FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 26. maj 2005 ( )

Sag C-94/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Farlige kemikalier og pesticider – Rotterdam-konventionen – valg af hjemmel – fælles handelspolitik, miljøpolitik«

I – Indledning

1. I denne sag er Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber uenig med Rådet for Den Europæiske Union om, hvilken hjemmel der gælder for indgåelsen af en international overenskomst, nemlig Rotterdam-konventionen om proceduren for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel ( ) (herefter »konventionen«).

2. Kommissionen har den opfattelse, at retsgrundlaget for Det Europæiske Fællesskabs deltagelse i denne konvention skulle have været den fælles handelspolitik (artikel 133 EF); Rådet har derimod gjort gældende, at konventionen korrekt blev indgået på grundlag af miljøpolitikken (artikel 175, stk. 1, EF), hvilket støttes af Europa-Parlamentet og fem medlemsstater.

3. I sag C-178/03 ( ), der verserer samtidigt og vedrører et tilsvarende spørgsmål, skal jeg undersøge, om valget af hjemmel for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 304/2003 af 28. januar 2003 om eksport og import af farlige kemikalier ( ) var korrekt. Denne forordning har bl.a. til formål at gennemføre konventionen inden for Fællesskabet ( ).

II – Konventionen

A – Uddrag af præamblen

4. I denne sag er især følgende passager i konventionens præambel relevante (første, anden, tredje, sjette, syvende, ottende og ellevte betragtning i præamblen):

»som er klar over de sundheds- og miljøskadelige virkninger af visse farlige kemikalier og pesticider [...]

som erindrer sig de relevante bestemmelser i Rio-erklæringen om miljø og udvikling og kapitel 19 i Agenda 21 om miljøforsvarlig håndtering af giftige kemikalier, herunder forebyggelse af ulovlig international handel med giftige og farlige produkter

som er opmærksomme på den indsats, De Forenede Nationers Miljøprogram (UNEP) og De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) har gjort for at gennemføre den frivillige procedure for forudgående informeret samtykke, som er nedfældet i UNEP's ændrede London-retningslinjer for udveksling af oplysninger om kemikalier i international handel (i det følgende benævntherefter »de ændrede London-retningslinjer«), og FAO's internationale adfærdskodeks for distribution og anvendelse af pesticider (herefter »den internationale adfærdskodeks«)

[...]

som erkender, at god kemikaliehåndteringspraksis bør fremmes i alle lande, bl.a. under hensyntagen til de frivillige standarder, der er nedfældet i den internationale adfærdskodeks og UNEP's etiske kodeks for international handel med kemikalier

som ønsker at sikre, at farlige kemikalier, som eksporteres fra deres territorium, emballeres og mærkes på en måde, der yder menneskers sundhed og miljøet passende beskyttelse, i overensstemmelse med principperne i de ændrede London-retningslinjer og den internationale adfærdskodeks

som erkender, at der er behov for et positivt samspil mellem handels- og miljøpolitik til fremme af en bæredygtig udvikling

[...]

som er besluttet på at beskytte menneskers sundhed, herunder forbrugernes og arbejdstagernes sundhed, og miljøet mod potentielt skadelige virkninger af visse farlige kemikalier og pesticider, der er genstand for international handel«

5. Jeg skal desuden henvise til tredje betragtning til Rådets afgørelse 2003/106/EF af 19. december 2002 om indgåelse på Fællesskabets vegne af Rotterdam-konventionen om proceduren for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel ( ) (herefter også »den anfægtede afgørelse«). Heri anføres følgende:

»Konventionen er et vigtigt skridt hen imod en forbedring af den internationale regulering af handelen med visse farlige kemikalier og pesticider med henblik på at beskytte sundhed og miljø mod potentielle skader og fremme miljøforsvarlig anvendelse af disse stoffer.«

B – Sammendrag af de væsentlige bestemmelser i konventionen

6. De væsentlige bestemmelser i konventionen kan – forenklet – sammenfattes således:

7. I henhold til artikel 1 er formålet med konventionen »at fremme ansvarsdeling og samarbejde mellem parterne i den internationale handel med visse farlige stoffer for at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod mulig skade og bidrage til miljøforsvarlig anvendelse af disse stoffer ved at fremme udveksling af oplysninger om deres egenskaber, ved at indføre en national beslutningsproces for import og eksport af sådanne stoffer og ved at videreformidle de trufne beslutninger til parterne« ( ).

8. Med henblik herpå undergiver konventionen den internationale handel med visse kemikalier, som parterne i konventionen overensstemmende kvalificerer som farlige, en såkaldt Prior Informed Consent-procedure (procedure for forudgående informeret samtykke, herefter »PIC-proceduren«). En liste over de pågældende kemikalier indeholdes i konventionens bilag III ( ). PIC-proceduren er nærmere beskrevet i konventionens artikel 10 og 11. Det centrale er parternes gensidige udveksling af informationer om deres praksis vedrørende import af de pågældende kemikalier ( ). Desuden forpligter hver part sig til at sende de informationer om de andre parters importpraksis, som de har opnået, videre til de erhvervsdrivende på deres respektive territorium og sikre, at praksis overholdes.

Artikel 10, stk. 9, i konventionen bestemmer desuden følgende:

»En part, som [...] træffer beslutning om ikke at tillade import af et kemikalie eller kun tillade import på nærmere bestemte vilkår, skal, hvis den ikke allerede har gjort det, samtidig forbyde eller fastsætte de samme vilkår for:

a) import af kemikaliet uanset kilde, og

b) indenlandsk produktion af kemikaliet til indenlandsk anvendelse.«

9. Også for så vidt angår andre kemikalier, det vil sige kemikalier, der ikke er undergivet PIC-proceduren i henhold til bilag III, indeholder konventionen i artikel 5, stk. 1 til 4, en procedure, hvorefter parterne gensidigt underretter hinanden om deres nationale forbud og strenge restriktioner for kemikalier ( ). I henhold til konventionens artikel 12 er hver part, hvis et kemikalie, som er forbudt eller underkastet strenge restriktioner, forpligtet til at forelægge importlandet (»den importerende part«) en meddelelse om denne eksport (»eksportanmeldelse«)

10. Artikel 13 i konventionen bestemmer i det væsentlige, at der ved eksport af kemikalier skal pålægges mærkningskrav, der sikrer passende adgang til oplysninger om risici og/eller farer for menneskers sundhed eller miljøet ( ).

11. Artikel 14 i konventionen opfordrer parterne til at udveksle informationer om de kemikalier, der henhører under konventionen, og artikel 11, stk. 1, litra c), samt artikel 16 i konventionen opfordrer parterne til at yde teknisk bistand, især til udviklingslande og lande med overgangsøkonomi; formålet med denne tekniske bistand er at udvikle infrastruktur og kapacitet til håndtering af kemikalier igennem hele disses livscyklus.

12. I henhold til artikel 15, stk. 2, sikrer hver af parterne så vidt muligt, at offentligheden har passende adgang til oplysninger om kemikaliehåndtering og håndtering af uheld og om alternativer, der er sikrere for menneskers sundhed eller miljøet end kemikalierne i bilag III, der kvalificeres som særlig farlige og er omfattet af PIC-proceduren.

13. I henhold til artikel 15, stk. 4, har parterne ret til at træffe strengere foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet end fastsat i konventionen, forudsat at de pågældende foranstaltninger er forenelige med konventionens bestemmelser og i overensstemmelse med international ret.

III – Baggrund, påstande og retsforhandlinger

A – Baggrunden for tvisten

14. Konventionen blev vedtaget den 10. september 1998 i Rotterdam og undertegnet på Fællesskabets vegne den 11. september 1998.

15. Den 24. januar 2002 foreslog Kommissionen Rådet at godkende konventionen på Det Europæiske Fællesskabs vegne, og støttede forslaget på artikel 133 EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 2, første afsnit, første punktum, og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF ( ).

16. Den 19. december 2002 godkendte Rådet konventionen på Det Europæiske Fællesskabs vegne. I modsætning til, hvad Kommissionen havde foreslået, besluttede Rådet herved imidlertid enstemmigt og efter høring af Europa-Parlamentet i henhold til artikel 300, stk. 3, EF, at anvende artikel 175, stk. 1, EF i stedet for artikel 133 EF som hjemmel.

17. Som forudsat i konventionens artikel 25, stk. 3, afgav De Europæiske Fællesskaber desuden sammen med deponeringen af deres godkendelsesinstrument en erklæring om omfanget af deres kompetence på de områder, der omfattes af konventionen ( ). I denne erklæring henvises der ligeledes til artikel 175, stk. 1, EF og ikke artikel 133 EF.

18. Ud over De Europæiske Fællesskaber er de fleste medlemsstater i Den Europæiske Union også parter i konventionen ( ). Spørgsmålet, om ikke Fællesskabet allerede på daværende tidspunkt i henhold til AETR-retspraksis ( ) muligvis havde enekompetence til at indgå konventionen ( ), er ikke omfattet af Kommissionens søgsmål, hvorfor det ikke er nødvendigt at behandle det her.

B – Påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen

19. Den 27. februar 2003 har Kommissionen anlagt annullationssag i henhold til artikel 230 EF og nedlagt følgende påstande:

– Rådets afgørelse 2003/106/EF af 19. december 2002 om indgåelse på Fællesskabets vegne af Rotterdam-konventionen om proceduren for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel annulleres.

– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

20. Rådet har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

21. Ved kendelse af 16. juli 2003 har Domstolens præsident givet dels Europa-Parlamentet, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Finland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådet.

22. Alle parter har afgivet indlæg under de skriftlige forhandlinger, og Kommissionen, Parlamentet, Rådet samt Det Forenede Kongerige har desuden afgivet indlæg under den mundtlige forhandling, der blev afholdt i denne sag og i sag C-178/03 den 7. april 2005.

IV – Vurdering

23. Kommissionen har alene fremført en grund til, at afgørelsen skal annulleres, nemlig at der er valgt et forkert retsgrundlag for godkendelsen af konventionen på Fællesskabets vegne. Kommissionen påstår derfor, at EF-traktaten er blevet overtrådt i henhold til artikel 230, stk. 2, EF.

24. Det har både væsentlig praktisk, institutionel og endog forfatningsretlig betydning ( ), at der vælges det rigtige retsgrundlag. Hjemmelen er som bekendt ikke blot afgørende for, hvilken lovgivningsprocedure der skal anvendes (Parlamentets medvirken, enstemmighed eller kvalificeret flertal i Rådet ( )), men også for, om Fællesskabets lovgivningskompetence og kompetence til at indgå en international aftale er en enekompetence eller skal deles med medlemsstaterne ( ).

A – Kriterier ved valget af hjemmel

25. Parterne er i det væsentlige enige om de teoretiske kriterier for valget af den rigtige hjemmel for godkendelsen af konventionen.

26. I henhold til fast retspraksis skal valget af hjemmel for en fællesskabsretlig retsakt ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol; disse forhold omfatter navnlig retsaktens formål og indhold ( ).

27. Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som principielt eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkel hjemmel, nemlig den, der kræves af det principielle eller fremherskende formål eller led ( ).

28. Som følge heraf kan godkendelsen af en retsakt fra Fællesskabet endog støttes på den fælles handelspolitik (artikel 133 EF), hvis den foruden det handelspolitiske tyngdepunkt også har andre formål, f.eks. udviklingspolitiske formål ( ), udenrigs- og sikkerhedspolitiske formål ( ), miljøbeskyttelsesformål ( ) eller sundhedsbeskyttelsesformål ( ). Dette gælder så meget desto mere, som bestemmelserne om den fælles handelspolitik bygger på et åbent og dynamisk koncept, der på ingen måde er begrænset til de traditionelle dele af den ydre handel ( ). Hvad nærmere angår miljøbeskyttelse og sundhedsbeskyttelse fremgår det allerede af artikel 6 EF og artikel 152, stk. 1, første afsnit, EF, at der er tale om tværgående opgaver, der også skal tages hensyn til i forbindelse med alle andre politikker i Fællesskabet, altså også den fælles handelspolitik.

29. Omvendt kan internationale aftaler, hvis hovedvægt ligger på miljøbeskyttelsesområdet, også påvirke handelen. Så længe det miljøpolitiske aspekt er det primære, skal tiltrædelsen af sådanne aftaler støttes på artikel 175, stk. 1, EF og ikke artikel 133 EF ( ).

30. Med henblik på drage grænsen mellem den fælles handelspolitik (artikel 133 EF) og miljøpolitikken (artikel 175 EF) som mulig hjemmel for internationale overenskomster har Domstolen anvendt kriteriet om »direkte og umiddelbar indvirkning« ( ). Har en international aftale, der har et miljøpolitisk formål, således ingen direkte og umiddelbar indvirkning på handelen, skal denne støttes på artikel 175 EF; ellers skal den støttes på artikel 133 EF ( ). Det er herved ikke nødvendigt, at de direkte og umiddelbare indvirkninger på handelen fremmer eller letter handelen, for at man kan inddrage en fællesskabsretlig retsakt under artikel 133's anvendelsesområde; det er derimod tilstrækkeligt, at en sådan aftale »er et instrument, som i det væsentlige skal [...] fremme, lette eller regulere samhandelen« ( )

31. På denne baggrund skal jeg herefter undersøge, hvad der, henset til indhold, formål og sammenhæng, er det centrale i konventionen, og om konventionens eventuelle indvirkninger på handelen er direkte og umiddelbare (jf. nedenfor under B). Jeg skal desuden behandle, hvilke følger det ville have for spørgsmålets gyldighed, hvis det måtte antages, at konventionen ikke skulle være støttet på en enkel, men derimod en dobbelt hjemmel (jf. nedenfor under C).

B – Konventionens indhold, formål og sammenhæng

32. Parterne er uenige om, hvilken politik konventionen skal indordnes under henset til dens indhold, formål og sammenhæng. Kommissionen har anført, at forordningen primært henhører under den fælles handelspolitik, mens Rådet, støttet af intervenienterne, anser den for at være et instrument, der i overvejende grad har miljøpolitisk karakter. Begge parter har således i det væsentlige samme standpunkt som i sag C-178/03, der verserer samtidig og vedrører et tilsvarende spørgsmål.

33. Jeg skal med det samme anføre, at Kommissionens påstand ikke overbeviser mig.

34. Det er ganske vist rigtigt, at ordlyden i konventionen indeholder visse henvisninger til handelspolitikken. Både i konventionens titel og præambel ( ) og flere af dens artikler anvendes der udtryk som »international handel«, »handelspolitik« og »import og eksport«. Konventionens ordlyd indeholder imidlertid mindst lige så vigtige henvisninger til miljøpolitikken. Præamblen ( ) og især artikel 1 omhandler således miljøbeskyttelse, bæredygtig udvikling, beskyttelse af menneskers sundhed, fremme af forsvarlig håndtering og miljøforsvarlig anvendelse af kemikalier; artikel 16 taler om håndtering af kemikalier gennem hele disses livscyklus.

35. I indholdsmæssig henseende må jeg ganske vist give Kommissionen ret i, at PIC-proceduren – der er beskrevet nærmere i artikel 10 og 11 – er det centrale i konventionen. I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, er PIC-proceduren imidlertid ikke på nogen måde primært et handelspolitisk instrument men derimod, således som Domstolen allerede fastslog i udtalelse 2/00, et typisk miljøpolitisk instrument ( ). I modsætning til hvad Kommissionen har fremført, kan den bedømmelse, der foretages i udtalelse 2/00 for så vidt angår PIC-proceduren i Cartagena-protokollen, overføres til den foreliggende PIC-procedure. Også for så vidt angår de farlige kemikalier, der er relevante her, har PIC-proceduren nemlig »først og fremmest til formål at fremme udveksling af informationer om nytte og risici, der er forbundet med brug af kemikalier, og proceduren skal fremme en miljøvenlig anvendelse af toksiske stoffer ved hjælp af udveksling af videnskabelige, tekniske, økonomiske og juridiske data« ( ).

36. Den internationale handel med bestemte kemikalier, som konventionens parter alle kvalificerer som farlige ( ), er således blot PIC-procedurens ydre tilknytningspunkt. Denne procedure har nemlig ikke i første række til formål at fremme, lette eller blot regulere handelen med farlige kemikalier ( ) men derimod blot, at parterne gensidigt underretter hinanden om deres importpraksis (artikel 10, stk. 7 og 10, i konventionen ( )) og i denne forbindelse sender de informationer, de herved opnår, videre til de berørte personer [artikel 11, stk. 1, litra a), i konventionen].

37. PIC-proceduren og eksportanmeldelsen af bestemte kemikalier (artikel 12 i konventionen) skal først og fremmest forhindre, at en part – især et udviklingsland – konfronteres med import af farlige kemikalier uden forinden at have haft mulighed for at træffe de nødvendige forholdsregler til beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed ( ).

38. PIC-proceduren kan højst indirekte som følge af den allerede nævnte underretning af de berørte personer [artikel 11, stk. 1, litra a), i konventionen] medføre, at det bliver mere gennemsigtigt, hvilke forskrifter der gælder i de forskellige lande, og således muligvis lette den internationale handel med kemikalier. På den anden side kan konventionen også gøre handelen dyrere for de pågældende eksportører, f.eks. hvis det forlanges, at eksportørerne opfylder de nødvendige formaliteter i forbindelse med en eksportanmeldelse (artikel 12 i konventionen) ( ).

39. Bortset fra sådanne indirekte påvirkninger af handelen indeholder konventionen imidlertid i det væsentlige ikke nogen handelspolitiske regler. Konventionen fastsætter ingen fælles regler for parterne om import og eksport af farlige kemikalier. Den indeholder ingen regler om, hvorvidt, og i givet fald under hvilke betingelser, import af farlige kemikalier fra parterne skal tillades eller kan eller skal forbydes. Den indeholder heller ikke regler om gensidig anerkendelse af produkter. Hver part kan frit tillade import af et farligt kemikalie, undlade at give en sådan tilladelse eller kun give tilladelse på særlige vilkår [artikel 10, stk. 1, 2, 4, litra a), og stk. 6, i konventionen]. De andre parter støtter blot den part, som træffer afgørelsen, ved at medvirke til at (»sikre«), at eksportørerne overholder gældende ret i det pågældende importland [artikel 11, stk. 1, litra b), i konventionen]. I øvrigt fastsætter konventionen som sådan kun en sekundær følge af en parts importpraksis, der har indirekte indvirkninger på handelen, idet den pålægger denne part et forbud mod forskelsbehandling ( ) på baggrund af de importerede farlige kemikaliers kilde samt en forpligtelse til at behandle det pågældende produkt på samme måde som indenlandske farlige kemikalier ( ) (artikel 10, stk. 9, i konventionen).

40. Hvis man inddrager de øvrige konventionsbestemmelser i overvejelserne, bekræftes indtrykket af, at der hovedsaglig er tale om et miljøpolitisk og ikke et handelspolitisk instrument. Både udvekslingen af oplysninger mellem parterne (konventionens artikel 14), den gensidige tekniske bistand [artikel 11, stk. 1, litra c), samt artikel 16 i konventionen] samt offentlighedens adgang til oplysninger om kemikalier (artikel 15, stk. 2, i konventionen) har ikke til formål at fremme, lette eller blot regulere handelen med farlige kemikalier. Som det allerede fremgår af ordlyden i disse bestemmelse, har de først og fremmest til formål at beskytte miljøet og desuden også menneskers sundhed.

41. I modsætning til det første indtryk, man får, er bestemmelserne i konventionens artikel 13 om mærkning og oplysninger, der skal ledsage kemikalier, ikke handelspolitiske, men derimod miljøpolitiske regler. For det centrale i bestemmelserne er ikke, således som det ellers normalt er tilfældet, en tilnærmelse eller gensidig anerkendelse af produktemballage eller ledsagende informationer med henblik på at sikre omsætningen af kemikalier eller disses adgang til markedet ( ). Det er derimod alene offentlighedens behov for oplysninger om risici og/eller farer for menneskers sundhed eller miljøet ved håndtering af de pågældende kemikalier, der skal opfyldes. Følgelig opstiller konventionen også kun det miljøpolitiske mål om at mærke og ledsage kemikalier med oplysninger, hvorimod det overlades parterne at fastlægge de konkrete indholdsmæssige krav til disse emballager og ledsagende informationer i national lovgivning.

42. Hvad angår konventionens formål fremgår det udtrykkeligt af artikel 1, at det er miljøpolitiske hensyn, der er det centrale, især fremme af ansvarsfordeling, beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet mod mulig skade, lettelse af udveksling af oplysninger om farlige kemikaliers egenskaber samt miljøforsvarlig anvendelse af disse kemikalier. At de miljøpolitiske hensyn har så stor betydning bekræftes også af konventionens præambel, der allerede i første betragtning taler om de sundheds- og miljøskadelige virkninger af visse farlige kemikalier og pesticider, og også på afgørende vis omhandler miljøbeskyttelse i syvende, niende og ellevte betragtning. Sjette og ottende betragtning i præamblen, hvorefter der bør fremmes en god kemikaliehåndteringspraksis og en bæredygtig udvikling, går i samme retning.

43. Konventionens formålsbestemmelser nævner ganske vist også den internationale handel, især anden, ottende og niende betragtning i præamblen og artikel 1. Handelen er imidlertid også her mere en faktor, som konventionens egentlige miljøpolitiske formål har tilknytning til, men har ikke nogen selvstændig betydningsfuld vægt som formål. Der er tale om en miljøoverenskomst med handelspolitiske elementer, ikke om en handelspolitisk aftale med miljøelementer ( ).

44. Den samme konklusion må drages, når man henser til den sammenhæng, konventionen indgår i. Konventionen blev ikke indgået inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO), men bygger på arbejdet inden for De Forenede Nationers Miljøprogram (UNEP) og De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landsbrugsorganisation (FAO) ( ). Begge institutioner var initiativtagerne til forhandlingerne bag konventionen og varetager i henhold til artikel 19, stk. 3, sekretariatsopgaverne for parterne. Konventionen bygger desuden på De Forenede Nationers konference om miljø og udvikling, der fandt sted i 1992 i Rio de Janeiro (Brasilien); i konventionen henvises der udtrykkeligt til Rio-erklæringen om miljø og udvikling ( ) og kapitel 19 i »Agenda 21« ( ) i konventionen ( ). Jeg skal desuden henvise til den nyere aktionsplan, der blev vedtaget i 2002 på verdenstopmødet for bæredygtig udvikling i Johannesburg (Sydafrika), og som opfordrer til hurtig ratifikation og gennemførelse af Rotterdam-konventionen ( ). Inden for Fællesskabet har sjette miljøhandlingsprogram desuden betydning ( ); dette program, der på sin side er støttet på artikel 175 EF, har indholdsmæssigt talrige berøringspunkter med konventionen, og det angives i programmet, at en hurtig ratifikation af konventionen ( ) er et prioriteret indsatsområde for Fællesskabets miljøpolitik ( ).

45. Sammenfattende gælder der altså følgende: Hvis man ser på konventionens indhold og formål og den sammenhæng, den blev indgået i, er dens tyndepunkt ikke den fælles handelspolitik men derimod miljøpolitikken. De påvirkninger af den internationale handel med farlige kemikalier – som konventionen meget vel kan medføre – er mere af indirekte end direkte art ( ). Jeg er herved enig med Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, i, at konventionen for så vidt angår hjemmelen for at godkende den, frembyder flere ligheder med Cartagena-protokollen om biologisk sikkerhed ( ) end med Energy-Star-aftalen ( ). Det var altså korrekt at støtte godkendelsen af konventionen på artikel 175, stk. 1, EF i stedet for på artikel 133 EF ( ).

46. Kommissionen har desuden anført, at der er risiko for alvorlige hindringer for det indre marked og fordrejninger af handelen, hvis man anvender artikel 175, stk. 1, EF i stedet for artikel 133 EF som hjemmel. Medlemsstaterne ville da, eftersom Fællesskabet ikke havde enekompetence, ensidigt kunne træffe strengere bestemmelser om import og eksport af farlige kemikalier og herved omgå de bestemmelser om kvalificering, emballage og mærkning af farlige stoffer, der allerede består på fællesskabsretligt plan.

47. Jeg skal herved indledningsvis fastslå, at Fællesskabet inden for miljøpolitikken i henhold til »AETR-retspraksis« kan have enekompetence til at handle udadtil ( ). Det er dog irrelevant, om dette også var tilfældet ved indgåelsen af den foreliggende konvention. Selv om kompetencen er delt, skal medlemsstaterne nemlig overholde gældende fællesskabsret, når de gør brug af de beføjelser, der fortsat består. De må hverken tilsidesætte gældende sekundær ret eller primær ret, især ikke de grundlæggende friheder i henhold til EF-traktaten eller artikel 95, stk. 4 til 10, EF. Dette fremgår af princippet om fællesskabsrettens forrang. Kommissionens indvending er derfor ugrundet.

48. Jeg når derfor alt i alt til den konklusion, at Kommissionens påstand er ugrundet og følgelig må forkastes.

C – Spørgsmålet om dobbelt hjemmel

49. Resultatet bliver heller ikke et andet, hvis man antog, at man ikke skulle have støttet konventionen på blot en enkelt men i virkeligheden en dobbelt hjemmel, det vil sige på artikel 175, stk. 1, EF og artikel 133 EF.

50. Det er ganske vist faktisk muligt at støtte en retsakt på flere relevante hjemler, nemlig når det undtagelsesvis står fast, at der samtidig forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål er sekundært og indirekte i forhold til det andet ( ).

51. I det foreliggende tilfælde kunne det være kommet på tale at anvende en dobbelt hjemmel, hvis man gik ud fra, at henholdsvis de handelspolitiske og miljøpolitiske aspekter har lige stor betydning ( ), og konventionen følgelig – i modsætning til den ovenfor anførte opfattelse – ikke kan henføres klart til et af de to politikområder.

52. Jeg skal indledningsvis fastslå, at forskellene mellem proceduren for indgåelse af henholdsvis handelspolitiske aftaler på den ene side og miljøpolitiske aftaler på den anden side kan overvindes ( ). Ganske vist foretages der i forbindelse med handelspolitiske aftaler i reglen blot en uformel underretning af Parlamentet ( ), uden at Parlamentet har nogen form for formel ret til at medvirke; høringen af Parlamentet inden indgåelse af miljøpolitiske aftaler i henhold til artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF er derimod obligatorisk. Der er imidlertid intet, der hindrer Rådet i også at foretage en fakultativ høring af Parlamentet i forbindelse med handelspolitiske aftaler ( ).

53. Det afgørende er imidlertid, at det kun kan komme i betragtning at annullere godkendelsen af konventionen, hvis den påståede fejl ved valget af hjemmel var mere end rent formel.

54. Domstolen har f.eks. antaget, at der forelå en rent formel fejl i et tilfælde, hvor en retsakt fejlagtigt blev støttet på en dobbelt i stedet for en enkelt hjemmel ( ). Der bør ikke gælde noget andet, hvis det modsat påstås, at fællesskabslovgiver ikke skulle have anvendt en enkelt men derimod en dobbelt hjemmel. Det forhold, at der foretages en fejl i angivelsen af hjemmelen for en fællesskabsretsakt, er nemlig ikke nok til, at denne skal annulleres; en sådan fejl ved valg af retsgrundlag skal have haft videregående konsekvenser, især idet fejlen har medført, at der er blevet anvendt en ulovlig procedure ( ), eller at de involverede organers retsstilling er blevet krænket på anden vis.

55. I det foreliggende tilfælde blev Parlamentet hørt i henhold til artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF. Parlamentets proceduremæssige rettigheder blev altså overholdt. Det ville ikke have kunnet give Parlamentet nogen yderligere rettigheder, hvis man havde anvendt artikel 133 EF som supplerende hjemmel; ordlyden i artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF viser derimod, at Parlamentets proceduremæssige rettigheder for så vidt angår handelspolitiske aftaler er mindre vidtrækkende end ved f.eks. miljøpolitiske aftaler ( ).

56. Jeg kan heller ikke indse, at der er nogen konkrete holdepunkter for at antage, at mangelen på en henvisning til artikel 133 EF som yderligere hjemmel har svækket Kommissionens rolle som den, der fører forhandlingerne( ). Ganske vist har Fællesskabet enekompetence ( ) inden for den fælles handelspolitik (artikel 133 EF), hvorimod det på det miljøpolitiske område (artikel 175 EF) i princippet deler kompetencen med medlemsstaterne ( ); medlemsstaterne sidder altså kun i sidstnævnte tilfælde med ved forhandlingsbordet sammen med Kommissionen, hvorimod det i førstnævnte tilfælde alene tilkommer Kommissionen at føre forhandlingerne. Den yderligere henvisning til artikel 133 EF som hjemmel kan altså altid styrke Kommissionens proceduremæssige stilling, hvis den pågældende aftale omfatter flere delområder, der kan afgrænses indbyrdes, og hvor der i hvert fald for så vidt angår det ene område tilkommer Fællesskabet enekompetence ( ). I et tilfælde som det foreliggende kan jeg imidlertid ikke se, at de forskellige bestemmelser i konventionen kunne afgrænses indbyrdes på denne vis. Konventionen udgør derimod en helhed, og det ville derfor ikke have kunnet forbedre Kommissionens forhandlingsposition at anvende artikel 133 EF som supplerende hjemmel ud over artikel 175, stk. 1, EF; det har derfor ikke svækket Kommissionens forhandlingsposition, at der ikke tillige anvendes artikel 133 EF.

57. Selv om det antages, at de handels- og miljøpolitiske aspekter i den omtvistede konvention har lige stor vægt, udgør den manglende henvisning til artikel 133 EF som yderligere hjemmel altså alene en ren formmangel, som ikke kan begrunde en annullation af den anfægtede retsakt. Man kan altså heller ikke set herud fra annullere Rådets afgørelse om at godkende konventionen på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 2, første afsnit, første punktum, EF og artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF.

V – Sagens omkostninger

58. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Kommissionen har tabt sagen, skal den i overensstemmelse med Rådets påstand pålægges at betale sagens omkostninger.

59. I modsætning hertil følger det af procesreglementets artikel 69, stk. 4, at Europa-Parlamentet som institution, der har interveneret i sagen, samt de fem medlemsstater, der ligeledes har interveneret i sagen, bærer deres egne omkostninger.

VI – Forslag til afgørelse

60. På grundlag af ovenstående overvejelser foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.

2) Europa-Parlamentet, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Finland samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger. I øvrigt betaler Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber sagens omkostninger.«