Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 4. februar 1992. - JAMES JOSEPH CATO MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANSVAR UDEN FOR KONTRAKTFORHOLD - FAELLES FISKERIPOLITIK - PRAEMIE FOR DEFINITIV OPLAEGNING AF FISKEFARTOEJ IKKE UDBETALT. - SAG C-55/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-02533



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Den mundtlige forhandling er blevet genaabnet i den erstatningssag, som Cato har anlagt mod Kommissionen, og som vedroerer et ansvar uden for kontraktforhold, og jeg skal i den anledning fremsaette yderligere en raekke bemaerkninger i tilgift til det forslag til afgoerelse, som jeg allerede har fremsat i sagen den 18. juni 1991. Hvad angaar sagen i oevrigt, navnlig formalitetsspoergsmaalet, skal jeg naturligvis henvise til mit tidligere forslag til afgoerelse.

2. Den foerste bemaerkning, som jeg gerne vil fremsaette, vedroerer den britiske ordnings uforenelighed med direktiv 83/515/EOEF (1).

3. Til stoette for, at der findes en saadan uforenelighed, har sagsoegeren paaberaabt sig to bestemmelser i ordningen. Han anfoerer herom, at den britiske minister ved den foerste af disse to bestemmelser er tillagt en skoensbefoejelse, som ikke fremgaar af direktivet, og at den anden bestemmelse indeholder en supplerende betingelse i forhold til direktivet, nemlig en forpligtelse for fartoejets ejer til at fremlaegge bevis for ministeren paa, at fartoejet er blevet trukket definitivt ud af EF' s fiskeri.

4. I mit foerste forslag til afgoerelse redegjorde jeg for de grunde, som efter min opfattelse foerer til, at der ikke kan gives sagsoegeren medhold i det foerste argument (2). Jeg gav til gengaeld i det foelgende udtryk for det synspunkt, at eftersom forpligtelsen til at sikre sig, at fartoejet er definitivt oplagt, efter den britiske ordning er lagt over paa fartoejets ejer, mens den efter direktivet paahviler medlemsstaten, adskiller den britiske ordning sig vaesentligt fra direktivet. Hvis den britiske ordning derfor havde vaeret i overensstemmelse med direktivet, ville Cato ikke havde lidt nogen skade (3). Vedroerende de to naevnte spoergsmaal vil jeg gerne henvise til mit foerste forslag til afgoerelse.

5. Under den genaabnede mundtlige forhandling blev det i retsmoedet gjort gaeldende (4), at direktivet ikke indeholder noget forbud mod at anvende strengere betingelser i de nationale oplaegningsordninger, forudsat at det tilstraebte formaal, som er at nedskaere kapaciteten i EF' s fiskerflaade, kan opfyldes med de nationale ordninger. Det blev endvidere gjort gaeldende, at det ikke med direktivet var tilsigtet at skabe rettigheder for private.

6. Jeg foeler mig ikke overbevist af disse to argumenter.

7. Hvis de nationale myndigheder nemlig kunne fastsaette betingelser for udbetaling af praemien, er det for det foerste vanskeligt at se, dels hvorfor direktivets artikel 5 og 6 saa skulle indeholde praecise og detaljerede betingelser for udbetaling af praemier med henblik paa at fremme foranstaltninger til definitiv nedskaering, dels hvorfor de nationale ordninger ifoelge direktivet skal godkendes af Kommissionen ved en beslutning, som navnlig skal traeffes ud fra en undersoegelse af, om ordningerne er i overensstemmelse med direktivet.

8. For det andet maa man vaere opmaerksom paa, at mange af de foranstaltninger, som traeffes af de nationale myndigheder eller Faellesskabets institutioner, kan skabe subjektive rettigheder for private, selv om det ikke har vaeret deres formaal. Man behoever her blot taenke paa de foranstaltninger, som Faellesskabet har truffet paa landbrugsomraadet, saasom praemier for nedlaeggelse af vinarealer, hvis formaal klart ikke er at tillaegge vindyrkerne subjektive rettigheder, men at nedskaere Faellesskabets produktion af vine af middelkvalitet. Mon man af den grund ville sige, at den erhvervsdrivende, som opfylder alle betingelser for at drage fordel af de trufne foranstaltninger, ikke skulle kunne paaberaabe sig den faellesskabsretsakt, hvorved foranstaltningerne blev indfoert, under henvisning til, at dens formaal overhovedet ikke vedroerer private? Det kan man naturligvis ikke, da det er udelukket ved vurderingen af det tilstraebte formaal at se bort fra de midler, som maa anvendes for at opfylde formaalet. Med andre ord, naar en national eller af Faellesskabet udstedt retsforskrift har til foelge, at der skabes rettigheder til fordel for private, selv om dette ikke er retsforskriftens formaal, maa disse rettigheder respekteres.

9. Ganske vist var medlemsstaterne ikke forpligtet til at indfoere de i sagen omhandlede foranstaltninger til nedskaering af Faellesskabets fiskerflaade, men naar de gjorde det, skulle den indfoerte ordning i henhold til artikel 7, stk. 1, vaere i overensstemmelse med direktivet. Saafremt den finansielle stoette blev ydet under fravigelse af betingelserne i EOEF-traktatens artikel 92, 93 og 94, var det endvidere noedvendigt, at udbetalingen af stoetten skete efter de samme betingelser i alle medlemsstaterne, idet princippet om ligebehandlingen af fiskeindustrierne i de enkelte medlemsstater i modsat fald ville blive tilsidesat. Hvis man altsaa fulgte Det Forenede Kongeriges opfattelse paa dette punkt, er det vanskeligt at se, hvorledes man da ellers skulle kunne sikre ligebehandlingen, eftersom visse industrier i saa fald vil have gunstigere vilkaar for at gennemfoere en omstrukturering af deres fiskerflaade end andre.

10. Jeg fastholder derfor mit synspunkt i mit foerste forslag til afgoerelse om, at den britiske ordning ikke er i overensstemmelse med direktivet.

11. Den anden bemaerkning, som jeg gerne vil fremsaette, vedroerer Kommissionens retsstridige handlemaade. I mit forslag til afgoerelse af 18. juni 1991 anlagde jeg en sondring, som var bestemt af, at Kommissionen ikke i det foreliggende tilfaelde vedtog en generel retsakt, som indebar beslutninger vedroerende den oekonomiske politik. Som foelge heraf mente jeg ikke, at denne sag er omfattet af Domstolens faste praksis, hvorefter det kraeves, at der foreligger "en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private" (5). I sag C-282/90, Vreugdenhil, fik jeg lejlighed til at uddybe denne sondring. I punkt 41-58 i mit forslag til afgoerelse i naevnte sag angav jeg grundene til, at Domstolen efter min opfattelse burde opgive kravet om, at der skal foreligge en grov fejl i de tilfaelde, hvor den retsakt, som medfoerer en kraenkelse af subjektive rettigheder, ikke indebaerer nogen beslutninger vedroerende den oekonomiske politik. Begrundelsen for den restriktive opfattelse, som Domstolen har anlagt paa dette sidste omraade, har den selv forklaret paa foelgende maade:

"Denne restriktive opfattelse beror paa den betragtning, at den lovgivende magt, selv hvor der findes en domstolskontrol med gyldigheden af dens akter, ikke maa hindres i sine dispositioner ved udsigten til erstatningskrav, hver gang den i den almene interesse skal traeffe generelle foranstaltninger, som kan skade privates interesser." (6)

12. Som jeg understregede det i den forbindelse, er det velbegrundet at stille krav om, at der skal foreligge en naermest vilkaarlig handlemaade, for at Faellesskabet kan ifalde ansvar uden for kontrakt, naar den paagaeldende faellesskabsinstitution raader over en vid skoensbefoejelse, saadan som det er tilfaeldet paa omraadet for den oekonomiske politik, men derimod ikke, naar der er fastsat klare og praecise betingelser for udoevelsen af den befoejelse, som tilkommer institutionen. I sidstnaevnte tilfaelde kan efter min opfattelse enhver tilsidesaettelse af den foernaevnte retsregel paafoere Faellesskabet erstatningsansvar, dog forudsat, at en subjektiv rettighed er blevet kraenket.

13. I den foreliggende sag var det nemlig en meget begraenset skoensfrihed, der tilkom Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af den beslutning, som den var forpligtet til at traeffe. Ifoelge direktivets artikel 7, stk. 1, maatte den nemlig enten godkende eller afslaa at godkende den nationale ordning, som paataenktes indfoert, ud fra en bedoemmelse af, om ordningen var forenelig med direktivet og under hensyn til de oevrige strukturforanstaltninger inden for fiskerisektoren, som allerede var ivaerksat eller paataenktes ivaerksat. Kommissionen skulle altsaa foretage en strengt juridisk bedoemmelse paa grundlag af en sammenligning mellem bestemmelserne i direktivet og den nationale ordning. Jeg mener ikke, det boer vaere en noedvendig betingelse for at sanktionere fejl, begaaet ved udoevelsen af en saadan befoejelse, og for at erstatte skaden heraf, at det godtgoeres, at Kommissionen ved godkendelsen af en national ordning, som ikke er i overensstemmelse med direktivet, paa kvalificeret maade har kraenket en hoejere retsregel til beskyttelse af private. Efter min opfattelse er det her tilstraekkeligt at fastslaa, at Kommissionen ved godkendelsen af ordningen tilsidesatte direktivets artikel 7, stk. 1, og dermed gjorde sig skyldig i en retsstridig handlemaade, som efter omstaendighederne vil kunne paadrage Faellesskabet et erstatningsansvar (7).

14. Saafremt Domstolen imidlertid ikke desto mindre vaelger at foelge de principper der gaelder efter Domstolens praksis, naar der er tale om generelle retsakter, som indebaerer beslutninger vedroerende den oekonomiske politik, skal jeg subsidiaert henvise til punkt 41 i mit foerste forslag til afgoerelse, hvor jeg behandlede spoergsmaalet om Kommissionens tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.

15. Min tredje og sidste bemaerkning vedroerer aarsagsforbindelsen mellem Kommissionens retsstridige handlemaade og Cato' s tab. Dette tab maa efter min opfattelse foerst fastslaas naermere. Jeg mener ikke, at tabet kan siges udelukkende at bestaa i, at Cato ikke fik udbetalt praemien, da der som tidligere naevnt ikke bestod nogen pligt til at indfoere en oplaegningsordning. Tabet beror snarere paa, at tilsidesaettelsen af Cato' s berettigede forventning blev tilsidesat, efter at den britiske ordning var blevet indfoert. Selv om Cato solgte baaden efter at have opfyldt alle direktivets betingelser, fik han nemlig ikke udbetalt praemien, fordi den britiske ordning var i modstrid med Faellesskabets forskrifter. Hans berettigede forventning blev dermed i bogstaveligste forstand tilsidesat, fordi han med rette kunne saette sin lid til, at den nationale ordning skulle godkendes af Kommissionen, navnlig ud fra en undersoegelse af dens forenelighed med direktivet. At modstriden mellem den britiske ordning og direktivet kom til at foreligge, skyldtes alene Kommissionens retsstridige handlemaade.

16. Efter min opfattelse er der derfor klart godtgjort at vaere aarsagsforbindelse mellem Kommissionens handlemaade og det foernaevnte tab, som Cato har lidt.

17. Kommissionen er utvivlsomt ikke den eneste, som har handlet retsstridigt i denne sag. Ogsaa Det Forenede Kongerige handlede retsstridigt, da den vedtog en ordning, som ikke var i overensstemmelse med direktivet. Vi staar her over for det vanskelige spoergsmaal, som opstaar, naar skaden beror paa, at flere end én har handlet retsstridigt. Domstolen har dog for laenge siden afgjort dette spoergsmaal. Jeg har i mit foerste forslag til afgoerelse (8) henvist til Domstolens dom i Kampffmeyer-sagen (9), hvori Domstolen foerst fastslog, at en faellesskabsinstitution principielt kan ifalde ansvar, og derpaa opfordrede sagsoegerne til at afvente udfaldet af en sag ved de nationale domstole om medlemsstatens erstatningsansvar for at sikre, at sagsoegerne hverken fik "for lidt eller for meget i erstatning" (10). Som jeg anfoerte i mit foerste forslag til afgoerelse, er det altsaa foerst i forbindelse med tilkendelsen af selve erstatningen, at Domstolen tager hensyn til det erstatningsansvar, som en national ret maatte have paalagt en medlemsstat.

18. Denne praksis er blevet kritiseret af nogle forfattere med den begrundelse, at den behandler Faellesskabets erstatningsansvar som et subsidiaert ansvar (11). Efter min opfattelse udgoer den foreliggende sag en anledning for Domstolen til at vise, at de principper, som den fastlagde i Kampffmeyer-dommen, indebaerer, at Faellesskabet under visse saerlige omstaendigheder, hvor det ikke laengere er muligt at gennemfoere et erstatningskrav ved de nationale domstole, har pligt til at sikre, at den private, hvis subjektive rettigheder kraenkes, kan opnaa en rimelig erstatning herfor.

19. Efter min opfattelse boer aarsagen til, at det ikke har vaeret muligt at opnaa erstatning fra den medlemsstat, som har handlet retsstridigt, kun tillaegges betydning, hvis den beror paa sagsoegerens eget forhold. Saafremt dette er tilfaeldet, kan sagsoegeren saaledes ikke paaberaabe sig, at han ikke har udnyttet de nationale retsmidler, som staar til hans raadighed, eller at han har overskredet fristen herfor.

20. Af de grunde, som jeg har anfoert i mit foerste forslag til afgoerelse under punkt 47, finder jeg imidlertid ikke, at Domstolen i den foreliggende sag behoever foretage en behandling af det komplicerede spoergsmaal om, hvorvidt der maatte vaere udvist forsoemmelighed paa dette punkt, og om denne har samvirket med Kommissionens retsstridige handlemaade, da en eventuel forsoemmelighed paa dette punkt ikke med sikkerhed kan anses for at have medvirket til skadens indtraeden.

21. Disse supplerende bemaerkninger bekraefter mig fuldt ud i den konklusion, som jeg naaede frem til i mit forslag til afgoerelse af 18. juni 1991.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) - Raadets direktiv af 4.10.1983 om visse foranstaltninger med henblik paa tilpasning af kapaciteten i fiskeriet (EFT L 290, s. 15).

(2) - Jf. forslagets punkt 31 og 32.

(3) - Jf. forslagets punkt 33, 34 og 35.

(4) - Det blev gjort gaeldende af Det Forenede Kongeriges regering.

(5) - Jf. f.eks. dom af 5.12.1979, forenede sager 116/77 og 124/77, Amylum, Sml. s. 3497, praemis 13.

(6) - Jf. dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 5.

(7) - Jeg finder det ikke i denne forbindelse noedvendigt at henvise til EOEF-traktatens artikel 155, som har karakter af en almindelig bestemmelse, naar der findes en saerregel, som det er tilfaeldet her med direktivets artikel 7, stk. 1, hvorefter Kommissionen skal paase, at direktivet anvendes strikte. Paa dette punkt er den sidstnaevnte bestemmelse i oevrigt et konkret udtryk for princippet i traktatens artikel 155.

(8) - Jf. punkt 44.

(9) - Dom af 14.7.1967 (forenede sager 5/66, 7/66 og 13/66-24/66, Sml. 1965-1968, s. 381, org. ref.: Rec. s. 317).

(10) - Se a.st. paa s. 389, org. ref.: Rec. paa s. 344.

(11) - Jf. J. Boulouis og R.-M. Chevallier: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes 1991, Bind 1, 5. udgave, s. 424; J. Rideau og J.-L. Charrier: Code de procédures européennes, Litec, 1990, s. 193.