Forslag til afgørelse fra generaladvokat Vilaça fremsat den 4. juni 1987. - JEAN BORRIE CLARKE MOD CHIEF ADJUDICATION OFFICER. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF SOCIAL SECURITY COMMISSIONER. - LIGEBEHANDLING MED HENSYN TIL SOCIAL SIKRING - ARTIKEL 4, STK. 1, I DIREKTIV 79/7/EOEF. - SAG 384/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 02865



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Som i tidligere sager, der har foreligget for Domstolen, skal Domstolen her endnu engang tage stilling til raekkevidden af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring som fastslaaet i artikel 4, stk . 1, i direktiv 79/7/EOEF af 19 . december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring ( 1 ).

2 . Jeg skal i det foelgende beskrive baggrunden for spoergsmaalet, som i denne sag er forelagt Domstolen .

I 3 . Jean Borrie Clarke, der er engelsk statsborger, og som bor sammen med sin mand, ophoerte i januar 1983 med enhver form for loennet arbejde som foelge af en invaliderende sygdom .

4 . I april 1983 indgav hun ansoegning om invalidepension uden bidragspligt ( Non-contributory invalidity pension, herefter benaevnt "NCIP ") i henhold til section 36 i Social Security Act 1975 .

5 . Ansoegningen blev afslaaet med den begrundelse, at ansoegeren ikke havde godtgjort, at hun varigt havde vaeret ude af stand til at udfoere normalt arbejde i hjemmet i en saa lang periode, at hun opfyldte Social Security Act' s betingelser for pensionsydelser til en kvinde, der er gift og lever sammen med sin mand .

6 . Jean Borrie Clarke indbragte denne afgoerelse for Social Security Commissioner . I mellemtiden var NCIP blevet ophaevet med virkning fra 29 . november 1984 ved artikel 11 i Health and Social Security Act 1984, hvorved der samtidig gennemfoertes vaesentlige aendringer af artikel 36 i Social Security Act 1975, idet man indfoerte en ny ydelse, den saakaldte "Severe Disablement Allowance" ( pension ved alvorlig invaliditet ).

7 . Generelt var betingelserne for udbetaling af sidstnaevnte ydelse strengere - om end ens for begge koen - end de betingelser, der tidligere gjaldt i henhold til Social Security Act .

8 . Selv om de nye bestemmelser medfoerte, at udbetalingen af NCIP ophoerte pr . 29 . november 1984 kunne kun visse persongrupper faa udbetalt ydelsen ved alvorlig invaliditet fra denne dato; sagsoegeren Jean Borrie Clarke hoerte ikke til nogen af disse grupper .

9 . Som generel ikrafttraedelsesdato for de nye bestemmelser fastsattes den 28 . november 1985, henholdsvis datoen for den pensionssoegendes fyldte 50 . aar ( hvis denne dato indtraadte foer ).

10 . Det blev imidlertid anset for noedvendigt at give en overgangsbestemmelse for de personer, der havde opnaaet ret til NCIP foer den 29 . november 1984, for at sikre dem pension ved alvorlig invaliditet selv om de ikke opfyldte alle aldersbetingelserne eller invaliditetskriterierne i henhold til Health and Social Security Act 1984 .

11 . Dette var formaalet med bestemmelsen i Regulation 20, stk . 1, i Social Security ( Severe Disablement Allowance ) Regulations 1984 .

12 . Denne bestemmelse omfattede imidlertid ikke personer, der - som sagsoegeren i hovedsagen - ikke havde kunnet faa udbetalt en NCIP-ydelse som foelge af diskriminerende betingelser, der alene gjaldt for kvinder .

13 . Social Security Commissioner har paa denne baggrund forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal - som er gengivet i retsmoederapporten - for at faa klarlagt, om artikel 4, stk . 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19 . december 1978 har direkte virkning og saaledes kan paaberaabes af private over for staten med den foelge, at diskriminerende bestemmelser bliver uanvendelige; saaledes vil en kvinde, der befinder sig i samme situation som sagsoegeren i hovedsagen, under paaberaabelse af direktivets direkte virkning have ret til invalidepension fra det tidspunkt, da medlemsstaterne skulle have afsluttet proceduren vedroerende gennemfoerelse af direktivet i national ret, hvilket for Det forenede Kongeriges vedkommende vil sige fra den 22 . december 1984, da fristen paa seks aar efter direktivets meddelelse udloeb .

14 . I henhold til ovennaevnte artikel 4, stk . 1, indebaerer princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, som direktivet tilsigter gennemfoert gradvis ( artikel 1 ), "at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted paa grundlag af koen, hverken direkte eller indirekte, under henvisning saerlig til aegteskabelig eller familiemaessig stilling, isaer for saa vidt angaar :

- anvendelsesomraadet for ordningerne samt betingelserne for adgang til disse *...".

15 . I henhold til direktivets artikel 3 finder det naevnte princip anvendelse paa lovbestemte ordninger, der sikrer beskyttelse mod invaliditetsrisikoen, samt paa bestemmelserne om social bistand, der er bestemt til at supplere eller traede i stedet for de lovbestemte ordninger . Princippet omfatter saaledes ogsaa de ydelser, der omhandles i den konkrete sag .

16 . I betragtning af de nationale sociale sikringsordningers indviklede karakter gav direktivet medlemsstaterne en forholdsvis lang frist til at vedtage de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser, nemlig seks aar fra dets meddelelse ( artikel 8 ); i loebet af dette tidsrum skulle medlemsstaterne navnlig traeffe "de noedvendige foranstaltninger til ophaevelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er i modstrid med princippet om ligebehandling" ( artikel 5 ).

II 17 . Det er ganske klart - og er i oevrigt heller ikke paa nogen maade omtvistet under sagen - at bestemmelserne i Social Security Act er diskriminerende, for saa vidt som de fastsaetter en yderligere betingelse ( manglende evne til at udfoere normalt arbejde i hjemmet ) for tildeling af en NCIP-ydelse til gifte kvinder .

18 . Som anfoert i Det forenede Kongeriges indlaeg var ophaevelsen af NCIP en af de foranstaltninger, som Det forenede Kongerige gennemfoerte for at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktiv 79/7/EOEF, netop fordi denne yderligere betingelse var diskriminerende .

19 . Overgangsbestemmelserne i Regulations 1984 om pension ved alvorlig invaliditet ( Regulation 20, stk . 1, bevirkede imidlertid, at diskriminationen blev opretholdt .

20 . Personer, der i tiden umiddelbart foer den 10 . september 1984 eller den 29 . november 1984 havde modtaget NCIP, var saaledes fra den 24 . november 1984 automatisk berettiget til pension ved alvorlig invaliditet, selv om de ikke opfyldte alle betingelserne herfor i henhold til Health and Social Security Act 1984 . Man ville med denne ordning sikre, at en pensionsret, der var erhvervet i henhold til den tidligere lovgivning, ikke faldt bort i medfoer af de nye bestemmelser .

21 . Denne ordning gjaldt for alle maend, der var invalide i Social Security Act' s forstand samt havde modtaget NCIP; der stilledes herved ingen betingelser angaaende egnethed til at udfoere arbejde i hjemmet .

22 . Ordningen omfattede imidlertid ikke gifte kvinder, der, selv om deres situation i oevrigt var den samme, og selv om de opfyldte alle de andre betingelser i Social Security Act, ikke havde kunnet faa udbetalt NCIP, alene fordi de ikke havde vaeret i stand til at bevise, at de opfyldte den yderligere - diskriminerende - betingelse om ikke at kunne udfoere normalt arbejde i hjemmet .

23 . For saa vidt angaar den nye pensionsydelse, indebaerer overgangsbestemmelsen i Regulation 20, stk . 1, i Social Security ( Severe Disablement Allowance ) Regulations 1984 saaledes efter sit eget indhold, at den forskelsbehandling, der forelaa efter den tidligere ordning, fortsat staar ved magt - og endog opretholdes efter den 28 . november 1985 - i forhold til personer, der ikke opfylder alle betingelserne for at faa udbetalt pension ved alvorlig invaliditet i henhold til Health and Social Security Act 1984 .

III 24 . Det er paa baggrund af det anfoerte ikke vanskeligt at besvare det praejudicielle spoergsmaal, og det er klart, at svaret kun kan vaere bekraeftende .

25 . Direktivets artikel 4, stk . 1, opfylder nemlig alle de kriterier, som i henhold til Domstolens praksis skal vaere opfyldt, for at direktivbestemmelser kan tillaegges direkte virkning i henhold til EOEF-traktatens artikel 189, i tilfaelde hvor en medlemsstat har undladt at vedtage de fornoedne gennemfoerelsesbestemmelser ( 2 ).

26 . Der er tale om en bestemmelse, som er "en konkret gennemfoerelse af direktivets formaal som anfoert i dets artikel 1, der tilsigter en gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, et princip, Domstolen ofte har kvalificeret som grundlaeggende" ( 3 ). Bestemmelsen indeholder et diskriminationsforbud, der er formuleret generelt, praecist og utvetydigt og for oevrigt er ubetinget, eftersom der i direktivets artikler 5-8 ikke stilles nogen som helst betingelser for anvendelsen af lighedsprincippet . Med hensyn til invaliditetsydelser kan der i henhold til artikel 7 alene goeres undtagelse, for saa vidt angaar en gift kvindes afledte rettigheder . Som det navnlig fremgaar af Domstolens nyere praksis ( 4 ), skal undtagelserne fra ligebehandlingsprincippet fortolkes snaevert .

27 . Saaledes har Domstolen i nogle nyligt afsagte domme ( 5 ) i sager, der ogsaa vedroerte spoergsmaalet om de fortsatte virkninger af diskriminerende bestemmelser, der i mellemtiden var blevet ophaevet, fastslaaet, at direktivets artikel 4, stk . 1, ikke giver "medlemsstaterne *... mulighed for at stille betingelser for eller begraense anvendelsen af princippet om ligebehandling paa dettes egentlige anvendelsesomraade", og at den naevnte bestemmelse "er tilstraekkelig praecis og ubetinget til, at private i mangel af gennemfoerelsesforanstaltninger fra den 23 . december 1984 har kunnet paaberaabe sig bestemmelsen ved de nationale domstole, saaledes at der herefter ikke kan ske anvendelse af nogen nationale bestemmelser, som strider mod denne bestemmelse i direktivet" ( jfr . praemis 21 i FNV-dommen og praemisserne 14 og 16 i Mc Dermott og Cotter-dommen ).

28 . Det foelger heraf, at "kvinder, indtil vedkommende medlemsstats regering vedtager de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger, har ret til at blive behandlet paa samme maade og til at vaere omfattet af samme ordning som maend i samme situation, hvilken ordning i mangel af gennemfoerelse af naevnte direktiv er den eneste, som retsgyldigt vil kunne anvendes" ( jfr . henholdsvis praemis 22 og praemis 17 i de ovennaevnte domme ).

29 . Det bemaerkes i denne forbindelse, at en ufuldstaendig eller ukorrekt gennemfoerelse af direktivbestemmelser i national ret maa sidestilles med en totalt manglende gennemfoerelse ( dvs . at den medlemsstat, som direktivet er rettet til, har forholdt sig fuldstaendigt passiv ), saaledes som det i oevrigt fremgaar af de netop naevnte domme .

30 . Der er endvidere ikke - som fremhaevet i Kommissionens indlaeg - givet nogen som helst undtagelsesbestemmelse, hvorefter en medlemsstat skulle kunne opretholde diskriminerende retsvirkninger af tidligere gaeldende nationale forskrifter, og det er ligesaa direktivstridigt at opretholde saadanne diskriminerende vilkaar som at opretholde de nationale forskrifter selv .

31 . De sociale sikringsordningers angiveligt komplicerede indhold kan heller ikke begrunde, at lighedsprincippet saettes ud af spillet . Det var netop under hensyn til de lovbestemte ordningers komplicerede indhold, at direktivet fastsatte en gennemfoerelsesfrist af den fornoedne laengde ( seks aar ), og medlemsstaterne kan derfor ikke med foeje paaberaabe sig vanskeligheder af denne art som begrundelse for, at de ikke har gennemfoert faellesskabsbestemmelserne fuldstaendigt og korrekt til det fastsatte tidspunkt, lige saa lidt som private som foelge af medlemsstaternes forsoemmelighed kan fratages muligheden for at stoette ret paa de direkte anvendelige direktivbestemmelser, idet medlemsstaterne ellers overvaelter foelgerne af deres ulovlige adfaerd paa de private ( 6 ).

32 . Det tilkommer i oevrigt medlemsstatens lovgivende organ at fastsaette de fremgangsmaader til gennemfoerelse af direktivets principper og maal, der bedst undgaar saadanne vanskeligheder .

33 . Under alle omstaendigheder, og som gentagne gange statueret af Domstolen ( 7 ), kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig "bestemmelser, praksis eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for, at forpligtelser i henhold til faellesskabsdirektiver ikke er overholdt ". Domstolen har endvidere ganske klart udtalt, at "den retlige karakter af en faellesskabsbestemmelse, der er umiddelbart anvendelig, (( ikke )) kan *... anfaegtes af, at forholdene i en medlemsstat i visse henseender er vanskelige, og dette saa meget mindre som faellesskabsbestemmelserne skal tilkendes samme gyldighed i alle medlemsstaterne" ( 8 ).

IV 34 . Jeg foreslaar herefter, at Domstolen besvarer det praejudicielle spoergsmaal, der er stillet af Social Security Commissioner, London, som foelger :

"1 ) Artikel 4, stk . 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19 . december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring har direkte virkning og har foelgelig kunnet paaberaabes fra den 23 . december 1984, saaledes at der herefter ikke kan ske anvendelse af nogen nationale bestemmelser, som strider mod denne direktivbestemmelse .

2 ) I en situation, hvor der ikke er truffet foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivets artikel 4, stk . 1, har kvinder krav paa at blive behandlet paa samme maade og efter samme regler som maend i samme situation, eftersom disse regler er det eneste gyldige retsgrundlag, saa laenge direktivet ikke er blevet gennemfoert . Den naevnte direktivbestemmelse kan derfor navnlig paaberaabes af en gift kvinde, som har faaet afslag paa invalidepension med den begrundelse, at hun ikke tidligere var berettiget til en anden social sikringsydelse, fordi hun ikke opfyldte en betingelse, der kun gjaldt for gifte kvinder ."

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) EFT L*6 af 10.1.1979, s.*24 .

( 2 ) Jfr . f.eks . domme af 6 . oktober 1970, sag 9/70, Grad, ( Sml . 1970, jfr . s.*161 ); af 4 . december 1974, sag 41/74, Van Duyn, ( Sml ., jfr . s.*1349 ); af 5 . april 1979, sag 148/78, Ratti, ( Sml . s.*1629 ); af 19 . januar 1982, sag 8/81, Becker, ( Sml . s.*53 ); af 26 . februar 1986, sag 152/84, Marshall, ( Sml . s.*723, 737 ).

( 3 ) Dom af 24 . juni 1986, sag 150/85, Drake, ( Sml . s.*19955, 2002, praemis 32 ).

( 4 ) Domme af 26 . februar 1986 i sagerne 151/84, Roberts, ( Sml . s.*703, 712 ), 152/84, Marshall, ( Sml . s.*723, og 262/84 ), Beets-Proper, ( Sml . s.*773, 782 ).

( 5 ) Jfr . dom af 4 . december 1986 i sag 71/85, FNV, ( Sml . s.*3855, 3870 ), og dom af 24 . marts 1987 i sag 286/85, Mc Dermott og Cotter, ( Sml . s.*0000 ); se ogsaa generaladvokat Mancini' s forslag til afgoerelse i disse sager .

( 6 ) Jfr . den foernaevnte Becker-dom, praemis 47 .

( 7 ) Jfr . f.eks . domme af 2 . februar 1982 i sagerne 68-73/81, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, ( Sml . s.*153, 163, 169, 175, 183 og 189 ).

( 8 ) Dom af 3 . april 1968 i sag 28/67, Molkerei-Zentrale, ( Sml . 1965-1968, s.*475, jfr . s.*480 ).