Forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly fremsat den 10. december 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Franske Republik. - Traktatbrud - Beskyttelse af vilde fugle - Særligt beskyttede områder. - Sag C-166/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-01719



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I naervaerende traktatbrudssag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Franske Republik den 3. september 1995 ikke havde udlagt et tilstraekkeligt stort areal til saerligt beskyttet omraade (herefter »SBO«) i Seine-udloebet efter direktivet om beskyttelse af vilde fugle (1), at den beskyttelsesordning, der blev vedtaget for det i 1990 udlagte SBO var retligt utilstraekkelig, og at opfoerelsen af en titangipsfabrik havde medfoert en forringelse af SBO'et.

I - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

2 Seine-udloebet er et af de ornitologisk vigtigste vaadomraader paa den franske kyst. Et stort antal beskyttede fuglearter, der naevnes i bilag I til direktivet, og traekfuglearter, som ifoelge direktivets artikel 4, stk. 2, kraever en saerlig beskyttelse, lever i eller passerer dette. En undersoegelse fra 1994, som det franske miljoeministerium har offentliggjort (2), angiver de vigtigere lokaliteter, der er opholds- og levested for eksemplarer af vilde fugle, der har faellesskabs- og international interesse efter kriterier, der svarer til direktivets. Et omraade paa ca. 21 900 hektar i Seine-udloebet er naevnt i fortegnelsen under referencen HN 03. Den europaeiske fuglefortegnelse »Important Bird Areas in Europe«, der blev offentliggjort i 1989, naevner et omraade paa 7 800 hektar i udloebet.

3 Den 11. april 1985 indgik Miljoeministeriet en overenskomst med havneselskaberne i Le Havre og Rouen med ti aars gyldighed om beskyttelse af 3 300 hektar, der var statens ejendom (herefter »overenskomsten«). Ca. 2 000 hektar angaves deri som vaerende af oekologisk interesse paa langt sigt, mens de resterende 1 300 hektar skulle bevares som de var, indtil de kunne anvendes til industrier eller havneanlaeg. Omkring 2 750 hektar beskyttet areal blev officielt udlagt til SBO i 1990.

4 Den 23. august 1991 skrev Kommissionen, der havde modtaget to klager om opfoerelsen i Hode i Seine-udloebet af et lager for behandling og oplagring af titangips, til de franske myndigheder. De franske myndigheder anfoerte i deres svar af 7. og 22. november 1991, at lageret laa uden for det SBO, der var blevet udlagt, og forsynede samtidig Kommissionen med en kopi af undersoegelsen vedroerende lagerets indvirkning paa miljoeet. Undersoegelsen naevnte tilstedevaerelsen i lokaliteten af vagtelkonge (Crex crex), der er en efter bilag I til direktivet beskyttet art. Den 23. december 1992 tilstillede Kommissionen Den Franske Republik en aabningsskrivelse i henhold til artikel 169 i traktatens om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, som de franske myndigheder besvarede den 18. november 1993. Den 3. juli 1995 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse, der kritiserede det utilstraekkelige areal af og den utilfredsstillende retlige stilling for saa vidt angaar beskyttelsen af SBO'et i Seine-udloebet, samt den omstaendighed, at Den Franske Republik ikke havde forhindret dettes forringelse. De franske myndigheder blev opfordret til at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige for at efterkomme den begrundede udtalelse inden to maaneder. De meddelte i deres svar af 19. oktober 1995 Kommissionen, at de agtede at udlaegge yderligere 10 000 hektar til SBO, men bestred i oevrigt Kommissionens kritik. Efter gennemfoerelsen af endnu en videnskabelig undersoegelse oprettedes ved dekret nr. 97-1329 af 13. december 1997 (3) naturreservatet i Seine-udloebet, hvorved yderligere 14 500 hektar blev udlagt til SBO.

5 Kommissionen har anlagt naervaerende sag ved staevning registreret paa Domstolens Justitskontor den 30. april 1997.

II - De vigtigste faellesskabsretlige bestemmelser

6 Domstolen er vel bekendt med direktivets bestemmelser, som det er ufornoedent her at gengive in extenso (4). De vigtigste for denne sag relevante forpligtelser for medlemsstaterne foelger for det foerste af artikel 4, stk. 1 og 2, hvorefter medlemsstaterne »som saerligt beskyttede omraader [udlaegger] navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af [truede arter og traekfuglearter] ... i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse«, og for det andet af artikel 4, stk. 4, hvorefter medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger for at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene i de naevnte beskyttede omraader »i det omfang, en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel«.

III - Analyse

a) SBO's areal

7 Den Franske Republik har udtrykkeligt erkendt, at det foerst SBO, der blev udlagt i 1990 ikke havde et tilstraekkeligt stort areal, og anerkendt, at SBO'et skal omfatte et areal paa ca. 16 800 hektar. Denne faktiske situation bestod frem til umiddelbart efter udloebet af den periode, Den Franske Republik havde faaet til at efterkomme den begrundede udtalelse. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at give dom i overensstemmelse med Kommissionens paastande for saa vidt angaar dette foerste klagepunkt. Det er klart, at de problemer, Den Franske Republik har omtalt i retsmoedet for at forklare forsinkelsen med opfyldelsen af forpligtelserne ifoelge direktivet, som f.eks. den lokale modstand og noedvendigheden af at tage hensyn til den fremtidige oekonomiske udvikling, er uden enhver relevans i denne forbindelse.

b) Den retlige ordning for beskyttelsen af SBO'et i forbindelse med overenskomsten

8 Kommissionens klagepunkter vedroerende dette spoergsmaal rejser forskellige interessante problemer, saasom spoergsmaalet om, hvorvidt der i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, bestaar en forpligtelse til at indfoere en bindende retlig ordning, der kan paaberaabes af tredjemand. Dette punkt rejser spoergsmaalet om, hvorvidt et SBO kan oprettes ved en kontraktmaessig ordning i stedet for ved lov eller administrativ afgoerelse. Domstolen behoever dog ikke eller er ikke forpligtet til at behandle spoergsmaalet herom, og grunden hertil er den enkle, at overenskomsten paa datoen for udloebet af den frist, Den Franske Republik fik til at efterkomme den begrundede udtalelse, dvs. den 3. september 1995, ikke laengere var gaeldende.

9 Ifoelge Domstolens faste praksis »maa spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse« (5). Kommissionen paaberaabte sig i den begrundede udtalelse - for saa vidt angaar det her undersoegte spoergsmaal - alene den mangelfulde retlige beskyttelse efter overenskomstens regler, idet den udtrykkeligt samtidigt anerkendte, at Den Franske Republik faktisk havde udlagt et areal paa 2 750 hektar inden for det af overenskomsten omfattede omraade til SBO. Kommissionen har ikke forsoegt at bevise, at Den Franske Republik materielretligt havde tilsidesat sine forpligtelser ifoelge direktivets artikel 4, stk. 4 (6) ved ikke at traeffe foranstaltninger til beskyttelse mod forurening eller forringelse af fuglenes levesteder eller forstyrrelser af dem i de saaledes udlagte omraader. Den har noeje henholdt sig til linjen i denne argumentation i sagen for Domstolen.

10 Da der ikke konkret foreligger noget holdepunkt for at antage, at den mellem den franske regering og havneselskaberne i Le Havre og Rouen afsluttede overenskomst vedroerende statens jord har kunnet give mulighed for, at der tilfoejedes ornitologiske interesser kendelig skade, eller med andre ord, at Den Franske Republik har undladt at beskytte disse interesser paa sit eget omraade, finder jeg det ufornoedent at gaa ind paa det abstrakte spoergsmaal om, hvorvidt en aftaleordning kan give en passende beskyttelse. Under alle omstaendigheder har ca. 80% af det paagaeldende omraade (paa 3 300 hektar) i hele det tidsrum, der her har betydning, vaeret en del af det SBO (paa 2 750 hektar), der blev udlagt i 1990. Kommissionen har ikke peget paa specielle problemer vedroerende de 550 hektar, der var holdt uden for SBO'et, og spoergsmaalet herom haenger sammen med det foerste klagepunkt.

11 Jeg foreslaar derfor Domstolen at forkaste Kommissionens paastand om en mangelfuld retlig beskyttelse af SBO'et efter reglerne i overenskomsten af 11. april 1985 med den begrundelse, at denne overenskomst paa tidspunktet for udloebet af den frist, Den Franske Republik havde faaet til at efterkomme den begrundede udtalelse, ikke laengere var gaeldende.

12 Dette forslag maa naturligvis anses for en konstatering, ikke af at ordningen ifoelge overenskomsten i retlig henseende udgjorde en tilstraekkelig opfyldelse af Den Franske Republiks pligt til at udlaegge Seine-udloebet til SBO, men derimod af, at Kommissionen ikke i dette tilfaelde har godtgjort, at der bliver tale om en forpligtelse som den, den har udtrykt i forbindelse med dette klagepunkt, eller at der foreligger en tilsidesaettelse af en saadan forpligtelse.

c) Opfoerelsen af titangipsfabrikken i Hode

13 Ifoelge Kommissionens tredje klagepunkt har de franske myndigheder tilladt opfoerelsen af et titangipslager i et omraade, der burde vaere omfattet af SBO'et i Seine-udloebet, og Den Franske Republik har dermed tilsidesat sine forpligtelser ifoelge direktivets artikel 4, stk. 4, foerste punktum. Kommissionen har henvist til den omstaendighed, at fabrikken med tilliggende bygninger, der daekker 50 hektar, befinder sig i vaadenge, der har stor interesse som opholds-, foedeindtagelses- og yngleplads for mange truede arter og traekfuglearter. Kommissionen har i retsmoedet udtalt, at dette var det eneste af det tredje klagepunkt omfattede spoergsmaal, som bekymrede den, og jeg agter derfor ikke at behandle de andre punkter, den har omtalt i sine skriftlige indlaeg.

14 Kommissionen har ikke oplyst, om den taenker paa de forpligtelser, der foelger af direktivets artikel 4, stk. 4, i den oprindelige udgave, eller paa forpligtelserne efter artikel 7 i Raadets direktiv 92/43/EOEF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (7). Da det fremgaar af sagen, at opfoerelsen af fabrikken begyndte, foer sidstnaevnte direktiv traadte i kraft, laegger jeg til grund, at det er den oprindelige udgave af artikel 4, stk. 4, der finder anvendelse.

15 Den Franske Republik har kraftigt imoedegaaet Kommissionens udtalelser paa dette punkt. Den har anfoert, at den paa den ene side efter direktivet ikke var forpligtet til at udlaegge det paagaeldende terraen til SBO, og paa den anden side, at fabrikkens virksomhed ikke udgoer en tilsidesaettelse af dens pligt ifoelge artikel 4, stk. 4, til at opretholde en effektiv beskyttelse af levestederne. Den har herved fremfoert foelgende argumenter:

- placeringen af titangipslageret er en direkte foelge af anvendelsen af Raadets direktiv 92/112/EOEF af 15. december 1992 om fastsaettelse af naermere regler for harmonisering af programmer for nedsaettelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik paa at bringe den til ophoer (8)

- forud for opfoerelsen var der gennemfoert to undersoegelser vedroerende indvirkningen i 1991 og 1993; den sidste gav til resultat, at titangipslageret ikke ville foere til forringelse af betydning af de paagaeldende arters levesteder; dette resultat bekraeftedes af en uafhaengig undersoegelsesleder efter gennemfoerelsen af en offentlig undersoegelse af virksomheden paa fabrikken i december 1994 og januar 1995

- den blotte omstaendighed, at stedet, hvor lageret er placeret, var med i VFO-fortegnelsen, gav ikke grundlag for at antage, at det skulle udlaegges til SBO, og Kommissionen har i alt fald ikke fremlagt noget videnskabeligt bevis for, at omraadet skulle have vaeret udlagt

- den lokalitet, man valgte at placere titangipslageret i, er ikke efter den klassificering, som er udarbejdet af det regionale miljoedirektorat (»Diren«), et af de mest interessante i Seine-udloebet, naar det gaelder beskyttelsen af den biologiske mangfoldighed. Desuden kan lokaliteten ikke efter Ramsar-konventionen anses for »vaadomraader«, og rent faktisk har den vaeret udtoerret i flere aartier, selv om den stadigvaek generelt beskrives som et marskomraade

- den oplagring af gips, der sker paa fabrikken i Hode, er ikke i strid med beskyttelseskravene ifoelge direktivets artikel 4, stk. 4, idet syntetisk gips ikke er oekotoxisk, mens udslippene til Seinen kun forurener i mindre grad; desuden kan oplagring af gips i hoejst 25 m hoejde ikke forstyrre traekadfaerden hos fuglene, og virksomheden paa stedet har kun foert til 2,3% stigning i trafikken paa vejene dér

- flere vigtige foranstaltninger er blevet truffet specielt med det formaal at forhindre enhver forurening eller ulempe for levestederne eller arterne i lokaliteten.

16 Der er tilsyneladende ikke helt enighed om lokalitetens areal, der er paa mellem 35 og 100 hektar efter de forskellige angivelser. Kommissionen anfoerte i replikken, at fabriksanlaegget, lageret og tilkoerselsvejen daekkede 50 hektar naturlige engdrag af stoerre ornitologisk interesse, der ligger i et afsnit inde i det i 1997 udlagte SBO, men som ikke hoerer med til dette. Den Franske Republik har uden at blive modsagt anfoert, at et areal paa yderligere 50 hektar, der stoeder op til lokaliteten, var blevet reserveret og bevaret som vaadeng og forvaltet i forbindelse med naturreservatet; i dette omraade maa der ikke ske oplagring. Jeg vil kun knytte mine bemaerkninger til den lokalitet paa mellem 35 og 50 hektar, som daekkes af fabriksanlaegget, lageret og tilkoerselsvejen, i overensstemmelse med Kommissionens klagepunkt, saaledes som dette er blevet begraenset i retsmoedet.

17 Saafremt der skal kunne gives Kommissionen medhold paa dette punkt, maa den foerst godtgoere, at lokaliteten var et af »de bedst egnede omraader til beskyttelse [af de paagaeldende] arter« og dermed, at Den Franske Republik var forpligtet til at udlaegge den til SBO, eller at inddrage den i et saadant omraade. Det foelger af fast retspraksis, at »under en traktatbrudssag i medfoer af artikel 169 paahviler det Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger ... og Kommissionen kan ikke herved paaberaabe sig nogen formodning« (9). Kommissionen har til stoette for det synspunkt, at der er tale om en efter direktivet egnet lokalitet, henvist til den omstaendighed, at den var medtaget i VFO-fortegnelsen.

18 Nu er det for det foerste klart, at det forholdsvis beskedne areal af den lokalitet, hvor titangipslageret er placeret, ikke giver grundlag for at fastslaa, at der overhovedet ikke bestaar nogen forpligtelse for medlemsstaten til at udlaegge den til SBO eller til at lade den indgaa i et saadant omraade. RSPB-sagen drejede sig om Lappel Bank, der kun omfatter 22 hektar, hvis ornitologiske betydning var ubestridt, og som laa inde i et langt stoerre omraade (10).

19 Men dernaest maa det siges, at det er meget svaert at forstaa, hvorledes Kommissionen kan hente stoette i en undersoegelse fra 1994 for at bevise, at et givet omraade var et af de omraader, som oplagt burde have vaeret udlagt, den gang titangipsanlaegget blev bygget i 1992. Saafremt VFO-fortegnelsen som anfoert af Den Franske Republik var en foreloebig fortegnelse over lokaliteter af ornitologisk interesse, der skulle danne grundlag for valget af de bedst egnede omraader, beviser den omstaendighed alene, at den omhandlede lokalitet var naevnt deri ikke, at den skulle udlaegges til SBO. Man maa tilskynde medlemsstaterne til at ivaerksaette udtoemmende undersoegelser af deres nationale omraader med henblik paa at opfylde forpligtelsen ifoelge direktivet til udlaegning. Men der kommer efter min mening ikke noget ud af at haevde, at ethvert omraade, der bestemmes som egnet til beskyttelse af vilde fugle, noedvendigvis skal udlaegges.

20 Foer jeg tager endelig stilling til dette punkt, skal jeg imidlertid henvise til medlemsstaternes forpligtelser, saaledes som de nylig klart er beskrevet i dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, hvor Domstolen fastslog, at »det skoen, som medlemsstaterne har ved valget af de omraader, der er bedst egnede til at blive udlagt som SBO, ikke vedroerer hensigtsmaessigheden af som SBO at udlaegge de omraader, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede, men alene anvendelsen af disse kriterier i forbindelse med afgoerelsen af, hvilke omraader der er de bedst egnede, naar det gaelder beskyttelsen af de i bilag I til direktivet naevnte arter« (11).

21 Den omstaendighed, at anlaegget til behandling og oplagring af titangips blev bygget paa et areal inde i SBO'et (som det foreligger i dag) i Seine-udloebet, er ikke omtvistet i sagen. Det fremgaar ogsaa af en af Diren i april 1995 offentliggjort undersoegelse, at arealet ligger i det omraade, hvor vagtelkonge bygger rede. Dette redebygningsomraade, hvor der findes ca. 15-50 par, er imidlertid meget stoerre end det omhandlede areal, og Kommissionen har ikke godtgjort, at lokaliteten i og for sig er et af »de bedste egnede omraader« og derfor boer udlaegges. Den har navnlig ikke haft bemaerkninger til Den Franske Republiks omtale af Naturhistorisk Museums undersoegelse, der dannede grundlag for undersoegelsen vedroerende indvirkning fra 1993; ifoelge denne undersoegelse kommer ingen af de sjaeldnere arter i omraadet, herunder vagtelkonge, til at lide direkte under projektet, selv om 35 hektar eng forsvinder. Kommissionen har heller ikke kommenteret Den Franske Republiks argument om, at lokaliteten befandt sig i et afsnit af udloebet, som Diren i 1993 havde betegnet som lidet interessant, naar det gaelder beskyttelsen af den biologiske mangfoldighed, og at omraadet havde vaeret toerlagt i flere aartier, foer fabrikken blev opfoert, og saaledes ikke kunne anses som vaadarealer som omhandlet i Ramsar-konventionen af 2. februar 1971 (12).

22 Kommissionens tredje klagepunkt skal derfor ogsaa forkastes med den begrundelse, at Kommissionen ikke har godtgjort, at titangipslageret blev placeret i en lokalitet, som skulle have vaeret udlagt til SBO eller inde i et saadant omraade.

d) Sagens omkostninger

23 Kommissionen har i naervaerende sag vundet sagen for saa vidt angaar det vigtigste klagepunkt, og sagens anlaeg har kunnet vaere en tilskyndelse for Den Franske Republik til at afslutte en temmelig omstaendelig udlaegningsprocedure. Imidlertid var sidstnaevnte spoergsmaal ikke omtvistet i sagen. Hvis det havde vaeret det eneste klagepunkt, ville Kommissionen sandsynligvis have haevet sagen efter vedtagelsen af dekret nr. 97-1329 af 30. december 1997, foer den afgav replik. Saafremt Domstolen foelger mit forslag til afgoerelse, taber Kommissionen sagen for saa vidt angaar de to omtvistede klagepunkter. Jeg finder det derfor rigtigt at foreslaa Domstolen at lade hver part afholde sine egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 3.

IV - Forslag til afgoerelse

24 Paa baggrund af denne redegoerelse, foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Det fastslaas, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den ikke den 3. september 1995 havde udlagt et tilstraekkeligt stort areal i Seine-udloebet til saerligt beskyttet omraade.

2) I oevrigt frifindes Den Franske Republik.

3) Hver part afholder sine egne omkostninger.

(1) - Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1) (herefter »direktivet«).

(2) - Videnskabelig fortegnelse over vigtige fuglebeskyttelsesomraader (herefter »VFO-fortegnelsen«).

(3) - Journal officiel de la République française af 1.1.1998, s. 48.

(4) - En mere detaljeret gennemgang af den findes i punkterne 11-23 i mit forslag til afgoerelse i dom af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Sml. I, s. 3805, herefter »RSPB-dommen«.

(5) - Dom af 19.5.1998, sag C-3/96, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3031, praemis 36.

(6) - Jf. dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, »Santoña-omraadet«, Sml. I, s. 4221, praemis 22.

(7) - EFT L 206, s. 7.

(8) - EFT L 409, s. 11.

(9) - Dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6.

(10) - RSPB-dommen, fodnote 4.

(11) - Jf. dom af 19.5.1998 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, fodnote 5, praemis 61.

(12) - United Nations Treaties Series volume 996, s. 245; jf. endvidere Kommissionens henstilling 75/66/EOEF af 20.12.1974 til medlemsstaterne om beskyttelse af fugle og deres levesteder (EFT 1975 L 21, s. 24), hvori det henstilles til medlemsstaterne at tiltraede Ramsar-konventionen.