DOMSTOLENS DOM AF 28. JUNI 1994. - EUROPA-PARLAMENTET MOD RAADET FOR DEN EUROPAEISKE UNION. - FORORDNING OM OVERFOERSEL AF AFFALD - HJEMMEL. - SAG C-187/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-02857

svensk specialudgave side I-00249

finsk specialudgave side I-00289



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal ° Parlamentets soegsmaalsret ° betingelser for antagelse til realitetsbehandling ° beskyttelse af Parlamentets befoejelser ° deltagelse i lovgivningsproceduren ° soegsmaal stoettet paa, at en traktatbestemmelse, som ikke kraever en saadan deltagelse, ikke er medtaget som hjemmel for en retsakt henhoerende under den afledte ret ° afvisning

(EOEF-traktaten, art. 173)

2. Institutionernes retsakter ° valg af hjemmel ° kriterier

3. Miljoe ° affald ° forordning nr. 259/93 om overfoersel af affald ° hjemmel ° traktatens artikel 130 S ° accessorisk betydning for det indre markeds funktion ° erstatter en retsakt udstedt med hjemmel i en anden bestemmelse ° uden betydning

(EOEF-traktaten, art. 100, 100 A og 130 S; Raadets forordning nr. 259/93; Raadets direktiv 91/156)

Sammendrag

1. Europa-Parlamentet kan indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt udstedt af Raadet eller Kommissionen, forudsat soegsmaalet alene skal sikre Parlamentets befoejelser, og det kun er baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat. Et soegsmaal, som stoettes paa, at der som hjemmel for den anfaegtede retsakt med urette ikke er valgt en artikel i traktaten, hvorefter samarbejdsproceduren med Parlamentet skal ivaerksaettes, men en artikel, hvorefter Parlamentet blot skal hoeres, kan derfor fremmes til paakendelse i realiteten. Derimod maa et soegsmaal afvises, for saa vidt som det stoettes paa, at der ikke som hjemmel for den anfaegtede retsakt er medtaget en bestemmelse i traktaten, der ikke indeholdt bestemmelser om, at Europa-Parlamentet skulle deltage i proceduren omkring udarbejdelsen af de i naevnte artikel omhandlede retsakter.

2. Efter kompetencefordelingen i Faellesskabet skal valget af hjemmel for en retsakt ske paa grundlag af objektive forhold, som goer det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formaal og indhold.

3. Henset til dens formaal og indhold er forordning nr. 259/93 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Faellesskabet et led i den miljoepolitik, Faellesskabet foerer, og forordningen kan ikke ° lige saa lidt som det var tilfaeldet med direktiv 91/156 ° antages at have til formaal at gennemfoere den frie bevaegelighed for affald inden for Faellesskabet. Lovgiver har saaledes lovligt kunnet se bort fra traktatens artikel 100 A som hjemmel for forordningen og udstede den i henhold til artikel 130 S.

Herimod kan det ikke anfoeres, at forordningen har betydning for de betingelser, der gaelder med hensyn til overfoersler af affald og dermed for det indre markeds funktion, idet artikel 100 A ikke kan paaberaabes, saafremt forholdet som i den foreliggende sag er det, at den retsakt, der skal udstedes, kun accessorisk medfoerer en harmonisering af vilkaarene paa markedet inden for Faellesskabet. Det er ogsaa uden betydning, at retsakten traeder i stedet for en anden retsakt, der var udstedt i henhold til traktatens artikel 100, idet dette ikke noedvendigvis indebaerer, at den omtvistede forordning skal udstedes under henvisning til naevnte bestemmelse eller til artikel 100 A, da valget af hjemmel for en retsakt maa foretages paa grundlag af retsaktens eget formaal og indhold.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. april 1993 har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (EFT L 30, s. 1, herefter benaevnt "forordning nr. 259/93").

2 Det fremgaar af de fire foerste betragtninger til den anfaegtede forordning, at den er blevet udstedt med henblik paa at erstatte Raadets direktiv 84/631/EOEF af 6. december 1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 326, s. 31) med en forordning, idet man ville tage hensyn til de forpligtelser, Faellesskabet havde paataget sig i henhold til Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og bortskaffelse heraf, godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 93/98/EOEF af 1. februar 1993 (EFT L 39, s. 1), til den fjerde AVS/EOEF-konvention af 15. december 1989, godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets og Kommissionens afgoerelse 91/400/EKSF, EOEF af 25. februar 1991 (EFT L 229, s. 1), og til OECD-Raadets beslutning af 30. marts 1992 om kontrol med graenseoverskridende overfoersler af affald til nyttiggoerelse.

3 I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 259/93 finder den anvendelse paa overfoersel af affald inden for, til og fra Faellesskabet, idet samme bestemmelses stk. 2 og 3 dog indeholder visse undtagelser.

4 Forordningens afsnit II omhandler overfoersler af affald mellem medlemsstater og fastlaegger en sondring mellem affald til bortskaffelse (kapitel A, artikel 3, 4 og 5) og affald til nyttiggoerelse (kapitel B, artikel 6-11). Som det fremgaar af den niende betragtning til forordningen, indfoeres der i afsnittet en ordning om forudgaaende anmeldelse af overfoersler af affald til de kompetente myndigheder, for at disse kan blive underrettet navnlig om affaldets art, overfoersel og bortskaffelse eller nyttiggoerelse, saaledes at de kan traeffe alle noedvendige foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljoeet, herunder muligheden for at goere begrundet indsigelse mod overfoerslen.

5 For saa vidt angaar affald til bortskaffelse maa overfoerslen foerst finde sted, naar anmelderen har faaet tilladelse hertil fra den kompetente bestemmelsesmyndighed (artikel 5, stk. 1). Med henblik paa at ivaerksaette principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og nationalt plan ° i overensstemmelse med Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som aendret ved direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter benaevnt "direktiv 91/156") ° kan medlemsstaterne traeffe foranstaltninger, der er i overensstemmelse med traktaten, i form af et generelt eller delvist forbud eller systematisk indsigelse [tiende betragtning til og artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93]. Med hensyn til affald til nyttiggoerelse kan overfoerslen foretages, hvis der ikke er gjort indsigelse inden en naermere angiven frist (artikel 8, stk. 1).

6 Afsnit III (artikel 13) i forordning nr. 259/93 vedroerer overfoersler inden for en medlemsstat. I henhold til femte betragtning til forordningen hoerer overvaagning af og kontrol med saadanne overfoersler under den enkelte medlemsstats ansvarsomraade. De ordninger, medlemsstaterne etablerer i det oejemed, skal imidlertid tilgodese behovet for sammenhaeng med den faellesskabsforordning, der indfoeres ved forordning nr. 259/93 (artikel 13, stk. 2). Medlemsstaterne kan ogsaa paa deres omraade anvende den ordning, der i forordningen er fastsat med hensyn til overfoersler mellem medlemsstater (artikel 13, stk. 4).

7 Afsnit IV, V og VI i forordning nr. 259/93 indeholder de regler, der finder anvendelse paa henholdsvis udfoersel af affald fra Faellesskabet, indfoersel af affald i Faellesskabet samt transit af affald udefra gennem Faellesskabets omraade med henblik paa bortskaffelse eller nyttiggoerelse uden for Faellesskabet.

8 Bestemmelserne i afsnit IV og V indeholder et principielt forbud mod udfoersel og indfoersel af affald, uanset om det er til bortskaffelse eller til nyttiggoerelse, bortset fra udfoersel af affald til bortskaffelse til EFTA-lande, som ogsaa er parter i Basel-konventionen, mod udfoersel af affald med henblik paa nyttiggoerelse til og indfoersel af affald fra lande, der er parter i Basel-konventionen, eller med hvilke Faellesskabet eller Faellesskabet og dets medlemsstater eller medlemsstater har indgaaet aftaler eller ordninger, der opfylder naermere angivne betingelser, samt mod udfoersel og indfoersel af affald med henblik paa nyttiggoerelse til, henholdsvis fra, lande, der er omfattet af OECD-beslutningen. For saa vidt angaar disse ud- og indfoersler er der ved forordningen indfoert en ordning med anmeldelse til den kompetente afsendelsesmyndighed eller den kompetente bestemmelsesmyndighed; ordningen er forskellig, alt efter om der er tale om affald til bortskaffelse eller til nyttiggoerelse.

9 Det fremgaar af sagen, at baggrunden for forordning nr. 259/93 er et forslag til Raadets forordning (EOEF) om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald i, til og fra Faellesskabet, som Kommissionen forelagde den 10. oktober 1990 (EFT C 289, s. 9). Dette forslag fra Kommissionen var en foelge af en opfordring, som Raadet havde rettet til Kommissionen i resolutionen af 7. maj 1990 om affaldspolitik (EFT C 122, s. 2), hvori Raadet bl.a. bemaerkede, at "transport af affald boer begraenses til det minimum, der er noedvendigt for miljoesikker bortskaffelse, og boer kontrolleres paa passende maade" (syvende betragtning).

10 Efter at Europa-Parlamentet ° som Raadet i foerste omgang havde hoert i henhold til EOEF-traktatens artikel 100 A og 113, som Kommissionens forslag til forordning var udstedt under henvisning til ° havde afgivet udtalelse den 12. marts 1992 (EFT C 94, s. 276), forelagde Kommissionen den 23. marts 1992 et aendret forslag til forordning (EFT C 115, s. 4), som ogsaa var forelagt under henvisning til ovennaevnte to artikler i traktaten. Raadet fandt nu, at forordningen burde udstedes under henvisning til EOEF-traktatens artikel 130 S, som bestemte, at Raadet i miljoespoergsmaal traeffer afgoerelse med enstemmighed paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, og det anmodede derfor ved skrivelse af 30. november 1992 Europa-Parlamentet "om en udtalelse vedroerende den aendrede hjemmel". Selv om Europa-Parlamentet i sin udtalelse af 20. januar 1993 (EFT C 42, s. 82) bestred, at den af Raadet valgte hjemmel var korrekt, og i stedet foreslog traktatens artikel 100 A og 113 som hjemmel, udstedte Raadet den 1. februar 1993 den anfaegtede forordning under henvisning til traktatens artikel 130 S. Europa-Parlamentet anlagde herefter naervaerende annullationssoegsmaal.

11 Ved kendelse af 22. september 1993 tillod Domstolens praesident Kongeriget Spanien at indtraede i sagen til stoette for Raadets paastande.

12 Til stoette for soegsmaalet har Europa-Parlamentet gjort gaeldende, at afsnit II, IV, V og VI i den omtvistede forordning efter deres formaal og indhold regulerer henholdsvis overfoersler af affald inden for Faellesskabet og handelen med affald mellem Faellesskabet og tredjelande, og at forordningen derfor burde vaere udstedt med hjemmel i traktatens artikel 100 A og 113, selv om der med forordningen ogsaa soeges tilgodeset miljoebeskyttelseshensyn.

13 Raadet har, stoettet af Kongeriget Spanien, anfoert, at forordningen i kraft af bestemmelserne om overfoersler af affald har til formaal at bidrage til beskyttelsen af miljoeet, og at den derfor alene falder ind under traktatens artikel 130 S, selv om den accessorisk har betydning for konkurrencevilkaarene inden for Faellesskabet og for samhandelsvilkaarene med tredjelande.

Formaliteten

14 Indledningsvis bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis (jf. senest dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 625, praemis 12), kan Europa-Parlamentet indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt udstedt af Raadet eller Kommissionen, forudsat soegsmaalet alene skal sikre Parlamentets befoejelser, og det kun er baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat.

15 Soegsmaalet maa herefter afvises, for saa vidt det stoettes paa, at traktatens artikel 113 ikke er medtaget som hjemmel for den anfaegtede forordning. Paa det tidspunkt, da forordningen blev udstedt, indeholdt artikel 113 ikke bestemmelser om, at Europa-Parlamentet skulle deltage i proceduren omkring udarbejdelsen af de i naevnte artikel omhandlede retsakter. Den omstaendighed, at artiklen ikke er medtaget som hjemmel for den anfaegtede forordning, kan derfor ikke betragtes som en tilsidesaettelse af Parlamentets befoejelser.

16 For saa vidt som det derimod med soegsmaalet anfaegtes, at forordningen er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 130 S og ikke artikel 100 A, soeges det godtgjort, at Parlamentets befoejelser er tilsidesat som foelge af valget af hjemmel, og soegsmaalet kan derfor fremmes til paakendelse i realiteten. Da forordningen blev udstedt, indeholdt traktatens artikel 130 S kun bestemmelse om, at Europa-Parlamentet skulle hoeres, hvorimod traktatens artikel 100 A forudsatte, at samarbejdsproceduren med Parlamentet blev ivaerksat.

Realiteten

17 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at valget af hjemmel for en retsakt efter kompetencefordelingen i Faellesskabet skal ske paa grundlag af objektive forhold, som goer det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formaal og indhold (jf. senest dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939, praemis 7).

18 Hvad angaar det formaal, der forfoelges, fremgaar det for det foerste af bl.a. sjette og niende betragtning til forordningen, at ordningen om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald mellem medlemsstaterne tilgodeser behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljoekvaliteten, og at medlemsstaterne skal kunne traeffe alle noedvendige foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljoeet.

19 Det foelger dernaest af syvende og tiende betragtning til forordningen, at udformningen af ordningen om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald mellem medlemsstaterne indgaar i den helhed af foranstaltninger, Raadet har truffet med hensyn til affaldsforvaltning, saaledes som de bl.a. fremgaar af direktiv 91/156. I oevrigt er det i naevnte direktiv fastsat, at det er noedvendigt at begraense transport af affald, og at medlemsstaterne med henblik herpaa kan traeffe de noedvendige foranstaltninger inden for rammerne af de planer for haandtering af affaldet, de skal udarbejde.

20 Som Domstolen fastslog i praemis 10, 14 og 15 i ovennaevnte dom, Kommissionen mod Raadet, skal direktiv 91/156 efter sit formaal og indhold sikre, at affald ° uanset om der er tale om industri- eller husholdningsaffald ° behandles paa en saadan maade, at hensynet til beskyttelsen af miljoeet tilgodeses, og det kan ikke antages, at direktivet har til formaal at gennemfoere den frie bevaegelighed for affald inden for Faellesskabet, selv om medlemsstaterne efter direktivet kan forhindre transport af affald bestemt til nyttiggoerelse eller bortskaffelse, saafremt en saadan transport ikke er i overensstemmelse med deres planer for haandtering af affald.

21 For saa vidt angaar forordningens indhold bemaerkes, at den fastsaetter de naermere betingelser, hvorunder affald kan overfoeres mellem medlemsstater, og de procedurer, der skal foelges for, at de kan tillades.

22 Alle disse betingelser og procedurer er blevet fastsat med henblik paa at sikre, at miljoeet beskyttes, og under hensyntagen til formaal, der henhoerer under miljoepolitikken, herunder principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og paa nationalt plan. Navnlig kan medlemsstaterne med henblik paa ivaerksaettelsen af de naevnte principper traeffe foranstaltninger i form af et generelt eller delvist forbud mod eller systematisk indsigelse mod overfoersler af affald, som ikke er i overensstemmelse med direktiv 75/442, som aendret ved direktiv 91/156.

23 Det maa herefter konkluderes, at den omtvistede forordning er et led i den miljoepolitik, Faellesskabet foerer, og at det ikke ° lige saa lidt som det var tilfaeldet med direktiv 91/156 ° kan antages, at den har til formaal at gennemfoere den frie bevaegelighed for affald inden for Faellesskabet. Raadet har saaledes lovligt kunnet se bort fra traktatens artikel 100 A som hjemmel for forordningen og udstede den i henhold til traktatens artikel 130 S.

24 Det er i den forbindelse uden betydning, at forordningen i kraft af tilnaermelsen af de betingelser, der gaelder med hensyn til overfoersler af affald, har betydning for dem og dermed for det indre markeds funktion.

25 Det er saaledes fast praksis (jf. bl.a. ovennaevnte dom, Kommissionen mod Raadet, praemis 19), at den omstaendighed, at en retsakt har betydning for det indre markeds oprettelse og funktion, ikke i sig selv er tilstraekkelig til, at traktatens artikel 100 A finder anvendelse, og at artiklen ikke kan paaberaabes, saafremt den retsakt, der skal udstedes, kun accessorisk medfoerer en harmonisering af vilkaarene paa markedet inden for Faellesskabet.

26 Dette er tilfaeldet her. Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 44 og 45 i sit forslag til afgoerelse, har den anfaegtede forordning ikke til formaal at fastlaegge regler for, hvilke naermere angivne former for affald, der frit kan overfoeres i det indre marked, men at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved overfoersler af affald kan begraenses med henblik paa at beskytte miljoeet.

27 Heroverfor kan det heller ikke goeres gaeldende, at den omtvistede forordning er udstedt med henblik paa at erstatte ovennaevnte direktiv 84/631 og ophaever dette, som paa sin side var udstedt under henvisning til traktatens artikel 100, sammenholdt med artikel 235.

28 Den omstaendighed, at den anfaegtede forordning traeder i stedet for en anden retsakt, der var udstedt i henhold til traktatens artikel 100, som omhandler tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger, der direkte indvirker paa faellesmarkedets oprettelse eller funktion, indebaerer ikke noedvendigvis, at en saadan forordning skal udstedes under henvisning til naevnte bestemmelse eller til artikel 100 A, som blev indsat i traktaten ved den europaeiske faelles akt, og som omhandler vedtagelsen af foranstaltninger med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion (jf. for saa vidt angaar traktatens artikel 235 dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 5545, praemis 17). Valget af hjemmel for en retsakt maa saaledes foretages paa grundlag af retsaktens eget formaal og indhold.

29 Sagsoegte vil herefter vaere at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

30 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part til at betale sagens omkostninger. Europa-Parlamentet har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger. Intervenienten, Kongeriget Spanien, boer dog baere sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 4.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger, idet Kongeriget Spanien dog baerer sine egne omkostninger.