C —

Dernæst er dette spørgsmål, om forskrifterne i traktatens almindelige og afsluttende bestemmelser kan finde anvendelse på transportområdet. Spørgsmålet opstår i det væsentlige med hensyn til artikel 235. a) Artikel 228 bestemmer, at i de tilfalde, hvor traktatens bestemmelser forudsætter indgåelse af aftaler mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller en international organisation, skal disse aftaler forhandles af Kommissionen og afsluttes af Rådet, efter at sidstnævnte i visse tilfælde har indhentet udtalelse fra forsamlingen. I artiklens stykke 1, andet afsnit bestemmes, at der kan indhentes en udtalelse fra Domstolen om den påtænkte aftales forenelighed med traktatens bestemmelser. Det, Kommissionen faktisk anmoder Domstolen om, er at give første punktum i denne artikels stykke 1, der begrænser sin anvendelse til de i traktaten fastsatte tilfælde, en udvidende fortolkning, det vil sige at kende for ret, at bestemmelsen ikke blot tager sigte på tilfælde, som traktaten omfatter »expres-sis verbis« (det vil f.eks. sige dem, som omhandles i artiklerne 111 — 116 — told — eller handelsmæssige aftaler —, artikel 238 — associeringsaftaler — eller artiklerne 229 og 230 — forbindelser med De forenede Nationer, med Europarådet og med OECD —), men udstrækkes til transportområdet, som følge både af traktatens artikel 75 og af, at Fællesskabet vedtog forordning nr. 543/69 i 1969. De indsigelser, man kan rejse med denne argumentation, er efter min mening særdeles tungtvejende. 1. Traktatens artikel 75 bestemmer ganske vist klart, at Rådet fastsætter »fælles regler for international transport« til en medlemsstats område, og at Rådet kan fastsætte »alle andre formålstjenlige bestemmelser«. Navnlig i de fire sidste ord ser Kommissionen en anerkendelse af, at Fællesskabet har en ved traktaten indført ekstern kompetence, hvilket er ensbetydende med, at der foreligger et af de tilfælde, hvor artikel 228 finder anvendelse. Der er to grunde til, at denne tese vanskeligt kan tiltrædes. Artiklen i sin helhed viser, at udtrykket »international transport« i et af afsnittene i virkeligheden hovedsageligt tager sigte på transporten inden for Fællesskabet, eftersom den er den eneste transportform, hvorpå de fælles regler direkte kan finde anvendelse. I øvrigt er det vanskeligt at antage, at et så ubestemt udtryk som »alle andre formålstjenlige bestemmelser« kan dække en så præcis kompetence, som kompetencen for Fællesskabet til at forhandle og afslutte aftaler med tredjelande på medlemsstaternes vegne. I traktatens bestemmelser om handelspolitikken findes der flere andre eksempler på forskrifter, der er lige så generelle som forskrifterne i litra c) i artikel 75, stk. 1. Nu har det med sikkerhed ikke været tanken hos traktatens forfattere, at sådanne bestemmelser skulle være tilstrækkelige til at begrunde en ekstern kompetence for Fællesskabet, eftersom de med henblik på at tillægge dette en sådan kompetence har fundet det nødvendigt i traktaten at indsætte seks artikler, som specielt angår dette spørgsmål. 2. Et betydeligt mere ømtåleligt spørgsmål er, om vedtagelsen af forordning nr. 543/69 eller visse af dennes regler ikke har medført, at der er blevet skabt en fællesskabskompetence, og at traktatens artikel 228 således kan finde anvendelse på forhandlingerne om og afslutningen af AETR. Man kan nemlig rejse det almindelige spørgsmål, om gennemførelsen af en fællesskabsforordning ikke, udover de tilfælde, hvor Fællesskabet efter traktaten udtrykkeligt har en international kompetence, bevirker, at man til Fællesskabet overfører kompetencen til at forhandle og indgå sådanne aftaler, som kan påvirke gennemførelsen af den fællesskabsretlige regel. Visse særtræk ved nærværende sag gør, at den i så henseende danner et gunstigt grundlag for at antage en sådan tese. Der er nemlig ingen tvivl om følgende: — dels regulerer fællesskabsforordning nr. 543 E 69 de samme spørgsmål, som er genstand for AETR, — dels adskiller AETR sig fra fællesskabsforordningen i det mindste på ét punkt, nemlig med hensyn til det tidspunkt, fra hvilket forskrifterne om den maksimale daglige køretid skal anvendes, og — endelig synes artikel 3 i den pågældende fælleskabsforordning udtrykkeligt at fastsætte den nævnte kompetenceoverførelse, eftersom det heri hedder: »Fællesskabet overtager de forhandlinger med tredjelande, som viser sig nødvendige for anvendelsen af denne forordning.« Jeg skal ikke lægge skjul på, at tesen om en overførelse af en ekstern kompetence til Fællesskabet via vedtagelsen af en fællesskabsforordning et øjeblik var ved at overbevise mig, og det er med en smule beklagelse, at jeg ved nærmere eftertanke alligevel vil foreslå Domstolen ikke at lægge den til grund. Ud fra synspunktet om en vis fællesskabs-»etik«, frembyder denne tese nemlig visse klare fordele. I og med at der ved en forordning sker en overførelse af et bestemt område fra det nationale plan til fællesskabsplanet, kan man hævde, at medlemsstaterne, hvad enten de handler individuelt eller kollektivt, ikke længere gyldigt kan kontrahere med tredjelande om forpligtelser, som vedrører samme område. Herefter er kun Fællesskabet kompetent til at kontrahere om sådanne forpligtelser på det område, hvor fællesskabsretten finder anvendelse. Praktisk set er et sådant system desuden det, som formentlig bedst er i stand til at forhindre, at medlemsstaterne ikke med tredjelande indgår aftaler, som senere viser sig at være vanskeligt forenelige med fællesskabsforordningerne, det ville måske kort sagt være det system, som bedst sikrede overholdelsen af den ligevægt, som traktaten har indført mellem Fællesskabets institutioner. Ganske uanset disse betragtningers vægt — og jeg erkender, at den er betydelig — kan der imidlertid mod denne tese om stiltiende og automatisk kompetenceoverførelse uden for de af traktaten forudsete tilfælde rejses overordentligt alvorlige indvendinger udover en almindelig indvending om den metode til fortolkning af traktaten, som jeg allerede har henvist til, og som jeg straks skal komme tilbage til. Først og fremmest vil det efter min opfattelse være praktisk umuligt at anerkende en sådan virkning for samtlige fællesskabsforordninger, hvoraf nogle regulerer spørgsmål, der ifølge deres karakter adskiller sig fra dem, som en international traktats forskrifter kan angå. Det har for øvrigt Kommissionens repræsentant ikke selv hævdet. Der må altså findes et kriterium for sondringen mellem de forordninger, som bevirker, at der sker en overførsel af ekstern kompetence til Fællesskabet, og dem, som ikke har en sådan virkning. Men hvilket kriterium? Skal man lægge vægt på, at en forordning mere eller mindre direkte står i forbindelse med et af de områder for den fælles politik, som traktaten har forudset? Eller skal man tværtimod undersøge forordningens materielle indhold i lyset af de påtænkte forhandlinger og på hvil ket stadium af disse forhandlinger? Det ses, hvor vanskeligt det er at finde et kriterium, som ikke fører til tvetydigheder eller rets-usikkerhed. Det ville måske også — og det er den anden indsigelse, som jeg ønsker at fremkomme med — være ensbetydende med at sammenblande de i traktaten fastsatte fremgangsmåder og måske endog undertiden at bremse fællesskabsrettens udvikling. Med hensyn til de i traktaten fastsatte fremgangsmåder må det nemlig bemærkes, at traktaten, hvad angår eventuelle uoverensstemmelser mellem de med tredjelande indgåede aftaler og fællesskabsforordningerne, forudser to forskellige fremgangsmåder: — en repressiv fremgangsmåde: dvs. søgsmålet om ikke-overholdelse, som kun kan anvendes af Kommissionen og eventuelt af en medlemsstat men som disse altid kan anvende; — en præventiv fremgangsmåde, som indebærer et samarbejde mellem Rådet og Kommissionen, men som kun er hjemlet i visse tilfælde, såsom dem der sigtes på i artiklerne 111 — 113. Det forekommer mig imidlertid sikkert, at der, dersom den omtalte fremgangsmåde blev anvendt i andre tilfælde end dem, som formelt er forudset i traktaten, ville opstå forvirring på de steder, hvor traktatens forfattere har haft til hensigt at indføre en sondring. Er der endelig ikke udfra synspunktet om udvikling af den fælles politik grund til at frygte, at ministrene vil bremse vedtagelsen af forordninger, såfremt disse bevirker at deres internationale beføjelser fratages dem i tilfælde, som ikke er forudset af traktaten ? 3. Jeg skal nu gå over til at behandle anbringendet vedrørende artikel 3 i forordning nr. 543/69, som jeg lige har nævnt. Først og fremmest skal det noteres, at Domstolen, såfremt den i modsætning til af, hvad jeg lige har foreslået, skulle antage, at der i og med vedtagelsen af forordning nr. 543/69 skete en overførelse til Fællesskabet af kompetencen til at afslutte aftaler på transportområdet med tredjelande, vil være nødsaget til heraf at konkludere, at nævnte artikel 3 har en rent konstaterende karakter og ikke i sig selv kan skabe retsvirkninger. Hvis Domstolen derimod følger mit forslag og antager den modsatte tese, nødsager den også efter min mening til at anerkende, at bestemmelsen, skønt jeg tror, at den fejlagtigt er indsat i en retsakt med titlen »forordning«, ikke er af normativ karakter men udgør en ren hensigtserklæring. Artikel 3 i forordning nr. 543/69 er nemlig i virkeligheden et udtryk for en slags forbehold og en angivelse af et program: Man håber, at forhandlingerne i Geneve mellem den 1. april 1969, tidspunktet for forordningens ikrafttræden, og den 1. oktober 1970, tidspunktet for forordningens anvendelse på samtlige transportformer (altså også på køretøjer indregistreret i et tredjeland, for så vidt som de kører i Fællesskabet), vil resultere i større enighed og en tilnærmelse mellem det europæiske aftaleudkast og Fællesskabets lovgivning. Skulle dette dog vise sig umuligt, bliver det nødvendigt at indlede nye forhandlinger med tredjelandene vedrørende forordningens gennemførelse. Der er altså tale om en slags resolutiv klausul eller recisionsklausul, hvis grundlag forøvrigt er en af Parlamentet foreslået ændring, som lød således: »Senest to år efter ikrafttrædelsen af nærværende forordning (dvs. den 1. januar 1970) forelægger Kommissionen Rådet forslag til revision af nærværende forordning.« Forøvrigt indeholder denne artikel et krav om, at det ad forhandlingsvejen præciseres, hvilke betingelser der gælder for kørsel på tredjelandes territorium, både med disse landes køretøjer og med fællesskabskøretøjer. Det er nemlig indlysende, at Fællesskabet ikke i sin forordning kan regulere betingelserne for kørsel med køretøjer fra tredjelande på tredjelandes territorium, medmindre det pågældende land samtykker. Det er iøvrigt som følge af, at den nævnte artikel ikke har normativ karakter, at Rådet, uden at modsige sig selv, kunne udarbejde den under selve mødet i juli 1968, hvor der blev opnået enighed om at forhandlingerne om AETR skulle føres af medlemsstaterne, og det forklarer det »fortolkningsforbe-hold«, som findes i protokollen, og som præciserer dette punkt. b) Tilbage står at behandle det problem, som, iøvrigt subsidiært, blev rejst af Kommissionen angående artikel 235. Som bekendt bestemmes det i denne artikel: »Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra forsamlingen med enstemmighed passende forskrifter herom.« Kommissionen synes at mene, at artiklen i nærværende sag ville have bevirket, at der opstod en forpligtelse for Rådet til at tillægge Fællesskabet kompetencen til at forhandle og indgå AETR, selv om en sådan beføjelse ikke fremgik af traktatens øvrige bestemmelser. Artikel 235 forekommer mig ikke at have en sådan betydning. Selv om den måtte være anvendelig i Fællesskabets internationale relationer, giver den kun Rådet mulighed for, efter forslag fra Kommissionen, at udvide Fællesskabets beføjelser til også at omfatte dette område. Dels pålægger artiklen midlertid ikke Rådet en sådan forpligtelse, og dels og navnlig kan Rådet kun optræde på dette område efter forslag fra Kommissionen; denne har imidlertid aldrig udarbejdet et sådant forslag. Undersøgelsen af den nævnte artikel 235 fører mig dog ganske naturligt til den almindelige betragtning vedrørende metoderne til fortolkningen af traktaten, hvormed jeg vil slutte mit indlæg. Uanset med hvilken hjemmel Domstolen vil antage, at Fællesskabet har en ekstern kompetence til at forhandle og indgå AETR, er en sådan antagelse ensbetydende med, at fællesskabsmyndighederne, ud over de beføjelser, som traktaten udtrykkeligt har tillagt dem, har nogle stiltiende beføjelser svarende til de »implied powers«, som har gjort det muligt for De forenede Staters højesteret at udvide forbundsmyndighedernes beføjelser i forhold til enkeltstaternes. Det er dog min personlige opfattelse, at Fællesskabets beføjelser skal betragtes som et tilfælde af, hvad der i europæisk ret kaldes »afledt kompetence« (»på tysk: Enumera-tionsprinzip«). Ganske vist kan denne afledte kompetence forstås ret vidt, når den kun er et direkte og nødvendigt tillæg til beføjelser vedrørende spørgsmål inden for Fællesskabet, og Domstolen har allerede bekræftet dette med hensyn til EKSF. Men kan man anlægge en vid forståelse heraf hvad angår Fællesskabets kompetence til at indgå aftaler med tredjelande på transportområdet? Dette er ikke så nødvendigt, som det er søgt påvist ved Domstolen for et par dage siden. Selv uden anerkendelsen af »implied powers« befinder Fællesskabet sig ikke på transportområdet i en tilstand af »stadig sygdom« for nu at gentage det udtryk, som Kommissionens befuldmægtigede tidligere har anvendt. Artikels 235's raison d'être er netop at gøre det muligt at tildele Fællesskabet de beføjelser, som det kan få brug for. Det er derimod retligt meget vanskeligt på grundlag af de nugældende bestemmelser. Det synes at fremgå af hele Rom-traktatens system, at denne traktats forfattere har ønsket at strengt begrænse Fællesskabets eksterne kompetence til de tilfælde, som de udtrykkeligt har forudset. En sammenligning mellem EKSF-traktaten og Rom-traktaten er i så henseende betegnende: mens forhandlerne i 1951 i EKSF-traktaten fastsatte følgende (artikel 6): »Fællesskabet har i internationale forhold den til gennemførelsen af dets opgaver og opnåelse af dets mål fornødne rets- og handleevne«, begrænsede forhandlerne vedrørende Rom-traktaten i 1957 sig til at konstatere, at Fællesskabet har status som juridisk person (artikel 210), medens de, på området for forholdene udadtil, udtrykkeligt fastslog i artikel 228, at Fællesskabet kun kunne udøve ekstern kompetence »i de i denne traktat fastsatte tilfælde«. Er antagelsen af »implied powers« for Fællesskabet på området for forhandlinger med tredjelande ikke ensbetydende med at gå langt videre, end det har været ønsket af traktatens forfattere og af de stater, som undertegnede og ratificerede den? Jeg er personligt af denne opfattelse, og det er den væsenligste grund til, at jeg på dette område må foreslå Domstolen en relativt streng fortolkning af traktaten. Hermed har jeg fremlagt mine grunde til at antage, at den anfægtede beslutning fra Rådet ikke blev truffet inden for rammerne af en ved traktaten indført fællesskabskompetence og derfor ikke er en fællesskabsretsakt, mod hvilken der kan anlægges sag i medfør af artikel 173.