Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 19. september 1996. - Wiljo NV mod Belgische Staat. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Rechtbank van koophandel Antwerpen - Belgien. - Strukturel sanering af indlandsskibsfarten - Særligt bidrag - Undtagelse for 'specialiserede fartøjer' - Kommissionsbeslutning hvorved en begæring om fritagelse afslås - Beslutning som ikke er blevet anfægtet i medfør af traktatens artikel 173 - Tilfælde hvor beslutningens gyldighed bestrides for en national ret. - Sag C-178/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-00585



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I denne sag har Rechtbank van koophandel, Antwerpen, anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten (herefter »forordningen«) (1).

Relevante faellesskabsbestemmelser

2 Forordningen blev udstedt som reaktion paa den strukturelle tonnageoverkapacitet i de flaader, som anvendes paa nettet af indbyrdes forbundne sejlbare vandveje i Belgien, Frankrig, Tyskland, Luxembourg og Nederlandene. Ved forordningen blev der indfoert en ophugningsordning, som er koordineret paa faellesskabsplan, men som finansieres af transportvirksomhederne selv.

3 I forordningens artikel 1 bestemmes foelgende:

»1. Paa de i denne forordning fastsatte betingelser traeffes der for fartoejer til indlandsskibsfart, der anvendes til godstransport mellem to eller flere punkter ad sejlbare vandveje i medlemsstaterne, foranstaltninger med henblik paa strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten.

2. De i stk. 1 naevnte foranstaltninger omfatter

- reduktion af den strukturelle overkapacitet gennem ophugningsforanstaltninger, der samordnes paa faellesskabsplan

- ledsageforanstaltninger, der tager sigte paa at undgaa, at den bestaaende overkapacitet foroeges, eller at der opstaar ny overkapacitet.«

4 I henhold til artikel 2, stk. 2, er foelgende fartoejer ikke omfattet af forordningen:

»a) fartoejer, som udelukkende sejler paa nationale vandveje, der ikke er forbundet med Faellesskabets oevrige sejlbare vandveje

b) fartoejer, som paa grund af deres stoerrelse ikke kan forlade de nationale indre vandveje, som de besejler, og som ikke kan gaa ind i andre indre vandveje i Faellesskabet, saafremt disse fartoejer ikke formodes at konkurrere med de fartoejer, der er omfattet af denne forordning

c) - skubbebaade, hvis fremdrivningskraft ikke overstiger 300 kilowatt

- fartoejer, der anvendes paa indre vandveje og til soes, samt skibslaegtere, for saa vidt de udelukkende udfoerer international eller national transport, der delvis foregaar til soes

- faerger

- fartoejer, som anvendes af en offentlig tjeneste uden erhvervsformaal«.

5 I henhold til forordningens artikel 3 skal de beroerte medlemsstater oprette en ophugningsfond, der skal forvaltes af de kompetente nationale myndigheder. Fonden skal have adskilte afdelinger, én for toerlastfartoejer og skubbebaade og én for tankskibe.

6 Efter artikel 4 skal ejerne af fartoejer, der er omfattet af forordningen, indbetale et aarligt bidrag til den paagaeldende fond. I henhold til artikel 6 fastsaettes bidragssatserne af Kommissionen, som skal sikre, at fondene faar tilstraekkelige oekonomiske midler til, at de effektivt kan bidrage til at mindske den strukturelle uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel i indlandsskibsfarten. I artikel 5 bestemmes det, at ejeren af et fartoej, hvis han lader fartoejet ophugge, inden for graenserne af de til raadighed staaende oekonomiske midler vil modtage en ophugningspraemie fra den fond, fartoejet hoerer under.

7 I forordningens artikel 8, stk. 1, indfoeres den saakaldte »gammel for ny«-regel, som skal sikre, at ordningen ikke undergraves ved, at der tages ny tonnage i brug. Bestemmelsen har foelgende ordlyd:

»a) I et tidsrum paa fem aar fra denne forordnings ikrafttraeden kan ibrugtagning paa de i artikel 3 omhandlede sejlbare vandveje af fartoejer, der er omfattet af denne forordning, og som er nybyggede, som er indfoert fra et tredjeland, eller som forlader de nationale vandveje i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a) og b), kun ske paa betingelse af,

- at ejeren af det fartoej, der skal tages i brug, uden ophugningspraemie ophugger tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage, eller

- at han, hvis han ikke ophugger et fartoej, til den fond, som hans nye fartoej henhoerer under, eller som han har valgt i henhold til artikel 4, indbetaler et saerligt bidrag paa et beloeb svarende til den ophugningspraemie, der er fastsat for en tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage, eller

- at han, hvis han ophugger en tonnage, der ligger under det nye fartoejs tonnage, til den paagaeldende fond indbetaler et saerligt bidrag af samme stoerrelse som den ophugningspraemie, der paa det givne tidspunkt svarer til forskellen mellem det nye fartoejs tonnage og den ophugne tonnage

...«

8 I artikel 8, stk. 3, fastsaettes der en raekke undtagelser fra »gammel for ny«-reglen, herunder foelgende bestemmelse i artikel 8, stk. 3, litra c):

»Kommissionen kan efter hoering af medlemsstaterne og de repraesentative organisationer paa faellesskabsplan for indlandsskibsfarten udelukke specialiserede fartoejer fra stk. 1's anvendelsesomraade.«

9 Det fremgaar af et notat af 7. december 1990 (2), som er udarbejdet af Kommissionens Generaldirektorat for Transport, at Kommissionen ved afgoerelsen af, om et fartoej er et »specialiseret fartoej« i artikel 8, stk. 3, litra c)'s forstand, bl.a. laegger vaegt paa, om fartoejet er saerligt konstrueret til transport af en bestemt form for gods, og om det teknisk set, uden konstruktive aendringer, er egnet til transport af andre former for gods paa sejlbare vandveje.

Sagens faktiske omstaendigheder og den nationale rets spoergsmaal

10 Forelaeggelsesdommen indeholder kun faa oplysninger om sagens faktiske baggrund, og beskrivelsen i det foelgende er i vidt omfang baseret paa Wiljo's og Kommissionens skriftlige og mundtlige indlaeg for Domstolen. Det er oplyst, at Wiljo's virksomhed bestaar i bunkring af soegaaende skibe. Ved skrivelse af 19. januar 1993 fremsatte Wiljo over for Kommissionen en begaering om fritagelse for et nyt fartoej ved navn »Smaragd«, som Wiljo oenskede at tage i brug, fra anvendelsen af »gammel for ny«-reglen. Til stoette herfor anfoerte Wiljo, at der var tale om et »specialiseret fartoej« i forordningens artikel 8, stk. 3, litra c)'s forstand. I skrivelsen til Kommissionen beskrev Wiljo fartoejet som et motortankskib paa 2 500 tons. Skibets dimensioner var 100 m x 11,40 m x 4 m, og det skulle udelukkende anvendes til bunkring af soegaaende skibe. Ved skrivelse af 6. maj 1993 til Wiljo meddelte Kommissionen, at den havde besluttet »i henhold til [forordningens] artikel 8, stk. 3, litra c), at afslaa at meddele den fritagelse, der er ansoegt om«, og at en genpart af skrivelsen ville blive sendt til de myndigheder, der forvalter den belgiske ophugningsfond. I skrivelsen anfoerte Kommissionen, at fartoejet teknisk set var egnet til transport af alle former for flydende ladninger og ikke adskilte sig vaesentligt fra konventionelle tankskibe. Det bidrog derfor til tonnagen i den flaade, der var omfattet af forordningen. Wiljo anfaegtede ikke skrivelsen ved sagsanlaeg i medfoer af traktatens artikel 173.

11 Wiljo har anfoert, at Smaragd er et typisk bunkerfartoej, som er saerligt udstyret til bunkring af soegaaende skibe. Det er specielt udstyret med en hydraulisk bunkermast paa 20 m med en sikkerhedsstige, der kan bruges til at gaa om bord paa soegaaende skibe. Selv om masten saenkes, kan fartoejet stadig ikke gaa ind i kanaler og heller ikke i mange floder, da det ikke kan passere under broerne. Desuden er fartoejet, for at opfylde navigationskravene til soes udstyret med en saerlig afdaekning til beskyttelse mod boelgeslag, og som foelge heraf har det med fuld last for stor dybgang til, at det kan sejle paa Rhinen eller Mosel. Smaragd har ganske vist de noedvendige certifikater til besejling af indre vandveje, herunder specielt certifikatet fra Den Centrale Rhinkommission, men dette betyder ikke, at det faktisk er i stand til at sejle paa indre vandveje uden begraensning. Fartoejet skal noedvendigvis have et saadant certifikat for at kunne gaa ind i uddybede kanaler som led i bunkervirksomheden. Fartoejet har ogsaa et certifikat til besejling af flodmundinger og kystfarvande.

12 Kommissionen har anfoert, at et fartoejs egnethed til godstransport ad indre vandveje er det eneste brugbare kriterium med henblik paa forordningens artikel 8, stk. 3, litra c). Kommissionen kan ikke foere kontrol med den faktiske brug af et fartoej. Kommissionen har bestridt Wiljo's oplysninger om Smaragd's egnethed til indlandsskibsfart. Fartoejet har ret til at besejle Rhinen indtil Basel, og Rhinen er tilstraekkelig dyb, og frigangen under broerne er tilstraekkelig, naar blot den hydrauliske mast er saenket. Det er Kommissionen bekendt, at fartoejet er blevet observeret paa indre vandveje. Kommissionen har endelig bestridt Wiljo's indsigelse om, at behandlingen af Smaragd skulle vaere i strid med den praksis, der er fulgt for andre bunkerfartoejer.

13 Under sagen for den nationale ret har Wiljo anfaegtet lovligheden af den belgiske stats skrivelse af 1. oktober 1993 - hvori der stilles krav om betaling af et engangsbidrag til ophugningsfonden i medfoer af forordningens artikel 8, stk. 1, litra a) - og af Kommissionens beslutning af 6. maj 1993. Den nationale ret har anmodet Domstolen om at traeffe afgoerelse om foelgende spoergsmaal:

»1) Skal udtrykket 'specialiserede fartoejer' i artikel 8, stk. 3, litra c), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten - under hensyn til forordningens maalsaetning, dens almindelige formaal og dens saerlige systematik - forstaas saaledes, at det tager sigte paa fartoejer, som paa grund af deres saerlige konstruktion og udrustning eller deres saerlige benyttelse ikke foroeger kapaciteten eller tonnagen inden for indlandsskibsfarten og dermed ikke er af en saadan karakter, at de paavirker den strukturelle overkapacitet med hensyn til godstransporten paa nettet af vandveje, der er indbyrdes forbundne i medlemsstaterne?

2) Er det kriterium, EF-Kommissionen har anvendt i sin beslutning af 6. maj 1993 - dvs. fartoejets 'tekniske egnethed til indlandsskibsfart' - ikke, under hensyn til proportionalitetsprincippet, i strid med formaalet med og systematikken i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering af indlandsskibsfarten, for saa vidt som kriteriet indebaerer, at ogsaa fartoejer, som i virkeligheden ikke benyttes til transport paa nettet af vandveje, der er indbyrdes forbundne i EF-medlemsstaterne, bringes ind under bidragsforpligtelsen inden for rammerne af den saakaldte 'gammel for ny'-ordning?

3) Er det - under hensyn til maalsaetningen for, det almindelige formaal med og den saerlige systematik i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten - tilstraekkeligt til, at der indtraeder bidragspligt inden for rammerne af den saakaldte 'gammel for ny'-ordning, at et fartoej rent teoretisk er egnet til indlandsskibsfart i den forstand, at det kun efter en omfattende og bekostelig ombygning, som af samme grund er oekonomisk urealistisk, ville kunne goeres egnet til indlandsskibsfart, eller i den forstand, at en benyttelse af fartoejet til transport ad sejlbare vandveje oekonomisk set ville vaere fuldstaendig urentabel paa grund af, at fartoejet ikke er konstrueret eller udrustet til indlandsskibsfart?

4) Kan EF-Kommissionens beslutning af 6. maj 1993 vedroerende motortankskibet 'Smaragd' - under hensyn til maalsaetningen med, det almindelige formaal med og den saerlige systematik i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten - antages at vaere gyldig, for saa vidt som der ved beslutningen paalaegges en pligt til at betale engangsbidrag inden for rammerne af den saakaldte 'gammel for ny'-ordning for et fartoej, der er specielt konstrueret, bygget og udrustet som bunkerfartoej udelukkende til det formaal at forsyne soegaaende skibe med braendstof og hverken er saerlig egnet eller bestemt til udfoerelse af transport for fremmeds regning, eller endog for egen regning, af braendstofprodukter paa sejlbare vandveje og dermed ikke foroeger kapaciteten eller tonnagen inden for indlandsskibsfarten?

5) Udgoer Kommissionens anvendelse af fartoejets tekniske egnethed som kriterium i stedet for den faktiske benyttelse af fartoejet ikke en tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling, eftersom det af Kommissionen anvendte kriterium indebaerer, at der for fartoejer, der er taget i brug i Belgien, Nederlandene, Luxembourg, Tyskland og Frankrig, skal betales engangsbidrag i bestemte tilfaelde, uden at fartoejet faktisk benyttes i indlandsskibsfarten, og det dermed ikke bidrager til en foroegelse af tonnagen inden for indlandsskibsfarten, mens engangsbidraget for ibrugtagning af et fartoej i de oevrige medlemsstater kun skal betales, saafremt den faktiske benyttelse (paa nettet af vandveje, der er indbyrdes forbundne inden for Faellesskabet) giver anledning dertil?«

14 For at forstaa formaalet med disse spoergsmaal er det noedvendigt at gennemgaa de krav, Wiljo har fremsat i sagen for den nationale ret. Det fremgaar af forelaeggelsesdommen, at Wiljo har gjort gaeldende ikke at vaere forpligtet til at betale det paagaeldende bidrag, fordi Smaragd er et bunkerfartoej, som udelukkende anvendes til bunkring af soegaaende skibe og ikke kan sammenlignes med et almindeligt tankskib. Efter Wiljo's opfattelse er Kommissionens beslutning i strid med forordningens generelle formaal, og beslutningen indeholder heller ikke en korrekt teknisk gennemgang af fartoejets kendetegn og udrustning. Det synes saaledes at fremgaa af forelaeggelsesdommen, at Wiljo for den nationale ret goer gaeldende, at Kommissionens beslutning er ugyldig, fordi den er i strid med forordningen. Dette bekraeftes af en gennemgang af Wiljo's staevning i sagen for den nationale ret, idet Wiljo deri udtrykkeligt henviser til forordningens artikel 8, stk. 3, litra c), og afslutningsvis udtaler, at »Kommissionens beslutning af disse grunde ikke kan antages at vaere gyldig«.

15 Det er saaledes klart, at formaalet med den nationale rets spoergsmaal, som svarer til de spoergsmaal, Wiljo har formuleret i staevningen, er at saette den nationale ret i stand til at traeffe afgoerelse om dette anbringende. Selv om spoergsmaalene angaar fortolkningen af forordningen, skal de saette den nationale ret i stand til at bedoemme gyldigheden af Kommissionens konstateringer i beslutningen om, at Smaragd ikke opfyldte betingelserne for at vaere et »specialiseret fartoej« i artikel 8, stk. 3, litra c)'s forstand, og at fartoejet derfor faldt inder under »gammel for ny«-reglen.

16 I denne forbindelse skal jeg minde om, at Domstolen har udtalt, at befoejelsen til at fastslaa, at en retsakt er ugyldig - i tilfaelde, hvor spoergsmaalet herom rejses for en national ret - er forbeholdt Domstolen (3). Hvis Domstolen maatte oenske at besvare den nationale rets spoergsmaal, ville det vaere noedvendigt, at den omformulerede dem og behandlede dem som en anmodning om at traeffe afgoerelse om gyldigheden.

17 Kommissionen har imidlertid indvendt, at Wiljo maa vaere afskaaret fra - under en sag for en national ret - at anfaegte gyldigheden af Kommissionens beslutning som foelge af det princip, Domstolen har opstillet i sagen TWD Textilwerke Deggendorf (4). I denne dom naaede Domstolen frem til, at TWD ikke under en sag ved de tyske domstole, som angik en af de nationale myndigheder truffet gennemfoerelsesretsakt, kunne goere gaeldende, at en kommissionsbeslutning - som var rettet til Tyskland, og som gik ud paa, at en stoette, TWD havde modtaget, skulle tilbagebetales - var ugyldig. TWD havde undladt at anfaegte Kommissionens beslutning i medfoer af traktatens artikel 173, selv om det var klart, at TWD havde kunnet goere det. Hvis man gav en stoettemodtager adgang til under en sag for en national ret at goere gaeldende, at en kommissionsbeslutning var ugyldig, ville det saette den paagaeldende i stand til at omgaa den endelige karakter, som i kraft af retssikkerhedsprincippet er knyttet til en beslutning, naar soegsmaalsfristen i henhold til artikel 173 er udloebet.

18 Under retsmoedet har Wiljo gjort gaeldende, at dommen i TWD-sagen ikke boer foelges i den foreliggende sag, da den blev afsagt efter udloebet af fristen for at anlaegge sag til proevelse af Kommissionens beslutning af 6. maj 1993. Desuden er det de nationale myndigheder, der baerer hovedansvaret for forvaltningen af fonden, og Wiljo kunne med rimelighed antage, at Kommissionens beslutning kunne anfaegtes under et soegsmaal mod disse myndigheder for de nationale domstole, saerlig under hensyntagen til, at Kommissionen i beslutningen oplyste, at en genpart ville blive sendt til de nationale myndigheder.

19 Denne argumentation finder jeg ikke overbevisende. Domstolen fandt ikke anledning til at begraense de tidsmaessige virkninger af dommen i TWD-sagen. Hertil kommer, at den foreliggende sag om muligt er endnu klarere end TWD-sagen. Mens de nationale myndigheder har faaet paalagt ansvaret for forvaltningen af ophugningsfondene, er befoejelser paa en raekke omraader i henhold til forordningen forbeholdt Kommissionen. Ved forordningens artikel 8, stk. 3, litra c), har Kommissionen saaledes faaet bemyndigelse til at indroemme fritagelse for anvendelsen af forordningen for specialiserede fartoejer. I overensstemmelse hermed fremsatte Wiljo direkte over for Kommissionen begaering om, at der blev truffet en beslutning i henhold til denne bestemmelse. Som svar paa denne begaering traf Kommissionen en individuel beslutning, som var rettet direkte til Wiljo. Det er saaledes klart, at Wiljo kendte beslutningen og var klar over dens konsekvenser. Desuden var der heller ikke den mindste tvivl om, at beslutningen kunne kraeves efterproevet i medfoer af traktatens artikel 173 inden for den i traktatbestemmelsen fastsatte frist. Dette maa klart gaelde, selv om en genpart af beslutningen blev sendt til de nationale myndigheder, som havde ansvaret for at gennemfoere beslutningen.

20 Domstolen stoettede sin afgoerelse i TWD-sagen paa retssikkerhedsprincippet. Det samme hensyn maa gaelde her. Men den foreliggende sag illustrerer ogsaa betydningen af at sikre, at sager behandles efter de rigtige processuelle regler og af det rette forum. Den praejudicielle forelaeggelsesprocedure er simpelt hen ikke egnet, naar de retsspoergsmaal, der skal traeffes afgoerelse om, er naert knyttede til komplicerede faktiske forhold. Desuden er det, naar der er tale om beslutninger, som den her omhandlede, Retten i Foerste Instans, der skal foretage den fornoedne bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder og bringe retsreglerne i anvendelse paa disse omstaendigheder. Jeg vil derfor mene, at Domstolen ogsaa af denne grund maa kunne kraeve af borgerne, at de saa vidt muligt anlaegger sag til proevelse af saadanne foranstaltninger ved Retten i Foerste Instans og derved skaber mulighed for, at der traeffes afgoerelse om alle retlige og faktiske forhold af én enkelt ret og under soegsmaal, som specielt er indrettet til dette formaal (5).

21 Endelig har Wiljo under sagens behandling for Domstolen soegt at undgaa konsekvenserne af dommen i TWD-sagen ved at haevde, at Smaragd fuldstaendigt faldt uden for forordningens anvendelsesomraade. Wiljo maatte derfor have adgang til at rejse indsigelse mod kravet om betaling af bidraget, selv om Kommissionens beslutning var blevet endelig og ikke laengere kunne kraeves efterproevet.

22 Jeg finder det ikke noedvendigt, at Domstolen tager stilling til dette spoergsmaal. Argumentationen fremgaar intetsteds af forelaeggelsesdommen, og i oevrigt heller ikke af Wiljo's staevning i sagen for den nationale ret, som er fremsendt til Domstolen blandt sagsakterne i hovedsagen. I overensstemmelse hermed angaar den nationale rets spoergsmaal ikke forordningens artikel 1 og 2, men derimod forordningens artikel 8, stk. 3, litra c), og Kommissionens beslutning. Spoergsmaalene angaar specielt Kommissionens anvendelse af den tekniske egnethed til godstransport i indlandsskibsfarten som kriterium for, om et fartoej kan betragtes som et specialiseret fartoej, der kan opnaas fritagelse for i henhold til artikel 8, stk. 3, litra c). At gaa ud over ordlyden af den nationale rets praejudicielle forelaeggelse vil vaere uforeneligt med Domstolens opgaver i henhold til traktatens artikel 177 og med hensynet til at opretholde de rettigheder, som tilkommer parter, der i henhold til EF-statuttens artikel 20 har ret til at afgive skriftlige indlaeg for Domstolen (6).

23 Af de anfoerte grunde mener jeg ikke, det er noedvendigt for Domstolen at besvare de spoergsmaal, den nationale ret har forelagt.

Forslag til afgoerelse

24 I overensstemmelse hermed er jeg af den opfattelse, at den nationale ret er bundet af en kommissionsbeslutning, der er rettet til en virksomhed, naar virksomheden ikke har anlagt sag til proevelse af beslutningen i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 4, men anlaegger sag ved en national ret til proevelse af Kommissionens beslutning. Det er derfor ikke paakraevet at traeffe afgoerelse om de spoergsmaal, den nationale ret har forelagt.

(1) - EFT L 116, s. 25.

(2) - Note concernant la définition de critères généraux pour l'appréciation des demandes d'exclusion de bateaux spécialisés du règlement n_ 1101/89 du Conseil.

(3) - Dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, praemis 17.

(4) - Dom af 9.3.1994, sag C-188/92, Sml. I, s. 833.

(5) - Jf. ogsaa herom punkt 20 i mit forslag til afgoerelse i TWD-sagen.

(6) - Jf. senest Domstolens kendelse af 19.7.1996, sag C-191/96, Modesti, Sml. I, s. 3937.