Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 5. februar 1991. - STRAFFESAG MOD WILLY KENNES OG PVBA VERKOOYEN. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HOF VAN CASSATIE - BELGIEN. - VEJTRANSPORT - SOCIALE BESTEMMELSER - HENVISNINGSBESTEMMELSE. - SAG C-8/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-04391



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

A - De faktiske omstaendigheder

1. Belgiens Hof van cassatie' s forelaeggelse, som jeg skal behandle i dag, angaar i og for sig kun en tilsyneladende mere teknisk forordning, nemlig forordning nr. 3820/85 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport (1), men beroerer dog ved naermere eftersyn ogsaa generelt vigtige spoergsmaal om forholdet mellem den afledte faellesskabsret og national ret.

2. De tilgrundliggende faktiske omstaendigheder er ganske enkle. Den tiltalte i hovedsagen, en lastbilchauffoer, blev tiltalt for at have overtraadt faellesskabsrettens bestemmelser om koere- og hviletider. Disse overtraedelser skal vaere begaaet den 3. og 4. november 1986. Paa dette tidspunkt gjaldt paa dette omraade den foernaevnte forordning nr. 3820/85, som ifoelge artikel 18, stk. 1, og artikel 19 - bortset fra midlertidige undtagelser - den 29. september 1986 havde afloest forordning nr. 543/69 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for landevejstransport (2). Begge forordninger, baade forordning nr. 543/69 (3) som forordning nr. 3820/85 (4), bestemmer, at medlemsstaterne skal udstede bestemmelser, som bl.a. "skal omfatte de i tilfaelde af overtraedelse gaeldende sanktioner".

3. Strafsanktionerne ved overtraedelser af forordning nr. 543/69 var i Belgien fastsat i en kongelig anordning af 23. marts 1970 (5), hvori indholdet af de overtraedelser, som sanktionerne var knyttet til, generelt var beskrevet med ordene "en cas d' infraction aux dispositions du règlement précité" (6). Denne kongelige anordning blev senere erstattet af den kongelige anordning af 13. maj 1987 (7). Den sidstnaevnte indeholdt bestemmelser vedroerende overtraedelser af forordning nr. 3820/85, som var identiske med den kongelige anordning af 23. marts 1970 (8); den havde ikke tilbagevirkende gyldighed. Det fremgaar af en sammenligning af disse datoer, at paa tidspunktet for de angivelige overtraedelser (den 3. og 4. november 1986), da forordning nr. 3820/85 allerede havde erstattet forordning nr. 543/69, henviste de belgiske sanktionsbestemmelser efter deres ordlyd kun til den ophaevede forordning nr. 543/69, men ikke til den nye forordning nr. 3820/85, som angiveligt skulle vaere overtraadt.

4. Efter at Correctionele rechtbank, Turnhout, havde frikendt tiltalte, fordi der ikke var lovhjemmel til straf, indgav arbeidsauditeur kassationsanke ved Hof van cassatie. Hof van cassatie behandlede spoergsmaalet, om henvisningen i den kongelige anordning af 23. marts 1970 til forordning nr. 543/69 skulle forstaas som en henvisning til forordning nr. 3820/85, idet artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 3820/85 lyder saaledes:

"Henvisninger til den i henhold til stk. 1 (9) ophaevede forordning skal betragtes som henvisninger til naervaerende forordning."

5. Paa denne baggrund har Hof van cassatie forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Skal artikel 18, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 3820/85 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport fortolkes saaledes, at henvisninger til forordning (EOEF) nr. 543/69 i nationalretlige bestemmelser, hvorved der fastsaettes bestemmelser til gennemfoerelse af denne forordning, ogsaa skal betragtes som henvisninger i den naevnte artikel 18, stk. 2' s forstand?"

B - Stillingtagen

6. Kommissionen og Det Forenede Kongerige har som de eneste afgivet indlaeg. Efter deres opfattelse skal det praejudicielle spoergsmaal besvares benaegtende. Jeg tilslutter mig denne opfattelse.

7. 1. For det foerste mener jeg, at Kommissionen har ret, naar den anfoerer, at den fortolkning, der her anmodes om, kan gribes an paa to maader. Ved den foerste laegges der vaegt paa forordningers umiddelbare gyldighed i de nationale retsordener. Ud fra dette synspunkt ville artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 3820/85 ikke blot angaa faellesskabsretten, men ogsaa den nationale ret. Ved den anden fremgangsmaade kan man laegge vaegt paa bestemmelsens formaal. Denne skal nemlig regulere fortolkningen af henvisninger i faellesskabsretten til forordning nr. 543/69 og vedroerer saaledes ikke bestemmelser i national ret. I det foreliggende tilfaelde maa den sidstnaevnte fremgangsmaade anvendes. Dette kan jeg vaere enig i med det forbehold, at der ikke er tale om to forskellige "fremgangsmaader". I virkeligheden lyder spoergsmaalet, hvad der er genstand for og hvem der er adressat for den paagaeldende forordningsbestemmelse. Ganske vist kan forordninger, som det fremgaar af EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, indeholde bestemmelser om retsforhold, som beroerer faellesskabsborgerne umiddelbart - som adressater - og som herved navnlig giver dem rettigheder og paalaegger dem forpligtelser (10) (hvorved det her drejer sig om forpligtelsen til at taale bestemte sanktioner). Der findes dog intet princip, hvorefter der i tilfaelde af tvivl om, hvorvidt en forordningsbestemmelse regulerer et bestemt retsforhold, som umiddelbart beroerer faellesskabsborgerne, bestaar en formodning for en saadan regulering. Derimod skal hver enkelt bestemmelses genstand og adressat bedoemmes efter dens ordlyd, dens opbygning og sammenhaeng samt dens maalsaetning og funktion (11).

8. 2. Selv om ordlyden af artikel 18, stk. 2, i denne sag ikke giver noget fingerpeg om den rigtige fortolkning, taler dog alle oevrige holdepunkter for den her fremfoerte loesning. I denne sammenhaeng maa der sondres mellem to former for argumenter.

9. a) For det foerste fremgaar det efter min mening af forordningen, at selv om en saadan ordnings lovlighed skulle vaere utvivlsom, er det aabenbart, at det ikke har vaeret hensigten med artikel 18, stk. 2, at give regler for henvisninger i national ret.

10. aa) Et foerste fingerpeg herom fremgaar af bestemmelsens funktion i den omtvistede forordning. I faellesskabsretlige ordninger, som indfoerer nye bestemmelser paa allerede regulerede omraader, har afsluttende bestemmelser som artikel 18 til formaal at sikre gennemfoerelsen af de saneringer i faellesskabsretten, som foelger af indfoerelsen af de nye ordninger. Dette indebaerer to ting. For det foerste skal de bestemmelser ophaeves, som de nye bestemmelser skal erstatte. I den foreliggende forordning er dette genstanden for artikel 18, stk. 1. For det andet skal henvisninger i andre retsakter til de gamle bestemmelser "omledes" til de nye bestemmelser. Dette sker i den omtvistede forordning ved artikel 18, stk. 2. Dermed er der paa ny skabt sammenhaeng i faellesskabsretten. Det er ikke herved noedvendigt at goere indgreb i nationale gennemfoerelsesbestemmelser.

11. Omvendt kan man sige, at saafremt det havde vaeret formaalet desuden at sanere national ret, skulle retsakten vaere gaaet langt videre. Saa skulle den f.eks. have indeholdt udsagn om, hvad der skulle ske med de af medlemsstaternes bestemmelser, som vedroerer udstedelse af og kontrol med kontrolboegerne; disse bestemmelser er ved ophaevelsen af forordning nr. 543/69 (se dennes artikel 14, stk. 9) blevet genstandsloese (12).

12. Heraf fremgaar saaledes i det foreliggende tilfaelde, at en sanering af faellesskabsretten paa den ene side ikke forudsaetter et indgreb i national ret, og at saneringen af national ret, hvis man ogsaa ville lade artikel 18, stk. 2, gaelde for dennes bestemmelser, alligevel ville forblive ufuldstaendig. Dette taler imod at fortolke artikel 18, stk. 2, som en bestemmelse, der henviser til national ret.

13. bb) Et andet argument herfor mener jeg ligesom Kommissionen og Det Forenede Kongerige at kunne udlede af opbygningen af forordning nr. 3820/85. Som allerede naevnt findes der heri en raekke bestemmelser, som overlader eller paalaegger medlemsstaterne at indfoere visse supplerende foranstaltninger. Til disse hoerer den indledningsvis naevnte artikel 17 i forordning nr. 3820/85, som er identisk med artikel 18 i forordning nr. 543/69. Ifoelge artikel 1, foerste afsnit, i begge bestemmelser skal de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser til gennemfoerelse af de respektive forordninger omfatte "de i tilfaelde af overtraedelse gaeldende sanktioner". Som det blev udtalt i dommen i Hansen-sagen (13), kan man herefter fastslaa, at det er overladt medlemsstaterne at fastlaegge, hvilke sanktioner der skal gaelde i tilfaelde af overtraedelse, og hvor strenge de skal vaere. Ifoelge Domstolens praksis (14), som den har bekraeftet med hensyn til artikel 18 i forordning nr. 543/69 i den foernaevnte Hansen-dom (15), saetter faellesskabsretten kun visse yderste graenser for det skoen, der saaledes er overladt medlemsstaterne: Overtraedelser af faellesskabsretten skal sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning.

14. I betragtning af denne retstilstand ville en fortolkning af artikel 18, stk. 2, som ogsaa inddrager henvisninger til national ret, indfoere en selvmodsigelse i forordning nr. 3820/85. Artikel 18, stk. 2, ville nemlig ved denne fortolkning netop gribe ind i det omraade, som ifoelge artikel 17 - bortset fra de nationale graenser - fortsat skulle reguleres af medlemsstaterne. Det ville saa heller ikke kunne forklares, hvorfor faellesskabslovgiver skulle have indfoert denne begraensning i medlemsstaternes frihed til at udforme deres regler i artikel 18 (hvis stk. 1 som sagt kun angaar saneringen af faellesskabsretten) og ikke i artikel 17 (henholdsvis de andre bestemmelser, hvorefter medlemsstaterne skal fastsaette supplerende gennemfoerelsesbestemmelser). Alt dette taler imod den naevnte fortolkning.

15. b) Den anden gruppe argumenter, som ligeledes kan anfoeres for dette resultat, hviler paa den betragtning, at forordningsgiver ikke uden grund vil udstede bestemmelser, hvis lovlighed der efter faellesskabsretten bestaar tvivl om.

16. aa) Herom har foerst Det Forenede Kongerige fremsat en rammende bemaerkning, som sigter til de paagaeldende nationale reglers retlige art. Da de belgiske sanktionsregler, der er udstedt i henhold til artikel 18 i forordning nr. 543/69, i hvert fald har strafferetlig karakter (16), hvilket er i overensstemmelse med denne forordning (17), maatte artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 3820/85, som fortolkningsnorm med hensyn til henvisningsbestemmelser i national strafferet (for saa vidt) ligeledes henregnes til strafferetten. Ganske vist bestemmer EOEF-Traktatens artikel 75, der anfoeres som hjemmel for forordning nr. 3820/85, at Raadet kan fastsaette "alle andre formaalstjenlige bestemmelser", hvortil man ogsaa kunne regne sanktionsbestemmelser. Imidlertid har Domstolen i sin dom i Casati-sagen (18) fastslaaet, at "i princippet hoerer strafferetten og straffeprocessen fortsat under medlemsstaternes kompetence" (19). Generaladvokat Darmon har i sit forslag til afgoerelse i Drexl-sagen (20) med hensyn til de faellesskabsretlige bestemmelser inden for skatte- og afgiftsomraadet anfoert, at faellesskabsretten (kun) indvirker paa strafferetten i det tilfaelde, hvor forbuds- eller straffebestemmelsen er uforenelig med faellesskabsretten, saaledes at hjemmelen ikke laengere bestaar, og faellesskabsretten saetter graenser for sanktionerne for at forhindre, at de er saa indgribende, at de udgoer en hindring for udoevelsen af traktatfaestede rettigheder.

17. Uden at det er noedvendigt at gaa ind paa raekkevidden af disse retlige udsagn, kan det fastslaas, at forfatterne til forordningen, saafremt man opfatter den paagaeldende bestemmelse som en ordning vedroerende henvisninger til national ret, ville have skabt aabenbar og alvorlig tvivl om dens gyldighed. I mangel af en paaviselig anledning til en saadan fremgangsmaade kan det ikke antages, at de har tilsigtet dette.

18. bb) En saadan tvivl ville ved den her haevdede fortolkning heller ikke paa forhaand kunne udelukkes paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 189. Denne bestemmelse giver faellesskabslovgiver to muligheder for at paavirke national ret. Den ene bestaar i at opfordre den nationale lovgiver til at fastsaette regler, der gaar i en bestemt retning. Denne opfordring kan fremsaettes i den retlige form af en beslutning eller et direktiv, men kan ogsaa, som artikel 17 i forordning nr. 3820/85 viser, findes i en forordning. Faellesskabets anden mulighed bestaar i selv at fastsaette regler - nemlig i form af forordningsbestemmelser - som da som bekendt har forrang for afvigende national ret. Jeg kan vanskeligt se, hvordan en bestemmelse om fortolkningen af bestemte klausuler i national ret, hvis man forstaar artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 3820/85, som en saadan, kan indfoejes i dette system. Ogsaa ud fra dette synspunkt er der intet, der taler for, at forordningsgiver har villet belaste ordningen med en saadan retlig tvivl.

19. 3. For fuldstaendighedens skyld skal jeg henvise til, at det forelagte spoergsmaal kun vedroerer fortolkningen af artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 3820/85. Der maa sondres mellem dette og problemet, hvilke slutninger der maa drages af EOEF-Traktaten, navnlig artikel 5, for fortolkningen af de paagaeldende klausuler i national ret. Dette problem er dog ikke genstand for Hof van cassatie' s forelaeggelse.

C - Konklusion

20. Af alle disse grunde foreslaar jeg at besvare Belgiens Hof van cassatie' s spoergsmaal saaledes:

"Artikel 18, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 3820/85 skal fortolkes saaledes, at henvisninger til forordning (EOEF) nr. 543/69 i bestemmelser i national ret, som er udstedt til gennemfoerelse af denne forordning, ikke er henvisninger i den i den naevnte artikel 18, stk. 2, forudsatte betydning."

(*) Originalsprog: tysk.

(1) Raadets forordning af 20.12.1985, EFT L 370, s. 1.

(2) Raadets forordning af 25.3.1969, EFT 1969 I, s. 158.

(3) Artikel 18, stk. 1, andet afsnit.

(4) Artikel 17, stk. 1, andet afsnit.

(5) Moniteur belge af 1.4.1970, s. 3136; se heri artikel 3, stk. 1.

(6) Denne henvisning gaelder forordning nr. 543/69.

(7) Moniteur belge af 4.6.1987, s. 8640; se heri artikel 6, nr. 1, om ophaevelse af den kongelige anordning af 23.3.1970.

(8) Se artikel 3, stk. 1.

(9) Dvs. forordning nr. 543/69.

(10) Jf. dom af 14.12.1971, sag 43/71, Politi mod Italien, Sml. 1971, s. 319, praemis 9).

(11) Saaledes er i forordning nr. 3820/85 f.eks. artikel 11, stk. 5, artikel 6, stk. 1, femte afsnit, artikel 11, stk. 1, artikel 13 og 17, umiddelbart kun rettet til medlemsstaterne, mens artikel 16 er rettet til faellesskabsorganerne og medlemsstaterne.

(12) Ganske vist er ifoelge artikel 4 i forordning nr. 1463/70 (EFT 1970 II, s. 419) installering og brug af et kontrolapparat fra 1.1.1978 obligatorisk foreskrevet for alle beroerte koeretoejer, og de koeretoejer, som er udstyret med et saadant apparat, er ifoelge den naevnte forordnings artikel 5 undtaget fra anvendelsesomraadet for artikel 14 i forordning nr. 543/69. Sidstnaevnte bestemmelse blev dog formelt foerst ophaevet ved forordning nr. 3820/85 (artikel 18, stk. 1, foerste afsnit).

(13) Dom af 10.7.1990, sag 326/88, Anklagemyndigheden mod Hansen & Soen, Sml. I, s. 2911, slutningen af praemis 14.

(14) Dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2965, praemis 24.

(15) A.st., praemis 17.

(16) Jf. artikel 2 i den belgiske lov af 18.2.1969, Moniteur belge af 4.4.1969, s. 2988.

(17) Medlemsstaterne kan bestemme sanktionernes retlige art (jf. dommen i Hansen-sagen, a.st., praemis 14), hvilket indbefatter muligheden for sanktioner af strafferetlig art (jf. dom af 2.2.1977, sag 50/76, Amsterdam Bulb mod Produktschaap voor Siergewassen, Sml. s. 137, praemis 32).

(18) Dom af 11.11.1981, sag 203/80, Straffesag mod Casati, Sml. s. 2595.

(19) Dommens praemis 27.

(20) Forslag til afgoerelse af 8.12.1987, sag 299/86, Sml. 1988, s. 1222, jf. s. 1223.