FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

FREMSAT DEN 4. MARTS 1982 ( 1 )

Høje Domstol.

Disse tre anmodninger om en præjudiciel afgørelse er indgivet af Kantongerecht, Apeldoorn, i Nederlandene. De angår de angiveligt første straffesager i henhold til en nederlandsk kongelig anordning af 8. september 1961 (Mestkalverenbesluit, Staatsblad, s. 296), om gennemførelse af artikel 1 i den nederlandske lov om dyrebeskyttelse (Wet op de Dierenbescherming). De tiltalte, Gerrit Holdijk, Lubbartus Mulder og et aktieselskab, som jeg vil kalde »Alpuro«, blev alle tiltalt for at have holdt fedekalve i båse, som ikke var i overensstemmelse med anordningens artikel 2, litra b). Denne bestemmer, at sådanne båse skal være store nok til, at dyret kan lægge sig uhindret på siden, let kan stå på benene og i den stilling bevæge hovedet frit.

Ifølge det skriftlige indlæg, der er indgivet på Alpuro's vegne, viste en nylig undersøgelse i Nederlandene, at over 83 % af slagtekalve holdes i båse, der er mellem 55 og 64 cm brede. Dette er tilsyneladende den normale bredde, men der anvendes et vist antal, som er under 55 cm brede, til kalve, der sælges, når de når en vægt af ca. 60 kg. I almindelighed sælges kalve, når de er ca. fem måneder gamle og vejer 200 kg. Det fremgår af Kantongerechťs dossier, at tiltalen mod Holdijk skyldtes, at der på Mulder's ejendom blev opdaget kalve, der vejede mellem 200 og 220 kg, og som blev holdt i båse, der var 60 cm brede og 150 eller 160 cm lange.

I en rapport, der er forelagt Kantongerecht, hedder det, at fedekalve ligger helt på siden, dvs. med alle fire ben strakt ud til siden, i højst seks perioder à fem minutter hver 24 timer. For at en kalv på 200 kg skal kunne gøre dette, kræves der en bås, der er 100 cm bred. På den anden side kan anordningen ifølge rapporten også fortolkes således, at båsene skal være brede nok til, at dyret kan ligge ned med forbenene bøjet ind under brystet og bagbenene strakt ud til siden og fremad. I så fald ville båsen kun behøve at være 70 cm bred til kalve, der vejer mellem 180 og 200 kg. Kontongerecht har ikke i forelæggelseskendelserne angivet, hvilken betydning og virkning den tillægger anordningen.

Til erstatning for 196I-anordningen er der udarbejdet et udkast til anordning, som bestemmer, at kalve på under 100 kg skal holdes i båse, der er mindst 60 cm brede og 160 cm lange, mens kalve, hvis vægt er over 100 kg, skal holdes i båse, der er 60 cm brede og 170 cm lange.

Kantongerecht nåede til den opfattelse, at det »for behandlingen af denne sag er ... afgørende at få besvaret spørgsmålet, om den pågældende anordning af 8. september 1961, som indeholder regler til gennemførelse af artikel 1 i Wet op de Dierenbescherming, hvad angår hold af fedekalve er i strid med eller uforenelig med EØF-traktaten, og i bekræftende fald om dette ligeledes vil være tilfældet, såfremt der i en på dette punkt ændret anordning optages bestemte normer, som på nuværende tidspunkt endnu mangler, for de båse, hvori der holdes kalve«. Retten besluttede at forelægge Domstolen dette spørgsmål til præjudiciel afgørelse. De »bestemte normer, som på nuværende tidspunkt endnu mangler«, som Kantongerecht henviser til, har den ikke specificeret, men de antages at være en henvisning til udkastet til anordning.

Forelæggelseskendelsernes manglende henvisninger til, hvilke faktiske omstændigheder, der er lagt til grund, hvilke grunde, der fik Kantongerecht til at forelægge spørgsmålene, og til, hvilke specielle artikler i traktaten eller den afledte ret, som Kantongerecht tænker på, gør det ikke lettere for Domstolen at besvare dette spørgsmål. Alligevel er det efter min mening ikke nødvendigt at tilbagesende sagen til Kantongerecht for at få en afklaring, hvilket tilsyneladende er den tanke, der ligger bag kritikken af forelæggelseskendelsens form i den danske regerings skriftlige indlæg. De tiltalte og Kommissionen er dog enige om, at Kantongerechťs spørgsmål bør omformuleres, da det ikke i sager i henhold til artikel 177 tilkommer Domstolen at afgøre, om national lovgivning er i strid med eller uforenelig med fællesskabsretten. En bedre måde at stille spørgsmålet på synes at være følgende : »Indeholder EØF-traktaten eller den afledte ret eller noget andet fællesskabsretligt princip på nuværende tidspunkt noget forbud mod nationale bestemmelser om de forhold, under hvilke fedekalve holdes?« Formuleret på denne måde undgår spørgsmålet det af Kommissionen omtalte problem, hvorvidt Domstolen egentlig kan træffe afgørelse i disse sager om lovgivning, som endnu ikke er vedtaget.

De skriftlige og mundtlige indlæg, der er indgivet af Alpuro, den nederlandske regering og Kommissionen, har drejet sig om fællesskabsrettens bestemmelser i i) traktatens artikler 30-36 og ii) Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 179) om den fælles markedsordning for oksekød.

Den nederlandske kalveopdrætningsindustri er indrettet på eksport; ifølge Alpuro eksporteres over 90 % af den samlede kalvekødproduktion i Nederlandene, for det meste til Tyskland, Frankrig og Italien. Da den normale bredde på de båse, som opdrætterne anvender i Nederlandene, er mellem 55 og 64 cm, mens 196I-anordningen, afhængigt af, hvordan den præcist fortolkes, ville kræve båse, der var mellem 70 og 100 cm brede, ville det være nødvendigt at udvide alle de båse, der er i brug i øjeblikket, og det økonomiske tab ville angiveligt være af en størrelsesorden på 720 millioner HFL. Det er ikke klart, hvordan man er nået frem til dette tal. Domstolen har ikke fået detaljerede oplysninger om, hvorvidt det kan lade sig gøre at ændre eksisterende båse, eller om, hvor meget dette vil koste. Det er imidlertid ihærdigt blevet fremført, at de økonomiske følger af en anvendelse af 196I-anordningen er sådanne, at producenterne sandsynligvis ville forlade Nederlandene og nedsætte sig i andre medlemsstater, hvor betingelserne efter det anførte er mindre strenge, eller hvor der slet ingen bestemmelser gælder, og hvor båsene mere eller mindre er af samme størrelse, som dem, der anvendes på Mulder's ejendom.

Der synes at være enighed om, at den nederlandske anordning uden forskel angår kalve, og derfor kalvekød, som er bestemt for hjemmemarkedet og til eksport, men at den ikke angår importeret kalvekød overhovedet, selv indirekte eller potentielt. Under disse omstændigheder er spørgsmålet, om den er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udførselsrestriktion, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 34, og under den mundtlige forhandling afstod Alpuro's repræsentant med rette fra at påberåbe sig artikel 30, som stod i forgrunden af Kommissionens skriftlige indlæg. Det er tilstrækkeligt at henvise til de to seneste domme på området, nemlig sag 15/79 Groenveld mod Produktschap voor Vlee en Vlees, Smi. 1979, s. 3409, og sag 155/80, Oebek dom af 14. juli 1981, Sml. 1981, s. 1993. Begge sager vedrørte restriktioner af vareproduktion. I Groenveld-sagen forbød den nationale lovgivning pølsefabrikanter at have hestekød og varer, der indeholdt proteiner udvundet af sådant kød på lager eller forarbejde det. Sagen opstod af en hestegrossists forsøg på af fremstille pølser af hestekødet. Lovgivningens formål var at beskytte eksporten af kødprodukter til andre medlemsstater og tredjelande, hvor der var aversion mod at indtage hestekød eller endog forbud mod at importere det. I Oebel- sagen forbød den nationale lovgivning at bage før klokken 4 om morgenen.

Over for det i begge sager fremførte argument om, at den nationale lovgivning forhindrede eksport og derfor var forbudt i henhold til artikel 34, udtalte Domstolen følgende (jeg citerer fra præmis 15 i Oebel-sagen):»Artikel 34 [tager] sigte på nationale foranstaltninger, hvis formål eller virkning særlig er at hindre eksporthandelen og således skabe forskelsbehandling imellem handelen på hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, således at der herved sikres den pågældende medlemsstats udenlandske produktion eller hjemmemarkedet en særlig fordel«. I Groenveld-sagen tilføjede Domstolen til denne sætning »til skade for produktionen eller handelen i andre medlemsstater« og fortsatte: »Det er ikke tilfældet med et forbud som det her foreliggende, der på objektivt grundlag finder anvendelse på fremstillingen af en bestemt type vare uden at sondre efter, om de skal afsættes på hjemmemarkedet eller gå til eksport« (dommens præmis 7).

Det væsentlige i Alpuro's argumentation for Domstolen var, at den blotte omstændighed, at de gældende regler i en medlemsstat om de forhold, under hvilke dyr holdes, er forskellige fra eller strengere end de regler, der eventuelt gælder i en anden medlemsstat, fører til det resultat, at de førstnævnte er forbudt i henhold til artikel 34, hvis deres virkning som her er at begrænse produktionen og følgelig eksporten. Til støtte herfor er der blevet nævnt en række domme (sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. 1974, s. 709, præmis 19, sag 147/77, Kommissionen mod Italien, Sml. 1978, s. 1307, præmis 2, og sagerne 15-16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1979, s. 1321, præmis 31). Jeg er ikke overbevist om, at nogen af disse domme støtter dette synspunkt.

Det følger af dommene i Groenveld og Oebel-sagerne, at forskellig behandling af indenlandske varer og varer med oprindelse i en anden medlemsstat ikke er et relevant kriterium for anvendelse af artikel 34. Forbudet i artikel 34 gælder kun, når indenlandske varer bestemt for hjemmemarkedet og indenlandske varer bestemt til eksport behandles forskelligt. Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag. Den omstændighed, at over 90 % af det kalvekød, der produceres i Nederlandene, eksporteres, er ikke i sig selv bevis for, at den nederlandske lovgivning har de af Domstolen beskrevne kendetegn. Der er ikke for Domstolen blevet fremlagt noget andet bevismateriale, der godtgør, at den fører til en forskellig behandling af kalvekød produceret til forbrug i Nederlandene og kalvekød produceret til eksport eller giver sidstnævnte en særlig fordel.

Følgelig mener jeg på grundlag af Domstolens afgørelser i Groenveld og Oebel-sagerne, at artikel 34 ikke finder anvendelse på en national lovgivning af den her foreliggende type. Det er derfor ikke nødvendigt at overveje, om den tjener et formål, der er »i almenhedens interesse, [og] som går forud for hensynet til frie varebevægelser« (se sag 120/78, Rewe mod Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein, Smi. 1979, s. 649, præmis 14), eller om dette princip finder anvendelse i sammenhæng med artikel 34 i modsætning til artikel 30, som denne sag drejede sig om, eller om lovgivningen falder ind under artikel 36. Jeg vil imidlertid tilføje, at hvis jeg var kommet til det modsatte resultat i spørgsmålet, om lovgivning af den pågældende art var forbudt i henhold til artikel 34, ville jeg ikke acceptere det argument, at der er et klart skel mellem dyrs »sundhed« og dyrs »trivsel«. »Sundhed« og »trivsel« er forskellige begreber, og det sidstnævnte kan omfatte forhold, som ikke berører det førstnævnte; men der er efter min mening klart et område, hvor de overlapper hinanden eller står i forbindelse med hinanden. Selv om bestemmelser som de her omhandlede kan siges at vedrøre »trivsel«, står det følgelig tilbage at overveje, om de er forbud, der er berettigede af hensyn til beskyttelse af dyrs sundhed i henhold til traktatens artikel 36.

Alpuro har også gjort gældende, at alle nationale bestemmelser, der kan påvirke samhandelen eller have indflydelse på priserne, er uforenelige med en fælles markedsordning. Medlemsstaterne kan ikke træffe foranstaltninger, som ville bringe ligebehandlingen i hele Fællesskabet i fare eller fordreje konkurrencen, når der findes en fælles markedsordning, og i henhold til traktatens artikel 40, stk. 3 og artikel 43 skal markedsordningen udelukke forskelsbehandling og indeholder lignende betingelser som dem, der findes på et nationalt marked. Der synes at være to mulige grundlag for dette argument. Det første er ordlyden af artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 805/68; det andet det system, der er indført ved forordningen, snarere end nogen speciel bestemmelse i den. Artikel 22, stk. 1 i forordning nr. 805/68 bestemmer bl.a.: »I Fællesskabets interne handel er følgende forbudt: ... kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning«.

Virkningen af en bestemmelse af denne art og dens forbindelse med EØF-traktatens artikel 34 er behandlet i mange sager, som der er blevet henvist til i parternes indlæg i denne sag. Ifølge et synspunkt har bestemmelser af denne art større rækkevidde end artikel 34 (sag 190/73, Officier van Justitie mod Van Haaster, Sml. 1974, s. 1123, generaladvokat Mayras, s. 1139); ifølge et andet synspunkt er sådanne bestemmelser virkningsløse efter overgangsperiodens udløb (sag 251/78, Denkavit Futtermittel mod Ernærings-, landbrugs- og skovbrugsministeren, Sml. 1979, s. 3369; sag 53/80, Anklagemyndigheden mod Kaasfabriek Eyssen, Sml. 1981, s. 409, jfr. s. 427, generaladvokat Warner). Det er blevet fremført, at i forhold til en forordning, som ikke indeholdt bestemmelser svarende til bestemmelserne i artiklerne 30-34, må de sidstnævnte anses for »en integrerende del af den fælles markedsordning« (sag 83/78, Pigs Marketing Board mod Redmond, Sml. 1978, s. 2347, dommens præmis 55); på den anden side er det blevet anført, at når sådanne tilsvarende bestemmelser findes i de relevante forordninger, er en fortolkning af traktatens artikler 30-37 »formålsløs« (sag 111/76, Officier van Justitie mod Van den Hazel, Sml. 1977, s. 901, dommens præmisser 27 og 28). Den nederlandske regering har påpeget, at artikel 34 kan fortolkes a) snævert, således at den kun forbyder forskelsbehandling mellem handelen i indlandet og eksporthandel (den allerede nævnte Groenveld-sag), eller b) vidt, når der findes en fælles markedsordning, således at den forbyder foranstaltninger, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet (den tidligere nævnte Van Haaster-sag; sag 94/79, Vriend, Sml. 1980, s. 327). Der er også blevet henvist til at Domstolen i en række sager, der overvejende drejede sig om nationale priskontrolforanstaltninger, har antaget, at når Fællesskabet først ved lovgivning har indført en fælles markedsordning i en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til at afstå fra at træffe nogen foranstaltning, som kan undergrave den fælles markedsordning eller skabe undtagelser fra den eller bringe dens formål eller funktion i fare (se f.eks. blandt mange andre sager sag 31/74, Galli, Sml. 1975, s. 47, præmisserne 27-30; sagerne 36 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association mod Irland, Sml. 1981, s. 735, præmis 15).

Den nederlandske regering har efter en gennemgang af sagerne gjort gældende, at de foranstaltninger, der forbydes, er dem, der vedrører forhold, som er omfattet af den fælles markedsordning. Med hensyn til disse forhold må national lovgivning vige; nationale bestemmelser, der omhandler andre forhold, selv i forbindelse med dyr eller varer, der er omfattet af en fælles markedsordning, er ikke nødvendigvis omfattet af fællesskabsbestemmelser. I det væsentlige ville jeg acceptere dette argument.

En ting er klar i den foreliggende sag. Der er intet i forordning nr. 805/68, der udtrykkeligt omhandler de forhold, under hvilke dyr, der er omfattet af den fælles markedsordning, holdes. Artikel 23 angår kun den virkning, som foranstaltninger til bekæmpelse af spredning af sygdomme har på de frie varebevægelser, og giver hjemmel for indførelse af markedsstøtteforanstaltninger, hvis det er nødvendigt. Det er noget ganske andet end den art bestemmelser, der findes i den nederlandske anordning. Bestemmelser om dyrs helbred eller velfærd er uden forbindelse med det system af vejledende priser, interventionsforanstaltninger, importafgifter og eksportrestitutioner, som forordningen omhandler. I præmis 20 i dommen i Irish Creamery- sagen (tidligere nævnt) udtalte Domstolen om den ved den pågældende forordning indførte fælles markedsordning: »De pågældende markedsordnings-mekanismer har hovedsagelig til formål at skabe et prisniveau i produktions- og engrosleddet, der tilgodeser både den pågældende sektors fællesskabsproducenters og forbrugernes interesser, og som sikrer forsyningerne, uden at tilskynde til overproduktion. Disse mål kan bringes i fare ved ensidigt trufne nationale foranstaltninger, som — selv om dette måtte være utilsigtet — har en væsentlig indflydelse på det nationale markeds prisniveau i de samme omsætningsled eller på tilførslerne til markedet«.

I denne forordning er den indførte mekanisme, for så vidt angår samhandelen inden for Fællesskabet, en prisstruktur, og der er ingen direkte kontrol med produktion eller markedsføring. Følgelig mener jeg, at der ikke er nogen direkte konflikt mellem forordningens udtrykkelige bestemmelser og bestemmelser af den art, der findes i den nederlandske anordning. De omhandler forskellige forhold. Umiddelbart forbyder forordningen derfor ikke bestemmelser om de forhold, under hvilke dyr holdes. Artikel 22 selv indeholder heller ikke et sådant forbud, enten fordi a) den er blevet virkningsløs, eller b) fordi den skal fortolkes i lyset af Domstolens afgørelse i Groenveld-sagen, således at den kun angår forskelsbehandling mellem handelen i indlandet og eksporthandelen og følgelig ikke er overtrådt her.

Det er tilsyneladende Alpuro's opfattelse, at den manglende fastsættelse i forordning nr. 805/68 af bestemmelser om kontrol med kalvekødproduktionen, således at der kan anvendes forskellige nationale bestemmelser, kan afhjælpes ved en henvisning til forbudet mod forskelsbehandling af producenter eller forbrugere i traktatens artikel 40, stk. 3. Ifølge artikel 40, stk. 3, første afsnit, kan en fælles ordning »omfatte alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål«. Forbudet mod forskelsbehandling i andet afsnit gælder for de foranstaltninger, som er indeholdt i den fælles ordning. Det kan ikke under fravigelse af første afsnit fortolkes således, at det råder bod på den omstændighed, at nogle foranstaltninger ikke er indeholdt i den. Det kan heller ikke fortolkes således, at alle foranstaltninger, der er nødvendige for at fjerne enhver tænkelig forskelsbehandling af producenter eller forbrugere i Fællesskabet, skal være indeholdt i den fælles ordning. Det hedder også, at den fælles ordning skal sikre betingelser for samhandelen »svarende til dem, der gælder på et nationalt marked« (artikel 43, stk. 3, litra b)). Dette gælder for det første, når en fælles ordning erstatter en national markedsordning. Der er intet, der tyder på, at dette er tilfældet her. For det andet er den kritik, der er fremført af Alpuro, ikke, at »betingelserne for samhandelen« er forskellige fra dem, der gælder på et nationalt marked, men at produktionsbetingelserne varierer fra en medlemsstat til en anden. For det tredje stammer den eneste påståede forskelsbehandling fra den omstændighed, at den nederlandske anordning tilsyneladende er strengere end betingelserne i andre medlemsstater. Dette er ikke i sig selv i strid med forbudet mod forskelsbehandling (se Oebel-sagen, præmis 9).

Jeg ville derfor besvare det stillede spørgsmål således, at der ikke på nuværende tidspunkt er nogen bestemmelse i fællesskabsretten, som forbyder nationale bestemmelser om de forhold, under hvilke fedekalve holdes.

Hvis Domstolen på den anden side kommer til det resultat, at national lovgivning vedrørende de forhold, under hvilke fedekalve holdes, kan bringe den fælles markedsordning i fare eller gribe ind i samhandelen inden for Fællesskabet, tilkommer det den nationale domstol at vurdere, om netop den gældende nederlandske anordning faktisk »føleligt« bringer den ved forordning nr. 805/68 indførte prismekanismes funktion i fare eller kan bringe den i fare. Den vil herved tage de pågældende økonomiske faktorer i betragtning og utvivlsomt også være opmærksom på, at 196I-anordningen var i kraft, før forordningen trådte i kraft, og at de personer, der er beskæftiget på dette område, altid har haft pligt til at overholde lovgivningen.

Efter min mening bør spørgsmålet imidlertid besvares således, at der ikke på nuværende tidspunkt findes nogen fællesskabsretlig bestemmelse, som forbyder nationale bestemmelser vedrørende de forhold, under hvilke fedekalve holdes, når disse bestemmelser gælder uden forskel for kalve bestemt til at forsyne hjemmemarkedet og kalve bestemt til eksport.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.