FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 17. FEBRUAR 1976 ( 1 )

Høje Ret.

Når man skal beskrive de faktiske omstændigheder i den præjudicielle sag, som skal behandles i dag, er det svært at undertrykke en vis irration og at undgå at bruge stærke ord.

Hvad drejer sagen sig om?

Balsamo, der er italiensk statsborger, var, efter at han i årevis havde arbejdet i Italien, beskæftiget som minearbejder i Belgien fra 1946 til 1958 og derefter som landarbejder i Italien, hvor han havde taget bopæl efter at være vendt hjem fra Belgien. Siden den 1. november 1968 (man bedes være opmærksom på datoerne) har han af sundhedsmæssige grunde ikke haft noget erhverv.

På grund af sin helbredsstilstand, der krævede, at han snarest ophørte med at udøve erhverv, indgav Balsamo den 26. oktober 1968 en ansøgning om invalidepension til Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (forkortet til INPS), som er den for ham kompetente socialforsikringsinstitution. Han fik i henhold til italiensk ret tilkendt invalidepension med virkning fra 1. november 1968 på grundlag af det arbejde, han havde haft i Italien.

I juni 1970 videresendte INPS ansøgningen til den kompetente belgiske socialforsikringsinstitution under anvendelse af de skemaer, som er foreskrevet i fællesskabsretten, dvs. i forordningerne nr. 3 og 4 om social tryghed for vandrende arbejdstagere (ABl. 30 af 16. 12. 1958 (ikke udkommet på dansk)). I skemaet var bl. a. den sidste arbejdsgivers navn opgivet, ligesom det var oplyst, hvornår Balsamo var ophørt med at arbejde. Herigennem blev den belgiske socialforsikringsinstitution bekendt med, at Balsamo ikke siden den 1. november 1968 havde nogen beskæftigelse, og at han fra dette tidspunkt oppebar en italiensk invalidepension.

Da der var gået lang tid, uden at Balsamo havde fået svar fra Belgien, forhørte han sig i forskellige skrivelser af august 1973 samt februar og marts 1974 (disse datoer er desværre rigtige) hos den kompetente belgiske socialforsikringsinstitution, Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI), om, på hvilket stadium behandlingen af hans ansøgning befandt sig. I oktober 1974 fik han gennem den italienske socialforsikringsinstitution meddelelse om en af den belgiske socialforsikringsinstitution den 24. juli 1974 truffen afgørelse, hvorved der blev givet afslag på anmodningen om en belgisk invalidepension.

Denne afgørelse blev truffet på trods af, at det under INAMI stående lægeråd, der er kompetent til at vurdere invaliditeten, havde anerkendt Balsamos uarbejdsdygtighed for perioden 31. oktober 1961 til 31. marts 1976, fra hvilken dato han får udbetalt folkepension. Som begrundelse for afslaget påberåbte INAMI sig artikel 56 i den belgiske lov af 9. august 1963, ifølge hvilken det er en forudsætning for at anse den pågældende som erhvervsudyg-tig, at han helt er ophørt med at arbejde. Institutionen gjorde gældende, at denne forudsætning endnu ikke havde været opfyldt på det tidspunkt, da ansøgningen om pension blev indgivet, nemlig den 26. oktober 1968, men først nogle dage senere, og at det derfor var nødvendigt at indgive en ny ansøgning om pension.

Balsamo appellerede denne afgørelse til arbejdsretten i Bruxelles. Han henviste til, at den italienske socialforsikringsinstitution først havde videresendt hans ansøgning til behandling i Bruxelles den 10. juni 1970, og han fremhævede, at han udelukkende havde ansøgt om ydelser fra 1. november 1968, altså for tiden efter, at han havde opgivet enhver erhvervsudøvelse. Under sådanne omstændigheder mente han ikke, at det kunne anses for nødvendigt, at der blev indgivet en ny ansøgning om pension. Navnlig bestemmelserne i artikel 28, stk. 1, litra f og g i forordning nr. 3, artikel 30, stk. 1 i forordning nr. 4 samt de hertil svarende, fra 1. oktober 1970 gældende bestemmelser i forordning nr. 1408/71 (artikel 49, stk. 3) (EFT-specialudgave 1971, s. 366, org. réf. ABl. L 149 af 5. 7. 1971) og i forordning nr. 574/72 (artikel 36, stk. 1) (EFT-specialudgave 1972, s. 149, org. réf. ABl. L 74 af 27. 3. 1972) anså han for at tale til gunst for dette synspunkt.

Med henblik på disse bestemmelser i fællesskabsretten, som efter den nationale domstols opfattelse indebærer nogen fortolkningstvivl, udsatte nævnte domstol sagen ved kendelse af 6. oktober 1975 i overensstemmelse med en af sagsøger nedlagt subsidiært påstand og forelagde i henhold til EØF-traktatens artikel 177 følgende præjudicielle spørgsmål:

»Artiklerne 28, stk. 1, litra f og g i Rådets forordning nr. 3 og artikel 49 i Rådets forordning nr. 1408/71 kræver ikke, at der hver gang indgives en ny ansøgning om pension efter den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 30, stk. 1 i forordning nr. 4 og artikel 36, stk. 1 i forordning nr. 574/72. Det er tilstrækkeligt, at de kompetente institutioner videregiver alle oplysninger, der kan være nyttige for fastlæggelsen af begyndelsestidspunktet for betalingen af ydelserne til den dato, hvor de betingelser, som efter den ene eller den anden lovgivning gælder for den krævede rettighed, er opfyldt«.

Ligesom Kommissionen finder også jeg det på sin plads, før der tages stilling til dette spørgsmål, at forudskikke et par bemærkninger om den italienske og den belgiske retstilstand.

For så vidt angår italiensk ret er det væsentligt, at der kan kræves invalidepension uafhængigt af en forudgående sygdom, og at kravet, forudsat alle betingelserne er opfyldt, kan gøres gældende fra den 1. i måneden efter ansøgningens indgivelse. Det er sandsynligvis ikke, også under hensyn til den sidstnævnte regel, forbudt efter italiensk ret stadig at have arbejde på det tidspunkt, hvor ansøgningen indgives. Endvidere er det væsentligt, at det ikke er nødvendigt at indgive en ny ansøgning, så længe en tidligere ansøgning er under behandling. Den indgivne ansøgning dækker nemlig alle ydelser, som den pågældende opnår krav på, indtil den sociale forsikringsinstitution træffer sin afgørelse. Dette fremgår af artikel 18 i dekret nr. 488 af 27. april 1968 fra republikkens præsident.

Hvad angår den belgiske syge-og invalideforsikring bestod der efter lov af 9. august 1963 tre former for ydelser. For det første ydelser i forbindelse med primær uarbejdsdygtighed, som forfaldt ved arbejdsudygtighedens indtræden og blev ydet for et år, for minearbejderes vedkommende dog kun for 6 måneder.

Herefter blev der for de følgende to år ydet godtgørelse for forlænget uarbejdsdygtighed og dernæst invaliditetsgodt-gørelse, som i tilfælde af fortsat uarbejdsdygtighed ydes indtil folkepensionsalderen (65 år for mænd). Ved lov af 7. juni 1969 blev denne ordning ændret med virkning fra 1. januar 1970, således at udbetalingen af invaliditetsydelserne sker straks 1 år efter sygdommens begyndelse og for minearbejderes vedkommende efter udløbet af 6 måneders fristen. Efter Kommissionens oplysninger er forelæggelsen af en erklæring om uarbejdsdygtighed tilstrækkelig til at udløse et krav på ydelser for primær uarbejdsdygtighed. Når de fastsatte frister er udløbet, udbetales invaliditetsydelserne, såfremt forudsætningerne er opfyldt, automatisk, dvs. uden at det er nødvendigt at ansøge derom. I tilfælde af, at en forsikret, som nævnte ordning i Belgien finder anvendelse på, også har arbejdet i andre medlemsstater, sender den belgiske forsikringsinstitution uopfordret, efter at have truffet sin afgørelse om den belgiske invalidepension, sagens akter til de kompetente forsikringsinstitutioner i de andre medlemsstater. På denne måde tager man åbenbart hensyn til artikel 37 i forordning nr. 4, hvori det bestemmes, at den sidste dag af den periode, for hvilken der udbetales kontantydelser i anledning af sygdom, ved anvendelsen af type A-lovgivningerne (invalidepension, hvor ydelserne fastsættes uden hensyn til længden af de tilbagelagte forsikringsperioder) skal gælde som dagen for indgivelse af ansøgningen om pension.

Alene på baggrund af denne skildring af retstilstanden kan man ikke lade være med at undre sig over den holdning, som den belgiske forsikringsinstitution har indtaget, nemlig at lade udbetalingen af den belgiske invalidepension afhænge af, at der indgives en anmodning i tilfælde, hvor invaliditeten er indtruffet i udlandet, altså hvor der ikke er udbetalt belgiske ydelser for primær uarbejdsdygtighed, og navnlig at forlange, at alle forudsætningerne, altså at den pågældende er uarbejdsdygtig og totalt er ophørt med at arbejde, skal være opfyldt på tidspunktet for anmodningens indgivelse, hvilken efter forordning nr. 4 kan ske til en udenlandsk forsikringsinstitution. Det blev med rette bemærket under den verserende sag, at dette i virkeligheden er ensbetydende med, at betingelserne skærpes i de tilfælde, hvor forsikringsbegivenheden indtræder i udlandet, og at der kræves yderligere formaliteter, nemlig de samme, som skal iagttages ved udbetaling af ydelser i forbindelse med primær uarbejdsdygtighed, altså en erklæring om uarbejdsdygtighed, hvoraf det også fremgår, at den pågældende er ophørt med erhvervsarbejde. Man kan med god grund spørge, om dette er foreneligt med det formål, som tilstræbes med fællesskabsbestemmelserne vedrørende social tryghed for vandrende arbejdstagere, hvor princippet om, at der ikke kan udøves forskelsbehandling over for arbejdstagere fra andre medlemsstater, indtager en afgørende plads. Når den belgiske forsikringsinstitution i denne forbindelse påberåber sig artikel 56, stk. 1 i lov af 9. august 1963, hvoraf det fremgår, at kun personer, som har opgivet enhver beskæftigelse, og hvis erhvervsdygtighed er reduceret med en given procentsats, anses for uarbejdsdygtige, kan man endvidere stille det spørgsmål, om den anførte bestemmelse nødvendigvis skal fortolkes således, at de nævnte forudsætninger skal være opfyldt allerede ved ansøgningens indgivelse. Herimod kan man i hvert fald henvise til formuleringen i »est reconnu incapable de travailler …«, der lige så godt kan forstås på den måde, at det er tilstrækkeligt, at forudsætningerne for at udbetale pension er opfyldt på det tidspunkt, hvor ansøgningen tages under behandling.

Imidlertid kan vi ikke lade det blive ved disse konstateringer og navnlig ikke ved den sidstnævnte, eftersom denne indebærer en fortolkning af national ret, hvor vi selvfølgelig ikke uden videre kan gribe ind i gældende forvaltningspraksis.

Spørgsmålet er altså, hvad man med henblik på den forelæggende sag og den af den belgiske forsikringsinstitution anlagte fortolkning af belgisk ret kan udlede af Fællesskabets socialforsikringsret og navnlig af de i forelæggelseskendelsen anførte bestemmelser.

Først skal nævnes artikel 28, litra f) og g) i forordning nr. 3, som svarer til artikel 49 i forordning nr. 1408/71. Heri hedder det:

»f) Såfremt den pågældende på et bestemt tidspunkt ikke opfylder lovens betingelser i alle de medlemsstater, af hvis lovgivning han er omfattet, men dog i en af dem, uden at perioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i en eller flere andre medlemsstater, behøver at medregnes, skal ydelsens størrelse alene fastsættes i henhold til den lovgivning, efter hvilken den pågældende har erhvervet ret, og således, at kun de efter denne lovgivning tilbagelagte perioder tages i betragtning.

g) I de i punkt e) og f) omhandlede tilfælde skal ydelser, der allerede er tilstået, tages op til fornyet fastsættelse i overensstemmelse med punkt b), når de i én eller flere af de øvrige medlemsstaters lovgivning fastsatte betingelser ved iagttagelse af bestemmelsen i artikel 27 om sammenlægning af perioder er opfyldt.«

Som Kommissionen med rette har fremhævet, er det allerede efter ordlyden i denne bestemmelse klart, at den ikke har relevans for den foreliggende sag. På den ene side står det nemlig fast, at også forudsætningerne efter belgisk ret var opfyldt den 1. november 1968, fra hvilket tidspunkt den italienske invalidepension blev udbetalt. Hvis dette ikke var tilfældet, ville den italienske socialforsikringsinstitution have været forpligtet til af egen drift at prøve ansøgningen på det tidspunkt, hvor også den belgiske socialforsikringsinstitution havde fastsat de ydelser, som skulle udbetales. Det kan altså vanskeligt udledes af artikel 28, at den belgiske forsikringsinstitution skulle være forpligtet til på eget initiativ at yde invalidepension fra det tidspunkt, hvor alle materielle forudsætninger er opfyldt.

Ved besvarelsen af spørgsmålet, om Balsamo skulle have indgivet en ny ansøgning om pension til den belgiske forsikringsinstitution, efter at han var ophørt med at arbejde, er det nok snarere den tidligere anførte artikel 30, stk. 1 i forordning nr. 4 i forbindelse med andre bestemmelser i dette kapitel i forordning nr. 4, som kommer ind i billedet.

Efter artikel 30, stk. 1 skal en arbejdstager, for at kunne opnå ydelser efter artikel 26 — 28 i forordning nr. 3, indgive ansøgning til bopælsstedets institution i overensstemmelse med lovgivningen i den stat, hvor den pågældende er bosat. Af artikel 31, stk. 1, litra b) fremgår det, at rigtigheden af de af ansøgeren meddelte oplysninger også kan bekræftes af de dertil kompetente organer i den stat, hvor ansøgeren bor. Det fremgår af artikel 33, at der benyttes et skema ved behandlingen af ansøgninger, og at oversendelsen af dette skema til vedkommende institution i en anden medlemsstat træder i stedet for oversendelse af bevislighederne.

Det er efter min opfattelse ikke så væsentligt at bestemme den nøjagtige rækkevidde af artikel 30 og f.eks. at afgøre, hvad der efter artikel 30 er en ansøgnings-formalitet, og hvad der hører til den materielle ret — dette nævner jeg i relation til, hvad den belgiske forsikringsinstitution har anført, nemlig at dens indvendinger ikke angår formaliteter men derimod de materielle betingelser for kravet på pension. Det forekommer mig væsentligere at fremdrage grundprincipperne i de nævnte bestemmelser, blandt hvilke artikel 30 navnlig har til formål at afskaffe nødvendigheden af at indgive flere ansøgninger i henhold til bestemmelserne i forskellige medlemsstater. Man kan sikkert beskrive disse principper således, at de gør det lettere for de vandrende arbejdstagere, som i tilfælde af en forsik-ringsbegivenheds indtræden har ret til ydelse i flere medlemsstater, at gennemføre deres krav. I et system, som kun indebærer en koordinering af de nationale love og ikke en ensartet socialforsikrings-lovgivning, hvorved alle vanskeligheder ryddes af vejen, er alle implicerede forsikringsinstitutioner efter disse principper klart forpligtet til at undgå enhver form for unødig formalisme, der medfører risiko for retstab eller med andre ord i så vid udstrækning som mulig at lade fællesskabsinteresserne slå igennem ved anvendelsen af den nationale ret, navnlig såfremt dette kan ske uden alvorlig forstyrrelse af den sikkert komplicerede nationale forvaltningsmekanisme.

Efter hvad vi har hørt under sagen, må den belgiske forsikringsinstitution imidlertid finde sig i at blive bebrejdet, at den ignorerede denne væsentlige hensyntagen til fællesskabsretten, da den i 1974 krævede, at der blev indgivet en ny ansøgning af Balsamo, fordi han havde arbejdet yderligere 5 dage efter at have indleveret sin ansøgning om pension i Italien i 1968.

Den belgiske forsikringsinstitution indtog en afvisende holdning ud fra det synspunkt, at der ikke kan indgives ansøgninger om pension for fremtidigt indtrædende forsikringsbegivenheder. Den er derfor af den opfattelse, at de materielle forudsætninger for anerkendelsen af en ansøgning om pension skal være opfyldt allerede på det tidspunkt, hvor forsikringsinstitutionen behandler sagen. Desuden påberåber den sig, at ansøgningens indgivelse til en udenlandsk forsikringsinstitution også efter fællesskabsretten må anses for indgivelse i relation til den forsikringsinstitution, der er kompetent til at træffe afgørelse om de ansøgte ydelser.

Den første af disse indvendinger synes velbegrundet. Man kan ikke forvente af forsikringsinstitutionerne, at de beholder sagerne i uendelighed, og at de i tilfælde, hvor alle betingelserne for udbetaling af en ydelse endnu ikke er opfyldt på det tidspunkt, hvor sagen kommer ind, senere, når alle betingelserne er opfyldt, hvilket det kan volde store vanskeligheder at kontrollere, når sagen kommer fra udlandet, på eget initiativ skal tilkende den pågældende pensionsydelsen. Men efter sagsfremstillingen er det fuldstændig klart, at den belgiske forsikringsinstitution i denne sag ikke var i en sådan situation. Da den nemlig modtog sagens akter fra Italien, efter at der, på grund af den omstændelige procedure efter artikel 34 i forordning nr 4, var gået en rum tid, sad den inde med tilstrækkeligt mange oplysninger til straks at efterkomme anmodningen om pension. Der var altså absolut intet til hinder for, at forsikringsinstitutionen straks traf afgørelse i sagen med virkning fra den dato, hvor betingelserne for udbetaling af ydelserne var opfyldt. Når forsikringsinstitutionen i den forbindelse — og herved kommer jeg til dens anden indvending — påberåber sig eksistensen af en fiktion i fællesskabsretten, hvorefter indgivelse af en ansøgning i udlandet er ensbetydende med ansøgningens indgivelse til den belgiske forsikringsinstitution, og når den gør gældende, at alle forudsætninger endnu ikke var opfyldt på dette tidspunkt, stiller den herved efter min opfattelse i virkeligheden meningen med denne bestemmelse på hovedet, idet bestemmelsen naturligvis skal virke til fordel for den forsikrede og ikke til hans ugunst.

Endvidere skal følgende tages i betragtning:

Bestemmelserne i den italienske lovgivning, som i første række er afgørende for en ansøger, der bor i Italien, foreskriver, at pensionen, såfremt alle forudsætninger er opfyldt, skal udbetales fra den første dag i den måned, der følger efter ansøgningens indgivelse. Af samme grund kræves det heller ikke, at ansøgeren totalt er ophørt med at arbejde på tidspunktet for ansøgningens indgivelse. Endvidere skal der ikke efter italiensk ret indgives en ny ansøgning, sålænge en ansøgning er under behandling.

Betragter man denne retlige situation i forhold til den belgiske forsikringsinstitutions standpunkt, havde ansøgeren Balsamo følgende valg: enten måtte han vente med at indgive sin ansøgning, indtil han var ophørt med at arbejde, eller også måtte han med kort mellemrum indgive to ansøgninger til forsikringsinstitutionen på sit bopælssted. Det første ville åbenbart have medført et retstab for ham, hvilket fællesskabsforordningerne netop skal udelukke, sådan som det gentagne gange er understreget i Domstolens retspraksis. Det andet ville have været udelukket efter italiensk ret, hvis formelle betingelser i første række er afgørende. Efter min opfattelse er begge løsninger helt klart uacceptable udfra fællesskabsrettens system og dens formål.

I en sådan situation er for mig at se den eneste rimelige løsning, navnlig da den ikke kræver noget overmål af god vilje og ikke medfører nogen vanskeligheder for den administrative praksis, at man under hensyntagen til fællesskabsretten anvender den belgiske ret således, at det er tilstrækkelig, at alle materielle forudsætninger er opfyldt i det øjeblik, hvor ansøgningen faktisk indgives til den belgiske forsikringsinstitution, og at der kan tilkendes pension fra det tidspunkt, hvor alle forudsætningerne for ansøgningen er opfyldt. Derimod kan jeg ikke se nogen som helst grund til, at der skulle stilles krav om en ny ansøgning, med den uheldige ulempe til følge, at en ydelse først udbetales fra det tidspunkt, hvor denne nye ansøgning indgives.

Navnlig på baggrund af systemet i og formålet med fællesskabsforordningerne på socialforsikringsrettens område og især under hensyn til grundprincippet i artikel 30 i forordning nr. 4 samt den hertil svarende bestemmelse i forordning nr. 574/72 kan der gives følgende svar på det af arbejdsretten i Bruxelles stillede spørgsmål:

I tilfælde af, at der efter lovgivningen i en medlemsstat ydes invalidepension, uden at der indgives ansøgning herom, er en ansøgning, som indgives til forsikringsinstitutionen i denne stat gennem forsikringsinstitutionen i ansøgerens bopælsstat i henhold til artikel 30 i forordning nr. 4 eller artikel 36 i forordning nr. 574/72, gyldig, hvis alle de for ydelsen af en invalidepension nødvendige betingelser i henhold til lovgivningen i den førstnævnte stat er opfyldt på det tidspunkt, hvor ansøgningen indgår til forsikringsinstitutionen i denne stat.

( 1 ) – Oversat fra tysk.