Forslag til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 3. oktober 1996. - P.J. Huijbrechts mod Commissie voor de behandeling van administratieve geschillen ingevolge artikel 41 der Algemene Bijstandswet in de provincie Noord-Brabant. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Raad van State - Nederlandene. - Social sikring - Grænsearbejder der er helt arbejdsløs - Arbejdsløshedsydelse i den kompetente medlemsstat - Forordning (EØF) nr. 1408/71. - Sag C-131/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-01409



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at afgoere, om en nederlandsk lovbestemmelse, hvorefter en arbejdsloeshedsydelse til en graensearbejder kun tilkendes, saafremt den paagaeldende tidligere i medfoer af den almindelige nationale arbejdsloeshedsordning har modtaget arbejdsloeshedsydelser fra den kompetente nederlandske institution, er forenelig med faellesskabsretten.

II - De faktiske omstaendigheder

2 Sagsoegeren i hovedsagen, P.J. Huijbrechts (herefter »sagsoegeren«), der er nederlandsk statsborger, arbejdede fra 1968 til 1982 i Nederlandene, men boede i denne periode i Belgien. Efter at hun var blevet afskediget, fik hun af den kompetente belgiske institution udbetalt arbejdsloeshedsydelser. I 1987 flyttede sagsoegeren til Nederlandene, hvor hun i tre maaneder fortsat fik udbetalt arbejdsloeshedsydelser af den belgiske institution.

3 I april 1988 indsendte hun en ansoegning om udbetaling af en ydelse i medfoer af Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (lov om ydelser til aeldre og delvis uarbejdsdygtige arbejdsloese arbejdstagere, herefter »IOAW«). Denne ansoegning blev den 15. august 1989 afvist af Putte kommune med den begrundelse, at hun ikke opfyldte betingelsen i IOAW's artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 3. Ved afgoerelse af 10. oktober 1989 afviste Putte kommune sagsoegerens klage over afgoerelsen af 15. august 1989, hvori hun havde faaet afslag paa den paagaeldende ydelse.

4 Sagsoegeren indbragte herefter sagen for Commissie voor de behandeling van administratieve geschillen ingevolge artikel 41 der Algemene Bijstandswet in de provincie Noord-Brabant, sagsoegte i hovedsagen (herefter »sagsoegte«), som den 27. august 1990 afviste klagen. Sagsoegte udtalte, at sagsoegeren ikke var arbejdsloes arbejdstager i IOAW's forstand, og at IOAW ikke kunne betegnes som en forsikringsordning, som omhandlet i forordning nr. 1408/71. Denne afgoerelse indbragte sagsoegeren derefter for Nederlandenes Raad van State.

5 Raad van State var af den opfattelse, at den forelagte tvist rejser spoergsmaal vedroerende fortolkning af faellesskabsretten, og fandt det derfor noedvendigt at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal.

»1) Naar en medlemsstat goer tildeling af en fortsaettelsesydelse til en arbejdsloeshedsydelse, jf. IOAW's artikel 2, stk. 1, in initio, og litra a), nr. 3, betinget af, at vedkommende person i henhold til den i medlemsstaten gaeldende lovgivning om forsoergelse ved arbejdsloeshed har modtaget en ydelse i den samlede ydelsesperiode, skal da i henhold til artikel 67 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, de perioder, hvor vedkommende i en anden medlemsstat har modtaget en arbejdsloeshedsydelse, betragtes som forsikringsperioder eller som beskaeftigelsesperioder?

2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende, er der da tale om forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 7 (nu EF-traktatens artikel 6), naar der ved vurderingen af, om et krav, som anfoert i IOAW's artikel 2, stk. 1, in initio, og litra a), nr. 3 - hvorefter vedkommende person i henhold til den i den kompetente medlemsstat gaeldende lovgivning om forsoergelse ved arbejdsloeshed skal have modtaget en ydelse i den samlede ydelsesperiode - er opfyldt, ikke tages hensyn til de arbejdsloeshedsydelser, som vedkommende har modtaget i en anden medlemsstat?«

III - Den nationale lovgivning

6 I henhold til IOAW's artikel 2, stk. 1, in initio, og litra a), nr. 3, forstaas ved arbejdsloes arbejdstager en person, der

1) er arbejdsloes og endnu ikke fyldt 65 aar

2) er blevet arbejdsloes efter det fyldte 50. aar, dog uden at vaere fyldt 57,5 aar, og

3) som derefter i hele den periode, hvor ydelserne kan udbetales, jf. artikel 42, stk. 1 og 2, eller artikel 43, stk. 2, artikel 49, stk. 1, samt artikel 76 i Werkloosheidswet (den nederlandske lov om obligatorisk arbejdsloeshedsforsikring, herefter »WW«) i det omfang, denne finder anvendelse, har modtaget en ydelse til daekning af loentab og herefter en fortsat ydelse i henhold til samme lov.

IV - De relevante faellesskabsbestemmelser

7 Artikel 67 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, i den affattelse, der var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen (forordning (EOEF) nr. 2001/83 (1)), bestemmer foelgende:

»1. Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt forsikringsperioder, skal i fornoedent omfang medregne forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt som arbejdstager efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om forsikringsperioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gaeldende lovgivning, dog forudsat at beskaeftigelsesperioderne ville vaere blevet anset for forsikringsperioder, hvis de havde vaeret tilbagelagt efter denne lovgivning.

2. Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt beskaeftigelsesperioder, skal i fornoedent omfang medregne forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, der er tilbagelagt som arbejdstager efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om beskaeftigelsesperioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gaeldende lovgivning.

...«

8 Artikel 71, som affattet i forordning nr. 2001/83, bestemmer:

»1. Arbejdsloese arbejdstagere, som under deres seneste beskaeftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, modtager ydelser efter foelgende regler:

a) i) ...

ii) graensearbejdere, der er helt arbejdsloese, modtager ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade de er bosat, som om de under deres seneste beskaeftigelse havde vaeret omfattet af denne lovgivning; disse ydelser udbetales af bopaelsstedets institution for denne institutions regning

...«

V - Undersoegelse af sagen

9 Spoergsmaalene fra den nationale ret drejer sig i virkeligheden om, hvorvidt den arbejdsloeshedsperiode, hvori sagsoegeren har modtaget en ydelse fra den kompetente belgiske institution, skal medregnes ved opnaaelsen af ydelsen i henhold til IOAW, som sagsoegeren ville have haft ret til, saafremt hun fra begyndelsen havde modtaget en arbejdsloeshedsydelse i Nederlandene.

10 Inden jeg gennemgaar sagens realitet, skal det undersoeges, om nogle af de indvendinger, som sagsoegte forud har anfoert, og som er gengivet i den afgoerelse, som sagsoegeren har anket, samt om enkelte indvendinger, der er anfoert af den nederlandske og den spanske regering under den mundtlige forhandling, er begrundet. Disse indvendinger vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt de foreliggende praejudicielle spoergsmaal har nogen relevans. Den foerste indvending, om IOAW's - anfaegtede - karakter, tager sigte paa at udelukke, at denne lovbestemte ordning kan betegnes som en forsikringsordning, paa grundlag af hvilken forordning nr. 1408/71 i det foreliggende tilfaelde kan anvendes. Med den anden indvending bestrides det, at sagsoegerens faktiske situation har nogen faellesskabsretlig relevans. Efter den nederlandske og den spanske regerings opfattelse har den foreliggende sag nemlig ingen tilknytning til faellesskabsretten, som ville kunne goere en anvendelse af de i det foreliggende tilfaelde anfoerte bestemmelser berettiget og relevant.

11 Med hensyn til karakteren af IOAW har Domstolen allerede udtalt, at denne ordning er omfattet af forordning nr. 1408/71 (2). Med hensyn til den indvending, at det i det foreliggende tilfaelde ikke drejer sig om en situation, der er relevant for faellesskabsretten, er der flere omstaendigheder, der skal tages i betragtning. Sagsoegeren har udoevet retten til fri bevaegelighed ved paa den ene side at vaere bosat i Belgien og paa den anden side at udoeve sin beskaeftigelse i Nederlandene. Endvidere hoerer hun til den kategori af graensearbejdere, der er omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning nr. 1408/71, og hun er saaledes omfattet af den ordning, som faellesskabslovgiver har fastsat for denne gruppe med henblik paa, som omhandlet i traktatens artikel 51, at fremme forsikring af og andre sociale ydelser til de paagaeldende. Den spanske regering naevner en raekke af Domstolens afgoerelser (3) til stoette for, at den foreliggende sag ikke har nogen tilknytning til de situationer, for hvilke faellesskabsretten indeholder bestemmelser med hensyn til arbejdskraftens frie bevaegelighed. Sagsoegeren vil saaledes ikke kunne paaberaabe sig sidstnaevnte bestemmelser. De afgoerelser, hvoraf dette kunne udledes, er dog blevet justeret betydeligt ved senere retspraksis. De kriterier, som Domstolen har formuleret i dommen i Schumacker-sagen (4), som senere er blevet bekraeftet i dommen i Imbernon Martínez-sagen (5), udgoer paa en vis maade en kursaendring i retspraksis, hvormed tilsigtes at puste nyt liv i de fortolkningskriterier, som Domstolen altid tidligere har anvendt, og som midlertidigt blev tilsidesat i den anfoerte dom i Werner-sagen. I Werner-dommen drejede det sig dog om en selvstaendig erhvervsdrivende, som havde paaberaabt sig anvendelse af traktatens artikel 52, som vedroerer etableringsretten. Sagsoegeren hoerer derimod utvivlsomt til dem, der er omfattet af andre af traktatens bestemmelser, nemlig de bestemmelser, der sikrer arbejdskraftens frie bevaegelighed. Den foreliggende sag er nemlig omfattet af forordning nr. 1408/71, som er vedtaget til gennemfoerelse af traktatens artikel 51. Saadan set kan Werner-dommen, som i oevrigt fortsat udgoer et saertilfaelde, og som kort tid senere mistede sin betydning paa grund af de senere afgoerelser, ikke anses for et relevant praecedens i den foreliggende sag.

12 Herefter gaar jeg over til indholdet af de to spoergsmaal fra den nationale ret. Den nederlandske regering og Kommissionen er enige om, at henvisningen i det foerste spoergsmaal til artikel 67 i forordning nr. 1408/71 er irrelevant. Jeg har samme opfattelse. Artikel 67 vedroerer nemlig forsikringsordninger, der goer tilkendelse af arbejdsloeshedsydelser afhaengig af, om der er tilbagelagt en forsikrings- eller en beskaeftigelsesperiode. Det er klart, at den her omhandlede betingelse i IOAW ikke opfylder disse kriterier. For opnaaelse af den paagaeldende ydelse er det ikke en betingelse, at den paagaeldende har tilbagelagt en forsikrings- eller beskaeftigelsesperiode. Der kraeves noget andet, idet arbejdstageren kun kan oppebaere disse ydelser, saafremt betalingen af de ydelser, der i henhold til WW skal udbetales til den arbejdsloese, er ophoert. IOAW lader saaledes laengden af den periode, hvori modtageren har tilbagelagt forsikrings- eller beskaeftigelsesperioder, ude af betragtning og tager kun hensyn til, at den paagaeldende paa grundlag af WW har oppebaaret ydelser, som blev tilkendt paa et tidligere tidspunkt, men som derefter ikke laengere er blevet udbetalt.

13 Af formuleringen af spoergsmaalet fra den nationale ret kan det dog klart udledes, under hvilke andre synsvinkler det for Domstolen forelagte spoergsmaal skal undersoeges. Det rejste problem vedroerer i virkeligheden spoergsmaalet om, hvorvidt arbejdsloeshedsydelser, der er modtaget i en anden medlemsstat, kan ligestilles med de ydelser, der tilkendes i medfoer af WW. Saafremt det fastslaas, at ydelserne skal ligestilles, vil den direkte foelge deraf vaere, at - i modsaetning til hvad sagsoegte anfoerer - betingelsen for opnaaelse af en arbejdsloeshedsydelse i medfoer af IOAW maa anses for at vaere opfyldt.

14 Naar spoergsmaalet formuleres saaledes, hvorledes skal svaret til den nationale ret da lyde? Vi har et fast udgangspunkt. Artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), bestemmer, at graensearbejdere, der er helt arbejdsloese, modtager ydelser fra den kompetente institution i den medlemsstat, paa hvis omraade de er bosat. Som Domstolen har forklaret naermere (6), er denne artikel praeceptiv, saaledes at den hverken tillader arbejdstagerne eller de nationale institutioner at fravige de deri fastsatte bestemmelser. Det var saaledes uundgaaeligt, at sagsoegeren modtog de paagaeldende ydelser i Belgien fra arbejdsloeshedens indtraeden, hvilket var i overensstemmelse med en specifik bestemmelse i faellesskabslovgivningen.

15 Den senere overflytning af sagsoegerens bopael fra Belgien til Nederlandene kan efter min opfattelse ikke have haft nogen indflydelse paa omfanget af de rettigheder, som sagsoegeren udleder af faellesskabsretten eller af nederlandsk lovgivning. Ved at flytte sin bopael til en anden medlemsstat har sagsoegeren nemlig udoevet sin ret til fri bevaegelighed i henhold til traktaten. At sagsoegeren har gjort brug af en af faellesskabsretten sikret rettighed, som endelig er formelt bekraeftet i traktatens artikel 8 A (7), danner ikke grundlag for nogen form for begraensning af eller afslag paa de sociale ydelser, som hun ville have faaet tilkendt, saafremt hendes bopael fra begyndelsen havde vaeret i Nederlandene. Domstolen har ogsaa til stadighed udtalt sig i den retning i sin praksis (8). Dette bekraeftes i oevrigt af den nederlandske regering, som under forhandlingerne for Domstolen har erklaeret, at sagsoegeren normalt i henhold til forordning nr. 1408/71 ville have modtaget den i IOAW fastsatte arbejdsloeshedsydelse, saafremt hun fra begyndelsen havde bosat sig i Nederlandene, og hun derfor ville kunne have faaet udbetalt arbejdsloeshedsydelse i henhold til WW.

16 Traktatens artikel 48 og 51, som forbyder forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, finder netop anvendelse paa en situation som den, der er forelagt Domstolen. Jeg skal her minde om den betingelse, der gaelder for tilkendelsen af de paagaeldende ydelser. IOAW sondrer mellem behandlingen af arbejdstagere, der fra beskaeftigelsens begyndelse har vaeret bosat i medlemsstaten, og den behandling, der er forbeholdt arbejdstagere, der ikke er i denne situation. Kriteriet begunstiger naermere bestemt en arbejdstager, der hele tiden har haft en fast tilknytning til landet. Her er der tale om forskelsbehandling, som omhandlet i dommene i Schumacker-sagen og i Imbernon Martínez-sagen. Af de modtagere, der eventuelt ville kunne faa udbetalt den paagaeldende ydelse, udelukker den nederlandske ordning reelt de arbejdstagere, der har modtaget en lignende ydelse i henhold til ordningen i en anden medlemsstat. Det ses dog ikke, hvordan den forskelsbehandling, der er en foelge af en saadan bestemmelse, kan begrundes under henvisning til et kriterium, som boer beskyttes af Domstolen. Den nederlandske ordning maa derfor anses for at vaere i strid med princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed og med det andet - dermed snaevert forbundne - princip om, at graensearbejdere ikke maa forskelsbehandles paa grundlag af nationalitet. Men det er ikke det hele. IOAW-ordningen hindrer i virkeligheden i betydelig grad udoevelsen af den traktatsikrede frie bevaegelighed for arbejdstagere, der er bosat i Nederlandene, og for hvem muligheden for at soege beskaeftigelse i andre medlemsstater bliver gjort mere belastende og mindre attraktiv. Som vi har set, begraenser den omstridte bestemmelse for saa vidt angaar de arbejdstagere, der flytter inden for Faellesskabet, de ydelser, som de ville faa tilkendt i tilfaelde af arbejdsloeshed, saafremt de havde haft bopael og havde arbejdet i oprindelsesmedlemsstaten (9).

17 En sidste bemaerkning herom. Ifoelge fast praksis skal de nationale bestemmelser, der har indflydelse paa rettigheder eller en retsstilling, som er knyttet til faellesskabsretten, fortolkes i overensstemmelse med de principper, der ligger til grund for disse rettigheder. Den omtvistede bestemmelse i IOAW skal derfor ogsaa fortolkes under hensyntagen til dette kriterium. Den kan derfor ikke fortolkes og anvendes paa en saadan maade, at nationale arbejdstagere naegtes rettigheder, som de ville have haft krav paa, saafremt de ikke havde udoevet retten til fri bevaegelighed. Det her omhandlede kriterium skal saa meget desto mere anvendes for saa vidt angaar faellesskabsretlige bestemmelser som dem, der er fastsat i forordning nr. 1408/71, der har til formaal at gennemfoere traktatens principper. Disse bestemmelser kan ikke paaberaabes til at naegte arbejdstageren de rettigheder, som faellesskabsretten har tilkendt ham. Selv om den nationale arbejdstager, der har udnyttet sin ret til fri bevaegelighed, ifoelge faellesskabsforordningens ordlyd tilfaeldigvis er udelukket fra de rettigheder, som han normalt ville have haft krav paa i oprindelsesmedlemsstaten, ville bestemmelsen alligevel ikke kunne fortolkes imod den begunstigede. Dette er netop i overensstemmelse med princippet om fri bevaegelighed, som er fastlagt i traktaten som et grundlaeggende princip. Faellesskabsrettens sekundaere kilder kan ikke uden nogen begrundelse standse eller hindre overholdelsen heraf.

18 Besvarelsen af det andet spoergsmaal er indirekte anfoert i det ovenfor anfoerte svar paa det foerste spoergsmaal og behoever ikke nogen naermere omtale her.

VI - Forslag til afgoerelse

19 Under henvisning til ovenstaaende skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal fra Nederlandenes Raad van State saaledes:

»Faellesskabsretten, navnlig traktatens artikel 48 og 51, er til hinder for, at en betingelse som den, der er fastsat i IOAW's artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 3, kan paaberaabes til ugunst for en helt arbejdsloes graensearbejder, som har modtaget en arbejdsloeshedsydelse i den medlemsstat, hvor han paa tidspunktet for sin seneste beskaeftigelse var bosat, og som derefter er flyttet til den medlemsstat, hvor han senest har arbejdet, med det resultat, at arbejdstageren meddeles afslag paa de i den paagaeldende ordning fastsatte ydelser.«

(1) - EFT 1983 L 230, s. 6.

(2) - Dom af 2.8.1993, sag C-66/92, Acciardi, Sml. I, s. 4567.

(3) - Dom af 26.1.1993, sag C-112/91, Werner, Sml. I, s. 429, og af 22.9.1992, sag C-153/91, Petit, Sml. I, s. 4973.

(4) - Dom af 14.2.1995, sag C-279/93, Sml. I, s. 225, praemis 28.

(5) - Dom af 5.10.1995, sag C-321/93, Sml. I, s. 2821.

(6) - Dom af 12.6.1986, sag 1/85, Miethe, Sml. s. 1837.

(7) - Det goer ingen forskel, om sagsoegeren havde etableret sin bopael i Belgien for at kunne arbejde i landet, eller om hun derimod havde bosat sig der af andre end oekonomiske grunde. I begge tilfaelde har sagsoegeren utendo juribus etableret sin bopael, og hun kan derfor ikke fratages den beskyttelse, som faellesskabsretten giver.

(8) - Dom af 15.10.1991, sag C-302/90, Faux, Sml. I, s. 4875, og af 8.7.1992, sag C-102/91, Knoch, Sml. I, s. 4341. Jf. tillige den seneste dom af 5.10.1994, sag C-165/91, Van Munster, Sml. I, s. 4661, og dommene af 26.10.1995, sag C-481/93, Moscato, Sml. I, s. 3525, og sag C-482/93, Klaus, Sml. I, s. 3551.

(9) - Jf. dom af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501.