FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 4. JULI 1974 ( 1 )

Høje Ret.

I — Sagsfremstilling

Både hr. Reinarz og hr. Becker (forenede retssager 177/73 og 5/74 samt retssagen 10/74 er tidligere tjenestemænd i Det europæiske Kul- og Stålfællesskab og tiltrådte tjenesten i henholdsvis 1952 og 1953.

Efter at have været undergivet dette Fællesskabs første personalevedtægt, som trådte i kraft i 1966, kom de senere ind under den vedtægt, Rådet vedtog i 1962; førstnævnte blev herefter indplaceret i lønklasse A 2, sidstnævnte i lønklasse A 4.

I 1968 udøvede de endnu deres funktioner, men nu ved den fælles Kommission i Bruxelles.

Kadet vedtog ved torordning nr. 2530/72 af 4. december 1972 på grund af de nye medlemsstaters tiltrædelse særlige foranstaltninger til frigørelse af højere tjenestegrupper, dels for at muliggøre ansættelse af statsborgere fra disse stater dels og samtidig hermed for at muliggøre, at tjenestemænd i lønklasserne A 1 til A 5 kunne fratræde før pensionsalderen på utvivlsomt gunstige betingelser.

Reinarz og Becker er efter ansøgning blevet omfattet af denne ordning og der er bevilget dem afsked fra tjenesten hhv. den 30. april og 1. maj 1973.

De kunne begge ved deres udtræden lovligt kræve udbetaling af bosættelsespenge efter fratræden som oprindeligt bestemt i artikel 12 i det almindelige regulativ, der fandtes som bilag til personalevedtægten af 1956, og som — ganske vist med forskellige ændringer — blev opretholdt ved vedtægten af 1962, og herefter ved vedtægten af 1968. Forudsætningen for denne ydelse er blandt andet, at de beviser, at de efter udtræden af tjenesten har taget bopæl på et sted, der ligger mindst 70 km fra deres tjenestested.

Det er vedrørende størrelsen af dette tillæg, at der er opstået konflikt mellem dem og Kommissionen.

De af disse to tidligere tjenestemænd fremsatte klager har, bortset fra nogle spørgsmål i Reinarz' sag om antagelsen til realiteesbehandling, samme genstand. De nedlægger påstand om anerkendelse af, at de efter en kombineret anvendelse af artikel 99, stk. 3 i vedtægten af 1962 og artikel 12 i det tidligere generalreglement for Kul- og Stålfællesskabet af 1956 har krav på bosættelsespenge efter fratræden svarende til 4 gange deres sidste månedlige arbejdsløn, mens den nugældende vedtægt for tjenestemænd ved De europæiske Fællesskaber (artikel 6 i bilag VII), som på dette punkt er identisk med den tilsvarende bestemmelse i vedtægten af 1962, begrænser størrelsen af de bosættelsespenge efter fratræden, som skal udbetales til en familieforsørger, til to gange den månedlige grundløn, som blev oppebåret ved tjenestens ophør.

Det spørgsmål, der således er stillet i begge sager, vedrører altså fortolkningen af artikel 99, stk. 3 i vedtægten af 1962, som har karakter af en overgangsbestemmelse, og som lyder således:

»Som undtagelse fra bestemmelserne i artikel 6 i bilag VII kan størrelsen af de bosættelsespenge efter fratræden, som tilkommer den tjenestemand, der ifølge artikel 93 kommer i betragtning, og som udtræder af tjenesten, efter at den nye vedtægt er trådt i kraft, ikke være mindre end det beløb, den pågældende ville have modtaget i henhold til bestemmelserne i artikel 12 i det tidligere almindelige regulativ for Det europæiske Kul- og Stålfællesskab.«

Før jeg giver udtryk for min opfattelse vedrørende dette problem, vil jeg undersøge de afvisningsgrunde, som Kommissionen har fremsat i Reinarz's sag.

II — Spørgsmålet om klagerne nr. 177/73 og 5/74 kan antages til realitetsbehandling

Reinarz ventede faktisk ikke, til han udtrådte af tjenesten den 1. maj 1973, med at forespørge direktøren for personalet om dennes opfattelse af, hvilke kriterier der skulle lægges til grund for beregningen af størrelsen af bosættelsespenge efter fratræden. Uden formelt at anmode om dette tillæg, rejste han således spørgsmålet om fortolkning af de pågældende bestemmelser allerede den 30. marts, idet han hævdede, at dette beløb burde udgøre 4 måneders grundløn.

Kommissionen svarede ham ved skrivelse af 10. maj samme år:

»Det eneste formål med artikel 99, stk. 3 i den vedtægt for EKSF, der gjaldt tidligere, var at sikre de tjenestemænd, der allerede var omfattet af denne vedtægt, de fordele, de ville kunne have haft, hvis de var fratrådt tjenesten før den 1. januar 1962. Det vedtægtssystem, som fandt anvendelse på dette tidspunkt, omfattede ligeledes anvendelsen af visse lønskalaer, således som de gjaldt indtil den 31. december 1961 …«.

Med andre ord anvendte administrationen i hans tilfælde en fortolkning, hvorefter bestemmelserne i artikel 12 i det tidligere almindelige regulativ kun skulle anvendes i tilknytning til de lønskalaer, der gjaldt før ikrafttrædelsen af vedtægten af 1962; herefter kunne en tidligere tjenestemand i Kul- og Stålfællesskabet kun kræve bosættelsespenge efter fratræden svarende til 4 måneders grundløn fastsat på grundlag af disse lønskalaer.

Da sagsøgeren opfattede denne skrivelse som en retsakt, der indeholdt et klagepunkt mod ham, klagede han den 30. juni 1973 til formanden for Kommissionen.

Da han ikke modtog noget udtrykkeligt svar, indbragte han den 26. oktober 1973 en første klage rettet mod den stiltiende afgørelse, der fulgte af administrationens tavshed.

Kommissionen har mod denne første stævning rejst den indsigelse, at den ifølge betingelserne i vedtægtens artikel 91, stk. 2, er indgivet for tidligt.

Selv om man erkender, at den 4-måneders-frist, som er fastsat i denne bestemmelse, og ved udløbet af hvilken mangelen på svar på en tjenesteklage kan sidestilles med en stiltiende afgørelse, begyndte at løbe den 30. juni 1973, på hvilken dato klagen blev indgivet, er det korrekt, at en sådan afgørelse først er truffet den 1. november, dvs. efter sagsanlægget. Dette var således klart fundet sted før fristens udløb, og vi er enige med Kommissionen i konstateringen af, at sagen, som den foreligger, ikke kan antages til realitetsbehandling. Jeg foreslår derfor, at sagen afvises af denne grund.

Den 30. januar 1974 indgav Reinarz imidlertid en ny klage som indeholder samme påstande som den foregående. På denne dato var der klart sket en stiltiende afvisning; denne anden klage blev indgivet inden for den frist for sagsanlæg, der er fastsat i vedtægtens artikel 91; følgelig kan dens antagelse til realitetsbehandling — i det mindste på dette punkt — ikke anfægtes.

Imidlertid fremsætter sagsøgte på sin side en ny indsigelse mod antagelsen til realitetsbehandling.

Sagsøgte lægger dels til grund, at sagsøgeren ikke havde eller har interesse i at kræve bosættelsespenge efter fratræden, da han, dengang han indgav sit sagsanlæg, endnu ikke havde forladt sin tidligere bopæl; dels hævder sagsøgte, at personaledirektørens brev af 10. maj 1973, som ligger til grund for striden, udgjorde et simpelt svar på en anmodning om oplysninger; det var således en forberedende retsakt til en eventuel senere afgørelse og kan derfor ikke betragtes som en retsakt, der indeholder et klagepunkt mod sagsøgeren.

Jeg er ikke enig i Kommissionens ræsonnement vedrørende det første punkt. Det er faktisk klart, at hver tjenestemand, der endeligt udtræder af tjenesten, har ret til at anmode om bosættelsespenge efter fratræden, så snart han forlader stillingen, altså selv om han endnu ikke er rejst fra bopælen ved tjenestestedet men blot agter at gøre det. Det fremgår i det foreliggende tilfælde i øvrigt af dokumenterne i sagsmappen, at Reinarz faktisk har forladt sin bopæl for at bosætte sig i Canada.

Betingelsen om det faktiske bopælsskifte skal først være opfyldt i det øjeblik, hvor bosættelsespengene efter fratræden skal beregnes og udbetales.

Derimod fremgår det klart af selve ordlyden af det brev, sagsøgeren sendte til generaldirektøren for personalet den 30. marts 1973, at han på dette tidspunkt ikke anmodede om bosættelsespenge efter fratræden men kun forsvarede en fortolkning af de gældende bestemmelser, der kunne støtte hans eventuelle og senere krav på et beløb svarende til 4 måneders løn. Han sluttede i øvrigt med følgende sætning: »Jeg vil sætte pris på, at Deres endelige fortolkning får en mere autentisk karakter«.

Han anmodede således kun Kommissionen om at antage en bestemt retlig opfattelse, mens han i tilfælde af et positivt svar ville forbeholde sig ret til at støtte sig på dette svar for at kræve bosættelsespenge efter fratræden under de betingelser, han påstod var lovlige. Dette får mig således til at mene, at sagen ikke kunne indledes på grundlag af administrationens svar, som afgjort ikke er en afgørelse, der har retsvirkninger.

Under disse omstændigheder bør Domstolen strengt taget afvise den anden klage fra Reinarz, da heller ikke den kan antages til realitetsbehandling.

Imidlertid fører undersøgelsen af realiteten i Becker-sagen dvs. spørgsmålet om fortolkningen af artikel 99, stk. 3, mig til at foreslå Dem at frifinde sagsøgte.

Kan De — nar situationen er således — da ikke træffe afgørelse i sagen Reinarz på samme betingelser og således for at spare en afvisningsdom også frifinde sagsøgte i sag nr. 5/74? Det er den endelige afgørelse, jeg endelig vil foreslå Domstolen at træffe. Den har i øvrigt den fordel, at den endelig afslutter sagen mellem Reinarz og Kommissionen og ligeledes forhindrer, at Reinarz efter en afvisningsdom tror sig berettiget til at anfægte den afgørelse, ved hvilken administrationen har opgjort hans bosættelsespenge efter fratræden, og således indgiver en tredje klage.

III — Undersøgelse af realiteten

Jeg vil for mit vedkommende behandle de to sagsøgeres krav ens thi ikke blot har deres påstande samme sigte, men deres anbringender støttes på den samme opfattelse af »velerhvervede rettigheder«.

Da de begge som tidligere tjenestemænd ved Det europæiske Kul- og Stålfællesskab har været omfattet af vedtægten af 1956, er de derfor af den opfattelse, at de, da de fra 1. januar 1972 blev omfattet af den ny vedtægt for dette Fællesskabs personale, i henhold til de udtrykkelige bestemmelser i artiklerne 92 og 99 i den ny vedtægt bevarede retten til den ydelse, som de havde krav på i henhold til den tidligere vedtægt.

De hævder navnlig, at de har bevaret deres rettigheder ifølge den ordning med bosættelsespenge efter fratræden, som oprindeligt var fastlagt i artikel 12 i det almindelige regulativ af 1956, hvori størrelsen af denne godtgørelse var fastsat til 4 måneders grundløn.

Selv om de ikke bestrider, at dette beløb i vedtægten af 1962 blev begrænset til 2 måneders løn, er de af den opfattelse, at de ny bestemmelser, der finder anvendelse på ansatte, der er indtrådt i tjenesten efter ikrafttrædelsen af denne ny vedtægt, ikke kan anvendes over for tidligere tjenestemænd i Kul- og Stålfællesskabet, som var omfattet af den tidligere vedtægtsordning.

Denne opfattelse går imod et princip, som Domstolen har opstillet i en fast retspraksis, og som støtter sig på karakteren af det retlige bånd, der eksisterer mellem tjenestemanden og Fællesskabet.

Dette bånd der etableret ved forordninger og vedtægter; det er ikke kontraktretligt.

Følgelig har administrationen dels ret til på et hvilket som helst tidspunkt at foretage de ændringer af bestemmelserne i vedtægten, som den mener svarer til tjenestens interesser, forudsat at den kun træffer beslutninger for fremtiden uden at give sine beslutninger tilbagevirkende kraft; dels kan tjenestemændene ikke støtte sig på velerhvervede rettigheder bortset fra de tilfælde, hvor den retsstiftende kendsgerning er opstået under en tidligere bestemt vedtægts gyldighedsperiode, der ligger før den ændring, der er besluttet af fællesskabsmyndigheden.

Anvendelsen af disse retsregler frembyder efter min opfattelse ikke vanskeligheder.

Det var retligt muligt at ændre systemet med bosættelsespenge efter fratræden — et element i vedtægten — som det skete i 1962, uden at tjenstgørende tjenestemænds rettigheder blev berørt. Kun de, der var udtrådt af tjenesten, før den ny vedtægt trådte i kraft, og som derfor individuelt havde erhvervet en ret til bosættelsespenge efter fratræden, der måtte beregnes i henhold til bestemmelserne i artikel 12 i det almindelige regulativ, kunne støtte sig herpå.

Derimod er de, der som Reinarz og Bekker var blevet integreret, og som bibeholdt deres arbejde, fuldstændig undergivet de nye vedtægtsbestemmelser og navnlig omfattet af den ændrede ordning vedrørende bosættelsespenge efter fratræden, såvel hvad angår beregningen af beløbet som betingelserne for ydelsen af dette tillæg.

Selv om Rådet ikke havde truttet de overgangsbestemmelser, som findes i artikel 99, stk. 3, er jeg ikke på nogen måde i tvivl om, at sagsøgerne, selv om de var fratrådt nogle dage eller nogle uger efter ikrafttrædelsen af den ny vedtægt, lovligt kun havde kunnet kræve bosættelsespenge efter fratræden beregnet efter de nye regler i bilag VII, artikel 6, dvs. et beløb svarende til 2 måneders grundløn.

Hvad er da formålet med denne artikel 99, stk. 3?

Det er ikke, således som sagsøgerne hævder det, at opretholde en ubetinget ret for de tidligere tjenestemænd i EKSF til et tillæg på et beløb svarende til 4 måneders grundløn men derimod til fordel for disse ansatte at skabe en overgangsordning, der er mere gunstig end en umiddelbar og brutal anvendelse af den ny vedtægt. Med henblik herpå bestemmer artikel 99 udtrykkeligt, at størrelsen af det tillæg, som udbetales dem, ikke må være mindre end det beløb, de ville have modtaget i henhold til den gamle artikel 12.

Denne bestemmelse bevirker ikke, at det gamle system bevares fuldt ud i alle sine konsekvenser for de pågældende men udgør en ren beskyttelsesklausul.

Den gør det muligt, at den pågældende tjenestemand — i det tilfælde, hvor bosættelsespengenes størrelse, svarende til 2 måneders grundløn, på grund af de ny lønskalaer, der trådte i kraft den 1. januar 1962, viser sig at være mindre end det beløb, der svarer til 4 måneders grundløn på samme løntrin, men beregnet på grundlag af de gamle lønskalaer — kan nyde godt af den mest fordelagtige løsning.

Artikel 99, stk. 3 tillader dog givet ikke — og det har aldrig været dens formål — at kombinere fordelene i de to på hinanden følgende vedtægtsordninger, dvs. at bevare den fra den gamle artikel 12 i generalreglementet anvendte beregningsmetode, dvs. 4 måneders grundløn, og samtidig fra den nye vedtægt benytte det lønningsbeløb, som følger af de nye lønskalaer.

En sådan tortolkning ville, bortset tra at den klart er udelukket som følge af selve ordlyden af artikel 99, medført en alvorlig krænkelse af princippet om ligheden mellem tjenestemænd, der er undergivet samme vedtægtsordning.

Overgangsbestemmelsen skulle i virkeligheden kun komme til anvendelse såfremt de lønninger, der fulgte af de ny lønskalaer, ikke udgjorde det dobbelte af de lønninger, der udbetaltes før den 1. januar 1962.

Det er derimod klart, at beskyttelsesklausulen fornuftigvis ikke længere kan finde anvendelse fra det øjeblik, hvor de ny lønninger på grund af de årlige forbedringer, der skyldes de stigende leveomkostninger og den progressive forhøjelse af tjenestemændenes købekraft, udgør mere end det dobbelte af de tidligere vederlag i 1962.

Desuden er der siden da opstået en tilsvarende administrativ praksis, som konstant er blevet fulgt af fællesskabsinstitutionerne, Den Høje Myndighed og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, uden at den fortolkning af artikel 99, stk. 3, som jeg kan tilslutte mig, mig bekendt er blevet bestridt, bortset fra et enkelt tilfælde, af de mindst omkring 100 tjenestemænd, den har været anvendt overfor.

Ganske vist udgør den blotte eksistens af denne praksis efter min opfattelse ikke nogen retskilde, og hvis administrationen havde handlet på ulovlig vis i strid med vedtægten, var den kensgerning, at der ikke er indgivet nogen klage, der kan antages til realitetsbehandling, ikke tilstrækkelig til, at jeg ville tage administrationens påstand til følge.

Administrationens fortolkning synes imidlertid — som jeg har sagt — både at svare til indholdet af og formålet med artikel 99, stk. 3.

Jeg kan derfor kun foreslå Dem at følge denne fortolkning.

Jeg konkluderer endelig:

1. Den af Reinarz indgivne klage under nr. 177/73 afvises;

2. I klagemål nr. 5/74 indgivet af samme sagsøger og klagemål nr. 10/74 indgivet af Becker frifindes sagsøgte;

3. Hver af parterne bærer de af dem afholdte omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra fransk.