Sag T-315/01

Yassin Abdullah Kadi

mod

Rådet for Den Europæiske Union

og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – Fællesskabets kompetence – indefrysning af midler – grundlæggende rettigheder – jus cogens – domstolsprøvelse – annullationssøgsmål«

Rettens dom (Anden Udvidede Afdeling) af 21. september 2005

Sammendrag af dom

1. Retspleje – forordning, der under sagen afløser den anfægtede forordning – ny omstændighed – udvidelse af de oprindelige påstande og anbringender

2. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – forordning, hvorved der indføres sanktioner mod visse personer og enheder, der ikke har nogen tilknytning til et tredjeland – artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening – lovlig

(Art. 60 EF, 301 EF og 308 EF; art. 3 EU, Rådets forordning nr. 881/2002)

3. Frie kapitalbevægelser og friheden til at foretage betalinger – restriktioner – nationale foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af international terrorisme, som i dette øjemed pålægger enkeltpersoner, der ikke har tilknytning til noget tredjeland, økonomiske og finansielle sanktioner – lovlige – betingelser

(Art. 58 EF)

4. Folkeret – De Forenede Nationers pagt – Sikkerhedsrådets beslutninger – forpligtelser for medlemsstaterne i medfør heraf – forrang for national ret og fællesskabsretten – forpligtelser, der følger af denne pagt – bindende for Fællesskabet

5. De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – indirekte efterprøvelse af lovligheden af Sikkerhedsrådets beslutninger – efterprøvelse i forhold til fællesskabsretten – udelukket – efterprøvelse i forhold til jus cogens – lovlig

(Art. 5 EF, 10 EF, 230 EF, 297 EF, 307, stk. 1, EF; art. 5 EU, Rådets forordning nr. 881/2002)

6. De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – forordning nr. 881/2002 – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – de berørte personers grundlæggende rettigheder – indefrysning af midler – efterprøvelse i forhold til jus cogens – den berørte persons ejendomsret – proportionalitetsprincippet – tilsidesættelse – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 881/2002, som ændret ved Rådets forordning nr. 561/2003)

7. De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – retsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – forordning nr. 881/2002 – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – den berørte persons ret til kontradiktion – tilsidesættelse – foreligger ikke

(Rådets forordning nr. 881/2002)

8. Annullationssøgsmål – fællesskabsretsakt, hvorved resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd implementeres – forordning nr. 881/2002 – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – domstolsprøvelse – grænser – lakune i sagsøgerens retsbeskyttelse – efterprøvelse i forhold til jus cogens – ret til en effektiv domstolsprøvelse – tilsidesættelse – foreligger ikke

(Art. 226 EF; Rådets forordning nr. 881/2002)

1. Såfremt en forordning, som direkte og individuelt berører en enkeltperson, inden for rammerne af et annullationssøgsmål under sagen erstattes af en forordning om samme forhold, må den sidstnævnte forordning betragtes som et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at ændre sine påstande og anbringender. Det ville således stride mod retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at tvinge sagsøgeren til at anlægge en ny sag. Det ville i øvrigt være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for en af Fællesskabets retsinstanser rettes mod en forordning, kunne ændre den anfægtede forordning eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye forordning for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere forordning eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne.

(jf. præmis 53 og 54)

2. Artikel 60 EF og 301 EF udgør ikke i sig selv en tilstrækkelig hjemmel til at vedtage en fællesskabsforordning med henblik på bekæmpelse af international terrorisme og i dette øjemed pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner, uden at der findes nogen forbindelse mellem disse enkeltpersoner og et tredjeland.

Tilsvarende udgør artikel 308 EF ikke i sig selv en tilstrækkelig hjemmel til, at en sådan forordning kan vedtages. Ingen traktatbestemmelse giver ganske vist fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at vedtage sanktioner mod enkeltpersoner og enheder, der ikke har nogen tilknytning til et tredjeland, men kampen mod international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, kan ikke henføres til nogen af de mål, som tillægges Fællesskabet ved artikel 2 EF og 3 EF. Desuden følger det på ingen måde af EF-traktatens præambel, at denne forfølger et bredere formål om at forsvare international fred og sikkerhed. Dette henhører udelukkende under EU-traktatens formål. Selv om det kan lægges til grund, at dette formål med Unionen skal tjene som inspiration for Fællesskabets indsats inden for dets eget kompetenceområde, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt som grundlag for at træffe foranstaltninger i henhold til artikel 308 EF. Det forekommer nemlig ikke at være muligt at fortolke artikel 308 EF således, at den giver institutionerne en generel bemyndigelse til at anvende denne bestemmelse som hjemmel til at virkeliggøre et af EU-traktatens formål.

Rådet var dermed beføjet til at vedtage forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, som, da der ikke foreligger nogen tilknytning til et tredjelands område og styre, iværksætter de i fælles holdning 2002/402 fastsatte økonomiske og finansielle sanktioner inden for Fællesskabet på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening.

I denne sammenhæng skal der nemlig tages hensyn til den forbindelse, som specifikt blev etableret ved ændringen, som følge af Maastricht-traktaten, mellem Fællesskabets handlinger i form af økonomiske sanktioner i henhold til artikel 60 EF og 301 EF og EU-traktatens mål på området for forbindelserne udadtil. I denne henseende er artikel 60 EF og 301 EF to helt specielle bestemmelser i EF-traktaten, idet det udtrykkeligt fremgår af disse, at en handling fra Fællesskabets side kan vise sig nødvendig for at virkeliggøre, ikke et af Fællesskabets mål, således som de er fastsat i EF-traktaten, men et af de mål, som specifikt er tillagt Unionen i artikel 2 EU, nemlig iværksættelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Såfremt beføjelsen til at iværksætte økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF, dvs. afbrydelse eller indskrænkning af økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, herunder med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger, viser sig utilstrækkelig til, at institutionerne kan virkeliggøre målet med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, er anvendelsen af artikel 308 EF som supplerende hjemmel, i den særlige kontekst, som disse to artikler vedrører, begrundet, henset til kravet om sammenhæng i henhold til artikel 3 EU. Anvendelsen af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening som retsgrundlag gør det således muligt på området for økonomiske og finansielle sanktioner at virkeliggøre et mål, som forfølges af Unionen og dens medlemsstater inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, således som det kommer til udtryk i en fælles holdning eller en fælles handling, uagtet at Fællesskabet ikke udtrykkeligt har hjemmel til at gennemføre økonomiske og finansielle sanktioner mod enkeltpersoner og enheder, som ikke har en tilstrækkelig forbindelse med et bestemt tredjeland.

(jf. præmis 96, 97, 100, 116, 118-121, 123, 124, 127, 128, 130 og 135)

3. Fællesskabet har ikke nogen udtrykkelig kompetence til at foreskrive restriktioner for kapitalbevægelser og betalinger. Derimod kan medlemsstaterne i medfør af artikel 58 EF træffe foranstaltninger med en sådan virkning, for så vidt som dette er og fortsat vil være begrundet af hensyn til virkeliggørelsen af de formål, der er nævnt i artiklen, herunder af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. Da begrebet offentlig sikkerhed omfatter såvel statens indre som ydre sikkerhed, har medlemsstaterne således principielt ret til i henhold til artikel 58, stk. 1, litra b), EF at træffe foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af international terrorisme og i dette øjemed pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner, uden at der fastslås nogen forbindelse med et tredjelands område eller styre. For så vidt som disse foranstaltninger er i overensstemmelse med artikel 58, stk. 3, EF og ikke er mere vidtgående end nødvendigt af hensyn til gennemførelsen af det tilsigtede mål, er de forenelige med de regler om frie kapitalbevægelser og betalinger, som er indført ved traktaten.

(jf. præmis 110)

4. Ud fra et folkeretligt synspunkt går forpligtelserne for De Forenede Nationers (FN’s) medlemsstater i medfør af De Forenede Nationers pagt ubestrideligt forud for enhver anden forpligtelse i medfør af intern ret eller folkeretlig traktatret, heri indbefattet – for de staters vedkommende, som er medlemmer af Europarådet – forpligtelser i medfør af den europæiske menneskerettighedskonvention, og – for de staters vedkommende, som tillige er medlemmer af Fællesskabet – forpligtelser i medfør af EF-traktaten. Denne forrang gælder, i overensstemmelse med artikel 25 i De Forenede Nationers pagt, hvorefter medlemmerne af FN er forpligtede til at anerkende og udføre Sikkerhedsrådets beslutninger, også for beslutninger, som er indeholdt i en sikkerhedsrådsresolution.

Selv om Fællesskabet ikke er medlem af De Forenede Nationer, bør det anses for at være bundet af de forpligtelser, der følger af De Forenede Nationers pagt – på samme måde som dets medlemsstater er det – i medfør af selve den traktat, hvorved Fællesskabet er oprettet. Dels kan det hverken tilsidesætte de forpligtelser, der påhviler dets medlemsstater i medfør af denne pagt, eller hindre deres gennemførelse. Dels er Fællesskabet i medfør af selve den traktat, hvorved det blev oprettet, forpligtet til under udøvelsen af sine beføjelser at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at gøre det muligt for dets medlemsstater at efterkomme disse forpligtelser.

(jf. præmis 181, 184, 192, 193 og 204)

5. Forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, som blev vedtaget under henvisning til fælles holdning 2002/402, udgør gennemførelsen på fællesskabsplan af den forpligtelse, som påhviler Fællesskabets medlemsstater som medlemmer af De Forenede Nationer (FN), til, eventuelt ved hjælp af en fællesskabsretsakt, at implementere de sanktioner over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse, som er blevet besluttet og efterfølgende styrket ved en række resolutioner, som Sikkerhedsrådet har vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt.

I denne sammenhæng har fællesskabsinstitutionerne handlet i medfør af en bunden kompetence, således at de ikke rådede over nogen selvstændig skønsmargen. De kunne nærmere bestemt hverken direkte ændre indholdet af de omhandlede resolutioner eller indføre en mekanisme, der kunne føre til en sådan ændring. Enhver efterprøvelse af forordning nr. 881/2002’s materielle lovlighed indebærer således, at Retten indirekte efterprøver lovligheden af de nævnte resolutioner.

Henset til princippet om FN-rettens forrang for fællesskabsretten kan en bekræftelse af, at Retten er kompetent til indirekte at prøve lovligheden af sikkerhedsrådsbeslutninger efter normen for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, således som de er anerkendt i Fællesskabets retsorden, hverken begrundes i henhold til folkeretten eller i henhold til fællesskabsretten. Dels er en sådan kompetence uforenelig med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til De Forenede Nationers pagt, navnlig artikel 25, 48 og 103, og med artikel 27 i Wienerkonventionen om traktatretten. Dels er den i strid med såvel EF-traktatens bestemmelser, navnlig artikel 5 EF, 10 EF, 297 EF og artikel 307, stk. 1, EF, som EU-traktatens bestemmelser, navnlig artikel 5 EU. Herudover er den uforenelig med princippet om, at Fællesskabet – og dermed Retten – skal udøve sine beføjelser under overholdelse af folkeretten.

De omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, som er vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, er derfor principielt ikke omfattet af Rettens prøvelsesret, og deres lovlighed kan ikke – heller ikke indirekte – anfægtes efter fællesskabsretten. Retten er derimod forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke og anvende fællesskabsretten på en måde, som er forenelig med medlemsstaternes forpligtelser i medfør af De Forenede Nationers pagt.

Retten er dog bemyndiget til indirekte at prøve lovligheden af sådanne resolutioner i forhold til jus cogens, forstået som et grundlæggende folkeretligt princip, der gælder for alle folkeretlige subjekter, heri indbefattet FN’s organer, og som det ikke er muligt at fravige.

(jf. præmis 213-215, 221-223, 225 og 226)

6. Indefrysningen af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, som ændret ved forordning nr. 561/2003, og – indirekte – i henhold til de sikkerhedsrådsresolutioner, som disse forordninger gennemfører, tilsidesætter ikke den berørte persons grundlæggende rettigheder efter den norm, der gælder for den universelle beskyttelse af de grundlæggende menneskerettigheder, der henhører under jus cogens.

I denne henseende viser den udtrykkelige mulighed for undtagelser og fritagelser, som ledsager indefrysningen af midler, der tilhører personer, som er optaget på sanktionskomitéens liste, klart, at denne foranstaltning hverken har til formål eller til følge, at disse personer undergives en umenneskelig eller nedværdigende behandling.

For så vidt som ejendomsretten skal anses for at høre til blandt de tvingende normer i almindelig mellemfolkelig ret, er det desuden under alle omstændigheder kun en vilkårlig fratagelse af denne ret, der kan anses for at være i strid med jus cogens. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.

Således er indefrysningen af midler for det første et aspekt af de af Sikkerhedsrådet besluttede sanktioner over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse, henset til betydningen af kampen mod international terrorisme og lovligheden af at beskytte De Forenede Nationer mod terrororganisationers handlinger. For det andet er indefrysning af midler en sikkerhedsforanstaltning, som til forskel fra konfiskation ikke tilsidesætter selve ejendomsretten for de berørte personer over deres finansielle aktiver, men udelukkende brugen af disse. For det tredje er der i de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner fastsat en mekanisme for regelmæssig revurdering af den generelle sanktionsordning. Endelig er der ved de omhandlede regler opstillet en procedure, der gør det muligt for de berørte personer til enhver tid – ved mellemkomst af den medlemsstat, hvor de er statsborgere eller har deres bopæl – at forelægge deres sag for sanktionskomitéen med henblik på en fornyet vurdering.

Henset til disse omstændigheder kan indefrysningen af midler, der tilhører personer og enheder, der på grundlag af oplysninger, som er afgivet af De Forenede Nationers medlemsstater og kontrolleret af Sikkerhedsrådet, er mistænkt for at have tilknytning til Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og for at have bistået med finansiering, planlægning, forberedelse eller udførelse af terrorhandlinger, ikke anses for at udgøre en vilkårlig, uhensigtsmæssig eller uforholdsmæssig krænkelse af de berørte personers grundlæggende rettigheder.

(jf. præmis 238, 240, 242-245 og 248-251)

7. Den berørte persons ret til kontradiktion er hverken blevet tilsidesat af Rådet i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, eller af sanktionskomitéen i forbindelse med, at den berørte person blev optaget på den liste over personer, hvis midler skal indefryses i henhold til de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, som forordningen gennemfører.

Rådet var således for det første ikke forpligtet til i forbindelse med vedtagelsen og gennemførelsen af den omhandlede forordning at høre den berørte person vedrørende den omstændighed, at han fortsat figurerede på listen over personer og enheder, som var omfattet af sanktionerne, eftersom fællesskabsinstitutionerne ikke havde noget frit skøn med hensyn til gennemførelsen i Fællesskabets retsorden af Sikkerhedsrådets resolutioner og sanktionskomitéens beslutninger, således at en høring af den berørte person under ingen omstændigheder kunne have foranlediget, at institutionen ændrede sit standpunkt.

For det andet er den berørte persons ret til at blive hørt af sanktionskomitéen i forbindelse med, at han blev optaget på listen over personer under mistanke for at bidrage til finansieringen af international terrorisme, hvis midler skal indefryses i henhold til de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, ikke fastsat i de omhandlede resolutioner. Særligt i en situation, hvor der er tale om en sikkerhedsforanstaltning, der indskrænker sagsøgerens rådighed over sine midler, kræver overholdelsen af den berørte persons grundlæggende rettigheder ikke, at han får forelagt de faktiske omstændigheder og det bevismateriale, som lægges ham til last, eftersom Sikkerhedsrådet eller sanktionskomitéen finder, at hensyn til det internationale samfunds sikkerhed er til hinder for det.

(jf. præmis 258, 259, 261, 274 og 276)

8. Inden for rammerne af et søgsmål med påstand om annullation af forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, foretager Retten en fuldstændig prøvelse af lovligheden af den nævnte forordning for så vidt angår fællesskabsinstitutionernes overholdelse af de kompetenceregler og de formelle regler og væsentlige formforskrifter, der gælder for deres handlinger. Retten prøver ligeledes lovligheden af samme forordning set i forhold til de sikkerhedsrådsresolutioner, som forordningen har til formål at gennemføre, særligt med hensyn til forordningens formelle og materielle overensstemmelse, indre sammenhæng og proportionalitet i forhold til de sidstnævnte. Retten prøver desuden lovligheden af denne forordning og, indirekte, lovligheden af de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner set i forhold til de overordnede folkeretlige regler, der henhører under jus cogens, herunder tvingende normer med henblik på universel beskyttelse af menneskerettighederne.

Derimod påhviler det ikke Retten indirekte at prøve selve de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioners overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, således som de er beskyttet i Fællesskabets retsorden. Det tilkommer heller ikke Retten at kontrollere, at der ikke er tale om et fejlagtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder og beviser, som Sikkerhedsrådet har lagt til grund til støtte for de foranstaltninger, som det har truffet, og heller ikke – med forbehold af den begrænsede ramme for efterprøvelsen i forhold til jus cogens – indirekte at prøve hensigtsmæssigheden og forholdsmæssigheden af disse foranstaltninger. For så vidt råder sagsøgeren ikke over noget retsmiddel, idet Sikkerhedsrådet ikke har fundet det hensigtsmæssigt at oprette en international uafhængig retsinstans, der har til opgave at træffe afgørelse med hensyn til såvel jus som faktum i sager anlagt til prøvelse af enkeltbeslutninger truffet af sanktionskomitéen.

Denne lakune i sagsøgerens retsbeskyttelse er imidlertid ikke i sig selv i strid med jus cogens. Retten til domstolsprøvelse er nemlig ikke absolut. Den begrænsning af sagsøgerens ret til domstolsprøvelse, der er en følge af den retlige immunitet, som de resolutioner, som Sikkerhedsrådet har vedtaget i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt, principielt er omfattet af, er uløseligt forbundet med denne rettighed, således som den er sikret ved jus cogens. Sagsøgerens interesse i at få sagens realitet prøvet ved en domstol er ikke tilstrækkelig til at gå forud for den væsentlige almene interesse i, at international fred og sikkerhed opretholdes, når der foreligger en trussel, som er klart identificeret af Sikkerhedsrådet i overensstemmelse med bestemmelserne i De Forenede Nationers pagt. Sagsøgerens ret til en effektiv domstolsprøvelse er derfor ikke tilsidesat.

(jf. præmis 279, 280, 282-289 og 291)

RETTENS DOM (Anden Udvidede Afdeling)

21. september 2005 ( )

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – Fællesskabets kompetence – indefrysning af midler – grundlæggende rettigheder – jus cogens – domstolsprøvelse – annullationssøgsmål«

I sag T-315/01,

Yassin Abdullah Kadi, Jeddah (Saudi-Arabien), ved D. Pannick, QC, barrister P. Saini samt solicitors G. Martin og A. Tudor, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Vitsentzatos og M. Bishop, som befuldmægtigede,

og

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Van Solinge og C. Brown, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgte,

støttet af:

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, først ved J.E. Collins, derefter ved R. Caudwell, som befuldmægtigede, sidstnævnte bistået af barrister S. Moore, og med valgt adresse i Luxembourg,

intervenient,

angående først en påstand om annullation af dels Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 af 6. marts 2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan og om ophævelse af forordning (EF) nr. 337/2000 (EFT L 67, s. 1), dels Kommissionens forordning (EF) nr. 2062/2001 af 19. oktober 2001 om tredje ændring af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 (EFT L 277, s. 25), og derefter en påstand om annullation af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 (EFT L 139, s. 9), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS

(Anden Udvidede Afdeling)

sammensat af præsidenten, N.J. Forwood, samt dommerne J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij og Vilaras,

justitssekretær: H. Jung,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. oktober 2003

afsagt følgende

Dom

Retsforskrifter

1 I henhold til artikel 24, stk. 1, i De Forenede Nationers pagt, undertegnet i San Francisco (USA) den 26. juni 1945, overdrager medlemmerne af De Forenede Nationer (FN) »Sikkerhedsrådet hovedansvaret for opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed og er enige om, at Sikkerhedsrådet under udøvelsen af de pligter, som dette ansvar pålægger det, handler på deres vegne«.

2 I henhold til artikel 25 i De Forenede Nationers pagt »[går] medlemmerne af [FN] ind på at anerkende og udføre Sikkerhedsrådets beslutninger i overensstemmelse med nærværende pagt«.

3 I medfør af artikel 48, stk. 2, i De Forenede Nationers pagt skal Sikkerhedsrådets beslutninger til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed »gennemføres af medlemmerne af de Forenede Nationer direkte og ved skridt foretaget af dem i de pågældende mellemfolkelige institutioner, af hvilke de er medlemmer«.

4 Ifølge artikel 103 i de Forenede Nationers pagt går »[i] tilfælde af konflikt mellem de forpligtelser, der påhviler de Forenede Nationers medlemmer ifølge denne pagt, og deres forpligtelser ifølge enhver anden mellemfolkelig overenskomst […] deres forpligtelser ifølge denne pagt forud for de sidstnævnte«.

5 Artikel 11, stk. 1, EU bestemmer:

»Unionen fastlægger og gennemfører en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der dækker alle områder inden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken og har følgende mål:

– beskyttelse af Unionens fælles værdier, grundlæggende interesser, uafhængighed og integritet i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt

– styrkelse af Unionens sikkerhed i alle henseender

– bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt […]«

6 Artikel 301 EF bestemmer:

»Såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffer Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de nødvendige hasteforanstaltninger.«

7 Artikel 60, stk. 1, EF bestemmer:

»Hvis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande.«

8 Artikel 307, stk. 1, EF bestemmer:

»De rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som før den 1. januar 1958 eller før tiltrædelsesdatoen for tiltrædende medlemsstaters vedkommende er indgået mellem på den ene side en eller flere medlemsstater og på den anden side et eller flere tredjelande, berøres ikke af bestemmelserne i denne traktat.«

9 Endelig bestemmer artikel 308 EF:

»Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet med enstemmighed passende forskrifter herom.«

Tvistens baggrund

10 Den 15. oktober 1999 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1267 (1999), hvorved det bl.a. fordømte den omstændighed, at terrorister fortsat modtages og trænes, og terrorhandlinger forberedes, på afghansk område, og bekræftede sin opfattelse af, at bekæmpelse af international terrorisme er afgørende for bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed, og beklagede, at Taliban fortsat gav Usama bin Laden ophold og tillod ham og personer med tilknytning til ham at lede et netværk af træningslejre for terrorister på det Talibankontrollerede område og benytte Afghanistan som base for at udføre internationale terroraktioner. I denne resolutions afsnit 2 krævede Sikkerhedsrådet, at Taliban straks overgav personen ved navn Usama bin Laden til de kompetente myndigheder. Med henblik på at sikre overholdelsen af denne forpligtelse bestemmes det i afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999), at alle stater bl.a. skal »[f]reeze funds and other financial resources, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by the Taliban, or by any undertaking owned or controlled by the Taliban, as designated by the Committee established by paragraph 6 below, and ensure that neither they nor any other funds or financial resources so designated are made available, by their nationals or by any persons within their territory, to or for the benefit of the Taliban or any undertaking owned or controlled, directly or indirectly, by the Taliban, except as may be authorized by the Committee on a case-by-case basis on the grounds of humanitarian need«.

11 I afsnit 6 i resolution 1267 (1999) besluttede Sikkerhedsrådet i overensstemmelse med artikel 28 i dets foreløbige forretningsorden at oprette en komité under Sikkerhedsrådet, der skulle bestå af alle rådets medlemmer (herefter »sanktionskomitéen«) og bl.a. have til opgave at overvåge medlemsstaternes gennemførelse af de i afsnit 4 foreskrevne foranstaltninger, at identificere de midler eller andre økonomiske ressourcer, der er nævnt i afsnit 4, og behandle ansøgninger om undtagelser fra de i afsnit 4 foreskrevne foranstaltninger.

12 Da Rådet fandt, at det med henblik på at gennemføre denne resolution var nødvendigt med en handling fra Fællesskabets side, vedtog det den 15. november 1999 fælles holdning 1999/727/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Taliban (EFT L 294, s. 1). Artikel 2 i denne fælles holdning bestemmer, at midler og andre økonomiske ressourcer, som Taliban ejer i udlandet, blokeres på de betingelser, der er fastsat i FN’s Sikkerhedsråds resolution 1267 (1999).

13 Den 14. februar 2000 vedtog Rådet på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF forordning (EF) nr. 337/2000 om flyveforbud og indefrysning af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (EFT L 43, s. 1).

14 Den 19. december vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1333 (2000), der bl.a. kræver, at Taliban efterlever resolution 1267 (1999), særlig ved at ophøre med at give ophold og træning til internationale terrorister og deres organisationer og udlevere Usama bin Laden til de kompetente myndigheder, for at han kan stilles for en dommer. Sikkerhedsrådet besluttede særlig at styrke det ved resolution 1267 (1999) indførte flyveforbud og den foreskrevne indefrysning af midler. I henhold til afsnit 8, litra c), i resolution 1333 (2000) skal alle stater således bl.a. »[…] freeze without delay funds and other financial assets of Usama bin Laden and individuals and entities associated with him as designated by the Committee, including those in the Al-Qaida organization, and including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by Usama bin Laden and individuals and entities associated with him, and to ensure that neither they nor any other funds or financial resources are made available, by their nationals or by any persons within their territory, directly or indirectly for the benefit of Usama bin Laden, his associates or any entities owned or controlled, directly or indirectly, by Usama bin Laden or individuals and entities associated with him including the Al-Qaida organization «.

15 I den samme bestemmelse pålagde Sikkerhedsrådet sanktionskomitéen på grundlag af oplysninger fra staterne og de regionale organisationer at føre en opdateret liste over personer og enheder, som det nævnte udvalg har udpeget som havende tilknytning til Usama bin Laden, herunder Al-Qaida-organisationen.

16 I afsnit 23 i resolution 1333 (2000) besluttede Sikkerhedsrådet, at de i henhold til bl.a. afsnit 8 indførte foranstaltninger skulle finde anvendelse i 12 måneder, og at det ved udløbet af denne periode ville afgøre, om foranstaltningerne fortsat skulle gælde i en ny periode på de samme betingelser.

17 Da Rådet fandt, at en handling fra Fællesskabets side var påkrævet for at gennemføre denne resolution, vedtog det den 26. februar 2001 fælles holdning 2001/154/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Taliban og om ændring af fælles holdning 96/746/FUSP (EFT L 57, s. 1). Artikel 4 i denne fælles holdning bestemmer:

»Alle midler og andre finansielle aktiver, der tilhører Usama bin Laden og enkeltpersoner og enheder, der er knyttet til ham og er udpeget af [sanktionskomitéen], indefryses, og ingen midler og andre finansielle ressourcer må stilles til rådighed for Usama bin Laden og personer og enheder, der er knyttet til ham og er udpeget af [sanktionskomitéen], jf. betingelserne i [resolution 1333 (2000)].«

18 Den 6. marts 2001 vedtog Rådet på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan og om ophævelse af forordning nr. 337/2000 (EFT L 67, s. 1).

19 Artikel 1 i forordning nr. 467/2001 definerer, hvad der skal forstås ved »midler« og »indefrysning af midler«.

20 Artikel 2 i forordning nr. 467/2001 bestemmer:

»1. Alle midler og andre økonomiske ressourcer, der tilhører fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er udpeget af [sanktionskomitéen], og som er opført i bilag I, indefryses.

2. Ingen midler eller andre økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller frigives til fordel for de personer, enheder eller organer, der er udpeget af Taliban-sanktionskomitéen, og som er opført i bilag I.

3. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på midler og økonomiske ressourcer, for hvilke Taliban-sanktionskomitéen har indrømmet en undtagelse. Meddelelse om sådanne undtagelser gives af medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. listen i bilag II.«

21 Bilag I til forordning nr. 467/2001 indeholder listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af den indefrysning, der er foreskrevet i artikel 2. Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 467/2001 bestemmer, at Kommissionen er bemyndiget til at ændre eller supplere bilag I på grundlag af afgørelser truffet af Sikkerhedsrådet eller sanktionskomitéen.

22 Den 8. marts 2001 offentliggjorde sanktionskomitéen en første konsolideret liste over enheder og personer, der skulle omfattes af indefrysning af midler i henhold til Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) og 1333 (2000) (jf. den nævnte komités meddelelse AFG/131 SC/7028 af 8.3.2001). Denne liste er efterfølgende blevet ændret og suppleret flere gange. Derfor har Kommissionen vedtaget flere forordninger i henhold til artikel 10 i forordning nr. 467/2001, hvorved den har ændret eller suppleret bilag I til den nævnte forordning.

23 Den 19. oktober 2001 offentliggjorde sanktionskomitéen et nyt tillæg til listen af 8. marts 2001, som bl.a. indeholdt navnet på følgende person:

– »Al-Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia.«

24 Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2062/2001 af 19. oktober 2001 om tredje ændring af forordning nr. 467/2001 (EFT L 277, s. 25) blev navnet på den omhandlede person sammen med andre føjet til bilag I til nævnte forordning.

25 Den 16. januar 2002 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1390 (2002), der fastsætter de foranstaltninger, der skal pålægges Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse. Denne resolution bestemmer i det væsentlige i afsnit 1 og 2, at de ved afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999) og afsnit 8, litra c), i resolution 1333 (2000) foreskrevne foranstaltninger, herunder indefrysningen af midler, skal opretholdes. I henhold til afsnit 3 i resolution 1390 (2002) skal Sikkerhedsrådet tage disse foranstaltninger op til revision 12 måneder efter deres vedtagelse og ved fristens udløb enten opretholde dem eller træffe beslutning om at forbedre dem.

26 Da Rådet fandt, at en handling fra Fællesskabets side var påkrævet for at gennemføre denne resolution, vedtog det den 27. maj 2002 fælles holdning 2002/402/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen og Taliban samt andre personer, grupper, virksomheder og enheder, der er knyttet til dem, og om ophævelse af fælles holdning 96/746, 1999/727, 2001/154 og 2001/771 (EFT L 139, s. 4). Artikel 3 i denne fælles holdning bestemmer bl.a., at indefrysningen af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for de personer, grupper, virksomheder og enheder, der er opført på den liste, som sanktionskomitéen har opstillet i medfør af Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) og 1333 (2000), skal opretholdes.

27 Den 27. maj 2002 vedtog Rådet på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning nr. 467/2001 (EFT L 139, s. 9).

28 I henhold til fjerde betragtning til denne forordning »henhører [foranstaltningerne i henhold til bl.a. Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002)] under traktatens anvendelsesområde, og for bl.a. at undgå konkurrenceforvridning må Sikkerhedsrådets resolutioner gennemføres på Fællesskabets område ved hjælp af fællesskabslovgivning.«

29 Artikel 1 i forordning nr. 881/2002 definerer »midler« og »indefrysning af midler« med i det væsentlige samme ordvalg som artikel 1 i forordning nr. 467/2001.

30 Artikel 2 i forordning nr. 881/2002 bestemmer:

»1. Alle midler og økonomiske ressourcer, der tilhører, ejes eller besiddes af fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er udpeget af sanktionskomitéen og opført i bilag I, skal indefryses.

2. Ingen midler må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller frigives til fordel for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, der er udpeget af sanktionskomitéen og opført i bilag I.

3. Ingen økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller frigives til fordel for de fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, der er udpeget af sanktionskomitéen og opført i bilag I, således at disse personer, grupper eller enheder kan opnå midler, varer eller tjenesteydelser.«

31 Bilag I til forordning nr. 881/2002 indeholder listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af den indefrysning, der er foreskrevet i artikel 2. Listen omfatter bl.a. navnet på følgende fysiske person: »Al-Qadi, Yasin (alias KADI, Shaykh Yassin Abdullah; alias KAHDI, Yasin), Jeddah, Saudi-Arabien«.

32 Den 20. december 2002 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1452 (2002), som havde til formål at gøre det lettere at overholde forpligtelserne i tilknytning til kampen mod terrorisme. I afsnit 1 i denne resolution er der angivet visse fravigelser og undtagelser fra den ved resolution 1267 (1999), 1333 (2000) og 1390 (2002) foreskrevne indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, som staterne med forbehold af sanktionskomitéens godkendelse kan indrømme af humanitære grunde.

33 Den 17. januar 2003 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1455 (2003), som har til formål at forbedre gennemførelsen af de ved afsnit 4, litra b), i resolution 1267 (1999), afsnit 8, litra c), i resolution 1333 (2000) og i afsnit 1 og 2 i resolution 1390 (2002) foreskrevne foranstaltninger. I henhold til afsnit 2 i resolution 1455 (2003) skal disse foranstaltninger forbedres på ny efter 12 måneder eller tidligere, hvis der er anledning hertil.

34 Da Rådet fandt, at en handling fra Fællesskabets side var påkrævet for at gennemføre Sikkerhedsrådets resolution 1452 (2002), vedtog det den 27. februar 2003 fælles holdning 2003/140/FUSP om undtagelser fra de restriktive foranstaltninger, der blev indført ved fælles holdning 2002/402 (EUT L 53, s. 62). I henhold til artikel 1 i denne fælles holdning vil Det Europæiske Fællesskab ved gennemførelsen af foranstaltningerne i artikel 3 i fælles holdning 2002/402 åbne mulighed for at gøre de undtagelser, som tillades i Sikkerhedsrådets resolution 1452 (2002).

35 Den 27. marts 2003 vedtog Rådet forordning (EF) nr. 561/2003 om ændring, for så vidt angår undtagelserne fra indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer, af forordning nr. 881/2002 (EFT L 82, s. 1). I fjerde betragtning til denne forordning har Rådet anført, at det på baggrund af Sikkerhedsrådets resolution 1452 (2002) er nødvendigt at tilpasse de foranstaltninger, Fællesskabet har truffet.

36 Artikel 1 i forordning nr. 561/2003 bestemmer:

»Følgende artikel indsættes i forordning […] nr. 881/2002:

»Artikel 2a

1. Artikel 2 finder ikke anvendelse på midler eller økonomiske ressourcer, hvis

a) en af medlemsstaternes kompetente myndigheder, som er anført i bilag II, på anmodning af en berørt fysisk eller juridisk person har besluttet, at disse midler eller økonomiske ressourcer:

i) er nødvendige for at afholde basale udgifter, herunder betaling af fødevarer, husleje eller renter og afdrag på bolig, medicin og lægebehandling, skat, forsikringspræmier og offentlige takster

ii) alene er tiltænkt betaling af et rimeligt honorar og godtgørelse af udgifter i forbindelse med juridisk bistand

iii) alene er tiltænkt betaling af afgifter eller gebyrer til rutinemæssig forvaltning af indefrosne midler eller økonomiske ressourcer, eller

iv) er nødvendige til afholdelse af ekstraordinære udgifter, og

b) denne beslutning er blevet meddelt sanktionskomitéen, og

c) i) sanktionskomitéen i tilfælde af en beslutning i henhold til litra a), nr. i), ii) eller iii), ikke inden for 48 timer efter anmeldelsen har gjort indsigelser, eller

ii) sanktionskomitéen i tilfælde af en beslutning i henhold til litra a), nr. iv), har godkendt den tiltænkte anvendelse.

2. Enhver, der ønsker at drage fordel af de i stk. 1 anførte bestemmelser, skal rette sin anmodning til medlemsstatens relevante kompetente myndighed som anført i bilag II.

Den kompetente myndighed anført i bilag II skal straks skriftligt underrette både den person, der fremsatte anmodningen, og alle andre personer, organer eller enheder, der er direkte berørt, om, hvorvidt anmodningen er blevet imødekommet.

Den kompetente myndighed skal desuden underrette de øvrige medlemsstater om, hvorvidt anmodningen om en sådan undtagelse er blevet imødekommet.

3. Midler, der frigives og overføres inden for Fællesskabet med henblik på at afholde udgifter, som er anerkendt i medfør af denne artikel, underlægges ikke yderligere restriktive foranstaltninger i henhold til artikel 2.

[…]«

Retsforhandlinger og parternes påstande

37 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. december 2001, registreret under nr. T-315/01, har Yassin Abdullah Kadi i henhold til artikel 230 EF anlagt sag mod Rådet og Kommissionen og nedlagt følgende påstande:

– Forordning nr. 2062/2001 og forordning nr. 467/2001 annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.

– Rådet og/eller Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

38 Rådet og Kommissionen har i deres svarskrifter, indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 20. og den 21. februar 2002, nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

39 Ved skrivelse af 13. juni 2002 fra Rettens Justitskontor er parterne blevet anmodet om at fremsætte deres bemærkninger om konsekvenserne af, at forordning nr. 467/2001 er blevet ophævet og er blevet afløst af forordning nr. 881/2002.

40 Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 28. juni 2002 som bilag til sagsøgerens bemærkninger har sagsøgeren udvidet sine oprindelige påstande og anbringender til at omfatte forordning nr. 881/2002 (herefter »den anfægtede forordning«), for så vidt som den vedrører sagsøgeren.

41 I sine bemærkninger, indleveret til Justitskontoret den 28. juni 2002, har Rådet tilkendegivet, at det ikke har nogen indsigelser mod en sådan udvidelse af de oprindelige påstande og anbringender i stævningen.

42 I sine bemærkninger, indleveret til Rettens Justitskontor den 1. juli 2002, har Kommissionen gjort gældende, at det oprindelige søgsmål bør afvises, for så vidt som det vedrører forordning nr. 467/2001, idet betingelserne i artikel 230 EF, stk. 4 og 5, ikke er opfyldt. Ifølge Kommissionen kan den oprindelige påstand om annullation af denne forordning således kun forstås som en ulovlighedsindsigelse efter artikel 241 EF. Det oprindelige søgsmål bør således anses for som udgangspunkt at angå forordning nr. 2062/2001 og kun accessorisk forordning nr. 467/2001. Af retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn og henset til, at retsvirkningerne af forordning nr. 2062/2001 videreføres ved den anfægtede forordning, har Kommissionen dog erklæret ikke at have nogen indvendinger mod, at sagsøgeren ændrer sine processkrifter, således at de indbefatter sidstnævnte forordning.

43 Endvidere har Kommissionen anmodet Retten om i henhold til artikel 113 i Rettens procesreglement at fastslå, at sagen til prøvelse af forordning nr. 2062/2001 er blevet uden genstand, og at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse med hensyn til denne forordning, idet den ikke længere har retsvirkning på grund af, at forordning nr. 467/2001 er blevet ophævet og afløst af den anfægtede forordning. Kommissionen har i denne henseende påberåbt sig Domstolens dom af 5. oktober 1988, Technointorg mod Kommissionen og Rådet (forenede sager 294/86 og 77/87, Sml. s. 6077), og Rettens kendelse af 13. juni 1997, TEAM og Kolprojekt mod Kommissionen (sag T-13/96, Sml. II, s. 983).

44 Herudover har Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 115, stk. 1, og artikel 116, stk. 6, anmodet om at få status som intervenient til støtte for de af Rådet nedlagte påstande samtidig med, at den fastholder sin påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale Kommissionens omkostninger vedrørende den periode, hvor sagsøgeren anfægtede forordning nr. 2062/2001.

45 Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Første Afdeling den 10. september 2002 fik Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland i henhold til procesreglementets artikel 116, stk. 6, tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for de af de sagsøgte nedlagte påstande.

46 Sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret fra det nye retsårs begyndelse den 1. oktober 2002, hvorved den refererende dommer er blevet tilknyttet Anden Afdeling, som den foreliggende sag følgelig er blevet henvist til.

47 Efter at have hørt parterne har Retten i overensstemmelse med procesreglementets artikel 51 henvist sagen til en afdeling bestående af fem dommere.

48 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 skriftligt stillet en række spørgsmål til Rådet og Kommissionen, som har besvaret disse inden for den fastsatte frist.

49 Ved kendelse af 18. september 2003 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling truffet bestemmelse om forening af denne sag og sag T-306/01, Aden m.fl. mod Rådet og Kommissionen, med henblik på den mundtlige forhandling, jf. procesreglementets artikel 50.

50 Ved skrivelse af 8. oktober 2003 har sagsøgeren anmodet Retten om at tilføje »Terrorism (United Nations Measures) Order 2001« (britisk kendelse fra 2001 om terrorisme (FN-foranstaltninger)) til sagens akter. Ved skrivelse ligeledes af 8. oktober 2003 anmodede Kommissionen Retten om at tilføje retningslinjerne for sanktionskomitéens arbejde, som vedtaget af sanktionskomitéen den 7. november 2002 og ændret den 10. april 2003, til sagens akter. Disse to anmodninger blev imødekommet ved afgørelse truffet af formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling den 9. oktober 2003.

51 Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens spørgsmål under retsmødet den 14. oktober 2003.

Om de processuelle konsekvenser af vedtagelsen af den anfægtede forordning

52 Sagsøgeren og de sagsøgte er enige om at anerkende, at sagsøgeren er berettiget til at ændre sine påstande og anbringender, således at de omfatter annullation af den anfægtede forordning, som har ophævet og afløst forordning nr. 467/2001, som ændret ved forordning nr. 2062/2001. Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 28. juni 2002 har sagsøgeren ændret sine oprindelige påstande og anbringender på denne måde.

53 I denne forbindelse skal der henvises til, at en beslutning, der under en sag erstatter en anden om samme forhold, må betragtes som et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at ændre sine påstande og anbringender. Det ville således stride mod retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at tvinge sagsøgeren til at anlægge en ny sag. Det ville i øvrigt være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for en af Fællesskabets retsinstanser rettes mod en beslutning, kunne ændre den anfægtede beslutning eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye beslutning for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere beslutning eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne (Domstolens dom af 3.3.1982, sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. s. 749, præmis 8, af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Hüttenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3639, præmis 11, og af 14.7.1988, sag 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter mod Kommissionen, Sml. s. 4131, præmis 11 og 12, samt Rettens dom af 3.2.2000, forenede sager T-46/98 og T-151/98, CCRE mod Kommissionen, Sml. II, s. 167, præmis 33).

54 Denne retspraksis kan overføres på et tilfælde, hvor en forordning, som direkte og individuelt berører en enkeltperson, under sagen erstattes af en forordning om samme forhold.

55 Da et sådant tilfælde i enhver henseende svarer til det i sagen foreliggende, skal sagsøgerens begæring tages til følge, søgsmålet skal anses for at omfatte annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som den vedrører sagsøgeren, og parterne skal have adgang til at omformulere deres påstande, anbringender og argumenter under hensyn til dette nye element.

56 På denne baggrund skal sagsøgerens oprindelige påstand om delvis annullation af forordning nr. 467/2001 anses for at være blevet uden genstand på grund af denne forordnings ophævelse ved den anfægtede forordning. Herefter er det ikke længere fornødent at træffe afgørelse vedrørende denne påstand eller Kommissionens formalitetsindsigelse (jf. præmis 42 ovenfor). Det er heller ikke længere fornødent at træffe afgørelse vedrørende påstanden om delvis annullation af forordning nr. 2062/2001, da denne påstand ligeledes er blevet uden genstand.

57 Det følger af det ovenstående, at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse med hensyn til søgsmålet, for så vidt som det er rettet mod Kommissionen. Under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder begrunder retsplejehensynet og de procesøkonomiske krav, som den i præmis 53 ovenfor nævnte retspraksis henviser til, imidlertid ligeledes, at Kommissionens – som anført i præmis 55 ovenfor – omformulerede påstande, anbringender og argumenter tages i betragtning, uden at det er nødvendigt formelt på ny at give denne institution adgang til at indtræde i sagen i henhold til procesreglementets artikel 115, stk. 1, og artikel 116, stk. 6, som intervenient til støtte for Rådets påstande.

58 På ovenstående baggrund skal nærværende søgsmål herefter anses for at være anlagt alene mod Rådet – støttet af Kommissionen og Det Forenede Kongerige – og for udelukkende at omfatte en påstand om annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som den vedrører sagsøgeren.

Realiteten

1. Indledende bemærkninger

59 Til støtte for sin annullationspåstand har sagsøgeren i stævningen gjort tre anbringender gældende vedrørende tilsidesættelse af hans grundlæggende rettigheder. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til kontradiktion, det andet tilsidesættelse af ejendomsretten og proportionalitetsprincippet og det tredje tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsprøvelse.

60 I replikken har sagsøgeren gjort et fjerde anbringende gældende om inkompetence og overskridelse af beføjelser, for så vidt som de sagsøgte institutioner har vedtaget forordning nr. 467/2001 og nr. 2062/2001 på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF, skønt disse bestemmelser bemyndiger Fællesskabet til at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med tredjelande, men ikke til at indefryse enkeltpersoners aktiver. Sagsøgeren har imidlertid som følge af, at forordning nr. 467/2001 er blevet ophævet og afløst af den anfægtede forordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF, i sine bemærkninger, som blev indleveret til Rettens Justitskontor den 28. juni 2002, tilkendegivet, at han frafalder dette nye anbringende.

61 Retten har ikke desto mindre besluttet ex officio at prøve spørgsmålet, om Rådet var kompetent til at vedtage den anfægtede forordning med artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF som hjemmel. Et anbringende om, at den, der har udstedt en retsakt, er inkompetent, vedrører et grundlæggende retsprincip (generaladvokat Lagranges forslag til afgørelse forud for Domstolens dom af 15.7.1964 i sag 66/63, Nederlandene mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 525, org.ref.: Rec. s. 1047, på s. 1086), og Fællesskabets retsinstanser kan derfor prøve det ex officio (Domstolens dom af 17.12.1959, sag 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 153, org.ref.: Rec. s. 445, på s. 473, af 10.5.1960, sag 19/58, Tyskland mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 181, org.ref.: Rec. s. 469, på s. 488, af 30.9.1982, sag 108/81, Amylum mod Rådet, Sml. s. 3107, præmis 28, og af 13.7.2000, sag C-210/98 P, Salzgitter mod Kommissionen, Sml. I, s. 5843, præmis 56, samt Rettens dom af 27.2.1992, forenede sager T-79/89, T-84/89 – T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 og T-104/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315, præmis 31, og af 24.9.1996, sag T-182/94, Marx Esser og Del Amo Martinez mod Parlamentet, Sml. Pers. I-A, s. 411, og Sml. II, s.1197, præmis 44).

62 Da hverken Rådet eller Kommissionen har haft mulighed for at tage stilling til dette spørgsmål under skriftvekslingen, har Retten som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse (jf. præmis 48 ovenfor) anmodet dem om at gøre det skriftligt. Disse institutioner har efterkommet Rettens anmodning inden for den fastsatte frist. Endvidere har sagsøgeren under den mundtlige forhandling på ny anfægtet Rådets kompetence til at vedtage den anfægtede forordning på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Det Forenede Kongerige har ligeledes taget stilling til dette spørgsmål under den mundtlige forhandling.

63 Retten skal først tage stilling til anbringendet ex officio om Rådets manglende kompetence til at vedtage den anfægtede forordning. Herefter skal Retten under ét tage stilling til sagsøgerens tre anbringender om annullation på grund af tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder.

2. Anbringendet om Rådets manglende kompetence til at vedtage den anfægtede forordning

Rettens spørgsmål og procesdeltagernes svar

64 I de skriftlige spørgsmål til Rådet og Kommissionen har Retten henvist til, at Domstolen i udtalelse 2/94 af 28. marts 1996 (Sml. I, s. 1759, præmis 29 og 30) har præciseret, at EF-traktatens artikel 235 (nu artikel 308 EF) tilsigter at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i traktaten er tillagt Fællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang, sådanne beføjelser alligevel viser sig at være nødvendige, for at Fællesskabet kan udøve sine funktioner med henblik på at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaten. Da denne bestemmelse er en del af et institutionelt system, der bygger på princippet om tildelte kompetencer, kan den ikke anvendes som hjemmel for en udvidelse af Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger af traktatbestemmelserne som helhed, navnlig de bestemmelser, hvori Fællesskabets opgaver og virke fastlægges. Artiklen kan under ingen omstændigheder anvendes som hjemmel for fastsættelse af bestemmelser, der reelt har som konsekvens, at traktaten ændres, uden at den herfor beskrevne fremgangsmåde følges. Under hensyn til denne udtalelse har Retten nærmere anmodet Rådet og Kommissionen om at oplyse, hvilke af de i EF-traktaten fastlagte mål for Fællesskabet, de har tilsigtet at nå ved hjælp af bestemmelserne i den anfægtede forordning.

65 Rådet har i det væsentlige svaret, at disse bestemmelser forfølger et mål om økonomisk og finansiel tvang, som ifølge Rådet udgør et af EF-traktatens mål.

66 Rådet har i denne forbindelse gjort gældende, at Fællesskabets mål ikke alene er de mål, som er fastsat i artikel 3 EF, men at de også kan fremgå af mere specifikke bestemmelser.

67 Det i denne henseende afgørende element er ifølge Rådet, at artikel 60 EF og 301 EF efter ændringen ved Maastricht-traktaten fastlægger Fællesskabets opgaver og virke på området for økonomiske og finansielle sanktioner og giver hjemmel til en udtrykkelig overførsel af beføjelser til Fællesskabet med henblik på gennemførelsen heraf. Disse beføjelser er udtrykkeligt knyttet til og faktisk betinget af vedtagelsen af en retsakt i henhold til bestemmelserne i EU-traktaten om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Et af målene med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er i henhold til artikel 11, stk. 1, tredje led, EU »bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt«.

68 Ifølge Rådet bør det således lægges til grund, at økonomisk og finansiel tvang af politiske grunde – så meget desto mere i forbindelse med gennemførelsen af en bindende beslutning truffet af Sikkerhedsrådet – udgør et udtrykkeligt og lovligt mål med EF-traktaten, selv om dette mål er marginalt og indirekte knyttet til traktatens overordnede mål, herunder målene vedrørende kapitalens frie bevægelighed [artikel 3, stk. 1, litra c), EF] og gennemførelsen af en ordning, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes [artikel 3, stk. 1, litra g), EF], og til EU-traktaten.

69 I det foreliggende tilfælde er artikel 308 EF blevet inddraget som hjemmel for den anfægtede forordning for at supplere hjemmelen i artikel 60 EF og 301 EF, således at der kan vedtages foranstaltninger ikke blot over for tredjelande, men også over for enkeltpersoner og ikke-statslige enheder, som ikke nødvendigvis har tilknytning til regeringen eller styret i disse lande, i tilfælde hvor EF-traktaten ikke indeholder fornøden hjemmel hertil.

70 Ved at benytte denne fremgangsmåde har Fællesskabet været i stand til at tilpasse sig til den udvikling i international praksis, som består i at gennemføre »intelligente sanktioner«, som er rettet mod enkeltpersoner, der udgør en trussel mod den internationale sikkerhed, frem for at være rettet mod uskyldige befolkninger.

71 Rådet har gjort gældende, at de omstændigheder, under hvilke det i det foreliggende tilfælde har anvendt artikel 308 EF, ikke adskiller sig fra de omstændigheder, under hvilke denne bestemmelse tidligere er blevet anvendt for at virkeliggøre et af traktatens mål inden for fællesmarkedets rammer, uden at traktaten indeholder den nødvendige hjemmel hertil. Rådet har i denne henseende henvist til følgende:

– På det socialpolitiske område: de forskellige direktiver, som på grundlag af EF-traktatens artikel 235, i nogle tilfælde suppleret af EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94 EF), har udvidet princippet om lige løn for mænd og kvinder, således som det er fastsat i EF-traktatens artikel 119 (EF-traktatens artikel 117-120 er blevet afløst af artikel 136-143 EF), og ophøjet det til et almindeligt princip om ligebehandling inden for alle områder, hvor der endnu kan være tale om potentiel forskelsbehandling og ladet det komme selvstændige erhvervsdrivende inden for bl.a. landbrugssektoren til gode. Det gælder bl.a. Rådets direktiv 76/207/EØF af 9. februar 1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkår (EFT L 39, s. 40), Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979 L 6, s. 24), Rådets direktiv 86/378/EØF af 24. juli 1986 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger (EFT L 225, s. 40) og Rådets direktiv 86/613/EØF af 11. december 1986 om anvendelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder i selvstændige erhverv, herunder i landbrugserhverv, samt om beskyttelse af kvinder i selvstændige erhverv i forbindelse med graviditet og barsel (EFT L 359, s. 56).

– På området for personers frie bevægelighed: ee forskellige retsakter, som på grundlag af EF-traktatens artikel 235 og EF-traktatens artikel 51 (efter ændring nu artikel 42 EF) har udvidet rettighederne for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, til at omfatte selvstændige erhvervsdrivende, deres familiemedlemmer og studerende. Det gælder bl.a. Rådets forordning (EØF) nr. 1390/81 af 12. maj 1981 om udvidelse af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, til også at omfatte selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1).

– Senest: Rådets forordning (EF) nr. 1035/97 af 2. juni 1997 om oprettelse af et europæisk observatorium for racisme og fremmedhad (EFT L 151, s. 1), vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 213 (nu artikel 284 EF) og EF-traktatens artikel 235.

72 Domstolen har anerkendt lovligheden af denne praksis (dom af 5.12.1989, sag C-114/88, Delbar, Sml. s. 4067).

73 Fællesskabslovgiver her herudover allerede anvendt EF-traktatens artikel 235 som hjemmel på sanktionsområdet. I denne henseende har Rådet gjort gældende, at før artikel 301 EF og artikel 60 EF blev indsat i EF-traktaten, blev en række rådsforordninger om handelssanktioner vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 113 (efter ændring nu artikel 133 EF) (jf. f.eks. Rådets forordning (EØF) nr. 596/82 af 15. marts 1982 om ændring af importordningen for visse varer med oprindelse i Sovjetunionen (EFT L 72, s. 15), Rådets forordning (EØF) nr. 877/82 af 16. april 1982 om suspension af indførsel af alle varer med oprindelse i Argentina (EFT L 102, s. 1) og Rådets forordning (EØF) nr. 3302/86 af 27. oktober 1986 om suspension af importen af guldmønter fra Den sydafrikanske Republik (EFT L 305, s. 11)). Når foranstaltningerne er gået ud over anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik eller har vedrørt fysiske eller juridiske personer, som var etableret i Fællesskabet, er de imidlertid også blevet vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 235. Dette var således tilfældet for Rådets forordning (EØF) nr. 3541/92 af 7. december 1992 om forbud mod at indfri irakiske fordringer i forbindelse med kontrakter og transaktioner, der er omfattet af De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 661 (1990) og dermed forbundne resolutioner (EFT L 361, s. 1), i henhold til hvis artikel 2, »[d]et er forbudt at indfri eller at tage skridt til at indfri enhver fordring, der fremsættes af […] enhver fysisk eller juridisk person, som direkte eller indirekte handler på vegne af eller til fordel for en eller flere fysiske eller juridiske personer i Irak«.

74 Som svar på de samme skriftlige spørgsmål fra Retten har Kommissionen gjort gældende, at gennemførelsen af de af Sikkerhedsrådet foreskrevne sanktioner helt eller delvis kan være omfattet af EF-traktatens anvendelsesområde og enten henføres til den fælles handelspolitik eller det indre marked.

75 Kommissionen har med henvisning til fjerde betragtning til den anfægtede forordning anført, at de omhandlede foranstaltninger i det foreliggende tilfælde var nødvendige for at sikre en ensartet anvendelse og fortolkning af de restriktioner for de frie kapitalbevægelser, som blev iværksat i overensstemmelse med de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner, på en sådan måde, at kapitalens frie bevægelighed inden for Fællesskabet blev bevaret, og konkurrenceforvridning blev undgået.

76 Herudover er det Kommissionens opfattelse, at forsvaret af international sikkerhed, såvel uden for som inden for Unionen, bør anses for at falde inden for den generelle ramme, der følger af EF-traktatens bestemmelser. Kommissionen har herved dels henvist til artikel 3 EU og 11 EU, dels til EF-traktatens præambel, i hvilken de kontraherende parter har bekræftet »den solidaritet, der knytter Europa og de oversøiske lande sammen […] i overensstemmelse med grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt«, og har erklæret at have sat sig for at »bevare og styrke freden og friheden«. Kommissionen har heraf udledt et »alment formål for Fællesskabet om at forsvare fred og sikkerhed«, som artikel 60 EF og 301 EF specifikt grunder sig på, samtidig med at de er specifikke udtryk for Fællesskabets kompetence med hensyn til regulering af interne og eksterne kapitalbevægelser.

77 Da bestemmelserne i EF-traktatens afsnit III, kapitel 4, om kapitalbevægelser ikke giver Fællesskabet nogen specifik beføjelse, er artikel 308 EF i det foreliggende tilfælde blevet anvendt som en supplerende hjemmel for at sikre, at Fællesskabet kunne foreskrive de omhandlede restriktioner, også mod enkeltpersoner, i overensstemmelse med den af Rådet vedtagne fælles holdning.

78 Under retsmødet beskrev Det Forenede Kongerige det fællesskabsmål, som tilsigtedes med vedtagelsen af den anfægtede forordning som værende en ensartet gennemførelse inden for Fællesskabet af de forpligtelser med hensyn til restriktioner for kapitalbevægelser, som Sikkerhedsrådet har pålagt medlemsstaterne.

79 Det Forenede Kongerige har understreget, at oprettelse af et indre marked på området for kapitalbevægelser er et af de mål for Fællesskabet, som er opstillet i artikel 3 EF. Ifølge Det Forenede Kongerige udgør en ensartet gennemførelse af alle restriktioner for frie kapitalbevægelser på markedet et væsentligt aspekt ved oprettelsen af et indre marked.

80 Hvis gennemførelsen af de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner derimod ikke var blevet genstand for foranstaltninger vedtaget på fællesskabsplan, ville dette ifølge Det Forenede Kongerige have skabt en risiko for, at indefrysningen af midler gennemførtes forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat. Hvis medlemsstaterne havde gennemført disse resolutioner hver for sig, ville der uundgåeligt være forekommet forskellige fortolkninger med hensyn til rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelser, som ville have skabt forskelle mellem medlemsstaterne på området for de frie kapitalbevægelser, hvilket ville have medført en risiko for konkurrenceforvridning.

81 Det Forenede Kongerige har desuden gjort gældende, at foranstaltninger med henblik på indefrysning af enkeltpersoners midler for at afbryde de økonomiske forbindelser med internationale terrororganisationer, frem for med tredjelande ikke kan anses for at udvide »Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger af traktatbestemmelserne som helhed«, som anført i den i præmis 64 ovenfor nævnte udtalelse 2/94. I overensstemmelse med traktaten har Fællesskabet kompetence til at vedtage foranstaltninger til regulering af kapitalbevægelser og herved træffe foranstaltninger over for enkeltpersoner. Derfor kan foranstaltninger, som er bestemt til at regulere bevægelser af enkeltpersoners kapital for at at afbryde de økonomiske forbindelser med internationale terrororganisationer, uagtet at de henhører under et område, for hvilket EF-traktaten ikke har givet institutionerne særlige beføjelser, og uagtet at foranstaltningerne kræver, at artikel 308 EF tages i anvendelse, ikke anses for at gå ud over traktatens generelle ramme.

82 Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at anvendelsen af artikel 308 EF under de i sagen foreliggende omstændigheder ikke adskiller sig fra den anvendelse af bestemmelsen, som har fundet sted i nogle situationer, bl. a. på det socialpolitiske område, hvor denne artikel er blevet brugt til at nå andre af Fællesskabets mål, når traktaten ikke indeholder en præcis hjemmel (jf. præmis 71 ovenfor).

83 Under retsmødet gjorde sagsøgeren indsigelse mod Rådets kompetence til at vedtage den anfægtede forordning på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF.

84 For det første kan artikel 60 EF og 301 EF ifølge sagsøgeren ikke anvendes i det foreliggende tilfælde, eftersom det i den anfægtede forordning bestemmes, at der skal vedtages foranstaltninger over for enkeltpersoner og ikke over for tredjelande.

85 For det andet kan heller ikke artikel 308 EF anvendes, eftersom den anfægtede forordning ikke har til formål at virkeliggøre nogen af EF-traktatens mål, men udelukkende at virkeliggøre mål på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som henhører under EU-traktaten. Nærmere bestemt har indefrysningen af de berørte personers midler ikke nogen reel og faktisk sammenhæng med målet om »bl.a. at undgå konkurrenceforvridning«, som der henvises til i fjerde betragtning til den anfægtede forordning (Domstolens dom af 5.10.2000, sag C-376/98, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 8419, præmis 84 og 85).

86 I denne forbindelse har sagsøgeren nærmere gjort gældende, at det ikke er tilstrækkeligt, at en foranstaltning har til formål at virkeliggøre et af EU-traktatens mål, for at den kan vedtages af Fællesskabet på grundlag af artikel 308 EF. I den i præmis 64 ovenfor nævnte udtalelse 2/94 fastslog Domstolen således, at denne bestemmelse ikke gav adgang for Fællesskabet til at tiltræde den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«), selv om målet om overholdelse af menneskerettighederne nævnes udtrykkeligt i EU-traktaten. Sagsøgeren har derfor opfordret Retten til at forkaste den vide fortolkning af artikel 308 EF, som Rådet og Kommissionen har anlagt, og som ifølge sagsøgeren indebærer, at denne bestemmelse får en potentielt ubegrænset rækkevidde.

Rettens bemærkninger

87 Til forskel fra forordning nr. 467/2001 har den anfægtede forordning ikke alene artikel 60 EF og artikel 301 EF som hjemmel, men også artikel 308 EF. Den afspejler herved den udvikling i den internationale situation, som de sanktioner, som Sikkerhedsrådet har foreskrevet, og Fællesskabet har gennemført, løbende er indgået i.

88 Sikkerhedsrådets resolution 1333 (2000), som blev vedtaget inden for rammerne af de aktioner, der blev iværksat med henblik på bekæmpelsen af international terrorisme, og blev anset for afgørende for bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed (jf. dens syvende betragtning), var ikke desto mindre rettet specifikt mod Talibanstyret, som på daværende tidspunkt kontrollerede størstedelen af det afghanske område og gav ophold og bistand til Usama bin Laden og personer med tilknytning til ham.

89 Det er netop denne udtrykkelige forbindelse med et tredjelands område og styre, som har ført Rådet til den opfattelse, at forordning nr. 467/2001 kunne have hjemmel i artikel 60 EF og artikel 301 EF. Denne opfattelse skal tiltrædes, fordi intet i ordlyden af disse bestemmelser giver grundlag for at udelukke, at der kan vedtages restriktive foranstaltninger direkte mod enkeltpersoner eller organisationer, for så vidt som sådanne foranstaltninger faktisk har til formål helt eller delvis at indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande.

90 Som Rådet med rette har fremhævet, henhørte foranstaltningerne i henhold til forordning nr. 467/2001 under de såkaldte »intelligente sanktioner« (smart sanctions), som er fremkommet i FN’s praksis i løbet af 1990’erne. Sådanne sanktioner erstatter de klassiske foranstaltninger i form af generel handelsembargo mod et land med mere målrettede og selektive foranstaltninger, således at civilbefolkningens lidelser i det pågældende land begrænses, samtidig med at det pågældende styre og dets ledere pålægges regulære sanktioner. Fællesskabsinstitutionernes praksis har udviklet sig i samme retning, og Rådet har løbende anset artikel 60 EF og 301 EF for at bemyndige det til at træffe restriktive foranstaltninger mod enheder eller personer, som fysisk kontrollerer en del af et tredjelands område, og mod enheder eller personer, der reelt kontrollerer regeringsapparatet i et tredjeland, samt mod personer og enheder, der har tilknytning til sidstnævnte og giver dem økonomisk støtte.

91 Denne fortolkning, som ikke er i modstrid med ordlyden af artikel 60 EF og 301 EF, er begrundet i såvel effektivitetshensyn som humanitære hensyn.

92 Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002) blev imidlertid vedtaget den 16. januar 2002, efter Talibanstyrets sammenbrud som følge af den internationale koalitions væbnede intervention i Afghanistan, som blev iværksat i oktober 2001. Følgelig var den, selv om den stadig udtrykkeligt var rettet mod Taliban, ikke længere rettet mod deres faldne styre, men snarere direkte mod Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen samt personer og enheder med tilknytning hertil.

93 Fraværet af enhver form for forbindelse mellem sanktionerne i medfør af denne resolution og et tredjelands område eller styre, som allerede omtales i punkt 2 i begrundelserne til forslaget til Rådets forordning, som Kommissionen fremsatte den 6. marts 2002, som lå til grund for den anfægtede forordning (dok. KOM(2002) 117 endelig udg.), blev udtrykkeligt vedgået af Rådet under retsmødet, i hvert fald for så vidt angår personer og enheder, som ikke befandt sig i Afghanistan på daværende tidspunkt.

94 I mangel af en sådan forbindelse var Rådet og Kommissionen af den opfattelse, at artikel 60 EF og artikel 301 EF ikke i sig selv udgjorde en tilstrækkelig hjemmel til at vedtage den anfægtede forordning. Denne opfattelse skal tiltrædes.

95 Artikel 60, stk. 1, EF bestemmer således, at Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 EF »over for de berørte tredjelande« kan træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger. Artikel 301 EF forudser udtrykkeligt muligheden for en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser »med et eller flere tredjelande«.

96 Endvidere giver den omstændighed, at der efter disse bestemmelser kan vedtages »intelligente sanktioner« ikke blot mod et tredjeland som sådant, men også mod lederne af et tredjeland og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem (jf. præmis 89-91 ovenfor), ikke grundlag for at antage, at sådanne enkeltpersoner og enheder stadig kan være omfattet, når det pågældende tredjelands styre er forsvundet. I en sådan situation eksisterer der således ikke længere nogen tilstrækkelig forbindelse mellem disse enkeltpersoner eller enheder og et tredjeland.

97 Det følger heraf, at artikel 60 EF og 301 EF under alle omstændigheder ikke i sig selv udgjorde en tilstrækkelig hjemmel for den anfægtede forordning.

98 Herudover var det – i modsætning til det synspunkt, som Kommissionen gav udtryk for i begrundelserne for det forslag til rådsforordning, som lå til grund for den anfægtede forordning (jf. præmis 93 ovenfor) – Rådets opfattelse, at artikel 308 EF heller ikke i sig selv udgjorde en tilstrækkelig hjemmel for vedtagelsen af den omhandlede forordning. Denne opfattelse skal ligeledes tiltrædes.

99 I denne henseende henvises der til, at det ifølge retspraksis (Domstolens dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 13) fremgår af selve ordlyden af artikel 308 EF, at denne artikel kun kan være hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at udstede den pågældende retsakt. I en sådan situation giver artikel 308 EF institutionerne mulighed for at handle med henblik på at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, uanset at der ikke findes en bestemmelse, som giver dem den nødvendige kompetence til at gøre det.

100 Med hensyn til den første betingelse for, at artikel 308 EF kan finde anvendelse, er det ubestridt, at EF-traktaten ikke indeholder nogen bestemmelse om foranstaltninger af den art, som er foreskrevet i den anfægtede forordning, med henblik på bekæmpelse af international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, uden at der fastslås nogen forbindelse med et tredjelands område eller styre. Denne første betingelse er således opfyldt i det foreliggende tilfælde.

101 Med hensyn til den anden betingelse for, at artikel 308 EF kan finde anvendelse i henhold til den i præmis 99 ovenfor nævnte retspraksis, er det nødvendigt, for at den kan anses for opfyldt i det foreliggende tilfælde, at kampen mod international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, kan henføres til et af de mål, som tillægges Fællesskabet ved traktaten.

102 I det foreliggende tilfælde er den anfægtede forordnings præambel særdeles lakonisk med hensyn til dette spørgsmål. Rådet har blot, i fjerde betragtning til denne forordning, erklæret, at de i henhold til resolution 1390 (2002) og fælles holdning 2002/402 krævede foranstaltninger »henhører under traktatens anvendelsesområde«, og at der måtte vedtages en fællesskabslovgivning »for bl.a. at undgå konkurrenceforvridning«.

103 Med hensyn til den cirkelslutning, hvorefter de omhandlede foranstaltninger »henhører under traktatens anvendelsesområde«, skal det derimod indledningsvis fastslås, at ingen af traktatens mål, således som de udtrykkeligt er opstillet i artikel 2 EF og 3 EF, forekommer at kunne virkeliggøres ved de omhandlede foranstaltninger.

104 Særligt kan de i den anfægtede forordning foreskrevne foranstaltninger – til forskel fra foranstaltningerne i henhold til forordning nr. 3541/92 over for visse fysiske eller juridiske personer, som er etableret i Fællesskabet, som Rådet har påberåbt sig til støtte for sin opfattelse (jf. præmis 73 ovenfor) – ikke støttes på målet om indførelse af en fælles handelspolitik [artikel 3, stk. 1, litra b), EF], inden for hvis rammer det er blevet fastslået, at Fællesskabet i medfør af artikel 133 EF var beføjet til at træffe foranstaltninger i form af handelsembargo, eftersom den foreliggende sag ikke vedrører Fællesskabets handelsforbindelser med et tredjeland.

105 Med hensyn til målet om at gennemføre en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes [artikel 3, stk. 1, litra g), EF], virker den påståede risiko for konkurrenceforvridning, som den anfægtede forordning ifølge sin præambel har til formål at undgå, ikke overbevisende.

106 EF-traktatens konkurrenceregler er rettet mod virksomheder og mod medlemsstaterne, når disse bryder med princippet om lige konkurrencevilkår mellem virksomhederne (jf. med hensyn til artikel 87 Domstolens dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, præmis 26, og med hensyn til artikel 81 EF Domstolens dom af 12.7.1984, sag 170/83, Hydrotherm, Sml. s. 2999, præmis 11).

107 I den foreliggende sag er det imidlertid for det første ikke blevet gjort gældende, at de enkeltpersoner eller enheder, som er omfattet af den anfægtede forordning, er omfattet i egenskab af virksomheder i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i EF-traktatens konkurrenceregler.

108 For det andet er der ikke fremkommet nogen forklaring, som gør det muligt at forstå, på hvilken måde konkurrencen mellem virksomhederne kan påvirkes ved, at Fællesskabet eller dets medlemsstater gennemfører visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, som er foreskrevet i Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002).

109 Ovenstående betragtninger anfægtes ikke af, at såvel Kommissionen, i sit skriftlige svar på Rettens spørgsmål, som Det Forenede Kongerige, under retsmødet, har konstateret en forbindelse mellem det mål, som er opstillet i artikel 3, stk. 1, litra g), EF, og målet om oprettelse af et indre marked bl.a. ved fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for kapital mellem medlemsstaterne [artikel 3, stk. 1, litra c), EF] (jf. bl.a. præmis 75 og 78-80 ovenfor).

110 I denne forbindelse bemærkes, at Fællesskabet ikke har nogen udtrykkelig kompetence til at foreskrive restriktioner for kapitalbevægelser og betalinger. Derimod kan medlemsstaterne i medfør af artikel 58 EF træffe foranstaltninger med en sådan virkning, for så vidt som dette er og fortsat vil være begrundet af hensyn til virkeliggørelsen af de formål, der er nævnt i artiklen, herunder af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed (jf. analogt vedrørende artikel 30 EF Domstolens dom af 4.10.1991, sag C-367/89, Richardt, Sml. I, s. 4621, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Da begrebet offentlig sikkerhed omfatter såvel statens indre som ydre sikkerhed, har medlemsstaterne således principielt ret til i henhold til artikel 58, stk. 1, litra b), EF at træffe foranstaltninger af den art, som er fastsat i den anfægtede forordning. For så vidt som disse foranstaltninger er i overensstemmelse med artikel 58, stk. 3, EF og ikke er mere vidtgående end nødvendigt af hensyn til gennemførelsen af det tilsigtede mål, er de forenelige med de regler om frie kapitalbevægelser og betalinger og de regler om fri konkurrence, som er indført ved EF-traktaten.

111 Det skal tilføjes, at hvis den blotte konstatering af en risiko for forskelle mellem de nationale lovgivninger samt den abstrakte risiko for hindringer for den frie bevægelighed for kapital eller tænkelige konkurrenceforvridninger som følge heraf var tilstrækkelig til at begrunde valget af artikel 308 EF, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c) og g), EF som hjemmel for en forordning, ville ikke blot bestemmelserne i kapitel 3 i afsnit VI i EF-traktaten om tilnærmelse af lovgivningerne miste deres effektive virkning, men domstolsprøvelsen af overholdelsen af hjemmelskravet ville være berøvet enhver virkning. Fællesskabets retsinstanser ville således være forhindret i at udøve den funktion, som de er tillagt ved artikel 220 EF, og som består i at værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten (jf. i denne retning vedrørende EF-traktatens artikel 100 A, efter ændring nu artikel 95 EF, dommen i sagen Tyskland mod Parlamentet og Rådet, nævnt i præmis 85 ovenfor, præmis 84, 85 og 106-108 og den deri nævnte retspraksis).

112 Under alle omstændigheder giver de oplysninger, som er fremlagt for Retten med henblik på dens bedømmelse, ikke grundlag for at antage, at den anfægtede forordning faktisk bidrager til at forebygge en risiko for hindringer for den frie bevægelighed for kapital eller mærkbare konkurrenceforvridninger.

113 Retten finder nærmere bestemt, at det – i modsætning til hvad Kommissionen og Det Forenede Kongerige har gjort gældende – ikke kan tænkes at ville medføre en sandsynlig og alvorlig risiko for, at indefrysningen af midler gennemføres forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvis de omhandlede sikkerhedsrådsresolutioner gennemføres af medlemsstaterne frem for af Fællesskabet. Dels indeholder resolutionerne klare, præcise og detaljerede definitioner og forskrifter, som praktisk taget ikke levner plads til fortolkning. Dels forekommer rækkevidden af de foranstaltninger, som de foreskriver med henblik på deres gennemførelse, ikke at være af et sådant omfang, at der grund til at frygte en sådan risiko.

114 Under disse omstændigheder kan de i sagen omhandlede foranstaltninger ikke støttes på det mål, som er opstillet i artikel 3, stk. 1, litra c) og g), EF.

115 Herudover er de forskellige eksempler på, at artikel 308 EF er blevet anvendt som supplerende hjemmel, som Rådet har henvist til (jf. præmis 71 og 73 ovenfor), ikke relevante i det foreliggende tilfælde. For det første fremgår det nemlig ikke af disse eksempler, at ikke alle betingelser for at anvende artikel 308 EF, herunder betingelsen om virkeliggørelse af et af Fællesskabets mål, var opfyldt i de omhandlede tilfælde. For det andet har ingen af de i eksemplerne omhandlede retsakter, heller ikke i den sag, der lå til grund for Delbar-dommen, jf. præmis 72 ovenfor, været indbragt for Domstolen til prøvelse i denne henseende. Under alle omstændigheder kan en praksis i Rådet ifølge fast retspraksis ikke ændre traktatens bestemmelser og kan følgelig ikke have en præcedensvirkning, der binder Fællesskabets institutioner med hensyn til valget af den rette hjemmel (Domstolens dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 24, og Domstolens udtalelse 1/94 af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267, præmis 52).

116 Det følger af det foregående, at kampen mod international terrorisme og nærmere bestemt pålæggelse af økonomiske og finansielle sanktioner som indefrysning af midler over for enkeltpersoner og enheder, der mistænkes for at bidrage til finansiering heraf, ikke kan henføres til nogen af de mål, som tillægges Fællesskabet ved artikel 2 EF og 3 EF.

117 Ud over de traktatformål, som er udtrykkeligt fastsat i artikel 2 EF og 3 EF, har Kommissionen tillige i sit skriftlige svar på Rettens spørgsmål påberåbt sig et mere generelt fællesskabsformål, som ifølge Kommissionen begrundede, at artikel 308 EF blev anvendt som hjemmel i det foreliggende tilfælde. Kommissionen har således af EF-traktatens præambel udledt et »alment formål for Fællesskabet om at forsvare [international] fred og sikkerhed« (jf. præmis 76 ovenfor). Denne opfattelse kan ikke tiltrædes.

118 I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, følger det således på ingen måde af EF-traktatens præambel, at denne forfølger et bredere formål om at forsvare international fred og sikkerhed. Selv om traktaten ubestrideligt har til hovedformål at bringe fortidens konflikter mellem de europæiske folk til ophør ved at skabe en »stadig snævrere sammenslutning« mellem dem, indeholder den ingen henvisning overhovedet til gennemførelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Denne politik henhører udelukkende under målene i EU-traktaten, der som understreget i dens præambel har til formål at markere en »ny fase i den europæiske integrationsproces, der blev indledt med oprettelsen af De Europæiske Fællesskaber«.

119 Selv om det kan lægges til grund, at dette formål med Unionen skal tjene som inspiration for Fællesskabets indsats inden for dets eget kompetenceområde, herunder den fælles handelspolitik, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt som grundlag for at træffe foranstaltninger i henhold til artikel 308 EF, især på områder, hvor Fællesskabets beføjelser er begrænsede og udtømmende opregnet i traktaten.

120 Endelig forekommer det ikke at være muligt at fortolke artikel 308 EF således, at den giver institutionerne en generel bemyndigelse til at anvende denne bestemmelse som hjemmel til at virkeliggøre et af EU-traktatens formål. Retten finder særligt, at den omstændighed, at Unionen og Fællesskabet består ved siden af hinanden som to integrerede, men separate retsordener, samt den grundlæggende søjleopbygning, som ophavsmændene til de gældende traktater har skabt, hverken giver institutionerne eller medlemsstaterne en bemyndigelse til at anvende »fleksibilitetsklausulen« i artikel 308 EF til at afhjælpe manglen på en beføjelse for Fællesskabet, som er nødvendig for at virkeliggøre et af formålene med Unionen. En anden fortolkning ville i sidste instans føre til, at denne bestemmelse ville kunne anvendes på samtlige foranstaltninger, der henhører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og politisamarbejdet og under det retlige samarbejde i kriminalsager (RIA), således at Fællesskabet altid ville være i stand til at handle for at gennemføre målene med disse politikker. Et sådant resultat vil fratage en lang række bestemmelser i EU-traktaten deres anvendelsesområde og vil være inkonsekvent i forhold til indførelsen af særlige instrumenter for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (fælles strategier, fælles aktioner, fælles holdninger) og for politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager (fælles holdninger, afgørelser, rammeafgørelser).

121 Det skal således konkluderes, at artikel 308 EF ikke i sig selv – lige så lidt som artikel 60 EF og 301 EF isoleret betragtet – udgør en tilstrækkelig hjemmel for den anfægtede forordning.

122 Såvel i betragtningerne til den anfægtede forordning som i sit skriftlige svar på Rettens spørgsmål har Rådet imidlertid gjort gældende, at artikel 308 EF anvendt i sammenhæng med artikel 60 EF og 301 EF giver det en beføjelse til at vedtage en fællesskabsforordning med henblik på den kamp mod finansieringen af international terrorisme, som føres af Unionen og dens medlemsstater i medfør af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvorved der i dette øjemed pålægges enkeltpersoner økonomiske og finansielle sanktioner, uden at der fastslås nogen forbindelse med et tredjelands område eller styre. Disse betragtninger skal tiltrædes.

123 I denne sammenhæng skal der tages hensyn til den forbindelse, som specifikt blev etableret ved Maastricht-ændringen, mellem Fællesskabets handlinger i form af økonomiske sanktioner i henhold til artikel 60 EF og 301 EF og EU-traktatens mål på området for forbindelserne udadtil.

124 Det skal således fastslås, at artikel 60 EF og 301 EF er to helt specielle bestemmelser i EF-traktaten, idet det udtrykkeligt fremgår af disse, at en handling fra Fællesskabets side kan vise sig nødvendig for at virkeliggøre, ikke et af Fællesskabets mål, således som de er fastsat i EF-traktaten, men et af de mål, som specifikt er tillagt Unionen i artikel 2 EU, nemlig iværksættelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

125 Inden for rammerne af artikel 60 EF og 301 EF er en handling fra Fællesskabets side således i realiteten en handling fra Unionens side, som iværksættes med fællesskabssøjlen som grundlag, efter at Rådet har vedtaget en fælles holdning eller en fælles handling inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

126 Det bemærkes i denne forbindelse, at Unionen i henhold til artikel 3 EU har en fælles institutionel ramme, som sikrer sammenhæng og kontinuitet i de foranstaltninger, der iværksættes for at nå målene, idet gældende fællesskabsret samtidig overholdes og udbygges. Unionen påser i særdeleshed, at der er sammenhæng i hele Unionens optræden udadtil som led i den fælles politik for udenrigsanliggender, sikkerhed, økonomi og udviklingssamarbejde. Rådet og Kommissionen har ansvaret for at sikre denne sammenhæng. De varetager inden for deres respektive kompetenceområder gennemførelsen af disse politikker.

127 Ligesom de beføjelser, som er fastsat ved EF-traktaten, kan vise sig at være utilstrækkelige til, at institutionerne kan handle for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for rammerne af det fælles marked, kan beføjelsen til at iværksætte økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF, dvs. afbrydelse eller indskrænkning af økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, herunder med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger, vise sig utilstrækkelig til, at institutionerne kan virkeliggøre målet med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der henhører under EU-traktaten, med henblik på hvilket disse bestemmelser specifikt blev indsat i EF-traktaten.

128 Det skal således medgives, at i den særlige kontekst, som artikel 60 EF og 301 EF vedrører, er anvendelsen af artikel 308 EF som supplerende hjemmel begrundet, henset til kravet om sammenhæng i artikel 3 EU, når disse bestemmelser ikke giver fællesskabsinstitutionerne den nødvendige kompetence på området for økonomiske og finansielle sanktioner til at handle med henblik på at virkeliggøre det mål, som forfølges af Unionen og dens medlemsstater i medfør af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

129 Det er således muligt, at en fælles holdning eller en fælles handling, der vedtages som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kræver foranstaltninger fra Fællesskabets side i form af økonomiske og finansielle sanktioner, der er mere vidtgående end de foranstaltninger, som udtrykkeligt er fastsat i artikel 60 EF og 301 EF, og som består i at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, herunder med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger.

130 I et sådant tilfælde gør anvendelsen af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening som hjemmelsgrundlag det muligt på området for økonomiske og finansielle sanktioner at virkeliggøre et mål, som forfølges af Unionen og dens medlemsstater inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, således som det kommer til udtryk i en fælles holdning eller en fælles handling, uagtet at Fællesskabet ikke udtrykkeligt har hjemmel til at gennemføre økonomiske og finansielle sanktioner mod enkeltpersoner og enheder, som ikke har en tilstrækkelig forbindelse med et bestemt tredjeland.

131 I det foreliggende tilfælde henhører kampen mod international terrorisme og finansieringen heraf ubestrideligt under Unionens mål for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, således som de er defineret i artikel 11 EU, selv når den ikke er specifikt rettet mod tredjelande eller deres ledere.

132 Det er desuden ubestridt, at fælles holdning 2002/402 blev vedtaget – enstemmigt – af Rådet som et led i denne kamp, og at den foreskriver, at Fællesskabet pålægger enkeltpersoner, som mistænkes for at bidrage til finansieringen af international terrorisme, økonomiske og finansielle sanktioner, uden at der fastslås nogen forbindelse med et tredjelands område eller styre.

133 I denne sammenhæng er anvendelsen af artikel 308 EF for at supplere beføjelsen for Fællesskabet til i medfør af artikel 60 EF og 301 EF at gennemføre økonomiske og finansielle sanktioner begrundet i den omstændighed, at staterne – i verden, som den ser ud i dag – ikke længere kan betragtes som den eneste kilde til trusler mod international fred og sikkerhed. Unionen og dens fællesskabssøjle kan lige så lidt som det internationale samfund forhindres i at tilpasse sig til disse nye trusler ved at pålægge ikke blot tredjelande, men også personer, grupper, virksomheder, eller enheder med tilknytning hertil, som medvirker til at fremme international terroristvirksomhed eller på anden måde er til skade for international fred og sikkerhed, økonomiske eller finansielle sanktioner.

134 Det fremgår således, at Rådet ved i det foreliggende tilfælde at anvende artikel 308 EF som supplerende hjemmel ikke har udvidet Fællesskabets kompetenceområde ud over den generelle ramme, der følger af traktatbestemmelserne som helhed, navnlig de bestemmelser, hvori Fællesskabets opgaver og virke fastlægges.

135 Det er således med rette, at institutionerne og Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Rådet var beføjet til at vedtage den anfægtede forordning, som iværksætter de i fælles holdning 2002/402 fastsatte økonomiske og finansielle sanktioner inden for Fællesskabet på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF i forening.

3. Om de tre anbringender vedrørende tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder

Parternes argumenter

136 I sin sagsfremstilling har sagsøgeren oplyst, at han er international forretningsmand og saudiarabisk statsborger, og at han har betydelige økonomiske interesser i Den Europæiske Union. Siden forordning nr. 2062/2001– og efterfølgende den anfægtede forordning – trådte i kraft, har hans midler og aktiver i Den Europæiske Union været indefrosset, og han har været ude af stand til at drive sin virksomhed. Det forhold, at han er blevet optaget på listen i bilag I til den anfægtede forordning, har herudover skadet hans personlige og professionelle omdømme. Sagsøgeren anser sig for at være offer for en graverende fejlagtig retsanvendelse og har erklæret, at han aldrig har været impliceret i terrorvirksomhed og heller ikke i nogen form for økonomisk støtte af sådanne aktiviteter, hverken i forbindelse med Usama bin Laden eller på anden måde.

137 Sagsøgeren har tilføjet, at han tillige er genstand for nationale foranstaltninger, hvorved det er bestemt, at hans midler skal indefryses, i Det Forenede Kongerige, i USA og i Schweiz. Alle disse foranstaltninger har han indbragt for domstolene. Han har bl.a. anlagt sag med påstand om annullation (judicial review) af den indefrysning af hans midler, som den britiske finansminister har truffet beslutning om. Under et forberedende retsmøde inden for rammerne af den nævnte sag har den ret, for hvilken sagen er indbragt, fastslået, at anbringendet om, at foranstaltningen er ulovlig, efter national ret ikke er åbenbart grundløst. Det Forenede Kongeriges regering har imidlertid gjort gældende, at den sag, som sagsøgeren har fremskyndet på nationalt plan, som følge af fællesskabsrettens direkte virkning er uden interesse, medmindre sagsøgeren tillige får medhold med hensyn til den anfægtede forordning. Sagsøgeren har desuden lagt til grund, at de oplysninger, som har dannet grundlag for, at han er blevet optaget på sanktionskomitéens liste, er de samme, som Det Forenede Kongeriges regering har fremlagt under den nævnte nationale retssag.

138 I sine retlige bemærkninger har sagsøgeren indledningsvis fremhævet, at de i medlemsstaternes forfatninger anerkendte og beskyttede grundrettigheder, herunder dem, der er fastsat i EMRK, ifølge retspraksis (Domstolens dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491, præmis 13) er en integrerende del af Fællesskabets retsorden.

139 Han har herefter til støtte for sin annullationspåstand gjort tre anbringender gældende, nemlig for det første om tilsidesættelse af retten til kontradiktion, for det andet om tilsidesættelse af den grundlæggende ejendomsret og af proportionalitetsprincippet og for det tredje om tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsprøvelse.

140 Ifølge sagsøgeren giver de sikkerhedsrådsresolutioner, som Rådet og Kommissionen har henvist til, ikke disse institutioner en beføjelse til at tilsidesætte disse grundlæggende rettigheder uden at begrunde en sådan tilsidesættelse for Retten ved fremlæggelse af de nødvendige beviser. Som en retsorden, der er uafhængig af De Forenede Nationer og er undergivet egne retsregler,