FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 10. februar 2021 ( 1 )

Sag C-718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone,

Association pour le droit des Étrangers ASBL,

Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,

Ligue des Droits de l’Homme ASBL,

Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL

mod

Conseil des ministres

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien))

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 20 TEUF og 21 TEUF – direktiv 2004/38/EF – unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på en medlemsstats område – afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør af hensyn til den offentlige orden – forebyggende foranstaltninger for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for udrejsefristen eller under forlængelsen af denne frist – nationale bestemmelser, der er identiske med eller svarer til de bestemmelser, som finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2008/115/EF – unionsborgerens nægtelse af at efterkomme en afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed – maksimal varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse med henblik på udsendelse«

I. Indledning

1. Med sine to præjudicielle spørgsmål har Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) nærmere bestemt anmodet Domstolen om at undersøge, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF og bestemmelserne i direktiv 2004/38/EF ( 2 ) (herefter »opholdsdirektivet«) er til hinder for, at en medlemsstat over for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse på grundlag af dette direktiv, anvender foranstaltninger, der er identiske med eller svarer til de foranstaltninger, som i national ret finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i medfør af direktiv 2008/115/EF ( 3 ) (herefter »tilbagesendelsesdirektivet«).

2. Der erindres i den henseende om, at Domstolen har fastslået, at den nationale lovgiver ikke er afskåret fra at lade sig inspirere af bestemmelserne i et andet direktiv, »når dette findes hensigtsmæssigt, og for så vidt som ingen andre [EU-]retlige bestemmelser er til hinder herfor« ( 4 ). Domstolen har således i Petrea-dommen ( 5 ) præciseret, at »medlemsstaterne kan lade sig inspirere af bestemmelserne i [tilbagesendelsesdirektivet] for at udpege de kompetente myndigheder og fastlægge proceduren for vedtagelse af en afgørelse [der træffes på grundlag af opholdsdirektivet] om tilbagesendelse af en unionsborger […], såfremt ingen EU-retlig bestemmelse er til hinder herfor«.

3. Selv om denne retspraksis i den foreliggende sag taler for at besvare den forelæggende rets spørgsmål benægtende, står det ikke desto mindre tilbage at efterprøve, om den ligeledes kan finde anvendelse i forbindelse med foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede – dvs. forebyggende foranstaltninger, der træffes for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde, efter at der er truffet en afgørelse om udsendelse, og frihedsberøvende foranstaltninger, der har til formål at sikre gennemførelsen af denne udsendelse – hvilke foranstaltninger angiveligt kan betragtes således, at de ikke er af rent proceduremæssig karakter, idet de ifølge den forelæggende ret har indvirkning på selve udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

4. Disse spørgsmål vil give Domstolen anledning til for første gang at undersøge, hvorvidt nationale regler, der har til formål at sikre gennemførelsen af udsendelsesafgørelser, som træffes på grundlag af opholdsdirektivet, er forenelige med EU-retten.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Opholdsdirektivet

5. Det fremgår af 16. betragtning til opholdsdirektivet, at »[s]å længe personer med opholdsret ikke er en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, bør de ikke udsendes«.

6. Dette direktivs artikel 14 fastsætter i stk. 1 og 2, at unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold i indtil tre måneder som omhandlet i nævnte direktivs artikel 6, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og ret til ophold i mere end tre måneder og ret til bevarelse af dette ophold som omhandlet i samme direktivs artikel 7, 12 og 13, såfremt de opfylder de i disse artikler opstillede betingelser. Artikel 14, stk. 4, bestemmer, at der uanset førnævnte bestemmelser under ingen omstændigheder må iværksættes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere, hvis disse er arbejdstagere eller er rejst ind på den pågældende medlemsstats område for at søge beskæftigelse.

7. Opholdsdirektivets artikel 15 med overskriften »Proceduremæssige garantier« bestemmer i stk. 1, at »[p]rocedurerne i artikel 30 og 31 […] tilsvarende [finder] anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«.

8. Det fremgår af dette direktivs artikel 27, stk. 1 og 2, at »medlemsstaterne [kan] begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«, og at »[f]oranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og […] udelukkende [kan] begrundes i vedkommendes personlige adfærd. […] Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes«.

9. Opholdsdirektivets artikel 28 med overskriften »Beskyttelse mod udsendelse« foreskriver i stk. 1, at »[v]ærtsmedlemsstaten […], før den træffer afgørelse om udsendelse med begrundelse i den offentlige orden eller sikkerhed, bl.a. [skal] tage hensyn til varigheden af den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, samt sociale og kulturelle integration i værtsmedlemsstaten og tilknytning til hjemlandet«. Derudover bestemmer denne artikels stk. 2, at »[v]ærtsmedlemsstaten [ikke] må […] træffe en udsendelsesafgørelse vedrørende en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationalitet, når de har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område, medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed«.

10. Følgende fremgår af dette direktivs artikel 30, stk. 3: »I meddelelsen [af alle afgørelser, der træffes i henhold til opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1] angives […] i givet fald fristen for at forlade medlemsstaten. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen.«

11. Ifølge ordlyden af nævnte direktivs artikel 33, stk. 2: »Hvis en udsendelsesafgørelse gennemføres mere end to år efter, at den blev truffet, skal den berørte medlemsstat efterprøve, om den pågældende fortsat udgør en reel trussel for den offentlige orden eller sikkerhed, og den skal vurdere, om forholdene har ændret sig siden den oprindelige udsendelsesafgørelse blev truffet.«

2. Tilbagesendelsesdirektivet

12. Det fremgår af 16. betragtning til tilbagesendelsesdirektivet, at »[a]nvendelse af frihedsberøvelse med henblik på udsendelse bør begrænses og ske i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål. Frihedsberøvelse er kun berettiget for at forberede en tilbagesendelse eller gennemføre en udsendelsesproces, og hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke vil være tilstrækkelige«.

13. Ifølge direktivets artikel 1 fastsættes der i dette fælles standarder og procedurer, som skal anvendes ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder som er generelle principper i EU-retten og folkeretten.

14. Direktivets artikel 2 bestemmer i stk. 3, at dette direktiv ikke finder anvendelse på personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten.

15. I tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, nr. 7), defineres »risiko for, at den pågældende vil forsvinde« som »tilstedeværelsen i den enkelte sag af grunde, baseret på objektive, lovfæstede kriterier, til at formode, at en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, vil forsvinde«.

16. Ifølge ordlyden af dette direktivs artikel 6, stk. 1, træffer medlemsstaterne afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område.

17. Nævnte direktivs artikel 7 med overskriften »Frivillig udrejse« fastsætter i stk. 3, at der i perioden for frivillig udrejse kan pålægges visse forpligtelser med sigte på at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted.

18. I tilbagesendelsesdirektivets kapitel IV med overskriften »Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse« fremgår det af artikel 15, stk. 1, heri, at »[m]edmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når a) der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller b) den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen. Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu«. Samme artikels stk. 5, henholdsvis stk. 6, bestemmer, at »[f]rihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så længe det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. Hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder«, og at »[m]edlemsstaterne [ikke] må […] forlænge den periode, der er omhandlet i stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder i overensstemmelse med national ret, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage længere tid som følge af a) manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller b) forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande«.

B. Belgisk ret

19. Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udsendelse fra det nationale område) ( 6 ) blev ændret ved loi du 24 février 2017 (lov af 24.2.2017) med henblik på at styrke beskyttelsen af den offentlige orden og den nationale sikkerhed ( 7 ) (herefter »lov af 24. februar 2017«). Sidstnævnte lov gennemfører delvist bl.a. opholdsdirektivet og tilbagesendelsesdirektivet.

20. Ved artikel 27-32 i lov af 24. februar 2017 blev henholdsvis artikel 44b-44g indsat i lov af 15. december 1980.

21. Artikel 44b i lov af 15. december 1980, som ændret ved lov af 24. februar 2017 (herefter »lov af 15. december 1980«), fastsætter: »Et påbud om at forlade området, der udstedes til en unionsborger eller et medlem af dennes familie, skal angive den frist, inden for hvilken den pågældende skal forlade kongerigets område. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal denne frist være på mindst en måned regnet fra meddelelsen af afgørelsen. Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan forlænge den i første afsnit omhandlede frist, når 1) der ikke kan gennemføres frivillig tilbagevenden inden for den nævnte frist, eller 2) dette er begrundet i de specifikke omstændigheder for den berørte persons situation. […]«

22. Denne lovs artikel 44c bestemmer: »Så længe den i artikel 44b omhandlede frist løber, kan en unionsborger eller et medlem af dennes familie ikke gøres til genstand for tvangsmæssig udsendelse. For at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den i artikel 44b omhandlede frist, kan unionsborgeren eller et medlem af dennes familie pålægges at overholde forebyggende foranstaltninger. Kongen har beføjelse til at fastsætte disse foranstaltninger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [ministerrådet].«

23. Nævnte lovs artikel 44d er affattet således: »Stk. 1. Ministeren eller dennes befuldmægtigede træffer alle nødvendige foranstaltninger for at fuldbyrde påbuddet om at forlade området, når: 1) unionsborgeren eller et medlem af dennes familie ikke har fået fastsat en frist til at forlade Kongerigets område; 2) unionsborgeren eller et medlem af dennes familie ikke har forladt Kongerigets område inden for den frist, der er fastsat for den pågældende; 3) unionsborgeren eller et medlem af dennes familie før udløbet af den frist, der er fastsat til at forlade Kongerigets område, udgør en flugtrisiko, ikke har overholdt de pålagte forebyggende foranstaltninger eller udgør en trussel mod den offentlige orden eller den nationale sikkerhed. Stk. 2. Såfremt unionsborgeren eller et medlem af dennes familie modsætter sig udsendelse, eller såfremt den pågældende i forbindelse med udsendelsen frembyder fare, tilbagesendes den pågældende tvangsmæssigt eventuelt under ledsagelse. Der kan således anvendes tvangsforanstaltninger over for den pågældende […] Stk. 3. Kongen udpeger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [ministerrådet] den instans, der har ansvaret for at sikre kontrollen med den tvangsmæssige tilbagesendelse, og fastsætter de nærmere regler for denne kontrol. Denne instans er uafhængig af de kompetente myndigheder på udsendelsesområdet.«

24. Artikel 44e i lov af 15. december 1980 har følgende ordlyd: »Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan midlertidigt udsætte udsendelsen, når de specifikke omstændigheder i hvert enkelt tilfælde tilsiger dette. Ministeren underretter den berørte person herom. For at undgå enhver risiko for, at unionsborgeren eller et medlem af dennes familie vil forsvinde, kan den pågældende pålægges at overholde forebyggende foranstaltninger. Kongen har beføjelse til at fastsætte disse foranstaltninger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [ministerrådet]. Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan i de samme tilfælde placere unionsborgeren eller et medlem af dennes familie i husarrest i det tidsrum, der er nødvendigt for at gennemføre denne foranstaltning.«

25. Følgende fremgår af denne lovs artikel 44f: »Stk. 1. Såfremt det af hensyn til den offentlige orden, den nationale sikkerhed eller den offentlige sundhed er påkrævet, og medmindre andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger kan anvendes effektivt, kan unionsborgere og deres familiemedlemmer med henblik på at sikre gennemførelsen af udsendelsesforanstaltningen tilbageholdes i det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre foranstaltningen, idet tilbageholdelsen ikke kan overstige to måneder. Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan dog forlænge varigheden af denne tilbageholdelse for en periode på to måneder, når de nødvendige skridt for at udsende udlændingen er blevet truffet inden for syv arbejdsdage, efter at unionsborgeren eller et medlem af dennes familie er blevet tilbageholdt, når disse skridt iværksættes med den fornødne omhu, og når det fortsat er muligt at udsende den pågældende inden for en rimelig frist. Efter en første forlængelse kan afgørelsen om at forlænge tilbageholdelsen alene træffes af ministeren. Efter fem måneder skal unionsborgeren eller dennes familiemedlem løslades. Såfremt det af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet, kan tilbageholdelsen forlænges med en måned ad gangen, dog kan den samlede varighed af tilbageholdelsen ikke overstige otte måneder. Stk. 2. Unionsborgeren eller et medlem af dennes familie som omhandlet i stk. 1 kan anlægge sag til prøvelse af den afgørelse om tilbageholdelse, som den pågældende er genstand for, jf. artikel 71 ff.«

26. Nævnte lovs artikel 44g bestemmer: »Følgende personer kan ikke tilbageholdes på et bestemt sted som omhandlet i artikel 74/8, stk. 2: 1) uledsagede mindreårige unionsborgere; 2) familiemedlemmer til en uledsaget mindreårig unionsborger; 3) familier til unionsborgere, når de består af mindst en mindreårig.«

27. Samme lovs artikel 74/5, stk. 3, er affattet som følger: »Tilbageholdelsen på et bestemt sted i forbindelse med grænserne må ikke overstige to måneder. Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan dog forlænge tilbageholdelsen af den i stk. 1 omhandlede udlænding for en periode på to måneder: 1) når udlændingen gøres til genstand for en udvisningsforanstaltning, der er eksigibel; 2) og når de nødvendige skridt for at udsende udlændingen er blevet truffet inden for syv arbejdsdage efter den i punkt 1) omhandlede foranstaltning, når disse skridt iværksættes med den fornødne omhu, og når det fortsat er muligt at udsende udlændingen inden for en rimelig frist. Efter en forlængelse kan den i det foregående afsnit omhandlede afgørelse udelukkende træffes af ministeren. Den samlede varighed af tilbageholdelsen kan aldrig overstige fem måneder. Såfremt det af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet, kan frihedsberøvelsen af udlændingen forlænges med en måned ad gangen efter udløbet af den i det foregående afsnit omhandlede frist, dog kan den samlede varighed af tilbageholdelsen ikke af den grund overstige otte måneder. […]«

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

28. Der er for Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) anlagt to sager med påstand om annullation af lov af 24. februar 2017, dels ved Ordre des barreaux francophones et germanophone (foreningen af fransktalende og tysktalende advokater) ( 8 ), dels ved fire almennyttige foreninger (ASBL) (herefter »sagsøgerne i hovedsagen«) ( 9 ). Disse to sager er blevet forenet af den forelæggende ret.

29. I forbindelse med disse søgsmål er Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) i tvivl om, hvorvidt visse bestemmelser, der i lov af 24. februar 2017 vedrører udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, er forenelige med EU-retten. Nærmere bestemt er den forelæggende ret i tvivl om foreneligheden med artikel 20 TEUF og 21 TEUF og med opholdsdirektivet for så vidt angår to bestemmelser i denne lov, i hvilke der foreskrives en mulighed for at pålægge en unionsborger eller et medlem af dennes familie, over for hvem der er udstedt en afgørelse om udsendelse, dels forebyggende foranstaltninger inden for den frist til at forlade det belgiske område, som er blevet indrømmet den pågældende, for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde, dels en tilbageholdelsesforanstaltning, nærmere bestemt en frihedsberøvelse (herefter »den frihedsberøvende foranstaltning«), efter udløbet af denne frist med henblik på at sikre gennemførelsen af udsendelsesforanstaltningen.

30. Den forelæggende ret har begrundet sin tvivl som følger.

31. Hvad for det første angår de forebyggende foranstaltninger har den forelæggende ret henledt opmærksomheden på dels, at opholdsdirektivet ikke indeholder bestemmelser om de foranstaltninger, der kan træffes over for unionsborgere eller deres familiemedlemmer med henblik på at undgå en risiko for, at de pågældende vil forsvinde, når de bliver gjort til genstand for en afgørelse om udsendelse, dels at sådanne bestemmelser i mangel af EU-retlig harmonisering kan vedtages af den nationale lovgiver, der principielt frit bør kunne lade sig inspirere af bestemmelser, som svarer til de bestemmelser, der i national ret finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i medfør af tilbagesendelsesdirektivet. Den forelæggende ret har i den forbindelse konstateret, at Domstolen tidligere, i Petrea-dommen ( 10 ), har fastslået, at medlemsstaterne kan lade sig inspirere af bestemmelserne i tilbagesendelsesdirektivet for at udpege de kompetente myndigheder og fastlægge proceduren for vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse af en unionsborger, såfremt ingen EU-retlig bestemmelse er til hinder herfor. Den forelæggende ret ønsker imidlertid oplyst, om denne retspraksis finder anvendelse på den foreliggende sag, for så vidt som nævnte ret nærmere bestemt er af den opfattelse, at forebyggende foranstaltninger, der nødvendigvis har indvirkning på selve udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit, ikke kan kvalificeres som proceduremæssige bestemmelser.

32. Hvad for det andet angår den frihedsberøvende foranstaltning har den forelæggende ret konstateret, at lov af 24. februar 2017 indfører den samme behandling af unionsborgere og deres familiemedlemmer som den, der gælder for andre udlændinge, som afventer at blive udsendt til en hvilken som helst stat i verden, navnlig med hensyn til den maksimale varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse, på otte måneder. Imidlertid er den forelæggende ret nærmere bestemt i tvivl om, hvorvidt denne maksimale varighed er forholdsmæssig, særligt eftersom det kan udledes af opholdsdirektivet, at varigheden af frihedsberøvelsen skal begrænses til det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre udsendelsesafgørelsen ( 11 ).

33. I denne sammenhæng har Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal EU-retten, og nærmere bestemt artikel 20 [TEUF] og 21 [TEUF] og [opholdsdirektivet] fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der på unionsborgere og deres familiemedlemmer anvender bestemmelser, der svarer til de bestemmelser, der for så vidt angår tredjelandsstatsborgere udgør gennemførelsen af [tilbagesendelsesdirektivets] artikel 7, stk. 3, dvs. bestemmelser, der gør det muligt at pålægge unionsborgeren eller et medlem af dennes familie forebyggende foranstaltninger for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den frist til at forlade området, som er blevet fastsat for vedkommende, efter at der er truffet en afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør af hensyn til den offentlige orden, eller under forlængelsen af denne frist? 2) Skal EU-retten, og nærmere bestemt artikel 20 [TEUF] og 21 [TEUF] og [opholdsdirektivet] fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der på unionsborgere og deres familiemedlemmer, som ikke har efterkommet en afgørelse, hvorved opholdsretten er blevet bragt til ophør af hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed, anvender en bestemmelse, der er identisk med den bestemmelse, som anvendes på tredjelandsstatsborgere, der befinder sig i den samme situation, med hensyn til den maksimale varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, dvs. otte måneder?«

34. Sagsøgerne i hovedsagen, den belgiske, den danske, den spanske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Bortset fra den spanske og den polske regering har disse parter desuden afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 16. november 2020.

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

35. Det centrale i den forelæggende rets tvivl er spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten er til hinder for, at en medlemsstat over for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har været genstand for en afgørelse om udsendelse fra medlemsstatens område på grundlag af opholdsdirektivet, anvender gennemførelsesforanstaltninger, der er identiske med eller svarer til de foranstaltninger, der finder anvendelse på udsendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i medfør af tilbagesendelsesdirektivet, når disse foranstaltninger kan påvirke selve udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

36. Jeg finder det hensigtsmæssigt, inden jeg indleder min bedømmelse, kort at fremstille de gældende lovrammer og den relevante retspraksis (afsnit 1) og at præcisere rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål, således som disse er forelagt (afsnit 2).

1. Gældende lovrammer og relevant retspraksis

37. Indledningsvis skal der erindres om, at unionsborgerskabet – som indført ved Maastrichttraktaten ( 12 ) – tillægger enhver unionsborger en grundlæggende og personlig ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og restriktioner, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesforanstaltningerne hertil. Denne ret er i dag tillagt unionsborgerne ved artikel 21, stk. 1, TEUF, som bekræftet på ny i artikel 45 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

38. Opholdsdirektivet, som navnlig fastsætter betingelserne for unionsborgeres og deres familiemedlemmers udøvelse af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, tilsigter at lette og styrke udøvelsen af denne ret ( 13 ). Dette direktiv indeholder imidlertid ikke alene regler om betingelserne for at erhverve de forskellige typer opholdsret, som det fastsætter, det indeholder ligeledes en række bestemmelser, som skal regulere den situation, som opstår, når en af disse rettigheder mistes.

39. I den henseende åbner opholdsdirektivet mulighed for to tilfælde, hvori medlemsstaterne kan træffe afgørelser, der begrænser den frie bevægelighed og ophold for unionsborgere og deres familiemedlemmer, og navnlig »udsendelsesafgørelser«, nærmere bestemt når sådanne afgørelser træffes »af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (direktivets artikel 27, stk. 1), eller når disse afgørelser er begrundet i »andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (nævnte direktivs artikel 15, stk. 1) ( 14 ).

40. Ud over de tilfælde, hvori der kan træffes afgørelser om udsendelse over for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, fastsætter opholdsdirektivet et vist antal regler og proceduremæssige garantier, der skal overholdes, nemlig bl.a. dem, der fremgår af direktivets artikel 15, 30, 31 og 33. Blandt disse regler er den, som er omhandlet i direktivets artikel 30, stk. 3, hvorefter fristen for at forlade medlemsstatens område efter en afgørelse om udsendelse, medmindre der er tale om hastetilfælde, skal være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.

41. Med undtagelse af disse bestemmelser fastsætter opholdsdirektivet imidlertid ingen særlige ordninger for iværksættelse og gennemførelse af udsendelsesafgørelser, og i endnu mindre grad bestemmelser om forebyggende foranstaltninger, der træffes for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for fristen for frivillig udrejse, eller bestemmelser om frihedsberøvelse med henblik på en sådan udsendelse. Ligeledes indeholder dette direktiv ingen bestemmelser, der udtrykkeligt er til hinder for, at medlemsstaterne træffer sådanne foranstaltninger.

42. I mangel af EU-retlige bestemmelser på området tilkommer det i medfør af princippet om procesautonomi hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af udsendelsesafgørelser, på den betingelse, at disse bestemmelser ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de heller ikke i praksis må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) ( 15 ).

43. I forbindelse med udøvelsen af denne nationale kompetence med hensyn til at fastsætte nærmere bestemmelser for gennemførelsen af udsendelsesafgørelser erindres om, at Domstolen tidligere har fastslået, at EU-retten principielt ikke er til hinder for, at regler vedrørende tredjelandsstatsborgere kan anvendes med henblik på at indføre en ordning, som kan anvendes på unionsborgere, til trods for den omstændighed, at opholdsdirektivet og tilbagesendelsesdirektivet ikke nødvendigvis har samme formål ( 16 ). Domstolen har nemlig i Petrea-dommen fastslået, at »medlemsstaterne kan lade sig inspirere af bestemmelserne i [tilbagesendelsesdirektivet, hvilket vedrører tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold] for at udpege de kompetente myndigheder og fastlægge proceduren for vedtagelse af en [afgørelse om udsendelse af en unionsborger], såfremt ingen EU-retlig bestemmelse er til hinder herfor« ( 17 ).

44. Heraf følger, at det i nærværende sag, for så vidt som opholdsdirektivet ikke indeholder regler om gennemførelsen af udsendelsesafgørelser, må være principielt tilladt for medlemsstaterne at lade sige inspirere af bestemmelserne i tilbagesendelsesdirektivet, hvilket er vedtaget senere og indeholder relevante bestemmelser i den henseende.

45. Hvad for det første angår forebyggende foranstaltninger fastsætter tilbagesendelsesdirektivets artikel 7, stk. 3, nemlig, at »[der] [i] perioden for frivillig udrejse kan […] pålægges visse forpligtelser med sigte på at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted« ( 18 ). Hvad for det andet angår muligheden for at frihedsberøve en unionsborger eller et medlem af dennes familie med henblik på at sikre gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse fastsætter tilbagesendelsesdirektivet ligeledes, i kapitel IV med overskriften »Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse«, præcise regler for frihedsberøvelse med henblik på udsendelse.

46. Der er derfor principielt intet, der forhindrer, at medlemsstaterne mutatis mutandis kan anvende de bestemmelser, der er fastsat med henblik på afgørelser om tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, på unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse.

47. For at de bestemmelser, der omhandler tredjelandsstatsborgere, faktisk kan overføres på unionsborgere og deres familiemedlemmer, gælder det ikke desto mindre, i overensstemmelse med Petrea-dommen, at ingen EU-retlig bestemmelse må være til hinder herfor. Der erindres i den forbindelse om, at enhver unionsborger i henhold til artikel 21 TEUF anerkendes retten til at opholde sig på medlemsstaternes område »med forbehold af de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil« ( 19 ). Det bør således ligeledes efterprøves, om de forebyggende og frihedsberøvende foranstaltninger i sig selv kan udgøre foranstaltninger, der kan begrænse retten til fri bevægelighed og ophold for disse borgere. Selv om EU-retten inden for disse rammer på ingen måde er til hinder for, at medlemsstaterne indfører deres egne ordninger til gennemførelse af udsendelsesafgørelser, må sådanne ordninger imidlertid ikke gribe ind i EU-rettens effektive virkning ( 20 ).

48. Det skal i lyset af disse betragtninger undersøges, hvorvidt og under hvilke betingelser den retspraksis, der følger af Petrea-dommen, kan finde anvendelse for hver enkelt af de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger.

2. Rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål

49. For at fjerne enhver tvetydighed med hensyn til betydningen og rækkevidden af de to præjudicielle spørgsmål, finder jeg det nødvendigt at klarlægge følgende.

50. For det første finder jeg det nødvendigt terminologisk at præcisere anvendelsen af begrebet »afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør«. Det må nemlig konstateres, at de to præjudicielle spørgsmål, således som den forelæggende ret har formuleret dem, sigter til vedtagelsen af henholdsvis »forebyggende foranstaltninger« og »frihedsberøvende foranstaltninger«, såfremt unionsborgere eller deres familiemedlemmer har været genstand for en »afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør«. Det skal imidlertid præciseres, at selv om en »afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør« i princippet indebærer en forpligtelse til at forlade området, indebærer den ikke nødvendigvis vedtagelse af en udsendelsesforanstaltning, dvs. et »påbud om at forlade området« som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i lov af 15. december 1980 ( 21 ). For så vidt som de to præjudicielle spørgsmål sigter til situationer, der indebærer vedtagelse af en udsendelsesforanstaltning, må de efter min opfattelse fortolkes således, at de er rettet mod unionsborgere eller deres familiemedlemmer, der har været genstand ikke alene for en afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør, men ligeledes for en afgørelse om udsendelse.

51. For det andet må det konstateres, at den forelæggende ret har begrænset det første spørgsmål til muligheden for på unionsborgere at anvende »forebyggende foranstaltninger«, der svarer til de foranstaltninger, som finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, såfremt udsendelsesafgørelsen træffes »af hensyn til den offentlige orden«. Denne begrænsning af spørgsmålets rækkevidde fremgår imidlertid ikke udtrykkeligt af ordlyden af den nationale lovgivning, særligt artikel 44c, 44d og 44e i lov af 15. december 1980. Som den belgiske regering har bekræftet i sine indlæg, kan sådanne »forebyggende foranstaltninger« nemlig komme i betragtning, hver gang der træffes en udsendelsesforanstaltning over for en unionsborger eller medlemmer af dennes familie, og de pågældende udgør en flugtrisiko ( 22 ), hvilket forudsætter situationer, der ikke udgør en trussel mod den offentlige orden, dvs. hensyn til »den offentlige sikkerhed eller sundhed« som omhandlet i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, og »andre hensyn [end dem, der er fastsat i dette direktivs artikel 27, stk. 1]« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 15, stk. 1.

52. Ifølge fast retspraksis tilkommer det ganske vist, inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen ( 23 ). Når de stillede spørgsmål er afgrænset til at omfatte udsendelsesafgørelser, der træffes af hensyn til den offentlige orden, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse alene i den henseende.

53. Imidlertid fremgår det i det foreliggende tilfælde dels ikke af anmodningen om præjudiciel afgørelse, hvorfor disse forebyggende foranstaltninger skal undersøges alene i henseende til udsendelsesafgørelser, der træffes af hensyn til den offentlige orden. Dels er »risikoen for, at den pågældende vil forsvinde« til stede i samme omfang ved udsendelsesafgørelser, der træffes af hensyn til den offentlige orden, som ved dem, der træffes af hensyn til »den offentlige sikkerhed eller sundhed« i medfør af opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, endog af »andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« som omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 1. Med henblik på at give den forelæggende ret en fyldestgørende besvarelse foreslår jeg derfor at udstrække rækkevidden af det første præjudicielle spørgsmål og lade alle udsendelsesafgørelser, der træffes på grundlag af opholdsdirektivet, være omfattet.

54. For det tredje noterer jeg, at den forelæggende ret har begrænset det andet præjudicielle spørgsmål til muligheden for at fastsætte en maksimal varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, der er identisk med den varighed, som finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, såfremt udsendelsesafgørelsen træffes »af hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed«. Ikke desto mindre fastsætter artikel 44f i lov af 15. december 1980 en mulighed for frihedsberøvelse, »[s]åfremt det af hensyn til den offentlige orden, den nationale sikkerhed eller den offentlige sundhed er påkrævet« ( 24 ). Det kunne således overvejes at udstrække rækkevidden af dette spørgsmål til også at omfatte hensynet til den offentlige sundhed. I det foreliggende tilfælde er den forelæggende rets begrænsning dog efter min opfattelse begrundet, for så vidt som det andet præjudicielle spørgsmål er specifikt rettet mod den bestemmelse i denne artikel, som giver mulighed for at forlænge frihedsberøvelsen til en varighed på op til otte måneder, alene såfremt »det af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet«.

55. Endelig og for det fjerde skal det fremhæves, at den belgiske regering har foreslået at omformulere det andet spørgsmål, således at den frihedsberøvende foranstaltning adskilles fra den omstændighed, at den pågældende ikke har forladt området inden for den fastsatte frist. Den nævnte regering har nemlig forklaret, at i belgisk ret må ingen udlænding – uanset om vedkommende er unionsborger, familiemedlem eller tredjelandsstatsborger – frihedsberøves alene af den grund, at vedkommende ikke har efterkommet en afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør, der er begrundet i hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed. Anvendelse af frihedsberøvelse er kun begrundet for at forberede en tilbagesendelse og gennemføre en udsendelse, såfremt den berørtes adfærd risikerer at bringe gennemførelsen af udsendelsesafgørelsen i fare.

56. Jeg noterer i den henseende, at den belgiske regerings ræsonnement ganske vist synes at finde støtte i ordlyden af artikel 44f i lov af 15. december 1980. Ikke desto mindre mener jeg, at det andet spørgsmål, således som den forelæggende ret har formuleret dette, er foreneligt med den belgiske regerings stillingtagen, for så vidt som den pågældende ved ikke at efterkomme en udsendelsesafgørelse inden for den fastsatte frist vil have udvist en adfærd, der bringer gennemførelsen af denne afgørelse i fare og dermed begrunder en frihedsberøvelse af den pågældende i form af en tilbageholdelse med henblik på at gennemføre tvangsmæssig udsendelse. Jeg foreslår derfor at undlade at omformulere det andet spørgsmål i den retning, som den belgiske regering har foreslået.

57. Jeg vil i lyset af disse præciseringer gå videre til behandlingen af de to præjudicielle spørgsmål.

B. Om det første præjudicielle spørgsmål

58. Med det første spørgsmål, som jeg foreslår at omformulere for at tage hensyn til de betragtninger, der fremgår af punkt 53 i nærværende forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF og opholdsdirektivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette direktiv er til hinder for en national lovgivning, der på unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse på grundlag af opholdsdirektivet, anvender »forebyggende foranstaltninger«, der svarer til de foranstaltninger, som i forhold til tredjelandsstatsborgere gennemfører tilbagesendelsesdirektivets artikel 7, stk. 3, for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den frist til at forlade den pågældende medlemsstats område, som er blevet fastsat.

59. Sagsøgerne i hovedsagen er af den opfattelse, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende i den forstand, at sådanne forebyggende foranstaltninger tilsidesætter artikel 20 TEUF og 21 TEUF og opholdsdirektivet. I modsætning hertil har den belgiske, den danske, den spanske og den polske regering på grundlag af et ræsonnement, der i alt væsentligt er samstemmende, gjort gældende, at dette spørgsmål skal besvares benægtende, idet de nævnte regeringer primært har støttet sig på en analog anvendelse af Petrea-dommen. Kommissionen har for sit vedkommende præciseret, at sådanne forebyggende foranstaltninger bør kunne finde anvendelse, endog inden udløbet af fristen for frivillig udrejse i henhold til opholdsdirektivets artikel 30, stk. 3, på den betingelse, at disse foranstaltninger er begrundet i objektive hensyn, der er forholdsmæssige.

1. Identificering og retlig kvalificering af de forebyggende foranstaltninger

60. Artikel 44c i lov af 15. december 1980 fastsætter en mulighed for at pålægge en unionsborger eller et medlem af dennes familie, over for hvem der er udstedt en afgørelse om udsendelse, »forebyggende foranstaltninger« inden udløbet af den frist, inden for hvilken den pågældende skal forlade området, for at »undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde«. Der kan ligeledes pålægges sådanne foranstaltninger i tilfælde af en midlertidig udsættelse i medfør af denne lovs artikel 44e. Det fremgår af nævnte lovs artikel 44d, at der ved manglende overholdelse af de forebyggende foranstaltninger kan træffes »alle nødvendige foranstaltninger« for at fuldbyrde påbuddet om at forlade området, endog før udløbet af fristen for frivillig udrejse, såfremt den pågældende udgør en flugtrisiko.

61. Det er i den forbindelse vigtigt at påpege, at den nationale lovgivning ikke definerer disse »forebyggende foranstaltninger«, bortset fra muligheden for at anvende husarrest, såfremt udsendelsen er blevet midlertidigt udsat som omhandlet i artikel 44e i lov af 15. december 1980. Hvad det øvrige angår forlyder det i denne lov, at »kongen har beføjelse til at fastsætte disse foranstaltninger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [ministerrådet]« (artikel 44c og 44e), uden at indholdet af nævnte foranstaltninger er angivet nærmere. Den belgiske regering har i sine indlæg henledt opmærksomheden på, at ingen kongelig bekendtgørelse indtil nu har fastsat sådanne foranstaltninger ( 25 ).

62. Det skal ikke desto mindre anføres, at disse foranstaltninger ifølge bemærkningerne til de omhandlede bestemmelser »har hentet stor inspiration« i bestemmelserne i tilbagesendelsesdirektivet ( 26 ). Sådanne foranstaltninger kunne dermed, idet de er inspireret af »tilsvarende« bestemmelser, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, i henhold til dette direktivs artikel 7, stk. 3, bl.a. bestå i »en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted«. Jeg vil således foretage min bedømmelse ud fra forudsætningen om, at sådanne foranstaltninger faktisk kan udgøre »forebyggende foranstaltninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser.

63. Hvad angår den retlige kvalificering af disse forebyggende foranstaltninger kan der overvejes to forskellige tilgange.

64. På den ene side har den polske regering med støtte fra den belgiske og den danske regering gjort gældende, at disse forebyggende foranstaltninger i alt væsentligt udgør rent administrative foranstaltninger, der er accessoriske i forhold til en udsendelsesafgørelse, som allerede foreligger, og hvis gennemførelse disse foranstaltninger alene har til formål at sikre, og i mangel af hvilken de ikke kan anvendes. Nævnte foranstaltninger kan således ikke begrænse den frie bevægelighed og ophold yderligere, men har alene til formål at sikre gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse, som, hvad den angår, ubestrideligt udgør en foranstaltning, der begrænser bevægelsesfriheden som omhandlet i artikel 15, stk. 1, eller artikel 27, stk. 1, i opholdsdirektivet ( 27 ).

65. Såfremt den første tilgang måtte blive lagt til grund, ville de »forebyggende foranstaltninger« kunne kvalificeres som proceduremæssige foranstaltninger, der fuldt ud henhører under medlemsstaternes procesautonomi, forudsat at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes.

66. På den anden side har den forelæggende ret og Kommissionen anført, at disse forebyggende foranstaltninger, til trods for deres accessoriske karakter, nødvendigvis har en indvirkning på de rettigheder og friheder, der tilkommer unionsborgeren eller det berørte familiemedlem, idet nævnte foranstaltninger netop har til formål at forhindre, at den pågældende forsvinder, hvilket vil kunne forhindre, at vedkommende i givet fald begiver sig til en anden medlemsstat.

67. Såfremt den anden tilgang måtte blive lagt til grund, ville de »forebyggende foranstaltninger« blive kvalificeret ikke som rent proceduremæssige foranstaltninger, men som foranstaltninger, hvorved der pålægges en ny restriktion for den frie bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF. I henhold til fast retspraksis ville det således skulle efterprøves, om disse forebyggende foranstaltninger er begrundede, dvs. om de støttes på objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning ( 28 ).

2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion

68. Jeg foreslår af de nedenfor anførte grunde at følge den anden tilgang, hvorefter de »forebyggende foranstaltninger« ikke skal betragtes som rent proceduremæssige bestemmelser, men som foranstaltninger, der kan udgøre restriktioner for den frie bevægelighed som omhandlet i artikel 21 TEUF.

69. For det første finder jeg det vigtigt indledningsvis at fremhæve, at den omstændighed, at en unionsborger eller et medlem af dennes familie har været genstand for en udsendelsesafgørelse, ikke betyder, at denne person ikke længere er omfattet af retten til at færdes frit på Unionens område. Vedkommende vil ganske vist skulle forlade den værtsmedlemsstats område, i hvilken udsendelsesafgørelsen er afsagt, men vil fortsat være omfattet af den grundlæggende ret til fri bevægelighed og ophold på Unionens øvrige område. Følgelig må argumentet om, at de »forebyggende foranstaltninger«, idet de er accessoriske i forhold til udsendelsesafgørelserne, ikke selv kan påvirke retten til fri bevægelighed for den person, der er omfattet af udsendelsesafgørelsen, forkastes. Desuden svækkes denne konstatering ikke af den omstændighed, at de forebyggende foranstaltninger har til formål at lette den berørte persons udsendelse fra værtsmedlemsstaten, og ikke at begrænse vedkommendes ret til at færdes og opholde sig frit i andre medlemsstater.

70. For det andet og henset til det ovenstående er det min opfattelse, at det ikke kan udelukkes, at de »forebyggende foranstaltninger« direkte vil kunne påvirke den ret til fri bevægelighed og ophold, som er tillagt ved opholdsdirektivet, til trods for, at lov af 15. december 1980 ikke præciserer indholdet af disse foranstaltninger. Denne konstatering er indlysende i det tilfælde, hvor en forebyggende foranstaltning træffes i form af »anvendelse af husarrest«, hvilket pr. definition udgør en restriktion for den frie bevægelighed, ikke alene på den pågældende medlemsstats område, men ligeledes på Unionens område. På samme måde vil foranstaltninger såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted ligeledes kunne påvirke den berørte persons muligheder for ikke alene at færdes, endog at opholde sig, i en anden medlemsstat, men ligeledes for at forberede sin frivillige udrejse. Nærmere bestemt vil sådanne forebyggende foranstaltninger kunne rejse tvivl om den effektive nydelse af retten til et tidsrum på en måned i henhold til opholdsdirektivets artikel 30, stk. 3, navnlig til at forberede frivillig udrejse til en anden medlemsstat, hvorved retten til fri bevægelighed i sidste ende påvirkes ( 29 ). Dette ville bl.a. være tilfældet, hvis de pågældende forebyggende foranstaltninger blev pålagt allerede i de første dage efter meddelelsen af udsendelsesafgørelsen. Jeg konstaterer nemlig, at ordlyden af artikel 44b i lov af 15. december 1980 ikke synes at udelukke, at der træffes forebyggende foranstaltninger inden for fristen på en måned ( 30 ).

71. For det tredje følger det af dette ræsonnement, at formålet med de »forebyggende foranstaltninger« ikke blot er at iværksætte procedurer i forbindelse med gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse. Gennemførelsen af en sådan afgørelse kræver nemlig ikke principielt, at der på forhånd pålægges forebyggende foranstaltninger. I den forstand er disse foranstaltninger ganske vist administrative foranstaltninger, men de rækker langt videre end de foranstaltninger af rent organisatorisk eller proceduremæssig karakter, som navnlig var omhandlet i Petrea-dommen. Jeg finder det således ikke hensigtsmæssigt at behandle dem som rene procedureregler og dermed vurdere dem ud fra, om de er i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ( 31 ).

72. Til trods for, at det i den retspraksis, der følger af Petrea-dommen, anerkendes, at medlemsstaterne kan lade sig inspirere af tilbagesendelsesdirektivet med henblik på at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af udsendelsesafgørelser, der er truffet i medfør af opholdsdirektivet, må det på grundlag af ovenstående betragtninger konstateres, at denne retspraksis ikke kan anvendes fuldt ud på den foreliggende sag, eftersom disse forebyggende foranstaltninger, i modsætning til foranstaltninger af rent organisatorisk og proceduremæssig karakter, vil kunne påvirke selve udøvelsen af de rettigheder, der er tillagt ved opholdsdirektivet, og særligt vil kunne begrænse den frie bevægelighed og ophold. For at afgøre, om nævnte foranstaltninger er forenelige med EU-retten, må det således efterprøves, om de er begrundede.

3. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrundelse

73. Det følger af fast retspraksis, at en lovgivning, der efter sin karakter begrænser personers frie bevægelighed, kun er begrundet efter EU-retten, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med national ret ( 32 ).

74. Det skal i lyset af disse krav undersøges, om de forebyggende foranstaltninger, til trods for deres restriktive virkning for så vidt angår den frie bevægelighed og ophold, er begrundede.

75. Hvad for det første angår de objektive hensyn har den belgiske regering gjort gældende, at de omhandlede forebyggende foranstaltninger er begrundet i den belgiske lovgivers ønske om i forhold til en unionsborger eller et medlem af dennes familie, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse, at undgå »risikoen for, at den pågældende vil forsvinde«. Dette formål fremgår nemlig klart af selve ordlyden af artikel 44c og 44d i lov af 15. december 1980 og er i overensstemmelse med bemærkningerne til denne lov ( 33 ).

76. En sådan begrundelse skal efter min opfattelse anses for at være lovlig og for at gøre det muligt at begrunde en foranstaltning, der udgør en restriktion for en grundlæggende frihed såsom den, der er fastsat i artikel 21 TEUF ( 34 ). De omhandlede forebyggende foranstaltninger har nemlig til formål at sikre gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse, der er truffet på grundlag af opholdsdirektivet, såfremt de kompetente myndigheder vurderer navnlig, at der foreligger en risiko for, at den berørte person ikke vil efterkomme afgørelsen frivilligt inden for den fastsatte frist. Nævnte foranstaltninger har således i sidste ende til formål at sikre den effektive virkning af opholdsdirektivet og at undlade at bringe udsendelsen af unionsborgere eller deres familiemedlemmer i fare, når dette er påkrævet i medfør af dette direktiv. Desuden og mere generelt har medlemsstaterne en legitim interesse i af gennemsigtigheds-, retssikkerheds- og forudsigelighedshensyn at indføre en ordning med hensyn til gennemførelsen af udsendelsesafgørelser, herunder regler vedrørende risikoen for, at den pågældende vil forsvinde.

77. Hvad for det andet angår prøvelsen af sådanne foranstaltningers forholdsmæssighed er en foranstaltning i henhold til den relevante retspraksis forholdsmæssig, når den er egnet til at sikre opfyldelsen af det forfulgte mål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det ( 35 ).

78. Vurderingen af, hvorvidt de forebyggende foranstaltninger er forholdsmæssige, kræver en undersøgelse og en afvejning af forskellige retlige og faktiske omstændigheder, som er karakteristiske for den pågældende medlemsstat, hvilket den forelæggende ret er bedre egnet til at udføre end Domstolen, bl.a. eftersom selve indholdet af disse foranstaltninger endnu ikke er fastsat (jf. punkt 61 i nærværende forslag til afgørelse). Det påhviler desuden den forelæggende ret at tage hensyn til den institutionelle sammenhæng og måden, hvorpå de kompetente myndigheder anvender nævnte foranstaltninger. I forbindelse med denne vurdering er følgende forhold efter min opfattelse relevante.

79. For det første mener jeg, at en systematisk anvendelse af disse forebyggende foranstaltninger på grundlag af omstændigheder, der ikke er direkte forbundet med risikoen for, at den pågældende vil forsvinde, såsom det hensyn, der begrunder udsendelsen, ville udgøre en restriktion for retten til at færdes og opholde sig, der går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå målet om at begrænse risikoen for, at den pågældende vil forsvinde. Det hensyn, der ligger til grund for udsendelsen, selv når der er tale om en krænkelse af den offentlige orden eller sikkerhed, kan nemlig ikke i sig selv begrunde en forebyggende foranstaltning. Det er efter min opfattelse ikke desto mindre uomtvisteligt, at de berørte personers adfærd forud for vedtagelsen af en udsendelsesafgørelse er et forhold, der har afgørende betydning for risikoen for, at den pågældende vil forsvinde, og som de kompetente myndigheder skal tage i betragtning. F.eks. skal karakteren af den trussel mod den offentlige orden, som begrunder udsendelsen, ganske afgjort tages i betragtning ved vurderingen af, om foranstaltningen er forholdsmæssig ( 36 ).

80. For det andet mener jeg, at en anvendelse, der står i rimeligt forhold til de mål, der forfølges, kun bør resultere i en anvendelse af forebyggende foranstaltninger, såfremt der foreligger en reel risiko for, at den pågældende vil forsvinde. De kompetente myndigheder bør således anvende disse foranstaltninger i undtagelsestilfælde og på grundlag af en individuel vurdering af risikoen for, at den pågældende vil forsvinde. For at de forebyggende foranstaltninger skal kunne anses for at være forholdsmæssige, skal valget af den enkelte foranstaltning således træffes i forhold til risikoen for, at den pågældende vil forsvinde. F.eks. ville en pligt til »at opholde sig et bestemt sted«, hvilket udgør en klar restriktion for retten til at færdes og opholde sig frit, kun være begrundet, såfremt risikoen for, at den pågældende vil forsvinde, er særligt høj. Heraf følger, at de kompetente myndigheder i hvert enkelt tilfælde vil skulle efterprøve, om der blandt de forebyggende foranstaltninger findes foranstaltninger, der griber mindre ind i udøvelsen af de ved artikel 21 TEUF tillagte rettigheder, og som ville være egnede til at nå målet om at sikre den effektive gennemførelse af en udsendelsesafgørelse. Som Kommissionen har gjort opmærksom på, ville en foranstaltning, der uden videre forhindrede en unionsborger eller et medlem af dennes familie i at efterkomme en udsendelsesafgørelse inden for fristen for frivillig udrejse, desuden på én gang være uforholdsmæssig og kontraproduktiv.

81. Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg at besvare det første præjudicielle spørgsmål med, at artikel 20 TEUF og 21 TEUF og opholdsdirektivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette direktiv principielt ikke er til hinder for, at medlemsstaterne anvender en national lovgivning, der over for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse på grundlag af opholdsdirektivet, fastsætter »forebyggende foranstaltninger«, der svarer til de foranstaltninger, som for så vidt angår tredjelandsstatsborgere udgør gennemførelsen af tilbagesendelsesdirektivets artikel 7, stk. 3, for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den frist til at forlade den pågældende medlemsstats område, som er blevet fastsat, på den betingelse, at disse foranstaltninger er begrundet i objektive hensyn, og at de er forholdsmæssige.

C. Om det andet præjudicielle spørgsmål

82. Med det andet spørgsmål, som jeg foreslår at omformulere for at tage hensyn til de betragtninger, der fremgår af punkt 50 i nærværende forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF og opholdsdirektivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette direktiv er til hinder for en national lovgivning, der på unionsborgere og deres familiemedlemmer, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse af hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed, og som ikke har forladt den pågældende medlemsstats område inden for den frist, der er fastsat i denne afgørelse, anvender en frihedsberøvende foranstaltning af en maksimal varighed på otte måneder, hvilken varighed er identisk med den, der er fastsat for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

83. Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende, idet de nærmere bestemt har anført, at en sådan foranstaltning risikerer at føre til uforholdsmæssige frihedsberøvelser, der overstiger den varighed, der er strengt nødvendig for udsendelsen, uden mulighed for at foretage en effektiv kontrol med varigheden af frihedsberøvelsen. Den belgiske regering, hvis holdning den danske og den spanske regering i det væsentlige deler, har gjort gældende, at dette spørgsmål skal besvares benægtende og samtidig omformuleres (jf. punkt 55 i nærværende forslag til afgørelse). Kommissionen har for sit vedkommende ligeledes gjort gældende, at spørgsmålet skal besvares benægtende, og har anført, at medlemsstaterne bør kunne fastsætte en maksimal varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse, der er identisk med den, som er fastsat for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, på den betingelse, at varigheden i de enkelte tilfælde er så kort som muligt og ikke overstiger det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre udsendelsesforanstaltningen.

1. Identificering og retlig kvalificering af den frihedsberøvende foranstaltning

84. Artikel 44f i lov af 15. december 1980 fastsætter en mulighed for at »tilbageholde«, dvs. frihedsberøve, unionsborgere og deres familiemedlemmer med henblik på at sikre gennemførelsen af en udsendelsesforanstaltning, medmindre andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger kan anvendes effektivt. Varigheden af denne frihedsberøvelse kan være det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre udsendelsesforanstaltningen, og bør principielt ikke overstige to måneder. Denne bestemmelse fastsætter ligeledes forskellige muligheder for at forlænge frihedsberøvelsen, idet disse muligheder er identiske med dem, der er fastsat for tredjelandsstatsborgere i artikel 74/5, stk. 3, i lov af 15. december 1980, nemlig maksimalt fem måneder, og op til otte måneder i tilfælde af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed. Det er den sidstnævnte maksimale forlængelse op til otte måneder, der bekymrer den forelæggende ret, og som nærværende bedømmelse vil omhandle.

85. Jeg erindrer indledningsvis om, at opholdsdirektivet, som anført i punkt 41-46 i nærværende forslag til afgørelse, ikke fastsætter særlige ordninger for iværksættelse og gennemførelse af udsendelsesafgørelser, og i endnu mindre grad bestemmelser om frihedsberøvelse med henblik på en sådan udsendelse. Ligeledes indeholder dette direktiv ingen bestemmelser, der udtrykkeligt er til hinder for, at medlemsstaterne træffer sådanne foranstaltninger. I mangel af EU-retlige regler på området tilkommer det således hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af udsendelsesafgørelser, idet de eventuelt lader sig inspirere af bestemmelserne i tilbagesendelsesdirektivet, hvilket direktiv vedrører tredjelandsstatsborgere.

86. Muligheden for frihedsberøvelse med henblik på udsendelse er nemlig foreskrevet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15 »for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når a) der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller b) den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen«. Hvad angår frihedsberøvelsen fremgår det af denne artikels stk. 1, at denne skal være »af så kort varighed som muligt og […] kun [må] opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse«, og det præciseres yderligere i nævnte artikels stk. 5, at »[h]ver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder«. Derudover fastsættes der i samme artikels stk. 6 en mulig forlængelse i en periode på yderligere 12 måneder, hvis udsendelsesproceduren tager længere tid som følge af manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.

87. For at disse bestemmelser i tilbagesendelsesdirektivet kan overføres på unionsborgere, kræves det imidlertid, at de ikke i forhold til disse i sig selv udgør restriktioner for den frie bevægelighed og ophold for de berørte personer, medmindre restriktionerne er begrundede og ikke griber ind i EU-rettens effektive virkning.

2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion

88. I denne henseende mener jeg, idet jeg følger det samme ræsonnement, som jeg har anvendt på de »forebyggende foranstaltninger« (jf. punkt 68-72 i nærværende forslag til afgørelse), at en frihedsberøvende foranstaltning ikke kan være en rent proceduremæssig foranstaltning, idet den kan udgøre en hindring for den frie bevægelighed og ophold for unionsborgeren. En sådan »tilbageholdelse« udgør nemlig ipso facto en restriktion for den frie bevægelighed af den grund, at den forhindrer den berørte person i at færdes frit, inklusive i den medlemsstat, der har afsagt udsendelsesafgørelsen ( 37 ).

3. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrundelse

89. En sådan restriktion vil ikke desto mindre kunne være begrundet, hvis den er støttet på objektive hensyn, der står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med national ret (jf. punkt 73 i nærværende forslag til afgørelse).

90. Hvad for det første angår objektive hensyn skal det i denne forbindelse noteres, at ordlyden af artikel 44f i lov af 15. december 1980, i modsætning til bestemmelserne i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, ikke indeholder nogen angivelse af, hvilke hensyn der ville kunne begrunde anvendelsen af en frihedsberøvende foranstaltning, ud over at frihedsberøvelsen skal være »påkrævet« af hensyn til den offentlige orden, den nationale sikkerhed eller den offentlige sundhed, og at den skal have til formål at »sikre gennemførelsen af udsendelsesforanstaltningen«. Den belgiske regering har i denne henseende forklaret i sine indlæg, at anvendelse af frihedsberøvelse kun er begrundet for at forberede en tilbagesendelse og gennemføre en udsendelse, og at en sådan anvendelse kun finder sted, såfremt den berørte persons adfærd risikerer at bringe gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse i fare. Under forudsætning af, at den forelæggende ret kan bekræfte denne fortolkning, må det konkluderes, at en sådan foranstaltning, som hovedsageligt har til formål at sikre gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse, og, i sidste ende, den effektive virkning af visse bestemmelser i opholdsdirektivet, efter min opfattelse er lovlig og kan begrunde en restriktion for den frie bevægelighed.

91. For det andet er jeg af den opfattelse, at det, selv om medlemsstaternes ønske om at fastsætte en maksimal varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse, ligeledes er begrundet, påhviler den forelæggende ret at vurdere, om denne varighed er forholdsmæssig, idet den efter omstændighederne tager højde for den administrative erfaring i forbindelse med gennemførelsen af artikel 74/5, stk. 3, i lov af 15. december 1980, og for den beslutningsmæssige praksis med hensyn til, hvilket tidsrum der normalt kræves for at gennemføre en foranstaltning vedrørende udsendelse af en unionsborger til en anden medlemsstat. Dette vil gøre det muligt at afgøre, om perioden på otte måneder uforholdsmæssigt overstiger det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre udsendelsesforanstaltningen. Følgende forhold kan vise sig relevante i den henseende.

92. For det første bør anvendelsen af den maksimale varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse, ikke vurderes særskilt, men med udgangspunkt i den bredere anvendelse af artikel 44f i lov af 15. december 1980. Det er nemlig på baggrund af en sådan analyse af sammenhængen min opfattelse, at det kun er undtagelsesvis, at anvendelsen af en forlængelse op til en maksimal varighed på otte måneder er begrundet. Først er det i artikel 44f tydeligt angivet, at en frihedsberøvende foranstaltning kan træffes, »medmindre andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger kan anvendes effektivt«. Dernæst er forlængelsen af en sådan frihedsberøvelse for en periode på to måneder kun foreskrevet, når de nødvendige skridt for udsendelsen er blevet truffet inden for syv arbejdsdage, efter at den pågældende er blevet frihedsberøvet, hvilket under normale forhold burde fremskynde processen. Endvidere kan en senere forlængelse, efter denne første forlængelse, alene træffes af ministeren for en maksimal varighed af frihedsberøvelsen på op til fem måneder, hvorefter den berørte person skal løslades. Endelig kan frihedsberøvelsen forlænges med en måned ad gangen op til en samlet varighed på otte måneder, alene såfremt det af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet.

93. For det andet noterer jeg, at den belgiske regering i retsmødet har redegjort for, at denne maksimale varighed på otte måneder er blevet valgt, for så vidt som opholdsdirektivet ikke udelukker, at der kan træffes en afgørelse om udsendelse over for tredjelandsstatsborgere, når disse er familiemedlemmer til en unionsborger. Det er i denne sammenhæng, at den maksimale varighed er blevet overført fra den maksimale varighed, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere i medfør af artikel 74/5, stk. 3, i lov af 15. december 1980.

94. Bortset fra disse meget specielle tilfælde, og eftersom artikel 44f i lov af 15. december 1980 sigter mod at forberede en tilbagesendelse og gennemføre en udsendelse, kunne det tidsrum, der er nødvendigt for udsendelsen, generelt være væsentligt kortere, når det gælder unionsborgere og deres familiemedlemmer, der er statsborgere i en medlemsstat, for så vidt som en tilbagesendelse til oprindelsesstaten da kræver samarbejde med en medlemsstat, og ikke med et tredjeland. Det er således min opfattelse, at en maksimal varighed, der er identisk med den, der er fastsat for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, undlader at tage højde for visse omstændigheder, hvorved den situation, der gælder for unionsborgere, adskiller sig fra den, der gælder for tredjelandsstatsborgere, nærmere bestemt dels den eksisterende samarbejdsordning mellem Unionens medlemsstater, idet en sådan ikke nødvendigvis findes i tredjelande, dels den særlige omstændighed, at for unionsborgeres vedkommende er deres identitet normalt kendt, ligesom der ikke hersker tvivl om deres nationalitet (sidstnævnte kriterium kan ofte begrunde en længere frist for tredjelandsstatsborgeres vedkommende, idet deres nationalitet må kontrolleres).

95. Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 20 TEUF og 21 TEUF og opholdsdirektivet skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette direktiv principielt ikke er til hinder for, at medlemsstaterne fastsætter en maksimal varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse, der er identisk med den, som er fastsat for tredjelandsstatsborgere med ulovlig ophold, på den betingelse, at varigheden af frihedsberøvelsen i de enkelte tilfælde er så kort som mulig og ikke overstiger det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre udsendelsesforanstaltningen, og som normalt vil være kortere end det tidsrum, der er nødvendigt for at gennemføre en udsendelsesforanstaltning, der er rettet mod tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.

V. Forslag til afgørelse

96. Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger: »1) Artikel 20 TEUF og 21 TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011, skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette direktiv principielt ikke er til hinder for, at medlemsstaterne over for en unionsborger eller et medlem af dennes familie, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse på grundlag af direktiv 2004/38, inden udløbet af fristen for frivillig udrejse i henhold til dette direktivs artikel 30, stk. 3, anvender forebyggende foranstaltninger med henblik på at undgå en risiko for, at den pågældende vil forsvinde, såsom de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, på den betingelse, at disse foranstaltninger er begrundet i objektive hensyn, og at de er forholdsmæssige. 2) Artikel 20 TEUF og 21 TEUF og direktiv 2004/38, som ændret ved forordning nr. 492/2011, skal fortolkes således, at disse bestemmelser og dette direktiv principielt ikke er til hinder for, at medlemsstaterne over for en unionsborger eller et medlem af dennes familie, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse på grundlag af dette direktiv, efter udløbet af fristen for frivillig udrejse i henhold til nævnte direktivs artikel 30, stk. 3, fastsætter en frihedsberøvende foranstaltning med henblik på gennemførelsen af denne udsendelsesafgørelse og af en maksimal varighed, der er identisk med den, der er fastsat for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, på den betingelse, at denne varighed i de enkelte tilfælde er så kort som mulig og ikke overstiger det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre udsendelsesforanstaltningen, og som normalt vil være kortere end det tidsrum, der er nødvendigt for at gennemføre en udsendelsesforanstaltning, der er rettet mod tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 (EUT 2011, L 141, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).

( 4 ) – Kendelse af 10.2.2004, Mavrona (C-85/03, EU:C:2004:83, præmis 20).

( 5 ) – Dom af 14.9.2017, Petrea (C-184/16, herefter »Petrea-dommen«, EU:C:2017:684, præmis 52).

( 6 ) – Moniteur belge af 31.12.1980, s. 14584.

( 7 ) – Moniteur belge af 19.4.2017, s. 51890.

( 8 ) – Ordre des barreaux francophones et germanophone har anlagt sag med påstand om hel eller delvis annullation af artikel 5-52 i lov af 24. februar 2017.

( 9 ) – Association pour le droit des Étrangers (foreningen for udlændinges rettigheder), Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers (foreningen for koordinering og initiativer for og med flygtninge og udlændinge), Ligue des Droits de l’Homme (foreningen for menneskerettigheder) og Vluchtelingenwerk Vlaanderen (foreningen flygtningenetværk i Flandern) har anlagt sag med påstand om hel eller delvis annullation af artikel 5, 6, 12-14, 17-19, 21, 22, 24-26, 28-31, 33, 34, 37, 41 og 45 i lov af 24. februar 2017.

( 10 ) – Den forelæggende ret har ligeledes anført kendelse af 10.2.2004, Mavrona (C-85/03, EU:C:2004:83), hvortil der er henvist i forarbejderne til lov af 24. februar 2017.

( 11 ) – Den forelæggende ret har ikke henvist til de bestemmelser i opholdsdirektivet, som er relevante i den henseende.

( 12 ) – Jf. artikel 8 EF (EFT 1992, C 191, s. 1).

( 13 ) – Dom af 7.10.2010, Lassal (C-162/09, EU:C:2010:592, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

( 14 ) – Det må konstateres, at begrebet »udsendelsesafgørelser« hverken anvendes i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, eller i artikel 15, stk. 1, heri. Disse bestemmelser henviser mere generelt til henholdsvis en »[begrænsning] af den frie bevægelighed og ophold« og »afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden«. Det fremgår dog af dette direktivs øvrige bestemmelser, at »udsendelsesafgørelser« klart indgår i disse foranstaltninger (jf. nævnte direktivs artikel 28, stk. 1, og artikel 15, stk. 2 og 3, heri).

( 15 ) – Jf. i denne retning dom af 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 23-25), Petrea-dommen, præmis 53, og dom af 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, præmis 45 og 59).

( 16 ) – Jf. Petrea-dommen, præmis 50-56, og generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse i Petrea-sagen (C-184/16, EU:C:2017:324, punkt 75-87).

( 17 ) – Jf. Petrea-dommen, præmis 52-56. I påkommende tilfælde konkluderede Domstolen, at opholdsdirektivet ikke var til hinder for, at en afgørelse om tilbagesendelse, der var truffet på grundlag af opholdsdirektivet, blev truffet af de samme myndigheder og efter den samme procedure som en afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, der var truffet på grundlag af tilbagesendelsesdirektivet. Dels fandt Domstolen hvad angår fastlæggelsen af, hvilke myndigheder der var kompetente til at træffe de forskellige foranstaltninger i opholdsdirektivet, at det henhørte under medlemsstaternes procesautonomi at fastlægge dette, da direktivet ikke indeholdt nogen bestemmelse herom. Dels fandt Domstolen hvad angår den procedure, som skulle følges, at tilbagesendelsesdirektivet, som den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning henviste til, ikke alene foreskrev anvendelse af retssikkerhedsgarantier, men tillige og især tog forbehold for anvendelsen af de gennemførelsesforanstaltninger til dette direktiv, som måtte være gunstigere for unionsborgeren.

( 18 ) – Jf. ligeledes tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, nr. 7), som definerer risikoen for, at den pågældende vil forsvinde.

( 19 ) – Dom af 2.10.2019, Bajratari (C-93/18, EU:C:2019:809, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

( 20 ) – Jf. i denne retning dom af 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, præmis 46).

( 21 ) – Den belgiske regering har præciseret, at en afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør i national ret ikke i sig selv omfatter en afgørelse om tilbagesendelse eller en afgørelse om udsendelse, men derimod at de kompetente myndigheder ud over denne afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør kan beslutte at træffe en afgørelse om tilbagesendelse eller udsendelse. Disse regler er i overensstemmelse med bestemmelserne i opholdsdirektivet, hvilket i det væsentlige fastsætter, at det ikke er tilstrækkeligt, for at der bliver truffet en afgørelse om udsendelse, at en unionsborger eller et medlem af dennes familie ikke længere opfylder de betingelser for ophold, som er fastsat i dette direktivs kapitel III; den pågældende skal ligeledes udgøre »en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system« (jf. i den henseende analysen i punkt 49-53 i mit forslag til afgørelse i den verserende sag Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19).

( 22 ) – Artikel 44c i lov af 15. december 1980, hvilken bestemmelse åbner mulighed for, at der kan træffes »forebyggende foranstaltninger«, henviser til den frist, der er omhandlet i denne lovs artikel 44b, som ligeledes indeholder en mulighed for at udstede et påbud om at forlade området, »[s]åfremt en unionsborger eller et medlem af dennes familie ikke har eller ikke længere har ret til at opholde sig på det nationale område«.

( 23 ) – Dom af 10.12.2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

( 24 ) – Min fremhævelse.

( 25 ) – Den forelæggende ret har anført, at »muligheden for at anvende husarrest« udtrykkeligt er fastsat i loven, idet det alene er lovgiver, der kan fastsætte en foranstaltning, som begrænser friheden til at færdes frit, og at Conseil des ministres [ministerrådet] heraf har udledt, at de andre »forebyggende foranstaltninger«, som kongen har beføjelse til at fastsætte, ikke kan have til formål eller virkning at begrænse friheden til at færdes frit.

( 26 ) – »Disse nye regler udgør ikke en gennemførelse af [tilbagesendelsesdirektivet], men har hentet stor inspiration heri.« (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2215/001, s. 38).

( 27 ) – Den belgiske regering har tilføjet, at de forebyggende foranstaltninger ikke er begrundet i de hensyn, der fremgår af opholdsdirektivets artikel 15 eller 27, men i, hvorvidt der foreligger en risiko for, at den pågældende vil forsvinde.

( 28 ) – Jf. dom af 6.9.2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 34), og af 13.11.2018, Raugevicius (C-247/17, EU:C:2018:898, præmis 31).

( 29 ) – Jf. punkt 65 i mit forslag til afgørelse i den verserende sag Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-719/19).

( 30 ) – Artikel 44b, stk. 2, i lov af 15. december 1980 fastsætter navnlig, at »et påbud om at forlade området« skal angive fristen for udrejse, hvilken skal være på mindst en måned regnet fra meddelelsen af afgørelsen, mens denne lovs artikel 44c præciserer følgende: »For at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde, inden for den i artikel 44b omhandlede frist, kan unionsborgeren eller et medlem af dennes familie pålægges at overholde forebyggende foranstaltninger« (min fremhævelse).

( 31 ) – Jeg vil i den forbindelse nævne, at overensstemmelsen med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet sjældent undersøges i et sådant tilfælde, da Domstolens praksis hovedsageligt vedrører de nærmere regler for de administrative og retslige procedurer, der skal sikre beskyttelsen af EU-retten (jf. til orientering dom af 4.10.2012, Byankov, C-249/11, EU:C:2012:608, præmis 69, og af 17.3.2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 23 og 24 og den deri nævnte retspraksis).

( 32 ) – Jf. i denne retning dom af 12.5.2011, Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 83), og af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 34).

( 33 ) – Ifølge bemærkningerne til lov af 24.2.2017 har denne lov til formål at »sikre en mere gennemsigtig, mere sammenhængende og mere effektiv udsendelsespolitik, navnlig i de tilfælde, hvor målet er at sikre den offentlige orden og den nationale sikkerhed og samtidig overholde de berørte personers grundlæggende rettigheder« (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-2215/001, s. 4).

( 34 ) – Jf. analogt dom af 17.12.2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Udlevering til Ukraine) (C-398/19, EU:C:2020:1032, præmis 42), hvori Domstolen medgav, at formålet om at undgå risikoen for straffrihed for personer, der har begået en lovovertrædelse, skal anses for at være lovligt og gør det muligt at begrunde en foranstaltning, der udgør en restriktion for en grundlæggende frihed såsom den, der er fastsat i artikel 21 TEUF.

( 35 ) – Jf. i denne retning dom af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 41).

( 36 ) – I denne henseende præciseres det i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, at udsendelsesafgørelser, der er begrundet i hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, »udelukkende [kan] begrundes i vedkommendes personlige adfærd«. De kompetente myndigheder råder dermed principielt over en første vurdering af den berørte persons adfærd.

( 37 ) – Jf. analogt dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 41-44), hvori Domstolen fandt, at en frihedsberøvende foranstaltning for en unionsborger kan udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Jf. ligeledes generaladvokat Légers forslag til afgørelse Oulane (C-215/03, EU:C:2004:653, punkt 97).