Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 24. oktober 1996. - Unità Socio-Sanitaria Locale nº 47 di Biella (USSL) mod Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL). - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Biella - Italien. - Arbejdstagere - Tjenesteydelse bestående i anvisning af arbejdskraft - Lovbestemt monopol. - Sag C-134/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-00195



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I denne sag har Pretura circondariale di Biella, Italien, (herefter »Pretura«) forelagt Domstolen praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af forskellige bestemmelser i EF-traktaten i relation til en national lovgivning, der indeholder forbud mod privat arbejdsformidling og mod leje af midlertidig arbejdskraft.

De relevante nationale retsregler

2 Efter artikel 11, stk. 1, i lov nr. 264 af 29. april 1949 (herefter »1949-loven«) er formidling og anden virksomhed som mellemmand mellem udbud og efterspoergsel af loennet arbejde forbudt for andre end den offentlige arbejdsformidling, selv om virksomheden udfoeres gratis.

3 Artikel 1, stk. 1 og 2, i lov nr. 1369 af 23. oktober 1960 (herefter »1960-loven«) har foelgende ordlyd:

»Virksomhedsledere maa ikke give udfoerelsen af rene arbejdsydelser ved hjaelp af arbejdskraft, der er ansat og afloennet af entreprenoeren eller af mellemmanden, i entreprise eller underentreprise eller andet, heller ikke til kooperative selskaber, uanset arten af arbejdet eller tjenesteydelsen, som ydelserne vedroerer.

Virksomhedsledere maa heller ikke betro mellemmaend, hvad enten disse er ansatte, tredjemaend eller selskaber, selv om der er tale om kooperative selskaber, arbejde, der skal udfoeres paa akkord af arbejdstagere, der er ansat og afloennet af saadanne mellemmaend.«

Disse bestemmelser finder efter artikel 1, stk. 3, tillige anvendelse paa offentlige myndigheder og virksomheder, og efter artikel 1, stk. 4, betragtes lejeren af arbejdskraften retligt i enhver henseende som arbejdsgiver.

Sagens faktiske omstaendigheder

4 Sagsoegeren i hovedsagen, USSL 47 - Unità socio-sanitaria locale (den lokale social- og sundhedsmyndighed), besluttede ved afgoerelse nr. 1762 af 30. december 1986 at indgaa en kontrakt med kooperativet »La Famiglia« (herefter »kooperativet«) om udfoerelse af sociale og sundhedsmaessige opgaver i de lokalomraader, som hoerte under USSL 47.

5 Den 18. februar 1988 foretog sagsoegte i hovedsagen, INAIL - Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (den offentlige arbejdsulykkesforsikring) - en undersoegelse af den naevnte kontrakt. INAIL fandt, at der reelt var tale om midlertidig leje af arbejdskraft i strid med artikel 1 i 1960-loven, idet der var tale om en ren arbejdsydelse udfoert for ordregiveren. INAIL baserede denne antagelse paa, at kooperativets medlemmer modtog instrukser fra USSL 47, at disse medlemmer anvendte arbejdssedler, der fuldstaendig svarede til dem, der anvendtes af USSL 47's personale, at medlemmerne deltog i efteruddannelse arrangeret af USSL 47, og at de anvendte koeretoejer tilhoerende USSL 47, eller, saafremt de benyttede egne koeretoejer, modtog koerselsgodtgoerelse fra USSL 47.

6 INAIL paalagde i den anledning den 21. december 1993 USSL 47 at betale 9 200 105 LIT (ca. 4 810 ECU) i ulykkesforsikringsbidrag baseret paa det vederlag, der var betalt til medlemmerne af kooperativet.

7 USSL 47 har bestridt, at der var tale om ulovlig leje af arbejdskraft, og har den 21. april 1994 anlagt sag mod INAIL ved Pretura med paastand om, at paalaegget om betaling af ulykkesforsikringsbidrag er i strid med faellesskabsretten.

De forelagte spoergsmaal

8 Pretura har ved kendelse af 30. marts 1995 forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:

»De Europaeiske Faellesskabers Domstol forelaegges i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 spoergsmaalene om forskriften i artikel 1, stk. 1, i 1960-loven sammenholdt med artikel 11, stk. 1, i 1949-loven er forenelig med de faellesskabsretlige principper i EOEF-traktatens artikel 48, 49, 54 og 90, samt om disse principper er umiddelbart anvendelige, saaledes at den italienske bestemmelse ikke kan finde anvendelse.«

9 Den forelaeggende ret henviser bl.a. til traktatens artikler 49 og 54, der hjemler faellesskabslovgiver adgang til at udstede retsakter med det formaal at sikre den frie bevaegelighed af arbejdstagere og etableringsretten. Henvisningen til »de faellesskabsretlige principper« i de naevnte bestemmelser maa dog tages som udtryk for, at de traktatbestemmelser, der i realiteten sigtes til, er artiklerne 48 og 52. Som det vil fremgaa, synes traktatens artikel 59 om fri udveksling af tjenesteydelser at have stoerre relevans for sagen. For at give den forelaeggende ret en nyttig besvarelse, har jeg derfor fundet anledning til at inddrage ogsaa denne bestemmelse.

10 De forelagte spoergsmaal vedroerer to separate regelsaet, nemlig dels forbuddet i 1949-loven mod, at andre end en offentlig myndighed udoever arbejdsformidling, og dels forbuddet i 1960-loven mod leje af arbejdskraft. Jeg finder det derfor naturligt at behandle disse regelsaet separat.

1949-loven

11 INAIL, den italienske regering og Kommissionen har anfoert, at artikel 11 i 1949-loven, der forbyder andre end en bestemt offentlig myndighed at udoeve arbejdsformidling, er uden relevans for den foreliggende sag, der alene angaar spoergsmaalet om overtraedelse af artikel 1 i 1960-loven.

12 Efter Domstolens faste praksis kan Domstolen ikke traeffe afgoerelse vedroerende et praejudicielt spoergsmaal, naar det klart fremgaar, at den af den nationale retsinstans oenskede fortolkning af faellesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen (1).

13 Som fremhaevet i indlaeggene for Domstolen angaar hovedsagen alene spoergsmaalet om overtraedelse af forbuddet i 1960-loven mod leje af arbejdskraft. Hovedsagen vedroerer saaledes ikke spoergsmaalet om, hvorvidt kooperativet har udoevet arbejdsformidlingsvirksomhed i forhold til USSL 47, men derimod, om USSL 47 har handlet i strid med forbuddet mod leje af arbejdskraft, og derfor med rette er blevet betragtet som den reelle arbejdsgiver og afkraevet ulykkesforsikringsbidrag af INAIL.

14 Det er paa denne baggrund min opfattelse, at Domstolen ikke boer besvare spoergsmaalet om, hvorvidt et forbud mod privat arbejdsformidlingsvirksomhed som det, der er indeholdt i artikel 11 i 1949-loven, er foreneligt med faellesskabsretten.

1960-loven

15 Den forelaeggende ret har i forelaeggelseskendelsen anfoert, at arbejdskooperativer udgoer den bedste form for sammenslutning til at gennemfoere formidling af rene arbejdsydelser. 1960-loven sammenholdt med 1949-loven hindrer saadanne kooperativer i at udfoere deres aktiviteter og medfoerer dermed en indskraenkning af arbejdsmarkedet. Denne lovgivning synes ifoelge den forelaeggende ret at stride mod de grundlaeggende principper i faellesskabsretten om fri erhvervsudoevelse, frit oekonomisk initiativ, fri etableringsret, fri efterspoergsel efter og frit udbud af arbejdskraft samt fri konkurrence henset til, at den italienske stat i hvert fald ikke formaar at tilfredsstille efterspoergslen paa arbejdsmarkedsomraadet.

16 USSL 47 har gjort gaeldende, at forbuddet mod leje af arbejdskraft strider mod grundlaeggende faellesskabsretlige principper, der er umiddelbart anvendelige.

17 INAIL har gjort gaeldende, at 1960-loven er forenelig med faellesskabsretten. Lovens formaal er at beskytte arbejdstageren, hvilket bl.a. fremgaar af, at arbejdstageren i forbindelse med en tilsidesaettelse af loven betragtes som ansat af den, der har lejet arbejdskraften. Dette formaal svarer til det, der forfoelges i traktaten. 1960-loven forbyder ikke kooperativet at tilbyde og praestere tjenesteydelser. Det er kun den rene leje af arbejdskraft, der er forbudt.

18 Den italienske regering har anfoert, at der er tale om en intern situation uden tilknytning til nogen af de situationer, der omhandles i faellesskabsretten. Der er tale om et mellemvaerende mellem et offentligt organ (USSL 47) og et kooperativ bestaaende af italienske arbejdstagere, som udelukkende virker som mellemmand for italienske arbejdstagere. Bestemmelserne i traktatens artikler 48 og 52 finder derfor ikke anvendelse. Endvidere er de italienske regler ikke i strid med traktatens artikel 90, jf. artikel 86, idet der ikke er tale om en oekonomisk aktivitet, og idet der ikke er tale om arbejdsformidling i forhold til ledere.

19 Den tyske regering er ligeledes af den opfattelse, at der er tale om en intern situation. Udoevelsen af de aktiviteter, der er omfattet af de italienske regler, kan betinges af en forudgaaende autorisation. Det tilkommer medlemsstaterne at fastsaette de fornoedne vilkaar herfor. Hvad angaar traktatens artikel 90 tilkommer det den nationale ret at vurdere, om der er tale om en aktivitet af almindelig interesse omfattet af artikel 90, stk. 2.

20 Kommissionen har anfoert, at den for sagen relevante faellesskabsretlige bestemmelse er traktatens artikel 59, idet der er tale om, at kooperativet har praesteret tjenesteydelser i forhold til USSL 47. Artikel 59 kan imidlertid ikke anvendes paa den konkrete sag, idet der er tale om en rent intern situation. Artikel 48 er ikke relevant, eftersom det ikke er afklaret, om arbejdstagerne betragtes som ansat af USSL 47. Traktatens artikel 90 er heller ikke relevant, idet 1960-loven ikke tildeler saerlige rettigheder til bestemte virksomheder, men derimod generelt forbyder en bestemt aktivitet.

Reglerne om fri bevaegelighed

21 Som naevnt maa de forelagte spoergsmaal forstaas saaledes, at den forelaeggende ret oensker oplyst, om bestemmelserne om fri bevaegelighed af arbejdstagere og tjenesteydelser i traktatens artikler 48 og 59 og den frie etableringsret i traktatens artikel 52 har direkte virkning, og om disse bestemmelser er til hinder for en national regel som den, der er indeholdt i artikel 1 i 1960-loven, hvorefter leje af arbejdskraft er forbudt.

22 Domstolen har i sin praksis fastslaaet, at de grundlaeggende rettigheder, der er indeholdt i traktatens artikler 48, 52 og 59, er tilstraekkeligt klare og ubetingede og derfor har direkte virkning, hvorfor borgerne kan paaberaabe sig disse rettigheder for de nationale domstole, der skal sikre deres beskyttelse (2). Strider artikel 1 i 1960-loven derfor mod en eller flere af de naevnte bestemmelser, maa de nationale retter undlade at haandhaeve denne retsforskrift.

23 De faktiske omstaendigheder, der er beskrevet i forelaeggelseskendelsen, er relateret til et kontraktforhold mellem USSL 47 og kooperativet om udfoerelse af visse tjenesteydelser. Som anfoert af Kommissionen synes traktatens artikel 59 om den frie udveksling af tjenesteydelser derfor umiddelbart at vaere den relevante bestemmelse. Det kan dog ikke udelukkes, at et forbud mod leje af arbejdskraft under visse omstaendigheder vil kunne haemme den frie bevaegelighed af arbejdstagere og den frie etableringsret. Det er vanskeligt at se, paa hvilken maade traktatens artikler 48 og 52 skulle vaere relevante for den foreliggende sag, der jo hverken angaar spoergsmaalet om arbejdstageres adgang til det italienske arbejdsmarked eller spoergsmaalet om adgangen til at etablere virksomhed i Italien. Under alle omstaendigheder foelger det imidlertid af Domstolens faste praksis, at traktatens artikler 48, 52 og 59 ikke finder anvendelse paa aktiviteter, hvis samtlige relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat (3).

24 I den foreliggende sag er der etableret et aftaleforhold mellem en italiensk offentlig myndighed og et italiensk kooperativ vedroerende praestation af visse ydelser i Italien. Der er ikke fremkommet oplysninger i sagen, der tyder paa, at disse ydelser er blevet eller paataenkes udfoert af arbejdstagere fra andre medlemsstater, eller at kooperativet i oevrigt skulle vaere forbundet med virksomheder eller personer i andre medlemsstater.

25 Det er paa denne baggrund min opfattelse, at denne del af de forelagte spoergsmaal boer besvares med, at traktatens artikler 48, 52 og 59 ikke finder anvendelse paa aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat, hvilket er tilfaeldet, hvor en italiensk offentlig myndighed indgaar en aftale med et italiensk kooperativ om udfoerelse af visse ydelser under anvendelse af italienske arbejdstagere.

Traktatens artikel 90

26 Efter traktatens artikel 90, stk. 1, afstaar medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser, navnlig de i artikel 6 og artikel 85-94 naevnte.

27 Artikel 1 i 1960-loven opstiller ikke regler for offentlige virksomheder eller virksomheder, som medlemsstaten har indroemmet saerlige eller eksklusive rettigheder, der vil kunne foranledige saadanne virksomheder til at udnytte deres rettigheder paa en maade, der er i strid med traktaten (4). Artikel 1 i 1960-loven indeholder derimod et generelt forbud mod en bestemt aktivitet, nemlig leje af arbejdskraft, hvad enten den udoeves af private eller offentlige virksomheder eller myndigheder. Som det bl.a. fremgaar af dom af 24. marts 1994, sag C-275/92, Schindler (5), maa saadanne forbud mod en bestemt aktivitet bedoemmes paa grundlag af traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed. Det er hverken noedvendigt eller berettiget samtidig at anvende saerbestemmelsen i traktatens artikel 90. Det er derfor min opfattelse, at traktatens artikel 90 er uden relevans for den foreliggende sag.

Forslag til afgoerelse

28 Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare de af Preturia circondariale di Biella forelagte spoergsmaal saaledes:

Traktatens artikler 48, 52 og 59 finder ikke anvendelse paa aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat, hvilket er tilfaeldet, hvor en italiensk offentlig myndighed indgaar en aftale med et italiensk kooperativ om udfoerelse af visse ydelser under anvendelse af italienske arbejdstagere.

(1) - Jf. f.eks. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman m.fl., Sml. I, s. 4921, praemis 61, og af 26.10.1995, sag C-143/94, Furlanis, Sml. I, s. 3633, praemis 12.

(2) - Jf. f.eks. dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 6 og 7, af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 26, og af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299, praemis 27.

(3) - Jf. f.eks. dom af 28.1.1992, sag C-332/90, Steen, Sml. I, s. 341, praemis 9, af 16.2.1995, forenede sager C-29/94-C-35/94, Aubertin m.fl., Sml. I, s. 301, praemis 9, og af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 37.

(4) - Jf. f.eks. dom af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero, Sml. I, s. 4663, praemis 51, og den i note 3 naevnte sag, Hoefner og Elser, praemis 31.

(5) - Sml. I, s. 1039.