Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 7. marts 1990. - VINCENZO ZARDI MOD CONSORZIO AGRARIO PROVINCIALE DI FERRARA. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: PRETURA DI COPPARO - ITALIEN. - LANDBRUG - OPKRAEVNING AF SUPLERENDE MEDANSVARSAFGIFT FOR KORN. - SAG C-8/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-02515



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Med denne anmodning om praejudiciel afgoerelse anmoder den nationale ret Domstolen om at tage stilling til gyldigheden af de naermere bestemmelser vedroerende opkraevning af den supplerende medansvarsafgift for korn, der findes i artikel 4b i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2727/75, som aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1097/88 ( 1 ), og i Kommissionens gennemfoerelsesforordning nr . 1432/88 ( 2 ).

Idet jeg i det hele henviser til retsmoederapporten vedroerende de naermere enkeltheder, skal jeg fremhaeve, at afgiften i henhold til de naevnte forordninger skal betales samtidig med markedsfoeringen af kornet; ved hoestaarets udloeb fastslaas det, om den samlede kornproduktion har overskredet ( og i bekraeftende fald med hvor meget ) det for dette hoestaar fastsatte maksimum ( den "maksimale garantimaengde "). Saafremt produktionen ikke har overskredet denne taerskel, tilbagebetales afgiften i sin helhed; i tilfaelde af en mindre overskridelse er der hjemmel til delvis tilbagebetaling .

Genstanden for den konkrete tvist er netop det forhold, at hele afgiften skal erlaegges ( idet den muligvis senere tilbagebetales ) straks ved markedsfoeringen af kornet og ikke foerst senere, naar det er fastslaaet, at den maksimale garantimaengde er blevet overskredet . Denne opkraevningsordning haevdes at vaere ulovlig af to grunde : for det foerste skal en pengeydelse erlaegges, inden den underliggende forpligtelse er stiftet ( forpligtelsen kan faktisk foerst betragtes som endelig, naar overskridelsen af den maksimale garantimaengde er fastslaaet ); for det andet er denne form for forhaandsopkraevning af afgiften i strid med proportionalitetsprincippet, for saa vidt som der kunne taenkes andre loesninger ( navnlig en ordning med bankgarantier ), der samtidig med at sikre den effektive betaling af afgiften ville vaere mindre byrdefuld for producenterne .

2 . Vedroerende det foerste punkt fremgaar det, at parterne har forskellige opfattelser med hensyn til angivelsen af den omstaendighed, der udloeser forpligtelsen til at betale afgiften . Paa den ene side har Raadet og Kommissionen anfoert, at denne omstaendighed er det forhold, at kornet markedsfoeres, paa den anden side har sagsoegeren - som jeg allerede har naevnt - og den italienske regering gjort gaeldende, at afgiftsforpligtelsen foerst opstaar og bliver endelig paa det tidspunkt, da det er fastslaaet, at den maksimale garantimaengde er overskredet . Paa grundlag af disse opfattelser kommer parterne til forskellige resultater, for saa vidt angaar lovligheden af de omtvistede opkraevningsbestemmelser . Institutionerne, der laegger til grund, at forpligtelsen opstaar paa tidspunktet for markedsfoeringen, finder det fuldt ud berettiget, at forpligtelsen kraeves opfyldt paa samme tidspunkt; til stoette for det andet synspunkt anfoeres det derimod, at det, isaer i lyset af de principper, der generelt anerkendes inden for afgiftsomraadet, er klart ulovligt at foreskrive betaling paa et tidspunkt, hvor det endnu er uvist, om afgiften skal erlaegges og med hvilket beloeb .

3 . Sidstnaevnte opfattelse synes imidlertid, i det mindste paa grundlag af de i sagen indgivne indlaeg, at basere sig paa, at afgiften betragtes som en skattelignende forpligtelse, hvilket ikke er korrekt . Domstolen har saaledes gentagne gange afvist en saadan opfattelse : den har fastslaaet, at selv om medansvarsafgifterne har et finansielt aspekt, eftersom de bidrager til at mindske belastningen af EUGFL' s budget, er de dog landbrugspolitiske foranstaltninger, da de i det vaesentlige er midler til at stabilisere markeder, der er praeget af strukturbetingede overskud . Netop af denne grund finder jeg det ikke rimeligt at ville bedoemme spoergsmaalet om afgiftens lovlighed, eller - som i sagen her - lovligheden af gennemfoerelsesbestemmelserne for afgiften, paa grundlag af kriterier, tilmed rent abstrakte kriterier, der er laant fra skatteretten; jeg mener tvaertimod, at foranstaltningen skal bedoemmes i lyset af de regler og principper, der regulerer EF-institutionernes kompetence til regelfastsaettelse ved gennemfoerelsen af landbrugspolitikken .

4 . Naar dette er sagt, skal jeg under alle omstaendigheder bemaerke, at institutionernes opfattelse, hvorefter den omstaendighed, der stifter afgiftsforpligtelsen, er, at varerne markedsfoeres, forekommer mig at vaere rigtig, naar henses til ordlyden og opbygningen af de relevante bestemmelser . For det foerste betegner artikel 2, stk . 1, i forordning nr . 1432/88 udtrykkeligt markedsfoeringen som den "udloesende begivenhed" for afgiften . Endvidere sondrer de omhandlede forordningsbestemmelser efter min mening klart mellem forpligtelsen til at betale afgiften, der indtraeder umiddelbart ved markedsfoeringen, og kravet paa tilbagebetaling, der vedroerer et senere tidspunkt samt er betinget, idet saavel selve kravet som dettes stoerrelse beror paa, at det fastslaas, at den maksimale garantimaengde ikke er blevet overskredet . Konstateringen heraf er saaledes forudsaetningen for, at de erlagte beloeb tilbagebetales ( helt eller delvis ), hvorimod den ikke er det forhold, der stifter afgiftsforpligtelsen .

5 . Under alle omstaendigheder finder jeg, at denne meningsforskel vedroerende det rent abstraktjuridiske ikke har megen interesse for afgoerelsen af den tvist, der foreligger . Selv om man anser den opfattelse for rigtig, som sagsoegeren i hovedsagen forsvarer, og forpligtelsen derfor foerst kan antages at blive endelig, naar overskridelsen af loftet er fastslaaet, medfoerer dette nemlig ikke automatisk, at gennemfoerelsesbestemmelserne for afgiften er ulovlige . Det forekommer faktisk - ogsaa i de nationale afgiftssystemer - ikke sjaeldent, at der under naermere angivne omstaendigheder er hjemmel til at forhaandsopkraeve beloeb, hvor den underliggende forpligtelse endnu ikke er stiftet . Denne situation foreligger f.eks . overalt, hvor der er hjemmel til indeholdelse for indtaegter, der endnu ikke er erhvervet eller opgjort, eller til at opkraeve et beloeb paa forskud .

Det kan derfor ikke betragtes som i sig selv ulovligt at foreskrive, at et beloeb opkraeves forskudsvis, dvs . foer selve det forhold, der betinger afgiften, foreligger . Det maa imidlertid undersoeges, om denne ordning er sagligt begrundet og isaer, om ordningen paalaegger den enkelte byrder, der er urimelige, idet de er uforholdsmaessige i forhold til det forfulgte maal .

Det er saaledes i det hele min opfattelse, at den foerste ugyldighedsgrund, der paaberaabes i sagen her, i alt vaesentligt daekkes af den anden ugyldighedsgrund, nemlig paastanden om at opkraevningsordningen for afgiften er i strid med proportionalitetsprincippet .

6 . Hertil bemaerkes, at Domstolen gentagne gange har fastslaaet, at faellesskabslovgiver har et vidt skoen ved valget af de foranstaltninger, der skal traeffes med henblik paa at naa de landbrugspolitiske maal . Domstolen har endvidere fastslaaet, at som foelge af denne vide skoensbefoejelse maa Domstolens proevelse begraenses til en ren legalitetskontrol . Det foelger heraf, at en retsakt kun kan kendes ugyldig, saafremt retsakten findes aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, der forfoelges ( 3 ).

Efter min opfattelse er skoennet herved ikke begraenset til valget af den foranstaltning, der skal anvendes; jeg mener tvaertimod, at skoensbefoejelsen ogsaa, ja saa meget mere, omfatter fastsaettelsen af gennemfoerelsesbestemmelserne til selve foranstaltningen .

For saa vidt angaar sagen her kan det saaledes ikke antages, at institutionerne alene kunne traeffe afgoerelse om, hvorvidt det med henblik paa at begraense udbudet var mere hensigtsmaessigt at anvende medansvarsafgiften som middel end andre alternativer, som f.eks . nedsaettelsen af interventionspriserne eller indfoerelse af produktionskvoter . Naar en af de naevnte foranstaltninger foerst er blevet valgt, maa institutionerne nemlig ogsaa frit kunne fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne hertil og, for saa vidt angaar afgiften, afgoere, om det er mest hensigtsmaessigt at kraeve denne betalt samtidig med markedsfoeringen eller paa et senere tidspunkt, osv .

Domstolens proevelse vil foelgelig vaere begraenset til en kontrol af, at de konkret valgte gennemfoerelsesbestemmelser ikke er klart uhensigtsmaessige i forhold til det maal, som oenskes naaet .

7 . Sagsoegeren har i saa henseende gjort gaeldende, at ordningen med oejeblikkelig opkraevning af afgiften ikke er noedvendig for at sikre, at den opkraeves som tilsigtet : der findes andre og hensigtsmaessige midler hertil - f.eks . en ordning med sikkerhedsstillelse eller kaution - som imidlertid er klart mindre byrdefulde for landbrugerne .

Efter min mening er det saaledes anfoerte ikke relevant, netop fordi der ikke tages hensyn til, at den i sagen omhandlede foranstaltning ikke har et skattemaessigt formaal ( tilvejebringelse af oekonomiske midler ), men derimod et praecist erhvervspolitisk formaal .

Afgiften er jo, som jeg allerede har anfoert, en foranstaltning, der skal begraense udbuddet paa et marked, der er praeget af strukturbetingede overskud : den foerer til en nedsaettelse af interventionsprisen og virker dermed praeventivt i forhold til producenterne .

Det er herved klart, at denne virkning kan naas mere effektivt, hvis budskabet til producenterne er tilstraekkeligt tydeligt og logisk . Det er netop af denne grund, at man valgte at kraeve betaling af afgiften samtidig med markedsfoeringen af kornet, dvs . paa det tidspunkt, hvor landbrugeren opnaar sin pris . Derimod ville en ordning med sikkerhedsstillelse eller kaution, der ikke paavirker priserne lige saa direkte, netop fordi den paalaegger mindre byrder, vaere mindre effektiv i sine resultater og dermed mindre hensigtsmaessig i forhold til det maal at styre kornudbuddet .

Det vil med andre ord sige, at selv om en saadan ordning med sikkerhedsstillelse er fyldestgoerende, for saa vidt angaar det maal, at afgiften betales forskriftsmaessigt, passer ordningen imidlertid ikke til det maal - som netop er den omhandlede foranstaltnings formaal - umiddelbart at daempe priserne og derved opnaa en begraensning af produktionen .

8 . Ordningen med omgaaende opkraevning af afgiften ses saaledes at vaere i noeje overensstemmelse med denne foranstaltnings maal, og den er foelgelig ikke i strid med proportionalitetsprincippet .

9 . I lyset af det anfoerte er det min opfattelse, at den nationale rets spoergsmaal skal besvares som foelger :

"Gennemgangen af det praejudicielle spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 4b i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2727/75 ( som aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1097/88 ) eller af Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1432/88 ."

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1097/88 af 25 . april 1988 ( EFT L 110, s . 7 ).

( 2 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1432/88 af 26 . maj 1988 ( EFT L 131, s . 37 ).

( 3 ) Jfr . dom af 11 . juli 1989, Schraeder, praemisserne 21 ff . ( 265/87, Sml . s . 2237 ), samt mit forslag til afgoerelse i samme sag med yderligere henvisninger .