Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 14. april 1994. - LIO BETTACCINI MOD FONDS NATIONAL DE RETRAITE DES OUVRIERS MINEURS. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE MONS - BELGIEN. - SOCIAL SIKRING AF VANDRENDE ARBEJDSTAGERE OG SELVSTAENDIGE ERHVERVSDRIVENDE - TILLAEG TIL EN INVALIDEPENSION - ANVENDELSE AF NATIONALE ANTIKUMULATIONSREGLER. - SAG C-301/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04361



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Tribunal du travail de Mons oensker i denne sag en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 46 og 51 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 (som kodificeret i Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 (1)) om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet.

2. Sagsoegeren i hovedsagen, Lio Bettaccini, har siden den 1. marts 1962 oppebaaret en invalidepension i Belgien. Han har tillige oppebaaret en invalidepension i Italien. Bettaccini opfyldte i Belgien samtlige de efter national lovgivning gaeldende betingelser for erhvervelse af ret til invalidepension, uden at det var noedvendigt for ham at stoette ret paa forsikringsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat. Hans italienske invalidepension er en forholdsmaessigt beregnet pension, som han har erhvervet ret til ved sammenlaegning af forsikringsperioder tilbagelagt i Italien og i Belgien. En anvendelse af de belgiske nationale antikumulationsregler medfoerte fra starten en nedsaettelse af det belgiske pensionsbeloeb med henblik paa at tage hoejde for Bettaccini' s italienske pension. Den saaledes fastsatte pension blev udbetalt til og med december 1989.

3. I juni 1992 blev Commission administrative de la Caisse de prévoyance (herefter benaevnt "Commission administrative") gjort bekendt med, at Bettaccini siden den 1. januar 1990 ud over sin italienske invalidepension havde oppebaaret en ny italiensk ydelse, assegno per il nucleo familiare ("familietilskud"), der androg 90 000 LIT om maaneden.

4. Commission administrative lagde til grund, at familietilskuddene udgjorde en integrerende del af den italienske invalidepension, hvorfor der i henhold til artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 burde foretages en fornyet vurdering med hensyn til Bettaccini' s belgiske invalidepensionsrettigheder for perioden efter den 1. januar 1990. Ved denne fornyede vurdering anvendte Commission administrative den belgiske antikumulationsregel i artikel 23, stk. 1, i kongelig anordning af 19. november 1970, hvorefter kumulation af invalidepension i henhold hertil med en eller flere alders- eller invalidepensionsydelser efter belgisk eller udenlandsk lovgivning kun kan ske op til et beloeb svarende til det aarlige pensionsbeloeb. Commission administrative traf bestemmelse om, at Bettaccini' s invalidepension skulle nedsaettes med henblik paa at tage hoejde for de familietilskud, som Bettaccini havde oppebaaret i Italien siden den 1. januar 1990. Commission administrative besluttede endvidere, at nedsaettelsen skulle gives tilbagevirkende gyldighed, og fremsatte krav om tilbagebetaling af 450 729 BFR for perioden 1. januar 1990 ° 31. oktober 1992. Jeg bemaerker, at det af Commission administrative tilbagesoegte beloeb i vaesentlig grad oversteg det beloeb, som Bettaccini rent faktisk havde oppebaaret i form af familietilskud i den paagaeldende periode.

5. Bettaccini indbragte afgoerelsen fra Commission administrative for Tribunal du travail de Mons. Han gjorde gaeldende, at familietilskuddene havde karakter af familieydelser, der ikke udgjorde en integrerende del af den italienske invalidepension, og at det savnede hjemmel i artikel 51 i forordning nr. 1408/71 at foretage en fornyet beregning af hans belgiske invalidepension.

6. Tribunal du travail de Mons har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:

"1) Kan den belgiske stat ved en beregning i henhold til artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 laegge til grund, at den del af et italiensk familietilskud, som udbetales til en pensionsmodtager for en aegtefaelle, som denne forsoerger, jf. lov nr. 153 af 13. maj 1988, skal anses for en del af den paagaeldendes italienske invalidepension?

2) Skal artikel 51 i forordning nr. 1408/71 fortolkes saaledes, at der i anledning af, at familieydelser og supplerende familieydelser er blevet afloest af de ved lov nr. 153 af 13. maj 1988 indfoerte familietilskud, kan foretages sammenlignende beregning og en hermed forbundet fornyet fastsaettelse af nogle pensionsbeloeb paa grundlag af reglerne i national ret og i faellesskabsretten, jf. navnlig artikel 46 i forordning nr. 1408/71?"

7. Jeg vil undersoege det andet spoergsmaal foerst. Formaalet med dette spoergsmaal er at faa afklaret, hvorvidt Commission administrative som foelge af, at Bettaccini blev berettiget til familietilskud med virkning fra den 1. januar 1990, i henhold til artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 kunne, eller ligefrem var forpligtet til, at foretage en fornyet beregning af hans belgiske invalidepension paa grundlag af forordningens artikel 46. Forordningens artikel 51 bestemmer:

"1. Saafremt stoerrelsen af ydelser i de paagaeldende medlemsstater aendres med en bestemt procentdel eller et bestemt beloeb som foelge af stigninger i leveomkostningerne, aendringer i loenniveauet eller andre forhold, som giver anledning til regulering, finder en saadan aendring direkte anvendelse paa de ydelser, der er fastsat efter bestemmelserne i artikel 46, uden at der behoever foretages fornyet beregning i henhold til den naevnte artikel.

2. Derimod skal der, i tilfaelde af aendring af reglerne for fastsaettelse eller beregning af ydelser, foretages fornyet beregning efter bestemmelserne i artikel 46."

8. Det fremgaar klart af affattelsen af artikel 51, stk. 2, at der kun ville kunne foretages en fornyet beregning paa grundlag af artikel 46, saafremt der var sket en "aendring af reglerne for fastsaettelse eller beregning af ydelser". Det maa i foerste raekke afgoeres, hvilke former for ydelser der herved sigtes til. Skal der efter artikel 51, stk. 2, foretages en fornyet beregning i tilfaelde af aendring af reglerne for fastsaettelse eller beregning af enhver form for ydelse, som den paagaeldende oppebaerer? Eller er det en forudsaetning, at der er tale om ydelser omfattet af bestemmelserne i afsnit III, kapitel 3, i forordning nr. 1408/71 (hvilket kapitel artikel 51 er indeholdt i), hvis stoerrelse oprindelig er blevet fastsat paa grundlag af forordningens artikel 46?

9. Det fremgaar efter min opfattelse klart af opbygningen af og formaalet med artikel 51 og af bestemmelsens ordlyd, at denne kun angaar ydelser, der er omfattet af bestemmelserne i kapitel 3 (dvs. alderspensioner, ydelser ved doedsfald, efterladtepensioner samt ° jf. forordningens artikel 40, stk. 1 ° ydelser ved invaliditet).

10. Artikel 51 har overskriften "Regulering og fornyet beregning af ydelser". Formaalet med artikel 51, som har vaeret genstand for fortolkning i en lang raekke domme fra Domstolen (2), er at fastlaegge, hvornaar der skal ske en fornyet beregning af ydelser fastsat i medfoer af bestemmelserne i kapitel 3. Artikel 51 sondrer mellem to situationer. Stk. 1 omhandler den, hvor alderspensionsydelser eller ydelser ved invaliditet aendres med en bestemt procentdel eller et bestemt beloeb som foelge af stigninger i leveomkostningerne eller aendringer i loenniveauet. Naar en saadan aendring ("dyrtidsregulering af ydelser") indtraeder i en af de paagaeldende medlemsstater, gaelder aendringen med en bestemt procentdel eller et bestemt beloeb de ydelser, der udbetales i denne medlemsstat, og der finder ingen fornyet beregning sted paa grundlag af artikel 46, hverken i denne medlemsstat eller i nogen anden medlemsstat, i hvilken den paagaeldende oppebaerer alderspension eller ydelser ved invaliditet. Stk. 2 finder anvendelse i tilfaelde af en aendring af reglerne om fastsaettelse af de paagaeldende ydelser eller af reglerne om beregning af disse, i modsaetning til aendringer, der blot er udtryk for en dyrtidsregulering. Naar der sker en saadan aendring, skal der foretages en fuldstaendig fornyet beregning paa grundlag af artikel 46. Ifoelge dommen i Sinatra-sagen (3) finder stk. 2 anvendelse, ikke alene, naar ydelserne er genstand for en aendring som foelge af aendringer af den relevante lovgivning, men ogsaa i tilfaelde af aendringer, der skyldes indtrufne aendringer i den ydelsesberettigedes individuelle forhold.

11. Der er intet i ordlyden af artikel 51 til stoette for, at bestemmelsen angaar andet end fornyet beregning af ydelser, der er omfattet af det kapitel, som bestemmelsen er indeholdt i. Navnlig indeholder ordlyden af artikel 51, stk. 2, intet til stoette for, at den deri omhandlede fornyede beregning skal foretages i anledning af andre aendringer end aendringer af reglerne om fastsaettelse eller beregning af ydelser omfattet af det paagaeldende kapitel. Det forhold, at der sker en aendring af beregningsregler for andre former for ydelser som f.eks. familieydelser, giver ikke grundlag for at bringe artikel 51 i anvendelse.

12. Tribunal du travail de Mons er bekendt med Domstolens praksis vedroerende artikel 51. Retten har bemaerket, at naar Bettaccini er blevet tilkendt familietilskud, skyldes dette en gennemgribende aendring af italiensk lovgivning, hvorimod der ikke er tale om en aendring af Bettaccini' s ydelser, som skyldes hoejere leveomkostninger. Retten har paa den anden side fremhaevet, at der ikke er sket nogen aendringer i Bettaccini' s individuelle forhold. Det spoergsmaal rejses, hvorvidt artikel 51 under disse omstaendigheder indeholder hjemmel til at foretage en fornyet beregning paa grundlag af artikel 46.

13. Tribunal du travail de Mons har droeftet, hvorledes familietilskuddet boer kvalificeres, i forbindelse med sit foerste praejudicielle spoergsmaal snarere end i forbindelse med det andet spoergsmaal. Retten bemaerker, at den del af familietilskuddet, der udbetales som foelge af, at den paagaeldende forsoerger en aegtefaelle, i henhold til belgisk lovgivning ikke kan anses for en familieydelse, men maa betragtes som en integrerende del af den italienske invalidepension. Denne opfattelse med hensyn til familietilskuddet kan vaere aarsagen til, at Tribunal du travail de Mons mener, at artikel 51, stk. 2, maaske vil kunne bringes i anvendelse efter omstaendighederne i sagen. Saafremt familietilskuddet maatte betragtes som en integrerende del af Bettaccini' s invalidepension, ville det utvivlsomt vaere logisk at anse tilkendelsen af denne ydelse for en aendring af reglerne om beregning af Bettaccini' s invalidepension.

14. Jeg mener dog ikke, at man kan kvalificere familietilskuddene paa grundlag af reglerne i belgisk lovgivning. Gjorde man dette, ville retsvirkningerne af artikel 51 ° som er en bestemmelse, der spiller en afgoerende rolle i forbindelse med den i kapitel 3 fastlagte ordning, idet den fastsaetter, hvornaar der efter en aendring af ydelser i én medlemsstat skal foretages en fuldstaendig fornyet beregning af de ydelser, som udbetales i samtlige de paagaeldende medlemsstater ° vaere forskellige, alt efter den medlemsstat, hvis institutioner anvender bestemmelsen. Familietilskuddene boer derfor i henseende til artikel 51 vaere genstand for en selvstaendig kvalificering i overensstemmelse med de relevante faellesskabsretlige regler og i lyset af ydelsens objektive beskaffenhed.

15. Paa dette punkt er Domstolens dom i sagen INAMI mod Viola (4), som forelaeggelsesdommen henviser til, efter min opfattelse ikke relevant. I denne dom fastslog Domstolen, at de nationale retsinstanser ved anvendelsen af nationale antikumulationsregler skal foretage en kvalificering af ydelser, der oppebaeres i en anden medlemsstat, i overensstemmelse med den gaeldende nationale lovgivning, hvorved de skal gaa "ud fra lovvalgsregler", og at de faellesskabsretlige bestemmelser ikke er relevante. Det foelger ikke af denne afgoerelse, at kvalificeringen af en ydelse med henblik paa anvendelsen af en faellesskabsretlig bestemmelse som artikel 51 i forordning nr. 1408/71 udelukkende skal foretages paa grundlag af national lovgivning.

16. Naermere oplysninger om familietilskuddene er indeholdt i forelaeggelsesdommen og i den italienske regerings indlaeg. Tilskuddene blev indfoert som et led i den italienske sociale sikringsordning ved lovdekret nr. 69 af 13. marts 1988, der senere blev ophoejet til lov nr. 153 af 13. maj 1988. For arbejdstagere, pensionsmodtagere, modtagere af sociale sikringsydelser med tilknytning til en loennet beskaeftigelse, arbejdstagere, som modtager bistand fra tuberkuloseforsikringsordningen, tjenestegoerende og pensionerede medarbejdere i staten og tjenestegoerende og pensionerede medarbejdere ved offentlige organer traadte tilskuddene i stedet for familieydelser, supplerende familieydelser og alle andre former for familieydelser uanset betegnelsen. De relevante "familieenheder" er herved familieenheder, der bestaar af aegtefaeller, som ikke er separeret, og af eventuelle boern under 18 aar (idet der dog for handicappede boern ikke gaelder nogen aldersgraense). Udbetales familietilskuddet til en person, der oppebaerer invalidepension, afhaenger ydelsesbeloebet ikke af invalidepensionens stoerrelse, men af familiens indkomst og af det antal personer, som familieenheden bestaar af. Ydelsesbeloebet er herved det samme som det, der udbetales til personer, der er erhvervsaktive, arbejdsloese eller alderspensionsmodtagere, og hvis forhold er de samme med hensyn til indkomst og familieenhedens sammensaetning.

17. Efter min opfattelse fremgaar det af oplysningerne i forelaeggelsesdommen og i den italienske regerings indlaeg, at familietilskuddene ikke kan anses for en integrerende del af invalidepensionen. Tilskuddet maa tvaertimod anses for en familieydelse som forudsat i artikel 1, litra u), nr. i), i forordning nr. 1408/71, hvorefter der ved "' familieydelser' [forstaas] alle natural- eller kontantydelser, der tager sigte paa udligning af forsoergerbyrder ..." (5). Herefter maa familietilskuddene vaere omfattet af afsnit III, kapitel 7 ("Familieydelser og boernetilskud"), i forordning nr. 1408/71 og vaere udelukket fra anvendelsesomraadet for kapitel 3. Den omstaendighed, at Bettaccini har faaet tilkendt saadanne ydelser, kan derfor ikke give anledning til en anvendelse af forordningens artikel 51 og skaber hverken nogen forpligtelse eller befoejelse for Commission administrative til at foretage en fornyet beregning af hans invalidepension paa grundlag af forordningens artikel 46. Det andet spoergsmaal maa saaledes besvares benaegtende.

18. Hvis det andet spoergsmaal som foreslaaet besvares benaegtende, er det foerste spoergsmaal ikke laengere relevant, idet der ikke vil vaere noget grundlag for nogen fornyet beregning efter artikel 46 i forordning nr. 1408/71. Jeg bemaerker blot, at det foelger af, hvad jeg har anfoert i forbindelse med det andet spoergsmaal, at familietilskuddene ikke kan anses for en del af den italienske invalidepension for saa vidt angaar en anvendelse af den tidligere antikumulationsregel i forordningens artikel 46, stk. 3, andet afsnit. Jeg indskyder her, at denne antikumulationsregel nu er blevet ophaevet, jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 1248/92 af 30. april 1992 (6), der i henhold til artikel 4 traadte i kraft den 1. juni 1992. Ved denne forordning blev der i forordning nr. 1408/71 indsat nogle nye bestemmelser, nemlig artikel 46a, 46b og 46c, som indeholder nye antikumulationsregler. Saafremt der i henhold til artikel 51 skulle foretages en fornyet beregning af Bettaccini' s pension, ville artikel 46c kunne vaere relevant, idet denne bestemmelse indeholder regler om kumulation af ydelser ved invaliditet, alderspension og efterladtepensioner med andre former for ydelser. Den nationale retsinstans har imidlertid ikke forelagt nogen spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 46c, og det ville efter min opfattelse ikke vaere relevant at undersoege de mulige virkninger af denne bestemmelse i henseende til en fornyet beregning af Bettaccini' s invalidepension, navnlig fordi en saadan fornyet beregning, naar henses til min besvarelse af det andet spoergsmaal, savner grundlag.

Forslag til afgoerelse

19. Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen besvarer spoergsmaalene fra Tribunal du travail de Mons saaledes:

"For saa vidt angaar tilfaelde, hvor invalidepensionsydelser beregnes paa grundlag af artikel 46 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71, skal forordningens artikel 51 fortolkes saaledes, at der ikke kan foretages nogen fornyet beregning af ydelserne i anledning af, at den paagaeldende faar tilkendt en ydelse som de i denne sag omhandlede familietilskud."

(*) Originalsprog: engelsk.

(1) ° EFT 1983 L 230, s. 6. En konsolideret udgave af forordningen er indeholdt i EFT 1992 C 325, s. 1.

(2) ° Jf. navnlig dom af 2.2.1982, sag 7/81, Sinatra, Sml. s. 137, af 1.3.1984, sag 104/83, Cinciuolo, Sml. s. 1285, af 21.3.1990, sag C-85/89, Ravida, Sml. I, s. 1063, og af 20.3.1991, sag C-93/90, Cassamali, Sml. I, s. 1401.

(3) ° Naevnt i note 2.

(4) ° Dom af 5.10.1978, sag 26/78, Sml. s. 1771.

(5) ° Jf. ogsaa dom af 16.7.1992, sag C-78/91, Hughes, Sml. I, s. 4839, praemis 22, hvori Domstolen udtalte, at en ydelse, der tilkendes automatisk til familier, der opfylder visse objektive kriterier, isaer vedroerende deres stoerrelse, indtaegter og formueforhold, skal betragtes som en familieydelse som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71 .

(6) ° EFT L 136, s. 7.