Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. PIKAMÄE

fremsat den 21. november 2019 ( )

Sag C-836/18

Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real

mod

RH

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha, Spanien))

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 20 TEUF – opholdsret i en medlemsstat for en tredjelandsstatsborger, der er ægtefælle til en unionsborger, som aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed – national lovgivning, hvorefter tildelingen af opholdstilladelse er betinget af, at unionsborgeren råder over tilstrækkelige økonomiske midler til ægtefællens underhold – afslag baseret på fraværet af tilstrækkelige midler – fremgangsmåden for vurderingen af afhængighedsforholdet mellem tredjelandsstatsborgeren og unionsborgeren«





I. Indledning

1. Den foreliggende sag vedrører betingelserne for gennemførelsen af den afledte opholdsret, som en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, som aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed, på grundlag af artikel 20 TEUF skal tildeles i en medlemsstat.

2. Denne sag giver Domstolen lejlighed til at genkalde de principper, som den i denne forbindelse opstillede i dom af 10. maj 2017, Chavez-Vilchez m.fl. ( ), og af 8. maj 2018, K.A. m.fl. (familiesammenføring i Belgien) ( ), som vedrørte en situation, hvori en tredjelandsstatsborger, der var ægtefælle til en unionsborger, havde indgivet en ansøgning om opholdstilladelse, som derefter blev afslået, uden at der på nogen måde var blevet foretaget en vurdering af, hvorvidt der bestod et afhængighedsforhold mellem disse to personer.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

3. Artikel 1 i direktiv 2004/38/EF bestemmer ( ):

»I dette direktiv fastlægges:

a) betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere og deres familiemedlemmer

b) unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til tidsubegrænset ophold i medlemsstaterne

[...]«

4. Dette direktivs artikel 3, der har overskriften »Berettigede personer«, bestemmer i stk. 1:

»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.«

5. Det nævnte direktivs artikel 7, stk. 1 og 2, bestemmer:

»1. Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:

[...]

b) råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller

[...]

d) er et familiemedlem, der ledsager eller slutter sig til en unionsborger, der opfylder betingelserne i litra a), b) eller c).

2. Retten til ophold, jf. stk. 1, omfatter også familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, når disse ledsager eller slutter sig til unionsborgeren i værtsmedlemsstaten, og unionsborgeren opfylder betingelserne i stk. 1, litra a), b) eller c).«

B. Spansk ret

6. Artikel 68 i Código Civil (civillovbogen) bestemmer:

»Ægtefæller skal have fælles bopæl og skal udvise troskab og gensidigt bistå hinanden. De skal endvidere i fællesskab løse de huslige pligter og opfylde behovene hos deres slægtninge i op- og nedstigende linje og andre personer, over for hvilke de har forsørgerpligt.«

7. Artikel 1 i Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kongeligt dekret nr. 240/2007 om indrejse, fri bevægelighed og ophold i Spanien for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater og i andre stater, der er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) ( ) af 16. februar 2017, i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:

»1. Dette kongelige dekret regulerer betingelserne for ind- og udrejse, fri bevægelighed, ophold, tidsubegrænset ophold og beskæftigelse i Spanien for statsborgere fra andre medlemsstater i Den Europæiske Union og fra andre stater, der er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, og begrænsningerne for udøvelse af disse rettigheder af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.

2. Dette kongelige dekrets indhold berører ikke bestemmelser i særlovgivningen og i internationale traktater, som Spanien er part i.«

8. Dette kongelige dekrets artikel 2 bestemmer:

»Dette kongelige dekret finder på de heri fastsatte betingelser også anvendelse på de familiemedlemmer til en statsborger fra en anden medlemsstat i Den Europæiske Union eller fra en anden stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, der uanset nationalitet ledsager eller slutter sig til denne, og som er nævnt i det følgende:

a) ægtefælle, for så vidt der ikke er indgået en aftale om eller foreligger en erklæring om ægteskabets ugyldighed, skilsmisse eller separation.

[...]«

9. Det nævnte kongelige dekrets artikel 7 bestemmer:

»1. Enhver unionsborger eller statsborger i en anden stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, har ret til at opholde sig på den spanske stats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:

[...]

b) råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for det sociale system i Spanien, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i Spanien, eller

[...]

d) er et familiemedlem, der ledsager eller slutter sig til en unionsborger eller en statsborger i en anden stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, der opfylder betingelserne i litra a), b) eller c).

2. Retten til ophold, jf. stk. 1, omfatter også familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, når disse i Spanien ledsager eller slutter sig til unionsborgeren eller en statsborger fra en anden stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, for så vidt som unionsborgeren eller denne statsborger opfylder betingelserne i stk. 1, litra a), b) eller c).

[...]

7. Tilstrækkelige underholdsmidler skal ikke anses for at udgøre et bestemt beløb, idet der skal tages hensyn til den personlige situation, som statsborgeren fra en medlemsstat i Den Europæiske Union eller fra en anden stat, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde befinder sig i. Dette beløb kan under ingen omstændigheder være højere end det niveau for økonomiske midler, der giver spanske statsborgere mulighed for at modtage sociale ydelser, eller den laveste sociale pension.«

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

10. RH, der er marokkansk statsborger, indgik den 13. november 2015 ægteskab med en spansk statsborger i Ciudad Real (Spanien). Denne ægtefælle er unionsborger, idet hun har spansk statsborgerskab. Hun har imidlertid aldrig udøvet sin ret til fri bevægelighed inden for Unionen. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den nationale administration ikke har rejst tvivl om ægteskabets gyldighed eller lovlighed, og at RH ikke er omfattet af et forbud mod at indrejse på det nationale område.

11. Ægtefællerne bor sammen i Ciudad Real, hvor de deler bopæl med den spanske statsborgers far.

12. Den 23. november 2015 indgav RH til den kompetente nationale myndighed en ansøgning om opholdstilladelse i egenskab af familiemedlem til en unionsborger.

13. Den 20. januar 2016 meddelte denne myndighed i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007 afslag på ansøgningen, idet den var af den opfattelse, at RH’s hustru ikke havde godtgjort, at hun i overensstemmelse med kravene i den nævnte bestemmelse personligt rådede over tilstrækkelige økonomiske midler til ægtefællens underhold.

14. Den 10. marts 2016 bekræftede Subdelegado del Gobierno de Ciudad Real (regeringens repræsentant i Ciudad Real, Spanien) denne afgørelse.

15. RH anlagde derefter sag ved Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 de Ciudad Real (forvaltningsdomstol nr. 2 i Ciudad Real, Spanien), idet han anførte, at artikel 7 i kongeligt dekret nr. 240/2007 ikke finder anvendelse i en situation som den omhandlede, hvori en spansk statsborger aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed. Denne ret tog søgsmålet til følge, idet den tilsluttede sig de betragtninger, som RH havde redegjort for.

16. Statsadministrationen har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (den øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha, Spanien), som har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Henset til at den spanske civillovbogs artikel 68 bestemmer, at ægtefæller har pligt til at bo sammen, kan kravet om, at en spansk statsborger, der ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed, skal opfylde betingelserne i artikel 7[, stk. 1,] i kongeligt dekret nr. 240/2007 […] for at få anerkendt opholdsretten for vedkommendes ægtefælle, som [er tredjelandsstatsborger], i overensstemmelse med [dette dekrets] artikel 7[, stk. 2,] […] – såfremt disse betingelser ikke er opfyldt – da udgøre en tilsidesættelse af artikel 20 [TEUF], hvis den spanske statsborger som følge af nægtelsen af denne ret er nødsaget til at forlade Unionens område som helhed?

2) Under alle omstændigheder, uanset det foregående og besvarelsen af det første spørgsmål, og henset til […] Domstol[en]s praksis, bl.a. dom[men i sagen K.A. m.fl. (familiesammenføring i Belgien)], er den spanske stats praksis – hvorefter bestemmelsen i artikel 7 i kongeligt dekret nr. 240/2007 automatisk anvendes, og der nægtes opholds[tilladelse] til et familiemedlem til en unionsborger, der aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed, alene af den grund, at unionsborgeren ikke opfylder betingelserne i denne [artikel], uden at det i den konkrete sag er blevet undersøgt, om der mellem den pågældende unionsborger og tredjelandsstatsborgeren består et afhængighedsforhold af en sådan art, at dette, uanset grunden hertil og i betragtning af de foreliggende omstændigheder, medfører, at unionsborgeren, såfremt tredjelandsstatsborgeren nægtes opholdsret, ikke kan blive adskilt fra det familiemedlem, som unionsborgeren er afhængig af, og må forlade Unionens område – da i strid med artikel 20 [TEUF]?«

17. RH, den spanske, den danske, den tyske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

IV. Bedømmelse

18. Før jeg behandler de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, er det nødvendigt at fremsætte en indledende bemærkning om rækkevidden af disse spørgsmål og om Domstolens kompetence.

A. Indledende bemærkning om rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål og om Domstolens kompetence

19. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (den øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha) nærer alvorlig tvivl med hensyn til de kriterier, som den kompetente nationale myndighed har anvendt i forbindelse med anvendelsen af artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007 med henblik på at vurdere, om unionsborgeren råder over tilstrækkelige midler. Den forelæggende ret har nemlig anført, at den kompetente nationale myndighed har begrænset sig til at foretage en vurdering af den spanske statsborgers økonomiske situation, idet myndigheden er af den opfattelse, at pligten til at råde over tilstrækkelige midler udelukkende påhviler denne statsborger. Denne myndighed har derfor ikke pligt til at tage hensyn til de midler, som den pågældendes far stiller til hendes rådighed, og dette selv om der foreligger dokumentation for dette løfte og for de økonomiske midler.

20. Selv om den forelæggende ret ikke direkte har forelagt Domstolen et spørgsmål på dette punkt, er det efter Kommissionens opfattelse hensigtsmæssigt at henvise til den praksis, som Domstolen har udledt med hensyn til fortolkningen af den betingelse om tilstrækkelige midler, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38. Denne henvisning er ikke helt overflødig. Jeg er imidlertid ikke overbevist om, at Domstolen har kompetence til at fortolke den nævnte bestemmelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede, og dette af de grunde, som jeg vil redegøre for nedenfor.

21. Det fremgår af artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007, at en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger, kun kan opnå ret til ophold i Spanien, såfremt unionsborgeren bl.a. råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for det sociale system i Spanien.

22. Denne bestemmelse har til formål at gennemføre de krav, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, i den nationale retsorden.

23. Domstolen fastslog imidlertid for nylig, at direktiv 2004/38 udelukkende har til formål at regulere betingelserne for en unionsborgers indrejse og ophold i andre medlemsstater end den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger ( ). Dette direktiv omfatter derfor ikke en situation som den omhandlede, hvor unionsborgeren ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed og opholder sig i den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger ( ).

24. Dette punkt er ikke genstand for drøftelse inden for rammerne af den foreliggende sag. Samtlige procesdeltagere, der har indgivet indlæg, er nemlig af den opfattelse, at RH’s ret til indrejse og ophold ikke er omfattet af bestemmelser i den afledte EU-ret, og navnlig de bestemmelser, der er fastsat i direktiv 2004/38.

25. Den ansøgning om opholdsret, som RH indgav med henblik på familiesammenføring, blev imidlertid netop afslået på grundlag af artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007, idet den kompetente nationale myndighed fastslog, at RH’s ægtefælle ikke havde godtgjort, at hun personligt rådede over tilstrækkelige økonomiske midler til sit eget og ægtefællens underhold.

26. Det fremgår nemlig af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at denne bestemmelse som følge af den praksis, som Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) har fastlagt, også finder anvendelse på enhver ansøgning om familiesammenføring, der indgives af en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en spansk statsborger, og som aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed.

27. Det fremgår af disse samme oplysninger, at de kompetente nationale myndigheder derfor har pligt til på samme måde at anvende de krav, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007, i tilfælde, hvor den ansøgning om familiesammenføring, som tredjelandsstatsborgeren har indgivet, vedrører situationen for en unionsborger, der som følge af, at den pågældende har udøvet sin ret til fri bevægelighed, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2004/38, og i tilfælde, hvor situationen for en spansk statsborger, der som følge af, at den pågældende aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.

28. Det kan derfor synes hensigtsmæssigt og nyttigt at genkalde de principper, som Domstolen har udledt med hensyn til vurderingen af den betingelse om midler, der er nævnt i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38.

29. Jeg er imidlertid ikke af den opfattelse, at denne tilgang er forenelig med Domstolens praksis. Det fremgår nemlig ikke af forelæggelsesafgørelsen, at der i spansk ret er foretaget en »direkte og ubetinget henvisning« til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, og at denne artikel derfor indebærer, at den fortolkning, som Domstolen har anlagt af dette direktiv, er bindende for den forelæggende rets løsning af hovedsagen.

30. Jeg erindrer om, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at en fortolkning af bestemmelserne i en EU-retsakt i situationer, der ikke er omfattet af denne retsakts anvendelsesområde, er berettiget, »såfremt disse bestemmelser af national ret er blevet gjort anvendelige i sådanne situationer på direkte og ubetinget vis« med henblik på at sikre en ensartet behandling af nationale situationer og de situationer, der reguleres af EU-retten ( ).

31. I det foreliggende tilfælde er det imidlertid min opfattelse, at de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, ikke er tilstrækkelige til at godtgøre, at de EU-retlige bestemmelser, der er henvist til, er blevet gjort anvendelige på direkte og ubetinget vis i spansk ret med henblik på at sikre, at nationale situationer og situationer, der reguleres af EU-retten, er omfattet af den samme regel.

32. Jeg vil nemlig nævne, at hverken den forelæggende ret eller den spanske regering i deres skriftlige indlæg over for Domstolen har henvist til specifikke bestemmelser i spansk ret, der på direkte og ubetinget vis gør bestemmelserne i direktiv 2004/38 anvendelige i en situation som den omhandlede, som EU-lovgiver har valgt ikke at lade være omfattet af anvendelsesområdet for det nævnte direktiv, fordi den vedrører et familiemedlem til en spansk statsborger, der aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed.

33. Den forelæggende ret har ganske vist henvist til den fortolkning, som Tribunal Supremo (øverste domstol) har anlagt, og som udgør »den spanske nationale praksis, der skal tages udgangspunkt i«, og hvortil der i øvrigt er henvist i Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (ministeriel bekendtgørelse PRE/1490/2012 om gennemførelsesbestemmelser til artikel 7 i kongeligt dekret nr. 240/2007 af 16.2.2007 om indrejse, fri bevægelighed og ophold i Spanien for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater og i andre stater, der er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) ( ) af 9. juli 2012. Den spanske regering har endvidere henvist til den relevante praksis fra Tribunal Supremo (øverste domstol), som har fastslået, at det ud fra en betragtning om analog gennemførelse er begrundet at anvende direktiv 2004/38, for så vidt som dette direktiv udgør den EU-retsakt, der under hensyn til dets formål og indhold kommer tættest på den situation, som er indbragt for den.

34. Det er imidlertid efter min opfattelse klart, at en regel, der er fastlagt af Tribunal Supremo (øverste domstol), selv om denne domstol har karakter af den øverste domstol, og som indebærer en analog anvendelse af EU-retlige bestemmelser, ikke kan sidestilles med en retsakt, hvori den nationale lovgiver præcist har angivet, at denne har haft til hensigt at henvise til indholdet af de nævnte bestemmelser, således som det kræves i Domstolens praksis.

35. Under disse omstændigheder og med forbehold af den prøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, er det min opfattelse, at Domstolen ikke umiddelbart har kompetence til at fortolke artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 i en situation som den omhandlede, der ikke er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.

36. Jeg vil derfor kun subsidiært og i tilfælde af, at den forelæggende ret efter at have foretaget sin prøvelse måtte fastslå, at national ret i forbindelse behandlingen af en ansøgning om familiesammenføring som den omhandlede faktisk indeholder en direkte og ubetinget henvisning til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, genkalde de principper, som Domstolen har udledt med hensyn til fortolkningen af den nævnte bestemmelse.

B. Subsidiært om principper for vurderingen af betingelsen om tilstrækkelige midler som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38

37. Jeg erindrer om, at artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 giver den medlemsstat, hvortil en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, har indgivet en ansøgning om familiesammenføring, mulighed for at kræve dokumentation for, at denne unionsborger til sig selv og sine familiemedlemmer råder over tilstrækkelige midler, således at opholdet ikke bliver en byrde for denne stats sociale system.

38. Den forelæggende ret er inden for rammerne af hovedsagen i tvivl om, hvorvidt det afslag på opholdstilladelse, der er blevet meddelt RH, er lovligt, når der henses til den omstændighed, at den kompetente nationale myndighed i forbindelse med anvendelsen af artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007 udelukkende tog hensyn til unionsborgerens personlige midler og så bort fra de økonomiske midler, der hidrørte fra den pågældendes far ( ).

39. Den tvivl, som den forelæggende ret har rejst, kan nemt fjernes, når der henses til Domstolens omfangsrige praksis ( ).

40. Domstolen er for det første af den opfattelse, at eftersom tilladelse til familiesammenføring er hovedreglen, skal de bestemmelser, der giver mulighed for at foretage begrænsninger heri, fortolkes strengt. Såfremt værtsmedlemsstaten har et manøvrerum, må dette ikke anvendes på en måde, der ville være i strid med formålet med direktiv 2004/38, som er at fremme familiesammenføring, og til hinder for direktivets effektive virkning ( ).

41. Hvad endvidere angår betingelsen om, at midlerne skal være tilstrækkelige, fastslog Domstolen i dom af 2. oktober 2019, Bajratari ( ), at »EU-retten ikke [indebærer] noget som helst krav med hensyn til, hvor midlerne kommer fra« ( ). Domstolen er derfor af den opfattelse, at betingelsen om at råde over tilstrækkelige midler er opfyldt ikke blot, når de økonomiske midler er sikret af et familiemedlem til unionsborgeren, men også når de hidrører fra en anden kilde, herunder en person, der ikke står i et bindende retsforhold til modtageren, som forpligter ham til at forsørge denne ( ).

42. Endelig, og som Domstolen for nylig bemærkede i dom af 3. oktober 2019, X (fastboende udlændinge – faste, regelmæssige og tilstrækkelige indtægter) ( ), er Domstolen af den opfattelse, at »en fortolkning af den i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 fastsatte betingelse om tilstrækkelige midler, hvorefter den berørte selv skal råde over sådanne midler uden i denne henseende at kunne henholde sig til midler hos et familiemedlem, der har ledsaget den pågældende, vil føje et krav vedrørende midlernes oprindelse til denne betingelse, således som den er formuleret i direktiv 2004/38, der ville udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i udøvelsen af den grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit, der er sikret ved artikel 21 TEUF, eftersom den ikke er nødvendig for at opnå det med artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 forfulgte mål, nemlig at beskytte medlemsstaternes offentlige finanser« ( ). Denne argumentation finder analog anvendelse på artikel 20 TEUF.

43. Efter disse præciseringer, der er fremsat subsidiært, vil jeg gå over til at behandle de præjudicielle spørgsmål.

C. Bedømmelse af de præjudicielle spørgsmål

44. De to spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, vedrører fremgangsmåden for vurderingen af, om der i en situation som den omhandlede foreligger en afledt opholdsret på grundlag af artikel 20 TEUF, som en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, som aldrig har udøvet sin ret til fri bevægelighed, kan påberåbe sig.

45. Jeg vil foreslå Domstolen først at behandle det andet spørgsmål. Hvis man tager udgangspunkt i den klassiske behandling af en ansøgning om opholdstilladelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger, vedrører dette spørgsmål nemlig et aspekt ved den procedure, der går forud for undersøgelsen af de materielle betingelser, der skal være opfyldt i henhold til artikel 20 TEUF (spørgsmålet om, hvorvidt der består et afhængighedsforhold), som den forelæggende ret har behandlet nærmere i det første spørgsmål.

1. Om det andet præjudicielle spørgsmål

46. Den forelæggende ret har med det andet præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om artikel 20 TEUF er til hinder for en national praksis, hvorefter en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, automatisk nægtes opholdsret alene med den begrundelse, at unionsborgeren ikke opfylder den betingelse om at råde over tilstrækkelige midler, der fremgår af den nationale lovgivning.

47. Besvarelsen af dette spørgsmål kan efter min opfattelse klart udledes af dommen i sagen K.A. m.fl. (familiesammenføring i Belgien), som den forelæggende ret i øvrigt udtrykkeligt har henvist til i sit spørgsmål.

48. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at den situation, som RH og dennes ægtefælle befinder sig i, er reguleret af en lovgivning, der umiddelbart henhører under Kongeriget Spaniens kompetence, nemlig den lovgivning, der vedrører tredjelandsstatsborgeres ret til indrejse og ophold, og som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for afledte EU-retlige bestemmelser.

49. RH’s ægtefælle har imidlertid som statsborger i en medlemsstat status som unionsborger i henhold til artikel 20, stk. 1, TEUF og kan derfor påberåbe sig de rettigheder, der er knyttet til denne status, herunder over for den medlemsstat, hvori de er statsborgere, og navnlig den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område ( ).

50. På grundlag af denne bestemmelse anerkender Domstolen ikke nationale foranstaltninger, herunder afgørelser om afslag på ophold til en unionsborgers familiemedlemmer, der har den virkning, at denne unionsborger ( ), således som det fremgår af den af Domstolen anvendte formulering, reelt fratages »den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som [vedkommende] er tildelt ved [sin] status« ( ).

51. For nu at gentage Domstolens begrundelse »findes [der] ganske særlige situationer, hvor en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger, uanset den omstændighed, at den sekundære ret vedrørende tredjelandsstatsborgeres opholdsret ikke finder anvendelse, og at unionsborgeren ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke desto mindre skal tildeles en opholdsret, idet den effektive virkning af unionsborgerskabet ellers ville blive bragt i fare, såfremt unionsborgeren som følge af, at tredjelandsstatsborgeren nægtes opholdsret, reelt bliver nødsaget til at forlade Unionens område som helhed og dermed fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved denne status« ( ).

52. Det er denne uløselige forbindelse med unionsborgerens ret til fri bevægelighed og ophold, der begrunder, at der ikke automatisk kan meddeles afslag på en ansøgning om opholdstilladelse, der indgives af en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til unionsborgeren, alene på grundlag af nationale bestemmelser som de omhandlede, der fastsætter en betingelse om, at midlerne skal være tilstrækkelige. Et sådant afslag kan i givet fald kun følge af en konkret bedømmelse af samtlige aktuelle og relevante omstændigheder i den foreliggende sag ( ).

53. Denne konkrete bedømmelse skal gøre det muligt at vurdere det afhængighedsforhold, der består mellem tredjelandsstatsborgeren og unionsborgeren.

54. Jeg vil nemlig i denne forbindelse nævne, at de motiver, der vedrører unionsborgerens udrejse af Unionens område som følge af, at der er meddelt afslag på den ansøgning om opholdstilladelse, som tredjelandsstatsborgeren har indgivet, er særdeles afgrænsede i Domstolens praksis.

55. Domstolen er i denne forbindelse af den opfattelse, at »[n]ægtelsen af at tildele en opholdsret til en tredjelandsstatsborger [...] imidlertid kun [bringer] den effektive virkning af unionsborgerskabet i fare, såfremt der mellem denne tredjelandsstatsborger og den unionsborger, som er tredjelandsstatsborgerens familiemedlem, består et afhængighedsforhold af en sådan art, at det vil resultere i, at unionsborgeren er nødsaget til at ledsage den omhandlede tredjelandsstatsborger og til at forlade Unionens område som helhed« ( ).

56. De meget særlige situationer, som Domstolen henviser til, omfatter de situationer, hvori unionsborgeren ikke har andet valg end at følge den berørte, som har fået afslag på opholdsret, fordi unionsborgeren er under dennes forsørgerpligt og er fuldstændig afhængig af vedkommende til sikring af sit underhold og sine fornødenheder.

57. Disse situationer omhandler først og fremmest forældre, som er tredjelandsstatsborgere og har forsørgerpligt over for en mindreårig, som er unionsborger, eller som tager sig af den retlige, økonomiske eller følelsesmæssige forsørgelse i forhold til den mindreårige. Dette var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 8. marts 2011, Ruiz Zambrano ( ).

58. Disse situationer omhandler i sjældnere tilfælde voksne, der er tredjelandsstatsborgere, og som har en familiemæssig tilknytning til en anden voksen, der er unionsborger.

59. I dommen i sagen K.A. m.fl. (familiesammenføring i Belgien) foretog Domstolen en klar sondring afhængigt af, om unionsborgeren er mindreårig ( ) eller myndig.

60. Domstolen bemærkede således, at »til forskel fra mindreårige – og i endnu højere grad såfremt disse mindreårige er små børn […] – er en voksen person i princippet i stand til at føre en tilværelse uafhængigt af sine familiemedlemmer« ( ). Domstolen tilføjede, at et afhængighedsforhold mellem to voksne, som er medlemmer af samme familie, alene er mulig »i særlige tilfælde, hvor den omhandlede person, henset til samtlige relevante omstændigheder, ikke på nogen måde, vil kunne være adskilt fra det familiemedlem, som den pågældende er afhængig af« ( ).

61. I det foreliggende tilfælde fremgår det af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at den kompetente nationale myndighed meddelte afslag på den af RH indgivne ansøgning om opholdstilladelse alene med den begrundelse, at dennes ægtefælle ikke rådede over de midler, der stilles krav om i artikel 7, stk. 1, litra b), i kongeligt dekret nr. 240/2007, idet den således ikke undersøgte, om der, henset til samtlige de særlige omstændigheder i sagen mellem RH og dennes ægtefælle, bestod et afhængighedsforhold, der kunne begrunde en afledt opholdsret på grundlag af artikel 20 TEUF.

62. Henset til de ovenfor anførte betragtninger og de af Domstolen fastlagte principper er artikel 20 TEUF åbenbart til hinder for en sådan praksis.

63. Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (den øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha) har endvidere i forelæggelsesafgørelsen anført, at unionsborgeren ikke fik mulighed for at oplyse om disse særlige omstændigheder og således mulighed for at godtgøre, om der består et afhængighedsforhold, hvilket den spanske administration synes at have afvist.

64. Det tilkommer ikke Domstolen at undersøge, om og i hvilket omfang den spanske lovgivning gør det muligt for de berørte personer over for den kompetente nationale myndighed at fremlægge alle de oplysninger, der er relevante for vurderingen af, om der eventuelt måtte bestå et afhængighedsforhold. Det er til gengæld efter min opfattelse nyttigt over for den forelæggende ret at genkalde de principper, som Domstolen har opstillet om de procedureregler, der vedrører beviset for, at der består et afhængighedsforhold, og som kan begrunde en afledt opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF.

65. Selv om Domstolen har anerkendt, at bevisbyrden i princippet påhviler den tredjelandsstatsborger, der ønsker at opnå tildeling af en sådan opholdsret, har den nemlig ikke desto mindre pålagt medlemsstaterne to forpligtelser. For det første skal medlemsstaterne vedtage procedureregler om bevisbyrden, der ikke bringer den effektive virkning af artikel 20 TEUF i fare ( ). For det andet har medlemsstaterne pligt til på grundlag af de forhold, der er fremlagt af tredjelandsstatsborgeren, at foretage de nødvendige undersøgelser for at finde ud af, om der mellem denne statsborger og den berørte unionsborger består et sådant afhængighedsforhold, at unionsborgeren som følge heraf vil være nødsaget til at forlade Unions område ( ).

66. På baggrund af samtlige disse betragtninger er det derfor min opfattelse, at artikel 20 TEUF er til hinder for en national praksis som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, automatisk nægtes opholdsret alene med den begrundelse, at unionsborgeren ikke opfylder den betingelse om tilstrækkelige midler, der fremgår af den nationale lovgivning. De kompetente nationale myndigheder har pligt til at foretage en konkret bedømmelse af samtlige aktuelle og relevante omstændigheder i den konkrete sag, med henblik på at fastslå, om der mellem de berørte personer består et sådant afhængighedsforhold, der kan begrunde tildelingen af en afledt opholdsret på grundlag af den nævnte bestemmelse.

2. Om det første præjudicielle spørgsmål

67. Den forelæggende ret har med det første præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om det i en situation som den omhandlede, hvor en tredjelandsstatsborger, der er ægtefælle til en unionsborger, er blevet nægtet opholdsret, er relevant at tage hensyn til en national lovgivning, der kræver, at ægtefællerne har fælles bopæl, for at vurdere, om der mellem disse ægtefæller består et afhængighedsforhold, og i givet fald tildele en afledt opholdsret på grundlag af artikel 20 TEUF.

68. Som jeg allerede har anført ( ), er Domstolen af den opfattelse, at et afhængighedsforhold mellem to voksne, der er medlemmer af den samme familie, alene kan bestå »i særlige tilfælde, hvor den omhandlede person, henset til samtlige relevante omstændigheder, ikke på nogen måde, vil kunne være adskilt fra det familiemedlem, som den pågældende er afhængig af« ( ). Domstolen har nemlig fastslået, at »til forskel fra mindreårige – og i endnu højere grad såfremt disse mindreårige er små børn […] – er en voksen person i princippet i stand til at føre en tilværelse uafhængigt af sine familiemedlemmer« ( ). For at opnå en afledt opholdsret på grundlag af artikel 20 TEUF er det derfor nødvendigt at godtgøre, at unionsborgeren ikke har andet valg end at følge den tredjelandsstatsborger, som er blevet nægtet opholdsret, fordi unionsborgeren er under dennes forsørgerpligt, f.eks. som følge af alvorlig sygdom eller invaliditet, og/eller fordi den pågældende er fuldstændig afhængig af vedkommende til sikring af sit underhold og sine fornødenheder.

69. Tvisten i hovedsagen indgår imidlertid ikke i en sådan sammenhæng.

70. Som samtlige de procesdeltagere, der har indgivet indlæg, har anført, er der intet i de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, som giver anledning til at antage, at der mellem RH og dennes ægtefælle består et afhængighedsforhold, der kan begrunde, at tredjelandsstatsborgeren skal tildeles en afledt opholdsret på grundlag af artikel 20 TEUF.

71. For det første, således som det fremgår af de oplysninger, der er fremlagt af den forelæggende ret, har RH ikke det økonomiske ansvar i forhold til sin ægtefælle, der er unionsborger. Det fremgår nemlig af forelæggelsesafgørelsen, at ægtefællerne rent økonomisk forsørges af unionsborgerens far.

72. For det andet fremgår det af Domstolens praksis, at den omstændighed, at der består et familiemæssigt bånd, uanset om dette bånd er biologisk eller retligt, ikke i sig selv kan begrunde, at der foreligger et afhængighedsforhold som omhandlet i artikel 20 TEUF ( ). Det ægteskabelige bånd, der i det foreliggende tilfælde består mellem tredjelandsstatsborgeren og unionsborgeren, er derfor ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at unionsborgeren ikke på noget tidspunkt kan leve adskilt fra sin ægtefælle og i sidste ende ikke har andet valg end at udrejse af Unionen for at følge den pågældende, såfremt der ikke tildeles en opholdsret. Hvad angår det krav om samliv, der er nævnt i civillovbogens artikel 68, er det min opfattelse, at dette krav heller ikke udgør en omstændighed, der kan skabe et afhængighedsforhold, idet denne bestemmelse, som det fremgår af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, ikke er til hinder for, at ægtefællerne kan leve adskilt, således at de kan leve i forskellige stater.

73. Det er ganske vist ikke udelukket, at unionsborgeren vil træffe det valg at følge sin ægtefælle til dennes oprindelsesland for at bevare enheden i deres familieliv. Såfremt dette måtte være tilfældet, er det min opfattelse, at afkaldet på ophold på Unionens område beror på unionsborgerens frie valg ud fra et motiv om at opretholde familielivet, i hvilken forbindelse Domstolen har fastslået, at dette ikke er tilstrækkeligt til at skabe et afhængighedsforhold ( ).

74. For så vidt som RH ikke er omfattet af anvendelsesområdet for afledte EU-retlige bestemmelser, og navnlig de bestemmelser, der er fastsat i direktiv 2004/38, og for så vidt som den pågældende heller ikke synes at kunne opnå en afledt opholdsret direkte på grundlag af artikel 20 TEUF, fordi der mellem denne tredjelandsstatsborger og den unionsborger, der er medlem af den pågældendes familie, ikke umiddelbart består et afhængighedsforhold, der kan føre til, at unionsborgeren er nødsaget til at forlade Unionens område som helhed for at følge tredjelandsstatsborgeren, er RH’s situation reguleret af de bestemmelser, der udelukkende er omfattet af den berørte medlemsstats kompetence.

V. Forslag til afgørelse

75. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (den øverste regionale domstol i Castilla-La Mancha, Spanien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:

»Artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at:

– den er til hinder for en national praksis som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, automatisk nægtes opholdsret alene med den begrundelse, at unionsborgeren ikke opfylder den betingelse om tilstrækkelig midler, der fremgår af den nationale lovgivning. De kompetente nationale myndigheder har pligt til at foretage en konkret bedømmelse af samtlige aktuelle og relevante omstændigheder i den konkrete sag med henblik på at fastslå, om der mellem de berørte personer består et sådant afhængighedsforhold, der kan begrunde tildelingen af en afledt opholdsret på grundlag af den nævnte bestemmelse

– en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der, selv om den foreskriver, at ægtefæller skal have fælles samliv, ikke er til hinder for, at de lever adskilt, udgør ikke en omstændighed, der kan skabe et afhængighedsforhold.«