FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. HOGAN

fremsat den 11. juli 2019 ( 1 )

Forenede sager C-398/18 og C-428/18

Antonio Bocero Torrico (sag C-398/18)

Jörg Paul Konrad Fritz Bode (sag C-428/18)

mod

Instituto Nacional de la Seguridad Social,

Tesorería General de la Seguridad Social

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Superior de Justicia de Galicia (den øverste regionale domstol i Galicien, Spanien))

»Præjudiciel forelæggelse – vandrende arbejdstageres sociale sikring – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 5 – førtidig alderspension – krav om, at den pensionsydelse, der skal udbetales ved førtidig alderspension, skal være højere end minimumsydelsen ved alderdom ved det fyldte 65. år – metode til beregning af minimumsbeløb – nationale forskrifter, der kun tager højde for ydelse fra den kompetente medlemsstat – undladelse af at medregne ydelse fra en anden medlemsstat – krav om ligebehandling af ydelser«

I. Indledning

1. Disse anmodninger om præjudiciel afgørelse, som blev indgivet til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 15. juni 2018 (sag C-398/18) og den 28. juni 2018 (sag C-428/18), vedrører fortolkningen af EU-ret, navnlig artikel 48 TEUF og for den sags skyld artikel 5 og 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger ( 2 ).

2. Tribunal Superior de Justicia de Galicia (den øverste regionale domstol i Galicien, Spanien) ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 48 TEUF er til hinder for en national lovgivning, der med henblik på at fastslå, om en person har ret til førtidig alderspension, bl.a. fastsætter en betingelse om, at det pensionsbeløb, der skal udbetales, skal være højere end den minimumsydelse ved alderdom, som ville tilkomme den pågældende efter denne lovgivning i lyset af den pågældendes familiemæssige situation, når denne fylder 65 år. Herved tages der i den spanske lovgivning navnlig kun højde for den alderspension, som denne medlemsstat udbetaler, uden at tilsvarende ydelser, som den pågældende måtte modtage fra en anden eller andre medlemsstat/er, medregnes.

3. Anmodningerne er indgivet i forbindelse med tvister mellem Antonio Bocero Torrico på den ene side og Instituto Nacional de la Seguridad Social (institution til forvaltning af den sociale sikring) (herefter »INSS«) og Tesorería General de la Seguridad Social (institution, der er ansvarlig for den finansielle forvaltning af socialsikringsydelser) (herefter »TGSS«) på den anden side (sag C-398/18) og mellem Jörg Paul Konrad Fritz Bode på den ene side og INSS og TGGS på den anden side (sag C-428/18).

4. Artikel 48 TEUF fastsætter, at Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union vedtager »de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed«, ved bl.a. at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere »sammenlægning [...] af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning« ( 3 ). Det nuværende system til sammenlægning af perioder fremgår af forordning nr. 883/2004. I denne henseende foreskriver artikel 6 i forordning nr. 883/2004 en sammenlægning af forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder, og denne forordnings artikel 52 og 58 indeholder regler om beregning af ydelser ved alderdom og minimumsydelser ved alderdom, når en person har forsikrings- eller bopælsperioder i mere end en medlemsstat.

5. Selv om der i anmodningerne om præjudiciel afgørelse specifikt henvises til artikel 48 TEUF, er det min opfattelse, at svaret på det præjudicielle spørgsmål kan findes i artikel 5 i forordning nr. 883/2004, der fastsætter princippet om ligestilling af ydelser, indtægter og forhold ud fra Domstolens praksis.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

6. Ordlyden i 9., 10., 11. og 12. betragtning til forordning nr. 883/2004 er følgende: »(9) Domstolen har ved flere lejligheder taget stilling til muligheden for ligestilling af ydelser, indtægter og faktiske forhold; dette princip bør fastslås og udformes under hensyntagen til indholdet og ånden i Domstolens afgørelser. (10) Princippet om, at visse forhold eller begivenheder, der er opstået på en anden medlemsstats område, skal behandles, som om de var indtrådt på den medlemsstats område, hvis lovgivning finder anvendelse, bør dog ikke påvirke princippet om sammenlægning af forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder eller perioder med selvstændig erhvervsvirksomhed, der er tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning, med perioder, som er tilbagelagt efter den kompetente medlemsstats lovgivning. Perioder, der er fuldført efter en anden medlemsstats lovgivning, bør derfor kun tages i betragtning ved anvendelse af princippet om sammenlægning af perioder. (11) Ligestilling af forhold eller begivenheder, der er opstået i en medlemsstat, kan på ingen måde bevirke, at en anden medlemsstat bliver kompetent, eller at dens lovgivning finder anvendelse. (12) I lyset af proportionalitetsprincippet bør det påses, at princippet om ligestilling af forhold eller begivenheder ikke fører til objektivt urimelige resultater eller til kumulation af ydelser af samme art for samme periode.«

7. Artikel 3 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer: »1. Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører: […] d) ydelser ved alderdom […]«

8. Forordningens artikel 5 med overskriften »Ligestilling af ydelser, indtægter, begivenheder og forhold« bestemmer: »Medmindre andet er fastsat i denne forordning, og på baggrund af de særlige gennemførelsesbestemmelser, der er fastsat, gælder følgende: a) hvis ydelser efter sociale sikringsordninger eller andre indtægter tillægges retsvirkning efter den kompetente medlemsstats lovgivning, finder de pågældende bestemmelser i denne lovgivning ligeledes anvendelse på tilsvarende ydelser, der er erhvervet i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat, eller på indtægter erhvervet i en anden medlemsstat b) hvis indtrædelse af visse begivenheder eller forhold tillægges retsvirkning efter den kompetente stats lovgivning, tager denne hensyn til tilsvarende forhold eller begivenheder, der er indtrådt på en anden medlemsstats område, som om de var indtrådt på dens eget område.«

9. Artikel 6 med overskriften »Sammenlægning af perioder« i forordning nr. 883/2004 bestemmer: »Medmindre andet er fastsat i denne forordning, medregner den kompetente institution i en medlemsstat, hvis lovgivning gør: – erhvervelse, bevarelse, varighed eller generhvervelse af retten til ydelser – dækning i henhold til lovgivningen eller – adgang til eller fritagelse for tvungen forsikring, frivillig forsikring og frivillig fortsat forsikring betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, i nødvendigt omfang forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, der er tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning, som om der er tale om perioder, der er tilbagelagt efter den for pågældende institution gældende lovgivning.«

10. Forordningens artikel 52 med overskriften »Ydelsernes fastsættelse« bestemmer i stk. 1: »1. Den kompetente institution beregner det ydelsesbeløb, der skal udredes: a) i henhold til den for institutionen gældende lovgivning, men kun hvis de betingelser, der kræves for ret til ydelser, udelukkende er opfyldt efter national lovgivning (national ydelse) b) ved at beregne et teoretisk beløb og derefter et faktisk beløb (pro rata-ydelse) således: i) det teoretiske beløb for ydelsen er lig den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samtlige forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter de øvrige medlemsstaters lovgivning, havde været tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning på det tidspunkt, da ydelsen skulle fastsættes. Såfremt ydelsesbeløbet efter nævnte lovgivning ikke afhænger af længden af de tilbagelagte perioder, anses dette beløb for at være det teoretiske beløb ii) den kompetente institution fastsætter derefter det faktiske beløb for pro rata-ydelsen på grundlag af det teoretiske beløb efter forholdet mellem længden af de forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, og den samlede længde af de forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter alle de medlemsstaters lovgivning, som den pågældende har været omfattet af, forud for forsikringsbegivenhedens indtræden.«

11. Samme forordnings artikel 58 med overskriften »Ydelse af tillæg« bestemmer: »1. En person, der modtager ydelser i henhold til dette kapitel, kan ikke få tilkendt et beløb, der er lavere end den minimumsydelse, som for en forsikrings- eller bopælsperiode svarende til samtlige perioder, der efter bestemmelserne i dette kapitel er taget i betragtning ved ydelsens fastsættelse, er fastsat i lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, og efter hvis lovgivning han har ret til ydelser. 2. Den kompetente institution i den pågældende medlemsstat skal gennem hele det tidsrum, hvor den pågældende er bosat i denne stat, udbetale ham et tillæg svarende til forskellen mellem summen af de ydelser, der tilkommer ham efter dette kapitel, og størrelsen af minimumsydelsen.«

B. Spansk ret

12. Artikel 208 i Ley General de la Seguridad Social (den almindelige lov om social sikring), i den konsoliderede udgave, som blev godkendt ved Real Decreto Legislativo 8/2015 (kongeligt lovdekret nr. 8/2015) af 30. oktober 2015 ( 4 ), fastsatte i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for sagsøgernes ansøgninger: »1. For at opnå ret til førtidspension efter ønske fra den interesserede part skal følgende betingelser være opfyldt: a) Den pågældende skal være nået en alder, der er højst to år under den alder, der gælder i henhold til artikel 205, stk. 1, litra a), uden at de i artikel 206 omhandlede justeringskoefficienter derved skal finde anvendelse. b) Den pågældende skal godtgøre, at der er betalt bidrag i en periode på mindst 35 år […]. c) Når de generelle og særlige betingelser for den nævnte pensionsform er godtgjort, skal størrelsen af den pension, der skal udbetales, være højere end størrelsen af den minimumspension, som den interesserede part er berettiget til på grundlag af dennes familiemæssige situation ved det fyldte femogtresindstyvende år. I modsat fald er der ikke adgang til denne form for førtidspension.« 2. I tilfælde af førtidspension i henhold til denne artikel nedsættes pensionen for hvert kvartal eller del af et kvartal, som arbejdstageren på tidspunktet for den ydelsesudløsende begivenhed endnu mangler for at nå den lovbestemte pensionsalder, som i hvert enkelt tilfælde følger af anvendelsen af artikel 205, stk. 1, litra a), idet nedenstående koefficienter vedrørende den godtgjorte bidragsperiode finder anvendelse: […] Udelukkende med henblik på at fastsætte den nævnte lovbestemte pensionsalder gælder, at den pensionsalder, som ville have været gældende for arbejdstageren, såfremt denne havde fortsat med at betale bidrag i perioden mellem datoen for den ydelsesudløsende begivenhed og opnåelsen af den lovbestemte pensionsalder, som i hvert enkelt tilfælde følger af anvendelsen af artikel 205, stk. 1, litra a), anses for at være den lovbestemte pensionsalder. Med henblik på beregning af bidragsperioderne medregnes hele perioder, uden at delperioder medregnes som hele perioder.«

13. Artikel 14, stk. 3, i Real Decreto 1170/2015, de 29 de diciembre sobre revalorización de pensiones del sistema de seguridad social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016 (kongeligt lovdekret nr. 1170/2015 af 29.12.2015 om reguleringstillæg til pensioner i den sociale sikringsordning og til andre offentlige sociale ydelser for 2016) ( 5 ) fastsætter: »Såfremt, efter anvendelse af det forestående stykke, summen af pensionsbeløb anerkendt i henhold til en bi- eller multilateral aftale om social sikring både efter spansk og udenlandsk lovgivning, er mindre end den omhandlede til enhver tid gældende minimumspension i Spanien, skal pensionsmodtageren, forudsat at denne har bopæl på det nationale område og opfylder kravene herfor i de generelle bestemmelser, sikres et beløb svarende til forskellen mellem summen af de anerkendte pensioner, den spanske og den udenlandske, og den nævnte minimumspension. For så vidt angår pensioner, der er anerkendt i henhold til Fællesskabets forordninger om social sikring, finder artikel 50 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og artikel 58 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, anvendelse. […]«

III. Tvisterne i hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål

14. Antonio Bocero Torrico, der er født den 15. december 1953, er omfattet af den spanske sociale sikringsordning. Den 16. december 2016 indgav han en ansøgning til de spanske socialsikringsmyndigheder om førtidig alderspension, som INSS gav afslag på ved afgørelse af 9. november 2016 med den begrundelse, at han ikke ville nå op på den minimumsydelse ved alderdom, som han vil være berettiget til på grundlag af sin familiemæssige situation ved det fyldte femogtresindstyvende år. Antonio Bocero Torrico indgav en klage, på hvilken der i sidste ende blev givet afslag ved en afgørelse af 25. april 2017 ( 6 ).

15. Antonio Bocero Torrico har en samlet bidragsperiode på 16637 dage, hvoraf 9947 dage vedrører Spanien, og 6690 dage vedrører Tyskland. Han blev tilkendt en alderspension i Tyskland på 507,35 EUR. Den førtidige alderspension, som han var berettiget til i Spanien, ville beløbe sig til 530,15 EUR, idet der på grundlag af alder blev anvendt en procentsats på 88% af bidragsgrundlaget, der var 773,75 EUR, og en månedlig pension på 605,55 EUR, opgjort med en spansk forholdsmæssig andel på 76,86%.

16. Jörg Paul Konrad Fritz Bode, der er født den 4. juni 1952, er omfattet af den spanske socialsikringsordning. Den 31. maj 2015 indgav han en ansøgning til de spanske socialsikringsmyndigheder om førtidig alderspension, som INSS gav afslag på ved afgørelse af 26. august 2015 med den begrundelse, at han ikke ville nå op på den minimumspension, som han vil være berettiget til på grundlag af sin familiemæssige situation, når han fyldte 65 år.

17. Jörg Paul Konrad Fritz Bode har en samlet bidragsperiode på 16725 dage, hvoraf 2282 dage blev betalt i Spanien, og 14443 dage blev betalt i Tyskland. Han blev tilkendt en faktisk alderspension i Tyskland på 1185,22 EUR. Den førtidige alderspension, som han vil være berettiget til i Spanien, ville beløbe sig til 206,60 EUR, idet der på grundlag af alder ville blive anvendt en korrigerende koefficient på 87% af bidragsgrundlaget, der var 1357,80 EUR månedligt, opgjort med en forholdsmæssig spansk andel på 17,49%.

18. Minimumsalderspensionen for personer over 65 år med en ægtefælle, over for hvem der består en forsørgerpligt, var i 2016 i Spanien 784,90 EUR.

19. Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode anlagde sag ved Juzgado de lo Social (arbejdsret) ( 7 ) mod INSS og TGSS med påstand om, at det blev fastslået, at de havde krav på med virkning fra henholdsvis den 1. januar 2017 og den 1. juli 2015 at modtage førtidig alderspension.

20. Juzgado de lo Social (arbejdsret) fastslog i begge tilfælde, at den førtidige alderspension i henhold til national lovgivning skal være højere end den minimumsydelse ved alderdom, som den pågældende vil være berettiget til på grundlag af dennes familiemæssige situation ved det fyldte femogtresindstyvende år. Retten var af den opfattelse, at den alderspensionsydelse, der skulle udbetales, skulle være det beløb, der svarede til den spanske pro rata-pensionsydelse, da denne ydelse var den reelle alderspension, som den pågældende rent faktisk ville modtage fra Spanien i modsætning til fra en anden medlemsstat. Dommen gav således INSS medhold i dennes myndigheds argumenter, der var baseret på formålet med den nationale lovgivning, som er at undgå at skulle supplere førtidige alderspensioner – for at nå det lovbestemte minimum – for personer, som endnu ikke har nået den lovbestemte pensionsalder, hvorved de fastholdes på arbejdsmarkedet.

21. Ved domme afsagt henholdsvis den 6. oktober 2017 og den 15. november 2017 blev INSS og TGSS således frifundet i de søgsmål, som Antonio Bocero Torrico og af Jörg Paul Konrad Fritz Bode havde anlagt.

22. Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode har henholdsvis den 3. november og den 22. november 2017 iværksat appel til prøvelse af disse domme.

23. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode ikke er en byrde for den spanske sociale sikringsordning, da deres førtidige alderspension ikke på noget tidspunkt på Spaniens bekostning skal suppleres med et tillæg, for at de når op på minimumsydelsen ved alderdom, idet de pågældende ligeledes modtager alderspension fra Tyskland, og hvis de to reelle og faktiske pensionsydelser lægges sammen, er beløbet højere end den spanske minimumsydelse ved alderdom. Ifølge den forelæggende ret tillader artikel 14, stk. 3, i kongeligt lovdekret nr. 1170/2015, som henviser til artikel 58 i forordning nr. 883/2004, kun betaling af forskellen mellem summen af de skyldige ydelser i henhold til de EU-retlige bestemmelser og minimumsydelsen ved alderdom i Spanien. Med andre ord gælder, at såfremt de pågældende tildeles førtidig alderspension, vil de to ydelser, der rent faktisk udbetales i Spanien og Tyskland, skulle medregnes, hvilket fjerner behovet for noget tillæg med henblik på at nå op på minimumsbeløbet.

24. Det er den forelæggende rets opfattelse, at hvis en arbejdstager, der ikke er emigreret, og som modtager en førtidig alderspension fra Spanien på 1193,38 EUR ( 8 ), sammenlignes med en vandrende arbejdstager, der modtager det samme beløb, men fra to eller flere medlemsstater, vil det fremgå, at den vandrende arbejdstager udsættes for forskelsbehandling på grund af dennes flytning til andre medlemsstater (i det foreliggende tilfælde Tyskland), hvorved den pågældende hindres i adgang til den førtidige alderspension, som den ikke-vandrende arbejdstager ville have ret til. Det er således denne rets opfattelse, at når artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring henviser til »størrelsen af den pension, der skal udbetales«, skal det fortolkes som summen af den faktiske alderspension, der skal udbetales af Spanien, og den faktiske alderspension, der skal udbetales af Tyskland. Det er ligeledes den forelæggende rets opfattelse, at en sådan tilgang er i overensstemmelse med formålet med bestemmelsen, som er at undgå, at Spanien skal supplere pensionen op til det lovbestemte minimum, når henses til, at retten til at modtage et tillæg med henblik på at nå minimumsbeløbet som allerede nævnt ville forudsætte, at summen af begge ydelser medregnes, hvilket følger af spansk og EU-retlig lovgivning.

25. På denne baggrund har Tribunal Superior de Justicia de Galicia (den øverste regionale domstol i Galicien) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal artikel 48 TEUF fortolkes således, at den er til hinder for en national [lovgivning], der fastsætter en betingelse om, at for at kunne få førtidspension skal det pensionsbeløb, der skal udbetales, være højere end den minimumspension, der tilkommer den berettigede efter samme nationale lovgivning, idet »pensionsbeløb« fortolkes som den faktiske pension, som alene den kompetente medlemsstat (i det foreliggende tilfælde Spanien) skal betale, uden at medregne den faktiske pension, som den berettigede vil kunne modtage på grundlag af en anden ydelse af samme art fra en anden eller andre medlemsstat/er?«

IV. Retshandlingerne ved Domstolen

26. Der er indgivet skriftlige indlæg af Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode, INSS, Kongeriget Spanien og Europa-Kommissionen, der alle har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 2. maj 2019.

V. Indlæg indgivet til Domstolen

27. Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode har anført, at nationale regler, der gør adgangen til førtidig alderspension betinget af den forholdsmæssige ydelse, som den kompetente institution skal betale på grundlag af bidrag, der er indbetalt efter den for institutionen gældende lovgivning, strider mod EU-retten. Sådanne regler gør adgangen til ydelser betinget af bidrag, der er indbetalt i en enkelt medlemsstat, hvorved EU-rettens regler og principper om fri bevægelighed og sammenlægning af forsikringsperioder fratages deres virkning, navnlig de regler og principper, der vedrører sammenlægning af forsikringsperioder med henblik på adgang til ydelser ved alderdom, som fremgår af artikel 45 TEUF og 48 TEUF og artikel 6, 50, 51 og artikel 52, stk. 1, litra b), og artikel 58 i forordning nr. 883/2004.

28. Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode er af den opfattelse, at »størrelsen af den pension, der skal udbetales«, der er nævnt i artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring, skal sidestilles med det teoretiske beløb, der er defineret i artikel 52, stk. 1, litra b, nr. i), i forordning nr. 883/2004, da dette medfører sidestilling af en vandrende arbejdstager med en national arbejdstager i samme situation, der ikke er emigreret. De har subsidiært hævdet, at disse udtryk skal fortolkes i overensstemmelse med artikel 5, litra a), i forordning nr. 883/2004 som en henvisning til de pro rata-ydelser, som den pågældende modtager fra to eller flere medlemsstater for alle de forsikringsperioder, der tages højde for med henblik på adgang til og beregning af førtidig alderspension i Spanien. De har dog anført, at denne fremgangsmåde medfører to ulemper. For det første gør den adgangen til førtidig alderspension i Spanien betinget af det beløb, der følger af fastsættelse af ydelsen i to eller flere medlemsstater i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 883/2004, uden hensyntagen til størrelsen af den ydelse, som den pågældende ville have været berettiget til i Spanien, hvis alle forsikringsperioder havde været tilbagelagt i henhold til spansk lovgivning, og for det andet gør den adgangen til førtidig alderspension i én medlemsstat betinget af adgang til og modtagelse af førtidig alderspension i en anden stat uden at tage højde for det forhold, at ikke alle medlemsstaters lovgivning indeholder bestemmelser om førtidspension, og at førtidspension ikke er reguleret på samme måde i de stater, hvor muligheden for førtidig alderspension foreligger.

29. INSS har hævdet, at i henhold til den nye administrative instruks 3/2018 af 13. februar 2018 er den betingelse, der fremgår af artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring, opfyldt under forudsætning af, for det første, at det teoretiske beløb for ydelsen ( 9 ) er højere end den spanske minimumsydelse ved alderdom, og for det andet, at summen af den spanske ydelse og ydelsen fra en eller flere stater er højere end den spanske minimumsydelse ved alderdom. Hvis det teoretiske ydelsesbeløb er højere end den spanske minimumsydelse ved alderdom, skal der ifølge INSS i henhold til artikel 14, stk. 2, i kongeligt lovdekret nr. 1170/2015 ikke betales tillæg med henblik på sikring af en minimumsydelse ved alderdom. Derudover skal der, hvis summen af den spanske ydelse og ydelsen fra en eller flere andre stater er højere end den spanske minimumspension ved alderdom, ikke betales et tillæg jf. artikel 14, stk. 3. INSS er derfor af den opfattelse, at der med henblik på besvarelse af den forelæggende rets spørgsmål skal tages højde for den teoretiske ydelse, der beregnes ved sammenlægning af perioder i henhold til artikel 5, 6, 51 og 52 i forordning nr. 883/2004.

30. Det er Kongeriget Spaniens opfattelse, at forordning nr. 883/2004 ikke stiller krav om, at medlemsstater skal betale tillæg til den pro rata-ydelse, som en medlemsstat skal betale, og som svarer til en ydelse ved førtidig alderspension med henblik på, at der i denne medlemsstat kan opnås en minimumspension ved det 65. år, da dette ville medføre en forskelsbehandling til fordel for arbejdstagere, der ikke har været forsikrede i Spanien i hele perioden. Kongeriget Spanien har fremhævet det forhold, at INSS i henhold til artikel 52 i forordning nr. 883/2004 tog højde for Antonio Bocero Torricos og Jörg Paul Konrad Fritz Bodes bidrag i Tyskland med henblik på at beregne deres førtidige alderspension. Forordning nr. 883/2004 foreskriver imidlertid ikke, at deres tyske ydelser skal tillægges med henblik på at opfylde betingelsen i artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring, og tillægget ville medføre en skævvridning af spansk lovgivning om social sikring.

31. Kongeriget Spanien har ligeledes bekræftet, at de to betingelser, der er opstillet i den nye administrative instruks 3/2018, finder anvendelse på ansøgningerne fra Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode om førtidig alderspension.

32. Kommissionen er af den opfattelse, at ansøgningerne fra Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode om førtidig alderspension skal undersøges i lyset af princippet om ligestilling af de ydelser, indtægter og forhold eller begivenheder, der fremgår af artikel 5, litra a), i forordning nr. 883/2004, som fortolket i lyset af artikel 45 TEUF og 48 TEUF. Henvisningen i spansk lovgivning til »størrelsen af den pension, der skal udbetales« skal således fortolkes som en henvisning til summen af den pågældende spanske og den pågældende tyske ydelse, som udgør tilsvarende ydelser omhandlet i denne bestemmelse.

VI. Analyse

33. Med henblik på at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse skal det indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 883/2004 ikke indfører en fælles socialsikringsordning, men udelukkende har til formål at sikre en samordning af medlemsstaternes nationale sikringsordninger, som fortsat består. I henhold til fast retspraksis bevarer medlemsstaterne således deres kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger. I mangel af harmonisering på EU-niveau tilkommer det følgelig hver medlemsstat i lovgivningen navnlig at fastsætte de betingelser, som en person skal opfylde for at være berettiget til ydelser. Ved udøvelsen af denne kompetence skal medlemsstaterne imidlertid overholde EU-retten og navnlig EUF-traktatens bestemmelser om unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område ( 10 ). Personer, der udøver denne ret til fri bevægelighed, må lovgivningsmæssigt ikke stilles mindre fordelagtigt på grund af det forhold, at de har udøvet denne ret.

34. En medlemsstat kan i princippet frit fastsætte bestemmelser om retten til en minimumsydelse ved alderdom ( 11 ) og fastsætte betingelser for, at en person kan tilkendes førtidig alderspension under forudsætning af, at disse betingelser ikke er til hinder for arbejdskraftens frie bevægelighed som omhandlet i artikel 45 TEUF. Det er således min opfattelse, at det i princippet, som i den foreliggende sag, står en medlemsstat frit for at betinge tilkendelsen af en førtidig alderspension af, at en person har opnået en vis alder, har tilbagelagt et vist antal bidragsår og er berettiget til en ydelse, der er højere end minimumspensionen ved alderdom i denne medlemsstat ( 12 ).

35. Det kunne således se ud til, at de tre betingelser, der fremgår af artikel 208, stk. 1, i den almindelige lov om social sikring ikke i sig selv er anfægtet i hovedsagerne ved den foreliggende ret. Søgsmålene drejer sig snarere om måden, hvorpå den tredje betingelse, der er fastsat i artikel 208, stk. 1 ( 13 ), i denne nationale lovgivning, finder anvendelse ( 14 ) for så vidt angår personer som Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode, der har udøvet retten til fri bevægelighed.

36. Der er tydelige meningsforskelle i de indlæg, der er indgivet til Domstolen, for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 5 og/eller artikel 6 i forordning nr. 883/2004 finder anvendelse på de i hovedsagerne omhandlede forhold.

37. Det følger af fast retspraksis ( 15 ), at erhvervelse af ret til alderspension henhører under anvendelsesområdet for artikel 6 i forordning nr. 883/2004 ( 16 ). Derimod er bestemmelserne vedrørende beregning af ydelsesbeløbet fastsat i denne forordnings artikel 52 ff. ( 17 ).

38. Artikel 6 i forordning nr. 883/2004 indfører princippet om sammenlægning af forsikrings-, bopæls- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed som fastsat i artikel 48 TEUF ( 18 ) ved bl.a. at bestemme, at når erhvervelse af ret til ydelser efter en ordning i henhold til en medlemsstats lovgivning er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings-, bopæls- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, skal den kompetente institution i denne medlemsstat medregne sådanne perioder, der er tilbagelagt efter hver medlemsstats lovgivning, som om de var tilbagelagt efter den lovgivning, som institutionen anvender. De perioder, der er tilbagelagt i forskellige medlemsstater, skal med andre ord sammenlægges ( 19 ).

39. For så vidt angår ydelser ved alderdom bestemmer artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 883/2004, at den kompetente institution beregner det teoretiske beløb for den ydelse, som den pågældende har krav på, som om samtlige de forsikringsperioder og/eller de bopælsperioder, som den pågældende har tilbagelagt i forskellige medlemsstater, var blevet tilbagelagt i den medlemsstat, hvor den kompetente institution er beliggende. Den kompetente institution fastsætter derefter i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. ii), det faktiske beløb for ydelsen på grundlag af det teoretiske beløb efter forholdet mellem længden af de forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt i den medlemsstat, hvor den kompetente institution er beliggende, og den samlede længde af de forsikrings- og bopælsperioder, der er tilbagelagt i de forskellige medlemsstater. Det drejer sig med andre ord om pro rata-beregningsmetoden ( 20 ).

40. Det er vigtigt at bemærke, at der i hovedsagerne ikke er rejst tvivl om beregningen af det teoretiske beløb og efterfølgende de faktiske beløb (pro rata-ydelsen) for Antonio Bocero Torricos og Jörg Paul Konrad Fritz Bodes ydelser ved alderdom i Spanien og Tyskland.

41. INSS, Kongeriget Spanien og også Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode er af den opfattelse, at det teoretiske beløb for ydelsen, der beregnes i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 883/2004, skal anvendes med henblik på at vurdere, om betingelsen for så vidt angår størrelsen på minimumsydelsen som fastsat i artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring er opfyldt.

42. Jeg for mit vedkommende er uenig.

43. Det er min opfattelse, at det teoretiske beløb for en ydelse, der beregnes i henhold til artikel 52, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 883/2004, er en mellemregning i beregningen af den faktiske pro rata-ydelse, der skal fastsættes, og ikke kan bruges med henblik på at vurdere, om der reelt er opnået en ret til (førtidig) alderspension ( 21 ). Som anført i punkt 37 og 38 i nærværende forslag til afgørelse er der derudover i forordning nr. 883/2004 en klar skelnen mellem de bestemmelser, der vedrører erhvervelse af retten til alderspension, og de bestemmelser, der vedrører beregningen af ydelsen ( 22 ).

44. Selv om erhvervelsen af retten til alderspension falder inden for rammerne af anvendelsesområdet for artikel 6 i forordning nr. 883/2004, henviser denne bestemmelse desuden tydeligvis til sammenlægning af forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder eller perioder med selvstændig erhvervsvirksomhed og ikke til andre betingelser, der giver en sådan ret ( 23 ). Da artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring bl.a. gør retten til førtidig alderspension betinget af, at det beløb, der skal udbetales, skal være højere end den minimumsydelse ved alderdom, som ville tilkomme den pågældende i Spanien i lyset af den pågældendes familiemæssige situation, når denne fylder 65 år, er det min opfattelse, at artikel 5 i forordning nr. 883/2004 er den relevante bestemmelse, der skal finde anvendelse ( 24 ). Det fremgår således af tiende betragtning til forordning nr. 883/2004, at princippet om ligestilling af ydelser, indtægter, begivenheder og forhold, der er opstået på en anden medlemsstats område, jf. denne forordnings artikel 5, ikke bør påvirke princippet om sammenlægning af visse perioder, der er fastsat i artikel 6, f.eks. forsikringsperioder, der er fuldført i en anden medlemsstat, som om de var tilbagelagt efter den kompetente medlemsstats lovgivning ( 25 ).

45. Det er min opfattelse, at det krav, der er indeholdt i artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring for at opnå førtidig alderspension, sikrer, at »tilkendelsen« af en bestemt ( 26 ) pensionsydelse »tillægges retsvirkning«, og derfor skal dette krav overholde det princip om ligestilling, der er fastsat i artikel 5 i forordning nr. 883/2004, for ikke at straffe arbejdstagere, der udøver deres ret til fri bevægelighed ( 27 ). Det er derfor min opfattelse, at pensionsydelser i Spanien skal lægges til sammenlignelige eller tilsvarende ydelser, der oppebæres i en eller flere medlemsstater, med henblik på opfyldelse af kravet i artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring.

46. Det synes at fremgå af sagsakterne for Domstolen, hvilket skal efterprøves af den forelæggende ret, at den førtidige alderspension, der er fastsat i artikel 208, stk. 1, i den almindelige lov om social sikring ( 28 ), og Antonio Bocero Torricos og Jörg Paul Konrad Fritz Bodes ydelser ved alderdom i Tyskland er sammenlignelige eller tilsvarende ydelser ( 29 ) som omhandlet i artikel 5, litra a), i forordning nr. 883/2004 ( 30 ).

47. I retsmødet den 2. maj 2019 har INSS og Kongeriget Spanien anført, at der var et dobbelt formål med de pågældende nationale bestemmelser, nemlig for det første at sikre, at ansøgere, der er berettiget til den førtidige alderspension, der er fastsat i artikel 208, stk. 1, i den almindelige lov om social sikring, ikke bliver en byrde for den spanske sociale sikringsordning, og for det andet at fremme aktiviteten på arbejdsmarkedet og afholde sådanne ansøgere fra at ansøge om førtidig pension.

48. I overensstemmelse med de udtrykkelige betingelser i artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring synes de pågældende nationale forskrifter at være specifikt udformet med henblik på at sikre, at ansøgere, der ansøger om alderspension, skal være berettigede til den gældende minimumspension og dermed ikke til visse supplerende ydelser eller tillæg, hvorved det sikres, at de ikke bliver en yderligere byrde for den spanske sociale sikringsordning. Det skal fremhæves, at der i de foreliggende sager på ingen måde er rejst tvivl om dette formål som sådan, men snarere det forhold, at den nationale forskrift anvendes på en diskriminerende måde til ulempe for arbejdstagere, der har udøvet deres grundlæggende ret til fri bevægelighed. Det skal endvidere nævnes, at den forelæggende ret selv ( 31 ) har antydet, at hverken Antonio Bocero Torrico eller Jörg Paul Konrad Fritz Bode ville være berettiget til et tillæg, efter at både deres spanske og deres tyske pensionsydelser er medregnet ( 32 ). Under disse omstændigheder ville ingen af ansøgerne således være en byrde for den spanske sociale sikringsordning.

49. Selv om formålet med at afholde eller afskrække ansøgere fra at ansøge om førtidig alderspension kan være prisværdigt med henblik på at øge den nationale produktivitet og reducere byrden for den sociale sikringsordning – navnlig i lyset af en aldrende befolkning og en øget forventet levetid – må det ikke opfyldes på en måde, der udsætter dem, der har udøvet deres grundlæggende ret til fri bevægelighed, for forskelsbehandling. I denne henseende må det beklageligvis siges, at det i de foreliggende sager er vanskeligt ikke at få det indtryk, at de spanske myndigheder har udøvet deres lovfæstede beføjelser på en måde, der i den foreliggende sag åbenlyst har forskelsbehandlet ansøgerne, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed, og for hvilken forskelsbehandling der kun ses – eller i det mindste kun burde ses – at være ringe undskyldning.

50. Det er derfor min opfattelse, at artikel 5, litra a), i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes som værende til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en betingelse om, at for at kunne få førtidig alderspension skal den pensionsydelse, der skal udbetales, være højere end den minimumsydelse, som tilkommer den pågældende efter samme nationale lovgivning, uden også at medregne den faktiske ydelse, som denne person ville kunne modtage på grundlag af en anden ydelse af samme art fra en eller flere andre medlemsstat/er.

VII. Forslag til afgørelse

51. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Tribunal Superior de Justicia de Galicia (den øverste regionale domstol i Galicien, Spanien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger: »Artikel 5, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger skal fortolkes som værende til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en betingelse om, at for at kunne få førtidig alderspension skal den pensionsydelse, der skal udbetales, være højere end den minimumsydelse, som tilkommer den pågældende efter samme nationale lovgivning, uden også at medregne den faktiske ydelse, som denne person ville kunne modtage på grundlag af en anden ydelse af samme art fra en eller flere andre medlemsstat/er.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1.

( 3 ) – Min fremhævelse.

( 4 ) – Offentliggjort i BOE nr. 261 af 31.10.2015, s. 103291, berigtiget i BOE nr. 36 af 11.2.2016, s. 10898.

( 5 ) – Offentliggjort i BOE nr. 312 af 30.12.2015.

( 6 ) – Disse datoer er oplyst af den forelæggende ret. Ifølge INSS og Kommissionen var datoen for afslaget i marts 2017.

( 7 ) – I henholdsvis Ourense og A Coruña.

( 8 ) – Under forudsætning af, at de opfylder de øvrige kriterier, der er fastsat i den spanske lovgivning. Den forelæggende ret har oplyst, at disse øvrige kriterier ikke er anfægtet i hovedsagerne. Dette beløb er anført af den forelæggende ret i både sag C-398/18 og sag C-427/18.

( 9 ) – Jf. artikel 52 i forordning nr. 883/2004 vedrørende beregning af det teoriske beløb.

( 10 ) – Jf. analogt dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 38-40 og den deri nævnte retspraksis).

( 11 ) – Dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 47).

( 12 ) – Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode har anført, at denne betingelse blev indført i spansk ret for at sikre det offentlige pensionssystems levedygtighed.

( 13 ) – Artikel 208, stk. 1, litra c), i den almindelige lov om social sikring.

( 14 ) – Antonio Bocero Torrico og Jörg Paul Konrad Fritz Bode har således ikke anfægtet Kongeriget Spaniens ret til at fastsætte krav for så vidt angår den minimumsydelse, som en person skulle have udbetalt, for at opnå ret til en førtidig alderspension.

( 15 ) – Dom af 3.3.2011, Tomaszewska (C-440/09, EU:C:2011:114, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).

( 16 ) – Jf. også artikel 45, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2.12.1996 (EFT 1997, L 28, s. 1).

( 17 ) – Jf. ligeledes artikel 46 ff. i forordning nr. 1408/71.

( 18 ) – Der er tale om et af de grundlæggende principper for Den Europæiske Unions samordning af medlemsstaternes sociale sikringsordninger, og det skal sikre, at udøvelsen af den ved EUF-traktaten tildelte ret til fri bevægelighed ikke bevirker, at arbejdstagere mister de sociale fordele, som de ville have haft krav på, hvis de havde tilbragt hele deres erhvervsaktive liv i en enkelt medlemsstat. Hvis dette var konsekvensen, ville det kunne afholde arbejdstagere i Den Europæiske Union fra at udøve deres ret til fri bevægelighed og ville dermed være en hindring for denne frihed (dom af 3.3.20.2011,Tomaszewska, C-440/09, EU:C:2011:114, præmis 30).

( 19 ) – Dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 41).

( 20 ) – Dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 42).

( 21 ) – Det teoretiske beløb har således ingen særskilt relevans som sådan.

( 22 ) – Den begrænsede rækkevidde af reglerne for beregning af ydelser som fastsat i artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 [nu artikel 52, stk. 1, litra b), i forordning nr. 883/2004] blev af Domstolen fremhævet i dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946). Domstolen fastslog således, at denne bestemmelse ikke kunne finde anvendelse i forbindelse med beregningen af en minimumsydelse ved alderdom, da dette skulle ske i henhold til artikel 50 i forordning nr. 1408/71 (nu artikel 58 i forordning nr. 883/2004).

( 23 ) – Den er således relevant i forhold til artikel 208, stk. 1, litra b), i den almindelige lov om social sikring og beregningen af bidragsperioden på mindst 35 år. I hovedsagerne skal Antonio Bocero Torricos og Jörg Paul Konrad Fritz Bodes bidragsperioder i Spanien og Tyskland lægges sammen med henblik på opfyldelse af denne betingelse.

( 24 ) – Forordning nr. 1408/71 indeholdt ikke en bestemmelse svarende til artikel 5 i forordning nr. 883/2004. Efter min opfattelse er artikel 5 i forordning nr. 883/2004 ganske enkelt en præcisering af det princip om ligebehandling, der er fastsat i denne forordnings artikel 4. Formålet med artikel 5 i forordning nr. 883/2004 er at sikre, at udøvelse af retten til fri bevægelighed ikke har den virkning, at arbejdstagere fratages de sociale fordele, som de ville have haft krav på, hvis de havde tilbragt hele deres erhvervsaktive liv i en enkelt medlemsstat. Det fremgår tydeligt af niende betragtning til forordning nr. 883/2004, at ligestillingen af ydelser, indtægter, begivenheder og forhold, der er opstået på en anden medlemsstats område jf. denne forordnings artikel 5, er en udtrykkelig kodificering af princippet om ligestilling af ydelser, indtægter, begivenheder og forhold, således som Domstolen har fastslået i en række domme. Den første af Domstolens domme, der er baseret på artikel 5 i forordning nr. 883/2004, er dom af 21.1.2016, Vorarlberger Gebietskrankenkasse og Knauer (C-453/14, EU:C:2016:37).

( 25 ) – 10.-12. betragtning til forordning nr. 883/2004 præciserer, at der er visse begrænsninger i princippet om sidestilling eller ligestilling som fastsat i denne forordnings artikel 5.

( 26 ) – I præmis 68 i dom af 28.4.2004, Öztürk (C-373/02, EU:C:2004:232), fastslog Domstolen, at princippet om ligebehandling i artikel 3, stk. 1, i afgørelse nr. 3/80 om anvendelse af De Europæiske Fællesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger på tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1983, C 110, s. 60) skal fortolkes således, at den er til hinder for anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, hvorefter erhvervelse af ret til førtidig alderspension ved arbejdsløshed er betinget af, at den pågældende i en vis periode forud for pensionsansøgningen kun har oppebåret ydelser fra denne medlemsstats arbejdsløshedsforsikring. Det er min opfattelse, at der ikke kan foretages en meningsfyldt juridisk skelnen som omhandlet i artikel 5, litra a), i forordning nr. 883/2004 mellem kravet om at skulle oppebære en bestemt ydelse og kravet om at skulle oppebære denne ydelse i et bestemt omfang. Jf. også dom af 7.3.1991, Masgio (C-10/90, EU:C:1991:107), der omhandler princippet om ligebehandling og retsvirkningerne af størrelsen af en ydelse. I denne doms præmis 25 fastslog Domstolen, at »en vandrende arbejdstager, der modtager en alderspension efter lovgivningen i én medlemsstat og ulykkesforsikringsydelser fra en institution i en anden medlemsstat, ved beregningen af den del af ydelserne, der skal stilles i bero i henhold til de nationale bestemmelser i den førstnævnte stat, [ikke må] behandles ringere end en arbejdstager, der modtager begge ydelser på grundlag af lovgivningen i én og samme medlemsstat, fordi han ikke har benyttet sin ret til fri bevægelighed.«

( 27 ) – Jf. analogt dom af 7.6.1988, Roviello (20/85, EU:C:1988:283, præmis 18), og af 18.12.2014, Larcher (C-523/13, EU:C:2014:2458, præmis 46).

( 28 ) – Jf. artikel 1, litra x), og artikel 3, litra d), i forordning nr. 883/2004. Artikel 1, litra x), i forordning nr. 883/2004 bestemmer, at der ved »førtidig alderspension«»forstås en ydelse, der tilkendes, inden en person når den sædvanligvis påkrævede alder for at være pensionsberettiget, og som enten fortsat udbetales, når den pågældende har nået denne alder, eller erstattes af en anden alderdomsydelse«.

( 29 ) – Jf. artikel 1, litra x), og artikel 3, litra d), i forordning nr. 883/2004.

( 30 ) – Jf. analogt dom af 21.1.2016, Vorarlberger Gebietskrankenkasse og Knauer (C-453/14, EU:C:2016:37, præmis 35).

( 31 ) – Jf. punkt 23 i nærværende forslag til afgørelse.

( 32 ) – Jf. dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 59), hvoraf fremgår, at »[artikel 58 i forordning nr. 883/2004] i forbindelse med beregningen af retten til en minimumsydelse, såsom den i hovedsagen omhandlede garantipension, specifikt fastsætter, at der skal tages hensyn til det faktiske beløb for de alderspensioner, som den pågældende oppebærer i en anden medlemsstat«.