Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. SZPUNAR

fremsat den 15. december 2022 ( )

Sag C-50/21

Prestige and Limousine, S.L.

mod

Área Metropolitana de Barcelona,

Asociación Nacional del Taxi (ANTAXI),

Asociación Profesional Elite Taxi,

Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC),

TAPOCA VTC1 SL,

Agrupació Taxis Companys

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien, Spanien))

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 49 TEUF og 107 TEUF – private hyrevogne – begrænsning af antallet af driftslicenser til private hyrevogne i forhold til antallet af taxalicenser – tilladelsesordning, der involverer opnåelsen af en yderligere driftslicens«





I. Indledning

1. Markeder under forandring er vanskelige at håndtere for lovgivere og dem, der skal fortolke og anvende loven. Geopolitiske omstændigheder, teknologi og samfundet og i forlængelse heraf forbrugerkrav udvikler sig hele tiden. Samtidig hermed skyder nye aktører, teknologier og leverandører frem. De har en forstyrrende virkning på de eksisterende omstændigheder. Fra tid til anden ændrer de status quo midlertidigt og ofte også permanent. Såfremt et marked er genstand for en vis grad af regulering, vil nytilkomne, der ofte anvender nye forretningsmodeller, have vanskelige kår.

2. Taxabranchen i Europa kunne være et eksempel på et marked i forandring. Mange steder i EU er leverandører af taxatjenester traditionelt set blevet skærmet fra konkurrence takket være statslig regulering ( ) samtidig med, at web-baserede platforme er begyndt at tilbyde lokale tjenesteydelser om passagerbefordring på tilkaldebasis med en høj grad af ihærdighed, præcision og effektivitet. Dette har ikke alene bidraget til mere transparens under samtlige faser af leveringen af lokale transporttjenester, hvor udbud og efterspørgsel modsvares af en højere grad af præcision end tidligere, men har ligeledes øget både udbud og efterspørgsel. For så vidt angår chauffører er det nu om dage langt lettere end tidligere at blive chauffør og at udbyde tjenester gennem en platform, mens kunder har større kontrol over, hvordan, hvor og til hvilken pris de transporteres. Endvidere er lokal privat transport blevet billigere, og den økonomiske adgangsbarriere for forbrugere er blevet sænket betragteligt. Personer, der ikke før har haft råd til at benytte sig af privat transport, befinder sig nu i mange tilfælde i en position, hvor de kan gøre dette. Alt dette har ført til tilstand, hvor sondringen mellem traditionelle taxatjenester og nye aktører på markedet er blevet udviskede, og hvor deres tjenesteydelser møder hinanden. Dette har endvidere ført til en vis sammensmeltning i den forstand, at traditionelle taxavirksomheder i stigende grad tyer til web-baserede applikationer for at bringe udbud og efterspørgsel i overensstemmelse med hinanden.

3. Som Domstolen er ganske klar over, er storbyområdet Barcelona (herefter »AMB«) ikke uimodtageligt over for denne tendens, og det er ikke første gang, at Domstolen står over for spørgsmålet om lokale tjenesteydelser om passagerbefordring på tilkaldebasis i Barcelona. I den banebrydende dom i sagen Asociación Profesional Elite Taxi ( ) præciserede Domstolen navnlig, at visse web-baserede platforme leverer en tjenesteydelse på transportområdet, hvor konsekvenserne er, at hverken bestemmelserne i direktiv 2006/123/EF ( ) eller i direktiv 2000/31/EF ( ) eller friheden til at levere tjenesteydelser i henhold til artikel 56 TEUF finder anvendelse, hvilket betyder, at foranstaltninger, der er truffet af medlemsstater, ikke skal vurderes på grundlag af disse bestemmelser. Disse virksomheder kan ikke unddrage sig de forpligtelser, de kan have som virksomheder, der udbyder offentlige transporttjenester, ved at »undslippe« medlemsstatens lovgivning gennem direktiv 2000/31, hvilket pr. definition indebærer få forpligtelser for leverandører af tjenesteydelser på internettet.

4. Det er samtidig velkendt, at etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF ikke finder anvendelse på tjenesteydelser på transportområdet. Dette er udgangspunktet for den foreliggende sag. Domstolen anmodes om at tage stilling til, hvorvidt den afvejning, som den spanske lovgiver har foretaget, mellem traditionelle taxatjenester og transporttjenester, der udføres med private hyrevogne ( ), opfylder kravene i artikel 49 TEUF.

5. I Barcelona er den traditionelle taxamodel ligeledes kommet under pres. Et system med lokale passagerbefordringstjenester på tilkaldebasis har udviklet sig parallelt med det traditionelle taxamarked, og private hyrevogne er begyndt at skyde frem. I Spanien blev private hyrevogne traditionelt set udtænkt for at tage højde for markedet for transport inden for byen. De har imidlertid fundet deres vej ind i transporter uden for byen. For så vidt angår sidstnævnte aspekt er de fra kundens perspektiv taxaer i nærmest alle henseender undtagen af navn. De tilbyder transporttjenester til kunder mod betaling. Samtidig er de af AMB tillagt færre rettigheder (brugen af bus- og taxabaner er eksempelvist forbudt) og færre forpligtelser (der er ingen faste priser, og de er ikke forpligtet til at acceptere en kunde).

6. Idet modellen med private hyrevogne er blevet offer for sin egen succes, og flere og flere leverandører kom frem, trådte den spanske lovgiver ind på nationalt og lokalt niveau. AMB krævede specifikke licenser, og disse licenser var begrænset til 1 licens for hver 30 taxalicenser. I praksis betyder dette, at idet antallet af taxalicenser har været stabilt i de sidste 35 år, er nytilkomne på markedet for private hyrevogne forhindret i at få adgang til disse licenser.

7. Jeg vil i dette forslag til afgørelse foreslå Domstolen at fastslå, at systemet i dets gældende form i AMB er strid med etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF for så vidt angår forholdet 1 privat hyrevognslicens for hver 30 taxalicenser. Det udgør en uforholdsmæssig restriktion af denne grundlæggende frihed.

II. Retsforskrifter

8. I henhold til artikel 43 i Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres (lov nr. 16/1987 om tilrettelæggelse af landtransport) af 30. juli 1987 (BOE 182 af 31.7.1987), som ændret ved Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril (kongeligt lovdekret nr. 3/2018 af 20.4.2018) (BOE 97 af 21.4.2018), herefter »LOTT«, betinges tildelingen af en tilladelse til at udføre offentlig passagerbefordring af, at den ansøgende virksomhed bl.a. dokumenterer, at den opfylder de yderligere specifikke betingelser, der er opstillet med henblik på en passende levering af tjenesteydelser, som er fastsat administrativt, under hensyntagen til proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.

9. LOTT’s artikel 48 bestemmer som følger:

»1. Tildelingen af tilladelser til at udføre offentlig passagerbefordring er regelbunden, og ansøgninger herom kan kun afslås, når de betingelser, der er fastsat for tildeling af tilladelser, ikke er opfyldt.

2. Når udbuddet af offentlig passagerbefordring i personbiler er begrænset af kvantitative begrænsninger på regionalt eller lokalt niveau, kan der imidlertid og i overensstemmelse med de EU-regler og øvrige bestemmelser, der i givet fald finder anvendelse, fastsættes administrative begrænsninger for tildeling af såvel nye tilladelser til at udføre befordring mellem byer i denne type køretøjer som tilladelser til udlejning af køretøjer med chauffør.

3. Uden at det berører det ovenstående stykke, gives der med henblik på at opretholde en passende balance mellem begge transportformer afslag på tildeling af nye tilladelser til udlejning af køretøjer med chauffør, når forholdet mellem antallet af eksisterende tilladelser til denne transportform i den selvstyrende region, hvor den pågældende ansøger ønsker at etablere sig, og antallet af tilladelser til at udføre passagerbefordring i private personbiler, som er registreret på samme område, er større end 1 af førstnævnte for hver 30 af sidstnævnte.

De selvstyrende regioner, som af staten har fået tillagt kompetence på området for tilladelser til udlejning af køretøjer med chauffør, kan imidlertid ændre den forholdsmæssighedsregel, der er fastsat i ovenstående afsnit, såfremt den regel, de anvender, er mindre restriktiv end ovenstående regel.«

10. LOTT’s artikel 91 bestemmer, at tilladelser til at udføre offentlig passagerbefordring giver ret til at levere tjenesteydelser på hele det nationale område uden nogen begrænsninger som følge af det sted, hvor levering af tjenesteydelsen påbegyndes, eller det sted, hvor den afsluttes, med undtagelse af bl.a. tilladelser til udlejning af køretøjer med chauffør, som skal overholde de betingelser, som eventuelt fastsættes administrativt med hensyn til det sted, hvor levering af tjenesteydelserne påbegyndes, det sted, hvor de afsluttes, eller rute.

11. LOTT blev gennemført ved Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (lovdekret om tilrettelæggelse af landtransport) (herefter »ROTT«), der er blevet ændret adskillige gange.

12. En del af ROTT blev på sin side gennemført ved Orden FOM/36/2008 por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (bekendtgørelse FOM/36/2008 om gennemførelse af afsnit V, kapitel IV, andet afsnit, vedrørende udlejning af køretøjer med chauffør i lovdekret om tilrettelæggelse af landtransport) af 9. januar 2008 (herefter »2008-bekendtgørelsen«), der på sin side blev ændret ved bekendtgørelse FOM/2799/2015 af 18. december 2015. 2008-bekendtgørelsens artikel 1 med overskriften »Krav om tilladelse« bestemmer, at »der med henblik på udlejning af køretøjer med chauffør skal indhentes en tilladelse for hvert køretøj, der ønskes anvendt i denne henseende«.

13. Hovedsagen omhandler en anfægtelse af Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona (dekret om tilrettelæggelse af lejlighedsvis passagerbefordring i byer i køretøjer med chauffør med op til ni sæder, der kun kører AMB, herefter »RVTC«), der var blevet godkendt den 26. juni 2018 af Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona (Storbyrådet for AMB) og offentliggjort i Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona (den officielle tidende for Barcelona) den 9. juli 2018 og ligeledes i Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (den officielle tidende for Catalonien) nr. 7897 af 14. juni 2019, der trådte i kraft den 25. juli 2018.

14. Efter angivelsen af det retlige, statslige og catalanske grundlag for RVTC anføres det i præamblen, at der er tale om en model for passagerbefordring, som er indført af de offentlige myndigheder ved hjælp af forskellige teknikker, som er fuldstændig forskellig fra den model, der gør sig gældende på andre områder, hvor de forskellige former for passagerbefordring er »liberaliseret« til fordel for borgerne. Som materiel begrundelse for modellen anføres hensyn til ønsker om miljømæssig og økonomisk bæredygtighed samt om nye områder, der skal anvendes til anden offentlig brug end trafik. Det anføres, at dette er uforeneligt med støtte til et øget antal køretøjer i bytrafikken i form af køretøjer med chauffør, som lejes af én enkelt bruger, der anvender hele køretøjets kapacitet.

15. Artikel 1 fastlægger, at formålet med RVTC er at tilrettelægge lejlighedsvis passagerbefordring i køretøjer med op til ni sæder, der kun kører i AMB. Artikel 2 bestemmer, at det geografiske anvendelsesområde er begrænset til AMB. I artikel 3 defineres tjenesteydelsen som bestående i passagerbefordring i køretøjer med chauffør med en kapacitet på op til ni sæder, inklusive chaufføren, som en tjenesteydelse, der udføres for andres regning mod betaling og ikke udføres i henhold til lineære rejseruter eller zoneopdelte netværk eller med en forudbestemt køreplan, og hvor betalingen sker i henhold til en aftale med én enkelt bruger, der anvender hele køretøjets kapacitet. I henhold til artikel 5 udøver Área Metropolitana de Barcelona (den lokale myndighed for AMB) beføjelser for så vidt angår administrative indgreb i disse tjenesteydelser gennem Instituto Metropolitano del Taxi (Taxarådet).

16. I henhold til RVTC’s artikel 6 tilkommer det AMB at tildele tilladelser til at udføre disse tjenesteydelser, revidere betingelserne for tildeling af tilladelser og, om nødvendigt, erklære tilladelser til at udføre sådanne tjenesteydelser for ugyldige. Tilrettelæggelsen af driften omfatter bl.a. regulering af driften, regulering af ordningen for tilladelser og regulering af sanktionsordningen.

17. RVTC’s artikel 7 bestemmer, at leveringen af den pågældende tjenesteydelse inden for det fælles område for forvaltning af bytrafik, der består af AMB, er betinget af en forudgående indhentelse af en tilladelse, der giver indehaveren ret til for hvert enkelt køretøj at udføre den pågældende aktivitet. I artikel 7, stk. 4 og 5, præciseres det, at kun tilladelser udstedt af AMB giver ret til at levere tjenesteydelser, der påbegyndes og afsluttes inden for det pågældende område, og at denne tilladelse bør tilføjes til øvrige tilladelser, som det tilkommer andre forvaltninger at udstede i medfør af deres egne kompetencer.

18. RVTC’s artikel 10 med overskriften »Fastlæggelse af antallet af tilladelser« bestemmer, at det tilkommer AMB at fastlægge det til enhver tid maksimale antal, henset til behovet for at sikre en tilstrækkelig tjeneste på optimale vilkår for borgerne, uden at operatørernes økonomisk rentabilitet berøres.

19. Overgangsbestemmelserne i RVTC anerkender gyldigheden af licenser, der tidligere er udstedt og stadig er gyldige på tidspunktet for RVTC’s ikrafttræden, og bestemmer, at de er reguleret ved og genstand for den nye lovgivning. I henhold til den første yderligere bestemmelse er det totale antal licenser begrænset til dem, der er udstedt i overensstemmelse med overgangsbestemmelserne. Den samme bestemmelse fastlægger ligeledes, at Taxarådet har ansvar for at foreslå indledningen af proceduren for fastlæggelsen af det maksimale antal af licenser over og under dem, der er fastlagt i overgangsbestemmelserne, og bestemmer, at antallet af licenser i kraft til enhver tid ikke kan overstige forholdet 1 privat hyrevognslicens for hver 30 taxalicenser.

III. De faktiske omstændigheder, forhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

20. Prestige and Limousine S.L. (herefter »P&L«) er indehaver af licenser til at drive privat hyrevognsvirksomhed inden for AMB. Selskabet har anlagt sag ved Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien, Spanien) og har anmodet om, at RVTC annulleres, hvilket dekret har til formål at regulere private hyrevognstjenester i hele AMB, og som gør brug af den mulighed, der gives i henhold til LOTT’s artikel 48, stk. 3, til at begrænse antallet af licenser til private hyrevognstjenester til 1 licens for hver 30 taxalicenser, der udstedes for taxatjenester.

21. Der verserer adskillige af disse sager ved den forelæggende ret. 14 af de selskaber, der allerede leverede private hyrevognstjenester i området, herunder P&L og selskaber, der knyttet til internationale platforme, er af den opfattelse, at henset til de begrænsninger og restriktioner, der er pålagt dem ved RVTC, var hovedformålet med dens vedtagelse at hindre deres aktiviteter og alene at beskytte taxaindustriens interesser. P&L og disse andre selskaber anmodede følgelig den forelæggende ret om at fastslå, at RVTC er ugyldig.

22. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) har bemærket, at taxaer og private hyrevogne er i konkurrence med hinanden for så vidt passagerbefordring i storbyområdet. Taxatjenester er genstand for lovgivning og begrænsning i antallet af licenser, og deres priser er genstand for forudgående administrativ tilladelse. Taxaer kan anvende busbaner, stoppe på gaden og opsamle kunder på gaden. Selv om deres mest karakteristiske område er storbyområdet, kan taxaer ikke desto mindre levere transporttjenester mellem byer, med forbehold af de relevante krav.

23. Ifølge den forelæggende ret er private hyrevognstjenester endvidere begrænset ved antallet af licenser. På det for sagen afgørende tidspunkt kunne private hyrevogne levere transport mellem byer og storbytransport i hele det nationale område til priser, der ikke var genstand for forudgående tilladelse, men i henhold til et system med aftalte priser, der gjorde det muligt for kunder på forhånd at kende og normalt over internettet at betale den samlede pris for tjenesten. I modsætning til taxaer måtte private hyrevogne ikke anvende busbaner, kunne ikke stoppe på gaden og ikke opsamle kunder på gaden, medmindre tjenesten var blevet aftalt på forhånd via den relevante computerapplikation.

24. Den forelæggende ret har forklaret, at efter afskaffelsen af den lovbestemte begrænsning af antallet af licenser til private hyrevogne til 1 licens for hver 30 taxalicenser i 2009, var der sket en betydelig stigning i antallet af leverandører af private hyrevognstjenester i AMB frem til 2015. Det er udviklingen i dette fænomen, som AMB havde til hensigt at vende, med vedtagelsen af RVTC og begrænsningen af licenser til private hyrevognstjenester.

25. Den forelæggende ret har bemærket, at Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) i 2018 fastslog, at det valgte forhold (1 til 30) aldrig var blevet begrundet ud fra objektive betragtninger. Den har konkluderet, at LOTT’s artikel 48, stk. 3, der tillod RVTC at begrænse licenser til private hyrevognstjenester, kan karakterises som vilkårlig og følgelig i strid med artikel 49 TEUF, idet det praktisk set ville gøre det umuligt for virksomheder, der tilbyder private hyrevognstjenester i EU at etablere sig i AMB, og forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF om hindringen for handelen inden for EU.

26. Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regional domstol i Catalonien) nærer den samme tvivl for så vidt angår foreneligheden af disse EU-retlige bestemmelser med ordningen med »dobbelt tilladelse«, som private hyrevogne havde været genstand for i AMB. Idet LOTT’s artikel 91 og ROTT’s artikel 182, stk. 2, på tidspunktet for begivenhederne bestemte, at licenser til at drive privat hyrevognsvirksomhed gjorde det muligt at levere »tjenester mellem byer og i byer på hele det nationale område«, kan AMB’s tilføjelse af et licenskrav for at kunne levere private hyrevognstjenester i AMB, med forbehold af yderligere krav, anses for at være en strategi, der har til formål at minimere konkurrencen fra private hyrevognstjenester i forhold til taxaer. Denne mistanke kan underbygges af den omstændighed, at en ny AMB-lovgivning efterfølgende på grundlag af kongeligt lovdekret 13/2018 af 20. april 2018 (BOE af 21.4.2018) om ændring af LOTT ville have begrænset private hyrevognstjenester til transport »mellem byer« og have ført til, at private hyrevognstjenester i byer eller storbyer ville ophøre inden for fire år.

27. De begrundelser for RVTC, der er blevet fremført af AMB, er for det første, at private hyrevogne ville true taxaers økonomiske levedygtighed, udsætte dem for »illoyal konkurrence« og føre til intensiv brug af transportruter. De 10 523 taxalicenser til storbyen, der var blevet udstedt, ville for det andet være tilstrækkelige til at opfylde behovet hos befolkningen og samtidig sikre taxabranchens rentabilitet. Endelig har AMB støttet sig på argumentet om miljøbeskyttelse.

28. Ifølge den nationale domstol kan økonomiske betragtninger vedrørende situationen for taxaer imidlertid ikke begrunde RVTC-foranstaltningerne. For så vidt angår betragtningerne vedrørende brugen af transportruter undlod AMB at opveje den virkning, som private hyrevognstjenester kan have på at nedsætte brugen af private biler. Private hyrevogne ville yderligere skulle have en parkeringsplads og ville ikke kunne parkere på offentlig vej, mens de venter på kunder. Tilsvarende ville miljømæssige betragtninger se bort fra de eksisterende teknikker, der kunne sikre leveringen af tjenesten ved lav- eller ikke-forurenende køretøjer. Det ville endvidere være mærkeligt, såfremt taxaflåden i denne forbindelse blev beskrevet som ren uden nogen indikation af, hvorfor denne beskrivelse ikke omfatter flåden af private hyrevogne.

29. Begrundelsen for RVTC synes således at skjule det grundlæggende formål med foranstaltningen, der tilsyneladende er at bevare eller beskytte taxasektorens interesse, der er blevet mobiliseret i en sådan grad, at den førte til, at lovgiveren afspejlede det eksisterende klima med spændinger, der var knyttet til en situation med konflikt mellem de to omhandlede professionelle sektorer for taxaer og private hyrevogne. Endvidere blev den foreløbige afgørelse af retten i første instans i store træk påvirket af de kritiske rapporter om RVTC, der blev udarbejdet af såvel spanske som catalanske uafhængige konkurrencemyndigheder.

30. Det er på denne baggrund, at Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien) ved forelæggelsesafgørelse af 19. januar 2021, der er tilgået Domstolen den 29. januar 2021, har besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:

»1) Er artikel 49 TEUF og artikel 107, stk. 1, TEUF til hinder for nationale regler – love og administrative bestemmelser – som uden behørig grund begrænser antallet af licenser til private hyrevogne til [1] licens for hver 30 taxilicenser eller mindre?

2) Er artikel 49 TEUF og artikel 107, stk. 1, TEUF til hinder for en national regel, som uden behørig grund indfører en yderligere tilladelse og opstiller yderligere betingelser for private hyrevogne, der ønsker at levere tjenester i byområder?«

31. Der er indgivet skriftlige indlæg af parterne i hovedsagen med undtagelse af Sindicat del Taxi de Catalunya, af den tjekkiske og den spanske regering samt af Kommissionen. Samtlige parter med undtagelse af AMB og den tjekkiske regering deltog i retsmødet, der fandt sted den 5. oktober 2022.

IV. Bedømmelse

32. Domstolen har anmodet om, at dette forslag til afgørelse fokuserer bedømmelsen på etableringsfrihed i henhold til artikel 49 TEUF.

A. Formaliteten

33. Visse af parterne har anført, at de foreliggende spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. Der vil blive stilling til deres argumenter nedenfor.

1. Formelle krav i henhold til artikel 94 i Domstolens procesreglement

34. AMB er for det første af den opfattelse, at den forelæggende ret ikke nævner hele den gældende nationale, regionale og lokale lovgivning. Det er blevet gjort gældende, at reglerne, der udgør grundlaget for vedtagelsen af RVTC, ikke er gengivet korrekt.

35. Jeg deler ikke disse bekymringer, for det forekommer mig at være ganske klart, hvilke spørgsmål den forelæggende ret ønsker vejledning om: forholdet 1 privat hyrevognslicens for hver 30 taxalicenser og kravet om en yderligere licens til at drive virksomhed i AMB. Det er i denne forbindelse ikke afgørende for Domstolen, hvilke nærmere bestemmelser i national regional eller lokal ret der finder anvendelse. Det, der er afgørende, er, at den forelæggende ret, der er enekompetent til at fastlægge behovet for en præjudiciel afgørelse ( ), klart beskriver de retsforskrifter, som den anvender. Dette er tilfældet.

36. P&L har for det andet forbehold, der går i en tilsvarende retning. Selskabet har gjort gældende, at i det omfang spørgsmålene henviser til nationale regler forstået som love og administrative bestemmelser, er disse spørgsmål irrelevante under hensyntagen til, at den omhandlede sag ved den nationale domstol (alene) omhandler lovligheden af RVTC.

37. Jeg kan endnu en gang ikke få øje på nogen hindring for Domstolens besvarelse af spørgsmålene i denne sammenhæng. Det tilkommer i strid med det, som P&L har gjort gældende, ikke Domstolen nærmere at fastlægge, hvilke bestemmelser i national ret der finder anvendelse i den omhandlede sag. Dette er i stedet et faktuelt spørgsmål, der skal afgøres af den forelæggende ret.

2. Anvendelsesområdet for EU-retten

38. AMB har for det tredje fremhævet den omstændighed, at i den sag, der verserer ved den forelæggende ret, finder samtlige af tvistens elementer sted i Spanien, og at der følgelig er tale om en rent intern situation, der har som konsekvens, at den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling, idet anvendelsen af artikel 49 TEUF ikke bliver udløst. Jeg er for så vidt angår denne indsigelse af den opfattelse, at man med sikkerhed kan støtte sig på dommen i sagen Ullens de Schooten ( ), hvor Domstolen grundigt har opsummeret og klassificeret de fire situationer, hvor sager, der udspringer af rent interne situationer, ikke desto mindre kan antages til realitetsbehandling ( ) med henblik på en præjudiciel afgørelse. Der kan argumenteres til støtte for, at to af disse situationer finder anvendelse i den foreliggende sag: 1) Når det ikke kan udelukkes, at statsborgere etableret i andre medlemsstater havde været eller kunne have været interesseret i at gøre brug af disse friheder med henblik på at udøve virksomhed i den medlemsstat, som havde vedtaget den omhandlede nationale lovgivning, og, følgelig, at denne lovgivning, der finder anvendelse uden forskel for borgere i denne medlemsstat og borgere fra andre medlemsstater, dermed kunne få virkninger, der ikke var afgrænset til denne medlemsstat ( ), og 2) når en forelæggende ret indbringer en sag for Domstolen inden for rammerne af et søgsmål om annullation af bestemmelser, der ikke kun finder anvendelse på nationale statsborgere, men ligeledes på statsborgere fra andre medlemsstater, vil den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe som følge af Domstolens dom i den præjudicielle sag, ligeledes have retsvirkning i forhold til sidstnævnte statsborgere ( ).

39. Det skal i denne forbindelse erindres, at den sag, der verserer ved den forelæggende ret, alene er 1 ud af 14 sager, der verserer ved denne ret, om gyldigheden af RVTC, hvor visse af disse sager er blevet anlagt af udenlandske selskaber. Dette er en klar demonstration af, at selv om de faktiske omstændigheder i den specifikke sag kan være indskrænket til Spanien, er genstanden for sagen med sikkerhed ikke, og Domstolens dom vil have direkte indvirkninger på erhvervsdrivende inden for EU, men uden for Spanien. Der er følgelig intet hypotetisk ved den foreliggende sag for så vidt angår udenlandske erhvervsdrivende, og ovennævnte kriterier i dommen i sagen Ullens de Schooten ( ) er opfyldt.

40. Som Kommissionen endvidere med rette har fremhævet, er kriterierne i Fremoluc-dommen opfyldt, ifølge hvilke anmodningen om en præjudiciel afgørelse skal indeholde konkrete oplysninger, dvs. ikke-hypotetiske, men sikre oplysninger, såsom klager eller ansøgninger, der er indgivet af erhvervsdrivende i andre medlemsstater, eller som involverer statsborgere i disse stater, for at gøre det muligt positivt at fastslå, at den nødvendige tilknytning foreligger ( ).

41. Dette er blevet gjort af den forelæggende ret.

42. I lyset af ovennævnte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at spørgsmålene fra den forelæggende ret kan antages til realitetsbehandling. Jeg vil nedenfor fremføre mit forslag til, hvordan spørgsmålene skal besvares.

B. Realiteten

1. Indledende bemærkninger om privat lokal passagerbefordring

43. Lokal passagerbefordring er et nøglespørgsmål, som kommuner, regioner, medlemsstater og EU står stillet over for. Den spiller en afgørende rolle i borgeres hverdag. Den er tæt knyttet til og former og afgør spørgsmål af økonomisk, miljømæssig og socialpolitisk betydning og spiller en rolle for, hvordan aspekter af den måde, som personer har valgt at leve på, reguleres. Den har virkning for planlægning i byer og landdistrikter, (adgang til) boliger og luftforurening. Det er følgelig kun naturligt, at EU, medlemsstaterne og andre enheder på nationalt niveau, herunder kommunerne, kæmper med dette spørgsmål og søger løsninger. Typiske spørgsmål i denne forbindelse er: Hvor meget offentlig transport leveres? Hvordan finansieres den? Hvad er graden af statslig intervention i privat transport? Hvor tæt er reguleringen?

44. Lokal passagertransport på tilkaldebasis er transporttjenester med en bil og en chauffør, som foregår på passagerens anmodning ( ). De sker typisk i form af taxaer, og det der er kendt som private hyrevogne med chauffører. Selv om leveringen af taxatjenester i store træk er forblevet stabil igennem EU i den forstand, at nye licenser sjældent udstedes på dette tæt regulerede (og ofte beskyttede) marked, er private hyrevognstjenester et nyere fænomen.

45. Lokal passagertransport på tilkaldebasis, der efter selve sin art er en privat form for transport, idet leverandører af tjenesteydelser ikke er offentligretlige enheder, er ikke for tiden genstand for harmonisering i EU. Det står som konsekvens heraf medlemsstaterne frit for at gribe ind og regulere den, så længe de overholder primær ret, hvilket frem for alt betyder, at etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF respekteres ( ).

46. Den forelæggende rets andet spørgsmål henviser til eksistensen af en licens, mens det første spørgsmål omhandler antallet af licenser, der kan udstedes. Begge spørgsmål omhandler foreneligheden med artikel 49 TEUF. Jeg vil under disse omstændigheder tage stilling til dem på følgende måde: Jeg vil samle dem i den forstand, at efter den klassiske behandling i henhold til artikel 49 TEUF vil jeg først tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion, og dernæst dens eventuelle begrundelse. Jeg vil i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion, og dens begrundelse først tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der eksisterer licenser, og dernæst til spørgsmålet om antallet af licenser, som derved til en vis grad vender de præjudicielle spørgsmål om. Spørgsmålene bør endvidere omformuleres marginalt og fortolkes på følgende måde ( ): »1) Er artikel 49 TEUF til hinder for nationale foranstaltninger, der kræver, at erhvervsdrivende, der ønsker at levere private hyrevognstjenester inden for rammerne af et byområde, opnår en tilknyttet licens, såfremt disse erhvervsdrivende allerede er i besiddelse af en national licens, der giver dem mulighed for at levere private hyrevognstjenester »mellem byer« og »i byer« på hele det nationale område? 2) Er artikel 49 TEUF til hinder for, at antallet af disse private hyrevognslicenser begrænses til 1 licens for hver 30 taxalicenser eller færre, i det samme byområde?«

47. Selv om spørgsmålene, således som de er omformulerede, opstår i forbindelse med en sag, der anfægter RVTC, dvs. de regler, der er indført af AMB, har visse af sagens parter gjort gældende, at den forelæggende ret rent forbigående ligeledes har rejst spørgsmål om foreneligheden af artikel 49 TEUF med national ret, der internt, dvs. i den spanske retsorden, rangerer højere end RVTC.

48. Som jeg allerede har beskrevet i forbindelse med bedømmelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling, gælder, at selv om dette meget vel kan være tilfældet ( ), tilkommer det ikke Domstolen, men derimod den nationale domstol at tage stilling til samspillet mellem intern spansk lovgivning. Jeg skal som følge heraf i det foreliggende forslag til afgørelse henvise til de »omhandlede foranstaltninger« med henblik på at beskrive a) licenskravet og b) forholdet 1 privat hyrevognslicens for hver 30 taxalicenser i AMB.

2. Restriktion

49. Artikel 49, stk. 1, TEUF forbyder restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette gælder ligeledes også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en anden medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.

50. Det er fast retspraksis, at samtlige foranstaltninger, der forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af den frihed, der er sikret ved artikel 49 TEUF mindre attraktiv, skal betragtes som begrænsninger af etableringsfriheden ( ). Begrebet restriktion (eller hindring) går navnlig videre end forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og omfatter foranstaltninger, der træffes af en medlemsstat, der, selv om de finder anvendelse uden forskel, berører adgangen til markedet for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater og derved hindrer samhandelen mellem medlemsstaterne ( ). I overensstemmelse med Domstolens praksis adskiller etableringsfriheden sig endvidere først og fremmest fra den frie udveksling af tjenester ved stabiliteten og kontinuiteten af den omhandlede aktivitet i modsætning til en aktivitet af midlertidig karakter ( ).

51. Målt ud fra disse standarder begrænser de omhandlede foranstaltninger etableringsfriheden for udenlandske erhvervsdrivende, der tilbyder private hyrevognstjenester, idet disse erhvervsdrivende forhindres i at få adgang til markedet for private hyrevognstjenester i AMB. Der kan ikke herske nogen tvivl for så vidt angår den restriktive karakter af de omhandlede foranstaltninger, og hverken den forelæggende ret eller intervenienterne synes at rejse tvivl ved dette på nogen måde, således som det fremgår af den omstændighed, at indlæggene koncentrerer sig om det næste skridt, der består i en mulig begrundelse af selve den omhandlede restriktion.

52. De omhandlede foranstaltninger begrænser effektivt adgangen til markedet for alle nytilkomne, herunder en udenlandsk erhvervsdrivende, der ønsker at etablere sig selv i eller omkring AMB og at udbyde lokale passagerbefordringstjenester til potentielle kunder.

53. Et licenskrav udgør som sådan allerede et skoleeksempel på en restriktion ( ). Licens og tilladelseskrav udgør således i Domstolens retspraksis ipso facto restriktioner for etableringsfriheden (eller omvendt friheden til at levere tjenesteydelser) ( ).

54. Ved yderligere at fastfryse adgangen til markedet til forholdet på 1 til 30 har de omhandlede foranstaltninger den virkning, at de hindrer personer, der ønsker at etablere en privat hyrevognsvirksomhed på AMB’s område fra at gøre dette og vil følgelig hindre erhvervsdrivende fra en anden medlemsstat i at etablere sig ( ).

55. Sammenfattende udgør både licenskravet som sådan og forholdet på 1 til 30 en restriktion af etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF.

3. Begrundelse

56. En restriktion for etableringsfriheden kan ikke begrundes, medmindre den først og fremmest tjener et tvingende alment hensyn og dernæst overholder proportionalitetsprincippet i den forstand, at den på vedvarende og systematisk måde er egent til at sikre opfyldelsen af de formål, der forfølges, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål ( ).

57. Følgende tvingende almene hensyn påberåbes som begrundelse af AMB (og den spanske regering): at sikre kvalitet, sikkerhed og adgang til taxatjenester, såsom tjenester, der angiveligt udgør »tjenesteydelser af offentlig interesse«, fastholder den rette ligevægt mellem taxaer og leverandører af private hyrevognstjenester, forvaltning af lokal transport, trafik og anvendelse af offentlige områder og miljøbeskyttelse.

a) Identificeringen af tvingende almene hensyn

1) Sikring af kvalitet, sikkerhed og adgang til taxatjenester

58. Samtlige af sagens parter, der hidrører fra Spanien, og navnlig AMB og den spanske regering henviser til taxasektoren som afgørende for leveringen af en »tjenesteydelse af offentlig interesse«. Det er uklart om dette påberåbes som et specifikt tvingende almene hensyn. Det gøres under alle omstændigheder gældende, at som følge af, at taxaer leverer en tjenesteydelse i den offentlige interesse, fortjener de ipso facto beskyttelse.

59. I det omfang AMB har anført, at der består en offentlig interesse i, at der findes et velfungerende taxasystem, er det på sin plads at fremføre den nedenfor følgende bemærkninger.

i) Ingen rent økonomisk begrundelse

60. Et formål af ren økonomisk karakter kan aldrig udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret ved traktaten ( ). Formålet om at sikre en konkurrerende bustjenestes rentabilitet som en ren økonomisk grund kan følgelig eksempelvis ikke i overensstemmelse med fast retspraksis udgøre et tvingende alment hensyn ( ).

61. I forhold til den omhandlede sag indebærer dette, at taxatjenesters økonomiske levedygtighed ikke i sig selv kan udgøre et tvingende alment hensyn.

ii) Taxatjenester som »tjenesteydelser af offentlig interesse«

62. Domstolen har endvidere mere generelt ikke anerkendt, at eksistensen af en »tjenesteydelse af offentlig interesse« ( ) som sådan kan udgøre et tvingende alment hensyn. Udtrykket »tjenesteydelser af offentlig interesse« er således ikke et udtryk, der anvendes i EU-retten. Anvendelsen af en sådan udtryk ud fra et EU-retligt perspektiv vil kunne føre til forvirring. Såfremt parterne imidlertid henviser til »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«, som er et udtryk, der er ganske velkendt i EU-retten, fritager dette fortsat ikke AMB fra at dokumentere, at de omhandlede foranstaltninger er egnede til dette formål. Jeg vil vende tilbage til dette punkt i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om proportionalitet nedenfor.

iii) »Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«

63. Udtrykket »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«, der oprindeligt stammer fra artikel 106, stk. 2, TEUF og ligeledes (i primær ret) ( ) fremgår af artikel 14 TEUF ( ) i protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen interesse ( ) samt i artikel 36 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er allerede blevet fortolket af Domstolen ved flere lejligheder. Udtrykket som sådan, navnlig hvad der præcist udgør »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«, er imidlertid ikke blevet defineret abstrakt af Domstolen, hvilket skyldes den omstændighed, at medlemsstaterne i det væsentlige er enekompetente til at definere, hvad de anser for en tjenesteydelse af almindelig samfundsinteresse ( ). Mens en medlemsstat ikke desto mindre har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår denne definition, skal de sikre, at enhver tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse opfylder visse minimumskriterier, der er fælles for samtlige opgaver i en sådan tjenesteydelse. Den skal bevise, at disse kriterier er opfyldt i den enkelte sag ( ). Dette er navnlig, at der foreligger en offentlig myndighedsakt, der pålægger de omhandlede erhvervsdrivende at udføre en opgave om udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og den generelle og bindende karakter af denne opgave ( ). En medlemsstat skal endvidere anføre de grunde til, at den er af den opfattelse, at den omhandlede tjenesteydelse som følge af dens særlige karakter fortjener at blive kvalificeret som en tjenesteydelse af almindelige økonomisk interesse, og at den adskiller sig fra andre økonomiske aktiviteter ( ).

64. For så vidt angår definitionen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse kan man støtte sig på den definition, der foreslås af generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer: »uafbrudt (kontinuitet), i forhold til alle brugere og på hele det relevante område (universalitet), til ensartede tariffer og efter ensartede kvalitetskrav, uden hensyn til de særlige omstændigheder ved og lønsomheden af hver enkelt ekspedition (lighed)« ( ). Han tilføjede dernæst gennemsigtighed og økonomisk overkommelighed ( ). Kommissionens definition, som jeg ligeledes tilslutter mig, går i en tilsvarende retning: »Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse: Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er økonomiske aktiviteter, der tjener et almennyttigt formål, og som ikke ville blive gennemført (eller ville blive gennemført på andre vilkår hvad angår kvalitet, sikkerhed, rimelig pris, ligebehandling og universel adgang) via markedet, hvis ikke det offentlige greb ind. Forpligtelser til offentlig tjeneste pålægges leverandøren ved en overdragelsesakt og ud fra et kriterium om almen interesse, der sikrer, at tjenesteydelsen ydes på vilkår, der gør det muligt for leverandøren at opfylde sine opgaver« ( ).

65. Endvidere påberåbes artikel 106, stk. 2, TEUF typisk med henblik på at tage stilling til en fravigelse af konkurrencereglerne, selv om der har været tilfælde, hvor denne bestemmelse ligeledes spillede en rolle i fravigelsen af reglerne om fri bevægelighed ( ). Dette er resultatet både af den omstændighed, at denne bestemmelse optræder blandt konkurrencereglerne ( ), og at den henviser til »navnlig konkurrencereglerne« ( ).

66. Baseret på den retspraksis, der nævnes i de forudgående punkter, er det tvivlsomt, hvorvidt taxatjenester kan anses for tjenesteydelser af almindelig økonomisk karakter. Den »definition af markedet«, der anvendes af AMB, forekommer mig således at være for snæver. Det kan tænkes, at lokal transport som helhed kan udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, men ikke undersegmentet af (traditionelt set) privat lokal transport i form af taxatjenester. Selv om der unægtelig er et behov for, at personer kan rejse lokalt ved hjælp af transport, er dette ikke nødvendigvis korrekt for så vidt angår taxakørsel. Jeg kan illustrere dette med et eksempel. Ud fra en antagelse om, at børnepasning af en medlemsstat kan klassificeres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, vil børnepasning med sikkerhed ikke udgøre et krav på individuel børnepasning i form af en særlig barnepige, men derimod alene kollektiv børnepasning i form af en (kollektiv) dagsinstitution. Det samme gør sig gældende for så vidt angår lokal transport: I det omfang dette kan anses for tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, indebærer dette ikke, at personer kan forvente, at en by eller en region opretter et velfungerende taxanetværk for dem. Andre former for transport, der har en kollektiv karakter, skal opfylde dette behov.

67. Der bør endvidere i store byområder som Barcelona være adskillige andre former for transport, som borgere kan benytte sig af. Man kan ligeledes overveje om spørgsmålet om, hvorvidt der eksisterer et velfungerende taxasystem, virkelig kan sammenlignes med andre mere traditionelle tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der enten kræver større investeringer eller ekspertise til deres frembringelse (som eksempelvis leveringen af vand, gas, elektricitet, telekommunikation og posttjenester), udgør særlige færdigheder (som eksempelvis sundhedspleje) eller har et i boende element af kollektivitet (som eksempelvis børnepasning).

68. Når det er sagt, kan privat lokal transport med sikkerhed fylde tomrummet i nødsituationer, eksempelvis for at sikre, at personer hurtigt kan blive transporteret til et hospital (selv om en hospitalsambulance i en sådan situation kan være en bedre egent form for transport). I en sådan situation vil en forøgelse af udbuddet af lokale transporttjenester med sikkerhed bidrage til, at der findes et velfungerende system. Hvorfor dette eksempelvis ikke omfatter private hyrevogne, er imidlertid ubegribeligt for mig.

69. Sammenfattende vil jeg dog ikke drage AMB’s ønske om et velfungerende system for privat lokal transport, der tjener til at transportere kunder på et hvilket som helst tidspunkt af døgnet til et hvilket som helst sted, i tvivl.

70. Det er under alle omstændigheder tvivlsomt, om leverandører af taxatjenester udfører en offentlig serviceforpligtelse. Vejledning kan i denne forbindelse hentes i den definition, der er fastsat andetsteds i afledt ret, ifølge hvilken der ved »»offentlig serviceforpligtelse« forstås det krav, som en kompetent myndighed definerer eller fastsætter for at sikre ydelser i forbindelse med offentlig personbefordring, som en operatør på rent forretningsmæssigt grundlag ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller under samme vilkår uden at modtage nogen modydelse« ( ). Et rent licenskrav, i henhold til hvilket taxatjenester er universelle, kræver omvendt ikke, at der foreligger en offentlig serviceforpligtelse ( ).

71. Sammenfattende kan AMB kun forfølge ønsket om at sikre kvalitet, sikkerhed og adgang til taxatjenester, for så vidt som økonomiske formål ikke forfølges herved. Det kan imidlertid ikke skærme taxatjenester fra nogen nærmere gennemgang, alene fordi de kan udgøre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

2) Opretholdelsen af den rette balance mellem private hyrevogne og leverandører af taxatjenester

72. I det omfang de omhandlede foranstaltninger er udformet med henblik på at »opretholde en ligevægt« mellem de to former for transport for taxaer og private hyrevogne, er det tilstrækkeligt at anføre, at det er tvivlsomt, hvorvidt en sådan ligevægt bør opretholdes mellem to tjenester, der som fastlagt ovenfor nærmer sig hinanden i en sådan grad, at de nærmest svarer til hinanden. Man kan derudover stille sig selv det spørgsmål, om den bedste måde at opretholde en ligevægt, er gennem et system snarere end gennem statens indgriben ( ). Ud fra logikken bag det indre marked, der er fastlagt ved TEUF, opretholdes en ligevægt normalt gennem begreber, der har en tendens til at blive glemt blandt drøftelser om situationer som den omhandlede: udbud og efterspørgsel.

73. Opretholdelsen af en ligevægt mellem private hyrevogne og taxatjenester kan følgelig ikke anses for et gyldigt tvingende alment hensyn. Såfremt den egentlige hensigt er at fastlægge et passende system med lokal privat transport som anført ovenfor, vil en forøgelse af udbuddet ved at åbne for flere private hyrevogne med sikkerhed være mere befordrende for løsningen af problemet.

3) Forvaltning af lokal transport, trafik og anvendelsen af det offentlige rum, beskyttelse af miljøet

74. I det omfang denne påberåbte grund ikke består i økonomisk at skærme taxamarkedet fra realiteterne i det økonomiske liv, kan det i princippet anses for et tvingende alment hensyn.

75. Det skal endvidere fremhæves, at Domstolen tidligere har accepteret tvingende hensyn til beskyttelse af bymiljøet ( ) og sikring af trafiksikkerheden ( ). Disse grunde svarer ikke helt til det, der påberåbes i den foreliggende sag. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at formålene om forvaltningen af lokal transport, trafik og anvendelsen af det offentlige rum udgør et tvingende alment hensyn. Det er næppe nødvendigt at anføre, at byerne og byområderne har en interesse i at levere trafik, der flyder frit, undgå overbelastning af trafiksystemet og mere generelt i at etablere offentlige rum, der sikrer en høj livskvalitet.

76. Beskyttelsen af miljøet kan i princippet udgøre et tvingende hensyn ( ).

b) Egnethed

77. De omhandlede foranstaltninger skal dernæst være egnede til at nå de nævnte tvingende almene hensyn, dvs. licenskravet og forholdet på 1 til 30 skal være egnet til at bidrage til at sikre, kvalitet, sikkerhed og adgang til taxatjenester, forvaltningen af lokal transport, trafik og anvendelsen af det offentlige rum samt beskyttelsen af miljøet. Denne egnethed tyder ligeledes på, at det nævnte formål forfølges på en vedvarende og systematisk måde. Det tilkommer den forelæggende ret at foretage en bedømmelse af foranstaltningens egnethed. Baseret på de oplysninger, som er blevet fremlagt for Domstolen, og indlæggene fra de forskellige parter er jeg imidlertid – idet jeg ikke kan se noget principielt problem med kravet om licens – noget forvirret, og jeg kan ikke få øje på noget argument til støtte for denne egnethed for så vidt angår forholdet 1 til 30.

1) Licenskravet

78. Udgangspunktet er, at der ikke er nogen generel hindring inden for EU-retten for, at en regional enhed som AMB inden for rammerne dens kompetence kræver, at operatører af private hyrevognstjenester opnår en licens, der tager højde for den omhandlede regions særlige forhold. Såfremt AMB konstaterer, at der er forhold, som der ikke tages stilling til i forbindelse med den nationale (første) licens, da står det i princippet frit for at kræve, at operatører af private hyrevognstjenester opnår en yderligere licens. Det er klart, at situationen i byer eller byområder hen over EU er forskellig, når det kommer til lokale forhold således som overbelastning af trafiksystemet og forurening. Elementer, der ikke er omfattet af eller behandles i forbindelse med udstedelsen af den nationale licens, kan følgelig i princippet gøres til genstand for behandling i forbindelse med opnåelsen af en lokal licens. Dette udgør et praktisk eksempel på »subsidiaritet« i den bogstavelige, ikke-tekniske betydning af udtrykket.

79. Når dette er sagt, skal en sådan yderligere licens omvendt være baseret på hensyn, der ikke allerede har været genstand for behandling i forbindelse med opnåelsen af den første licens. Som den tjekkiske regering med rette har erindret om, kan en foranstaltning, som er truffet af en medlemsstat, og som i det væsentlige går ud på at gentage en kontrol, der allerede er blevet udført inden for rammerne af andre procedurer, enten i samme medlemsstat eller i en anden medlemsstat, ikke anses for nødvendig for at opnå det forfulgte formål ( ). Dette indebærer for den omhandlede sag, at en yderligere licens under ingen omstændigheder må kræve af erhvervsdrivende, der ønsker at udbyde private hyrevognstjenester, at de skal gå igennem de samme kontroller som dem, der er nødvendige med henblik på at opnå den første licens. Jeg skal i denne forbindelse påpege, at det på intet tidspunkt er blevet anført, endsige bevist, at udbud af taxatjenester, uden at der findes et lukket licenssystem, ikke ville være levedygtigt. Man kan i stedet argumentere til støtte for, at eksempler fra byer og områder i Den Europæiske Union, hvor der kun foretages en ganske let regulering af taxatjenester, klart peger i en anden retning i denne forbindelse ( ).

2) Forholdet på 1 til 30

80. Her må det imidlertid anføres, at bortset fra at nævne de formål, der blev forfulgt og forklaret på en abstrakt måde, har AMB ikke fremlagt nogle oplysninger for Domstolen for så vidt angår grunden til, at de omhandlede foranstaltninger er egnede i forhold til forvaltningen af lokal transport, lokal trafik og anvendelsen af det offentlige rum.

81. Det er på intet punkt blevet dokumenteret af AMB, at en begrænsning af udstedelsen af licenser til et forhold på 1 licens for hver 30 taxalicenser er egnet i forhold til forvaltningen af lokal transport, lokal trafik, anvendelsen af det offentlige rum og miljøbeskyttelse. Der er ingen indikation overhovedet af, at dette formål forfølges på en fast og systematisk måde. En sådan utilstrækkelig forklaring af grundene åbner for flere spørgsmål end dem, der kan besvares. Jeg er fortsat ikke afklaret om, hvordan AMB har til hensigt sammenhængende at reformere og regulere ikke-offentlig lokal transport: Hvorfor er taxatjenester og private hyrevognstjenester genstand for forskellige retsregler, såfremt de er rettet mod en og samme efterspørgsel (privat individuel lokal transport), og såfremt de som fastlagt af den forelæggende ret er i konkurrence med hinanden? Hvorfor tages der ikke stilling til den ordning, der finder anvendelse for taxaer, mens adgangen til markedet for private hyrevognstjenester i stedet begrænses, indtil de nærmest gøres umulige? Antallet af taxalicenser har været stabilt i de sidste årtier. Selv om tiderne og markederne som forklaret i indledningen til dette forslag til afgørelse ændrer sig, er taxasystemet billedligt talt mejslet i sten, og det tilkommer alene nytilkomne at tilpasse sig. Dette kan være logisk alene ud fra et spansk retligt perspektiv. Det opfylder imidlertid ikke egnethedskriteriet i henhold til artikel 49 TEUF. Det tilkommer AMB at besvare disse spørgsmål. Den har undladt at gøre dette i den foreliggende sag.

82. Det er i retsmødet kommet frem, at antallet af taxalicenser har været stabilt siden slutningen af 1980’erne. Der er ikke blevet udstedt nye licenser. Så snart en licensindehaver i stedet ophører med at udføre vedkommendes aktivitet, kan licensen sælges på det afledte marked. Selv om »oprindelige« licenser, der blev opnået direkte fra staten, på dette tidspunkt kostede mindre end 100 EUR, handles licenser nu til dags på det afledte marked til mere end 100 000 EUR. Såfremt AMB havde til formål at regulere markedet for taxaer og private hyrevognstjenester på en regelmæssig og sammenhængende måde, ville tørlægningen af dette afledte marked være et egnet udgangspunkt. Denne tilstand viser tilfældigvis ganske rammende, at faste taxatariffer har den virkning, at de krydssubsidierer de nævnte priser for licenser, der opnås på det afledte marked. Såfremt AMB med andre ord var alvorlige med hensyn til at reformere systemet, ville AMB tage problemet ved dets rod. »Reformering« på bekostning af private hyrevognstjenester svarer til at kradse i overfladen. Det kan være forståeligt, at man ved virkelig at reformere og liberalise hele systemet for taxaer og private hyrevognstjenester ville stille dem, der har betalt dyrt for en licens og ønsker at tilbagesøge omkostninger ved hjælp af faste (høje) taxaafgifter, betydeligt ringere. Der er imidlertid andre måder til at fjerne risikoen for, at disse personer bliver efterladt ude i kulden, end at gøre dette på bekostning af private hyrevogne og etableringsfriheden.

3) Konklusion

83. Baseret på de oplysninger, der er blevet fremlagt af den forelæggende ret og af parterne under sagen, er de omhandlede foranstaltninger, for så vidt som de angår forholdet 1 privat hyrevognslicens for hver 30 taxalicenser, ikke egnede til at opnå formålet om forvaltning af lokal transport, trafik og brugen af offentligt rum og udgør følgelig en uforholdsmæssig restriktion af etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF.

V. Forslag til afgørelse

84. Jeg vil i lyset af det ovennævnte foreslå, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (øverste regionale domstol i Catalonien, Spanien) som følger:

»1) Artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for nationale foranstaltninger, der kræver, at erhvervsdrivende, der ønsker at levere private hyrevognstjenester inden for rammerne af et byområde, opnår en dertil knyttet licens, såfremt disse erhvervsdrivende allerede er i besiddelse af en national licens om levering af private hyrevognstjenester »mellem byer« og »i byer« på det nationale område, og såfremt den omhandlede licens ikke kræver en gentagelse af de allerede udførte kontroller.

2) Artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at antallet af licenser til private hyrevogne begrænses til 1 licens for hver 30 taxalicenser eller færre i det samme byområde.«