Sag T-36/04

Association de la presse internationale ASBL (API)

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Aktindsigt — indlæg indgivet af Kommissionen i forbindelse med sager, der verserer for Domstolen og Retten — beslutning om afslag på aktindsigt«

Rettens dom (Store Afdeling) af 12. september 2007 II - 3210

Sammendrag af dom

Den undersøgelse, der kræves ved behandlingen af en begæring om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, skal være konkret. For det første kan alene det forhold, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet gennem en undtagelse, således ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse. En sådan anvendelse kan i princippet kun begrundes, såfremt institutionen forud herfor dels har foretaget en vurdering af, om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne skade den beskyttede interesse, dels såfremt der i de tilfælde, der er omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 2 og 3, ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde indsigt i det omhandlede dokument. Endvidere skal risikoen for, at en beskyttet interesse skades, kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk. Den undersøgelse, som institutionen skal foretage for at bringe en undtagelse i anvendelse, skal følgelig udføres konkret og skal fremgå af beslutningens begrundelse. Undersøgelsen skal i øvrigt foretages for hvert af de dokumenter, som begæringen vedrører. En konkret og individuel undersøgelse er imidlertid under alle omstændigheder nødvendig, eftersom det selv i tilfælde, hvor det er åbenbart, at en begæring om aktindsigt omhandler dokumenter, der er omfattet af en undtagelse, alene er en sådan undersøgelse, der gør det muligt for institutionen at bedømme, om den, der har indgivet begæring herom, skal gives delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001. En institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel bedømmelse af indholdet af de af begæringen om aktindsigt omfattede dokumenter udgør en principiel løsning, der finder anvendelse på alle de undtagelser, der fremgår af artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, uanset hvilket område de ønskede dokumenter vedrører. Denne principielle løsning betyder imidlertid ikke, at en sådan undersøgelse er påkrævet i alle tilfælde. Undersøgelsen kan nemlig ikke være nødvendig, når det som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde er åbenbart, at aktindsigten skal afslås eller imødekommes. Dette kunne bl.a. være tilfældet, såfremt det var åbenbart, at visse dokumenter som helhed var omfattet af en undtagelse til retten til aktindsigt, eller når det derimod var åbenbart, at de var tilgængelige som helhed, eller endelig, når de allerede var blevet konkret og individuelt bedømt af Kommissionen under lignende omstændigheder. (jf. præmis 54-58)

Hvad angår undtagelsen fra det almindelige princip om aktindsigt vedrørende hensynet til beskyttelsen af de retslige procedurer, som er fastsat ved artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, bemærkes for det første, at det følger af den brede definition af begrebet dokument, som er indeholdt i forordningens artikel 3, litra a), samt af formuleringen og tilstedeværelsen af en undtagelse vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer, at fællesskabslovgiver ikke har villet udelukke sager, som institutionerne er part i, fra borgernes ret til aktindsigt, men at fællesskabslovgiver i denne henseende har bestemt, at institutionerne skal afslå at udlevere dokumenter vedrørende en retslig procedure i de tilfælde, hvor en sådan udbredelse ville være til skade for den procedure, som dokumenterne vedrører. For det andet falder de af Kommissionen for Fællesskabets retsinstanser fremsatte indlæg inden for anvendelsesområdet for undtagelsen vedrørende retslige procedurer, idet de vedrører en beskyttet interesse. For det tredje kan den omstændighed, at anvendelsesområdet for nævnte undtagelse omfatter alle de dokumenter, som er udfærdiget med henblik på en konkret retslig procedure, og navnlig de indlæg, som er indgivet af institutionerne, ikke i sig selv begrunde anvendelse af den påberåbte undtagelse. Undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser i forbindelse med en retslig procedure kan nemlig ikke fortolkes således, at Kommissionen er forpligtet til at give afslag på aktindsigt i alle de dokumenter, som Kommissionen har udarbejdet med henblik på en sådan procedure. For det fjerde har undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer bl.a. til formål at sikre retten for enhver til en retfærdig rettergang for en uafhængig domstol, som er en grundlæggende rettighed, jf. artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK), der er en integrerende del af fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger, som Fællesskabets retsinstanser skal beskytte, hvorved de lader sig inspirere af de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne samt anvisningerne i bl.a. EMRK, og sikrer rettens gang. Undtagelsen omfatter ikke blot parternes interesser i den retslige procedure, men også mere generelt selve procedurens korrekte forløb. (jf. præmis 59-61 og 63)

I forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter er det principielt som følge af arten af de oplysninger, som de dokumenter, der begæres aktindsigt i, indeholder, at udbredelse heraf kan skade en beskyttet interesse. Henset til den særlige karakter af de interesser, som undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer har til formål at beskytte, nemlig retten for enhver til en retfærdig rettergang for en uafhængig domstol, og nødvendigheden af at sikre rettens gang, samt den omstændighed, at de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, er indlæg indgivet af Kommissionen i verserende sager, som Kommissionen er part i, kan det imidlertid ikke udelukkes, at det kan være berettiget ikke at give aktindsigt i en bestemt periode af grunde, som er uafhængige af indholdet af hvert af de ønskede dokumenter, forudsat at disse grunde tilgodeser nødvendigheden af at beskytte samtlige de omhandlede dokumenter. Kommissionen skal i denne sammenhæng ligesom de andre parter i sagen have mulighed for at fremlægge og drøfte sine synspunkter uafhængigt af enhver indflydelse udefra, og dette så meget desto mere som dens synspunkter i princippet har til formål at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. Som følge af karakteren af de interesser, som den omhandlede undtagelse vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer skal beskytte, er det for at nå dette mål nødvendigt, at indlæggene ikke bliver udbredt, før Kommissionen har haft lejlighed til at drøfte dem ved retsinstansen under det offentlige retsmøde, og Kommissionen har derfor ret til at undtage indlæggene fra aktindsigt som følge af det eventuelle pres, som dens befuldmægtigede ville blive udsat for i forbindelse med den offentlige debat, som udbredelse af dokumenterne ville medføre, uden at det derfor er nødvendigt, at Kommissionen foretager en konkret bedømmelse af indlæggenes indhold. Eftersom den sag, som de indlæg, der er begæret aktindsigt i, vedrører, således endnu ikke har nået tidspunktet for retsmødet, skal afslaget på aktindsigt i indlæggene anses for at omfatte samtlige de oplysninger, som er indeholdt deri. Efter retsmødet er Kommissionen derimod forpligtet til at foretage en konkret bedømmelse af hvert af de ønskede dokumenter for at undersøge, om det henset til dets særlige indhold kan udbredes, eller om udbredelsen kan gøre indgreb i den retslige procedure, som dokumentet vedrører. (jf. præmis 63, 73-75, 81 og 82)

Parternes indlæg er i princippet fortrolige for så vidt angår Fællesskabets retsinstansers behandling heraf. Artikel 20, stk. 2, i statutten for Domstolen, som tillige finder anvendelse på Retten i henhold til statuttens artikel 53, kræver udelukkende, at indlæggene fremsendes til parterne og de institutioner i Fællesskabet, hvis beslutninger er omtvistet. Artikel 16, stk. 5, andet afsnit, i Domstolens procesreglement samt artikel 24, stk. 5, andet afsnit, i Rettens procesreglement indeholder bestemmelse om, at kun parter i sagen kan få kopi af processkrifterne, og artikel 5, stk. 3, tredje afsnit, i instruksen for justitssekretæren ved Retten i Første Instans betinger tredjemands adgang til processkrifterne af tilstedeværelsen af en berettiget interesse, som er behørigt begrundet. Bestemmelserne hindrer imidlertid ikke parterne i at udbrede deres egne indlæg. Det gælder nemlig som udgangspunkt, at parterne frit kan give andre meddelelse om deres egne indlæg, bortset fra de undtagelsestilfælde, hvor meddelelsen af et dokument kan være i strid med god retspleje. Hvad angår anvendelsen af reglerne for aktindsigt pålægger bestemmelserne heller ikke institutionerne at følge praksis fra den retsinstans, for hvilken den sag, som de ønskede indlæg vedrører, verserer. Det kan derfor ikke i mangel af særlige bestemmelser herom tiltrædes, at anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter kan begrænses med den begrundelse, at bestemmelserne i procesreglementerne ikke regulerer tredjemands mulighed for aktindsigt, og at disse bestemmelser finder anvendelse som lex specialis. De eneste bestemmelser, som pålægger parterne ikke at udbrede dokumenter, fremgår af artikel 56, stk. 2, i Domstolens procesreglement og artikel 57 i Rettens procesreglement, som fastsætter, at når det er besluttet, at dørene skal lukkes, må indholdet af retsforhandlingerne ikke offentliggøres. (jf. præmis 87-90)

Hvad angår den tungtvejende offentlige interesse, som er omhandlet i artikel 4, stk. 2 in fine, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, og som kan begrunde en udbredelse af et dokument, der vil være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer, tilkommer det den berørte institution at foretage en afvejning af den offentlige interesse, som knytter sig til udbredelsen, over for den interesse, som tilgodeses ved at nægte aktindsigt, i givet fald i lyset af de argumenter, som den part, der har begæret aktindsigt, har fremsat i denne henseende. Den tungtvejende offentlige interesse må i princippet holdes adskilt fra principperne om pressefrihed og gennemsigtighed, som ligger til grund for forordningen. Den omstændighed, at den person, som begærer aktindsigt, ikke påberåber sig offentlige interesser, der adskiller sig fra disse principper, indebærer ikke automatisk, at det ikke er nødvendigt at foretage en afvejning af de implicerede interesser. Anvendelsen af de nævnte principper kan nemlig i betragtning af de særlige omstændigheder i sagen have en så påtrængende karakter, at behovet for en beskyttelse af de omtvistede dokumenter må vige herfor. Dette er imidlertid ikke tilfældet, når de dokumenter, der begæres aktindsigt i, er dokumenter, som Kommissionen har indgivet ved Fællesskabets retsinstanser i verserende sager, som Kommissionen er part i. For det første sikres offentlighedens mulighed for at modtage oplysninger vedrørende verserende sager, idet hver sag fra tidspunktet for sagens anlæggelse er genstand for en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende, som endvidere udbredes via internettet på Eur-Lex og på Domstolens hjemmeside, hvoraf navnlig fremgår oplysninger om sagens genstand, påstandene i stævningen samt de påberåbte søgsmålsgrunde og væsentligste argumenter. Retsmøderapporten, som indeholder et resumé af parternes argumenter, offentliggøres desuden på dagen for retsmødet, hvorunder parternes argumenter i øvrigt behandles offentligt. For det andet har anvendelsen af den omhandlede undtagelse vedrørende de retslige procedurer navnlig til formål at undgå enhver indflydelse udefra på disse procedurers forløb. Den interesse, der knytter sig til beskyttelsen af dette mål, er nødvendig uanset indholdet af de indlæg, som sagsøgeren har anmodet om, idet der er tale om en interesse, som det er nødvendigt at beskytte for at sikre rettens gang. En sådan begrænsning er i øvrigt ikke absolut, idet den kun i sin helhed omfatter de indlæg, der er blevet nægtet aktindsigt i, indtil datoen for afholdelse af retsmødet. (jf. præmis 94 og 97-100)

I forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter kan den påståede nødvendighed af at beskytte argumenter, som i givet fald vil blive anvendt i en verserende sag, ikke begrunde et afslag på aktindsigt i indlæg, der vedrører en sag, som allerede er afsluttet med en dom afsagt af Retten, idet der ikke er fremsat specifik begrundelse, der kan godtgøre, at udbredelsen heraf vil være til skade for en verserende retslig procedure. Indholdet af en fællesskabsinstitutions indlæg, som vedrører en sag, der er afsluttet med en dom afsagt af Retten, er nemlig blevet offentliggjort i form af et resumé indeholdt i den af Retten udarbejdede retsmøderapport, behandlet under et offentligt retsmøde og gentaget i Rettens dom. Det er således tale om argumenter, som allerede er offentligt tilgængelige i det mindste i form af et resumé. Dertil kommer, at den blotte sammenhæng mellem to eller flere sager, uanset om sagerne vedrører samme parter eller samme genstand, ikke i sig selv kan begrunde et afslag på aktindsigt, medmindre der åbenbart vendes op og ned på princippet om den frie adgang til institutionernes dokumenter og undtagelserne til nævnte princip, som indeholdt i forordning nr. 1049/2001. (jf. præmis 106, 110 og 141)