FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

fremsat den 3. maj 2005 ( )

Sag C-293/02

Jersey Produce Marketing Organisation Ltd

mod

The States of Jersey,

Jersey Potato Export Marketing Board

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Royal Court of Jersey)

»Protokol nr. 3 om Kanaløerne og øen Man – forordning (EØF) nr. 706/73 – frie varebevægelser – den fælles landbrugspolitik – kartofler fra Jersey – lov om afsætning af sådanne kartofler i Det Forenede Kongerige – anvendeligheden af artikel 23 EF, 25 EF og 29 EF – rent interne forhold i en medlemsstat«

1. Er fællesskabsretten til hinder for en lov, der udelukkende gælder for Jersey ( ), og hvorefter det er en betingelse for at afsætte kartofler dyrket på øen – i Det Forenede Kongerige – at en række formelle krav er opfyldt?

2. Det er hovedsagelig det spørgsmål, som Royal Court of Jersey har forelagt i denne sag, der indebærer, at Domstolen behandler den særstilling, Jersey indtager i forhold til Det Europæiske Fællesskab efter Det Forenede Kongeriges tiltrædelse heraf.

3. I forlængelse af dommen af 16. juli 1998 i Pereira Roque-sagen ( ), der vedrørte Jerseys stilling med hensyn til den frie bevægelighed for personer, drejer det sig nu om at afgøre, om EF-traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på øen i forbindelse med afsætning af landbrugsprodukter såsom kartofler og i bekræftende fald på hvilke betingelser. Nærmere bestemt skal Domstolen i denne sag på grund af Jerseys særlige status i forhold til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland på ny behandle spørgsmålet om, hvorvidt traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat.

I – Relevante retsforskrifter

A – Fællesskabsbestemmelser om Jerseys stilling i forhold til Fællesskabet

4. Kanaløernes, ligesom øen Mans ( ), stilling med hensyn til anvendeligheden af Fællesskabets bestemmelser på øerne er omhandlet i flere bestemmelser i både den primære og den afledte fællesskabsret.

5. Skønt det således i artikel 299, stk. 4, EF bestemmes, at »[d]enne traktats bestemmelser finder anvendelse på de europæiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat«, bestemmes i samme artikels stk. 6, litra c), at »[b]estemmelserne i denne traktat [kun finder] anvendelse på Kanaløerne og øen Man i det omfang, det er nødvendigt for at sikre anvendelsen på disse øer af den ordning, der er fastsat i traktaten vedrørende de nye medlemsstaters tiltrædelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab [...] undertegnet den 22. januar 1972«.

6. Den ordning for øerne, der fastlægges i denne tiltrædelsestraktat, fremgår af protokol nr. 3 om Kanaløerne og øen Man, som er bilagt dokumenterne vedrørende Kongeriget Danmarks, Irlands, Kongeriget Norges og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber ( ).

7. I protokollens artikel 1, stk. 1, bestemmes: »Fællesskabsreglerne vedrørende told og kvantitative restriktioner, navnlig tiltrædelsesaktens bestemmelser herom, anvendes på Kanaløerne og øen Man på samme vilkår, som gælder i Det Forenede Kongerige. Især nedsættes told og afgifter med tilsvarende virkning gradvis mellem disse områder og Fællesskabet i dets oprindelige udstrækning og mellem disse områder og de nye medlemsstater, i det i tiltrædelsesaktens artikler 32 og 36 fastsatte tempo.«

8. I artikel 1, stk. 2, første afsnit, i protokol nr. 3 bestemmes: »For landbrugsprodukterne og for de produkter, der er opstået ved forædling af disse, og som er genstand for en særlig samhandelsordning, anvendes over for tredjelande de importafgifter og andre importforanstaltninger, som er fastsat i fællesskabsreglerne, og som anvendes af Det Forenede Kongerige.« I det følgende afsnit tilføjes: »Ligeledes anvendes de bestemmelser i fællesskabsreglerne og navnlig bestemmelserne i tiltrædelsesakten, der er nødvendige med henblik på i samhandelen med disse produkter at muliggøre den frie bevægelighed og overholdelsen af normale konkurrencevilkår.«

9. I protokollens artikel 1, stk. 2, sidste afsnit, bestemmes: »Rådet fastsætter med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen vilkårene for anvendelsen af de i foregående afsnit nævnte bestemmelser på disse områder [Kanaløerne og øen Man].« På dette grundlag og i dette øjemed udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 706/73 af 12. marts 1973 om de fællesskabsbestemmelser, der skal finde anvendelse på Kanaløerne og øen Man, for samhandel med hensyn til landbrugsprodukter ( ).

10. I forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmes: »De fællesskabsbestemmelser, der gælder for Det Forenede Kongerige for samhandel, med hensyn til landbrugsvarer, der er omfattet af bilag II til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab [( )] samt for samhandel med hensyn til varer, der er omfattet af forordning nr. 170/67/EØF [( )] og forordning (EØF) nr. 1059/69 [( )], finder anvendelse på øerne bortset fra bestemmelserne om restitutioner og udligningsbeløb, som Det Forenede Kongerige yder ved udførsel.«

11. I artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 706/73 bestemmes: »Ved anvendelsen af de i stk. 1 nævnte regler betragtes Det Forenede Kongerige og øerne som én enkelt medlemsstat.«

12. I forordningens artikel 3, som ændret ved forordning (EØF) nr. 1174/86 ( ), tilføjes, at »de fællesskabsbestemmelser, som gælder på følgende områder: [...] lovgivning om plantesundhed, markedsføring af frø og andet vegetabilsk formeringsmateriale, levnedsmiddellovgivning [...] kvalitets‑ og markedsføringsnormer, [anvendes] på samme betingelser som i Det Forenede Kongerige på de i artikel 1 nævnte varer, der indføres til øerne, eller som udføres fra disse øer til Fællesskabet«.

B – Lokale bestemmelser, der udelukkende gælder for Jersey

13. Den 18. december 2001 vedtog States of Jersey (Jerseys lovgivende myndighed) ( ) loven om vedtagelse af ordningen for eksport og afsætning af kartofler fra Jersey (Jersey Potato Export Marketing Scheme Act 2001) ( ).

14. Det fremgår, at den omtvistede lov blev vedtaget for at reagere på klager fra landbrugerne over lave fortjenstmargener ved dyrkning af kartoffelsorten »Jersey Royal«, som er den væsentligste frilandsafgrøde på øen ( ). Ansvaret for dette forhold tillægges de organisationer, som har til opgave at afsætte Jersey-kartoflerne, og hvis forretningspolitik angiveligt har savnet gennemskuelighed og bygget på hensyn, som i alt væsentligt er blevet dikteret af deres indbyrdes konkurrenceforhold, dvs. på vilkår, landbrugerne i vid udstrækning ikke har haft nogen indflydelse på ( ). Dette var baggrunden for vedtagelsen af den omtvistede lov, der skulle fremme gennemskuelighed og retfærdighed i handelen.

15. Loven har til formål at indføre en særlig ordning for »eksport« af Jerseykartofler til nærliggende øer og til Det Forenede Kongerige, hvor langt størsteparten af produktionen som nævnt afsættes. Ifølge artikel 2 i den omtvistede lov, hvori dennes geografiske anvendelsesområde fastlægges, skal der ved »eksport« forstås »afsendelse af kartofler med henblik på salg uden for øen, enten direkte eller via et andet sted, til et bestemmelsessted i Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man med henblik på forbrug dér«.

16. I den omtvistede lov fastsættes en dobbelt forpligtelse, som det er strafbart at tilsidesætte.

17. Producenter af Jerseykartofler, der ønsker at »eksportere« deres produkter, skal således ifølge loven være registreret hos Jersey Potato Export Marketing Board (et organ, som blev oprettet i medfør af loven af 2001, og som har til opgave at administrere ordningen) ( ) og have indgået en afsætningsaftale med dette ( ).

18. Pligten til at indgå en afsætningsaftale med Eksportrådet gælder også for afsætningsorganisationer, der ønsker at »eksportere« de Jerseykartofler, de har købt af producenterne ( ).

19. Det er strafbart at tilsidesætte disse forpligtelser. Den, der sælger eller tilbyder at sælge Jerseykartofler eller afgiver købstilbud på sådanne i strid med den omtvistede lov, er således hjemfalden til en bødestraf på op til 200 GBP og/eller hæfte i indtil seks måneder.

20. Endvidere fremgår det af den omtvistede lov, at Eksportrådet kan pålægge en producent af Jerseykartofler, der overtræder den afsætningsaftale, han har indgået med rådet, sanktioner og i gentagelsestilfælde underrette States’ kompetente myndigheder med henblik på, at producenten slettes af rådets register og dermed ikke kan indgå en ny afsætningsaftale.

21. Ud over disse sanktionsbeføjelser kan Eksportrådet ifølge den omtvistede lov kræve, at alle producenter, som er registreret af rådet, bidrager til en fond, der skal dække dets væsentligste udgifter ( ); dette gælder også producenter, der ikke har indgået en afsætningsaftale.

II – Retsforhandlinger i hovedsagen

22. Den nye ordning til regulering af »eksporten« af Jerseykartofler til de nærliggende øer og Det Forenede Kongerige, som er indført ved den omtvistede lov, skulle i princippet være trådt i kraft den 1. marts 2002.

23. Royal Court of Jersey har imidlertid udskudt ikrafttrædelsen af ordningen som led i en sag, der er blevet anlagt for at prøve lovligheden af den omtvistede lov, bl.a. i henhold til fællesskabsretten (»judicial review«).

24. Sagen er anlagt af en af de fire afsætningsorganisationer, der varetager »eksporten« af Jerseykartofler til Det Forenede Kongerige (Jersey Produce Marketing Organisation Ltd) ( ), mod States og Eksportrådet. En anden afsætningsorganisation (Top Produce Ltd) ( ), der sammen med JPMO varetager omkring 80% af »eksporten«, samt dennes moderselskab (Fairview Farm Ltd) ( ), som tegner sig for, og eksporterer, omkring 12-15% af produktionen af Jerseykartofler, har interveneret til støtte for søgsmålet.

25. Nogle måneder efter at ikrafttrædelsen af den nye ordning var blevet udskudt, begærede States og Eksportrådet udskydelsen ophævet fra den 1. oktober 2002 (efter højsæsonen for kartofler). Royal Court of Jersey afslog begæringen, og ikrafttrædelsen af ordningen er derfor stadig udskudt.

III – De præjudicielle spørgsmål

26. Samtidig med udskydelsen af ikrafttrædelsen af den anfægtede nye ordning har Royal Court of Jersey besluttet at udsætte sagen om den omtvistede lovs lovlighed og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Er en lovbestemt ordning som den, der regulerer eksport af kartofler fra Jersey til Det Forenede Kongerige, en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative udførselsrestriktioner i strid med artikel 29 EF, fordi kartofler, der sendes direkte fra Jersey til Det Forenede Kongerige, kan blive transporteret via en anden medlemsstat, men uden at forlade transportfartøjet?

2) Er en lovbestemt ordning som den, der regulerer eksport af kartofler fra Jersey til Det Forenede Kongerige, uforenelig med artikel 23 EF, 25 EF og 28-29 EF, for så vidt som den kan påvirke samhandelen mellem Jersey og Det Forenede Kongerige (herunder Guernsey og øen Man) eller efter omstændighederne indebærer, at der opkræves afgifter i forbindelse med en sådan handel?«

27. Ved disse to spørgsmål, som jeg skal behandle samlet, ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om traktatens bestemmelser om frie varebevægelser skal fortolkes således, at de er til hinder for, at afsætning af landbrugsprodukter med oprindelse på Jersey (f.eks. kartofler) i Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man gøres betinget af, at en række formelle krav er opfyldt, såsom at producenterne er registreret af et lokalt offentligt organ, at de har indgået en afsætningsaftale med dette (og i modsat fald er hjemfaldne til økonomiske sanktioner), og at de eventuelt har bidraget til en fond, der skal finansiere organets drift.

IV – Stillingtagen

28. Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål skal jeg først undersøge, om Jersey er omfattet af Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser for så vidt angår afsætning af landbrugsprodukter såsom kartofler.

29. Det nemlig er kun, hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, at det må undersøges, om de pågældende bestemmelser – herunder nærmere de i artikel 23 EF, 25 EF og 29 EF indeholdte – kan finde anvendelse på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov, dvs. samhandelen med varer mellem Jersey og Det Forenede Kongerige eller mellem Jersey og de øvrige Kanaløer og øen Man, i betragtning af øernes særlige status i forhold til Det Forenede Kongerige.

30. Kun hvis dette er tilfældet, skal jeg undersøge, om de nævnte traktatbestemmelser om frie varebevægelser rent faktisk er til hinder for den omtvistede lov.

A – Anvendeligheden på Jersey af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser for så vidt angår afsætning af landbrugsprodukter såsom kartofler

31. Ifølge en regel, som er alment anerkendt i folkeretten ( ), omfatter traktatens geografiske anvendelsesområde i princippet de EF-medlemsstaters område, som er bundet heraf. Heraf følger, at det for at afgøre, om et bestemt geografisk område er omfattet af traktaten, først må undersøges, om området er en del af en af medlemsstaternes område, således som dette defineres i den pågældende stats nationale ret.

32. Denne indledende undersøgelse er imidlertid ikke afgørende, idet traktatens geografiske anvendelsesområde ikke er nøjagtigt sammenfaldende med de enkelte medlemsstaters område, således som dette defineres i deres nationale ret. Dette fremgår af flere bestemmelser i traktaten og navnlig af artikel 299, stk. 4, EF, hvori det, som bekendt, hedder: »Denne traktats bestemmelser finder anvendelse på de europæiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat.«

33. Dette svarer netop til Jerseys stilling. Jersey udgør nemlig, på samme måde som de øvrige Kanaløer og øen Man, ikke en del af Det Forenede Kongeriges område ( ). Som følge heraf nyder Jersey på nationalt plan en høj grad af autonomi i forhold til Det Forenede Kongerige med hensyn til såvel lovgivning som forvaltning og retssystem ( ). Derimod er Jersey på internationalt plan i høj grad afhængig af Det Forenede Kongerige, idet dette varetager Jerseys udenrigsanliggender ( ). Inden Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af Fællesskabet, frygtede nogle derfor, at traktaten i medfør af artikel 299, stk. 4, EF ville komme til at finde anvendelse som helhed på det europæiske område, som Jersey udgør, samt på de øvrige Kanaløer og øen Man ( ).

34. For at tage hensyn til den særlige tilknytning, de nævnte øer længe havde haft til Det Forenede Kongerige, blev det derfor besluttet at indføre en særordning for dem ( ).

35. Akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af traktaterne indeholder en nærmere bestemmelse herom ( ). Ifølge artikel 299, stk. 6, litra c), EF (som er indsat ved akten) gælder således følgende som en undtagelse fra artiklens stk. 4: »Bestemmelserne i denne traktat finder kun anvendelse på Kanaløerne og øen Man i det omfang, det er nødvendigt for at sikre anvendelsen på disse øer af den ordning, der er fastsat i traktaten vedrørende de nye medlemsstaters tiltrædelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab [...] undertegnet den 22. januar 1972.«

36. Traktatens bestemmelser gælder således ikke fuldt ud for de nævnte øer, herunder Jersey, men kun delvist, nemlig i den udstrækning, det er fastsat i den særordning, som er indført for dem.

37. De ledende principper i særordningen er angivet i protokol nr. 3, som er bilagt akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene. Det fremgår af protokollen, at bestemmelserne om den frie bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser ikke gælder for Jersey ( ), men at det forholder sig anderledes med hensyn til Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser.

38. Som nævnt bestemmes nemlig i artikel 1, stk. 1, i protokol nr. 3, at »[f]ællesskabsreglerne vedrørende told og kvantitative restriktioner, navnlig tiltrædelsesaktens bestemmelser herom, anvendes på Kanaløerne [...] på samme vilkår, som gælder i Det Forenede Kongerige. Især nedsættes told og afgifter med tilsvarende virkning gradvis mellem disse områder og Fællesskabet [...] i det i tiltrædelsesaktens artikler 32 og 36 fastsatte tempo.«

39. Det følger af disse bestemmelser, at samtlige regler om frie varebevægelser i afsnit I i traktatens tredje del og i afledte retsakter finder anvendelse på Jersey. Dette gælder bl.a. reglerne i artikel 23 EF og 25 EF ( ) (om told ved indførsel og udførsel og afgifter med tilsvarende virkning) og i artikel 28 EF og 29 EF (om kvantitative indførsels‑ og udførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning).

40. I forlængelse af disse almindelige bestemmelser, hvorefter Fællesskabets regler om frie varebevægelser finder anvendelse (uanset varernes art), indeholder protokol nr. 3 særlige bestemmelser om visse varer, nærmere bestemt landbrugsprodukter og produkter, der er opstået ved forædling af sådanne.

41. Som tidligere nævnt hedder det således i artikel 1, stk. 2, første afsnit, i protokol nr. 3: »For landbrugsprodukterne og for de produkter, der er opstået ved forædling af disse, og som er genstand for en særlig samhandelsordning, anvendes over for tredjelande de importafgifter og andre importforanstaltninger, som er fastsat i fællesskabsreglerne, og som anvendes af Det Forenede Kongerige.«

42. I samme protokols artikel 1, stk. 2, andet afsnit, tilføjes: »Ligeledes anvendes de bestemmelser i fællesskabsreglerne og navnlig bestemmelserne i tiltrædelsesakten, der er nødvendige med henblik på i samhandelen med disse produkter at muliggøre den frie bevægelighed og overholdelsen af normale konkurrencevilkår.«

43. Efter min opfattelse finder ovennævnte artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i protokol nr. 3 anvendelse på landbrugsprodukter såsom kartofler, og Jersey er følgelig omfattet af Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser for så vidt angår afsætning af kartofler, som produceres på øens område.

44. I modsætning til hvad JPMO har anført, er det nemlig uden betydning, at kartofler ikke er omfattet af en fælles markedsordning ( ).

45. Det angives ganske vist i artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i protokol nr. 3, at de relevante fællesskabsbestemmelser, navnlig de bestemmelser, der skal sikre frie varebevægelser, finder anvendelse på de produkter, som nævnes i det foregående afsnit. Men i dette henvises der til »landbrugsprodukterne og [...] de produkter, der er opstået ved forædling af disse, og som er genstand for en særlig samhandelsordning« ( ).

46. Ordlyden af disse bestemmelser kan således lede til den antagelse, at Fællesskabets regler om frie varebevægelser for landbrugsprodukters vedkommende kun anvendes på Jersey, hvis de pågældende produkter (og de ved forædling af disse opståede produkter) er omfattet af en særlig samhandelsordning ( ).

47. Ifølge JPMO betyder udtrykket »en særlig samhandelsordning« en fælles markedsordning, hvorfor landbrugsprodukter der, som kartofler, ikke er genstand for en sådan foranstaltning, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser. Heraf følger, at afsætning af Jerseykartofler ikke er omfattet af reglerne om frie varebevægelser.

48. Jeg kan ikke tilslutte mig denne restriktive fortolkning af artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i protokol nr. 3 af følgende grunde.

49. For det første skal jeg understrege, at der kan anlægges en anden fortolkning af disse bestemmelser også på grundlag af en sammenholdning af bestemmelserne med protokollens artikel 1, stk. 2, andet afsnit. Artiklens stk. 1 vedrører således samhandel med produkter mellem de berørte øer og tredjelande, mens stk. 2 derimod tilsyneladende vedrører samhandel med produkter inden for Fællesskabet. Det, der gælder for den førstnævnte form for samhandel, gælder ikke nødvendigvis for den sidstnævnte.

50. Når der i artikel 1, stk. 2, første afsnit, i protokol nr. 3 anvendes udtrykket »en særlig samhandelsordning«, kan formålet hermed blot være at fremhæve, at artiklen vedrører samhandel – med tredjelande – med visse produkter fra landbrugssektoren, for hvilke der er indført særlige foranstaltninger såsom importafgifter eller andre importforanstaltninger, f.eks. told (hvis størrelse almindeligvis fastsættes i henhold til den fælles toldtarif). Henvisningen til en særlig samhandelsordning er dermed i fuld overensstemmelse med bestemmelserne i protokollens artikel 1, stk. 2, første afsnit, eftersom disse bestemmelser netop har til formål at udstrække anvendelsen af Fællesskabets bestemmelser om importafgifter og andre importforanstaltninger til også at omfatte de berørte øer.

51. Det er derimod vanskeligt at finde nogen som helst forbindelse mellem forekomsten af en »særlig samhandelsordning« i betydningen en særlig ordning for samhandelen med tredjelande og formålet med artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i protokol nr. 3, idet denne bestemmelse først og fremmest skal regulere samhandelen med varer inden for Fællesskabet.

52. Heraf udleder jeg, at artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i protokol nr. 3 på grund af henvisningen til de produkter, som er omhandlet i det foregående afsnit, kan forstås således, at den slet og ret vedrører landbrugsprodukter og produkter opstået ved forædling af sådanne, uanset om de er omfattet eller ikke er omfattet af en »særlig samhandelsordning« i betydningen en særlig ordning for samhandelen med tredjelande.

53. I modsætning til hvad JPMO har anført, mener jeg derfor ikke, at denne bestemmelse i protokol nr. 3 betyder, at Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser for så vidt angår landbrugsprodukter såsom kartofler kun finder anvendelse på Jersey, hvis de pågældende produkter er omfattet af en fælles markedsordning.

54. Denne konklusion bestyrkes af forordning nr. 706/73, der blev udstedt på grundlag af artikel 1, stk. 2, tredje afsnit, i protokol nr. 3 for nærmere at fastlægge betingelserne for anvendelsen af Fællesskabets bestemmelser på de berørte øers område, som ifølge de foregående afsnit er omfattet af disse bestemmelser.

55. Jeg skal understrege, at artikel 1, stk. 1, i forordningen har følgende ordlyd: »De fællesskabsbestemmelser, der gælder for Det Forenede Kongerige for samhandel, med hensyn til landbrugsvarer, der er omfattet af bilag II til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab samt for samhandel med hensyn til varer, der er omfattet af forordning nr. 170/67/EØF og forordning (EØF) nr. 1059/69, finder anvendelse på øerne bortset fra bestemmelserne om restitutioner og udligningsbeløb, som Det Forenede Kongerige yder ved udførsel.«

56. Denne bestemmelse vedrører både samhandel med sådanne produkter eller varer inden for Fællesskabet og samhandel mellem Fællesskabet og tredjelande.

57. Intet i ordlyden af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 706/73 tyder på, at landbrugsprodukter såsom kartofler ikke er omfattet af anvendelsen (på de berørte øers område) af Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser, fordi de pågældende produkter ikke er omfattet af en fælles markedsordning. På dette punkt er forordningen langt klarere affattet end protokol nr. 3, hvis uklarhed for visse bestemmelsers vedkommende netop nødvendiggjorde de præciseringer, som blev foretaget heraf.

58. Således som Kommissionen med rette har fremhævet, fastsættes der i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 706/73 kun den betingelse for at anvende Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser på landbrugsprodukter, at de pågældende produkter er omfattet af bilag II til EØF-traktaten (nu bilag I EF) ( ).

59. Jeg skal understrege, at kartofler opfylder denne betingelse ( ). EF-traktatens regler om frie varebevægelser finder følgelig anvendelse på Jersey for så vidt angår afsætning af landbrugsprodukter, som produceres dér.

60. Det er herved uden betydning, at en væsentlig del af den fælles landbrugspolitik ikke finder anvendelse på Jersey ( ) trods den forbindelse, der normalt er mellem på den ene side fællesmarkedets funktion og udvikling for så vidt angår landbrugsprodukter og på den anden side udformningen af en fælles landbrugspolitik ( ).

61. Jerseys særlige stilling med hensyn til den fælles landbrugspolitik følger nemlig af selve ordlyden af protokol nr. 3 og af forordning nr. 706/73, hvoraf det, som netop omtalt, ligeledes følger, at Fællesskabets bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på øens område og dermed omfatter samhandelen med kartofler, som produceres dér.

62. At undtage denne samhandel fra traktatens bestemmelser om frie varebevægelser udelukkende af den grund, at Jersey ikke fuldt ud er omfattet af den fælles landbrugspolitik, ville derfor indebære, at visse bestemmelser i protokol nr. 3 og forordning nr. 706/73 fratages deres virkning, hvorved både den generelle systematik i disse retsakter og fællesskabslovgivers vilje ville blive tilsidesat.

63. Heraf drager jeg den konklusion, at traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på Jersey og omfatter afsætningen af kartofler, der produceres på øens område.

64. Efter denne konstatering skal jeg undersøge, om bestemmelserne finder anvendelse på de særlige forhold, som er omfattet af den omtvistede lov.

B – Anvendeligheden af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov

65. Inden jeg nærmere undersøger, om traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov, skal jeg gøre nogle indledende bemærkninger, dels om Kanaløernes og øen Mans stilling i forhold til Det Forenede Kongerige i forbindelse med gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne om fri bevægelighed for landbrugsprodukter, dels om hvilke konkrete forhold den omtvistede lov må anses at omfatte.

1. Indledende bemærkninger

66. Som anført fremgår det efter min opfattelse af artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i protokol nr. 3 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 706/73, at traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på Jersey og dermed omfatter afsætningen af kartofler, der produceres på øens område.

67. Jeg skal understrege, at det i forordningens artikel 1, stk. 2, bestemmes: »Ved anvendelsen af de i stk. 1 nævnte regler betragtes Det Forenede Kongerige og øerne som én enkelt medlemsstat.«

68. Heraf følger, at Jersey ved anvendelsen af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser for så vidt angår landbrugsprodukter såsom kartofler skal betragtes som en integreret del af Det Forenede Kongerige. Det samme gælder de øvrige Kanaløer og øen Man. Ved anvendelsen af Fællesskabets bestemmelser på dette område kan forholdet mellem de nævnte øer og Det Forenede Kongerige således ikke ligestilles med forholdet mellem et tredjeland og en medlemsstat eller mellem to medlemsstater ( ).

69. På denne baggrund kan man spørge, om de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov om afsætning af Jerseykartofler, ikke bør anses for rent interne forhold i én og samme medlemsstat, nemlig Det Forenede Kongerige.

70. Som nævnt fastsættes der nemlig i den omtvistede lov en særlig ordning for »eksport« af Jerseykartofler til Det Forenede Kongerige (hvor langt størsteparten af produktionen afsættes). Jeg erindrer ligeledes om, at der ved udtrykket »eksport« ifølge den omtvistede lovs artikel 2 skal forstås »afsendelse af kartofler med henblik på salg uden for øen, enten direkte eller via et andet sted, til et bestemmelsessted i Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man med henblik på forbrug dér«.

71. Det er ubestridt, at den omtvistede lov ifølge dens artikel 2 finder anvendelse på tilfælde, hvor kartofler transporteres med færge fra Jersey til Det Forenede Kongerige enten direkte eller via en havn i en anden medlemsstat (f.eks. den franske havn i Caen) uden at forlade færgen. Det samme gælder kartofler, der transporteres, direkte eller indirekte, fra Jersey til Bailiwick of Guernsey eller øen Man.

72. Ud over disse tilfælde har parterne i hovedsagen fremført højst forskellige fortolkninger af den omtvistede lovs geografiske anvendelsesområde ( ). Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at det efter kompetencefordelingen mellem Domstolen og de nationale retter, som ligger til grund for proceduren i forbindelse med præjudicielle forelæggelser, udelukkende tilkommer de nationale retter, ikke Domstolen, at fortolke national ret ( ).

73. I overensstemmelse med den fortolkning af den omtvistede lovs artikel 2, som den forelæggende ret har lagt til grund, forudsætter jeg derfor, at loven ikke finder anvendelse på kartofler, der først transporteres til Frankrig med henblik på forarbejdning (f.eks. vask, emballering og pakning i sække) og derpå transporteres til Det Forenede Kongerige med henblik på at blive afsat og forbrugt dér ( ).

74. Skønt den forelæggende ret ikke udtrykkeligt har udtalt sig om dette tilfælde, forudsætter jeg ligeledes, at den omtvistede lov heller ikke finder anvendelse på tilfælde, hvor kartofler sælges til en erhvervsdrivende i Frankrig eller i en anden medlemsstat og derpå videresælges af denne (uforarbejdet eller forarbejdet) med henblik på forbrug i Det Forenede Kongerige.

75. Den forelæggende ret har nemlig tiltrådt den af States fremførte fortolkning, hvorefter udtrykket »direkte eller via et andet sted« udelukkende henviser til den sejlrute, der benyttes ved transport af kartofler fra øen ( ). Som tidligere anført har den udledt heraf, at den omtvistede lov ikke finder anvendelse på tilfælde, hvor kartofler transporteres til Frankrig for at blive forarbejdet og derpå transporteres til Det Forenede Kongerige for at blive afsat og forbrugt dér. Jeg forudsætter, at dette også gælder tilfælde, hvor kartofler sælges til en erhvervsdrivende i Frankrig eller i en anden medlemsstat og derpå videresælges af den erhvervsdrivende (uforarbejdet eller forarbejdet) med henblik på forbrug i Det Forenede Kongerige, idet sådanne tilfælde, på samme måde som de førnævnte, falder uden for de begrænsede rammer, der angives ved udtrykket ifølge den forelæggende ret, dvs. en ren varetransport.

76. Efter denne afgrænsning af den omtvistede lovs geografiske anvendelsesområde skal jeg nu undersøge, om en række af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på den virksomhed i forbindelse med afsætning af kartofler, som er omfattet af den omtvistede lov.

77. Min undersøgelse omfatter såvel artikel 23 EF og 25 EF som artikel 29 EF. Skønt den forelæggende ret også har nævnt artikel 28 EF, lader jeg denne ude af betragtning, da denne bestemmelse under alle omstændigheder er irrelevant, idet den omtvistede lov udelukkende gælder for transport af kartofler fra Jersey og ikke omfatter indførsel af kartofler på dette område.

2. Anvendeligheden af artikel 23 EF, 25 EF og 29 EF på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov

78. Indledningsvis skal jeg understrege, at spørgsmålet om, hvorvidt artikel 23 EF og 25 EF finder anvendelse på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov, kun kan rejses i relation til det eventuelle bidrag til Eksportrådet, ikke i relation til de økonomiske sanktioner, som skal sikre overholdelsen af de forpligtelser, der fastsættes i den omtvistede afsætningsordning, idet sådanne sanktioner snarere må anses for at være foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner som omhandlet i artikel 29 EF.

79. Hvad det eventuelle bidrag til Eksportrådet angår, råder jeg kun over få oplysninger om dette aspekt af den omtvistede lov. Med forbehold af den undersøgelse, det påhviler den forelæggende ret at foretage på dette punkt, forudsætter jeg, at dets størrelse, således som Kommissionen har anført, beregnes enten ud fra den mængde kartofler, den pågældende producent har afsendt (til Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man) det foregående år, eller ud fra det areal, vedkommende har anvendt til dyrkning af kartofler i denne periode ( ).

80. Det er på den baggrund, det spørgsmål opstår, om artikel 23 EF, 25 EF og 29 EF finder anvendelse på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov. I min undersøgelse skal jeg tage udgangspunkt i ordlyden af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF og derefter beskrive udviklingen i Domstolens praksis på dette område med henblik på en nærmere klarlæggelse af dens indhold, rækkevidde og grænser i relation til de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov.

a) Ordlyden af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF og fortolkningen heraf i Domstolens traditionelle praksis vedrørende det geografiske anvendelsesområde for traktatens bestemmelser om frie varebevægelser

81. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF, som udgør en forlængelse af artikel 3, stk. 1, litra a), EF, at de eneste (toldmæssige eller andre) hindringer for frie varebevægelser, der forbydes i disse artikler, er sådanne, som vedrører samhandelen mellem medlemsstater, og ikke sådanne, som vedrører samhandelen mellem forskellige dele af én og samme medlemsstats område ( ).

82. At det forholder sig således, har Domstolen ofte fastslået i forbindelse med nationale bestemmelser, som indvirker dobbelt på afsætningen af varer, nemlig både ved samhandel med andre medlemsstater og ved intern samhandel i den medlemsstat, som har indført lovgivningen ( ).

83. I relation til sådanne bestemmelser, der er blevet fundet at stride imod artikel 28 EF eller 29 EF, har Domstolen omhyggeligt sondret mellem samhandel mellem medlemsstaterne (som er omfattet af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser) og samhandel inden for den på gældende medlemsstat (som ikke er omfattet af disse traktatbestemmelser) ( ). Den har tilføjet, at nationale bestemmelser også er omfattet af forbuddet i artikel 28 EF, da sådanne bestemmelser ligeledes påvirker samhandelen med varer inden for den pågældende medlemsstat ( ).

84. Det følger af denne retspraksis, at det for at afgøre, om en national foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 28 EF og 29 EF, må undersøges, om den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en sådan foranstaltning udelukkende påvirker samhandelen inden for én og samme medlemsstat, og ikke samhandelen mellem flere medlemsstater, er den nemlig ikke omfattet af traktatbestemmelserne i artikel 28 EF og 29 EF.

85. Den nævnte retspraksis er blevet overført på lignende tilfælde, hvor nationale bestemmelser, som kun har fundet anvendelse på en del af en medlemsstats område, har påvirket samhandelen med varer mellem den pågældende del af medlemsstatens område og de øvrige medlemsstater og samhandelen mellem denne del af medlemsstatens område og de øvrige dele af dens område ( ).

86. For at artikel 28 EF og 29 EF finder anvendelse, skal de varer, det drejer sig om, derfor transporteres fra en medlemsstats område (eller fra en del af dette område) til en anden medlemsstats område (eller til en del af dette område), dvs. at de varer, som indføres på en medlemsstats område eller på en del af dette område, skal komme fra en anden medlemsstat (eller fra en del af denne), og at varerne af national eller lokal oprindelse skal være bestemt for en anden medlemsstat (eller for en del af denne). Når produkter med oprindelse i en medlemsstat kun transporteres fra ét område til et andet i den samme medlemsstat, er den grundlæggende betingelse for, at artikel 28 EF og 29 EF finder anvendelse, ikke opfyldt, hvorfor ingen af artiklerne finder anvendelse. Denne grundlæggende betingelse vedrører passage af en grænse fra én medlemsstat til en anden, dvs. overskridelse af en grænse, som jeg vil betegne som værende »mellem stater« uanset dens beliggenhed, dvs. uanset om den følger medlemsstatens grænse eller grænsen for en del af medlemsstatens område ( ).

87. Domstolens ønske om at begrænse anvendelsen af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser, såsom de i artikel 28 EF indeholdte, til kun at omfatte samhandelen mellem medlemsstaterne er ligeledes kommet til udtryk ved prøvelsen af en række nationale bestemmelser, hvorefter produkter med oprindelse i en medlemsstat (der ikke har været genstand for samhandel mellem medlemsstater) var underkastet en mindre gunstig afsætningsordning end den, der gjaldt for produkter indført fra andre medlemsstater ( ). De pågældende bestemmelser gav anledning til særlige vanskeligheder, da de medførte »omvendt forskelsbehandling«.

88. Over for sådanne vanskeligheder har Domstolen understreget, at artikel 28 EF »har til formål at fjerne hindringer for import af varer, men [ikke tilsigter] at indenlandsk fremstillede varer i alle tilfælde skal være underlagt de samme vilkår som importerede varer« ( ). Den har heraf draget den konklusion, at »en ordning, hvorefter der gælder forskellige vilkår for forskellige varer, men som ikke opstiller hindringer for importen eller afsætningen af importerede varer, [ikke er] omfattet af forbuddet i [denne artikel]« ( ).

89. Det følger af denne udvikling i retspraksis som helhed, at artikel 28 EF og 29 EF ikke finder anvendelse på rent intern samhandel med varer inden for en medlemsstat. På baggrund af denne retspraksis kunne man antage, at det samme gælder anvendelsen af artikel 23 EF og 25 EF, eftersom der, som nævnt, i deres ordlyd også henvises til forholdet mellem medlemsstater, ligesom i artikel 28 EF og 29 EF.

90. Domstolen har imidlertid truffet en anden afgørelse herom. Dette fremgår af dommen i sagen Lancry m.fl., dommen af 14. september 1995, Simitzi ( ), og dommen af 9. september 2004, Carbonati Apuani ( ). Disse domme afviger med hensyn til det geografiske anvendelsesområde for traktatens bestemmelser om frie varebevægelser væsentligt fra Domstolens traditionelle praksis. Inden jeg undersøger rækkevidden af og grænserne for denne nye retning i retspraksis i relation til de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov, skal jeg beskrive dens forskellige etaper.

b) Udviklingen i Domstolens praksis vedrørende det geografiske anvendelsesområde for artikel 23 EF og 25 EF

91. I forlængelse af dom af 16. juli 1992, Legros m.fl. ( ), fastslog Domstolen i dommen i sagen Lancry m.fl., at den særtold (»octroi de mer«), der var indført ved de franske bestemmelser, udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold i artikel 25 EF’s forstand.

92. Afgiften blev opkrævet i de franske oversøiske departementer for varer, der blev indført i denne del af Frankrigs område, uanset varernes oprindelse, hvorfor den både omfattede produkter fra andre medlemsstater og produkter fra andre dele af den samme medlemsstats område.

93. I dommen i sagen Legros m.fl. fastslog Domstolen alene, at »en afgift, der opkræves ved en regional grænse ved indførslen af produkter fra en region i en medlemsstat, [mindst er en] lige så alvorlig hindring for de frie varebevægelser som en afgift, der opkræves ved den nationale grænse ved indførslen af produkter til hele en medlemsstats område« ( ). Herom anførte Domstolen blot: »Det indgreb, som en sådan regional afgift medfører for det fælles toldområdes enhed, bliver ikke mindre af, at afgiften ligeledes rammer varer hidrørende fra de øvrige dele af den pågældende medlemsstats område« ( ). Disse betragtninger er i overensstemmelse med den klare linje i retspraksis, som jeg netop har beskrevet ( ).

94. Betragtningerne blev imidlertid senere, nemlig i præmis 29 i dommen i sagen Lancry m.fl., udviklet i en væsentligt anderledes retning end den, der indtil da var blevet fulgt. Domstolen understregede således, at »[s]elve princippet om en toldunion, der omfatter samtlige varebevægelser [...] kræver [...] at de frie varebevægelser i toldunionen, og ikke blot samhandelen mellem staterne, skal sikres helt generelt«. Den tilføjede: »Når artikel [23 EF og 25 EF] kun tager udtrykkeligt sigte på samhandelen mellem medlemsstaterne, skyldes det, at disse artikler indeholder en forudsætning om, at der ikke findes toldlignende afgifter internt i de pågældende stater.« Heraf drog Domstolen følgende konklusion: »Da den første betingelse for at virkeliggøre en toldunion, der omfatter samtlige varebevægelser, er, at sådanne afgifter ikke findes, indeholder artikel [23 EF og 25 EF] forudsætningsvis et forbud mod dem.«

95. Til dette hovedargument føjede Domstolen i samme dom i sagen Lancry m.fl. yderligere to argumenter.

96. For det første understregede den, at særtolden omfattede samtlige de produkter, der blev indført i det pågældende oversøiske departement, uanset deres oprindelse, hvorfor foranstaltningen fandt anvendelse på forhold, som ikke kunne anses for at være rent interne forhold i en medlemsstat. Domstolen anførte herom, at det »ville [...] være inkonsekvent at antage, at særtolden på den ene side er en afgift med tilsvarende virkning, da den opkræves af varer med oprindelse i andre medlemsstater, og på den anden side at antage, at samme afgift ikke er en afgift med tilsvarende virkning, når den opkræves af varer fra selve Frankrig« ( ).

97. Desuden fastslog Domstolen, at det i praksis under alle omstændigheder ville være meget vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at sondre mellem varer af indenlandsk oprindelse og varer med oprindelse i andre medlemsstater, medmindre der blev foretaget forskellige undersøgelser, som netop ville virke som en hindring for de frie varebevægelser ( ).

98. På baggrund af denne række argumenter fastslog Domstolen i dommen i sagen Lancry m.fl., at den omtvistede særtold udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, »selv om afgiften også opkræves ved indførsel af varer til denne region fra et andet område i den samme medlemsstat« ( ).

99. Denne retspraksis vedrørende indførsel af varer blev i dommene i sagerne Simitzi og Carbonati Apuani overført til udførsel af varer.

100. Simitzi-sagen drejede sig om en kommunal afgift, der blev opkrævet for varer (uanset deres oprindelse), som blev indført til De Dodekanesiske Øer eller udført fra denne del af Grækenlands område (uanset bestemmelsesstedet). Domstolen fastslog i overensstemmelse med dommen i sagen Lancry m.fl., at afgiften udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold og en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold, navnlig fordi den blev opkrævet af en medlemsstat for varer, der blev indført i en region på dens område alene fra de øvrige regioner i den samme stat, og for varer, der blev udført fra en region alene til de øvrige regioner i den samme stat ( ).

101. Carbonati Apuani-sagen vedrørte en kommunal afgift, der blev opkrævet for marmor udvundet på Carrare kommunes område, når marmoret blev ført ud af denne del af Italiens område. Domstolen fandt, at en sådan afgift udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i artikel 23 EF’s forstand, uanset at den ligeledes blev pålagt varer, hvis endelige bestemmelsessted lå inden for den pågældende medlemsstat ( ). Domstolen gentog, og udviklede yderligere, to af de argumenter, den havde anført i dommen i sagen Lancry m.fl., og hvoraf det ene vedrørte de krav, der følger af toldunionen, og det andet den omstændighed, at den pågældende foranstaltning ikke fandt anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat.

102. Domstolen videreudviklede førstnævnte argument, som stadig er det væsentligste, ved at fremhæve, at artikel 23 EF og de følgende artikler skal fortolkes på baggrund af artikel 14, stk. 2, EF, hvorefter det indre marked defineres som »et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital«. Da der i disse bestemmelser ikke sondres mellem grænser mellem stater og grænser inden for stater, drog Domstolen i forlængelse af dommen i sagen Lancry m.fl. den konklusion, at »det er en nødvendig forudsætning for gennemførelsen af en toldunion med fri bevægelighed for varer, at der ikke findes afgifter – såvel mellem staterne som internt i en stat – der har de kendetegn, som karakteriserer told eller en afgift med tilsvarende virkning« ( ).

103. Hvad det andet argument angår konstaterede Domstolen, at den omtvistede afgift omfattede alt marmor fra Carrare, der passerede kommunegrænsen, idet der ikke blev gjort forskel på marmor, hvis endelige bestemmelsessted var beliggende i Italien, og marmor med andre medlemsstater som bestemmelsessted. Den konkluderede, at afgiften som følge af dens karakter og indhold berørte samhandelen mellem medlemsstater.

104. Efter at have beskrevet retspraksis på disse punkter skal jeg nu undersøge dens rækkevidde og grænser i relation til de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov.

c) Rækkevidden af og grænserne for den retspraksis, der blev fastlagt i dommene i sagerne Lancry m.fl., Simitzi og Carbonati Apuani

105. Ud fra ordlyden af dommene i sagerne Lancry m.fl., Simitzi og Carbonati Apuani at dømme er det klart, at artikel 23 EF og 25 EF finder anvendelse på forhold som dem, der er omfattet af den omtvistede lov. Ifølge denne retspraksis kan en afgift nemlig være omfattet af forbuddet i disse artikler, når den pålægges som følge af overskridelsen af en grænse, hvad enten denne befinder sig inden for en stat (i forbindelse med samhandel mellem flere medlemsstater) eller mellem stater (i forbindelse med samhandel inden for én og samme medlemsstat) ( ). Hvis det eventuelle bidrag til Eksportrådet udløses af, at der afsendes kartofler fra Jersey (med Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man som bestemmelsessted), kan denne foranstaltning derfor udgøre en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold.

106. Det er imidlertid vigtigt at holde sig for øje, at det langt fra er klart, at denne retspraksis kan overføres på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov. Efter min opfattelse er to af de tre argumenter, Domstolen lagde til grund i dommen i sagen Lancry m.fl., nemlig irrelevante for det tilfælde, som er omhandlet i hovedsagen, hvorfor de må lades ude af betragtning. Det resterende argument forekommer mig yderst svagt. Dette er, hvad jeg ønsker at vise, når jeg gennemgår de enkelte argumenter for at klarlægge deres fulde rækkevidde, således at fejlbetragtninger eller »optiske bedrag« ( ) undgås ved anvendelsen af fællesskabsretten.

107. Indledningsvis skal jeg fastslå, at den omtvistede lov – i modsætning til hvad der var tilfældet i sagerne Lancry m.fl., Simitzi og Carbonati Apuani – omfatter forhold, der i enhver henseende må anses for begrænset til én enkelt medlemsstat.

108. Loven regulerer nemlig udelukkende samhandelen med kartofler mellem på den ene side Jersey og på den anden side Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey og øen Man. Jeg skal understrege, at Det Forenede Kongerige og samtlige dets øer skal anses for én enkelt medlemsstat ved anvendelsen af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser for så vidt angår landbrugsprodukter såsom kartofler.

109. Det er herved uden betydning, om kartoflerne inden for rammerne af den samhandel, som er omfattet af den omtvistede lov, transporteres direkte til Det Forenede Kongerige (eller til Bailiwick of Guernsey eller øen Man) eller indirekte via en havn i en anden medlemsstat (hvor de ikke er genstand for nogen form for forarbejdning eller for salg). Den blotte omstændighed at varerne transporteres via en anden medlemsstat, kan nemlig efter min opfattelse ikke medføre, at den pågældende handel får status som samhandel mellem medlemsstater som omhandlet i artikel 23 EF og 25 EF. Dette eventuelle udenstatslige aspekt er med andre ord ikke tilstrækkeligt til, at de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov, ikke skal anses for rent interne forhold i én og samme medlemsstat, nemlig Det Forenede Kongerige.

110. Da de omtvistede bestemmelser udelukkende regulerer samhandelen med kartofler inden for Det Forenede Kongerige og ikke samhandelen med andre medlemsstater, ville det mildt sagt være overraskende, såfremt traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse selv på dette tilfælde. Under alle omstændigheder kan en eller anden form for, selv delvis, indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater ikke påberåbes til støtte for, at artikel 23 EF og 25 EF finder anvendelse. Skønt Domstolen lagde dette argument til grund i dommene i sagerne Lancry m.fl. (præmis 30) og Carbonati Apuani (præmis 26), har det ingen relevans i hovedsagen.

111. Jeg skal herved understrege, at den foreliggende sag ikke giver anledning til de vanskeligheder, forekomsten af »omvendt forskelsbehandling« medførte i ovennævnte sager.

112. Jeg erindrer om, at omvendt forskelsbehandling bl.a. optræder, når der for produkter, der har oprindelse i en medlemsstat, (i henhold til nationale bestemmelser) gælder mindre gunstige regler end for produkter, som enten indføres fra andre medlemsstater eller er bestemt til at blive udført til sådanne (i henhold til traktatens bestemmelser om frie varebevægelser). Domstolen har, som omtalt, fastlagt det princip, at traktatens bestemmelser om frie varebevægelser ikke har til formål at løse problemer i forbindelse med omvendt forskelsbehandling, da en sådan udelukkende indvirker på rent interne forhold, som pr. definition ikke er omfattet af fællesskabsrettens anvendelsesområde ( ).

113. I dommen i sagen Lancry m.fl. (præmis 30) fraveg Domstolen klart denne faste praksis, idet den fastslog, at det ville det være inkonsekvent at anse særtolden for en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold som omhandlet i artikel 23 EF og 25 EF, når den blev opkrævet af varer med oprindelse i andre medlemsstater, og ikke at klassificere den således, når den blev opkrævet af varer fra en anden del af den pågældende medlemsstat. Denne vurdering synes at bero på, at Domstolen ikke ønskede at bidrage til, at der opstod omvendt forskelsbehandling således, at indenlandske produkter efter afsigelsen af dommen ville blive behandlet mindre gunstigt end produkter indført fra andre medlemsstater, hvis der blev fastlagt en sådan forskellig klassificering. Domstolen fastslog i forlængelse af dette ræsonnement, at særtolden udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, selv når den blev opkrævet af varer, der indførtes i en del af en medlemsstats område fra en anden del af den samme medlemsstat. Argumentet blev ikke gentaget i Carbonati Apuani-dommen, skønt der heri henvises til dom af 5. december 2000, Guimont ( ).

114. I den foreliggende sag er der ikke nogen grund til, at Domstolen baserer sig på sådanne betragtninger.

115. Skønt der for afsætning af Jerseykartofler i Det Forenede Kongerige og dertil knyttede øområder (Bailiwick of Guernsey og øen Man) gælder en mindre gunstig ordning end for kartofler, der eksporteres til andre medlemsstater, beror denne forskellige behandling nemlig kun på den omtvistede lov, idet den heri fastsatte afsætningsordning ifølge lovens artikel 2 kun finder anvendelse på samhandelen mellem forskellige områder, som er dele af den samme medlemsstat, og ikke på samhandel med andre medlemsstater. Afsætning af Jerseykartofler i andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige er dermed som sådan ikke omfattet af den bindende ordning, der er fastsat i den omtvistede lov, og det er ikke fornødent, at Domstolen afsiger en dom herom på grundlag af bestemmelserne om frie varebevægelser. Det er derfor udelukket, at Domstolen gennem den dom, der skal afsiges, bidrager til, at der opstår omvendt forskelsbehandling, idet en sådan allerede forekommer alene på grund af den omtvistede lov.

116. Da denne forskelsbehandling ikke er omfattet af fællesskabsretten, foreligger der ingen grund til, at Domstolen beskæftiger sig med den og dermed udstrækker anvendelsesområdet for artikel 23 EF og 25 EF til også at omfatte rent interne forhold i en medlemsstat, såsom de i hovedsagen omhandlede, med den begrundelse, at det ville være inkonsekvent at underkaste disse forhold en anden behandling end den, der gælder for forhold, som udviser en forbindelse med udførsel af varer til andre medlemsstater. Skønt der kan rejses spørgsmål om, hvilket nærmere ræsonnement den omtvistede lov bygger på, tilkommer det hverken fællesskabsretten eller Domstolen at råde bod på den forskelsbehandling, den medfører. Det er kun de lokale lovgivende eller retslige myndigheder, som kan råde bod herpå ved at træffe sådanne foranstaltninger, som de finder hensigtsmæssige, eksempelvis en ændring af den omtvistede lov.

117. Argumentet om, at det i praksis ville være meget vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at fastslå varernes oprindelse eller bestemmelsessted og på dette grundlag begrænse anvendelsen af artikel 23 EF og 25 EF til kun at omfatte samhandelen mellem medlemsstater og ikke samhandelen inden for en medlemsstat, forekommer ligeledes irrelevant i det i hovedsagen omhandlede tilfælde. Skønt det kan være yderst vanskeligt at sondre mellem bestemte produkter alt efter deres oprindelse eller bestemmelsessted, når de omtvistede nationale bestemmelser finder anvendelse på dem uden forskel (utvivlsomt på grund af disse praktiske vanskeligheder), kan jeg vanskeligt forestille mig, at det samme er tilfældet, når det netop er foreskrevet, at de omtvistede bestemmelser, såsom de i hovedsagen omhandlede, kun finder anvendelse på produkter, som har oprindelse i et område, der anses for at udgøre en del af en medlemsstats område, og som er bestemt til at blive solgt og forbrugt i andre dele af den samme medlemsstats område. I den foreliggende sag må dette argument (der blev anført i præmis 31 i dommen i sagen Lancry m.fl.) derfor lades ude af betragtning, og dette så meget mere, som det ikke blev gentaget i Carbonati Apuani-dommen.

118. Med hensyn til det resterende argument (vedrørende de krav, der følger af toldunionen og det indre marked), og som stadig er det væsentligste, er dette efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at begrunde, at artikel 23 EF og 25 EF anvendes på forhold som de i hovedsagen omhandlede, der er rent interne forhold i en medlemsstat.

119. Det kan ganske vist forekomme paradoksalt, således som generaladvokat Tesauro bemærkede i sit forslag til afgørelse i sagen Lancry m.fl., at hindringer for samhandelen mellem to medlemsstater (f.eks. Republikken Portugal og Kongeriget Danmark) er forbudt, mens hindringer for samhandelen inden for én og samme medlemsstat (f.eks. Napoli og Capri) ikke spiller nogen rolle ( ). Umiddelbart forekommer den proces, hvorved medlemsstaterne integreres i Fællesskabet, og som er ledende for den europæiske opbygning, nemlig vanskelig forenelig med, at der i medlemsstaterne indføres foranstaltninger, hvorved der sker en opdeling eller en fragmentering af et nationalt område, inden for hvilket frie varebevægelser ikke er sikret.

120. Uanset omfanget af dette fænomen forholder det sig efter min opfattelse ikke desto mindre således, at traktatens bestemmelser om frie varebevægelser, herunder de i artikel 23 EF og 25 EF indeholdte, ikke er til hinder derfor.

121. Domstolens argumentation for det modsatte forekommer mig lidet overbevisende og mildt sagt svag.

122. Først og fremmest har jeg vanskeligt ved at dele den opfattelse, Domstolen fremførte i dommene i sagerne Lancry m.fl. (præmis 29) og Carbonati Apuani (præmis 22), hvorefter selve princippet om en toldunion, således som det fremgår af artikel 23 EF, kræver, at de frie varebevægelser sikres generelt, ikke kun inden for samhandelen mellem medlemsstater, men mere bredt på hele toldunionens område.

123. Således som generaladvokat Poiares Maduro nemlig understregede i sit forslag til afgørelse i Carbonati Apuani-sagen ( ), er »[a]rtikel 23 EF [...] udelukkende et udtryk for en vilje hos de stater, der grundlagde Fællesskabet, til at begrænse dets medlemmers anvendelse af deres kompetence på toldområdet«, det være sig i deres indbyrdes forhold eller deres forhold til tredjelande, i betragtning af indførelsen af en fælles toldtarif.

124. For så vidt angår toldunionens interne aspekt har denne vilje ført til et forbud mod told og afgifter med tilsvarende virkning som indførselstold eller udførselstold. Således som Domstolen fastslog på et forholdsvis tidligt tidspunkt, følger »berettigelsen af dette forbud [...] af den hindring, som afgiftsmæssige belastninger, der kommer til anvendelse ved passage af grænserne, udgør for varernes frie bevægelighed, selv om de er minimale« ( ). Ved udtrykket »passage af grænserne« henviste Domstolen kun til passage af grænser mellem medlemsstater, uanset om de følger en medlemsstats grænse eller grænsen for en del af en medlemsstat.

125. Toldvirksomhed finder nemlig pr. definition sted inden for denne ramme, og den begrænsning af medlemsstaternes kompetence på området, der fastsættes i artikel 23 EF med henblik på indførelsen af en toldunion, skal med logisk nødvendighed udelukkende defineres i relation til passage af en grænse mellem medlemsstater. Jeg skal tilføje, at denne fortolkning er den eneste, der stemmer overens med ordlyden af artikel 3, stk. 1, litra a), EF, artikel 23 EF og artikel 25 EF. Den er også den eneste, som er forenelig med de mange udviklinger inden for retspraksis, der, som omtalt, har begrænset anvendelsen af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser til udelukkende at omfatte samhandelen mellem medlemsstater i modsætning til samhandel inden for én og samme medlemsstat.

126. Betragtningerne i Carbonati Apuani-dommen vedrørende ordlyden af artikel 14, stk. 2, EF kan efter min opfattelse ikke opveje svagheden i det ræsonnement vedrørende de af toldunionen følgende krav, Domstolen har fulgt siden dommen i sagen Lancry m.fl.

127. Jeg skal understrege, at det indre marked i nævnte bestemmelse, der blev indsat i traktaten ved Den Europæiske Fælles Akt, defineres som »et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat« ( ).

128. Denne formulering kan ganske vist umiddelbart forlede til at antage, at oprettelsen af det indre marked medfører krav ud over dem, der var bestemmende for indførelsen af fællesmarkedet, eftersom oprettelsen af et indre marked er ensbetydende med et skridt fremad i den proces, hvorved medlemsstaterne integreres i Fællesskabet ( ).

129. Ved at definere det indre marked som »et område uden indre grænser« havde forfatterne til Den Europæiske Fælles Akt imidlertid ikke til hensigt at ændre de rammer for anvendelsen af bestemmelserne om fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, der var blevet fastlagt klart i EØF-traktaten, og som var blevet fremhævet af Domstolen ( ).

130. Jeg skal nemlig understrege, at der i artikel 14, stk. 2, EF med hensyn til gennemførelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder udtrykkeligt henvises til denne. Med denne klarlæggelse, som blev tilføjet under forhandlingerne om den fælles akt, imødekommes ønsket om at undgå en udvidelse af anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om fri bevægelighed ikke kun for personer, men også for varer, tjenesteydelser og kapital ( ).

131. Som omtalt henvises der i ordlyden af artikel 3, stk. 1, litra a), EF og af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF for så vidt angår frie varebevægelser kun til samhandel med varer mellem medlemsstaterne, ikke til samhandel med varer inden for én og samme medlemsstat. Heraf drager jeg den konklusion, at artikel 14, stk. 2, EF ikke kan udvide det geografiske anvendelsesområde for artikel 23 EF og 25 EF til også at omfatte rent intern samhandel i en medlemsstat.

132. Denne konklusion bestyrkes af ordlyden af artikel 3, stk. 1, litra c), EF. Det bestemmes nemlig heri, at »Fællesskabets virke under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne traktat, [skal] indebære [...] et indre marked ved fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital mellem medlemsstaterne« ( ).

133. Denne definition af det indre marked, som allerede fandtes, da den fælles akt blev vedtaget, blev ikke ændret ved den fælles akt, således at den blev bragt i overensstemmelse med den definition, der blev indsat i traktaten ved akten. Begrebet »indre marked« i den i artikel 14, stk. 2, EF omhandlede betydning kan derfor ikke være væsentligt forskelligt fra det begreb, der fastlægges i artikel 3, stk. 1, litra c), EF.

134. Heraf følger, at udtrykket »et område uden indre grænser« i artikel 14, stk. 2, EF ikke betyder andet end et område, hvor hindringer for samhandelen mellem medlemsstaterne er forbudt. Ved »indre grænser« skal der derfor forstås »grænser mellem stater« (i forbindelse med samhandel mellem medlemsstater inden for Fællesskabet) ( ) i modsætning til grænser inden for stater (i forbindelse med samhandel inden for én og samme medlemsstat) og ydre grænser (i forbindelse med samhandel mellem medlemsstaterne og tredjelande) ( ).

135. I realiteten har den fælles akts forfattere ved at definere det indre marked som »et område uden indre grænser« først og fremmest ønsket at give den europæiske opbygning ny fremdrift, hvorfor udtrykket snarere yder et politisk end et retligt bidrag. Dette fremgår af den hvidbog, som Kommissionen udarbejdede med henblik på Det Europæiske Råd i Milano den 28. og 29. juni 1985, og som havde en afgørende indflydelse i hele den periode, hvori forhandlingerne om den fælles akt foregik ( ).

136. Dette dokument indeholdt et katalog over en lang række foranstaltninger, der skulle fremme den europæiske integrationsproces ved fjernelse af enhver form for »barrierer«, hvad enten de var »fysiske«, »tekniske« eller »fiskale«.

137. Hvad fysiske barrierer angår, var det tanken, at kontrollen af varer og personer ved de såkaldt »indre« grænser, dvs. ved de toldsteder, der befandt sig ved en grænse mellem flere medlemsstater, skulle afskaffes ( ). Intet i hvidbogen giver grund til at antage, at oprettelsen af det indre marked også ville kræve afskaffelse af eventuelle toldmæssige hindringer for de frie varebevægelser inden for den enkelte medlemsstat.

138. De andre former for hindringer, der blev benævnt »tekniske og fiskale barrierer«, skulle mindskes væsentligt ved et omfattende program for harmonisering eller indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger; gennemførelsen af dette program inden tidsfristen den 31. december 1992 skulle, bortset fra på visse områder, fremmes ved at forenkle proceduren for vedtagelse af de pågældende fællesskabsforanstaltninger. Det var på den baggrund, at artikel 100 A (efter ændring nu artikel 95 EF) blev indsat i EØF-traktaten ved den fælles akt med henblik på, som angivet i artiklens stk. 1, at virkeliggøre det indre markeds oprettelse og funktion i overensstemmelse med de i EØF-traktatens artikel 8 A (efter ændring nu artikel 14 EF) fastsatte mål.

139. Selv om der i den fælles akt knyttes en tæt forbindelse mellem på den ene side virkeliggørelsen af det indre marked og på den anden side vedtagelsen af foranstaltninger til harmonisering eller indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger, kan det ikke udledes heraf, at oprettelsen af det indre marked som omhandlet i artikel 14, stk. 2, EF indebærer, at traktatens bestemmelser om frie varebevægelser skal finde anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat.

140. Skønt Domstolen har fastslået, at »den omstændighed, at traktatens artikel 100 A er anvendt som retsgrundlag for en retsakt, ikke forudsætter, at der rent faktisk i enhver af de situationer, der er omfattet af den pågældende retsakt, skal foreligge en tilknytning til den frie bevægelighed mellem medlemsstater« ( ), hvorfor en sådan retsakt kan finde anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat, kan det samme nemlig ikke gælde anvendelsen af sådanne traktatbestemmelser som de i artikel 23 EF og 25 EF indeholdte. Selv om traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i betydelig grad bidrager til medlemsstaternes integration i Fællesskabet, bidrager foranstaltningerne til harmonisering eller indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger endnu mere dertil, og vedtagelsen af sådanne foranstaltninger udgør derfor generelt et afgørende skridt i den europæiske integrationsproces.

141. Det følger af disse betragtninger som helhed, at det efter min opfattelse er af væsentlig betydning, at den retspraksis, der blev fastlagt i dommene i sagerne Lancry m.fl., Simitzi og Carbonati Apuani, ikke overføres på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov, hvorfor det således udelukkes, at artikel 23 EF og 25 EF anvendes på sådanne forhold, der, som nævnt, alle udgør rent interne forhold i en medlemsstat.

142. Jeg må drage samme konklusion for så vidt angår artikel 29 EF. I modsætning til hvad Kommissionen har anført ( ), kan den i dommene i sagerne Lancry m.fl. og Simitzi fastlagte retspraksis ikke overføres til ikke-toldmæssige hindringer for samhandelen med varer. En sådan overførsel ville bygge på argumenter, der er lige så utilstrækkelige som dem, der foranledigede Domstolen til at acceptere, at artikel 23 EF og 25 EF anvendes på rent interne forhold i en medlemsstat.

143. Ganske vist kan præmis 23 i Carbonati Apuani-dommen ( ) forlede til at antage, at Domstolen implicit erkendte, at alle traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat ( ).

144. Men det er ingenlunde givet, at der må drages en så generel konklusion af denne præmis. Carbonati Apuani-dommen bekræfter nemlig efter min opfattelse udelukkende den retspraksis, der blev fastlagt i dommene i sagerne Legros, Lancry m.fl. og Simitzi for så vidt angår toldmæssige samhandelshindringer. Jeg har vanskeligt ved at forestille mig, at Domstolen med denne dom ønskede at ændre sin traditionelle praksis vedrørende ikke-toldmæssige samhandelshindringer, dvs. på et andet område end det, tvisten i den pågældende hovedsag vedrørte. Det forekommer mig så meget vanskeligere at tillægge dommen større rækkevidde end den, der direkte knytter sig til denne tvist, hvilket i yderste fald kunne føre til, at samtlige traktatens bestemmelser om fri bevægelighed (hvad enten det er for varer, personer, tjenesteydelser eller kapital) finder anvendelse på nationale bestemmelser, der udelukkende vedrører rent interne forhold i en medlemsstat. Det er højst sandsynligt, at Domstolen ikke med denne dom har haft til hensigt at foretage en så vidtgående generel ændring af retspraksis ( ).

145. Heraf drager jeg den konklusion, at hverken artikel 23 EF og 25 EF eller artikel 29 EF finder anvendelse på de forhold, som er omfattet af den omtvistede lov.

146. De forelagte præjudicielle spørgsmål bør følgelig besvares med, at skønt traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på Jersey for så vidt angår samhandelen inden for Fællesskabet med landbrugsprodukter såsom kartofler, kan hverken artikel 23 EF, artikel 25 EF eller artikel 29 EF finde anvendelse på forhold som dem, der er omhandlet i hovedsagen, og som udelukkende vedrører afsætning af sådanne produkter mellem på den ene side Jersey og på den anden side Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man, eftersom disse områder må betragtes som dele af én og samme medlemsstat.

V – Forslag til afgørelse

147. På baggrund af det foranstående som helhed foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det af Royal Court of Jersey forelagte spørgsmål på følgende måde:

»Skønt EF-traktatens bestemmelser om frie varebevægelser finder anvendelse på Jersey for så vidt angår samhandelen inden for Fællesskabet med landbrugsprodukter såsom kartofler, kan hverken artikel 23 EF, artikel 25 EF eller artikel 29 EF finde anvendelse på forhold som dem, der er omhandlet i hovedsagen, og som udelukkende vedrører afsætning af sådanne produkter mellem på den ene side Jersey og på den anden side Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man, eftersom disse områder må betragtes som dele af én og samme medlemsstat.«