3.

Når man skal behandle proportionalitetsprincippet og dets overholdelse, skal det — som med rette anført af sagsøgeren — først fastlægges, hvad der er målet med en ordning, for dernæst at vurdere om de midler, der er fastsat for at nå målet, er rimelige i henhold hertil. Selv om der i præamblen til forordning nr. 1259/72 i sammenhæng med sikkerhedsstillelse kun er tale om forarbejdning af smør og ikke om forarbejdning inden for en bestemt frist, er det for mig helt klart, at det ikke blot drejer sig om at nå det førstnævnte mål, altså en definitiv aflastning af smørmarkedet, men også at overholdelsen af forarbejdningsfristen udgør en ganske væsentlig faktor, hvilket fremgår klart af den samlede ordning samt af formålet med og ånden i reglerne. Jeg kan også henvise til mine betragtninger i forslaget til afgørelse i de forenede sager 99 og 100/76, som jeg heller ikke vil tage afstand fra i den foreliggende sag. De fastsatte forarbejdningsfrister skal derefter i første række sikre, at der kun erhverves sådanne mængder, som deltageren i licitationen også enten selv kan forarbejde eller lade forarbejde. Herved opnås, at flest mulige interesserede virksomheder får adgang til varen, at der altså består en effektiv konkurrence, og at pengestærke virksomheder ikke i spekulationsøjemed oplagrer større partier i forventning om prisstigninger på markedet for konkurrerende fedtstoffer. Desuden bliver det muligt at holde kontrol med forarbejdningsfristen inden for en overskuelig periode samt at styre sådanne aktiviteter nøje og foretage de nødvendige justeringer. Derudover må det også tillægges en vis betydning, at der tages hensyn til, at den med kontrollen forbundne byrde, som pålægges de nationale administrative myndigheder, på grund af fristen holdes inden for visse grænser. Man kan således gå ud fra, at der ved fastsættelsen af forarbejdningsfristerne entydigt blev taget særlige hensyn til væsentlige spørgsmål af betydning for markedsordningen, især at der blev skabt sikkerhed for, at forarbejdningen ikke fandt sted på andre vilkår end dem, der lå til grund for den af Kommissionen fastsatte pris. Dette var nødvendigt for at sikre, at salgsprisen tilpasses markedsprisen for smør, som er undergivet visse svingninger alt efter størrelsen af smørlagrene, samt prisen for de konkurrerende fedtstoffer, som kan komme i betragtning for forarbejdningsvirksomheden, som ligeledes er undergivet visse svingninger i forhold til verdensmarkedet. Hermed er det principielt klart, at der kunne fastsættes sanktioner af en vis størrelse for at gennemføre disse krav. Under alle omstændigheder forekommer det ikke rimeligt — netop fordi der kun i sidste række kan lægges vægt på overholdelsen af forarbejdningsfristerne af hensyn til at lette forvaltningsarbejdet — på de i så henseende foreskrevne sanktioner at anvende de tanker, der er givet udtryk for i dommen i sag 122/78 ( 3 ), hvorefter overholdelsen af en frist, der udtrykkeligt kun er fastsat for at lette forvaltningen, nemlig fristen for at forelægge beviset for, at indførsel har fundet sted, ikke bør sikres overholdt ved hjælp af strenge sanktioner. Jeg er enig med sagsøgeren i, at der derimod sikkert i anden sammenhæng kan henvises til den nævnte dom. Det fremgår nemlig klart af dommen, at det i forbindelse med proportionalitetsprincippet ikke blot skal undersøges, om der består et rimeligt forhold mellem det forfulgte mål og det foreskrevne middel, men at der også tillægges det spørgsmål betydning, om de sanktioner, der hjemles for at opnå et mål, er rimelige i sammenligning med sanktioner, der skal sikre, at et andet vigtigere mål opfyldes. I den i sin tid omstridte ordning drejede det sig dels om at sikre, at indførsel fandt sted under en licens' gyldighedsperiode, dels om at sikre, at der — inden for en bestemt frist — blev fremlagt et bevis, der kun havde informativ betydning. I denne forbindelse blev det fastslået, at det ikke er foreneligt med proportionalitetsprincippet, at der hjemles en og samme sanktion for overtrædelser af vidt forskellig sværhedsgrad. Det synes derfor kun rimeligt for manglende fremlæggelse af bevis for indførsel inden for en bestemt frist at fastsætte en sanktion, som bedre er tilpasset de praktiske følger, og som er mærkbart mildere for importøren end den sanktion, der gælder i tilfælde af tilsidesættelse af hovedforpligtelsen. I den foreliggende sag kan man vel gå ud fra, at det væsentlige mål med ordningen for afsætning af interventions-smør til nedsatte priser er forarbejdningen af produktet, fordi smørmarkedet på denne måde aflastes. Overholdelsen af en bestemt frist for forarbejdningen bør derimod ikke anses for at have samme betydning for det forfulgte mål. For så vidt er det dog ikke ubetinget af betydning, at forarbejdningsfristerne til en vis grad varierer betydeligt. Heroverfor kunne Kommissionen påpege, at dette kan forklares ved, at der først måtte indsamles erfaringer, og at der herefter på grund af de store lagerbeholdninger blev gjort en yderligere indsats for at stimulere interessen for smørret, hvorved det heller ikke må glemmes, at der i medfør at forordning nr. 262/79 blev indført en mellemfrist for den første forarbejdningsproces. Det er dog i den sammenhæng af betydning, at der i forordning nr. 232/75 ligeledes indførtes en særlig gunstig forlængelse af fristen, således at en overskridelse kun medførte en delvis fortabelse af sikkerheden, og at denne supplerende frist blev forlænget yderligere i medfør af forordning nr. 262/79. Heroverfor er det ubestridt, at den samme sanktion har ret forskellige virkninger, alt efter hvilken forpligtelse der er tilsidesat. Hvis nemlig smørret slet ikke forarbejdes, bringes det altså på markedet, således at der i sikkerhedsstillelse kun skal efterbetales forskellen op til markedsprisen. Der er altså i virkeligheden ikke tale om et tab, hvis man følger udtalelserne i dommen i de forenede sager 99 og 100/76, hvori det fastslås, at fortabelsen af sikkerheden ikke har karakter af en sanktion, da det egentlig kun er markedsprisen for smør, der skal erlægges. Selv om man går ud fra, at mindstesalgsprisen plus sikkerhedsstillelsen er højere end interventions-prisen og dermed højere end markedsprisen, må det i alle tilfælde antages, at der kun er tale om et forholdsvis ubetydeligt tab. Hvis derimod forarbejdningen finder sted efter udløbet af den fastsatte frist, virker fortabelsen af hele sikkerheden utvivlsomt langt mere urimelig. Som korrekt fremhævet af sagsøgeren, belaster erlæggelsen af markedsprisen i dette tilfælde køberen ganske betydeligt, da værdien af produktet — efter denatureringen — er faldet kraftigt, og da det også må antages, at såfremt det således denaturerede smør anvendes til de i ordningen foreskrevne produkter — konsumis og konditorvarer — kan driftsomkostningerne ikke dækkes ind, da sådanne produkter i almindelighed fremstilles ved hjælp af andre fedtstoffer, der kan købes til en lavere pris, som mindstesalgsprisen for smør tilpasses efter. For så vidt angår dette sagsforhold kan man faktisk ikke blot tale om et grelt misforhold mellem den sanktion, der pålægges, såfremt forarbejdningen ikke finder sted, og den sanktion, der finder anvendelse, hvis forarbejdningsfristen overskrides, men det må også indrømmes, at ordningens hovedformål i virkeligheden herved ofte tilsidesættes; det forhold, at sanktionerne ikke tilpasses de tilfælde, hvor der er risiko for at fristen overskrides, må nemlig føre til, at der helt gives afkald på at forarbejde smørret, og at det sendes på markedet igen. Som følge heraf er der rent faktisk grund til at erklære den i det forelagte spørgsmål nævnte forordning for ugyldig, for så vidt den foreskriver, at hele forarbejdningssikkerheden også fortabes, når forarbejdningen foretages, men først efter udløbet af den fastsatte frist.