3.

Forud for den hertil knyttede prøvelse af spørgsmålet, om søgsmålet har fornødent grundlag, må et punkt gøres klart. Såfremt man går ud fra, at de bestemmelser, som Kommissionen har anført (EØF-traktatens artikel 48 og artiklerne 1, 4 og 7 i forordning nr. 1612/68) finder anvendelse på arbejdstagere inden for søskibsfarten, kan der ikke være tvivl om, at den omtvistede franske lovgivning, således som den fremgår af Lov om Arbejde til Søs af 13. december 1926 sammenholdt med de nævnte ministerielle gennemførelsesanordninger, ikke er forenelig med fællesskabsretten. Ifølge fællesskabsretten gælder der nemlig den grundsætning, at statsborgere fra et medlemsland er berettiget til at søge lønnet beskæftigelse på en anden medlemsstats højhedsterritorium i henhold til den pågældende medlemsstats regler for egne arbejdstagere. Særlig artikel 4 i forordning nr. 1612/68 er i denne henseende tydelig, når den bestemmer: »De administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der i medlemsstaterne begrænser beskæftigelse af udenlandske arbejdstagere, i antal eller procent, i virksomheder, i erhvervsgrene, på regionalt eller nationalt plan, finder ikke anvendelse på statsborgere fra de øvrige medlemsstater. …« I modsætning hertil er i henhold til den franske Lov om Arbejde til Søs nogle funktioner på skibe helt og andre delvist forbeholdt franske statsborgere. Undtagelser fra denne regel fordrer for udlændinges vedkommende en særlig godkendelse, hvilket utvivlsomt betyder en diskriminerende hindring. Imidlertid er — som allerede nævnt — det væsentlige stridsspørgsmål, hvorvidt traktatens regler om arbejdskraftens frie bevægelighed faktisk også gælder for søskibsfarten. Lad mig i den anledning nu først resumere den franske regerings opfattelse. Den siger, at det klart fremgår af traktaten, at der gælder en særlig ordning på transportområdet, at der på dette område må udvikles en fælles politik til virkeliggørelse af traktatens mål. I erkendelse af, at søskibsfarten frembyder særlige problemer, skulle det på dette område i den særlige forskrift i artikel 84 være bestemt, at ikke engang bestemmelserne på transportområdet gælder her. Det kan derfor med sikkerhed antages, at traktatens almindelige regler ikke kan anvendes på søskibsfartens område. Disse almindelige forskrifter skulle tværtimod kun kunne gøres bindende for søskibsfarten ved en særlig, enstemmigt vedtaget rådsafgørelse, der er truffet inden for rammerne af en fælles politik. Dette skal også gælde for arbejdskraftens frie bevægelighed, da søfolkenes frie bevægelighed udgør en væsentlig bestanddel af den nævnte fælles politik. Herover hævder Kommissionen den opfattelse, at EØF-traktaten i princippet gælder for alle erhvervsgrene. Traktatens almindelige regler skal finde anvendelse, så længe der ikke i en forskrift udtrykkeligt er gjort undtagelse. Dette er ikke tilfældet for søskibsfarten, hvad angår arbejdskraftens frie bevægelighed. Artikel 84 skal sandelig på ingen måde forstås, sådan, at søskibsfarten holdes fuldstændigt uden for traktaten. Det er tværtimod kun forskriftens mening at udelukke, at de særlige traktatregler i transportsektoren anvendes på søskibsfarten. Ved bedømmelsen af denne tvist må der ganske enkelt først gås ud fra den placering, som afsnittet »transport« har i traktaten. Principielt har det betydning, at integrationen i henhold til EØF-traktaten har en omfattende karakter og ikke kan fuldbyrdes erhvervsgren efter erhvervsgren. Heraf følger den grundsætning, at særlige forskrifter, der refererer sig til enkelte virksomhedssektorer, må fortolkes snævert som følge af deres karakter af undtagelser. Med hensyn til transportsektoren, hvor nødvendigheden af en fælles politik er fast forankret i traktaten, kan man følgelig ikke gå ud fra, at denne virksomhedsgren i enhver henseende er genstand for særlige regler. Særlige regler blev tværtimod først og fremmest anset for nødvendige på de områder, der udtrykkeligt er nævnt i afsnittet »transport«. Det er den internationale og den gennemgående transport såvel som spørgsmålet om transportvirksomheders adgang til at udføre transporter i medlemsstater, hvor de ikke er hjemmehørende (artikel 75). Det er videre området for transportpriser og vilkår (artikel 78), afskåffelsen af forskelsbehandling i samfærdslen inden for Fællesskabet (artikel 79) og spørgsmålet om støttetariffer i artikel 80's forstand. Det er endelig også området vedrørende afgifter og gebyrer, som en transportvirksomhed opkræver ved grænsepassage (traktatens artikel 81). Disse bestemmelser levner i høj grad plads for anvendelse af traktatens almindelige bestemmelser, særlig af det for integrationen vigtige princip om arbejdskraftens frie bevægelighed. I samme retning peger — og det er måske endnu mere overbevisende — analysen af visse traktatsbestemmelser. I denne sammennæng nævner Kommissionen med rette traktatens artikel 61, stk. 1, hvori det hedder: »Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport«. Artiklen gør det klart, at kapitel 3 om tjenesteydelser, dvs. artiklerne 59 til 66, ikke kan anvendes på transport. På det område gælder der tværtimod et særligt afsnit, hvorved det i øvrigt, da dette afsnit omfatter artikel 84 om søtransporten, bliver tydeligt, at denne ligeledes falder uden for kapitlet om tjenesteydelser. — Man kan faktisk sige, at en særregel som artikel 61 ville være overflødig, såfremt traktatens almindelige bestemmelser slet ikke havde gyldighed for transportsektoren. Særreglens optagelse kan altså — set på en anden måde — tale for, at traktatens almindelige regler også finder anvendelse på transportområdet. Videre henviser Kommissionen til artikel 77 i afsnittet »transport«, hvori det hedder: »Støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, er forenelige med denne Traktat«. Sammenholder man dette med forskriften i artikel 42 (i henhold til hvilken kapitlet om konkurrencereglerne kun finder anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Rådet beslutter dette), og holder man sig for øje ordlyden af artikel 77, som åbenbart forudsætter anvendelsen af artiklerne 92 og 94, så ligger Kommissionens slutning lige for, at artikel 77 kun skal udelukke anvendelsen af traktatens konkurrenceregler på visse støtteforanstaltninger inden for transportsektoren. Også dette viser utvivlsomt, at traktaten går ud fra, at dens almindelige regler, hvortil konkurrencereglerne hører, også finder anvendelse på transportområdet. Endelig kunne Kommissionen til støtte for sin antagelse også pege på Domstolens hidtidige praksis, mere nøjagtigt: dommen i sag nr. 22/70 (Kommissionen mod Rådet), afsagt den 31. marts 1971 (Sammlung 1971, s. 263). Faktisk ligger denne principielle holdning til grund for denne dom, afsagt med henblik på Fællesskabets kompetence til at indgå overenskomster inden for transportsektoren. Dette følger nemlig af det afsnit, hvori det hedder: »Da traktaten ikke fastsætter særlige regler for forhandling om og afslutning af internationale overenskomster vedrørende transportpolitikken …, må man falde tilbage på fællesskabsrettens almindelige regler vedrørende forholdet til tredjelande«. Der kan ikke uddrages andet heraf end det princip, at traktatens almindelige bestemmelser må finde anvendelse på transportsektoren, undtagen hvor særlige bestemmelser indeholder udtrykkelige undtagelser. Nu ma det imidlertid indrømmes, at de overvejelser, der er gjort indtil nu, har vedrørt transportsektoren i almindelighed. Tilbage står altså at undersøge, om de også dækker søskibsfarten, der som bekendt er gjort til genstand for en særlig forskrift i afsnittet »transport«. Denne særlige regel (artikel 84) lyder som følger: »Bestemmelserne i dette afsnit« (nemlig bestemmelserne om transport) »finder anvendelse på transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. Rådet kan med enstemmighed træffe beslutning om, hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes for sø- og luftfart«. Dertil må nu tørst bemærkes, at det ud fra traktatens almindelige opbygning drejer sig om en undtagelse inden for et sæt af undtagelser. Dette taler på forhånd for en snæver fortolkning. Yderligere må artikel 84 betragtes som et hele; dens mening er udelukkende, at de regler, der gælder for transportsektoren, ikke skal anvendes på søskibsfarten, og at der til udfyldning af dette tomrum må udstedes særlige rådsbeslutninger. Derimod kan der ikke uddrages noget om, at anvendelsen af traktatens almindelige regler udelukkes. Bortset fra disse almindelige betragtninger taler i øvrigt følgende overvejelser for den opfattelse, at også søskibsfarten er undergivet traktatens almindelige regler. Transportvirksomheder er også virksomme uden for de egentlige transportydelsers område; de behøver personale ikke blot til transporttjenesten, de udfører også finansielle operationer og ind- og udfører materiale til deres virksomhed. Dette forhold må sammenholdes med, at et fælles marked skabes ved indførelsen af fri bevægelighed i almindelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, altså ikke delt op på erhvervssektorer. Hvis man nu, ud fra den opfattelse, at traktaten principielt ikke omfatter søskibstransporten skulle lægge den større eller mindre tilknytning til denne erhvervssektor til grund, og herudfra afgøre, hvorvidt traktatens almindelige regler (om den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital) skulle finde anvendelse, så ville dette i mangel af præcise afgrænsningskriterier medføre betragtelige juridiske vanskeligheder og usikkerhed, hvilket næppe har været traktatens forfatteres hensigt. Angående det her særligt relevante område vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed, et princip, der inden for rammerne af integrationen — som allerede nævnt — må tillægges grundlæggende betydning, er det videre af vigtighed, at traktatens artikel 48, stk. 4 alene gør en undtagelse for ansættelse i den offentlige administration, men ikke for andre arbejdstagere. Havde det nævnte afsnit ikke skullet omfatte arbejdstagere inden for søskibsfarten, så havde det været en smal sag at optage en tilsvarende undtagelse i artikel 48. At dette ikke er sket, kan kun opfatces som en bekræftelse af det synspunkt, Kommissionen har givet udtryk for. For dette synspunkt taler også, at listen i EØF-traktatens bilag III, der har betydning for forskriften i artikel 106 (overførsel af pengeydelser mellem medlemsstaterne), på ingen måde undtager søskibsfarten. På samme vis er Rådets forordning nr. 141 om ikkeanvendelse af Rådets forordning nr. 17 på transportsektoren (EFT-specialudgave 1959-1962, s. 258; original reference AB1. nr. 124/62 af 28. 11. 1962, s. 2751) af interesse. Den behandler i artikel 1 transporten i almindelighed og bestemmer ved artikel 3, at for transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje gælder artikel 1 indtil 31. december 1965. Heraf må sluttes, at den også omhandler transporten til søs. Også dette forudsætter imidlertid, at traktatens almindelige regler (heriblandt konkurrencereglerne) på samme vis gælder for søtransporten. Hvis det ikke forholder sig således, er det faktisk uforståeligt, at Rådet har anset det for nødvendigt at udstede en undtagelsesforordning om transport i almindelighed, i øvrigt alene med hjemmel i traktatens artikel 87, altså uden hensyn til artikel 84, stk. 2. Selv om man ser bort fra de (på ingen måde uvigtige) argumenter, som Kommissionen har udledt af ordlyden af den fælles toldtarif, er forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere og forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 (EFT-specialudgave 1971 (II), s. 366; original reference AB1. nr. L 149, af 5. 7. 1971), der er trådt i stedet herfor, oplysende. De er udstedt i henhold til traktatens artikel 51 for inden for social sikring, at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed. Når de således, som det fremgår af artiklerne 4, stk. 6 og artikel 13, litra b i forordning nr. 3 såvel som af artikel 4, stk. 2 og artikel 13 litra b i forordning nr. 1408/71, også omfatter arbejdstagere inden for transportområdet og oven i købet inkluderer søskibsfarten, kan der af dette kun sluttes, at Rådet også på dette område er gået ud fra, at grundsætningen om arbejdskraftens frie bevægelighed skulle finde anvendelse, i øvrigt igen uden at det er anset for påkrævet at bringe artikel 84, stk. 2 ind i billedet. Alle de her fremstillede overvejelser fører mig til, at jeg må anse Kommissionens opfattelse med hensyn til indholdet af traktatens almindelige regler, herunder reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for søskibsfarten, for korrekte, og at jeg ikke kan tillægge den franske regerings modargumenter nogen afgørende vægt. Det gælder for henvisningen til traktatens artikel 77 (nemlig det forhold, at de dér anførte støtteforanstaltninger ikke kommer i betragtning for søtransport), henvisningen til det almindelige program til fjernelse af hindringerne for den frie etableringsret og henvisningen til forarbejderne til traktaten med deres forskellige forslag til udformning af artikel 74, hvilke efter min opfattelse ikke nødvendigvis fører til den slutning, som den franske regering har draget. Efter alt, hvad jeg i øvrigt har fremført (særligt vedrørende spørgsmålet om en formel sanering af den nationale retstilstand), og med henblik på den relevante retspraksis, hvorefter det er uden betydning, hvilket statsorgan der er ansvarligt for en traktatkrænkelse, er det dermed samtidig givet, at Kommissionens søgsmål har fornødent grundlag.