1.

Først og fremmest har sagsøgerne anfægtet afgrænsningen af den kreds af personer, som har adgang til den særlige importordning, der er forbundet med køb af interventionskød. De forarbejdende virksomheder, som man i grunden ville give en fordel, er efter sagsøgernes mening blevet udsat for forskelsbehandling ved, at man ikke begrænsede sig til disse virksomheder, som man havde tiltænkt den særlige importordning, og fordi man ikke bestemte, at det kød, der skulle købes fra interventionsorganerne, skulle forarbejdes. Denne udvidelse af deltagerkredsen førte til, at den enkelte bydende kun kunne få meget begrænsede mængder tildelt. Efter sagsøgernes opfattelse havde det været rimeligere at indskrænke sig til de forarbejdende virksomheder eller i det mindste at give disse en fortrinsstilling og at foretage en fordeling under hensyn til forarbejdningskapaciteten og de hidtidige handelsstrømme. Endvidere mener sagsøgerne — og også dette må ses på baggrund af kritikken af deltagerkredsen — at Kommissionen med urette navnlig har orienteret sig efter bud fra erhvervsdrivende, der til dels udelukkende af spekulationsgrunde deltog i licitationerne, hvorved Komissionen kom til at fastsætte for høje minimumspriser. På denne måde tilsidesatte Kommissionen formålet med den særlige importordning: den gunstige forsyning af forarbejdningsindustrien med kød fra tredjelande. Man må efter deres mening gå ud fra, at fordelen ved at være fritaget for importafgifter så godt som blev spist op af for høje minimumspriser; i hvert fald er formålet »begunstigelse af forarbejdningsindustrien« i uacceptabelt omfang blevet fortrængt til fordel for bestræbelserne på at aflaste interventionslagrene, og således er der blevet pålagt forarbejdningsindustrien byrder, som egentlig måtte bæres af almenheden. Endelig har sagsøgerne anført, at det må påtales, at Kommissionen fastsatte forskellige minimumspriser for de forskellige medlemsstater og hermed krænkede princippet om ensartet anvendelse af fællesskabsretten. a) Vedrørende disse klagepunkter må det indledningsvis fastholdes, at princippet i den relevante ordning — sammenkoblingen af begunstiget import fra tredjelande med salg af interventionskød — ikke anfægtes af sagsøgerne. En anden holdning ville også være vanskelig at forstå i betragtning af Fællesskabets overskud af oksekød, der primo 1978 — som det er blevet forklaret for Domstolen — androg lagerbeholdninger på 450000 tons. Men den, der godtager dette princip, accepterer dermed eo ipso begrænsninger i den begunstigede import og anerkender hermed også nødvendigheden af, at begunstigelser ved import — i fælles interesse — er betinget af modydelser. Herved er det ganske åbenbart, at der ved vurderingen af de nævnte to faktorer tilkommer fællesskabsorganerne et vidt skøn. Ved udøvelsen heraf er det på ingen måde a priori udelukket, at der kan komme en ganske betydelig begrænsning i importprivilegierne, når der henses til alle relevante omstændigheder, navnlig markedssituationen. Kommer det til begrænsninger, må man konkret ved overvejelsen af det spørgsmål, om forarbejdningsindustriens interesser er blevet tilstrækkeligt tilgodeset, også tage i betragtning, at den inden for rammerne af det generelle system også har andre betydelige fordele. Man kan således nævne indførsel uden importafgift inden for rammerne af GATT-toldkontingenterne, eller indførselskvoter, der anvendes på AVS-produkter. Støtte til privat oplagring må også betragtes som en fordel. Desuden må det heller ikke glemmes, at der netop til forarbejdningsindustrien specielt afsættes interventionskød til nedsatte priser, hvilket f.eks. skete i november 1977 og i august 1978, i hvilken forbindelse den italienske forarbejdningsindustri fik tildelt 4000 henholdsvis 3000 tons til den ret fordelagtige pris af 950 RE pr. ton. b) Hvad herefter angår spørgsmålet om afgrænsningen af den personkreds, der har adgang til den her behandlede særaktion, lagde Kommissionen som bekendt vægt på det princip, der ifølge artikel 7 i forordning nr. 805/68 gælder for salget af de af interventionsorganerne opkøbte produkter, hvorefter »der sikres alle købere lige adgang til produkterne og ligebehandling«. Efter sagsøgernes opfattelse var det derimod afgørende, at forarbejdningsindustrien blev begunstiget. Hvis forskelsbehandling til deres skade skulle undgås, havde det været konsekvent at indskrænke særforanstaltningen til dem. I virkeligheden strider en sådan holdning heller ikke mod det af Kommissionen anførte princip. I så henseende gives der nemlig i forordning nr. 98/69 (som ændret ved forordning nr. 429/77 — EFT 1977, L 61 af 5. 3. 1977, s. 18) en autentisk fortolkning. Ifølge den pågældende forordning er det uden videre tilladt at differentiere efter objektive kriterier, navnlig er undtagelser mulige — og det må også gælde ved sammenkoblingen — hvis det drejer sig om salg af produkter, der er bestemt til særlige formål. Det angives desuden at være af interesse, at der inden for rammerne af en tilsvarende særlig importordning (import af ungdyr til opfedning, jf. artikel 13 i forordning nr. 805/68) — til forskel fra forordning nr. 2900/77, der rent faktisk indrømmer handelen et fortrin — ganske klart i forordning nr. 2902/77 er givet landbrugerne forrang. Vedrørende det omtvistede spørgsmål må det for det første indledningsvis fremhæves, at den sidstnævnte henvisning med sikkerhed ikke har nogen værdi som argument, fordi importordningen for ungtyre begrænser sig til en fuldstændig eller delvis suspension af importafgiften (artikel 13 i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 425/77 — EFT L 61 af 5. 3. 1977, s. 1). Den nævnte ordning sammenkobles altså ikke med salg af interventionskød, således som det gælder efter artikel 14 i forordning nr. 805/68. Jeg finder det også overbevisende, at ordningen heller ikke kunne begrænses til forarbejderne, idet der jo er tale dels om import af kød, dels om det forhold, at mange af de forarbejdende virksomheder — og i Italien i det mindste de mindre af dem — ikke importerer direkte, men henvender sig til grossister. Denne type virksomheder ville under en ordning, som af sagsøgerne ønsket, ikke komme i betragtning — hvilket man med sikkerhed måtte betragte som forskelsbehandling; for ifølge artikel 11 i forordning nr. 585/77, som ændret ved forordning nr. 1384/77, er det ikke muligt at tildele dem importlicenser således, at de kan overdrages til importøren. Der må desuden tages hensyn til, at sammenkoblingen efter artikel 14 i forordning nr. 805/68 — fordi der ikke findes en tilsvarende tydelig begrænsning — er tilladt helt generelt; import uden importafgift kan altså ikke kun sammenkædes med salg af interventionskød, der kun egner sig til forarbejdning, men også med salg af interventionskød i bred forstand, altså også sådant kød, der er bestemt til det almindelige forbrug. I nærværende sag valgte man faktisk åbenbart den sidste mulighed. Dette kan antages på baggrund af en bemærkning fra sagsøgerne, hvorefter der ikke var tale om interventionskød til forarbejdningsindustrien. Herfor taler også den allerede nævnte skønsmæssige opgørelse fra Rådet af 13. december 1977, der var grundlag for licitationen af januar 1978. I opgørelsen sammenholdtes forarbejdningsindustriens behov og den i Fællesskabet disponible mængde, som bl.a. fremgik af offentlige og private lagerbeholdninger, af toldkontingenter og import af AVS-lande. Når man herefter drog den slutning, at forarbejdningsindustrien stadig manglede 50000 tons, for hvilke der måtte påregnes særlig import, kan dette kun betyde, at det ikke blev anset for nødvendigt, at også det interventionskød, som blev knyttet sammen med den nævnte import, blev forbeholdt forarbejdningsindustrien. Når der imidlertid er tale om en forbindelse af denne art, er det naturligvis udelukket at fastsætte en pligt til at forarbejde det pågældende interventionskød, således som sagsøgerne kræver. Lige så meningsløst må det endvidere forekomme at forbeholde salget af sådant interventionskød for forarbejdningsindustrien, for den ville således være tvunget ind i en rolle — forhandlerens —, der intet har med dens rolle at gøre. I et sådant tilfælde er det derimod nærliggende at lægge vægten på det i artikel 7 i forordning nr. 805/68 nedfældede princip og — som Kommissionen gjorde — skabe mulighed for, at alle fik lige adgang til den kombinerede aktion. Hertil kommer desuden — og da bliver det helt klart, at Kommissionen ikke kan kritiseres for at have begået magtfordrejning — at der i virkeligheden ikke kan tales om en fuldstændig ligebehandling af alle, tværtimod: forarbejdningsindustriens privilegerede situation blev absolut anerkendt. Der var nemlig på rimelig måde sørget for, at andre, som fik adgang til den privilegerede import, ledte importkødet frem til den fastsatte anvendelse, dvs. til forarbejdning. Jeg skal desangående minde om artikel 9 i forordning nr. 585/77, som ændret ved forordning nr. 1384/77, hvorefter licensen skal indeholde oplysning om, hvilken virksomhed der skal forarbejde kødet til konserves. Ifølge nævnte forordnings artikel 11 må ansøgeren forpligte sig til selv at gennemføre eller på sit ansvar at lade gennemføre forarbejdningen, samt bevise, at fremstillingen af konserves i den i ansøgningen angivne virksomhed sker med samtykke fra den ansvarlige for denne virksomhed. Desuden må der henvises til den på samme måde formulerede artikel 11 a, der ved forordning nr. 2901/77 er blevet indsat i forordning nr. 585/77. Herefter kan der faktisk ikke være tale om, at ordningen kun skulle være lovlig, såfremt den var blevet udformet efter sagsøgernes forestillinger. Netop fordi den i lige høj grad tager hensyn til princippet om lige adgang til interventionskødet og princippet om begunstigelse af forarbejdningsindustrien, må det tværtimod fastslås, at den er i overensstemmelse med reglerne i markedsordningen for oksekød og på ingen måde strider mod forbudet mod forskelsbehandling. c) I tilknytning hertil må det spørgsmål undersøges, om der kan rejses begrundede indsigelser mod grundsætningen om hensyntagen til tilbudspriserne og de i overensstemmelse hermed fastlagte minimumspriser, samt mod, at der for alle deltagere i licitationen gjaldt samme maksimumsmængde. Efter sagsøgernes opfattelse ville det have været rimeligere at opdele mængderne efter forarbejdningskapacitet. Desuden mener de, at systemet kræver, at priserne ligger nær priserne på verdensmarkedet. Ifølge sagsøgerne kan dette imidlertid klart opnås, når der bliver taget hensyn til alle mulige pristilbud, nemlig tilbud fra sådanne forarbejdningsvirksomheder, der på grund af produktionsspredning eller de af dem fremstillede produkter har lavere omkostninger, samt bud fra handlende, der solgte interventionskødet til detailhandelen på for dem gunstige betingelser og importkødet til forarbejdningsindustrien med betydelig gevinst. Med hensyn til denne problemkreds er grundlaget for den opfattelse, at de til rådighed stående mængder skulle fordeles efter forarbejdningskapacitet, åbenbart den tanke, at kun de forarbejdende virksomheder kunne deltage i den særlige importordning, en tanke, der dog, som allerede påvist, må afvises. Desangående har også Kommissionen overbevisende forklaret, at der, selv ved begrænsning til forarbejdningsindustrien, ville opstå meget store vanskeligheder ved at bestemme teten. Da der findes større forarbejdende virksomheder i andre medlemsstater, ville dette endvidere føre til, at netop de mindre italienske virksomheder ville blive ugunstigt stillet, hvorved man ville hindre en regional balance. Med hensyn til måden at fastsætte priser på er det ganske åbenbart fejlagtigt at hævde, at det generelt er nødvendigt at søge en tilnærmelse til priserne på verdensmarkedet. Et sådant . krav er muligvis på sin plads vedrørende importkødet og kan i det væsentlige tilgodeses ved at indføre grossister som mellemled samt ved at beregne en tilsvarende margin, da forarbejdningspligten jo skaber en stærk position for de forarbejdende virksomheder og dermed også bevirker, at importørerne ikke stiller urimelige krav. For interventionskødet gælder dette derimod ikke, allerede fordi der ikke er pligt til at forarbejde det. For så vidt kan der med rette lægges vægt på, at prisen når en vis højde. For det første er dette berettiget af hensyn til interventionsorganerne, der efter systemet med sammenkobling skal tillægges betydning. For det andet må det betænkes, at der kun ved at tage hensyn til de højeste bud kan hindres en sådan opsplitning af de disponible mængder, der i året 1977 trist nok indtraf ved anvendelsen af en anden ordning. I denne sammenhæng må det vel også bemærkes, at det er vanskeligt at indse, hvorfor kun de, der handler med interventionskød, som ikke fra først af er bestemt til forarbejdning, kan søge højere priser. Faktisk er der intet, der taler imod, at også de forarbejdende virksomheder, som deltager i licitationen, forholder sig på samme måde og dermed forhindrer tab ved overtagelse af interventionskødet. Sluttelig kan man vanskeligt betegne det som uberettiget, i betragtning af alt det, der hidtil er sagt, at den enkelte byder fik begrænsede mængder. Fandtes der ingen begrænsninger, ville størstedelen af det til rådighed stående kød gå til de økonomisk stærkeste virksomheder, der kan afgive højere bud. Det er altså sikkert, at mængdebegrænsningen må betragtes som rimelig og berettiget ud fra hensynet til en afbalanceret fordeling. d) Tilbage er der kun det spørgsmål, om minimumspriserne i nærværende tilfælde blev sat for højt, således at fordelene for forarbejdningsindustrien ifølge den særlige importordning i praksis blev ophævet eller dog uforholdsmæssigt begrænset. Desuden må man efterprøve den kritik, der går ud på, at Kommissionen ulovligt fastsatte forskellige minimumspriser for de forskellige medlemsstater. Hvad prisfastsættelsen angår, har sagsøgerne som begrundelse for deres opfattelse henvist til, at verdensmarkedets priser dengang lå på omkring 900 regningsenheder pr. ton, at den normale salgspris for interventionsoksekød androg ca 1300 regningsenheder pr. ton, men at den af Kommissionen fastsatte minimumspris lå på 1600 regningsenheder pr. ton. Imidlertid overser sagsøgerne her for det første, at der ikke var pligt til at forarbejde interventionskød, tværtimod: både forarbejdere og grossister kunne afsætte kødet på markedet med gevinst. Der er altså overhovedet ingen anledning til at operere med en gennemsnitlig kostpris for kød bestemt til forarbejdning, beregnet på grundlag af dels den pris for kød bestemt til intervention, der blev resultatet af licitationen, dels prisen for importeret kød. Selv om man tager udgangspunkt i forarbejdningen af det oksekød, der skulle sælges fra interventionslagrene, må det for det andet betænkes, at den tilsvarende mængde — den androg som bekendt højst 100 tons — som altoververvejende hovedregel — jeg skal her minde om oplysningen fra sagsøgerne om, at de før 1974 årligt importerede ca. 10000 tons fra tredjelande — står over for en væsentligt større mængde importkød, som eventuelt, fordi der jo for så vidt var pligt til at foretage forarbejdning, købes af andre deltagere i licitationen, der ikke selv forarbejder. Foretager man imidlertid derefter en beregning af kostprisen, vil der nok stadig væk — i betragtning af en sparet importafgift på over 1000 regningsenheder pr. ton, også ved hensyntagen til grossistmargin — og det er ikke blevet bevist, at denne som hovedregel ligger på 20 % — samt ved erhvervelse af en ringe mængde interventionskød til en pris, som ligger ca. 300 regningsenheder pr. ton over den normale pris ved salg af interventionskødet, foreligge en fordel for forarbejdningsindustrien, der udelukker, at formålet, at begunstige dem med den særlige importordning, er blevet tilsidesat i utilladeligt omfang. Vedrørende fastsættelse af forskellige minimumspriser for de forskellige medlemsstater må det for det første fremhæves, at de netop førte til en begunstigelse af italienske virksomheder, fordi man valgte det laveste niveau for Italien. Desuden har Kommissionen påvist, at der kan argumenteres objektivt for en sådan fremgangsmåde, og at det derfor ikke kan antages, at der foreligger forskelsbehandling. Der er således allerede forskel på de i medlemsstaterne gældende interventionspriser; der må tages hensyn til kvalitetsforskelle; og der må ses på de forskellige markeds-og konkurrencebetingelser, hvilket jo også er grunden til, at de normale salgspriser for interventionskød ikke er ens for medlemsstaterne. Hvis man ikke havde taget hensyn til, og ved licitationen ikke taget i betragtning, at mindsteprisen i de forskellige medlemsstater ligger i ca. samme afstand fra den normale salgspris for interventionskød — i Italien var afstandene endda mindre end i andre medlemsstater — ville resultatet være blevet en regional uligevægt, og netop italienske aftagere ville kvantitativt være blevet ringere stillet i forhold til virksomheder fra andre medlemsstater. I sagen blev der ikke givet en tilfredsstillende grund til, at der skulle have været anledning til at fastsætte mindsteprisen for Italien til endnu lavere niveau. I realiteten havde dette vel i betydelig grad udøvet en negativ indflydelse på den regionale ligevægt til ulempe for andre medlemsstater og navnlig — fordi der så kun ville have stået mindre mængder til rådighed for andre medlemsstater — have gjort det nødvendigt for dem at fastsætte minimumspriserne endnu højere, end det allerede var sket. e) Sammenfattende må det fastslås, at sagsøgernes kritik gående ud på, at systemet er diskriminerende og tilsidesætter princippet om forholdet mellem mål og midler, er lige så grundløs som den tilsvarende kritik med hensyn til den direkte anfægtede beslutning.