11.

I den appellerede dom opsummerede Retten i Første Instans de faktiske omstændigheder i den sag, den var forelagt, således: »7 Kommissionen lejede fra 1993, efter at Abuja blev gjort til Nigerias hovedstad i stedet for Lagos, en bygning i Abuja til at huse sin delegation samt midlertidigt huse visse medlemsstaters repræsentationer, herunder Den Hellenske Republiks. Inden for rammerne af en ordning med disse medlemsstater (herefter »Abuja I-projektet«) fremlejede Kommissionen visse kontorer og præsterede visse tjenesteydelser til de pågældende repræsentationer. Medlemsstaterne var blevet enige om at dele de udgifter, der var forbundet med deres repræsentationer. Den Hellenske Republiks bidrag beløb sig til 5,5% af de samlede omkostninger. Da Kommissionen i 2004 ikke mente, at Den Hellenske Republik havde betalt sin gæld i denne henseende, foretog den ved modregning inddrivelse af et tilsvarende beløb (jf. præmis 44 nedenfor). 8 Den 18. april 1994 indgik Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik og Kommissionen (herefter »de deltagende parter«) på grundlag af artikel J.6 i traktaten om Den Europæiske Union (efter ændring nu artikel 20 EU) et aftalememorandum (herefter »det oprindelige aftalememorandum«) vedrørende opførelsen af et fælles ambassadekompleks, der anvender fælles accessoriske tjenesteydelser, til deres diplomatiske repræsentationer i Abuja (herefter »Abuja II-projektet«). Efter Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse er det oprindelige aftalememorandum blevet suppleret med en tiltrædelsesprotokol. 9 I det oprindelige aftalememorandums artikel 1 fastslås, at medlemsstaternes ambassader og Kommissionens delegation er særskilte diplomatiske repræsentationer, som er underlagt Wienerkonventionen af 18. april 1961 om diplomatiske forbindelser og for så vidt angår medlemsstaterne Wienerkonventionen af om konsulære forbindelser. 10 Det oprindelige aftalememorandums artikel 10 anførte, at Kommissionen som koordinator for Abuja II-projektet handlede »på vegne af« de øvrige deltagende parter. 11 I henhold til det oprindelige aftalememorandums artikel 11 er Kommissionen ansvarlig for at foretage arkitektoniske feasibility-undersøgelser for Abuja II-projektet, den første beregning af anlægsomkostninger og projekteringsfaserne. Denne artikel foreskriver også indgåelsen af et supplerende aftalememorandum vedrørende »detaljerede oplysninger om udformningen af bygningskomplekset, fordelingen af omkostningerne og de enkelte deltagende parters rettigheder i bygningskomplekset ved [Abuja II-]projektets afslutning« (herefter »det supplerende aftalememorandum«). Endelig indfører artikel 11 et stående styringsudvalg, som under Kommissionens ledelse består af repræsentanter for alle deltagende parter, til at koordinere og kontrollere Abuja II-projektet. Det stående styringsudvalg forelægger med regelmæssige mellemrum rapporter til arbejdsgruppen vedrørende »administrative anliggender«, som er nedsat af Rådet inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) (herefter arbejdsgruppen vedrørende administrative anliggender). 12 Det oprindelige aftalememorandums artikel 12 har følgende ordlyd: »Når det i artikel 11 omhandlede supplerende aftalememorandum er godkendt, finansieres [Abuja II-]projektet direkte ved bidrag fra de deltagende parter i forhold til den enkelte parts andel i projektet. Kommissionens bidrag betales over den relevante budgetpost. Omkostningerne i forbindelse med forberedelsen af projektet (fase 1) betales af Kommissionen over dennes administrative bevillinger. Disse omkostninger anslås til 140000 ECU. Hvis [Abuja II-]projektet gennemføres, refunderes disse omkostninger ved bidrag fra alle de deltagende parter i forhold til deres respektive andel i projektet.« 13 Det oprindelige aftalememorandums artikel 13 fastslår: »De deltagende parter garanterer efter godkendelse af [det supplerende aftalememorandum], at deres samlede omkostninger vil blive betalt. De samlede omkostninger for den enkelte part består af: a) de samlede omkostninger ved den enkelte parts individuelle andel i projektet og b) den enkelte parts andel i omkostningerne ved de fælles og offentlige områder, beregnet i samme forhold som dens andel i summen af de samlede individuelle områder.« 14 Det oprindelige aftalememorandums artikel 14 fastslår, at Kommissionen med de deltagende staters tilsagn og deltagelse foretager alle betalinger til tredjemænd (kontrahenterne). 15 Det oprindelige aftalememorandums artikel 15, stk. 1, fastslår: »Hvis en part beslutter at trække sig ud af [Abuja II-]projektet ved ikke at undertegne det i artikel 11 nævnte supplerende aftalememorandum, gælder bestemmelserne i dette aftalememorandum, herunder de i artikel 12 og 13 nævnte finansielle forpligtelser, ikke længere for den part, der trækker sig ud.« 16 Den 29. marts 1995 indgik Fællesskaberne, repræsenteret ved Kommissionen, den første kontrakt med et joint venture-foretagende mellem Dissing & Weitling arkitektfirma A/S, som havde vundet en af Kommissionen udskrevet arkitektkonkurrence for Abuja II-projektet, på den ene side og COWIconsult Consulting Engineers and Planners A/S (herefter »konsulenterne«) på den anden side. Ifølge denne kontrakts artikel 1 bekræfter Kommissionen de deltagende parters hensigt om at indgå en »endelig kontrakt« med konsulenterne. Ifølge artikel 2 påtager konsulenterne sig at forberede det pågældende projekt. Omkostningerne til denne forberedelse beløb sig til 212547,59 EUR. 17 Under møder mellem repræsentanter for vedkommende tjenestegrene fra de pågældende medlemsstaters udenrigsministerier og arkitekterne fra Dissing & Weitling arkitektfirma A/S blev de reelle behov for hver medlemsstats repræsentation og den del af udgifterne, som påhviler hver medlemsstat, fastsat. 18 Den 26. oktober 1995 mødtes underudvalget »ejendomsanliggender«, som er nedsat inden for rammerne af FUSP. Det fremgår af mødereferatet, at underudvalget opfordrede Kommissionen til »[…] — at afslutte [projekterings]fasen — at træffe de fornødne foranstaltninger med arkitektfirmaet for at udarbejde [planer for overgangsprojekteringsfasen] inden for de af det [stående styringsudvalg] fastsatte frister — at indgå kontrakter [vedrørende jordbundsanalyse og undersøgelse af byggestedet], da denne sidstnævnte [kontrakt] er nødvendig for udarbejdelsen af det supplerende aftalememorandum — samt at forudbetale udgifterne forbundet med disse etaper.« 19 Underudvalget bekræftede, at »de af Kommissionen betalte beløb [skulle] anses for at være forudbetalt af denne på et selvstændigt ad hoc-grundlag, som forinden er fastsat som passende metode til finansieringen af [Abuja II-]projektet«, og at »[d]e andre deltagende parter i tilfælde af manglende gennemførelse af projektet [ville refundere] Kommissionen i henhold til den aftalte tilbagebetalingsform for de forudgående faser«. 20 Den 24. november 1995 mødtes det stående styringsudvalg (jf. præmis 11 ovenfor). Referatet fra dette møde nævner, at en kontrakt »om teknisk assistance« med konsulenterne vedrørende et beløb på 2676369 EUR (herefter »hovedkontrakten«) blev forelagt Kommissionens Rådgivende Udvalg for Indkøb og Aftaler (RUIA) til godkendelse. Det nævnes også, at »de andre deltagende parter i tilfælde af projektets manglende gennemførelse refunderer Kommissionen«. 21 Den 27. december 1995 indgik Kommissionen hovedkontrakten. Kontrakten vedrørte projekteringen og overgangsfasen til Abuja II-projektet (jf. artikel 4.4 og 4.5) samt eventuelle detaljerede planer [artikel 4.6]. 22 Den 19. september 1996 godkendte arbejdsgruppen vedrørende administrative anliggender FUSP overgangsprojekteringen. 23 Den 21. november 1996 opfordrede arbejdsgruppen vedrørende administrative anliggender FUSP Kommissionen til at træffe ad hoc-foranstaltninger, med henblik på at arkitekterne begyndte udarbejdelsen af detaljerede planer. Arbejdsgruppen anførte, at den formelle kontrakt for denne fase var blevet indgået før færdiggørelsen af det supplerende aftalememorandum. Under dette møde oplyste Kommissionen den nævnte arbejdsgruppe om størrelsen af de udgifter, som Kommissionen havde forudbetalt indtil den for forberedelsen af Abuja II-projektet, nemlig ca. 2,8 mio. EUR. 24 Den 24. februar 1997 mødtes samme arbejdsgruppe og besluttede ikke at afvente færdiggørelsen af det supplerende aftalememorandum for at udarbejde detaljerede planer og aftaledokumenterne. Mødereferatet indeholder følgende beslutninger: »Kommissionen opfordres til sammen med arkitekterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til udarbejdelse af dokumenter og til at forudbetale de nødvendige beløb til disse arbejder i henhold til den for projektet aftalte fremgangsmåde. Ligesom i tidligere tilfælde skal de beløb, der således forudbetales af Kommissionen, senere betales af de andre deltagende parter i henhold til de herfor fastsatte procedurer [i det oprindelige aftalememorandum].« 25 I de følgende måneder trak flere medlemsstater sig ud af Abuja II-projektet. Den 28. april 1997 pålagde arbejdsgruppen vedrørende administrative anliggender FUSP Kommissionen at indgå »bilaterale aftaler med Kongeriget Danmark om refusion af dets del af projektomkostningerne, som Kommissionen på vegne af de deltagende parter ha[vde] afholdt«. En tilsvarende afgørelse blev truffet, efter at Irland, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland og Kongeriget Sverige i september 1997 trak sig ud af projektet. 26 Den 12. november 1997 indgik Kommissionen en tillægsaftale til hovedkontrakten angående gennemførelse af detaljerede planer og afholdelse af rejseomkostninger for et beløb på 1895696 EUR med arkitekterne. 27 Den 18. juni 1998 nævnte arbejdsgruppen vedrørende administrative anliggender FUSP muligheden for, at Kongeriget Belgien trak sig ud af Abuja II-projektet. Det fremgår af referatet fra dette møde, at det stående styringsudvalg bemærkede, at Kongeriget Belgien ville betale sin del af omkostningerne som aftalt efter godkendelsen af overgangsprojekteringen. 28 Den 10. juni 1998 fremsendte Kommissionen en betalingsordre på 153367,70 EUR til Den Hellenske Republik svarende til Den Hellenske Republiks andel i den indledende projektfase, nemlig 5,06% af de samlede omkostninger. Betalingsfristen var fastsat til den . 29 Den 9. december 1998 blev det supplerende aftalememorandum undertegnet af Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig og Kommissionen. Det supplerende aftalememorandums artikel 11 foreskriver oprettelse af en fond til finansiering af projektet. 30 I henhold til det supplerende aftalememorandums artikel 14 finder dette aftalememorandum foreløbigt anvendelse fra den første dag i den anden måned efter undertegnelsen og træder i kraft den første dag i den anden måned efter den dag, hvor medlemsstaterne og Kommissionen ratificerer det. 31 Den 28. april 1999 iværksatte Kommissionen en udbudsprocedure for opførelsen af de pågældende medlemsstaters ambassader og Kommissionens delegation (EFT 1999 S 82). Det anførtes, at Den Hellenske Republiks ambassade ville få et areal på 677 m2. 32 Den 3. september 1999»gentog« Kommissionen sin henvendelse fra 1998 til arbejdsgruppen vedrørende administrative anliggender FUSP, med henblik på at medlemsstaterne betalte de beløb, som Kommissionen havde betalt konsulenterne for overgangsprojekteringsfasen. Kommissionen anførte, at visse medlemsstater allerede havde betalt de skyldige beløb, men at andre, herunder Den Hellenske Republik, ikke havde betalt beløbet inden udløbet af fristen den . Kommissionen tilføjede, at en betalingsordre var blevet tilstillet de pågældende parter dels vedrørende udgifter til de detaljerede planer, dels vedrørende udgifter til ændringer forbundet med, at Kongeriget Belgien, Kongeriget Spanien og Den Portugisiske Republik havde trukket sig ud. 33 Den 20. september 1999 mødtes det stående styringsudvalg med henblik på forhåndsudvælgelsen af byggeselskaber. Repræsentanten for Den Hellenske Republik underskrev mødereferatet. En udbudsprocedure for den fortsatte opførelse blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers TidendeS 54 af 17. marts 2000. 34 Ved betalingsordre af 17. februar 2000 anmodede Kommissionen Den Hellenske Republik om at betale et beløb på 168716,94 EUR for udarbejdelsen af udbudsmaterialet vedrørende de detaljerede planer. 35 Den 22. juni 2000 besluttede det stående styringsudvalg sig for en ny tilgang til projektet (herefter »det reducerede Abuja II-projekt«), som blev nødvendig, efter at Den Franske Republik trak sig ud. Det reducerede Abuja II-projekt foreskriver navnlig bortfald af bygninger og fælles accessoriske tjenesteydelser samt en reduktion af arealet. Repræsentanten for Den Hellenske Republik markerede på dette møde sin tilslutning til projektet, dog med forbehold af sine overordnedes godkendelse. Den tilstillede Kommissionen Den Hellenske Republik mødereferatet af og opfordrede den til at afgive et formelt svar vedrørende det reducerede Abuja II-projekt. 36 Den 5. september 2000 fremsendte Kommissionen en ny anmodning til repræsentanterne for Den Hellenske Republik. Efter endnu et rykkerbrev af tilstillede Kommissionen den Den Hellenske Republik en skrivelse pr. fax med svarfrist den , hvori det anførtes, at manglende svar ville blive fortolket som om, den trak sig ud af projektet. Den underrettede de græske myndigheder Kommissionen om, at de ikke var i stand til at afgive et svar vedrørende det reducerede Abuja II-projekt. Samme dag svarede Kommissionen følgelig, at den havde pålagt arkitekterne at foretage en ændring af det reducerede Abuja II-projekt, hvorved Den Hellenske Republik blev udelukket. 37 Ved skrivelse af 28. januar 2002 tilsendte Kommissionen Den Hellenske Republik en debetnota på 1276484,50 EUR for byggeomkostningerne vedrørende Abuja II-projektet. Senere annullerede Kommissionen denne debetnota. 38 Efter at have etableret sin egen ambassade i Abuja forlod Den Hellenske Republik den 13. juli 2002 de foreløbige lokaler, som den havde anvendt inden for rammerne af Abuja I-projektet. 39 Ved skrivelse af 11. oktober 2002 underrettede Kommissionen formelt Den Hellenske Republik om de ubetalte debetnotaer vedrørende Abuja I- og II-projekterne og opfordrede medlemsstaten til at betale et samlet beløb på 861813,87 EUR og 11000 amerikanske dollars (USD). 40 Efter forhandlinger mellem parterne henledte Kommissionen ved skrivelse af 31. januar 2003 Den Hellenske Republiks opmærksomhed på, at den ikke havde betalt sin gæld vedrørende Abuja I- og II-projekterne, og opfordrede medlemsstaten til at betale et samlet beløb på 516374,96 EUR og 12684,89 USD inden udgangen af februar 2003. Kommissionen tilføjede, at den i tilfælde af manglende betaling ved fristudløbet ville foretage inddrivelse af de pågældende beløb ved at anvende alle til rådighed stående retsmidler. 41 I løbet af de følgende måneder diskuterede Den Hellenske Republik og Kommissionen de skyldige beløb. 42 Den 29. december 2003 tilstillede Den Hellenske Republik sin faste repræsentant ved Den Europæiske Union en skrivelse med følgende ordlyd: »Eftersom Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber under anvendelse af modregningsproceduren fastholder sit standpunkt i forhold til vort lands gæld vedrørende Abuja II-projektet, anmoder vi Dem om at fortsætte proceduren og underrette os om, hvis og i hvilket omfang den er blevet iværksat, således at Den Hellenske Republik kan undersøge, i hvilket omfang den har til hensigt at anlægge sag mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Hvad angår Abuja I-projektet minder vi om, at vi står ved vores gæld indtil maj 2002, men at det af Kommissionen krævede beløb dækker perioden frem til juli 2002 og derefter. Eftersom vi har til hensigt at betale vores gæld, anmoder vi Dem om at tage kontakt til Kommissionens kompetente finansielle tjenestegrene med henblik på at kontrollere delene af det præcise samlede beløb af vores gæld i euro indtil maj 2002.« 43 Den 16. februar 2004 tilstillede Kommissionen Den Hellenske Republik en skrivelse, der identificerede dennes ubetalte gæld vedrørende Abuja I- og II-projekterne. Af en til nævnte skrivelse knyttet tabel fremgår bl.a. elleve ubetalte debetnotaer vedrørende Abuja I- og II-projekterne, for hvilke Kommissionen anmoder Den Hellenske Republik om at betale 565656,80 EUR. I denne skrivelse præciserer Kommissionen: »[Den Hellenske Republik] overfører følgende fordring til Kommissionen: […] 2000GR161PO005OBJ 1 GRÈCE CONTINENTALE — foreløbig betaling — 4774562,67 EUR. I henhold til betingelserne for betaling som fastsat i [finansforordningens artikel 73, stk. 1, andet afsnit], inddriver Kommissionen gæld og fordringer ved modregning og beregner eventuelt også morarenter. Såfremt de fordringer, som De har meddelt, overstiger de udlignede beløb, vil det nettobeløb, De har ret til, blive betalt snarest muligt […]« 44 Inden for rammerne af det regionale operationelle program for det græske fastland udbetalte Kommissionen den 10. marts 2004 midler til Den Hellenske Republik. I stedet for at betale et beløb på 4774562,67 EUR (jf. præmis 43 ovenfor) udbetalte Kommissionen kun 3121243,03 EUR. Kommissionen foretog således ved modregning inddrivelse af de af Den Hellenske Republik ubetalte beløb, heraf 565656,80 EUR for Abuja I- og II-projekterne (herefter »den anfægtede handling«).«