Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 23. september 1997. - Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) m.fl. mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Appel - Fysiske eller juridiske personer - Retsakter, der berører dem umiddelbart og individuelt. - Sag C-321/95 P.



Samling af Afgørelser 1998 side I-01651



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledende bemaerkninger

1 Domstolen skal i denne sag traeffe afgoerelse om en appel ivaerksat i henhold til artikel 49 i EF-statutten for Domstolen af en kendelse, som De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans afsagde den 9. august 1995 (1). Retten afviste i kendelsen et soegsmaal, som en raekke miljoebeskyttelsesorganisationer og enkeltpersoner havde indbragt i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4. Sagsoegerne havde nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning om til den spanske regering at udbetale et beloeb paa 12 000 000 ECU ud over de beloeb, som Kommissionen tidligere havde udbetalt til den til daekning af udgifter afholdt til opfoerelse af to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer. Kommissionens beslutning blev ifoelge appellanterne truffet mellem udstedelsestidspunktet for dens beslutning K(91) 440, hvorved der blev tildelt stoette til de omtvistede anlaegsarbejder, nemlig den 7. marts 1991, og den 29. oktober 1993, hvor Kommissionen bekraeftede, at den havde udbetalt det naevnte beloeb til den spanske regering.

2 Indledningsvis skal det bemaerkes, at Domstolen i denne sag skal tage stilling til, hvordan og inden for hvilke begraensninger traktatens artikel 173, stk. 4, skal anvendes i sager, hvor sagsoegerne paaberaaber sig soegsmaalsberettigelse paa grund af de paastaaede miljoevirkninger af en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution.

II - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

3 De faktiske omstaendigheder kan, jf. beskrivelsen i den appellerede kendelse, gengives saaledes:

Den 7. marts 1991 vedtog Kommissionen med hjemmel i Raadets forordning (EOEF) nr. 1787/84 af 19. juni 1984 om Den Europaeiske Fond for Regionaludvikling (2), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3641/85 af 20. december 1985 (3) beslutning K(91) 440, hvorved Kongeriget Spanien blev tildelt op til 108 578 419 ECU i oekonomisk stoette fra Den Europaeiske Fond for Regionaludvikling (herefter »EFRU«) til to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer, naermere bestemt paa Gran Canaria og Tenerife, som skulle opfoeres af Unión Eléctrica de Canarias SA (herefter Unelco). Faellesskabsstoetten skulle fordeles over fire aar, idet foerste rate kom til udbetaling ved udstedelsen af beslutning K(91) 440. De efterfoelgende udbetalinger kunne begraenses eller suspenderes, hvis der ved undersoegelsen af, hvordan projektet skred frem, blev paavist uregelmaessigheder eller, navnlig, en vaesentlig aendring af betydning for gennemfoerelsen af beslutningen, som Kommissionen ikke forinden var blevet anmodet om at godkende. Denne betingelse fremgaar ikke alene af artikel 5 i Kommissionens beslutning, men ogsaa af punkt A.20, A.21 og C.2 i dens bilag III.

4 Allerede den 23. december 1991 oplyste to af appellanterne skriftligt Kommissionen om, at Unelco havde undladt at foretage en vurdering af indvirkningen paa miljoeet af anlaegsarbejderne paa Gran Canaria i overensstemmelse med de relevante faellesskabsretsforskrifter (4). Ved skrivelse af 23. november 1992 meddelte en anden af appellanterne Kommissionen, at Unelco havde ivaerksat anlaegsarbejder paa henholdsvis Gran Canaria og Tenerife, uden at Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias (planlaegnings- og miljoekommissionen for De Kanariske OEer, herefter »CUMAC«) forinden havde afgivet udtalelse om deres indvirkning paa miljoeet i overensstemmelse med den relevante nationale lovgivning.

5 Den 3. december 1992 afgav CUMAC to udtalelser om miljoevirkningerne af opfoerelsen af elektricitetsvaerkerne paa Gran Canaria og Tenerife. To lokale miljoebeskyttelsesorganisationer, som ogsaa er appellanter i denne sag (5), hvori det bestemmes, at »aktioner, der finansieres af strukturfondene, EIB eller et andet eksisterende finansielt instrument, skal vaere i overensstemmelse med traktaterne og de retsakter, der er udstedt i henhold til disse, samt med Faellesskabets politikker, herunder dem, der vedroerer konkurrencereglerne, reglerne for indgaaelse af offentlige kontrakter og bestemmelserne om miljoebeskyttelse«. Ved skrivelse af 23. juni 1993 svarede generaldirektoeren for GD XVI Greenpeace, at han ikke kunne give de oenskede oplysninger, idet de vedroerte Kommissionens interne beslutningsproces, men forsikrede organisationen om, at Kommissionen foerst havde truffet beslutningen »efter udfoerlig hoering af de forskellige beroerte tjenestegrene«. Endelig afholdtes der den 29. oktober 1993 i Bruxelles et moede mellem Greenpeace og vedkommende tjenestemaend i GD XVI om EFRU-stoetten til elektricitetsvaerkerne paa Gran Canaria og Tenerife.

7 Den 21. december 1993 anlagde appellanterne annullationssoegsmaal ved Retten i Foerste Instans vedroerende Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne. Kongeriget Spanien intervenerede i retsforhandlingerne. Retten tog ved kendelse af 9. august 1995 den formalitetsindsigelse, som Kommissionen havde rejst, til foelge og afviste derfor sagen.

8 De parter, hvis soegsmaal blev afvist i foerste instans, har nu ivaerksat appel. De har nedlagt paastand om, at Domstolen for det foerste ophaever Rettens kendelse, for det andet fastslaar, at det soegsmaal, som de havde indbragt for Retten, kan antages til realitetsbehandling, og for det tredje tilpligter Kommissionen at betale dens omkostninger. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Domstolen enten afviser appellen eller fastslaar, at det oprindelige soegsmaal ikke kan antages til realitetsbehandling af en af de andre grunde, som den havde fremfoert i foerste instans, og tilpligter appellanterne at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien har nedlagt paastand om, at Domstolen afviser appellen, stadfaester Rettens kendelse og tilpligter appellanterne at betale sagens omkostninger.

III - Den appellerede kendelse

9 Retten i Foerste Instans undersoegte i den appellerede kendelse, om sagsoegerne havde soegsmaalsberettigelse. Den sondrede i den forbindelse mellem de sagsoegende borgere og de sagsoegende miljoebeskyttelsesorganisationer.

10 a) Hvad de foerstnaevnte angaar henholdt den sig til saavel Domstolens som Rettens faste praksis, hvorefter »personer, der ikke er adressater for en beslutning, kun vil kunne paastaa, at de beroeres individuelt, hvis denne beslutning rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten« (7). Den tiltraadte derfor ikke sagsoegernes fortolkning af artikel 173, stk. 4, hvorefter den ovennaevnte restriktive praksis ikke kan anvendes paa tilfaelde, hvor de retlige interesser, der beroeres af den anfaegtede retsakt, ikke er af oekonomisk art, men vedroerer de miljoeskadelige virkninger af en af faellesskabsinstitutionerne udvist ulovlig adfaerd. Retten udtalte herom, at det hovedkriterium, som Domstolen havde anvendt i sin praksis, »nemlig i korthed, at der samlet kan siges at foreligge tilstraekkelige omstaendigheder til, at en sagsoegende tredjemand kan paastaa at vaere beroert af den anfaegtede beslutning paa en maade, der adskiller ham fra alle andre, stadig finder anvendelse, uanset om de af sagsoegernes interesser, der er beroert, er af oekonomisk eller anden art« (8). Det kriterium, hvorefter det alene er afgoerende, om borgere paa almen og abstrakt maade kan lide et tab, som ikke kan fastlaegges naermere paa forhaand, »saaledes at de individualiseres paa lignende maade som adressaten for en beslutning« (9), er ikke tilstraekkeligt til at goere en sagsoeger soegsmaalsberettiget. Retten udtalte endvidere, at denne retspraksis udgjorde den eneste korrekte fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4; det hedder udtrykkelig i kendelsen, at den anfaegtede beslutning skal beroere sagsoegeren umiddelbart og individuelt. Retten afviste, at dette kunne paavirkes af den tendens, der i de senere aar har aftegnet sig blandt de kompetente nationale domstole, til alene at lade afgoerelsen af, om sagsoegere er soegsmaalsberettigede, afhaenge af, om denne interesse er »tilstraekkelig« (10). Den fandt paa baggrund af ovenstaaende, at det skulle undersoeges, om sagsoegerne var individuelt beroert af den anfaegtede beslutning. Den udtalte, at dette ikke var tilfaeldet paa grund af to efter dens opfattelse afgoerende omstaendigheder, som i den appellerede kendelses praemis 54, 55 og 56 beskrives saaledes:

11 »Det bemaerkes for det foerste, at sagsoegerne er seksten borgere, som paaberaaber sig enten alene deres objektive egenskab af 'lokal indbygger', 'fisker', 'landmand', eller deres egenskab af person, der er bekymret for de konsekvenser, som opfoerelsen af to elektricitetsvaerker kan faa for den lokale turisme, for befolkningens helbred paa De Kanariske OEer og for miljoeet. Sagsoegerne har saaledes ikke paaberaabt sig en situation, der i det vaesentlige er forskellig fra situationen for alle andre personer, der bor eller udoever virksomhed i de paagaeldende omraader, idet den anfaegtede beslutning - fordi den yder oekonomisk stoette til opfoerelsen af to elektricitetsvaerker paa Gran Canaria og Tenerife - i forhold til dem er en foranstaltning, hvis virkninger paa en objektiv, almen og abstrakt maade kan beroere forskellige grupper af borgere og i realiteten enhver, som har bopael eller opholder sig i de paagaeldende omraader.

12 Sagsoegerne kan saaledes kun anses for at vaere beroert af den anfaegtede beslutning paa samme maade som enhver anden lokal indbygger, fisker, landmand eller turist, der - aktuelt eller potentielt - befinder sig i en tilsvarende situation (ovennaevnte dom i sagen Spijker mod Kommissionen, praemis 9, Rettens kendelse af 21.2.1995, sag T-117/94, Associazione agricoltori delle provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 455, praemis 25).

13 Det skal for det andet fastslaas, at den omstaendighed, at den anden, femte og sjette sagsoeger har indgivet klage til Kommissionen, heller ikke kan anses for at udgoere en saerlig omstaendighed, der individualiserer dem i forhold til alle andre, saaledes at de faar retlig interesse i henhold til traktatens artikel 173. Det bemaerkes hertil, at der for saa vidt angaar oekonomisk stoette fra EFRU ikke er fastsat saerlige procedurer for at inddrage borgerne i vedtagelsen, gennemfoerelsen og opfoelgningen af beslutninger herom. Under disse omstaendigheder har en klager ikke retlig interesse i henhold til artikel 173, blot fordi han har indgivet klage og eventuelt har haft en brevveksling med Kommissionen. Ifoelge Domstolens praksis har den, der anmoder en institution om at indlede en undersoegelse over for tredjemand, men ikke om at traeffe en beslutning i forhold til ham selv, ikke - selv om han kan anses for at have en indirekte interesse - ganske samme retsstilling som en aktuel eller potentiel adressat for en retsakt, der kan annulleres i medfoer af traktatens artikel 173 (Domstolens dom af 10.6.1982, sag 246/81, Lord Bethell mod Kommissionen, Sml. s. 2277).«

14 b) Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt de sagsoegende organisationer er soegsmaalsberettigede, fulgte Retten den eksisterende retspraksis, ifoelge hvilken en forening, der er oprettet for at varetage en gruppe borgeres kollektive interesser, ikke er berettiget til at rejse soegsmaal for at anfaegte en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, som paavirker gruppens interesser generelt, naar foreningens medlemmer ikke kan goere dette individuelt (11). Det gaelder dog ikke, hvis der er tale om, at foreningen har deltaget i proceduren forud for udstedelsen af en retsakt som omhandlet i traktatens artikel 173, naturligvis under forudsaetning af at dens medvirken kan berettige, at den sag, som foreningen har anlagt, antages til realitetsbehandling, selv om dens medlemmer ikke er umiddelbart og individuelt beroert af den omtvistede retsakt (12).

15 I denne forbindelse anfoeres det i den appellerede kendelse, at de sagsoegende organisationer ikke har paaberaabt sig, at der skulle foreligge saerlige omstaendigheder, der kunne begrunde, at deres medlemmer havde en individuel interesse frem for alle andre, der er bosiddende paa Gran Canaria og Tenerife. »Under disse omstaendigheder finder Retten, at den eventuelle paavirkning af de sagsoegende foreningers medlemmers retsstilling ikke kan adskille sig fra den paavirkning, som de enkeltpersoner, der er sagsoegere i naervaerende sag, har paaberaabt sig« (13). Da de sagsoegende enkeltpersoner saaledes ikke kunne anses for at vaere individuelt beroert af den anfaegtede beslutning, fastslog Retten, at de sagsoegende organisations medlemmer som en logisk konsekvens heller ikke kunne vaere det.

16 Endvidere undersoegte Retten, om de kontakter, som en af organisationerne, nemlig Greenpeace, havde haft med Kommissionen, var tilstraekkelige til at goere den soegsmaalsberettiget. Dette svarede Retten benaegtende paa. Den fandt, for det foerste, at Kommissionen ikke »har indledt en procedure, hvori Greenpeace har deltaget, forud for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning, og at Kommissionen heller ikke paa nogen anden maade har involveret Greenpeace med hensyn til vedtagelsen af grundbeslutningen K(91) 440 og/eller i den anfaegtede beslutning« (14), og, for det andet, »at Greenpeace's brevveksling med Kommissionen og den samtale, som foreningen efterfoelgende havde med Kommissionen, kun fandt sted i informationsoejemed, idet Kommissionen hverken er forpligtet til at raadfoere sig med eller hoere sagsoegerne i forbindelse med gennemfoerelsen af beslutning K(91) 440« (15).

17 Af ovennaevnte grunde afviste Retten i den appellerede kendelse sagen, da sagsoegerne ikke var »individuelt beroert« af den anfaegtede retsakt, og undlod at undersoege Kommissionens oevrige formalitetsindsigelser.

IV - De relevante retsforskrifter

18 Som naevnt drejer den juridiske uenighed sig om fortolkningen af traktatens artikel 173, stk. 4, som har foelgende ordlyd: »Enhver fysisk eller juridisk person kan paa samme grundlag indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som skoent de er udfaerdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog beroerer ham umiddelbart og individuelt.«

V - Parternes argumenter

A - Appellanternes argumenter

19 a) Appellanterne indleder deres skriftlige indlaeg med en redegoerelse for de retsforskrifter, som er relevante for afgoerelsen af denne sag, og som de ikke mener, Retten har fortolket korrekt. Den burde nemlig efter deres opfattelse have taget foelgende omstaendigheder i betragtning ved anvendelsen af traktatens artikel 173, stk. 4: Kommissionens beslutning K(91) 440 - i hvis praeambel det udtrykkelig anfoeres, at de stoettede anlaegsarbejder skal gennemfoeres i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, herunder navnlig, paa grund af den indvirkning, som arbejderne maa antages at faa paa miljoeet, direktiv 85/337/EOEF - forpligter Kommissionen til at suspendere udbetalingen af faellesskabsmidler, underrette de kompetente nationale myndigheder og fastsaette, hvilke foranstaltninger der skal traeffes, hvis den konstaterer, at anlaegsarbejderne gennemfoeres i strid med »Faellesskabets politik« (16). Desuden foreskrives det i Raadets forordning nr. 2052/88, i henhold til hvilken beslutning K(91) 440 blev vedtaget, udtrykkelig, at stoettede anlaegsarbejder skal vaere i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser.

20 Appellanterne udleder af ovenstaaende, at Kommissionen ved gennemfoerelsen af beslutning K(91) 440 systematisk burde have kontrolleret, at de faellesskabsstoettede byggeprojekter blev realiseret i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, herunder navnlig direktiv 85/337/EOEF, og naegtet at fortsaette udbetalingen af midler, hvis den konstaterede, at faellesskabsbestemmelserne ikke blev overholdt. Endvidere mener de, at Kommissionens beslutning om at udbetale yderligere 12 000 000 ECU til Spanien er en direkte overtraedelse af dens, ovenfor beskrevne, forpligtelser, idet byggeriet blev paabegyndt, foer der var foretaget en vurdering af dets indvirkning paa miljoeet, hvilken ulovlighed Kommissionen var blevet underrettet om.

21 Appellanterne finder i denne forbindelse anledning til at paapege, at direktiv 85/337, saaledes som de fortolker det, tillaegger de af et offentligt eller privat projekt, som kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet, »beroerte dele af offentligheden« en raekke rettigheder, herunder ret til at modtage oplysninger om projektet og »lejlighed til at udtale sig, inden projektet paabegyndes« (17). Borgerne er saaledes paa miljoebeskyttelsesomraadet blevet tildelt en raekke rettigheder, som de kan goere gaeldende direkte. Domstolen har nemlig udtalt, at de relevante bestemmelser i direktiv 85/337 er klare og ubetingede, hvorfor de har direkte virkninger i national ret (18).

22 Sammenfattende bygger appellen paa foelgende argumentation:

- Kommissionen var forpligtet til at undlade at effektuere eller til at suspendere den fortsatte udbetaling af midler til de omtvistede anlaegsarbejder, hvis den konstaterede, at disse blev gennemfoert i strid med faellesskabsbestemmelserne.

- Anlaegsarbejderne blev rent faktisk paabegyndt, uden at der var forinden var blevet gennemfoert en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet, hvilket var i strid med bestemmelserne i direktiv 85/337, som tillaegger en bestemt gruppe faellesskabsborgere visse rettigheder.

- Ved at undlade at suspendere udbetalingen af den supplerende stoette, selv om den rettidigt var blevet underrettet om denne overtraedelse af bestemmelserne, tilsidesatte Kommissionen de konkrete forpligtelser, som paahviler den i medfoer af faellesskabsretten, og som, i det mindste delvis, bestaar i at forsvare appellanternes ret til miljoebeskyttelse, saaledes som denne fremgaar af faellesskabsretten i almindelighed og af bestemmelserne i foernaevnte direktiv 85/337 i saerdeleshed.

23 b) Appellanterne goer gaeldende, at Retten har fortolket og anvendt traktatens artikel 173 forkert og anlagt forkerte kriterier ved bedoemmelsen af, om appellanterne var individuelt beroert af den anfaegtede kommissionsbeslutning som omhandlet i denne artikel. Retten fulgte den praksis, som Domstolen har udviklet udelukkende med henblik paa oekonomiske spoergsmaal, og ifoelge hvilken en borger skal tilhoere en »sluttet kreds« for at vaere individuelt beroert af en faellesskabsretsakt. Appellanterne mener derfor ikke, at Retten har taget hensyn til den saerlige beskaffenhed og karakter af miljoemaessige retlige interesser; Domstolen har da heller ikke tidligere skullet tage stilling til, om en borger kan anses for soegsmaalsberettiget, naar det er vedkommendes miljoebeskyttelsesmaessige retlige interesser, der beroeres.

24 Appellanterne mener, at Rettens fortolkning foerer til et tomrum i den retsbeskyttelse, som Faellesskabets retsorden yder, naar det drejer sig om at kontrollere, om faellesskabsinstitutionerne overholder Faellesskabets miljoebestemmelser. Da interessen i, at miljoeet beskyttes, er almen og faelles for samtlige faellesskabsborgere, kan der ikke vaere tale om, at skade paa miljoeet kun beroerer en »sluttet kreds« af personer, i det mindste i den betydning, som Retten tillaegger dette begreb. Ifoelge appellanterne fremgaar det klart af den appellerede kendelse, at anvendelsen af Domstolens hidtidige praksis, hvorefter en sagsoeger skal vaere individuelt beroert af en handling, paa miljoesager i praksis goer det fuldstaendig umuligt for borgerne at anfaegte faellesskabsretsakter, der beroerer deres miljoemaessige interesser. Dette retlige tomrum fremstaar saa meget klarere, som de i artikel 173 naevnte privilegerede sagsoegere (medlemsstaterne, Raadet og Kommissionen) er uinteresserede i at udnytte den mulighed, som artiklens stk. 2 giver dem.

25 Endvidere mener appellanterne ikke, at det udfylder det retlige tomrum, at ikke-soegsmaalsberettigede borgere for at forsvare deres rettigheder kan anvende de retsmidler, som medlemsstaternes lovgivninger indeholder, og anlaegge sag ved de nationale domstole. I dette tilfaelde kan en sag anlagt ved de spanske domstole udelukkende dreje sig om de nationale retsakters lovlighed og de spanske myndigheders manglende overholdelse af deres forpligtelser ifoelge Raadets direktiv 85/337. Omvendt ville det vaere umuligt som et led i sagen ved de spanske domstole at anfaegte lovligheden af den kommissionsretsakt, som anfaegtes for Retten i Foerste Instans, da de spanske domstole ikke har kompetence til at efterproeve lovligheden efter faellesskabsretten af Kommissionens udbetaling af visse beloeb til daekning af anlaegsarbejdernes finansiering (19).

26 Appellanterne fremhaever desuden, at den loesning, som Retten naaede frem til i den anfaegtede kendelse, er i direkte modstrid med den praksis, som er ved at faestne sig ved medlemsstaternes domstole, og med den seneste udvikling inden for folkeretten. De drager i denne forbindelse en raekke sammenligninger, hvoraf de udleder, at udviklingen i samtlige medlemsstaters retssystemer har foert til en udvidelse af borgernes ret til at anlaegge sag ved domstolene for at forsvare sig mod kraenkelser af deres retlige interesser paa miljoeomraadet. De haevder, at de alle eller i hvert fald nogle af dem ville vaere blevet anset for soegsmaalsberettigede, hvis de havde anlagt sag ved en domstol i en medlemsstat.

27 Endvidere goer de gaeldende, at den restriktive fortolkning, som Retten har anlagt i den anfaegtede kendelse, strider imod den udvikling, som har fundet sted inden for faellesskabsretten og folkeretten med hensyn til miljoebeskyttelse. De henviser i denne forbindelse til Domstolens praksis, hvorefter miljoebeskyttelse er »et af Faellesskabets vaesentlige maal« (20), og hvorefter Faellesskabets miljoebestemmelser kan skabe rettigheder og forpligtelser for borgerne (21). Desuden henviser de til det af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer vedtagne femte miljoehandlingsprogram (22), det af Faellesskabet ratificerede tiende princip i Rio-erklaeringen, Agenda 21, Europaraadets konvention om erstatningsansvar for skade foraarsaget af aktiviteter, der er farlige for miljoeet, en raekke nyere domme afsagt af Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg, og til den procedure for administrativ proevelse af de af Verdensbankens foranstaltninger, der kan skade miljoeet, som banken indfoerte i 1993.

28 I lyset af det foregaaende foreslaar appellanterne en anden fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4. For at fastslaa, om en borger er individuelt beroert af en faellesskabsretsakt, mener de, at Faellesskabets retsinstanser i sager, hvor faellesskabsinstitutionerne paastaas at have skadet miljoeet ved at kraenke deres forpligtelser efter faellesskabsretten, skal kraeve, at sagsoegeren paaviser:

29 a) at han personlig har lidt eller kan lide skade paa grund af vedkommende faellesskabsinstitutions paastaaede ulovlige adfaerd, som kan bestaa i en kraenkelse af eller et indgreb i hans miljoemaessige rettigheder

b) at skaden skyldes den anfaegtede retsakt

c) at skaden kan afhjaelpes ved dom.

30 Appellanterne mener, at de opfylder disse tre betingelser. Hvad foerstnaevnte betingelse angaar, har de gentaget de paastande, som de fremsatte for Retten i Foerste Instans, herunder beskrivelsen af arten og omfanget af den skade, som de mener Kommissionens retsakter har paafoert dem. Med hensyn til den anden betingelse anfoerer de, at den naevnte skade kan henfoeres til Kommissionens retsakter, idet de nationale (spanske) myndigheder ikke kan bestemme, hvordan midler udbetalt i henhold til beslutning K(91) 440 skal anvendes. Ved at udbetale de midler til Spanien, der er noedvendige for fortsaettelsen af anlaegsarbejderne, som gennemfoeres i strid med Faellesskabets miljoebestemmelser, herunder navnlig direktiv 85/337, har Kommissionen saaledes bidraget direkte til den skade, som appellanterne har lidt paa grund af beskadigelsen af miljoeet. Naar det gaelder den tredje betingelse, haevder appellanterne, at skaden kan afhjaelpes, hvis en domstol annullerer Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne, idet byggeriet af elektricitetsvaerkerne kan forventes indstillet, hvis de finansielle midler, der er noedvendige for at fortsaette det, ikke er til raadighed.

31 Hvad de appellerende miljoebeskyttelsesorganisationer angaar anfoeres det i appelskriftet, at disse maa anses for soegsmaalsberettigede, ikke alene fordi en eller flere af deres medlemmer tilhoerer den kreds af personer, som i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, er berettigede til at anlaegge sag ved Retten i Foerste Instans, men ogsaa fordi de selvstaendigt kan begrunde deres soegsmaalsberettigelse i, at deres hovedformaal er at beskytte miljoeet, herunder mere specielt miljoeet i det geografiske omraade, hvori de omtvistede anlaegsarbejder gennemfoeres. Med hensyn til repraesentative organisationers og foreningers rolle og noedvendigheden af at indroemme saadanne ret til at anlaegge sag ved Faellesskabets retsinstanser, naar en faellesskabsretsakt beroerer de interesser og maal, som de er oprettet for at forsvare og fremme, henviser de appellerende foreninger og organisationer til den kendelse, som Retten i Foerste Instans afsagde i sagen AITEC m.fl. mod Kommissionen (23), og til generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i sagen CIDA mod Raadet (24).

32 Appellanterne mener afslutningsvis, at den loesning, som de foreslaar, er den rigtigste, og henviser til Domstolens dom i sagen Plaumann mod Kommissionen (25), hvoraf de udleder, at proceskriterierne i artikel 173 ikke skal fortolkes indskraenkende.

B - Kommissionens argumenter

33 Kommissionen anfoerer indledningsvis, at appellanterne ikke ville opfylde de kriterier, som de selv anfoerer, hvis man skulle gaa ind paa deres fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4. Men den mener under alle omstaendigheder, at den loesning, som de foreslaar, er uantagelig, fordi den indebaerer, at man ser bort fra betingelsen i traktatens artikel 173, stk. 4, om, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegeren individuelt (26). Kommissionen anfoerer endvidere, at Domstolen aldrig har fraveget den praksis, hvorefter andre end adressaterne for en beslutning kun kan haevde at vaere individuelt beroert, hvis beslutningen beroerer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten. Denne definition findes ogsaa i dommens praemisser i sagerne 11/82, C-358/89 og i de forenede sager T-480/93 og T-483/93, som appellanterne paaberaaber sig til stoette for den contra legem-fortolkning, som de foreslaar. Ifoelge Kommissionen udskifter appellanterne paa denne maade traktatens bogstav med deres egen formulering, hvorefter en sagsoeger for at begrunde sin soegsmaalsberettigelse ved en faellesskabsretsinstans kun behoever at paavise, at han er »personligt«, og ikke noedvendigvis »individuelt«, beroert af en faellesskabsretsakt. Navnlig peger Kommissionen paa, at en borger, der anlagde sag til proevelse af en retsakt i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, blot skulle vaere »personligt« og ikke »individuelt« beroert af den, hvis Domstolen ophoerte med at fortolke artikel 173 saaledes, at sagsoeger skal vaere »individualiseret« i forhold til retsakten. Denne contra legem-fortolkning ville ifoelge Kommissionen vaere ensbetydende med at goere hver eneste indbygger paa Tenerife og Gran Canaria soegsmaalsberettiget i forhold til den omtvistede kommissionsbeslutning (27).

34 Endvidere anfoerer Kommissionen, at der ikke er noget grundlag for appellanternes argument om, at den loesning, som Retten i Foerste Instans kom frem til i den anfaegtede kendelse, har skabt et tomrum i den retsbeskyttelse, som Faellesskabets retsorden yder, naar det drejer sig om at kontrollere, om faellesskabsinstitutionerne overholder Faellesskabets miljoebestemmelser. Den fremhaever i denne forbindelse, at appellanterne for saa vidt angaar miljoeaspektet af de stoettede anlaegsarbejder har ret til at anlaegge sag ved de spanske domstole, og at nogle af dem har benyttet sig af denne ret. Men under alle omstaendigheder er appellanterne hverken beroert af selve stoetten til anlaegsarbejderne eller af Kommissionens rolle som kontrollant af, om Spanien overholder de relevante faellesskabsbestemmelser. De har derfor ikke nogen retlig interesse i en domstolsafgoerelse af disse spoergsmaal. De sammenligninger med anden retspraksis, som appellanterne drager i deres skriftlige indlaeg, kan ikke traede i stedet for denne manglende retlige interesse.

35 Med hensyn til de rettigheder, som de mener, at direktiv 85/337 tillaegger dem, fremfoerer Kommissionen foelgende bemaerkninger: Selv om i hvert fald nogle af direktivets bestemmelser kan skabe direkte virkninger, kan appellanterne imidlertid ikke med foeje paaberaabe sig det i denne sag. Selv om man antog, at direktivet tillagde appellanterne eller nogle af disse visse individuelle rettigheder i relation til national ret, ville de ikke vaere saa vidtgaaende, at de gav dem mulighed for at anfaegte lovligheden af en retsakt saasom beslutning K(91) 440 ved Retten i Foerste Instans eller »individualiserede« dem i forhold til den anfaegtede retsakt som omhandlet i artikel 173, stk. 4.

36 Endvidere afviser Kommissionen den paastand i appelskriftet, at de appellerende miljoebeskyttelsesorganisationer er soegsmaalsberettigede, fordi et eller flere af deres medlemmer er individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, og fordi de som repraesentative organisationer med beskyttelsen af miljoeet paa De Kanariske OEer som formaal automatisk har en retlig interesse i spoergsmaal, der vedroerer dette emne (28).

37 Desuden bemaerker Kommissionen, at appellanterne i deres appelskrift ikke laengere paastaar, saadan som de gjorde det i foerste instans, at mindst to af appellanterne er soegsmaalsberettigede, fordi de har klaget til Kommissionen over de vilkaar, hvorpaa de omtvistede byggeprojekter bliver gennemfoert. Heraf udleder den, at appellanterne stiltiende har frafaldet denne paastand. Endelig opfordrer Kommissionen Domstolen til, hvis den beslutter at ophaeve den kendelse, der blev afsagt af Retten i Foerste Instans, at tage to andre formalitetsindsigelser, der blev rejst i foerste instans, til foelge. Den drager nemlig den konklusion, at det ville kraeve en aendring af traktatens artikel 173, stk. 4, hvis den sag, som appellanterne anlagde ved Retten i Foerste Instans, skulle antages til realitetsbehandling.

38 Under den mundtlige forhandling anfoerte Kommissionen yderligere, at opfoerelsen af det ene af de to elektricitetsvaerker var blevet paabegyndt i 1990, dvs. foer spoergsmaalet om faellesskabsstoette til anlaegsarbejderne opstod. Appellanterne burde derfor have taget skridt til at modsaette sig gennemfoerelsen af dem, eller i det mindste stoetten til dem, ved at anfaegte den oprindelige kommissionsbeslutning K(91) 440, da den blev udstedt. Men de udviste ikke behoerig omhu og anlagde foerst paa et senere tidspunkt sag vedroerende beslutningen om at fortsaette stoetten. Desuden anfoerte Kommissionens repraesentant, at Kommissionen havde besluttet at fortsaette stoetten, fordi den havde fundet, at der ikke var sket nogen tilsidesaettelse af bestemmelserne i direktiv 85/337; Kommissionen har med andre ord udoevet den kontrol, som den forpligtede sig til at foretage i den oprindelige beslutning K(91) 440.

39 Endelig paapegede Kommissionen, at Faellesskabets retsorden sikrer borgerne en retsbeskyttelse, der gaar ud over de snaevre graenser, der er fastsat i traktatens artikel 173, stk. 4. Den henviste i denne henseende til den seneste udvikling i bestemmelserne om borgernes adgang til faellesskabsinstitutionernes arkiver, retten til at indgive andragende til Europa-Parlamentet og muligheden for at indbringe sag for ombudsmanden. Til gengaeld er der ikke udsigt til nogen fjernelse af begraensningerne af soegsmaalsretten i traktatens artikel 173, stk. 4; der er ikke stillet forslag om noget saadant under regeringskonferencen.

C - Den spanske regerings argumenter

40 Den spanske regering foreslaar Domstolen at forkaste appellen og begrunder dette med foelgende anbringender. Den henviser indledningsvis til Domstolens praksis vedroerende borgernes soegsmaalsberettigelse og udleder heraf, at en borger for at vaere soegsmaalsberettiget ved Faellesskabets retsinstanser skal vaere individuelt beroert af den anfaegtede retsakt, saaledes at forstaa, at den beroerer ham paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for ham, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre og derfor individualiserer ham paa lignende maade som adressaten for retsakten. Foelgelig kan der efter den spanske regerings opfattelse kun anlaegges sag til proevelse af faellesskabsretsakter, der beroerer en sluttet kreds af personer, som paa udstedelsestidspunktet enten var udpeget eller kunne udpeges, og hvis rettigheder retsaktens udsteder har oensket at fastsaette bestemmelser for. Hvad dette angaar, er det ikke tilstraekkeligt, at man, mere eller mindre noejagtigt, kan fastslaa antallet eller endog identiteten af de personer, som den anfaegtede retsakt finder anvendelse paa, naar sagsoegeren ikke befinder sig i en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre og derfor individualiserer ham paa lignende maade som dens adressat (29). Domstolen anser med andre ord kun personer for berettigede til at anlaegge sag til proevelse af en faellesskabsretsakt, som enten er sidestillet eller kan sidestilles med adressater for den.

41 Heraf foelger logisk, at appellanterne, som hverken var adressater eller kan sidestilles med adressaten for den anfaegtede retsakt, nemlig Kongeriget Spanien, principielt ikke er soegsmaalsberettigede, og at det var rigtigt af Retten i Foerste Instans at afvise den sag, de havde anlagt. De appellerende miljoebeskyttelsesorganisationer er derfor heller ikke soegsmaalsberettigede. I oevrigt ville det vaere i strid med legalitetsprincippet, hvis soegsmaal rejst af miljoebeskyttelsesorganisationer kan antages til realitetsbehandling, naar man samtidig afviser soegsmaal rejst af fysiske personer, dvs. anser repraesentative organisationers soegsmaalsret for at vaere mere vidtgaaende end borgernes. Saadanne mener Kongeriget Spanien heller ikke er soegsmaalsberettigede i forhold til Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten. For det foerste paaberaaber de sig i denne sag ikke en faktisk situation eller en egenskab, der individualiserer dem paa lignende maade som adressaten for den anfaegtede retsakt (30).

42 For det andet tilhoerer de derfor hverken en sluttet kreds af personer, som paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt enten var udpeget eller kunne udpeges, eller befinder sig i en situation, der kan sidestilles med den, som dens adressat befinder sig i. Selv de, der har klaget til Kommissionen, er ikke blevet individualiseret af den grund, eftersom Kommissionen ikke er forpligtet til at ivaerksaette proceduren i traktatens artikel 169, blot fordi der indbringes en klage til den (31). Af ovenstaaende grunde tilslutter Kongeriget Spanien sig den loesning, som Retten i Foerste Instans naaede frem til i den anfaegtede kendelse.

43 Endvidere afviser Kongeriget Spanien appellanternes anbringende om, at kendelsen har skabt en lakune i retsbeskyttelsen paa grund af utilstraekkelige muligheder for domstolskontrol med Kommissionens eventuelle overtraedelser af miljoebestemmelserne. Kongeriget Spanien goer gaeldende, at borgerne ifoelge traktaternes opbygning til enhver tid nyder godt af den retsbeskyttelse, som de nationale domstole, der er de almindelige domstole i Faellesskabets retssystem, yder dem. Foelgelig er det kun medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne, der kan have soegsmaalsberettigelse med henblik paa annullation af bestemmelser af almengyldig karakter, saaledes som det klart fremgaar af artikel 173 og Domstolens praksis paa dette omraade. Desuden mener Kongeriget Spanien, at appellanterne, sagens karakter taget i betragtning, reelt forsoeger at fabrikere en tvist ved Faellesskabets retsinstanser. Deres formaal er tilsyneladende at anfaegte lovligheden af en faellesskabsretsakt, men i virkeligheden soeger de at faa Faellesskabets retsinstanser til at forholde sig til lovligheden af en retsakt udstedt af de nationale myndigheder og indirekte annullere den. Navnlig paaberaaber de sig ikke nogen oekonomisk interesse, som er direkte forbundet med EFRU's maade at operere paa, men henviser kun generelt og upraecist til en miljoebeskyttelsesmaessig interesse, som kun en national retsakt kan beroere.

44 Selv om man derfor gik ud fra, at de paagaeldende spanske myndigheder havde overtraadt Faellesskabets miljoebestemmelser, som, efter at vaere blevet omsat til spansk lovgivning, er blevet til nationale bestemmelser, ville der kun vaere tale om, at en national offentlig myndighed havde overtraadt en national retsregel, hvorfor den tvist, som dette kunne give anledning til, udelukkende ville henhoere under de nationale domstoles kompetence; disse ville eventuelt kunne anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse om fortolkningen af de relevante faellesskabsbestemmelser (32). Kongeriget Spanien konkluderer, at den omtvistede kommissionsbeslutning blot er en foranstaltning til gennemfoerelse af beslutning K(91) 440, som hverken beroerer eller kan beroere miljoeet, og som under alle omstaendigheder hverken beroerer eller kan beroere appellanternes miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder. Derfor mener Kongeriget Spanien ikke, at der kan vaere tale om, at borgernes miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder er blevet kraenket.

45 Kongeriget Spanien understreger endvidere, at appellanterne efter dets opfattelse hverken har individuel eller umiddelbar interesse i at anlaegge sag til proevelse af Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten. Det paapeger i den forbindelse, at beslutning K(91) 440 og de retsakter, som er blevet udstedt paa grundlag af denne, er af oekonomisk art og kun beroerer miljoeet indirekte paa samme maade som enhver anden form for menneskelig aktivitet.

46 Endelig anfoerte Kongeriget Spaniens repraesentant under den mundtlige forhandling, at det ville vaere uhensigtsmaessigt at foretage den aendring af retspraksis, som appellanterne foreslaar, da det ville vaere ensbetydende med at indfoere almen soegsmaalsret i miljoespoergsmaal. Han tilfoejede, at miljoebeskyttelse blot var en af mange retlige interesser inden for et retssystem, og at der ikke var noget grundlag for at anvende saerlige procesbestemmelser for denne.

VI - Min opfattelse af appellen

47 Indledningsvis skal jeg understrege, at den foreliggende sag drejer sig om en ny problematik. Domstolen skal for foerste gang tage stilling til en raekke afgoerende juridiske spoergsmaal, som ikke blev behandlet i sagerne An Taisce og WWF UK mod Kommissionen og Associazione agricoltori delle provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen m.fl. (33), som drejede sig om miljoebeskyttelse. Det spoergsmaal, som den skal forholde sig til i denne sag, drejer sig om, hvordan traktatens artikel 173, stk. 4, skal fortolkes. Retstvisten vedroerer den betingelse i bestemmelsen, hvorefter en fysisk eller juridisk person for at indbringe soegsmaal vedroerende en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution, som er rettet til en anden person, skal vaere »umiddelbart og individuelt« beroert af den. Denne formulering har medfoert en vaesentlig procesretlig begraensning af adgangen til at rejse sag ved Faellesskabets retsinstanser, som inden realitetsbehandlingen af en sag paa eget initiativ skal tage stilling til, om den kan antages (34). Med henblik paa en udtoemmende behandling af tvisten vil jeg formulere de spoergsmaal, som Domstolen skal besvare, paa foelgende maade:

48 For det foerste: Kan den anfaegtede kommissionsbeslutning »beroere« appellanterne i den forstand, at de kan paaberaabe sig retsbeskyttede miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder eller retlige interesser inden for Faellesskabets retsorden? For det andet: Hvis det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, var det da rigtigt af Retten i Foerste Instans at fastslaa, at Kommissionens beslutning ikke beroerte de personer, der anfaegtede den, »individuelt«? For det tredje: Hvis det andet spoergsmaal besvares benaegtende, var der da andet til hinder for, at det oprindelige soegsmaal kunne antages til paadoemmelse?

A - Spoergsmaalet om, hvorvidt miljoebeskyttelseshensynet tillaegger EF-borgerne retsbeskyttede rettigheder eller retlige interesser inden for Faellesskabets retsorden

49 Traktatens artikel 173, stk. 4, fastsaetter som betingelse for, at en fysisk eller juridisk person kan anlaegge sag til proevelse af en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution, at vedkommende besidder en rettighed eller en retlig interesse, der beroeres af den anfaegtede retsakt. Denne betingelse - som ikke gaelder for de i samme artikels stk. 2 naevnte privilegerede sagsoegere - bestaar generelt i det udtrykkelige krav, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegeren umiddelbart og individuelt. Det forekommer kun sjaeldent, at betingelsen om retlig interesse ikke er opfyldt, naar den paagaeldende retsakt udviser de omtalte traek (35). Naar Faellesskabets retsinstanser skal afgoere, om et soegsmaal kan antages til realitetsbehandling, er tilstedevaerelsen af en retlig interesse under alle omstaendigheder en af de faktorer, som den efterproever (36).

50 Paa grund af de saerlige traek, som denne sag udviser, mener jeg, at man boer begynde med at undersoege dette spoergsmaal. Desuden har Faellesskabets retsinstanser endnu ikke taget stilling til, om miljoebeskyttelseshensynet udgoer en retlig interesse. Derfor finder jeg det formaalstjenligt at se naermere paa, hvordan Faellesskabets retsorden forholder sig til miljoebeskyttelse, og at gennemgaa Domstolens praksis paa dette omraade.

a) Miljoebeskyttelsens offentlige aspekt

51 Der er, indledningsvis, ingen tvivl om, at der er en direkte forbindelse mellem miljoeets kvalitet og det, der kunne betegnes som »Faellesskabets offentlige interesser«. Faellesskabets retsinstanser har i deres afgoerelser udtalt, at beskyttelsen af miljoeet er »et af Faellesskabets vaesentlige maal« (37). Denne opfattelse er der desuden nu belaeg for i traktaten. Efter aendringen den 7. februar 1992 hedder det i artikel 2, at »Faellesskabet har til opgave ... at fremme ... vaekst, som respekterer miljoeet ...«. Med dette maal for oeje skal Faellesskabets virke ifoelge artikel 3, litra k), indebaere »en miljoepolitik«. De generelle retningslinjer for denne beskrives i traktatens afsnit XVI; i henhold til artikel 130 R skal den bl.a. bidrage til »bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljoekvaliteten«, »beskyttelse af menneskers sundhed« og »en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne«. Artikel 130 R, stk. 2, foreskriver endvidere, at »kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader« (38). For at foere maalene i artikel 130 R ud i livet er der som afledt faellesskabsret vedtaget en raekke retsakter, som Faellesskabets retsinstanser har til opgave at sikre korrekt anvendelse af (39).

52 Af ovenstaaende kan udledes, at miljoeet har et offentligt aspekt, der udgoer en almen faellesskabsinteresse, som det er medlemsstaternes og faellesskabsinstitutionernes ansvar at beskytte i overensstemmelse med den i traktaten fastlagte opgavefordeling (40). At beskytte miljoe er, som fastlagt i den primaere faellesskabsret og stadfaestet som et princip i Domstolens praksis, en grundlaeggende forpligtelse for de »offentlige« myndigheder (41) - hvis man kan betegne baade faellesskabsinstitutionerne og de nationale myndigheder saaledes. Opfyldelsen af denne forpligtelse kan medfoere mere specifikke forpligtelser for borgerne (42).

53 Det er dog ikke saadan, at kravet om at overholde faellesskabsretten, herunder forpligtelsen til at beskytte miljoeet, i sig selv automatisk tillaegger fysiske eller juridiske personer rettigheder eller retlige interesser, som kan beskyttes gennem sagsanlaeg i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4. Faellesskabets retsorden anerkender ikke almen soegsmaalsret (43), heller ikke paa miljoeomraadet. Derfor kan en sagsoeger ikke alene begrunde sin soegsmaalsberettigelse med, at der foreligger et retligt tomrum, fordi der ikke er sikkerhed for, at der vil blive raadet bod paa eventuelle overtraedelser fra Kommissionens side, naar det tilkommer medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne at indbringe saadanne til retslig proevelse - hvilket de i praksis ingen interesse har i at goere.

b) Borgernes rettigheder efter den afledte faellesskabsret

54 Hvordan Faellesskabets retsorden stiller sig til miljoebeskyttelse er imidlertid ikke kun et spoergsmaal om, hvorvidt der paahviler faellesskabsinstitutionerne og de nationale myndigheder en generel forpligtelse. Den afledte faellesskabsret, som, direkte eller indirekte, omsaetter Faellesskabets miljoemaal i praksis, har tillagt borgerne nogle specifikke og konkrete rettigheder, som garanteres af de nationale og Faellesskabets retsinstanser (44). Disse rettigheder foelger normalt af miljoebeskyttelsesdirektivernes direkte virkning. Eksempelvis udtalte Domstolen i sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland (45), at Raadets direktiv 80/68/EOEF om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer (46) havde til formaal at »sikre en effektiv beskyttelse af grundvandet i Faellesskabet, og direktivet paalaegger medlemsstaterne, praecist og detaljeret beskrevet, at de skal fastsaette bestemmelser om forbud, godkendelse og kontrol for at undgaa eller begraense udledningen af visse stoffer. Formaalet med direktivets bestemmelser er saaledes at skabe rettigheder og forpligtelser for den enkelte«. Generaladvokat Van Gerven bemaerkede i sit forslag til afgoerelse i samme sag: »Det kan ogsaa vaere af betydning for udenforstaaende (f.eks. miljoeorganisationer og beboere), der vil haandhaeve de i direktivet indeholdte forbud og begraensninger over for myndighederne, at dets bestemmelser gennemfoeres klart og praecist« (47).

55 Tendensen i retspraksis til at tillaegge borgerne rettigheder paa miljoebeskyttelsesomraadet eller, i det mindste, at give dem mulighed for at paaberaabe sig de forpligtelser ved domstolene, som den afledte faellesskabsret paalaegger de nationale myndigheder, bekraeftedes for nylig i Domstolens dom i sagen Associazione Italiana per il WWF m.fl. (48). Den vedroerte et praejudicielt spoergsmaal, der opstod under en sag, som en raekke naturbeskyttelsesorganisationer havde anlagt ved de italienske domstole vedroerende en national afgoerelse om jagttider. Organisationerne havde bl.a. gjort gaeldende, at myndighederne havde overtraadt bestemmelserne i Raadets direktiv 79/409/EOEF om beskyttelse af vilde fugle (49). Spoergsmaalet drejede sig om, under hvilke omstaendigheder en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 9 kunne dispensere fra det generelle forbud mod jagt paa beskyttede arter. Domstolen naaede frem til, at artiklen havde direkte virkning, idet den henviste til sin praksis, hvorefter »i tilfaelde, hvor faellesskabsmyndighederne gennem et direktiv har paalagt medlemsstaterne en forpligtelse til en bestemt handlemaade, ville direktivets tilsigtede virkning blive afsvaekket, saafremt de retsundergivne ikke kunne stoette ret herpaa, og saafremt de nationale domstole var afskaaret fra at tage det i betragtning som en del af faellesskabsretten« (50).

56 Denne dom er efter min opfattelse et typisk eksempel paa, hvordan opfyldelsen af en generel maalsaetning, saasom beskyttelse af miljoeet, gennem en raekke bestemmelser i den afledte faellesskabsret giver borgerne mulighed for at opnaa retslig bistand til at sikre, at miljoeet beskyttes, selv naar faellesskabslovgiver ikke direkte og udtrykkelig har tillagt dem en saadan ret (51).

57 Appellanterne anlaegger samme raesonnement, naar de haevder, at direktiv 85/337 tillaegger dem visse rettigheder, som den omtvistede kommissionsbeslutning kraenker. Det skal naevnes, at dette direktiv er en af faellesskabslovgivers stoerste landvindinger paa miljoebeskyttelsesomraadet. Det har, som det fremgaar af sjette betragtning, til formaal at indfoere, at der skal foretages en forudgaaende vurdering af de betydelige indvirkninger, som visse projekter, der har betydning for miljoeet, kan forventes at faa. Ifoelge direktivets artikel 3 skal medlemsstaterne vurdere de direkte og indirekte virkninger paa mennesker, fauna, flora, jordbund, vand, luft, klima, landskab, materielle goder og kulturarven. Appellanterne mener, at direktivets artikel 2, 3, 6 og 8 tillaegger en gruppe borgere, som i direktivets artikel 6 benaevnes »de beroerte dele af offentligheden«, visse rettigheder.

58 Domstolen har da ogsaa fastslaaet, at direktivets artikel 2, 3 og 8 har direkte virkning (52). Generaladvokat Elmer bemaerkede i sit forslag til afgoerelse i sag C-72/95 (53) foelgende om, hvorvidt direktivets artikel 6, stk. 2, har bindende virkning: »Efter direktivets artikel 6, stk. 2, paahviler det medlemsstaterne at soerge for, at enhver anmodning om tilladelse saavel som de oplysninger, der er indhentet, stilles til raadighed for offentligheden, og at de beroerte dele af offentligheden faar lejlighed til at udtale sig, inden projektet paabegyndes. Direktivet paalaegger saaledes medlemsstaterne at indfoere en hoeringsprocedure, der giver private en ret til at udtale sig. Medfoerer en medlemsstats gennemfoerelse af direktivet, at projekter, der kan paavirke miljoeet vaesentligt, ikke goeres til genstand for en miljoevurdering, afskaeres borgeren fra at udoeve retten til at blive hoert. Medlemsstatens egen forsoemmelige gennemfoerelse af direktivet beroever dermed borgeren en ret efter direktivet. ... Det er paa denne baggrund min opfattelse, at direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, laest i sammenhaeng med artikel 6, stk. 2, tillaegger private rettigheder« (54).

59 Hvis appellanterne skal anses for at tilhoere den »del af offentligheden«, som kan blive beroert af den projekterede opfoerelse af to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer (55), mener jeg, at de kan paaberaabe sig de i direktiv 85/337 omhandlede rettigheder. Disse rettigheder giver dem mulighed for, for det foerste, at kraeve, at projekter, der beroerer miljoeet, underkastes en vurdering af deres indvirkning herpaa, foer der gives tilladelse til at ivaerksaette dem, og, for det andet, at sikre, at projekter, der kan indvirke paa miljoeet, dvs. de i direktivets bilag I og under visse omstaendigheder de i dets bilag II anfoerte projekter, udarbejdes i overensstemmelse med fremgangsmaaden i direktivets artikel 5-10. Denne fremgangsmaade giver offentligheden ret til, for det foerste, at faa adgang til de i henhold til artikel 5 indhentede oplysninger, for det andet, at faa lejlighed til at udtale sin mening om projektet, foer det ivaerksaettes, og, for det tredje, at kraeve, at denne mening tages i betragtning under proceduren forud for udstedelsen af en eventuel tilladelse til det. Hvis den anfaegtede kommissionsbeslutning om at fortsaette stoetten til de omtvistede anlaegsarbejder i Spanien kraenker disse rettigheder, »beroerer« den derfor rent faktisk appellanterne som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4, hvorfor det i princippet var med foeje, at de anlagde sag til proevelse af den (56).

60 Det foelger af det foregaaende, at den afledte faellesskabsret tillaegger borgerne visse ledsagende rettigheder paa miljoebeskyttelsesomraadet, som naturligvis kan forsvares ved domstolene. Men Faellesskabets retsorden ville kun yde borgerne en ufuldstaendig og fragmentarisk beskyttelse, hvis de miljoebeskyttelsesmaessige rettigheder eller retlige interesser, der kunne retsbeskyttes, begraensede sig til de ovenfor beskrevne. Retsbeskyttede rettigheder eller retlige interesser eksisterer for det foerste kun, hvor der i den afledte faellesskabsret er vedtaget bestemmelser, som har direkte virkning i den nationale retsorden (57), og kan derfor ikke foreligge, naar de paagaeldende bestemmelser paalaegger en borger en forpligtelse (58). For det andet er der i praksis meget vaesentlige procesretlige hindringer for, at ovennaevnte rettigheder kan goeres gaeldende i annullationssoegsmaal mod faellesskabsinstitutioner ved Retten i Foerste Instans (59).

c) Spoergsmaalet om, hvorvidt der paahviler Kommissionen en konkret forpligtelse til at kontrollere, om de stoettede anlaegsarbejder overholder Faellesskabets miljoebestemmelser

61 Ud over de rettigheder, som faellesskabsretten tillaegger borgerne over for (fortrinsvis) nationale myndigheder, mener jeg, at Faellesskabets miljoebestemmelser i en raekke specifikke tilfaelde direkte paalaegger faellesskabsinstitutionerne konkrete og klare forpligtelser, som beroerte borgere kan sikre overholdt ad retslig vej. Ifoelge den primaere og den afledte faellesskabsret paahviler der Kommissionen en forpligtelse af denne art i forbindelse med beslutninger om at yde oekonomisk stoette til anlaegsarbejder, der, som i den foreliggende sag, kan indvirke paa miljoeet. I oevrigt har appellanterne ret i, at Kommissionen, for saa vidt angaar de anlaegsarbejder, som denne sag drejer sig om, har anerkendt i beslutning K(91) 440, at der paahviler den en saadan forpligtelse, og at den ydermere har bundet sig at opfylde den. Dette spoergsmaal undersoeger jeg naermere i det foelgende.

62 Jeg begynder med at konstatere, at traktatens miljoebestemmelser er mere end blot principerklaeringer. I artikel 130 R kan stk. 1 siges generelt at beskrive, hvilke maal Faellesskabets miljoepolitik skal bidrage til forfoelgelsen af, og artikel 2 at fastlaegge hovedprincipperne for denne politik. Sidste punktum i artikel 130 R, stk. 2, foerste afsnit, synes imidlertid at paalaegge faellesskabsinstitutionerne en konkret og klar forpligtelse, som kan anses for at affoede direkte virkninger i Faellesskabets retsorden. Det hedder udtrykkelig, at »kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader«.

63 Endvidere skal det naevnes, at denne forpligtelse ikke har vaeret virkningsloes, men er blevet gennemfoert i den afledte faellesskabsret, ikke mindst i bestemmelserne om faellesskabsstoette til visse aktioner, der kan indvirke paa miljoeet. Som anfoert bestemmer artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2052/88, at »aktioner, der finansieres ... skal vaere i overensstemmelse med ... Faellesskabets politikker, herunder dem, der vedroerer ... bestemmelserne om miljoebeskyttelse«. Kommissionen var saaledes i forbindelse med stoetten til de to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer forpligtet til at tage hensyn til miljoeaspektet, og det var rigtigt af den at binde sig hertil i beslutning K(91) 440 (60).

64 Jeg mener, at Kommissionens ovenfor beskrevne forpligtelser udspringer af en raekke bestemmelser, som en gruppe borgere i en given situation kan henholde sig til for ad retslig vej at sikre, at forpligtelserne overholdes. Desuden er det ikke tilfaeldigt, at Faellesskabets retsinstanser allerede har erkendt noedvendigheden af at fastslaa, at klare miljoebestemmelser i den afledte faellesskabsret, der paalaegger nationale myndigheder forpligtelser, ogsaa giver borgerne mulighed for ad retslig vej at sikre, at disse forpligtelser overholdes. Det er, hvad der kan udledes af Domstolens ovenfor omtalte praksis vedroerende den direkte virkning af direktiv 80/68/EOEF, 79/409/EOEF og 80/779/EOEF. Der aftegner sig med andre ord den intention bag Faellesskabets retsinstansers praksis, at det ikke udelukkende skal vaere op til de privilegerede sagsoegere efter artikel 173, stk. 2, at kontrollere, at den afledte faellesskabsret overholdes. De paapeger nemlig, at dens bestemmelser i hoej grad vedroerer beskyttelsen af en bestemt gruppe borgere. Jeg mener, at Domstolen boer anlaegge samme tankegang i sager, hvor, som i den foreliggende, faellesskabsbestemmelserne ikke alene paalaegger medlemsstaterne forpligtelser, men ogsaa direkte vedroerer faellesskabsinstitutionernes virke. Desuden betyder den omstaendighed, at Kommissionen ikke selv udoever aktiviteter, der indvirker direkte paa miljoeet, men blot stoetter saadanne, ikke noedvendigvis, at dens beslutninger i den forbindelse ikke kan beroere bestemte borgere, herunder paa en umiddelbar og individuel maade (61).

65 I den foreliggende sag mener jeg, at det boer fastslaas, at det for saa vidt angaar stoetten til de omtvistede anlaegsarbejder paa De Kanariske OEer ikke kun beroerer Kommissionen, men ogsaa visse borgere, om Kommissionen har opfyldt sin konkrete og klare forpligtelse til at tage hensyn til miljoebeskyttelsesinteresserne ved at overholde faellesskabsbestemmelserne i denne henseende, og at de paagaeldende borgere kan opnaa retslig beskyttelse i tilfaelde af, at Kommissionen har overtraadt denne forpligtelse, naturligvis under forudsaetning af, at de opfylder de relevante procesbetingelser.

66 Sammenfattende er det min opfattelse, at appellanterne i den foreliggende sag var berettigede til for Retten at paaberaabe sig saavel Kommissionens paastaaede kraenkelse af deres rettigheder i medfoer af direktiv 85/337 som den skade, som de mente at have lidt paa grund af, at Kommissionen, foer den besluttede at fortsaette stoetten, angiveligt undlod at kontrollere, om de omtvistede anlaegsarbejder blev gennemfoert i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser. Naturligvis foelger det ikke noedvendigvis af ovennaevnte betragtninger, at den sag, som appellanterne anlagde ved Retten i Foerste Instans, kunne antages til realitetsbehandling. Om den kunne det, afhaenger af, om de opfylder betingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, herunder navnlig betingelsen om, at den anfaegtede retsakt skal beroere dem individuelt. Dette spoergsmaal skal jeg gennemgaa i det foelgende.

B - Spoergsmaalet om, hvorvidt den anfaegtede retsakt beroerer appellanterne individuelt

67 Som anfoert ovenfor naaede Retten i Foerste Instans i den appellerede kendelse frem til, at den anfaegtede retsakt ikke beroerte appellanterne individuelt, og afviste derfor sagen. Det er for at faa den afgoerelse omstoedt, at appellanterne har ivaerksat appel.

68 De anfaegter Rettens anvendelse af den faste retspraksis, hvorefter andre end adressaterne for en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution kun kan haevde at vaere individuelt beroert, hvis beslutningen beroerer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten. At det forholder sig saadan i dette tilfaelde, er hovedpointen i Rettens raesonnement.

69 Desuden goer appellanterne gaeldende for Domstolen, at Faellesskabets retsinstanser navnlig i deres tilfaelde boer se bort fra de strikte procesbetingelser, som denne retspraksis har stadfaestet. De henviser i denne forbindelse til, at retlige interesser paa miljoeomraadet er af en saerlig karakter, og til den udvikling, som har fundet sted paa nationalt og internationalt plan hen imod en mere effektiv retsbeskyttelse af saadanne interesser, samt faren for, at den appellerede kendelse har skabt et tomrum i denne retsbeskyttelse. De fremfoerer en raekke kriterier, som de mener, Faellesskabets retsinstanser boer henholde sig til, naar de skal afgoere, om et soegsmaal vedroerende miljoebeskadigelse kan antages til realitetsbehandling.

70 Endvidere skal jeg tage stilling til, om den afgoerelse, som Retten i Foerste Instans naaede frem til i sin kendelse, var korrekt, og sondrer i den forbindelse mellem b) de sagsoegende enkeltpersoner og c) de sagsoegende miljoebeskyttelsesorganisationer. Jeg finder det dog noedvendigt inden da at behandle et spoergsmaal, som begge parter har rejst, og som de, naturligvis, har modstridende opfattelser af: a) spoergsmaalet om, hvor effektiv og fuldstaendig en beskyttelse de nationale (spanske) domstole yder.

a) Appellanternes soegsmaalsberettigelse ved de nationale domstole som begrundelse for at naegte dem soegsmaalsberettigelse ved Faellesskabets retsinstanser

71 Naar der rejses spoergsmaal om den rette fortolkning og anvendelse af artikel 173, stk. 4, plejer man bl.a. at undersoege, om en fysisk person kan anmode om og opnaa domstolenes bistand inden for det nationale retssystem. Selv om jeg paa det teoretiske plan er modstander af, at man tager den faktor i betragtning - idet muligheden for at anlaegge sag ved de nationale domstole ikke udelukker, at lovligheden af en beslutning udstedt af en faellesskabsinstitution kan anfaegtes ved Faellesskabets retsinstanser, naar procesbetingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, er opfyldt (62) - finder jeg grund til at understrege foelgende punkter:

72 i) Indledningsvis er jeg uenig med den spanske regering i, at appellanterne proevede at faa Faellesskabets retsinstanser til at tage stilling til lovligheden af en retsakt udstedt af en national myndighed og derfor opfandt den foreliggende tvist om Kommissionens beslutning, som reelt ikke beroerer dem. Jeg er overbevist om, at appellanterne udelukkende anfaegter en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, som de mener overtraeder en bestemmelse i faellesskabsretten og beroerer deres retsbeskyttede rettigheder og interesser (63). At den anfaegtede kommissionsbeslutning drejer sig om gennemfoerelsen af infrastrukturarbejder i Spanien, betyder ikke noedvendigvis, at personer, der oensker at anfaegte den retsligt, skal anlaegge sag ved de spanske domstole. Det betyder heller ikke, at den paagaeldende retsakt ikke, i det mindste teoretisk set, uafhaengigt og i sig selv kan beroere visse retssubjekters rettigheder og retlige interesser, uanset om der findes nationale forvaltningsakter vedroerende de paagaeldende anlaegsarbejder, som de beroerte kun kan opnaa proevet ved hjaelp af den nationale lovgivnings retsmidler.

73 ii) Endvidere haevder saavel Kommissionen som den spanske regering, at appellanterne for at sikre sig tilfredsstillende retsbeskyttelse blot kunne have benyttet de nationale retsmidler og under den sag, der var blevet foert, anfaegtet lovligheden af Kommissionens beslutning om at fortsaette stoetten, og at den nationale ret i tvivlstilfaelde kunne have forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal herom. De fremhaever, at denne fremgangsmaade havde vaeret den mest passende i betragtning af, at den nationale ret er den almindelige domstol i Faellesskabets retssystem.

74 Det boer naevnes, at nogle af appellanterne ifoelge sagens akter og de oplysninger, som procesdeltagerne fremkom med under retsmoedet, paa behoerig maade har forsoegt at forhindre gennemfoerelsen af de omtvistede anlaegsarbejder ved at anlaegge sag ved de kompetente nationale retsinstanser; de anlagte sager verserer endnu. Til gengaeld har ingen spansk retsinstans forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal vedroerende lovligheden af den anfaegtede kommissionsbeslutning om at fortsaette stoetten til anlaegsarbejderne paa De Kanariske OEer. Jeg kan i oevrigt heller ikke se, hvordan spoergsmaalet om denne retsakts lovlighed skulle kunne rejses under en sag ved en national domstol. En saadan kan kun dreje sig om lovligheden af de administrative tilladelser, der er udstedt til opfoerelsen af elektricitetsvaerkerne, eller af vurderingen af deres indvirkning paa miljoeet. Men selv om spoergsmaalet, undtagelsesvis, alligevel kunne rejses (64), ville den beskyttelse, som en national domstol kunne yde, naturligvis ikke vaere lige saa udstrakt og omfattende, som den, appellanterne ville kunne have opnaaet, hvis deres soegsmaal ved Retten i Foerste Instans var blevet antaget til realitetsbehandling. Den nationale domstols kompetence ville ikke kunne udstraekkes til ogsaa at omfatte spoergsmaalet om selve stoettens lovlighed og slet ikke foere til annullation af Kommissionens beslutning om at fortsaette den.

75 Hvis appellanterne opfylder betingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, for at kunne anlaegge sag til proevelse af den omtvistede kommissionsbeslutning, er den retsbeskyttelse, som den nationale lovgivning maatte yde dem, derfor ingenlunde til hinder for, at de kan anlaegge sag ved Retten i Foerste Instans.

b) De appellerende borgeres soegsmaalsberettigelse

76 Foerst og fremmest er det min opfattelse, at appellanterne ikke med foeje kan goere det gaeldende imod hovedpointen i det raesonnement, som Retten i Foerste Instans foretog, at den ikke burde have anvendt den fortolkning paa dem af traktatens artikel 173, stk. 4, som foelger af Domstolens praksis. Det strikte og meget restriktive kriterium, at den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoegerne individuelt, fremgaar udtrykkelig af den primaere faellesskabsret. Retten fortolkede denne bestemmelse korrekt, da den udtalte, at retssubjekter, som ikke er adressater for en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, skal paaberaabe sig og bevise, at de besidder visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller at der foreligger en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten (65). Denne opfattelse kan hverken anfaegtes under henvisning til, at retlige interesser paa miljoeomraadet er af en saerlig karakter, eller til nogle af de betragtninger, som appellanterne har anstillet om den seneste udvikling inden for de nationale retssystemer og folkeretten med hensyn til miljoebeskyttelse (66).

77 Ikke desto mindre goer appellanterne yderligere gaeldende, at Retten i Foerste Instans fejlfortolkede bestemmelsen i traktatens artikel 173, stk. 4, og drog forkerte konklusioner af Domstolens praksis vedroerende denne bestemmelse. Da denne appelpaastand kan admitteres, skal jeg nu gennemgaa den.

i) Eksisterende retspraksis

78 aa) Det er, mener jeg, noedvendigt foerst at omtale, hvordan Domstolen i sin praksis har fortolket og praeciseret ovennaevnte procesbetingelse. Foerst og fremmest skal det understreges, at den - trods dommenes tilsyneladende ensartethed, i det mindste hvad formuleringen angaar - ikke har udvist total ubevaegelighed (67). Den synes faktisk tilboejelig til at lette procesbetingelserne for at tilvejebringe en mere fuldstaendig retsbeskyttelse, naar en sags saerlige karakter kraever det (68).

79 Om personer er soegsmaalsberettigede, giver ikke anledning til saerlige problemer i tilfaelde, hvor de paagaeldende har deltaget i udarbejdelsen af den anfaegtede retsakt (69), eller hvor der foer vedtagelsen af den i faellesskabsretten er blevet fastsat en saerlig procedure, hvori de kan deltage, og inden for hvis rammer de kan give udtryk for deres synspunkt. Saaledes kendte Domstolen med denne begrundelse et selskab, som havde klaget til Kommissionen over en aftale mellem dets konkurrenter, der stred imod traktatens artikel 85, berettiget til at anlaegge sag mod Kommissionen for at opnaa annullation af den beslutning, som den havde truffet i henhold til artikel 85, stk. 3, om at undtage aftalen fra forbuddene i artikel 85, stk. 1 (70). En raekke personer, som havde klaget til Kommissionen over en ulovlig statsstoette, og som havde fremsat deres bemaerkninger inden for rammerne af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, blev ogsaa kendt soegsmaalsberettigede (71).

80 Det angives klart i Cofaz-dommen (72), hvorfor Domstolen antog ovenstaaende soegsmaal til realitetsbehandling: »Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at personer, der ikke er adressater for en beslutning, kun vil kunne paastaa, at de beroeres individuelt, jf. artikel 173, stk. 2, hvis denne beslutning rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten ... Specielt om den naevnte faktiske situation har Domstolen ved flere lejligheder fastslaaet, at klagende virksomheder, der ved en forordning er tillagt processuelle garantier, hvorefter de kan fremsaette en begaering til Kommissionen om konstatering af en overtraedelse af faellesskabsretten, ogsaa maa have adgang til at anlaegge sag med henblik paa beskyttelse af deres berettigede interesser ...« (73).

81 Omvendt er det vanskeligt for personer, der befinder sig i en situation svarende til de ovenfor beskrevne, at opnaa beskyttelse ved Faellesskabets retsinstanser, naar der ikke er fastsat en saadan procedure i faellesskabsretten (74).

FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0321.1

82 bb) I andre tilfaelde bremses soegsmaal ivaerksat af borgere ofte af Domstolens praksis, hvorefter en foranstaltning ikke kan beroere sagsoegerne individuelt, naar den gaelder for objektivt definerede situationer og affoeder retsvirkninger for persongrupper, som er defineret paa en generel og abstrakt maade. Endvidere skal det bemaerkes, at spoergsmaalet om, hvorvidt den anfaegtede foranstaltning er af objektiv karakter, intet har at goere med, hvor mange personer, der beroeres af den. En retsakt kan saaledes beroere kun én person, uden at dette er ensbetydende med, at vedkommende er »individuelt« beroert som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4 (75). Paa samme maade indebaerer »den omstaendighed, at det er muligt med stoerre eller mindre noejagtighed at fastlaegge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som en foranstaltning ... finder anvendelse paa, ikke ... at de paagaeldende retssubjekter maa anses for individuelt beroert af foranstaltningen, naar det kan fastslaas, at denne retsvirkning som grundlag har objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den paagaeldende retsakt« (76).

83 cc) I oevrigt synes Domstolen at mene, at en retsakt kun beroerer en sagsoeger individuelt, naar denne tilhoerer en »sluttet kreds« af retssubjekter. Paa dette punkt mener jeg imidlertid, at dens praksis har udvist en bemaerkelsesvaerdig udvikling og variation.

1) Indledningsvis ansaa Domstolen det eksempelvis i sagerne Toepfer & Getreide Import Gesellschaft mod Kommissionen (77) og Bock mod Kommissionen (78) for afgoerende for, at sagerne kunne antages til realitetsbehandling, at det allerede foer udstedelsen af Kommissionens afgoerelse »var muligt at fastslaa antallet og identiteten af de saaledes beroerte importoerer«. Ligeledes fandt den, at Kommissionen kunne vide, at dens afgoerelse »kun« ville beroere de paagaeldende importoerers interesser og situation. Den drog derefter den konklusion, at »den saaledes skabte faktiske situation adskiller disse importoerer fra alle andre personer og individualiserer dem paa samme maade som adressaten« (79).

2) Senere synes Domstolen at definere den sluttede kreds af potentielle sagsoegere, som beroeres af den anfaegtede retsakt, paa en for dem gunstigere maade end tidligere. I sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen (80), som en gruppe graeske eksportoerer havde anlagt for at opnaa annullation af en kommissionsbeslutning om at give Den Franske Republik bemyndigelse til at indfoere en raekke beskyttelsesforanstaltninger mod import af bomuldsgarn fra Graekenland, udtalte den, at »den omstaendighed, at de foer vedtagelsen af den omtvistede beslutning havde indgaaet kontrakter, der skulle gennemfoeres inden for de maaneder, der var omfattet af den naevnte beslutning, er en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre, der beroeres af beslutningen, for saa vidt som de helt eller delvis blev forhindret i at opfylde kontrakterne som foelge af vedtagelsen af beslutningen« (81). Det skal naevnes, at Kommissionen i denne sag havde rejst formalitetsindsigelse med den begrundelse, at den paa udstedelsestidspunktet for beslutningen var uvidende om, hvor mange kontrakter, der var indgaaet for det tidsrum, som den vedroerte. Herom udtalte Domstolen: »For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen vidste, henholdsvis kunne skaffe oplyst, hvilke graeske eksportoerer der havde indgaaet kontrakter bestemt til opfyldelse i den periode, hvor den omtvistede beslutning var gaeldende, bemaerkes, at besvarelsen heraf har noeje sammenhaeng med fortolkningen af tiltraedelsesaktens artikel 130, herunder navnlig spoergsmaalet, om Kommissionen, inden den giver bemyndigelse til en beskyttelsesforanstaltning efter den naevnte bestemmelse, i fornoedent omfang skal undersoege dels de oekonomiske virkninger af den paataenkte beslutning, dels hvilke virksomheder beslutningen i givet fald vil beroere« (82). Det bemaerkes, at Domstolen i denne dom fraveg den oprindelige betingelse i sin definition af »en sluttet kreds«, hvorefter udstederen af den anfaegtede retsakt paa udstedelsestidspunktet noedvendigvis skulle vide, hvem de retssubjekter, som udgjorde denne sluttede kreds, var. Domstolen tog i sin afgoerelse den saerlige karakter af de forpligtelser, som paahvilede Kommissionen paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt, og forbindelsen mellem disse forpligtelser og hensynet til beskyttelsen af sagsoegernes retlige interesser, i betragtning.

84 Denne udviklingstendens i Domstolens praksis bekraeftedes i Sofrimport-sagen (83). Den drejede sig om en klage indbragt af en importoer af chilenske aebler over Kommissionens forordning om suspension af udstedelsen af importlicenser og om fastsaettelse af importkvoter for denne frugt. Selv om generaladvokaten i sit forslag til afgoerelse gik ind for den modsatte loesning (84), udtalte Domstolen, at importoererne af chilenske aebler, som var undervejs til Faellesskabet, da den omtvistede forordning blev udstedt, »derfor [udgjorde] en sluttet gruppe, der er tilstraekkeligt adskilt fra alle andre importoerer af chilenske aebler, og denne gruppe kan ikke udvides efter ikrafttraedelsen af de paagaeldende suspensionsforanstaltninger« (85). Som det fremgaar, henviste Domstolen ikke laengere til personer defineret ved antal og identitet, men til »en sluttet gruppe, der er tilstraekkeligt adskilt«.

85 Paa samme maade som i Piraiki-Patraiki-sagen tog Domstolen den saerlige karakter af de konkrete forpligtelser, der i medfoer af de paagaeldende faellesskabsretsforskrifter paahvilede Kommissionen paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt, i betragtning i sin afgoerelse. Kommissionen var nemlig ifoelge en raadsforordning forpligtet til at tage hensyn til den saerlige situation, som produkter, der befandt sig under transport til Faellesskabet, befandt sig i. Det fortjener ogsaa at blive paapeget, at det udtrykkelig fremgaar af Sofrimport-dommen, at naar en faellesskabsretsforskrift giver en specifik gruppe importoerer en saerlig beskyttelse, kan disse »kraeve, at denne beskyttelse overholdes, og de kan derfor med henblik herpaa indbringe et soegsmaal« (86).

86 Sofrimport-dommen er ogsaa interessant i en anden henseende. Domstolen fastslog nemlig heri, at der inden for en »aaben kreds« af retssubjekter, som ikke var soegsmaalsberettigede efter traktatens artikel 173, kunne vaere en »sluttet kreds« af retssubjekter, som var det. Det er saaledes ikke noedvendigt, at den paagaeldende faellesskabsretsakt udelukkende beroerer medlemmerne af denne sluttede kreds (i Sofrimport-sagen en specifik gruppe importoerer); den kan ogsaa - naturligvis paa en objektiv maade - beroere de retssubjekter, som den aabne kreds af aktuelle eller potentielle importoerer bestaar af (87). Det er dog en betingelse, at den sluttede kreds er »tilstraekkeligt adskilt« (88). Med henblik paa denne adskillelse lagde Domstolen navnlig vaegt paa arten og omfanget af Kommissionens forpligtelser i medfoer af de paagaeldende retsforskrifter.

3) Herefter vil jeg gerne henlede opmaerksomheden paa to af Domstolens domme, som kaster lys over, hvilken betydning Faellesskabets retsinstanser tillaegger de virkninger, som den anfaegtede retsakt kan have for sagsoegeren. Disse virkninger kan skabe en faktisk situation, som i tilstraekkelig grad »individualiserer« sagsoegeren.

87 I sagen Extramet Industrie mod Raadet (89) havde en importoer paastaaet annullation af en forordning om indfoerelse af en endelig antidumpingtold paa importen til Faellesskabet af visse produkter med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik og Sovjetunionen. Domstolen foretog i overensstemmelse med sin davaerende retspraksis en sondring mellem paa den ene side producenter, eksportoerer og klagere og paa den anden uafhaengige importoerer. Dens afgoerelse af spoergsmaalet om de sidstnaevntes soegsmaalsberettigelse var saerdeles indskraenkende (90). Calciummetalimportoeren Extramet kunne derfor ikke anses for beroert af forordningen paa grund af sin egenskab af uafhaengig, idet denne egenskab ikke adskilte selskabet fra nogen anden erhvervsdrivende, som allerede udoevede en saadan aktivitet, eller som ville kunne goere det paa et senere tidspunkt (91).

88 Generaladvokat Jacobs havde imidlertid foreslaaet Domstolen at fjerne denne hindring, idet han udtalte: »Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen boer anerkende, at en retsakt om indfoerelse af antidumpingtold umiddelbart og individuelt beroerer enhver virksomhed, der er i stand til at godtgoere ... at den udtrykkeligt eller underforstaaet er identificeret i den paagaeldende retsakt ... Domstolen boer efter min opfattelse klargoere sin praksis ved udtrykkeligt at anerkende, at en sagsoeger i hvert fald paa antidumpingomraadet for at vaere soegsmaalskompetent ikke er forpligtet til at besvare det yderligere spoergsmaal, om den anfaegtede retsakt reelt er en forordning eller en beslutning. Denne antagelse er i overensstemmelse med formaalet med artikel 173, som er at give borgerne adgang til at anfaegte retsakter, som har en saerlig indflydelse paa deres situation, idet retten til at anfaegte forordninger samtidig begraenses for at undgaa, at en ubegraenset gruppe sagsoegere paastaar dem annulleret ...« (92).

89 Efter at have mindet om, at erhvervsdrivende kunne vaere beroert af en antidumpingforordning paa grund af visse egenskaber, som var saerlige for dem, og som adskilte dem fra alle andre, udtalte Domstolen, at »sagsoegeren har godtgjort, at der foreligger en raekke omstaendigheder, der tilsammen skaber en saadan saerlig situation, at sagsoegeren i forhold til den paagaeldende foranstaltning adskiller sig fra alle andre erhvervsdrivende. Virksomheden er nemlig den vigtigste importoer af det produkt, som er genstand for antidumpingforanstaltningen, og samtidig endelig bruger af produktet. Dernaest afhaenger virksomhedens erhvervsmaessige aktiviteter i meget vidt omfang af denne import, og de er i vaesentlig grad paavirket af den anfaegtede forordning paa grund af det begraensede antal producenter af det paagaeldende produkt og det forhold, at virksomheden har vanskeligheder ved at opnaa forsyninger hos den eneste faellesskabsproducent, som ydermere er dens hovedkonkurrent, for saa vidt angaar det forarbejdede produkt« (93).

90 I sagen Codorniú mod Raadet (94) skulle Domstolen tage stilling til et soegsmaal, som en spansk producent af mousserende vin havde indbragt for at opnaa annullation af en bestemmelse i en forordning om fastsaettelse af betingelserne for anvendelse af betegnelsen »crémant« om mousserende vin. Raadet havde rejst formalitetsindsigelse under henvisning til, at bestemmelsen var af rent forordningsmaessig karakter og kun beroerte sagsoegeren i dennes egenskab af producent, der anvendte betegnelsen »crémant«, dvs. paa samme maade som en hvilken som helst anden producent, der befandt sig i samme situation. Generaladvokat Lenz konstaterede i sit forslag til afgoerelse (95) indledningsvis, at der ikke var nogen tvivl om, at den anfaegtede bestemmelse var af forordningskarakter. Alligevel mente han hverken, at sagen uden videre burde afvises, eller at det var paakraevet at foretage en detaljeret undersoegelse af, om bestemmelsen over for sagsoegeren havde virkning som en beslutning, selv om den generelt var af forordningskarakter. I stedet vurderede han, om foranstaltningen beroerte sagsoegeren »individuelt«. For at faa dette fastslaaet undersoegte han foerst, om man blandt de erhvervsdrivende, som var beroert af forbuddet mod at anvende betegnelsen »crémant«, kunne udskille en gruppe bestaaende af et bestemt antal personer, som ikke kunne udvides efter indfoerelsen af den anfaegtede foranstaltning. Det sagsoegende selskab tilhoerte rent faktisk en saadan klart defineret gruppe (96). Denne faktor var imidlertid ikke tilstraekkelig, for der skal efter retspraksis ydermere vaere en konkret forbindelse mellem sagsoegerens situation og den anfaegtede foranstaltning. Denne konkrete forbindelse, som ogsaa goer det muligt at afgraense den »kreds« af personer, som kan indbringe soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, kan vaere en forbindelse som den, Domstolen paaviste i Extramet-dommen. Det afgoerende kriterium er, hvilke virkninger den paagaeldende foranstaltning har for en bestemt erhvervsdrivende, og om det er muligt at adskille disse fra dens virkninger for andre personer (97). Generaladvokaten naaede efter at have gennemgaaet alt det materiale, som sagsoegeren havde fremlagt om den anfaegtede retsakts virkninger for ham, frem til, at »det sagsoegende selskab ogsaa inden for kredsen af de beroerte erhvervsdrivende er beroert af de virkninger, som den anfaegtede akt har for dets virksomhed, og dermed maa anses for individuelt beroert« (98). Domstolen drog samme konklusion paa grundlag af en langt mere kortfattet argumentation (99).

91 Man skal dog ikke overvurdere betydningen og omfanget af denne udvidelse af Domstolens praksis i Extramet- og Codorniú-dommene. Det er i hvert fald, hvad jeg udleder af dommen i Buralux-sagen (100). I denne appelsag stadfaestede Domstolen en kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans, hvorved denne havde afvist et soegsmaal med paastand om annullation af visse bestemmelser i en forordning om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab. Sagsoegerne var en raekke virksomheder, der beskaeftigede sig med indsamling, transport og bortskaffelse af husholdningsaffald. Generaladvokaten foreslog under henvisning til kriterierne i Extramet-dommen Domstolen at admittere sagen for én af sagsoegernes vedkommende (101). Domstolen fulgte ikke hans forslag, idet den lagde afgoerende vaegt paa, at de retsvirkninger, som den anfaegtede retsakt kunne skabe, beroerte de paagaeldende persongrupper paa en generel og abstrakt maade.

92 Jeg mener dog ikke, at denne dom betegner en fravigelse af Domstolens standpunkt i Extramet-dommen. Domstolen oenskede at udelukke tilfaelde, hvor en bred fortolkning og anvendelse af procesbestemmelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, kunne foere til, at borgere blev indroemmet soegsmaalsret med hensyn til faellesskabsretsregler og ikke kun med hensyn til retsakter af individuel karakter. I Buralux-sagen oenskede Domstolen med andre ord at sikre den paagaeldende forordnings lovgivningskarakter paa samme maade som i sagen Deutz und Geldermann mod Raadet (102).

ii) Procesrestriktionerne i traktatens artikel 173, stk. 4, og den foreliggende sags saerlige karakter

93 aa) Jeg begynder med at undersoege, om den anfaegtede kommissionsbeslutning om at fortsaette stoetten til opfoerelsen af de to elektricitetsvaerker paa De Kanariske OEer kan anses for at beroere appellanterne individuelt, efter hvad der kan udledes af ovennaevnte retspraksis.

94 Som anfoert i det foregaaende har appellanterne til stoette for deres soegsmaal paaberaabt sig dels Kommissionens konkrete forpligtelser til paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt at kontrollere, om anlaegsarbejderne blev gennemfoert i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, dels de rettigheder, som de mener direktiv 85/337 giver dem med hensyn til gennemfoerelsen af den miljoevurdering, der skal foretages i forbindelse med saadanne anlaegsarbejder. De bestrider dog ikke rigtigheden af det raesonnement, som Retten i Foerste Instans foretog, og hvorefter den omstaendighed, at nogle af de sagsoegende personer havde indbragt klage til Kommissionen eller haft en brevveksling med denne, ikke alene var tilstraekkelig til, at den anfaegtede retsakt kunne anses for at beroere disse individuelt (103). Jeg skal derfor ikke opholde mig yderligere ved dette spoergsmaal.

95 Dog kunne man haevde, at da der ikke er nogen direkte bestemmelser for, hvordan beroerte personer kan inddrages i udarbejdelsen af den anfaegtede retsakt (104), kan proceduren i artikel 6, stk. 2, i direktiv 85/337 betragtes som en saadan procedure (105). Dvs. at selv om der ikke efter faellesskabsretten er pligt til at inddrage borgerne i proceduren for udarbejdelse af kommissionsbeslutninger om stoette til miljoepaavirkende anlaegsarbejder, paalaegger den alligevel Kommissionen at kontrollere, inden denne fortsaetter udbetalingen af en saadan stoette, om de paagaeldende anlaegsarbejder gennemfoeres i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne, herunder den bestemmelse i direktiv 85/337, der giver de »beroerte dele af offentligheden« adgang til at deltage i udarbejdelsen af miljoevurderingen. Man kunne argumentere for, at kombinationen af Kommissionens forpligtelser og de rettigheder, som direktiv 85/337 tillaegger de »beroerte dele af offentligheden«, i tilstraekkelig grad individualiserer de personer, som disse bestaar af, i forhold til den anfaegtede retsakt. De adskiller sig saaledes fra alle andre personer, fordi direktiv 85/337 tillaegger dem konkrete procesrettigheder svarende til dem, som der var tale om i foernaevnte sager Cofaz mod Kommissionen, Metro mod Kommissionen og Matra mod Kommissionen (106). Ved at anlaegge et analogt raesonnement kunne man med andre ord slutte af Kommissionens konkrete forpligtelse til at kontrollere, om de stoettede anlaegsarbejder gennemfoeres i overensstemmelse med Faellesskabets miljoebestemmelser, og dermed med direktiv 85/337, at de personer, som direktiv 85/337 tillaegger rettigheder, udgoer en »sluttet kreds« og derfor er soegsmaalsberettigede paa samme maade som i Sofrimport- og Piraiki-Patraiki-sagerne (107).

96 Denne opfattelse kan jeg ikke tilslutte mig; jeg mener i hvert fald ikke, at der er grundlag for den i den eksisterende retspraksis. De procesgarantier, som appellanterne paaberaaber sig, staar, i modsaetning til hvad der var tilfaeldet i Cofaz- og Metro-sagerne, i et direktiv, ikke i en forordning. Denne forskel er ikke uden betydning. Forordninger og direktiver har med hensyn til deres indhold ikke den samme bindende virkning. Desuden var der i de sager, hvor Domstolen baserede sin anerkendelse af sagsoegernes soegsmaalsberettigelse paa tilstedevaerelsen af procesgarantier, tale om rent faellesskabsretlige procedurer, som udelukkende gennemfoertes af faellesskabsinstitutionerne. Proceduren for udarbejdelse af en miljoevurdering er derimod national, underlagt regler af saavel faellesskabs- som national oprindelse og gennemfoeres af nationale myndigheder. Men ogsaa uanset disse forskelle (108) er det vanskeligt at saette lighedstegn mellem proceduren i direktiv 85/337 og proceduren for udstedelse af den anfaegtede kommissionsbeslutning, som ikke indeholder direkte bestemmelser om deltagelse af beroerte personer. Endelig tillaegger Kommissionens forpligtelse i forbindelse med udstedelsen af den omtvistede retsakt ikke efter sin karakter en bestemt gruppe personer soegsmaalsberettigelse med hensyn til eventuelle overtraedelser af den. Den bestaar i at kontrollere, at de nationale myndigheder, som gennemfoerer de stoettede projekter, lader faellesskabsbestemmelserne finde anvendelse, og omhandler ikke udtrykkelig beskyttelse af bestemte retssubjekter. Men selv om man anser kontrolforpligtelsen - fordi den ogsaa drejer sig om at paase, at direktivet gennemfoeres korrekt - for ogsaa at omfatte de bestemmelser i det, der skal sikre de »beroerte dele af offentlighedens« deltagelse i udarbejdelsen af miljoevurderingen, er dette ikke automatisk ensbetydende med, at de personer, som de »beroerte dele af offentligheden« bestaar af, er individuelt beroert af den anfaegtede kommissionsbeslutning. De i direktiv 85/337 naevnte »beroerte dele af offentligheden« kan ikke anses for at udgoere en »sluttet kreds« som omhandlet i Domstolens praksis. Desuden er begrebet »de beroerte dele af offentligheden« ikke tilstraekkeligt afgraenset i direktiv 85/337. Det er overladt til den nationale lovgiver at definere det. I direktiv 85/337 foreskriver faellesskabsretten saaledes, at en gruppe retssubjekter skal beskyttes, men uden at give en noejagtig definition af denne gruppe (109).

97 Det kan foelgelig ikke direkte udledes af Kommissionens forpligtelser i forbindelse med udstedelsen af den anfaegtede retsakt eller af bestemmelserne i direktiv 85/337, at beslutningen beroerer de appellerende borgere individuelt som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4, saaledes som disse fortolkes i Domstolens praksis.

98 bb) I betragtning af det foregaaende har Retten i Foerste Instans saaledes loyalt fulgt den bestaaende retspraksis. Hvis det eneste kriterium for korrekt fortolkning af traktatens artikel 173, stk. 4, er overensstemmelse med hidtidig retspraksis, er den anfaegtede kendelse uangribelig.

99 Alligevel mener jeg, at Domstolen boer overveje muligheden af en videreudvikling af nogle af sine etablerede standpunkter. Det punkt i den kendelse, der blev afsagt af Retten i Foerste Instans, som jeg finder det hensigtsmaessigt at underkaste en naermere overvejelse, og hvorpaa jeg mener, at en videreudvikling traenger sig mest paa, er den del af Rettens raesonnement, hvorefter den anfaegtede kommissionsbeslutning ikke beroerer appellanterne individuelt, fordi den beroerer dem paa samme maade som enhver anden person, der har bopael, opholder sig eller udoever virksomhed paa Gran Canaria eller Tenerife. I forhold til appellanterne er den anfaegtede retsakt med Rettens ord »en foranstaltning, hvis virkninger paa en objektiv, almen og abstrakt maade kan beroere forskellige grupper af borgere ...« (110).

100 Indledningsvis skal det understreges, at den almene og abstrakte maade, hvorpaa den anfaegtede kommissionsbeslutning beroerer de appellerende borgere, og som danner grundlag for Rettens afvisning af deres soegsmaal, ikke haenger sammen med beslutningens forordningskarakter. Der kan naturligvis saettes spoergsmaalstegn ved betydningen af denne iagttagelse. Ifoelge den eksisterende retspraksis er det tilstraekkeligt til at naegte en borger adgang til at indbringe soegsmaal vedroerende en retsakt af enten individuel eller forordningsmaessig karakter, at denne beroerer vedkommende paa en almen og abstrakt maade, uden at det er paakraevet ogsaa at sondre mellem, om den er af forskriftsmaessig karakter eller ej (111).

101 Jeg mener dog ikke, at den anfaegtede retsakts karakter er helt uden betydning. Naar den har karakter af en forordning, naegter Domstolen med en ganske saerlig restriktivitet borgere adgang til at anlaegge sag - netop for at sikre dens forordningskarakter (112). Traktatgiverne har udtrykkelig oensket, at der ikke skal kunne indbringes soegsmaal vedroerende en faellesskabsretsregel af andre end de i traktatens artikel 173, stk. 2, naevnte personer. Denne klare begraensning gaelder ikke i tilfaelde, hvor den anfaegtede retsakt ikke indeholder retsforskrifter, dvs. hvor den almene og objektive karakter af retsaktens virkninger ikke skyldes dens forordningskarakter, men dens genstand. I forbindelse med denne problematik er appellanternes paastand om, at de faktiske eller potentielle foelger af en miljoepaavirkende foranstaltning er af en saerlig karakter, efter min opfattelse ikke uden vaegt.

102 Miljoebeskyttelse er nemlig i hoej grad et spoergsmaal af almen interesse. Miljoeets bevarelse er en retlig interesse, som alle fysiske personer i teorien har del i, dvs. den har et socialt aspekt (113). Desuden beroerer en miljoepaavirkende eller miljoeskadelig foranstaltning desto flere retssubjekter, jo vaesentligere den er.

103 Denne uimodsigelige konstatering kan naturligvis ikke foere til, at man tilsidesaetter procesbetingelserne i traktatens artikel 173, stk. 4, med den begrundelse, at retlige interesser paa miljoeomraadet er af en saerlig karakter. At tillaegge alle retssubjekter, hvis miljoebeskyttelsesinteresser beroeres af en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution, ret til anlaegge sag til proevelse af denne ved Retten i Foerste Instans, ville vaere ensbetydende med at indfoere almen soegsmaalsret i alle sager, der havde et miljoemaessigt aspekt. Som anfoert ovenfor (114) ville en saadan udvikling i retspraksis vaere umulig, for ud over de praktiske forhindringer, som den ville stoede paa, ville den stride imod den bogstavelige betydning af traktatens artikel 173, stk. 4. Ligeledes ville det vaere umuligt at fastsaette saerlige betingelser for soegsmaalsberettigelse for sager med et miljoebeskyttelsesaspekt, som afveg fra dem, der er fastsat i denne bestemmelse. Endelig kan udgangspunktet for vurderingen af, om en sagsoeger er soegsmaalsberettiget, ikke variere alt efter sagens genstand; sagsoegeren skal vaere individuelt beroert af den retsakt, som han anfaegter.

104 Mine bemaerkninger om retlige miljoe- og miljoebeskyttelsesinteressers saerlige karakter har ikke til formaal fuldstaendig at tilsidesaette den ovenfor beskrevne faste praksis, men at sikre, hvad der efter min opfattelse er den korrekte anvendelse af traktatens artikel 173, stk. 4 (115). I betragtning af miljoebeskyttelsesproblematikkens saerlige karakter mener jeg ikke, at Faellesskabets retsinstanser - og navnlig ikke i tilfaelde, hvor der er fare for, at miljoebeskyttelsen undergraves af en ikke-forordningsmaessig retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution - boer begraense sig til at konstatere det indlysende, at den eventuelle skade paa miljoeet efter sin karakter kan beroere forskellige grupper af borgere paa en almen, objektiv, og abstrakt maade, og alene derfor afvise et indbragt soegsmaal. Det gaelder isaer, naar der paa udstedelsestidspunktet for den anfaegtede retsakt paahvilede den paagaeldende faellesskabsinstitution en konkret og klar forpligtelse til at tage hensyn til miljoebeskyttelsesaspektet (116). Paa dette punkt oensker jeg derfor at henlede Domstolens opmaerksomhed paa muligheden - og efter min opfattelse oenskeligheden - af at lempe kravene i den eksisterende retspraksis. Det skal jeg begrunde naermere:

Det er rent faktisk saadan, at en retsakt, som har konsekvenser for miljoeet, beroerer eller kan beroere store grupper borgere paa en almen og abstrakt maade. Men det udelukker ikke, at en eller flere af disse, som tilsammen udgoer en »sluttet kreds« af retssubjekter, beroeres i saerlig grad, og at dette adskiller den eller de paagaeldende fra enhver anden person, dvs. individualiserer vedkommende som omhandlet i traktatens artikel 173, stk. 4. En miljoepaavirkende foranstaltning som den i den foreliggende sag omhandlede, gennemfoeres i et bestemt geografisk omraade, og intensiteten af dens virkninger aftager med afstanden til det sted, hvor den gennemfoeres (117). Tilsvarende maerker personer, der befinder sig taet paa anlaegsarbejderne, disse paa en anden og mere intensiv maade end personer, der befinder sig laengere vaek, netop fordi de sidstnaevnte opholder sig i stoerre afstand til den miljoepaavirkende foranstaltnings centrum. Man kan derfor goere gaeldende, at personer, der tilhoerer foerstnaevnte gruppe, som en logisk konsekvens udgoer en saerligt sluttet og afgraenset »kreds«, og dermed befinder sig i en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre retssubjekter. Herefter er det domstolenes opgave efter passende kriterier at bestemme omfanget af den sluttede kreds - laengden af dens radius. Det foelger logisk, at personer, der befinder sig inden for kredsen, boer anses for soegsmaalsberettigede med hensyn til den miljoepaavirkende retsakt.

105 Der kan dog ikke vaere tale om kun at anvende geografiske kriterier. Geografisk naerhed - som der under alle omstaendigheder henvises til i traktatens artikel 130 R, stk. 2 (118) - er ganske vist et hensigtsmaessigt kriterium, isaer i tilfaelde som det foreliggende, men det maa afvejes mod karakteren af den miljoepaavirkende foranstaltnings faktiske eller potentielle virkninger (119) og, navnlig, mod omfanget, dvs. vaesentligheden, af dem (120). Det er i oevrigt foerst og fremmest disse faktorer, medlemsstaternes domstole tager i betragtning i saadanne sager (121).

106 Dette raesonnement er ikke totalt irrelevant for Domstolens hidtidige praksis. Som anfoert kan en retsakt beroere saavel en aaben kreds af personer (naar det gaelder miljoeet, er der tale om en meget stor kreds), der ikke har ret til at anfaegte den retsligt, som en lukket kreds af retssubjekter, som har denne ret (122). Endvidere kan vaesentligheden af de virkninger, som en foranstaltning indebaerer eller kan indebaere for et retssubjekt, skabe en faktisk situation, der adskiller vedkommende fra alle andre personer, saadan som Domstolen udtalte i Extramet- og Codorniú-sagerne (123).

107 Jeg mener, at mit fortolkningsforslag i sager som den foreliggende udgoer en passende maade at praecisere den procesbetingelse paa, hvorefter den anfaegtede retsakt skal beroere sagsoeger individuelt. Jeg mener ikke, at det kan paastaas at indebaere, at man ikke laengere skal proeve at »individualisere« sagsoegeren, men blot soege fastslaaet, om retsakten beroerer ham personligt (124). Sagsoegerens individuelle forhold til den anfaegtede retsakt er stadig det afgoerende kriterium, ogsaa inden for rammerne af dette loesningsforslag. Det indebaerer ganske vist, at kravet om, at sagsoegeren skal kunne individualiseres, sidestilles med kravet om, at han skal have en individuel retlig interesse i soegsmaalet, eller at de to krav er sammenfaldende, og Faellesskabets retsinstanser har indtil nu ikke vaeret vant til at efterproeve, om der foreligger en saadan sidestilling eller et saadant sammenfald. Jeg mener dog ikke, at en tilnaermelse af Domstolens maade at raesonnere paa, hvorefter der skal vaere tale om individuelle virkninger for sagsoegeren, til det raesonnement, som stoersteparten af de nationale domstole anlaegger - navnlig i sager som den foreliggende - ville stride imod formuleringen af og aanden i traktatens artikel 173, stk. 4, eller imod begrundelsen for Domstolens hidtidige praksis, heller ikke selv om en saadan tilnaermelse ikke ligger i direkte forlaengelse af denne praksis.

108 Jeg mener heller ikke, at den ovenfor beskrevne »kreds« af soegsmaalsberettigede personer, som fremkommer, naar man anvender mit fortolkningsforslag, ikke er tilstraekkelig »sluttet« og afgraenset, navnlig ikke hvis den bestaar af personer, som har erhvervet de miljoeinteresser, som den anfaegtede retsakt kan beroere, foer dennes ikrafttraedelse (125). Der boer saaledes ydes fysiske personer beskyttelse, som foer dette tidspunkt - maaske endog laenge foer - har erhvervet en livskvalitet, som faellesskabsinstitutionens retsakt kan indvirke saerlig intensivt paa. Jeg erindrer om, at Domstolen i sin hidtidige praksis tilsyneladende har anset ikke-privilegerede parter for soegsmaal