FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 25. november 2003 ( )

Sag C-160/02

Friedrich Skalka

mod

Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberster Gerichtshof (Østrig))

»Social sikring af vandrende arbejdstagere – østrigsk kompenserende tillægsydelse til utilstrækkelige alderspensioner – kvalifikation af ydelsen og retmæssighed af bopælskravet i henhold til forordning (EØF) nr. 1408/71 – særlige ikke-bidragspligtige ydelser«

I – Indledning

1. Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker Oberster Gerichtshof at få afklaret, hvordan en kompenserende tillægsydelse i henhold til den østrigske forbundslov af 11. oktober 1978 om socialsikring af selvstændige erhvervsdrivende beskæftiget i handelssektoren (GSVG) ( ) skal kvalificeres inden for rammerne af forordning (EØF) nr. 1408/71 ( ). Den kompenserende tillægsydelse tildeles pensionsmodtagere, der har arbejdet som selvstændige erhvervsdrivende, som et tillæg til deres pension, hvis denne er lavere end eksistensminimummet.

2. Er ydelsen en særlig ikke-bidragspligtig ydelse, kan Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft, der er sagsøgt i hovedsagen (herefter »Sozialversicherungsanstalt«), lade modtagelsen af ydelsen være betinget af, at den berettigede har bopæl i Østrig. Såfremt ydelsen derimod er en almindelig alderdomsydelse, skal Sozialversicherungsanstalt også overføre ydelsen til modtageren på et bopælssted i en anden medlemsstat.

II – Retlige rammer

A – Fællesskabsret

3. I henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71 gælder forordningen for sociale sikringsydelser ved alderdom.

4. Artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:

»Denne forordning finder ligeledes anvendelse på særlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i stk. 1 […] når disse ydelser har til formål

a) enten at dække de risici, der svarer til de i stk. 1, litra a) h), omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillæg til andre ydelser

b) eller udelukkende at sikre særlig beskyttelse af handicappede.«

5. Hvad angår særlige ikke-bidragspligtige ydelser foreskriver artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 følgende:

»Uanset artikel 10 og afsnit III modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, udelukkende de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, såfremt disse ydelser er anført i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen på bopælsstedet og på dennes bekostning.«

6. I bilag IIa, punkt K, litra a), er bl.a. den kompenserende tillægsydelse i henhold til GSVG angivet.

7. Tredje og fjerde betragtning til forordning (EØF) nr. 1247/92 ( ), hvorved artikel 4, stk. 2a og 10a blev indført i forordning nr. 1408/71, lyder således:

»Det er ligeledes nødvendigt at tage hensyn til Domstolens retspraksis, ifølge hvilken visse ydelser, der er fastsat i national lovgivning, samtidig hører ind under social sikring og social forsorg som følge af ydelsernes anvendelsesområde, målsætning og de nærmere betingelser, der er knyttet til disse ydelser.

Domstolen har udtalt, at de lovbestemmelser, hvorefter sådanne ydelser tilkendes, i kraft af visse af deres karakteristika har lighedspunkter med den sociale forsorg, i det omfang trang er et væsentligt kriterium for deres anvendelse, og betingelserne for erhvervelse af ret til disse ydelser ikke er baseret på sammenlægning af beskæftigelsesperioder eller bidrag, hvorimod de i kraft af andre karakteristika nærmer sig den sociale sikring, i det omfang afgørelsen om at tilkende ydelserne, således som bestemmelserne derom er udformet, ikke beror på et frit skøn, og der ved tilkendelsen tillægges de berettigede en i loven fastslået retsstilling.«

B – National ret

8. I § 149, stk. 1, i GSVG reguleres betingelserne for at modtage den kompenserende tillægsydelse således:

»Er pensionsbeløbet med tillæg af den pensionsberettigedes øvrige nettoindtægter og de andre beløb, der i henhold til § 51 ( ) skal tages i betragtning, mindre end den vejledende sats, der gælder for ham (§ 150), har den pensionsberettigede, under forudsætning af, at den pågældende har bopæl i Østrig, i henhold til bestemmelserne i dette underafsnit krav på en kompenserende tillægsydelse til pensionen.«

9. Den vejledende sats svarer i den forbindelse til den mindsteindtægt, der er nødvendig for en passende levestandard. Størrelsen af den vejledende sats afhænger i henhold til § 150 i GSVG bl.a. af modtagerens situation, navnlig af antallet af personer, der bor i hans husstand, og tilpasses forbrugerprisernes udvikling. Den kompenserende tillægsydelse beregnes og tildeles i givet fald automatisk af forvaltningen i forbindelse med ansøgningen om pension.

10. I og for sig skulle den kompenserende tillægsydelse i henhold til § 156, stk.1, i GSVG godtgøres Sozialversicherungsanstalt af den delstat, hvor den bistandsmyndighed, der er kompetent med hensyn til modtageren af den kompenserende tillægsydelse, befinder sig. I praksis er det imidlertid forbundsstaten, der finansierer de udgifter, der opstår ved tildelingen af den kompenserende tillægsydelse.

III – Faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål

11. Sagsøgeren i hovedsagen, Friedrich Skalka (herefter »sagsøgeren«), er østrigsk statsborger. Fra den 1. maj 1990 har han modtaget invalidepension fra Sozialversicherungsanstalt. Fra det fyldte 60. år har han modtaget denne ydelse i form af en førtidspension på grundlag af en lang forsikringsperiode.

12. Fra slutningen af 1999 har Friedrich Skalka boet på Tenerifa (Spanien).

13. Den 16. december 1999 ansøgte han Sozialversicherungsanstalt om at blive tildelt en kompenserende tillægsydelse i medfør af GSVG. Den 12. oktober 2000 afslog Sozialversicherungsanstalt denne anmodning med henvisning til, at Skalka havde bopæl i udlandet, og at ydelsen ikke kunne eksporteres.

14. Skalka anlagde sag til prøvelse af afgørelsen om afslaget. Førsteinstansen og appelinstansen fandt, at den kompenserende tillægsydelse var en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10a i forordning nr. 1408/71, som ikke kan tildeles en person bosiddende i en anden medlemsstat end Østrig. Under henvisning til Domstolens dom i Jauch-sagen ( ) fandt appelretten det ikke nødvendigt at forelægge sagen for Domstolen.

15. Sagsøgeren indbragte en revisionsappel mod appelafgørelsen. Oberster Gerichtshof, der skal behandle revisionsappellen, har forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse.

»Skal artikel 10a i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, i den ændrede og aktualiserede affattelse, der følger af Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, sammenholdt med bilag IIa, fortolkes således, at den kompenserende tillægsydelse i henhold til den østrigske forbundslov af 11. oktober 1978 om socialsikring af selvstændige erhvervsdrivende beskæftiget i handelssektoren er omfattet af artiklens anvendelsesområde og dermed udgør en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 4, stk. 2a, således at det udelukkende er det koordinationssystem, der er indført ved forordningens artikel 10a, der finder anvendelse på en person, der – som sagsøgeren – efter den 1. juni 1992 opfylder betingelserne for at få tilkendt denne ydelse?«

IV – Parternes bemærkninger

16. I sagen for Domstolen har Sozialversicherungsanstalt, den østrigske, den tyske, den britiske, den finske og den nederlandske regering samt Kommissionen afgivet indlæg.

17. Alle parterne er i det væsentlige af den opfattelse, at en ydelse som den kompenserende tillægsydelse i henhold til GSVG udgør en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, og 10a i forordning nr. 1408/71. Kommissionen har imidlertid henvist til, at artikel 10a i forordning nr. 1408/71 udgør en undtagelse til den almindelige bestemmelse i artikel 10, i henhold til hvilken sociale sikringsydelser principielt skal tildeles uafhængigt af, om modtageren bor i det land, hvor den kompetente institution ligger. Den finske og britiske regering har anført, at Domstolen allerede har fastslået, at det bopælskrav, der er indført ved artikel 10a, er foreneligt med artikel 39 og 42 EF ( ).

A – Nærmere redegørelse for de nationale bestemmelser

18. Den østrigske regering har indledningsvis redegjort for baggrundene for bestemmelserne i GSVG. Pensionsbeløbets størrelse afhænger i Østrig grundlæggende af forsikringsperiodernes varighed og størrelsen af de i et bestemt tidsrum gennemsnitligt indbetalte bidrag. Dette kunne i særlige tilfælde føre til, at den pension, der i henhold hertil kan kræves, er lavere end eksistensminimummet. For at spare pensionister med sådanne ringe krav den stadigt mere stigmatiserede vej til bistandskontoret, er den kompenserende tillægsydelse blevet indført. Ydelsen beregnes automatisk af forvaltningen i forbindelse med ansøgningen om pension.

B – Betydningen af bilag IIa i forordning nr. 1408/71

19. Næsten alle parterne i sagen har henvist til det af Domstolen i Jauch-dommen anførte om, at optagelsen af en ydelse i bilag IIa i forordning nr. 1408/71 alene ikke er afgørende for den endelige kvalifikation som særlig ikke-bidragspligtig ydelse ( ). Den britiske regering har suppleret med, at Domstolen, såfremt den ikke skulle kvalificere den omtvistede ydelse som en særlig ikke-bidragspligtig ydelse, for så vidt – men ikke som helhed – skulle erklære bilag IIa for ugyldig ( ).

C – Særlig ydelse

20. I forbindelse med fortolkningen af begrebet særlig ydelse i artikel 4, stk. 2a, og 10a, i forordning nr. 1408/71 har den nederlandske, den britiske og – i en noget anden sammenhæng – også den østrigske regering analyseret Domstolens ældre praksis vedrørende såkaldte blandede ydelser ( ). Efter Domstolens opfattelse har disse ydelser både karakter af en social sikringsydelse og af statslig forsorg og bistandshjælp. Som reaktion på denne retspraksis har lovgiver med artikel 4, stk. 2a og 10a, indført en særregulering for sådanne blandede ydelser i forordning nr. 1408/71 ( ).

21. Alle parterne er af den opfattelse, at den foreliggende ydelse – i modsætning til den plejeydelse, som Domstolen skulle tage stilling til i Jauch-sagen ( ) – udgør en særlig ydelse. Da den kompenserende tillægsydelse ydes som et tillæg til alderspensionen, har den på den ene side forbindelse til en social sikringsydelse. På den anden side afhænger tildelingen af ydelsen af modtagerens behov, hvilket gør, at den ligner en bistandsydelse. For den britiske regering har det i den forbindelse betydning, at behovet i den forstand ikke alene kan følge af de finansielle forhold, men også af andre omstændigheder, f.eks. af invaliditetsgraden ( ).

22. Den finske, den østrigske, den nederlandske og den britiske regering samt Kommissionen har desuden fremhævet, at bestemmelserne om den kompenserende tillægsydelse tager udgangspunkt i de særlige livsvilkår på bopælsstedet ( ), nemlig i det i Østrig nødvendige eksistensminimum.

D – Ikke-bidragspligtig ydelse

23. Parterne finder alle, at den kompenserende tillægsydelse er en ikke-bidragspligtig ydelse, da finansieringen alene kommer fra forbundsstatens budget og ikke fra bidrag fra den forsikrede.

24. At finansieringen er afgørende med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en ikke-bidragspligtig ydelse, følger efter den østrigske og den tyske regerings opfattelse også af Den Administrative Kommissions resolution af 29. juni 2000 om »kriterierne for optagelse af ydelser som »særlige ikke-bidragspligtige ydelser« i bilag II, del III, og bilag IIa i forordning (EØF) nr. 1408/71« ( ).

25. Den tyske og den finske regering har fremhævet, at det forhold, at Sozialversicherungsanstalt organisatorisk set medvirker til udbetalingen af tillægget, ikke har nogen betydning.

26. Endelig har den tyske, den nederlandske og den østrigske regering afvist argumentet om, at tillægget alligevel (indirekte) er afhængigt af de sociale sikringsbidrag, da de kun ydes, når der foreligger et krav på pension. Det er netop karakteristisk for særlige ydelser, at de tildeles som et supplement til en social ydelse. Dette fremgår også af den klare ordlyd af artikel 10a, stk. 3, i forordning nr. 1408/71 og af Domstolens ældre retspraksis vedrørende »blandende ydelser« ( ). Spørgsmålet, om en ydelse er (ikke-)bidragspligtig, skal bedømmes uafhængigt af hovedydelsen og tillægsydelsen.

27. Den tyske regering har i den forbindelse suppleret med, at det er nødvendigt, at den bidragspligtige ydelse kan eksporteres, da den berettigede i kraft af sine bidrag har erhvervet en rettighed. Dette gælder ikke for den supplerende særlige ydelse, da den ikke tildeles på grundlag af indbetalte bidrag.

E – Andre overvejelser

28. Den østrigske regering har henvist til det princip, at det står medlemsstaterne frit for, hvordan de vil udforme deres sociale sikringsordninger. Medlemsstaternes spillerum ville være begrænset, hvis ydelser med det samme formål blot på grund af deres eventuelle forskellige udformning – alt efter hvilken medlemsstat, der er tale om – kunne eksporteres, henholdsvis ikke kunne eksporteres som tillægsydelse eller som selvstændig bistandsydelse.

V – Retlig bedømmelse

29. Det skal undersøges, om en ydelse som den kompenserende tillægsydelse, der er genstand for hovedsagen, udgør en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71. Hvis der er tale om en særlig ikke-bidragspligtig ydelse, kan modtagelsen af den i henhold til artikel 10a, stk. 1, begrænses til bopælsmedlemsstaten, og den skal ikke tildeles sagsøgeren i hovedsagen, der har bopæl i en anden medlemsstat.

30. Denne undtagelse til princippet om, at ydelser kan eksporteres, der er reguleret i forordningens artikel 10a, stk.1, er forenelig med traktatbestemmelserne om fri bevægelighed ( ). Da artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, er en undtagelsesbestemmelse, skal den imidlertid fortolkes strengt ( ).

31. Den kompenserende tillægsydelse er udtrykkeligt optaget som særlig ikke-bidragspligtig ydelse i bilag IIa i forordning nr. 1408/71 under punkt K, litra a). Som Domstolen imidlertid har fastslået i Jauch-dommen, er det ikke tilstrækkeligt for at blive kvalificeret som særlig ikke-bidragspligtig ydelse, at den omhandlede ydelse er nævnt i forordningens bilag IIa. De materielle kriterier herfor skal også foreligge ( ). Ydelsen skal altså faktisk have karakter af en særlig ydelse, og den skal være ikke-bidragspligtig.

32. I den forbindelse kan kriteriet om, at ydelsen skal være ikke-bidragspligtig, ikke alene være udslaggivende, da forordning nr. 1408/71 i henhold til dens artikel 4, stk. 2, finder anvendelse på almindelige og særlige sociale sikringsordninger med eller uden bidragspligt( ).

A – Ikke-bidragspligtig ydelse

33. En ydelse er ikke-bidragspligtig, hvis den ikke finansieres ved bidrag fra den socialforsikrede. At finansieringsmåden i den forbindelse er det afgørende kriterium, følger af det af Domstolen anførte i Jauch-dommen ( ) og understreges også af den af deltagerne nævnte resolution fra Den Administrative Kommission ( ). I den foreliggende sag udbetales den kompenserende tillægsydelse ganske vist af Sozialversicherungsanstalt. De midler, der er anvendt hertil, stammer imidlertid udelukkende fra forbundsstatens budget, hvilket fremgår af forelæggelseskendelsen og af den østrigske regerings redegørelser.

34. Den forelæggende ret har givet udtryk for en vis tvivl vedrørende fortolkningen af begrebet ikke-bidragspligtig. Idet retten har støttet sig på generaladvokat Albers’ forslag til afgørelse i Jauch-sagen ( ), har den også indtaget den holdning, at kompensationsydelsen i hvert fald er indirekte afhængig af en bidragsbetaling, da den kun tildeles sammen med en bidragsfinansieret pension.

35. I den forbindelse skal det for det første fastslås, at Domstolen ikke inddrog dette hovedpunkt i Jauch-dommen. For det andet er denne fortolkning mindre nærliggende, hvis man ved siden af den tyske version af forordningen, hvor der alene tales om, at ydelsen ikke er bidragspligtig, ser på andre sprogversioner heraf, der gør det mere tydeligt, at den særlige ydelse selv ikke må være finansieret af bidrag. Således hedder det tilsvarende begreb f.eks. i den engelske version »special non-contributory benefits« og i den franske version »prestations spéciales à caractère non contributif«.

36. Desuden vedrører udtrykket særlig ikke-bidragspligtig ydelse i henhold til definitionen i artikel 4, stk. 2a, litra a), i forordning nr. 1408/71 netop det tilfælde, at der som tillæg til en social sikringsydelse tildeles en ydelse. Hvis et tillæg allerede blev anset for at være bidragspligtigt, blot fordi det blev tildelt som tillæg til en bidragspligtig hovedydelse, ville de særlige bestemmelser for særlige ikke-bidragspligtige ydelser i disse tilfælde blive udhulede. Selv hvis der tages hensyn til, at artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes strengt, vil der aldrig blive tale om at fortolke begrebet ikke-bidragspligtig således, at anvendelsesområdet – i hvert fald ved tillægsydelser – næsten reduceres til nul.

B – Særlig ydelse

37. Udtrykket særlig ydelse defineres ikke nærmere i forordningens bestemmelser. Det fremgår imidlertid af forordningens artikel 4, stk. 2a, at de særlige ydelser kan afgrænses negativt i to retninger. For det første må de ikke selv være sociale sikringsydelser i henhold til artikel 4, stk. 1, men derimod – i de tilfælde, der er nævnt i artikel 4, stk. 2a, litra a) – alene ydelser, der træder i stedet for eller udbetales som tillæg til ydelser, der henhører under sikringsgrenene. For det andet må der ikke være tale om rene bistandsydelser i henhold til artikel 4, stk. 4.

38. Særlige ydelser karakteriseres altså ved deres sammenhæng med sociale sikringsydelser, hvilket adskiller dem fra bistandshjælp. På den anden side har de imidlertid samtidig en vis lighed med bistandshjælp. Sådanne bistandshjælpselementer kan navnlig bestå i, at tildelingen af ydelsen i henhold til grundene og størrelsen ikke afhænger af bestemte beskæftigelses- eller bidragsperioder, men af modtagerens behov.

39. Det fremgår af betragtningerne til forordning (EØF) nr. 1247/92 ( ), at lovgiver ved indsættelsen af artikel 4, stk. 2a og 10a, ville foretage en særregulering for ydelser i national lovgivning, der i henhold til retspraksis både havde karakter af sociale sikringsydelser og af socialforsorg.

40. Domstolen havde, før disse bestemmelser blev udstedt, faktisk i en række domme beskæftiget sig med tilsvarende ydelser ( ). Det i Giletti-sagen ( ) omtvistede franske supplerende tillæg til alders-, invalide- og efterladtepension, der lå under eksistensminimummet, lignede meget den kompenserende tillægsydelse i henhold til GSVG. Efter Domstolens opfattelse havde de tilsvarende franske bestemmelser en dobbeltfunktion, nemlig »dels at sikre et mindsteunderhold for personer, der har behov herfor, dels at sikre en supplerende indkomst for modtagere af utilstrækkelige sociale sikringsydelser« ( ).

41. Domstolen udtalte videre: »For så vidt en sådan lovgivning indebærer et retligt krav på tillægsydelser, hvorved den sociale sikrings pensionsbeløb forhøjes, og dette uden den bedømmelse af individuelle behov og omstændigheder, som er karakteristisk for forsorgen, er ydelsen omfattet af det sociale sikringssystem som omhandlet i forordning nr. 1408/71. Den omstændighed, at en sådan lov også hjemler sociale ydelser, der kan betegnes som sociale forsorgsydelser, kan ikke ændre den fællesskabsretlige begrebsbestemmelse, hvorefter en ydelse, der umiddelbart efter loven knytter sig som et tillæg til en invalide-, alders- eller efterladtepension, har karakter af en egentlig social sikringsydelse.«

42. I Newton-dommen kom Domstolen til det resultat, at et mobilitetstillæg til handicappede måtte anses for at være en social sikringsydelse, for så vidt den blev tildelt personer, som i kraft af en tidligere erhvervsaktivitet var omfattet af den sociale sikringsordning. Domstolen udelukkede ikke, at den samme ydelse måtte kvalificeres anderledes for andre grupper af ydelsesmodtagere ( ).

43. Domstolen kvalificerede samlet disse blandede ydelser under bestemmelserne for sociale sikringsydelser, med den konsekvens, at de kunne eksporteres.

44. Imidlertid fortolkede Domstolen begrebet familieydelser restriktivt i Lenoir-dommen ( ). Dermed blev der også allerede i henhold til de ældre bestemmelser udelukket ydelser fra eksport, der var bestemt til at dække omkostninger, der var snævert knyttet til det sociale miljø og derfor til de pågældendes bopælssted. Denne argumentation har Domstolen også med hensyn til særlige ikke-bidragspligtige ydelser anført i Leclere-dommen, der blev afsagt efter indsættelsen af forordningens artikel 4, stk. 2a og 10a ( ).

45. Fællesskabslovgiver har reageret på den nævnte retspraksis, idet fællesskabslovgiver udtrykkeligt har medtaget ydelser med en dobbeltfunktion som særlige ikke-bidragspligtige ydelser under anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71. Samtidig har fællesskabslovgiver dog foretaget en anderledes regulering af retsfølgerne. Såfremt der modtages bistandshjælp, har lovgiver ganske vist udelukket eksporten af de særlige ydelser. Fællesskabslovgiver har imidlertid ved bestemmelserne i artikel 10a, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1408/71 sørget for, at familiemedlemmer, der er tilknyttet en anden medlemsstats sociale sikringsordning, ligestilles med familiemedlemmer i modtagerstaten med hensyn til de særlige ydelser, der i givet fald tildeles der.

46. Således er det med hensyn til spørgsmålet, om der foreligger en særlig ydelse, for det første afgørende, om tildelingen af ydelsen står i forbindelse med en social sikringsydelse, hvilket adskiller den fra en bistandsydelse. For det andet må der ikke være tale om, at ydelsen selv er en social sikringsydelse, hvilket er udelukket, hvis den har karakter af socialforsorg.

47. Ved en ydelse som den kompenserende tillægsydelse i henhold til GSVG er der ikke tale om en ren bistandshjælpsydelse. Det er nemlig en betingelse for at modtage ydelsen, at man er tilknyttet en social sikringsordning, her de selvstændigt erhvervsdrivendes pensionsforsikring, og det forhold, at der består et krav på en ydelse ved alderdom i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71.

48. Tillægget bliver på grund af denne sammenhæng med alderspensionen imidlertid ikke selv til en social sikringsydelse. Ganske vist er det forhold, at man når pensionsalderen, indirekte også en betingelse for at modtage den kompenserende tillægsydelse, fordi der kun kan ansøges om denne sammen med hovedydelsen, dvs. alderspensionen. På samme måde som tillægget på trods af sin tilknytning til pensionen ikke er afhængig af, at der er betalt bidrag ( ), mangler tillægget derfor heller ikke karakteren af at være en særlig ydelse. Hvis der nemlig aldrig blev tildelt særlige ydelser, såfremt tildelingen af den omtvistede begunstigelse var accessorisk i forhold til en social sikringsydelse, ville der praktisk set nærmest ikke være noget anvendelsesområde tilbage for de i artikel 4, stk. 2a litra a), i forordning nr. 1408/71 udtrykkeligt nævnte tillægsydelser.

49. Parterne har endvidere fremhævet, at den kompenserende tillægsydelse har karakter af socialforsorg, da tildelingen heraf afhænger af modtagerens behov.

50. For at afgrænse socialforsorg i forhold til sociale sikringsydelser, skal den i Domstolens faste praksis anførte definition af sociale sikringsydelser først nævnes:

»[E]n ydelse anses for en social sikringsydelse, såfremt den tildeles de berettigede uden nogen individuel bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier og forudsat, at den vedrører én af de risici, der udtrykkelig er anført i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71« ( ).

51. I Hughes-dommen har Domstolen behandlet indvendingen om, at det i denne sag omtvistede familietillæg var en bistandshjælpsydelse, fordi det blev tildelt på grundlag af en efterprøvelse af familiens behov. Hertil anførte Domstolen:

»Selv om en ydelse som familiestøtten udelukkende tilkendes eller afslås på grundlag af ansøgerens formue og indtægt, det antal børn, han skal forsørge, og disses aldersfordeling, følger det ikke heraf, at tilkendelsen af ydelsen afhænger af en bedømmelse af den enkelte ansøgers personlige behov, som er karakteristisk for social forsorg […]. De anvendte kriterier er objektive og lovbestemte, og såfremt de er opfyldt, giver de ret til den pågældende ydelse, idet den kompetente myndighed ikke er bemyndiget til at tage hensyn til andre personlige omstændigheder.«

52. Anlægger man samme målestok ved bedømmelsen af den kompenserende tillægsydelse, skulle den egentlig ligeledes kvalificeres som en social sikringsydelse. Denne ydelse tildeles nemlig også på lovbestemt grundlag i henhold til objektive kriterier. Pensionisten har ret til tillægget, hvis hans indtægt ligger under en bestemt (vejledende) sats, hvorved den pågældende anvendelige vejledende sats ligeledes er fastlagt i henhold til objektive kriterier. Den vejledende sats afhænger f.eks. af, om den pensionsberettigede bor sammen med sin ægtefælle, og hvor mange børn han/hun har. Der er ikke noget, der tyder på, at Sozialversicherungsanstalt ud over de lovmæssigt regulerede betingelser har nogen beføjelse til at efterprøve det personlige behov.

53. Det er derimod tvivlsomt, om der kan generaliseres ud fra Domstolens opfattelse, der fremgår af Hughes-dommen. Ud fra definitionen af udtrykket social sikringsydelse, som det forstås deri, kunne man slutte modsætningsvist, at der kun ville foreligge en bistandshjælpsydelse, hvis tildelingen af ydelsen ikke fulgte i henhold til objektive, lovmæssigt fastsatte kriterier, men i henhold til en inden for myndighedens skøn opstillet individuel efterprøvelse af den pågældendes behov.

54. Allerede for at tage hensyn til ligebehandlingsprincippet tildeles bistandshjælp imidlertid i mange nationale retsordener efter objektive, lovmæssigt regulerede kriterier for bestemmelsen af det personlige behov. Sikringen af eksistensminimummet forstås heller ikke længere som en statslig nådeshandling. I moderne socialstater er der derimod tit et tilsvarende pensionskrav, som den enkelte har krav på i kraft af sin værdighed som menneske.

55. Heraf følger, at en ydelse også kan have karakter af bistandshjælp – der er forudsætningen for kvalifikationen som særlig ydelse – hvis den tildeles afhængigt af behovet, hvorved det personlige behov kan bestemmes i henhold til objektive, lovmæssigt fastlagte kriterier.

56. Ud over den omstændighed, at ydelsen er behovsbestemt, er det desuden afgørende for dens lighed med bistandshjælp, at tildelingen af den kompenserende tillægsydelse ikke afhænger af sammenlægningen af bestemte beskæftigelses- eller bidragsperioder. Retsfølgen af kvalifikationen som særlig ikke-bidragspligtig ydelse er, at ydelsen kun bliver betalt, hvis pensionisten har sin bopæl i den medlemsstat, hvor den kompetente institution ligger. Som den tyske regering med rette har anført, er denne undtagelse fra eksportforbuddet kun tilladt, for så vidt den berettigede ikke har erhvervet noget pensionskrav ved beskæftigelses- eller bidragsperioder.

57. Begrænsningen af muligheden for at eksportere er desuden berettiget, hvis den særlige ydelse har til formål, at den berettigede får stillet de midler til rådighed, der er nødvendige for det daglige forbrug i den medlemsstat, der tildeler ydelsen ( ).

58. Et stærkt indicium for, at den kompenserende tillægsydelse tjener til at sikre eksistensminimummet under hensyntagen til de omkostninger, der er forbundet med det daglige forbrug i Østrig, ligger i bestemmelserne om tilpasningen af den vejledende sats, der er afgørende for størrelsen af den kompenserende tillægsydelse. I henhold til § 150, stk. 2, i GSVG hæves denne sats nemlig hvert år med en tilpasningsfaktor, der mindst skal svare til stigningen i forbrugerpriserne i Østrig.

VI – Forslag til afgørelse

59. Jeg foreslår, at den forelæggende rets anmodning om præjudiciel afgørelse besvares som følger:

»En ydelse udgør en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, i den affattelse, der følger af Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, hvis tildeling i henhold til artikel 10a, stk. 1, i denne forordning kan gøres afhængig af, at den pågældende har bopæl i den medlemsstat, hvor den kompetente institution ligger, hvis den

– er optaget i bilag IIa til forordning nr. 1408/71

– ikke finansieres ved bidrag til en social sikringsordning og

– på den ene side tildeles som et tillæg til en ydelse ved alderdom i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71, og på den anden side har lighedspunkter med socialforsorg, som f.eks. giver sig udslag i, at

– tildelingen af ydelsen, både for så vidt angår dens begrundelse og dens størrelse, ikke afhænger af bestemte beskæftigelses- eller bidragsperioder, men alene af pensionsmodtagerens behov, hvorved det personlige behov også kan bestemmes i henhold til objektive kriterier, der er fastsat ved lov, og

– ydelsens størrelse fastsættes efter, hvilke midler der er nødvendige for livsførelsen i den stat, der tildeler ydelsen.«