Sag T-357/02 RENV

Freistaat Sachsen (Tyskland)

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – støtte givet af delstaten Sachsens myndigheder – støtte til instruktion, deltagelse i messer og udstillinger, samarbejde og fremme af design – beslutning om en statsstøtteordnings delvise forenelighed og delvise uforenelighed med fællesmarkedet – støtte til fordel for små og mellemstore virksomheder – manglende udøvelse af skøn – begrundelsespligt«

Sammendrag af dom

1. Statsstøtte – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier – støtteordning

(Art. 87, stk. 1, EF; Kommissionens forordning nr. 70/2001, art. 5)

2. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støttekategorier fastsat ved forordning, der kan anses for forenelige med fællesmarkedet – forordning nr. 70/2001 om statsstøtte til små og mellemstore virksomheder – muligheden for at vurdere en støtte på grundlag af kriterierne i artikel 87, stk. 3, EF

(Art. 87, stk. 3, EF og art. 88, stk. 3, EF; Kommissionens forordning nr. 70/2001)

3. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet – Kommissionens skøn – mulighed for at fastsætte retningslinjer – individuel vurdering uden for rammerne af retningslinjerne – lovlig

(Art. 87, stk. 3, EF)

4. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet – Kommissionens skøn – domstolsprøvelse – grænser

[Art. 87, stk. 3, litra c), EF]

5. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte til fordel for regioner, der er påvirket af Tysklands deling – undtagelsens rækkevidde – streng fortolkning

[Art. 87, stk. 1, og art. 87, stk. 2, litra c), EF]

6. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet – driftsstøtte – ikke omfattet

1. Med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som statsstøtte skal det ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. Kommissionen kan i relation til et støtteprogram nærmere bestemt nøjes med at studere det omhandlede programs egenskaber for at bedømme, om det på grund af høje støttebeløb eller den procentvis høje støtteandel, de støttede investeringers særlige kendetegn eller andre elementer i henhold til programmet medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især ville kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne.

I tilfælde af en støtte til fordel for små og mellemstore virksomheder med en intensitet på mellem 50% og 80%, alt efter delprogrammet eller det område, hvor modtager virksomheden er beliggende, er det åbenlyst, at en sådan støtteintensitet er i stand til at fordreje intern EU-konkurrence. I henhold til artikel 5 i forordningen nr. 70/2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder er støtte til små og mellemstore virksomheder forenelig med fællesmarkedet, hvis den ikke overskrider 50% af omkostningerne ved de modtagne ydelser.

(jf. præmis 30-32)

2. Formålet med forordning nr. 70/2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder er at anse al individuel støtte og støtteordninger for små og mellemstore virksomheder, som falder ind under de betingelser, der er fastsat i denne forordning, for forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, EF, og således undtage dem fra anmeldelsespligten i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Dette betyder ikke, at enhver anden støtte til fordel for små og mellemstore virksomheder ikke kan erklæres forenelig med fællesmarkedet efter en undersøgelse foretaget af Kommissionen i henhold til kriterierne efter artikel 87, stk. 3, EF, efter en anmeldelse fra en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3, EF. Det følger således af fjerde betragtning til forordning nr. 70/2001, at »[d]enne forordning påvirker ikke medlemsstaternes mulighed for at anmelde støtte til små og mellemstore virksomheder«, og at »Kommissionen vil især vurdere disse anmeldelser efter de kriterier, der er fastsat i denne forordning«.

(jf. præmis 42 og 43)

3. Kommissionen kan fastsætte generelle gennemførelsesregler, som strukturerer udøvelsen af det skøn, den har i henhold til artikel 87, stk. 3, EF. Den kan imidlertid ikke fuldstændig undlade at gøre brug af sin skønsbeføjelse, når den undersøger en konkret sag, især når det gælder sager, som ikke udtrykkeligt er omhandlet i eller udeladt fra de pågældende generelle gennemførelsesregler. Skønsbeføjelsen er således ikke udtømt ved vedtagelsen af sådanne generelle regler, og der er i princippet ingen hindring i en eventuel individuel bedømmelse uden for rammerne af disse regler, naturligvis på betingelse af, at Kommissionen respekterer de trinhøjere retsregler som traktatens bestemmelser samt fællesskabsrettens generelle principper.

(jf. præmis 44)

4. Kommissionens bedømmelse af et støtteprogram skal nødvendigvis baseres på faktum, økonomiske analyser og beviser fremlagt af sagsøgeren før vedtagelsen af den anfægtede beslutning. Den kontrol, som Fællesskabets retsinstanser udøver vedrørende komplicerede økonomiske vurderinger, må nødvendigvis begrænses til en efterprøvelse af, om formforskrifterne er overholdt, om begrundelsen er tilstrækkelig, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der foreligger en åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning.

(jf. præmis 55)

5. Artikel 87, stk. 2, litra c), EF om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling, skal undergives en snæver fortolkning, for så vidt som de økonomiske ulemper, som delingen af Tyskland har forårsaget, kun kan omfatte de økonomiske ulemper, der i visse tyske regioner blev forårsaget som en følge af den isolering, der fulgte med etableringen af en fysisk grænse, som eksempelvis afbrydelsen af samfærdselsårerne eller tab af naturlige afsætningsmuligheder efter forstyrrelser i forretningsforbindelserne mellem de to tyske områder. Generelle referencer til de økonomiske konsekvenser af delingen af Tyskland kan ikke anvendes som begrundelse for foreneligheden med artikel 87, stk. 3, EF af støtte, hvor intensiteten overskrider den, der er fastsat i fritagelsesforordningen for små og mellemstore virksomheder.

(jf. præmis 78 og 79)

6. Erobringen af nye markeder ligesom bestræbelserne på at forblive på markedet er en del af en normal strategi for enhver virksomhed, som ønsker at forblive på markedet i en længerevarende periode. Udgifter er imidlertid nødvendige for at tillade den fortsatte og længerevarende tilstedeværelse på markedet, og statsstøtte til dette formål nedsætter nødvendigvis små og mellemstore virksomheders løbende udgifter. Disse tilskud henhører derfor under kategorien driftsstøtte.

(jf. præmis 102 og 105)

RETTENS DOM (Fjerde Udvidede Afdeling)

14. juli 2011 ( )

»Statsstøtte – støtte givet af delstaten Sachsens myndigheder – støtte til instruktion, deltagelse i messer og udstillinger, samarbejde og fremme af design – beslutning om en statsstøtteordnings delvise forenelighed og delvise uforenelighed med fællesmarkedet – støtte til fordel for små og mellemstore virksomheder – manglende udøvelse af skøn – begrundelsespligt«

I sag T-357/02 RENV,

Freistaat Sachsen (Tyskland) ved advokat T. Lübbig,

sagsøger,

mod

Europa-Kommissionen ved K. Gross, V. Kreuschitz og T. Maxian Rusche, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

angående en påstand om annullation af artikel 2, stk. 2, og artikel 3 og 4 i Kommissionens beslutning 2003/226/EF af 24. september 2002 om Tysklands påtænkte støtteordning, »Retningslinjer vedrørende støtte til SMV – forbedring af virksomhedernes resultater i Sachsen« – delprogram 1 (instruktion), 4 (deltagelse i messer og udstillinger), 5 (samarbejde) og 7 (fremme af design) (EUT 2003 L 91, s. 13),

har

RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, O. Czúcz, og dommerne E. Cremona, I. Labucka (refererende dommer), S. Frimodt Nielsen og K. O’Higgins,

justitssekretær: fuldmægtig C. Heeren,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. juni 2010,

afsagt følgende

Dom

Sagens baggrund

1 Som led i delstaten Sachsens økonomi- og arbejdsministeriums program til forbedring af resultaterne for små og mellemstore virksomheder på denne delstats område gav delstaten personer, der udøvede liberalt erhverv, samt små og mellemstore virksomheder med hjemsted eller et forretningssted på dette område, støtte, der ikke skulle tilbagebetales, til projekter til fremme af den økonomiske udvikling. Denne støtte var fastsat i en støtteordning, der blev anmeldt første gang til Kommissionen i løbet af 1992, og som blev godkendt af denne institution og ved flere lejligheder forlænget efter at have modtaget fornyet godkendelse. Støtten tilsigtede at forbedre små og mellemstore virksomheders produktivitet og konkurrenceevne.

2 Ved skrivelse af 29. december 2000, der indgik til Kommissionen den 3. januar 2001, anmeldte Forbundsrepublikken Tyskland en ny udgave af denne støtteordning.

3 Den 12. januar 2001 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 70/2001 om anvendelse af traktatens artikel 87 [EF] og 88 [EF] på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (EFT L 10, s. 33, herefter »fritagelsesforordningen for SMV«), der trådte i kraft den 2. februar samme år. Fra sin ikrafttræden ophæver og erstatter fritagelsesforordningen for SMV Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (EFT 1996 C 213, s. 4). Den definerer de kriterier, som individuel støtte og støtteordninger til fordel for små og mellemstore virksomheder skal opfylde for at være forenelige med fællesmarkedet efter artikel 87, stk. 3, EF, og fritager dem, som opfylder kriterierne, for anmeldelsesforpligtelsen i artikel 88, stk. 3, EF. Det er i fjerde betragtning til forordningen anført, at »[d]enne forordning påvirker ikke medlemsstaternes mulighed for at anmelde støtte til små og mellemstore virksomheder. Kommissionen vil især vurdere disse anmeldelser efter de kriterier, der er fastsat i denne forordning. Da denne forordning træder i stedet for rammebestemmelserne for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder [vedtaget af Kommissionen], bør disse ophæves fra [dens] ikrafttrædelsestidspunkt«.

4 I øvrigt fremgår følgende af 16. betragtning til fritagelsesforordningen for SMV: »På baggrund af aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger inden for Verdenshandelsorganisationen (WTO) bør denne forordning ikke fritage eksportstøtte eller støtte, der fremmer indenlandske produkter på bekostning af importerede. Støtte til deltagelse i varemesser eller til undersøgelser eller konsulenttjenester, der er nødvendige for lancering af et nyt eller eksisterende produkt på et nyt marked, betragtes normalt ikke som eksportstøtte.«

5 Ved skrivelse af 5. februar 2001 anmodede Kommissionen de tyske myndigheder om at give oplysninger om anvendelsen af fritagelsesforordningen for SMV og informerede myndighederne om, at den pågældende støtteordning ikke ville blive behandlet efter den hurtige godkendelsesprocedure.

6 I løbet af december 2001 indledte Kommissionen en formel undersøgelsesprocedure vedrørende en del af de i den anmeldte støtteordning fastsatte foranstaltninger, nemlig de i delprogrammerne »instruktion«, »deltagelse i messer og udstillinger«, »samarbejde« og »fremme af design« (herefter samlet »de fire omhandlede delprogrammer«) fastsatte foranstaltninger. Derimod besluttede Kommissionen ikke at gøre indsigelser over for de øvrige anmeldte foranstaltninger.

7 Ved afslutningen af undersøgelsen vedtog Kommissionen den 24. september 2002 beslutning 2003/226/EF om Tysklands påtænkte støtteordning, »Retningslinjer vedrørende støtte til SMV – forbedring af virksomhedernes resultater i Sachsen« – delprogram 1 (instruktion), 4 (deltagelse i messer og ustillinger), 5 (samarbejde) og 7 (fremme af design) (EUT 2003 L 91, s. 13, herefter »den anfægtede beslutning«). Den lagde for det første til grund, at de foranstaltninger, som var forudset i de fire omhandlede delprogrammer, udgjorde statsstøtte. For det andet bemærkede den, at denne støtte for at kunne anses for forenelig med fællesmarkedet skulle være omfattet af anvendelsesområdet for fritagelsesforordningen for SMV og iagttage de lofter for støtteintensitet, der er fastsat heri, bortset fra driftsstøtte som fastsat i delprogrammet »samarbejde«, som den lagde til grund var uforenelig med fællesmarkedet.

8 Ved dom af 3. maj 2007, Freistaat Sachsen mod Kommissionen (sag T-357/02, Sml. II, s. 1261), gav Retten Freistaat Sachsen medhold i påstanden om annullation af flere bestemmelser i den anfægtede beslutning (artikel 2, stk. 2, andet afsnit, og artikel 3 og 4).

9 Efter Kommissionens appel ophævede Domstolen Rettens dom ved dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (sag C-334/07 P, Sml. I, s. 9465), og hjemviste sagen.

Retsforhandlinger og parternes påstande efter hjemvisningen

10 Sagen blev henvist til Rettens Fjerde Udvidede Afdeling.

11 I overensstemmelse med artikel 119, stk. 1, litra a) og b), i Rettens procesreglement har sagsøgeren og Kommissionen afgivet skriftlige indlæg.

12 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er omhandlet i artikel 64 i Rettens procesreglement, anmodet parterne om skriftligt at besvare visse spørgsmål. Parterne har fremsendt deres besvarelser inden for den fastsatte frist.

13 Parterne har indgivet skriftlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 30. juni 2010.

14 Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres.

15 Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse.

16 I deres skriftlige indlæg efter hjemvisningen har sagens parter ikke forholdt sig til sagens omkostninger. I deres skriftlige indlæg ved første instans havde sagsøgeren nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtedes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen havde nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtedes at betale sagens omkostninger.

Parternes anbringender og argumenter

17 Til støtte for sit sagsanlæg, havde sagsøgeren oprindeligt anført fem anbringender:

– det første anbringende, hvorefter den anfægtede beslutning formelt er ulovlig, fordi Kommissionen ikke har anvendt den hurtige godkendelsesprocedure på den omhandlede støtteordning

– det andet anbringende, hvorefter den anfægtede beslutning materielt er ulovlig, fordi fritagelsesforordningen for SMV ikke kan finde anvendelse i dette tilfælde

– det tredje anbringende, hvorefter den pågældende støtteordning kan tillades i henhold til Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder

– det fjerde anbringende hvorefter Kommissionen ikke har udøvet sit skøn ved undersøgelsen af den pågældende støtteordning, samt tilsidesættelse af begrundelsespligten

– det femte anbringende, hvorefter Kommissionen ikke har godtgjort, at konkurrencen faktisk eller potentielt ville blive fordrejet af den pågældende støtteordning, samt tilsidesættelse af begrundelsespligten.

18 Ved den førnævnte dom i sagen Freistaat Sachsen mod Kommissionen afviste Retten det første anbringende, tog det andet anbringende til følge og besluttede, at det ikke var nødvendigt at behandle de tre øvrige anbringender.

19 I den førnævnte dom i sagen Freistaat Sachsen mod Kommissionen fastslog Domstolen, at idet det anbringende, hvorefter anvendelsen af fritagelsesforordningen for SMV på den anfægtede beslutning i denne sag udgjorde retsanvendelse med tilbagevirkende kraft, var ugrundet, skulle der udelukkende træffes afgørelse for så vidt angår det fjerde og det femte anbringende, som sagsøgeren gjorde gældende for Retten. Domstolen har som følge heraf hjemvist sagen til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse for så vidt angår disse to sidste anbringender.

20 Idet det femte anbringende vedrører kvalificeringen af de omhandlede foranstaltninger som statsstøtte, og det fjerde anbringende vedrører foreneligheden af de foranstaltninger, der kvalificeres som statsstøtte, med fællesmarkedet, bliver det femte anbringende undersøgt før det fjerde.

Retlige bemærkninger

Det femte anbringende om Kommissionens manglende godtgørelse af, at konkurrencen faktisk eller potentielt blev fordrejet af støtteordningen, samt tilsidesættelse af begrundelsespligten

Parternes argumenter

21 Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 87, stk. 1, EF skulle have godtgjort, hvori konkurrenceforvridningen bestod i denne sag. Intet i den anfægtede beslutning gør det imidlertid muligt at fastslå, at støtteordningen er i stand til at fordreje konkurrencen under de i sagen foreliggende forhold eller at konkludere, at der foreligger elementer, som samlet muliggør en sådan forvridning. Kommissionen nævner blot, at de anmeldte foranstaltninger, i kraft af, at de udgør støtte, er i stand til at fordreje konkurrencen (52. betragtning til den anfægtede beslutning), og at støtteintensitet på over 50% medfører »en uforholdsmæssig fordrejning af konkurrencevilkårene« (60. betragtning til den anfægtede beslutning). Til støtte for denne konstatering har sagsøgeren henvist til Rettens dom af 28. november 2008, Hôtel Cipriani m.fl. mod Kommissionen (forenede sager T-254/00, T-270/00 og T-277/00, Sml. II, s. 3269 og især præmis 230), som fastslår, at »for så vidt angår tværsektorielle støtteordninger fremgår det […] af retspraksis, at Kommissionen kan nøjes med at studere det omhandlede programs egenskaber ved bedømmelsen af, om det på grund af høje støttebeløb, en procentuelt høj støtteandel, de støttede investeringers særlige kendetegn eller andre ordninger i henhold til programmet medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især ville kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne«.

22 Ifølge sagsøgeren har Kommissionen hævdet, at forpligtelsen til at bære halvdelen af omkostningerne ville gavne støttens effektivitet og rentabilitet, for deraf at udlede, at samhandelsvilkårene ville blive ændret ved tilstedeværelsen af en højere støtteintensitet (60., 67. og 71. betragtning til den anfægtede beslutning). En sådan konstatering på baggrund af et støtteloft på 50% kan dog overføres til et hvilket som helst støtteloft og er derfor ikke af en sådan karakter, at den kan underbygge Kommissionens konklusion.

23 Ved at basere denne vurdering på fritagelsesforordningen for SMV har Kommissionen undladt i tilstrækkelig grad at godtgøre tilstedeværelsen af en konkurrencefordrejning, selv om dette i henhold til Domstolens retspraksis ikke blot er nødvendigt som følge af begrundelseskravet i henhold til artikel 253 EF, men tillige udgør en anvendelse af kriterierne i artikel 87, stk. 1, EF.

24 Kommissionens utilstrækkelige redegørelse vedrørende kriteriet om, at der foreligger konkurrencefordrejning, udgør desuden en tilsidesættelse af artikel 253 EF, som retfærdiggør en annullation af den anfægtede beslutning.

25 Kommissionen har bestridt de af sagsøgeren fremførte argumenter.

Rettens bemærkninger

26 Med dette anbringende fremfører sagsøgeren to argumenter, der er tæt forbundne. For det første skulle Kommissionen have givet en utilstrækkelig begrundelse for sin konklusion, hvorefter konkurrencen faktisk eller potentielt blev fordrejet af den omhandlede støtteordning, og for det andet skulle den begrundelse, der er indeholdt i beslutningen (især 52. betragtning), ikke gøre det muligt at nå frem til en sådan konklusion.

27 Det skal for det første bemærkes vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede beslutnings begrundelse er tilstrækkelig for så vidt angår et af de elementer, der bestemmer, om der foreligger statsstøtte, at ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. Rettens dom af 22.10.2008, forenede sager T-309/04, T-317/04, T-329/04 og T-336/04, TV 2/Danmark m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2935, præmis 178 og den deri nævnte retspraksis).

28 Det skal ligeledes konstateres, at Kommissionen i 52. betragtning til den anfægtede beslutning skriver følgende:

»De fire delprogrammer […] falder af følgende grunde ind under bestemmelserne i […] artikel 87, stk. 1, [EF] […] De omfatter tilskud ved hjælp af statsmidler til virksomheder, som fremstiller produkter eller udfører tjenesteydelser, hvor der er handel inden for Fællesskabet. Tilskuddene gør det muligt for modtagerne at forbedre deres generelle finansielle situation og udbygge deres stilling på markedet. Det må derfor antages, at de undersøgte foranstaltninger kan fordreje konkurrencevilkårene og derved påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Tyskland har ikke anfægtet denne konstatering.«

29 Ovennævnte betragtning angiver, at alle betingelserne for, at der foreligger statsstøtte, er opfyldt i det foreliggende tilfælde, og udleder bl.a., at der foreligger konkurrencefordrejning som følge af, at de støttemodtagende virksomheder »fremstiller produkter eller udfører tjenesteydelser, hvor der er handel inden for Fællesskabet, [og at] [t]ilskuddene gør det muligt for modtagerne at forbedre deres generelle finansielle situation og udbygge deres stilling på markedet«.

30 For det andet skal det vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen med rette har fastholdt tilstedeværelsen af en konkurrencebegrænsning i denne sag bemærkes, at det i henhold til retspraksis ikke med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som statsstøtte skal godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (Domstolens dom af 30.4.2009, sag C-494/06 P, Kommissionen mod Italien og Wam, Sml. I, s. 3639, præmis 50).

31 Ved et støtteprogram, som i det foreliggende tilfælde, kan Kommissionen nærmere bestemt nøjes med at studere det omhandlede programs egenskaber for at bedømme, om det på grund af høje støttebeløb eller den procentvis høje støtteandel, de støttede investeringers særlige kendetegn eller andre elementer i henhold til programmet medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især ville kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne (Domstolens dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 18).

32 Ifølge 52. betragtning til den anfægtede beslutning, sammenholdt med andet afsnit, »Beskrivelse af foranstaltningen«, og tredje afsnit, »Baggrunden for procedurens indledning«, lå den påtænkte statsstøttes intensitet på mellem 50 og 80%, alt efter delprogrammet eller det område, hvor modtagervirksomheden er beliggende. I henhold til fritagelsesforordningens artikel 5 er støtte til små og mellemstore virksomheder derimod forenelig med fællesmarkedet, hvis den ikke overskrider 50% af omkostningerne ved de modtagne ydelser. Det er således åbenlyst, at en sådan støtteintensitet er i stand til at fordreje intern EU-konkurrence.

33 På baggrund af det ovenfor anførte skal dette anbringende forkastes i det hele.

Det fjerde anbringende om Kommissionens manglende brug af skønsbeføjelsen ved undersøgelsen af den omhandlede støtteordning samt tilsidesættelse af begrundelsespligten

34 Dette anbringende kan opdeles i fem led. Med første led har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede beslutning er ulovlig, idet Kommissionen har begrænset sig til at vurdere den omtvistede støtteordning i forhold til de vurderingskriterier, der er fastlagt i fritagelsesforordningen for SMV. Med andet, tredje, fjerde og femte led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har fejlvurderet de fire omtvistede delprogrammer samt tilsidesat sin begrundelsespligt.

Om første led vedrørende bedømmelsen af den omtvistede støtteordningens forenelighed alene i forhold til fritagelsesforordningen for SMV

– Parternes argumenter

35 Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke kan give afkald på udøvelsen af sit skøn. Således uden at anfægte rækkevidden af Kommissionens skønsbeføjelse, når det drejer sig om at undersøge statsstøtteordningers forenelighed med fællesmarkedet, som anmeldes af en medlemsstat, gør sagsøgeren gældende, at denne undersøgelse er underlagt visse grænser, herunder i første række pligten til at udøve denne ret. Til støtte for sin argumentation har sagsøgeren henvist til begrebet om ikke-udøvelse af skønsbeføjelsen, som findes i tysk ret under begrebet »Ermessensausfall« eller »Ermessensnichtgebrauch«, som medfører ulovlighed, og som findes tilsvarende i østrigsk forvaltningsret. I Frankrig ville en lignende situation svare til »excès du pouvoir négatif«, hvorimod en manglende udøvelse af skønsbeføjelsen, hvor en myndighed, som må anses for bundet af sin egen praksis eller af retningslinjer, afstår fra at behandle hver enkel konkret sag, i common law ville være omfattet af ultra vires-doktrinen. Pligten til at udøve sin skønsbeføjelse ophører ikke ved vedtagelsen af bestemmelser, der pålægger Kommissionen regler.

36 I denne sag har sagsøgeren foreholdt Kommissionen at have behandlet de forskellige støtteordninger udelukkende ud fra de kriterier, der er fastsat i fritagelsesforordningen for SMV, som om denne forordning på udtømmende vis behandlede alle støtteordninger til fordel for små og mellemstore virksomheder. Ved at bedømme støttedelprogrammernes intensitetsniveau for højt har Kommissionen nøjedes med at gentage bestemmelserne i fritagelsesforordningen for SMV i stedet for tillige at udøve sin egen skønsbeføjelse. Kommissionen har således skærpet de betingelser, der finder anvendelse på statsstøtte til SMV, ved at sætte et øvre loft på 50% for de omkostninger, der kan tilbagebetales, og ved samtidig at distancere sig fra sin beslutningspraksis. Ved udelukkende at basere sig på de generelle regler i fritagelsesforordningen for SMV uden at tage højde for sagens særlige omstændigheder, har Kommissionen således ikke gjort brug af sin skønsbeføjelse.

37 I denne henseende har sagsøgeren understreget, at det følger af fjerde betragtning til fritagelsesforordningen for SMV, at denne ikke har til hensigt udtømmende at regulere støtte til små og mellemstore virksomheder. Det er således ikke denne forordnings formål at mindske Kommissionens skønsbeføjelse og at fastlåse de kriterier, der finder anvendelse på disse statsstøtteforanstaltninger. Fritagelsesforordningen for SMV har alene til formål at forenkle og gøre tilsynet med disse foranstaltninger mere effektivt.

38 Ved en sådan handlemåde modsiger Kommissionen sin egen beslutningspraksis i sager, som efter deres genstand henhører under fritagelsesforordningen for SMV, men som ikke er omfattet af en fritagelse efter denne forordning. Det følger af denne praksis, at Kommissionen meget ofte udtaler sig om isolerede sager eller støtteordninger, som falder uden for fritagelsesforordningen for SMV i form af individuelle undtagelser i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c) EF. I disse sager har Kommissionen især bekræftet, i visse tilfælde endda udtrykkeligt, at behandlingen fra sag til sag ikke skal begrænses til behandling i form af en analog anvendelse af fritagelsesforordningen for SMV, men skal ske direkte på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

39 Sagsøgeren påpeger endvidere, at i betragtning af den særlige økonomiske situation i Sachsen, der er et område i den tidligere Tyske Demokratiske Republik, burde Kommissionen have behandlet støtteordningen uden at være bundet af de betingelser, der findes i fritagelsesforordningen for SMV, eller i det mindste have forklaret, hvorfor dens behandling var bundet af disse betingelser. Sagsøgeren kritiserer yderligere, at Kommissionen har undladt at tage stilling til de detaljerede betragtninger, der blev fremsat under den administrative procedure.

40 Som følge heraf burde Kommissionen have tilladt den anmeldte støtteordning, idet den skulle have behandlet den direkte i lyset af kriterierne efter artikel 87, stk. 3, EF.

41 Kommissionen har bestridt de af sagsøgeren fremførte argumenter.

– Rettens bemærkninger

42 For det første skal det understreges, at fritagelsesforordningens formål er at anse al individuel støtte og støtteordninger for små og mellemstore virksomheder, som falder ind under de betingelser, der er fastsat i denne forordning, for forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, EF, og således undtage dem fra anmeldelsespligten i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Dette betyder ikke, at enhver anden støtte til fordel for små og mellemstore virksomheder ikke kan erklæres forenelig med fællesmarkedet efter en undersøgelse foretaget af Kommissionen i henhold til kriterierne efter artikel 87, stk. 3, EF efter en anmeldelse fra en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3, EF.

43 Denne mulighed er udtrykkeligt nævnt i fjerde betragtning til fritagelsesforordningen for SMV, ifølge hvilken »[d]enne forordning påvirker ikke medlemsstaternes mulighed for at anmelde støtte til små og mellemstore virksomheder«, og »Kommissionen vil især vurdere disse anmeldelser efter de kriterier, der er fastsat i denne forordning«. Benyttelsen af biordet »især« viser klart, at de kriterier, der er fastlagt i fritagelsesforordningen for SMV, ikke er de eneste, som Kommissionen kan benytte ved undersøgelsen af de støtteordninger, som anmeldes til den, hvilket i øvrigt er bekræftet af den engelske (»in particular«) og den tyske (»in erster Linie«) udgave af denne betragtning.

44 Det skal ligeledes bemærkes, at selv om Kommissionen kan fastsætte generelle gennemførelsesregler, som strukturer udøvelsen af det skøn, den har i henhold til artikel 87, stk. 3, EF, kan den ikke fuldstændig undlade at gøre brug af sin skønsbeføjelse, når den undersøger en konkret sag, især når det gælder sager, som ikke udtrykkeligt er omhandlet i eller udeladt fra de pågældende generelle gennemførelsesregler. Skønsbeføjelsen er således ikke udtømt ved vedtagelsen af sådanne generelle regler, og der er i princippet ingen hindring i en eventuel individuel bedømmelse uden for rammerne af disse regler, naturligvis på betingelse af, at Kommissionen respekterer de trinhøjere retsregler som traktatens bestemmelser samt fællesskabsrettens generelle principper (Rettens dom af 20.9.2007, sag T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 141).

45 Som følge heraf, og efter Forbundsrepublikken Tysklands anmeldelse af de omhandlede støtteforanstaltninger, var Kommissionen forpligtet til at undersøge disse foranstaltningers forenelighed med fællesmarkedet under udøvelse af det skøn, som den blevet tildelt i medfør af traktaten.

46 Det skal hertil konstateres, at Kommissionen har benyttet sin skønsbeføjelse i den anfægtede beslutning, navnlig da den undersøgte foreneligheden af delprogrammet »instruktion« med fællesmarkedet, i forhold til de kriterier, der er fastlagt i fritagelsesforordningen for SMV, såvel som på baggrund af artikel 87, stk. 3, litra a) og c), EF (57.-65. betragtning til den anfægtede beslutning).

47 Denne analyse, som baserer sig på Kommissionens erfaring på området på det tidspunkt, hvor den anfægtede beslutning blev vedtaget, dvs. i september 2002, kan ikke anfægtes med den begrundelse, at Kommissionen senere kunne have vedtaget beslutninger, der tog hensyn til andre kriterier en dem, der er nævnt i den anfægtede beslutning, især når det drejer sig om anmeldt støtte, som ikke falder ind under anvendelsesområdet for fritagelsesforordningen for SMV.

48 Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren ikke kan hævde, at Kommissionen i denne sag har nægtet at benytte sig af sin skønsbeføjelse ved undersøgelsen af forskellige argumenter, som den er blevet præsenteret for under den administrative procedure med henblik på at fastslå forskellige støtteforanstaltningers forenelighed med fællesmarkedet. Argumenterne vedrørende resultatet af denne undersøgelse og begrundelsen herfor vil blive undersøgt under andre led af dette anbringende.

49 Det fjerde anbringendes første led skal følgelig forkastes.

Om andet led vedrørende den fejlagtige vurdering af delprogrammet »instruktion« og tilsidesættelse af begrundelsespligten

– Parternes argumenter

50 Sagsøgeren er uenig i, at Kommissionen har anset delprogrammet »instruktion« for at være uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF med den begrundelse, at støtteloftet for små virksomheder var fastsat til 65%, uden at foretage nogen som helst vurdering af de særlige forhold, der fandtes i Sachsen eller ved den anmeldte støtteordning. Kommissionen har heller ikke forklaret, hvordan en virksomheds forpligtelse til selv at bære mindst halvdelen af omkostningerne højnede den anmeldte ordnings effektivitet og rentabilitet. Sagsøgeren har gjort gældende, at blot ni måneder før anmeldelsen af den omtvistede støtteordning havde Kommissionen godkendt lignende støtteforanstaltninger, der blev givet af delstaten Thüringen under programmet »Richtlinien des Freistaates Thüringen zur einzelbetrieblichen Technologieförderung« (EUT 2000 C 266, s. 4). En udnyttelse af skønsudøvelsen ville nødvendiggøre, at Kommissionen på detaljeret vis forklarede, hvilke nye erfaringer der har bevirket, at Kommissionen har ændret sin beslutningspraksis. Selv om Kommissionen således har hævdet, at den har benyttet sin vide skønsbeføjelse ved undersøgelsen af, om et støtteloft på 65% kunne godkendes, har den forkastet denne mulighed med det samme, med den eneste begrundelse, at en intensitet på over 50% overstiger det beløb, der er nødvendigt for at tilskynde en virksomhed til at påtage sig finansielle udgifter til »instruktion«.

51 Sagsøgeren har gjort gældende, at det støtteloft på 50%, som er fastsat i artikel 5 i fritagelsesforordningen for SMV, ikke på udtømmende vis regulerer hjælp til konsulentbistand til små og mellemstore virksomheder, og at det følger af 11. betragtning til denne forordning, at de sidstnævnte ikke kan underlægges de samme kriterier. Hvor artikel 5, litra a), i fritagelsesforordningen for SMV fastsætter en støtteintensitet på 50% for mellemstore virksomheder, skal større tilbagebetalinger for små virksomheder godkendes af Kommissionen under udøvelse af dennes skønsbeføjelse. Ved at fastholde, at 11. betragtning udelukkende vedrører den specifikke situation, hvor der ydes investeringsstøtte uden for de regioner, der er berettiget til regionalstøtte, har Kommissionen ikke forklaret, hvorfor muligheden for en forskelsbehandling mellem små og mellemstore virksomheder ikke findes i forhold til ekstern konsulentbistand.

52 Ifølge sagsøgeren har Kommissionen ved at fastslå, at den finansielle byrde, der påhviler virksomhederne, er beskeden, set bort fra det faktum, at et stort antal virksomheder i Sachsen kun råder over en meget begrænset kapital og har svært ved at opnå lån, hvilket Kommissionen selv har anerkendt.

53 Sagsøgeren er af den opfattelse, at den omstændighed, at Kommissionen ikke har taget i betragtning, at den støtte, som kunne godkendes ved den omtvistede støtteordning, var begrænset til et beløb på 400 eller 500 EUR pr. arbejdsdag for unge virksomheder, let kunne lede til »fejlagtig tildeling« af visse støttemidler. Den anfægtede beslutning opmuntrer således til at benytte en dyr støtteordning i stedet for at tillade en mere differentieret tilgang, som ville være mulig under det omhandlede program.

54 Kommissionen har bestridt de af sagsøgeren fremførte argumenter.

– Rettens bemærkninger

55 Med dette led har sagsøgeren i det væsentlige kritiseret Kommissionen for ikke at have foretaget en bedømmelse af det omhandlede program til trods for fremlæggelsen af flere oplysninger med henblik herpå. Det skal indledningsvis bemærkes, at en sådan bedømmelse nødvendigvis skal baseres på faktum, økonomiske analyser og beviser fremlagt af sagsøgeren før vedtagelsen af den anfægtede beslutning. I øvrigt følger det af fast retspraksis, at den kontrol, som Fællesskabets retsinstanser udøver vedrørende komplicerede økonomiske vurderinger, i lighed med den, som Kommissionen har foretaget i den omhandlede sag, nødvendigvis må begrænses til en efterprøvelse af, om formforskrifterne er overholdt, om begrundelsen er tilstrækkelig, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der foreligger en åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning (Domstolens dom af 7.1.2004, forenede sager C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 123, præmis 279, og af 6.10.2009, forenede sager C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P og C-519/06 P, GlaxoSmithKline Services mod Kommissionen, Sml. I, s. 9291, præmis 85).

56 Vedrørende den utilstrækkelige begrundelse, som sagsøgeren ligeledes har gjort gældende, skal det bemærkes, således som det allerede er anført i præmis 27 ovenfor, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og angive de betragtninger, som institutionen har lagt til grund. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da denne ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dommen i sagen TV 2/Danmark m.fl. mod Kommissionen, præmis 178 og den deri nævnte retspraksis).

57 I den foreliggende sag er det i 35. betragtning til den anfægtede beslutning blevet angivet, at Kommissionen har undersøgt delprogrammet »instruktion« i det omfang, det fastsætter støtteintensiteter på op til 65% for små virksomheder i specifikke problemområder, hvorimod fritagelsesforordningen for SMV fastsætter en støtteintensitet på op til 50% af bruttoomkostningerne [artikel 5, litra a), i denne forordning].

58 Forbundsrepublikken Tysklands bemærkninger er analyseret detaljeret i 57.-65. betragtning til den anfægtede beslutning. Kommissionen har i denne del nærmere angivet, at delprogrammet er blevet vurderet ikke kun i forhold til sin forenelighed med fritagelsesforordningen for SMV, men ligeledes på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c), EF. Ved denne vurdering har Kommissionen konstateret, at en støtteintensitet på over 50% efter dens erfaring vil overstige det beløb, der er nødvendigt for at tilskynde en virksomhed til at påtage sig denne form for finansielle udgifter, og at et engangsbeløb er passende for alle små og mellemstore virksomheder, uanset om det gælder små eller mellemstore virksomheder, og uanset om disse er etableret i støtteberettigede områder eller ej. Kommissionen bemærker, at støtte til »instruktion« i modsætning til investeringsstøtte hverken har en direkte eller langsigtet virkning på den regionale udvikling eller på jobskabelsen, således at det ikke er nødvendigt at muliggøre højere støtteintensiteter i de støtteberettigede områder. Under alle omstændigheder har Kommissionen anført, at det er muligt at differentiere mellem små og mellemstore virksomheder inden for grænserne af den støtteintensitet, som er forudset i fritagelsesforordningen for SMV.

59 Disse betragtninger angiver klart Kommissionens begrundelse og opfylder derfor de kriterier, der er fastslået i retspraksis vedrørende begrundelsespligten, nævnt ovenfor i præmis 27.

60 For så vidt angår eksemplet med om statsstøtten i delstaten Thüringen, der blev godkendt, skal der tages hensyn til Kommissions præcisering for så vidt angår den tid (30 måneder), der er gået mellem de to beslutninger. Det er i øvrigt med god grund, at Kommissionen har anført, at de to sager ikke er sammenlignelige, når det tages i betragtning, at den godkendte støtteforanstaltning ikke vedrørte »instruktion«, og især i betragtning af, at fritagelsesforordningen for SMV, der indeholder bedømmelseskriterier, der er anvendt i den anfægtede beslutning, endnu ikke var trådt i kraft på det tidspunkt, hvor beslutningen vedrørende støtteforanstaltningerne i delstaten Thüringen blev truffet.

61 For så vidt angår den fortolkning, som sagsøgeren har anlagt af artikel 5, litra a), i fritagelsesforordningen for SMV, sammenholdt med 11. betragtning hertil, må det konstateres, at der ikke er noget ved ordlyden af denne betragtning, som antyder, at det er nødvendigt eller tilladt med henblik på at garantere en differentieret behandling mellem små og mellemstore virksomheder at overskride den støtteintensitet, som er fastlagt i fritagelsesforordningen for SMV. Som Kommissionen korrekt har anført, er det muligt at differentiere mellem små og mellemstore virksomheder uden at overskride loftet på 50%, hvis det udelukkende er små virksomheder, der modtager støtte af en sådan intensitet. Under alle omstændigheder, således som det er konstateret i ovennævnte præmis 48, eftersom Kommissionen ikke har baseret sin bedømmelse alene på fritagelsesforordningen for SMV, bør sagsøgerens anbringende forkastes som irrelevant.

62 For så vidt angår sagsøgerens argument om, at den anfægtede beslutning opmuntrer til at benytte en dyrere støtteordning (jf. ovenfor, præmis 53), skal det bemærkes, at dette argument ikke alene er økonomisk ulogisk, men ligeledes modsiger sagsøgerens argument om, at virksomheder i Sachsen ikke råder over tilstrækkelige egne midler. En virksomhed, som ikke råder over tilstrækkelige midler, vil ikke have muligheden for at vælge den dyreste ydelse af to tilbud af samme kvalitet, når den er forpligtet til at betale mindst 50% af prisen.

63 Som følge heraf skal det konstateres, at sagsøgeren ikke har fremlagt beviser eller andre elementer til støtte for, at den omhandlede støtte, selv om den klart overskrider støtteintensiteten fastsat i fritagelsesforordningen for SMV, på grund af særlige omstændigheder kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, EF.

64 Kommissionen har således uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn vurderet, at højere støtteintensitet end den, der er fastlagt i fritagelsesforordningen for SMV, ikke kan være i overensstemmelse med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

65 Andet led af det fjerde anbringende skal således forkastes i det hele.

Om tredje led vedrørende en fejlagtig vurdering af delprogrammet »deltagelse i messer og udstillinger« og tilsidesættelse af begrundelsespligten

– Parternes argumenter

66 Sagsøgeren foreholder Kommissionen at have anset delprogrammet »deltagelse i messer og udstillinger« for uforeneligt med fællesmarkedet, i det omfang programmet forudså, at deltagelse i en messe eller en udstilling kunne opnå tilskud tre gange. Kommissionen havde baseret denne betragtning på artikel 5, litra b), i fritagelsesforordningen for SMV, som kun tillader en undtagelse, første gang en virksomhed deltager i en bestemt messe eller udstilling, således at gentagen støtte var uforenelig med fællesmarkedet.

67 Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen slet ikke har udøvet sin skønsbeføjelse, for så vidt som den har ladet sig styre af bestemmelserne i fritagelsesforordningen for SMV helt uden at redegøre for, hvorfor gentagen deltagelse i messer eller udstillinger ikke kunne være støtteberettiget, selv i særlige tilfælde. Anvendelsen af formuleringen »en fuldstændig ny udøvelse af dens skønsbeføjelse [vil] ikke […] ændre noget ved denne konstatering« i 67. betragtning til den anfægtede beslutning viser ifølge sagsøgeren, at Kommissionen ikke har udøvet denne beføjelse.

68 Sagsøgeren gør ligeledes gældende, at Kommissionen har fejlfortolket begrebet »markedsnærhed«. I sager om statsstøtte til forskning og udvikling fastlægger Kommissionen således den godkendte støtteintensitet i forhold til markedsnærhedsgraden. Ved afstand til markedet kan en støtteintensitet på 100% være tilladt. Henvisningen til den påståede »markedsnærhed« ved deltagelse i messer og udstillinger er ikke tilstrækkelig til at begrunde en begrænsning i støtten til en enkelt deltagelse. Kommissionen burde have udtalt sig om markedsnærheden ved deltagelse i messer og udstillinger ved en sammenligning med andre tilfælde, der giver ret til støtte, for at have udøvet sin skønsbeføjelse i forhold til disse elementer.

69 På samme måde er begrænsningen af støtte til en enkelt deltagelse i messer og udstillinger ikke begrundet ud fra et økonomisk synspunkt. Sagsøgeren kritiserer Kommissionen for heller ikke at have taget stilling til de fremlagte beviser, som viser, at alene gentagen deltagelse i den samme messe eller udstilling kunne forhøje udstillerens chancer på markedet, især når formålet med en sådan deltagelse er at trænge ind på markeder i udlandet. Små og mellemstore virksomheder i Sachsen har generelt ikke den nødvendige kapital til at deltage i en messe eller udstilling. En hjælp begrænset til en enkelt deltagelse er således ikke nok til at nå formålet med fritagelsesforordningen for SMV, som er at skabe adgang til potentielle markeder (femte betragtning). 60% af de virksomheder, der deltager på messer og udstillinger i fælles tyske stande, ville ikke have gjort det uden støtte. Virksomheder i Sachsens deltagelse i messer og udstillinger er ligeledes begrundet i, at deres eksportkvote er betydelig mindre en det nationale gennemsnit.

70 På grund af overgangen fra planøkonomi til markedsøkonomi er virksomheder i Sachsen, ifølge sagsøgeren, nødt til at overvinde mange barrierer for markedsadgang. Fremme af små og mellemstore virksomheders deltagelse i messer og udstillinger i udlandet er således, hvad angår den økonomiske politik, et afgørende mål med den anmeldte støtteordning, som vil hjælpe virksomhederne til at få adgang til verdensmarkedet.

71 I den anfægtede beslutning nævner Kommissionen ikke et eneste af de argumenter, som er fremført af sagsøgeren og Forbundsrepublikken Tyskland, og den har ikke taget hensyn til den særlige økonomiske situation i Sachsen.

72 Kommissionen har bestridt de af sagsøgeren fremførte argumenter.

– Rettens bemærkninger

73 Parterne har forskellige opfattelser af spørgsmålet om finansiering af gentagen deltagelse i messer og udstillinger. Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen ved at betragte finansieringen af en sådan deltagelse op til tre gange, som forudset i det pågældende delprogram, som uforenelig med fællesmarkedet, ikke har gjort brug af sin skønsbeføjelse. Sagsøgeren hævder ligeledes, at Kommissionen ikke har begrundet, hvorfor gentagen finansiering ikke er forenelig med fællesmarkedet, selv i særlige tilfælde.

74 I denne henseende skal det bemærkes, at Kommissionen har anvendt de kriterier, der findes i fritagelsesforordningen for SMV, og konkluderet, at det omhandlede delprogram ikke var i overensstemmelse med artikel 5, litra b), i fritagelsesforordningen for SMV og heller ikke kunne anses for forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

75 Sagsøgeren har for sin del begrundet støttens nødvendighed med Sachsens vanskeligheder ved overgangen til markedsøkonomi, som genspejles ved, at små og mellemstore virksomheder mangler den fornødne kapital, såvel som den mærkbart mindre eksportkvote i forhold til landsgennemsnittet. Formålet med den gentagne deltagelse i messer og udstillinger er at trænge ind på markeder i udlandet.

76 For så vidt angår argumenterne vedrørende overgangen til markedsøkonomi skal det bemærkes, at de begrænser sig til generelle referencer til den økonomisk svære situation i Sachsen.

77 Det skal ligeledes bemærkes, at lignende argumenter er blevet fremført i adskillige sager vedrørende artikel 87, stk. 2, litra c), EF om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling, i det omfang de er nødvendige for at opveje de økonomiske ulemper, som denne deling har forårsaget.

78 Domstolen har imidlertid anlagt en snæver fortolkning af denne bestemmelse og præciseret, at »artikel [87], stk. 2, litra c), [EF] – da man ellers ville se bort fra, at der er tale om en undtagelsesbestemmelse, eller den sammenhæng, som bestemmelsen indgår i, og de formål, som den forfølger – ikke gør det muligt helt at opveje den langsomme økonomiske udvikling, som det er ubestridt, at de nye delstater lider under«, og at »de økonomiske ulemper, som delingen af Tyskland har forårsaget, kun kan omfatte de økonomiske ulemper, der i visse tyske regioner blev forårsaget som en følge af den isolering, der fulgte med etableringen af en fysisk grænse som eksempelvis afbrydelsen af samfærdselsårerne eller tab af naturlige afsætningsmuligheder efter forstyrrelser i forretningsforbindelserne mellem de to tyske områder« (Domstolens dom af 30.9.2003, forenede sager C-57/00 P og C-61/00 P, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 9975, præmis 23 og 42).

79 Eftersom denne særlige bestemmelse i traktaten er blevet fortolket strengt, kan generelle referencer til økonomiske konsekvenser af delingen af Tyskland ikke anvendes som begrundelse for foreneligheden med artikel 87, stk. 3, EF af støtte, hvor intensiteten overskrider den, der er fastsat i fritagelsesforordningen for SMV.

80 Angående sagsøgerens argument, hvorefter Kommissionen burde have sammenlignet markedsnærheden ved deltagelse i messer og udstillinger som omhandlet i denne sag og andre tilfælde, der giver ret til støtte, skal det bemærkes, at en sådan sammenligning ikke er strengt nødvendig. Markedsnærheden er et objektivt og ikke et relativt kriterium. Det skal i denne henseende konstateres, at messer og udstillinger er kommercielle begivenheder, som ikke kun tilbyder et stort udvalg af varer og ydelser, men som ligeledes ofte er ledsaget af et varieret program af begivenheder, og som tilbyder adskillige ydelser til publikum med henblik på at tiltrække et stort antal besøgende. Som følge heraf er messer og udstillinger tæt forbundet med markedet, eller endda en del heraf.

81 Det er således med rette, at Kommissionen i den anfægtede beslutning har kvalificeret de omhandlede foranstaltninger som »tæt knyttet til den kommercielle markedsføring«.

82 Som Kommissionen således har bemærket i 66. betragtning til den anfægtede beslutning, bør støttemodtageren efter at have deltaget i en sådan begivenhed være i stand til at træffe en fuldt oplyst beslutning om værdien af at deltage endnu en gang for egne midler.

83 For så vidt angår sagsøgerens argument om, at eksportkvoten er mindre end det nationale gennemsnit og om nødvendigheden af at erobre markedsandele på verdensplan, skal det bemærkes, at fritagelsesforordningen som nævnt i 16. betragtning hertil generelt ikke undtager eksportstøtte, idet omkostninger forbundet med deltagelse i kommercielle messer normalt ikke anses for eksportstøtte (jf. præmis 4 ovenfor). Den omhandlede støtte er således i princippet forenelig med fritagelsesforordningen for SMV. Selv om det er åbenlyst, at små og mellemstore virksomheder deltager i messer for at markedsføre deres produkter, og at denne deltagelse eventuelt giver dem muligheden for at forhøje deres eksportkvota, hvilket er muligt i denne sammenhæng, kan generelle henvisninger til delstaten Sachsens lave eksportkvote ikke desto mindre ikke begrunde en højere støtteintensitet end den, der er fastsat i fritagelsesforordningen for SMV.

84 Det er således med rette, at Kommissionen har vurderet, at en højere støtteintensitet end den, som er fastsat af fritagelsesforordningen for SMV, ikke kan være forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

85 Det skal med hensyn til begrundelsespligten bemærkes, at Kommissionen i 66. og 67. betragtning til den anfægtede beslutning har anført, at det omhandlede delprogram ikke var foreneligt med artikel 5, litra b), i fritagelsesforordningen for SMV, hvorefter fritagelse kun gælder, første gang en virksomhed deltager i en bestemt messe eller udstilling, og at bruttostøtten ikke kan være højere end 50% af omkostningerne. Kommissionen forklarer denne begrænsning med, at det er nødvendigt for støttens effektivitet, idet det er legitimt at forvente, at en lille eller mellemstor virksomhed, efter den første medfinansierede deltagelse, er i stand til at bedømme værdien af at gentage deltagelsen for egne midler. Kommissionen forklarer ligeledes, at en foranstaltning knyttet til kommerciel markedsføring såsom deltagelse i en messe eller en udstilling, som er højere end støtteloftet på 50%, ikke kan være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

86 Disse betragtninger angiver klart Kommissionens begrundelse og opfylder derfor de kriterier, der er fastslået i retspraksis vedrørende begrundelsespligten, nævnt ovenfor i præmis 27.

87 Det fjerde anbringendes tredje led skal derfor forkastes.

Om fjerde led vedrørende en fejlagtig vurdering af delprogrammet »samarbejde« og tilsidesættelse af begrundelsespligten

– Parternes argumenter

88 Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den har anset delprogrammet »samarbejde« for driftsstøtte og derved vurderet den i forhold til retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (EUT 1998 C 74, s. 9, herefter »retningslinierne«), som navnlig bestemmer, at en sådan støtte skal være tidsmæssigt begrænset og degressiv (afsnit 4.17).

89 I modsætningen til det af Kommissionen anførte udgør foranstaltninger til markedsføring ikke driftsstøtte, idet muligheden for at betale huslejen for samarbejdskontorer eller lønninger til medarbejderne ikke generelt erstatter eller nedsætter driftsmidler eller løbende udgifter. Ifølge sagsøgeren ville de planlagte foranstaltninger kun dække nye og supplerende udgifter knyttet til virksomhedens eksterne samarbejde.

90 Sagsøgeren er i denne henseende af den opfattelse, at Kommissionen har handlet i strid med sin sædvanlige praksis, idet programmet, der blev anmeldt i 1992, allerede indeholdt støtte på et rimeligt niveau til »omkostninger til personale, materiale og rejseudgifter« til den organisation, som iværksatte foranstaltninger og fælles anlæg.

91 Sagsøgeren er af den opfattelse, at formålet med degressivitet er at bibeholde støttens karakter som incitament uden at skabe en afhængighed. I det foreliggende tilfælde var støtten derimod så begrænset, at den ikke kunne have skabt en afhængighed. Ved en opdeling i rater ville støtten således miste sin karakter af incitament.

92 Kommissionen har i øvrigt aldrig anvendt en streng fortolkning af afsnit 4.17 i retningslinjerne ved at tage andre elementer i betragtning, som gør det muligt at undlade en degressiv opdeling i rater.

93 Under henvisning til de betingelser, der er fastlagt i 16. betragtning til og artikel 1, stk. 2, litra b), i fritagelsesforordningen for SMV, har sagsøgeren gjort gældende, at oprettelse af en afsætningsorganisation i udlandet ikke er det samme som oprettelse og drift af et distributionsnet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningen, idet hovedformålet med afsætningsorganisationerne er at vurdere chancerne for succes på nye markeder. Undersøgelse af nye markeder og etablering af de første forretningsforbindelser ved hjælp af en afsætningsorganisation burde godkendes, i det omfang markedsføringen af indførsel af produkter ikke kan betragtes som en eksportstøtte. Den »direkte karakter«, som kræves ved tilstedeværelse af en eksportstøtte, er i øvrigt ikke til stede.

94 Kommissionen har i øvrigt ligeledes foretaget en fejlagtig vurdering ved at begrænse den tilladte støtteintensitet til 50%. Under henvisning til de argumenter, som sagsøgeren har fremført i denne sag vedrørende de ovenstående klagepunkter, har sagsøgeren anført, at Kommissionen ikke har undersøgt de særlige forhold ved økonomien i Sachsen, hvis struktur kendetegnes ved tilstedeværelsen af små virksomheder. Sagsøgeren bestrider ligeledes Kommissionens betragtninger om, at foranstaltninger forudset i delprogrammet »samarbejde« var »tæt knyttet til den kommercielle markedsføring«. Sagsøgeren anfører, at forundersøgelser kun er sonderende undersøgelser med henblik på at vurdere samarbejdets potentiale.

95 Sagsøgeren mener, at Kommissionen ikke kan fastslå, at oprettelse af afsætningsorganisationer i udlandet er uforenelig med fællesmarkedet, med henvisning til sin beslutningspraksis, idet den allerede har godkendt foranstaltninger, der lå meget tættere på faktisk distribution i udlandet end de foranstaltninger, der er genstand for den foreliggende sag, idet de førstnævnte foranstaltninger direkte støttede indgåelse af aftaler.

96 For så vidt angår Kommissionens bemærkninger i 69. betragtning til den anfægtede beslutning, hvorefter Forbundsrepublikken Tyskland »er frit stillet til at gennemføre foranstaltningen »etablering af samarbejdskontorer i Tyskland« som de minimis-støtte, gør sagsøgeren gældende, at denne fremgangsmåde ikke er hensigtsmæssig, netop når det drejer sig om markedsføring af samarbejde, idet eksempelvis kredsen af potentielle støttemodtagere, som gerne vil samarbejde, er underlagt konstante forandringer og almindeligvis ikke er tilstrækkelig kendt eller definerbare i starten af markedsføringen. En tilgang baseret på vurdering fra sag til sag er således ikke passende, og dette spørgsmål burde også have været genstand for Kommissionens overvejelse.

97 Kommissionen har bestridt de af sagsøgeren fremførte argumenter.

– Rettens bemærkninger

98 Sagsøgerens hovedargument vedrører de funktioner og aktiviteter, som planlægges af samarbejdskontorer og afsætningsorganisationer. Sagsøgeren har gjort gældende, at der skal sondres mellem disse organisationer og kommercielle repræsentationer, og at støtten forudset i det omhandlede delprogram i forhold til samarbejdskontorer ikke kan betragtes om driftsstøtte.

99 Det skal ligeledes bemærkes, at parterne ikke har fremlagt faktiske oplysninger om etableringen, den geografiske placering, aktivitetstyper og resultater fra samarbejdskontorer og afsætningsorganisationer.

100 Det er ikke desto mindre usandsynligt, at en lille eller mellemstor virksomhed i regionen, som stadig lider af problemer knyttet til overgangen til markedsøkonomi, og som mangler egne midler, investerer i et samarbejdskontor eller en afsætningsorganisation, hvis aktiviteter ikke direkte retter sig mod erobring af nye markeder.

101 Det fremgår i øvrigt tydeligt af de dokumenter, som Kommissionen har fremlagt i bilagene til svarene på Rettens oprindelige spørgsmål, at formålet med etableringen af disse kontorer er fremme af eksport, som er ulovligt at finansiere, ikke kun i henhold til traktaten, men ligeledes i henhold til WTO-aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger, således som det er fastslået i 70. betragtning til den anfægtede beslutning.

102 For så vidt angår kvalificeringen af den omhandlede støtte som driftsstøtte skal det bemærkes, at erobringen af nye markeder ligesom bestræbelserne på at forblive på markedet er en del af en normal strategi for enhver virksomhed, som ønsker at forblive på markedet i en længerevarende periode. Udgifter er imidlertid nødvendige for at tillade den fortsatte og længerevarende tilstedeværelse på markedet, og statsstøtte til dette formål nedsætter nødvendigvis små og mellemstore virksomheders løbende udgifter. Disse tilskud henhører derfor under kategorien driftsstøtte.

103 Endelig for så vidt angår muligheden, som sagsøgeren har henvist til, for at godkende den omhandlede støtte under henvisning til praksis, skal det bemærkes, at Kommissionens præciseringer må anses for tilstrækkelige, navnlig med hensyn til, at regionalstøttekortet for Tyskland udløb den 31. december 2003, mens det omhandlede program ville slutte senere. Dertil kommer, at Kommissionen i tidligere beslutninger ligeledes har forklaret, at den kun i særlige situationer fraveg fra princippet om degressivitet.

104 Sagsøgerens argument om de minimis-forordningen bør forkastes som irrelevant, idet Kommissionens betragtning om denne forordning kun er blevet fremsat for fuldstændighedens skyld.

105 Under hensyn til alle de ovenstående betragtninger skal det konstateres, at det er med rette, at Kommissionen har vurderet, at en højere støtteintensitet end den, der er fastlagt i fritagelsesforordningen for SMV, ikke kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF. Det er tillige med rette, at Kommissionen har vurderet, at delprogrammet »samarbejde« var uforeneligt med fællesmarkedet, i det omfang det indeholdt driftsstøtte.

106 For så vidt angår begrundelsen i den anfægtede beslutning vedrørende delprogrammet »samarbejde«, og i det omfang sagsøgeren ikke har gjort et specifikt argument gældende i den henseende, skal det bemærkes, at Kommissionen separat har analyseret støtte til etablering og til benyttelse af samarbejdskontorer i Tyskland og støtten til oprettelse af afsætningsorganisationer inden for og uden for Fællesskabet. For det første har Kommissionen kvalificeret støtten til etablering og benyttelse af samarbejdskontorer i Tyskland som driftsstøtte, der skal vurderes efter retningslinjerne og opfylde alle betingelserne uden undtagelse, navnlig betingelserne under afsnit 4.17. Kommissionen redegør derefter for begrundelsen for, at disse betingelser ikke er opfyldt. For det andet har Kommissionen kvalificeret støtten til oprettelse af afsætningsorganisationer, som har til opgave at hjælpe små og mellemstore virksomheder med undersøgelse af udenlandske markeder og at trænge inde på disse markeder som eksportstøtte, som udelukket fra fritagelsesforordningen for SMV’s anvendelsesområde i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b). Kommissionen har tilføjet, at en støtteintensitet på højst 80% inden for rammerne af dette delprogram for at fremme foranstaltninger, der er tæt knyttet til den kommercielle markedsføring, ville ændre samhandelen på et niveau, der var imod den fælles interesse, og at denne del af foranstaltningen ikke kunne anses for forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

107 Disse betragtninger angiver klart Kommissionens begrundelse og opfylder derfor de kriterier, der er fastslået i retspraksis vedrørende begrundelsespligten, nævnt ovenfor i præmis 27.

108 Fjerde led af det fjerde anbringende skal således forkastes i det hele.

Om femte led vedrørende en fejlagtig vurdering af delprogrammet »fremme af design« og tilsidesættelse af begrundelsespligten

– Parternes argumenter

109 For så vidt angår delprogrammet »fremme af design« har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ligeledes kun har anvendt den støtteintensitet, som er fastsat i fritagelsesforordningen for SMV, som kriterium og henviser til de fremsatte argumenter om samme emne vedrørende de øvrige delprogrammer. Kommissionen har fejlagtigt undladt at udnytte sin skønsbeføjelse.

110 Kommissionen har bestridt de af sagsøgeren fremførte argumenter.

– Rettens bemærkninger

111 Sagsøgeren har ikke fremført specifikke argumenter i forbindelse med dette led og har begrænset sig til at henvise til argumenterne fremført i relation til de andre delprogrammer.

112 Eftersom sagsøgerens argumenter i relation til de andre led er blevet forkastet, og i betragtning af, at Kommissionen har vurderet, at det omhandlede delprogram er uforeneligt med fællesmarkedet med henvisning til »analoge begrundelser« som dem, der er fremført i forhold til de andre delprogrammer, skal det ligeledes konstateres, at det er med rette, at Kommissionen har vurderet, at en højere støtteintensitet end den, som er fastsat i fritagelsesforordningen for SMV, ikke kan være forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

113 For så vidt angår begrundelsen for den anfægtede beslutning vedrørende det omhandlede delprogram, skal det bemærkes, at Kommissionen har anført i 41. betragtning, at »[s]tøtten under delprogrammet […] efter Kommissionens opfattelse ganske vist principielt [er] omfattet af artikel 5 (konsulentbistand samt andre tjenester og aktiviteter) i [fritagelsesforordningen for SMV], men da støtteintensiteterne også i denne forbindelse overstiger støtteloftet på 50% i henhold til forordningens artikel 5, litra b), nærede Kommissionen alvorlig tvivl med hensyn til deres forenelighed med fællesmarkedet«. Kommissionen har ligeledes i 73. betragtning til den anfægtede beslutning vurderet – på grundlag af analoge begrundelser i forhold til dem, som er fremført under de andre delprogrammer – at delprogrammet »fremme af design« ikke var i overensstemmelse med fritagelsesforordningen for SMV-forordningen, og ved at fastsætte en bruttostøtteintensitet, der overstiger 50% for konsulentbistand, var den uforenelig med fællesmarkedet.

114 Da sagsøgeren ikke har fremført nogen specifikke argumenter, må det konstateres, at de nævnte betragtninger klart angiver Kommissionens begrundelse og derfor opfylder de kriterier, der er fastslået i retspraksis vedrørende begrundelsespligten nævnt ovenfor i præmis 27.

115 Femte led af det fjerde anbringende skal således forkastes.

116 Henset til alle disse betragtninger indeholder den anfægtede beslutning, læst i sin helhed, en analyse af de omhandlede delprogrammers forenelighed med traktaten og er retligt tilstrækkeligt begrundet.

117 Følgelig må det fjerde anbringende i det hele forkastes.

118 På baggrund af det ovenstående frifindes Kommissionen i det hele.

Sagens omkostninger

119 I Rettens dom blev Kommissionen tilpligtet at betale sagens omkostninger. I Domstolens dom blev afgørelsen om sagens omkostninger udsat. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 121 tilkommer det dermed Retten i denne dom at træffe afgørelse om alle omkostningerne i forbindelse med de forskellige sager.

120 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling):

1) Europa-Kommissionen frifindes.

2) Freistaat Sachsen (Tyskland) bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger såvel ved Retten som ved Domstolen.

Czúcz Cremona Labucka

Frimodt Nielsen O’Higgins

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. juli 2011.

Underskrifter