Sag C-137/09

Marc Michel Josemans

mod

Burgemeester van Maastricht

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State)

»Fri udveksling af tjenesteydelser − frie varebevægelser − princippet om forbud mod forskelsbehandling − foranstaltning truffet af en lokal offentlig myndighed, der forbeholder adgangen til coffee-shops for nederlandske hjemmehørende − salg af såkaldte »milde« stoffer − salg af alkoholfrie drikkevarer og mad − hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger − den offentlige orden − beskyttelse af den offentlige sundhed − sammenhæng − forholdsmæssighed«

Sammendrag af dom

1. Fællesskabsret – principper – ligebehandling – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – frie varebevægelser – fri udveksling af tjenesteydelser – traktatens bestemmelser – anvendelsesområde – narkotika, der hidrører fra illegal handel, og som er omfattet af et forbud mod indførsel og salg i alle medlemsstater – handel i coffee-shops med narkotika betegnet som »milde« stoffer, der tolereres i henseende til strafforfølgning – ikke omfattet

(Art. 12 EF, 18 EF, 29 EF og 49 EF)

2. Fri udveksling af tjenesteydelser – restriktioner – kommunal ordning, som udelukker ikke-hjemmehørende personer fra visse tjenesteydelser

(Art. 49 EF)

1. En coffee-shop-indehaver kan ikke inden for rammerne af virksomhed bestående i handel, der tolereres i henseende til strafforfølgning, i coffee-shops med narkotika, der ikke er en del af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål, påberåbe sig artikel 12 EF, 18 EF, 29 EF eller 49 EF for at anfægte en kommunal ordning, som forbyder ikke-hjemmehørende personer adgang til sådanne etablissementer.

Narkotika, som ikke er genstand for et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på en anvendelse til medicinske og videnskabelige formål, er nemlig pr. definition omfattet af et absolut forbud mod indførsel og salg i alle medlemsstaterne. Den omstændighed, at nogle medlemsstater betegner et narkotisk stof som et mildt stof, kan ikke ændre dette. Dette forbud mod indførsel og salg berøres heller ikke af den simple omstændighed, at de nationale myndigheder, der skal håndhæve det, bl.a. under hensyn til den begrænsede personelle og materielle kapacitet nedprioriterer strafforfølgningen af en bestemt type handel med narkotika, fordi de anser andre typer for farligere. En sådan fremgangsmåde kan navnlig ikke sidestille den ulovlige handel med narkotika med den af myndighederne strengt kontrollerede handel på det medicinske og videnskabelige område. Sidstnævnte handel er faktisk legaliseret, mens den ulovlige handel, selv hvis den tolereres inden for visse grænser, fortsat er forbudt.

For så vidt angår virksomhed bestående i salg af alkoholfrie drikkevarer og mad i de samme coffee-shops kan artikel 49 EF ff. med føje påberåbes af indehaveren. Salg af alkoholfrie drikkevarer og mad i coffee-shops udgør nemlig restaurationsvirksomhed, der er karakteriseret ved en række omstændigheder og handlinger, blandt hvilke tjenesteydelserne er fremtrædende i forhold til leveringen af varen i sig selv.

(jf. præmis 41, 43, 49 og 54 samt domskonkl. 1)

2. Artikel 49 EF skal fortolkes således, at en kommunal ordning, hvorefter det er forbudt at give ikke-hjemmehørende personer adgang til coffee-shops, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er garanteret ved EF-traktaten, for så vidt som dette forbud rammer levering af restaurationsydelser i coffee-shops, der sælger visse former for narkotika, der betegnes som »milde« stoffer. Denne restriktion er dog begrundet i hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger.

Bekæmpelsen af narkoturismen og de dermed forbundne belastninger er nemlig en del af kampen mod narkotika. Den har forbindelse såvel til opretholdelsen af den offentlige orden som til beskyttelsen af borgernes sundhed, både på medlemsstatsplan og EU-plan. Når henses til de forpligtelser, som Unionen og medlemsstaterne har påtaget sig, er de ovennævnte hensyn lovlige hensyn, som i princippet kan begrunde indskrænkninger i de forpligtelser, der er pålagt ved EU-retten, også hvis de følger af en grundlæggende frihed, såsom den frie udveksling af tjenesteydelser.

Hvad angår forholdsmæssigheden af en sådan restriktion hersker der ingen tvivl om, at et forbud mod at give ikke-hjemmehørende personer adgang til coffee-shops er en foranstaltning, der kan begrænse narkoturismen betydeligt og, som en konsekvens heraf, nedbringe de problemer, som denne afstedkommer. I denne sammenhæng kan det ikke bedømmes som usammenhængende, at en medlemsstat træffer passende foranstaltninger for at imødegå en betydelig tilstrømning af personer med bopæl i andre medlemsstater, som ønsker at drage fordel af en i denne stat tolereret handel med produkter, der pr. definition er omfattet af et salgsforbud i alle medlemsstaterne.

Med hensyn til muligheden for at vedtage mindre restriktive foranstaltninger for den frie udveksling af tjenesteydelser og i særdeleshed for at give ikke-hjemmehørende adgang til coffee-shops, samtidig med at de nægtes muligheden for at købe cannabis, bemærkes, at det ikke er let præcist at kontrollere og overvåge, at dette produkt hverken serveres for eller indtages af sådanne personer. Desuden kunne man frygte, at en sådan fremgangsmåde tilskynder hjemmehørende personer til ulovligt at sælge eller videresælge cannabis til ikke-hjemmehørende personer inde i coffee-shops. Medlemsstaterne kan ikke afskæres fra muligheden for at nå målet om at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger ved at indføre generelle regler, som de nationale myndigheder let kan forvalte og håndhæve.

I mangel af oplysninger, der lader formode, at det tilstræbte mål kan sikres i samme omfang som det, der er tilsigtet med den omhandlede kommunale ordning, ved at give ikke-hjemmehørende personer adgang til coffee-shops, samtidig med at de nægtes muligheden for at købe cannabis, er en sådan ordning egnet til at sikre gennemførelsen af målet om at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger, og den går ikke videre end nødvendigt for at nå dette mål.

(jf. præmis 65, 66, 69, 75, 78 og 80-84 samt domskonkl. 2)

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

16. december 2010 ( )

»Fri udveksling af tjenesteydelser − frie varebevægelser − princippet om forbud mod forskelsbehandling − foranstaltning truffet af en lokal offentlig myndighed, der forbeholder coffee-shops for nederlandske hjemmehørende − salg af såkaldte »milde« stoffer − salg af alkoholfrie drikkevarer og mad − hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger − offentlig orden − beskyttelse af den offentlige sundhed − sammenhæng − forholdsmæssighed«

I sag C-137/09,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Raad van State (Nederlandene) ved afgørelse af 8. april 2009, indgået til Domstolen den 15. april 2009, i sagen:

Marc Michel Josemans

mod

Burgemeester van Maastricht,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.N. Cunha Rodrigues, og dommerne A. Arabadjiev, A. Rosas (refererende dommer), A. Ó Caoimh og P. Lindh,

generaladvokat: Y. Bot

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 29. april 2010,

efter at der er afgivet indlæg af:

– M.M. Josemans ved advocaat A. Beckers

– Burgemeester van Maastricht ved advocaat S.A.R. Lely

– den nederlandske regering ved C. Wissels og M. Noort samt ved J. Langer, som befuldmægtigede

– den belgiske regering ved C. Pochet og L. Goossens, som befuldmægtigede

– den tyske regering ved M. Lumma og J. Möller, som befuldmægtigede

– den franske regering ved E. Belliard, G. de Bergues og A. Czubinski, som befuldmægtigede

– Europa-Kommissionen ved H. van Vliet og I. Rogalski, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. juli 2010,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 EF, 18 EF, 29 EF og 49 EF.

2 Anmodningen er fremsat i forbindelse med en sag mellem M.M. Josemans, der driver coffee-shoppen Easy Going, og Burgemeester van Maastricht (borgmesteren i Maastricht kommune), fordi sidstnævnte har erklæret det omhandlede etablissement for midlertidigt lukket, efter at det to gange var blevet konstateret, at personer, der ikke bor i Nederlandene, havde fået adgang til etablissementet, hvilket er i strid med de gældende bestemmelser i denne kommune.

Retsforskrifter

EU-retlige forskrifter

3 Behovet for at bekæmpe narkotika, bl.a. ved at skride ind imod ulovlig narkotikahandel og ved at forebygge indtagelse af narkotiske stoffer, samt for at bekæmpe narkomani er blevet anerkendt i en række af EU’s retsakter og instrumenter.

4 I Rådets rammeafgørelse 2004/757/RIA af 25. oktober 2004 om fastsættelse af mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor (EUT L 335, s. 8) anføres i første betragtning, at ulovlig handel med narkotika udgør en trussel mod EU-borgernes sundhed, sikkerhed og livskvalitet samt mod medlemsstaternes lovlige økonomi, stabilitet og sikkerhed.

5 Artikel 2, stk. 1, litra a), i rammeafgørelse 2004/757 bestemmer, at hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger er strafbare, når de begås uden tilladelse: produktion, fremstilling, udvinding, tilberedning, tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering på hvilke som helst betingelser, mæglervirksomhed, forsendelse, transitforsendelse, transport, import eller eksport af narkotika. Det præciseres i artikel 2, stk. 2, at de handlinger, der er omhandlet i stk. 1, ikke er omfattet af denne rammeafgørelses anvendelsesområde, hvis gerningsmændene har begået dem udelukkende med henblik på personligt forbrug som defineret i national lovgivning.

6 I henhold til artikel 1 i protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union, der i henhold til Amsterdamtraktaten er knyttet til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, bemyndiges 13 EU-medlemsstater, herunder Kongeriget Nederlandene, til inden for EU’s retlige og institutionelle rammer samt EU- og EF-traktaten at indføre et tættere indbyrdes samarbejde inden for anvendelsesområdet for Schengenreglerne, som de fremgår af bilaget til protokollen.

7 Konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19), undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 19. juni 1990, er en del af de således definerede Schengenregler.

8 Denne konventions artikel 71, stk. 1, bestemmer, at de kontraherende parter for så vidt angår direkte eller indirekte handel med narkotika og psykotrope stoffer af enhver art, herunder også cannabis, samt besiddelse af sådanne stoffer med henblik på videresalg eller udførsel, forpligter sig til i overensstemmelse med de eksisterende konventioner fra De Forenede Nationer at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge og bekæmpe ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer.

9 I artikel 71, stk. 2-4, er der nærmere angivet forskellige foranstaltninger, som parterne forpligter sig til at træffe for at forebygge og bekæmpe ulovlig udførsel og indførsel af narkotika og psykotrope stoffer, herunder også cannabis, samt salg, levering og overdragelse af disse stoffer. I henhold til samme artikels stk. 5 gør de kontraherende parter alt, hvad der står i deres magt, for at forebygge og bekæmpe de negative virkninger af den ulovlige efterspørgsel efter narkotika og psykotrope stoffer.

10 Visse EU-instrumenter har udtrykkeligt til formål at bekæmpe narkoturisme, såsom Rådets resolution af 29. november 1996 om foranstaltninger til bekæmpelse af narkoturismen i Den Europæiske Union (EFT C 375, s. 3) samt fælles aktion 96/750/RIA af 17. december 1996, vedtaget af Rådet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, vedrørende indbyrdes tilnærmelse af Den Europæiske Unions medlemsstaters lovgivning og praksis med henblik på bekæmpelse af narkotikamisbrug samt forebyggelse og bekæmpelse af ulovlig narkotikahandel (EFT L 342, s. 6).

11 EU er kontraherende part i De Forenede Nationers konvention om ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, undertegnet i Wien den 20. december 1988 (United Nations Treaty Series, bind 1582, nr. 1-27627). Ifølge den erklæring, der udgør bilaget til Rådets afgørelse 90/611/EØF af 22. oktober 1990 om godkendelse på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne af De Forenede Nationers konvention om ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer (EFT L 326, s. 56), har Det Europæiske Økonomiske Fællesskab kompetence i handelspolitiske anliggender vedrørende stoffer, der hyppigt anvendes til ulovlig fremstilling af narkotika og psykotrope stoffer.

Nationale bestemmelser

12 Det er ifølge Opiumwet 1976 (narkotikaloven fra 1976) forbudt at besidde, handle med, dyrke, transportere, fremstille, indføre og udføre narkotika, herunder cannabis og derivater heraf. Disse handlinger er strafbare, medmindre det pågældende stof eller produkt anvendes til medicinske, videnskabelige eller uddannelsesmæssige formål, og der er indhentet forhåndstilladelse hertil.

13 Kongeriget Nederlandene fører en tolerancepolitik for så vidt angår salg og indtagelse af cannabis. Denne politik bygger på en sondring mellem på den ene side de såkaldt »hårde« stoffer, der medfører uacceptable risici for sundheden, og på den anden side de såkaldt »milde« stoffer, der, selv om de betragtes som »risikobetonede«, anses for mindre farlige.

14 Tolerancepolitikken er blevet gennemført ved en række direktiver udstedt af College van procureurs-generaal (statsadvokaturen). De kompetente myndigheder har baseret sig på opportunitetsprincippet og ført en selektiv strafforfølgningspolitik. Af hensyn til en effektiv strafforfølgning tolereres salg af cannabis i strengt begrænsede mængder og under kontrollerede forhold, men der sættes hårdt ind over for andre lovovertrædelser, der anses for mere farlige.

15 Denne tolerancepolitik er bl.a. omsat i etableringen af coffee-shops. I disse etablissementer, som hører til kategorien restaurationer, sælges og indtages cannabis på lige fod med mad og ikke-alkoholholdige drikkevarer. Salg af alkoholholdige drikkevarer er derimod forbudt.

16 De lokale myndigheder kan tillade coffee-shops, hvis visse kriterier er opfyldt. Åbning af sådanne etablissementer kræver udstedelse af et næringsbrev, og de skal opfylde de samme drifts- og hygiejnemæssige krav som andre serveringssteder.

17 Betingelserne for, at handel med cannabis i coffee-shops tolereres, er fastlagt på nationalt plan i direktiver udstedt af Openbaar Ministerie (den nederlandske anklagemyndighed). Disse betingelser, der i daglig tale kaldes »AHOJG-kriterierne«, er følgende:

»A (»affichering«): Det er ikke tilladt at reklamere for stofferne; H (»harddrugs«): Det er forbudt at sælge hårde stoffer; O (»overlast«): Coffee-shoppen må ikke være til belastning; J (»jeugdigen«): Det er forbudt at sælge stoffer til mindreårige (under 18 år) og at give dem adgang til lokalerne; G (»grote hoeveelheden«): Det er forbudt at sælge mere end 5 g cannabis til en person pr. handel. Desuden må en coffee-shop omfattet af tolerancepolitikken ikke have et lager (»handelsvoorraad«) på mere end 500 g cannabis.«

18 Maastricht kommune har vedtaget en politik på cannabisområdet, hvor der bl.a. opstilles nogle strenge betingelser for, hvornår et begrænset antal coffee-shops tolereres. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen var dette antal fastsat til 14.

19 I et forsøg på at reducere og endog forhindre narkoturismen har kommunens Gemeenteraad (byrådet) ved afgørelse af 20. december 2005 indført et bopælskriterium i Algemene plaatselijke verordening Maastricht (kommunalvedtægten i Maastricht) i affattelsen fra 2006 (herefter »APV«). Denne ændring trådte i kraft den 13. januar 2006.

20 I henhold til artikel 2.3.1.3e, stk. 1, i APV er det forbudt for indehaveren af et etablissement, der er omhandlet i samme vedtægts artikel 2.3.1.1, stk. 1, litra a), nr. 3), at give andre personer end hjemmehørende adgang til etablissementet eller at lade dem opholde sig dér. Ved begrebet »etablissement« forstås ifølge den sidstnævnte bestemmelse et for offentligheden tilgængeligt rum, hvor der erhvervsmæssigt ved hjælp af en automat eller på anden måde udbydes mad og/eller alkoholfrie drikkevarer, som indtages på stedet. Begrebet »hjemmehørende« omfatter i henhold til nævnte vedtægts artikel 2.3.1.1, stk. 1, litra d), personer, der har fast bopæl i Nederlandene.

21 Det fremgår af APV’s artikel 2.3.1.3e, stk. 2, at Burgemeester van Maastricht kan bestemme, at stk. 1 ikke gælder for en eller flere af de i politivedtægten nævnte former for etablissementer i hele kommunen eller i en eller flere deri angivne dele af kommunen. Burgemeester van Maastricht har ved bekendtgørelse af 13. juli 2006 bestemt, at forpligtelsen til at nægte ikke-hjemmehørende adgang ikke gælder for visse etablissementer, nemlig alle de etablissementer der er omhandlet i artikel 2.3.1.1, stk. 1, litra a), nr. 3), med undtagelse af coffee-shops, tesaloner og lignende, uanset benævnelse.

22 I henhold til APV’s artikel 2.3.1.5a, litra f), kan Burgemeester van Maastricht erklære et etablissement som omhandlet i nævnte vedtægts artikel 2.3.1.1, stk. 1, litra a), nr. 3), for lukket for en tidsbegrænset eller tidsubegrænset periode, hvis indehaveren af etablissementet tilsidesætter vedtægtens artikel 2.3.1.3e, stk. 1.

Hovedsagens faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål

23 M.M. Josemans driver i Maastricht kommune coffee-shoppen Easy Going, der er et etablissement, hvori der sælges og konsumeres milde stoffer, alkoholfrie drikkevarer samt mad.

24 Coffee-shoppen Easy Going er omfattet af den tolerancepolitik, som Kongeriget Nederlandene fører på området for markedsføring af cannabis. Selv om salg heraf er ulovligt, giver det ikke anledning til strafforfølgning, hvis salget foregår i en godkendt coffee-shop, og hvis en bestemt række betingelser, bl.a. AHOJG-kriterierne, overholdes.

25 Efter at det to gange var blevet konstateret, at personer, der ikke bor i Nederlandene, havde fået adgang til den pågældende coffee-shop i strid med bopælskriteriet, der er opstillet i APV’s artikel 2.3.1.3e, stk. 1, erklærede Burgemeester van Maastricht ved bekendtgørelse af 7. september 2006 dette etablissement for midlertidigt lukket.

26 M.M. Josemans påklagede denne bekendtgørelse. Han fik afslag på sin klage ved afgørelse truffet af Burgemeester van Maastricht den 28. marts 2007 og indbragte herefter sagen for Rechtbank Maastricht (førsteinstansretten i Maastricht). Ved en dom af 1. april 2008 annullerede denne ret den nævnte afgørelse og ophævede bekendtgørelsen af 7. september 2006. Ifølge retten udgør forbuddet i APV mod at give personer, der ikke har bopæl i Nederlandene, adgang til coffee-shops, en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er i strid i artikel 1 i denne stats forfatning. Derimod er EU-retten ikke blevet tilsidesat. Det fremgår ifølge retten af dom af 5. juli 1988, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (sag C-289/86, Sml. s. 3655), og af 29. juni 1999, Coffeeshop »Siberië« (sag C-158/98, Sml. I, s. 3971), at handel med narkotika ikke er omfattet af EF-traktatens anvendelsesområde.

27 Såvel M.M. Josemans som Burgemeester van Maastricht appellerede henholdsvis den 5. og den 8. maj 2008 denne dom til Raad van State. Burgemeester van Maastricht har anfægtet fortolkningen af den nederlandske forfatning. M.M. Josemans har anført, at de i hovedsagen omhandlede forskrifter indebærer en uberettiget forskelsbehandling af unionsborgerne, og i særdeleshed at de personer, som ikke har bopæl i Nederlandene, i strid med EU-retten nægtes mulighed for at købe lovlige produkter i coffee-shops.

28 Under disse omstændigheder har Raad van State besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Falder en ordning som den i hovedsagen omhandlede om ikke-hjemmehørendes adgang til coffee-shops helt eller delvist ind under EF-traktatens anvendelsesområde, navnlig under den frie bevægelighed for varer og/eller tjenesteydelser eller under forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 18 EF?

2) Såfremt EF-traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for varer og/eller tjenesteydelser er anvendelige, er forbuddet mod adgang til coffee-shops for ikke-hjemmehørende da et egnet og forholdsmæssigt middel til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger?

3) Er det forbud mod forskelsbehandling af borgere på grundlag af nationalitet, der er opstillet i artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 18 EF, anvendeligt på ordningen om ikke-hjemmehørendes adgang til coffee-shops, hvis og for så vidt EF-traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser ikke er anvendelige?

4) I bekræftende fald: Er den indirekte sondring mellem hjemmehørende og ikke-hjemmehørende begrundet, og er forbuddet mod adgang til coffee-shops for ikke-hjemmehørende et egnet og forholdsmæssigt middel til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger?«

Om de præjudicielle spørgsmål

Indledende bemærkninger

29 Den forelæggende ret ønsker med sin anmodning om præjudiciel afgørelse oplyst, om EU-retten er til hinder for en kommunal ordning som den i hovedsagen omhandlede, der forbyder personer uden bopæl i Nederlandene adgang til coffee-shops, der er beliggende i den pågældende kommune. Retten henviser i særdeleshed til de frie varebevægelser, som er reguleret i artikel 28 EF ff., og til den frie udveksling af tjenesteydelser, der er garanteret ved artikel 49 EF ff., samt til det i artikel 12 EF indeholdte princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, sammenholdt med artikel 18 EF om unionsborgerskabet.

30 Det bemærkes uden videre, at coffee-shops, således som det fremgår af denne doms præmis 15-17, er etablissementer omfattet af kategorien restaurationer, hvori der sælges cannabis til forbrugere, der er fyldt 18 år. Åbning af et sådant etablissement kræver udstedelse af et næringsbrev, og det skal desuden opfylde samtlige AHOJG-kriterier.

31 Det er ubestridt, at cannabis, der sælges i coffee-shops, ikke er en del af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål.

32 Den nederlandske regering har anført, at selv om der findes sådanne etablissementer, der udelukkende driver virksomhed bestående i handel med cannabis, sælges og indtages der ikke desto mindre i flere coffee-shops også alkoholfrie drikkevarer og mad. Ifølge forelæggelsesafgørelsen er dette bl.a. tilfældet for så vidt angår coffee-shoppen Easy Going.

33 På denne baggrund skal der i lyset af de bestemmelser, som anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører, foretages en vurdering dels af den virksomhed bestående i handel med cannabis, som foregår i coffee-shops, dels af spørgsmålet om, hvorvidt salget af alkoholfrie drikkevarer og mad i disse etablissementer kan have betydning for den besvarelse, der skal gives den forelæggende ret.

Det første spørgsmål

34 Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en indehaver af en coffee-shop, inden for rammerne af sin virksomhed bestående i handel med dels narkotika, der ikke er en del af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål, dels alkoholfrie drikkevarer og mad, kan påberåbe sig artikel 29 EF, 49 EF og/eller 12 EF, sammenholdt med artikel 18 EF, for at anfægte en kommunal ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen.

35 M.M. Josemans finder, at handel med cannabis er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, og at den i hovedsagen omhandlede ordning er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Burgemeester van Maastricht samt den nederlandske, den belgiske, den tyske og den franske regering har derimod anført, at den omhandlede virksomhed hverken falder ind under den frie bevægelighed eller princippet om forbud mod forskelsbehandling, eftersom der gælder et forbud mod at bringe narkotika i omsætning. Europa-Kommissionen finder ikke, at det er nødvendigt at udtale sig om salget af cannabis for at kunne træffe afgørelse vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse.

36 I denne henseende bemærkes, at da det er almindeligt anerkendt, at narkotika, herunder stoffer baseret på hamp, såsom cannabis, er skadelige, er det forbudt at forhandle dem i alle medlemsstaterne, bortset fra et strengt kontrolleret salg med henblik på en anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål (jf. i denne retning dom af 5.2.1981, sag 50/80, Horvath, Sml. s. 385, præmis 10, af 26.10.1982, sag 221/81, Wolf, Sml. s. 3681, præmis 8, af 26.10.1982, sag 240/81, Einberger, Sml. s. 3699, præmis 8, af 28.2.1984, sag 294/82, Einberger, Sml. s. 1177, præmis 15, og af 5.7.1988, sag 269/86, Mol, Sml. s. 3627, præmis 15, samt dommen i sagen Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, præmis 17).

37 Denne retsstilling er i overensstemmelse med de forskellige internationale instrumenter, som medlemsstaterne har samarbejdet om eller er tiltrådt, såsom De Forenede Nationers enkeltkonvention om kontrol med narkotiske midler, indgået i New York den 30. marts 1961, som ændret ved protokollen af 1972 om ændring af enkeltkonventionen af 1961 (United Nations Treaty Series, bind 520, s. 7515, herefter »enkeltkonventionen«) og De Forenedes Nationers konvention om psykotrope stoffer, indgået i Wien den 21. februar 1971 (United Nations Treaty Series, bind 1019, s. 14956). Foranstaltningerne i disse konventioner er efterfølgende blevet styrket og suppleret med konventionen undertegnet i Wien den 20. december 1988, som alle medlemsstaterne såvel som Den Europæiske Union har tiltrådt. Cannabis er opført blandt de stoffer og produkter, som er omhandlet i disse konventioner.

38 I præamblen til enkeltkonventionen erklærer parterne, at de erkender deres pligt til at forhindre og bekæmpe hengivelse til narkotika, samtidig med at de erkender nødvendigheden af fortsat lægelig brug af narkotika som smertestillende middel, og at passende foranstaltninger bør træffes for at sikre tilstedeværelsen af narkotiske midler til sådanne formål. I henhold til konventionens artikel 4 skal parterne træffe alle sådanne forholdsregler, som måtte være nødvendige for kun at tillade fremstilling, produktion, eksport, import, fordeling af, handel med, brug og besiddelse af narkotiske midler udelukkende til medicinske og videnskabelige formål (jf. Wolf-dommen, præmis 9, og dommen af 26.10.1982 i Einberger-sagen, præmis 9).

39 Hvad nærmere angår EU-retten bestemmes det i rammeafgørelse 2004/757, artikel 2, stk. 1, litra a), at hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at bl.a. følgende forsætlige handlinger er strafbare, når de begås uden tilladelse: tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering på hvilke som helst betingelser af narkotika samt mæglervirksomhed med hensyn hertil. I henhold til denne artikels stk. 2 er de handlinger, der er omhandlet i stk. 1, ikke omfattet af denne rammeafgørelses anvendelsesområde, hvis gerningsmændene har begået dem udelukkende med henblik på personligt forbrug som defineret i national lovgivning. I retsaktens artikel 1, nr. 1), er det præciseret, at der ved begrebet »narkotika« forstås alle de stoffer, der er omfattet af enkeltkonventionen og De Forenede Nationers konvention om psykotrope stoffer, indgået i Wien den 21. februar 1971.

40 I henhold til artikel 71, stk. 1, i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 har de kontraherende parter for så vidt angår både direkte eller indirekte handel med narkotika og psykotrope stoffer af enhver art, herunder også cannabis, samt besiddelse af sådanne stoffer med henblik på videresalg eller udførsel, desuden forpligtet sig til i overensstemmelse med de eksisterende konventioner fra De Forenede Nationer at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge og bekæmpe ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer.

41 Heraf følger, at narkotika, som ikke er genstand for et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på en anvendelse til medicinske og videnskabelige formål, pr. definition er omfattet af et absolut forbud mod indførsel og salg i alle medlemsstaterne (jf. i denne retning Wolf-dommen, præmis 10, dommen af 26.10.1982 i Einberger-sagen, præmis 10, dommen af 28.2.1984 i Einberger-sagen, præmis 15, Mol-dommen, præmis 15 og 18, dommen i sagen Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, præmis 17 og 20, samt dommen i sagen Coffeeshop »Siberië«, præmis 14). Den omstændighed, at nogle medlemsstater betegner et narkotisk stof som et mildt stof, kan ikke ændre dette (jf. i denne retning dommen i sagen Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, præmis 25).

42 Da det er forbudt at indføre narkotika, der ikke er omfattet af et sådant strengt kontrolleret salg, i EU’s økonomi og handel, kan en indehaver af en coffee-shop ikke påberåbe sig den frie bevægelighed eller princippet om forbud mod forskelsbehandling med hensyn til en virksomhed bestående i handel med cannabis for at anfægte en kommunal ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen.

43 Det kan ikke føre til et andet resultat, at Kongeriget Nederlandene, således som det fremgår af denne doms præmis 12-14, fører en tolerancepolitik med hensyn til salg af cannabis, selv om narkotikahandel er forbudt i denne medlemsstat. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at et sådant forbud ikke berøres af den simple omstændighed, at de nationale myndigheder, der skal håndhæve det, bl.a. under hensyn til den begrænsede personelle og materielle kapacitet nedprioriterer strafforfølgningen af en bestemt type handel med narkotika, fordi de anser andre typer for farligere. En sådan fremgangsmåde kan navnlig ikke sidestille den ulovlige handel med narkotika med den af myndighederne strengt kontrollerede handel på det medicinske og videnskabelige område. Sidstnævnte handel er faktisk legaliseret, mens den ulovlige handel, selv hvis den tolereres inden for visse grænser, fortsat er forbudt (jf. i denne retning dommen i sagen Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, præmis 29).

44 For så vidt angår salget af mad og alkoholfrie drikkevarer i coffee-shops finder M.M. Josemans, den tyske regering og Kommissionen, at Domstolen bør vurdere, hvilken virkning den i hovedsagen omhandlede ordning har for udøvelsen af denne virksomhed. Den tyske regering har understreget, at disse produkter indtages på stedet. Kommissionen tvivler på, at ikke-hjemmehørende personer køber disse produkter i den hensigt at udføre dem til deres bopælsstater. De bestemmelser, som skal finde anvendelse, er derfor dem, der regulerer den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF og ikke dem, der vedrører de frie varebevægelser i henhold til artikel 29 EF.

45 Burgemeester van Maastricht såvel som den nederlandske, den belgiske og den franske regering har anført, at salget af alkoholfrie drikkevarer og mad i disse etablissementer er aldeles sekundært i forhold til handelen med cannabis og ikke kan få betydning for hovedsagens afgørelse.

46 Denne opfattelse kan ikke tiltrædes. Selv om det anerkendes, at coffee-shops hovedsageligt er helliget salg og indtagelse af cannabis, forholder det sig ikke desto mindre således, at salget af alkoholfrie drikkevarer og mad i sådanne etablissementer som regel udgør en ikke-ubetydelig økonomisk virksomhed. Som svar på et af Domstolen stillet spørgsmål har den nederlandske regering under den mundtlige procedure præciseret, at denne virksomhed normalt udgør mellem 2,5% og 7,1% af omsætningen i coffee-shops i Maastricht kommune. Hvad i særdeleshed angår coffee-shoppen Easy Goings økonomiske situation fremgår det af M.M. Josemans oplysninger, at andelen af dette etablissements omsætning, der hidrører fra salget af disse produkter, befinder sig inden for dette interval.

47 Herefter skal det undersøges, om, og i givet fald i hvilket omfang, den i hovedsagen omhandlede ordning for så vidt angår salget af alkoholfrie drikkevarer og mad kan berøre udøvelsen af den frie bevægelighed i medfør af artikel 29 EF og 49 EF eller krænke princippet om forbud mod forskelsbehandling »på grundlag af nationalitet« i henhold til artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 18 EF.

48 Med henblik på at fastlægge, om en sådan virksomhed vedrører de frie varebevægelser eller den frie udveksling af tjenesteydelser, bemærkes, at begrebet etablissement er defineret i APV’s artikel 2.3.1.1, stk. 1, litra a), nr. 3), som et for offentligheden tilgængeligt rum, hvor der erhvervsmæssigt ved hjælp af en automat eller på anden måde udbydes mad og/eller alkoholfrie drikkevarer, som indtages på stedet.

49 Som generaladvokaten har anført i punkt 76 i forslaget til afgørelse, fremgår det derfor, at salg af alkoholfrie drikkevarer og mad i coffee-shops udgør restaurationsvirksomhed, der er karakteriseret ved en række omstændigheder og handlinger, blandt hvilke tjenesteydelserne er fremtrædende i forhold til leveringen af varen i sig selv (jf. analogt dom af 10.3.2005, sag C-491/03, Hermann, Sml. I, s. 2025, præmis 27).

50 Da aspektet vedrørende de frie varebevægelser er helt sekundært i forhold til den frie udveksling af tjenesteydelser og kan henføres til denne, tager Domstolen alene stilling til den i hovedsagen omhandlede foranstaltning i forhold til denne sidste grundlæggende frihed (jf. i denne retning dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, præmis 22, af 25.3.2004, sag C-71/02, Karner, Sml. I, s. 3025, præmis 46, af 14.10.2004, sag C-36/02, Omega, Sml. I, s. 9609, præmis 26, af 3.10.2006, sag C-452/04, Fidium Finanz, Sml. I, s. 9521, præmis 34, og af 1.7.2010, sag C-233/09, Dijkman og Dijkman-Laveleije, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 33).

51 Hvad angår anvendeligheden af artikel 12 EF, der indeholder et almindeligt princip om forbud mod enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, bemærkes, at denne bestemmelse kun kan anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (jf. bl.a. dom af 30.5.1989, sag 305/87, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 1461, præmis 12 og 13, af 11.10.2007, sag C-443/06, Hollmann, Sml. I, s. 8491, præmis 28, og af 10.9.2009, sag C-269/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7811, præmis 98).

52 Da princippet om forbud mod forskelsbehandling er blevet gennemført på området for den frie udveksling af tjenesteydelser ved artikel 49 EF, finder artikel 12 EF ikke anvendelse under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen.

53 Med hensyn til spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 18 EF, hvori det helt generelt fastslås, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, må det konstateres, at denne bestemmelse har fundet særligt udtryk i bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser (jf. bl.a. dom af 6.2.2003, sag C-92/01, Stylianakis, Sml. I, s. 1291, præmis 18, af 11.9.2007, sag C-76/05, Schwarz og Gootjes-Schwarz, Sml. I, s. 6849, præmis 34, og af 20.5.2010, sag C-56/09, Zanotti, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 24). Da unionsborgere, som ikke har bopæl i Nederlandene, og som ønsker at rejse til coffee-shops i Maastricht kommune for at indtage lovlige produkter dér, skal anses for at være »modtagere« af tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand, er det ikke nødvendigt, at Domstolen udtaler sig om fortolkningen af artikel 18 EF.

54 Herefter skal det første spørgsmål besvares med, at en indehaver af en coffee-shop, inden for rammerne af sin virksomhed bestående i handel med narkotika, der ikke er en del af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål, ikke kan påberåbe sig artikel 12 EF, 18 EF, 29 EF eller 49 EF for at anfægte en kommunal ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen, og som forbyder personer uden bopæl i Nederlandene adgang til sådanne etablissementer. For så vidt angår virksomhed bestående i salg af alkoholfrie drikkevarer og mad i de samme etablissementer, kan artikel 49 EF ff. med føje påberåbes af en sådan indehaver.

Det andet spørgsmål

55 Det andet spørgsmål stilles for det tilfælde, at bestemmelserne om de frie varebevægelser eller bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser finder anvendelse på omstændighederne i hovedsagen. Det vedrører i det væsentlige problemet om, hvorvidt en kommunal ordning som den i hovedsagen omhandlede er en restriktion for udøvelsen af en af disse friheder, og, i givet fald, om denne foranstaltning kan begrundes i hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger, samt endelig, om den udgør en forholdsmæssig foranstaltning, henset til dette formål.

56 Henset til besvarelsen af det første spørgsmål, skal dette spørgsmål alene vurderes i forhold til artikel 49 EF ff., og vurderingen skal begrænses til en undersøgelse af den nævnte ordnings virkning for salget af alkoholfrie drikkevarer og mad i coffee-shops.

57 Det er ubestridt, at det i henhold til den i hovedsagen omhandlede ordning alene er »hjemmehørende«, der har adgang til coffee-shops. Dette begreb omfatter i henhold til APV’s artikel 2.3.1.1, stk. 1, litra d), enhver person, der har fast bopæl i Nederlandene. Indehavere af sådanne etablissementer har således ikke ret til at yde restaurationsydelser til personer, der har bopæl i andre medlemsstater, og sidstnævnte er udelukket fra at benytte sådanne ydelser.

58 Det fremgår af Domstolens praksis, at ligebehandlingsprincippet, som artikel 49 EF er et særligt udtryk for, forbyder åbenbar forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelsen af andre sondringskriterier reelt fører til samme resultat (jf. bl.a. dom af 5.12.1989, sag C-3/88, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 4035, præmis 8, af 16.1.2003, sag C-388/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s 721, præmis 13, af 30.6.2005, sag C-28/04, Tod’s og Tod’s France, Sml. I, s. 5781, præmis 19, og af 7.7.2005, sag C-147/03, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5969, præmis 41).

59 Dette gælder bl.a. en foranstaltning, hvorefter der sondres på grundlag af bopæl, da der er risiko for, at dette navnlig rammer borgere fra andre medlemsstater, for så vidt som ikke-bosiddende personer oftest er statsborgere i andre stater (jf. bl.a. dom af 29.4.1999, sag C-224/97, Ciola, Sml. I, s. 2517, præmis 14, dommen af 16.1.2003 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 14, samt dom af 1.10.2009, sag C-103/08, Gottwald, Sml. I, s. 9117, præmis 28, og af 13.4.2010, sag C-73/08, Bressol m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45).

60 Imidlertid må det undersøges, om en sådan restriktion kan være objektivt begrundet i lovlige hensyn, der er anerkendt i EU-retten.

61 Den tyske regering finder, at den i hovedsagen omhandlede ordning er begrundet i undtagelsesbestemmelserne i artikel 46, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 55 EF, dvs. i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og offentlige sundhed. Burgemeester van Maastricht og den belgiske regering har påberåbt sig hensynet til den offentlige orden, og subsidiært den offentlige sikkerhed. Ifølge den nederlandske regering udgør behovet for at bekæmpe narkoturismen et hensyn af almen interesse som omhandlet i den retspraksis, der blev indledt ved dom af 20. februar 1979, Rewe-Zentral, »Cassis de Dijon« (sag 120/76, Sml. s. 649).

62 Kommissionen anerkender vigtigheden af at bekæmpe narkoturismen, men anfører samtidig, at da den nævnte ordning er af diskriminerende karakter, er den kun forenelig med EU-retten, såfremt den henhører under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse, nemlig artikel 46 EF, sammenholdt med artikel 55 EF. Undtagelserne, der er fastsat i disse bestemmelser, skal underkastes en indskrænkende fortolkning. Hvad navnlig angår hensynet til den offentlige orden kan dette kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. bl.a. dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, præmis 35).

63 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at det med den omhandlede ordning tilstræbes at bringe belastningen, der forårsages af det store antal turister, som vil købe eller indtage cannabis i Maastrichts kommunes coffee-shops, til ophør. Ifølge oplysningerne afgivet af Burgemeester van Maastricht under den mundtlige forhandling, tiltrækker de 14 coffee-shops i denne kommune ca. 10 000 besøgende om dagen og lidt mere end 3,9 mio. besøgende om året, hvoraf 70% ikke har bopæl i Nederlandene.

64 Burgemeester van Maastricht og den nederlandske regering har anført, at problemerne i kommunen i forbindelse med salg af milde stoffer – såsom forskellige former for belastninger, kriminalitet og et tiltagende antal illegale salgssteder for stoffer, herunder hårde stoffer – forstærkes gennem denne narkoturisme. Den belgiske, den tyske og den franske regering har lagt vægt på de forstyrrelser af den offentlige orden, som dette fænomen, herunder den ulovlige udførsel af cannabis, medfører i andre medlemsstater end Kongeriget Nederlandene, særligt i de stater, der grænser op til dette land.

65 Det bemærkes, at bekæmpelsen af narkoturismen og de dermed forbundne belastninger er en del af kampen mod narkotika. Den har forbindelse såvel til opretholdelsen af den offentlige orden som til beskyttelsen af borgernes sundhed, både på medlemsstatsplan og EU-plan.

66 Når henses til de forpligtelser, som Unionen og medlemsstaterne har påtaget sig, er der ingen tvivl om, at de ovennævnte hensyn er lovlige hensyn, som i princippet kan begrunde indskrænkninger i de forpligtelser, der er pålagt ved EU-retten, også hvis de følger af en grundlæggende frihed, såsom den frie udveksling af tjenesteydelser.

67 I denne henseende bemærkes, at som det fremgår af denne doms præmis 11, 37 og 38 er behovet for at bekæmpe narkotika blevet anerkendt i forskellige internationale konventioner, som medlemsstaterne, og endog Unionen, har samarbejdet om eller tiltrådt. I præamblen til disse instrumenter henvises til den trussel, som især efterspørgslen efter, og den ulovlige handel med, narkotika og psykotrope stoffer udgør mod menneskers sundhed og velfærd, samt til de skadelige virkninger, som disse fænomener har for samfundets økonomiske, kulturelle og politiske fundament.

68 Desuden er behovet for at bekæmpe narkotika, bl.a. ved at forebygge misbrug af narkotiske stoffer og strafforfølge ulovlig handel med sådanne produkter eller stoffer, blevet fastslået i henholdsvis artikel 152, stk. 1, EF og artikel 29 EU og 31 EU. Men hensyn til bestemmelserne i den afledte ret anføres det i første betragtning til rammeafgørelse 2004/757, at ulovlig handel med narkotika udgør en trussel mod EU-borgernes sundhed, sikkerhed og livskvalitet samt mod medlemsstaternes lovlige økonomi, stabilitet og sikkerhed. Som det fremgår af denne doms præmis 10, har nogle af EU-instrumenterne desuden til formål at forebygge narkoturisme.

69 Imidlertid kan restriktive foranstaltninger for den frie udveksling af tjenesteydelser kun begrundes i hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger, hvis de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af dette mål og ikke går videre end nødvendigt for at virkeliggøre dette (jf. i denne retning Omega-dommen, præmis 36, samt dom af 11.12.2007, sag C-438/05, International Transport Workers’ Federation og Finnish Seamen’s Union, Sml. I, s. 10779, præmis 75, og af 14.2.2008, sag C-244/06, Dynamic Medien, Sml. I, s. 505, præmis 42).

70 Herved bemærkes, at en sådan restriktiv foranstaltning kun kan anses for at være egnet til at sikre gennemførelsen af det tilstræbte formål, hvis den reelt opfylder hensynet til at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721, præmis 55, af 19.5.2009, forenede sager C-171/07 og C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., Sml. I, s. 4171, præmis 42, og af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, Sml. I, s 7633, præmis 59-61).

71 M.M. Josemans har bestridt, at den i hovedsagen omhandlede ordning er egnet og forholdsmæssig. Ordningen vedrører udelukkende coffee-shops. I henhold til AHOJG-kriterierne er disse etablissementer i modsætning til de ulovlige narkotika-salgssteder, der opererer i Maastricht kommune, tvunget til at bekæmpe de belastninger, som deres klientel giver anledning til. Desuden medfører den nævnte ordning, at narkoturister tilskyndes til at benytte de ulovlige salgskanaler.

72 Kommissionen har rejst tvivl om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede ordning er nødvendig og sammenhængende. Kommissionen har understreget, at nationale foranstaltninger til bekæmpelse af belastninger, der skyldes indtagelsen af stoffer, bør være baseret på objektive kriterier, der ikke fører til forskelsbehandling. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til dom af 18.5.1982, Adoui og Cornuaille (forenede sager 115/81 og 116/81, Sml. s. 1665), vedrørende prostitueredes opholds- og etableringsret samt den efterfølgende retspraksis.

73 Burgemeester van Maastricht samt den nederlandske, den belgiske og den tyske regering finder derimod, at den i hovedsagen omhandlede ordning er et egnet og forholdsmæssigt middel til at bekæmpe narkoturismen og den dermed forbundne belastning. Burgemeester van Maastricht og den nederlandske regering har anført, at de forskellige foranstaltninger, som de kommuner, der fører en tolerancepolitik over for coffee-shops, har truffet med henblik på at imødegå dette fænomen, ikke har gjort det muligt at nå det tilstræbte mål.

74 I det foreliggende tilfælde kan det ikke afvises, at den tolerancepolitik, som Kongeriget Nederlandene fører med hensyn til salg af cannabis, tilskynder personer, der har bopæl i andre medlemsstater, til at rejse til denne stat, og navnlig til de kommuner, hvor coffee-shops tolereres, især i grænseområderne, for at købe og indtage dette stof. Det fremgår af oplysningerne i sagens akter, at en del af disse personer desuden køber cannabis i sådanne etablissementer med henblik på ulovligt at udføre dette narkotiske stof til andre medlemsstater.

75 Der hersker ingen tvivl om, at et forbud mod at give ikke-hjemmehørende personer adgang til coffee-shops som det, der er omhandlet i hovedsagen, er en foranstaltning, der kan begrænse narkoturismen betydeligt, og, som en konsekvens heraf, nedbringe de problemer, som denne afstedkommer.

76 I denne henseende bemærkes, at den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede ordning fører til forskelsbehandling, ikke i sig selv kan indebære, at måden, hvorpå man med ordningen når det tilstræbte mål, er usammenhængende. Domstolen har ganske vist i dommen i sagen Adoui og Cornuaille fundet, at en medlemsstat ikke med føje kan påberåbe sig hensynet til den offentlige orden over for en ikke-hjemmehørende persons adfærd, hvis den ikke træffer straffeforanstaltninger eller andre faktiske og effektive modforanstaltninger, såfremt den samme adfærd forekommer hos medlemsstatens egne borgere. Imidlertid indskriver hovedsagen sig i en anden retlig kontekst.

77 Som anført i denne doms præmis 36, er handel med narkotika ifølge folkeretten og EU-retten forbudt i alle medlemsstaterne, bortset fra en strengt kontrolleret handel med sådanne produkter eller stoffer med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål. Derimod er den adfærd, som var omhandlet i dommen nævnt i den foregående præmis, dvs. prostitution, bortset fra de tilfælde, hvor den er knyttet til menneskehandel, ikke forbudt i henhold til folkeretten eller EU-retten. Faktisk er den tolereret eller lovreguleret i en række medlemsstater (jf. i denne retning dom af 20.11.2001, sag C-268/99, Jany m.fl., Sml. I, s. 8615, præmis 57).

78 Det kan ikke bedømmes som usammenhængende, at en medlemsstat træffer passende foranstaltninger for at imødegå en betydelig tilstrømning af personer med bopæl i andre medlemsstater, som ønsker at drage fordel af en i denne stat tolereret handel med produkter, der pr. definition er omfattet af et salgsforbud i alle medlemsstaterne.

79 For så vidt angår rækkevidden af den i hovedsagen omhandlede ordning bemærkes, at denne kun finder anvendelse på etablissementer, hvis hovedvirksomhed består i handel med cannabis. Ordningen er på ingen måde til hinder for, at en person uden bopæl i Nederlandene begiver sig til andre serveringssteder i Maastricht kommune for dér at indtage alkoholfrie drikkevarer eller mad. Ifølge den nederlandske regering kan antallet af sådanne serveringssteder opgøres til mere end 500.

80 Med hensyn til muligheden for at vedtage mindre restriktive foranstaltninger fremgår det af sagen, at der i de kommuner, som fører en tolerancepolitik over for coffee-shops, er truffet forskellige foranstaltninger for at bekæmpe narkoturisme og de dermed forbundne belastninger, såsom en begrænsning af antallet af coffee-shops eller af sådanne etablissementers åbningstider, indførelse af en kortordning, der giver klientellet adgang til disse, eller en reduktion af den mængde cannabis, der kan købes pr. person. Ifølge det af Burgemeester van Maastricht og den nederlandske regering oplyste, har disse foranstaltninger ikke desto mindre vist sig at være utilstrækkelige og ineffektive i forhold til det tilstræbte mål.

81 Hvad i særdeleshed angår muligheden for at give ikke-hjemmehørende adgang til coffee-shops, samtidig med at de nægtes muligheden for at købe cannabis, bemærkes, at det ikke er let præcist at kontrollere og overvåge, at dette produkt hverken serveres for eller indtages af sådanne personer. Desuden kunne man frygte, at en sådan fremgangsmåde tilskynder hjemmehørende personer til ulovligt at sælge eller videresælge cannabis til ikke-hjemmehørende personer inde i coffee-shops.

82 Medlemsstaterne kan ikke afskæres fra muligheden for at nå målet om at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger ved at indføre generelle regler, som de nationale myndigheder let kan forvalte og håndhæve (jf. analogt dom af 10.2.2009, sag C-110/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 519, præmis 67, og af 4.6.2009, sag C-142/05, Mickelsson og Roos, Sml. I, s. 4273, præmis 36). I den foreliggende sag er der ingen oplysninger i sagens akter, der lader formode, at det tilstræbte mål kan sikres i samme omfang som det, der er tilsigtet med den i hovedsagen omhandlede ordning, ved at give ikke-hjemmehørende personer adgang til coffee-shops, samtidig med at de nægtes muligheden for at købe cannabis.

83 På denne baggrund må det konstateres, at en ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen, er egnet til at sikre gennemførelsen af målet om at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål.

84 Henset til samtlige de ovenfor anførte bemærkninger, skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 49 EF skal fortolkes således, at en ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er garanteret ved EF-traktaten. Denne restriktion er dog begrundet i hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger.

Det tredje og fjerde spørgsmål

85 Det tredje og fjerde spørgsmål er stillet subsidiært og vedrører anvendelsen af det i artikel 12 EF fastslåede princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, sammenholdt med artikel 18 EF om den frie bevægelighed for unionsborgere.

86 Henset til besvarelsen af det første spørgsmål, er det ufornødent at besvare disse spørgsmål.

Sagens omkostninger

87 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1) En coffee-shop-indehaver kan ikke inden for rammerne af sin virksomhed bestående i handel med narkotika, der ikke er en del af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål, påberåbe sig artikel 12 EF, 18 EF, 29 EF eller 49 EF for at anfægte en kommunal ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen, og som forbyder personer uden bopæl i Nederlandene adgang til sådanne etablissementer. For så vidt angår virksomhed bestående i salg af alkoholfrie drikkevarer og mad i de samme etablissementer kan artikel 49 EF ff. med føje påberåbes af en sådan indehaver.

2) Artikel 49 EF skal fortolkes således, at en ordning som den, der er omhandlet i hovedsagen, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er garanteret ved EF-traktaten. Denne restriktion er dog begrundet i hensynet til at bekæmpe narkoturismen og de dermed forbundne belastninger.

Underskrifter