DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 16. JUNI 1994. - SYNDICAT FRANCAIS DE L'EXPRESS INTERNATIONAL, DHL INTERNATIONAL SA, SERVICE CRIE-LFAL SA OG MAY COURIER INTERNATIONAL SARL MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - APPEL - KONKURRENCE - REGLER FOR VIRKSOMHEDERNE - SKRIVELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EN KLAGER - ANFAEGTELIG RETSAKT. - SAG C-39/93 P.



Samling af Afgørelser 1994 side I-02681



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal ° akter der kan goeres til genstand for soegsmaal ° begreb ° akter der fremkalder retsvirkninger ° administrativ procedure hvorunder konkurrencereglerne anvendes ° skrivelse fra Kommissionen om henlaeggelse af sagen ° realitetspaakendelse af det af klageren rejste soegsmaal

(EOEF-traktaten, art. 173; Raadets forordning nr. 17, art. 2, stk. 2)

2. Annullationssoegsmaal ° akter der kan goeres til genstand for soegsmaal ° beslutning om henlaeggelse af en klage som led i Kommissionens anvendelse af konkurrencereglerne ° beslutning uden begrundelse ° ingen betydning

(EOEF-traktaten, art. 173; Raadets forordning nr. 17, art. 3, stk. 2)

Sammendrag

1. Naar en institution ° som er tillagt befoejelse til at fastslaa, om der er begaaet en overtraedelse, og fastsaette sanktioner herfor, og som private kan klage til ° indstiller en undersoegelse, som den har ivaerksat paa foranledning af en klage, udsteder den i sagens natur dermed en retsakt, som har retsvirkninger. En saadan beslutning om at henlaegge klagen kan ikke betragtes som en indledende eller forberedende foranstaltning. I modsaetning til en meddelelse af klagepunkter, hvis formaal er at give de paagaeldende virksomheder mulighed for at goere deres synspunkter gaeldende, og som ikke endeligt fastlaegger Kommissionens standpunkt, udgoer en beslutning om henlaeggelse af en klage det sidste stadium af den administrative procedure og foelges ikke op af yderligere en foranstaltning, som kan give anledning til at indgive annullationssoegsmaal. En skrivelse om, at en sag henlaegges, kan derfor ikke betragtes som en foreloebig stillingtagen eller en forberende foranstaltning, medmindre Kommissionen klart har tilkendegivet, at sagen henlaegges under forbehold af, at parterne ikke fremsaetter supplerende bemaerkninger.

2. Hvad angaar formalitetsspoergsmaalet under en sag til proevelse af en skrivelse om, at en klage om konkurrenceforhold henlaegges, har det ingen betydning, om der ved den anfaegtede skrivelse er foretaget en retlig kvalifikation af den i klagen paatalte adfaerd efter en af traktatens artikler. Dette spoergsmaal har kun relevans med henblik paa bedoemmelsen, i forbindelse med gennemgangen af realiteten, af, om Kommissionen har opfyldt sin begrundelsespligt.

Dommens præmisser

1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. februar 1993 har Syndicat français de l' Express international (herefter benaevnt "SFEI"), DHL International SA (herefter benaevnt "DHL"), Service Crie-LFAL SA (herefter benaevnt "Service Crie") og May Courier International SARL (herefter benaevnt "May Courier") i medfoer af artikel 49 i Domstolens statut (EOEF) indgivet appel vedroerende en kendelse afsagt af Retten i Foerste Instans den 30. november 1992 i sag T-36/92, SFEI m.fl. mod Kommissionen (Sml. II, s. 2479), om afvisning af den sag, som appellanterne havde anlagt vedroerende Kommissionens skrivelse nr. 000978 af 10. marts 1992, hvorved Kommissionen meddelte appellanterne, at den ikke agtede at indlede en undersoegelse i henhold til EOEF-traktatens artikel 86.

2 Det fremgaar af Rettens konstateringer (kendelsens grund 1, 2 og 3), at SFEI indgav en klage til Kommissionen den 21. december 1990, hvori det paatalte den logistiske og handelsmaessige bistand, som det franske postvaesen angaves at have ydet société française de messagerie internationale (herefter benaevnt "SFMI") i form af, at det havde stillet samtlige postkontorer til raadighed, anvendt en privilegeret toldprocedure, ydet saerlig gunstige finansbetingelser og ivaerksat foranstaltninger til fremme af salg og reklame.

3 Det fremgaar af sagens akter, for det foerste, at den klage, som blev indgivet den 21. december 1990, under alle omstaendigheder var rettet mod den franske stat og var stoettet paa EOEF-traktatens artikel 92 ff., og, for det andet, at det senest den 18. marts 1991 blev droeftet under et moede mellem Kommissionen og repraesentanter for SFEI, om det franske postvaesen udoevede en virksomhed, som var i strid med traktatens artikel 86. Kommissionen afgav ved den lejlighed tilsagn om at undersoege de oplysninger, som den raadede over, med henblik paa denne traktatbestemmelse.

4 Ved skrivelse af 15. november 1991 forespurgte SFEI Kommissionen, om den agtede at indlede en undersoegelse paa grundlag af de omstaendigheder, som var anfoert i klagen, og, i bekraeftende fald, hvorvidt den som hjemmel ville anvende traktatens artikel 92 ff. eller artikel 85 og 86.

5 Den 9. januar 1992 besvarede generaldirektoeren for GD IV skrivelsen paa foelgende maade:

"...Vi gav ogsaa tilsagn om at undersoege de foreliggende oplysninger for at kunne traeffe principiel afgoerelse vedroerende anvendelsen af artikel 86.

Mens denne undersoegelse har staaet paa, er der indgaaet et joint venture mellem TNT, det franske postvaesen, og fire andre nationale posttjenester, som vil paavirke tjenesten for international ilpost i det franske postvaesen. Kommissionen har i medfoer af fusionsforordningen ivaerksat en undersoegelse af aftalerne i forbindelse hermed, og Kommissionens beslutning herom af 2. december er for nylig blevet offentliggjort. Resultatet af denne undersoegelse vil naturligvis paavirke Kommissionens undersoegelse af SFEI' s klage.

De vil inden laenge modtage en skrivelse med mere fyldige oplysninger og med de konklusioner, som Kommissionen naar frem til" (oversat fra engelsk).

6 Det joint venture, som var omtalt i generaldirektoerens skrivelse, var et foretagende paa markedet for international ilpost, som var oprettet af det tyske, canadiske, franske, nederlandske og svenske postvaesen, paa den ene side, og det australske selskab TNT Ltd, paa den anden side (herefter benaevnt "joint venture-selskabet"). Der blev givet anmeldelse om dets oprettelse til Kommissionen den 28. oktober 1991 i henhold til artikel 4 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT L 395, s. 1, berigtiget i EFT 1990 L 257, s. 13, herefter benaevnt "fusionsforordningen"). Den 2. december 1991 traf Kommissionen beslutning om, at denne fusion var forenelig med det faelles marked (Kommissionens beslutning 91/C322/14 om ikke at modsaette sig den anmeldte fusion, jf. EFT C 322, s. 19).

7 Den 10. marts 1992 tilsendte Kommissionen SFEI to skrivelser. Ved den foerste af disse skrivelser, skrivelse nr. 06873, gav Kommissionen SFEI meddelelse om, at dens kompetente tjenestegrene havde truffet beslutning om at henlaegge den del af sagen, som vedroerte statsstoette.

8 I den anden skrivelse, skrivelse nr. 000978, vedroerende anvendelsen af traktatens artikel 86 (herefter benaevnt "den anfaegtede skrivelse"), anfoerte Kommissionen, at der i medfoer af fusionsforordningen var indledt en undersoegelse af joint venture-selskabet, og at denne undersoegelse i sagens natur omfattede alle de vigtigste af de punkter, som SFEI havde rejst vedroerende det franske postvaesens mulige overtraedelse af traktatens artikel 86 (de fordele, som joint venture-selskabet kunne drage af adgangen til det franske postvaesens infrastruktur, anvendelse af dettes privilegier ...).

9 Skrivelsen slutter saaledes:

"Jeg ved, at De havde haabet, at Kommissionen ville ivaerksaette en procedure i henhold til artikel 86, som indebar en fuldstaendig undersoegelse. Denne procedure ville i saa fald udelukkende have vedroert situationen for saa vidt angaar Frankrig. Den undersoegelse, som blev foretaget i henhold til fusionsforordningen, vedroerte derimod vigtigere aendringer paa det stoerre marked, som EF omfatter. De konkurrencevilkaar, som Kommissionens tidligere afgoerelser vedroerende international ilpostvirksomhed har medvirket til at lette, har nu bredt sig til et stoerre marked. Jeg er overbevist om, at disse resultater udgoer de bedst mulige rammer for, hvad der paa nuvaerende tidspunkt kunne opnaas for at sikre, at medlemmerne af SFEI og andre erhvervsdrivende alle har fri adgang til at konkurrere.

Selv om vi ikke, af de anfoerte grunde, agter at fortsaette undersoegelsen i henhold til artikel 86, kan jeg forsikre Dem om, at Kommissionen vil fortsaette med at overvaage udviklingen paa dette marked noeje. Ved separat skrivelse modtager De underretning om resultatet af Kommissionens behandling af sagen om statsstoette, som staar i forbindelse med den foreliggende sag." (Oversat fra engelsk).

10 Ved staevning indleveret den 16. maj 1992 anlagde SFEI og tre tilknyttede virksomheder, nemlig DHL, Service Crie og May Courier, et annullationssoegsmaal ved Retten i Foerste Instans vedroerende Kommissionens skrivelse nr. 06873 af 10. marts 1992, for saa vidt den vedroerte sagen om statsstoette. Ved skrivelse af 9. juli 1992 meddelte Kommissionen sagsoegerne, at den trak denne beslutning tilbage.

11 Ved staevning, indleveret ligeledes den 16. maj 1992, anlagde SFEI og de tre naevnte virksomheder et andet annullationssoegsmaal ved Retten, nemlig vedroerende den beslutning fra Kommissionen, som var indeholdt i den anfaegtede skrivelse om undersoegelsen i henhold til traktatens artikel 86.

12 I et processkrift af 17. juni 1992 rejste Kommissionen flere formalitetsindsigelser over for dette andet annullationssoegsmaal.

13 Kommissionen anfoerte navnlig, at den anfaegtede skrivelse blot var udtryk for Kommissionens foerste reaktion og dermed hoerte til den foerste fase i proceduren for undersoegelse af en klage, som denne er naermere beskrevet i Rettens dom af 10. juli 1990 i sag T-64/89, Automec mod Kommissionen (Sml. II, s. 367, herefter benaevnt "Automec I-sagen"). Paa grund af sin forberedende karakter udgjorde skrivelsen ikke nogen retsakt, som kan anfaegtes.

14 For at kunne bedoemme berettigelsen af Kommissionens formalitetsindsigelse fandt Retten, at det foerst maatte undersoeges, om klagen af 21. december 1990 var rejst paa grundlag af artikel 86, og for det andet, om den anfaegtede retsakt indeholdt en beslutning, som kunne have retsvirkninger (kendelsens grund 31).

15 Hvad angaar grundlaget for klagen af 21. december 1990 fastslog Retten, at den bestod af tre dele, nemlig en foelgeskrivelse til generaldirektoeren for konkurrence, et resumé af klagen og selve klagen (grund 32). Efter at have fastslaaet, at selve klagen ikke indeholdt nogen henvisning til artikel 86 (grund 35), fandt Retten, at den omstaendighed, at klagerne i et andet dokument end selve klagen, nemlig foelgeskrivelsen til generaldirektoeren for konkurrence, udtrykkeligt forbeholdt sig retten til i givet fald at indgive klage til Kommissionen paa et senere tidspunkt i henhold til artikel 85 og 86, blot bekraeftede, at sagen oprindeligt udelukkende var forelagt Kommissionen i henhold til artikel 92 (grund 37).

16 Hvad angaar retsvirkningerne af den anfaegtede skrivelse fandt Retten, at Kommissionen i skrivelsen alene gav en forklaring paa sin beslutning af 2. december 1991, om forenelighed i henhold til fusionsforordningen og henledte opmaerksomheden paa forbindelsen mellem de problemer, Kommissionen havde behandlet under fusionsundersoegelsen, og de problemer, som var rejst i klagen. Retten konstaterede endvidere, at skrivelsen ikke indeholdt nogen kvalifikation af de kritiserede forhold i relation til traktatens artikel 86, og konkluderede, at den anfaegtede skrivelse maatte anses for en retsakt, der vedroerte den indledende fase af undersoegelsen, og som blot udgjorde en foerste reaktion fra Kommissionens side og ikke havde nogen retsvirkninger (grund 42 og 43).

17 Stadig hvad angaar spoergsmaalet om retsvirkningerne af den anfaegtede skrivelse fra Kommissionen, forkastede Retten tillige sagsoegernes argument om, at Kommissionen havde tilsidesat de beslutninger, som den havde truffet paa foranledning af dommen i Automec I-sagen. I Kommissionens XX Beretning om Konkurrencepolitikken hedder det nemlig herom:

"Skrivelser, hvori Kommissionen fremfoerer sine indledende bemaerkninger, skal med andre ord affattes paa en saadan maade, at det for adressaterne klart fremgaar, at der kun er tale om en foerste reaktion fra Kommissionens side paa grundlag af de oplysninger, den ligger inde med. Adressater skal under alle omstaendigheder altid opfordres til at fremkomme med eventuelle supplerende bemaerkninger til Kommissionen, inden for en rimelig frist, der udtrykkeligt er fastsat i skrivelsen. Reageres der ikke, anses sagen for henlagt." (XX Beretning om Konkurrencepolitikken, 1990, nr. 165, s. 138).

18 Efter sagsoegernes opfattelse maatte den sidste saetning i det citerede afsnit forstaas paa den maade, at klagen maatte anses for endeligt henlagt, saafremt Kommissionen ikke havde opfordret parterne til at fremsaette deres bemaerkninger. Heraf konkluderede sagsoegerne under henvisning til princippet om "tu patere legem quem fecisti", at den anfaegtede skrivelse udgjorde et endeligt afslag paa klagen, da Kommissionen ikke havde opfordret SFEI til at fremsaette yderligere bemaerkninger.

19 Retten fandt, at dette argument beroede paa en fejlagtig fortolkning af den sidste saetning i foernaevnte beretning. Den anfoerte herom i kendelsen, at "denne saetning ... blot [betyder], at en begaering, som indgives i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17/62 (Raadets forordning nr. 17 af 6.2.1962, den foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, EFT 1959-1962, s. 81), vil blive henlagt, medmindre klagerne fremsaetter deres bemaerkninger over for Kommissionen inden for den frist, som er fastsat i den midlertidige underretning, der gives af Kommissionen i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63". (Kommissionens forordning af 25.7.1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17, EFT 1963-1964, s. 42) (grund 45).

20 Den 30. november 1992 afviste Retten derfor sagen og tilpligtede sagsoegerne at betale alle sagens omkostninger.

Appellen

21 Til stoette for appellen har SFEI, DHL, Service Crie og May Courier fremfoert tre anbringender. Det foerste anbringende er, at Retten har fejlfortolket begrebet "klage", det andet er, at den har fejlfortolket begrebet "anfaegtelig retsakt", mens det tredje anbringende er, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet om berettiget formodning og af retssikkerhedsprincippet.

Foerste anbringende: fejlfortolkning af begrebet "klage"

22 Dette anbringende bestaar af tre led. For det foerste har appellanterne anfoert, at en klage i faellesskabsrettens forstand er den helhed af faktiske og retlige forhold, som en klager har bragt til Kommissionens kendskab (Domstolens dom af 11.10.1983, sag 210/81, Demo-Studio Schmidt mod Kommissionen, Sml. s. 3045; Rettens dom af 18.9.1992, sag T-24/90, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 2223, hvori der findes en henvisning til Domstolens praksis om dette spoergsmaal). Efter appellanternes opfattelse har Retten med sin antagelse om, at foelgeskrivelsen til generaldirektoeren for konkurrence ikke udgjorde et led i klagen af 21. december 1990, uberettiget indskraenket omraadet for, hvad klagen omfattede og dermed fejlfortolket begrebet "klage". For det andet har appellanterne anfoert, at Retten ikke paa grundlag af sagens akter med foeje kunne fastslaa, at klagen ikke var stoettet paa traktatens artikel 86. Mere end halvdelen af foelgeskrivelsen bestod nemlig af en paavisning af, at det franske postvaesens konkurrencebegraensende adfaerd, som var genstand for en paatale ved det franske Konkurrenceraad, tillige var i strid med traktatens artikel 86. For det tredje har appellanterne anfoert, at der er en selvmodsigelse i Rettens bemaerkninger vedroerende de elementer, som klagen bestaar af. Retten har nemlig lagt til grund i kendelsens grund 32, at foelgeskrivelsen udgoer en del af klagen, hvorimod den i grund 37 har antaget, at klagen kun omfatter redegoerelsen vedroerende anvendelsen af artikel 92.

23 Som det fremgaar af kendelsens grund 16 og 17, fastslog Retten, at Kommissionen sluttelig antog at have faaet forelagt en klage, som var stoettet paa artikel 86. Foelgelig er Rettens bemaerkninger om klagens oprindelige raekkevidde overfloedige. Eftersom det foerste anbringende anfaegter overfloedige bemaerkninger i kendelsen, maa det afvises som irrelevant.

Andet anbringende: fejlfortolkning af begrebet "anfaegtelig retsakt"

24 Appellanterne har anfoert, at Retten har fejlfortolket dette begreb ved at betegne den anfaegtede skrivelse som en indledende retsakt. Ved denne skrivelse, som indeholder en gennemgang af de paatalte handlinger paa grundlag af traktatens artikel 86, bringes undersoegelsen nemlig til ophoer, og appellanterne er afskaaret fra at kraeve undersoegelsen genoptaget, medmindre de fremfoerer nye omstaendigheder. Skrivelsen udgoer derfor en egentlig afvisning af klagen, hvorfor den kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal.

25 Kommissionen har anfoert, at det andet anbringende maa afvises, fordi det udelukkende vedroerer faktiske omstaendigheder, idet det stoettes paa forhold vedroerende udfaerdigelsen af den anfaegtede skrivelse, dens indhold og naermere ordlyd.

26 Denne argumentation kan ikke godtages. Med sin antagelse om, at den anfaegtede skrivelse ikke har nogen retsvirkninger, har Retten ikke blot vurderet de faktiske omstaendigheder, men foretaget en kvalifikation heraf. Domstolen kan derfor behandle dette anbringende.

27 I den forbindelse bemaerkes for det foerste, at naar en institution, som er tillagt befoejelse til at fastslaa, om der er begaaet en overtraedelse, og fastsaette sanktioner herfor, og som private kan klage til, som det er tilfaeldet med Kommissionen inden for konkurrenceretten, indstiller en undersoegelse, som den har ivaerksat paa foranledning af klagen, udsteder den i sagens natur dermed en retsakt, som har retsvirkninger (jf. foernaevnte dom i sagen Demo-Studio Schmidt mod Kommissionen og dom af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, BAT og Reynolds mod Kommissionen, Sml. s. 4487).

28 For det andet kan en beslutning om at henlaegge en klage ikke betragtes som en indledende eller forberedende foranstaltning. I modsaetning til en meddelelse, hvis formaal er at give de paagaeldende virksomheder mulighed for at goere deres synspunkter gaeldende vedroerende de af Kommissionen fremsatte klagepunkter, og som ikke endeligt fastlaegger Kommissionens standpunkt (jf. dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639), udgoer en beslutning om henlaeggelse af en klage det sidste stadium af proceduren og foelges ikke op af yderligere en foranstaltning, som kan give anledning til at indgive annullationssoegsmaal (jf. dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 1965).

29 Det fremgaar af den passage i den anfaegtede skrivelse, hvori det hedder, at "Jeg ved, at De havde haabet (you had hoped), at Kommissionen ville ivaerksaette (would follow) en procedure i henhold til artikel 86", som indebar en fuldstaendig undersoegelse, at Kommissionen havde besluttet at indstille undersoegelsen i henhold til artikel 86. Kommissionen har endvidere givet en forklaring herpaa i den anfaegtede skrivelse. Den anfoerte nemlig herom, at det ikke havde noget formaal at foretage en fornyet undersoegelse, fordi "disse resultater (som foelge af sagen vedroerende joint venture-selskabet) udgoer de bedst mulige rammer for, hvad der paa nuvaerende tidspunkt kunne opnaas for at sikre, at medlemmerne af SFEI og andre erhvervsdrivende alle har fri adgang til at konkurrere".

30 En skrivelse om, at en sag henlaegges, kan derfor ikke betragtes som en foreloebig stillingtagen eller en forberedende foranstaltning, medmindre Kommissionen klart har tilkendegivet, at sagen henlaegges under forbehold af, at parterne ikke fremsaetter supplerende bemaerkninger, hvilket ikke skete i den foreliggende sag.

31 Endelig har det ingen betydning, anderledes end antaget af Retten (jf. kendelsens grund 42 og 43, som er omhandlet ovenfor i naervaerende doms praemis 16), om der ved den anfaegtede skrivelse er foretaget en retlig kvalifikation af den i klagen paatalte adfaerd efter traktatens artikel 86. Dette spoergsmaal hoerer ikke til formaliteten og har i forbindelse med gennemgangen af realiteten kun relevans med henblik paa bedoemmelsen af, om Kommissionen har opfyldt sin begrundelsespligt.

32 Af det anfoerte foelger, at Retten har foretaget en forkert retsanvendelse, da den betegnede den anfaegtede skrivelse som en foranstaltning uden retsvirkninger og afviste sagen.

33 Der maa herefter gives appellanterne medhold i det andet anbringende.

Tredje anbringende: tilsidesaettelse af princippet om berettiget formodning og retssikkerhedsprincippet

34 Appellanterne har anfoert, at de ikke kunne anse den anfaegtede skrivelse som andet end en beslutning om afvisning af deres klage, dels da de ikke ved skrivelsen blev opfordret til at kommentere Kommissionens synspunkt, dels da skrivelsen blev sendt samme dag som skrivelsen om statsstoette, som Kommissionen har erkendt maa betragtes som en beslutning.

35 Da dette anbringende er subsidiaert i forhold til det andet anbringende, som er taget til foelge, er det ikke noedvendigt at undersoege det naermere.

36 Af de anfoerte betragtninger foelger, at kendelsen afsagt af Retten i Foerste Instans i sagen SFEI m.fl. mod Kommissionen, hvorved det annullationssoegsmaal blev afvist, som var anlagt af SFEI, DHL International, Service Crie og May Courier vedroerende Kommissionens skrivelse nr. 000978 af 10. marts 1992, maa ophaeves.

Hjemvisning af sagen til Retten

37 Artikel 54, stk. 1, i Domstolens statut (EOEF) bestemmer saaledes:

"Giver Domstolen appellanten medhold, ophaever den den af Retten trufne afgoerelse. Domstolen kan i denne forbindelse enten selv traeffe endelig afgoerelse, hvis sagen er moden til paakendelse, eller hjemvise den til Retten til afgoerelse."

38 Da sagen ikke er moden til paakendelse, eftersom Retten kun har taget stilling til en af de formalitetsindsigelser, som blev gjort gaeldende af Kommissionen, maa sagen hjemvises til Retten til fornyet afgoerelse.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

1) Kendelsen afsagt af Retten i Foerste Instans den 30. november 1992 i sagen SFEI m.fl. mod Kommissionen (sag T-36/92) ophaeves.

2) Sagen hjemvises til Retten i Foerste Instans.

3) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.