RETSMØDERAPPORT

i sag 169/87 ( *1 )

I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

Domstolen har allerede tidligere afsagt dom om fastsættelse af detailsalgspriser for forarbejdet tobak (jfr. dom af 21. juni 1983 i sag 90/82, Kommissionen mod Den Franske Republik, Sml. s. 2011). Ved dommen statueredes det, at den franske ordning, hvorefter detailsalgspriserne for forarbejdet tobak blev fastsat ved bekendtgørelse udstedt af Økonomi- og Finansministeriet, var stridende mod Rådets direktiv 72/464/EØF af 19. december 1972 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak, bortset fra omsætningsafgift (JO L 303, s. 1). Ifølge direktivet skal priserne fastsættes af fabrikanterne eller importørerne, medmindre der er tale om anvendelse af generelle retsforskrifter til bekæmpelse af prisstigninger.

Efter at der som følge af Domstolens dom havde været ført forhandlinger mellem de franske myndigheder og Kommissionen, offentliggjorde det franske Ministerium for Økonomi, Finanser og Budget den 24. januar 1985 en meddelelse om proceduren for fastsættelse af detailsalgspriser for forarbejdet tobak. Meddelelsen medførte ingen ændringer i den bestående lovgivning, men indeholdt retningslinjer for, hvorledes gældende regler skulle anvendes, og hvilken procedure der skulle følges fremover. Formålet hermed var både at skabe fri fastsættelse af priserne i detailleddet og samtidig at varetage de nødvendige hensyn til den priskontrolordning, der havde været i kraft i Frankrig siden 1945. Meddelelsen indeholdt følgende to bestemmelser:

— prisen for varer, der første gang blev bragt på markedet i Frankrig, skulle fremover meddeles myndighederne to måneder før den dato, de blev udbudt til salg;

— for andre varer skulle detailsalgsprisen fastsættes på grundlag af de prislister, som fabrikanter og importører havde indgivet til Generaldirektoratet for Konkurrence og Forbrug — med angivelse af datoerne for prisernes anvendelse — og under behørig hensyntagen til resultaterne af den samrådsprocedure, som var foreskrevet i meddelelsens punkt 2, litra c). Derpå skulle priserne offentliggøres i Den Franske Republiks Tidende ved bekendtgørelse fra ministeren for økonomi, finanser og budget.

Ifølge meddelelsens punkt 2, litra c) skulle der som nævnt, før detailsalgspriserne blev fastsat, gennemføres en samrådsprocedure, hvori deltog fabrikanter og importører, på den ene side, og de franske myndigheder, på den anden side.

Før meddelelsen blev offentliggjort, tilgik den Kommissionen, som fandt, at den gav de franske myndigheder mulighed for at godkende de af fabrikanter og importører anmeldte detailsalgspriser og dermed var i overensstemmelse med direktiv 72/464/EØF og med Traktatens artikler 30 og 37. Priserne måtte følgelig betragtes som »bindende fastsat« i overensstemmelse med den definition, som Rådet og Kommissionen efter fælles aftale vedtog og indføjede i Rådets protokol vedrørende vedtagelsen af direktivet.

Kommissionens fortolkning af meddelelsen stemte imidlertid ikke overens med den fortolkning, de franske myndigheder anlagde, og kort tid efter meddelelsens offentliggørelse modtog Kommissionen en række klager fra fabrikanter og importører, fordi det franske ministerium ikke havde villet godkende deres nyanmeldte detailsalgspriser. Myndighederne havde begrundet dette med den generelle politik, som blev ført i Frankrig til bekæmpelse af prisstigninger.

Under den efterfølgende brevveksling mellem Kommissionen og de franske myndigheder fastholdt de franske myndigheder, at de anvendte foranstaltninger var berettigede, idet de var begrundet i nødvendigheden af at sikre kontrollen med priserne, og en generel priskontrolordning ikke på noget tidspunkt var blevet anset for at være i strid med EF's regler. Den 28. juli 1986 tilsendte Kommissionen regeringen for Den Franske Republik en begrundet udtalelse. De franske myndigheder besvarede denne med, at Den Franske Republik ikke havde tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-Traktaten. Myndighederne erklærede sig dog rede til at acceptere, at prisforhøjelserne for 1987 og 1988 oversteg inflationen, således at man gradvis kunne udligne misforholdet mellem detailsalgspriserne og produktionsomkostningerne.

Ved bekendtgørelse af 1. december 1986 blev den generelle priskontrolordning i Frankrig ophævet med virkning fra den 1. januar 1987 og der blev indført fri prisdannelse og frie konkurrencevilkår for samtlige varer, undtagen lægemidler, bøger, tobaksprodukter og offentlige tjenesteydelser, såsom levering af gas. Med hensyn til tobaksprodukter meddelte den franske regering Kommissionen, at også priserne herfor gradvis ville blive frigivet, men at en fuldstændig fri prisdannelse først ville blive endelig gennemført i 1989.

Da Kommissionen fandt, at den franske regering dermed opretholdt en retstilstand i strid med EF-retten, anlagde den i medfør af EØF-Traktatens artikel 169 nærværende sag mod Den Franske Republik ved stævning, indgået til Domstolens Justitskontor den 5. juni 1987.

Ved kendelse af 11. november 1987 har Domstolen givet Kongeriget Nederlandene tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionen.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Domstolens opfordring til parterne om at besvare visse spørgsmål er blevet efterkommet inden for de fastsatte frister.

II — Parternes påstande

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har nedlagt følgende påstande:

— det statueres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, dels efter artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 72/464/EØF og EØF-Traktatens artikel 30, ved ikke at have fastsat detailsalgspriser for forarbejdet tobak på det niveau, der bestemmes af fabrikanter eller importører (hvorved bortses fra generelle retsforskrifter til bekæmpelse af prisstignnger), dels tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-Traktatens artikel 171 ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983;

— sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Kongeriget Nederlandene, som er interveneret i sagen til støtte for Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:

— det statueres, at Frankrig har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 5 i direktiv 72/464/EØF samt EØF-Traktatens artikler 30 og 171.

Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:

— frifindelse;

— Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

III — Parternes anbringender og argumenter

1) Anbringendet om tilsidescettelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 72/464/EØF

Kommissionen har anført, at fabrikanter og importører efter artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 72/464/EØF frit skal kunne fastsætte de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres produkter. Den eneste begrænsning i denne frie prisdannelse udgøres af medlemsstaternes beføjelse til at anvende nationale retsforskrifter om priskontrol eller kontrol med overholdelsen af fastsatte priser.

Efter Domstolens praksis (jfr dom af 16. november 1977, Inno, sag 13/77, Sml. s. 2115, 2150 og førnævnte dom af 21. juni 1983, Kommissionen mod Den Franske Republik) må adgangen til at udøve priskontrol eller kontrol med overholdelse af fastsatte priser (dvs. de priser, der er fastsat af producenter eller importører og evt. godkendt af staten) ikke medføre nogen reelle begrænsninger i den fri prisdannelse.

EF-lovgiver tilstræber en fuldstændig fri prisdannelse på detailsalgspriser, og dette princip er grundlaget for de allerede fastsatte bestemmelser. Det gælder også de bestemmelser, som skal fastsættes vedrørende forbrugsafgifter. Det er væsentligt at fastslå, at EF's regler bygger på dette princip om fri prisdannelse, da der er betydelig risiko for offentlige indgreb på grund af de eksisterende produktions- og distributionsmonopoler og de mangfoldige virkninger af de proportionelle forbrugsafgifter. Den ligevægt mellem den proportionelle og den specifikke afgift, der tilstræbes med direktivet, forudsætter dels afgiftsneutralitet, dels at der principielt ikke foretages statslige indgreb på området, dvs. gælder en fri prisdannelse såvel for producenter som for importører.

Det er uberettiget, når den franske regering henviser til, at de franske retsforskrifter om priskontrol for importerede tobaksprodukter har en generel karakter, eftersom de importerede produkter ikke generelt er undergivet nogen priskontrolordning og heller ikke var det på det tidspunkt, da den generelle prisordning, som udelukkende vedrørte de importerede produkters import- og salgsmargener, var i kraft. Offentlige indgreb i fastsættelsen af detailsalgspriserne er kun lovlige efter direktivet, såfremt priskontrolordningen har en generel karakter. Kommissionen henviser i den forbindelse til, at justeringen af centralkurserne inden for Det Europæiske Monetære System er blevet foretaget på grundlag af en generel vurdering ai de enkelte medlemsstaters økonomiske situation og under hensyn til de ligeledes påregnelige generelle virkninger. Såfremt priserne unddrages følgerne af disse justeringer, vil det være ensbetydende med at undgå de virkninger, som man netop tog hensyn til, da man traf beslutning om de pågældende justeringer.

Frankrigs priskontrol over for tobaksprodukter er ikke en del af landets priskontrolpolitik, da den almindelige prisstigning var betydeligt større end stigningen i de salgspriser, producenter og importører opnåede for deres tobaksvarer, selv om disse priser blev forhøjet i to omgange under fravigelse af den generelle priskontrolordning. Den af den franske regering fremhævede omstændighed, at der er fri prisdannelse for de nye produkter, viser blot, at der reelt ikke findes nogen generel priskontrolpolitik inden for sektoren for forarbejdet tobak. Desuden udgør de produkter, der første gang bringes på markedet, en ubetydelig andel af indførslerne (0,5% i 1983), hvortil kommer, at enhver forhøjelse af de oprindeligt fastsatte priser for disse produkter er undergivet kontrol.

Desuden indebar afskaffelsen af den generelle priskontrolordning pr. 1. januar 1987, at opretholdelsen af kontrolordningen for priser på forarbejdet tobak mistede enhver berettigelse, da det ikke kunne anses for nødvendigt ikke at lade den fri prisdannelse råde i en sektor, hvor priskonkurrencen er meget stærk, hvor der ikke reelt findes noget monopol og ikke er nogen forsyningsvanskeligheder.

Videre anfører Kommissionen, at de argumenter, som Den Franske Republik har fremført som begrundelse for langsommeligheden med at foretage de nødvendige tilpasninger i lovgivningen (dvs. de hensyn, som det er nødvendigt at tilgodese i forbindelse med afskaffelsen af en gammel ordning samt hensynene til de omhandlede produkters særlige karakter, kravene til bekæmpelsen af tobaksmisbruget og nødvendigheden i at sikre de vigtige indtægter fra afgifterne) enten er uforenelige med Domstolens faste praksis eller er blevet direkte forkastet ved Domstolens førnævnte dom af 21. juni 1983.

Man kan heller ikke godtage den franske regerings argument om, at fabrikanterne eller importørerne under alle forhold selv frit kan fastsætte salgspriserne over for grossisterne. Engrossalgsprisen beror nemlig på detailsalgsprisen, på den ene side, og salgsmargenen samt tobaksafgifterne, på den anden side, som alle fastsættes af de franske myndigheder. De erhvervsdrivende kan derfor ikke fastsætte disse priser frit.

Endelig anfører Kommissionen, at traktatbruddet ikke beror på selve meddelelsen af 24. januar 1985, som Kommissionen blev underrettet om, inden den blev offentliggjort, men på de franske myndigheders fortolkning af denne meddelelse. Afsluttende fremhæver Kommissionen betydningen af en korrekt og rettidig gennemførelse af EF's direktiver.

Regeringen for Kongeriget Nederlandene har gjort gældende, at de franske retsforskrifter vedrørende kontrollen med priserne for forarbejdet tobak, som ved førnævnte dom af 21. juni 1983 blev kendt stridende mod EF-retten, ikke er blevet ændret siden domsafsigelsen. I øvrigt har dommen så meget mere gyldighed som priserne generelt blev frigivet den 1. januar 1987. Meddelelsen af 24. januar 1985 foreskriver blot en vis samrådsprocedure for prisernes fastsættelse, mellem producenter og importører, på den ene side, og de franske myndigheder, på den anden side, men indebærer ikke i øvrigt nogen ændring i den ministerielle kompetence til at fastsætte detailsalgspriser. Desuden er meddelelsen egnet til at skabe uklarhed og usikkerhed, idet den f. eks. ikke foreskriver nogen løsning for det tilfælde, hvor det ikke under samrådsproceduren lykkes parterne at nå til enighed om en aftale.

Regeringen for Den Franske Republik har forklaret, at den generelle prisstopordning, som var i kraft i Frankrig i 1982, fra udgangen af 1982 blev afløst af en »prisrammeordning«, som sidenhen blev gradvis tillempet (og senere afskaffet) inden for de sektorer, hvor der var en tilstrækkeligt effektiv konkurrence mellem virksomhederne, der havde en vis regulerende virkning på prisudviklingen, som gjorde det overflødigt at opretholde særlige kontrolforanstaltninger. Denne udvikling gik heller ikke sporløst hen over sektoren for forarbejdet tobak, selv om konkurrencen her ikke var tilstrækkeligt effektiv. Den nye ordning inden for tobakssektoren blev i øvrigt indført i henhold til en procedure, som blev fastlagt efter samråd med Kommissionen. Proceduren var i overensstemmelse med den plan for gradvis frigivelse af priserne, som den franske regering havde forpligtet sig til at følge inden for sektoren for forarbejdet tobak, selv om den generelle priskontrolordning stadig var i kraft. Der var således lagt en officiel tidsplan for den gradvise frigivelse af priserne, hvori dels var fastsat rimelige frister for den endelige afskaffelse af kontrolordningen, dels taget hensyn til eventuelle risici for et fornyet opsving i inflationen og den franske økonomis generelle situation. Som oplyst ved flere lejligheder af den franske regering måtte der ikke efter 1989 foretages noget som helst indgreb i prisdannelsen for forarbejdet tobak.

På baggrund af det anførte bestrider den franske regering Kommissionens påstand om, at de lovregler vedrørende priskontrol, som blev anvendt på forarbejdet tobak, ikke havde en generel karakter, idet der for de øvrige produkter ikke havde været udøvet nogen priskontrol siden den 1. januar 1987. Den generelle prisrammeordning udelukkede ikke, at der blev iværksat en prisfrigivelsespolitik, der gradvis skulle omfatte samtlige erhvervssektorer. En sådan generel politik for gradvis frigivelse af priserne, der tog skyldig hensyn til nødvendigheden af at bekæmpe inflationen, og som i forvejen blev anvendt inden for de andre sektorer, blev da også iværksat inden for sektoren for forarbejdet tobak. Da den priskontrolordning, der blev indført i 1945, ikke var til hinder for en gradvis lempelse af prisfastsættelsesreglerne, før priserne blev fuldstændigt frigivet, udgjorde lovreglerne vedrørende tobak ikke nogen hindring for iværksættelse af en proces, som skulle føre til de ønskede resultater inden for en vis rimelig tid.

Den franske regering har sammenfattende anført, at selv om det var utvivlsomt, at bestemmelserne vedrørende kontrollen med detailsalgspriserne for forarbejdet tobak forud for den 1. januar 1987 — dvs. på tidspunktet for prisrammeordningens ophævelse — udgjorde et led i den generelle priskontrolpolitik, kan man dog ikke hævde, at der efter dette tidspunkt ikke eksisterede nogen generel prispolitik. Den generelle prispolitik, der i forvejen var blevet anvendt inden for andre sektorer, blev nemlig overført til tobakssektoren, ligesom der blev fastsat og iværksat en plan for gradvis frigivelse af priserne i lighed med den plan, der allerede var blevet anvendt inden for andre sektorer.

Den fuldstændig frie prisdannelse, som skulle gennemføres i henhold til denne tidsplan, udgjorde det sidste led i en ordning, hvorefter producenter og importører skulle have mulighed for ikke blot frit:

— at fastsætte salgspriserne;

— at fastsætte priserne på de nye produkter;

— at i det hele selv bestemme prisudviklingen på deres produkter.

Vedrørende salgspriserne fremhæver regeringen, at de franske myndigheder ikke griber ind i fastsættelsen af grossistens /importørens salgsmargen, men at forskellen mellem salgsprisen og grossistens /importørens margen afhænger af parternes forhandlingsresultater.

Salgsprisen er det beløb, der tilkommer producenten, når grossistens /importørens salgsmargen er blevet fradraget forskellen mellem detailsalgsprisen, på den ene side, og salgsmargenen i detailleddet samt afgifterne, på den anden side. Den franske regering finder det således ubestrideligt, at grossistens /importørens salgsmargen er et resultat af parternes frie forhandlinger.

Der har længe været fri prisdannelse på de nye produkter, som udgør en væsentlig del af markedet. De begrænsninger i den fri prisdannelse, som endnu måtte findes, beror ifølge regeringen snarere på indbyrdes aftaler mellem de pågældende virksomheder selv. Det af Kommissionen anførte tal på 0,5%, som de forarbejdede tobaksprodukter, der første gang bringes på markedet, angives at have udgjort af samtlige indførsler i 1983, finder regeringen ikke at kunne tillægge nogen betydning, da et nyt produkt i sagens natur ikke har nogen markedsandel på det tidspunkt, da det markedsføres første gang. Derimod er det interessant at konstatere, at de cigaretmærker, som er blevet markedsført siden 1983, og som stadig sælges, i dag tegner sig for en andel på 20°/o af salget i Frankrig af cigaretter med lys tobak.

Ifølge de franske myndigheder var det ikke muligt med kort varsel også at anvende den prisfrigivelsespolitik, der blev iværksat fra den 1. januar 1987 på forarbejdet tobak (selv om regeringen påtænker tillige at sikre fri prisdannelse også for tobaksprodukter). Dette skyldtes de hensyn, som måtte tilgodeses ved ophævelsen af en gammel ordning og gennemførelsen af en gradvis frigivelse af tobakspriserne. De franske myndigheder var berettiget til at udvide den generelle priskontrolordning og havde bestræbt sig på at efterkomme dommen af 21. juni 1983, hvilket dels fremgik af, at den udsendte meddelelsen af 24. januar 1985, dels af, at regeringen i overensstemmelse med de forplig- teiser, den havde påtaget sig, iværksatte en ordning, der gjorde det muligt at korrigere visse tidligere bestående prisforskelle.

Regeringen benægter, at de franske myndigheder med urette afslog at godkende de prisforhøjelser, der var anmeldt af fabrikanter eller importører af forarbejdet tobak. De konkrete eksempler, Kommissionen har fremdraget, vedrører enten en bestemt ansøgning fra 1982 — på hvilket tidspunkt den generelle prisstopordning endnu var i kraft — eller ansøgninger fra 1984, som den franske regering havde besvaret i overensstemmelse med førnævnte meddelelse af 24. januar 1985, som blev udstedt efter samråd med Kommissionen og som led i den generelle prisrammepolitik, der blev anvendt på daværende tidspunkt. Vedrørende de nævnte prisanmeldelser anfører den franske regering videre, at der var tale om ansøgninger, som alle importørerne havde indgivet på samme tidspunkt og med begæring om anvendelse af helt de samme vilkår. I den forbindelse anfører regeringen, at Kommissionen er uberettiget til at anlægge traktatbrudssag mod Den Franske Republik, når den ikke selv har udfoldet de fornødne anstrengelser for at påse, at visse virksomheder inden for tobakssektoren overholdt Traktatens konkurrenceregler.

2) Anbringendet om tilsidesættelse af EØFTraktätens artikel 30

Kommissionen har gjort gældende, at den franske priskontrolordning for forarbejdet tobak er i strid med Traktatens artikel 30, da den hindrer afsætningen af importerede produkter, fordi ordningen udelukkende tilgodeser forholdene på det franske marked og ikke giver producenter fra andre medlemsstater mulighed for at lade de forhøjede produktionsomkostninger slå igennem på salgsprisen i Frankrig. Ordningen har så meget mere graverende virkninger, som den franske producents tab (dvs. den franske eneproducent, SEITA), der er ganske betydelige, automatisk dækkes ind over det franske statsbudget.

Til støtte for det anførte har Kommissionen fremlagt en række statistiske oplysninger til godtgørelse af, at de udenlandske producenter på grund af de franske retsforskrifter ikke havde mulighed for at foretage den justering af deres salgspriser, der var nød-, vendig på grund af den udvikling i produktionsomkostningerne, som fulgte efter devalueringen af den franske franc samt revalueringen af den tyske mark og den nederlandske gylden. De udenlandske erhvervsdrivende blev derved nødsaget til, såfremt de ville fastholde eller forøge deres markedsandel i Frankrig, at nedsætte deres fortjenstmargen med det beløb i national valuta, som de gik glip af på grund af devalueringen af den franske franc, hvorimod de under en ordning med fri prisdannelse havde haft mulighed for at forhøje priserne (eller i givet fald nedsætte dem) ud fra en økonomisk vurdering af situationen. De erhvervsdrivende blev frataget denne mulighed, hvilket naturligvis ikke ligefrem tilskynder dem til at udfolde yderligere anstrengelser for at komme ind på det franske marked.

Ganske vist steg den værdimæssige andel af indførslerne til det franske marked fra 16 til 52% mellem 1976 og 1986, men dette skyldtes i vidt omfang, at priserne på importerede produkter var højere. Indførslernes kvantitative andel steg nemlig kun fra 36,3 til 43,4% mellem 1983 og 1987. Under alle omstændigheder er en evt. importstigning ikke noget bevis for, at Traktatens artikel 30 er behørigt overholdt. Det kan således ikke afvises, at eksportørerne fra de andre EFlande ville have haft en større markedsandel, såfremt foranstaltningerne havde været traktatmedholdelige.

Der findes heller ikke fornødent grundlag for den franske regerings påstand om, at den franske eneproducents tab ikke skyldtes et for lavt prisniveau, men et konstant fald i dennes markedsandel på grund af ændringer i forbrugernes smag. Det fremgår nemlig af SEITA's økonomiske beretning for regnskabsåret 1985, at virksomhedens tab bl. a. skyldtes en ringe stigning i salgspriserne, som ikke var tilstrækkelig til at dække de forhøjede produktionsomkostninger.

Regeringen for Kongeriget Nederlandene har anført, at mere end 80% af detailsalgspriserne i Frankrig fastsættes af myndighederne i henhold til lovgivningen, hvorfor fabrikanten eller importøren er afskåret fra at ændre herved. Det beløb, som den udenlandske fabrikant modtager for sit produkt ved den franske grænse, udgør omkring 18% af detailsalgsprisen. Dette viser klart, at selv om myndighederne beslutter at forhøje detailsalgsprisen, vil dette efter den franske ordning kun i meget ringe grad slå igennem på fabrikantens salgspris. Når man herudover tager i betragtning, at detailsalgspriserne efter den franske ordning ofte fastsættes på et lavere niveau end industrien ønsker eller finder nødvendig af hensyn til virksomhedernes økonomi, fremgår det klart, at industrien ikke i tilstrækkelig grad kan overvælte de forhøjede produktionsomkostninger på salgspriserne. Dette indskrænker mulighederne for at øve konkurrence på detailsalgspriserne og udgør dermed en hindring for de frie varebevægelser.

Regeringen for Den Franske Republik har anført, at den franske priskontrolordning, som gælder uden forskel for indenlandske og importerede produkter, ikke hindrede afsætningen af importerede produkter. Dette godtgøres af, at åbningen af det franske marked mellem 1976 og 1986 medførte en stor stigning i import af udenlandske produkter.

Det kan således konstateres, at indførslerne mellem 1976 og 1986, beregnet med udgangspunkt i produkternes værdi, gennemsnitligt steg med 16% om året, mens det samlede marked for cigaretter i Frankrig kun steg med 1,4%.

Kommissionens argument om, at den kvantitative stigning i indførslerne var ubetydelig, og at den kraftige værdistigning hovedsagelig skyldtes de højere priser på importerede produkter, er selvmodsigende. Såfremt man nemlig antager, at den kvantitative stigning var ubetydelig, må man samtidig, i modsætning til det af Kommissionen anførte, erkende, at de importerede produkter var udsat for meget høje prisstigninger. Når man imidlertid tager i betragtning, at de udenlandske produkter altid har været dyrere end de franske (med omtrent samme procent) kan den kraftige forhøjelse af indførslernes procentmæssige værdi kun forklares med den kraftige stigning i produkternes kvantitative andel.

Argumentet om, at der ville være kommet flere udenlandske varer ind på markedet, såfremt der ikke havde eksisteret en generel priskontrolordning i Frankrig, må efter regeringens opfattelse afvises. Dels er dette en subjektiv påstand, for hvilken der ikke er ført mindste bevis, dels ville en øjeblikkelig udligning af prisefterslæbet, som anbefalet af Kommissionen, netop på grund af den snævre sammenhæng mellem efterspørgsel og pris have nedsat forbruget af de tobaksprodukter, som var steget i pris.

Den omstændighed, at importen blev ved med at stige mellem 1983 og 1987, men ikke med samme progression, skyldtes ikke den franske priskontrolordning, men dels, at verdensmarkedet for forarbejdet tobak stagnerede, dels at der blev markedsført nye indenlandske produkter i Frankrig, som faldt i forbrugernes smag. Den omstændighed, at indførslernes stigning aftog på grund af en mere effektiv konkurrence fra de indenlandske produkter, kan således under ingen omstændigheder anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion.

De tab, den franske eneproducent, SEITA, har lidt, skyldtes, at et betydeligt og stadig færre antal kunder holdt op med at efterspørge brun tobak, som SEITA's produktudvalg næsten udelukkende var baseret på for 10 år siden.

Endelig anfører den franske regering, at det fremgår af tilgængelige dokumenter og statistiske oplysninger, at mange importerede produkter har vundet indpas på det franske marked, at importørerne ikke blev afskåret fra at lade produktionsomkostningerne slå igennem på salgspriserne og at producenterne har indgået indbyrdes aftaler om at fastholde et kunstigt højt prisniveau.

3) Anbringendet om den manglende opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983

Kommissionen har anført, at selv om meddelelsen af 24. januar 1985 efter sit indhold var egnet til at sikre Traktatens efterlevelse i overensstemmelse med Domstolens dom, havde den ikke i praksis hindret, at de priser, som producenterne eller importørerne havde anmeldt, blev undergivet kontrolforanstaltninger, der ikke havde den generelle karakter, som kræves efter direktivets artikel 5. Meddelelsen medvirkede heller ikke i praksis til at undgå, at vanskelighederne i forbindelse med importen af forarbejdet tobak til det franske marked blev større. Dette viser, at det er nødvendigt, når der foreligger et traktatbrud, også at bringe selve de handlinger til ophør, som ligger til grund for traktatbruddet. Den proces, den franske regering iværksatte, for at gennemføre en fuldstændig fri prisdannelse i 1989, kunne således ikke bringe traktatbruddet til ophør, eftersom medlemsstaternes frist for at efterkomme direktiv 72/464/EØF udløb allerede den 1. juli 1973, og eftersom Domstolens dom, hvorved den franske ordning for priskontrol med forarbejdet tobak blev fastslået at være uforenelig med fællesskabsretten, blev afsagt den 21. juni 1983. Den udligning af prisefterslæbet, som den franske regering foretog mellem 1983 og 1987, var således endnu den 14. september 1987 forsinket med 15%.

Den franske regering har anført, at der blev truffet flere foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983. Den henviser i den forbindelse til meddelelsen af 24. januar 1985, godkendelsen af de prisforhøjelser, som gav mulighed for at dække de forhøjede produktionsomkostninger og afbøde virkningerne af ændringen i valutaernes parikurser samt delvis indhente det i 1983 konstaterede prisefterslæb, hvortil kom den udtrykkelige forpligtelse, som regeringen havde påtaget sig, til at gennemføre en fuldstændig fri prisdannelse i 1989. Regeringen kan ikke erklære sig enig i anbringendet om, at Traktatens artikel 171 er blevet tilsidesat, da den proces til gennemførelse af en fri prisdannelse, som blev planlagt i samråd med Kommissionen, i vidt omfang er gennemført og kan være afsluttet inden for et vist rimeligt tidsrum. Forklaringen på, at regeringen ikke, som fordret af Kommissionen, kunne indføre de pågældende foranstaltninger med øjeblikkelig virkning, var, at Frankrig endnu, på det tidspunkt, da dommen af 21. juni 1983 blev afsagt, førte en rigoristisk priskontrolpolitik. Priskontrollen blev efterfølgende lempet gennem vedtagelsen af en række vigtige foranstaltninger, såsom meddelelsen af 24. januar 1985. Udligningen af prisefterslæbet blev ikke forsinket, og adskillige producenter afstod i øvrigt fra at bringe de godkendte prisforhøjelser i anvendelse.

IV — Parternes svar på Domstolens spørgsmål

Kommissionen og Den Franske Republiks regering har, som svar på spørgsmålene, henvist til de indbyrdes drøftelser, som de førte efter den 1. december 1986 for at sikre en tilfredsstillende udvikling i den fri prisdannelse for forarbejdet tobak.

Den franske regering har forklaret, at den fri prisdannelse blev gennemført progressivt, sektor for sektor, idet man begyndte med de sektorer, hvor konkurrencen mellem virksomhederne var tilstrækkeligt effektiv til at sikre en moderat udvikling. Bekendtgørelsen af 1. december 1986, som er at betragte som en retlig stadfæstelse af den proces for frigivelse af priserne, der allerede var blevet påbegyndt lang tid i forvejen, betegnede ikke nogen afslutning på den overgangsperiode, hvorunder der skulle foretages en justering af prisordningen inden for de enkelte sektorer. Visse sektorer blev ved med at være undergivet priskontrolordningen inden for en vis midlertidig overgangsperiode og var under stadig opsyn af Konkurrencetilsynet (Conseil de la concurrence), der foretog systematiske undersøgelser til vurdering af, om det ud fra en objektiv analyse af, hvorledes markedet fungerede, var hensigtsmæssigt at frigive priserne. Samtidig blev der foretaget undersøgelser af andre prisordninger end de i bekendtgørelsen omhandlede, hvilket ligeledes havde til formål eventuelt at indføre en fri prisdannelse inden for disse områder.

Vedrørende begrundelsen for at opretholde priskontrolordningen for forarbejdet tobak anfører den franske regering, at den fandt det nødvendigt at foretage en gradvis frigivelse af priserne, dels for at undgå risikoen for inflation — under hensyn til, at de udenlandske producenter alle klart havde tilkendegivet straks at ville foretage betydelige prisstigninger, så snart dette var muligt — dels for under alle forhold at sikre en moderat prisudvikling inden for en sektor som tobakssektoren, hvor konkurrencen ikke er særlig stærk, og endelig for at kontrollere udviklingen i de fiskale indtægter, som inden for denne sektor er direkte proportionale med detailsalgsprisen for forarbejdet tobak.

G. Bosco

Refererende dommer

( *1 ) – Processprog: Fransk.

DOMSTOLENS DOM

13. juli 1988 ( *1 )

I sag 169/87,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, ved juridisk konsulent H. Etienne og D. Calleja, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og med valgt adresse i Luxembourg hos G. Kremlis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,

sagsøger,

støttet af

Kongeriget Nederlandene, ved de befuldmægtigede G. M. Borchardt og A. Fierstra, og med valgt adresse i Luxembourg på Den Nederlandske Ambassade,

intervenient,

mod

Den Franske Republik, ved den befuldmægtigede R. de Gouttes og den assisterende befuldmægtigede C. Chavance og med valgt adresse i Luxembourg på Den Franske Ambassade,

sagsøgt,

hvori der er nedlagt påstand om, at det statueres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser dels efter artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 72/464/EØF af 19. december 1972 (JO L 303, s. 1) og EØF-Traktatens artikel 30, ved ikke at have fastsat detailsalgspriser for forarbejdet tobak på det niveau, der fastsættes af fabrikanter eller importører (hvorved bortses fra generelle retsforskrifter til bekæmpelse af prisstigninger), dels tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-Traktatens artikel 171 ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983,

har

DOMSTOLEN,

sammensat af præsidenten Mackenzie Stuart, afdelingsformændene G. Bosco og J. C. Moitinho de Almeida, dommerne T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot og F. Schockweiler,

generaladvokat: J. L. da Cruz Vilaça

justitssekretær: assisterende justitssekretær J. A. Pompe

på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 22. marts 1988,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 26. maj 1988,

afsagt følgende

Dom

1 Ved stævning, indgået til Domstolens Justitskontor den 5. juni 1987, har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-Trakatens artikel 169 anlagt sag med påstand om, at det statueres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, dels efter artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 72/464/EØF af 19. december 1972 (JO L 303, s. 1) og EØF-Traktatens artikel 30, ved ikke at have fastsat detailsalgspriser for forarbejdet tobak på det niveau, der fastsættes af fabrikanter eller importører (hvorved bortses fra generelle retsforskrifter til bekæmpelse af prisstigninger), dels tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-Traktatens artikel 171 ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983.

2 Ved Domstolens dom af 21. juni 1983 i sag 90/82 (Kommissionen mod Den Franske Republik, Sml. s. 2011) kendtes for ret, at Den Franske Republik havde »tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i medfør af EØF-Traktaten, ved at fastsætte detailsalgspriserne for forarbejdet tobak på et andet niveau end det, der er fastsat af fabrikanterne og importørerne«.

3 Den 24. januar 1985 offentliggjorde det franske Ministerium for Økonomi, Finanser og Budget en meddelelse om proceduren for fastsættelse af detailsalgspriser for forarbejdet tobak. Meddelelsen medførte ingen ændringer i den bestående lovgivning, men foreskrev, at priser for varer, der for første gang blev bragt på markedet i Frankrig, fremover skulle meddeles myndighederne to måneder før varerne blev udbudt til salg. For andre varer skulle detailsalgsprisen fastsættes på grundlag af de prislister, som fabrikanter og importører havde indgivet til Generaldirektoratet for Konkurrence og Forbrug, med angivelse af datoerne for prisernes anvendelse, og under behørig hensyntagen til resultaterne af den samrådsprocedure, der var foreskrevet i samme meddelelse. Derpå skulle priserne offenliggøres i Den Franske Republiks Lovtidende ved bekendtgørelse fra ministeren for Økonomi, Finanser og Budget.

4 På grundlag af klager fra fabrikanter eller importører, som havde fået afslag fra ministeriet om godkendelse af de nye detailsalgspriser, de havde anmeldt, antog Kommissionen, at fabrikanter og importører ved nævnte meddelelse — således som de franske myndigheder fortolkede og anvendte den — blev afskåret fra frit at fastsætte detailsalgspriserne for forarbejdet tobak. Kommissionen indledte derfor i medfør af Traktatens artikel 169 en procedure over for Den Franske Republik under henvisning til, at den franske regering ikke havde opfyldt Domstolens dom af 21. juni 1983, og at den franske lovgivning stadig ikke var i overensstemmelse med EF-retten.

5 Ved kendelse af 11. november 1987 gav Domstolen Kongeriget Nederlandene tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionen.

6 Den franske regering har under sagen gjort gældende, at den ikke har tilsidesat sine forpligtelser efter Traktaten, og har såvel under den forudgående administrative procedure som under retsforhandlingerne ved Domstolen erklæret, at den allerede havde tilladt prisforhøjelser og gradvis ville frigive detailsalgspriserne for forarbejdet tobak, således at der kunne sikres en fuldstændig fri prisfastsættelse herfor i 1989.

7 Vedrørende sagens faktiske omstændigheder samt parternes anbringender og argumenter henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelse af Domstolens argumentation.

8 Vedrørende sagens realitet bemærkes indledningsvis, at Kommissionens anbringender om, at den franske lovgivning er i strid med artikel 5, stk. 1, i direktiv 72/464/EØF og med Traktatens artikel 30 allerede er indeholdt i anbringendet om, at Domstolens dom af 21. juni 1983 ikke er opfyldt.

9 Vedrørende dette anbringende har den franske regering gjort gældende, at den har truffet de nødvendige foranstaltninger til dommens opfyldelse, dels ved at offentliggøre ovennævnte meddelelse af 24. januar 1985, dels ved at acceptere en række prisforhøjelser, som var blevet foreslået af fabrikanter eller importører.

10 Herom bemærkes, at ingen af disse foranstaltninger kan anses for en acceptabel fremgangsmåde til opfyldelse af Domstolens dom, således som det er forudsat i Traktatens artikel 171.

11 For det første fastslog Domstolen ved nævnte dom, at den franske lov nr. 76-448 af 24. maj 1976 om tilpasning af monopolet for forarbejdet tobak — samt gennemførelsesdekretet nr. 76-1324 af 31. december 1976 (hvorved de franske myndigheder fik beføjelse til at fastsætte detailsalgspriser for forarbejdet tobak) — var i strid såvel med direktiv 72/464/EØF som med Traktatens artikler 30 og 37. Endvidere må det konstateres, at meddelelsen af 24. januar 1985, som blev offentliggjort i Den Franske Republiks Lovtidende, og som i øvrigt ikke var underskrevet af nogen offentlig myndighed, ikke ændrede eller ophævede de nævnte lov- eller administrativt fastsatte retsforskrifter. Selv om meddelelsen antages at angive den franske regerings hensigt om at godkende samtlige de prisanmeldelser, som fabrikanter eller importører indgav efter nævnte tidspunkt — hvilket dog ikke fremgår af meddelelsens ordlyd, og hvilket den franske regering i øvrigt selv har taget afstand fra — må retsstillingen anses for uklar, hvorved retssikkerheden bringes i fare. Følgelig kan Den Franske Republik ikke antages at have opfyldt sin forpligtelse til at sikre fuldstændig opfyldelse af Domstolens dom.

12 For det andet kan den omstændighed, at de offentlige myndigheder i Frankrig reelt godkendte visse af de prisforhøjelser, som fabrikanter eller importører havde ansøgt om, ikke anføres til støtte for Den Franske Republiks frifindelsespåstand. Dels gjaldt godkendelserne nemlig kun en række delvise eller begrænsede prisforhøjelser, dels kan en medlemsstat efter fast praksis ved Domstolen ikke gyldigt opfylde sine EF-retlige forpligtelser ved at lade myndighederne anvende en bestemt administrativ praksis, som disse efter sagens natur når som helst kan ændre.

13 Den franske regering har endvidere gjort gældende, at man ikke med føje kan foreholde den at have tilsidesat Traktatens artikel 171, når henses til den procedure, den har iværksat til frigivelse af priserne, og som vil blive tilendebragt i 1989 med indførelsen af en ordning, der sikrer fuldstændig fri prisdannelse for forarbejdet tobak.

14 Herom bemærkes, at selv om artikel 171 ikke fastsætter en frist for dommens opfyldelse, er det uomtvisteligt, at foranstaltninger til opfyldelse af en dom skal iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt. Hertil kommer, at der i denne sag forelå yderligere en omstændighed, der gjorde det desto mere uberettiget at udsætte dommens opfyldelse længere tid end absolut nødven- digt for at træffe de fornødne foranstaltninger. Ifølge artikel 12 i direktiv 72/464 påhvilede der nemlig medlemsstaterne en forpligtelse til at iværksætte de ved lov, bekendtgørelse eller administrativt fastsatte bestemmelser, som var nødvendige for at gennemføre direktivet senest den 1. juli 1973.

15 Som følge af det anførte må det konstateres, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-Traktatens artikel 171 ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983.

Sagens omkostninger

16 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgte har tabt sagen, tilpligtes denne at betale sagens omkostninger, bortset fra de omkostninger, der er afholdt af intervenienten, som ikke har nedlagt påstand herom, og som derfor selv må bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer DOMSTOLEN

1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-Traktatens artikel 171 ved ikke at have truffet de foranstaltninger, som er nødvendige til opfyldelse af Domstolens dom af 21. juni 1983.

2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger, bortset fra de af Kongeriget Nederlandene afholdte omkostninger.

3) Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger.

Mackenzie Stuart Bosco Moitinho de Almeida Koopmans Everling Galmot Schockweiler Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg, den 13. juli 1988. J.-G. Giraud Justitssekretær A. J. Mackenzie Stuart Præsident

( *1 ) – Processprog: Fransk.