Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 7. november 1989. - FIRMA SCHWEIZERISCHE LACTINA PANCHAUD AG MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - TYSKLAND. - LANDBRUG - STOETTE TIL SKUMMETMAELKSPULVER I FODERBLANDINGER - MAERKNING AF SAEKKE. - SAG 346/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 04579



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Denne sag drejer sig om et krav om maerkning, som er fastsat i faellesskabsbestemmelserne om ydelse af stoette til skummetmaelkspulver, der anvendes til fremstilling af foderblandinger . I henhold til artikel 1, stk . 1, litra a ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 af 26 . juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder ( EFT L 199, s . 1 ) ydes der kun stoette til skummetmaelkspulver, der er anvendt til fremstilling af foderblandinger paa de i artikel 4 fastsatte betingelser . Artikel 4, stk . 4, litra b ), bestemmer :

"Til fremstilling af en foderblanding i henhold til stk . 1 maa der kun anvendes skummetmaelkspulver tilsat en blanding, saafremt :

a ) ...

b ) emballagen indeholdende blandingen let laeseligt er forsynet med :

- en eller flere af nedenstaaende paategninger :

' blanding bestemt til fremstilling af foderblandinger - forordning ( EOEF ) nr . 1725/79' ;

...

- 'mixture intended for the manufacture of compound feedingstuffs - regulation ( EEC ) no . 1725/79' ;

...

- oplysning om indholdet af skummetmaelkspulver, indholdet af tilsatte mineralsalte og saccharose og indholdet af fedtstoffer, herunder fedtoploeselige stoffer ."

2 . Schweizerische Lactina Panchaud AG ( herefter benaevnt "Lactina ") er et tysk selskab med hjemsted i Kehl, som fremstiller foderblandinger til kalve paa grundlag af skummetmaelkspulver . I 1983 anvendte Lactina som raavarer skummetmaelkspulver, der var tilsat blandinger, som selskabet havde koebt af en fransk producent . Da blandingen naaede frem til Lactina fra den franske producent, var den emballeret i papirsaekke . Selve saekkene var ikke forsynet med paategninger; de forskellige bestanddele af blandingen var imidlertid anfoert paa etiketter, der var syet sammen med saekkenes oeverste soem, og som bar paaskriften "mélange destiné à la fabrication d' aliments pour animaux - règlement ( CEE ) n° 1725/79 ". Ved en virksomhedskontrol den 23 . november 1983 stoedte inspektoerer fra Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft paa saekkene med de paasyede etiketter og fandt, at en saadan maerkning - i form af etiketter og ikke i form af paategninger paa selve emballagen - ikke opfyldte betingelserne i artikel 4, stk . 4, litra b ); Bundesamt afviste derfor at yde Lactina stoette i henhold til forordning nr . 1725/79 for 5 700 kilo skummetmaelkspulver .

3 . Lactina anlagde herefter sag mod Forbundsrepublikken Tyskland ved Bundesamt og nedlagde herunder paastand om udbetaling af stoetten . Selskabet stoettede navnlig soegsmaalet paa den fortolkning af den paagaeldende bestemmelse i forordning nr . 1725/79, der anlagdes af den tilsvarende franske myndighed, Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ( FORMA ). Paa side 4 i cirkulaere 09-83 PL/03 af 17 . maj 1983 anfoerte FORMA foelgende : "Den emballage, der indeholder foderblandingen, skal enten direkte eller paa en etiket, som er en del af lukkemekanismen, vaere forsynet med (( den kraevede oplysning ))". Lactina gjorde gaeldende, at betingelserne i artikel 4, stk . 4, litra b ), maatte antages at vaere opfyldt, saafremt en etiket med den kraevede oplysning var fastgjort paa emballagen .

4 . Sagen blev indbragt for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, som fandt, at ordlyden af den paagaeldende bestemmelse i forordning nr . 1725/79 ikke var klar, og som derfor forelagde foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen :

"Er betingelsen i artikel 4, stk . 4, litra b ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 - hvorefter emballagen med blandingen skal vaere forsynet med visse paategninger - ogsaa opfyldt, naar paategningerne findes paa etiketter, der er syet fast sammen med papirsaekkens oeverste soem?"

5 . I sit indlaeg for Domstolen har Lactina fremhaevet, at der er forskel mellem fransk og tysk praksis med hensyn til anvendelsen af EF-forordningen; selskabet har anfoert, at hvis en saadan forskel ikke er retsstridig, medfoerer den en konkurrenceforvridning inden for Faellesskabet . Efter selskabets opfattelse opfylder den foretagne maerkning utvivlsomt betingelserne i forordningen, og selskabet havde derfor krav paa at faa udbetalt den paagaeldende stoette .

6 . Heroverfor har Bundesamt, som ogsaa for den nationale retsinstans, gjort gaeldende, at paategningerne skal vaere paafoert eller paatrykt emballagen, konkret selve papirsaekken .

7 . Ifoelge Kommissionen maa der anlaegges en snaever fortolkning af den paagaeldende bestemmelse; den har foreslaaet, at spoergsmaalet besvares som foelger : "Artikel 4, stk . 4, litra b ), i forordning nr . 1725/79 skal fortolkes saaledes, at paategningerne skal vaere solidt fastgjort paa emballagen, og ikke kan anfoeres paa etiketter, der er syet fast sammen med papirsaekkens oeverste soem ."

8 . Ser man paa selve ordlyden af artikel 4, stk . 4, litra b ), er det let at forstaa, hvorfor den nationale retsinstans har foelt sig foranlediget til at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal, for saetningen "emballagen indeholdende blandingen let laeseligt er forsynet med : - en eller flere af nedenstaaende paategninger" er ikke entydig . I snaever forstand kunne ordet "emballagen" opfattes som selve saekken og ikke en etiket, der er paaklaebet saekken; i det tilfaelde vil emballagen ikke vaere "forsynet" med en paategning, der er paatrykt en etiket . Man kan imidlertid ogsaa opfatte ordet "emballagen" i videre forstand, nemlig hele emballagen og dermed ogsaa en etiket, der er paaklaebet . Den omstaendighed, at FORMA tilsyneladende fortolker artikel 4, stk . 4, litra b ), paa den maade, viser, at det ikke er udelukket at anlaegge en videre fortolkning, selv om FORMA' s cirkulaere naturligvis ikke kan binde de tyske myndigheder, saadan som Lactina synes at mene . Efter min opfattelse er baade den franske og tyske affattelse af den paagaeldende saetning lige tvetydig : "les emballages contenant le mélange portent, clairement visibles : - l' une ou plusieurs des inscriptions suivantes", "die die Mischung enthaltenden Verpackungen gut leserlich eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen ". Som jeg vil forsoege at paavise, bekraeftes denne tvetydighed ogsaa af Kommissionens standpunkt, og Kommissionen har jo udstedt forordningen . Selv om baade Kommissionen og Bundesamt har haevdet, at den etikettering, der er foretaget i den foreliggende sag, ikke opfylder den paagaeldende betingelse, har de indroemmet, at etiketteringen i andre sammenhaenge maatte antages at opfylde kravet . En rent bogstavelig fortolkning af den paagaeldende bestemmelse er derfor ikke tilstraekkelig til at loese problemet . Bestemmelsen maa derfor fortolkes i lyset af den sammenhaeng, hvori den indgaar, og dens formaal .

9 . Artikel 4, stk . 4, litra b ), finder anvendelse paa blandinger, som er tilsat skummetmaelkspulver, og som er et mellemprodukt . Reglerne om emballeringen af det faerdige produkt - dvs . foderblandingerne - findes i artikel 4, stk . 2 og 3 . Artikel 4, stk . 2, bestemmer, at foderblandingerne skal "emballeres ... i saekke ... som med let laeselige bogstaver paatrykkes (( visse angivelser ))". Endvidere bestemmer artikel 4, stk . 3, at medlemsstaterne kan fastlaegge "naermere regler om de i stk . 2 foreskrevne forskrifter paa emballagen samt om yderligere angivelser, som kan anfoeres paa en etiket ". Kontrasten mellem klarheden i de naevnte bestemmelser og tvetydigheden i artikel 4, stk . 4, litra b ), er aabenbar . Mindre aabenbar er de konklusioner, der kan udledes heraf, for de modsat rettede argumenter udelukker gensidigt hinanden . Paa den ene side kan det haevdes, at hvis forordningens forfatter havde villet tillade etikettering i artikel 4, stk . 4, litra b ), ville man have anvendt den klare formulering, der ogsaa er anvendt i artikel 4, stk . 3 . Men man kan i samme grad haevde, at hvis forordningens forfatter havde villet forlange en trykt paaskrift paa selve saekkene, ville man have anvendt den klare formulering, der er anvendt i artikel 4, stk . 2 .

10 . Der er et andet argument, som man maa haefte sig ved i denne sammenhaeng, nemlig at udtrykket "emballager" i artikel 4, stk . 3, anvendes som betegnelse for de "saekke", som er naevnt i artikel 4, stk . 2, mens den etiket, der er omtalt i artikel 4, stk . 3, er naevnt som et saerligt, yderligere punkt . Hvis man tillaegger udtrykket "emballage" i artikel 4, stk . 4, litra b ), samme betydning som i artikel 4, stk . 3, betyder det saaledes de saekke, der indeholder de paagaeldende produkter og vedroerer ikke en eventuel etiket, der er paaklaebet saekkene . Det argument er imidlertid blevet langt mindre vaegtigt, efter at artikel 4, stk . 2, er blevet aendret ved Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3368/88 af 28 . oktober 1988 ( EFT L 296, s . 50 ). I den oprindelige affattelse kraevedes der efter artikel 4, stk . 2, under litra a ), b ), c ) og d ), paatrykt flere former for oplysninger paa de saekke, der indeholdt foderblandinger . Efter ovennaevnte aendring skal kun de oplysninger, der er naevnt under litra a ) og litra b ), paatrykkes saekkene; med hensyn til de oevrige oplysninger er der indsat et nyt afsnit i artikel 4, stk . 2, som ( paa engelsk ) lyder som foelger :

"In addition, packages must indicate in clearly legible characters the skimmed-milk powder content and the month and year of manufacture of the compound feedingstuffs :

- either on the label inserted in the closing device,

- or printed on the package itself ."

Den franske affattelse af det nye afsnit har foelgende ordlyd :

"En outre, les emballages doivent porter en caractères clairement lisibles l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre ainsi que le mois et l' année de fabrication des aliments composés :

- soit sur l' étiquette prise dans le système de fermeture,

- soit par impression sur l' emballage lui-même ."

Det er betegnende, at der paa fransk anvendes udtrykket "les emballages doivent porter ..." for at angive enten, at den paagaeldende oplysning kan paatrykkes selve emballagen, eller at den kan vaere paatrykt en etiket i forbindelse med lukkemekanismen . Det er derfor svaert at acceptere, at naar de samme ord er anvendt i artikel 4, stk . 4, litra b ), kan de kun have den foerste af de to betydninger . Tvaertimod viser de aendrede bestemmelser, at den omtvistede betingelse kan opfyldes i form af en passende etiket .

11 . Under alle omstaendigheder undergraves det argument, Bundesamt og Kommissionen har fremfoert, og hvorefter en etikettering ikke opfylder betingelserne i artikel 4, stk . 4, litra b ), af deres egne bemaerkninger . Baade af indlaegget fra Bundesamt og af Kommissionens svar paa et spoergsmaal, der blev stillet under den mundtlige forhandling, fremgaar det, at Kommissionen havde indtaget det standpunkt, at selv om en etikettering ikke opfyldte betingelserne i relation til foerste led af artikel 4, stk . 4, litra b ), kunne den oplysning, der omhandles i bestemmelsens andet led, efter Kommissionens opfattelse eventuelt paafoeres en etiket, der fastgoeres til saekken . For mig at se er forholdet det, at hvis den paagaeldende saetning med foeje kan fortolkes paa den maade i relation til bestemmelsens andet led, kan man i samme grad tillaegge den en tilsvarende betydning i relation til bestemmelsens foerste led . Der fremfoertes ikke argumenter til stoette for en anden fortolkning . Tvaertimod anfoerte Kommissionen i det skriftlige indlaeg ( fjerde del af afsnit 3 ), at en af de oplysninger, der henvistes til i andet led ( nemlig indholdet af skummetmaelkspulver ), var afgoerende med henblik paa, om og med hvilket beloeb der skulle ydes stoette .

12 . Da saetningen efter min opfattelse endvidere maa fortolkes paa samme maade i relation til de to led, og da Bundesamt utvivlsomt har handlet paa grundlag af Kommissionens fortolkning og har ydet stoette i tilfaelde, hvor den oplysning, der omtales i andet led, var paafoert etiketter, ville en afgoerelse fra Domstolen nu om, om at en etikettering ikke opfyldte forordningens krav i relation til det foerste led, skabe en betydelig retlig usikkerhed . Da der allerede hersker betydelig usikkerhed paa grund af bestemmelsernes ordlyd og Kommissionens inkonsekvente fortolkning, ville det for mig at se vaere forkert at acceptere en snaever fortolkning, naar den bredere fortolkning i det mindste ogsaa kan forsvares .

13 . Der er endnu et argument, som ikke er uden betydning . Mens Bundesamt har insisteret paa, at den noedvendige paategning skal vaere trykt eller skrevet paa saekken, har Kommissionen i sit forslag til besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal anfoert, at det for den ville vaere acceptabelt, at oplysningen er "solidt fastgjort paa emballagen", hvilket peger i retning af, at betingelsen kan opfyldes paa en anden maade end derved, at ordene er trykt paa saekken . Under den mundtlige forhandling antydede Kommissionen endog, at en selvklaebende etiket kunne vaere nok . Man kan herefter rejse det spoergsmaal, om en etiket, der er indsyet i saekkens soem, ikke er en oplysning, der er "solidt fastgjort paa emballagen ".

14 . Af ovennaevnte grunde vil jeg vaere tilboejelig til at mene, at der skal anlaegges en vid fortolkning af forordningen .

15 . Tilbage staar det spoergsmaal, om en saadan fortolkning af artikel 4, stk . 4, litra b ), svarer til bestemmelsens formaal og til, hvad Domstolen har fastslaaet i tilsvarende sager . Formaalet med bestemmelsen fremgaar af betragtning 3 til forordning nr . 1725/79, hvori det hedder, at "der boer ... fastsaettes foranstaltninger med henblik paa at undgaa, at stoette udbetales flere gange til samme produkt", og i betragtning 5, hvori det hedder, at "af hensyn til kontrollen maa det endvidere foreskrives, at produkterne emballeres saaledes, at de kan identificeres ". Ifoelge Kommissionen tages der mindre hensyn til saadanne formaal, saafremt der anvendes en etiket, der er indsyet i saekkens soem, end hvis oplysningen er "solidt fastgjort paa emballagen", idet etiketter let kan rives af og ombyttes . Kommissionen har imidlertid ikke fremfoert noget overbevisende argument til stoette for, at en etikettering er mindre tilfredsstillende end flere af de andre metoder, som den synes indstillet paa at acceptere . Som jeg allerede har bemaerket, har Kommissionen heller ikke paavist, hvorfor en etikettering ikke er tilfredsstillende i relation til bestemmelsens foerste led, men derimod nok i relation til dens andet led .

16 . Endelig er der Domstolens praksis, hvor der for mig at se ikke foreligger nogen dom, som kan saa tvivl med hensyn til min opfattelse af, hvorledes den omtvistede bestemmelse boer fortolkes . Vel er der en raekke domme, hvori der knaesaettes et generelt princip om, at saafremt EF-borgeres penge anvendes til en eller anden form for stoette, skal den paagaeldende lovgivning fortolkes snaevert, og de forpligtelser, der herved paalaegges, maa overholdes strengt . I dommen i de forenede sager 146, 192 og 193/81, BayWa mod BALM ( Sml . 1982, s . 1503, 1529, praemis 10 ) naevnte Domstolen den "grundsaetning, som (( den )) ved flere lejligheder har fastslaaet i sin praksis, hvorefter de faellesskabsretlige bestemmelser - og navnlig bestemmelserne i de raads - eller kommissionsforordninger, der giver ret til ydelser, der finansieres af faellesskabsmidler - boer fortolkes snaevert ". I dommen i sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen ( Sml . 1979, s . 245, 279, praemis 9 ) fastslog Domstolen, at der maa anlaegges en "streng fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som paahvilende EUGFL ". Endelig udtalte Domstolen i dommen i sag 18/76, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen ( Sml . 1979, s . 343 ), at "formaalet med de ... regler kraever ... en streng overholdelse af formkravene til beviset, som maa iagttages, for at de erhvervsdrivende kan nyde godt af de oekonomiske fordele ved den faelles landbrugspolitik ". I forslaget til afgoerelse i sag 143/85, Corman mod OBEA ( Sml . 1986, s . 2873, 2885 ) har generaladvokat Mischo omtalt andre lignende sager .

17 . Corman-sagen er her af ganske saerlig interesse, ikke alene fordi den paa afgoerende punkter ligner den foreliggende sag, men ogsaa fordi den er et bevis paa, at det princip om en snaever fortolkning og streng overholdelse, der er fastlagt i de andre sager, jeg har naevnt, paa ingen maade er absolut . Corman-sagen drejede sig om salg af smoer fra interventionslagre, i hvilken forbindelse der var fastsat den betingelse, at erhververen skulle forarbejde det til koncentreret smoer og markedsfoere det i plastikemballage, som paa oversiden var paafoert benaevnelsen "koncentreret smoer til husholdningsbrug ". ( Det er betegnende, at verbet "paafoert" anvendtes i den forordning, der omtvistedes i den sag, og ogsaa i forordning nr . 1725/79 .) Domstolen fastslog, at betingelsen var opfyldt, saafremt den paagaeldende benaevnelse ikke var angivet paa selve emballagen, men blot paa et stykke metalliseret papir mellem smoeret og det gennemsigtige laag, som lukkede pakken hermetisk . I dommens praemis 23 bemaerkede Domstolen, at det ikke fandtes godtgjort, at en saadan emballering kunne fremme svigagtige handlinger . Det kan meget vel haevdes, at forskellen mellem en etiket, der er indsyet i den oeverste soem i en saek, som indeholder skummetmaelkspulver, og et stykke papir, der er anbragt under laaget i en pakke koncentreret smoer, maa siges at vaere beskeden .

18 . De konklusioner, der kan drages paa grundlag af de sager, jeg netop har gennemgaaet, er foelgende : Paa den ene side skal bestemmelser, der giver ret til oekonomiske ydelser fra faellesskabsmidler, fortolkes snaevert; paa den anden side skal de ikke fortolkes snaevrere end noedvendigt, idet der skal tages hensyn til bestemmelsernes formaal . En anvendelse af disse principper paa den foreliggende sag foerer til, at spoergsmaalet om, hvorvidt betingelsen i artikel 4, stk . 4, litra b ), i forordning nr . 1725/79 er opfyldt, ikke afhaenger af, om maerkningen er foretaget i form af en etikettering eller eventuelt en anden metode, men om den er effektiv som middel til identifikation af emballagen og til at forhindre svig . Om dette kriterium er opfyldt i den foreliggende sag, er en faktisk omstaendighed, som det tilkommer den nationale retsinstans at tage stilling til .

19 . Jeg skal derfor foreslaa, at det spoergsmaal, Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har forelagt, besvares som foelger :

"Den i artikel 4, stk . 4, litra b ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 indeholdte betingelse, hvorefter emballagen indeholdende blandingen skal vaere forsynet med visse paategninger, er ogsaa opfyldt, naar paategningerne findes paa etiketter, som er fastsyet sammen med emballagens oeverste soem, dog kun saafremt etiketterne er hensigtsmaessige med henblik paa at identificere emballagen og forhindre svigagtig adfaerd ."

(*) Originalsprog : engelsk .