4.

Det helt centrale punkt i tvisten — som jeg nu skal komme til — er spørgsmålet om, hvilke forpligtelser for medlemsstaterne, der følger af bilag VI til Haag-resolutionen — at der herved opstod retlige forpligtelser, erkender også den britiske regering uden videre. Efter det samlede indhold af forhandlingerne må det navnlig undersøges, om den i Haag-resolutionen fastsatte procedure, som den britiske regering har indrømmet ikke at have overholdt, også skulle følges, når der blev truffet nationale foranstaltninger til opfyldelse af forpligtelser i henhold til Konventionen om fiskeriet i Det nordøstlige Atlanterhav. Præjudicielt opstår herved spørgsmålet om, hvorvidt Det forenede Kongerige overhovedet kan påberåbe sig denne konvention. Den franske regering anser dette for tvivlsomt under henvisning til, at Det forenede Kongerige for sit vedkommende ikke har anvendt konventionen uindskrænket, men delvis har taget afstand fra den. Der henvises herved til en britisk note af 27. januar 1977, i hvilken det meddeltes, at henstillingen vedrørende kontrolforanstaltninger — der foreskriver, at overtrædelser af konventionen skal meddeles den pågældende stat, som så retsforfølger signe egne statsborgere — på grund af udvidelsen af søterritoriet til 200 sømil ikke fremover ville blive bragt i anvendelse; Storbritannien ville derimod gå direkte til værks over for franske skibe, som tilsidesætter konventionens regler. Jeg mener imidlertid, at det ikke er nødvendigt at forfølge dette spørgsmål yderligere, at altså både fortolkningen af konventionens artikel 13 — her tales der om, at »enhver kontraherende stat inden for sit eget territorium og med hensyn til sine egne statsborgere og sine egne skibe [skal] træffe passende foranstaltninger …« — og fortolkningen af den nordøstatlantiske fiskerikommissions »Revised Scheme of Joint Enforcement«, som angår internationale kontrolforanstaltninger uden for territoriale farvande, kan henstå. Man kan nemlig — og herved foregriber jeg resultatet af mine overvejelser — lægge til grund, at selv om Det forenede Kongerige stadig kunne påberåbe sig forpligtelserne i henhold til fiskerikonventionen — da det, hvilket formentlig måtte være afgørende, nøje har overholdt alle andre henstillinger — er det dog på ingen måde fritaget for at overholde de i Haag-resolutionen fastsatte procedureregler. I den foreliggende sag er det heller ikke nødvendigt at undersøge, hvorledes det forholder sig med forpligtelserne efter Haag-resolutionen i tilfælde af ren transformation af henstillinger fra den i henhold til fiskerikonventionen nedsatte kommission, når nationale skønsbeføjelser og nationale vurderinger ikke spiller nogen rolle; det kan dog hertil siges — og jeg vil begrænse mig til denne antydning — at Kommissionen har anført gode grunde til også at blive medinddraget i sådanne tilfælde, således at det sikres, at intet væsenligt punkt udelades, eller at der findes yderligere og utilladelige elementer i nationale regler. Faktisk har vi her ikke at gøre med et sådant tilfælde af ren transformation til national ret af fiskerihenstillinger. Dette fremgår entydigt af den britiske regerings forsvar. Den henviser som bekendt først og fremmest til fiskerikommissionens henstillinger nr. 2 og 5. Det er imidlertid klart, at henstilling nr. 2 kun indeholder regler om maskestørrelsen i net til fangst af bestemte fiskearter, men derimod ingen begrænsning af bifangsterne. Den britiske regering måtte derfor påberåbe sig, at en sådan kan udledes af forpligtelsen til at sikre konventionens anvendelse, jf. artikel 13, hvorefter enhver kontraherende stat skal træffe passende foranstaltninger til at sikre anvendelsen. Den mener, at den ordning, den har gennemført — som ikke tager hensyn til den undskyldende omstændighed, at småmaskede net kun medførtes til fangst af bestemte fiskearter, når fangsten dog består af mere end 20 % fisk, for hvilke der var foreskrevet større net — entydigt kan anses for foranstaltninger til lettelse af gennemførelsen af henstilling nr. 2. Hvad hernæst angår henstilling nr. 5 er det ganske vist rigtigt, at denne indeholder regler om omfanget af de tilladelige bifangster; den drejer sig imidlertid udelukkende om fiskeri til industriformål, således som i øvrigt også forordning nr. 350/77, som har nedsat den i henstilling nr. 5 fastsatte procentsats til 20. For at overvinde den forskel, der herved er blevet tydelig, måtte den britiske regering henholde sig til henstillingens formål og gøre gældende, at dens anvendelse er ligeså rimelig med hensyn til fangster, som er beregnet til menneskeføde. Heroverfor kan det ikke uden videre afvises — den franske regering har hertil anført talmæssige oplysninger vedrørende de i betragtning kommende bifangster — at en anden opfattelse vedrørende den fare, bifangsterne medfører, faktisk også er tænkelig, når det drejer sig om fangst til menneskeføde. Herefter, og når henses til det forhold, at den britiske regering for sin fortolkning herudover måtte henholde sig til formålet med fiskerihenstillingernes samlede indhold — også de af dem, som ikke havde betydning for sagen — således, som den forstår dem, kan man med sikkerhed ikke tale om en ren transformation til national ret af regler udstedt i medfør af fiskerikonventionen, men derimod om en anvendelse med et fortolknings- og skønsmæssigt spillerum, som andre medlemsstater kan gøre brug af på anden måde. Praksis ved britiske retter vedrørende dette spørgsmål var før udstedelsen af den omtvistede bekendtgørelse åbenbart også temmelig forskellig fra sag til sag. Herefter er der for mig ingen tvivl om, at netop også sådanne tilfælde — altså ikke kun rent nationale foranstaltninger, som træffes uden nogen sammenhæng med internationale forpligtelser — er omfattet af bilag VI til Haag-resolutionen. Faktisk taler adskillige forhold for en sådan streng fortolkning af Haag-resolutionen. Således kan der blot henvises til den tidligere nævnte retspraksis, som tydeligt fremhæver princippet om, at medlemsstaterne skal udvise en fællesskabsvenlig holdning, og som således betoner kravet om, at der i tvivlstilfælde drages omsorg for, at fællesskabsinteresser bliver varetaget, hvor det på nogen måde kan synes formålstjenligt. At dette med hensyn til foranstaltninger til bevarelsen af fiskebestandene følger af forholdets natur, har Kommissionen tydeliggjort under henvisning til, at mange vandrende fiskebestande på en måde samtidigt tilhører flere medlemsstater, og at det derfor synes formålstjenligt med henblik på beskyttelsesforanstaltningernes virkning at gennemføre en i højest mulig grad fælles eller dog koordineret handlemåde, hvorunder fællesskabsorganerne, som ved anvendelsen af Haag-resolutionen også konsulterer de andre medlemsstater, inddrages. Der kan endvidere henvises til, at bilag VI til Haag-resolutionen drager princippet om forbud mod ensidede foranstaltninger frem i første række. Dette fører nødvendigvis til den antagelse, at der må anlægges en vid fortolkning af herom gældende regler, som tjener til sikring af fællesskabsinteresserne, i tilfælde, hvor disse regler undtagelsesvis fraviges. De skal altså finde anvendelse overalt, også selv om der kun kan øjnes en vis nødvendighed derfor, og dette er utvivlsomt tilfældet ved gennemførelsen af internationale forpligtelser med et skønsmæssigt spillerum, idet en forskelligartet anvendelse medfører faren for, at udarbejdelsen af fælles regler besværliggøres, og at nødvendige forhandlinger med tredjelande skades. Endelig må også det forhold spille en rolle, at der allerede i 1976 fandtes 23 henstillinger i henhold til fiskerikonventionen, som imidlertid ikke med et eneste ord blev nævnt i bilag VI. Dette berettiger med sikkerhed til den slutning, at alt hvad der ikke er fællesskabsforanstaltning må anses for »ensidet foranstaltning« i bilagets forstand. At der heroverfor ikke af motiverne til forordning nr. 350/77 kan udledes noget andet resultat, er efter min opfattelse åbenbart. Der tales ganske vist her om, at medlemsstaterne i de fiskerizoner, som er beliggende ud for deres kyster mod Nordsøen og Nordatlanten, anvender bevarelsesforanstaltninger, navnlig i medfør af indgåede internationale forpligtelser. Der henvises imidlertid i de samme motiver lige så udtrykkeligt til den procedure, som er fastlagt i bilag VI til Haag-resolutionen. Hermed er det efter min opfattelse klart, at det vedrørende den nu omtvistede engelske bekendtgørelse, netop fordi Kommissionen ikke var medinddraget før dens udstedelse — der fandt ingen rådslagning sted og Kommissionens godkendelse var ikke søgt indhentet — kun kan fastslås, at den kom til eksistens under tilsidesættelse af fællesskabsretten, og at den engelske regering derfor med rette er indklaget for overtrædelse af dens traktatmæssige forpligtelser. Spørgsmålet om, hvad der i medfør af bilag VI nærmere skal ske, og især om denne forpligtelse ikke udgør andet end en nærmere fastlæggelse af de forpligtelser, der følger af EØF-traktatens artikel 5, er det herefter egentlig ikke nødvendigt at komme nærmere ind på. Jeg vil imidlertid, idet der under sagen blev talt indgående derom, i det mindste i korthed antyde følgende: Det drejer sig med sikkerhed om mere end blot en forpligtelse til at underrette Kommissionen, som dermed sættes i stand til i givet fald at indlede en traktatbrudsprocedure. Da bilag VI åbenbart har til formål at sikre et mindstemål af koordination af nationale foranstaltninger, efter omstændighederne en lang række nationale foranstaltninger, og dette med henblik på udarbejdelsen af en fælles politik, som endnu henstår, og på forholdet til tredjelande, kræver disse regler — således som det tidligere er blevet understreget i retspraksis — et samarbejde med Kommissionen, som indbefatter ægte vilje til at søge løsninger, som er acceptable for Fællesskabet. Den konsulterende stat må altså være åben over for ændringer af de foranstaltninger, den påtænker, og er utvivlsomt uberettiget til straks efter at Kommissionen har afvist et første udkast at sætte foranstaltningerne i kraft. Også selv om bilag VI ikke udtrykkeligt indeholder kravet om Kommissionens godkendelse eller dennes egentlige vetoret, kan man formentlig med den franske regering sige, at det retlige indhold er blevet meget kraftigt tilnærmet retlige konstruktioner af denne art. En yderligere afklaring af denne problematik kan komme en dag under en sag, som virkelig afgørende afhænger deraf.