FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. POIARES MADURO

fremsat den 21. juni 2007 ( )

Sag C-273/04

Republikken Polen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Den fælles landbrugspolitik – reform – udvidelsen af Den Europæiske Union«

1. Republikken Polen har ved den stævning, der er indleveret til Domstolen, anlagt sit første direkte søgsmål. Den rejser en række retlige spørgsmål, der ikke tidligere er blevet belyst og derfor bør behandles i Store Afdeling. Hensigten med søgsmålet, der ligger i forlængelse af de langvarige og vanskelige tiltrædelsesforhandlinger om landbrugsafsnittet og reformen af den fælles landbrugspolitik, er at anmode Domstolen om at præcisere omfanget af fællesskabsinstitutionernes beføjelser til at tilpasse bestemmelserne i tiltrædelsesaftalerne. Domstolen anmodes ligeledes om at fastlægge omfanget af den retsbeskyttelse, som fremtidige medlemsstater har i forhold til retsakter, der udstedes mellem tiltrædelsesinstrumenternes undertegnelse og deres ikrafttræden.

I – Retsforskrifter og sagens faktiske omstændigheder

2. Den foreliggende sag drejer sig om annullation af artikel 1, stk. 5, i Rådets afgørelse 2004/281/EF af 22. marts 2004 om tilpasning af akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, som følge af reformen af den fælles landbrugspolitik ( ).

3. Den omtvistede afgørelse er truffet i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, i traktaten mellem Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (medlemmer af Den Europæiske Union) og Den Tjekkiske Republik, Republikken Estland, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Republikken Slovenien og Den Slovakiske Republik om Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union ( ), der bestemmer, at »[u]anset stk. 2 kan Unionens institutioner inden tiltrædelsen vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i […] artikel 21 og 23 […] Disse foranstaltninger træder i kraft med forbehold af denne traktats ikrafttræden og da på datoen herfor«. Afgørelsen blev truffet med hjemmel i artikel 23 i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union ( ), hvorefter »Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag fra Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, kan foretage de tilpasninger af bestemmelserne i denne akt vedrørende den fælles landbrugspolitik, som måtte vise sig nødvendige som følge af en ændring af EF-bestemmelserne. Sådanne tilpasninger kan foretages inden tiltrædelsen«.

4. Sagsøgeren klager over, at artikel 1, stk. 5, i den omtvistede afgørelse (herefter den »anfægtede bestemmelse«) i de nye medlemsstater har udstrakt mekanismen med gradvis indførelse af direkte betalinger (den såkaldte indfasningsmekanisme) til nye direkte betalinger og dermed har udvidet undtagelserne fra princippet om fuldstændig betaling. Denne udvidelse af den begrænsede betaling betyder, at de polske landbrugere får langt mindre i støtte, end hvis de modtog det fulde støttebeløb.

5. Denne sag er blot det retslige efterspil efter tiltrædelsesforhandlingerne, hvor Polen også protesterede mod mekanismen for gradvis indførelse af direkte betalinger. Under disse forhandlinger krævede Polen gentagne gange, at det polske landbrug fik fuld adgang til direkte betalinger allerede fra tiltrædelsen. Det synspunkt var der ingen forståelse for. I et arbejdsdokument af 30. januar 2002 ( ) anbefalede Kommissionen, at de direkte betalinger blev indført gradvis i løbet af en overgangsperiode i de nye medlemsstater. Det begrundede den især med, at det var nødvendigt at videreføre den igangværende omstrukturering af landbrugssektoren i disse lande, at sikre stabile landbrugsindkomster og at undgå, at der opstår ubalance i forhold til andre økonomiske sektorer eller skabes grobund for rentespekulation. De 15 medlemsstater valgte at følge denne anbefaling under tiltrædelsesforhandlingerne med Polen, hvor de vedtog en fælles holdning for Den Europæiske Union af 31. oktober 2002 ( ), der gik ud på ikke at imødekomme Polens anmodning om, at der efter tiltrædelsen ydes direkte betalinger til polske landbrugere i samme omfang som til landbrugere i EU, og at indføre den nævnte støtte gradvis i en overgangsperiode i Polen. Drøftelserne af dette spørgsmål fortsatte indtil tiltrædelseskonferencen, der fandt sted i tilknytning til Det Europæiske Råds møde i København den 12. og 13. december 2002, og hvor det fremgår af konklusionerne, at spørgsmålet om indfasning af direkte betalinger i de nye medlemsstater er blevet løst i overensstemmelse med den fælles holdning af 31. oktober 2002. Da Kommissionen efter den reform af den fælles landbrugspolitik, der fandt sted efter tiltrædelsestraktatens undertegnelse, den 27. oktober 2003 fremsatte forslaget til den omtvistede afgørelse, kunne den polske regering ikke forhindre, at denne afgørelse blev vedtaget, selv om den havde protesteret mod det i alle faser af lovgivningsprocessen.

6. For at skabe en bedre forståelse af det omtvistede retlige problem, vil jeg kort gennemgå de gældende retsforskrifter.

7. De direkte betalinger, der foretages til landbrugerne under indkomststøtteordningerne, var oprindeligt reguleret ved Rådets forordning (EF) nr. 1259/1999 af 17. maj 1999 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte ( ), der indeholdt en liste over disse ordninger for direkte støtte i et bilag. I henhold til tiltrædelsesaktens artikel 20, der bestemmer, at »[D]e retsakter, der opregnes i listen i bilag II til denne akt, tilpasses som anført i nævnte bilag«, blev der indført en mekanisme for gradvis indførelse af direkte betalinger i de nye medlemsstater, der var fastsat i kapitel 6.A, punkt 27, i bilag II til denne akt, som indsatte artikel 1a i forordning nr. 1259/1999. Ifølge artikel 1a gælder mekanismen for gradvis indførelse for direkte betalinger, der ydes »efter de i artikel 1 omhandlede støtteordninger«. Disse betalinger defineres i artikel 1 i forordning nr. 1259/1999, hvori det er anført, at disse betalinger fremgår af bilaget til den nævnte forordning ( ).

8. Den 29. september 2003 vedtog Rådet som følge heraf forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 ( ), som ophævede forordning nr. 1259/1999 pr. 1. maj 2004. Det fremgår af forordningens artikel 1 og af bilag I hertil, at forordningen supplerer de allerede eksisterende ordninger med ordninger for direkte støtte til landbrugere, der producerer nødder og energiafgrøder, og fastsætter tillægsbetalinger inden for rammerne af ordningen for direkte støtte til mejerisektoren.

9. Ved artikel 1, nr. 5, i den omtvistede afgørelse af 22. marts 2004 erstattede Rådet de bestemmelser i bilag II, kapitel 6.A, punkt 27, til tiltrædelsesakten, som ændrer forordning nr. 1259/1999, med bestemmelser, som ændrer forordning nr. 1782/2003, for at tage hensyn til de justeringer af den fælles landbrugspolitik, som den sidstnævnte forordning, der blev vedtaget efter tiltrædelsesinstrumenternes undertegnelse, resulterede i. Det nævnte punkt 27 indsætter en ny artikel 143a i forordning nr. 1782/2003, som bestemmer, at der i de nye medlemsstater indføres »direkte betalinger« efter en plan for stigninger, dvs. ikke bare de betalinger, der allerede er anført i bilag I til denne forordning, men også dem, der efterfølgende indsættes i det nævnte bilag.

10. Polen mener ikke, at udvidelsen af ordningen med direkte betalinger i den anfægtede bestemmelse er lovlig. Ordningen gælder ikke længere kun for de støtteinstrumenter, der var opregnet i bilaget til forordning nr. 1259/1999. Den omfatter fremover »direkte betalinger« i almindelighed, dvs. også nye direkte betalinger. Sidstnævnte betalinger indbefatter dem, der allerede er indført ved forordning nr. 1782/2003, dvs. betalinger i sektoren for nødder og energiafgrøder og tillægsbetalinger i mejerisektoren. De indbefatter også direkte betalinger, der fastsættes efterfølgende og i den forbindelse indsættes i bilag I til forordning nr. 1782/2003.

11. Det er årsagen til, at sagsøgeren har anlagt denne annullationssag, der i det væsentlige støttes på tre anbringender. Inden jeg ser på sagens realitet, vil jeg dog først undersøge, om den kan antages til realitetsbehandling.

II – Formaliteten

12. Rådet fremsatte den 23. september 2004 en formalitetsindsigelse i henhold til procesreglementets artikel 91 mod den foreliggende sag, idet det gjorde gældende, at det var åbenbart, at sagen måtte afvises, fordi den var anlagt for sent. Domstolen besluttede at henskyde indsigelsen til afgørelse i forbindelse med sagens realitet.

13. Det er selvsagt usikkert, om den sag, Polen har anlagt, kan antages til realitetsbehandling. Skal man følge den praksis, som Domstolen, der normalt lægger meget vægt på, at procesfristerne og de generelle formalitetsbetingelser overholdes, har fastlagt, må det fastslås, at sagen er forældet. Det er det, jeg først vil pointere. Ser man på de principper, der ligger til grund for EU’s retsorden, og navnlig princippet om effektiv retsbeskyttelse og den måde, som dette princips rækkevidde efterhånden er blevet fastlagt på i gældende retspraksis, mener jeg dog ret beset, at der bør vælges en anden løsning. Derfor vil jeg gå videre til at beskrive mulighederne for at antage sagen til realitetsbehandling.

A – Streng fortolkning af formalitetsbetingelserne

1. Beregning af søgsmålsfristen

14. Den omtvistede afgørelse blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 30. marts 2004. Polen anlagde sagen den 28. juni 2004. Det fremgår imidlertid af artikel 230, stk. 5, EF, at klager »skal indgives inden to måneder, efter at retsakten […] er offentliggjort […] eller, i mangel heraf senest to måneder efter, at klageren har fået kendskab til den«. Ifølge de almindelige regler for beregning af frister er sagsøgerens søgsmål derfor anlagt for sent.

15. Som det fremgår af artikel 230, stk. 5, EF og bekræftes af Domstolens praksis ( ), er kriteriet om den dato, hvor sagsøgeren har fået kendskab til retsakten, subsidiært i forhold til kriteriet om den dato, hvor den er blevet offentliggjort. Den dato, som søgsmålsfristen begynder at løbe fra, er således datoen for retsaktens offentliggørelse, selv om sagsøgeren som her har haft kendskab til den omtvistede afgørelses indhold, før den blev offentliggjort, hvilket ses af den omstændighed, at sagsøgeren protesterede mod den i alle faser af den lovgivningsproces, der resulterede i den nævnte afgørelses vedtagelse, ved at fremsende en lang række skrivelser og bemærkninger til Rådet og Kommissionen.

16. Den omtvistede afgørelse blev imidlertid offentliggjort i EUT L 93 af 30. marts 2004. Og det må formodes, at offentliggørelsesdatoen svarer til den, der er påtrykt det pågældende nummer af EU-Tidende ( ).

17. I den foreliggende sag har sagsøgeren dog anført for det første, at EU-Tidende af 30. marts 2004 ikke forelå på de ti nye medlemsstaters officielle sprog på dette tidspunkt, selv om det bestemmes i den omtvistede afgørelses artikel 8, at den også skal udfærdiges på tiltrædelseslandenes ni officielle sprog, og for det andet, at den polske udgave af det nævnte Tidende først meget senere, nemlig den 27. juli 2005, blev sendt til de polske myndigheder. Fordi afgørelsen blev offentliggjort på de nye medlemsstaters officielle sprog længe efter den 30. marts 2004, mener sagsøgeren ligefrem, at Rådet bevidst har foruddateret det nummer af EU-Tidende, som den omtvistede afgørelse blev offentliggjort i.

18. Disse argumenter kan ikke tiltrædes. Det er fast retspraksis, at offentliggørelsen af en retsakt først anses for afsluttet, når det nummer af Tidende, som den er trykt i, foreligger på samtlige officielle sprog ( ). Hvis det påvises, at den dato, hvor det pågældende nummer faktisk var til rådighed, ikke svarer til den dato, som er påtrykt nummeret, er det alene datoen for den faktiske offentliggørelse, der skal lægges til grund, for »det er nemlig et grundlæggende princip i Fællesskabets retsorden, at en retsakt fra en offentlig myndighed ikke kan gøres gældende over for de retsundergivne, før end disse har fået lejlighed til at få kendskab til den« ( ). I forbindelse med dommen i sagen Tyskland mod Rådet ( ) var den anfægtede retsakt blevet offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 23. december 1994, men dette nummer forelå først den 13. februar 1995. Det var derfor den sidstnævnte dato, søgsmålsfristen begyndte at løbe fra. Hvis det endelig påvises, at det nummer af EU-Tidende, som den omtvistede afgørelse er offentliggjort i, bevidst er blevet foruddateret, skal denne afgørelse annulleres, eftersom retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat ( ).

19. Det fremgår imidlertid af de oplysninger, som generaldirektøren for Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer fremlagde som svar på en anmodning fra Domstolen ( ), at EUT L 93 af 30. marts 2004 faktisk forelå på alle de nye medlemsstaters sprog på dette tidspunkt. Sagsøgeren mente ganske vist ikke, at det var rigtigt, men svaret kan ikke drages i tvivl, medmindre der fremlægges de fornødne oplysninger for Domstolen, hvilket ikke er sket. Det spiller ingen rolle, at dette nummer af EU-Tidende først forelå på polsk på EurLEX-webstedet den 15. december 2004, da det kun er den trykte udgave af offentliggjorte retsakter, der er gyldig. Det er desuden ubestridt, at en retsakt anses for offentliggjort, og EU-Tidende anses for at være til rådighed på den dag, hvor det nummer af EU-Tidende, som retsakten er trykt i, faktisk foreligger på samtlige fællesskabssprog hos Publikationskontoret i Luxembourg. Det skyldes, at det »er […] væsentligt, at den dato, hvorpå en forordning skal anses for offentliggjort, ikke varierer alt efter, hvornår De Europæiske Fællesskabers Tidende er til rådighed på hver enkelt medlemsstats område«, og at »fællesskabsrettens enhed og ensartede anvendelse kræver, at en forordning, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt, træder i kraft på samme dato i alle medlemsstaterne uden hensyn til forsinkelser, som måtte opstå trods de bestræbelser, der skal sikre en hurtig fordeling af Tidende i hele Fællesskabet« ( ). Hensigten med bestemmelsen i artikel 81, stk. 1, i Domstolens procesreglement om, at fristen begynder at løbe fjorten dage efter offentliggørelsen, og med forlængelsen af fristen med ti dage under hensyn til afstanden er netop på forhånd at tage højde for de forsinkelser, der kan forekomme i distributionen af EU-Tidende, således at alle sagsøgere kan få fuldt udbytte af den frist på to måneder, som de sikres i EF-traktaten ( ).

20. I den foreliggende sag begynder søgsmålsfristen således at løbe fra den 30. marts 2004. Fristen beregnes derfor på følgende måde. Det fremgår af procesreglementets artikel 80, stk. 1, litra a), at »[s]åfremt en frist, der er udtrykt i dage, uger, måneder eller år, skal regnes fra det tidspunkt, hvor en begivenhed indtræffer, eller en handling foretages, medregnes den dag, hvor begivenheden indtræffer eller handlingen foretages, ikke ved beregningen af fristen«. Den dag, hvor den søgsmålsfrist på to måneder, der er fastsat i artikel 230, stk. 5, EF, begynder at løbe, er desuden i henhold til artikel 81, stk. 1, i Domstolens procesreglement ( ) udsat fra den 30. marts 2004 til den 14. april 2004 kl. 24.00. Det bestemmes i øvrigt i procesreglementets artikel 80, stk. 1, litra b) ( ), at en frist, der er udtrykt i måneder, udløber ved udgangen af den dag, der i fristens sidste måned er samme dag i måneden som den dag, fristen regnes fra. Denne søgsmålsfrist udløb derfor den 14. juni 2004. Medregnes den faste afstandsfrist på ti dage, som procesfristerne i henhold til procesreglementets artikel 81, stk. 2 ( ), forlænges med, udløb den samlede frist for indgivelse af klager torsdag den 24. juni 2004 kl. 24.00, dvs. ikke på en af de dage, der er opført på listen over lovbestemte søn- og helligdage i artikel 1 i procesreglementets bilag.

21. Stævningen blev registreret på Domstolens Justitskontor den 28. juni 2004. Den foreliggende sag er derfor anlagt for sent.

2. Sagsøgerens argumenter for, at søgsmålsfristen skulle regnes fra tiltrædelsesdatoen

22. Sagsøgeren har med støtte fra de intervenerende stater gjort gældende, at fristen skulle regnes fra den dato, hvor tiltrædelsestraktaten trådte i kraft, dvs. fra den 1. maj 2004. Sagsøgeren har fremført en lang række argumenter herfor. De to første kan jeg straks rydde af vejen.

23. Polen påstår indledningsvis, at de foranstaltninger, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 23, gælder og får bindende virkning med forbehold af tiltrædelsestraktatens ikrafttræden og fra datoen herfor. Det er korrekt og fremgår i øvrigt også af artikel 9 i den omtvistede afgørelse ( ). Det betyder dog ikke, at foranstaltningerne i den nævnte artikel 23 ikke kan påberåbes, så snart de er offentliggjort. Det er således vigtigt at skelne mellem på den ene side muligheden for at påberåbe sig en retsakt, hvilket forudsætter, at alle de krævede formaliteter i forbindelse med offentliggørelsen er overholdt, og betyder, at søgsmålsfristen begynder at løbe, og på den anden side retsvirkningerne af den pågældende retsakt, hvis ikrafttræden kan forsinkes. Det har aldrig været meningen, at bestemmelsen i artikel 254, stk. 1, EF om, at afledte retsakter, der skal offentliggøres, træder i kraft den tyvende dag efter offentliggørelsen, hvis en anden dato ikke udtrykkeligt er angivet, skulle være til hinder for, at søgsmålsfristen begynder at løbe fra offentliggørelsen.

24. Polen har også støttet sit argument om, at søgsmålsfristen skulle regnes fra den 1. maj 2004, på artikel 58 i tiltrædelsesakten ( ) og på artikel 8 ( ) og 9 i den omtvistede afgørelse. Ifølge disse bestemmelser udfærdiges de retsakter, som institutionerne vedtager før tiltrædelsen, heriblandt den omhandlede afgørelse, på de nye medlemsstaters ni sprog og gælder på disse sprog fra den dag, hvor tiltrædelsestraktaten træder i kraft. Det betyder efter sagsøgerens opfattelse, at den polske udgave af den anfægtede foranstaltning ikke var gyldig før den 1. maj 2004, og at den udgave af EU-Tidende, hvori den er trykt, ikke anses for at være til rådighed før dette tidspunkt. Denne argumentation virker heller ikke overbevisende. Når det præciseres, at de 21 sprogudgaver af den omtvistede afgørelse »har samme gyldighed«, betyder det blot, at den nævnte afgørelse skal udfærdiges på alle de officielle sprog, og at ingen af disse sprogudgaver har forrang for andre. Hvis man antog, at de forskellige sprogudgaver først var gyldige, når tiltrædelsestraktaten trådte i kraft, ville det under alle omstændigheder gælde for samtlige enogtyve sprogudgaver, dvs. både for de gamle og de nye medlemsstater.

25. De indsigelser mod forældelsen, som sagsøgeren og de intervenerende stater har fremført med støtte i principperne om retsfællesskabet, retten til effektiv retsbeskyttelse og forbuddet mod forskelsbehandling, er mere vægtige. De har som begrundelse for, at fristen for anlæggelse af et søgsmål med påstand om annullation af en retsakt, der er vedtaget i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 23, først løber fra den 1. maj 2004 for de nye medlemsstater, bl.a. gjort gældende, at sagsøgeren på tidspunktet for retsaktens offentliggørelse endnu ikke var medlem af EU og derfor ikke havde beføjelse til at anmode om annullation. Hvis det antages, at søgsmålsfristen begynder at løbe, når retsakten offentliggøres, vil den institution, der har udstedt den pågældende retsakt, som følge heraf kunne unddrage sig legalitetskontrollen af en foranstaltning, der vedtages på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 23, ved at vedtage og offentliggøre den mindst to måneder, før tiltrædelseslandene opnår medlemskab. Princippet om retsfællesskabet indebærer imidlertid, at der iværksættes en omfattende og effektiv ordning for legalitetskontrol af fællesskabsretsakter og for retsbeskyttelse. I det foreliggende tilfælde fik Polen som følge af tidspunktet for den omtvistede afgørelses offentliggørelse kun en begrænset søgsmålsfrist, hvilket resulterede i, at det fik vanskeligere ved at udnytte sin søgsmålsret og blev ringere stillet end medlemsstaterne.

26. Som jeg vil belyse i det følgende, peger principperne om retsfællesskabet og retten til en effektiv domstolsprøvelse, som sagsøgeren har påberåbt sig, faktisk i retning af, at sagen bør antages til realitetsbehandling, men det synes ikke at gælde for det argument, der vedrører princippet om forbud mod forskelsbehandling. Polen har anført, at det, hvis søgsmålsfristen regnes fra datoen for den omtvistede afgørelses offentliggørelse, vil medføre, at sagsøgeren kun får en begrænset og kortere søgsmålsfrist, og betyde, at sagsøgeren behandles anderledes end medlemsstaterne med hensyn til udøvelsen af dennes ret til en effektiv domstolsprøvelse. Jeg har dog svært ved at se, hvori den påståede forskelsbehandling skulle bestå. De gamle og de nye medlemsstater har haft den samme søgsmålsfrist regnet fra datoen for den omtvistede foranstaltnings offentliggørelse. Det er rigtigt, at de fremtidige medlemsstater på dette tidspunkt endnu ikke havde status som privilegeret sagsøger og derfor kun kunne anfægte foranstaltningen med hjemmel i artikel 230, stk. 4, EF. Det er også rigtigt, at de krav, der stilles i denne bestemmelse, skabte usikkerhed om, hvorvidt tiltrædelseslandenes eventuelle søgsmål kunne realitetsbehandles, hvilket ikke var tilfældet for medlemsstaterne. Denne forskelsbehandling skyldes dog udelukkende, at de nye medlemsstater først fik status som medlemsstater og opnåede lige rettigheder, da tiltrædelsestraktaten trådte i kraft. Rådet og Kommissionen mener, at man ved at lade fristen løbe fra den dato, hvor tiltrædelsesakten for de nye medlemsstater trådte i kraft, under påskud af at bringe dem på lige fod med de gamle medlemsstater med hensyn til den søgsmålsfrist, som de råder over som privilegerede sagsøgere, vil begunstige dem i forhold til de gamle medlemsstater med hensyn til det tidspunkt, som den nævnte frist løber fra.

B – Mulighederne for at antage sagen til realitetsbehandling

27. Hvis artikel 230 EF overholdes nøje, kan det som nævnt betyde, at det søgsmål, Polen har anlagt, må afvises. Domstolen har dog parallelt udviklet en retspraksis, som udtrykker en mere fleksibel opfattelse af, hvornår sager kan antages til realitetsbehandling. Jeg mener desuden, at det i lyset af visse grundlæggende principper i EU’s retsorden og navnlig princippet om effektiv retsbeskyttelse er denne praksis, der bør følges.

28. Princippet om retsfællesskabet bør lægges til grund. Dommen i sagen Les Verts mod Parlamentet ( ) stadfæstede som bekendt dette princip på følgende måde:

»[…] Det Europæiske Økonomiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten. Særligt er der dels ved artiklerne [230 EF] og [241 EF], dels ved artikel [234 EF] indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere legaliteten af institutionernes retsakter. Fysiske og juridiske personer er således beskyttet mod anvendelse i forhold til dem af generelle retsakter, som de ikke kan anfægte direkte for Domstolen på grund af de særlige formalitetsbetingelser, der er specificeret i […] artikel [230, stk. 2, EF]. Når den administrative gennemførelse af disse retsakter tilkommer fællesskabsinstitutionerne, kan fysiske og juridiske personer indbringe et direkte søgsmål for Domstolen til prøvelse af de gennemførelsesakter, som retter sig til dem, eller som berører dem umiddelbart og individuelt, og under sagen påberåbe sig, at den grundlæggende generelle retsakt er ulovlig. Når gennemførelsen påhviler de nationale myndigheder, kan de påberåbe sig de generelle retsakters ugyldighed for de nationale domstole og foranledige disse til præjudicielt at forelægge Domstolen spørgsmål herom.«

29. Set i dette lys har begrebet retsfællesskab to dimensioner ( ): en normativ dimension, dvs. kravet om, at Fællesskabets og medlemsstaternes retsakter overholder traktaten, og en retslig dimension, der består i den retslige beskyttelse mod ulovlige fællesskabsretsakter. Som »et af de grundlæggende elementer i et retsfællesskab« ( ) blev retten til en effektiv domstolsprøvelse i øvrigt stadfæstet i retspraksis umiddelbart efter den nævnte dom i sagen Les Verts mod Parlamentet. Domstolen har med baggrund i medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner og i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950, fastslået det som et almindeligt fællesskabsretligt princip ( ). Formålet var at undgå at skabe rettigheder, som ikke var underlagt lovgivningen og domstolene, og at sikre den strukturelle overensstemmelse i denne forbindelse, således at statslige rettigheder ikke overdrages, uden at der sørges for kontrol og tilsvarende klagemuligheder. Det er som bekendt denne tankegang, der i dag kommer til udtryk i EU-traktatens artikel 6, stk. 1. Det var i første omgang kun de nationale domstole, som blev underlagt de krav, der følger af dette princip ( ). Men så snart Domstolen fik lejlighed til det, gjorde den det efterhånden klart, at det også gjaldt den retsbeskyttelse, der ydes af Fællesskabets retsinstanser. Den har således bekræftet, at De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans ikke tilsidesatte princippet om adgang til en effektiv domstolsprøvelse, da den fastslog, at en meddelelse ikke kunne anfægtes under et annullationssøgsmål ( ), og udtalt, at det af hensyn til det almindelige princip om ret til fuldstændig og effektiv retsbeskyttelse er berettiget at træffe bestemmelse om foreløbige forholdsregler »med henblik på at undgå en lakune i den retsbeskyttelse, som Domstolen sikrer« ( ).

30. Princippet om retten til en effektiv domstolsprøvelse anses for i hvert fald at forbyde manglende retsbeskyttelse, om end det ikke forbyder begrænsninger af denne beskyttelse. Denne faste retspraksis gentog Domstolen for nylig i Eurojust-sagen ( ). Selv om Domstolen fastslog, at den sag, der var anlagt til prøvelse af Eurojusts indkaldelser af ansøgninger med henblik på besættelse af stillinger som midlertidigt ansatte, måtte afvises, bemærkede den dog – tydeligvis udelukkende af denne grund – at det ikke betød, at retten til en effektiv retsbeskyttelse blev tilsidesat. De anfægtede retsakter var således ikke unddraget judiciel kontrol, eftersom de i første række berørte, nemlig ansøgerne til de forskellige stillinger i de anfægtede indkaldelser, havde ret til at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser på de betingelser, der er fastsat i artikel 91 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, og medlemsstaterne kunne intervenere i et sådant søgsmål og i givet fald iværksætte appel til prøvelse af Rettens dom.

31. Det fremgår af denne opfattelse af retten til effektiv retsbeskyttelse, at i tilfælde, hvor sagsøgerne som følge af den måde, et retsmiddel er udformet på, ikke har nogen søgsmålsadgang, har Domstolen aldrig afvist at fortolke formalitetsbetingelserne bredt.

32. Denne fremgangsmåde har især været brugt i forbindelse med annullationssøgsmål i medfør af artikel 230 EF. Domstolen tøver ikke med at fortolke grænserne for sin kompetence bredt for at sikre retten til at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser, både når der er tale om begrebet anfægtelig retsakt og om søgsmålsberettigede. I AETR-sagen ( ) fastslog Domstolen således, at annullationssøgsmål ikke kun kan anvendes mod de opregnede retsakter, men også mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form, og begrundede denne løsning med, at den var forpligtet til at værne om retsreglerne, dvs. at sikre retsbeskyttelsen i forhold til ulovlige fællesskabsretsakter. Det fremgår som bekendt af dommen i sagen Les Verts mod Parlamentet ( ), at denne institutions retsakter ganske vist ikke er nævnt i traktaten blandt de retsakter, der kan gøres til genstand for annullationssøgsmål, men at Parlamentet i overensstemmelse med princippet om retsfællesskabet, som kræver, at der indføres et fuldstændigt system til kontrol af legaliteten af institutionernes retsakter, kan optræde som part i et søgsmål.

33. Når begrebet »individuelt berørt« er blevet fortolket så bredt i visse sager, synes det også indirekte at hænge sammen med ønsket om at sikre retsbeskyttelsen ( ). I sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen ( ) tog Domstolen således uden tvivl hensyn til, at de sagsøgere, der nedlagde påstand om annullation af Kommissionens beslutning, som bemyndigede den franske regering til at fastsætte importkvoter for bomuld fra Grækenland, alle var græske bomuldseksportører, som ville have haft vanskeligt ved at anfægte den nationale foranstaltning, der udelukkende var rettet mod importørerne. I sagen Codorniu mod Rådet ( ), hvori Domstolen fastslog, at en person havde ret til at anmode om annullation af en konkret forordning, der påførte ham et meget stort tab, tog den uden tvivl i betragtning, at sagsøgeren ikke havde andre muligheder end at tilsidesætte denne forordning og anfægte dens gyldighed i forbindelse med procedurer vedrørende pålæggelse af sanktioner i medfør af national lovgivning ( ). I sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen ( ), hvori Domstolen fastslog, at konkurrerende virksomheder var individuelt berørt af en beslutning, der erklærede en støtteforanstaltning forenelig med fællesmarkedet, lod den sig uden tvivl påvirke af generaladvokat VerLoren van Themaat, der i sit forslag til afgørelse gjorde gældende, at fællesskabsretten, eftersom artikel 87, stk. 1, ikke har direkte virkning, ikke giver disse virksomheder »en alternativ retsbeskyttelse ved de nationale retter« ( ). Endelig bemærkede Domstolen udtrykkeligt i sagen Allied Corporation m.fl. mod Kommissionen ( ), hvori den anerkendte de pågældende fremstillings- og eksportvirksomheders ret til at nedlægge påstand om annullation af forordninger om indførelse af antidumpingtold, at denne ret »ikke [skaber] […] nogen fare for, at der anlægges parallelle retssager, eftersom sag ved nationale domstole først indledes, når antidumpingtolden, der sædvanligvis indbetales af en importør, der har hjemme i Fællesskabet, er blevet opkrævet«.

34. Når det er retsbeskyttelsen, der står på spil, tøver Domstolen heller ikke med at sætte sig ud over ordlyden af artikel 230 EF og udfylde hullerne heri. Som generaladvokat Mancini har understreget, går »forpligtelsen til at værne om lov og ret […] forud for den skrevne lovs snævre indhold; når som helst beskyttelsen af de retsundergivne måtte kræve det, er Domstolen rede til at ændre eller udfylde de bestemmelser, der afgrænser dens kompetence, efter det princip, der ligger til grund for dens hverv« ( ). Det er især dommen i sagen Les Verts mod Parlamentet, der illustrerer denne retspraksis, som først og fremmest hylder princippet om retsfællesskabet, der giver ret til en effektiv domstolsprøvelse. Selv om det ikke fremgår af ordlyden af EF-traktatens artikel 173 [efter ændring nu artikel 230 EF], at der kan anlægges annullationssøgsmål mod Parlamentet, har Domstolen på grundlag af »traktatens ånd, således som den er udtrykt i artikel [220 EF]« og af dens »system« udledt princippet om retsfællesskabet, hvorefter det skal være muligt at indbringe et direkte søgsmål til prøvelse af alle bestemmelser, som vedtages af institutionerne, og som har til formål at have retsvirkninger i forhold til tredjemand. Domstolen har som følge heraf fastslået, at Parlamentet kan være part i et annullationssøgsmål ( ). Lige så relevant er anerkendelsen i retspraksis af, at Parlamentet har søgsmålskompetence, selv om denne institution ikke er blandt de sagsøgere, der er nævnt i EF-traktatens artikel 173. Denne anerkendelse skyldes den uvished eller manglende effektivitet, der er forbundet med at overlade den retslige beskyttelse af Parlamentets beføjelser til de øvrige institutioner, til medlemsstaterne og til privatpersoner ( ).

35. Det kunne ganske vist indvendes, at dommen i sagen Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet ( ) satte en stopper for dette dristige forsøg på at skabe et retsfællesskab og åbnede for den nuværende mere tilbageholdende retspolitik. Det kunne hævdes, at Domstolen ikke længere mente, den var bemyndiget til at sætte sig ud over traktatens ordlyd, når denne krænker retten til en effektiv retsbeskyttelse, af frygt for at gribe ind i medlemsstaternes beføjelse til at revidere traktaterne. Således har jeg dog ikke forstået denne dom ( ). Når Domstolen nægtede at se bort fra formalitetsbetingelserne i artikel 230, stk. 4, EF i forbindelse med annullationssøgsmål anlagt af private, skyldes det, at overholdelsen af disse betingelser ganske vist ville begrænse, men ikke fjerne retsbeskyttelsen, og at det fortsat bør tilkomme medlemsstaterne at forbedre den omhandlede »ordning for kontrol med lovligheden af […] fællesskabsretsakter« ( ). Den manglende retsbeskyttelse, der skyldes, at sagsøgerne ikke har ret til at anlægge annullationssøgsmål, opvejes af det tvingende krav om, at medlemsstaterne og deres retsinstanser fastsætter og anvender et retsmiddel- og proceduresystem, som sikrer overholdelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse ( ). Denne vurdering støttes efter min opfattelse af den afgørelse, der for nylig blev truffet i sagen Gestoras Pro Amnistía m.fl. mod Rådet ( ), hvor Domstolen afviste en sag om erstatning uden for kontraktforhold, der sigtede mod at opnå erstatning for det tab, der hævdedes at være lidt som følge af, at personer, der var involveret i terrorhandlinger, blev opført på en liste i et bilag til en fælles holdning, der blev vedtaget inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI. Som svar på sagsøgernes klage over, at deres ret til en effektiv retsbeskyttelse var blevet tilsidesat, bemærkede Domstolen, at det var muligt at fastsætte en ordning for erstatningsansvar uden for kontraktforhold under den tredje søjle i forbindelse med en eventuel revision af traktaterne. Domstolen fandt det imidlertid vigtigt at understrege, at sagsøgerne, selv om dennes kompetence begrænses i artikel 35 EU i afsnit VI af EU-traktaten, ikke var frataget enhver retsbeskyttelse. Selv om det ikke fremgår af ordlyden af artikel 35 EF, at Domstolen har kompetence til at efterprøve fælles holdninger, fandt Domstolen herved, at den havde kompetence til bl.a. at træffe afgørelse om fortolkningen eller gyldigheden af en fælles holdning, der tilsigter at skabe retsvirkninger for tredjemand. Den henviste også til, at medlemsstaterne og navnlig deres retsinstanser har pligt til at fortolke og anvende de nationale processuelle regler vedrørende søgsmålsadgang på en sådan måde, at fysiske og juridiske personer får adgang til ved domstolene at anfægte lovligheden af enhver national afgørelse eller anden foranstaltning, der vedrører udarbejdelse eller anvendelse af en almengyldig EU-retsakt, som angår dem, og kræve erstatning for det tab, der måtte være lidt.

36. Det er på grundlag af denne tendens i retspraksis, at jeg vil foreslå Domstolen at sætte sig ud over ordlyden af artikel 230, stk. 5, EF og tillade, at det søgsmål, Polen har anlagt, antages til realitetsbehandling. I denne sammenhæng vil jeg straks afvise tre indvendinger.

37. Den første kommer fra Rådet, der har anført, at man ikke kan bede Domstolen om gøre noget, som parterne i tiltrædelsestraktaten har nægtet at gøre. Det stod parterne helt frit for at fastsætte midlertidige undtagelser fra de grundlæggende traktater. Tiltrædelsesakten indeholder faktisk en lang række overgangsbestemmelser, der afviger fra traktaterne og den afledte ret. Der er bl.a. indført særlige og forenklede lovgivningsprocedurer af hensyn til tiltrædelsen og nødvendigheden af at tilpasse institutionernes retsakter efter mere enkle procedurer end dem, der normalt anvendes. Hvis parterne i tiltrædelsestraktaten havde ment, at bestemmelserne i denne traktat ikke gjorde det muligt at sikre en tilstrækkelig retsbeskyttelse af de nye medlemsstater, kunne de med lethed have vedtaget de nødvendige undtagelsesbestemmelser. De kunne f.eks. have bestemt, at søgsmålsfristen for de nye medlemsstater undtagelsesvis først skulle løbe fra tiltrædelsesdatoen og ikke fra den dato, hvor retsakterne blev offentliggjort. Det ligger dog fast, at der ikke er foretaget et sådant valg, og at der i forbindelse med tiltrædelsesforhandlingerne ikke blev vedtaget nogen særregel eller anden overgangsbestemmelse, der fraviger bestemmelserne om søgsmålsfrister i artikel 230, stk. 5, EF eller i procesreglementet.

38. Denne indvending, som kunne fremføres over for enhver tidligere udvikling i retspraksis, er jeg ikke enig i. Jeg har vanskeligt ved at se, at det, når tiltrædelsesakten intet bestemmer herom, er udtryk for parternes vilje til at afvise enhver fravigelse af bestemmelsen i artikel 230, stk. 5, EF om, hvornår søgsmålsfristen begynder at løbe. Der er snarere tale om, at de ikke har været opmærksomme på de nye medlemsstaters manglende retsbeskyttelse som følge af, at søgsmålsfristen for de retsakter, der udstedes mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden, regnes fra den dato, hvor de offentliggøres. Det er i hvert fald vigtigt at huske på, at Domstolen på trods af, at traktatparterne ikke fandt det nødvendigt at ændre ordlyden af EF-traktatens artikel 173, selv om Kommissionen havde fremsat et forslag herom under forhandlingerne om den europæiske fælles akt, har valgt at tillægge Parlamentet kompetence til at anlægge annullationssøgsmål og optræde som part i sådanne søgsmål.

39. Den anden indvending, der navnlig kommer fra Rådet, går på, at der som udgangspunkt intet var til hinder for, at Polen anlagde annullationssøgsmål, så snart den omtvistede afgørelse var offentliggjort. Polen kunne ikke gøre det med hjemmel i artikel 230, stk. 2, EF, men kunne til gengæld påberåbe sig artikel 230, stk. 4, EF.

40. Det er selvfølgelig første gang, at Domstolen skal behandle en sag af denne art ( ). Det kan dog være nyttigt at se på de afgørelser, der tidligere er truffet med hensyn til fastlæggelsen af intervenienterne i henhold til artikel 40 i Domstolens statut ( ). Det følger heraf, at en tredjestat kan få tilladelse til at indtræde i retstvister, hvilket ifølge artikel 40, stk. 2, i den nævnte statut er muligt for »alle andre personer« ( ), og at denne tredjestat ikke kan gøre gældende, at den er omfattet af undtagelsen i denne bestemmelse om, at personer i modsætning til medlemsstaterne og Fællesskabernes institutioner ikke kan indtræde i retstvister mellem medlemsstater, mellem Fællesskabernes institutioner eller mellem medlemsstater på den ene side og Fællesskabernes institutioner på den anden side ( ). Tredjestater har med andre ord ikke den samme status i retstvister, som medlemsstaterne gives i fællesskabsreglerne, men de har de muligheder for at optræde som part i retssager, som juridiske personer tillægges i disse regler.

41. Denne tilgang til anvendelsen af artikel 40 i Domstolens statut bekræftes af de afgørelser, der er truffet vedrørende oversøiske landes og territoriers og selvstyrende regioners og samfunds ret til at rejse annullationssøgsmål. Det fremgår heraf, at »[f]ormålet med traktatens artikel 173, stk. 4, […] er at give enhver fysisk eller juridisk person, som berøres umiddelbart og individuelt af fællesskabsinstitutionernes retsakter, en passende domstolsbeskyttelse. Spørgsmålet om, hvorvidt en person har søgsmålskompetence, må derfor alene afgøres ud fra dette formål, og alle, som opfylder de objektive betingelser, dvs. har den nødvendige status som juridisk person og berøres umiddelbart og individuelt af den anfægtede retsakt, må kunne anlægge annullationssøgsmål. Dette må også gælde, såfremt sagsøgeren er en offentlig myndighed, der opfylder disse kriterier« ( ). For så vidt som en region derfor efter intern ret har status af juridisk person, må den i kraft heraf anses for en juridisk person efter artikel 230, stk. 4, EF ( ) og kan principielt anlægge et annullationssøgsmål ( ). Det samme gælder for Polen, som efter intern ret har status som juridisk person, og som i lighed med alle andre stater anerkendes som international juridisk person i henhold til international ret. Polen var derfor allerede fra tidspunktet for den omtvistede foranstaltnings offentliggørelse berettiget til at indbringe den retsakt, der gik imod landet, for Domstolen til prøvelse af dens lovlighed. Polens mulighed for at anlægge annullationssøgsmål med hjemmel i artikel 230, stk. 4, EF var selvfølgelig ikke ubegrænset. Den var underlagt en række objektive formalitetsbetingelser, som skal sikre, at den pågældende har en egen interesse i at rejse indsigelse mod den anfægtede afgørelse, og derved forhindre, at fysiske eller juridiske personers søgsmålskompetence udvikler sig til en slags generel søgsmålsret (actio popularis) ( ). Disse betingelser betyder bl.a., at det skal påvises, at der findes en direkte og individuel forbindelse mellem Polen og den anfægtede retsakt, som ikke må være rettet til Polen. Selv om Polen er nævnt udtrykkeligt i den tiltrædelsesakt, som den omtvistede foranstaltning har hjemmel i, fritager det ikke landet for at påvise, at der foreligger en direkte og individuel forbindelse. Domstolen har allerede fastslået, at den omstændighed, at et oversøisk land eller territorium (herefter »OLT«) er nævnt i EF-traktatens fjerde del og i dens bilag IV, ikke fritager det for at påvise, at det var individuelt og umiddelbart berørt af en gennemførelsesforanstaltning ( ). Og i den foreliggende sag kan kravet om en individuel forbindelse faktisk medføre, at den sag, Polen har anlagt, ikke kan antages til realitetsbehandling.

42. Det fremgår af Domstolens praksis, at der »[v]ed afgørelsen af, om en retsakt har generel rækkevidde, skal […] tages stilling til dens beskaffenhed og de retsvirkninger, den er tænkt at skulle have eller faktisk har« ( ). I den foreliggende sag er formålet med den anfægtede bestemmelse at erstatte de bestemmelser i bilag II til tiltrædelsesakten, som ændrer forordning nr. 1259/1999, med bestemmelser, som ændrer forordning nr. 1782/2003, for at tage hensyn til de justeringer af den fælles landbrugspolitik, som den sidstnævnte forordning, der blev vedtaget efter tiltrædelsesinstrumenternes undertegnelse, resulterede i. Set i dette lys udvider den anfægtede bestemmelse mekanismen for gradvis indførelse af direkte betalinger i de nye medlemsstater til også at omfatte nye direkte betalinger. Den »finder [således] anvendelse på objektivt bestemte situationer og skaber retsvirkninger for personkredse, som er beskrevet på generel og abstrakt måde« ( ), dvs. på alle landbrugere i de nye medlemsstater, som dyrker landbrugsafgrøder, hvortil der foretages nye direkte betalinger. Der er altså tale om en almengyldig foranstaltning. Den omstændighed, at Polen er udtrykkeligt nævnt i den anfægtede bestemmelse, er uden betydning for dens generelle rækkevidde, da de øvrige nye medlemsstater også er nævnt, og bestemmelsen gælder uden forskel for alle de nye medlemsstater og for alle de landbrugere, der er etableret dér ( ). Det er dog klart, at selv om den anfægtede retsakt har almengyldig karakter, er det ikke til hinder for, at en fysisk eller juridisk person anlægger sag til prøvelse af den, såfremt den pågældende er direkte og individuelt berørt af den ( ).

43. Den individuelle forbindelse mellem sagsøgeren og den anfægtede foranstaltning skal efter en fast regel ( ) påvises ud fra »Plaumann-princippet«, hvorefter en almengyldig retsakt kun kan berøre fysiske eller juridiske personer, hvis den »rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten« ( ). Det er derfor vigtigt at undersøge, om Polen er ramt af den anfægtede bestemmelse på grund af visse egenskaber, som er særlige for landet, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller landet fra alle andre. Også på dette punkt findes der nyttige anvisninger i retspraksis vedrørende oversøiske landes og territoriers og selvstyrende regioners og samfunds kompetence til at anlægge annullationssøgsmål. En gennemgang af denne praksis viser, at det ikke er muligt at individualisere en sagsøgende territorial enhed ud fra de skadelige samfundsøkonomiske virkninger, som den anfægtede retsakt vil få for virksomheder, der er etableret på dens område. Domstolen har således kendt for ret, at »den almene interesse, som et OLT som den enhed, der er kompetent med hensyn til spørgsmål af økonomisk eller social art inden for sit område, kan have i at opnå et gunstigt resultat for dette områdes økonomiske velfærd, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at betragte dette OLT som værende […] individuelt berørt« ( ). Selv om bemyndigelsesbestemmelsen forpligter udstederen af en retsakt til at tage hensyn til de skadelige virkninger, som den påtænkte foranstaltning muligvis vil kunne få for den pågældende enheds økonomi og for de berørte virksomheder, er det ikke tilstrækkeligt til at bevise, at denne enhed er individuelt berørt. Det har Domstolen fastslået for De Nederlandske Antillers vedkommende under antagelse af, at de beskyttelsesforanstaltninger, som dette OLT ønskede annulleret, var vedtaget med hjemmel i en bestemmelse, der pålagde udstederen at tage hensyn til de samfundsøkonomiske konsekvenser, som de ville kunne have for de pågældende OLT ( ).

44. Denne retspraksis er sikkert ikke hævet over kritik ( ). Jeg mener dog ikke, at det er det rette tidspunkt til at diskutere denne praksis og tage stilling til, om den bør ændres. Hvis man i den foreliggende sag ændrede retspraksis for, hvornår visse territoriale enheder må anses for at være individuelt berørt, ville det svare til at anlægge en mere lempelig vurdering af formalitetskravene og dernæst afvise den foreliggende sag med den begrundelse, at sagsøgeren havde ret til at anlægge sag, allerede da den omtvistede afgørelse blev offentliggjort, og mistede denne ret, fordi han ikke gjorde det inden fristens udløb. Det ville svare til ikke at behandle en person, der var syg, fordi man netop havde fundet en måde at forebygge sygdommen på.

45. Det er også især Rådet, der står bag den tredje indvending om, at den omstændighed, at Polen i det foreliggende tilfælde først fik den status som privilegeret sagsøger, der tilkommer medlemsstaterne, og blev søgsmålsberettiget den 1. maj 2004, hvor tiltrædelsestraktaten trådte i kraft, på ingen måde forhindrede landet i at anlægge sag, selv om søgsmålsfristen løb fra den dato, hvor den omtvistede afgørelse blev offentliggjort. Polen, der blev medlemsstat den 1. maj 2004 og på dette tidspunkt fik status som privilegeret sagsøger, havde således stadig 55 dage indtil søgsmålsfristens udløb den 24. juni 2004 til at anlægge annullationssøgsmål og skulle ikke engang godtgøre sin retlige interesse i søgsmålet. Denne frist burde have været fuldt tilstrækkelig til at forberede stævningen, eftersom Polen var bekendt med indholdet af den omtvistede afgørelse, længe før den blev offentliggjort, fra sin deltagelse i arbejdet i Rådet og i de forberedende organer og i øvrigt havde protesteret mod afgørelsen i alle faser af den lovgivningsproces, der resulterede i dens vedtagelse. Polen vidste i øvrigt også, at det ville opnå medlemskab, inden fristen var udløbet. Der er derfor grund til at betvivle, at det i den foreliggende sag er nødvendigt at fravige EF-traktaten for at værne om princippet om retten til effektiv retsbeskyttelse.

46. Det kan i hvert fald indvendes, at søgsmålsfristerne er indført for at tilvejebringe klarhed og retssikkerhed og undgå enhver forskelsbehandling eller vilkårlighed i retsplejen ( ). Domstolen har således i flere afgørelser understreget, at »streng overholdelse« ( ) af fællesskabsbestemmelserne vedrørende procesfrister er nødvendig, og at disse bestemmelser skal »overholdes strengt« ( ). De kan kun fraviges, »hvis der foreligger ganske særlige omstændigheder, omstændigheder, som ikke kunne forudses, eller force majeure, jf. artikel 45, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen« ( ). Mod argumentet om, at man ved at regne søgsmålsfristen fra datoen for den omtvistede afgørelses offentliggørelse tilsidesatte sagsøgerens ret til en effektiv domstolsprøvelse, kan det navnlig indvendes, at retten til effektiv retsbeskyttelse »ikke påvirkes af en streng overholdelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende procesfrister, hvilket […] er i overensstemmelse med hensynet til retssikkerheden« ( ).

47. Den sidstnævnte indvending virker overbevisende. I den foreliggende sag medførte den dato for søgsmålsfristens begyndelse, der foreskrives i EF-traktaten, faktisk ikke, at sagsøgeren ikke kunne anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser med påstand om tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsprøvelse. En sådan afgørelse ville imidlertid krænke den retssikkerhed, som reglerne om søgsmålsfristens beregning netop skal værne om, og som er årsag til, at Domstolen normalt lægger meget vægt på, at de overholdes. Hvorledes beregner man den frist, som sagsøgeren behøvede for at kunne forberede og indgive sin stævning regnet fra det tidspunkt, hvor sagsøgeren blev søgsmålsberettiget, dvs. fra den 1. maj 2004? Hvis 55 dage var nok, ville 40, 30, 10 eller 5 dage så også være det? Hvis det blev besluttet ikke at realitetsbehandle Polens søgsmål, fordi Polen stadig havde 55 dage til at gøre effektiv brug af sin søgsmålsret, ville det skabe retlig usikkerhed og udløse en endeløs række af retstvister. Det kan afværges ved at følge Rådets forslag og fastslå, at én dag efter den 1. maj 2004 under alle omstændigheder er tilstrækkelig, fordi sagsøgeren lige fra den omtvistede retsakts offentliggørelse har haft rig mulighed for at udarbejde sin stævning, så den var klar til at blive indleveret til Domstolens Justitskontor på det givne tidspunkt. En sådan afgørelse vil dog ikke være relevant for retsakter, der er vedtaget mere end to måneder før tiltrædelsestraktatens ikrafttræden. Som sagsøgeren og de intervenerende stater med rette har påpeget, ville institutionerne, hvis fristen regnes fra datoen for de omtvistede retsakters offentliggørelse, med hjemmel i tiltrædelsesakten frit kunne udstede retsakter indtil to måneder før tiltrædelsestraktatens ikrafttræden, uden at de fremtidige medlemsstater havde mulighed for at anfægte disse retsakter. Jeg mener imidlertid ikke, at det er god retspleje at afsige en dom, der ganske vist løser problemet i den foreliggende sag, men vil kunne udløse yderligere tvister. Jeg finder det især ikke acceptabelt at lade effektiviteten eller hele eksistensen af den retsbeskyttelse, som kandidatlandene grundlæggende har krav på, afhænge af, hvilken dato fællesskabsinstitutionerne tilfældigvis vælger at offentliggøre den omtvistede retsakt på.

48. Jeg mener derfor, at det vil være hensigtsmæssigt at fastsætte det tidspunkt, som søgsmålsfristen løber fra, til datoen for tiltrædelsestraktatens ikrafttræden. Det er den eneste løsning, der vil kunne bevare retssikkerheden som fastsat i reglerne om søgsmålsfrister og garantere alle fremtidige medlemsstater en effektiv retslig beskyttelse af deres rettigheder i forhold til de fællesskabsretsakter, der udstedes mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden. Det er vigtigt at huske, at den retslige beskyttelse af de rettigheder, som fællesskabsretten medfører for borgerne, ikke må udmøntes i processuelle regler for sagsanlæg, der i praksis kan gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt eller umuligt at beskytte disse rettigheder ( ).

49. Heroverfor kunne det indvendes, at hvis de fremtidige medlemsstater mente, at deres rettigheder blev krænket af en retsakt, der var udstedt mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden, kunne de altid nægte at ratificere eller anvende den. Men bortset fra at en sådan fremgangsmåde kan være uforenelig med international ret og som følge heraf vil kunne berøre deres internationale ansvar, forekommer den også så uforholdsmæssig, at det er fuldstændig utænkeligt, at den vil kunne anvendes effektivt. Det ville svare til at skyde gråspurve med kanoner.

50. Derfor er det kun domstolsvejen, der må anses for egnet til at beskytte tiltrædelseslandenes rettigheder, eftersom de tillægges rettigheder i fællesskabsretten. Så snart de har underskrevet tiltrædelsestraktaten, ændrer de status. De kan ikke længere betragtes blot som juridiske personer, men som fremtidige medlemsstater. I den aftale, som medlemsstaterne og kandidatlandene indgår med henblik på at underskrive tiltrædelsesinstrumenterne, fastsættes de rettigheder og forpligtelser, som kandidatlandene har. De skal have mulighed for at bevare denne balance mellem rettigheder og forpligtelser, dvs. gøre deres interesser som fremtidige medlemsstater gældende, i forhold til de retsakter, som vedtages i den periode, der forløber mellem datoen for tiltrædelsestraktatens undertegnelse og den dato, hvor tiltrædelsen får virkning. De fremtidige medlemsstater har til det formål fået observatørstatus i Rådet, hvilket giver dem ret til at blive underrettet og hørt og mulighed for om nødvendigt at gøre deres interesser gældende i forbindelse med proceduren for vedtagelsen af disse retsakter ( ). Som Polen med støtte af Republikken Litauen har gjort gældende, gør denne observatørstatus det dog ikke muligt for dem at forsvare deres interesser effektivt, eftersom de ikke har fået stemmeret i Rådet. De fremtidige medlemsstater bør derfor sikres ret til at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser for at kunne forsvare deres legitime interesser. Ellers ville de fremtidige medlemsstater stå i den paradoksale situation, at de i et tilfælde som dette, hvor en afgørelse klart berører deres interesser, ikke har stemmeret og ikke har ret til at anlægge annullationssøgsmål, hvorimod de gamle medlemsstater, der har en sådan stemmeret, også kan anlægge annullationssøgsmål, uanset om de har en interesse heri.

51. For at sikre solidariteten mellem medlemsstaterne er det også nødvendigt at give de fremtidige medlemsstater mulighed for at indbringe de retsakter, der vedtages mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden, for Domstolen til prøvelse af deres lovlighed og at regne søgsmålsfristen fra datoen for den nævnte traktats ikrafttræden. Her er deres observatørstatus heller ikke tilstrækkelig til at sikre, at der tages passende hensyn til solidariteten mellem medlemsstaterne i forbindelse med vedtagelsen af de pågældende retsakter. Solidaritetsforpligtelsen er imidlertid et princip ( ), som medlemsstaterne har accepteret ved deres tilslutning til Fællesskabet ( ). Dette princip er, hvilket Domstolen allerede har fastslået ( ), til hinder for, at en medlemsstat ensidigt og ifølge sin opfattelse af, hvad dens nationale interesser kræver, bryder ligevægten mellem de fordele og de forpligtelser, der følger af dens tilslutning til Fællesskabet, men det er klart også til hinder for, at de gamle medlemsstater vilkårligt bryder ligevægten mellem de fordele og de forpligtelser, der er fastlagt i tiltrædelsesinstrumenterne til gavn for de fremtidige medlemsstater.

52. Princippet om god tro taler endelig også for, at søgsmålsfristen regnes fra datoen for tiltrædelsestraktatens ikrafttræden. Det fremgår således af artikel 18 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten, der kodificerer dette princip i den folkeretlige sædvaneret, at »[e]n stat er forpligtet til at afholde sig fra handlinger, der ville berøve traktaten dens formål og hensigt, når

a) den har undertegnet traktaten eller udvekslet de instrumenter, der udgør traktaten, under forbehold af ratifikation, accept eller godkendelse, så længe den ikke klart har tilkendegivet, at det er dens hensigt ikke at blive deltager i traktaten«.

Fællesskabets institutioner er imidlertid forpligtet til at overholde princippet om god tro, der svarer til princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning i Fællesskabets retsorden ( ). Fremtidige medlemsstater bør derfor have mulighed for at anmode Domstolen om at efterprøve, om fællesskabsinstitutionerne ved udstedelse af retsakter i perioden fra tiltrædelsesaftalernes undertegnelse til deres ikrafttræden har tilsidesat princippet om god tro, fordi de har forstyrret den balance mellem rettigheder og forpligtelser, der er fastsat i de nævnte aftaler, og således har berøvet disse deres formål og hensigt.

53. De nye medlemsstaters søgsmålsfrist skal naturligvis ikke regnes fra tiltrædelsestraktatens ikrafttræden for alle de retsakter, som Fællesskabet har udstedt, siden det blev oprettet. Rådet har selvfølgelig ret i, at en så omfattende undtagelse fra den beregning af tidsfristen, der foreskrives i EF-traktaten, vil medføre et uacceptabelt indgreb i den retssikkerhed, som man forsøger at værne om ved at vedtage endelige retsakter og ved ikke at gøre det muligt at anlægge søgsmål, efter at fristen er udløbet, og at denne undtagelse ikke kan begrundes i de hensyn, der taler for ikke at tage udgangspunkt i offentliggørelsesdatoen, jf. artikel 230, stk. 5, EF. Det har sagsøgeren og de stater, der er indtrådt i sagen til støtte for dennes påstande, heller ikke krævet. Der kan dog ikke være tvivl om, at undtagelsen bør gælde for retsakter, der som den her omtvistede retsakt udstedes med hjemmel i tiltrædelsestraktaten mellem denne traktats undertegnelse og dens ikrafttræden. Jeg mener også, at den i almindelighed bør gælde for alle fællesskabsretsakter, der vedtages i tidsrummet mellem de to datoer, dvs. ikke bare dem, der vedtages med hjemmel i tiltrædelsesakten, men også dem, der vedtages med hjemmel i traktaterne, for så vidt som disse retsakter, hvilket jeg vil vende tilbage til senere, påvirker den balance mellem rettigheder og forpligtelser, der er fastsat i tiltrædelsestraktaten til gavn for de fremtidige medlemsstater. Det er korrekt, at de sidstnævnte ved den aftale, som de indgår med de gamle medlemsstater, accepterer hele Fællesskabets regelværk bestående af alle de retsakter, der er udstedt siden oprettelsen. Det er også korrekt, at fællesskabsinstitutionerne skal kunne fortsætte med lovgivningsarbejdet i tidsrummet mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden. Institutionerne må dog ikke kunne forstyrre den balance mellem rettigheder og forpligtelser, som de fremtidige medlemsstater sikres i det regelværk, der fandtes på tidspunktet for underskrivelsen af tiltrædelsesinstrumenterne, uden at de fremtidige medlemsstater har mulighed for at forsvare deres interesser ved at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser. Når de fremtidige medlemsstater har fået observatørstatus, hænger det i øvrigt sammen med, at det også er nødvendigt at beskytte deres interesser i forbindelse med de retsakter, der udstedes med hjemmel i traktaterne i tidsrummet mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden, eftersom den ret til information og høring, der er forbundet med denne status, især har betydning inden for rammerne af proceduren for vedtagelsen af de nævnte retsakter ( ).

54. Domstolen kan efter min opfattelse vælge mellem to løsninger, hvis den fastslår, at fremtidige medlemsstaters søgsmålsfrist for fællesskabsretsakter, der vedtages mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden, først begynder at løbe, når denne traktat træder i kraft.

55. Den første løsning går ud på at handle i strid med artikel 230 EF, dvs. praeter legem. Det var denne løsning, Domstolen valgte i sin dom af 22. maj 1990 i sagen Parlamentet mod Rådet. I første omgang nægtede Domstolen som bekendt at anerkende, at Parlamentet havde søgsmålskompetence med hensyn til annullationssøgsmål, både med henvisning til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, og med henvisning til artikel 173, stk. 3 ( ), eftersom den »på grundlag af de nugældende bestemmelser« ( ) ikke kunne tiltræde dette, da Parlamentet hverken var en juridisk person eller nævnt blandt de privilegerede sagsøgere. To år senere fandt Domstolen det på sin plads at udfylde denne »processuel[le] lakune« på grundlag af »det grundlæggende hensyn, der er forbundet med at opretholde og overholde den institutionelle ligevægt, der er fastlagt i de traktater, der ligger til grund for De Europæiske Fællesskaber«, og som Parlamentets beføjelser er et af elementerne i, og fastslog, at denne institution kunne anlægge annullationssøgsmål, »såfremt søgsmålet alene skal sikre dets beføjelser, og det kun er baseret på anbringender om, at disse er tilsidesat« ( ). Domstolen tog med andre ord hensyn til behovet for en retslig beskyttelse af Parlamentets beføjelser, som er et element i den institutionelle ligevægt ( ). På linje med denne retspraksis kunne Domstolen, eftersom kandidatlandene skal kunne forsvare deres rettigheder som fremtidige medlemsstater i overensstemmelse med den ligevægt mellem fordele og forpligtelser, der blev fastlagt ved underskrivelsen af tiltrædelsesinstrumenterne, anerkende deres ret til at anlægge annullationssøgsmål med baggrund i retten til effektiv retsbeskyttelse af de rettigheder, der udspringer af fællesskabsretten.

56. Deres søgsmålsret vil i så fald ikke være ubegrænset. Medmindre retsgrundlaget bortfalder, vil de kun kunne udøve denne ret i den udstrækning, det er nødvendigt for at beskytte deres rettigheder. En sådan begrænsning vil naturligvis bevirke, at det kun er muligt at behandle søgsmål til prøvelse af retsakter, som er til skade for den ligevægt mellem fordele og forpligtelser, der blev fastlagt ved underskrivelsen af tiltrædelsesinstrumenterne. Det vil måske også være nødvendigt at begrænse de annullationsanbringender, der kan fremføres. Det vil kun være muligt at fremføre ulovlighedsanbringender, der på den ene eller anden måde viser, at deres rettigheder som fremtidige medlemsstater er blevet påvirket i negativ retning. Fremtidige medlemsstater vil eksempelvis ikke kunne indbringe en retsakt for Domstolen til prøvelse af dens lovlighed, fordi den er vedtaget i strid med Parlamentets beføjelser. Det vil ikke altid være let at skelne mellem de annullationsanbringender, der kan gøres gældende, og dem, der ikke kan antages til realitetsbehandling. Det vil dog ikke være vanskeligere, end da Domstolen i den nævnte dom af 22. maj 1990 i sagen Parlamentet mod Rådet skulle gennemgå de ulovlighedsanbringender, som Parlamentet havde fremført, og vælge de anbringender, som vedrørte tilsidesættelsen af Parlamentets beføjelser, og som var de eneste, der kunne antages til realitetsbehandling ( ).

57. Det kunne anføres, at hvis man tillægger fremtidige medlemsstater en begrænset søgsmålsret på grundlag af retten til effektiv retsbeskyttelse af de rettigheder, der udspringer af fællesskabsretten, berettiger det ikke umiddelbart til, at den dato for søgsmålsfristens begyndelse, der foreskrives i EF-traktaten, fraviges. De fremtidige medlemsstater havde ret til at anlægge sag fra den dato, hvor den omtvistede retsakt blev offentliggjort, og havde således to måneder til at gøre det, regnet fra denne dato, uden at det bragte retssikkerheden unødigt i fare. I den foreliggende sag anlagde Polen derfor sit søgsmål for sent, selv om staten var søgsmålsberettiget på dette grundlag. De fremtidige medlemsstater kan dog reelt kun krænkes i forhold til deres rettigheder af de retsakter, der udstedes efter tiltrædelsestraktatens undertegnelse, og dermed få ret til at anfægte de nævnte retsakter, med forbehold af disse retsakters anvendelighed på dem og fra tidspunktet herfor, dvs. med forbehold af den nævnte traktats ikrafttræden og fra datoen herfor.

58. I den foreliggende sag krænker den bestemmelse, som Polen har anfægtet, uden tvivl landets rettigheder, fordi den i hvert fald i en overgangsperiode betyder, at de polske landbrugere modtager lavere direkte betalinger. De anbringender, som denne stat har gjort gældende i sagen, uanset om der er tale om Domstolens manglende kompetence, tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling eller manglende overholdelse af princippet om god tro, sigter alle i det væsentlige mod at fastslå, at det ikke var lovligt at udvide ordningen med begrænsede betalinger til også at omfatte de nye direkte betalinger, der skal foretages til landbrugerne i de nye medlemsstater. Jeg mener derfor, at søgsmålet og alle de fremførte anbringender bør antages til realitetsbehandling.

59. Den anden løsning, som Domstolen kan vælge, går snarere ud på at handle i overensstemmelse med loven (secundum legem) og give en konstruktiv fortolkning af artikel 230 EF, der prioriterer denne bestemmelses ånd og ikke dens bogstav. Der tages udgangspunkt i formålet med artikel 230 EF, som i overensstemmelse med retten til effektiv retsbeskyttelse er at give alle berørte parter, dvs. de institutioner og medlemsstater, der formodes at have en retlig interesse i sagen, og de juridiske personer, som den omtvistede retsakt er rettet til, og som er umiddelbart og individuelt berørt af den, ret til at anlægge søgsmål. Denne søgsmålskompetence gælder kun i to måneder regnet fra meddelelsen eller offentliggørelsen af den pågældende retsakt. Det forudsættes dog i artikel 230 EF, at den pågældende person på tidspunktet for den hændelse, som søgsmålsfristen regnes fra, er berørt af den anfægtede retsakt. Hvis han ikke er berørt af den, har han ikke ret til at anlægge annullationssøgsmål. Artikel 230, stk. 5, EF fastsætter med andre ord det tidspunkt, som søgsmålsfristen regnes fra, til datoen for den anfægtede retsakts meddelelse eller offentliggørelse, idet det vurderes, at klagerens situation i forhold til denne retsakt og dermed hans ret til at anlægge annullationssøgsmål kan fastlægges sikkert og endegyldigt. Her antages det imidlertid, at en fremtidig medlemsstat muligvis kun vil blive berørt af en fællesskabsretsakt, der er vedtaget efter tiltrædelsesinstrumenternes undertegnelse, med forbehold af og regnet fra ikrafttrædelsen af den tiltrædelsestraktat, hvorefter den pågældende retsakt finder anvendelse på denne medlemsstat. Det er først muligt at afgøre, om denne stat er berørt af den retsakt, som den anfægter, på dette tidspunkt. Den fremtidige medlemsstat skal således kunne anmode om annullation af fællesskabsretsakter, som er vedtaget i den periode, der forløber mellem tiltrædelsestraktatens undertegnelse og dens ikrafttræden, inden for en frist på to måneder regnet fra det tidspunkt, hvor denne traktat får virkning. Og eftersom denne stat på det sidstnævnte tidspunkt bliver medlemsstat og dermed privilegeret sagsøger, bør den kunne anfægte disse retsakter, uden at den skal godtgøre sin retlige interesse, og fremføre et hvilket som helst anbringende til støtte for sit søgsmål.

60. Det kan indvendes, at de fremtidige medlemsstater på den måde får for let ved at rejse annullationssøgsmål. Det er også min opfattelse. Jeg hælder derfor mest til den første mulighed.

III – Realiteten

61. Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet ved den anfægtede bestemmelse ulovligt har udvidet den såkaldte indfasningsmekanismes anvendelsesområde, og at der ikke bare er tale om en tilpasning af tiltrædelsesbetingelserne, men om en egentlig ændring. Det har gjort den omtvistede afgørelse ulovlig i tre henseender: manglende kompetence ved overskridelse af rammerne i tiltrædelsesaktens artikel 23, som den nævnte bestemmelse har hjemmel i, tilsidesættelse af lighedsprincippet ved indførelse af forskelsbehandling i strid med tiltrædelsesakten og manglende overholdelse af princippet om god tro, idet det kompromis, der blev opnået under tiltrædelsesforhandlingerne, undermineres på ensidig vis.

62. Det centrale spørgsmål om, hvorvidt der kan gives sagsøgeren medhold, og hvorledes de tre annullationsanbringender skal vurderes, kræver en vurdering af, om den anfægtede bestemmelse, der udvider ordningen med begrænsede betalinger til også at omfatte nye direkte betalinger, blot udgør en tilpasning af tiltrædelsesaktens bestemmelser, der er forenelig med den bemyndigelse, som Rådet gives i artikel 23 i denne akt, eller om den medfører en ændring af de tiltrædelsesbetingelser, der er fastsat heri.

63. Svaret på dette spørgsmål afhænger af, om det allerede i tiltrædelsesakten var bestemt, at indfasningsmekanismen skulle gælde for alle direkte betalinger. Gjaldt artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, der blev indsat i denne forordning ved tiltrædelsesaktens bilag II, kapitel 6.A, punkt 27, som indfører mekanismen for gradvis indførelse af direkte betalinger, der ydes »efter de i artikel 1 omhandlede støtteordninger«, for alle direkte betalinger som defineret i artikel 1 i den nævnte forordning? Hvis det var tilfældet, var hensigten med den ændrede ordlyd, der fastsættes i den anfægtede bestemmelse, hvorefter der fremover anvendes en indfasningsmekanisme for »direkte betalinger«, blot at tage hensyn til, at der ved forordning nr. 1782/2003 var indført direkte betalinger for nødder og energiafgrøder og tillægsbetalinger for mejerisektoren, hvilket lå inden for rammerne af begrebet »nødvendige tilpasninger som følge af en ændring af EF-bestemmelserne« i tiltrædelsesaktens artikel 23. Hvis det materielle anvendelsesområde for den ordning med begrænsede betalinger, der blev indført ved artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, kun omfatter de støtteinstrumenter, der er udtømmende opregnet i bilaget til denne forordning, som der henvises til i forordningens artikel 1, må den ændrede formulering i den anfægtede bestemmelse til gengæld ses som en egentlig udvidelse af ordningen med begrænsede betalinger, som ikke indgik i den oprindelige tiltrædelsesakt, og som derfor medfører en egentlig ændring af tiltrædelsesbetingelserne.

64. Det kan således ikke bestrides, at begrebet »nødvendige tilpasninger« i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 23 kun dækker foranstaltninger, der på ingen måde vedrører anvendelsesområdet for den bestemmelse i tiltrædelsesakten, som de har til formål at tilpasse, og heller ikke ændrer dens indhold i væsentlig grad. Det er den lære, der kan udledes af Fællesskabets retspraksis. Domstolen har fastslået, at tiltrædelsesakternes bestemmelser om tilpasninger principielt kun tillader tilpasninger, der har til formål at gøre tidligere fællesskabsretsakter anvendelige på de nye medlemsstater, med udelukkelse af andre ændringer overhovedet ( ). Generaladvokat Geelhoed har i sin gennemgang af denne retspraksis netop konkluderet, at begrebet »tilpasninger« ikke kan forstås således, »at det omfatter materielle ændringer af fællesskabsretsakter eller foranstaltninger, der giver mulighed for undtagelser fra disse retsakter« ( ). Disse sager drejede sig ganske vist om bestemmelser om tilpasning af fællesskabsretsakter, der ikke var blevet tilpasset ved selve tiltrædelsesakten ( ). Denne meget snævre fortolkning af begrebet »tilpasninger« finder imidlertid generel anvendelse, uanset hvilken bestemmelse i tiltrædelsesakten tilpasningen har hjemmel i, og bør især anvendes i et tilfælde som her, hvor der er tale om at tilpasse bestemmelser i selve tiltrædelsesakten for at tage hensyn til en ændring af de fællesskabsregler, som disse bestemmelser er knyttet til.

65. Hvis de bestemmelser i tiltrædelsesakten, som de pågældende foranstaltninger har til formål at tilpasse, udgør undtagelser fra de almindelige fællesskabsregler, kan de så meget desto mindre udvide deres anvendelsesområde, eftersom undtagelserne i tiltrædelsesakterne skal begrænses til det strengt nødvendige og fortolkes strengt ( ). I den foreliggende sag udgør artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, der er fastsat i bilag II, kapitel 6.A, punkt 27, til tiltrædelsesakten, og som den anfægtede bestemmelse har til formål at erstatte, dog en midlertidig undtagelse fra princippet om udbetaling af den fulde direkte støtte. Den anfægtede bestemmelse kan derfor kun overføre den ordning med direkte betalinger, som er indført ved den nævnte artikel 1a inden for rammerne af de oprindelige regler for direkte støtte i forordning nr. 1259/1999, med henblik på at anvende den inden for rammerne af de regler, der er fastsat i forordning nr. 1782/2003, og som erstatter disse regler, uden at udvide deres rækkevidde ( ). Domstolen har tilsvarende også underkendt en række tilpasningsforanstaltninger, der var vedtaget med hjemmel i tiltrædelsestraktatens artikel 57, og som havde til formål at indrømme Republikken Estland og Republikken Slovenien en overgangsperiode, inden de skulle åbne deres markeder for elektricitet som fastlagt og beskrevet i et fællesskabsdirektiv og en fællesskabsforordning, fordi »midlertidige undtagelser til anvendelsen af bestemmelserne i en fællesskabsretsakt, hvis eneste genstand og formål er midlertidigt at udsætte den effektive anvendelse af fællesskabsretsakten over for en ny medlemsstat, ikke kan betragtes som »tilpasninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tiltrædelsesaktens artikel 57« ( ).

66. Parterne i sagen er i øvrigt klar over, at afgørelsen af den foreliggende sag afhænger af rækkevidden af den mekanisme for gradvis indførelse af direkte støtte, der er indført ved tiltrædelsestraktaten, eftersom de er uenige herom.

67. Efter Polens opfattelse var artikel 1a i forordning nr. 1259/1999 i materiel henseende begrænset til de støtteinstrumenter, der er udtømmende opregnet i bilaget til denne forordning. Polen har til støtte for denne fortolkning påpeget, at tiltrædelsesakten »bygger på et princip om, at fællesskabsrettens bestemmelser straks og fuldt ud gælder for nye medlemsstater« ( ). Det giver anledning til følgende fortolkningsregler ( ): Undtagelserne skal være foreskrevet udtrykkeligt, de skal fortolkes snævert, og de skal fortolkes med henblik på en lettere gennemførelse af traktaternes formål og en uindskrænket anvendelse af deres regler, så det bliver lettere for de nye medlemsstater at følge fællesskabsreglerne.

68. Disse retlige forudsætninger, som sagsøgeren har anført, er ganske vist korrekte, men støtter ikke dennes fortolkning af artikel 1a i forordning nr. 1259/1999. En objektiv, systematisk og teleologisk fortolkning viser tværtimod, således som Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at den ordning med begrænsede betalinger af direkte støtte, der ved tiltrædelsesakten blev indført i artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, fandt anvendelse på alle direkte betalinger og ikke kun på de konkrete direkte støtteforanstaltninger, der er opregnet i bilaget til denne forordning.

69. Det fremgår af selve ordlyden af artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, at mekanismen for gradvis indførelse af direkte støtte fandt generel anvendelse på »direkte betalinger, der ydes efter de i artikel 1 omhandlede støtteordninger«. Denne forordnings artikel 1 indeholdt en generel definition af direkte støtte, dvs. støtte, der »ydes direkte til landbrugere inden for støtteordninger under den fælles landbrugspolitik, der helt eller delvis finansieres af EUGFL, Garantisektionen«. Alle former for landbrugsstøtte, der opfyldte denne definition, skulle således betragtes som en direkte betaling ved anvendelsen af forordning nr. 1259/1999 ( ), uanset om der var tale om eksisterende eller fremtidig støtte. Det var ganske vist anført i artikel 1, stk. 2, i denne forordning, at »[d]isse støtteordninger fremgår af listen i bilaget«, men hvis udstederne af tiltrædelsestraktaten virkelig havde haft til hensigt at begrænse den gruppe af produkter, der var omfattet af indfasningsmekanismen, ville de blot have henvist til de støtteordninger, der var nævnt i bilaget til forordning nr. 1259/1999, hvilket Kommissionen også med rette har gjort gældende. Den systematiske fortolkning bekræfter desuden, at dette bilag kun var deklaratorisk.

70. Denne ordlydsfortolkning understøttes af den hensigt, udstederne af tiltrædelsestraktaten havde. Det fremgår således af forarbejderne til tiltrædelseskonferencen, at institutionerne og de gamle medlemsstater havde til hensigt at indføre indfasningsmekanismen for alle direkte betalinger i de nye medlemsstater. I sit arbejdsdokument af 31. januar 2002 ( ) anbefalede Kommissionen således, at de »direkte betalinger« blev indført gradvis, men uden at komme med præciseringer, som kunne begrænse rækkevidden af dette generelle begreb. I EU’s fælles holdning af 31. oktober 2002, der fastsatte de 15 medlemsstaters forhandlingsposition i forhold til Polen, blev der efterfølgende udtrykt vilje til gradvis at indføre »direkte betalinger« i denne stat i løbet af en overgangsperiode, men denne generelle formulering blev ikke præciseret nærmere med henblik på at begrænse dens rækkevidde ( ). Hertil har sagsøgeren svaret, at Polen fandt det meget vanskeligt at acceptere ordningen med begrænsede betalinger og kun gik med til den, fordi der var tale om en ekstraordinær og materielt og tidsmæssigt begrænset mekanisme. Med hensyn til den kraftige modstand, som Polen hele tiden gav udtryk for, er det dog relevant at se på konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i København den 12. og 13. december 2002 vedrørende udfaldet af tiltrædelsesforhandlingerne, hvoraf det fremgår, at spørgsmålet om indfasning af direkte betalinger i de nye medlemsstater er blevet løst i overensstemmelse med den fælles holdning af 31. oktober 2002. Det er således klart, at den polske holdning på dette punkt ikke mødte forståelse, og at der ikke engang blev indgået et kompromis om at begrænse indfasningsmekanismens rækkevidde.

71. En systematisk fortolkning af den pågældende bestemmelse bekræfter også, at indfasningsmekanismen omfattede alle direkte betalinger, der opfyldte den generelle definition i artikel 1 i forordning nr. 1259/1999, og at listen over direkte støtteforanstaltninger i bilaget kun var deklaratorisk. Det skal først og fremmest påpeges, at det i henhold til artikel 1 i forordning nr. 1259/1999 kun er de direkte betalinger, som er »omhandlet i forordning (EF) nr. 1257/1999«, der udtrykkeligt er udelukket fra den førstnævnte forordnings anvendelsesområde. Der er derfor klart, at hvis forordning nr. 1259/1999 kun skulle gælde for de direkte støtteinstrumenter, der er opregnet i dens bilag, ville det ikke have været særlig logisk at udelukke noget fra dens anvendelsesområde, som ikke var omfattet af det. Ser man på den bredere retlige baggrund, giver den gennemførelseskompetence, som Kommissionen tillægges i artikel 11, stk. 4, andet led, i forordning nr. 1259/1999 til i overensstemmelse med forvaltningskomitéproceduren at vedtage »de ændringer i bilaget, der måtte blive nødvendige, idet der tages hensyn til kriterierne i artikel 1«, ikke Kommissionen ret til at ændre denne forordnings anvendelsesområde, som er et »væsentligt element«, der alene henhører under Rådets lovgivningskompetence ( ). Der er således ingen tvivl om, at anvendelsesområdet for forordning nr. 1259/1999 beroede på den generelle definition af direkte betalinger, der var fastsat i denne forordnings artikel 1, eller – for at bruge en vending fra denne bestemmelse – på »kriterierne« heri, og at Kommissionen kun var beføjet til at ændre bilaget til denne forordning med henblik på at tilføje direkte betalinger, som blev iværksat eller ændret af fællesskabslovgiver, og som svarede til denne definition. Kommissionen havde ligefrem pligt til at gøre det og ændrede rent faktisk det nævnte bilag i januar 2004 forud for tiltrædelsen med henblik på at tilføje en række direkte betalinger, der var blevet indført efter vedtagelsen af den sidstnævnte forordning, samt en række andre betalinger, der opfyldte definitionen i artikel 1 i forordning nr. 1259/1999, men ved en forglemmelse ikke var kommet med i bilaget, da det blev udarbejdet ( ).

72. Efter en teleologisk fortolkning af artikel 1a i forordning nr. 1259/1999 peger formålet med iværksættelsen af ordningen for gradvis indførelse af direkte betalinger endelig i retning af, at denne ordning må have generel rækkevidde. Ønsket om ikke at bremse den nødvendige omstrukturering af landbrugssektoren i de nye medlemsstater og om ikke at skabe store indkomstforskelle og social skævvridning ved at yde uforholdsmæssig stor støtte i forhold til indkomstniveauet hos landbrugerne og befolkningen i almindelighed gjaldt for hele landbrugssektoren, dvs. for alle eksisterende og fremtidige direkte støtteforanstaltninger. Hvis indfasningsmekanismen kun fandt anvendelse på visse afgrøder, som der allerede var indført direkte betalinger for, ville der være fare for, at de polske landbrugere fravalgte dem til fordel for de afgrøder, som de kunne få fuld direkte støtte til.

73. Princippet om anvendelse af indfasningsmekanismen på alle former for direkte støtte blev således fastlagt under tiltrædelsesforhandlingerne og fremgik udtrykkeligt af tiltrædelsesakten, der indsatte artikel 1a i forordning nr. 1259/1999. De annullationsanbringender, som sagsøgeren har fremført mod den anfægtede bestemmelse, kan derfor ikke tiltrædes.

74. Med hensyn til anbringendet om manglende kompetence var det allerede bestemt i tiltrædelsesakten, der indsatte artikel 1a i forordning nr. 1259/1999, at ordningen med begrænsede betalinger fandt generel anvendelse. Når forordning nr. 1782/2003 ved den anfægtede bestemmelse udtrykkeligt foreskriver, at ordningen gælder for alle »direkte betalinger« og navnlig for de nye former for direkte støtte, der indføres ved denne forordning, er der således ikke tale om en ændring, men blot en tilpasning af tiltrædelsesakten, som ikke berører »forhandlingsresultaternes grundlæggende karakter og principper« ( ). Denne tilpasning var nødvendig på grund af de ændringer af den fælles landbrugspolitiks bestemmelser, der blev indført ved forordning nr. 1782/2003, som afløste forordning nr. 1259/1999. De bestemmelser i bilag II til tiltrædelsesakten, der ændrede forordning nr. 1259/1999, var som følge heraf blevet overflødige. Den omtvistede afgørelse ligger derfor inden for den bemyndigelse, som Rådet gives i tiltrædelsesaktens artikel 23.

75. Hvad angår anbringendet om manglende overholdelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling hviler sagsøgerens argumentation i det væsentlige på påstanden om, at den fravigelse af ligebehandlingsprincippet, som indfasningsmekanismen medfører, vilkårligt er blevet udvidet ud over de grænser, der er angivet i tiltrædelsesakten. Som jeg har anført, øgede den anfægtede bestemmelse dog ikke denne mekanismes rækkevidde. Hvis princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet i EF-traktatens artikel 12 og princippet om forbud mod forskelsbehandling af Fællesskabets producenter i artikel 34, stk. 2, EF er blevet tilsidesat, skyldes det under alle omstændigheder selve tiltrædelsesakten, dvs. en primærretlig bestemmelse, der som sådan ikke kan gøres til genstand for prøvelse ( ). Det er desuden tvivlsomt, om ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat som følge af tiltrædelsesakten. Efter fast retspraksis indebærer det principielle forbud mod forskelsbehandling, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( ). Det er imidlertid ikke bestridt, at landbruget i de nye medlemsstater befandt sig i en helt anderledes situation, og at fællesskabsstøtten, navnlig ordningerne for direkte støtte, derfor burde indføres gradvis for ikke at forstyrre den nødvendige omstrukturering, der var i gang i landbrugssektoren i disse stater.

76. Hvad endelig angår den påståede tilsidesættelse af princippet om god tro, er det et folkeretligt princip, der også gælder i Fællesskabets retsorden ( ), og som i henhold til artikel 18 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten, der kodificerer dette princip, forbyder en medlemsstat at foretage handlinger, der ville gå ud over formålet og hensigten med den traktat, den har underskrevet. For så vidt som princippet om anvendelse af indfasningsmekanismen for direkte betalinger er indskrevet i tiltrædelsesakten, udvider den anfægtede bestemmelse ikke denne mekanismes rækkevidde og kan derfor ikke, som sagsøgeren påstår, anses for at bringe det kompromis, der blev forhandlet på plads i forbindelse med tiltrædelsen, i fare.

IV – Forslag til afgørelse

77. I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg derfor, at Domstolen antager sagen til realitetsbehandling og frifinder Rådet.