DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 8. APRIL 1992. - MIGNINI SPA MOD AZIENDA DI STATO PER GLI INTERVENTI SUL MERCATO AGRICOLO (AIMA). - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: PRETORE DI PERUGIA - ITALIEN. - STOETTEORDNING VEDROERENDE SOJAPRODUKTION. - SAG C-256/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-02651



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Landbrug - faelles markedsordning - fedtstoffer - saerlige foranstaltninger for sojaboenner - forarbejdningsstoette - kontrolforanstaltninger - identifikation af boenner - krav om at fabrikanter af produkter bestemt til konsum eller foder skal raade over et lager beliggende paa produktionsvirksomhedens omraade - tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet og af forbuddet mod forskelsbehandling af producenter - ulovligt

[EOEF-traktaten, art. 40, stk. 3, andet afsnit; Raadets forordning nr. 1491/85; Kommissionens forordning nr. 2537/89, art. 2, stk. 1, litra b), som affattet ved forordning nr. 150/90, art. 1, stk. 1]

Sammendrag

Forpligtelsen for fabrikanter af produkter til konsum eller foder, som har ansoegt om stoette til forarbejdning af sojaboenner i henhold til forordning nr. 1491/85, til at have et lager beliggende paa produktionsvirksomhedens omraade, maa antages at staa i misforhold til det tilstraebte formaal, nemlig at undgaa svigagtige transaktioner. Dels foreskriver stoetteordningen nemlig forskellige kontrolmidler, navnlig vedroerende de forarbejdede boenners oprindelse, som goer det muligt at afsloere eventuelle svigagtige transaktioner, dels er der risiko for, at naevnte forpligtelse medfoerer betydelige udgifter for virksomhederne, som i givet fald kan blive noedsaget til at oprette nye lagre. Desuden er forpligtelsen i strid med lighedsprincippet, idet den gaelder for forarbejdningsvirksomheder, som fremstiller produkter til konsum eller foder, men ikke for forarbejdningsvirksomheder, som fremstiller sojaolie, uden at forskelsbehandlingen af de to grupper af forarbejdningsvirksomheder er objektivt begrundet. Af disse grunde er bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 2537/89, som affattet ved artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 150/90, ugyldige.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 6. august 1990, indgaaet til Domstolen den 22. august s.aa., har Pretura circondariale di Perugia (Italien) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende gyldigheden af artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 245, s. 8), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19. januar 1990 (EFT L 18, s. 10, herefter benaevnt "de anfaegtede retsforskrifter").

2 Spoergsmaalet er rejst under en tvist mellem selskabet Mignini SpA (herefter benaevnt "Mignini"), som fremstiller foderstoffer paa grundlag af sojaboenner, og Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (herefter benaevnt "AIMA"). Tvisten vedroerer sidstnaevntes afslag paa at udbetale selskabet den saakaldte foerste opkoeberstoette i henhold til artikel 2, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1491/85 af 23. maj 1985 om fastsaettelse af saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 151, s. 15), senest aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2217/88 af 19. juli 1988 (EFT L 197, s. 11).

3 AIMA afslog at yde Mignini den stoette, som selskabet havde ansoegt om, til indkoeb af et parti sojaboenner paa 3,77 tons med den begrundelse, at boennerne ikke var blevet identificeret paa produktionsvirksomhedens omraade, som kraevet efter de anfaegtede retsforskrifter.

4 Mignini anlagde herefter sag ved Pretura circondariale di Perugia med paastand om, dels at det, efter indhentning af en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen, fastslaas, at de anfaegtede retsforskrifter er ugyldige, dels at AIMA tilpligtes at betale selskabet en foerste opkoeberstoette paa 1 650 000 LIT.

5 Dette er baggrunden for, at Pretura circondariale di Perugia har udsat sagen og anmodet Domstolen om at traeffe en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19. januar 1990.

6 Hvad naermere angaar hovedsagens faktiske omstaendigheder, de omhandlede faellesskabsretsforskrifter, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg for Domstolen, henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

7 Indledningsvis bemaerkes, at det, med henblik paa at fremme faellesskabsproduktionen af soja, ved Raadets forordning nr. 1491/85, som affattet ved forordning nr. 2217/88, som finder anvendelse i denne sag, bestemtes, at der skulle ydes stoette til enhver forarbejder af sojaboenner, som har indgaaet en kontrakt med individuelle eller sammensluttede producenter af sojaboenner, hvori det fastsaettes, at producenten mindst skal opnaa en pris svarende til den minimumspris, som fastsaettes aarligt af faellesskabsinstitutionerne (herefter benaevnt "dyrkningskontrakt"). I kraft af denne minimumspris opnaar producenterne af sojaboenner garanti for, at de kan saelge deres produkter til en pris, der ligger saa taet op ad maalprisen som muligt, blandt andet under hensyn til markedsudsvingene og omkostningerne ved transport fra det omraade, hvor boennerne produceres, til det omraade, hvor de skal anvendes. Stoetten, som udgoer forskellen mellem maalprisen og verdensmarkedsprisen, naar sidstnaevnte er lavere end foerstnaevnte, ydes for sojaboenner, som hoestes og forarbejdes inden for Faellesskabet. Den udbetales, naar der er fremlagt bevis for, at forarbejdningen har fundet sted.

8 Endvidere bestemmes det i samme forordnings artikel 2, stk. 2, at "i de medlemsstater, hvor markedsfoeringen af sojaboenner er undergivet nationale retsforskrifter, der sikrer en tilstraekkelig organisation og kontrol, kan stoetten dog indtil den 31. december 1992 ydes til en foerste koeber, naar denne ikke er forarbejderen".

9 Artikel 4, stk. 1 og 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2194/85 af 25. juli 1985 om fastsaettelse af almindelige regler vedroerende saerlige foranstaltninger for sojaboenner (EFT L 204, s. 1), som affattet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1231/89 af 3. maj 1989 (EFT L 128, s. 24), der finder anvendelse i hovedsagen, bestemmer saaledes:

"I denne forordning forstaas ved 'identifikation' , den handling, hvorved det kompetente organ i medlemsstaten efter anmodning attesterer, at stoetten for den maengde sojaboenner, som er omfattet af ansoegningen, er den, der gaelder paa dagen for ansoegningens indgivelse.

...

Identifikation af sojaboennerne finder sted fra det tidspunkt, hvor de tilgaar den virksomhed, hvor de skal forarbejdes, men foer forarbejdningen.

2. Efter anmodning identificerer medlemsstaten sojaboennerne ...".

10 Begrebet "virksomhed" skal ved anvendelsen af stoetteordningen forstaas saaledes i henhold til artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 2537/89, som affattet ved forordning nr. 150/90 af 19. januar 1990:

"a) enten en oliemoelle, der omfatter:

- ethvert lokale eller anden plads inden for produktionsvirksomhedens omraade

- ethvert lageranlaeg uden for virksomheden, der befinder sig paa den medlemsstats toldomraade, hvor produktionsvirksomheden ligger, og som giver tilstraekkelig sikkerhed i kontrolmaessig henseende, og paa forhaand er godkendt af kontrolmyndigheden

b) eller en virksomhed, der fremstiller produkter bestemt til konsum eller foder, som i uforarbejdet stand kan anvendes af den endelige forbruger

Denne virksomhed skal have et lager beliggende paa virksomhedens omraade, hvis kapacitet, der fastsaettes af kontrolorganet, er tilpasset kravene i denne forordning med hensyn til bestemmelserne vedroerende identifikation af sojaboennerne og kontrol med deres tilstedevaerelse og virksomhedens anvendelse af dem.

c) eller enhver virksomhed, der drives af en ikke-forarbejdende foerste opkoeber, godkendt i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 2194/85, der omfatter froelageranlaeg, som giver tilstraekkelig sikkerhed i kontrolmaessig henseende og paa forhaand er godkendt af kontrolmyndigheden".

11 Mignini og den italienske regering har gjort gaeldende, at det er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, og med proportionalitetsprincippet at paalaegge foderfabrikanterne, men ikke oliemoellerne, en forpligtelse til at have et lager paa produktionsvirksomhedens omraade. Dette bestrides af Kommissionen.

12 Til stoette herfor har Mignini og den italienske regering i det vaesentlige anfoert, at foderstof- og levnedsmiddelfabrikanterne (herefter benaevnt "iblandingsvirksomhederne") i henseende til kontrollen befinder sig i en tilsvarende situation som olieproducenterne. De anfoerer navnlig, at kontrollen med de maengder sojaboenner, som benyttes til fremstillingen, kan foretages paa grundlag af de fremstillede produkter med lige saa stor paalidelighed, som det er tilfaeldet med kontrollen af oliefremstillingen. Den anfaegtede foranstaltning er derfor overfloedig for kontrollen og meget bekostelig, eller ligefrem afskraekkende for de paagaeldende virksomheder.

13 Kommissionen har anfoert, at iblandingsvirksomhederne befinder sig i en anden situation end de oevrige forarbejdningsvirksomheder, fordi et langt stoerre antal kan oppebaere stoette, og fordi forarbejdningen af boennerne er vanskeligere at kontrollere for deres vedkommende, da den ikke opfylder bestemte standardnormer hvad angaar udbyttet. Kommissionen anfoerer endvidere, at den anfaegtede foranstaltning er noedvendig for at undgaa, at stoetten udbetales i strid med sit formaal, naar henses til de store maengder soja, som fremstilles i og importeres til Faellesskabet, samt de mange og vanskelige kontrolforanstaltninger, som skal foretages inden for den paagaeldende sektor.

14 Det bemaerkes, at det fremgaar saavel af de anfaegtede retsforskrifters karakter som af de argumenter, der er blevet fremfoert dels af Mignini og den italienske regering, dels af Kommissionen, at man ved gennemgangen af disse retsforskrifter ikke kan adskille spoergsmaalet om tilsidesaettelsen af forbuddet mod forskelsbehandling fra spoergsmaalet om tilsidesaettelsen af proportionalitetsprincippet.

15 Ifoelge Domstolens faste praksis (se herom navnlig dom af 29.6.1988, sag 300/86, Van Landschoot, Sml. s. 3443, praemis 9) er forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, som er et konkret udtryk for det almindelige lighedsprincip, til hinder for at behandle sammenlignelige situationer forskelligt, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet.

16 Endvidere skal det ifoelge Domstolens praksis (se herom navnlig dom af 11.3.1987, forenede sager 279/85, 280/85, 285/85 og 286/85, Rau m.fl., Sml. s. 1069, praemis 34) ved afgoerelsen af, om en EF-forskrift er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, vurderes, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnede til at virkeliggoere det tilstraebte formaal og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette formaal. Endvidere kan det paavirke en foranstaltnings lovlighed, saafremt den er klart uegnet til at opfylde det af den kompetente institution forfulgte maal, selv om faellesskabsinstitutionerne har et vidt skoen paa omraadet for den faelles landbrugspolitik under hensyn til de opgaver, der er overladt institutionerne ved traktaten.

17 Det fremgaar saavel af den tyvende betragtning til Kommissionens forordning nr. 2537/89 som af den foerste betragtning til forordning nr. 150/90, at formaalet med de anfaegtede retsforskrifter var at afhjaelpe de vanskeligheder, som var opstaaet i forbindelse med kontrollen af stoette til fremme af sojadyrkningen inden for Faellesskabet, men som blev udbetalt til foderstof- eller levnedsmiddelfabrikanterne.

18 Formaalene og de almindelige regler for kontrollen med de stoettebeloeb, som udbetales foersteopkoeberne, er fastsat i artikel 6 i Raadets forordning nr. 2194/85, der indeholder foelgende bestemmelse, som finder anvendelse i hovedsagen, jf. den version heraf, som er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 2218/88 af 19. juli 1988 (EFT L 197, s. 12):

"1. Producentmedlemsstaterne indfoerer et kontrolsystem, der sikrer, at der kun ydes stoette for produkter, der er berettiget hertil. Systemet skal blandt andet omfatte stikproevekontrol af de dyrkede arealer samt kontrol af lagerregnskaber og i givet fald af stoetteansoegernes finansbogholderi.

Medlemsstaterne gennemfoerer relevant kontrol:

- hver gang den maengde, der leveres af en producent til en foerste opkoeber, overstiger den maengde, der med rimelighed kan produceres paa det paagaeldende areal

eller

- i tilfaelde af tvivl.

2. Medlemsstaterne skal bistaa hinanden."

19 Ifoelge artikel 3 i Kommissionens forordning nr. 2537/89 skal den kontrol, der udfoeres, navnlig sikre, at der er overensstemmelse mellem den maengde sojaboenner, der er indgaaet til virksomheden, og den "identificerede" maengde sojaboenner paa den ene side, og den maengde, som er anvendt i foderstofferne, paa den anden side.

20 Samme artikel 3, stk. 2 og 3, bestemmer saaledes:

"2. Af hensyn til kontrollen skal virksomheden foere saerskilte regnskaber over sojaboenner, der er hoestet i Faellesskabet, og sojaboenner, der er importeret, og regnskaberne skal mindst indeholde foelgende oplysninger:

- indgaaende maengder med angivelse af det uforarbejdede produkts vaegt samt, for produkter hoestet i Faellesskabet, indholdet af vand og urenheder

- flytninger af produkter mellem virksomhedens lagre

- maengderne af forarbejdede sojaboenner samt de fremkomne produkters art og maengde, naar en foerste opkoeber ogsaa er forarbejdningsvirksomheden; efter anmodning fra det kompetente organ skal procentsatsen af de sojaboenner, der er anvendt i de fremstillede blandingsprodukter, anfoeres

- maengderne af forarbejdede sojaboenner eller produkter, der forlader virksomheden, samt deres destination

- en regelmaessig lageropgoerelse, i det mindste for hvert kvartal

- henvisninger til kontrakter, leveringserklaeringer, fakturaer eller tilsvarende dokumenter for saavel koebte som solgte produkter, samt henvisninger til relevante dokumenter, der vedroerer leveringer til forarbejdningsvirksomheden, naar den foerste opkoeber ikke er forarbejdningsvirksomheden.

3. Virksomheden stiller ligeledes sit finansielle bogholderi til raadighed for kontrolorganet."

21 Ifoelge artikel 3, stk. 4, forpligter den foerste opkoeber sig endvidere til at give kontrolorganets medarbejdere adgang til sine anlaeg, at stille alle dokumenter vedroerende de gennemfoerte transaktioner, herunder sit finansielle bogholderi til disses raadighed, samt at lette kontrolforanstaltningerne.

22 Ifoelge artikel 2, stk. 1, litra b), i forordning nr. 2194/85 er den foerste opkoeber desuden forpligtet til at forelaegge de dyrkningskontrakter, han indgaar med faellesskabsproducenter, for det kompetente organ i den medlemsstat, hvor boennerne er hoestet, samt erklaeringerne om hver af de leveringer af sojaboenner, som han modtager fra producenterne.

23 Kontrakterne skal indeholde de oplysninger, som er angivet i artikel 6, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 2537/89, herunder oplysninger om identifikationen af de tilsaaede arealer og om det af producenten opnaaede udbytte. Leveringserklaeringen skal ifoelge samme forordnings artikel 8, stk. 4, blandt andet indeholde de noedvendige oplysninger om dyrkningskontrakten, leveringsdatoen samt vaegten af den leverede maengde produkter.

24 Kontrolorganerne raader saaledes over forskellige kontrolmidler, blandt andet vedroerende de forarbejdede sojaboenners oprindelse. De kan navnlig kontrollere oplysningerne ved at sammenholde dem indbyrdes og saaledes efterproeve, om de stemmer overens, hvorved eventuelle svigagtige transaktioner kan afsloeres.

25 Kommissionen har for det foerste anfoert, at en undersoegelse, som blev foretaget i Italien i 1988, bekraeftede, at den dagaeldende ordning for ydelse af stoette til iblandingsvirksomhederne, som ikke foreskrev nogen forpligtelse til at have et lager beliggende paa produktionsvirksomhedens omraade, var utilstraekkelig.

26 Ifoelge Kommissionen fremgaar det af den herved udfaerdigede rapport, som paa Domstolens anmodning er blevet tilfoert sagens akter, at de italienske myndigheders kontrolforanstaltninger var behaeftet med visse svagheder, men ikke, at der var nogen vanskeligheder ved at anvende de dagaeldende kontrolforskrifter, heller ikke specielt hvad angaar iblandingsvirksomhederne.

27 Kommissionen anfoerer endvidere, at kun en fysisk kontrol paa grundlag af slutprodukterne kan sikre, at de oevrige foretagne kontrolforanstaltninger er paalidelige. Dette er umuligt ved fremstillingen af olie, men ikke ved fremstillingen af foderstoffer.

28 Dette argument kan ikke godtages. For det foerste fremgaar det af sagens akter og af retsforhandlingerne for Domstolen, at olieudbyttet af sojaboenner af en naermere angivet kvalitet er underkastet svingninger, hvorfor man ikke inden for denne sektor helt kan udelukke risikoen for, at der foretages svigagtige transaktioner trods den fysiske kontrol med slutproduktet. For det andet fremgaar det, som det uimodsagt af Mignini er blevet anfoert, at foderets sammensaetning foelger helt praecise formler, som det er vanskeligt at aendre og ud fra hvilke det paa grundlag af slutproduktet er umuligt at fastslaa maengden af de forarbejdede boenner. Denne maengde kan endvidere bestemmes paa grundlag af mikroskopiske analyser af slutproduktet, hvilket Kommissionen heller ikke har bestridt.

29 Kommissionen har tillige gjort gaeldende, at der potentielt er langt flere iblandingsvirksomheder end olieproducenter, hvorfor det for iblandingsvirksomhedernes vedkommende, saafremt lagrene ligger uden for produktionsvirksomhedens omraade, kan taenkes at vaere vanskeligere at foretage kontrollen med produktoverflytningerne mellem produktionsvirksomheden og lagrene. Den anfaegtede foranstaltning er derfor noedvendig for at undgaa, at der udbetales faellesskabsstoette flere gange til den samme maengde boenner.

30 Heller ikke dette argument kan godtages. Som Mignini har anfoert, kan antallet af produktoverflytninger nemlig begraenses ved anvendelse af mindre indgribende foranstaltninger end den foreskrevne, for eksempel ved en godkendelse af lageranlaeggene, hvilket er den loesning, som anvendes for de oevrige foerste opkoebere, og hvilket goer det muligt at begraense antallet af lagre og sikre, at de opfylder de noedvendige krav til kontrollen. Det bemaerkes endvidere, at de virksomheder, som rammes af den anfaegtede foranstaltning, herved kan paafoeres betydelige udgifter, da de i givet fald kan blive noedsaget til at oprette nye lagre paa deres produktionsvirksomheders omraade og til at afholde yderligere udgifter til oplagring. Dette kan taenkes at virke saa afskraekkende paa visse producenter, at de vaelger at give afkald paa stoette.

31 Endelig bemaerkes, at Kommissionen, skoent opfordret hertil saavel under den skriftlige som den mundtlige forhandling ikke har kunnet fremfoere andre argumenter end dem, som er gennemgaaet og tilbagevist i det foregaaende, til godtgoerelse af, at det var noedvendigt, som foreskrevet i de anfaegtede bestemmelser, at forskelsbehandle olieproducenterne og iblandingsvirksomhederne, eller at det af hensyn til det tilstraebte formaal havde vaeret noedvendigt at udforme disse bestemmelser paa denne maade.

32 Det fremgaar af det anfoerte, at de anfaegtede bestemmelser, som indebaerer en forskelsbehandling af iblandingsvirksomheder og olieproducemter hvad angaar kontrollen med faellesskabsstoetten til soja, og som indeholder forskelle mellem disse to grupper, som klart gaar videre end, hvad der er rimeligt og noedvendigt for at naa det tilstraebte formaal, er i strid saavel med lighedsprincippet som med proportionalitetsprincippet.

33 Spoergsmaalet fra den forelaeggende ret maa herefter besvares med, at bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner, som affattet ved artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19. januar 1990, er ugyldige.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

34 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Perugia (Italien) ved kendelse af 6. august 1990, for ret:

Bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2537/89 af 8. august 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til de saerlige foranstaltninger for sojaboenner, som affattet ved artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 150/90 af 19. januar 1990, er ugyldige.