DOMSTOLENS DOM AF 29. JUNI 1995. - KONGERIGET SPANIEN MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - RETSAKT UDSTEDT PAA GRUNDLAG AF EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 93, STK. 1 - FORLAENGELSE - ANTAGELSE TIL REALITETSBEHANDLING. - SAG C-135/93.



Samling af Afgørelser 1995 side I-01651



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Ulovlighedsindsigelse ° fremsat over for en tidligere beslutning, som ikke er anfaegtet rettidigt, under et annullationssoegsmaal til proevelse af en beslutning ° afvisning

(EOEF-traktaten, art. 173 og 184)

2. Annullationssoegsmaal ° retsakter, der kan vaere genstand for soegsmaal ° begreb ° retsakter, der fremkalder retsvirkninger ° kommissionsbeslutning, der forlaenger gyldigheden af EF-rammebestemmelser for statsstoette til en industri ud over det tidspunkt, hvor disse skulle udloebe

(EOEF-traktaten, art. 173)

3. Statsstoette ° Kommissionens undersoegelse ° indfoerelse af rammebestemmelser for stoette til en industri ° tidsbegraensning noedvendig

(EOEF-traktaten, art. 93, stk. 1)

4. Faellesskabsret ° fortolkning ° metoder

Sammendrag

1. En sagsoeger kan ikke under et annullationssoegsmaal til proevelse af en beslutning i form af en indsigelse paaberaabe sig, at en tidligere retsakt af samme art, som han kunne have paastaaet annulleret under et direkte soegsmaal, er ulovlig. I saa fald ville det nemlig vaere muligt indirekte at anfaegte tidligere beslutninger, som ikke var blevet anfaegtet inden for den i traktatens artikel 173 fastsatte soegsmaalsfrist, og dermed at omgaa denne frist.

2. Annullationssoegsmaal kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form.

En beslutning, hvorved Kommissionen forlaenger gyldigheden af EF-rammebestemmelser for statsstoette til en industri ud over det tidspunkt, hvor de ville vaere udloebet, hvis de ikke var blevet forlaenget, har affoedt retsvirkninger.

3. Idet traktatens artikel 93, stk. 1, bestemmer, at Kommissionen sammen med medlemsstaterne foretager en loebende undersoegelse af de stoetteordninger, som findes i disse stater, og foreslaar dem saadanne foranstaltninger, som faellesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kraever, indebaerer bestemmelsen en forpligtelse for Kommissionen og medlemsstaterne til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, som hverken Kommissionen eller en medlemsstat kan frigoere sig for paa ubestemt tid, alt efter deres ensidige oensker.

4. Naar en bestemmelse i den afledte faellesskabsret kan fortolkes paa flere maader, boer den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaten, laegges til grund frem for den, som medfoerer, at bestemmelsen maa anses for uforenelig med denne.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 5. april 1993 har Kongeriget Spanien i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, dels nedlagt paastand om, at Kommissionens beslutning af 23. december 1992 om ikke at aendre EF-rammebestemmelserne for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien og om at forlaenge disse bestemmelsers gyldighed, indtil en ny gennemgang bliver arrangeret af Kommissionen, erklaeres for en nullitet eller i givet fald annulleres, dels nedlagt paastand om, at forlaengelsen af rammebestemmelsernes gyldighed, jf. beslutning 91/C 81/05 (EFT 1991 C 81, s. 4), annulleres, for saa vidt som denne beslutning danner grundlag for beslutningen af 23. december 1992.

2 Ved skrivelse af 31. december 1988 meddelte Kommissionen den spanske regering, at den paa sit moede den 22. december 1988 og efter sin beslutning af 19. juli 1988 om at indfoere generelle rammebestemmelser for statsstoette til motorkoeretoejsindustrien paa grundlag af traktatens artikel 93, stk. 1, havde fastsat betingelserne for gennemfoerelsen af de naevnte rammebestemmelser. Betingelserne var gengivet i et dokument, der var vedlagt skrivelsen. Kommissionen praeciserede, at der i dokumentet var taget hensyn til de hovedindvendinger, medlemsstaternes repraesentanter havde fremsat paa et multilateralt moede den 27. oktober 1988. Kommissionen anmodede den spanske regering om inden en maaned at meddele, at den accepterede rammebestemmelserne.

3 Rammebestemmelserne blev i form af en meddelelse (89/C 123/03) offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1989 C 123, s. 3). I meddelelsens punkt 2.2 fastsaettes der en forpligtelse til at anmelde forskellige kategorier af stoette, og det bestemmes, at medlemsstaterne skal indsende en aarsrapport til Kommissionen, som skal indeholde oplysning om alle stoetteudbetalinger, herunder stoetteudbetalinger, der ikke er omfattet af pligten til at give forudgaaende anmeldelse.

4 I rammebestemmelsernes punkt 2.5 hedder det, at de "traeder i kraft den 1. januar 1989" og "skal gaelde i to aar", og at Kommissionen "ved udgangen af denne periode paa ny [vil] tage stilling til rammebestemmelsernes hensigtsmaessighed og anvendelsesomraade".

5 Da man afventede alle medlemsstaternes accept, blev gennemfoerelsen af rammebestemmelserne forsinket indtil slutningen af foerste halvaar 1989 for ti medlemsstaters vedkommende, indtil januar 1990 for Spaniens vedkommende og indtil maj 1990 for Tysklands vedkommende. Ved skrivelse af 5. februar 1990 havde den spanske regering nemlig meddelt, at den foerst accepterede anvendelsen af rammebestemmelserne for Spaniens vedkommende fra den 1. januar 1990.

6 Ved skrivelse af 31. december 1990 meddelte Kommissionen den spanske regering, at den havde taget stilling til rammebestemmelsernes hensigtsmaessighed og anvendelsesomraade, og at den under hensyntagen til den situation, motorkoeretoejsindustrien i Faellesskabet befandt sig i, fandt det noedvendigt at forlaenge dem.

7 Kommissionens beslutning om at forlaenge rammebestemmelserne blev ligeledes i form af en meddelelse (91/C 81/05) offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1991 C 81, s. 4). I denne meddelelses fjerde afsnit anfoeres det, at "den eneste aendring, Kommissionen har besluttet, er en udvidelse af den forudgaaende anmeldelsespligt af stoette fra Forbundsrepublikken Tyskland til ogsaa at omfatte Berlin (vest) og den tidligere Tyske Demokratiske Republiks omraade".

8 I beslutningens femte afsnit bestemmes foelgende:

"Efter to aar tager Kommissionen rammebestemmelserne op til fornyet gennemgang. Hvis aendringer (eller en mulig ophaevelse af rammebestemmelserne) synes noedvendige, skal disse besluttes af Kommissionen efter hoering af medlemsstaterne."

9 Ved en skrivelse af 27. januar 1993 fra generaldirektoeren for Generaldirektoratet for Konkurrence erindrede Kommissionen foerst den spanske regering om, at den i december 1990 havde besluttet at forlaenge rammebestemmelserne uden at begraense deres gyldighedsperiode, selv om den havde forpligtet sig til at tage dem op til fornyet gennemgang efter to aar og om noedvendigt aendre eller ophaeve dem efter hoering af medlemsstaterne. Kommissionen anfoerte dernaest, at den ° som den havde forpligtet sig til i skrivelsen af 31. december 1990 ° havde foretaget denne fornyede gennemgang sammen med medlemsstaterne paa et multilateralt moede den 8. december 1992, og at et stort flertal af medlemsstaterne under dette moede havde udtrykt deres tilfredshed med den nuvaerende anvendelse af rammebestemmelserne og gerne saa, at de blev opretholdt i de kommende aar. Endelig meddelte Kommissionen den spanske regering, at den derfor den 23. december 1992 havde besluttet ikke at aendre rammebestemmelserne, og tilfoejede, at de ville forblive i kraft "indtil en ny gennemgang bliver arrangeret af Kommissionen".

10 Denne kommissionsbeslutning blev ligeledes i form af en meddelelse (93/C 36/06) offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1993 C 36, s. 17).

11 Da Kongeriget Spanien fandt, at den naevnte beslutning var ulovlig, endog en nullitet, idet den var vedtaget under tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, af traktatens artikel 190 og af retssikkerhedsprincippet, og at den forlaengelse af rammebestemmelserne, der blev besluttet i slutningen af 1990, ogsaa beroertes af ulovligheden, for saa vidt som forlaengelsen dannede grundlag for beslutningen af 23. december 1992, anlagde det naervaerende sag.

12 I et saerskilt dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. maj 1993 har Kommissionen paastaaet sagen afvist, jf. procesreglementets artikel 91, stk. 1. Den 14. december 1993 har Domstolen efter at have hoert generaladvokaten besluttet at henskyde formalitetsspoergsmaalet til afgoerelse i forbindelse med sagens realitet.

Formaliteten

13 Kommissionen har gjort gaeldende, at beslutningen af 23. december 1992 ° for saa vidt som den forlaenger rammebestemmelsernes gyldighedsperiode paa ubestemt tid ° blot bekraefter en tidligere beslutning, nemlig forlaengelsesbeslutningen af 1990. Kommissionen har ligeledes gjort gaeldende, at beslutningen af 1992 ° for saa vidt som den ikke aendrer rammebestemmelsernes indhold ° er af rent intern karakter og ikke aendrer sagsoegerens retsstilling ifoelge forlaengelsesbeslutningen af 1990. Endelig er Kommissionen med hensyn til den sidstnaevnte beslutning af den opfattelse, at sagen ikke er anlagt inden for den frist, der er fastsat herfor i traktatens artikel 173.

14 Kongeriget Spanien har bestridt, at forlaengelsesbeslutningen af 1990 i sig selv har kunnet give grundlag for, at rammebestemmelsernes gyldighedsperiode forlaenges paa ubestemt tid, i betragtning af, at en saa vaesentlig aendring af rammebestemmelsernes art ville have kraevet medlemsstaternes udtrykkelige samtykke. Kongeriget Spanien finder, at beslutningen af 23. december 1992 noedvendigvis maa affoede retsvirkninger, for saa vidt som den forpligter medlemsstaterne til at rette sig efter rammebestemmelserne i den periode, ordningen gaelder for, og er udtryk for et valg mellem forskellige muligheder, der stod aabne for Kommissionen.

15 Kongeriget Spanien har dernaest gjort gaeldende, at det kun indirekte ° i henhold til traktatens artikel 184 ° anfaegter forlaengelsesbeslutningen af 1990, idet det paaberaaber sig beslutningens ulovlighed til stoette for sin paastand vedroerende beslutningen af 23. december 1992. Kongeriget Spanien har tilfoejet, at det ° naar det i selve staevningen rejser tvivl om selve eksistensen af forlaengelsesbeslutningen af 1990 ° goer gaeldende, at der foreligger kraenkelser af ordre public, og saadanne kraenkelser skal der til enhver tid tages stilling til uanset de processuelle rammer, hvorunder de goeres gaeldende.

16 For saa vidt som soegsmaalet er rettet mod forlaengelsesbeslutningen af 1990, maa det fastslaas, at Kongeriget Spanien ikke i staevningen har paaberaabt sig denne beslutnings ulovlighed som et anbringende til stoette for annullation af beslutningen af 23. december 1993, men formelt har paastaaet den annulleret. For at kunne antages til realitetsbehandling skulle en saadan sag have vaeret anlagt inden udloebet af den tomaanedersfrist, der er fastsat i traktatens artikel 173, stk. 3.

17 Under alle omstaendigheder ville det, hvis det anerkendtes, at en sagsoeger under et annullationssoegsmaal til proevelse af en beslutning i form af en indsigelse kunne paaberaabe sig, at en tidligere retsakt af samme art, som han kunne have paastaaet annulleret under et direkte soegsmaal, var ulovlig, vaere muligt indirekte at anfaegte tidligere beslutninger, som ikke var blevet anfaegtet inden for den i traktatens artikel 173 fastsatte soegsmaalsfrist, og dermed at omgaa denne frist.

18 Hvad endelig angaar argumentet om, at Domstolen kan tage stilling til alvorlige og aabenbare mangler, der kan paavirke selve eksistensen af en retsakt, uanset hvornaar de goeres gaeldende, maa det understreges, at Kongeriget Spanien ikke har nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at forlaengelsesbeslutningen af 1990 er en nullitet. Desuden fremgaar det hverken af den skrivelse af 31. december 1990, hvorved Kommissionen underrettede den spanske regering om sin beslutning om at forlaenge rammebestemmelserne, eller af meddelelsen herom, som blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, at denne beslutning er behaeftet med en mangel af en saa aabenbart graverende karakter, at den ikke kan tolereres af faellesskabsretsordenen.

19 Soegsmaalet boer derfor afvises, for saa vidt som det er rettet mod forlaengelsesbeslutningen af 1990.

20 Med hensyn til paastanden vedroerende beslutningen af 23. december 1992 bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at annullationssoegsmaal boer kunne anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (dom af 31.3. 1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, praemis 42, org. ref.: Rec. s. 263).

21 Om paastanden vedroerende beslutningen af 23. december 1992 skal antages til realitetsbehandling, afhaenger derfor af, om denne beslutning har aendret retsstillingen ifoelge forlaengelsesbeslutningen af 1990.

22 Med henblik paa bedoemmelsen af, om dette har vaeret tilfaeldet, maa der foretages en gennemgang af sidstnaevnte beslutnings indhold ikke blot i lyset af beslutningens ordlyd, men ogsaa i lyset af dens baggrund og den retlige sammenhaeng, den indgik i.

23 Det fremgaar af punkt 1, fjerde afsnit, i meddelelsen om de oprindelige rammebestemmelser, at disse blev vedtaget paa basis af traktatens artikel 93, stk. 1.

24 I henhold til denne bestemmelse foretager Kommissionen sammen med medlemsstaterne en loebende undersoegelse af de stoetteordninger, som findes i disse stater. Den foreslaar dem saadanne foranstaltninger, som faellesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kraever. Bestemmelsen indebaerer saaledes en forpligtelse for Kommissionen og medlemsstaterne til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, som hverken Kommissionen eller en medlemsstat kan frigoere sig for paa ubestemt tid, alt efter deres ensidige oensker.

25 Raekkevidden af forlaengelsesbeslutningen af 1990 af rammebestemmelserne maa undersoeges ud fra denne forpligtelse.

26 I denne forbindelse maa det foerst konstateres, at der med de oprindelige rammebestemmelser fuldt ud blev taget hensyn til forpligtelsen for Kommissionen og medlemsstaterne til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, jf. traktatens artikel 93, stk. 1, idet gennemfoerelsen af rammebestemmelserne var gjort betinget af medlemsstaternes accept, og der var fastsat en gyldighedsperiode paa to aar, ved hvis udloeb Kommissionen paa ny skulle tage stilling til rammebestemmelsernes hensigtsmaessighed og anvendelsesomraade.

27 Naar henses til denne forpligtelse, maa det dernaest anerkendes, at hensigten med forlaengelsesbeslutningen af 1990 ° hvorefter rammebestemmelserne efter to aar skulle tages op til fornyet gennemgang ° til trods for en lidt anderledes formulering var at forlaenge rammebestemmelserne i en ny toaarsperiode, ved hvis udloeb der skulle traeffes beslutning om, hvorvidt de skulle opretholdes, aendres eller ophaeves.

28 At hensigten var at viderefoere bestemmelsen i punkt 2.5 i de oprindelige rammebestemmelser vedroerende gyldighedsperioden, bekraeftes i oevrigt af fjerde afsnit i den hertil svarende meddelelse, hvorefter forlaengelsesbeslutningen af 1990 ikke foerte til andre aendringer i de oprindelige rammebestemmelser end aendringen vedroerende udvidelsen af deres anvendelsesomraade til Berlin (vest) og den tidligere Tyske Demokratiske Republiks omraade.

29 Hvis der ikke skete en ny forlaengelse, ville rammebestemmelserne, som ved 1990-beslutningen var forlaenget for en ny toaarsperiode fra den 1. januar 1991, derfor vaere udloebet den 31. december 1992. Heraf foelger, at Kommissionens beslutning af 23. december 1992 om at forlaenge rammebestemmelsernes gyldighed ud over dette tidspunkt, har affoedt selvstaendige retsvirkninger.

30 Under disse omstaendigheder maa soegsmaalet antages til realitetsbehandling, for saa vidt som det er rettet mod Kommissionens beslutning af 23. december 1992.

Realiteten

31 Til stoette for paastanden har Kongeriget Spanien fremsat en raekke anbringender, nemlig henholdsvis, at beslutningen af 23. december 1992 ikke udadtil fremtraeder som saadan, at Kommissionen har savnet kompetence, at proceduren i traktatens artikel 93, stk. 1, ikke er overholdt, og at traktatens artikel 190 er tilsidesat, idet retsgrundlaget ikke er angivet.

32 Kongeriget Spanien har for det foerste gjort gaeldende, at ordlyden af skrivelsen af 27. januar 1993 ° hvorved Kommissionen meddelte det, at den den 23. december 1992 havde truffet beslutning om at forlaenge rammebestemmelserne ° ikke goer det muligt at efterproeve, om denne paastaaede "beslutning" fra Kommissionen opfylder mindstekravene for, at den lovligt er kommet i stand.

33 For det andet har det anfoert, at Kommissionen ved beslutningen om at forlaenge rammebestemmelsernes gyldighedsperiode, indtil en ny gennemgang bliver arrangeret, har aendret selve karakteren af rammebestemmelserne, idet den har tillagt dem gyldighed paa ubestemt tid. Ved ensidigt at foretage en saadan aendring af rammebestemmelsernes karakter uden forinden at hoere medlemsstaterne og indhente deres samtykke har Kommissionen imidlertid ifoelge Kongeriget Spanien overskredet graenserne for sin kompetence i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1, og har saaledes ogsaa tilsidesat denne bestemmelse.

34 Kongeriget Spanien har endelig anfoert, at Kommissionen ° skoent den i skrivelsen af 27. januar 1993 og i oevrigt ogsaa i meddelelsen, som er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, har henvist til traktatens artikel 93, stk. 1, som hjemmel for de rammebestemmelser, den beslutter at forlaenge ° ikke har angivet retsgrundlaget for vedtagelsen af selve beslutningen om forlaengelsen.

35 Det maa konstateres, at sagsoegeren med disse anbringender vil bestride, at Kommissionen kunne forlaenge rammebestemmelsernes gyldighedsperiode paa ubestemt tid uden at hoere medlemsstaterne eller indhente deres samtykke.

36 Imidlertid ses det ikke, at Kommissionen med sin beslutning af 23. december 1992 rent faktisk har forlaenget de rammebestemmelser, der oprindelig var aftalt med medlemsstaterne, paa ubestemt tid.

37 Det er nemlig fast praksis, at naar en bestemmelse i den afledte faellesskabsret kan fortolkes paa flere maader, boer den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaten, laegges til grund frem for den, som medfoerer, at bestemmelsen maa anses for uforenelig med denne (jf. dom af 13.12.1983, sag 218/82, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 4063, praemis 15). Selv om bestemmelsen om, at rammebestemmelserne vil forblive i kraft, indtil en ny gennemgang bliver arrangeret af Kommissionen, kan forekomme uklar, maa den derfor forstaas paa en maade, der er i overensstemmelse med den traktatbestemmelse, den skal gennemfoere (se som et eksempel paa anvendelse af dette princip, dom af 25.11.1986, forenede sager 201/85 og 202/85, Klensch m.fl., Sml. s. 3477, praemis 21).

38 Som anfoert i naervaerende doms praemis 24, er den forpligtelse til at indgaa et fast og regelmaessigt samarbejde, som foelger af traktatens artikel 93, stk. 1, imidlertid til hinder for, at de eksisterende stoetteordninger undersoeges efter regler, der er fastsat eller aftalt paa ubestemt tid, alt efter enten Kommissionens eller medlemsstaternes ensidige oensker.

39 Under disse omstaendigheder maa beslutningen af 23. december 1992 fortolkes saaledes, at den kun har forlaenget rammebestemmelserne indtil en ny gennemgang, der, ligesom de foregaaende, skal finde sted ved udgangen af en ny gyldighedsperiode paa to aar.

40 Da de anbringender, Kongeriget Spanien har gjort gaeldende mod beslutningen af 23. december 1992 om at forlaenge rammebestemmelsernes gyldighedsperiode, indtil Kommissionen har arrangeret en ny gennemgang, bygger paa den fejlagtige antagelse, at beslutningen har aendret rammebestemmelsernes gyldighedsperiode, idet den har forlaenget dem paa ubestemt tid, maa de forkastes.

41 Heraf foelger, at sagsoegte boer frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

42 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. I medfoer af artikel 69, stk. 3, kan Domstolen imidlertid fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske saerlige grunde. Saadanne ganske saerlige grunde foreligger i denne sag, for saa vidt som Kongeriget Spaniens synspunkter for en vaesentlig del er blevet fulgt, selv om sagsoegte frifindes. Det forekommer derfor rimeligt at bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionen frifindes.

2) Hver part baerer sine omkostninger.