FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER

FREMSAT DEN 13. JUNI 1968

Høje Ret.

Sagsøgeren i denne sag driver en sukkerfabrik i landet Niedersachsen i Forbundsrepublikken Tyskland. I fabrikken fremstilles af sukkerroer råsukker, der af andre virksomheder, de såkaldte raffinaderier, forarbejdes til hvidt sukker.

— Den sagsøgende virksomhed anfægter en bestemmelse under den fælles markedsordning for sukker, som ministerrådet har gennemført ved forordning nr. 1009/67 af 18. december 1967 (EFT-specialudgave 1967, s. 281; org. ref. Amtsblatt nr. 308).

Det er formålet med markedsordningen, som i sine enkeltheder virker ret uoverskuelig og kompliceret for lægmænd, »at sikre« sukkerroe- og sukkerrørsproducenterne »opretholdelsen af den nødvendige sikkerhed for deres beskæftigelse og levestandard«. Med henblik herpå fastsættes der foranstaltninger til stabilisering af sukkermarkedet, der — i lighed med Fællesskabets øvrige landbrugsordninger — hovedsagelig skal reguleres over priserne. Det centrale i markedsordningen er derfor fastsættelsen af en indikativpris for hvidt sukker og en tilsvarende interventionspris, der begge årligt bestemmes for det område inden for Fællesskabet, der har det største overskud. Under hensyntagen til interventionsprisen skal der tillige for de forskellige områder, som producerer roesukker, årligt fastsættes minimumspriser, som sukkerfabrikanterne er forpligtet til at betale roeproducenterne. Desuden fastsættes der for andre områder i Fællesskabet afledte interventionspriser, interventionspriser for rørråsukker og interventionspriser for ræråsukker. Disse spiller en rolle for de af medlemsstaterne oprettede interventionsorganer, som er forpligtet til at købe sukkeret »til den interventionspris, der gælder i det område, hvor sukkeret befinder sig på købstidspunktet«.

Mens denne interventionspligt for hvidt sukker og rørråsukker ikke er tidsbegrænset, altså udgør et permanent led i markedsordningen, er interventionsordningen for roeråsukker imidlertid tidsbegrænset i henhold til den nævnte forordnings artikel 9, stk. 3: den ophører med at gælde pr. 31. december 1969. For tiden derefter bestemmes det kun i artikel 9, stk. 4, at »der … i tilfælde af en unormal situation (kan) træffes særlige foranstaltninger«.

Sagsøgeren har anfægtet denne undtagelsesordning. Han mener, at der herved uberettiget diskrimineres overfor producenterne af roeråsukker, og nedlægger i stævningen, der er indgået til Domstolen den 29. februar 1968, påstand om annullation af artikel 9, stk. 3 i forordning nr. 1009/67.

Som bekendt har Rådet kun reageret med en begæring i henhold til procesreglementets artikel 91, dvs. at det er Rådets opfattelse, at sagen, under hensyn til den anfægtede bestemmelses forordningskarakter, ikke kan påkendes i realiteten, hvorfor der anmodes om en stillingtagen hertil, uden at behandlingen af hovedsagen indledes. Der er derfor sket det, at sagsøgeren i et skriftligt indlæg har taget stilling til Rådets indsigelse, og at parterne har begrænset sig til at behandle sagens formalitet under den mundtlige forhandling den 29. maj.

Jeg skal nu gøre rede for min opfattelse vedrørende dette formalitetsproblem.

Den relevante bestemmelse er her traktatens artikel 173, stk. 2, som Domstolen allerede har taget stilling til flere gange. I henhold til denne bestemmelse må der sondres mellem tre tilfælde, hvor der kan anerkendes en søgsmålsadgang for private. Der må enten foreligge en beslutning, som retter sig til sagsøgeren, dvs. er stilet til ham, en beslutning, som er rettet til en anden person end sagsøgeren, eller en beslutning, som er udfærdiget i form af en forordning. Af disse muligheder kommer i den foreliggende sag kun den tredje i betragtning, idet parterne med rette er enige om principielt at anerkende, at den retsakt, Rådet har udstedt, i sin helhed har karakter af en forordning. Det betyder, at jeg først må beskæftige mig med den retlige natur af den anfægtede retsakt, hvis man da ikke — hvad der én gang er sket (nemlig i sag 40/64), men ikke blev gentaget i den sidste relevante sag (sag 30/67) — vil beslute sig til at lade spørgsmålet om den retlige natur ligge og straks afgøre, om sagsøgeren i det mindste er berørt umiddelbart og individuelt, således som det kræves efter artikel 173, stk. 2. Forsøger man at bestemme den retlige natur af den kritiserede foranstaltning, er det afgørende spørgsmål — efter Domstolens hidtidige praksis (sidst i sag 30/67) — om den anfægtede bestemmelse kun tilsyneladende er en forordning, altså eksisterer i skikkelse af en forordning (dvs. en retsakt, der ikke kan anfægtes af private), men i virkeligheden må antages at være en beslutning.

Dette kvalifikationsspørgsmål — beslutning eller forordning, noget tredje kan der ikke blive tale om — forekommer mig imidlertid betydeligt mere problematisk i det foreliggende tilfælde end i andre retstvister. Jeg bliver derfor nødt til at gå nærmere ind herpå.

Lad mig først endnu engang påpege, hvad sagen drejer sig om. Der er tale om, at en del af interventionsordningen i forordning nr. 1009/67 er tidsbegrænset, dvs. at det bestemmes, at de statslige interventionsorganer fra den 1. januar 1970 ikke længere har pligt til at købe roeråsukker til interventionsprisen, eller — med andre ord — en afsætnings-sikring falder væk til skade for dem, som producerer eller sælger sådanne varer.

Når man skal undersøge, om denne foranstaltning skal bedømmes som en beslutning eller en forordning i traktatens forstand, kan det først fastslås, at kriterierne for denne definition, som er formuleret i selve traktaten, ikke er særlig indholdsrige og præcise, idet det i artikel 189 blot hedder: »En beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til«, mens der om forordninger faktisk kun siges, at de er »almengyldige«. — Heller ikke Domstolens tidligere praksis forekommer mig særlig oplysende for det foreliggende sagsforhold. Strengt taget har Domstolen nemlig aldrig beskæftiget sig med et lignende grænsetilfælde men altid med retsakter, som enten klart kunne gælde som beslutninger eller klart indeholdt lovgivningsforanstaltninger, dvs. foranstaltninger, der utvivlsomt havde karakter af retsregler. Hvad den sidstnævnte gruppe angår, kan jeg henvise til sagerne 16 og 17/62, i hvilke der var diskussion om ophævelsen af kvantitative indførselsrestriktioner og om det almindelige afkald på at anvende traktatens artikel 44 inden for rammerne af forordning Nr. 23; jeg skal videre minde om sag 19-22/62, hvor det drejede sig om, hvorvidt Det økonomiske Fællesskabs konkurrenceregler kunne finde anvendelse på aftaler mellem producenter af landbrugsvarer; jeg minder om sag 40/64, hvor der var diskussion om fastsættelsen af referencepriser for citrusfrugter, og jeg skal sluttelig nævne den for nylig afsagte dom i sag 30/67, hvis genstand var fastsættelsen af afledede interventionspriser inden for rammerne af markedsordningen for korn. Lignende domme kan anføres vedrørende begrebet generel beslutning i EKSF-traktaten. — I betragtning af sagsgenstanden i disse tilfælde undrer det derfor ikke, at der blev anvendt formuleringer til beskrivelse af generelle beslutninger (efter EKSF-traktaten) hhv. forordninger (efter EØF-traktaten), hvori abstrakt-generelle elementer er fremherskende. Det hedder således i dommen i de forenede sager 36, 38, 40, 41/58: »Den, (nemlig den generelle beslutning) opstiller flere normative grundregler, angiver betingelserne for disses anvendelse på abstrakt måde og bestemmer retsvirkningerne heraf … Den opstiller generelle … regler, der kan få ligelig betydning i et ubestemt antal tilfælde, og som gælder for enhver, der befinder sig eller vil komme til at befinde sig under de vilkår, som er fastsat for dens anvendelse.« I den for EØF-traktaten relevante dom i de forenede sager 16 og 17/62 statueres følgende: »En forordning (er) i det væsentlige … af normativ karakter og er anvendelig … på abstrakt afgrænsede personkredse i deres helhed.«

Nu findes der imidlertid utvivlsomt — når man ser bort fra de klare og entydige former for retsfastsættelse, som definitionerne i Domstolens hidtidige praksis refererer sig til, også mellem eller blandingsformer. Dette viser et blik på national ret, navnlig tysk ret, i hvilken afgrænsningen mellem individuelle retsakter og lovgivningsforanstaltninger spiller en tilsvarende rolle som efter EØF-traktaten for bedømmelsen af, om der skal antages søgsmålsadgang (mens denne problematik er ukendt eller spiller en sekundær rolle i fransk, italiensk og belgisk ret, som jeg også har undersøgt). Endvidere viser undersøgelsen af national ret, at eksistensen af sådanne mellemformer for forvaltningshandlinger ikke i tilstrækkelig grad kan forklares med rent retsteoretiske forestillinger, f. eks. ved henvisning alene til kredsen af adressater og ved udelukkende anerkendelse af en individuel retsakt, hvor antallet af adressater objektivt er fastlagt på tidspunktet for den pågældende foranstaltnings vedtagelse, mens der skulle være tale om normer eller retsregler i alle tilfælde, hvor kredsen af berørte ikke kan bestemmes på tidspunktet for udstedelsen, fordi foranstaltningen senere kan ændres, altså hvor der — som Fuss ( 1 ) engang har formuleret det — altid er »mulighed for forskydninger i kredsen af berørte«.

Særligt kan man i Bundesverwaltungsgericht's — men også i andre tyske retters — praksis finde en række tilfælde, hvor de netop skitserede, afgjort klare og entydige afgrænsningskriterier ikke er lagt til grund for afgørelsen. I stedet har disse retter, stillet over for blandingsformer af forvaltningshandlinger, tillige anset det spørgsmål for udslaggivende, om der er tale om regulering af et enkelttilfælde, et »konkret tilfælde«. Hvor dette må besvares bekræftende — hvilket i øvrigt var eneafgørende efter ordlyden af den anordning om behandling af forvaltningssager ved domstolene (anordning nr. 165), som tidligere gjaldt i den britiske besættelseszone — taler man også om en »anordning« (Allgemeinverfügung), altså om en påklagelig forvaltningsakt, selv hvor et ubestemt antal personer er berørt. Dette er f. eks. tilfældet med en beslutning om kommunesammenlægning ( 2 ) a, opstilling af færdselstavler ( 3 ), spærring af offentlig vej ( 4 ), sundhedspolitiets forbud mod at forhandle bestemte varer i bestemte områder ( 5 ) samt afslag på godkendelse af et håndværksråds kontigentvedtægter ( 6 ) eller et industri — og handelskammers valgregler ( 7 ). Af og til ser man dette udtrykkeligt retfærdiggjort ved en henvisning til, at begrebet »forvaltningsakt« også er et procesretligt begreb, og at den forfatningsmæssige grundtanke om en omfattende retsbeskyttelse kræver, at der ved dets definition ikke tages smålige hensyn ( 2 ).

Når man ser denne begrundelse, mindes man den principielle konstatering i dommen i sag 25/62, hvorefter »de bestemmelser i traktaten, som vedrører borgernes søgsmålsret, ikke (kan) fortolkes indskrænkende«. Imidlertid nødsages man — i bestræbelsen på at give denne konstatering en mening — til at stille sig det spørgsmål, om fællesskabsretten giver mulighed for en tilsvarende udvidende fortolkning af begrebet beslutning, altså en løsning på det for artikel 173, stk. 2 relevante kvalifikationsspørgsmål, hvorved der gives afkald på den tidligere antydede, strengt retsteoretiske orientering.

For besvarelsen af dette spørgsmål forekommer det mig, at Domstolens tidligere praksis faktisk afgiver visse holdepunkter. I det mindste taler formuleringerne i nogle relevante domme utvivlsomt for en elastisk behandling af afgrænsningsspørgsmålet. Således hedder det i dommen i de forenede sager 16 og 17/62, at der ikke er tale om en forordning, dersom foranstaltningen »er anvendelig … på et begrænset antal angivne eller på anden måde identificerbare adressater«; det udtales, at enkeltpersoner kan anlægge annulla tionssøgsmål mod retsakter, »der rammer dem på lignende måde« som individuelle beslutninger, for hvilke de er adressater, og det siges ordret: »For i tvivlstilfælde at afgøre om der foreligger en beslutning eller en forordning, må det derfor undersøges, om den pågældende retsakt berører bestemte personer individuelt«. — Tilsvarende hedder det i dommen i sag 25/62: »For at afgøre om det drejer sig om en beslutning, må det således undersøges, om den omhandlede retsakt berører bestemte personer«, idet det er kendetegnende for en beslutning, at den retter sig til en begrænset personkreds. — I den nyeste, relevante dom i sag 30/67 fremhæves det endelig, at »en retsakt, der som helhed har karakter af forordning … kan indeholde foranstaltninger, der retter sig til bestemte personer, således at disse berøres individuelt i den i traktatens artikel 173, stk. 2 forudsatte betydning«, og der spørges, om »interesserne hos bestemt omtalte eller identificerbare personer« berøres af den anfægtede foranstaltning.

Hermed skulle der faktisk være skabt udgangspunkt for en fornuftig behandling af det kvalifikationsproblem, der interesserer os, under skyldig hensyntagen til beskyttelsesværdige interesser, uden at vi risikerer at ende med at antage en actio popularis.

Det skal altså undersøges, hvilken løsningder i dette tilfælde forekommer rimelig i lyset af de nævnte overvejelser. Herved må man gøre sig følgende klart.

Den anfægtede forskrift bestemmer — som allerede nævnt — at der fra den 1. januar 1970 ikke længere består nogen interventionspligt for roeråsukker, således at en afsætningsgaranti for producenterne af roeråsukker falder bort. Af denne foranstaltning berøres, når hensyn tages til alle umiddelbare og middelbare virkninger, utvivlsomt — som Rådet med rette fremhæver — en flerhed af personer, for hvem det fælles sukkermarked har betydning, bl. a. forarbejdningsvirksomheder og forbrugere. Dette er dog ikke udslaggivende for min undersøgelse, hvorimod der må spørges, hvis retstilling der forandres, og hvem der rammes af den anfægtede foranstaltnings retsvirkninger. Kun den, som berøres på denne måde, kan hævde, at foranstaltningen »gælder for ham«, og tilhører den for kvalifikationsspørgsmålet relevante kreds af adressater, mens de, der udelukkende begunstiges gennem en retlig refleks, naturligvis må lades ude af betragtning. Med denne nødvendige begrænsning bliver der tilbage som berørte i det foreliggende tilfælde faktisk kun de statslige interventionsorganer, altså et fast antal forvaltningsmyndigheder, samt producenterne af roeråsukker. Hvor mange disse udgør, ved vi ikke præcist. Rådets opgivelser blev i sidste øjeblik bestridt af sagsøgeren. Selv om man imidlertid lægger Rådets omstridte opgivelser til grund, drejer det sig højst om 30 virksomheder i Fællesskabet. Nu kan det ganske vist — fra et retsteoretisk synspunkt — ikke udelukkes, at dette tal undergår ændringer i fremtiden, dvs. i tiden indtil interventionsordningens ophør. Ikke denne hypotese bør dog være afgørende (selv om den faktisk står i vejen for en pålidelig angivelse af enkeltadressater) men den korrekte erkendelse, at en stigning — for slet ikke at tale om en betragtelig stigning — i de berørtes antal er fuldstændig usandsynlig, når henses til den hidtidige udvikling i denne erhvervsgren, den for øjeblikket herskende økonomiske situation (overproduktion på Fællesskabets sukkermarked) og retsstillingen i 1970, som den allerede nu aftegner sig. Under alle omstændigheder må man — som sagsøgeren med rette fremhæver — regne med en tilbagegang, det være sig af økonomiske eller af retlige grunde (ved virksomhedssammenlægning).

Denne særegenhed ved sagens stilling gør det imidlertid efter min opfattelse berettiget at tale om »lignende virkninger som en beslutning« i forbindelse med den anfægtede foranstaltning og snarere at betragte den som et tilfælde af enkeltregulering end lægge vægt på dens lovgivningskarakter. Vi står derfor faktisk — som anført af sagsøger — over for en »beslutning … udfærdiget i form af en forordning« i den i artikel 173, stk. 2 forudsatte betydning, og jeg kan derfor ikke anerkende, at søgsmålet må afvises på grund af den retlige natur af den kritiserede retsakt.

I det mindste måtte der vel antages at foreligge et »tvivlstilfælde« i betydningen af dommen i sag 16 og 17/62, og hovedvægten i undersøgelsen af denne grund lægges på, »om den pågældende retsakt berører bestemte personer individuelt.« I så henseende må der dog under alle omstændigheder gøres en bemærkning, før søgsmålet antages til påkendelse.

Domstolen har selv gentagne gange måtte tage stilling til, under hvilke omstændigheder kriteriet »berører … individuelt« i artikel 173, stk. 2 må anses for opfyldt. I retspraksis har der dannet sig denne formel: »Andre personer end en beslutnings adressater vil kun kunne påstå, at de berøres individuelt, hvis denne beslutning rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten.« Denne definition — den være sig fuldkommen eller ej — har indtil idag vist sig at kunne praktiseres uden vanskeligheder.

Vender man sig til det foreliggende sagsforhold, vil man måske tøve med at tale om »visse egenskaber«, der kan »individualisere« sagsøgeren med hensyn til den anfægtede retsakt, idet den citerede vending snarere vækker en forestilling om iboende kvaliteter hos bestemte personer. — Efter alt hvad der hidtil er sagt under undersøgelsen af den retlige natur af den anfægtede retsakt, kan der vel ikke være tvivl om, at den anfægtede forordnings artikel 9, stk. 3 berører sagsøgeren på grund af »en faktisk situation, der adskiller (ham) fra alle andre«. Denne situation beror på virksomheden som producent, dvs. fremstillingen af roeråsukker, som sagsøgeren udøver sammen med et overskueligt, ikke særlig stort antal andre virksomheder i Fællesskabet, og som ville kunne påvirkes ved et bortfald af afsætningsgarantien 'for roeråsukker. Om denne virksomhed kan det — modsat hvad der gælder med hensyn til en handelsvirksomhed i den i sag 25/62 forudsatte betydning — sikkert ikke hævdes, at den kan udøves »når som helst af hvem som helst«, idet den jo kræver betydelige investeringer, som næppe nogen vil være interesseret i at foretage i fremtiden i betragtning af det kritiserede bortfald af interventionsordningen for roeråsukker.

Udvider man kredsen af berørte — hvad begrebet, der bygger på en interesse krænkelse, utvivlsomt gør berettiget — hvis man altså til de relevante berørte henregner ikke roeproducenterne (for hvilke der som bekendt gælder en mindsteprisgaranti) men derimod de statslige interventionsorganer, de relevante handlende og forarbejdningsindustrien, kan dette dog ikke resultere i en anden bedømmelse af sagsøgerens retsstilling. Efter en korrekt opfattelse må der nemlig i henseende til kriteriet »berører … individuelt« foretages en nuancering, i hvert fald for så vidt der kan konstateres betydelige forskelle i arten af de ulemper, der følger af en anfægtet retsakt. Med andre ord: også ved en stor personkreds kan det være berettiget at udsondre en mindre gruppe af specielt berørte og for deres vedkommende tale om en særlig individualiserende faktisk situation i den betydning, der er forudsat i Domstolens praksis.

Der består for så vidt ikke særlige problemer i den foreliggende sag hvad angår spørgsmålet om at adskille sagsøgeren fra de instanser og personer, som begunstiges ved bortfaldet af interventionsordningen, dvs. de statslige interventionsorganer og opkøberne af roeråsukker. — Derudover kan det synes berettiget at sondre i relation til virksomheder, som udelukkende handler med roeråsukker — om sådanne faktisk findes, ved vi ikke — samt i relation til virksomheder, der samtidig fremstiller roeråsukker og hvidt sukker, altså også det færdige produkt, som fremkommer ved forarbejdning af roeråsukkeret. Sagsøgeren befinder sig faktisk (som andre producenter af roeråsukker), i sammenligning med de omtalte virksomheder, i en særlig situation, fordi bortfaldet af afsætningsgarantien for roeråsukker vil kunne true hans eksistens. Efter de prognoser, det er muligt at foretage idag, er det nemlig, på grund af overproduktionen af sukker i Fællesskabet og de under fællesskabsniveauet liggende verdensmarkedspriser (som hæmmer eksporten), ikke udelukket, at bortfaldet af interventionsordningen for roeråsukker i 1970 vil bringe sagsøgeren i betydelige økonomiske vanskeligheder, fordi han på den ene side som hidtil vil være forpligtet til at betale roeproducenterne mindsteprisen og på den anden side ikke har nogen sikkerhed for at kunne afsætte sine produkter til rimelige priser, der også tager hensyn til fragtomkostningerne. Således kan det, som følge af afskaffelsen af afsætningsgarantien, blive nødvendigt med omstillinger, der rammer de producenter, som udelukkende fremstiller roeråsukker, væsentligt hårdere end virksomheder med blandet produktion for slet ikke at tale om forhandlere.

Jeg vil derfor mene, at det, ligegyldigt hvor vidt grænsen for, hvem der er berørt af den anfægtede foranstaltning, skal drages, er fuldstændig korrekt at antage, at sagsøgeren — ligesom de andre producenter af roeråsukker — er individuelt berørt i den i Domstolens praksis forudsatte betydning.

At sagsøgeren herudover — som det videre forlanges i artikel 173, stk. 2 — er umiddelbart berørt, kræver ikke lange udredninger. I så henseende har virksomheden — uden at blive modsagt af Rådet — under både den skriftlige og den mundtlige sagsbehandling på overbevisende måde fremført alt, hvad der i den retning kan kræves. Det er faktisk afgørende, at den anfægtede ordning får retsvirkninger for sagsøgeren på det fastsatte tidspunkt, uden at der kræves yderligere gennemførelsesforanstaltni nger.

Alt i alt kan jeg derfor ikke se nogen grund til at betvivle, at sagen kan antages til realitetsbehandling.

Dette fører mig til følgende forslag til afgørelse:

Det bør statueres, at det indgivne søgsmål kan fremmes, såfremt Domstolen ikke foretrækker at henskyde denne afgørelse til afsigelsen af den endelige dom i henhold til procesreglementets artikel 94, stk. 4. Samtidig må .der sættes en ny frist for Rådet til at indgive et fuldstændigt svarskrift.

( 1 ) – Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt. Die öffentliche Verwaltung 1964. s. 522 ff.

( 2 ) –

( 3 ) – Verwaltungsgerichtshof Kassel, Neue Juristische Wochenschrift 1969, s. 564.

( 4 ) – Deutsches Verwaltungsblatt 1961, s. 247.

( 5 ) – Neue Juristische Wochenschrift, 1961, s. 2077.

( 6 ) – Verwaltungsarchiv 1964, s. 76.

( 7 ) – Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts 16, s. 312.