DOMSTOLENS DOM AF 6. DECEMBER 1994. - ELSIE RITA JOHNSON MOD CHIEF ADJUDICATION OFFICER. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: COURT OF APPEAL (ENGLAND) - FORENEDE KONGERIGE. - LIGEBEHANDLING AF MAEND OG KVINDER MED HENSYN TIL SOCIAL SIKRING - NATIONALE REGLER OM FRISTER FOR FREMSAETTELSE AF KRAV. - SAG C-410/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-05483



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Socialpolitik ° ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring ° direktiv 79/7 ° artikel 4, stk. 1 ° direkte virkning ° national ordning, hvorefter der kun for en begraenset periode forud for indgivelsen af en ansoegning om ydelser ved uarbejdsdygtighed kan opnaas efterbetaling heraf ° lovlighed ° manglende korrekt gennemfoerelse af direktivet inden indgivelsen af ansoegningen ° uden betydning

(Raadets direktiv 79/7, art. 4, stk. 1)

Sammendrag

Den ret, som kvinder paa grundlag af de umiddelbare retsvirkninger af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring har til at kraeve en ydelse ved uarbejdsdygtighed paa samme betingelser som maend, skal udoeves efter de bestemmelser, der er fastsat i national ret, dog under forudsaetning af, at disse bestemmelser ikke er mindre gunstige end dem, der gaelder for sammenlignelige krav i nationale sager, og at bestemmelserne ikke er udformet saaledes, at de i praksis umuliggoer udoevelsen af rettigheder, som hjemles i Faellesskabets retsorden.

For saa vidt disse betingelser er opfyldt, er faellesskabsretten ikke til hinder for, at der paa en ansoegning, som stoettes paa de umiddelbare retsvirkninger af direktiv 79/7, anvendes en national retsforskrift, der alene begraenser den periode forud for indgivelsen af ansoegningen, for hvilken der kan opnaas efterbetaling af ydelser, uanset om direktivet ikke er blevet korrekt gennemfoert i den paagaeldende medlemsstat inden for den fastsatte frist.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 30. oktober 1992 indgaaet til Domstolen den 10. december s.aa. har Court of Appeal i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt nogle praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979 L 6, s. 24, herefter benaevnt "direktiv 79/7").

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en tvist mellem Elsie Rita Johnson og Chief Adjudication Officer angaaende udbetaling af ydelser ved alvorlig invaliditet.

3 De for sagen relevante faellesskabsretlige bestemmelser er indeholdt i direktiv 79/7.

4 I henhold til direktivets artikel 2 finder dette anvendelse "paa den erhvervsaktive befolkning, herunder selvstaendige erhvervsdrivende, arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der midlertidigt er uden arbejde paa grund af sygdom, ulykke eller ufrivillig arbejdsloeshed, og personer, der soeger arbejde, samt paa arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der er fratraadt med alderdoms- eller invalidepension".

5 Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer foelgende:

"Princippet om ligebehandling indebaerer, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted paa grundlag af koen, hverken direkte eller indirekte, under henvisning saerlig til aegteskabelig eller familiemaessig stilling, isaer for saa vidt angaar:

° anvendelsesomraadet for ordningerne samt betingelserne for adgang til disse

° bidragspligt og beregning af bidrag

° beregningen af ydelserne, herunder aegtefaelle- eller forsoergertillaeg, og betingelserne for varigheden og bevarelsen af retten til ydelserne."

6 Medlemsstaternes frist til at gennemfoere direktivet udloeb i henhold til dettes artikel 8 seks aar efter direktivets meddelelse, dvs. den 22. december 1984.

7 Appellanten i hovedsagen, Elsie Rita Johnson, ophoerte med at arbejde omkring 1970 for at passe sin datter, der da var 6 aar gammel. I 1980 oenskede hun at komme i beskaeftigelse igen, men var ikke i stand til det som foelge af en ryglidelse. Af denne grund fik hun i 1981, paa hvilket tidspunkt hun boede alene, tilkendt Non-Contributory Invalidity Benefit (bidragsuafhaengige invaliditetsydelser, herefter benaevnt "NCIB").

8 I 1982 flyttede Johnson sammen med en mand. Udbetalingen af NCIB blev herefter indstillet, idet en kvinde, som levede i et parforhold med en mand, dengang, for at have ret til NCIB, skulle godtgoere, ikke alene at hun var uarbejdsdygtig, men ogsaa, at hun var ude af stand til at udfoere normalt arbejde i hjemmet (dagaeldende section 36(2) i Social Security Act 1975). Dette krav om at vaere ude af stand til at udfoere arbejde i hjemmet gjaldt ikke maend.

9 NCIB blev afskaffet ved Health and Social Security Act 1984, som indfoerte Severe Disablement Allowance (ydelser ved alvorlig invaliditet, herefter benaevnt "SDA"), der kan tilkendes saavel maend som kvinder paa de samme betingelser. I henhold til Regulation 20(1) i Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984 havde personer, der havde vaeret berettiget til NCIB, dog uden videre krav paa SDA uden at skulle dokumentere, at de opfyldte de nye betingelser.

10 Den 17. august 1987 indgav Johnson gennem et Citizens Advice Bureau en ansoegning om SDA.

11 Denne ansoegning blev afslaaet under henvisning til section 165A i Social Security Act 1975, som aendret, der indeholder foelgende bestemmelse:

"1. Bortset fra tilfaelde, hvor andet maatte vaere bestemt, er det ved samtlige ydelser en betingelse, at den ydelsessoegende, ud over at opfylde samtlige oevrige betingelser for den paagaeldende ydelse

a) indgiver ansoegning om ydelsen

i) under anvendelse af den foreskrevne fremgangsmaade, og

ii) inden udloebet af den fastsatte frist, jf. dog subsection (2)

..."

12 I et tilfaelde som det foreliggende indebaerer denne bestemmelse, at en person, der ikke havde ansoegt om NCIB, inden denne ydelse blev afskaffet, ikke uden videre har krav paa SDA (jf. dom af 11.7.1991, sag C-31/90, Johnson, Sml. I, s. 3723, praemis 29).

13 Social Security Commissioners, der som appelinstans skulle paakende sagen, anmodede ved afgoerelse af 25. januar 1990 bl.a. Domstolen om at oplyse, hvorvidt en saadan bestemmelse er forenelig med direktivet.

14 Som svar paa dette spoergsmaal fastslog Domstolen i ovennaevnte dom i Johnson-sagen, at artikel 4 i direktiv 79/7 siden den 23. december 1984 har kunnet paaberaabes med henblik paa at faa tilsidesat en national lovgivning, hvorefter retten til en ydelse er betinget af, at der tidligere er indgivet en ansoegning om en anden ydelse, der nu er afskaffet, og hvortil der var knyttet en betingelse, der var diskriminerende over for erhvervsaktive kvinder. I mangel af passende foranstaltninger til gennemfoerelse af artikel 4 i direktiv 79/7 har kvinder, der stilles ugunstigt som foelge af, at forskelsbehandlingen opretholdes, krav paa at blive behandlet paa samme maade og efter samme regler som maend i samme situation, og saa laenge direktivet ikke er blevet gennemfoert, er disse regler de eneste, man gyldigt kan henholde sig til.

15 Efter denne dom fra Domstolen traf Social Security Commissioners ved dom af 16. december 1991 bestemmelse om, at Johnson skulle tilkendes SDA med virkning fra den 16. august 1986, dvs. for den tolvmaaneders periode, der gik forud for hendes ansoegning, hvorimod denne retsinstans ikke fandt, at der burde traeffes bestemmelse om udbetaling af disse ydelser for saa vidt angaar en periode forud for dette tidspunkt.

16 Sidstnaevnte afgoerelse blev truffet paa grundlag af bestemmelsen i section 165A, subsection (3), i Social Security Act 1975, der lyder saaledes:

"Ingen kan ° heller ikke under paaberaabelse af nogen forskrift udstedt i henhold til naervaerende section ° kraeve

...

c) nogen ydelse i oevrigt (bortset fra ydelse ved invaliditet, ydelse til lavindkomstmodtagere eller ydelse ved doedsfald fra arbejdsulykkesforsikringen) for en periode, der ligger mere end tolv maaneder foer ansoegningsdatoen."

17 Retsforhandlingerne for Court of Appeal, for hvem sagen nu er indbragt, har navnlig drejet sig om, hvorvidt de principper, der fremgaar af Domstolens dom af 25. juli 1991 (sag C-208/90, Emmott, Sml. I, s. 4269, herefter benaevnt "dommen i Emmott-sagen"), maa antages at have praecedensvirkning for naervaerende sag, og hvorvidt Johnson, naar henses til denne dom, har krav paa ydelser med virkning fra det tidspunkt, hvor fristen for at gennemfoere direktivet udloeb, dvs. den 22. december 1984.

18 I dommen i Emmott-sagen fastslog Domstolen, at faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale soegsmaalsfrister under en sag, som en borger har anlagt mod dem ved de nationale domstole for at beskytte rettigheder, som direkte foelger af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktivets bestemmelser i sin nationale retsorden.

19 Da Court of Appeal er i tvivl om raekkevidden af denne dom, har retten udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"1) Skal EF-Domstolens afgoerelse i Emmott-sagen (sag C-208/90, Sml. 1991 I, s. 4269), hvorefter en medlemsstats myndigheder ikke kan paaberaabe sig nationale processuelle regler vedroerende soegsmaalsfrister, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktiv 79/7 i national ret, fortolkes saaledes, at dette princip finder anvendelse paa nationale regler vedroerende krav paa ydelser for tidligere perioder i tilfaelde, hvor en medlemsstat har gennemfoert foranstaltninger til at efterkomme direktivet foer den fastsatte frist, men har opretholdt en overgangsbestemmelse som den, EF-Domstolen tog stilling til i sag 384/85, Jean Borrie Clarke?

2) Navnlig oenskes det oplyst, hvorvidt den paagaeldende nationale retsinstans under foelgende omstaendigheder skal se bort fra vedkommende nationale regler ° om betaling af ydelser med tilbagevirkende kraft ° fra det tidspunkt, hvor fristen for at gennemfoere direktivet udloeb, dvs. den 23. december 1984:

i) En medlemsstat har vedtaget og gennemfoert en lovgivning med henblik paa at opfylde sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 79/7 (herefter benaevnt 'direktivet' ) inden udloebet af den i direktivet fastsatte frist.

ii) Medlemsstaten indfoerer hertil knyttede overgangsordninger med henblik paa at sikre retsstillingen for personer, der allerede oppebaerer sociale sikringsydelser.

iii) Det viser sig senere at fremgaa af en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen, at overgangsordningerne strider mod direktivet.

iv) En borger nedlaegger kort tid efter den naevnte praejudicielle afgoerelse ved en national retsinstans paastand om tilkendelse af ydelser paa grundlag af overgangsordningerne og direktivet, hvorefter den paagaeldende faar tilkendt ydelserne for fremtiden og for en periode paa tolv maaneder forud for indtalingen af kravet, hvilket er i overensstemmelse med de relevante nationale regler om betaling for saa vidt angaar perioden forud for indtalingen af kravet."

20 Ved disse spoergsmaal, der boer gennemgaas under ét, oensker den nationale retsinstans i det vaesentlige oplyst, hvorvidt det er foreneligt med faellesskabsretten paa en ansoegning, som stoettes paa de umiddelbare retsvirkninger af direktiv 79/7, at anvende en national retsforskrift, der begraenser den periode forud for indgivelsen af ansoegningen, for hvilken der kan opnaas efterbetaling af ydelser, uanset om direktivet ikke er blevet korrekt gennemfoert i den paagaeldende medlemsstat inden for den fastsatte frist.

21 Det bemaerkes indledningsvis, at den ret, som kvinder har som foelge af de umiddelbare retsvirkninger af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 til at kraeve en ydelse ved uarbejdsdygtighed paa samme betingelser som maend, skal udoeves efter de bestemmelser, der er fastsat i national ret, dog, som det fremgaar af Domstolens faste praksis, paa betingelse af, at disse bestemmelser ikke er mindre gunstige end dem, der gaelder for sammenlignelige krav i nationale sager, og at de ikke er udformet saaledes, at de i praksis umuliggoer udoevelsen af rettigheder, som hjemles i Faellesskabets retsorden (jf. dom af 27.10.1993, sag C-338/91, Steenhorst-Neerings, Sml. I, s. 5475, praemis 15, og dommen i Emmott-sagen, praemis 16).

22 I det foreliggende tilfaelde fremgaar det af ordlyden af den omtvistede bestemmelse, at denne finder anvendelse generelt, og at krav, som stoettes paa faellesskabsretten, derfor ikke er underlagt mindre gunstige vilkaar end dem, der gaelder lignende krav, som stoettes paa national lovgivning.

23 Det bemaerkes endvidere, at bestemmelsen, der alene begraenser den periode forud for indgivelsen af ansoegningen, for hvilken der kan opnaas efterbetaling af ydelser, ikke indebaerer, at det i praksis er umuligt for borgere, der paaberaaber sig faellesskabsretten, at haevde krav.

24 Johnson har dog under henvisning til affattelsen af dommen i Emmott-sagen gjort gaeldende, at den omtvistede bestemmelse er en "national regel om frister", og at en medlemsstat derfor ikke kan stoette sig paa en saadan bestemmelse, saa laenge den ikke "forskriftsmaessigt har gennemfoert" det paagaeldende direktiv.

25 Ganske vist har Domstolen i dommen i Emmott-sagen fastslaaet, at saa laenge et direktiv ikke er korrekt gennemfoert i national ret, er borgerne ikke blevet sat i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder (praemis 21), og at en medlemsstat, som har undladt at gennemfoere direktivet, foelgelig ikke, foer en saadan gennemfoerelse har fundet sted, kan paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formaal at beskytte rettigheder, som direktivet giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loebe fra dette tidspunkt (praemis 23).

26 Det fremgaar imidlertid af dommen i Steenhorst-Neerings-sagen, at afgoerelsen i dommen i Emmott-sagen var begrundet i de saerlige omstaendigheder i denne, idet en afvisning af sagsoegerens krav ville vaere ensbetydende med, at hun var fuldstaendig afskaaret fra at paaberaabe sig sin ret til ligebehandling efter direktivet.

27 Som Domstolen fremhaevede i dommen i Steenhorst-Neerings-sagen (praemis 20), havde sagsoegeren i Emmott-sagen, efter at Domstolen havde afsagt dommen af 24. marts 1987 (sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453), i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 gjort krav paa med virkning fra den 23. december 1984 at vaere omfattet af samme ordning for ydelser ved invaliditet som maend, der befandt sig i samme situation. Dernaest afslog de beroerte forvaltningsmyndigheder at tage stilling til dette krav med den begrundelse, at direktiv 79/7 var genstand for en tvist for en national domstol. Til sidst, og oven i koebet paa et tidspunkt, da direktiv 79/7 endnu ikke var blevet korrekt gennemfoert i national ret, blev sagsoegeren moedt med den indsigelse, at hendes soegsmaal, hvorunder hun paastod kendt for ret, at myndighederne skulle have imoedekommet hendes krav, var anlagt for sent.

28 Hvad derimod angaar den i Steenhorst-Neerings-sagen omtvistede bestemmelse gjorde denne ikke indgreb i selve den ret, borgerne har til at paaberaabe sig direktiv 79/7 for en national domstol mod en medlemsstat, der har undladt at gennemfoere direktivet, idet bestemmelsen blot begraensede den tilbagevirkende kraft af en ansoegning fremsat med henblik paa at opnaa ydelser ved uarbejdsdygtighed.

29 Domstolen fastslog paa dette grundlag (praemis 24), at faellesskabsretten ikke er til hinder for anvendelsen af en national retsforskrift, hvorefter ydelser ved uarbejdsdygtighed hoejst kan tilkendes fra et aar foer datoen for indgivelsen af ansoegningen, saafremt en borger paaberaaber sig de rettigheder, han med virkning fra den 23. december 1984 direkte er tillagt ved artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, og medlemsstaten paa det tidspunkt, da ansoegningen blev indgivet, endnu ikke havde gennemfoert ovennaevnte bestemmelse korrekt i sin nationale retsorden.

30 Det maa herefter antages, at den nationale retsforskrift, som er til hinder for, at der gives Johnson medhold ved den forelaeggende retsinstans, kan sammenlignes med den i Steenhorst-Neerings-sagen omtvistede. I begge tilfaelde er der tale om en bestemmelse, som ikke udelukker en haevdelse af krav, men som alene begraenser den periode forud for indgivelsen af ansoegningen, for hvilken der kan opnaas efterbetaling af ydelser.

31 Under den mundtlige forhandling har Johnson dog gjort gaeldende, at de to sager adskiller sig fra hinanden, idet omstaendighederne er forskellige.

32 Johnson har for det foerste henvist til, at der hvad angaar en raekke spoergsmaal vedroerende social sikring, og naermere bestemt i det foreliggende tilfaelde, ikke bestaar nogen vanskeligheder med hensyn til vurderingen af, hvorvidt hun foer tidspunktet for indgivelsen af ansoegningen har opfyldt de betingelser, der er knyttet til retten til ydelser. Johnson anfoerer endvidere, at da bevisbyrden efter de i Det Forenede Kongerige gaeldende regler paahviler ansoegeren, er det denne, der vil blive den tabende part, saafremt det paa grund af den tid, der er forloebet, er umuligt at foere det paagaeldende bevis.

33 Johnson goer derudover gaeldende, at de i denne sag omhandlede ydelser i modsaetning til de i Steenhorst-Neerings-sagen omhandlede er bidragsuafhaengige, hvorfor der i naervaerende sag ikke bestaar noget hensyn til at sikre den finansielle ligevaegt inden for en ordning med begraensede ressourcer. Efterbetalinger med virkning fra udloebet af gennemfoerelsesfristen indebaerer ikke nogen stoerre oekonomisk belastning for staten, end hvad der ville have vaeret tilfaeldet ved en korrekt gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist.

34 Disse argumenter kan ikke tillaegges afgoerende vaegt. Det maa medgives, at Johnson' s individuelle forhold og arten af de af hende kraevede ydelser paa visse punkter adskiller sig fra de forhold og arten af de ydelser, der var spoergsmaal om i dommen i Steenhorst-Neerings-sagen.

35 Dette aendrer dog intet ved, at den i naervaerende sag omtvistede regel er identisk med den, der var spoergsmaal om i Steenhorst-Neerings-sagen, og at en anvendelse af disse regler ikke goer det umuligt at paaberaabe sig rettigheder i henhold til direktivet.

36 Spoergsmaalene fra den nationale retsinstans maa herefter besvares med, at faellesskabsretten ikke er til hinder for, at der paa en ansoegning, som stoettes paa de umiddelbare retsvirkninger af direktiv 79/7, anvendes en national retsforskrift, der alene begraenser den periode forud for indgivelsen af ansoegningen, for hvilken der kan opnaas efterbetaling af ydelser, uanset om direktivet ikke er blevet korrekt gennemfoert i den paagaeldende medlemsstat inden for den fastsatte frist.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

37 De udgifter, der er afholdt af den irske regering, af Det Forenede Kongerige og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Court of Appeal ved kendelse af 30. oktober 1992, for ret:

Faellesskabsretten er ikke til hinder for, at der paa en ansoegning, som stoettes paa de umiddelbare retsvirkninger af Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, anvendes en national retsforskrift, der alene begraenser den periode forud for indgivelsen af ansoegningen, for hvilken der kan opnaas efterbetaling af ydelser, uanset om direktivet ikke er blevet korrekt gennemfoert i den paagaeldende medlemsstat inden for den fastsatte frist.