Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 9. januar 1997. - Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung mod Deutsches Milch-Kontor GmbH. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Støtte til skummetmælkspulver - Systematisk kontrol - Kontrolomkostninger. - Sag C-272/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01905



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Bundesverwaltungsgericht har i forbindelse med den samme retstvist forelagt noejagtigt de samme spoergsmaal som dem, der foerte til Domstolens dom af 22. juni 1994 i sagen Deutsches Milch-Kontor (1) (herefter »dommen« eller »dommen af 22. juni 1994«).

Spoergsmaalene vedroerer fortolkningen af forskellige faellesskabsregler angaaende betingelserne for udbetaling af stoette til skummetmaelkspulver, der er fremstillet i én medlemsstat og skal forarbejdes i en anden.

2 Den forelaeggende ret har antaget, at de svar paa spoergsmaalene, der blev givet i dommen af 22. juni 1994, bygger paa andre faktiske omstaendigheder end dem, der her er tale om, og at spoergsmaalene derfor ikke kan fjerne den tvivl, den forelaeggende ret har vedroerende udlaegningen af de faellesskabsregler, den har anmodet om at faa fortolket.

3 Uden at ville gentage detaljerne i sagen - jeg henviser i det omfang, det er noedvendigt, til dommen af 22. juni 1994 og det dertil hoerende forslag til afgoerelse fra generaladvokat Darmon - vil jeg blot minde om, at tvisten reelt drejer sig om to problemer. Domstolen er blevet anmodet om at tage stilling til dels, hvor hyppigt og under hvilken form der i henhold til de relevante faellesskabsbestemmelser kan foretages kontrol, og dels, hvorvidt det er foreneligt med faellesskabsretten at paalaegge de erhvervsdrivende at betale omkostningerne ved de undersoegelser, der udfoeres i forbindelse med en systematisk kontrol af den maelk, der paataenkes eksporteret med henblik paa en forarbejdning i udlandet.

4 Jeg erindrer om, at den relevante faellesskabslovgivning er blevet indfoert for at fremme afsaetningen af de produkter, der henhoerer under reglernes anvendelsesomraade, ved at benytte dem til foderbrug. I den etablerede ordning er det fastsat, at stoetten i almindelighed ydes i den medlemsstat, hvor forarbejdningen finder sted (2). Medlemsstaterne har imidlertid ogsaa mulighed for at afvige fra denne ordning ved at tillade udbetaling af stoetten i det land, hvor produktet er fremstillet, i stedet for i det land, hvor det er forarbejdet. Medlemsstaterne har kun gjort brug af denne mulighed hvad angaar udfoersel af skummetmaelkspulver til Italien. Naar der er tale om produkter, som udfoeres til Italien, paahviler det derfor afsendelsesmedlemsstaten at betale stoetten til skummetmaelkspulver, der er fremstillet paa dens omraade, men som skal denatureres eller forarbejdes i Italien (3). Udbetaling af stoetten er afhaengig af, at visse betingelser er opfyldt (4).

5 Deutsches Milch-Kontor (herefter »DMK«) udfoerer skummetmaelkspulver fra Tyskland til Italien, hvor det skal forarbejdes til foderblandinger. Transporten sker med lastbiler, som hver transporterer ca. 25 tons.

6 Med henblik paa at efterproeve, at der kunne opnaas stoette for maelken, anmodede de tyske myndigheder (Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, herefter »BEF«) det kompetente afgangstoldsted om at gennemfoere en kontrol. Denne blev gennemfoert paa systematisk vis og bestod i udtagelse af proever af hver enkelt lastbilladning, som herefter blev kontrolleret. BEF paalagde DMK omkostningerne ved denne kontrol.

7 I den aktuelle forelaeggelseskendelse (5) har Bundesverwaltungsgericht praeciseret, at den paagaeldende toldmyndighed har hjemsted i Hamburg, og at kontrollen blev gennemfoert i forbindelse med graenseoverskridende aktivitet, men inde i landet, paa et sted, der er langt vaek fra den graense (graensen mellem Tyskland og OEstrig eller mellem Tyskland og Schweiz), der skulle passeres.

8 Parterne er uenige om, hvorvidt DMK kan forlange, at BEF refunderer disse omkostninger, og den forelaeggende ret stillede Domstolen foelgende spoergsmaal i sag C-426/92:

»1) Skal artikel 2, stk. 4, foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976, som aendret ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979, fortolkes saaledes, at den kompetente myndighed ved udfoersel paa lastbil af skummetmaelkspulver fremstillet i Tyskland til Italien med henblik paa fremstilling af foderblandinger skal udtage og lade undersoege en proeve af hver lastbilladning for at kunne udstede den i bestemmelsen naevnte attestation?

2) Saafremt spoergsmaal 1) skal besvares benaegtende, hvilke kriterier skal der da udledes af artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning (EOEF) nr. 1624/76, som aendret ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1726/79, sammenholdt med artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 1725/79 for besvarelsen af spoergsmaalet, hvor ofte der skal og kan udtages proever ved eksport af skummetmaelkspulver til Italien paa lastbil?

3) Er det foreneligt med forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told (EOEF-traktatens artikel 9, 12 og 16), forbuddet mod forskelsbehandling (EOEF-traktatens artikel 95) og faellesskabsretten i oevrigt i henhold til nationale retsforskrifter at paalaegge eksportoeren de fulde omkostninger ved de - systematiske eller lejlighedsvise - undersoegelser?«

9 Ved dom af 22. juni 1994 kendte Domstolen for ret:

»1) Artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976 om saerlige bestemmelser vedroerende udbetaling af stoette til skummetmaelkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger paa en anden medlemsstats omraade, som affattet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979 og artikel 10 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder, sammenholdt med EOEF-traktatens artikel 34, skal fortolkes saaledes, at de ikke tillader en systematisk kontrol ved graensen for at fastslaa, om betingelserne vedroerende sammensaetning og kvalitet af skummetmaelkspulver, der skal anvendes til foderblandinger i en anden medlemsstat, er opfyldt, saaledes at der kan ydes eksportrestitution. De ovennaevnte bestemmelser er imidlertid ikke til hinder for kontrol ved graensen, forudsat at kontrollen kun foretages stikproevevis.

2) En afgift, som opkraeves i forbindelse med systematisk kontrol ved graensen, som omhandlet ovenfor, udgoer en afgift med tilsvarende virkning som udfoerselstold, der er forbudt ifoelge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning.«

10 Paa trods af denne dom har Bundesverwaltungsgericht forelagt Domstolen de samme spoergsmaal igen, hvilket forsvares paa foelgende vis.

11 Bundesverwaltungsgericht har fremfoert, at der ikke blot i domskonklusionen, men ogsaa i dommens praemisser udtrykkelig tales om en »systematisk kontrol ved graensen«. Derved byggede Domstolen paa faktiske omstaendigheder, som adskiller sig fra dem, der blev redegjort for i forelaeggelseskendelsen, og der kan derfor endnu ikke traeffes afgoerelse i retstvisten. Ifoelge den forelaeggende ret giver ordlyden af dommen af 22. juni 1994 anledning til at formode, at Domstolen tog sigte paa »kontrol foretaget i umiddelbar naerhed af graensen og derved undtog kontrol, der foretages inde i landet i anledning af en planlagt graensepassage«, da der »udelukkende er tale om kontrol, der foretages umiddelbart ved graensen, paa det tidspunkt den passeres« (6).

12 Men Bundesverwaltungsgericht har i den foreliggende sag praeciseret, at den omstridte kontrol blev foretaget »ved afgangstoldstedet i Hamburg, som sagsoegeren henhoerer under, og dermed ganske vist skete med henblik paa en graenseoverskridende aktivitet, men blev gennemfoert i indlandet i betydelig afstand fra den graense, der skulle passeres« (7).

13 Den forelaeggelseskendelse, der nu er tale om, har saaledes kun det formaal at faa afklaret, om dommen af 22. juni 1994 kan anvendes i den nu praeciserede situation, uden at der foretages aendringer i forhold til den loesning, Domstolen har fremsat. Med andre ord soeges det kun oplyst, om de praejudicielle spoergsmaal skal besvares paa samme maade, uanset om kontrollen vedroerende en graenseoverskridende aktivitet foretages inde i landet i betydelig afstand fra den graense, som skal passeres, eller gennemfoeres, naar graensen passeres.

14 Efter min opfattelse skal spoergsmaalet, som det nu er omformuleret, besvares bekraeftende.

15 Lad mig undersoege de to forespoergsler fra den nationale ret efter hinanden og sammenligne Domstolens svar med de faktiske omstaendigheder, saadan som de nu er blevet praeciseret.

16 Hvad angaar de to foerste spoergsmaal har Domstolen udtalt, at en systematisk kontrol, hvorved der udtages proever i eksportlandet med det formaal at kontrollere, at maelkens sammensaetning og kvalitet er af en saadan beskaffenhed, at der kan ydes stoette, hverken er hjemlet i de relevante faellesskabsretlige bestemmelser eller begrundet i et af kravene i traktatens artikel 36, og dermed i henhold til traktatens artikel 34 udgoer ulovlige foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner mellem medlemsstaterne.

17 Paa mig virker det ikke, som om det forhold, at Domstolen har henvist til kontrol ved graensen, har haft nogen betydning for dens argumentation.

18 Ved laesning af dommen fremgaar det, at det ikke har nogen stoerre betydning, hvor kontrollen er gennemfoert. Det var hyppigheden og karakteren af den nationalretlige kontrol - den systematiske kontrol gennem udtagelse af vareproever - Domstolen fastslog som faellesskabsretsstridig.

Domstolen har dermed praeciseret, at graensekontrol, der forfoelger det samme maal, er tilladt, saafremt der er tale om andre former for kontrol, som ikke udoeves saa hyppigt.

»Det kan foelgelig ikke udelukkes, at disse [medlemsstaterne] opretholder kontrol ved graensen af de udfoerte ladninger paa betingelse af, at kontrollen foretages sporadisk« (8). De omstridte faellesskabsretlige bestemmelser »er imidlertid ikke til hinder for kontrol ved graensen, forudsat, at kontrollen kun foretages stikproevevis« (9).

19 Den i dommen anfoerte begrundelse forbliver i oevrigt gyldig, uanset hvor kontrollen finder sted.

20 Under henvisning til sin tidligere praksis (10) paapegede Domstolen indledningsvis, at

»enhver systematisk graensekontrol i samhandelen inden for Faellesskabet udgoer en hindring, der kan stride mod traktatens artikel 30 og 34« (11).

Men for at vaere omfattet af forbuddet i disse bestemmelser er det tilstraekkeligt, at de omstridte foranstaltninger direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstater. Enhver form for kontrol, der som foelge af den forsinkelse, kontrollen medfoerer, og de ekstra transportomkostninger, dette kan paafoere den erhvervsdrivende, »vil goere indfoerslen mere vanskelig eller mere byrdefuld« (12), udgoer en saadan forbudt foranstaltning.

Om denne kontrol konkret gennemfoeres paa det tidspunkt, hvor varerne faktisk passerer graensen med henblik paa eksport, eller foretages inden, men paa grundlag af den paataenkte graensepassage, aendrer ikke noget ved det forhold, at kontrollen som foelge af sin systematiske karakter og den maade, den gennemfoeres paa, »vil goere indfoerslen mere vanskelig eller mere byrdefuld« og dermed strider mod traktatens artikel 34.

21 Naar det er fastslaaet, at den kontrol, som den forelaeggende ret har beskrevet, udgoer forbudte kvantitative udfoerselsrestriktioner i henhold til faellesskabsretten uafhaengigt af, hvor den er foretaget, maa det undersoeges, om en hensyntagen til kontrolstedet kan aendre noget i forhold til den afgoerelse, Domstolen naaede frem til som foelge af, at kontrollen ikke var begrundet i henhold til traktatens artikel 36.

22 Der er blevet fremfoert tre typer argumenter for, at kontrollen var begrundet.

23 Hvad angaar de to foerste argumenter - af hvilke det ene vedroerer oekonomiske og praktiske behov, og det andet beror paa en karakterisering af kontrollen som et modstykke til de fordele, der er forbundet med en frivillig accept af en eksportrestitutionsordning - kan en hensyntagen til kontrolstedet efter min mening ikke aendre ved, at argumenterne skal afvises som foelge af de grunde, Domstolen har fremfoert. Med hensyn til de paaberaabte grunde af oekonomisk og praktisk art forholder det sig faktisk, som Domstolen har anfoert, saaledes, at det er »tilstraekkeligt at henvise til, at traktatens artikel 36 ikke kan paaberaabes til at begrunde en i sig selv nyttig lovgivning eller praksis, hvis respektive elementer dog vaesentligst skyldes et oenske om at begraense den administrative byrde eller de offentlige udgifter« (13). Hvad angaar det andet argument »bemaerkes blot, at en systematisk kontrol, som er uden grundlag i de gaeldende faellesskabsbestemmelser, ikke kan modsvare saadanne fordele« (14).

24 I sag C-426/92 forsoegte Kommissionen at begrunde den omstridte kontrol med et tredje argument - der ligeledes er blevet fremfoert af BEF's befuldmaegtigede under forhandlingerne i den foreliggende sag - nemlig med, at »graensekontrollen er den eneste maade, hvorpaa man kan afvaerge svigagtig adfaerd under transporten mellem fremstillingsvirksomheden og forarbejdningsvirksomheden« (15). Da Domstolen i overensstemmelse med sin hidtidige praksis (16) afviste denne argumentation og anfoerte, at »en systematisk graensekontrol [maa] antages at vaere uforenelig med reglerne om de frie varebevaegelser« (17) henholdt den sig heller ikke til noget kriterium, der angaar det sted, kontrollen blev foretaget paa. Domstolen anfoerte faktisk, at

»selv om den omtvistede graensekontrol kan hindre svigagtig adfaerd under transporten paa tysk omraade, kan den umuligt sikre, at varen, naar den ankommer til forarbejdningsvirksomheden, stadig opfylder faellesskabsbestemmelsernes mindstekrav til sammensaetning og kvalitet. Det kan faktisk ikke udelukkes, at der begaas svig under transporten paa transitstaternes omraade eller paa modtagerstatens eget omraade« (18).

Paa samme vis udgoer en kontrol, der gennemfoeres med henblik paa en graensepassage, men som finder sted inde i eksportlandet, ikke nogen stoerre garanti for, at der ikke begaas svig under den resterende straekning, der skal tilbagelaegges.

25 De svar, Domstolen har givet paa de to foerste spoergsmaal, gaelder derfor ogsaa for det tilfaelde, at kontrollen ikke foretages, naar graensen passeres, men paa det kompetente toldsted i Hamburg.

26 Med det sidste spoergsmaal oensker Bundesverwaltungsgericht afklaret, om alle omkostningerne ved den omstridte kontrol kan paalaegges eksportoeren.

27 Ogsaa hvad dette punkt angaar maa man efter min mening henholde sig til Domstolens svar i den foerste praejudicielle sag. Heller ikke her kan konstateringen af, hvilket kontrolsted der er tale om, aendre ved det forhold, at en afgift, der opkraeves i forbindelse med den omstridte systematiske kontrol »udgoer en afgift med tilsvarende virkning som udfoerselstold, der er forbudt ifoelge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning« (19).

28 Den »kontrol ved graensen«, Domstolen henviser til i sin dom, skal efter min mening i sidste ende forstaas paa samme maade uafhaengigt af, hvilket sted kontrollen faktisk foretages paa. Det er uden betydning, om kontrollen udfoeres i naerheden af den fysiske graense mellem to stater eller laengere inde paa en af staternes omraade, naar det er paataenkt, at graensen skal passeres.

29 Det afgoerende kriterium er ikke kontrolstedet, men aarsagen til, at kontrollen gennemfoeres, nemlig at de transporterede varer skal passere graensen. Det er irrelevant, om proeverne udtages direkte ved graensen, naar denne passeres, eller ved det kompetente afgangstoldsted.

30 Det afgoerende er, under hvilken form og hvor hyppigt kontrollen udfoeres. I overensstemmelse med dommen af 22. juni 1994 er det inden for rammerne af den omstridte ordning ikke tilladt at foretage en systematisk kontrol gennem udtagelse af proever.

31 Paa baggrund heraf foreslaar jeg foelgende besvarelse af Bundesverwaltungsgericht's spoergsmaal, saaledes som de er omformuleret:

»Domstolens dom af 22. juni 1994 i sag C-426/92, Deutsches Milch-Kontor, skal anvendes uafhaengigt af, hvilket sted den omstridte kontrol foretages paa, og den finder isaer ogsaa anvendelse, naar kontrollen er foretaget inde i landet i betydelig afstand fra den graense, der skal passeres, naar graensepassagen rent faktisk skal finde sted.«

(1) - Sag C-426/92, Sml. I, s. 2757.

(2) - Raadets forordning (EOEF) nr. 986/68 af 15.7.1968 om fastsaettelse af almindelige regler for ydelse af stoette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver til foderbrug, EFT 1968 I, s. 250.

(3) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2.7.1976 om saerlige bestemmelser vedroerende udbetaling af stoette til skummetmaelkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger paa en anden medlemsstats omraade, EFT L 180, s. 9.

(4) - Disse betingelser er fastsat i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26.7.1979 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1624/76, (EOEF) nr. 368/77, (EOEF) nr. 443/77 og (EOEF) nr. 1844/77 vedroerende stoette til og saerligt salg af skummetmaelkspulver bestemt til foderbrug, EFT L 199, s. 10, og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26.7.1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder, EFT L 199, s. 1.

(5) - Forelaeggelseskendelsen, s. 6, andet afsnit.

(6) - Forelaeggelseskendelsen, s. 5 ff.

(7) - Forelaeggelseskendelsen, s. 6, andet afsnit, femte linje.

(8) - Praemis 44, min fremhaevelse.

(9) - Praemis 45, min fremhaevelse.

(10) - Dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, praemis 14, og af 20.9.1988, sag 190/87, Moormann, Sml. s. 4689, praemis 8, citeret i dommens praemis 20 og 21.

(11) - Praemis 22.

(12) - Praemis 20.

(13) - Praemis 39.

(14) - Praemis 40.

(15) - Praemis 37, min fremhaevelse.

(16) - Dom af 11.2.1971, sag 39/70, Fleischkontor, Sml. s. 49, praemis 5.

(17) - Praemis 42.

(18) - Praemis 43.

(19) - Praemis 56.