Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 29. maj 1997. - Regione Piemonte mod Saiagricola SpA. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Consiglio di Stato - Italien. - Forordning (EØF) nr. 797/85 - Forskellig behandling af individuelle landbrugere og juridiske personer. - Sag C-164/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-06129



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Consiglio di Stato har anmodet Domstolen om en fortolkning af Raadets direktiv 72/159/EOEF af 17. april 1972 om modernisering af landbrugsbedrifter (1) og af Raadets forordning nr. 797/85 af 12. marts 1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (2).

Domstolen anmodes naermere bestemt om endnu en gang (3) at fastslaa, om medlemsstaterne i henhold til disse retsakter kan behandle »landbrugere, der har landbrug som hovederhverv« forskelligt paa grund af deres retlige organisationsform.

Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

2 Ved afgoerelse af 3. juni 1991 afslog »commissione provinciale«, der foerer registret for Vercelli over landbrugere, der har landbrug som hovederhverv, den af Saiagricola SpA (herefter »Saiagricola«) indgivne anmodning om optagelse i registret med den begrundelse, at det i henhold til Regione Piemonte's lov nr. 18 af 23. august 1982 (4) kun er fysiske personer, der kan optages i registret (5).

3 Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ophaevede denne afgoerelse ved domme af 6. maj og 3. juni 1993, idet lov nr. 18/82 efter rettens opfattelse var i strid med bestemmelserne i direktiv 72/159, som er til hinder for, at kun fysiske personer kan vaere »driftsledere med landbrug som hovederhverv«.

4 Regione Piemonte ankede dommene til Consiglio di Stato, som udsatte sagen i medfoer af EF-traktatens artikel 177 og forelagde Domstolen foelgende spoergsmaal:

»Kan den nationale eller regionale lovgiver i henhold til Raadets direktiv 72/159/EOEF af 17. april 1972 og Raadets efterfoelgende forordning nr. 797/85 af 12. marts 1985, naar henses til maalet om at udvikle en faelles landbrugspolitik, i en ordning uden forskelsbehandling af landbrugerne forskelsbehandle individuelle landbrugere, selv om dette kun sker ved oprettelsen af et saerligt identifikationssystem, der er baseret paa et saerligt register, som udelukkende er oprettet med dem for oeje?« (6)

Retlig baggrund

Den faellesskabsretlige baggrund

5 Formaalet med direktiv 72/159 er »at skabe de strukturelle betingelser for en maerkbar forbedring af indkomsten og af arbejds- og produktionsvilkaarene i landbruget« (7) og med henblik herpaa at indfoere en stoetteordning for »landbrugsbedrifter med udviklingsmuligheder«.

6 »Landbrugsbedrifter med udviklingsmuligheder« er ifoelge direktivets artikel 2 saadanne, hvis driftsleder udoever landbrugsvirksomhed som hovederhverv, er i besiddelse af tilstraekkelig faglig dygtighed, forpligter sig til at foere regnskab og opstiller en udviklingsplan for virksomheden i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav. Endvidere praeciseres det i artiklen, at arbejdsindkomsten i bedriften skal vaere lavere end den, som kan opnaas ved ikke-landbrugsmaessig beskaeftigelse i samme omraade. Det praeciseres imidlertid ikke, hvilken retlig organisationsform saadanne bedrifter skal have.

7 Ifoelge direktivets artikel 3 tilkommer det medlemsstaterne at definere, hvad der forstaas ved begrebet »driftsleder med landbrug som hovederhverv«, idet visse mindstekrav skal overholdes, naar der er tale om fysiske personer. Disse krav skal sikre, at mindst 50% af driftslederens indkomst hidroerer fra landbrugsbedriften, og at han anvender mere end halvdelen af sin arbejdstid paa bedriften, og det staar medlemsstaterne frit for at fastsaette strengere krav paa disse to punkter. Under saerlig hensyntagen til disse kriterier definerer medlemsstaterne dette begreb for juridiske personer (8).

8 I forordning nr. 797/85 fastsaettes de grundlaeggende regler vedroerende strukturpolitikken paa landbrugsomraadet. Denne forordning, som tilsigter en forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet, indfoerer med henblik herpaa en faelles foranstaltning og bestemmer, at der skal ydes tilskud fra Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget til investeringer i landbrugsbedrifter, uden at det dog praeciseres, hvilken retlig organisationsform disse skal have (9).

9 I forordningens artikel 2 fastlaegges det udtoemmende, hvilke kriterier landbrugsbedrifterne skal opfylde for at vaere omfattet af ordningen med stoette til investeringer i henhold til forordningens afsnit I, og det paalaegges medlemsstaterne at definere begrebet »landbrug som hovederhverv«, idet visse minimumskrav skal overholdes.

10 I artikel 2, stk. 5, som er en naesten ordret gengivelse af artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/159, hedder det saaledes:

»Medlemsstaterne definerer begrebet landbrug som hovederhverv med henblik paa denne forordning.

For fysiske personer skal definitionen mindst omfatte det krav, at den del af indkomsten, der kommer fra landbrugsbedriften, udgoer 50% eller mere af landbrugerens samlede indkomst, og at den arbejdstid, som anvendes til aktiviteter uden for bedriften, udgoer mindre end halvdelen af landbrugerens samlede arbejdstid.

For ikke-fysiske personer definerer medlemsstaterne naevnte begreb under hensyn til de i andet afsnit anfoerte kriterier.«

11 For at forbedre klarheden og goere bestemmelserne i forordning nr. 797/85 mere rationelle har faellesskabslovgiver kodificeret forordningen ved forordning (EOEF) nr. 2328/91 (10), hvis artikel 5, stk. 5, er en ordret gentagelse af den ovenfor gengivne artikel 2, stk. 5. Forordning nr. 2328/91, som er traadt i kraft den 9. august 1991 (11), har ophaevet forordning nr. 797/85 (12), som den traeder i stedet for.

Den nationalretlige baggrund

12 I den italienske retsorden blev begrebet »landbruger med landbrug som hovederhverv« foerste gang defineret ved lov af 9. maj 1975 (13). I henhold til denne lovs artikel 12 og 13 kan stoette efter direktiv 72/159 kun ydes til fysiske personer, andelsforeninger i landbruget, som er oprettet i overensstemmelse med bestemmelserne om andelsdrift, og sammenslutninger af landbrugere. Foerst efter at forordning nr. 797/85 er traadt i kraft, er 1975-loven blevet suppleret - og til dels aendret - ved en bekendtgoerelse udstedt af ministeren for landbrug og skovbrug den 12. september 1985 (14), hvorefter interessentskaber er blandt dem, der kan ydes stoette til i medfoer af forordning nr. 797/85 (15).

13 I forbindelse med den konkurrerende lovgivningsmagt, der er tillagt de italienske regioner paa landbrugsomraadet, har de, inden for rammerne af de principper, der er opstillet i de nationale love, godkendt detaljerede regler med henblik paa gennemfoerelsen af faellesskabsbestemmelserne.

14 Saaledes bestemmer artikel 1 i lov nr. 18/82 foelgende:

»Ved alle decentraliserede regionalkontorer vedroerende landbrug i alle regionens provinser oprettes et register over landbrugere, der har landbrug som hovederhverv.

Landbrugere med landbrug som hovederhverv, som er omfattet af lov nr. 153 af 9. maj 1975, lov nr. 352 af 10. maj 1976 og den regionale gennemfoerelseslov nr. 15 af 22. februar 1977 med senere aendringer og tillaeg, kan optages i registret ...«

15 I de foelgende artikler i lov nr. 18/82 fastsaettes de betingelser, landbrugerne skal opfylde for at faa tillagt status som »landbrugere med landbrug som hovederhverv«.

16 Consiglio regionale del Piemonte gennemfoerte ved afgoerelse nr. 443-6462 af 28. juli 1983 (16) bestemmelserne i lov nr. 18/82 vedroerende oprettelse af registret over landbrugere, der har landbrug som hovederhverv (herefter »registret«). Kun fysiske personer, andelsforeninger i landbruget, som er oprettet i overensstemmelse med bestemmelserne om andelsdrift, og sammenslutninger af landbrugere kan anmode om at blive optaget i registret (17).

17 Optagelsen i registret har visse fordele for de paagaeldende, eftersom den uden videre medfoerer, at vedkommende regionalkontor anerkender, at de har den status som »landbrugere med landbrug som hovederhverv«, som berettiger dem til landbrugsstoette i henhold til direktiv 72/159 (18). Derimod opnaar personer, som ikke er optaget i registret, foerst denne status som »landbrugere med landbrug som hovederhverv« efter anmodning og efter en undersoegelse, der foretages i hvert enkelt tilfaelde med henblik paa »at indhente de samme grundlaeggende oplysninger som dem, der er fastsat i bekendtgoerelsen om optagelse i registret ...« (19).

18 Det er denne forskel i behandlingen af de to kategorier af landbrugere med landbrug som hovederhverv, som er baggrunden for tvisten mellem Saiagricola og »commissione provinciale«.

Besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal

19 Domstolen har tidligere haft lejlighed til at udtale sig om spoergsmaalet om, hvorvidt medlemsstaterne, som det tilkommer at fastlaegge indholdet af begrebet »landbrugere, der har landbrug som hovederhverv«, ifoelge faellesskabslovgivningen kan begraense begrebets anvendelsesomraade, saa det kun omfatter fysiske personer.

20 I dommen i Villa Banfi-sagen (20) udtalte Domstolen, at

»... direktivet [72/159] ikke blot ikke undtager juridiske personer fra sit anvendelsesomraade, men udtrykkeligt bestemmer, at de er omfattet heraf, naar de opfylder betingelserne i artikel 2 og omfattes af definitionen driftsleder med landbrug som hovederhverv i artikel 3, stk. 1. Da disse betingelser bestaar uafhaengigt af den juridiske persons retlige organisationsform, er medlemsstaterne altsaa ikke berettiget til at udelukke visse juridiske personer fra direktivets ordning alene med den begrundelse, at de har en bestemt retlig organisationsform. En saadan forskelsbehandling er i oevrigt i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, som medlemsstaterne skal overholde ved gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik«.

21 Ligeledes anfoerte Domstolen i dommen i sagen Tenuta il Bosco:

»Forordningen [nr. 797/85] udelukker - ligesom naevnte direktiv 72/159 - ikke juridiske personer. Den henfoerer dem tvaertimod udtrykkeligt under sit anvendelsesomraade, forudsat at de opfylder betingelserne i artikel 2. Disse betingelser er ikke afhaengige af den retlige form, som den juridiske person har, og medlemsstaterne kan derfor ikke naegte juridiske personer at nyde godt af den ordning, der indfoeres i forordningen, alene fordi de har en bestemt retlig form.

Som fastslaaet af Domstolen (ovennaevnte Villa Banfi-dom, praemis 10), vil en saadan forskelsbehandling i oevrigt stride mod forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, som medlemsstaterne skal overholde ved gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik« (21).

22 I overensstemmelse med de indlaeg, der er indgivet af sagsoegeren i hovedsagen, Kommissionen og den italienske regering, finder jeg, at det af Consiglio di Stato forelagte spoergsmaal maa besvares benaegtende af to hovedaarsager.

23 At visse juridiske personer efter den anfaegtede lov udelukkes fra at blive optaget i registret er dels uforeneligt saavel med ordlyden af som med formaalet med de ovennaevnte faellesskabsbestemmelser, dels i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, som medlemsstaterne skal overholde ved gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik.

Afslaget paa optagelse i registret er uforeneligt med faellesskabsretten

24 Efter lovgivningen i Regione Piemonte er juridiske personer ganske vist ikke udelukket fra anvendelsesomraadet for direktiv 72/159 og forordning nr. 797/85, men nogle af dem kan ikke blive optaget i registret.

25 Formaalet med det register, der er indfoert ved den anfaegtede lov, er - uden at dette er paakraevet i henhold til faellesskabsbestemmelserne - at fastlaegge, hvem der er omfattet af stoetteordningen i henhold til direktiv 72/159. Det er netop paa grund af, at den nationale lovgiver ved definitionen i 1975-loven af begrebet »landbruger med landbrug som hovederhverv« - en opgave, som i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/159 er paalagt medlemsstaterne under overholdelse af de betingelser, der er fastsat paa faellesskabsplan (22) - har begraenset definitionens anvendelsesomraade til visse juridiske personer, at disses optagelse i registret er blevet udelukket ved lov nr. 18/82.

26 Det fremgaar saavel af formaalet (23) med som ordlyden (24) af faellesskabslovgivningen, at landbrugerens retlige organisationsform ikke er afgoerende for dennes status som »landbruger med landbrug som hovederhverv«. Derimod tillaegger faellesskabslovgiver de udtrykkelige betingelser, der er fastsat, en helt anden betydning. Saaledes skal jeg erindre om, at det i artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 797/85 og artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/159 bestemmes, at medlemsstaternes definition af begrebet »landbrug som hovederhverv« med henblik paa disse bestemmelser »mindst [skal] omfatte det krav, at den del af indkomsten, der kommer fra landbrugsbedriften, udgoer 50% eller mere af landbrugerens samlede indkomst, og at den arbejdstid, som anvendes til aktiviteter uden for bedriften, udgoer mindre end halvdelen af landbrugerens samlede arbejdstid«. Ved i de samme artikler at praecisere, at medlemsstaterne skal tage hensyn til disse kriterier ved definitionen af begrebet »landbrug som hovederhverv«, naar der er tale om juridiske personer, har lovgiver klart angivet, at disse falder ind under anvendelsesomraadet for den saaledes indfoerte stoetteordning, naar de opfylder de noedvendige betingelser. Domstolen har fulgt denne analyse i dommen i sagerne Villa Banfi og Tenuta il Bosco, idet den fastslog, at medlemsstaterne ikke kan naegte visse kategorier af juridiske personer fordelene i henhold til direktiv 72/159 - og senere forordning nr. 797/85 - alene paa grund af deres retlige organisationsform.

27 Af de ovenfor anfoerte grunde mener jeg, at det er uforeneligt med faellesskabsretten at udelukke sagsoegeren fra at blive optaget i registret alene paa grund af dennes retlige organisationsform.

Tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet

28 Udelukkelsen fra optagelse i registret stiller juridiske personer ringere end fysiske personer, som kan blive optaget i registret. Som vi har set (25), er fremlaeggelsen af et bevis for optagelsen i registret tilstraekkelig til at godtgoere den status som landbruger med landbrug som hovederhverv, der kraeves for at faa stoette, som samfinansieres af Faellesskabet, mens landbrugere, der ikke er optaget i registret, opnaar bevis for, at de har denne status, efter en laengere og mere kompliceret procedure. Der er ikke givet nogen begrundelse for denne ulige behandling (26).

29 Jeg er derfor af den opfattelse, at ligebehandlingsprincippet i traktatens artikel 40, stk. 3 (27), er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter visse juridiske personer ikke kan blive optaget i et register som det, der er omhandlet i den paagaeldende regionallovgivning, paa grund af deres retlige organisationsform.

30 Foelgelig maa det spoergsmaal, den nationale ret har forelagt, besvares benaegtende.

Forslag til afgoerelse

31 Efter disse bemaerkninger skal jeg foreslaa, at det af Consiglio di Stato forelagte spoergsmaal besvares saaledes:

»Raadets direktiv 72/159/EOEF af 17. april 1972 om modernisering af landbrugsbedrifter og Raadets forordning (EOEF) nr. 797/85 af 12. marts 1985 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke maa behandle landbrugere med landbrug som hovederhverv forskelligt paa grund af deres retlige organisationsform, og dette gaelder ogsaa, naar der kun er tale om at fastsaette et saerligt identifikationssystem ved at oprette et register, der kun kan omfatte fysiske personer.«

(1) - EFT 1972 II, s. 312.

(2) - EFT L 93, s. 1.

(3) - Dom af 18.12.1986, sag 312/85, Villa Banfi, Sml. s. 4039, og af 15.10.1992, sag C-162/91, Tenuta il Bosco, Sml. I, s. 5279.

(4) - »AEndringer og tillaeg til regionallov nr. 27 af 12.5.1975 og nr. 44 af 16.5.1980 om oprettelse af et register over landbrugere« (Bollettino ufficiale della regione Piemonte nr. 35 af 1.9.1982, herefter »lov nr. 18/82« eller »den anfaegtede lov«.

(5) - Jeg vil komme naermere ind paa dette ved gennemgangen af national ret i punkt 14 f. i dette forslag til afgoerelse.

(6) - Jf. oversaettelsen af forelaeggelseskendelsen, s. 6 og 7.

(7) - Artikel 1, stk. 1.

(8) - Stk. 1.

(9) - Artikel 1.

(10) - Raadets forordning af 15.7.1991 om forbedring af landbrugsstrukturernes effektivitet (EFT L 218, s. 1) (foerste betragtning).

(11) - Dvs. efter de faktiske omstaendigheder i sagen for den nationale ret.

(12) - Artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 2328/91.

(13) - Lov nr. 153 om gennemfoerelse af Raadet for De Europaeiske Faellesskabers direktiver vedroerende reformeringen af landbruget (GURI nr. 137 af 26.5.1975, s. 3298, herefter »1975-loven«).

(14) - Bestemmelser om de generelle kriterier og betingelser for anvendelsen af forordning nr. 797/85 (GURI nr. 223 af 21.9.1985) som aendret den 26.9.1985 (GURI nr. 231 af 1.10.1985) og den 26.3.1986 (GURI nr. 80 af 7.4.1986).

(15) - Bekendtgoerelsens artikel 2. Det bemaerkes, at den italienske lovgiver foretog denne aendring foer dommen i Villa Banfi-sagen.

(16) - Bollettino ufficiale della regione Piemonte nr. 35 af 31.8.1983.

(17) - Artikel 2 og 3 i afgoerelse nr. 443-6462.

(18) - Afgoerelse nr. 445-6597 truffet af Consiglio regionale del Piemonte den 3.8.1983 (Bollettino ufficiale della regione Piemonte nr. 35 af 31.8.1983).

(19) - A.st.

(20) - Jf. fodnote 3, praemis 10.

(21) - Praemis 15, min fremhaevelse, og praemis 16.

(22) - Jf. dom af 28.2.1978, sag 85/77, Azienda avicola Sant'Anna, Sml. s. 527, af 13.6.1978, sag 139/77, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 1317, og af 1.2.1979, sag 121/78, Bardi, Sml. s. 221.

(23) - Jf. navnlig anden, tredje, fjerde og femte betragtning til direktiv 72/159 og anden, tredje, fjerde, femte og sjette betragtning til forordning nr. 797/85.

(24) - Jf. artikel 2 i direktiv 72/159 og artikel 2, stk. 1-4, i forordning nr. 797/85.

(25) - Jf. punkt 16 og 17 i naervaerende forslag til afgoerelse.

(26) - Jf. s. 4, punkt 3, i oversaettelsen til fransk af den italienske regerings indlaeg.

(27) - Jf. dommen i Villa Banfi-sagen, praemis 10, og dommen i Tenuta il Bosco-sagen, praemis 16.