Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 11. juni 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET DANMARK. - RAADETS DIREKTIV 69/169/EOEF - NATIONAL LOVGIVNING IKKE I OVERENSSTEMMELSE HERMED. - SAG C-100/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05089



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Kommissionen har under denne sag, der er anlagt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169, nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Danmark har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktaten, idet det har ladet den ved artikel 3, stk. 3, i Raadets direktiv 69/169/EOEF af 28. maj 1969 (1) - som aendret ved Raadets direktiv 78/1033/EOEF af 19. december 1978 (2) - fastsatte maengdemaessige begraensning paa ti liter for afgiftsfri indfoersel af braendstof i transportable beholdere, gaelde samtlige slags braendstof og ikke blot motorbraendstof.

2. Jeg skal i korthed beskrive den omhandlede faellesskabsordning for afgiftsfritagelse. Direktiv 69/169 foreskriver fritagelse for omsaetningsafgifter og punktafgifter for varer, der indfoeres af rejsende i deres personlige bagage, forudsat at indfoerslen ikke har erhvervsmaessig karakter. Denne ordning gaelder baade for rejsetrafikken mellem medlemsstaterne, jf. direktivets artikel 2, og for rejsetrafikken mellem tredjelande og Faellesskabet, jf. direktivets artikel 1. Alene den samlede vaerdi af de varer, der kan indfoeres afgiftsfrit, varierer, alt efter om det drejer sig om indfoersel fra en anden medlemsstat eller fra et tredjeland. I rejsetrafikken mellem tredjelande og Faellesskabet er dette beloeb fastsat til 45 ECU (3), mens det udgoer 390 ECU (4) i rejsetrafikken inden for Faellesskabet; Danmark kan fra afgiftsfritagelsen dog undtage varer, hvis stykvaerdi overstiger 340 ECU (5). Uanset om det drejer sig om rejsetrafikken mellem medlemsstaterne indbyrdes eller mellem Faellesskabet og tredjelande, fremgik det, at direktivet fastsaetter to vaesentlige betingelser for afgiftsfritagelse: Indfoerslen maa ikke have erhvervsmaessig karakter, jf. artikel 3, stk. 2, i direktiv 69/169, og varerne skal vaere indeholdt i de rejsendes personlige bagage.

3. I det foernaevnte direktiv 78/1033, det saakaldte fjerde direktiv, blev begrebet personlig bagage naermere defineret. Der blev indsat foelgende stk. 3 i artikel 3 i direktiv 69/169: "Ved 'personlig bagage' forstaas den samlede bagage, som den rejsende kan fremvise i tolden ved ankomsten, samt den bagage, som han senere fremviser sammesteds."

4. Efter denne generiske definition indeholder bestemmelsen foelgende praecision, der i direktivets franske version lyder saaledes: "Ne constituent pas des bagages personnels les réservoirs portatifs contenant du carburant. Toutefois, pour chaque moyen de transport à moteur, est admis en franchise le carburant contenu dans de tels réservoirs portatifs pour une quantité ne dépassant pas 10 litres sans préjudice des dispositions nationales en matière de détention et de transport du carburant." (6)

5. Kommissionen goer gaeldende, at Danmark med urette har fortolket denne bestemmelse saaledes, at den maengdemaessige begraensning paa 10 liter for afgiftsfri indfoersel ikke blot omfatter motorbraendstof, men samtlige slags braendstof, der er indeholdt i transportable beholdere.

6. Kommissionen har anfoert, at det var paa baggrund af en kraftig forhoejelse af afgifterne paa fyringsolie i Danmark i 1986, at de danske myndigheder offentliggjorde deres fortolkning af den bekendtgoerelse, hvormed direktivet er gennemfoert i dansk ret. Bekendtgoerelse nr. 422 af 25. september 1985 om told- og afgiftsfrihed for rejsegods mv. bestemte i § 4, stk. 3, at "afgiftsfrihed for braendstof i transportable beholdere er begraenset til 10 liter for hvert motorkoeretoej" (7). Ministeren for skatter og afgifter udtalte, at bestemmelsen skulle fortolkes saaledes, at den fandt anvendelse paa fyringsolie, og at "denne rejsegodsbekendtgoerelse naturligvis er fuldstaendig i overensstemmelse med EF' s regler" (8). Bekendtgoerelse nr. 412 af 13. juni 1989 afloeste foernaevnte bekendtgoerelse, men den omhandlede bestemmelse forblev uaendret (9).

7. Kongeriget Danmark mener fortsat, at den foretagne fortolkning af bestemmelsen er i overensstemmelse med direktivet, eftersom dette i den danske version benytter udtrykket "braendstof", der efter en naturlig sproglig fortolkning omfatter enhver braendbar vaeske, der er anvendelig til energiforsyning, f.eks. som drivmiddel til eksplosionsmotorer eller til opvarmning. Den danske regering har endvidere henvist til den engelske, den tyske og den nederlandske version, der anvender udtrykkene "fuel", "Kraftstoff" og "brandstof", og har anfoert, at disse udtryk har samme vide betydning som det danske ord "braendstof".

8. Kommissionen - som har indroemmet, at udtrykket "braendstof" i den danske version svarer til de udtryk, der er anvendt i direktivets engelske, tyske og nederlandske version - har anfoert, at udtrykkene "carburant" i den franske version og "carburante" i den italienske version alene daekker motorbraendstof. Kommissionen har tilfoejet, at selv om den valgte formulering i den danske, engelske, nederlandske og tyske version lider af en vis mangel paa praecision, betyder dette dog ikke, at formuleringen i disse versioner dermed maa betegnes som vaerende fejlagtig. Den har derudover anfoert, at ingen anden medlemsstat har anlagt den af Danmark valgte fortolkning. Kommissionen har efter en gennemgang af forarbejderne til direktivet fremfoert, at den ikke naerer nogen som helst tvivl med hensyn til den fortolkning, der skal anlaegges af artikel 3, stk. 3. Bestemmelsen har ifoelge Kommissionen til formaal at begraense det kvantum motorbraendstof, der maa transporteres i transportable beholdere.

9. Jeg skal for det foerste anfoere, at Domstolen med hensyn til uoverensstemmelser mellem de sproglige versioner af en faellesskabsbestemmelse har fastslaaet foelgende:

"Naar en beslutning rettes til alle medlemsstater, forbyder noedvendigheden af en ensartet anvendelse og dermed fortolkning, at bestemmelsen betragtes isoleret i en af sine versioner, idet det tvaertimod er paakraevet, at den fortolkes i overensstemmelse saavel med ophavsmandens virkelige vilje som med det af ham forfulgte maal, navnlig i lyset af dens affattelse paa alle sprogene." (10)

Domstolen har endvidere fastslaaet:

"Det kan desuden ikke antages, at beslutningens ophavsmaend har villet fastsaette videregaaende pligter i nogle lande end i andre." (11)

Det kan derfor ikke haevdes, at de danske myndigheder kunne forskanse sig bag den danske version, og at der ikke var anledning til at studere den franske og italienske version af direktivet.

10. I det foreliggende tilfaelde synes de oprindelige sproglige versioner af teksten, som aendret i 1978, at indebaere en snaever og en vid variant. Det forekommer derfor rimeligt at antage, saaledes som Domstolen allerede tidligere har gjort det under en traktatbrudssag, at:

"En sammenligning mellem de forskellige sproglige versioner af [bestemmelsen] foerer derfor ikke til, at nogen af de fremfoerte synspunkter er de rigtige, hvorfor der ikke kan drages retlige konsekvenser af den anvendte terminologi." (12).

Domstolen har herved fastslaaet:

"I tilfaelde af uoverensstemmelse mellem de sproglige versioner ((skal en bestemmelse)) derfor fortolkes paa baggrund af den almindelige opbygning af og formaalet med den ordning, som den er led i." (13)

11. Direktiv 78/1033, der indsatte den bestemmelse i direktiv 69/169, som fortolkes forskelligt af de to parter, er ikke saerligt oplysende med hensyn til begrundelsen for tilfoejelsen. Direktivets sjette betragtning praeciserer alene, at "begrebet 'personlig bagage' boer defineres". Ved en gennemlaesning af Kommissionens forslag til Raadets fjerde direktiv (14) kan man konstatere visse aendringer i forhold til den tekst, der endelig blev vedtaget af Raadet, idet forslaget foreskrev forskellige maengdemaessige begraensninger for rejsetrafikken inden for Faellesskabet (15 liter) og for rejsetrafikken mellem Faellesskabet og tredjelande (5 liter). Isaer gjaldt afgiftsfritagelsen kun for "braendstof indeholdt i en reservetank" (15).

12. Kommissionen har understreget, at denne mere praecise formulering af direktivet i utvetydige vendinger har udtrykt hensigten med bestemmelsen. Det drejede sig saaledes om at indroemme en afgiftsfritagelse for en lille maengde braendstof, der skulle goere det muligt for foereren at klare sig i en noedsituation, hvor den maengde braendstof, der er indeholdt i motorkoeretoejets normale tank, maatte vaere utilstraekkelig. Kongeriget Danmark har indroemmet, at der i forslaget var en sammenhaeng mellem koeretoejets drivmiddel og det importerede braendstof. Forslagets danske version anvendte allerede udtrykket "braendstof", som sagsoegte soeger at tillaegge betydningen samtlige slags braendstof inden for direktivets anvendelsesomraade.

13. Det synes ikke holdbart at gaa ud fra, at udtrykket "braendstof" har aendret betydning, fordi der i det fjerde direktiv anvendes udtrykket "transportable beholdere" i stedet for det i forslaget anvendte udtryk "reservetank". Jeg mener, at denne aendrede terminologi kun havde til formaal at forenkle bestemmelsen og undgaa, at der blev anvendt et nyt "reservetanksbegreb", og henvise til det begreb, der var indeholdt i den foregaaende saetning, som ogsaa direktivforslaget anvendte, og som havde foelgende ordlyd: "Som personlig bagage anses ikke transportable beholdere indeholdende braendstof."

14. Som Kommissionen har anfoert, sidestilles den transportable beholder med den normale tank. Den betragtes som en supplerende reserve, en slags tilbehoer til koeretoejet, og ikke som personlig bagage. Braendstoffets vaerdi indgaar derfor ikke i den samlede vaerdi af de varer, der indfoeres af den rejsende. Det forstaas ikke, hvorfor en saadan regel er blevet udstrakt til at omfatte braendstoffer, der ikke anvendes til motorkoeretoejers funktion.

15. Der skal endelig henvises til Raadets direktiv 83/181/EOEF af 28. marts 1983 (16), som aendret ved direktiv 88/331/EOEF af 13. juni 1988 (17). Direktivets artikel 82, stk. 1, er affattet saaledes:

"1. Med forbehold af artikel 83, 84 og 85 indroemmes der fritagelse, for saa vidt angaar:

a) braendstof i de normale tanke:

- i privatbiler og erhvervskoeretoejer samt motorcykler

- i specialcontainere

b) braendstof i reservedunke i privatbiler og paa motorcykler, dog hoejst 10 liter pr. koeretoej, og med forbehold af nationale bestemmelser om opbevaring og transport af braendstof."

Denne artikel anvender udtrykket "braendstof" i den danske version og udtrykket "fuel" i den engelske version, og bestemmelsen giver ikke mulighed for nogen som helst rimelig tvivl med hensyn til dens fortolkning; den omfatter kun motorbraendstof, dvs. braendstof til eksplosionsmotorer, der tjener til fremdrivning af koeretoejer.

16. Denne bestemmelse fjerner saaledes enhver tvivl med hensyn til indholdet af direktiv 78/1033. Afgiftsfritagelsen paa 10 liter for braendstof i reservedunke i privatbiler er blevet fastsat for at supplere den afgiftsfritagelse, der gaelder for braendstof i motorkoeretoejers normale tanke (18).

17. Det kan derfor ikke haevdes, at den maengdemaessige begraensning, der er fastsat ved artikel 3, stk. 3, i direktiv 69/169, finder anvendelse paa andre former for braendstoffer end motorbraendstof. Kongeriget Danmark har derfor anlagt en for vidtgaaende fortolkning af denne bestemmelse.

18. Kongeriget Danmark har imidlertid ikke begraenset sig til at anfoere semantiske argumenter. Regeringen har i sit svar paa Kommissionens begrundede udtalelse anfoert, at den ikke finder umiddelbar anledning til at goere fortolkningen af begrebet "braendstof" til genstand for en juridisk tvist med Kommissionen, og at den var rede til at fortolke det i artikel 3, stk. 3, i direktiv 69/169 anvendte udtryk snaevert i betydningen motorbraendstof. Men den sagsoegte stat mener, at denne fortolkning har til konsekvens, at der ikke kan indroemmes afgiftsfritagelse for andre former for braendstof indeholdt i transportable beholdere. Denne subsidiaert anfoerte opfattelse kan sammenfattes saaledes: naar det antages, at direktivets artikel 3, stk. 3, foreskriver, at transportable beholdere med indhold af motorbraendstof ikke kan anses for personlig bagage, kan beholdere med indhold af fyringsolie saa meget mindre udgoere personlig bagage. Kongeriget Danmark har anfoert, at en transportabel beholder med indhold af fyringsolie har en fjernere tilknytning til rejseaktiviteten end transportable beholdere med indhold af motorbraendstof, som ikke udgoer en del af den personlige bagage. Dette er i oevrigt ifoelge Kongeriget Danmark den loesning, som foelger af den videst mulige forstaaelse af udtrykket "personlig bagage".

19. Jeg mener ikke, at denne opfattelse er korrekt. Det af Kommissionen udarbejdede forslag til fjerde direktiv fastslog klart, at "begrebet personlig bagage boer defineres" (19), og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg tilsluttede sig, at begrebet personlig bagage "defineres noejere" (20). Endelig har Raadet i forbindelse med direktivets vedtagelse givet artikel 3, stk. 3, foerste afsnit, foelgende ordlyd:

"Ved 'personlig bagage' forstaas den samlede bagage, som den rejsende kan fremvise i tolden ved ankomsten, samt den bagage, som han senere fremviser sammesteds, saafremt det godtgoeres, at den ved afrejsen blev indskrevet som rejsegods hos det selskab, der har varetaget hans befordring."

20. Det fremgaar heraf, at saafremt den rejsende kan fremvise de varer, som han erklaerer udgoer rejsegods, er de omfattet af definitionen af personlig bagage. Men det er intetsteds foreskrevet, at det desuden skal undersoeges, om de paagaeldende varer har en mere eller mindre snaever tilknytning til rejseaktiviteten, eller om de udgoer personlig bagage i dette udtryks saedvanlige betydning. Direktivet foreskriver som anfoert utvivlsomt, at transportable beholdere med indhold af motorbraendstof ikke udgoer personlig bagage. Selv om man med hensyn til motorbraendstof kan antage, at transportable beholdere skal betragtes som tilbehoer til selve motorkoeretoejet, og ikke som personlig bagage, er der ikke nogen som helst grund til at anvende denne loesning i andre tilfaelde. Kongeriget Danmarks opfattelse vil i sin yderste konsekvens kunne foere til den antagelse, at enhver transportabel beholder, uanset indhold, ikke kan udgoere personlig bagage efter direktivet. Jeg mener derfor, at andre braendstoffer end motorbraendstoffer, uanset om de er indeholdt i transportable beholdere eller ej, er omfattet af ordningen med personlig bagage. Der er ikke nogen grund til paa forhaand at udelukke dem fra dette begreb.

21. Det er selvfoelgelig klart, at man forud for anvendelsen af den almindelige afgiftsfritagelse foerst skal sikre sig, dels at indfoerslerne ikke har nogen som helst erhvervsmaessig karakter (hvilken betingelse ikke er omtvistet i denne sag), dels at det omhandlede produkt ikke er omfattet af nogen saerbestemmelse i direktivet, jf. f.eks. de saerlige bestemmelser om parfume og alkoholholdige drikkevarer (21). Der er ikke foreskrevet nogen som helst saerregel med hensyn til andre braendstoffer.

22. Jeg har allerede anfoert, at begrebet saerlig kvantitativ begraensning ganske ville miste sin mening, saafremt man antog, at medlemsstaterne under daekke af analogislutninger fra denne eller hin artikel kunne indfoere begraensninger for andre varer end dem, der udtrykkeligt er naevnt i direktivet (22).

23. Domstolen har i fast praksis fastslaaet, at:

"Medlemsstaterne [bevarer] paa det paagaeldende omraade kun den begraensede kompetence, som tilkommer dem i medfoer af bestemmelserne i selve de omhandlede direktiver." (23)

Domstolen har endvidere fastslaaet, at disse bestemmelser

"imidlertid ikke foreskriver mulighed for at indfoere kvantitative begraensninger for varer, der ikke udtrykkeligt er omfattet af artikel 4, stk. 1, i direktiv 69/169" (24).

24. Jeg skal derfor sammenfattende foreslaa Domstolen at fastslaa, at Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser, idet det paa alle typer braendstoffer ud over motorbraendstof har anvendt den maengdemaessige begraensning paa 10 liter for afgiftsfri indfoersel af braendstoffer indeholdt i transportable beholdere, der er foreskrevet ved direktiv 69/169/EOEF, som aendret ved direktiv 78/1033/EOEF. Jeg skal endvidere foreslaa, at Kongeriget Danmark tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Om harmonisering af lovgivning om fritagelse for omsaetningsafgifter og punktafgifter ved indfoersel i den internationale rejsetrafik (EFT 1969 I, s. 218).

(2) EFT L 366, s. 31.

(3) Artikel 1 i Raadets direktiv 81/933/EOEF af 17.11.1981 om aendring af direktiv 69/169 (EFT L 338, s. 24).

(4) Artikel 1 i Raadets direktiv 88/664/EOEF af 21.12.1988 om niende aendring af direktiv 69/169 (EFT L 382, s. 41).

(5) Artikel 1 i Raadets direktiv 89/194/EOEF af 13.3.1989 om aendring af direktiv 69/169 (EFT L 73, s. 47).

(6) Min understregning. Bestemmelsens danske version lyder saaledes: "Transportable beholdere med indhold af braendstof betragtes ikke som personlig bagage. For hvert motorkoeretoej er det dog tilladt i saadanne transportable beholdere toldfrit at medfoere braendstof i en maengde, der ikke overstiger 10 liter, med forbehold af nationale bestemmelser vedroerende besiddelse og transport af braendstof."

(7) Kommissionens skriftlige svar paa et af Domstolen stillet spoergsmaal.

(8) Uddrag af Folketingets debat den 27.1.1987; bilag til replikken.

(9) Jf. fodnote 8.

(10) Dom af 12.11.1969, sag 29/69, Stauder, Sml. 1969, s. 107, praemis 3.

(11) A.st., praemis 4.

(12) Dom af 28.3.1985, sag 100/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1169, praemis 16.

(13) A.st., praemis 17; jf. endvidere med hensyn til en praejudiciel afgoerelse dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, praemis 14.

(14) EFT 1978 C 213, s. 9.

(15) Artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i forslaget, min understregning.

(16) Om fastlaeggelse af anvendelsesomraadet for artikel 14, stk. 1, litra d), i direktiv 77/388/EOEF, for saa vidt angaar fritagelse for mervaerdiafgift ved visse former for endelig indfoersel af goder (EFT L 105, s. 38).

(17) EFT L 151, s. 79.

(18) Disse udtryk er defineret i artikel 82, stk. 2, litra c).

(19) Foernaevnte forslag, fodnote 14, ottende betragtning.

(20) EFT 1979 C 105, s. 3.

(21) Artikel 4 i direktiv 69/169, senest aendret ved direktiv 85/348/EOEF af 8.7.1985 (EFT L 183, s. 24).

(22) Forslag til afgoerelse i sag C-208/88, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 4445, paa s. 4452, og i sag C-367/88, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4465, paa s. 4470, afsnit 7; domme afsagt den 6.12.1990.

(23) Foernaevnte domme af 6.12.1990, praemis 7; dom af 12.6.1990, sag C-158/88, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 2367, praemis 7).

(24) Foernaevnte domme af 6.12.1990, praemis 7.