DOMSTOLENS DOM AF 16. JUNI 1993. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANFAEGTELIG RETSAKT. - SAG C-325/91.



Samling af Afgørelser 1993 side I-03283

svensk specialudgave side 00087

finsk specialudgave side I-00251



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal ° akter, der kan vaere genstand for soegsmaal ° akter bestemt til at fremkalde retsvirkninger ° meddelelse fra Kommissionen, der angiveligt skal praecisere anvendelsen af et direktiv, men som indebaerer nye forpligtelser for medlemsstaterne

(EOEF-traktaten, art. 173; Kommissionens direktiv 80/723, art. 5, stk. 2; Kommissionens meddelelse af 18.10.1991)

2. Faellesskabsret ° principper ° retssikkerhed ° faellesskabsbestemmelser ° krav om klarhed og forudsigelighed ° udtrykkelig angivelse af hjemmelen

Sammendrag

1. Annullationssoegsmaalet kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form. Dette gaelder ogsaa for en meddelelse fra Kommissionen, som skal praecisere anvendelsen af artikel 5, stk. 2, i direktiv 80/723 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder, og som er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, serie C, og meddelt hver medlemsstat.

Denne meddelelse, som paalaegger medlemsstaterne hvert aar generelt og systematisk at meddele Kommissionen oplysninger om de oekonomiske forbindelser i en vis kategori af virksomheder med en vis omsaetning, udgoer nemlig en retsakt, som er bestemt til at fremkalde retsvirkninger, der adskiller sig fra retsvirkningerne af direktivets 5, stk. 2, og foejer nye forpligtelser til dem, som er fastsat i denne bestemmelse.

2. Princippet om retssikkerhed, som hoerer til Faellesskabets retsorden, indebaerer, at faellesskabslovgivningen skal vaere klar og dens anvendelse forudseelig for alle, der beroeres deraf. Dette retssikkerhedskrav medfoerer, at enhver retsakt, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en faellesskabsretlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal gives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have, idet retsakten ellers vil vaere ugyldig.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 14. december 1991 har Den Franske Republik i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af en af Kommissionen vedtaget retsakt med titlen "Meddelelse til medlemsstaterne fra Kommissionen ° Anvendelse af EOEF-traktatens artikel 92 og 93 og af artikel 5 i Kommissionens direktiv 80/723/EOEF paa offentlige virksomheder i fremstillingssektoren" (EFT 1991 C 273, s. 2, herefter benaevnt "meddelelsen").

2 Kommissionen udstedte den 25. juni 1980 under henvisning til traktatens artikel 90, stk. 3, direktiv 80/723/EOEF om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35, herefter benaevnt "direktivet").

3 I direktivets artikel 5 hedder det:

"1. Medlemsstaterne traeffer de fornoedne foranstaltninger med henblik paa, at oplysningerne vedroerende de i artikel 1 omhandlede oekonomiske forbindelser staar til raadighed for Kommissionen i fem aar regnet fra udgangen af det regnskabsaar, i hvilket de offentlige midler er blevet stillet til raadighed for de paagaeldende offentlige virksomheder.

Saafremt de offentlige midler anvendes i loebet af et senere regnskabsaar, loeber fristen paa fem aar dog fra udgangen af dette regnskabsaar.

2. Saafremt Kommissionen finder det noedvendigt, meddeler medlemsstaterne den efter dennes anmodning de i stk. 1 naevnte oplysninger, samt i givet fald noedvendigt baggrundsmateriale, herunder de tilstraebte maalsaetninger."

4 Den omtvistede meddelelse bestaar af to dele. I foerste del (punkt 1-44) goer Kommissionen i hovedtraek rede for sin fortolkning af Domstolens praksis vedroerende offentlige virksomheder og for, hvorledes den paataenker at anvende statsstoettereglerne i tilfaelde af statsintervention, bl.a. for saa vidt angaar kapitalindskud, garantier, laan og forrentning af den investerede kapital.

5 I anden del (punkt 45 ff.) er punkt 46-49 affattet saaledes:

"46. I henhold til artikel 5 i direktivet om gennemskuelighed skal medlemsstaterne, saafremt Kommissionen finder det noedvendigt, meddele den de oplysninger, der er noedvendige for at sikre gennemsigtighed. Kommissionen mener nu ° af de grunde, der er redegjort for ovenfor ° at det er noedvendigt, at medlemsstaterne hvert aar fremlaegger rapporter om statsintervention til offentlige virksomheder inden for fremstillingssektoren. Uden herved at indskraenke sin ret til at kraeve detaljerede oplysninger om enkelttilfaelde vil Kommissionen derfor i overensstemmelse med artikel 1 og 5 i naevnte gennemskuelighedsdirektiv anmode medlemsstaterne om at fremlaegge en aarlig rapport, hvori der detaljeret redegoeres for foelgende aspekter af statsintervention i hver enkelt offentlig virksomhed, der er beroert af denne meddelelse:

a) aarsregnskaberne (balance og resultatopgoerelse) for hver af de beroerte offentlige virksomheder.

I det omfang, saadanne regnskaber ikke er indeholdt i de aarlige rapporter, skal tillige foelgende oplysninger gives for hver af de beroerte virksomheder:

b) fremskaffelse af kapitalen/egenkapitalen (med angivelse af vilkaarene, f.eks. almindelige, praeference)

c) tilskud, der er blevet ydet, og som ikke skal tilbagebetales, eller som kun skal tilbagebetales under visse omstaendigheder

d) laan, der er blevet ydet til den paagaeldende virksomhed (med angivelse af rente, vilkaar og eventuel sikkerhed, som er stillet af virksomheden)

e) garantier, der er givet til virksomheden med hensyn til laanefinansiering (specificér vilkaar og omkostninger, som skal afholdes af virksomheden)

f) udbetalt udbytte og tilbageholdte overskud

g) aendringer i vilkaarene for alle tidligere statsinterventioner, isaer eftergivelse af beloeb, som en offentlig virksomhed skylder staten (herunder bl.a. tilbagebetaling af laan, tilskud osv., betaling af selskabsskatter og socialsikringsbidrag eller enhver anden lignende gaeld)

h) i overensstemmelse med definitionerne i Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25. juli 1978 om aarsregnskaber for visse selskabsformer, foelgende oplysninger:

° resultat af ordinaer virksomhed foer skat (artikel 23, nr. 14 og 15)

° renteudgifter (artikel 23, nr. 13)

° gaeld, der forfalder til betaling efter et aar (artikel 10, I, nr. 1, 2, 6 og 7)

° egenkapital og reserver (artikel 10, L, punkt I-VI).

NB: Tilskud, laan og garantier ydet inden for rammerne af en stoetteordning, som Kommissionen har godkendt (og som er knyttet til saerlige investeringsprojekter), skal ikke medtages under punkt c), d) eller e).

47. De oplysninger, der anmodes om ovenfor, skal fremsendes saerskilt for hver enkelt offentlig virksomhed ° herunder ogsaa dem, der er beliggende i andre medlemsstater ° og skal i givet fald indeholde detaljerede oplysninger om alle intra- og interkoncerntransaktioner mellem forskellige offentlige virksomheder, saavel som direkte mellem offentlige virksomheder og staten. Saaledes skal f.eks. den egenkapital, der henvises til under punkt 46, litra b), ikke blot omfatte kapital indskudt direkte fra staten, men ogsaa kapital fra et offentligt holdingselskab eller andre offentlige virksomheder (inkl. finansieringsinstitutter) baade inden for og uden for samme koncern. Det skal altid specificeres, hvilken forbindelse der bestaar mellem kapitalindskyderen og kapitalmodtageren. Tilsvarende skal de rapporter og informationer, der anmodes om under punkt 46, litra a) og h), fremlaegges for hver enkelt offentlig virksomhed saerskilt saavel som for det (sub-)holdingselskab, som konsoliderer flere offentlige virksomheder.

48. Alle de oplysninger, der anmodes om, falder inden for ovennaevnte gennemskuelighedsdirektivs generelle anvendelsesomraade og formaal (artikel 1) og vedroerer specielt de mere detaljerede oplysninger, som medlemsstaterne har pligt til at stille til raadighed for Kommissionen (artikel 3).

49. Oplysningerne skal fremlaegges for alle offentlige virksomheder:

° hvis omsaetning i det seneste regnskabsaar udgoer mere end 250 mio. ECU

og

° hvis hovedaktivitetsomraade (for holdingselskaber er det datterselskabernes hovedaktivitetsomraade) falder inden for fremstillingsvirksomhed ...

De oplysninger, der anmodes om under punkt 46, litra b)-g), for de paagaeldende offentlige virksomheder, skal vaere Kommissionen i haende senest seks maaneder efter hvert aars afslutning. De oplysninger, der anmodes om under punkt 46, litra a) og h), skal fremsendes ved aarsregnskabernes offentliggoerelse, dog ikke senere end ti maaneder efter afslutningen af den paagaeldende virksomheds regnskabsaar."

6 Det staar fast, at der er 14 franske virksomheder, der beroeres af meddelelsen, og at de franske myndigheder den 25. juni 1991 meddelte Kommissionen virksomhedernes navne.

7 Hvad naermere angaar sagens baggrund, de faktiske omstaendigheder, meddelelsens vedtagelse, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, der er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Formaliteten

8 Kommissionen har nedlagt paastand om afvisning, idet den anfaegtede retsakt, modsat sagsoegerens paastand, ikke foejer nye forpligtelser til dem, der er fastsat i direktivets artikel 5, og derfor heller ikke skaber nogen ny retsvirkning, som adskiller sig fra retsvirkningerne af denne artikel.

9 Det bemaerkes, at annullationssoegsmaal ifoelge fast retspraksis kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263, praemis 42).

10 I denne sag drejer det sig om en meddelelse, som ifoelge titlen skal praecisere, hvorledes bl.a. direktivets artikel 5 skal anvendes, som ikke angiver hjemmel, som er offentliggjort i sin helhed i EF-Tidendes serie C, og som, hvilket fremgaar af sagens akter, er blevet meddelt hver enkelt medlemsstat ved skrivelse af 8. oktober 1991 fra det kompetente kommissionsmedlem.

11 Heraf foelger, at vurderingen af, om formalitetsindsigelsen skal tages til foelge, afhaenger af vurderingen af Den Franske Republiks klager over den omtvistede retsakt, hvorfor indsigelsen maa behandles sammen med sagens realitet.

Realiteten

12 Den Franske Republik har til stoette for sit soegsmaal for det foerste paastaaet, at traktatens artikel 190 og retssikkerhedsprincippet er tilsidesat, idet meddelelsen foejer nye forpligtelser til dem, der paalaegges medlemsstaterne ved direktivets artikel 5, stk. 2. Den Franske Republik har derefter anfoert, at Kommissionen ved denne meddelelse i betragtning af dens unoedvendige og overdrevne karakter og den forskelsbehandling mellem offentlige og private virksomheder, den medfoerer, har overskredet graenserne for den skoensbefoejelse, der tillaegges den ved traktatens artikel 90, stk. 3.

13 Kommissionen har herimod anfoert, at meddelelsen blot er en gennemfoerelsesforanstaltning, der dels skal sikre opfyldelsen af de i direktivets artikel 5, stk. 2, fastsatte forpligtelser, dels, at denne bestemmelse anvendes konsekvent i betragtning af udviklingen i erhvervslivet og i Domstolens praksis med hensyn til statsstoette.

14 Det maa derfor foerst undersoeges, om meddelelsen alene uddyber den pligt til at underrette Kommissionen, som medlemsstaterne har ifoelge direktivets artikel 5, stk. 2, eller om den fastsaetter nye forpligtelser i forhold til denne bestemmelse.

15 Det bemaerkes herved foerst, at direktivets artikel 5 alene paalaegger medlemsstaterne pligt til at stille oplysningerne om de oekonomiske forbindelser til raadighed for Kommissionen i fem aar og meddele denne oplysningerne paa anmodning.

16 Vedroerende en naermere gennemgang af de relevante bestemmelser i meddelelsen henvises til punkt 7 i generaladvokatens forslag til afgoerelse, idet det her alene bemaerkes, at virksomheder inden for fremstillingsvirksomhed, hvis omsaetning udgoer mere end 250 mio. ECU, ifoelge meddelelsen hvert aar skal fremsende oplysninger om de oekonomiske forbindelser, der er angivet i meddelelsens punkt 46.

17 Det maa fastslaas, at pligten for medlemsstaterne til systematisk og generelt at fremsende disse oplysninger ikke kan anses for at udgoere en del af de forpligtelser, der er fastsat i direktivets artikel 5, stk. 2, selv om denne pligt alene vedroerer en vis kategori af virksomheder, hvis omsaetning overstiger et vist beloeb.

18 Kommissionen har imidlertid bestridt, at den forpligtelse, der saaledes paalaegges medlemsstaterne, er generel og systematisk, og anfoert, at meddelelsen udgoer en samling individuelle retsakter, der specifikt tager sigte paa hver enkelt beroert virksomhed eller gruppe af beroerte virksomheder i de forskellige medlemsstater.

19 Dette argument kan ikke tiltraedes.

20 Meddelelsen indeholder nemlig en generel og abstrakt bestemmelse af forskellige virksomhedskategorier ud fra objektive kriterier, idet den inddeler dem efter sektor og omsaetningens stoerrelse.

21 Denne konstatering aendres ikke af, at der foreligger en liste over de virksomheder, som den paagaeldende meddelelse finder anvendelse paa, da de paagaeldende 14 franske virksomheder netop er fremstillingsvirksomheder med en omsaetning paa over 250 mio. ECU. Kommissionen har i oevrigt selv anerkendt denne konklusion, idet den har bekraeftet, at den paagaeldende liste kan blive aendret, saafremt andre virksomheders aarsomsaetning overstiger over 250 mio. ECU.

22 Det fremgaar af det ovenfor anfoerte, at Kommissionen ved at paalaegge medlemsstaterne hvert aar generelt og systematisk at meddele den oplysninger om de oekonomiske forbindelser i en vis kategori af virksomheder med en vis omsaetning, har foejet nye forpligtelser til dem, der er fastsat i direktivets artikel 5, stk. 2.

23 Under disse omstaendigheder maa meddelelsen anses for en retsakt, der er bestemt til at affoede egne retsvirkninger, som adskiller sig fra retsvirkningerne af gennemskuelighedsdirektivets artikel 5, stk. 2, og som derfor kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal.

24 Det maa dernaest undersoeges, om Kommissionen ved at vedtage en retsakt, der paalaegger medlemsstaterne forpligtelser, der ikke er fastsat i direktivets artikel 5, stk. 2, uden at angive hjemmelen, har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, som paastaaet af den franske regering.

25 Det bemaerkes, at Kommissionen i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3, har kompetence til at vedtage passende direktiver eller beslutninger til gennemfoerelse af denne bestemmelse.

26 Som Domstolen imidlertid mange gange har fastslaaet, skal faellesskabslovgivningen vaere klar og dens anvendelse forudseelig for alle, der beroeres deraf. Dette retssikkerhedskrav indebaerer, at enhver retsakt, der er bestemt til at affoede retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en faellesskabsretlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have.

27 Heraf foelger, at retsakter, der har til formaal at aendre de i direktivets artikel 5, stk. 2, fastsatte forpligtelser eller at fastsaette andre forpligtelser end disse, alene kan vedtages under udtrykkelig henvisning til traktatens artikel 90, stk. 3.

28 For saa vidt angaar Kommissionens argument om, at listen over de 14 franske virksomheder, der beroeres af meddelelsen, er fremsendt af de kompetente franske myndigheder, og at listen saaledes udgoer en retsakt, som Kommissionen har vedtaget sammen med den franske regering, bemaerkes blot ° uden at det er noedvendigt at undersoege, om den omtvistede retsakt faktisk udgoer en saadan retsakt ° at direktivets artikel 5, stk. 2, ikke hjemler mulighed for at vedtage en saadan retsakt.

29 Hvad endelig angaar det af Kommissionen i retsmoedet fremfoerte argument, hvorefter meddelelsen i virkeligheden var en cirkulaereskrivelse til Kommissionens tjenestegrene, ifoelge hvilken disse i henhold til direktivets artikel 5, stk. 2, skulle anmode medlemsstaterne om oplysninger om de paagaeldende virksomheders oekonomiske forbindelser, bemaerkes alene, at meddelelsen udtrykkelig er stilet til medlemsstaterne, som i oevrigt ogsaa har faaet den tilsendt.

30 Det fremgaar af det ovenfor anfoerte, uden at der er anledning til at tage stilling til de oevrige anbringender, der er paaberaabt af Den Franske Republik, at Kommissionen ved at vedtage en retsakt, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uden udtrykkeligt at angive, hvilken faellesskabsretlig bestemmelse der giver den retskraft, har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, som er del af de almindelige faellesskabsretlige principper, hvis overholdelse Domstolen skal overvaage.

31 Kommissionens meddelelse maa foelgelig annulleres, uden at der er anledning til at tage stilling til de oevrige anbringender, der er paaberaabt af Den Franske Republik.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Kommissionen har tabt sagen, doemmes denne til at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne ° Anvendelse af EOEF-traktatens artikel 92 og 93 og af artikel 5 i Kommissionens direktiv 80/723/EOEF paa offentlige virksomheder i fremstillingssektoren ° annulleres.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.