DOMSTOLENS DOM AF 19. NOVEMBER 1991. - ANDREA FRANCOVICH OG DANILA BONIFACI M. FL. MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - ANMODNING ON PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: PRETURA DI VICENZA OG PRETURA DI BASSANO DEL GRAPPA - ITALIEN. - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV - ANSVAR FOR MEDLEMSSTATEN. - FORENEDE SAGER C-6/90 OG C-9/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05357

svensk specialudgave side I-00435

finsk specialudgave side I-00467



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter - direktiver - direkte virkning - betingelser - forskellige midler til at naa det tilsigtede maal - uden betydning

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

2. Socialpolitik - tilnaermelse af lovgivninger - beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens - direktiv 80/987 - artikel 1 til 5 - virkninger i forholdet mellem stat og private

(Raadets direktiv 80/987, art. 1-5)

3. Faellesskabsret - rettigheder tillagt private - en medlemsstats tilsidesaettelse heraf - pligt til at erstatte private det forvoldte tab

(EOEF-Traktaten, art. 5)

4. Faellesskabsret - rettigheder tillagt private - medlemsstatens tilsidesaettelse af forpligtelsen til at gennemfoere direktivet - pligt til at erstatte private det forvoldte tab - betingelser - gennemfoerelse af erstatningssagen - anvendelse af national ret - begraensninger

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

Sammendrag

1. Den omstaendighed, at en medlemsstat, til hvem et direktiv er rettet, kan vaelge mellem flere forskellige midler til at naa det maal, som tilsigtes med direktivet, udelukker ikke, at private ved de nationale domstole kan goere de rettigheder gaeldende, som kan fastslaas med tilstraekkelig sikkerhed alene paa grund af direktivets bestemmelser.

2. Selv om bestemmelserne i direktiv 80/987 om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens er tilstraekkelig praecise og ubetingede med hensyn til fastlaeggelsen af den personkreds, som er berettiget efter direktivet, samt med hensyn til garantiens naermere indhold, kan arbejdstagerne ikke, saafremt medlemsstaten ikke har truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger, paaberaabe sig disse direktivbestemmelser ved de nationale domstole. Dels fremgaar det nemlig ikke af direktivets bestemmelser, hvem der praecist er debitor for garantien, dels kan staten ikke anses for debitor, blot fordi den ikke har truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger.

3. Faellesskabsrettens fulde virkning ville blive afsvaekket, og beskyttelsen af de i faellesskabsretten anerkendte rettigheder ville blive forringet, saafremt private var afskaaret fra at opnaa erstatning for en kraenkelse af deres rettigheder som foelge af en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes en medlemsstat. Det er navnlig noedvendigt, at der bestaar en adgang til at goere erstatningskrav gaeldende mod en medlemsstat, i tilfaelde, hvor faellesskabsrettens fulde virkning afhaenger af, at der traeffes foranstaltninger fra medlemsstatens side, og hvor private derfor ikke kan paaberaabe sig de i faellesskabsretten overholdte rettigheder ved de nationale domstole, naar medlemsstaten ikke har truffet saadanne foranstaltninger. Der foelger saaledes af selve Traktatens system et princip om, at staten er erstatningspligtig for tab, som er forvoldt private paa grund af tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten.

Medlemsstaternes forpligtelse til at erstatte et saadant tab har endvidere hjemmel i Traktatens artikel 5, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsretten gennemfoeres, og foelgelig skal bringe de ulovlige foelgevirkninger af en tilsidesaettelse af faellesskabsretten til ophoer.

4. Medens medlemsstatens erstatningsansvar for tab, som er forvoldt private som foelge af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten, foelger af faellesskabsretten, afhaenger betingelserne for, at der kan kraeves erstatning, af den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der har forvoldt tabet.

Naar en medlemsstat tilsidesaetter sin forpligtelse efter Traktatens artikel 189, stk. 3, til at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at naa det maal, der tilsigtes med direktivet, er det, for at sikre denne traktatbestemmelses fulde virkning, noedvendigt, at der kan kraeves erstatning, naar foelgende tre betingelser er opfyldt: For det foerste, at det maal, som tilsigtes med direktivet, indebaerer, at private tillaegges rettigheder, for det andet, at det naermere indhold af disse rettigheder kan fastslaas paa grundlag af selve direktivets bestemmelser, og for det tredje, at der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.

Saa laenge der ikke er udstedt EF-regler paa omraadet, gennemfoeres statens erstatningsansvar for det forvoldte tab efter nationale erstatningsregler. De formelle og materielle betingelser for erstatning af tab efter de forskellige nationale lovgivninger maa dog ikke vaere mindre gunstige end de betingelser, som gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og maa ikke vaere udformet saaledes, at de goer det urimeligt vanskeligt eller i praksis umuligt at opnaa erstatning.

Dommens præmisser

1 Ved kendelser af 9. juli og 30. december 1989, indgaaet til Domstolen henholdsvis den 8. og 15. januar 1990, har Pretura di Vicenza (sag C-6/90) og Pretura di Bassano del Grappa (sag C-9/90) i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Traktatens artikel 189, stk. 3, samt Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23).

2 Spoergsmaalene er rejst under retssager, som Andrea Francovich og Danila Bonifaci m.fl. (herefter benaevnt "sagsoegerne") har anlagt mod Den Italienske Republik.

3 Direktiv 80/987 har til formaal at sikre arbejdstagerne en vis minimumsbeskyttelse i Faellesskabet i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, idet direktivet dog ikke afskaerer medlemsstaterne fra at anvende gunstigere bestemmelser. Med henblik herpaa skal der ifoelge direktivet navnlig tilvejebringes en raekke saerlige garantier for at sikre betaling af loentilgodehavender.

4 Ifoelge direktivets artikel 11 skulle medlemsstaterne senest den 23. oktober 1983 have ivaerksat de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet. Da Den Italienske Republik ikke havde opfyldt denne forpligtelse, fastslog Domstolen ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143), at den havde gjort sig skyldig i traktatbrud.

5 Andrea Francovich, som er sagsoeger i hovedsagen vedroerende sag C-6/90, havde arbejdet for virksomheden "CDN Elettronica SnC" i Vicenza, men kun faaet udbetalt nogle lejlighedsvise acontobeloeb af sin loen. Han anlagde derfor sag ved Pretura di Vicenza, som doemte virksomheden til betaling af et beloeb paa ca 6 mio. LIT. Under tvangsfuldbyrdelsen maatte fogedafdelingen ved Tribunale di Vicenza imidlertid foere til fogedbogen, at udlaegsforretningen ikke kunne gennemfoeres. Francovich anlagde derpaa sag mod den italienske stat med paastand om, at den ydede ham de garantier, som er foreskrevet i direktiv 80/987, subsidiaert betalte ham erstatning.

6 Hovedsagen vedroerende sag C-9/90 blev anlagt af Danila Bonifaci og treogtredive andre arbejdstagere ved Pretura di Bassano del Grappa. De forklarede, at de havde vaeret ansat i virksomheden "Gaia Confezioni Srl", som blev erklaeret konkurs den 5. april 1985. Ved ansaettelsforholdets ophoer havde sagsoegerne et tilgodehavende paa mere end 253 mio. LIT, der var blevet anerkendt som passiver paahvilende konkursboet. Mere end fem aar efter konkursen havde sagsoegerne imidlertid endnu ikke faaet udbetalt noget beloeb og havde fra boets kurator modtaget meddelelse om, at det maatte anses for helt usandsynligt, at de opnaaede blot delvis daekning for deres fordringer. Sagsoegerne anlagde derfor sag mod Den Italienske Republik med paastand om, at denne, da den var forpligtet til at anvende direktiv 80/987 fra den 23. oktober 1983, tilpligtedes at betale sagsoegerne loentilgodehavender og mindst de sidste tre maaneders loen, subsidiaert betalte dem erstatning.

7 Paa denne baggrund har de nationale retter forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal, som er identiske i de to sager:

"1) Kan private, som har lidt tab ved statens undladelse af at gennemfoere direktiv 80/987, naar denne undladelse ved en dom afsagt af Domstolen er fastslaaet at udgoere et traktatbrud, efter faellesskabsretten rejse krav om, at staten opfylder forpligtelserne efter direktivets forskrifter, saafremt disse er tilstraekkelig praecise og ubetingede, ved at paaberaabe sig dem direkte over for den medlemsstat, som har begaaet traktatbruddet, for at opnaa de garantier, som staten var forpligtet til at tilvejebringe? Kan private under alle omstaendigheder kraeve det tab erstattet, som de har lidt med hensyn til direktivforskrifter, som ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede?

2) Skal artikel 3, jf. artikel 4, i Raadets direktiv 80/987 fortolkes saaledes, at en stat, som ikke har udnyttet adgangen efter artikel 4 til at begraense sin betalingspligt, selv er forpligtet til at indfri arbejdstagernes tilgodehavender i det omfang, det er foreskrevet i artikel 3?

3) Er staten i benaegtende fald forpligtet til at yde den berettigede arbejdstager en vis minimumsgaranti efter direktiv 80/987, for at direktivets betingelser vedroerende arbejdstagerens loentilgodehavende kan anses for opfyldt?"

8 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder i hovedsagerne, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg, der er indgivet for Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

9 Det foerste spoergsmaal, den nationale ret har forelagt, rejser to problemer, som skal undersoeges hver for sig. Det foerste problem er, om direktivets bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder har direkte virkning, mens det andet er, om en stat ifalder erstatningsansvar for tab, som er forvoldt paa grund af tilsidesaettelsen af forpligtelser, der paahviler staten efter faellesskabsretten, og i bekraeftende fald i hvilket omfang.

Spoergsmaalet om direktivets bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder har direkte virkning

10 Med den foerste del af den nationale rets foerste spoergsmaal oenskes det fastslaaet, om direktivets bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder skal fortolkes saaledes, at de paagaeldende arbejdstagere kan paaberaabe sig disse rettigheder over for staten ved de nationale domstole, selv om direktivet ikke er rettidigt gennemfoert i national ret.

11 Efter Domstolens faste praksis kan en medlemsstat, som ikke inden for den fastsatte frist har truffet de i direktivet kraevede gennemfoerelsesforanstaltninger, ikke over for private goere gaeldende, at den ikke har opfyldt de forpligtelser, som direktivet paalaegger den. Naar direktivbestemmelser ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan der i mangel af rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger stoettes ret herpaa over for enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesom private over for staten kan paaberaabe sig bestemmelser, der efter deres indhold tillaegger private rettigheder i forhold til staten. (Jf. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, praemis 24 og 25).

12 Det maa derfor undersoeges, om de bestemmelser i direktiv 80/987, som fastlaegger arbejdstagernes rettigheder, er ubetingede og tilstraekkelig praecise. I den forbindelse er der tre forskellige spoergsmaal, som skal undersoeges, nemlig hvem der er omfattet af garantien ifoelge bestemmelserne, hvilket indhold denne garanti har, og endelig hvem garantien paahviler. Herved opstaar navnlig det spoergsmaal, om staten kan anses for garantiforpligtet, fordi den ikke har truffet de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger inden for den foreskrevne frist.

13 Hvad foerst angaar spoergsmaalet om, hvem der er berettiget til garantien, bemaerkes, at direktivet ifoelge artikel 1, stk. 1, finder anvendelse paa krav, som arbejdstagere i medfoer af en arbejdsaftale eller et ansaettelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente i henhold til artikel 2, stk. 1. Denne sidste bestemmelse praeciserer naermere, hvornaar en arbejdsgiver skal anses for insolvent. Artikel 2, stk. 2, henviser til national ret, for saa vidt angaar definitionen af begreberne "arbejdstager" og "arbejdsgiver". Endelig kan medlemsstaterne ifoelge artikel 1, stk. 2, under naermere angivne betingelser undtagelsesvis udelukke visse kategorier af arbejdstagere, som er opregnet i direktivets bilag, fra direktivets anvendelsesomraade.

14 Disse bestemmelser er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til, at de nationale domstole kan fastslaa, om en person er berettiget efter direktivet. De nationale domstole behoever nemlig blot at efterproeve, for det foerste, om den paagaeldende er arbejdstager efter national ret og ikke er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade i medfoer af artikel 1, stk. 2, jf. bilag I (vedroerende betingelserne for udelukkelse, se dom af 2.2.1989, sag 22/87, Kommissionen mod Italien, praemis 18-23, og af 8.11.1990, sag C-53/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 3917, paa s. 3931, praemis 11-26), og for det andet, om der foreligger et af de tilfaelde af insolvens, som er omhandlet i direktivets artikel 2.

15 Hvad dernaest angaar garantiens indhold bestemmer direktivets artikel 3, at arbejdstagerne skal vaere sikret betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato, der fastsaettes af medlemsstaten, som herved kan vaelge mellem tre forskellige muligheder, nemlig a) datoen, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, b) datoen for meddelelsen om den paagaeldende arbejdstagers opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens, eller c) datoen, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, eller paa hvilken den paagaeldende arbejdstagers arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold er ophoert paa grund af arbejdsgiverens insolvens.

16 Den paagaeldende medlemsstat kan, afhaengig af det valg den har truffet, efter artikel 4, stk. 1 og 2, begraense betalingsforpligtelsen til perioder paa tre maaneder eller otte uger, som skal beregnes efter de regler, der er fastsat i artikel 4. Endelig kan medlemsstaterne efter artikel 4, stk. 3, fastsaette et loft over garantien for betaling af arbejdstageres tilgodehavender for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte. Saafremt medlemsstaterne goer brug af denne mulighed, skal de underrette Kommissionen om fremgangsmaaderne ved fastsaettelse af loftet. Endvidere fremgaar det af artikel 10, at direktivet ikke beroerer medlemsstaternes mulighed for at traeffe de foranstaltninger, der maatte vaere noedvendige for at undgaa misbrug eller for at afvise eller begraense betalingspligten i visse tilfaelde.

17 Medlemsstaterne har altsaa efter direktivets artikel 3 et vist valg med hensyn til, fra hvilken dato garantien for betaling af tilgodehavenderne skal ydes. Som det imidlertid forudsaetningsvis fremgaar af Domstolens praksis (dom af 4.12.1986, sag 71/85, FNV, Sml. s. 3855, og af 24.3.1987, sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453, praemis 15), udelukker den omstaendighed, at medlemsstaterne kan vaelge mellem flere forskellige midler til at naa det maal, som tilsigtes med direktivet, ikke, at private ved de nationale domstole kan goere de rettigheder gaeldende, som kan fastslaas med tilstraekkelig sikkerhed alene paa grundlag af direktivets bestemmelser.

18 Det maal, som skal opnaas ifoelge det i sagen omhandlede direktiv, er at sikre betalingen af arbejdstagernes tilgodehavender i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens. Den omstaendighed, at medlemsstaterne efter artikel 3 og artikel 4, stk. 1 og 2, har et vist skoen med hensyn til fremgangsmaaderne ved fastsaettelsen af garantien og med hensyn til begraensningen af garantibeloebet, fratager ikke det foreskrevne maal dets praecise og ubetingede karakter.

19 Som anfoert af Kommissionen og sagsoegerne kan direktivets minimumsgaranti nemlig fastslaas ved at laegge den dato til grund, som vil indebaere de mindst tyngende forpligtelser for garantiinstitutionen. Denne dato er tidspunktet for indtraedelsen af arbejdsgiverens insolvens, da de to andre datoer - nemlig henholdsvis den dato, hvorpaa arbejdstageren modtager meddelelse om sin opsigelse, og den dato, hvorpaa arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet ophoerer - ifoelge betingelserne i artikel 3 noedvendigvis maa ligge paa et senere tidspunkt end insolvensens indtraedelse, hvorfor de vil medfoere, at den periode, for hvilken betalingen af tilgodehavenderne skal sikres, bliver laengere.

20 Hvad angaar muligheden for at begraense garantien efter direktivet, bemaerkes, at denne mulighed ikke udelukker, at minimumsgarantien kan fastslaas. Det fremgaar nemlig af denne bestemmelses ordlyd, at medlemsstaterne kan begraense de garantier, som tilsikres arbejdstagerne, til bestemte perioder, som ligger forud for datoen i henhold til artikel 3. Disse perioder skal saaledes fastsaettes i forhold til hver af de tre datoer, som er naevnt i artikel 3, og det kan derfor under alle omstaendigheder fastslaas, hvor meget medlemsstaten kunne have begraenset garantien efter direktivet, under hensyn til den dato den ville have valgt, saafremt den havde gennemfoert direktivet.

21 Hvad angaar artikel 4, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne kan fastsaette et loft over betalingsgarantien for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte, og artikel 10, hvorefter direktivet ikke beroerer medlemsstaternes mulighed for at traeffe de foranstaltninger, som er noedvendige for at undgaa misbrug, bemaerkes, at en medlemsstat, som har tilsidesat sine forpligtelser til at gennemfoere direktivet, ikke kan beroeve private de rettigheder, direktivet tillaegger dem med henvisning til, at den havde mulighed for at begraense garantibeloebet og kunne have valgt denne mulighed, hvis den havde truffet de noedvendige foranstaltninger til direktivets gennemfoerelse (jf. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, praemis 34, om en tilsvarende befoejelse med henblik paa at forhindre misbrug inden for det fiskale omraade).

22 Det maa herefter fastslaas, at de omhandlede bestemmelser er ubetingede og tilstraekkelig praecise, for saa vidt angaar garantiens indhold.

23 Hvad endelig angaar spoergsmaalet om, hvem garantien paahviler, bestemmer direktivets artikel 5:

"Medlemsstaterne fastsaetter de naermere bestemmelser vedroerende garantiinstitutionernes opbygning, finansiering og virksomhed, navnlig under iagttagelse af foelgende principper:

a) Institutionernes aktiver skal vaere uafhaengige af arbejdsgivernes driftskapital og foreligge paa en saadan maade, at der ikke kan goeres udlaeg under en procedure i tilfaelde af insolvens.

b) Arbejdsgiverne skal bidrage til finansieringen, medmindre denne sikres fuldstaendigt af offentlige myndigheder.

c) Institutionernes betalingspligt bestaar uanset om forpligtelserne til at bidrage til finansieringen er opfyldt."

24 Det er blevet gjort gaeldende, at naar der efter direktivet er mulighed for at lade de offentlige myndigheder overtage den fulde finansiering af garantiinstitutionerne, er det uantageligt, at en medlemsstat skulle kunne beroeve direktivet dets virkninger under henvisning til, at den kunne have paalagt andre at baere en del af eller hele den oekonomiske byrde i forbindelse hermed.

25 Denne argumentation kan ikke tages til foelge. Det fremgaar af direktivets ordlyd, at medlemsstaten er forpligtet til at indfoere en hensigtsmaessig garantiordning. Ifoelge artikel 5 raader medlemsstaten over et vidt skoen ved fastsaettelsen af de naermere bestemmelser for garantiinstitutionernes opbygning, finansiering og virksomhed. Den omstaendighed, som er anfoert af Kommissionen, at det efter direktivet er muligt, som én blandt flere muligheder, at lade det offentlige overtage hele finansieringen af ordningen, er ikke ensbetydende med, at staten kan betragtes som debitor for de ubetalte fordringer. Betalingspligten paahviler garantiinstitutionerne, og det er alene som led i sin befoejelse til at bestemme den naermere opbygning af garantiordningen, at staten kan foreskrive, at det offentlige skal overtage hele finansieringen af garantiinstitutionerne. I saa fald overtager staten en forpligtelse, den som udgangspunkt ikke har.

26 Selv om de omhandlede direktivbestemmelser saaledes er tilstraekkelig praecise og ubetingede med hensyn til fastlaeggelsen af den personkreds, som er omfattet af garantien, og af garantiens indhold, er dette ikke tilstraekkeligt til, at private kan paaberaabe sig disse bestemmelser ved de nationale domstole. For det foerste fremgaar det nemlig ikke af disse bestemmelser, hvem der er debitor for garantien, og for det andet kan staten ikke anses som debitor, alene fordi den ikke rettidigt har truffet gennemfoerelsesforanstaltninger.

27 Den foerste del af det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at bestemmelserne i direktiv 80/987 vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder skal fortolkes saaledes, at arbejdstagere ikke kan paaberaabe sig disse rettigheder ved de nationale domstole over for en medlemsstat, naar der ikke er truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger.

Statens erstatningsansvar for tab paa grund af tilsidesaettelse af dens forpligtelser efter faellesskabsretten

28 Den anden del af det foerste spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt en medlemsstat er forpligtet til at erstatte tab, som forvoldes private paa grund af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987.

29 Den nationale ret rejser hermed det problem, om en stat ifalder ansvar for tab, som er forvoldt private paa grund af tilsidesaettelse af de forpligtelser, der paahviler staten efter faellesskabsretten, og i bekraeftende fald i hvilket omfang.

30 Dette problem maa vurderes paa baggrund af Traktatens opbygning og dens grundlaeggende principper.

a) Det principielle spoergsmaal om statens ansvar

31 Indledningsvis bemaerkes, at der ved EOEF-Traktaten er indfoert en saerlig retsorden, som er integreret i medlemsstaternes retssystemer, og som skal anvendes af deres retsinstanser. Retssubjekterne herfor er ikke blot medlemsstaterne, men ogsaa disses statsborgere. Faellesskabsretten paalaegger saaledes ikke blot borgerne forpligtelser, men giver dem ogsaa rettigheder, som dermed bliver en del af de rettigheder, der som helhed tilkommer borgerne. Disse rettigheder bestaar ikke blot, naar de udtrykkeligt er indroemmet i Traktaten, men ogsaa, naar Traktaten paalaegger private, medlemsstaterne eller Faellesskabets institutioner entydige forpligtelser (jf. dom af 5.2.1963, sag 26/62, Van Gend en Loos, Sml. 1954-1964, s. 375, og af 15.7.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531).

32 Endvidere bemaerkes, at det efter Domstolens faste praksis paahviler de nationale retter, som led i deres forpligtelse til at anvende faellesskabsretten inden for deres kompetenceomraade, at sikre faellesskabsrettens fulde virkning og at beskytte de rettigheder, som denne tillaegger private (jf. navnlig dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, praemis 16, og af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame, Sml. I, s. 2433, praemis 19).

33 Faellesskabsrettens fulde virkning ville blive afsvaekket, og beskyttelsen af de i faellesskabsretten anerkendte rettigheder ville blive forringet, saafremt private var afskaaret fra at opnaa erstatning for en kraenkelse af deres rettigheder som foelge af en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes en medlemsstat.

34 Det er navnlig noedvendigt, at der bestaar en adgang til at goere erstatningskrav gaeldende mod en medlemsstat i tilfaelde, hvor faellesskabsrettens fulde virkning afhaenger af, at der traeffes foranstaltninger fra medlemsstatens side, saaledes som i denne sag, og hvor private derfor ikke kan paaberaabe sig de i faellesskabsretten anerkendte rettigheder ved de nationale domstole, naar medlemsstaten ikke har truffet saadanne foranstaltninger.

35 Der foelger saaledes af selve Traktatens system et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt private paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten.

36 Medlemsstaternes forpligtelse til at erstatte et saadant tab har endvidere hjemmel i Traktatens artikel 5, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnet til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der paahviler dem efter faellesskabsretten. Hertil maa ogsaa regnes forpligtelsen til at bringe ulovlige foelgevirkninger af en tilsidesaettelse af faellesskabsretten til ophoer (jf. vedroerende den tilsvarende bestemmelse i EKSF-Traktatens artikel 86, dom af 16.12.1960, sag 6/60, Humblet, Sml. 1954-1964, s. 207).

37 Af det anfoerte foelger, at det er et princip i faellesskabsretten, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, som er forvoldt private som foelge af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes medlemsstaterne.

b) Betingelser for statens ansvar

38 Medens princippet om statens ansvar saaledes foelger af faellesskabsretten, afhaenger betingelserne for, at der kan kraeves erstatning paa dette grundlag, af den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der har forvoldt tabet.

39 Naar en medlemsstat, som det er tilfaeldet i denne sag, tilsidesaetter sin forpligtelse efter Traktatens artikel 189, stk. 3, til at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at naa det maal, der tilsigtes med et direktiv, er det, for at sikre denne traktatbestemmelses fulde virkning, noedvendigt, at der kan kraeves erstatning, naar foelgende tre betingelser er opfyldt.

40 Den foerste betingelse er, at det maal, der tilsigtes med direktivet, indebaerer, at private tillaegges rettigheder. Den anden betingelse er, at indholdet af disse rettigheder kan fastslaas paa grundlag af selve direktivets bestemmelser. Endelig er den tredje betingelse, at der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.

41 Saafremt disse betingelser er opfyldt, har private et krav paa erstatning, der foelger direkte af faellesskabsretten.

42 Med dette forbehold gennemfoeres statens erstatningsansvar for det forvoldte tab efter nationale erstatningsregler. Saa laenge der ikke er udstedt EF-regler paa omraadet, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsaette procesreglerne for soegsmaal med henblik paa at sikre den fulde beskyttelse af borgernes rettigheder efter faellesskabsretten (jf. dom af 22.1.1976, sag 60/75, Russo, Sml. s. 45, af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805).

43 Endvidere bemaerkes, at de formelle og materielle betingelser i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning (jf. for saa vidt angaar det beslaegtede spoergsmaal om tilbagesoegning af afgifter opkraevet i strid med faellesskabsretten, dom af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595).

44 Vedroerende naervaerende sag bemaerkes, at det ved en dom afsagt af Domstolen er fastslaaet, at en medlemsstat har tilsidesat faellesskabsretten ved ikke at have truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger til direktiv 80/987. Det maal, som tilsigtes med dette direktiv, er at yde arbejdstagerne sikkerhed for betaling af deres loentilgodehavender. Som det fremgaar af gennemgangen af den foerste del af det foerste spoergsmaal, kan indholdet af denne ret fastslaas paa grundlag af direktivets bestemmelser.

45 Det paahviler herefter den nationale domstol at paase, at der efter nationale erstatningsregler ydes arbejdstagerne erstatning for det tab, de har lidt, som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet.

46 Herefter maa denne del af den nationale rets spoergsmaal besvares med, at en medlemsstat ifalder erstatningsansvar for privates tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987.

Andet og tredje spoergsmaal

47 Henset til besvarelsen af det foerste spoergsmaal er det ufornoedent at tage stilling til det andet og det tredje spoergsmaal.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

48 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, Det Forenede Kongeriges regering, den nederlandske og tyske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i de sager, som verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt af Pretura di Vicenza (sag C-6/90) og Pretura di Bassano del Grappa (sag C-9/90) ved kendelser af henholdsvis 9. juli og 30. december 1989, for ret:

1) Bestemmelserne vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens skal fortolkes saaledes, at arbejdstagerne ikke kan paaberaabe sig disse rettigheder ved de nationale domstole over for en medlemsstat, naar der ikke er truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger.

2) En medlemsstat ifalder erstatningsansvar for privates tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987/EOEF.