Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 5. december 1986. - UNION DEUTSCHE LEBENSMITTELWERKE GMBH M. FL. MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANNULLATIONSSOEGSMAEL - " BERLIN-SMOER ". - SAG 97/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 02265



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske og retlige omstaendigheder

1 . I den sag, dette forslag vedroerer, har sagsoegerne, fire tyske margarineproducenter, nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 25 . februar 1985 (( KOM(85 ) 276 endel .)) - om foranstaltninger til fremme af afsaetningen af smoer paa markedet i Berlin ( Vest ) - under anbringende af, at beslutningen har skadet sagsoegernes afsaetningsmuligheder .

2 . Jeg har jo tidligere i mit forslag til afgoerelse i margarineproducenternes erstatningssoegsmaal i anledning af "julesmoer-aktionen 1984/1985" ( 1 ) redegjort for Faellesskabets marked for maelk og mejeriprodukter og for den faelles markedsordning, der gaelder for dette marked ( 2 ), saaledes at yderligere omtale er ufornoeden her . Det vil vaere nok at fastslaa, at markedet for maelk og mejeriprodukter i flere aar har vaeret praeget af overskudsproduktion, og at de offentlige smoerlagre i 1984 var naaet op paa ca . 1 mio tons .

3 . Paa baggrund heraf vedtog sagsoegte, Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber, den 25 . februar 1985 den omtvistede beslutning, der var rettet til Forbundsrepublikken Tyskland . Beslutningen gik i det vaesentlige ud paa foelgende :

4 . Paa markedet i Berlin ( Vest ) skulle der fra den 15 . april 1985 til udgangen af juni s.aa . gennemfoeres en foranstaltning til fremme af afsaetningen af smoer . Med henblik herpaa skulle interventionsorganerne i Forbundsrepublikken Tyskland gratis stille 900 tons smoer til raadighed, hidroerende fra interventionslagrene . Disse smoermaengder skulle gaa direkte ud i forbruget i pakninger paa 250 gram netto, der skulle baere paaskriften "gratis EF-smoer ".

5 . Smoerret fra interventionslagrene skulle bringes paa markedet sammen med en pakke frisk smoer af samme nettovaegt og i samme emballage . Salgsprisen for de to pakker smoer maatte ikke vaere hoejere end den normale pris i udbudsperioden for 250 gram frisk smoer .

6 . Samtidig med ivaerksaettelsen af foranstaltningen skulle der ske et reklamefremstoed, ligesom man ville gennemfoere en markedsundersoegelse med henblik paa at maale marginalomkostningerne og vurdere virkningerne af foranstaltningen .

7 . Udgifterne til foranstaltningen beloeb sig til ca . 4 mio ECU .

8 . Sagsoegte vedtog ovennaevnte beslutning under henvisning til Raadets forordning nr . 1079/77 af 17 . maj 1977 om en medansvarsafgift og om foranstaltninger til udvidelse af markederne for maelk og mejeriprodukter ( 3 ). Ifoelge artikel 4 traeffes der foranstaltninger til fremme af udvidelsen af markederne for maelk og mejeriprodukter, hvorved forstaas :

- udvidelse af markederne inden for Faellesskabet,

- udvidelse af markederne uden for Faellesskabet,

- undersoegelser vedroerende nye afsaetningsmuligheder og forbedrede produkter .

9 . Saadanne foranstaltninger traeffes efter den i artikel 30 i forordning nr . 804/68 fastsatte fremgangsmaade, dvs . i en forvaltningskomité . Desuden skal Kommissionen foer hver periode, hvori medansvarsafgiften for mejeriprodukter opkraeves, underrette Raadet om de foranstaltninger, den har til hensigt at traeffe i loebet af det foelgende mejeriaar .

10 . Forvaltningskomiteen tilsluttede sig i sin udtalelse smoerfremstoeddet i Berlin .

11 . De fire sagsoegere, der har ca . to tredjedele af margarinesalget i Berlin ( Vest ), forsoegte foerst at faa standset gennemfoerelsen af sagsoegtes foranstaltning ved tyske domstole . I marts 1985 indgav de en begaering til Verwaltungsgericht Frankfurt om, at der maatte blive nedlagt forbud mod foranstaltningen . Denne ret besluttede ved kendelse af 20 . marts 1985 at forbyde Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung foreloebig at gennemfoere den anfaegtede foranstaltning .

12 . Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung kaerede, og ved kendelse af 11 . april 1985 ophaevede Hessischer Verwaltungsgerichtshof forbudet . I begrundelsen anfoerte kaereinstansen, at Kommissionen selv har udstedt alle bestemmelser til gennemfoerelse af foranstaltningen, og at Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung skal foelge Kommissionens bestemmelser og saaledes ved sin virksomhed i forbindelse med gennemfoerelsen kun kan handle paa privatretligt grundlag . Da Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung hermed ikke laengere skal udstede myndighedsakter, er forvaltningsdomstolene ikke kompetente til at behandle sagen . Endvidere udtaltes det, at rekvirenterne ud over adgangen til at anlaegge civilsag muligvis ogsaa kunne faa proevet beslutningen af 25 . februar 1985 ved De europaeiske Faellesskabers Domstol . Beslutningen antoges herved at vaere umiddelbart anvendelig, hvilket maatte binde Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, og det kunne derfor taenkes, at Domstolen ville anerkende, at de virksomheder og personer, der rammes af denne beslutning, er umiddelbart beroert og derfor kan anlaegge sag ved Domstolen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk . 2 .

13 . Efter Verwaltungsgericht Frankfurt' s forbud har sagsoegerne ved samme ret anlagt sag til proevelse af beslutningen . Herunder er de anmodninger om praejudiciel afgoerelse, der er omhandlet i sagerne 133-136/85, blevet fremsat, ( se s . 0000 ).

14 . Sagsoegerne har den 16 . april 1985 anlagt naervaerende annullationssoegsmaal og har samtidig indgivet begaering til Domstolen om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede beslutning ( sag 97/85 R Sml . s . 1331 ). Domstolens praesident afviste ved kendelse af 3 . maj 1985 at tage begaeringen til foelge med den begrundelse, at risikoen for, at sagsoegerne lider alvorlig skade, ikke er overhaengende, og at udsaettelse af gennemfoerelsen vil kunne tilfoeje sagsoegte et tab, der maa tages i betragtning ved vurderingen af sagsoegernes paastaaede tab . Praesidenten ytrer i kendelsen staerk tvivl om, hvorvidt hovedsagen kan antages til realitetsbehandling .

15 . Sagsoegerne har i hovedsagen gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om fri erhvervsudoevelse ( der bestaar ifoelge en almindelig retsgrundsaetning ), af grundsaetningen om stabilisering af markederne, af forbudet mod forskelsbehandling, af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, af proportionalitetsprincippet og af retsordenens grundlaeggende krav om god markedsfoeringsskik, ligesom der skal vaere sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter . Sagsoegte skal desuden ikke have haft hjemmel til at vedtage den anfaegtede beslutning .

16 . Sagsoegerne har herefter nedlagt foelgende paastande :

- Kommissionens beslutning af 25 . februar 1985 om foranstaltninger til fremme af afsaetningen af smoer paa markedet i Berlin ( Vest ) (( KOM(85 ) 276 endel )), annulleres;

- sagsoegte tilpligtes at afholde sagens omkostninger .

17 . Sagsoegte har nedlagt foelgende paastande :

- sagen afvises;

- subsidiaert frifindes sagsoegte;

- sagsoegerne tilpligtes at afholde sagens omkostninger .

18 . Jeg vil i det omfang, hvori det er noedvendigt for sagens afgoerelse, i det foelgende beskaeftige mig med enkelthederne i parternes argumentation .

B - Droeftelse

19 . a ) Sagsoegte goer gaeldende, at annullationssoegsmaalet skal afvises .

20 . Ifoelge sagsoegte beroeres sagsoegerne ikke umiddelbart af den anfaegtede beslutning, der er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, og som jo hverken direkte eller indirekte forpligter sagsoegerne . Den omstaendighed, at en foranstaltning kan indvirke paa konkurrencen paa det omhandlede marked, er ikke i og for sig tilstraekkelig til at begrunde, at enhver markedsdeltager, der paa en eller anden maade staar i et konkurrenceforhold til foranstaltningens adressat, anses for umiddelbart beroert heraf .

21 . Endvidere er sagsoegerne ikke individuelt beroert af beslutningen, idet de ikke ved denne individualiseres paa samme maade som beslutningens adressat . Der er jo mange andre margarineproducenter og -importoerer, der leverer eller eventuelt vil kunne give sig til at levere margarine til markedet i Berlin .

22 . Ifoelge sagsoegte er en afvisning af naervaerende sag ingenlunde ensbetydende med, at sagsoegerne staar uden retsmidler mod beslutningen . For det foerste har sagsoegerne jo i hovedsagen ved Verwaltungsgericht Frankfurt opnaaet det positive delresultat, at naevnte ret har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af en raekke spoergsmaal om den anfaegtede beslutnings gyldighed . Og hvis sagsoegerne som andre margarineproducenter havde anfaegtet beslutningen under en civilsag, ville der ogsaa have vaeret mulighed for at forelaegge spoergsmaal om forholdet mellem beslutningen og tysk ret vedroerende god markedsfoeringsskik . Sagsoegerne har endelig stadigvaek mulighed for at anlaegge sag mod sagsoegte med krav om erstatning uden for kontraktsforhold i henhold til EOEF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk . 2 .

23 . Sagsoegte har endelig anfoert, at beslutningen efter al sandsynlighed vil vaere gennemfoert, foer der afsiges dom i den foreliggende sag . For saa vidt har sagsoegerne altsaa ikke nogen retligt beskyttet interesse i at fastholde deres krav .

24 . Sagsoegerne har heroverfor gjort gaeldende, at sagsoegtes beslutning beroerer dem umiddelbart og individuelt i den i EOEF-traktatens artikel 173, stk . 2, forudsatte betydning .

25 . De anfoerer, at den omstaendighed, at smoer og margarine er substituerbare, medfoerer, at enhver udvidelse af smoersalget uundgaaeligt foerer til et mindre salg af margarine . Selve den anfaegtede beslutning fastlaegger alle enkeltheder i forbindelse med gennemfoerelsen af foranstaltningerne, og beslutningen er saaledes umiddelbart skadevoldende for sagsoegerne .

26 . Sagsoegerne anser sig endvidere for individuelt beroert af den anfaegtede beslutning . Den person - eller virksomhedskreds, der bebyrdes af sagsoegtes beslutning, er jo ganske klart afgraenset . I Forbundsrepublikken Tyskland findes der kun seksten margarineproducenter, og deres antal kan ikke aendre sig i tiden, indtil den omhandlede aktion er gennemfoert . I oevrigt er kun en ubetydelig del af den margarine, der forbruges i Berlin, indfoert margarine .

27 . Sagsoegerne findes delvis at vaere uden effektiv retsbeskyttelse, saafremt den foreliggende sag afvises . Sagsoegerne har for saa vidt gjort gaeldende, at deres begaering om forbud ikke er blevet taget til foelge ved forvaltningsdomstolene . Den sag med krav om forbud, som andre margarineproducenter har anlagt ved Landgericht og Oberlandesgericht Frankfurt, har heller ikke givet et tilfredsstillende resultat, idet disse retter har afvist den fremsatte begaering under henvisning til faellesskabsrettens forrang .

28 . Det anfoeres endvidere, at det praejudicielle spoergsmaal, Verwaltungsgericht Frankfurt har forelagt, ikke omhandler forholdet mellem den anfaegtede beslutning og tysk konkurrenceret .

29 . Sagsoegerne henviser endvidere til, at retssubjekternes krav paa en effektiv retsbeskyttelse og de herved utilstraekkelige retsmidler i national ret taler for, at sagen boer nyde fremme .

30 . b ) Sagsoegtes beslutning af 25 . februar 1985 var udelukkende rettet til Forbundsrepublikken Tyskland og ikke til sagsoegerne, og spoergsmaalet om realitetsbehandling af sagen maa derfor afgoeres i henhold til EOEF-traktatens artikel 173, stk . 2 . Denne bestemmelse kraever, at sagsoegerne beroeres umiddelbart og individuelt af beslutningen, selv om denne er rettet til en anden .

31 . En beslutning maa for at kunne beroere sagsoegerne "umiddelbart" i sig selv vaere bebyrdende for sagsoegerne, hvorfor det ikke er tilstraekkeligt, at beslutningen i forbindelse med andre omstaendigheder kan bebyrde sagsoegerne . Den omstaendighed alene, at en retsakt er egnet til at oeve indflydelse paa de paa et bestemt marked herskende konkurrenceforhold, er ikke tilstraekkelig til at antage, at sagsoegerne er umiddelbart beroert af denne foranstaltning ( 4 ).

32 . Selv om det maa anerkendes, at den planlagte foranstaltning til fremme af smoersalget er noeje fastlagt i detaljer i sagsoegtes beslutning af 25 . februar 1985, og at det tyske interventionsorgan derfor var temmelig bundet, kan det alligevel ikke antages, at sagsoegernes rettigheder blev kraenket allerede i og med vedtagelsen af beslutningen .

33 . Ifoelge dennes artikel 1, stk . 2, skal foranstaltningen gennemfoeres af en eller flere organisationer ( handelsfirmaer ), der raader over den noedvendige sagkundskab og erfaring og kan garantere, at aktionerne afsluttes forskriftsmaessigt .

34 . Efter beslutningen skulle der altsaa foerst findes egnede virksomheder, der var villige til at gennemfoere foranstaltningen til fremme af smoersalget paa de i beslutningen angivne betingelser . Hverken Kommissionen eller Forbundsrepublikken kunne paabyde private erhvervsdrivende at medvirke paa den ene eller den anden maade ved salgsfremstoeddet, og retligt var der saaledes ved beslutningens vedtagelse ikke nogen som helst sikkerhed for, at foranstaltningen ville blive gennemfoert . Hertil kraevedes yderligere en bindende tilkendegivelse fra de foretagender, der kunne inddrages . Disse maatte efter beslutningen vaere villige til at indgaa aftaler med Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung om salget . Endelig maatte ogsaa forbrugerne vaere villige til at koebe smoerret .

35 . Ud over beslutningen kraevedes altsaa opfyldelse af andre selvstaendige betingelser, dvs . afslutning af kontrakter med udenforstaaende private, og det kan derfor ikke anerkendes, at sagsoegerne allerede ved beslutningens vedtagelse blev umiddelbart beroert .

36 . Endvidere ses sagsoegerne ikke at vaere "individuelt" beroert . Andre end en beslutnings adressater kan kun goere gaeldende, at de beroeres individuelt af en beslutning, hvis den rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten ( 5 ).

37 . Sagsoegerne har ikke godtgjort, at der foreligger en saadan situation . De har ganske vist henvist til, at de har en vaesentlig del af margarinesalget i Berlin ( Vest ). Men dermed tales der jo blot om en oekonomisk virksomhed, som sagsoegerne driver i konkurrence med mange andre margarineproducenter og -importoerer i og uden for Faellesskabet . Og selv om sagsoegerne skulle have store markedsandele paa margarinemarkedet i Berlin ( Vest ), kan det alligevel ikke siges, at de ganske og aldeles raader over dette marked . Adgang hertil har tvaertimod Faellesskabets margarineproducenter set under ét, dvs . et ubestemt antal virksomheder . Selv om det paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse var kendt, hvem de stoerste margarineproducenter og -leverandoerer paa markedet i Berlin var, skal den beroerte kreds af markedsdeltagere ikke forstaas som en lukket, men som en aaben kreds af beroerte . Den anfaegtede foranstaltning vedroerte paa vedtagelsens tidspunkt ikke blot en bestemt og fra da af lukket personkreds, men derimod alle virksomheder, der foer og under salgsfremstoedets gennemfoerelse var interesserede i at saelge paa margarinemarkedet i Berlin .

38 . Sagsoegerne har til stoette for deres krav henvist til Domstolens dom af 1 . juli 1965 i de forenede sager 106 og 107/63 ( 6 ), men det kan de efter min mening ikke .

39 . Den i naevnte dom omtvistede beslutning, der var rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, drejede sig om behandlingen af ansoegninger om importlicenser og kunne paa grund af de saerlige omstaendigheder i sagen kun gaelde for de licenser, der var ansoegt om tre dage foer beslutningens vedtagelse . Kredsen af beroerte importoerer var kendt, og disse importoerer var derfor, som Domstolen fastslog, i sammenligning med alle andre individualiserede paa samme maade som en beslutnings adressater .

40 . En paa denne maade konkretiseret individualisering kan ikke antages i sagen her, for kredsen af de erhvervsdrivende, der var interesserede i margarinemarkedet i Berlin, var ved beslutningens vedtagelse, den 25 . februar 1985, som tidligere naevnt i alt fald i retlig forstand aaben .

41 . Ogsaa selv om sagsoegerne havde vaeret de eneste margarineproducenter og -handlere paa markedet i Berlin, ville dette dog ikke have kunnet individualisere dem paa samme maade som beslutningens adressat, Forbundsrepublikken Tyskland .

42 . For ifoelge den meget restriktive fortolkning, Domstolen har udviklet, bliver en markedsdeltager ikke adressat for en beslutning, der ikke er rettet til ham, alene fordi han er den eneste, der driver virksomhed paa det relevante marked ( 7 ).

43 . Den omtvistede beslutning har foelgelig beroert sagsoegerne alene i deres objektive egenskab af margarineproducenter paa samme maade som enhver anden markedsdeltager, "der - aktuelt eller potentielt - befinder sig i en tilsvarende situation" ( 8 ).

44 . Spoergsmaalet bliver herefter, om der efter hele sammenhaengen i det foreliggende annullationssoegsmaal er grund til at fravige de unaegtelig meget strenge krav, som Domstolen har opstillet for adgangen til at anlaegge sag i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk . 2 . Herved maa det navnlig diskuteres, om det som anfoert af sagsoegerne er rigtigt, at de ikke i national ret har effektive retsmidler til raadighed for at imoedegaa den paa grundlag af sagsoegtes beslutning af 25 . februar 1985 gennemfoerte aktion til fremme af smoersalget .

45 . Det maa erkendes, at det muligvis var vanskeligt for sagsoegerne at finde ud af, til hvilket retsmiddel de skulle gribe for at anlaegge sag mod Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung .

46 . Det fremgaar imidlertid klart af sagsforloebet, at sagsoegerne i processuel henseende ikke har manglet effektiv retsbeskyttelse i den nationale retsorden . Som det fremgaar af de anmodninger om praejudiciel afgoerelse, der er indgivet af Verwaltungsgericht Frankfurt og Landgericht Frankfurt i de sager, som henholdsvis sagsoegerne og en anden margarineproducent har anlagt mod Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, er de nationale retter absolut villige til at beskytte borgernes rettigheder . Om det er de tyske civil - eller forvaltningsdomstole, der i sidste instans bliver kompetente til at afgoere sagen, er indtil videre et uafgjort spoergsmaal . Hessischer Verwaltungsgerichtshof' s konstatering af, at forvaltningsdomstolene ikke er kompetente, er ikke en endelig afgoerelse, idet den er resultat af den hurtige behandling af forbudssager . Paa grundlag af Landgericht og Oberlandesgericht Frankfurt' s afgoerelser kan det derimod antages, at disse retter i alt fald mener, at et civilt soegsmaal kan antages til realitetsbehandling .

47 . Endvidere maa det fastslaas, at annullationssoegsmaalet ikke er det eneste retsmiddel i faellesskabsretten . Sagsoegerne kan, saafremt de har lidt tab ved gennemfoerelsen af den omtvistede foranstaltning, anlaegge en erstatningssag i henhold til EOEF-traktatens artikler 178 og 215, stk . 2 . Under en saadan sag maatte det isaer efterproeves, om de kriterier, Domstolen har fastlagt for at statuere ansvar uden for kontraktsforhold for retsstridig adfaerd i forbindelse med generel erhvervsoekonomisk regulering, ogsaa kan anvendes i tilfaelde, hvor et faellesskabsorgan ved en beslutning har truffet en rent administrativ foranstaltning .

48 . Vedroerende formaliteten staar endelig tilbage at tage stilling til sagsoegtes indsigelse om, at sagsoegernes behov for retsbeskyttelse gennem et annullationssoegsmaal er bortfaldet, fordi den anfaegtede beslutning i mellemtiden er blevet gennemfoert .

49 . Vedroerende det synspunkt kan der henvises til Domstolens dom af 24 . juni 1986 i sag 53/85 ( 9 ), i hvilken Domstolen forkastede netop dette argument . I dommen hedder det, at annullation af en allerede gennemfoert beslutning i sig selv kan have retsvirkninger, navnlig ved at det kan afholde Kommissionen fra at gentage en saadan praksis .

50 . Det kan altsaa ikke paa grund af den omstaendighed, at foranstaltningen til fremme af smoersalget er gennemfoert, udledes, at sagen skal afvises .

Realiteten

51 . Da jeg saaledes foreslaar Domstolen at afvise sagen, ville det derfor egentlig vaere paa sin plads subsidiaert at tage stilling til de enkelte soegsmaalsgrunde og anbringender i realiteten . Men en saadan subsidiaer gennemgang vil jeg afstaa fra paa baggrund af sagens saeregenhed og den omstaendighed, at der som tidligere naevnt vil blive forelagt andre praejudicielle anmodninger . I mit forslag til afgoerelse i de praejudicielle sager 133-136/85 og i sag 249/85 vil jeg diskutere alle de synspunkter, parterne har fremfoert, herunder det anbringende, der er blevet fremfoert til stoette for sagsoegernes paastand i sag 97/85 .

C - Forslag til afgoerelse

52 . Jeg foreslaar herefter Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse :

1 . sagen afvises;

2 . sagsoegerne paalaegges sagens omkostninger, herunder de omkostninger, deres begaering om foreloebige forholdsregler har givet anledning til .

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) Forenede sager 279, 280, 285 og 286/84 samt sagerne 27 og 265/85 .

( 2 ) Raadets forordning nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ).

( 3 ) EFT 1977 L 131, s . 6 .

( 4 ) Jfr . Domstolens dom af 10 . december 1969, forenede sager 10 og 18/68, Società "Eridania" m.fl . mod Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber m.fl ., Sml . 1969, s . 117 .

( 5 ) Domstolens dom af 15 . juli 1963 i sag 25/62, Plaumann & Co . mod Kommissionen, Sml . 1954-1964, s . 411 . Denne praksis har ligget fast siden da .

( 6 ) Dom af 1 . juli 1965 i de forenede sager 106 og 107/63, A . Toepfer KG m.fl . mod Kommissionen, Sml . 1965-1968, s . 67 .

( 7 ) Dom af 14 . juli 1983 i sag 231/82, Spijker Kwasten BV mod Kommissionen, Sml . s . 2559 .

( 8 ) Dom af 14 . juli 1983 i sag 231/82, jfr . note 7 .

( 9 ) Dom af 24 . juni 1986 i sag 53/85, AKZO Chemie BV m.fl . mod Kommissionen, Sml . s . 1965 .