Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 17. juni 1999. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrudssøgsmål - Mangelfuld gennemførelse af direktiv 82/501/EØF. - Sag C-336/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-03771



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Tilnaermelse af lovgivningerne - risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter - direktiv 82/501 - forpligtelse for medlemsstaterne til at oprette eller udpege de myndigheder, der har kompetence til at opstille noedplaner til brug uden for virksomhederne og til at foretage tilsyn eller anden form for kontrol - raekkevidde

(Raadets direktiv 82/501, art. 7, stk. 1, tredje led, og art. 7, stk. 2)

Sammendrag

Det formaal at forebygge stoerre uheld og begraense foelgerne heraf, som skal gennemfoeres med direktiv 82/501 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter ved hjaelp af de deri anviste foranstaltninger, staar i fare for ikke at kunne realiseres, saafremt medlemsstaterne ved opfyldelsen af deres forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 7, stk. 1, tredje led, og artikel 7, stk. 2, kunne noejes med at oprette eller udpege de kompetente myndigheder, der skulle udarbejde noedplaner til brug uden for de virksomheder, som har anmeldt deres industrielle aktivitet, og foretage tilsyn eller anden form for kontrol, uden at paase, at disse noedplaner og denne kontrol og tilsyn faktisk gennemfoeres.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. september 1997 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den i strid med artikel 7, stk. 1, tredje led, i Raadets direktiv 82/501/EOEF af 24. juni 1982 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter (EFT L 230, s. 1) har undladt at paase, at der opstilles noedplaner til brug uden for de virksomheder, som har anmeldt den industrielle aktivitet i henhold til direktivets artikel 5, og idet den i strid med direktivets artikel 7, stk. 2, ikke har foretaget tilsyn eller anden form for kontrol paa grundlag af arten af den paagaeldende aktivitet.

2 Det hedder i artikel 1, stk. 1, i direktiv 82/501, at direktivet »vedroerer forebyggelse af stoerre uheld, som kan opstaa i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter, samt begraensning af foelgerne heraf for mennesker og miljoe. Det tager isaer sigte paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes bestemmelser paa dette omraade«.

3 I artikel 1, stk. 2, i direktiv 82/501 angives, hvad der skal forstaas ved »industriel aktivitet«, »fabrikant«, »stoerre uheld« og »farlige stoffer«. Efter denne bestemmelses litra b), forstaas ved »fabrikant« »enhver person, som er ansvarlig for en aktivitet som defineret i denne artikel«.

4 Artikel 3 i direktiv 82/501 bestemmer:

»Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten at tage alle noedvendige forholdsregler for at forebygge stoerre uheld i forbindelse med den i artikel 1 omhandlede industrielle aktivitet samt for at begraense virkningerne for mennesker og miljoe af saadanne uheld.«

5 Artikel 4 i direktiv 82/501 bestemmer:

»Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten pligt til med henblik paa det i artikel 7, stk. 2, omhandlede tilsyn til enhver tid at kunne godtgoere over for den kompetente myndighed, at han har klarlagt de bestaaende risici for stoerre uheld, har truffet passende sikkerhedsforanstaltninger og har informeret, forberedt og udstyret alle, der er beskaeftiget paa arbejdsstedet, med henblik paa at betrygge deres sikkerhed.«

6 I artikel 5, stk. 1, i direktiv 82/501 bestemmes, at medlemsstaterne ud over det i artikel 4 fastsatte traeffer noedvendige foranstaltninger til, at fabrikanten forpligtes til at foretage anmeldelse til de i artikel 7 naevnte kompetente myndigheder, saafremt der i en industriel aktivitet indgaar eller vides at kunne indgaa et eller flere af de i bilag III til direktivet naevnte farlige stoffer i de maengder, der er fastsat i samme bilag, eller saafremt der i en industriel aktivitet er oplagret et eller flere af de i bilag II til direktivet naevnte farlige stoffer, i de maengder, der er fastsat i samme bilag. En saadan anmeldelse skal indeholde oplysninger

a) vedroerende de i henholdsvis bilag II og bilag III naevnte stoffer

b) vedroerende anlaeggene

c) vedroerende eventuelle alvorlige uheldssituationer, herunder navnlig »alle oplysninger, der er noedvendige, for at de kompetente myndigheder kan udarbejde noedplaner til brug uden for virksomheden i henhold til artikel 7, stk. 1« [artikel 5, stk. 1, litra c), andet led].

7 Artikel 7 i direktiv 82/501 har foelgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne opretter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som under hensyn til det ansvar, der paahviler fabrikanten, har til opgave:

- ... - ...

- at paase, at der opstilles en noedplan til brug uden for den virksomhed, som har anmeldt den industrielle aktivitet

...

2. De kompetente myndigheder foretager i henhold til nationale bestemmelser tilsyn eller paa grundlag af arten af den paagaeldende aktivitet anden form for kontrol med denne.«

8 Efter artikel 20, stk. 1, i direktiv 82/501 traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet senest den 8. januar 1984 og underretter straks Kommissionen herom. Efter samme artikels stk. 2 meddeler medlemsstaterne desuden Kommissionen teksten til de nationale retsforskrifter, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af direktivet.

9 Direktiv 82/501 blev gennemfoert i den italienske retsorden ved praesidentdekret nr. 175 af 17. maj 1988 (GURI nr. 127 af 1.6.1988, s. 3, herefter »praesidentdekret nr. 175/88«).

10 Kommissionen, som fik meddelt teksten til praesidentdekret nr. 175/88, var af den opfattelse, at gennemfoerelsen af direktiv 82/501 i Italien var mangelfuld. Den anmodede derfor ved skrivelse af 27. september 1991 de italienske myndigheder om yderligere oplysninger vedroerende gennemfoerelsen af direktivet og navnlig af dettes artikel 7, stk. 1, tredje led, og stk. 2.

11 Ved skrivelse af 14. januar 1992 oplyste den italienske miljoeminister, at han fra fabrikanterne havde modtaget de fornoedne anmeldelser om ca. 210 industrianlaeg svarende til henved 710 anlaeg eller lagre, og at udarbejdelsen af noedplaner og tilsyns- og kontrolforanstaltninger i overensstemmelse med naevnte artikel 7 som foelge af den for sene gennemfoerelse af direktivet i italiensk ret og det store antal anmeldte industrielle aktiviteter var i gang, men endnu ikke afsluttet.

12 Kommissionen fandt dette svar utilstraekkeligt og fandt navnlig, at artikel 7 i direktiv 82/501 stadig ikke var korrekt gennemfoert, hvorfor den ved skrivelse af 27. november 1992 opfordrede den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger hertil inden for en frist paa to maaneder.

13 Den italienske regering besvarede ikke direkte denne aabningsskrivelse, men oplyste ved skrivelse af 3. marts 1994 Kommissionen om, at det nationale miljoebeskyttelsesagentur, der var blevet oprettet ved konverteringen af lovdekret nr. 496 af 4. december 1993 (GURI nr. 285 af 4.12.1993, s. 40), ville faa overdraget de undersoegelsesaktiviteter, der var fastlagt i praesidentdekret nr. 175/88, som aendret ved lovdekret nr. 13 af 10. januar 1994 (GURI nr. 6 af 10.1.1994, s. 14).

14 Da Kommissionen ikke modtog andre oplysninger vedroerende opfyldelsen af forpligtelserne navnlig ifoelge artikel 7 i direktiv 82/501, tilstillede den den 21. november 1995 den italienske regering en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede denne til at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige for at efterkomme direktivet, senest to maaneder fra udtalelsens forkyndelse.

15 Ved skrivelse af 21. maj 1997 besvarede den italienske regering Kommissionens begrundede udtalelse og oplyste herved, at der hidtil i overensstemmelse med bestemmelserne i praesidentdekret nr. 175/88 var blevet opstillet 110 noedplaner til brug uden for de paagaeldende virksomheder til sammenligning med de 443 noedplaner, der skulle have vaeret vedtaget, og at der var foretaget tilsyn i 179 fabriksanlaeg. Senere tilstillede de italienske myndigheder ved et notat af 8. juli 1997 Kommissionen teksten til lov nr. 137 af 19. maj 1997 (GURI nr. 120 af 26.5.1997, s. 4), som indeholdt en formel regulering af bestemmelserne i de lovdekreter, hvorved praesidentdekret nr. 175/88 var blevet aendret.

16 Kommissionen har ud fra den opfattelse, at direktiv 82/501 alligevel stadig ikke var korrekt gennemfoert i Italien i al fald for saa vidt angaar direktivets artikel 7, anlagt naervaerende sag.

17 Kommissionen har til stoette for sit synspunkt gjort gaeldende, at trods vedtagelsen af praesidentdekret nr. 175/88 med senere aendringer, er alle de noed- og afvaergeplaner, der skal bruges uden for virksomhederne, og hvis opstilling er paakraevet efter artikel 7, stk. 1, tredje led, i direktiv 82/501, ikke blevet udarbejdet, ligesom de tilsyns- og andre kontrolforanstaltninger, der er omhandlet i artikel 7, stk. 2, heller ikke er blevet truffet. Den har fremhaevet, at den italienske regering i skrivelsen af 14. januar 1992 selv erkendte, at der var forsinkelser med udarbejdelsen af disse noedplaner og tilsyns- og kontrolforanstaltningerne.

18 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at en korrekt gennemfoerelse af disse bestemmelser i direktiv 82/501 kun kraever, at medlemsstaterne udpeger de kompetente myndigheder, der skal paase, at noed- og afvaergeplaner opstilles, og at de naevnte kompetente myndigheder foretager tilsyn eller anden form for kontrol. Den har anfoert, at selv om den effektive udarbejdelse af noedplaner og den konkrete gennemfoerelse af tilsyn og kontrol udgoer et formaal, der efter direktiv 82/501 skal opfyldes, hoerer disse foranstaltninger ikke i og for sig til de specielle forpligtelser, der ved direktivet er blevet paalagt medlemsstaterne, men er tvaertimod kun en logisk konsekvens af den konkrete anvendelse af direktivet.

19 Det bemaerkes herved, at ifoelge EF-traktatens artikel 5, foerste afsnit (nu artikel 10, foerste afsnit, EF), traeffer medlemsstaterne alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som foelger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Faellesskabets institutioner. Disse retsakter er bl.a. direktiver, der efter EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249, EF) med hensyn til det tilsigtede maal er bindende for enhver medlemsstat, som de rettes til. Efter Domstolens praksis indebaerer dette for hver medlemsstat, som direktivet rettes til, at den inden for sin nationale retsorden traeffer alle foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formaal (jf. dom af 25.7.1991, sag C-208/90, Emmott, Sml. I, s. 4269, praemis 18).

20 Men, som det fremgaar af artikel 1 i direktiv 82/501, og som Domstolen har bekraeftet i dom af 20. maj 1992, sag C-190/90, Kommissionen mod Nederlandene (Sml. I, s. 3265, praemis 18), har direktivet bl.a. til formaal, at der traeffes de noedvendige foranstaltninger for at forebygge stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter, og at foelgerne heraf begraenses.

21 Med henblik herpaa indeholder direktiv 82/501 ikke blot forpligtelser, som medlemsstaterne skal kraeve opfyldt af fabrikanterne, f.eks. dem, der foelger af direktivets artikel 3, 4 og 5, men paalaegger ogsaa direkte medlemsstaterne visse

forpligtelser, som f.eks. de i artikel 7, stk. 1 og 2, omhandlede forpligtelser, der er omtvistet i denne sag.

22 Det foelger desuden udtrykkeligt af artikel 4 og 5 i direktiv 82/501, at de forpligtelser, der derved paalaegges fabrikanterne, antages at bidrage til opfyldelsen af de forpligtelser, som medlemsstaterne har i medfoer af direktivets artikel 7.

23 For at goere det muligt for de kompetente myndigheder, som medlemsstaterne har udpeget i henhold til artikel 7 i direktiv 82/501, at opstille de noedplaner til brug uden for virksomhederne, der er naevnt i dets artikel 7, stk. 1, tredje led, er det i artikel 5, stk. 1, litra c), andet led, bestemt, at de oplysninger vedroerende eventuelle alvorlige uheldssituationer, som fabrikanterne skal anmelde til disse kompetente myndigheder, skal omfatte alle oplysninger, der er noedvendige for udarbejdelsen af disse noedplaner.

24 Med henblik paa det i artikel 7, stk. 2, i direktiv 82/501 omhandlede tilsyn paalaegges der desuden ved direktivets artikel 4 fabrikanten pligt til til enhver tid at kunne godtgoere over for den kompetente myndighed, at han har klarlagt de bestaaende risici for stoerre uheld og har truffet de i denne bestemmelse naevnte foranstaltninger.

25 Det maa derfor fastslaas, at det formaal at forebygge stoerre uheld og begraense foelgerne heraf, som skal gennemfoeres med direktiv 82/501 ved hjaelp af de deri anviste foranstaltninger, staar i fare for ikke at kunne realiseres, saafremt medlemsstaterne kunne noejes med at oprette eller udpege de kompetente myndigheder, der skulle udarbejde noedplaner til brug uden for virksomhederne og til foretagelse af tilsyn og kontrol uden at paase, at disse noedplaner og denne kontrol og tilsyn faktisk gennemfoeres.

26 Det fremgaar imidlertid af Den Italienske Republiks svar paa den begrundede udtalelse, der fremkom efter udloebet af den frist, den havde til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til direktiv 82/501, at kun 110 noedplaner til brug uden for virksomhederne var blevet opstillet i stedet for de 443, som skulle have vaeret udarbejdet.

27 Det bemaerkes endvidere, at selv om Den Italienske Republik i svarskriftet har anfoert, at det antal industrielle anlaeg, der efter anmeldelse til de kompetente myndigheder i henhold til direktiv 82/501 skulle have vaeret underkastet tilsyn eller andre kontrolforanstaltninger, kun andrager 391 og ikke 710 som oplyst i dens skrivelse af 14. januar 1992, har den samtidig anerkendt, at kun 220 anlaeg faktisk har vaeret underkastet kontrolforanstaltninger.

28 Det maa derfor i overensstemmelse med Kommissionens paastand fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 82/501, idet den har undladt at paase, at der opstilles noedplaner til brug uden for de virksomheder, som har anmeldt deres industrielle aktivitet i henhold til direktivets artikel 5, og idet den i strid med direktivets artikel 7, stk. 1, tredje led, ikke har foretaget tilsyn eller anden form for kontrol paa grundlag af arten af den paagaeldende aktivitet.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har nedlagt paastand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, boer det paalaegges den at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 82/501/EOEF af 24. juni 1982 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter, idet den har undladt at paase, at der opstilles noedplaner til brug uden for de virksomheder, som har anmeldt deres industrielle aktivitet i henhold til direktivets artikel 5, og idet den i strid med direktivets artikel 7, stk. 1, tredje led, ikke har foretaget tilsyn eller anden form for kontrol paa grundlag af arten af den paagaeldende aktivitet.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.