Forslag til afgørelse fra generaladvokat Saggio fremsat den 29. september 1998. - Robin Swaddling mod Adjudication Officer. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Social Security Commissioner - Forenede Kongerige. - Social sikring - Indkomststøtte - Betingelser for tildeling - Fast bopæl. - Sag C-90/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-01075



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Det praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt af Social Security Commissioner, vedroerer fortolkningen af EF-traktatens artikel 48 og dermed det grundlaeggende princip om arbejdskraftens frie bevaegelighed i forbindelse med en national lovgivning, hvorefter retten til en saerlig ydelse - indkomststoette - betinges af, at modtageren har fast bopael i Det Forenede Kongerige, og hvorefter erhvervelse af fast bopael er betinget af, at den paagaeldende kan godtgoere, at han har haft bopael paa denne medlemsstats omraade i en vis periode.

Selv om det fremgaar af formuleringen af spoergsmaalet, at det udelukkende vedroerer fortolkningen af traktatens artikel 48, er det min opfattelse, at det vil vaere noedvendigt at foretage en fortolkning af EF-traktatens artikel 51 og af de relevante bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (1), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 af 30. april 1992 (herefter »forordning nr. 1408/71« eller »forordningen«) (2).

De relevante faktiske omstaendigheder og de nationale retsregler

2 Robin Swaddling, som er britisk statsborger, arbejdede i Frankrig mellem 1980 og 1988 (3), idet han i Frankrig gjorde brug af retten til fri bevaegelighed i henhold til traktaten, samtidig med, at han fortsatte med at betale sikringsbidrag til den kompetente institution i Det Forenede Kongerige. Han udfoerte dette arbejde som loenmodtager i den franske turistsektor, idet han foerst dagligt og siden ugentligt ledsagede turister til Frankrig. I den sidste periode havde han varig bopael i Frankrig og vendte i slutningen af denne periode kun hjem til Det Forenede Kongerige i forbindelse med sit erhverv.

I 1988 blev han afskediget og vendte tilbage til Det Forenede Kongerige, hvor han i seks maaneder arbejdede i en biograf. Senere arbejdede han paa ny i Frankrig, hvor han havde forskellige tidsbegraensede stillinger paa medieomraadet. De fleste af de ansaettelser, han havde, havde vaeret annonceret i britiske aviser, og ansaettelsessamtalerne havde fundet sted i Det Forenede Kongerige. En af disse ansaettelser omfattede en oplaeringsperiode paa to radiostationer i Det Forenede Kongerige.

I slutningen af 1994 blev Swaddling paa ny afskediget, efter at hans arbejdsgivers virksomhed var blevet lukket. Efter i en kort periode at have soegt andet arbejde i Frankrig, vendte han i januar 1995 tilbage til Det Forenede Kongerige, hvor han flyttede ind hos sin bror. Den 9. januar 1995 indgav han en ansoegning til Adjudication Officer om indkomststoette i henhold til section 124 i Social Security Contributions and Benefits Act 1992.

Den engelske lovgivning om indkomststoette

3 I henhold til Social Security Contributions and Benefits Act 1992 har enhver ret til indkomststoette, saafremt den paagaeldende er 18 aar eller derover, ikke har nogen indtaegt eller indtaegten ikke overstiger et fastsat miminumsbeloeb, ikke udoever loennet beskaeftigelse og, bortset fra under saadanne omstaendigheder, der fastsaettes naermere, staar til raadighed for arbejdsmarkedet og aktivt soeger beskaeftigelse. Det foelger af regulation 21 i Income Support (General) Regulations 1987, som indeholder gennemfoerelsesbestemmelserne til loven, at naar personen er fra udlandet, har han ikke ret til indkomststoette.

Ved »person fra udlandet« forstaas ifoelge gennemfoerelsesbestemmelserne en ansoeger, der ikke har fast bopael i Det Forenede Kongerige, Republikken Irland, Kanaloeerne eller OEen Man. Det bestemmes endvidere, at en ansoeger i denne sammenhaeng ikke vil blive behandlet, som om vedkommende ikke er bosat i Det Forenede Kongerige, naar den paagaeldende er arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i faellesskabslovgivningen vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed, eller hvis han under alle omstaendigheder har ret til at tage bopael i Det Forenede Kongerige i medfoer af Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1966-1972, s. 13) eller i medfoer af Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21. maj 1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensninger inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14). En flygtning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i de relevante bestemmelser i folkeretten, eller en person, som Secretary of State har givet saerlig tilladelse til at forblive i Det Forenede Kongerige, vil heller ikke blive behandlet, som om vedkommende ikke er bosat i Det Forenede Kongerige.

4 Ifoelge engelsk ret forudsaetter »fast bopael« ved anvendelsen af Social Security Contributions and Benefits Act, at to betingelser er opfyldt. For det foerste skal ansoegeren vaere fast besluttet paa at tage bopael i Det Forenede Kongerige. For det andet skal han have haft bopael paa Det Forenede Kongeriges omraade i en vis periode, som de britiske myndigheder paa grundlag af sagens omstaendigheder har fastsat til otte uger. Det foelger af ovenstaaende, at Swaddling foerst blev anset for at have »fast bopael« i Det Forenede Kongerige fra den 4. marts 1995, og selv om han havde godtgjort, at han var fast besluttet paa at bosaette sig i Det Forenede Kongerige, kunne han ikke betragtes som havende »fast bopael« i denne medlemsstat i perioden fra den 9. januar til den 3. marts 1995 med henblik paa tildeling af indkomststoette.

5 Paa grundlag af ovenstaaende retlige betragtninger gav Adjudication Officer sagsoegeren afslag paa hans ansoegning om indkomststoette. Court of Appeal (England & Wales) gav Swaddling medhold i den appel, han indgav til proevelse af denne afgoerelse, og fastslog, at han havde fast bopael i Det Forenede Kongerige, idet den udelukkende baserede sig paa hans oplysning om sin hensigt.

Adjudication Officer indbragte Court of Appeal's afgoerelse for Social Security Commissioner. Sidstnaevnte fandt, at argumentationen paa grundlag af forordning nr. 1408/71 ikke var relevant, fordi indkomststoetten ikke i tilstraekkelig grad var knyttet til en af de risici, som er omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 1, og har forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:

»Naar en person har vaeret beskaeftiget og haft fast bopael i én medlemsstat og derefter har gjort brug af retten til fri bevaegelighed for arbejdstagere til at flytte til en anden medlemsstat, hvor han har vaeret beskaeftiget og haft fast bopael, og den paagaeldende endelig vender tilbage til den foerste medlemsstat for at soege beskaeftigelse, er det da foreneligt med kravene i Rom-traktatens artikel 48, at den foerste medlemsstat opstiller en betingelse om fast bopael i denne stat (der omfatter bopael i en vis periode i den paagaeldende stat), for at den paagaeldende har ret til en almindelig, ikke-bidragspligtig statslig ydelse, som er indtaegtsafhaengig, og som har de karakteristika, den britiske indkomststoette (income support) har?«

Forordning nr. 1408/71's relevans

6 I modsaetning til det standpunkt, som er indtaget af den nationale ret i forelaeggelseskendelsen, er det min opfattelse, at indkomststoetten i henhold til den engelske lovgivning henhoerer under anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71. Dermed skal den paaberaabte nationale lovgivning foerst og fremmest bedoemmes i lyset af de relevante forordningsbestemmelser.

7 Det er utvivlsomt, at sagsoegeren i hovedsagen er omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade, saaledes som det er defineret i dens artikel 2. Saaledes finder forordningen i henhold til dens artikel 2, stk. 1, »anvendelse paa arbejdstagere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater«. Begrebet arbejdstager er defineret i forordningens artikel 1, litra a), idet der ikke tages hensyn til, om der er tale om en faktisk udoevelse af en beskaeftigelse, men udelukkende til, om den paagaeldende er eller har vaeret omfattet af en social sikringsordning i overensstemmelse med lovgivningen i en eller flere medlemsstater (4).

Swaddling er omfattet af den britiske sygesikringsordning, som han ogsaa har betalt bidrag til tidligere. I oevrigt bemaerkes, at han i den periode, hvor han havde bopael i Frankrig, var omfattet af dette lands sociale sikringsordning, og at han dermed ogsaa paa dette grundlag opfylder de betingelser, der er noedvendige for at vaere omfattet af det personelle anvendelsesomraade for ovennaevnte forordning.

8 Med hensyn til det saglige anvendelsesomraade er det allerede anfoert, at den nationale ret ikke anser indkomststoetten ifoelge den britiske lovgivning for omfattet heraf, idet den finder, at der er tale om en generel social ydelse, som ikke har tilstraekkelig tilknytning til en af de saerlige risici, som er opregnet i forordningens artikel 4, stk. 1 (5).

9 Allerede her skal det bemaerkes, at jeg ikke er enig i denne fortolkning, navnlig under hensyn til den udvidelse af anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71, som fulgte af de aendringer, der blev indfoert ved forordning nr. 1247/92. I den tidligere ordlyd af forordningens artikel 4, stk. 1, var der opstillet en liste over socialsikringsydelser, som afgraensede forordningens anvendelsesomraade (6). Kun de ydelser, som udtrykkeligt var opregnet i denne bestemmelse, kunne omfattes af princippet om ophaevelsen af bopaelsbetingelser, hvorefter modtageren havde ret til de omtalte ydelser, selv om han havde bopael i en anden medlemsstat end den, hvor den kompetente institution befandt sig.

Domstolen har imidlertid i sin praksis - idet den fortsat har udelukket ydelser ved social og sundhedsmaessig forsorg fra forordningens anvendelsesomraade i medfoer af dennes artikel 4, stk. 4 - anerkendt, at der i de forskellige nationale lovbestemte ordninger forekommer ydelser, som baade kan falde ind under kategorien af ydelser, som reelt er sociale sikringsydelser, og ydelser, som er forsorgsydelser (7). Den udvikling i retning af en ny socialsikringsmodel, som dette er udtryk for, har dermed gjort det muligt ogsaa at inddrage forsorgsydelser under forordningens anvendelsesomraade, naturligvis med forbehold af, at den nationale lovgivning blandt andet opfylder »den betingelse at vedroere en af de sociale begivenheder, der udtrykkeligt er opregnet i forordningens artikel 4, stk. 1« (8).

10 Som jeg anfoerte ovenfor, er den aendring, som blev indfoert ved forordning nr. 1247/92, begrundet i noedvendigheden af en hensyntagen til den ovennaevnte retspraksis vedroerende de ydelser, som baade er sociale sikringsydelser og forsorgsydelser, idet der er sket en udvidelse af anvendelsesomraadet for forordningen, som indtil da ikke udtrykkeligt omfattede disse (9). Saaledes er det i artikel 4, stk. 2a, som indfoert ved forordningen af 1992, bestemt: »Denne forordning finder ligeledes anvendelse paa saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i stk. 1 eller udelukket i henhold til stk. 4, naar disse ydelser har til formaal a) enten at daekke de risici, der svarer til de i stk. 1, litra a)-h), omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillaeg til andre ydelser, b) eller udelukkende at sikre saerlig beskyttelse af handicappede«.

I ovennaevnte forordnings artikel 10a, som ogsaa blev indfoert ved forordningen af 1992, fastsaettes en saerlig ordning for ydelser, som udgoer ikke-bidragspligtige sociale ydelser, som i almindelighed er omhandlet i artikel 4, stk. 2a, og som specifikt er anfoert i bilag IIa til forordningen. De paagaeldende modtager udelukkende disse »i den medlemsstat, paa hvis omraade de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning«. De er dermed betinget af, at der foreligger en fast bopael. Heraf foelger, at for de saerlige ikke-bidragspligtige ydelser i henhold til forordningens artikel 4, stk. 2a, som ikke er anfoert i bilaget, finder princippet om ophaevelsen af bopaelskravet i henhold til artikel 10, stk. 1, anvendelse.

11 Indkomststoetten er udtrykkeligt naevnt i bilag IIa, litra e), for Det Forenede Kongerige under betegnelsen »Indkomststoette« (10). For saa vidt angaar betydningen af en saadan angivelse er jeg enig med generaladvokat Léger, som i sit forslag til afgoerelse i Snares-sagen anfoerte, at »angivelsen af en lovgivning ... i bilag IIa som en saerlig ikke-bidragspligtig ydelse, der er omfattet af artikel 10a ... (er) tilstraekkelig til, at ydelsen utvivlsomt er omfattet af artikel 4, stk. 2a« (11). Efter min opfattelse kan man naa til dette resultat ud fra den simple betragtning, at bilag IIa har et normativt indhold, idet det har samme bindende virkning som den artikel, som bilaget knytter sig til, og hvori der henvises til det. Domstolen har understreget betydningen af henvisningen i bilag IIa til en national lovgivning om social sikring, idet den har udtalt, at »den omstaendighed, at faellesskabslovgiver naevner regler ... i bilag IIa til forordning nr. 1408/71, er et bevis for, at ydelser, der tilkendes i henhold til disse regler, er saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 10a i forordning nr. 1408/71« (12). Denne betragtning udgoer i oevrigt blot en bekraeftelse af en tilsvarende praksis, som er udviklet af Faellesskabets retsinstanser, i forbindelse med henvisningerne i bilag IIa, og som vedroerer betydningen af medlemsstaternes erklaeringer i henhold til forordningens artikel 5. Det bestemmes i denne artikel: »Medlemsstaterne skal i erklaeringer, der meddeles og offentliggoeres ... angive den lovgivning og de ordninger, der omfattes af artikel 4, stk. 1 og 2, de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede saerlige ikke-bidragspligtige ydelser ...«. Ifoelge Domstolen maa »... den omstaendighed, at en medlemsstat i sin erklaering har angivet en bestemt lov, anses for bevis for, at ydelser, som tildeles i henhold til denne lov, er sociale sikringsydelser i den i forordning nr. 1408/71 forudsatte betydning« (13).

Heraf foelger, at indkomststoette i henhold til den engelske socialsikringsordning skal betragtes som en saerlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 10a.

12 Under alle omstaendigheder ville man ikke naa til et andet resultat, selv om man saa bort fra saadanne formelle - om end bindende - anvisninger. Saaledes er det utvivlsomt, at indkomststoetten i det mindste komplementaert eller accessorisk knytter sig til en af de begivenheder, som er fastsat i artikel 4, stk. 1, og navnlig til risikoen for arbejdsloeshed. Jeg skal herved minde om, at en af de betingelser, som skal vaere opfyldt, foer der kan tildeles indkomststoette, er, at modtageren ikke maa udoeve loennet beskaeftigelse (eller hvis den paagaeldende er i et parforhold, at den anden part ikke udoever en saadan beskaeftigelse), og at han staar til raadighed for arbejdsmarkedet og aktivt soeger beskaeftigelse.

13 Naar det herefter staar fast, at denne ydelse, som indkomststoetten udgoer, henhoerer under de ikke-bidragspligtige ydelser i forordningens artikel 10a, skal der tages stilling til, om Swaddling opfylder alle de betingelser, som foelger af den paagaeldende bestemmelse, som i oevrigt henviser til de betingelser, som er opstillet i bopaelsstatens lovgivning. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at sagsoegeren i hovedsagen opfylder samtlige betingelser i henhold til den britiske lovgivning med undtagelse af betingelsen om »fast bopael«, der, som allerede naevnt, ud over en fast hensigt til at bosaette sig paa Det Forenede Kongeriges omraade, forudsaetter, at den paagaeldende har opholdt sig der i en vis periode, som i den foreliggende sag er fastsat til otte uger.

14 Betingelsen om, at modtageren skal have bopael i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende, er ikke noget saertraek ved den nationale lovgivning, idet den direkte foelger af de faellesskabsbestemmelser, som finder anvendelse, og som for saa vidt angaar de saerlige ikke-bidragspligtige ydelser i henhold til bilag IIa, udelukker, at de kan eksporteres, idet de alene skal udredes af bopaelsstaten (14).

15 Paa denne baggrund udgoer ydelsesmodtagerens bopael et centralt element i forbindelse med medlemsstaternes samordning af deres nationale lovgivninger om social sikring, som er hovedformaalet bag artikel 10a i forordning nr. 1408/71, for saa vidt som denne sigter mod at varetage vandrende arbejdstageres interesser i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 51 (15). Saafremt bopaelsbegrebet havde meget forskellige betydninger i de forskellige nationale systemer, kunne den vandrende arbejdstager risikere at miste forsikringsdaekningen vedroerende ydelser, som ikke kan eksporteres.

16 Faellesskabslovgiveren har under hensyn til de ovenfor naevnte vanskeligheder noeje fastlagt en definition af bopaelsbegrebet i ovennaevnte forordning. Saaledes fremgaar det af forordningens artikel 1, litra h), at »... udtrykket 'bopael' (betyder) saedvanligt opholdssted«. Betydningen af denne definition bestaar ikke saa meget i dens afklaring af definitionens indhold, idet denne afklaring grundlaeggende er begraenset, eftersom fortolkeren skal tage stilling til begrebet saedvanlig, men i den betydning, at bopaelsbegrebet er et faellesskabsbegreb og dermed ikke kan overlades til de forskellige nationale systemers selvstaendige og ukoordinerede fortolkning.

Dette bopaelsbegreb er endvidere et afgoerende kriterium i forbindelse med vurderingen af, om en arbejdstager, som under sin tidligere beskaeftigelse har vaeret bosat i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, kan modtage ydelser ved arbejdsloeshed. I dette tilfaelde foelger det saaledes af artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), at en arbejdstager, som ikke er graensearbejder, og som stiller sig til raadighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, paa hvis omraade han er bosat, eller som vender tilbage til denne stats omraade, kan opnaa denne ydelse. Det afgoerende er saaledes, at den beroerte person er bosat i en anden medlemsstat end den, hvis lovgivning han var omfattet af under sin seneste beskaeftigelse. Domstolen har tidligere taget stilling til bopaelsbegrebet i forbindelse med forordningens artikel 71.

Ifoelge Domstolen skal der navnlig ved fastlaeggelsen af bopaelen for en arbejdstager, som flytter fra en medlemsstat til en anden, tages hensyn til hans familiesituation, hans begrundelse for at flytte og til arbejdets karakter. Med andre ord har Domstolen udtalt, at der saaledes ved anvendelsen af artikel 71 ikke blot skal tages hensyn til objektive forhold som varigheden og kontinuiteten af bopaelsperioden, foer den paagaeldende flyttede, og til arten af beskaeftigelsen i den anden medlemsstat, men ogsaa til subjektive forhold som den paagaeldendes hensigt, saaledes som den kan udledes af omstaendighederne i sagen (16). I en senere dom fra 1992 fastslog Domstolen ogsaa angaaende artikel 71 (17), at der ved fastlaeggelsen af bopaelsstaten skulle tages stilling til, hvor den paagaeldendes interessecentrum befandt sig, og at der ikke alene skulle tages hensyn til arbejdstagerens familiemaessige omstaendigheder, men ogsaa til hans begrundelse for at flytte og arbejdets karakter. Domstolen fastslog, at det var uden relevans, at den paagaeldende i to undervisningsaar havde haft loennet beskaeftigelse som lektor i en anden medlemsstat, paa trods af, at hun, efter at vaere blevet arbejdsloes, ligesom Swaddling havde forsoegt at finde arbejde i denne stat.

17 Reglen om det faste eller saedvanlige interessecentrum som kriterium for en persons faste bopael har i oevrigt i retspraksis vaeret genstand for overvejelser paa andre omraader af faellesskabsretten. Jeg skal ikke goere forsoeg paa at opstille en udtoemmende liste, men jeg skal bemaerke, at der i sager vedroerende Faellesskabets tjenestemaend forekommer begrebet »udlandstillaeg«, som tildeles en arbejdstager, der som foelge af tiltraedelsen af tjenesten i Faellesskabet er noedt til at flytte fra sit oprindelige bopaelsland til den stat, hvor tjenestestedet er beliggende. Eftersom udlandstillaegget skal kompensere for de byrder og ulemper, som arbejdstageren bliver moedt med som foelge af, at han skal integreres i et nyt socialt miljoe, bliver hans (faste) bopael foer tiltraedelsen i tjenesten, forstaaet som det sted, hvor han har oprettet det varige midtpunkt for sine interesser, et afgoerende kriterium for hans ret til dette tillaeg (18). Paa et helt andet omraade, nemlig vedroerende momsfritagelser, har Domstolen ved fortolkningen af begrebet saedvanligt opholdssted, som i henhold til Raadets direktiv 83/182/EOEF af 28. marts 1983 om afgiftsfritagelse inden for Faellesskabet ved midlertidig indfoersel af visse transportmidler (19) skal sikre, at det kan fastslaas, om der er tale om en midlertidig indfoersel af et koeretoej, udtrykkeligt udtalt, at stedet er der, hvor den paagaeldende har oprettet det varige midtpunkt for sine interesser, og at dette sted skal bestemmes ved hjaelp af samtlige relevante faktiske omstaendigheder. I denne sag fastslog Domstolen, at den omstaendighed, at den paagaeldende gennem mere end et aar havde tilbragt naesten alle naetter og weekends i en anden medlemsstat, end den, hvori han havde sin bopael, ikke var tilstraekkelig til, at han skulle anses for at have flyttet det varige midtpunkt for sine interesser til denne stat. Domstolen tilfoejede, hvilket er vaesentligt for afklaringen af det subjektive kriterium, at »forholdet maatte bedoemmes anderledes, saafremt den paagaeldende bosatte sig i medlemsstat B sammen med sin veninde og dermed gav udtryk for, at han ikke oenskede at vende tilbage til medlemsstat A« (20).

18 Selv om de ovenfor anfoerte henvisninger til bopaelsbegrebet i Faellesskabets retsregler vedroerer forskellige retsomraader, skal der alligevel tages hensyn til dem, idet de under alle omstaendigheder er baseret paa forestillingen om, at bopaelslandet er det land, som den paagaeldende har en varig »social tilknytning« til, som er fastere og staerkere end den tilknytning, han maatte have til andre medlemsstater. Det er netop denne tilknytning, som i den foreliggende sag danner grundlag for udbetaling af saerlige ikke-bidragspligtige ydelser i henhold til forordningens artikel 10a, eller som, naar andre betingelser er opfyldt, sikrer retten til ydelser ved arbejdsloeshed i henhold til artikel 71, paa samme maade som denne tilknytning, i en anden forbindelse foerer til, at tiltraedelsen af tjenesten i Faellesskaberne danner grundlag for udbetaling af udlandstillaeg til arbejdstageren.

19 I faellesskabsretten og navnlig paa omraadet for social sikring, skal begrebet bopael - i betydningen det saedvanlige opholdssted - forstaas som det sted, hvor den paagaeldende har etableret det varige centrum for sine interesser. Fastlaeggelsen af dette forudsaetter en gennemgang af sagens faktiske omstaendigheder, i hvilken forbindelse der skal tages hensyn til samtlige forhold, som kan begrunde den paagaeldendes faktiske valg af et land som bopaelsland (21). I den forbindelse kan varigheden af den paagaeldende persons ophold paa en medlemsstats omraade, selv om den kan udgoere et indicium for denne persons hensigt til at goere denne stat til det faste og vaesentligste midtpunkt for sine interesser, imidlertid ikke betragtes som bestemmende, dvs. som en afgoerende forudsaetning, for hans bopael.

Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at de kompetente engelske myndigheder er bekendt med, at Swaddling ikke laengere er beskaeftiget i Frankrig, og at han hverken har bolig, slaegtninge, endsige taette forbindelser til personer i denne stat. Tvaertimod fremgaar det af forelaeggelseskendelsen, at han bor i Det Forenede Kongerige hos sin bror, og at han, selv om han var arbejdsloes paa det tidspunkt, hvor de faktiske omstaendigheder fandt sted, er paa udkig efter et arbejde, som giver ham mulighed for at anvende sine sprogkundskaber, men ikke tvinger ham til at forlade Det Forenede Kongerige, bortset fra paa lejlighedsvise rejser. Disse omstaendigheder, som det under alle omstaendigheder tilkommer den nationale ret at efterproeve, er efter min opfattelse tilstraekkelige til, at det maa antages, at Det Forenede Kongerige er det varige centrum for Swaddling's interesser og allerede har vaeret det fra det tidspunkt, hvor han rejste tilbage til denne medlemsstat. I oevrigt boer man ikke glemme, at sagsoegeren er britisk statsborger, og saafremt de objektive omstaendigheder talte lige meget for den ene som for den anden loesning, er den omstaendighed, at en statsborger fra en medlemsstat, som efter definitivt at have ophoert med at arbejde i en anden stat og ikke har bevaret taette personlige forbindelser til denne stat, vender tilbage til sit oprindelsesland for dér at tage varigt ophold, ikke helt uden betydning.

Traktatens artikel 48's relevans

20 Den netop foreslaaede fortolkning af forordningens artikel 10a og navnlig af bopaelen som betingelse for at opnaa ret til de saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, som er opregnet i bilag IIa, er ogsaa den eneste loesning, som er i overensstemmelse med traktatens artikel 48, og mere generelt med princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed. Det foelger af Domstolens faste praksis, at forordningens bestemmelser skal fortolkes »i lyset af deres formaal, som er at gennemfoere den stoerst mulige grad af fri bevaegelighed for vandrende arbejdstagere« (22).

21 Den engelske lovgivning om fast bopael, som er genstand for den foreliggende sag, og hvorefter det kraeves af den vandrende arbejdstager, som vender tilbage til sin oprindelsesmedlemsstat, at han har opholdt sig i en vis periode paa Det Forenede Kongeriges omraade, foer han kan opnaa de i artikel 10a omhandlede ydelser, har som konsekvens, at en person, som har udoevet retten til fri bevaegelighed, stilles ringere end en person, som er bosat i Det Forenede Kongerige, og som aldrig har rejst til en anden medlemsstat for at arbejde. Dette foerer med andre ord til, at faellesskabsarbejdstageren, i medfoer af faellesskabslovgivningen og saaledes ogsaa paa omraadet for social sikring, har lettere ved at etablere sig i andre medlemsstater end ved at flytte tilbage til sit eget land. Det er klart, at en statsborger i en medlemsstat muligvis vil afstaa fra at flytte fra sit hjemland for at udoeve loennet beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade, hvis han ikke ved sin hjemkomst til den medlemsstat, som han er statsborger i, kunne opnaa rettigheder svarende til dem, som han ville have haft krav paa i en anden medlemsstat, endsige dem han ville haft krav paa i oprindelsesmedlemsstaten, hvis han aldrig havde forladt denne medlemsstat (23).

22 I lyset af Domstolens praksis kan den forfordeling, som en arbejdstager udsaettes for, naar han vender tilbage til sit oprindelsesland, ogsaa anskues som en naegtelse af en fordel vedroerende social sikring i henhold til en bestemmelse som den, der var tale om i dommen i Masgio-sagen, og som »kan stille vandrende arbejdstagere ringere med hensyn til social sikring end arbejdstagere, der kun har vaeret beskaeftiget i én og samme medlemsstat, uanset om den finder anvendelse uden hensyn til de paagaeldende arbejdstageres nationalitet« (24).

23 Ifoelge Det Forenede Kongerige er argumentationen om, at en vandrende arbejdstager, som vender tilbage til sit oprindelsesland, for saa vidt angaar hans sociale sikring skal behandles paa samme maade, som hvis han aldrig havde forladt dette land, modsagt i en raekke af Domstolens domme, hvori det antages, at retten til sociale sikringsydelser forudsaetter, at betingelserne i forordningen er opfyldt, forudsat at dette ikke beroerer maalsaetningerne bag traktatens artikel 48 og 51.

Jeg skal allerede her bemaerke, at selv om jeg har forstaaelse for den forsigtighed, som medlemsstaterne i almindelighed udviser paa omraadet for social sikring, som er et vanskeligt omraade, idet denne forsigtighed ogsaa skyldes et oenske om at forhindre svigagtig adfaerd, er jeg ikke enig i de betragtninger, som er fremsat af Det Forenede Kongerige. Selv om traktatens artikel 51 ikke forbyder faellesskabslovgiveren at knytte betingelser til eller at saette graenser for de rettigheder, som indroemmes med henblik paa at sikre arbejdskraftens frie bevaegelighed (25), staar det fast, at disse graenser direkte skal foelge af faellesskabsreglerne, og at de under alle omstaendigheder ikke maa forstyrre den effektive virkning af den frie bevaegelighed. Med hensyn til ydelser ved arbejdsloeshed har Domstolen fastslaaet, at den ordning, der foelger af forordningens artikel 67 og 69, er lovlig, idet det foelger af denne, at den eneste institution, som er kompetent til at udbetale ydelsen, er institutionen i den medlemsstat, hvor arbejdstageren sidst har tilbagelagt arbejds- eller forsikringsperioder, og at ydelserne kun kan eksporteres i en periode paa tre maaneder, og under alle omstaendigheder kun paa betingelse af, at den arbejdsloese er registreret hos arbejdsformidlingen i det land, hvor han sidst havde beskaeftigelse (26). Det foelger af denne dom, at selv om det er lovligt at knytte betingelser til den vandrende arbejdstagers ret til fordele paa omraadet for social sikring, kan disse betingelser ikke foere til, at princippet om ligebehandling mellem vandrende arbejdstagere og arbejdstagere, som ikke har udoevet retten til fri bevaegelighed, tilsidesaettes. Ligebehandling skal herved forstaas saaledes, at den - bortset fra visse undtagelser, som aabenbart er baseret paa nationalitet og dermed under alle omstaendigheder er forbudt - kan forenes med den forskelsbehandling, som er berettiget som foelge af systemets krav, og at proportionalitetsprincippet altid skal overholdes. Med hensyn til forordningens artikel 67 og 69 er ordningen med enekompetence for den stat, hvori den paagaeldende sidst var beskaeftiget, eller betingelsen om, at den paagaeldende skal stille sig til raadighed for arbejdsformidlingen i den paagaeldende medlemsstat, graenser, som er rimelige som foelge af, at ydelser ved arbejdsloeshed udbetales i henhold til den sociale lovgivning i denne stat, som skal tilbagebetale disse til den kompetente institution i den stat, hvortil den arbejdsloese er rejst for at soege arbejde. En anden maalsaetning - denne gang af »social« karakter - understoetter denne begraensning, nemlig hensynet til at tilskynde den paagaeldende til at finde sig et nyt arbejde i den stat, hvor han sidst var beskaeftiget (27).

Indkomststoetten, som udgoer en saerlig ikke-bidragspligtig ydelse, og som er reguleret i forordningens artikel 10a, tildeles paa betingelse af, at den paagaeldende har bopael paa denne stats omraade, idet anerkendelsen af denne rettighed og dens udstraekning har vaesentlig tilknytning til ansoegerens sociale miljoe. Dette kan dog under ingen omstaendigheder danne grundlag for en ringere behandling af den vandrende arbejdstager, som varigt har bosat sig paa den paagaeldende stats omraade, og dermed har bopael i henhold til denne bestemmelse. Swaddling's situation skal loeses paa grundlag af dette princip.

24 Jeg kan ikke tiltraede Det Forenede Kongeriges argumentation, hvorefter det skulle foelge af Domstolens praksis, at en statsborger i en medlemsstat, som flytter til en anden for dér at soege arbejde, ikke har krav paa ligebehandling i forbindelse med sociale og skattemaessige fordele i henhold til artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467) (28). Ganske vist begraenser artikel 7 i forordning nr. 1612/68 ligebehandlingen til alene at omfatte arbejdstageren, hvorved ifoelge Domstolens faste praksis om det personelle anvendelsesomraade for artikel 48 skal forstaas en person, som i en vis periode praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (29). Som jeg allerede har understreget, indeholder det personelle anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71 en bredere definition af begrebet arbejdstager, som svarer til anvendelsesomraadet for en socialsikringsordning i en af medlemsstaterne. Desuden bemaerkes, at der som foelge af, at disse to tekster har forskellig udstraekning, hverken sprogligt eller logisk er grundlag for at fortolke artikel 10a i sidstnaevnte forordning paa samme maade som artikel 7 i forordning nr. 1612/68.

25 Mere generelt tilkommer det den enkelte medlemsstat, som foelge af manglen paa harmonisering paa omraadet for social sikring, at fastsaette vilkaarene for retten eller pligten til at blive omfattet af en social sikringsordning, idet den dog ikke herved maa udoeve forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (30). Anvendelsen af en saadan national kompetence kan imidlertid ikke udstraekkes i et saadant omfang, at den undergraver den grundlaeggende maalsaetning bag traktaten, som er at undgaa, at den vandrende arbejdstager paa omraadet for social sikring mister sine rettigheder i henhold til lovgivningen i en medlemsstat som foelge af, at han har benyttet sig af retten til fri bevaegelighed. Gennemfoerelsen af maalsaetningen bag traktatens artikel 48, og dermed af en af Faellesskabets retsgrundsaetninger (31), ville i saa fald blive modvirket.

Naar en betingelse for tildeling af retten til socialsikringsydelser er defineret i en bestemmelse i en forordning, som anvender et faellesskabsbegreb, skal dette begreb fortolkes og finde anvendelse i de nationale retsordener under hensyn til de ovennaevnte grundlaeggende maalsaetninger, uden at dette paavirker koordinationen, som netop soeges opnaaet i henhold til den paagaeldende bestemmelse ved hjaelp af det naevnte begreb, og dermed uden at den vandrende arbejdstager naegtes en ret, som han ville have haft i henhold til den nationale lovgivning, saafremt han ikke havde udoevet sin ret til fri bevaegelighed.

26 Paa baggrund af ovenstaaende skal jeg saaledes foreslaa Domstolen, at det spoergsmaal, som er forelagt af Social Security Commissioner, besvares paa foelgende maade:

»Artikel 10a, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som senere aendret, skal under hensyntagen til EF-traktatens artikel 48 og 51 fortolkes saaledes, at den er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter tildelingen af en saerlig ikke-bidragspligtig ydelse, hvis egenskaber svarer til indkomststoetten i henhold til den britiske lovgivning, i tilfaelde af, at en person har arbejdet og haft varig bopael i en medlemsstat, og derefter har gjort brug af retten til fri bevaegelighed med henblik paa at bosaette sig i en anden medlemsstat, hvor han har arbejdet og haft fast bopael, og senere vender tilbage til den foerste medlemsstat for dér at soege arbejde, betinges af, at den paagaeldende har fast bopael, hvilket indebaerer, at den paagaeldende skal have tilbagelagt en vis bopaelsperiode i denne medlemsstat.«

(1) - EFT L 230, s. 6.

(2) - EFT L 136, s. 1.

(3) - Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at sagsoegeren arbejdede i Frankrig, fra han var 21 til han var 29 aar gammel, dvs. efter at han havde tilbragt i en ikke uvaesentlig del af sit liv i sin oprindelsesmedlemsstat.

(4) - Jf. ogsaa med hensyn til tilstanden foer forordning nr. 1408/71, Domstolens praksis vedroerende fortolkningen af den tidligere forordning, nemlig Raadets forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere (Org. ref. JO 1958, 30, s. 561), dom af 19.3.1964, sag 75/63, Unger, Sml. 1954-1964, s. 471, org. ref.: Rec. s. 347). Under hensyn til den betydning, som lovgivningen paa dette omraade har faaet, er denne retningsgivende praksis udtrykkeligt blevet bekraeftet i de domme, som er afsagt efter forordningens ikrafttraedelse, jf. dom af 15.12.1976, sag 39/76, Mouthaan, Sml. s. 1901, og dom af 31.4.1979, sag 182/78, Pierik, Sml. s. 1977. Se ogsaa forslag til afgoerelse fra generaladvokat Léger i forbindelse med dommen af 4.11.1997, sag C-20/96, Snares, Sml. I, s. 6057, og navnlig forslagets punkt 30 og 31.

(5) - Jf. navnlig punkt 28 i forelaeggelseskendelsen.

(6) - Det drejer sig om ydelser i anledning af sygdom og moderskab, ydelser ved invaliditet, ydelser ved alderdom, ydelser til efterladte, ydelser i anledning af arbejdsulykker og erhvervssygdomme, ydelser ved doedsfald, ydelser ved arbejdsloeshed og familieydelser.

(7) - Jf. dom af 20.6.1991, sag C-356/89, Newton, Sml. I, s. 3017, navnlig dennes praemis 12. Med hensyn til andre tilfaelde fra praksis henvises til generaladvokat Léger's forslag til afgoerelse i forbindelse med Snares-dommen (fodnote 4). I faglitteraturen er udviklingen af Domstolens praksis paa omraadet blevet gennemgaaet af Van Raepenbusch i: La sécurité sociale des personnes qui circulent à l'intérieur de la Communauté économique européenne, Bruxelles, 1991, s. 258.

(8) - Jf. dom af 27.3.1985, sag 249/83, Hoeckx, Sml. s. 973, navnlig praemis 12.

(9) - Se ogsaa forslag til afgoerelse fra generaladvokat Léger i forbindelse med Snares-dommen, som er omtalt ovenfor i fodnote 4, og hvori der henvises til tredje og fjerde betragtning til forordningen af 1992, samt Snares-dommen, navnlig dens praemis 33.

(10) - Den engelske betegnelse er Income support.

(11) - Jf. ovennaevnte forslag til afgoerelse, omtalt ovenfor i fodnote 4, punkt 56.

(12) - Jf. Snares-dommen, omtalt ovenfor i fodnote 4, praemis 30, som henviser til en tidligere dom af 2.12.1964, sag 24/64, Dingemans, Sml. 1954-1964, s. 557, org. ref.: Rec. s. 1259.

(13) - Jf. senest dom af 20.2.1997, forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95, Martínez Losada m.fl., Sml. I, s. 869, praemis 21.

(14) - Bopaelsbetingelsen er begrundet i den saerlige karakter af ydelsen, som er snaevert knyttet til det sociale miljoe, som modtageren har fast bopael i, hvorfor ydelsen kun kan kraeves betalt i bopaelsstaten, jf. Snares-dommen, omtalt ovenfor i fodnote 4, praemis 42.

(15) - Jf. senest Snares-dommen, omtalt ovenfor i fodnote 4, praemis 46.

(16) - Jf. dom af 17.2.1977, sag 76/76, Di Paolo, Sml. s. 315. I forslaget til afgoerelse i den netop omtalte sag lagde generaladvokat Capotorti saerlig vaegt paa det subjektive element efter at have sammenlignet de nationale lovgivninger, hvorunder han ogsaa gennemgik den britiske socialsikringsordning. Kriterierne om henholdsvis det subjektive element om hensigten og fastlaeggelsen af centret for den paagaeldendes interesser foerte i en tidligere sag til, at Domstolen i forbindelse med en socialsikringsordning fastslog, at en repraesentant, som i ni maaneder af aaret havde bopael i Tyskland, hvor han rejste rundt i en campingvogn, og hvor han opsoegte kunder, og som raadede over en postboks og en adresse, skulle betragtes som havende bopael i Frankrig, jf. dom af 12.7.1973, sag 13/73, Angenieux mod Hakenberg, Sml. s. 935. I forslaget til afgoerelse i denne sag fandt generaladvokat Trabucchi, at problemet »kun (kan) loeses ved dette alternativ: har den paagaeldende bopael eller ej? Hvis han nemlig ikke har bopael paa det sted, han vender tilbage til, hvortil alle hans forbindelser uden for arbejdet er knyttet, hvor han stemmer, hvor han betaler skat, hvor han opbevarer sine vaerdigenstande ... har han det ikke paa noget andet sted, selv om den tid, han tilbringer andetsteds paa stadig skiftende opholdssteder, tilfaeldigvis er laengere end den tid, han tilbringer paa det sted, der er midtpunktet for hans interesser...«.

(17) - Jf. dom af 8.7.1992, sag C-102/91, Knoch, Sml. I, s. 4341, navnlig praemis 21-29.

(18) - Jf. dom af 14.7.1988, sag 284/87, Schaeflein mod Kommissionen, Sml. s. 4475, af 15.9.1994, sag C-452/93 P, Magdalena Fernández mod Kommissionen, Sml. I, s. 4295. Med hensyn til praksis fra Retten henvises til dom af 10.7.1992, sag T-63/91, Benzler mod Kommissionen, Sml. II, s. 2095, praemis 25, og af 28.9.1993, sag T-90/92, Magdalena Fernández mod Kommissionen, Sml. II, s. 971, praemis 27.

(19) - EFT L 105, s. 59.

(20) - Jf. dom af 23.4.1991, sag C-297/89, Ryborg, Sml. I, s. 1943, navnlig praemis 24 og 25.

(21) - Jf. dommen i sagen Schaeflein mod Kommissionen, omtalt ovenfor i fodnote 18, navnlig dens praemis 10.

(22) - Jf. eksempelvis dom af 2.5.1990, sag C-293/88, Winter-Lutzins, Sml. I, s. 1623, praemis 13, og af 7.3.1991, sag C-10/90, Masgio, Sml. I, s. 1119, praemis 16.

(23) - Det drejer sig naermere bestemt om forskelsbehandling ved »udrejse«, hvilket Domstolen fordoemte i dommen af 7.7.1992, sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265, praemis 19.

(24) - Jf. Masgio-dommen, omtalt i fodnote 22, praemis 19. Dette princip blev bekraeftet i en anden sag, nemlig i dom af 5.10.1994, sag C-165/91, Van Munster, Sml. I, s. 4661.

(25) - Jf. i denne retning dom af 19.6.1980, forenede sager 41/79, 121/79 og 796/79, Testa m.fl., Sml. s. 1979, praemis 14, og mere generelt dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745, praemis 21, hvori der ikke kun henvises til nationale regler om social sikring.

(26) - Jf. dom af 8.4.1992, sag C-62/91, Gray, Sml. I, s. 2737, hvis resultat imidlertid blev foregrebet i dom af 16.4.1991, sag C-272/90, Van Noorden, Sml. I, s. 2543.

(27) - Jf. Gray-dommen, omtalt i foregaaende fodnote, praemis 12.

(28) - Jf. dom af 18.6.1987, sag 316/85, Lebon, Sml. s. 2811, praemis 25, 26 og 27.

(29) - Jf. dom af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, af 31.4.1989, sag 344/87, Bettray, Sml. s. 1621, og af 26.2.1992, sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071.

(30) - Dette princip er fastslaaet i en raekke domme, jf. dom af 24.9.1987, sag 43/86, De Rijke, Sml. s. 3611, praemis 12, og af 18.5.1989, sag 368/87, Hartmann Troiani, Sml. s. 1333, praemis 21.

(31) - Jf. dom af 25.2.1986, sag 284/84, Spruyt, Sml. s. 685, praemis 19.