FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

F.G. JACOBS

fremsat den 17. november 2005 1( )

Sag C-371/03

Siegfried Aulinger

mod

Bundesrepublik Deutschland





1. I den foreliggende sag har Oberlandesgericht Köln forelagt Domstolen to spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 1432/92 af 1. juni 1992 om forbud mod handel mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro (herefter »embargoforordningen«) ( ).

2. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om artikel 1, litra d), i embargoforordningen forbyder »trafik med benyttelse af flere trafikmidler« ved transport af passagerer til og fra de lande, der er omfattet af embargoen. Ved sådan transport forstås erhvervsmæssig transportvirksomhed af personer via et økonomisk samarbejde mellem en virksomhed, der er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, og en virksomhed, der er hjemmehørende i embargoområdet, hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til og fra et område ved grænsen og sidstnævnte transporten til grænsen og tilbage ind i embargoområdet, idet passagererne har en forudbestemt omstigning, og idet de betaler en enkeltbillet, der giver dem ret til at transport på hele ruten.

Retsforskrifter

3. I henhold til kapitel VII i De Forenede Nationers pagt vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (»FN«) resolution nr. 757 (1992) om en økonomisk embargo mod Serbien og Montenegro som følge af de konflikter, der opstod i forbindelse med, at flere af de tidligere republikker i Den Socialistiske Føderative Republik Jugoslavien opnåede uafhængighed, og særligt de konflikter, der i 1992 ramte Bosnien-Herzegovina (herefter »FN’s embargoresolution«). Embargoen var særligt rettet mod al samhandel med råvarer og andre produkter.

4. I henhold til artikel 4 i FN’s embargoresolution skal samtlige stater hindre:

»(a) import til deres territorier af råvarer og andre produkter, som har oprindelse i Forbundsrepublikken Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og som eksporteres derfra dagen efter denne resolution

(b) enhver form for virksomhed udøvet af deres statsborgere på deres territorium, som fremmer eller har til formål at fremme eksport eller omladning af råvarer eller andre produkter, som har oprindelse i Forbundsrepublikken Jugoslavien (Serbien og Montenegro), samt alle transaktioner, som udføres af deres statsborgere eller under anvendelse af skibe eller luftfartøjer, som fører deres flag, eller fra deres territorium, vedrørende råvarer eller andre produkter, som har oprindelse i Forbundsrepublikken Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og som eksporteres derfra dagen efter denne resolution, herunder særligt overførsel af pengemidler til Forbundsrepublikken Jugoslavien (Serbien og Montenegro), som har til formål at fremme sådan virksomhed eller sådanne transaktioner

(c) salg eller levering, som foretages af deres statsborgere eller fra deres territorium eller under anvendelse af skibe eller luftfartøjer, som fører deres flag, af råvarer eller andre produkter, uanset om de har oprindelse på deres territorium, til fysiske eller juridiske personer i Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) eller til fysiske eller juridiske personer med henblik på transaktioner, som udføres i eller fra Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og enhver form for virksomhed udøvet af deres statsborgere på deres territorium, som fremmer eller har til formål at fremme salg eller levering af sådanne råvarer eller andre produkter«.

5. I henhold til artikel 5 i FN’s embargoresolution »[skal] alle stater undlade at stille pengemidler eller andre finansielle eller økonomiske midler til rådighed for Den Føderative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) myndigheder eller enhver handels-, industri- eller offentlig virksomhed i Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og de skal forhindre deres statsborgere og alle personer på deres territorium i fra deres territorium at overføre eller på anden måde stille sådanne pengemidler eller midler til rådighed for disse myndigheder eller sådanne virksomheder, og i at overgive alle andre former for midler til fysiske eller juridiske personer i Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro); undtaget herfra er betalinger til rent medicinske eller humanitære formål eller til levnedsmidler«.

6. I anledning af FN’s embargoresolution blev Fællesskabet og dets medlemsstater enige om at anvende et EF-instrument, nemlig embargoforordningen, for – i henhold til 10. betragtning til forordningen – at sikre »ensartet anvendelse i hele Fællesskabet af visse deri angivne embargoforanstaltninger«.

7. Ud over et generelt forbud mod handel og enhver form for aktivitet, der direkte eller indirekte har til formål at fremme handel med varer og produkter mellem Fællesskabet og Republikkerne Serbien og Montenegro, og som er gældende fra den 31. maj 1992, forbyder embargoforordningens artikel 1, litra d), tillige »ikke-finansielle tjenesteydelser med det formål eller den virkning, at Republikkerne Serbien og Montenegros økonomi fremmes direkte eller indirekte, og især sådanne tjenesteydelser, som præsteres:

i) med henblik på enhver form for økonomisk aktivitet, der udøves i Republikkerne Serbien og Montenegro, eller som varetages fra disse republikker, eller

ii) til en af følgende personer:

– enhver fysisk person i Republikkerne Serbien og Montenegro

– enhver juridisk person, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under Republikkerne Serbien og Montenegros lovgivning

– ethvert foretagende, som udøver en økonomisk aktivitet (hvad enten det sker i Republikkerne Serbien og Montenegro eller ej), der kontrolleres af personer eller foretagender med hjemsted i Republikkerne Serbien og Montenegro, eller som er konstitueret i henhold til eller falder ind under lovgivningen i disse republikker.

[…]«

8. I henhold til embargoforordningens artikel 5 »gælder [forordningen] på Fællesskabets område, herunder dets luftrum og i ethvert luftfartøj eller skib henhørende under en medlemsstats jurisdiktion, og for enhver andetstedsværende person, der er statsborger i en medlemsstat, og for enhver andetstedsværende enhed, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning«.

Retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

9. Siegfried Aulinger er bosat og driver selvstændig busvirksomhed i Tyskland. Selv efter embargoforordningens ikrafttræden transporterede han gæstearbejdere – navnlig serbiske og montenegrinske gæstearbejdere – til steder i nærheden af grænsen af embargoområdet. Her skete der omstigning af passagererne, og de blev videretransporteret til deres endelig bestemmelsessted i Serbien og Montenegro af en virksomhed hjemmehørende i embargoområdet. Rejsen fra Serbien og Montenegro forløb på samme måde. Denne ordning betegnes af den nationale domstol som »trafik med benyttelse af flere trafikmidler«.

10. Siegfried Aulinger var underleverandør til et rejsebureau, Deutsche Touring GmbH, som var hjemmehørende i Tyskland, og som arrangerede hele busturen mellem afrejsesteder i Tyskland og ankomststeder i Serbien og Montenegro og vice versa, og som udstedte »fælles busbilletter« for hele ture. De virksomheder, som varetog transporten i Serbien og Montenegro, gjorde det på baggrund af en samarbejdsaftale med Deutsche Touring GmbH, som overførte deres vederlag til en særlig konto eller godskrev beløbet som tilgodehavende. Et sådant tilgodehavende kunne den i embargoområdet hjemmehørende virksomhed i givet fald overføre eller anvende som sikkerhed ved forretninger med tredjemand.

11. Efter at han var blevet kontrolleret af tolderne ved grænsen mellem Østrig og Tyskland under en hjemkørsel til Tyskland i januar 1993, blev der indledt en straffesag mod Siegfried Aulinger for overtrædelse af embargoforordningen. Siegfried Aulinger indstillede dernæst trafikken med flere transportmidler, navnlig fordi de tyske myndigheder efter uformelle henvendelser havde bekræftet, at denne virksomhed var ulovlig.

12. Efter at Bundesgerichtshof ved dom af 21. april 1995 fastslog, at FN’s resolutionen ikke forbød befordring af privatpersoner på Serbien og Montenegros område, blev straffesagen mod Siegfried Aulinger indstillet. Bundesgerichtshof fastslog ligeledes, at det var unødvendigt at tage stilling til, om det samme var tilfældet med embargoforordningen, idet den ikke var belagt med straf i henhold til national ret.

13. Siegfried Aulinger anlagde dernæst et erstatningssøgsmål. Efter at have indgået forlig med Freistaat Bayern, der var ansvarlig for straffeforfølgelsen, anlagde han også en erstatningssag mod Forbundsrepublikken Tyskland i september 2001. Siegfried Aulinger nedlagde påstand om 500 000 DEM i erstatning for tab af sin hovedindtægtskilde ved den næsten fuldstændige afbrydelse af hans transportvirksomhed til og fra grænsen til Serbien og Montenegro. Til støtte for sin påstand gjorde Siegfried Aulinger gældende, at embargoforordningen, i modsætning til de tyske myndigheders fortolkning, ikke forbød »trafik med benyttelse af flere transportmidler«. Siegfried Aulinger henviste til støtte for søgsmålet til den omstændighed, at de andre medlemsstater, og i begyndelsen også Kommissionen, var af den opfattelse, at denne virksomhed ikke var forbudt i henhold til embargoforordningen, og at de tyske myndigheder derfor skulle have konsulteret de andre medlemsstater, inden de tog stilling til spørgsmålet, som var af afgørende betydning for mange busvirksomheders overlevelse.

14. Ved dom af 4. september 2002 forkastede Landgericht Bonn Siegfried Aulingers erstatningssøgsmål bl.a. med den begrundelse, at den af Forbundsrepublikken Tyskland anlagte fortolkning kunne forsvares, og at den culpa, der i henhold til BGB’s § 839 kræves, for at staten kan ifalde erstatningsansvar, dermed ikke forelå.

15. Siegfried Aulinger ankede denne dom til Oberlandesgericht Köln, som besluttede at udsætte sagen og anmode Domstolen om at afklare følgende to fortolkningsspørgsmål:

»1) Skal artikel 1, litra d), i Rådets forordning nr. 1432/92 af 1. juni 1992 fortolkes således, at erhvervsmæssig personbefordring ind og ud af det af embargoen omfattede område var tilladt eller forbudt?

Ved »trafik med benyttelse af flere trafikmidler« skal forstås:

personbefordring ind og ud af embargoområdet via et samarbejde mellem en virksomhed, der er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, og en virksomhed, der er hjemmehørende i embargoområdet, hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til et område ved grænsen og sidstnævnte den videre transport ind i embargoområdet (med omstigning).

2) Såfremt trafik med benyttelse af flere trafikmidler er tilladt, spørges:

Var en medlemsstat i medfør af artikel 10 EF, artikel 297 EF eller andre bestemmelser i fællesskabsretten forpligtet til at konsultere andre medlemsstater og/eller Kommissionen, inden den traf nationale foranstaltninger med henblik på at skride ind over for den formodede ulovlige trafik med benyttelse af flere trafikmidler?«

16. Siegfried Aulinger, Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg og var repræsenteret ved den mundtlige forhandling.

Det første spørgsmål

Anbringender

17. Den nationale ret ønsker med sit første spørgsmål oplyst, om den virksomhed, som består i »trafik med benyttelse af flere transportmidler« som beskrevet ovenfor, er forbudt i henhold til embargoforordningens artikel 1.

18. Siegfried Aulinger sondrer mellem »trafik med benyttelse af flere transportmidler« til og fra embargoområdet i sin helhed og levering af delydelser, der bidrager til denne transport, såsom de tjenesteydelser, han uden for embargoområdet leverede til arrangøren af »trafikken med benyttelse af flere transportmidler«. Ifølge Siegfried Aulinger er ingen af disse transportformer i strid med embargoforordningen.

19. Såfremt de tjenester, Siegfried Aulinger leverede inden for rammerne af »trafikken med benyttelse af flere transportmidler«, erklæres for værende i strid med embargoforordningen, vil dette føre til det absurde resultat, at alle handlinger, som indirekte bidrog til »trafikken med benyttelse af flere transportmidler«, skulle forbydes. De personer, der sælger billetter til rejsen, som tanker bussen, og endda selv de rejsende, der betaler for busbilletten, skulle således have tilsidesat embargoforordningen. Embargoen er af økonomisk art, men den har ikke til formål at forbyde privat rejseaktivitet eller persontransport.

20. Det samme ville gøre sig gældende for ordningen om »trafik med benyttelse af flere transportmidler« som helhed. I det omfang forordningens formål er at sikre en ensartet gennemførelse i Fællesskabet af de sanktioner, der er indeholdt i FN’s embargoresolution, skal embargoforordningens artikel 1, litra d), fortolkes i lyset heraf. Resolutionens artikel 5 forbyder udelukkende alle medlemsstater at stille pengemidler eller andre finansielle eller økonomiske midler til rådighed for Den Føderative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) myndigheder eller enhver virksomhed i Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro). Selv om begrebet økonomiske midler skulle omfatte levering af tjenesteydelser til serbiske og montenegrinske virksomheder, udgør omstigningen af passagerer til serbiske og montenegrinske transportvirksomheder ikke sådanne ydelser. De eneste modtagere af ydelserne i denne sammenhæng er passagererne.

21. Den tyske regering er af den opfattelse, at erhvervsmæssig transportvirksomhed af personer udgør tjenesteydelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i embargoforordningens artikel 1, litra d), som er affattet i meget generelle vendinger. I den forbindelse er det uden betydning, om der er tale om trafik med benyttelse af flere transportmidler eller direkte transport. Trafikken med benyttelse af flere transportmidler understøtter, i det mindste indirekte, den serbiske og den montenegrinske republiks økonomi, idet den bl.a. begunstiger virksomheder, der er hjemmehørende i embargoområdet, idet de modtager betaling for personbefordringen – og dermed tilfører republikkerne og i sidste ende også økonomien i de lande, der er omfattet af embargoen, økonomiske ressourcer – og idet udenlandsk valuta indirekte importeres af passagererne.

22. Ordlydsfortolkningen understøttes desuden af embargoforordningens indre sammenhæng og formål. Den tyske regering har henvist til niende betragtning til embargoforordningen, hvoraf det uden forbehold fremgår, at »Fællesskabets økonomiske forbindelser med Republikkerne Serbien og Montenegro må […] indstilles«.

23. Ifølge den tyske regering skal embargoforordningen fortolkes uafhængigt af FN’s embargoresolution. Fællesskabslovgiver har, henset til Fællesskabets beliggenhed tæt på embargoområdet, beføjelse til at vedtage en mere omfattende embargo end den, der er foreskrevet i FN’s embargoresolution.

24. Den tyske regering har endvidere gjort gældende, at nødvendigheden af at sikre embargoforordningens effektive virkning kræver, at trafik med benyttelse af flere transportmidler forbydes. I modsat fald ville forordningens bestemmelser nemt kunne omgås gennem samarbejdsaftaler mellem busselskaber i Fællesskabet og busselskaber i Serbien og Montenegro.

25. Kommissionen har med henvisning til Bosphorus- dommen ( ) medgivet, at det ved fortolkning af en bestemmelse i fællesskabsretten, som er vedtaget med henblik på gennemførelse af en resolution fra FN’s Sikkerhedsråd, er hensigtsmæssigt med en henvisning hertil. Forbuddet mod levering af ikke-finansielle tjenesteydelser i embargoforordningens artikel 1, litra d), som hovedsagen vedrører, fremgår imidlertid ikke af FN’s embargoresolution, der udelukkende omhandler handel med råvarer og andre produkter samt hertil knyttede tjenester og finansielle overførsler.

26. Kommissionen sondrer alene med udgangspunkt i embargoforordningens artikel 1, litra d), udelukkende mellem tre typer af persontransport til og fra embargoområdet, nemlig direkte passagertransport til og fra embargoområdet, transport fra et område i Fællesskabet til grænsen til de lande, der er omfattet af embargoen uden organiseret omstigning af passagerer til en samarbejdende busvirksomhed, som sørger for transporten inden for embargoområdet og vice versa, samt den i sagen omhandlede »trafik med benyttelse af flere transportmidler«.

27. Kommissionen har gjort gældende, at transporttype nr. to ikke er omfattet af forbuddet i embargoforordningens artikel 1, men at både den direkte transport og »trafikken med benyttelse af flere transportmidler« er forbudt i henhold til forordningens artikel 1.

28. Den direkte transport gavner økonomien i de lande, der er omfattet af embargoen på to måder. Dels frigives serbiske og montenegrinske transportmidler til andre formål, og dels bliver det muligt for gæstearbejdere at føre økonomiske midler tilbage til hjemlandet.

29. »Trafikken med benyttelse af flere transportmidler« ville udgøre en ikke-finansiel tjenesteydelse, som indirekte støttede de nationale økonomier, der er omfattet af embargoen. Gennem en samarbejdsaftale med transportvirksomheder, der er hjemmehørende i embargoområdet, ville virksomheder i Fællesskabet sikre ankomsten af passagerer til dette område og dermed disses hjemtagelse af udenlandsk valuta. Ved ligeledes at betale de samarbejdende virksomheder, som er hjemmehørende i embargoområdet, for den del af transporten, som foretages på Serbien og Montenegros område, begunstiger virksomheden i Fællesskabet også indirekte Serbien og Montenegros økonomi.

30. Kommissionen har endelig gjort gældende, at det i hovedsagen påhviler den nationale ret at påvise, hvem der faktisk er ansvarlig for leveringen af den forbudte tjenesteydelse. Det tilkommer den nationale ret at afgøre, om Siegfried Aulinger har overtrådt embargoen ved sin medvirken i »trafikken med benyttelse af flere transportmidler«, selv om han ikke var direkte ansvarlig for den overordnede planlægning og gennemførelse heraf.

Stillingtagen

31. For det første bør forbuddet mod ikke-finansielle tjenesteydelser i embargoforordningen efter min mening fortolkes uafhængigt af FN’s embargoresolution. Gennem forordningens bestemmelser udvides embargoen mod råvarer og andre produkter samt finansielle forbindelser til også at omfatte ikke-finansielle tjenesteydelser. Da FN’s embargoresolution ikke indeholder nogen bestemmelser, der forhindrer staterne i at vedtage yderligere embargoforanstaltninger, kan Fællesskabet på grundlag af sine beføjelser i henhold til EF-traktaten – særligt artikel 113 – og på grundlag af sine egne politisk begrundede overvejelser vælge at gøre dette. Disse mere vidtrækkende fællesskabsforanstaltninger kan fortolkes uafhængigt af FN’s embargoresolution, såfremt de ikke er i strid med denne, hvilket der efter min mening ikke er tale om.

32. Artikel 1, litra d), er formuleret meget generelt og forbyder levering af ikke-finansielle tjenesteydelser med det formål eller den virkning, at Republikkerne Serbien og Montenegros økonomi fremmes direkte eller indirekte ( ). Som eksempel på en forbudt tjenesteydelse nævner bestemmelsen især ( ) sådanne tjenesteydelser, som præsteres med henblik på enhver form for økonomisk aktivitet ( ), der udøves i Republikkerne Serbien og Montenegro, eller som præsteres til enhver fysisk eller juridisk person i disse republikker eller ethvert foretagende, som udøver en økonomisk aktivitet (hvad enten det sker i Republikkerne Serbien og Montenegro eller ej), der kontrolleres af personer eller foretagender med hjemsted i republikkerne, eller som er konstitueret i henhold til eller falder ind under lovgivningen i disse republikker.

33. Af bestemmelsens nævnte ordlyd må det udledes, at den i hovedsagen omhandlede »trafik med benyttelse af flere transportmidler« er forbudt.

34. Det fremgår af en fortolkning efter bestemmelsens ordlyd, at det koordinerede samarbejde mellem busvirksomheder i Fællesskabet og Serbien og Montenegro under det tyske rejseselskabs overordnede styring udgør en præstation af en ikke-finansiel tjenesteydelse til fysiske personer, som er bosat i Serbien og Montenegro. Passagererne køber én enkelt billet til hele turen, som giver dem ret til at blive transporteret mellem punkt A i embargoområdet og punkt B i Fællesskabet. Det er i det mindste åbenbart, at nogle af disse passagerer, som er modtagere af sådanne tjenesteydelser, højst sandsynligt også er fysiske personer i embargoforordningens artikel 1, litra d)’s forstand.

35. Det forhold, at passagererne har en omstigning ved grænsen, har ingen indflydelse på deres ret til hele rejsen. Deres enkeltbilletter berettiger dem til en omstigning ved grænsen til busser, der kører inden for det samme organiserede system af samarbejdende busvirksomheder, og som kører dem til deres slutdestination. Passagererne bliver ikke overladt til sig selv, og de skal heller ikke selv sørge for den videre transport eller erhverve endnu en billet ved grænsen med henblik på at deres videre rejse.

36. Jeg er ligeledes enig med Kommissionen og den tyske regering i, at »trafikken med benyttelse af flere transportmidler« i det mindste indirekte har til formål at fremme økonomien i to henseender i de lande, der er omfattet af embargoen. For det første bliver det muligt for gæstearbejderne at indføre valuta til embargoområdet. For det andet åbner det op for forretningsmuligheder, som ellers ikke ville være opstået, for de busvirksomheder, der er hjemmehørende i Serbien og Montenegro, og som er ansvarlige for og bliver betalt for rejsen i embargoområdet.

37. Det forhold, at betalingen bliver overført til en særlig konto eller godskrives som tilgodehavende, er efter min mening uden betydning, eftersom det følger af forelæggelseskendelsen, at de samarbejdende serbiske og montenegrinske busvirksomheder stadig var i stand til at overføre et sådant tilgodehavende eller anvende det som sikkerhed i deres forretninger med tredjemand og på den måde få en økonomisk fordel for deres ydelser.

38. Som den tyske regering har gjort gældende, vil en anerkendelse af »trafik med benyttelse af flere transportmidler« skade den effektive virkning af embargoforordningen, idet dens bestemmelser nemt ville kunne omgås ved en samarbejdsaftale mellem virksomheder i Fællesskabet og virksomheder i Serbien og Montenegro.

39. Det tilkommer i sidste ende den nationale ret under hensyn til hovedsagens faktiske omstændigheder at afgøre, om Siegfried Aulingers handling udgjorde en tilsidesættelse af embargoen, henset til hans faktiske rolle som underleverandør til Deutsche Touring GmbH inden for rammerne af »trafikken med benyttelse af flere transportmidler«.

40. På baggrund heraf mener jeg, at Domstolen skal besvare det første spørgsmål med, at embargoforordningens artikel 1, litra d), forbyder en virksomhed i Fællesskabet at udføre »trafik med benyttelse af flere transportmidler« til og fra det område, som er omfattet af embargoen.

Det andet spørgsmål

41. Under hensyn til besvarelsen af det første spørgsmål er det overflødigt at undersøge det andet spørgsmål. Jeg skal imidlertid kort gennemgå spørgsmålet, såfremt Domstolen når frem til det resultat, at »trafik med benyttelse af flere transportmidler« ikke er forbudt i henhold til embargoforordningen.

42. Den nationale domstol ønsker nærmere bestemt oplyst, om medlemsstaterne i henhold til fællesskabsretten var forpligtede til at rådføre sig med andre medlemsstater og/eller Kommissionen, inden de traf nationale foranstaltninger i anledning af »trafikken med benyttelse af flere transportmidlers« retsstridige karakter.

43. Siegfried Aulinger har gjort gældende, at Tyskland var pålagt en sådan forpligtelse som følge af en fortolkning i sammenhæng af artikel 10 EF om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og Det Europæiske Fællesskab, artikel 133 EF om Fællesskabets handelspolitik, betragtningerne til embargoforordningen, hvorefter medlemsstaterne er enige om at anvende et EF-instrument for at sikre ensartet anvendelse i hele Fællesskabet af embargoforanstaltningerne, og artikel 297 EF, som forpligter medlemsstaterne til at rådføre sig med hinanden med henblik på at undgå, at fællesmarkedets funktion påvirkes af de foranstaltninger, som en medlemsstat kan føle sig foranlediget til at træffe i tilfælde af bl.a. krig eller alvorlig international spænding, der udgør en krigstrussel, eller for at opfylde de forpligtelser, som den har indgået med henblik på bevarelse af freden og den internationale sikkerhed.

44. Både Tyskland og Kommissionen har gjort gældende, at der ikke gælder en sådan forpligtelse i henhold til fællesskabsretten, eftersom der ikke foreligger nogen udtrykkelig fællesskabsretlig bestemmelse, der forpligter medlemsstaterne til at rådføre sig med hinanden eller med Kommissionen, sådan som det var tilfældet i henhold til andre fællesskabsforordninger om økonomisk embargo – dog ikke i den i sagen omhandlede embargoforordning. Det ville desuden være i strid med princippet i artikel 220 EF, hvorefter det udelukkende er Domstolen, der kan foretage en autentisk fortolkning af fællesskabsretten, såfremt man forpligtede medlemsstaterne og Kommissionen til at enes om den korrekte fortolkning af den omhandlede fællesskabsretlige bestemmelse.

45. Jeg er i det væsentlige enig med Kommissionen og Tysklands argumentation. Det fremgår af fast retspraksis, at i overensstemmelse med de almindelige principper, som ligger til grund for opbygningen af Fællesskabets institutioner, og som finder anvendelse på forbindelserne mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, påhviler det i henhold til artikel 10 EF medlemsstaterne at sikre gennemførelse af fællesskabsforordningerne på deres områder. For så vidt som fællesskabsretten, herunder dens almindelige principper, ikke indeholder fælles forskrifter herom, følger de nationale myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af fællesskabsforordningerne de formelle og materielle bestemmelser i deres nationale ret ( ).

46. Eftersom embargoforordningen, der er en umiddelbart anvendelig fællesskabsforanstaltning, ikke indeholdt nogen udtrykkelig forpligtelse for medlemsstaterne til at rådføre sig inden forordningens anvendelse i den nationale retsorden, var det medlemsstaternes ansvar, at den blev fortolket og anvendt i god tro. En ensartet anvendelse ville i sidste ende kunne sikres ved et præjudicielt spørgsmål i medfør af artikel 234 EF.

47. Efter min opfattelse forligger der heller ikke lignende forpligtelser i medfør af de andre fællesskabsretlige bestemmelser, som Siegfried Aulinger har anført – hverken isoleret set eller sammenholdt med hinanden.

48. Artikel 10 EF forhindrer ikke medlemsstaterne i at fortolke og anvende umiddelbart anvendelige fællesskabsretlige bestemmelser uden forudgående rådføring, men den kræver, at det sker i god tro. De tyske myndigheder tilsidesatte ikke sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF, da de uden forudgående rådføring konkluderede, at »trafik med benyttelse af flere transportmidler« ikke er tilladt i henhold til embargoforordningen, hvilket er en forsvarlig fortolkning.

49. For så vidt angår artikel 297 EF fremgår det tydeligt af dens ordlyd, at medlemsstaternes forpligtelse til at rådføre sig vedrører de situationer, hvor medlemsstaterne har truffet ensidige foranstaltninger i forbindelse med en alvorlig krise, som kan få indflydelse på frihederne i EF-traktaten. Efter min mening finder artiklen ikke anvendelse i et tilfælde som det i hovedsagen, hvor de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal følge, foreskrives i et fællesskabsinstrument.

50. Til støtte for sin påstand om, at der foreligger en rådføringsforpligtelse, har Siegfried Aulinger også henvist til artikel 30, stk. 2, litra a), i den europæiske fælles akt om det europæiske udenrigspolitiske samarbejde. Jeg har imidlertid vanskeligt ved at se, at denne bestemmelse skulle have nogen relevans, idet den er overflødiggjort af senere ændringer af EF-traktaten. Den fortolkning af embargoforordningen, som Tyskland anvendte, og som Siegfried Aulinger bestred, udgjorde ikke noget »udenrigspolitisk anliggende af almen interesse«, som forpligtede de høje kontraherende parter i den europæiske fælles akt til at informere hinanden gensidigt og til at konsultere hinanden, således som foreskrevet i aktens artikel 30, stk. 2, litra a).

51. Endelig ser jeg ikke noget i artikel 133 EF, som skulle kunne medføre en rådføringspligt for medlemsstaterne, sådan som Siegfried Aulinger har gjort gældende.

52. På baggrund heraf mener jeg, at svaret på det andet spørgsmål er, at medlemsstaterne i henhold til fællesskabsretten ikke var forpligtede til at rådføre sig med andre medlemsstater og/eller Kommissionen, før de traf nationale foranstaltninger til gennemførelse af embargoforordningen.

Forslag til afgørelse

53. I lyset af de foregående betragtninger er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør besvare de to spørgsmål som følger:

»1) Artikel 1, litra d), i Rådets forordning (EØF) nr. 1432/92 af 1. juni 1992 om forbud mod handel mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro forbyder en virksomhed i Fællesskabet at levere »trafik med benyttelse af flere transportmidler« til og fra det område, som er omfattet af embargoen, hvor der ved »trafik med benyttelse af flere transportmidler« forstås erhvervsmæssig transportvirksomhed af personer via et økonomisk samarbejde mellem en virksomhed, der er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, og en virksomhed, der er hjemmehørende i embargoområdet, hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til og fra et område ved grænsen og sidstnævnte transporten til grænsen og tilbage ind i embargoområdet, idet passagererne har en forudbestemt omstigning, og idet de betaler en enkeltbillet, der giver dem ret til transport på hele ruten.

2) I henhold til fællesskabsretten var medlemsstaterne ikke forpligtede til at rådføre sig med andre medlemsstater og/eller Kommissionen, før de traf nationale foranstaltninger til gennemførelse af embargoforordningen.«