FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

fremsat den 1. juli 1987 ( *1 )

Høje Domstol.

Denne sag er opstået på grund af en ulykke, som skete i Frankrig den 22. august 1973, hvor Marcel Demouche blev kvæstet af et automobil, indregistreret i Forbundsrepublikken Tyskland. Dets ejer var forsikret hos et tysk forsikringsselskab, Allianz. Føreren af automobilet havde åbenbart ikke kørekort.

Den 25. januar 1978 tilkendte tribunal de grande instance de Colmar Demouche erstatning fra føreren af automobilet. I dommen udtaltes det, at den samtidig blev afsagt imod den franske Fonds de garantie automobile, som skal udrede erstatning til personer, der kvæstes ved trafikulykker i Frankrig, hvor den ansvarlige person f. eks. ikke er forsikret eller ikke kan findes. Fonds de garantie nægtede at betale Demouche erstatning, og han anlagde derfor sag imod den. Fonds de garantie påberåbte sig i svarskriftet den franske forsikringsaftalelovs artikel R. 420, stk. 1, hvorefter fonden kun påtager sig ansvaret for at udrede erstatning til skadelidte ved uheld forårsaget af køretøjer, der er hjemmehørende i en EF-stat, såfremt erstatningsansvaret over for skadelidte ikke påhviler Bureau central français. Denne institution er oprettet med det formål at lette afgørelsen af krav enten fra udlændinge, der er forsikret i en anden medlemsstat, men kører i Frankrig, eller franske statsborgere, der kører uden for Frankrig, men som er forsikret i et selskab, der er medlem af nævnte institution.

Derfor adciterede Demouche Bureau central français. Bureauet bestred Demouche's krav og adciterede på sin side forsikringsselskabet Allianz og det tyske HUK-Verband, som, så vidt jeg forstår, er det tyske centrale bureau.

Den 6. juli 1983 frifandt tribunal de grande instance Fonds de garantie automobile og dømte Bureau central français til at betale Demouche erstatning. Tilbage stod således en tvist mellem Bureau central français på den ene side og Allianz og HUK-Verband på den anden vedrørende spørgsmålet, om Bureau central français skulle bære tabet, eller om det havde ret til dækning. Jeg siger »stod således tilbage«, fordi Domstolen i dag har fået at vide, at HUK-Verband har betalt Bureau Central, som tidligere havde betalt Demouche.

Under retsforhandlingerne anførte det tyske HUK-Verband, at den franske domstol ikke havde kompetence til at pådømme tvisten på grund af en voldgiftsklausul i artikel 13 i en overenskomst af 17. december 1953 mellem de respektive bureauer.

Klausulen bestemmer, at tvister mellem bureauerne vedrørende overenskomstens fortolkning og retsvirkninger henvises til voldgift. Bureau Central's svar var, at denne klausul radikalt var blevet ændret ved en supplerende overenskomst af 16. oktober 1972. Det blev anført, at sidstnævnte begrænser voldgiftsklausulen til alene at omfatte det tilfælde, at der er uenighed mellem bureauerne om fortolkning af udtrykket »hjemmehørende«, som forekommer i den supplerende overenskomst.

Den nationale ret har følgelig forelagt Domstolen spørgsmålet, om den supplerende overenskomst af 16. oktober 1972 har begrænset anvendelsen af den voldgiftsklausul, som ifølge overenskomsten af 17. december 1953 er generel, til det tilfælde, hvor der er uoverensstemmelse mellem forsikringsbureauerne om fortolkningen af begrebet »hjemmehørende«.

Det første spørgsmål, der må afgøres, er, om Domstolen overhovedet har kompetence til at behandle sagen. Bureau central français, støttet af den britiske regering, den danske regering og Kommissionen, har anført, at Domstolen ikke er kompetent; HUK-Verband har på den anden side anført, at den er.

Det argument, der fremføres til støtte for indsigelsen om, at Domstolen ikke er kompetent, er, at der ikke her er tvist om gyldigheden eller fortolkningen af en retsakt fra en af Fællesskabets institutioner, og der er heller ikke tale om fortolkningen af en vedtægt for et organ, der er oprettet af Rådet, når bestemmelse herom findes i de pågældende vedtægter. Modargumentet er, at 1972-overenskomsten må anses for en retsakt fra en af Fællesskabets institutioner eller må anses for sidestillet med en sådan retsakt.

Sagens forhistorie kan fremstilles kort. Der fandtes i 1953 en standardoverenskomst, som havde til formål at lette afgørelsen af erstatningskrav i forbindelse med uheld forårsaget af køretøjer, der er indregistreret i en anden stat end den, hvor uheldet indtræffer, og hvor den forsikrede person har et grønt kort. Erstatningskrav blev behandlet på gensidig basis i henhold til regler, der senere blev kendt som grønt kortordningen. En af disse overenskomster på gensidig basis er overenskomsten af 17. december 1953 indgået mellem det franske og det tyske bureau. Det er åbenbart, at der var tale om en privatretlig overenskomst; den ligger forud for Rom-Traktaten, således at den i sig selv klart ikke kan anses for en retsakt fra en af Fællesskabets institutioner.

Derefter fulgte i 1972 et fællesskabsdirektiv [Rådets direktiv 72/166/EØF af 24. april 1972 (EFT 1972 II, s. 345], som havde til formål at udvide og udvikle erstatningsordningen for personer, som kommer til skade ved uheld i en anden medlemsstat end hjemstaten. I direktivet hedder det: »Kontrollen med grønne kort for motorkøretøjer, der hører hjemme i en af medlemsstaterne, og som indpasserer på en anden medlemsstats område, kan ophæves på grundlag af en overenskomst mellem de seks nationale forsikringsbureauer, hvorefter hvert nationalt bureau efter den nationale lovgivning garanterer for dækning af erstatningskrav, der er opstået på landets område ved skade forvoldt af et sådant køretøj, hvadenten det er forsikret eller ej«.

I direktivet bestemtes det følgelig i artikel 2, at direktivreglerne for køretøjer, der er hjemmehørende på en af medlemsstaternes områder, skulle træde i kraft, »når der mellem de seks nationale forsikringsbureauer er truffet en overenskomst, hvorefter hvert nationalt bureau forpligter sig til i overensstemmelse med det pågældende lands regler om lovpligtig ansvarsforsikring at behandle de skadestilfælde, der forekommer på landets område forårsaget af forsikrede eller uforsikrede køretøjer, der hører hjemme i en af de andre medlemsstater«. Direktivet skulle træde i kraft fra det af Kommissionen bestemte tidspunkt, efter at den i snævert samarbejde med medlemsstaterne havde fastslået, at der var truffet en sådan overenskomst; direktivets bestemmelser skulle kun have virkning for denne overenskomsts gyldighedsperiode.

Følgelig indgik en række nationale bureauer (inklusive Schweiz og Liechtenstein) den 16. oktober 1972 en supplerende overenskomst, som skulle træde i kraft mellem bureauerne på den i direktivets artikel 2, stk. 2, nævnte dato. I denne overenskomst anvendes i overensstemmelse med direktivet kriteriet om, hvor et køretøj er hjemmehørende, og i artikel 2, litra d), bestemmes, at enhver tvist mellem bureauerne om fortolkningen af begrebet »hjemmehørende« skal afgøres ved voldgift. Kommissionen henstillede derefter til de oprindelige medlemsstater, at yderligere kontrol med forsikring ophørte fra 1. juli 1973 (73/185/EØF, EFT 1973 L 194, s. 13).

Derefter blev overenskomsten udvidet eller erstattet med en yderligere supplerende overenskomst mellem de nationale bureauer i medlemsstaterne og en række andre stater, som blev underskrevet den 12. december 1973. De bestemmelser i denne overenskomst, der er relevante i den foreliggende sag, er de samme som i overenskomsten af 16. oktober 1972.

Ved beslutning af 6. februar 1974 vedtog Kommissionen — som fandt det godtgjort, at sidstnævnte overenskomst var i overensstemmelse med direktivets artikel 2 — at hver medlemsstat fra den 15. maj 1974 afstod fra at gennemføre kontrol med ansvarsforsikringen for motorkøretøjer, som er hjemmehørende på en anden medlemsstats europæiske område, og som er genstand for konventionen af 12. december 1973 mellem de nationale forsikringsbureauer. Endnu en beslutning af samme dato vedrørte de tredjelande, hvis bureauer var deltagere i overenskomsten (beslutninger 74/166/EØF og 74/167/EØF, EFT 1974 L 87, s. 13-15). Overenskomsten af 12. december 1973 var bilag til disse beslutninger.

Det er på grund af forbindelsen mellem direktivet og den supplerende overenskomst, at HUK-Verband anser Domstolen for kompetent. Det er klart, at der er en forbindelse mellem direktivet og overenskomsten. Overenskomsten får virkning på grund af direktivet; direktivet har kun retsvirkninger, når overenskomsten er indgået, og kan kun fortsat have retsvirkninger, så længe overenskomsten finder anvendelse. Og dog er det efter min mening klart, ikke blot at overenskomsten af 1953 var en privatretlig aftale, men også at de supplerende overenskomster selv er privatretlige aftaler, som ikke kan anses for retsakter fra en af Fællesskabets institutioner. Jeg er enig med Kommissionen om, at den forbindelse, der består mellem direktivet og overenskomsterne, ikke ændrer selve overenskomsternes grundlæggende art. Den omstændighed, at ordningen er knyttet til indgåelsen af en overenskomst mellem nationale bureauer, og at beslutningen anerkender, at der består en anden supplerende overenskomst (indgået mellem tredjelandes såvel som medlemsstaters bureauer), ændrer ikke overenskomsten til en retsakt fra en institution. Jeg kan ikke se, at den kan anses for en retsakt fra en institution eller behandles som en sådan, selv hvis den herved ville falde ind under Traktatens artikel 177. Der er og bliver kun tale om en retsakt stiftet af selvstændige parter. På dette grundlag har Domstolen efter min mening ikke kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål.

I sag 116/83, Bureau belge des Assureurs Automobiles mod Fantozzi (Sml. 1984, s. 2481, jfr. s. 2490, udtalte Domstolen, at »Domstolen kun har kompetence til at fortolke artikel 2, stk. 2, i direktiv 72/166, men derimod ikke senere aftaleretlige bestemmelser«.

Det er imidlertid blevet anført, at en anden sag for Domstolen allerede har, om ikke løst spørgsmålet, så i hvert fald peget i den modsatte retning. Det drejer sig om sag 90/76, Van Ameyde mod UCI (Sml. 1977, s. 1091). Opmærksomheden er blevet henledt på, at Domstolen i præmis 13 udtalte, at formålet med direktivet (som Domstolen skal tage stilling til), »som er at lette den frie bevægelighed for varer og personer, [er] blevet nået ved de nævnte overenskomster og den nævnte beslutning«. Der henvises til en udtalelse i generaladvokat Reischl's forslag til afgørelse, hvor han udtalte på side 1133: »Sammenfattende kan det altså konstateres, at også mellembureauoverenskomsten, der i en vis henseende er en del af fællesskabsordningen, ikke hjemler nogen form for konkurrencestridige handlinger«.

Efter min mening er ingen af disse passager afgørende i sagen. Domstolen beskæftigede sig med spørgsmålet, om aftalerne var forenelige med Traktatens artikler 85 og 86 eller med Traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser. Den statuerede ikke, at disse aftaler skulle anses for retsakter fra institutionerne, men at de havde opfyldt direktivets formål. Generaladvokat Reischl var med hensyn til spørgsmålet, om artikel 85 kom på tale, parat til generelt at anse disse aftaler for en bestanddel af fællesskabsbestemmelserne. Hvis det var hans mening, at de derved var retsakter fra Fællesskabets institutioner, ville jeg med al respekt være uenig i hans opfattelse, men jeg mener ikke, at han gik så vidt.

Det andet spørgsmål, som er rejst, behøver ikke at blive besvaret, hvis Domstolen ikke er kompetent, og da spørgsmålet skal afgøres andetsteds, såfremt min opfattelse er den rette, er det måske ikke ønskeligt at fremsætte en definitiv opfattelse deraf. Såfremt Domstolen imidlertid måtte nå til et andet resultat, vil jeg med hensyn til det andet spørgsmål tilføje, at det efter min mening er klart, at klausulen i de supplerende aftaler fra 1972 og 1973 ikke skal forstås således, at de helt gør voldgiftsklausulen i 1953-afta-len virkningsløs. Det var uden tvivl nødvendigt udtrykkeligt at foreskrive voldgift med hensyn til betydningen af udtrykket »hjemmehørende«, men der er intet i artikel 2, litra d), der for en umiddelbar betragtning begrænser virkningen af den tidligere voldgiftsklausul, og det må bemærkes, at de supplerende overenskomster udtrykkeligt bestemmer, at de »ændrer på de behandlede punkter de eksisterende standardoverenskomster mellem parterne, men med undtagelse af de heraf følgende ændringer forbliver eksisterende aftaler i kraft, og de ord og udtryk, der i standardoverenskomsten mellem bureauerne er blevet tillagt en særlig betydning, skal her forstås på samme måde«.

Bureau Central har endelig anført, at Domstolen under alle omstændigheder bør statuere, at voldgiftsklausulen ikke kan omfatte sådanne spørgsmål som forsikringsgarantien og undtagelserne fra den eller fortolkningen af selve direktivet eller bestemmelserne for dets gennemførelse.

Disse spørgsmål falder efter min opfattelse ikke inden for den nationale rets forelæggelse, som er begrænset til spørgsmålet, om den supplerende overenskomst bevirker, at tvister, som skal afgøres ved voldgift, er begrænset til tvister vedrørende udtrykket »hjemmehørende«. På trods af de argumenter, som Bureau Central's advokat har fremført, skal disse spørgsmål, som siges at være vanskelige og delikate, efter min mening ikke besvares under sagen her.

Sammenfattende er det min opfattelse, at Domstolen bør statuere, at den ikke har kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål. Såfremt Domstolen når til det resultat, at den skal besvare spørgsmålet, bør den efter min opfattelse statuere, at den supplerende overenskomst af 16. oktober 1972 ikke har begrænset voldgiftsklausulen i overenskomsten af 17. december 1953 til sager, hvori der er tvist mellem bureauerne om fortolkningen af udtrykket »hjemmehørende«.

Det tilkommer den nationale ret at træffe afgørelse om parterne i hovedsagens omkostninger. Kommissionens omkostninger og omkostningerne for de regeringer, som har afgivet indlæg, kan ikke godtgøres.

( *1 ) – Oversat fra engelsk.