Sag C-33/04

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Storhertugdømmet Luxembourg

»Traktatbrud – telekommunikation – direktiv 97/33/EF – artikel 7, stk. 5 – forpligtelse til at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer og til at offentliggøre en overensstemmelseserklæring – direktiv 98/10/EF – artikel 18, stk. 1 og 2 – undladelse af at anvende vedtagne foranstaltninger korrekt for så vidt angår den nationale tilsynsmyndigheds kontrol af overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer og årlig offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring – formaliteten – retlig interesse – administrativ procedure – ret til kontradiktion – direktiv 2002/19/EF, 2002/21/EF og 2002/22/EF – overgangsbestemmelser – medlemsstaternes undladelse af inden for fristen for gennemførelse af et direktiv at vedtage bestemmelser, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare – referencesamtrafikudbud«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat F.G. Jacobs fremsat den 2. juni 2005

Domstolens dom (Anden Afdeling) af 8. december 2005

Sammendrag af dom

1. Traktatbrudssøgsmål – sagens genstand – afgrænsning under den administrative procedure – ændring af påstandene i stævningen – lovlighed – betingelser

(Art. 226 EF)

2. Traktatbrudssøgsmål – sagens genstand – afgrænsning under den administrative procedure – tilpasning på grund af en ændring af fællesskabsretten – lovlighed – betingelser

(Art. 226 EF)

3. Traktatbrudssøgsmål – Kommissionens søgsmålsret – forudsætter ingen særlig retlig interesse – skønsudøvelse

(Art. 226 EF)

4. Traktatbrudssøgsmål – administrativ procedure – usædvanligt langvarig – en omstændighed, som alene har betydning for sagens formalitet i tilfælde af tilsidesættelse af retten til kontradiktion – bevisbyrde

(Art. 226 EF)

5. Tilnærmelse af lovgivningerne – telekommunikationssektoren – tilrådighedsstillelse af åbne net (ONP) for taletelefonitjenesten og udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet – direktiv 98/10 – medlemsstat, der ikke har ladet et uafhængigt, kompetent organ kontrollere, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, og ikke har offentliggjort en overensstemmelseserklæring – ikke korrekt anvendelse af foranstaltninger til kontrol af de nævnte omkostningsregnskabssystemer – traktatbrud

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33, art. 7, stk. 5, direktiv 98/10, art. 18, stk. 1 og 2, direktiv 2002/21, art. 27, og direktiv 2002/22, art. 16)

1. Genstanden for et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF afgrænses af den administrative procedure, som er fastlagt i denne bestemmelse, således at søgsmålet skal støttes på de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse. Kravet om, at genstanden for et søgsmål, som er anlagt i henhold til artikel 226 EF, afgrænses af den administrative procedure, som er fastlagt i denne bestemmelse, kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem klagepunkterne i åbningsskrivelsen, konklusionen i den begrundede udtalelse og de i stævningen nedlagte påstande, når sagens genstand ikke er blevet udvidet eller ændret.

(jf. præmis 36 og 37)

2. Spørgsmålet, om der foreligger et traktatbrud under en i medfør af artikel 226 EF anlagt sag, skal behandles i lyset af den fællesskabslovgivning, der var gældende på tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen har givet den pågældende medlemsstat til at rette sig efter den begrundede udtalelse.

Når fællesskabsretten ændres under den administrative procedure, har Kommissionen imidlertid adgang til at få en traktatbrudspåstand prøvet for så vidt angår forpligtelser, der har deres oprindelse i en – senere ændret eller ophævet – fællesskabsretsakts oprindelige affattelse, når disse fortsat består i henhold til nye bestemmelser. Sagens genstand kan derimod ikke udvides til også at omfatte forpligtelser i henhold til nye bestemmelser, der ikke findes tilsvarende i vedkommende retsakts oprindelige affattelse, idet dette ville være en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter med hensyn til traktatbrudsprocedurens lovlighed.

(jf. præmis 43 og 49)

3. Ved udøvelsen af sine beføjelser i henhold til artikel 226 EF skal Kommissionen ikke påvise en retlig interesse. Det er således Kommissionens opgave af egen drift og i den almene interesse at påse, at medlemsstaterne anvender fællesskabsretten, og at drage omsorg for, at det bliver fastslået, at eventuelle tilsidesættelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik på at bringe sådanne tilsidesættelser til ophør.

I øvrigt tilkommer det Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet. Mens det alene tilkommer Kommissionen at vurdere, om der bør anlægges en sådan sag ved Domstolen, eller om et sådant sagsanlæg bør opretholdes, må Domstolen undersøge, hvorvidt det påståede traktatbrud foreligger, uden at det tilkommer den at udtale sig om Kommissionens skønsudøvelse.

(jf. præmis 65-67)

4. Selv om det er korrekt, at den omstændighed, at den administrative procedure strækker sig over usædvanligt lang tid, kan bevirke, at et traktatbrudssøgsmål må afvises, er dette kun tilfældet, hvor Kommissionens adfærd har gjort det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation og dermed har tilsidesat den pågældende medlemsstats ret til kontradiktion. Det påhviler den berørte medlemsstat at føre bevis for en sådan vanskelighed.

(jf. præmis 76)

5. En medlemsstat, som ikke efterkommer forpligtelserne til i henhold til artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, og offentliggøre en overensstemmelseserklæring for 1998 og 1999, og som med hensyn til året 2000 ikke i praksis korrekt anvender foranstaltningerne i henhold til artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold, således som de er opretholdt ved artikel 27 i direktiv 2002/21 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, sammenholdt med artikel 16 i direktiv 2002/22 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, for så vidt angår kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af denne tilsynsmyndighed, tilsidesætter de forpligtelser, som påhviler den i medfør af nævnte artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10.

(jf. præmis 92 og domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

8. december 2005( )

»Traktatbrud – telekommunikation – direktiv 97/33/EF – artikel 7, stk. 5 – forpligtelse til at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer og til at offentliggøre en overensstemmelseserklæring – direktiv 98/10/EF – artikel 18, stk. 1 og 2 – undladelse af at anvende vedtagne foranstaltninger korrekt for så vidt angår den nationale tilsynsmyndigheds kontrol af overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer og årlig offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring – formaliteten – retlig interesse – administrativ procedure – ret til kontradiktion – direktiv 2002/19/EF, 2002/21/EF og 2002/22/EF – overgangsbestemmelser – medlemsstaternes undladelse af inden for fristen for gennemførelse af et direktiv at vedtage bestemmelser, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare – referencesamtrafikudbud«

I sag C-33/04,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 29. januar 2004,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved W. Wils og M. Shotter, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Storhertugdømmet Luxembourg ved M. Thill og S. Schreiner, som befuldmægtigede, bistået af avocats A. Verheyden og F. Bimont,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis (refererende dommer) og J. Klučka,

generaladvokat: F.G. Jacobs

justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. marts 2005,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 2. juni 2005,

afsagt følgende

Dom

1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Storhertugdømmet Luxembourg

– idet det har undladt at efterkomme forpligtelserne til i henhold til artikel 7, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199, s. 32) at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, og offentliggøre en erklæring om, hvorvidt reglerne er blevet overholdt [herefter »overensstemmelseserklæring«] for 1998 og 1999, og

– idet det ikke i praksis korrekt har anvendt de foranstaltninger, der var vedtaget til gennemførelse af artikel 18, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold (EFT L 101, s. 24) for så vidt angår kontrol af overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af denne tilsynsmyndighed, og offentliggørelse af en årlig erklæring om overholdelse af systemreglerne [herefter »overensstemmelseserklæring«]

har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af de anførte bestemmelser i nævnte direktiver.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser

De tidligere rammebestemmelser

– Direktiv 97/33

2 Direktiv 97/33 fastlægger i henhold til dets artikel 1 regler til sikring af samtrafik mellem telenet og navnlig interoperabilitet mellem teletjenester samt til sikring af, at der stilles forsyningspligtydelser til rådighed i et miljø med fri og åben konkurrence i Det Europæiske Fællesskab. I henhold til direktivets artikel 2 forstås ved »samtrafik« fysisk og logisk sammenkobling af telenet, som bruges af den samme eller af en anden organisation med henblik på at give en organisations brugere mulighed for at kommunikere med en anden organisations brugere eller få adgang til andre organisationers tjeneste.

3 Artikel 7 i direktiv 97/33 med overskriften »Principper for samtrafiktakster og omkostningsberegningssystemer« bestemmer følgende:

»1. Medlemsstaterne sikrer, at bestemmelserne i stk. 2-6 finder anvendelse på organisationer, som driver de offentlige telenet og/eller -tjenester […] som de nationale tilsynsmyndigheder har meddelt har en stærk markedsposition.

2. Samtrafiktakster skal overholde principperne om gennemsigtighed og omkostningsægthed. Bevisbyrden for, at taksterne er omkostningsægte og ikke giver mere end en rimelig forrentning af investeringerne, påhviler den organisation, der udbyder samtrafik via sine faciliteter. De nationale tilsynsmyndigheder kan anmode en organisation om at fremlægge fuld dokumentation for de samtrafiktakster, der kræves, og om nødvendigt påbyde, at taksterne nedsættes […]

3. De nationale tilsynsmyndigheder skal […] sikre, at der offentliggøres et referencesamtrafikudbud. Dette skal indeholde en beskrivelse af samtrafikudbuddet, opgjort efter enkeltkomponenter alt efter markedssituationen, og de hertil tilknyttede betingelser, herunder takster.

Der kan fastsættes forskellige samtrafiktakster, betingelser og vilkår for forskellige kategorier af organisationer, der har tilladelse til at stille telenet og tjenester til rådighed, hvis sådanne forskelle kan begrundes objektivt på grundlag af den type samtrafik, som udbydes, og/eller de pågældende nationale licensbetingelser. De nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at sådanne forskelle ikke forårsager konkurrencefordrejning og navnlig, at organisationen anvender de rigtige samtrafiktakster, betingelser og vilkår, når den udbyder samtrafik af egne eller datterselskabers eller partneres tjenester […]

Den nationale tilsynsmyndighed skal kunne kræve ændringer i referencesamtrafikudbuddet, når det er berettiget.

[…]

5. Kommissionen udarbejder […] henstillinger om omkostningsberegningssystemer og opsplitning af regnskaberne i forbindelse med samtrafik. De nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at de omkostningsberegningssystemer, organisationerne anvender, opfylder bestemmelserne i denne artikel og er dokumenteret tilstrækkeligt detaljeret som anført i bilag V.

De nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at der efter anmodning stilles en beskrivelse af omkostningsberegningssystemerne til rådighed, som viser de vigtigste af de kategorier, omkostningerne er samlet i, og de regler, der anvendes ved fordelingen af omkostningerne i forbindelse med samtrafikken. Det kontrolleres af den nationale tilsynsmyndighed eller en anden kompetent instans, der er uafhængig af televirksomhederne og godkendt af den nationale tilsynsmyndighed, at omkostningsberegningen sker efter de fastsatte regler. En gang om året offentliggøres en erklæring om, hvorvidt reglerne er blevet overholdt.

[…]«

4 I bilag V til direktiv 97/33 er anført nogle eksempler på elementer, som kan indgå i førnævnte regnskabssystem, nemlig den anvendte omkostningsstandard, omkostningselementer, der indgår i samtrafiktaksten, omfang af og metoder til omkostningsdeling, især fordeling af fællesomkostninger, samt regnskabsprincipper.

5 I henhold til samme direktivs artikel 23, stk. 1, sætter medlemsstaterne senest den 31. december 1997 de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet, og de underretter straks Kommissionen herom.

6 Den 8. april 1998 vedtog Kommissionen i medfør af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 henstilling 98/322/EF om samtrafik på et liberaliseret telemarked (Del 2 – Opsplitning af regnskaber og omkostningsberegning) (EFT L 141, s. 6).

– Direktiv 98/10

7 Direktiv 98/10 vedrører i henhold til dets artikel 1 harmoniseringen af betingelserne for åben og effektiv adgang til og brug af faste offentlige telefonnet og faste offentlige telefonitjenester på markeder med fri og åben konkurrence i overensstemmelse med principperne for tilrådighedsstillelse af åbne net.

8 Dette direktivs artikel 17 med overskriften »Takstprincipper« bestemmer:

»1. Med forbehold af de særlige bestemmelser i artikel 3 vedrørende prismæssig overkommelighed eller stk. 6 sikrer de nationale tilsynsmyndigheder, at organisationer, som udbyder taletelefonitjenester, og som enten har en stærk markedsposition eller er udpeget i henhold til artikel 5 og har en stærk markedsposition, overholder bestemmelserne i denne artikel.

2. Taksterne for brug af det faste offentlige telefonnet og faste offentlige telefonitjenester skal følge de grundlæggende principper for omkostningsægthed […]

3. Taksterne for adgang til og brug af det faste offentlige telefonnet skal med forbehold af bestemmelserne i artikel 7, stk. 3, i direktiv 97/33/EF om samtrafik være uafhængige af det formål, brugeren anvender det til, medmindre anvendelsesformålet kræver andre tjenester eller faciliteter.

4. Taksterne for faciliteter, der ligger ud over tilslutning til det faste offentlige telefonnet og de faste offentlige telefonitjenester, skal i overensstemmelse med fællesskabsretten fastsættes særskilt i et sådant omfang, at brugeren ikke er tvunget til at betale for faciliteter, der ikke er nødvendige for den tjeneste, der er anmodet om.

5. Takstændringer må først gennemføres efter udløbet af en passende offentlig bekendtgørelsesfrist, der fastsættes af den nationale tilsynsmyndighed.

6. En medlemsstat kan med forbehold af bestemmelserne i artikel 3 om prismæssig overkommelighed give sin nationale tilsynsmyndighed bemyndigelse til ikke at anvende stk. 1, 2, 3, 4 og 5 i denne artikel i et givet geografisk område, hvis det er godtgjort, at der i det pågældende område er en reel konkurrence på markedet for faste offentlige telefonitjenester.«

9 Artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 med overskriften »Principper for omkostningsregnskaber« bestemmer:

»1. Hvis organisationer er underlagt en forpligtelse om, at deres takster skal opfylde princippet om omkostningsægthed i overensstemmelse med artikel 17, sikrer medlemsstaterne, at de omkostningsregnskabssystemer, der anvendes af sådanne organisationer, er hensigtsmæssige med henblik på gennemførelsen af artikel 17, og at overholdelsen af sådanne systemregler kontrolleres af et kompetent og af disse organisationer uafhængigt organ. De nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at der hvert år offentliggøres en erklæring om overholdelse af systemreglerne.

2. De nationale tilsynsmyndigheder sikrer, at beskrivelsen af omkostningsregnskabssystemet, der er omhandlet i stk. 1, hvoraf hovedkategorierne for kontering af omkostninger og regler for allokering af omkostningerne i forbindelse med taletelefonitjenesterne fremgår, stilles til rådighed for dem på forlangende. De nationale tilsynsmyndigheder giver efter anmodning Kommissionen oplysninger om de omkostningsregnskabssystemer, som de pågældende organisationer anvender.«

10 I henhold til artikel 32, stk. 1, første afsnit, i direktiv 98/10 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv senest den 30. juni 1998, og de underretter straks Kommissionen herom.

De nye rammebestemmelser for kommunikation

11 Den 7. marts 2002 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union fire direktiver om nye rammebestemmelser for kommunikation (herefter »de nye rammebestemmelser«), nemlig direktiv 2002/19/EF om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT L 108, s. 7), direktiv 2002/20/EF om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT L 108, s. 21), direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) (EFT L 108, s. 33) og direktiv 2002/22/EF om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT L 108, s. 51).

12 Artikel 26 og artikel 28, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2002/21 ophæver bl.a. direktiv 97/33 og 98/10 med virkning fra den 25. juli 2003.

13 Som led i overgangsforanstaltningerne bibeholder medlemsstaterne i henhold til artikel 27, stk. 1, i direktiv 2002/21 alle de i artikel 7 i direktiv 2002/19 og i artikel 16 i direktiv 2002/22 omhandlede forpligtelser i henhold til national lov, indtil der af en national tilsynsmyndighed træffes afgørelse om disse forpligtelser.

14 Det præciseres i artikel 18, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2002/19, artikel 28, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2002/21 og artikel 38, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2002/22, at medlemsstaterne inden den 24. juli 2003 vedtager og offentliggør de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme disse direktiver, og at de straks underretter Kommissionen herom.

15 I henhold til artikel 19 i direktiv 2002/19, artikel 29 i direktiv 2002/21 og artikel 39 i direktiv 2002/22 træder disse direktiver i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, dvs. den 24. april 2002.

– Direktiv 2002/19

16 I direktiv 2002/19 er følgende fastsat i artikel 7, der har overskriften »Revurdering af tidligere forpligtelser i forbindelse med adgang og samtrafik«:

»1. Medlemsstaterne viderefører alle forpligtelser for virksomheder, der udbyder offentlige kommunikationsnet og/eller tjenester i forbindelse med adgang og samtrafik, der var gældende inden nærværende direktivs ikrafttræden i henhold til artikel 4, 6, 7, 8, 11, 12 og 14 i direktiv 97/33/EF, artikel 16 i direktiv 98/10/EF og artikel 7 og 8 i [Rådets] direktiv 92/44/EØF [af 5. juni 1992 om etablering af ONP-vilkår for faste kredsløb (EFT L 165, s. 27)], indtil disse forpligtelser er blevet revurderet, og der er truffet afgørelse herom i henhold til stk. 3.

[…]

3. Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder hurtigst muligt efter dette direktivs ikrafttræden og derefter med regelmæssige mellemrum foretager markedsanalyser efter proceduren i artikel 16 i direktiv 2002/21/EF for at afgøre, om disse forpligtelser bør opretholdes, ændres eller trækkes tilbage. Parter, der berøres af, at forpligtelser ændres eller trækkes tilbage, skal underrettes herom i passende tid i forvejen.«

– Direktiv 2002/22

17 Dette direktivs artikel 16 med overskriften »Revurdering af forpligtelser« bestemmer:

»1. Medlemsstaterne opretholder samtlige forpligtelser vedrørende:

a) detailtakster for udbud af adgang til og anvendelse af det offentlige telefonnet, jf. artikel 17 i […] direktiv 98/10/EF […]

b) operatørforvalg eller fast operatørvalg, jf. […] direktiv 97/33/EF […]

[…]

indtil disse forpligtelser er blevet revurderet, og der er truffet afgørelse herom i henhold til proceduren i stk. 3.

[…]

3. Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder hurtigst muligt efter dette direktivs ikrafttræden og derefter regelmæssigt foretager en markedsanalyse […] for at afgøre, om forpligtelserne vedrørende detailmarkeder skal opretholdes, ændres eller trækkes tilbage [...]«

Nationale bestemmelser

18 Artikel 16, stk. 4, i storhertugelig anordning af 22. december 1997 om fastsættelse af betingelserne for etablering og drift af fastnet til telekommunikation (Mém. A 1997, s. 3308), artikel 22, stk. 5, i storhertugelig anordning af 22. december 1997 om fastsættelse af betingelserne for etablering og drift af fastnet til telekommunikation og teletjenester (Mém. A 1997, s. 3313) og artikel 16, stk. 3, i storhertugelig anordning af 2. juli 1998 om fastsættelse af betingelserne for drift af teletjenester (Mém. A 1998, s. 976), som ændret ved storhertugelig anordning af 18. april 2001 (Mém. A 2001, s. 1114, herefter »storhertugelig anordning af 18. april 2001«), indeholder en enslydende bestemmelse med følgende ordlyd:

»Det kontrolleres og attesteres af et kompetent organ, der er uafhængigt af operatøren, hvorvidt reglerne er blevet overholdt. Attestationen offentliggøres en gang om året i operatørens årsberetning.«

Den administrative procedure

19 Efter at have underrettet Kommissionen om lov af 21. marts 1997 om telekommunikation (Mém. A 1997, s. 761) om bl.a. oprettelsen pr. 2. juni 1997 af en national tilsynsmyndighed på telekommunikationsområdet ved navn »Institut luxembourgeois des télécommunications« (herefter »ILT«), senere »Institut luxembourgeois de régulation« (herefter »ILR«), gav de luxembourgske myndigheder ved skrivelser af 23. januar og 10. juli 1998 meddelelse om de tre førnævnte storhertugelige anordninger af 22. december 1997 og 2. juli 1998. Ifølge de luxembourgske myndigheder havde disse anordninger navnlig til formål at gennemføre direktiv 97/33 og 98/10.

20 Ved skrivelse af 9. marts 2000 henledte Kommissionen de luxembourgske myndigheders opmærksomhed på kravene i de gældende fællesskabsrammebestemmelser på telekommunikationsområdet, særlig princippet om, at telekommunikationstaksterne skal være omkostningsægte og gennemskuelige. I denne forbindelse anmodede Kommissionen bl.a. om oplysninger om de omkostningsregnskabssystemer, som der stilledes krav om i artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 2, i direktiv 98/10, og – i givet fald – identiteten af det kompetente organ, som var omhandlet i artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 1, i direktiv 98/10, samt en kopi af den årlige overensstemmelseserklæring, der var offentliggjort i forbindelse med årsregnskabet for 1998 og – hvis dette var til rådighed – for 1999.

21 Ved skrivelse af 8. juni 2000 besvarede de luxembourgske myndigheder den førnævnte skrivelse.

Direktiv 97/33

22 Den 30. april 2001 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til den luxembourgske regering, hvori den anførte, at Storhertugdømmet Luxembourg havde tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 med hensyn til den nationale tilsynsmyndigheds eller et andet uafhængigt, kompetent organs kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet overholdt. Desuden savnede de foranstaltninger, der var blevet givet underretning om, ifølge Kommissionen klarhed med hensyn til den årlige offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring, og under alle omstændigheder manglede den årlige offentliggørelse af en sådan erklæring.

23 I svarskrivelse af 13. juli 2001 gav de luxembourgske myndigheder underretning om førnævnte storhertugelige anordning af 18. april 2001 og præciserede, at da bestemmelserne i denne anordning om erklæring og offentliggørelse vedrørende overholdelse af reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet indført med virkning fra den 6. maj 2001, var de første overensstemmelseserklæringer blevet offentliggjort sammen med de meddelte operatørers årsberetninger for tidligst regnskabsåret 2000 og senest regnskabsåret 2001.

24 Efter at have gennemgået nævnte anordning, fremsendte Kommissionen den 21. marts 2002 en begrundet udtalelse (herefter »den begrundede udtalelse af 21. marts 2002«), hvori den fastslog, at Storhertugdømmet Luxembourg havde tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 med hensyn til dels den nationale tilsynsmyndigheds eller et andet uafhængigt, kompetent organs kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet overholdt, dels den årlige offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring for 1998 og 1999. Kommissionen opfordrede desuden denne medlemsstat til at iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne.

25 I svarskrivelse af 17. maj 2002 fastholdt de luxembourgske myndigheder deres opfattelse af, at forpligtelsen til attestation og offentliggørelse i henhold til artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 nu var opfyldt ved storhertugelig anordning af 18. april 2001. I den samme skrivelse henvistes til, at bestemmelserne i anordningen ikke havde tilbagevirkende kraft.

Direktiv 98/10

26 Den 21. marts 2002 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til den luxembourgske regering, hvori den anførte, at Storhertugdømmet Luxembourg havde tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 1, i direktiv 98/10. Ifølge Kommissionen var der endnu ikke blevet udøvet nogen kontrol af, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet overholdt, og der var endnu ikke blevet offentliggjort nogen overensstemmelseserklæring eller -attest i forbindelse med årsregnskaberne for 2000.

27 I svarskrivelse af 28. maj 2002 henviste de luxembourgske myndigheder endnu en gang til, at storhertugelig anordning af 18. april 2001 nu fastsatte regler om den nationale tilsynsmyndigheds eller et andet uafhængigt, kompetent organs kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet overholdt, og om årlig offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring.

28 Da Kommissionen ikke fandt disse oplysninger tilfredsstillende, fremsendte den den 11. juli 2003 en begrundet udtalelse (herefter »den begrundede udtalelse af 11. juli 2003«), hvori den foreholdt Storhertugdømmet Luxembourg, at det ikke i praksis havde anvendt de foranstaltninger, der var vedtaget med henblik på at gennemføre artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10, korrekt med hensyn til dels kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet overholdt, gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af den nationale tilsynsmyndighed, dels årlig offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring. Kommissionen opfordrede desuden denne medlemsstat til at iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne.

29 I deres svar af 1. oktober 2003 fastholdt de luxembourgske myndigheder, at storhertugelig anordning af 18. april 2001 gennemfører artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10. Desuden fremsendte de den rapport om hovedprincipper for opsplitning af regnskaber, som ILR havde udfærdiget, og som var blevet offentliggjort den 6. maj 2002. Myndighederne afsluttede deres svar således:

»Ved læsningen af den seneste årsberetning fra Entreprise des postes et télécommunications [post- og telekommunikationsvirksomheden, herefter »EPT«] har tilsynsmyndigheden konstateret, at den efter lovgivningen krævede erklæring ikke foreligger. [ILR] har derfor fremsat et påbud over for virksomheden og vil i givet fald anvende administrative sanktioner på grund af manglende overholdelse af de relevante administrative bestemmelser.«

30 Da Kommissionen hverken fandt dette svar eller svaret i skrivelsen af 17. maj 2002 tilfredsstillende, besluttede den at anlægge nærværende sag.

31 Ved dom af 10. marts 2005, Kommissionen mod Luxembourg (sag C-236/04, ikke trykt i Samling af Afgørelser), fastslog Domstolen, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2002/19-2002/22, idet det ikke har sat de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme disse direktiver.

Parternes påstande

32 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg, idet det har undladt at efterkomme forpligtelserne til i henhold til artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, og offentliggøre en overensstemmelseserklæring for 1998 og 1999, har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af dette direktiv.

– Det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg, idet det ikke i praksis korrekt har anvendt foranstaltningerne i henhold til artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 om kontrol af overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af den nationale tilsynsmyndighed, har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af dette direktiv.

33 Den luxembourgske regering har nedlagt følgende påstande:

– Principalt: afvisning.

– Subsidiært: frifindelse.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Om søgsmålet

Om formaliteten

34 Den luxembourgske regering har i svarskriftet gjort to afvisningsgrunde gældende. Den første er Kommissionens manglende retlige interesse og den anden tilsidesættelse af retten til kontradiktion under den administrative procedure.

35 Inden der træffes afgørelse med hensyn til disse afvisningsgrunde, skal Domstolen gøre nogle indledende bemærkninger om genstanden for nærværende sag.

36 Efter fast retspraksis afgrænses genstanden for et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF af den administrative procedure, som er fastlagt i denne bestemmelse, således at søgsmålet skal støttes på de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse (jf. dom af 16.6.2005, sag C-456/03, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

37 Kravet om, at genstanden for et søgsmål, som er anlagt i henhold til artikel 226 EF, afgrænses af den administrative procedure, som er fastlagt i denne bestemmelse, kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem klagepunkterne i åbningsskrivelsen, konklusionen i den begrundede udtalelse og de i stævningen nedlagte påstande, når sagens genstand ikke er blevet udvidet eller ændret (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 39, og dom af 14.7.2005, sag C-433/03, Kommissionen mod Tyskland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 28).

38 Hvad angår direktiv 97/33 har Kommissionen i den begrundede udtalelse af 21. marts 2002 gjort gældende, at Storhertugdømmet Luxembourg med hensyn til årene 1998 og 1999 har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af dette direktivs artikel 7, stk. 5. Dette klagepunkt er identisk med det første anbringende i stævningen.

39 Det skal følgelig fastslås, at traktatbruddet med hensyn til direktiv 97/33 drejer sig om tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler Storhertugdømmet Luxembourg i medfør af dette direktivs artikel 7, stk. 5, i årene 1998 og 1999.

40 Hvad angår direktiv 98/10 har Kommissionen i den begrundede udtalelse af 11. juli 2003 gjort gældende, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af dette direktivs artikel 18, stk. 1 og 2, uden at anføre en referenceperiode. I udtalelsen blev det endvidere anført, at, »der indtil nu ikke er blevet udøvet nogen kontrol af, om reglerne er blevet overholdt«. I stævningen har Kommissionen gentaget dette klagepunkt, ligeledes uden at fastlægge den periode, med hensyn til hvilken den gør gældende, at medlemsstaten har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i medfør af bestemmelserne i nævnte artikel.

41 Det skal imidlertid præciseres, at ordlyden af klagepunkterne i den begrundede udtalelse og anbringenderne i Kommissionens stævning ikke giver grundlag for at slutte, at det hævdede traktatbrud omfatter hele perioden fra 1998 – det år, hvor direktiv 98/10 trådte i kraft – til 2002 – det sidste år forud for den begrundede udtalelse. Det fremgår således klart af den administrative procedure, navnlig af åbningsskrivelsen af 21. marts 2002, at det påtalte traktatbrud i det væsentlige angår året 2000. Under disse omstændigheder og i mangel af andre indikationer herom, kan genstanden for søgsmålet for så vidt angår direktiv 98/10 ikke gå ud over det i denne åbningsskrivelse fastlagte.

Om manglende retlig interesse

42 Den luxembourgske regering har for det første gjort gældende, at nærværende søgsmål skal afvises, fordi det påtalte traktatbrud ikke længere fandt sted på datoen for udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 11. juli 2003, eftersom direktiv 98/10 ikke længere var i kraft. Hvad angår direktiv 97/33 havde fællesskabslovgiver allerede vedtaget de nye rammebestemmelser før fremsendelsen af den begrundede udtalelse af 21. marts 2002. Desuden var det påtalte traktatbrud allerede ophørt på datoen for anlægget af nærværende søgsmål, eftersom fristen for gennemførelse af de nye rammebestemmelser på dette tidspunkt var udløbet. Hvad angår den retspraksis, hvorefter Kommissionen, når fællesskabsretten ændres under den administrative procedure, har adgang til at få en traktatbrudspåstand prøvet for så vidt angår forpligtelser, der har deres oprindelse i en – senere ændret eller ophævet – fællesskabsretsakts oprindelige affattelse, når disse fortsat består i henhold til nye bestemmelser (dom af 12.6.2003, sag C-363/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5767, præmis 22), har den luxembourgske regering gjort gældende, at den ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.

43 I denne forbindelse bemærkes, at spørgsmålet, om der foreligger et traktatbrud under en i medfør af artikel 226 EF anlagt sag, ifølge retspraksis skal behandles i lyset af den fællesskabslovgivning, der var gældende på tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen har givet den pågældende medlemsstat til at rette sig efter den begrundede udtalelse (jf. dom af 10.9.1996, sag C-61/94, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3989, præmis 42, og af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 32, samt dommen af 12.6.2003 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 21).

44 Hvad angår direktiv 97/33 opfordrede Kommissionen i den begrundede udtalelse af 21. marts 2002 Storhertugdømmet Luxembourg til inden for en frist på to måneder fra modtagelsen at efterkomme de forpligtelser, som påhviler det i medfør af dette direktivs artikel 7, stk. 5, navnlig forpligtelserne vedrørende den nationale tilsynsmyndigheds eller et andet uafhængigt, kompetent organs kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer var blevet overholdt, og den årlige offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring for årene 1998 og 1999.

45 Da direktiv 97/33 blev ophævet ved direktiv 2002/21 med virkning fra den 25. juli 2003, er det åbenbart, at de anbringender, som Kommissionen har gjort gældende under denne sag, vedrører fællesskabslovgivning, der stadig var i kraft ved udløbet af den frist, som var fastsat i nævnte begrundede udtalelse af 21. marts 2002.

46 Følgelig kan de argumenter, som sagsøgte har fremsat i den foreliggende sag, ikke begrunde afvisning af nærværende søgsmål, for så vidt som det vedrører tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33, som ikke var blevet gennemført af Storhertugdømmet Luxembourg ved udløbet af den i nævnte begrundede udtalelse fastsatte frist.

47 Hvad angår direktiv 98/10 opfordrede Kommissionen i den begrundede udtalelse af 11. juli 2003 Storhertugdømmet Luxembourg til inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af udtalelsen at efterkomme de forpligtelser, som påhviler det i medfør af bestemmelserne i dette direktivs artikel 18, stk. 1 og 2, navnlig forpligtelserne vedrørende dels kontrol af overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af den nationale tilsynsmyndighed, dels årlig offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring. Som anført i denne doms præmis 41, vedrører det hævdede traktatbrud året 2000.

48 Det er åbenbart, at traktatbruddet med hensyn til direktiv 98/10 ikke angår bestemmelser, der var i kraft på tidspunktet for udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse af 11. juli 2003. Dette direktiv blev således ophævet ved direktiv 2002/21 med virkning fra den 25. juli 2003, dvs. 14 dage efter at Kommissionen havde fremsendt den begrundede udtalelse. Ophævelsen fandt således sted inden for den frist på to måneder, som Storhertugdømmet Luxembourg havde fået til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne i nævnte direktivs artikel 18, stk. 1 og 2.

49 Det bemærkes imidlertid, at det følger af retspraksis, at selv om påstandene i stævningen i princippet ikke kan udvides i forhold til de overtrædelser, der er angivet i åbningsskrivelsen samt i den begrundede udtalelses konklusion, står det dog fast, at Kommissionen, når fællesskabsretten ændres under den administrative procedure, har adgang til at få en traktatbrudspåstand prøvet for så vidt angår forpligtelser, der har deres oprindelse i en – senere ændret eller ophævet – fællesskabsretsakts oprindelige affattelse, når disse fortsat består i henhold til nye bestemmelser. Sagens genstand kan derimod ikke udvides til også at omfatte forpligtelser i henhold til nye bestemmelser, der ikke findes tilsvarende i vedkommende retsakts oprindelige affattelse, idet dette ville være en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter med hensyn til traktatbrudsprocedurens lovlighed (jf. dommen af 12.6.2003 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 22).

50 Da vedtagelsen af de nye rammebestemmelser fandt sted under den administrative procedure, skal det undersøges, om forpligtelserne vedrørende overholdelse af reglerne for omkostningsregnskabssystemer og om årlig offentliggørelse af en overensstemmelseserklæring i artikel 18, stk. 1 og 2, i det ophævede direktiv 98/10 fortsat består i henhold til de nye rammebestemmelser.

51 I denne forbindelse skal der henvises til, at direktiv 98/10 i medfør af artikel 26 og artikel 28, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2002/21 ophæves med virkning fra den 25. juli 2003. Imidlertid bibeholder medlemsstaterne i henhold til artikel 27 i direktiv 2002/21 alle i artikel 7 i direktiv 2002/19 og i artikel 16 i direktiv 2002/22 omhandlede forpligtelser i henhold til national lov, indtil der af en national tilsynsmyndighed træffes afgørelse om disse forpligtelser.

52 Artikel 7, stk. 1, i direktiv 2002/19 bestemmer, at medlemsstaterne viderefører alle tidligere gældende forpligtelser, bl.a. i henhold til artikel 16 i direktiv 98/10, vedrørende særlig adgang til nettet.

53 Artikel 16, stk. 1, i direktiv 2002/22 bestemmer, at medlemsstaterne opretholder samtlige forpligtelser vedrørende bl.a. detailtakster for udbud af adgang til og anvendelse af det offentlige telefonnet, jf. artikel 17 i direktiv 98/10. Sidstnævnte artikel vedrører princippet om taksternes omkostningsægthed.

54 Det følger heraf, at artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 om principperne for omkostningsregnskabet, som er genstanden for Kommissionens anden påstand i nærværende sag, formelt ikke er omfattet af de nævnte forskrifter i de nye rammebestemmelser.

55 Det står dog fast, at den manglende henvisning i artikel 16 i direktiv 2002/22 til artikel 18 i direktiv 98/10 i det foreliggende tilfælde ikke er af en sådan karakter, at den kan fritage medlemsstaterne for de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af nævnte artikel 18.

56 I denne henseende bemærkes således, at det ikke fremgår af direktiv 2002/22, at fællesskabslovgiver har ønsket i form af overgangsforanstaltninger kun at opretholde de forpligtelser i henhold til artikel 17 i direktiv 98/10, der vedrører taksternes omkostningsægthed, og ikke de forpligtelser, der vedrører omkostningsregnskabssystemet.

57 Som det fremgår af de udtrykkelige henvisninger til artikel 17 i artikel 18 i direktiv 98/10, skal forpligtelserne i henhold til de to artikler derimod betragtes under ét, idet princippet om omkostningsægthed hænger snævert sammen med systemet til beregning af omkostningerne.

58 Det fremgår af det ovenstående, at de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10, skal anses for at være opretholdt ved de relevante forskrifter i de nye rammebestemmelser.

59 I denne henseende har Storhertugdømmet Luxembourg under retsmødet gjort gældende, at den overgangsordning, som er fastsat i de nye rammebestemmelser, vedrører forpligtelser i henhold til national lovgivning, og ikke de omtvistede bestemmelser i direktiv 98/10. Under disse omstændigheder finder denne medlemsstat, at de overgangsforanstaltninger, som er fastsat i de nye rammebestemmelser, i mangel af nationale foranstaltninger, der gennemfører forpligtelserne i artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 med hensyn til det omhandlede år, nemlig 2000, ikke er relevante for bedømmelsen af, om Kommissionens anden påstand i nærværende sag kan antages til realitetsbehandling.

60 Dette anbringende kan ikke tiltrædes. Storhertugdømmet Luxembourg har i det væsentlige anerkendt ikke at have gennemført artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 med hensyn til året 2000 og kan således ikke påberåbe sig sin egen tilsidesættelse af de forpligtelser, som påhviler det i medfør af de tidligere rammebestemmelser på telekommunikationsområdet, for at unddrage sig de samme forpligtelser i medfør af overgangsforanstaltningerne efter de nye rammebestemmelser.

61 Under disse omstændigheder skal indholdet af klagepunktet vedrørende artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 i den begrundede udtalelse og Kommissionens anden påstand i nærværende sag ikke anses for at tilsigte at udvide sagens genstand til forpligtelser i henhold til dette direktiv, som ikke er opretholdt ved de nye rammebestemmelser.

62 Følgelig er sagens genstand for så vidt angår bestemmelserne i nævnte direktiv ikke blevet udvidet i en sådan grad, at det påvirker nærværende traktatbrudsprocedures lovlighed.

63 Det følger heraf, at det ligeledes skal fastslås, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører tilsidesættelse af de forpligtelser, som påhviler Storhertugdømmet Luxembourg i medfør af bestemmelserne i artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10.

64 Denne medlemsstat har for det andet gjort gældende, at det påtalte traktatbrud i det væsentlige kun er en rent formel tilsidesættelse, og at der søges opnået en principiel dom over den. Desuden har iværksættelsen af søgsmålet i ovennævnte sag, Kommissionen mod Luxembourg, gjort det så meget desto mere formålsløst at opretholde nærværende sag, og dette sagsanlæg demonstrerer, at Kommissionens fremgangsmåde i nærværende sag kun er motiveret af dens ønske om at opnå en principiel dom fra Domstolen for et traktatbrud, som praktisk talt er ophørt.

65 Disse argumenter kan ikke tiltrædes. Det fremgår af fast retspraksis, at Kommissionen ved udøvelsen af sine beføjelser i henhold til artikel 226 EF ikke skal påvise en retlig interesse. Det er således Kommissionens opgave af egen drift og i den almene interesse at påse, at medlemsstaterne anvender fællesskabsretten, og at drage omsorg for, at det bliver fastslået, at eventuelle tilsidesættelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik på at bringe sådanne tilsidesættelser til ophør (jf. dom af 1.2.2001, sag C-333/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1025, præmis 23, og af 2.6.2005, sag 394/02, Kommissionen mod Grækenland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 14 og 15 og den deri nævnte retspraksis).

66 I øvrigt tilkommer det Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet (jf. dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, præmis 4, og af 18.6.1998, sag C-35/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3851, præmis 27, samt dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 24).

67 Endelig skal der henvises til, at mens det alene tilkommer Kommissionen at vurdere, om der bør anlægges en sådan sag ved Domstolen, eller om et sådant sagsanlæg bør opretholdes, må Domstolen undersøge, hvorvidt det påståede traktatbrud foreligger, uden at det tilkommer den at udtale sig om Kommissionens skønsudøvelse (jf. dom af 13.6.2002, sag C-474/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5293, præmis 25).

68 Det fremgår således af det ovenstående, at den første afvisningsgrund om manglende retlig interesse for Kommissionen ikke skal tages til følge.

Om tilsidesættelse af retten til kontradiktion under den administrative procedure

69 Den luxembourgske regering har for det første gjort gældende, at Kommissionen første gang henviste til overgangsbestemmelserne i de nye rammebestemmelser i stævningen, og at disse bestemmelser udgør et nyt retsgrundlag for de hævdede traktatbrud. Således er der dels betydelige forskelle mellem de tidligere rammebestemmelser og de nye rammebestemmelser, dels udspringer overgangsbestemmelserne ikke af de tidligere rammebestemmelser, og de kan under alle omstændigheder ikke anvendes til at pålægge operatører nye forpligtelser ud over de eksisterende. Følgelig skulle de pågældende bestemmelser have været gjort gældende under den administrative fase, for at denne regering kunne have fremsat sine bemærkninger inden for de frister og i den form, som var foreskrevet i åbningsskrivelserne og de begrundede udtalelser. Ved ikke at have opfyldt disse mindstekrav har Kommissionen ulovligt udvidet genstanden for nærværende tvist til nye retlige omstændigheder og dermed tilsidesat retten til kontradiktion, hvorfor søgsmålet bør afvises i sin helhed.

70 Der skal henvises til, at den administrative procedure har til formål at give den berørte medlemsstat mulighed for at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter. En forskriftsmæssig administrativ procedure udgør således en med EF-traktaten tilsigtet væsentlig garanti, med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder. Det er kun, når denne garanti har været iagttaget, at den kontradiktoriske procedure for Domstolen kan gøre det muligt for denne at afgøre, om denne stat faktisk har undladt at opfylde de forpligtelser, som Kommissionen påstår er tilsidesat (jf. dom af 5.6.2003, sag C-145/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5581, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).

71 For at de argumenter, som den luxembourgske regering har fremsat, er relevante for overholdelsen af retten til kontradiktion, skal retsgrundlaget for de af Kommissionen hævdede traktatbrud findes i forskrifter i de nye rammebestemmelser, som pålægger medlemsstaterne nye forpligtelser. Dette er imidlertid klart ikke tilfældet i den foreliggende sag.

72 Det skal således fastslås, at for så vidt angår artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 vedrører det hævdede traktatbrud årene 1998 og 1999, dvs. tiden før vedtagelsen af de nye rammebestemmelser.

73 Hvad angår bestemmelserne i artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 skal der henvises til, at ophævelsen af dette direktiv med virkning fra den 25. juli 2003 som anført i denne doms præmis 55-61 ikke fritager Storhertugdømmet Luxembourg for de forpligtelser, som påhviler det i medfør af nævnte direktivbestemmelser.

74 For det andet har den luxembourgske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke handlede rettidigt for at få fastslået, at Storhertugdømmet Luxembourg havde tilsidesat sin forpligtelse til at gennemføre direktiv 97/33 og 98/10, før bestemmelserne heri var blevet ophævet ved de nye rammebestemmelser, og at den ikke har påberåbt sig, at der forelå omstændigheder, som forhindrede den i at gennemføre den administrative fase rettidigt.

75 Den luxembourgske regering har således foreholdt Kommissionen den administrative fases usædvanligt lange varighed, som har påvirket dens ret til kontradiktion.

76 Selv om det er korrekt, at den omstændighed, at den administrative procedure strækker sig over usædvanligt lang tid, kan bevirke, at et traktatbrudssøgsmål må afvises, fremgår det af retspraksis, at dette kun er tilfældet, hvor Kommissionens adfærd har gjort det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation og dermed har tilsidesat den pågældende medlemsstats ret til kontradiktion, og at det påhviler denne medlemsstat at føre bevis for en sådan vanskelighed (jf. dom af 12.5.2005, sag C-287/03, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3761, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).

77 Det bemærkes, at Storhertugdømmet Luxembourg i den foreliggende sag ikke har fremført noget konkret argument, der kan godtgøre, at den administrative fases usædvanligt lange varighed, og navnlig tidsrummet mellem denne medlemsstats besvarelser af de begrundede udtalelser og anlægget af sagen ved Domstolen, har påvirket dens ret til kontradiktion. I svarskriftet har den luxembourgske regering begrænset sig til at bestride Kommissionens ret til at anlægge og opretholde et traktatbrudssøgsmål.

78 På ovenstående baggrund skal den anden afvisningsgrund om tilsidesættelse af retten til kontradiktion under den administrative procedure heller ikke tages til følge, og det skal følgelig fastslås, at sagen kan antages til realitetsbehandling.

Om realiteten

79 Kommissionen har gjort gældende over for Storhertugdømmet Luxembourg, at det har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10.

80 Den luxembourgske regering har for det første gjort gældende, at anvendelsen i den foreliggende sag af dom af 18. december 1997, Inter-Environnement Wallonie (sag C-129/96, Sml. I, s. 7411), må føre til, at Kommissionens anbringender ikke kan tages til følge. Således kunne gennemførelsen af forpligtelserne i henhold til direktiv 97/33 og 98/10 henset til de betydelige forskelle mellem på den ene side disse direktiver og på den anden side de nye rammebestemmelser have bragt gennemførelsen af de nye rammebestemmelser i alvorlig fare.

81 Dette argument er baseret på en urigtig forudsætning. De anbringender, som Kommissionen har gjort gældende under nærværende sag, vedrører således en periode før, og ikke efter, datoen for vedtagelsen af de nye rammebestemmelser, den 24. april 2002. Kommissionen har således gjort gældende over for Storhertugdømmet Luxembourg, at det har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af dels artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 med hensyn til årene 1998 og 1999, dels artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 med hensyn til året 2000.

82 Under disse omstændigheder har overholdelsen af de forpligtelser, som påhviler denne medlemsstat i medfør af nævnte bestemmelser, ingen indflydelse på gennemførelsen af de nye rammebestemmelser, eftersom disse klart vedrører en langt senere periode end den, som nærværende sag drejer sig om. Følgelig kan den førnævnte retspraksis ikke påberåbes med henblik på at bestride Kommissionens anbringender.

83 For det andet har den luxembourgske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke med føje kan anvende overgangsbestemmelserne i de nye rammebestemmelser som grundlag for at påvise, at Storhertugdømmet Luxembourg på tidspunktet for udløbet af fristerne i Kommissionens begrundede udtalelser var forpligtet til at opfylde forpligtelserne i henhold til direktiv 97/33 og 98/10.

84 Dette argument kan ikke tiltrædes. Hvad angår direktiv 97/33 skal der således henvises til, at retsgrundlaget for det hævdede traktatbrud ikke er overgangsbestemmelserne i de nye rammebestemmelser, men dette direktivs bestemmelser vedrørende en periode forud for vedtagelsen af de nye rammebestemmelser.

85 Hvad angår traktatbruddet med hensyn til direktiv 98/10 skal der henvises til, at retsgrundlaget herfor findes i dette direktivs bestemmelser, der, som anført i denne doms præmis 55-61, var blevet opretholdt ved de relevante forskrifter i de nye rammebestemmelser.

86 Under disse omstændigheder kan der ikke argumenteres på grundlag af gennemførelsesbestemmelserne i de nye rammebestemmelser med henblik på i det foreliggende tilfælde at bestride Kommissionens påstande.

87 Den luxembourgske regering har endelig gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser med hensyn til kontrol af overholdelsen af reglerne for omkostningsregnskabssystemer og offentliggørelse af overensstemmelseserklæringer i henhold til direktiv 97/33 og 98/10. Således har ILT og ILR godkendt EPT’s referencesamtrafikudbud for hvert år siden 1998. Denne godkendelse indebærer bl.a., at ILT og ILR har kontrolleret EPT’s opfyldelse af sin forpligtelse vedrørende omkostningsægthed. Heraf følger, at Kommissionen, eftersom EPT’s referencesamtrafikudbud til stadighed har været genstand for regelmæssig godkendelse og offentliggørelse, herunder i 1998 og 1999, ikke kan gøre gældende over for de luxembourgske myndigheder, at de har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 og artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10.

88 Dette argument kan heller ikke tiltrædes. Det bemærkes, at overholdelsen af principperne om gennemsigtighed og omkostningsægthed med hensyn til taksterne ikke i sig selv indebærer, at reglerne for omkostningsregnskabssystemer og opsplitning af regnskaberne i forbindelse med samtrafik overholdes. Følgelig giver den luxembourgske regerings anbringende – selv om det antages at være berettiget – ikke grundlag for at slutte, at forpligtelserne til kontrol og offentliggørelse, således som de er fastsat ved de nævnte direktivbestemmelser, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.

89 Det følger heraf, at den luxembourgske regering under nærværende sag ikke har fremført noget argument, der giver grundlag for at tilsidesætte Kommissionens konstatering af, at den ikke har opfyldt de forpligtelser, som påhviler den i medfør af dels artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 med hensyn til årene 1998 og 1999, dels artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10 med hensyn til året 2000.

90 Desuden bemærkes – idet det forudsættes, at storhertugelig anordning af 18. april 2001 gennemfører nævnte direktiver i luxembourgsk ret – at det i skrivelserne til Kommissionen vedrørende denne anordning udtrykkeligt blev anført, at den ikke havde tilbagevirkende kraft, mens Kommissionens klagepunkter vedrørte perioder forud for datoen for dens vedtagelse.

91 Under hensyn til det ovenfor anførte skal Kommissionens påstande tages til følge.

92 Det skal følgelig fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg, idet det har undladt at efterkomme forpligtelserne til i henhold til artikel 7, stk. 5, i direktiv 97/33 at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, og offentliggøre en overensstemmelseserklæring for 1998 og 1999, og idet det med hensyn til året 2000 ikke i praksis korrekt har anvendt foranstaltningerne i henhold til artikel 18, stk. 1 og 2, i direktiv 98/10, således som de er opretholdt ved artikel 27 i direktiv 2002/21 sammenholdt med artikel 16 i direktiv 2002/22, korrekt for så vidt angår kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af denne tilsynsmyndighed, har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af disse bestemmelser.

Sagens omkostninger

93 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I det foreliggende tilfælde har Storhertugdømmet Luxembourg tabt sagen. Kommissionen har imidlertid ikke nedlagt nogen påstand vedrørende sagens omkostninger. Under disse omstændigheder finder Domstolen, at hver part bør tilpligtes at bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1) Storhertugdømmet Luxembourg har – idet det har undladt at efterkomme forpligtelserne til i henhold til artikel 7, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne, at lade et uafhængigt, kompetent organ kontrollere, om reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, og offentliggøre en overensstemmelseserklæring for 1998 og 1999, og idet det med hensyn til året 2000 ikke i praksis korrekt har anvendt foranstaltningerne i henhold til artikel 18, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold, således som de er opretholdt ved artikel 27 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet), sammenholdt med artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet), for så vidt angår kontrol af, hvorvidt reglerne for omkostningsregnskabssystemer er overholdt, gennem den nationale tilsynsmyndighed eller et andet kompetent organ, der er uafhængigt af teleorganisationen og godkendt af denne tilsynsmyndighed – tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af disse bestemmelser.

2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og Storhertugdømmet Luxembourg bærer hver sine egne omkostninger.

Underskrifter