Nøgleord

Sammendrag



Nøgleord

1. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) — forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF — anvendelsesområde — Den Europæiske Centralbank — omfattet — (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999, art. 1, stk. 3)

2. Ulovlighedsindsigelse — retsakter, hvis ulovlighed kan gøres gældende — forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) — normativ fællesskabsforanstaltning, der ikke har det fællesskabsorgan, der anfægter gyldigheden, som adressat — formaliteten — (Art. 230 EF og 241 EF)

3. Finansielle bestemmelser — Fællesskabets finansielle interesser — begreb — Den Europæiske Centralbanks indtægter og udgifter — omfattet — (Art. 280 EF)

4. Finansielle bestemmelser — beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser — artikel 280 EF — genstand — rækkevidde — vedtagelse af bestemmelser, der skal anvendes inden for fællesskabsinstitutioner, -organer, -kontorer og -agenturer — omfattet — (Art. 280 EF)

5. Den Europæiske Centralbank — forpligtelse til høring af banken inden vedtagelse af en retsakt inden for dets kompetenceområder — anvendelsesområde — foranstaltninger med henblik på at bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets interesser — ikke omfattet — (Art. 105, stk. 4, EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999)

6. Den Europæiske Centralbank — uafhængighed — rækkevidde — normative foranstaltninger, der kan finde anvendelse på Den Europæiske Centralbank — tilladt — betingelser — (Art. 108 EF; statutten for Det Europæiske System af Centralbanker)

7. Den Europæiske Centralbank — uafhængighed — anvendelse af forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) — forenelighed — (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999; Kommissionens afgørelse 1999/352)

8. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) — forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som følge af anvendelsen af forordningen på Den Europæiske Centralbank — foreligger ikke — (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999)

9. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) — forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF — tilsidesættelse af Den Europæiske Centralbanks afgørelse 1999/726 om bekæmpelse af svig — (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 1999/726)

Sammendrag

1. Forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), skal fortolkes således, at den bl.a. finder anvendelse på Den Europæiske Centralbank. Begreberne »institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne« i artikel 1, stk. 3, i denne forordning, kan nemlig ikke fortolkes således, at de ikke omfatter Centralbanken. Uanset statutten for Det Europæiske System af Centralbankers særlige stilling i Fællesskabets retsorden er Den Europæiske Centralbank oprettet ved traktaten, hvilket fremgår af selve ordlyden af artikel 8 EF. Det fremgår hverken af præamblen til eller af bestemmelserne i forordning nr. 1073/1999, at fællesskabslovgiver havde til hensigt at foretage en sondring mellem institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, ved bl.a. at undtage de organer, kontorer og agenturer, der har indtægter, der er adskilt fra Fællesskabets budget. I syvende betragtning til forordningen understreges derimod udtrykkeligt nødvendigheden af, at området for OLAF’s interne undersøgelser omfatter »alle« de pågældende institutioner, organer, kontorer og agenturer.

(jf. præmis 63-67)

2. Det er korrekt, at en af fællesskabsinstitutionerne truffet beslutning, der ikke er anfægtet af adressaten inden for den i artikel 230, stk. 5, EF fastsatte frist, bliver endelig i forhold til denne, og at det almindelige princip, som artikel 241 EF giver udtryk for, og som skal sikre, at enhver person har eller har haft mulighed for at anfægte en fællesskabsretsakt, som danner grundlag for en afgørelse, der er truffet over for ham, på ingen måde er til hinder for, at en forordning bliver endelig for en borger, for hvem den må betragtes som en individuel beslutning, når borgeren utvivlsomt kunne have anlagt sag med påstand om annullation af den i henhold til artikel 230 EF, hvilket forhindrer denne borger i for den nationale ret at påberåbe sig, at forordningen er ugyldig. Disse principper påvirker imidlertid ikke på nogen måde den regel, der er fastsat i artikel 241 EF, af hvis ordlyd det fremgår, at hver part i en retstvist, der angår en forordning omfattet af denne bestemmelse, for Domstolen kan påberåbe sig de i artikel 230, stk. 2, EF nævnte grunde og gøre gældende, at forordningen ikke kan finde anvendelse.

Under et annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af en afgørelse vedtaget af et fællesskabsorgan på grund af fællesskabsorganets tilsidesættelse af forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), kan dette organ ikke nægtes ret til at gøre den eventuelle ugyldighed af denne forordning gældende, da ingen af parterne har bestridt forordningens normative karakter, og da det navnlig hverken er blevet hævdet, at forordningen skulle sidestilles med en beslutning, eller at det pågældende organ i et sådant tilfælde skulle være adressaten.

(jf. præmis 74-78)

3. Udtrykket »Fællesskabets finansielle interesser« i artikel 280 EF skal fortolkes således, at det ikke kun omfatter indtægter og udgifter, der er opført på fællesskabsbudgettet, men i princippet ligeledes omfatter indtægter og udgifter, der er opført på budgettet for andre organer, kontorer og agenturer, som er oprettet ved traktaten. Udtrykket er nemlig særligt for artikel 280 EF og adskiller sig fra den terminologi, der er anvendt i de andre bestemmelser i traktatens femte del, afsnit II, hvori der konstant henvises til De Europæiske Fællesskabers »budget«. Dette udtryk er tilsyneladende bredere end udtrykket »Fællesskabets indtægter og [...]«, der bl.a. nævnes i artikel 268 EF. Endelig tyder det forhold, at et organ, et kontor eller et agentur er oprettet i henhold til traktaten, på, at det er oprettet med henblik på at bidrage til at gennemføre Det Europæiske Fællesskabs mål og udgør en del af Fællesskabet. De midler, som organet, kontoret eller agenturet har til rådighed i henhold til traktaten, udgør derfor i sig selv en egen og direkte finansiel interesse for Fællesskabet.

Hvad angår Den Europæiske Centralbank udgør den i henhold til traktaten en del af Fællesskabet, og dens midler og deres anvendelse udgør en åbenbar finansiel interesse for Fællesskabet og dets formål. Udtrykkene »Fællesskabets finansielle interesser« i artikel 280 EF omfatter derfor ligeledes Centralbankens midler og udgifter.

(jf. præmis 89-93 og 95)

4. Amsterdam-traktatens ophavsmænd har ved i artikel 280 EF at indsætte stk. 1 og 4 klart villet styrke bekæmpelsen af svig og uregelmæssigheder, der kan skade Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser, navnlig ved udtrykkeligt at give Det Europæiske Fællesskab til opgave i lighed med medlemsstaterne at »bekæmpe« svig og uregelmæssigheder ved at vedtage »foranstaltninger«, som virker »afskrækkende«, og som yder »en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne«. Det forhold, at artikel 280, stk. 1, EF bestemmer, at de pågældende foranstaltninger skal træffes i henhold til denne bestemmelse, indebærer på ingen måde, at omfanget af Fællesskabets kompetence på dette område alene skal fastlægges på grundlag af de følgende stykker i bestemmelsen, og navnlig stk. 4. Artikel 280, stk. 4, EF skal nemlig læses således, at den fuldstændiggør definitionen af fællesskabskompetencen og præciserer visse betingelser for udøvelse heraf.

Det forhold, at artikel 280, stk. 4, EF bl.a. henviser til nødvendigheden af at bidrage til en effektiv og ensartet beskyttelse i medlemsstaterne, kan i den forbindelse ikke fortolkes således, at ophavsmændene til Amsterdam-traktaten underforstået ville sætte en yderligere og grundlæggende grænse for Det Europæiske Fællesskabs handlinger i form af et forbud mod at bekæmpe svig og andre uregelmæssigheder, der retter sig mod Fællesskabets økonomiske interesser, ved vedtagelse af bestemmelser, som vedrører de institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er blevet oprettet ved traktaterne eller på grundlag af disse. Ud over det forhold, at en sådan begrænsning af fællesskabskompetencen ikke følger af ordlyden af artikel 280 EF, ville en sådan begrænsning næppe være forenelig med de formål, bestemmelsen forfølger. For at gøre beskyttelsen af Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser effektiv er det nemlig nødvendigt, at afskrækkelsen og bekæmpelse af svig og andre uregelmæssigheder virker på alle niveauer, hvor de nævnte interesser kan påvirkes af sådanne ulovligheder, og det forekommer desuden ofte, at sådanne ulovligheder, der bekæmpes således, samtidig involverer aktører på forskellige niveauer.

(jf. præmis 100-104)

5. Forpligtelsen til høring af Den Europæiske Centralbank i henhold til artikel 105, stk. 4, EF med henblik på vedtagelse af en retsakt inden for dens kompetenceområder skal navnlig sikre, at lovgiver kun vedtager en sådan retsakt efter at have hørt det organ, der på grund af de særlige opgaver, det udfører inden for Fællesskabets rammer på det omhandlede område og dets høje grad af ekspertise, er særligt egnet til at bidrage konstruktivt til den planlagte vedtagelsesproces.

Dette er ikke tilfældet på området for bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, hvor Centralbanken ikke er blevet overdraget særlige opgaver. Det forhold, at forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), kan påvirke Centralbankens interne organisation, adskiller heller ikke Den Europæiske Centralbank fra andre institutioner, organer, kontorer og agenturer, som er oprettet ved traktaterne.

(jf. præmis 110 og 111)

6. Det fremgår af selve ordlyden af artikel 108 EF, at bestemmelsen har til formål at beskytte Den Europæiske Centralbank og dens besluttende organer fra indflydelse udefra, der kan påvirke gennemførelsen af de »opgaver«, som Den Europæiske Centralbank har fået pålagt ved traktaten og statutten for Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB). Denne bestemmelse har hovedsagelig til formål at beskytte Den Europæiske Centralbank mod ethvert politisk pres, således at ECB effektivt kan forfølge målene for dens opgaver ved en uafhængig udførelse af de specifikke beføjelser, som den i henhold til traktaten og de pågældende statutter råder over med henblik herpå. Derimod indebærer anerkendelsen af en sådan selvstændighed til Centralbanken ikke, at den stilles helt uden for De Europæiske Fællesskaber, og fritager den heller ikke fra at overholde de fællesskabsretlige regler. A priori udelukker intet, at fællesskabslovgiver ifølge sine kompetencer i henhold til traktaten og under de i traktatens fastsatte vilkår kan vedtage normative foranstaltninger, der kan finde anvendelse på Den Europæiske Centralbank.

(jf. præmis 134-136)

7. Hverken det forhold, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er blevet oprettet af Kommissionen og er blevet integreret i Kommissionens administrative og budgetmæssige struktur på de betingelser, der er fastsat i afgørelse 1999/352, eller det forhold, at et sådant organ, der er eksternt i forhold til Den Europæiske Centralbank, af fællesskabslovgiver har fået undersøgelseskompetence på de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 1073/1999, kan i sig selv skade Den Europæiske Centralbanks uafhængighed.

Den ordning, der er indført ved denne forordning, er nemlig udtryk for, at fællesskabslovgiver klart har villet betinge tildelingen af den kompetence, som OLAF har fået, dels af, at der indføres garantier for at sikre, at OLAF er helt uafhængig, navnlig med hensyn til Kommissionen, dels af, at fællesskabsrettens bestemmelser til fulde respekteres, herunder protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte. Udøvelsen af den nævnte kompetence er underlagt forskellige regler og særlige garantier, mens dens formål er klart afgrænset. Undersøgelsesordningen, der er indført ved forordning nr. 1073/1999, har specifikt til formål at gøre det muligt at efterprøve mistanke om svig, korruption eller anden ulovlig virksomhed, der kan skade Fællesskabernes finansielle interesser, og OLAF’s formand kan således ikke beslutte at indlede en undersøgelse, hvis der ikke foreligger en tilstrækkelig alvorlig mistanke herom. De interne undersøgelser, som OLAF kan se sig nødsaget til at udføre, skal ligeledes udføres på de betingelser og i henhold til de bestemmelser, der er fastsat ved afgørelser, som hver institution, organ, kontor og agentur vedtager. Det kan derfor ikke udelukkes, at visse særlige forhold, der er forbundet med gennemførelsen af Centralbankens opgaver, i givet fald tages i betragtning af Centralbanken, når denne træffer en sådan afgørelse, hvorved det påhviler Centralbanken at bevise, at de begrænsninger, den herved fastsætter, er nødvendige.

(jf. præmis 138-141 og 143)

8. Forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), kan ikke erklæres uanvendelig i forhold til Den Europæiske Centralbank på grund af en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.

Fællesskabslo vgiver har nemlig ikke anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at antage, at det for at forstærke forebyggelsen og bekæmpelsen af svig, korruption og andre uregelmæssigheder, der kan skade Fællesskabernes finansielle interesser, var nødvendigt at oprette en kontrolordning, der på én gang er centraliseret inden for det samme organ, som er specialiseret, og som anvendes på en uafhængig og ensartet måde i forhold til de forskellige institutioner, organer, agenturer og kontorer, som er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, selv om disse institutioner, organer, kontorer og agenturer har deres egne kontrolordninger. For det første adskiller den undersøgelsesfunktion, der er tildelt OLAF, på grund af sin særlige natur og særlige genstand sig fra den almindelige kontrol, som navnlig Revisionsretten foretager vedrørende efterprøvelsen af, hvor effektiv ECB’s forvaltning er i operationel henseende, og den, som eksterne revisorer foretager vedrørende efterprøvelsen af Centralbankens regnskaber. For det andet hvad angår de opgaver, som Centralbankens Direktorat for Intern Revision og Centralbankens Udvalg for Bekæmpelse af Svig har fået tildelt ved afgørelse 1999/726 om bekæmpelse af svig, kan fællesskabslovgiver for det andet antage, at de forskellige kontrolordninger – der vedtages af de institutioner, organer, agenturer eller kontorer, som er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, og hvis indførelse og nærmere udformning med henblik på de forfulgte mål er frivillig – ikke er en løsning, der er lige så effektiv som en ordning, der har til formål at centralisere undersøgelsesfunktionen i ét og samme specialiserede og uafhængige organ.

(jf. præmis 158-160 og 164)

9. Den Europæiske Centralbanks afgørelse 1999/726 om bekæmpelse af svig har tilsidesat forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), navnlig forordningens artikel 4, og har overskredet Centralbankens grænser for selvstændigt at regulere sin egen organisation på området for bekæmpelsen af svig, da denne afgørelse i henhold til betragtningerne og den dispositive del af afgørelsen er støttet på den fejlagtige antagelse, at forordning nr. 1073/1999 ikke finder anvendelse på Centralbanken, og således viser Centralbankens vilje til alene at organisere bekæmpelse af svig inden for Centralbanken, idet denne har forkastet anvendelsen af den ordning, der er indført ved denne forordning, og i stedet træffe en afgørelse i henhold til artikel 4, stk. 1, andet punktum, og stk. 6, i denne forordning og har indført særlige bestemmelser for Centralbanken.

(jf. præmis 173, 176, 181 og 182)