DOMSTOLENS DOM AF 18. MAJ 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - EN STATS TRAKTATBRUD - VANDENDE ARBEJDSTAGERE - FORLAENGELSE AF OPHOLDSTILLADELSE FOR FAMILIEMEDLEMMER - FORPLIGTELSE TIL AT BO UNDER PASSENDE BOLIGFORHOLD. - SAG 249/86.



Samling af Afgørelser 1989 side 01263

svensk specialudgave side 00031

finsk specialudgave side 00043



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Fri bevaegelighed for personer - arbejdstagere - opholdsret for familiemedlemmer - normale boligforhold som betingelse for forlaengelse af opholdstilladelse - utilladelighed

( Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, artikel 10, stk . 3 )

Sammendrag

Den betingelse om raadighed over en bolig - der anses som normal for indenlandske arbejdstagere, der ifoelge artikel 10, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, gaelder for en vandrende arbejdstagers familiemedlemmers ret til at tage bopael hos arbejdstageren paa beskaeftigelsesmedlemsstatens omraade, kan kun gaelde som betingelse for modtagelse af det enkelte familiemedlem hos arbejdstageren . Naar familien foerst er samlet, kan den vandrende arbejdstagers situation ikke vaere forskellig fra indenlandske arbejdstageres, for saa vidt angaar krav om boligforhold .

En national lovgivning, hvori det bestemmes, at en opholdstilladelse ikke kan fornyes, eller at opholdstilladelsens gyldighedsperiode efterfoelgende forkortes for et familiemedlem til en vandrende arbejdstager, fordi familiens boligforhold som foelge af en ny omstaendighed ikke laengere, efter de paa bopaelsstedet gaeldende kriterier, kan anses for passende, er uforenelig med de forpligtelser, der foelger af naevnte artikel 10, stk . 3, naar der ikke er fastsat tilsvarende strenge sanktioner for egne statsborgere, idet de befoejelser, der er forbeholdt medlemsstaterne af hensyn til opretholdelse af den offentlige orden og sikkerhed, herved er uden betydning .

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 29 . september 1986, har Kommissionen for De Europaeisk Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 48 og artikel 10, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 ( EFT 1968 II, s . 467 ), ved i tysk lovgivning at fastsaette og opretholde forskrifter, hvorefter det er eller kan vaere en betingelse for at forlaenge en opholdstilladelse for familiemedlemmer til vandrende arbejdstagere i Faellesskabet, at familien bor under passende boligforhold, ikke blot paa det tidspunkt, hvor familiemedlemmerne tager bolig hos den paagaeldende vandrende arbejdstager, men under hele opholdets varighed .

2 Kommissionen har anfoert, at §7, stk . 1, i den tyske Aufenthaltsgesetz EWG ( lov om EF-borgeres ophold ) i affattelsen af 31 . januar 1980 ( BGBl . I, 1980, 6 . februar 1980, s . 117 ) indeholder en bestemmelse, hvorefter der "efter ansoegning meddeles ... opholdstilladelse for familiemedlemmer (§ 1, stk . 2 ) til personer, der selv har faaet meddelt opholdstilladelse, og som for sig selv og deres familiemedlemmer raader over en bolig, der svarer til de krav, der anses for normale paa bopaelsstedet ". I stk . 5 i samme paragraf bestemmes i naestsidste punktum, at "opholdstilladelse til en arbejdstagers familiemedlemmer kan efter ansoegning forlaenges for et tidsrum af mindst fem aar, saafremt de for tilladelsens meddelelse gaeldende betingelser fortsat er opfyldt", og i stk . 9 i samme paragraf hedder det, at "en opholdstilladelses gyldighedsperiode kan efterfoelgende begraenses, saafremt de for meddelelse af tilladelse gaeldende betingelser ikke laengere er opfyldt ". Kommissionen har modtaget en raekke klager over, at Forbundsrepublikken Tyskland i visse tilfaelde har afslaaet at forlaenge en opholdstilladelse for en vandrende arbejdstagers familiemedlemmer og har truet dem med politimaessige foranstaltninger som f . eks . hjemsendelse til oprindelseslandet, naar den af arbejdstageren og hans familie beboede lejlighed ikke laengere opfylder de boligkrav, der paa bopaelsstedet anses for passende .

3 Kommissionen var af den opfattelse, at §7 i Aufenthaltsgesetz EWG strider mod EOEF-Traktatens artikel 48 og artikel 10, stk . 3, i naevnte forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, og tilstillede derfor den 11 . september 1984 Forbundsrepublikken Tyskland en aabningsskrivelse i henhold til Traktatens 169, stk . 1 . Den fremsatte den 9 . september 1985 efter en undersoegelse af Forbundsrepublikken Tysklands bemaerkninger, der var blevet tilstillet den ved skrivelse af 6 . november 1984, en begrundet udtalelse . Kommissionen mente ikke, at de bemaerkninger, Forbundsrepublikken Tyskland havde fremfoert i besvarelsen af 4 . december 1985 af den begrundede udtalelse var tilfredsstillende, og har derfor anlagt naervaerende sag .

4 Vedroerende de relevante faellesskabsretlige og internretlige bestemmelser, sagens behandling og parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

5 I artikel 10, stk . 1 og stk . 2, i naevnte forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 bestemmes foerst og fremmest, at familiemedlemmer til en vandrende arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade, har ret til at tage bopael hos arbejdstageren paa beskaeftigelsesstatens omraade; i stk . 3 i samme bestemmelse praeciseres det, at "det er en forudsaetning for anvendelsen af stk . 1 og stk . 2, at arbejdstageren for sin familie raader over en bolig, der svarer til de krav, der anses for normale for indenlandske arbejdstagere i det omraade, hvor han er beskaeftiget; denne bestemmelse maa ikke medfoere forskelsbehandling mellem indenlandske arbejdstagere og arbejdstagere fra andre medlemsstater ". Sagens parter er uenige om fortolkningen af denne bestemmelse .

6 Forbundsrepublikken Tyskland har i foerste raekke gjort gaeldende, at bestemmelsen har til formaal at regulere retten til ophold i hele den periode, den paagaeldende opholder sig i vaertsstaten, og at overholdelsen af forpligtelsen til at raade over en normal bolig, gaelder under hele opholdets varighed og derfor har skullet kontrolleres baade ved hvert familiemedlems ankomst og under opholdet paa vaertsstatens omraade, navnlig ved hver fornyelse af en opholdstilladelse . Efter denne fortolkning er §7 i Aufenthaltsgesetz EWG ikke i strid med faellesskabsretten .

7 Kommissionen har omvendt gjort gaeldende, at artikel 10, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 udelukkende vedroerer det tidspunkt, hvor den vandrende arbejdstagers familiemedlemmer tager bopael hos denne . Det i naevnte stykke opstillede krav vedroerende boligen skal derfor fortolkes saaledes, at det kun kan goeres gaeldende af medlemsstaterne paa det tidspunkt, arbejdstagerens familiemedlemmer for foerste gang tager ophold paa en medlemsstats omraade .

8 Det bemaerkes foerst, at bestemmelserne i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 er en tydeliggoerelse af indholdet af princippet om arbejdskraftens fri bevaegelighed, der er fastlagt i EOEF-Traktatens artikler 48 og 49 . Denne forordning skal derfor fortolkes paa baggrund af disse traktatbestemmelser, som bestemmer, at de foranstaltninger, der er noedvendige for gradvist at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, skal ivaerksaettes .

9 Endvidere henvises der i denne forbindelse til, at retten for en medlemsstats statsborgere til at rejse ind paa en anden medlemsstats omraade og opholde sig dér i de af Traktaten hjemlede oejemed - navnlig for dér at soege eller udoeve erhvervsmaessig beskaeftigelse, som loenmodtager eller som selvstaendig, eller for der at tage bopael hos deres aegtefaelle eller familie - som det fremgaar af Domstolens dom af 8 . april 1976 ( Royer, sag 48/75, Sml . s . 497 ), er en ret, som er direkte afledt af Traktaten eller efter omstaendighederne af bestemmelser udstedt til dennes gennemfoerelse, og at naevnte ret er erhvervet uafhaengigt af, om medlemsstatens kompetente myndighed har udstedt en opholdstilladelse .

10 Dernaest bemaerkes, at forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 ogsaa maa fortolkes paa baggrund af kravet om respekt for familielivet, der er naevnt i artikel 8 i Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder . Denne respekt er en del af de grundlaeggende rettigheder, som ifoelge Domstolens faste praksis og praeamblen til Den Europaeiske Faelles Akt er anerkendt af faellesskabsretten .

11 Endelig bemaerkes, at artikel 10, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 skal fortolkes paa baggrund af forordningens opbygning og formaal . Det fremgaar i det hele af denne forordnings bestemmelser, at Raadet med henblik paa at lette arbejdstagernes familiemedlemmers bevaegelighed dels har lagt vaegt paa, at det menneskeligt er af betydning for arbejdstageren at have sin familie samlet hos sig, dels at det i det hele taget maa tillaegges betydning, at arbejdstageren og hans familie integreres i vaertsstaten uden forskelsbehandling i forhold til dennes egne statsborgere .

12 Af de anfoerte betragtninger foelger, at artikel 10, stk . 3, skal fortolkes saaledes, at betingelsen om raadighed over en bolig, der anses for normal, kun kan gaelde som betingelse for modtagelse af det enkelte familiemedlem hos arbejdstageren, og at den vandrende arbejdstagers situation, naar familien foerst er samlet, ikke kan vaere forskellig fra indenlandske arbejdstageres, for saa vidt angaar krav om boligforhold .

13 Naar en bolig, der ved den vandrende arbejdstagers familiemedlemmers ankomst anses for normal, senere som foelge af aendrede forhold, f . eks . et barns foedsel eller myndighed, ikke laengere opfylder dette kriterium, kan de foranstaltninger, der eventuelt skal traeffes, for saa vidt angaar arbejdstagerens familiemedlemmer, ikke vaere forskellige fra de foranstaltninger, der kraeves gennemfoert over for indlaendinge, og give anledning til forskelsbehandling af indlaendinge og EF-borgere .

14 En anden sanktion ville kun vaere retmaessig ifoelge formaalet med artikel 10, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, saafremt den vandrende arbejdstager havde skaffet sig en passende bolig alene med henblik paa at kunne skaffe medlemmerne af sin familie opholdstilladelse, og havde fraflyttet denne bolig, efter at tilladelse var opnaaet .

15 Den tyske lovgivning er foelgelig uforenelig med de forpligtelser, der foelger af faellesskabsretten i det omfang, det deri er bestemt, at en opholdstilladelse ikke fornyes, eller at opholdstilladelsens gyldighedsperiode efterfoelgende forkortes for et familiemedlem til vandrende arbejdstagere, fordi familiens boligforhold ikke laengere, efter de paa bopaelsstedet gaeldende kriterier, kan anses for passende, naar der ikke er fastsat tilsvarende strenge sanktioner for egne statsborgere .

16 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at retten til fri bevaegelighed maa begraenses, naar den offentlige sikkerhed og orden trues . Benyttelse af en bolig, der ikke er passende, forstyrrer den offentlige sikkerhed og den offentlige orden, som er begreber, der efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse skal fastlaegges efter nationale kriterier . Bestemmelsen i §7 i Aufenthaltsgesetz EWG skal ikke foerst og fremmest tjene repressive formaal, men derimod virke praeventivt . Den er et absolut noedvendigt middel til at tilskynde arbejdstagerne til at respektere boligkravet . Bestemmelsen er derfor retmaessig i henhold til Traktatens artikel 48 .

17 Der skal her i foerste raekke henvises til Domstolens dom af 27 . oktober 1977 ( Bouchereau, sag 30/77, Sml . s . 1999 ), hvorefter nationale myndigheders paaberaabelse af begrebet den offentlige orden forudsaetter, at der, udover den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertraedelse indebaerer, foreligger en virkelig og tilstraekkelig alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn .

18 Der henvises dernaest til artikel 3, stk . 1 og stk . 2, i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25 . februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed ( EFT 1963-1964, s . 109 ), og hvorefter "forholdsregler vedroerende den offentlige orden eller sikkerhed ... udelukkende (( boer )) stoettes paa den paagaeldendes personlige forhold"; Domstolen har ved dom af 26 . januar 1975 ( Bonsignore, sag 67/74, Sml . s . 297 ) fastslaaet, at "der ikke overfor statsborgere i andre medlemsstater i Faellesskabet i henseende til foranstaltninger til beskyttelse af den offentlige orden og sikkerhed maa anvendes begrundelser, som er loesrevet fra det enkelte tilfaelde" eller vaere tale om foranstaltninger "stoettet paa 'generalpraeventive' grunde ".

19 Dernaest bemaerkes, at Domstolen i dom af 10 . maj 1982 ( Adoui og Cornuaille, de forenede sager 115 og 116/81, Sml . s . 1665 ) har fastslaaet, at selv om medlemsstaterne ikke efter faellesskabsretten er forpligtet til indbyrdes at anvende en ensartet vaerdiskala for bedoemmelsen af en adfaerd, som kan vaere i strid med den offentlige orden, kan en adfaerd dog ikke betragtes som saa alvorlig, at den begrunder indrejse - eller opholdsrestriktioner paa en medlemsstats omraade over for en statsborger fra en anden medlemsstat, naar medlemsstaten ikke traeffer repressive foranstaltninger eller andre egentlige og effektive foranstaltninger til bekaempelse af den udviste adfaerd over for sine egne statsborgere . Denne medlemsstat kan altsaa ikke i medfoer af undtagelsesbestemmelserne vedroerende den offentlige orden i Traktatens artikler 48 og 56 fra sit eget omraade udvise en statsborger fra en anden medlemsstat eller naegte ham adgang til omraadet paa grund af en adfaerd, der ikke for medlemsstatens egne statsborgere giver anledning til anvendelse af repressive foranstaltninger eller andre positive og effektive foranstaltninger til bekaempelse af den udviste adfaerd .

20 Det skal endelig tilfoejes, at ifoelge Domstolens faste praksis, og navnlig dommen af 7 . juli 1976 ( Watson og Belmann, sag 118/75, Sml . s . 1185 ), udgoer udvisningen af personer en negation af selve den ret, som er hjemlet og sikret i Traktaten, og det kan ikke vaere berettiget at anvende denne sanktion, hvis den stod i et saadant misforhold til lovovertraedelsens grovhed, at den kommer til at udgoere en hindring for den frie bevaegelighed for personer .

21 Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere gjort gaeldende, at de tyske myndigheders anvendelse i praksis af §7 i Aufenthaltsgesetz EWG ikke indebaerer forskelsbehandling overfor vandrende arbejdstageres familier, og at der ikke er sket nogen udvisning af et medlem af arbejdstagerens familie .

22 Hertil bemaerkes, at en simpel forvaltningspraksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, ifoelge Domstolens faste praksis ikke kan anses for at udgoere en gyldig opfyldelse af forpligtelserne i henhold til Traktaten .

23 Af samtlige ovenfor anfoerte betragtninger foelger, at det maa fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 10, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 ved at vedtage og opretholde retsforskrifter i sin nationale lovgivning, hvorefter det er en betingelse for at forny en opholdstilladelse for familiemedlemmer til vandrende arbejdstagere i Faellesskabet, at de bor under passende boligforhold, ikke blot paa det tidspunkt, hvor de tager bolig hos den paagaeldende vandrende arbejdstager i Forbundsrepublikken, men under hele opholdets varighed .

24 Da de heromhandlede tyske bestemmelser er i strid med artikel 10, stk . 3, i naevnte forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, er det ufornoedent at behandle Kommissionens anbringende om, at de naevnte tyske bestemmelser ogsaa strider imod EOEF-Traktatens artikel 48 .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

25 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den tabende part til at afholde sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom . Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og skal derfor afholde sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 10, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 ved at vedtage og opretholde retsforskrifter i sin nationale lovgivning, hvorefter det er en betingelse for at forny en opholdstilladelse for familiemedlemmer til vandrende arbejdstagere i Faellesskabet, at de bor under passende boligforhold, ikke blot paa det tidspunkt, hvor de tager bolig hos den paagaeldende vandrende arbejdstager i Forbundsrepublikken, men under hele opholdets varighed .

2 ) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .