Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 25. februar 1999. - Europa-Parlamentet mod Rådet for Den Europæiske Union. - Forordninger om beskyttelse af skovene mod luftforurening og mod brande - Hjemmel - Ef-traktatens artikel 43 - EF-traktatens artikel 130 S - Parlamentets beføjelser. - Forenede sager C-164/97 og C-165/97..



Samling af Afgørelser 1999 side I-01139



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Miljoe - beskyttelse af skovene - forordninger om foranstaltninger mod luftforurening og mod brande - hjemmel - traktatens artikel 130 S - annullation som foelge af anvendelse af traktatens artikel 43 som hjemmel

(EF-traktaten, art. 43, 130 S og bilag II; Raadets forordning nr. 307/97 og nr. 308/97)

2 Annullationssoegsmaal - annullationsdom - virkninger - begraensning besluttet af Domstolen - Raadets pligt til snarest muligt at vedtage nye forordninger

(EF-traktaten, art. 173 og art. 174, stk. 2)

Sammendrag

1 Foranstaltninger til beskyttelse af skovmiljoeet mod den risiko for oedelaeggelser og forringelse, der skyldes brande og luftforurening, indgaar fuldstaendig blandt de miljoebeskyttende aktioner, med hensyn til hvilke Faellesskabets kompetence bygger paa traktatens artikel 130 S. Selv om de i forordning nr. 3528/86 og nr. 2158/92, som aendret henholdsvis ved forordning nr. 307/97 og nr. 308/97, omhandlede foranstaltninger til beskyttelse af skove mod disse risici kan faa en vis positiv betydning for landbrugets funktion, er der tale om indirekte virkninger, der er sekundaere i forhold til faellesskabsaktionens hovedformaal, nemlig at beskytte skovene, der gaar ud at bevare og udnytte den naturlige arv, som skovoekosystemerne udgoer, uden blot at hense til deres nytte for landbruget.

I oevrigt skal bilag II til traktaten, der opregner de produkter, der er omfattet af artikel 39-46 om landbruget, ikke antages generelt at omfatte traeer og produkter fra skovbrug, selv om nogle af disse produkter saerskilt betragtet kan vaeret omfattet af anvendelsesomraadet for disse artikler. Heraf foelger, at forordning nr. 307/97 og nr. 308/97 ikke udgoer en ordning vedroerende produktion og omsaetning af landbrugsprodukter, for hvilken traktatens artikel 43 ville have vaeret den rette hjemmel, saafremt denne ordning var et bidrag til gennemfoerelsen af et eller flere af maalene med den faelles landbrugspolitik. Raadet har derfor ved at udstede disse forordninger med hjemmel i traktatens artikel 43, skoent den rette hjemmel var traktatens artikel 130 S, tilsidesat vaesentlige formforskrifter og reglerne om Parlamentets befoejelser, hvorfor de anfaegtede forordninger skal annulleres.

2 En fuldt ud virkningsfuld annullation af forordning nr. 307/97 og nr. 308/97 kan vaere til stor skade for gennemfoerelsen af miljoebeskyttelsesaktioner, der med stoette fra Faellesskabet er indledt i medlemsstaterne. Domstolen har saaledes grund til at benytte sin kompetence i henhold til EF-traktatens artikel 174, stk. 2, til at bestemme, at virkningerne af de annullerede forordninger skal betragtes som fuldt ud bestaaende, indtil Raadet inden for en rimelig frist har vedtaget nye forordninger med samme genstand.

Dommens præmisser

1 Ved staevninger indgivet til Domstolens Justitskontor den 30. april 1997 har Europa-Parlamentet i henhold til EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation dels af Raadets forordning (EF) nr. 307/97 af 17. februar 1997 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3528/86 om beskyttelse af skovene i Faellesskabet mod luftforurening (EFT L 51, s. 9), dels af Raadets forordning (EF) nr. 308/97 af 17. februar 1997 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2158/92 om beskyttelse af skovene i Faellesskabet mod brande (EFT L 51, s. 11).

2 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 18. juni 1997 er disse to sager blevet forenet med henblik paa den skriftlige og den mundtlige forhandling og dommen.

3 Forordning nr. 307/97 og nr. 308/97 har til formaal i yderligere fem aar at viderefoere de faellesskabsaktioner, der har til formaal at forstaerke beskyttelsen af skovene mod henholdsvis luftforurening og brande, og blev vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 43.

4 For saa vidt angaar beskyttelsen mod luftforurening blev aktionen oprindeligt indfoert med en varighed af fem aar ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3528/86 af 17. november 1986 (EFT L 326, s. 2) »med henblik paa at oege beskyttelsen af skovene i Faellesskabet og derved bl.a. bidrage til bevarelse af landbrugets produktionskapacitet«, samt med det formaal »at hjaelpe medlemsstaterne med:

- paa grundlag af en faelles metodik regelmaessigt at udarbejde en oversigt over de skader, der er sket paa skovene, navnlig som foelge af luftforurening

- paa en samordnet og harmonisk maade at oprette det net af observationsomraader, der er noedvendigt for at udarbejde denne oversigt, eller at udvide det allerede eksisterende net«.

Denne forordning blev udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 43 og 235.

5 Forordning nr. 3528/86 blev derefter aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2157/92 af 23. juli 1992 (EFT L 217, s. 1), der forlaengede faellesskabsaktionens varighed med fem aar, idet formaalet med aktionen nydefineredes som foelger:

»Formaalet med aktionen er at hjaelpe medlemsstaterne med:

- paa grundlag af en faelles metodik regelmaessigt at udarbejde en oversigt over de skader, der er sket paa skovene, navnlig som foelge af luftforurening

- paa en samordnet og harmonisk maade at oprette det net af observationsomraader, der er noedvendigt for at udarbejde denne oversigt, eller at udvide det allerede eksisterende net

- at gennemfoere en intensiv og permanent overvaagning af skovoekosystemerne

- paa samordnet og harmonisk maade at oprette et net af omraader, der er noedvendigt for en saadan intensiv og permanent overvaagning, eller at udvide det allerede eksisterende net«.

Denne forordning blev vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 43 og 130 S.

6 Hvad beskyttelsen mod brande angaar, blev der oprindelig indfoert en faellesskabsaktion af fem aars varighed ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3529/86 af 17. november 1986 om beskyttelse af skovene i Faellesskabet mod brande (EFT L 326, s. 5), »med henblik paa at oege beskyttelsen af skovene i Faellesskabet og derved isaer bidrage til bevarelse af landbrugets produktionskapacitet«. »Aktionen omfatter foelgende forebyggende foranstaltninger:

a) stoette til skovbrugsarbejder, der kan reducere brandfaren i skovene

b) stoette til anskaffelse af rydningsmateriel, naar dette er absolut noedvendigt

c) anlaeggelse af skovveje, brandbaelter og branddamme

d) anbringelse af stationaere eller mobile strukturer til overvaagning

e) tilrettelaeggelse af oplysningskampagner

f) stoette til oprettelse af tvaerfaglige centre for indsamling af oplysninger og stoette til gennemfoerelse af analytiske undersoegelser af de indsamlede oplysninger.

Disse foranstaltninger suppleres med foelgende:

- fremme af uddannelse af hoejt specialiseret personale

- fremme af harmoniseringen af teknikker og materiel

- koordinering af den forskning, der er noedvendig for gennemfoerelsen af de i foerste og andet led omhandlede foranstaltninger.«

Denne forordning blev vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 43 og 235.

7 En anden faellesskabsaktion til beskyttelse af skovene mod brande blev indfoert med virkning fra den 1. januar 1992 ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2158/92 af 23. juli 1992 (EFT L 217, s. 3) for en femaarsperiode. Aktionen havde til »formaal:

- at formindske skovbrandenes antal

- at formindske skovbrandenes omfang«,

og den omfattede »foranstaltninger med foelgende sigte:

a) at klarlaegge skovbrandenes aarsager og bestemme midlerne til deres bekaempelse, navnlig ved hjaelp af:

- undersoegelser med henblik paa klarlaegning af brandaarsagerne og af anledningen til brandudbruddene

- undersoegelser med henblik paa forslag til foranstaltninger, der kan eliminere brandaarsagerne og anledningen til brandudbruddene

- kampagner med henblik paa information og bevidstgoerelse

b) at indfoere eller forbedre forebyggelsessystemer, og navnlig som led i en samlet strategi for beskyttelse af skovomraader mod brande at tilvejebringe infrastrukturer til beskyttelse mod brande, f.eks. skovveje, stier, vandforsyningssteder, brandbaelter, omraader med ryddet undervaekst og skovfrie straekninger, samt at ivaerksaette arbejder med henblik paa vedligeholdelse af brandbaelter, omraader med ryddet undervaekst og skovfrie straekninger samt ivaerksaettelse af forebyggende skovplantning

c) at indfoere eller forbedre skovovervaagningssystemer, herunder forebyggende overvaagning, og navnlig at etablere faste og mobile overvaagningsstrukturer og at tilvejebringe kommunikationsudstyr

d) at ivaerksaette tilknyttede foranstaltninger, navnlig foelgende:

- uddannelse af hoejt specialiseret personale

- gennemfoerelse af analytiske undersoegelser og af pilot- og demonstrationsprojekter vedroerende nye metoder, ny teknik og ny teknologi, der kan goere aktionen mere effektiv.«

Denne forordning blev vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 43 og 130 S.

8 Parlamentet har til stoette for sine paastande anfoert, at aendringsforordningerne nr. 307/97 og nr. 308/97 blev vedtaget med en urigtig hjemmel, og at dets befoejelser inden for rammerne af den procedure, hvori det deltager i udarbejdelsen af retsakter, dermed er blevet tilsidesat. Ifoelge Parlamentet skulle de to forordninger have vaeret udstedt med hjemmel i traktatens artikel 130 S, hvorfor Raadet skulle have fulgt den i traktatens artikel 189 C omhandlede procedure for samarbejde med Europa-Parlamentet; de blev imidlertid udstedt alene med hjemmel i artikel 43, saaledes at der i stedet blot blev tale om en hoering af Parlamentet.

9 Parlamentet har forklaret, at de beskyttelsesforanstaltninger for Faellesskabets skove, der er omhandlet i forordningerne, efter disses formaal og indhold udgoer saerlige aktioner paa miljoeomraadet, der kun indirekte og sekundaert indvirker paa den faelles landbrugspolitik. Listen i bilag II til EF-traktaten naevner saaledes hverken traeer eller skove, der altsaa ikke er produkter, der er omfattet af bestemmelserne i samme traktats artikel 39-46. De eneste ledsageforanstaltninger i forbindelse med den faelles landbrugspolitiks maalsaetninger, der er af betydning for skovene, er foranstaltninger til tilplantning af uproduktive arealer og plantning af traeer for at beskytte landbrugsjord. De beroeres ikke af de her omhandlede forordninger, der foerst og fremmest tager sigte paa at opretholde den oekologiske ligevaegt paa vigtige punkter og derfor henhoerer under den faelles miljoepolitik.

10 Raadet har anerkendt, at trae og skove ikke er landbrugsprodukter i traktatens forstand, men har bygget sin argumentation paa det synspunkt, at landbrugspolitikken ikke blot er en politik vedroerende varerne, men ogsaa en politik vedroerende strukturerne. Det har i denne forbindelse anfoert, at den stoetteordning for tilplantning af landbrugsarealer, der fra 1992 blev indfoert med hjemmel i traktatens artikel 42 og 43, har betegnet indledningen til en langsigtet skovpolitik med det sigte i stadig hoejere grad at faa landbrugerne med i et snaevert samarbejde om udnyttelse af skovene og bl.a. herved opnaa, at Faellesskabets aktion for skovene ikke laengere har den, navnlig miljoemaessige karakter, som den i begyndelsen havde. Raadet er derfor af den opfattelse, at artikel 43 har kunnet bruges som eneste hjemmel for disse forordninger. Der er i dem bestemt taget hoejde for krav af oekologisk art, men de er kun sekundaere, hvorfor den faelles politik, som aktionen foerst og fremmest er forbundet med, i overensstemmelse med retspraksis paa omraadet maa vaere afgoerende. Saaledes forholder det sig navnlig, naar der er tale om landbrugspolitik, hvis regulering har en ved EF-traktatens artikel 38, stk. 2, sikret fortrinsstilling i forhold til de generelle bestemmelser om oprettelsen af det faelles marked.

11 Kommissionen har i sit indlaeg til stoette for Raadets paastande gjort gaeldende, at traeer og dermed skove maa anses for varer som omhandlet i bilag II til traktaten, og at faellesskabskompetencen med hensyn til dem bygger paa artikel 43. Den har herved henvist til, at »Bruxelles-nomenklaturen« indeholder en position, der lyder: »andre levende planter (herunder roedder)«, der omfatter traeer.

12 Det bemaerkes, at efter fast retspraksis skal valget af hjemmel for en retsakt efter kompetencefordelingen i Faellesskabet ske paa grundlag af objektive forhold, som goer det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formaal og indhold (jf. eksempelvis dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939, praemis 7, og af 23.2.1999, sag C-42/97, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 869, praemis 36).

13 Det fremgaar af bestemmelserne i de aendrede forordninger, at formaalene med de faelles aktioner til beskyttelse af skovene delvis er af landbrugsmaessig karakter, idet de navnlig skal vaere et bidrag til bevarelse af landbrugets produktionskapacitet, og delvis er af egentlig miljoemaessig karakter, idet de er indfoert foerst og fremmest for at opretholde og overvaage skovoekosystemerne.

14 Naar det er tilfaeldet, maa det ved bestemmelsen af, hvilken hjemmel der er den rette, afgoeres, om de omhandlede foranstaltninger navnlig er knyttet til et aktionsomraade, saaledes at retsvirkningerne for andre politikker kun har en sekundaer karakter, eller om de to aspekter begge er lige vaesentlige. I foerstnaevnte tilfaelde er benyttelsen af én enkelt hjemmel tilstraekkelig (jf. dom af 4.10.1991, sag 70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4529, praemis 17, og af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1689, praemis 32 og 33). I sidstnaevnte tilfaelde er den utilstraekkelig (jf. dom af 30.5.1989, sag 242/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1425, praemis 33-37, og af 7.3.1996, sag C-360/93, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1195, praemis 30), og institutionen er forpligtet til at vedtage retsakten med hjemmel i de to bestemmelser, der er grundlag for dens kompetence (dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 5545, praemis 6-13). En saadan anvendelse af en dobbelthjemmel er imidlertid udelukket, naar de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 2867, praemis 17-21).

15 Der findes ikke i retspraksis specielt vedroerende den faelles landbrugspolitik og den faelles miljoepolitik retlige oplysninger, der principielt giver grundlag for at give den ene forrang frem for den anden. I praksis er det fastslaaet, at en faellesskabsforanstaltning ikke kan vaere omfattet af Faellesskabets virke paa miljoeomraadet, alene fordi den tager hensyn til de i EF-traktatens artikel 130 R, stk. 2, naevnte krav (dom af 29.3.1990, sag C-62/88, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 1527, praemis 20). Traktatens artikel 130 R og 130 S paavirker ikke de befoejelser, som Faellesskabet har i henhold til andre bestemmelser i traktaten, og giver kun en hjemmel for saerlige aktioner paa miljoeomraadet (jf. om anvendelsen af drivgarn, der er reguleret inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, dom af 24.11.1993, sag C-405/92, Mondiet, Sml. I, s. 6133, praemis 25, 26 og 27). Derimod skal bestemmelser, der specielt vedroerer miljoepolitikken, hjemles ved traktatens artikel 130 S (jf. for saa vidt angaar direktiver om bortskaffelse af affald, dommen af 17.3.1993, Kommissionen mod Raadet), selv om de har betydning for det indre markeds funktion (jf. vedroerende en forordning om overfoersel af affald, dom af 28.6.1994, sag C-187/93, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2857, praemis 24, 25 og 26) eller har til formaal at forbedre landbrugsproduktionen (jf. vedroerende et direktiv om plantebeskyttelsesmidler, dom af 18.6.1996, sag C-303/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2943).

16 Selv om de i forordningerne omhandlede foranstaltninger kan faa en vis positiv betydning for landbrugets funktion, er der tale om indirekte virkninger, der er sekundaere i forhold til faellesskabsaktionens hovedformaal, nemlig at beskytte skovene, der gaar ud paa at bevare og udnytte den naturlige arv, som skovoekosystemerne udgoer, uden blot at hense til deres nytte for landbruget. Foranstaltninger til beskyttelse af skovmiljoeet mod den risiko for oedelaeggelser og forringelse, der skyldes brande og luftforurening, indgaar fuldstaendig blandt de miljoebeskyttende aktioner, med hensyn til hvilke Faellesskabets kompetence bygger paa traktatens artikel 130 S.

17 Endvidere kan Kommissionens argument om, at traeer og skove under ét er landbrugsprodukter, der er omfattet af traktatens afsnit II, ikke anses for korrekt.

18 Listen i bilag II til traktaten indeholder som kapitel 6 i overensstemmelse med nummereringen i Bruxelles-nomenklaturen angivelsen »levende planter m.m.; afskaarne blomster og blade«. Da der ikke findes faellesskabsretlige regler, der forklarer begreberne i dette bilag til traktaten, maa der ved bilagets fortolkning laegges vaegt paa den fastslaaede fortolkning af og de anerkendte fortolkningsmetoder med hensyn til den faelles toldtarif (jf. dom af 29.2.1984, sag 77/83, CILFIT m.fl., Sml. s. 1257, praemis 7). Den kombinerede nomenklatur, der findes i bilaget til Raadets forordning (EOEF) nr. 2658/87 om told- og statistiknomenklaturen og den faelles toldtarif (EFT L 266, s. 1), indeholder i kapitel 6 en pos. 0602: »Andre levende planter (herunder roedder), stiklinger og podekviste; mycelium« og en underposition 0602 20: »Frugttraeer og buske, ogsaa podede«. I den foerste forklarende bestemmelse i kapitlet hedder det, idet der bortses fra et forbehold, der er uden betydning her: »... Dette kapitel [omfatter] kun levende traeer og produkter (herunder groensagsplanter) af de arter, der saedvanligvis saelges paa planteskoler, gartnerier og blomsterhandlere til udplantning eller til pynt«. Bilag II kan saaledes ikke som haevdet af Kommissionen antages generelt at omfatte traeer og produkter fra skovbrug, selv om nogle af disse produkter saerskilt betragtet kan vaere omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 39-46.

19 Det foelger heraf, at de anfaegtede forordninger ikke udgoer en ordning vedroerende produktion og afsaetning af landbrugsprodukter, for hvilken traktatens artikel 43 ville have vaeret den rette hjemmel, saafremt denne ordning var et bidrag til gennemfoerelsen af et eller flere af maalene med den faelles landbrugspolitik som angivet i traktatens artikel 39 (domme af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, og sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905).

20 Parlamentet har derfor med foeje gjort gaeldende, at Raadet ved at udstede de anfaegtede forordninger med hjemmel i traktatens artikel 43, naar den rette hjemmel var traktatens artikel 130 S, har tilsidesat vaesentlige formforskrifter og reglerne om Parlamentets befoejelser. De anfaegtede forordninger boer derfor annulleres.

Begraensning af virkningerne af annullationen

21 Raadet har anmodet Domstolen om at suspendere virkningerne af en eventuel annullation, indtil nye bestemmelser kan vedtages under anvendelse af den korrekte hjemmel og efter den rette procedure. Europa-Parlamentet har ikke rejst indsigelser mod denne anmodning under forudsaetning af, at de nye forordningsforslag tilstilles det og vedtages inden for en rimelig frist.

22 Naar henses til formaalet med forordning nr. 307/97 og nr. 308/97 kan en fuldt ud virkningsfuld annullation af dem vaere til stor skade for gennemfoerelsen af miljoebeskyttelsesaktioner, der med Faellesskabets stoette er indledt i medlemsstaterne.

23 Domstolen har saaledes grund til at benytte sin kompetence i henhold til EF-traktatens artikel 174, stk. 2, til at angive, hvilke af en annulleret forordnings virkninger, der skal betragtes som bestaaende.

24 Efter omstaendighederne i sagen kan Domstolen herefter rimeligvis bestemme, at virkningerne af de annullerede forordninger skal betragtes som fuldt ud bestaaende, indtil Raadet inden for en rimelig frist har vedtaget nye forordninger med samme genstand.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

25 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den tabende part til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Parlamentet har paastaaet Raadet doemt til at betale sagens omkostninger, og da Raadet har tabt sagen, skal der afsiges dom i overensstemmelse med denne paastand. I henhold til artikel 69, stk. 4, foerste afsnit, afholder Kommissionen, der har interveneret i sagen, sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Raadets forordning (EF) nr. 307/97 af 17. februar 1997 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3528/86 om beskyttelse af skovene i Faellesskabet mod luftforurening og Raadets forordning (EF) nr. 308/97 af 17. februar 1997 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2158/92 om beskyttelse af skovene i Faellesskabet mod brande, annulleres.

2) De annullerede forordningers virkninger opretholdes, indtil Raadet inden for en rimelig frist har vedtaget nye forordninger med samme genstand.

3) Raadet for Den Europaeiske Union betaler sagens omkostninger.

4) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber betaler sine egne omkostninger.