Domstolens Dom af 4. juli 2000. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. - Traktatbrud - Dom, hvorved Domstolen fastslog, at der forelå traktatbrud - Manglende opfyldelse - EF-traktatens artikel 171 (nu artikel 228 EF) - Økonomiske sanktioner - Tvangsbøde - Affald - Direktiv 75/442/EØF og 78/319/EØF. - Sag C-387/97.



Samling af Afgørelser 2000 side I-05047



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Traktatbrudssøgsmål - dom for traktatbrud - tilsidesættelse af forpligtelsen til at opfylde dommen - sag anlagt i medfør af traktatens artikel 171, stk. 2 (nu artikel 228, stk. 2, EF) - formaliteten - betingelser

(EF-traktaten, art. 171, stk. 2 (nu art. 228, stk. 2, EF))

2. Miljø - bortskaffelse af affald - direktiv 75/442 og 78/319 - henholdsvis artikel 4 og 5 - medlemsstaternes forpligtelse til at bortskaffe affaldet og til at træffe passende foranstaltninger med hensyn til giftigt og farligt affald - rækkevidde - nødvendigheden af de foranstaltninger, der skal træffes - skøn - grænser

(Rådets direktiv 75/442, art. 4, og 78/319, art. 5)

3. Miljø - bortskaffelse af affald - direktiv 75/442 og 78/319 - henholdsvis artikel 4 og 5 - medlemsstaternes forpligtelse til at bortskaffe affaldet og til at træffe passende foranstaltninger med hensyn til giftigt og farligt affald - samme rækkevidde for direktiv 75/442 med senere ændringer og direktiv 91/689

(Rådets direktiv 75/442, art. 4, 78/319, art. 5, og 91/689)

4. Medlemsstater - forpligtelser - tilsidesættelse - begrundelse - ulovlig

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))

5. Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemførelse - direktiv, som foreskriver en forpligtelse til at udarbejde et bestemt program med henblik på at nå visse mål - iværksættelse af punktvise konkrete foranstaltninger eller ordninger på delområder - forpligtelse ikke opfyldt - planer og programmer, som i direktiv 75/442 og 78/319 er fastsat vedrørende affald

(EF-traktaten, art. 189, stk. 3 (nu art. 249, stk. 3, EF); Rådets direktiv 75/442, art. 6, og 78/319, art. 12)

6. Traktatbrudssøgsmål - dom for traktatbrud - frist for opfyldelse

(EF-traktaten, art. 171 (nu art. 228 EF))

7. Traktatbrudssøgsmål - dom for traktatbrud - virkninger - den dømte medlemsstats forpligtelser - opfyldelse af dommen - foreligger ikke - økonomiske sanktioner - nærmere regler for beregning - Kommissionens mulighed for at vedtage retningslinjer - forslag forelagt Domstolen - betydning

(EF-traktaten, art. 171, stk. 2, første og andet afsnit (nu art. 228, stk. 2, første og andet afsnit, EF))

8. Traktatbrudssøgsmål - dom for traktatbrud - tilsidesættelse af forpligtelsen til at opfylde dommen - økonomiske sanktioner - tvangsbøde - fastlæggelse af dens størrelse - kriterier

(EF-traktaten, art. 171, stk. 2, tredje afsnit (nu art. 228, stk. 2, tredje afsnit, EF))

Sammendrag

1. Et traktatbrudssøgsmål, der anlægges af Kommissionen i medfør af traktatens artikel 171, stk. 2 (nu artikel 228, stk. 2, EF), med påstand om, at det fastslås, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, idet den ikke har truffet de foranstaltninger, der er uomgængeligt nødvendige for at opfylde Domstolens dom, hvorved medlemsstatens traktatbrud fastslås, og om, at denne stat tilpligtes at betale en tvangsbøde, kan antages til realitetsbehandling, når alle den administrative procedures faser, herunder særligt åbningsskrivelsen, er indtruffet efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.

( jf. præmis 42 )

2. Selv om artikel 4 i direktiv 75/442 om affald ikke præciserede det konkrete indhold af de foranstaltninger, der skal træffes af medlemsstaterne for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, står det dog fast, at bestemmelsen binder medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål samtidig med, at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige. En væsentlig forringelse af miljøet gennem længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan i princippet vise, at den pågældende medlemsstat har overskredet grænserne for det skøn, den har i henhold til den nævnte bestemmelse. Samme analyse kan gennemføres med hensyn til artikel 5 i direktiv 78/319 om giftigt og farligt affald.

( jf. præmis 55-57 )

3. De forpligtelser, der fremgik af artikel 4 i direktiv 75/442 om affald og artikel 5 i direktiv 78/319 om giftigt og farligt affald, var selvstændige i forhold til de mere specifikke forpligtelser i artikel 5-11 i direktiv 75/442 om planlægning, organisering og tilsyn med bortskaffelse af affald og i artikel 12 i direktiv 78/319 om bortskaffelse af giftigt og farligt affald. Det forholder sig på samme måde med de tilsvarende forpligtelser i henhold til direktiv 75/442 med senere ændringer og i henhold til direktiv 91/689 om farligt affald.

( jf. præmis 48, 49 og 58 )

4. En medlemsstat kan ikke påberåbe sig interne forhold, såsom vanskeligheder opstået på tidspunktet for gennemførelsen af en fællesskabsretsakt, til støtte for, at forpligtelser og frister i henhold til fællesskabsretlige regler ikke overholdes.

( jf. præmis 70 )

5. Hvad angår medlemsstaternes forpligtelse til at udarbejde et helhedsprogram med henblik på at nå visse mål, kan punktvise konkrete foranstaltninger eller ordninger på delområder ikke anses for at opfylde denne forpligtelse.

Bestemmelser eller konkrete foranstaltninger, der kun udgør en række sporadiske retlige reguleringer, der ikke kan udgøre en samlet og klar ordning til bortskaffelse af affald og af giftigt og farligt affald, kan ikke anses for planer eller programmer, som medlemsstaterne er forpligtede til at udstede i henhold til artikel 6 i direktiv 75/442 om affald og artikel 12 i direktiv 78/319 om giftigt og farligt affald.

( jf. præmis 75 og 76 )

6. Selv om traktatens artikel 171 (nu artikel 228 EF) ikke fastsætter en frist for opfyldelse af en dom for en medlemsstats traktatbrud, kræver hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af fællesskabsretten, at foranstaltninger til opfyldelse af dommen iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt.

( jf. præmis 82 )

7. Traktatens artikel 171, stk. 1 (nu artikel 228, stk. 1, EF), bestemmer, at såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten, skal denne stat gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Hvis den pågældende medlemsstat ikke har truffet disse foranstaltninger inden for den frist, som Kommissionen har fastsat i sin begrundede udtalelse, der er vedtaget i henhold til traktatens artikel 171, stk. 2, første afsnit, kan Kommissionen indbringe sagen for Domstolen. Ifølge traktatens artikel 171, stk. 2, andet afsnit, angiver Kommissionen størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, og som den under omstændighederne finder passende. I mangel af bestemmelser herom i traktaten må det antages, at Kommissionen kan vedtage retningslinjer, der har til formål at fastsætte de nærmere regler for beregning af størrelsen af de faste beløb eller tvangsbøder, som den påtænker at foreslå Domstolen, især for at sikre en lige behandling af medlemsstaterne. Selv om disse forslag fra Kommissionen ikke er bindende for Domstolen, udgør de dog et nyttigt sammenligningsgrundlag.

( jf. præmis 81, 83, 84 og 89 )

8. Ifølge traktatens artikel 171, stk. 2, tredje afsnit (nu artikel 228, stk. 2, tredje afsnit, EF), kan Domstolen, hvis den fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom, pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde. Da tvangsbødens hovedformål på den ene side er at sikre, at medlemsstaten bringer traktatbruddet til ophør hurtigst muligt, bør tvangsbødens størrelse fastsættes således, at den er afpasset efter omstændighederne og er proportional med det fastslåede traktatbrud og den pågældende medlemsstats betalingsevne. På den anden side kan graden af uopsættelighed med opfyldelsen af den pågældende medlemsstats forpligtelser variere efter de enkelte traktatbrudstilfælde. Til dette formål er de grundkriterier, der skal tages i betragtning for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af fællesskabsretten, i princippet overtrædelsens varighed, dens karakter og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal der særligt tages hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser samt den uopsættelighed, der er i at foranledige den pågældende medlemsstat til at overholde sine forpligtelser.

( jf. præmis 89-92 )

Parter

I sag C-387/97,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Kondou-Durande, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsøger,

støttet af:

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Assistant Treasury Solicitor J.E. Collins, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg på Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,

intervenient,

mod

Den Hellenske Republik ved juridisk konsulent A. Samoni-Rantou, revisor E.-M. Mamouna og forskningsmedarbejder G. Karipsiadis, alle Sekretariatet for EF-ret, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg på Grækenlands Ambassade, 177, Val Sainte-Croix,

sagsøgt,

angående en påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 171 (nu artikel 228 EF), idet den ikke har truffet de foranstaltninger, der er uomgængeligt nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 7. april 1992 (sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2509), idet den nærmere bestemt endnu ikke har udfærdiget og gennemført de nødvendige planer og programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald i den pågældende region, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, samt at Den Hellenske Republik tilpligtes til Kommissionen, til kontoen »EF's egne indtægter«, at betale en tvangsbøde på 24 600 ECU for hver dags forsinkelse med gennemførelsen af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, regnet fra meddelelsen af den foreliggende dom,

har

DOMSTOLEN

sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, L. Sevón og R. Schintgen samt dommerne P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm (refererende dommer), M. Wathelet og V. Skouris,

generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer

justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 29. juni 1999,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 28. september 1999,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. november 1997 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 171 (nu artikel 228 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 171 (nu artikel 228 EF), idet den ikke har truffet de foranstaltninger, der er uomgængeligt nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 7. april 1992 (sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2509), idet den nærmere bestemt endnu ikke har udfærdiget og gennemført de nødvendige planer og programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald i den pågældende region, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, samt at Den Hellenske Republik tilpligtes til Kommissionen, til kontoen »EF's egne indtægter«, at betale en tvangsbøde på 24 600 ECU for hver dags forsinkelse med gennemførelsen af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, regnet fra meddelelsen af den foreliggende dom.

De fællesskabsretlige bestemmelser

2 Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39) og Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43) foreskrev i den affattelse, der var gældende ved udløbet af den to-måneders frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse, der førte til konstatering af traktatbrud i sagen Kommissionen mod Grækenland, en tilnærmelse af de nationale lovgivninger vedrørende bortskaffelse af visse former for affald. Det fremgår således af henholdsvis tredje betragtning til direktiv 75/442 og fjerde betragtning til direktiv 78/319, at disse direktiver særligt havde til formål at beskytte menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger af indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af sådant affald.

3 For at opfylde dette formål pålagde direktiv 75/442 og 78/319 medlemsstaterne at vedtage visse bestemmelser og træffe visse andre foranstaltninger.

4 For det første skulle medlemsstaterne i medfør af artikel 4 i direktiv 75/442 træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet blev bortskaffet, uden at menneskets sundhed blev bragt i fare, og uden at miljøet blev skadet, navnlig uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora, uden at give gener ved støj eller lugt, og uden at områder eller landskaber blev påført skade.

5 Artikel 5, stk. 1, i direktiv 78/319 bestemte, at medlemsstaterne skulle træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at giftigt og farligt affald blev bortskaffet, uden at menneskets sundhed blev bragt i fare, og uden at miljøet blev skadet, navnlig uden risiko for hverken vand, luft eller jord, eller fauna og flora, uden at give gener ved støj eller lugt, og uden at områder eller landskaber blev påført skade. I medfør af direktivets artikel 5, stk. 2, skulle medlemsstaterne især træffe de nødvendige foranstaltninger til at forbyde, at giftigt og farligt affald blev efterladt, eller at der skete udledning, deponering og transport heraf uden kontrol, samt at det blev overdraget til andre anlæg, anstalter eller virksomheder end sådanne, som var omhandlet i samme direktivs artikel 9, stk. 1.

6 Det bestemtes i artikel 5 i direktiv 75/442, at medlemsstaterne skulle nedsætte eller udpege den eller de kompetente myndigheder, som det påhvilede inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade eller føre tilsyn med bortskaffelse af affald.

7 Ifølge artikel 6, stk. 1, i direktiv 75/442 skulle den eller de således udpegede kompetente myndigheder hurtigst muligt udarbejde en eller flere planer, der navnlig skulle omfatte arten og mængden af det affald, der skulle bortskaffes, de almindelige tekniske forskrifter, områder, der var egnede for bortskaffelsen samt alle særlige bestemmelser vedrørende specielt affald. Direktivets artikel 6, stk. 2, bestemte, at denne eller disse planer for eksempel kunne omfatte de fysiske eller juridiske personer, der havde beføjelse til at foretage bortskaffelse af affald, vurdering af omkostningerne ved bortskaffelsen og hensigtsmæssige foranstaltninger med henblik på fremme af rationalisering af indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affald.

8 Ifølge artikel 6 i direktiv 78/319 skulle medlemsstaterne udpege eller nedsætte den eller de kompetente myndigheder, som det påhvilede inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af giftigt og farligt affald.

9 Artikel 12, stk. 1, første afsnit, i direktiv 78/319 bestemte, at de kompetente myndigheder skulle udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald. Disse programmer skulle især omfatte arten og mængden af det affald, der skulle bortskaffes, bortskaffelsesmetoder, om nødvendigt specialiserede behandlingscentre, og områder, der var egnede for deponeringer.

10 I overensstemmelse med artikel 145 i akten vedrørende vilkårene for Den Hellenske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1979 L 291, s. 17, herefter »tiltrædelsesakten«) havde Den Hellenske Republik frist indtil den 1. januar 1981 til at træffe de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 75/442 og 78/319.

Dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland

11 Domstolen fastslog i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 og 6 i direktiv 75/442 og artikel 5 og 12 i direktiv 78/319.

12 Det fremgår af denne dom, at Kommissionen, efter at den havde fået kendskab til visse problemer i forbindelse med bortskaffelsen af affald i Chania-området på Kreta (Grækenland), anmodede den græske regering om en udtalelse i sagens anledning. Kommissionen anmodede navnlig om oplysninger om tilstedeværelsen af en losseplads ved Kouroupitos-flodens udløb.

13 Den græske regering svarede, at den ville lukke denne losseplads og oprette nye deponeringssteder. Regeringen anførte dog, at indtil afslutningen af de nødvendige infrastrukturarbejder på disse nye steder ville affaldet fra Chania-området fortsat indtil august 1988 blive deponeret på Kouroupitos-lossepladsen.

14 Da Kommissionen ikke fandt dette svar tilfredsstillende, tilstillede den Den Hellenske Republik en åbningsskrivelse. Kommissionen anførte heri, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat artikel 4 i direktiv 75/442 og artikel 5 i direktiv 78/319 ved ikke at træffe foranstaltninger til sikring af, at det omhandlede affald blev bortskaffet, uden at menneskets sundhed blev bragt i fare, og uden at miljøet blev skadet. Kommissionen påpegede endvidere, at denne medlemsstat endnu ikke havde udarbejdet hverken den plan for bortskaffelse af affald, der var foreskrevet i artikel 6 i direktiv 75/442, eller det program for bortskaffelse af giftigt og farligt affald, der var foreskrevet i artikel 12 i direktiv 78/319. Kommissionen tilføjede, at Den Hellenske Republik endnu ikke havde truffet nogen af de i artikel 7 i direktiv 75/442 foreskrevne bestemmelser vedrørende bortskaffelse. Kommissionen konkluderede, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, 5, 6 , 7 og 13 i direktiv 75/442 og artikel 5, 6, 12 og 21 i direktiv 78/319.

15 I sin besvarelse af åbningsskrivelsen lagde den græske regering vægt på modstanden blandt befolkningen i Chania mod projektet med oprettelse af nye pladser til nedgravning af affald, og at myndighederne derfor overvejede på mellemlangt sigt at oprette nedgravningspladser ved mindre byer og på langt sigt at indføre forbrænding og genbrug af affaldet.

16 Den 5. marts 1990 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse til Den Hellenske Republik. Kommissionen anførte heri, at de græske myndigheder ikke havde overholdt deres forpligtelser efter traktaten, da de stadig befandt sig på forberedelsesstadiet med hensyn til de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktiv 75/442 og 78/319 i Chania-området.

17 Under den traktatbrudssag, Kommissionen anlagde mod Den Hellenske Republik, gjorde Kommissionen gældende, at de græske myndigheder ikke havde truffet foranstaltninger til bortskaffelse af affaldet i Chania-området, uden at menneskets sundhed blev bragt i fare, og uden at miljøet blev skadet. Kommissionen tilføjede, at de kompetente myndigheder ikke havde truffet nogen bestemmelse med henblik på at gennemføre en egentlig plan, som inden for en tidsramme ville resultere i en korrekt forvaltning af områdets affald. Kommissionen fremsatte den samme kritik for så vidt angik områdets giftige og farlige affald, for hvilket de græske myndigheder heller ikke havde truffet passende foranstaltninger eller fastsat et program for bortskaffelse.

18 Den Hellenske Republik anførte, at der mellem 1989 og 1991 var gennemført flere undersøgelser vedrørende forvaltningen og recirkulationen af Chania-områdets affald. Gennemførelsen af det planlagte program blev imidlertid stillet i bero på grund af modstand fra den lokale befolkning.

19 I præmis 21 i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland fastslog Domstolen, at direktiv 75/442 og 78/319 i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 145 skulle have været gennemført i Grækenland senest den 1. januar 1981. Endvidere anførte Domstolen, at det fremgår af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig interne forhold, såsom vanskeligheder opstået på tidspunktet for gennemførelsen af en fællesskabsretsakt, til støtte for, at forpligtelser og frister i henhold til fællesskabsretlige regler ikke overholdes.

20 Domstolen udtalte og bestemte derfor:

»Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4 og 6 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald og artikel 5 og 12 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affald og giftigt og farligt affald i Chania-området bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, og ikke for det pågældende område har udfærdiget planer og programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald.«

Den administrative procedure

21 Da Kommissionen ikke modtog nogen oplysninger om foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, påmindede Kommissionen ved skrivelse af 11. oktober 1993 de græske myndigheder om, at Den Hellenske Republik var blevet dømt ved denne dom, og understregede, at Kommissionen ikke havde modtaget meddelelse om nogen foranstaltninger til opfyldelse af dommen.

22 Den græske regering meddelte ved skrivelse af 24. august 1994 Kommissionen, at det kompetente lokale organ for forvaltning af affald havde fået en »foreløbig godkendelse« af to nedgravningspladser i Kopinadi og i Vardia. Undersøgelser til vurdering af pladsernes indvirkning på miljøet var under udarbejdelse i overensstemmelse med den nationale lovgivning, der gennemførte Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), og skulle være afsluttet inden udgangen af 1994. Ved afslutningen af denne procedure kunne det kompetente organ fortsætte med at udarbejde den endelige undersøgelse vedrørende opførelsen, idrifttagningen, overvågningen og rehabiliteringen af den af de to pladser, der syntes mest egnet.

23 Da Kommissionen ikke modtog nogen ny underretning fra den græske regering, besluttede den at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 171, stk. 2. Den 21. september 1995 tilstillede Kommissionen den græske regering en åbningsskrivelse med opfordring til, at regeringen inden for en frist på to måneder fremsatte sine bemærkninger til den manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland.

24 Den græske regering meddelte ved skrivelse af 14. december 1995 Kommissionen, at præfekturrådet for Chania-området havde valgt et deponeringssted for affald, og at programmet for bortskaffelse af affald således var igangsat.

25 Kommissionen fandt, at det klart fremgik af dette svar, at de græske myndigheder fortsat ikke - fire år efter dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland - havde truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger, at vedtagelsen af opfyldelsesforanstaltninger kun var på et forberedende stadie, og at programmerne for bortskaffelse af affald endnu ikke kunne være igangsat. Derfor blev affald efter Kommissionens opfattelse fortsat opbevaret på Kouroupitos-lossepladsen, hvorved den offentlige sundhed blev bragt i fare, og miljøet blev skadet.

26 Kommissionen fastslog i sin begrundede udtalelse af 6. august 1996, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den ikke havde truffet de uomgængeligt nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, og idet den især endnu ikke havde udfærdiget de nødvendige planer eller programmer for bortskaffelse af affald og giftigt og farligt affald i det pågældende område, uden at menneskets sundhed blev bragt i fare, og uden at miljøet blev skadet.

27 Kommissionen opfordrede i henhold til traktatens artikel 171, stk. 2, Den Hellenske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse. I øvrigt henledte Kommissionen de græske myndigheders opmærksomhed på, at der eventuelt kunne pålægges en tvangsbøde for Den Hellenske Republiks manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, samt at størrelsen af den tvangsbøde, der ville blive krævet for Domstolen i henhold til traktatens artikel 171, stk. 2, ville blive fastsat af Kommissionen under hensyn til omstændighederne på det tidspunkt, hvor stævningen blev indleveret.

28 De græske myndigheder redegjorde i deres svar af 11. november 1996 for en national plan for forvaltning af affald, garanteret og sat i værk på præfektur- og regionalt niveau, for hvilken de nødvendige bevillinger var til rådighed og bundet til dette formål. For så vidt angik den regionale plan for forvaltning af affald i Chania-området oplyste de græske myndigheder, at planen bestod af igangsætningen af et helhedsprogram for affald, der omfattede:

- affaldssortering ved kilden

- opførelse og idrifttagning af en fabrik til mekanisk recirkulation

- indretning og idrifttagning af en nedgravningsplads

- et program for nyindretning og rehabilitering af området på grund af den ukontrollerede bortskaffelse af affald på Kouroupitos-lossepladsen.

29 For så vidt angik affald anbragt på Kouroupitos-lossepladsen, anførte de græske myndigheder, at de havde iværksat foranstaltninger og konkrete indgreb for at regulere de lokale problemer, for bestandigt at løse problemet med hensyn til denne plads, for hvilken myndighederne ville udarbejde særlige forvaltningsprogrammer.

30 De græske myndigheder har vedrørende forvaltningen af giftigt og farligt affald, herunder især hospitalsaffald, udtalt, at de fortsatte med at anvende en række foranstaltninger og indgreb vedrørende finansieringen af forskning og studier i forvaltningen af affald, og især at præfektur-administrationen i Chania-området havde taget de nødvendige skridt til opførelse og idrifttagning af en fabrik til mekanisk recirkulation og en nedgravningsplads. Ifølge de kompetente myndigheder ville gennemførelsen af dette program løse problemet med Kouroupitos og regulere forvaltningen af affald i Chania-området.

31 De græske myndigheder fremlagde ved skrivelse af 28. august 1997 supplerende oplysninger om fremskridtene i processen med forvaltning af affald i Chania-området. De har særligt anført, at den forudgående godkendelse af det valgte sted til anlæggelse af nedgravningsplads var blevet meddelt, og at undersøgelsen vedrørende de indvirkninger på miljøet, som fabrikken til recirkulation og kompostering af affald ville kunne have, var afsluttet ligesom den første fase i en begrænset, international udbudsprocedure.

32 Kommissionen fandt ikke disse svar tilfredsstillende. Kommissionen var af den opfattelse, at foranstaltningerne til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland fortsat ikke var truffet, og besluttede derfor at anlægge den foreliggende sag.

Parternes påstande

33 Kommissionen har for Domstolen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 171, at Den Hellenske Republik pålægges en tvangsbøde på 24 600 EUR for hver dags forsinkelse med gennemførelsen af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, samt at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

34 Domstolens præsident har ved kendelse af 29. september 1998 givet Det Forenede Kongerige tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Det Forenede Kongerige har imidlertid ikke indgivet noget indlæg.

35 Den græske regering har for Domstolen principalt nedlagt påstand om afvisning eller frifindelse, samt at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Subsidiært har den græske regering for Domstolen nedlagt påstand om, at tvangsbøden skal fastsættes på grundlag af koefficienterne overtrædelsens karakter og varighed, der er lempeligere for Den Hellenske Republik end de af Kommissionen anvendte, idet der skal tages hensyn til den høje grad af overensstemmelse med dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, som Den Hellenske Republik har opnået.

Formaliteten

36 Den græske regering har under henvisning til dom af 3. marts 1982 (sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. s. 749, præmis 28), af 13. november 1990 (sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, præmis 32), generaladvokat Fennelly's forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Frankrig (dom af 7.3.1996, sag C-334/94, Sml. I, s. 1307), samt til den juridiske teori anført, at sagen skal afvises, fordi traktatens artikel 171, stk. 2, som affattet ved traktaten om Den Europæiske Union, trådte i kraft den 1. november 1993 og altså efter iværksættelsen af traktatbrudsproceduren for manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, der er støttet på traktatens artikel 171.

37 Traktatens artikel 171, stk. 2, foreskriver faktisk, at medlemsstaterne kan pålægges meget strenge sanktioner, og er dermed en mere streng og mere hård bestemmelse, der i princippet ikke kan anvendes med tilbagevirkende kraft.

38 Traktatbrudsproceduren for manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland blev imidlertid påbegyndt den 11. oktober 1993, da Kommissionen rettede henvendelse til de græske myndigheder; Kommissionen havde ikke modtaget oplysninger til opfyldelse af denne dom og påmindede Den Hellenske Republik om, at den var blevet dømt ved denne dom, og fastsatte en frist for meddelelse af de trufne foranstaltninger til efterkommelse af denne domfældelse.

39 Den græske regering har anført, at selv om en bøde har virkning for fremtiden og ikke for fortiden og ikke anvendes med tilbagevirkende kraft, har den elementer af tilbagevirkende kraft. Proceduren efter traktatens artikel 171, stk. 2, forudsætter i det væsentlige en hensyntagen til fortiden, og bøden beregnes på grundlag af elementer og kriterier, der henviser til handlinger begået i fortiden. Kommissionen har ønsket at forfølge en tidligere adfærd samtidig med, at den ville forfølge et fjernere mål bestående i for fremtiden at undgå den »udisciplinerede« medlemsstats »tilbagefald«.

40 Kommissionen har svaret, at der ikke kan hævdes at foreligge en tilbagevirkende anvendelse af traktatens artikel 171, stk. 2. Den foreliggende sag adskiller sig fra sagen Kommissionen mod Frankrig derved, at i den foreliggende sag er alle faserne i traktatbrudsproceduren indtruffet efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.

41 I øvrigt foreligger der heller ikke en tilbagevirkende anvendelse af sanktioner. Den af Kommissionen foreslåede tvangsbøde kan ikke anses for en strafferetlig sanktion, da den vil blive pålagt for at øve indflydelse på fremtidig adfærd.

42 Det er herved tilstrækkeligt dels at fastslå, at alle den administrative procedures faser, herunder særligt åbningsskrivelsen af 21. september 1995, var indtruffet efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union. Den skrivelse af 11. oktober 1993, som den græske regering har henvist til, var ikke en del af denne procedure. Vedrørende den græske regerings argument om, at der ved fastsættelsen af tvangsbøden henses til elementer og kriterier, der henviser til fortiden, bemærkes dels, at dette i det væsentlige falder sammen med gennemgangen af sagens realitet, herunder især genstanden for den i traktatens artikel 171, stk. 2, omhandlede tvangsbøde.

43 Under disse omstændigheder bør den græske regerings formalitetsindsigelse ikke tages til følge.

Realiteten

44 Indledningsvis skal det undersøges, hvorvidt de forpligtelser, der påhviler Den Hellenske Republik i henhold til artikel 4 og 6 i direktiv 75/442 og artikel 5 og 12 i direktiv 78/319, fortsat gælder på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin.

45 Det bemærkes, at direktiv 75/442 blev ændret i væsentlig grad ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32). Det fremgår faktisk af artikel 1 i direktiv 91/156, at artikel 1-12 i direktiv 75/442 er blevet erstattet af artikel 1-18, og at tre bilag er blevet indføjet.

46 Direktiv 78/319 blev ophævet med virkning fra den 12. december 1993 og erstattet af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20). Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 om ændring af direktiv 91/689 (EFT L 168, s. 28) udskød ophævelsen af direktiv 78/319 til den 27. juni 1995.

47 Det fremgår af en sammenligning af disse bestemmelser, at direktiv 75/442 med senere ændringer har udbygget visse bestemmelser i direktiv 75/442 (dom af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 37). De forpligtelser, som medlemsstaterne blev pålagt ved artikel 4 i direktiv 75/442, består således fortsat i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442 med senere ændringer (dommen af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien, præmis 61). For så vidt angår forpligtelsen til at udarbejde planer for bortskaffelse af affald i henhold til artikel 6 i direktiv 75/442, svarer denne forpligtelse fremover til forpligtelsen til at udarbejde planer for forvaltning af affald i henhold til artikel 7 i direktiv 75/442 med senere ændringer.

48 Ligeledes består de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 5 i direktiv 78/319, fortsat i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442 med senere ændringer. Dels er den forpligtelse til at bortskaffe giftigt og farligt affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, der fremgår af artikel 5, stk. 1, i direktiv 78/319, for fremtiden indeholdt i artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442 med senere ændringer, der ifølge artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/689 gælder for farligt affald.

49 Dels pålagde artikel 5, stk. 2, i direktiv 78/319 medlemsstaterne en konkret forpligtelse til at træffe nødvendige foranstaltninger til at forbyde, at giftigt og farligt affald efterlades, eller at der sker udledning, deponering og transport heraf uden kontrol, samt at det overdrages til andre anlæg, anstalter eller virksomheder end sådanne, som er omhandlet i samme direktivs artikel 9, stk. 1. Denne forpligtelse fremgår for fremtiden af artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/442 med senere ændringer.

50 For så vidt angår forpligtelsen til at udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald i henhold til artikel 12 i direktiv 78/319 svarer denne forpligtelse til forpligtelsen til at udarbejde planer for forvaltning af farligt affald efter artikel 6, stk. 1, i direktiv 91/689.

51 Det fremgår af ovenstående, at de forpligtelser, der påhviler Den Hellenske Republik i henhold til artikel 4 og 6 i direktiv 75/442 og artikel 5 og 12 i direktiv 78/319, fortsat gælder på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin.

Rækkevidden af de forpligtelser med hensyn til hvilke, dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland fastslog, at der forelå traktatbrud

52 Kommissionen har gjort gældende, at Den Hellenske Republik ville have efterkommet forpligtelsen til at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, hvilket påhviler den i henhold til traktatens artikel 171, hvis den havde udarbejdet og gennemført de planer og programmer, der er foreskrevet i artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12 i direktiv 78/319. Ifølge Kommissionen er de forpligtelser, der fremgår af artikel 4 og 6 i direktiv 75/442 og artikel 5 og 12 i direktiv 78/319, først opfyldt, når de i disse direktiver foreskrevne planer og programmer er vedtaget og iværksat.

53 Det fremgår imidlertid af de oplysninger, som den græske regering er fremkommet med, at den plan for bortskaffelse af affald, der er foreskrevet i artikel 6 i direktiv 75/442, og det program for bortskaffelse af giftigt og farligt affald, der er foreskrevet i artikel 12 i direktiv 78/319, fortsat var på det forberedende stadie, og at Kouroupitos fortsat anvendtes som en ukontrolleret bortskaffelsesplads for affald i Chania-området.

54 Den græske regering har anført, at en medlemsstat meget vel kan have udarbejdet og meddelt Kommissionen de i artikel 6 i direktiv 75/442 og i artikel 12 i direktiv 78/319 omhandlede planer og programmer uden dog at have truffet de uomgængeligt nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442 og artikel 5 i direktiv 78/319. Omvendt kan en medlemsstat have truffet de uomgængeligt nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442 og artikel 5 i direktiv 78/319 uden dog at have udarbejdet og meddelt de i artikel 6 i direktiv 75/442 og i artikel 12 i direktiv 78/319 omhandlede planer og programmer, i hvilket tilfælde traktatbruddet alene ville vedrøre disse sidste nævnte bestemmelser.

55 Det skal understreges, at selv om artikel 4 i direktiv 75/442 ikke præciserede det konkrete indhold af de foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, står det dog fast, at bestemmelsen binder medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål samtidig med, at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige (dommen af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien, præmis 67).

56 Domstolen har således udtalt, at en væsentlig forringelse af miljøet gennem længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, i princippet kan vise, at den pågældende medlemsstat har overskredet grænserne for det skøn, den har i henhold til den nævnte bestemmelse (dommen af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien, præmis 68).

57 Samme analyse kan gennemføres med hensyn til artikel 5 i direktiv 78/319.

58 Endvidere må det fastslås, at de forpligtelser, der fremgik af artikel 4 i direktiv 75/442 og artikel 5 i direktiv 78/319, var selvstændige i forhold til de mere specifikke forpligtelser i artikel 5-11 i direktiv 75/442 om planlægning, organisering og tilsyn med bortskaffelse af affald og i artikel 12 i direktiv 78/319 om bortskaffelse af giftigt og farligt affald. Det forholder sig på samme måde med de tilsvarende forpligtelser i henhold til direktiv 75/442 med senere ændringer og i henhold til direktiv 91/689.

59 Det skal derfor, for at afgøre om Den Hellenske Republik har opfyldt sin forpligtelse til at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, efterprøves en efter en, om alle de forpligtelser, med hensyn til hvilke der i dommen blev fastslået traktatbrud, siden er blevet opfyldt, i det omfang disse forpligtelser enkeltvis har en selvstændig karakter i forhold til de øvrige.

Overholdelsen af de forpligtelser, der følger af traktatens artikel 171, stk. 1

60 Den græske regering har til sit forsvar gjort gældende, at den affaldsmængde, der fortsat bliver hældt ud i kløften ved Kouroupitos, er formindsket betydeligt, idet en del af det bliver nedgravet på egnede pladser i Chania-områdets fire underpræfekturer (Sfakia, Kalyves, Selino og Kissamo), og idet et system med affaldssortering og genbrug af papir er blevet iværksat.

61 Det giftige og farlige affald fra den amerikanske militærbase i Souda er ikke siden 1996 blevet henlagt i kløften ved Kouroupitos, men er i stedet blevet overdraget til en privat virksomhed, der overflytter det til udlandet, hvor det bliver behandlet. Dette er ligeledes tilfældet med hospitalsaffald, der bliver lastet på et særligt køretøj og opbevaret i et kølerum indtil dets forbrænding ved pyrolyse. For så vidt angår kulbrinteaflejringer har den græske regering forsikret, at de bliver opbevaret på et egnet sted, indtil de bliver sendt til udlandet. Brugt mineralsk olie bliver leveret til den centrale administration i Chania-området for at blive transporteret til et anlæg til regenerering, og for at cisternerne ikke længere skal udlede indholdet fra septiktanke direkte i Kouroupitos-floden, er der blevet opført et biologisk rensningsanlæg i Chania-området.

62 Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionen oprindeligt den 22. september 1987 fik forelagt en klage, der anmeldte ukontrolleret bortkastelse af affald ved Kouroupitos-flodens udløb, tæt ved landsbyen Akrotiri, fra hovedparten af kommunerne i Chania-området. Dette affald omfattede affald fra områdets militærbaser, hospitaler og klinikker samt restprodukter fra saltfabrikation, fjerkræavl, slagterier og hele områdets industri.

63 Det fremgår af undersøgelsen »Environmental impact of uncontrolled solid waste combustion in the Kouroupitos' Ravine, Crete« (Indvirkning på miljøet af ukontrolleret forbrænding af fast affald i Kouroupitos-kløften, Kreta), der blev udarbejdet i juni 1996 af Workshop for Miljøteknologi og -forvaltning på Kretas Polytekniske Læreanstalt i samarbejde med Institut for Økologisk Kemi, München, og som er blevet fremlagt af den græske regering, at

»... Det faste affald bortskaffes i Kouroupitos-kløften, der ligger ca. 30 km øst for Chania på halvøen Akrotiri. Affaldet bliver uden nogen som helst forholdsregler hældt ud i kløften fra toppen ca. 200 m fra havet. Affaldet har brændt i mindst 10 år, uden at ilden kan kontrolleres, da forbrændingen er selvopretholdende på grund af et højt niveau af organisk materiale. Denne upassende form for affaldsbortskaffelse sammenholdt med den ukontrollerede forbrænding af fast affald medfører en situation, der er farlig for miljøet, idet sivevandet fra lossepladsen løber ud i havet, og idet resterne fra forbrændingsprocessen både spreder sig i jorden og i havet.«

64 Hvad for det første angår opfyldelsen af forpligtelsen til at bortskaffe affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442, har den græske regering ikke bestridt, at det faste affald, herunder husholdningsaffald, altid er blevet hældt i Kouroupitos.

65 Det fremgår af korrespondance mellem præfekturen for Chania og Miljøministeriet af 7. maj og 18. august 1998, som er meddelt af den græske regering, at hovedparten af affaldet altid på en ukontrolleret og ulovlig måde er endt i Kouroupitos-kløften, der i dag modtager alt husholdningsaffald fra Chania by.

66 Den græske regering har i duplikken indrømmet, at »under alle omstændigheder vil den eneste endelige løsning på problemet, der kan anses for fuldt ud tilfredsstillende, bestå i at ophøre med driften af Kouroupitos og i at iværksætte et moderne system, der er stabilt og effektivt.«

67 Det fremgår i øvrigt af præmis 10 i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, at den græske regering allerede den 15. marts 1988 svarede Kommissionen, at den ville lukke denne losseplads efter august 1988 og oprette nye deponeringssteder.

68 Det må fastslås, at dette endnu ikke er sket.

69 Ifølge den græske regering er de kompetente myndigheder, der har projekteret opførelsen og igangsætningen af en fabrik med mekanisk recirkulation og kompostering samt en plads for kontrolleret anbringelse af affald på stedet »Strongylo Kefali« i Chordakios-kommune, ganske vist stødt på modstand fra de berørte borgere, hvilket har resulteret i klager og sager ved de kompetente administrative myndigheder og domstole vedrørende de administrative beslutninger om placering af de to anlæg.

70 Som det imidlertid allerede er anført i præmis 21 i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, fremgår det af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig interne forhold, såsom vanskeligheder opstået på tidspunktet for gennemførelsen af en fællesskabsretsakt, til støtte for, at forpligtelser og frister i henhold til fællesskabsretlige regler ikke overholdes.

71 Det må derfor fastslås, at Den Hellenske Republik ikke har opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, for så vidt som den fortsat ikke har opfyldt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 4 i direktiv 75/442 med hensyn til gennemførelsen af nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes i Chania-området, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades.

72 Hvad for det andet angår opfyldelsen af forpligtelsen til at bortskaffe giftigt og farligt affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, i henhold til artikel 5 i direktiv 78/319, må det fastslås, at den græske regerings erklæring om, at giftigt og farligt affald ikke siden 1996 er blevet hældt ud i Kouroupitos, er underbygget af undersøgelsesrapporten. Denne erklæring er alene delvis bestridt af Kommissionen, der har indrømmet, at mængden af giftigt og farligt affald er blevet formindsket.

73 Under disse omstændigheder skal det anføres, at det inden for rammerne af den foreliggende procedure påhviler Kommissionen at forsyne Domstolen med de nødvendige elementer for at bedømme, i hvilket omfang en medlemsstat har opfyldt en dom, hvorved det fastslås, at der foreligger traktatbrud.

74 Da Domstolen ikke råder over sådanne elementer, må det fastslås, at det ikke er bevist, at Den Hellenske Republik ikke fuldt ud har efterkommet forpligtelsen til at bortskaffe giftigt og farligt affald i Chania-området i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 i direktiv 78/319.

75 Hvad for det tredje angår opfyldelsen af forpligtelsen til at udarbejde en plan for bortskaffelse af affald og udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald efter henholdsvis artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12 i direktiv 78/319, bemærkes, at efter Domstolens praksis kan en medlemsstat ikke opfylde sin forpligtelse til at udarbejde et helhedsprogram med henblik på at nå visse mål, ved iværksættelse af punktvise konkrete foranstaltninger eller ordninger på delområder (dom af 28.5.1998, sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 3301, præmis 16).

76 I modsætning til det af den græske regering anførte, kan bestemmelser eller konkrete foranstaltninger, der kun udgør en række sporadiske retlige reguleringer, der ikke kan udgøre en samlet og klar ordning til bortskaffelse af affald og af giftigt og farligt affald, ikke anses for planer eller programmer, som medlemsstaterne er forpligtede til at udstede i henhold til artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12 i direktiv 78/319 (jf. analogt dom af 25.11.1998, sag C-214/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7661, præmis 30).

77 Det må derfor fastslås, at Den Hellenske Republik heller ikke har opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, i det omfang Den Hellenske Republik fortsat ikke har opfyldt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 6 i direktiv 75/442 og artikel 12 i direktiv 78/319, for så vidt angår gennemførelsen af planer for bortskaffelse af affald og programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald.

78 På grundlag af ovenstående må det fastslås, at Den Hellenske Republik ikke har truffet alle de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, og har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 171, idet den ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at affald bliver bortskaffet i Chania-området, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, i overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 75/442, og idet den ikke for dette område har gennemført planer for bortskaffelse af affald i overensstemmelse med artikel 6 i direktiv 75/442 og programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald i overensstemmelse med artikel 12 i direktiv 78/319.

Fastsættelse af tvangsbøden

79 På grundlag af den beregningsmetode, som Kommissionen har defineret i sin meddelelse 96/C 242/07 af 21. august 1996 vedrørende gennemførelsen af traktatens artikel 171 (EFT C 242, s. 6) og 97/C 63/02 af 28. februar 1997 vedrørende metoden til beregning af tvangsbøder efter EF-traktatens artikel 171, har Kommissionen foreslået Domstolen at pålægge en tvangsbøde på 24 600 ECU for hver dags forsinkelse som sanktion for manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, regnet fra tidspunktet for meddelelsen af den foreliggende dom og til traktatbruddet er bragt til ophør. Kommissionen er af den opfattelse, at en økonomisk sanktion i form af en tvangsbøde er det mest hensigtsmæssige middel til hurtigst muligt at nå det mål at få opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland.

80 Den græske regering har nedlagt påstand om, at Domstolen fastsætter tvangsbøden på grundlag af koefficienterne overtrædelsens karakter og varighed, der er lempeligere for Den Hellenske Republik end de af Kommissionen anvendte. Regeringen har gjort gældende, at koefficienten vedrørende overtrædelsens varighed, der er fastsat ensidigt af Kommissionen, uden at den har undersøgt, i hvilken grad afgørelsen var opfyldt, ikke afspejler den eksisterende situation, og at den ikke er retfærdig for Den Hellenske Republik. Regeringen har anført, at hvis Kommissionen har en sådan skønsmæssig beføjelse til at fastsætte koefficienterne overtrædelsens karakter, varighed og medlemsstaternes betalingsevne uden deres samtykke, må Domstolen have eneret til at vurdere, hvad der er retfærdigt, forholdsmæssigt og rimeligt.

81 Det bemærkes, at traktatens artikel 171, stk. 1, bestemmer, at såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten, skal denne stat gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.

82 Traktatens artikel 171 fastsætter ikke en frist for dommens opfyldelse. Ifølge Domstolens faste praksis kræver hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af fællesskabsretten imidlertid, at opfyldelsen iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt (dom af 6.11.1985, sag 131/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3531, præmis 7, af 13.7.1988, sag 169/87, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 4093, præmis 14, og dommen af 7.3.1996, Kommissionen mod Frankrig, præmis 31).

83 Hvis den pågældende medlemsstat ikke har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger inden for den frist, som Kommissionen har fastsat i sin begrundede udtalelse, der er vedtaget i henhold til traktatens artikel 171, stk. 2, første afsnit, kan Kommissionen indbringe sagen for Domstolen. Ifølge traktatens artikel 171, stk. 2, andet afsnit, angiver Kommissionen størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, og som den under omstændighederne finder passende.

84 I mangel af bestemmelser herom i traktaten må det antages, at Kommissionen kan vedtage retningslinjer, der har til formål at fastsætte de nærmere regler for beregning af størrelsen af de faste beløb eller tvangsbøder, som den påtænker at foreslå Domstolen, især for at sikre en lige behandling af medlemsstaterne.

85 I denne forbindelse foreskriver ovennævnte meddelelse 96/C 242/07, at ved fastsættelsen af bødens eller tvangsbødens størrelse skal der først og fremmest tages hensyn til, at bøden skal sikre en effektiv anvendelse af fællesskabsretten. Kommissionen mener, at beløbet skal beregnes ud fra tre grundlæggende kriterier, nemlig overtrædelsens karakter, overtrædelsens varighed og nødvendigheden af at sikre en præventiv effekt med henblik på at undgå gentagelser.

86 Ovennævnte meddelelse 97/C 63/02 fastlægger de matematiske variabler, der skal anvendes for at beregne en tvangsbødes størrelse, nemlig en ensartet grundsats, en koefficient, der afspejler overtrædelsens karakter, og en koefficient, der afspejler dens varighed, samt en faktor for den pågældende medlemsstats betalingsevne, der både tager hensyn til tvangsbødens forholdsmæssige og afskrækkende karakter, beregnet på grundlag af medlemsstaternes bruttonationalprodukt, og det antal stemmer, de råder over i Rådet.

87 Disse vejledende bestemmelser, der fastlægger de retningslinjer, Kommissionen påtænker at følge, medvirker til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i dens handlinger, samt forholdsmæssigheden af størrelsen af de tvangsbøder, som Kommissionen påtænker at foreslå.

88 I denne forbindelse synes Kommissionens forslag om at tage hensyn til både vedkommende medlemsstats bruttonationalprodukt og det antal stemmer, den råder over i Rådet, passende, for så vidt som det tillader en hensyntagen til denne medlemsstats betalingsevne samtidig med, at der opretholdes en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater.

89 Det skal understreges, at disse forslag fra Kommissionen ikke er bindende for Domstolen. Det fremgår af selve ordlyden af traktatens artikel 171, stk. 2, tredje afsnit, at Domstolen, hvis den »fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom, kan ... pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde«. Forslagene udgør imidlertid et nyttigt sammenligningsgrundlag.

90 Da tvangsbødens hovedformål på den ene side er at sikre, at medlemsstaten bringer traktatbruddet til ophør hurtigst muligt, bør tvangsbødens størrelse fastsættes således, at den er afpasset efter omstændighederne og er proportional med det fastslåede traktatbrud og den pågældende medlemsstats betalingsevne.

91 På den anden side kan graden af uopsættelighed med opfyldelsen af den pågældende medlemsstats forpligtelser variere efter de enkelte traktatbrudstilfælde.

92 Under denne synsvinkel og som foreslået af Kommissionen, er de grundkriterier, der skal tages i betragtning for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af fællesskabsretten, i princippet overtrædelsens varighed, dens karakter og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal der særligt tages hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser samt den uopsættelighed, der er i at foranledige den pågældende medlemsstat til at overholde sine forpligtelser.

93 Det bemærkes, at når henses til karakteren af det pågældende traktatbrud, der vedvarer indtil i dag, udgør betalingen af en tvangsbøde reelt det middel, der er bedst tilpasset den foreliggende sags omstændigheder.

94 Hvad angår overtrædelsernes karakter og især den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser må det fastslås, at forpligtelsen til at bortskaffe affald, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, er en del af formålet med Fællesskabets miljøpolitik, således som det fremgår af EF-traktatens artikel 130 R (efter ændring nu artikel 174 EF). Den manglende respekt for forpligtelsen efter artikel 4 i direktiv 75/442 kan på grund af denne forpligtelses egen karakter direkte bringe menneskets sundhed i fare og skade miljøet og skal i forhold til de øvrige forpligtelser anses for særligt alvorlig.

95 Tilsidesættelsen af de mere specifikke forpligtelser til at udarbejde en plan for bortskaffelse af affald og udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald, som fastsat i henholdsvis artikel 6 i direktiv 75/442 og i artikel 12 i direktiv 78/319, skal anses for alvorlig, for så vidt som respekten for disse specifikke forpligtelser udgør en nødvendig betingelse for fuldt ud at kunne gennemføre målene i artikel 4 i direktiv 75/442 og artikel 5 i direktiv 78/319.

96 Den omstændighed, at konkrete foranstaltninger er blevet truffet for at mindske mængden af giftigt og farligt affald efter artikel 5 i direktiv 78/319 kan således ikke, i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, have indflydelse på karakteren af den manglende overholdelse af forpligtelsen til at udfærdige og ajourføre programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald i overensstemmelse med artikel 12 i direktiv 78/319.

97 Der skal i øvrigt tages hensyn til det forhold, at det ikke er blevet bevist, at Den Hellenske Republik ikke fuldt ud har opfyldt forpligtelsen til at bortskaffe giftigt og farligt affald i Chania-området i overensstemmelse med artikel 5 i direktiv 78/319.

98 For så vidt angår overtrædelsens varighed er det tilstrækkeligt at fastslå, at den er væsentlig, selv hvis den regnes fra tidspunktet for ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union og ikke fra datoen for afsigelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland.

99 På baggrund af ovenstående bør Den Hellenske Republik dømmes til at betale til Kommissionen, til kontoen »EF's egne indtægter«, en tvangsbøde på 20 000 EUR for hver dags forsinkelse med gennemførelsen af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, regnet fra afsigelsen af den foreliggende dom og til opfyldelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

100 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Hellenske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. Det Forenede Kongerige bærer sine egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Hellenske Republik har ikke truffet alle de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen af 7. april 1992 (sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland) og har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 171, idet den ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at affald bliver bortskaffet i Chania-området, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, i overensstemmelse med artikel 4 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, og idet den ikke for dette område har gennemført planer for bortskaffelse af affald i overensstemmelse med artikel 6 i direktiv 75/442 og programmer for bortskaffelse af giftigt og farligt affald i overensstemmelse med artikel 12 i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald.

2) Den Hellenske Republik dømmes til at betale til Kommissionen, til kontoen »EF's egne indtægter«, en tvangsbøde på 20 000 EUR for hver dags forsinkelse med gennemførelsen af de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, regnet fra afsigelsen af den foreliggende dom og til opfyldelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland.

3) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.

4) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer sine egne omkostninger.