DOMSTOLENS DOM AF 26. FEBRUAR 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - FRI UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER - TURISTGUIDER - UDDANNELSESKRAV I HENHOLD TIL NATIONAL LOVGIVNING. - SAG C-198/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00727



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Fri udveksling af tjenesteydelser - traktatbestemmelser - anvendelsesomraade - kriterium for afgraensningen - tilknytning til et andet land - tjenesteyderen bosat i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen udfoeres

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

2. Fri udveksling af tjenesteydelser - restriktioner - forbud

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

3. Fri udveksling af tjenesteydelser - restriktioner begrundet i almene hensyn - tilladelighed - betingelser

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

4. Fri udveksling af tjenesteydelser - turistfoerere som ledsager grupper af turister fra en anden medlemsstat - udoevelsen af denne virksomhed betinget af en tilladelse, som meddeles indehaverne af et eksamensbevis - ikke tilladt

(EOEF-Traktaten, art. 59 og 60)

Sammendrag

1. Selv om Traktatens artikel 59 efter sin ordlyd udtrykkeligt kun omhandler den situation, hvor en tjenesteyder er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af ydelsen, er formaalet med bestemmelsen at ophaeve begraensningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser ved personer, som ikke er etableret i den stat, paa hvis omraade tjenesteydelsen skal udfoeres. Det er kun, naar samtlige relevante elementer ved den paagaeldende form for virksomhed findes inden for en enkelt medlemsstat, at Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke finder anvendelse. Foelgelig maa bestemmelserne i artikel 59 finde anvendelse i alle tilfaelde, hvor en tjenesteyder tilbyder tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor han er etableret, uanset hvor modtagerne af tjenesteydelserne er hjemmehoerende.

2. Traktatens artikel 59 og 60 forbyder ikke blot enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grund af hans nationalitet, men kraever ogsaa alle restriktioner afskaffet, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og som er indfoert med den begrundelse, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen praesteres. En medlemsstat maa navnlig ikke ved udfoerelsen af tjenesteydelser paa dens omraade kraeve alle de betingelser overholdt, der stilles ved en etablering, idet dette ville foere til, at de bestemmelser, der skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, bliver praktisk virkningsloese.

3. I betragtning af de saerlige krav, der maa stilles i forbindelse med visse ydelser, kan det ikke anses for at vaere uforeneligt med Traktatens artikel 59 og 60, at en medlemsstat kraever, at tjenesteyderen for at kunne udfoere disse ydelser skal opfylde nogle kvalifikationskrav, som foelger af forskrifterne for vedkommende erhverv paa den paagaeldende medlemsstats omraade. Den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlaeggende princip i Traktaten, kan dog kun begraenses ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og som gaelder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed paa modtagerstatens omraade, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er desuden en betingelse, at kravene er objektivt noedvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som varetages med reglerne.

4. Den almene interesse i en dybere forstaaelse af den historiske arv og den stoerst mulige udbredelse af kendskabet til et lands kunst og kultur kan vaere et tvingende hensyn, der begrunder en restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser. Den medlemsstat, der kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en tilladelse til at udoeve denne virksomhed, som forudsaetter, at de har gennemgaaet en bestemt uddannelse, der afsluttes med et eksamensbevis, fastsaetter imidlertid restriktioner, der gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af denne interesse, naar tjenesteydelsen bestaar i turistrundvisning paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en saerlig faguddannet turistfoerer.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. juni 1989, har Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 59, idet den kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en tilladelse til at udoeve denne virksomhed, som forudsaetter, at de har gennemgaaet en bestemt uddannelse, der afsluttes med et bevis, naar tjenesteydelsen bestaar i rundvisning af turister paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en saerlig faguddannet turistfoerer.

2 De bestemmelser, den foreliggende sag drejer sig om, findes i artikel 1, stk. 1, i lov nr. 710 af 27. september 1977 om turistfoerere (Den Hellenske Republiks Lovtidende nr. A 283). Ifoelge disse bestemmelser er turistfoerere personer, som ledsager udenlandske eller indenlandske turister eller besoegende i landet, idet de guider dem rundt og viser dem lokale sevaerdigheder, antikke eller historiske bygningsvaerker og de forskellige perioders kunst, idet de redegoer for deres betydning og anvendelse samt deres historie og giver generelle oplysninger om oldtidens og nutidens Graekenland.

3 Den 23. februar 1987 tilsendte Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 den graeske regering en aabningsskrivelse. Ifoelge denne skrivelse havde Graekenland ikke overholdt de krav, der foelger af faellesskabsretten, navnlig EOEF-Traktatens artikel 59, for saa vidt angik tjenesteydelser, der udfoeres af turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat. Ved skrivelse af 14. maj 1987 afviste de graeske myndigheder Kommissionens opfattelse. Den 20. april 1988 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den gentog sin opfattelse og anmodede den graeske regering om at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at rette sig efter udtalelsen inden to maaneder. Efter at have konstateret, at den graeske regering ikke var enig i dens opfattelse, anlagde Kommissionen naervaerende sag.

4 For en naermere redegoerelse for de faktiske omstaendigheder i sagen, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

5 Indledningsvis bemaerkes, at den virksomhed, der udoeves af en turistfoerer, som er hjemmehoerende i en anden medlemsstat end Graekenland, og som ledsager deltagerne i en arrangeret rejse til Graekenland fra denne medlemsstat, juridisk kan antage to forskellige former. Et rejsebureau, som er etableret i en anden medlemsstat, kan benytte turistfoerere, som er ansat i bureauet. I dette tilfaelde er det rejsebureauet, som udfoerer tjenesteydelsen for turisterne via sine egne turistfoerere. Et rejsebureau kan imidlertid ogsaa beskaeftige selvstaendige turistfoerere, som er bosat i denne anden medlemsstat. I dette tilfaelde udfoerer turistfoereren tjenesteydelsen for rejsebureauet.

6 I begge de ovennaevnte tilfaelde er der saaledes tale om tjenesteydelser, der udfoeres henholdsvis af rejsebureauet med turisterne som modtagere og af den selvstaendige turistfoerer med rejsebureauet som modtager. Saadanne ydelser, som er tidsbegraensede, og som ikke er undergivet bestemmelserne om de frie varebevaegelser og om den frie bevaegelighed for personer og kapital, er virksomhed, der udfoeres mod betaling, jf. Traktatens artikel 60.

7 Det maa undersoeges, om denne virksomhed falder ind under Traktatens artikel 59' s anvendelsesomraade.

8 Den graeske regering har gjort gaeldende, at Traktatens artikel 59 kun finder anvendelse, naar tjenesteyderen og modtageren af tjenesteydelsen er bosat i forskellige medlemsstater.

9 Selv om Traktatens artikel 59 efter sin ordlyd udtrykkeligt kun omhandler den situation, hvor en tjenesteyder er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af ydelsen, er formaalet med bestemmelsen at ophaeve begraensningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser ved personer, som ikke er etableret i den stat, paa hvis omraade tjenesteydelsen skal udfoeres (jf. dom af 10.2.1982, sag 76/81, Transporoute, Sml. s. 417, praemis 14). Det er kun, naar samtlige relevante elementer ved den paagaeldende form for virksomhed findes inden for en enkelt medlemsstat, at Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke finder anvendelse (dom af 18.3.1980, sag 52/79, Debauve, Sml. s. 833, praemis 9).

10 Foelgelig maa bestemmelserne i artikel 59 finde anvendelse i alle tilfaelde, hvor en tjenesteyder tilbyder tjenesteydelser i en anden medlemsstat end den, hvor han er etableret, uanset hvor modtagerne af tjenesteydelserne er hjemmehoerende.

11 Da der i den foreliggende sag saavel som i de to typetilfaelde, der er naevnt i praemis 5, er tale om tjenesteydelser, der udfoeres i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteyderen er etableret, maa Traktatens artikel 59 finde anvendelse.

12 Det maa dernaest undersoeges, om den omhandlede ydelse allerede er reguleret gennem faellesskabsbestemmelser.

13 Den graeske regering har i den forbindelse anfoert, at der maa sondres mellem erhvervet som turistfoerer og erhvervet som rejseleder. Det fremgaar af den fjortende betragtning til Raadets direktiv 75/368/EOEF af 16. juni 1975 om foranstaltninger, der tilsigter at fremme den effektive udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for forskellige former for virksomhed (ex hovedgrupperne 1 til 85 CITI) herunder navnlig overgangsforanstaltninger for naevnte former for virksomhed (EFT L 167, s. 22), og af direktivets artikel 2, stk. 5, at det kun er virksomhed som rejseleder, der har vaeret genstand for harmonisering paa faellesskabsplan. Den omstaendighed, at en person er berettiget til at udoeve virksomhed som rejseleder, indebaerer derfor ikke, at den paagaeldende har ret til at udoeve virksomhed som turistfoerer.

14 Der kan ikke gives den graeske regering medhold heri. Kommissionen har nemlig paa ingen maade haevdet, at de to erhverv er ens, og at rejselederen lige saa vel kan udoeve turistfoerervirksomhed som rejseledervirksomhed. Kommissionen har i staevningen kun henvist til den situation, at en person, som rejser sammen med en gruppe turister, varetager en turistfoerers opgaver, uden at komme ind paa spoergsmaalet, om denne person ogsaa udfoerer hvervet som rejseleder.

15 Det maa derfor undersoeges, om det er foreneligt med EOEF-Traktatens artikel 59 og 60, at de omtvistede graeske lovbestemmelser i mangel af faellesskabsharmonisering anvendes paa turistfoerere, som ledsager en gruppe turister fra en anden medlemsstat.

16 Det bemaerkes, at Traktatens artikel 59 og 60 ikke blot forbyder enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grund af hans nationalitet, men ogsaa kraever alle restriktioner afskaffet, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og som er indfoert med den begrundelse, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen praesteres. Medlemsstaten maa navnlig ikke ved udfoerelsen af tjenesteydelser paa dens omraade kraeve alle de betingelser overholdt, der stilles ved en etablering, idet dette ville foere til, at de bestemmelser, der skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, bliver praktisk virkningsloese.

17 Det maa i den forbindelse fastslaas, at det krav, der opstilles i de ovennaevnte bestemmelser i den graeske lovgivning, er en saadan restriktion. Ved kravet om, at turistfoerere, der rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, skal vaere i besiddelse af et bestemt bevis for at kunne udfoere tjenesteydelser, forhindrer disse lovbestemmelser nemlig baade rejsebureauerne i at udfoere disse ydelser ved hjaelp af deres egne ansatte og de selvstaendige turistfoerere i at tilbyde rejsebureauerne deres tjenesteydelser under arrangerede rejser. Lovgivningen forhindrer ligeledes turister, der deltager i arrangerede rejser, i frit at vaelge mellem de omhandlede ydelser.

18 I betragtning af de saerlige krav, der maa stilles i forbindelse med visse ydelser, kan det ikke anses for at vaere uforeneligt med Traktatens artikel 59 og 60, at en medlemsstat kraever, at tjenesteyderen for at kunne udfoere disse ydelser skal opfylde nogle kvalifikationskrav, som foelger af forskrifterne for vedkommende erhverv paa den paagaeldende medlemsstats omraade. Den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlaeggende princip i Traktaten, kan dog kun begraenses ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og som gaelder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed paa modtagerstatens omraade, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Det er desuden en betingelse, at kravene er objektivt noedvendige for at sikre overholdelsen af de regler, der gaelder for det paagaeldende erhverv, og for at beskytte de hensyn, som varetages med reglerne (jf. bl.a. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 27).

19 Heraf foelger, at saadanne krav kun kan anses for at vaere forenelige med Traktatens artikel 59 og 60, hvis det godtgoeres, at der for saa vidt angaar den paagaeldende form for virksomhed foreligger tvingende almene hensyn, som kan begrunde restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, og disse hensyn ikke allerede tilgodeses af reglerne i den stat, hvor tjenesteyderen er etableret, og at samme resultat ikke kan naas ved hjaelp af mindre indgribende regler.

20 Den graeske regering har gjort gaeldende, at de omtvistede lovbestemmelser er begrundet i den almene interesse i en dybere forstaaelse af landets kunstneriske og arkaeologiske vaerdier og i beskyttelsen af forbrugerne. I den forbindelse har den understreget, at der er vaesentlig forskel mellem skriftlig og mundtlig formidling af oplysninger om disse vaerdier. Ifoelge regeringen foerer de graeske myndigheder kontrol med kvaliteten af det trykte materiale, der rundsendes inden for landets graenser, og soerger for, at der i det materiale, der sendes ud af Graekenland, gives en korrekt fremstilling af landets kunst og kultur. Det er derimod vanskeligere at kontrollere de oplysninger, en turistfoerer mundtligt giver en bestemt gruppe turister. Den graeske regering er af den opfattelse, at den omhandlede lovgivning er saa meget mere velbegrundet, som turistfoerervirksomhed i nogle medlemsstater kan udoeves uden krav om faglige kvalifikationer.

21 Det maa fastslaas, at den almene interesse i en dybere forstaaelse af et lands kunstneriske og arkaeologiske vaerdier og i forbrugerbeskyttelse kan vaere et tvingende hensyn, der begrunder en restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser. Det krav, der foelger af de graeske bestemmelser, gaar imidlertid ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af denne interesse, for saa vidt som det indebaerer, at en turistfoerer, som ledsager grupper af turister fra en anden medlemsstat, skal vaere i besiddelse af en tilladelse for at kunne udoeve sin virksomhed.

22 Den professionelle ledsagelse, der er tale om i dette tilfaelde, foregaar nemlig under saerlige omstaendigheder. Den selvstaendige eller ansatte turistfoerer rejser sammen med de turister, han ledsager, i en lukket gruppe; de rejser for et bestemt tidsrum som gruppe fra den medlemsstat, hvor de er bosat, til den medlemsstat, de skal besoege.

23 Under disse omstaendigheder bevirker et krav i besoegsmedlemsstaten om, at turistfoererne skal vaere i besiddelse af en tilladelse, at antallet af turistfoerere, der kan ledsage turister i en lukket gruppe, bliver mindre, hvilket kan foere til, at rejsearrangoeren i stedet anvender lokale turistfoerere, der er ansat eller etableret i den medlemsstat, hvor ydelsen praesteres. Dette kan imidlertid have den ulempe for turisterne, som er modtagere af de paagaeldende tjenesteydelser, at de ikke kan faa stillet en turistfoerer til raadighed, som kender deres sprog, deres interesser og saerlige forventninger.

24 Herudover bemaerkes, at det afhaenger af rejsearrangoerens omdoemme, om saadanne grupperejser er rentable, idet rejsearrangoeren konkurrerer med andre rejsebureauer, og at oensket om at bevare dette omdoemme og konkurrencesituationen allerede medfoerer en vis udvaelgelse af turistfoererne og kontrol med kvaliteten af deres ydelser. Alt efter de enkelte gruppers forventninger kan dette forhold bidrage til en dybere forstaaelse af de kunstneriske og arkaeologiske vaerdier og beskyttelse af forbrugerne, for saa vidt angaar rundvisninger paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en faguddannet turistfoerer.

25 Heraf foelger, at de omtvistede bestemmelser i betragtning af de betydelige restriktioner, de indebaerer, ikke staar i rimeligt forhold til det tilstraebte maal, nemlig en dybere forstaaelse af de historiske vaerdier og den stoerst mulige udbredelse af kendskabet til den medlemsstats kunst og kultur, hvortil rejsen gaar, samt beskyttelse af forbrugerne.

26 Den graeske regering har dernaest anfoert, at Kommissionens opfattelse, som er udtrykt i staevningen, ikke harmonerer med et skridt, Kommissionen parallelt hermed har taget, nemlig fremsaettelsen af et forslag til direktiv om en anden generel ordning for anerkendelse af erhvervskompetencegivende uddannelser (EFT C 263, s. 1), som supplerer Raadets direktiv 89/48/EOEF af 21. december 1988 om indfoerelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregaaende uddannelser af mindst tre aars varighed (EFT 1989 L 19, s. 16).

27 Det bestemmes ganske vist i direktivforslaget, at medlemsstaterne, for saa vidt angaar erhverv, for hvis udoevelse Faellesskabet ikke har fastsat et obligatorisk minimumskvalifikationsniveau, fortsat har ret til selv at fastsaette et saadant niveau.

28 Bestemmelserne i den afledte ret kan imidlertid kun tage sigte paa nationale foranstaltninger, som er forenelige med kravene i Traktatens artikel 59, saaledes som de naermere fremgaar af Domstolens praksis.

29 Under disse omstaendigheder maa det fastslaas, at Den Hellenske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til Traktatens artikel 59, idet den kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en tilladelse til at udoeve denne virksomhed, som forudsaetter, at de har gennemgaaet en bestemt uddannelse, der afsluttes med et bevis, naar tjenesteydelsen bestaar i rundvisning af disse turister paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en saerlig faguddannet turistfoerer.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

30 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Den Hellenske Republik har tabt sagen, boer det paalaegges den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Hellenske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 59, idet den kraever, at turistfoerere, som rejser sammen med en gruppe turister fra en anden medlemsstat, for at kunne udfoere tjenesteydelser skal vaere i besiddelse af en tilladelse til at udoeve denne virksomhed, som forudsaetter, at de har gennemgaaet en bestemt uddannelse, der afsluttes med et bevis, naar tjenesteydelsen bestaar i rundvisning af disse turister paa andre steder end de museer eller historiske bygningsvaerker, der kun kan besoeges sammen med en saerlig faguddannet turistfoerer.

2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.