Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. RICHARD DE LA TOUR

fremsat den 21. juni 2022 ( )

Forenede sager C-704/20 og C-39/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

mod

C,

B (C-704/20)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene))

og

X

mod

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-39/21)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch, Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere – grundlæggende ret til frihed – chartrets artikel 6 – betingelser for frihedsberøvelsens lovlighed – direktiv 2008/115/EF – artikel 15 – direktiv 2013/33/EU – artikel 9 – forordning (EU) nr. 604/2013 – artikel 28 – domstolsprøvelse af betingelserne for frihedsberøvelse og forlængelse heraf – rettens prøvelse af egen drift af betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed – dommenes præmisser – medlemsstaternes procesautonomi – ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet –grundlæggende ret til effektive retsmidler – chartrets artikel 47«





I. Indledning

1. Domstolen har flere gange inden for forskellige områder af EU-retten beskæftiget sig med problematikken omkring en national rets prøvelse af egen drift af et anbringende om tilsidesættelse af EU-retten. En forståelse af denne problematik i forbindelse med frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på beskyttelse af retten til frihed ( ) gør det i vid udstrækning muligt at forny den hidtil anvendte tilgang. Betydningen af denne ret og den vigtige rolle, som retsinstanserne spiller i beskyttelsen af denne, betyder, at procesregler, der begrænser retsinstansernes arbejde på dette område, må betragtes med en vis mistro.

2. De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse angår hovedsageligt fortolkningen af artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ( ), artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse ( ) og artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne ( ), sammenholdt med artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

3. Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem tredjelandsstatsborgerne B, C og X og Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekretær for sikkerheds- og justitsspørgsmål, Nederlandene, herefter »statssekretæren«) vedrørende lovligheden af frihedsberøvelse eller forlængelse heraf.

4. Det væsentligste spørgsmål, der rejses i den foreliggende præjudicielle forelæggelse, er, om en national ret kan begrænses i sin udøvelse af den kontrol med lovligheden af frihedsberøvelse eller forlængelse heraf, som den skal foretage, af en national procesregel, der forhindrer den i at tage hensyn til anbringender eller argumenter, som sagsøgeren ikke har gjort gældende. Det drejer sig således om at afgøre, om denne retsinstans i henhold til EU-retten kan eller endog skal gennemføre en prøvelse af egen drift af betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed.

5. I lyset af de mange forskellige modeller, som medlemsstaterne har indført med henblik på at kontrollere lovligheden af frihedsberøvelsen af tredjelandsstatsborgere, er det ikke Domstolens opgave at udtale sig om, hvorvidt en model er bedre end en anden. Den har til opgave at kontrollere, om de nationale procesregler udgør acceptable metoder til opfyldelse af de forpligtelser, der følger af den afledte EU-ret, eller om sådanne regler tværtimod skader EU-rettens effektivitet, hvorfor de nationale retsinstanser skal se bort fra dem.

6. I dette forslag til afgørelse vil jeg foreslå Domstolen, at den som svar på spørgsmål om prøvelse af egen drift af betingelserne for en frihedsberøvelses lovlighed, fastslår, at artikel 15 i direktiv 2008/115, artikel 9 i direktiv 2013/33 og artikel 28 i forordning nr. 604/2021, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, skal fortolkes således, at den nationale retsinstans, der skal kontrollere lovligheden af frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger eller forlængelsen heraf, på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, som den finder relevante, skal efterprøve overholdelsen af generelle og abstrakte regler, der fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor, uafhængigt af de anbringender og argumenter, som tredjelandsstatsborgeren har gjort gældende til støtte for sit søgsmål. De samme bestemmelser er til hinder for en national procesregel, der har til formål at forhindre denne retsinstans i at foretage en prøvelse af egen drift og løslade tredjelandsstatsborgeren, selv om den konstaterer, at en sådan frihedsberøvelse er i strid med EU-retten.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

7. Artikel 15 i direktiv 2008/115, artikel 8 og 9 i direktiv 2013/33, artikel 28 i forordning nr. 604/2013 samt chartrets artikel 6 og 47, er centrale bestemmelser i de foreliggende sager.

B. Nederlandsk ret

1. Udlændingeloven

8. Det fremgår af artikel 59, stk. 1, første punktum, og litra a), i Vreemdelingenwet 2000 (udlændingeloven af 2000) ( ) af 23. november 2000 som ændret med virkning fra 2011 med henblik på gennemførelse af direktiv 2008/115 i nederlandsk ret, at statssekretæren kan frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der ikke har lovligt ophold, med henblik på udsendelse, såfremt den offentlige orden og den nationale sikkerhed kræver det.

9. Ifølge udlændingelovens artikel 59, stk. 5, kan den i stk. 1 omhandlede frihedsberøvelse i princippet ikke overstige seks måneder. I henhold til i udlændingelovens artikel 59 stk. 6, kan den i stk. 5 omhandlede periode forlænges med yderligere 12 måneder, hvis udsendelsen uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at vare længere tid, fordi udlændingen ikke samarbejder med henblik herpå, eller fordi de dokumenter fra tredjelande, der er nødvendige herfor, endnu ikke foreligger.

10. Udlændingelovens artikel 59a bestemmer, at udlændinge, på hvilke [forordning nr. 604/2013] finder anvendelse, under overholdelse af forordningens artikel 28 kan frihedsberøves med henblik på overførsel til den ansvarlige medlemsstat.

11. Det fremgår af udlændingelovens artikel 59b, at visse tredjelandsstatsborgere, der har anmodet om opholdstilladelse, kan frihedsberøves, såfremt det er nødvendigt for at fastslå ansøgerens identitet eller nationalitet eller for at fastslå andre oplysninger, der er nødvendige for vurderingen af ansøgningen, navnlig hvis der er en risiko for, at bestemmelserne vil blive omgået.

12. Følgende fremgår af udlændingelovens artikel 91, stk. 2:

»Såfremt [Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (afdelingen for forvaltningsretlige sager i Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene)] skønner, at et klagepunkt ikke vil kunne medføre en annullation, kan den begrænse sig til at foretage denne vurdering i sin afgørelses præmisser.«

13. Udlændingelovens artikel 94 har følgende ordlyd:

»1. Når [statssekretæren] har truffet en afgørelse om en af de i artikel [...] 59, 59a og 59b omhandlede frihedsberøvende foranstaltninger, underretter denne senest den 28. dag efter meddelelsen af denne afgørelse den [kompetente ret], medmindre tredjelandsstatsborgeren allerede selv har anlagt søgsmål. Så snart [retten er blevet underrettet,] anses tredjelandsstatsborgeren for at have anlagt søgsmål til prøvelse af afgørelsen om en frihedsberøvende foranstaltning. Formålet med søgsmålet er ligeledes at opnå erstatning.

[...]

4. Retten fastsætter straks datoen for det forberedende retsmøde med henblik på bevisoptagelse. Retsmødet finder sted senest på 14. dagen fra modtagelsen af stævningen eller udtalelsen. [...]

5. [...] Den skriftlige dom afsiges syv dage efter afslutningen af retsforhandlingerne. [...]

6. Såfremt retten finder, at anvendelsen eller gennemførelsen af foranstaltningen er i strid med gældende lov, eller såfremt den efter at have afvejet alle de interesser, der er på spil, konstaterer at foranstaltningen ikke er begrundet, tager den søgsmålet til følge. I dette tilfælde beordrer retten foranstaltningen ophævet eller gennemførelsesvilkårene ændret.

[...]«

14. Udlændingelovens artikel 96 bestemmer:

»1. Såfremt det i artikel 94 omhandlede søgsmål erklæres for ugrundet, og tredjelandsstatsborgeren anlægger søgsmål til prøvelse af den forlængede frihedsberøvelse, afslutter retten det indledende retsmøde inden for en frist på en uge fra modtagelsen af stævningen. [...]

[...]

3. Såfremt retten finder, at anvendelsen eller gennemførelsen af foranstaltningen er i strid med gældende lov, eller såfremt den efter at have afvejet alle de interesser, der er på spil, konstaterer, at foranstaltningen ikke er rimeligt begrundet, tager den søgsmålet til følge. I dette tilfælde anordner retten foranstaltningen ophævet eller gennemførelsesvilkårene for den ændret.«

2. Forvaltningsloven

15. Artikel 8:69a i Algemene wet bestuursrecht (den almindelige lov om forvaltningsretten, herefter »forvaltningsloven«) ( ) bestemmer:

»1. Retten træffer afgørelse på grundlag af stævningen, de fremlagte dokumenter samt det, der fremkommer under den indledende undersøgelse af sagen og den mundtlige forhandling.

2. Retten supplerer af egen drift de retlige anbringender.

3. Retten kan af egen drift supplere de faktiske omstændigheder.«

16. Forvaltningslovens artikel 8:77 er affattet således:

»1. Følgende fremgår af den skriftlige afgørelse:

[...]

b. begrundelsen for afgørelsen

[...]«

III. Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

A. Tvisterne angående B og C (C-704/20)

17. B, der har algerisk statsborgerskab, har givet udtryk for sin hensigt om at indgive en asylansøgning i Nederlandene. Ved afgørelse af 3. juni 2019 frihedsberøvede statssekretæren ham i henhold til udlændingelovens artikel 59b, navnlig med henblik på at fastslå de oplysninger, der var nødvendige for behandlingen af hans ansøgning.

18. B anlagde sag ved rechtbank den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch, Nederlandene), til prøvelse af den nævnte afgørelse.

19. Ved dom af 18. juni 2019 tog retten uden at tage stilling til de anbringender, der var blevet fremsat til støtte for søgsmålet, dette søgsmål til følge med den begrundelse, som B ikke havde gjort gældende, at statssekretæren ikke havde handlet med den nødvendige omhu. Retten anordnede derfor den frihedsberøvende foranstaltning ophævet og tilkendte B erstatning.

20. C er statsborger i Sierra Leone. Ved afgørelse af 5. juni 2019 frihedsberøvede statssekretæren ham i henhold til udlændingelovens artikel 59a med henblik på at sikre hans overførsel til Italien i medfør af forordning nr. 604/2013.

21. C anlagde sag ved rechtbank den Haag, zittingsplaats‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch, Nederlandene), til prøvelse af den nævnte afgørelse.

22. Ved dom af 19. juni 2019 fastslog denne ret, at de anbringender, som C havde fremsat, var ugrundede, men den tog alligevel søgsmålet til følge med den begrundelse, at statssekretæren ikke havde tilrettelagt overførslen til Italien med den nødvendige omhu. Retten anordnede derfor den frihedsberøvende foranstaltning ophævet og tilkendte C erstatning.

23. Statssekretæren har iværksat appel til prøvelse af disse to domme ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene). Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ønsker, at Domstolen udtaler sig om den hypotese, som B og C har fremført, og som visse nederlandske retsinstanser tilslutter sig, hvorefter EU-retten forpligter retsinstanserne til af egen drift at prøve alle de betingelser, som en frihedsberøvende foranstaltning skal opfylde for at være lovlig.

24. Den forelæggende ret har konstateret, at B og C havde lovligt ophold i Nederlandene, da de blev frihedsberøvet. Idet den således finder, at de relevante bestemmelser angående frihedsberøvelse i de foreliggende sager er bestemmelserne i direktiv 2013/33 og i forordning nr. 604/2013, har denne ret ønsket, at der også tages hensyn til direktiv 2008/115 ved behandlingen af det forelagte spørgsmål, for så vidt som dette direktiv fastsætter bestemmelser om en lang række aspekter af frihedsberøvelsen.

25. Nævnte ret har oplyst, at enhver frihedsberøvelse, der er omfattet af disse EU-retlige instrumenter, i Nederlandene er omfattet af forvaltningsretten, der ikke tillader de nederlandske retsinstanser af egen drift at undersøge, om betingelser for lovligheden, som den berørte part ikke har gjort gældende, er blevet opfyldt. Den eneste undtagelse fra dette princip vedrører kontrollen med overholdelsen af ufravigelige retsgrundsætninger som f.eks. retsgrundsætningerne om adgang til domstolsprøvelse, om kompetence og om formaliteten.

26. Ifølge den forelæggende ret omfatter betingelserne for, at frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger er lovlig, betingelserne vedrørende tilbageholdelse, kontrol af identitet, nationalitet og opholdsret, overførslen til det sted, hvor høringen afholdes, brugen af håndjern, retten til konsulær bistand samt tilstedeværelsen af en rådgiver og en tolk under høringen, retten til et forsvar, eksistensen af en risiko for flugt eller unddragelse, udsigterne til en udsendelse eller en overførsel, den omhu, som statssekretæren udviser, proceduremæssige aspekter såsom underskrivelse og tidspunktet for vedtagelse af den frihedsberøvende foranstaltning og spørgsmålet om, hvorvidt frihedsberøvelsen er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

27. Den forelæggende ret har skønnet, at der ikke af EU-retten følger en forpligtelse til at foretage en prøvelse af egen drift af alle disse betingelser for lovlighed. Den har i denne henseende henvist til dom af 7. juni 2007 van der Weerd m.fl. ( ). Det fremgår af denne dom, at EU-retten ikke forpligter retten til, i forbindelse med en sag om en forvaltningsakts lovlighed, at gennemføre en prøvelse af egen drift af, om de EU-retlige regler er blevet overholdt, medmindre disse indtager en plads i EU’s retsorden, der kan sammenlignes med reglerne om den offentlige orden, eller det er umuligt for parterne at gøre et anbringende om tilsidesættelse af EU-retten gældende i den pågældende procedure. Betingelserne for frihedsberøvelse har imidlertid ifølge nævnte ret ikke samme rang som nationale regler om den offentlige orden, og i Nederlandene er det muligt for en tredjelandsstatsborger at fremsætte anbringender om overtrædelse af betingelserne for frihedsberøvelse.

28. Statssekretæren har i sit appelskrift baseret sig på den forelæggende rets retspraksis, hvori den anvender denne dom om frihedsberøvelse fra Domstolen. Nævnte ret har i denne henseende fremhævet, at Domstolen endnu ikke har taget stilling til, om den lære, der kan drages af nævnte dom, også finder anvendelse på frihedsberøvelse.

29. Med henblik på at forklare grundene til dens spørgsmål herom, har den forelæggende ret redegjort for nogle af kendetegnene ved domstolsprøvelsen af forvaltningsproceduren i nederlandsk ret. I henhold til forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 1, er det således det indgivne søgsmål, der er bestemmende for rammerne for tvisten, idet retten kun er forpligtet til af egen drift at rejse spørgsmål om overtrædelse af grundlæggende retsprincipper (ordre public). I henhold til forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 2, skal retten af egen drift supplere de retlige anbringender, hvilket betyder, at sagsøgeren blot skal fremsætte sine anbringender med egne ord, hvorefter retten oversætter disse anbringender til juridisk sprog. Retten har desuden bemyndigelse til at supplere de faktiske omstændigheder af egen drift i henhold til forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 3. Det forventes således af parterne, at de fremlægger indledende beviser, idet retten efterfølgende kan supplere disse f.eks. ved at stille spørgsmål eller indkalde vidner.

30. Den forelæggende ret har ligeledes redegjort for de regler og supplerende garantier, der vil kunne finde anvendelse inden for rammerne af domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsen, som f.eks. indbringelse af egen drift af en frihedsberøvelse for retten, forpligtelsen til at høre tredjelandsstatsborgeren personligt, en hurtig retsafgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen og retten til at modtage gratis advokatbistand.

31. Ifølge den forelæggende ret kunne princippet om medlemsstaternes procesautonomi tale til fordel for muligheden for at forbyde domstolene af egen drift at gøre omstændigheder eller anbringender gældende i forbindelse med domstolsprøvelsen af frihedsberøvelse. I denne henseende har den forelæggende ret oplyst, at den ikke i denne fase ser nogen grund til at afvige fra den aktuelle retspraksis, hvorefter ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ikke nødvendigvis er til hinder for anvendelsen af de nederlandske processuelle regler på frihedsberøvelse.

32. Hvad angår ækvivalensprincippet har den forelæggende ret anført, at frihedsberøvelse er underlagt en forvaltningsretlig procedure, og at det princip, der finder anvendelse på alle procedurer af denne art, er princippet om, at retten ikke foretager en prøvelse af egen drift, medmindre der er tale om et grundlæggende retsprincip. Betingelserne for frihedsberøvelse indtager imidlertid ikke i EU-retten en plads, der er sammenlignelig med de nationale grundlæggende retsprincipper.

33. Hvad angår de øvrige nationale procedurer, der er sammenlignelige med frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere, har den forelæggende ret oplyst, at forvaltningslovens artikel 8:69 finder anvendelse på andre forvaltningsretlige foranstaltninger angående tilbageholdelse af disse statsborgere, navnlig med henblik på verifikation af deres identitet og deres opholdsret eller inden for rammerne af opretholdelsen af den offentlige orden.

34. Derimod finder hverken forvaltningslovens artikel 8:69 eller nogen tilsvarende bestemmelse anvendelse inden for rammerne af strafferetsplejen vedrørende varetægtsfængsling. Retten i strafferetlige sager er således ikke forpligtet til at begrænse sig til de anbringender eller argumenter, som den mistænkte eller officier van justitie (anklagemyndigheden, Nederlandene) har fremsat, i forbindelse med frihedsberøvelse. Den forelæggende ret har imidlertid fremhævet, at det inden for rammerne af strafferetsplejen er retten selv, der kræver frihedsberøvelse, hvilket er en vigtig forskel i forhold til de foranstaltninger, der henhører under forvaltningsretten, der i øvrigt ikke har til formål at straffe den berørte person. Den eneste mulige sammenligning med rettens prøvelse af egen drift kunne efter denne rets opfattelse være retten i strafferetlige sagers prøvelse af lovligheden af en tilbageholdelse, i forbindelse med hvilken denne ret ikke er forpligtet til at begrænse sig til de anbringender, som den mistænkte har gjort gældende. Også her er forskellene mellem de to typer procedurer imidlertid til hinder for, at det kan konkluderes, at de processuelle regler, der finder anvendelse på frihedsberøvelse, er uforenelige med ækvivalensprincippet.

35. Ifølge den forelæggende ret berører forvaltningslovens artikel 8:69 heller ikke effektivitetsprincippet, eftersom frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere har hurtig og vederlagsfri adgang til domstolsprøvelse og kan fremsætte alle de anbringender, de måtte ønske. Denne konklusion afkræftes ikke af Domstolens praksis. Domstolen fastslog ganske vist i sin dom af 4. oktober 2012, Byankov ( ), at den manglende mulighed for at genbehandle en forvaltningsakt, der begrænser en EU-borgers frie bevægelighed, er uforenelig med effektivitetsprincippet. Frihedsberøvelser har imidlertid et andet omfang, og muligheden for at genbehandle dem er sikret i EU-retten såvel som i nederlandsk ret.

36. Den forelæggende ret har også anført, at B og C har hævdet, at den beføjelse til at foretage prøvelse af egen drift, som de retter, der efterprøver frihedsberøvelse, har, skal udledes dels af dom af 5. juni 2014, Mahdi ( ), og af 10. maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( ), hvoraf det fremgår, at betingelserne for lovlighed skal prøves uafhængigt af de fremførte anbringender, dels navnlig af dom af 17. december 2009, Martin Regionales ( ), og af 17. maj 2018, Karel de Grote – Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen ( ), der efter deres opfattelse finder analog anvendelse, for så vidt som Domstolen har krævet, at der gennemføres en prøvelse af egen drift på det forbrugerretlige område med henblik på at kompensere for uligheden mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende.

37. Ifølge den forelæggende ret præciseres det ikke i dom af 5. juni 2014, Mahdi ( ) og af 14. maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( ), om der findes en forpligtelse til at foretage en prøvelse af egen drift af alle de betingelser, der i henhold til EU-retten skal være opfyldt for, at frihedsberøvelsen er lovlig.

38. Hvad angår Domstolens praksis på det forbrugerretlige område har den forelæggende ret, samtidig med at den har erkendt, at de personer, der frihedsberøves, til en vis grad ligesom visse forbrugere udgør en sårbar gruppe i forhold til statssekretæren, og at der således findes en ulighed, påpeget forskellen mellem sagerne på det forbrugerretlige område, hvor begge parter i tvisten er privatretlige juridiske personer, og sagerne om frihedsberøvelse, hvor en fysisk person står over for en administrativ myndighed. Eftersom forvaltningsmyndigheden skal handle i den almene interesse og overholde de generelle principper for god forvaltning, er den ulige situation mellem parterne i tvisten mindre udtalt, idet forvaltningsprocesretten netop er blevet udformet med henblik på at udligne denne ulighed. Civilprocesretten er derimod i princippet baseret på tanken om, at parterne står på lige fod, hvilket inden for forbrugerretten gør det nødvendigt at afhjælpe den ulighed, der opstår på dette område, fordi privatpersonen sædvanligvis står over for et stort selskab.

39. Hvad endelig angår artikel 5 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder ( ), hvis stk. 4 bestemmer, at »[e]nhver, der berøves friheden ved anholdelse eller forvaring, skal være berettiget til at tage skridt til, at der af en domstol træffes hurtig afgørelse om lovligheden af hans forvaring, og at hans løsladelse beordres, hvis forvaringen ikke er retmæssig«, har den forelæggende ret konstateret, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) aldrig har kendt for ret, at retsinstanserne af egen drift skal prøve betingelserne for en frihedsberøvelses retmæssighed. Den har tværtimod fastslået, at en frihedsberøvelses retmæssighed ikke automatisk skal vurderes af en retsinstans ( ). Det fremgår heller ikke af Menneskerettighedsdomstolens retspraksis, at der skulle findes en formodning for tilbageholdelsens ulovlighed, og at denne således vil være ulovlig, så længe en retsinstans ikke udtrykkeligt har fastslået, at den er lovlig. Menneskerettighedsdomstolen har derimod fremhævet betydningen af den tilbageholdtes ret til at anlægge en retssag og dermed anmode en retsinstans om inden for en kort frist at udtale sig om tilbageholdelsens retmæssighed ( ).

40. Samtidig har den forelæggende ret skønnet, at det ikke nødvendigvis kan udledes af ovenstående aspekter, at EMRK’s artikel 6, der sikrer retten til en retfærdig rettergang, ikke pålægger retten at foretage en prøvelse af egen drift af frihedsberøvelsens lovlighed. EU-retten kan således indrømme en mere omfattende beskyttelse end de rettigheder, der er sikret ved EMRK.

41. Under disse omstændigheder har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Gælder der i henhold til EU-retten, særligt artikel 15, stk. 2, i [direktiv 2008/115] og artikel 9 i [direktiv 2013/33], sammenholdt med [chartrets] artikel 6 [...], en pligt til prøvelse [af egen drift], således at retten er forpligtet til [af egen drift] (ex officio) at bedømme, om alle betingelser for frihedsberøvelse er opfyldt, herunder betingelser, hvis opfyldelse udlændingen ikke har bestridt, selv om den pågældende havde mulighed herfor?«

B. Tvisten angående X (C-39/21)

42. X er født i 1973 og er marokkansk statsborger. Ved afgørelse af 1. november 2020 frihedsberøvede statssekretæren ham på grundlag af udlændingelovens artikel 59, stk. 1, indledningen og litra a), der udgør en del af de bestemmelser, hvormed Nederlandene har gennemført direktiv 2008/115. Denne frihedsberøvelse var begrundet i beskyttelsen af den offentlige orden, eftersom der fandtes en risiko for, at X ville unddrage sig kontroller og forhindre udsendelse.

43. Ved dom af 14. december 2020 frifandt rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) statssekretæren i forbindelse med det af X indgivne søgsmål til prøvelse af frihedsberøvelsen. X iværksatte appel af dommen. Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) erklærede den af X iværksatte appel for ugrundet ved dom af 2. juni 2021 ( ).

44. Den 8. januar 2021 anlagde X sag ved rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) til prøvelse af den fortsatte frihedsberøvelse. Den forelæggende rets anmodning om præjudiciel afgørelse indgår i denne sag.

45. Den forelæggende ret har præciseret, at den kun vil bedømme lovligheden af den fortsatte frihedsberøvelse af X efter den 8. december 2020. Den bedømte således lovligheden af frihedsberøvelsen frem til den 7. december 2020 i sin dom af 14. december 2020.

46. X har til støtte for sit søgsmål gjort gældende, at det ikke kan forventes, at han vil blive udsendt inden for en rimelig frist. Hertil har statssekretæren anført, at der stadig er en procedure i gang vedrørende en ansøgning om et nyt rejsedokument, og at de marokkanske myndigheder ikke har meddelt, at der ikke vil blive udstedt et rejsedokument.

47. Den forelæggende ret har fundet det nødvendigt med en tydeliggørelse af de krav, der følger af EU-retten, for så vidt angår intensiteten af domstolsprøvelsen i sager om frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere.

48. Den forelæggende ret har erkendt betydningen af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, men udelukker ikke, at kravene om ækvivalens og effektivitet, der er knyttet til dette princip, såvel som de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartrets artikel 6, 25 og 47, er til hinder for, at de nederlandske retsinstanser pålægges begrænsninger i forbindelse med deres prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere i de situationer, der er omhandlet i direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 og forordning nr. 604/2013.

49. Efter at have redegjort for den nederlandske processuelle regel, der forbyder en retsinstans af egen drift at tage hensyn til faktiske eller retlige omstændigheder under realitetsbehandlingen af en frihedsberøvelses retmæssighed, har den forelæggende ret påpeget, at et sådant forbud i lige så høj grad finder anvendelse, når den berørte person er en »sårbar person« i henhold til EU-retten, såsom en mindreårig.

50. Denne ret har anført, at såfremt en retsinstans, for hvilken der er anlagt et søgsmål til prøvelse af en frihedsberøvelse, alligevel af egen drift tager hensyn til faktiske eller retlige omstændigheder, iværksætter statssekretæren systematisk appel ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) og får altid medhold.

51. I forbindelse med hovedsagen er den forelæggende ret med hensyn til den periode, der starter den 8. december 2020, i besiddelse af et mødereferat på en halv side og en tilsynsrapport dateret den 8. januar 2021 »Model 120 – oplysninger om udsendelsen«. Sidstnævnte rapport, der er på fire sider, er blot en formular i hvilken, myndighederne har angivet de konkrete foranstaltninger, som de har truffet med henblik på udsendelse. Det fremgår i det væsentlige af denne rapport, dels at myndighederne skriftligt har rykket de marokkanske myndigheder for oplysninger om, hvorvidt anmodningen om et rejsedokument var under behandling, dels at X under udrejsemødet den 6. januar 2021 havde oplyst, at han ikke havde truffet nogen foranstaltninger fra det sted, hvor han var frihedsberøvet, for at fremskynde sin tilbagevenden til Marokko.

52. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det er umuligt af en så kortfattet rapport at udlede alle de omstændigheder, der er relevante for bedømmelsen af, om den fortsatte frihedsberøvelse er lovlig. I den foreliggende sag ønsker den oplyst, hvorfor de nederlandske myndigheder er af den opfattelse, dels at der findes en rimelig udsigt til udsendelse, når der allerede er fremsat 21 rykkere for at opnå et rejsedokument, dels at det ikke bør overvejes at gennemføre en mindre indgribende foranstaltning end frihedsberøvelse. Selv om disse myndigheder skulle være i stand til i tilstrækkelig grad at begrunde, at andre foranstaltninger ikke ville have gjort det muligt at forberede tilbageførslen til grænsen, uden at denne blev forhindret af, at X ville unddrage sig den, ønsker den desuden oplyst, hvorfor X’s personlige situation alligevel ikke bevirker, at myndighederne giver afkald på frihedsberøvelse. I sidstnævnte henseende fremgår det af sagsakterne, at X har en afhængighedsproblematik. Det er derfor vigtigt at vide, hvilke særlige tjenester der findes i centret for frihedsberøvede, der vil kunne hjælpe X med denne problematik.

53. Da den forelæggende ret ikke har beføjelser til af egen drift at undersøge sådanne aspekter, finder den, at den er frataget muligheden for at bedømme, om en fortsat frihedsberøvelse er lovlig på grundlag af samtlige relevante aspekter. En sådan situation vil kunne betragtes som uforenelig med den grundlæggende ret til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, så meget desto mere som det ikke er muligt at appellere de domme, der angår opretholdelsen af frihedsberøvelsen.

54. For at retsbeskyttelsen kan være effektiv i denne type sager, er det ifølge den forelæggende ret nødvendigt, at retten er i stand til fuldt ud at sikre overholdelse af den grundlæggende ret til frihed, der er fastsat i chartrets artikel 6. Henset til EMRK’s artikel 5 samt chartrets artikel 6 og artikel 52, stk. 1, er det vigtigt, at retten kan sikre overholdelse af reglen om, at ingen må berøves friheden undtagen i visse udtømmende opremsede tilfælde og i overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde. I tilfælde af frihedsberøvelse i henhold til artikel 15 i direktiv 2008/115 skal retten således være i stand til på en fuldstændig og indgående måde at efterprøve, om de i denne artikel opstillede krav er opfyldt. Nederlandsk ret, således som fortolket af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), garanterer ikke en sådan fuldstændig undersøgelse.

55. Ifølge den forelæggende ret følger det af EU-retten, at den ret, for hvilken et søgsmål til prøvelse af en frihedsberøvelse er indbragt i henhold til direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 eller forordning nr. 604/2013, henset til alvoren af en sådan foranstaltning, af egen drift og på en aktiv og indgående måde skal undersøge og vurdere alle de faktiske omstændigheder og relevante aspekter af frihedsberøvelsens retmæssighed, således at den i alle de tilfælde, hvor den finder, at denne frihedsberøvelse er ulovlig, kan beordre den berørte person løsladt øjeblikkeligt.

56. Hvad angår Domstolens praksis har den forelæggende ret anført, at det i præmis 49 i dom af 6. november 2012, Otis m.fl. ( ), blev præciseret, at for, at en »domstol kan træffe afgørelse om en anfægtelse af de rettigheder og pligter, der følger af EU-retten i overensstemmelse med chartrets artikel 47, skal den nødvendigvis have kompetence til at undersøge alle faktiske og retlige forhold, der er relevante for den tvist, der er indbragt for den«. Den har ligeledes henvist til præmis 36 og 40 i dom af 15. marts 2017, Al Chodor ( ), hvoraf det fremgår, at frihedsberøvelse udgør et alvorligt indgreb i den grundlæggende ret til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, samt præmis 62 og 63 i dom af 5. juni 2014, Mahdi ( ), hvori Domstolen navnlig fastslog, at den retslige myndighed, som tager stilling til en anmodning om forlængelse af en frihedsberøvelse, ud over de faktiske omstændigheder og de beviser, som den administrative myndighed, der beordrede den oprindelige frihedsberøvelse, har gjort gældende, og eventuelle bemærkninger, der fremsættes af den berørte tredjelandsstatsborger, skal være i stand til at indhente enhver anden oplysning, som er relevant for dens afgørelse, såfremt den måtte finde det nødvendigt, idet dens beføjelser inden for rammerne af prøvelsen i intet tilfælde kan være afgrænset til udelukkende at omfatte de oplysninger, der fremlægges af den pågældende administrative myndighed.

57. Den forelæggende ret har desuden nævnt præmis 140 og 142 i dom af 14. maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( ), hvori Domstolen fremhævede, at chartrets artikel 47 ikke skal præciseres ved bestemmelser i EU-retten eller i national ret for at tillægge private en ret, der som sådan kan påberåbes, og at selv om det tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de individuelle rettigheder, som følger af Unionens retsorden, har medlemsstaterne imidlertid en forpligtelse til i hvert enkelt tilfælde at sikre, at retten til en effektiv domstolsbeskyttelse af disse rettigheder overholdes.

58. Den forelæggende ret har endvidere anført, at der med hensyn til den i forvaltningslovens artikel 8:77 omhandlede begrundelsespligt findes en undtagelse i udlændingelovens artikel 91, stk. 2, der går ud på, at Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der træffer afgørelse i appelsager til prøvelse af domme angående frihedsberøvelse, kan tage stilling i en forkortet begrundelse, der i det væsentlige begrænser sig til at oplyse, at den berørte person ikke har gjort nogen gyldige klagepunkter gældende.

59. Ifølge den forelæggende ret fratager en sådan undtagelse de berørte personer deres ret til effektive retsmidler. Chartrets artikel 47 bør efter den forelæggende rets opfattelse fortolkes således, at adgangen til domstolsprøvelse på det udlændingeretlige område også omfatter retten til en begrundet afgørelse om realiteten fra den domstol, der træffer afgørelse i anden og sidste instans, i det mindste, når alle de øvrige administrative, strafferetlige og civile procedurer i den pågældende medlemsstat er underlagt en begrundelsespligt.

60. Under disse omstændigheder har rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Må medlemsstaterne henset til [chartrets] artikel 47, sammenholdt med dette charters artikel 6 og 53 og på baggrund af artikel 15, stk. 2, litra b), [i direktiv 2008/115], artikel 9, stk. 3, [i direktiv 2013/33] og artikel 28, stk. 4, [i forordning nr. 604/2013] udforme den retslige procedure, hvorved en af myndighederne iværksat frihedsberøvelse af en udlænding kan anfægtes, således, at det er retten forbudt ex officio at undersøge alle aspekter af frihedsberøvelsens lovlighed, at bedømme hvorvidt, og under ex officio-undersøgelsen fastslå, at frihedsberøvelsen er ulovlig, og hvis dette er tilfældet, med det samme bringe denne ulovlige frihedsberøvelse til ophør og bestemme, at udlændingen straks skal sættes på fri fod? Såfremt [Domstolen] finder, at en sådan national ordning er uforenelig med EU-retten, betyder dette da også, at såfremt udlændingen begærer sig sat på fri fod, er retten altid forpligtet til ex officio aktivt og grundigt at undersøge og bedømme alle relevante faktiske omstændigheder og elementer vedrørende frihedsberøvelsens lovlighed?

2) Skal spørgsmål 1 henset til chartrets artikel 24, stk. 2, sammenholdt med artikel 3, nr. 9, [i direktiv 2008/115], artikel 21 [i direktiv 2013/33] og artikel 6 [i forordning nr. 604/2013], besvares anderledes, hvis den af myndighederne frihedsberøvede udlænding er mindreårig?

3) Følger det af retten til et effektivt retsmiddel som garanteret i chartrets artikel 47, sammenholdt med chartrets artikel 6 og artikel 53, og på baggrund af artikel 15, stk. 2, litra b), [i direktiv 2008/115], artikel 9, stk. 3, [i direktiv 2013/33] og artikel 28, stk. 4, [i forordning nr. 604/2013], at retten i hver instans, såfremt udlændingen anmoder om at få frihedsberøvelsen ophævet og blive sat på fri fod, skal forsyne enhver afgørelse vedrørende denne anmodning med en behørig materiel begrundelse, såfremt retsmidlet i øvrigt er udformet således, som det er tilfældet i denne medlemsstat? Såfremt Domstolen finder, at en national retspraksis, hvorefter retten i anden og således sidste instans kan nøjes med at træffe en afgørelse uden nogen materiel begrundelse herfor, er uforenelig med EU-retten, i betragtning af den måde, som dette retsmiddel i øvrigt er udformet på i denne medlemsstat, betyder dette da, at en sådan beføjelse for den ret, der i anden og således sidste instans træffer afgørelse i asylsager og almindelige udlændingesager, også må anses for at være uforenelig med EU-retten i betragtning af udlændingens sårbare stilling, den ikke uvæsentlige betydning af udlændingeretlige procedurer og konstateringen af, at disse procedurer som en undtagelse fra alle øvrige forvaltningsprocedurer med hensyn til retsbeskyttelse yder udlændingen de samme ringe processuelle garantier som proceduren for administrativ frihedsberøvelse? Skal disse spørgsmål henset til chartrets artikel 24, stk. 2, besvares anderledes, såfremt den udlænding, der ved en ret anfægter en af myndighederne truffet udlændingeretlig afgørelse, er mindreårig?«

IV. Retsforhandlingerne ved Domstolen

61. Domstolen havde i første omgang besluttet at indlede den præjudicielle hasteprocedure i sag C-39/21 PPU, eftersom X på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse var tilbageholdt og dermed frihedsberøvet, og Domstolens svar på de præjudicielle spørgsmål kunne i øvrigt være afgørende for, om denne tilbageholdelse skulle bringes til ophør eller opretholdes. Eftersom den hænger sammen med sag C-704/20, var denne sag også blevet underlagt samme behandling.

62. I anden omgang besluttede Domstolen, at disse to sager skulle behandles i henhold til den almindelige procedure. Denne beslutning blev truffet i kølvandet på meddelelsen fra rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) af 31. marts 2021, hvoraf det fremgik, at frihedsberøvelsen af X var blevet bragt til ophør ved mellemafgørelse af 26. marts 2021.

63. Ved afgørelse af 26. april 2021 tilkendte rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) X erstatning med den begrundelse, at tilbageholdelsen af ham var ulovlig, og at den havde skadet ham. Retten har imidlertid, mens den afventer Domstolens svar på de præjudicielle spørgsmål, udsat afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt X har ret til en forhøjet erstatning.

64. X, den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Forinden havde C indgivet bemærkninger under den præjudicielle hasteprocedure. Der blev afholdt retsmøde den 1. marts 2022.

V. Bedømmelse

A. Det præjudicielle spørgsmål i sag C-704/20 og det første præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21

65. Indledningsvis skal jeg præcisere, at de bestemmelser, der skal fortolkes i sag C-39/21, er artikel 15 i direktiv 2008/115, og i sag C-704/20 artikel 9 i direktiv 2013/33 samt artikel 28, stk. 4, i forordning nr. 604/2013 ( ). Selv om sag C-704/20 vedrører domstolsprøvelse af frihedsberøvelsen, mens sag C-39/21 vedrører domstolsprøvelse af opretholdelsen af en frihedsberøvelse, har jeg bevidst valgt at fokusere på artikel 15 i direktiv 2008/115 og artikel 9 i direktiv 2013/33 i deres helhed, for så vidt som der, som jeg vil redegøre for i det følgende, bør drages konklusioner af flere bestemmelser i hver af disse artikler, der bør fortolkes samlet ( ).

66. Inden for rammerne af de fælles normer, som EU-lovgiver har vedtaget, udgøres retsgrundlaget for frihedsberøvelsen hovedsageligt for så vidt angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold af artikel 15-17 i direktiv 2008/115, og for så vidt angår tredjelandsstatsborgere og statsløse, der ansøger om international beskyttelse, af artikel 8-11 i direktiv 2013/33 og artikel 28 i forordning nr. 604/2013.

67. Begrundelserne for frihedsberøvelse i EU-retten for så vidt angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fremgår af artikel 15 i direktiv 2008/115, og for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, der ansøger om international beskyttelse, fremgår de af artikel 8 i direktiv 2013/33 og artikel 28 i forordning nr. 604/2013. Disse bestemmelser gør det ved at fastsætte den ordning, der finder anvendelse på frihedsberøvelse og den fortsatte frihedsberøvelse, muligt at fastsætte betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed. Disse betingelser vedrører navnlig de beføjelser, som det organ, der har vedtaget akten om frihedsberøvelse, har, risikoen for, at den tilbageholdte person flygter, andre mindre restriktive foranstaltninger end frihedsberøvelse, administrationens omhu i forbindelse med udsendelsesproceduren og den beskyttelse, som de sårbare personer nyder godt af.

68. Efter disse præciseringer vil jeg undersøge det præjudicielle spørgsmål i sag C-704/20 og det første præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21 samlet. Rettens rolle er efter min opfattelse ikke grundlæggende forskellig afhængigt af, om den skal træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen eller af forlængelsen heraf ( ), eller afhængigt af, om der træffes afgørelse om frihedsberøvelsen inden for rammerne af direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 eller forordning (EF) nr. 604/2013. Selv om betingelserne for frihedsberøvelse og for forlængelse heraf ikke er identiske, er de grundlæggende principper, der gør det muligt at afgrænse rettens rolle, fælles i de to tilfælde.

69. Det skal indledningsvis anføres, at EU-lovgiver har udstukket en række fælles regler vedrørende domstolskontrol af frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere og af forlængelse heraf.

70. Frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold skal således anordnes i henhold til artikel 15, stk. 2, i direktiv 2008/115 ( ) af en administrativ eller retslig myndighed ved hjælp af en skriftlig og begrundet afgørelse. Når frihedsberøvelsen anordnes af en administrativ myndighed, er den berørte medlemsstat forpligtet til enten [når der er tale om direktivets artikel 15, stk. 2, litra a)] at foreskrive »hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed« eller [når der er tale om direktivets artikel 15, stk. 2, litra b)] indrømme »den pågældende tredjelandsstatsborger en ret til at indlede procedurer, hvorved der sker hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed«. Desuden bestemmer nævnte direktivs artikel 15, stk. 3, at frihedsberøvelsen skal »vurderes i hvert enkelt tilfælde på ny med rimelige mellemrum enten efter ansøgning fra den pågældende tredjelandsstatsborger eller ex officio« og at »[i] tilfælde af langvarig frihedsberøvelse skal vurderingerne være undergivet en retslig myndigheds tilsyn«.

71. Hvad angår tredjelandsstatsborgere og statsløse, der ansøger om international beskyttelse, fastsætter direktiv 2013/33 tilsvarende regler både for retslig prøvelse af frihedsberøvelsen (direktivets artikel 9, stk. 3) og af forlængelsen heraf (direktivets artikel 9, stk. 5).

72. I alle disse bestemmelser har EU-lovgiver fastsat en domstolskontrol, der kan foretages enten efter anmodning fra den pågældende tredjelandsstatsborger eller af egen drift. Nævnte bestemmelser – der henset til betydningen af den grundlæggende ret til frihed og alvoren af det indgreb i denne ret, som frihedsberøvelse udgør ( ), har til formål at beskytte tredjelandsstatsborgere mod vilkårlig frihedsberøvelse – skal således sikre, at der i alle medlemsstater findes en domstolsprøvelse af afgørelser om frihedsberøvelse og forlængelse heraf med henblik på prøvelse af lovligheden af disse afgørelser.

73. EU-lovgiver har imidlertid ikke udstedt fælles normer vedrørende omfanget af den kontrol, som retten skal foretage med henblik på at efterprøve lovligheden af en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf. Nævnte lovgiver har navnlig ikke udtrykkeligt bestemt, at retten i forbindelse med efterprøvelsen af en frihedsberøvelses lovlighed skal undersøge alle de faktiske og retlige omstændigheder, som den anser for at være relevante, uanset de anbringender og argumenter, der er blevet fremsat over for den. De nærmere bestemmelser om denne kontrol henhører således under medlemsstaternes procesautonomi.

74. Det skal efterprøves, om forvaltningslovens artikel 8:69, eftersom den begrænser de beføjelser, som den ret, der skal efterprøve lovligheden af frihedsberøvelsen eller forlængelsen heraf, har, til kun at omfatte de anbringender og argumenter, som en tredjelandsstatsborger har fremført, ligger inden for grænserne for medlemsstaternes procesautonomi.

75. Det skal i denne henseende påpeges, at i henhold til Domstolens faste praksis tilkommer det, i mangel af EU-retlige bestemmelser på området, hver enkelt medlemsstat i medfør af princippet om procesautonomi i dens interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) ( ).

76. Det følger heraf, at to kumulative betingelser, nemlig overholdelsen af ækvivalensprincippet og af effektivitetsprincippet, skal være opfyldt, for at en medlemsstat kan påberåbe sig princippet om procesautonomi i situationer, der er reguleret af EU-retten ( ).

77. Hvad angår effektivitetsprincippet har Domstolen allerede fastslået, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser. Ud fra denne synsvinkel skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retspleje, bl.a. beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling ( ).

78. Under disse omstændigheder er det vigtigt at understrege, at effektivitetsprincippet kun er opfyldt, når den pågældende processuelle regel er i overensstemmelse med retten til effektive retsmidler, der er sikret ved chartrets artikel 47 ( ). Medlemsstaternes forpligtelse til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten, indebærer således et krav om en effektiv domstolsbeskyttelse, hvilket er sikret ved chartrets artikel 47, og hvis overholdelse de nationale domstole skal sikre. Denne beskyttelse skal gælde såvel med hensyn til udpegningen af de retsinstanser, der har kompetence til at påkende sager, der støttes på EU-retten, som med hensyn til fastsættelsen af detaljerede processuelle regler vedrørende sådanne sager ( ).

79. Udfordringen i de foreliggende sager kan således formuleres som følger: Er en national processuel regel, der er til hinder for, at en national ret af egen drift undersøger anbringender om en tilsidesættelse af EU-retten, for så vidt som den forhindrer denne ret i at undersøge lovligheden af en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf i lyset af alle begrundelserne for en sådan foranstaltning, idet den i givet fald går videre end de anbringender og argumenter, som sagsøgeren har fremført, i overensstemmelse med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 47?

80. Domstolen har allerede i andre sammenhænge, hvor der ikke er blevet sået tvivl om retten til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, fastslået, at effektivitetsprincippet i princippet ikke kræver, at de nationale retter af egen drift tager et anbringende om, at EU-retlige bestemmelser er blevet overtrådt, under påkendelse, når en stillingtagen til et sådant anbringende ville tvinge dem til at gå ud over den afgrænsning af sagen, som parterne har foretaget, ved at lægge andre faktiske forhold og omstændigheder til grund end dem, som den part i sagen, der har interesse i, at disse bestemmelser anvendes, har fremført til støtte for sin påstand ( ).

81. Ifølge Domstolen finder denne begrænsning af den nationale rets beføjelser sin berettigelse i princippet om, at initiativet til en sag tilkommer parterne, og når national procesret giver den pågældende part en faktisk mulighed for at gøre et anbringende gældende på grundlag af EU-retten, kan den nationale ret derfor kun handle af egen drift i undtagelsestilfælde, eller hvor almene hensyn kræver det ( ).

82. Det skal i denne henseende påpeges, at forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 1, ikke forhindrer tredjelandsstatsborgere i at gøre et eller flere anbringender gældende om deres frihedsberøvelses eller dens forlængelses uforenelighed med de betingelser, der er opstillet i de relevante normer i den afledte EU-ret ( ). Denne nationale bestemmelse forhindrer således ikke den ret, for hvilken sagen verserer, i at undersøge anbringenderne om en tilsidesættelse af EU-retten, som sagsøgeren har gjort gældende til støtte for sit søgsmål til prøvelse af frihedsberøvelsen eller forlængelsen heraf. Denne ret kan således henset til de anbringender, der gøres gældende over for den, foretage den fulde prøvelse, og Domstolen bekræftede vigtigheden heraf i sin dom af 5. juni 2014, Mahdi ( ).

83. I denne forbindelse skal det fremhæves, at ifølge Domstolen skal den nationale ret inden for rammerne af den prøvelse, som den skal foretage, være i stand til at tage stilling til enhver faktisk og retlig oplysning, som er relevant for at afgøre, om frihedsberøvelsen af tredjelandsstatsborgeren er begrundet. Denne ret skal således være i stand til at tage hensyn til såvel de faktiske oplysninger og de beviser, som den administrative myndighed, der anmoder om frihedsberøvelse, har påberåbt sig, som enhver eventuel oplysning fra den pågældende tredjelandsstatsborger. Den skal desuden være i stand til at indhente enhver anden oplysning, som er relevant for dens afgørelse, såfremt den måtte finde det nødvendigt. Heraf følger, at den retslige myndigheds beføjelser i intet tilfælde kan være afgrænset til udelukkende at omfatte de oplysninger, der fremlægges af den pågældende administrative myndighed ( ). Når den frihedsberøvelse, som der oprindeligt blev truffet afgørelse om, ikke længere er begrundet, skal den nationale retsinstans i øvrigt være i stand til at erstatte den administrative myndigheds afgørelse med sin egen afgørelse ( ).

84. Med henblik på at forsvare foreneligheden af forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 1, med EU-retten i den særlige situation med frihedsberøvelse, har den nederlandske regering som tidligere anført hævdet, at tredjelandsstatsborgere ikke er begrænsede i deres muligheder for at fremføre alle de klagepunkter, som de måtte finde relevante, for den nationale ret, idet denne i øvrigt har beføjelse til at oversætte de faktiske omstændigheder, som disse udlændinge har fremført, til juridiske termer. Den nederlandske regering har tilføjet, at der til forskel fra det, der gør sig gældende i den almindelige forvaltningsret, findes supplerende garantier, når der er tale om frihedsberøvelse, herunder en systematisk prøvelse for en ret, også selv om der ikke er iværksat appel, et retsmøde og bistand fra en advokat med speciale i dette område. Desuden er den kompetente administrative myndighed forpligtet til at efterprøve kriterierne for frihedsberøvelsens eller den forlængede frihedsberøvelses lovlighed, hvilket begrunder, at retten ikke er forpligtet til på ny at gennemføre en omfattende prøvelse, der går videre end de klagepunkter, som den berørte person har fremført.

85. Efter min opfattelse kan de garantier, jeg netop har nævnt, imidlertid ikke sikre den effektive domstolsbeskyttelse, der skal indrømmes tredjelandsstatsborgere, der er genstand for frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf, for så vidt som forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 1, vil kunne gå ud over den fulde effektivitet af en appel til prøvelse af en sådan foranstaltnings lovlighed.

86. Hvad angår retten til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, bør retten til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke på nogen måde være fejlbehæftet, og der må ikke være nogen blinde vinkler. Selv om rækkevidden af denne ret varierer afhængigt af den særlige sammenhæng og de særlige omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område ( ), er det min opfattelse, at når det er retten til frihed, der står på spil, bør retten til en effektiv domstolsbeskyttelse sikres nøje og strengt, idet der tillades en fuldstændig prøvelse af de frihedsberøvende foranstaltningers lovlighed for så vidt angår deres omfang og intensitet. Disse aspekter taler efter min opfattelse til fordel for en tilgang til problematikken omkring de nationale retters prøvelse af egen drift af anbringender om tilsidesættelse af EU-retten, der bør være specifik for kontrollen af de potentielle krænkelser af retten til frihed.

87. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at Domstolen allerede har fastslået, at henset til vigtigheden af retten til frihed og til alvoren af det indgreb, som en sådan frihedsberøvende foranstaltning udgør i denne ret, skal begrænsningerne i udøvelsen af retten holdes inden for det strengt nødvendige ( ). Enhver frihedsberøvelse, som henhører under direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 eller forordning nr. 604/2013, er derfor strengt reguleret ved bestemmelserne i disse direktiver og denne forordning med henblik på at sikre dels overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål, dels respekt for de berørte tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder ( ). Således må frihedsberøvende foranstaltninger, der vedtages i henhold til de relevante bestemmelser i den afledte EU-ret, ikke være i strid med den ved chartrets artikel 6 sikrede ret til frihed for de tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af sådanne foranstaltninger ( ).

88. Kendetegnene ved de klageprocedurer, der indføres af medlemsstaterne med henblik på at gøre det muligt for tredjelandsstatsborgerne at gøre deres rettigheder gældende, skal desuden fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47, hvorefter enhver, hvis rettigheder og friheder, der er sikret af EU-retten, er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel ( ). Medlemsstaterne er, når de gennemfører EU-retten, forpligtet til at sikre iagttagelse af den adgang til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 1, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ( ).

89. Det er desuden vigtigt at anføre, at en afgørelse om frihedsberøvelse eller forlængelse af heraf, for så vidt som den kan gribe ind i den berørte tredjelandsstatsborgers ret til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, ifølge Domstolen er underlagt strenge garantier, nemlig bl.a. beskyttelsen mod vilkårlighed. En sådan beskyttelse indebærer bl.a., at der kun kan træffes afgørelse om frihedsberøvelse eller forlængelse heraf under overholdelse af generelle og abstrakte regler, som fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor ( ). Det er effektiviteten af domstolsprøvelsen af afgørelser om frihedsberøvelse eller forlængelse heraf, der gør det muligt at garantere tredjelandsstatsborgere de rettigheder, som de har i henhold til disse bestemmelser ( ).

90. Det skal ligeledes anføres, at en begrænsning af anvendelsesområdet for den undersøgelse, som retten skal foretage, når den prøver lovligheden af frihedsberøvelsen eller forlængelsen heraf, udgør en begrænsning af retten til effektive retsmidler for en domstol som sikret ved chartrets artikel 47, som i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kun er begrundet, såfremt den er fastlagt i lovgivningen, respekterer rettighedens væsentligste indhold og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Den Europæiske Union, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder ( ).

91. Efter min opfattelse vil det imidlertid være i strid med både det væsentligste indhold af den ved chartrets artikel 47 sikrede ret til en effektiv domstolsbeskyttelse for en frihedsberøvet person, og beskyttelsen af denne mod vilkårlig tilbageholdelse, der følger af chartrets artikel 6, at en ret kan forhindres i at løslade en sådan person, når den på grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af, konstaterer, at en sådan frihedsberøvelse er ulovlig. Enhver anden fortolkning ville skabe et hul i beskyttelsen mod vilkårlig tilbageholdelse, hvilket er i strid med den betydning, som den personlige frihed har i et demokratisk samfund ( ).

92. Den omstændighed, at en ret kun kan besvare anbringender og argumenter, der er blevet fremsat for den, uden af egen drift at kunne tage andre anbringender og argumenter op, kan bevirke, at en person frihedsberøves og at frihedsberøvelsen forlænges, selv om betingelserne for denne frihedsberøvelse ikke er opfyldt. Det følger imidlertid af adskillige bestemmelser i den afledte EU-ret, der udmønter retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, og beskyttelsen mod vilkårlig tilbageholdelse, der følger af chartrets artikel 6, at øjeblikkelig løsladelse har en ufravigelig karakter, når frihedsberøvelsen er ulovlig eller ikke længere berettiget. Det fremgår således af artikel 15, stk. 2, sidste punktum, i direktiv 2008/115, at »[d]en pågældende tredjelandsstatsborger […] omgående [skal] løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig«. Direktivets artikel 15, stk. 4, indeholder ligeledes et krav om en øjeblikkelig løsladelse af den berørte person, når frihedsberøvelsen ikke længere er berettiget, dvs. »[n]år der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger«. Derudover bestemmer artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33, at »[f]ast[s]lås det som følge af den retlige prøvelse, at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks«.

93. De proceduremæssige garantier, som den nederlandske regering har givet, gør det efter min opfattelse ikke muligt at undgå enhver risiko for, at en person, fordi det er umuligt for den ret, som sagen er indbragt for, af egen drift at tage stilling til visse anbringender og argumenter, frihedsberøves eller får sin frihedsberøvelse forlænget, når betingelserne for en sådan foranstaltning ikke er opfyldt, hvilket er direkte i strid med bestemmelserne i den afledte EU-ret, som jeg har nævnt ovenfor, og som skal fortolkes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet ved chartret.

94. I en sådan situation kan den retsbeskyttelse, som den pågældende person er omfattet af, efter min opfattelse ikke betegnes som effektiv. I forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en frihedsberøvelse eller forlængelse heraf, skal effektiviteten af dette søgsmål ses i forhold til den ufravigelige karakter af løsladelsen af tredjelandsstatsborgeren, når betingelserne for vedtagelse af en sådan foranstaltning ikke er opfyldt. Det følger heraf, at en effektiv retsbeskyttelse af en tredjelandsstatsborger, der er omfattet af en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf, ikke er garanteret, såfremt den ret, der har til opgave at kontrollere lovligheden af denne foranstaltning på grund af en national processuel regel er forhindret i at løslade denne udlænding, selv når den på grundlag af de retlige oplysninger, som den er i besiddelse af, har konstateret, at der ikke kan påvises nogen gyldig grund til frihedsberøvelsen. Anvendelsen af en sådan processuel regel i forbindelse med frihedsberøvelse vil desuden kunne skade den fulde virkning af de generelle og abstrakte bestemmelser, der fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor, idet de fratager de berørte tredjelandsstatsborgere de rettigheder, der følger af disse bestemmelser.

95. Efter min opfattelse vil en begrænsning af domstolsprøvelsen til kun at omfatte de anbringender og argumenter, som sagsøgeren har gjort gældende, således resultere i en tilsidesættelse af bestemmelserne i den afledte EU-ret, der pålægger de nationale myndigheder en forpligtelse til at løslade en person, der udsat for en ulovlig frihedsberøvelse. Løsladelsens automatiske og ufravigelige karakter, når betingelserne for en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf ikke er opfyldt, begrænser efter min opfattelse den skønsmargen, som medlemsstaterne har til at fastsætte processuelle regler for søgsmål, ved at pålægge dem en resultatforpligtelse. Denne består i at sikre, at disse søgsmål tilrettelægges på en sådan måde, at de frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere er beskyttet mod de kompetente nationale myndigheders forlængelse af denne frihedsberøvelse, hvis betingelserne for en sådan foranstaltning ikke er opfyldt. Henset til vigtigheden af retten til frihed, som Domstolen har fremhævet utallige gange, finder jeg det særlig uhensigtsmæssigt at acceptere, at en national processuel bestemmelse kan bidrage til, at der fortsat hersker tvivl om lovligheden af en akt, der medfører frihedsberøvelse eller forlængelse heraf ( ).

96. Hvad angår det argument, som den nederlandske regering har fremført, og som jeg har nævnt ovenfor, hvorefter den kompetente administrative myndighed er forpligtet til at efterprøve kriterierne for lovligheden af frihedsberøvelsen eller forlængelsen heraf, hvilket begrunder, at retten ikke er forpligtet til på ny at foretage en så omfattende efterprøvelse, der går videre end til de klagepunkter, som den berørte person har fremsat, skal jeg ligesom Kommissionen anføre, at betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed er obligatoriske for den kompetente administrative myndighed såvel som for retten. Jeg finder det derfor usikkert, om denne myndighed kan anses for at være forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at undersøge, om disse betingelser er opfyldt, når rettens rolle i denne henseende er begrænset i medfør af en processuel bestemmelse, der forhindrer den i at tage stilling til andre omstændigheder end de klagepunkter, som den berørte person har fremført. Med andre ord er en begrænsning af rettens kompetence, mens den administrative myndigheds kompetence ikke er begrænset, efter min opfattelse både selvmodsigende og uforenelig med den ufravigelige karakter af betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed.

97. Det skal endvidere påpeges, at det er retten, der er vogter af den personlige frihed ( ). Følgelig forekommer et system, i hvilket den kompetente administrative myndighed er forpligtet til at foretage en udtømmende undersøgelse af betingelserne for frihedsberøvelsen, mens den ret, der skal efterprøve lovligheden af en sådan foranstaltning, ikke har en så vidtrækkende kompetence, uligevægtigt, og det kan ikke garantere tredjelandsstatsborgeren en effektiv domstolsbeskyttelse. Det er retten og ikke denne administrative myndighed, der har det sidste ord, når det drejer sig om at fastslå, om en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf opfylder de ufravigelige krav, der er fastsat ved lov.

98. Det følger af det ovenstående, at når en ret skal efterprøve lovligheden af en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf, skal den kontrollere overholdelsen af de generelle og abstrakte bestemmelser, der fastsætter betingelserne og de nærmere enkeltheder herfor ( ). Ved at begrænse denne efterprøvelse til de anbringender og argumenter, som sagsøgeren har fremført, er anvendelsen af forvaltningslovens artikel 8:69, stk. 1, i forbindelse med efterprøvelsen af lovligheden af en frihedsberøvelse, efter min opfattelse uforenelig med EU-retten, for så vidt som den ikke respekterer effektivitetsprincippet.

99. Til støtte for denne konstatering af uforenelighed skal det også anføres, at denne processuelle bestemmelse bevirker, at en frihedsberøvende foranstaltning er underlagt en domstolsprøvelse, hvis omfang er forskelligt, afhængigt af om der er tale om en frihedsberøvelse, som en administrativ myndighed har truffet beslutning om, eller en frihedsberøvelse, som en ret i strafferetlige sager har truffet beslutning om.

100. Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i denne henseende oplyst i sin forelæggelsesafgørelse, at forvaltningslovens artikel 8:69 ikke finder anvendelse på straffesager. Det følger heraf, at retten i strafferetlige sager ikke er forpligtet til at begrænse sig til de anbringender og argumenter, som en mistænkt eller en anklagemyndighed har fremsat i forbindelse med dens kontrol af den pågældende frihedsberøvende foranstaltning. Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i denne forbindelse fremhævet, at det således er retten i strafferetlige sager selv, der gennemfører en sådan foranstaltning, hvilket efter dens opfattelse udgør en væsentlig forskel i forhold til den kompetente administrative myndigheds vedtagelse af en frihedsberøvende foranstaltning.

101. Under disse omstændigheder og selv om disse to typer foranstaltninger forfølger forskellige mål, står det ikke desto mindre klart, at der i de to sager er tale om en frihedsberøvende foranstaltning, som der kun skal træffes beslutning om på grundlag af de i loven opstillede betingelser. Det er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt at begrunde en forskel i omfanget af domstolsprøvelsen alene i den omstændighed, at de frihedsberøvende foranstaltninger er omfattet af to forskellige grene af den nationale ret, nemlig dels strafferetten, dels forvaltningsretten. Desuden ville det være paradoksalt, at en person, der er mistænkt for at have begået en strafbar handling, er omfattet af en mere omfattende retsbeskyttelse end en person, der ikke er mistænkt for at have begået en sådan handling.

102. Det kan tilføjes, at den omhandlede processuelle bestemmelse efter min opfattelse er uforenelig med den omstændighed, at bevisbyrden med hensyn til den nødvendige og proportionale karakter af en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf påhviler den myndighed, der har besluttet at træffe en sådan foranstaltning. Hvis ikke sagsøgeren har gjort et bestemt anbringende eller argument gældende, kan denne bestemmelse bevirke, at den ret, for hvilken sagen er indbragt, fratages mulighed for navnlig at efterprøve, om den kompetente administrative myndighed har godtgjort, at en mindre bindende foranstaltning ikke ville have været tilstrækkelig. Uanset de anbringender og argumenter, som sagsøgeren har fremført, er jeg imidlertid af den opfattelse, at denne ret skal have beføjelse til at efterprøve, om denne myndighed har opfyldt den bevisbyrde, der påhviler den. Selv om den nævnte ret er af den opfattelse, at de sagsakter, som nævnte myndighed har forelagt den, i givet fald suppleret med de oplysninger, der er indhentet i forbindelse med de kontradiktoriske forhandlinger for den, er utilstrækkelige til at begrunde en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf, bør ingen national processuel bestemmelse forhindre, at en person, der er omfattet af en sådan foranstaltning, øjeblikkeligt løslades.

103. Jeg er ligeledes af den opfattelse, at en vilkårlig frihedsberøvelse ikke med rimelighed kan begrundes i retssikkerhedsprincippet. Hvad angår afviklingen af proceduren, navnlig for så vidt angår de forsinkelser, der er forbundet med bedømmelsen af de nye anbringender ( ), er jeg af den opfattelse, at den hurtighed, hvormed domstolsprøvelsen skal foregå, ikke kan begrunde en delvis undersøgelse af en frihedsberøvelses lovlighed.

104. Det er desuden vigtigt at fremhæve, at en afgørelse om frihedsberøvelse eller forlængelse heraf i henhold til EU-retten kan træffes enten af en retslig myndighed eller en administrativ myndighed.

105. Efter min opfattelse skal den kontrol, der foretages af en ret, når der indbringes et søgsmål for den til prøvelse af en frihedsberøvelse eller en forlængelse heraf, være lige så intensiv og omfattende, som den kontrol, som den samme ret foretager, når det i henhold til national ret påhviler den at træffe en sådan afgørelse.

106. Anvendelsen af en processuel bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, kan efter min opfattelse gå ud over kravet om en ensartet kontrol af lovligheden af en frihedsberøvelse medlemsstaterne imellem. En forskellig kontrol af lovligheden af en frihedsberøvelse er uforenelig med konstateringen af, at betingelserne for vedtagelse af en sådan frihedsberøvelse er genstand for en harmonisering i den afledte EU-ret. Forskelle i omfanget af denne kontrol mellem medlemsstaterne vil således kunne skade effektiviteten af de materielle bestemmelser, der på EU-plan ligger til grund for betingelserne for frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger eller forlængelse heraf.

107. En fortolkning af de relevante bestemmelser i den afledte EU-ret i den retning, at de pålægger den ret, ved hvilken en sag er anlagt, at kontrollere overholdelsen af de betingelser, der skal være opfyldt. for at der kan foretages frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger eller forlængelse heraf, uafhængigt af de anbringender og argumenter, som denne har fremført, fører til færre forskelle i omfanget af den domstolsbeskyttelse, som en sådan udlænding er omfattet af, afhængigt af om den berørte medlemsstat har valgt at give en retslig myndighed eller en administrativ myndighed kompetence til at træffe en frihedsberøvende foranstaltning eller en forlængelse heraf. En ensartet domstolsbeskyttelse medlemsstaterne imellem bidrager helt sikkert til at garantere denne beskyttelses effektive karakter i overensstemmelse med chartrets artikel 47.

108. Efter min opfattelse gælder det samme krav om ensartethed i domstolskontrollen af frihedsberøvelsens lovlighed, uanset om en medlemsstat har valgt en automatisk kontrol eller en kontrol i forbindelse med den berørte persons sagsanlæg.

109. Alt i alt er det min opfattelse, at det valg, der er overladt til medlemsstaterne, dels mellem en administrativ myndigheds eller en retslig myndigheds vedtagelse af en frihedsberøvende foranstaltning eller forlængelse heraf, dels mellem en domstolsprøvelse af egen drift eller efter, at der er anlagt sag til prøvelse af en sådan foranstaltning truffet af en administrativ myndighed, i praksis ikke bør resultere i forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til omfanget af domstolsprøvelsen af denne foranstaltnings lovlighed.

110. Alle disse omstændigheder foranlediger mig til at foreslå Domstolen, at den besvarer det præjudicielle spørgsmål i sag C-704/20 og det første præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21, således at artikel 15 i direktiv 2008/115, artikel 9 i direktiv 2013/33 og artikel 28 i forordning nr. 604/2021, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, skal fortolkes således, at den nationale retsinstans, der skal kontrollere lovligheden af frihedsberøvelsen eller den fortsatte frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, som den finder relevante, skal efterprøve overholdelsen af generelle og abstrakte regler, der fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor, uafhængigt af de anbringender og argumenter, som tredjelandsstatsborgeren har gjort gældende til støtte for sit søgsmål. De samme bestemmelser er til hinder for en national procesregel, der har til formål at forhindre denne ret i at foretage en prøvelse af egen drift og løslade tredjelandsstatsborgeren, selv om den konstaterer, at en sådan frihedsberøvelse er i strid med EU-retten.

B. Det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21

111. Det skal fremhæves, at den nationale ret, ved hvilken der er anlagt sag, i henhold til forvaltningslovens artikel 8:77, stk. 1, litra b), skal træffe en skriftlig og begrundet afgørelse. Udlændingelovens artikel 91, stk. 2, fastsætter imidlertid en undtagelse, der finder anvendelse, når Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) træffer afgørelse om en appel af domme om frihedsberøvelse. Såfremt denne ret i et sådant tilfælde »skønner, at et klagepunkt ikke kan medføre annullation, kan den blot foretage denne bedømmelse i sin afgørelses præmisser«.

112. Den forelæggende ret har givet udtryk for tvivl om, hvorvidt denne mulighed for en forkortet begrundelse, der således gives Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), når den træffer afgørelse i anden og sidste instans om lovligheden af en afgørelse om frihedsberøvelse, er forenelig med EU-retten.

113. Ifølge den nederlandske regering kan det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21 ikke antages til realitetsbehandling.

114. Det er ganske vist korrekt, at bestemmelsen i udlændingelovens artikel 91, stk. 2, der begrænser begrundelsespligten i appelsager, ikke kan finde anvendelse i forbindelse med den sag, der er anlagt ved rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) (sag C-39/21), men kun i forbindelse med den appelsag, der er iværksat ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager). Til trods for disse omstændigheder har jeg dog vanskeligt ved at se, at det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21 er fuldstændig irrelevant i forbindelse med sagen for rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), der vedrører forlængelse af en tredjelandsstatsborgers frihedsberøvelse.

115. Det skal således påpeges, at rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) i sin forelæggelsesafgørelse har anført grundene til, at den forkortede begrundelse af appelafgørelser afsagt af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) angående frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger kan få konsekvenser for en sag, der efterfølgende indbringes for den om forlængelse af denne frihedsberøvelse. I denne henseende har rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) lagt vægt på den betydning, som afgørelsen i sidste instans har i hele sagen, idet den har understreget, at når Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har truffet afgørelse om afslag på appel af en frihedsberøvende foranstaltning, kan denne foranstaltning opretholdes, uden at tredjelandsstatsborgeren kan få kendskab til grundene til denne afgørelse ( ). Når forlængelsen af en sådan udlændings frihedsberøvelse bestrides, påhviler det i henhold til nederlandsk ret imidlertid denne udlændings advokat at afgrænse tvistens omfang ved at fremlægge de faktiske omstændigheder og forhold, som retten skal tage stilling til med henblik på at træffe afgørelse om frihedsberøvelsens lovlighed. Ifølge rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) kan denne opgave vise sig at være kompliceret i praksis, hvis denne advokat ikke har kendskab til grundene til, at Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ikke har taget de klagepunkter, der tidligere er blevet fremført i forbindelse med afgørelsen om frihedsberøvelse, til følge ( ).

116. For så vidt som rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) ved at citere Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har anført, at denne ikke har ønsket at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om dette spørgsmål ( ), har jeg svært ved at se, hvordan problematikken omkring foreneligheden med EU-retten af de forkortede begrundelser for appelafgørelser truffet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ville kunne forelægges for Domstolen på andre måder end den, som rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) har anvendt, i det mindste når der er tale om den præjudicielle procedure ( ).

117. Henset til alle disse aspekter, fremgår det efter min opfattelse ikke klart, at den ønskede fortolkning af EU-retten ikke har nogen forbindelse til realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at den rejste problemstilling er hypotetisk ( ), for så vidt som besvarelsen af det spørgsmål, som rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) har forelagt angående den forkortede begrundelse af appeldomme afsagt af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) om frihedsberøvelse, vil kunne have konsekvenser for senere sager om samme frihedsberøvelse, som f.eks. en sag, i hvilken en forlængelse af den berørte persons frihedsberøvelse bestrides, hvilket netop er tilfældet i hovedsagen i sag C-39/21.

118. Derfor bør det tredje præjudicielle spørgsmål i denne sag, for så vidt som det vedrører overensstemmelsen med EU-retten af en praksis i Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der består i at give en forkortet begrundelse for dens afgørelse, når den træffer afgørelse i anden og sidste instans om lovligheden af en frihedsberøvelse, formodes at være relevant, og Domstolen bør realitetsbehandle det. Foreningen af sag C-704/20 og C-39/21 taler i øvrigt herfor, eftersom den gør det muligt at forstå hele den nederlandske procedure til kontrol af frihedsberøvelse og forlængelse heraf ved de forskellige instanser i lyset af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 47.

119. Med hensyn til realiteten skal det anføres, at indførelsen af en retslig prøvelse i anden instans til prøvelse af afgørelser om frihedsberøvelse samt den regel, der gør det muligt for Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) at anvende en forkortet begrundelse, når den forkaster søgsmål, der er indbragt for den, udgør processuelle regler, som gennemfører den ret til effektive retsmidler til prøvelse af sådanne afgørelser, der er fastsat i artikel 15, stk. 2, i direktiv 2008/115, der er den eneste retsakt, der er relevant i sag C-39/21 ( ). Sådanne processuelle regler skal overholde ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ( ). Overholdelsen af disse principper skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling de indtager i den samlede procedure, herunder forløbet af nævnte procedure og disse reglers særlige kendetegn, for de forskellige nationale instanser ( ).

120. Den forelæggende ret i sag C-39/21 har i lyset af ækvivalensprincippet fremhævet, at det udelukkende er i administrative procedurer vedrørende udlændingelovgivningen, der iværksættes af tredjelandsstatsborgere og EU-borgere, at der findes en undtagelse fra begrundelsespligten, og hvor Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der træffer afgørelse i anden og sidste instans, kan træffe afgørelse uden at redegøre for de materielle grunde.

121. Det fremgår af Domstolens praksis, at overholdelsen af ækvivalensprincippet kræver en ligebehandling af de søgsmål, der støttes på en tilsidesættelse af national ret, og de tilsvarende søgsmål, der støttes på en tilsidesættelse af EU-retten, og ikke ækvivalens mellem de nationale processuelle regler, der finder anvendelse på sager af forskellig art ( ). Det skal således dels påvises, hvilke procedurer eller søgsmål der er sammenlignelige, dels fastlægges, om søgsmål på grundlag af national ret behandles mere gunstigt end søgsmål, der omhandler beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne ( ). Hvad angår spørgsmålet om den sammenlignelige karakter af søgsmål tilkommer det den nationale ret, som har direkte kendskab til de gældende processuelle regler, at efterprøve, om søgsmålene ligner hinanden ud fra sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold ( ). Hvad angår spørgsmålet om den tilsvarende behandling af søgsmål skal det bemærkes, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse vedrørende søgsmål, der finder støtte i EU-retten, er mindre gunstig end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, skal bedømmes af den nationale ret under hensyn til, hvilken stilling de omhandlede regler indtager i den samlede procedure, procedurens forløb og disse reglers særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser ( ).

122. De oplysninger, som Domstolen er i besiddelse af, gør det ikke muligt for den at fastslå, at reglen i udlændingelovens artikel 91, stk. 2, tilsidesætter ækvivalensprincippet, for så vidt som det efter min opfattelse ikke er blevet godtgjort, at der findes en mere gunstig behandling, der er forbeholdt tilsvarende søgsmål baseret på national ret. Under disse omstændigheder tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve overholdelsen af dette princip under hensyntagen til de oplysninger, der kan udledes af ovennævnte retspraksis.

123. Hvad angår effektivitetsprincippet har jeg tidligere nævnt, at det ikke medfører krav, der går ud over de krav, der følger af de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til en effektiv domstolsbeskyttelse som sikret ved chartret ( ).

124. Retten til effektive retsmidler til prøvelse af en afgørelse om frihedsberøvelse, således som denne er fastsat i artikel 15, stk. 2 ( ), i direktiv 2008/115, kræver enten en domstolsprøvelse af egen drift eller at der findes et retsmiddel, som den berørte person kan anvende, uden at der kræves adgang til prøvelse i to instanser. Et sådant krav fremgår heller ikke af nævnte direktivs artikel 15, stk. 3, for så vidt angår opretholdelse eller forlængelse af frihedsberøvelsen.

125. Desuden er det vigtigste i forbindelse med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, at en tredjelandsstatsborger, der bestrider sin frihedsberøvelse og derefter som i den foreliggende sag forlængelsen af heraf, har kendskab til begrundelsen for, at hans klage over afgørelsen om frihedsberøvelse er blevet afvist, hvilket er tilfældet, eftersom den afgørelse, der træffes af retten i første instans angående denne klage, i henhold til nederlandsk ret skal være begrundet. Det skal tilføjes, at såfremt Domstolen tilslutter sig det svar, som jeg har foreslået den angående rettens prøvelse af egen drift af betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed, kan denne begrundelse for dommen i første instans kun styrkes.

126. Desuden skal det anføres, at betingelserne for Raad van States (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anvendelse af en forkortet begrundelse er fastsat i nederlandsk ret. Det fremgår således af de forklaringer, som den nederlandske regering har givet, at en forkortet begrundelse kun kan anvendes, når en appel af en afgørelse truffet af en ret i første instans forkastes. For så vidt som appelproceduren har til formål at gøre det muligt for Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) at overvåge rettens ensartethed og udvikling, er det kun i de tilfælde, hvor disse to krav ikke kræver en realitetsbegrundelse, at denne ret kan anvende en forkortet begrundelse. Anvendelsen af denne begrundelsesform er således, så vidt jeg har forstået det, et udtryk for den processuelle regel, der er tale om, idet Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) tilslutter sig begrundelsen og resultatet i dommen i første instans.

127. Henset til disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at den processuelle regel i udlændingelovens artikel 91, stk. 2, forstået på denne måde, overholder effektivitetsprincippet.

128. Det følger efter min opfattelse heraf, at artikel 15 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, skal fortolkes således, at den, for så vidt som ækvivalensprincippet er overholdt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at kontrollere, ikke er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken en national ret, der træffer afgørelse i anden og sidste instans om en appel til prøvelse af en dom angående en frihedsberøvelses lovlighed afsagt i første instans, kan give en forkortet begrundelse for sin dom, såfremt dette betyder, at den tilslutter sig begrundelsen og resultatet i dommen i første instans.

C. Det andet præjudicielle spørgsmål og det tredje præjudicielle spørgsmål in fine i sag C-39/21

129. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om besvarelsen af det første og det tredje præjudicielle spørgsmål ville være en anden, hvis den tredjelandsstatsborger, der blev frihedsberøvet, var mindreårig.

130. Det skal bemærkes, at den i artikel 267 TEUF foreskrevne procedure ifølge Domstolens faste praksis udgør et instrument i samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter. Heraf følger, at det alene tilkommer de nationale retter, som behandler tvisten, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, at vurdere – under hensyn til hver enkelt sags særegenheder – både nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse for at kunne afsige dom og relevansen af de spørgsmål, som de forelægger Domstolen. Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen således principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom ( ).

131. Domstolen kan imidlertid afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller såfremt problemet er af hypotetisk karakter ( ).

132. Det andet spørgsmål og det tredje spørgsmål in fine i sag C-39/21 henhører imidlertid netop under det sidstnævnte tilfælde. Det fremgår således åbenbart, at disse spørgsmål ikke har forbindelse til genstanden for tvisten i hovedsagen, der ikke vedrører en mindreårig. De pågældende spørgsmål er derfor hypotetiske.

133. Det følger heraf, at det andet spørgsmål og det tredje spørgsmål in fine i sag C-39/21 efter min opfattelse ikke kan antages til realitetsbehandling.

VI. Forslag til afgørelse

134. Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Raad van States (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) i sag C-704 og af rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch, Nederlandene) i sag C-39/21 således:

»1) Artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse og artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, sammenholdt med artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at den nationale retsinstans, der skal kontrollere lovligheden af frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger eller forlængelsen heraf, på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, som den finder relevante, skal efterprøve overholdelsen af de generelle og abstrakte regler, der fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor, uafhængigt af de anbringender og argumenter, som tredjelandsstatsborgeren har gjort gældende til støtte for sit søgsmål. De samme bestemmelser er til hinder for en national procesregel, der har til formål at forhindre denne ret i at foretage en prøvelse af egen drift og løslade tredjelandsstatsborgeren, selv om den konstaterer, at en sådan frihedsberøvelse er i strid med EU-retten.

2) Artikel 15 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, skal fortolkes således, at den, for så vidt som ækvivalensprincippet er overholdt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at kontrollere, ikke er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken en national ret, der træffer afgørelse i anden og sidste instans om en appel til prøvelse af en dom angående en frihedsberøvelses lovlighed afsagt i første instans, kan give en forkortet begrundelse for sin dom, såfremt dette betyder, at den tilslutter sig begrundelsen og resultatet i dommen i første instans.

3) Det andet spørgsmål og det tredje spørgsmål in fine i sag C-39/21 kan ikke antages til realitetsbehandling.«