FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. POIARES MADURO

fremsat den 10. januar 2007 1( )

Sag C-307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

mod

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Juzgado de lo Social de San Sebastián (Spanien))

»Rammeaftalen, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP – tidsbegrænset ansættelse – arbejdsvilkår – anciennitetstillæg – manglende tildeling som følge af aftaler, som er indgået mellem de ansattes fagforeningsrepræsentanter og det offentlige – tilstrækkelige objektive forhold«

1. Ved afgørelse af 6. juli 2005 indgav Juzgado de lo Social de San Sebastián (Spanien) en anmodning om præjudiciel afgørelse for Domstolen i henhold til artikel 234 EF om fortolkningen af § 4 i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP den 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«), gennemført ved Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 (EFT L 175, s. 43).

I – Retlig og faktisk baggrund

2. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for anmodningen, er følgende: Yolanda Del Cerro Alonso er ansat på et offentligt hospital, der henhører under den offentlige sundhedstjeneste i den spanske selvstyrende region Baskerlandet. Eftersom hun er vedtægtsmæssigt fastansat, anmodede hun om at få tildelt tillæg for de tilbagelagte perioder, hvor hun var vedtægtsmæssigt ansat i midlertidige stillinger.

3. Disse anciennitetstillæg tildeles for hver tre års effektive tjenesteperiode. Dekret 231/2000 om arbejdsvilkårene for de ansatte i Servicio Vasco de Salud og lov 55/2003 af 16. december 2003 om rammevedtægten for vedtægtsmæssigt ansatte i sundhedsvæsenet, der ved dekretet gennemføres i den spanske selvstyrende region Baskerlandet, bestemmer imidlertid, at tillæggene er forbeholdt fastansat personale.

4. Da Yolanda Del Cerro Alonsos anmodning ikke blev besvaret, anlagde hun sag ved den forelæggende ret. Den offentlige sundhedstjeneste bestred hendes påstande, idet den gjorde gældende, at sagsøgeren, der ikke på tidspunktet for anmodningen var fastansat, ikke har krav på sådanne tillæg.

5. Retsforhandlingerne ved den forelæggende ret har givet anledning til at rejse et spørgsmål vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten. Det har vist sig, at afslaget på sagsøgerens anmodning kan udgøre forskelsbehandling af tidsbegrænset ansatte. Rammeaftalens § 4 bestemmer herved, at »[a]nsættelsesvilkårene for personer med tidsbegrænset ansættelse [ikke må] være mindre gunstige end de, der gælder for sammenlignelige fastansatte, hvis dette udelukkende er begrundet i kontraktens tidsbegrænsede varighed, og forskelsbehandlingen ikke er begrundet i objektive forhold«. Juzgado de lo Social de San Sebastián er derfor i tvivl om, hvorvidt tildelingen af tillæg som de i hovedsagen omhandlede kan kvalificeres som »ansættelsesvilkår« i den i direktiv 1999/70 anvendte betydning og har følgelig forelagt følgende spørgsmål:

»1) Omhandler bestemmelsen i direktiv 1999/70/EF om, at personer med tidsbegrænset ansættelse ikke må behandles mindre gunstigt end fastansatte, også økonomiske vilkår?

Hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, ønskes følgende oplyst:

2) Udgør den omstændighed, at det i artikel 44 i [lov] 55/2003 […] bestemmes, at midlertidigt ansatte ikke kan oppebære det anciennitetstillæg, som fastansatte har ret til, et objektivt forhold, som kan begrunde, at tillægget ikke tildeles?

3) Indeholder de aftaler, som er indgået mellem de ansattes fagforeningsrepræsentanter og det offentlige, »objektive forhold«, som kan begrunde, at anciennitetstillægget ikke tildeles midlertidigt ansatte?«

II – Stillingtagen

A – Indledende bemærkninger

6. Anmodningen om præjudiciel afgørelse rejser et forudgående spørgsmål vedrørende anvendelsen af direktiv 1999/70 på det omhandlede forhold. Den forelæggende ret finder ikke, at der er tvivl om, at de vedtægtsmæssigt ansatte henhører under den i direktivet omhandlede gruppe af arbejdstagere. Den har desuden ikke rejst dette spørgsmål i anmodningen. Denne opfattelse deles ikke af alle intervenienterne, herunder bl.a. Kongeriget Spanien, der hævder, at direktiv 1999/70 ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om afvisning af anmodningen om præjudiciel afgørelse.

7. Inden spørgsmålene besvares skal det efterprøves, om direktiv 1999/70 finder anvendelse på det omhandlede forhold, eftersom det vedrører en i henhold til offentlig ret vedtægtsmæssigt ansat.

B – Om anvendelsen af direktiv 1999/70 på det omhandlede forhold

8. Direktivets anvendelsesområde defineres i rammeaftalens § 2, stk. 1, hvorefter »[d]enne aftale finder anvendelse på alle med tidsbegrænset ansættelse, som har en ansættelseskontrakt eller indgår i et ansættelsesforhold, som defineret ved lov, kollektiv aftale eller gældende praksis i den enkelte medlemsstat«.

9. Denne bestemmelse er behandlet i Domstolens seneste praksis ( ). Heraf følger, at rammeaftalens bestemmelser finder anvendelse på tidsbegrænsede kontrakter og ansættelsesforhold, der er indgået med forvaltningen og andre enheder i den offentlige sektor. Det er nemlig ubestridt, at begrebet »alle med tidsbegrænset ansættelse« i rammeaftalen omfatter alle arbejdstagere, uden at sondre mellem, om de er ansat hos en offentlig eller privat arbejdsgiver. Spørgsmålet er imidlertid, om der skal sondres ud fra egenskaberne ved, og arten af det forhold, der forbinder forvaltningen og enheder i den offentlige sektor med de ansatte. Direktiv 1999/70 finder anvendelse på kontraktansatte i den offentlige sektor. Men finder det også anvendelse på vedtægtsmæssigt ansatte i den offentlige sektor? Det er dette spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag.

10. For at besvare spørgsmålet bekræftende har den forelæggende ret i begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen anført, at begrebet »arbejdstagere« i Domstolens praksis vedrørende Rådets direktiv 76/207/EØF af 9. februar 1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkår (EFT L 39, s. 40) skal fortolkes udvidende. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har bestridt, at denne henvisning er relevant i den foreliggende sag.

11. Ifølge Domstolens praksis er indholdet af begrebet arbejdstager i henhold til fællesskabsretten ikke entydigt, men afhænger af, hvilket anvendelsesområde der er tale om ( ). Det er således ubestridt, at begrebet arbejdstager på området for ligebehandling af mandlige og kvindelige arbejdstagere er selvstændigt i forhold til fællesskabsretten og skal fortolkes udvidende. Det kan derfor ikke udelukkes, at tjenestemænd skal anses for at udgøre en særlig gruppe af arbejdstagere ( ). Derimod fremgår det, at der på området for varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder, på hvilket område direktivet kun tilsigter en delvis harmonisering af spørgsmålet, skal henvises til definitionen i den nationale lovgivning på det arbejdsretlige område. Hvis en offentligt ansat således efter denne lovgivning ikke er omfattet af arbejdsretten, anses vedkommende ikke for arbejdstager i den betydning, udtrykket er anvendt i fællesskabsretten vedrørende overførsel af virksomheder ( ).

12. Det er korrekt, at direktiv 1999/70 indeholder en udtrykkelig henvisning til national lovgivning. Det fremgår imidlertid ikke af retspraksis, at en sådan fremgangsmåde er afgørende for fortolkningen. Domstolen har nemlig i forbindelse med direktivet om tilrettelæggelse af arbejdstiden fastslået, at begrebet »arbejdstid« er et selvstændigt, fællesskabsretligt begreb, der skal defineres efter objektive kriterier, skønt det i direktivet er genstand for en udtrykkelig henvisning til national lovgivning ( ). I modsat retning har Domstolen, på et område, der ligger tæt på det i denne sag omhandlede, som er omfattet af rammeaftalen vedrørende deltidsarbejde, fastslået, at en arbejdstager er omfattet af aftalen, hvis hans kontrakt eller arbejdsforhold er defineret ved lov, kollektiv overenskomst eller gældende praksis i medlemsstaten ( ).

13. Denne forskel ved behandlingen af forelæggelser på det sociale område afhænger derfor tilsyneladende af, om Domstolen i sin behandling af spørgsmålet prioriterer henholdsvis formålet med eller ordningen i den lovgivning, der skal fortolkes. På området for tilrettelæggelsen af arbejdstiden har Domstolen bemærket, at direktivet har et grundlæggende socialt formål, der er at garantere en bedre beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Selv om direktivet kun indeholder minimumsforskrifter herfor, kan derfor kun en selvstændig fortolkning af begrebet arbejdstid, der garanterer en ensartet anvendelse, sikre direktivets fulde virkning. Domstolen har derimod på områderne for overførsel af virksomheder og deltidsarbejde ( ) i det væsentlige fastholdt, at det omhandlede direktiv ikke har til hensigt at indføre et ensartet beskyttelsesniveau i Fællesskabet eller overlader medlemsstaterne en vis skønsmargen. På denne baggrund må det tiltrædes, at begrebet arbejdstager udelukkende må bestemmes ud fra den nationale lov, der finder anvendelse.

14. I den foreliggende sag skal jeg foreslå en lidt anderledes fremgangsmåde. Det er i princippet korrekt at overholde rammeaftalens ordlyd, hvorefter der henvises til national ret med henblik på at definere den gruppe af arbejdstagere, der er omfattet heraf. I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at Yolanda Del Cerro Alonso, der ikke er omfattet af arbejdsretten, ikke i medfør af national ret anses for en arbejdstager. Det tilkommer de nationale retsinstanser at efterprøve dette. Denne bedømmelse kan imidlertid ikke foretages fuldstændig uafhængigt af fællesskabsretten. Jeg skal herved bemærke, at den ramme, der er indført ved rammeaftalen, har til hensigt generelt at hindre misbrug som følge af anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter eller arbejdsforhold. Heraf følger, at medlemsstaten skal definere og fortolke begrebet »arbejdstagere« i rammeaftalen således, at både formålet med direktiv 1999/70 og de almindelige fællesskabsretlige retsgrundsætninger, navnlig det grundlæggende princip om ligebehandling, overholdes.

15. Denne tilpassede henvisning forekommer mig at være den fremgangsmåde, der er tættest på fællesskabsrettens ordlyd og ånd. Heraf følger, at den berørte medlemsstat ikke blot kan lægge den formelle eller specielle karakter af de regler, der finder anvendelse på bestemte arbejdsforhold, til grund for at undtage dem fra den beskyttelse, der følger af rammeaftalen. Hvis dette var tilfældet, ville der være risiko for, at rammeaftalen mister enhver effektiv virkning. Således ville enhver medlemsstat kunne anvende særlige regler på offentligt kontraktansatte med henblik på at omgå Domstolens domme i sagerne Adeneler m.fl. samt Marrosu og Vassallo. Følgelig kan offentligt ansatte kun udelukkes fra anvendelsesområdet for direktiv 1999/70, hvis det godtgøres, at arten af det arbejdsforhold, der forbinder dem til forvaltningen, adskiller sig væsentligt fra det arbejdsforhold, der forbinder de arbejdstagere, som ifølge national ret henhører under gruppen af arbejdstagere, til deres arbejdsgivere. Det fremgår tilsyneladende af sagsakterne, at Tribunal Supremo har haft lejlighed til at udtale sig om indholdet af det særlige forhold, der kendetegner forbindelsen mellem tjenestemanden og forvaltningen på det af nærværende sag berørte område, hvilke kendetegn indebærer, at forholdet ikke kan sammenlignes med situationen for de arbejdstagere, der ikke er tjenestemænd. Det tilkommer imidlertid de nationale retsinstanser at vurdere, i hvilket omfang denne bedømmelse er i overensstemmelse med de i fællesskabsretten fastsatte betingelser.

C – Om begrebet ansættelsesvilkår som omhandlet i rammeaftalens § 4

16. Det første spørgsmål, den forelæggende ret har stillet, vedrører i det væsentlige fortolkningen af begrebet »ansættelsesvilkår« som omhandlet i rammeaftalens § 4. Den ønsker nærmere bestemt oplyst, om de økonomiske vilkår og bl.a. tildeling af tillæg som de i lov 55/2003 fastsatte er omfattet af anvendelsesområdet for rammeaftalens bestemmelse om forbud mod forskelsbehandling.

17. Ifølge Kommissionen kan der ikke være tvivl om besvarelsen heraf. Den har herved for det første anført, at det følger af almindelig sund fornuft, at lønnen er det første og vigtigste arbejdsvilkår. Dernæst har Kommissionen anført, at der hverken i rammeaftalen eller i dens retlige sammenhæng er elementer, der taler for at undtage lønnen fra ansættelsesvilkårene. Den erkender ganske vist, at artikel 139 EF, der udgør grundlaget for aftalen, henviser til artikel 137, stk. 5, EF, hvorefter »[b]estemmelserne i denne artikel [ikke gælder] for lønforhold […]«. En sådan bestemmelse er imidlertid ikke til hinder for vedtagelsen af en lovgivning, der har en indirekte virkning på lønforhold.

18. Jeg er ligesom de intervenerende stater ikke af denne opfattelse.

19. Det fremgår såvel af affattelsen af og formålet med direktiv 1999/70, at dette ikke finder anvendelse på lønforhold. Ifølge 14. betragtning til direktivet har de underskrivende parter »givet udtryk for deres ønske om at forbedre kvaliteten ved tidsbegrænset ansættelse gennem anvendelsen af princippet om ikke-diskrimination«. Desuden henviser dette direktiv, til forskel fra andre direktiver med hjemmel i artikel 13 EF ( ), artikel 57, stk. 2, litra c), EF og artikel 66 EF ( ) eller artikel 141 EF ( ), ikke til lønvilkår. I sådanne tilfælde har Domstolen, som Det Forenede Kongeriges regering har anført, fastslået, at begrebet »arbejdsvilkår« i direktiv 76/207 om ligebehandling af mænd og kvinder ikke omfatter lønforhold. Domstolen har bl.a. i dommen i sagen McKenna ( ), som svar på Kommissionens argument om, at den i denne sag omhandlede ordning med sygeorlov var omfattet af arbejdsvilkår som omhandlet i direktiv 76/207 i den version, som gik forud for den ved direktiv 2002/73 ændrede, da indvirkningen på lønnen kun var indirekte, fastslået, at »[l]øn, der er omfattet af artikel 141 EF og af direktiv 75/117, [ikke tillige kan] være omfattet af direktiv 76/207«.

20. Ifølge Kommissionen kan selve den omstændighed, at det omhandlede direktiv ikke nævner lønforhold, ikke udelukke disse fra direktivets anvendelsesområde. Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af direktiv 76/207 og 75/117 om ligebehandling af mænd og kvinder, som Det Forenede Kongeriges regering har henvist til, er irrelevant for det foreliggende tilfælde. Når Domstolen med denne praksis har foretaget en indskrænkende fortolkning af begrebet »arbejdsvilkår«, beror dette på, at der på dette område fandtes en klar opdeling mellem det område, som er omfattet af direktiv 75/117, der særligt vedrører lønforhold, og det område, der er omfattet af det senere, og mere generelle direktiv 76/207. Det samme gælder ikke for det område, der er omfattet af direktiv 1999/70.

21. Det er korrekt, at »arbejdsvilkår« i visse tilfælde, i mangel af modstående holdepunkter, kan omfatte lønforhold. Således har Domstolen på området for varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder fastslået, at en nedsættelse af lønnen for arbejdstagere, der er berørt af overførslen, skal opfattes som »en væsentlig ændring af arbejdsvilkårene« som omhandlet i direktiv 77/187 ( ). Jeg skal dog præcisere, at dette direktiv blev udstedt med hjemmel i EF-traktatens bestemmelser om oprettelsen af det fælles marked. Det i denne sag omhandlede direktiv henhører derimod, i lighed med direktiverne om ligebehandling af mænd og kvinder, under traktatens sociale bestemmelser. Jeg skal herved bemærke, at en bestemmelse i den afledte fællesskabsret, når den skal fortolkes, i henhold til fast retspraksis skal fortolkes i overensstemmelse med traktaten ( ).

22. Artikel 139, stk. 2, EF udgør hjemmelen for direktiv 1999/70. Denne bestemmelse fastsætter, at »[i]værksættelsen af aftaler, der indgås på fællesskabsplan, finder sted […] i spørgsmål under artikel 137 efter fælles anmodning fra de underskrivende parter, ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen« (min fremhævelse). Det følger dog klart af artikel 137, stk. 5, EF, at Rådet ikke har beføjelse til på dette grundlag at vedtage foranstaltninger vedrørende lønforhold ( ). På denne baggrund må mangelen på henvisninger til lønforhold i direktiv 1999/70 fortolkes som et udtrykkeligt ønske om at udelukke disse fra dets anvendelsesområde.

23. Kommissionen har imidlertid bestridt denne fortolkning. Ifølge Kommissionen skal traktaten fortolkes således, at retsakter med hjemmel i artikel 137 EF ikke direkte kan fastsætte niveauet for eller arten af løn. Det er derimod fuldt ud tilladeligt, at lovgiver vedtager en lovgivning som den i det foreliggende tilfælde omhandlede, der kun har en indirekte eller underordnet indvirkning på lønforholdene. Dette er den eneste måde, hvorpå den effektive virkning af artikel 137 EF kan opretholdes. Heraf følger, at medlemsstaterne frit kan vælge de nærmere foranstaltninger om fastsættelse af og niveauet for lønnen, men ikke kan tillade, at arbejdstagere med tidsbegrænset ansættelse forskelsbehandles på grundlag af lønnen.

24. Denne fortolkning er ganske vist fristende. Men der er dog ikke i den fortolkede tekst seriøse holdepunkter herfor. Hertil kommer, at hvis man anvendte en sådan fortolkning, ville artikel 137, stk. 5, EF blive frataget enhver mening. I medfør af denne fortolkning ville det være muligt, ved fastsættelse af regler på området for ansættelsesvilkår, at bestemme lønvilkårene. Det forekommer os klart, at udligningen af lønvilkår kan have en direkte virkning på niveauet og arten heraf. Denne konsekvens ville være i åbenbar strid med de ønsker, som forfatterne til artikel 137, stk. 5, EF har udtrykt. Uanset den betydning man kan tilskrive formålet om lige lønvilkår for arbejdstagere med tidsbegrænset ansættelse, står det fast, at artikel 139, stk. 2, EF, sammenholdt med artikel 137 EF, ikke kan udgøre den nødvendige hjemmel herfor.

25. Heraf følger, at selv om lønforhold i enhver arbejdstagers øjne udgør et væsentligt ansættelsesvilkår, skal direktiv 1999/70 ikke desto mindre fortolkes således, at rammeaftalens § 4, som gennemføres ved direktivet, udelukker økonomiske vilkår og enhver form for lønforhold fra sit anvendelsesområde.

D – Om det andet og det tredje spørgsmål

26. Da disse spørgsmål kun er forelagt Domstolen, såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er det ufornødent at besvare dem.

III – Forslag til afgørelse

27. I betragtning af det anførte bør de spørgsmål, som Juzgado de lo Social de San Sebastián har forelagt Domstolen, besvares således:

»Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP, skal fortolkes på følgende måde:

– Arbejdstagere med tidsbegrænset ansættelse, som har en ansættelseskontrakt eller indgår i et ansættelsesforhold som defineret ved lov, kollektiv aftale eller gældende praksis i den omhandlede medlemsstat, er omfattet af rammeaftalen i bilaget til direktivet. Det tilkommer imidlertid de nationale retsinstanser at efterprøve, om denne kvalifikation er foretaget i national ret under overholdelse af formålet med direktiv 1999/70 og fællesskabsrettens almindelige principper, navnlig det grundlæggende princip om ligebehandling. Udelukkelsen fra direktivets ansættelsesområde af en gruppe af ansatte kan ikke alene begrundes i, at denne gruppe er undergivet særlige bestemmelser. Udelukkelsen skal derimod begrundes i, at der foreligger en særlig art af ansættelsesforhold, der ikke kan sammenlignes med de arbejdsforhold, som i henhold til national ret er omfattet af rammeaftalens bestemmelser.

– Rammeaftalens § 4 i bilaget til direktiv 1999/70 finder kun anvendelse på ansættelsesforhold og ikke på lønforhold.«