FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

fremsat den 1. juni 2006 1( )

Sag C-371/04

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Italienske Republik





1. Kommissionen har anlagt denne sag på foranledning af et antal klager, den har modtaget, og i hvilke det hævdes, at Italien ikke anerkender forudgående erhvervserfaring, der er opnået af italienske offentligt ansatte i den tilsvarende offentlige sektor i en anden medlemsstat. I sine skrivelser under den administrative procedure og i sine skriftlige indlæg til Domstolen har Italien alene fokuseret på en enkelt af disse klager (vedrørende en lærer i grundskolen). Det er imidlertid klart, at sigtet med Kommissionens sag er generelt.

2. Kommissionen ønsker dom for, at Italien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 39 EF og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 ( ) (herefter »forordningen«), som gennemfører artikel 39. Kommissionen har desuden gjort gældende, at Italien har tilsidesat artikel 10 EF, fordi Italien enten slet ikke svarede eller svarede for sent og utilstrækkeligt på Kommissionens åbningsskrivelse og begrundede udtalelse i henhold til artikel 226 EF og på tidligere skrivelser fra Kommissionen, der opfordrede Italien til at fremsætte sine bemærkninger om sin lovgivning vedrørende anerkendelse af erfaring erhvervet i den offentlige sektor i en anden medlemsstat.

Relevante fællesskabsbestemmelser

3. Artikel 10 EF bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver.

De afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare.«

4. Artikel 39 EF sikrer arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet.

5. Forordningens artikel 7, stk. 1, bestemmer:

»En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.«

Den administrative procedure

6. Kommissionen har forklaret, at den havde modtaget et antal klager vedrørende Italiens nægtelse af at tage hensyn til erhvervserfaring eller anciennitet erhvervet i en anden medlemsstat. Denne nægtelse skadede klagernes aflønning, indplacering i lønklasse og/eller muligheder for forfremmelse.

7. En af disse klagere var en italiensk lærer i grundskolen, som før vedkommende bestod den almindelige udvælgelsesprøve for den offentlige sektor i Italien, arbejdede som lærer i den franske offentlige undervisningssektor i henhold til en kontrakt med Comitato d’assistenza scolastica italiana (herefter »COASCIT«). COASCIT er en organisation, hvis virke henhører under det italienske konsulat. Organisationens rolle er at fremme kulturel og undervisningsmæssig bistand for italienske arbejdstagere i udlandet. Ved skrivelse af 18. december 2001 anmodede Kommissionen Italien om at forklare sin holdning med hensyn til denne sag og forsyne Kommissionen med den relevante nationale lovgivning. Italien svarede ikke, trods Kommissionens fremsendelse af en påmindelse dateret den 25. marts 2002.

8. Den 12. august 2002 skrev Kommissionen til Italien, idet den igen henviste til denne klage og nævnte to andre. Kommissionen tilkendegav, at Italiens handlemåde strider mod artikel 39 EF og forordningens artikel 7, stk. 1. Kommissionen gentog sin anmodning om at modtage en detaljeret oversigt over de gældende lovbestemmelser. Atter kom der intet svar.

9. Kommissionen besluttede herefter at indlede den administrative procedure, der er hjemlet i artikel 226, stk. 1, EF. Ved åbningsskrivelse dateret den 19. december 2002 forklarede Kommissionen derfor på ny, hvorfor den fandt, at Italien tilsidesatte artikel 39 EF og forordningens artikel 7, stk. 1, og opfordrede Italien til at fremsætte sine bemærkninger. Italien svarede atter ikke.

10. Den 15. maj 2003 sendte Kommissionen Italien en begrundet udtalelse, i hvilken den tilkendegav, at den havde modtaget et antal klager, og nævnte den særskilte sag om læreren, der arbejdede for COASCIT, samt henviste til Domstolens retspraksis ( ). Kommissionen konkluderede, at Italien tilsidesatte artikel 39 EF og forordningens artikel 7, stk. 1. Den tilføjede, at Italiens undladelse af at svare på Kommissionens tidligere opfordringer og på dens åbningsskrivelse havde vanskeliggjort Kommissionens opfyldelse af sine forpligtelser i strid med artikel 10 EF. Kommissionen opfordrede Italien til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder efter meddelelsen heraf.

11. Den 13. oktober 2003 anmodede Italien om en måneds udsættelse af fristen til at besvare den begrundede udtalelse. Italien svarede endelig ved en skrivelse, dateret den 3. februar 2004, der var vedlagt et notat dateret den 3. december 2003 fra udenrigsministeriet. Overskriften på dette notat (på 5 linjer) angav, at det vedrørte COASCIT’s retlige karakter. Dette notat var faktisk udelukkende et fremsendelsesnotat for et andet notat fra udenrigsministeriet, dateret den 20. november 2003, der ligeledes angav at vedrøre COASCIT’s retlige karakter. Til dette notat var vedlagt 44 sider bilag, anbragt i en ikke umiddelbart indlysende rækkefølge. Disse omfattede i) 5 telexer hidrørende fra 1982, 1986, 1991 og 2003 og ii) 11 stykker blandet lovgivning, domsudskrifter og udtalelser fra Consiglio di Stato samt administrative cirkulærer. Alt det vedlagte materiale ser faktisk ud til at vedrøre COASCIT og lignende organer på en eller anden måde, om end relevansen af materialet hverken er forklaret i skrivelsen af 3. februar 2004 eller i notatet af 20. november 2003.

12. Da Kommissionen ikke fandt, at Italiens besvarelse af 3. februar 2004 var tilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.

Artikel 39 EF og forordningens artikel 7, stk. 1

Sagens genstand

13. Kommissionen har i sin stævning gjort gældende, at det er fast retspraksis ( ), at medlemsstaterne ved fastsættelse af aflønning skal tage hensyn til erfaring og anciennitet opnået i en anden medlemsstats offentlige sektor. På dette grundlag stilles der i medfør af princippet om ligebehandling af fællesskabsarbejdstagere, som er garanteret ved artikel 39 EF og forordningens artikel 7, stk. 1, krav om, at de italienske forvaltningsmyndigheder skal tage hensyn til beskæftigelsesperioder, der er opnået inden for et sammenligneligt arbejdsområde i en anden medlemsstat, ved fastsættelsen af goderne som følge af ansættelsen, såsom aflønning, indplacering i lønklasse og muligheder for forfremmelse, på samme måde som for erfaring opnået i den offentlige sektor i Italien.

14. I Italiens endelige svar på Kommissionens begrundede udtalelse og i dets svarskrift til denne Domstol, har Italien næsten udelukkende fokuseret på COASCIT’s retlige status. I så henseende henviser Italien i sit svarskrift til adskillige lovbestemmelser, domme osv. ( ). Kun en af disse var vedlagt i den overvældende mængde bilag til Italiens bemærkninger til den begrundede udtalelse. Ingen af disse dokumenter var vedlagt som bilag til Italiens svarskrift. I det væsentlige går Italiens argumentation ud på, at eftersom klageren i COASCIT-sagen var blevet placeret i den omhandlede franske statsskole af COASCIT før – og ikke efter – hun bestod en almindelig udvælgelsesprøve, der kvalificerede hende til at undervise i det franske statslige skolesystem, svarede hendes erfaring ikke til erfaring opnået i det italienske statslige skolesystem, hvilken hun ikke kunne have opnået uden at bestå en almindelig udvælgelsesprøve. Princippet om forbud mod forskelsbehandling indebærer derfor ikke krav om, at Italien skal tage hensyn til klagerens erfaring, når hendes aflønning, anciennitet og/eller muligheder for forfremmelse skal fastsættes, efter at hun bestod en almindelig udvælgelsesprøve, der kvalificerede hende til at undervise i det italienske statslige system.

15. I sin duplik anførte Kommissionen, at Italien havde fortsat med alene at henvise til den konkrete sag, der vedrører COASCIT. Efter at være fremkommet med diverse anbringender angående denne sag, sluttede Kommissionen med at understrege, at dens søgsmål har et generelt indhold.

16. Denne præcisering udløste yderligere en strøm af lovhenvisninger i Italiens duplik ( ). Atter var disse ikke understøttet af vedlagte lovtekster eller forklarende notater.

17. Italien fremlagde efterfølgende for Domstolen et bundt på mere end 100 sider blandede dokumenter, herunder nogle af, men ikke alle, de ovenfor nævnte, og desuden to domme ( ) og to lovdekreter ( ), som ikke var nævnt i Italiens indlæg. Der er ikke blevet givet en forklaring med hensyn til, på hvilken måde disse tekster er relevante.

18. Med hensyn til den mere omfattende genstand for Kommissionens søgsmål har Italien forklaret, at der ikke findes en generel lovgivning i Italien om anerkendelse af erhvervserfaring, men alene særskilte bestemmelser vedrørende forskellige dele af den offentlige sektor. Italien henviser til undervisningssektoren og nævner lovgivning, hvorefter italienske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater behandles på samme måde. I begge tilfælde vil forudgående erfaring kun blive taget i betragtning, hvis den er erhvervet i den offentlige sektor.

19. Under retsmødet bekræftede Kommissionen, at søgsmålet havde generelt sigte, og den henviste til seks konkrete sager, som den på dette tidspunkt var bekendt med ( ). Alle disse sager vedrørte personer, der havde været ansat i den offentlige sektor i en anden medlemsstat end Italien, før de blev ansat i den offentlige sektor i Italien. De pågældende klagede alle over, at de italienske myndigheder afviste at tage hensyn til forudgående beskæftigelse ved fastsættelse af aflønning, anciennitet eller muligheder for forfremmelse. I kun en af disse sager var klageren blevet placeret i den tidligere stilling efter formidling gennem COASCIT eller en lignende organisation.

20. I den sammenhæng synes det ikke at være frugtbart at fordybe sig detaljeret i COASCIT’s og andre lignende organers nærmere retlige karakter. Det er ubestridt, at den berørte person i den sag, i hvilken COASCIT er inddraget, havde arbejdet i en statslig skole i Frankrig. Som jeg forklarer nedenfor, er det dette, som efter min opfattelse er den afgørende omstændighed, og ikke de præcise omstændigheder, som førte til en sådan ansættelse.

Retlig stillingtagen

21. Det er almindeligt, at de berørte medlemsstater i traktatbrudssager forsyner Domstolen med forståelig information om deres relevante lovgivning. I den foreliggende sag var situationen i Italien ikke, selv efter retsmødet, helt klar.

22. Med hensyn til personer, som har erhvervet deres forudgående erfaring i en anden medlemsstats offentlige sektor, mens de stod i et kontraktligt forhold til et organ som COASCIT, har Italien fastholdt, at man ikke er forpligtet til at anerkende sådan erfaring. Med hensyn til personer, der opnåede deres erfaring under ansættelse direkte i en anden medlemsstats offentlige sektor, og som er blevet rekrutteret i overensstemmelse med lokale bestemmelser om rekruttering i den offentlige sektor, er den retlige stilling ikke fuldt ud blevet forklaret. På den ene side erklærede Italien under retsmødet, at i henhold til en lov, der blev vedtaget i 2004 ( ), ville sådanne personer ikke længere blive behandlet forskelligt (hvilket i sig selv synes at bekræfte, at dette var tilfældet tidligere). Heroverfor står, at Italiens tidligere erklæring (også under retsmødet) om, at medlemsstaten »ikke prima facie udelukkede muligheden for at tage hensyn til ansættelse« i Frankrig, næppe kan betegnes som opmuntrende.

23. Det er klart utilfredsstillende for Domstolen at være så dårligt informeret i denne fase af proceduren. Ikke desto mindre finder jeg, det er muligt at nå frem til en stillingtagen i denne sag. Jeg mener, det kan antages, at Italiens holdning i det væsentlige er følgende: Det er ikke udtryk for forskelsbehandling, at en medlemsstat A stiller som en betingelse for at anerkende forudgående erfaring i medlemsstat B’s offentlige sektor, at den berørte person skal have haft denne beskæftigelse efter at have bestået en almindelig udvælgelsesprøve i medlemsstat B, og dette gælder så meget mere, hvis medlemsstat A (således som det lader til at være tilfældet med hensyn til Italien) ikke anerkender erfaring erhvervet i medlemsstatens egen offentlige sektor af en person, før den pågældende bestod en almindelig udvælgelsesprøve, som kvalificerer ham til at arbejde i denne sektor.

24. Det følger af fast retspraksis, at artikel 39 EF (og dermed forordningens artikel 7, stk. 1) ikke blot forbyder åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat. En national retsforskrift må anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre vandrende end indenlandske arbejdstagere (således, at der er risiko for at stille navnlig de vandrende arbejdstagere ringere), og hvis den ikke er begrundet i objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med denne lovgivning ( ).

25. Det er åbenbart, at en medlemsstats nægtelse af at anerkende beskæftigelse i en anden medlemsstats offentlige sektor i højere grad er egnet til at berøre vandrende arbejdstagere end indenlandske arbejdstagere. Det eneste tilbageværende spørgsmål er, om nægtelsen er begrundet.

26. Selv om Italien ikke udtrykkeligt har anført dette forhold som noget, der udgør en begrundelse (da Italien under alle omstændigheder afviser, at der foreligger en tilsidesættelse af dets forpligtelser), henviser det særligt til det væsentlige i at sikre, at forudgående erfaring i en anden medlemsstats offentlige sektor kun bør anerkendes, når den berørte person blev ansat efter at have bestået en almindelig udvælgelsesprøve. Det er af denne grund, at Italien nægter at tage hensyn til erfaring opnået under beskæftigelse i henhold til en kontrakt med COASCIT, idet Italien under retsmødet erklærede, at sådan erfaring ikke kan sammenlignes med undervisning i en statslig skole, eftersom udvælgelseskriterierne kan være mindre strenge. Erklæringen blev fremsat i generelle vendinger, og der fremkom kun lidt med hensyn til at forklare, hvorfor dette er – eller skal anses for – tilstrækkeligt vigtigt til at opfylde det kriterium, jeg netop har opstillet, eller hvordan det kunne være rimeligt overhovedet ikke at anerkende perioder, der er tilbagelagt på denne måde.

27. Jeg finder ikke, at dette udgør en acceptabel begrundelse for forskelsbehandling.

28. Som et generelt punkt må det anføres, at ikke alle medlemsstater besætter alle stillinger i den offentlige sektor ved almindelige udvælgelsesprøver. Forskelsbehandling i denne sammenhæng kan kun undgås, hvis der tages behørigt hensyn til beskæftigelsesperioder i en anden medlemsstats offentlige sektor, der er tilbagelagt af en person, som er rekrutteret i overensstemmelse med lokale krav (hvilke disse end måtte være).

29. Mere konkret skal jeg endvidere bemærke, at selv når (som det tilsyneladende er tilfældet i COASCIT-sagen) en person ansættes i den offentlige forvaltning i en anden medlemsstat på et grundlag, der afviger fra de krav, der ellers normalt ville finde anvendelse (f.eks. ved kontrakt med et udenforstående organ, i stedet for efter at have bestået en almindelig udvælgelsesprøve), kan en fuldstændig afvisning af at tage hensyn til sådan erfaring kun betyde, at Italien finder, at en erfaring, der er erhvervet i en anden medlemsstats offentlige sektor, før den pågældende har bestået en almindelig udvælgelsesprøve for ansættelse i den italienske offentlige sektor, ikke kan tillægges nogen som helst værdi af relevans for denne efterfølgende ansættelse. Jeg er ikke i stand til at se, hvordan et sådant synspunkt på nogen måde kan udgøre en gyldig begrundelse for forskelsbehandling.

30. I tidligere sager er forsøg fra medlemsstaterne på at påberåbe sig lignende forskelle mellem deres »kultur« og kulturen i en anden medlemsstat ikke lykkedes.

31. Således vurderede Domstolen i Österreichischer Gewerkschaftsbund-sagen ( ), hvorvidt Østrigs forskelsbehandling af tidligere beskæftigelsesperioder i den offentlige sektor i en anden medlemsstat kunne være begrundet i tvingende hensyn til almenvellet. Østrig havde gjort gældende, at medlemsstaternes offentlige forvaltninger ikke er indbyrdes forbundne i samme omfang, som det var tilfældet med hensyn til de lokale østrigske myndigheder, og at disse frembød helt anderledes kendetegn. Domstolen fastslog:

»[D]e bestående forskelle mellem de offentlige myndigheder i Østrig og i de øvrige medlemsstater [kan ikke] begrunde en forskel med hensyn til betingelserne for godskrivning af tidligere beskæftigelsesperioder. Navnlig kan sådanne forskelle ikke forklare, hvorfor perioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat end Republikken Østrig, skal være af særlig betydning for udførelsen af den pågældendes arbejde, mens der ikke gælder en sådan betingelse med hensyn til beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt i Østrig ( )«.

32. Tilsvarende fastslog Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland ( ), at den omstændighed, at en medlemsstat fandt det vanskeligt i praksis at afgøre, hvorvidt en ansættelse i en anden medlemsstat kan ligestilles med en ansættelse i den nationale græske administration, som medregnes ved den lønmæssige og hierarkiske indplacering og tildeling af en anciennitetsforbedring, under ingen omstændigheder kunne retfærdiggøre, at medlemsstaten afviste at gøre dette. Den omhandlede medlemsstat var forpligtet til at foretage en sådan sammenligning ( ).

33. Endelig hævdede Kommissionen i dommen i sagen Kommissionen mod Italien ( ), sag C-278/03, at der forelå forskelsbehandling med hensyn til betingelserne for adgang til Italiens offentlige sektor, i det konkrete tilfælde ansættelse i statslige skoler. Hvad angår ansættelse på baggrund af de faste egnethedslister bestred den italienske regering ikke, at der forekommer forskelsbehandling, alt efter om den pågældende undervisningserfaring var opnået i Italien eller i de andre medlemsstater. Ifølge denne regering var en sådan forskel dog berettiget, for så vidt som den erfaring, der er opnået i udlandet, er opnået på grundlag af tekster, pensum og indhold, som er forskellige fra de i Italien gældende, og som derfor ikke opfylder kriteriet om særlig karakter, der er foreskrevet i italiensk lov med henblik på at give ret til tildeling af supplerende point i forbindelse med ansættelsesproceduren ( ).

34. Domstolen udtalte, at »en fuldstændig nægtelse af at tage hensyn til erfaring opnået ved undervisningserfaring i andre medlemsstater, hvor en sådan nægtelse er baseret på forskelle mellem undervisningspensum i ovennævnte stater, ikke er berettiget. Det kan således ikke afvises, at specifik undervisningserfaring som den ved den italienske lovgivning krævede, […] ligeledes kan opnås i andre medlemsstater« ( ).

35. Jeg kan ikke se nogen grund til ikke at anlægge samme synsvinkel over for Italiens fuldstændige nægtelse i denne sag af at tage hensyn til erfaring opnået under arbejde i den offentlige sektor i andre medlemsstater udført af en person, der ikke har bestået en almindelig udvælgelsesprøve, som kvalificerer den pågældende til at arbejde i denne sektor.

36. Det logiske modstykke hertil er naturligvis, at en medlemsstat, som kan påvise, at der faktisk er væsentlige forskelle i forhold til en tilsyneladende ligeværdig erfaring erhvervet i en anden medlemsstats offentlige sektor – uanset om det skyldes, at den omhandlede person ikke var direkte ansat i denne sektor eller ikke havde bestået en almindelig udvælgelsesprøve eller af en hvilken som helst anden grund – ville være berettiget til at tage tilsvarende mindre hensyn til sådan erfaring ved fastsættelse af aflønning, indplacering i lønklasse eller forfremmelsesmuligheder ( ).

37. Når dette er sagt, er der ikke noget, der tyder på, at Italien har anlagt denne synsvinkel. Endvidere er ingen anden begrundelse blevet foreslået.

38. I overensstemmelse hermed må jeg konkludere, at Kommissionen er berettiget til at få afsagt dom i overensstemmelse med dens påstand i sagen.

Artikel 10 EF

39. Det er fast retspraksis, at mens det i traktatbrudssager i henhold til artikel 226 EF påhviler Kommissionen at fremlægge de oplysninger, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, påhviler det samtidig medlemsstaterne i medfør af artikel 10 EF at lette gennemførelsen af Kommissionens opgaver. Disse opgaver består i henhold til artikel 211 EF navnlig i at drage omsorg for gennemførelsen af de i EF-traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne. De oplysninger, som medlemsstaterne er forpligtet til at give Kommissionen, skal være klare og præcise. De skal utvetydigt anføre de love, bekendtgørelser og administrative foranstaltninger, med hvilke medlemsstaten mener at have opfyldt de forskellige forpligtelser, den er pålagt ved fællesskabsretten. I mangel af sådanne oplysninger er Kommissionen ude af stand til at kontrollere, om medlemsstaten reelt og fuldt opfylder sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten. En medlemsstats undladelse af at opfylde denne forpligtelse, det være sig ved slet ikke at give nogle oplysninger eller ved ikke at give tilstrækkelig klare og præcise oplysninger, kan i sig selv begrunde, at traktatbrudsproceduren efter artikel 226 EF indledes ( ).

40. Jeg har tidligere i dette forslag opridset forløbet med hensyn til (den næsten fuldstændig ensidige) brevveksling mellem Kommissionen og Italien, der mundede ud i denne procedure og i den efterfølgende iværksættelse af nærværende sag for Domstolen ( ). Det er temmelig svært at forestille sig omstændigheder, under hvilke en medlemsstats undladelse af at samarbejde fremstår tydeligere. Jeg finder det derfor berettiget, at der afsiges dom som påstået af Kommissionen vedrørende artikel 10 EF ( ).

Forslag til afgørelse

41. Jeg finder herefter, at Domstolen bør fastslå følgende:

»1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 39 EF og artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, idet den ikke har taget hensyn til erhvervserfaring og anciennitet under beskæftigelse i den statslige sektor i en anden medlemsstat, som er erhvervet af en person, der efterfølgende ansættes i den statslige sektor i Italien.

2) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF, idet den vedvarende har undladt at samarbejde med Kommissionen både under den administrative procedure og under sagen i henhold til artikel 226 EF.

3) Den Italienske Republik bærer alle sagens omkostninger.«