Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 2. april 1998. - Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Regnskabsafslutning - EUGFL - Udgifter ikke anerkendt - Regnskabsåret 1991. - Sag C-54/95.



Samling af Afgørelser 1999 side I-00035



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Sagens genstand

1 Denne sag er anlagt af Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af EF-traktatens artikel 173, stk. 1, til proevelse af Kommissionens beslutning 94/871/EF af 21. december 1994 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1991, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (1) (herefter »den anfaegtede beslutning«), for saa vidt et beloeb paa 116 633 582,10 DEM ikke er blevet anerkendt som paahvilende EUGFL.

Den tyske regering har paaberaabt sig seks anbringender til stoette for annullation af den anfaegtede beslutning, der vil blive gennemgaaet nedenfor i den raekkefoelge, hvori de er fremfoert i de skriftlige indlaeg.

II - Foerste anbringende: Manglende retsgrundlag for den forhoejelse paa 10% (1 031 451,17 DEM) af beloebet ved den korrektion, som Kommissionen har foretaget med hensyn til udgifter i forbindelse med eksportrestitutioner for anvendelse af stivelsesprodukter og sukker

2 Den 6. oktober 1993 opfordrede Kommissionen de tyske myndigheder til at aendre deres nationale kontrolprocedurer vedroerende tildeling af eksportrestitutioner for anvendelse af stivelsesprodukter og sukker med henblik paa at bringe disse procedurer i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne paa omraadet, navnlig saaledes som disse bestemmelser var blevet fortolket af Domstolen i dom af 22. juni 1993 i sagen Tyskland mod Kommissionen (2). Ved denne lejlighed kraevede Kommissionen hurtig underretning af EUGFL's tjenestegrene om de aendringer med henblik herpaa, der var indfoert i tysk ret, og om datoen for aendringernes ikrafttraeden. Ved beslutning af 21. januar 1994 (dok. VI/4480/93) fastsatte Kommissionen i medfoer af artikel 1, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 1723/72 (3) fristen for fremsendelse af supplerende oplysninger i forbindelse med afslutning af regnskaberne for 1991 (fra den 16.10.1990 til den 15.10.1991) til den 31. januar 1994.

3 De kraevede oplysninger vedroerende aendringerne af kontrolprocedurerne blev foerst fremsendt til Kommissionen af de tyske myndigheder i juli 1994. Den sagsoegte institution besluttede derfor - paa grund af de utilstraekkelige kontrolforanstaltninger, der blev anvendt i regnskabsaaret 1991 - ikke at anerkende 5,5% af de paagaeldende restitutioner, der var afholdt af de med henblik herpaa bemyndigede nationale tjenestegrene og organer i dette regnskabsaar, som paahvilende EUGFL. Satsen for det foretagne fradrag svarede til den sats paa 5%, der - af samme grund - allerede var anvendt for regnskabsaarene 1988-1990, forhoejet med 10% (dvs. med 0,5% af de paagaeldende udgifter) paa grund af den forsinkelse, hvormed underretningen om de foranstaltninger, der var truffet til afhjaelpning af situationen, havde fundet sted.

4 I staevningen har den tyske regering - idet den henviser til passagen »forhoejet med 10% paa grund af forsinkelsen i procedurernes aendring« i den sammenfattende rapport - betegnet denne forhoejelse som et »straftillaeg« paa grund af forsoemmelse og gjort gaeldende, at Kommissionen har paalagt dette tillaeg uden at have kompetence hertil. Den sagsoegte institution er nemlig kun kompetent til at kraeve, at de foranstaltninger, der er fastsat i de nationale lovgivninger, er forenelige med faellesskabsretten, men ikke til at paalaegge sanktioner i anledning af forsinket underretning om de trufne nationale foranstaltninger. Da de nye kontrolprocedurer er blevet anvendt siden november 1993, har den forsinkelse, hvormed de tyske myndigheder har givet Kommissionen meddelelse om disse, ingen betydning.

5 Endelig er en forhoejelse af den i sagen omtvistede type ikke omhandlet i Kommissionens retningslinjer om beregningen af de finansielle foelger ved udarbejdelsen af beslutningen om afslutning af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen (herefter »retningslinjerne«) (4), der finder anvendelse fra og med udarbejdelsen af den sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1990. Disse retningslinjer foreskriver saaledes, at det kriterium, paa grundlag af hvilket Kommissionen kan finde en finansiel korrektion hensigtsmaessig og fastlaegge stoerrelsen heraf, bestaar i at »vurdere risikoen for tab for Faellesskabets fonde som foelge af manglende kontrol«. Men efter den tyske regerings opfattelse kunne begivenhederne i forbindelse med aendringen af de nationale procedurer (der fandt sted i 1993) og meddelelsen herom til Kommissionen (i 1994) ikke paa nogen maade faa virkning med tilbagevirkende kraft paa lovligheden af de undersoegelser, som blev foretaget i 1991.

6 Kommissionen har anfoert, at der ikke er tale om nogen form for straf, naar det paalaegges Forbundsrepublikken Tyskland at afholde de omtvistede udgifter. Anvendelsen af den omtvistede sats er i overensstemmelse med den sagsoegte institutions praksis i forbindelse med afslutningen af EUGFL's regnskaber. Denne praksis stiller medlemsstaterne gunstigt, idet den med tilbagevirkende kraft tager hensyn til de aendringer, de foretager af de af deres kontrolsystemer, som erklaeres ulovlige, i det tidsrum (i det foreliggende tilfaelde tre aar), der ligger mellem afslutningen af det relevante regnskabsaar og beslutningen om regnskabsafslutningen. Hvorom alting end er, er denne sats klart lavere end den, som Kommissionen lovligt kunne have anvendt, nemlig 100%. De formildende omstaendigheder (der verserer en retssag om dette spoergsmaal), der indtil da havde begrundet begraensningen af korrektionssatsen til 5%, forelaa ikke laengere efter den 22. juni 1993 (datoen for afsigelsen af Domstolens dom i den i punkt 2 ovenfor naevnte sag, Tyskland mod Kommissionen). Desuden var Kommissionen den 31. januar 1994 i mangel af modstaaende oplysninger fra de tyske myndigheder berettiget til at antage, at sidstnaevnte endnu ikke havde bragt den tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, der ligeledes blev konstateret for 1991, til ophoer som led i opfyldelsen af Domstolens dom.

7 Jeg anser det for det foerste for hensigtsmaessigt at afklare en misforstaaelse, som den sagsoegende medlemsstat har gjort sig skyldig i, naar den har paaberaabt sig, at den er blevet paalagt et »straftillaeg paa grund af forsoemmelse«. Kommissionen har ikke paa dette omraade kompetence til at paalaegge medlemsstaterne sanktioner. Derimod staar det fast, at den - naar den konstaterer en tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelser i forbindelse med medlemsstaternes udbetalinger - er forpligtet til at korrigere de af denne indgivne regnskaber. EUGFL's finansiering af de udgifter, der er afholdt af de tyske myndigheder i regnskabsaaret 1991, er - det er naesten overfloedigt at erindre herom - underlagt det princip, at alene udgifter, der er afholdt i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne, kan anerkendes som paahvilende Faellesskabets budget.

8 Jeg er i oevrigt enig med Kommissionen i, at de udgifter vedroerende restitutioner, der var betalt paa grundlag af den administrative praksis, der var gaeldende i Tyskland i 1991, meget vel kunne have vaeret gjort til genstand for en finansiel korrektion paa indtil 100% (5), saa meget desto mere som utilstraekkeligheden af de kontrolforanstaltninger, som gennemfoertes i Tyskland inden for den paagaeldende sektor i det paagaeldende (og de foregaaende) regnskabsaar var blevet fastslaaet af Domstolen i ovennaevnte dom i sagen Tyskland mod Kommissionen. Det var ej heller paa grundlag af retssikkerhedsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forbudt Kommissionen at paalaegge Forbundsrepublikken Tyskland de samlede, (eller i hvert fald en stoerre del end 5,5% af de) omtvistede udgifter, allerede fordi den sagsoegte institution ved regnskabsafslutningen for regnskabsaarene fra 1988 til 1990 under lignende omstaendigheder havde noejedes med at anvende en korrektionssats paa 5%. Det fremgaar nemlig af Domstolens praksis, at en medlemsstat, der af rimelighedshensyn har faaet en gunstig behandling i et regnskabsaar, ikke er berettiget til at kraeve, at Kommissionen afholder sig fra at korrigere de regnskaber, medlemsstaten har indgivet med henblik paa regnskabsafslutningen for de foelgende aar - hvilket Kommissionen er forpligtet til i tilfaelde af bevislig tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne (6).

9 Ret beset bestrider Forbundsrepublikken Tyskland ikke, at Kommissionen - naar den foretager en finansiel korrektion af de udgifter, der er angivet af en medlemsstat, men som viser sig ikke at vaere forenelige med faellesskabsbestemmelserne for den paagaeldende landbrugssektor - kan nedsaette stoerrelsen af denne korrektion i forhold til maksimumsbeloebet. Den sagsoegende medlemsstat har naturligvis ikke nogen interesse i at fremfoere et saadant argument, fordi den utvivlsomt opnaar en fordel som foelge af korrektionens ringere omfang, ogsaa selv om den ikke har noget krav herpaa.

Det af den tyske regering fremfoerte anbringende vedroerer i hoejere grad Kommissionens kompetence til at fastsaette stoerrelsen af nedsaettelsen. Ifoelge den tyske regering kunne den sagsoegte institution have foretaget en fast nedsaettelse af denne korrektion med indtil 5%, men ikke foretage den yderligere forhoejelse med 10%.

10 Dette anbringende savner efter min opfattelse grundlag. For det foerste synes det at undgaa Forbundsrepublikken Tysklands opmaerksomhed, at Kommissionen ved nedsaettelsen af de finansielle korrektioner i forbindelse med regnskabsafslutningen saedvanligvis naar til det samme resultat, som i denne sag anfaegtes som vaerende ulovligt og uacceptabelt. Begivenhederne med hensyn til den senere aendring af disse foranstaltninger for at bringe dem i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne har nemlig tilbagevirkende betydning for vurderingen af lovligheden af de nationale kontrolforanstaltninger, der anvendtes i det paagaeldende regnskabsaar - og dette sker til gunst for den paagaeldende medlemsstat - til trods for, at denne aendring pr. definition ikke har nogen indflydelse paa risikoen for tab af faellesskabsmidler som foelge af utilstraekkelige kontrolforanstaltninger i det paagaeldende regnskabsaar. Cuius commoda, eius et incommoda: Medlemsstaterne kan ikke beklage sig over, at Kommissionens administrative praksis i visse tilfaelde, som f.eks. det foreliggende, kan have ugunstige finansielle foelger (eller rettere foelger, der er mindre gunstige, end dem, den beroerte medlemsstat kunne forvente sig paa forhaand). Uafhaengigt af retningslinjernes retlige beskaffenhed og deres eventuelle bindende virkning er det argument, som den tyske regering paastaar at stoette paa dette dokument, foelgelig uden vaerdi (jf. punkt 5 ovenfor) (7).

11 Desuden maa man udelukke, at den sagsoegte institution har overskredet graenserne for sit skoen i det foreliggende tilfaelde. Kommissionen ville nemlig tilskynde de tyske myndigheder til at bringe de konstaterede tilsidesaettelser af faellesskabsretten til ophoer. Det synes at vaere ubestridt, at den omtvistede korrektion - dersom meddelelsen om de foretagne aendringer af den nationale lovgivning var naaet frem til Kommissionen inden den 31. januar 1994 - ikke ville have udgjort 5,5%, men 5% i overensstemmelse med fast praksis. I mangel af saerlige omstaendigheder, der kunne begrunde den forsinkede meddelelse fra de tyske myndigheder, havde disse kun sig selv at takke for, at korrektionen blev forhoejet med 10%. Desuden finder jeg det logisk, at Kommissionen har villet give en medlemsstat, der ikke overholder fristen for fremsendelse af yderligere oplysninger, der er fornoedne for regnskabsafslutningen, en mindre gunstig - men ikke uforholdsmaessigt streng - behandling end en medlemsstat, der overholder reglerne. Selv om den noeje overholdelse af denne frist er af stor betydning for, at Kommissionen hurtigst muligt kan foretage undersoegelse af de nationale regnskaber (8), maa man slutte, at Kommissionen - dersom den ikke havde foretaget nogen forhoejelse for Forbundsrepublikken Tysklands vedkommende i den foreliggende sag - ville have givet medlemsstaterne en fuldstaendig anderledes meddelelse.

Jeg mener, at den af mig foreslaaede loesning er i overensstemmelse med de af Domstolen fastslaaede principper i dom af 9. august 1994 i sagen Tyskland mod Kommissionen (9). I denne dom praeciseres det, at naar Kommissionen under regnskabsafslutningsproceduren opfordrer en medlemsstat til - efter udloebet af den frist, der er indroemmet den til at fremsende supplerende oplysninger - at levere andre oplysninger uden fastsaettelse af nogen frist, kan Kommissionen ikke senere afslaa at lade de omtvistede beloeb afholde af EUGFL under henvisning til de nationale myndigheders for sene fremsendelse af de oenskede oplysninger efter udloebet af den oprindeligt fastsatte frist. Denne dom forekommer mig helt klart at forbeholde Kommissionen kompetence til at naegte at anerkende en udgift som paahvilende EUGFL under henvisning til den manglende overholdelse af fristen, naar denne ikke senere er blevet forlaenget eller annulleret. Forbundsrepublikken Tysklands foerste anbringende kan derfor ikke tiltraedes.

III - Andet anbringende: Korrektionen paa 54 275 090,69 DEM for uregelmaessigheder ved udfoersel af levende kvaeg til Polen er ulovlig

12 De af EUGFL gennemfoerte undersoegelser (i medfoer af artikel 9 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21.4.1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (10)) i samarbejde med de kompetente tyske og nederlandske myndigheder i november 1991 og april 1992 havde afsloeret, at der i disse to lande var tale om kunstige udfoersler af hornkvaeg, der svigagtigt blev angivet som racerene avlsdyr, til Polen, hvor de paagaeldende dyr i virkeligheden var blevet slagtet. For saa vidt angaar Tyskland aftog denne udfoersel, der begyndte i 1991, lidt efter lidt alene som foelge af skaerpelsen af de nationale kontrolprocedurer fra og med oktober samme aar (11). Indtil denne dato havde de tyske organer, der var ansvarlige for udbetalingerne, udbetalt restitutionerne til eksportoererne uden at faa fremlagt de noedvendige beviser for importen (eller rettere anvendelsen) i tredjelandet, som kraeves ifoelge artikel 5, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (12) og uden at kontrollere, om dyrene var af sund og saedvanlig handelskvalitet (denne betingelse skal vaere opfyldt for tildeling af restitutioner i medfoer af artikel 13 i samme forordning). Ved sidstnaevnte kontrol skulle dyrenes genetiske vaerdi og ydelse vaere fastslaaet, saaledes som det - efter Kommissionens udsagn - foreskrives i artikel 1 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1544/79 af 24. juli 1979 om ydelse af eksportrestitutioner for racerent avlskvaeg (13), sammenholdt med artikel 1, litra a), og artikel 6 i Raadets direktiv 77/504/EOEF af 25. juli 1977 om racerent avlskvaeg (14). De tyske myndigheder havde derimod stillet sig tilfreds med fremlaeggelse af kontroleksemplarer T5 og attester udfaerdiget af avlsorganisationer i form af afstamnings- og avlscertifikater, som ikke indeholdt oplysninger om individproever, genetisk vaerdi og dyrenes afstamning (i visse tilfaelde alene med undtagelse af dets foraeldre).

13 Konstateringen af, at de til Polen udfoerte dyr var bestemt til slagtning, men ikke til avl, bekraeftedes desuden af, at de var angrebet af leukose. Retten til restitution var saaledes ligeledes udelukket, da produktet ikke var af sund kvalitet.

i) Beloeb fra regnskabsaaret 1992, der uretmaessigt er taget i betragtning ved regnskabsafslutningen for regnskabsaaret 1991

14 I replikken har den tyske regering anfoert, at den finansielle korrektion for 1991 med et beloeb paa 15 037 768,01 DEM vedroerende eksportrestitutioner, der er udbetalt i 1992, er ulovlig. Dersom Kommissionen ville korrigere de paagaeldende udgifter for regnskabsaaret 1992, skulle den goere det i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for dette aar.

15 Kommissionen har foerst og fremmest gjort gaeldende, at dette led i det andet anbringende - der ikke er anfoert i staevningen og som foelge heraf er fremsat for sent - ikke kan tages under paakendelse, og i oevrigt at medtagelsen i regnskabsafslutningen for 1991 af beloeb, der vedroerer det foelgende regnskabsaar, foelger af, at de kontrolforanstaltninger, som Kommissionen har gennemfoert, vedroerer begge de to aar. Medtagelsen i en og samme regnskabsafslutningsprocedure af regnskaber og udgifter vedroerende forskellige aar er i oevrigt ikke usaedvanlig i et ensartet kontrolsystem.

ii) Indholdet og overholdelsen af de forpligtelser, der i medfoer af artikel 5 i forordning nr. 3665/87 paahviler de nationale myndigheder ved tildelingen af de omhandlede eksportrestitutioner

16 Den tyske regering har gjort gaeldende, at de udfoerte dyr opfyldte betingelserne for at kunne karakteriseres som racerene avlsdyr, og faktisk blev bragt i fri omsaetning og handlet paa det polske marked. Kommissionens paastand om, at hovedparten af de udfoerte dyr straks blev slagtet efter deres ankomst til Polen og saaledes i virkeligheden var slagtedyr, er ikke underbygget af begrundet og rimelig tvivl, saaledes som det kraeves ifoelge Domstolens praksis, for at man kan anse bevisbyrden for loeftet. For saa vidt angaar paastanden vedroerende de udfoerte dyrs sundhedstilstand (at de ikke var frie for leukose, jf. punkt 13 ovenfor), goer den tyske regering gaeldende, at indfoerslen til Polen af racerene avlsdyr var underkastet meget strenge sundhedskontrolforanstaltninger, der omfattede fremlaeggelse af et certifikat udfaerdiget af en anerkendt dyrlaege. I mangel af modstaaende bevis fra Kommissionens side er der ingen grund til at betvivle, at disse kontrolforanstaltninger blev forskriftsmaessigt gennemfoert i forbindelse med de omtvistede indfoersler.

17 Efter den tyske regerings opfattelse praeciserede faellesskabsretten desuden i 1991 ikke - med henblik paa tildeling af eksportrestitutioner - de formelle krav til beviset og kontrollen med hensyn til avlsdyrenes genetiske vaerdi (jf. punkt 28 nedenfor). Kommissionen kan saaledes ikke bebrejde de tyske myndigheder, at de - indtil der var opstaaet mistanke om uregelmaessigheder - havde tillagt de nationale afstamningscertifikater vaerdi som bevis for avlsdyrenes kvalitet (og foelgelig de udfoerte dyrs sunde og saedvanlige handelskvalitet) og udbetalt de kraevede restitutioner som foreskrevet i de gaeldende retsforskrifter. Det er ligeledes uden betydning, at eksportoererne i visse tilfaelde har fremlagt afstamningscertifikater, der ikke gik laengere tilbage end til bedsteforaeldrene. Eftersom det ikke i medfoer artikel 1 i direktiv 77/504 kraeves, at et dyr er stambogsfoert, for at det kan henfoeres til begrebet »racerent avlskvaeg« - men blot at det kan forventes indfoert - er det desuden tilstraekkeligt til at tillaegge det denne egenskab, at der efterfoelgende udstedes eller fremlaegges afstamningscertifikater.

18 Kommissionen har indledningsvis tilbagevist den tyske regerings argument, hvorefter der ikke i 1991 i Faellesskabets retsorden fandtes nogen kontrol, der byggede paa den genetiske vaerdi af dyrene og disses ydelser, til konstatering af, at racerent avlskvaeg, der var bestemt til eksport, var af sund og saedvanlig handelskvalitet. De tyske myndigheder burde saaledes snarere end at begraense sig til kontrol af de oplysninger, der var paafoert kontroleksemplarerne T5, ligeledes ved udfoerslen have kraevet fremlaeggelse af passende certifikater for, at der var tale om avlsdyr.

Ifoelge Kommissionen synes det at have undgaaet de tyske myndigheders opmaerksomhed, at kontrollen med et udfoert produkts sunde og saedvanlige handelskvalitet foregaar i to paa hinanden foelgende faser. At artikel 1 i direktiv 77/504 begraenser sig til at kraeve, at et dyr kan forventes indfoert i en stambog, har alene betydning for konstateringen af, at der er tale om identitet mellem det produkt, der er angivet i udfoerselsangivelsen, og det faktisk udfoerte produkt (foerste fase af undersoegelsen). Naar denne identitet er fastslaaet, maa kontrollen med de udfoerte racerene avlsdyrs sunde og saedvanlige handelskvalitet (anden fase af undersoegelsen) noedvendigvis omfatte kontrol med dyrenes ydelser og oplysningerne vedroerende deres genetiske vaerdi. Dyrenes vaerdi til brug i avlen - som afgoer deres handelsvaerdi - kan nemlig kun bevises paa grundlag af disse oplysninger. Dette foelger i oevrigt efter Kommissionens opfattelse af bestemmelsen i artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 3665/87, hvorefter maengden af det udfoerte produkt, dets art og egenskaber - med henblik paa retten til restitution - skal godtgoeres paa udfoerselsdatoen, dvs. »den dato, paa hvilken toldvaesenet antager den udfoerselsangivelse, hvori det angives, at der vil blive ansoegt om restitution« (jf. artikel 3, stk. 1). Saerlig foelger forpligtelsen til at foretage den paagaeldende kontrol af fortolkningen af den toldnomenklatur, der fastlaegger restitutionssatsen for hvert enkelt produkt. Og den valgte betegnelse »racerent avlskvaeg« - der berettigede til en restitutionssats paa 98 ECU/100 kg, der var meget hoejere end satsen for andet levende kvaeg (55,5 ECU/100 kg) - indebaerer noedvendigvis en henvisning til den saerlige brug af kvaeget til avlsformaal, og mellem denne brug og det oekonomiske formaal med eksportrestitutionerne findes der saaledes en uloeselig forbindelse.

19 Endelig har Kommissionen anfoert, at de former for sundhedskontrol, der var omhandlet i den polske lovgivning om indfoersel af avlsdyr, ikke blev gennemfoert ved de i sagen omhandlede transaktioner. At den manglende gennemfoerelse af denne kontrol ikke var til hinder for de i sagen omhandlede transaktioner, kan ifoelge Kommissionens opfattelse forklares ved, at de fra Tyskland udfoerte dyr blev betragtet som slagtedyr. Dette bevises af, at omkostningerne ved levering af ledsagedokumenterne (afstamnings- og sundhedscertifikaterne) for de udfoerte dyr androg 20 DEM for hvert dyr og saaledes var utilstraekkelige til at daekke omkostningerne (40 DEM for hvert dyr) blot for analysen af den blodproeve, der var fornoeden for at konstatere leukose.

iii) Kommissionens undladelse af subsidiaert at lade EUGFL afholde de omtvistede udgifter til den sats, der gaelder for restitutioner ved udfoersel af slagtedyr, er ulovlig

20 Subsidiaert har den tyske regering bestridt det af Kommissionen anfoerte om, at eksportoererne heller ikke havde ret til eksportrestitution til den laveste sats, fordi de statistiske resultater viser, at de i sagen omhandlede udfoersler alene skete »med spekulativt formaal«, dvs. ikke for at tilfredsstille en faktisk efterspoergsel af det paagaeldende produkt paa tredjelandets marked, men alene med det formaal at opnaa restitutioner, der var fastsat paa et hoejere niveau end for slagtedyr. Saerlig er det ifoelge regeringens opfattelse ikke korrekt, at der i medfoer af artikel 78 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indfoerelse af en EF-toldkodeks (15) kraevedes en ny toldangivelse med henblik herpaa. Det fremgaar alene af stk. 3 i denne bestemmelse, at toldmyndighederne - naar en efterfoelgende kontrol af toldangivelserne viser, at de bestemmelser, der gaelder for den paagaeldende toldprocedure, er blevet anvendt paa grundlag af ukorrekte eller ufuldstaendige oplysninger - skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til at faa afklaret situationen. De tyske myndigheder naegter i praksis at have rettet sig efter den fortolkning, som Kommissionen anlaegger af faellesskabsreglerne. I modsaetning til, hvad den sagsoegte institution goer gaeldende, har det tyske organ, som foretager udbetalinger, ikke afkraevet eksportoererne fuld tilbagebetaling af de udbetalte beloeb vedroerende de paagaeldende transaktioner, men alene gjort dette i de tilfaelde, hvori eksportoeren ikke rettidigt havde fremlagt de kraevede beviser (transportdokumenter og tolddokumenter, der var udstedt af de polske myndigheder ved indfoerslen). I de oevrige tilfaelde er restitutionerne blevet udbetalt efter den lavere sats for slagtekvaeg.

21 Kommissionen har anfoert, at regnskabsafslutningsproceduren alene har til formaal at kontrollere anvendelsen af faellesskabsretten. Den indebaerer derimod ikke nogen beregning af de former for vinding eller tab, der paaberaabes af den tyske regering med henblik paa at opnaa hensyntagen til de restitutioner, der skal betales for de faktisk gennemfoerte transaktioner. I det foreliggende tilfaelde medfoerer den manglende overensstemmelse med det i toldangivelsen angivne produkt (racerent avlskvaeg) og det faktisk udfoerte produkt (slagtekvaeg) efter Kommissionens opfattelse, at eksportrestitutionssatsen er nul. At paalaegge EUGFL eksportrestitutioner for »slagtedyr« havde kun vaeret muligt, hvis der, eventuelt efterfoelgende, var fremlagt attest for udfoersel af dette produkt. Henvisningen til artikel 78 i forordning nr. 2913/92 anviser efter Kommissionens opfattelse netop den vej, som de tyske myndigheder burde have fulgt med henblik paa at berigtige udfoerselsangivelsen i den anfoerte betydning.

22 Jeg bemaerker indledningsvis, at medtagelsen i beslutningen af beloeb vedroerende regnskabsaaret 1992 (jf. punkt 15 og 16 ovenfor) allerede fremgik af den sammenfattende rapport, men den sagsoegende regering har foerst i sin replik gjort gaeldende, at dette var ulovligt. Som foelge heraf tillader procesreglementets artikel 42, stk. 2, foerste afsnit, ikke, at dette nye anbringende tages i betragtning, uden at man herved foregriber afgoerelsen af spoergsmaalet om den korrekte fordeling af den omtvistede korrektion paa de to regnskabsaar.

23 Naar dette er sagt, forekommer den tyske regerings andet anbringende mig i det vaesentlige at tjene til at bestride, at Kommissionen har foert bevis for den i sagen omhandlede tilsidesaettelse. Tvisten mellem parterne paa dette punkt synes at vaere udslag af parternes synspunkter vedroerende fordelingen af bevisbyrden mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

Jeg anser det for hensigtsmaessigt at erindre om Domstolens praksis paa dette omraade, hvoraf det fremgaar, at bevisbyrden for tilsidesaettelse af retsforskrifterne vedroerende de faelles markedsordninger for landbruget i foerste omgang paahviler Kommissionen (16). Denne bevisbyrde lettes dog i et vist omfang af de grunde, som Domstolen har angivet i foelgende vendinger:

»Forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL paahviler i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Denne ordning, som hviler paa et tillidsprincip, indebaerer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere. Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlaegge de oplysninger, der er noedvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstraekkelig naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for.

Kommissionen arbejder foelgelig paa grundlag af oplysninger indsendt af medlemsstaterne, oplysninger som den kan kontrollere i forbindelse med undersoegelser for i det enkelte tilfaelde at kunne bekraefte eller afkraefte deres rigtighed.

... saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslaaet.

Det paahviler nemlig ikke Kommissionen udtoemmende at godtgoere, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den maa fremlaegge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten ... har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er noedvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten foelgelig skal foere det mere detaljerede og fuldstaendige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstaendighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte« (17).

24 Ved at overfoere de netop naevnte principper til den foreliggende sag finder jeg, at man maa erkende, at Kommissionen synes at have ret, og at det heraf foelger, at der gaelder en omvendt bevisbyrde som anfoert ovenfor (18). Den tvivl, som Kommissionen har givet udtryk for, vedroerende de af de tyske myndigheder meddelte oplysninger, synes mig nemlig begrundet og rimelig. Hvordan skal man saerlig forklare den ioejnefaldende stigning i 1991 af tyske udfoersler til Polen af dyr, der betegnedes som racerene avlsdyr, som var ikke mindre end 345 gange stoerre end udfoerslen i det foregaaende aar (19)? Man maa her ligeledes betaenke de af forbundsministeren for levnedsmidler, landbrug og skovbrug fremsatte udtalelser (20), hvorefter »eksportoererne havde vaerdsat, at de sundhedscertifikater, der yderligere kraevedes, ikke indeholdt nogen angivelse af dyrenes egenskab af slagtedyr. Faktisk opfyldte dyrene alene de veterinaere krav til slagtedyr og saaledes ikke de strengere krav, der gjaldt for avlsdyr, idet det ikke kraevedes, at de var fri for leukose. Det kan ikke udelukkes, at eksportoererne ved at raade over et sundhedscertifikat, der var holdt i 'neutrale' vendinger, ville forhindre, at toldmyndighederne ved en eventuel undersoegelse af sundhedsdokumenterne vedroerende disse dyr, kunne vaere kommet til at betvivle deres egenskab af racerene avlsdyr ... Der er grund til at antage, at en stor del af de dyr, der udfoertes til Polen foer ikrafttraedelsen af bekendtgoerelsen af 14. oktober 1991, ikke opfyldte det krav om, at de skulle vaere sunde og af saedvanlig handelskvalitet, der er en forudsaetning for restitution«. Disse udtalelser bestyrkes endvidere af de af direktoeren for de polske veterinaermyndigheder afgivne udtalelser (21), nemlig at intet racerent dyr blev indfoert til Polen siden foraaret 1991, naar man ser bort fra nogle faa dyr, der havde et afstamningscertifikat, hvorimod 90% af de 91 221 stykker levende kvaeg, der blev indfoert fra Tyskland i 1991, var slagtekvaeg, som blev slagtet senest 72 timer efter deres ankomst til polsk omraade. De konstateringer, jeg netop har omtalt, udgoer efter min opfattelse, i det mindste set under ét, tungtvejende, praecise og samstemmende indicier for, at de udfoerte dyr i virkeligheden ikke havde de zootekniske og afstamningsmaessige egenskaber, der er saeregne for avlskvaeg, og at det tyske organ saaledes har betalt eksportoererne de hoejere restitutioner uden at overholde de fornoedne bevis- og kontrolformaliteter.

25 Den tyske regering har hverken under den forudgaaende administrative procedure eller under naervaerende sag vaeret i stand til at afkraefte indholdet af de to dokumenter, jeg netop har omtalt (22). Den af Forbundsrepublikken Tyskland omtalte mulighed (jf. punkt 27 nedenfor) for, at de polske erhvervsdrivende har sendt kostbare racerene avlsdyr til slagtning, synes alt andet end sandsynlig. Den sagsoegende medlemsstat har i oevrigt undladt at fremlaegge noejagtige kvantitative oplysninger til stoette for sit argument, hvorefter foroegelsen af den paagaeldende udfoersel var et resultat af den oploesning af talrige landbrugskollektiver, som fandt sted i 1991 i den tidligere Tyske Demokratiske Republik, som foelge af Tysklands forening. Ej heller bestyrkes det af nogen faktiske oplysninger, at der i Polen skulle have vaeret afsaetningsmuligheder for ca. 57 000 racerene avlsdyr til trods for de alvorlige vanskeligheder, som det polske landbrug befandt sig i i den i sagen omhandlede periode.

26 De tyske myndigheders argument angaar dog ligeledes den retlige forudsaetning, paa hvilken den omtvistede korrektion synes at bygge, nemlig at de omtvistede restitutioner - efter deres opfattelse - ikke er underkastet faellesskabsreglerne i henseende til bevismidlerne (kontrol af ydelse og bedoemmelse af den genetiske vaerdi) som angivet af Kommissionen. I modsaetning til hvad Kommissionen har anfoert, fandtes der ikke i 1991 - det aar, hvor de tyske myndigheder i oktober for foerste gang fandt uregelmaessigheder i sektoren for udfoersel af levende kvaeg til Polen - i Faellesskabets retsorden nogen form for regler, der foreskrev fremlaeggelse af de paagaeldende dokumenter inden for rammerne af de nationale procedurer for kontrol med kvaliteten af de udfoerte dyr. Efter den tyske regerings opfattelse har de omtvistede restitutioner nemlig alene til formaal at skabe afsaetningsmuligheder for Faellesskabets marked for racerent avlskvaeg, der var saerlig noedvendige i den oekonomiske situation i forbindelse med Tysklands forening og saaledes skulle have vaeret betalt uden hensyn til det endelige formaal, hvortil dyrene var bestemt. Som foelge heraf er dette forhold uden betydning inden for restitutionssystemet, der paa ingen maade tager hensyn til den spekulative karakter af udfoerslen, endog selv om de udfoerte avlsdyr blev slagtet og ikke benyttet til avl.

27 Saerlig har Kommissionen begaaet en fejl ved at bygge sin konstatering af den paagaeldende overtraedelse paa bestemmelsen om bekaempelse af svig i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, sammenholdt med artikel 13 i samme forordning, artikel 1 i forordning nr. 1544/79 og artikel 1 og 6 i direktiv 77/504 (jf. punkt 12 ovenfor). Artikel 5, stk. 1, fandt ikke anvendelse paa de faktiske forhold, der ligger til grund for denne side af sagen, idet der ikke forelaa nogen af de situationer, der er opregnet udtoemmende i den paagaeldende bestemmelse (23).

28 Yderligere har den tyske regering bemaerket, at forpligtelsen til at fremlaegge et afstamningscertifikat med angivelse af resultaterne af kontrollen af ydelserne og vurderingen af dyrenes genetiske vaerdi foerst blev indfoert ved forordning (EOEF) nr. 2342/92 (24), og saaledes paa et senere tidspunkt end de i sagen omhandlede forhold. Denne forordning - der traadte i kraft den 17. august 1992 og ophaevede de tidligere gaeldende regler - er i alt vaesentligt gentaget i de i mellemtiden i Tyskland indfoerte regler, og Kommissionen har saaledes paa den mest klare maade bevist, at den fandt den tyske reaktion paa den oegede udfoersel af avlskvaeg passende. Kommissionen kunne dog ikke paa tidspunktet for vedtagelsen af den anfaegtede foranstaltning stille de i forordningen omhandlede krav for tiden foer dennes ikrafttraedelse.

29 Den af den tyske regering anlagte fortolkning af ovennaevnte bestemmelse vedroerende bekaempelse af svig med henblik paa udelukkelse af dennes anvendelse i det foreliggende tilfaelde synes plausibel ved foerste oejekast. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 synes nemlig - i det mindste efter ordlyden at doemme - alene at skyldes hensynet til at undgaa, at differentierede restitutioner udbetales med urette, naar det angivne bestemmelsesland (det tredjeland, for hvis vedkommende restitutionen er hoejst) ikke svarer til det faktiske bestemmelsesland (det tredjeland, for hvilket restitutionen er lavest). Naar denne betingelse er opfyldt, kan man haevde - som den tyske regering har gjort - at det er uden betydning, hvorledes den udfoerte vare benyttes, og dette gaelder endog dersom, som det er tilfaeldet i den foreliggende sag, dens pris (paa ganske samme maade som den restitutionssats, der gaelder for den, er beregnet med henblik paa at nedbringe faellesskabsprisen til markedsprisen i det importerende tredjeland) er fastsat paa grundlag af kvalitative kendetegn ved dens brug.

30 Under hensyn til aanden i de relevante bestemmelser i forordning nr. 3665/87 synes den forudsaetning, som ligger til grund for medlemsstatens raesonnement, mig ikke logisk, idet den gaar ud paa, at eventuelt misbrug med hensyn til den udfoerte vares funktionelle bestemmelse altid er af mindre betydning og saaledes boer tolereres. Tvaertimod finder jeg, at det ved forordning nr. 3665/87 indfoerte system havde til formaal at sikre, at restitutionerne kun blev udbetalt til personer, der virkelig var berettigede til det, idet det ligeledes kraevedes, at den erklaerede brug skulle svare til den faktiske benyttelse af den udfoerte vare. Jeg finder saaledes, at Kommissionen med rette har paaberaabt sig artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, idet den har fortolket begrebet produktets »faktiske destination« i ikke blot geografisk, men tillige i funktionel henseende. Der er saaledes ingen tvivl om, at de to alternative betingelser, der er naevnt i denne bestemmelse, kan betragtes som opfyldt i det foreliggende tilfaelde. Det kan ikke naegtes, at der herskede »alvorlig tvivl om produktets faktiske destination« [litra a)] allerede paa grund af den voldsomme foroegelse af udfoerslen af (angiveligt) racerent avlskvaeg i 1991 (25). Der herskede desuden risiko for genindfoersel af produktet til Faellesskabet [litra b)] paa grund af forskellen mellem det restitutionsbeloeb, der gjaldt for racerent avlskvaeg i 1991 (98 ECU/100 kg), og de dagaeldende importafgifter for dette produkt (ingen afgift). Risikoen for en saadan genindfoersel - bedoemt paa et potentielt niveau - udelukkedes heller ikke ved den saerligt strenge og effektive karakter af de kontrolforanstaltninger, der anvendtes i Tyskland med henblik paa fritagelse for importafgifter i tilfaelde af handler med avlskvaeg.

31 Det fremgaar saaledes af bestemmelserne i artikel 3, stk. 4, sammenholdt med artikel 5, stk. 1 og artikel 13 i forordning nr. 3665/87, at udbetaling af en differentieret restitution, for hvilken satsen er fastsat efter de karakteristiske egenskaber ved det paagaeldende produkt og dets specifikke brug, er underlagt to betingelser, nemlig at produktet ikke blot skal indfoeres til det tredjeland, der er angivet i udfoerselsangivelsen, men at det tillige skal bringes paa markedet i dette land med henblik paa den brug, der normalt muliggoeres af dets beskaffenhed og kendetegn. I det foreliggende tilfaelde var beviset for de udfoerte racerene avlsdyrs sunde og saedvanlige handelskvalitet saaledes noedvendigvis knyttet til et bevis for besiddelse af bestemte genetiske egenskaber og en bestemt zooteknisk vaerdi, der gjorde det muligt at skelne avlsdyrene fra andet levende kvaeg.

32 Men er dette tilstraekkeligt til, at man som i beslutningen anfoert kan konkludere, at konstateringen af, at de tyske myndigheder har tilsidesat de formelle krav til de beviser og de kontrolforanstaltninger, der var foreskrevet i faellesskabsretten paa tidspunktet for de omtvistede begivenheder, er lovlig og korrekt? Det finder jeg ikke, idet der foerst og fremmest er grund til at undersoege betydningen af en anden omstaendighed, der er paaberaabt af den tyske regering. Sidstnaevnte har understreget, at det foerst udtrykkeligt blev foreskrevet ved artikel 3 i den senere forordning nr. 2342/92 (jf. punkt 28 ovenfor), at resultaterne af vurderingen af den genetiske vaerdi skulle angives i afstamningscertifikatet. Kommissionen har gjort gaeldende, at dette forhold er uden betydning, idet Kommissionen ved vedtagelsen af den naevnte foranstaltning alene har haft til hensigt af hensyn til retssikkerheden at afklare den retstilstand, der allerede eksisterede paa grundlag af forordning nr. 1544/79 og direktiv 77/504.

33 Jeg skal tillade mig at indskyde, at jeg i det mindste paa ét punkt betvivler den tyske regerings udsagn. Med artikel 3 i forordning nr. 2342/92 blev nemlig alene de formaliteter, der var omhandlet i den allerede omtalte - paa artikel 5 og artikel 6, stk. 1, i direktiv 77/504 hvilende - beslutning af 29. juli 1986 (26), hvorved Kommissionen havde indfoert den standardblanket for afstamningscertifikatet for racerent avlskvaeg, der skulle benyttes i handelen mellem medlemsstaterne, og de angivelser, den skulle indeholde (herunder saerlig resultaterne af kontrollen af ydelserne og resultaterne af vurderingen af den genetiske vaerdi (med angivelse af dyrets afstamning tilbage til bedsteforaeldrene), overfoert til omraadet for ydelse af eksportrestitutioner (jf. artikel 1, stk. 2)) (27). Jeg betvivler derfor, at man med rette kan haevde, at beslutning 86/404 ikke gav de tyske myndigheder tilstraekkelige anvisninger om, hvilke bevisformaliteter den udtrykkeligt skulle have fulgt for at kontrollere, at de dyr, der udfoertes til Polen, virkelig var bestemt til avl.

34 Dette spoergsmaal er dog kun af relativ betydning. Forbundsrepublikken Tyskland kunne under ingen omstaendigheder have paaberaabt sig de paastaaede lakuner eller upraecise formuleringer i faellesskabsreglerne vedroerende kontrolforanstaltningerne paa tidspunktet for de i sagen omhandlede begivenheder, da medlemsstaternes forpligtelser paa dette omraade er uafhaengige af Kommissionens befoejelser. Paa baggrund af den forpligtelse til redeligt at samarbejde med Kommissionen, der er omhandlet i traktatens artikel 5, navnlig for saa vidt angaar den korrekte benyttelse af Faellesskabets ressourcer, paahviler det nemlig medlemsstaterne paa deres omraader at sikre gennemfoerelsen af faellesskabsreglerne paa den faelles landbrugspolitiks omraade (28), herunder indfoerelse af et kontrolsystem, der er egnet til at sikre, at de materielle og formelle betingelser for tildeling af eksportrestitutioner noeje overholdes (29). Som Domstolen gentagne gange har fastslaaet, fastsaetter faellesskabslovgiver i almindelighed ikke i de enkelte retsakter, hvori der traeffes foranstaltninger til gennemfoerelse af den faelles landbrugspolitik og i retsakterne om anvendelsen af midlerne i Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget:

»bestemmelser, der i enkeltheder fastlaegger kontrolprocedurerne, men giver medlemsstaterne frihed til at fastsaette de naermere regler for kontrollen i henhold til deres egen retsorden og paa deres eget ansvar, saaledes at de kan vaelge den bedst egnede loesning. Denne kompetencefordeling er ifoelge Domstolens praksis i overensstemmelse med den almindelige opfattelse, der ligger til grund for de faelles markedsordninger for landbruget.

... I denne bestemmelse (artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 (30)), der for dette saerlige omraade er udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, som finansieres af EUGFL, og om bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger.

Ifoelge denne artikel paahviler der saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, ogsaa selv om der i henhold til den enkelte faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal traeffes bestemte kontrolforanstaltninger« (31).

Kommissionen har alene en supplerende funktion inden for rammerne af de uddybende kontroller, der udfoeres for Faellesskabets regning i sektoren for finansieringen af den faelles landbrugspolitik (jf. artikel 8, stk. 1, og ottende betragtning til forordning nr. 729/70) (32).

35 Som foelge heraf udleder jeg af de principper, der er fastslaaet af Domstolen, at Forbundsrepublikken Tyskland - selv om Kommissionen ikke havde fremsat krav herom - var forpligtet til at traeffe alle de kontrolforanstaltninger, der var noedvendige for gennemfoerelsen af den i sagen omhandlede udfoersel paa behoerig maade, herunder foranstaltninger, der ikke udtrykkeligt var foreskrevet i de faellesskabsregler, der var gaeldende paa omraadet i 1991 (33). I oevrigt viser de faktiske forhold, at de tyske myndigheder ikke havde behoevet at afvente vedtagelsen af forordning nr. 2342/92 for at vedtage de strengere kontrolregler, der indeholdtes i meddelelsen af 14. oktober 1991. Paa baggrund af Domstolens praksis er de i sagen omhandlede restitutioner - der er udbetalt i strid med forpligtelsen til at traeffe passende foranstaltninger til kontrol af racerent kvaegs ydelser og genetiske vaerdi - ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, og de udgifter, der er forbundet hermed, kan ikke afholdes af EUGFL (34).

36 I oevrigt har de tyske myndigheder subsidiaert gjort gaeldende, at den af Kommissionen fastsatte finansielle korrektion af de omtvistede beloeb var betydeligt hoejere end den, som den sagsoegte institution lovligt kunne anvende. De af Forbundsrepublikken Tyskland anmeldte udgifter burde have vaeret afholdt af EUGFL i det mindste efter den lavere restitutionssats, der gjaldt for slagtedyr (jf. punkt 18 og 20 ovenfor) (35). I denne henseende bemaerker jeg, at det - paa grundlag af tungtvejende og rimelige indicier for uregelmaessigheder, der er fremfoert af Kommissionen, og i mangel af enhver form for bevis for det modsatte fra de tyske myndigheders side (jf. punkt 25 ovenfor) - synes lovligt og rigtigt at slutte, at de omtvistede udfoersler var af spekulativ karakter (i den ovenfor angivne betydning, jf. punkt 19). Ved regnskabsafslutningen kunne Kommissionen saaledes ikke noejes med at beskaeftige sig med at undgaa ugrundet berigelse for de tyske erhvervsdrivende, saaledes som den sagsoegte institution skulle have gjort, dersom den manglende overensstemmelse mellem det i toldangivelsen angivne produkt og det faktisk udfoerte produkt skyldtes forhold, der ikke kunne laegges eksportoererne til last (36).

Det foreliggende tilfaelde er imidlertid anderledes. Eksportoererne har her bevidst modtaget pengebeloeb i form af restitutioner for udfoersler af kvaeg, som svigagtigt var angivet som racerent avlskvaeg, men som i realiteten ikke var af den »sunde og saedvanlige handelskvalitet«, der var tilsagt, eftersom det efterfoelgende viste sig, at der alene var tale om slagtedyr. I mangel af enhver efterfoelgende berigtigelse af toldangivelserne med henblik paa tilpasning til den virkelige situation - en berigtigelse, der havde vaeret mulig, hvis de tyske myndigheder f.eks. havde udfoert den kontrol med angivelserne, der er omhandlet i artikel 78 i forordning nr. 2913/92 (jf. punkt 20 ovenfor) - ville en eventuel godtagelse af Forbundsrepublikken Tysklands argumenter have haft den unormale foelge, at EUGFL maatte betale beloeb for udfoersel af (formelt) racerent avlskvaeg, der paa grundlag af de gaeldende bestemmelser burde have vaeret betalt i form af eksportrestitutioner for levende slagtekvaeg. Jeg finder saaledes, at de omtvistede restitutioner - baade formelt og materielt - er blevet udbetalt i strid med bestemmelserne i forordning nr. 1544/79 og nr. 3665/87. Heraf foelger, at de i medfoer af artikel 2 i forordning nr. 729/70 ikke kunne finansieres gennem EUGFL, men fuldt ud maatte paahvile Forbundsrepublikken Tyskland (37). Jeg finder saaledes ikke, at det andet anbringende, der er anfoert af den tyske regering, kan tages til foelge.

IV - Tredje anbringende: Korrektionen paa 56 692 508,70 DEM for uregelmaessigheder (forfalskning af ankomstbeviser og manipuleringer af maengdeangivelser) begaaet af selskabet Imex i aarene 1981 til 1987 ved udfoersel af levende kvaeg til Mellemoesten, er ulovlig

i) Korrektionen paa 22 011 281,10 DEM i anledning af, at de tyske myndigheder for sent havde foretaget kontrol af lovligheden af Imex' transaktioner efter den 1. januar 1986. Manglende saglig begrundelse og utilstraekkelig begrundelse af Kommissionens konstatering

37 Den tyske regering har benaegtet, at den alt for sent i strid med sin forpligtelse til redeligt at samarbejde traf de noedvendige foranstaltninger for at beskytte EUGFL's interesser, og bebrejdet Kommissionen, at den ikke har vaeret i stand til konkret og med en passende begrundelse at have angivet de overtraedelser, som paastodes begaaet af de tyske myndigheder. Regeringen er af den opfattelse, at man ikke af toldundersoegelsestjenesterne kunne kraeve nogen anden adfaerd, fordi det var noedvendigt at samle beviser, der var tilstraekkelige til at kunne rejse anklage mod selskabet Imex, uden at man hos dette vakte mistanke, der kunne have foranlediget det til at skjule sin svigagtige adfaerd, der indebar raffinerede fremgangsmaader for forfalskning. Dette er grunden til, at det til trods for ivaerksaettelsen af undersoegelser allerede i december 1985 foerst var muligt at bringe Imex' manipulering af maengdeangivelser til ophoer efter meddelelsen i oktober 1987 fra politimyndighederne i Muenchen om resultatet af deres undersoegelser vedroerende forfalskningen af de benyttede toldstempler. Kommissionens naegtelse af at lade EUGFL afholde de omtvistede udgifter paa grundlag af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 (38) paa grund af de tyske myndigheders forsoemmelse med hensyn til at forebygge og bekaempe uregelmaessigheder er saaledes ulovlig.

ii) Naegtelse af at lade EUGFL afholde de fra 1981 til 1987 udbetalte restitutioner paa grund af manipuleringer af maengdeangivelser begaaet af en »Zollhilfsperson«. Korrektionen paa 25 024 493 DEM er ulovlig, idet den overstiger kriminalrettens konstateringer

38 Den tyske regering har anfoert, at Kommissionen ved beregningen af de udgifter til restitutioner, der var udbetalt ulovligt, og som skulle afholdes af Forbundsrepublikken Tyskland, var bundet af de forhold, der var fastslaaet af Landgericht Muenchen (125 tilfaelde af forfalskning af maengdeangivelser begaaet af Zollhilfsperson H paa laesningsstedet i Hamburg med et samlet tab paa 11 745 714 DEM til foelge). Der kunne ikke foretages yderligere finansielle korrektioner paa grundlag af andre, rent formodede uregelmaessigheder.

39 Kommissionen har anfoert, at der for at konstatere, at de udgifter, der er afholdt af medlemsstaterne inden for sektoren for finansiering af den faelles landbrugspolitik er eller ikke er overensstemmende med faellesskabsretten - hvilket er formaalet med regnskabsafslutningsproceduren - ikke er nogen grund til at tillaegge konstateringer, som er foretaget af en national domstol, endelig virkning. Da det ikke kraeves, at der foeres bevis for en strafbar handling, for at lade en medlemsstat baere de udgifter, den har afholdt i strid med faellesskabsbestemmelserne, har Kommissionen med rette henvist til de resultater, der var fremkommet ved den af toldundersoegelsestjenesten i Muenchen gennemfoerte undersoegelse (284 tilfaelde af manipuleringer af maengdeangivelser med et samlet tab paa 25 024 493 DEM til foelge), og som ikke bestrides eller gendrives.

iii) Ulovligheden af at lade Forbundsrepublikken Tyskland baere det beloeb paa 9 656 734,74 DEM, svarende til 10% af de udbetalinger, der er sket efter den 1. januar 1986, paa grund af den for sene fremsendelse af supplerende oplysninger fra de nationale myndigheder

40 Den tyske regering har ligeledes anfaegtet beslutningen i det omfang, hvori den nedsaettelse, der skal baeres af Forbundsrepublikken Tyskland, begraenses til 90% af det relevante beloeb. Denne begraensning - der er begrundet med den forsinkelse, hvormed de tyske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen om, hvor langt man var kommet med tilbagebetalingsprocedurerne vedroerende de restitutioner, der var udbetalt efter den 1. januar 1986 for udfoersler, med hensyn til hvilke der var sket manipuleringer af maengdeangivelserne fra Zollhilfspersoners side, og udsigterne med hensyn til tilbagebetaling - var en tillaegsstraf og ulovlig paa grund af manglende retsgrundlag. Den af de tyske myndigheder fremsendte meddelelse til Kommissionen af 27. maj 1994 henhoerer ikke under artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72 vedroerende medlemsstaternes indsendelse af supplerende oplysninger, der er noedvendige for regnskabsafslutningen (39). Den paagaeldende meddelelse henhoerer snarere under det system for udveksling af oplysninger, der er indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 595/91 af 4. marts 1991 om uregelmaessigheder og tilbagebetaling af beloeb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den faelles landbrugspolitik og om oprettelse af et informationssystem paa dette omraade samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 283/72 (40), og saerlig bestemmelserne i dennes artikel 5, stk. 2. Betydningen af denne sondring beror paa, at initiativet i forbindelse med artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 595/91 eventuelt tages efter et skoen, der udoeves af medlemsstaterne, saaledes at Kommissionen ikke er befoejet til at saette en frist (endsige at forfoelge eventuelle »for sene« oplysninger). Det er nemlig kun den paagaeldende medlemsstat, der er i stand til at foretage en endelig vurdering af de faktiske muligheder for at opnaa tilbagebetaling af uretmaessigt udbetalte beloeb paa baggrund af sagens stilling og forloebet af de mulige eller allerede ivaerksatte tilbagebetalingsprocedurer.

Desuden kan Kommissionen, stadig ifoelge den tyske regering, kun fastsaette en frist for meddelelse af supplerende oplysninger i medfoer af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72, for saa vidt angaar forhold, som ifoelge faellesskabsretten obligatorisk skal meddeles i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren for hvert enkelt aar. Men det er foerst efter meddelelsen i henhold til ovennaevnte artikel 5, stk. 2, at de til Kommissionen fremsendte oplysninger kan tages i betragtning under en regnskabsafslutningsprocedure for et bestemt aar. Som foelge heraf har Kommissionen faktisk vendt om paa ordenen i den i den paagaeldende bestemmelse foreskrevne procedure, idet den selv har foretaget en vurdering af situationen (ved at skoenne det umuligt at opnaa tilbagebetaling af de omtvistede beloeb) og beslutte, at de restitutionsbeloeb, der uretmaessigt var udbetalt til Imex, skulle tages i betragtning i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1991. Det er imidlertid med urette, at Kommissionen har fastslaaet, at Tyskland - fra og med konstateringen af den manglende overholdelse af den frist, der udloeb den 31. januar 1994 (der var fastsat for meddelelse af supplerende oplysninger vedroerende regnskabsaaret 1991) - har tilsidesat de forpligtelser, der paahvilede den ifoelge forordning nr. 595/91. Dersom Kommissionen ville goere denne (paastaaede) tilsidesaettelse gaeldende, burde den under alle omstaendigheder vaere gaaet frem efter den i traktatens artikel 169 omhandlede producere.

41 Kommissionen har heroverfor anfoert, at den kraevede indsendelse af oplysninger vedroerende tilbagebetalingsprocedurernes stilling og mulige resultat skal holdes adskilt fra den saerlige meddelelse, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 595/91, som med urette er paaberaabt af den tyske regering. Selv om der ikke gaelder nogen frist for denne saerlige meddelelse, gaelder det dog lige saa fuldt, at medlemsstaterne ikke kan benytte denne til unoedigt at forhale regnskabsafslutningsprocedureren, saaledes som det er sket i det foreliggende tilfaelde. Kommissionen har derimod benyttet sig af de befoejelser, den har faaet tillagt ved forordning nr. 1723/72, idet den ved beslutning af 21. januar 1994 har anmodet Forbundsrepublikken Tyskland (og de oevrige medlemsstater) om inden ti dage at meddele sig alle supplerende oplysninger, der var fornoedne for regnskabsafslutningsproceduren for det paagaeldende regnskabsaar (jf. punkt 2 ovenfor). Som led i en ordentlig forvaltning var det fuldt ud lovligt at fastsaette en rimelig frist for meddelelse af oplysninger vedroerende tilbagebetalingsprocedurerne for restitutioner, der var udbetalt efter den 1. januar 1986, og som Kommissionen - dersom de lovhjemlede betingelser var opfyldt - var rede til at lade EUGFL afholde. Ligeledes paa baggrund af de talrige krav om oplysninger, som Kommissionen havde rettet til de tyske myndigheder foer oktober 1993, var det paa sin plads (ved beslutning af 21.1.1994) at fastsaette en frist for meddelelse af yderligere oplysninger. Ved udloebet af denne frist kunne Kommissionen i oevrigt meget vel have gennemfoert regnskabsafslutningen paa grundlag af de oplysninger, den raadede over paa davaerende tidspunkt, og dette ville for de omtvistede oplysningers vedkommende have medfoert, at de fuldt ud var blevet paalagt Forbundsrepublikken Tyskland. Ved beslutningen er Forbundsrepublikken Tyskland ikke blevet udsat for nogen yderligere sanktion, og beslutningen er i overensstemmelse med Kommissionens tidligere forvaltningspraksis, der bestaar i at begraense de beloeb, der skal afholdes af EUGFL, til 90% paa baggrund af nye oplysninger, der for sent meddeles af den paagaeldende medlemsstat.

42 Vedroerende den paastaaede manglende begrundelse for beslutningen - for saa vidt det bebrejdes Forbundsrepublikken Tyskland, at den for sent har truffet de foranstaltninger til kontrol med lovligheden af de transaktioner, som blev gennemfoert af Imex efter den 1. januar 1986 (jf. punkt 37 ovenfor) - mener jeg, at den tyske regerings anbringende boer forkastes. Uafhaengigt af ordlyden af den sammenfattende rapport burde Forbundsrepublikken Tyskland vaere helt paa det rene med det noejagtige omfang af den overtraedelse, der var konstateret i denne del af den anfaegtede foranstaltning, i det mindste efter brevvekslingen med Kommissionens tjenestegrene under den procedure, som gik forud for beslutningen. Som det i oevrigt fremgaar af Domstolens faste praksis, kraever en beslutning om afslutning af regnskaber, hvorved Kommissionen naegter at lade EUGFL afholde en del af de udgifter, der er angivet af den paagaeldende medlemsstat, ikke nogen detaljeret begrundelse, naar det viser sig, at den beroerte regering har vaeret staerkt inddraget i forarbejdet til denne og saaledes vaeret i stand til at goere sig bekendt med grundene til naegtelsen (41).

43 Ej heller er jeg overbevist om anbringendet om manglende grundlag for konstateringen af, at de foranstaltninger, der var noedvendige for at beskytte Faellesskabets finansielle interesser, blev truffet for sent. Man vil i denne forbindelse erindre mine bemaerkninger ovenfor vedroerende den kompetencefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der er fastsat af Faellesskabets lovgiver med hensyn til vedtagelse af foranstaltninger, der er egnede til at sikre lovligheden af udgifterne (jf. punkt 34). Har Forbundsrepublikken Tyskland i det foreliggende tilfaelde truffet saadanne foranstaltninger, som den havde pligt til ifoelge traktatens artikel 5 og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70? Ved gennemgang af sagen synes det ikke at forholde sig saaledes. Vel forholdt de kompetente nationale myndigheder sig ikke passive, men de glimrede ej heller ved deres effektivitet. Jeg bemaerker, at man i Imex-sagen i begyndelsen og senere flere gange har »spillet bolden videre« fra den ene toldundersoegelsestjeneste til den anden paa grund af paastaaede territoriale kompetenceproblemer. Yderligere var den »foerste« administrative kontrol, som er blevet udfoert af tjenestegrenene i Hamburg hos de opdraettere af racerent avlskvaeg, som Imex forsynede sig hos, tilrettelagt saaledes, at den ikke tjente til nogen nytte, idet den angik vaegten (som i oevrigt blot ansloges, men ikke fastsloges med bestemthed) af de dyr, som indkoebtes af eksportoeren i stedet for antallet af dyr, dvs. det relevante antal i tilfaelde af udfoersel. Yderligere har den tyske administration ikke fundet det hensigtsmaessigt at indfoere et paalideligt vejningssystem eller udfoere fysiske kontroller i stoerre maalestok. Disse kontroller, der forekom hensigtsmaessige paa grund af det ringe antal eksportoerer, som var under mistanke for svigagtig adfaerd (selskaberne Imex og Suedfleisch), blev - som Kommissionen har erindret om - kun udfoert to gange, hvoraf én (kontrol af en udfoersel ad luftvejen), der allerede fra begyndelsen var doemt til at mislykkes (idet man undlod den obligatoriske vejning af dyrene foer indladningen i flyet, som havde gjort det uhyre let at konstatere manipuleringer af maengdeangivelserne). Men den frihed, som medlemsstaterne har - og som paaberaabes af den sagsoegende regering - til skoensmaessigt at vaelge de foranstaltninger, der er bedst egnede til at beskytte Faellesskabets finansielle interesser og disses omfang, og som boer tilpasses grovheden af den adfaerd, der er genstand for undersoegelse, hverken kan eller skal paa nogen maade give sig udslag i nogen form for tilladelse til at saenke niveauet i henseende til hurtighed og grundighed af de kontroller, der skal forebygge eventuelle uregelmaessigheder i de transaktioner, der finansieres af EUGFL. Som Domstolen har haft lejlighed til at understrege med hensyn til de kontrolforanstaltninger, der traeffes paa nationalt plan med henblik paa gennemfoerelsen af faellesskabsregler inden for den faelles landbrugspolitiks omraade, skal de nationale myndigheder gaa frem med samme omhu som ved deres gennemfoerelse af tilsvarende nationale bestemmelser med henblik paa at undgaa enhver begraensning af faellesskabsrettens effektivitet (42).

44 Saerlig forekommer det mig - og dette gaelder tillige anbringendet om ulovlighed af den korrektion, der er foretaget paa grund af manipuleringer af maengdeangivelserne, der er begaaet af Zollhilfspersoner, for saa vidt som den gaar ud over de uregelmaessigheder, der er fastslaaet ved kriminalretten (jf. punkt 38 ovenfor) - at de tyske myndigheders kontrolforanstaltninger var forvirrede og lidet omfattende, fordi den strafferetlige forfoelgning af de i sagen omhandlede uregelmaessigheder og forhindringen af utilladelige former for finansiel praksis til skade for Faellesskabets oekonomi overlappede hinanden paa uacceptabel maade. Der er i denne henseende grund til at erindre om, at vidneudsagn af en vis vaegt ikke gav anledning til at foretage videre, fordi de fandtes for lidet detaljerede til at indlede en strafferetlig efterforskning. Paa den anden side blev den uretmaessige udbetaling af faellesskabsmidler indstillet, da de tyske myndigheder den 28. november 1987 havde indledt straffesag mod Imex (hvorefter selskabet indgav konkursbegaering), altsaa kun otte dage efter, at den person, der havde forsynet eksportoeren med de forfalskede stempler (43), havde afgivet forklaring til politiet i Muenchen. Den sagsoegende medlemsstats argument - hvorefter den fulde og ensartede anvendelse af faellesskabsretten inden for forvaltningen af EUGFL's finansiering gennem kontrol med lovligheden og den faktiske gennemfoerelse af de transaktioner, der finansieredes, fortsat var underlagt straffebestemmelserne i intern ret - synes haabloest at stride mod de principper, som Domstolen har fastslaaet i sin praksis vedroerende faellesskabsrettens forrang og medlemsstaternes pligt til redeligt at samarbejde (44). Jeg mener derimod, i modsaetning til hvad den tyske regering har anfoert, at forebyggelsen af negative oekonomiske indvirkninger paa Faellesskabets budget er et maal, der findes og er sideordnet med, men helt forskelligt fra maalet for konstatering af overtraedelser af straffelovgivningen og bekaempelsen af disse. Paa regnskabsafslutningsomraadet er alene det foerste maal af betydning.

45 Af denne grund muliggoer den manglende overensstemmelse mellem antallet af de overtraedelser, der er konstateret af henholdsvis toldundersoegelsesmyndighederne og Landgericht Muenchen paa det strafferetlige omraade (jf. punkt 38 ovenfor), paa ingen maade at haevde, at den af Kommissionen foretagne korrektion har vaeret for stor. I denne sag er der ret beset ej heller rejst indsigelse mod noejagtigheden og rigtigheden af de oplysninger, som er meddelt af den nationale administration. De tal, hvorpaa beslutningen bygger, stammer nemlig fra den afsluttende rapport fra toldundersoegelsesmyndighederne i Muenchen, der blev udarbejdet den 23. juni 1989 vedroerende den undersoegelse, der var indledt mod selskabet Imex. Forbundsrepublikken Tyskland paaberaaber sig derimod en almindelig retsgrundsaetning, hvorefter alene uregelmaessigheder, der er fastslaaet af kriminalretterne, kan anses for bevist og medfoere korrektion af de hermed forbundne udgifter. Dette princip er dog fuldstaendig fremmed for udformningen af det kontrolsystem, der er indfoert ved forordning nr. 729/70, og i oevrigt for dennes ordlyd. Det er ikke tilfaeldigt, at man ej heller finder spor heraf i ovennaevnte forordning nr. 595/91 (jf. punkt 40), der klart sidestiller konstatering af uregelmaessigheder, der er fastslaaet af de administrative myndigheder, med konstateringer foretaget af kriminalretter, idet det alene i artikel 1, stk. 3, hedder: »Denne forordning beroerer ikke anvendelsen i medlemsstaterne af bestemmelser vedroerende den strafferetlige procedure eller gensidig retshjaelp mellem medlemsstater paa det strafferetlige omraade«. Jeg mener saaledes ikke, at det er lykkedes Forbundsrepublikken Tyskland at bevise, at betingelserne for opnaaelse af den finansiering, der er naegtet i beslutningen, er opfyldt ud fra det saerlige synspunkt, der er behandlet ovenfor.

46 Endelig staar tilbage at undersoege det anbringende, at Forbundsrepublikken Tyskland skal baere 10% af de udbetalinger, der er sket efter den 1. januar 1986, paa grund af den for sene meddelelse af supplerende oplysninger vedroerende stillingen og det forudseelige resultat af de af de nationale myndigheder indledte tilbagebetalingsprocedurer. De indsigelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har rejst paa dette punkt, synes mig formalistiske og ikke frie for selvmodsigelser. Saaledes haevdes det af den sagsoegende regering, at meddelelsen af 27. maj 1994 skete i medfoer af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 595/91 og saaledes indgaar i de »saerlige meddelelser«, som medlemsstaterne foretager paa eget initiativ og uden at vaere undergivet frister. Det er dog tilladt at betvivle, at den paagaeldende meddelelse var af denne beskaffenhed, idet de tyske myndigheder synes at glemme, at de paagaeldende oplysninger var blevet afkraevet dem adskillige gange selv foer beslutningen af 21. januar 1994. Saerlig havde Kommissionen ved skrivelse af 10. oktober 1993 - seks aar efter det regnskabsaar, hvori uregelmaessighederne var begaaet, og fire aar efter udarbejdelsen af rapporten fra toldundersoegelsesmyndighederne i Muenchen - underrettet dem om, at den havde til hensigt at afslutte sagen vedroerende Imex i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren for 1991 paa baggrund af konstateringen af, at de ivaerksatte tilbagebetalingsprocedurer var mislykkedes.

47 Ud over diskussionerne vedroerende retsgrundlaget for Kommissionens handlinger synes det centrale punkt i dette anbringende til syvende og sidst at vaere, om Kommissionen eller medlemsstaterne, naar der fortsat verserer tilbagebetalingsprocedurer, endeligt kan fastslaa, at en given tilbagebetaling ikke (helt eller delvis) kan opnaas, og til hvilket regnskabsaar de uberettiget udbetalte beloeb skal henfoeres som led i regnskabsafslutningen. Jeg mener ikke, at den her af Forbundsrepublikken Tyskland paaberaabte loesning har stoette i de gaeldende regler. Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 595/91 goer det ganske vist muligt for medlemsstaterne at underrette Kommissionen om de nationale procedurer, de skoenner vil blive resultatloese, med henblik paa, at den sagsoegte institution kan afgoere, om EUGFL eller den beroerte medlemsstat skal baere de finansielle foelger heraf, men denne bestemmelse udelukker - i modsaetning til hvad den tyske regering haevder - paa ingen maade Kommissionens befoejelse til saa at sige at »fremkalde« en stillingtagen fra den paagaeldende medlemsstat side under eventuel benyttelse af de befoejelser, Kommissionen har faaet tillagt ved artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72. Hvorledes skulle det vaere muligt at benaegte eksistensen af en saadan befoejelse, saerlig naar de nationale myndigheder stillet over for objektive indicier for, at proceduren vil ende uden resultat, i strid med deres diligenspligt i medfoer af traktatens artikel 5 og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, ikke tager initiativet til den saerlige underretning?

48 Paa den anden side skal Kommissionen - selv om den anmoder om oplysninger vedroerende verserende tilbagebetalingsprocedurer, der er noedvendige for regnskabsafslutningen af et givet regnskabsaar - overholde principperne for ordentlig forvaltning, som f.eks. om retssikkerheden og forudsigelighed i de oekonomiske forhold mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Overholdelsen af dette princip indebaerer principielt, at den sagsoegte institution klart tilkendegiver over for de nationale myndigheder, hvilke finansielle foelger den eventuelt efter udloebet af en rimelig frist vil drage af deres langsomme reaktion eller undladelse i forbindelse med bestemte faellesskabsretlige forpligtelser (45). I det foreliggende tilfaelde kan man efter min opfattelse ikke bebrejde Kommissionen, at den ikke har overholdt sine forpligtelser i forbindelse med en ordentlig forvaltning, eftersom den i laengere tid havde underrettet de tyske myndigheder om, at den ville afslutte Imex-sagen i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1991, og disse myndigheder - ved underretningen om beslutningen af 21. januar 1994 - ikke kunne vaere uvidende om, at de supplerende oplysninger, der var kraevet i forbindelse med den paagaeldende sag, netop ogsaa vedroerte oplysninger om mulighederne for en heldig afslutning af de ivaerksatte nationale tilbagebetalingsprocedurer. Af denne grund kunne Kommissionen efter udloebet af fristen paa ti dage - som vel var kort, men efter min opfattelse rimelig og ikke vilkaarlig - endog have ladet Forbundsrepublikken Tyskland baere 100% af de beloeb, som ikke kunne faas tilbagebetalt (jf. punkt 8-11 ovenfor).

49 Den tyske regering har tillige haevdet, at Kommissionen ikke i tilfaelde af konstatering af tilsidesaettelse af forpligtelserne ifoelge forordning nr. 595/91 kunne benytte sig af sin befoejelse til at fastsaette en frist paa grundlag af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72, men var forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure. Dette argument holder dog ikke stik. Den procedure, der er omhandlet i traktatens artikel 169, og de nationale regnskabsafslutningsprocedurer for EUGFL er blevet bedoemt ligevaerdige af Domstolen, selv om de tjener forskellige formaal og er forskelligt indrettet. De er nemlig begge kontradiktorisk udformet med henblik paa at sikre retten til forsvar, ligesom de goer det muligt at gaa til Domstolen (46). Jeg finder saaledes, at det tredje af Forbundsrepublikken Tyskland paaberaabte anbringender ligeledes boer forkastes.

V - Fjerde anbringende: Korrektionen paa 997 814 DEM for uregelmaessigheder begaaet af selskabet Suedfleisch i forbindelse med udfoersel af oksekoed til Libanon i 1991 er ulovlig

50 Det fjerde anbringende, som er gjort gaeldende af den tyske regering, vedroerer Suedfleisch-sagen. Efter at have udfoert ca. 628,75 tons oksekoed i marts 1991 havde Suedfleisch for de tyske myndigheder den 1. juli samme aar - ved den endelige afslutning af en procedure vedroerende forhaandsfinansiering, der var stillet i bero - fremlagt et bevis for fortoldning af varerne i De Forenede Arabiske Emirater. Dette dokument - som Suedfleisch havde modtaget fra virksomheden Al Fatha Goldstore, som havde hjemsted i Doha (Qatar), og med hvilken Suedfleisch allerede tidligere havde haft handelsforbindelser - viste sig senere at vaere falsk. Det lykkedes senere eksportselskabet inden for etaarsfristen at skaffe bevis for, at 364,185 tons af varen var bragt paa markedet i Libanon. For saa vidt angik de resterende 282,565 tons fremlagdes dette bevis dog foerst den 1. juli 1992 efter adskillige fristforlaengelser, der var meddelt af hovedtoldkontoret. Suedfleisch opnaaede herved de restitutioner, der paa davaerende tidspunkt var gaeldende for eksport af oksekoed til Libanon (294,27 DEM/100 kg nettovaegt af den udfoerte vare), som for oevrigt var meget lavere end restitutionerne for eksport til De Forenede Arabiske Emirater (423,75 DEM/100 kg).

Kommissionen har netop paaberaabt sig, at de tyske myndigheder har misbrugt deres skoensbefoejelse i medfoer af artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87. Ifoelge denne bestemmelse kan der opnaas forlaengelse af fristen for fremsendelse af beviserne for opfyldelse af toldformaliteterne vedroerende overgang til forbrug i det paagaeldende tredjeland. Denne fristforlaengelse kan meddeles en eksportoer, der, skoent han har udvist omhu, ikke har fremsendt de paagaeldende dokumenter til forvaltningen i de paa datoen for antagelsen af udfoerselsangivelsen foelgende 12 maaneder.

i) Forelaa betingelserne for indroemmelse af fristforlaengelsen?

51 Ifoelge den tyske regering var hovedtoldkontoret efter det lighedsprincip, som er knaesat i den tyske forfatning, ved bedoemmelsen af, om de i artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87 fastsatte betingelser for den af Suedfleisch ansoegte forlaengelse af fristen var opfyldt ifoelge de foreliggende oplysninger, forpligtet til at gaa ud fra, at det eksporterende selskab havde udvist al mulig omhu for at fremskaffe beviser for varens ankomst til bestemmelsesstedet. De foerste forsoeg paa at opnaa disse beviser var allerede blevet gjort i maj 1991, hvor Suedfleisch havde anmodet forsikringsagent Hoffmann om at undersoege, hvilken rute det skib, som transporterede varen, havde fulgt, og saerlig om det havde losset hele sin ladning i Beirut. Der var i oevrigt intet, som gjorde det muligt at udelukke, at Suedfleisch var blevet vildledt netop af Al Fatha Goldstore med hensyn til koedets faktiske endelige bestemmelsessted. Yderligere kunne en forlaengelse af fristen ikke vaere til hinder for en senere naegtelse af udbetaling af restitutionerne, hvis det viste sig, at visse af betingelserne for denne forlaengelse ikke var opfyldt.

52 Kommissionen har anfoert, at den omstaendighed, at Suedfleisch havde anmodet en forsikringsagent om en undersoegelse af, at transporten af varen var foregaaet korrekt, mindre end to maaneder efter dens afsendelse og havde sendt tre ansatte til De Forenede Arabiske Emirater til loesning af en kontrolopgave i juni 1991 (jf. nedenfor), viser, at eksportoeren naesten med det samme naerede tvivl med hensyn til den udfoerte vares virkelige destination. Paa baggrund heraf fastholder den sagsoegte institution, at der har vaeret tale om svig eller i hvert fald grov uagtsomhed i forbindelse med fremlaeggelsen i juli 1991 af det falske bevis for varens ankomst til De Forenede Arabiske Emirater. Eksportoeren havde, selv om han naerede mistanke om, at varen var blevet markedsfoert i et andet land end det, hvortil den var bestemt, dog besluttet sig til at fremsende de dokumenter, han var i besiddelse af. Anmodningen om fristforlaengelse i medfoer af artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87 blev derimod indgivet den 24. september 1991, og foerst efter at de tyske myndigheder havde opdaget forfalskningen, og med udsigt til, at selskabet skulle tilbagebetale hele den allerede modtagne restitution. Yderligere modsiges den sagsoegende regerings paastand om, at Suedfleisch havde bevist, at selskabet havde udvist omhu for at indhente de kraevede beviser i loebet af de paa datoen for antagelse af udfoerselsangivelsen foelgende 12 maaneder, ligeledes af den lemfaeldige karakter af den kontrol, der blev udfoert af de tre medarbejdere i selskabet i havnen i Ajman. Ifoelge de tyske myndigheders konstateringer kunne de tre personer ikke overvaere losningen af varen med henblik paa dennes overgang til fri omsaetning i De Forenede Arabiske Emirater, fordi den planlagte kontroldato var en helligdag. De noejedes derfor med at konstatere, at lasterummene i det skib, der benyttedes til transporten, var naesten fulde af kartoner fra Suedfleisch, og at seglene var ubrudt.

ii) De nationale myndigheders udoevelse af deres skoensbefoejelser i medfoer af artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87

53 Ifoelge den tyske regering er eksportoerens gode eller onde tro - der er uden betydning for retten til restitution (paa betingelse af, at dokumentationen fremlaegges inden for en frist af et aar) - helt uden betydning for det logiske forloeb af processen for beslutningen om forlaengelse af fristen. Denne fristforlaengelse kan saaledes ligeledes ske til fordel for en eksportoer, der svigagtigt eller groft uagtsomt har indsendt forfalskede beviser for fortoldning til de kompetente nationale myndigheder, medmindre grunden til forsinkelsen med hensyn til indhentelse af beviser netop har vaeret hans svigagtige eller groft uagtsomme adfaerd. For saa vidt som faellesskabsretten tillaegger de nationale myndigheder skoensmaessige befoejelser, kan Kommissionen ikke - uden at forvolde en alvorlig retsusikkerhed for medlemsstaterne og samtlige de beroerte erhvervsdrivende - selv fastsaette den maade, hvorpaa disse skoensmaessige befoejelser skal udoeves.

Under alle omstaendigheder og selv om de tyske myndigheder ganske vist skulle tage hensyn til det subjektive element, som bestod i Suedfleisch' adfaerd ved afgoerelsen med hensyn til en anmodning om fristforlaengelse, kunne hovedtoldkontoret ikke naegte denne fristforlaengelse, idet kontoret ikke kunne vide, om eksportoeren havde handlet forsaetligt eller groft uagtsomt. De undersoegelser, der var foretaget under straffesagen og af toldmyndighederne, havde nemlig ikke foert til placering af ansvaret hos Suedfleisch' repraesentanter for forfalskningen af dokumentet eller dets svigagtige anvendelse.

54 Kommissionen har benaegtet at have villet saette sine afgoerelser i stedet for de af de nationale myndigheder trufne afgoerelser paa grundlag af deres skoensmaessige befoejelser. Disse befoejelser er ifoelge Kommissionens opfattelse undergivet graenser, der foelger direkte af faellesskabsretten, og de skal udoeves under hensyn til denne regulerings aand og formaal. Artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87 - der er en undtagelsesbestemmelse, der som saadan skal fortolkes strengt - goer det alene muligt for medlemsstaterne at indroemme fristforlaengelser, dersom fremlaeggelsen af de fornoedne dokumenter inden fristernes udloeb er blevet forhindret af objektive omstaendigheder, der er uafhaengige af eksportoerens adfaerd. Ved ikke at tage hensyn til de angivne kriterier har hovedtoldkontoret klart overskredet graenserne for sine befoejelser i den foreliggende sag.

55 Kommissionen har i oevrigt erindret om, at en tjenestemand ved de tyske toldundersoegelsesmyndigheder har deltaget i den inspektionsrejse - hvorom Kommissionen direkte har underrettet forbundsfinansministeren - som blev udfoert af Kommissionens tjenestegrene i Beirut i juni 1991. Denne inspektionsrejse havde bragt for dagen, at der ulovligt var sket udbetaling af restitutioner for ca. 2 500 tons oksekoed, der var bestemt til De Forenede Arabiske Emirater, men som var blevet omdirigeret til Libanon. Som foelge heraf og til trods for den af den tyske regering haevdede noedvendighed af at supplere inspektionen med yderligere undersoegelser, kunne hovedtoldkontoret ved indroemmelsen af fristforlaengelsen ikke vaere ubekendt med, at beviset for fortoldningen af varerne i De Forenede Arabiske Emirater, der var fremlagt af selskabet naesten tre maaneder i forvejen, var forfalsket, og at Suedfleisch var paa det rene med (eller under alle omstaendigheder naerede mistanke om), at dette dokument ikke var aegte. Saerlig finder Kommissionen det saerdeles overraskende, at forlaengelsen blev indroemmet lang tid (seks maaneder) foer den oprindelige etaarsfrists udloeb og usaedvanlig hurtigt (samme dag som Suedfleisch havde indgivet anmodningen, nemlig den 24.9.1991). At denne forlaengelse yderligere skete kun én dag forud for de tyske myndigheders fremsendelse af de officielle resultater af inspektionsrejsen til Beirut, er i det mindste en paafaldende tilfaeldighed.

56 Endelig har Kommissionen, i modsaetning til hvad den tyske regering har haevdet, gjort gaeldende, at konstatering af et eventuelt strafansvar er noget ganske andet end at efterproeve, om betingelserne for anvendelse af artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87 er opfyldt. Denne efterproevelse skal imidlertid ogsaa omfatte spoergsmaalet om, hvorvidt en fristforlaengelse, der - under omstaendigheder som de i sagen foreliggende og efter afsloering af manipuleringer af maengdeangivelser - goer det muligt for en eksportoer at soege at fremskaffe forskriftsmaessige dokumenter, er i overensstemmelse med ovennaevnte bestemmelse.

57 Efter min opfattelse maa man ved afgoerelsen af, om en eksportoer har udvist omhu og har ret til fristforlaengelse efter artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87, have begrebet force majeure for oeje. Man kan i oevrigt finde en stiltiende henvisning til dette begreb i fireogtyvende betragtning til den naevnte forordning, paa baggrund af hvilken man maa fortolke bestemmelsen i artikel 47, stk. 4 (47). Force majeure fritager ikke eksportoeren fra forpligtelsen til inden for de i lovgivningen fastsatte frister at indgive anmodning om udbetaling af restitutionen, bilagt de kraevede dokumenter, men den kan goere det muligt for ham at fortsaette indhentelsen og fremlaeggelsen af beviser og saaledes opnaa udbetaling af beloeb, der ellers ikke ville bestaa krav paa. Det forekommer mig saaledes rigtigt at undersoege, om den omstaendighed, at Suedfleisch ikke fremlagde sin dokumentation foer forlaengelsen af fristen, netop skyldtes force majeure (idet jeg et oejeblik ser bort fra det klart usaedvanlige forhold, som Kommissionen har gjort opmaerksom paa, nemlig at fristen blev forlaenget seks maaneder foer dens udloeb, og uden at man afventede resultatet af den igangvaerende undersoegelse).

58 Paa grundlag af Domstolens praksis har begrebet force majeure ikke det samme indhold paa de forskellige retsomraader, men skal fastlaegges efter den saerlige retlige sammenhaeng, hvori det skal fungere (48). Den retlige sammenhaeng, som jeg har beskrevet ovenfor (jf. punkt 50-57), forekommer mig ikke vaesentligt at adskille sig fra de sammenhaenge, Domstolen har taget stilling til i sagerne 109/86 (49) og C-334/87 (50), hvori Domstolen har fastslaaet, at »begrebet force majeure, selv om det ikke forudsaetter absolut umulighed, dog indebaerer et krav om, at den paagaeldende handling ikke er udfoert paa grund af helt usaedvanlige og uforudseelige omstaendigheder, som den, der paaberaaber sig dem, ikke har nogen indflydelse paa, og hvis virkninger ikke kunne vaere undgaaet trods al udvist agtpaagivenhed«.

Men det forekommer mig meget vigtigt, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke til stoette for bevillingen af fristforlaengelsen til Suedfleisch har vaeret i stand til at anfoere blot den mindste noejagtige ydre, usaedvanlige uforudseelige og uundgaaelige omstaendighed, til trods for, at eksportoeren havde udvist al mulig omhu for rettidigt at fremskaffe dokumentationen. Men ret beset er det netop det argument, at selskabet havde handlet efter saedvanlige kriterier for umage og omhu, der modsiges af de forhold, der blev konstateret af Kommissionen (jf. punkt 53 ovenfor), og dette endda selv om man ser bort fra, om Suedfleisch kunne drages til ansvar for forfalskningen af fortoldningsattesten i De Forenede Arabiske Emirater og den svigagtige benyttelse af denne (51).

Hvorledes har den sagsoegende regering da forklaret de vanskeligheder, Suedfleisch var stoedt paa ved fremskaffelsen af dokumentationen for eksporten? Alt, hvad man kan finde i dokumenterne i sagen, er uklare og vage beskyldninger for misligholdelse af kontraktlige forpligtelser begaaet af det selskab, der transporterede varen, og Al Fatha Goldstore (hvis rolle i den paagaeldende handel i oevrigt er uklar). Det er alene den ene af disse erhvervsdrivende (eller dem begge), men i intet tilfaelde Suedfleisch, der maa anses for at have taget initiativet til reeksporten af koedet til Libanon. Men selv om man maatte vaere enig med den tyske regering i, at Suedfleisch har udvist den stoerst mulige omhu, og endog selv om de anklager, der rettes mod de oevrige aftaleparter, var underbygget og stoettet af noejagtige oplysninger, kunne de anfoerte tilfaelde af misligholdelse af aftaler ikke paa nogen maade falde ind under force majeure. Som Domstolen ligeledes har fastslaaet i ovennaevnte sager 109/86 og C-334/87, kan saadanne forstyrrelser af opfyldelsen af aftaler vel anses for vaerende uafhaengige af eksportoerens vilje, men de er dog hverken usaedvanlige eller uforudseelige. En saadan begivenhed er nemlig en saedvanlig risiko i forretningsforhold, og eksportoerens eventuelle gode tro er saaledes uden betydning. Derimod paahviler det ham - ligesom det i oevrigt staar ham helt frit for at vaelge, hvem han i egen interesse vil indgaa forretningsforbindelse med - at traeffe de fornoedne foranstaltninger, der baade omfatter indsaettelse i aftaler af passende bestemmelser og tegning af en saerlig forsikring. Lignende principper gaelder eventuelle tilfaelde af svig i form af genindfoersel til Faellesskabet af varer, for hvilke eksportoeren har modtaget eksportrestitution (52).

59 Endelig er det ligeledes fastslaaet i den her omtalte retspraksis, at medlemsstaterne er underlagt Kommissionens kontrol i henseende til den maade, hvorpaa de benytter deres ret til at skoenne, at bestemte forhold er udslag af force majeure, der giver ret til forlaengelse af gyldigheden af en udfoerselstilladelse eller en frist for udfoersel. Ifoelge Domstolen er denne befoejelse for Kommissionen noedvendig for at sikre en korrekt anvendelse af faellesskabsretten (53), og jeg ser ikke, hvorfor denne befoejelse med de fornoedne tilpasninger skulle vaere udelukket med hensyn til de nationale myndigheders skoensmaessige bevilling af en forlaengelse af fristen for indgivelse af de i artikel 47, stk. 4, i forordning nr. 3665/87 omhandlede dokumenter. Ogsaa det andet argument, der er fremfoert af Forbundsrepublikken Tyskland, og hvorefter Kommissionen ikke kan paatvinge medlemsstaterne sin opfattelse af, hvorledes det i sagen omhandlede skoen skal udoeves, synes saaledes at mangle grundlag. Kommissionen har tvaertimod med rette fundet, at hovedtoldkontoret i det mindste burde have afventet de umiddelbart forventede resultater af inspektionsrejsen, foerend det traf sin beslutning, og at det foerst var ved udloebet af den oprindelige etaarsfrist (i marts 1992), at de tyske myndigheder fuldt ud var i stand til at skoenne over, hvorvidt Suedfleisch havde udvist omhu, paa grundlag af alle de forhold, der havde vist sig efter antagelsen af udfoerselsangivelsen. Paa samme maade har Kommissionen - naar man foerst har set bort fra, at der ikke var tale om force majeure - taget hensyn til de oekonomiske foelger af beslutningen om fristforlaengelse. Sidstnaevnte skal alene goere det muligt for eksportoeren at overvinde de vanskeligheder, han eventuelt stoeder paa i forbindelse med tilvejebringelsen af de kraevede dokumenter, og kan i intet tilfaelde goere det muligt for den paagaeldende at begraense endsige helt unddrage sig den oekonomiske skade som foelge af hans egen adfaerd, saaledes som det synes at vaere tilfaeldet i den foreliggende sag. Jeg foreslaar derfor Domstolen at forkaste det fjerde anbringende, idet ulovligheden af den fristforlaengelse, der blev givet Suedfleisch, fulgte af, at der ikke var tale om force majeure, og at myndighederne udoevede deres skoensbefoejelser fejlagtigt, hvilket bevirker, at man maa anse Suedfleisch' tilvejebringelse af de kraevede dokumenter for sket for sent. Under disse omstaendigheder kunne det ikke paalaegges EUGFL at afholde den omtvistede restitution (54).

VI - Femte anbringende: Korrektionen paa 518 181 DEM for uregelmaessigheder begaaet af selskabet Barfuss i forbindelse med udfoersel af oksekoed til Zimbabwe i 1986 og 1987 er ulovlig

60 Under en inspektionsrejse til Zimbabwe i februar og marts 1990 fandt de tyske toldundersoegelsesmyndigheder tyske sundhedscertifikater, der (bl.a.) angik nogle partier oksekoed, som selskabet Barfuss havde angivet udfoert til Sydafrika, og for hvilke selskabet havde modtaget de paagaeldende eksportrestitutioner. Paa davaerende tidspunkt ydedes der ikke restitutioner for eksport af den paagaeldende vare til Zimbabwe. De tyske myndigheder handlede meget toevende med hensyn til tilbagesoegningen af de uretmaessigt udbetalte eksportrestitutioner; saerlig indledte hovedtoldkontoret foerst tilbagesoegningssagen i juli 1991, et aar efter at have modtaget resultaterne af den paagaeldende inspektionsrejse. Efter at have accepteret den anmodning om udsaettelse til naeste aars regnskabsafslutning, som de tyske myndigheder havde fremsat med henblik paa i mellemtiden at opnaa tilbagebetaling af de uretmaessigt udbetalte eksportrestitutioner, besluttede Kommissionen i 1994 i medfoer af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 (55) at foretage den omtvistede korrektion for de uregelmaessigheder, der var konstateret (eksport af varen til Sydafrika og reeksport til Zimbabwe efterfulgt af toldfri genindfoersel til Faellesskabet i henhold til den tredje Lomé-konvention).

61 Efter den tyske regerings opfattelse er Kommissionens konstatering af uregelmaessigheder i forbindelse med udbetalingen af de omtvistede beloeb vilkaarlig og ubegrundet. De sundhedscertifikater, der blev fundet i Zimbabwe, goer det alene muligt at fastslaa den af Barfuss udfoerte vares kvalitet, men ikke den rute, som den har fulgt. Disse dokumenter kan under ingen omstaendigheder beroeve dokumenterne vedroerende fortoldningen i Sydafrika og ledsagedokumenterne til koedet deres beviskraft. Saerlig kan det ikke udelukkes, at de af Barfuss udfoerte varer er blevet bragt i omsaetning i Sydafrika, og at de paagaeldende certifikater - der var udstedt i Tyskland og afstemplet i Zimbabwe - svigagtigt er blevet benyttet for andre koedpartier i senere handelstransaktioner, netop efter varens indfoersel til Afrika. Forsinkelsen af tilbagesoegningssagen skyldes saaledes netop tvivl om, hvorvidt den var berettiget og kunne gennemfoeres med heldigt resultat, idet de dokumenter, der var fremlagt af toldundersoegelsesmyndighederne - og paa grundlag af hvilke sagen skulle foeres - betragtedes som uden bevisvaerdi. Ligeledes laa det til grund for henlaeggelsen af sagen, at hovedtoldkontoret var overbevist om, at tilbagesoegningssagen ikke ville kunne holde ved en eventuel indbringelse for domstolene.

62 Denne argumentation er skoennet uacceptabel af Kommissionen, ifoelge hvis opfattelse den - i modsaetning til hvad der fremgaar af Domstolens praksis - foerer til, at man foerst kan anse tilbagesoegning for mulig, naar det med absolut sikkerhed godtgoeres, at de udfoerte varer er bragt i omsaetning paa et andet marked end bestemmelseslandet. I det foreliggende tilfaelde paahvilede det efter Kommissionens opfattelse Barfuss ubestrideligt at godtgoere, at varen var overgaaet til fri omsaetning i det angivne bestemmelsesland (Sydafrika), ved fremlaeggelse af andre dokumenter end fortoldningsattesterne, hvis vaerdi var blevet draget i tvivl ved fundet af sundhedscertifikaterne vedroerende disse partier oksekoed. I mangel af et saadant bevis maatte der noedvendigvis indledes sag til tilbagesoegning af de allerede udbetalte restitutionsbeloeb.

63 Paa baggrund af de fortolkningselementer, som man klart kan udlede af Domstolens tidligere praksis (saerlig dommen i Dimex-sagen (56)), var det i oevrigt fuldstaendig nytteloest at forlaenge udsaettelsen af tilbagesoegningssagen - som det blev besluttet af hovedtoldkontoret i august 1991 paa Barfuss' begaering - medens man afventede den praejudicielle afgoerelse i Moellmann-Fleisch-sagen, som Finanzgericht Hamburg (57) havde anmodet Domstolen om. Endelig har de tyske myndigheder efter Kommissionens opfattelse uden gyldig grund opgivet at forfoelge den tilbagesoegningssag, der var truffet beslutning om den 1. juli 1991, idet sagen blev henlagt den 7. juni 1994. Ogsaa selv om hovedtoldkontoret havde vaeret virkeligt overbevist om, at det paalaeg om tilbagebetaling af de uretmaessigt oppebaarne restitutionsbeloeb, der var meddelt Barfuss, var ulovligt, havde denne overbevisning efter Kommissionens mening savnet grundlag i Domstolens ovennaevnte praksis. Den virkelige grund til denne henlaeggelse af sagen som tabt paa forhaand var, snarere at de originale sundhedscertifikater, der var blevet fremsendt til hovedtoldkontoret som bilag til rapporten af 5. juni 1990 vedroerende toldinspektionsrejsen, var bortkommet. I modsaetning til hvad den sagsoegende regering haevder, kunne de ubekraeftede fotokopier af disse dokumenter, som det paagaeldende kontor havde fremskaffet fra Kommissionen, ikke vaere anvendt i stedet for de originale certifikater, da de var uden vaerdi som beviser efter de tyske regler om bevisfoerelse.

64 I medfoer af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 kan en medlemsstat ogsaa tilpligtes at afholde restitutioner, der er udbetalt til en eksportoer og ikke tilbagebetalt, hvis det viser sig, at de nationale myndigheder - efter at have gjort sig skyldige i uregelmaessigheder eller forsoemmelser ved udbetalingen af beloebene - tillige har undladt hurtigt at traeffe foranstaltninger til afhjaelpning af disse uregelmaessigheder. For at begrunde den langsommelige og traege maade, hvorpaa tilbagesoegningssagen er behandlet, har den sagsoegende regering paaberaabt sig de tyske forvaltningsmyndigheders tvivl om, hvorvidt der som haevdet af Kommissionen var tale om uregelmaessigheder i forbindelse med udbetalingerne til Barfuss. Denne tvivl skyldtes bestemmelser i national ret (og Bundesfinanzhof's praksis) vedroerende bevisbyrden (jf. punkt 61 ovenfor), hvortil der henvises i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 (58). Det synes mig dog at staa fast, at man kun kan anvende nationale bestemmelser, for saa vidt det er noedvendigt for anvendelsen af faellesskabsretten, og paa betingelse af, at denne anvendelse ikke begraenser de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelsers effektivitet og raekkevidde ved at muliggoere spekulative transaktioner, som faellesskabsretten har til formaal at forhindre (59).

65 I overensstemmelse med de principper, Domstolen har fastslaaet i Dimex- og Moellmann-Fleisch-sagerne (jf. fodnote 56 og 57), var fundet i Zimbabwe af sundhedscertifikater for koed, som Barfuss havde angivet eksporteret til Sydafrika, egnet til at skabe begrundet og rimelig tvivl om, hvorvidt formaalet med de differentierede eksportrestitutioner virkelig var opfyldt (60). De tyske myndigheder kunne og skulle saaledes have afkraevet Barfuss bevis i form af et eller flere af de dokumenter, der er naevnt i artikel 20, stk. 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2730/79 af 29. november 1979 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (61), der var gaeldende paa tidspunktet for de i sagen omhandlede omstaendigheder, for, at koedet faktisk var blevet bragt i omsaetning paa den i fortoldningsattesten og ledsagedokumenterne angivne stats omraade. I mangel af et saadant bevis maa det antages, at Barfuss uretmaessigt havde modtaget de omtvistede restitutionsbeloeb, og at de tyske myndigheder rettidigt burde have ivaerksat foranstaltninger til at soege dem tilbage.

66 Som Domstolen i lang tid har fremhaevet, er retsforholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen til forskel fra retsforholdet mellem de nationale interventionsorganer og de erhvervsdrivende - der er undergivet national ret inden for de graenser, der saettes af faellesskabsretten i medfoer af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 (62) - og saaledes ansvaret for eventuelle uregelmaessigheder reguleret ved faellesskabsretten (63) i medfoer af artikel 8, stk. 2, i ovennaevnte forordning. Det foelger af den generelle diligenspligt, der er omhandlet i traktatens artikel 5 - og som kommer til udtryk i artikel 8 i forordning nr. 729/70 inden for den saerlige sektor for finansiering af den faelles landbrugspolitik (64) - baade at de nationale myndigheder ikke kan begrunde tilsidesaettelser af deres pligt til hurtigt at afhjaelpe uregelmaessigheder ved at paaberaabe sig, at »den administrative klagesag eller den retssag, den erhvervsdrivende har indledt, er af laengere varighed« (65), og at medlemsstaterne er forpligtede til hurtigt at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at afhjaelpe uregelmaessigheder, for saa vidt som »tilbagesoegningen af beloeb, der er udbetalt med urette, kan blive vanskeliggjort eller umulig at gennemfoere efter en vis tid, f.eks. navnlig paa grund af, at virksomheden er ophoert eller bogholderibilag ikke kan tilvejebringes« (66).

Den tyske regering har anfoert, at den har handlet med fornoeden omhu, men - efter min mening - modsiges dette af de faktiske forhold, idet tilbagesoegningssagen ved hovedtoldkontoret blev indledt med et aars forsinkelse efter konstateringen af uregelmaessigheden og straks stillet i bero, endnu en gang i over et aar, medens man afventede afsigelsen af dommen i Moellmann-Fleisch-sagen. Til slut hindrede bortkomsten af den originale sundhedscertifikater endeligt udfoerelsen af ordren til tilbagesoegning (jf. punkt 60 og 63 ovenfor).

67 Paa den anden side kan man efter min opfattelse ikke bebrejde Kommissionen, at den i det foreliggende tilfaelde ikke har overholdt det ovenfor omtalte bud om sikkerhed og forudsigelighed i dens oekonomiske forhold til medlemsstaterne (67). Ud over at de tyske myndigheder med rimelighed kunne antages at vaere bekendt med, at deres passivitet kunne medfoere oekonomiske skadevirkninger, fremgaar det af sagen, at Kommissionen allerede inden udarbejdelsen af den sammenfattende rapport havde tilkendegivet over for dem, at den agtede at naegte at lade EUGFL afholde det omtvistede beloeb paa grund af deres tilsidesaettelse af pligten til omhyggeligt og hurtigt at fremme tilbagesoegningen af det fejlagtigt udbetalte beloeb. Ogsaa det femte anbringende boer derfor forkastes.

VII - Sjette anbringende: Korrektionen paa 3 118 563,54 DEM for uregelmaessigheder i forbindelse med ydelse af den saerlige praemie til oksekoedsproducenter er ulovlig

68 For saa vidt angaar det sidste anbringende, der vedroerer den finansielle korrektion med den forudfastsatte sats paa 4%, der er foretaget af Kommissionen - paa grund af de saerdeles begraensede kontrolmuligheder, den middelmaadige karakter af kontrollen med identifikationen af dyrene og mangelen paa effektive administrative kontroller - vedroerende ydelsen af den saerlige praemie til oksekoedsproducenter ydet i 1991 (paa grundlag af ansoegninger indgivet i september 1990) af Bayern, Baden-Wuerttemberg og Niedersachsen foreslaar jeg Domstolen at forkaste dette. Den tyske regering har allerede under retsmoedet erklaeret, at den frafalder dette. At de argumenter, der er fremfoert af den tyske regering, skal forkastes, fremgaar fuldt ud af den af Domstolen den 3. oktober 1996 - efter afslutningen af den skriftlige forhandling i den foreliggende sag - afsagte dom i sagen Tyskland mod Kommissionen (68) angaaende et anbringende af samme karakter, som er paaberaabt af Forbundsrepublikken Tyskland imod den beslutning om afslutning af de af medlemsstaterne indgivne regnskaber vedroerende udgifter, der skal finansieres af EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1990. I denne dom har Domstolen forkastet samtlige de anbringender, som den tyske regering har fremfoert med sit sjette anbringende i naervaerende sag.

VIII - Forslag til afgoerelse

Paa baggrund af de ovenfor anfoerte betragtninger foreslaar jeg Domstolen

- at frifinde Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber og

- at doemme Forbundsrepublikken Tyskland