Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 1. marts 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - STATSSTOETTE - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF EN KOMMISSIONSBESLUTNING. - SAG 63/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 02875



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

I naervaerende sag skal det afgoeres, om Graekenland har undladt at efterkomme Kommissionens beslutning 86/187/EOEF ( EFT 1986, L 136, s . 61; herefter benaevnt "beslutningen "), hvis gyldighed er anfaegtet i sagen Graekenland mod Kommissionen . Jeg skal vedroerende detaljerne i den omtvistede stoetteordning henvise til mit forslag i sidstnaevnte sag, hvori jeg naaede til det resultat, at der ikke er grundlag for at annullere beslutningen . I naervaerende sag er udgangspunktet, at beslutningen anses for gyldig, jfr . Traktatens artikel 185, hvorefter "indbringelse af klager for Domstolen ... ikke (( har )) opsaettende virkning ". Beslutningen maa derfor anses for gyldig med virkning fra datoen for dens vedtagelse, og fik virkning for Graekenlands vedkommende fra datoen for dens meddelelse, jfr . Traktatens artikel 191 . At beslutningen fortsat staar ved magt foelger ogsaa klart af Domstolens praesidents kendelse af 30 . april 1986 i sag 57/86 R ( Sml . s . 1497 ), hvori udsaettelse af gennemfoerelsen af beslutningen afslaas . Graekenland vil ogsaa, selv om Domstolen ved den endelige dom i sag 57/86 skulle naa til det resultat, at beslutningen skal annulleres, have undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten, saafremt beslutningen ikke paa naevnte dato er blevet efterkommet, uanset hvad Graekenland efterfoelgende har foretaget sig .

Rentegodtgoerelsesordningen blev indfoert i april 1983 . Beslutningen blev truffet den 30 . november 1985 og tilstillet de graeske myndigheder ved fremsendelsen den 23 . december 1985 af en skrivelse fra kommissionsmedlem Andriessen . Tilsyneladende er sidstnaevnte dato efter Kommissionens opfattelse datoen for beslutningens meddelelse . Da naevnte skrivelse nu blev afsendt til Athen lillejuleaftensdag kan det vel vaere tvivlsomt, om dette er korrekt . Men Graekenland har ikke rejst spoergsmaal herom, og som sagen stiller sig, er det unoedvendigt for Domstolen at fastslaa, paa hvilken dato beslutningen helt noejagtigt blev meddelt de graeske myndigheder .

Graekenlands staevning i sag 57/86 blev indgivet til Domstolen den 26 . februar 1986 . Begaeringen om foreloebige forholdsregler blev indgivet den 13 . marts 1986 og blev afvist ved kendelsen af 30 . april 1986 .

Den 23 . maj 1986 tilstillede Kommissionen de graeske myndigheder et telex, hvori den anmodede den om inden to uger at underrette den om, hvilke foranstaltninger - navnlig for tiden efter afsigelsen af praesidentens kendelse - der var blevet truffet for at efterkomme beslutningen . Denne henvendelse blev aldrig officielt besvaret . Officioest fik Kommissionen derimod underretning om to afgoerelser truffet af den graeske nationalbankdirektoer med henblik paa - som det haevdes - at efterkomme beslutningen, nemlig afgoerelse nr . 790 af 5 . juni 1986, ved hvilken godtgoerelsessatsen blev nedsat til 5% med virkning fra den 9 . juni 1986, og afgoerelse nr . 936 af 29 . januar 1987, hvorved satsen nedsattes fra 5 til 3% for tiden 1 . februar 1987-31 . december 1987 og godtgoerelsen afskaffet med virkning fra den 1 . januar 1988 .

Kommissionen har anlagt sag i medfoer af Traktatens artikel 93, stk . 2, og nedlagt paastand om, at det statueres, at Graekenland ved ikke "inden for den fastsatte frist" at have efterkommet beslutningen har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten .

Havde det ikke vaeret for Domstolens dom af 2 . februar 1988 i sag 213/85 ( Kommissionen mod Nederlandene, Sml . s . 0000 ) ville jeg bestemt vaere naaet til det resultat, at beslutningen ikke fornuftigvis kunne fortolkes som indeholdende en frist for gennemfoerelsen . I beslutningens artikel 1 paalaegges det de graeske myndigheder at ophaeve stoetten i form af rentegodtgoerelse, men der fastsaettes ikke nogen frist herfor . Ifoelge dens artikel 2 skal Graekenland senest en maaned efter meddelelsen af beslutningen underrette Kommissionen om, hvilke beslutninger, der er truffet for at efterkomme beslutningen . Min opfattelse, der bygger paa grunde svarende til dem, jeg har fremfoert i mit forslag til afgoerelse i sag 213/85 er, at beslutningen maa antages at medfoere en forpligtelse for de graeske myndigheder til at traeffe de noedvendige foranstaltninger "med fornoeden omhu", jfr . Domstolens udtalelse i sag 173/73 ( Kommissionen mod Italien, Sml . 1974, s . 709 ) og til inden en maaned at underrette Kommissionen om de foranstaltninger, der var blevet truffet til gennemfoerelse af beslutningen ( en forpligtelse, der tilsyneladende ikke er blevet opfyldt i det foreliggende tilfaelde, hvilket Kommissionen imidlertid ikke har kraevet dom for ). I retsmoedet i naervaerende sag har Kommissionen anerkendt, at beslutningen var uklar paa dette punkt . Efter min mening havde Kommissionen ikke nogen gyldig grund til ikke klart at angive, at Graekenland skulle traeffe de noedvendige foranstaltninger inden en maaned - hvis den ellers oenskede dette .

Domstolen har i sin dom i sag 213/85, praemis 19, fastslaaet, at fastsaettelsen af en dato som sidste frist for at underrette Kommissionen om de foranstaltninger, der er blevet truffet for at gennemfoere en beslutning, klart indebaerer, at denne dato ligeledes er sidste frist for vedtagelsen af disse foranstaltninger . Laegges denne praksis til grund, maa resultatet i naervaerende sag noedvendigvis gaa ud paa, at det statueres, at Graekenland ikke har efterkommet beslutningen inden for den fastsatte frist .

Domstolen har i sin praksis tilsyneladende anerkendt to indsigelser mod et anbringende om, at kommissionsbeslutninger ikke er efterkommet paa dette omraade, nemlig for det foerste en indsigelse om, at beslutningen er uklar eller tvetydig . I sag 70/72 ( Kommissionen mod Tyskland, Sml . 1973, s . 813 ), frifandt Domstolen Tyskland for Kommissionens paastand om, at det statueredes, at Forbundsrepublikken havde undladt at efterkomme en beslutning, truffet i henhold til artikel 93, stk . 2, med den begrundelse, at indholdet af den forpligtelse, der var blevet paalagt Forbundsrepublikken, var upraecis . Anderledes i dommen i sag 52/83 ( Kommissionen mod Frankrig, Sml . 1983, s . 3707 ), hvori Domstolen fastslog, at den til Frankrig rettede beslutning praecist og utvetydigt angav de forpligtelser, som blev paalagt dette land . Kommissionen har paaberaabt sig sidstnaevnte sag mod Frankrig, men Graekenland har ikke fremfoert nogen indsigelse om beslutningens uklarhed, og det vil Graekenland formentlig heller ikke med held kunne goere .

Den anden indsigelse, Domstolen har anerkendt i sager af denne art, er indsigelsen om umulighed . Det vigtigste praejudikat i den forbindelse findes i Domstolens dom i sag 52/84 ( Kommissionen mod Belgien, Sml . 1986, s . 89 ), hvori det i praemis 14, ( s . 104 ) fastslaas : "... den eneste indsigelse, som den belgiske regering kan goere gaeldende over for traktatbrudspaastanden, (( ville )) vaere, at det er absolut umuligt at gennemfoere beslutningen korrekt ... Beslutningen kraever, at en deltagelse i (( en virksomheds kapital )), der ... er virkeliggjort gennem et offentligt holdingselskab med regionalt sigte, skal bringes til ophoer; ... dette krav er tilstraekkeligt praecist til at kunne gennemfoeres . Det forhold, at de belgiske myndigheder paa grund af virksomhedens oekonomiske situation ikke har kunnet tilbagesoege den udbetalte sum, udgoer ikke umulighed for gennemfoerelsen, eftersom Kommissionens formaal er, at stoetten ophaeves . Dette formaal kan som af den belgiske regering erkendt, opnaas ved en selskabslikvidation ...".

Graekenland har ganske klart i det foreliggende tilfaelde vaeret forpligtet til at afskaffe godtgoerelsesordningen senest en maaned efter meddelelsen af den anfaegtede beslutning . Jeg finder det ogsaa utvivlsomt, at foerst ved den tredje etape i den gradvise afskaffelse af godtgoerelsesordningen, Graekenlands Nationalbank har ivaerksat med sine to beslutninger, efterkommes beslutningen fuldt ud .

Derfor kommer sagen nu til at dreje sig om, hvorvidt det var absolut umuligt for Graekenland at efterkomme den anfaegtede beslutning . Umuligheden kan vedroere beslutningens indhold og/eller tidsplanen . En medlemsstat kan med andre ord goere gaeldende, at en gennemfoerelse har vaeret enten aldeles umulig eller i alt fald umulig "inden for den fastsatte frist ".

Graekenland har rejst krav om, at det anerkendes, at de foranstaltninger, der blev truffet var passende under alle omstaendigheder, og at Graekenland derved behoerigt har efterkommet beslutningen . Graekenland goer gaeldende, at det var umuligt at efterkomme beslutningen "inden for den fastsatte frist", idet rentegodtgoerelserne hang sammen med forpligtelser, som de graeske eksportoerer havde paataget sig paa middel og lang sigt, hvorfor en ophaevelse af ordningen ville have haft usaedvanlige, ubehagelige og uberegnelige foelger for deres kontrakter og dermed for Graekenlands oekonomiske, valutariske og udenrigshandelspolitiske forhold . Godtgoerelsesordningen var en uadskillelig del af en i 1983 indfoert valutarisk ordning og kunne derfor kun afskaffes, saafremt valutaordningen blev fuldstaendigt aendret, hvilket ville have kraevet lang tid af hensyn til den noedvendige forberedelse .

Kommissionen har heroverfor foerst og fremmest anfoert, at det ikke var umuligt at efterkomme beslutningen, selv om dette nok ville have medfoert vanskeligheder og ulemper . Den har hertil foejet, at den anden afgoerelse, truffet af den graeske centralbankdirektoer viser, at beslutningen kunne efterkommes .

Saa vidt jeg kan se, var det helt klart muligt at efterkomme beslutningens indhold . Kommissionen kan med rette paaberaabe sig centralbankdirektoerens anden afgoerelse til stoette for dette synspunkt .

Kommissionen har endvidere anfoert, at det var muligt ikke blot at efterkomme beslutningens indhold, men ogsaa at goere dette inden en maaned .

Den omtvistede valutaordning udgoer en selvstaendig helhed, selv om den maa ses sammen med oevrige foranstaltninger til ivaerksaettelse af den graeske oekonomiske og valutariske politik . Graekenland har ikke anfoert grunde af teknisk karakter ( f.eks . proceduren ved afgoerelser fra Den Graeske Centralbanks direktoer ) til, at ordningen ikke kunne afskaffes inden en maaned eller inden for en anden frist . Ordningen burde efter min mening have vaeret afskaffet tidligere end det skete, og jeg kan ikke tilslutte mig Graekenlands udtalelse om, at den ikke kunne vaere afskaffet inden en maaned eller inden for en rimelig frist, der var meget kortere end den tid, der faktisk forloeb . De omtalte vanskeligheder for eksportoererne svarer til de vanskeligheder, modtagere af traktatstridig stoette normalt maa taale, og der er intet blevet fremfoert til stoette for, at beslutningen var retsstridig som stridende mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ( jfr . den tidligere naevnte sag 52/83, s . 3715 ).

Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at de graeske indsigelser allerede er blevet forkastet af Domstolens praesident i kendelsen om foreloebige forholdsregler . Dette er imidlertid ikke korrekt . Til det af den graeske regering om valutapolitikken anfoerte bemaerkede Domstolens praesident i kendelsen, at den graeske regering ikke havde fremfoert noget anbringende, der umiddelbart kunne begrunde udsaettelsen af gennemfoerelsen ( grund 11 ); det anerkendes, at eksportoererne lider skade, men dette maa afvejes over for interesserne hos konkurrenterne i de oevrige medlemsstater ( grund 12 ).

Det kan ikke udelukkes, at den korte frist til at gennemfoere beslutningen ( naar henses til Domstolens afgoerelse i sag 213/85 ) i fremtiden vil kunne : a ) goere en beslutning ugyldig, der paalaegger at bringe en stoette til ophoer, eller i alt fald b ) danne grundlag for en indsigelse om umulighed, men saa vidt jeg kan se, var hverken det ene eller det andet, henholdsvis a ) eller b ) tilfaeldet i de to her omhandlede sager .

Det eneste problem, der herefter er tilbage, er, om forhandlingerne mellem Kommissionen og Graekenland, der foregik efter vedtagelsen af den anfaegtede beslutning og vedroerte Graekenlands betalingsbalance, medfoerte, at forpligtelsen til at efterkomme beslutningen nu ikke laengere bestod, eller at fristen herfor blev forlaenget . Spoergsmaalet blev ikke naevnt i Kommissionens skriftlige indlaeg, og Domstolen har derfor skriftligt stillet Kommissionen et spoergsmaal . Af besvarelsen af dette spoergsmaal fremgaar, at selv om Kommissionen generelt udviste forstaaelse for den vanskelige situation, den graeske oekonomi befandt sig i, tog den dog ikke specifikt stilling til den i naervaerende sag og sag 57/86 omtvistede rentegodtgoerelsesordning, idet disse sager allerede verserede for Domstolen, da de naevnte forhandlinger fandt sted . Kommissionen har tilfoejet, at det tilsagn, Graekenland afgav om gradvist at afskaffe ordningen paa den maade, der blev konkretiseret i de to afgoerelser fra den graeske nationalbankdirektoer, ikke foregreb afgoerelsen i disse sager .

Den anfaegtede beslutning blev vedtaget den 30 . november 1985 . Kommissionen har i medfoer af Traktatens artikel 108, stk . 3, vedtaget to beslutninger til fordel for Graekenland, dels en beslutning af 22 . november 1985 ( EFT L 373, s . 9 ) og en beslutning af 16 . december 1986 ( EFT L 357, s . 28 ) begge om tilladelse til en gradvis ophaevelse af en graesk eksportstoetteordning, der imidlertid adskiller sig fra den i sagen omtvistede rentegodtgoerelsesordning . Herefter kan Kommissionen ikke siges formeligt at have taget skridt til at ophaeve forpligtelsen til at efterkomme beslutningen . Den har navnlig ikke ophaevet beslutningen eller haevet naervaerende sag .

Kan dette imidlertid alligevel vaere sket, blot fordi Kommissionen foerte almindelige forhandlinger om oekonomiske vanskeligheder . Domstolen har i praemis 16 i dommen i den tidligere naevnte sag 52/84 udtalt : "... det forhold, at en medlemsstat som en beslutning er rettet til ikke under en sag som den foreliggende kan paaberaabe sig andre indsigelser end absolut umulighed for gennemfoerelsen, er ikke til hinder for, at en medlemsstat, der under gennemfoerelsen af en saadan beslutning stoeder paa uforudsete eller uforudsigelige vanskeligheder eller faar kendskab til foelger, der ikke er forudset af Kommissionen, forelaegger Kommissionen disse problemer til bedoemmelse med forslag om passende aendringer af den paagaeldende beslutning . I et saadant tilfaelde skal Kommissionen og medlemsstaten i henhold til den regel, der paalaegger medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner en gensidig pligt til loyalt samarbejde, jfr . navnlig EOEF-Traktatens artikel 5, samarbejde efter bedste evne med henblik paa at overvinde vanskelighederne, idet Traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes, saerligt bestemmelserne om stoette . Imidlertid har ingen af de vanskeligheder der i naervaerende sag er paaberaabt af den belgiske regering, en saadan karakter, og regeringen har heller ikke paa nogen maade foreslaaet Kommissionen at gennemfoere andre passende foranstaltninger ..." ( Sml . s . 105 ).

Ligesom det var tilfaeldet i sag 5/86 Kommissionen mod Belgien, dom af 9 . april 1987, Sml . s . 0000 ) har Kommissionen ikke efter min mening forholdt sig paa en maade, der strider mod det af Domstolen anfoerte i sag 52/84 eller handlet urimeligt ved ikke at have godkendt de omtalte vanskeligheder som en grund, der stillede sig i vejen for dens krav om gennemfoerelse af beslutningen .

Mit forslag til afgoerelse er herefter, at det statueres, at Graekenland har undladt at efterkomme beslutningen inden for den fastsatte frist . Der er grundlag for at tage Kommissionens paastand herom til foelge samt til i overensstemmelse hermed at doemme sagsoegte, Graekenland, til at afholde Kommissionens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .