6.

I spørgsmål nr. 3 i første gruppe spørger den tyske domstol således: »Kan tilsidesættelse af en fællesskabsordning skabe umiddelbare rettigheder for den, hvis rettigheder berøres af en medlemsstats retsregler og administrative bestemmelser eller disses gennemførelse, der er i strid med forordningen, i den forstand, at han for en national domstol kan indbringe et krav om, at fællesskabsstridige foranstaltninger undlades, eller at de fællesskabsretlige regler overholdes?« Dette spørgsmål synes at være formuleret tautologisk. Går man nemlig ud fra den antagelse, at private har individuelle rettigheder på grundlag af en fællesskabsforordning, og hvis det forudsættes, at disse rettigheder er blevet krænket igennem en medlemsstats retsregler eller administrative bestemmelser i strid med den nævnte forordning, hersker der ikke tvivl om, at den private kan anlægge sag ved en national domstol med henblik på at værne disse rettigheder og herunder kræve forordningen (som skal tillægges forrang frem for afvigende national ret) bragt i anvendelse. Der må imidlertid tages hensyn til den situation, som er forelagt Finanzgericht Hamburg til bedømmelse, og på dette grundlag må spørgsmålets mening nøjere fastlægges. Der er altså således tale om, hvorvidt i det tilfælde, hvor en medlemsstat har indrømmet toldfritagelser, som den i henhold til fællesskabsretten ikke havde ret til at indrømme, og den derved har tilsidesat forordningen om den fælles toldtarif, de virksomheder, som er blevet skadet af fritagelsernes konkrete virkninger, for en national domstol kan kræve toldmyndighederne dømt til ikke at anvende de interne regler vedrørende fritagelserne eller dømt til at overholde reglerne i den fælles toldtarif. Kommissionen har henvist til dommen af 22. januar 1976 i sag 60/75, Russo mod AIMA (Sml. 1976, s. 45). Af denne dom udledes den grundsætning, at en fællesskabsbestemmelse kun kan påberåbes af private, når den har til formål at beskytte deres interesser. Den dom, der er tale om, drejede sig imidlertid om et tilfælde, hvor en hvedeproducent for den nationale ret havde rejst et erstatningskrav mod det statslige interventionsorgan på landbrugsområdet og støttet dette krav på, at organet havde overtrådt fællesskabsretten. I denne dom anerkendte Domstolen en sådan ret i henhold til fællesskabsreglerne for den enkelte producent, og udtalte, at i tilfælde af, at der er opstået et tab som følge af en medlemsstats overtrædelse af fællesskabsretten, »påhviler det den pågældende stat i forhold til skadelidte at påtage sig de heraf følgende konsekvenser på grundlag af de nationale retsregler om statens erstatningsansvar«. I den foreliggende sag har sagsøgerne i hovedsagen ikke nedlagt påstand om erstatning for det tab, de måtte have lidt ved, at der ydes afgiftsfritagelse til importørerne af de produkter, som sælges under smørture. De har alene nedlagt påstand om, at indførslerne underkastes den fælles toldtarifs almindelige ordning, og altså således krævet, at fællesskabsretten anvendes korrekt. Det spørgsmål, som jeg er i færd med at undersøge, vedrører imidlertid, som nævnt, muligheden for de virksomheder, som har lidt skade ved de praktiske virkninger af afgiftsfritagelsen, for at kræve, at retten pålægger afgiftsmyndighederne ikke at bringe afgiftsfritagelserne i anvendelse (dvs. overholde reglerne i den fælles toldtarif). For at løse et sådant problem må man efter min opfattelse tage udgangspunkt i to betragtninger af almindelig art. Den første vedrører forholdet mellem retsregel, individuel rettighed og interessen i, at reglen bringes i anvendelse. Det er velkendt, at enhver retsnorm tager sigte på en bestemt type-situation, og at de personer, som konkret befinder sig i en sådan situation, bliver subjekter i et retsforhold. En af disse bliver i et obligationsretligt retsforhold indehaver af en individuel rettighed. Dette gælder naturligvis også for fællesskabsregler fastsat ved forordning. Ser vi på den fælles toldtarif, er retten til at påberåbe sig denne knyttet til den enkelte konkrete indførsel eller udførsel, og det er den person, som gennemfører indførslen eller udførslen, som har ret hertil. Det er således utvivlsomt, at enhver importør har ret til at kræve, at toldmyndighederne anvender tariffen korrekt i forhold til sig, og at denne ret opstår, når han gennemfører en indførsel. Noget andet er at tale om importørernes rettigheder som gruppe betragtet med hensyn til at kræve tariffen overholdt. Anskuet på denne måde befinder spørgsmålet sig på bestemmelsens almindelige og teoretiske plan, og der bortses fra en individualisering af rettigheden, dvs. fra det forhold, at der opstår en særlig retsstilling for en person. Det er endvidere noget andet at tale om interessen i at bringe en bestemmelse i anvendelse, f.eks. erhvervsdrivendes interesse i den korrekte anvendelse af indførselstold for varer, de erhvervsdrivende fremstiller eller sælger. Det er nemlig velkendt, at en retsregel i sig selv er udtryk for samfundsinteresser, som går ud over de persongrupper, der er omfattet af reglens anvendelsesområde, hvilket betyder, at de personer, som har interesse i at påse, at en bestemt regel overholdes, er betydeligt talrigere end dem, som er indehavere af en rettighed — eller som er i stand til at hævde en rettighed — på grundlag af reglen. Den anden betragtning vedrører spørgsmålets processuelle side. For at have ret til at anlægge sag (f.eks. med henblik, på at påstå et andet retssubjekt dømt til at respektere nærmere bestemte forpligtelser), må den pågældende sagsøger nødvendigvis være i besiddelse af den individuelle rettighed, som søgsmålsretten er beregnet på at sikre i det konkrete tilfælde. Søgsmålsretten skal nemlig ikke tjene til en generel og hypotetisk bekræftelse af en regels indhold, men til, at reglen bringes i anvendelse på et givet retsforhold. Som følge heraf har den, som blot har en interesse i, at reglen overholdes — eller rettere den, som ikke er part i et bestemt retsforhold, der er grundet på retsreglen — ikke nogen søgsmålsret. Jeg skal nu bringe disse almindelige betragtninger i anvendelse over for det spørgsmål, som er rejst af Finanzgericht Hamburg. Jeg skal først bemærke, at en medlemsstats ulovlige indrømmelse af toldfritagelselser indebærer, i hvert fald tilsyneladende, en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne i to henseender. Dels er dette en tilsidesættelse af en regel, som forbyder en medlemsstat at lovgive på et område, som er forbeholdt Fællesskabets lovgivningsmyndighed. Dels indebærer det, at den fælles toldtarif ikke bringes i anvendelse. Førstnævnte er en tilsidesættelse af kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Retten til at kræve denne kompetencefordeling overholdt tilkommer Fællesskabet og, på det processuelle plan, Kommissionen. Den anden overtrædelse er en konsekvens af den førstnævnte, idet der i realiteten ikke er konstateret noget bestemt tilfælde af urigtig anvendelse af tariffen i forhold til en importør (som f.eks. i tilfælde af, at der er opkrævet told i henhold til en toldsats, som ikke findes i den fælles toldtarif), men at en lovbestemmelse på ulovlig vis har begrænset tariffens anvendelsesområde i strid med den forpligtelse, som påhviler medlemsstaten, til at lade indførte produkter fortolde efter de satser, som er fastsat af Fællesskabet. Set under denne synsvinkel tilkommer retten — efter min opfattelse — til at kræve den fælles toldtarif anvendt i sin helhed Fællesskabet og ikke den eller hin private, der tilhører en gruppe, som har interesse i tariffens overholdelse. Resultatet bliver, kan det siges, at det er tilstrækkeligt at undgå en sammenblanding af den individuelle ret, som i et bestemt retsforhold består på de betingelser, der er fastsat i retsreglen, og tredjemands interesse i at påse reglens overholdelse. Rettighedens indehaver, og ikke den, som har en interesse af sidstnævnte art, har søgsmålsret med hensyn til at fordre reglen overholdt i forhold til sig. Et andet synspunkt ville indebære muligheden for at udstyre umiddelbart anvendelige fællesskabsregler med en form for almindelig søgsmålsret (actio popularis). Dette ville imidlertid være i strid med fælles retstraditioner i medlemsstaterne og ville i øvrigt indebære betydelige vanskeligheder i det praktiske retsliv (man kan blot tænke på det antal personer, som kunne have en vis interesse i den korrekte anvendelse af visse nærmere bestemte fællesskabsregler!). Dette resultat udelukker imidlertid ikke, at bestemte personer, som har interesse i en forordnings overholdelse, kan gøre individuelle rettigheder gældende på grundlag af den interne retsorden, som finder anvendelse på dem, når forvaltningens handlemåde i strid med fællesskabsretten også bedømmes i henhold til nationale retsregler eller retsgrundsætninger, og når de pågældende i henhold til disse bestemmelser eller grundsætninger også måtte antages at have søgsmålsret. Det enkleste eksempel er et erstatningskrav for skade som følge af forvaltningens ulovlige handlemåde, således som der henvises til i dommen Russo mod AIMA, der er nævnt ovenfor. Der er imidlertid intet til hinder for, at det kan tænkes, at en privat, der er stillet over for interne retsforskrifter, som er i strid med såvel fællesskabsreglerne som forfatningsmæssigt sikrede individuelle rettigheder (i denne sag f.eks. en national forfatning, som indeholder en beskyttelse af lighedsgrundsætningen også i forhold til erhvervsdrivende) kan gøre sine rettigheder gældende ved domstolene med henblik på at opnå, at disse foranstaltninger ikke bringes i anvendelse, og dermed indirekte, at fællesskabsretten overholdes.