Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 25. juni 1992. - HANSA FLEISCH ERNST MUNDT GMBH & CO KG MOD LANDRAT DES KREISES SCHLESWIG-FLENSBURG. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES VERWALTUNGSGERICHT - TYSKLAND. - SUNDHEDSKONTROL - AFGIFTER - DIREKTIV 85/73/EOEF - BESLUTNING 88/408/EOEF - DIREKTE VIRKNING. - SAG C-156/91.



Samling af Afgørelser 1992 side I-05567



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. I denne sag har Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht anmodet om en praejudiciel afgoerelse vedroerende tre spoergsmaal om fortolkningen af faellesskabsreglerne om harmonisering af afgifter, der opkraeves for sundhedsmaessige undersoegelser i slagterier. Verwaltungsgericht spoerger saerlig, hvorvidt visse bestemmelser i disse regler er umiddelbart anvendelige, og hvorvidt en faellesskabsregel kan vaere umiddelbart anvendelig, foerend den frist, der er fastsat for dens gennemfoerelse, er udloebet. De paagaeldende bestemmelser findes i Raadets beslutning 88/408/EOEF af 15. juni 1988 (EFT L 194, s. 24), der er udstedt i medfoer af artikel 2, stk. 1, i Raadets direktiv 85/73/EOEF af 29. januar 1985 (EFT L 32, s. 14).

2. Sagsoegeren i hovedsagen, Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG, er et tysk selskab, der driver et slagteri, en opskaeringsvirksomhed og et koelehus i Schleswig-Holstein. Anmodningen om praejudiciel afgoerelse er indgivet under en sag anlagt af sagsoegeren til proevelse af en raekke afgoerelser truffet af Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg (herefter benaevnt "Landrat") om afvisning af klager indgivet af sagsoegeren over stoerrelsen af de afgifter, der opkraeves for sundhedsmaessig kontrol i selskabets lokaler. Ifoelge tysk ret debiteres og opkraeves disse afgifter efter lovgivningen i delstaterne og ikke efter forbundsstatens lovgivning. De i sagen omhandlede afgifter blev saaledes debiteret paa grundlag af en bekendtgoerelse udstedt af delstaten Schleswig-Holstein, selv om denne bekendtgoerelse, der blev udstedt den 3. april 1987, blev udstedt med hjemmel i § 24 i forbundsstatens lov om koedhygiejne ("Fleischhygienegesetz"), der var indsat ved lov af 13. april 1986.

3. De paagaeldende afgifter blev debiteret dagligt mellem den 23. maj 1989 og den 27. juni 1990, og Landrat' s afgoerelser, som blev indbragt for retten, blev truffet mellem den 31. oktober 1989 og den 9. juli 1990. De afgifter, som er genstand for sagsoegerens klage, benaevner jeg nedenfor "de omtvistede afgifter".

Faellesskabsretlige bestemmelser

4. Faellesskabets harmonisering af afgifterne for undersoegelser fandt sted i to stadier. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 85/73 bestemmer:

"Medlemsstaterne drager omsorg for, at der fra den 1. januar 1986

° ved slagtning af de i stk. 2 omhandlede dyr opkraeves en afgift til daekning af udgifterne til sundhedsmaessig undersoegelse og kontrol

...

° indfoeres forbud mod enhver direkte eller indirekte afgiftsrefusion."

Ifoelge artikel 2, stk. 1, skal Raadet inden den 1. januar 1986 vedtage den eller de faste stoerrelser for disse afgifter samt "principperne og de naermere bestemmelser for gennemfoerelsen af dette direktiv og undtagelsesbestemmelser". Artikel 2, stk. 2, bestemmer:

"En medlemsstat kan opkraeve beloeb, der er stoerre end de i stk. 1 omhandlede, forudsat at den samlede afgift, som medlemsstaten opkraever, er mindre end eller lig med de faktiske undersoegelsesudgifter."

Selv om Raadet som naevnt skulle fastsaette den eller de faste stoerrelser for afgifterne inden den 1. januar 1986, skete dette faktisk foerst med vedtagelsen af beslutning 88/408 den 15. juni 1988. I artikel 2, stk. 1, i denne beslutning fastsaettes der faste beloeb for undersoegelsesudgifterne for visse dyrearter. Artikel 2, stk. 2, bestemmer:

"... kan de medlemsstater, hvor loenomkostninger, virksomhedernes struktur og forholdet mellem dyrlaeger og kontrollanter afviger fra det faellesskabsgennemsnit, der er anvendt ved beregningen af de faste beloeb i stk. 1, fravige disse i opadgaaende eller nedadgaaende retning svarende til de faktiske omkostninger ved undersoegelsen.

Ved brug af undtagelserne i foerste afsnit, baserer medlemsstaterne sig paa de principper, der er anfoert i bilaget.

I intet tilfaelde kan anvendelsen af de i foerste afsnit fastsatte undtagelser foere til nedsaettelser paa mere end 55% for perioden indtil den 31. december 1992 og fra den 1. januar 1993 paa mere end 50% af de i stk. 1 anfoerte gennemsnitsniveauer."

I bilaget til beslutningen anfoeres det, at medlemsstaterne kan nedsaette det faste centralniveau for afgiften, saafremt der er saerlig store forskelle i leveomkostninger og loenomkostninger, eller under visse omstaendigheder goere dette for enkelte virksomheder. I bilaget opregnes ogsaa en raekke eksempler paa omstaendigheder, hvorunder medlemsstaterne kan forhoeje satserne for at opnaa daekning af omkostningerne. I beslutningens artikel 11 hedder det:

"Medlemsstaterne ivaerksaetter bestemmelserne i denne beslutning senest den 31. december 1990."

De forelagte spoergsmaal

5. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at sagsoegeren i hovedsagen har gjort gaeldende, at de omtvistede afgifter ligger over de niveauer, som er tilladt i medfoer af beslutning 88/408, og at beslutningen allerede blev transformeret til tysk ret ved § 24 i Fleischhygienegesetz. Det skal dog bemaerkes, at § 24 alene henviser til direktiv 85/73, men ikke til Raadets gennemfoerelsesbeslutning, som naturligvis endnu ikke var udstedt, da § 24 blev indsat i Fleischhygienegesetz den 13. april 1986. Landrat var paa den anden side ikke enig i, at beslutning 88/408 allerede var blevet transformeret til tysk ret paa det tidspunkt, hvor de omtvistede afgifter blev debiteret, og bestred, at beslutningen kunne paaberaabes af sagsoegeren foer udloebet af den i beslutningens artikel 11 fastsatte gennemfoerelsesfrist.

6. Som foelge heraf har Verwaltungsgericht forelagt Domstolen foelgende tre spoergsmaal:

"1) Indebaerer Raadets direktiv 85/73/EOEF, jf. Raadets beslutning 88/408/EOEF, en saadan form for umiddelbar anvendelighed, at en EF-borger for en ret i Forbundsrepublikken Tyskland kan paaberaabe sig, at denne medlemsstat, i hvert fald efter at Raadets beslutning 88/408/EOEF har faaet retsvirkning, ikke laengere kan opkraeve afgifter som omhandlet i beslutningens artikel 1, med hoejere beloeb end gennemsnitsafgifterne i henhold til samme beslutnings artikel 2, stk. 1?

2) Er det af betydning for Domstolens besvarelse af spoergsmaal 1), om den frist, som er fastsat i artikel 11 i Raadets beslutning 88/408/EOEF, allerede er udloebet?

3) Er det af betydning for Domstolens besvarelse af spoergsmaal 1), om artikel 2, stk. 2, i Raadets beslutning 88/408/EOEF skal fortolkes saaledes, at kun en medlemsstat i sin helhed kan goere krav paa at anvende denne undtagelse, men derimod ikke de enkelte dele af en medlemsstat, f.eks. delstaterne i Forbundsrepublikken Tyskland?"

Det foerste spoergsmaal

7. Det er efter Domstolens praksis klart, at en beslutning, og da saerligt en beslutning, der er rettet til medlemsstaterne, er en foranstaltning, der principielt kan vaere umiddelbart anvendelig paa samme maade som et direktiv, hvilket vil sige, at den under visse omstaendigheder kan paaberaabes af borgerne for de nationale retsinstanser, dersom der ikke er truffet nationale gennemfoerelsesforanstaltninger. Som Domstolen har udtalt i sin dom i sag 9/70 (Grad, Sml. 1970, s. 157, praemis 5, org. ref.: Rec. s. 825):

"Det ville vaere uforeneligt med den bindende virkning, som artikel 189 tillaegger en beslutning, principielt at udelukke, at den deri indeholdte forpligtelse kan paaberaabes af beroerte personer."

For at faellesskabsbestemmelser kan vaere umiddelbart anvendelige, skal de imidlertid vaere ubetingede og tilstraekkeligt klare. Som Domstolen har udtalt i sin dom i sag C-188/89 (Foster, Sml. 1990 I, s. 3313, praemis 16), kan der, dersom disse betingelser er opfyldt:

"i mangel af rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger stoettes ret [paa et direktiv] over for enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesom private over for staten kan paaberaabe sig bestemmelser, der efter deres indhold tillaegger private rettigheder i forhold til staten".

8. Som naevnt ovenfor, er det beslutning 88/408, der fastlaegger de faste niveauer for undersoegelsesafgifterne. Her i det foerste spoergsmaal spoerger Verwaltungsgericht ikke, om beslutning 88/408 er umiddelbart anvendelig, men om dette er tilfaeldet for saa vidt angaar direktiv 85/73, sammenholdt med beslutning 88/408. Det forekommer imidlertid ikke, at direktiv 85/73 paalaegger medlemsstaterne forpligtelser, der er af umiddelbar betydning for den foreliggende sag. Som det vil erindres, kraever direktivets artikel 1, at medlemsstaterne skal opkraeve afgifter til daekning af udgifterne til sundhedsmaessig undersoegelse og kontrol i slagterier, og forbyder direkte eller indirekte afgiftsrefusion. Det bestrides imidlertid ikke, at saadanne afgifter kan debiteres sagsoegeren. Spoergsmaalet er derimod, om stoerrelsen af de debiterede afgifter oversteg det maksimum, der er tilladt i medfoer af beslutning 88/408.

9. Hertil kommer, at artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/73 ikke paalaegger medlemsstaterne nogen form for forpligtelse, men derimod kraever, at Raadet skal traeffe beslutning om de faste afgiftsbeloeb samt andre spoergsmaal til gennemfoerelse af direktivet. Ej heller finder jeg, at direktivets artikel 2, stk. 2, har til formaal at paalaegge medlemsstaterne nogen forpligtelse. Sidstnaevnte bestemmelse forudsaetter, at Raadet har fastsat de faste beloeb i medfoer af direktivets artikel 2, stk. 1, og naevner, at medlemsstaterne under visse omstaendigheder kan fastsaette undtagelser fra disse beloeb. Indtil disse er sat i kraft, kan de begraensninger, der er fastsat for medlemsstaternes befoejelse til at fastsaette undtagelser fra de beloeb, der naevnes i direktivets artikel 2, stk. 2, imidlertid ikke finde anvendelse. Som naevnt ovenfor, er disse graenser under alle omstaendigheder fastsat mere detaljeret i artikel 2, stk. 2, i beslutning 88/408, der gennemfoerer direktivets artikel 2, stk. 2. Det foerste af de af Verwaltungsgericht forelagte spoergsmaal kan derfor bedre forstaas som ganske enkelt gaaende ud paa, hvorvidt beslutning 88/408 er umiddelbart anvendelig, selv om det er klart, at en gennemfoerelsesbeslutning under alle omstaendigheder skal fortolkes paa baggrund af de bestemmelser, som den gennemfoerer.

10. I sine skriftlige indlaeg for Domstolen har Landrat anfoert, at de afgiftsbeloeb, der er fastsat ved artikel 2, stk. 1, i beslutning 88/408, ikke er egnet til at have umiddelbar virkning, idet beslutningens artikel 2, stk. 2, giver medlemsstaterne ret til at fastsaette undtagelser fra disse beloeb under visse omstaendigheder, som desuden hele tiden aendrer sig. Efter Landrat' s opfattelse er bestemmelserne i artikel 2 ikke tilstraekkeligt klare og ubetingede til at vaere umiddelbart anvendelige, og kan derfor ikke paaberaabes af sagsoegeren.

11. I sine skriftlige indlaeg for Domstolen synes den tyske regering dog at vaere enig i, at der er omstaendigheder, hvorunder en borger kan paaberaabe sig, at de faste afgiftsbeloeb ifoelge beslutningens artikel 2, stk. 1, kan vaere umiddelbart anvendelige. Den tyske regering naevner det tilfaelde, at befoejelsen til at fastsaette undtagelser fra de faste beloeb ikke lovligt kan udoeves, fordi disse allerede svarer til de faktiske undersoegelsesomkostninger. Mere i almindelighed forekommer det mig, at artikel 2, stk. 1, kan vaere umiddelbart anvendelig, naar den paagaeldende medlemsstat ikke lovligt har benyttet sin befoejelse til at fastsaette undtagelser fra de faste beloeb. Naar medlemsstaterne saaledes har et skoen, der goer det muligt for dem at fravige en forpligtelse, der er fastsat ved faellesskabsretten, kan en national ret stadig vaere noedt til at afgoere, om de trufne foranstaltninger falder inden for dette skoen. Hvis foranstaltningerne falder uden for skoennet, vil medlemsstaten nemlig ikke kunne benytte sig af sit skoen til at undgaa den umiddelbare anvendelighed af bestemmelser, som i oevrigt er ubetingede og tilstraekkeligt praecise, jf. dommen i sag 41/74 (Van Duyn, Sml. 1974, s. 1337, praemis 7) og sag 51/76 (Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Sml. 1977, s. 113, praemis 29). I modsaetning til, hvad Landrat mener, finder jeg desuden ikke, at en saadan umiddelbar anvendelighed udelukkes ved, at de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for medlemsstatens udoevelse af sit skoen, hele tiden kan aendre sig, idet dette blot er en af flere faktorer, der skal tages i betragtning ved afgoerelsen af, om de nationale myndigheder under alle omstaendigheder har gjort lovlig brug af deres skoen.

12. Den tyske regering anfoerer, at det ikke i den foreliggende sag er godtgjort, at det i artikel 2, stk. 2, i beslutning 88/408 omhandlede skoen er overskredet. Sagsoegeren goer paa den anden side gaeldende, at det skoen, som Tyskland har i medfoer af artikel 2, stk. 2, er blevet urigtigt udoevet i to henseender. For det foerste gaar stoerrelsen af de afgifter, der er blevet fastsat, ud over, hvad der er noedvendigt til daekning af de faktiske undersoegelsesomkostninger, hvilket strider mod det foerste afsnit i artikel 2, stk. 2, og for det andet tillader artikel 2, stk. 2, ikke, at afgifterne fastsaettes af myndighederne i de enkelte delstater, men kun paa et ensartet grundlag for Forbundsrepublikken som helhed. Det foerste af disse problemer rummer faktiske spoergsmaal, som alene kan afgoeres af den nationale ret. Det andet problem hoerer paa den anden side klart under Domstolen. Da dette i alt vaesentligt er det problem, der rejses i det tredje af de forelagte spoergsmaal, skal jeg komme tilbage til det under denne overskrift, se punkt 28-31 nedenfor.

13. Med henblik paa besvarelsen af det foerste af de forelagte spoergsmaal er det tilstraekkeligt at bemaerke, at artikel 2, stk. 1, i beslutning 88/408 kun kan paaberaabes af en borger for en national ret, dersom den beroerte medlemsstat har undladt behoerigt at udoeve sit skoen i medfoer af artikel 2, stk. 2, enten fordi den ikke har truffet gennemfoerelsesforanstaltninger, eller fordi den har udoevet sit skoen fejlagtigt. Paa den anden side synes det mig utvivlsomt, at bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, i sig selv er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til at vaere umiddelbart anvendelige, saaledes at de kan paaberaabes over for en medlemsstat, der har undladt behoerigt at udoeve sit skoen i medfoer af artikel 2, stk. 2.

Det andet spoergsmaal

14. I sit andet spoergsmaal rejser Verwaltungsgericht det problem, om den umiddelbare anvendelighed af beslutning 88/408 afhaenger af, om gennemfoerelsesfristen i medfoer af beslutningens artikel 11 er udloebet. Som det vil erindres, udloeb den fastsatte frist foerst den 31. december 1990, mens de omtvistede afgifter alle blev opkraevet mellem den 23. maj 1989 og den 27. juni 1990. Som naevnt paalaegger direktiv 85/73 ikke i sig selv medlemsstaterne nogen forpligtelse vedroerende maksimumsbeloebene for de opkraevede afgifter, og det er foelgelig ikke af betydning, at fristen for gennemfoerelsen af direktivet udloeb den 1. januar 1986.

15. I sine skriftlige indlaeg har sagsoegeren anfoert, at indsaettelsen den 13. april 1986 af den nye § 24 i Fleischhygienegesetz havde den virkning, at beslutning 88/408 blev gennemfoert i tysk ret, saa snart denne beslutning blev vedtaget af Raadet. Ifoelge sagsoegeren blev de faste beloeb, der er omhandlet i beslutningens artikel 2, stk. 1, gennemfoert i tysk ret med virkning fra den 15. juni 1988. I sine skriftlige indlaeg bekraefter den tyske regering, at man med § 24 tilsigtede i tysk ret at gennemfoere ikke blot direktiv 85/73, men tillige enhver raadsbeslutning om dettes gennemfoerelse truffet i medfoer af direktivets artikel 2, selv om den tyske regering under retsmoedet forklarede, at det ikke var hensigten, at transformeringen skulle have virkning foer efter udloebet af den i beslutningens artikel 11 fastsatte frist.

16. Det forekommer mig ikke, at § 24 i Fleischhygienegesetz kan betragtes som et tilstraekkeligt middel til gennemfoerelse af beslutning 88/408 i tysk ret. En saadan gennemfoerelsesmetode ville mildt udtrykt mangle den fornoedne gennemsigtighed, saerlig fordi det ikke i § 24 er anfoert, hvornaar gennemfoerelsen skal traede i kraft. Det tilkommer imidlertid den nationale ret at afgoere, hvorvidt sagsoegeren kan paaberaabe sig nogen form for rettigheder efter tysk ret. I det omfang, hvori sagsoegeren kan paaberaabe sig saadanne rettigheder, vil det naturligvis ikke vaere fornoedent at falde tilbage paa den umiddelbare anvendelighed af faellesskabsbestemmelserne. Med henblik paa dette forslag bygger jeg derfor paa den antagelse, at beslutning 88/408 ikke var fuldt ud gennemfoert i tysk ret paa det tidspunkt, hvor de omtvistede afgifter blev opkraevet.

17. I sin dom i sag 152/84 (Marshall, Sml. 1986, s. 723, praemis 46 og 47) gengav Domstolen de principper, der ligger til grund for teorien om umiddelbar anvendelighed, saaledes:

"Det bemaerkes, at i henhold til Domstolens faste praksis ... kan private i alle de tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, paaberaabe sig dem over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt.

Denne praksis bygger paa det synspunkt, at det ville vaere uforeneligt med den bindende karakter, som artikel 189 tillaegger direktiver, principielt at udelukke, at de forpligtelser, som direktivet paalaegger, kan paaberaabes af de beroerte personer. Domstolen har foelgelig fastslaaet, at en medlemsstat, som ikke inden for den fastsatte frist har truffet de i direktivet kraevede gennemfoerelsesforanstaltninger, ikke over for private kan goere gaeldende, at den ikke har opfyldt de forpligtelser, som direktivet paalaegger" (min fremhaevelse).

Dette udsagn gaelder med de fornoedne lempelser tillige beslutninger, der er rettet til medlemsstaterne, og som kraever gennemfoerelse i national ret efter udloebet af en frist.

18. Det er naturligvis klart, at et direktiv eller en beslutning ikke kan vaere umiddelbart anvendelig foer udloebet af den frist, der er fastsat for gennemfoerelsen, naar en medlemsstat ikke har foretaget sig noget, jf. dommen i sag 148/78 (Ratti, Sml. 1979, s. 1629, praemis 24 og 43). Den passage fra Marshall-sagen, som jeg netop har citeret, kan, hvis den tages bogstaveligt, synes at lade den mulighed staa aaben, at et direktiv (eller en beslutning) kan vaere umiddelbart anvendelig over for en medlemsstat, selv inden udloebet af gennemfoerelsesfristen, under omstaendigheder, hvor medlemsstaten har soegt at gennemfoere direktivet foer fristens udloeb, men ikke har gjort dette korrekt. Argumentet herfor er, at selv om en medlemsstat ikke er forpligtet til at ivaerksaette gennemfoerelsen foer udloebet af fristen, skal den dog, hvis den vaelger at goere dette, efterkomme direktivet (jf. T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 2. udgave, Oxford, 1988, s. 205). Der kan da drages en sondring mellem de tilfaelde, hvor medlemsstaten ikke har handlet inden for den fastsatte frist, og de tilfaelde, hvori den har gjort dette, men ukorrekt. Som naevnt ovenfor, goer sagsoegeren i denne sag gaeldende, at § 24 i Fleischhygienegesetz, maaske sammenholdt med den gennemfoerelsesbekendtgoerelse, der er fastsat af delstaten Schleswig-Holstein, havde til formaal at gennemfoere beslutning 88/408 i tysk ret snarest muligt, idet sidstnaevnte blev udstedt den 15. juni 1988. Det kan da anfoeres, at beslutningen kunne vaere umiddelbart anvendelig fra dette tidspunkt, for saa vidt som forsoeget paa gennemfoerelsen var mangelfuldt.

19. Efter min opfattelse boer der dog ikke med henblik paa teorien om umiddelbar anvendelighed sondres mellem tilfaelde, hvor en medlemsstat ikke har handlet til gennemfoerelse af faellesskabslovgivning inden for den fastsatte frist, og tilfaelde, hvor en medlemsstat vel har handlet, men gennemfoerelsen har vaeret mangelfuld. Det forekommer mig, at lovgivningen i begge tilfaelde kun kan vaere umiddelbart anvendelig efter udloebet af gennemfoerelsesfristen. Enhver anden konklusion ville foere til vilkaarlige sondringer mellem forskellige tilfaelde og ikke kunne retfaerdiggoeres af de betragtninger, der ligger til grund for teorien om umiddelbar anvendelighed.

20. Med henblik paa at sondre mellem paa den ene side undladelse af gennemfoerelse og paa den anden side mangelfuld gennemfoerelse, maatte man foerst skelne mellem de to former for sager. Under visse omstaendigheder kan denne sondring vaere delikat og kraeve undersoegelse af lovgivers hensigt med henblik paa at konstatere, om de nationale foranstaltninger virkelig havde til formaal at gennemfoere direktivet. Afgoerelsen af, om faellesskabsbestemmelserne er umiddelbart anvendelige, boer imidlertid efter min opfattelse afhaenge af, om den paagaeldende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, og om den havde til hensigt eller ej at gennemfoere bestemmelserne, selv om spoergsmaalet om, hvorvidt nationale foranstaltninger har til formaal at gennemfoere faellesskabsbestemmelserne, faktisk kan vaere af betydning for omfanget af de nationale retsinstansers pligt til at fortolke national ret paa baggrund af disse bestemmelser, se punkt 23-26 nedenfor.

21. Selv om man havde et tilstraekkeligt middel til at sondre mellem manglende gennemfoerelse og ukorrekt gennemfoerelse, ville resultatet af sondringen blive baade vilkaarligt og urimeligt. En medlemsstat, der havde gjort et samvittighedsfuldt forsoeg paa at gennemfoere et direktiv foer udloebet af den fastsatte frist, men ikke havde gennemfoert det korrekt, ville i den resterende del af perioden vaere vaerre stillet end en medlemsstat, der ikke havde foretaget sig noget. Et medlemsstat kan faktisk endog have handlet inden fristens udloeb, saaledes at manglerne ved de nationale bestemmelser kan afhjaelpes foer gennemfoerelsesfristens endelige udloeb. En medlemsstat, der har vaeret saerligt omhyggeligt med gennemfoerelsen af faellesskabsretten, ville saaledes blive daarligere stillet, jf. generaladvokat Roemer' s bemaerkninger i hans forslag til afgoerelse i sag 9/70 (jf. ovenfor, punkt 7, s. 853).

22. Endelig er denne sondring efter min opfattelse ikke forenelig med de betragtninger, der ligger til grund for teorien om umiddelbar anvendelighed. Som Domstolen fastslog i den ovenfor i punkt 17 citerede passage fra Marshall-sagen, bygger denne teori paa det synspunkt, at en medlemsstat ikke over for en borger kan paaberaabe sig sin egen undladelse af at gennemfoere en faellesskabsforpligtelse. Pligten til at gennemfoere faellesskabslovgivningen indtraeder dog foerst ved udloebet af den frist, der er fastsat for gennemfoerelsen. Ved at goere gaeldende, at fristen ikke var udloebet, ville medlemsstaten derfor ikke paaberaabe sig sin egen uretmaessige handlemaade, men korrekt benaegte eksistensen af en forpligtelse og i virkeligheden kun kraeve ligebehandling i forhold til de oevrige medlemsstater.

23. Retsstillingen med hensyn til umiddelbar anvendelighed maa imidlertid efter min opfattelse betragtes som vaerende forskellig fra stillingen med hensyn til fortolkning af gennemfoerelsesbestemmelser. Ogsaa selv om en medlemsstat endnu ikke kan tilsidesaette sin forpligtelse til at gennemfoere et direktiv (eller anden faellesskabslovgivning) forskriftsmaessigt, fordi gennemfoerelsesfristen endnu ikke er udloebet, er de nationale retter efter min opfattelse alligevel forpligtet til at fortolke allerede udstedte nationale foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet i overensstemmelse hermed. I et saadant tilfaelde opstaar pligten til at fortolke gennemfoerelsesbestemmelserne paa denne maade ikke, fordi den fastsatte frist for gennemfoerelsen er udloebet, men fordi de nationale retter har pligt til at samarbejde med andre nationale myndigheder i deres bestraebelser paa at gennemfoere direktivet. Naar en medlemsstat nemlig har besluttet at gennemfoere faellesskabsretlige bestemmelser, er samtlige myndigheder i denne stat efter min opfattelse bundet af en i henhold til traktatens artikel 5 generel pligt til at lette opfyldelsen af Faellesskabets opgaver derved, at de soerger for en vellykket gennemfoerelse. Mod eksistensen af denne pligt kan man ikke goere de indvendinger mod foregribende umiddelbar anvendelighed gaeldende, som er omtalt i punkt 21 og 22 ovenfor, og en saadan pligt vil hjaelpe til at undgaa saadanne risici for rigtig gennemfoerelse, som ville opstaa, dersom gennemfoerelsesbestemmelser blev fortolket forskelligt foer og efter udloebet af gennemfoerelsesfristen. En medlemsstat kan desuden formodes at tilsigte, at dens gennemfoerelsesforanstaltninger skal fortolkes paa baggrund af den lovgivning, som de gennemfoerer.

24. Efter min opfattelse har den nationale ret, naar den fastsatte frist ikke er udloebet, foerst pligt til at fortolke nationale foranstaltninger paa baggrund af faellesskabsbestemmelser, naar der er tale om foranstaltninger, der har til formaal at gennemfoere disse bestemmelser. I modsat fald ville den nationale ret nemlig blive forpligtet til at foruddiskontere sin nationale lovgivningsmyndigheds afgoerelse ved at lade direktivet faa virkning, foerend der var truffet valg af tidspunkt og fremgangsmaade for gennemfoerelsen, og dette ville efter min opfattelse vaere absurd. Indtil udloebet af den fastsatte frist er den nationale rets forpligtelse derfor snaevrere end den, der opstaar efter gennemfoerelsesfristens udloeb. Efter dette tidspunkt har de nationale retsinstanser den videregaaende forpligtelse at fortolke samtlige relevante bestemmelser i national ret paa baggrund af faellesskabsbestemmelserne, jf. med hensyn til sidstnaevnte forpligtelse dommen i sag C-106/89 (Marleasing, Sml. 1990 I, s. 4135, praemis 8), hvori Domstolen fastslog, at:

"... den pligt for medlemsstaterne, der foelger af et direktiv, til at virkeliggoere dets maal, og pligten i medfoer af traktatens artikel 5 til at traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, paahviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence".

I denne passage fastslaas det efter min opfattelse klart, at den videregaaende fortolkningsforpligtelse bygger paa pligten til at gennemfoere direktivet, som naturligvis foerst opstaar, naar gennemfoerelsesfristen er udloebet.

25. For at fastlaegge den nationale rets fortolkningspligt kan det derfor vaere noedvendigt at tage stilling til, hvorvidt de paagaeldende nationale bestemmelser har til formaal at gennemfoere det paagaeldende direktiv. Denne vurdering af lovgivningsmyndighedernes hensigt er imidlertid en saedvanlig del af fortolkningen af enhver lovgivning. Det forekommer mig derfor ikke uacceptabelt at haevde, at pligten til at fortolke nationale bestemmelser paa baggrund af faellesskabsretten paavirkes af resultatet af en saadan vurdering. Som naevnt foelger det heraf, at pligten til at fortolke nationale bestemmelser paa baggrund af direktivet foerst opstaar, naar gennemfoerelsesfristen er udloebet, medmindre man har konstateret hensigt til at gennemfoere direktivet foer da.

26. Ganske vist har Domstolen i sin dom i sag 80/86 (Kolpinghuis Nijmegen, Sml. 1987, s. 3969, praemis 15) anfoert, at:

"Med hensyn til det tredje spoergsmaal [der var forelagt af den nationale ret i den paagaeldende sag] om, hvilke graenser faellesskabsretten eventuelt kan saette for den nationale domstols forpligtelse til eller mulighed for at fortolke nationale bestemmelser paa baggrund af direktivet, er dette problem uafhaengigt af, om gennemfoerelsesfristen er udloebet."

Det skal dog imidlertid bemaerkes, at Domstolen havde besvaret dette tredje spoergsmaal ved at anfoere, at et direktiv, trods den nationale rets pligt til at fortolke national lovgivning for at naa til det ved direktivet tilsigtede resultat, ikke i sig selv kan fastsaette strafansvar for personer, jf. dommens praemis 14. Det er klart, at denne begraensning i de nationale retsinstansers fortolkningspligt gaelder uden hensyn til, om gennemfoerelsesfristen er udloebet eller ej. Jeg finder paa den anden side ikke, at Domstolen havde til hensigt at fastslaa, at udloebet af gennemfoerelsesfristen aldrig kan paavirke omfanget af de nationale retsinstansers pligt til at fortolke nationale bestemmelser paa baggrund af et direktiv.

27. Jeg konkluderer derfor, at beslutning 88/408 kun kan vaere umiddelbart anvendelig efter udloebet af den i beslutningens artikel 11 anfoerte frist uden hensyn til, om der er taget skridt til at gennemfoere den i national ret foer udloebet af denne frist, men selv foer dette tidspunkt skal eventuel national lovgivning, der har til formaal at gennemfoere beslutningen, saa vidt muligt fortolkes saaledes, at det med beslutningen tilsigtede resultat opnaas.

Det tredje spoergsmaal

28. Som det vil erindres, blev de omtvistede afgifter opkraevet med hjemmel i en bekendtgoerelse udstedt af delstaten Schleswig-Holstein, hvori der fastsaettes satser, der overstiger de faste beloeb, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, i beslutning 88/408. Ifoelge sagsoegeren kan alene forbundsregeringen i modsaetning til myndighederne i de enkelte delstater udoeve skoennet med hensyn til fastsaettelse af undtagelser fra de faste beloeb ifoelge beslutningens artikel 2, stk. 2. Den tyske regering finder derimod, at fastsaettelsen af afgifterne paa delstatsniveau er den bedste maade til sikring af, at afgifterne i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, kommer til at svare til de faktiske undersoegelsesomkostninger. Efter den tyske regerings opfattelse er Tyskland derfor berettiget til at delegere sin kompetence til at fastsaette undtagelser fra de faste beloeb til myndighederne i Schleswig-Holstein.

29. Som Domstolen stedse har udtalt, er medlemsstaterne principielt berettiget til at delegere sine befoejelser til nationale myndigheder med henblik paa gennemfoerelse af faellesskabslovgivningen. Som foelge heraf er en medlemsstat berettiget til at foretage gennemfoerelsen ved foranstaltninger, der traeffes af regionale eller lokale myndigheder, forudsat en saadan deling af befoejelserne er forenelig med hensynet til gennemfoerelsen af de paagaeldende bestemmelser, jf. dommene i sag 96/81 (Kommissionen mod Nederlandene, Sml. 1982, s. 1791, praemis 12) og i de forenede sager 227/85-230/85 (Kommissionen mod Belgien, Sml. 1988, s. 1, praemis 9).

30. Efter min opfattelse er der intet i beslutningens artikel 2, stk. 2, der antyder, at medlemsstaterne er udelukket fra at delegere kompetencen til at fastsaette undtagelser fra de faste beloeb, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1. Af retningslinjerne i bilaget til beslutningen fremgaar det endvidere klart, at medlemsstaterne "generelt" og "for en given virksomhed" kan nedsaette det faste centralniveau for afgiften, jf. afsnit 1, litra a) og b), i bilaget. Dette lader formode, at medlemsstaterne kan fastsaette afgiftsniveauer efter de betingelser, der hersker i enkelte virksomheder eller alternativt fastsaette niveauer, der svarer til gennemsnitsomkostningerne i en raekke virksomheder, f.eks. dem, der er beliggende i en speciel egn eller i en speciel region. Selv om afsnit 2 i bilaget, der omhandler forhoejelser af det faste centralniveau for afgiften, ikke udtrykkeligt naevner en "generel" forhoejelse, ser jeg ikke grund til, at forhoejelser og nedsaettelser skal vaere underlagt forskellige principper. I begge tilfaelde er princippet det, at enhver undtagelse fra centralniveauerne skal kunne begrundes med de faktiske undersoegelsesomkostninger, der beregnes enten for en bestemt virksomhed eller laegges paa et gennemsnitsniveau for en raekke virksomheder, der arbejder under sammenlignelige forhold. Det er klart forudsat, at et gennemsnit kan beregnes for en bestemt egn eller en bestemt region saavel som for en hel medlemsstat.

31. Det forekommer mig derfor, at befoejelsen til at fastsaette undtagelser fra de faste beloeb, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, kan udoeves paa lokalt eller regionalt saavel som nationalt niveau. Denne fortolkning stoettes af beslutningens artikel 5, stk. 1, hvori det hedder:

"Det i artikel 2 omhandlede beloeb traeder i stedet for enhver anden sundhedsskat eller -afgift, som medlemsstaternes nationale, regionale eller kommunale myndigheder opkraever ..."

Befoejelsen kan saaledes udoeves af en lokal eller regional myndighed, der fastsaetter afgifter for enkelte slagterivirksomheder eller grupper af virksomheder eller en fast afgift for samtlige virksomheder i den paagaeldende egn eller i den paagaeldende region.

Forslag til afgoerelse

32. Jeg er foelgelig af den opfattelse, at de af Verwaltungsgericht forelagte spoergsmaal boer besvares som foelger:

"1) Borgerne kan paaberaabe sig artikel 2, stk. 1, i Raadets beslutning 88/408/EOEF for en national ret over for en medlemsstat, der har undladt at udoeve sit skoen i medfoer af beslutningens artikel 2, stk. 2, men dette kan kun ske med hensyn til en periode efter den i beslutningens artikel 11 fastsatte dato.

2) En medlemsstat kan i medfoer af artikel 2, stk. 2, i beslutning 88/408/EOEF uddelegere sin kompetence til sine regionale eller lokale myndigheder."

(*) Originalsprog: engelsk.