Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 28. juni 1988. - O. LENOIR MOD CAISSE D'ALLOCATIONS FAMILIALES DES ALPES-MARITIMES. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF TRIBUNAL DES AFFAIRES DE SECURITE SOCIALE DES ALPES-MARITIMES. - FORORDNING NR. 1408/71, ARTIKEL 77 - BETALING AF FAMILIEYDELSER I EN ANDEN MEDLEMSSTAT. - SAG 313/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 05391

svensk specialudgave side 00683

finsk specialudgave side 00703



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Efter fremsaettelsen af mit forslag til afgoerelse i denne sag har Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 61 afsagt kendelse om genaabning af den mundtlige forhandling, idet den har anmodet parterne i hovedsagen og medlemsstaterne samt Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber om at udtale sig om spoergsmaalet, om artikel 77 i forordning nr . 1408/71 ( herefter benaevnt "forordningen ") er ugyldig, for saa vidt den er uforenelig med bl.a . EOEF-Traktatens artikel 51, saafremt bestemmelsen skal fortolkes saaledes, at alene boernetilskud, jfr . forordningens artikel 1, litra u ), ii ), men derimod ikke familieydelser, jfr . artikel 1, litra u ), i ), kan "eksporteres ".

I mit foerste forslag til afgoerelse naaede jeg til det resultat, at artikel 77 skulle fortolkes som anfoert, og at bestemmelsen derfor var ugyldig i henhold til Domstolens praemisser i anden del af Domstolens dom i sag 41/84, Pinna mod Caisse d' allocations familiales de la Savoie ( Sml . 1986, s . 1, praemiserne 23 og 24 ). Den ordning, der blev indfoert ved artikel 77, finder navnlig anvendelse paa vandrende arbejdstagere, der oensker at vende tilbage til deres hjemland for at tilbringe deres otium dér, og, selv om det er sjaeldent, paa statsborgere i Lenoir' s situation . Det er ikke en bestemmelse "der kan sikre lighedsprincippet, der er fastsat i Traktatens artikel 48", og den var derfor ikke et lovligt redskab til samordning af de nationale socialsikringsordninger i henhold til artikel 51 .

Den italienske regering gik ind for dette synspunkt, som blev anfaegtet af den franske regering og Kommissionen i deres indlaeg under den foerste fase af skriftvekslingen . Disse tre procesdeltagere besvarede Domstolens nye spoergsmaal i samme retning . Lenoir har ikke afgivet yderligere indlaeg, og det samme gaelder Raadet, som foretraekker helt at henholde sig til Domstolens afgoerelse . Den eneste nye procesdeltager, der har afgivet indlaeg, er den tyske regering, som har anfoert, at artikel 77 ogsaa er gyldig, selv om den fortolkes som anfoert i Domstolens spoergsmaal .

Naar henses til udgangspunktet for Domstolens spoergsmaal, skal jeg ikke yderligere gaa ind paa fortolkningen af artikel 77 . I mit foerste forslag til afgoerelse har jeg afvist forsoeget paa, i strid med ordet "udelukkende" i artikel 1, litra u ), ii ), at udvide begrebet boernetilskud . Jeg skal derfor kun tage stilling til gyldighedsspoergsmaalet .

Den italienske regering har gjort gaeldende, at artikel 77 giver et mere uheldigt resultat end artikel 73, stk . 2, som Domstolen erklaerede ugyldig i Pinna-sagen . Ifoelge sidstnaevnte bestemmelse havde en vandrende arbejdstager med bopael i Frankrig, hvis familie havde bopael i en anden medlemsstat, kun ret til boernetilskud ifoelge sidstnaevnte stats lovgivning og ikke til franske familieydelser . Ifoelge artikel 77 har en pensionist kun ret til boernetilskud fra den stat, som er kompetent med hensyn til pensionen . Jeg mener imidlertid, at den vandrende arbejdstager i begge tilfaelde mister retten til familieydelser fra den stat, hvori han arbejder eller har arbejdet . Selv om jeg ikke kan anerkende, at artikel 77 rammer arbejdstagerne haardere end artikel 73, stk . 2 ( som Italien har haevdet ), mener jeg, at den italienske regering med rette goer gaeldende, at virkningerne af de to bestemmelser er lige diskriminerende .

Den franske regering har fremhaevet, som Domstolen har fastslaaet gentagne gange, bl.a . i Pinna-sagen, at forordningen har til formaal at samordne og ikke harmonisere de nationale socialsikringsordninger . Regeringen goer gaeldende, at faellesskabsinstitutionerne derfor kunne bestemme, at alene boernetilskud kunne "eksporteres", men derimod ikke de familieydelser, som eventuelt maatte blive udbetalt ifoelge de nationale ordninger . Dette argument tager imidlertid ikke tilstraekkeligt hensyn til Domstolens dom i Pinna-sagen, hvorefter den samordningsteknik, som faellesskabsinstitutionerne kan anvende, maa overholde den overordnede forpligtelse til ikke at skabe forskelsbehandling mellem vandrende arbejdstagere og indenlandske arbejdstagere .

Den franske regering og Kommissionen har henvist til Domstolens dom i sagen Triches mod Caisse de compensation pour allocations familiales de la région liégeoise ( Sml . 1976, s . 1243 ), hvori Domstolen ikke fandt, at der var retsgrundlag for at erklaere en bestemmelse i den tidligere forordning, der svarede til artikel 77 i den nuvaerende, ugyldig .

Den naevnte sag vedroerte imidlertid en anden paastand, nemlig at den omhandlede bestemmelse indebar en forskelsbehandling mellem vandrende arbejdstagere, der kun havde arbejdet i én medlemsstat, og dem, der havde arbejdet i flere medlemsstater . I en central praemis ( praemis 18, s . 1251 ), udtalte Domstolen, at Raadet, naar det traeffer foranstaltninger til gennemfoerelse af artikel 51, frit kan "vaelge enhver objektivt begrundet foranstaltning, endog selv om de trufne bestemmelser ikke udelukker enhver risiko for ulighed mellem arbejdstagere paa grund af forskelligheder mellem de paagaeldende nationale ordninger ." Jeg mener ikke, at foranstaltninger, der er i strid med Pinna-princippet, kan anses for objektivt begrundet .

Yderligere var der hverken i den foreliggende sag eller i Pinna-sagen tale om forskelle mellem arten og stoerrelsen af de ydelser, der udbetales i de enkelte medlemsstater . Saaledes er andet led i Domstolens konstatering i Triches-sagen, hvorefter de af Raadet udstedte bestemmelser ikke noedvendigvis skal udelukke enhver risiko for ulighed mellem arbejdstagere paa grund af forskelligheder mellem de paagaeldende nationale ordninger, den foreliggende sag uvedkommende .

Af samme grund kan Frankrig efter min opfattelse ligesaa lidt som Kommissionen i sine oprindelige indlaeg, jfr . mit foerste forslag, paaberaabe sig Kenny-sagen i sine supplerende indlaeg . Det er rigtigt, at forbudet mod forskelsbehandling efter Traktaten omfatter forskelsbehandling i henhold til en medlemsstats lovgivning eller praksis og ikke mellem medlemsstater, men Pinna-sagen vedroerer et andet spoergsmaal, nemlig faellesskabsinstitutionernes forpligtelse til ikke at fastsaette regler med det formaal at gennemfoere artikel 51, som, skoent de ikke umiddelbart indebaerer en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, i virkeligheden i det vaesentlige rammer vandrende arbejdstagere .

Under den anden mundtlige forhandling har Kommissionen anfoert - efter min opfattelse i strid med sine oprindelige indlaeg - at en person som Lenoir, der ikke havde skiftet bopael som arbejdstager, men som foerst efter sin pensionering var flyttet til en anden medlemsstat, ikke kunne paaberaabe sig Traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed og derfor heller ikke artikel 51 . Jeg kan ikke tilslutte mig dette synspunkt . Som allerede naevnt mener jeg, at Lenoir ifoelge artikel 2 i Raadets forordning nr . 1408/71, som aendret, er en "person omfattet" af forordningen, og at hans egen alderspension ifoelge forordningens artikel 10 er sikret, naar han er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede pensionen, er beliggende .

Kommissionen har imidlertid erkendt, at artikel 77 som saadan kan haemme arbejdskraftens frie bevaegelighed, idet en arbejdstager, som ved, at han ved at tage bopael og beskaeftigelse i en anden medlemsstat for derefter at vende tilbage til sit hjemland ikke vil modtage boernetilskud, som snarere afhaenger af beskaeftigelsen end bopaelen i hjemlandet, maaske i foerste omgang vil undlade at flytte . Alternativt vil saadanne boernetilskud kunne nedsaettes betydeligt, saafremt en arbejdstager flytter til en anden stat efter at have arbejdet i sit hjemland og herefter vender tilbage hertil, naar han pensioneres . Han vil ogsaa toeve med at flytte . En pensionist, der er flyttet som vandrende arbejdstager, og som har bopael i en anden medlemsstat end den, der er kompetent til at udbetale pensionen, vil formentlig ogsaa vaere ringere stillet end den arbejdstager, der er blevet i den stat, der er kompetent til at udbetale familieydelser .

Det er muligt, at forordningen er affattet paa en saadan maade, at den udelukker visse kategorier af arbejdstagere eller visse ydelser fra "eksportprincippet ". Domstolen skal imidlertid afgoere, om artikel 77 som saadan er gyldig . Jeg mener ikke, det er muligt at anlaegge forskellige fortolkninger af forordningen afhaengig af den enkelte arbejdstager, eller at det i virkeligheden tilkommer Domstolen at omformulere artikel 77 ved at fastslaa, at den er gyldig for visse arbejdstagere og ydelser, men ugyldig for andre, og at bestemmelsen derfor, selv om den i visse henseender er uforenelig med artikel 51, dog finder anvendelse i Lenoir' s tilfaelde, saaledes at han ikke kan faa medhold . Hvis Lenoir, hvad jeg mener, er omfattet af forordningen, har han mulighed for at anfaegte gyldigheden af den paaberaabte bestemmelse . Hvis, hvad jeg ogsaa mener, artikel 77, for saa vidt angaar vandrende arbejdstagere, er uforenelig med artikel 51 af de af den italienske regering fremfoerte grunde, har Lenoir efter min opfattelse krav paa, at denne bestemmelse erklaeres ugyldig .

Kommissionen samt den franske og den tyske regering har understreget, at mange familieydelser, i modsaetning til boernetilskud, ydes paa grundlag af levevilkaarene i den medlemsstat, der udbetaler dem, og derfor kan vaere afhaengige af faktiske forhold, som det er vanskeligt at kontrollere, naar den potentielle ydelsesberettigede har bopael i et andet land . Hvis ydelserne udbetales til en ydelsesberettiget med bopael i en anden medlemsstat, kan de vise sig fuldstaendig uegnede, urimelig hoeje eller utilstraekkelige alt efter de lokale forhold . Den tyske regering har eksempelvis naevnt en ydelse til hjaelp ved anskaffelse af skoleboeger, som netop ville vaere uegnet, saafremt modtageren er bosat i et land, hvor skoleboeger stilles til raadighed uden vederlag .

Det kunne vaere en begrundelse for at omformulere artikel 77, idet det dog bemaerkes, at artikel 73, der vedroerer familieydelser til arbejdstagere, giver mulighed for, at en arbejdstager, hvis boern har bopael i en anden medlemsstat end den, af hvis lovgivning han er omfattet, oppebaerer familieydelser, der udbetales af sidstnaevnte stat . Tilskud til skoleboeger maa udbetales, saafremt det eksisterer, selv om boegerne leveres gratis i den stat, hvor boernene bor . Jeg er ikke overbevist om, at det i et saadant tilfaelde ville vaere berettiget at sondre mellem en arbejdstager og en pensionist .

Det bemaerkes ligeledes, at man ved vedtagelsen af forordningen anerkendte, at der kunne blive tale om at revidere forordningens loesning paa de foreliggende problemer . Artikel 99 lyder saaledes :

"Inden den 1 . januar 1973 skal Raadet paa forslag af Kommissionen ivaerksaette en fornyet undersoegelse af problematikken omkring udbetaling af familieydelser til familiemedlemmer, der ikke er bosat paa den kompetente stats omraade, med henblik paa at finde frem til en ensartet loesning for samtlige medlemsstater ."

Man har endnu ikke fundet frem til en saadan loesning . I mellemtiden har Domstolen i Pinna-sagen erklaeret artikel 73, stk . 2, ugyldig med en begrundelse, der, efter min opfattelse, ogsaa gaelder artikel 77 .

Som jeg ser det, har Domstolen anvendt samme begrundelse i dommen af 7 . juni 1988 i sag 20/85, Roviello mod Landesversicherungsanstalt Schwaben, hvori Domstolen fastslog, at bilag VI, litra C ( Tyskland ), nr . 15, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig . Ifoelge tysk ret er udbetalingen af visse kategorier af invalidepension bl.a . afhaengig af, at ansoegeren har tilbagelagt et bestemt antal tvungne forsikringsperioder samtidig med, at han har haft erhvervsmaessig beskaeftigelse paa ét af fire forskellige niveauer, for saa vidt angaar kunnen og ansvar, der er fastsat i regler udviklet af de tyske domstole ( hoejt kvalificeret arbejder med ledelsesfunktion, faglaert arbejder, specialarbejder og ufaglaert arbejder ).

Ud over ansoegerens kvalifikationer blev hans faglige erfaring taget i betragtning ved fastlaeggelse af den kategori, hvori han skulle placeres . Ifoelge Domstolens fortolkning fremgik det af litra C, nr . 15, at der i virkeligheden kun blev taget hensyn til den faglige erfaring, der var erhvervet i Tyskland . Domstolen fandt, at skoent baade indenlandske og vandrende arbejdstagere formelt var omfattet af bestemmelsen, fandt den i det vaesentlige anvendelse paa vandrende arbejdstagere, der havde arbejdet i andre medlemsstater . Den var saerlig ugunstig for vandrende arbejdstagere, som ikke havde vaeret i stand til at finde et arbejde i Tyskland, der svarede til deres kvalifikationer . Litra C, nr . 15, kunne ikke sikre ligebehandling efter Traktatens artikel 48, og bestemmelsen er saaledes ikke i overensstemmelse med samordningen af de nationale ordninger, der skulle finde sted ifoelge artikel 51 .

Roviello-dommen stadfaester loesningen i Pinna-dommen . Bestemmelser, der i det vaesentlige omfatter vandrende arbejdstagere og stiller dem ringere end indenlandske arbejdstagere, er uforenelige med Traktatens artikel 51 .

Skoent det er et vanskeligt problem, er jeg fortsat af den opfattelse, at artikel 77 boer erklaeres ugyldig af de grunde, som jeg har anfoert saavel i mit foerste forslag til afgoerelse som i dette .

Hovedsagens parter har ikke afgivet indlaeg i besvarelse af Domstolens spoergsmaal, men, hvis de har haft omkostninger i forbindelse med dette spoergsmaal, tilkommer det den nationale ret at traeffe afgoerelse herom . De udgifter, den italienske, den franske og den tyske regering samt Kommissionen har afholdt, kan ikke godtgoeres .

(*) Oversat fra engelsk .