Domstolens Dom af 19. marts 1998. - The Queen mod Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Compassion in World Farming Ltd. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Forenede Kongerige. - EF-traktatens artikel 34 og 36 - Direktiv 91/629/EØF - Den europæiske konvention om beskyttelse af dyr under opdræt - Anbefalingen vedrørende kvæg - Eksport af kalve fra en medlemsstat, der opretholder det i konventionen og anbefalingen fastlagte beskyttelsesniveau - Eksport til medlemsstater, der overholder direktivet, men ikke de i konventionen og anbefalingen fastlagte normer, og hvori der drives former for intensivt opdræt, som er forbudt i eksportmedlemsstaten - Kvantitative udførselsrestriktioner - Udtømmende harmonisering - Direktivets gyldighed. - Sag C-1/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-01251



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Landbrug - tilnaermelse af lovgivningerne - mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve - direktiv 91/629 - gyldighed - overensstemmelse med den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet og med anbefalingen vedroerende kvaeg - uden betydning

(Raadets direktiv 91/629; Raadets afgoerelse 78/923)

2 Frie varebevaegelser - kvantitative udfoerselsrestriktioner - restriktioner for eksporten af levende kalve med det formaal at forhindre, at disse opdraettes under former, der er forbudt i eksportsmedlemsstaten, men som opfylder kravene i henhold til det relevante direktiv - begrundelse - hensynet til den offentlige saedelighed og den offentlige orden - beskyttelse af dyrs liv og sundhed - ingen gyldig begrundelse

(EF-traktaten, art. 36; Raadets direktiv 91/629; Raadets afgoerelse 78/923)

Sammendrag

3 Det forhold, at direktiv 91/629 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve ikke er i overensstemmelse med de normer, der er fastlagt dels i den europaeiske konvention af 1976 om beskyttelse af dyr under opdraet, som blev godkendt paa Faellesskabets vegne ved afgoerelse 78/923, dels i den med henblik paa gennemfoerelsen af principperne i konventionen udarbejdede anbefaling af 1988 vedroerende kvaeg, beroerer ikke direktivets gyldighed.

Hvad naermere angaar konventionen har dennes oenske om, at de kontraherende parter skal laegge vaegt paa, at der ved opdraet tages hensyn til dyrenes velfaerd paa afgoerende omraader, saaledes ikke fundet udtryk i krav, hvis manglende opfyldelse ved direktivet kan beroere dettes gyldighed, idet det allerede fremgaar af ordlyden af konventionens bestemmelser, at disse er af vejledende art og alene fastsaetter, at der skal udarbejdes anbefalinger til de kontraherende parter om den naermere gennemfoerelse af de i bestemmelserne fastlagte principper.

Hvad angaar anbefalingen er denne ikke umiddelbart gaeldende i de kontraherende parters nationale retsordener, og selv om bestemmelserne i anbefalingen er mere detaljerede end konventionens bestemmelser, kan bestemmelser af denne art ikke vaere udtryk for retlige forskrifter, der er bindende for de kontraherende parter og dermed for Faellesskabet.$

4 En medlemsstat, der foelger den anbefaling af 1988 vedroerende kvaeg, som er blevet udarbejdet med henblik paa gennemfoerelsen af principperne i den europaeiske konvention af 1976 om beskyttelse af dyr under opdraet, der blev godkendt paa Faellesskabets vegne ved afgoerelse 78/923, kan ikke paa grundlag af traktatens artikel 36, herunder navnlig under henvisning til de deri naevnte hensyn til den offentlige saedelighed, den offentlige orden og/eller beskyttelse af dyrs liv og sundhed, indfoere restriktioner for eksporten af levende kalve med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i andre medlemsstater, der har gennemfoert direktiv 91/629 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve, men som ikke foelger anbefalingen.

Selv om det saaledes paa grundlag af artikel 36 er muligt at opretholde begraensninger af de frie varebevaegelser, som er begrundet i de naevnte hensyn, der er anerkendt som grundlaeggende krav i faellesskabsretten, kan bestemmelsen dog ikke anvendes som hjemmel, saafremt der i faellesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36.

Dette er herved tilfaeldet for saa vidt angaar spoergsmaalet om beskyttelse af kalves sundhed, der er det saerlige maal, som den i direktiv 91/629 foreskrevne harmonisering forfoelger, idet direktivet udtoemmende har fastsat mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve, der holdes indelukket med henblik paa opdraet og opfedning, og dette afsvaekkes ikke af, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, paa deres omraader kan opretholde eller indfoere strengere bestemmelser end direktivets.

Hvad angaar hensynet til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed, som direktivet derimod ikke har som genstand, kan artikel 36 ikke bringes i anvendelse, for saa vidt hensynet til den offentlige orden og den offentlige saedelighed ikke soeges tilgodeset selvstaendigt, men i sammenhaeng med hensynet til beskyttelse af dyrenes sundhed, og for saa vidt en medlemsstat ikke paa grundlag af opfattelsen eller reaktionerne hos en del af den nationale offentlige opinion ensidigt kan indfoere bestemmelser, der strider mod en af faellesskabsinstitutionerne fastlagt harmoniseringsordning.

Parter

I sag C-1/96,

angaaende en anmodning, som High Court of Justice, Queen's Bench Division (Det Forenede Kongerige), i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

The Queen

mod

Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Compassion in World Farming Ltd,

">at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 34 og 36 og vedroerende gyldigheden af Raadets direktiv 91/629/EOEF af 19. november 1991 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve (EFT L 340, s. 28),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og M. Wathelet samt dommerne G.F. Mancini (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón,

generaladvokat: P. Léger

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Compassion in World Farming Ltd, ved G. Barling, QC, og P. Duffy, QC, for solicitor M. Rose

- Det Forenede Kongeriges regering ved Assistant Treasury Solicitor J.E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af R. Plender, QC, og barrister S. Masters

- den franske regering ved kontorchef C. de Salins og fuldmaegtig F. Pascal, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede

- Raadet for Den Europaeiske Union ved juridisk konsulent M. Sims-Robertson, som befuldmaegtiget

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent R. Wainwright og H. Stoevlbaek, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 27. maj 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Compassion in World Farming Ltd, af Det Forenede Kongeriges regering, af den franske regering, af Raadet og af Kommissionen,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 15. juli 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 12. december 1995, indgaaet til Domstolen den 2. januar 1996, har High Court of Justice, Queen's Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 34 og 36 og vedroerende gyldigheden af Raadets direktiv 91/629/EOEF af 19. november 1991 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve (EFT L 340, s. 28, herefter »direktivet«).

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (herefter »RSPCA«) og Compassion in World Farming Ltd (herefter »CIWF«) har anlagt mod Minister of Agriculture, Fisheries and Food (ministeren for landbrug, fiskeri og foedevarer, herefter »ministeren«) til proevelse af dennes beslutning om ikke paa grundlag af traktatens artikel 36 at begraense eksporten af slagtekalve til andre medlemsstater.

De relevante internationale retsregler

Den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet

3 Den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet (herefter »konventionen«) blev undertegnet den 10. marts 1976 i Europaraadets regi. Konventionen blev godkendt paa Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs vegne ved artikel 1 i Raadets afgoerelse 78/923/EOEF af 19. juni 1978 (EFT L 323, s. 12).

4 Konventionens artikel 3 indeholder foelgende bestemmelse: »Dyrene skal huses, fodres, vandes og passes paa en maade, som - under hensyntagen til deres art og til graden af deres udvikling, tilpasning og tamhed - er passende for deres fysiologiske og etologiske behov i overensstemmelse med anerkendte praktiske og videnskabelige erfaringer.«

5 I henhold til konventionens artikel 4, stk. 1, maa den bevaegelsesfrihed, som er passende for et dyr under hensyntagen til dets art og i overensstemmelse med anerkendte praktiske og videnskabelige erfaringer, ikke begraenses paa en maade, der medfoerer unoedig lidelse for eller skade paa dyret. I henhold til artikel 4, stk. 2, skal et dyr, hvis det til stadighed eller regelmaessigt holdes toejret eller indespaerret, gives saa meget plads, som er passende for dets fysiologiske og etologiske behov i overensstemmelse med anerkendte praktiske og videnskabelige erfaringer.

6 I henhold til konventionens artikel 9, stk. 1, skal et staaende udvalg vaere ansvarligt for udarbejdelse og vedtagelse af anbefalinger til de kontraherende parter om gennemfoerelsen af principperne i konventionen.

Anbefalingen vedroerende kvaeg

7 Anbefalingen af 1988 vedroerende kvaeg (herefter »anbefalingen«) blev vedtaget af Det Staaende Udvalg den 21. oktober 1988 og finder i henhold til artikel 1, stk. 1, anvendelse paa alt kvaeg under opdraet.

8 Ifoelge anbefalingens artikel 6, stk. 3, foerste afsnit, boer kvaegstalde, naar der anvendes bindsler, eller dyrene er anbragt i bokse, vaere indrettet saaledes, at dyrene altid har en bevaegelsesfrihed, der er tilstraekkelig stor til, at de kan holde sig selv rene uden besvaer, ligesom de boer have tilstraekkelig meget plads til, at de kan laegge sig, hvile, sove og straekke sig, naar de vil, og rejse sig.

9 Ifoelge artikel 10 boer alle dyr have passende adgang til tilstraekkeligt, naerende, rent og afbalanceret foder hver dag og til en tilstraekkelig stor maengde vand af tilstraekkelig god kvalitet, saaledes at deres sundhed og livskraft bevares, og deres adfaerdsmaessige og fysiologiske behov tilgodeses. Dyrene skal hver dag gives en tilstraekkelig stor maengde grovfoder.

10 Ifoelge anbefalingens artikel 20 gaelder denne ikke umiddelbart i de kontraherende parters nationale retsordener, og den skal gennemfoeres paa de vilkaar, hver part finder hensigtsmaessige, naermere bestemt som led i partens lovgivning eller administrative praksis.

Bilag C til anbefalingen

11 Bilag C til anbefalingen, der fastlaegger saerlige bestemmelser vedroerende kalve, blev vedtaget af Det Staaende Udvalg den 8. juni 1993. Ifoelge punkt 4 boer enkeltbokses eller -baases dimensioner vaere tilpasset den stoerrelse, dyret vil have ved afslutningen af opholdet i boksen eller baasen.

12 Ifoelge punkt 8 i bilag C boer opdraetteren sikre sig, at nyfoedte kalve faar en tilstraekkelig stor maengde raamaelk fra moderkoen eller fra en anden passende kilde. Kalve, der er mere end to uger gamle, boer have adgang til appetitvaekkende, let fordoejeligt og naerende foder, som indeholder tilstraekkeligt meget jern og grovfoder henset til kalvenes alder, vaegt og biologiske behov, saaledes at deres sundhed og livskraft bevares, og de kan have en normal adfaerd og udvikle deres vom normalt. Alle kalve boer gives flydende foder mindste to gange om dagen i de foerste fire uger, og i hvert fald indtil de aeder tilstraekkeligt store maengder passende toerfoder.

De relevante faellesskabsretlige bestemmelser

Forordning nr. 805/68

13 I henhold til artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179) omfatter denne faelles markedsordning regler for priser og samhandel og gaelder bl.a. for levende tamkvaeg.

14 Forordningens artikel 22, stk. 1, andet led, fastlaegger et forbud mod alle kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen inden for Faellesskabet.

Direktivet

15 Direktivets artikel 3, stk. 1, andet led, og stk. 4, bestemmer:

»1. Medlemsstaterne soerger for, at fra og med den 1. januar 1994 og i en overgangsperiode paa fire aar opfylder alle nyopfoerte eller ombyggede bedrifter og/eller bedrifter, der tages i brug for foerste gang efter denne dato, mindst foelgende krav:

- ...

- naar kalvene er anbragt i enkeltbokse eller bundet i baase, skal boksene eller baasene vaere forsynet med skillevaegge, og deres bredde skal vaere mindst 90 cm +/- 10% eller 0,80 gange dyrenes hoejde over skulderkammen.

...

4. Anvendelsesperioden for anlaeg, der er opfoert

- inden den 1. januar 1994, og som ikke opfylder kravene i stk. 1 ... skal under alle omstaendigheder udloebe senest den 31. december 2003

- den i stk. 1 naevnte overgangsperiode skal under alle omstaendigheder udloebe senest den 31. december 2007, medmindre anlaeggene paa denne dato er bragt i overensstemmelse med dette direktivs krav.«

16 I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, skal medlemsstaterne soerge for, at kalveopdraet sker i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser, der er fastsat i bilaget til direktivet.

17 For saa vidt angaar beskyttelse af kalve kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, fra den i artikel 11, stk. 1, fastsatte dato, dvs. fra den 1. januar 1994, under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser paa deres omraader opretholde eller indfoere strengere bestemmelser end direktivets.

18 I henhold til punkt 7 i bilaget til direktivet skal staldene vaere indrettet saaledes, at hver kalv kan laegge sig, hvile, rejse sig, holde sig selv ren uden besvaer og se andre kalve.

19 I henhold til punkt 11 i bilaget skal alle kalve have adgang til foder, der passer til deres alder, vaegt og adfaerdsmaessige og fysiologiske behov, af hensyn til deres sundhed og velfaerd. Navnlig skal foderet for at sikre kalvenes sundhed, velfaerd og vaekst samt for at opfylde deres adfaerdsmaessige behov have et tilstraekkeligt indhold af jern samt principielt et minimum af toerfoder med fordoejelige fibre.

De relevante nationale retsforskrifter

20 Siden den 1. januar 1990 har tremmekalveopdraet i Det Forenede Kongerige vaeret forbudt i henhold til Welfare of Calves Regulations 1987 (SI 1987 nr. 2021).

21 Det nu gaeldende forbud fremgaar af Welfare of Livestock Regulations (SI 1994 nr. 2126) og af Welfare of Livestock Regulations (Northern Ireland) (SR 1995 nr. 172).

Baggrunden for hovedsagen

22 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at mellem 500 000 og 600 000 slagtekalve i aarene foer 1995 aarligt blev eksporteret fra Det Forenede Kongerige til andre medlemsstater. En betydelig del af disse kalve blev derefter opdraettet i form af saakaldt »tremmekalveopdraet«, hvorved der anvendes bokslignende indretninger beregnet til en enkelt slagtekalv.

23 Den forelaeggende ret har anfoert, at kalvene ved denne produktionsform opdraettes under forhold, der ikke opfylder de krav vedroerende minimumsbreddemaal for tremmebokse til kalve og vedroerende sammensaetningen af slagtekalves foder, som er fastsat i konventionen og anbefalingen. Kalvene bliver saaledes 1-2 uger efter deres foedsel anbragt i individuelle bokslignende indretninger, hvori de holdes, indtil de fjernes omkring fem maaneder senere for at blive slagtet.

24 Det er derimod ubestridt, at denne form for opdraet i kraft af de fravigelser, som i henhold til direktivet midlertidigt er tilladte, opfylder direktivets krav.

25 Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at eksporten af levende kalve til andre medlemsstater, hvori der drives tremmekalveopdraet, er et spoergsmaal, der i vaesentlig grad optager den offentlige opinion i Det Forenede Kongerige.

26 RSPCA og CIWF er dyrevaernsorganisationer, som bl.a. har en interesse i at forhindre mishandling af husdyr. RSPCA og CIWF rettede henvendelse til ministeren med opfordring til, at denne forboed eller begraensede eksporten af kalve, som ville blive opdraettet som tremmekalve. Organisationerne gjorde gaeldende, at Det Forenede Kongeriges regering efter faellesskabsretten raader over en skoensmaessig befoejelse til at begraense eksporten af slagtekalve til andre medlemsstater, hvori der vil kunne blive tale om opdraet af den ovenfor beskrevne art i strid med de i Det Forenede Kongerige gaeldende krav og de internationale normer i henhold til konventionen, som samtlige medlemsstater og Faellesskabet har indvilget i at tiltraede.

27 Den 22. maj 1995 tilkendegav ministeren over for RSPCA og CIWF som reaktion herpaa, at Det Forenede Kongerige ikke var befoejet til at begraense eksporten af slagtekalve, og at han under alle omstaendigheder ud fra politiske overvejelser ikke var indstillet paa at indfoere et forbud, selv om han maatte have kompetence hertil.

28 RSPCA og CIWF anlagde herefter sag om »judicial review« ved High Court. Det fremgaar af en kendelse afsagt af High Court den 8. maj 1997, som blev meddelt Domstolen den 21. maj 1997, at RSPCA senere er ophoert med at vaere part i tvisten for den forelaeggende ret.

De praejudicielle spoergsmaal

29 Under sagen om »judicial review« har den forelaeggende ret skoennet, at det for at traeffe afgoerelse om tvisten mellem parterne var noedvendigt at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende to praejudicielle spoergsmaal:

»a) Samtlige medlemsstater er blevet parter i den europaeiske konvention af 1976 om beskyttelse af dyr under opdraet (herefter 'konventionen'), og konventionen er blevet godkendt ved Raadets afgoerelse 78/923/EOEF af 19. juni 1978 (EFT 1978 L 323, s. 12).

b) Anbefalingen af 1988 vedroerende kvaeg (herefter 'anbefalingen') er blevet vedtaget af det i medfoer af konventionen nedsatte staaende udvalg og er traadt i kraft efter konventionens regler.

c) De normer, der er fastsat ved - og udarbejdet i medfoer af - konventionen, omfatter regler om minimumsbreddemaal for tremmebokse til kalve og om sammensaetningen af slagtekalves foder.

d) Raadets direktiv 91/629/EOEF fastsaetter bindende mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve, der paa visse punkter er mindre strenge end de normer, der er fastsat ved - og udarbejdet i medfoer af - konventionen, herunder for saa vidt angaar bredden af tremmebokse til kalve og sammensaetningen af kalves foder.

e) Direktivet indeholder bemyndigelse for medlemsstaterne til paa deres omraader at opretholde eller indfoere strengere bestemmelser om beskyttelse af kalve end direktivets.

f) Slagtekalve eksporteres fra en medlemsstat A til visse andre medlemsstater (medlemsstaterne B), der har gennemfoert og/eller overholder direktivet, men som ikke har gennemfoert og/eller ikke overholder de ovenfor i punkt c) angivne normer, hvorimod medlemsstat A har gennemfoert og overholder disse normer.

g) Eksporten af kalve, der vil blive opdraettet i strid med konventionen, anses for grusom og uetisk af dyrevaernsorganisationer og en stor del af den offentlige opinion, der stoettes af anerkendte veterinaereksperter, i den medlemsstat, som eksporten sker fra.

1) Kan medlemsstat A under omstaendigheder som de ovenfor angivne paa grundlag af EF-traktatens artikel 36, herunder navnlig under henvisning til de deri naevnte hensyn til den offentlige saedelighed, den offentlige orden og/eller beskyttelse af dyrs liv eller sundhed, indfoere restriktioner for eksporten af levende kalve fra medlemsstat A med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i medlemsstaterne B?

2) Saafremt det foelger af direktivets bestemmelser, forudsat at disse er gyldige, at spoergsmaal 1) maa besvares benaegtende, oenskes det oplyst, hvorvidt disse bestemmelser er gyldige.«

Direktivets gyldighed

30 Ved det andet spoergsmaal, som boer undersoeges foerst, oensker den forelaeggende ret naermere bestemt oplyst, hvorvidt direktivet er ugyldigt, for saa vidt det ikke er i overensstemmelse med konventionen og anbefalingen.

31 Hvad angaar konventionen bemaerkes indledningsvis, at denne fra tidspunktet for sin ikrafttraedelse har vaeret en integrerende del af Faellesskabets retsorden.

32 Det fremgaar dog allerede af affattelsen af de i praemis 3-6 i denne dom citerede bestemmelser, at de kontraherende parter raader over betydelige skoensmaessige befoejelser med hensyn til valget af de naermere vilkaar for konventionens gennemfoerelse.

33 Som anfoert af generaladvokaten i punkt 132 i forslaget til afgoerelse har konventionens oenske om, at de kontraherende parter skal laegge vaegt paa, at der ved opdraet tages hensyn til dyrenes velfaerd paa afgoerende omraader, ikke fundet udtryk i krav, hvis manglende opfyldelse ved direktivet kan beroere dettes gyldighed.

34 Det fremgaar saaledes allerede af ordlyden af de naevnte bestemmelser, at disse er af vejledende art og alene fastsaetter, at der skal udarbejdes anbefalinger til de kontraherende parter om den naermere gennemfoerelse af de i bestemmelserne fastlagte principper.

35 Hvad angaar anbefalingen fremgaar det for det foerste udtrykkeligt af dennes artikel 20, at den ikke er umiddelbart gaeldende i parternes nationale retsordener, og at den skal gennemfoeres paa de vilkaar, som hver part finder hensigtsmaessige, naermere bestemt som led i partens lovgivning eller administrative praksis.

36 For det andet gaelder det, at selv om bestemmelserne i anbefalingen og i bilaget angaaende kvaegstalde og foder er mere detaljerede end konventionens bestemmelser, kan bestemmelser af denne art ikke vaere udtryk for retlige forskrifter, der er bindende for de kontraherende parter og dermed for Faellesskabet.

37 Det andet spoergsmaal maa foelgelig besvares med, at gennemgangen af direktivet intet har frembragt, der kan rejse tvivl om direktivets gyldighed.

Traktatens artikel 36 som hjemmel

38 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, hvorvidt en medlemsstat, der foelger den anbefaling, som er blevet udarbejdet med henblik paa gennemfoerelsen af principperne i konventionen, paa grundlag af traktatens artikel 36, herunder navnlig under henvisning til de deri naevnte hensyn til den offentlige saedelighed, den offentlige orden eller beskyttelse af dyrs liv og sundhed, kan indfoere restriktioner for eksporten af levende kalve med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i andre medlemsstater, der har gennemfoert direktivet, men som ikke foelger anbefalingen.

39 Det bemaerkes indledningsvis, at et forbud mod eller en restriktion for eksporten af levende kalve fra en medlemsstat til andre medlemsstater er en kvantitativ udfoerselsrestriktion, der strider mod traktatens artikel 34.

40 CIWF har ikke bestridt dette, men goer gaeldende, at en saadan restriktion vil vaere tilstraekkeligt begrundet i traktatens artikel 36 og dermed forenelig med faellesskabsretten.

41 Det bemaerkes herom for det foerste, at medlemsstaterne, naar der er udstedt en forordning om oprettelse af en faelles markedsordning for en given sektor, er forpligtet til ikke at goere undtagelser fra ordningen eller i oevrigt tilsidesaette den (jf. bl.a. dom af 25.11.1986, sag 148/85, Forest, Sml. s. 3449, praemis 14). Ordninger, der opstiller hindringer for, at en faelles markedsordning kan fungere efter hensigten, strider ogsaa mod denne markedsordning, selv om det paagaeldende spoergsmaal ikke er udtoemmende reguleret ved denne (jf. herved dom af 25.11.1986, sag 218/85, Cerafel, Sml. s. 3513, praemis 13, og af 27.11.1997, sag C-27/96, Danisco Sugar, Sml. I, s. 6653, praemis 24).

42 I henhold til artikel 1 i forordning nr. 805/68 er levende tamkvaeg omfattet af en faelles markedsordning, og i henhold til forordningens artikel 22, stk. 1, andet led, skal tamkvaeg vaere genstand for fri bevaegelighed mellem medlemsstaterne, idet kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt i samhandelen inden for Faellesskabet.

43 Endvidere har Domstolen allerede tidligere fastslaaet, at bl.a. enhver national bestemmelse eller form for praksis, som kan aendre import- eller eksportstroemmene - idet producenterne forbydes frit at koebe og saelge i den stat, hvori de er etableret, eller i en hvilken som helst anden medlemsstat paa de i faellesskabslovgivningen fastsatte betingelser - er uforenelig med den paagaeldende markedsordnings principper (dom af 29.11.1978, sag 83/78, Pigs Marketing Board mod Redmond, Sml. s. 2347, praemis 58).

44 Som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering ville et forbud mod eksport af kalve som det her omhandlede have en indvirkning paa markedsstrukturen og navnlig i betydelig grad paavirke prisdannelsen paa markedet, hvilket ville vaere en hindring for, at den faelles markedsordning kan fungere efter hensigten.

45 Det bemaerkes herved, at Domstolen i dom af 1. april 1982 (forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299) har fastslaaet, at faellesskabsretten paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke er til hinder for, at en medlemsstat med det formaal at beskytte dyr ensidigt opretholder eller indfoerer bestemmelser om krav, som skal opfyldes ved indretning af baase til fedekalve, og som gaelder uden forskel, hvadenten kalvene er bestemt for hjemmemarkedet eller til eksport.

46 Den naevnte dom angik dog foranstaltninger, som en medlemsstat kun bragte i anvendelse paa sit eget omraade. Endvidere blev dommen afsagt, foer faellesskabslovgiver udstedte direktivet, og i dommen blev der udtrykkeligt lagt vaegt paa, at den faelles markedsordning ikke indeholdt nogen bestemmelser om beskyttelse af dyr under opdraet (jf. dommen i sagen Holdijk m.fl., a.st., praemis 13).

47 Hvad herefter naermere angaar spoergsmaalet om traktatens artikel 36 som hjemmel bemaerkes, at det paa grundlag af denne bestemmelse er muligt at opretholde begraensninger af de frie varebevaegelser, som er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden eller beskyttelse af dyrs sundhed og liv, der er anerkendt som grundlaeggende krav i faellesskabsretten, men at bestemmelsen ikke kan anvendes som hjemmel, saafremt der i faellesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36 (jf. herved dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 18). I saadanne tilfaelde maa de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger traeffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektivet angiver (jf. dom af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, praemis 31). Herved boer medlemsstaterne udvise gensidig tillid til den kontrol, der foretages paa deres respektive omraader (jf. senest dommen i sagen Hedley Lomas, a.st., praemis 19).

48 Det maa herefter undersoeges, hvorvidt direktivet fastsaetter de harmoniseringsforanstaltninger, der er noedvendige for at beskytte kalves sundhed, dvs. det primaere hensyn, som en anvendelse af artikel 36 ville tilgodese.

49 Som det fremgaar af Domstolens praksis, skal der ved fortolkningen af faellesskabsbestemmelser ikke blot tages hensyn til ordlyden, men ogsaa til den sammenhaeng, hvori bestemmelserne indgaar, og de maal, der forfoelges med den ordning, som de udgoer en del af (jf. bl.a. dom af 19.10.1995, sag C-128/94, Hoenig, Sml. I, s. 3389, praemis 9).

50 Hvad for det foerste angaar direktivets ordlyd bemaerkes, at dettes artikel 3, stk. 1, fastsaetter krav med hensyn til, hvor meget plads kalve mindst skal have til raadighed. Endvidere skal medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 4 soerge for, at kalveopdraet sker i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser, der er fastsat i bilaget til direktivet, herunder hvad angaar de i punkt 7 og 11 fastsatte mindstekrav med hensyn til plads og foder.

51 Hvad herefter angaar den sammenhaeng, hvori direktivet indgaar, fremgaar det af de to foerste betragtninger til direktivet, at dettes bestemmelser om mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve har baggrund i en beslutning af 20. februar 1987 vedtaget af Europa-Parlamentet om politikken vedroerende dyrs velfaerd (EFT C 76, s. 185) og i afgoerelse 78/923.

52 Hvad endelig angaar direktivets formaal fremgaar det af femte og sjette betragtning til direktivet, at dette er blevet udstedt for at tilgodese behovet dels for at fjerne de forskelle, som ved at fordreje konkurrencevilkaarene »hindrer, at den faelles markedsordning for kalve og afledte produkter kan fungere tilfredsstillende«, dels for at »[fastsaette] faelles mindstekrav med hensyn til beskyttelse af avls- og fedekalve for at sikre en rationel produktionsudvikling«. Endvidere fremgaar det af syvende betragtning, at formaalet med den foreloebige periode blot er at give Kommissionen mulighed for aktivt at fortsaette den videnskabelige forskning for at finde frem til det eller de opdraetssystemer, som bedst kan sikre kalvenes velfaerd.

53 Faellesskabslovgiver har saaledes soegt at foretage en afvejning mellem dyrevaernshensyn og hensynet til, at den faelles markedsordning for kalve og afledte produkter kan fungere efter hensigten.

54 Det fremgaar foelgelig af saavel direktivets ordlyd, af den sammenhaeng, hvori det indgaar, som af de maalsaetninger, det forfoelger, at det fastsaetter faelles mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve, der holdes indelukket med henblik paa opdraet og opfedning.

55 CIWF har imidlertid gjort gaeldende, at det foelger af medlemsstaternes vide skoensmaessige befoejelser til i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 4, at traeffe bestemmelse om fravigelser i meget lange perioder, at direktivet ikke er udtryk for en fuldstaendig harmonisering, som udelukker en anvendelse af artikel 36.

56 Det bemaerkes herom, at faellesskabslovgiver ved direktivet udtoemmende har fastsat de ovenfor angivne faelles mindstekrav.

57 Endvidere er medlemsstaterne forpligtet til at gennemfoere disse krav paa deres omraader ifoelge en naermere angivet tidsplan af hensyn til velfaerden hos kalve under opdraet. De fravigelser, der midlertidigt kan traeffes bestemmelse om, er i sig selv udtoemmende fastlagt i direktivet.

58 Denne antagelse kan ikke afsvaekkes af, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser paa deres omraader kan opretholde eller indfoere strengere bestemmelser end direktivets.

59 Det fremgaar saaledes af affattelsen af artikel 11, stk. 2, dels, at de i henhold hertil tilladte foranstaltninger, som noeje skal vaere begraenset til den paagaeldende medlemsstats omraade, kun kan omfatte opdraet henhoerende under medlemsstatens kompetence, dels at saadanne foranstaltninger kun er tilladt i det omfang, de er forenelige med traktatens almindelige bestemmelser.

60 Der maa gives Det Forenede Kongeriges regering medhold i, at det udtrykkeligt fremgaar af ordlyden af den naevnte bestemmelse, at medlemsstaterne ikke kan indfoere andre strengere bestemmelser om beskyttelse af kalve end bestemmelser, der alene finder anvendelse paa deres egne omraader.

61 Ved at udstede Welfare of Livestock Regulations 1994 og Welfare of Livestock Regulations (Northern Ireland) 1995 har Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, paa sit omraade indfoert strengere bestemmelser end direktivets.

62 Et forbud mod eksport som foelge af ordningerne i andre medlemsstater, der paa deres side har gennemfoert direktivet, ville herved gaa ud over rammerne for undtagelsesbestemmelsen i artikel 11, stk. 2. Et eksportforbud som det af CIWF kraevede ville saaledes undergrave den ved direktivet gennemfoerte harmonisering.

63 Den omstaendighed, at medlemsstaterne paa deres egne omraader kan indfoere strengere bestemmelser om beskyttelse end direktivets, kan foelgelig ikke afsvaekke den antagelse, at dette har givet udtoemmende bestemmelser om medlemsstaternes kompetence med hensyn til beskyttelse af kalve under opdraet (jf. i denne retning dom af 23.5.1990, sag C-169/89, Van den Burg, Sml. I, s. 2143, praemis 9 og 12).

64 Det maa herefter fastslaas, at en medlemsstat ikke kan begraense eksporten af kalve til andre medlemsstater paa grundlag af traktatens artikel 36 under henvisning til hensynet til beskyttelse af dyrenes sundhed, som er det hensyn, der konkret ligger til grund for den ved direktivet gennemfoerte harmonisering.

65 Det boer herefter undersoeges, hvorvidt en medlemsstat paa grundlag af artikel 36 kan begraense eksporten af kalve til andre medlemsstater under henvisning til hensynet til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed, som direktivet ikke angaar.

66 Det bemaerkes herom, at CIWF til stoette for sine synspunkter alene har henvist til opfattelsen og reaktionerne hos en del af den nationale offentlige opinion, som finder, at den ved direktivet indfoerte ordning ikke i tilstraekkeligt omfang beskytter dyrenes sundhed. Spoergsmaalet om den offentlige orden og den offentlige saedelighed rejses dermed i realiteten ikke selvstaendigt, men i sammenhaeng med spoergsmaalet om beskyttelsen af dyrenes sundhed, som harmoniseringsdirektivet har som genstand.

67 Det bemaerkes i oevrigt, at en medlemsstat ikke som anfoert af CIWF under henvisning til opfattelsen eller reaktionerne hos en del af den nationale offentlige opinion ensidigt kan indfoere bestemmelser, der strider mod en af faellesskabsinstitutionerne fastlagt harmoniseringsordning.

68 Under omstaendigheder som i hovedsagen savner det foelgelig ligeledes grundlag at goere brug af artikel 36 under henvisning til beskyttelsen af den offentlige orden eller den offentlige saedelighed.

69 Det maa herefter fastslaas, at en medlemsstat, der foelger den anbefaling, som er blevet udarbejdet med henblik paa gennemfoerelsen af principperne i konventionen, ikke paa grundlag af traktatens artikel 36, herunder navnlig under henvisning til de deri naevnte hensyn til den offentlige saedelighed, den offentlige orden eller beskyttelse af dyrs liv og sundhed, kan indfoere restriktioner for eksporten af levende kalve med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i andre medlemsstater, der har gennemfoert direktivet, men som ikke foelger anbefalingen.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

70 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, den franske regering, Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen's Bench Division, ved kendelse af 12. december 1995, for ret:

1) Gennemgangen af Raadets direktiv 91/629/EOEF af 19. november 1991 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve har intet frembragt, der kan rejse tvivl om direktivets gyldighed.

2) En medlemsstat, der foelger den anbefaling af 1988 vedroerende kvaeg, som er blevet udarbejdet med henblik paa gennemfoerelsen af principperne i den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet, kan ikke paa grundlag af EF-traktatens artikel 36, herunder navnlig under henvisning til de deri naevnte hensyn til den offentlige saedelighed, den offentlige orden eller beskyttelse af dyrs liv og sundhed, indfoere restriktioner for eksporten af levende kalve med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i andre medlemsstater, der har gennemfoert direktiv 91/629, men som ikke foelger anbefalingen.