FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZÈS

FREMSAT DEN 11. MARTS 1982 ( 1 )

Høje Domstol.

Finanzgericht Berlin har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 27 i Rådets forordning nr. 1430/79 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter.

Med sagens faktiske omstændigheder forholder det sig som følger:

I —

Selskabet Otto Reichelt GmbH, Berlin, driver en detailhandelsbutikskæde for levnedsmidler. Det importerer råkaffe, som det oplagrer i det åbne toldoplag (»offenes Zollager«), der er bevilget det, og som det derpå efter behov udtager for at bringe den i fri omsætning. Selskabet giver i overensstemmelse med de gældende tyske regler ( 2 ) hver måned toldvæsenet meddelelse om de partier, det har udtaget fra lageret, beregner selv de importafgifter, som skal svares deraf og betaler dem til Hauptzollamt Berlin-Süd, sagsøgte i hovedsagen, medmindre sidstnævnte myndighed fastsætter afgifterne til et andet beløb.

I et tidsrum af to år, mellem den 1. januar 1977 og den 31. december 1978 betalte selskabet Reichelt de nævnte afgifter beregnet med en afgiftssats på 7 %, selv om den da gældende sats kun var 5 %. Først i januar 1979 blev toldvæsenet klar over, at der betaltes afgifter med et højere beløb end det skyldige, hvilket blev meddelt selskabet. Dette fremsatte den 9. februar 1979 anmodning om tilbagebetaling af i alt 255027,73 DM Anmodningen blev imødekommet for så vidt angår 103240,54 DM. For så vidt angår beløb, der var blevet anmeldt og betalt i tiden februar 1977 — januar 1978, nemlig 151792,30 DM blev godtgørelsen afslået på grundlag af de gældende internretlige bestemmelser, hvorefter krav fremsat mere end et år efter udtagelsen fra toldoplaget skal afvises som forældede (artiklerne 164, stk. 2, 169, stk. 1, og 170 i »Abgabenordnung«).

Selskabet indgav dernæst den 28. marts 1979 i medfør af artikel 227 i Abgabenordnung ansøgning om tilbagebetaling af billighedsgrunde. Hauptzollamt afslog denne ansøgning ved afgørelse af 6. april 1979, hvori der henvistes til Domstolens dom af 28. juni 1977 i sag 118/76, Balkan mod Hauptzollamt Berlin-Packhof (Sml., s. 1177).

Da selskabet Reichelt fandt henvisningen til Balkan-dommen forkert i det foreliggende tilfælde, anlagde det sag ved Finanzgericht Berlin. Denne ret anser det også, som det anføres i grundene til forelæggelseskendelsen, for udelukket, at de principper, der er nedfældet i Domstolens dom, kan anvendes uden videre, men Finanzgericht anser det for tvivlsomt, om det stadigt er muligt eventuelt at anvende en internretlig bestemmelse om godtgørelse af billighedsgrunde, når henses til, at en retsakt fra Fællesskabet, der regulerer spørgsmålet, nemlig Rådets forordning nr. 1430/79 af 2. juli 1979 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, er trådt i kraft, efter at forpligtelsen til at betale told er opstået, og før der endnu har kunnet afsiges dom.

Finanzgericht har derfor spurgt Domstolen, om fællesskabsretten, især artikel 27 i Rådets forordning nr. 1430/79 er til hinder for efter national afgiftslovgivning at yde godtgørelse af told opkrævet med et for højt beløb, når der ikke inden for de i lovgivningen fastsatte frister er rejst indsigelse mod denne opkrævning for så vidt angår beløb, som regnskabsmæssigt omfattes af perioden før den 1. juli 1980.

Artikel 27 i forordning nr. 1430/79 fastsætter den 1. juli 1980 som ikrafttrædelsesdato for forordningen. Den bestemmelse i denne forordning, der ligger tættest op af den tyske billighedsregel, nemlig artikel 227 i Abgabenordnung, er i øvrigt artikel 13, for hvilken Kommissionen har udstedt gennemførelsesforordning nr. 1575/80 af 20. juni 1980. Til en brugbar besvarelse af den forelæggende rets spørgsmål vil det herefter efter min mening være hensigtsmæssigt at foretage undersøgelse i den anførte rækkefølge af de to følgende punkter:

— Skal forordningerne nr. 1430/79 og nr. 1575/80 under ét fortolkes, som om de har en tilbagevirkning, der medfører, at de kan anvendes på de omtvistede faktiske omstændigheder?

— Indeholder i benægtende fald fællesskabsretten almindelige principper, hvorefter det er udelukket at anvende en national billighedsregel på godtgørelse af et beløb, der i henhold til fællesskabsretten objektivt er betalt i urigtig formening om skyld?

Nærværende sag har relation til Domstolens praksis vedrørende de vanskeligheder, der følger af indførelsen af fællesskabsregler på et område, der hidtil subsidiært nødvendigvis har været reguleret af lovgivningerne i de forskellige medlemsstater. Den rejser spørgsmålet om de nye fællesskabsreglers eventuelle tilbagevirkende kraft og om grænserne for anvendelse af de nationale lovgivninger for det tilfælde, at der ikke bliver tale om en sådan tilbagevirkning.

II —

Forordningerne nr. 1430/79 og nr. 1575/80 indeholder ikke i modsætning til andre fællesskabsforordninger, f.eks.. forordningerne vedrørende social sikkerhed for vandrende arbejdstagere, nogen bestemmelse om deres tidsmæssige gyldighed. Afgørende bliver derfor de almindelige i samtlige medlemsstaters retsordener gældende regler om retsreglers gyldighed i tiden, således som disse er blevet fortolket i Domstolens praksis og navnlig i tredje afdelings dom af 12. november 1981 i de forenede sager 212-217/80 (Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Salumi m.fl.).

1. For de omhandlede retsakters tilbagevirkende kraft taler f.eks., at forordning nr. 1575/80 i alt væsentligt er en retsakt, der regulerer en procedure, idet der heri sker en fastlæggelse af gennemførelsesbestemmelserne til artikel 13 i forordning nr. 1430/79, hvorefter der blandt andet kan ydes godtgørelse af billighedsgrunde for importafgifter. Og som Domstolen har fastslået i præmis 9 (første punktum) i Salumi-dommen fra november sidste år »[antages] processuelle regler almindeligvis ... at finde anvendelse i samtlige tvister, der verserer på ikrafttrædelsestidspunktet«. Det er i den foreliggende sag klart, at Kommissionens forordning nr. 1575/80 ikke kan betragtes isoleret; tværtimod må den ses i sammenhæng med Rådets forordning nr. 1430/79, til hvis uddybning på et særligt punkt den tjener. På grundlag af en gennemgang af forordning nr. 1430/79 kan det nemlig fastslås, at denne forordning indeholder ikke blot en række fristregler (en treårsfrist, inden for hvilken der kan fremsættes anmodning om godtgørelse af afgiftsbeløb, der af en eller anden årsag er højere end det beløb, som i henhold til lovgivningen skulle opkræves) eller bevisregler (i artikel 4, litra a), vedrørende de bevisligheder, der skal fremlægges for at opnå godtgørelse af eller fritagelse for importafgifter), men også materielretlige regler, f.eks. sådanne, der giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder, hvis forekomst kan skabe adgang til godtgørelse af eller fritagelse for afgifts- eller toldskyld. De processuelle regler er efter forholdets natur akcessoriske i forhold til de materielretlige regler, hvilket i det foreliggende tilfælde også bekræftes af den omstændighed, at bevis- og fristreglerne er udformet med henblik på de forskellige situationer, hvori de finder anvendelse. I så henseende er forordning nr. 1430/79 af samme beskaffenhed som Rådets forordning nr. 1697/79, der blev udstedt mindre end en måned senere, nemlig den 24. juli 1979, og som omhandler efteropkrævning af import-og eksportafgifter. Der er i begge tilfælde tale om »blandede regelsæt«, og man må således afvise den formodningsregel, der går ud på, at nyere processuelle regler er bedre end ældre og således skal anvendes straks på alle forhold, der endnu ikke har givet anledning til en retskraftig dom. Begge forordninger skal erstatte de hidtil gældende nationale regler på de pågældende områder, regler, der havde et forskelligt indhold og var forskelligt udformet, med en fællesskabsregulering, der skal skabe sikkerhed for, at situationer, i hvilke der kan blive tale om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, behandles på samme måde. Dette gælder ganske særligt for bestemmelserne i forordning nr. 1430/79, herunder navnlig bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, litra c), der indeholder en definition af begrebet »godtgørelse« (»... tilbagebetaling af erlagte importafgifter«) og i sammenhæng hermed i artikel 2, stk. 1 (»godtgørelse af importafgifter ydes, såfremt det over for de kompetente myndigheder godtgøres, at det bogførte afgiftsbeløb: ... af en eller anden årsag er højere end det beløb, som i henhold til lovgivningen skulle opkræves« (andet led)); disse bestemmelser skulle under alle omstændigheder have været anvendt, såfremt de i sagen omtvistede begivenheder var indtruffet efter den 1. juli 1980. Domstolens udtalelse i Salumi-dommen om forordning nr. 1697/79 »forordningen erstatter de nationale regler på området med fællesskabsregler og indeholder både processuelle og materielretlige regler, der er uadskilleligt forbundne og ikke for så vidt angår de enkelte bestemmelsers virkning i tidsmæssig henseende kan vurderes hver for sig« (præmis 11) kan derfor også bruges om forordning nr. 1430/79 og altså også om gennemførelsesforordningen hertil.

2. Reglerne i forordningerne nr. 1430/79 og nr. 1575/80 kan derfor lige så lidt som reglerne i forordning nr. 1697/79 »tillægges tilbagevirkende kraft, medmindre der foreligger holdepunkter, der tilstrækkeligt klart taler for et sådant resultat« (præmis 12, første punktum). For forordning nr. 1430/79 gælder endvidere som for forordning nr. 1697/79, »at forordningens ordlyd og opbygning i almindelighed overhovedet ikke taler for at tillægge den tilbagevirkende kraft, men tværtimod for, at den kun skal have virkning for fremtiden« (præmis 12, 2. pkt.). Salumi-dommens første argument på grundlag heraf, som udledes »af affatteisen af forordningens bestemmelser om dels forpligtelsen til, dels forbudet mod »at foretage efteropkrævning«, hvilket ikke kan angå krav, der allerede var rejst før tidspunktet for forordningens ikrafttræden« (præmis 13, 1. pkt.) kan ganske vist ikke tillægges betydning i det foreliggende tilfælde. Forordning nr. 1430/79 indeholder jo intet om sådanne krav. Men som fremhævet af Kommissionens befuldmægtigede under den mundtlige forhandling trådte forordning nr. 1430/79 af 2. juli 1979 ligesom forordning nr. 1697/79 af 24. juli 1979 i kraft den 1. juli 1980; for forordning nr. 1430/79 gælder altså også, at »det tidsrum, der gik mellem forordningens vedtagelse ... og dens ikrafttræden, viser, at Rådet ikke anså det for nødvendigt straks at iværksætte fællesskabsreglerne« (præmis 13, 2. pkt.). Anvendelsen af forordningerne nr. 1430/79 og nr. 1575/80 ville desuden, for så vidt angår afgifter, fastsat før den 1. juli 1980, afføde betydelig retsusikkerhed. I det foreliggende tilfælde gælder der, som vi har set for fremsættelse af anmodning om godtgørelse for afgifter, der er betalt, men som ikke skyldtes, en frist på 3 år (artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1430/79). Men i nogle medlemsstater kunne de frister, de nationale lovgivninger fastsatte for fremsættelsen af tilsvarende anmodninger, være kortere eller længere. En anvendelse med tilbagevirkning af disse forordninger ville derfor kunne få følger af den nedenfor beskrevne beskaffenhed : — i de stater, hvis lovgivning har været strengere end de fællesskabsregler, der har afløst denne lovgivning, må det befrygtes, at afgørelser truffet i henhold til national ret, og som endnu ikke er inappellable, anfægtes; — i de medlemsstater, hvis lovgivning omvendt har været lempeligere, vil de godtgørelseskrav, som de berettigede i tillid til de nationale regler endnu ikke havde fremsat på forordningens ikrafttrædelsesdato, være blevet forældet. Herved ville der opstå »en uberettiget forskelsbehandling af transaktioner gennemført under ligeartede forhold, hvilket ville være »i strid med lighedsprincippet og billighedsprincippet« (præmis 14). Af alle de anførte grunde mener jeg, at svaret til Finanzgericht, Berlin, først og fremmest må gå ud på, at forordningerne nr. 1430/79 og 1575/80 ikke finder anvendelse på told opkrævet med et for højt beløb før den 1. juli 1980.

III — Er fællesskabsretten, det vil her sige forordning nr. 1430/79, således ikke til hinder for anvendelsen af national ret på de omtvistede forhold, begrænser og betinger den dog i et vist omfang denne retsanvendelse.

a) Domstolen har i sin praksis generelt fastslået, at det er muligt subsidiært, det vil sige i tilfælde, hvor der ikke findes relevante fællesskabsretlige regler, at anvende internretlige regler på forhold, der på én eller anden måde har tilknytning til Fællesskabets eksistens. I dommen af 12. juni 1980 i sag 130/79 (Express Dairy Foods, Sml., s. 1887) anføres det, at henvisningen til national lovgivning har været »nødvendig« i et sådant tilfælde, hvormed det uden tvivl har været meningen at forhindre en retsnægtelse; Domstolen fastslog nemlig, at »i den beklagelige mangel på fællesskabsbestemmelser til harmonisering af de processuelle regler og tidsfrister«... tilkommer det ikke Domstolen »at udstede generelle, materielle og processuelle regler, som alene de kompetente institutioner kan vedtage«. Man stod altså ligesom i nærværende sag og mange andre sager over for en lakune i fællesskabsretten, der kun kunne udfyldes ved en henvisning til medlemsstaternes retsordener. Den betænkelighed, der skinner igennem i Domstolens begrundelse for denne løsning, må forklares med, at denne som følge af de anvendelige nationale reglers uensartethed »medfører forskellig behandling på fællesskabsplan« (præmis 12, Sml., s. 1900).

b) Domstolen har da også særligt fremhævet de begrænsninger, der selv i mangel af særlige fællesskabsregler må gælde for de nationale lovgivninger, og som udledes af almindelige fællesskabsretlige principper. Den første af disse begrænsninger, og den, der danner grundlag for afslaget fra Hauptzollamt, Berlin-Süd, på selskabet Reichelt's anmodning, er et udslag af princippet om en ensartet og fuldstændig anvendelse af fællesskabsretten i samtlige medlemsstater. Dette er udtrykt i nr. 1 i konklusionen til Balkan-dommen, der drejede sig om anvendelsen af den til den nugældende artikel 227 svarende bestemmelse i Abgabenordnung: »Nationale toldmyndigheder er ikke berettiget til at anvende national ret på en begæring om fritagelse af billighedsgrunde for afgifter, der skal erlægges i henhold til fællesskabsretten — i dette tilfælde monetære udligningsbeløb — såfremt en sådan anvendelse ville berøre virkningen af fællesskabsreglerne for den pågældende afgifts beregnings- eller ligningsgrundlag eller dens størrelse«. Jeg har dog ligesom Finanzgericht mine tvivl med hensyn til, hvorvidt dette princip kan lades ude af betragtning i det foreliggende tilfælde som følge af forskellene mellem den situation, der gav anledning til Balkan-dommen, og den situation, der er selskabet Reichelt's. I Balkan-sagen skyldtes jo — ligesom tidligere i Granaria-sagen (dom af 30. november 1972, Sml., s. 1163) — de omtvistede afgifter i medfør af fællesskabsretten. En fritagelse for disse afgifter i medfør af en national billighedsregel ville derfor have været et vilkårligt indgreb, der direkte ville have berørt fællesskabsrettens rækkevidde. Det står til gengæld fast, at selskabet Reichelt har foretaget betalinger af ikkeskyldige beløb, der ikke skulle være foretaget, såfremt fællesskabsretten var blevet korrekt anvendt. Fællesskabsrettens selvstændighed og forrang er herefter ikke til hinder for anvendelsen af en national billighedsregel om godtgørelse af told, der er blevet opkrævet før den 1. juli 1980 med et objektivt for højt beløb.

c) De nationale myndigheders frihed begrænses imidlertid i kraft af det i Domstolens praksis på mange områder knæsatte princip om forbud mod forskelsbehandling. For så vidt angår krav, der støttes på fællesskabsretten, må anvendelsen af nationale regler ikke føre til et forskelligt resultat afhængigt af, om kravene støttes på fællesskabsret eller på national ret. I Denkavit-dommen af 27. marts 1980 (sag 61/79, Sml. s. 1205), hvor det skulle afgøres, »om medlemsstater, som har opkrævet indenlandske afgifter eller gebyrer, som senere erklæres uforenelige med fællesskabsretten, har pligt til at imødekomme den afgiftspligtiges krav om tilbagebetaling« (præmis 4, Sml., s. 1220), fastslog Domstolen, at de processuelle regler, efter hvilke de retsundergivne kunne kræve disse afgifter godtgjort, »ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende nationale søgsmål« (præmis 25, Sml., s. 1226). Dette princip skal ganske klart også anvendes — mutatis mutandis — hvor der er tale om godtgørelse af told opkrævet i strid med fællesskabsretten. Det må imidlertid også undgås, at de nationale myndigheder føler sig fristet til at udvise større strenghed i de tilfælde, hvor erhvervsdrivende anmoder om godtgørelse af told, dvs. Fællesskabets egne indtægter, end i de tilfælde, der drejer sig om nationale indtægter. Der bør være tale om fuldstændig ligebehandling: den erhvervsdrivende, der støtter sit krav på fællesskabsretten, bør hverken behandles strengere eller lempeligere end den erhvervsdrivende, der påberåber sig intern ret.

d) Finanzgericht, Berlin, omtaler det tilfælde, i hvilket det opkrævede ikkeskyldige toldbeløb er blevet overvæltet på den afgiftspligtiges kunder, således at han ikke har lidt noget personligt tab. Jeg skal her nøjes med at henvise til Domstolens udtalelser i Just-dommen af 27. februar 1980 (sag 68/79, Sml., s. 501) og Denkavit-dommen af 27. marts 1980. Domstolen udtalte i disse to sager, »at kravet om beskyttelse af de rettigheder, som Fællesskabets retsorden sikrer på dette område, ikke indebærer, at der skal ske tilbagebetaling af afgifter opkrævet med urette, såfremt dette måtte føre til en ugrundet berigelse«, og at »[intet] således er til hinder for, at nationale retter i overensstemmelse med deres nationale regler tager hensyn til, om de med urette opkrævede afgifter har kunnet indregnes i de afgiftspligtige virksomheders priser, og har kunnet overvæltes på køberne« (Just-dommen, præmis 26, Sml., s. 523; Denkavit-dommen, præmis 26, Sml., s. 1226). En eventuel anvendelse af dette princip i selskabet Reichelt's tilfælde er et spørgsmål, der udelukkende beror på de faktiske forhold, og som derfor kun Finanzgericht kan afgøre.

Jeg skal på grundlag af det ovenfor anførte foreslå Domstolen at besvare spørgsmålet fra Finanzgericht, Berlin, på følgende måde :

1. Forordningerne nr. 1430/79 og 1575/80 finder ikke anvendelse på told opkrævet med et for højt beløb før den 1. juli 1980.

2. Fællesskabsretten er ikke til hinder for anvendelsen af en internretlig regel om afgiftsfritagelse af billighedsgrunde i tilfælde, der drejer sig om told, der er blevet fastsat med en objektivt for høj sats og er opkrævet før den 1. juli 1980. Betingelserne for fritagelse af billighedsgrunde kan ikke udformes gunstigere end de betingelser, der gælder for tilsvarende anmodninger om godtgørelse af afgifter i henhold til national ret.

( 1 ) – Oversat fra fransk.

( 2 ) – (Artikel 168 i »Abgabenordnung«, almindelig afgiftslov).