Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

H. SAUGMANDSGAARD ØE

fremsat den 6. december 2018 ( )

Sag C-596/17

Japan Tobacco International SA,

Japan Tobacco International France SAS

mod

Premier ministre,

Ministre de l’Action et des Comptes publics,

Ministre des Solidarités et de la Santé

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))

»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2011/64/EU – punktafgifter for forarbejdet tobak – artikel 15, stk. 1 – fri fastsættelse af maksimale detailsalgspriser – national lovgivning, der pålægger fabrikanter og importører at angive en enhedsdetailsalgspris pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram for hver enkelt tobaksvare uden mulighed for at differentiere denne pris afhængig af indholdet i enkeltpakningerne«





I. Indledning

1. Den præjudicielle anmodning, der er blevet indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), vedrører fortolkningen af artikel 15 i direktiv 2011/64/EU om punktafgiftsstrukturen og ‑satserne for forarbejdet tobak ( ), sammenholdt med direktivets artikel 2-5.

2. Anmodningen er blevet fremsat under et annullationssøgsmål angående visse bestemmelser i to skrivelser fra de franske myndigheder til fabrikanter og autoriserede leverandører af tobaksvarer vedrørende retningslinjerne for godkendelse af detailsalgspriser på tobak forarbejdet på det franske fastland. I henhold til disse skrivelser, der gentager bestemmelserne i artikel 572 i code général des impôts (lov om skatter og afgifter, herefter »CGI«), fastsætter disse erhvervsdrivende frit en enhedsdetailsalgspris for hver enkelt tobaksvare, der skal udtrykkes pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram. Denne ordning bevirker, at enhedsprisen pr. vare er den samme uanset indholdet i den pakning, i hvilken varen overgår til frit forbrug. Fabrikanterne og importørerne kan følgelig ikke differentiere detailprisen for den enkelte vare afhængig af den enkeltpakning, som den udbydes i.

3. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en national regel som artikel 572 i CGI, der har en sådan virkning, er forenelig med artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64. Ifølge denne bestemmelse fastsætter fabrikanterne eller importørerne frit den maksimale detailsalgspris for hver enkelt af deres varer, hvilket udgør beregningsgrundlaget for den proportionale punktafgift på forarbejdet tobak.

4. Efter min gennemgang konkluderer jeg, at direktivets artikel 15, stk. 1, ikke er til hinder for en sådan national lovgivning.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

5. Det fremgår af artikel 1, at direktiv 2011/64 »fastsætter de almindelige principper for harmoniseringen af strukturen og satserne for de punktafgifter, som medlemsstaterne pålægger forarbejdet tobak«.

6. Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved forarbejdet tobak:

a) cigaretter

b) cigarer og cigarillos

c) røgtobak:

i) finskåren tobak til rulning af cigaretter

ii) anden røgtobak.«

7. Direktivets artikel 3, 4 og 5 indeholder en definition af henholdsvis cigaretter, cigarer eller cigarillos og røgtobak.

8. Direktivets artikel 15, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Fabrikanter eller eventuelt deres repræsentanter eller befuldmægtigede i Unionen samt importører fra tredjelande fastsætter frit de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer og for hver enkelt af de medlemsstater, hvori de skal overgå til frit forbrug.

Den i første afsnit omhandlede bestemmelse kan dog ikke være til hinder for anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelse af fastsatte priser, såfremt de er forenelige med EU-lovgivningen.«

B. Fransk ret

9. Artikel 572 i CGI, som affattet ved lov af 26. januar 2016 om modernisering af sundhedssystemet, bestemmer:

»Detailprisen for hver enkelt vare angivet pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram er den samme i hele landet og fastsættes frit af fabrikanterne eller deres autoriserede leverandører. Den finder anvendelse, når den er godkendt ved fælles dekret udstedt af sundhedsministeren og budgetministeren, på de betingelser, der er fastsat i dekret udstedt af Conseil d’État. Detailprisen kan imidlertid ikke godkendes, såfremt den er lavere end kostprisen og samtlige afgifter tilsammen.

[...]«

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

10. Selskaberne Japan Tobacco International SA og Japan Tobacco International France SAS (herefter under ét »Japan Tobacco«) anlagde henholdsvis den 30. september 2016 og den 20. januar 2017 sag for Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) med påstand om annullation som følge af magtmisbrug af visse bestemmelser i to skrivelser af 6. april 2016 og 22. november 2016, som de franske myndigheder havde rettet til fabrikanter og autoriserede leverandører af tobaksvarer. Skrivelserne angiver retningslinjer for godkendelse af detailsalgspriser for tobak forarbejdet på det franske fastland som omhandlet i artikel 572 i CGI.

11. Ifølge denne bestemmelse pålægges det fabrikanter og leverandører at fastsætte en enhedsdetailsalgspris for hver enkelt tobaksvare angivet pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram, uanset indholdet i pakningen. Ifølge skrivelsen af 22. november 2016 defineres hver enkelt vare i denne forbindelse som et handelsnavn eller en handelsbetegnelse. Denne regel, der i det følgende betegnes som »pris pr. 1 000 stk. eller gram«, bevirker, at prisen på hver enkelt vare er og bliver den samme, uanset den enkeltpakning (herefter benævnt »referencen«), den frembydes i. Prisen pr. 1 000 stk. eller gram har til formål at undgå en udvikling i forbruget af tobak, der kunne være resultatet af et prisfald på visse varer, såfremt de udbydes i større pakninger.

12. Til støtte for deres søgsmål har Japan Tobacco bl.a. gjort gældende, at artikel 572 i CGI, som de anfægtede skrivelser støttes på, er i strid med princippet om fri fastsættelse af de maksimale detailsalgspriser for tobaksvarer i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64, idet den udelukker, at der ved fastsættelsen af disse priser tages hensyn til eventuelle forskelle for så vidt angår emballageomkostningerne afhængig af indholdet i pakningen.

13. I denne forbindelse nærer den forelæggende ret for det første tvivl om direktivets anvendelsesområde. Retten har anført, at direktivet i overensstemmelse med dets beskatningsmæssige formål kan fortolkes således, at det udelukkende regulerer priserne på tobaksvarer for så vidt som de er punktafgiftspligtige, dvs. prisen på cigaretter, cigarer, cigarillos og røgtobak som defineret i direktivets artikel 2-5 ( ). Princippet i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 finder følgelig ikke anvendelse på enkeltpakninger af disse varer. Reglen om, at prisen skal angives pr. 1 000 stk. eller gram, der forbyder en differentiering af varernes pris afhængig af indholdet i enkeltpakningen, kan følgelig ikke anfægte dette princip.

14. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har imidlertid henvist til, at Domstolen i to traktatbrudsdomme fra 2002 ( ) og 2010 ( ) fastslog, at de to tidligere affattelser af artikel 572 i CGI, der, foruden reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram, indførte ordninger om obligatoriske mindstedetailsalgspriser for tobaksvarer, var i strid med denne bestemmelse. Ifølge Domstolen kunne disse ordninger udgøre en hindring for den frie konkurrence, idet de udelukkede visse producenter og importører fra at drage fordel af, at deres kostpriser var lavere end konkurrenternes. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om disse domme er udtryk for Domstolens hensigt om at sikre princippet om fri konkurrence frem for det beskatningsmæssige formål med direktiv 2011/64. Den spørger endvidere Domstolen, hvorvidt en prisfastsættelse på tobaksvarer, der, uanset definitionerne i direktivets artikel 2-5, afhænger af deres emballage, er omfattet af anvendelsesområdet for den frihed, som fabrikanterne og importørerne er sikret i henhold til direktivets artikel 15, stk. 1.

15. For det tilfælde, at Domstolen besvarer dette spørgsmål bekræftende, spørger den forelæggende ret for det andet, om artikel 572 i CGI er forenelig med artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64, idet den er til hinder for, at de nævnte erhvervsdrivende differentierer detailsalgsprisen for deres varer afhængig af pakningens indhold. Den forelæggende ret har i denne forbindelse henvist til, at reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram ikke forbyder dem at overvælte de samlede kostprisforskelle, uanset hvad de skyldes, på de priser, der søges godkendt, men udelukkende at variere disse priser afhængig af pakningens størrelse.

16. På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal direktiv [2011/64] fortolkes således, at det henset til definitionerne af tobaksvarer i dets artikel 2, 3 og 4 ligeledes regulerer prisen på tobaksvarer i emballage?

2) Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, skal artikel 15 i [direktiv 2011/64] da, for så vidt som den fastsætter princippet om fri prisfastsættelse på tobaksvarer, fortolkes således, at den forbyder en regel om prisfastsættelse af disse varer pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram, som bevirker, at det ikke er tilladt fabrikanterne af tobaksvarer at differentiere deres priser på grundlag af eventuelle forskelle i prisen på disse varers emballage?«

17. Japan Tobacco, den franske, den italienske og den portugisiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skiftlige indlæg til Domstolen.

18. Japan Tobacco, den franske regering og Kommissionen var til stede under retsmødet, der blev afholdt den 5. september 2018.

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

1. Rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål

19. Med de to spørgsmål, som jeg vil behandle under ét, ønsker Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) nærmere bestemt oplyst, om en national lovgivning som artikel 572 i CGI, som pålægger fabrikanter og importører at angive en enhedsdetailpris for hver enkelt af deres varer pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram, og som følgelig er til hinder for, at de varierer denne pris afhængig af indholdet i de forskellige pakninger, i hvilke disse varer overgår til frit forbrug, er forenelig med artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64.

20. Med sit første spørgsmål spørger retten Domstolen, hvorvidt det nævnte direktiv regulerer prisfastsættelsen for emballerede tobaksvarer. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen angår dette spørgsmål nærmere bestemt rækkevidden af princippet om fabrikanternes og importørernes ret til frit at fastsætte den maksimale detailsalgspris for hver enkelt af deres varer, som fremgår af direktivets artikel 15, stk. 1.

21. Som samtlige interesserede parter, med undtagelse af Japan Tobacco, har gjort gældende, kan genstanden for den frihed, som fabrikanterne og importørerne er indrømmet i henhold til denne bestemmelse, på den ene side være fastsættelse af detailprisen for »hver enkelt af deres varer«, forstået som en henvisning til hver enkelt form for forarbejdet tobak af et bestemt handelsnavn eller en bestemt type, der svarer til en af de definitioner, der fremgår af direktivets artikel 2-5, uanset pakningens størrelse (f.eks. hver cigaret af handelsnavnet X og af typen Y) ( ).

22. Japan Tobacco har på den anden side gjort gældende, at udtrykket »hver enkelt af deres varer« kan fortolkes således, at det betegner den enkelte pakning af en sådan vare (f.eks. en pakke med 20, 25 eller 30 cigaretter af handelsnavnet X og af typen Y). Artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 sikrer således fabrikanterne og importørerne frihed til at fastsætte detailprisen for hver enkelt reference, som de markedsfører.

23. Det andet spørgsmål er udelukkende blevet forelagt Domstolen for det tilfælde, at den besvarer det første spørgsmål med, at den fortolkning af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64, der er nævnt i ovenstående punkt, skal lægges til grund. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) spørger Domstolen, om en national lovgivning, som den regel, som tvisten i hovedsagen angår, hvorefter prisen skal angives pr. 1 000 stk. eller gram, følgelig er i strid med denne bestemmelse, for så vidt som den er til hinder for, at fabrikanterne og importørerne frit kan fastsætte forskellig pris på pakninger af forskellig størrelse.

24. Såfremt Domstolen derimod finder, at »varer« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64, betegner forarbejdede tobaksvarer som sådan, uanset pakningens indhold, strider artikel 572 i CGI efter den forelæggende rets opfattelse ikke imod denne bestemmelse. Dette skyldes, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 572 i CGI, at prisen på de således definerede varer fastsættes frit.

25. Uanset at jeg deler sidstnævnte opfattelse, vil jeg i min gennemgang af de præjudicielle spørgsmål under ét præcisere grundene til, at en national lovgivning som reglen om, at prisen skal angives pr. 1 000 stk. eller gram i artikel 572 i CGI, ikke begrænser, end ikke indirekte, den frihed, der er sikret i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64. Det er navnlig væsentligt at bemærke, i hvilke henseender en sådan lovgivning adskiller sig fra de tidligere affattelser af artikel 572 i CGI, som Domstolen kritiserede, fordi de begrænsede denne frihed ( ).

2. Virkningen af den nationale lovgivning, som er genstand for tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

26. Efter min opfattelse er det ligeledes hensigtsmæssigt indledningsvis at understrege, at selv om artikel 572 i CGI indebærer en række restriktive virkninger for så vidt angår den handelspolitik, som fabrikanterne og importørerne af forarbejdet tobak fører, er det kun én af disse, der er genstand for denne præjudicielle forelæggelse. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har spurgt Domstolen, hvorvidt artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 er til hinder for denne nationale bestemmelse, alene fordi den pålægger de erhvervsdrivende at angive detailsalgsprisen pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram for hver enkelt af deres varer, idet denne pris forbliver den samme uanset indholdet af forpakningsenheden, hvori det pågældende produkt overgår til frit forbrug.

27. De præjudicielle spørgsmål angår derimod ikke spørgsmålet om, hvorvidt artikel 572 i CGI er forenelig med princippet om fri prisfastsættelse, idet denne bestemmelse endvidere for det første indeholder et krav om, at detailprisen for hver enkelt vare skal være den samme overalt på det franske fastland, for det andet kræver, at der fastsættes en mindstepris ( ), og for det tredje udelukker, at fabrikanterne og importørerne kan variere den detailpris, der er godkendt af den administrative myndighed, i opadgående eller nedadgående retning.

28. I deres indlæg har Japan Tobacco imidlertid ligeledes kritiseret denne bestemmelse på grund af denne tredobbelte virkning. De har navnlig gjort gældende, at artikel 572 i CGI er uforenelig med princippet om fri prisfastsættelse med henvisning til, at en godkendt detailpris, der fastsættes i overensstemmelse med denne bestemmelse, ikke alene er udtryk for en maksimalpris, men ligeledes for en minimumspris og følgelig for en fast pris ved videresalg.

29. For at undgå enhver misforståelse i denne henseende bemærkes for det første, at dette prispolitiske aspekt af artikel 572 i CGI ikke er relevant for så vidt angår artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64. Som det fremgår af den retspraksis ( ), som nævnes i det følgende, indebærer denne bestemmelse alene, at den maksimalepris i detailsalgsleddet for hver enkelt af fabrikanternes eller importørernes varer fastsættes frit af dem, for så vidt som den udgør beregningsgrundlaget for punktværdiafgiften. Den er ikke til hinder for en national foranstaltning, der kræver, at fabrikanterne og importørerne skal overholde en fast pris, som de selv frit har fastsat.

30. Domstolen har i denne henseende fastslået, at direktiv 2011/64 ikke er til hinder for en prispolitik, når denne ikke modarbejder det nævnte direktivs mål, navnlig det, der handler om ikke at fordreje konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe ( ).

31. På denne baggrund fastslog Domstolen i dommen i sagen Etablissements Fr. Colruyt ( ), at direktivets artikel 15, stk. 1, ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbyder detailhandlere at sælge tobaksvarer til en enhedspris, der er lavere end den pris, som fabrikanten eller importøren har anført på den banderole, der er påført disse varer, for så vidt som denne pris er fastsat frit af sidstnævnte. Ifølge Domstolen er en sådan bestemmelse »ikke omfattet af den situation, der er omhandlet i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64« ( ).

32. I lighed hermed er denne bestemmelse ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter den godkendte detailsalgspris er en enhedspris – dvs. samtidig både en maksimums- og en minimumspris – under forudsætning af, at fabrikanterne eller importørerne frit har fastsat denne pris.

B. Fortolkningen af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64

33. Som allerede nævnt har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anmodet Domstolen om at fastslå, om udtrykket »hver enkelt af deres varer« i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 henviser til hver enkelt forarbejdet tobaksvare af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, som overføres til frit forbrug af fabrikanterne og importørerne, eller til hver enkelt pakning, som indeholder forarbejdet tobak. Den forelæggende ret har forelagt dette spørgsmål med henblik på at kunne træffe afgørelse om, hvorvidt denne bestemmelse er i overensstemmelse med reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram, idet den er til hinder for en differentiering af detailprisen for hver enkelt af de forarbejdede tobaksvarer afhængig af indholdet i de forskellige pakninger.

34. Da ordlyden af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 ikke præciserer rækkevidden af det omhandlede udtryk, er det nødvendigt at udlede denne ved en fortolkning af bestemmelsen under hensyn til direktivets almindelige opbygning samt til formålet med den nævnte bestemmelse og det direktiv, som den er en del af ( ).

1. Fortolkning under hensyn til den almindelige opbygning

35. Med henblik på den harmonisering af punktafgiftsstrukturen, som foretages ved direktiv 2011/64, tjener den maksimale detailsalgspris for hver enkelt af fabrikanternes og importørernes varer, som er nævnt i direktivets artikel 15, stk. 1, som beregningsgrundlag for så vidt angår den proportionale del af punktafgiften på forarbejdet tobak ( ).

36. I denne forbindelse er det min opfattelse, at de »varer«, der er nævnt i denne bestemmelse, hvis maksimale detailpris frit fastsættes af disse erhvervsdrivende, betegner forarbejdede tobaksvarer, for så vidt som de er punktafgiftspligtige.

37. I denne henseende præciseres det i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2011/64, at »forarbejdet tobak«, der henhører under anvendelsesområdet for de harmoniserede punktafgifter, for det første omfatter cigaretter, for det andet cigarer og cigarillos og for det tredje røgtobak. Direktivets artikel 3, 4 og 5 definerer disse tre kategorier af forarbejdet tobak på grundlag af deres kendetegn og forskellige anvendelsesformål ( ). Disse definitioner henviser kun til den »indre« emballage, der muliggør forbrug af tobak ( ), og sondrer ikke mellem forarbejdede tobaksvarer afhængig af deres »ydre« emballage ( ).

38. Som den franske regering og Kommissionen har anført, er tobaksvarers ydre emballage derimod genstand for harmoniseringsforanstaltninger i henhold til direktiv 2014/40. »Tobaksvarer« er defineret i direktivets artikel 2, nr. 4). »Cigaret« og »cigar« er defineret i artiklens nr. 10) og nr. 11) under henvisning til de definitioner, der fremgår af artikel 3 og artikel 4, stk. 1, i direktiv 2011/64. Disse begreber er forskellige fra begrebet »enkeltpakning«, der i artikel 2, nr. 30), i direktiv 2014/40 defineres som »den mindste individuelle pakning af en tobaksvare eller et relateret produkt, der markedsføres«. I denne forbindelse bemærkes, at direktivets artikel 14, stk. 1, regulerer mindsteindholdet i enkeltpakninger af bestemte tobaksvarer.

39. Bestemmelserne i direktiv 2011/64 om beregning af den harmoniserede punktafgift indeholder ikke yderligere henvisninger til de enkeltpakninger, som forarbejdet tobak sælges i, end henvisningen i direktivets artikel 2-5.

40. I henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, pålægges cigaretter en værdipunktafgift, som udregnes efter den maksimale detailsalgspris inklusive told, såvel som en specifik punktafgift udregnet efter produktenhed. I modsætning til, hvad Japan Tobacco har anført, henviser begrebet »den maksimale detailsalgspris« i denne forbindelse på ingen måde til enkeltpakninger af varen til forskel fra begrebet »vareenhed«. »Den maksimale detailsalgspris« adskiller sig således fra »vareenhed«, for så vidt som førstnævnte begreb udgør beregningsgrundlaget for den proportionale punktafgift, idet der på denne pris anvendes samme sats for alle cigaretter, mens det andet udgør beregningsgrundlaget for den specifikke punktafgift, der beløbsmæssigt er den samme for alle cigaretter ( ).

41. Således som den franske regering har anført, benytter ingen af bestemmelserne i direktiv 2011/64 en pakke cigaretter som måleenhed med henblik på beregningen af nogen af de komponenter, der indgår i punktafgiften. Dertil kommer, at det følger af den omstændighed, at satsen skal være den samme for alle cigaretter, at værdipunktafgiftssatsen og beløbet af den specifikke punktafgift ikke kan variere afhængig af indholdet i enkeltpakningerne.

42. Det er ligeledes min opfattelse, at Japan Tobacco med urette har gjort gældende, at begrebet »den vejede gennemsnitlige detailsalgspris« i artikel 8, stk. 2, og artikel 10 i direktiv 2011/64 kun giver mening, såfremt enhedsprisen pr. cigaret kan variere afhængig af pakkens størrelse. Dette begreb anvendes i realiteten som reference ved fastlæggelsen af andelen af de specifikke punktafgifter af den samlede afgiftsbyrde og af den samlede minimumspunktafgift, der pålægges cigaretter. I denne forbindelse beregnes »den vejede gennemsnitlige detailsalgspris« i forhold til den samlede værdi af alle de cigaretter (af samtlige mærker), der overgår til frit forbrug, på grundlag af detailsalgsprisen inklusive alle afgifter divideret med den samlede mængde af cigaretter, der er overgået til frit forbrug det foregående kalenderår. Begrebets betydning bidrager således på ingen måde til prisvariationer for så vidt angår én og samme cigaret afhængig af de forskellige enkeltpakninger, som den frembydes i.

43. Anden forarbejdet tobak end cigaretter pålægges i henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2011/64 en punktafgift, der enten kan være en værdiafgift (beregnet på grundlag af de frit fastsatte maksimale detailsalgspriser), en specifik afgift (udtrykt pr. kg eller, for cigarer og cigarillos, alternativt pr. antal stykker) eller en blandet afgift. Enkeltpakningen tjener heller ikke i denne henseende som reference med henblik på punktafgiftsberegningen.

44. Det præciseres endvidere i denne bestemmelse, at medlemsstaterne kan fastsætte et mindstebeløb for punktafgiften enten som værdiafgift eller som en blandet afgift, mens artiklens stk. 2 angiver visse minimumssatser eller minimumsbeløb for den samlede punktafgift. Ifølge artiklens stk. 3 gælder disse satser eller beløb for alle varer, der tilhører samme kategori forarbejdet tobak ( ), og der foretages ikke inden for den enkelte kategori nogen sondring bl.a. på grundlag af varernes frembydning. Den franske regering har således gjort gældende, at det følger af denne bestemmelse, at punktafgifternes minimumssatser og ‑beløb ikke kan variere afhængig af den pakning, som varer inden for en bestemt kategori frembydes i.

45. Det følger af samtlige disse betragtninger, at den forarbejdede tobak, der er pålagt den harmoniserede punktafgift, ikke er enkeltpakninger af tobaksvarerne, men derimod af cigaretter, cigarer, cigarillos og røgtobak, således som disse er defineret i artikel 2-5 i direktiv 2011/64, uanset pakningernes indhold.

46. Det er min opfattelse, at denne definition af genstanden for den harmoniserede punktafgift ligeledes afgrænser begrebet »varer« i direktivets artikel 15, stk. 1. For så vidt som den maksimale detailpris på hver enkelt af fabrikanternes og importørernes varer, som disse frit kan fastsætte, udgør beregningsgrundlaget for værdipunktafgiften, betegner disse varer forarbejdet tobak, således som dette begreb er defineret i det forudgående punkt.

47. Den fortolkning, som jeg anbefaler, indebærer, at denne bestemmelse alene sikrer de erhvervsdrivendes frihed til at fastsætte prisen pr. enhed for cigaretter, cigarer og cigarillos eller prisen pr. vægtenhed for røgtobak af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, men ikke sikrer, at de kan differentiere disse priser afhængig af indholdet i de pakninger, i hvilke disse varer frembydes.

48. Formålet med dette direktiv generelt og specielt med dets artikel 15, stk. 1, støtter denne fortolkning.

2. Teleologisk fortolkning

49. Som det fremgår af artikel 1, har direktiv 2011/64 til formål at fastsætte de almindelige principper for harmoniseringen af strukturen og satserne for de punktafgifter, som medlemsstaterne pålægger forarbejdet tobak. Ifølge niende betragtning til direktivet har denne harmonisering navnlig til formål at sikre, »at konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe, ikke fordrejes som følge af opkrævning af afgifter, og at medlemsstaternes nationale markeder åbnes«. Ifølge tiende betragtning til direktivet skal der »[a]f konkurrencehensyn [...] være fri prisdannelse for alle grupper af forarbejdet tobak«.

50. Ud fra denne betragtning fremgår det af retspraksis, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 dels har til formål at sikre, at den forholdsmæssige beregning af punktafgiften på tobaksvarer er underlagt de samme principper i alle medlemsstaterne, nemlig fastsættelse af maksimale detailsalgspriser på disse varer. Dels har denne bestemmelse til formål at sikre disse erhvervsdrivende den frihed, der gør det muligt for dem at få fuldt udbytte af den konkurrencemæssige fordel, der eventuelt måtte følge af en lavere kostpris ved at have mere fordelagtige detailsalgspriser ( ).

51. Domstolen har i øvrigt præciseret, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 inden for tobaksafgiftsordningen indebærer, at den pris, der er fastsat af fabrikanten eller importøren og godkendt af den offentlige myndighed, er pålagt som bindende maksimal pris og som sådan overholdes af alle led i forhandlerkæden frem til salget til forbrugeren. Denne regel indebærer, at man forhindrer tab af afgiftsindtægter som følge af afvigelser fra den fastsatte pris ( ). Den sikrer, at fabrikanterne ikke opgiver en lavere salgspris på det tidspunkt, hvor afgiften skal betales, for at reducere afgiftsbyrden, men efterfølgende sælger varerne til en højere pris ( ).

52. Virkeliggørelsen af disse formål kræver efter min mening blot, at disse erhvervsdrivende frit kan fastsætte prisen pr. vareenhed på cigaretter, cigarer eller cigarillos eller prisen pr. vægtenhed for røgtobak af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, som overgår til frit forbrug. Den forudsætter ikke, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 skal fortolkes således, at det endvidere kræves, at de sidstnævnte kan ændre detailprisen for hver enkelt af disse varer afhængig af antal enheder i den emballage, i hvilken de frembydes.

53. Navnlig for så vidt angår formålet om fri konkurrence har Domstolen fremhævet, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 bestemmer, at fabrikanter og importører frit fastsætter de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer for at sikre en effektiv konkurrence mellem dem (min fremhævelse) ( ). Princippet om fri fastsættelse af den maksimale detailsalgspris sikrer således, at den afgiftsordning, der blev indført ved direktiv 2011/64, ikke som sekundær virkning fører til, at konkurrencen fordrejes, og de frie varebevægelser hindres ( ).

54. I denne forbindelse henviser den konkurrencemæssige fordel, der skal sikres, efter min opfattelse til enhver fordel, som en fabrikant eller importør har med hensyn til kostpriser i forhold til andre fabrikanter og importører ( ). Den er ikke udtryk for den konkurrencemæssige fordel for så vidt angår en enkeltpakning af forarbejdet tobak af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, sammenlignet med en anden enkeltpakning af samme forarbejdede tobaksvare, som samme erhvervsdrivende forhandler.

55. Denne fortolkning anfægtes ikke af de domme, i hvilke Domstolen fastslog, at princippet om fri prisfastsættelse var uforeneligt med ordninger om obligatoriske minimumsdetailsalgspriser for forarbejdet tobak, der tidligere fandtes i en række medlemsstater, bl.a. i Frankrig ( ).

56. En tidligere affattelse af artikel 572 i CGI end den, som anfægtes under tvisten i hovedsagen, blev således ved dom af 27. februar 2002, Kommissionen mod Frankrig ( ), fastslået at være i strid artikel 9, stk. 1, i direktiv 95/59/EF ( ) (hvis indhold gentages i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64). Denne tidligere affattelse indeholdt en yderligere begrænsning i forhold til den affattelse af artikel 572 i CGI, der finder anvendelse på den foreliggende sag, idet prisen pr. 1 000 vareenheder inden for en cigaretkategori, der blev solgt under samme handelsnavn, uanset emballagens type og pakningens størrelse, ikke kunne være lavere den, der gjaldt for det mest solgte produkt af dette handelsnavn. Domstolen fandt, at den anfægtede nationale bestemmelse reelt fastsatte en minimumsdetailsalgspris for cigaretter, selv om denne minimumspris kun var blevet fastsat indirekte. Ifølge Domstolen begrænser den omstændighed, at de offentlige myndigheder fastsætter en minimumsdetailsalgspris, uundgåeligt fabrikanternes og importørernes frihed til at fastsætte deres maksimale detailsalgspris for hver enkelt af deres varer, eftersom denne i alle tilfælde ikke kan være lavere end den bindende minimumspris.

57. I dom af 4. marts 2010, Kommissionen mod Frankrig ( ), blev en anden, tidligere affattelse af artikel 572 i CGI, der pålagde fabrikanter og importører en minimumsdetailsalgspris for cigaretter svarende til visse procentsatser, der blev fastsat ved dekret, af den faktiske gennemsnitspris på markedet, ligeledes anset for at være i strid med princippet om fri prisfastsættelse. Den fastsatte ordning antoges at kunne føre til en udligning af prisforskellene mellem konkurrerende varer i retning af prisen på den dyreste vare. Herved fandtes ordningen at gøre indgreb i fabrikanternes og importørernes frihed til at fastsætte maksimale detailsalgspriser for deres varer. Domstolen behandlede samme dag tilsvarende ordninger, som var blevet indført i Østrig og Irland ( ), og samme år en ordning vedrørende obligatoriske mindstepriser i Italien ( ).

58. I de fire domme, der blev afsagt i 2010, præciserede Domstolen, at en mindsteprisordning derimod var i overensstemmelse med princippet om fri prisfastsættelse, såfremt den var indrettet således, at den ikke under nogen omstændigheder gør indgreb i den konkurrencemæssige fordel, der for visse producenter eller importører kan følge af en lavere kostpris, og den følgelig ikke fordrejer konkurrencen ( ).

59. Japan Tobacco har under den foreliggende sag gjort gældende, at reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram har samme virkning som en mindsteprisordning, som den Domstolen underkendte i dom af 27. februar 2002, Kommissionen mod Frankrig ( ). De har anført, at fabrikanten eller importøren vil være tvunget til som referencepris for hver enkelt af den pågældendes varer af et bestemt handelsnavn og en bestemt handelsbetegnelse at vælge prisen på en af enkeltpakningerne af denne vare og at anvende samme pris på samtlige enkeltpakninger af den pågældende vare. Herigennem udlignes den konkurrencefordel, som den erhvervsdrivende kunne opnå som følge af lavere kostpriser for enkeltpakninger, der indeholder større mængder forarbejdet tobak. Den erhvervsdrivende ville i realiteten være afskåret fra at styre forbrugerne i retning af varer med en lavere enhedspris, som skyldes, at pakningen indeholder en større mængde.

60. Denne argumentation overbeviser mig ikke.

61. Det bemærkes i denne forbindelse, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64 ikke har til formål at give en fabrikant eller en importør mulighed for at drage fordel af lavere kostpriser, der skyldes, at vareemballagen indeholder større mængder, således at denne kan styre efterspørgslen i retning af de største pakninger, som forhandles af denne vare under et bestemt handelsnavn og af en bestemt type. Det afgørende er ene og alene, at den erhvervsdrivende kan drage fordel af en eventuel konkurrencefordel som følge af lavere kostpriser for hans varer i forhold til konkurrenterne ( ).

62. En fortolkning af denne bestemmelse, der ikke sikrer, at fabrikanterne og importørerne frit kan variere prisen på hver enkelt af deres forarbejdede tobaksvarer afhængig af indholdet i pakningen, og som følgelig anerkender en national lovgivning som reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram, som hovedsagen angår, bevirker imidlertid ikke, at en sådan konkurrencefordel går tabt.

63. Som den forelæggende ret har anført, består den eneste begrænsning, som følger af denne regel, i, at det er udelukket at angive en forskellig detailsalgspris for en vare af samme handelsnavn og samme handelsbetegnelse afhængig af den pakning, den frembydes i. Den pågældende fabrikant eller importør er i øvrigt fortsat frit stillet for så vidt angår fastsættelse af prisen pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram af varen og er ikke bundet af prisen pr. pakning af den mest solgte vare. Reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram begrænser ikke fabrikanternes og importørernes mulighed for under ét at lade lavere kostpriser end konkurrenternes afspejle i varernes detailpris.

64. Prisen pr. cigaret, cigar eller cigarillo og pr. vægtenhed for røgtobak af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, som disse erhvervsdrivende frit har fastsat, kan således omfatte en del af den samlede kostpris for varer af dette handelsnavn og denne type. Emballageomkostningerne er inkluderet heri som elementer, der indgår i de produktionsomkostninger, der som sådan er en del af kostprisen. Som Kommissionen har fremhævet, indebærer fabrikanternes og importørernes frihed til at fastsætte en pris pr. enhed for hver enkelt af deres forarbejdede tobaksvarer, at omkostninger som følge af de forskellige emballager, som disse varer markedsføres i, overvæltes på denne i et omfang og på en måde, som de selv vælger.

65. Disse erhvervsdrivende kan f.eks. vælge, at fastsættelsen af en pris pr. cigaret af et bestemt handelsnavn og en bestemt type skal afspejle de gennemsnitlige emballageomkostninger for hver af de pakninger, som denne cigaret sælges i. De har ligeledes mulighed for bl.a. at fastsætte en pris, som omfatter emballageomkostningerne ved de pakninger, som har de højeste eller de laveste omkostninger.

66. Reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram er følgelig ikke til hinder for, at fabrikanterne og importørerne kan overvælte den eventuelle konkurrencefordel som følge af kostpriser, herunder emballageomkostninger, der er lavere end deres konkurrenters, på prisen på hver enkelt af deres forarbejdede tobaksvarer. Denne konkurrencefordel skal imidlertid fordeles på samtlige enkeltpakninger af en vare af samme handelsnavn og samme type.

67. Disse betragtninger understreger, at virkningerne af en national lovgivning, såsom reglen om angivelse af pris pr. 1 000 stk. eller gram, ikke kan sidestilles med en obligatorisk minimumsprisordning. En ordning af denne type begrænser ikke fabrikanternes og importørernes frihed til at fastsætte den maksimale detailpris på deres varer og begrænser følgelig heller ikke den reelle konkurrence mellem disse erhvervsdrivende.

3. Afsluttende bemærkninger

68. Henset til de ovenfor anførte betragtninger er det min opfattelse, at formålet med den frihed, der fremgår af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64, er, at fabrikanterne og importørerne kan fastsætte den maksimale detailsalgspris for hver enkelt af deres forarbejdede tobaksvarer, for så vidt som disse er punktafgiftspligtige. Disse varer omfatter cigaretter, cigarer eller cigarillos og røgtobak af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, uanset indholdet i pakningen.

69. Det følger heraf, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning som artikel 572 i CGI, der bestemmer, at en enhedspris på hvert enkelt vare af et bestemt handelsnavn og en bestemt type, der fastsættes frit af disse erhvervsdrivende, skal angives pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram, og følgelig ikke kan variere afhængig af indholdet i de enkelte pakninger, i hvilke de overgår til frit forbrug.

70. For fuldstændighedens skyld vil jeg præcisere, at denne konklusion – således som den italienske regering og Kommissionen har anført – ikke foregriber spørgsmålet om, hvorvidt artikel 15, stk. 1, i direktiv 2011/64, uanset det forhold, at den ikke er til hinder herfor, kræver, at den maksimale detailpris for hver enkelt vare, der indgår i beregningsgrundlaget for værdipunktafgiften, er den samme pr. vareenhed (eller pr. vægtenhed), uanset indholdet i den pakning, som den frembydes i ( ).

71. Med henblik på at give den forelæggende ret et svar, som sætter den i stand til at træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen, er det tilstrækkeligt at bemærke, at denne bestemmelse ikke sikrer fabrikanterne og importørerne frihed til at differentiere prisen på deres varer afhængig af indholdet i pakningerne og følgelig ikke er til hinder for en national lovgivning, der udelukker en sådan differentiering. Det er ikke nødvendigt at undersøge, om medlemsstaterne som led i den harmonisering af punktafgiftsstrukturerne, som foretages ved direktiv 2011/64, bevarer muligheden for at tillade disse erhvervsdrivende at variere den maksimale detailpris på hver af deres varer, der indgår i beregningsgrundlaget for den proportionale punktafgift, afhængig af den enkeltpakning, i hvilken de overgår til frit forbrug, eller ej.

V. Forslag til afgørelse

72. På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen under ét at besvare de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:

»Artikel 15, stk. 1, i Rådets direktiv 2011/64/EU af 21. juni 2011 om punktafgiftsstrukturen og ‑satserne for forarbejdet tobak er ikke til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, i henhold til hvilken fabrikanterne og importørerne frit fastsætter en enhedspris for detailsalg for hver af deres forarbejdede tobaksvarer af et bestemt handelsnavn og af en bestemt type, angivet pr. 1 000 vareenheder eller pr. 1 000 gram, idet denne pris ikke kan differentieres afhængig af indholdet i de enkeltpakninger, i hvilke disse varer overgår til frit forbrug.«