FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 7. november 2019 ( 1 )

Sag C-584/17 P

ADR Center SpA

mod

Europa-Kommissionen

»Appel – tilskudsaftaler mellem Kommissionen og støttemodtagere – vedtagelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF (afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes) med henblik på tilbagesøgning af tilskud, som er tildelt i henhold til en kontrakt – Kommissionens beføjelse til at vedtage ensidige tilbagesøgningsafgørelser med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer – domstolsprøvelse – Unionens retsinstansers kompetence og prøvelsesret«

Indholdsfortegnelse

I. Indledning II. Retsforskrifter A. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde B. Den Europæiske Unions finansforordning III. Appelsagens baggrund A. De indgåede tilskudsaftaler B. Kommissionens afgørelse om tilbagesøgning C. Retsforhandlingernes forløb IV. Appelsagen og parternes påstande V. Bedømmelse A. Det andet appelanbringende 1. Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer a) Artikel 299 TEUF b) Artikel 299 TEUF, sammenholdt med artikel 263 TEUF, 272 TEUF og 274 TEUF c) Artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 d) Foreløbig konklusion 2. Foreneligheden af vedtagelsen af afgørelser, som kantvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer med EU’s grundlæggende rettigheder a) Beskyttelse af den berettigede forventning b) Retten til effektive retsmidler 1) Kvalificeringen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, som akter, der i medfør af artikel 263 TEUF kan anfægtes ved et annullationssøgsmål 2) Ikke opsættende virkning af annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer 3) Forståelsen af sondringen mellem annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF og kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF i Rettens retspraksis i) Annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF til prøvelse af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer – Relevansen af kontrakten og den nationale ret i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes – De EU-retlige forskrifter, som finder anvendelse på kontrakter indgået af Unionen – Konklusion ii) Nødvendigheden af at efterprøve alle relevante faktiske og retlige forhold i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF c) Foreløbig konklusion 3. Konklusion vedrørende det andet appelanbringende B. Det første appelanbringende C. Konsekvenserne for den anfægtede dom af, at det andet appelanbringende kan tages til følge VI. Sagsomkostninger VII. Forslag til afgørelse

I. Indledning

1. Kan Europa-Kommissionen kræve beløb, som skyldes i henhold til en kontrakt, tilbage fra sine medkontrahenter ved ensidige afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, eller skal den derimod anlægge søgsmål ved den retsinstans, der har kompetence med hensyn til kontraktforhold med henblik på at opnå tvangsfuldbyrdelse?

2. Dette er det grundlæggende spørgsmål i denne appel. Spørgsmålet er opstået på baggrund af Kommissionens praksis gennem de seneste ca. 15 år, hvorefter kontraktmæssige fordringer, navnlig mod støttemodtagere, i stigende grad er gjort gældende ved ensidige afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF (herefter »afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes«) ( 2 ).

3. Den retslige behandling af disse afgørelser er kompliceret, navnlig som følge af kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser, som principielt har kompetence til at påkende annullationssøgsmål til prøvelse af ensidige EU-retsakter, og retterne i medlemsstaterne, som principielt, dvs. i mangel af en relevant voldgiftsbestemmelse, har kompetence til at påkende tvister vedrørende kontrakter indgået af EU-institutionerne.

4. På denne baggrund har Retten udviklet en kompleks og til dels divergerende retspraksis med henblik på at afgrænse EU-retsakter, som på den ene side kan adskilles fra kontrakten og på den anden side er udelukkende kontraktmæssige, samt de tilsvarende annullationssøgsmål og kontraktmæssige søgsmål fra hinanden.

5. I sin principielle dom, afsagt i en udvidet afdeling den 20. juli 2017 ( 3 ), som er genstand for den foreliggende sag, har Retten forsøgt at fastlægge en ensartet løsning med udgangspunkt i den hidtidige retspraksis. Denne løsning består i det væsentlige i ganske vist at anerkende Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes over for dennes medkontrahenter, men samtidig at forsøge at sikre, at disse afgørelser og de kontraktmæssige fordringer, som ligger til grund herfor, i videst muligt omfang kan prøves ved domstolene, dog uden at forkaste den hidtidige retspraksis, hvorefter annullationssøgsmål og kontraktmæssige søgsmål holdes skarpt adskilt. Dermed er retsbeskyttelsen også inden for rammerne af denne løsning fortsat kompliceret.

6. Domstolen skal i forbindelse med denne sag for første gang tage stilling både til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, og til spørgsmålet om, hvilke retsmidler adressaterne for sådanne afgørelser har adgang til. Domstolens udtalelser har derfor stor relevans i denne forbindelse. Dette fremgår ikke mindst af, at Retten i øjeblikket har udsat flere sager i afventning af Domstolens afgørelse om denne appel ( 4 ).

II. Retsforskrifter

A. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

7. Artikel 272 TEUF, 274 TEUF og 299 TEUF bestemmer følgende: »Artikel 272 Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at træffe afgørelse i henhold til en voldgiftsbestemmelse, som indeholdes i en af Unionen eller i en på dens vegne indgået offentligretlig eller privatretlig kontrakt. Artikel 274 Med forbehold af den kompetence, der er tillagt Den Europæiske Unions Domstol ved traktaterne, er de tvister, i hvilke Unionen er part, ikke af den grund unddraget de nationale dømmende myndigheders kompetence. Artikel 299 De af Rådets, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes. Tvangsfuldbyrdelsen sker efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, på hvis område den finder sted. […] […] Tvangsfuldbyrdelsen kan kun udsættes efter beslutning af Domstolen. […]«

B. Den Europæiske Unions finansforordning

8. Artikel 79, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (herefter »finansforordning nr. 966/2012«) ( 5 ) ( 6 ), som er relevant i den foreliggende sag, bestemmer følgende: »Artikel 79 Anvisning af indtægter […] 2. Institutionen kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end medlemsstater ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, jf. artikel 299 i TEUF. […]«

III. Appelsagens baggrund

A. De indgåede tilskudsaftaler

9. I december 2008 indgik Kommissionen og en række konsortier, som appellanten ADR Center SpA (herefter »ADR«) var koordinator for, tre tilskudsaftaler med henblik på at fremme undersøgelser af alternativ tvistbilæggelse og mægling på det civilretlige område ( 7 ). Disse tilskudsaftaler bestod af særlige betingelser (artikel I), generelle betingelser (artikel II) og bilag ( 8 ).

10. I tilskudsaftalerne blev de samlede støtteberettigede omkostninger og det tilskud, som Kommissionen skulle betale, og som svarede til en vis procentdel af de støtteberettigede omkostninger, angivet ( 9 ). I henhold til artikel I.5 i tilskudsaftalerne skulle Kommissionen udbetale forfinansiering til tilskudsmodtagerne, mens restbeløbet skulle udbetales efter de støtteberettigede foranstaltningers afslutning, tilskudsmodtagernes opfyldelse af forpligtelserne til at aflægge rapport og Kommissionens godkendelse af rapporterne ( 10 ).

11. Tilskudsaftalernes artikel I.9 bestemte ( 11 ): »Tilskuddet er underlagt bestemmelserne i denne aftale, de gældende fællesskabsbestemmelser og subsidiært den belgiske lovgivning om tilskud. Modtagerne kan indbringe Kommissionens afgørelser om anvendelsen af tilskudsaftalens bestemmelser og vilkårene for dens gennemførelse for De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans og – i tilfælde af appel – for De Europæiske Fællesskabers Domstol.«

12. Tilskudsaftalernes artikel II.19.5 bestemte ( 12 ): »Modtagerne er indforstået med, at Kommissionen i henhold til artikel 256 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab [(nu artikel 299 TEUF)] kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end stater ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. Denne afgørelse kan indbringes for De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans.«

13. I henhold til tilskudsaftalernes artikel II.20 forpligtede koordinatoren sig til at forelægge alle oplysninger, som Kommissionen eller ethvert andet af Kommissionen bemyndiget eksternt organ måtte anmode om. Desuden accepterede modtagerne, at Kommissionen enten direkte ved hjælp af sine egne ansatte eller ved hjælp af ethvert andet af Kommissionen bemyndiget eksternt organ kunne foretage en revision vedrørende anvendelsen af tilskuddet og anerkendte Kommissionens beføjelse til i givet fald som resultat af disse revisioner at træffe afgørelse om tilbagebetaling. Endelig forpligtede modtagerne sig til at sørge for, at Kommissionens personale og eksternt personale, som var bemyndiget af Kommissionen, havde passende adgang til de steder og lokaler, hvor foranstaltningen gennemførtes, og til alle oplysninger, herunder oplysninger i elektronisk format, som var nødvendige for at gennemføre disse revisioner ( 13 ).

B. Kommissionens afgørelse om tilbagesøgning

14. I 2009 og 2010 udbetalte Kommissionen forfinansiering i forbindelse med de tre omhandlede tilskudsaftaler, modtog de tilsvarende endelige rapporter og udbetalte for så vidt angik to af tilskudsaftalerne restbeløbene, mens den for så vidt angik den tredje krævede en del af den udbetalte forfinansiering tilbagebetalt ( 14 ).

15. I 2011 lod Kommissionen i henhold til tilskudsaftalernes artikel II.20 en revision foretage på ADR’s kontor ved et eksternt revisionsselskab, som konkluderede, at en væsentlig del af de anmeldte omkostninger burde afvises, da de ikke var støtteberettigede.

16. Efter at ADR i 2011 og 2012 havde taget stilling til de oprindelige og reviderede udkast til revisionsrapporter, sendte Kommissionen i juni 2013 ADR de endelige revisionsrapporter, som i april 2012 var forelagt af de eksterne revisorer, og som konkluderede, at en væsentlig del af de anmeldte omkostninger burde afvises, da de ikke var støtteberettigede. Kommissionen gav igen ADR mulighed for at forelægge yderligere oplysninger og meddelte, at den inden for kort tid ville fremsende debetnotaer, og at den kunne inddrive de skyldige beløb ( 15 ).

17. Efter at ADR havde taget stilling til revisionsrapporterne, sendte Kommissionen den 16. oktober 2013 ADR tre debetnotaer, der skulle betales senest den 29. november 2013, vedrørende beløb, som den krævede tilbagebetalt i forbindelse med de pågældende tre tilskudsaftaler ( 16 ). Efter yderligere korrespondance med ADR oplyste Kommissionen den 6. december 2013, at procedurerne for inddrivelse af de skyldige beløb var indledt, og fremsendte påmindelser den 16. december 2013 og åbningsskrivelser den 26. februar 2014, mens der i mellemtiden – den 21. januar 2014 – blev afholdt endnu et møde mellem Kommissionen og ADR ( 17 ).

18. Endelig vedtog Kommissionen den 27. juni 2014 – på grundlag af artikel 299 TEUF og artikel 79, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1, herefter »finansforordningen«) – afgørelse C(2014) 4485 final om inddrivelse af et beløb på 194275,34 EUR, som ADR skyldte i henhold til tilskudsaftalerne, med tillæg af 3236 EUR i morarenter indtil den 30. april 2014, samt et supplerende beløb på 21,30 EUR for hver dags forsinkelse regnet fra den 1. maj 2014 (herefter »den anfægtede afgørelse«). Den anfægtede afgørelses artikel 4 præciserede bl.a., at afgørelsen kunne tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF ( 18 ).

C. Retsforhandlingernes forløb

19. Ved processkrift af 30. august 2014 anlagde ADR søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse og om, at der skulle træffes bestemmelse om, at Kommissionen øjeblikkeligt skulle betale det restbeløb på 49172,52 EUR, der tilkom ADR i henhold til tilskudsaftalerne, og erstatning for den skade, som ADR havde lidt, samt sagens omkostninger.

20. Kommissionen nedlagde påstand om frifindelse, om afvisning eller subsidiært forkastelse af påstandene om betaling af det udestående restbeløb og om erstatning og om, at ADR blev tilpligtet at betale sagens omkostninger.

21. I december 2015 indledte Kommissionen tvangsfuldbyrdelsen af den anfægtede afgørelse. ADR anmodede herpå ved processkrift af 21. januar 2016 Retten om udsættelse af tvangsfuldbyrdelsen af den anfægtede afgørelse. Ved kendelse af 22. januar 2016 udsatte Rettens præsident tvangsfuldbyrdelsen af den anfægtede afgørelse midlertidigt, indtil der var afsagt kendelse om endelig afgørelse i sagen om foreløbige forholdsregler ( 19 ).

22. Ved kendelse af 7. april 2016 i sagen om foreløbige forholdsregler afslog Rettens præsident anmodningen om foreløbige forholdsregler, da ADR ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at ikke blot ADR selv som selskab med begrænset ansvar, men også dets selskabsdeltagere var ude af stand til at imødekomme Kommissionens betalingsfordringer ( 20 ).

23. Ved dom af 20. juli 2017, som er genstand for den foreliggende sag, fastslog Retten først, at ADR’s påstand om, at Kommissionen skulle betale det restbeløb, der tilkom ADR, kunne antages til realitetsbehandling, da Retten ikke blot anså søgsmålet for et annullationssøgsmål baseret på artikel 263 TEUF, men også for et kontraktmæssigt søgsmål baseret på artikel 272 TUEF ( 21 ). Derimod afviste Retten ADR’s påstand om, at Kommissionen skulle tilpligtes at betale ADR erstatning for den skade, som selskabet havde lidt, da der ikke var fremført tilstrækkelige argumenter herfor, og påstanden dermed ikke kunne antages til realitetsbehandling ( 22 ). Efter prøvelse af realiteten frifandt Retten Kommissionen og fastslog, at ADR skulle bære Kommissionens omkostninger og halvdelen af sine egne omkostninger, mens Kommissionen skulle bære betale halvdelen af ADR’s omkostninger.

IV. Appelsagen og parternes påstande

24. Ved processkrift af 4. oktober 2017 har ADR iværksat appel af den anfægtede dom.

25. ADR har nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den anfægtede dom og annullerer den anfægtede afgørelse fra Kommissionen, afgør sagen endeligt og giver ADR medhold i selskabets påstande ved Retten i første instans samt tilpligter Kommissionen at betale sagens omkostninger.

26. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Domstolen tilpligter ADR at betale sagens omkostninger.

27. Parterne har indgivet skriftlige indlæg om appellen til Domstolen og mundtlige indlæg i retsmødet den 27. februar 2019.

V. Bedømmelse

28. ADR har gjort to appelanbringender gældende, hvoraf det første vedrører fortolkningen af det EU-retlige princip om udgifters støtteberettigelse, og det andet vedrører Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer. Dette andet appelanbringende er det vigtigste og skal her behandles først.

A. Det andet appelanbringende

29. Med sit andet appelanbringende har ADR gjort gældende, at Retten tilsidesatte artikel 299 TEUF og artikel 79 i finansforordning nr. 966/2012 (jf. punkt 1) samt EU’s grundlæggende rettigheder (jf. punkt 2), da den bekræftede Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer.

1. Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer

30. Det fremgår af den anfægtede doms præmis 190, at ADR i første instans ( 23 ) bestred, at Kommissionen havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, med det argument, at Kommissionen i sager om kontraktforhold ikke kan træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes. Tværtimod skal den ifølge ADR opnå et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag ved at anlægge et søgsmål for at tvinge sin medkontrahent til at opfylde sine finansielle forpligtelser.

31. Retten fastslog herpå i den anfægtede doms præmis 192-198, at den anfægtede afgørelses retsgrundlag er artikel 299 TEUF og artikel 79, stk. 2 i finansforordning nr. 966/2012. Ifølge Retten giver disse bestemmelser Kommissionen beføjelse til at inddrive fordringer ved at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, uden at sondre mellem kontraktmæssige og ikke-kontraktmæssige fordringer, og de er dermed relevante for begge typer fordringer ( 24 ).

32. Ifølge ADR begik Retten en retlig fejl, da den drog disse konklusioner, idet artikel 299, stk. 1, TEUF og artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012, som skal fortolkes strengt, ikke udtrykkeligt bestemmer, at den deri fastsatte beføjelse til selv at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, også gælder for kontraktmæssige fordringer.

33. Dette argument kan imidlertid ikke tages til følge hverken med hensyn til artikel 299 TEUF [jf. nedenfor under a)] eller med hensyn til artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 [jf. nedenfor under c)]. Det fremgår dog af artikel 299 TEUF, sammenholdt med artikel 263 TEUF, 272 TEUF og 274 TEUF, at Kommissionen kun kan træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, såfremt den pågældende kontrakt kan henføres under Unionens retsinstansers kompetence [jf. nedenfor under b)].

a) Artikel 299 TEUF

34. I første omgang kan det hverken udledes af ordlyden eller opbygningen af artikel 299 TEUF eller af den sammenhæng, hvori den indgår, at retsakter, der indebærer en kontraktmæssigt begrundet forpligtelse til at betale en pengeydelse, kan udelukkes fra denne bestemmelses anvendelsesområde.

35. Efter sin ordlyd bestemmer artikel 299, stk. 1, TEUF nemlig blot, at de af Rådets, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks retsakter, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes, med den ene begrænsning, at dette ikke gælder for stater.

36. For så vidt angår typen af de retsakter, som kan fuldbyrdes i henhold til bestemmelsen, indeholder artikel 299 TEUF derimod ingen nærmere forskrifter. Af dens placering i 2. afdeling (»Procedurer for vedtagelse af retsakter og andre bestemmelser«) af kapitel 2 (»Unionens retsakter, vedtagelsesprocedurer og andre bestemmelser«) i afsnit I (»Bestemmelser vedrørende institutionerne«) i sjette del (»Institutionelle og finansielle bestemmelser«) af EUF-traktaten, der følger efter 1. afdeling (»Unionens retsakter«) af det samme kapitel, fremgår det tværtimod, at artikel 299 TEUF gælder for alle retsakter, som Rådet, Kommissionen eller ECB i overensstemmelse med artikel 288 i 1. afdeling vedtager for at udøve Unionens beføjelser, og som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse.

37. Det samme fremgår af den omstændighed, at aftaler indgået af Unionen ikke er blandt de i artikel 288 TEUF nævnte retsakter, men derimod omtales i artikel 272 TEUF, som findes i 5. afdeling (»Den Europæiske Unions Domstol«) af kapitel 1 (»Institutionerne«) i afsnit I i sjette del af EUF-traktaten.

38. Således giver artikel 272 TEUF ganske vist mulighed for, at kompetencen til at træffe afgørelse om aftaler indgået af Unionen kan overdrages til Unionens retsinstanser ( 25 ) i kraft af en voldgiftsbestemmelse, mens artikel 280 TEUF bestemmer, at de af Den Europæiske Unions Domstol afsagte domme fuldbyrdes i overensstemmelse med de i artikel 299 TEUF fastsatte regler. Heraf kan det imidlertid for så vidt angår fuldbyrdelsen af fordringer vedrørende aftaler indgået af Unionen i hvert fald udledes, at disse aftaler som sådan ikke er afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF. Det kan derimod ikke sluttes af denne opbygning og placering, at fordringer vedrørende aftaler indgået af Unionen kun kan gøres gældende ved at anlægge søgsmål og ikke også kan inddrives ved ensidige retsakter, som kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF.

39. ADR har imidlertid gjort gældende, at det forhold, at artikel 299 TEUF kun vedrører Rådets, Kommissionens og ECB’s retsakter, indikerer, at den i denne bestemmelse fastsatte tvangsfuldbyrdelse ikke er tiltænkt afgørelser vedrørende krav om tilbagebetaling af kontraktmæssige fordringer. Dermed kan en sådan tvangsfuldbyrdelse ifølge ADR kun gælde for fordringer i henhold til myndighedsafgørelser, som netop kun kan vedtages af disse institutioner, som f.eks. kartelretlige bødeafgørelser fra Kommissionen eller tilsynsretlige sanktionsafgørelser fra ECB. Såfremt lovgiver havde ønsket, at også fordringer, der hidrører fra kontrakter, kunne tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF, var det blevet bestemt, at retsakter fra alle Unionens institutioner kunne tvangsfuldbyrdes, da alle Unionens organer indgår aftaler for at opnå midler til at varetage sine opgaver.

40. Denne indsigelse rejser i første omgang spørgsmålet om, hvorvidt det forhold, at artikel 299 TEUF kun nævner Rådets, Kommissionens og ECB’s retsakter, betyder, at retsakter fra andre af Unionens institutioner, kontorer eller agenturer uden en eksplicit primærretlig forankring – som f.eks. i artikel 280 TEUF for så vidt angår Den Europæiske Unions Domstols domme – faktisk ikke kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF. Dette spørgsmål er mig bekendt endnu ikke blevet besvaret af Domstolen ( 26 ). Dog kan det i forbindelse med denne appel forblive åbent, da den anfægtede afgørelse under alle omstændigheder er truffet af Kommissionen.

41. Således skal det i denne sag heller ikke afgøres, om artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 skal fortolkes således, at den bemyndiger alle Unionens institutioner som omhandlet i denne forordning ( 27 ) til at formalisere anerkendelsen af fordringer mod andre skyldnere end medlemsstater ved afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF ( 28 ), og om dette i så fald vil være i overensstemmelse med artikel 299 TEUF. Det samme gælder for spørgsmålet om, hvorvidt forordningerne om rammefinansforordningen for de organer, som blev oprettet i henhold til TEUF og Euratomtraktaten, altså navnlig EU’s decentrale agenturer, skal forstås således, at også disse organer kan træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes ( 29 ), og hvorvidt dette i givet fald vil være i overensstemmelse med artikel 299 TEUF.

42. Derimod er det i forbindelse med denne appel tilstrækkeligt at konstatere, at selv hvis retsakter fra andre af Unionens institutioner og organer end de i artikel 299 TEUF nævnte ikke kan tvangsfuldbyrdes i henhold til denne bestemmelse uden en ændring af den primære ret ( 30 ), vil dette ikke betyde, at Kommissionen ikke kan inddrive kontraktmæssige fordringer gennem afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes.

43. Således kan den begrænsning til retsakter fra Rådet, Kommissionen og ECB, som fremgår af artikel 299 TEUF, ganske vist være et tegn på, at lovgiver både for så vidt angår de oprindelige udgaver ( 31 ) og de talrige ændringer af EU-traktaterne snarere tænkte på typiske retsakter fra disse institutioner, som f.eks. kartelretlige bødeafgørelser fra Kommissionen, end på fordringer, der hidrører fra indkøbskontrakter fra alle Unionens institutioner.

44. Det er dog fejlagtigt at antage, at traktaternes ophavsmænd hermed bevidst har besluttet, at afgørelser om, at fordringer vedrørende kontrakter indgået af Kommissionen kan tvangsfuldbyrdes, ikke også skal omfattes af bestemmelsen om tvangsfuldbyrdelse i artikel 299 TEUF. Som beskrevet tidligere ( 32 ) fremgår det nemlig af placeringen af artikel 299 TEUF, at denne bestemmelse har til hensigt at sikre, at alle retsakter, som Kommissionen vedtager for at udøve Unionens beføjelser, og som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes.

45. De retsakter og dispositioner, som Kommissionen udvirker med henblik på varetagelse af Unionens opgaver, omfatter imidlertid navnlig på området for direkte støtte ikke længere blot udstedelsen af ensidige retsakter, men i stadig højere grad indgåelse af kontrakter. Der er intet, der tyder på, at ophavsmanden til artikel 299 TEUF ikke havde til hensigt at anse Kommissionens afgørelser med henblik på at inddrive fordringer vedrørende sådanne kontrakter for retsakter, som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse og dermed i henhold til denne bestemmelse kan tvangsfuldbyrdes, for så vidt som Kommissionen har retsgrundlag for at træffe sådanne afgørelser. Der kan nemlig hverken af EU-retten eller medlemsstaternes lovgivning udledes noget generelt princip om, at fordringer vedrørende kontrakter indgået af forvaltningen aldrig ensidigt kan kræves tilbagebetalt ( 33 ).

46. I øvrigt er nødvendigheden af at geninddrive beløb, som er udbetalt med urette, baseret på den i artikel 317 TEUF og 325 TEUF for Kommissionen fastsatte forpligtelse til at iagttage princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og bekæmpe aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser ( 34 ). Dette taler for, at traktaternes ophavsmænd har haft til hensigt at udstyre Kommissionen med effektive redskaber til beskyttelse af Unionens finansielle interesser uafhængigt af, om den ved varetagelsen af sine opgaver gør brug af ensidige eller kontraktmæssige foranstaltninger.

47. Det følger af disse betragtninger, at artikel 299 TEUF ene og alene er en generel bestemmelse, som fastsætter, at retsakter fra Kommissionen, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, er fuldbyrdelsesgrundlag og kan gennemføres ved tvangsfuldbyrdelse. Artikel 299 TEUF udtaler sig derimod ikke om de materielle anvendelsesområder og betingelserne for udstedelsen af sådanne retsakter. Dermed kan det ikke udledes af artikel 299 TEUF, at denne bestemmelse ikke også kan være relevant for afgørelser, der indebærer kontraktmæssigt begrundede forpligtelser til at betale pengeydelser.

b) Artikel 299 TEUF, sammenholdt med artikel 263 TEUF, 272 TEUF og 274 TEUF

48. Beføjelsen til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, gælder imidlertid for så vidt angår kontraktmæssige fordringer kun, såfremt Domstolen i henhold til en voldgiftsbestemmelse har kompetence til at påkende tvister vedrørende kontrakten. I modsat fald kan Kommissionen nemlig ved at træffe en sådan afgørelse omgå de nationale domstoles kompetence, da dette automatisk vil danne grundlag for, at Unionens retsinstanser har en sådan kompetence.

49. Dette fremgår i første omgang af bestemmelserne om fuldbyrdelsen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes. I henhold til artikel 299, stk. 4, TEUF kan tvangsfuldbyrdelsen af en sådan afgørelse kun udsættes efter beslutning af Domstolen, idet prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed dog falder inden for de nationale dømmende myndigheders kompetence. Desuden bestemmer både Rettens og Domstolens procesreglement, at anmodninger i henhold til artikel 299 TEUF om udsættelse af tvangsfuldbyrdelse af retsakter kun kan antages til realitetsbehandling i forbindelse med anlæggelse af søgsmål ved Retten eller Domstolen ( 35 ). Dette kan vanskeligt forenes med, at de nationale retter har kompetence til at træffe afgørelse om disse retsakter vedrørende realiteten.

50. Desuden har Retten både i den anfægtede dom ( 36 ) og i sin retspraksis ( 37 ) med rette ( 38 ) anført, at en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, er en akt, som ikke kan anfægtes af den, til hvem den er rettet, ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF uafhængigt af, om denne afgørelse blev truffet med henblik på at inddrive kontraktmæssige eller ikke-kontraktmæssige fordringer.

51. Dermed danner vedtagelsen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, også automatisk grundlag for Unionens retsinstansers kompetence, hvis denne afgørelse vedrører et krav om tilbagebetaling af et beløb, som skyldes i henhold til en kontrakt.

52. I henhold til artikel 272 TEUF, sammenholdt med artikel 274 TEUF, har Unionens retsinstanser dog kun kompetence til at træffe afgørelser i sager om aftaler indgået af Unionens institutioner, såfremt disse aftaler indeholder en relevant voldgiftsbestemmelse. Som det udtrykkeligt fremgår af artikel 274 TEUF, er de tvister, i hvilke Unionen er part, med forbehold af den kompetence, der er tillagt Den Europæiske Unions Domstol ved traktaterne, nemlig ikke af den grund unddraget de nationale dømmende myndigheders kompetence.

53. Såfremt aftalen ikke indeholder nogen voldgiftsbestemmelse, vil en vedtagelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, derfor betyde, at den i den primære ret fastlagte kompetencefordeling mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter omgås, og at Unionens retsinstanser kompetence udvides ud over de begrænsninger, der er fastsat i den primære ret, idet denne kompetence etableres i forbindelse med en tvist vedrørende en aftale, selv om det i henhold til parternes vilje som udtrykt ved fraværet af en voldgiftsbestemmelse er de nationale retter, der har kompetence til at træffe afgørelse herom ( 39 ).

54. Artikel 299 TEUF giver imidlertid ikke noget retsgrundlag for en sådan udvidelse af Unionens retsinstanser kompetence. Formålet med denne bestemmelse er nemlig som tidligere nævnt ( 40 ) udelukkende at sikre, at de retsakter, som Unionens institutioner vedtager i henhold til artikel 288 TEUF, og som indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes omgående. Dermed er artikel 299 TEUF en bestemmelse, der tilsigter at gøre fuldbyrdelsen lettere, hvilket i betragtning af kravene om effektiv gennemførelse af Unionens institutioners opgaver og beskyttelse af Unionens finansielle interesser er velbegrundet. Navnlig på baggrund af princippet om kompetencetildeling, som er fastsat i artikel 4 TEU og 5 TEU, giver denne bestemmelse, der tilsigter at gøre fuldbyrdelse lettere, imidlertid ikke noget grundlag for at fravige den i artikel 272 TEUF og 274 TEUF fastsatte kompetencefordeling mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter ( 41 ).

55. Denne fortolkning understøttes af Domstolens praksis vedrørende afgrænsningen mellem annullationssøgsmål som omhandlet i artikel 263 TEUF og kontraktmæssige søgsmål som omhandlet i artikel 272 TEUF. I henhold til denne praksis ville det ikke være foreneligt med artikel 272 TEUF og 274 TEUF, såfremt Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF anså sig for kompetent til at træffe afgørelse om annullation af akter, der indgår i en udelukkende kontraktmæssig sammenhæng. I modsat fald ville der nemlig være en risiko for, at Unionens retsinstansers kompetence i de tilfælde, hvor kontrakten ikke underholder en voldgiftsbestemmelse, bliver udvidet i forhold til de begrænsninger, der følger af artikel 274 TEUF ( 42 ). Som Domstolen har understreget, kan Kommissionens medkontrahent således ikke ensidigt fravige kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter ved at påvirke Kommissionen til at afslå hans ansøgning og derefter betegne denne afvisning som en beslutning i artikel 263’s forstand ( 43 ).

56. Herfra følger det af en modsætningsslutning, at heller ikke Kommissionen ensidigt kan fravige kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter, idet den med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring træffer en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, som er en generel EU-retsakt, der ikke kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, selv om den pågældende aftale ikke indeholder nogen voldgiftsbestemmelse, som overdrager Unionens retsinstanser kompetencen til at påkende tvister vedrørende parternes kontraktmæssige forpligtelser.

57. I denne sag har Retten i den anfægtede dom ganske vist ikke udtrykkeligt anført, at en afgørelse fra Kommissionen, som kan tvangsfuldbyrdes, kun kan træffes med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, såfremt den pågældende aftale indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser. Alle de omhandlede tilskudsaftaler indeholdt imidlertid en sådan bestemmelse i deres særlige betingelser ( 44 ).

58. Derfor kan Retten i denne sag ikke foreholdes at have begået en retlig fejl, da den konstaterede, at også afgørelser, som Kommissionen træffer med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF.

c) Artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012

59. Som Retten selv allerede har fastslået ( 45 ), udgør artikel 299 TEUF imidlertid ikke i sig selv noget retsgrundlag for at vedtage retsakter, som danner grundlag for en forpligtelse til at betale en pengeydelse, der kan tvangsfuldbyrdes i henhold til denne bestemmelse. Et sådant retsgrundlag skal snarere søges i andre bestemmelser i den primære eller den afledte ret.

60. I denne sag støttes den anfægtede afgørelse på retsgrundlaget i artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012, som bestemmer, at institutionerne »kan formalisere fastlæggelsen af en fordring […] ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF« ( 46 ).

61. Spørgsmålet om, hvorvidt denne efter sin ordlyd generelle bestemmelse bemyndiger Kommissionen til at træffe afgørelser om gennemførelsen af særligt kontraktmæssige fordringer, besvarede Retten i den anfægtede doms præmis 195 med henvisning til opbygningen af finansforordning nr. 966/2012.

62. Artikel 79, stk. 2, findes i et kapitel med overskriften »Forvaltning af indtægter«, som ligesom det følgende kapitel »Forvaltning af udgifter« er indeholdt i et afsnit IV med overskriften »Gennemførelse af budgettet«, der igen er indeholdt i første del af forordning nr. 966/2012 med overskriften »Fælles bestemmelser«. Heraf sluttede Retten, at disse to kapitler ikke blot finder anvendelse på en særlig del af Unionens virksomhed, men på alle transaktioner, der er omfattet af dens budget.

63. Der kan ikke konstateres nogen retlige fejl i disse betragtninger. De berøres navnlig ikke af ADR’s argument om, at det ikke kan antages, at artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 implicit bemyndiger Kommissionen til at træffe en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes inden for en kontraktmæssig kontekst, selv om denne bestemmelse ikke eksplicit fastsætter, at den også finder anvendelse i en sådan kontekst. Som Retten korrekt konstaterede, fastsætter artikel 79, stk. 2, nemlig hverken, at denne bestemmelse i særlig grad gælder for ikke-kontraktmæssige, eller at den i særlig grad gælder for kontraktmæssige fordringer, hvilket netop taler for, at den kan anvendes generelt.

64. Det samme følger af artikel 90 i finansforordning nr. 966/2012, hvorefter »[d]et skal dokumenteres, at den til [Unionens betalinger] svarende foranstaltning er i overensstemmelse med basisretsakten eller aftalen«. Ifølge ADR viser denne bestemmelse, at de af reglerne i finansforordning nr. 966/2012, som kan anvendes på kontraktmæssige forhold, i denne henseende nødvendigvis skal være eksplicitte.

65. Denne argumentation kan imidlertid ikke tages til følge. Artikel 90 i finansforordning nr. 966/2012 bestemmer nemlig blot, at Unionens betalinger kun kan ske, når det er dokumenteret, at den foranstaltning, der betales for, er i overensstemmelse med den retsakt, der fastsætter denne foranstaltning. Denne retsakt kan være ikke blot en ensidig retsakt ( 47 ), men netop også en kontrakt.

66. Artikel 90 opregner således alle de former for retsakter, som den vedrører, og er dermed ligesom artikel 79 i finansforordning nr. 966/2012 ikke en bestemmelse, som i særlig grad finder anvendelse på kontraktmæssige eller ikke-kontraktmæssige forhold, men en generel bestemmelse. Retten kunne derfor i præmis 196 uden at begå nogen retlig fejl fastslå, at artikel 90 støtter den fortolkning, at bestemmelserne i afsnit IV i finansforordning nr. 966/2012 også gælder på kontraktområdet.

67. Fortolkningen, hvorefter den i artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 fastsatte beføjelse til selv at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, også gælder for kontraktmæssige fordringer, understøttes i øvrigt af forarbejderne til denne bestemmelse ( 48 ).

68. Således fremgår det af Kommissionens redegørelse vedrørende denne bestemmelses forgængerbestemmelse i artikel 72, stk. 2, i forordning nr. 1605/2002 ( 49 ), at Unionens institutioners heri fastsatte beføjelse til at formalisere afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, blev konsolideret med henblik på at sikre, at alle indtægtsordrer kan fuldbyrdes og ikke kun de indtægtsordrer, der er udstedt på grundlag af en forudgående afgørelse som f.eks. en bødeafgørelse på konkurrenceretsområdet. Dette havde udtrykkeligt til hensigt at gøre det lettere at kræve tilbagebetaling af egne indtægter, hvis retslige inddrivelse havde vist sig at være langvarig. I overensstemmelse hermed offentliggjorde Kommissionen i en meddelelse i 2002, at den netop for så vidt angik direkte forvaltning af midler og dermed (netop også kontraktmæssige) tilskud påtænkte at gøre brug af tvangsfuldbyrdelse ( 50 ).

69. Det følger af disse betragtninger, at Retten ikke begik nogen retlig fejl, da den konstaterede, at artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 gav Kommissionen beføjelse til også med henblik på tilbagesøgning af kontraktmæssige fordringer at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF.

d) Foreløbig konklusion

70. I overensstemmelse med disse betragtninger skal det fastholdes, at artikel 299 TEUF, sammenholdt med artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012, giver Kommissionen beføjelse til at inddrive kontraktmæssige fordringer ved at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, for så vidt som de pågældende kontrakter indeholder en voldgiftsbestemmelse som omhandlet i artikel 272 TEUF til fordel for Unionens retsinstanser. Da de i denne sag omhandlede tilskudsaftaler alle indeholdt en sådan voldgiftsbestemmelse, kunne Retten uden at begå en retlig fejl konstatere, at Kommissionen på grundlag af disse bestemmelser havde beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse.

71. Den første del af det andet anbringende må derfor forkastes.

2. Foreneligheden af vedtagelsen af afgørelser, som kantvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer med EU’s grundlæggende rettigheder

72. ADR har imidlertid gjort gældende, at udøvelsen af beføjelsen til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive alle fordringer for så vidt angår kontraktmæssige fordringer, er uforenelig med Kommissionens medkontrahenters ret til beskyttelse af den berettigede forventning og adgang til effektive retsmidler.

73. I modsætning til det af ADR anførte følger det ganske vist ikke af Domstolens dom i sagen BayWa m.fl., som selskabet har påberåbt sig, at alle Unionens budgetregler bør fortolkes restriktivt. Som Kommissionen med rette har anført, konstaterede Domstolen i denne dom nemlig blot, at de bestemmelser, der giver ret til ydelser, der finansieres af Unionens midler, bør fortolkes snævert ( 51 ). Dette er i overensstemmelse med den store vægt, der lægges på beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, som udtrykt i artikel 325 TEUF, konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser ( 52 ) samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1371 af 5. juli 2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser ( 53 ).

74. Som ADR med rette har gjort gældende i sin replik, bør dette imidlertid ikke medføre, at de budgetretlige beføjelser, der bemyndiger Kommissionen til at gøre indgreb i sine medkontrahenters rettigheder, fortolkes og behandles uden hensyn til disse rettigheder. Forpligtelsen til at beskytte Unionens finansielle interesser må nemlig ikke tilsidesætte EU’s grundlæggende rettigheder ( 54 ).

75. I overensstemmelse hermed skal det i denne sag for det første efterprøves, om vedtagelsen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning [nedenfor under a)]. For det andet er det nødvendigt at undersøge, om vedtagelsen af sådanne afgørelser er forenelig med retten til effektive retsmidler [nedenfor under b)].

a) Beskyttelse af den berettigede forventning

76. ADR har påberåbt sig Domstolens dom i sagen Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen ( 55 ) og i sagen Kommissionen mod AMI Semiconductor Belgium m.fl. samt mit forslag til afgørelse i sidstnævnte sag ( 56 ) for at gøre gældende, at Domstolen har afvist, at Kommissionen ensidigt kan udøve offentlig myndighed i en kontraktmæssig sammenhæng.

77. Således har Domstolen ifølge ADR navnlig i dommen i sagen Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen rejst tvivl om Kommissionens praksis, hvorefter kontraktmæssige krav gøres ensidigt gældende. Heri har Domstolen nemlig understreget, at i det tilfælde, hvor Kommissionen vælger at tildele finansielle bidrag gennem kontrakter, er den forpligtet til at holde sig inden for disse rammer ( 57 ). En medkontrahent kan derfor ikke antage, at Kommissionen forlader denne kontraktmæssige ramme og udøver offentligretlige beføjelser over for medkontrahenten.

78. Retten tog i den anfægtede doms præmis 199-208 udførligt stilling til Domstolens dom i sagen Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen samt en dom fra Retten ( 58 ), som i det pågældende punkt støttes på forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod AMI Semiconductor Belgium m.fl. Den konkluderede på denne baggrund, at det ikke fremgår af disse domme, at Unionens retsinstanser i kontraktmæssig sammenhæng har forbudt Kommissionen at udøve sin beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes.

79. Denne konklusion er ikke behæftet med nogen retlig fejl. Som Retten korrekt fastslog, har Domstolen og Retten i de pågældende domme nemlig blot forholdt sig til spørgsmålene om den retlige karakter og anfægteligheden af debetnotaer ( 59 ), som fremsendes i kontraktmæssig sammenhæng, og som Kommissionen i henhold til artikel 78, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 stiler til en debitor for at opfordre vedkommende til at betale en fordring, før den foretager inddrivelsen ved tvangsfuldbyrdelse eller på grundlag af et retsligt dokument ( 60 ).

80. Derimod har Unionens retsinstanser i disse domme ikke taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen i kontraktmæssig sammenhæng kan gøre brug af sin i artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 fastsatte beføjelse til at formalisere fastlæggelsen af en fordring ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. Dette gælder også for dommen i sagen Kommissionen mod AMI Semiconductor Belgium m.fl. og for mit forslag til afgørelse i den pågældende sag, som vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har en skønsbeføjelse hvad angår anerkendelsen af sin medkontrahents refusionsberettigede udgifter ( 61 ).

81. Alligevel viser de domme, som ADR har påberåbt sig, at anerkendelsen af offentligretlige beføjelser til fordel for Kommissionen i dens rolle som medkontrahent i det mindste ikke er en selvfølge. Unionens retsinstanser synes nemlig i disse domme snarere at tage udgangspunkt i en idé om en forvaltningskontrakt, hvorefter de to medkontrahenter er ligestillede, og forvaltningen ikke har ensidige privilegier, som, hvis de blev udøvet, ville opfattes som fremmedlegemer i den kontraktmæssige sammenhæng.

82. Desuden findes der også i EU’s medlemsstater meget divergerende synspunkter vedrørende den kontraherende forvaltnings eventuelle offentligretlige beføjelser ( 62 ): Mens f.eks. tysk lovgivning klart afviser sådanne beføjelser, anerkender fransk lovgivning ikke blot, at forvaltningen i forbindelse med den forvaltningsretlige contrat administratif har ensidige beføjelser til at ændre og opsige en kontrakt, men også at forvaltningen i forbindelse med gennemførelsen af alle, dvs. også privatretlige, kontrakter kan udøve sine generelle offentligretlige og budgetretligt begrundede privilegier, som f.eks. beføjelsen til selv at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes ( 63 ).

83. Det følger ganske vist ikke af disse divergerende synspunkter i medlemsstaterne vedrørende den kontraherende forvaltnings offentligretlige beføjelser, at Kommissionens retsgrundlag for at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012, skal fortolkes således, at det ikke er relevant i en kontraktmæssig sammenhæng. Dette ville nemlig være i modstrid med lovgivers førnævnte ( 64 ) hensigt om at udvide muligheden for ensidig inddrivelse til at omfatte alle Kommissionens fordringer og dermed også dens kontraktmæssige fordringer i forbindelse med tilbagesøgning af egne indtægter.

84. Desuden viser de divergerende løsninger i medlemsstaterne netop, at der ikke findes noget generelt princip om, at forvaltningen, når den indgår kontrakter med privatpersoner, aldrig kan udøve sine generelle offentligretlige beføjelser eller på anden vis udøve offentlig myndighed over for sin medkontrahent. Dermed kan Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, heller ikke afvises med henvisning til almindelige aftaleretlige principper. I forbindelse med forvaltningskontrakter gælder sådanne principper netop ikke generelt; tværtimod har jurister i de forskellige medlemsstater meget divergerende synspunkter herom ( 65 ). Endelig fremgår det af forskellige EU-retlige bestemmelser vedrørende den kontraherende EU-forvaltnings ensidige beføjelser, at lovgiver snarere synes at tage udgangspunkt i en idé om en forvaltningskontrakt, hvorefter forvaltningen har offentligretlige beføjelser ( 66 ).

85. I betragtning af de meget divergerende idéer om forvaltningskontrakten i de forskellige retstraditioner i medlemsstaterne er det helt plausibelt, at støttemodtagere, der indgår tilskudsaftaler som de i denne sag omhandlede med Kommissionen, ikke antager, at Kommissionen ikke blot kan kræve de kontraktmæssigt tildelte midler tilbage under anvendelse af retslige dokumenter, men også ved ensidigt udstedte offentligretlige afgørelser, som uden videre kan tvangsfuldbyrdes. Dette bestyrkes yderligere af det forhold, at Kommissionens kontrakter normalt indeholder en bestemmelse om værneting, som overdrager kompetencen til at træffe afgørelse i tvister vedrørende kontrakter til Unionens retsinstanser eller en national retsinstans ( 67 ).

86. Henset hertil vil det udgøre en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt Kommissionen gør brug af sin i artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012 fastsatte beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, uden at denne beføjelse er fastsat i den pågældende kontrakt eller de generelle eller særlige kontraktbetingelser ved en særbestemmelse ( 68 ). Som generaladvokat Cosmas har anført i sit forslag til afgørelse i sagen Duff m.fl., indebærer dette princip nemlig, at Unionens institutioner løbende skal udøve deres beføjelser således, at retlige situationer og forhold, der er skabt i medfør af de EU-retlige regler, ikke påvirkes på en måde, der ikke kunne være forudset af en fornuftig borger ( 69 ).

87. En kontraktbestemmelse, som foreskriver, at der kan træffes afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, kan ganske vist, som Retten med føje fastslog i den anfægtede doms præmis 207, ikke begrunde, at Kommissionen har beføjelse til at træffe sådanne afgørelser. Denne beføjelse er nemlig kun baseret på artikel 299 TEUF, sammenholdt med artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012. Dog har en sådan bestemmelse den funktion at gøre Kommissionens medkontrahent opmærksom på muligheden for ensidig inddrivelse af fordringer, således at vedkommende indgår kontrakten med kendskab til den relevante retstilstand.

88. I denne sag indeholdt alle de berørte tilskudsaftaler i deres generelle betingelser en bestemmelse, som oplyste modtagerne om, at Kommissionen kan formalisere fastlæggelsen af en fordring ved en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes ( 70 ).

89. I overensstemmelse hermed kan Retten i denne sag ikke foreholdes at have tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da den konstaterede, at den hidtidige praksis fra Unionens retsinstanser ikke er til hinder for, at Kommissionen træffer afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer.

b) Retten til effektive retsmidler

90. I en yderligere argumentationslinje har ADR gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den konstaterede, at vedtagelsen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes i tilfælde af kontraktmæssige fordringer, ikke tilsidesætter retten til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47. Ifølge ADR tillader sådanne afgørelser nemlig Kommissionen at ophæve sig selv til dommer i egen sag over for sine medkontrahenter og at fratage adgangen til den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold enhver effektivitet.

91. Denne argumentation rejser spørgsmålet om, hvorvidt Retten med rette fastslog, at vedtagelsen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, ikke udgør en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, eftersom Kommissionens medkontrahenters adgang til at indbringe en sådan afgørelse for domstolene opfylder betingelserne for retten til effektive retsmidler.

92. Ifølge den anfægtede doms præmis 190 har ADR i første instans i det væsentlige fremført, at effektiviteten af et søgsmål, der anlægges til prøvelse af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, berøres af Rettens praksis, hvorefter anbringender om tilsidesættelse af kontraktbestemmelser og af den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten, ikke kan behandles i forbindelse med et annullationssøgsmål. Dermed kan Kommissionen tvangsfuldbyrde sine fordringer mod sine medkontrahenter, selv om de kontraktmæssige krav, der ligger til grund herfor, endnu ikke er blevet efterprøvet.

93. Retten forkastede denne indsigelse i den anfægtede doms præmis 209-214 med den begrundelse, at den anså søgsmålet for at være anlagt på grundlag af ikke blot artikel 263 TEUF, men også artikel 272 TEUF. Dermed har den efterprøvet både den anfægtede afgørelses lovlighed og rigtigheden af Kommissionens kontraktmæssige fordring mod sagsøgeren, som lå til grund for vedtagelsen af denne afgørelse.

94. Herefter skal det derfor først afgøres, om Retten med rette fastslog, at den anfægtede afgørelse var en retsakt, som kunne anfægtes ved et annullationssøgsmål [jf. nedenfor under 1)]. Herpå skal det undersøges, om det forhold, at et annullationssøgsmål til prøvelse af en sådan afgørelse ikke automatisk har opsættende virkning, udgør en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler [jf. nedenfor under 2)]. Endelig skal det efterprøves, om Retten med rette fastslog, at Unionens retsinstanser i forbindelse med et sådant søgsmål kun skal efterprøve den anfægtede afgørelses lovlighed, mens efterprøvelsen af rigtigheden af den fordring, som lå til grund herfor, kun kan foretages af den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold. Dette gør det nødvendigt at undersøge Rettens fortolkning af adskillelsen mellem annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF og kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF [jf. nedenfor under 3)].

1) Kvalificeringen af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, som akter, der i medfør af artikel 263 TEUF kan anfægtes ved et annullationssøgsmål

95. Som allerede nævnt ( 71 ) har Unionens retsinstanser i henhold til artikel 272 TEUF, sammenholdt med artikel 274 TEUF, kun kompetence til at træffe afgørelse i sager om aftaler indgået af Unionens institutioner, såfremt disse aftaler indeholder en relevant voldgiftsbestemmelse. Som ligeledes anført ( 72 ) viser det foreliggende tilfælde imidlertid, at Unionens retsinstanser også i forbindelse med annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF kan behandle akter vedtaget af Unionens institutioner i forbindelse med kontrakter.

96. Artikel 272 TEUF er ikke til hinder herfor. Det fremgår nemlig hverken af ordlyden, placeringen af eller formålet med denne bestemmelse, at Unionens retsinstanser kun på dette grundlag kan have kompetence til at påkende tvister vedrørende aftaler indgået af Unionens institutioner. Som allerede forklaret ( 73 ) fremgår det blot af artikel 272 TEUF, sammenholdt med artikel 274 TEUF, at Kommissionen ikke ensidigt kan ændre kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter ved at vedtage afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, og at sådanne afgørelser således kun er lovlige, såfremt den pågældende kontrakt indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser. Det forhold, at der findes en sådan voldgiftsbestemmelse, betyder i dette tilfælde dog blot, at Unionens retsinstanser og ikke de nationale retter har kompetence til at træffe afgørelse i tvister vedrørende kontrakten, og ikke at Unionens retsinstanser kun kan træffe afgørelse om sådanne tvister på grundlag af artikel 272 TEUF.

97. Ifølge Domstolens praksis kan der dog, når der foreligger en kontrakt mellem sagsøgeren og institutionerne, kun anlægges sag ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF, hvis den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed ( 74 ).

98. Det synes at fremgå af praksis fra Unionens retsinstanser, at der normalt kun er to kategorier af akter, der opfylder disse kriterier: – for det første akter, som ganske vist har tilknytning til et kontraktforhold mellem en af Unionens institutioner og dennes medkontrahent, men hvis virkninger udelukkende viser sig uden for dette kontraktforhold, som f.eks. en midlertidig udelukkelse af en medkontrahent, som har gjort sig skyldig i kontraktbrud, fra yderligere opgaver og tilskud fra Unionen eller »blacklisting« af en sådan medkontrahent i en central database henhørende under Unionens institutioner ( 75 ), og – for det andet modregningsafgørelser ( 76 ) og afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes ( 77 ) med henblik på at gøre kontraktmæssige fordringer gældende.

99. Vedrørende den sidstnævnte kategori har ADR imidlertid gjort gældende, at hverken Kommissionen eller Retten i denne sag har forklaret, i hvilket omfang den anfægtede afgørelse har affødt bindende retsvirkninger, som ligger uden for parternes kontraktmæssige forhold. Ifølge ADR er det tværtimod åbenbart, at denne afgørelses retsvirkninger har tilknytning til parternes kontraktmæssige forhold.

100. Det er korrekt, at retsvirkningerne af vedtagelsen af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring i sagens natur også viser sig inden for det pågældende kontraktforhold: Ved at træffe en sådan afgørelse fastsætter Kommissionen nemlig for det første det beløb, som dens medkontrahent efter dens opfattelse er den skyldig på grundlag af sine kontraktlige forpligtelser, og forpligter medkontrahenten til at betale dette beløb. For det andet vil gyldigheden af disse kontraktlige forpligtelser, såfremt den pågældende afgørelse bliver endelig, fordi den ikke er blevet anfægtet (eller anfægtelsen ikke er blevet tiltrådt), dermed være retligt fastlagt og eventuelle indvendinger mod disse forpligtelsers gyldighed være uden virkning. Og for det tredje vil en gennemført tvangsfuldbyrdelse af afgørelsen medføre, at de pågældende kontraktlige forpligtelser opfyldes.

101. Ud over disse kontraktmæssige retsvirkninger afføder en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, som træffes af Kommissionen under udøvelse af dens offentligretlige beføjelser i medfør af artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012, dog også bindende retsvirkninger, som rækker videre end parternes kontraktmæssige forhold.

102. Som nævnt ( 78 ) er en EU-retsakt, der, selv om den har tilknytning til en kontrakt, kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, ifølge Domstolen defineret ved, at den afføder retsvirkninger, som ligger uden for parternes kontraktmæssige forhold, og indebærer udøvelsen af offentligretlige beføjelser, som ikke er overdraget den kontraherende institution i dens egenskab af medkontrahent, men i dens generelle egenskab af administrativ myndighed.

103. I tilfælde af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, samvirker de to komponenter i denne definition således, at en sådan afgørelses retsvirkninger uden for kontraktforholdet er baseret på disse retsvirkningers offentligretlige oprindelse uden for kontraktforholdet. Retsvirkningerne uden for kontraktforholdet af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, består nemlig i, at Kommissionen ved en ensidig, offentligretlig akt, som den selv vedtager, danner grundlag for, at en kontraktmæssig fordring kan tvangsfuldbyrdes. En sådan retsvirkning ligger uden for kontraktforholdet, da den ikke – som f.eks. i tilfælde, hvor et retsligt dokument danner grundlag for, at en kontraktmæssig fordring kan tvangsfuldbyrdes – er baseret på parternes kontraktmæssige rettigheder og forpligtelser, men på Kommissionens generelle offentligretlige beføjelse uden for kontraktforholdet ( 79 ).

104. Dette fastslog Retten med rette, da den i den anfægtede doms præmis 207 anførte, at den anfægtede afgørelse udgør en akt, som har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed, fordi denne afgørelses juridiske karakter ikke defineres af disse aftaler, men af artikel 299 TEUF og artikel 79, stk. 2, i finansforordning nr. 966/2012. Dermed kan Retten ikke foreholdes ikke at have forklaret, i hvilket omfang den anfægtede afgørelse afføder bindende retsvirkninger, som ligger uden for parternes kontraktmæssige forhold.

105. Det følger heraf, at Retten i den anfægtede dom med rette kvalificerede den anfægtede afgørelse som en EU-retsakt, der kunne anfægtes af ADR ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF.

2) Ikke opsættende virkning af annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer

106. ADR har imidlertid gjort gældende, at det udgør en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, at et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, ikke har opsættende virkning, selv om tvangsfuldbyrdelsen af en sådan afgørelse kan medføre, at Kommissionens medkontrahent går konkurs.

107. I henhold til artikel 278 TEUF har indbringelsen af klager for Unionens retsinstanser ikke opsættende virkning. Unionens retsinstanser kan dog, hvis de skønner, at forholdene kræver det, udsætte gennemførelsen af den anfægtede retsakt. Ligeledes kan tvangsfuldbyrdelsen af en retsakt, der indebærer en forpligtelse til at betale en pengeydelse og kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF, som tidligere nævnt ( 80 ) udsættes ved en afgørelse fra Unionens retsinstanser i overensstemmelse med artikel 299, stk. 4, TEUF. I øvrigt har ADR også i denne sag gjort brug af muligheden for at anmode om en sådan udsættelse, om end uden held ( 81 ).

108. Det forhold, at anlæggelsen af søgsmål ved Unionens retsinstanser ikke automatisk har opsættende virkning, udgør ifølge Domstolen som følge af denne mulighed for at anmode om foreløbige forholdsregler ikke en tilsidesættelse af retten til fuldstændig og effektiv retsbeskyttelse. Muligheden for at sikre foreløbig beskyttelse, hvis dette er nødvendigt for at sikre den fulde virkning af den fremtidige endelige afgørelse, forhindrer nemlig en lakune i den retsbeskyttelse, som Unionens retsinstanser sikrer ( 82 ).

109. Denne argumentation fra ADR rejser spørgsmålet om, hvorvidt det ikke desto mindre udgør en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, at et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring ikke har opsættende virkning. Med andre ord: Er en tvangsfuldbyrdelse af en fordring, som sker, før denne fordring er blevet efterprøvet, uacceptabel i kontraktmæssig sammenhæng i tilfælde, hvor der ikke træffes bestemmelse om foreløbige forholdsregler?

110. ADR’s argumentation bygger på, at en kontrahent i forbindelse med en kontrakt normalt automatisk har henstand med en omtvistet betalingsfordring fra den anden medkontrahent, indtil Retten har truffet afgørelse om den pågældende fordring. Dette ændrer sig kun undtagelsesvis, såfremt der på begæring af modparten træffes bestemmelse om foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den omtvistede fordring.

111. Vedtagelsen af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, indebærer dermed i forhold til et søgsmål anlagt af Kommissionen i medfør af artikel 272 TEUF ikke blot, at byrden ved at anfægte afgørelsen vendes om, så den påhviler medkontrahenten, men forringer desuden effektiviteten af dennes retsbeskyttelse. Dette indgreb i den effektive retsbeskyttelse er imidlertid velbegrundet, eftersom medkontrahenten ved indgåelsen af kontrakten blev oplyst om denne risiko og fortsat kan anmode om foreløbige forholdsregler ved domstolene, og eftersom der foreligger en berettiget interesse i en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser.

112. ADR’s argumentation vedrørende den manglende opsættende virkning af et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF har dermed ikke godtgjort, at den anfægtede dom er behæftet med nogen retlig fejl.

3) Forståelsen af sondringen mellem annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF og kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF i Rettens retspraksis

113. Ifølge ADR medfører anerkendelsen af Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, som skal anfægtes ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, at adgangen til den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold fratages enhver effektivitet.

114. Som anført ( 83 ) forkastede Retten denne indsigelse i den anfægtede doms præmis 209-214 med den begrundelse, at den anså søgsmålet for at være anlagt på grundlag af ikke blot artikel 263 TEUF, men ligeledes artikel 272 TEUF. Dermed har den ikke blot efterprøvet den anfægtede afgørelses lovlighed, men også rigtigheden af Kommissionens kontraktmæssige fordring mod sagsøgeren, som lå til grund for vedtagelsen af denne afgørelse.

115. Denne særskilte efterprøvelse af ADR’s anbringende i første instans inden for rammerne af et annullationssøgsmål på den ene side og et kontraktmæssigt søgsmål på den anden side er baseret på det synspunkt, som er udviklet i Rettens retspraksis og gengivet i den anfægtede doms præmis 70, hvorefter en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, inden for rammerne af artikel 263 TEUF, kun kan efterprøves på grundlag af EU-retten. Derimod kan en sagsøger inden for rammerne af artikel 272 TEUF kun påberåbe sig tilsidesættelser af kontraktbestemmelser eller af den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten.

116. I henhold til Rettens retspraksis, som ligger til grund for den anfægtede dom, følger det heraf, at i forbindelse med et annullationssøgsmål kan anbringender, som er baseret på tilsidesættelser af kontraktbestemmelser eller af den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten, ikke antages til realitetsbehandling. Dette betyder, at i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, kan denne afgørelses materielle rigtighed og dermed spørgsmålet om, hvorvidt den fordring, som Kommissionen har gjort gældende, overhovedet er lovlig, ikke efterprøves ( 84 ).

117. Såfremt Retten alligevel vil foretage en sådan efterprøvelse, skal den i henhold til denne retspraksis først undersøge, om det søgsmål, som den behandler, kan »omkvalificeres« således, at det ikke blot er anlagt med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, men også med påstand om, at det fastslås, at Kommissionen ikke har den i den anfægtede afgørelse omhandlede fordring. Er dette tilfældet, kan Retten anse søgsmålet – som i denne sag – for at være baseret ikke blot på artikel 263 TEUF, men også artikel 272 TEUF og et efter et efterprøve de anbringender, som hører under de enkelte søgsmålstyper. En sådan omkvalificering kan dog kun ske under visse betingelser ( 85 ).

118. Foreligger der ikke en akt, som kvalificeres således, at den kan adskilles fra kontrakten og dermed kan anfægtes i medfør af artikel 263 TEUF, kan Unionens retsinstanser, der således kun behandler et kontraktmæssigt søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF, i henhold til den omhandlede retspraksis fra Retten kun efterprøve anbringender, som er baseret på »tilsidesættelser af kontraktbestemmelser eller af den [nationale] ret, der finder anvendelse på kontrakten«. Derimod kan såkaldte »annullationsanbringender« (»moyens d’annulation«), dvs. anbringender, som »er omfattet af et forvaltningsretligt forhold« eller er »karakteristiske for et annullationssøgsmål«, som f.eks. manglende begrundelse, tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar eller tilsidesættelse af dennes ret til god forvaltning, ikke antages til realitetsbehandling i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF ( 86 ).

119. ADR har med rette gjort gældende, at anvendelsen af denne retspraksis fra Retten udgør en tilsidesættelse af Kommissionens medkontrahenters ret til effektive retsmidler, både i forbindelse med annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF [jf. nedenfor under i)] og i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF [jf. nedenfor under ii)].

i) Annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF til prøvelse af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer

120. Rettens opfattelse, hvorefter parternes kontraktmæssige krav i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, ikke kan efterprøves, er baseret på to alvorlige fejlantagelser: For det første, at bestemmelser, som efterprøves i forbindelse med et annullationssøgsmål, kun kan vedrøre EU-retlige regler, og for det andet, at kun national ret kan finde anvendelse på kontrakten.

– Relevansen af kontrakten og den nationale ret i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes

121. Så vidt det fremgår, har Retten første gang givet udtryk for den opfattelse, at parternes kontraktmæssige krav i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse om udstedelse af tvangsfuldbyrdelsesdokumenter ikke kan efterprøves, i dom af 27. september 2012 i sagen Applied Microengineering mod Kommissionen ( 87 ), som citeres i den anfægtede doms præmis 70. I denne henseende støttede den sig på Domstolens udtalelse i dom af 17. december 1970 i Internationale Handelsgesellschaft-sagen ( 88 ), hvorefter gyldigheden af Unionens institutioners retsakter kun kan bedømmes efter EU-retten, eftersom en vurdering af gyldigheden af sådanne retsakter ud fra nationalretlige regler eller begreber ville skade EU-rettens enhed og effektivitet.

122. Denne udtalelse fra Domstolen vedrørte imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt gyldigheden af en fællesskabsforordning kan efterprøves på grundlag af en medlemsstats ret ( 89 ). Dette afviste Domstolen med rette, da EU-rettens enhed og effektivitet ville lide skade herved. En sådan situation kan imidlertid ikke sammenlignes med en situation, hvor en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, skal efterprøves på grundlag af den nationale ret, som finder anvendelse i henhold til kontrakten mellem parterne.

123. I modsætning til en EU-forordning er en sådan afgørelse nemlig, for så vidt som den nationale ret, som kontrahenterne har valgt, er afgørende for den fordring, som i henhold til afgørelsen kan tvangsfuldbyrdes, baseret på denne ret. Dette gælder i øvrigt også bestemmelserne i de pågældende kontrakter. Kommissionen kan nemlig ikke erklære, at en kontraktmæssig fordring kan tvangsfuldbyrdes, såfremt denne fordring i henhold til kontrakten og den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten, ikke foreligger. Dermed får kontraktens bestemmelser og den nationale ret karakter af »retsregler vedrørende [traktaternes] gennemførelse« som omhandlet i artikel 263, stk. 2, TEUF, som ligger til grund for Unionens retsinstansers efterprøvelse af afgørelsens lovlighed i forbindelse med et annullationssøgsmål.

124. Den skade, som EU-rettens enhed og effektivitet vil lide som følge af, at gyldigheden af Unionens institutioners retsakter vurderes ud fra nationalretlige regler eller begreber, følger således i tilfælde af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes af den i artikel 335 TEUF og 340 TEUF fastsatte mulighed for (også) at underlægge en kontrakt indgået af Unionen den nationale ret, som parterne har valgt. Dette udgør en undtagelse og hidrører fra et særtilfælde af sammenknytningen mellem EU-retten og national ret, som skyldes, at der ikke foreligger en komplet aftaleret på EU-plan.

125. Rettens formulering i præmis 40 og 41 i dommen i sagen Applied Microengineering mod Kommissionen på grundlag af ordlyden af artikel 263, stk. 2, TEUF og Domstolens dom i Internationale Handelsgesellschaft-sagen, hvorefter Unionens retsinstanser, »[n]år et annullationssøgsmål indbringes for [dem] […] skal […] efterprøve lovligheden af den anfægtede retsakt i forhold til [TEUF] eller enhver retsregel vedrørende traktatens anvendelse, og dermed i forhold til EU-retten ( 90 )«, er således for så vidt angår en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, ikke korrekt ( 91 ).

– De EU-retlige forskrifter, som finder anvendelse på kontrakter indgået af Unionen

126. Omvendt må Rettens opfattelse i præmis 40 og 41 i dom i sagen Applied Microengineering mod Kommissionen, hvorefter »den […] ret, der finder anvendelse på kontrakten«, kun kan være national ret, ligeledes afvises. Det er nemlig en fejlagtig opfattelse, at kontrakter indgået af Unionens institutioner kun er underlagt kontraktens bestemmelser og den nationale ret, som parterne har valgt. Tværtimod finder også de almindelige bestemmelser i den primære og den afledte EU-ret samt de i de enkelte tilfælde relevante særlige bestemmelser i den afledte ret altid anvendelse.

127. Således indeholder navnlig finansforordning nr. 966/2012 samt adskillige sektorspecifikke ordninger, bl.a. på området for forskningsstøtte, forskellige bestemmelser, som er relevante for kontrakter indgået af Unionens institutioner, navnlig for tilskudsaftaler og offentlige udbud ( 92 ). Derfor skal sådanne kontrakter i henhold til gennemførelsesbestemmelserne til finansforordning nr. 966/2012 indeholde en oplysning om, at EU-lovgivningen er den lovgivning, som kontrakten er undergivet, om nødvendigt suppleret af national lovgivning som anført i kontrakten ( 93 ).

128. Som Retten med føje har anført i den anfægtede doms præmis 85, er den nationale ret, som parterne har erklæret subsidiært anvendelig, kun de almindelige nationale regler om kontrakter og forpligtelser, som parterne har valgt, og som gælder i mangel af tilsvarende regler på EU-plan.

– Konklusion

129. Det følger af disse betragtninger, at den opfattelse, som Retten har givet udtryk for i præmis 40 og 41 i sagen Applied Microengineering mod Kommissionen, hvorefter de retsregler, der skal efterprøves i forbindelse med et annullationssøgsmål, kun kan være EU-retlige regler, og den ret, der finder anvendelse på kontrakten, kun kan være national ret, er ukorrekt.

130. Dermed er der ingen begrundelse for den idé, som ligger til grund for Rettens retspraksis vedrørende adskillelsen mellem annullationssøgsmål og kontraktmæssige søgsmål, hvorefter opgavefordelingen mellem på den ene side den retsinstans, som behandler et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, og på den anden side den retsinstans, som behandler et kontraktmæssigt søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF, består i, at førstnævnte kun har kompetence til at efterprøve EU-retten, og sidstnævnte kun har kompetence til at efterprøve kontrakten og den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten.

131. I øvrigt er der heller ikke nogen begrundelse for den bekymring, at en efterprøvelse af de kontraktmæssige forpligtelser og den nationale ret i forbindelse med et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF til prøvelse af en afgørelse om udstedelse af tvangsfuldbyrdelsesdokumenter vil medføre, at artikel 272 TEUF vil miste sin betydning, eller at de nationale dømmende myndigheders kompetence tilsidesættes ( 94 ). En afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, forudsætter nemlig som tidligere anført, at der findes en voldgiftsbestemmelse, der udelukker de nationale dømmende myndigheders kompetence. Artikel 272 TEUF er imidlertid af afgørende betydning herfor ( 95 ).

132. Endelig kan den fortolkning af sondringen mellem annullationssøgsmål og kontraktmæssige søgsmål, som ligger til grund for den anfægtede dom, heller ikke begrundes med, at Unionens retsinstanser i forbindelse med et annullationssøgsmål ikke som i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål kan give Kommissionen pålæg eller træffe afgørelser på dens vegne ( 96 ). En annullation af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, med den begrundelse, at den kontraktmæssige fordring, som er gjort gældende inden for rammerne af artikel 263 TEUF, ikke foreligger, har de samme konsekvenser som en konstatering af, at Kommissionen inden for rammerne af artikel 272 TEUF ikke har denne fordring. Såfremt en sagsøger desuden måtte ønske, at der træffes yderligere foranstaltninger mod Kommissionen, kan vedkommende ud over sin påstand om annullation af den anfægtede afgørelse i medfør af artikel 263 TEUF fortsat indgive en anmodning i medfør af artikel 272 TEUF om, at der træffes sådanne foranstaltninger.

133. Det følger af disse betragtninger, at lovligheden af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring i forbindelse med et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, skal efterprøves både på grundlag af EU-retten i almindelighed og på grundlag af kontraktens bestemmelser og alle andre bestemmelser i EU-retten og den nationale ret, der finder anvendelse på kontrakten. Dermed skal Unionens retsinstanser i forbindelse med et sådant søgsmål efterprøve såvel den formelle som den materielle lovlighed af den anfægtede afgørelse. Denne efterprøvelse omfatter således navnlig også spørgsmålet om rigtigheden af den kontraktmæssige fordring, som er gjort gældende. Retten har tidligere til dels foretaget en sådan efterprøvelse ( 97 ).

134. Den fremgangsmåde, som Retten anvendte i den anfægtede dom, hvorefter Kommissionens medkontrahent både skal anlægge søgsmål i medfør af artikel 263 TEUF og 272 TEUF, for at Unionens retsinstanser foretager en fuldstændig efterprøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, udgør derimod en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, idet den komplicerer retsbeskyttelsen unødigt.

135. Således udgør det for det første en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, såfremt Unionens retsinstanser i forbindelse med et søgsmål i medfør af artikel 263 TEUF til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes, ikke efterprøver denne afgørelses materielle lovlighed, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt den fordring, som i henhold til denne afgørelse kan tvangsfuldbyrdes, overhovedet foreligger.

136. For det andet udgør det en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, såfremt det af Kommissionens medkontrahenter kræves, at de både skal anlægge søgsmål i medfør af artikel 263 og 272 TEUF, selv om der som anført ikke er nogen begrundelse for et sådant krav. Herved gøres det nemlig uforholdsmæssigt vanskeligt for Kommissionens medkontrahenter at få adgang til domstolsprøvelse og udøve deres rettigheder ( 98 ). Dette bestyrkes yderligere af det forhold, at sagsøgerne som følge af kompleksiteten af Rettens retspraksis om dette punkt ofte risikerer, at deres anbringende ikke antages til realitetsbehandling, fordi de har støttet anbringendet på den forkerte type søgsmål ( 99 ).

ii) Nødvendigheden af at efterprøve alle relevante faktiske og retlige forhold i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF

137. Som Retten med rette har påpeget i den anfægtede doms præmis 211, fremgår det af Domstolens praksis, at adgangen til domstolsprøvelse i henhold til chartrets artikel 47 kun er sikret, såfremt denne domstol har kompetence til at undersøge alle faktiske og retlige forhold, som er relevante for den tvist, der er indbragt for den ( 100 ).

138. Dette krav opfylder Retten imidlertid ikke i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF, idet den anvender sin her omhandlede praksis vedrørende sondringen mellem annullationssøgsmål og kontraktmæssige søgsmål, som citeres i den anfægtede doms præmis 70 og ligger til grund herfor. Som anført lægges det i denne retspraksis nemlig til grund, at Unionens retsinstanser inden for rammerne af kontraktmæssige søgsmål ikke kan efterprøve anbringender, som er baseret på tilsidesættelser af EU-retten eller navnlig EU’s grundlæggende rettigheder ( 101 ).

139. Som allerede nævnt er det imidlertid en helt ukorrekt opfattelse, at kontrakter indgået af Unionens institutioner kun er underlagt den nationale ret, som parterne har vedtaget at anvende ( 102 ). Ligeledes savner Rettens opfattelse, hvorefter Unionens institutioner kun er underlagt EU’s grundlæggende rettigheder og offentligretlige forpligtelser, som de er pålagt i medfør af EU-retten i forbindelse med vedtagelsen af ensidige retsakter, men ikke i forbindelse med kontrakter ( 103 ), ethvert grundlag. Der er nemlig ingen tvivl om, at EU’s institutioner er bundet af disse forpligtelser uafhængigt af, om de ved varetagelsen af deres opgaver gør brug af ensidige eller kontraktmæssige redskaber. Således er navnlig chartret i henhold til artikel 51 heri generelt rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer uden at differentiere efter, hvilken type retsakt der vælges. Alt andet ville betyde, at det var muligt for Unionens institutioner at unddrage sig deres forpligtelse til at overholde de grundlæggende rettigheder ved at »søge tilflugt i privatretten« ( 104 ).

140. Dette har Domstolen, om end implicit, i øvrigt allerede bekræftet, idet den har efterprøvet argumenter, som var støttet på tilsidesættelse af retten til god forvaltning, i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål ( 105 ).

141. Retten har derimod forsøgt at vurdere sådanne argumenter på grundlag af det almindelige aftaleretlige princip om loyal opfyldelse af kontrakter og dermed anse de tilsvarende forpligtelser, der påhviler Unionens institutioner, for at være baseret på kontrakten eller den nationale ret, der finder anvendelse herpå ( 106 ). Dette viser ganske vist, at Retten har erkendt, hvor problematisk det er at afvise, at Unionens kontraherende institutioner er bundet af sådanne forpligtelser. Det er imidlertid blot en nødløsning kun at knytte disse forpligtelser til aftaleretlige principper som princippet om loyal opfyldelse af kontrakter. Dette indebærer nemlig opretholdelsen af den ubegrundede opfattelse, at EU’s institutioner, når de indgår kontrakter, kan sammenlignes med private kontrahenter og dermed kun er underlagt almindelige aftaleretlige principper, men ikke de grundlæggende rettigheder og de andre offentligretlige forpligtelser, som de er pålagt i medfør af EU-retten.

142. Ifølge Rettens her omhandlede retspraksis er Unionens institutioner »udelukkende« underlagt de grundlæggende rettigheder og andre offentligretlige forpligtelser, som de er pålagt i medfør af EU-retten »i forbindelse med udøvelsen af deres forvaltningsansvar« ( 107 ). Det fremgår dog ikke, hvorfor indgåelse af kontrakter ikke skulle falde ind under disse institutioners udøvelse af deres forvaltningsansvar. I modsætning til private kontrahenter agerer Unionens institutioner nemlig altid under udøvelse af deres forvaltningskompetencer.

143. Kommissionen har i øvrigt selv i denne appelsag med eftertryk gjort den opfattelse gældende, at den ikke kan fratages beføjelsen til også i kontraktmæssig sammenhæng at udøve de kompetencer, som er den tillagt i henhold til EU-retten, med henblik på at inddrive pengefordringer, eftersom dette ved en modsætningsslutning ville betyde, at den i kontraktmæssig sammenhæng heller ikke ville være bundet af sine almindelige offentligretlige forpligtelser, som f.eks. retten til aktindsigt, eller af de grundlæggende rettigheder generelt. Ifølge denne opfattelse er der imidlertid intet grundlag for således at afvise, at Kommissionen, når den indgår kontrakter, er en offentligretlig myndighed.

144. Anvendelsen af Rettens her omhandlede retspraksis vil desuden føre til helt uacceptable konklusioner: Herefter gælder Unionens institutioners begrundelsespligt i forbindelse med tilbagesøgning af tilskud således kun, såfremt det pågældende tilskud ydes i medfør af en ensidig afgørelse, og ikke såfremt det ydes i medfør af en kontrakt ( 108 ). Ligeledes skal en medkontrahent kun kunne påberåbe sig en tilsidesættelse af begrundelsespligten eller retten til forsvar, såfremt kontraktens bestemmelser fastsætter sådanne forpligtelser og rettigheder ( 109 ), men ellers ikke ( 110 ). Dette vil imidlertid betyde, at Unionens institutioner kan unddrage sig deres forpligtelser i henhold til den primære ret ved at yde tilskud i medfør af kontrakter og ikke i medfør af ensidige afgørelser og ved at undlade at fastsætte bestemmelser i disse kontrakter om begrundelsespligt for dem selv eller ret til forsvar for deres medkontrahenter.

145. Retten har bl.a. støttet sin opfattelse, hvorefter en sagsøger for så vidt angår en kontraktrelateret tvist ikke kan påberåbe sig de EU-retlige forpligtelser, der påhviler Unionens institutioner, på Domstolens praksis vedrørende sondringen mellem ansvar i og uden for kontrakt ( 111 ). Herefter har den blotte påberåbelse af retsregler, der ikke følger af kontrakten, ingen betydning for, hvilken type ansvar der gælder, og dermed for, hvilken retsinstans der har kompetence til at påkende en tvist vedrørende dette spørgsmål. Det fremgår imidlertid ikke af denne praksis, at Unionens institutioner ikke er underlagt deres EU-retlige forpligtelser i kontraktforhold, eller at deres medkontrahenter ikke kan påberåbe sig disse forpligtelser.

146. Rettens praksis, hvorefter Unionens institutioner kun er underlagt de grundlæggende rettigheder og andre offentligretlige forpligtelser i forbindelse med ensidige retsakter, men ikke i forbindelse med kontrakter, er desuden formentlig opstået fra den overvejelse, at et klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af sådanne forpligtelser i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål er »inopérant«, dvs. irrelevant, eftersom en sådan tilsidesættelse under alle omstændigheder ikke kan påvirke parternes kontraktmæssige krav ( 112 ).

147. Dette er imidlertid ikke korrekt, eftersom den kontraherende forvaltnings tilsidesættelser af forpligtelsen til at overholde de grundlæggende rettigheder eller andre offentligretlige forpligtelser i forbindelse med kontraktmæssige søgsmål på ingen måde pr. definition er irrelevante. Tværtimod kan sådanne tilsidesættelser, som Domstolen selv allerede har fastslået, uden tvivl påvirke parternes kontraktmæssige krav ( 113 ). Desuden viser praksis vedrørende tilsidesættelser af retten til forsvar, at et klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af en rettighed generelt ikke kan afvises, blot fordi denne tilsidesættelse ikke fremgår klart af dommens konklusion ( 114 ). Endelig har konstateringen af en tilsidesættelse i sig selv en genoprettende effekt for sagsøgeren og en disciplinerende effekt for forvaltningen ( 115 ).

148. Sluttelig er Rettens opfattelse, hvorefter den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold i forbindelse med artikel 272 TEUF ikke kan efterprøve klagepunkter vedrørende Unionens institutioners tilsidesættelse af EU’s grundlæggende rettigheder og andre offentligretlige forpligtelser, ikke forenelig med fordelingen af domstolskompetencerne i henhold til artikel 263 TEUF, 272 TEUF og 274 TEUF.

149. Således kan EU-retsakter, når der foreligger en kontrakt mellem sagsøgeren og en af Unionens institutioner, ifølge Domstolen kun undtagelsesvis kvalificeres således, at den kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, eftersom der ellers ville være risiko for, at Unionens retsinstanser ville fratage artikel 272 TEUF dens betydning og, såfremt kontrakten ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse, udvide sin kompetence i forhold til de begrænsninger, der følger af artikel 274 TEUF ( 116 ). Som allerede nævnt er det dermed kun modregningsafgørelser, afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, og akter, hvis virkninger udelukkende viser sig uden for kontraktforholdet, der kvalificeres således, at de kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF ( 117 ).

150. Som generaladvokat Cruz Villalón har anført i sit forslag til afgørelse i sagen Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, er definitionen af akter, som kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF, dermed i kontraktmæssig sammenhæng snævrere end normalt. I denne sammenhæng er det forhold, at en akt skaber bindende retsvirkninger for den, til hvem den er rettet, nemlig ikke tilstrækkeligt til, at den kan anfægtes ( 118 ). Således udgør f.eks. debetnotaer, hvorved en medkontrahent opfordres til at betale en fordring, således at der udløses forfald ( 119 ), efterprøvelsesrapporter, hvori der konstateres uregelmæssigheder ved anvendelsen af tilskudsmidler ( 120 ), eller afgørelser om ensidig opsigelse af kontrakten ( 121 ) i kontraktmæssig sammenhæng ikke akter, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF ( 122 ).

151. Dette forekommer ganske vist at være berettiget, for så vidt som medkontrahenten ved den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold har adgang til retsmidler mod akter i forbindelse med kontrakter, der i henhold til artikel 263 TEUF ikke kan anfægtes. Imidlertid fungerer denne »parallel[le] rekursmulighed« ( 123 ) kun, såfremt disse retsmidler er effektive. Dvs. at den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold skal have kompetence til at undersøge alle faktiske og retlige forhold, som er relevante for den tvist, der er indbragt for den ( 124 ).

152. Denne opfattelse blev implicit understøttet af Kommissionens svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet i denne appelsag. På spørgsmålet om, hvordan opfyldelsen af de grundlæggende rettigheder inden for rammerne af kontraktmæssige søgsmål kan efterprøves, når klagepunkter vedrørende dette ifølge Retten ikke kan antages til realitetsbehandling, svarede Kommissionen, at sådanne klagepunkter i så fald kan efterprøves inden for rammerne af et annullationssøgsmål. Dette vil imidlertid betyde, at ikke blot Kommissionens afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, men alle akter vedtaget af Unionens institutioner over for deres medkontrahenter skal kvalificeres således, at de kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF for at sikre, at medkontrahenterne har adgang til effektive retsmidler. En sådan konklusion vil imidlertid være helt uforenelig med Domstolens praksis, hvorefter akter vedtaget af Unionens institutioner i kontraktmæssig sammenhæng med undtagelse af afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes, netop ikke kan kvalificeres således, at de kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF ( 125 ).

153. Dermed skal den kompetente retsinstans med hensyn til kontraktforhold ud over kontrakten og de særlige bestemmelser i EU-retten og den subsidiært gældende nationale ret, som finder anvendelse på kontrakter, også kunne efterprøve alle klagepunkter, som vedrører Unionens institutioners tilsidesættelse af EU’s grundlæggende rettigheder eller andre offentligretlige EU-retlige forpligtelser ( 126 ).

154. Dette bestyrkes yderligere af det forhold, at de omhandlede retsakter som f.eks. revision af medkontrahenternes regnskab, ensidig udsættelse af betalinger, ensidig opsigelse af kontrakten eller ensidig fastsættelse ved debetnotaer, som udløser forfald, af beløb, som skal tilbagebetales, selv om de i forbindelse med søgsmål kvalificeres som kontraktmæssige, ofte svarer til, at Unionens institutioner udøver ensidige beføjelser, som er fastsat ved lovbestemmelser eller ved kontraktmæssige standardbestemmelser, som ikke er til forhandling i det enkelte tilfælde ( 127 ).

155. Dette forklarer i øvrigt, hvorfor Unionens institutioners medkontrahenter ofte intuitivt deklarerer søgsmål, som de anlægger til prøvelse af sådanne retsakter, som annullationssøgsmål. I overensstemmelse med den løsning, som fremføres her, kan et sådant søgsmål aldrig afvises, fordi sagsøgeren påberåber sig, at den pågældende institution har tilsidesat de grundlæggende rettigheder eller andre offentligretlige forpligtelser, som de er pålagt i medfør af EU-retten, eller i øvrigt fremsætter klagepunkter, som efter Rettens hidtidige retspraksis betegnes som »karakteristiske for et annullationssøgsmål« ( 128 ) ( 129 ).

c) Foreløbig konklusion

156. Det følger af disse betragtninger, at Kommissionens udøvelse af sin beføjelse til at træffe afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, ikke udgør en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt medkontrahenten som i den foreliggende sag blev oplyst om denne mulighed i kontrakten.

157. Derimod udgør det en tilsidesættelse af Kommissionens medkontrahents ret til effektive retsmidler, såfremt Kommissionens medkontrahent både skal anlægge et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF og et kontraktmæssigt søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF til prøvelse af en afgørelse, som kan tvangsfuldbyrdes for at opnå en fuldstændig efterprøvelse af denne afgørelses lovlighed.

158. Ligeledes udgør det en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler, såfremt medkontrahenten i forbindelse med et kontraktmæssigt søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF ikke kan foreholde den kontraherende EU-institution at have tilsidesat EU’s grundlæggende rettigheder og andre offentligretlige EU-retlige forpligtelser.

3. Konklusion vedrørende det andet appelanbringende

159. Det kan således konkluderes, at det andet appelanbringende kan tages delvis til følge: Retten begik en retlig fejl, da den i den anfægtede doms præmis 70 og 71 fastslog, at kun de anbringender og argumenter, hvorved der rejses tvivl om den anfægtede afgørelses lovlighed på grundlag af Den Europæiske Unions traktater og enhver bestemmelse, som finder anvendelse på gennemførelsen af afgørelsen, dvs. på grundlag af EU-retten, kan efterprøves inden for rammerne af et søgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, mens kun de anbringender og argumenter, hvorved der påberåbes tilsidesættelser af tilskudsaftalerne eller den nationale ret, der finder anvendelse herpå, kan efterprøves inden for rammerne af et søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF.

B. Det første appelanbringende

160. I forbindelse med sit første appelanbringende har ADR gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den lagde en for streng og uforholdsmæssig fortolkning af princippet, hvorefter Unionen kun kan tildele støtte til faktisk afholdte udgifter, til grund for sin dom ( 130 ).

161. Således tog Retten ifølge ADR ikke tilstrækkeligt hensyn til, at ADR har gennemført de støttede projekter og med gode resultater. Dette er i modstrid med Kommissionens og Europa-Parlamentets erklærede hensigt om i fremtiden at lette tilværelsen for tilskudsmodtagere ved at fokusere mere på de opnåede resultater end på begrundelsen for de afholdte udgifter.

162. Denne indsigelse kan ikke tiltrædes.

163. Således bemærkes det i første omgang, at ADR i forbindelse med sin appel ikke har anfægtet de konstateringer vedrørende de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke Retten forkastede ADR’s argumenter vedrørende visse udgifters manglende støtteberettigelse. Denne bedømmelse af de faktiske omstændigheder er i øvrigt under alle omstændigheder undtaget fra Domstolens prøvelse i appelsagen, såfremt de beviser, som er forelagt Retten, ikke er forfalskede, eller såfremt det ikke fremgår af sagens akter, at Rettens konstateringer vedrørende de faktiske omstændigheder er ukorrekte ( 131 ), hvilket ikke er tilfældet her.

164. Spørgsmålet er således, om Retten på trods af de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke den bekræftede de omtvistede udgifters manglende støtteberettigelse, burde have godkendt, at disse udgifter var støtteberettigede, eftersom det er ubestridt, at ADR har gennemført den støttede foranstaltning og med gode resultater.

165. Dette spørgsmål må besvares benægtende. Som Domstolen har anført, betyder princippet om, at Unionen i forbindelse med tilskud kun kan tildele støtte til faktisk afholdte udgifter, nemlig, at den omstændighed, at den støttede foranstaltning i mellemtiden er gennemført, ikke har nogen betydning for støttemodtagerens forpligtelse til at begrunde anvendelsen af de til denne bevilgede beløb ( 132 ). Derfor har Kommissionen ikke andet valg, såfremt de af tilskudsmodtageren anmeldte omkostninger ikke kan verificeres, end at inddrive tilskuddet svarende til beløbet af de ikke-tilskudsberettigede omkostninger. Kommissionen kan således heller ikke ud fra proportionalitetshensyn afstå fra en sådan tilbagesøgning ( 133 ).

166. I denne sag konstaterede Retten, at udgifter til to eksperter med rette blev afvist som ikke-støtteberettigede, da en af disse eksperter på en dag, hvor ADR anmeldte omkostninger til et af de her omhandlede projekter, beviseligt arbejdede for et andet projekt. Foreholdt dette indicium, hvorefter konteringen af de pågældende omkostninger ikke afspejlede virkeligheden, fremlagde ADR ikke den krævede dokumentation for, at der var tale om en enkeltstående fejl. Tværtimod var revisorernes forbehold baseret på yderligere forhold som forsinkede betalinger og manglende dokumentation ( 134 ). Endelig gav heller ingen af de øvrige argumenter, som ADR fremsatte mod revisionsrapporterne, anledning til at rejse tvivl om resultaterne af disse rapporter ( 135 ).

167. Herefter konkluderede Retten, at den af ADR påberåbte omstændighed, at den pågældende foranstaltning var gennemført med gode resultater, ikke var tilstrækkelig til, at de omhandlede omkostninger kunne accepteres som støtteberettigede, når de øvrige betingelser for støtteberettigelse ikke også var opfyldt ( 136 ).

168. Denne argumentation er ikke behæftet med nogen retlig fejl. Navnlig kan Retten ikke foreholdes at have fortolket princippet, hvorefter Unionen kun kan tildele støtte til faktisk afholdte udgifter, for strengt. Tværtimod har Retten korrekt anvendt Domstolens praksis, hvorefter dokumentation for, at en foranstaltning er gennemført, i forbindelse med manglende begrundelse for den faktiske afholdelse af udgifter ikke er tilstrækkelig til at begrunde, at et specifikt tilskud bevilges.

169. Henset hertil er det ikke nødvendigt at behandle den af Kommissionen anførte sondring, hvis relevans i denne sag ADR har rejst tvivl om, mellem tilskud, som skal gøre det muligt for modtageren at gennemføre en aktivitet af strategisk vigtighed for Unionen, og offentlige kontrakter, hvorved der leveres en tjenesteydelse mod et vederlag. Ligeledes er der ikke behov for at drøfte spørgsmålet om, hvorvidt resultaterne af det gennemførte projekt i sidste ende er blevet anvendt og udnyttet af Kommissionen eller af ADR selv, hvilket parterne er uenige om.

170. Og endelig ændres denne konklusion ikke af den af ADR påberåbte omstændighed, at Kommissionen og Parlamentet i forarbejderne til den nye finansforordning 2018/1046 ( 137 ) har udtrykt en hensigt om at tilstræbe en stærkere resultatorientering af betalinger i forbindelse med tilskudsaftaler ( 138 ) og om, at disse bestræbelser faktisk skal afspejles i bestemmelserne i forordning 2018/1046 ( 139 ). Det er nemlig ubestridt, at disse bestemmelser endnu ikke finder anvendelse i denne sag.

171. Det følger af disse betragtninger, at det første appelanbringende må forkastes.

C. Konsekvenserne for den anfægtede dom af, at det andet appelanbringende kan tages til følge

172. Efter Domstolens praksis kan en urigtig retsanvendelse fra Rettens side ikke føre til en ophævelse af den anfægtede dom, såfremt konklusionen er baseret på andre retlige grunde ( 140 ).

173. Dette er tilfældet i denne sag. Retten har nemlig i den anfægtede dom selv fremlagt de grunde, på hvilke konklusionen er baseret på trods af den konstaterede ( 141 ) retlige fejl.

174. Således begik Retten i den anfægtede doms præmis 71-80 ganske vist en retlig fejl, da den inddelte ADR’s anbringender og argumenter i »kontraktmæssige klagepunkter«, som vedrører et søgsmål i medfør af artikel 272 TEUF, og »annullationsklagepunkter«, som vedrører et søgsmål i medfør af artikel 263 TEUF. Ligeledes opdelte Retten sin efterfølgende prøvelse af disse anbringender og argumenter i en prøvelse i henhold til artikel 272 TEUF, hvorved den kun undersøgte »kontraktmæssige klagepunkter« (den anfægtede doms præmis 81-188), og en prøvelse i henhold til artikel 263 TEUF, hvorved den kun analyserede »annullationsklagepunkter« (den anfægtede doms præmis 189-218).

175. Imidlertid har Retten i forbindelse med disse formelt adskilte prøvelser alligevel vedrørende realiteten efterprøvet rigtigheden af alle de anbringender og argumenter, som ADR har fremsat. Dette bestyrkes yderligere af det forhold, at Retten i den anfægtede doms præmis 75 fastslog, at ADR’s første klagepunkt i forbindelse med det første anbringende, hvorefter Kommissionen fremsendte de endelige revisionsrapporter til ADR med urimelig forsinkelse og dermed tilsidesatte princippet om god forvaltning og ADR’s ret til forsvar ( 142 ), blev fremsat til støtte for ADR’s påstande både i forbindelse med artikel 272 TEUF og i forbindelse med artikel 263 TEUF.

176. Herefter efterprøvede Retten i første omgang det omhandlede klagepunkt i den anfægtede doms præmis 172-184 inden for rammerne af sin prøvelse af søgsmålet i henhold til artikel 272 TEUF. Herpå undersøgte Ret