FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZÈS

FREMSAT DEN 22 JUNI 1983 ( 1 )

Høje Domstol.

Den foreliggende traktatbrudssag, anlagt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik, vedrører Kommissionens beslutning af 15. september 1980 om ordningen vedrørende skattefinansiering af en del af arbejdsgiverbidragene til sygesikringsordningen i Italien.

I — Sagens omstændigheder er følgende:

Ved artikel 11 i det italienske lovdekret nr. 663 af 30. december 1979 blev arbejdsgiverbidraget til sygesikringsordningen inden for visse erhvervsgrene i Italien nedsat med fire points for mandlige lønmodtagere og med ti points for kvindelige lønmodtagere. Ordningen skulle være permanent, og nedsættelsen skulle dækkes 100 % af staten.

Ordningen blev endelig gennemført ved lov nr. 33 af 29. februar 1980.

Den var første etape i en omlægning, som havde til formål at fritage alle virksomheder for enhver udgift til sygesikringen.

I denne første etape var det imidlertid først og fremmest industrivirksomheder og visse virksomheder inden for servicesektoren, hvis omsætning for mere end 40 %'s vedkommende stammer fra export, der drog fordel af denne skattefinansiering.

Traktatens artikel 92, stk. 1, lyder som følger:

»Bortset fra de i denne Traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem Medlemsstaterne«.

Det må derfor antages, at en sådan ordning kun kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet, hvis den anvendes inden for alle sektorer i en medlemsstat.

Under hensyn til, at skattefinansieringen af arbejdsgiverbidragene til sygesikringsordningen var tænkt at skulle omfatte alle sektorer i den italienske økonomi, accepterede Kommissionen imidlertid at den ordning, som var indført ved lov nr. 33 af 29. februar 1980, kun var en første etape og var af så generel karakter, at den ikke faldt ind under anvendelsesområdet for artikel 92, stk. 1, bortset fra bestemmelsen om, at arbejdsgiverbidraget for kvindelige lønmodtagere blev nedsat med et forholdsvis større beløb. Den begunstigede nemlig visse af de sektorer, der er særligt aktive i samhandelen mellem medlemsstaterne og i hvilke der i særlig grad anvendes kvindelig arbejdskraft, hvorfor der forelå en med fællesmarkedet uforenelig støtte.

II —

I medfør af traktatens artikel 93, stk. 2, 1. afsnit ( 2 ), pålagde Kommissionen herefter den italienske regering ved beslutning nr. 80/932 af 15. september 1980, som blev meddelt regeringen den 17. september og offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 8. oktober s.a., inden seks måneder, det vil sige før den 15. marts 1981, at give Kommissionen meddelelse om egnede foranstaltninger til at bringe denne forskel til ophør.

Kort før denne beslutning, nemlig den 30. august 1980, havde regeringen ved lovdekret nr. 503 vedtaget foranstaltninger for at støtte den italienske økonomi. Bortset fra en række supplerende foranstaltninger, der havde til formål at styrke virksomhedernes konkurrenceevne og at fremme beskæftigelsen, ændrede dekretet imidlertid ikke blot ingen af de forhold, som Kommissionens beslutning af 15. september 1980 tog sigte på, men det forlængede endog gyldigheden af den foranstaltning, som skulle ophæves inden den 15. marts 1981, til den 30. juni 1981.

Den 6. oktober 1980, det vil sige i tidsrummet mellem datoen for vedtagelsen af nævnte beslutning og dens offentliggørelse i EF-Tidende, meddelte den italienske regering Kommissionen, at lovdekret nr. 503 var bortfaldet, og gjorde den samtidig opmærksom på muligheden for, at det italienske parlament genindførte en række af dekretets bestemmelser uden at præcisere hvilke, og uden at angive deres formål eller nærmere indhold.

Der blev da også senere, jfr. lov nr. 782 af 28. november 1980, vedtaget en yderligere skattefinansiering på 2,54 points til fordel for hele den del af den italienske industri, som er placeret i Mezzogiorno.

Den italienske regering anså dette for at være en formel underretning i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Ved skrivelse af 16. december 1980 grav Kommissionen derefter den italienske regering meddelelse om, at den betragtede indholdet af lovdekret nr. 503 — på trods af at den anfægtede foranstaltning var ophævet — som et udtryk for, at Italien planlagde at udvide de eksisterende støtteordninger eller fortsat at finansiere disse samt indføre nye støtteforanstaltninger, at den havde foretaget en første gennemgang af de pågældende foranstaltninger og på grundlag heraf havde fundet, at der bestod en stærk formodning for, at visse af foranstaltningerne ikke kunne betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Vedrørende de foranstaltninger, der havde til formål at forøge skattefinansieringen til fordel for industrien henviste Kommissionen udtrykkeligt til beslutningen af 15. september 1980 og anmodede den italienske regering om at fremsende udførligere oplysninger, idet den samtidig gjorde opmærksom på, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.

Indledningen af denne procedure medfører som bekendt, at gennemførelsen af de påtænkte foranstaltninger udsættes, indtil proceduren har ført til en endelig beslutning.

Den italienske regering besvarede Kommissionens henvendelse i to omgange :

— den 31. december 1980 meddelte regeringen Kommissionen, at med hensyn til de foranstaltninger, der allerede var trådt i kraft, og som var bragt til Kommissionens kundskab ved skrivelse af 3. december 1980 (en skrivelse som ikke findes i sagens akter), var det den italienske regerings opfattelse, at den af Kommissionen indledte procedure var baseret på artikel 93, stk. 1, og ikke stk. 2;

— den 18. februar 1981 sendte den Kommissionen en række nærmere oplysninger om de supplerende foranstaltninger i henhold til lovdekret nr. 503. Om skattefinansieringen af de sociale byrder, som var omhandlet i Kommissionens beslutning af 15. september 1980, erklærede regeringen at have taget beslutningen til efterredning, og at den »var indstillet på« at efterkomme den i forbindelse med ændringen af bestemmelserne vedrørende sygesikringsbidragene.

Ved skrivelse af 12. maj 1981, som var underskrevet af kommissionsmedlemmet Tugendhat, gav Kommissionen over for den italienske regering på ny udtryk for sine forbehold med hensyn til foranstaltningerne i henhold til lovdekret nr. 503 af 30. august 1980.

Under hensyn til, at den italienske regering den 18. februar 1981 havde forsikret Kommissionen om, at den ville efterkomme beslutningen af 15. september 1980, godkendte Kommissionen undtagelsesvis en forlængelse indtil den 30. juni 1981 (den i lovdekret nr. 503 fastsatte dato) af fristen til at ændre retstilstanden i overensstemmelse med Kommissionens oprindelige beslutning, »forudsat at enhver forskel mellem mænd og kvinder i forbindelse med fastsættelsen af nedsætţelsessatsen ophæves, idet Kommissionen i modsat fald ser sig nødsaget til at indbringe sagen for Domstolen«.

Ved lovdekret nr. 395 af 28. juli 1981, stadfæstet som lov ved lov nr. 534 af 25. september 1981, blev den frist, som Kommissionen undtagelsesvis havde godkendt ved kommissionsmedlemmet Tugendhat's skrivelse af 12. maj 1981, udskudt til den 31. oktober 1981.

Denne frist blev yderligere udskudt til den 31. december 1981 ved lovdekret nr.646 af 16. november 1981, stadtfæstet som lov ved lov nr. 3 af 15. janur 1982.

III —

Herefter ventede Kommissionen indtil den 23. november 1981 med at sende den italienske regering en påmindelse, denne gang underskrevet af generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat for konkurrence, hvori den på ny henviste til sin »endelige« beslutning af 15. september 1980. Den meddelte regeringen, at den »så sig nødsaget til at indbringe sagen for Domstolen, såfremt regeringen ikke uden ophold forelagde Kommissionen bestemmelserne til gennemførelse af de ændringer, den havde fremsat krav om«.

Ved dekret nr. 91 af 24. marts 1982 blev den påtalte forskel imidlertid opretholdt for så vidt angår perioden fra 1. februar til 31. marts 1982.

Den 10. maj 1982 meddelte Kommissionen den italienske regering i en skrivelse, underskrevet af samme generaldirektør som nævnt ovenfor, at den havde besluttet at indbringe sagen sagen for Domstolen, såfremt den italienske regering ikke inden to måneder, dvs. inden ca. den 10. juli 1982, efterkom Kommissionens beslutning af 15. september 1980.

Ved lov nr. 267 af 21. maj 1982, hvorved delaetet af 24. marts 1982 blev omformet til lov, blev ovennævnte periode forlænget indtil den 30. juni 1982. Ved lovdekret nr. 492 af 2. august 1982 blev fristen på ny udskudt til den 31. december 1982.

IV — I medfør af traktatens artikel 93, stk. 2, 2. afsnit, der lyder som følger:

»såfremt den pågældende stat ikke retter sig efter denne beslutning inden udløbet af den fastsatte frist, kan Kommissionen eller en anden interesseret stat, uanset bestemmelserne i artiklerne 169 og 170, indbringe sagen direkte for Domstolen«,

anlagde Kommissionen sag ved Domstolen den 5. august 1982 med påstand om, at det statueredes, at Den italienske Republik har undladt at opfylde en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist (den 15. marts 1982) har efterkommet Kommissionens beslutning af 15. september 1980.

Siden hen er der den 1. oktober 1982 blevet vedtaget et nyt lovdekret nr. 694, hvorved den dato, som var fastsat i lovdekret nr. 492 af 2. august 1982, der i mellemtiden var bortfaldet, er blevet ændret til den 30. november 1982.

Den italienske regering har indgivet svarskrift den 14. oktober 1982 og efter at Kommissionen har afgivet replik, frafaldet duplik.

V —

Det er ubestridt på baggrund af Domstolens dom af 2. juli 1974 i Kommissionens sag mod regeringen for Den italienske Republik, Sml. 1974, s. 709 ff., sag 173/73, at de italienske foranstaltninger, som er sagens genstand, udgør en støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet. Der er ej heller uenighed mellem de italienske myndigheder og Kommissionen om, at beslutningen af 15. september 1980 er behørigt meddelt den italienske regering eller om, at de i beslutningen omhandlede støtteforanstaltninger har en anden karakter end de tidligere.

Beslutningen af 15. september 1980 blev ganske vist først offentliggjort i EF-Tidende den 8. oktober 1980, men blev dog allerede tilstillet den italienske regering af Kommissionen ved skrivelse af 17. september 1980, underskrevet af kommissionsmedlemmet Haferkamp, hvori beslutningen i øvrigt blev udførligt begrundet.

Den italienske regering har endvidere ikke på noget tidspunkt gjort gældende, at der ikke skulle være givet en begrundelse eller ikke givet en tilstrækkelig begrundelse for beslutningen, ligesom den ikke har nedlagt påstand om, at den annulleres.

Ganske vist er den bestemmelse, som Kommissionen ved sin »endelige« beslutning pålagde den italienske regering at ophæve, formelt ikke længere i kraft, eftersom lovdekret nr. 503 af 30. oktober 1980 er bortfaldet, men dets indhold er uden afbrydelse blevet videreført i andre bestemmelser, senest i lovdekret nr. 694 af 1. oktober 1982. Retstilstanden har følgelig bestået uændret i hvert fald indtil den 30. november 1982.

Kommissionen kunne have anlagt sagen tidligere, ja endog direkte uden på ny, den 10. maj 1982; at opfordre den italienske regering til at efterkomme den oprindelige beslutning inden en frist på to måneder.

I øvrigt har den italienske regering i svarskriftet modsætningsvis erkendt, at den selv formelt set pr. 30. juni 1981 måtte antages, i hvert fald delvis, at have ignoreret beslutningen af 15. september 1980. Den nøjedes med at give udtryk for, at den italienske lovgivning på tidspunktet for de mundtlige forhandlinger ved Domstolen »ville være blevet bragt fuldstændigt i overensstemmelse med beslutningen af 15. september 1980 både materielt og formelt«.

Uden at det er nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt dette håb er gået i opfyldelse, skal jeg under hensyn til, at Kommissionen selv har ændret den frist, der oprindelig var fastsat i beslutningen af 15. september 1980, foreslå, at Domstolen statuerer følgende:

Den italienske Republik har tilsidesat en forpligtelse, som påhviler den i medfør af traktaten, idet den efter den 10. juli 1982 inden for visse sektorer i økonomien har opretholdt en forskel mellem de skattefinansierede arbejdsgiverbidrag til sygesikringen, alt efter om det drejer sig om mandlig eller kvindelig arbejdskraft.

Endvidere foreslår jeg, at Den italienske Republik pålægges sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra fransk.

( 2 ) – »Finder Kommissionen — efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger — at en støtte, som ydes af en Stat eller med statsmidler, ifølge artikel 92 ikke er forenelig med fællesmarkedet, ... træffer den beslutning om, at den pågældende Skat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter«.