FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 2. februar 2006 ( )

Sag C-406/04

Gérald De Cuyper

mod

Office national de l’emploi

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal du Travail de Bruxelles (Belgien))

»Fortolkning af artikel 17 EF og 18 EF om indførelse af et unionsborgerskab i lyset af en national bestemmelse, der betinger tildelingen af arbejdsløshedsydelse af en bopælspligt på det nationale område«

I – Indledning

1. I den foreliggende sag har Tribunal du travail de Bruxelles i henhold til artikel 234 EF forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål, hvorved den i det væsentlige ønsker oplyst, om et bopælskrav indeholdt i en national lovgivning som betingelse for tildeling af arbejdsløshedsydelse er i strid med en unionsborgers ret, efter artikel 17 EF og 18 EF, til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, når ansøgeren er en arbejdsløs, der ikke er forpligtet til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet.

2. Dette rejser for det første spørgsmål om, hvordan ydelsen skal klassificeres i henhold til fællesskabsretten.

3. Når dette er gjort, er hovedspørgsmålet, hvorvidt ydelsen kan eksporteres i henhold til fællesskabsreglerne om social sikring.

II – Relevante fællesskabsbestemmelser

4. Artikel 17 EF og 18 EF bestemmer:

»Artikel 17

1. Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. [...]

2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underkastet de pligter, der er indeholdt i denne traktat.

Artikel 18

1. Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

[…]«

5. Artikel 7 i forordning nr. 1612/68/EØF ( ) bestemmer:

»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.

2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«

6. Forordning (EØF) nr. 1408/71 vedrører anvendelsen af sociale sikringsordninger på ansatte personer, der flytter inden for Fællesskabet ( ).

7. Artikel 1, litra a), nr. i) definerer en arbejdstager som enhver person, der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgår i en social sikringsordning for arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende.

8. For så vidt som det er relevant, definerer artikel 1, litra a), nr. o) »den kompetente institution« som den institution, som den pågældende er tilsluttet på tidspunktet for indgivelse af begæringen om ydelser.

9. Den medlemsstat, på hvis område den kompetente institution befinder sig, defineres som »den kompetente stat« ( ).

10. Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:

»Kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte, erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme samt ydelser ved dødsfald, hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, kan, medmindre andet er bestemt i denne forordning, ikke nedsættes, ændres, stilles i bero, inddrages eller beslaglægges som følge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende.

[…]«

11. Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:

»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedrører:

[…]

c) ydelser ved alderdom

[…]

g) ydelser ved arbejdsløshed

[…]«

12. Kapitel 6 i afsnit III i forordning nr. 1408/71 indeholder særlige bestemmelser om arbejdsløshedsydelser.

13. Afdeling 2 i kapitel 6 indeholder bestemmelser om arbejdsløse, der rejser til en anden medlemsstat end den kompetente stat. Artikel 69 i afdeling 2 giver en arbejdsløs arbejdstager, som rejser til en anden medlemsstater for at søge beskæftigelse dér, begrænset ret til arbejdsløshedsydelser.

14. Afdeling 3 i kapitel 6 indeholder bestemmelser om arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat. Artikel 71, stk. 1, litra a), i afdeling 3 vedrører retten til arbejdsløshedsydelse for grænsearbejdere, der er delvis eller periodisk arbejdsløse, eller som er helt arbejdsløse. Artikel 71, stk. 1, litra b), i afdeling 3 vedrører retten til arbejdsløshedsydelse for andre arbejdsløse arbejdstagere end grænsearbejdere, og som var bosiddende i en anden medlemsstat end den kompetente stat under deres sidste ansættelsesforhold.

III – Relevante nationale bestemmelser

15. Artikel 66, stk. 1, i kongelig anordning af 25. november 1991 ( ) vedrørende arbejdsløshed bestemmer:

»For at opnå ret til ydelser skal den arbejdsløse have fast bopæl i Belgien; han skal desuden reelt være bosat i Belgien.

Ministeren afgør efter udtalelse fra forvaltningsudvalget, i hvilke tilfælde og under hvilke betingelser ydelserne kan udbetales til en arbejdsløs, som ikke reelt er bosiddende i Belgien.«

16. De ministerielle undtagelser fra forpligtelsen til reelt at være bosiddende i Belgien er opført i artikel 39 i bekendtgørelse af 26. november 1991 om gennemførelse af den kongelige anordning vedrørende arbejdsløshed, som omhandler fire helt specifikke situationer, hvor et midlertidigt ophold af kort varighed, højst fire uger, ikke er til hinder for tildeling af ydelserne.

17. Artikel 89, stk. 1, i den kongelige anordning af 25. november 1991, som ændret ved kongelig anordning af 22. november 1995 ( ), bestemmer, at en helt arbejdsløs, der er fyldt 50 år, på anmodning kan opnå dispensation fra visse af de krav, der er indeholdt i andre bestemmelser i kongelig anordning af 25. november 1991, hvis han har modtaget mindst 312 ydelser som helt arbejdsløs i løbet af de to år, der går forud for anmodningen. Disse krav omfatter en pligt til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet og acceptere enhver passende beskæftigelse, en pligt til at møde på arbejdsformidlingen eller til at deltage i en ledsageplan, og en pligt til at lade sig registrere som arbejdssøgende.

18. Artikel 89 blev for nylig ændret ved kongelig anordning af 27. maj 2002 ( ), som trådte i kraft den 1. juli 2002. I henhold til denne ændring afhænger undtagelserne for ældre arbejdsløse fra kravene i kongelig anordning af 25. november 1991 af, om den arbejdsløse er over 50 eller over 58 år. Arbejdsløse mellem 50 og 58 år kan fritages fra visse krav, men ikke fra forpligtelsen til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet og acceptere en passende beskæftigelse, forpligtelsen til at møde på arbejdsformidlingen og til at deltage i en ledsageplan, og forpligtelsen til at være registreret som arbejdssøgende. Derimod er arbejdsløse over 58 år fritaget fra disse tre krav såvel som andre krav.

IV – Faktiske omstændigheder og hovedsagen

19. Gérald De Cuyper er belgisk statsborger, født i 1942. Han var tidligere beskæftiget som arbejdstager i Belgien og blev tildelt arbejdsløshedsunderstøttelse i 1997.

20. I 1998 blev han med hjemmel i artikel 89, stk. 1, i kongelig anordning af 25. november 1991 meddelt dispensation fra forpligtelsen til kommunal kontrol. Denne dispensation havde følgende konsekvenser:

– Ved eventuel udøvelse af en bibeskæftigelse var han ikke forpligtet til at godtgøre, at han allerede havde udøvet denne i det tidsrum, hvor han havde været beskæftiget som arbejdstager i de tre måneder, der gik forud for ansøgningen om ydelser.

– Han var ikke længere underlagt pligten til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet og acceptere enhver passende beskæftigelse, pligten til at møde på arbejdsformidlingen eller til at deltage i en ledsageplan.

– Han var bemyndiget til for egen regning og uden vinding for øje at udøve enhver aktivitet vedrørende egne formuegoder.

– Han var fritaget for forpligtelsen til at lade sig registrere som arbejdssøgende.

21. I en erklæring om sin personlige og familiemæssige situation bekræftede Gérald De Cuyper, at han var enlig og bosiddende i Bruxelles.

22. Som følge af en rutineundersøgelse i april 2000 anmodede Office national de l’emploi (den kompetente myndighed hvad angår udbetaling af ydelser ved arbejdsløshed i Belgien – herefter »ONEM«) Gérald De Cuyper om at møde op på arbejdsløshedskontoret i Bruxelles for at efterprøve rigtigheden af dennes erklæringer. Han mødte op den dag, han var indkaldt til. Derefter forklarede han ONEM, at han siden januar 1999 havde boet i Sydfrankrig, hvor han havde købt en båd, som han var ved at ombygge til husbåd.

23. Gérald De Cuyper erkendte, at han vendte tilbage til Belgien, hvor han lejede et møbleret værelse, ca. en gang i kvartalet, og at han ikke havde underrettet ONEM om disse ændrede omstændigheder.

24. På grundlag af undersøgelsesrapporten fastslog ONEM, at han boede i Frankrig sammen med en ven, der var pensioneret.

25. Gérald De Cuyper mødte ikke op til et møde i juli 2000, hvortil han var indkaldt med henblik på at gøre sine indsigelser gældende.

26. I september 2000 underrettede ONEM ham om sin beslutning om at udelukke ham fra ydelser ved arbejdsløshed med virkning fra den 1. januar 1999, da han ikke opfyldte betingelsen vedrørende reel bopæl, som er fastsat i artikel 66 i kongelig anordning af 25. november 1991 (»bopælskravet«).

27. Gérald De Cuyper indbragte beslutningen for Tribunal du travail de Bruxelles.

28. Ifølge forelæggelseskendelsen fremgår det klart af de dokumenter, der er forelagt Tribunal du travail, at han ikke kan påberåbe sig nogen af de ministerielle undtagelser indeholdt i artikel 39 i bekendtgørelse af 26. november 1991, og at han følgelig er omfattet af bopælskravet.

29. Under disse omstændigheder har Tribunal du travail i henhold til artikel 234 EF forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Udgør forpligtelsen til reelt at være bosiddende i Belgien, som i henhold til artikel 66 i kongelig anordning af 25. november 1991 vedrørende arbejdsløshed er en betingelse for tildeling af arbejdsløshedsydelser, når den anvendes på en arbejdsløs, der er over 50 år gammel, og som med hjemmel i artikel 89 i nævnte kongelige anordning har fået meddelt dispensation for kontrolstempling, hvilket indebærer fritagelse for at opfylde betingelsen om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, en hindring for den ret til frit at færdes og tage ophold, der er tildelt enhver europæisk borger ved artikel 17 og 18 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab?

Opfylder denne forpligtelse til at have bopæl på det nationale område i den stat, der er kompetent med hensyn til tildeling af ydelser ved arbejdsløshed, hvilken forpligtelse i national ret begrundes med hensynet til at kontrollere overholdelsen af de lovbestemte betingelser for ydelser til arbejdsløse, det krav om proportionalitet, som skal overholdes ved forfølgelsen af dette almene hensyn, for så vidt som den udgør en begrænsning af den ret til frit at færdes og tage ophold, der er tildelt enhver europæisk borger ved artikel 17 og 18 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab?

Har denne bopælspligt til virkning at skabe forskelsbehandling mellem europæiske borgere, der er statsborgere i den kompetente medlemsstat, med hensyn til tildeling af retten til arbejdsløshedsydelser, idet denne ret tildeles dem, der ikke gør brug af deres ret til frit at færdes og tage ophold som anerkendt ved traktatens artikel 17 og 18, hvorimod den fratages dem, der har til hensigt at udøve denne ret, som følge af den afskrækkende virkning, som denne restriktion har?«

30. Gérald De Cuyper, ONEM, Kommissionen, Belgien, Frankrig og Tyskland har indgivet skriftlige indlæg og var repræsenteret under retsmødet. Nederlandene og Det Forenede Kongerige afgav kun indlæg under retsmødet.

V – De præjudicielle spørgsmål

31. Tribunal du travail ønsker i det væsentlige oplyst, om et bopælskrav, der gælder som en betingelse for tildeling af arbejdsløshedsydelse til arbejdsløse over 50 år, der bl.a. er undtaget fra forpligtelsen til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, udgør en hindring af unionsborgeres ret til frit at færdes og opholde sig i Fællesskabet og således er i strid med artikel 17 og 18 EF.

32. Med henblik på at afgøre, hvilke fællesskabsbestemmelser der er relevante for nærværende sag, må det overvejes, hvorledes en ydelse udbetalt til en arbejdsløs over 50 år, i henhold til nationale bestemmelser om ret til arbejdsløshedsydelse, som bl.a. er undtaget fra kravet om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet (»ydelsen« eller »den pågældende ydelse«), skal klassificeres.

Klassificeringen af ydelsen

33. Gérald De Cuyper, ONEM, Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland mener, at ydelsen udgør en arbejdsløshedsydelse som omhandlet i forordning nr. 1408/71. Kommissionen er af den modsatte opfattelse.

34. Det synes åbenbart, at i modsætning til Kommissionens påstand finder artikel 7 i forordning nr. 1612/68 ikke anvendelse i den foreliggende sag.

35. Som Det Forenede Kongerige gjorde gældende under retsmødet, giver denne bestemmelse en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, ret til på en anden medlemsstats område at nyde de samme sociale og skattemæssige fordele som arbejdstagere, der er statsborgere i den anden medlemsstat.

36. I modsætning hertil ønsker Gérald De Cuyper at få den samme behandling som de personer, der er statsborgere i samme medlemsstat som han selv, men som stadig er bosiddende i denne stat.

37. Den pågældende ydelse kan derfor ikke anses for at udgøre en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.

38. Kommissionen gør endvidere gældende, at retten til arbejdsløshedsydelse forudsætter, at den arbejdsløse står til rådighed for den arbejdsformidling, han er registreret ved. I den foreliggende sag har Gérald De Cuyper været fritaget for kravet om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet i henhold til artikel 89 i den kongelige anordning af 25. november 1991.

39. I sit skriftlige indlæg anførte Kommissionen, at den af Gérald De Cuyper krævede ydelse kunne anses for en ydelse i forbindelse med »førtidspension«. Under retsmødet foreslog Kommissionen imidlertid, at ydelsen ikke nødvendigvis skulle anses for en førtidspension, men snarere som en sui generis-ydelse. Under alle omstændigheder er ydelsen ifølge Kommissionen ikke omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71.

40. Til støtte for dette argument henviser Kommissionen til Otte-sagen ( ), hvori Domstolen sondrede mellem arbejdsløshedsydelse i henhold til forordning nr. 1408/71 og overgangsydelse, der tildeltes i form af et ikke-obligatorisk tilskud til ældre minearbejdere – der som følge af omstruktureringen af den tyske kulmineindustri var blevet arbejdsløse ( ) – fra tidspunktet for deres afskedigelse indtil de nåede pensionsalderen. Kommissionen gør opmærksom på, at modtagerne af overgangsydelsen ikke skulle lade sig registrere som arbejdssøgende eller stå til rådighed for arbejdsmarkedet – der begge udgør krav, som Gérald De Cuyper er fritaget for i henhold til kongelig anordning af 25. november 1991. Kommissionen bemærker, at Domstolen i Otte-sagen fastslog, at tilkendelsesbetingelserne, der har sammenhæng med ydelsens beskæftigelsespolitiske formål, som navnlig er at udelukke de afskedigede arbejdstagere fra arbejdsløshedsforsikringsordningen, adskiller sig væsentligt fra dem, der gælder for en ydelse ved arbejdsløshed som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71 ( ).

41. Det er korrekt, at ydelsen i Otte-sagen ligner den, der er tildelt Gérald De Cuyper, idet ansøgeren til ydelsen er undtaget fra kravet om at lade sig registrere som arbejdssøgende og at stå til rådighed for arbejdsmarkedet.

42. Men overgangsydelsen i Otte-sagen skal betragtes i dens rette sammenhæng, nemlig som en ydelse, der tildeles ældre minearbejdere, der er blevet arbejdsløse som følge af en omstrukturering af den tyske kulmineindustri. Domstolen fastslog, at formålet med ydelsen først og fremmest var at sikre minearbejdere, der var blevet afskediget som følge af en rationaliseringsforanstaltning, en vis indkomst, »hvorved de samtidig udelukkes fra arbejdsløshedsforsikringsordningen« ( ).

43. Denne kontekst adskiller sig klart fra den, hvori Gérald De Cuyper har ansøgt om ydelse.

44. Andre kendetegn ved overgangsydelsen adskiller sig ligeledes fra den foreliggende sag. Den blev tildelt en arbejdsløs, der var tæt på pensionsalderen ( ). Modtageren af overgangsydelsen var ikke forpligtet til at afholde sig fra at tage lønnet arbejde eller være selvstændig og have en indtægt, der overstiger en nærmere fastsat grænse, hvorimod en arbejdsløs i den foreliggende sag kun må udøve enhver aktivitet vedrørende egen formue for egen regning og uden vinding for øje, i henhold til artikel 25, stk. 3, i kongelig anordning af 22. november 1991.

45. Den omstændighed, at den pågældende ydelse kun har lidt til fælles med en alderspension, støtter endvidere det synspunkt, at ydelsen ikke bør anses for en ydelse i forbindelse med førtidspension.

46. Ydelser med følgende kendetegn er anset for alderspension: de, der udbetales til ældre statsborgere for at sikre disse en mindsteindtægt ( ), og de, der forudsætter, at der består en ret til pension, at de er bevilget af en pensionskasse, at beløbet er beregnet på grundlag af kriterier vedrørende pensionen; og den omstændighed at ydelsen har til formål at supplere en aldersbestemt pension ( ).

47. Ingen af disse kendetegn ligner betingelserne for tildeling af ydelsen i denne sag. Bortset fra at ydelsen udbetales til personer over 50 år, som ikke har pligt til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, ligner ydelsen på ingen anden måde en alderspension.

48. Derfor bør Kommissionens påstand om, at den af Gérald De Cuyper krævede ydelse udgør en førtidspensionsydelse, afvises.

49. Bortset fra bopælskravet er betingelserne for tildeling af ydelsen efter artikel 89, stk. 1, i kongelig anordning af 25. november 1991, at personen er arbejdsløs, at han er over 50 år, og at han har modtaget mindst 312 ydelser som arbejdsløs i løbet af de to år, der gik forud for anmodningen.

50. Disse betingelser vedrører tydeligvis risikoen for arbejdsløshed. Eftersom de dermed tilkendegiver, at ydelsen udgør en arbejdsløshedsydelse, opvejes disse betingelser efter min opfattelse ikke ved en undtagelse fra kravet om, at den pågældende person lader sig registrere som arbejdssøgende og står til rådighed for arbejdsmarkedet – hvilke betingelser normalt forbindes med retten til arbejdsløshedsydelse.

51. Efter min opfattelse ændrer den undtagelse heller ikke ved Gérald De Cuypers status som arbejdsløs. Som ONEM gjorde gældende under retsmødet, ligestiller belgisk ret ældre arbejdsløse med yngre arbejdsløse. Ældre arbejdsløse skal, i modsætning til personer på førtidspension, ikke anses for definitivt at have forladt arbejdsmarkedet på trods af undtagelsen fra kravet om, at de lader sig registrere som arbejdssøgende og står til rådighed for arbejdsmarkedet; de kan følgelig vende tilbage til arbejdsmarkedet.

52. Det bør ligeledes bemærkes, at i henhold til kongelig anordning af 27. maj 2002 kan ældre arbejdsløse under 58 år siden juli 2002 ikke længere søge om fritagelse fra kravet om at lade sig registrere som arbejdssøgende og kravet om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet.

53. Jeg mener ikke, at der er noget i forelæggelseskendelsen, der viser, at den af Gérald De Cuyper krævede ydelse er anderledes end de ydelser, der tildeles som følge af ufrivillig arbejdsløshed, og derfor bør den anses for at udgøre en arbejdsløshedsydelse i henhold til artikel 4, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1408/71.

Arbejdsløshedsydelse i dens sammenhæng

54. Ordningen for ydelser forbundet med ufrivillig arbejdsløshed optager en særlig plads i sociale sikringsordninger.

55. Formålet med disse ydelser er at sikre lønmodtageren og dennes familie en vis støtte i tilfælde af midlertidig og ufrivillig arbejdsløshed.

56. Modtagerne af sådanne ydelser er derfor blandt den aktive befolkning på arbejdsmarkedet. Normalt repræsenterer ydelserne en betaling, der, indtil et vist loft, er relateret til beløbet for den sidst udbetalte løn.

57. Ydelserne finansieres enten via almindelige skatter eller via mere specifikke kollektive opkrævninger relateret til primær arbejdsindtægt.

58. Disse kendetegn indebærer, at personer, der modtager en arbejdsløshedsydelse, skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet; dvs. at de skal være registreret hos et organ, der hjælper dem med at finde et nyt arbejde. De ydelsesberettigede skal endvidere acceptere ethvert tilbud om passende beskæftigelse og må ikke udøve nogen form for aktivitet, hvorved de oppebærer indkomst ud over deres arbejdsløshedsydelse.

59. Formålet med disse krav – der principielt skal anvendes strengt – er at forhindre ukorrekt brug eller misbrug af arbejdsløshedsydelser og at undgå illoyal konkurrence på arbejdsmarkedet fra de, der modtager arbejdsløshedsydelser.

60. Som en gren af socialsikringen beregnet til den aktive befolkning er arbejdsløshedsydelser siden 1980’erne i stigende grad blevet anvendt som et arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitisk-instrument.

61. I en række (navnlig kontinentale) stater er en sådan socialsikrings-lovgivning blev anvendt til at fremme en politik, hvorved ældre på arbejdsmarkedet giver plads til yngre arbejdssøgende. I forbindelse med en sådan politik blev disse ældre arbejdstagere, der var blevet arbejdsløse, helt eller delvist fritaget fra kravet om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Dette synes at være tilfældet med de belgiske regler fra 1991, der finder anvendelse på den foreliggende sag.

62. I andre, især skandinaviske, lande anvendes socialsikringsregler for arbejdsløse som middel til at implementere en »aktiverings«-arbejdsmarkedspolitik, ved at gøre retten til og ydelsens størrelse afhængig af en aktiv deltagelse i omskolingsordninger, hvis formål er at opretholde eller øge de pågældende arbejdssøgeres indtjeningsmuligheder på arbejdsmarkedet.

63. I den senere tid har formålet med arbejdsmarkedspolitikken i de fleste EU-stater været at sikre størst mulig deltagelse af ældre arbejdstagere på arbejdsmarkedet. Dette er naturligvis ikke uden forbindelse til problematikken om, at Europas befolkning bliver ældre. En sådan politik har medført en langt strengere anvendelse af kriteriet om, at ældre arbejdsløse skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Denne ændring fremgår også af den kongelige anordning af 27. maj 2002 ( ).

64. Ud over de klassiske argumenter mod eksport af arbejdsløshedsydelser – forebyggelse af misbrug og illoyal konkurrence på arbejdsmarkedet – er argumentet om, at landene skal kunne anvende sådanne ydelser som et instrument i deres arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitik, ligeledes relevant.

65. Medlemsstaternes anvendelse af rådighedskriteriet som et instrument i en »aktiverings«-arbejdsmarkedspolitik er i åbenbar overensstemmelse med kompetencefordelingen i traktatens artikler om beskæftigelse og sociale bestemmelser.

66. Artikel 125 EF bestemmer, at medlemsstaterne og Fællesskabet arbejder på at udvikle en samordnet strategi for beskæftigelse og især for fremme af en veluddannet, velkvalificeret og smidig arbejdsstyrke og arbejdsmarkeder, som reagerer på økonomiske forandringer, med henblik på at nå de mål, der er fastsat i artikel 2 EU og i artikel 2 EF. Disse mål indebærer, at der inden for Fællesskabet skabes et højt beskæftigelsesniveau samt et høj grad af social beskyttelse.

67. I henhold til artikel 126, stk. 1, EF skal medlemsstaterne bidrage med deres beskæftigelsespolitikker til at nå disse mål.

68. Artikel 125 EF, 127, stk. 1, EF og artikel 129 EF henviser til den koordinerende og supplerende rolle, som Fællesskabet skal udfylde med hensyn til beskæftigelsespolitikken i medlemsstaterne og med hensyn til at bidrage til et højt beskæftigelsesniveau. I henhold til artikel 127, stk. 1, EF skal medlemsstaternes kompetence på dette område imidlertid respekteres. I henhold til artikel 129, stk. 2, EF indebærer tilskyndelsesforanstaltninger ikke harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

69. I det omfang det er relevant, bestemmer artikel 136 EF, der vedrører sociale bestemmelser, at Fællesskabet og medlemsstaterne har til mål at fremme beskæftigelsen, en forbedring af leve- og arbejdsvilkårene, en passende social beskyttelse, der skal muliggøre et varigt højt beskæftigelsesniveau, og bekæmpelse af social udstødelse, og at Fællesskabet og medlemsstaterne med henblik herpå iværksætter foranstaltninger, der tager hensyn til forskellene i national praksis.

70. Artikel 137, stk. 1, EF bestemmer bl.a., at Fællesskabet skal støtte og supplere medlemsstaternes indsats på området for arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse og beskyttelse af arbejdstagere ved ophævelse af en arbejdskontrakt.

71. Bestemmelser vedtaget i henhold til artikel 137 EF må ikke, i henhold til artikel 137, stk. 4, første led, EF, anfægte medlemsstaternes mulighed for at fastlægge de grundlæggende principper i deres sociale sikringsordninger og må ikke i væsentligt omfang berøre den økonomiske balance i disse ordninger.

72. Samlet set er det således uomtvisteligt, at kompetencen til at etablere en beskæftigelses- og socialsikringspolitik primært tilkommer medlemsstaterne, mens Fællesskabet spiller en koordinerende og supplerende rolle.

73. Fællesskabslovgiver synes at have tilladt medlemsstaterne at anvende arbejdsløshedsydelsen som middel i en arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitik ved ændringen af forordning nr. 1408/71, der i den nye version (forordning nr. 883/2004 ( )) fortsat udtrykkeligt udelukker eksport af arbejdsløshedsydelse.

Eksport af arbejdsløshedsydelse i henhold til forordning nr. 1408/71

74. I lyset af denne sammenhæng, der forklarer baggrunden for begrænsning af eksport af arbejdsløshedsydelse, skal det dernæst undersøges, hvorledes dette princip kommer til udtryk i bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, og hvorledes disse bestemmelser finder anvendelse på den foreliggende sag.

75. Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 vedrører ophævelse af bopælsbestemmelser indeholdt i nationale lovgivninger om sociale sikringsordninger. Den vedrører forbud mod, at visse sociale sikringsydelser nedsættes, ændres, stilles i bero, inddrages eller beslaglægges som følge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende. De sociale sikringsydelser, der er opregnet i artikel 10, stk. 1, for hvilke dette forbud gælder, omfatter ikke arbejdsløshedsydelser.

76. Derfor forbyder forordning nr. 1408/71, som ONEM bemærker, generelt hverken pålæggelse af et bopælskrav eller suspension af udbetaling med den begrundelse, at modtageren er bosiddende i en anden medlemsstat, i det tilfælde hvor arbejdsløshedsydelsen reguleres af nationale bestemmelser.

77. I forbindelse med det almindelige princip om, at begrænsninger af eksport af arbejdsløshedsydelser ikke er forbudt, indeholder forordning nr. 1408/71 to undtagelser.

78. Artikel 69 bestemmer, at en registreret arbejdsløs, der flytter til en anden medlemsstat i højst tre måneder for at søge arbejde, har ret til arbejdsløshedsydelse. Artikel 71, stk. 1, bestemmer, at arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den stat, i hvilken de er forsikrede hvad angår socialsikringen, har ret til at modtage arbejdsløshedsydelse.

79. Gérald De Cuypers omstændigheder vedrører ikke de tilfælde, der er omhandlet i artikel 69 og 71. Derfor finder det almindelige princip om, at der ikke er noget til hinder for at pålægge et bopælskrav i forbindelse med tildeling af arbejdsløshedsydelse, anvendelse.

80. Kommissionen gør gældende, at det forhold at stå til rådighed for arbejdsmarkedet og være arbejdssøgende, er uløseligt forbundet med at være arbejdsløs, og at dette begrunder en begrænsning af muligheden for at eksportere retten til arbejdsløshedsydelse. Eftersom den belgiske lovgivning har ophævet disse krav for arbejdsløse over 50 år, mener Kommissionen, at en begrænsning af eksporten af arbejdsløshedsydelse ikke længere er begrundet.

81. Dette argument ville muligvis være overbevisende, hvis forordning nr. 1408/71 forpligtede medlemsstaterne til ikke at begrænse retten til en sådan ydelse af hensyn, der har forbindelse med genansættelse.

82. Artikel 10, stk. 1, og reglerne om ret til arbejdsløshedsydelse samlet set viser imidlertid åbenbart det modsatte: Medlemsstaterne er ikke afskåret fra at begrænse eksport af denne ydelse. Det vil være underligt at fortolke disse bestemmelser således, at medlemsstaterne skulle begrunde en regel som den gældende, hvorved der pålægges en begrænsning på eksport af ydelsen.

83. Det følger heraf, at forordning nr. 1408/71 ikke giver en arbejdsløs, som ikke kræves at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, ret til arbejdsløshedsydelse, når han er bosiddende i en anden medlemsstat end den kompetente stat.

84. Endvidere er der som allerede nævnt ( ), og som flere af procesdeltagerne ligeledes har nævnt i deres indlæg, stærke grunde til ikke at tillade eksport af arbejdsløshedsydelser.

85. For det første skal medlemsstaterne kunne anvende arbejdsløshedsydelserne som middel i deres arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitik, og navnlig en mere streng anvendelse i de senere år af kriteriet om, at ældre arbejdsløse skal stå til rådighed. Et bopælskrav er klart nødvendigt for at sikre en tilfredsstillende gennemførelse af en sådan politik.

86. For det andet, som Den Franske Republik gør gældende, har en arbejdsløs størst mulighed for at finde arbejde i den stat, hvori han sidst var beskæftiget. Derfor er det i beskæftigelsespolitikkens interesse, at ret til arbejdsløshedsydelse betinges af bopæl i den pågældende stat.

87. For det tredje, som ONEM, Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland gør gældende, er bopælskravet nødvendigt for at muliggøre kontrol af modtagerens familiemæssige situation og indtægtsgivende aktiviteter, der kan påvirke retten til arbejdsløshedsydelse. En sådan kontrol er nødvendig for at undgå misbrug. Bortset fra de undtagelser, der nævnes i artikel 69 og 71 i forordning nr. 1408/71, som ikke finder anvendelse her, er der intet koordineret samarbejde mellem myndighederne i medlemsstaterne med henblik på at overvåge situationen for en modtager af arbejdsløshedsydelse, der flytter fra den kompetente stat til en anden medlemsstat.

88. I den foreliggende sag er der således ingen overvågningsordning, hvorved Gérald De Cuypers familiemæssige situation og eventuelle indtægtsgivende aktiviteter under opholdet i Frankrig kan undersøges. I fraværet af en samarbejdsordning mellem de belgiske og franske myndigheder med hensyn til at kontrollere retten til arbejdsløshedsydelse, er ingen af disse staters myndigheder kompetente til at undersøge disse spørgsmål.

89. Det følger heraf, at et bopælskrav er hensigtsmæssigt for at sikre, at der foretages effektiv kontrol af en arbejdsløs persons familiemæssige situation samt af dennes eventuelle indtægtsgivende aktiviteter.

90. For det fjerde vil en adgang til eksport af arbejdsløshedsydelse være ensbetydende med illoyal konkurrence på arbejdsmarkedet i den medlemsstat, hvortil den arbejdsløse flytter. Dette ville klart være konsekvensen, hvis statsborgere fra en medlemsstat med en sådan ret kunne komme ind på arbejdsmarkedet i en anden medlemsstat: De ville have en urimelig økonomisk fordel i forhold til statsborgerne i den anden medlemsstat, der forsøgte at komme ind på arbejdsmarkedet, men som naturligvis i almindelighed ikke fik tilskud til deres indtægt.

91. For det femte skal der, som Nederlandene gjorde gældende under retsmødet, være en forbindelse mellem finansieringen og tildelingen af ydelsen. Udbetaling af ydelser fra en medlemsstats budget er udtryk for solidaritet blandt dens borgere. Det er et middel til social udligning og til at undgå social udelukkelse og de deraf følgende problemer. Eksport af ydelser kan skade den sociale udligning og kan medføre, at borgerne i en medlemsstat skal bære en uforholdsmæssig økonomisk byrde.

Anvendelse af artikel 17 EF og 18 EF såfremt forordning nr. 1408/71 finder anvendelse

92. Såfremt Domstolen finder, at forordning nr. 1408/71 finder anvendelse, er spørgsmålet, hvordan de forelagte spørgsmål skal undersøges i lyset af artikel 17 EF og 18 EF.

Parternes indlæg

93. Gérald De Cuyper gør gældende, at bopælskravet i artikel 66 i kongelig anordning af 25. november 1991 hindrer unionsborgere i at udøve deres ret til frit at færdes og opholde sig inden for Fællesskabet. Kommissionen fremfører et lignende argument, hvad enten den pågældende ydelse anses for at udgøre en social fordel i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 eller en arbejdsløshedsydelse i henhold til forordning nr. 1408/71.

94. Gérald De Cuyper påstår, at bopælskravet afskrækker unionsborgere fra at udøve retten til fri bevægelighed ved at fjerne retten til arbejdsløshedsydelse, når den pågældende flytter til en anden medlemsstat. I Gérald De Cuypers tilfælde hindres han i at udøve denne ret, eftersom han uden denne ikke længere råder over tilstrækkelige midler til at undgå, at han falder værtsmedlemsstatens system til byrde og derfor mister retten til at bosætte sig i Frankrig i henhold til direktiv 90/364/EØF ( ). Han gør gældende, at bopælskravet er uforholdsmæssigt i forhold til målet om at kontrollere opfyldelsen af betingelserne for tildeling af den pågældende ydelse, navnlig når der er sket undtagelse til kravet om at møde op på arbejdsformidlingen og stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Han gør yderligere gældende, at ved at sammenligne modtagerne af ydelsen bevirker bopælskravet, at der sker en forskelsbehandling af de, der udøver deres ret til som unionsborgere at flytte til en anden medlemsstat, i forhold til de borgere, der forbliver i Belgien.

95. Kommissionen gør gældende, at såfremt ydelsen anses for at være en social fordel i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, udgør afvisningen af at tildele ydelsen i det tilfælde, hvor modtageren flytter til en anden medlemsstat, en tilsidesættelse af unionsborgerens ret til ligebehandling med de borgere, der forbliver i den pågældende medlemsstat. Ifølge Kommissionen anvendte Domstolen i Pusa-sagen ( ) dette ræsonnement på en situation, hvor en finsk statsborger bosiddende i Spanien krævede ligebehandling med finske statsborgere bosiddende i Finland.

96. Kommissionen gør gældende, at objektive betragtninger vedrørende behovet for at sikre, at modtageren har en forbindelse til det pågældende arbejdsmarked, ikke er relevant, henset til fritagelsen for at stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Endvidere kan betragtningerne vedrørende administrative vanskeligheder med at undersøge, at kravene for tildeling af ydelsen er opfyldt, ikke begrunde en undtagelse fra fællesskabsretten, og dette princip gælder navnlig i tilfælde af en påstået hindring af udøvelsen af en af de grundlæggende frihedsrettigheder ( ).

97. Såfremt ydelsen anses for en arbejdsløshedsydelse i henhold til forordning nr. 1408/71, gør Kommissionen gældende, at betingelser for tildeling af ydelsen kan anses for begrundet som følge af, at de har forbindelse til fremme af arbejdssøgning. Da der er sket fritagelse fra kravet om at være arbejdssøgende, er begrænsningen af eksport af retten til arbejdsløshedsydelse ikke længere begrundet.

98. ONEM, Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland gør gældende, at enhver begrænsning af unionsborgernes ret til frit at færdes og retten til ophold skal begrundes.

99. ONEM gør gældende, at begrænsningen af retten til fri bevægelighed indeholdt i bopælskravet er begrundet i princippet i forordning nr. 1408/71 om, at retten til arbejdsløshedsydelse ikke kan eksporteres, og ved, at det ikke kan udføre den nødvendige kontrol for at sikre, at kravene for tildeling af arbejdsløshedsydelse er opfyldt. Eftersom bopæl i Belgien er nødvendig, for at ONEM kan sikre, at ydelsen ikke udbetales uberettiget, er bopælskravet forholdsmæssigt. Dette krav anvendes uanset nationalitet og giver derfor ikke anledning til forskelsbehandling.

100. Den Franske Republik gør gældende, at bopælskravet kan begrundes på tre måder. For det første fastslog Domstolen i Müller-Fauré-sagen ( ), at det i mangel af harmonisering på fællesskabsplan tilkommer hver medlemsstat at fastsætte betingelserne for ydelser på området for social sikring. Derfor kan medlemsstaterne i almindelighed vælge, hvilke betingelser der skal opfyldes for tildelingen af arbejdsløshedsydelse. For det andet er bopælskravet begrundet, fordi en arbejdsløs har størst mulighed for at finde arbejde i den stat, hvor han sidst var beskæftiget. For det tredje er kravet ligeledes begrundet ved behovet for at udføre kontrol med enhver lønnet aktivitet, der udøves af modtageren, og med hans familiemæssige situation.

101. Forbundsrepublikken Tyskland gør gældende, at der med bopælskravet forfølges et lovligt mål om at sikre kontrol af de krav, modtageren af arbejdsløshedsydelse skal opfylde, og således forhindre misbrug af tildelingen af sådanne ydelser. Eftersom et sådant mål kun kan opnås ved kontrol på stedet, er bopælskravet hensigtsmæssigt og ifølge Tyskland forholdsmæssigt. Artikel 12 EF og 18 EF kan kun give anledning til forbud mod forskelsbehandling for så vidt angår bestemmelser, der direkte vedrører retten til fri bevægelighed og fri ophold i en anden medlemsstat.

Bedømmelse

102. Gérald De Cuyper er en belgisk statsborger med bopæl i Frankrig. Han er en borger i Unionen, der har udøvet sin ret til frit at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område. Hans søgsmål ved den nationale ret opstod som følge af, at retten til den ydelse, han modtog, mens han var bosiddende i Belgien, bortfaldt da han flyttede til Frankrig.

103. Disse omstændigheder falder inden for fællesskabsrettens anvendelsesområde, og Gérald De Cuyper kan følgelig påberåbe sig de rettigheder, denne giver ham, navnlig retten til frit at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område ( ).

104. Det er ikke nødvendigt at fastslå, at der er forskelsbehandling, for at artikel 18 EF kan finde anvendelse.

105. Denne bestemmelse giver en unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Ingen af disse bestemmelser medfører, at de kun finder anvendelse i forbindelse med forskelsbehandling.

106. Selv hvor den frie bevægelighed i andre henseender udtrykkeligt er sikret i traktaten ved et forbud mod forskelsbehandling, har Domstolen fortolket denne ret således, at den udelukker ikke-diskriminerende foranstaltninger ( ). Retspraksis vedrørende artikel 39 EF viser, at arbejdskraftens frie bevægelighed f.eks. kan udelukke ikke-diskriminerende foranstaltninger ( ).

107. Det synes derfor unødvendigt at fortolke artikel 18 EF, der indeholder en ret til fri bevægelighed og ophold uden nogen henvisning til et forbud mod forskelsbehandling, således at det kun kan finde anvendelse, når en foranstaltning er diskriminerende.

108. Spørgsmålet er snarere, hvorvidt en foranstaltning pålægger nogen form for begrænsning af unionsborgeres ret til frit at færdes og opholde sig, og i givet fald, om en sådan begrænsning kan begrundes.

109. I den foreliggende sag er spørgsmålet, om bopælskravet udgør en ubegrundet begrænsning for de, der udøver denne ret.

110. Formålet med bopælskravet er naturligvis at begrænse en unionborgers ret til frit at færdes og opholde sig i Fællesskabet.

111. Det må derfor undersøges, om en sådan begrænsning kan begrundes i henhold til artikel 17 EF og 18 EF.

112. Som ONEM og Kongeriget Belgien gør gældende, fastslår artikel 18, stk. 1, at den er underlagt de begrænsninger og de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil; artikel 42 EF fastsætter de foranstaltninger på området for social sikring, der er nødvendige for arbejdstagernes frie bevægelighed. Eftersom forordning nr. 1408/71 blev vedtaget på grundlag af artikel 42 EF, udgør den en foranstaltning vedtaget med henblik på at gennemføre traktaten i artikel 18, stk. 1, EF’s forstand.

113. Efter min opfattelse er der følgelig ingen tvivl om, at retten til fri bevægelighed i artikel 18 EF begrænses af det almindelige princip, der følger af forordning nr. 1408/71, om, at arbejdsløshedsydelse ikke må eksporteres.

114. Dette synspunkt støttes af den retspraksis, som Den Franske Republik citerer, hvoraf fremgår, at fællesskabsretten ikke begrænser medlemsstaternes kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger. Forordning nr. 1408/71 forbinder, snarere end harmoniserer, medlemsstaternes sociale sikringsordninger på en sådan måde, at den nationale kompetence bevares. I mangel af en harmonisering på fællesskabsplan tilkommer det følgelig hver medlemsstat at fastsætte betingelserne for ydelser på området for social sikring ( ).

115. Generelt set tilkommer det følgelig ikke Fællesskabet at blande sig i udformningen af disse betingelser, hvilket ligeledes fremgår af artikel 137 EF ( ).

116. At fastslå, at et bopælskrav udgør en ubegrundet begrænsning af unionsborgerens frie bevægelighed, ville endvidere skade hele formålet med bestemmelserne om arbejdsløshedsydelse i forordning nr. 1408/71 og ville være i strid med forordningens artikel 10, stk. 1.

117. Der er ingen grund til at antage, at det med indførelsen af artiklerne om unionsborgerskab i traktaten var tilsigtet, at de skulle have denne virkning.

118. Det følger heraf, at efter fællesskabsretten er artikel 17 EF og 18 EF ikke til hinder for, at en medlemsstat fastsætter en bestemmelse, hvorefter modtageren af arbejdsløshedsydelse skal være bosiddende i den pågældende stat.

119. Bopælskravet i artikel 66 i den kongelige anordning af 25. november 1991 er derfor ikke i strid med artikel 17 EF og 18 EF: En sådan begrænsning af unionsborgerens ret til frit at færdes og opholde sig i Fællesskabet begrundes med, at retten til arbejdsløshedsydelse ikke kan eksporteres til en anden medlemsstat i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1408/71.

VI – Forslag til afgørelse

120. På baggrund af ovenstående mener jeg, at Domstolen bør besvare de af Tribunal du travail forelagte spørgsmål således:

»Artikel 66 i kongelig anordning af 25. november 1991, der som betingelse for tildeling af en arbejdsløshedsydelse kræver, at en arbejdsløs over 50 år, der i henhold til den pågældende anordnings artikel 89 er omfattet af en undtagelse, har bopæl i Belgien, er ikke i strid med artikel 17 EF og 18 EF.«