelige indstaevnte, der var afgaaet ved doeden i 1983, og de naevnte krav er herefter genstand for sagen ved Cour du travail de Mons og har givet anledning til anmodningen om en praejudiciel afgoerelse.

6. For sidstnaevnte ret har appellanten, som det ses, gjort gaeldende, at den oprindelige indstaevnte ikke, efter at arbejdsloeshedsperioden begyndte, havde status som graensearbejder i forordning nr. 36/63' s forstand (fra den 4.12.1970). Ifoelge appellanten kunne hun derfor ikke, for saa vidt angaar ydelser i anledning af oprindelig uarbejdsdygtighed, paaberaabe sig artikel 6 i denne forordning; derimod kunne hun goere gaeldende, at hun havde rettigheder i henhold til artikel 17 i Raadets forordning nr. 3 af 25. september 1958 om social sikring af vandrende arbejdstagere (2) med virkning fra uarbejdsdygtighedens indtraeden (den 12.10.1971) og rettigheder i medfoer af artikel 39 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 (3) i anledning af invaliditet (fra den 12.10.1971), hvilket betyder, at ydelserne skulle udredes af franske sikringsinstitutioner.

7. Det samme synspunkt har appellanten ogsaa anlagt i naervaerende sag. Det anfoeres, at den oprindelige indstaevnte i henhold til artikel 10 i forordning nr. 36/63, efter at arbejdsloesheden var indtraadt, kun kunne kraeve udbetaling af naturalydeler (i anledning af sygdom) hos den franske socialsikringsinstitution. Og hun kunne - fremdeles ifoelge appellanten - omvendt ikke stille krav om kontantydelser i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 36/63, idet hun ikke laengere som arbejdsloes var omfattet af den (tidligere naevnte) i artikel 1, stk. 1, litra c), givne definition. Appellanten har herved desuden henvist til det synspunkt, som Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring gik ind for paa sit 54. moede i forbindelse med spoergsmaalet om fortolkning af begrebet "udoever ... erhvervsmaessig virksomhed" i artikel 1 i forordning nr. 36/63.

8. Dette synspunkt imoedegaas eftertrykkeligt i naervaerende sag af baade de indstaevnte og af Kommissionen.

9. Lad det straks vaere sagt, at disses opfattelse efter min mening er klart mere holdbar end appellantens, og at det derfor ikke er muligt at besvare det foerste spoergsmaal paa den af denne oenskede maade.

10. Selv om der ikke kan herske tvivl om, at ordene i artikel 1, stk. 1, litra c), i forordning nr. 36/63 (hvorefter udtrykket "graensearbejder" betyder en arbejdstager, som er "beskaeftiget") er soleklare, er der ikke nogen saerlig grund til at tillaegge denne formulering, som er hentet i en bestemmelse, der gaelder den typiske graensearbejder (og som alene fastlaegger et princip), stoerre betydning, naar det gaelder fastlaeggelsen af anvendelsesomraadet for forordning nr. 36/63. Artikel 2 (hvorefter forordningens bestemmelse finder anvendelse paa graensearbejdere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater) taler da ogsaa paa forhaand for et videre anvendelsesomraade. Men man kan navnlig i den forbindelse ogsaa henholde sig til formuleringer som formuleringen i forordningens artikel 19 (og forordningens artikel 10). Af bestemmelsen (i artikel 19) om, at en graensearbejder har ret til ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade han er bosat, og reglen (i artikel 10) om, at en graensearbejder, der i henhold til bestemmelserne i artikel 19 modtager ydelser i anledning af arbejdsloeshed, i samme periode har ret til naturalydelser fra institutionen paa sit bopaelssted, kan det faktisk, og netop fordi vedkommende til trods for arbejdsloesheden har rettigheder som graensearbejder, udledes, at efter forordningen er denne status ikke ophoert ved afskedigelsen, men fortsat, saa laenge der er foretaget udbetaling af ydelser i henhold til de naevnte bestemmelser til den, der egentlig er "tidligere" graensearbejder.

11. Omvendt kan man efter min mening ikke naa noget afgoerende resultat paa grundlag af de spoergsmaal, Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring behandlede paa sit 54. moede. Indholdet under ét af det dokument, som er blevet fremlagt under sagen, viser nemlig, at der dengang kun skulle tages stilling til, om graensearbejdere, der modtager ydelser i anledning af delvis arbejdsloeshed eller arbejdsloeshed som foelge af en ulykke, er "er beskaeftiget". Droeftelserne dér gik derimod ikke ud paa en samlet undersoegelse af spoergsmaalene omkring fortolkningen af artikel 1, stk. 1, litra c), i forordning nr. 36/63, og der kan derfor bestemt intet hentes i den omstaendighed, at helt arbejdsloese graensearbejdere dengang ikke ogsaa blev omtalt. Desuden bemaerkes, at efter Domstolens faste praksis (jf. eksempelvis Domstolens dom i sag 21/87 (4)) har afgoerelser truffet af Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring ikke karakter af generelle retsakter, hvorfor de ikke er bindende for fortolkningen af de gaeldende bestemmelser. Afgoerelsen om en saadan bestemmelses egentlige raekkevidde henhoerer tvaertimod alene under Domstolens fortolkningskompetence.

12. 2. Det andet spoergsmaal, som jeg nu vil behandle, vedroerer spoergsmaalet, om indstaevnte over for den belgiske forsikringsinstitution kunne stille krav om ydelser i anledning af oprindelig uarbejdsdygtighed fra den 12. oktober 1971 i henhold til artikel 6 i forordning nr. 36/63, og derefter om ydelser i anledning af invaliditet.

13. Som bekendt er det i artikel 6 i forordning nr. 36/63, der naevnes i det praejudicielle spoergsmaal, og som findes i afsnittet "Sygdoms- eller moderskabstilfaelde", bestemt, at kontantydelser, som en graensearbejder har ret til eller ville have ret til, saafremt han boede paa den kompetente stats omraade, udbetales ham af den kompetente institution, som om han boede paa naevnte omraade. Med udgangspunkt i - ligesom ved besvarelsen af det foerste spoergsmaal - at indstaevnte principielt forblev graensearbejder, ogsaa efter at arbejdsloesheden var begyndt for hende, foelger det faktisk af den naevnte bestemmelse, at kontantydelser i anledning af sygdom skal udbetales af den kompetente institution i beskaeftigelsesstaten (hvilket i oevrigt foelger af et almindeligt princip for omraadet, som Kommissionens repraesentant under den mundtlige forhandling med rette har henledt opmaerksomheden paa), med andre ord, at ydelser i anledning af oprindelig uarbejdsdygtighed skulle udbetales i henhold til belgisk lovgivning. Derimod var der ikke grundlag for at gaa ud fra artikel 17 - hvilket appellanten urigtigt har gjort - som findes i afsnittet "Sygdom- eller moderskabstilfaelde" i forordning nr. 3, hvor det anfoeres, at en arbejdstager, der har tilbagelagt forsikringsperioder efter en eller flere medlemsstaters lovgivning, og som begiver sig til en anden medlemsstats omraade, har ret til ydelser i henhold til sidstnaevnte medlemsstats lovgivning, naar visse betingelser er opfyldt (arbejdsdygtighed paa tidspunktet for den seneste indrejse paa denne stats omraade og deltagelse i obligatorisk forsikring efter den seneste indrejse paa naevnte omraade).

14. Hvad angaar de ydelser i anledning af invaliditet, som der er blevet stillet krav om med virkning fra den 12. oktober 1972, foelger det, at det er forordning nr. 1408/71, der traadte i kraft den 1. oktober 1972, som skal laegges til grund. Men i forbindelse hermed er det ikke, som Kommissionen ligeledes rigtigt har anfoert, muligt at gaa ud fra artikel 39, stk. 5, der findes i kapitlet "Invaliditet", og som lyder saaledes:

"En helt arbejdsloes arbejdstager, som er omfattet af bestemmelserne i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii) eller litra b), nr. ii), foerste punktum, modtager invaliditetsydelser, udredt af den kompetente institution i den medlemsstat, paa hvis omraade han er bosat, og efter den for denne institution gaeldende lovgivning, som om han havde vaeret omfattet af denne lovgivning under sin seneste beskaeftigelse ... Disse ydelser skal udredes til udgift for institutionen i bopaelslandet."

15. Denne bestemmelse blev faktisk foerst indfoert ved forordning (EOEF) nr. 2793/81 (5), der traadte i kraft paa datoen for offentliggoerelsen (den 29.9.1981). Den kan altsaa ikke finde anvendelse i det i hovedsagen omhandlede tilfaelde, som drejer sig om en uarbejdsdygtighed, der blev anerkendt med virkning fra den 12. oktober 1971, og som vedvarede indtil den paagaeldende gik paa pension (den 30.9.1980). Derimod maa man i sagen her anvende de dagaeldende bestemmelser, dvs. stk. 1 og 2 i artikel 39, der lyder:

"Institutionen i den medlemsstat, hvis lovgivning fandt anvendelse paa det tidspunkt, da uarbejdsdygtigheden med paafoelgende invaliditet indtraadte, afgoer paa grundlag af denne lovgivning, om den paagaeldende opfylder de foreskrevne betingelser for ret til ydelser, i givet fald under iagttagelse af bestemmelserne i artikel 38.

En person, der opfylder de i stk. 1 naevnte betingelser, modtager ydelserne udelukkende fra den naevnte institution i henhold til den for denne institution gaeldende lovgivning."

16. Men da det - som anfoert - i henhold til artikel 6 i forordning nr. 36/63 var belgisk ret, der fandt anvendelse paa det tidspunkt, hvor uarbejdsdygtigheden indtraadte (den 12.10.1971), og da der i medfoer heraf i ét aar skal udbetales ydelser i anledning af oprindelig uarbejdsdygtighed, maa det fastslaas, at belgisk ret er bestemmende for, om betingelserne for ret til ydelser i anledning af invaliditet er opfyldt.

17. Besvarelsen af andet led i det andet spoergsmaal maa i sidste instans besvares paa denne maade, og det maa efter min mening under ét betyde, at betingelserne ifoelge artikel 75 i belgisk lov af 9. august 1963 i modsaetning til, hvad appellanten har anfoert, er opfyldt, netop fordi den paagaeldende - til trods for arbejdsloesheden - var forsikret i medfoer af belgisk ret til den 12. oktober 1972, i al fald indtil forordning nr. 36/63, der blev ophaevet ved artikel 100 i forordning nr. 1408/71, ophoerte med at vaere gyldig.

18. 3. Med det tredje spoergsmaal - som det paa baggrund af det anfoerte nu egentlig slet ikke er fornoedent at besvare (som Kommissionens repraesentant rigtigt har naevnt) - oenskes der endelig en afgoerelse af, om det, naar henses til, at en graensearbejder, der var blevet arbejdsloes, var forpligtet til at goere sine krav paa ydelser gaeldende i bopaelsmedlemsstaten (i overensstemmelse med reglen i artikel 19 i forordning nr. 36/63), maa anerkendes, at arbejdsloeshedsperioden i Frankrig, selv om den ikke i naevnte bopaelsmedlemsstat anerkendes som forsikringsperiode eller en dermed ligestillet periode, i Belgien, hvor den paagaeldende tidligere var beskaeftiget, skulle anses for en forsikringsperiode eller en dermed ligestillet periode.

19. Appellanten mener, at dette spoergsmaal skal besvares benaegtende, og har herved henvist til definitionerne i artikel 1 i forordning nr. 3. Ifoelge appellanten har det efter disse definitioner navnlig betydning, at ordet "forsikringsperiode" omfatter bidrags- eller beskaeftigelsesperioder efter definitionen heraf som forsikringsperioder i den lovgivning om bidragsbetaling, som de er tilbagelagt efter. Det tillaegges ogsaa betydning, at ordene "dermed ligestillede perioder" betegner perioder, der ligestilles med forsikringsperioderne eller i givet fald med beskaeftigelsesperioderne efter definitionen heraf i den lovgivning, som de er tilbagelagt efter, og i det omfang, perioderne i denne lovgivning anerkendes som ligevaerdige med forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder [artikel 1, litra p) og litra r)]. Men naar arbejsloeshed ikke i Frankrig anerkendes som forsikringsperiode eller dermed ligestillet periode, kan den ifoelge appellanten heller ikke tages i betragtning i Belgien i hovedsagen, for saa vidt angaar erhvervelse af ret til ydelser.

20. De indstaevnte har til stoette for det modsatte synspunkt for det foerste gjort gaeldende, at arbejdsloeshedsperioder ifoelge de belgiske regler om social sikring ligestilles med forsikrede beskaeftigelsesperioder. De har dernaest anfoert, at man, i betragtning af, at den oprindelige indstaevnte i medfoer af faellesskabsretten var forpligtet til at kraeve ydelser i anledning af arbejdsloeshed udbetalt i bopaelsmedlemsstaten og ikke i beskaeftigelsesmedlemsstaten (jf. artikel 19 i forordning nr. 36/63), maa fortolke belgisk ret i lyset af faellesskabsretten, hvilket medfoerer, at ogsaa de arbejdsloeshedsperioder, der medfoerer ret til ydelser i bopaelsmedlemsstaten for graensearbejdere, maa anerkendes som ligestillede perioder.

21. Ogsaa paa dette punkt maa efter min mening indstaevntes synspunkt gives forrangen for appellantens formalistiske og snaevre opfattelse.

22. Jeg kan herved henvise til den tendens, der klart kan erkendes i retspraksis, til at fortolke forordningerne om social sikring for vandrende arbejdstagere udvidende med henblik paa gennemfoerelsen af de traktatmaalsaetninger, de tager sigte paa, og hvorefter den frie bevaegelighed ikke maa medfoere, at fordele, der foelger af en konkret anvendelig retsordens bestemmelser, fortabes. Denne tendens viste sig, for kun at naevne ét eksempel, klart i sag 733/79 (6), der drejede sig om fortolkning af artikel 77 i forordning nr. 1408/71 om udbetaling af boernetilskud. Domstolen henviste til, at Faellesskabets regler skal anvendes paa en saadan maade, at der ikke sker en nedsaettelse af ydelser i henhold til en medlemsstats lovgivning, og fastslog paa baggrund heraf (hvad der bestemt ikke kunne udledes umiddelbart af ordlyden af de omhandlede bestemmelser), at saafremt ydelser, der udredes af den saedvanligvis kompetente bopaelsmedlemsstat, er lavere end ydelserne i henhold til beskaeftigelsesmedlemsstatens lovgivning, skal sidstnaevnte stat udrede forskelsbeloebet.

23. Paa baggrund af denne basale tendens maa det utvivlsomt anerkendes, at de synspunkter, de indstaevnte har udviklet, kan forsvares, hvilket i oevrigt ogsaa var den opfattelse, Kommissionens repraesentant gav udtryk for under den mundtlige forhandling. Man kan kan foelgelig ikke, saafremt arbejdsloeshedsperioder virkelig efter belgisk ret skal anses for perioder, der ligestilles med forsikringsperioder, for saa vidt angaar udbetaling af ydelser i anledning af invaliditet (hvilket synes at vaere resultatet efter artikel 45 i naevnte belgiske lov), give en arbejdstager, der er i den saerlige situation, der foelger af hans status som graensearbejder, en ringere behandling med den begrundelse, at han i tilfaelde af arbejdsloeshed ikke understoettes af beskaeftigelsesmedlemsstaten (hvilket forekommer logisk), men i henhold til faellesskabsretten maa holde sig til bopaelsmedlemsstaten, der tilsyneladende ikke opererer med en tilsvarende ligestilling. Saafremt det forholdt sig anderledes, ville udoevelsen af retten til fri bevaegelighed og anvendelse af faellesskabsretten ellers foere til fortabelse af rettigheder, hvilket bestemt ikke er i overensstemmelse med de med EOEF-Traktatens artikel 48 tilstraebte maal.

Forslag til afgoerelse

24. 4. Paa baggrund af det anfoerte (efter de resultater, jeg er naaet frem til, finder jeg det ikke fornoedent at beskaeftige mig med det fjerde spoergsmaal, der er rent subsidiaert) mener jeg, at der er grundlag for at besvare de forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:

"a) Forordning nr. 36/63/EOEF skal fortolkes saaledes, at en arbejdstager ikke mistede sin status som graensearbejder, som foelge af afskedigelse, paafoelgende arbejdsloeshed og udbetaling af ydelser i henhold til forordningens artikel 19.

b) En graensearbejder, der er blevet arbejdsloes, kunne, saa laenge forordning nr. 36/63/EOEF var gaeldende, efter artikel 6 goere krav paa kontantydelser i anledning af sygdom efter beskaeftigelsstatens lovgivning. Om der kan ske udbetaling af ydelser i anledning af invaliditet for et tidsrum, der er begyndt efter forordning (EOEF) nr. 1408/71' s ikrafttraeden, og som er afsluttet foer forordning (EOEF) nr. 2793/81' s ikrafttraeden, afgoeres efter artikel 39, stk. 1 og 2, i forordning (EOEF) nr. 1408/71.

c) Saafremt arbejdsloeshedsperioder i den beskaeftigelsesstat, hvor en graensearbejder er blevet arbejdsloes, anses for ligestillede perioder, for saa vidt angaar udbetaling af ydelser i anledning af uarbejdsdygtighed, kan det ikke, fordi graensearbejderen efter artikel 19 i forordning nr. 36/63/EOEF var forpligtet til at kraeve ydelser i anledning af arbejdsloeshed i bopaelsstaten, eller fordi arbejdsloeshedsperioder i sidstnaevnte stat ikke anses for ligestillede perioder, goeres gaeldende, at beskaeftigelsesstaten heller ikke i et saadant tilfaelde skal anse arbejdsloeshedsperioder for ligestillede perioder."

(*) Originalsprog: tysk.

(1) JO 1963, nr. 62, s. 1314.

(2) JO 1958, nr. 30, s. 561.

(3) Raadets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (oprindelig reference JO L 149, s. 2, jf. EFT C 325 af 10.12.1992).

(4) Domstolens dom af 5.7.1988, sag 21/87, Borowitz, Sml. s. 3715.

(5) Raadets forordning af 17.9.1981 (EFT L 275, s. 1).

(6) Domstolens dom af 12.6.1980, sag 733/79, Laterza, Sml. s. 1915.