Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 28. september 1993. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - KRAV OM TILLADELSE TIL INDFOERSEL AF PLANTER OG PLANTEPRODUKTER HIDROERENDE FRA EN ANDEN MEDLEMSSTAT. - SAG C-249/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04311



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

A ° Indledning

1. Kommissionen har anlagt naervaerende traktatbrudssag mod Den Italienske Republik under anbringende af, at denne har indfoert og opretholdt et krav om forudgaaende tilladelse fra det italienske Land- og Skovbrugsministerium til indfoersel af visse planter hidroerende fra andre medlemsstater.

2. Det er Kommissionens opfattelse, at den sagsoegte medlemsstat dermed har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 234/68 af 27. februar 1968 om oprettelse af en faelles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter (1) samt i henhold til artikel 11, stk. 1, andet punktum, i direktiv 77/93/EOEF om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter (2).

3. Den Italienske Republiks regering har gjort gaeldende, at det er noedvendigt at kraeve forudgaaende tilladelse for at modvirke risikoen for indslaebning og spredning af bakterien "Erwinia amylovora", der angriber planter. En saadan foranstaltning er retmaessig efter EOEF-traktatens artikel 36 og artikel 5, stk. 2, og efter artikel 11 i direktiv 77/93.

4. Kommissionen har heroverfor anfoert, at der ikke i bestemmelserne i direktiv 77/93 kan hentes grundlag for en indfoerelse af et krav om tilladelse, og at der i oevrigt for medlemsstaterne gaelder et forbud mod paa et fuldt ud harmoniseret omraade at traeffe foranstaltninger, der gaar videre end faellesskabsbestemmelserne.

5. Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

1) Det fastslaas, at Den Italienske Republik ved at stille krav om forudgaaende tilladelse til indfoersel paa italiensk omraade af planter og planteprodukter, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til

° artikel 11, stk. 1, andet punktum, i Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning af skadegoerere paa planter eller planteprodukter samt

° EOEF-traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 234/68 af 27. februar 1968 om oprettelse af en faelles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter.

2) Den Italienske Republik tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

6. Den Italienske Republik har nedlagt foelgende paastande:

1) Frifindelse.

2) Kommissionen tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

7. Jeg skal for saa vidt angaar enkelthederne i sagens fakta, de i sagen relevante retsregler og parternes argumentation henvise til retsmoederapporten.

B ° Stillingtagen

8. Kommissionen har ikke rejst kritik af det forbud mod indfoersel af visse planter og planteprodukter, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, der gaelder aarligt fra den 16. april til den 31. oktober og er retmaessigt efter bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, litra a), sammenholdt med bilag III, del B, punkt 10, i direktiv 77/93, som aendret ved direktiv 84/378/EOEF (3). Direktiv 84/378 blev netop vedtaget for at tilvejebringe mere effektive beskyttelsesforanstaltninger mod skadegoerere som Erwinia amylovora (4). Visse medlemsstater, herunder Italien, fik ud over adgangen til at forbyde indfoersler i et begraenset tidsrum tilladelse til at stille krav om, at der gennemfoertes en raekke andre officielle konstateringer (5). I artikel 5, stk. 2, litra a), til direktiv 77/93 omtales disse saerlige krav paa foelgende maade:

"Medlemsstaterne kan:

...

b) foreskrive, at de planter, der er anfoert i bilag IV, del B, kun kan foeres ind paa deres omraade, dersom de saerlige krav, der er naevnt for disse planter i denne del af bilaget, er overholdt."

9. For saa vidt angaar kontrollen med, at de saerlige krav overholdes, indeholder direktivets artikel 6 foelgende bestemmelse:

"1. Medlemsstaterne foreskriver ° i hvert fald for indfoersel i en anden medlemsstat af planter, planteprodukter og andre objekter, der er anfoert ... ° at disse samt deres emballage officielt undersoeges grundigt, enten i fuldt omfang eller ved repraesentative stikproever, og, om fornoedent, at de til deres befordring benyttede transportmidler ligeledes undersoeges officielt ...

a) ...

b) ...

c) ...

2. Medlemsstaterne foreskriver de i stk. 1 omhandlede kontrolforanstaltninger for ligeledes at sikre overholdelse af de i artikel ... 5, stk. 2, fastsatte bestemmelser i det omfang, modtagermedlemsstaten (6) goer brug af en af de ... anfoerte muligheder.

3. ..."

Vedroerende beviset for de undersoegelser, der er gennemfoert, indeholder artikel 7 foelgende bestemmelse: "Naar det paa grundlag af den i artikel 6 foreskrevne undersoegelse findes, at de deri opfoerte betingelser er opfyldt, udstedes et plantesundhedscertifikat ..."

Af direktivets artikel 9 fremgaar, at det i artikel 7 omhandlede plantesundhedscertifikat for de i bilag IV, del A og B, naevnte planter skal udstedes i oprindelsesmedlemsstaten. I bilag IV, del B, punkt 7a, er det bestemt, at planterne skal forsynes officielt med et saerskilt maerke, som tillige findes paa det i artikel 7 omhandlede certifikat.

10. Hvad dernaest angaar den kontrol, der gennemfoeres af den medlemsstat, hvortil planterne eller planteprodukterne indfoeres, indeholder direktivets artikel 11 en raekke indviklede bestemmelser. Artikel 11 i den udgave, der finder anvendelse i naervaerende sag (7), indeholder foelgende bestemmelse:

"1. Med forbehold af bestemmelserne i stk. 3 kan medlemsstaterne foreskrive, at planter, planteprodukter eller andre objekter samt deres emballage og de til deres befordring benyttede transportmidler i tilfaelde af indfoersel paa deres omraade fra en anden medlemsstat (8) underkastes en kontrol af, at de i artikel 3, 4 og 5 (9) fastsatte forbud og begraensninger er overholdt. Medlemsstaterne soerger for, at disse planter, planteprodukter og andre objekter, for saa vidt deres indfoersel ikke er forbudt i henhold til artikel 3, 4 og 5, kun underkastes forbud og begraensninger i forbindelse med phytosanitaere foranstaltninger, saafremt:

a) de i artikel 4, 5, 7, 8 eller 9 (10) ikke forelaegges

b) ophaevet (11)

c) planterne, planteprodukterne eller de andre objekter ikke paa forskriftsmaessig maade frembydes til officiel kontrol, der er anerkendt i henhold til stk. 3

d) disse forbud eller begraensninger er foreskrevet paa grundlag af artikel 18

e) inspektionerne er noedvendige til kontrol af de angivne planters, planteprodukters eller andre objekters identitet ...

2. De kan ikke kraeve nogen supplerende erklaering paa de i artikel 4, 5, 7, 8 og 9 omhandlede certifikater.

...

3. Medlemsstaterne kan ud over de i henhold til stk. 1, andet punktum, tilladte foranstaltninger kun fastsaette officielle systematiske kontrolforanstaltninger vedroerende overholdelse af de bestemmelser, der er truffet ifoelge artikel 3 og 5 (12), saafremt:

a) der bestaar begrundet formodning om, at en af disse bestemmelser ikke er blevet overholdt

b) de ovennaevnte planter har deres oprindelse i et tredjeland ...

I alle andre tilfaelde foretages officiel plantesundhedskontrol, herunder kontrol af identiteten, kun lejlighedsvis ved stikproever. ... Medlemsstaterne traeffer alle relevante foranstaltninger for at sikre, at disse kontrolforanstaltninger ved graensen (13) gradvist afvikles, undtagen i de tilfaelde, der er fastsat efter fremgangsmaaden i artikel 16. Denne kontrol skal foretages paa planters, planteprodukters eller andre objekters bestemmelsessted eller paa et andet udpeget sted, der boer vaelges, saa der mindst muligt gribes forstyrrende ind i de paagaeldende planters, planteprodukters eller andre objekters forsendelse (14).

4. ...

5. Medlemsstaterne foreskriver, at de plantesundhedscertifikater ..., der fremlaegges ved indfoerslen paa deres omraade af planter, planteprodukter eller andre objekter, forsynes med indfoerselsstempel af en kompetent myndighed, som i det mindste angiver dennes navn samt indfoerselsdatoen.

6. ...".

11. Vedroerende den kontrol, der gennemfoeres i modtagermedlemsstaten, hed det allerede i betragtningerne til den oprindelige udgave af direktiv 77/93:

"Saafremt den i den afsendende medlemsstat udfoerte phytosanitaere kontrol udgoer en garanti for, at produkterne er fri for skadegoerere, kan der ses bort fra den systematiske kontrol, der udfoeres i modtagermedlemsstaten."

Et af hovedformaalene med harmoniseringsforanstaltningerne er altsaa at overfloediggoere kontrol, der udfoeres i modtagermedlemsstaten. Om modtagermedlemsstaten kan stille krav om forudgaaende ministeriel tilladelse til indfoersel af visse planter og planteprodukter paa sit omraade maa afgoeres paa grundlag af sammenhaengen i det hele mellem direktivets bestemmelser, der ikke er ganske klare i saa henseende.

12. Det kan nu for det foerste tages som udgangspunkt, at meningen har vaeret en fuldstaendig harmonisering, saaledes at varerne kan bevaege sig paa faellesskabsplan. Saaledes forholder det sig navnlig ogsaa med beskyttelsesforanstaltninger mod skadegoerere som bakterien Erwinia amylovora, med hensyn til hvilke der allerede i bilag IV, del A, punkt 15, i direktiv 77/93 i den oprindelige udgave var stillet saerlige ufravigelige krav ved indfoersel af planter og planteprodukter. Ved direktiv 84/378 er der sket en betydelig udvidelse af mulighederne for at traeffe beskyttelsesforanstaltninger, idet herved visse medlemsstater har faaet adgang til at udstede et midlertidigt forbud mod indbringning af produkterne og til at stille krav om saerlige garantier i de tidsrum, hvor handel med planterne og planteprodukterne er tilladt.

13. Efter de principper, som maa vaere afgoerende for en fuldstaendig harmonisering, kan medlemsstaterne principielt kun goere undtagelse fra faellesskabsbestemmelserne i det omfang, dette efter harmoniseringsforanstaltningerne selv er tilladt. Det staar fast, at den sagsoegte medlemsstat retmaessigt kunne opstille saerlige krav paa grundlag af bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, sammenholdt med bilag IV, del B, punkt 7a. Kun maa det afgoeres, hvorledes den kan gennemfoere kontrollen med, at disse krav overholdes. Det synes klart, at der maa vaere tale om en effektiv kontrol, der gennemfoeres i god tid, eftersom "indfoersel" af planterne, planteprodukterne eller de andre omhandlede objekter er "forbudt" (15).

14. Den i direktivet fastlagte kontrolordning hviler i foerste raekke paa den omstaendighed, at fysisk kontrol gennemfoeres i afsenderlandet (direktivets artikel 6), og paa, at der derefter udstedes officielle plantesundhedscertifikater vedroerende den gennemfoerte kontrol (artikel 7 og 9 i direktivet). Den kontrol, der er tilladt i modtagerstaten, finder sted ved indfoerslen af planterne, planteprodukterne eller de andre objekter paa medlemsstatens omraade (artikel 11, stk. 1, foerste punktum).

15. Ved fortolkningen af direktivets artikel 11 maa der klart, for saa vidt angaar den kontrol, der er tilladt, sondres mellem fysisk kontrol og formel kontrol. Efter artikel 11, stk. 1, foerste punktum, er det tilladt at gennemfoere fysisk kontrol med, at de i artikel 5 fastsatte forbud og begraensninger for planter, planteprodukter eller andre objekter samt deres emballage og de til deres befordring benyttede transportmidler er overholdt. Omfanget af den kontrol, der er tilladt, er bestemt ved henvisningen til stk. 3. Herefter er officielle systematiske kontrolforanstaltninger ° jf. den eneste i denne sag relevante bestemmelse, litra a) ° kun tilladt, "saafremt der bestaar begrundet formodning om, at en af disse bestemmelser ikke er blevet overholdt". Bortset herfra kan der kun gennemfoeres lejlighedsvis kontrol ved stikproever.

16. Derimod kan der i henhold til artikel 11, stk. 2, andet punktum, gennemfoeres systematisk kontrol (16). Saafremt ° men ogsaa kun saafremt ° det ved denne kontrol konstateres, at der er begaaet visse i bestemmelsen naevnte overtraedelser, kan den paagaeldende medlemsstat udstede forbud og begraensninger. Prototypen paa en saadan kontrol er kontrollen med certifikaterne, jf. artikel 11, stk. 1, andet punktum, litra a). Saafremt certifikaterne ikke fremlaegges, kan indfoersel afslaas.

17. Efter min mening taler flere grunde for, at kontrol kun gyldigt kan gennemfoeres, naar varerne indfoeres paa medlemsstatens omraade, men ikke eventuelt nogen tid i forvejen gennem den kritiserede tilladelse. Her maa man i foerste raekke gaa ud fra den i saa henseende meget klare formulering af artikel 11, stk. 1, foerste punktum. Et andet holdepunkt giver litra b), der foerst blev ophaevet ved direktiv 89/439 (17), hvorefter forbud og restriktioner var tilladt, saafremt planterne, planteprodukterne eller de andre objekter ikke indfoertes paa medlemsstatens omraade over de foreskrevne graenseovergangssteder. Det tilgrundliggende krav om benyttelse af de foreskrevne graenseovergangssteder muliggoer og kraever en effektiv kontrol ved graensen og eventuelt et forbud mod at indbringe varen paa omraadet, saafremt visse bestemmelser ikke overholdes. Det tidligere litra b) indebaerer efter min mening ogsaa, at der ikke findes noget filter foer varens indbringning.

18. Endelig taler ogsaa de to punktummer i artikel 11, stk. 3, andet afsnit, der blev indfoert ved direktiv 88/572, efter min mening for, at det indtil da kun var muligt at gennemfoere kontrol ved graensen, eftersom der heri foreskrives en gradvis afvikling af kontrollen og dennes henlaeggelse til bestemmelsesstedet. Det maa medgives, at denne efterhaanden noget gamle bestemmelse i artikel 11, stk. 3, andet punktum, kan komme i konflikt med en effektiv kontrol, der eventuelt vil kunne foere til et forbud mod indfoersel af planterne, saafremt de naevnte betingelser ikke er opfyldt. Dette problem kan imidlertid efter min mening loeses ved fortsat ° selv om der principielt tilstraebes en flytning af kontrollen ° at holde muligheden aaben for undtagelser i visse bestemte tilfaelde i henhold til fremgangsmaaden i direktivets artikel 16.

19. Resultatet bliver altsaa, at den italienske regering ikke har haft befoejelse til i medfoer af direktivet at stille krav om forudgaaende tilladelse i henhold til ansoegning, idet hele den noedvendige kontrol kan gennemfoeres og tillades gennemfoert ved varernes indfoersel.

20. Det ulovlige krav om tilladelse maa i den forbindelse ikke blot antages at vaere i strid med direktiv 77/93, det udgoer ogsaa en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, jf. EOEF-traktatens artikel 30 og artikel 10 i forordning nr. 234/68 (18). Ifoelge fast praksis (19) er det ikke muligt at paaberaabe sig traktatens artikel 36 paa fuldt ud harmoniserede retsomraader. Medlemsstaten kan nu kun paaberaabe sig undtagelser, der findes i harmoniseringsbestemmelserne.

Sagens omkostninger

21. Spoergsmaalet om sagens omkostninger maa afgoeres paa grundlag af procesreglementets artikel 69, stk. 2.

C ° Forslag til afgoerelse

22. Paa grundlag af denne gennemgang skal jeg foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Den Italienske Republik har ved at stille krav om forudgaaende tilladelse til indfoersel paa italiensk omraade af plantemateriale, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til

° artikel 11, stk. 1, andet punktum, i Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning af skadegoerere paa planter eller planteprodukter samt

° EOEF-traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 234/68/EOEF af 27. februar 1968 om oprettelse af en faelles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: tysk.

(1) ° EFT 1968 I, s. 26.

(2) ° Raadets direktiv af 21.12.1976, EFT L 26 af 31.1.1977, s. 20, for saa vidt angaar denne sag, senest aendret ved Raadets direktiv 89/439/EOEF af 26.6.1989, EFT L 212 af 22.7.1989, s. 106.

(3) ° Raadets direktiv 84/378/EOEF af 28.6.1984 om aendring af bilagene til direktiv 77/93/EOEF.

(4) ° Jf. anden betragtning til direktivet.

(5) ° Bilag IV, del B, punkt 7a, til direktivet.

(6) ° Min fremhaevelse.

(7) ° Navnlig under hensyntagen til de aendringer, bestemmelsen har undergaaet ved direktiv 88/572/EOEF af 14.11.1988, EFT L 313 af 19.11.1988, s. 39, og Raadets direktiv 89/439/EOEF af 26.6.1989, EFT L 212 af 22.7.1989, s. 106.

(8) ° Min fremhaevelse.

(9) ° Min fremhaevelse.

(10) ° Min fremhaevelse.

(11) ° Ved naevnte direktiv 89/439; ifoelge dettes artikel 2 skulle medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 1.1.1990. Litra b) havde indtil ophaevelsen foelgende ordlyd: Planterne, planteprodukterne eller de andre objekter ikke indfoeres over de foreskrevne graenseovergangssteder.

(12) ° Mine fremhaevelser.

(13) ° Min fremhaevelse.

(14) ° De sidste to punktummer i stk. 3, andet afsnit, blev indsat i direktiv 77/93 ved direktiv 88/572, der i artikel 2 indeholdt en bestemmelse om, at medlemsstaterne skulle stille de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 1.1.1989.

(15) ° Jf. ordlyden af artikel 11, stk. 1, andet punktum; jf. ogsaa den klarere formulering af denne bestemmelse i udgaven paa engelsk af direktivet.

(16) ° At systematisk kontrol er tilladt foelger af formuleringen af artikel 11, stk. 3, foerste punktum, der lyder saaledes: Medlemsstaterne kan ud over de i henhold til stk. 1, andet punktum, tilladte foranstaltninger, ... fastsaette officielle systematiske kontrolforanstaltninger.

(17) ° Fristen for gennemfoerelse udloeb her den 1.1.1990.

(18) ° Jf. dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203; dom af 17.11.1992, sag C-235/91, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 5917.

(19) ° Dom af 5.10.1977, sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555, af 5.4.1979, sag 148/78, Ratti, Sml. s. 1629, af 8.11.1979, sag 251/78, Denkavit, Sml. s. 3369, og af 20.9.1988, sag 190/87, Moormann, Sml. s. 4689.