FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 17. marts 2005 ( )

Sag C-107/04

Comité Andaluz de Agricultura Ecológica

mod

Administración del Estado

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Supremo)

»Anmodning om præjudiciel afgørelse – forordning (EØF) nr. 2092/91 – forsyning af produkter med betegnelserne »biológico« og »bio«, selv om de ikke er fremstillet i overensstemmelse med de metoder for økologisk landbrug, som er fastlagt i forordning (EØF) nr. 2092/91«

I – Indledning

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunal Supremo vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 2092/91 af 24. juni 1991 om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler ( ).

2. Ifølge gældende spanske retsforskrifter, nærmere betegnet »Real Decreto« nr. 506/2001 af 11. maj 2001 ( ) (herefter »kongeligt dekret nr. 506/2001«) må betegnelserne »biológico« og »bio« også anvendes til at mærke produkter med i Spanien, som ikke er fremstillet i overensstemmelse med den økologiske produktionsmetode for landbrugsprodukter, som er fastsat i forordning nr. 2092/91. Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (komité i Andalusien for økologisk produktionsmetode, herefter »Comité Andaluz«) har anlagt sag til prøvelse af disse nationale retsforskrifter ved Tribunal Supremo. Den har navnlig gjort gældende, at de er uforenelige med forordning nr. 2092/91. Tribunal Supremo ønsker nu, at Domstolen oplyser den om, hvorvidt forordningen udelukker anvendelsen af de spanske regler.

II – Retsforskrifter

A – Fællesskabsret

3. De relevante bestemmelser i forordning nr. 2092/91 er blevet ændret flere gange, senest ved Rådets forordning (EF) nr. 392/2004 af 24. februar 2004 om landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler ( ) og ved tiltrædelsesakterne, som fik virkning fra den 1. maj 2004 ( ).

4. Artikel 2 i forordning nr. 2092/91 bestemmer herefter således:

»I denne forordning anses et produkt for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode, når produktet, dets ingredienser eller fodermidler i mærkningen, reklamen eller handelsdokumenter er beskrevet med betegnelser, som lader køberen formode, at produktet, dets ingredienser eller fodermidler er fremstillet efter de i artikel 6 fastsatte produktionsregler. Særligt betragtes følgende betegnelser eller gængse deraf afledte ord (såsom bio, øko osv.) eller forkortelser, alene eller sammensat, som angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode i hele Fællesskabet og på et hvilket som helst fællesskabssprog, medmindre de ikke anvendes for landbrugsprodukter i levnedsmidler eller foderstoffer eller tydeligt ikke har nogen forbindelse med denne produktionsmetode:

– på spansk: ecológico

– på tjekkisk: ekologické

– på dansk: økologisk

– på tysk: ökologisch, biologisch

– på estisk: mahe or/ökoloogiline

– på græsk: βιολογικό

– på engelsk: organic

– på fransk: biologique

– på italiensk: biologico

– på lettisk: biologiskā

– på litauisk: ekologiškas

– på ungarsk: ökológiai

– på maltesisk: organiku

– på nederlandsk: biologisch

– på polsk: ekologiczne

– på portugisisk: biológico

– på slovakisk: ekologické

– på slovensk: ekološki

– på finsk: luonnonmukainen,

– på svensk: ekologisk.«

5. Artikel 5, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2092/91 fastsætter de betingelser, som et produkt skal opfylde for, at der i mærkningen eller reklamen for produktet må henvises til den økologiske produktionsmetode.

6. Artikel 5, stk. 3a i forordning nr. 2092/91 indeholder en overgangsbestemmelse for allerede registrerede varemærker.

B – National ret

7. I Kongeriget Spanien var reglerne om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler først indeholdt i »Real Decreto« nr. 1852/1993 af 22. oktober 1993 ( ) (herefter »kongeligt dekret nr. 1852/1993«). Ifølge dennes artikel 3, stk. 1, blev et produkt i alle tilfælde anset for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode, når produktet eller dets ingredienser var forsynet med betegnelsen »ecológico« i mærkningen, reklamen eller handelsdokumenterne. Endvidere bestemte artikel 3, stk. 1, at der også måtte anvendes følgende angivelser: »obtenido sin el empleo de productos químicos de síntesis« (fremstillet uden tilsætning af syntetisk/kemiske produkter), »biológico« (biologisk), »orgánico« (organisk), »biodinámico« (biodynamisk) samt angivelserne »eco« (øko) og »bio« (bio).

8. Kongeligt dekret nr. 1852/1993 blev ændret ved kongeligt dekret nr. 506/2001. Artikel 3, stk. 1, er nu affattet således:

»Et produkt anses i overensstemmelse med artikel 2 i forordning (EØF) nr. 2092/91, som affattet ved forordning (EF) nr. 1804/1999, i alle tilfælde for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode, når produktet, dets ingredienser eller fodermidler er beskrevet i mærkningen, reklamen eller handelsdokumenterne med betegnelsen »ecológico« eller forkortelsen »eco« alene eller i kombination med produktets navn, ingredienser eller varemærke.«

9. Anvendelsen af betegnelserne »biológico« og »bio« i Spanien er således ikke længere ifølge kongeligt dekret nr. 506/2001 udelukkende forbeholdt produkter, som er fremstillet efter en økologisk produktionsmetode.

III – Sagens faktiske omstændigheder

10. Comité Andaluz anlagde annullationssøgsmål ved Tribunal Supremo efter offentliggørelsen af det kongelige dekret nr. 506/2001, hvormed kongeligt dekret nr. 1852/1993 var blevet ændret, og nedlagde påstand om, at kongeligt dekret nr. 506/2001 blev kendt ugyldigt.

11. Som angivet af Tribunal Supremo, kan fysiske og juridiske personer, hvis interesser berøres af en generel retsforskrift af lovgivende karakter, ifølge spansk ret anlægge annullationssøgsmål ved domstolene. Hvis en generel retsforskrift er i strid med gældende ret, fordi den lider af formelle eller materielle mangler, kendes den ulovlig med virkning erga omnes.

12. Til støtte for sit annullationssøgsmål har Comité Andaluz i det væsentlige gjort gældende, at det nye kongelige dekret er uforeneligt med forordning nr. 2092/91.

13. Ved kendelse af 1. december 2003 har Tribunal Supremo forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal Rådets forordning (EØF) nr. 2092/1991 af 24. juni 1991, som suppleret ved Rådets forordning (EF) nr. 1804/1999 af 19. juli 1999, om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler fortolkes således, at betegnelserne »biológico« og »ecológico« og forkortelserne »bio« og »eco« er angivelser, der lader forbrugeren formode, at produktet eller dets ingredienser er blevet fremstillet i overensstemmelse med reglerne om økologisk produktionsmetode?

2) Skal Rådets forordning (EØF) nr. 2092/1991 af 24. juni 1991, som suppleret ved Rådets forordning (EF) nr. 1804/1999 af 19. juli 1999, om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler fortolkes således, at betegnelserne »biológico« og »ecológico« og forkortelserne »bio« og »eco« nødvendigvis er forbeholdt produkter, der er fremstillet i overensstemmelse med reglerne om økologisk produktionsmetode i den nævnte forordning?

3) Skal artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 2092/1991, som suppleret ved Rådets forordning (EF) nr. 1804/1999, fortolkes således, at bestemmelsen begrænser forbeholdet vedrørende anvendelsen af betegnelserne »ecológico« og forkortelsen »eco« på spansk til produkter, der er fremstillet i overensstemmelse med reglerne om økologisk produktionsmetode i den nævnte forordning, således at det ikke nødvendigvis er i strid med fællesskabsretten, at betegnelserne »biológico« og forkortelsen »bio« i Spanien anvendes for ikke-økologiske produkter, hvis brugen af denne betegnelse og forkortelse har ændret sig således, at den anvendes som en generel betegnelse, som i Spanien ikke anvendes som betegnelse for levnedsmidler med bestemte kendetegn, der har relation til den økologiske produktionsmetode?

14. Efter vedtagelsen af forordning nr. 392/2004 har Tribunal Supremo på Domstolens opfordring erklæret, at dens afgørelse vedrørende det kongelige dekrets gyldighed er baseret på den nuværende affattelse af forordning nr. 2092/91. Besvarelsen af den præjudicielle anmodning kan derfor ikke begrænses til forordning nr. 2092/91, som ændret ved forordning nr. 1804/99, men også tage hensyn til de seneste ændringer.

IV – Retlig vurdering

15. Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål at opnå en fortolkning af artikel 2 i forordning nr. 2092/91, som ændret ved forordning nr. 392/2004. Den ønsker i det væsentlige oplyst, om det er foreneligt med forordningen at anvende betegnelserne »biológico« og forstavelsen »bio« på produkter, som ikke opfylder forordningens krav.

16. Artikel 2 i forordning nr. 2092/91 fastlægger, hvornår et produkt anses for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode. Artikel 5 i forordning nr. 2092/91 bestemmer, hvilke betingelser vedrørende den økologiske produktionsmetode der skal være opfyldt for, at et produkt må være forsynet med en henvisning til den økologiske produktionsmetode. Kun produkter, som er fremstillet i overensstemmelse med betingelserne i forordning nr. 2092/91, må altså være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode.

17. Ifølge kongeligt dekret nr. 506/2001 må også produkter, der ikke opfylder betingelserne i forordning nr. 2092/91, være forsynet med betegnelserne »biológico« eller »bio«.

18. Artikel 2 i forordning nr. 2092/91, som ændret ved forordning nr. 392/2004, regulerer spørgsmålet om, hvornår et produkt må anses for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode, ved en generel definition, som suppleres med en række konkrete betegnelser på hvert enkelt sprog. Ved opregningen af de begreber, der udgør en henvisning til den økologiske produktionsmetode, indeholder artikel 2 i forordning nr. 2092/91 hvad angår det spanske udtryk imidlertid udtrykkeligt kun begrebet »ecológico«, men ikke angivelserne »biológico«eller »bio«.

19. Den forelæggende ret rejser nu det spørgsmål, om betegnelser, der ikke udtrykkeligt er angivet i artikel 2 på det pågældende officielle sprog, her spansk, men udtrykkeligt er nævnt i angivelsen på et andet officielt sprog, ifølge forordning nr. 2092/91 skal anses for en angivelse, der henviser til den økologiske produktionsmetode.

20. Ifølge den generelle definition, som er indeholdt i artikel 2, anses et produkt for at være forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode, når

»produktet [...] er beskrevet med betegnelser, som lader køberen formode, at produktet [...] er fremstillet efter de i artikel 6 fastsatte produktionsregler«.

Denne generelle definition er altså i det væsentlige baseret på forbrugerens opfattelse.

21. I den efterfølgende konkretisering, som er ordnet efter sprog, opregnes derpå enkelte betegnelser, hvis anvendelse – ligesom anvendelsen af betegnelser, der er afledt heraf, og forkortelser – anses for at betegne et produkt, der er forsynet med angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode.

22. Den version af forordningsbestemmelsen, som blev indført ved forordning nr. 392/2004, angiver dog udtrykkeligt, at den betegnelse, der anvendes på et sprog, ikke blot udgør en angivelse, der henviser til den økologiske produktionsmetode på dette sprog, men på alle de øvrige officielle sprog. Det hedder nemlig i bestemmelsen:

»[...] Særligt betragtes følgende betegnelser eller gængse deraf afledte ord (såsom bio, øko osv.) eller forkortelser, alene eller sammensat, som angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode i hele Fællesskabet og på et hvilket som helst fællesskabssprog( ) [...]«

De betegnelser, der er anvendt i artikel 2 på de enkelte officielle sprog, har således gyldighed i alle medlemsstaterne og også i den pågældende oversættelse til de andre officielle sprog. Det er også den spanske og franske regerings opfattelse.

23. Ganske vist anføres der kun betegnelsen »ecológico« på spansk og ikke betegnelsen »biológico«, som også ville omfatte forkortelsen »bio«. Både på tysk og nederlandsk nævnes dog betegnelsen »biologisch«, på fransk »biologique«, på græsk »βιολογικό«, på italiensk »biologico«, på lettisk »biologiskā« og også på portugisisk »biológico«. Ifølge artikel 2 i forordning nr. 2092/91 udgør oversættelsen af begrebet »biologisk« og forkortelsen »bio« på alle officielle sprog og i alle medlemsstaterne derfor en angivelse af et produkt, som er fremstillet efter den økologiske produktionsmetode. Hermed fastlægger artikel 2 i forordning nr. 2092/91 den forbrugeropfattelse, bestemmelsen bygger på.

24. Også begreberne »biológico« og »bio« må derfor på spansk anses for angivelser, der henviser til den økologiske produktionsmetode.

25. Det har udtrykkeligt været fællesskabslovgivers ønske at sikre denne fællesskabsretlige beskyttelse af en betegnelse, selv om denne kun benyttes i én medlemsstat til mærkning af produkter, som er fremstillet efter den økologiske produktionsmetode. Sin nuværende ordlyd har artikel 2 i forordning nr. 2092/91 fået ved forordning nr. 392/2004. Ifølge anden betragtning til denne forordning gælder beskyttelsen af gængse afledninger eller forkortelser af betegnelser, uanset på hvilket sprog de anvendes. Europa-Parlamentets rapportør erklærede udtrykkeligt, at den nye affattelse af artikel 2 ville udelukke anvendelsen af »bio« på produkter, som ikke er i overensstemmelse med den økologiske produktionsmetode( ).

26. Også formålet med forordning nr. 2092/91 og selve principppet om det indre marked, som skal tages i betragtning ved en fortolkning af afledt ret, som er forenelig med traktaten, bekræfter den opfattelse, at forkortelsen »bio« over hele Fællesskabet må forstås som en angivelse, der henviser til den økologiske produktionsmetode.

27. Det er formålet med forordning nr. 2092/91 at fremme den økologiske produktionsmetode. Til opfyldelse af dette formål skal forordningen for det første beskytte forbrugerne mod vildledende angivelser. Forbrugerne skal let kunne identificere produkter, der er fremstillet efter en økologisk produktionsmetode. Forordningen skal imidlertid også forhindre illoyal konkurrence til skade for producenter af økologiske produkter. De produkter, der fremstilles efter reglerne om den økologiske produktionsmetode, skal beskyttes mod konkurrence fra billigere produkter, der fremstilles inden for det traditionelle landbrug ( ).

28. Det er i strid med disse formål, at den samme betegnelse såsom »bio« i en medlemsstat kun må anvendes på produkter fremstillet efter en økologisk produktionsmetode, mens betegnelsen ikke er beskyttet i andre medlemsstater. Hvis »bio« kun var beskyttet på nogle af fællesskabssprogene som angivelse for en økologisk produktionsmetode, kunne forbrugere ved indkøb i andre medlemsstater eller ved køb af produkter, som markedsføres på andre sprog, fejlagtigt tro, at det var produkter fremstillet efter en økologisk produktionsmetode. I så fald ville produkter fremstillet efter en økologisk produktionsmetode ved samhandel over grænserne også blive udsat for direkte konkurrence fra billigere produkter fra traditionelt landbrug.

29. Hermed ville ikke blot forordningens formål om at forhindre illoyal konkurrence være i fare, men sådanne forskelle ved beskyttelsen af angivelserne kunne også forhindre den indre samhandel i Fællesskabet med produkter fremstillet efter en økologisk produktionsmetode. En ensartet beskyttelse over hele Fællesskabet udelukker derimod ikke blot potentielle hindringer af de frie varebevægelser, men vil desuden fremme udviklingen af en ensartet anvendelse af betegnelser i Fællesskabet, som vil fremme handelen med disse produkter.

30. Baggrunden for tilblivelsen af artikel 2 i forordning nr. 2092/91 og en formålsrettet fortolkning af denne bestemmelse bekræfter dermed, at enhver af de betegnelser, som er nævnt på de enkelte sprog, tillige med disses forkortelser og oversættelsen af betegnelserne, som følge af forordningen har gyldighed over hele Fællesskabet som angivelse for produkter, der er fremstillet efter en økologisk produktionsmetode.

31. Fællesskabsretten er dog ikke absolut til hinder for, at en betegnelse, der benyttes til angivelse af en økologisk produktionsmetode, anvendes på et andet fællesskabssprog for produkter, som ikke er fremstillet efter denne metode.

32. Således indeholder forordningens artikel 2 udtrykkeligt hjemmel til at anvende en betegnelse, som er beskyttet på et andet fællesskabssprog, hvis det »ikke anvendes for landbrugsprodukter i levnedsmidler eller foderstoffer eller tydeligt ikke har nogen forbindelse med denne produktionsmetode«.

33. Hvis der følgelig ikke er nogen risiko for, at forbrugeren i en medlemsstat forbinder produkter, der fremstilles efter en økologisk produktionsmetode, med en betegnelse – eller oversættelsen heraf – der benyttes på en anden medlemsstats sprog for sådanne produkter, og der altså ikke er nogen risiko for forveksling, må denne betegnelse – eller oversættelsen heraf – også anvendes i den førstnævnte medlemsstat for produkter, der ikke er fremstillet efter en økologisk produktionsmetode. Denne undtagelse vil f.eks. kunne anvendes ved oversættelsen af den betegnelse, der er angivet på estisk (»mahe«, hvilket kan oversættes med »mild«).

34. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om betegnelserne »biológico« og »bio« helt klart ikke vækker nogen associationer hos en spansk forbruger til en økologisk produktionsmetode.

35. Der kan dog gives den forelæggende ret visse holdepunkter for besvarelsen af dette spørgsmål ( ). Ved vurderingen kan det for første tages i betragtning, at den tidligere affattelse af kongeligt dekret nr. 1852/1993 udtrykkeligt bestemte, at der ud over betegnelsen »ecológico« kunne anvendes betegnelsen »biológico«, henholdsvis »bio«, for angivelse af produkter i henhold til forordningen. Hvis allerede den spanske lovgiver ligestiller begreberne »biológico« eller »bio« med begreberne »ecológico« og »eco«, må man gå ud fra, at den spanske forbruger har samme opfattelse. Det må nemlig antages, at lovgiver har støttet de af denne vedtagne bestemmelser på den gældende forbrugeropfattelse, og at bestemmelserne desuden har befæstet eller i det mindste udbredt denne opfattelse.

36. Denne konklusion modsiges ikke af, at det kongelige dekret i den tidligere affattelse heraf kun gjaldt for vegetabilske produkter. Hvis »bio« og »biológico« for visse produkters vedkommende angiver, at de er produceret i overensstemmelse med forordningen, må man gå ud fra, at forbrugerne også for andre produkters vedkommende går ud fra, at de er produceret på tilsvarende måde, hvorfor anvendelsen af disse betegnelser kan være vildledende ( ).

37. Heller ikke den ændring af det kongelige dekret, som er omtvistet her i sagen, er til hinder for at drage den nævnte følge af de spanske retsforskrifters ordlyd for de spanske forbrugeres opfattelse. På den ene side findes der stadig regionale ordninger, som giver forbrugerne en begrundet tiltro til betegnelserne »bio« og »biológico«. På den anden side kan man ikke uden videre drage den modsatte slutning fra den omstændighed, at man afskaffer en ordning om anvendelsen af disse betegnelser, til, at der sker en ændring i forbrugernes opfattelse. De forbrugerforventninger, som er baseret på de gamle regler, vil nemlig fortsat bestå, i det mindste i en overgangsperiode. Såfremt man uden overgang afskaffer den beskyttelse, som er knyttet til visse betegnelser, vil det uundgåeligt medføre en fare for vildledning af forbrugerne. En sådan ændring af retstilstanden er kun berettiget, hvis det faktisk fremgår, at forbrugerne ikke opfatter de betegnelser, som ikke længere er beskyttet, som en angivelse af, at produktionen er i overensstemmelse med forordningen.

V – Forslag til afgørelse

38. Jeg skal derfor foreslå, at Domstolen besvarer Tribunal Supremos anmodning om en præjudiciel afgørelse på følgende måde:

»1) Ifølge Rådets forordning nr. 2092/91 af 24. juni 1991 om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 392/2004 af 24. februar 2004, må betegnelserne »biologisk« og »økologisk« samt forkortelserne heraf i samtlige medlemsstater og oversættelsen til alle andre fællesskabssprog, dvs. på spansk begreberne »biológico« og »ecológico« samt »bio« og »eco«, principielt kun anvendes for produkter, som er fremstillet i overensstemmelse med de regler, som er fastlagt i denne forordning for den økologiske produktionsmetode.

2) Oversættelsen af en betegnelse, som udtrykkeligt er angivet i artikel 2 på et andet fællesskabssprog, må kun anvendes for produkter, som ikke er fremstillet efter en økologisk produktionsmetode, hvis den oversatte betegnelse tydeligt ikke har nogen forbindelse med den økologiske produktionsmetode på det sprog, betegnelsen er oversat til.«