FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 14. januar 2020 ( 1 )

Sag C-78/18

Europa-Kommissionen

mod

Ungarn

(Foreningers gennemsigtighed)

»Traktatbrudssøgsmål – frie kapitalbevægelser – artikel 63 TEUF og 65 TEUF – ret til respekt for privatlivet – ret til beskyttelse af personoplysninger – foreningsfrihed – gennemsigtighed – artikel 7, 8 og 12 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – udenlandske donationer til ikke-statslige organisationer, der udøver virksomhed i en medlemsstat – national lovgivning, der fastsætter en retsgyldig pligt til registrering, underretning og gennemsigtighed for ikke-statslige organisationer, der modtager udenlandsk støtte«

1. Domstolen skal på anmodning af Kommissionen afgøre, om Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF og artikel 7, 8 og 12 i Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), idet Ungarn ved lov ( 2 ) har indført visse begrænsninger for donationer fra udlandet til de såkaldte »civilsamfundsorganisationer«.

2. Domstolen skal træffe afgørelse i det traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen har anlagt, og atter foretage en domstolskontrol af medlemsstaternes aktiviteter, således at de grundlæggende rettigheder i traktaterne og de rettigheder, som er beskyttet ved chartret, på harmonisk vis indgår i Domstolens bedømmelse.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. EUF-traktaten

3. Artikel 63 TEUF er affattet således: »1. Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt. 2. Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for betalinger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«

4. Artikel 65 TEUF bestemmer: »1. Bestemmelserne i artikel 63 griber ikke ind i medlemsstaternes ret til: a) at anvende de relevante bestemmelser i deres skattelovgivning, som sondrer imellem skatteydere, hvis situation er forskellig med hensyn til deres bopælssted eller med hensyn til det sted, hvor deres kapital er investeret b) at træffe de nødvendige foranstaltninger for at hindre overtrædelser af deres nationale ret og forskrifter, især på skatte- og afgiftsområdet og i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller til af administrative eller statistiske hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser eller til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. 2. Bestemmelserne i dette kapitel griber ikke ind i muligheden for at anvende sådanne restriktioner for etableringsretten, der er forenelige med traktaterne. 3. De foranstaltninger og fremgangsmåder, der er nævnt i stk. 1 og 2, må ikke udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af den frie bevægelighed for kapital og betalinger, som defineret i artikel 63. […]«

2. Chartret

5. Artikel 7 bestemmer: »Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«

6. Artikel 8 bestemmer: »1. Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende. 2. Disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag. Enhver har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse heraf. 3. Overholdelsen af disse regler er underlagt en uafhængig myndigheds kontrol.«

7. Artikel 12, stk. 1, har følgende ordlyd: »Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger, hvilket indebærer, at enhver har ret til sammen med andre at oprette fagforeninger og at slutte sig hertil for at beskytte sine interesser.«

8. Artikel 52 bestemmer: »1. Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. […] 3. I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. […]«

B. National ret. Lov nr. LXXVI af 2017

9. Følgende fremgår af præamblen: »[…] [O]rganisationer, der er oprettet inden for rammerne af foreningsfriheden, er et udtryk for samfundets selvorganisering, og deres virksomhed bidrager til den demokratiske kontrol og den offentlige debat om offentlige anliggender […] disse organisationer har en afgørende betydning for den offentlige meningsdannelse. – […] [D]et er i høj grad i offentlighedens interesse, at foreninger og fonde er gennemsigtige. – […] [S]tøtte fra ukendte udenlandske kilder til organisationer, der er oprettet inden for rammerne af foreningsfriheden, risikerer at blive anvendt af udenlandske interessegrupper til – gennem disse organisationers sociale indflydelse – at fremme deres egne interesser i stedet for de fælles målsætninger i det sociale og politiske liv i Ungarn og […] kan skade landets politiske og økonomiske interesser samt de lovlige institutioners uforstyrrede drift.«

10. § 1 foreskriver: »1. I denne lov forstås der ved organisation, der modtager udenlandsk støtte, enhver forening eller fond, der modtager finansiering som defineret i stk. 2. 2. I denne lov anses enhver tilførsel af penge eller andre aktiver, der stammer direkte eller indirekte fra udlandet, uanset dens retlige status, for støtte, når den i sig selv eller kumulativt i et givent regnskabsår udgør det dobbelte af det beløb, der er fastsat i § 6, stk. 1, litra b), i lov nr. LIII af 2017 om forebyggelse og bekæmpelse af hvidvaskning af penge og af finansiering af terrorisme [herefter »lov nr. LIII«][ ( 3 )]. 3. Støtte, som foreningen eller fonden modtager i henhold til en særlig retsregel i form af finansiering fra Den Europæiske Union gennem en [ungarsk] finanspolitisk institution, indgår ikke i beregningen af støttebeløbet som omhandlet i stk. 2. 4. Følgende er undtaget fra denne lovs anvendelsesområde: a) foreninger og fonde, som ikke anses for civilsamfundsorganisationer b) foreninger, som er omfattet af lov nr. I af 2004 om idræt c) organisationer, der udøver religiøs virksomhed d) organisationer og foreninger for nationale mindretal, der er omfattet af lov nr. CLXXIX af 2011 om nationale mindretals rettigheder, samt fonde, der i henhold til deres statut udøver en virksomhed, som er direkte knyttet til et nationalt mindretals kulturelle selvstændighed, eller som repræsenterer og fremmer et bestemt nationalt mindretals interesser.«

11. § 2 bestemmer: »1. Enhver forening eller fond som omhandlet i § 1, stk. 1, meddeler inden for en frist på 15 dage, at den har fået status som en organisation, der modtager udenlandsk støtte, når omfanget af den støtte, som den har modtaget i løbet af det pågældende år, udgør det dobbelte af det i § 6, stk. 1, litra b), i lov [nr. LIII] fastsatte beløb. 2. En organisation, der modtager udenlandsk støtte, skal sende den i stk. 1 nævnte anmeldelse til den kompetente domstol ved sit hovedkontor (herefter »registreringsdomstolen«) og tilvejebringe de i bilag I nævnte oplysninger [ ( 4 )]. Registreringsdomstolen tilføjer anmeldelsen til registreringen af foreningen eller fonden i registret over civile organisationer eller øvrige organisationer, som ikke betegnes som kommercielle organisationer (herefter »registret«), og registrerer foreningen eller fonden som en organisation, der modtager udenlandsk støtte. 3. Idet de i stk. 1 fastsatte regler anvendes analogt, fremsender en organisation, der modtager udenlandsk støtte, samtidig med sin opgørelse en anmeldelse med de i bilag I anførte oplysninger med hensyn til den støtte, som organisationen har modtaget i løbet af det foregående år, til registreringsdomstolen. Anmeldelsen skal med hensyn til det pågældende år indeholde: a) de i bilag I, del II, punkt A), nævnte oplysninger for så vidt angår støtte på mindre end 500000 HUF [ ( 5 )] pr. donor b) de i bilag I, del II, punkt B), nævnte oplysninger for så vidt angår støtte på mindst 500000 HUF pr. donor. 4. Inden den 15. i hver måned fremsender registreringsdomstolen navnet, hjemstedet og skatteregistreringsnummeret på de foreninger og fonde, som den har optaget i registret som organisationer, der modtager udenlandsk støtte, i løbet af den foregående måned, til det ministerium, der er ansvarligt for forvaltningen af portalen med civile oplysninger. [Dette] ministerium bekendtgør straks de fremsendte oplysninger med henblik på at gøre dem offentligt og frit tilgængelige på den elektroniske platform, der er oprettet til dette formål. 5. Når en organisation, der har modtaget udenlandsk støtte, har indgivet sin anmeldelse som omhandlet i stk. 1, skal den straks på sit websted og i sine publikationer oplyse […], at den anses for en organisation, der modtager udenlandsk støtte som omhandlet i denne lov. 6. En organisation, der modtager udenlandsk støtte, er bundet af den i stk. 5 nævnte forpligtelse, så længe den anses for en organisation [af denne type] som omhandlet i denne lov.«

12. § 3 har følgende ordlyd: »1. Hvis foreningen eller fonden ikke overholder sine forpligtelser i henhold til denne lov, påbyder den offentlige anklager, så snart denne får kendskab hertil […], foreningen eller fonden at opfylde sine forpligtelser inden for en frist på 30 dage. 2. Hvis en organisation, der modtager udenlandsk støtte, ikke opfylder den af den offentlige anklagers angivne forpligtelse, påbyder sidstnævnte atter den pågældende organisation at opfylde forpligtelserne i henhold til denne lov inden for en frist på 15 dage. Hvis dette ikke er sket 15 dage efter udløbet af denne frist, anmoder den offentlige anklager den kompetente ret om at udstede en bøde i overensstemmelse med § 37, stk. 2, i lov nr. CLXXXI af 2011 om registrering af civilsamfundsorganisationer ved domstolene og de gældende regler og procedurer [ ( 6 )]. 3. Efter at have rettet et ny påkrav til organisationen i henhold til stk. 2 handler den offentlige anklager i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og anvender analogt reglerne i lov nr. CLXXV af 2011 om foreningsfrihed, statussen som organisation, der ikke arbejder med gevinst for øje, og finansiering af civilsamfundsorganisationer [ ( 7 )] og i lov nr. CLXXXI af 2011 om domstolenes registrering af civilsamfundsorganisationer og de gældende regler og procedurer [ ( 8 )].«

13. § 4 er affattet således: »1. Hvis tilførslen af penge eller af andre aktiver, som en organisation, der modtager udenlandsk støtte, har draget fordel af, ikke beløber sig til det dobbelte af det i § 6, stk. 1, i lov nr. LIII fastsatte beløb i løbet af det år, der følger efter det i § 2, stk. 3, omhandlede regnskabsår, ophører foreningen eller fonden med at blive betragtet som en organisation, der modtager udenlandsk støtte, og oplyser herom – under analog anvendelse af reglerne om anmeldelse – senest 30 dage efter godkendelsen af årsrapporten for det år, hvori denne omstændighed gør sig gældende. Registreringsdomstolen videregiver under anvendelse af § 2, stk. 4, denne oplysning til den minister, der er ansvarlig for forvaltningen af portalen for civil information, som straks sletter oplysningerne for den pågældende organisation fra den elektroniske platform, der er oprettet til formålet. 2. Efter den i stk. 1 omhandlede anmeldelse sletter registreringsdomstolen angivelsen af, at foreningen eller fonden er en organisation, der modtager udenlandsk støtte, fra registret.«

II. Den administrative procedure

14. Den 14. juli 2017 sendte Kommissionen den ungarske regering en åbningsskrivelse vedrørende lov nr. LXXVI af 2017, idet Kommissionen var af den opfattelse, at Ungarn tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 7, 8 og 12.

15. I åbningsskrivelsen blev den ungarske regering meddelt en frist på en måned til at fremsætte bemærkninger. Den ungarske regering anmodede om en forlængelse, hvilket Kommissionen gav afslag på.

16. Den ungarske regering svarede Kommissionen ved skrivelse af 14. august 2017 og af 7. september 2017, hvori den bestred de klagepunkter, der var fremsat i åbningsskrivelsen.

17. Da Kommissionen ikke fandt den ungarske regerings svar tilfredsstillende, fremsatte den en begrundet udtalelse den 5. oktober 2017, hvori den: 1) fastslog, at Ungarn ved lov LXXVI af 2017 og under tilsidesættelse af ovennævnte EU-retlige bestemmelser på diskriminerende, unødvendig og ubegrundet vis havde indført begrænsninger for udenlandske donationer til civilsamfundsorganisationer i Ungarn 2) opfordrede den ungarske regering til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen eller at fremsætte bemærkninger inden for en frist på en måned.

18. Efter at den ungarske regering atter fik afslag på en forlængelse af den fastsatte frist, besvarede den Kommissionens udtalelse den 5. december 2017 og afviste det påståede traktatbrud.

19. Den 7. december 2017 besluttede Kommissionen at anlægge denne sag.

III. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

20. Traktatbrudssøgsmålet indgik til Domstolen den 6. februar 2018.

21. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn med vedtagelsen af lov nr. LXXVI af 2017 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 7, 8 og 12, idet Ungarn på diskriminerende, unødvendig og ubegrundet vis har indført begrænsninger for udenlandske donationer til civilsamfundsorganisationer. Kommissionen har ligeledes nedlagt påstand om, at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

22. Den ungarske regering har nedlagt påstand om afvisning af sagen, subsidiært om frifindelse, fordi søgsmålet er ugrundet, og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

23. Domstolens præsident har ved kendelse afsagt den 26. september 2018 tilladt Kongeriget Sverige at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande.

24. Den 22. oktober 2019 blev der afholdt et retsmøde med deltagelse af den ungarske regering, den svenske regering og Kommissionen.

IV. Bedømmelse

A. Formaliteten

1. Parternes argumenter

25. Ifølge den ungarske regering skal søgsmålet afvises på grund af uregelmæssigheder under den administrative procedure. Efter den ungarske regerings opfattelse har Kommissionen fastsat frister, der er kortere end de sædvanlige frister for fremsættelse af bemærkninger, og har med urette givet afslag på de forlængelser, som den ungarske regering har anmodet om.

26. Med disse uregelmæssigheder er pligten til et loyalt samarbejde (artikel 4, stk. 3, TEU), retten til god forvaltning (chartrets artikel 41), nærmere bestemt retten til at blive hørt, og det generelle princip om ret til et forsvar blevet tilsidesat.

27. Kommissionen har anført, at fristerne ikke var urimelige eller urimeligt korte, og at den ikke har forhindret den ungarske regering i at fremsætte detaljerede bemærkninger om det påståede traktatbrud.

28. Kommissionen har med hensyn til fristen for at fremsætte bemærkninger til åbningsskrivelsen anført, at en forlængelse heraf var betinget af, at Ungarn overholdt den og udarbejdede en realistisk tidsplan for at overholde den ( 9 ). Kommissionen har desuden anført, at fristerne i sin tid blev fastsat i betragtning af den omstændighed, at Ungarn havde valgt ikke at fortsætte dialogen med Kommissionen, således at de korte frister skal tilskrives denne medlemsstats adfærd.

2. Bedømmelse

29. Ifølge Domstolen har »den administrative procedure […] til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine [EU-]retlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter« ( 10 ).

30. Med henblik på at opfylde dette dobbelte formål er Kommissionen forpligtet til »at fastsætte en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare åbningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstændighederne, til at forberede deres forsvar« ( 11 ).

31. Den sædvanlige frist, som Kommissionen fastsætter i administrative procedurer, er på to måneder ( 12 ). Dette betyder imidlertid ikke, at fristen under alle omstændigheder bør være begrænset til dette tidsrum: Det vigtigste er, som nævnt, at fristen er »rimelig«.

32. Spørgsmålet om, hvorvidt fristen er rimelig, kan imidlertid ikke afgøres i teorien, men derimod under henvisning til det dobbelte formål, som forfølges hermed ( 13 ). Medlemsstaten skal nærmere bestemt være i stand til at forberede forsvaret af sin retsstilling over for Kommissionens klagepunkter.

33. For at afgøre, om den af Kommissionen fastsatte frist er rimelig i et enkeltstående tilfælde, »skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstændigheder« ( 14 ). F.eks. kan »[m]eget korte frister […] således være begrundet i særlige forhold, bl.a. når det haster med at råde bod på et traktatbrud, eller når den berørte medlemsstat er på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for sagen« ( 15 ).

34. I denne sag er Kommissionen af den opfattelse, at fristen for at besvare den begrundede udtalelse kun kunne være blevet forlænget med henblik på, at medlemsstaten vedtog de nødvendige foranstaltninger for at overholde udtalelsen ( 16 ). Kommissionen har tilføjet, at den ungarske regering i sin anmodning om forlængelse ikke angav, at den havde dette til hensigt.

35. Dette argument tager ikke hensyn til det andet formål med den administrative procedure, dvs. at give medlemsstaten mulighed for at forsvare sig mod de klagepunkter, som den foreholdes. Det er således ikke i overensstemmelse med Domstolens faste praksis.

36. Det, der i sidste ende er vigtigt her, er imidlertid, om Kommissionens handlinger har gjort det vanskeligere for medlemsstaten at forberede et forsvar. Det tilkommer den pågældende medlemsstat at godtgøre, at dette er tilfældet ( 17 ).

37. Den ungarske regering har ikke formået at godtgøre, at de fastsatte frister har haft en negativ indvirkning på forsvaret af dens synspunkt. Selv om den ungarske regering med rette kan kritisere Kommissionen for uden en behørig begrundelse at have meddelt den en frist (en måned), der er kortere end den sædvanlige frist (to måneder) i Kommissionens praksis, har den ungarske regering reelt haft sidstnævnte frist til at besvare såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse ( 18 ).

38. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at den ungarske regering har kunnet forsvare sig på passende vis, idet den i sidste ende har haft den frist, som den oprindelig anmodede om.

39. Den omstændighed, at Kommissionen valgte at anlægge sag blot to dage efter den ungarske regerings svar på den begrundede udtalelse, har ingen betydning med hensyn til dette søgsmåls formalitet.

40. Det tilkommer Kommissionen at vælge tidspunktet for anlæggelse af et traktatbrudssag mod en medlemsstat, »idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet«, eftersom »Kommissionen [således] har […] beføjelse til selv at vurdere, hvornår der er grund til at anlægge sag, og derfor tilkommer det principielt ikke Domstolen at efterprøve denne vurdering« ( 19 ).

41. Den ungarske regering har anført, at to dage var utilstrækkeligt til, at Kommissionen kunne foretage en vurdering af den ungarske regerings svar på den begrundede udtalelse ( 20 ). Kommissionen har repliceret, at den valgte at anlægge sagen efter en fuldt ud faglig undersøgelse af den ungarske regerings svar ( 21 ).

42. Jeg har allerede påpeget, at Kommissionen har kompetence til at vælge tidspunktet for anlæggelsen af søgsmål af denne type. På denne baggrund kan jeg ikke se nogen grund til at fastslå, at Kommissionen i dette tilfælde traf sin afgørelse uden at tage den ungarske regerings anbringender behørigt i betragtning.

43. Svaret på den begrundede udtalelse er det sidste trin i en procedure, hvor de berørte parter har et godt kendskab til de respektive synspunkter. Eftersom dette er tilfældet, kan to dage være tilstrækkeligt til at tage det næste skridt, dvs. at anlægge en traktatbrudssøgsmål, idet de forskellige faser af den administrative procedure er afsluttet.

44. Et svar på den begrundede udtalelse, der, således som det er tilfældet her, blot er en gentagelse af det standpunkt, som den ungarske regering fra begyndelsen har indtaget, er tilstrækkeligt til, at Kommissionen fastslår, at der under proceduren ikke er sket ændringer i den pågældende medlemsstats retsopfattelse, som Kommissionen allerede var bekendt med. Der kræves således ikke yderligere undersøgelser end dem, der er foretaget i løbet af den administrative procedure, for at beslutte at anlægge sag.

45. Selv om afgørelsen som nævnt blev truffet den 7. december 2017, indgik søgsmålet til Domstolen den 6. februar 2018. Det indeholder adskillige henvisninger til indholdet af den ungarske regerings svarskrift, hvilket vidner om en detaljeret undersøgelse af dens standpunkt. Det kan således ikke fastslås, at Kommissionen ikke har foretaget en undersøgelse af svaret på den begrundede udtalelse.

46. I sidste ende er det afgørende, at den administrative procedure har givet den ungarske regering mulighed for at fremføre sine argumenter såvel for Kommissionen som, i sidste instans, for Domstolen, uden at dens ret til forsvar er blevet forringet.

47. Det forekommer næsten unødvendigt at anføre, at Domstolen, for at træffe afgørelse i denne sag, er i besiddelse af alle de skrivelser, som den ungarske regering har udfærdiget under den administrative procedure, og naturligvis også anbringenderne i dens svarskrift og duplikken i denne retlige procedure. På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at medlemsstatens ret til forsvar er blevet respekteret.

B. Parternes anbringender vedrørende realiteten

48. Kommissionen har for det første foreholdt Ungarn en tilsidesættelse af retten til frie kapitalbevægelser (artikel 63 TEUF) og for det andet, »særskilt« ( 22 ), en tilsidesættelse af forskellige rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret.

49. Af nedenstående grunde ( 23 ) er jeg af den opfattelse, at der ikke skal foretages en »særskilt«, men derimod en samlet undersøgelse af disse to overtrædelser.

1. Kommissionens og den svenske regerings argumenter

50. Ifølge Kommissionen, som den svenske regering er enig med, er de i lov nr. LXXVI af 2017 omhandlede donationer en form for bevægelse (overførsel) af kapital. Denne lov medfører en indirekte diskriminerende begrænsning af de frie kapitalbevægelser på grundlag af nationalitet, som ikke kan begrundes i en objektiv forskel, med hensyn til gennemsigtighed og kontrol, mellem situationen for donorer, der er bosiddende i Ungarn, og donorer, der er bosiddende i udlandet.

51. Selv hvis lov nr. LXXVI af 2017 fandt anvendelse på en ikkediskriminerende måde, ville den ikke ophøre med at udgøre en begrænsning af de frie kapitalbevægelser på grund af de strenge forpligtelser til registrering, underretning og gennemsigtighed, som den medfører, og den deraf følgende afskrækkende virkning. Den omstændighed, at forpligtelserne til underretning og offentliggørelse gør sig gældende efterfølgende, berører ikke deres restriktive karakter, selv om de er mindre indgribende end en forudgående forpligtelse.

52. Begrundelserne om hensyn til den offentlige orden og gennemsigtighed, som den ungarske regering har påberåbt sig, understøtter heller ikke en lovgivning, som: a) stigmatiserer organisationer, der modtager udenlandsk støtte (ikke alle, eftersom den uden en objektiv grund udelukker nogle, som f.eks. idræts- og religiøse organisationer), b) bygger på princippet om, at aktiviteter, der modtager denne støtte, er ulovlige.

53. Disse foranstaltninger er desuden ikke egnede til at nå de mål, som den nationale lovgiver forfølger: – Selv om medlemsstaterne tilkendes en vis skønsbeføjelse (artikel 4, stk. 2, TEU) med hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden og sikkerhed, har den ungarske regering ikke godtgjort, at de berørte organisationer udgør en tilstrækkelig alvorlig trussel mod suveræniteten og forfatningsordenen. – Den har heller ikke godtgjort, at bekæmpelsen af hvidvask af penge og af finansiering af terrorisme kræver, at ungarske organisationer, der ikke arbejder med gevinst for øje, oplyser om finansiering ved hjælp af udenlandsk kapital, eller beskrevet, hvordan de omtvistede foranstaltninger bidrager til denne kamp.

54. Disse foranstaltninger samt andre, der allerede finder anvendelse på civilsamfundsorganisationer, er under alle omstændigheder uforholdsmæssige, idet det er muligt at udtænke andre mindre restriktive foranstaltninger.

55. Med hensyn til chartrets artikel 12 krænker kravene, formaliteterne og sanktionerne i lov nr. LXXVI af 2017 foreningsfriheden for civilsamfundsorganisationerne og påvirker deres funktionsmåde, organisering og finansiering. Navnlig sanktionerne medfører en retlig risiko for deres eksistens, idet de omfatter muligheden for, at de opløses.

56. Disse begrænsninger af foreningsfriheden er desuden ubegrundede, da de ikke svarer til de mål, som de tilsyneladende forfølger.

57. Den fastlagte sanktionsordning overholder heller ikke proportionalitetsprincippet: en foranstaltning som f.eks. opløsning kan kun anvendes som en sidste udvej i tilfælde af usædvanligt alvorlige overtrædelser, ikke ved mindre forseelser, især ikke, når de er af administrativ karakter.

58. For så vidt angår chartrets artikel 7 og 8 udgør lov nr. LXXVI af 2017 et ubegrundet og uforholdsmæssigt indgreb i retten til respekt for privatliv og til beskyttelse af personoplysninger for de aktører, der foretager donationerne.

59. Uden at benægte, at civilsamfundsorganisationernes gennemsigtighed og bekæmpelsen af anonyme donationer kan være mål af almen interesse, forekommer det uforholdsmæssigt at fastslå, at donorer, hvis donationer overstiger 500000 HUF, er »offentlige aktører«, der fortjener en ringere beskyttelse af deres personoplysninger (hvilket bl.a. gør det muligt at offentliggøre deres navne i et offentligt tilgængeligt register). Således gives målet om gennemsigtighed automatisk forrang for respekten for donorernes grundlæggende rettigheder.

2. Den ungarske regerings svar

60. Den ungarske regering har anført, at lov nr. LXXVI af 2017 indgår i Unionens bestræbelser på at sikre kapitalbevægelsernes gennemsigtighed og sporbarhed med henblik på at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme.

61. Denne lov indebærer ikke en indirekte diskriminerende begrænsning på grundlag af nationalitet, men vedrører derimod kilden til støtten. Desuden finder den også anvendelse på støtte fra udlandet, som ydes af ungarske statsborgere, og Kommissionen har ikke kunnet godtgøre, at de personer, der i praksis donerer disse beløb, fortrinsvis er udlændinge. Kriteriet om kilden er under alle omstændigheder begrundet, da det er lettere at kontrollere støtte fra interne kilder end støtte fra eksterne kilder.

62. De omtvistede foranstaltninger har ikke en afskrækkende virkning, eftersom de ikke pålægger de berørte nye administrative forpligtelser. Desuden er pligten til offentliggørelse neutral og berører ikke den gennemsnitlige donor, men derimod kun donorer, der bidrager med mere end 500000 HUF. Domstolen har accepteret en lignende pligt til efterfølgende anmeldelse.

63. Med hensyn til begrundelsen for lov nr. LXXVI af 2017 har loven til formål at: – Øge civilsamfundsorganisationernes gennemsigtighed på grund af deres stigende indflydelse på den offentlige mening og på privatlivet. I stedet for at kritisere deres virksomhed har lovgiver derimod ønsket at anerkende og stimulere dem, under forudsætning af at de opererer inden for lovens rammer. I denne henseende behandles de mere gunstigt end politiske partier, som ikke kan modtage støtte fra udlandet. – Bidrage til bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og af finansiering af terrorisme.

64. Lov nr. LXXVI af 2017 forfølger ikke disse mål på en usammenhængende måde: den undtager visse former for støtte, fordi de, hvis de stammer fra ungarske kilder, takket være den allerede gældende lovgivning kan kontrolleres, og deres særlige juridiske kendetegn kræver, at de udelukkes, når der er tale om religiøse foreninger eller idrætsforeninger.

65. Med hensyn til foranstaltningernes forholdsmæssighed er begrebet »støtte« blevet defineret på en måde, som ikke er mindre afgrænset end andre sammenlignelige begreber, der anvendes i EU-retten.

66. Det er ikke korrekt, at den allerede gældende lovgivning pålægger civilsamfundsorganisationer en forpligtelse til at oplyse om modtagne donationer. Desuden ville foranstaltninger som de af Kommissionen foreslåede være langt mere indgribende.

67. Med hensyn til forpligtelserne til registrering og offentliggørelse finder de ikke systematisk anvendelse, men derimod kun inden for de i loven fastsatte grænser. Disse grænser skyldes et ønske om at begrænse oplysningerne til relevant finansiering fra udlandet, og de er meget højere end gennemsnittet af de donationer, der foretages i praksis.

68. Med hensyn til sanktioner skabes der en gradvis række af foranstaltninger, der anvendes trinvist og er genstand for domstolsprøvelse, hvor opløsning er den sidste udvej, når det fastslås, at den pågældende aktør har en tydelig og vedvarende hensigt om ikke at overholde loven.

69. Lov nr. LXXVI af 2017 har ikke begrænset foreningsfrihedens materielle indhold, men respekterer den derimod og regulerer dens udøvelse. Forpligtelserne til registrering og offentliggørelse omfatter blot en pligt til at oplyse om et neutralt forhold (modtagelse af finansiel støtte af en vis størrelse fra udlandet) og indebærer ikke de stigmatiserende og afskrækkende virkninger, som Kommissionen har gjort gældende.

70. Målet om gennemsigtighed begrunder vedtagelsen af deklarative (ikke prohibitive) foranstaltninger, som normalt finder anvendelse på politiske partier og derfor også på civilsamfundsorganisationer, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) tillægger en tilsvarende betydning.

71. De i lov nr. LXXVI af 2017 omhandlede oplysninger – donorens navn samt opholdsby og ‑land – har ikke karakter af personoplysninger, og de forpligtelser, som de er pålagt, udgør under ingen omstændigheder et indgreb i de rettigheder, der beskyttes ved chartret. Der offentliggøres kun en del af de indsamlede oplysninger, som berører en ubetydelig andel af fysiske personer (3,6% af donorerne i 2015).

72. I sidste ende er et eventuelt indgreb i de rettigheder, som er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, begrundet i hensyn til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, som f.eks. større gennemsigtighed i finansieringen af civilsamfundsorganisationer og bekæmpelsen af anonyme donationer.

73. Det var endelig nødvendigt at afhjælpe den daværende mangel i lovgivningen på området. Foranstaltningernes forholdsmæssighed godtgøres af den omstændighed, at de stemmer overens med de foranstaltninger, der er fastsat i EU-retten i forbindelse med de europæiske politiske partier.

C. Indledende vurdering af behovet for at anvende integrerede vurderingskriterier

1. Domstolens standpunkt

74. I sit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) ( 24 ) fremhævede generaladvokat Saugmandsgaard Øe, at Kommissionen for første gang nedlagde påstand om, at Domstolen fastslog, at en medlemsstat – også Ungarn – havde gjort sig skyldig i traktatbrud i form af en tilsidesættelse af en bestemmelse i chartret ( 25 ).

75. Dette førstegangstilfælde kunne uden problemer antages til realitetsbehandling, eftersom de forpligtelser, hvis tilsidesættelse Kommissionen kan indbringe for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, omfatter de ved chartret sikrede rettigheder, således som generaladvokat Saugmandsgaard Øe fastslog ( 26 ).

76. I den pågældende sag (ligesom i den foreliggende sag) var det ømtålelige punkt, at Domstolen ifølge Kommissionen skulle tage stilling til en påstået tilsidesættelse af chartret selvstændigt i forhold til spørgsmålet om en tilsidesættelse af den frie bevægelighed, som Ungarn ligeledes blev foreholdt i den pågældende sag.

77. På grund af denne tilgang fastslog generaladvokaten, at Domstolen ikke kunne bedømme en mulig tilsidesættelse af chartret »selvstændigt i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en manglende overholdelse af den frie bevægelighed« ( 27 ). Dette havde Domstolen fastslået i SEGRO og Horváth-dommen ( 28 ), hvor den traf afgørelse i en sag, hvori der var et »fuldstændigt sammenfald mellem ejendomsretten og de frie kapitalbevægelser« ( 29 ).

78. I dom af 21. maj 2019 ( 30 ) valgte Domstolen imidlertid at behandle tilsidesættelsen af artikel 63 TEUF og af chartrets artikel 17 hver for sig. – Med hensyn til artikel 63 TEUF fastslog Domstolen, at den nationale bestemmelse begrænsede de berørte personers ret til frie kapitalbevægelser ( 31 ). – Derefter blev der fokuseret på, om denne begrænsning var begrundet, enten i tvingende almene hensyn eller i de hensyn, der er nævnt i artikel 65 TEUF ( 32 ). – På denne baggrund var Domstolen af den opfattelse, at en national lovgivning, der påberåber sig begge former for grunde, skal respektere de rettigheder, der er sikret ved chartret. Således skulle dens forenelighed med EU-retten undersøges »såvel i lyset af de undtagelser, der er fastsat ved traktaten og Domstolens praksis, som i lyset af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret« ( 33 ). – Derfor måtte Domstolen afgøre, om den nationale bestemmelse også tilsidesatte den grundlæggende rettighed, som blev påberåbt i det pågældende tilfælde (ejendomsretten, der er sikret ved chartrets artikel 17) ( 34 ).

79. Da Domstolen havde fastslået begge tilsidesættelser – af såvel artikel 63 TEUF som chartrets artikel 17 – gik den videre til vurderingen af, om disse tilsidesættelser var begrundede. – Med hensyn til tilsidesættelsen af artikel 63 TEUF forkastede Domstolen successivt begrundelsen vedrørende bestemte mål af almen interesse ( 35 ), begrundelsen vedrørende en overtrædelse af den nationale lovgivning om valutakontrol ( 36 ) og begrundelsen vedrørende beskyttelsen af den offentlige orden ( 37 ). – For så vidt angår chartrets artikel 17 forkastede Domstolen argumentet om, at en nødvendighed i samfundets interesse begrundede berøvelsen af ejendom, uden at der i den nationale lovgivning var fastsat betaling af en rimelig erstatning ( 38 ).

80. Domstolen forsøger uden tvivl at kombinere de ved traktaterne sikrede grundlæggende friheder og de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, men der er en vis risiko for overlapning i forbindelse med analysen, således som generaladvokat Saugmandsgaard Øe fremhævede ( 39 ).

81. Selv om denne overlapning sandsynligvis ikke har uforholdsmæssigt store konsekvenser i praksis, er det efter min opfattelse muligt at kombinere traktaternes friheder og chartrets rettigheder, således at disse elementer integreres i fælles vurderingskriterier.

2. Søgningen efter integrerede vurderingskriterier

82. Ifølge Domstolens traditionelle fremgangsmåde i forbindelse med vurderingen af, om der er sket en tilsidesættelse af de ved traktaterne sikrede friheder, gør de grundlæggende rettigheder sig kun gældende, for så vidt som medlemsstaterne begrænser eller hæmmer disse friheder under påberåbelse af grunde eller årsager, der er hjemlet i EU-retten ( 40 ).

83. Hovedreglen er således, at Domstolen »ikke kan bedømme en national lovgivning i henhold til chartret, når denne lovgivning ikke er omfattet af EU-retten« ( 41 ). Dette er forudsætningen for, at rettighederne i chartret kan være til hinder for denne lovgivning.

84. Måske kan denne traditionelle fremgangsmåde blive overlappet af en ny fremgangsmåde, som i højere grad har fokus på anvendelsen af chartret, når Domstolen fortolker traktaternes frihedsrettigheder, som de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, nødvendigvis udgør en del af indholdet af.

85. Domstolen kan som nævnt »ikke […] bedømme en national lovgivning i henhold til chartret, når denne lovgivning ikke er omfattet af EU-retten« ( 42 ). I forbindelse med fortolkningen af EU-retten (artikel 63 TEUF i denne sag) må de følger, som chartret medfører, utvivlsomt tages i betragtning.

86. Hele EU-retten, såvel den primære ret som den afledte ret, er præget af indholdet af de grundlæggende rettigheder som fastsat i chartret, som har samme juridiske værdi som traktaterne (artikel 6, stk. 1, TEU). Denne prægning har været gennemgribende, således som det bør være for en union, der bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed og menneskerettighederne (artikel 2 TEU), og som sætter mennesket i centrum for sit virke (præamblen til chartret).

87. Ikrafttrædelsen af chartret har medført en endelig overgang fra det foregående lovgivningssystem til en ny ordning, der handler om borgeren som en person, dvs. en aktør, der har rettigheder, der sikrer den pågældende en retlig ramme, hvor han kan leve selvstændigt og være fri til at forfølge sine egne mål.

88. Navnlig derfor kan de traditionelle frihedsrettigheder, der er sikret ved traktaterne, ikke længere fortolkes selvstændigt i forhold til chartret, hvis rettigheder må anses for at indgå i indholdet af frihedsrettighederne. I denne henseende sikrer Unionen disse frihedsrettigheder inden for en lovgivningsmæssig ramme, der er defineret af chartrets grundlæggende rettigheder.

89. Hvis der rejses tvivl om, hvorvidt en national lovgivning er forenelig med en af de traditionelle frihedsrettigheder, finder chartret således anvendelse, såvel hvis medlemsstaterne påberåber sig en af de undtagelser, som traktaterne fastlægger desangående, som i alle andre tilfælde, hvor de grundlæggende rettigheder berøres. Sidstnævnte gør sig med andre ord ikke gældende i medfør af artikel 65 TEUF, men derimod direkte og hovedsageligt i medfør af artikel 63 TEUF.

90. Denne fremgangsmåde adskiller sig tilsyneladende ikke meget fra den fremgangsmåde, der anvendes, når anvendelsen af chartret er knyttet til anvendelsen af en begrundelse, der udtrykkeligt er hjemlet i traktaterne. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at der er tale om forskellige tilgange for så vidt angår deres konceptuelle grundlag og deres konsekvenser.

91. Integreringen af de grundlæggende rettigheder i indholdet af de ved traktaterne sikrede frihedsrettigheder (der som nævnt er obligatorisk efter ikrafttrædelsen af chartret) indebærer, at ikke kun nationale lovgivninger, som ønsker at anvende EU-retten til at begrænse disse frihedsrettigheder, men også nationale lovgivninger, som uden at støtte sig på EU-retten tilsidesætter eller begrænser disse frihedsrettigheder, skal respektere rettighederne i chartret. I modsat fald vil der opstå et paradoks, hvori medlemsstaterne kun skal respektere de grundlæggende rettigheder, hvis de ønsker at begrunde en begrænsning af de beskyttede frihedsrettigheder, men ikke når de begrænser dem uden at anføre en begrundelse.

92. På denne baggrund skal indholdet af alle de frihedsrettigheder, som traktaterne beskytter, anses for at være omdefinerede som følge af integreringen af chartrets rettigheder i deres betydning.

93. Hvis det, som det her er tilfældet, drejer sig om de frie kapitalbevægelser, er de transaktioner, som er omfattet af denne frihedsrettighed, ikke blot de transaktioner, der kan gøres til genstand for restriktioner i henhold til artikel 64 TEUF og 65 TEUF, men derimod tillige de transaktioner, der kan gøres til genstand for enhver anden restriktion, og det skal i forbindelse med undersøgelsen heraf vurderes, om de berørte grundlæggende rettigheder respekteres i overensstemmelse med traktaterne. Disse rettigheder kan naturligvis omfatte retten til at erhverve ejendom, udøvelsen af retten til at arbejde eller foreningsfriheden.

94. Begrænsninger af de grundlæggende frihedsrettigheder med hjemmel i traktaterne inden ikrafttrædelsen af chartret skulle opfylde krav om egnethed, nødvendighed og forholdsmæssighed, som er genstand for en omfattende retspraksis.

95. Efter ikrafttrædelsen af chartret må det afgøres, hvornår undersøgelsen af en hypotetisk tilsidesættelse af de frie kapitalbevægelser skal følge denne traditionelle fremgangsmåde (vurdering af egnethed, nødvendighed og forholdsmæssighed), og hvornår den skal foretages i betragtning af de grundlæggende rettigheder, dvs. med mere krævende vurderingskriterier.

96. Hvis der rejses tvivl om, hvorvidt en national lovgivning tilsidesætter artikel 63 TEUF, uden en udtrykkelig henvisning til en mulig tilsidesættelse af chartret (dvs. hvis der blot foreholdes en begrænsning af de frie kapitalbevægelser som sådan, uden at denne begrænsning forbindes med en tilsidesættelse af en konkret grundlæggende rettighed), bør bedømmelsesgrundlaget efter min opfattelse være det, som Domstolen altid har anvendt til dette behov: det traditionelle bedømmelsesgrundlag.

97. Hvis begrænsningen af denne frihedsrettighed forekommer som den primære eller umiddelbare årsag til tilsidesættelsen af en grundlæggende rettighed (dvs. hvis den nationale lovgivning, som begrænser de frie kapitalbevægelser, i sig selv har til formål at begrænse en rettighed eller uundgåeligt fører til dette resultat), bør bedømmelsesgrundlaget derimod være det, der anvendes i forbindelse med enhver tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder.

98. Der må således tages hånd om dobbeltheden mellem »tilsidesættelser af artikel 63 TEUF« på den ene side og »tilsidesættelser af de grundlæggende rettigheder som følge af en begrænsning af artikel 63 TEUF med hjemmel i traktaterne« på den anden side.

99. Der fastsættes én enkelt frihedsrettighed i artikel 63 TEUF. Den har ligeledes ét formål, som er de frie kapitalbevægelser, uden andre restriktioner end de ved traktaterne tilladte, hvilket omfatter respekt for de grundlæggende rettigheder, såvel hvis udøvelsen heraf kan fremmes ved udøvelsen af denne frihedsrettighed, som hvis den kan skades ved en begrænsning heraf.

100. Dermed skal det i hvert enkelt tilfælde afgøres, om tilsidesættelsen af artikel 63 TEUF skyldes en begrænsning af de frie kapitalbevægelser, som ganske enkelt drejer sig om en begrænsning af denne bevægelse som sådan, eller om denne begrænsning reelt forårsager en tilsidesættelse af en grundlæggende rettighed ( 43 ). Kontrolgrundlaget omfatter i begge tilfælde de traditionelle kriterier (vurdering af egnethed, nødvendighed og forholdsmæssighed), men kravene er strengere, når sagens kerne er tilsidesættelsen af en grundlæggende rettighed.

101. På denne baggrund vil jeg nu behandle Kommissionens søgsmål.

D. Begrænsningen af de frie kapitalbevægelser

102. Kernen i Kommissionens klage er den behandling, som lov nr. LXXVI af 2017 underkaster civilsamfundsorganisationer, der modtager udenlandsk finansiering. Denne behandling medfører på grund af sine kendetegn og sine konsekvenser en krænkelse af foreningsfriheden (chartrets artikel 12) samt, som en følgevirkning, en tilsidesættelse af retten til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger (chartrets artikel 7 og 8, henholdsvis).

103. Set i lyset af søgsmålets karakter er den lovgivning, som søgsmålet omhandler, ved første øjekast i stand til at tilsidesætte artikel 63 TEUF. Hvis lovgivningens regler udgør en ubegrundet begrænsning af kapitalbevægelserne, er de uforenelige med ovennævnte bestemmelse og kan samtidig krænke de rettigheder, der er sikret ved chartret.

104. Dermed må det afgøres: – Om denne lovgivning vedrører en kapitalbevægelse, og, såfremt dette er tilfældet, hvilke betingelser den underkaster denne bevægelse. – Såfremt det fastslås, at lovgivningen reelt begrænser en kapitalbevægelse, om de pålagte betingelser udgør en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, som Kommissionen har henvist til, i hvilket tilfælde de udgør en begrænsning af den frihedsrettighed, der er sikret ved artikel 63 TEUF. – Om denne begrænsning kan begrundes i henhold til EU-retten, hvilket ville forhindre, at den kvalificeres som en ulovlig begrænsning, og dermed udelukke den tilsidesættelse, som Kommissionen har foreholdt Ungarn.

1. Spørgsmålet, om der er tale om en kapitalbevægelse, og om den begrænses af den nationale lov

105. Lov nr. LXXVI af 2017 pålægger foreninger og fonde, der modtager udenlandsk støtte – med visse undtagelser – en pligt til at underrette myndighederne om deres status som »organisation, der modtager udenlandsk støtte«, når den modtagne støtte overskrider en bestemt beløbsgrænse.

106. Disse organisationer eller fonde skal desuden videregive en række oplysninger om den modtagne støttes størrelse og art samt om donorens identitet. Den obligatoriske anmeldelse indføres i et register, hvoraf kvalificeringen som organisation, der modtager udenlandsk støtte, fremgår. Alle disse oplysninger offentliggøres i dette officielle register, som er frit tilgængeligt. En organisation, der modtager udenlandsk støtte, skal oplyse om denne kvalificering på sin hjemmeside og i sine publikationer.

107. End ikke den ungarske regering har benægtet, at den »støtte«, som er reguleret i lov nr. LXXVI af 2017 – hvis § 1, stk. 2, definerer den som »enhver tilførsel af penge eller andre aktiver […] uanset dens retlige status« – er en »kapitalbevægelse«.

108. Denne form for transaktion kan uden problemer henføres under kategorien »kapitalbevægelser«, hvilket fremgår af nomenklaturen i bilag I til direktiv 88/361/EØF ( 44 ), som ifølge retspraksis bevarer den vejledende værdi, som den blev tillagt med henblik på at definere førnævnte begreb ( 45 ).

109. I henhold til den i sagen omhandlede lovgivning er kapitalbevægelserne i form af støtte til visse foreninger og fonde, der befinder sig i Ungarn, således ikke fuldstændig frie, men er derimod underlagt visse betingelser, nærmere bestemt de allerede nævnte (modtagerne af støtten skal anmelde den til de nationale myndigheder med henblik på registrering og offentliggørelse heraf) ( 46 ).

110. Disse betingelser finder anvendelse afhængig af donorens hjemsted eller bopæl, idet det afgørende kriterium er, at støtten stammer »direkte eller indirekte fra udlandet«, således som det fremgår af § 1, stk. 2, i lov nr. LXXVI af 2017.

111. Imidlertid berører kravet om »udenlandsk oprindelse« med langt større sandsynlighed statsborgere i andre medlemsstater end ungarske statsborgere, selv om disse også kan være bosat uden for Ungarn og dermed blive berørt af de omtvistede foranstaltninger.

112. I denne forbindelse minder jeg om, at en national retsforskrift må anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre vandrende arbejdstagere end indenlandske arbejdstagere ( 47 ).

113. Kommissionens klagepunkter udgør i dette tilfælde ikke blot rene »formodninger«, således som den ungarske regering har anført. Kommissionen har med sit traktatbrudssøgsmål ikke anfægtet foreneligheden af en administrativ praksis, men af lovbestemmelser, hvis anvendelse kan forårsage de virkninger, som den har forklaret i sit søgsmål ( 48 ).

114. Ud over hovedsageligt at berøre udlændinge og navnlig statsborgere fra andre medlemsstater udgør de i lov nr. LXXVI af 2017 fastsatte betingelser for donationer til bestemte foreninger og fonde efter min opfattelse en begrænsning af disse kapitalbevægelser.

115. Disse betingelser er som nævnt i stand til at begrænse de frie kapitalbevægelser, så snart de – kan have en negativ indvirkning på finansieringen af foreninger og fonde, der befinder sig i Ungarn og modtager midler fra udlandet. Samtidig har de en negativ indvirkning på udøvelsen af foreningsfriheden, som er sikret ved chartrets artikel 12 – kan have en ligeledes negativ indvirkning på retten til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger (chartrets artikel 7 og 8) for de personer, der fra udlandet yder støtte til de pågældende civilsamfundsorganisationer.

116. Begrænsningen af kapitalbevægelserne er mere vidtrækkende end som så, eftersom den, således som jeg vil forklare nedenfor, anvendes som et middel til at tilsidesætte bestemte grundlæggende rettigheder. I tråd med det ovenfor anførte ( 49 ) følger det heraf, at kontrolgrundlaget skal være det grundlag, der er kendetegnet for disse rettigheder, og ikke det, der gør sig gældende for de ved traktaterne beskyttede traditionelle frihedsrettigheder. Et grundlag, hvis omfang og krav dermed er større eller strengere.

2. Indgrebet i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7, 8 og 12

a) Foreningsfriheden

117. Chartrets artikel 12 anerkender enhver persons ret »til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger«.

118. Samtidig med dens rent individuelle dimension indeholder denne frihedsrettighed en objektiv dimension, som gør den til en af grundstenene i pluralistiske samfund, idet dens udøvelse gør det muligt at oprette sammenslutninger, der er afgørende for et demokratisk system. Disse sammenslutninger omfatter naturligvis politiske partier, men også sammenslutninger, der bidrager til at opbygge og give udtryk for samfundets kulturelle, religiøse, sociale og økonomiske pluralisme.

119. De sammenslutninger, der er omfattet af lov nr. LXXVI af 2017 (»civilsamfundsorganisationer«) tilhører den anden af de to nævnte grupper, hvilket betyder, at der kan ses bort fra politiske partier og fagforeninger, hvis kendetegn ikke tåler sammenligning med de førstnævnte ( 50 ).

120. Selv om førnævnte lov ikke forhindrer oprettelsen af disse sammenslutninger eller begrænser deres evne til selvorganisering, har den en negativ indvirkning på deres finansieringsmuligheder, hvilket reelt påvirker deres levedygtighed og overlevelse og dermed bringer forfølgelsen af deres sociale mål i fare ( 51 ).

121. Kravene om offentliggørelse, der pålægges donationer fra udlandet, kan have en afskrækkende virkning på potentielle donorer og mindske deres bidrag til foreningerne. Uanset hvor lille denne indvirkning måtte være, kan den vise sig at være afgørende for civilsamfundsorganisationernes økonomi, der som regel opretholdes takket være bidrag fra deres medlemmer og støtter (nogle af disse organisationer giver endda afkald på al offentlig finansiering af princip for at bevare deres uafhængighed).

122. Navnlig donationer fra udlandet, uanset deres økonomiske betydning, er for donorer, der er bosat i udlandet, den mest umiddelbare, hvis da ikke den eneste, måde, hvorpå de kan deltage i aktiviteterne i de foreninger, som de støtter med deres finansiering. Ved at vanskeliggøre disse personers økonomiske bidrag frarøves de reelt slet og ret udøvelsen af foreningsfriheden: Gennem den økonomiske støtte til foreningen samles disse personer med andre personer med henblik på en kollektiv forfølgelse af bestemte mål, hvilket i sidste ende er formålet med friheden til at forene sig.

123. Kommissionen har henvist til den stigmatiserende virkning af den omstændighed, at foreninger, der modtager donationer fra udlandet, har pligt til at deklarere sig som en »organisation, der modtager udenlandsk støtte« ( 52 ). Netop denne virkning opnås, idet lov nr. LXXVI af 2017 i præamblen udtrykkeligt fremhæver de potentielle negative konnotationer af disse donationer ( 53 ), som kan bringe landets politiske og økonomiske interesser i fare. Således omgærdes donorerne i det mindste af en generel mistanke, som er tilstrækkelig til at afskrække nogle, eller mange, fra at bidrage til finansieringen af civilsamfundsorganisationerne.

124. Som den ungarske regering erkendte i retsmødet, bør det fremhæves, at unionsborgere har en kvalificeret interesse i at deltage i det økonomiske, sociale og kulturelle liv i alle medlemsstaterne og dermed i at virkeliggøre målet om »en stadig snævrere sammenslutning«. Deres valgret og valgbarhed i kommunalvalg (som ikke er knyttet til deres status som statsborgere i bopælsstaten) og i valg til Europa-Parlamentet i enhver af de nationale valgkredse er en institutionel følgevirkning af en delt interesse i det offentlige liv i alle medlemsstaterne. Friheden til at forene sig og dermed deltage i den offentlige debat i de respektive samfund er ofte begrænset til muligheden for at bidrage til finansieringen af foreninger af den enkeltes valg i en hvilken som helst medlemsstat. Dette er endnu en grund til, at denne form for kollektiv deltagelse i civile anliggender hverken kan begrænses eller indskrænkes.

125. Lov nr. LXXVI af 2017 indeholder desuden muligheden for tvangsopløsning af foreninger og fonde, som ikke overholder pligten til at oplyse om og offentliggøre modtagne donationer, hvilket udgør det størst mulige indgreb i disse sammenslutningers virke ( 54 ). Selv om anvendelsen af denne foranstaltning sker gradvist og er genstand for domstolsprøvelse, er den ikke desto mindre et indgreb i den ved chartrets artikel 12 sikrede frihedsrettighed.

b) Retten til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger

126. Lov nr. LXXVI af 2017 pålægger de berørte sammenslutninger at oplyse registreringsdomstolen om størrelsen af donationen fra udlandet samt om den fysiske eller juridiske persons navn, opholdsby og -land ( 55 ). Der er fri adgang til det register, hvori disse oplysninger indføres.

127. For så vidt angår behandling af personoplysninger henviser overholdelsen af retten til respekt for privatlivet til enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person ( 56 ).

128. Artikel 4, stk. 1, i forordning (EU) 2016/679 ( 57 ) bestemmer, at der »ved identificerbar fysisk person forstås en fysisk person, der direkte eller indirekte kan identificeres, navnlig ved en identifikator som f.eks. et navn, et identifikationsnummer, lokaliseringsdata, en onlineidentifikator eller et eller flere elementer, der er særlige for denne fysiske persons fysiske, fysiologiske, genetiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sociale identitet«.

129. Således er et navn i sig selv tilstrækkeligt med henblik på at fastslå identitet, hvilket gør det muligt at forkaste den ungarske regerings anbringende, hvorefter oplysning af donorens navn, opholdsby og ‑land er utilstrækkelig til at identificere den pågældende.

130. Den ungarske regering har forsøgt at gøre gældende, at disse oplysninger ikke er personoplysninger (og dermed ikke er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 8), idet den har henvist til to af Domstolens domme: – dom af 6. november 2003, Lindqvist ( 58 ), hvoraf den ungarske regering har udledt, at det ikke er muligt at identificere en person blot ved hjælp af et navn, men at dette kræver yderligere oplysninger såsom et telefonnummer eller oplysninger om den pågældendes arbejdsforhold eller fritidsinteresser ( 59 ) – dom af 9. november 2010, Volker und Markus Schecke og Eifert ( 60 ), hvoraf den ungarske regering har udledt, at en donors navn, by og land ikke er tilstrækkelige til at identificere den pågældende, såfremt dens adresse ikke offentliggøres ( 61 ).

131. Disse afgørelser fra Domstolen taler efter min opfattelse snarere imod den ungarske regerings opfattelse. Med hensyn til Lindqvist-dommen blev det deri fastslået, at begrebet »enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person« omfatter »uden tvivl navnet på en person sammen med oplysninger om dennes telefonnummer, eller oplysninger vedrørende dennes arbejdsforhold eller fritidsinteresser« ( 62 ).

132. Den ved lov nr. LXXVI af 2017 indførte forpligtelse betyder, at navnet på donoren (der som nævnt i sig selv er tilstrækkeligt til at identificere den pågældende ( 63 )) er uløseligt knyttet til oplysningen om en donation til en bestemt forening. Denne forbindelse viser i sig selv en samhørighed med sidstnævnte, som kan bidrage til at definere donorens ideologiske profil i begrebets bredeste forstand ( 64 ).

133. Det fremgår af dommen i sagen Volker und Markus Schecke og Eifert, at offentliggørelsen på en hjemmeside af navnene på og bopælskommunerne for modtagere af visse former for offentlig støtte samt af størrelsen heraf »udgør […] et indgreb i deres privatliv i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i chartrets artikel 7, eftersom disse oplysninger bliver tilgængelige for tredjemand« ( 65 ). Hvad der gælder for støtte modtaget af en person, må efter min opfattelse også gælde for støtte, som denne person yder for at bidrage til finansieringen af en forening.

134. Dermed udgør offentliggørelse i et offentligt tilgængeligt register af såvel navnet på de fysiske personer, der foretager en donation fra udlandet til foreninger, der befinder sig i Ungarn, som af størrelsen på disse donationer et indgreb i de berørte personers privatliv for så vidt angår behandlingen af deres personoplysninger.

135. For så vidt som de offentliggjorte oplysninger (navn og donation), således som jeg netop har forklaret, gør det muligt at udarbejde en ideologisk profil på donorerne, kan sidstnævnte desuden blive afskrækket fra eller, i det mindste, afholdes fra at bidrage til finansieringen af en civil organisation, som de ønsker at samarbejde med under udøvelse af deres foreningsfrihed.

136. Offentliggørelsen af disse oplysninger er ikke blot et indgreb i de rettigheder, som er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, men også i foreningsfriheden, fordi dens afskrækkende virkning kan have en indvirkning på civilsamfundsorganisationernes økonomiske situation og dermed på deres evne til at udøve deres virksomhed ( 66 ).

3. Spørgsmålet, om de anførte fastslåede indgreb er begrundede

137. Kan de indgreb, som jeg netop har undersøgt, begrundes ved chartrets artikel 52, stk. 1? Jeg minder om, at det følger af denne bestemmelse, at »[e]nhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder«.

138. De i sagen omhandlede foranstaltninger opfylder naturligvis kravet om at være indført ved lov. Jeg er desuden af den opfattelse, at de ikke strider mod det væsentligste indhold af de berørte rettigheder, selv om de begrænser dem.

139. Et andet spørgsmål er, om disse indgreb er nødvendige for at opnå et legitimt alment formål, og om de gør det muligt at gøre dette på en forholdsmæssig måde, når det er fastslået, at der ikke findes mindre restriktive foranstaltninger eller løsninger.

i) Nødvendigheden og effektiviteten af de omtvistede foranstaltninger

140. Den ungarske regering har påberåbt sig gennemsigtigheden i finansieringen af foreninger, der modtager støtte fra udlandet, som et samfundsmæssigt hensyn. Den ungarske regering har tilføjet, at dette hensyn er nært forbundet med beskyttelsen af den offentlige orden og med bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og af finansiering af terrorisme.

141. Disse mål afspejler ifølge Kommissionen i princippet de mål, der begrunder et indgreb i de berørte rettigheder. Jeg er enig i denne vurdering, som også er i overensstemmelse med Menneskerettighedsdomstolens praksis ( 67 ).

142. Jeg erkender ligeledes, at medlemsstaterne har en vis skønsbeføjelse til at fastlægge, hvilke mål af almen interesse de vil fremme ( 68 ).

143. Domstolens praksis med hensyn til påberåbelse af den offentlige orden som begrundelse for en begrænsning af de ved traktaterne sikrede frihedsrettigheder finder imidlertid anvendelse på begrænsninger af de grundlæggende rettigheder. Derfor »[skal] de krav, der tilsiges af den offentlige sikkerhed, […] fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Den Europæiske Unions institutioner«, og »[d]en offentlige sikkerhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn« ( 69 ).

144. På denne baggrund kan bestemmelsen om offentlig orden retfærdiggøre foranstaltninger, der pålægges foreninger og fonde, der mistænkes for at tilsidesætte den (dvs. at de faktisk truer den i alvorlig grad), men ikke en generel lovgivning, som ex ante pålægger alle foreninger og fonde, uanset deres formål og aktiviteter, en pligt til at offentliggøre donationer fra udlandet ( 70 ).

145. Med hensyn til bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og navnlig af finansieringen af terrorisme er jeg enig med den ungarske regering i, at dette kunne begrunde foranstaltninger vedrørende gennemsigtighed og kontrol med finansieringen fra såvel fysiske som juridiske personer ( 71 ). Navnlig forekommer et krav om, at juridiske personer, der er etableret i en medlemsstat, skal oplyse myndighederne om deres finansieringskilder, der objektivt set er mistænkelige, i princippet at være egnet til at forhindre og retsforfølge hvidvaskning af penge og finansiering af terroraktiviteter ( 72 ).

146. Der kan ikke med rimelighed rejses tvivl om noget af dette. Den ungarske regering har i retsmødet ikke været i stand til at give en tilfredsstillende forklaring på, hvorfor de fælles lovgivningsbestemmelser på området for bekæmpelse af hvidvaskning af penge er utilstrækkelige ( 73 ).

147. Selv hvis der var blevet påvist en forbindelse mellem de omtvistede foranstaltninger og bekæmpelsen af hvidvaskning af penge (hvilket der ikke er blevet), overskrider pligten til generel og udifferentieret offentliggørelse af disse oplysninger, endda inden de er blevet undersøgt af de myndigheder, der har ansvar for at undersøge, om der foreligger indicier på hvidvaskning af penge, efter min opfattelse det strengt nødvendige for at begrunde dette indgreb.

148. På denne baggrund må det afgøres, om den ungarske lovgivers foranstaltninger er egnede til at opnå et andet af de påberåbte mål, nemlig gennemsigtighed i finansieringen af civilsamfundsorganisationer. Det er de efter min opfattelse ikke, hvilket skyldes nedenstående årsager.

149. Der findes tre elementer i disse foranstaltninger, som er bemærkelsesværdige: – For det første berører de ikke alle foreninger og fonde, der er etableret i Ungarn. De omfatter ikke handelsselskaber, selv om nogle af disse (f.eks. indehavere af kommunikationsmidler) også »har en afgørende betydning for den offentlige meningsdannelse« ( 74 ). – For det andet godtgøres det ikke, hvordan de indsamlede oplysninger reelt bidrager til forfølgelsen af de mål, som begrunder foranstaltningen. – Ud over den omstændighed, at foranstaltningerne er utilstrækkelige med hensyn til den række sammenslutninger, der har pligt til at tilvejebringe oplysninger, og med hensyn til deres funktionsdygtighed, er de for det tredje uforholdsmæssige hvad angår deres konsekvenser.

150. For så vidt angår de berørte organisationer udelukker lov nr. LXXVI af 2017 organisationer, der finansieres nationalt, og berører udelukkende organisationer, der modtager finansiel støtte fra udlandet. Med hensyn til sidstnævnte fritager loven de organisationer, som »ikke anses for civilsamfundsorganisationer« ( 75 ), idrætsforeninger, organisationer, der udøver religiøs virksomhed, og organisationer for nationale mindretal.

151. Jeg er enig med Kommissionen i, at det ikke klart fremgår, hvorfor loven fokuserer på bidrag fra udlandet, bortset fra den omstændighed, at den støtter sig på en generel formodning (i realiteten en mistanke) om svig, som begås af personer, der er hjemmehørende i udlandet eller i andre medlemsstater, hvilket er uforeneligt med EU-retten ( 76 ).

152. Den ungarske regerings argument om, at det er mere vanskeligt at kontrollere udenlandsk støtte, stemmer dårligt overens med den omstændighed, som Kommissionen også har fremhævet, at den tidligere lovgivning allerede indeholdt en pligt for foreninger til at tilvejebringe detaljerede oplysninger om deres kilder til finansiering, herunder udenlandske kilder ( 77 ). Som det vil blive forklaret, kan denne problemstilling under alle omstændigheder håndteres ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger.

153. Hvis målet reelt er at kontrollere finansiering fra udlandet, hænger det ikke særlig godt sammen med det mål, at idrætsforeninger, religiøse foreninger og foreninger for nationale mindretal er fritaget: Enhver af disse foreninger kan også »blive anvendt [fra udlandet] til – gennem disse organisationers sociale indflydelse – at fremme deres egne interesser i stedet for de fælles målsætninger i de sociale og politiske liv i Ungarn«, således som det fremgår af præamblen til lov nr. LXXVI af 2017.

154. Ingen af kendetegnene ved disse fritagne foreninger vedrører særlige forhold ved deres finansiering, som gør dem immune over for de risici, som modtagelsen af midler fra udlandet kan medføre for enhver af de organisationer, der er genstand for de omtvistede foranstaltninger ( 78 ).

155. Kommissionen nærer i øvrigt alvorlig tvivl med hensyn til brugbarheden af de indsamlede oplysninger: Intet indikerer, at de stilles til rådighed for de aktører, der er ansvarlige for bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og af finansiering af terrorisme ( 79 ). Jeg kan kun tilslutte mig denne tvivl, som den ungarske regering ikke formåede at fjerne i retsmødet.

156. På denne baggrund hænger påberåbelsen af foreningernes gennemsigtighed ikke særlig godt sammen med den indførte retlige ordning. Den begrunder især ikke, at der offentliggøres personoplysninger på de aktører, der med deres donationer bidrager til finansieringen af de respektive sammenslutninger.

157. De omtvistede foranstaltninger er ikke alene utilstrækkelige og har en tvivlsom effektivitet, men er også uforholdsmæssige.

ii) Spørgsmålet, om foranstaltningerne er forholdsmæssige

158. For det første er det efter min opfattelse uforholdsmæssigt, at grænsen for pligten til at anmelde støtte modtaget fra udlandet er blevet fastsat til 500000 HUF. Det er en alt for lav tærskel for en pligt, som af de anførte grunde i alvorlig grad underminerer udøvelsen af foreningsfriheden og retten til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger, eftersom de indsamlede oplysninger skal offentliggøres.

159. For det andet er det ligeledes uforholdsmæssigt at behandle alle udenlandske bidrag, herunder bidrag fra de øvrige medlemsstater, på samme måde, når unionsborgerne som nævnt ( 80 ) kan have interesse i at deltage i det offentlige liv i enhver af disse medlemsstater.

160. For det tredje indebærer organisationernes pligt til at oplyse om deres status som en »organisation, der modtager udenlandsk støtte«, på deres websted og i deres publikationer et krav, der efter min opfattelse også er uforholdsmæssigt. Dette skyldes ikke den materielle byrde i forbindelse med tilvejebringelsen af denne oplysning, men snarere den stigmatiserende virkning, som den medfører, som jeg allerede har nævnt.

161. For det fjerde er det efter min opfattelse uforholdsmæssigt, at en manglende opfyldelse af de omtvistede forpligtelser i sidste instans kan føre til, at den pågældende forening opløses. Der er ganske vist tale om en ekstrem løsning, som ifølge den ungarske regering indgår i en trinvis række af svar på en overtrædelse af loven ( 81 ). Disse trin består af en første overtrædelse (som efterfølges af et påkrav fra den offentlige anklager), en eventuel manglende overholdelse af dette påkrav (hvorefter der eventuelt udstedes en bøde), og en manglende overholdelse af et nyt påkrav, som baner vejen for andre sanktioner, heriblandt opløsning.

162. Den ungarske regering har anført, at en bevidst manglende overholdelse af på hinanden følgende påkrav ikke er en »mindre overtrædelse af administrativ karakter«, og at den begrunder en opløsning ( 82 ). En så drastisk sanktion kræver derimod efter min opfattelse væsentlig mere end et afslag, herunder gentagne afslag, på at tilvejebringe oplysninger som dem, der kræves i henhold til lov nr. LXXVI af 2017 ( 83 ).

iii) Spørgsmålet, om der findes mere forholdsmæssige restriktive foranstaltninger

163. Karakteren og betydningen af de omtvistede foranstaltninger levner ikke et stort råderum til at overveje andre alternativer af samme karakter, dvs. til at udtænke foranstaltninger, der fokuserer på oplysninger, der skal offentliggøres.

164. Sådanne alternativer kræver, at der anvendes en anden tilgang ved forfølgelsen af målene i lov nr. LXXVI af 2017. Der må snarere foretages en streng og individuel vurdering af risiciene for udnyttelse af foreningerne, som gør det muligt at identificere de foreninger, der befinder sig i en situation, som kan bringe disse mål i fare ( 84 ).

165. Hvis målet er at kontrollere kilder til ulovlig finansiering, har Kommissionen f.eks. foreslået indførelse af rapporterings- og overvågningsforpligtelser i forbindelse med mistænkelige transaktioner fra højrisikolande. Jeg er af den opfattelse, at dette er det område, hvor der kan forventes de bedste resultater af en effektiv indsats fra de offentlige myndigheder.

166. Kravet om at registrere og offentliggøre navnene på fysiske personer, der giver donationer til foreninger efter eget valg, forekommer mig derimod at være umuligt at erstatte med en alternativ foranstaltning, idet det medfører en radikal indgriben i det privatliv, der er sikret ved chartret.

167. Med hensyn til kravet om, at foreningerne på deres websteder og i deres publikationer skal oplyse om deres status som modtagere af udenlandske midler, er jeg af den opfattelse, at det også er urimeligt, eftersom det kan udgøre en hæmsko for udøvelsen af foreningsfriheden ( 85 ).

168. Den omstændighed, at medlemsstaterne udelukkes fra kravet, og det alene begrænses til tredjelande, ville endelig mindske det indgreb, som foranstaltningerne udgør i unionsborgernes ret til at deltage i det offentlige liv i alle medlemsstaterne gennem foreninger. Denne geografiske begrænsning ville imidlertid ikke fuldstændig fjerne den stigmatiserende konnotation, som fortsat ville skade de berørte foreninger.

169. For så vidt som pligten til registrering og offentliggørelse i sig selv ikke kan erstattes af andre forpligtelser af tilsvarende karakter, er den indførte sanktionsordning uforenelig med chartret. Derfor er en fjernelse af sanktionen bestående af opløsning ikke tilstrækkelig til at genoprette en ordning, som, for så vidt som den giver mulighed for at sanktionere en manglende opfyldelse af betingelser, der er uforenelige med chartret, i sig selv ikke er mulig at berigtige.

170. Jeg er således af den opfattelse, at lov nr. LXXVI af 2017 uretmæssigt begrænser de frie kapitalbevægelser, der er sikret ved artikel 63 TEUF, idet den indeholder bestemmelser, som indebærer et uretmæssigt indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet ved chartrets artikel 7, 8 og 12.

V. Sagsomkostninger

171. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Begge betingelser er opfyldt i dette søgsmål.

VI. Forslag til afgørelse

172. På denne baggrund foreslår jeg Domstolen at tage Kommissionens påstand til følge og at træffe følgende afgørelse: »– Det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF, idet medlemsstaten har tilsidesat chartrets artikel 7, 8 og 12, for så vidt som a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (lov nr. LXXVI af 2017 om gennemsigtighed hos de organisationer, der modtager støtte fra udlandet) indfører ubegrundede begrænsninger for donationer fra udlandet til visse foreninger og fonde, der er etableret i Ungarn. – Ungarn betaler sagsomkostningerne.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk.

( 2 ) – A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (lov nr. LXXVI af 2017 om gennemsigtighed hos de organisationer, der modtager støtte fra udlandet, herefter »lov nr. LXXVI af 2017«).

( 3 ) – 7,2 mio. ungarske forint (HUF) (ca. 24000 EUR).

( 4 ) – Disse oplysninger vedrører identiteten på den organisation, der modtager støtten, og på donoren, samt størrelsen af støtten i forhold til tærsklerne i henhold til denne bestemmelses stk. 3 og angiver, om der er tale om tilførsler af penge eller af andre aktiver.

( 5 ) – Ca. 1500 EUR.

( 6 ) – Denne bestemmelse foreskriver: »Hvis det af ændringsbegæringen følger, at organisationen eller, i tilfælde af en fond, den/de stiftende parter har undladt at indgive en ændringsbegæring inden for den fastsatte frist, kan retten udstede en bøde på mellem 10000 og 900000 HUF til organisationen, til stifteren af fonden eller, hvis der er flere stiftere, til stifterne i fællesskab.«

( 7 ) – I henhold til § 3 i lov om civilsamfundsorganisationer kan foreningsfriheden hverken krænke artikel C), stk. 2, i Ungarns forfatning eller indebære en overtrædelse eller en tilskyndelse til at begå en overtrædelse eller medføre en krænkelse af andre personers rettigheder eller friheder. I henhold til denne bestemmelse understøtter foreningsfriheden ikke oprettelsen af væbnede organisationer eller oprettelsen af organisationer, der har til formål at udføre en offentlig funktion, der ved lov henhører under et statsligt organs enekompetencer.

( 8 ) – Med hensyn til de »fælles regler, der finder anvendelse på legalitetsprøvelsen«, som er defineret af denne lov, bestemmer lovens § 71/G, at den kompetente ret kan træffe følgende foranstaltninger afhængig af omstændighederne: a) udstede en bøde på mellem 10000 og 900000 HUF til organisationen eller repræsentanten; b) annullere organisationens ulovlige […] afgørelse og, om nødvendigt, pålægge den at træffe en ny afgørelse inden for en passende frist; c) såfremt det er sandsynligt, at organisationens korrekte funktionsmåde kan genoprettes ved at kalde dens øverste organ sammen, kalde organisationens beslutningsorgan sammen eller – for organisationens regning – give denne opgave til en passende person eller organisation; d) udpege en forvalter for maksimalt 90 dage, hvis genoprettelsen af organisationens korrekte funktionsmåde ikke kan sikres på anden vis, eller, henset til resultatet, dette forekommer at være særligt begrundet i betragtning af organisationens funktionsmåde eller andre forhold; e) opløse organisationen.

( 9 ) – Den ungarske regering har forkastet dette argument i duplikken og har anført, at det indebærer et manglende kendskab til begrundelsen for den administrative procedure, hvis formål er at give medlemsstaten mulighed for at opfylde den forpligtelse, som den pålægges, eller at tage til genmæle over for den.

( 10 ) – Dom af 2.2.1988, Kommissionen mod Belgien (293/85, EU:C:1988:40, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Belgien«, præmis 13).

( 11 ) – Ibidem, præmis 14.

( 12 ) – Punkt 9 og 18 i den ungarske regerings svarskrift.

( 13 ) – Domstolen konkluderede i denne retning i dom af 31.1.1984, Kommissionen mod Irland (74/82, EU:C:1984:34, præmis 12 og 13), at det »ikke [er] rimeligt at give en medlemsstat en frist på fem dage til at ændre en lovgivning, som har været gældende i mere end fyrre år, og som Kommissionen desuden ikke har reageret over for siden den pågældende medlemsstat tiltrådte Fællesskabet«, og at det, idet der ikke sås at have foreligget nogen særlig uopsættelighed, »ikke i sig selv [kan] føre til, at sagen afvises« (min fremhævelse).

( 14 ) – Dom af 13.12.2001, Kommissionen mod Frankrig (C-1/00, EU:C:2001:687, præmis 65).

( 15 ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 14.

( 16 ) – Punkt 16 i Kommissionens replik.

( 17 ) – Dom af 18.7.2007, Kommissionen mod Tyskland (C-490/04, EU:C:2007:430, præmis 26).

( 18 ) – Åbningsskrivelsen af 14.7.2017 blev besvaret af den ungarske regering ved skrivelse af 14.8.2017 og af 7.9.2017. Svaret på den begrundede udtalelse af 5.10.2017 blev sendt til Kommissionen den 5.12.2017.

( 19 ) – Dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (registreringsafgift) (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 34).

( 20 ) – Punkt 25 i den ungarske regerings svarskrift.

( 21 ) – Punkt 11 i Kommissionens replik.

( 22 ) – Stævningens punkt 90.

( 23 ) – Jf. punkt 93-113.

( 24 ) – Sag C-235/17 (EU:C:2018:971, herefter »forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer))«.

( 25 ) – Forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), punkt 64.

( 26 ) – Ibidem, punkt 66.

( 27 ) – Ibidem, punkt 76. Fremhævet i originalen. Dette synspunkt havde generaladvokaten allerede fremført i sit forslag til afgørelse i de forenede sager SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2017:410, punkt 121) i forlængelse af retspraksis efter dom af 18.6.1991, ERT (C-260/89, EU:C:1991:254).

( 28 ) – Dom af 6.3.2018, C-52/16 og C-113/16 (EU:C:2018:157, herefter »SEGRO og Horváth-dommen«, præmis 127 og 128).

( 29 ) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), punkt 117. Fremhævet i originalen. Generaladvokat Saugmandsgaard Øe fremhævede desuden i den sag, at »[d]en prøvelse, der skal foretages for at afgøre, såvel om der foreligger et indgreb i de ved artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 sikrede rettigheder, som om indgrebet kan anses for begrundet, bygger […] på de samme forhold, der leder til et i det væsentlige identisk resultat« (nævnt ovenfor, punkt 120, fremhævet i originalen). Således ville »en særskilt prøvelse af den omtvistede lovgivning på grundlag af chartrets artikel 17 i tillæg til den forudgående undersøgelse på grundlag af artikel 63 TEUF« være »kunstig« (ibidem, punkt 121).

( 30 ) – Sag Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer)«).

( 31 ) – Dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), præmis 58. Begrænsningen bestod i, at de berørte personer blev frataget dels muligheden for fortsat at benytte deres brugsret, dels muligheden for eventuelt at afhænde denne ret.

( 32 ) – Ibidem, præmis 59 og 60.

( 33 ) – Ibidem, præmis 66.

( 34 ) – Ibidem, præmis 86.

( 35 ) – Ibidem, præmis 90-101.

( 36 ) – Ibidem, præmis 102-109.

( 37 ) – Ibidem, præmis 110-122.

( 38 ) – Ibidem, præmis 123-129.

( 39 ) – Her henviser jeg til det citat, der er gengivet i fodnote 28 til dette forslag til afgørelse. Såvel konstateringen af de respektive overtrædelser som en eventuel begrundelse heraf bygger reelt på retlige undersøgelser, som i det væsentlige svarer til hinanden. I præmis 124 i dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) fastslog Domstolen, at der ikke fandtes nødvendige samfundsinteresser, der kunne begrunde en tilsidesættelse af chartrets artikel 17, under henvisning til de grunde, som den tidligere havde anvendt til at fastslå, at disse interesser ikke forelå i forbindelse med tilsidesættelsen af artikel 63 TEUF.

( 40 ) – Når en medlemsstat påberåber sig traktaterne »for at begrunde retsforskrifter, som kan begrænse [udøvelsen af en grundlæggende rettighed], skal denne begrundelse, som er hjemlet i [EU-]retten, fortolkes i lyset af de almindelige retsgrundsætninger, herunder grundrettighederne«, således at de »kun [kan] omfattes af undtagelserne i [traktaterne], såfremt de er i overensstemmelse med de grundrettigheder, som Domstolen skal beskytte« (dom af 18.6.1991, ERT (C-260/89, EU:C:1991:254, præmis 43).

( 41 ) – Dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 19).

( 42 ) – Åkerberg Fransson-dommen, præmis 19.

( 43 ) – En begrænsning af de frie kapitalbevægelser kan næppe siges at være neutral med hensyn til de grundlæggende rettigheder. F.eks. skades retten til ikke at blive udsat for forskelsbehandling i alvorlig grad af en selektiv begrænsningsforanstaltning, hvilket generelt også er tilfældet for alle de rettigheder, som kan udøves ved hjælp af den kapital, hvis bevægelse begrænses. Ud over denne strukturelle eller principielle påvirkning findes den påvirkning, som kendetegner begrænsninger, der specifikt forårsager en skade på en rettighed, i hvilken forbindelse denne skade ikke blot er en følgeskade, men derimod den primære konsekvens.

( 44 ) – Rådets direktiv af 24.6.1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67 (denne artikel blev ophævet ved Amsterdamtraktaten) (EFT 1988, L 178, s. 5).

( 45 ) – Da begrebet »kapitalbevægelser« ikke er defineret i traktaterne, har Domstolen anerkendt, at den nomenklatur, der er indeholdt i bilaget til direktiv 88/361, er af vejledende værdi, idet den i nomenklaturen indeholdte liste, som anført i indledningen hertil, ikke er udtømmende. Jf. dom af 27.1.2009, Persche (C-318/07, EU:C:2009:33, præmis 24). Rubrik XI i førnævnte bilag nævner under overskriften »Kapitalbevægelser af personlig karakter« i litra B »Gaver og legater«.

( 46 ) – I retsmødet henviste den ungarske regering til artikel 65 TEUF uden at notere sig den omstændighed, at dens stk. 1, litra b), tillader »af administrative eller statistiske hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser«, men ikke at offentliggøre dem på de betingelser, der er fastsat i den omtvistede lovgivning.

( 47 ) – Dom af 11.9.2008, Petersen (C-228/07, EU:C:2008:494, præmis 54 og 55).

( 48 ) – Dom af 19.12.2012, Kommissionen mod Belgien (C-577/10, EU:C:2012:814, præmis 35).

( 49 ) – Jf. punkt 113.

( 50 ) – Politiske partier bidrager til at forme og give udtryk for folkets vilje som et middel til at forme statens vilje. Uden at være statslige organer bidrager de til udvælgelsen af indehaverne af den offentlige magt og i denne henseende er de sammenslutninger, som er særligt vigtige for selve statens stabilitet. Dette kendetegn begrunder, at visse forfatningsordener fastsætter betingelser og garantier, som ikke gælder (og heller ikke er begrundede) i forbindelse med andre foreninger. Selv om sidstnævnte deltager i det offentlige liv, har de frem for at erobre magten til formål at udøve deres virksomhed frit under den offentlige magts beskyttelse eller, højst, udøve indflydelse på dens udøvelse. Følgelig beskæftiger chartrets artikel 12 sig særskilt med »politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger«. Ifølge præamblen til lov nr. LXXVI af 2017 bidrager civilsamfundsorganisationerne »til den demokratiske kontrol og den offentlige debat om offentlige anliggender«, men de har ikke til formål at erobre magten. Det samme kan siges om fagforeninger, hvis aktiviteter på området for ansættelsesforhold kræver, at de underkastes en særlig lovgivningsmæssig ordning.

( 51 ) – Ifølge Menneskerettighedsdomstolen kan virkningen af bestemte foranstaltninger fra det offentlige vedrørende foreningers finansielle kapacitet til at udøve deres virksomhed udgøre et indgreb i udøvelsen af den foreningsfrihed, der er sikret ved artikel 11 i den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK). Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 7.6.2007, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde mod Frankrig (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101), §§ 37 og 38.

( 52 ) – Venedigkommissionen har givet udtryk for den samme opfattelse i sin udtalelse om lovforslaget (udtalelse nr. 889/2017 af 20.6.2017, om lovforslaget om gennemsigtigheden hos de organisationer, der modtager støtte fra udlandet (CDL-AD(2017)015), herefter »Venedigkommissionens udtalelse«), punkt 54-56. På trods af den relativt neutrale karakter af denne deklarering advarer Venedigkommissionen om dens stigmatiserende karakter i en ungarsk sammenhæng, som er kendetegnet ved klare politiske holdninger mod foreninger, der modtager midler fra udlandet (ibidem, præmis 65).

( 53 ) –

( 54 ) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 11.10.2011, Asociación Rhino m.fl. mod Schweiz (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807), § 54.

( 55 ) – Den ungarske regering har anført, at langt størstedelen af donorerne er juridiske personer, hvilket udelukker ethvert muligt indgreb i rettigheder, som fysiske personer er tillagt. Jeg er enig med Kommissionen i, at den omtvistede forpligtelse – uanset de faktiske realiteter – ikke sondrer mellem juridiske personer og fysiske personer: Sidstnævnte er tydeligvis omfattet af forpligtelsen.

( 56 ) – Udtalelse 1/15 (PNR-aftale mellem EU og Canada) af 26.7.2017, præmis 122).

( 57 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 27.4.2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse, herefter »GDPR«) (EUT 2016, L 119, s. 1). Min fremhævelse.

( 58 ) – Sag C-101/01 (EU:C:2003:596, herefter »Lindqvist-dommen«).

( 59 ) – Punkt 155 i den ungarske regerings svarskrift.

( 60 ) – Forenede sager C-92/09 og C-93/09 (EU:C:2010:662, herefter »dommen i sagen Volker und Markus Schecke og Eifert«).

( 61 ) – Punkt 154 i den ungarske regerings svarskrift.

( 62 ) – Lindqvist-dommen, præmis 24.

( 63 ) – Et navn identificerer pr. definition en person, selv om det, således som den ungarske regering har anført i punkt 156 i sit svarskrift, kan forekomme, at der er mange personer med det samme navn i den samme by.

( 64 ) – I henhold til GDPR’s artikel 4, stk. 4, forstås der ved »profilering«»enhver form for automatisk behandling af personoplysninger, der består i at anvende personoplysninger til at evaluere bestemte personlige forhold vedrørende en fysisk person, navnlig for at analysere eller forudsige forhold vedrørende den fysiske persons arbejdsindsats, økonomiske situation, helbred, personlige præferencer, interesser, pålidelighed, adfærd, geografisk position eller bevægelser«.

( 65 ) – Dommen i sagen Volker und Markus Schecke og Eifert, præmis 58, med henvisning til dom af 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C-465/00, C-138/01 og C-139/01, EU:C:2003:294), hvori Domstolen i præmis 74 fastslog, at »[videregivelse] af oplysninger på navn om de lønninger, der udbetales til […] ansatte, […] gør indgreb i de berørte personers ret til beskyttelse af deres privatliv, […] og er dermed et indgreb i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i EMK’s artikel 8«.

( 66 ) – Jf. punkt 140 og 141.

( 67 ) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.2.2004, Gorzelik m.fl. mod Polen (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 94 og 95).

( 68 ) – Dom af 16.6.2011, Kommissionen mod Østrig (C-10/10, EU:C:2011:399, præmis 32).

( 69 ) – Dom af 8.7.2010, Kommissionen mod Portugal (C-171/08, EU:C:2010:412, præmis 73).

( 70 ) – Den ungarske regering har også påberåbt sig beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i snæver forstand, navnlig nødvendigheden af at udrydde den organiserede kriminalitets indflydelse på visse humanitære organisationer, hvis formål kan overlappe de internationale menneskesmuglingsnetværks interesser (punkt 84 og 85 i den ungarske regerings svarskrift). Dette hensyn kunne også begrunde, at der vedtages specifikke foranstaltninger mod disse individuelle sammenslutninger, men ikke, at der vedtages generelle foranstaltninger, såsom de omtvistede, mod alle civilsamfundsorganisationer.

( 71 ) – Ungarn har ifølge Kommissionen (stævningens punkt 62-64) ikke godtgjort, at der foreligger en vis risiko i denne henseende. Selv hvis der gjorde, kunne en sådan risiko anses for at gøre sig gældende for alle medlemsstaterne. Anbefalingerne fra Groupe d’Action Financière (GAFI) i forbindelse med bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og af finansieringen af terrorisme fastslår, at organisationer, der ikke arbejder med gevinst for øje, er mulige instrumenter til gennemførelse af disse ulovlige aktiviteter (GAFI (2012-2017), Recommandations du GAFI — Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, mise à jour noviembre 2017 (herefter »GAFI-anbefalingerne«), punkt 8. Spørgsmålet om, hvorvidt den omstændighed, at vurderingen af de risici, som ønskes håndteret, er utilstrækkelig, af hensyn til nødvendighed, hensigtsmæssighed og effektivitet legitimerer enhver foranstaltning, der træffes af den nationale lovgiver, er en anden sag.

( 72 ) – Det, der ikke er acceptabelt, er implicit at kvalificere enhver donation fra en anden medlemsstat eller et tredjeland som mistænkelig.

( 73 ) – Kommissionen har i denne forbindelse nævnt muligheden for, at medlemsstaterne udvider anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20.5.2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73) til at omfatte civilsamfundsorganisationer. Denne lovgivning er baseret på en streng vurdering af de foreliggende risici.

( 74 ) – Præamblen til lov nr. LXXVI nævner dette punkt i forbindelse med beskrivelsen af civilsamfundsorganisationerne.

( 75 ) – Dette fremgår af § 1, stk. 4, litra a), i lov nr. LXXVI af 2017. For at finde ud af, hvilke organisationer der »ikke anses for civilsamfundsorganisationer«, er det, således som den ungarske regering oplyste i retsmødet, nødvendigt at konsultere lov nr. CLXXV af 2011 om foreningsfrihed, statussen som organisation, der ikke arbejder med gevinst for øje, og finansiering af civilsamfundsorganisationer. Det fremgår af dens § 2, stk. 6, at »ikke-statslige organisationer« er foreninger, der er registreret i Ungarn, med undtagelse af partier, fonde og, i visse henseender, gensidige forsikringsforeninger og fagforeninger. Definitionen forekommer mig ikke at være særlig brugbar med henblik på at præcisere, hvilke sammenslutninger der berøres af lov nr. LXXVI af 2017. Denne uklarhed med hensyn til det personelle anvendelsesområde stemmer dårligt overens med den objektivitet, der kræves af en lovgivning, som har en så direkte indvirkning på udøvelsen af forskellige grundlæggende rettigheder.

( 76 ) – Dom af 6.10.2009, Kommissionen mod Spanien (C-153/08, EU:C:2009:618, præmis 39).

( 77 ) – Punkt 75-77 i Kommissionens stævning og punkt 74-76 i Kommissionens duplik.

( 78 ) – Den svenske regering er af samme opfattelse (punkt 39 i dens interventionsindlæg).

( 79 ) – Punkt 66 i Kommissionens stævning.

( 80 ) – Jf. punkt 144.

( 81 ) – Punkt 122 i den ungarske regerings svarskrift.

( 82 ) – Ibidem.

( 83 ) – Det må understreges, at opløsning ifølge Menneskerettighedsdomstolen er en foranstaltning, der kun kan anvendes i de »mest alvorlige tilfælde«. Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.2.2003, Refah Partisi (Velfærdspartiet) m.fl. mod Tyrkiet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, § 100).

( 84 ) – I denne forbindelse henvises til GAFI-anbefalingerne (punkt 8). Såfremt denne vurdering ikke foretages, behandler den omtvistede lovgivning samtlige civilsamfundsorganisationer under ét (alene med undtagelse af tre typer sammenslutninger, som i lyset af ovenstående behandles anderledes, hvilket ikke er begrundet, henset til målet med lovgivningen).

( 85 ) – Dette fastslås også i Venedigkommissionens udtalelse, punkt 67, fjerde led.