FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 17. juni 2021 ( 1 )

Sag C-315/20

Regione Veneto

mod

Plan Eco Srl,

procesdeltager:

Futura Srl

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))

»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2008/98/EF – affaldshåndtering – artikel 16 – principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed – forordning (EF) nr. 1013/2006 – overførsel af affald – artikel 3, stk. 5, og artikel 11 – blandet kommunalt affald, som har gennemgået en mekanisk behandling, der ikke ændrer dets karakter – Det Europæiske Affaldskatalog (EAK) – klassificering under EAK-koden for særligt affald«

I. Indledning

1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse er fremsat i forbindelse med en tvist mellem Regione Veneto (regionen Veneto, Italien, herefter »regionen«) og Plan Eco Srl angående regionens indsigelse mod transport af affald til en anden medlemsstat.

2. Denne anmodning vedrører nærmere bestemt fortolkningen af forordning (EF) nr. 1013/2006 ( 2 ), sammenholdt med direktiv 2008/98/EF ( 3 ), og angår i det væsentlige spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstats klassificering af blandet kommunalt affald i henhold til Det Europæiske Affaldskatalog (EAK) efter en mekanisk behandling, som ikke grundlæggende har ændret affaldets oprindelige egenskaber, påvirker anvendelsen af de EU-retlige bestemmelser om overførsel af det omhandlede affald til en anden medlemsstat eller ej.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Direktiv 2008/98

3. Ifølge artikel 41 ophævede og erstattede direktiv 2008/98 med virkning fra den 12. december 2010 direktiv 2006/12/EF ( 4 ), og henvisninger til sidstnævnte direktiv betragtes som henvisninger til det førstnævnte.

4. 33. betragtning til direktiv 2008/98 har følgende ordlyd: »I forbindelse med anvendelsen af [forordning nr. 1013/2006] forbliver blandet kommunalt affald som omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 5, blandet kommunalt affald, selv når det har gennemgået en affaldsbehandling, som ikke grundlæggende har ændret dets egenskaber.«

5. Direktivets artikel 1, der bærer overskriften »Genstand og anvendelsesområde«, bestemmer: »I dette direktiv fastsættes foranstaltninger, der skal beskytte miljøet og menneskers sundhed ved at forebygge eller mindske de negative følger af affaldsproduktion og ‑håndtering og ved at mindske de samlede følger af ressourceanvendelse og forbedre effektiviteten af anvendelsen af ressourcer.«

6. Direktivets artikel 3, der bærer overskriften »Definitioner«, indeholder bl.a. følgende definitioner: »[…] 9) »affaldshåndtering«: indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald […] […] 14) »behandling«: nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperationer, der omfatter forberedelse forud for nyttiggørelse eller bortskaffelse 15) »nyttiggørelse«: enhver operation, hvis hovedresultat er, at affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, der ellers ville være blevet anvendt til at opfylde en bestemt funktion, eller som er forberedt med henblik på at opfylde den bestemte funktion i anlægget eller i samfundet generelt […] […] 19) »bortskaffelse«: enhver operation, der ikke er nyttiggørelse, også hvis operationen som sekundær konsekvens fører til genvinding af stoffer eller til energiudnyttelse […] […]«

7. Samme direktivs artikel 7, der bærer overskriften »Affaldsliste«, bestemmer i stk. 1: »[…] Affaldslisten skal omfatte farligt affald og skal tage hensyn til affaldets oprindelse og sammensætning og, når det er relevant, koncentrationsgrænseværdier for farlige stoffer. Affaldslisten er bindende med hensyn til fastlæggelse af, hvilket affald der skal betragtes som farligt affald. Selv om et stof eller en genstand er medtaget på listen, betyder det ikke, at stoffet eller genstanden er affald under alle omstændigheder. Et stof eller en genstand betragtes kun som affald, hvis definitionen i artikel 3, nr. 1), er opfyldt.«

8. Artikel 13 i direktiv 2008/98, der bærer overskriften »Beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet«, har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades, og navnlig: a) uden at der opstår risiko for hverken vand, luft, jord, planter eller dyr b) uden at der forvoldes støj- og lugtgener, og c) uden at landskaber eller områder af særlig interesse påføres skade.«

9. Artikel 15-22 findes i direktivets kapitel III, der bærer overskriften »Affaldshåndtering«. Artikel 16, der bærer overskriften »Principper om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed«, har følgende ordlyd: »1. Medlemsstaterne træffer, hvis det er nødvendigt eller hensigtsmæssigt i samarbejde med andre medlemsstater, passende foranstaltninger til at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesanlæg og anlæg til nyttiggørelse af blandet kommunalt affald, indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde, hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter, idet der tages hensyn til den bedste tilgængelige teknik. Uanset [forordning nr. 1013/2006] kan medlemsstaterne for at beskytte deres net begrænse indgående overførsler af affald til forbrændingsanlæg, der er klassificeret som nyttiggørelse, hvor det er konstateret, at sådanne overførsler vil bevirke, at nationalt affald vil skulle bortskaffes, eller at dette affald vil skulle behandles på en måde, der ikke er i overensstemmelse med deres nationale affaldshåndteringsplaner. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om sådanne afgørelser. Medlemsstaterne kan også begrænse udgående overførsler af affald af miljøhensyn, jf. [forordning nr. 1013/2006]. 2. Dette net udformes på en sådan måde, at [Unionen] som helhed får tilstrækkelig egenkapacitet til at bortskaffe sit affald og nyttiggøre det affald, der er omhandlet i stk. 1, og medlemsstaterne hver især kan nærme sig dette mål, under hensyntagen til de geografiske forhold eller behovet for særlige anlæg til bestemte typer affald. 3. Nettet skal muliggøre bortskaffelse af affald eller nyttiggørelse af affald, som omhandlet i stk. 1, på et af de nærmeste egnede anlæg under anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau for miljøet og folkesundheden. […]«

10. Bilag II til direktivet, der bærer overskriften »Nyttiggørelsesoperationer«, indeholder følgende definition i punkt R 1: »[h]ovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling« ( 5 ).

2. Forordning nr. 1013/2006

11. 7. og 20. betragtning til forordning nr. 1013/2006 indeholder følgende: »(7) Det er vigtigt at tilrettelægge og regulere overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og folkesundheden, og således at en mere ensartet anvendelse af forordningen fremmes overalt i [Unionen]. […] (20) I tilfælde af overførsel af affald til bortskaffelse bør medlemsstaterne tage hensyn til principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på [Unions]plan og på nationalt plan i overensstemmelse med [direktiv 2006/12] ved i overensstemmelse med [EUF-traktaten] at træffe foranstaltninger med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mod sådan overførsel eller systematisk at gøre indsigelse herimod. Der bør ligeledes tages hensyn til kravet i direktiv [2006/12], ifølge hvilket medlemsstaterne skal oprette et integreret og hensigtsmæssigt netværk af affaldsbortskaffelsesanlæg, for at [Unionen] som helhed kan blive selvforsynende inden for affaldsbortskaffelse, og for at medlemsstaterne kan forfølge dette mål enkeltvis under hensyntagen til geografiske omstændigheder eller behovet for særlige faciliteter til bestemte typer affald […]«

12. Forordningens artikel 1, der bærer overskriften »Anvendelsesområde«, har følgende ordlyd: »1. Ved denne forordning indføres procedurer og kontrolordninger for overførsel af affald, der afhænger af overførslens oprindelse, bestemmelsessted og rute, affaldstypen og den behandling, affaldet skal gennemgå ved bestemmelsesstedet. 2. Denne forordning gælder for overførsel af affald: a) mellem medlemsstater inden for [Unionen] eller med transit gennem tredjelande […]«

13. Artikel 3-32 findes i nævnte forordnings afsnit II, der bærer overskriften »Overførsler inden for [Unionen] med eller uden transit gennem tredjelande«. Forordningens artikel 3, der bærer overskriften »Almindelig fremgangsmåde«, bestemmer i stk. 5: »Overførsel af blandet kommunalt affald (affaldsindgang 20 03 01) indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde, hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter, til nyttiggørelses- og bortskaffelsesanlæg er i overensstemmelse med denne forordning underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse.«

14. Artikel 4 i forordning nr. 1013/2006, der bærer overskriften »Anmeldelse«, bestemmer i stk. 1: »Hvis en anmelder agter at overføre affald som nævnt i artikel 3, stk. 1, litra a) eller b), skal denne forudgående anmelde dette skriftligt til og gennem den kompetente afsendelsesmyndighed og, hvis der foretages en samlet anmeldelse, overholde artikel 13.«

15. Forordningens artikel 11, der bærer overskriften »Indsigelser mod overførsler af affald bestemt til bortskaffelse«, bestemmer i stk. 1: »Når der foretages en anmeldelse af en planlagt overførsel af affald bestemt til bortskaffelse, kan de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder inden 30 dage efter datoen for den kompetente bestemmelsesmyndigheds afsendelse af bekræftelsen i overensstemmelse med artikel 8 gøre begrundet indsigelse baseret på en eller flere af følgende grunde og i overensstemmelse med traktaten: a) den planlagte overførsel eller bortskaffelse vil ikke være i overensstemmelse med de foranstaltninger til helt eller delvist forbud eller systematisk indsigelse mod overførsel af affald til bortskaffelse, der er truffet med henblik på at iværksætte principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på [Unions]plan og på nationalt plan, jf. direktiv [2006/12, eller] […] i) affaldet er blandet kommunalt indsamlet husholdningsaffald (affaldsnøglenummer 20 03 01) […] […]«

16. Forordningens artikel 12, der bærer overskriften »Indsigelser mod overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse«, bestemmer i stk. 1: »Når der foretages en anmeldelse af en planlagt overførsel af affald bestemt til nyttiggørelse, kan de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder inden 30 dage efter datoen for den kompetente bestemmelsesmyndigheds afsendelse af bekræftelsen i overensstemmelse med artikel 8 gøre begrundet indsigelse baseret på en eller flere af følgende grunde og i overensstemmelse med traktaten: […] b) den planlagte overførsel eller nyttiggørelse vil ikke være i overensstemmelse med national lovgivning om miljøbeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse, som vedrører forhold, der finder sted i det land, der gør indsigelse […] g) forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, der ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der nyttiggøres endeligt, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, begrunder ikke nyttiggørelsen ud fra økonomiske og/eller miljømæssige betragtninger […] […]«

3. Affaldslisten og EAK

17. Ved beslutning 94/3/EF ( 6 ) blev der udarbejdet en liste over affald i henhold til artikel 1, punkt a), andet afsnit, i direktiv 75/442/EØF ( 7 ). Listen er vedhæftet som bilag til denne beslutning.

18. Det fremgår af punkt 2 i bilaget til beslutning 94/3, at affaldslisten generelt omtales som »det europæiske affaldskatalog (EAK)«.

19. Det præciseres i bilagets punkt 3, at »[k]ataloget er en harmoniseret men ikke udtømmende liste over affald, dvs. en liste, der løbende følges op«.

20. Beslutning 94/3 er blevet afløst af beslutning 2000/532/EF ( 8 ), hvorved EAK blev ændret.

21. Kapitel 19 i listen over affald i bilaget til denne beslutning, der bærer overskriften »Affald fra affaldsbehandlingsanlæg […]« under kapitelkode 19 12, hvis titel er »Affald fra mekanisk behandling af affald (f.eks. sortering, neddeling, sammenpresning og pelletering), ikke andetsteds specificeret«, omfatter rubrik 19 12 12: »Andet affald (herunder blandinger af materialer) fra mekanisk behandling af affald, bortset fra affald henhørende under 19 12 11 [ ( 9 )]«.

22. Listens kapitel 20, der bærer overskriften »Husholdningsaffald og lignende handels-, industri- og institutionsaffald, herunder separat indsamlede fraktioner«, omfatter kapitelkode 20 03, der bærer overskriften »Andet husholdningsaffald«, rubrik 20 03 01: »Blandet husholdningsaffald«.

B. Italiensk ret

23. Artikel 182a, stk. 1, i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lovdekret nr. 152 om bestemmelser på miljøområdet) af 3. april 2006 ( 10 ), bestemmer: »Bortskaffelse af affald og nyttiggørelse af blandet kommunalt affald sker gennem et integreret og egnet net af anlæg, idet der tages hensyn til den bedste tilgængelige teknik og det samlede cost-benefit-forhold med henblik på at: a) opnå tilstrækkelig egenkapacitet til bortskaffelse af ikke-farligt kommunalt affald og affald, der opstår som følge af dets behandling, inden for optimale geografiske områder b) muliggøre bortskaffelse af affald og nyttiggørelse af blandet kommunalt affald på et af de nærmeste egnede anlæg i forhold til produktions- eller indsamlingsstederne med henblik på at mindske overførsel af affald under hensyntagen til de geografiske forhold eller behovet for særlige anlæg til bestemte typer affald […]«

24. EAK-koderne for de forskellige affaldstyper er gentaget i bilag D til lovdekret nr. 152/2006.

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og sagens behandling for Domstolen

25. Transportselskabet Plan Eco indgav en anmodning til regionen om forhåndsgodkendelse af udførsel til en cementfabrik i Slovenien med henblik på medforbrænding af 2000 tons blandet kommunalt affald, som var blevet mekanisk behandlet af selskabet Futura, der efter denne behandling klassificerede det under EAK-kode 19 12 12 (herefter »det omhandlede affald«).

26. Ved afgørelse af 22. april 2016 gjorde regionen indsigelse mod den planlagte overførsel bl.a. i henhold til artikel 12, stk. 1, litra b) og g), i forordning nr. 1013/2006 med den begrundelse, at det omhandlede affald for det første oprindelig var blandet kommunalt affald, og at den affaldsbehandling, som Futura havde foretaget, ikke havde ændret dets karakter, idet dets klassificering under EAK-kode 19 12 12 ikke var afgørende i denne henseende, for det andet at lovdekret nr. 152/2006 kræver, at blandet kommunalt affald nyttiggøres på et af de nærmeste egnede anlæg i forhold til produktions- eller indsamlingsstedet, for det tredje at der inden for dets område findes et net af anlæg, der er i stand til at tilgodese Plan Ecos behov, og at et anlæg i regionen i den foreliggende sag har erklæret at være i stand til at modtage det omhandlede blandede kommunale affald.

27. Plan Eco har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse for Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (den regionale forvaltningsdomstol for Veneto, Italien), der ved dom af 15. november 2016 annullerede afgørelsen bl.a. med den begrundelse, at overførslen til udlandet vedrørte særligt affald, der var klassificeret under AEK-kode 19 12 12, således at principperne om tilstrækkelig egenkapacitet, nærhed og territorial begrænsning, som gælder for behandling af kommunalt affald, ikke fandt anvendelse.

28. Regionen har appelleret dommen til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som efter bl.a. at have kontrolleret, at det omhandlede affald havde gennemgået en behandling, som ikke grundlæggende havde ændret dets oprindelige egenskab af kommunalt affald, har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »[…] [M]ed hensyn til en situation, hvor blandet kommunalt affald, som ikke indeholder farligt affald, er blevet mekanisk behandlet på et anlæg med henblik på energigenvinding (operation R1/R12 i bilag C til [lovdekret nr. 152/2006]), og hvor det efter afslutningen af denne behandling fremgår, i teorien, at behandlingen ikke grundlæggende har ændret de oprindelige egenskaber af dette blandede kommunale affald, men hvor affaldet bliver klassificeret med EAK-kode 19 12 12, hvilket parterne er enige om, med henblik på at vurdere lovligheden af indsigelser, som oprindelseslandets kompetente myndighed har rejst på grundlag af principperne i direktiv [2008/98] mod en anmodning om forudgående samtykke til overførsel af det behandlede affald til et andet europæisk land [til brug for] kraftvarmeproduktion eller under alle omstændigheder til energiproduktion på et produktionsanlæg, navnlig indsigelser som de i hovedsagen omhandlede, som er baseret: – på princippet om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet (artikel 13 [i direktiv 2008/98]) – på principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed fastsat i artikel 16, stk. 1, [i direktiv 2008/98] […] – på princippet fastsat i samme artikel 16, [stk. 1], andet afsnit, sidste punktum […] – på 33. betragtning til direktiv 2008/98 […], [påvirker] [EAK] og de respektive klassificeringer (i den foreliggende situation EAK-kode 19 12 12, affald fra mekanisk behandling af affald gennem behandlingsoperation R1/R12 på et anlæg) […] – og i så fald i hvilket omfang – [da] [EU]-lovgivningen om overførsel af affald, der inden den mekaniske behandling er blandet kommunalt affald[?] [Har] bestemmelserne i artikel 16 i ovennævnte direktiv 2008/98 og 33. betragtning hertil, der udtrykkeligt vedrører overførsel af affald, med hensyn til overførsel af affald, der stammer fra behandling af blandet kommunalt affald, […] forrang for klassificeringen i [EAK] eller ej[?] [For det tilfælde at] Domstolen […] anser dette [spørgsmål] for hensigtsmæssigt og nyttigt, [har] det nævnte katalog […] lovmæssig karakter, eller […] udgør [det derimod] en simpel teknisk vejledning, som er egnet til ensartet sporing af alt affald[?]«

29. Den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

30. Det præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, omfatter nærmere bestemt to spørgsmål, som jeg vil gennemgå i det følgende: – Det første vedrører spørgsmålet om, hvorvidt 33. betragtning til direktiv 2008/98 og direktivets artikel 16 skal fortolkes således, at det giver den kompetente afsendelsesmyndighed mulighed for at gøre indsigelse mod overførsel af blandet kommunalt affald til en anden medlemsstat med henblik på dets medforbrænding, uanset at det pågældende affald er blevet klassificeret under [EAK]-kode 19 12 12 efter en mekanisk behandling, der imidlertid ikke grundlæggende har ændret dets oprindelige egenskaber. – Det andet spørgsmål, der er subsidiært, rejser spørgsmål om, hvorvidt EAK har lovmæssig karakter eller derimod udgør »en simpel teknisk vejledning, som er egnet til ensartet sporing af alt affald«.

31. Under sagens behandling for den forelæggende ret har regionen navnlig gjort gældende, at det omhandlede affald, der fortsat er kommunalt affald, uanset at det har gennemgået en mekanisk behandling, er underlagt principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed som fastsat i artikel 182a, stk. 1, i lovdekret nr. 152/2006, og at EAK er en teknisk vejledning, ikke en normativ ordning.

32. Plan Eco har heroverfor nærmere bestemt gjort gældende, at det omhandlede affald er »særligt« affald, dvs. affald, der har gennemgået en mekanisk behandling, som har bevirket, at det blev henført under EAK-kode 19 12 12.

33. Den italienske regering har for Domstolen gjort gældende, at det omhandlede affald, til trods for den behandling, det har gennemgået, og uanset at det efter denne behandling korrekt blev henført under EAK-kode 19 12 12, har bevaret sin karakter af ikke-farligt, blandet kommunalt affald som omhandlet af 33. betragtning til direktiv 2008/98. I henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 er dette affald følgelig omfattet af bestemmelserne om overførsel af affald bestemt til bortskaffelse og navnlig af forordningens artikel 12, stk. 1, litra b), samt af nærhedsprincippet ifølge det nævnte direktivs artikel 16, stk. 1.

34. Kommissionen finder derimod, at overførsel af det omhandlede affald, der ikke har mistet sin karakter af blandet kommunalt affald, uanset at det er bestemt til nyttiggørelse og ikke til bortskaffelse, i medfør af artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 er underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse og følgelig af denne forordnings artikel 11, stk. 1, litra a), der giver de kompetente myndigheder mulighed for at gøre begrundet indsigelse mod overførsel, navnlig baseret på principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet. Henvisningen til AEK-kode 20 i den nævnte forordnings artikel 3, stk. 5, anfægter ikke denne konklusion, idet sidstnævnte bestemmelse finder anvendelse på kommunalt affald, hvilket omfatter forskellige typer affald. Den nævnte konklusion har støtte i 33. betragtning til direktiv 2008/98, der bekræfter, at blandet kommunalt affald forbliver blandet kommunalt affald, selv når det har gennemgået en behandling, der ikke grundlæggende har ændret dets egenskaber, samt i direktivets artikel 7, stk. 1, hvorefter affaldslisten kun er bindende med hensyn til fastlæggelse af, hvilket affald der skal betragtes som farligt affald. I sidste instans er EAK-kodetildelingen ikke afgørende for fastlæggelsen af det omhandlede affalds karakter, men derimod den omstændighed, at affaldet forbliver blandet kommunalt affald uanset behandling.

35. Henset til de forelagte spørgsmåls tekniske karakter er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt at give en oversigt over retsforskrifterne vedrørende overførsel af affald samt vedrørende klassificering af det omhandlede affald, inden jeg indleder min analyse.

1. Retsforskrifter om overførsel af affald

36. Indledningsvis bemærkes, at direktiv 2008/98 ifølge dets artikel 1 fastsætter foranstaltninger, der skal beskytte miljøet og menneskers sundhed for det første ved at forebygge eller mindske de negative følger af affaldsproduktion og ‑håndtering og ved at mindske de samlede følger af ressourceanvendelse og forbedre effektiviteten af anvendelsen af ressourcer.

37. I henhold til dette direktivs artikel 16 er medlemsstaterne forpligtede til at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af anlæg til behandling af affald bestemt til bortskaffelse og af indsamlet blandet kommunalt affald, idet der tages hensyn til den bedste tilgængelige teknik, og idet nettet bl.a. udformes på en sådan måde, at hver medlemsstat får tilstrækkelig egenkapacitet til at behandle dette affald, og således at behandlingen kan foretages på et af de egnede anlæg, der ligger nærmest produktionsstedet. I henhold til denne artikel kan medlemsstaterne bl.a. begrænse udgående overførsler af affald af miljøhensyn i overensstemmelse med forordning nr. 1013/2006.

38. Det bemærkes dernæst, at det fremgår af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1013/2006, at der herved indføres procedurer og kontrolordninger for overførsel af affald, der afhænger af overførslens oprindelse, bestemmelsessted og rute, affaldstypen og den behandling, affaldet skal gennemgå ved bestemmelsesstedet, og at forordningen i henhold til dennes artikel 1, stk. 2, gælder for overførsel af affald, navnlig mellem medlemsstaterne, med undtagelse af sådan overførsel af affald, som er omfattet af de særlige tilfælde eller den særlige lovgivning, som er nævnt i stk. 3 i denne artikel, der ikke er relevante for hovedsagen.

39. I henhold til nævnte forordnings artikel 3 er overførsler af affald mellem medlemsstaterne enten underlagt proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke som fastlagt i samme forordnings artikel 4-17, der finder anvendelse på affald bestemt til bortskaffelse og farligt affald til nyttiggørelse, eller de generelle oplysningskrav i forordningens artikel 18, som i princippet udelukkende vedrører ikke-farligt affald til nyttiggørelse ( 11 ).

40. Det fremgår endvidere af artikel 11, 12 og 18 i forordning nr. 1013/2006, at medlemsstaterne har prærogativer eller forskellige forpligtelser for så vidt angår dels overførslen mellem medlemsstaterne af affald til bortskaffelse, dels overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse. I henhold til forordningens artikel 3, stk. 5, er overførsel af blandet kommunalt affald indsamlet fra private husholdninger, herunder også affald fra andre producenter, til nyttiggørelses- og bortskaffelsesanlæg i øvrigt underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse ( 12 ).

41. Hvad nærmere bestemt angår affald til bortskaffelse og blandet kommunalt affald fremgår det af nævnte forordnings artikel 11, stk. 1, litra a), sammenholdt med 20. betragtning hertil og artikel 16 i direktiv 2008/98, at medlemsstaterne kan træffe generelle foranstaltninger for at begrænse overførslen af affald mellem medlemsstaterne ved helt eller delvist at forbyde sådanne overførsler med henblik på at gennemføre nærhedsprincippet, princippet om prioritering af nyttiggørelse og princippet om tilstrækkelig egenkapacitet i overensstemmelse med dette direktiv ( 13 ).

2. Klassificering af det omhandlede affald

42. Indledningsvis erindrer jeg om, at det omhandlede affald i den foreliggende sag, for hvilket der er blevet indgivet en anmodning om forudgående samtykke til udførsel, oprindelig var blandet kommunalt affald, som ikke indeholdt farligt affald.

43. Det er endvidere ubestridt, at det omhandlede affald er blevet behandlet mekanisk med henblik på energiudnyttelse, og at denne behandling har medført en ændring af dets klassificering i henhold til EAK. Dette affald er således blevet klassificeret i dette katalogs affaldsindgang 19 12 12, der indeholder følgende definition: »Andet affald (herunder blandinger af materialer) fra mekanisk behandling af affald, bortset fra affald henhørende under 19 12 11«, mens egentligt »Blandet kommunalt indsamlet affald« i det nævnte katalog er klassificeret under affaldsindgang 20 03 01. Den forelæggende ret har imidlertid kontrolleret, at denne behandling ikke grundlæggende har ændret det nævnte affalds oprindelige egenskaber, der således er forblevet blandet kommunalt affald.

44. Endelig er det ligeledes ubestridt, at den påtænkte overførsel vedrørte affald bestemt til »nyttiggørelse«, dvs. bestemt til anvendelse som middel til energifremstilling ( 14 ), og at der inden for regionens område findes et net af anlæg, der er i stand til at modtage dette affald.

B. Det første præjudicielle spørgsmål

45. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplysning om anvendelsen af 33. betragtning til direktiv 2008/98 og dets artikel 16 i den foreliggende sag, samt om virkningerne af klassificering af det omhandlede affald i henhold til EAK for så vidt angår disse bestemmelsers anvendelse.

46. I denne forbindelse er det efter min opfattelse vigtigt indledningsvis at understrege, at overførsel af affald som det i tvisten i hovedsagen omhandlede er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1013/2006, der, som det fremgår af titlen, specifikt finder anvendelse på overførsel af affald ( 15 ). Denne forordnings artikel 3, stk. 5, vedrører således nærmere bestemt netop overførsel af blandet kommunalt affald, og det fastslås heri, at disse overførsler er underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse og følgelig den nævnte forordnings artikel 11 for så vidt angår indsigelser mod overførsler af dette. 33. betragtning til direktiv 2008/98 og dets artikel 16, som den forelæggende ret har henvist til, indeholder i øvrigt ligeledes henvisning til samme forordning.

47. For at kunne give den forelæggende ret et fyldestgørende svar er det følgelig min opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål skal forstås således, at det, foruden direktiv 2008/98, ligeledes først og fremmest angår de relevante bestemmelser i forordning nr. 1013/2006.

48. Der opstår følgelig spørgsmål om, hvorvidt overførsel af det omhandlede affald er underlagt den retlige ordning, der fremgår af artikel 11 i forordning nr. 1013/2006, som følge af henvisningen i denne forordnings artikel 3, stk. 5, uanset at sidstnævnte bestemmelse nævner EAK-kode 20 03 01 ( 16 ), mens dette affald er blevet klassificeret anderledes, nemlig under EAK-kode 19 12 12 ( 17 ).

49. Jeg finder, at dette spørgsmål bør besvares bekræftende, idet det, henset til den foreliggende sags omstændigheder, er min opfattelse, at klassificering af det omhandlede affald i henhold til EAK ikke bør påvirke anvendelsen af reglerne om overførsel af affald mellem medlemsstaterne.

50. Jeg vil herefter redegøre nærmere for denne opfattelse, idet jeg for det første vil undersøge retsvirkningerne af klassificering i henhold til EAK, og dernæst den omstændighed, at artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 henviser til katalogets affaldsindgang 20 03 01.

51. For så vidt angår retsvirkningerne af affaldsklassificeringen vil jeg for det første understrege, at affaldslisten i det nævnte katalog ifølge fast retspraksis kun er vejledende ( 18 ). Det fremgår i øvrigt af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/98, at affaldslisten er bindende med hensyn til fastlæggelse af, hvilket affald der skal betragtes som farligt affald ( 19 ), hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag ( 20 ).

52. Det fremgår i øvrigt bl.a. af punkt 3 i indledningen til den affaldsliste, der er vedhæftet som bilag til beslutning 94/3, at EAK er en harmoniseret, men ikke udtømmende liste over affald, og at den omstændighed, at et materiale er optaget i kataloget, ikke betyder, at det optræder som affald i alle sammenhænge, idet en given term kun er relevant i denne sammenhæng, hvis definitionen på affald er opfyldt. Det præciseres bl.a. i indledningens punkt 5, at kataloget »skal tjene som en reference-nomenklatur med fælles terminologi for hele [Unionen] [for] at effektivisere landenes affaldshåndteringsaktiviteter.«

53. Det er følgelig min opfattelse, at klassificeringen af det omhandlede affald i henhold til EAK ikke er bindende for så vidt angår de regler om overførsel, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.

54. For så vidt angår den omstændighed, at artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 udtrykkeligt nævner affaldsindgang 20 03 01, er det for det andet min opfattelse, at denne angivelse blot er vejledende.

55. Det bemærkes således, at det fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 1013/2006, at det er vigtigt, at overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald tilrettelægges og reguleres på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og folkesundheden, og at Domstolen har fastslået, at denne forordning har til formål at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved overførsler af affald kan begrænses med henblik på at beskytte miljøet ( 21 ). Med henblik herpå indeholder den nævnte forordning forskellige ordninger dels vedrørende overførsler mellem medlemsstaterne af affald til bortskaffelse og af blandet kommunalt affald, dels vedrørende overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse ( 22 ). Hvad nærmere bestemt angår blandet kommunalt affald fremgår det af forarbejderne til samme forordning, at EU-lovgiver ønskede at tilgodese formålet om at begrænse overførsler af affald fra private husholdninger, som blandet kommunalt affald består af, til det strengt nødvendige, og at tilskynde de medlemsstater, der skal overtage ansvaret for dette ikke-homogene affald, til selv at løse deres problemer med husholdningsaffald, idet de således får mulighed for at gøre indsigelse mod overførsler af husholdningsaffald i henhold til bestemmelserne om affald til bortskaffelse uden at udelukke samarbejdet med nabolande ( 23 ).

56. Jeg konkluderer på grundlag af disse betragtninger, at den retlige ordning, som finder anvendelse på affaldsoverførsler, afhænger af affaldets grundlæggende karakter og ikke af dets formelle klassificering i EAK.

57. Det fremgår endvidere klart og utvetydigt af 33. betragtning til direktiv 2008/98, at blandet kommunalt affald som omhandlet i denne bestemmelse forbliver under denne klassificering, uanset om det har gennemgået en affaldsbehandling, såfremt denne ikke »grundlæggende har ændret« dets egenskaber. Selv om betragtninger til en EU-retsakt ikke i sig selv er retligt bindende eller har lovgivningskarakter, kan de imidlertid tjene som fortolkningshjælp, idet det er muligt heraf at udlede EU-lovgivers vilje ( 24 ). I den foreliggende sag indeholder denne betragtning, uanset at den ikke er en del af forordning nr. 1013/2006, en udtrykkelig henvisning til forordningens artikel 3, stk. 5, og udgør følgelig et bidrag til fortolkningen af denne bestemmelse, idet den stiltiende bekræfter, at henvisningen til affaldsindgang 20 03 01 alene er vejledende, idet anvendelsen af den nævnte forordnings artikel 3, stk. 5, afhænger af affaldets karakter, hvilket i den foreliggende sag er uændret.

58. Under disse omstændigheder finder jeg, at overførsel af det omhandlede affald, uanset dets klassificering i henhold til EAK, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 og følgelig er undergivet bestemmelserne i denne forordnings artikel 11, der giver de kompetente afsendelsesmyndigheder mulighed for at gøre indsigelse mod overførsel af dette affald, navnlig under påberåbelse af principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet i overensstemmelse med direktiv 2008/98 ( 25 ).

59. For så vidt angår dette direktivs artikel 16, som regionen og den italienske regering har henvist til, gør jeg opmærksom på, at denne artikels stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse udgående overførsler af affald »af miljøhensyn, jf. [forordning nr. 1013/2006]«, samt, i relation til den foreliggende sag, at denne bestemmelse selv indeholder henvisning til denne forordning. Den nævnte bestemmelse udgør ikke desto mindre et redskab ved fortolkningen af den nævnte forordnings artikel 11, stk. 1, litra a), idet den præciserer principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed, som sidstnævnte bestemmelse henviser til ( 26 ).

60. Efter min opfattelse er det endvidere hensigtsmæssigt at præcisere, at det i henhold til den udtrykkelige henvisning i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006, er denne forordnings artikel 11 om overførsel af affald bestemt til bortskaffelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, og ikke den nævnte forordnings artikel 12, som den italienske regering har henvist til, og som omhandler overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse. Det er således uden betydning, at det omhandlede affald var bestemt som middel til energifremstilling, og følgelig til »nyttiggørelse« ( 27 ).

61. Artikel 13 i direktiv 2008/98, som den forelæggende ret uden yderligere forklaring har henvist til, er i øvrigt ikke relevant for den foreliggende sag, idet den begrænser sig til generelt at fastslå, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades.

62. Jeg finder derfor, at overførsel af det omhandlede affald ifølge artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 er undergivet bestemmelserne om overførsler af affald bestemt til bortskaffelse, dvs. forordningens artikel 11, stk. 1 ( 28 ), sammenholdt med artikel 16 i direktiv 2008/98, uanset den omstændighed, at dette affald har gennemgået en behandling, der uden grundlæggende at ændre dets oprindelige egenskaber har bevirket en ændring af affaldsindgangen ifølge EAK. I denne forbindelse er det min opfattelse, at dette katalog og den klassificering, som fastlægges heri, ikke påvirker de EU-retlige bestemmelser om overførsel af affald, som finder anvendelse i den foreliggende sag.

C. Det andet præjudicielle spørgsmål

63. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om EAK har lovgivningsmæssig karakter, eller om det udgør en simpel teknisk vejledning, som er egnet til ensartet sporing af alt affald.

64. Besvarelsen af dette spørgsmål fremgår af den ovenfor anførte analyse, jf. navnlig punkt 51, 52 og 53 i dette forslag til afgørelse.

65. Det må følgelig konkluderes, at den affaldsliste, der er indeholdt i EAK, hverken har lovgivningsmæssig eller bindende karakter, men at den, som det præciseres i punkt 5 i indledningen til affaldslisten, skal tjene som en reference-nomenklatur med fælles terminologi for hele Unionen for at effektivisere landenes affaldshåndteringsaktiviteter ( 29 ).

V. Forslag til afgørelse

66. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagte spørgsmål således: »Det Europæiske Affaldskatalog (EAK) og de heri fastlagte klassificeringer som omhandlet i Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald skal fortolkes således, at de ikke påvirker artikel 3, stk. 5, og artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald, sammenholdt med artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver, der finder anvendelse på overførsel af blandet kommunalt affald, som har gennemgået en mekanisk behandling, der ikke grundlæggende har ændret dette affalds oprindelige egenskaber, uanset hvorledes affaldet er klassificeret i EAK. Klassificeringen i EAK har i denne henseende ikke bindende virkning.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 14.6.2006 om overførsel af affald (EUT 2006, L 190, s. 1).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).

( 4 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5.4.2006 om affald (EUT 2006, L 114, s. 9).

( 5 ) – Det præciseres i fodnoten, at nyttiggørelsesoperationer omfatter forbrændingsanlæg for kommunalt fast affald, såfremt deres energieffektivitet ligger over tærsklen ifølge energieffektivitetsformlen.

( 6 ) – Kommissionens beslutning af 20.12.1993 om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald (EFT 1994, L 5, s. 15).

( 7 ) – Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald (EFT 1975, L 194, s. 39).

( 8 ) – Kommissionens beslutning af 3.5.2000 om afløsning af [beslutning 94/3] og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT 2000, L 226, s. 3). Denne beslutning er senest blevet ændret ved Kommissionens afgørelse 2014/955/EU af 18.12.2014 om ændring af beslutning 2000/532 (EUT 2014, L 370, s. 44).

( 9 ) – Rubrik 19 12 11 vedrører »Andet affald (herunder blandinger af materialer) fra mekanisk behandling af affald indeholdende farlige stoffer«.

( 10 ) – Almindeligt tillæg til GURI nr. 88 af 14.4.2006, herefter »lovdekret nr. 152/2006«. Artikel 182a blev indføjet ved artikel 9 i decreto legislativo n. 205 – Disposizioni di attuazione della direttiva [2008/98] (lovdekret nr. 205 – gennemførelsesbestemmelser til direktiv 2008/98) af 3.12.2010 (almindeligt tillæg til GURI nr. 288 af 10.12.2010).

( 11 ) – Jf. dom af 12.12.2013, Ragn-Sells (C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 52).

( 12 ) – Jf. dom af 12.12.2013, Ragn-Sells (C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 53).

( 13 ) – Jf. dom af 12.12.2013, Ragn-Sells (C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 56).

( 14 ) – Jf. for så vidt angår definitionen af »nyttiggørelse« punkt 6 og 10 i dette forslag til afgørelse.

( 15 ) – Jf. punkt 38 i dette forslag til afgørelse. Som bekendt fremgår det af artikel 1 i forordning nr. 1013/2006, at der herved »indføres procedurer og kontrolordninger for overførsel af affald, der afhænger af overførslens oprindelse, bestemmelsessted og rute, affaldstypen og den behandling, affaldet skal gennemgå ved bestemmelsesstedet«. Forordningens afsnit II omhandler overførsel af affald inden for Unionen. Til forskel fra den nævnte forordning har direktiv 2008/98 et meget videre anvendelsesområde, idet der ifølge dets artikel 1 herved »fastsættes foranstaltninger, der skal beskytte miljøet og menneskers sundhed ved at forebygge eller mindske de negative følger af affaldsproduktion og ‑håndtering og ved at mindske de samlede følger af ressourceanvendelse og forbedre effektiviteten af anvendelsen af ressourcer«.

( 16 ) – Artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 1013/2006 har som bekendt følgende ordlyd: »Overførsel af blandet kommunalt affald (affaldsindgang 20 03 01) indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde, hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter, til nyttiggørelses- og bortskaffelsesanlæg er i overensstemmelse med denne forordning underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse« (min fremhævelse). Affaldsindgang 20 03 01 svarer til definitionen af »Blandet kommunalt indsamlet affald«.

( 17 ) – Denne affaldsindgang indeholder som bekendt følgende definition: »Andet affald (herunder blandinger af materialer) fra mekanisk behandling af affald, bortset fra affald henhørende under 19 12 11«.

( 18 ) – Jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Brady (C-113/12, EU:C:2013:627, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

( 19 ) – Med hensyn til affald, der er klassificeret som »farligt«, præciseres det endvidere i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/98, at selv om et stof eller en genstand er medtaget på listen, betyder det ikke, at stoffet eller genstanden er affald under alle omstændigheder, idet et stof eller en genstand kun betragtes som affald, hvis definitionen i direktivets artikel 3, nr. 1), er opfyldt (dvs. et stof eller en genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med), og at denne bestemmelses stk. 2 og 3, henset til de egenskaber, der er opregnet i bilag III til det nævnte direktiv, giver medlemsstaterne mulighed for at betragte affald som farligt affald, selv om det ikke optræder på affaldslisten eller for at omklassificere farligt affald som ikke-farligt affald.

( 20 ) – Jf. punkt 42 i nærværende forslag til afgørelse.

( 21 ) – Jf. i denne retning dom af 12.12.2013, Ragn-Sells (C-292/12, EU:C:2013:820, præmis 49).

( 22 ) – Jf. punkt 40 i dette forslag til afgørelse.

( 23 ) – Jf. eksempelvis Europa-Parlamentets indstilling A6-0287/2005 af 10.10.2005 vedrørende Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning om overførsel af affald, navnlig begrundelsen for ændringsforslag nr. 28 og 33.

( 24 ) – Jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2017:397, punkt 132) og generaladvokat Pikamäes forslag til afgørelse Airhelp-sagen (C-28/20, EU:C:2021:203, punkt 38). Jf. i denne retning ligeledes dom af 4.3.2020, Marine Harvest mod Kommissionen (C-10/18 P, EU:C:2020:149, præmis 43 og 44 og den deri nævnte retspraksis).

( 25 ) – Jeg gør endvidere opmærksom på, at selv om de kompetente myndigheder i henhold til artikel 11, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006 har mulighed for at gøre indsigelse mod affaldsoverførslen navnlig under påberåbelse af principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet, som regionen har henvist til i den foreliggende sag (jf. punkt 26 i dette forslag til afgørelse), giver forordningens artikel 11, stk. 1, litra i), ligeledes disse myndigheder mulighed for ganske enkelt at modsætte sig overførsel af »blandet kommunalt indsamlet husholdningsaffald (affaldsnøglenummer 20 03 01)«.

( 26 ) – Ved hjælp af en krydshenvisning mellem de to bestemmelser giver på den ene side artikel 11, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006 nærmere bestemt de kompetente myndigheder mulighed for at gøre begrundet indsigelse mod overførsler af affald bestemt til bortskaffelse (ligesom mod blandet kommunalt affald ifølge henvisningen i forordningens artikel 3, stk. 5) med henblik på at »iværksætte principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på [Unionsplan] og på nationalt plan, jf. direktiv [2008/98]«, og at direktivets artikel 16 på den anden side fastslår principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed og giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse udgående overførsler af affald »af miljøhensyn, jf. [forordning nr. 1013/2006]« (mine fremhævelser).

( 27 ) – Jf. punkt 6 og 10 i dette forslag til afgørelse vedrørende begrebet »nyttiggørelse«.

( 28 ) – Den kompetente myndighed kan gøre indsigelse mod overførslen i de situationer, der er nævnt i denne bestemmelse.

( 29 ) – Jf. punkt 51 i dette forslag til afgørelse.