Sag T-79/13

Alessandro Accorinti m.fl.

mod

Den Europæiske Centralbank (ECB)

»Ansvar uden for kontraktforhold — økonomisk og monetær politik — ECB — nationale centralbanker — omstrukturering af den græske offentlige gæld — program om køb af værdipapirer — aftale om ombytning af værdipapirer udelukkende for Eurosystemets centralbanker — inddragelse af den private sektor — klausuler om kollektiv optræden — forbedret sikkerhedsstillelse i form af en tilbagekøbsordning med henblik på at understøtte kvaliteten af værdipapirer som garantier — private kreditorer — tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder — berettiget forventning — ligebehandling — ansvar for en lovlig normativ retsakt — usædvanligt og særligt tab«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 7. oktober 2015

Ansvar uden for kontraktforhold – ansvar for en lovlig handling – adfærd, der er omfattet af Unionens lovgivningskompetence – ikke omfattet – grænser – tab som følge af et fald i de græske gældsinstrumenters værdi i forbindelse med Den Europæiske Centralbanks gennemførelse af et tilbud om ombytning rettet mod indehavere af disse instrumenter i den private sektor – usædvanligt og særligt tab foreligger ikke – Centralbankens ansvar – udelukket

Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – omstrukturering af den græske offentlige gæld gennem et program til køb af statslige gældsinstrumenter – kreditforbedring alene til fordel for de nationale centralbanker i Eurosystemet til understøttelse af kvaliteten af de pågældende instrumenter – udelukkelse af at være omfattet af forbedringen for private investorer, der er indehavere af sådanne instrumenter – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – udelukkelse – overskridelse af Den Europæiske Centralbanks beføjelser – foreligger ikke

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 53 og 57)

Kun undtagelsesvist er et erstatningssøgsmål blevet afvist for at sikre, at fristen ikke omgås, nemlig når det er anlagt samtidig med et annullationssøgsmål, med den begrundelse, at påstanden om erstatning i virkeligheden tilsigtede en ophævelse af en individuel beslutning, rettet mod sagsøgeren, der var blevet endelig, og søgsmålet, hvis sagsøgeren fik medhold, ville medføre, at retsvirkningerne af beslutningen blev ophævet. Når et annullationssøgsmål er anlagt inden for den i artikel 263, stk. 6, TEUF fastsatte frist, kan det i øvrigt uden videre udelukkes, at der er anlagt erstatningssøgsmål med henblik på omgåelse af denne frist. Erstatningssøgsmålet udgør i denne henseende et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er underkastet betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål. Mens formålet med et annullations- og passivitetssøgsmål er henholdsvis at få kendt en bindende retsakt retsstridig eller at få fastslået, at det er retsstridigt, at en sådan retsakt ikke er vedtaget, er genstanden for et erstatningssøgsmål erstatning for en skade, der er en følge af en retsakt eller en ulovlig adfærd, som kan tilregnes en EU-institution eller et EU-organ. For det første kan erstatningssøgsmålets selvstændighed ikke bringes i fare, blot fordi en sagsøger beslutter successivt at indlede annullationssøgsmål og erstatningssøgsmål. For det andet indebærer den omstændighed, at et annullationssøgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, ikke, at det samme er tilfældet med et erstatningssøgsmål, som er anlagt senere, af den grund alene, at de to søgsmål er baseret på lignende, eller identiske, anbringender om ulovlighed. En sådan fortolkning ville nemlig være i strid med selve princippet om retsmidlernes selvstændighed og herved fratage artikel 268 TEUF, sammenholdt med artikel 340, stk. 3, TEUF, sin effektive virkning. (jf. præmis 60 og 61)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 64-66 og 116)

For så vidt angår den første betingelse for Unionens ansvar i henhold til artikel 340 TEUF om den retsstridige adfærd, som en institution eller et organ lægges til last, skal det kunne fastslås, at den består i en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af en bestemmelse, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Det afgørende kriterium for, om en overtrædelse kan anses for tilstrækkelig kvalificeret, er, om EU-institutionen eller EU-organet åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. Kun når denne institution eller dette organ har et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er sket en overtrædelse af EU-retten, være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse. Den adfærd, som bebrejdes Den Europæiske Centralbank har fundet sted i forbindelse med de opgaver, som er betroet den, med henblik på fastlæggelsen og gennemførelsen af Unionens pengepolitik, jf. artikel 127 TEUF og 282 TEUF samt artikel 18 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, bl.a. gennem dens deltagelse i de finansielle markeder og dens udførelse af lånetransaktioner. Disse bestemmelser indrømmer Centralbanken en vid skønsbeføjelse, hvis udøvelse indebærer komplekse økonomiske og sociale vurderinger samt vurderinger af forhold under hurtig udvikling, og disse vurderinger skal føres ud i livet i Eurosystemet eller endog i hele Unionen. En eventuel tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af de pågældende retsregler skal således være baseret på en åbenbar og grov tilsidesættelse af grænserne for den vide skønsmæssige beføjelse, som Centralbanken råder over i udøvelsen af sine pengepolitiske kompetencer. Dette er så meget mere rigtigt, som udøvelsen af denne skønsbeføjelse medfører dels, at det er nødvendigt for Centralbanken at forudse og vurdere den økonomiske udviklings komplekse og usikre karakter, f.eks. udviklingen i de finansielle markeder, i pengemængden og i inflationen, som påvirker Eurosystemets og betalings- og kreditsystemernes funktion, dels at Centralbanken skal foretage politiske, økonomiske og sociale valg, som kræver afvejning og forlig mellem de forskellige mål, som er omhandlet i artikel 127, stk. 1, TEUF, hvoraf hovedmålet er at fastholde prisstabilitet. Vedrørende institutionernes retsanordnende virksomhed, herunder Centralbankens vedtagelse af almengyldige retsakter beror den restriktive opfattelse af Unionens ansvar for udøvelsen af dens retsanordnende virksomhed desuden på den betragtning, at udøvelsen af den lovgivende magt, selv hvor der findes en domstolskontrol med retsakternes lovlighed, dels ikke må hindres ved udsigten til erstatningskrav, hver gang det i Unionens almene interesse kræves, at der træffes generelle foranstaltninger, som kan skade borgernes interesser, dels at Unionen i en retlig sammenhæng, som er kendetegnet ved, at der foreligger en vid skønsbeføjelse, der er uomgængelig for iværksættelsen af en EU-politik, kun kan ifalde ansvar, hvis det pågældende institut åbenbart og groft har overskredet grænserne for udøvelsen af sine beføjelser. (jf. præmis 67-69)

Retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder enhver privatperson med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til. Retten til at påberåbe sig dette princip er dog betinget af, at tre kumulative betingelser er opfyldt. For det første, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af en EU-myndighed over for parten. For det andet, at disse forsikringer er af en sådan art, at de er egnede til at skabe en berettiget forventning hos den, til hvem de er rettet. For det tredje skal forsikringerne være i overensstemmelse med gældende regler. Selv om adgangen til at påberåbe sig beskyttelse af den berettigede forventning, som er et af Unionens grundlæggende principper, i øvrigt er åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til, forholder det sig ikke desto mindre således, at når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke dennes interesser, kan den pågældende ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres. De erhvervsdrivende kan dog ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn, navnlig på et område som det pengepolitiske, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation. (jf. præmis 75 og 76)

De offentlige udtalelser fra visse repræsentanter for Den Europæiske Centralbank i 2010 og 2011, der udelukker en eventuel omstrukturering af den græske offentlige gæld, kan ikke udgøre præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrørte fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, som kunne skabe en berettiget forventning hos private kreditorer, der var indehavere af græske gældsinstrumenter. Henset til for det første deres almene karakter, for det andet Centralbankens manglende beføjelser til at træffe afgørelse om en eventuel omstrukturering af statsgælden i en medlemsstat, som var ramt af en selektiv misligholdelse af sin gæld, og for det tredje den usikkerhed, der prægede de finansielle markeder på det pågældende tidspunkt, navnlig med hensyn til, hvordan Den Hellenske Republiks finansielle situation ville udvikle sig fremover, kan disse udtalelser således ikke betegnes som præcise og ubetingede forsikringer, der hidrørte fra en troværdig kilde med den nødvendige bemyndigelse, og i endnu mindre grad som forsikringer om, at den pågældende medlemsstat ikke ville vedtage en afgørelse om en sådan omstrukturering. Selv om Centralbanken deltog i overvågningen af udviklingen i Den Hellenske Republiks finansielle situation inden for rammerne af trojkaen, som bestod af Centralbanken, Den Internationale Valutafond (IMF), og Kommissionen, havde den ikke beføjelse til at træffe en sådan foranstaltning, som først og fremmest, hvis ikke udelukkende, hører under den pågældende medlemsstats suverænitet og budgetkompetence, navnlig dens lovgivende kompetence, og i et vist omfang medlemsstaternes koordinering af den økonomiske politik i henhold til artikel 120 TEUF ff. Under disse omstændigheder skal den modstand mod en sådan omstrukturering, som de på hinanden følgende formænd for Centralbanken gentagne gange offentligt tilkendegav, i en situation med voksende usikkerhed hos aktørerne på de finansielle markeder fortolkes som rent politisk-økonomisk. Med deres udtalelser ønskede de pågældende navnlig at advare disse aktører om dels en yderligere forværring af den aktuelle økonomiske situation, eller endog Den Hellenske Republiks eventuelle insolvens, hvor dens gældsinstrumenter muligvis ikke længere havde værdi og ikke ville kunne godtages i Eurosystemets kreditoperationer, dels de risici, som en sådan udvikling kunne medføre for det finansielle systems stabilitet og for hele Eurosystemets funktion. Samtidig med at de tilkendegav deres modstand, præciserede de på hinanden følgende formænd for Centralbanken desuden også, at Centralbanken, såfremt der blev tale om misligholdelse, og de pågældende medlemsstater besluttede, at den offentlige gæld skulle omstruktureres, ville kræve, at denne omstrukturering blev understøttet af tilstrækkelige garantier, for at beskytte dens integritet og bevare de finansielle markeders stabilitet og tillid. Det fremgår heraf, at Centralbanken heller ikke gav næring til berettigede forventninger med hensyn til opretholdelsen af sin modstand, såfremt de pågældende medlemsstater traf den modsatte beslutning og gennemførte en omstrukturering, og heller ikke med hensyn til sin – ikke-eksisterende – retlige mulighed for at forhindre et sådant skridt. En investors køb af statslige gældsinstrumenter er i øvrigt pr. definition en transaktion, der indebærer en vis finansiel risiko, da den er forbundet med usikkerhed med hensyn til udviklingen på kapitalmarkederne. Henset til Den Hellenske Republiks økonomiske situation og den usikkerhed, der prægede den i den periode, kan de investorer, som har købt græske gældsinstrumenter på et tidspunkt, hvor Den Hellenske Republiks finansielle krise var på sit højdepunkt, imidlertid ikke foregive at have handlet som forudseende og påpasselige erhvervsdrivende og gøre berettigede forventninger gældende. På baggrund af Centralbankens offentlige udtalelser måtte de pågældende investorer derimod anses for at have kendskab til den stærkt ustabile økonomiske situation, der medførte udsving i værdien af de græske gældsinstrumenter, de havde købt, samt den ikke ubetydelige risiko for Den Hellenske Republiks betalingsstandsning, om end den kun var selektiv. En forudseende og påpasselig erhvervsdrivende, som havde kendskab til disse offentlige udtalelser, kunne i øvrigt heller ikke udelukke risikoen for en omstrukturering af den græske offentlige gæld i betragtning af de forskellige synspunkter, der i denne henseende herskede i euroområdets medlemsstater og hos andre involverede organer som Kommissionen, IMF og Centralbanken. (jf. præmis 78, 79, 81 og 82)

Princippet om ligebehandling indebærer, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. Spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer skal vurderes under hensyn til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område. I denne henseende var private investorer, der har købt græske gældsinstrumenter udelukkende med private økonomiske interesser for øje, uanset hvilket motiv der nærmere bestemt ligger til grund for deres investeringsbeslutninger, i en anden situation end centralbankerne, der ligeledes har købt sådanne instrumenter under udøvelsen af deres grundlæggende opgaver i henhold til artikel 127, stk. 1 og 2, TEUF, sammenholdt med artikel 282, stk. 1, TEUF, og navnlig artikel 18.1, første led, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, med det formål at fastholde prisstabilitet og føre en korrekt pengepolitik samt inden for de rammer, der var opstillet i bestemmelserne i afgørelse 2010/281 om oprettelse af et program for værdipapirmarkeder. Da de pågældende situationer ikke er ensartede, kan vedtagelsen og gennemførelsen af en aftale om ombytning af Den Europæiske Centralbanks og de i Eurosystemet nationale centralbankers beholdninger af græske gældsinstrumenter for at undgå, at de sidstnævnte deltog i omstruktureringen af den græske offentlige gæld, således ikke udgøre en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling. På samme måde befinder de private investorer og centralbankerne i Eurosystemet sig heller ikke i ensartede situationer hvad angår den effekt, som værdinedsættelsen af deres fordringer havde på den europæiske økonomi. I betragtning af den samlede værdi af de græske gældsinstrumenter, som de nævnte centralbanker havde erhvervet og var indehavere af, ville de pågældende centralbankers eventuelle deltagelse i omstruktureringen af den offentlige gæld i en medlemsstat i euroområdet, uanset om den var lovlig eller ikke i henhold til artikel 123 TEUF således have risikeret at påvirke hele Eurosystemets finansielle integritet og navnlig dets evne til at deltage i de finansielle markeder og refinansiere kreditinstitutterne i henhold til artikel 18.1, første og andet led, i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank. I denne henseende skal det præciseres, at de statslige gældsinstrumenter samtidig udgør sikkerhed, som disse centralbanker normalt accepterer i kreditoperationer inden for Eurosystemet og med henblik på at opretholde de nationale kreditinstitutters adgang til likviditet. Det følger heraf, at også et klagepunkt, hvorefter Centralbanken og de nationale centralbanker i Eurosystemet tildelte sig selv en status som privilegeret kreditor til skade for den private sektor under påskud af deres pengepolitiske opgave, skal afvises. Oprettelsen af Eurosystemets centralbankers angivelige status som privilegeret kreditor med vedtagelsen og gennemførelsen af nævnte ombytningsaftale med det formål at undgå omstruktureringen af den græske offentlige gæld, kan i øvrigt ikke anses for misbrug eller overskridelse af Centralbankens beføjelser. Disse foranstaltninger indgik derimod i rammerne for udøvelsen af dens grundlæggende kompetencer og opgaver, da de netop tog sigte på at bevare de nævnte centralbankers handlefrihed og sikre kontinuiteten i Eurosystemets funktion. Vedtagelsen af nævnte aftale tog i denne henseende sigte på at undgå, at centralbankerne i Eurosystemet deltog i omstruktureringen af den græske offentlige gæld ved at ofre en del af værdien af de græske statsgældsbeviser i deres respektive porteføljer. En ubetinget deltagelse af de nævnte centralbanker i omstruktureringen havde imidlertid kunnet risikere at blive anset for en intervention med en tilsvarende virkning som de pågældende centralbankers direkte køb af statslige instrumenter, der er forbudt i henhold til artikel 123 TEUF. (jf. præmis 87, 88, 92, 93, 108 og 114)

Den omstændighed, at artikel 1 i Centralbankens afgørelse 2012/153 om belånbarheden af omsættelige gældsinstrumenter, som er udstedt eller fuldt ud garanteret af den græske stat, i forbindelse med den græske stats gældsombytningstilbud fastsatte en forpligtelse til for sidstnævnte at foretage en kreditforbedring til fordel for de nationale centralbanker i form af en tilbagekøbsordning til understøttelse af kvaliteten af de græske gældsinstrumenter, kan ikke udgøre en ulige behandling af de private investorer, som kan tilskrives Den Europæiske Centralbank. Ved således alene at tage sigte på at sikre, at de nævnte centralbanker fortsat kunne acceptere græske gældsinstrumenter som passende sikkerhed i Eurosystemets kreditoperationer som omhandlet i artikel 18.1, andet led, i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, sikrede denne forpligtelse derfor, at centralbankerne i Eurosystemet bevarede deres vide skønsbeføjelse som omhandlet i artikel 127, stk. 1 og 2, TEUF, sammenholdt med artikel 282, stk. 1, TEUF, samt artikel 18.1, første og andet led, i protokollen om nævnte statutter og vedrørte følgelig en situation, som ikke var sammenlignelig med de private investorers situation. Eftersom de sidstnævnte havde købt og besad græske gældsinstrumenter i rent privat øjemed, var de i en anden situation end Eurosystemets centralbanker, som handlede ud fra de beføjelser og pligter, som de nævnte bestemmelser indrømmer dem. Det følger heraf, at de nævnte private investorer ikke, ifølge princippet om ligebehandling, kunne kræve at drage tilsvarende fordel af en ordning, hvor den græske stat tilbagekøbte deres gældsinstrumenter. Denne foranstaltning kan i denne henseende ikke anses for misbrug eller overskridelse af grænserne for Centralbankens beføjelser, men skal anses for at indgå i rammerne for udøvelsen af dens grundlæggende kompetencer og opgaver, da de netop tog sigte på at bevare de nævnte centralbankers handlefrihed og sikre kontinuiteten i Eurosystemets funktion. (jf. præmis 94 og 108)

Den såkaldte par conditio creditorum- eller pari passu-klausul, som kræver, at kreditorer behandles ens med hensyn til betaling, findes ikke i Unionens retsorden. I denne henseende konstaterede forordning nr. 1346/2000 om insolvensbehandling, at der er store forskelle på dette område mellem de nationale retsordener, bl.a. med hensyn til fortrinsbehandlingen af kreditorer, og fastlægger kun ensartede lovvalgsregler, bl.a. med henblik på samordning af udlodningen af provenuet for at sikre kreditorerne en så ensartet behandling som muligt For så vidt som en regel, der foreskriver pari passu, ville indebære ligebehandling af kreditorer uden at tage hensyn til de forskellige situationer, som på den ene side bl.a. de private investorer og på den anden side centralbankerne i Eurosystemet, der handler under udøvelsen af deres opgaver i henhold til artikel 127 TEUF og artikel 18 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, befinder sig i, ville anerkendelsen af en sådan regel i Unionens retsorden i øvrigt kunne være i strid med princippet om ligebehandling som fastsat i artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Følgelig ville en pari passu-klausul i givet fald kun kunne opnå retligt bindende karakter, hvis den indgik i de kontraktvilkår, herunder vilkårene for udstedelse og salg af statslige gældsinstrumenter, som gælder for forholdet mellem en obligations udsteder og debitor på den ene side og indehaver og kreditor på den anden. (jf. præmis 98-101)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 106)