FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

F.G. JACOBS

fremsat den 26. maj 2005 1( )

Sag C-71/04

Administración del Estado

mod

Xunta de Galicia

(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunal Supremo (Spanien))

1. I denne sag har Tribunal Supremo, Spanien, forelagt Domstolen et spørgsmål vedrørende rækkevidden af forpligtelsen til forudgående anmeldelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, sammenholdt med Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (herefter »det syvende direktiv«) ( ). Tribunal Supremo har anmodet Domstolen om at præcisere, om støtte til bygning eller ombygning af skibe eller bugserbåde, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for det syvende direktiv, idet skibets bruttotonnage eller maskineffekt ligger under de i direktivet fastsatte tærskelværdier, forudgående skal anmeldes til Kommissionen i henhold til artikel 88, stk. 3, EF.

Traktatens bestemmelser

2. Artikel 87, stk. 1, EF bestemmer, at »[b]ortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

3. Artikel 87, stk. 3, bestemmer: »Som forenelige med fællesmarkedet kan betragtes:

[…]

c) støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse

[...]

e) andre former for støtte, hvorom Rådet på forslag af Kommissionen træffer beslutning med kvalificeret flertal.«

4. Artikel 88, stk. 3, EF, bestemmer: »Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil […] Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«

5. Artikel 89 EF bestemmer: »Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag fra Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, kan udstede de fornødne forordninger med henblik på anvendelsen af artikel 87 og 88, og især fastlægge betingelser for anvendelsen af artikel 88, stk. 3, og de former for støtte, som skal være undtaget fra denne fremgangsmåde.«

Direktivet

6. Det syvende direktiv er et af en række direktiver om støtte til skibsbygningsindustrien, der går tilbage til 1969 ( ). Det indeholdt de fællesskabsbestemmelser, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og blev vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra d), artikel 113 [efter ændring nu artikel 87, stk. 3, litra e), EF og artikel 133 EF]. Direktivet giver mulighed for, at tildeling af statsstøtte til skibsværfter til drift, investering og afvikling samt forskning og udvikling kan erklæres forenelig med det fælles marked under forudsætning af, at direktivets kriterier er opfyldt.

7. Direktivets artikel 1 bestemmer: »I dette direktiv forstås ved:

a) »skibsbygning«: bygning i Fællesskabet af følgende søgående skibe med metalskrog:

– handelsskibe på mindst 100 BT til befordring af personer og/eller gods

– fiskerfartøjer på mindst 100 BT

– muddermaskiner eller fartøjer til andet arbejde på havet på mindst 100 BT, bortset fra boreplatforme

– bugserbåde med en maskineffekt på mindst 365 kW

b) »ombygning af skibe«: ombygning i Fællesskabet af søgående skibe med metalskrog som defineret i litra a) på mindst 1 000 BT, hvis det udførte arbejde medfører en gennemgribende ændring af lasteevnen, skroget, fremdriftssystemet eller passagerforholdene

c) »reparation af skibe«: reparation af de under litra a) nævnte skibe

d) »støtte«: statsstøtte i henhold til traktatens artikel [87] og [88]; dette begreb dækker ikke kun støtte, som ydes af staten selv, men også støtte ydet af regionale eller lokale organer, samt støtte, der eventuelt indgår i medlemsstaternes finansieringsforanstaltninger til fordel for skibsbygnings- eller skibsreparationsværfter, som de kontrollerer direkte eller indirekte, når den ikke betragtes som tilvejebringelse af risikovillig kapital til et selskab efter almindelig praksis inden for markedsøkonomi. Denne støtte kan betragtes som forenelig med det fælles marked, hvis den opfylder undtagelseskriterierne i dette direktiv.«

8. I det syvende direktivs artikel 2-10 fastsættes de kriterier, der skal være opfyldt, for at statsstøtten til bygning og ombygning af skibe omfattet af artikel 1 kan betragtes som forenelig med det fælles marked.

9. Artikel 11 bestemmer, at støtte til bygning og ombygning samt reparation af skibe, der er omfattet af det syvende direktiv, ud over at være underlagt bestemmelserne i artikel 87 EF og 88 EF er underlagt anmeldelsesreglen i artikel 11, stk. 2. Denne bestemmelse kræver i det væsentlige, at medlemsstaterne forudgående anmelder al støtte, der er omfattet af det syvende direktiv, til Kommissionen.

Nationale retsforhandlinger og de forelagte spørgsmål

10. Ifølge forelæggelseskendelsen vedtog Xunta de Galicia, regeringsrådet for den selvstyrende region Galicien, som led i dets beføjelser i henhold til national forfatningsret dekret nr. 217/1994 af 23. juni 1994 (herefter »det galiciske dekret«), hvorved en »ny ordning for støtte« til den galiciske sektor for bygning og ombygning af skibe blev indført. Det fremgår af betragtningerne til det galiciske dekret, at støtteordningen omfatter bygning og ombygning af skibe, »der på grund af deres bruttotonnage, maskineffekt for så vidt angår bugserbåde, eller på grund af skrogmaterialet, type, størrelse og/eller bygningens eller ombygningens karakteristika« ikke er omfattet af anvendelsesområdet for det syvende direktiv, der af den spanske regering er blevet gennemført i national ret. Det galiciske dekret vedrører i det væsentlige støtte til skibe på under 100 BT og bugserbåde med en maskineffekt på under 365 kW.

11. Den spanske regering anfægtede det galiciske dekret, idet den i første instans anlagde sag ved den kompetente nationale ret, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, bl.a. med den begrundelse, at dekretet var i strid med fællesskabsretten. Tribunal Superior de Justicia de Galicia forkastede sagen ved dom af 16. december 1996.

12. Den spanske regering iværksatte appel af denne dom ved Tribunal Supremo. Regeringen gjorde bl.a. gældende, at støtteordningen var omfattet af statsstøttebegrebet i artikel 87 EF, men var blevet gennemført uden forudgående anmeldelse i strid med artikel 88, stk. 3, EF. Den nationale førsteinstans havde således gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse, idet den burde have fastslået, at det galiciske dekret var i strid med fællesskabsretten og dermed ugyldigt. Xunta de Galicias repræsentant bestred denne fortolkning.

13. I forelæggelseskendelsen har Tribunal Supremo anført, at svaret på dette spørgsmål ikke klart fremgår af fællesskabsretten, idet retten er af den opfattelse, at to modstridende fortolkninger er mulige.

14. Det syvende direktiv kan på den ene side fortolkes således, at den generelle forpligtelse til anmeldelse ikke finder anvendelse på støtte til bygning eller ombygning af skibe, der ligger under minimumsgrænserne i det syvende direktiv. Rationalet bag denne fortolkning er ifølge Tribunal Supremo, at når fællesskabslovgiver har betragtet støtte til store skibe, der er omfattet af anvendelsesområdet for det syvende direktiv, som forenelig med det fælles marked, følger det af fraværet af bestemmelser i det syvende direktiv om støtte til mindre skibe, at sådanne foranstaltninger ikke påvirker samhandlen mellem medlemsstater og derfor ikke er omfattet af statsstøttebegrebet i artikel 87, stk. 1, EF.

15. På den anden side kan det hævdes, at formålet med det syvende direktiv ikke var at fritage medlemsstater fra forpligtelsen i artikel 88, stk. 3, EF, til at anmelde støtte til mindre skibe eller skibe med mindre kraftig maskineffekt, der ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde.

16. På denne baggrund har Tribunal Supremo anmodet om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

»Gør EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og [artikel 87,] stk. 3, litra c) og [e)] ( ), [samt] artikel 88, stk. 3, […], sammenholdt med Rådets direktiv 90/684 af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien, det muligt at vedtage bestemmelser uden forudgående anmeldelse til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber som dem, der er indeholdt i Xunta de Galicias dekret nr. 217/1994 af 23. juni 1994, hvorved der indføres en »ny støtteordning« til en specifik skibsbygnings- og ombygningssektor, der på grund af bruttotonnage, maskineffekt og andre faktorer ved de berørte skibe ikke falder ind under nævnte direktiv 90/684’s anvendelsesområde?«

17. Xunta de Galicia, den spanske og den nederlandske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Der har ikke været afholdt retsmøde i sagen.

Retlige bemærkninger

18. Det følger af fast retspraksis, at en kvalificering som statsstøtte er forudsat af, at alle betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF er opfyldt, herunder navnlig betingelserne om statens medvirken eller anvendelsen af statsmidler, der kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, om, at modtageren begunstiges, og om, at denne medvirken fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ( ).

19. Når alle disse elementer foreligger, skal støtteordningen i princippet anmeldes før gennemførelsen i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, medmindre den i øvrigt er undtaget fra kravet om anmeldelse, enten i henhold til de automatiske undtagelser fra artikel 87, stk. 2, EF eller i henhold til enhver anden relevant fællesskabsretlig bestemmelse.

20. I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om det syvende direktiv implicit indeholder en sådan undtagelse for en »ny støtteordning« som den, der blev indført ved det galiciske dekret, med hensyn til skibe, der falder uden for det syvende direktivs anvendelsesområde.

21. Xunta de Galicia har gjort gældende, at da visse former for støtte til større skibe med større maskineffekt i medfør af det syvende direktiv kan være forenelige med det fælles marked, følger det heraf, at støtte til mindre skibe med mindre maskineffekt ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Sådan støtte er implicit erklæret forenelig med det fælles marked i henhold til det syvende direktiv, der i denne sammenhæng har indført en implicit de minimis- regel.

22. Jeg er ikke enig i denne fortolkning af flere årsager.

23. Det syvende direktiv blev bl.a. vedtaget med hjemmel i den nuværende artikel 87, stk. 3, litra e), EF, der bemyndiger Rådet til, på forslag fra Kommissionen, at fastsætte enhver kategori af støtte, der er forenelig med det fælles marked. Da det syvende direktiv er en undtagelse til det almindelige forbud i artikel 87, stk. 1, EF, skal det fortolkes restriktivt, hvorfor det ikke kan antages, at det implicit har til formål at undtage en hel støttekategori fra forbuddet ( ).

24. Som Kommissionen og den nederlandske regering har anført, fremgår det på ingen måde af det syvende direktivs ordlyd, at lovgivers hensigt var at undtage støtte til skibe, der på grund af deres mindre størrelse ikke var omfattet af dets anvendelsesområde, fra forpligtelsen til forudgående anmeldelse. Det syvende direktiv indeholder ingen de minimis- regel eller nogen bestemmelse, hvori der findes blot antydningen heraf, og det kan, henset til dets hjemmelsgrundlag, heller ikke indeholde sådanne bestemmelser, hvilket jeg vil gøre rede for nedenfor. Det syvende direktiv undtager desuden end ikke støtte, der er omfattet af dets anvendelsesområde, fra anmeldelse. Direktivets artikel 11, stk. 1, bestemmer, at al støtte, der er omfattet af det, ud over at skulle anmeldes til Kommissionen er underlagt betingelserne i artikel 87 EF og 88 EF.

25. Den omstændighed, at det syvende direktiv bestemmer, at støtte til en særlig kategori af skibe og bugserbåde kan erklæres forenelig med fællesmarkedet, er et politisk valg truffet af fællesskabslovgiver. Det fremgår af betragtningerne til det syvende direktiv, i lighed med betragtningerne til dets forgængere, at hensigten hermed er at genoprette samt tilskynde til en effektiv og konkurrencedygtig europæisk skibsbygningsindustri på baggrund af den internationale konkurrence, bl.a. ved afskaffelsen af den strukturelle overkapacitet for skibsværfter i Det Europæiske Fællesskab ( ). På baggrund af denne hensigt er det måske ikke overraskende, at fællesskabslovgiver har fokuseret på de kategorier af skibe i den europæiske skibsbygningsindustri, der på grund af deres særlige kendetegn er udsat for international konkurrence ( ).

26. Som Xunta de Galicia har gjort gældende, betyder dette dog ikke, at leverandører af bygge- og reparationsarbejder vedrørende mindre skibe og bugserbåde med mindre maskineffekt ikke er aktive på et konkurrencepræget marked i Fællesskabet, og at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke er påvirket af støtte til disse kategorier af skibe. Ifølge Domstolens praksis »findes der ikke en grænseværdi eller en procentsats, hvorunder samhandelen mellem medlemsstater ikke vil blive påvirket. Den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, udelukker således ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket« ( ). Selv i tilfælde, hvor den pågældende støtte ydes til en virksomhed, som alene opererer på lokalt eller regionalt niveau, og som ikke leverer tjenesteydelser eller varer uden for den oprindelige medlemsstat, kan samhandelen mellem medlemsstater være påvirket ( ). Som den spanske regering har anført i sit indlæg, går betragtningerne til det galiciske dekret endvidere tilsyneladende ud fra, at de omfattede galiciske skibsværfter er udsat for udenlandsk konkurrence.

27. Kommissionen har efter min mening med rette anført, at den omstændighed, at den støtteordning, der er godkendt i medfør af det galiciske dekret, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for det syvende direktiv, blot betyder, at støtteordningen ikke kan drage fordel af direktivets bestemmelser, og at den i mangel af modstridende bestemmelser er omfattet af de generelle regler på statsstøtteområdet, som er fastsat i EF-traktaten.

28. Endvidere bemærkes, som Kommissionen har anført, at hjemmelsgrundlaget for det syvende direktiv, nemlig artikel 87, stk. 3, litra e), EF, giver Rådet adgang til at fastlægge, hvilke kategorier af foranstaltninger der er blevet karakteriseret som statsstøtte, som er forenelige med det fælles marked, men den giver ikke fællesskabslovgiver adgang til selv at afgrænse statsstøttebegrebet. Det syvende direktiv kan derfor ikke – som Xunta de Galicia tilsyneladende hævder – implicit (eller endda udtrykkeligt) erklære støtte forenelig med det fælles marked med den begrundelse, at den ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Direktivet kan heller ikke undtage støtte fra anmeldelsespligten med denne begrundelse. En sådan undtagelse kan kun foretages med hjemmel i artikel 89 EF, der giver Rådet kompetence til at fastsætte regler for anvendelsen af artikel 87 EF og 88 EF, og navnlig at fastlægge, hvilke former for støtte der skal undtages fra den forudgående anmeldelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 3, EF ( ).

29. På denne baggrund må det fastslås, at artikel 87, stk. 1, og artikel 87, stk. 3, litra c) og e), samt artikel 88, stk. 3, EF, sammenholdt med det syvende direktiv, ikke undtager nationale bestemmelser som dem, der er fastsat i det galiciske dekret, fra de almindelige bestemmelser om statsstøtte i EF-traktaten, herunder anmeldelsespligten i henhold til artikel 88, stk. 3, EF.

30. Hvis den forelæggende ret på baggrund af det ovenfor anførte finder, at den ved det galiciske dekret indførte støtte er gennemført i strid med forpligtelsen til forudgående anmeldelse i artikel 88, stk. 3, EF, skal den i overensstemmelse med fast retspraksis anvende det direkte anvendelige forbud i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, der omfatter al støtte, der er blevet gennemført uden forudgående anmeldelse. De nationale retsinstanser skal ifølge retspraksis »[drage] alle konsekvenser af en tilsidesættelse af traktatens artikel [88], stk. 3, i henhold til national ret, såvel med hensyn til gennemførelsesretsakternes gyldighed som med hensyn til tilbagesøgning af den finansielle støtte, der er tildelt i strid med den omhandlede traktatbestemmelse eller i givet fald i strid med foreløbige forholdsregler« ( ).

31. Inden jeg fremsætter mit forslag til afgørelse, vil jeg nævne et aspekt af sagen, der kunne have rejst nogle interessante problemstillinger.

32. I henhold til spansk forfatningsret har selvstyrende regioner eksklusiv kompetence på visse områder, der er omfattet af fællesskabsretten. Da alle selvstyrende regioner i fællesskabsretlig sammenhæng anses for at være medlemsstatens organer, bærer Kongeriget Spanien over for Fællesskabet ansvaret for at sikre overensstemmelse med fællesskabsretten på områder, der i henhold til national ret ligger uden for dets kompetence, og hvor dets interesser og den selvstyrende regions interesser som i det foreliggende tilfælde ikke er sammenfaldende.

33. Det er således Kongeriget Spaniens ansvar på EF-traktatens statsstøttereglers område i fællesskabsretlig henseende at overholde forpligtelsen til forudgående anmeldelse af al ny støtte, der er omfattet af traktatens bestemmelser. Denne forpligtelse kan dog være i uoverensstemmelse med den interne magtfordeling, som det foreliggende tilfælde har vist, hvilket kan give anledning til interessante fællesskabsretlige spørgsmål.

34. Når Kongeriget Spanien anmoder de nationale retsinstanser om at erklære den omtvistede støtte ugyldig på grund af den manglende anmeldelse til Kommissionen, kan dette opfattes således, at denne medlemsstat inden for den nationale retsorden påberåber sig sin egen manglende opfyldelse af sine forpligtelser i henhold til traktaten med det formål at få en retsforskrift, der er vedtaget af en underordnet statslig myndighed, omstødt som stridende mod fællesskabsretten.

35. Da disse spørgsmål imidlertid ikke er rejst af Tribunal Supremo i forelæggelseskendelsen, og ingen af parterne i sagen har nævnt dem, og siden de i alle tilfælde ikke har betydning for besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål, vil jeg ikke undersøge dem yderligere.

Forslag til afgørelse

36. På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer den forelæggende rets spørgsmål således:

– Artikel 87, stk. 1, og artikel 87, stk. 3, litra c) og e), samt artikel 88, stk. 3, EF, sammenholdt med Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien, undtager ikke en støtteordning som den, der er indeholdt i Xunta de Galicias dekret nr. 217/1994 af 23. juni 1994, som indfører en »ny ordning for støtte« til en bestemt skibsbygnings- og ombygningssektor, der på grund af bruttotonnage, maskineffekt og andre kendetegn ved de berørte skibe ikke falder ind under direktivets anvendelsesområde, fra EF-traktatens almindelige bestemmelser om statsstøtte.

– Hvis den forelæggende ret finder, at den omhandlede støtte er gennemført i strid med forpligtelsen til forudgående anmeldelse i artikel 88, stk. 3, EF, skal den drage alle konsekvenser af tilsidesættelsen i henhold til national ret, såvel med hensyn til gennemførelsesretsakternes gyldighed som med hensyn til tilbagesøgning af den finansielle støtte, der er tildelt i strid med den omhandlede traktatbestemmelse, samt eventuelle foreløbige forholdsregler.