FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

FREMSAT DEN 2. MARTS 1982 ( 1 )

Høje Domstol

Kommissionen har den 4. februar 1982 anlagt sag ved Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 169 med påstand om, at Den franske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten, idet den har skabt forsinkelser for importen af italiensk vin til Frankrig, ud over hvad der er nødvendigt for en kontrol med, om italiensk vin kan tillades indført til Frankrig.

I går eftermiddag påhørte Domstolen en række indlæg vedrørende en begæring fra Kommissionen om, at Domstolen foreskriver foreløbige forholdsregler i medfør af EØF-traktatens artikel 186 samt artikel 83 i procesreglementet indtil der falder dom i hovedsagen. Begæringen om foreløbige forholdsregler støttes af Den italienske Republiks regering og anfægtes af Den franske Republik. Jeg finder det hensigtsmæssigt på baggrund af begæringens beskaffenhed straks at fremsætte forslag til afgørelse.

Der ønskes afsagt en kendelse om foreløbige forholdsregler gående ud på, at Frankrig øjeblikkeligt ophæver systematisk kontrol med italienske vine ved grænseovergangene og får adgang til at gennemføre kontrol stikprøvevis, herunder analyser af vine på den betingelse, at sådan kontrol afsluttes inden femten dage, og endvidere at Frankrig tilpligtes øjeblikkeligt at toldbehandle de partier vinavisprodukter, der for tiden er standset, såfremt de krævede ledsagedokumenter er forskriftsmæssigt udfyldt; endvidere at udsættelse med fortoldningen, såfremt ledsagedokumenterne ikke er forskriftsmæssigt udfyldt, ikke forlænges ud over den til dokumenternes berigtigelse strengt nødvendige tid, medmindre der er konstateret eller foreligger begrundet mistanke om svigagtigt eller andet ulovligt forhold vedrørende vinene.

Sagen har stor økonomisk og politisk betydning. Dette er blevet fremhævet over for Domstolen dels fra italiensk side, hvor det er blevet anført, at vinene må kunne indføres til Frankrig uden at blive gjort til genstand for fællesskabsretsstridige restriktioner, og dels fra fransk side, hvor det er blevet anført, at indførsel af vine, der muligt ikke er hvad de giver sig ud for, eller som indføres i strid med de gældende regler, skal forhindres.

På to punkter hersker der klarhed og enighed mellem parterne. For det første er der til Frankrig blevet indført betydelige mængder vin og indførslerne er efter Frankrigs skøn i tiden indtil januar 1982 steget 8 % pro anno. For det andet har i de sidst forløbne måneder de franske myndigheder anvendt kontrolforanstaltninger, der har givet forsinkelser for indførslerne til Frankrig af uemballeret italiensk vin. Der har været tale om betydelige forsinkelser, i nogle tilfælde på henved fire måneder. De vinmængder, det drejer sig om, er endvidere meget store. De franske myndigheder har anført to grunde for kontrolforanstaltningerne. De har for det første anført, at det er magtpåliggende at forhindre indførsel af forurenede vine, der kan være sundhedsfarlige; for det andet har de gjort gældende, at det for at forhindre svigagtige forhold eller for at forbyde indførsel af mangelfulde vine er berettiget at føre kontrol med indførselsdokumenternes forskriftsmæssighed.

Der står heftig strid om spørgsmålene om disse kontrolforanstaltningers nødvendighed og berettigelse, om grundene til dem, om deres virkninger i relation til frie varebevægelser inden for Fællesskabet, og navnlig om indførsel af italienske vine til Frankrig.

Disse forskellige spørgsmål skal naturligvis ikke som påpeget af den franske regering afgøres her, hvor det er en begæring om foreløbige foranstaltninger, der behandles. Jeg har absolut ikke til hensigt i nærværende forslag til afgørelse at foregribe afgørelsen i hovedsagen.

Den begæring Kommissionen har indgivet med støtte fra den italienske regering må imidlertid behandles med henblik på at afgøre, om der her skulle foreligge et brud af en eller anden art på fællesskabsrettens regler, i kraft af hvilket det er berettiget, at Domstolen foreskriver foreløbige forholdsregler.

Det er Kommissionens opfattelse, at Frankrig anvender indførselsrestriktioner, der er udtryk for en overtrædelse af traktatens artikel 30. Kommissionen har herved henvist til de forsinkelser, der faktisk har været tale om i forbindelse med indførslerne af italienske vine til Frankrig, og har herudover omtalt tre dokumenter. Det første af disse indeholder referatet af et møde den 10. juli 1980 i den nationale komité for handelen med vine og spirituosa i Fællesskabet. Ifølge dette referat er det indførslerne af italienske vine med et alkoholindhold på under 13 %, der giver problemer i Frankrig. Referatet gengiver et forslag om selvbegrænsning, således at importmængderne holdes på et lavt niveau, og henviser til en udtrykkelig forsikring, som myndighederne skulle have givet om, at vine af den omhandlede art ikke vil blive tilladt indført før efter udløbet af en fire måneders frist, såfremt de indføres af handlende, der ikke er medlemmer af komiteen. Det andet og det tredje dokument er cirkulærer, der angiveligt skulle være et bevis for, at der i sommeren 1981 forelå aftaler mellem komiteen og den franske regering. I det ene af disse dokumenter (der foreligger som bilag XV til stævningen i hovedsagen) er det anført, at komiteen på grundlag af erfaringer over seks år med anvendelsen af selvbegrænsningsforanstaltninger for indførslerne af italiensk vin foreslog et maksimum på 425000 hl pr. måned i det kommende høstår og regnede med, at myndighederne til gengæld ville sørge for, at virksomheder, der ikke var medlemmer af komiteen, ikke gav anledning til, at selvbegrænsningsforanstaltningerne ikke virkede som tilsigtet. I det andet cirkulære (der foreligger som bilag XVI til stævningen i hovedsagen) blev komiteens medlemmer underrettet om ministerens beslutning om at frigive de vine, der var blevet standset ved grænsen, med 120000 hl ugentligt fra den 19. oktober til den 13. december 1981, til gengæld for komiteens accept af, at indførslerne ville blive fuldstændig standsede i tiden fra den 25. oktober 1981 og frem til en række datoer i november eller december 1981, datoer, der ville afhænge af tidspunktet for varernes ankomst til Frankrig.

Den franske regerings repræsentant har bestridt, at der har foreligget en overenskomst overhovedet herom, men Kommissionen har på grundlag af de fremlagte dokumenter og under henvisning til de just omtalte forsinkelser indledt to adskilte procedurer.

Kommissionen gjorde for det første i skrivelsen af 7. september 1981 gældende, at indførslerne til Frankrig af italienske vine var udsat for forsinkelser på én måned i tilfælde, i hvilke den pågældende vin havde et alkoholindhold på 13 % eller derover, og på fire måneder, når vinenes alkoholindhold var på under 13 %, og at dette var en foranstaltning fra de franske myndigheders side, der skulle ramme de importører, der ikke overholdt den selvbegrænsningspolitik, der var fastlagt i cirkulæret fra den nationale komité.

Den franske regering oplyste i sit svar herpå, at de omhandlede foranstaltninger var begrundet af hensynet til den offentlige sundhed og i ønsket om at forhindre svigagtigheder. Regeringen omtalte i svaret en række alvorlige tilfælde af forsøg på indførsel af forurenet vin i marts og juli 1981. Kommissionen har imidlertid fremsat en begrundet udtalelse, hvori den har gentaget sin opfattelse. Den franske regering har i sit svar herpå anført, at det var dens agt at iværksætte en kontrolordning med stikprøver, der efter de oplysninger, den kom med i november 1981, skulle anvendes på ca. hver tiende indførsel. Domstolen har ikke fået forelagt egentlige beviser på, at denne form for kontrol er blevet iværksat; den franske regering har i sit indlæg i nærværende sag derimod henvist til, at der ikke var blevet gennemført stikprøvekontrol med mere end tre ud af fire partier.

Kommissionens anden klage gjaldt oplysningen om, at de franske myndigheder havde afslået import af italienske vine med den begrundelse, at kravene vedrørende ledsagedokumenter ikke havde været opfyldt i overensstemmelse med Kommissionens forordning nr. 1153/75 af 30. april 1975 (EFT L 113, s. 1), Rådets forordning nr. 355/79 af 5. februar 1979 (EFT L 54, s. 1) og Rådets forordning nr. 359/79 af 5. februar 1979 (EFT L 54, s. 136), hvorimod Kommissionen gjorde gældende, at de uregelmæssigheder, hvortil de franske myndigheder havde henvist, ikke retligt kunne begrunde, at indførslen af italienske vine til Frankrig blev nægtet. Den franske regering oplyste, efter at Kommissionen havde fremsat en begrundet udtalelse, at de franske og italienske myndigheder den 13. oktober 1981 i Pisa var blevet enige om, at 1068000 hl vin, der var blevet standset angiveligt på grund af ufuldstændige ledsagedokumenter, skulle frigives i løbet af to måneder, altså inden den 15. december 1981.

I samme periode kom det tilsyneladende til uroligheder forskellige steder. I pressen omtaltes en række tilfælde af hærværk på italienske vinladninger ved ankomsten til Frankrig. Kommissionen forhørte sig hos'de franske myndigheder vedrørende udviklingen med hensyn til indførselsbegrænsningerne. Som svar herpå spurgte den franske regering Kommissionen om, hvad den agtede at foretage sig for at få ændret prismekanismen i Fællesskabet, der, som det hed, ikke havde kunnet sikre de franske producenter en passende beskyttelse.

Den 2. februar 1982 tilstillede de franske myndigheder Kommissionen et telex, hvori det bl.a. hedder:

»Der hersker stor bekymring i vinsektoren i Sydfrankrig som følge af den store stigning i importen af vin fra Italien i januar 1982 til priser, der ligger klart lavere end markedspriserne. Regeringen har derfor den 30. januar truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for de kompetente forvaltningsorganers gennemførelse af kvalitetsanalyser i større omfang ...«.

Kommissionen har til støtte for begæringen om foreløbige forholdsregler fremført følgende anbringender:

(i) Der er al mulig udsigt til, at dens påstande i hovedsagen vil blive taget til følge.

(ii) Det er uomtvisteligt, at de franske myndigheders adfærd kan komme til at forvolde alvorlig skade, der vil være uoprettelig, såfremt der ikke foreskrives foreløbige forholdsregler.

(iii) De foreløbige forholdsreglers uopsættelighed følger af, at faren for uoprettelig skade er overhængende.

Den franske regering har på sin side gjort gældende, at det første af disse anbringender er forken eller irrelevant, ¡det det er ensbetydende med en foregribelse af afgørelsen i hovedsagen.

Det er en kendt sag, at Domstolen ikke under en sag om foreløbige forholdsregler vil foregribe afgørelsen i hovedsagen (jeg skal herved henvise til sag 26/76 R, Metro SB Großmärkte mod Kommissionen, Smi. 1976, s. 1353 samt til sag 91/76 R, Joëlle de Lacroix mod Domstolen, Smi. 1976, s. 1563. Der var her tale om sager anlagt mod en af Fællesskabets institutioner, men det samme må principielt og i lige så høj grad være tilfældet ved et søgsmål mod en medlemsstat. Men at Domstolen indlader sig på en undersøgelse af, om påstanden i hovedsagen efter en umiddelbar betragtning er velbegrundet, holdbar eller endog meget holdbar, og når til det resultat, at det er tilfældet, er ikke ensbetydende med, at den har foregrebet den endelige afgørelse. Og at Domstolen endog under behandlingen af en begæring om foreløbige forholdsregler er nået til den opfattelse, at der foreligger en særdeles velunderbygget påstand i hovedsagen, er ikke uforenelig med en endelig afgørelse, der går ud på, at denne påstand skal forkastes. Et foreløbigt synspunkt af denne art foregriber absolut ikke holdbarheden af de i hovedsagen påberåbte anbringender.

Efter min mening har Kommissionen i det foreliggende tilfælde fremført det holdbare og umiddelbart betragtet rigtige synspunkt, at traktatens artikel 30 er blevet overtrådt. Dette synspunkt kan ikke i nærværende sag afvises under henvisning til traktatens artikel 36. Kommissionen har ikke gjort gældende, at der ikke kan blive tale om kontrolforanstaltninger begrundet i hensynet til den offentlige sundhed. Den har derimod anført, at sådanne kontrolforanstaltninger ikke retsmæssigt kan være således beskafne, at de medfører større forsinkelser end hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed kan begrunde, samt at de forsinkelser, kontrolforanstaltningerne i det foreliggende tilfælde har givet anledning til, har været så store, at der ikke kan gives nogen fornuftig begrundelse for dem. Kontrolforanstaltningerne er endvidere i hovedsagen udtryk for et ønske om at kontrollere importmængderne. Der er ikke ført beviser overhovedet for, at der i slutningen af 1981 eller i begyndelsen af 1982 bestod så alvorlig og virkelig fare for den offentlige sundhed, at stadig grundigere undersøgelser var på deres plads; og det er for Domstolen blevet oplyst, at året før, i 1980, afvistes i alt 30000 hl ud af en samlet import på 4500000 hl vin. Rigtigheden af anbringendet vedrørende beskyttelsen af den offentlige sundhed vil muligvis kunne bevises i det afsluttende retsmøde; efter min mening foreligger der indtil videre intet bevis for, at det er så relevant, at Kommissionens, efter en umiddelbar betragtning, rigtige synspunkt falder til jorden.

Kommissionens standpunkt er efter min mening ej heller blevet svækket ved det argument, der går ud på, at de betingelser der kræves opfyldt med hensyn til ledsagedokumenter, ikke har været opfyldt. Et punkt, der er blevet særligt fremhævet, går ud på, at ledsagedokumenterne ikke har indeholdt en angivelse af den medlemsstat, hvorfra varerne hidrører. I modsætning til hvad der gælder for det dokument, der kræves anvendt ved indførsler fra tredjelande (dokument VA 4) stilles der imidlertid ikke noget udtrykkeligt krav herom i det dokument, der her er anvendt (VA 1). Selv om man som jeg finder, at den franske regering med rette gør gældende, at de dokumenter, der er blevet præsenteret, har været fejlbehæftede (i nogle tilfælde er dokumenterne kun utydeligt eller overhovedet ikke påstemplet i den dertil indrettede rubrik), kan Kommissionen dog med god grund gøre gældende, at de fejl, der påberåbes, ikke berettiger så store forsinkelser som dem, der har været tale om.

Har Kommissionen ført bevis for, at der vil blive forvoldt alvorlig uoprettelig skade, såfremt der ikke foreskrives foreløbige forholdsregler? Det har den efter min mening. Der er i nærværende sag tale om noget andet og mere end en antastelse af de frie varebevægelser, der er et nok så alvorligt forhold i fællesskabshandelssammenhæng. De varemængder, der er tale om, er meget store og standsningen af dem betyder for eksportører og importører i deres egenskab af privatpersoner, at faren for alvorlige følger er nærliggende. Det argument, at visse eksportører kan lade deres vine henstå på lagre i lang tid, virker ikke overbevisende på mig. I det foreliggende tilfælde bliver det afgørende, at det forbydes dem at disponere over deres vin, når den ankommer, eller en vis rimelig tid efter dens ankomst til Frankrig.

Såfremt det var godtgjort, at der for det økonomiske tab, forsinkelserne forvolder, kunne rejses erstatningskrav i henhold til fællesskabsretten eller fransk ret, kunne der vel bestå tvivl med hensyn til skadernes »uoprettelighed«. Men dette er ikke blevet godtgjort. Der kan klart blive tale om skader for såvel eksportør som importør i form af rentetab og tabt fortjeneste i tilfælde af faldende avancer eller fordi det i sidste ende kan vise sig umuligt at afsætte vinen. Sådanne skader kan opstå, de kan vanskeligt opgøres, og det er højst usikkert, om de vil kunne kræves erstattet i henhold til fællesskabsretten eller fransk ret. De tab, der er blevet henvist til kan kaldes både alvorlige og uoprettelige i forbindelse med behandlingen af en begæring om foreløbige forholdsregler.

Jeg er også overbevist om, at muligheden for skader må medføre, at foreløbige foranstaltninger er uopsættelige — som anført i Kommissionens tredje anbringende. En række oplagrede vine blev frigivet i slutningen af 1981; i november og december blev der overhovedet ikke anmeldt eller tilbageholdt andre partier. Store mængder vin er imidlertid nu igen blevet standset. Såfremt der for Domstolen var fremkommet oplysninger om, at der bestod en reel mulighed for at nå til enighed om frigivelse af varerne i nær fremtid, måtte begæringen om foreløbige forholdsregler måske afslås. Men Domstolen har ikke fået forelagt oplysninger af denne art. De oplysninger, den har fået, går nærmest ud på det modsatte.

Tilbage står at undersøge problemstilungen fra modsat side. Foreligger der noget bevis for, at opretholdelsen af de nugældende restriktioner er berettiget for at undgå skader i Frankrig, som absolut må hindres? Der savnes ethvert bevis af betydning for, at der skulle bestå fare for den offentlige sundhed, såfremt vinene blev frigivet inden for rimelig tid efter kontrol i rimeligt omfang i overensstemmelse med tidligere praksis. Det er blevet anført, at visse vine var blevet forurenet efter transport på en tankvogn, der tidligere var blevet anvendt til transport af petroleum og også andre lignende forhold er blevet fremdraget. De nævnte forhold er nu imidlertid hverken af nyere dato eller således beskafne, at de kan give de franske myndigheder anledning til at stille krav om kontrol i mere end hvert tiende tilfælde, således som det skete i november 1981. Man må endvidere erindre sig, at Kommissionen ikke gør gældende, at der ikke må ske kontrol stikprøvevis. Hvor mange kontrolforanstaltninger af denne art, der rimeligvis kan blive tale om, er et gradsspørgsmål, der må bero på de faktiske forhold. Jeg finder ikke, at det er blevet godtgjort, at de forsinkelser, der har været tale om, har været berettiget som følge af de farer for den offentlige sundhed, hvortil der er blevet henvist.

Jeg skal endelig nævne, at toldbehandlingen i Frankrig af italienske vine i 1980 kunne afvikles på to uger, således at behandlingen af dokumenterne og analysen af vinene i de tilfælde, hvor dette blev anset for påkrævet, herefter var afsluttet. Der har muligvis foreligget tilfælde, i hvilke den første kontrol har givet anledning til yderligere undersøgelser, der måtte kræve yderligere tid, men efter de oplysninger Domstolen har fået forelagt, var der generelt tale om en frist på gennemsnitligt femten dage. Efter min mening er det ikke godtgjort, at der foreligger andre faktorer, der kan begrunde den ændring af praksis, der medfører de forsinkelser, der i dag klages over. Tilsyneladende består den eneste påviste grund herefter i ønsket om at hindre indførsel af italienske vine af økonomiske eller måske politiske grunde. Dette er ikke en begrundelse, som kan forsvares på grundlag af traktaten. Jeg anerkender og må endog udtrykkeligt fremhæve, at Frankrig har mulighed for i retsmødet at begrunde de foranstaltninger, det har truffet, men for mig at se skal Domstolen i det foreliggende tilfælde benytte sig af sin adgang til at foreskrive foreløbige forholdsregler.

Disse forholdsregler skal imidlertid være tilstrækkeligt præcist angivet, således at samtlige berørte parter ved, hvad der kræves. Det er ikke ønskeligt at der angives temmelig uskarpe kriterier for, hvorledes der skal gås frem med indførslerne. Anvisninger om »en rimelig adfærd« kan kun føre til strid; almindeligt holdte henstillinger, de være sig udtrykkelige eller underforståede, om at utilstrækkeligt begrundede forsinkelser skal undgås, vil kun kunne virke til skade for afgørelsen i hovedsagen og forgifte situationen indtil da. Endvidere mener jeg, at det tilkommer de franske myndigheder og ikke Domstolen at træffe afgørelse om, i hvilket forhold der skal føres kontrol med vinpartierne, og på hvilken måde denne kontrol skal gennemføres. På grundlag af det bevismateriale, Domstolen har fået forelagt, forekommer det mig ikke på sin plads i kendelsen med en bestemt procentsats at angive andelen af tilladelige kontrolforanstaltninger. For de tilfælde, i hvilke de franske myndigheder har godkendt dokumenterne som forskriftsmæssige, vil Domstolen kunne yde det bedst mulige bidrag til gennemførelsen af traktatens målsætninger ved i lyset af samtlige foreliggende omstændigheder at fastsætte den frist, inden hvis udløb varerne skal være fortoldet og klar til at overgå til fri omsætning, og idet den herved i fornødent omfang tager de omhandlede kontrolforanstaltninger med i betragtning.

Det er afgjort ikke min opfattelse, at der til de analyser, der må gennemføres, kræves et tidsrum på fire måneder eller noget i den retning. Forslaget om en generel frist på en måned er ej heller ganske velbegrundet. På den anden side vil det ikke være rimeligt at bortse fra det forhold, at store mængder vin står standset, samt at visse kontrolforanstaltninger er velbegrundede. Jeg finder derfor, at toldforretninger i de tilfælde, hvor dokumenterne er forskriftsmæssige, må kunne afsluttes (med gennemførelse af alle nødvendige analyser eller kontrolforanstaltninger i øvrigt) inden 21 dage. Efter min mening bør for de varer, der for tiden er standset, den samme frist finde anvendelse.

I tilfælde, i hvilke ledsagedokumenterne hævdes at være fejlbehæftede, dvs. når det rigtige ledsagedokument ikke er udfyldt forskriftsmæssigt efter artikel 1 i forordning nr. 1153/75, må man gå ind i andre overvejelser. De gældende bestemmelser har klart nok ikke til formål at åbne adgang for, at formelle krav, navnlig vedrørende bispørgsmål, påberåbes som begrundelse for forsinkelser, der i realiteten skyldes helt andre forhold. Det er på den anden side indlysende, at Domstolen ikke kan pålægge en medlemsstat at indlade varer i tilfælde, hvor dokumenterne ikke stemmer overens med de krav, der stilles i forordningerne. Selv om jeg ikke finder det godtgjort, at formular VA 1 til brug for handel inden for Fællesskabet kræver angivelse af oprindelseslandet, mener jeg ikke, at Domstolen gennem foreløbige forholdsregler skal påbyde, at de »formelle« eller »virkelige« eller »væsentlige« forhold skal være angivet på passende vis, og at andre forhold skal lades ude af betragtning, når varerne skal overgå til fri omsætning. De krav, der stilles til ledsagedokumenternes forskriftsmæssighed indebærer, at en importør inden en rimelig frist bliver gjort bekendt med de indvendinger, der måtte være, således at han kan få eventuelle fejl rettet. Jeg mener, at der i tiden indtil Domstolens afgørelse af hovedsagen og efter en afvejning af de interesser, der står på spil i de to medlemsstater, skal gives importøren eller hans befuldmægtigede underretning om indvendinger af den omhandlede art inden tre dage fra indgivelsen af dokumenterne, samt at de dokumenter, der efter at indvending er rejst, må bringes i overensstemmelse med reglerne inden for nævnte frist, skal tilbageleveres importøren eller hans befuldmægtigede. Eventuelle fejl kan så blive berigtiget. Såfremt importøren undlader at rette fejlen, kan han ikke gøre indvendinger over for en eventuel deraf følgende forsinkelse.

Jeg skal derfor forslå Domstolen at afsige kendelse på linje med følgende angivelser:

Den franske Republik skal i tiden indtil afsigelse af dom i hovedsagen eller kendelse af andet indhold i øvrigt tillade indførsel fra Italien til Frankrig af de vinpartier, der er blevet eller efter afsigelsen af denne kendelse bliver anmeldt til indførsel, inden enogtyve dage fra anmeldelsens dato, medmindre den i nævnte tidsrum får kendskab til, at det af bestemte grunde er berettiget at forbyde eller begrænse disse indførsler i henhold til Kommissionens forordning nr. 1153/75 af 30. april 1975 eller EØF-traktatens artikel 36; såfremt det gøres gældende, at det i artikel 1 i nævnte forordning omhandlede ledsagedokument (eller andre dokumenter, af hvad art de end måtte være) ikke er forskriftsmæssigt udfyldt, skal den fejl, hvortil der henvises, meddeles importøren eller dennes befuldmægtigede senest tre dage efter dokumentets fremlæggelse, og det fejlbehæftede dokument tilbageleveres inden for samme frist.

Jeg mener, at spørgsmålet om sagens omkostninger skal udsættes, indtil der falder dom i hovedsagen.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.