Sag C-612/13 P

ClientEarth

mod

Europa-Kommissionen

»Appel — aktindsigt i dokumenter fra EU-institutionerne — forordning (EF) nr. 1049/2001 — artikel 4, stk. 2, tredje led — miljøoplysninger — Århuskonventionen — artikel 4, stk. 1 og 4 — undtagelse fra retten til aktindsigt — beskyttelsen af formålet med undersøgelser — undersøgelser foretaget af en virksomhed på vegne af Europa-Kommissionen vedrørende gennemførelsen af miljødirektiverne — delvist afslag på aktindsigt«

Sammendrag – Domstolens dom (Anden Afdeling) af 16. juli 2015

EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – anvendelse på undersøgelser foretaget for Kommissionen med henblik på at kontrollere medlemsstaternes gennemførelse af visse direktiver og i givet fald at indlede en traktatbrudsprocedure – generel formodning for anvendelse af undtagelsen til retten til aktindsigt – lovlig – betingelse – undersøgelserne indgår i sagsakterne i en igangværende traktatbrudsprocedure

De internationale aftaler, som Unionen indgår i henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF, er bindende for EU-institutionerne og har følgelig forrang for de retsakter, de udsteder. Det følger heraf, at en EU-retsakts gyldighed kan være påvirket af, at den er uforenelig med sådanne folkeretlige regler. Unionens retsinstanser kan imidlertid kun foretage en undersøgelse af en EU-retsakts gyldighed med hensyn til bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, såfremt denne aftales art og opbygning dels ikke er til hinder herfor, dels, at disse bestemmelser indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise. Hvad angår Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet skal hverken henvisningen i konventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), til efterforskning af straffe- og disciplinærsager eller forpligtelsen i konventionens artikel 4, stk. 4, andet afsnit, til at fortolke de grunde til afslag på aktindsigt, som er nævnt i den første af disse bestemmelser restriktivt, anses for at fastsætte en præcis forpligtelse over for EU-lovgiver. Af disse bestemmelser kan der navnlig ikke udledes et forbud mod at definere begrebet »efterforskning«, således at der tages hensyn til Unionens særlige kendetegn, herunder den opgave, der påhviler Kommissionen med at efterforske de traktatbrud, som medlemsstaterne eventuelt har begået, og som er til hinder for den korrekte anvendelse af traktaterne og de EU-retlige forskrifter, der er vedtaget i henhold til disse traktater. En sagsøger kan således ikke gøre Århuskonventionens artikel 4, stk. 1 og 4, gældende med henblik på at vurdere lovligheden af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Det er ganske vist korrekt, at det i tilfælde, hvor Unionen har søgt at gennemføre en særlig forpligtelse, som den har påtaget sig i medfør af aftaler, der er indgået inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO), eller hvor den omhandlede EU-retsakt udtrykkeligt henviser til præcise bestemmelser i disse aftaler, i givet fald tilkommer Domstolen at efterprøve lovligheden af den omhandlede EU-retsakt med hensyn til WTO-reglerne. Forordning nr. 1049/2001, herunder navnlig dens artikel 4, stk. 2, tredje led, indeholder imidlertid ikke nogen udtrykkelig henvisning til Århuskonventionen eller opfylder en særlig forpligtelse, som følger af Århuskonventionen. Princippet om, at lovligheden af den omhandlede EU-retsakt skal efterprøves med hensyn til WTO-reglerne, er således under alle omstændigheder ikke relevant i denne sag. (jf. præmis 33-37, 42 og 43)

Det fremgår på ingen måde af retspraksis, at en undersøgelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, forudsætter, at Kommissionen har truffet en formel afgørelse i plenum. Hvad angår de undersøgelser, som blev foretaget på vegne af og efter anmodning fra Kommissionen efter udløbet af fristen og gennemførelse af en række EU-direktiver med det præcise formål for øje at undersøge, hvor langt et vist antal medlemsstater var kommet med gennemførelsen af disse direktiver, udgør disse undersøgelser en del af de værktøjer, som Kommissionen råder over i forbindelse med den forpligtelse, den er pålagt i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU, til, under Domstolens kontrol, at føre tilsyn med gennemførelsen af EU-retten med henblik på at fastslå, om medlemsstaterne eventuelt har tilsidesat deres forpligtelse til at gennemføre de omhandlede direktiver, og i givet fald at indlede en traktatbrudsprocedure mod de medlemsstater, som efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat EU-retten. Disse undersøgelser er således omfattet af begrebet undersøgelser i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Den omstændighed, at Kommissionen overlader udførelsen af sådanne undersøgelser til en ekstern kontrahent i stedet for at lade dem udføre af sine egne tjenestegrene, og at disse undersøgelser ikke gengiver denne institutions holdning eller indebærer et ansvar for denne institution, betyder ikke, at Kommissionen, idet den bestilte dem, forfulgte et andet formål end formålet om – på grundlag af disse undersøgelsesmetoder – at være i besiddelse af omfattende oplysninger om, hvorvidt lovgivningen i et vist antal medlemsstater er forenelig med EU’s miljølovgivning, hvilket sætter Kommissionen i stand til at afgøre, om der er sket overtrædelser af EU- miljøretten, og i givet fald indlede en traktatbrudsprocedure mod den forsømmelige medlemsstat. (jf. præmis 60-63)

For at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument, der er indgivet i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter kan den pågældende institution i denne henseende basere sin beslutning herom på de generelle betragtninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter. Hvad angår en begæring om aktindsigt i undersøgelser, som er foretaget på vegne af Kommissionen vedrørende gennemførelse af en række EU-direktiver, kan Kommissionen, når disse undersøgelser på datoen for vedtagelsen af den udtrykkelige afgørelse allerede havde været medvirkende til, at Kommissionen sendte en åbningsskrivelse til den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 258, stk. 1, TEUF, og derfor indgik i sagsakterne vedrørende den administrative fase af en traktatbrudsprocedure, med rette fastslå, at en fuld udbredelse af disse undersøgelser ville have ændret karakteren og forløbet af denne fase af proceduren, idet den fulde udbredelse ville have kompliceret forhandlingerne mellem Kommissionen og denne medlemsstat med henblik på at bringe det kritiserede traktatbrud til ophør uden at indlede en traktatbrudsprocedure. Kommissionen kan således med rette fastslå, at en sådan fuld udbredelse vil være til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Den omstændighed, at de omtvistede undersøgelser blev foretaget af en ekstern kontrahent og derfor ikke er udtryk for Kommissionens holdning, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion. Det samme gør sig derimod ikke gældende, hvad angår de undersøgelser, der på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om afslag på aktindsigt ikke havde foranlediget Kommissionen til at sende en åbningsskrivelse til den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 258, stk. 1, TEUF, og hvorom det på denne dato stadig var usikkert, om denne skrivelse ville føre til, at den administrative fase af en traktatbrudsprocedure mod denne medlemsstat ville blive indledt. I alle de sager, der medførte anerkendelse af en generel formodning, vedrørte afslaget på aktindsigt en samling af dokumenter, der klart var afgrænset som følge af, at de alle indgik i sagsakterne i en igangværende administrativ eller retslig procedure. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke lovligt udvide rækkevidden af den generelle formodning til sådanne undersøgelser. Denne begrundelse er nemlig uforenelig med kravet om, at en sådan formodning skal fortolkes og anvendes strengt, eftersom den udgør en undtagelse til den berørte institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel gennemgang af hvert af de dokumenter, der er genstand for en begæring om aktindsigt, og mere generelt til princippet om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som EU-institutionerne ligger inde med. (jf. præmis 68, 69, 72, 73 og 78-81)