Kendelse afsagt af Domstolens Præsident den 24. september 1996. - Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Foreløbige forholdsregler - Socialpolitik - Fællesskabsaktioner til fordel for ældre - Fællesskabsaktioner til bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. - Forenede sager C-239/96 R og C-240/96 R.



Samling af Afgørelser 1996 side I-04475



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Saerlige rettergangsformer ° formaliteten ° hovedsagens antagelse til realitetsbehandling ° uden betydning ° graenser

(EF-traktaten, art. 185 og 186; Domstolens procesreglement, art. 83, stk. 1)

2. Saerlige rettergangsformer ° udsaettelse af gennemfoerelsen ° foreloebige forholdsregler ° betingelser ° alvorligt og uopretteligt tab ° tab, der kan paaberaabes af en medlemsstat ° skade som foelge af afholdelse af udgifter i strid med reglerne om kompetencefordelingen mellem de forskellige faellesskabsinstitutioner

(EF-traktaten, art. 185 og 186; Domstolens procesreglement, art. 83, stk. 2)

3. Saerlige rettergangsformer ° foreloebige forholdsregler ° betingelser ° afvejning af alle de beroerte interesser ° interesser, der skal tages i betragtning

(EF-traktaten, art. 186; Domstolens procesreglement, art. 83, stk. 2)

Sammendrag

1. Spoergsmaal vedroerende hovedsagens formalitet boer efter Domstolens praksis som hovedregel ikke behandles under en sag om foreloebige forholdsregler, idet hovedsagens udfald herved kan foregribes. Saafremt det imidlertid er gjort gaeldende, at hovedsagen aabenbart maa afvises, boer Domstolen under sagen om foreloebige forholdsregler godtgoere, at hovedsagen ud fra en umiddelbar betragtning med en vis sandsynlighed kan fremmes til realitetspaakendelse.

2. Det forhold, at Kommissionen anvender faellesskabsmidler til aktioner, der, fordi de ikke er blevet godkendt af Raadet, ikke har forskriftsmaessig hjemmel, kan medfoere en alvorlig og uoprettelig skade for en medlemsstat, hvilket begrunder, ° saavel under hensyn til den vigtige plads i den faelles retsorden, de institutionelle regler, der vedroerer fordelingen af kompetence mellem Faellesskabets forskellige institutioner, indtager, samt til den rolle, medlemsstaterne spiller, idet de deltager i udoevelsen af saavel de lovgivningsmaessige som budgetmaessige befoejelser samt bidrager til det faelles budget ° at Domstolen traeffer foreloebige forholdsregler.

3. Naar Domstolen i forbindelse med en begaering om foreloebige forholdsregler foretager en afvejning paa den ene side af sagsoegerens interesse i at undgaa, at de procedurer, der er ivaerksat ved de afgoerelser, der soeges annulleret, fortsaettes, og paa den anden side sagsoegtes interesse i, at disse samme procedurer gennemfoeres saa hurtigt som muligt, maa det undersoeges, om Domstolens eventuelle annullation af de anfaegtede afgoerelser under hovedsagen vil goere det muligt at aendre situationen, og omvendt i hvilket omfang de forskellige mulige foreloebige forholdsregler vil kunne laegge hindringer i vejen for de formaal, der forfoelges med de anfaegtede afgoerelser, saafremt der sker frifindelse i hovedsagen.

Parter

I de forenede sager C-239/96 R og C-240/96 R,

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved John Collins, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, og Derrick Wyatt, QC, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,

sagsoeger,

stoettet af

Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Ernst Roeder og Oberregierungsrat Bernd Kloke, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, D-53107 Bonn,

intervenient,

mod

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Peter Oliver og Maria Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoegt,

angaaende en begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af de afgoerelser, der er indeholdt i eller stiltiende henvist til i

° Kommissionens rundskrivelse af 2. maj 1996 med en opfordring til at indgive ansoegninger til Kommissionen om finansiering af aktioner til fordel for aeldre

og

° Kommissionens rundskrivelse, der er tilstillet de britiske myndigheder den 15. maj 1996, med en opfordring til at indgive ansoegninger til Kommissionen om finansiering af aktioner til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse

eller om anordning af andre foreloebige forholdsregler,

har

DOMSTOLENS PRAESIDENT

afsagt foelgende

Kendelse

Dommens præmisser

1 Ved to staevninger indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. juli 1996 har Det Forenede Kongerige anlagt sag i medfoer af EF-traktatens artikel 173 med paastand om annullation af de afgoerelser, der er indeholdt i eller stiltiende henvist til for det foerste i Kommissionens rundskrivelse af 2. maj 1996 med en opfordring til at indgive ansoegninger til Kommissionen om finansiering af aktioner til fordel for aeldre og for det andet i Kommissionens rundskrivelse, der er tilstillet de britiske myndigheder den 15. maj 1996, med en opfordring til at indgive ansoegninger til Kommissionen om finansiering af aktioner til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse.

2 Ved saerskilte dokumenter indleveret til Domstolens Justitskontor den samme dag har Det Forenede Kongerige i henhold til EF-traktatens artikel 185 og 186 samt artikel 83 i Domstolens procesreglement indgivet begaeringer om, at gennemfoerelsen af de ovennaevnte afgoerelser udsaettes, og at Domstolen paalaegger Kommissionen at tilbagekalde de opfordringer, der er indeholdt i de anfaegtede rundskrivelser, og ufortoevet at underrette beroerte tredjemaend herom, eller at Kommissionen tillades at afslutte behandlingen af finansieringsansoegningerne og at paatage sig forpligtelser i forhold til tredjemand paa betingelse af, at det klart praeciseres, at udbetalingen af stoette vil vaere betinget af, at Domstolen ved afgoerelsen af hovedsagen bekraefter betalingernes gyldighed, eller at der anordnes saadanne supplerende eller andre foreloebige forholdsregler, som Domstolen maatte finde noedvendige.

3 Som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen ved skrivelse indleveret til Justitskontoret den 17. juli 1996 bekraeftet, at den indtil den 30. september 1996 ikke indgaar forpligtelser eller foretager yderligere udbetalinger inden for rammerne af de procedurer, soegsmaalene vedroerer.

4 Kommissionen har afgivet skriftlige indlaeg vedroerende begaeringerne om foreloebige forholdsregler den 5. august 1996.

5 Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 19. august 1996 har Forbundsrepublikken Tyskland fremsat begaering om at maatte intervenere til stoette for Det Forenede Kongeriges paastande i annullationssoegsmaalene og i sagen om de foreloebige forholdsregler. I henhold til artikel 37, stk. 1 og 4, i EF-statutten for Domstolen samt artikel 93, stk. 1 og 2, i dens procesreglement tages begaeringen om intervention i sagerne om foreloebige forholdsregler til foelge.

6 Forbundsrepublikken Tyskland har indgivet skriftlige indlaeg den 28. august 1996.

7 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg den 9. september 1996.

8 Da de to sager har forbindelse med hinanden, forenes de i henhold til artikel 43 i procesreglementet med henblik paa afsigelse af kendelsen.

Faktiske omstaendigheder

9 Det fremgaar af sagens akter, at projekter til fordel for aeldre og projekter til bekaempelse af social udstoedelse og fattigdom tidligere er blevet ivaerksat eller finansielt stoettet af Kommissionen paa grundlag af fleraarige programmer, der er blevet vedtaget ved afgoerelser truffet af Raadet under henvisning til traktatens artikel 235.

10 Finansieringen af projekter til fordel for aeldre blev paabegyndt i 1991.

11 Saaledes blev der vedtaget et treaarigt program ved Raadets afgoerelse 91/49/EOEF 26. november 1991 om faellesskabsaktioner til fordel for aeldre (EFT L 28, s. 29). Programmet omfattede aarene 1991-1993 og havde til formaal at fremme udvekslingen mellem medlemsstaterne af viden, ideer og erfaringer vedroerende aeldre.

12 Dernaest blev der ved Raadets afgoerelse 92/440/EOEF af 24. juni 1992 om tilrettelaeggelse af det europaeiske aar for aeldre og for solidaritet mellem generationerne (1993) (EFT L 245, s. 43) indfoert bl.a. faellesskabsfinansiering af et net af pilotprojekter, der ivaerksaettes af offentlige og/eller private organisationer med det formaal at tilskynde til nye metoder til saavel udnyttelse af aeldres potentiel som fremme af deres bidrag til samfundet samt af omsorgen for aeldre, der ikke kan klare sig selv [artikel 1, stk. 2, litra c), nr. iv)].

13 Kommissionen har med henblik paa en forlaengelse af disse aktiviteter den 3. marts 1995 fremlagt et forslag til Raadets afgoerelse om faellesskabsstoette til aktioner til fordel for aeldre (EFT C 115, s. 14). Dette forslag, der ligeledes henviser til traktatens artikel 235, vedroerer udfoerelsen af et program for perioden fra den 1. september 1995 til den 31. december 1999. Programmet indeholder finansiering af tre typer foranstaltninger, nemlig konkrete projekter, sammenlignende undersoegelser og tvaernationale initiativer vedroerende udveksling af information, samt et europaeisk "observationsorgan" (artikel 3). De forudsete aktiviteter skal vaere nyskabende eller eksperimentelle, tage sigte paa at tilskynde til en bedre praksis, ivaerksaettes af organisationer og enkeltpersoner, der er anerkendt som foerende, omfatte arrangementer til informering af ikke-deltagende interesserede om resultaterne og vaere tvaernationale (bilaget, afsnit III). Det fremgaar ikke af forslaget, hvilken varighed disse aktioner skal have. Det er endnu ikke vedtaget af Raadet.

14 Faellesskabsaktionerne til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse blev paabegyndt i 1975.

15 Den 22. juli 1975 vedtog Raadet under henvisning til traktatens artikel 235 afgoerelse 75/458/EOEF om program for forsoegsprojekter og vejledende undersoegelser med henblik paa bekaempelse af fattigdom (EFT L 199, s. 34), der senest er aendret ved Raadets afgoerelse 80/1270/EOEF af 22. december 1980 (EFT L 375, s. 68). Dette program omfattede perioden fra december 1975 til november 1981.

16 Derefter vedtog Raadet den 19. december 1984 afgoerelse 85/8/EOEF om en saerlig faellesskabsindsats til bekaempelse af fattigdom (EFT 1985 L 2, s. 24). Dette program, der ligeledes var vedtaget under henvisning til traktatens artikel 235, omfattede perioden januar 1985 til 31. december 1988.

17 Endelig er der vedtaget et tredje program ved Raadets afgoerelse 89/457/EOEF af 18. juli 1989 om ivaerksaettelse af et EF-handlingsprogram paa mellemlang sigt for oekonomisk og social integration af de oekonomisk og socialt daarligt stillede befolkningsgrupper (EFT L 224, s. 10), der omfattede perioden fra den 1. juli 1989 til den 30. juni 1994 (herefter "tredje fattigdomsprogram").

18 Med henblik paa en fortsaettelse heraf har Kommissionen fremsat forslag til Raadets afgoerelse om ivaerksaettelse af et program paa mellemlang sigt til bekaempelse af social udstoedelse og fremme af solidaritet: et nyt program til stoette og fremme af nyskabelser 1994-1999 (KOM(93) 435 endelig udg. af 22.9.1993, der ikke er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (herefter "forslag til fjerde fattigdomsprogram")). Dette forslag, der henviser til traktatens artikel 235, indeholder et program, der skulle gennemfoeres fra den 1. juli 1994 til den 31. december 1999. Formaalet med programmet er at bidrage til, at de daarligst stillede befolkningsgrupper deltager effektivt i det oekonomiske og sociale liv (artikel 1). De tilsigtede foranstaltninger omfatter aktionsmodeller paa lokalt, regionalt og nationalt plan ved hjaelp af et samarbejde mellem den offentlige og den private sektor, samt bistand til oprettelse og udvikling af tvaernationale projektnetvaerk (artikel 4). De stoetteberettigede aktionsmodeller skal navnlig vaere multidimensionale, oege befolkningens deltagelse heri og vaere nyskabende og eksperimentelle (bilag 1). Dette forslag er ikke vedtaget af Raadet.

19 De faellesskabsaktioner, der er vedtaget ved de ovennaevnte raadsafgoerelser, er saaledes udloebet den 1. januar 1994 for saa vidt angaar foranstaltninger til fordel for aeldre og den 1. juli 1994 for saa vidt angaar bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse.

20 Efter disse datoer er der paa Kommissionens initiativ indgaaet udgiftsforpligtelser i henhold til budgetkonto B3-4103 (Foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse) og B3-4104 (Foranstaltninger til fordel for aeldre).

21 Ifoelge Kommissionen er der saaledes finansieret foranstaltninger til fordel for aeldre i loebet af baade 1994 og 1995.

22 Kommissionen har ligeledes i 1995 afholdt udgifter til 86 projekter til bekaempelse af fattigdom. Afgoerelsen herom er genstand for et annullationssoegsmaal, som Det Forenede Kongerige har anlagt (sag C-106/96).

23 I maj 1996 har Kommissionen udarbejdet og udsendt, bl.a. til medlemsstaterne, de to anfaegtede rundskrivelser, som indeholder en opfordring til de beroerte organisationer om at ansoege om finansiel stoette henholdsvis til projekter til fordel for aeldre og projekter til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse.

24 Hvad angaar foranstaltninger til fordel for aeldre fremgaar det af rundskrivelsen af 2. maj 1996, at finansieringen skal vedroere foranstaltninger til fremme af en bedre praksis, som skal forbedre de aeldres situation paa innovativ maade; foranstaltningerne skal foregaa paa europaeisk niveau og vaere tvaernationale, indeholde oplysning af ikke-deltagende tredjemaend og skal for saa vidt muligt forvaltes af de aeldre selv.

25 Hvad angaar rundskrivelsen vedroerende foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse indeholder den adgang til finansiering af projekter, som skal have en entydig ekstra EU-vaerdi, vaere multidimensionale, paa innovativ maade tjene til at forbedre situationen for de udstoedte og anvende innovative metodologier, der kan identificeres som innovative modeller for korrekt praksis og kompetence paa det paagaeldende omraade.

26 De godkendte forpligtelsesbevillinger for 1996 paa budgetkonto B3-4103 (Foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse) og B3-4104 (Foranstaltninger til fordel for aeldre) er paa henholdsvis 9 mio. og 6,5 mio. ECU (EFT 1996 L 22, s. 968).

27 Ifoelge Kommissionens oplysninger er der endnu ikke indgaaet udgiftsforpligtelser i forbindelse med de procedurer, der er ivaerksat ved rundskrivelserne.

Bedoemmelse

28 Det Forenede Kongerige har fremsat begaering om, at gennemfoerelsen af de anfaegtede foranstaltninger udsaettes, eller at der traeffes foreloebige foranstaltninger i afventen af Domstolens dom i hovedsagen.

29 I henhold til traktatens artikel 185 og 186 kan Domstolen, hvis den skoenner, at forholdene kraever det, udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt eller anordne de noedvendige foreloebige forholdsregler i sager, der er indbragt for den.

30 Det fremgaar af artikel 83, stk. 2, i procesreglementet, at begaeringer om saadanne foranstaltninger skal angive soegsmaalets genstand, de omstaendigheder, der medfoerer uopsaettelighed, og de faktiske og retlige grunde til, at den begaerede foreloebige forholdsregel umiddelbart forekommer berettiget.

31 Ifoelge fast praksis kan Domstolen saaledes i sager om foreloebige forholdsregler udsaette gennemfoerelsen og anordne foreloebige forholdsregler, saafremt det er godtgjort, at de umiddelbart er berettiget af faktiske og retlige grunde (fumus boni juris), og saafremt der foreligger uopsaettelighed, dvs. at det for at undgaa et alvorligt og uopretteligt tab for sagsoegeren er noedvendigt at anordne dem og tillaegge dem retsvirkninger foer afgoerelsen i hovedsagen. Domstolen foretager ligeledes i givet fald en afvejning af de beroerte interesser.

Formaliteten

32 Indledningsvis har Kommissionen gjort gaeldende, at begaeringerne om foreloebige forholdsregler skal afvises, idet det er aabenbart, at hovedsagernes annullationspaastande skal afvises.

33 Ifoelge Kommissionen er de rundskrivelser, der paastaas annulleret i hovedsagerne, rent indledende eller forberedende retsakter, der er vedtaget i forbindelse med en administrativ procedure, og som ikke kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173.

34 Til stoette herfor har Kommissionen anfoert, at intet i de anfaegtede rundskrivelser forpligter den til at yde stoette, og der er saaledes ikke tale om uigenkaldelige udgiftsforpligtelser. Kun endelige afgoerelser kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal. Kommissionen har bl.a. henvist til dommen af 11. november 1981 (sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639), hvori Domstolen afviste et soegsmaal, der var anlagt i henhold til traktatens artikel 173 til proevelse af en beslutning om at ivaerksaette en procedure paa konkurrenceomraadet og af meddelelsen om klagepunkter.

35 Det Forenede Kongerige har derimod anfoert, at de anfaegtede rundskrivelser, der indeholder opfordringer til at indsende ansoegninger, samt retningslinjer for indgivelsen af saadanne ansoegninger, har retsvirkninger paa samme maade som Raadets afgoerelser, der tidligere var grundlaget for den stoette, som Kommissionen har ydet. Det Forenede Kongerige har i denne sammenhaeng henvist til dom af 6. marts 1979 (sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777, vedroerende en udbudsbekendtgoerelse, navnlig praemis 38 og 40) og af 23. april 1986 (sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, vedroerende en afgoerelse om fordeling af bevillinger, navnlig praemis 28 og 36).

36 Under den mundtlige forhandling har Forbundsrepublikken Tyskland ligeledes anfoert, at soegsmaal til proevelse af foranstaltningerne kan realitetsbehandles under henvisning til den vide fortolkning af begrebet anfaegtelig retsakt, der foelger af Domstolens praksis og navnlig af dom af 16. juni 1966 (sag 54/65, Compagnie de forges de Châtillon, Commentry et Neuves-Maisons mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1965-1968. s. 197, org. ref.: Rec. s. 265).

37 Hertil bemaerkes, at spoergsmaal vedroerende hovedsagens formalitet efter Domstolens praksis som hovedregel ikke boer behandles under en sag om foreloebige forholdsregler, idet hovedsagens udfald herved kan foregribes. Saafremt det imidlertid er gjort gaeldende, at hovedsagen aabenbart maa afvises, boer Domstolen godtgoere, at hovedsagen ud fra en umiddelbar betragtning med en vis sandsynlighed kan fremmes til realitetspaakendelse (jf. bl.a. kendelse af 13.7.1988, sag 160/88 R, Fedesa mod Raadet, Sml. s. 4121, praemis 22, og af 27.6.1991, sag C-117/91 R, Bosman mod Kommissionen, Sml. I, s. 3353, praemis 7).

38 I de foreliggende sager er det paa dette stadium ikke aabenbart, at annullationspaastandene aabenbart skal afvises, saaledes som Kommissionen haevder. I denne sammenhaeng er det tilstraekkeligt at anfoere, at Kommissionen i sit skriftlige indlaeg selv har anerkendt, at de anfaegtede rundskrivelser, der har karakter af en opfordring til at indgive ansoegninger, fastlaegger rammerne for udvaelgelsesproceduren, og som saadanne har retsvirkninger.

39 Begaeringen om foreloebige forholdsregler kan saaledes ikke forkastes med denne begrundelse.

40 Det skal herefter undersoeges, om betingelserne for anordning af foreloebige forholdsregler er opfyldt.

Den begaerede forholdsregels berettigelse (fumus boni juris)

41 Hvad angaar den begaerede forholdsregels umiddelbare berettigelse bemaerkes, at parterne er enige om, at i henhold til artikel 22 i finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (EFT L 350, s. 1, herefter "finansforordningen"), senest aendret ved Raadets forordning (EF/Euratom/EKSF) nr. 2335/95 af 18. september 1995 (EFT L 240, s. 12), kan nye vaesentlige EF-foranstaltninger ikke finansieres over det faelles budget, medmindre der i afledt ret findes en bestemmelse, som fastslaar, at udgiften kan afholdes, og som fastsaetter de betingelser, hvorunder dette kan ske (grundlaeggende retsakt).

42 Parterne er derimod uenige om anvendelsen af denne bestemmelse paa de foranstaltninger, der er indeholdt i de to anfaegtede rundskrivelser.

43 Det Forenede Kongerige har anfoert, at naar der ikke foreligger en raadsafgoerelse, har Kommissionen ikke kompetence til at traeffe de anfaegtede afgoerelser.

44 I denne sammenhaeng har Det Forenede Kongerige foerst anfoert, at nye vaesentlige EF-foranstaltninger ikke kan traeffes af Kommissionen i henhold til dens kompetence til at gennemfoere faellesskabsbudgettet, idet der kraeves et retsgrundlag i overensstemmelse med kompetencefordelingen efter visse af traktatens bestemmelser, efter artikel 22, stk. 1, andet afsnit, i finansforordningen og efter afdeling IV, nr. 3, litra c), i den faelles erklaering fra Europa-Parlamentet, Raadet og Kommissionen af 30. juni 1982 om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren (EFT C 194, s. 1).

45 Ifoelge Det Forenede Kongerige er de projekter, de to anfaegtede rundskrivelser omhandler, saadanne nye vaesentlige foranstaltninger. Dette foelger navnlig af den lighed, der findes mellem de aktioner, der er omfattet af de anfaegtede opfordringer til at indgive ansoegninger, og de aktioner, der har modtaget stoette i forbindelse med gennemfoerelsen af Raadets tidligere afgoerelser, der er beskrevet ovenfor i praemis 11, 12 og 15, 16 og 17, eller som er indeholdt i de forslag til Raadets afgoerelse af september 1993 og marts 1995, der er beskrevet ovenfor i praemis 18 og 13, og som skulle have vaeret anvendt i 1996.

46 Det Forenede Kongerige har dernaest gjort gaeldende, at de to afgoerelser ikke er tilstraekkeligt begrundet, navnlig fordi Kommissionen i strid med afsnit II, litra A, nr. 1, litra a), i Meddelelse af 6. juli 1994 fra Kommissionen til budgetmyndigheden om retsgrundlag og maksimumsbeloeb (SEK(94)1106 endelig udg., der ikke er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, herefter "meddelelse af 6.7.1994") ikke klart har godtgjort, at de forudsete aktioner er forsoegsprojekter eller forberedende tiltag og ikke vaesentlige foranstaltninger.

47 Kommissionen har gjort gaeldende, at de paagaeldende projekter er forberedende tiltag, som omhandlet i meddelelsen af 6.7.1994. Der er tale om nyskabende aktiviteter af hoejst et aars varighed, som forventes at have mangfoldige virkninger.

48 Ifoelge Kommissionen indgaar projekterne til fordel for aeldre, der er omhandlet i rundskrivelsen af 2. maj 1996, i forberedelsen af det program, der er omfattet af forslaget til Raadets afgoerelse, som Kommissionen fremsatte i marts 1995. De falder dernaest inden for den periode paa to aar, hvor Kommissionen mener sig befoejet til at traeffe forberedende aktioner i afventen af vedtagelsen af en grundlaeggende retsakt, naar den har fremsat forslag om en saadan retsakt inden udgangen af det andet aar efter ivaerksaettelsen af den forberedende foranstaltning [afsnit II, litra A, punkt 1, litra b), i meddelelsen af 6.7.1994].

49 Hvad angaar projekterne til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse bestaar disse ligeledes af forberedende aktioner, der, saafremt udfaldet er positivt, i fremtiden kan finansieres af andre faelles midler.

50 Ifoelge Kommissionen adskiller disse sidstnaevnte projekter sig fra saavel de projekter, der blev stoettet i henhold til det tredje fattigdomsprogram, som de projekter, der er indeholdt i forslaget fra september 1993 til fjerde fattigdomsprogram. Den anfaegtede rundskrivelse vedroerer nemlig projekter af kort varighed uden saerlig koordination, bortset fra Kommissionens overvaagen, til et mindre beloeb, hvorimod projekterne i forslaget til det fjerde fattigdomsprogram skal vaere fleraarige, indgaa i en kompliceret koordinationsstruktur og finansielt vaere noget mere omfattende.

51 Domstolen skal ikke ved bedoemmelsen af, om de begaerede foranstaltninger er berettigede, tage endelig stilling hverken til fortolkningen af artikel 22 i finansforordningen eller til karakteren af de projekter, der er indeholdt i hver af de to anfaegtede rundskrivelser.

52 Med dette forbehold skal det dog bemaerkes, at de argumenter, som Det Forenede Kongerige har fremfoert til stoette for sin opfattelse af, at de procedurer, der er ivaerksat ved udsendelsen af de to anfaegtede rundskrivelser, ikke kan gennemfoeres af Kommissionen, saafremt der ikke foreligger en raadsafgoerelse, maa betragtes som vaesentlige.

53 Den tvivl, som indholdet af de to rundskrivelser er omgivet af, og som forstaerkes af den sammenhaeng, hvori de er vedtaget, bestaar stadig paa dette stadium, uanset Kommissionens indlaeg.

54 Hvad angaar foranstaltninger til fordel for aeldre bestaar der saaledes en ubestridelig lighed mellem de projekter, der er beskrevet i rundskrivelsen af 2. maj 1996, og de projekter, som har modtaget stoette i henhold til Raadets afgoerelse 91/49, og som var omhandlet i det forslag til afgoerelse, som Kommissionen fremsatte den 3. marts 1995. Som anfoert af Det Forenede Kongerige ser det navnlig ud, som om de forfulgte formaal og de begunstigede er de samme.

55 Dernaest naevner rundskrivelsen af 2. maj 1996 ikke, at foranstaltningerne er forberedende, men anfoerer blot, at Kommissionen agter at "fortsaette" med at fremme aktioner paa europaeisk plan til fordel for aeldre og fremme solidariteten mellem generationerne.

56 Situationen er i betydelig grad den samme hvad angaar rundskrivelsen om foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse. Det er nemlig i dens punkt 1 fastslaaet, at projekterne skal fremvise tre grundlaeggende egenskaber (de skal vaere multidimensionale; de skal vaere innovative og inddrage andre aktoerer som partnere; endelig skal de udvikle innovative metodologier for korrekt praksis og kompetence paa de paagaeldende omraader), der i vidt omfang svarer til den beskrivelse, Kommissionen har givet af det tredje fattigdomsprogram i forslaget til det fjerde fattigdomsprogram (s. 9), samt til de tre "grundprincipper" i selve forslaget til det fjerde fattigdomsprogram (s. 11 og 12).

57 Dernaest anfoeres det heller ikke i den anfaegtede rundskrivelse, at foranstaltningerne er forberedende, idet det blot anfoeres, at der som i de tidligere aar er afsat midler til medfinansiering af pilotprojekter inden for bekaempelse af social udstoedelse og til fremme af solidaritet.

58 Hvad angaar Kommissionens argumenter om, at projekterne, som de anfaegtede rundskrivelser omfatter, adskiller sig ved deres korte varighed, og ved deres innovative og forberedende karakter, er disse ikke helt overbevisende paa dette stadium.

59 De innovative og forberedende aspekter er nemlig egenskaber, som ogsaa indeholdes i de programmer, der tidligere er vedtaget eller foreslaaet.

60 Det er heller ikke aabenbart, at projekterne, der er beskrevet i de to anfaegtede rundskrivelser, paa grund af deres indhold reelt er af kort varighed. Det fremgaar derimod af rundskrivelsen vedroerende foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse, at projekter, som maa formodes at vaere baeredygtige paa laengere sigt, vil faa fortrinsbehandling [punkt 3, litra b)]. Det fremgaar ganske vist af rundskrivelsen, at Kommissionen kun kan finansiere aktiviteter i en periode paa 12 maaneder, men dette synes umiddelbart mere at foelge af rundskrivelsens udelukkende budgetmaessige grundlag end af de paagaeldende projekters indhold.

61 Sammenfattende fremgaar det af disse elementer, at Domstolen paa dette stadium ikke kan afvise sagsoegerens argument om, at de anfaegtede rundskrivelser ikke har til formaal at finansiere forberedende foranstaltninger med henblik paa en senere ivaerksaettelse af mere omfattende programmer, men snarere at afhjaelpe den omstaendighed, at Raadet ikke har vedtaget de forslag til afgoerelse, som Kommissionen har fremsat, og paa denne maade fortsaette de aktiviteter, som er blevet ivaerksat til gennemfoerelse af Raadets tidligere afgoerelser.

Uopsaetteligheden og afvejningen af de beroerte interesser

62 Ved bedoemmelsen af spoergsmaalet om de begaerede foranstaltningers uopsaettelighed skal det vurderes, om de er noedvendige for at forhindre et alvorligt tab, der ikke kan afhjaelpes, selv om der gives medhold i hovedsagen.

63 I denne sammenhaeng er der tale om, at en fortsaettelse og afslutning af de omstridte udvaelgelsesprocedurer ville skabe en faktisk situation, der ikke kan aendres, idet de begunstigede vil faa tildelt og i givet fald anvende de paagaeldende bevillinger, hvilket dommen i hovedsagen ikke vil kunne afhjaelpe.

64 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at en saadan ulovlig udgift udgoer en uoprettelig overtraedelse af reglerne om kompetencefordelingen mellem Faellesskabets institutioner og en uoprettelig skade for Faellesskabet og medlemsstaterne paa et saavel finansielt som institutionelt plan.

65 Ifoelge Kommissionen kan Det Forenede Kongerige ikke optraede som vogter af almenvellets interesser, og det har ydermere heller ikke i tilstraekkelig grad paavist, at der er opstaaet en alvorlig skade.

66 I denne sammenhaeng bemaerkes, at Det Forenede Kongerige paa grund af dets position som medlemsstat i Faellesskabet, hvilket indebaerer, at det deltager i udoevelsen af saavel de lovgivningsmaessige som budgetmaessige befoejelser samt bidrager til det faelles budget, ikke kan naegtes adgang til at goere en skade gaeldende, der opstaar ved, at der afholdes udgifter i strid med reglerne om kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og dets institutioner.

67 Ved bedoemmelsen af, om sagsoegeren har foert bevis for, at det er noedvendigt at anordne de begaerede foreloebige forholdsregler, maa det paastaaede tab undersoeges i lyset af samtlige beroerte interesser (kendelse af 29.6.1993, sag C-280/93 R, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3667, praemis 29).

68 I saa henseende bemaerkes indledningsvis hvad angaar sagsoegerens adfaerd, at Det Forenede Kongerige har handlet aktivt for at forhindre den paastaaede skade i at indtraede. Kommissionen selv har saaledes anfoert i sine skriftlige indlaeg, at forslaget til det fjerde fattigdomsprogram ikke blev vedtaget paa grund af Det Forenede Kongeriges og Forbundsrepublikken Tysklands modstand i Raadet. Det Forenede Kongerige har ligeledes anlagt sag om annullation af de finansielle forpligtelser, som Kommissionen har indgaaet i 1995 i forbindelse med foranstaltninger til bekaempelse af fattigdom. Endelig har Det Forenede Kongerige under den mundtlige forhandling oplyst, at det allerede i januar 1996 har fremfoert indsigelser mod de udgifter, som Kommissionen har afholdt til foranstaltninger til fordel for aeldre.

69 Endelig maa det anerkendes, at de institutionelle regler, der vedroerer fordelingen af kompetence mellem Faellesskabets forskellige institutioner indtager en vigtig plads i den faelles retsorden (jf. dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2041), og at et kvalificeret brud paa saadanne vigtige regler i sig selv kan give anledning til anvendelse af traktatens artikel 186 (kendelse af 21.5.1977, forenede sager 31/77 R og 53/77 R, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 921, praemis 17 og 20).

70 En saadan aabenbar overtraedelse er ganske vist ikke godtgjort paa sagens nuvaerende stadium; styrken i de anbringender, Det Forenede Kongerige har fremfoert, kan imidlertid ikke overses, henset til vigtigheden af de regler, der paastaas overtraadt.

71 Det Forenede Kongerige har saaledes i tilstraekkeligt omfang paavist, at der er fare for, at der indtraeder en uoprettelig skade, saafremt der ikke anordnes foreloebige forholdsregler.

72 Ved afgoerelsen af, om der skal anordnes saadanne forholdsregler og i givet fald hvilke, er det noedvendigt at foretage en afvejning paa den ene side af sagsoegerens interesse i at undgaa, at de anfaegtede procedurer fortsaettes indtil et uopretteligt stadium, og paa den anden side af sagsoegtes interesse i, at disse samme procedurer gennemfoeres saa hurtigt som muligt. Ved denne afvejning maa det undersoeges, om Domstolens eventuelle annullation af de anfaegtede afgoerelser under hovedsagen vil goere det muligt at aendre situationen, og omvendt i hvilket omfang de forskellige mulige foreloebige forholdsregler vil kunne laegge hindringer i vejen for de formaal, der forfoelges med de anfaegtede afgoerelser, saafremt Det Forenede Kongerige ikke faar medhold i hovedsagen (kendelse af 19.7.1995, sag C-149/95 P(R), Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., Sml. I, s. 2165, praemis 50, og af 12.7.1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 89).

73 Selv om Kommissionens omgaaelse af faellesskabslovgivers vilje vil vaere en alvorlig kraenkelse af faellesskabslovgivningen, som dommen i hovedsagen ikke vil kunne afhjaelpe, vil en simpel ophaevelse af de anfaegtede procedurer skabe en uoprettelig situation, der maa forventes at have alvorlige foelger, idet de beloeb, der er opfoert paa budgettet, ikke kan anvendes til fremme af de sociale formaal, de er bestemt til, heller ikke selv om der ikke gives medhold i hovedsagen.

74 Den af Det Forenede Kongerige paaberaabte uopsaettelighed kan saaledes ikke begrunde en saadan foranstaltning, der jo i oevrigt heller ikke er noedvendig for at forhindre, at den paastaaede skade opstaar.

75 Paa grundlag af det ovenfor anfoerte paalaegges Kommissionen, idet den tillades at forpligte sig med hensyn til de ved de anfaegtede procedurer forudsete udgifter, klart at anfoere, at disse forpligtelser er betinget af udfaldet af dommen i hovedsagen, og ikke at foretage udbetalinger, forinden den naevnte dom er afsagt.

Afgørelse

Af disse grunde

bestemmer

DOMSTOLENS PRAESIDENT

1) Naar Kommissionen indgaar udgiftsforpligtelser i forbindelse med gennemfoerelsen af sin rundskrivelse af 2. maj 1996 med en opfordring til at indgive ansoegninger til Kommissionen om finansiering af aktioner til fordel for aeldre, og sin rundskrivelse, der er tilstillet de britiske myndigheder den 15. maj 1996, med en opfordring til at indgive ansoegninger til Kommissionen om finansiering af aktioner til bekaempelse af fattigdom og social udstoedelse, paalaegges den klart at anfoere, at disse forpligtelser er betinget af udfaldet af Domstolens dom i hovedsagen, og ikke foretage udbetalinger, forinden den naevnte dom er afsagt.

2) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.

Saaledes bestemt i Luxembourg den 24. september 1996.