DOMSTOLENS DOM AF 28. FEBRUAR 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE - ANLAEGSARBEJDER I ET SAERLIGT BESKYTTET OMRAADE. - SAG C-57/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00883



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Miljoe - beskyttelse af vilde fugle - direktiv 79/409 - afgraensning af saerligt beskyttede omraader - medlemsstaternes skoensbefoejelse - aendring -almene hensyn med forrang for oekologiske formaal - oekonomiske og rekreative hensyn ikke omfattet

(Raadets direktiv 79/409, art. 2 og art. 4, stk. 1 og 4)

Sammendrag

Selv om medlemsstaterne har et vist skoen, naar de i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle fastlaegger de omraader, der er bedst egnede til udlaegning som saerligt beskyttede omraader, kan de derimod ikke raade over samme skoen, naar de aendrer eller formindsker saadanne omraaders areal, hvor der bestaar de mest egnede levevilkaar for de i direktivets bilag I opregnede arter, og medlemsstaterne kan saaledes ikke ensidigt unddrage sig de forpligtelser, som er fastsat ved direktivets artikel 4, stk. 4.

Medlemsstaterne maa kun formindske saerligt beskyttede omraaders areal, naar der foreligger ganske saerlige omstaendigheder, som modsvarer almene hensyn, der har forrang for det oekologiske formaal, der forfoelges med direktivet. I denne sammenhaeng kan de oekonomiske og rekreative hensyn, der er naevnt i direktivets artikel 2, ikke komme i betragtning, idet denne bestemmelse ikke udgoer en selvstaendig fravigelse af den ved direktivet indfoerte beskyttelsesordning.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 28. februar 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den har truffet beslutning om eller gennemfoert visse anlaegsarbejder, som forringer levestederne for fredede fugle i saerligt beskyttede omraader, hvilket er i strid med artikel 4 i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1; herefter benaevnt "direktivet").

2 Direktivets artikel 4 er affattet saaledes:

"1) For arter, som er anfoert i bilag I, traeffes der saerlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesomraade.

...

Medlemsstaterne udlaegger som saerligt beskyttede omraader navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse.

2) Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse, traeffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmaessigt tilbagevendende traekfuglearter, som ikke er anfoert i bilag I, for saa vidt angaar de paagaeldende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsomraader samt rasteomraaderne inden for deres traekruter. Med henblik herpaa er medlemsstaterne i saerlig grad opmaerksomme paa, at vadeomraaderne, og isaer vadeomraader af international betydning, beskyttes.

3) Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, saaledes at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er noedvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede omraader kan udgoere et samlet hele, der imoedekommer behovet for beskyttelse af de paagaeldende arter i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse.

4) Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger med henblik paa i de i stk. 1 og 2 naevnte beskyttede omraader at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel. Medlemsstaterne bestraeber sig paa at undgaa forurening eller forringelse af levesteder ogsaa uden for disse beskyttede omraader."

3 Soegsmaalet var oprindelig stoettet paa to klagepunkter, hvoraf det foerste vedroerte oprensnings- og opfyldningsarbejderne i Rysumer Nacken og det andet vedroerte inddigningsarbejderne i Leybucht.

4 Hvad angaar det foerste klagepunkt, har Kommissionen under retsmoedet taget til efterretning, at Rysumer Nacken ikke er omfattet Land Niedersachsens anordning af 13. december 1985 om oprettelse af nationalparken "Niedersaechsisches Wattenmeer", og derfor ikke er udlagt som et saerligt beskyttet omraade. Ifoelge Kommissionen drejer det sig imidlertid om et nyt argument, som sagsoegte foerst har fremfoert i duplikken, hvorfor sagsoegte boer afholde omkostningerne i forbindelse hermed.

5 Forbundsregeringen har heroverfor anfoert, at Kommissionen, allerede inden den anlagde sag ved Domstolen, havde kendskab til samtlige oplysninger om Rysumer Nacken' s retlige status, navnlig kortene med nationalparkens graenseforloeb. Det fremgaar af disse kort, at Rysumer Nacken ikke er udlagt som et saerligt beskyttet omraade. Ifoelge forbundsregeringen udgoer de i duplikken anfoerte praeciseringer derfor ikke et nyt argument.

6 Hertil bemaerkes, at oplysningerne om stoerrelsen af de beskyttede omraader i Vadehavet var blevet meddelt af forbundsregeringen i dens skrivelse af 6. september 1988, der fremsendtes i henhold til direktivets artikel 4, stk. 3. Paa tidspunktet for indgivelsen af staevningen raadede Kommissionen bl.a. over de kort, der udgjorde bilagene til ovennaevnte anordning, og som fastlagde graenserne for det beskyttede omraade. Det fremgaar af disse oplysninger, at Rysumer Nacken ikke er en del af de omraader, der er udlagt som et saerligt beskyttet omraade. Da frafaldet af denne del af soegsmaalet saaledes ikke er begrundet i forbundsregeringens adfaerd, boer Kommissionen afholde de hermed forbundne omkostninger.

7 Hvad angaar inddigningsarbejderne i Leybucht, har Kommissionen anfoert, at disse foranstaltninger forstyrrer de fuglearter, der i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, jf. dets bilag I, er stillet under saerlig beskyttelse, og forringer deres levested, der er udlagt som et saerligt beskyttet omraade. Direktivets artikel 4, stk. 4, foerste punktum, kraever positive beskyttelsesforanstaltninger, som udelukker enhver forringelse eller forurening af disse levesteder ved forvaltningen af et saerligt beskyttet omraade.

8 Kommissionen har videre anfoert, at kystsikringsforanstaltninger, saasom forstaerkning af et dige, kan vaere tilladt i tilfaelde af fare for menneskers liv, men dog kun paa den betingelse, at de paakraevede indgreb begraenses til det absolut noedvendige minimum af forringelse i det paagaeldende saerligt beskyttede omraade.

9 Ifoelge Kommissionen er disse betingelser ikke opfyldt i det foreliggende tilfaelde. Saavel de i Leybucht gennemfoerte anlaegsarbejder som deres virkninger bevirker, at levevilkaarene for beskyttede fuglearter forringes, samt at arealer af betydelig oekologisk vaerdi forsvinder, hvilket har foert til et fald i bestandene af visse af de i direktivets bilag I omhandlede fuglearter, navnlig klyden.

10 Forbundsregeringen har gjort gaeldende, at ifoelge de oplysninger, der er blevet oversendt til Kommissionen i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 3, indgaar det nye dige i Leybucht og de bagved beliggende landomraader ikke i det saerligt beskyttede omraade. Afgraensningen af dette omraade er fastlagt ved anordningen om oprettelse af nationalparken paa en saadan maade, at det beskyttede omraade kun straekker sig til digets fod, saaledes som det vil fremstaa efter fuldfoerelsen af de omhandlede arbejder.

11 Forbundsregeringen har videre gjort gaeldende, at foranstaltningerne udelukkende tjente digesikkerheden. Myndighederne har ved planlaegningen af anlaegsarbejderne iagttaget samtlige fuglebeskyttelseshensyn og afvejet dem med kravet om kystbeskyttelse. Den nye digefoering og de ved arbejderne foraarsagede midlertidige forstyrrelser udgjorde det ringest mulige indgreb for de fuglearter, der lever i Leybucht. Regeringen har tilfoejet, at Kommissionen ikke har foert det mindste bevis for, at de paagaeldende foranstaltninger paa maerkbar maade paavirker beskyttelsen af disse fuglearter.

12 Hvad angaar fortolkningen af direktivets artikel 4, stk. 4, har forbundsregeringen anfoert, at denne bestemmelse kraever en afvejning af de forskellige almene hensyn, som kan blive beroert i forbindelse med forvaltningen af et saerligt beskyttet omraade; medlemsstaterne maa derfor raade over et vidt skoen paa dette omraade.

13 Den britiske regering har anfoert, at Kommissionen ikke har godtgjort, at det omtvistede projekt har en vaesentlig betydning i direktivets artikel 4, stk. 4, foerste punktum' s forstand. Dette kriterium skal fortolkes saaledes, at forringelsen af et saerligt beskyttet omraade skal true beskyttede fuglearters overleven eller formering i deres udbredelsesomraade. De af Kommissionen fremlagte oplysninger er ikke tilstraekkelige til at fastslaa, at de i Leybucht gennemfoerte anlaegsarbejder foerer til en saadan forringelse.

14 Den britiske regering har understreget betydningen af det af sagsoegte fremlagte bevismateriale, hvorefter de omhandlede anlaegsarbejder maerkbart forbedrer de oekologiske vilkaar i Leybucht. Ved undersoegelsen af, om et bestemt anlaegsarbejde foerer til en vaesentlig forringelse af et saerligt beskyttet omraade, er det legitimt at tage i betragtning, om anlaegsarbejderne samtidig har udlignende oekologiske forbedringer til foelge.

15 Ifoelge den britiske regering kan man i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, ogsaa tage andre vaesentlige almene hensyn i betragtning, herunder de i direktivets artikel 2 naevnte. Medlemsstaterne skal ogsaa vaere i stand til at tage hensyn til indbyggerne i en region, hvor der findes et saerligt beskyttet omraade.

16 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

17 Det bemaerkes med hensyn til afgraensningen af det paagaeldende saerligt beskyttede omraade, at Leybucht' s graenser er fastlagt ved anordningen om oprettelse af nationalparken og fremgaar af de kort, der er indeholdt i anordningens bilag. Selv om kortet over dette omraade er forsynet med en henvisning til anlaegsplanen, indeholder den retsakt, hvorved omraadet blev udlagt, dog en praecis geografisk afgraensning af det saerligt beskyttede omraade bestaaende i den eksisterende digefoering. Fremskydningen af diget mod havsiden i forbindelse med kystsikringsprojektet indebaerer saaledes en formindskelse af det beskyttede omraade.

18 Afgoerelsen af den foreliggende tvist afhaenger derfor af besvarelsen af en raekke principspoergsmaal, der vedroerer medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til forvaltningen af saerligt beskyttede omraader i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4. Det skal derfor afgoeres, om, og i givet fald under hvilke omstaendigheder, medlemsstaterne har befoejelse til at formindske et saerligt beskyttet omraades areal, samt under hvilke omstaendigheder der kan tages hensyn til andre interesser.

19 Hvad angaar medlemsstaternes kompetence til paa denne maade at omgoere en beslutning, hvorved der er udlagt et saerligt beskyttet omraade, maa det fastslaas, at den arealmaessige formindskelse af et beskyttet omraade ikke udtrykkeligt er omhandlet i direktivets bestemmelser.

20 Selv om medlemsstaterne har et vist skoen, naar de i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, skal fastlaegge de omraader, der er bedst egnet til udlaegning som saerligt beskyttede omraader, kan de derimod ikke raade over samme skoen, naar de i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, aendrer eller formindsker saadanne omraaders areal, da de i deres erklaeringer selv har anerkendt, at der i disse omraader bestaar de mest egnede levevilkaar for de i direktivets bilag I opregnede arter. I modsat fald ville medlemsstaterne ensidigt kunne unddrage sig de forpligtelser, som direktivets artikel 4, stk. 4, paalaegger dem med hensyn til saerligt beskyttede omraader.

21 Denne fortolkning af sidstnaevnte bestemmelse bekraeftes i oevrigt af den niende betragtning til direktivet, som understreger den store betydning, som direktivet tillaegger de saerlige foranstaltninger til beskyttelse af levestederne for de i bilag I opregnede fuglearter med henblik paa at sikre deres overleven og formering i deres udbredelsesomraade. Heraf foelger, at medlemsstaterne kun maa formindske et saerligt beskyttet omraades areal, naar der foreligger ganske saerlige omstaendigheder.

22 Der maa saaledes vaere tale om almene hensyn, som har forrang for det oekologiske formaal, der forfoelges med direktivet. I denne sammenhaeng kan de interesser, der er naevnt i direktivets artikel 2 - nemlig oekonomiske og rekreative hensyn - ikke komme i betragtning. Som Domstolen har fastslaaet i dommene af 8. juli 1987 (sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073), udgoer denne bestemmelse ikke en selvstaendig fravigelse af den ved direktivet indfoerte beskyttelsesordning.

23 Med hensyn til den i denne sag paaberaabte begrundelse maa det fastslaas, at faren for oversvoemmelser og kystsikring udgoer hensyn, der er tilstraekkeligt vaegtige til at retfaerdiggoere inddigningsforanstaltninger og forstaerkning af kystanlaeg, saa laenge disse foranstaltninger er begraenset til det strengt noedvendige og kun indebaerer den ringest mulige formindskelse af det saerligt beskyttede omraade.

24 I denne sammenhaeng skal det imidlertid bemaerkes, at ved den del af projektet, som vedroerer Leyhoern-omraadet, er det ikke kun kystsikringshensyn, men ogsaa oensket om at sikre fiskeriflaaden i Greetsiel adgang til denne havn, der har vaeret bestemmende for digefoeringen. Naar henses til de ovenfor udviklede fortolkningsprincipper i sammenhaeng med direktivets artikel 4, stk. 4, er en hensyntagen til saadanne interesser i princippet uforenelig med de i denne bestemmelse fastsatte krav.

25 Denne del af projektet har dog samtidig konkrete positive virkninger for fuglenes levesteder. Efter afslutningen af anlaegsarbejderne vil der nemlig kunne sloejfes to sejlrender, som gennemskaerer Leybucht, saaledes at denne vil blive et fuldstaendig stille omraade. Desuden foreskriver afgoerelsen om godkendelse af projektet strenge beskyttelsesbestemmelser for Leyhoern-omraadet. Det dige, der tidligere beskyttede omraadet Hauener Hooge, bliver aabnet, saaledes at et stort omraade atter bliver udsat for tidevandsbevaegelser, hvorved der kan dannes saltenge af betydelig oekologisk vaerdi.

26 Ved afgoerelsen om digefoeringen for det nye dige kunne der saaledes tages hensyn til viljen til at sikre Greetsiel fiskerihavns fortsatte bestaaen, da der - men ogsaa kun derfor - eksisterede den ovennaevnte oekologiske udligning.

27 Det bemaerkes endelig, at de skadelige virkninger, der fremkaldes ved anlaegsarbejderne, ikke overskrider, hvad der er noedvendigt for deres gennemfoerelse. Det fremgaar i oevrigt af oplysningerne om antallet af klyder inden for denne sektor af Vadehavet, at der i det paagaeldende tidsrum ikke er sket nogen vaesentlig aendring i bestanden af denne fugleart i direktivets artikel 4, stk. 4' s forstand. Desuden har Kommissionen ikke fremlagt nogen andre oplysninger med hensyn til udviklingen af bestanden af de beskyttede fuglearter.

28 Paa grundlag af det ovenfor anfoerte boer sagsoegte frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den tabende part til at afholde sagens omkostninger. Da Kommissionen ikke har faaet medhold i sine anbringender, boer den betale sagens omkostninger, herunder intervenientens og de i forbindelse med sagen om foreloebige forholdsregler afholdte omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger, herunder intervenientens og de i forbindelse med sagen om foreloebige forholdsregler afholdte omkostninger.