Sag C-365/08

Agrana Zucker GmbH

mod

Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (Østrig))

»Sukker – forordning (EF) nr. 318/2006 – artikel 16 – beregning af produktionsafgiften – kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling«

Sammendrag af dom

1. Landbrug – fælles markedsordning – sukker – produktionsafgift – beregningsgrundlag

(Rådets forordning nr. 318/2006, art. 16 og 19; Kommissionens forordning nr. 290/2007, art. 1)

2. Landbrug – fælles markedsordning – sukker – produktionsafgift – beregningsgrundlag

(Rådets forordning nr. 318/2006, art. 16 og 19, og nr. 320/2006; Kommissionens forordning nr. 290/2007, 8. betragtning)

1. Artikel 16 i forordning nr. 318/2006 om den fælles markedsordning for sukker skal fortolkes således, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet ved anvendelse af artikel 19 i denne forordning og af artikel 1 i forordning nr. 290/2007 om fastsættelse for produktionsåret 2007/08 af den procentdel, der omhandles i artikel 19 i forordning nr. 318/2006, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften.

Det fremgår nemlig af indholdet og opbygningen af artikel 16 i forordning nr. 318/2006, at unionslovgiver i forbindelse med reformen af den fælles markedsordning for sukker har ønsket at indføre en ny afgift, hvis beregningsgrundlag ikke er den mængde sukker, der faktisk er produceret, men den tildelte sukkerkvote. Mens artikel 16, stk. 1, fastsætter det princip, at der opkræves en afgift for sukkerfremstillende virksomheders sukkerkvote, har stk. 2 i denne artikel således udelukkende til formål at fastsætte størrelsen på den nævnte afgift.

Denne vurdering bekræftes af artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 318/2006, der fastsætter de konkrete betingelser for opkrævning af produktionsafgiften. For det første bestemmes det nemlig i første afsnit, at medlemsstaten opkræver den samlede produktionsafgift, der betales efter stk. 1, hos virksomhederne på dens område på grundlag af kvoten i det pågældende produktionsår. For det andet kræves det i artikel 16, stk. 3, andet afsnit, at virksomhederne betaler produktionsafgiften senest ved udgangen af februar i det relevante produktionsår. På den pågældende dato er den mængde, der produceres i dette år, imidlertid ikke kendt, idet et produktionsår i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i ovennævnte forordning begynder den 1. oktober og slutter den 30. september i det følgende år.

Det fremgår i øvrigt hverken af forordning nr. 318/2006 eller af nogen anden omstændighed, at unionslovgiver har haft til hensigt at undtage kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet i overensstemmelse med artikel 19 i denne forordning, fra beregningsgrundlaget for produktionsafgiften.

(jf. præmis 22-25 og domskonkl. 1)

2. Den omstændighed, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget, der er fastsat i artikel 16 i forordning nr. 318/2006 om den fælles markedsordning for sukker, er ikke åbenbart uegnet for at nå det formål, som forfølges med nævnte forordning, og skal følgelig ikke anses for at være i strid med proportionalitetsprincippet.

En sådan medtagelse skal desuden ikke anses for at være i strid med det principielle forbud mod forskelsbehandling. Den kan ganske vist medføre, at virksomheder, der muligvis befinder sig i en sammenlignelig situation, men som er etableret i forskellige medlemsstater, behandles forskelligt, hvilket skyldes måden, hvorpå denne tilbagetrækning fastsættes. En sådan behandling af virksomhederne ses imidlertid at være objektivt begrundet. Eftersom fordelingen mellem virksomhederne af kvoter og forvaltningen heraf nemlig fortsat varetages af medlemsstaterne, organiseres afkaldet på kvoterne også af hver enkelt medlemsstat og varierer fra medlemsstat til medlemsstat. I den sammenhæng – jf. 8. betragtning til forordning nr. 290/2007 om fastsættelse for produktionsåret 2007/08 af den procentdel, der omhandles i artikel 19 i forordning nr. 318/2006 – er det nødvendigt at tage hensyn til, at de begrænsninger, der er knyttet til tilbagetrækningsforanstaltningen, kan få alvorlige økonomiske konsekvenser for de virksomheder i medlemsstaterne, som har gjort en særlig indsats i forbindelse med den omstruktureringsordning, der blev indført ved forordning nr. 320/2006 om en midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet og om ændring af forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, og at en sådan konsekvens vil være i strid med selve målsætningen for denne ordning og for den fælles markedsordning for sukker, der tager sigte på at sikre sektorens levedygtighed og konkurrenceevne. En fuld eller delvis undtagelse fra anvendelsen af procentdelen for den tilbagetrækning, som er fælles for medlemsstaterne, har således til formål at tage hensyn til disses bestræbelser med henblik på et endeligt kvoteafkald.

(jf. præmis 40 og 45-47)

DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)

20. maj 2010 ( )

»Sukker – forordning (EF) nr. 318/2006 – artikel 16 – beregning af produktionsafgiften – kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling«

I sag C-365/08,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Verwaltungsgerichtshof (Østrig) ved afgørelse af 4. juli 2008, indgået til Domstolen den 11. august 2008, i sagen:

Agrana Zucker GmbH

mod

Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,

har

DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris (refererende dommer) og L. Bay Larsen,

generaladvokat: V. Trstenjak

justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. november 2009,

efter at der er afgivet indlæg af:

– Agrana Zucker GmbH ved Rechtsanwälte W. Schwartz og H.-J. Prieß samt ved B. Kurzai og H. Husemeyer

– den spanske regering ved F. Díez Moreno, som befuldmægtiget

– den litauiske regering ved D. Kriaučiūnas, som befuldmægtiget

– den polske regering ved M. Dowgielewicz, som befuldmægtiget

– Rådet for Den Europæiske Union ved M. Moore og Z. Kupčová, som befuldmægtigede

– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher og P. Rossi, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. januar 2010,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen og gyldigheden af artikel 16 i Rådets forordning (EF) nr. 318/2006 af 20. februar 2006 om den fælles markedsordning for sukker (EUT L 58, s. 1).

2 Anmodningen er fremsat under et søgsmål anlagt af Agrana Zucker GmbH (herefter »Agrana Zucker«) til prøvelse af en afgørelse truffet den 25. marts 2008 af Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (forbundsministeren for landbrug, skovbrug, miljø og vandforvaltning) vedrørende produktionsafgiften for produktionsåret 2007/08.

Retsforskrifter

Forordning nr. 318/2006

3 Forordning nr. 318/2006, som blev vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union i forbindelse med reformen af den fælles markedsordning for sukker, gennemført i løbet af 2006, fastsatte en ny ordning og nye kvotenedsættelser. Forordningen indførte desuden en afgift, benævnt »produktionsafgift«, og nye markedsinstrumenter, som Kommissionen skal forvalte, såsom tilbagetrækningen fra markedet.

4 Hvad angår produktionsafgiften udtales følgende i betragtning 19 til forordning nr. 318/2006:

»Der bør indføres en produktionsafgift for at bidrage til finansieringen af udgifter under den fælles markedsordning for sukker.«

5 Den nævnte forordnings artikel 16 med overskriften »Produktionsafgift« bestemmer:

»1. Fra og med produktionsåret 2007/08 opkræves der en produktionsafgift for sukkerfremstillende […] virksomheders respektive sukkerkvote […].

2. Produktionsafgiften sættes til 12,00 [EUR]/t kvotesukker […].

3. Medlemsstaten opkræver den samlede produktionsafgift, der betales efter stk. 1, hos virksomhederne på dens område på grundlag af kvoten i det pågældende produktionsår.

Virksomhederne betaler produktionsafgiften senest ved udgangen af februar i det relevante produktionsår.

4. Sukkervirksomheder […] i EF kan kræve, at sukkerroe- eller sukkerrørsavlerne eller cikorieleverandørerne afholder op til 50% af produktionsafgiften.«

6 »Kvotesukker« defineres i artikel 2, nr. 5, i forordning nr. 318/2006 som enhver mængde sukker, der i løbet af et bestemt produktionsår fremstilles inden for den pågældende virksomheds kvote.

7 Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 318/2006 fastsætter, at produktionsåret begynder den 1. oktober og slutter den 30. september i det følgende år.

8 Hvad angår tilbagetrækningen fra markedet fastslår forordningens betragtning 22 følgende:

»Der bør indføres nye markedsinstrumenter, som Kommissionen skal forvalte. […] Kommissionen [bør] for at opretholde den strukturelle markedsligevægt i sukkersektoren på et prisniveau, der ligger tæt på referenceprisen, kunne beslutte at trække sukker tilbage fra markedet, indtil markedsligevægten er genoprettet.«

9 Forordningens artikel 19 med overskriften »Tilbagetrækning af sukker« bestemmer følgende:

»1. For at bevare den strukturelle ligevægt på markedet på et prisniveau, der ligger tæt på referenceprisen, kan en procentdel fælles for alle medlemsstater af kvotesukker […] under hensyntagen til de forpligtelser for EF, der følger af aftaler, som er indgået efter [EF-]traktatens artikel 300, trækkes tilbage fra markedet indtil begyndelsen af det følgende produktionsår.

[…]

2. Den i stk. 1 omhandlede tilbagetrækningsprocentdel fastlægges senest den 31. oktober i det pågældende produktionsår på grundlag af den forventede markedsudvikling i nævnte produktionsår.

3. Hver virksomhed med en kvote oplagrer for egen regning i tilbagetrækningsperioden en mængde sukker svarende til anvendelsen af den i stk. 1 omhandlede procentdel på virksomhedens kvoteproduktion i det pågældende produktionsår.

De sukkermængder, der trækkes tilbage i et produktionsår, anses for at være de første mængder, der produceres under kvoten i det følgende produktionsår. Under hensyntagen til den forventede udvikling på sukkermarkedet kan det dog efter proceduren i artikel 39, stk. 2, for det igangværende og/eller følgende produktionsår besluttes, at alle eller en del af de mængder sukker […] der er trukket tilbage, skal anses for:

– overskudssukker […], der kan blive til industrisukker […]

eller

– midlertidig kvoteproduktion, hvoraf en del kan reserveres til eksport under overholdelse af de forpligtelser for EF, der følger af aftaler, som er indgået efter traktatens artikel 300.

[…]«

Forordning (EF) nr. 290/2007

10 I betragtning 8 til Kommissionens forordning (EF) nr. 290/2007 af 16. marts 2007 om fastsættelse for produktionsåret 2007/08 af den procentdel, der omhandles i artikel 19 i Rådets forordning (EF) nr. 318/2006 (EUT L 78, s. 20), anføres følgende:

»I samme forbindelse må der tages hensyn til, at de begrænsninger, der er knyttet til den præventive foranstaltning, kan få alvorlige økonomiske konsekvenser for de virksomheder i medlemsstaterne, der har gjort en særlig indsats i forbindelse med den omstruktureringsordning, der blev indført ved forordning (EF) nr. 320/2006. En sådan konsekvens vil være i strid med selve målsætningen for denne ordning og for den fælles markedsordning for sukker, der tager sigte på at sikre denne sektors levedygtighed og konkurrenceevne. Det er derfor nødvendigt at fastsætte en undtagelse fra anvendelsen af den procentdel for den præventive tilbagetrækning for medlemsstaterne, som er proportional med den procentdel af den nationale kvote, der er givet afkald på inden for rammerne af førnævnte omstruktureringsordning.«

11 Artikel 1 i forordning nr. 290/2007 bestemmer:

»1. For produktionsåret 2007/08 fastsættes den procentdel, der omhandles i artikel 19, stk. 1, i forordning (EF) nr. 318/2006, til 13,5%.

2. Uanset stk. 1 gælder følgende:

a) Den i nævnte stykke fastsatte procentdel gælder ikke for virksomheder, hvis produktion er på mindre end 86,5% af deres kvote for produktionsåret 2007/08.

b) For virksomheder, der producerer en mængde på mindst 86,5% af deres kvote for produktionsåret 2007/08, trækkes de mængder, der produceres ud over de 86,5%, tilbage.

c) Den i stk. 1 fastsatte procentdel finder ikke anvendelse på de producerede mængder i de medlemsstater, hvor der er givet afkald på mindst 50% af den nationale sukkerkvote fra den 1. juli 2006 som følge kvoteafkald i medfør af artikel 3 i forordning (EF) nr. 320/2006.

For de medlemsstater, hvor der er givet afkald på under 50% af den nationale sukkerkvote fra den 1. juli 2006 som følge kvoteafkald i medfør af artikel 3 i forordning (EF) nr. 320/2006, reduceres den i stk. 1 fastsatte procentdel proportionalt med de kvoter, der er givet afkald på.

Den procentdel, der anvendes i medfør af dette stykke, er fastsat i bilaget.

[…]

4. De mængder, der er trukket tilbage i henhold til stk. 2, litra b), og stk. 3, betragtes som overskudssukker […] i produktionsåret 2007/08, som vil kunne blive til industrisukker […].

[…]«

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

12 Agrana Zucker fik af den kompetente administrative myndighed i 2006 tildelt en kvote på 405 812,4 tons for fremstilling af sukker i produktionsårene fra 2006/07 til 2014/15. For produktionsåret 2007/08 fastlagde myndigheden under anvendelse af artikel 1, stk. 1, og artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 290/2007 en produktionstærskel for Agrana Zucker for kvotesukker på 86,5% eller 351 027,73 tons, hvorved Agrana Zucker blev pålagt en tilbagetrækning på 13,5% af kvoten eller 54 784,67 tons sukker.

13 Ved afgørelse af 28. januar 2008 truffet af Agrarmarkt Austria (den fastsættende institution) blev den produktionsafgift for sukker for produktionsåret 2007/08, som Agrana Zucker skulle betale, fastsat til 4 869 748,80 EUR, og Agrana Zucker blev opfordret til at indbetale dette beløb til Agrarmarkt Austria.

14 Agrana Zucker påklagede Agrarmarkt Austrias afgørelse til Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft under henvisning til, at produktionsafgiften var blevet beregnet på grundlag af den kvote, selskabet var blevet tildelt, og at de tilbagetrukne 54 784,67 tons sukker, som selskabet ikke længere kunne sælge som sukker produceret inden for rammerne af kvoten, dermed indgik i beregningsgrundlaget. Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft afviste klagen ved afgørelse af 25. marts 2008, som er genstand for sagen ved den forelæggende ret.

15 Ifølge forelæggelsesafgørelsen har Agrana Zucker under hovedsagen gjort gældende, at den omstændighed, at der ved beregningen af produktionsafgiften blev taget hensyn til den sukkermængde, der er trukket tilbage fra markedet, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling som fastsat i artikel 34, stk. 2, EF. En sådan tilsidesættelse kunne ifølge Agrana Zucker være undgået, hvis der var foretaget en fortolkning af artikel 16 i forordning nr. 318/2006 i overensstemmelse med den primære ret.

16 Den forelæggende ret har i det væsentlige anført, at på grund af parternes synspunkter i Domstolens dom V af 8. maj 2008, Zuckerfabrik Jülich (forenede sager C-5/06 og C-23/06 – C-36/06, Sml. I, s. 3231), og det forbehold, som sagsøgeren i hovedsagen har fremsat med hensyn til gyldigheden af artikel 16 i forordning nr. 318/2006, kan problemet, der er rejst i henhold til EU-retten, ikke løses nemt og er heller ikke afgjort i Domstolens praksis.

17 På denne baggrund har Verwaltungsgerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 16 i Rådets forordning […] nr. 318/2006 […] fortolkes således, at også en sukkerkvote, der ikke kan udnyttes som følge af et præventivt markedsafkald efter artikel 1 i forordning […] nr. 290/2007 […], skal indgå i fastsættelsen af produktionsafgiften?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, spørges:

Er artikel 16 i forordning […] nr. 318/2006 […] forenelig med primær ret, navnlig med proportionalitetsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling efter artikel 34 EF?«

Om de præjudicielle spørgsmål

Det første spørgsmål

18 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 16 i forordning nr. 318/2006 skal fortolkes således, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet i medfør af artikel 19 i denne forordning og af artikel 1 i forordning nr. 290/2007, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften.

19 Sagsøgeren i hovedsagen samt den spanske og litauiske regering er af den opfattelse, at produktionsafgiften skal anvendes på kvotesukker, der faktisk er produceret og kan afsættes som sådan, men ikke på selve kvoten. Det følger heraf, at sukker, der er trukket tilbage fra markedet, ikke bør medregnes ved fastsættelsen af beregningsgrundlaget for denne afgift.

20 Det skal i den forbindelse bemærkes, at artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 318/2006 fastslår, at fra og med produktionsåret 2007/08 opkræves der en produktionsafgift for sukkerfremstillende virksomheders respektive sukkerkvote. Det er således klart fastsat i denne bestemmelse, at den nævnte kvote udgør beregningsgrundlaget for produktionsafgiften. Det medfører, at beregningsgrundlaget for afgiften, som skal betales af en sukkerfremstillende virksomhed, består af den sukkerkvote, den har fået tildelt i det pågældende produktionsår.

21 Udtrykket »produktionsafgift«, der anvendes i betragtning 19 i forordning nr. 318/2006 samt i overskriften for og i indholdet af artikel 16 i denne forordning, kan ganske vist give anledning til forvirring med hensyn til fastlæggelsen af beregningsgrundlaget for denne afgift, da det tilsyneladende ikke betegner en afgift, der anvendes på en kvote, men betegner en afgift, som anvendes på levnedsmidler, der faktisk er produceret. Det samme gælder ordlyden af artikel 16, stk. 2, i denne forordning, hvori fastslås, at »produktionsafgiften sættes til [12,00 EUR]/t kvotesukker«, idet »kvotesukker« defineres i artikel 2, nr. 5), i denne forordning som enhver mængde sukker, der i løbet af et bestemt produktionsår fremstilles inden for den pågældende virksomheds kvote.

22 Som generaladvokaten har anført i punkt 46-51 i forslaget til afgørelse, fremgår det imidlertid af indholdet og opbygningen af artikel 16 i forordning nr. 318/2006, at unionslovgiver i forbindelse med reformen af den fælles markedsordning for sukker har ønsket at indføre en ny afgift, hvis beregningsgrundlag ikke er den mængde sukker, der faktisk er produceret, men den tildelte sukkerkvote. Mens artikel 16, stk. 1, fastsætter det princip, at der opkræves en afgift for sukkerfremstillende virksomheders sukkerkvote, har stk. 2 i denne artikel nemlig udelukkende til formål at fastsætte størrelsen på den nævnte afgift.

23 Denne vurdering bekræftes af artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 318/2006, der fastsætter de konkrete betingelser for opkrævning af produktionsafgiften. For det første bestemmes det nemlig i første afsnit, at »medlemsstaten opkræver den samlede produktionsafgift, der betales efter stk. 1, hos virksomhederne på dens område på grundlag af kvoten i det pågældende produktionsår«. For det andet kræves det i artikel 16, stk. 3, andet afsnit, at virksomhederne betaler produktionsafgiften senest ved udgangen af februar i det relevante produktionsår. På den pågældende dato er den mængde, der produceres i dette år, imidlertid ikke kendt, idet et produktionsår i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i ovennævnte forordning begynder den 1. oktober og slutter den 30. september i det følgende år.

24 Det fremgår i øvrigt hverken af forordning nr. 318/2006 eller af nogen anden omstændighed, at unionslovgiver har haft til hensigt at undtage kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet i overensstemmelse med artikel 19 i denne forordning, fra beregningsgrundlaget for produktionsafgiften. Antagelsen om, at denne afgift kun anvendes på den sukkermængde, som svarer til forskellen mellem den tildelte sukkerkvote og kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, har især ikke grundlag i artikel 16 i denne forordning, som er undersøgt i præmis 20-23 i den foreliggende dom.

25 Herefter skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 16 i forordning nr. 318/2006 skal fortolkes således, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet i medfør af artikel 19 i denne forordning og af artikel 1 i forordning nr. 290/2007, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften.

Det andet spørgsmål

26 Det andet spørgsmål vedrører gyldigheden af artikel 16 i forordning nr. 318/2006. Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, har den forelæggende ret særligt rejst spørgsmålet om denne bestemmelses gyldighed i forhold til proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.

Gyldigheden af artikel 16 i forordning nr. 318/2006 i forhold til proportionalitetsprincippet

27 Sagsøgeren i hovedsagen gør nærmere bestemt gældende, at den omstændighed, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften, er i strid med proportionalitetsprincippet, da den medfører betaling af en afgift for sukker, som ikke er produceret og dermed ikke eksisterer, eller betaling af en afgift for sukker, der reelt er produceret, men som betragtes som overskudssukker, der enten kan blive til industrisukker, som sælges to gange billigere end kvotesukker, eller overføres som kvotesukker til det følgende produktionsår, hvor det vil blive pålagt produktionsafgift igen. De byrder, der således pålægges de sukkerfremstillende virksomheder, er ikke nødvendige for at nå det tilsigtede mål som defineret i betragtning 19 i forordning nr. 318/2006, da indtægterne fra produktionsafgiften overstiger udgifterne under den fælles markedsordning for sukker.

28 Den spanske, litauiske og polske regering deler denne opfattelse, ligesom de finder, at opkrævning af produktionsafgiften for kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, betyder, at de pågældende virksomheder bærer en uforholdsmæssig økonomisk byrde. Med henvisning til dommen i sagen Zuckerfabrik Jülich m.fl. har den litauiske regering, ligesom sagsøgeren i hovedsagen, særligt understreget, at trods det vide skøn, som institutionerne har på dette område, kan producenterne ikke pålægges større byrder, end det er nødvendigt for at nå det mål, som forfølges med afgiften. Den polske regering – der desuden har gjort gældende, at sukkeret, som er trukket tilbage fra markedet, ikke medfører udgifter knyttet til den fælles markedsordning for sukker – har anført, at institutionerne ikke har et vidt skøn på området i betragtning af den pågældende bestemmelses tekniske karakter.

29 Herved påpeges, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 11.6.2009, sag C-33/08, Agrana Zucker, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

30 For så vidt angår domstolskontrollen med betingelserne for anvendelsen af et sådant princip fremgår det af fast retspraksis, at unionslovgiver råder over et vidt skøn inden for den fælles landbrugspolitik, og at det, henset til denne beføjelse, gælder, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (Agrana Zucker-dommen, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

31 Det drejer sig således ikke om at undersøge, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig (Agrana Zucker-dommen, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

32 I den foreliggende sag fremgår det af betragtning 19 til forordning nr. 318/2006, at produktionsafgiften er blevet indført for at bidrage til finansieringen af udgifter under den fælles markedsordning for sukker.

33 Beregningsgrundlaget er den virksomhederne tildelte kvote, hvorfor afgiften giver mulighed for at skabe stabile indtægter for Den Europæiske Unions budget, idet de ikke afhænger af de reelt producerede mængder eller af en eventuel tilbagetrækning fra markedet. En sådan fastsættelse af afgiftens beregningsgrundlag giver desuden mulighed for at modtage disse indtægter i det løbende produktionsår som fastsat i artikel 16 i forordning nr. 318/1006.

34 Hvad angår udgifterne under den fælles markedsordning for sukker, der omtales i betragtning 19 til ovennævnte forordning, kan det ikke antages, at der udelukkende er tale om eksportrestitutioner for sukker og isoglucose, produktionsrestitutioner for sukker, der anvendes i den kemiske industri, og udgifter i forbindelse med oplagringsforanstaltninger som anført af sagsøgeren i hovedsagen.

35 Som generaladvokaten således har anført i punkt 38-40 og 81-84 i forslaget til afgørelse, er reformen af den fælles markedsordning for sukker nemlig udtryk for, at lovgiver har ønsket som led i den nye fælles landbrugspolitik at overgå gradvist fra pris- og produktionsstøtte til en fra produktionen afkoblet landbrugsindkomststøtte. En nedsat markedsstøtte blev til dels opvejet af en indkomststøtte til landbrugsvirksomhederne i form af en direkte støtte, en såkaldt »afkoblet støtte«. Omkostningerne ved de nye foranstaltninger, hvoraf den direkte afkoblede betaling til producenter udgjorde hovedelementet, skulle hovedsageligt opvejes ifølge punkt 5 i forslag til Rådets forordning om den fælles markedsordning for sukker (KOM(2005) 263 endelig), af besparelserne ved en væsentlig nedgang i udgifterne til eksportrestitutioner og afskaffelse af raffineringsstøtten, idet omkostningerne ved den foreslåede reform skulle være ensbetydende med status quo som foreslået i forslagene om reformen af den fælles landbrugspolitik i januar 2003.

36 I den sammenhæng må det mål, der er anført i betragtning 19 til forordning nr. 318/2006, fortolkes således, at produktionsafgiften bidrager til finansieringen af de forskellige foranstaltninger i sukkersektoren, herunder de direkte afkoblede betalinger, der udgør den højeste udgift.

37 Det er imidlertid ubestridt, at indtægterne fra produktionsafgiften for hvert produktionsår er meget lavere end de samlede udgifter.

38 Det må derfor fastslås, at produktionsafgiften adskiller sig fra den foranstaltning, der gav anledning til dommen i sagen Zuckerfabrik Jülich m.fl., hvori Domstolen fastslog, at den beregningsmetode for afgifter, der blev undersøgt i den nævnte doms præmis 57-60, gik ud over, hvad der var nødvendigt for at nå målet med Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 af 19. juni 2001 om den fælles markedsordning for sukker (EFT L 178, s. 1), som havde til formål på en rimelig, men effektiv måde at sikre, at producenterne selv fuldt ud dækker omkostningerne ved afsætningen af Fællesskabets overskudsproduktion i overensstemmelse med princippet om selvfinansiering.

39 Hvad angår den økonomiske byrde på de afgiftspligtige virksomheder som følge af, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften, skal det bemærkes, at afgiften til dels opvejes af den fordel, som disse virksomheder drager af tilbagetrækning fra markedet – hvilket fremgår af betragtning 22 og artikel 19, stk. 1, til forordning nr. 318/2006 – der består i at opretholde den strukturelle markedsligevægt på et prisniveau tæt på referenceprisen, indtil markedsligevægten er genoprettet. Det skal yderligere bemærkes, at i henhold til artikel 16, stk. 4, i nævnte forordning kan disse virksomheder pålægge sukkerroe- eller sukkerrørsavlerne eller cikorieleverandørerne op til 50% af produktionsafgiften.

40 Det følger af det ovenstående, at den omstændighed, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften, ikke er åbenbart uegnet for at nå det tilsigtede mål og følgelig ikke skal anses for at være i strid med proportionalitetsprincippet.

Gyldigheden af artikel 16 i forordning nr. 318/2006 i forhold til princippet om forbud mod forskelsbehandling

41 Sagsøgeren i hovedsagen og den litauiske regering gør gældende, at den omstændighed, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften, indebærer en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Da tilbagetrækningerne fra markedet er foretaget i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 290/2007, ikke ved anvendelsen af en ensartet sats, men ud fra forskellige koefficienter gældende for den enkelte medlemsstat, vil visse virksomheder nemlig blive pålagt en afgift – for sukker, der faktisk er produceret – som er højere end den, der bæres af andre virksomheder i en sammenlignelig situation, men som er etableret i en anden medlemsstat.

42 Herved skal der henvises til fast retspraksis, hvorefter artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF, som inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik indeholder et forbud mod enhver forskelsbehandling, alene er et specifikt udtryk for det generelle lighedsprincip, som indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (Agrana Zucker-dommen, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

43 I det foreliggende tilfælde har artikel 1, stk. 1, i forordning 290/2007 for produktionsåret 2007/08 fastsat en procentdel fælles for alle medlemsstater af kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, til 13,5% som omhandlet i artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 318/2006. Som undtagelse fra denne bestemmelse fastsætter artikel 1, stk. 2, litra c), i forordning nr. 290/2007 for det første, at denne procentdel ikke finder anvendelse på de producerede mængder i de medlemsstater, hvor der er givet afkald på mindst 50% af den nationale sukkerkvote fra den 1. juli 2006 som følge kvoteafkald i medfør af artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 320/2006 af 20. februar 2006 om en midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet og om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 58, s. 42), og for det andet, at denne procentdel reduceres proportionalt med de kvoter, der er givet afkald på for de medlemsstater, hvor der i henhold til nævnte bestemmelse er givet afkald under 50% af den nationale sukkerkvote fra den 1. juli 2006.

44 Det følger heraf, at omfanget af tilbagetrækningen fra markedet, der pålægges virksomhederne for det nævnte produktionsår, bl.a. kan variere efter den medlemsstat, hvori virksomhederne er etableret. Den del af produktionsafgiften, som virksomhederne skal betale, og som svarer til den sukkerkvote, der er trukket tilbage fra markedet, er dermed ligeledes af forskellig størrelse afhængig af, i hvilken medlemsstat virksomhederne er etableret.

45 I det omfang kan den omstændighed, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften, medføre, at virksomheder, der muligvis befinder sig i en sammenlignelig situation, men som er etableret i forskellige medlemsstater, behandles forskelligt, hvilket skyldes måden, hvorpå denne tilbagetrækning beregnes.

46 En sådan behandling af virksomhederne findes dog at være objektivt begrundet. Eftersom fordelingen mellem virksomhederne af kvoter og forvaltningen heraf nemlig fortsat varetages af medlemsstaterne, organiseres afkaldet på kvoterne også af hver enkelt medlemsstat og varierer fra medlemsstat til medlemsstat. I den sammenhæng – jf. betragtning 8 til forordning nr. 290/2007 – har Kommissionen fundet det nødvendigt at tage hensyn til, at de begrænsninger, der er knyttet til tilbagetrækningsforanstaltningen, kan få alvorlige økonomiske konsekvenser for de virksomheder i medlemsstaterne, som har gjort en særlig indsats i forbindelse med den omstruktureringsordning, der blev indført ved forordning nr. 320/2006, og at en sådan konsekvens vil være i strid med selve målsætningen for denne ordning og for den fælles markedsordning for sukker, der tager sigte på at sikre sektorens levedygtighed og konkurrenceevne. En fuld eller delvis undtagelse fra anvendelsen af procentdelen for den tilbagetrækning, som er fælles for medlemsstaterne, har således til formål at tage hensyn til disses bestræbelser med henblik på et endeligt kvoteafkald (jf. analogt Agrana Zucker-dommen, præmis 51).

47 Herefter kan den omstændighed, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften, ikke anses for stridende mod princippet om forbud mod forskelsbehandling.

48 Henset til det ovenstående, skal det andet spørgsmål besvares med, at gennemgangen af spørgsmålet intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 16 i forordning nr. 318/2006.

Sagens omkostninger

49 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1) Artikel 16 i Rådets forordning (EF) nr. 318/2006 af 20. februar 2006 om den fælles markedsordning for sukker skal fortolkes således, at kvotesukker, der er trukket tilbage fra markedet ved anvendelse af artikel 19 i denne forordning og af artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 290/2007 af 16. marts 2007 om fastsættelse for produktionsåret 2007/08 af den procentdel, der omhandles i artikel 19 i forordning (EF) nr. 318/2006, indgår i beregningsgrundlaget for produktionsafgiften.

2) Gennemgangen af det andet præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 16 i forordning nr. 318/2006.

Underskrifter