DOMSTOLENS DOM AF 25. JULI 1991. - THERESA EMMOTT MOD MINISTER FOR SOCIAL WELFARE OG ATTORNEY GENERAL. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HIGH COURT - IRLAND. - LIGEBEHANDLING MED HENSYN TIL SOCIAL SIKRING - YDELSE I ANLEDNING AF INVALIDITET - UMIDDELBAR ANVENDELIGHED OG NATIONALE SOEGSMAALSFRISTER. - SAG C-208/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-04269

svensk specialudgave side I-00393

finsk specialudgave side I-00411



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter - direktiver - umiddelbar anvendelighed - foelger - mulighed for at goere nationale regler om soegsmaalsfrister gaeldende mod en borger foer direktivets korrekte gennemfoerelse - ulovlighed

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

2. Socialpolitik - ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring - direktiv 79/7 - anvendelse af nationale regler om soegsmaalsfrister foer direktivets korrekte gennemfoerelse - ulovlighed

(EOEF-Traktaten, art. 189; Raadets direktiv 79/7)

Sammendrag

1. Saa laenge et direktiv ikke er korrekt gennemfoert i national ret, er borgerne ikke blevet sat i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder. Denne uvished for borgerne bestaar fortsat, selv efter en dom, hvorved Domstolen har fastslaaet, at den paagaeldende medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet, og selv hvis Domstolen har anerkendt, at den ene eller den anden bestemmelse i direktivet er tilstraekkelig praecis og ubetinget til, at den kan paaberaabes for en national domstol.

Kun en korrekt gennemfoerelse af direktivet bringer denne uvished til ophoer, og foerst paa tidspunktet for denne gennemfoerelse skabes der den retssikkerhed, der er noedvendig for at kunne kraeve af borgerne, at de goer deres rettigheder gaeldende.

Heraf foelger, at indtil direktivet er korrekt gennemfoert, kan den medlemsstat, som undlader dette, ikke paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formaal at beskytte rettigheder, som dette direktiv giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loebe fra dette tidspunkt.

2. Faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale soegsmaalsfrister under en sag, som en borger har anlagt mod dem ved de nationale domstole for at beskytte rettigheder, som direkte foelger af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktivets bestemmelser i sin nationale retsorden.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 22. juni 1990, indgaaet til Domstolen den 12. juli s.aa., har High Court of Ireland i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 stillet et praejudicielt spoergsmaal, som i det vaesentlige gaar ud paa, om en medlemsstat, som ikke korrekt har gennemfoert Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979 L 6, s. 24, herefter benaevnt "direktivet"), under henvisning til, at de nationale soegsmaalsfrister er udloebet, kan modsaette sig, at en borger anlaegger sag for at sikre rettigheder, som for den paagaeldende foelger af dette direktivs bestemmelser, der er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til at kunne paaberaabes for de nationale domstole.

2 Spoergsmaalet er blevet rejst under en tvist mellem Theresa Emmott og Irlands Minister for Social Welfare og Attorney General vedroerende det tillaeg til sociale ydelser, som hun kraever i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1.

3 Denne bestemmelse forbyder enhver forskelsbehandling paa grundlag af koen, isaer for saa vidt angaar beregningen af ydelserne, herunder aegtefaelle- eller forsoergertillaeg. Artikel 5 bestemmer, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til ophaevelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er i modstrid med princippet om ligebehandling. Ifoelge artikel 8 skulle medlemsstaterne ivaerksaette de adminstrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet inden seks aar efter dets meddelelse, dvs. senest den 23. december 1984.

4 Direktivet er gennemfoert i irsk ret ved Social Welfare (no. 2) Act af 18. juli 1985, hvis bestemmelser dog foerst er traadt i kraft paa forskellige datoer i 1986. Ved denne lov, som ikke er blevet givet tilbagevirkende gyldighed til den 23. december 1984, er der for fremtiden indfoert en ensartet sats for ydelser til maend og kvinder, og der er fastsat ens bestemmelser for ret til forsoergertillaeg for voksne og boern.

5 Den 12. december 1986 udstedte Minister for Social Welfare imidlertid Social Welfare (Preservation of Rights) (no. 2) Regulations 1986 (Statutory Instrument no. 422 af 1986). Disse bestemmelser bevirkede som en overgangsforanstaltning, at periodiske udligningsydelser blev forbeholdt gifte maend, som, efter at loven af 16. juli 1985 var traadt i kraft, havde mistet deres ret til automatiske tillaeg til sociale sikringsydelser for voksne personer, der forsoerges. Disse overgangsbestemmelser blev forlaenget flere gange, under alle omstaendigheder indtil den 2. januar 1989.

6 Under en tidligere sag, som var anlagt af to gifte kvinder, som over for de samme sagsoegte havde nedlagt paastand om betaling af samme sociale sikringsydelser, som blev udbetalt til gifte maend, der befandt sig i samme familiemaessige situation som dem, har Domstolen, som fik forelagt et praejudicielt spoergsmaal af High Court of Ireland, fastslaaet, at direktivets artikel 4, stk. 1, kunne paaberaabes fra den 23. december 1984, saaledes at der herefter ikke kan ske anvendelse af nogen nationale bestemmelser, som strider mod denne bestemmelse i direktivet, og at kvinder i mangel af foranstaltninger til gennemfoerelse af denne bestemmelse har krav paa at blive behandlet efter samme vilkaar som maend, der befinder sig i samme situation (jf. dom af 24.3.1987, sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453).

7 Ved dom af 13. marts 1991 (sag C-377/89, Cotter og McDermott, Sml. I, s. 1155), som blev afsagt i en praejudiciel sag forelagt af Irlands Supreme Court, som skulle tage stilling til nye krav fra de samme sagsoegere i hovedsagen, svarede Domstolen, at direktivets artikel 4, stk. 1, skulle fortolkes saaledes, at gifte kvinder havde ret til at modtage de samme tillaeg og kompensationstilskud som dem, der blev udbetalt til gifte maend, der befandt sig i samme familiemaessige situation som dem, selv om dette maatte medfoere dobbelte udbetalinger eller vaere i strid med irsk rets forbud mod ugrundet berigelse.

8 Ifoelge den naevnte dom (se praemis 24) indeholder direktivet ikke nogen undtagelse fra ligebehandlingsprincippet i artikel 4, stk. 1, der kan begrunde en opretholdelse af en forskelsbehandling, som bestod ifoelge tidligere gaeldende national lovgivning, saaledes at en medlemsstat ikke efter den 23. december 1984 kan opretholde en forskelsbehandling, der beror paa, at ydelsesvilkaarene er de samme som foer den naevnte dato. Det goer herved ingen forskel, at en saadan forskelsbehandling foelger af overgangsbestemmelser.

9 Theresa Emmott er gift og har boern, som hun har forsoergerpligt overfor. Fra den 2. december 1983 har hun oppebaaret en invaliditetsydelse i henhold til den irske sociale sikringslovgivning. Indtil den 18. maj 1986 modtog hun kun denne ydelse efter den nedsatte sats, der paa dette tidspunkt gjaldt for alle gifte kvinder. Efter aendringer af den irske lovgivning blev hendes ydelse justeret tre gange. Fra den 19. maj 1986 modtog hun en ydelse efter den sats, der gjaldt for en mand eller en kvinde, dog uden at faa forsoergertillaeg for boern. Disse tillaeg blev foerst udbetalt hende fra 17. november 1986. Endelig fik hun i juni 1988 med tilbagevirkende gyldighed fra 28. januar 1988 tilkendt en invalidepension efter den personlige sats, der normalt gaelder for en mand eller en kvinde med forsoergertillaeg for boern.

10 Straks efter at Domstolen havde afsagt den naevnte dom af 24. marts 1987, indledte fru Emmott en korrespondance med Minister for Social Welfare for fra den 23. december 1984 at opnaa samme ydelse som den, der udbetales til en gift mand, som befinder sig i en situation, der er identisk med hendes.

11 Ved skrivelse af 26. juni 1987 svarede ministeriet Emmott, at da direktivet endnu var genstand for en tvist for High Court, kunne der ikke traeffes nogen afgoerelse vedroerende hendes ansoegning, og at denne ville blive behandlet, saa snart naevnte ret havde truffet afgoerelse.

12 Ved kendelse af 22. juli 1988 tillod High Court sagsoegeren at indbringe sagen for retten for at opnaa de ydelser, som ikke var blevet udbetalt hende siden den 23. december 1984 i strid med direktivets artikel 4, stk. 1, nemlig et tillaeg til invaliditetsydelserne efter den relevante personlige sats og forsoergertillaeg for voksne og boern samt kompensationstilskud. Den nationale domstol forbeholdt dog de sagsoegtes ret til at paaberaabe sig, at soegsmaalsfristerne ikke var overholdt.

13 I "Rules of the Superior Courts 1986" er den her relevante bestemmelse Order 84, Rule 21, stk. 1, som lyder saaledes:

"Begaering om tilladelse til at opnaa 'judicial review' (domstolsproevelse af en forvaltningsafgoerelse) skal indgives inden for en kort frist, og under alle omstaendigheder inden tre maaneder regnet fra den dato, da grundene til begaeringen foerste gang viste sig, eller inden seks maaneder, naar soegsmaalet har til formaal at opnaa en 'certiorari' -kendelse, medmindre retten finder, at soegsmaalsfristen boer forlaenges."

14 Da de paagaeldende nationale myndigheder faktisk haevdede, at sagsoegerens forsinkelse med at anlaegge sag afskar hende fra at fremsaette sit krav, besluttede High Court i kendelsen af 22. juni 1990 at stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"Skal Domstolens dom af 24. marts 1987 i sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453, hvori Domstolen besvarede de spoergsmaal, der af High Court var forelagt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 177 vedroerende fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 med foelgende:

' 1) Artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978, der indeholder et forbud mod enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af koen med hensyn til social sikring, har i tilfaelde, hvor direktivet ikke er blevet gennemfoert, kunnet paaberaabes fra den 23. december 1984, saaledes at der herefter ikke kan ske anvendelse af nogen nationale bestemmelser, som strider mod denne bestemmelse i direktivet.

2) I mangel af foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivets artikel 4, stk. 1, har kvinder krav paa at blive behandlet efter samme vilkaar som maend, der opfylder de samme betingelser, og saa laenge direktivet ikke er blevet gennemfoert, er kvinders forhold udelukkende reguleret af dette princip.' ,

forstaas saaledes, at det i en sag - hvor en gift kvinde for en national domstol i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, har nedlagt paastand om ligebehandling og betaling af erstatning for forskelsbehandling, som hun haevder at have vaeret udsat for, fordi de regler, der finder anvendelse paa maend i samme situation, ikke er blevet anvendt paa hende - er i strid med faellesskabsrettens almindelige principper, saafremt medlemsstatens myndigheder anvender nationale procedureforskrifter, navnlig regler vedroerende tidsfrister, der goer det muligt at fremfoere saadanne indsigelser mod hendes paastande, at muligheden for erstatning begraenses eller afskaeres?"

15 Vedroerende de relevante retsregler og de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg, der er indgivet for Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

16 Ifoelge Domstolens faste praksis (se bl.a. dom af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595) tilkommer det hver medlemsstat i sin interne retsorden - i mangel af faellesskabsbestemmelser paa omraadet - at fastsaette procesreglerne for soegsmaal til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning affoeder for borgerne, idet disse regler dog ikke kan vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis umuliggoer haevdelse af rettigheder, som hjemles ved Faellesskabets retsorden.

17 Selv om fastsaettelse af rimelige, praeklusive soegsmaalsfrister opfylder de to naevnte betingelser, skal der dog tages hensyn til direktivers saerlige karakter.

18 Traktatens artikel 189, stk. 3, bestemmer, at "et direktiv er med hensyn til det tilsigtede maal bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen". Selv om det er rigtigt, at denne bestemmelse overlader det til medlemsstaterne at vaelge de fremgangsmaader og midler, der skal sikre direktivets gennemfoerelse, beroerer denne adgang imidlertid ikke forpligtelsen for hver medlemsstat, som direktivet retter sig til, til inden for sin nationale retsorden at traeffe alle foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formaal (jf. bl.a. dom af 10.4.1984, sag 14/83, Van Colson og Kamann, Sml. s. 1891).

19 Det bemaerkes i denne forbindelse, at medlemsstaterne er forpligtet til at skaffe sikkerhed for, at direktiver efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, saaledes at den af direktivet omfattede personkreds i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for private, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved nationale domstole (jf. bl.a. dom af 9.4.1987, sag 363/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1733).

20 Kun under saerlige omstaendigheder, isaer i det tilfaelde, hvor en medlemsstat har undladt at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger eller har truffet foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen anerkendt, at borgerne ved retten kan goere et direktiv gaeldende mod en medlemsstat, som ikke har efterkommet direktivet. Denne mindstegaranti, som foelger af den bindende karakter af den forpligtelse, som paalaegges medlemsstaterne ved direktiver, kan ikke berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere hvert direktivs maal (jf. dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1473).

21 Saa laenge direktivet ikke er korrekt gennemfoert i national ret, er borgerne ikke blevet sat i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder. Denne uvished for borgerne bestaar fortsat, selv efter en dom, hvorved Domstolen har fastslaaet, at den paagaeldende medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet, og selv hvis Domstolen har anerkendt, at den ene eller den anden bestemmelse i direktivet er tilstraekkelig praecis og ubetinget til, at den kan paaberaabes for en national domstol.

22 Kun en korrekt gennemfoerelse af direktivet bringer denne uvished til ophoer, og foerst paa tidspunktet for denne gennemfoerelse skabes der den retssikkerhed, der er noedvendig for at kunne kraeve af borgerne, at de goer deres rettigheder gaeldende.

23 Heraf foelger, at indtil direktivet er korrekt gennemfoert, kan den medlemsstat, som undlader dette, ikke paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formaal at beskytte rettigheder, som dette direktiv giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loebe fra dette tidspunkt.

24 Det praejudicielle spoergsmaal skal derfor besvares med, at faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale soegsmaalsfrister under en sag, som en borger har anlagt mod dem ved de nationale domstole for at beskytte rettigheder, som direkte foelger af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktivets bestemmelser i sin nationale retsorden.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

25 De udgifter, der er afholdt af den irske regering, den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Ireland ved kendelse af 22. juni 1990, for ret:

Faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale soegsmaalsfrister under en sag, som en borger har anlagt mod dem ved de nationale domstole for at beskytte rettigheder, som direkte foelger af artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktivets bestemmelser i sin nationale retsorden.