FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

ANTONIO TIZZANO

fremsat den 17. marts 2005 ( )

Sag C-437/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Republikken Østrig

»Direktiv 78/686 – direktiv 78/687 – artikel 1 – virksomhed som tandlæge – begrænsning til erhvervsudøvere med en tandlægeuddannelse på universitetsniveau – undtagelse – betingelser«

1. I den foreliggende sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anlagt sag mod Republikken Østrig for at have tilsidesat bestemmelserne i direktiv 78/686/EØF og 78/687/EØF, som forbeholder retten til at praktisere tandlægevirksomhed for erhvervsudøvere med en særlig tandlægeuddannelse, samt de bestemmelser, der fastsætter, hvornår og under hvilke betingelser virksomheden i særlige tilfælde kan udøves af personer med en lægeuddannelse.

I – Retsgrundlaget

Fællesskabsretten

2. Med henblik på at lette den fri bevægelighed for erhvervsdrivende har Rådet i årenes løb vedtaget to parallelle direktiver for visse erhverv: et om samordning af uddannelseskravene i de enkelte medlemsstater for adgangen til og udøvelsen af den pågældende virksomhed, og et andet om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser vedrørende den pågældende uddannelse.

3. I det omfang, det er relevant for denne sag, skal jeg særligt henvise til de to direktiver vedrørende tandlægevirksomhed, dvs. Rådets direktiv 78/686/EØF af 25. juli 1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for tandlæger og om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (herefter »anerkendelsesdirektivet«) ( ), og Rådets direktiv 78/687/EØF af 25. juli 1978 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som tandlæge (herefter »samordningsdirektivet«) ( ), som ændret ved tiltrædelsesakten vedrørende Østrig, Finland og Sverige.

Samordningsdirektivet

4. Samordningsdirektivets artikel 1 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne gør adgangen til virksomhed som tandlæge, der udøves under de i artikel 1 i [anerkendelses]direktiv[et] anførte titler, og udøvelsen af denne virksomhed afhængig af, at den pågældende er i besiddelse af et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis som omhandlet i bilag A i samme direktiv, der yder garanti for, at den pågældende i løbet af sin samlede uddannelsestid har erhvervet [specifikke kundskaber]

[…]

Denne uddannelse skal sætte den pågældende i stand til at udøve virksomhed, der indebærer forebyggelse, diagnostik og behandling af misdannelser og sygdomme i tænderne, munden, kæberne og det omgivende væv.

2. Den samlede tandlægeuddannelse omfatter mindst fem års studier med teoretisk og praktisk undervisning på heltidsbasis ved et universitet, ved en højere læreanstalt af tilsvarende niveau eller under tilsyn af et universitet, omfattende de i bilaget nævnte fag.«

5. Artikel 2, stk. 1, bestemmer herefter:

»Medlemsstaterne drager omsorg for, at den uddannelse, der fører til erhvervelsen af et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis for specialtandlæger, mindst opfylder følgende betingelser:

a) […] gennemførelse og anerkendelse af 5 års studier med teoretisk og praktisk undervisning på heltidsbasis som led i det i artikel 1 omhandlede undervisningsforløb […]«

6. Endelig bestemmer artikel 6, stk. 1, følgende:

»Personer, som er omfattet af artikel 19, 19a og 19b i [anerkendelses]direktiv[et], anses for at opfylde betingelserne i artikel 2, stk. 1, litra a)«.

Anerkendelsesdirektivet

7. Anerkendelsesdirektivets artikel 1 bestemmer:

»Dette direktiv finder anvendelse på den virksomhed som tandlæge, der er fastlagt i artikel 5 i [samordnings]direktiv[et], og som udøves under følgende titler:

[…]

– i Østrig: Østrig vil underrette medlemsstaterne og Kommissionen om denne titel senest den 31. december 1998.

[…]«

8. Artikel 2 bestemmer desuden:

»Hver medlemsstat anerkender de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for tandlæger, der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 1 i [samordnings]direktiv[et], og som er anført i artikel 3 i nærværende direktiv, ved for så vidt angår adgang til og udøvelse af virksomhed som tandlæge at give dem den samme gyldighed på sit område som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder«.

9. Artikel 19b, der navnlig er relevant i den foreliggende sag, bestemmer:

»Fra det tidspunkt, hvor Østrig træffer de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv, anerkender de stater, der omfattes af dette direktiv, med henblik på udøvelsen af de former for virksomhed, der er omhandlet i artikel 1 i dette direktiv, de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger, der i Østrig udstedes til personer, som har begyndt deres uddannelse på universitetsniveau før den 1. januar 1994, ledsaget af en attestation, udstedt af de kompetente østrigske myndigheder, som bekræfter, at disse personer faktisk og retmæssigt og som hovedbeskæftigelse har udøvet de i artikel 5 i [samordnings]direktiv[et] omhandlede former for virksomhed i Østrig i mindst tre på hinanden følgende år i løbet af de fem år, der går forud for udstedelsen af attestationen, og at disse personer er bemyndiget til at udøve de pågældende former for virksomhed på samme betingelser som indehavere af de i bilag A omhandlede eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser.

Undtaget fra det i første afsnit omhandlede krav om tre års praksis er personer, som har gennemført studier af mindst tre års varighed, der af de kompetente myndigheder attesteres som svarende til den i artikel 1 i [samordnings]direktiv[et] omhandlede uddannelse«.

10. Endelig opregnes i bilag A de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der udstedes til tandlæger i medlemsstaterne.

Nationale bestemmelser

11. Før Østrigs tiltrædelse af Den Europæiske Union kunne tandlægevirksomhed i denne stat udøves af to kategorier af erhvervsdrivende, der ikke havde en tandlægeuddannelse på universitetsniveau:

– »Dentisten« (dentister), som havde fulgt en treårig uddannelse ved et institut, der ikke var et universitet (uddannelsen ophørte pr. 31.12.1975); og

– »Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde« (speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme, herefter »Fachärzte«), som har en universitetsuddannelse i almen medicin og herefter har gennemført en specialisering i tandlægevidenskab.

12. Med henblik på at efterkomme anerkendelsesdirektivet og samordningsdirektivet har Østrig efter tiltrædelsen vedtaget tre retsakter (Ärztegesetz 1998 ( ), Novelle zum Dentistengesetz ( ) og EWR-Ärzte-Qualifikationsnachweisverordnung ( )), der fuldstændigt har reformeret lovgivningen på området.

13. Med disse har man navnlig indført erhvervsbetegnelsen »Zahnarzt« (tandlæge), der som foreskrevet i samordningsdirektivets artikel 1 har adgang til og udøver erhvervet efter at have gennemført en specifik universitetsuddannelse i tandlægevidenskab.

14. Med hensyn til de betegnelser, der allerede eksisterede, har man derudover fastsat følgende:

– »Dentisten«, der stadig udøver virksomhed, kan af deres faglige organisation få udstedt den attestation, der er forudsat i anerkendelsesdirektivets artikel 19b, således at de fortsat kan udøve tandlægevirksomhed, dog under betegnelsen »Zahnarzt« eller »Zahnarzt (Dentist)«, (§ 4, stk. 3, og § 6 i Novelle zum Dentistengesetz);

– »Fachärzte« fortsætter derimod deres virke under denne betegnelse (§§ 17 og 23 i Ärztegesetz).

15. I overensstemmelse med den ændrede lovgivning har Østrig den 29. juli 1999 i henhold til artikel 1 i anerkendelsesdirektivet underrettet Kommissionen om, at tandlægevirksomhed på østrigsk territorium udøves under titlerne »Zahnarzt«, »Zahnarzt (Dentist)« og »Facharzt«.

16. Efter denne underretning har Østrig atter ændret lovgivningen, således at »Fachärzte« kan vælge, om de vil virke under denne betegnelse eller under betegnelsen »Zahnarzt« (§ 43, stk. 7, i Ärztegesetz som ændret ved Ärztegesetz-Novelle ( )).

II – Faktiske omstændigheder og procedure

17. Efter at have vurderet førnævnte retsakter har Kommissionen udtrykt tvivl om deres overensstemmelse med anerkendelsesdirektivet og samordningsdirektivet, og har som følge heraf den 24. juli 2000 tilstillet Østrig en åbningsskrivelse.

18. Åbningsskrivelsen blev den 18. juli 2001 fulgt op af en begrundet udtalelse, hvori Østrig blev opfordret til at efterkomme de nævnte direktiver inden for to måneder.

19. Da Kommissionen ikke fandt de afgivne præciseringer og svar tilfredsstillende, har den ved stævning af 16. oktober 2003 anlagt nærværende sag, hvorunder den har nedlagt følgende påstande:

»1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, 2 og 19b i [anerkendelses]direktiv[et] og artikel 1 i [samordnings]direktiv[et], idet den i § 6 og § 4, stk. 3, i »Dentistengesetz« (den østrigske tandlægelov) åbner mulighed for, at østrigske dentister (»Dentisten«) kan udøve deres virksomhed under betegnelsen »Zahnarzt« (tandlæge), henholdsvis »Zahnarzt (Dentist)« (tandlæge (dentist)), samt være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 19b i [anerkendelses]direktiv[et], selv om de ikke opfylder minimumsbetingelserne i artikel 1 i [samordnings]direktiv[et] for at være omfattet af anvendelsesområdet i [anerkendelses]direktiv[et] og [samordningsdirektivet].

2) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 og artikel 19b i [anerkendelses]direktiv[et], idet den i medfør af §§ 17 og 23 i »Ärztegesetz« (den østrigske lægelov) i strid med artikel 19b i [anerkendelses]direktiv[et] endvidere tillader østrigske speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme (Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde) fortsat at udøve deres virksomhed under betegnelsen »Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde«, og idet der ikke er fuldstændig ligestilling af disse speciallæger og tandlæger, eftersom speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme er bemyndiget til at udøve deres virksomhed på samme betingelser som indehavere af de i bilag A til dette direktiv nævnte eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser (tandlæger)« ( ).

III – Retlig bedømmelse

Indledning

20. Inden Kommissionens to påstande i søgsmålet mod Østrig efterprøves, finder jeg det nødvendigt at klarlægge rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelser som følge af de omhandlede direktiver, særligt for så vidt angår begrænsningen af visse erhvervsdrivendes adgang til udøvelsen af tandlægevirksomhed.

21. Medlemsstaterne er i henhold til samordningsdirektivets artikel 1 forpligtede til at forbeholde den omtalte virksomhed udelukkende for personer, der er i besiddelse af et eksamensbevis opnået efter en tandlægeuddannelse på universitetsniveau, som opfylder direktivets minimumsbetingelser.

22. Eftersom tandlægevirksomhed før vedtagelsen af direktiverne (eller før tiltrædelsen af Unionen) i nogle medlemsstater blev udøvet af læger, der ikke var i besiddelse af denne specifikke uddannelse, har fællesskabslovgiver indført passende undtagelsesbestemmelser til fordel for disse læger i anerkendelsesdirektivets artikel 19, 19a og 19b (nævnt i artikel 6, stk. 1, i samordningsdirektivet). Sådanne forholdsregler har særligt været bestemt for Italien, Spanien og netop Østrig ( ).

23. Som følge af disse bestemmelser er læger, der allerede udøvede tandlægevirksomhed, blevet sidestillet med erhvervsudøvere med den nye uddannelse, således at de i henhold til de i direktivet opstillede betingelser kan fortsætte med at udøve deres virksomhed i oprindelseslandet og få anerkendt deres titel i de øvrige medlemsstater.

24. Det står således klart, at der er tale om en profession, der er undtaget fra de generelle bestemmelser om uddannelseskrav, der er fastsat i samordningsdirektivet. Ifølge de i retspraksis fastsatte principper på området skal direktivet fortolkes snævert ( ).

25. I den foreliggende sag betyder dette, at der ikke er andre erhvervsudøvere end dem, der er nævnt i fællesskabsdirektiverne, navnlig i samordningsdirektivets artikel 1 og de udtrykkelige, særlige undtagelsesbestemmelser hertil, der kan få adgang til at udøve tandlægevirksomhed.

26. Domstolen har netop for så vidt angår disse principper i dommen af 1. juni 1995, Kommissionen mod Italien ( ), haft lejlighed til at afklare, at det omhandlede regelsæt ikke kan overføres på andre persongrupper med henblik på at tillade disse at udøve den pågældende virksomhed, ej heller når udøvelsen er begrænset til det nationale territorium. Til Italiens argument om, at undtagelsen måtte udstrækkes til dette sidste tilfælde ( ), svarede Domstolen, at »[det ikke] tilkommer […] medlemsstaterne at skabe en kategori af tandlæger, som ikke svarer til nogen kategori i de omhandlede direktiver«, og som derfor ikke kan føres tilbage til den ordning, direktiverne tilsigter at indføre ( ).

27. Efter afklaringen af dette spørgsmål, der måske kunne give anledning til nogen tvivl, er der i den foreliggende sag ikke længere nogen reel uenighed mellem parterne, fordi Østrig, som vi vil se, faktisk anerkender grundlaget for Kommissionens påstande.

28. Påstandene vedrører fortolkningen af en af de nævnte undtagelsesbestemmelser i direktivet, og specielt artikel 19b, der bestemmer:

»Fra det tidspunkt, hvor Østrig træffer de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv, anerkender de stater, der omfattes af dette direktiv, med henblik på udøvelsen af de former for virksomhed, der er omhandlet i artikel 1 i dette direktiv, de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger, der i Østrig udstedes til personer, som har begyndt deres uddannelse på universitetsniveau før den 1. januar 1994, ledsaget af en attestation, udstedt af de kompetente østrigske myndigheder, som bekræfter, at disse personer faktisk og retmæssigt og som hovedbeskæftigelse har udøvet de i artikel 5 i [samordnings]direktiv[et] omhandlede former for virksomhed i Østrig i mindst tre på hinanden følgende år i løbet af de fem år, der går forud for udstedelsen af attestationen, og at disse personer er bemyndiget til at udøve de pågældende former for virksomhed på samme betingelser som indehavere af de i bilag A omhandlede eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser.

Undtaget fra det i første afsnit omhandlede krav om tre års praksis er personer, som har gennemført studier af mindst tre års varighed, der af de kompetente myndigheder attesteres som svarende til den i artikel 1 i [samordnings]direktiv[et]« ( ).

Den første påstand vedrørende »Dentisten«

29. Med den første påstand anklager Kommissionen Østrig for ulovligt at have tilladt »Dentisten« at fortsætte med at udøve tandlægevirksomhed under betegnelsen »Zahnarzt« eller »Zahnarzt (Dentist)«.

30. Kommissionen har i den forbindelse med rette bemærket, at »Dentisten«, der fortsat udøver virksomhed, ikke har gennemført studier på universitetsniveau, og at de derfor ikke opfylder de minimumskrav til uddannelse, som er fastsat i samordningsdirektivets artikel 1. De er desuden ikke i besiddelse af et lægediplom og kan derfor ikke påberåbe sig undtagelsen i anerkendelsesdirektivets artikel 19b.

31. Ved at lade »Dentisten« fortsætte deres virksomhed har Østrig i sin egen lovgivning opretholdt »en kategori af tandlæger, som ikke svarer til nogen kategori i de omhandlede direktiver«, og som derfor ikke er i overensstemmelse med direktiverne.

32. Østrig har anerkendt grundlaget for disse argumenter.

33. Af disse grunde og i lyset af det i præmis 25 og 26 anførte må Kommissionens første påstand efter min opfattelse tages til følge.

Den anden påstand vedrørende »Fachärzte«

34. Med den anden påstand anklager Kommissionen Østrig for ulovligt at have tilladt »Fachärzte« (speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme), der er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 19b, at fortsætte med at udøve tandlægevirksomhed under denne betegnelse såvel som under betegnelsen »Zahnarzt«.

35. Jeg er, i lighed med det, som Kommissionen har anført og som Østrig har anerkendt, af den opfattelse, at en ordlyds- og teleologisk fortolkning af artikel 19b viser, at denne påstand er velbegrundet.

36. For så vidt angår bestemmelsens ordlyd minder jeg om, at Østrig i henhold hertil – og for at give »Fachärzte« mulighed for at udøve tandlægevirksomhed og få deres titel anerkendt i de øvrige medlemsstater – skal udstede en attestation, hvoraf det bl.a. fremgår, at disse »er bemyndiget til at udøve de pågældende former for virksomhed på samme betingelser som indehavere af de i bilag A omhandlede eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser«, dvs. indehavere af de beviser, der bevidner gennemførelsen af en tandlægeuddannelse som forudsat i samordningsdirektivet (dvs. »Zahnärzte«).

37. For at kunne sikre overholdelsen af dette krav og dermed udstedelse af en attestation, der svarer til de faktiske omstændigheder, skal den østrigske lovgivning pålægge »Fachärzte« og »Zahnärzte« de »samme betingelser« for udøvelsen af tandlægevirksomhed, hvortil utvivlsomt også hører den betegnelse, hvorunder den pågældende virksomhed udøves.

38. Som Kommissionen endvidere har bemærket, er kravet om én fælles betegnelse – bortset fra, at det følger af ordlyden af artikel 19b – ligeledes i overensstemmelse med direktivets formål om at indføre »en klar adskillelse af læger og tandlæger« ( ).

39. På denne måde skal alle østrigske erhvervsudøvere, der praktiserer tandlægevidenskab, gøre det under én fælles betegnelse (»Zahnarzt« - tandlæge), der til forskel fra »Facharzt« (speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme) ikke indeholder nogen henvisning til lægeprofessionen og således giver en klarere og mere umiddelbar sondring i forhold til dem, der udøver sidstnævnte virksomhed.

40. På baggrund af de ovennævnte overvejelser mener jeg, at Kommissionens anden påstand ligeledes må tages til følge.

IV – Sagens omkostninger

41. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Østrig har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

V – Forslag til afgørelse

42. På baggrund af de forudgående overvejelser foreslår jeg derfor Domstolen at fastslå, at:

»1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 og 19b i Rådets direktiv 78/686/EØF af 25. juli 1978 og artikel 1 i Rådets direktiv 78/687/EØF af 25. juli 1978, idet den i § 6 og § 4, stk. 3, i »Dentistengesetz« (den østrigske tandlægelov) åbner mulighed for, at østrigske dentister (»Dentisten«) kan udøve deres virksomhed under betegnelsen »Zahnarzt« (tandlæge), henholdsvis »Zahnarzt (Dentist)« (tandlæge (dentist)), samt være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 19b i Rådets direktiv 78/686, selv om de ikke opfylder minimumsbetingelserne i artikel 1 i Rådets direktiv 78/687 for at være omfattet af anvendelsesområdet for disse direktiver.

2) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19b i Rådets direktiv 78/686, idet den i medfør af §§ 17 og 23 i »Ärztegesetz« (den østrigske lægelov) i strid med artikel 19b i Rådets direktiv 78/686 endvidere tillader østrigske speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme (Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde) fortsat at udøve deres virksomhed under betegnelsen »Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde«, og idet der ikke er fuldstændig ligestilling af disse speciallæger og tandlæger, eftersom speciallæger i tand-, mund- og kæbesygdomme er bemyndiget til at udøve deres virksomhed på samme betingelser som indehavere af de i bilag A til dette direktiv nævnte eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser (tandlæger).

3) Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger«.