Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 6. marts 1990. - THE QUEEN MOD INTERVENTION BOARD FOR AGRICULTURAL PRODUCE EX PARTE FISH PRODUCERS'ORGANISATION LTD OG GRIMSBY FISH PRODUCERS'ORGANISATION LTD. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: COURT OF APPEAL - FORENEDE KONGERIGE. - FAELLES LANDBRUGSPOLITIK - FINANSIEL UDLIGNING FOR VISSE FISKERIVARER. - SAG 301/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03803



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Court of Appeal, London, har stillet Domstolen fem praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af visse bestemmelser i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3796/81 af 29 . december 1981 om den faelles markedsordning for fiskerivarer ( 1 ) ( herefter benaevnt "grundforordningen "), Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2202/82 af 28 . juli 1982 om almindelige bestemmelser for ydelse af finansiel udligning for visse fiskerivarer ( 2 ) og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3137/82 af 19 . november 1982 om gennemfoerelsesbestemmelser for ydelse af finansiel udligning for visse fiskerivarer ( 3 ).

2 . Jeg har ikke til hensigt at foretage en detaljeret gennemgang af den relevante lovgivning, da dette er gjort i retsmoederapporten, som jeg derfor skal henvise til .

Ikke desto mindre er det noedvendigt - for at placere de spoergsmaal, der er stillet Domstolen, i en praecis sammenhaeng - at give en kortfattet fremstilling af hovedlinjerne i markedsordningen for fiskerivarer og de formaal, som forfoelges heri .

3 . Udgangspunktet for denne lovgivning er en konstatering af, at det er noedvendigt for at forbedre fiskeriets rentabilitet, at markedet kendetegnes af en redelig konkurrence mellem varer af god og ensartet kvalitet ( grundforordningens fjerde betragtning ).

Med henblik herpaa skal der ifoelge forordningen fastsaettes faelles handelsnormer ( afsnit I ), og medlemsstaterne paalaegges at kontrollere, at de varer, for hvilke der er fastlagt saadanne normer, er i overensstemmelse med disse, og at traeffe egnede foranstaltninger til forfoelgelse af eventuelle overtraedelser ( artikel 4 ).

4 . Paa baggrund af de saerlige forhold paa markedet for fiskerivarer har man fundet, at oprettelsen af producentorganisationer, hvis medlemmer er forpligtede til at overholde visse bestemmelser vedroerende produktion og afsaetning, kunne bidrage til at virkeliggoere de naevnte formaal ( grundforordningens sjette betragtning ).

For at lette disse organisationers oprettelse og virksomhed giver forordningen medlemsstaterne adgang til at yde stoette, som delvis finansieres af Faellesskabet ( syvende betragtning og afsnit II ).

5 . Ifoelge den paagaeldende lovgivning skal der endvidere fastsaettes en tilbagetagelsespris, under hvilken producentorganisationerne kan intervenere ved at tage varer, tilhoerende deres medlemmer, tilbage fra markedet, naar varerne ikke har opnaaet den omtalte pris, idet organisationerne samtidig modtager en finansiel udligning ( som i sidste ende udredes af Faellesskabets budget ) for de tilbagetagne maengder ( artiklerne 9, 12 og 13 i grundforordningen ).

Det fremgaar af den femtende betragtning til den paagaeldende forordning, at ydelsen af finansiel udligning har til formaal at tilskynde fiskerne til at tilslutte sig producentorganisationerne .

6 . For at tilskynde fiskerne til at tilpasse deres udbud til markedets behov ( syttende betragtning ) er det i artikel 13, stk . 3, i grundforordningen fastsat, at den finansielle udligning nedsaettes proportionalt med maengden af tilbagetag .

7 . Dette resumé, som noedvendigvis maa vaere kort og selektivt, giver efter min mening et tilstraekkeligt klart billede af faellesskabsordningens indhold og formaal, dvs . fremme af markedets stabilitet, hovedsageligt ved hjaelp af producentorganisationernes virksomhed .

8 . Jeg er nu naaet til en kortfattet gennemgang af de faktiske omstaendigheder, som har foert til hovedsagen .

I slutningen af 1985 besluttede Intervention Board for Agricultural Produce ( herefter benaevnt "interventionsorganet ") at afslaa at yde finansiel udligning - for hovedparten af de arter, der var blevet taget tilbage i perioden fra september 1983 til december 1985 - til to producentorganisationer, The Fish Producers' Organization Ltd og The Grimsby Fish Producers' Organization Ltd . Baggrunden herfor var en konstatering af, at de fisk, som producentorganisationerne havde udbudt til salg i den paagaeldende periode, bortset fra den tilbagetagne fisk, for hvilken der var kraevet udligning, i betydeligt omfang ikke var blevet udbudt i overensstemmelse med afsaetningsreglerne i faellesskabslovgivningen .

High Court gav de to producentorganisationer medhold, men interventionsorganet appellerede denne afgoerelse .

Court of Appeal fandt, at det centrale spoergsmaal i sagen var, i hvilket omfang faellesskabsreglerne om kvalitetskontrol skal sammenholdes med faellesskabsreglerne om finansiel udligning, hvorfor den ved kendelse af 7 . juni 1988 har besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen de praejudicielle spoergsmaal, som er denne sags genstand .

9 . Den forelaeggende ret oensker med det foerste spoergsmaal oplyst, om bestemmelserne i EOEF-Traktaten, grundforordningen, Raadets forordning nr . 2202/82 og Kommissionens forordning nr . 3137/82 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat i henhold hertil er forpligtet til at betale en producentorganisation finansiel udligning for fisk, taget tilbage til den faelles tilbagetagelsespris, idet fisken har vaeret korrekt klassificeret og udbudt til salg i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 103/76 ( 4 ), naar producentorganisationen i betydeligt omfang ikke har overholdt de faelles handelsnormer, der fremgaar af sidstnaevnte forordning, for saa vidt angaar andre fisk af de tilbagetagne arter, der blev udbudt til salg, men ikke taget tilbage i den samme periode .

10 . Lad mig straks sige, at det allerede rent logisk virker paafaldende, at man paa den ene side aendrer markedsmekanismerne ved at markedsfoere en vare, der ikke overholder kvalitetsreglerne - hvorved udbuddet stiger og priserne falder - og paa den anden side kraever udligning for den del af varen, som ganske vist har overholdt de faelles afsaetningsregler, men som det ikke har vaeret muligt at saelge til tilbagetagelsesprisen .

Hvis en saadan fremgangsmaade er acceptabel, vil fiskerne foele sig opfordret til at udbyde fisk af ringere kvalitet og tage fisk, der opfylder kvalitetsreglerne, tilbage . Derved staar man over for en lidt speciel anvendelse af den beroemte "Greshams lov", at "daarlige moenter fortraenger de gode", fordi fisk af en ringere kvalitet vil have tendens til at skubbe fisk af en bedre kvalitet ud af markedet .

11 . Jeg vil nu gaa over til en rent juridisk fortolkning af de paagaeldende bestemmelser og skal foerst paapege, at producentorganisationernes argumenter til stoette for en fortolkning af lovgivningen, som giver dem den kraevede finansielle udligning, efter min opfattelse ikke er overbevisende .

Producentorganisationerne fastholder nemlig, at betalingen af finansiel udligning for fisk, taget tilbage fra markedet, alene er undergivet de betingelser, som udtrykkeligt fremgaar af artikel 13, stk . 1, i grundforordningen og artikel 3 i Raadets forordning nr . 2202/82, dvs . betingelser, som er opfyldt i dette tilfaelde .

Organisationerne tilfoejer, at man under disse omstaendigheder, saafremt de naegtes ret til udligning, paa ulovlig vis opstiller en yderligere betingelse - der ikke er fastsat i faellesskabslovgivningen - for at opnaa finansiel udligning .

De peger i denne sammenhaeng ligeledes paa, at medlemsstaterne ifoelge grundforordningen har pligt til at paase, at afsaetningsreglerne overholdes, og at fastsaette saerlige sanktioner for overtraedelse heraf ( artikel 4 ).

Producentorganisationerne goer gaeldende, at den naevnte bestemmelse, sammenholdt med artikel 9 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2062/80 ( 5 ), hvorefter medlemsstaterne skal tilbagekalde anerkendelsen af producentorganisationer, som undlader at overholde de faelles afsaetningsregler, viser, at lovgiveren har forudset saerlige sanktioner for denne overtraedelse, hvorefter der er saa meget desto mindre grund til at anvende en sanktion, der ikke fremgaar nogetsteds, saasom tilbageholdelse af finansiel udligning .

12 . Efter min opfattelse hviler disse argumenter, som ganske vist ved foerste oejekast ikke ser helt urimelige ud, ikke i tilstraekkeligt omfang paa en systematisk fortolkning af de paaberaabte regler .

Selv om kravet om, at producentorganisationerne overholder afsaetningsreglerne, ikke udgoer en saerlig betingelse for at opnaa udligning, jf . artikel 13 i grundforordningen, er der nemlig tale om, at overholdelsen af disse regler udgoer en mere generel forudsaetning, som er noedvendig for at sikre, at faellesskabsordningen fungerer rigtigt, saaledes som den er beskrevet ovenfor, og hvor producentorganisationerne spiller en central rolle .

13 . En naermere analyse af visse bestemmelser i den faelles markedsordning for fiskerivarer viser, at denne antagelse er rigtig .

For det foerste aendrer markedsfoeringen af produkter, der ikke opfylder kvalitetsreglerne, fuldstaendig den faelles prisordning .

I henhold til artikel 10, stk . 2, i grundforordningen fastsaettes orienteringsprisen nemlig paa grundlag af gennemsnittet af de noteringer, der er konstateret paa engrosmarkederne eller i de repraesentative havne i loebet af de sidste tre fangstsaesoner .

Et forhoejet udbud paa grund af markedsfoering af varer af en ringere kvalitet har imidlertid en negativ indflydelse paa markedspriserne og derved paa orienteringsprisen .

Ikke alene denne pris, men ogsaa selve tilbagetagelsesprisen, som i henhold til grundforordningens artikel 12 fastsaettes paa grundlag af orienteringsprisen, vil blive udsat for den samme faldende tendens og derfor blive fastsat paa et lavere niveau .

Det er korrekt, som fremhaevet af producentorganisationerne, at faellesskabslovgivningen paalaegger medlemsstaterne at sikre, at afsaetningsreglerne vedroerende de paagaeldende varer overholdes, men det er ogsaa korrekt, som jeg har forklaret ovenfor, at producentorganisationerne har et medansvar for reglernes overholdelse - et ansvar, som i realiteten er hovedbegrundelsen for deres eksistens .

14 . For det andet forudsaetter ordningen om beregning og udbetaling af den finansielle udligning, at al fisk, der udbydes og ikke tages tilbage, er korrekt klassificeret .

Artikel 13, stk . 3, i grundforordningen fastsaetter nemlig udligningsbeloebet under henvisning til det procentvise forhold mellem den tilbagetagne fisk og de maengder af den paagaeldende vare, der udbydes hvert aar i overensstemmelse med de faelles afsaetningsregler .

Det er derfor efter min opfattelse ikke muligt at laegge producentorganisationernes opfattelse til grund, hvorefter det for at sikre, at reglerne overholdes, er tilstraekkeligt at beregne den finansielle udligning paa grundlag af de samlede udbudte maengder af en vis art, og reducere denne i forhold til de maengder af samme art, der er udbudt til salg uden overholdelse af de faelles afsaetningsregler .

Bortset fra problemerne omkring bevisbyrden er det min opfattelse, at den foreslaaede loesning, selv om den ser rimelig ud ved foerste oejekast, ikke vil kunne garantere, at ordningen fungerer korrekt, og ikke under alle omstaendigheder sikre, at udligningsbeloebet har den stoerrelse, som ville skulle betales, saafremt faellesskabsordningen var blevet overholdt i fuldt omfang .

Det er tilstraekkeligt at fremhaeve, at udbud af en stoerre maengde fisk bevirker, at prisniveauet falder, og at maengden af tilbagetaget fisk derfor stiger .

Med andre ord medfoerer det forhold, at afsaetningsreglerne ikke overholdes - hvorved markedsordningen aendres - at det er umuligt at foretage en korrekt beregning af det udligningsbeloeb, der skal betales til producentorganisationerne .

15 . Det skal ogsaa tages i betragtning, at andre bestemmelser i den paagaeldende lovgivning, saasom artikel 6 i Kommissionens forordning nr . 3137/82, hvorefter producentorganisationerne skal foere en fortegnelse, som ud over de tilbagetagne maengder indeholder oplysninger om, hvor store maengder, der pr . maaned er udbudt til salg i loebet af fangstsaesonen, ligeledes klart forudsaetter, at maengderne er udbudt i overensstemmelse med kvalitetskravene for de paagaeldende varer .

16 . Vedroerende spoergsmaalet, om der findes saerlige sanktioner ved overtraedelse af pligten til at overholde afsaetningsreglerne og navnlig bestemmelsen om tilbagekaldelse af anerkendelsen af den organisation, der har gjort sig skyldig i denne overtraedelse, er der efter min opfattelse og paa baggrund af de ovenfor fremfoerte betragtninger ikke tale om, at denne regel medfoerer en pligt for de nationale myndigheder til at yde finansiel udligning, selv i tilfaelde af en betydelig overtraedelse af de paagaeldende regler .

Jeg skal derimod goere opmaerksom paa, at tilbagekaldelse af anerkendelsen er en meget streng sanktion, der endnu en gang vidner om den vaegt, som lovgiveren tillaegger reglernes overholdelse og den rolle, som producentorganisationerne skal spille i denne sammenhaeng . Formaalet i praksis med at tilbagekalde en anerkendelse er at udelukke en organisation, som har vist sig ubrugelig, hvis ikke skadelig, fordi den ikke har opfyldt de overvaagningsopgaver, som den specielt er oprettet til at udfoere .

17 . Lad mig tilfoeje, at udbetaling af finansiel udligning til en producentorganisation, som i vaesentligt omfang har undladt at overholde de faelles afsaetningsregler, og derved handlet paa en maade, der er uforenelig med formaalene bag den faelles ordning, indebaerer, at der indfoeres et andet forstyrrende element for markedet for fiskerivarer, fordi andre producentorganisationer straffes, naar de har afholdt de noedvendige omkostninger for at sikre, at deres egne medlemmer har overholdt afsaetningsreglerne .

18 . De betragtninger, som det foerste spoergsmaal har givet anledning til, goer det unoedvendigt for mig at gennemgaa andet og tredje spoergsmaal, som den nationale ret har stillet ( 6 ). Jeg gaar derfor nu over til gennemgangen af fjerde og femte spoergsmaal, hvorved Domstolen anmodes om at oplyse, om og i hvilket omfang det forhold, at en producentorganisation ikke har foretaget en korrekt klassificering af fisk, udbudt til salg, men ikke taget tilbage, i strid med de faelles handelsnormer, kan betegnes som "en begraenset overtraedelse af reglerne for ordningen vedroerende finansiel udligning", jf . artikel 13 i Kommissionens forordning nr . 3137/82; og saafremt den naevnte artikel kan finde anvendelse ved undladelse af at foretage en behoerig klassifikation af fisk, som udbydes til salg, skal da medlemsstaten, foer den naegter at yde udligning : a ) foerst overveje, om der foreligger en begraenset overtraedelse, og i denne sammenhaeng b ) tage hensyn til, hvilken maengde fisk af den paagaeldende art, som er blevet udbudt til salg, men ikke taget tilbage, og som ikke har vaeret korrekt klassificeret .

19 . I henhold til den bestemmelse, som den forelaeggende ret henviser til, skal medlemsstaten, saafremt en producentorganisation eller et af dens medlemmer har begaaet en begraenset overtraedelse af udligningsordningen, og saafremt organisationen godtgoer, at overtraedelsen ikke er begaaet i svigagtig hensigt eller ved alvorlig forsoemmelse, tilbageholde et beloeb paa 10% af Faellesskabets tilbagetagelsespris, for de paagaeldende maengder, som er blevet taget tilbage, og som ikke var bestemt til prolongationspraemie .

Bestemmelsens ordlyd og indholdet af naestsidste betragtning til den paagaeldende forordning, hvorefter der ved en begraenset overtraedelse af ordningen om finansiel udligning, - under hensyn til, at det drejer sig om en ny ordning - skal drages omsorg for, at den beskedne oekonomiske fordel, som foelger af overtraedelsen, ikke udloeser sanktioner i form af fuldstaendig ophaevelse af retten til den finansielle udligning, men kun medfoerer en naermere bestemt nedsaettelse, faar mig til at mene, sammen med Kommissionen, at manglende overholdelse af afsaetningsreglerne er omfattet af bestemmelsens ordlyd, nemlig "overtraedelse af reglerne for ordningen vedroerende finansiel udligning", fordi overtraedelse af reglerne medfoerer konsekvenser for den finansielle udligning .

20 . Efter at have sagt dette, skal jeg straks paapege, at selve formuleringen af spoergsmaalene undrer mig lidt, da Court of Appeal selv har udtalt, at de paagaeldende producentorganisationer i betydeligt omfang har undladt at overholde de faelles afsaetningsregler, og det er vanskeligt for mig at forstaa, hvordan en overtraedelse samtidig kan vaere betydelig og begraenset .

Under alle omstaendigheder er det min opfattelse, at en begraenset overtraedelse, naar der er tale om tilsidesaettelse af kvalitetsreglerne, skal forstaas som en overtraedelse vedroerende en meget begraenset maengde fiskerivarer, og som derfor ikke i sig selv kan medfoere forstyrrelse af markedet .

21 . Endelig kan man efter min opfattelse ikke paalaegge de nationale myndigheder at godtgoere, hvor vaesentlig overtraedelsen har vaeret .

Artikel 13 i Kommissionens forordning nr . 3137/82 indeholder nemlig en undtagelse til det almindelige princip om, at en overtraedelse af reglerne om finansiel udligning medfoerer tab af det paagaeldende beloeb .

Naar de kompetente myndigheder saaledes har konstateret, at en producentorganisation har undladt at anvende de faelles afsaetningsregler, paahviler det producentorganisationen selv at paaberaabe sig, at der er tale om en begraenset overtraedelse, og at bevise dette .

22 . Paa grundlag af de ovenfor fremfoerte betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de spoergsmaal, som Court of Appeal har stillet, paa foelgende maade :

"1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3796/81, Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2202/82 og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3137/82 skal fortolkes saaledes, at de forbyder en medlemsstat at betale finansiel udligning til en producentorganisation mht . fisk, som er taget tilbage til Faellesskabets tilbagetagelsespris, og som var klassificeret og udbudt til salg i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 103/76, saafremt producentorganisationen i betydeligt omfang har undladt at overholde de faelles markedsnormer, som er fastlagt i sidstnaevnte forordning, for andre fisk af de tilbagetagne arter, som blev udbudt til salg, men ikke taget tilbage i samme periode .

2 ) Saafremt en producentorganisation har undladt at foretage en korrekt klassificering af fisk, der er udbudt til salg, men ikke taget tilbage, i strid med de faelles markedsnormer, kan det kun anses som en 'begraenset overtraedelse af reglerne for ordningen vedroerende finansiel udligning' som omhandlet i artikel 13 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3137/82, saafremt overtraedelsen angaar en ganske ubetydelig maengde varer, som paa ingen maade kan foraarsage en forstyrrelse af markedet . En betydelig grad af manglende overholdelse af de faelles markedsnormer kan aldrig udgoere en begraenset overtraedelse i den naevnte bestemmelses forstand .

3 ) Det paahviler producentorganisationerne at godtgoere, at den begaaede overtraedelse er 'begraenset' som omhandlet i artikel 13 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3137/82 ."

(*) Originalsprog : italiensk .

( 1 ) EFT L 379, s . 1 .

( 2 ) EFT L 235, s . 1 .

( 3 ) EFT L 335, s . 1 .

( 4 ) EFT L 20, s . 29 .

( 5 ) EFT L 200, s . 82 .

( 6 ) De stillede spoergsmaal loed :

"2 ) Hvis svaret paa spoergsmaal 1 er, at der skal ydes finansiel udligning til en saadan producentorganisation, skal denne udligning da beregnes

a ) under henvisning til den samlede maengde fisk af den paagaeldende art, som er blevet udbudt til salg, selv om en del af denne maengde fisk af den paagaeldende art blev udbudt til salg i strid med de faelles markedsnormer; eller

b ) under henvisning til den samlede maengde fisk af den paagaeldende art, som er blevet udbudt til salg, men saaledes at der sker en forholdsmaessig nedsaettelse under hensyntagen til den maengde fisk af denne art, som er blevet udbudt til salg i strid med de faelles markedsnormer .

3 ) Hvis svaret paa spoergsmaal 2 er, at udligningen skal beregnes under henvisning til maengden af fisk som nedsat under hensyntagen til den maengde, som er blevet udbudt til salg i strid med de faelles markedsnormer, paahviler det da medlemsstaten at godtgoere, i hvilket omfang producentorganisationen har undladt at overholde markedsnormerne, eller paahviler det producentorganisationen at godtgoere, i hvilket omfang den har overholdt normerne?"