Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 13. december 2001. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for Den Europæiske Union. - Internationale aftaler - konventionen om nuklear sikkerhed - afgørelse om tiltrædelse - forenelighed med Euratom-traktaten - Fællesskabets eksterne kompetence - Euratom-traktatens artikel 30 til 39. - Sag C-29/99.



Samling af Afgørelser 2002 side I-11221



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 I denne sag, der er anlagt i henhold til Euratom-traktatens (herefter også »traktaten«) artikel 146, har Kommissionen nedlagt påstand om delvis annullation af Rådets afgørelse af 7. december om godkendelse af Det Europæiske Atomenergifællesskabs indgåelse af konventionen om nuklear sikkerhed (1). Kommissionen har gjort gældende, at det sidste stykke i Det Europæiske Atomenergifællesskabs erklæring i henhold til artikel 30, stk. 4, nr. iii), i konventionen om nuklear sikkerhed, som er knyttet som bilag til den pågældende afgørelse, og som angiver omfanget af Fællesskabets kompetence, er i strid med Euratom-traktaten, fordi det i erklæringen ikke er angivet, at Fællesskabet også har kompetence inden for de områder, der er omfattet af konventionen artikel 1-5, artikel 7 og artikel 14-19.

2 Konventionen om nuklear sikkerhed er en »blandet aftale«, hvori både de 15 medlemsstater og Fællesskabet er parter. Under den interne procedure, som gik forud for Fællesskabets indgåelse af konventionen, var Kommissionen og Rådet uenige om den kompetenceerklæring, som Fællesskabet skulle afgive til depositaren. Baggrunden for denne uenighed er mere grundlæggende meningsforskelle vedrørende rækkevidden af Fællesskabets kompetence hvad angår medlemsstaternes nukleare anlægs sikkerhed. Den foreliggende sag - i forbindelse med hvilken parterne har udvekslet til tider tekniske og komplekse argumenter vedrørende såvel formaliteten som realiteten - er den foreløbige kulmination på denne længerevarende konflikt.

3 Som det vil fremgå af det følgende, mener jeg, at den foreliggende sag kræver, at Domstolen behandler følgende spørgsmål:

- proceduren i forbindelse med indgåelsen af internationale aftaler i henhold til Euratom-traktaten såvel som Kommissionens og Rådets respektive kompetence under denne procedure

- arten, fortolkningen og muligheden for efterprøvelse af lovligheden af en kompetenceerklæring, som et af Fællesskaberne skal afgive i forbindelse med en multilateral blandet aftale

- Fællesskabets kompetence i henhold til Euratom-traktatens bestemmelser om sundhedsbeskyttelse hvad angår nukleare anlæg og navnlig sikkerhedsvurdering og sikkerhedskontrol, katastrofeberedskab, indførelse af sikkerhedsforskrifter og placeringen, udformningen og opførelsen samt driften af disse anlæg.

II - Konventionen om nuklear sikkerhed

4 Konventionen om nuklear sikkerhed (herefter »konventionen«) (2) blev udarbejdet i tidsrummet 1992-1994 inden for rammerne af Det Internationale Atomenergiagentur (herefter »IAEA«) under en række møder på ekspertniveau med deltagelse af repræsentanter for regeringerne, nationale myndigheder inden for nuklear sikkerhed og IAEA's sekretariat. Den blev vedtaget den 17. juni 1994 på en diplomatisk konference, der var sammenkaldt af IAEA på organisationens hovedsæde i Wien, og blev åbnet for undertegnelse den 20. september 1994. Alle Fællesskabets medlemsstater har underskrevet og ratificeret konventionen, som trådte i kraft den 24. oktober 1996. Den 31. januar 2000 havde 53 stater eller internationale organisationer ratificeret konventionen.

5 Konventionens to grundelementer er:

- en liste over lovgivningsmæssige, administrative og andre foranstaltninger, som de kontraherende parter skal vedtage for at skabe og fastholde et højt nukleart sikkerhedsniveau (artikel 4 og artikel 6-19)

- en såkaldt »peer review«-mekanisme, som dels forpligter de enkelte kontraherende parter til at forelægge en rapport om de foranstaltninger, de har truffet for at opfylde deres forpligtelser (artikel 5), dels indebærer, at parterne skal mødes for at behandle de rapporter, som de andre parter har forelagt (artikel 20-28).

6 Konventionens kapitel 1 har overskriften »Formål, definitioner og anvendelsesområde« og indeholder tre bestemmelser.

7 I henhold til artikel 1 er konventionens formål:

»i) at skabe og fastholde et højt nukleart sikkerhedsniveau i hele verden ved at udbygge de nationale ordninger og det internationale samarbejde, herunder også relevant sikkerhedsorienteret teknisk samarbejde

ii) at skabe og fastholde en effektiv beskyttelse mod strålingsfare på alle nukleare anlæg for at beskytte enkeltpersoner, samfund og miljø mod de skadelige virkninger af ioniserende stråling fra sådanne anlæg

iii) at forhindre strålingsulykker og afhjælpe følgerne af dem, hvis de indtræffer.«

8 I artikel 2, nr. i), defineres et »nukleart anlæg« som »et landbaseret, civilt kernekraftværk, [...] herunder også de anlæg til oplagring, håndtering og behandling af radioaktive materialer, der befinder sig på samme sted som kernekraftværket og er direkte knyttet til dets drift«.

9 I henhold til artikel 3 »gælder [konventionen] nukleare anlægs sikkerhed«.

10 Kapitel 2, der har overskriften »Forpligtelser«, er inddelt i fire afsnit.

11 Afsnit a), »Almindelige bestemmelser« (artikel 4-6), indeholder to relevante bestemmelser. I henhold til artikel 4 (»Gennemførelsesforanstaltninger«) træffer de kontraherende parter alle lovgivningsmæssige, administrative eller andre foranstaltninger, som er nødvendige for, at de kan opfylde deres forpligtelser i henhold til konventionen. Artikel 5 (»Rapportaflæggelse«) forpligter de kontraherende parter til, før hvert rapportbehandlingsmøde, at forelægge en rapport om de foranstaltninger, de har truffet for at opfylde deres forpligtelser i henhold til konventionen.

12 I afsnit b), »Lovgivning« (artikel 7-9), er kun artikel 7 (»De lovgivningsmæssige rammer«) relevant for denne sag. I henhold til artikel 7, stk. 1, skal de kontraherende parter indføre en lovgivning for nukleare anlægs sikkerhed. I henhold til artikel 7, stk. 2, skal denne lovgivning blandt andet indeholde bestemmelser om nationale sikkerhedsforskrifter, en godkendelsesordning for nukleare anlæg, en inspektions- og vurderingsordning og håndhævelse af bestemmelser og vilkår for godkendelse.

13 Afsnit c), »Almindelige sikkerhedshensyn« (artikel 10-16), indeholder tre relevante bestemmelser.

14 I henhold til artikel 14 (»Sikkerhedsvurdering og sikkerhedskontrol«) skal de kontraherende parter sikre, at der foretages sikkerhedsvurderinger og sikkerhedskontrol af nukleare anlæg.

15 Ifølge artikel 15 (»Strålingsbeskyttelse«) skal de kontraherende parter sikre, at de ansattes og offentlighedens udsættelse for stråling fra et nukleart anlæg holdes på så lavt et niveau, som det er praktisk muligt, og at ingen enkeltpersoner udsættes for strålingsdoser, der overskrider de nationale dosisgrænser.

16 I henhold til artikel 16 (»Katastrofeberedskab«) skal de kontraherende parter sikre, at der for nukleare anlæg findes afprøvede beredskabsplaner, at der stilles tilstrækkelige oplysninger til rådighed til planlægning af et katastrofeberedskab, og at kontraherende parter, der ikke har nukleare anlæg på deres territorium, men kan blive berørt af strålingsulykker på nukleare anlæg, udarbejder og afprøver beredskabsplaner.

17 Endelig er alle tre bestemmelser i afsnit d), »Anlæggenes sikkerhed« (artikel 17-19), relevante.

18 I henhold til artikel 17 (»Placering«) skal de kontraherende parter sikre, at der findes procedurer for vurdering af alle lokalitetsbestemte forhold, der kan påvirke et planlagt nukleart anlægs sikkerhed, for vurdering af et planlagt nukleart anlægs mulige indflydelse, for nyvurdering af alle de relevante forhold for at sikre, at det nukleare anlægs sikkerhed stadig er acceptabel, og for samråd med kontraherende parter i nærheden af et planlagt nukleart anlæg.

19 Ifølge artikel 18 (»Udformning og opførelse«) skal de kontraherende parter sikre, at der ved udformning og opførelse af et nukleart anlæg ved hjælp af pålidelige metoder på flere planer sørges for beskyttelse mod udslip af radioaktive materialer, at den anvendte teknologi bygger på erfaring, forsøg eller analyse, og at udformningen tillader pålidelig, stabil og problemfri drift.

20 I henhold til artikel 19 (»Drift«) skal de kontraherende parter sikre, at den oprindelige tilladelse til drift af et nukleart anlæg bygger på en sikkerhedsanalyse og et indkøringsprogram, at driftsbegrænsninger og driftsbetingelser fastsættes og ændres, at drift, vedligeholdelse, inspektion og afprøvning af nukleare anlæg sker efter fastlagte procedurer, at der indføres procedurer for behandling af driftsforstyrrelser og ulykker, at nukleare anlæg kan få den nødvendige tekniske bistand på alle sikkerhedsområder, at hændelser, som berører sikkerheden, indberettes, at der udarbejdes programmer for indsamling og analyse af driftserfaringer og at nukleare anlægs drift kun medfører det mindst mulige radioaktive affald.

III - Fællesskabets deltagelse i konventionen

1. Bestemmelser i Euratom-traktaten om internationale aftaler

21 I henhold til Euratom-traktatens artikel 101, stk. 1, kan Fællesskabet »[i]nden for rammerne af sin kompetence [...] indgå aftaler eller overenskomster med et tredjeland, en international organisation eller en statsborger fra et tredjeland«.

22 I henhold til traktatens artikel 101, stk. 2, gælder det almindeligvis for forhandlingerne om disse aftaler (vedrørende undtagelser herfra, jf. artiklens stk. 3), at de

- føres af Kommissionen i overensstemmelse med Rådets direktiver og

- indgås af Kommissionen med Rådets godkendelse, der gives med kvalificeret flertal.

23 I henhold til traktatens artikel 102 kan de aftaler eller overenskomster, i hvilke foruden Fællesskabet også en eller flere medlemsstater er parter, først træde i kraft, efter at alle de interesserede medlemsstater har tilkendegivet over for Kommissionen, at de pågældende aftaler eller overenskomster er gjort anvendelige i overensstemmelse med deres respektive nationale lovgivning.

2. Forhandlingerne om Fællesskabets deltagelse i konventionen om nuklear sikkerhed og bestemmelserne om dets deltagelse

24 Den 28. september 1993 forelagde Kommissionen Rådet et forslag til Rådets afgørelse om vedtagelse af direktiver for Kommissionens forhandling af en international konvention om nuklear sikkerhed. Kommissionen anmodede i forslaget om Rådets bemyndigelse til at forhandle konventionen på Fællesskabets vegne.

25 Rådet gav ikke denne bemyndigelse. I stedet indtog det den holdning, at formandskabet under forhandlingerne skulle anmode om, at der i udkastet til konventionen indgik en bestemmelse, som gav »regionale organisationer med integrations- eller andre formål« mulighed for at underskrive eller tiltræde konventionen. Konventionen indeholder derfor i artikel 30, stk. 4, bestemmelser, der giver regionale organisationer mulighed for at underskrive eller tiltræde konventionen.

26 Konventionens artikel 30, stk. 4, bestemmer:

»i) Denne konvention kan underskrives eller tiltrædes af regionale organisationer med integrations- eller andre formål, hvis disse organisationer består af selvstændige stater og har kompetence til at forhandle, indgå og anvende internationale aftaler på de områder, konventionen omfatter.

ii) Inden for deres kompetenceområde udøver og opfylder sådanne organisationer på egne vegne de rettigheder og forpligtelser, som konventionen giver kontraherende stater.

iii) Når en sådan organisation bliver part i konventionen, sender den depositaren (jf. artikel 34), en erklæring, som opregner dens medlemsstater, og angiver, hvilke af konventionens artikler den omfattes af, og hvilken kompetence den har på det område, disse artikler gælder.

iv) En sådan organisation har ingen stemmer ud over dem, der tildeles dens medlemsstater.«

3. Kommissionens forslag til den anfægtede rådsafgørelse

27 Den 8. september 1994 forelagde Kommissionen et dokument med titlen »Forslag til Rådets afgørelse om godkendelse af Det Europæiske Atomenergifællesskabs indgåelse af konventionen om nuklear sikkerhed« (3). I dette dokument indgik blandt andet:

- et forslag til Rådets afgørelse om godkendelse af Kommissionens indgåelse af konventionen i henhold til proceduren i traktatens artikel 101, stk. 2

- en erklæring fra Fællesskabet i overensstemmelse med konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii).

28 Den pågældende erklæring havde følgende ordlyd:

»Følgende stater er for øjeblikket medlemmer af Det Europæiske Atomenergifællesskab: Belgien, Danmark, [...]

Fællesskabet erklærer, at følgende artikler i konventionen finder anvendelse på det: artikel 1-5, artikel 7, artikel 14-35.

Fællesskabet har kompetence på de områder, der er omfattet af artikel 1-5, artikel 7 og artikel 14-19, som fastlagt i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab og i fællesskabslovgivningen angivet i nedenstående liste.

Fællesskabet vil muligvis i fremtiden påtage sig yderligere forpligtelser med vedtagelsen af mere specifik lovgivning på det område, der omfattes af konventionen.

Liste over fællesskabslovgivning

[...]«

29 Den liste over fællesskabslovgivning, som omtales i erklæringens stk. 3, og som er knyttet som bilag til erklæringen, indeholder 15 retsakter (direktiver, forordninger, beslutninger og afgørelser), som er vedtaget af enten Rådet eller Kommissionen, og som vedrører spørgsmål med relation til beskyttelse mod ioniserende stråling.

4. Den anfægtede rådsafgørelse

30 Den 7. december 1998 - over fire år efter Kommissionens forslag - vedtog Rådet enstemmigt den afgørelse om godkendelse af Fællesskabets indgåelse af konventionen, som Kommissionen har anfægtet i den foreliggende sag.

31 I betragtningerne til afgørelsen fastslår Rådet, at »de medlemsstater, hvor de nukleare anlæg er placeret, har kompetence med hensyn til deres udformning, opførelse og drift«, og at Fællesskabets tiltrædelse af konventionen bør godkendes »i betragtning af de relevante opgaver, som overdrages Fællesskabet ved traktatens andet afsnit, kapitel III, »Sundhedsbeskyttelse««.

32 Den eneste artikel i afgørelsens dispositive del bestemmer:

»1. Det Europæiske Atomenergifællesskabs tiltrædelse af konventionen om nuklear sikkerhed godkendes.

2. Det Europæiske Atomenergifællesskabs erklæring i henhold til bestemmelserne i artikel 30, stk. 4, nr. iii), i konventionen om nuklear sikkerhed er knyttet som bilag til denne afgørelse.«

33 Den pågældende erklæring har følgende ordlyd:

»Følgende stater er for øjeblikket medlem af Det Europæiske Atomenergifællesskab: Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, [...]

Fællesskabet erklærer, at konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2, finder anvendelse på Fællesskabet. Artikel 1 til 5, artikel 7, stk. 1, artikel 14, nr. ii), og artikel 20 til 35 finder ligeledes anvendelse på Fællesskabet, men kun i det omfang områderne i artikel 15 og artikel 16, stk. 2, er berørte.

Fællesskabet har kompetence, som det deler med ovennævnte medlemsstater, på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2, som fastlagt i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab i artikel 2, litra b), og de relevante artikler i andet afsnit, kapitel III, med overskriften »Sundhedsbeskyttelse«.«

5. Udviklingen efter anlæggelsen af nærværende sag

34 Kommissionen indleverede stævningen den 8. februar 1999. Ved afgørelse af 16. november 1999, offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende, besluttede Kommissionen på Fællesskabets vegne at godkende indgåelsen af konventionen (4). Knyttet til afgørelsen var både konventionen og Fællesskabets erklæring i henhold til konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii), som indeholdt i bilaget til Rådets afgørelse af 7. december 1998.

35 Den 31. januar 2000 deponerede Kommissionen tiltrædelsesinstrumentet hos IAEA's generaldirektør, idet den samtidig fremsendte erklæringen i henhold til konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii), som indeholdt i bilagene til hhv. Rådets afgørelse af 7. december 1998 og Kommissionens afgørelse af 16. november 1999 (5).

36 Den 30. april 2000 trådte konventionen i kraft for Fællesskabet i henhold til konventionens artikel 31, stk. 2.

IV - Euratom-traktatens bestemmelser om »Sundhedsbeskyttelse«

37 I henhold til præamblen til Euratom-traktaten havde medlemsstaterne dels »sat sig for at skabe betingelserne for udviklingen af en stærk kerneenergiindustri«, samtidig med at de dog tilstræbte, »at der gennemføres sådanne beskyttelsesforanstaltninger, der vil fjerne farerne for deres befolkningers liv og sundhed«.

38 I henhold til traktatens artikel 2, litra b), skal Fællesskabet »indføre ensartede sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed og overvåge deres anvendelse«.

39 Denne opgave er beskrevet mere detaljeret i andet afsnit, kapitel III (traktatens artikel 30-39), som har overskriften »Sundhedsbeskyttelse«.

1. Opstilling af »grundlæggende normer«

40 Traktatens artikel 30 bestemmer følgende:

»I Fællesskabet indføres grundlæggende normer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende stråling.

Ved grundlæggende normer forstås:

a) de maksimale doser, der kan tillades med fornøden sikkerhed

b) den maksimalt tilladelige bestråling og kontaminering

c) de fundamentale principper for lægekontrol med arbejdstagerne.«

41 I henhold til proceduren i traktatens artikel 31 »udarbejdes« de grundlæggende normer af Kommissionen, efter indstilling fra en gruppe af videnskabelige eksperter - især eksperter på området for offentlig sundhed - fra medlemsstaterne. Der indhentes udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg, ligesom Parlamentet skal høres. Efter høring af Europa-Parlamentet »vedtages« de grundlæggende normer af Rådet med kvalificeret flertal.

42 I henhold til artikel 32 kan de grundlæggende normer efter anmodning fra Kommissionen eller fra en medlemsstat »revideres« eller »kompletteres« efter den i artikel 31 angivne fremgangsmåde.

43 I henhold til traktatens artikel 30, 31 og 218 indførte Fællesskabet grundlæggende normer for første gang i 1959 via »direktiver af 2. februar 1959 om fastsættelse af grundlæggende normer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende stråling« (6). Direktiverne blev på grundlag af traktatens artikel 31 og 32 revideret i 1962 ved direktiv af 5. marts 1962 (7), i 1966 ved Rådets direktiv 66/45/Euratom (8), i 1976 ved Rådets direktiv 76/579/Euratom (9), i 1979 ved Rådets direktiv 79/343/Euratom (10), i 1980 ved Rådets direktiv 80/836/Euratom (11) og i 1984 ved Rådets direktiv 84/467/Euratom (12).

44 I 1996 blev de reviderede direktiver om grundlæggende normer erstattet af Rådets direktiv 96/29/Euratom af 13. maj 1996 om fastsættelse af grundlæggende sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende stråling (herefter »direktivet om grundlæggende normer«) (13), som erstatter og ophæver de tidligere gældende bestemmelser med virkning fra den 13. maj 2000 (14).

2. Overholdelse af de grundlæggende normer, kontrol og Kommissionens beføjelser

45 I henhold til traktatens artikel 33 skal medlemsstaterne vedtage de love og administrative bestemmelser, der er egnede til at sikre overholdelsen af de fastlagte grundlæggende normer. Kommissionen afgiver alle henstillinger med henblik på harmonisering af de gældende bestemmelser i medlemsstaterne. Med henblik herpå skal medlemsstaterne meddele Kommissionen relevante forslag til bestemmelser.

46 Ifølge traktatens artikel 35 og 36 skal medlemsstaterne »oprette[...] de nødvendige anlæg til gennemførelse af en permanent kontrol med radioaktivitetsmængden i atmosfæren, i vand og i jord, samt til gennemførelse af kontrol med overholdelsen af de grundlæggende normer«. Resultaterne af denne kontrol meddeles Kommissionen, for at den kan være løbende underrettet om den mængde af radioaktivitet, som befolkningen er udsat for. Kommissionen har adgang til de nationale kontrolanlæg og kan føre tilsyn med deres funktion og effektivitet (15).

47 I henhold til traktatens artikel 38, stk. 1, kan Kommissionen rette henstillinger til medlemsstaterne vedrørende radioaktivitetsmængden i atmosfæren, i vand og i jord. Ifølge traktatens artikel 38, stk. 2 og 3, kan Kommissionen i påtrængende tilfælde udstede et direktiv, i hvilket den pålægger den pågældende medlemsstat, inden for en af Kommissionen fastsat frist, at træffe alle nødvendige forholdsregler for at undgå en overskridelse af de grundlæggende normer og for at sikre forskrifternes overholdelse. Hvis den pågældende stat ikke efterkommer Kommissionens direktiv, kan denne eller enhver anden medlemsstat øjeblikkeligt indbringe sagen for Domstolen.

3. Bestemmelser om farlige eksperimenter og planer om bortskaffelse af radioaktivt spild

48 Ifølge traktatens artikel 34 skal enhver medlemsstat, på hvis område »farlige eksperimenter« skal finde sted, træffe yderligere bestemmelser om beskyttelse af sundheden, hvorom den forinden indhenter Kommissionens udtalelse. Kommissionens samtykke kræves, såfremt virkningerne af disse eksperimenter kan antages at ville berøre de andre medlemsstaters områder (16).

49 I henhold til traktatens artikel 37 skal hver medlemsstat forsyne Kommissionen med alle almindelige oplysninger vedrørende planer om bortskaffelse af radioaktivt spild i enhver form, for at det derved kan afgøres, om iværksættelsen af denne plan kan antages at medføre en radioaktiv kontaminering af en anden medlemsstats vande, jord eller luftrum. Kommissionen afgiver sin udtalelse inden for en frist på seks måneder (17).

V - Formaliteten

50 Rådet har den 12. oktober 1999 påstået sagen afvist. Domstolen har ved afgørelse af 8. februar 2000 henskudt dette formalitetsspørgsmål til afgørelse ved den endelige dom.

51 Rådet har fremført tre anbringender til støtte for sin påstand om, at Kommissionens søgsmål bør afvises:

1) Søgsmålet er uden genstand.

2) Søgsmålet er anlagt til prøvelse af en del af afgørelsen, som ikke kan udskilles fra den øvrige del af afgørelsen, og Kommissionen har ikke nedlagt påstand om annullation af afgørelsen i sin helhed.

3) Kommissionen søger i realiteten at opnå en udtalelse om omfanget af Fællesskabets beføjelser.

52 Inden jeg gennemgår disse anbringender, vil det være nyttigt (18) at tage stilling til, om Kommissionens søgsmål vedrører en retsakt, hvis lovlighed kan prøves, jf. traktatens artikel 146, og om den omstændighed, at konventionen blev tiltrådt, efter at nærværende sag var anlagt, er af betydning for, om sagen kan antages til realitetsbehandling.

1. Spørgsmålet, om retsaktens lovlighed kan prøves

53 I henhold til traktatens artikel 146 prøver Domstolen lovligheden af »retsakter udstedt af Rådet [...] bortset fra henstillinger og udtalelser«. Euratom-traktatens artikel 146 er i den henseende identisk med artikel 230 EF (19) og skal fortolkes analogt med denne bestemmelse (20). Det bør derfor fastslås, om sagen er anlagt til prøvelse af en retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger (21).

54 Kommissionen har nedlagt påstand om annullation af det sidste stykke i den erklæring, der er knyttet som bilag til Rådets afgørelse af 7. december 1998 om godkendelse af Det Europæiske Atomenergifællesskabs indgåelse af konventionen om nuklear sikkerhed (22). I denne afgørelse er godkendelsen af indgåelsen af konventionen og henvisningen til den hertil knyttede erklæring indeholdt i »en eneste« artikel. Det skal også bemærkes, at denne »eneste« artikel angiver de to bestemmelser side om side og ligestiller dem. Det var således hensigten, at den pågældende erklæring skulle være en integrerende del af Rådets afgørelse af 7. december 1998. Denne fortolkning er i overensstemmelse med normal fællesskabsretlig praksis, hvorefter bilag eller protokoller, der knyttes som bilag til en given retsakt, udgør en integrerende del heraf og har samme retlige karakter (23).

55 I henhold til traktatens artikel 101, stk. 2, skal Fællesskabets internationale aftaler og overenskomster med tredjelande eller internationale organisationer »indgås af Kommissionen med Rådets godkendelse«. På internationalt plan er det således Kommissionen, der skal afgive Fællesskabets samtykke til, at det er bundet af en aftale eller overenskomst. Internt kan imidlertid hverken Rådet eller Kommissionen alene træffe beslutning om indgåelse af en given international aftale eller overenskomst. Kommissionen skal have Rådets godkendelse, og Rådet har ikke mulighed for at pålægge Kommissionen at indgå en aftale eller overenskomst mod dennes vilje. Afgørelsen af 7. december 1998 var derfor et nødvendigt (men ikke i sig selv tilstrækkeligt) led i en intern proces, hvorved Rådet og Kommissionen i fællesskab besluttede, at Fællesskabet skulle være kontraherende part i konventionen.

56 I henhold til Domstolens praksis, som anlægger et vidt syn med hensyn til, hvilke kategorier af retsakter som kan gøres til genstand for søgsmål (24), er der ingen tvivl om, at godkendelsen af indgåelsen af konventionen isoleret betragtet (stk. 1 i den eneste artikel i afgørelsen af 7.12.1998), er en anfægtelig retsakt, eftersom den i absolutte vendinger udtrykker Rådets samtykke til Fællesskabets indgåelse af konventionen og således er bestemt til at være retligt bindende i relation til Rådets egne dispositioner og dets forhold til Kommissionen.

57 For så vidt angår den anfægtede erklæring bør det bemærkes, at Euratom-traktaten ikke indeholder bestemmelser, som udtrykkeligt fastsætter, om det er Kommissionen eller Rådet, der har kompetence til at fastlægge indholdet af en erklæring, som Fællesskabet skal afgive i forbindelse med ratificeringen af en international aftale eller overenskomst. I nærværende sag har begge institutioner tilsyneladende gjort krav på at have denne kompetence. Kommissionen fastslår i begrundelsen til forslaget af 8. september 1994, at Kommissionen »vil afgive en erklæring, knyttet som bilag«, og i den dispositive del af afgørelsen af 7. december 1998 fastslår Rådet, at »Det Europæiske Atomenergifællesskabs« erklæring er knyttet som bilag til afgørelsen. Da udarbejdelsen af en erklæring som denne er en meget vigtig del af processen, når Fællesskabet indgår en international aftale eller overenskomst, mener jeg, at den procedure, hvor der træffes beslutning om indholdet, også er underlagt traktatens artikel 101. Således var det hensigten, at den »interne« erklæring, der var knyttet til Rådets afgørelse af 7. december 1998, skulle pålægge Kommissionen at sende depositaren en »ekstern« erklæring med det indhold, som var foreskrevet af Rådet, og den var således også bestemt til at afføde retsvirkninger.

58 Selv om denne sag ikke direkte vedrører den »eksterne« erklæring, som Kommissionen afgav til depositaren, kan det måske være hensigtsmæssigt at tilføje, at den eksterne erklæring også skulle have og måtte antages at afføde retsvirkninger. I henhold til konventionens artikel 30, stk. 4, nr. ii), skal Fællesskabet inden for sit kompetenceområde opfylde sine forpligtelser i henhold til konventionen. Hensigten med den eksterne erklæring er således i en retligt bindende form over for de øvrige kontraherende parter at definere omfanget af Fællesskabets forpligtelser, hvilket den også gør. Jeg mener, at den retsvirkning, som den eksterne erklæring således har i international sammenhæng, bestyrker argumenterne om, at den anfægtede interne erklærings lovlighed kan prøves, eftersom den må have bestemt indholdet af den eksterne erklæring.

59 Endelig bør det nævnes, at den interne erklæring, der er knyttet til afgørelsen af 7. december 1998, ikke er en rent forberedende foranstaltning, som ikke kan prøves, i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i Domstolens praksis (25). Denne retspraksis er især gældende for beslutningsprocedurer, hvor én og samme institutions handling strækker sig over flere stadier (26). I en sådan situation kan den endelige retsakt anfægtes i en retssag, hvorunder lovligheden af de tidligere stadier kan anfægtes. I nærværende sag har flere institutioner deltaget i proceduren i henhold til traktatens artikel 101, og den retsakt, der prøves, var Rådets »sidste ord«. Hvis denne retsakt ikke skulle kunne prøves, ville Kommissionen slet ikke have noget retsmiddel.

60 Kommissionens søgsmål er følgelig anlagt til prøvelse af en retsakt, hvis lovlighed kan prøves, som omhandlet i traktatens artikel 146.

2. Virkningen af Fællesskabets efterfølgende indgåelse af konventionen

61 Lad mig minde om, at Kommissionen efter at have anlagt nærværende sag besluttede at godkende Fællesskabets indgåelse af konventionen og deponerede et tiltrædelsesinstrument hos konventionens depositar. Ved begge lejligheder vedføjede Kommissionen en erklæring, der var enslydende med den erklæring, som var udarbejdet af Rådet, og som anfægtes i nærværende sag.

62 Man kunne indvende, at Kommissionen således ikke har nogen retlig interesse i at anlægge nærværende sag, eftersom den allerede har efterkommet den retsakt, som den påstår annulleret.

63 Andre ville måske rejse tvivl med hensyn til Kommissionens interesse i at anlægge denne sag ud fra den betragtning, at Fællesskabet internationalt set i mellemtiden er blevet part i konventionen på grundlag af en kompetenceerklæring, som er enslydende med den erklæring, der er genstand for dette søgsmål. En afgørelse fra Domstolen om annullation af det sidste stykke i den erklæring, der er knyttet som bilag til den interne rådsafgørelse, ville derfor komme »for sent« og ikke tjene noget egentligt formål.

64 Begge argumenter må forkastes. Traktatens artikel 146, stk. 1, giver Kommissionen ret til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af enhver retsakt, uden at udøvelsen af denne er betinget af, at det godtgøres, at der er fornøden søgsmålsinteresse (27). Det bør også holdes for øje, at en af Kommissionens hovedopgaver i henhold til traktatens artikel 124 er at sikre gennemførelsen af traktatens bestemmelser. Med henblik på udførelsen af denne opgave må Kommissionen have alle de midler til rådighed, som traktaten indeholder til sikring af nævnte ret (28).

65 Kommissionen har under alle omstændigheder en retlig interesse i at rejse sagen, da en (delvis) annullation af den anfægtede erklæring ville få reelle praktiske følger. Ganske vist ville en annullation kun berøre den erklæring, der er knyttet til den interne rådsafgørelse af 7. december 1998, og den erklæring, som Kommissionen sendte til konventionens depositar, ville således i første omgang ikke være berørt. Men, som både Kommissionen og Rådet fastslog under retsmødet, er intet i konventionen til hinder for, at Fællesskabet på et senere tidspunkt afgiver en ny eller ændret erklæring. Denne mulighed ligger i selve karakteren af de forpligtelser, som indgår i konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii). For eksempel kan man blive nødsaget til at ændre listen over medlemsstater, hvis der optages nye medlemsstater i Den Europæiske Union. Det samme gælder med hensyn til omfanget af Fællesskabets kompetence, hvis der med tiden sker en udvikling af denne kompetence. Såfremt erklæringen annulleres, må Rådet og Kommissionen naturligvis blive enige om en ny erklæring, som Kommissionen derefter skal sende til konventionens depositar.

3. Rådets første anbringende: Sagen er uden genstand

66 Det anfægtede sidste stykke i erklæringen, der er knyttet som bilag til Rådets afgørelse af 7. november 1998, bestemmer:

»Fællesskabet har kompetence, som det deler med ovennævnte medlemsstater, på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2, som fastlagt i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab i artikel 2, litra b), og de relevante artikler i andet afsnit, kapitel III, med overskriften »Sundhedsbeskyttelse«.«

67 Rådet har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at dette stykke kun fastslår to ting, nemlig, at:

- Fællesskabet deler sin kompetence med medlemsstaterne.

- Den fælles kompetence udspringer af traktatens artikel 2, litra b), og de relevante artikler i traktatens andet afsnit, kapitel III.

68 Ifølge Rådet har Kommissionen hverken anfægtet karakteren af Fællesskabets kompetence (delt kompetence, ikke enekompetence) eller dens oprindelse (traktatens andet afsnit, kapitel III). Eftersom disse to oplysninger er de eneste i det anfægtede stykke, er Kommissionens sag uden genstand.

69 Kommissionen har gjort gældende, at det pågældende stykke indeholder endnu en oplysning, som er af afgørende betydning, nemlig at Fællesskabet kun har kompetence på de områder, der er omfattet af artikel 15 og artikel 16, stk. 2, men ikke på de områder, der er omfattet af andre af konventionens artikler.

70 Det skal bemærkes, at Kommissionen har påstået det sidste stykke annulleret med henvisning til, at det ikke heri er angivet, at Fællesskabet også har kompetence på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 1-5, artikel 7 og artikel 14-19. Rådets første påstand om afvisning af sagen hænger således sammen med Kommissionens hovedanbringende og bør derfor behandles sammen med behandlingen af realiteten (29).

4. Rådets andet anbringende: påstanden om delvis annullation er anlagt til prøvelse af en del af afgørelsen, som ikke kan udskilles fra afgørelsen som helhed

71 Rådets anden påstand om afvisning af sagen er delt i to led. Rådet har i alt væsentligt gjort gældende, at:

- erklæringen som helhed ikke kan udskilles fra Rådets afgørelse om godkendelse af Fællesskabets indgåelse af konventionen

- erklæringens sidste stykke ikke kan udskilles fra dens andet stykke.

a) Spørgsmålet, om erklæringen kan anfægtes separat

72 I henhold til Rådet kan erklæringen ikke udskilles fra afgørelsen om godkendelse af indgåelsen af konventionen. Rådet ville ikke have godkendt afgørelsen om Fællesskabets indgåelse af konventionen uden en fuldstændig erklæring. Rådets afgørelse om godkendelse af Fællesskabets indgåelse af konventionen ville derfor ikke kunne opretholdes, hvis erklæringen eller dele af den blev annulleret. Domstolen kan heller ikke selv annullere den, da dette ville være ultra petita.

73 En sagsøger kan i princippet anlægge sag med påstand om annullation af en del af en retsakt (30). Spørgsmålet er derfor udelukkende, om søgsmålet eller den retsakt, det vedrører, har særlige kendetegn, som kan medføre, at Kommissionens påstand om delvis annullation må afvises.

74 Ganske vist afviste Domstolen i sagen Jamet mod Kommissionen (31) en påstand om delvis annullation. I den sag var det imidlertid ikke muligt at udskille de anfægtede dele fra beslutningen som helhed. De dele af beslutningen, som blev påstået annulleret, var så centrale, at beslutningen uden disse ikke længere ville have retsvirkninger. I den foreliggende sag vil en delvis annullation af den erklæring, der er knyttet som bilag til Rådets afgørelse af 7. december 1998, ikke have de samme konsekvenser. Som nævnt ovenfor er afgørelsen om indgåelse af konventionen bestemt til at afføde og må også antages at have affødt retsvirkninger (32).

75 Dommen i sagen Jamet mod Kommissionen bør sammenlignes med dommen i sagen Transocean Marine Paint mod Kommissionen (33) og dommen i sagen Frankrig m.fl. mod Kommissionen (34) vedrørende påstande om særskilt annullation af betingelser knyttet til beslutninger, som tilgodeså visse virksomheder. Det vanskelige i disse sager bestod i, at en annullation af de pågældende betingelser muligvis kunne påvirke selve beslutningens indhold. Domstolen fandt det imidlertid ikke problematisk at antage påstandene om annullation af kun betingelserne til realitetsbehandling. Derfor bør der i nærværende sag være endnu mindre tvivl, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, eftersom der ikke er en sådan retlig forbindelse mellem erklæringen og afgørelsen om godkendelse af indgåelse af konventionen, at en annullation af erklæringen medfører annullation af afgørelsen. Selv om der muligvis har været en politisk forbindelse mellem de to dele, afhænger lovligheden af afgørelsen om godkendelse af Fællesskabets indgåelse af konventionen ikke af, at erklæringen er lovlig.

76 Erklæringen kan derfor udskilles fra afgørelsen om godkendelse og anfægtes særskilt.

b) Spørgsmålet, om det sidste stykke i erklæringen kan anfægtes særskilt

77 Rådet har gjort gældende, at den erklæring, der prøves, udgør en helhed, og at de to sidste stykker heri ikke kan udskilles eller behandles hver for sig. Dette argument bygger på den samme opfattelse af erklæringen som Rådets første anbringende. Af de ovenfor anførte årsager (35) bør denne påstand også behandles sammen med realiteten (36).

5. Rådets tredje anbringende: Søgsmålet er misbrug af annullationsproceduren, eftersom Domstolen i realiteten anmodes om en udtalelse om Fællesskabets beføjelser

78 Rådet har gjort gældende, at Kommissionen i virkeligheden ikke ønsker en annullation af den anfægtede del af erklæringen, men søger at få Domstolen til at udtale sig om omfanget af Fællesskabets kompetence i forbindelse med Fællesskabets indgåelse af konventionen. I modsætning til EF-traktaten (artikel 300, stk. 6, EF) indeholder Euratom-traktaten imidlertid ikke en generel mulighed for at anmode Domstolen om en udtalelse om en påtænkt international aftales forenelighed med traktaten og navnlig ikke, om Fællesskabet har kompetence til at indgå en sådan aftale. Ingen af de bestemmelser i Euratom-traktaten, hvorefter Domstolen kan anmodes om at afgive en udtalelse - Rådet har henvist til traktatens artikel 103, stk. 3, artikel 104, stk. 3, og artikel 105, stk. 2 - finder anvendelse i denne sag. Påstanden må derfor afvises, da den udgør misbrug af proceduren i traktatens artikel 146.

79 For det første kan jeg ikke se nogen konkrete tegn på, at Kommissionen har handlet i ond tro. Endvidere fastslog Domstolen i udtalelse 1/75, at kompetencen til at indgå en international aftale kan prøves ved proceduren med indhentning af udtalelse, annullationsproceduren eller den præjudicielle procedure (37). I en dom i sagen Frankrig mod Kommissionen fastslog Domstolen, at Fællesskabets institutioners udøvelse af deres beføjelser på det internationale område ikke må unddrages den domstolskontrol, som er foreskrevet i artikel [230 EF] (38). I en dom i sagen Grækenland mod Rådet understregede Domstolen »[n]ødvendigheden af en fuldstændig og sammenhængende legalitetskontrol« (39). Heraf følger, at muligheden for at anmode Domstolen om en udtalelse og muligheden for, at et annullationssøgsmål antages til realitetsbehandling, er spørgsmål, der er helt uafhængige af hinanden. Den kendsgerning, at Domstolen ikke kan anmodes om en udtalelse om en påtænkt aftale, svækker i hvert fald ikke argumenterne for, at søgsmål i henhold til traktatens artikel 146 kan antages til realitetsbehandling, men styrker dem.

80 Rådets tredje anbringende bør som følge heraf også forkastes.

VI - Realiteten

81 Kommissionen har nedlagt påstand om annullation af stk. 3 i den erklæring, der er knyttet som bilag til Rådets afgørelse af 7. december 1998, for så vidt som der heri, med hensyn til Fællesskabets kompetence, ikke er anført, at Fællesskabet har kompetence inden for de områder, der er omfattet af konventionens artikel 1-5, 7, 14, artikel 16, stk. 1 og 3, samt artikel 17-19. Kommissionens søgsmål støttes på en tilsidesættelse af traktaten og navnlig af artikel 2, litra b), bestemmelserne i andet afsnit, kapitel III (artikel 30-39), artikel 192 og den afledte fællesskabsret.

1. Konventionens krav med hensyn til den anfægtede erklæring

82 Lad mig gøre opmærksom på, at konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii), fastsætter:

»Når en [regional] organisation bliver part i konventionen, sender den depositaren [...] en erklæring, som opregner dens medlemsstater, og angiver, hvilke af konventionens artikler den omfattes af, og hvilken kompetence den har på det område, disse artikler gælder.«

83 Denne bestemmelse skal fortolkes i overensstemmelse med de regler for fortolkning af traktater, der er udviklet i international sædvaneret og opstillet i Wienerkonventionen om traktatretten.

84 Det bør ligeledes påpeges, at i henhold til endnu et sædvaneretligt princip, der er fastlagt i artikel 24, stk. 4, i Wienerkonventionen om traktatretten (40) fandt forpligtelserne i medfør af artikel 30, stk. 4, nr. iii), i konventionen om nuklear sikkerhed anvendelse på Fællesskabet inden den sidstnævnte konventions ikrafttræden.

85 Det følger af ordlyden af artikel 30, stk. 4, nr. iii), for det første, at:

- Fællesskabet er forpligtet til at afgive (»sender den [...] en erklæring«) en kompetenceerklæring, hvis det ønsker at blive part i konventionen, og

- det skal sende erklæringen samtidig med, at det deponerer sit tiltrædelsesinstrument (»Når [...] bliver part«).

86 Såvel ordlyden som sammenhængen antyder, at erklæringen skal være både præcis og udtømmende. Dette kan især udledes af konventionens artikel 30, stk. 4, nr. ii): Hvis Fællesskabet skal udøve og opfylde de rettigheder og forpligtelser, som konventionen giver kontraherende stater, i alle spørgsmål, der ligger »inden for [dets] kompetenceområde«, kan det ikke »vælge og vrage« og nøjes med at erklære en del af sin kompetence.

87 Endvidere følger det af ordlyden af artikel 30, stk. 4, nr. iii), at en regional organisation skal afgive en erklæring bestående af tre dele, nemlig:

- en liste over organisationens medlemsstater

- en liste over de af konventionens artikler, »den omfattes af«

- en udtalelse om, »hvilken kompetence den har på det område, disse artikler gælder«.

88 Det første af de tre krav bestrides ikke.

89 Rådet har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at det er det andet krav, der forpligter Fællesskabet til at angive de områder i konventionen, hvor Fællesskabet har kompetence. Det tredje krav vedrører derfor kun spørgsmålet, om der er tale om en delt kompetence eller en enekompetence.

90 Denne fortolkning er efter min opfattelse i strid med den almindelige betydning af de anvendte formuleringer. Det andet kravs rækkevidde præciseres af ordet »omfattes«, som betyder, at en bestemt artikel er af retlig betydning for en bestemt part. Der må sondres mellem det forholdsvis ubestemte udsagn om, at en part er omfattet af en artikel, og det langt mere specifikke udsagn om, at den pågældende part har kompetence (af lovgivningsmæssig, administrativ eller anden art) på det område, som artiklen gælder for. For eksempel er definitionerne i konventionens artikel 2 af retlig betydning for alle kontraherende parter, hvorfor Fællesskabet også »omfattes« af dem. Det ville imidlertid ikke give mening at erklære, at Fællesskabet har kompetence på det område, der er omfattet af en artikel, som kun indeholder definitioner.

91 De artikler, som skal angives i henhold til det andet krav, omfatter derfor for det første de materielle forpligtelser i medfør af konventionen, som gælder for en regional organisation, og som kræver gennemførelse af foranstaltninger af lovgivningsmæssig, administrativ eller anden art inden for denne organisations interne retsorden (artikel 4 og artikel 6-9). En anden gruppe artikler, som regionale organisationer »omfattes« af, er de artikler, som fastsætter formelle og/eller proceduremæssige rettigheder og forpligtelser i forbindelse med konventionens forvaltning og effektivitet (f.eks. retten til at opsige konventionen i medfør af artikel 33, stk. 1, og forpligtelsen til at deponere ratificeringsinstrumenter hos depositaren i medfør af artikel 30, stk. 5). Jeg vil i denne kategori også anbringe forpligtelsen til at aflægge rapport (artikel 5) samt de øvrige forpligtelser, som opstår i forbindelse med »peer review«-mekanismen (artikel 20-28). Endelig er der de generelle bestemmelser, der ikke i sig selv skaber rettigheder eller forpligtelser, men som skal tages i betragtning ved fortolkningen og gennemførelsen af konventionen. Et indlysende eksempel er de bestemmelser, der definerer konventionens formål (konventionens artikel 1), definitioner (artikel 2), anvendelsesområde (artikel 3) og ikrafttrædelse (artikel 31).

92 Det tredje kravs betydning er vanskeligere at fastlægge. Udtrykket »hvilken kompetence«, som er anvendt i artikel 30, stk. 4, nr. iii), skal fortolkes i den sammenhæng, hvori det indgår, og på baggrund af sit indhold og formål.

93 Artikel 30, stk. 4, nr. ii), bestemmer, at »[i]nden for deres kompetenceområde udøver og opfylder sådanne organisationer på egne vegne de rettigheder og forpligtelser, som konventionen giver kontraherende stater«. Begrebet »kompetence« i artikel 30, stk. 4, nr. iii), skal således forstås som en regional organisations kompetence til at udøve og opfylde rettighederne og forpligtelserne i medfør af konventionen.

94 For så vidt angår udtrykket »hvilken kompetence« bør det erindres, at når regionale organisationer er parter i en international aftale, ønsker de øvrige kontraherende parter at vide, over for hvem de er forpligtet og kan gøre deres rettigheder gældende (41). Hovedformålet med kravet om, at det skal angives, »hvilken kompetence« en regional organisation har, er således at lade depositaren og de øvrige parter vide, inden for hvilke områder, der er omfattet af konventionen, den pågældende organisation har kompetence til at udføre forpligtelser og udøve rettigheder, som følger af konventionen. Det tredje krav i artikel 30, stk. 4, nr. iii), indebærer således, at en regional organisation skal angive alle de artikler i konventionen, som vedrører områder, hvor den har kompetence til at udøve og opfylde de rettigheder og forpligtelser, som konventionen giver de kontraherende parter.

95 Endelig skal det påpeges, at forpligtelsen i artikel 30, stk. 4, nr. iii), til at angive, hvilken kompetence Fællesskabet har, kun vedrører »det område, disse artikler gælder«. Ordene »disse artikler« henviser tydeligvis til de artikler, som skal angives i henhold til det andet krav, og derfor til de artikler, som Fællesskabet »omfattes« af.

96 Ved første øjekast kan det synes mærkværdigt at begrænse forpligtelsen til at oplyse, hvilken kompetence en organisation har, til en på forhånd fastsat gruppe af artikler i konventionen, som denne organisation »omfattes « af. Imidlertid følger det af ovenstående analyse af ordene »omfattes« og »kompetence«, at de bestemmelser, med hensyn til hvilke en regional organisation har »kompetence«, nødvendigvis må være en undergruppe af de bestemmelser, som denne organisation »omfattes« af. Det er derfor muligt, at konventionens forfattere har villet indføre en beskyttelse mod manglende konsekvens i en regional organisations kompetenceerklæring. En anden forklaring kan være, at konventionens forfattere med et krav om både en liste over bestemmelser, som en regional organisation »omfattes« af, og en angivelse af, »hvilken kompetence« den har, har villet tvinge Fællesskabet til med særlig tydelighed og klarhed at offentliggøre sin temmelig begrænsede kompetence (42).

97 Under retsmødet medgav Rådet som svar på et spørgsmål fra Domstolen, at der må sondres mellem den gruppe af artikler i konventionen, som en regional organisation omfattes af (det andet krav) og den mere begrænsede gruppe af artikler om de områder, inden for hvilke en regional organisation har kompetence (det tredje krav).

98 Således forpligter det tredje krav i konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii), en regional organisation at angive de artikler i konventionen, som vedrører områder, inden for hvilke den har kompetence til at udøve de rettigheder eller opfylde de forpligtelser, der følger af disse bestemmelser.

2. Fortolkning af det anfægtede stk. 3 i erklæringen

99 Det anfægtede stk. 3 i erklæringen fastsætter:

»Fællesskabet har kompetence, som det deler med ovennævnte medlemsstater, på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2, som fastlagt i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab i artikel 2, litra b), og de relevante artikler i andet afsnit, kapitel III, med overskriften »Sundhedsbeskyttelse«.«

100 Det vil erindres, at parterne er uenige om, hvorvidt dette stykke indeholder en udtalelse om, at Fællesskabet kun har kompetence inden for de områder, som konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2, gælder for.

101 Ordlyden af stk. 3 støtter Kommissionens synspunkt om, at det indeholder en sådan udtalelse. Det er mest naturligt at forstå stykket sådan, at det indeholder tre oplysninger, nemlig at »Fællesskabet har kompetence på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2«, at Fællesskabet »deler« sin kompetence »med [...] medlemsstater[ne]«, og at kompetencen følger af »artikel 2, litra b), og de relevante artikler i andet afsnit, kapitel III«, i Euratom-traktaten. Hvis Rådet havde ønsket at afgive en mere begrænset erklæring, kunne det f.eks. have erklæret, at »Fællesskabets kompetence på de områder, der er omfattet af artikel 15 og artikel 16, stk. 2, deles med medlemsstaterne«.

102 Denne fortolkning af det omtvistede stykke bekræftes af en fortolkning af Rådets erklæring på baggrund af de krav, der er fastlagt i konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii). I overensstemmelse med ovenstående analyse af denne artikel er Fællesskabet i henhold til det tredje krav forpligtet til at angive, inden for hvilke bestemmelser i konventionen det har kompetence.

103 Følgelig bør stk. 3 i den omtvistede erklæring fortolkes således, at det blandt andet erklærer, at Fællesskabet kun har kompetence på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2.

104 Denne konklusion gør det muligt nu at afgøre de to uopklarede spørgsmål med hensyn til, om sagen kan antages til realitetsbehandling.

105 For det første er Kommissionens søgsmål ikke helt uden genstand, eftersom det i stk. 3 faktisk erklæres, at Fællesskabet kun har kompetence på de områder, der er omtalt deri. Rådets første påstand om afvisning bør derfor ikke tages til følge.

106 For det andet er den oplysning, der er indeholdt i erklæringens stk. 3 (omfanget af Fællesskabets kompetence), retligt set forskellig fra oplysningen i stk. 2 (de artikler i konventionen, der finder anvendelse på Fællesskabet), og de to stykkers lovlighed kan prøves uafhængigt af hinanden. Kommissionens søgsmål er derfor anlagt til prøvelse af en del af erklæringen, som kan udskilles fra erklæringen som helhed. Det andet led af Rådets anden påstand om afvisning bør derfor også forkastes.

3. Spørgsmålet om, hvorvidt en ufuldstændig erklæring om kompetence kan udgøre en tilsidesættelse af fællesskabsretten i henhold til traktatens artikel 146

107 Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at den pågældende erklæring udgør en tilsidesættelse af traktatens artikel 2, litra b), artikel 30-39 og artikel 192 samt af den afledte ret. Som svar på Domstolens spørgsmål har Kommissionen imidlertid udtalt, at en forpligtelse til at afgive en fuldstændig erklæring ikke kan udledes af Euratom-traktaten, men kun af konventionen. Ifølge Rådet rejser dette spørgsmålet, om en ufuldstændig erklæring kan udgøre en tilsidesættelse af traktaten som omhandlet i traktatens artikel 146.

108 I henhold til traktatens artikel 146 kan der anlægges annullationssøgsmål under påberåbelse af »overtrædelse af denne traktat eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse«. Denne annullationsgrund omfatter overtrædelse af alle fællesskabsretlige bindende og overordnede bestemmelser.

109 I henhold til Domstolens faste praksis udgør en aftale indgået af et af Fællesskaberne - som f.eks. konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii) - fra tidspunktet for aftalens ikrafttrædelse en integrerende del af fællesskabsretten (43).

110 Den erklæring, som Kommissionen har anfægtet, er imidlertid ikke den »eksterne« erklæring, som er sendt til depositaren, men den erklæring, der er knyttet som bilag til Rådets »interne« godkendelse af Fællesskabets indgåelse af konventionen. Jeg mener dog, at selv en erklæring, der er udarbejdet med dette formål, må være ulovlig, hvis den er upræcis eller ufuldstændig. Det bør påpeges, at erklæringen var Rådets endelige stillingtagen og skulle danne grundlag for den eksterne erklæring, som i henhold til folkeretten ville være forpligtende for Fællesskabet. Hvis den ikke var korrekt, ville den være i strid med Euratom-traktaten, fordi den ikke er en korrekt redegørelse for Fællesskabets kompetence, således som denne følger af de nævnte artikler, og der er tale om en erklæring, der har retsvirkninger. Den ville også være en tilsidesættelse af konventionen, idet den ville forpligte Kommissionen (hvis den ønskede at indgå konventionen) til at afgive en upræcis erklæring, hvilket ville være en tilsidesættelse af Fællesskabets folkeretlige forpligtelser i henhold til konventionens artikel 30, stk. 4. Rådet ville herved tilsidesætte pligten til loyalt samarbejde mellem institutionerne og overtræde traktatens artikel 192, som i lighed med artikel 10 EF pålægger ikke kun medlemsstaterne, men også Fællesskabets institutioner, en sådan forpligtelse.

111 Begge parter har i denne forbindelse henvist til udtalelse 1/78, hvori Domstolen fastslog, at det »i denne henseende [...] over for de øvrige parter i aftalen eller overenskomsten ikke [er] nødvendigt at anføre, hvorledes kompetencen på dette område er fastsat og fordelt mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, så meget desto mere som denne fordeling kan ændre sig i tidens løb. Det er tilstrækkeligt over for de øvrige kontraherende parter at anføre, at der på dette område foreligger en fordeling af kompetencen inden for Fællesskabet, hvorved denne fordelings nøjagtige karakter er et internt spørgsmål, som tredjestater ikke skal intervenere i« (44).

112 Denne udtalelse skal imidlertid ses i den sammenhæng, hvori den er afgivet. Udtalelse 1/78 blev afgivet på et tidspunkt, hvor den pågældende konvention stadig var under udarbejdelse. Parterne i forhandlingerne var på det tidspunkt endnu ikke nået til enighed om, hvilke bestemmelser der var nødvendige for at sætte en international organisation som Fællesskabet i stand til at deltage i konventionen (45). Kommissionen havde, formodentlig med henblik på de kommende forhandlinger om disse artikler, anmodet Domstolen om at fastslå, at den sædvanlige fremgangsmåde ved blandede aftaler skulle følges, dvs. at den interne fordeling af kompetencen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne ikke skulle defineres hvad angår de berørte tredjeparter (46). Uanset ovennævnte udtalelse fra Domstolen krævede konventionen, som blev undertegnet halvandet år efter, at Fællesskabet sendte depositaren en erklæring med angivelse af alle de artikler i konventionen, som det ikke var omfattet af.

113 Domstolens bemærkning i udtalelse 1/78 bør derfor opfattes som en klar godkendelse af Fællesskabernes praksis med så vidt muligt i forhandlingsfasen at undgå at tilkendegive fordelingen af kompetencen mellem Fællesskabet og dets medlemsstater over for tredjeparter. I betragtning af de betydelige retlige og politiske vanskeligheder, der er forbundet med udarbejdelsen af kompetenceerklæringer, bør denne praksis faktisk også godkendes, da den giver Fællesskaberne og deres medlemsstaterne mulighed for at fokusere på vigtigere anliggender som f.eks. aftalens materielle bestemmelser.

114 I denne sag er dette imidlertid »for sent«, og Fællesskabet kan ikke undgå at skulle afgive en erklæring om Fællesskabets og medlemsstaternes kompetence. I modsætning til situationen i udtalelse 1/78 har konventionens underskrivende parter (heriblandt medlemsstaterne) allerede besluttet at stille krav til Fællesskabet om at oplyse om den interne fordeling af kompetencen.

115 En ufuldstændig »ekstern« erklæring fra Fællesskabet vil derfor være i strid med konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii), og en ufuldstændig »intern« erklæring fra Rådet vil være i strid med Euratom-traktaten og - da dette kan medføre tilsidesættelse af konventionen - i strid med traktatens artikel 192.

4. Parternes væsentligste argumenter vedrørende spørgsmålet, om erklæringens fuldstændighed

116 Kommissionen har for det første gjort gældende, at Fællesskabet har kompetence på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 1-5, 7, 14, artikel 16, stk. 1 og 3, og artikel 17-19. Den er af den opfattelse, at kompetencen kan udledes af forskellige artikler i Euratom-traktaten, nemlig artikel 2, litra b), og artikel 30-32 (indførelse af grundlæggende normer), artikel 33 (henstillinger med henblik på at sikre en harmonisering af nationale bestemmelser), artikel 35 (tilsyn med nationale overvågningsfaciliteter), artikel 37 (udtalelser om planer om bortskaffelse af radioaktivt spild) og artikel 38 (henstillinger vedrørende radioaktivitetsmængden og vedrørende direktiver i påtrængende tilfælde). Den pågældende kompetence fremgår også af diverse bestemmelser i direktivet om grundlæggende normer, som er vedtaget på grundlag af traktatens artikel 31 og 32 (47).

117 For det andet forfølger traktatens artikel 30 ff. og konventionens artikler ifølge Kommissionen grundlæggende det samme formål, nemlig beskyttelse af personer og miljø mod ioniserende stråling.

118 For det tredje er det Kommissionens opfattelse, at traktatens artikel 30 ff.'s anvendelsesområde dækker og går ud over konventionens anvendelsesområde, som kun vedrører nukleare anlægs sikkerhed (konventionens artikel 3). Dette skyldes, at traktaten gælder for beskyttelse mod ioniserende stråling, uanset hvilken strålingskilde der bliver tale om (48), og at begrebet »kilde, der udsender ioniserende stråling«, som er defineret i artikel 1 i direktivet om grundlæggende normer, udtrykkeligt omfatter anlæg.

119 Rådet har for det første gjort gældende, at en afgrænsning af kompetencen, hvad angår konventionens artikel 1-5, ikke er nødvendig.

120 For det andet omhandler de øvrige artikler i konventionen, som Kommissionen ønsker angivet i erklæringens liste (artikel 7, 14, artikel 16, stk. 1 og 3, og artikel 17-19), først og fremmest foranstaltninger vedrørende nukleare anlægs sikkerhed og hører derfor ikke under Fællesskabets kompetence. Traktatens artikel 30 ff. indeholder kun bestemmelser om en ordning for strålebeskyttelse, som hovedsageligt består i at fastsætte »de maksimale doser, der kan tillades«, og »den maksimalt tilladelige bestråling og kontaminering« (traktatens artikel 30, stk. 2) og i at sikre, at bestemmelserne om disse maksimale doser og den maksimale bestråling overholdes [traktatens artikel 2, litra b)]. De anfægtede artikler i konventionen vedrører imidlertid direkte planlægningen, opførelsen og driften af nukleare anlæg og henhører derfor under medlemsstaternes enekompetence.

121 For det tredje kan Fællesskabets beføjelser ifølge Rådet ikke udledes af direktivet om grundlæggende normer, da dette direktiv i henhold til traktatens artikel 30, stk. 2, kun kan fastsætte grundlæggende normer for strålebeskyttelse og således »de maksimale doser, der kan tillades med fornøden sikkerhed« og »den maksimalt tilladelige bestråling og kontaminering«. Det følger desuden af artikel 2, stk. 1, i direktivet om grundlæggende normer, at dets anvendelsesområde er begrænset til »praksiser« og derfor ikke omfatter »anlæg«.

5. Generelle bemærkninger med hensyn til Euratoms beføjelser i henhold til traktatens artikel 30-39

122 For at kunne analysere det centrale spørgsmål i denne sag - Fællesskabets kompetence i nukleare sikkerhedsspørgsmål - er det nødvendigt at undersøge dels den generelle udvikling inden for strålebeskyttelse og nuklear sikkerhed, dels betydningen og rækkevidden af begrebet »sundhedsbeskyttelse« i Euratom-traktaten.

a) Strålebeskyttelse og nuklear sikkerhed

123 Hvad angår farerne ved ioniserende stråling for menneskers sundhed sondrer Den Internationale Kommission for Strålebeskyttelse (ICRP) mellem to typer af skadelige virkninger af stråling (49).

124 Høje strålingsdoser vil påføre uundgåelige skadelige virkninger (deterministiske virkninger), hvis dosen overskrider en tærskelværdi. Eksempler på deterministiske virkninger er erytem og akut strålingssyndrom (strålesyge). Jo højere dosis, desto alvorligere virkninger. Den primære beskyttelsesmålsætning er her at forebygge høje strålingsdoser, som fremkommer på f.eks. stedet for større atomulykker.

125 Både lave og høje doser kan også forårsage tilfældigt forekommende virkninger (stokastiske virkninger), såsom leukæmi og arvelige sygdomme. Jo lavere dosis, desto mindre sandsynlighed er der for, at disse virkninger opstår. En eventuel virknings alvorsgrad er imidlertid uafhængig af dosen. Den kendsgerning, at disse virkninger kun er sandsynlige, gør det umuligt at sondre klart mellem »sikre« og »farlige« praksiser. Følgerne heraf er ud fra et sikkerhedssynspunkt, at strålingen skal holdes »så lavt, som det med rimelighed er muligt« (ALARA-princippet).

126 Traditionelt er der forskellige indfaldsvinkler til risiciene for ioniserende stråling.

127 På den ene side vedrører disciplinen strålebeskyttelse primært beskyttelse af menneskers sundhed mod udsættelse for ioniserende stråling eller radioaktivt materiale. Den domineres af folkesundhedseksperter og fokuserer på personer og hvilke stråledoser, de kan udsættes for. Strålebeskyttelse startede som en underdisciplin af medicinsk radiologi, fordi de stråledoser, som de første røntgenapparater gav, var så høje, at det berørte sundhedspersonale hurtigt blev ramt af deterministiske virkninger af strålingen. Senere blev området udvidet til beskyttelse mod ioniserende stråling fra alle slags strålekilder (f.eks. kilder inden for atomenergisektoren, i sundhedsinstitutioner og forskningsanlæg). I 1950'erne antog strålebeskyttelseseksperter stadig, at udsættelse for stråling under bestemte dosisgrænser slet ikke ville have sundhedsskadelige virkninger. Siden 1977 har ICRP på baggrund af langtidsundersøgelser af de stokastiske virkninger af stråling anbefalet en kombination af dosisgrænser og ALARA-princippet.

128 På den anden side er der disciplinen »sikkerhed« (vedrørende atomanlæg og atomtransport osv.), som i modsætning til disciplinen strålebeskyttelse hovedsagelig beskæftiger sig med strålingskilders teknologiske sikkerhed og navnlig metoder til at forebygge ulykker og afbøde virkningerne af ulykker, hvis de indtræffer. Der er mange typer strålekilder, og sikkerhed kan derfor betegnes som sikkerhed vedrørende nukleare anlæg, sikkerhed vedrørende radioaktivt spild og transportsikkerhed. Sikkerhedsområdet domineres af fysikere og ingeniører. Denne disciplin er orienteret mod kilderne og søger at opretholde fuld teknologisk kontrol over alle kilder.

129 Naturligvis er der en tæt forbindelse mellem strålebeskyttelse og kildesikkerhed: Hvis strålebeskyttelsen skal have en praktisk virkning, skal den i det mindste forsøge at identificere den kilde, som frembringer den pågældende stråling. På den anden side skal sikkerhedsordninger forbundet med en given kilde garantere, at doserne under alle driftsforhold holdes under de fastsatte grænser og så lavt som rimeligt muligt. Der er desuden tegn på, at grænserne mellem de to discipliner er ved at blive mindre markante.

130 Således fastsætter ECRP's nugældende officielle strålebeskyttelsessystem (50), som dannede grundlag for den seneste reform af Fællesskabets grundlæggende sikkerhedsnormer, bestemmelser om »optimering« af »praksiser«, der øger bestrålingen, og »interventioner«, der mindsker bestråling fra eksisterende kilder. Den indeholder desuden principper om »kilderelaterede dosisbindinger«, »potentiel bestråling« og »forebyggelse af ulykker«. Alle disse principper har det til fælles, at de vedrører kontrol over kilder til skadelig stråling i langt større udstrækning, end man kan gøre med dosisgrænser alene.

131 Der er samtidig en tendens hos Det Internationale Atomenergiagentur til at anvende en integreret indfaldsvinkel til »nuklear sikkerhed«, som kombinerer tekniske sikkerhedsaspekter med strålebeskyttelsesaspekter (51). Ifølge IAEA's nuværende filosofi »suppleres det overordnede atomsikkerhedsmål, at beskytte personer, samfund og miljø mod skader ved i nukleare anlæg, at oprette og opretholde et effektivt forsvar mod strålingsrisici«, af en »strålebeskyttelsesmålsætning« og en »målsætning vedrørende teknisk sikkerhed«. De tre vigtigste publikationer fra IAEA inden for organisationens sikkerhedsstandardprogram (»sikkerhedsgrundbegreber«), hvor »nukleare anlægs sikkerhed«, »strålebeskyttelse og strålingskilders sikkerhed« samt »principper for behandling af radioaktivt affald« tidligere blev behandlet separat, er nu slået sammen til en enkelt publikation med titlen »Målsætninger og principper for sikkerhed i forbindelse med nuklear energi, stråling, radioaktivt spild og transport«. Organisatorisk koordinerer afdelingen for nuklear sikkerhed nu både enheden for nukleare anlægs sikkerhed og enheden for stråling og affaldssikkerhed.

132 Det fremgår således, at de to discipliner »nuklear sikkerhed« og »strålebeskyttelse« stadig var klart adskilte områder i 1950'erne. Det første fokuserede udelukkende på nukleare anlægs teknologiske sikkerhed og det andet på maksimal bestråling og dosisgrænser for arbejdstagere og befolkningen som helhed. I dag overlapper områderne nuklear sikkerhed og strålebeskyttelse derimod i betydelig grad hinanden. Nuklear sikkerhed har ikke kun et teknologisk aspekt, men også et strålebeskyttelsesaspekt, og strålebeskyttelse søger at begrænse bestrålingen i overensstemmelse med ALARA-princippet gennem øget kontrol med strålekilder som f.eks. nukleare anlæg.

b) »Sundhedsbeskyttelse« i Euratom-traktaten

133 For Euratom-traktatens forfattere var det vigtigt at skabe de nødvendige betingelser for en hurtig dannelse og udvikling af en kerneenergiindustri (traktatens artikel 1). De var imidlertid også klar over, at arbejdstagerne og befolkningen i det hele taget skulle beskyttes mod risici for ioniserende stråling.

134 Spaak-rapporten (52) behandlede i denne forbindelse:

- fælles minimumsbestemmelser til regulering af nukleare anlæg samt betingelserne for opbevaring, transport og behandling af nukleare materialer

- fællesskabsinstitutionernes kontrol med nukleare anlægs sikkerhed

- nødvendigheden af at anmelde påtænkte anlæg til Fællesskabet og Fællesskabets mulighed for af sikkerhedsmæssige årsager at modsætte sig et sådant anlæg med den konsekvens, at anlægget ikke vil modtage fissilt materiale

- daglig overvågning af nukleare anlæg foretaget af medlemsstaternes myndigheder under Fællesskabets kontrol.

135 Imidlertid gav traktatens forfattere Fællesskabet mere begrænsede beføjelser (53):

- indførelse af grundlæggende normer til beskyttelse af befolkningens sundhed, defineret som maksimalt tilladelige doser, maksimalt tilladelig bestråling og kontaminering samt fundamentale principper for lægekontrol med arbejdstagerne (traktatens artikel 30-32)

- krav om underretning og høring, navnlig i forbindelse med særligt farlige eksperimenter og med planer om bortskaffelse af radioaktivt spild (traktatens artikel 34-37)

- tilsyn ikke direkte med nukleare anlæg, men med kontrolanlæg (traktatens artikel 35)

- henstillinger (traktatens artikel 33 og artikel 38, stk. 1) og retligt bindende direktiver i påtrængende tilfælde (traktatens artikel 38, stk. 2).

136 Det fremgår heraf, at traktatens forfattere ikke ønskede at tillægge Fællesskabet vidtrækkende beføjelser hvad angår »nuklear sikkerhed« (som denne blev opfattet i 1957), og at deres hensigt var, at Fællesskabet hovedsagelig skulle handle inden for området »strålebeskyttelse« (som dette blev opfattet i 1957).

137 Hvad bør følgerne af denne historiske beslutning være i dag?

138 På den ene side mener jeg, at de grundlæggende beslutninger, som blev truffet af traktatens forfattere, bør respekteres, uanset den efterfølgende udvikling inden for områderne nuklear sikkerhed og strålebeskyttelse, som er beskrevet ovenfor. Medlemsstaterne ønskede tydeligvis at bevare den teknologiske kontrol over anlæggene på deres respektive områder. På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin har de derfor efter min opfattelse enekompetence (eller stort set enekompetence) over de teknologiske aspekter af nuklear sikkerhed, således som dette begreb opfattes i dag. I denne henseende er det af betydning, at Fællesskabet aldrig har vedtaget lovgivning om de teknologiske aspekter af nuklear sikkerhed, og at de to vigtigste fællesskabsinstrumenter på området er to ikke-bindende rådsresolutioner (54). Det bør dog påpeges, at Fællesskabet i tredjelande, især i Central- og Østeuropa og i de nye uafhængige stater, iværksætter mange aktiviteter, som vedrører den teknologiske side af nuklear sikkerhed, om fornødent med hjemmel i traktatens artikel 203 (55).

139 På den anden side mener jeg, at Fællesskabet deler visse - om end begrænsede - beføjelser med medlemsstaterne, hvad angår de aspekter af nuklear sikkerhed, der vedrører strålebeskyttelse. Det fremgår efter min opfattelse af en fortolkning af traktatens artikel 30-39, som tager højde for:

- disse bestemmelsers målsætninger

- muligheden for at »revidere« og »komplettere« de grundlæggende normer i henhold til traktatens artikel 32

- udviklingen gennem tiden i disse artiklers videnskabelige og folkeretlige baggrund

- praksis med hensyn til deres gennemførelse

- Domstolens praksis.

140 Hvad for det første angår traktatbestemmelsernes målsætninger fastslår præamblen til traktaten i temmelig vide vendinger, at medlemsstaterne ønsker at skabe »sådanne beskyttelsesforanstaltninger, der vil fjerne« farerne for befolkningernes liv og sundhed. I henhold til traktatens artikel 2, litra b), skal Fællesskabet ikke blot »indføre ensartede sikkerhedsnormer«, men også »overvåge deres anvendelse«. Det kan bemærkes, at traktaten gentagne gange henviser til begrebet »sikkerhed« og tillægger en effektiv gennemførelse, anvendelse og håndhævelse af de relevante bestemmelser en central betydning. Beskyttelsen af befolkningens sundhed har således altid været et vigtigt hensyn i traktaten på trods af, at traktatens forfattere og offentligheden uden tvivl var sig de farer, der er ved nukleare anlæg, mindre bevidst på det tidspunkt, Euratom-traktaten blev udarbejdet (56).

141 For det andet kan de grundlæggende normer i henhold til traktatens artikel 32 ikke kun »revideres«, men også »kompletteres«. Traktatens forfattere ønskede således at sikre, at Fællesskabet ikke alene kunne ændre sin sundhedsbeskyttelsespolitik, men også udvide dens anvendelsesområde.

142 De grundlæggende normer er på grundlag af traktatens artikel 31 og 32 blevet revideret adskillige gange (57) for at tage højde for den øgede videnskabelige viden om strålebeskyttelse (58). Nogle af de væsentligste karakteristika ved det nugældende direktiv om grundlæggende normer vedrører strålebeskyttelsesaspekter ved nuklear sikkerhed, herunder:

- En ordning med anmeldelse af og tilladelse til visse former for praksis, såsom drift af anlæg i den nukleare brændselscyklus (f.eks. kernekraftværker) for at sikre overholdelsen af de grundlæggende normer (niende betragtning og artikel 3-5).

- Retfærdiggørelse af bestråling: Alle nye klasser eller typer af praksiser (f.eks. driften af et nukleart anlæg), der medfører udsættelse for ioniserende stråling, skal, inden de først vedtages eller først godkendes, retfærdiggøres ved deres fordele i forhold til den sundhedsskade, som de måtte forårsage (tiende betragtning og artikel 6, stk. 1 og 2).

- Optimering af beskyttelse: Enhver bestråling skal holdes på så lavt et niveau, som det med rimelighed er muligt under hensyn til økonomiske og sociale faktorer [tiende betragtning og artikel 6, stk. 3, litra a)].

- Dosisgrænser: Summen af modtagne doser fra samtlige relevante praksiser må ikke overstige bestemte dosisgrænser [tiende betragtning og artikel 6, stk. 3, litra b)].

- Anvendelse af kilderelaterede dosisbindinger i optimeringen af beskyttelsen, dvs. begrænsninger af de fremtidige doser, som personer kan modtage fra en nærmere bestemt kilde, og som skal anvendes i planlægningsfasen for kilden (artikel 7 og definitionen i artikel 1).

- Principper for konkret beskyttelse af befolkningen under normale forhold, hvilket kræver, at medlemsstaterne etablerer en inspektionsordning med henblik på løbende at føre tilsyn med strålebeskyttelsen af befolkningen og at sikre, at de grundlæggende normer overholdes (trettende betragtning og artikel 43-46).

- Begreberne potentiel bestråling og beredskab ved nødsituationer (fjortende betragtning og artikel 48-53).

143 Efter atomulykken i kernekraftværket i Tjernobyl den 26. april 1986 kompletterede Rådet desuden de grundlæggende normer med flere foranstaltninger, som har hjemmel enten i traktatens artikel 31 alene eller i artikel 31 og 32, og som vedrører spørgsmål, der højst sandsynligt ikke var direkte forudset af traktatens forfattere. Foranstaltningerne vedrører blandt andet:

- Hurtig udveksling af information i tilfælde af strålingsfare (59).

- Oplysning af befolkningen om, hvorledes den skal forholde sig, samt om sundhedsmæssige foranstaltninger i tilfælde af strålingsfare (60).

- De maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker (61).

- Strålebeskyttelse af eksterne arbejdstagere, der udsættes for risici for ioniserende stråling under deres arbejde i et kontrolleret område (62).

- Overvågning af og kontrol med overførsel af radioaktivt affald mellem medlemsstaterne samt ind i og ud af Fællesskabet (63).

- Overførsel af radioaktive stoffer mellem medlemsstaterne (64).

144 For det tredje mener jeg, at det er en følge af udviklingen i videnskabelig og international sammenhæng, at definitionen af begrebet »grundlæggende normer« i traktatens artikel 30, stk. 2, ikke kan påberåbes med henblik på fastlæggelsen af det nuværende anvendelsesområde for traktatens artikel 30-32. Som jeg tidligere har påpeget, antog strålebeskyttelseseksperterne, da traktaten blev udarbejdet, stadig, at en udsættelse for stråling under visse dosisgrænser slet ikke havde sundhedsskadelige virkninger (65). Det er derfor forståeligt, at traktatens forfattere i traktatens artikel 30, stk. 2, definerede grundlæggende normer som »de maksimale doser, der kan tillades« eller »den maksimalt tilladelige bestråling«.

145 I dag er det imidlertid klart, at de stokastiske virkninger af stråling kun kan begrænses, hvis bestrålingen optimeres og holdes på så lavt et niveau, som det med rimelighed er muligt. Derfor fokuserer ICRP hovedsagelig på »optimering af bestråling«. Når ordlyden af en bestemmelse i traktaten nødvendigvis må afspejle den videnskabelige viden på et givet tidspunkt, og når denne viden udvikles, vil det efter min opfattelse være forkert at tillægge denne ordlyd for stor betydning. Rådet og Kommissionen var derfor i deres fulde ret til at følge og indarbejde den videnskabelige udvikling på strålebeskyttelsesområdet, når de grundlæggende normer blev revideret og kompletteret gennem årene.

146 For det fjerde viser den samstemmende og konsekvente praksis fra medlemsstaternes side (hovedsagelig gennem Rådet) og fra fællesskabsinstitutionernes side (hovedsagelig Kommissionen og Rådet), som afspejles i ovennævnte lovgivning og navnlig i direktivet om grundlæggende normer, at Fællesskabet har kompetence hvad angår de aspekter af nuklear sikkerhed, der vedrører strålebeskyttelse.

147 Ganske vist har Domstolen i relation til EF-traktaten fastslået, at praksis ikke kan tillægges større betydning end traktatens bestemmelser (66). I denne sag er det imidlertid fortolkningen af Euratom-traktaten, der er på tale, og jeg mener, Domstolen har gode grunde til at fortolke denne traktats artikel 30-39 på baggrund af efterfølgende praksis og navnlig direktivet om grundlæggende normer.

148 En fortolkning på baggrund af efterfølgende praksis er almindeligt i forbindelse med fortolkningen af både internationale traktater (67) og nationale forfatninger. En fortolkning på baggrund af efterfølgende praksis er især legitim og hensigtsmæssig, hvis det er længe siden, de pågældende bestemmelser blev affattet, hvis de ikke er blevet ændret siden, og hvis der er tale om en fælles og konsekvent praksis for alle dem, som har ret til at fortolke, anvende eller ændre de pågældende bestemmelser.

149 Det bør erindres, at Euratom-traktaten blev udarbejdet for over 40 år siden på et tidspunkt, hvor den viden, man havde om nuklear energi og dens økonomiske perspektiver var helt anderledes end i dag. Man bør også tænke på, at traktatens materielle bestemmelser ikke er blevet ændret, selv om den politiske, økonomiske og videnskabelige sammenhæng er blevet en helt anden. Det er ikke kun kapitlet om sundhedsbeskyttelse, men også flere andre dele af Euratom-traktaten, som f.eks. kapitlerne om »forsyning« (artikel 52-76) og »sikkerhedskontrol« (artikel 77-85), som ikke kan fortolkes eller forstås korrekt uden en analyse af praksis ved anvendelsen (68).

150 Endelig bekræftes idéen om, at traktatens artikel 30 ff. skal fortolkes vidt, også af Domstolens praksis. I Saarland m.fl.-dommen (69), som drejede sig om kernekraftværket i Cattenom i Frankrig, fastslog Domstolen, at disse bestemmelser udgjorde »et samlet hele, og Kommissionen tillægges herved en relativt vid kompetence med henblik på beskyttelse af befolkningerne og miljøet mod risikoen for en radioaktiv forurening«. I dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, som vedrørte Rådets forordning (Euratom) nr. 3954/87 om de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker (70), afviste Domstolen den restriktive fortolkning, som Parlamentet havde foreslået, og fastslog, at formålet med traktatens artikel 30 ff. var »at sikre en konsekvent og effektiv beskyttelse« af befolkningens sundhed mod risikoen ved stråling, »uanset hvilken strålingskilde og hvilke udsatte persongrupper der bliver tale om« (71).

151 Det er på baggrund af disse generelle bemærkninger, at Fællesskabets kompetence hvad angår de omtvistede artikler i konventionen skal vurderes.

6. Omfanget af Fællesskabets kompetence på de områder, der er omfattet af konventionen

152 I henhold til traktatens artikel 101, stk. 1, kan Fællesskabet indgå internationale aftaler »inden for rammerne af sin kompetence«. Euratoms eksterne kompetence har derfor samme rækkevidde som dets interne kompetence eller, med andre ord, det har beføjelse til at indgå internationale aftaler vedrørende alle anliggender, hvor det har ret til at handle internt (72).

153 Konventionens artikel 30, stk. 4, nr. iii), kræver, at Fællesskabet angiver, hvilken kompetence det har på det område, som de af konventionens artikler, som det omfattes af, gælder for. Det betyder, at Fællesskabet skal angive alle de artikler i konventionen, hvor det har kompetence til at udøve de rettigheder og at opfylde de forpligtelser, som følger af disse bestemmelser (73). Det væsentligste formål med denne forpligtelse er at meddele de øvrige kontraherende parter, hvilke bestemmelser i konventionen, som Fællesskabet skal overholde. Hvad dette angår følger det af konventionens artikel 4, at Fællesskabet skal tage ikke kun sine lovgivningsmæssige og administrative beføjelser i betragtning, men også sine beføjelser til at træffe »andre« foranstaltninger.

154 Begge parter er enige om, hvilken fremgangsmåde der bør følges, nemlig at starte med de forpligtelser (eller rettigheder), der er en følge af de omtvistede artikler i konventionen, og derefter undersøge, om Fællesskabet har beføjelser til at opfylde disse forpligtelser (eller udøve disse rettigheder).

155 Begge parter er også enige om, at Fællesskabet skal angive en artikel i konventionen i sin erklæring, uanset om dets kompetence er en enekompetence, eller det deler kompetencen med medlemsstaterne. Erklæringen skal således også angive en artikel i konventionen, hvis Fællesskabet deler gennemførelseskompetencen med medlemsstaterne, også selv om Fællesskabets kompetence blot består i at træffe visse »andre« foranstaltninger, som er nødvendige for gennemførelsen, som omhandlet i konventionens artikel 4.

156 Parterne er imidlertid uenige om et spørgsmål, der hænger sammen med, men alligevel adskiller sig fra de nævnte, nemlig om arten af Fællesskabets kompetence skal tilkendegives over for tredjeparter. Rådet har hævdet, at artikel 30, stk. 4, nr. iii), indeholder et krav om, at Fællesskabet i hvert enkelt tilfælde skal angive ikke kun den artikel i konventionen, inden for hvilken Fællesskabet har kompetence, men også om Fællesskabet deler den pågældende kompetence med medlemsstaterne. Kommissionen har gjort gældende, at de øvrige kontraherende parter i henhold til det ovenfor citerede afsnit af udtalelse 1/78 (74) kun har ret til at få at vide, om Fællesskabet i det hele taget har kompetence.

157 Da intet forbyder Fællesskabet at informere andre kontraherende parter om arten af Fællesskabets kompetence, og da Kommissionen ikke formelt har anfægtet dette aspekt af den pågældende erklæring, er det ikke nødvendigt at forfølge dette spørgsmål yderligere. Når det ikke er klart, om en meddelelse af arten af Fællesskabets kompetence (enekompetence eller delt kompetence) er påkrævet, kan det dog være hensigtsmæssigt at følge Domstolens henstilling i udtalelse 1/78 og betragte spørgsmålet om et internt anliggende.

a) Konventionens artikel 1-3

158 Artikel 1 angiver konventionens formål, artikel 2 definerer begreberne »nukleare anlæg«, »kompetent myndighed« og »godkendelse«, og artikel 3 fastlægger konventionens anvendelsesområde.

159 Jeg er enig med Rådet i, at disse bestemmelser er »neutrale«, fordi de hverken skaber rettigheder eller forpligtelser. Der opstår ikke kompetencespørgsmål, og en afgrænsning af kompetence ville ikke tjene noget formål.

b) Konventionens artikel 4 og 5

160 Artikel 4 kræver, at de enkelte kontraherende parter træffer de nødvendige foranstaltninger for at opfylde deres forpligtelser. Artikel 5 kræver, at de enkelte kontraherende parter før hvert af rapportbehandlingsmøderne forelægger en rapport om de foranstaltninger, de har truffet for at opfylde deres forpligtelser i henhold til denne konvention.

161 Jeg er enig med Rådet i, at de forpligtelser, der er opregnet i artikel 4 og 5, er generelle og pr. definition gælder for alle kontraherende parter, herunder de organisationer, der er omtalt i artikel 30, stk. 4. Derfor kræver disse artikler ikke en afgrænsning af Fællesskabets og dets medlemsstaters respektive kompetence.

c) Konventionens artikel 7

162 Konventionens artikel 7, stk. 1, kræver, at de kontraherende parter indfører og opretholder en lovgivning for nukleare anlægs sikkerhed.

163 I henhold til artikel 7, stk. 2, skal denne lovgivning indeholde bestemmelser om:

i) indførelse af nationale sikkerhedsforskrifter

ii) en godkendelsesordning for nukleare anlæg

iii) en ordning for lovfæstet inspektion og vurdering af nukleare anlæg

iv) håndhævelse af gældende bestemmelser og godkendelsens vilkår.

164 Kommissionen har hævdet, at Fællesskabet har kompetence inden for disse områder i henhold til traktatens artikel 2, litra b), artikel 30-32 og 35 samt artikel 4, stk. 1, litra a), artikel 38, stk. 1, artikel 46 og afsnit VI i direktivet om grundlæggende normer.

165 Rådet har gjort gældende, at Kommissionens argument er grundlæggende fejlagtigt. Selv om traktatens og konventionens overordnede formål, nemlig beskyttelse mod skadelige virkninger af stråling, måske er det samme, er midlerne til at opnå dem vidt forskellige. Hvor konventionen vedrører nukleare anlægs sikkerhed som sådan, vedrører fællesskabslovgivningen kun fastsættelsen af minimumskrav til beskyttelse af personer mod de farer, der er forbundet med ioniserende stråling. Traktaten giver således kun Fællesskabet ret til at pålægge »forpligtelser til at opnå et resultat«, men ikke til at specificere, hvordan resultatet skal opnås, og især ikke, hvordan nukleare anlæg skal udformes eller drives.

166 Efter min opfattelse bør det for det første påpeges, at selv om ikke al ioniserende stråling stammer fra nukleare anlæg, er alle nukleare anlæg en potentiel kilde til ioniserende stråling og derfor også nødvendigvis af relevans med hensyn til strålebeskyttelse. Der er ingen fællesskabsretlige bestemmelser, som fritager nukleare anlæg fra anvendelsesområdet for strålebeskyttelse. For det andet forsøger både traktaten og konventionen på hver sin måde at behandle den kendsgerning, at al nuklear aktivitet indebærer en potentiel strålingsrisiko for befolkningen, men selv om deres respektive anvendelsesområder ikke er helt sammenfaldende, er der dog en væsentlig overlapning. På baggrund af de foreliggende videnskabelige oplysninger er det hverken muligt eller ønskeligt at opretholde kunstige barrierer mellem disciplinerne strålebeskyttelse og nuklear sikkerhed. Set ud fra en retlig synsvinkel er det også klart, at moderne strålebeskyttelsesordninger såsom direktiv 96/29 i stigende grad er kildeorienterede og derfor nødvendigvis også regulerer aspekter, der vedrører anlæggenes sikkerhed. Omvendt anvendes i moderne lovgivning om sikkerhedsordninger, som f.eks. den relevante konvention, en integreret indfaldsvinkel, som inddrager strålebeskyttelsesaspekter ved sikkerhed (f.eks. konventionens artikel 15).

167 Jeg mener derfor, at Fællesskabet har en vis begrænset lovgivende kompetence på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 7, hvilket følger af traktatens artikel 2, litra b), og artikel 30-32, som de skal fortolkes nu. Denne lovgivende kompetence udøves f.eks. gennem artikel 3-5 (anmeldelse og tilladelse) og artikel 43-47 (strålebeskyttelse for befolkningen under normale forhold) i direktivet om grundlæggende normer. At medlemsstaterne stadig har enekompetence over de teknologiske aspekter af nuklear sikkerhed, hindrer ikke Fællesskabet i at vedtage lovgivning, der indfører visse krav vedrørende sikkerhed, tilladelse, tilsyn og vurdering samt håndhævelsesordninger.

168 Rådet har mere specifikt gjort gældende, at:

- Det henviste til artikel 7, stk. 1, i erklæringens stk. 2.

- Artikel 7, stk. 2, nr. i), ikke finder anvendelse på Fællesskabet, da bestemmelsen henviser til »nationale« sikkerhedsforskrifter og derfor kun vedrører staterne.

- Artikel 7, stk. 2, nr. ii)-iv), ikke finder anvendelse på Fællesskabet, da Euratom-traktaten ikke giver Fællesskabet ansvaret for at give tilladelse til nukleare anlæg.

- Fællesskabets kompetence ikke kan udledes af en bestemmelse i direktivet om grundlæggende normer, da direktivet som helhed kun vedrører »praksiser« og ikke »anlæg«.

- Fællesskabets kompetence under ingen omstændigheder kan udledes af artikel 4, stk. 1, litra a), i direktivet om grundlæggende normer, som kun er en accessorisk bestemmelse og desuden undergivet omfattende undtagelser i artikel 4, stk. 3.

169 Hvad disse specifikke argumenter angår, har jeg følgende opfattelse:

- Erklæringens stk. 2 er ikke omtvistet i denne sag.

- Det følger af artikel 30, stk. 4, nr. ii), at regionale organisationer skal opfylde alle de forpligtelser, som konventionen giver de kontraherende parter. Rådets påstand om, at artikel 7, stk. 2, nr. i), kun vedrører staterne, er udtryk for en fejlopfattelse.

- Hvad angår artikel 7, stk. 2, nr. ii)-iv), betyder den omstændighed, at Fællesskabet (angiveligt) ikke har nogen beføjelser hvad angår tilladelser til enkelte nukleare anlæg, ikke, at det ikke har lovgivningsmæssige beføjelser til at indføre en tilladelsesordning, som medlemsstaterne skal anvende.

- Nukleare anlæg som omhandlet i konventionen falder ikke uden for anvendelsesområdet for direktivet om grundlæggende normer. Dette direktiv vedrører alle praksiser, som indebærer risiko for ioniserende stråling, der kommer enten fra en kunstig strålekilde eller fra en naturlig strålekilde, og vedrører således blandt andet fremstilling, bearbejdning, håndtering, anvendelse, besiddelse, opbevaring og bortskaffelse af radioaktive stoffer (artikel 2, stk. 1). En »strålekilde« defineres endvidere udtrykkeligt som et apparat, radioaktivt stof eller anlæg, der kan udsende ioniserende stråling eller radioaktive stoffer (artikel 1).

- Artikel 4, stk. 1, litra a), i direktivet om grundlæggende normer, hvorefter drift og nedlukning af et hvilket som helst anlæg i den nukleare brændselscyklus kun kan ske efter forudgående tilladelse, er en central bestemmelse i direktivet.

170 Artikel 7 burde derfor have været medtaget i erklæringen.

d) Konventionens artikel 14

171 I henhold til artikel 14 skal de kontraherende parter træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at:

i) der, før et nukleart anlæg opføres og tages i brug samt i hele dets levetid, foretages omfattende, systematiske sikkerhedsvurderinger

ii) der ved hjælp af analyse, overvågning, afprøvning og inspektion foretages kontrol af det nukleare anlægs fysiske tilstand og drift.

172 Kommissionen har hævdet, at Fællesskabet har kompetence på disse områder i henhold til traktatens artikel 35, 36 og 38 og artikel 44, 38 og 46 i direktivet om grundlæggende normer.

173 Rådet har gjort gældende, at:

- Det henviste til artikel 14, nr. ii), i erklæringens stk. 2, da Fællesskabet har kompetence til at overvåge, at sikkerhedskravet løbende opfyldes.

- Det ikke henviste til artikel 14, nr. i), da ingen af traktatens artikler giver Fællesskabet kompetence til at foretage evalueringer inden opførelse og ibrugtagning af nukleare anlæg.

- Traktatens artikel 35 giver Fællesskabet ret til at føre tilsyn med kontrolanlæg, men ikke med nukleare anlæg.

- Fællesskabets initiativret og kontrolbeføjelser i henhold til traktatens artikel 30 ff. omfatter ikke nukleare anlæg.

174 Jeg mener, at Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 2, litra b), og artikel 30-32 har, om end begrænsede, lovgivningsmæssige beføjelser på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 14. Beføjelserne udøves gennem f.eks. artikel 44, 38 og 46 i direktivet om grundlæggende normer. I henhold til dette direktivs artikel 44, stk. 1, litra a), kræves det, at medlemsstaterne undersøger og godkender projekterede anlæg samt den påtænkte placering af disse set ud fra et strålebeskyttelsessynspunkt. Ifølge artikel 44, stk. 1, litra b), kan de kun godkende nye anlæg, hvis der er sikret en passende beskyttelse, og i henhold til artikel 38, stk. 1, og artikel 46, stk. 1, skal medlemsstaterne oprette inspektionsordninger med henblik på beskyttelse af arbejdstagere, der udsættes for stråling, og af befolkningens sundhed.

175 I henhold til traktatens artikel 37 (fortolket af Domstolen i Cattenom-dommen (75)) og traktatens artikel 38 har Fællesskabet desuden egne beføjelser til at føre tilsyn med nukleare anlæg, som delvis overlapper de områder, der er omfattet af konventionens artikel 14 (76).

176 For så vidt angår Rådets specifikke argumenter er jeg af følgende opfattelse:

- Erklæringens stk. 2 er ikke omtvistet i denne sag.

- Den omstændighed, at Fællesskabet (angiveligt) ikke har beføjelser til at foretage vurderinger inden opførelsen og ibrugtagningen af de enkelte nukleare anlæg, betyder ikke, at det ikke har lovgivningsmæssige beføjelser til at kræve af medlemsstaterne, at de indfører en ordning med forudgående vurdering. Desuden omtaler konventionens artikel 14, nr. i), ikke kun vurderinger inden anlæggets opførelse, men også vurderinger i hele anlæggets levetid.

- Ganske vist har Kommissionen i henhold til artikel 35, stk. 2, kun beføjelse til at føre tilsyn med kontrolanlæg, men dette har ingen betydning for dens lovgivningsmæssige beføjelser til at foreskrive, at medlemsstaterne foretager vurderinger eller kontrol, eller for dens egne kontrolbeføjelser i henhold til traktatens artikel 37 og 38.

- Der er intet, der tyder på, at nukleare anlæg som potentielle kilder til ioniserende stråling som sådan falder uden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 30 ff.

177 Artikel 14 burde derfor have været medtaget i erklæringen.

e) Konventionens artikel 15 og artikel 16, stk. 2

178 Artikel 15 og artikel 16, stk. 2, er medtaget i erklæringen og er ikke omtvistet i denne sag. Det vil imidlertid være hensigtsmæssigt at gøre opmærksom på artiklernes indhold. I henhold til artikel 15 skal de kontraherende parter træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de ansattes og offentlighedens udsættelse for stråling fra et nukleart anlæg i alle driftssituationer holdes på så lavt et niveau, som det er praktisk muligt, og at ingen enkeltpersoner udsættes for strålingsdoser, der overskrider de nationale dosisgrænser.

179 I henhold til artikel 16, stk. 2, skal de kontraherende parter træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at deres egen befolkning og de kompetente myndigheder i stater, som på grund af nukleare anlægs beliggenhed i deres umiddelbare nærhed kan blive berørt af ulykker, får tilstrækkelige oplysninger til at planlægge et katastrofeberedskab.

f) Konventionens artikel 16, stk. 1 og 3

180 I henhold til konventionens artikel 16, stk. 1, skal de kontraherende parter træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der for de nukleare anlæg og deres omgivelser findes beredskabsplaner, som afprøves, både før og efter anlægget tages i drift.

181 Ifølge konventionens artikel 16, stk. 3, skal kontraherende parter, der ikke har nukleare anlæg på deres territorium, men kan blive berørt af strålingsulykker på nukleare anlæg i deres umiddelbare nærhed, træffe alle nødvendige foranstaltninger for at udarbejde og afprøve beredskabsplaner, som gælder deres eget territorium og omfatter alle opgaver, der skal udføres i sådanne katastrofetilfælde.

182 Kommissionen har hævdet, at Fællesskabet har kompetence på de områder, der er omfattet af konventionens artikel 16, stk. 1 og 3, i henhold til traktatens artikel 2, litra b), artikel 30-32 og artikel 50 i direktivet om grundlæggende normer.

183 Rådet har gjort gældende, at artikel 16, stk. 1, vedrører anlæg, og at medlemsstaterne gennem Euratom-traktaten har fået kompetence hvad angår anlæg. Rådet mener derfor, at udarbejdelse af beredskabsplaner hører under medlemsstaternes enekompetence. Artikel 50 i direktivet om grundlæggende normer er en accessorisk bestemmelse, som udelukkende opfordrer medlemsstaterne til at forberede sig og til at samarbejde hvad angår overvågning af bestråling. Rådet har desuden gjort gældende, at konventionens artikel 16, stk. 3, ikke vedrører Fællesskabet, da Fællesskabet er en kontraherende part, som har nukleare anlæg på sine medlemsstaters territorium.

184 Jeg mener, at katastrofeberedskab er et af de områder, hvor anlægs sikkerhed og strålebeskyttelse overlapper. I katastrofeplaner for nukleare anlæg kan der ikke ses bort fra strålebeskyttelsesaspekter. Omvendt kan beredskabsplaner for beskyttelse af befolkningen ikke planlægges in abstracto, uden at der tages højde for de teknologiske og fysiske karakteristika af konkrete nødsituationer, som kan opstå. Fællesskabet har derfor lovgivningsmæssige beføjelser i henhold til traktatens artikel 2, litra b), og artikel 30-32 til at opstille grundlæggende normer for udarbejdelsen af forskellige typer katastrofeforanstaltninger for nukleare anlæg, herunder beføjelse til at kræve, at medlemsstaterne udarbejder planer for katastrofeforanstaltninger for nukleare anlæg. Disse beføjelser udøves f.eks. gennem artikel 50 i direktivet om grundlæggende normer, som indeholder et retligt bindende krav til medlemsstaterne om, at de blandt andet sikrer, at der udarbejdes interventionsplaner på nationalt eller lokalt plan, herunder på selve anlæggene.

185 Rådets argument vedrørende konventionens artikel 16, stk. 3, er ikke holdbart, da der ses bort fra, at Fællesskabet består af både medlemsstater med og medlemsstater uden nukleare anlæg på deres territorium. Når Fællesskabet fastsætter grundlæggende normer for katastrofeberedskab, tager det hensyn til de medlemsstater, som ikke har anlæg på deres territorium. For eksempel indeholder artikel 50, stk. 1, i direktivet om grundlæggende normer et krav til medlemsstaterne om at sikre, at der tages højde for, at der kan opstå nødsituationer i forbindelse med praksiser på eller uden for deres område. Fællesskabet skal derfor iagttage artikel 16, stk. 3, for så vidt som det vedtager foranstaltninger, som vedrører de medlemsstater, der ikke har nukleare anlæg på deres territorium.

186 Artikel 16, stk. 1 og 3, burde derfor have været medtaget i erklæringen.

g) Konventionens artikel 17-19

187 I henhold til artikel 17 skal de kontraherende parter hver især træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der indføres procedurer, hvorefter:

i) alle lokalitetsbestemte forhold, der kan påvirke et nukleart anlægs sikkerhed i dets planlagte levetid, vurderes

ii) et planlagt nukleart anlægs mulige indflydelse på enkeltpersoners, samfundets og miljøets sikkerhed vurderes

iii) alle de relevante forhold nyvurderes for at sikre, at det nukleare anlægs sikkerhed stadig er acceptabel

iv) der føres samråd med kontraherende parter, som kan blive berørt af planlagte nukleare anlæg i deres umiddelbare nærhed, så de selv kan bedømme anlæggets sandsynlige følger for sikkerheden på deres territorium.

188 Kommissionen har, hvad angår konventionens artikel 17, gjort gældende, at Fællesskabet har kompetence i henhold til traktatens artikel 2, litra b), artikel 30-32 og 37 samt artikel 44, stk. 1, litra a) og b), i direktivet om grundlæggende normer. Kommissionen har desuden henvist til Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (77), som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF (78), hvorefter det kræves, at »kernekraftværker og andre kernereaktorer« underkastes en miljøkonsekvensvurdering.

189 I henhold til artikel 18 skal de kontraherende parter hver især træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at:

i) der ved udformning og opførelse af et nukleart anlæg ved hjælp af pålidelige metoder på flere planer sørges for beskyttelse mod udslip af radioaktive materialer

ii) den teknologi, der benyttes ved udformning og opførelse af et nukleart anlæg, bygger på erfaring, forsøg eller analyse

iii) et nukleart anlægs udformning tillader pålidelig, stabil og problemfri drift.

190 Kommissionen har med hensyn til konventionens artikel 18 gjort gældende, at udformningen og opførelsen af et nukleart anlæg skal sikre, at det kan drives under overholdelse af de grundlæggende normer. I den henseende skal f.eks. artikel 18 (oprettelse af overvågede og kontrollerede områder), artikel 9 og 13 (dosisgrænser for arbejdstagere), artikel 43 (konkret beskyttelse af befolkningen) og artikel 6, stk. 3, litra b), i direktivet om grundlæggende normer iagttages.

191 I henhold til artikel 19 skal de kontraherende parter hver især træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at:

i) den oprindelige tilladelse til drift af et nukleart anlæg bygger på en sikkerhedsanalyse og et indkøringsprogram

ii) driftsbegrænsninger og driftsbetingelser fastsættes og ændres i overensstemmelse med behovet for at opstille sikre driftsgrænser

iii) drift, vedligeholdelse, inspektion og afprøvning af nukleare anlæg sker efter fastlagte procedurer

iv) der indføres procedurer for behandling af driftsforstyrrelser og ulykker

v) nukleare anlæg kan få den nødvendige tekniske bistand på alle sikkerhedsområder i hele deres levetid

vi) godkendelsens indehaver i tide indberetter hændelser, som berører sikkerheden, til den kompetente myndighed

vii) der udarbejdes programmer for indsamling og analyse af driftserfaringer, og at resultaterne og konklusionerne af dem tages til følge, og at erfaringer deles med internationale organer og med andre foretag