Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 29. november 2001. - H. van den Bor BV mod Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Nederlandene. - Landbrug - Bekæmpelse af bovin spongiform encephalopati - Medlemsstaternes kompetence - Erstatning til opdrættere efter tvungen slagtning af britiske kalve i forbindelse med bovin spongiform encephalopati-krisen i marts 1996. - Sag C-428/99.



Samling af Afgørelser 2002 side I-00127



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I 1996 påbød den nederlandske regering som en af en række foranstaltninger til at hindre spredningen af bovin spongiform encephalopati (BSE) slagtning af britisk-fødte kalve på dens område og bestemte, at der skulle betales erstatning til opdrættere. Grundlaget for erstatningsbeløbets beregning blev efterfølgende ændret som følge af fællesskabslovgivning med tilbagevirkende kraft. En opdrætter, hvis erstatning først blev vurderet i henhold til det første beregningsgrundlag, har gjort indsigelse over for en revurdering i henhold til det andet beregningsgrundlag.

2 College van Beroep voor het bedrijfsleven (handelsretlig ankeinstans) ønsker under disse omstændigheder oplyst, hvorvidt de nederlandske myndigheder var berettiget til at vedtage de oprindelige nationale bestemmelser, og - alt afhængig af besvarelsen heraf - om fællesskabsretten er til hinder for udbetaling i overensstemmelse med disse bestemmelser, navnlig i lyset af en mulig berettiget forventning i henhold til den første vurdering.

Fællesskabslovgivningen

Statsstøtte og den fælles markedsordning for oksekød

3 I henhold til EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Forenelig med fællesmarkedet er bl.a. støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder.

4 I henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (nu artikel 88, stk. 3, EF), skal Kommissionen underrettes i rette tid om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger. Finder Kommissionen, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet, skal den træffe beslutning - efter at have givet de interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger - om, hvorvidt støtteforanstaltningen skal ophæves eller ændres. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før der er truffet en endelig beslutning.

5 Den fælles markedsordning for oksekød reguleres i Rådets forordning nr. 805/68 (1), som ændret. Femtende betragtning til forordningen anfører, at virkeliggørelsen af et enhedsmarked på grundlag et af fælles prissystem kunne bringes i fare ved anvendelsen af visse støtteforanstaltninger, hvorfor traktatens bestemmelser om statsstøtte bør finde anvendelse på oksekødssektoren. Denne anvendelse er fastsat i artikel 24.

6 Artikel 23 i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 1261/71 (2), bestemmer: »For at tage hensyn til de begrænsninger i den frie vareomsætning, som ville kunne blive resultatet af anvendelsen af forholdsregler beregnet på at bekæmpe udbredelsen af sygdomme hos dyr, kan der efter den fremgangsmåde, som er fastsat i artikel 27 (3), træffes undtagelsesforholdsregler til støtte for det marked, som berøres af disse begrænsninger. Disse foranstaltninger må kun træffes i det omfang og for det tidsrum, det er strengt nødvendig for understøttelsen af dette marked.«

7 Betragtningerne til forordning nr. 1261/71, der indførte den nugældende affattelse af artikel 23 i forordning nr. 805/68, angiver, at undtagelsesforanstaltninger, der er berettiget under hensyn til dyrenes sundhed og liv, ofte kan være hindrende for virkningen af den fælles landbrugspolitik. I de fleste tilfælde er det mest effektive eller billigste middel på det finansielle plan at anvende særlige forholdsregler, hvis selvstændige iværksættelse i medlemsstaterne imidlertid er uforenelig med fællesskabsbestemmelserne, og for at afbøde disse ulemper er det nødvendigt med et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen, der fører til hurtig iværksættelse af undtagelsesforanstaltningerne til støtte for markedet.

Menneskers og dyrs sundhed

8 Artikel 8, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 90/425/EØF (4) bestemmer bl.a.:

»Hvis en medlemsstats kompetente myndigheder ved en kontrol på forsendelsens bestemmelsessted eller under transporten konstaterer,

a) at der forekommer stoffer, som har forårsaget en af de sygdomme, der er nævnt i direktiv 82/894/EØF (5), senest ændret ved Kommissionens [beslutning] 90/134/EØF (6), eller en zoonose eller sygdom, eller at et hvilket som helst andet forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyr eller mennesker, gør sig gældende, eller at produkterne kommer fra et område, der er smittet med en epizootisk sygdom, påbyder de, at dyret eller dyrene anbringes i karantæne på nærmeste karantænestation, slås ned og/eller destrueres.

[...]

Der kan iværksættes beskyttelsesforanstaltninger som fastsat i artikel 10.

[...]«

9 Direktivets artikel 10 vedrører foranstaltninger, der skal træffes i tilfælde af udbrud af en dyresygdom. I henhold til artikel 10, stk. 1, underretter en medlemsstat, når det konstateres, at der forekommer en af de i direktiv 82/894 omhandlede sygdomme, eller zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed, straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen. En bestemmelsesmedlemsstat kan, når tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed taler herfor, træffe beskyttelsesforanstaltninger, indtil der er truffet foranstaltninger af Kommissionen, og skal straks give Kommissionen og de øvrige medlemsstater meddelelse herom. I henhold til artikel 10, stk. 4, skal Kommissionen følge udviklingen og træffe de nødvendige foranstaltninger.

BSE-krisen

10 Den 20. marts 1996 meddelte Det Forenede Kongeriges regering efter en stor forekomst af BSE Kommissionen, at den havde truffet visse foranstaltninger på foranledning af nye oplysninger vedrørende forekomsten af visse tilfælde af Creutzfeldt-Jacob-sygdommen hos mennesker, der muligvis er forbundet med BSE. De øvrige medlemsstater besluttede som følge heraf at forbyde indførsel af levende dyr og oksekød fra Det Forenede Kongerige. Kommissionen understregede i beslutning 96/239 (7), at selv om det ikke var muligt at tage endelig stilling til risikoen for overførsel af BSE til mennesker, kunne risikoen for overførsel ikke udelukkes. Da den heraf følgende usikkerhed havde fremkaldt store betænkeligheder hos forbrugerne, besluttede Kommissionen som en hasteforanstaltning at forbyde forsendelse af kvæg og oksekød eller produkter heraf fra Det Forenede Kongeriges område til de andre medlemsstater (8).

11 Ca. tre uger senere vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 717/96 (9) med hjemmel i artikel 23 i forordning nr. 805/68. Betragtningerne til denne forordning henviser til forbuddet mod udførsler fra Det Forenede Kongerige, men understreger, at kalve, der var født dér, var blevet udført til andre medlemsstater til opfedning før indførelsen af forbuddet. Muligheden for, at sådanne kalve kunne komme ind i fødekæden, havde medført, at forbrugerne havde mistet tilliden til oksekød, og at markederne i Belgien, Frankrig og Nederlandene var blevet forstyrret. Det var derfor nødvendigt at træffe undtagelsesforanstaltninger for at støtte disse markeder ved at oprette en ordning, som Fællesskabet medfinansierede, og som bemyndigede disse medlemsstater til at opkøbe de pågældende dyr med henblik på at slagte og derefter destruere dem. Den pris, der skulle betales til producenterne, skulle kompensere dem for ikke at sælge de pågældende kalve, og det var rimeligt at basere denne pris på den seneste notering på kalvekroppe på fællesskabsmarkedet, nemlig 2,8 ECU/kg levende vægt.

12 Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 717/96 bemyndigede således de nationale myndigheder til at opkøbe kalve, som var seks måneder eller derunder den 20. marts 1996, som opholdt sig på en bedrift beliggende på deres område, som blev frembudt af en producent, og som kunne bevises at være født i Det Forenede Kongerige. Ifølge artikel 2 er den pris, der skal betales, 2,8 ECU/kg levende vægt, hvilket beløb medfinansieres af Fællesskabet med 70%. Artikel 3 bestemte, at Belgien, Frankrig og Nederlandene skulle vedtage de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at ordningen anvendes korrekt, og at forordningen efterkommes fuldt ud, og snarest muligt skulle underrette Kommissionen om de foranstaltninger, de har truffet, og om mulige ændringer heraf.

13 I overensstemmelse med artikel 7 trådte forordning nr. 717/96 i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, nemlig den 20. april 1996, men fandt anvendelse fra den 11. april 1996.

Den nederlandske lovgivning

14 De nederlandske myndigheder havde imidlertid allerede truffet foranstaltninger for at tage hånd om de fremherskende, alvorlige sundhedsproblemer. Den 3. april 1996 vedtog ministeren for landbrug, naturforvaltning og fiskeri i henhold til den nederlandske lovgivning om levende kvæg og dyrs sundhed og velvære sammen med statssekretæren for offentlig sundhed, velvære og sport en bekendtgørelse, hvorefter kalve, der var født i Det Forenede Kongerige, skulle slagtes (10).

15 Det anførtes i bemærkningerne til bekendtgørelsen: »[D]en foranstaltning, der består i at aflive dyrene, er baseret på artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425/EØF, som bestemmer, at medlemsstaterne skal slå dyr ned og/eller destruere dem, såfremt det ved en kontrol på bestemmelsesstedet konstateres, at dyrene kommer fra et område, der er smittet med en epizootisk sygdom.«

16 Der blev ligeledes den 3. april vedtaget bestemmelser om udbetaling af erstatning til indehavere af slagtede kalve (11), der trådte i kraft den 9. april 1996. I henhold til de bestemmelser, der oprindeligt blev vedtaget, blev erstatningsbeløbet fastsat til kalvenes markedsværdi forud for flytningen fra den bedrift, hvor disse kalve blev holdt, i henhold til en sagkyndig vurdering. Med virkning fra den 17. april 1996 (12) blev der indsat et forbehold om, at »så snart der ifølge EF-retten fastsættes et beløb for denne erstatning, skal det sidstnævnte beløb gælde som erstatning«. Bestemmelserne blev yderligere ændret den 26. april 1996 (13) således, at erstatningen androg 2,8 ECU/kg levende vægt beregnet i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 717/96. Ændringen fik tilbagevirkende kraft fra den 11. april 1996.

17 Kommissionen modtog underretning om erstatningsbestemmelserne (tilsyneladende i den oprindeligt vedtagne affattelse) den 15. april 1996 ved skrivelse fra Nederlandenes Faste Repræsentation. Skrivelsen meddelte, at bestemmelserne så vidt muligt var i tråd med de gældende bestemmelser om erstatning i tilfælde af forebyggende foranstaltninger i forbindelse med et udbrud af en dyresygdom.

Tvisten i hovedsagen

18 Den 19. april 1996 blev kalve, der tilhørte H. van den Bor BV (herefter »Van den Bor«), værdiansat af en sagkyndig til 619 001,25 NLG forud for deres slagtning, og Van den Bor modtog en erklæring fra det lokale kontor for kontrol med husdyr og kød, der bekræftede denne vurdering som det beløb, der skulle udbetales i erstatning. Det fremgår, at kalvene faktisk blev opkøbt af det nationale interventionsorgan den 25. april 1996.

19 Den 4. juni 1996 tilsendte interventionsorganet Van den Bor en købsbekræftelse, der angav, at købsprisen var 5,99 NLG (svarende til 2,8 ECU) pr. kg levende vægt. Der blev tilsyneladende betalt 609 266,10 NLG på dette grundlag.

20 Van den Bor gjorde uden held indsigelser over for denne revurdering. I den afgørelse, der afviste indsigelsen, blev det navnlig anført, at erstatningsordningen allerede var blevet ændret på det tidspunkt, interventionsorganet udstedte sin erklæring af 19. april 1996, og ændringen var blevet offentliggjort i tilstrækkeligt omfang, idet den var offentliggjort i bl.a. Staatscourant den 16. april 1996.

21 Van den Bor appellerede til College van Beroep voor het bedrijfsleven og gjorde i det væsentlige gældende, at hverken den sagkyndige eller embedsmanden fra kontroltjenesten havde oplyst ham om de ændrede bestemmelser, og at de tilsyneladende selv var uvidende om ændringen i yderligere to uger, hvorunder vurderingen af britisk-fødte kalve fortsatte. Under disse omstændigheder havde Van den Bor en berettiget forventning om, at vurderingsbeløbet ville blive udbetalt.

22 College van Beroep voor het bedrijfsleven var af den opfattelse, at hvis alene national ret fandt anvendelse, ville Van den Bor have en sådan berettiget forventning. Dette var muligvis ikke tilfældet, hvis kontroltjenesten i henhold til fællesskabsretten var forpligtet til at beregne erstatningen, således som den gjorde i sidste ende. Dette forhold rejste en række spørgsmål, navnlig vedrørende de nederlandske myndigheders kompetence til at vedtage deres egne bestemmelser, mens man afventede, at der blev vedtaget fællesskabslovgivning. Den nationale ret har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»1) Havde ministeren for landbrug, naturforvaltning og fiskeri kompetence til, under foregriben af fællesskabsordningen på dette område, at indføre en national ordning, som gjorde det muligt at betale erstatning for det tab, som en berørt person led som følge af aflivning af britiske kalve, således som det skete ved nævnte ministers bekendtgørelser af 3. april 1996?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende, er fællesskabsretten da til hinder for opfyldelse af den ved en forvaltningsafgørelse i henhold til nævnte nationale ordning fremkaldte forventning om, at der vil blive udbetalt en bestemt erstatning - en forventning, som må anses for berettiget, såfremt det udelukkende er national ret, der skulle finde anvendelse?

3) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, er fællesskabsretten, navnlig forordning nr. 717/96, da til hinder for, at erstatningen til sagsøgeren fastsættes i overensstemmelse med den nævnte nationale ordning?«

23 Der er fremkommet skriftlige indlæg fra den nederlandske regering og fra Kommissionen, der begge fremkom med mundtlige indlæg under retsmødet. Van den Bor er ikke fremkommet med indlæg for Domstolen.

Vurdering

Det første spørgsmål: kompetence til at vedtage nationale bestemmelser

24 Som jeg har bemærket i punkt 19 i mit forslag til afgørelse i Denkavit-sagen (14), fremgår det klart af Domstolens faste praksis, at når der er vedtaget en fælles markedsordning, er medlemsstaternes kompetence til at træffe ensidige foranstaltninger inden for den pågældende sektor begrænset til forhold, der ikke er reguleret på fællesskabsniveau, eller hvor der gives en særlig bemyndigelse i fællesskabsretten (15). Det påhviler imidlertid medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre gennemførelsen af Fællesskabets bestemmelser (16). De er under alle omstændigheder forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen, tilsidesætte den eller opstille hindringer for, at den fælles markedsordning kan fungere efter hensigten (17).

25 Af de grunde, der er opregnet i punkt 23-32 i det nævnte forslag til afgørelse, mener jeg, at artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425 principielt skabte en tilstrækkelig fællesskabsretlig hjemmel til, at de nederlandske myndigheder udstedte påbud om slagtning og destruktion af kalve fra et område, der var smittet med BSE, og det var udtrykkeligt på dette grundlag, at de nederlandske bestemmelser om nødslagtning blev vedtaget. Herudover gav samme direktivs artikel 10, stk. 1, inden Kommissionen traf foranstaltninger (i form af forordning nr. 717/96), medlemsstaterne mulighed for at træffe beskyttelsesforanstaltninger.

26 Den foreliggende sag vedrører imidlertid ikke de bestemmelser, der påbød slagtning af kalvene, men de bestemmelser, der trådte i kraft samme dag, og som gav mulighed for udbetaling af erstatning til kalvenes indehavere. Kunne disse bestemmelser vedtages på det samme, eller et andet, grundlag?

- Sundhedsbeskyttelse

27 Den nederlandske regering har i det væsentlige anført, navnlig under retsmødet, at erstatningsordningen ikke kunne adskilles fra det folkesundhedsmæssige formål, som blev forfulgt med tvangsslagtningen. Hvis der blev påbudt slagtning i et så stort antal, uden at der blev betalt erstatning til ejerne, ville dette medføre en betydelig risiko for, at kalvenes oprindelse blev skjult, og deres kød fandt vej til markedet, hvilket ville være i direkte modstrid med det forfulgte formål.

28 Kommissionen har ikke bestridt denne risiko, men er ikke desto mindre af den opfattelse, at der er to formål med udbetaling af erstatningen. Ud over det folkesundhedsmæssige formål var der det markedsregulerende formål, for så vidt det var nødvendigt at stabilisere markedet ved at forsikre forbrugerne om, at det kød, de købte, ikke kunne være smittet. Dette sidstnævnte formål var vigtigst og må være afgørende for, hvordan erstatningen skal grupperes.

29 Jeg er ikke enig med Kommissionen i, at det markedsregulerende aspekt vejer tungere end aspektet vedrørende sundhedsbeskyttelse, således at der ikke af direktiv 90/425 kan udledes nogen beføjelse til at udbetale erstatning. Såfremt det var berettiget at beskytte folkesundheden ved at sikre, at der ikke kom kød fra muligvis mistænkelige kalve ind i fødekæden, og såfremt løftet om erstatning var nødvendigt for at undgå risikoen for, at slagtekravene ikke blev overholdt, kan det forhold, at sådanne foranstaltninger også kan have medvirket til at stabilisere et yderst forstyrret marked, ikke gøre den bemyndigelse, der gives i artikel 8, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 1, i direktiv 90/425, virkningsløs - under forudsætning af, at det folkesundhedsmæssige formål ikke blot var underordnet eller tilfældigt i forhold til forfølgelsen af et andet formål. I denne sag henviser bemærkningerne til afgørelsen om oprettelse af erstatningsordningen udelukkende til sundhedsproblemer og til direktiv 90/425.

30 Det er min opfattelse, at den nederlandske regering under de helt ekstraordinære omstændigheder, der fandtes på dette tidspunkt, var berettiget til at forsøge fuldstændigt at fjerne alt kød fra britisk-fødte kalve fra fødekæden af folkesundhedsmæssige årsager. Det skal erindres, at der var stor usikkerhed med hensyn til den præcise overførselsmåde af BSE blandt kvæg og inkubationsperiodens varighed (18), sammenholdt med den alvorlige bekymring for den opståede risiko for, at sygdommen kunne overføres til mennesker i form af en dødbringende, uhelbredelig og særdeles foruroligende sygdom.

31 Situationen blev endvidere også af Fællesskabet fortrinsvis behandlet som et sundhedsanliggende og ikke som markedsindgreb. Rådet understregede på det ekstraordinære møde fra den 1. til den 3. april 1996, at »det er fast besluttet på at indføre alle de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden«. Det vigtigste mål er et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, der bygger på de bedste tilgængelige videnskabelige resultater (19), og som Domstolen udtalte i juli 1996, tog Kommissionen i beslutning 96/239 »først og fremmest [...] hensyn til folkesundheden inden for det indre marked, hvilket i øvrigt er dens pligt i henhold til direktiv 90/425 og 89/662« (20).

32 Det er endvidere min opfattelse, at det var berettiget at sørge for, at der i denne forbindelse blev udbetalt erstatning til producenterne. Uanset hvor overbevist han kan være om, at det er nødvendigt at beskytte folkesundheden, kan ingen producent med sindsro se på, at hans besætning destrueres, hvilket vil medføre alvorlige økonomiske problemer, muligvis endda økonomisk ruin, hvis tabet ikke erstattes. Der er dog ikke automatisk ret til erstatning. Den nederlandske regering har i sit indlæg i Denkavit-sagen og i Booker Aquaculture-sagen (21) fremhævet, at hver borger i almindelighed skal bære den skade, han personligt har lidt, og at tab, der skyldes sygdom eller sygdomsmistanke, i princippet er sædvanlige risici ved landbrug (22). Det er under disse omstændigheder let at forestille sig, at nogle producenter kunne blive fristet til at omgå slagtekravene ved at skjule deres kalves oprindelse med det resultat, at kød fra disse kalve kunne komme ind i fødekæden, uden at det kunne spores. Indtil det tidspunkt, hvor der er fastsat en fællesskabsretlig erstatning, forekommer sikringen af en national erstatning at være et passende middel til at undgå denne risiko.

33 Det er endvidere værd at bemærke, at artikel 8, stk. 1, litra a), i direktiv 90/425 bestemmer, at »udgifterne« (på engelsk »costs«, på fransk »frais«) i forbindelse med foranstaltningerne påhviler den person, der er ansvarlig for dyrene, men jeg mener ikke, at dette ord henviser til den skade, der er lidt som følge af deres tab - erstatning af et sådant tab er en almindelig del af både nationale og fællesskabsretlige foranstaltninger (herunder forordning nr. 717/96) under disse omstændigheder. Ordet »udgifterne« henviser efter min opfattelse snarere til sådanne elementer som de omkostninger, der er forbundet med at bringe dyrene til det udpegede slagtehus.

34 Det skal i denne forbindelse erindres, at den nederlandske regering ikke søgte at anvende sin egen erstatningsordning fremfor Fællesskabets ordning i henhold til forordning nr. 717/96. Da det blev kendt, at der ville blive vedtaget en fællesskabsforordning, blev bestemmelserne ændret for at tage højde for denne fremtidige ændring, og da forordningen var vedtaget, var bestemmelserne fuldt ud i overensstemmelse hermed. Det fremgår herudover af sagsakterne og af det af den nederlandske regering under retsmødet anførte, at der aldrig blev betalt erstatning i henhold til den oprindelige nationale ordning, men alene ud fra forordning nr. 717/96.

35 Det er således min opfattelse, at den nederlandske regering med direktiv 90/425 var beføjet til at betale erstatning til indehaverne af slagtede kalve af hensyn til folkesundheden, mens man afventede, at Fællesskabet vedtog en erstatningsordning. Dette synspunkt ændres ikke af det forhold, at erstatningen også bidrog til andre formål, såsom markedsstabilisering eller -støtte.

36 Såfremt Domstolen ikke måtte have samme opfattelse, skal erstatningen endvidere undersøges i lyset af bestemmelserne om markedsindgreb og statsstøtte.

- Markedsindgreb og statsstøtte

37 For det tilfælde, at erstatningsordningen skal bedømmes i lyset af bestemmelserne om den fælles markedsordning for oksekød og af statsstøtte, kan det efter min opfattelse ikke antages, at den nederlandske regering var berettiget til at indføre sin egen ordning.

38 En sådan ordning er helt klart et anliggende for Kommissionen og ikke for medlemsstaten i henhold til artikel 23 i forordning nr. 805/68. Herudover var ordningen, idet den indebar udbetalinger fra en medlemsstat, der favoriserede en gruppe af producenter, der handlede med andre medlemsstater, omfattet af definitionen i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og var således også omfattet af artikel 24 i forordning nr. 805/68.

39 Ordningen kunne ikke desto mindre anses for støtte, hvis formål var at råde bod på skader, der var forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og således for forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 2, litra b) (23). I så fald pålægger artikel 93, stk. 3, imidlertid medlemsstaterne på forhånd at underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse af støtteforanstaltninger og at undlade at gennemføre den påtænkte støtteforanstaltning, før Kommissionen (eller i givet fald Rådet) har truffet endelig beslutning herom.

40 Kommissionen har vurderet, at der ikke blev givet korrekt underretning om ordningen, men har ikke uddybet begrundelsen for denne vurdering. Den nederlandske regering har fremlagt en skrivelse af 15. april 1996 fra den Faste Repræsentation til Kommissionens generaldirektør for landbrug, der oplyser denne sidstnævnte om ordningen, som tilsyneladende var vedlagt. Skrivelsen var tilsyneladende ikke i et af Kommissionen godkendt format, således som det er anført i bilag II til dens skrivelse til medlemsstaterne af 2. august 1995 (24), idet den udelod mange af de oplysninger, der skulle gives i henhold til bilaget og ikke blev fremsendt til Kommissionens generalsekretariat, som anført i bilaget. Disse krav findes imidlertid ikke i noget retligt bindende dokument (25), og Domstolen har udtalt, at for at en anmeldelse kan anses for fuldstændig, er det tilstrækkeligt, at den indeholder de oplysninger, som er nødvendige, for at Kommissionen kan danne sig en første opfattelse vedrørende støttens forenelighed med traktaten (26). Under disse omstændigheder har Domstolen i denne sag ikke tilstrækkeligt bevis for at konkludere, at der ikke var givet tilstrækkelig underretning om den omtvistede nederlandske ordning til Kommissionen med henblik på EF-traktatens artikel 93, stk. 3.

41 Der er dog enighed om, at der aldrig er truffet nogen beslutning om godkendelse af denne ordning, og det fremgår, at den nederlandske regering på intet tidspunkt har søgt at gennemføre den, inden den var bragt i tråd med bestemmelserne i forordning nr. 717/96, hvorved den overholdt forordning nr. 805/68 og undgik ethvert yderligere behov for underretning eller godkendelse.

Det andet og det tredje spørgsmål: berettiget forventning

42 For det første tilkommer det ikke Domstolen at fortolke nederlandsk ret om beskyttelse af den berettigede forventning. Jeg vil dog ikke desto mindre gå så vidt som til at foreslå, at der er tale om en vid regel, i henhold til hvilken en borger berettiget kan forvente, at præcist det beløb, der nævnes i et dokument fra forvaltningen til ham, faktisk bliver udbetalt til ham, når (i) de bestemmelser, der regulerer fastsættelsen af det beløb, tidligere er blevet ændret og offentliggjort med den følge, at det endelige beløb sandsynligvis vil blive vurderet på et andet grundlag, og (ii) borgeren intet har foretaget sig, der er til skade for ham, idet han har henholdt sig til det pågældende dokument, men (iii) blot har overholdt krav, som han ikke lovligt kunne have undgået, uanset det nævnte beløb.

43 Dernæst skal det, hvad angår den berettigede forventning i fællesskabsretten, bemærkes, at de fleste, hvis ikke alle, Domstolens sager vedrørende udbetalinger fra nationale myndigheder angår situationer, hvor støtten er blevet ulovligt udbetalt og skal tilbagebetales. Den foreliggende situation adskiller sig ved, at Van den Bor har ønsket at støtte ret på hvad, der blot er en påstået forsikring om, at et bestemt beløb vil blive udbetalt.

44 Domstolen har i forbindelse med tilbagesøgningen af ulovligt udbetalte beløb udtalt, at »det ikke kan anses for stridende mod Fællesskabets retsorden, at nationale retsregler beskytter den berettigede forventning og retssikkerheden i forbindelse med tilbagesøgning«, men at der, »da den kontrol, som Kommissionen i medfør af traktatens artikel 93 fører med statsstøtte, har sit grundlag i ufravigelige principper, ikke hos støttemodtagerne principielt kan bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte artikel fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt« (27).

45 I lyset af denne retspraksis er det åbenbart, at hvis erstatningsordningen anses for at udgøre statsstøtte, som Kommissionen ikke på rette vis er blevet underrettet om, kan Van den Bor ikke støtte ret på nogen som helst forventning om, at erstatningen ville blive udbetalt.

46 Hvis erstatningsordningen imidlertid blev anset for støtte, der enten var givet korrekt underretning om, eller (som jeg foreslår) der er en lovlig del af en sundhedsbeskyttelsesforanstaltning i henhold til direktiv 90/425, kan løsningen på problemstillingen findes i forordning nr. 717/96's tilbagevirkende kraft.

47 Da forordningen først var trådt i kraft, var medlemsstaterne i princippet forhindret i at anvende nogen national foranstaltning (uanset dens gruppering), der var udledt heraf. Det skal erindres, at forordning nr. 717/96 blev vedtaget den 19. april 1996, trådte i kraft den 20. april og fandt anvendelse fra den 11. april. Det vurderingsdokument, Van den Bor modtog, var udstedt den 19. april og således efter forordningens anvendelsesdato, men inden dens offentliggørelse og ikrafttrædelse.

48 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed er til hinder for, at en fællesskabsretsakt tillægges gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før aktens offentliggørelse, kan dette undtagelsesvis tillades, når (i) det tilstræbte formål fordrer det, og (ii) de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt (28).

49 I denne sag forekommer den første af de to betingelser at være opfyldt. Forordningens hovedformål, således som det åbenlyst fremgår af dens titel og betragtningerne hertil, er at støtte markedet i tre medlemsstater, navnlig ved at sikre, at disse medlemsstater ikke bar hele byrden ved at skulle betale erstatning til de producenter, der var berørt af de nødvendige slagtningsforanstaltninger, men at Fællesskabet kunne bidrage til de samlede udgifter med 70%, som det tidligere havde gjort i lignende tilfælde. Da den nederlandske regering allerede i det mindste havde påbegyndt gennemførelsen af en slagtningsordning, var det nødvendigt med den tilbagevirkende kraft for at give mulighed for EF-tilskuddet.

50 Efter min opfattelse er også den anden betingelse opfyldt. Den forventning, som de nederlandske producenter kunne have den 19. april 1996, var, at de ville modtage fuld erstatning for deres slagtede kalve, men at det beløb, der skulle udbetales, sandsynligvis ville blive beregnet på grundlag af en fællesskabsforanstaltning, der snarest ville blive vedtaget. De oprindelige nederlandske bestemmelser fastsatte fuld erstatning på grundlag af kalvenes markedsværdi forud for flytningen fra den bedrift, hvor de blev holdt, mens forordning nr. 717/96 fastsatte fuld erstatning på grundlag af den seneste notering på kalvekroppe på fællesskabsmarkedet under hensyn til kilogram levende vægt. De fastsatte beløb vil sandsynligvis være meget ens i begge tilfælde, og det er bemærkelsesværdigt, at forskellen for Van den Bor forekommer at have været meget lille. I mange tilfælde kan resultatet af fællesskabsbestemmelserne blot have været en mere præcis fastsættelse af det beløb, som den sagkyndige vurderede. I andre tilfælde kan en bestemt pris pr. kilogram levende vægt have været mere favorabel for producenten end en sagkyndig vurdering, idet prisen i den nederlandske ordning skulle reduceres, hvis dyrets almindelige tilstand nødvendiggjorde det. Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at der blev taget hensyn til de nederlandske kalveproducenters berettigede forventninger, og at forordning nr. 717/96's tilbagevirkende kraft var berettiget.

51 De nederlandske myndigheder var således forpligtet til at overholde bestemmelserne i denne forordning ved gennemførelsen af deres erstatningsordning fra den 11. april 1996.

Forslag til afgørelse

52 På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at Domstolen skal besvare spørgsmålene fra College voor Beroep van het bedrijfsleven således:

»Den nederlandske minister for landbrug, naturforvaltning og fiskeri havde i henhold til artikel 8, stk. 1, litra a), og/eller artikel 10, stk. 1, i Rådets direktiv 90/425/EØF kompetence til den 3. april 1996 at vedtage nationale bestemmelser, som gjorde det muligt at betale erstatning for det tab, som skyldtes slagtningen af britisk-fødte kalve af folkesundhedsmæssige hensyn. De nederlandske myndigheder var imidlertid fra det tidspunkt, hvor Kommissionens forordning (EF) nr. 717/96 fandt anvendelse, nemlig den 11. april 1996, forhindret i at gennemføre disse bestemmelser på en måde, der ikke var i overensstemmelse med denne forordning.«

(1) - Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27.6.1968 om den fælles markedsordning for oksekød, EFT 1968 I, s. 179.

(2) - Rådets forordning (EØF) nr. 1261/71 af 15.6.1971 vedrørende undtagelsesforanstaltninger, som skal træffes i forskellige landbrugssektorer som følge af vanskeligheder af sundhedsmæssig art, EFT 1971 II, s. 332.

(3) - Artikel 27 henviser til foranstaltninger truffet af og efter forslag fra Kommissionen efter forelæggelse for Forvaltningskomitéen for Oksekød og efter godkendelse fra Rådet.

(4) - Rådets direktiv 90/425/EØF af 26.6.1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, EFT L 224, s. 29.

(5) - Rådets direktiv 82/894/EØF af 21.12.1982 om anmeldelse af dyresygdomme inden for Fællesskabet, EFT L 378, s. 58.

(6) - Kommissionens beslutning 90/134 af 6.3.1990 om anden ændring af Rådets direktiv 82/894/EØF om anmeldelse af dyresygdomme inden for Fællesskabet og om midlertidig ændring af hyppigheden af anmeldelser vedrørende bovin spongiform encephalopati, EFT L 76, s. 23. Denne beslutning tilføjede BSE til listen i bilag I til direktiv 82/894.

(7) - Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27.3.1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, EFT L 78, s. 47, der er vedtaget med hjemmel i artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9 i Rådets direktiv 89/662/EØF af 11.12.1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, EFT L 395, s. 13. Den sidstnævnte bestemmelse svarer til artikel 10 i direktiv 90/425, men vedrører alene produkter af animalsk oprindelse.

(8) - En uddybende redegørelse for omstændighederne i forbindelse med denne beslutning, jf. kendelsen i sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. 1996 I, s. 3903, præmis 7-37.

(9) - Kommissionens forordning (EF) nr. 717/96 af 19.4.1996 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet i Belgien, Frankrig og Nederlandene, EFT L 99, s. 16.

(10) - Staatscourant 1996, 68, 4.4.1996, s. 16.

(11) - Regeling tegemoetkoming schaden kalvereigenaren BSE 1996, Staatscourant 1996, 68, 4.4.1996, s. 16.

(12) - Staatscourant 1996, 74, 16.4.1996, s. 13.

(13) - Staatscourant 1996, 82, 26.4.1996, s. 31.

(14) - Sag C-507/99, hvor forslaget til afgørelse er fremsat i dag.

(15) - Jf. sag 48/85, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1986, s. 2549, præmis 12.

(16) - Jf. forenede sager 89/86 og 91/86, Etoile Commerciale og CNTA, Sml. 1987, s. 3005, præmis 11.

(17) - Jf. sag 83/78, Redmond, Sml. 1978, s. 2347, præmis 56, og nyere dom i sag C-1/96, Compassion in World Farming, Sml. 1998 I, s. 1251, præmis 41.

(18) - Domstolen anførte i præmis 102 i dommen i sag C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. 1998 I, s. 2265, at »[...] [d]en videnskabelige usikkerhed med hensyn til, på hvilke måder BSE overføres, navnlig med hensyn til, om sygdommen kan overføres via moderen, indebærer, når også henses til den manglende mærkning af dyr og kontrol med omflytningen heraf, at det ikke med sikkerhed kan fastslås, at en kalv er afkom af en ko, der er helt fri for BSE, eller at kalven, selv om dette måtte være tilfældet, selv er helt fri for sygdommen«.

(19) - Jf. kendelsen i sag C-180/96 R, præmis 23.

(20) - Samme sted, præmis 62.

(21) - Forenede sager C-20/00 og C-64/00, Booker Aquaculture og Hydro Seafood, der verserer for Domstolen.

(22) - Jf. generaladvokat Mischos forslag til afgørelse i Booker Aquaculture-sagen, der blev fremsat den 20.11.2001, navnlig punkt 120 og 121.

(23) - I henhold til punkt 11 i EF-rammebestemmelser for statsstøtte i landbrugssektoren (der ikke var i kraft på tidspunktet for omstændighederne i denne sag, men som kan kaste lys over Kommissionens praksis) anfører Kommissionen, at den har godkendt støtte til gennemførelse af beskyttelsesforanstaltninger mod udbrud af plante- og dyresygdomme, herunder kompensation for skader, der er en følge heraf. I almindelighed kan et udbrud af en dyresygdom ikke anses for at udgøre naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder, men Kommissionen vil konkret vurdere omstændighederne. Når forekomsten af en naturkatastrofe eller en usædvanlig begivenhed er blevet godtgjort, vil støtte på op til 100% som kompensation for materielle skader blive tilladt. Navnlig vil støtte, hvis formål er at kompensere for tab, som skyldes, at husdyr slagtes efter ordre eller anbefaling fra myndighederne, blive tilladt.

(24) - Format for Standardised Notification under Article 93(3) of the EC Traty and under Article 8.3 of the WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement), http://www.europa.eu.int/comm/ competition/state_aid/legislation/ 20506b2_en.html.

(25) - Kommissionen kan i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93, EFT L 83, s. 1, udstede gennemførelsesbestemmelser om form, indhold og andre enkeltheder i forbindelse med anmeldelser, men denne forordning var ikke trådt i kraft på det for den foreliggende sag relevante tidspunkt.

(26) - Dommen i sag C-99/98, Østrig mod Kommissionen, Sml. 2001 I, s. 1101, præmis 53-56.

(27) - Sag C-24/95, Alcan Deutschland, Sml. 1997 I, s. 1591, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis.

(28) - Jf. f.eks. sag C-259/95, Parlamentet mod Rådet, Sml. 1997 I, s. 5303, præmis 21.