FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. TANCHEV

fremsat den 14. maj 2020 ( 1 )

Sag C-663/18

B. S.,

C. A.

procesdeltagere:

Ministère public,

Conseil national de l’Ordre des pharmaciens

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af cour d’appel d’Aix-en-Provence (appeldomstolen i Aix-en-Provence, Frankrig))

»Præjudiciel forelæggelse – frie varebevægelser – fælles markedsordning for hamp – national lovgivning, der begrænser import af hamp fra en anden medlemsstat til fibre og frø«

1. Tvisten i hovedsagen angår markedsføring i Frankrig af en elektronisk cigaret, hvis væske indeholder cannabidiol (herefter »CBD«), som er et molekyle, der udvindes af hampeplanten, men som til forskel fra tetrahydrocannabinol (herefter »THC«), der ligeledes udvindes af hamp, i det mindste ifølge den aktuelle videnskabelige viden, ikke har psykotrope virkninger. B. S. og C. A., der er ledere af det selskab, som markedsfører denne elektroniske cigaret under navnet Kanavape, blev fundet skyldige ved den af tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseille, Frankrig) afsagte dom, idet den CBD-olie, som var indeholdt i patronerne til denne, var udvundet af hele hampeplanten, inklusive blade og blomster. I henhold til fransk lovgivning er dyrkning, import, eksport og industriel anvendelse og markedsføring af hamp begrænset til at omfatte fibre og frø af planten.

2. For så vidt som CBD-olien i Kanavape i den foreliggende sag var importeret fra Den Tjekkiske Republik, hvor hampeplanten blev dyrket, og hvor udvindingen af CBD fandt sted, opstår der ifølge den forelæggende ret, cour d’appel d’Aix-en-Provence (appeldomstolen i Aix-en-Provence, Frankrig), spørgsmål om, hvorvidt den franske lovgivning er i overensstemmelse med EUF-traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser samt med bestemmelser i afledt ret, der er vedtaget i henhold til den fælles landbrugspolitik, nærmere bestemt forordning (EU) nr. 1307/2013 ( 2 ) og forordning (EU) nr. 1308/2013 ( 3 ).

3. Den foreliggende sag giver følgelig Domstolen anledning til at tage stilling til, om en national lovgivning, der begrænser import af et stof, der er fremstillet på basis af hamp, nemlig CBD-olie, hvis popularitet ifølge parterne er stigende, er forenelige med bestemmelserne i EUF-traktaten, navnlig med artikel 36 TEUF, der giver medlemsstaterne mulighed for at vedtage foranstaltninger, som forbyder eller begrænser import begrundet i hensynet til beskyttelsen af menneskers sundhed og liv.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. EUF-traktaten

4. Artikel 38 TEUF bestemmer: »1. Unionen fastlægger og gennemfører en fælles landbrugs- og fiskeripolitik. Det indre marked omfatter tillige landbruget, fiskeriet og handelen med landbrugsvarer. Ved landbrugsvarer forstås jordbrugsprodukter, husdyrbrugsprodukter og fiskeriprodukter samt varer, der direkte er forbundet med disse produkter, og som har undergået en første bearbejdning. Ved omtale af den fælles landbrugspolitik eller af landbruget og ved anvendelse af udtrykket »landbrugs-« er fiskeri også omfattet under hensyntagen til denne sektors særlige karakteristika. […] 3. De varer, på hvilke bestemmelserne i artiklerne 39-44 finder anvendelse, er opregnet i listen i bilag I. […]«

5. Bilag I til traktaterne, der bærer overskriften »Liste omhandlet i artikel 38 [TEUF]«, henviser til position 57.01 i »Bruxelles-nomenklaturen« ( 4 ), der omhandler »hamp (Cannabis sativa), rå eller beredt, men ikke spundet; blår og affald af hamp (herunder garnaffald og opkradsede klude samt opkradset tovværk)«. Bilaget henviser ligeledes til Bruxelles-nomenklaturens kapitel 12, der omhandler »olieholdige frø og frugter; diverse andre frø og frugter; planter til industriel og medicinsk brug; halm og foderplanter«.

2. Forordning nr. 1307/2013

6. Artikel 32, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 bestemmer: »Arealer, der anvendes til produktion af hamp, er kun støtteberettigede, hvis de anvendte sorter har et indhold af tetrahydrocannabinol på højst 0,2%.«

3. Forordning nr. 1308/2013

7. Artikel 189 i forordning nr. 1308/2013 bestemmer: »1. Følgende produkter må kun importeres til Unionen, hvis følgende betingelser er opfyldt: a) rå hamp henhørende under KN-kode 53021000, som opfylder betingelserne i artikel 32, stk. 6, og artikel 35, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1307/2013 […] 2. Denne artikel finder anvendelse, medmindre medlemsstaterne har fastsat mere restriktive bestemmelser i overensstemmelse med TEUF og de forpligtelser, der følger af Verdenshandelsorganisationens aftale om landbrug.«

B. Fransk ret

8. Artikel R. 5132-86 i Code de la santé publique (lov om offentlig sundhed) bestemmer: »I. – Det er forbudt at producere, fremstille, transportere, importere, eksportere, være i besiddelse af, tilbyde, overdrage, erhverve eller anvende: 1. [c]annabis, dens plante eller harpiks, produkter, som indeholder cannabis, eller produkter, der er udvundet af cannabis, dens plante eller harpiks 2. [t]etrahydrocannabinoler, bortset fra delta 9-tetrahydrocannabinol, deres estere, ætere, salte og salte fra ovennævnte afledte produkter samt produkter, som indeholder sådanne. II. – Der kan gøres undtagelse fra ovennævnte bestemmelser med henblik på forskning og kontrol samt fremstilling af afledte produkter, som generaldirektøren for den statslige myndighed for lægemiddel- og sundhedsproduktsikkerhed har tilladt. Dyrkning, import, eksport, industriel anvendelse og markedsføring af cannabissorter, der ikke har euforiserende egenskaber, eller af produkter, som indeholder sådanne sorter, kan tillades ved bekendtgørelse udstedt af landbrugs-, told-, industri-, eller sundhedsministeren på forslag af generaldirektøren for ovennævnte myndighed. […]«

9. I henhold til de undtagelser, der fremgår af artikel R. 5132-86 i lov om offentlig sundhed, blev der udstedt en bekendtgørelse af 22. august 1990 om anvendelsen af artikel R. 5181 (nu artikel R. 5132-86) i lov om offentlig sundhed for så vidt angår cannabis ( 5 ), som ændret i 2004 ( 6 ) (herefter »bekendtgørelse af 22. august 1990«).

10. Artikel 1 i bekendtgørelse af 22. august 1990 bestemmer: »I henhold til nævnte lovs artikel R. 5181 er dyrkning, import, eksport, industriel anvendelse og markedsføring (fibre og frø af) af sorter af Cannabis sativa L., som opfylder følgende kriterier, tilladt: – Indholdet af delta-9-tetrahydrocannabinol i disse sorter overstiger ikke 0,20%. – Fastsættelsen af indholdet af delta-9-tetrahydrocannabinol og udtagningen af prøver til fastsættelse af dette indhold foretages i henhold til den fællesskabsmetode, som er foreskrevet i bilaget. […]«

11. Ved cirkulære af 23. juli 2018 ( 7 ) anmodede justitsministeren anklagemyndigheden om at retsforfølge og straffe overtrædelser, der må antages at omfatte salg til offentligheden af cannabisprodukter, »særligt strengt«. I cirkulærets punkt 2.2 anføres, det, at »cannabidiol [navnlig] forekommer […] i plantens blade og blomster, ikke i dens fibre og frø. I henhold til gældende lovgivning kan udvinding af cannabidiol på de betingelser, der er fastsat i lov om offentlig sundhed, følgelig ikke anses for mulig«.

II. Faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

12. Som nævnt i punkt 1 ovenfor markedsfører selskabet SAS Catlab, som har hjemsted i Marseille (Frankrig), og som ledes af B. S. og C. A., en elektronisk cigaret, Kanavape, hvis væske indeholder CBD. CBD er et molekyle, der udvindes af hamp, nærmere bestemt af Cannabis sativa L. Selv om CBD ifølge Kanavapes salgsmateriale er et afslappende middel, har det imidlertid til forskel fra THC ikke kendte psykotrope virkninger.

13. I december 2014 gennemførte Catlab en salgskampagne i forbindelse med lanceringen af Kanavape. Efter denne kampagne anordnede procureur de la République près le tribunal de grande instance de Marseille (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Marseille (Frankrig)), at der blev indledt en undersøgelse. Denne viste, at den CBD-olie, der benyttes til Kanavape, er fremstillet af planter, som dyrkes i Den Tjekkiske Republik, hvor den nævnte olie ligeledes blev udvundet. Det fremgår ligeledes af undersøgelsen, at hele hampeplanten, herunder blade og blomster, benyttes ved fremstillingen af CBD-olien. Catlab importerede efterfølgende olien til Frankrig, hvor den fyldt på patroner til Kanavape ( 8 ).

14. B. S. og C. A. blev ved den af tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseilles, herefter »den af tribunal correctionnel i Marseille afsagte dom«) den 8. januar 2018 afsagte dom fundet skyldige bl.a. i overtrædelse af lovgivningen om handel med giftige planter. Denne overtrædelse fremgår af artikel L. 5432-1 I, 1°, i lov om offentlig sundhed, hvorefter manglende overholdelse af bestemmelser, der er fastsat i henhold til samme lovs artikel L. 5132-8, såsom bekendtgørelse af 22. august 1990, straffes. Tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseilles) bemærkede bl.a., at fremstilling af hampeolie, som benyttes til indsprøjtning i Kanavape, kun er »lovlig, når denne [er] opnået ved udpresning af frøene«, mens »det [er] tilstrækkeligt til at ulovliggøre anvendelsen af cannabisplanten til industrielle eller kommercielle formål, at dette produkt iblandes blade, kurvblade eller blomster«. Da hele hampeplanten, herunder blade og blomster, blev anvendt ved fremstillingen af den CBD-olie, som indsprøjtes i Kanavape, var det strafbare forhold fuldbyrdet. Tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseilles) idømte følgelig B. S. straf i form af fængsel i 18 måneder, som blev gjort betinget, samt en bøde på 10000 EUR. C. A. blev idømt straf i form af fængsel i 15 måneder, der blev gjort betinget, samt en bøde på 10000 EUR.

15. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at der ikke var blevet rejst tiltale mod B. S. og C. A. for markedsføring af en vare med et indhold af THC, der oversteg den lovbestemte grænse på 0,20%, idet en undersøgelse, som var blevet foretaget af Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (national styrelse for lægemiddel- og sundhedsproduktsikkerhed), havde godtgjort, at denne grænse ikke var nået.

16. B. S. og C. A. har appelleret den af tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseilles) afsagte dom til cour d’appel d’Aix-en-Provence (appeldomstolen i Aix-en-Provence). Denne nærer tvivl om, hvorvidt bekendtgørelsen af 22. august 1990 er i overensstemmelse med princippet om varernes frie bevægelighed, idet denne bekendtgørelse begrænser importen af en vare, der som følge af et THC-indhold, der ligger under den lovbestemte grænse på 0,20%, ikke kan anses for et narkotisk middel. Retten nærer ligeledes tvivl om, hvorvidt bekendtgørelsen af 22. august 1990 er i overensstemmelse med forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013, der tillader dyrkning og import i EU af hamp med et indhold af THC på højst 0,20%.

17. Cour d’appel d’Aix-en-Provence (appeldomstolen i Aix-en-Provence) har følgelig udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 samt princippet om varernes frie bevægelighed fortolkes således, at de ved bekendtgørelse af 22. august 1990 indførte undtagelsesbestemmelser, hvorefter dyrkning, industriel anvendelse og markedsføring af hamp skal begrænses til plantens fibre og frø, fastsætter en restriktion, der er i strid med [EU-retten]?«

18. B. S., C. A., den franske og den græske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg for så vidt angår det præjudicielle spørgsmål. De nævnte parter afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 23. oktober 2019.

III. Bedømmelse

19. Den forelæggende ret spørger Domstolen om, hvorvidt dels forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013, dels »princippet om varernes frie bevægelighed« skal fortolkes således, at de er til hinder for en foranstaltning såsom bekendtgørelsen af 22. august 1990, hvorefter dyrkning, import, industriel anvendelse og markedsføring af hamp er begrænset til plantens fibre og frø, mens dens blade og blomster er undtaget.

20. Genstanden for det præjudicielle spørgsmål giver mig anledning til at fremføre to indledende betragtninger.

A. Indledende betragtninger vedrørende genstanden for det præjudicielle spørgsmål

21. For det første skal den forelæggende rets henvisning til »princippet om varernes frie bevægelighed« som anført af Kommissionen forstås som en henvisning til artikel 34 TEUF og 36 TEUF om kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne. Den forelæggende rets henvisning til artikel 28 TEUF–30 TEUF og 32 TEUF i forelæggelsesafgørelsens præmisser er irrelevant. Disse artikler vedrører nemlig forbud mod told ved indførsel og udførsel samt mod afgifter med tilsvarende virkning. Selv om bekendtgørelsen af22. august 1990 imidlertid begrænser indførslen af bl.a. hamp til visse dele af planten, indeholder den imidlertid ikke bestemmelser om told eller afgifter med tilsvarende virkning. Spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede er forenelig med det af den forelæggende ret nævnte »princip om varernes frie bevægelighed«, skal følgelig udelukkende vurderes under hensyn til artikel 34 TEUF og 36 TEUF.

22. For det andet deler jeg ikke den af B. S. anførte opfattelse, hvorefter genstanden for det præjudicielle spørgsmål bør udvides af hensyn til, at den forelæggende ret gives et formålstjenligt svar.

23. Ifølge B. S. bør Domstolen ikke alene tage stilling til, om forbuddet mod markedsføring af blade og blomster af hampeplanten er foreneligt med EU-retten, men ligeledes til de tre øvrige betingelser, som fransk lovgivning indeholder for markedsføring af hamp, nemlig for det første at den omhandlede plante er én af de bestemte sorter af Cannabis sativa L., der er nævnt i den udtømmende opregning, for det andet at plantens indhold af THC ikke overstiger 0,20%, og for det tredje at indholdet af THC i slutproduktet er 0 ( 9 ). Efter min opfattelse bør Domstolen imidlertid ikke foretage en sådan efterprøvelse. Spørgsmålet om, hvorvidt disse tre sidste betingelser er i overensstemmelse med artikel 34 TEUF og 36 TEUF har nemlig ikke betydning i relation til genstanden for tvisten i hovedsagen, for så vidt som B. S. og C. A. ifølge den forelæggende ret blev kendt skyldige, idet de havde »anvendt hele hampeplanten, herunder blade og blomster, til fremstilling af det omtvistede produkt«, ikke fordi den benyttede CBD-olie var blevet udvundet af en hampesort, som ikke er nævnt i bekendtgørelsen af 22. august 1990, eller fordi indholdet af THC i denne olie ganske vist var mindre end 0,20%, men ikke 0.

24. Ifølge B. S. bør Domstolen ligeledes afgøre, om Kanavape kan sidestilles med et humanmedicinsk lægemiddel som omhandlet i direktiv 2001/83/EF ( 10 ). Dette spørgsmål er ganske vist ikke uden relevans for så vidt angår genstanden for tvisten i hovedsagen. B. S. og C. A. blev således ikke alene kendt skyldige af tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseilles) for overtrædelse af lovgivningen om handel med giftige planter, men ligeledes for at have markedsført et lægemiddel (under hensyn til dets præsentation, ikke dets funktion), som ikke havde opnået markedsføringstilladelse. Jeg finder imidlertid ikke, at Domstolen bør foretage den af B. S. foreslåede efterprøvelse, idet det fremgår af fast retspraksis, at et svar på de supplerende spørgsmål, der er nævnt af parterne, ville være uforeneligt med Domstolens forpligtelse til at give medlemsstaternes regeringer mulighed for at afgive indlæg i overensstemmelse med artikel 23 i statutten for Domstolen, idet det kun er forelæggelsesafgørelserne, der meddeles de pågældende berørte ( 11 ). Af samme grund bør Domstolen, i modsætning til hvad B. S. har gjort gældende, ikke efterprøve, hvorvidt en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er i overensstemmelse med artikel 15-17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet anmodningen om præjudiciel afgørelse intet sted indeholder en henvisning til disse bestemmelser.

25. Jeg konkluderer heraf, at Domstolens efterprøvelse bør begrænse sig til en vurdering af, hvorvidt en national lovgivning, der begrænser indførsel af hamp fra en anden medlemsstat til fibre og frø, er i overensstemmelse med forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 samt med artikel 34 TEUF og 36 TEUF.

26. I det følgende vil jeg for det første behandle spørgsmålet om, hvorvidt en sådan lovgivning er i overensstemmelse med disse forordninger, og dernæst om den er i overensstemmelse med artikel 34 TEUF og 36 TEUF.

B. Fortolkning af forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013

27. Opmærksomheden henledes på, at i den foreliggende sag fandt såvel dyrkning som udvinding af CBD sted i Den Tjekkiske Republik, og at det af B. S. og C. A. indførte produkt er en CBD-olie ( 12 ). Spørgsmålet er følgelig, om forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 er til hinder for, at en medlemsstat forbyder import fra en anden medlemsstat af CBD-olie, når denne er udvundet af hele hampeplanten, ikke kun af fibre og frø af denne.

28. I denne forbindelse har B. S. gjort gældende, at CBD er en landbrugsvare som omhandlet i artikel 38, stk. 1, TEUF, og at denne som sådan er omfattet af forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013, der er til hinder for, at en medlemsstat begrænser anvendelsen af hampeplanten til plantens fibre og frø. I lighed hermed har C. A. anført, at forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 finder anvendelse på hele hampeplanten, og følgelig på CBD udvundet af dennes blomster og blade, og at bekendtgørelsen af 22. august 1990 krænker den fælles markedsordning for hamp.

29. I modsætning hertil har den franske regering gjort gældende, at forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 ikke er anvendelige, idet den første vedrører dyrkning af hamp, ikke markedsføring, og den anden ikke omfatter blade og blomster af hamp, men udelukkende stængler og frø. Under alle omstændigheder er den eneste relevante bestemmelse i disse forordninger, nemlig artikel 189 i forordning nr. 1308/2013, ikke til hinder for en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede.

30. Den græske regering anførte i retsmødet, at CBD ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013. I lighed hermed henviste Kommissionen til, at CBD er et organisk-kemisk stof, der som sådan ikke er omfattet af disse forordninger.

31. Efter min opfattelse er forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 ikke til hinder for, at en medlemsstat forbyder indførsel af CBD-olie fra en anden medlemsstat, når denne er udvundet af hele hampeplanten. Det er min opfattelse, at CBD-olie således ikke optræder blandt de produkter, som forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 finder anvendelse på. Såfremt det antages, at disse forordninger kan finde anvendelse, er forholdet under alle omstændigheder, at de ikke forbyder en medlemsstat at indføre en lovgivning som den i punkt 27 i nærværende forslag til afgørelse beskrevne, såfremt den er egnet til at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre dette formål.

32. I det følgende vil jeg behandle spørgsmålet om, hvorvidt forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 er anvendelige, og subsidiært deres anvendelse.

1. Anvendeligheden af forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013

33. Forordning nr. 1307/2013 definerer i artikel 4, stk. 1, litra d), de »landbrugsprodukter«, som den finder anvendelse på, som »de produkter, med undtagelse af fiskevarer, som er opført på listen i bilag I til traktaterne, samt bomuld«. I lighed hermed fremgår det af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1308/2013, at der herved fastlægges en fælles markedsordning for »landbrugsprodukter, hvorved forstås alle de produkter, der er nævnt i bilag I til traktaterne, undtagen de fiskevarer og akvakulturprodukter, der er defineret i EU-retsakter om den fælles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter.« For så vidt angår hamp omfatter bilag I til traktaterne dels position 57.01 i Bruxellesnomenklaturen, nemlig »[h]amp (Cannabis sativa), rå eller beredt, men ikke spundet; blår og affald af hamp (herunder garnaffald og opkradsede klude samt opkradset tovværk)«, dels kapitel 12 i Bruxellesnomenklaturen, nemlig »olieholdige frø og frugter; diverse andre frø og frugter; planter til industriel og medicinsk brug; halm og foderplanter«, herunder hampefrø.

34. I denne forbindelse bør der tages hensyn til de forklarende bemærkninger til det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem ( 13 ). Det fremgår således af fast retspraksis, at disse indeholder vigtige, om end ikke bindende, bidrag til fortolkningen af de forskellige toldpositioner ( 14 ). Ifølge de forklarende bemærkninger til pos. 5302 i det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem omfatter denne ( 15 )»1) [r]å hamp, som den høstes, med eller uden frø og blade; 2) [r]ødnet hamp, hvor fibrene endnu sidder på plantens trædel, men er løsnet ved rødningen; 3) skættet hamp, der er de fra trædelen ved skætning befriede fibre, ofte af en længde på 2 m eller mere; 4) heglet hamp eller hampefibre, der på anden måde er beredt til spinding, almindeligvis som fiberbånd eller forgarn« ( 16 ).

35. Den CBD-olie, som den foreliggende sag angår, er udvundet af hampeplanten ved tilsætning af carbondioxid under højtryk og ved lav temperatur. CBD-olien kan følgelig ikke anses for rå hamp, der defineres som hamp »som den høstes«. Der er heller ikke tale om rødnet eller skættet hamp eller om hampefibre, idet udvindingsprocessen for så vidt angår CBD ikke indebærer, at fibrene skilles fra resten af planten.

36. CBD-olie er følgelig ikke et af de produkter, der er opregnet i bilag I til traktaterne. Det følger heraf, at CBD-olie ikke er omfattet af forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013, idet artikel 4, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1307/2013 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1308/2013 bestemmer, at de finder anvendelse på de produkter, »som er opført på listen i bilag I til traktaterne«.

37. Til støtte for denne konklusion vil jeg for det første henvise til, at bortset fra bomuld – der udtrykkeligt er nævnt i artikel 4, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1307/2013 – fremgår det hverken af denne bestemmelse eller af artikel 1 i forordning nr. 1308/2013, at de finder anvendelse på andre produkter end dem, der er opregnet i bilag I til traktaterne. Den omstændighed, at bomuld udtrykkeligt er omfattet af artikel 4, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1307/2013, ligesom den udtrykkelige undtagelse af fiskevarer og akvakulturprodukter, hvoraf visse i øvrigt er opført på bilag I til traktaterne, i henhold til artikel 4, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1307/2013 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1308/2013 bekræfter, at henvisningen til de produkter, der er opregnet i bilag I til traktaterne, er udtømmende.

38. For det andet finder jeg, at bilag I til forordning nr. 1308/2013, der ifølge forordningens artikel 1, stk. 2, opregner »landbrugsprodukter som defineret i stk. 1«, i relation til hamp omhandler pos. 5302 og underposition 12079991 i den kombinerede nomenklatur, hvilke svarer til de positioner i Bruxellesnomenklaturen, der er nævnt i bilag I til traktaterne. I relation til hamp omfatter bilag I til forordning nr. 1308/2013 således ingen positioner, der ikke allerede er nævnt i bilag I til traktaterne. Specielt er hverken CBD-olie, endsige CBD som sådan, nævnt i bilag I til forordning nr. 1308/2013.

39. For det tredje kan det ikke antages, at CBD-olie er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 som hampeprodukter, der har undergået en første bearbejdning, som omhandlet i artikel 38, stk. 1, TEUF.

40. I denne forbindelse henledes opmærksomheden på, at »landbrugsvarer« i artikel 38, stk. 1, TEUF defineres som »jordbrugsprodukter, husdyrbrugsprodukter og fiskeriprodukter samt varer, der direkte er forbundet med disse produkter«. Ifølge retspraksis indebærer begrebet »en første bearbejdning« en klar økonomisk afhængighed mellem basisprodukterne og de produkter, som er undergået en forarbejdning, uafhængigt af hvor mange processer denne omfatter ( 17 ). Artikel 38, stk. 3, TEUF indeholder imidlertid en anden definition af landbrugsvarer. Ifølge denne bestemmelse er landbrugsvarer de varer, der er opregnet i listen i bilag I til traktaterne. Det fremgår af retspraksis, at disse to definitioner imidlertid dækker ét og samme indhold, således at en vare, som opfylder definitionen af en landbrugsvare i artikel 38, stk. 1, TEUF, men som ikke er opregnet i bilag I til traktaterne, ikke kan anses for en landbrugsvare ( 18 ) og følgelig ikke er omfattet af bl.a. artikel 43 TEUF, der er retsgrundlaget for forordninger om en fælles markedsordning. Listen i bilag I til traktaterne er med andre ord udtømmende.

41. Jeg nærer på den ene side tvivl om, hvorvidt CBD-olie kan anses for et hampeprodukt, der har undergået en første bearbejdning. I denne forbindelse henviser jeg til de indlæg, der er afgivet af den græske regering og Kommissionen, hvorefter den CBD-olie, der udvindes af hampeplanten ved hjælp af en kompleks og dyr proces, ikke »direkte er forbundet med« denne plante, således som det kræves i henhold til artikel 38, stk. 1, TEUF.

42. Såfremt det på den anden side antages, at CBD-olie kan anses for en hampeprodukt, der har undergået en første bearbejdning, er dette imidlertid alligevel ikke omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013.

43. Den omstændighed, at et produkt kvalificeres som et produkt, der har undergået en første bearbejdning som omhandlet i artikel 38, stk. 1 TEUF, er således ikke tilstrækkeligt til, at CBD-olie kan anses for omfattet af anvendelsesområdet for disse forordninger. Som nævnt i punkt 36, 37 og 38 ovenfor fremgår det udtrykkeligt af forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013, at de ikke finder anvendelse på landbrugsprodukter som omhandlet i artikel 38, stk. 1, TEUF, herunder produkter, som har undergået en første bearbejdning, men udelukkende på de landbrugsprodukter, der er nævnt i bilag I til traktaterne. En sådan fortolkning ville være i strid med retspraksis, hvorefter listen i bilag I til traktaterne som anført i punkt 40 i nærværende forslag til afgørelse er udtømmende.

44. Det kan heller ikke antages, at CBD-olie er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 som et produkt, der har undergået en første bearbejdning af et produkt, der er opregnet i bilag I til traktaterne, nemlig rå hamp. En sådan fortolkning ville være i strid med samme retspraksis.

45. Jeg konkluderer heraf, at CBD-olie ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013. Såfremt det imidlertid er Domstolens opfattelse, at forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 finder anvendelse på CBD-olie, vil jeg nu fastslå, om disse er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.

2. Anvendelse af forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013

46. Som anført i punkt 31 ovenfor er forholdet det, at selv om det antages, at forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 kan finde anvendelse på hampeolie, er de efter min opfattelse ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, på betingelse af at den er egnet til at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre dette formål.

47. Det fremgår således af fast retspraksis, at medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, der henhører under Unionens og medlemsstaternes delte kompetence, har lovgivningsmæssige beføjelser, der giver dem mulighed for at udøve deres kompetence, for så vidt som Unionen ikke har udøvet sin. Når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning for en given sektor, er medlemsstaterne følgelig forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den eller opstille hindringer for, at den kan fungere efter hensigten. Indførelsen af en fælles markedsordning er dog ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender nationale bestemmelser, der forfølger andre samfundstjenlige formål end denne fælles markedsordning, selv om disse bestemmelser kan påvirke det indre markeds funktion i den pågældende sektor ( 19 ).

48. I den foreliggende sag er det mit indtryk, at en national lovgivning, der forbyder import af CBD-olie fra en anden medlemsstat, såfremt denne er udvundet af hele planten, ikke gør undtagelse fra nogen af de i forordning nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013 indeholdte bestemmelser om hamp, ligesom den heller ikke er i strid med disse bestemmelser.

49. Den forelæggende ret har henvist til artikel 32, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013, hvoraf det fremgår, at arealer, der anvendes til produktion af hamp, ikke er støtteberettigede arealer, og arealer, der anvendes til produktion af hamp, kan følgelig ikke give anledning til direkte betalinger til landbrugere, hvis de anvendte sorter har et indhold af THC, der overstiger 0,2%. Artikel 32, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 omhandler således produktion af hamp, ikke import heraf fra en anden medlemsstat, hvilket er genstanden for den foreliggende sag. Forordningens artikel 35, stk. 3, som den forelæggende ret endvidere har henvist til, er heller ikke relevant, idet denne bestemmelse alene giver Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter med henblik på, at der fastsættes en procedure som omhandlet i samme forordnings artikel 32, stk. 6, med henblik på verifikation af indholdet af THC. Selv om artikel 189, stk. 1, i forordning nr. 1308/2013, som den forelæggende ret ligeledes har henvist til, forbyder import af rå hamp med et indhold af THC på over 0,20%, er der herved tale om import »til Unionen« af hamp fra et tredjeland, ikke import af hamp fra en anden medlemsstat. Artikel 189 i forordning nr. 1308/2013 findes endvidere i forordningens del III, der bærer overskriften »Samhandelen med tredjelande«, ikke i forordningens del II med overskriften »Det indre marked«.

50. Det bør imidlertid overvejes, om en national lovgivning, der forbyder import fra en anden medlemsstat af CBD-olie, der er udvundet af hele planten, opstiller hindringer for, at den fælles markedsordning for hamp, der er reguleret i forordning nr. 1308/2013, kan fungere efter hensigten i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den i punkt 47 ovenfor nævnte retspraksis. Det er således fast retspraksis, at traktatens bestemmelser, der forbyder enhver kvantitativ restriktion eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, er en integrerende del af den fælles markedsordning inden for den omhandlede sektor ( 20 ). Enhver foranstaltning truffet af en medlemsstat, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Unionen, anses imidlertid for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner som omhandlet i artikel 34 TEUF ( 21 ). En national lovgivning, der forbyder import af CBD-olie, der er udvundet af hele hampeplanten, bl.a. af plantens blade og blomster, må derfor anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 34 TEUF. En sådan lovgivning gør i realiteten import af CBD-olie til Frankrig umulig, idet det, som den franske regering anførte i retsmødet, teknisk set er meget vanskeligt og økonomisk urentabelt at fremstille CBD på grundlag af hampens fibre og frø.

51. Jeg understreger, at Unionen efter min opfattelse på udtømmende vis har udøvet sin kompetence på området for fri bevægelighed af de produkter, der er omfattet af forordning nr. 1308/2013 ( 22 ). Det er i denne forbindelse irrelevant, at forordning nr. 1308/2013 ikke indeholder et udtrykkeligt forbud mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, idet et sådant forbud, selv i mangel af udtrykkelige bestemmelser, er en integrerende del af forordningen om en fælles markedsordning inden for den pågældende sektor ( 23 ). Det er ligeledes uden betydning, at artikel 189, stk. 2, i forordning nr. 1308/2013, som anført i punkt 49 i nærværende forslag til afgørelse, tillader medlemsstaterne at fastsætte »mere restriktive bestemmelser«, end hvad der fremgår af artiklens stk. 1. I henhold til artikel 189, stk. 2, i forordning nr. 1308/2013 kan medlemsstaterne nemlig træffe sådanne bestemmelser »i overensstemmelse med TEUF« og følgelig navnlig i overensstemmelse med artikel 34 TEUF. Efter min opfattelse kan artikel 189, stk. 2, i forordning nr. 1308/2013 følgelig ikke fortolkes således, at den tillader en medlemsstat at forbyde import af hampeolie fra en anden medlemsstat.

52. Det følger således af den i punkt 47 ovenfor nævnte retspraksis, at forordning nr. 1308/2013 forbyder, at medlemsstaterne vedtager en lovgivning, der forbyder import af CBD-olie fra en anden medlemsstat, når denne er udvundet af hele planten, medmindre denne lovgivning forfølger andre samfundstjenlige formål end forordningen.

53. Den franske regering har hertil oplyst, at den med bekendtgørelsen af 22. august 1990 forfølger et formål om at beskytte menneskers sundhed og liv.

54. Efter min opfattelse kan det imidlertid ikke antages, at de risici for menneskers sundhed, som hamp og de stoffer, der udvindes heraf, indebærer eller kan indebære, på udtømmende vis er dækket af forordning nr. 1308/2013 ( 24 ).

55. Det fremgår ganske vist af dom af 16. januar 2003, Hammarsten (C-462/01, EU:C:2003:33, præmis 34 og 35), at der er taget hensyn til de risici, som brug af narkotika indebærer for menneskers sundhed, inden for rammerne af den fælles markedsordning for hamp. Det kunne derfor lægges til grund, at forordning nr. 1308/2013 på udtømmende vis har taget hensyn til de risici, som hamp indebærer for menneskers sundhed, hvad enten der er tale om risici som følge af THC eller i givet fald risici som følge af CBD.

56. Til forskel fra første og anden betragtning til forordning (EØF) nr. 1430/82 ( 25 ), som den i foregående punkt nævnte dom angik, henviser forordning nr. 1308/2013 for hampeafgrøders vedkommende ikke udtrykkeligt til beskyttelse af menneskers sundhed. Det fremgår således af 154. betragtning til forordning nr. 1308/2013, at der af hensyn til »at undgå, at ulovlige hampeafgrøder forstyrrer markedet«, fastsættes et maksimalt indhold af THC for hamp, der indføres i EU ( 26 ).

57. Jeg henviser til, at andre EU-retsakter, der har til formål at beskytte den menneskelige sundhed, ligeledes må antages at kunne finde anvendelse på hamp, navnlig på CBD, der er udvundet heraf.

58. Det fremgår således af de af C. A. og Kommissionen afgivne indlæg, at CBD anvendes i kosmetiske produkter, som alene kan bringes i omsætning, såfremt den ansvarlige person sikrer, at det er sikkert for menneskers sundhed og fremlægger en rapport vedrørende dets sikkerhed. Såfremt et produkt indebærer en risiko for menneskers sundhed, skal den ansvarlige person straks orientere den kompetente nationale myndighed ( 27 ).

59. Det fremgår ligeledes af indlæg afgivet af C. A., den græske regering og Kommissionen, at CBD kan anses for en ny fødevare som omhandlet i artikel 3 i forordning (EU) 2015/2283 ( 28 ). Der er således blevet indgivet en sådan ansøgning til Kommissionen. Den verserer på nuværende tidspunkt. Såfremt CBD udgør en ny fødevare som omhandlet i forordning 2015/2283, kræver markedsføring heraf Kommissionens godkendelse, samt at den optages på EU-listen over tilladte nye fødevarer, hvilket kun er muligt, såfremt denne fødevare »på grundlag af den foreliggende videnskabelige dokumentation ikke [udgør] nogen sikkerhedsrisiko for menneskers sundhed« ( 29 ).

60. Endelig blev der for nylig meddelt markedsføringstilladelse til et lægemiddel på basis af CBD ved en afgørelse truffet af Kommissionen ( 30 ) i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning (EF) nr. 726/2004 ( 31 ).

61. De risici for menneskers sundhed, som hamp og stoffer, der udvindes heraf, indebærer for menneskers sundhed, er følgelig ikke dækket på udtømmende vis af forordning nr. 1308/2013. Det følger heraf, at en medlemsstat kan vedtage en lovgivning, der har til formål at beskytte menneskers sundhed mod de risici, som CBD frembyder, dog på den betingelse, som fremgår af retspraksis ( 32 ), at denne lovgivning skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål. Jeg vil herefter i afsnit C undersøge, hvorvidt en sådan national lovgivning er nødvendig og forholdsmæssig.

C. Fortolkningen af artikel 34 TEUF og 36 TEUF

62. I det følgende vil jeg undersøge, om artikel 34 TEUF og 36 TEUF er til hinder for, at en medlemsstat forbyder import af CBD-olie fra en anden medlemsstat, når denne er udvundet af hele hampeplanten, med den begrundelse at en sådan lovgivning har til formål at beskytte menneskers sundhed og liv. Indledningsvis skal det ligeledes undersøges, om artikel 34 TEUF og 36 TEUF kan finde anvendelse på en national lovgivning om CBD-olie, eller hvis denne må anses for et narkotisk middel, der ikke anvendes i et medicinsk eller videnskabeligt øjemed, om der da er tale om en »uomsættelig« vare.

63. B. S. har gjort gældende, at Kanavape ikke kan anses for et narkotisk middel, og at artikel 34 TEUF og 36 TEUF følgelig kan finde anvendelse. Disse er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der begrænser import af Kanavape, selv om der ikke er blevet påvist nogen form for sundhedsrisiko. C. A. finder ligeledes, at væske til elektroniske cigaretter, der indeholder CBD, er omfattet af artikel 34 TEUF og 36 TEUF, som er til hinder for bekendtgørelsen af 22. august 1990. Efter den græske regerings opfattelse er denne bekendtgørelse ikke i overensstemmelse med artikel 34 TEUF og 36 TEUF.

64. Den franske regering har i modsætning hertil gjort gældende, at selv om det lægges til grund, at bekendtgørelsen af 22. august 1990 er i strid med artikel 34 TEUF, er den begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers sundhed og liv som omhandlet i artikel 36 TEUF, idet den alene forbyder import af hampeblade og ‑blomster, ikke hele planten, hvilket er i overensstemmelse med Den Franske Republiks internationale forpligtelser.

65. Det er Kommissionens opfattelse, at artikel 34 TEUF og 36 TEUF finder anvendelse på CBD. Kommissionen finder, at artikel 34 TEUF er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, men at det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om denne lovgivning er egnet til at beskytte menneskers sundhed og liv, og om den er forholdsmæssig som omhandlet i artikel 36 TEUF.

66. Jeg vil indledningsvis gøre opmærksom på, at det er min opfattelse, at artikel 34 TEUF og 36 TEUF kan finde anvendelse, og at de er til hinder for en lovgivning som den, der er beskrevet i punkt 62 i nærværende forslag til afgørelse, da CBD-olie tilsyneladende ikke har psykotrope virkninger, og da den i hovedsagen omhandlede lovgivning følgelig ikke er egnet til at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at sikre sig, at der ikke er nogen risiko som følge af eventuelt skadelige virkninger, bl.a. ikke psykotrope, som følge af anvendelse af CBD-olie, og, hvis der er tale om en sådan risiko, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning da ikke går ud over, hvad der er nødvendigt af hensyn til beskyttelsen af menneskers sundhed.

67. I det følgende vil jeg først undersøge anvendeligheden af artikel 34 TEUF og 36 TEUF og dernæst spørgsmålet om, hvorledes de skal anvendes.

1. Anvendeligheden af artikel 34 TEUF og 36 TEUF

68. Ifølge retspraksis er markedsføring af narkotiske midler forbudt i samtlige medlemsstater, da det er almindeligt anerkendt, at de er skadelige, bortset fra et strengt kontrolleret salg med henblik på en anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål ( 33 ). Narkotiske midler, såsom den cannabis, der sælges i nederlandske coffee-shops, er følgelig ikke omfattet af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på en anvendelse til medicinske og videnskabelige formål, og er ikke omfattet af den frie bevægelighed for varer ( 34 ). I modsætning hertil er narkotiske midler, såsom diacetylmorfin, som er et opiumsderivat, der anvendes som smertestillende middel i forbindelse med medicinsk behandling, derimod omfattet af et sådant salg og drager fordel af den frie bevægelighed for varer ( 35 ).

69. Den CBD-olie, som den foreliggende sag angår, sælges ikke som en del af et af de kompetente myndigheder strengt kontrolleret salg med henblik på anvendelse til medicinske eller videnskabelige formål. Såfremt CBD-olien derfor må anses for et narkotisk middel, vil den falde uden for anvendelsesområdet for artikel 34 TEUF og 36 TEUF.

70. Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet

71. Jeg henviser i denne forbindelse til, at det fremgår af de af C. A. og Kommissionen afgivne indlæg, at CBD, til forskel fra THC, ikke er klassificeret som et narkotisk middel i fransk ret.

72. Jeg henviser ligeledes til, at selv om Domstolen to gange har fastslået, at produkter baseret på cannabis ikke er omfattet af anvendelsesområdet for reglerne om varernes frie bevægelighed, angik ingen af disse sager CBD. Den første sag angik hash, der er koncentreret cannabisharpiks ( 36 ), og den anden sag cannabis, der solgtes i nederlandske coffee-shops, og som derfor utvivlsomt havde et højt indhold af THC ( 37 ).

73. Jeg har endelig noteret mig, at CBD i henhold til de internationale konventioner, som medlemsstaterne deltager i, nemlig De Forenede Nationers enkeltkonvention om kontrol med narkotiske midler, indgået i New York den 30. marts 1961, som ændret ved protokollen af 1972 om ændring af enkeltkonventionen af 1961 (herefter »enkeltkonventionen«) ( 38 ), og De Forenedes Nationers konvention om psykotrope stoffer, indgået i Wien den 21. februar 1971 (herefter »konventionen om psykotrope stoffer«) ( 39 ), ikke betragtes som et narkotisk middel.

74. Ifølge enkeltkonventionens artikel 1, stk. 1, litra j), forstås således ved et »narkotisk middel« ethvert af de i bilag I og II til konventionen nævnte stoffer. Bilag I til enkeltkonventionen indeholder følgende position: »indisk hamp, harpiks af indisk hamp, ekstrakter og tinkturer af indisk hamp«. CBD kan ganske vist anses for at være »ekstrakt af cannabis«, for så vidt som dette stof først og fremmest udvindes af cannabisblade og ‑blomster ( 40 ), og idet det fremgår af enkeltkonventionens artikel 1, stk. 1, litra b), at »[v]ed »indisk hamp« forstås de blomstrende eller frugtbærende toppe af hampeplanten (bortset fra frø og blade, der ikke ledsages af toppen)«. Det fremgår imidlertid dels af enkeltkonventionens artikel 28, stk. 2, at denne ikke gælder for dyrkning af hampeplanten »udelukkende til industrielle formål (fiber og frø) eller for havebrugsformål«, dels af den af De Forenede Nationer offentliggjorte kommentarer til enkeltkonventionen ( 41 ), at dyrkning af denne plante »til alle andre formål [end fremstilling af indisk hamp og harpiks af indisk hamp] og ikke udelukkende til [industrielle eller havebrugsformål]« ikke er omfattet af den kontrolordning, der er fastsat i samme konventions artikel 23. Dyrkning af hampeplanter er med andre ord ikke underlagt kontrol, når formålet hermed ikke er fremstilling af narkotika. Selv om konventionen om psykotrope stoffer ganske vist anser THC for et psykotropt stof ( 42 ), er dette ikke tilfældet for så vidt angår CBD.

75. Jeg henviser endelig til, at Verdenssundhedsorganisationen har anbefalet, at De Forenede Nationer ændrer bilag I til enkeltkonventionen for at klargøre, at CBD ikke er et narkotisk middel, dels ved at slette henvisningen i dette bilag til »ekstrakter og tinkturer af indisk hamp«, dels ved tilføjelse af en fodnote, hvoraf det fremgår, at »præparater, der hovedsageligt indeholder [CBD], og ikke mere end 0,20% [THC], ikke er undergivet international kontrol« ( 43 ). Det er min opfattelse, at den omstændighed, som den franske regering henviste til i retsmødet, at enkeltkonventionen ikke allerede er blevet ændret i overensstemmelse med Verdenssundhedsorganisationens anbefaling, ikke godtgør, at CBD skal betragtes som et narkotisk middel i konventionens forstand, idet det på indeværende tidspunkt ikke er opført blandt de psykotrope stoffer, der er opregnet i konventionen om psykotrope stoffer.

76. Det følger heraf, at CBD-olie er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 34 TEUF og 36 TEUF.

2. Anvendelsen af artikel 34 TEUF og 36 TEUF

77. Det fremgår af punkt 50 i nærværende forslag til afgørelse, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der forbyder import af CBD-olie, såfremt denne er udvundet af hele hampeplanten, skal anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som omhandlet i artikel 34 TEUF.

78. En national foranstaltning, der begrænser den frie bevægelighed for varer, kan imidlertid være begrundet bl.a. i hensynet til beskyttelse af menneskers sundhed og liv som omhandlet af artikel 36 TEUF. Jeg henviser i denne forbindelse til, at selv om det tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed og liv, som de ønsker at sikre, at retsforskrifter, som kan begrænse en grundlæggende frihed, der er garanteret i EUF-traktaten, såsom de frie varebevægelser, kun kan begrundes, såfremt de er egnet til at sikre hensynet til menneskers liv og sundhed som omhandlet i artikel 36 TEUF, og hvis denne foranstaltning er egnet til at sikre opfyldelsen af det forfulgte formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for, at formålet opnås ( 44 ).

79. Den franske regering har gjort gældende, at bekendtgørelsen af 22. august 1990 er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers sundhed som omhandlet af artikel 36 TEUF. Regeringen har endvidere anført, at uanset at der ikke på indeværende tidspunkt er bevis for, at CBD er giftigt og farligt, fremgår det af nyere videnskabelige undersøgelser, som er blevet gentaget i en undersøgelse foretaget af Centre d’évaluation et d’information sur la pharmacodépendance et l’addictovigilance (center for evaluering og oplysning om narkotikamisbrug og -afhængighed) i Paris fra 2018, at CBD har visse uønskede virkninger, såsom træthed, letargi, ataksi, psykiatriske lidelser eller leverskader. I betragtning af den videnskabelige usikkerhed, der hersker for så vidt angår skadevirkningerne af CBD, tillader forsigtighedsprincippet ifølge den franske regering medlemsstaterne at indføre en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.

80. Det fremgår dels af anmodningen om præjudiciel afgørelse i den foreliggende sag, at CBD ifølge den foreliggende videnskabelige viden ikke har psykotrope virkninger, hvilket bekræftes af, at CBD som nævnt i punkt 74 og 75 i nærværende forslag til afgørelse ikke er omfattet af konventionen om psykotrope stoffer. Jeg har endvidere noteret mig, at Kommissionen bestrider den franske regerings påstand om, at der er risiko for, at CBD-olie har andre skadelige virkninger end psykotrope.

81. Den franske regering har imidlertid påberåbt sig forsigtighedsprincippet som begrundelse for at forbyde import af CBD-olie.

82. Ifølge retspraksis må en medlemsstat i tilfælde af videnskabelig usikkerhed om, og i givet fald i hvilket omfang, der er en reel risiko for den offentlige sundhed i medfør af forsigtighedsprincippet kunne træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har. I denne henseende forudsætter en korrekt anvendelse af forsigtighedsprincippet for det første en fastlæggelse af de potentielt negative konsekvenser for sundheden af de pågældende stoffer eller fødevarer, og for det andet en omfattende evaluering af risikoen for sundheden på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater ( 45 ).

83. Henset til de oplysninger, som foreligger for Domstolen, finder jeg det imidlertid vanskeligt at antage, at den franske regering klart har identificeret de skadelige virkninger, navnlig psykotrope, som brug af CBD-olie i elektroniske cigaretter indebærer, endsige har foretaget en udtømmende evaluering af risikoen for sundheden på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater.

84. I betragtning af de få, præcise oplysninger, som foreligger for Domstolen, tilkommer det imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om brugen af CBD-olie i elektroniske cigaretter indebærer risici for menneskers sundhed, og navnlig om CBD-olie har andre skadelige virkninger end psykotrope. Såfremt dette er tilfældet, tilkommer det ligeledes denne at fastslå, om bekendtgørelsen af 22. august 1990 går ud over, hvad der er nødvendigt af hensyn til beskyttelsen af menneskers sundhed, idet denne bekendtgørelse helt og holdent forbyder import af CBD-olie udvundet af blade og blomster af hamp, uanset at det eventuelt er muligt at fastsætte et maksimalt indhold af CBD i lighed med den grænse på 0,20%, der er fastsat for THC.

85. Jeg konkluderer heraf, at artikel 34 TEUF og 36 TEUF er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som forbyder import af CBD-olie, der er udvundet af hele hampeplanten, når det ifølge den aktuelle videnskabelige viden ikke er bevist, at CBD-olie har psykotrope virkninger. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at sikre sig, at ingen risiko forbundet med bl.a. ikke-psykotrope virkninger af CBD er blevet påvist og har været genstand for en udtømmende videnskabelig evaluering, og, såfremt retten skulle konstatere, at der foreligger en sådan risiko og en sådan evaluering, at sikre sig, at der kan vedtages en alternativ foranstaltning, der er mindre indgribende for så vidt angår den frie bevægelighed for varer, såsom fastsættelse af et maksimalt indhold af CBD.

IV. Forslag til afgørelse

86. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af cour d’appel d’Aix-en-Provence (appeldomstolen i Aix-en-Provence, Frankrig) forelagte spørgsmål således: »1) Hverken Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådet forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådet forordning (EF) nr. 73/2009 eller Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 kan finde anvendelse på cannabidiol-olie. 2) Artikel 34 TEUF og 36 TEUF er til hinder for, at en medlemsstat forbyder import fra en anden medlemsstat af cannabidiol-olie, når denne er udvundet af hele hampeplanten, ikke kun af blade og blomster af denne, når det ifølge den aktuelle videnskabelige viden ikke er bevist, at cannabidiol-olie har psykotrope virkninger. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at sikre sig, at ingen risiko forbundet med bl.a. ikke-psykotrope virkninger af CBD er blevet påvist og har været genstand for en udtømmende videnskabelig evaluering, og, såfremt retten skulle konstatere, at der foreligger en sådan risiko og en sådan evaluering, at sikre sig, at der kan vedtages en alternativ foranstaltning, der er mindre indgribende for så vidt angår den frie bevægelighed for varer, såsom fastsættelse af et maksimalt indhold af CBD.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671).

( 4 ) – Den »Bruxelles-nomenklatur«, der henvises til i bilag I til traktaterne, er den nomenklatur, der blev fastlagt ved den internationale konvention om nomenklatur til klassifikation af varer i toldtariffer, der blev udfærdiget i Bruxelles den 15.12.1950. Det præciseres for god ordens skyld, at Bruxelles-nomenklaturen adskiller sig fra den nomenklatur, der blev fastlagt ved Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 af 23.7.1987 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif (EFT 1987, L 256, s. 1), »den kombinerede nomenklatur«, der på sin side bygger på den internationale konvention vedrørende det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem, indgået i Bruxelles den 14.6.1983, samt ændringsprotokollen hertil af 24.6.1986, der blev godkendt på Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 87/369/EØF af 7.4.1987 (EFT L 198, s. 1). Jeg gør dels ligeledes opmærksom på, at pos. 57.01 i Bruxellesnomenklaturen svarer til pos. 5302 i den kombinerede nomenklatur, der omfatter »[h]amp (Cannabis sativa L.), rå eller beredt, men ikke spundet; blår og affald af hamp (herunder garnaffald og opkradset tekstilmateriale)«, dels at kapitel 12 i Bruxelles-nomenklaturen bl.a. svarer til underposition 12079991 i den kombinerede nomenklatur, der omfatter »[h]ampefrø, også knuste, undtagen til udsæd«. Jf. i denne henseende D. Bianchi, La politique agricole commune (PAC). Précis de droit agricole européen, Bruylant, 2. udg., 2012 (fodnote 378) og J.A. McMahon, EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007 (afsnit 1.06).

( 5 ) – JORF nr. 230 af 4.10.1990, s. 12041.

( 6 ) – Ved arrêté du 24.2.2004 modifiant l’arrêté du 22.8.1990 portant application de l’article R. 5181 du Code de la santé publique pour le cannabis (bekendtgørelse af 24.2.2004 om ændring af bekendtgørelse af 22.8.1990 om anvendelse af artikel R. 5181 i lov om offentlig sundhed for så vidt angår cannabis) (JORF nr. 69 af 21.3.2004, s. 5508).

( 7 ) – Cirkulære udstedt af direktøren for straffesager og benådninger under justitsministeriet om den lovgivning, der finder anvendelse på de forretningssteder, der sælger cannabisprodukter til offentligheden (coffee shop), nr. 2018/F/0069/FD2 (herefter »cirkulære af 23.7.2018«).

( 8 ) – Det fremgår således af den af tribunal correctionnel de Marseille (retten i første instans i straffesager i Marseille) afsagte dom (jf. punkt 14 i nærværende forslag til afgørelse), at »hampen blev fremstillet af selskabet Hempoint i Den Tjekkiske Republik. Den æteriske olie, som Hempoint fremstillede, indeholdt [CBD], der er udvundet af planten ved CO2-ekstraktion. Samtlige indholdsstoffer benyttedes i opløsningen med henblik på fremstillingen af e-væsken, som blev foretaget af selskabet APPLICANT-INT i Den Tjekkiske Republik. I december 2014 solgte dette selskab 500 ml e-væske med et indhold på 5% af [CBD] til [Catlab]«.

( 9 ) – Ifølge B. S. vedrører grænsen på 0,20% således selve hampeplanten, ikke det færdige hampeprodukt.

( 10 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 6.11.2001 om oprettelse af en fællesskabskodeks for humanmedicinske lægemidler (EFT 2001, L 311, s. 67).

( 11 ) – Dom af 30.1.2020, Dr. Willmar Schwabe (C-524/18, EU:C:2020:60, præmis 30).

( 12 ) – Jf. punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse.

( 13 ) – Det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem blev udarbejdet af Verdenstoldorganisationen og blev indført ved den internationale konvention vedrørende det harmoniserede varebeskrivelses- og varenomenklatursystem, der blev indgået i Bruxelles den 14.6.1983 (jf. fodnote 4 i nærværende forslag til afgørelse).

( 14 ) – Jf. dom af 9.2.2017, Madaus (C-441/15, EU:C:2017:103, præmis 38), og af 13.9.2018, Vision Research Europe (C-372/17, EU:C:2018:708, præmis 23).

( 15 ) – Med undtagelse af blår og andet affald af hamp, dvs. affald fra skætning og hegling, hvilket ikke er genstand for den foreliggende sag.

( 16 ) – Rødning af hamp består i at frigøre fibrene gennem nedbrydning af det gummilignende materiale, der omgiver dem. Skætning af hamp består i at adskille fibrene fra skæverne for at opnå taver. Skæverne er hampestænglens indre træagtige dele, der bliver tilovers, efter at fibrene er fjernet.

( 17 ) – Jf. dom af 29.5.1974, König (185/73, EU:C:1974:61, præmis 13).

( 18 ) – Jf. dom af 14.12.1962, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien (2/62 og 3/62, EU:C:1962:45, bind 1954-1964, s. 315, org.ref.: Rec. s. 813, jf. s. 830), af 25.3.1981, Coöperatieve Stremsel- en Kleurselfabriek mod Kommissionen (61/80, EU:C:1981:75, præmis 19, 20 og 21), og af 29.2.1984, Cilfit m.fl. (77/83, EU:C:1984:91, præmis 11 og 12). Jf. i denne retning D. Bianchi, Jurisclasseur Europe Traité, hæfte nr. 1310, oktober 2014 (afsnit 9).

( 19 ) – Jf. dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl. (C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 19 og 26), og af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 28-30).

( 20 ) – Jf. dom af 22.5.2003, Freskot (C-355/00, EU:C:2003:298, præmis 38). Jf. ligeledes dom af 3.3.2011, Kakavetsos-Fragkopoulos (C-161/09, EU:C:2011:110, præmis 27), og generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kakavetsos-Fragkopoulos (C-161/09, EU:C:2010:531, punkt 34).

( 21 ) – Jf. dom af 11.7.1974, Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, point 5), af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl. (C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 31), og af 27.10.2016., Audace m.fl. (C-114/15, EU:C:2016:813, præmis 66).

( 22 ) – Jf. analogt dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 42-45).

( 23 ) – Jf. dom af 29.11.1978, Redmond (83/78, EU:C:1978:214, præmis 52-55).

( 24 ) – Jf. analogt dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 46-53).

( 25 ) – Rådets forordning af 18.5.1982 om indførelse af importrestriktioner for hamp og hampefrø og om ændring af forordning (EØF) nr. 1308/70 for så vidt angår hamp (EFT 1982, L 162 s. 27). Det fremgår af første betragtning til forordning nr. 1430/82, at »den stigende anvendelse af narkotiske midler i Fællesskabet kan blive en fare for folkesundheden«. Ifølge anden betragtning til forordningen skal såvel støtte til hamp, som indførsel af hamp til EU, begrænses til »sorter, der giver tilstrækkelige garantier […] for folkesundheden«.

( 26 ) – Noget tilsvarende fremgår af kendelse af 11.7.2008, Babanov (C-207/08, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:407, præmis 28-30), hvori Domstolen, i relation til en overgrænse for THC, ikke henviste til formålet om beskyttelse af menneskers sundhed, men alene til, at der er »risiko for, at ulovligt dyrkede afgrøder skjules blandt afgrøder, der dyrkes lovligt«.

( 27 ) – Disse forpligtelser fremgår henholdsvis af artikel 3 og artikel 5, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1223/2009 af 30.11.2009 om kosmetiske produkter (EUT 2009, L 342, s. 59), af artikel 10 i samme forordning og bilag I hertil samt af forordningens artikel 5, stk. 2, andet afsnit.

( 28 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 25.11.2015 om nye fødevarer, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1852/2001 (EUT 2015, L 327, s. 1).

( 29 ) – Artikel 6 og artikel 7, litra a), i forordning 2015/2283.

( 30 ) – Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 19.9.2019 om markedsføringstilladelse for lægemidlet til mennesker med sjældne sygdomme »Epidyolex – cannabidiol« i henhold til forordning [nr. 726/2004] (COM(2019) 6893 (final)).

( 31 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) af 31.3.2004 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk lægemiddelagentur (EUT 2004, L 136, s. 1).

( 32 ) – Jf. dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 56 og 57).

( 33 ) – Jf. dom af 16.12.2010, Josemans (C-137/09, EU:C:2010:774, præmis 36).

( 34 ) – Jf. dom af 16.12.2010, Josemans (C-137/09, EU:C:2010:774, præmis 31, 42 og 54). Det understreges, at selv om Kongeriget Nederlandene fører en tolerancepolitik med hensyn til salg af cannabis (i strengt begrænsede mængder), er dette ikke desto mindre forbudt i denne medlemsstat (dom af 16.12.2010, Josemans, C-137/09, EU:C:2010:774, præmis 12, 13 og 43). Jf. ligeledes dom af 5.2.1981, Horvath (50/80, EU:C:1981:34, præmis 10-13), af 26.10.1982, Wolf (221/81, EU:C:1982:363, præmis 8-13 og 16), af 26.10.1982, Einberger (240/81, EU:C:1982:364, præmis 8-13 og 16), af 28.2.1984, Einberger (294/82, EU:C:1984:81, præmis 14, 15 og 22), af 5.7.1988, Mol (269/86, EU:C:1988:359, præmis 15, 16 og 21), og af 5.7.1988, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, EU:C:1988:360, præmis 17, 18 og 23). Jf. endelig P. Van Cleynenbreugel, Droit matériel de l’Union européenne. Libertés de circulation et marché intérieur, Larcier, Bruxelles, 2017 (s. 55).

( 35 ) – Jf. dom af 28.3.1995, Evans Medical og Macfarlan Smith (C-324/93, EU:C:1995:84, præmis 20). Jeg gør opmærksom på, at diacetylmorfinen i denne sag blev importeret med henblik på lægelig brug, og at import heraf følgelig var lovlig (dom af 28.3.1995, Evans Medical og Macfarlan Smith, C-324/93, EU:C:1995:84, præmis 4, 20 og 37). Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse Josemans (C-137/09, EU:C:2010:433, punkt 85 og 86), hvori det anføres, at »[d]e forskellige former for narkotika klassificeres ikke ens i forhold til reglerne om det indre marked. Forskellen ligger ikke i varernes art, men i deres endelige anvendelse. Ifølge fast retspraksis er narkotika, der anvendes til medicinske eller videnskabelige formål, således omfattet af lovgivningen for det indre marked. Det gælder dog ikke for narkotika, der er indført ulovligt eller skal bruges til ulovlige formål«. Jf. endelig C. Blumann, »Le champ d’application du marché intérieur«, i C. Blumann (red.), Introduction au marché intérieur. Libre circulation des marchandises, Éditions de l’université de Bruxelles, Bruxelles, 2015 (afsnit 70).

( 36 ) – Dom af 5.7.1988, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, EU:C:1988:360, præmis 17).

( 37 ) – Dom af 16.12.2010, Josemans (C-137/09, EU:C:2010:774, præmis 36).

( 38 ) – United Nations Treaty Series, bind 520, s. 7515.

( 39 ) – United Nations Treaty Series, bind 1019, s. 14956. Jeg henviser i denne forbindelse til, at der mig bekendt ikke findes EU-retsakter, der definerer, hvad der skal forstås ved »narkotisk middel« eller »rusmiddel«. Hverken artikel 1, stk. 1, litra a), i Rådets rammeafgørelse 2004/757/RIA af 25.10.2004 om fastsættelse af mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor (EUT 2004, L 335, s. 8), eller artikel 71, stk. 1, i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19) henviser i denne forbindelse til enkeltkonventionen eller til konventionen om psykotrope stoffer. Det er følgelig min opfattelse, at man ved afgørelsen af, om CBD skal anses for et narkotisk middel, bør henholde sig til disse internationale konventioner. Domstolen henviste i øvrigt i dom af 5.7.1988, Mol (269/86, EU:C:1988:359, præmis 24 og 25), til, at konventionen om psykotrope stoffer betragter amfetaminer som psykotrope stoffer, og at den i dom af 5.7.1988, Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, EU:C:1988:360, præmis 3 og 25), bemærkede, at produkter baseret på indisk hamp, såsom hash, ifølge enkeltkonventionen betragtes som narkotika.

( 40 ) – Jf. punkt 2.2 i cirkulære af 23.7.2018, der er nævnt i punkt 11 i nærværende forslag til afgørelse.

( 41 ) – United Nations (udg.), Commentary on the Single convention on narcotic drugs, 1961, New York, 1975. Jf. kommentaren til konventionens artikel 28.

( 42 ) – Artikel 1, litra e), i konventionen om psykotrope stoffer og bilag I hertil.

( 43 ) – Skrivelse af 24.1.2019 fra generalsekretæren for Verdenssundhedsorganisationen til generalsekretæren for De Forenede Nationer.

( 44 ) – Jf. dom af 8.6.2017, Medisanus (C-296/15, EU:C:2017:431, præmis 82 og 83), af 3.7.2019, Delfarma (C-387/18, EU:C:2019:556, præmis 29), og af 18.9.2019, VIPA (C-222/18, EU:C:2019:751, præmis 67, 69 og 71).

( 45 ) – Jf. dom af 28.1.2010, Kommissionen mod Den Franske Republik (C-333/08, EU:C:2010:44, præmis 91 og 92), og af 19.1.2017, Queisser Pharma (C-282/15, EU:C:2017:26, præmis 56 og 60).