Domstolens Dom (Anden Afdeling) af 13. juli 2000. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Portugisiske Republik. - Traktatbrud - Direktiv 76/464/EØF - Vandforurening - Manglende gennemførelse. - Sag C-261/98.



Samling af Afgørelser 2000 side I-05905



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Traktatbrudssøgsmål - Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget - relevante forhold - forholdene ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))

Sammendrag

$$Inden for rammerne af en sag i henhold til traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) må spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen.

( jf. præmis 25 )

Parter

I sag C-261/98,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. de Sousa Fialho, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsøger,

mod

Den Portugisiske Republik ved direktør L. Fernandes og konsulent M. Telles Romão, begge Juridisk Tjeneste, Direktoratet for EF-spørgsmål, Udenrigsministeriet, og direktør J. Lopes Fernandes, Juridisk Tjeneste, Det Nationale Vandmiljøinstitut, som befuldmægtigede, 1, Rua da Cova da Moura, Lissabon,

sagsøgt,

angående en påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (EFT L 129, s. 23), og i medfør af EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249, stk. 3, EF), idet den ikke har vedtaget programmer til formindskelse af forureningen med kvalitetsmålsætninger for de 99 højest prioriterede stoffer, der er omhandlet på liste II, første led, i bilaget til direktivet og/eller meddelt dem og resultaterne heraf i sammenfattet form,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, R. Schintgen, og dommerne G. Hirsch og V. Skouris (refererende dommer),

generaladvokat: A. Saggio

justitssekretær: R. Grass,

på grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 9. marts 2000,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. juli 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (EFT L 129, s. 23, herefter »direktivet«), og i medfør af EF-traktatens artikel 189, stk. 3, (nu artikel 249, stk. 3, EF), idet den ikke har vedtaget programmer til formindskelse af forureningen med kvalitetsmålsætninger for de 99 højest prioriterede stoffer, der er omhandlet på liste II, første led, i bilaget til direktivet og/eller meddelt dem og resultaterne heraf i sammenfattet form.

Relevante retsregler

2 Direktivet har ifølge første betragtning hertil til formål at beskytte Fællesskabets vandmiljø mod forurening og særlig mod den forurening, som forårsages af visse persistente og toksiske stoffer, som kan akkumuleres i levende organismer, og som hører til de familier og grupper af stoffer, som er opført i bilaget.

3 I direktivet sondres der mellem to kategorier af farlige stoffer, og de er opført på henholdsvis liste I og liste II i det pågældende bilag.

4 Liste I omfatter visse stoffer, der er særligt skadelige for vandmiljøet på grund af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation i det miljø, de udledes i.

5 Liste II omfatter ifølge det første led stoffer, der indgår i de familier og grupper af stoffer, der er opført på liste I, men for hvilke de i direktivets artikel 6 omhandlede grænseværdier for udledning endnu ikke er fastsat af Rådet. Liste II, første led, omfatter på nuværende tidspunkt 99 stoffer fra liste I (herefter »de 99 højest prioriterede stoffer«).

6 Liste II omfatter endvidere ifølge andet led visse stoffer, hvis skadelige virkning på vandmiljøet kan begrænses til et bestemt område og afhænger af recipientens særlige karakter og beliggenhed.

7 Direktivets artikel 3-6 indeholder regler om stofferne på liste I. I henhold til disse regler skal der ved enhver udledning af disse stoffer meddeles en forudgående tilladelse, der fastsætter emissionsnormer, der ikke må overskride de grænseværdier, der er vedtaget af Rådet på forslag af Kommissionen.

8 Direktivets artikel 7 bestemmer:

»1. Med henblik på at formindske forureningen af de i artikel 1 nævnte vandområder med stoffer, som er opført på liste II, fastlægger medlemsstaterne programmer, til gennemførelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.

2. ...

3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne direktiver, når sådanne foreligger.

4. Programmerne kan ligeledes omfatte særlige bestemmelser vedrørende sammensætning og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er økonomisk gennemførlige.

5. I programmerne fastsættes frister for deres iværksættelse.

6. Programmerne og resultaterne af disses gennemførelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.

7. Kommissionen foretager regelmæssigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstrækkelig harmonisering af deres iværksættelse. Hvis Kommissionen skønner det fornødent, forelægger den med henblik herpå forslag for Rådet inden for dette område.«

9 Direktivet indeholder ingen gennemførelsesfrist. Det bestemmes dog i artikel 12, stk. 2, at Kommissionen så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af dette direktiv skal forelægge Rådet de første forslag på grundlag af en sammenligning af de programmer, medlemsstaterne har udarbejdet. Da Kommissionen ikke antog, at medlemsstaterne var i stand til at fremsende de relevante oplysninger inden for denne frist, foreslog den dem i skrivelse af 3. november 1976 en frist til den 15. september 1981 til at udarbejde programmerne og en frist til den 15. september 1986 til at iværksætte dem.

10 I medfør af artikel 392 og 395 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23) er direktivet blevet bindende for Den Portugisiske Republik den 1. januar 1986.

Sagens baggrund og den administrative procedure

11 Ved skrivelser af 26. september 1989 og 4. april 1990 anmodede Kommissionen den portugisiske regering om sammenfattede oplysninger om programmerne til formindskelse af forureningen med stoffer omfattet af liste II i bilaget til direktivet.

12 Da disse skrivelser henstod ubesvarede, og Kommissionen ikke havde andre oplysninger til sin rådighed, foreholdt den i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 169 i skrivelse af 2. april 1991 Den Portugisiske Republik, at den ikke havde fremlagt programmer til formindskelse af forurening forårsaget af de 99 højest prioriterede stoffer nævnt i bilaget til denne skrivelse, og opfordrede de portugisiske myndigheder til at fremsætte deres bemærkninger til denne manglende opfyldelse af direktivets artikel 7 inden for en frist på en måned.

13 Som svar fremsendte den portugisiske regering den 25. april 1991 til Kommissionen en kopi af en kontrakt, som den 20. november 1990 var indgået mellem Generaldirektoratet for Miljøkvalitet og en privat virksomhed om gennemførelse af en landsdækkende undersøgelse af, hvilke kemiske stoffer der blev produceret, importeret og eksporteret. Ved supplerende skrivelse af 25. juni 1992 fremlagde den portugisiske regering et dokument med overskriften »Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos« (landsdækkende undersøgelse til vurdering af mængderne af kemiske stoffer, der produceres, importeres og eksporteres) indeholdende resultaterne af undersøgelsen og et dokument med overskriften »Directiva 76/464/EØF - Programas de redução de poluição« (Direktiv 76/464/EØF - Programmer til formindskelse af forureningen), der skulle sammenfatte de programmer til formindskelse af forurening, der var vedtaget i medfør af direktivet.

14 Da Kommissionen fandt, at den portugisiske regerings svar var utilstrækkeligt, tilsendte Kommissionen den 25. maj 1993 Den Portugisiske Republik en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at opfylde sine forpligtelser i medfør af direktivet inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af skrivelsen.

15 Ved skrivelse af 9. juni 1993 svarede den portugisiske regering på den begrundede udtalelse og fremlagde bl.a. et dokument med overskriften »Programas de redução de poluição« (Programmer til formindskelse af forureningen), der indeholdt en ny liste over aktuelle eller planlagte programmer til formindskelse af vandforureningen. Siden fulgte oplysninger til supplerende besvarelse i skrivelser af 26. august 1993, 21. juni 1994, 12. december 1994 og 29. maj 1995, der bl.a. indeholdt et program for regionen Alcanena og en forudgående undersøgelse af systemet for rensning og endeligt udløb af spildevandet i Matosinhos. Endvidere bebudede den portugisiske regering en undersøgelse af udledning af farlige stoffer i Portugal og en undersøgelse, der havde til formål at indsamle og analysere de eksisterende oplysninger om forekomsten af farlige stoffer i vandmiljøet.

16 Ved skrivelse af 30. maj 1996 meddelte den portugisiske regering, at der ville blive iværksat eksternt udbud med hensyn til en undersøgelse af, om vandområder i Portugal var forurenede med pesticider og andre farlige stoffer. Den tilsendte endvidere Kommissionen et dokument med overskriften »Implementação do artigo 7o da directiva 76/464/EØF - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Comissão europeia« (Gennemførelse af artikel 7 i direktiv 76/464/EØF - Redegørelse for situationen i marts 1996 - Beretning til Europa-Kommissionen), der indeholdt en tidsplan for gennemførelsesforanstaltninger for direktivets artikel 7, og hvoraf det fremgår, at de udestående planer om at nedbringe forureningen skulle være gennemført ved udgangen af 1997 for krom, ved udgangen af 1998 for metaller og ved udgangen af 2000 for »forskellige industrigrene«.

17 Endelig tilsendte den portugisiske regering ved skrivelse af 5. december 1996 Kommissionen programmet for rensning af flodbækkenet i Guadiana-floden, samarbejdsprotokollen for undersøgelsen af vandressourcerne i Alentejo, notatet om rensning og fjernelse af affald fra Alviela-floden, programmet for kontrol med grundvand og forslaget om omstrukturering af overvågningssystemet for vandressourcer.

18 Da Kommissionen ikke fandt nogen af disse besvarelser fuldt ud tilfredsstillende, har den anlagt nærværende sag.

Realiteten

19 På grundlag af en analyse af den aktuelle situation i Portugal for så vidt angår opfyldelsen af forpligtelserne i direktivets artikel 7, har Kommissionen gjort gældende, at de portugisiske myndigheder besluttede at anvende en integreret strategi for hvert hydrografisk område/afstrømningsområde og/eller for hver særlig industrigren frem for en strategi for hvert enkelt stof som krævet i henhold til direktivet.

20 Ifølge Kommissionen anerkender de portugisiske myndigheder efter de undersøgelser, de har foretaget, at der faktisk forekommer 26 stoffer i Portugal, som produceres der, eller som importeres, og som optræder på listen over de 99 højest prioriterede stoffer, som omtales i Kommissionens begrundede udtalelse. Den tidsplan for foranstaltninger til formindskelse af forureningen, der blev udarbejdet i marts 1996, og som er gengivet i dokumentet »Gennemførelse af artikel 7 i direktiv 76/464/EØF - Redegørelse for situationen i marts 1996 - Beretning til Europa-Kommissionen« viser imidlertid, at arbejdet med at fastslå, hvilke farlige stoffer der findes i Portugal, endnu ikke er afsluttet, at der endnu ikke er vedtaget planer til formindskelse af forurening med de 99 højest prioriterede stoffer, at denne forurening hidrører fra spredte industrigrene eller kilder, og at alle kvalitetsmålsætningerne ikke er blevet fastsat.

21 Kommissionen har endvidere anført, at der kun er blevet fastsat kvalitetsmålsætninger for 18 af de 26 stoffer, som den portugisiske regering har bekræftet forekommer i Portugal. Der foreligger ingen oplysninger om, at der skulle være fastsat emissionsnormer for disse 18 stoffer. Endvidere fastsætter de få foranstaltninger til formindskelse af forureningen, som er indeholdt i spredt orden i forskellige frivillige aftaler indgået mellem myndighederne og industrisammenslutninger, heller ingen kvalitetsmålsætninger.

22 Endelig har Kommissionen anført, at de få programmer, de portugisiske myndigheder har udarbejdet for visse afstrømningsområder/hydrografiske områder, enten kun er på forslagsstadiet (Matosinhos), hverken fastsætter kvalitetsmålsætninger (Alviela, Agueda) eller emissionsnormer (Alcanena), eller end ikke angår de stoffer, der er blandt de 99 højest prioriterede stoffer. Endvidere var gennemførelsen af disse programmer aldrig blevet ordentligt planlagt.

23 Kommissionen konkluderer derfor, at Den Portugisiske Republik endnu ikke har vedtaget programmer til formindskelse af vandforureningen med kvalitetsmålsætninger for de 99 højest prioriterede stoffer, subsidiært, at den ikke har meddelt programmerne og resultaterne heraf til Kommissionen og således har tilsidesat bestemmelserne i direktivets artikel 7 og derved undladt at opfylde sine forpligtelser i medfør af traktaten.

24 Under henvisning til de oplysninger, der allerede er oversendt til Kommissionen under den administrative procedure, og de forskellige foranstaltninger, der siden er truffet, har den portugisiske regering anerkendt, at de bestræbelser, den har udfoldet, endnu ikke er tilstrækkelige til fuldt ud at opfylde kravene i direktivets artikel 7. Den er imidlertid af den opfattelse, at disse foranstaltninger viser, at Den Portugisiske Republik har gjort sig alvorlige bestræbelser for at opfylde forpligtelserne i medfør af direktivet, og har påpeget, at de forskellige foranstaltninger, hvormed direktivet kan gennemføres, er blevet truffet eller er ved at blive truffet.

25 Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis må spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, præmis 20, og af 3.7.1997, sag C-60/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3827, præmis 15).

26 I den foreliggende sag udløb den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, den 25. juli 1993.

27 Det fremgår af sagen, at den portugisiske regering første gang tilsendte Kommissionen resultaterne af en teknisk undersøgelse af de kemiske stoffer, som produceres, importeres eller eksporteres der i landet, den 25. juni 1992. Som den portugisiske regering selv har anerkendt i sin skrivelse af 25. juni 1992, udgør denne undersøgelse kun en forberedende foranstaltning af generel art. Den kan derfor ikke anses for at være et program i direktivets artikel 7's forstand.

28 Hvad for det andet angår dokumentet med overskriften »Direktiv 76/464/EØF - Programmer til formindskelse af forureningen«, der også blev tilsendt Kommissionen den 25. juni 1992, bemærkes, at ifølge direktivets artikel 7, stk. 3 og 5, skal de deri nævnte programmer både indeholde vandkvalitetsmålsætninger og fastsætte frister for programmernes gennemførelse.

29 Det bemærkes, at de fem programmer, som dokumentet omfatter - ud over at de kun vedrører visse geografisk begrænsede områder - kun meget generelt beskriver de projekter, der skal gennemføres, men ikke giver nogen oplysninger hverken om kvalitetsmålsætningerne, for så vidt angår stofferne omhandlet på liste II, første led, eller om fristerne for gennemførelse af projekterne.

30 Det må derfor konstateres, at dokumentet heller ikke udgør et program i direktivets artikel 7's forstand.

31 For det tredje gør det samme sig gældende med hensyn til dokumentet med overskriften »Programmer til formindskelse af forureningen«, der blev sendt til Kommissionen den 9. juni 1993. Som generaladvokaten har anført i punkt 16 i forslaget til afgørelse, er dette dokument ikke andet eller mere end en opregning, som kun giver oplysning om titlen, det pågældende afstrømningsområde, den pågældende kommune og et overslag over omkostningerne ved projekterne, uden at oplyse noget om projekternes indhold, målsætninger og varighed.

32 Det bemærkes endvidere, at selv hvis de foranstaltninger, den portugisiske regering gav Kommissionen meddelelse om efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, faktisk er blevet truffet, har den portugisiske regering selv anerkendt i sit svarskrift, at dens bestræbelser endnu ikke er tilstrækkelige til fuldt ud at opfylde kravene i direktivets artikel 7.

33 Det må derfor konkluderes, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af direktivets artikel 7, idet den ikke har fastlagt programmer til formindskelse af vandforureningen indeholdende kvalitetsmålsætninger med henblik på at formindske forureningen med de stoffer, der er omhandlet på liste II, første led, i bilaget til direktivet.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand herom, og Den Portugisiske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

1) Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, idet den ikke har fastlagt programmer til formindskelse af vandforureningen indeholdende kvalitetsmålsætninger med henblik på at formindske forureningen med de stoffer, der er omhandlet på liste II, første led, i bilaget til direktivet.

2) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.