FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 22. juni 2006 1( )

Sag C-228/05

Stradasfalti Srl

mod

Agenzia delle Entrate Ufficio di Trento

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Commissione tributaria di primo grado di Trento (Italien))





1. Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker Commissione tributaria di primo grado di Trento (førsteinstansretten for skattesager), Italien, nærmere bestemt oplyst, om artikel 17, stk. 7, i sjette direktiv ( ), hvorefter medlemsstaterne med forbehold af et samråd i momsudvalget af konjunkturmæssige grunde helt eller delvis kan udelukke visse goder fra fradragsordningen, er til hinder for nationale regler, der udelukker fradrag for indgående moms på motorkøretøjer, der ikke indgår i selve virksomhedens drift, eller på brændstof til sådanne køretøjer, når de pågældende regler har været opretholdt i 25 år, og momsudvalget blot har taget vedtagelsen af reglerne til efterretning.

Relevante bestemmelser i sjette direktiv

2. Sjette direktivs artikel 17, stk. 2, bestemmer nærmere bestemt, at en afgiftspligtig person kan fradrage den indgående moms på anskaffede goder og tjenesteydelser i sin udgående moms, hvis disse goder og tjenesteydelser anvendes i forbindelse med hans afgiftspligtige transaktioner.

3. Dog bestemmer artikel 17, stk. 6:

»Senest inden udløbet af en periode på fire år fra datoen for dette direktivs ikrafttræden fastsætter Rådet med enstemmighed på forslag af Kommissionen de udgifter, der ikke giver ret til fradrag i merværdiafgiften. Under alle omstændigheder giver udgifter, der ikke er af streng, erhvervsmæssig karakter, som for eksempel udgifter til luksusforbrug, underholdning eller repræsentation, ikke adgang til fradrag.

Indtil de ovenfor omhandlede regler træder i kraft, kan medlemsstaterne opretholde alle de undtagelser, som på tidspunktet for dette direktivs ikrafttræden var gældende i henhold til deres nationale lovgivning.«

4. Der er til dato ikke blevet vedtaget sådanne regler. Sjette direktiv trådte i kraft i Italien den 1. januar 1979 ( ).

5. Sjette direktivs artikel 17, stk. 7, indeholder følgende bestemmelse:

»Med forbehold af det i artikel 29 omhandlede samråd kan hver medlemsstat af konjunkturmæssige grunde helt eller delvis udelukke alle eller bestemte investeringsgoder eller andre goder fra fradragsordningen. […]«

6. Artikel 27 giver mulighed for en anden og mere varig type undtagelse. På det relevante tidspunkt ( ) havde bestemmelsen følgende ordlyd:

»1. Rådet kan med enstemmighed på forslag af Kommissionen give en medlemsstat tilladelse til at indføre særlige foranstaltninger, der fraviger bestemmelserne i dette direktiv, for at forenkle afgiftsopkrævningen eller for at undgå visse former for svig eller unddragelse. […]

2. Den medlemsstat, der ønsker at indføre de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger, forelægger sagen for Kommissionen med de oplysninger, der er nødvendige til at foretage en vurdering.

3. Kommissionen underretter de øvrige medlemsstater herom inden for en frist på en måned.

4. Rådets samtykke anses for opnået, såfremt hverken Kommissionen eller en af medlemsstaterne inden for en frist på to måneder fra den i stk. 3 nævnte underretning har anmodet om, at sagen forelægges Rådet.

[…]«

7. Artikel 29, som der henvises til i artikel 17, stk. 7, bestemmer:

»1. Der nedsættes et rådgivende udvalg vedrørende merværdiafgiften, i det følgende benævnt »udvalget«.

2. Udvalget består af repræsentanter for medlemsstaterne og Kommissionen. Formanden for udvalget skal være en repræsentant for Kommissionen. Udvalgets sekretariat varetages af Kommissionens tjenestegrene.

3. Udvalget fastsætter selv sin forretningsorden.

4. Ud over de sager, der i henhold til dette direktiv er undergivet samråd, behandler udvalget spørgsmål, som forelægges det af dets formand, enten på dennes eget initiativ eller efter anmodning fra repræsentanten for en medlemsstat, og som angår anvendelsen af fællesskabsbestemmelserne vedrørende merværdiafgift.«

Metropol og Stadler-dommen

8. I Metropol og Stadler-sagen ( ) havde den østrigske Verwaltungsgerichtshof i en anmodning om præjudiciel afgørelse anmodet Domstolen om at vurdere foreneligheden af en national bestemmelse, der var blevet indført efter sjette direktivs ikrafttrædelse i Østrig, med artikel 17, stk. 6, og navnlig artikel 17, stk. 7. Den pågældende nationale bestemmelse indeholdt en ny definition af »minibusser«, der var meget snævrere end den definition, der var anvendt i tidligere administrativ praksis, og som medførte, at der ikke længere kunne fradrages indgående moms på en række køretøjer, som tidligere havde været omfattet af fradragsordningen.

9. Efter at have fastslået, at ændringen af definitionen ikke var tilladt efter sjette direktivs artikel 17, stk. 6, fordi den indebar en væsentlig ændring af bindende regler i forhold til situationen, før direktivet trådte i kraft i Østrig, behandlede Domstolen spørgsmålet, om artikel 17, stk. 7, gav en medlemsstat ret til at udelukke goder fra momsfradragsordningen a) uden forudgående samråd i momsudvalget og b) uden tidsbegrænsning af hensyn til konsolidering af statsfinanserne.

10. Domstolen bemærkede for det første, at fradragsretten udgør en integreret del af momsordningen, der skal sikre momsens neutralitet. Som udgangspunkt kan fradragsretten derfor principielt ikke begrænses. Undtagelser er kun tilladte i de tilfælde, hvor sjette direktiv udtrykkeligt indeholder en bestemmelse herom, og sådanne bestemmelser skal fortolkes strengt. Artikel 17, stk. 7, er netop en af disse bestemmelser, idet den giver medlemsstaterne mulighed for at undtage goder fra fradragsordningen med forbehold af det i artikel 29 omhandlede samråd.

11. Dette samråd gør det muligt for Kommissionen og de øvrige medlemsstater at kontrollere en medlemsstats brug af muligheden for at fravige den generelle ordning for momsfradrag ved bl.a. at efterprøve, om den pågældende nationale foranstaltning opfylder betingelsen om at være vedtaget af konjunkturmæssige grunde.

12. Artikel 17, stk. 7, indeholder således en procedureforpligtelse, som medlemsstaterne skal opfylde for at kunne påberåbe sige den undtagelsesregel, som den hjemler. Samrådet i momsudvalget fremtræder således som en forudgående betingelse for at træffe enhver foranstaltning med hjemmel i denne bestemmelse. I det omfang en undtagelse fra fradragsordningen ikke er kommet i stand i overensstemmelse med bestemmelsen, kan de nationale afgiftsmyndigheder ikke over for en afgiftspligtig gøre en bestemmelse gældende, der fraviger princippet om ret til momsfradrag ( ).

13. For det andet giver sjette direktivs artikel 17, stk. 7, første punktum, medlemsstaterne ret til at undtage goder fra fradragsordningen »af konjunkturmæssige grunde« og således til at træffe midlertidige foranstaltninger for at imødegå den konjunkturmæssige situation, som dens økonomi befinder sig i på et givet tidspunkt. Anvendelsen af sådanne foranstaltninger skal følgelig være tidsbegrænset, og foranstaltningerne kan pr. definition ikke være af strukturel karakter. Det følger heraf, at artikel 17, stk. 7, ikke giver en medlemsstat ret til at træffe foranstaltninger, der undtager goder fra fradragsordningen for moms, som ikke indeholder en angivelse af deres tidsmæssige begrænsning, og/eller som er et led i en pakke af strukturmæssige tilpasningsforanstaltninger, der har til formål at nedbringe statsunderskuddet og muliggøre en tilbagebetaling af statsgælden ( ).

Relevante nationale bestemmelser

14. De i den foreliggende sag omtvistede bestemmelser findes i artikel 19a, stk. 1, i dekret fra republikkens præsident nr. 633 af 26. oktober 1972 (herefter »DRP 633/1972«).

15. Ifølge artiklens stk. 1, litra c), er moms på køb eller import af visse typer motorkøretøjer, der ikke er bestemt til offentlig brug, og som ikke indgår i selve virksomhedens drift ( ), som en undtagelse fra den almindelige regel om ret til fradrag af indgående moms i udgående moms principielt kun fradragsberettiget for handelsagenter og repræsentanter, selv om det tilsyneladende var muligt at fradrage 50% indtil 1983. Siden den 1. januar 2001 ( ) har det igen været muligt at fradrage 10% af den indgående moms på leasede køretøjer og 50% på køretøjer, der ikke drives af forbrændingsmotorer ( ). Den italienske regering har under retsmødet anført, at fradraget på 10% pr. 1. januar 2006 er hævet til 15%.

16. I henhold til stk. 1, litra d), kan moms på køb eller import af brændstof og smøremidler til alle køretøjer fradrages, men kun for så vidt momsen på køb eller import af selve køretøjerne kan fradrages.

17. Det, der nu er artikel 9a, stk. 1, blev indføjet i den oprindelige tekst til DRP 633/1972 (som den nye tekst til artikel 19) i 1979, efter at sjette direktiv var trådt i kraft i Italien ( ). Bestemmelsen er siden blevet ændret, og dens gyldighedsperiode (som oprindeligt løb indtil den 31.12.1983) er blevet forlænget mange gange – 24 gange ifølge Kommissionen – med det resultat, at den stadig er i kraft i dag.

18. Det fremgår af bemærkningerne og af de for Domstolen fremlagte dokumenter, at den pågældende foranstaltning har været genstand for en række samråd i momsudvalget. Under retsmødet blev det endvidere oplyst, at Kommissionen den 12. oktober 2005 – dvs. efter at samtlige skriftlige indlæg i den foreliggende sag var indgivet – i henhold til artikel 226 EF havde besluttet at tilsende Den Italienske Republik en begrundet udtalelse vedrørende foranstaltningen, og at Den Italienske Republik derefter havde indledt proceduren med henblik på at opnå Rådets tilladelse i henhold til sjette direktivs artikel 27.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse

19. Stradasfalti Srl (herefter »Stradasfalti«) er et selskab, der udfører vejarbejde. Selskabet har købt motorkøretøjer (af en »privat« snarere end en »kommerciel« type), som benyttes af personalet til transport mellem byggepladser og kontorer, til at besøge forskellige myndigheder og som »frynsegode«.

20. Stradasfalti har protesteret mod begrænsningen af fradragsretten for den indgående moms på disse køretøjer og brændstoffet til dem. Selskabet besluttede derfor i 2004 at ansøge om tilbagebetaling af momsen for 2000, 2001, 2002, 2003 og 2004, der udgør et beløb på i alt 31 337,21 EUR.

21. Den 15. juli 2004 meddelte det lokale skattekontor afslag på ansøgningen. Stradasfalti har anlagt sag til prøvelse af afslaget for den forelæggende ret.

22. På baggrund af de fremførte argumenter, nemlig at de anfægtede bestemmelser er i strid med sjette direktiv (Stradasfalti), og at medlemsstaterne har ret til at udelukke goder, der ikke indgår i den afgiftspligtiges erhvervsaktiviteter, fra fradragsordningen (skattekontoret), samt Domstolens dom i Metropol og Stadler-sagen har den nationale ret anmodet Domstolen om at tage stilling til følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 17, stk. 7, første punktum, sammenholdt med samme bestemmelses stk. 2, i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter fortolkes således, at

a) den pågældende artikel er til hinder for, at en medlemsstats meddelelse af en vedtagelse af en national lovbestemmelse som den omhandlede artikel 19a, stk. 1, litra c) og d), i dekret fra republikkens præsident nr. 633/72, med senere ændringer, der begrænser retten til at fratrække moms for brug og vedligeholdelse af goder som omhandlet i artikel 17, stk. 2, anses for at udgøre et »forudgående samråd i momsudvalget« på baggrund af momsudvalgets blotte konstatering af meddelelsen?

b) samme artikel ligeledes er til hinder for, at en foranstaltning, der begrænser retten til at fratrække moms i forbindelse med køb, brug og vedligeholdelse af goder i henhold til litra a), som er indført uden forudgående samråd i momsudvalget, og som er opretholdt ved en lang række uafbrudt gentagne lovændringer i mere end 25 år, betragtes som værende omfattet af dens anvendelsesområde?

c) Såfremt der svares bekræftende på spørgsmålet under 1b), anmodes Domstolen om at angive, hvilke kriterier af konjunkturmæssig karakter i sjette direktivs artikel 17, stk. 7, der kan finde anvendelse ved fastsættelse af bestemmelsens maksimale anvendelsestid. Domstolen anmodes med andre ord om at præcisere, hvorvidt det forhold, at der gentagne gange ikke er taget hensyn til bestemmelsens midlertidige karakter, medfører, at den afgiftspligtige tillægges en fradragsret?

2) Såfremt kravene og betingelserne for den i den nævnte artikel 17, stk. 7, omhandlede procedure viser sig at være tilsidesat, ønskes det oplyst, om direktivets artikel 17, stk. 2, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse eller administrativ praksis’ begrænsning af retten til at fratrække moms i forbindelse med køb, brug og vedligeholdelse af bestemte køretøjer, såfremt bestemmelsen, som er vedtaget af en medlemsstat, efter at sjette direktiv er trådt i kraft (1.1.1979 i Italien), er objektivt begrundet og tidsubegrænset?«

23. Stradasfalti, den italienske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg og har desuden fremsat mundtlige bemærkninger under retsmødet den 6. april 2006.

Vurdering

Formaliteten

24. Den italienske regering har gjort gældende, at spørgsmål 1b) og 2 ikke har nogen relevans for tvisten i hovedsagen, idet de henviser til lovgivning, der ikke var i kraft i de år (2000-2004), for hvilke Stradasfalti har ansøgt om tilbagebetaling af indgående moms, og idet første del af spørgsmål 1c) er hypotetisk, fordi det forudsætter et bekræftende svar på spørgsmål 1b).

25. Efter den italienske regerings opfattelse kan disse spørgsmål derfor ikke antages til realitetsbehandling, jf. Domstolens dom i Längst-sagen ( ), hvori det fastslås, at Domstolen kan afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen, eller når problemet er af hypotetisk karakter.

26. Den Italienske Republik bygger for så vidt angår spørgsmål 1b) sin formalitetsindsigelse på, at selv om lovgivningen til gennemførelse af den pågældende foranstaltning kan være blevet vedtaget eller vedtaget på ny før samrådet i momsudvalget, er hver ændring eller forlængelse siden 1999 (og dermed også i perioden 2000-2004) blevet vedtaget efter samrådet i udvalget.

27. Jeg må dog konstatere, at spørgsmålet er affattet i helt generelle vendinger. Forelæggelsesafgørelsen indeholder ingen henvisning til nogen bestemt periode eller noget bestemt samråd i momsudvalget, hverken før eller efter vedtagelsen af en foranstaltning. Stradasfalti, den italienske regering og Kommissionen har derimod alle henvist til forskellige samråd og har alle fremlagt referater af udvalgsmøder, hvoraf nogle er afholdt før og nogle efter vedtagelsen af den pågældende foranstaltning.

28. Efter min opfattelse skal spørgsmålet om Den Italienske Republiks opfyldelse af kravet om samråd i momsudvalget afgøres på grundlag af de specifikke skridt, der er taget i de konkrete tilfælde. Dette er imidlertid et realitetsspørgsmål og kan derfor alene afgøres af den nationale ret. Det tilkommer ikke Domstolen at fastslå de faktiske omstændigheder, der har ført til anmodningen om præjudiciel afgørelse, end ikke når disse faktiske omstændigheder vedrører en fællesskabsprocedure.

29. På denne baggrund finder jeg det fuldt ud acceptabelt, at den forelæggende ret i generelle vendinger anmoder om en præjudiciel afgørelse, på grundlag af hvilken den kan vurdere de faktiske omstændigheder, den har konstateret eller vil konstatere for så vidt angår samråd i momsudvalget ( ).

30. Eftersom den forelæggende ret har brug for at vide, hvad der er eller ikke er et gyldigt samråd, finder jeg det på samme måde legitimt, at Domstolen tager hensyn til de forskellige situationer, der fremgår af de fremlagte dokumenter, men undlader at tage stilling til realiteten og dermed afgøre udfaldet af hovedsagen på grundlag af disse dokumenter.

31. Spørgsmål 1b) kan heller ikke afvises som irrelevant, blot fordi der deri nævnes »en lang række uafbrudt gentagne lovændringer i mere end 25 år«, selv om der i hovedsagen er påberåbt en fradragsret for en kortere periode.

32. Uanset om samrådskravet er opfyldt, kan de nævnte »uafbrudt gentagne lovændringer« have betydning for vurderingen af, om kravet i sjette direktivs artikel 17, stk. 7, om, at enhver udelukkelse fra fradragsordningen skal ske af »konjunkturmæssige grunde«, er opfyldt.

33. Hvis spørgsmål 1b) således kan antages til realitetsbehandling – hvilket det efter min opfattelse kan – er den italienske regerings indsigelse, ifølge hvilken spørgsmål 1c) er hypotetisk, ugrundet.

34. For så vidt angår spørgsmål 2 bygger Den Italienske Republik sin formalitetsindsigelse på, at efter 1999 var gyldigheden af de omtvistede foranstaltninger ikke »tidsubegrænset«, men blev forlænget fra år til år i afventning af, at der blev vedtaget et direktiv om reglerne for fradragsret. Den Italienske Republik har derfor gjort gældende, at spørgsmålet er irrelevant for tvisten i hovedsagen.

35. Det er rigtigt, at Kommissionen i 1998 fremlagde et forslag til rådsdirektiv om ændring af direktiv 77/388/EØF med hensyn til ordningen for fradrag af merværdiafgift ( ). Forslaget er for ganske nylig blevet trukket tilbage ( ), tilsyneladende på grund af vanskeligheder med at nå til enighed i Rådet. Ifølge forslagets artikel 1, stk. 2, skulle der i sjette direktiv indføjes en artikel 17a, der bl.a. skulle vedrøre fradrag af moms på »udgifter i tilknytning til personbiler, der ikke udelukkende anvendes til erhvervsformål«, for hvilke medlemsstaterne skulle kunne fastsætte en øvre procentsats, som ikke måtte være mindre end 50% af den pågældende afgift. Det er ligeledes rigtigt, at dette forslag er nævnt i de referater af møderne i momsudvalget, der er fremlagt af den italienske regering.

36. I betragtning af baggrunden for anmodningen om præjudiciel afgørelse finder jeg imidlertid ikke, at spørgsmål 2 skal opfattes snævert og anses for alene at vedrøre situationer, hvor en foranstaltnings gyldighedsperiode faktisk er tidsubegrænset, men snarere skal anses for at vedrøre alle situationer, hvor gyldighedsperioden forlænges så meget, at der kan opstå en konflikt med kravet om, at undtagelsen skal være indført af »konjunkturmæssige grunde«.

37. Jeg ser derfor ingen grund til at afvise nogen af de forelagte spørgsmål.

38. Ved besvarelsen af spørgsmålene vil jeg følge en fremgangsmåde, der ligner den, der er foreslået af Kommissionen. Jeg vil derfor først gennemgå de formkrav, der skal opfyldes, for at en undtagelse i henhold til sjette direktivs artikel 17, stk. 7 [spørgsmål 1a) og en del af spørgsmål 1b)] kan godkendes, derefter de materielle krav [resten af spørgsmål 1b) og første del af spørgsmål 1c)] og endelig de retlige konsekvenser af, at kravene ikke opfyldes [resten af spørgsmål 1c) og spørgsmål 2].

Formkrav – spørgsmål 1a) og b)

39. Den nationale ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en »meddelelse af en vedtagelse af en national lovbestemmelse« i sig selv kan anses for at udgøre et »samråd« i momsudvalget på baggrund af momsudvalgets blotte »konstatering« af meddelelsen, og hvilke eventuelle konsekvenser et samråd efter vedtagelsen af den pågældende lovbestemmelse kan få.

40. Umiddelbart kan det første af spørgsmålene besvares meget enkelt.

41. Momsudvalget er et rådgivende organ. Det kan vedtage »retningslinjer«, men er ikke forpligtet til det, medmindre spørgsmålet har almen interesse, og et klart flertal af medlemsstaterne indtager en bestemt holdning ( ). Ved sjette direktivs artikel 17, stk. 7, pålægges en medlemsstat, der ønsker at fravige fradragsordningen i henhold til denne artikel, en forpligtelse til forudgående samråd i udvalget. Derimod er der ikke noget krav til udfaldet af samrådet. Hvis momsudvalget endvidere ikke er forpligtet til ved samrådet at indtage en bestemt holdning (og det er det ikke), kan fravigelsesforanstaltningens lovlighed ikke anfægtes alene på baggrund af udvalgets »blotte konstatering«.

42. Hertil kommer, at artikel 12, stk. 3, i momsudvalgets forretningsorden udtrykkeligt bestemmer, at udvalget skal »konstatere« et samråd, som en medlemsstat i henhold til sjette direktiv er forpligtet til at gennemføre. Den omstændighed, at udvalget gør dette – og det fremgår af de for Domstolen fremlagte referater, at udvalget flere gange har konstateret Den Italienske Republiks samråd angående den omtvistede foranstaltning – kan derfor ikke i sig selv påvirke samrådets gyldighed.

43. I spørgsmål 1a) henvises der imidlertid til »meddelelse af en vedtagelse af en national lovbestemmelse«. Derfor kan spørgsmålet måske opfattes som et spørgsmål, om et samråd kan anses for at have fundet sted, når udvalget blot konstaterer meddelelsen af en foranstaltning, der allerede er vedtaget.

44. Dette rejser igen to yderligere spørgsmål, nemlig dels, hvad der kræves af en »meddelelse«, for at den kan udgøre et »samråd«, dels om et samråd efter vedtagelsen af en foranstaltning er et gyldigt samråd eller kan have nogen virkning [et aspekt, der også antydningsvis berøres i spørgsmål 1b)].

45. Med hensyn til det første af disse spørgsmål har Kommissionen efter min opfattelse ret i, at medlemsstaten skal forelægge udvalget tilstrækkelige oplysninger til, at de øvrige medlemsstater og Kommissionen kan tage stilling til, om foranstaltningen opfylder de materielle kriterier i artikel 17, stk. 7. Som Domstolen fastslog i Metropol og Stadler-dommen, gør »[s]amrådet [...] det muligt for Kommissionen og de øvrige medlemsstater at kontrollere en medlemsstats brug af muligheden for at fravige den generelle ordning for momsfradrag, ved bl.a. at efterprøve, om den pågældende nationale foranstaltning opfylder betingelsen om at være vedtaget af konjunkturmæssige grunde« ( ). Stilles der færre krav til indholdet eller omfanget af meddelelsen, vil proceduren miste enhver praktisk betydning.

46. Om der blev givet tilstrækkelige oplysninger i det pågældende samråd er et realitetsspørgsmål, der skal afgøres af den nationale ret. Ikke desto mindre er det dog værd at bemærke, at en række af de dokumenter, som såvel den italienske regering som Kommissionen har vedlagt deres skriftlige indlæg, viser, at Den Italienske Republiks samråd faktisk blev drøftet i udvalget, og at Kommissionen havde mulighed for at give sit syn på de pågældende foranstaltninger til kende.

47. For så vidt angår det andet spørgsmål hedder det klart i Metropol og Stadler-dommen, at samrådet i momsudvalget fremtræder som en »forudgående betingelse« for at træffe en fravigende foranstaltning ( ).

48. Alligevel har den italienske regering påberåbt sig Domstolens senere konstatering i Sudholz-dommen ( ) af, at »ordlyden af sjette direktivs artikel 27 ikke udelukker, at Rådets beslutning vedtages efterfølgende. Det forhold i sig selv, at Rådets beslutning følger efter den fravigende foranstaltning, indebærer ikke, at beslutningen er ugyldig«.

49. Jeg vil i den forbindelse påpege, at samrådsproceduren efter artikel 17, stk. 7, afviger fra tilladelsesproceduren efter artikel 27 ( ). Det er derfor næppe muligt eller passende at anse de to procedurer for helt analoge. I almindelighed er der størst sandsynlighed for, at formålet med samrådet bliver opnået, hvis samrådet finder sted, før afgørelsen om sagens videre forløb træffes. I så fald vil samrådet nemlig muligvis kunne påvirke de foranstaltninger, der faktisk træffes. En tilladelse kan derimod stadig betragtes som en tilladelse til at følge den fastlagte kurs, også selv om den indrømmes med tilbagevirkende kraft.

50. Hertil kommer, at selv om procedurerne kan betragtes som analoge, accepterede Domstolen i Sudholz-dommen faktisk ikke, at en tilladelse i henhold til artikel 27 kunne gives med tilbagevirkende kraft. Domstolen fastslog derimod, at den tilladelse, der var tale om i Sudholz-sagen, og som blev givet efter vedtagelsen af den pågældende foranstaltning, ikke var ugyldig på grund af tidspunktet, hvor den blev vedtaget, men kunne kun legitimere foranstaltningen fra det tidspunkt, hvor den blev givet.

51. Desuden vedrørte den af den italienske regering citerede passage tidspunktet for Rådets tilladelse og ikke for ansøgningen om tilladelse, som efter min opfattelse nødvendigvis må komme før vedtagelsen af den fravigende foranstaltning. Domstolen fastslog, at »artikel 27 foreskriver forskellige stadier i den procedure, der leder til Rådets vedtagelse af en beslutning, og bl.a. at medlemsstaten forudgående ( ) skal underrette Kommissionen om sit ønske om at indføre en undtagelsesforanstaltning, men at der ikke er fastsat nogen tidsfrist for, hvornår Rådet kan vedtage beslutningen« ( ).

52. Antages procedurerne at være analoge, forekommer det derfor rimeligt at betragte indledningen af en samrådsprocedure i henhold til artikel 17, stk. 7, som en ansøgning om tilladelse i henhold til artikel 27 og derfor som noget, der må gå forud for vedtagelsen af den pågældende foranstaltning. Dog kan momsudvalget udmærket træffe afgørelse i sagen efter vedtagelsen af foranstaltningen uden at tilsidesætte formkravene og dermed uden at påvirke foranstaltningens lovlighed.

53. Kommissionen har endvidere påpeget dels, at konjunkturmæssige grunde næsten pr. definition betyder, at der hurtigt skal skrides til handling, dels at der kan være længe mellem momsudvalgets møder. Det kan således være nødvendigt at vedtage en fravigende bestemmelse, før udvalget har haft mulighed for at drøfte den.

54. I mine øjne er det dog ikke sandsynligt, at der nogensinde kan være et så presserende behov for at udelukke visse goder fra fradragsordningen, at det forhindrer, at man i det mindste indleder samrådsproceduren ved at underrette momsudvalget om medlemsstatens hensigt. Under alle omstændigheder skal udvalget ifølge sin forretningsorden ( ) normalt holde møde fire gange om året, og Kommissionen har under retsmødet medgivet, at det i hvert fald teoretisk er muligt at indkalde til et ekstraordinært udvalgsmøde i hastesager.

55. I den foreliggende sag er der heller ikke noget, der tyder på, at Den Italienske Republik på noget tidspunkt vedtog en relevant lovbestemmelse mellem tidspunktet for indledningen af samrådet i momsudvalget og tidspunktet, hvor udvalget kunne drøfte sagen, eller at Den Italienske Republik på noget tidspunkt måtte træffe en hasteforanstaltning, før udvalget kunne holde møde.

56. Antages det, at vedtagelsen af den omtvistede foranstaltning principielt kræver forudgående samråd i momsudvalget, er der da omstændigheder, der bevirker, at et efterfølgende samråd alligevel kan have en virkning?

57. I spørgsmål 1b) nævner den nationale ret en begrænsning, der er indført uden forudgående samråd i udvalget. Stradasfalti har anført, at selv om den omtvistede foranstaltning blev vedtaget for første gang i 1979, fandt det første samråd i udvalget først sted i 1981. Den Italienske Republik har påpeget, at foranstaltningen er blevet vedtaget på ny flere gange siden.

58. Selv om et samråd er en betingelse for, at der kan vedtages foranstaltninger i henhold til artikel 17, stk. 7, kan en manglende opfyldelse af denne betingelse i et konkret tilfælde efter min opfattelse ikke for tid og evighed udelukke enhver senere vedtagelse af identiske eller tilsvarende foranstaltninger efter forudgående samråd.

59. Jeg finder det derfor nødvendigt at se på hver enkelt lovbestemmelse for sig (vedtagelse, fornyet vedtagelse, forlængelse eller ændring af en foranstaltning) og afgøre, a) om lovbestemmelsen blev vedtaget efter forudgående samråd i momsudvalget, og b) om der ved denne lejlighed blev givet tilstrækkelige oplysninger om lovbestemmelsens specifikke indhold til, at de øvrige medlemsstater og Kommissionen kunne tage stilling til, om foranstaltningen opfyldte de materielle kriterier i artikel 17, stk. 7.

60. Den nationale ret vil på det grundlag kunne afgøre, hvilke af de forskellige lovbestemmelser til gennemførelse af den omtvistede foranstaltning i dens forskellige former der opfyldte formkravene i artikel 17, stk. 7, og hvilke der ikke opfyldte kravene.

61. Jeg finder derfor, at en medlemsstats samråd med momsudvalget er en betingelse for at vedtage hver enkelt af de på hinanden følgende lovbestemmelser, der udelukker en foranstaltning fra fradragsordningen i henhold til sjette direktivs artikel 17, stk. 7. For at samrådet kan finde sted, må der foreligge tilstrækkelige oplysninger om den fravigende bestemmelses specifikke indhold til, at de øvrige medlemsstater og Kommissionen kan tage stilling til, om udelukkelsen opfylder de materielle kriterier i artikel 17, stk. 7.

Materielle krav – spørgsmål 1b) og 1c)

62. Den nationale ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en foranstaltning, som har været opretholdt i 25 år, kan være omfattet af sjette direktivs artikel 17, stk. 7, og i benægtende fald, hvor længe en fravigende foranstaltning lovligt kan forlænges af konjunkturmæssige grunde.

63. Det fremgår klart af Metropol og Stadler-dommen ( ) – og af bestemmelsens ordlyd – at sjette direktivs artikel 17, stk. 7, kun giver ret til at træffe midlertidige foranstaltninger for at imødegå en midlertidig (konjunkturmæssig) økonomisk situation ( ).

64. Jeg finder det endvidere meget vanskeligt, ja faktisk umuligt, at betegne en foranstaltning, der gælder i 25 år, som »midlertidig«, og en økonomisk situation, der varer i 25 år, som midlertidig, kortvarig eller konjunkturmæssig. 25 år er faktisk mere end halvdelen af Det Europæiske (Økonomiske) Fællesskabs levetid og svarer stort set til hele den periode, i hvilken sjette direktiv har været i kraft i Italien.

65. Den italienske regering ønsker imidlertid, at Domstolen begrænser sin vurdering af spørgsmålet til kun at omfatte den femårige periode fra 2000 til 2004.

66. Efter min opfattelse kan spørgsmålet om lovligheden af en foranstaltning, der angiveligt er vedtaget af »konjunkturmæssige grunde«, ikke vurderes alene ud fra den relevante periode i den sag, der prøves ved den nationale ret. I mine øjne har foranstaltningens samlede gyldighedsperiode også klart betydning for vurderingen af, om foranstaltningen kan anses for begrundet. Jeg finder tillige, at en periode på 20 eller 25 år klart er for lang til at opfylde kriteriet.

67. Situationen ville naturligvis være en anden, hvis der var tale om en række successive foranstaltninger, som hver især på forskellig måde imødegik en række forskellige konjunkturmæssige situationer. Da den pågældende foranstaltning er blevet forlænget på forskellig vis siden vedtagelsen i 1979, skal den nationale ret sikre sig, at dette ikke er tilfældet. Dette er et realitetsspørgsmål, som den nationale ret skal afgøre, men Domstolen har dog en vis mulighed for at vejlede den nationale ret.

68. For det første er der tilsyneladende kun sket meget få ændringer i den omtvistede foranstaltning. Domstolen har kun fået kendskab til eksistensen af en delvis fradragsret i visse perioder – 50% mellem 1979 og 1983, 10% fra 2001 til 2005 (50% for en begrænset kategori af køretøjer) og nu siden begyndelsen af 2006 15%. Der synes ikke at have bestået nogen fradragsret overhovedet i de 18 år fra 1983 til og med 2000. Der har således været forskel på, hvor meget moms der har kunnet eller ikke har kunnet fradrages, men foranstaltningens karakter af ikke-fradragsberettiget foranstaltning synes at have bestået uændret og uafbrudt siden dens første vedtagelse.

69. Jeg vil for det andet påpege, at selv om man teoretisk kan forestille sig en række successive kortvarige økonomiske situationer, som alle kræver en begrænsning – med en større eller mindre procentdel – af retten til at fradrage indgående moms på motorkøretøjer, er der ingen i den foreliggende sag, der har hævdet, at der har været en sådan række successive situationer.

70. Jeg finder det derfor rimeligt at konkludere, at medmindre skattemyndighederne forelægger den nationale ret bevis for det modsatte, er den omtvistede foranstaltning hverken af midlertidig karakter eller baseret på midlertidige, kortvarige eller konjunkturmæssige grunde, og den opfylder derfor ikke de materielle krav i sjette direktivs artikel 17, stk. 7.

71. Den forelæggende ret ønsker tillige oplyst, i hvor lang tid udelukkelsen fra fradragsordningen i henhold til artikel 17, stk. 7, kan forlænges.

72. Selv om 20 eller 25 år efter min opfattelse klart synes at være for lang tid, finder jeg det ikke hensigtsmæssigt (eller muligt) at foreslå en bestemt maksimumsgrænse. Det relevante kriterium vedrører arten af den økonomiske situation, der nødvendiggør en udelukkelse fra fradragsordningen, og ikke den pågældende situations nøjagtige varighed. (Selve udelukkelsen kan naturligvis ikke lovligt vare længere end den situation, der nødvendiggør den.)

73. Stradasfalti har henvist til Kommissionens udtalelse i Metropol og Stadler-sagen, hvorefter der kun sigtes på »perioder, hvor der er væsentlige afvigelser fra det normale konjunkturforløb« ( ), og til den holdning, generaladvokat Geelhoed gav udtryk for i samme sag, nemlig at »[k]ravet om »konjunkturmæssige grunde« betyder, at skatteforanstaltningen skal have til formål at udjævne konjunkturbevægelser. Den skal således være et led i konjunkturpolitikken i den stat, der har truffet den. Når jeg taler om konjunkturpolitik i denne forbindelse, tænker jeg på, at myndighederne søger på kort sigt via statsbudgettet at påvirke de makroøkonomiske faktorer, såsom produktion, forbrug og omfanget af ind- og udførsler. Sådanne politikker vedrører ofte en periode på et til to år« ( ).

74. Jeg finder, at disse forklaringer på en træffende og nyttig måde belyser Domstolens konstatering i Metropol og Stadler-dommen, hvorefter artikel 17, stk. 7, »giver en medlemsstat ret til at træffe midlertidige foranstaltninger for at imødegå den konjunkturmæssige situation, som dens økonomi befinder sig i på et givet tidspunkt. Anvendelsen af de i denne bestemmelse omhandlede foranstaltninger skal følgelig være tidsbegrænsede, og de kan pr. definition ikke være af strukturel karakter« ( ). En national ret kan anvende disse kriterier ved vurderingen af, om en foranstaltning opfylder de materielle krav i artikel 17, stk. 7, også selv om der i den forbindelse ikke kan siges noget præcist om, hvor lang tid der menes med »midlertidig«.

75. Jeg kan tilføje, at det i økonomiske sammenhænge er helt normalt med visse udsving omkring en underliggende tendens. Jeg kan ikke forestille mig, at ophavsmanden til artikel 17, stk. 7, kan have ment, at dette helt normale fænomen skal give en medlemsstat ret til at unddrage en afgiftspligtig den grundlæggende ret til at fradrage indgående moms i henhold til sjette direktivs artikel 17, stk. 2. Jeg finder snarere, at artikel 17, stk. 7 – som, når alt kommer til alt, skal fortolkes strengt ( ) – må tage sigte på en noget alvorligere eller væsentligere afvigelse fra den underliggende tendens, som kan berettige til at vedtage foranstaltninger for at forhindre en forværring af konjunkturerne.

76. Jeg finder derfor, at sjette direktivs artikel 17, stk. 7, skal fortolkes således, at bestemmelsen kun tillader midlertidige foranstaltninger til imødegåelse af kortvarige økonomiske situationer. Efter min opfattelse kan en foranstaltning, der er i kraft længere end situationen varer, uden at der foretages væsentlige ændringer for at tilpasse den en ændret økonomisk situation, ikke tillades i henhold til artikel 17, stk. 7.

Retlige virkninger af en manglende opfyldelse af kravene – spørgsmål 1c) og 2

77. Den nationale ret ønsker oplyst, om manglende hensyntagen til den midlertidige karakter af en udelukkelse fra fradragsordningen i henhold til sjette direktivs artikel 17, stk. 7, kan medføre, at den afgiftspligtige tillægges en fradragsret, og om artikel 17, stk. 2, er til hinder for denne udelukkelse.

78. I mine øjne er det helt klart, at hvis en national foranstaltning, der har til formål at udelukke visse goder fra retten til at fradrage indgående moms, ikke er lovligt vedtaget i henhold til sjette direktiv, kan de regler, foranstaltningen indfører, ikke anvendes. Hvilke regler skal så anvendes i stedet?

79. I lighed med alle andre harmoniseringsdirektiver kræver sjette direktiv, at medlemsstaterne gennemfører visse bestemmelser, men direktivet selv finder ikke umiddelbar anvendelse. Efter fast retspraksis kan borgerne dog påberåbe sig de bestemmelser i direktivet, der er klare, præcise og ubetingede. Særlig tillægger bestemmelserne i artikel 17, stk. 1 og 2, som knæsætter fradragsretten, borgerne rettigheder, som disse kan påberåbe sig ved de nationale domstole ( ).

80. Endvidere kan en afgiftspligtig, »som for en afgiftsperiode har udfyldt sin momsangivelse efter den metode, der er fastsat i den nationale lovgivning, som gennemfører sjette direktiv i national ret, efterfølgende på ny […] beregne sit momstilsvar efter den metode, som Domstolen har anset for forenelig med fællesskabsretten, på de betingelser, der er fastsat i national ret, dog forudsat at disse overholder ækvivalens- og effektivitetsprincippet ( ) – »dvs. at de ikke må være mindre fordelagtige end dem, der regulerer tilsvarende klager på grundlag af national ret, ligesom de heller ikke må gøre det praktisk talt umuligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden« ( ).

81. Hvis en national foranstaltning, der udelukker visse goder fra fradragsordningen, ikke er lovligt vedtaget, kan en afgiftspligtig, der berøres af udelukkelsen, med andre ord beregne sit momstilsvar på ny i henhold til artikel 17, stk. 2, og opnå en øjeblikkelig fradragsret.

82. Artikel 17, stk. 2, indeholder imidlertid en begrænsning, nemlig »[i] det omfang goder og tjenesteydelser anvendes i forbindelse med den afgiftspligtige persons transaktioner«. I betragtning af, at det i den foreliggende sag udtrykkeligt er oplyst, at Stradasfalti har tilladt personalet at anvende de pågældende biler som »frynsegoder«, skal der ligeledes tages hensyn til:

– artikel 17, stk. 5, som bestemmer: »For så vidt angår goder og ydelser, som af en afgiftspligtig person benyttes såvel til transaktioner, der giver ret til fradrag i medfør af stk. 2 og 3, som til transaktioner, der ikke giver ret til fradrag, er fradrag kun tilladt for den del af merværdiafgiften, der forholdsmæssigt svarer til beløbet for den førstnævnte form for transaktioner« (hvilket skal sammenholdes med artikel 19, som indeholder detaljerede regler for beregning af pro rata-satsen for fradraget), og

– artikel 5, stk. 6, som bestemmer: »Med levering mod vederlag sidestilles det forhold, at en afgiftspligtig person fra sin egen virksomhed udtager et gode, som han anvender til privat brug for sig selv eller for sit personale, eller som han overdrager vederlagsfrit, eller i øvrigt benytter til et virksomheden uvedkommende formål, såfremt dette gode eller de bestanddele, det er sammensat af, har givet ret til fuldt eller delvis fradrag af merværdiafgiften […]«

83. I et tilfælde som Stradasfaltis skal fradragsretten derfor under alle omstændigheder begrænses, således at den kun kan påberåbes, i det omfang de pågældende køretøjer (og brændstoffet til dem) er anvendt til at skabe afgiftspligtig omsætning. Alle nødvendige beregninger skal opfylde betingelserne i den nationale lovgivning, som skal efterleve ækvivalens- og effektivitetsprincippet.

Eventuel begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger

84. Endelig har den italienske regering anmodet Domstolen om at begrænse dommens tidsmæssige virkninger, såfremt den træffer afgørelse, hvori den omtvistede nationale foranstaltning kendes ulovlig.

85. Domstolen har for nylig uddybet sit syn på sådanne anmodninger i Skov-dommen ( ):

»Det følger af fast retspraksis, at den fortolkning, som Domstolen foretager af en fællesskabsretlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 234 EF, i nødvendigt omfang belyser og præciserer betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt, fra sin ikrafttræden. Heraf følger, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af domstolene endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at anlægge sag om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt […]

I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen kun undtagelsesvis under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er knæsat i Fællesskabets retsorden, vil finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser […]« ( ).

86. Skal den italienske regerings anmodning imødekommes, må kriteriet om god tro efter min opfattelse være opfyldt. Som anført i Bidar-dommen ( ), der er tydeligere på dette punkt, forudsætter dette, at der er stiftet »mange retsforhold i god tro i henhold til de pågældende retsforskrifter, som blev anset for at være lovligt i kraft«, og »at borgerne og de nationale myndigheder var blevet forledt til at følge en adfærd, som ikke var i overensstemmelse med Fællesskabets retsforskrifter, på grund af en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende fællesskabsforskrifternes rækkevidde, en usikkerhed, som de øvrige medlemsstater eller Kommissionen eventuelt selv havde bidraget til med den af dem fulgte adfærd«.

87. Jeg indrømmer, at jeg ikke er sikker på, at »objektiv og betydelig usikkerhed« er den mest hensigtsmæssige formulering i denne sammenhæng. Bør den betydelige usikkerhed ikke få en medlemsstat til at udvise forsigtighed i stedet for blot at vælge en bekvem løsning og antage, at fællesskabsretten er fortolket rigtigt?

88. Jeg ville selv foretrække formuleringen »objektive betydelige grunde til at tro, at fortolkningen er rigtig« eller måske endog at der anvendes kriterier svarende til dem, der er anvendt i Domstolens praksis om statens erstatningsansvar, som f.eks. om overtrædelsen er begået forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, eller om en fællesskabsinstitutions holdning kan have været medvirkende til overtrædelsen ( ).

89. Såvel en tidsmæssig begrænsning af en doms virkninger og en afgørelse, hvorefter en stat ifalder erstatningsansvar, er, når alt kommer til alt, undtagelser fra de normale regler og skyldes, at der er opstået en særlig situation. De kriterier, ud fra hvilke det afgøres, om undtagelserne er berettiget i en given sag, bør derfor afspejle dette forhold. Hertil kommer, at da de to begreber tager sigte på situationer, der ligger i hver sin ende af karakterskalaen for en medlemsstats adfærd, kan det efter min opfattelse være hensigtsmæssigt med en vis parallelitet i formuleringen af kriterierne for vurderingen af medlemsstatens adfærd.

90. Hvorom alting er, synes situationen i den foreliggende sag end ikke at støtte det synspunkt, at der forelå en objektiv betydelig usikkerhed med hensyn til, hvorledes Den Italienske Republik videre skulle forholde sig.

91. Dels fremgår kravet om »konjunkturmæssige grunde« og om samråd i momsudvalget klart af ordlyden af sjette direktivs artikel 17, stk. 7.

92. Dels har Kommissionen fremlagt dokumenter fra momsudvalget, som viser, at Kommissionen igen og igen har udtrykt misbilligelse af den pågældende foranstaltning og forklaret hvorfor. Den italienske regering har påpeget, at Kommissionen har taget godt imod en række meddelelser, men disse meddelelser vedrørte enten tilsagnene om at bringe undtagelsen til ophør eller indførelsen af delvis fradragsret i 2001. Intet tyder på, at Kommissionen nogensinde har udtalt, at den omtvistede foranstaltning synes forenelig med sjette direktiv, eller at andre medlemsstater nogensinde udtrykkeligt har godkendt Den Italienske Republiks vedtagelse eller fornyet vedtagelse af foranstaltningen.

93. Det er rigtigt, at Kommissionen først indledte proceduren i henhold til artikel 226 EF mod Den Italienske Republik, efter at den nationale ret havde anmodet om en præjudiciel afgørelse. Efter min opfattelse kan Kommissionens undladelse af at indlede denne procedure (en beslutning, som efter fast retspraksis beror på et skøn ( )) ikke i sig selv fratage den misbilligelse, Kommissionen har givet udtryk for i momsudvalget, dens betydning. For mig at se har Domstolen aldrig fundet, at den omstændighed, at Kommissionen har undladt at indlede en traktatbrudsprocedure, i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde en tidsmæssig begrænsning af en doms virkninger, fordi en medlemsstat på grund af undladelsen i god tro har fejlfortolket fællesskabslovgivningen. Den her nævnte situation adskiller sig klart fra situationen i f.eks. Legros m.fl.-sagen, hvor Kommissionen havde indledt en traktatbrudsprocedure, men undladt at forfølge den og i stedet for foreslået en rådsbeslutning om godkendelse af den pågældende lokale afgift ( ), og EKW og Wein & Co.-dommen, hvoraf det fremgår, at Kommissionen havde forsikret Republikken Østrig om, at den pågældende afgift var forenelig med fællesskabsretten ( ).

94. Med hensyn til det andet kriterium – at der skulle være fare for alvorlige økonomiske forstyrrelser i den pågældende medlemsstat – har den italienske regering hævdet, at det var 15 mia. EUR, der stod på spil, og at et krav om tilbagebetaling af et så stort beløb ville være en betydelig belastning for staten.

95. Jeg er tilbøjelig til at medgive, at et sådant beløb – som efter mine beregninger svarer til omkring 1,5% af Italiens bruttonationalprodukt i 2004 – hvis det er det rigtige beløb, formentlig opfylder kriteriet.

96. Imidlertid er der under retsmødet fremkommet oplysninger om, at Den Italienske Republik er nået frem til dette tal blot ved at gå ud fra, at hver af statens to millioner registrerede afgiftspligtige personer ville få ret til at fradrage 1 500 EUR i indgående moms hvert år for købet og brugen af et motorkøretøj og ville kunne kræve fradrag fem år tilbage i tiden.

97. Kommissionen har draget pålideligheden af denne beregning i tvivl, og dét – efter min opfattelse – med god grund. Formentlig kan det uden vanskeligheder kontrolleres, om der er to millioner afgiftspligtige, men Den Italienske Republik har ikke fremlagt det mindste bevis for, at beregningen af beløbet for den gennemsnitlige indgående moms er rigtig. Mange afgiftspligtige benytter ikke køretøjer erhvervsmæssigt, mens mange andre benytter mere end ét køretøj. Erhvervskørslens andel af den samlede kørsel svinger sandsynligvis betydeligt. Ved fastsættelsen af det beløb, der faktisk kan kræves, skal der tages hensyn til bestemmelserne i sjette direktivs artikel 5, stk. 6, og artikel 17, stk. 5 ( ). Under retsmødet blev det endvidere klart, at den femårige periode, for hvilken der kunne kræves fradrag, var et teoretisk maksimum fastsat for de afgiftspligtige, der havde forberedt deres krav mest omhyggeligt. Den faktiske periode kan i mange, om ikke de fleste, tilfælde være væsentligt kortere.

98. Efter min opfattelse kan Domstolen ikke erklære kriteriet »alvorlige økonomiske forstyrrelser« opfyldt på grundlag af tal, som i bedste fald er udokumenterede, og i værste fald vilkårlige og hypotetiske.

99. Jeg finder derfor ingen grund til at begrænse dommens tidsmæssige virkninger i den foreliggende sag.

100. Derfor vil jeg heller ikke behandle de øvrige spørgsmål om, fra hvornår begrænsningen skulle gælde, eller om rækkevidden af eventuelle undtagelser fra begrænsningen, som også kort blev berørt under retsmødet. Skulle Domstolen imidlertid finde det rigtigt at begrænse de tidsmæssige virkninger, foreslår jeg, at den først tager stilling til disse spørgsmål, når der er afsagt dom i to sager, der verserer for Domstolens Store Afdeling, nemlig sag C-475/03, Banca Popolare di Cremona, og sag C-292/04, Meilicke, hvor disse spørgsmål er blevet grundigt behandlet.

Forslag til afgørelse

101. På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Commissione tributaria di primo grado di Trento, således:

»1) Artikel 17, stk. 7, første punktum, i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter – Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag tillader ikke en medlemsstat at udelukke goder fra momsfradragsordningen uden forudgående samråd i det udvalg, der er nedsat ved direktivets artikel 29. Den medlemsstat, der konsulterer udvalget, skal for hver foreslået lovbestemmelse fremlægge tilstrækkelige oplysninger om den fravigende bestemmelses specifikke indhold til, at de øvrige medlemsstater og Kommissionen kan tage stilling til, om lovbestemmelsen opfylder de materielle kriterier i artikel 17, stk. 7.

2) Sjette direktivs artikel 17, stk. 7, tillader kun midlertidige foranstaltninger til imødegåelse af kortvarige økonomiske situationer. En foranstaltning, der er i kraft længere, end situationen varer, uden at der foretages væsentlige ændringer for at tilpasse den en ændret økonomisk situation, kan ikke tillades i henhold til artikel 17, stk. 7.

3) Hvis en national foranstaltning, der udelukker visse goder fra fradragsordningen, ikke er lovligt vedtaget i henhold til artikel 17, stk. 7, kan en afgiftspligtig, der berøres af udelukkelsen, beregne sit momstilsvar på ny i henhold til sjette direktivs artikel 17, stk. 2, og opnå en øjeblikkelig fradragsret. Denne er dog begrænset og kan kun påberåbes, i det omfang de pågældende køretøjer (og brændstoffet til dem) er anvendt til at skabe afgiftspligtig omsætning. Alle nødvendige beregninger skal opfylde betingelserne i den nationale lovgivning, som skal efterleve ækvivalens- og effektivitetsprincippet.«