Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 6. februar 1990. - CARGILL BV M. FL. MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - LANDBRUG - FORORDNING OM SUSPENSION AF FORUDFASTSAETTELSE AF EN STOETTE - FORMALITETSSPOERGSMAALET I ET ANNULLATIONSSOEGSMAAL. - SAG 229/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-01303



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den 7 . juni 1988 udstedte Kommissionen forordning ( EOEF ) nr . 1587/88 om suspension af forudfastsaettelsen af stoetten for raps -, rybs - og solsikkefroe ( EFT L 141 af 8.6.1988, s . 55 ), hvorved forudfastsaettelsen af stoettebeloeb blev suspenderet "for de attester, som der er indgivet ansoegning om fra 7 . til 11 . juni 1988 ". Sagsoegerne har paastaaet denne forordning annulleret i det omfang, hvori den finder anvendelse paa ansoegninger om forudfastsaettelse, som blev indgivet den 7 . juni 1988 .

2 . Til stoette for paastanden har sagsoegerne henvist til bestemmelsen i artikel 8 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1594/83 af 14 . juni 1983 om stoette til olieholdige froe, hvilken bestemmelse, med senere aendringer ( 1 ), udgoer retsgrundlaget for den anfaegtede forordning .

3 . Bestemmelsen lyder saaledes :

"1 . I tilfaelde af unormale forhold, som resulterer i eller kan resultere i forstyrrelser paa Faellesskabets marked for olieholdige froe, kan der traeffes afgoerelse om at suspendere forudfastsaettelsen af stoettebeloeb i det noedvendige tidsrum for genoprettelse af ligevaegten paa markedet .

2 . Den i stk . 1 omhandlede suspension (( kan udvides )) til at omfatte de dele af de i artikel 4 omhandlede attester, der vedroerer ((' forudfastsaettelse' )), naar der er ansoegt om attesterne, men disse endnu ikke er udstedt, i tilfaelde :

a ) hvor der foreligger en fejl i stoerrelsen af den offentliggjorte stoette, eller

b ) hvor visse faktorer kan bevirke en valutarisk fordrejning mellem medlemsstaterne,

og der herved kan opstaa forskelsbehandling mellem de interesserede parter .

3 . Afgoerelsen om suspension af forudfastsaettelsen traeffes efter fremgangsmaaden i artikel 38 i forordning nr . 136/66/EOEF .

I hastende tilfaelde kan afgoerelsen om suspension dog traeffes af Kommissionen; i saa fald kan suspensionen ikke vare laengere end fem dage ."

4 . Kommissionen har fremfoert en formalitetsindsigelse under henvisning til, at private kun kan anlaegge sag efter Traktatens artikel 173, stk . 2, saafremt den anfaegtede retsakt reelt er en beslutning, som vedroerer dem umiddelbart og individuelt, selv om den er vedtaget i form af en forordning . Kommissionen stoetter sig her paa Domstolens faste praksis ( 2 ) og navnlig paa dommene af 25 . marts 1982, Moksel mod Kommissionen ( sag 45/81, Sml . s . 1129 ), af 27 . oktober 1983, De Bester Boter mod Produktschap voor Zuivel ( sag 276/82, Sml . s . 3331 ) samt af 21 . november 1989, "Les Usines coopératives de déshydratation du Vexin m.fl ." mod Kommissionen ( sag 244/88, Sml . s . 3811, herefter benaevnt : "UCDV "). I disse domme fastslog Domstolen, at Kommissionens forordninger om suspension af forudfastsaettelsen af en vis type restitutioner eller stoettebeloeb er "almengyldige" retsakter, saaledes som dette begreb forstaas efter Traktatens artikel 189, stk . 2, og at disse forordninger ikke individuelt kan beroere de erhvervsdrivende, som har ansoegt om forudfastsaettelse, foer forordningerne blev vedtaget .

5 . Ved en umiddelbar betragtning synes det altsaa paa grundlag af disse domme at kunne antages, at ogsaa naervaerende sag maa afvises .

6 . Det fremgaar imidlertid, at de retsforskrifter, som var omhandlet i de foernaevnte tre sager, var vaesensforskellige fra den retsforskrift, som udgoer hjemmelen for den her i sagen anfaegtede retsakt .

7 . I Moksel-sagen, 45/81, var det artikel 5 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 885/68 af 28 . juni 1968 om de almindelige regler for ydelse af eksportrestitutioner for oksekoed og om kriterierne for fastsaettelse af disse restitutionsbeloeb, som aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1504/76 af 21 . juni 1976 ( EFT L 168 af 28.6.1976, s . 7 ). Naevnte artikel 5, stk . 4, bestemmer :

"4 . Naar en undersoegelse af markedssituationen viser, at der er opstaaet vanskeligheder som foelge af anvendelsen af bestemmelserne om forudfastsaettelse af restitutionen, eller saafremt der er risiko for, at saadanne vanskeligheder vil opstaa, kan det efter fremgangsmaaden i artikel 27 i forordning ( EOEF ) nr . 805/68 besluttes at suspendere anvendelsen af disse bestemmelser for det strengt noedvendige tidsrum .

I saerlig hastende tilfaelde kan Kommissionen efter en undersoegelse af situationen paa grundlag af alle de oplysninger, den har til raadighed, beslutte at suspendere forudfastsaettelsen i hoejst tre arbejdsdage .

Ansoegninger om forudfastsaettelsesattester, som indgives i suspensionsperioden, afvises ."

8 . Den bestemmelse, som var omhandlet i De Beste Boter-sagen, var affattet paa tilsvarende maade som den just citerede bestemmelse (( se artikel 9, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2429/72 af 21 . november 1972 om suspension af anvendelsen af bestemmelserne om forudfastsaettelse af importafgifter og restitutioner i de faelles markedsordninger for forskellige sektorer ( EFT 1972 ( november ), s . 47 ) )).

9 . I den seneste dom, foernaevnte dom i UCDV-sagen ( sag 244/88 ), havde den vigtigste bestemmelse i den retsforskrift, i medfoer af hvilken Kommissionen havde suspenderet forudfastsaettelsen, foelgende ordlyd :

"1 . Er situationen paa Faellesskabets marked for toerret foder unormal, navnlig naar den i ansoegningerne om forudfastsaettelsen af stoetten anfoerte maengde ikke synes at staa i forhold til den normale afsaetning af dette foder, kan der, saafremt den omhandlede attest endnu ikke er udstedt, traeffes afgoerelse om at suspendere forudfastsaettelsen for den periode, der er paakraevet for genoprettelse af ligevaegten paa markedet" ( 3 ).

10 . Det er interessant at bemaerke, at artikel 8 i forordning nr . 1594/83, foer den blev aendret i 1986, i det vaesentlige var affattet paa samme maade som den i UCDV-sagen omhandlede bestemmelse . Som det fremgaar af den sidste betragtning til forordning nr . 935/86, var aendringen af artikel 8 begrundet i, at

"erfaringerne har vist, at det i tilfaelde af unormale forhold paa Faellesskabets marked for olieholdige froe er noedvendigt at have mere praecise betingelser for suspension af forudfastsaettelsen af stoetten ".

11 . Det er ubestrideligt, at den aendrede affattelse af artikel 8 indeholder andre betingelser for at udvide suspensionen til de ansoegninger om attester, som allerede var indgivet, end for at suspendere forudfastsaettelsen for fremtiden . Sagsoegerne har derfor med rette paapeget, at en forordning, der omfatter begge forhold, ogsaa reelt bestaar af to indbyrdes uafhaengige dele, nemlig den del, der vedroerer de allerede indgivne ansoegninger, og den del, der vedroerer de fremtidige ansoegninger .

12 . Noget saadant boer normalt fremgaa af betragtningerne . Selv om betragtningerne ikke er tilstraekkeligt tydelige paa dette punkt, fremgaar det dog klart af ordlyden af artikel 8 i forordning nr . 1594/83, som udgoer hjemmelen for den anfaegtede forordning, at der ikke i denne sag er grundlag for den konstatering, som Domstolen gjorde i Moksel - og UCDV-sagerne; den antog dér, at suspensionen af forudfastsaettelsen vedroerte saavel de allerede indgivne ansoegninger som dem, der endnu havde kunnet indgives paa et senere tidspunkt, saafremt der ikke var blevet truffet nogen suspensionsforanstaltning .

13 . Tilbage bliver, om den anfaegtede forordning i det omfang, hvori den vedroerer ansoegninger indgivet den 7 . juni 1988, i virkeligheden udgoer en beslutning, som beroerer ansoegerne umiddelbart og individuelt .

14 . Der er tre af de foregaaende sager, som udviser ret markante ligheder med den foreliggende sag . Det er sagerne International Fruit Company ( dom af 13 . maj 1971 i sagerne 41/70-44/70, Sml . s . 83 ), Toepfer ( dom af 1 . juli 1965 i sagerne 106/63 og 107/63, Sml . 1965-68, s . 67 ) og Bock ( dom af 23 . november 1971 i sag 62/70, Sml . s . 239 ), som Domstolen alle tog under realitetspaakendelse .

15 . Dommen i International Fruit Company-sagen adskiller sig imidlertid afgoerende fra den foreliggende sag . Ifoelge den ordning, som var omhandlet i naevnte sag, skulle medlemsstaterne inden udgangen af hver uge give Kommissionen meddelelse om de maengder, for hvilke der var ansoegt om importlicenser, hvorefter Kommissionen skulle foretage en vurdering af situationen og traeffe bestemmelse om udstedelse af licenserne, navnlig paa grundlag af disse indberetninger . I dommens praemis 20 fastslog Domstolen, at Kommissionen afgjorde, "hvad der skulle ske med (( hver enkelt af de indgivne ansoegninger ))". Dette var der ingenlunde tale om i den foreliggende sag .

16 . Naar man overfladisk laeser dommene i Toepfer - og Bock-sagerne, kunne man faa det indtryk, at de vedroerte en lignende situation som den foreliggende . Denne lighed er imidlertid kun tilsyneladende . I disse sager havde medlemsstaterne nemlig i foerste omgang truffet en sikkerhedsforanstaltning eller afslaaet at udstede en importlicens, hvorefter Kommissionen nogle faa dage senere havde godkendt forholdsreglerne med tilbagevirkende gyldighed .

17 . I Toepfer-dommen fastslog Domstolen, at

"man ... allerede inden den 4 . oktober, den dag, hvor den anfaegtede beslutning blev truffet, (( kunne )) fastslaa disse importoerers antal og navne ".

I dommen i Bock-sagen bemaerkede Domstolen, at de nationale myndigheder

"havde anmodet om bemyndigelse netop med henblik paa de ansoegninger, som allerede var forelagt dem paa davaerende tidspunkt" ( praemis 7 ).

I de to naevnte domme fremhaevede Domstolen, at Kommissionen som foelge af det anfoerte var bekendt med, at den anfaegtede bestemmelse udelukkende beroerte de foernaevnte importoerers interesser og situation .

18 . Den her i sagen omhandlede forordning blev udstedt i loebet af dagen den 7 . juni 1988 og offentliggjort i EF-Tidende den 8 . juni . De erhvervsdrivende fik saaledes foerst kendskab til forordningen den 8 . juni . Det maa i den forbindelse anses for sandsynligt, at der fortsat indloeb ansoegninger hos medlemsstaternes kompetente myndigheder paa det tidspunkt, da Kommissionens naestformand underskrev forordningen, og at Kommissionen ikke kendte det noejagtige antal eller navnene paa de erhvervsdrivende, som var beroert heraf . Selv om dette ikke desto mindre laegges til grund, er det ikke tilstraekkeligt til at antage, at den anfaegtede forordning helt eller delvis udgjorde et kompleks af beslutninger, der vedroerte sagsoegerne individuelt . Ligesom generaladvokat G . Tesauro er jeg af den opfattelse, at den omstaendighed, at der foreligger en "lukket kreds" nok er

"en noedvendig betingelse for at statuere, at akten ikke er en forordning, (( men )) ikke (( er )) den eneste betingelse herfor" ( 4 ).

19 . Jeg skal i den forbindelse henvise til, at Domstolen siden dommen af 11 . juli 1968 i sagen Zuckerfabrik Watenstedt GmbH mod Raadet ( sag 6/68, Sml . 1965-68, s . 531, paa s . 534 ) og ved utallige senere lejligheder har udtalt foelgende :

"Desuden mister en retsakt ikke sin karakter af forordning, fordi man paa et bestemt tidspunkt med stoerre eller mindre noejagtighed kan fastslaa antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som den finder anvendelse paa, naar blot den efter sit sigte finder anvendelse paa et objektivt sagsforhold af retlig eller faktisk art, som den selv definerer ."

20 . Det er altsaa noedvendigt, som generaladvokat Tesauro ligeledes paapegede,

"at den omstaendighed, der goer det muligt at identificere aktens adressater, paa den ene eller den anden maade har vaeret aarsagen til institutionernes handlen og saaledes indgaar i begrundelsen for akten ".

21 . Ifoelge artikel 8 i forordning nr . 1594/83 kan suspensionen af forudfastsaettelsen alene udvides til at omfatte de allerede indgivne ansoegninger, saafremt der foreligger visse objektive omstaendigheder, som er helt uden forbindelse med, hvem de paagaeldende erhvervsdrivende er, eller med disses noejagtige antal . Det kan nemlig kun ske i foelgende tilfaelde :

"a ) hvor der foreligger en fejl i stoerrelsen af den offentliggjorte stoette, eller

b ) hvor visse faktorer kan bevirke en valutarisk fordrejning mellem medlemsstaterne og der herved kan opstaa forskelsbehandling mellem de interesserede parter ".

22 . Selv sidstnaevnte kriterium kan imidlertid ikke antages at sigte til identiteten af de erhvervsdrivende, der har indgivet ansoegninger . Efter min opfattelse er formaalet hermed udelukkende at forhindre den paagaeldende gruppe af erhvervsdrivende i at opnaa en uberettiget fordel i det tilfaelde, hvor de ikke beroeres af, at forudfastsaettelsen suspenderes .

23 . Ganske vist henviste Kommissionen ikke i den anfaegtede forordning til de foernaevnte kriterier under litra a ) og litra b ), men udtalte blot, at

"I artikel 8 i ... (( forordningen )) (( nr . 1594/83 )) aabnes der mulighed for at suspendere anvendelsen af bestemmelserne vedroerende forudfastsaettelsen, hvor visse faktorer kan bevirke en valutarisk fordrejning mellem medlemsstaterne, naar den oenskede attest endnu ikke er udstedt",

og at

"opretholdelse af den nuvaerende ordning ... paa grund af den usikkerhed, der hersker paa markederne, (( vil )) kunne medfoere spekulation ".

24 . Saafremt Domstolen vaelger at tage de foreliggende sager under realitetspaakendelse, maa den ogsaa tage stilling til, om de noedvendige betingelser efter artikel 8 i forordning nr . 1587/88 var opfyldt i det foreliggende tilfaelde, hvilket Domstolen under alle omstaendigheder bliver noedt til, naar den besvarer de praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af forordning nr . 1594/83, som den har faaet forelagt af en raekke nationale retter .

25 . Hvad angaar formalitetsspoergsmaalet i de foreliggende sager kan man altsaa konkludere, at for saa vidt angaar suspensionen af forudfastsaettelsen for de ansoegninger, der blev indgivet den 7 . juni 1988, blev forudfastsaettelsen ikke suspenderet paa grund af de individuelle ansoegninger, som indloeb denne dag, men paa grund af en ved retsakten efter dennes formaal objektivt fastlagt retlig eller faktisk situation . Formaalet med den anfaegtede forordning var nemlig at undgaa, at ansoegerne, uanset hvem det maatte vaere, modtog et for hoejt stoettebeloeb vurderet i forhold til ordningens formaal, hvilket ville have medfoert en forskelsbehandling af de erhvervsdrivende, som efterfoelgende maatte indgive ansoegninger om forudfastsaettelse paa et tidspunkt, da gyldighedsperioden for den forordning, hvorved forudfastsaettelsen blev suspenderet, var udloebet ( hvilket skete den 11 . juni 1988 ), idet stoettebeloebene i mellemtiden var blevet nedsat ved en forordning, der ligeledes blev udstedt den 7 . juni og traadte i kraft den 8 . juni 1988 .

26 . Jeg maa derfor konkludere, at den anfaegtede forordning finder anvendelse paa en objektivt defineret situation, samt at forordningen affoeder retsvirkninger for en abstrakt afgraenset persongruppe . Foelgelig er den almengyldig i Traktatens artikel 189, stk . 2' s forstand, hvorfor den ikke beroerer sagsoegerne individuelt, saaledes som dette forstaas efter Traktatens artikel 173, stk . 2 .

27 . Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at afvise sagen fra realitetspaakendelse og at tilpligte de sagsoegende firmaer at betale sagens omkostninger, inklusive omkostningerne i sagen om de foreloebige forholdsregler .

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) Jfr . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 935/86 af 25 . marts 1986 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1594/83 om stoette til olieholdige froe ( EFT L 87, s . 5 ) samt berigtigelsen i EFT L 181 af 12.8.1988, s . 51 .

( 2 ) Jfr . bl.a . dom af 6 . oktober 1982, Alusuisse, praemisserne 8 og 11, sag 307/81, Sml . s . 1987; dom af 24 . februar 1987, Deutz og Geldermann, praemisserne 7 og 8, sag 26/86, Sml . s . 941, og senest dom af 29 . juni 1989, RAR, praemisserne 8 og 9, sagerne 250/86 og 11/87, Sml . s . 2045 ).

( 3 ) Jfr . artikel 12 i forordning ( EOEF ) nr . 1417/78 af 19 . juni 1978 om stoetteordningen for toerret foder ( EFT L 171, s . 1 ).

( 4 ) Jfr . forslag til afgoerelse fra generaladvokat G . Tesauro af 26 . september 1989 i sag UCDV m.fl . mod Kommissionen ( 244/88, Sml . s . 3819, se forslagets punkt 4 ).