Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 6. februar 1991. - MECANARTE - METALURGICA DE LAGOA LDA MOD CHEFE DO SERVICO DA CONFERENCIA FINAL DA ALFANDEGA DO PORTO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL FISCAL ADUANEIRO DO PORTO - PORTUGAL. - EFTEROPKRAEVNING AF TOLD. - SAG C-348/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-03277



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. De praejudicielle spoergsmaal i denne sag vedroerer fortolkningen og gyldigheden af artikel 5, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkraevning af import eller eksportafgifter, der ikke er opkraevet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale saadanne afgifter (1), samt fortolkningen af artikel 4 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1573/80 af 20. juni 1980 (2), som er den forordning, hvori gennemfoerelsesbestemmelserne til artikel 5, stk. 2, fastsattes.

Idet jeg tillader mig at henvise til retsmoederapporten vedroerende de naermere detaljer, skal jeg kort redegoere for de faktiske omstaendigheder, som ligger til grund for hovedsagen.

2. Selskabet Mecanarte - Metalúrgica da Lagoa Lda. (herefter benaevnt "Mecanarte") indfoerte til Portugal et parti bestaaende af 42 bundter varmtvalsede staalplader, der var koebt hos selskabets leverandoer i Forbundsrepublikken Tyskland, og forelagde et varecertifikat udstedt af de kompetente myndigheder i Duesseldorf, hvori det var angivet, at varerne havde oprindelse i Forbundsrepublikken Tyskland. Da varerne var omfattet af toldproceduren for Faellesskabet, blev de indfoert med toldfritagelse.

Paa grundlag af en senere meddelelse fra de tyske kompetente myndigheder, hvori det var angivet, at det omhandlede certifikat var ugyldigt, for saa vidt som de omhandlede varer havde oprindelse i Den Tyske Demokratiske Republik, foretog det portugisiske toldvaesen efteropkraevning af told for de omhandlede varer.

Under paaberaabelse af gaeldende faellesskabsret anfaegtede Mecanarte lovligheden af afgoerelsen om efteropkraevning ved Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto. Sidstnaevnte forelagde Domstolen otte spoergsmaal, som jeg skal sammenfatte og gruppere paa foelgende maade:

- Giver artikel 5, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1697/79 de kompetente myndigheder et skoen ved afgoerelsen af, om der skal foretages eller undlades efteropkraevning af told; og i bekraeftende fald, er en saadan bestemmelse gyldig i lyset af Traktatens grundlaeggende principper (foerste og andet spoergsmaal)?

- Skal der ved udtrykket "fejl" i artikel 5, stk. 2' s forstand kun forstaas regne- eller skrivefejl, eller omfatter udtrykket ogsaa fejl, der er foraarsaget af afgiftsskyldner; skal man ved "kompetente myndigheder", som er ansvarlige for fejlen, alene forstaa de myndigheder, som er kompetente til at foretage efteropkraevningen, eller er ogsaa eksportstatens myndigheder omfattet; og har afgiftsskyldner, som i god tro meddeler urigtige eller ufuldstaendige oplysninger, alligevel "i forbindelse med toldangivelsen ... overholdt samtlige bestemmelser i de gaeldende forskrifter" (tredje, fjerde og femte spoergsmaal)?

- Omfatter Kommissionens kompetence i henhold til artikel 4 i forordning (EOEF) nr. 1573/80 kun afgoerelser om ikke at foretage efteropkraevning, for saa vidt angaar beloeb paa 2 000 ECU eller derover, eller ogsaa afgoerelser om at foretage efteropkraevning; og i det tilfaelde, hvor afgiftsskyldner indgiver en begrundet ansoegning om, at de nationale myndigheder ikke foretager efteropkraevning, er det da sidstnaevnte myndigheder eller Kommissionen, som skal traeffe afgoerelse med hensyn til ansoegningen (sjette og ottende spoergsmaal)?

- Idet det portugisiske forfatningssystem hylder princippet om international rets forrang for national ret, udgoer da en national retsforskrifts tilsidesaettelse af faellesskabsretten et tilfaelde af grundlovsstridighed, som goer en umiddelbar praejudiciel forelaeggelse overfloedig (syvende spoergsmaal)?

3. Med hensyn til det foerste spoergsmaal skal jeg foerst henvise til, at artikel 5, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1697/79 opstiller tre kumulative betingelser for, at de kompetente myndigheder kan beslutte at undlade at foretage efteropkraevning af skyldig told, dvs., at "import- eller eksportafgift, ... ikke er opkraevet som foelge af en fejl, som de kompetente myndigheder selv har begaaet, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, saafremt sidstnaevnte i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gaeldende forskrifter".

Ifoelge Domstolens faste praksis skal denne bestemmelse "fortolkes saaledes, at den indebaerer, at den afgiftspligtige har krav paa, at der ikke sker efteropkraevning, naar samtlige disse betingelser er opfyldt" (3).

Dette indebaerer klart, at de kompetente myndigheder ved afgoerelsen er bundet af deres proevelse af betingelserne for at undlade efteropkraevning; naar det én gang er fastslaaet, at betingelserne er opfyldte, skal de nationale myndigheder undlade efteropkraevning.

Af det foregaaende kan udledes, at spoergsmaalet om de omhandlede reglers gyldighed boer anses for genstandsloest; da bestemmelsen ikke giver de kompetente myndigheder et skoen, men en "skal-befoejelse", strider den ikke mod Traktatens grundlaeggende principper, f.eks. forbuddet mod forskelsbehandling.

4. Med det tredje, fjerde og femte spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i det vaesentlige visse praeciseringer med hensyn til de betingelser, som i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1697/79 skal vaere opfyldt for at undlade efteropkraevning.

Naermere bestemt vedroerer spoergsmaalene:

- betydningen af begrebet "fejl" hos de kompetente myndigheder

- hvem de "kompetente myndigheder" er

- om den afgiftsskyldner, som i god tro meddeler urigtige eller ufuldstaendige oplysninger, alligevel "i forbindelse med toldangivelsen ... har overholdt samtlige bestemmelser i de gaeldende forskrifter".

Af rent systematiske grunde og i betragtning af sagens genstand vil jeg begynde med det sidste spoergsmaal som det foerste.

Da spoergsmaalet om god tro og overholdelsen af de gaeldende bestemmelser paa omraadet er to adskilte betingelser, som boer vurderes adskilt, skal jeg foerst bemaerke, at betingelsen om overholdelse af de gaeldende bestemmelser med hensyn til toldangivelsen boer anses for opfyldt af afgiftsskyldner, selv om han har meddelt de kompetente myndigheder urigtige eller ufuldstaendige oplysninger, forudsat at han gjorde det i god tro.

Med hensyn til overholdelsen af de omhandlede bestemmelser, er det naar alt kommer til alt, ikke muligt at kraeve andet end saadanne oplysninger, som afgiftsskyldner med rimelighed kunne havde kendskab til eller indhente.

5. Hvad dernaest angaar begrebet "kompetente myndigheder" skal jeg foerst bemaerke, at hvis jeg holdt mig til ordlyden af artikel 5, stk. 2, maatte jeg komme til det resultat, at det kun er fejl begaaet af de myndigheder, som er kompetente til at foretage efteropkraevning, der er relevante. Kommissionen har imidlertid gjort gaeldende, at begrebet boer fortolkes saaledes, at en fejl begaaet af eksportmedlemsstaten ogsaa er relevant, og den har i den forbindelse paaberaabt sig artikel 2 i forordning (EOEF) nr. 2380/89 (4), som har erstattet forordning (EOEF) nr. 1573/80, og hvori det udtrykkeligt er praeciseret, at der ogsaa kan vaere tale om den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor fejlen er opdaget.

Det forhold, at denne praecisering ikke fremgik af bestemmelserne i forordning nr. 1573/80, som gjaldt paa tidspunktet for hovedsagens faktiske omstaendigheder, men foerst er blevet givet ved den nye forordning, forekommer mig ikke at vaere afgoerende. Jeg er nemlig enig med Kommissionen i, at bestemmelsen ikke aendrede raekkevidden eller betydningen af artikel 5, stk. 2, men alene tydeliggjorde den.

Det er paa den anden side korrekt, at selve reglens maalsaetning begraenses, hvis man fortolker den indskraenkende. En indskraenkende fortolkning vil nemlig foere til forskelsbehandling, saafremt en og samme fejl er relevant, hvis den er begaaet af de nationale myndigheder, som er kompetente til at foretage eller til at undlade efteropkraevning, hvorimod den ikke er det, saafremt de samme myndigheder paa tidspunktet for efteropkraevningen blot konstaterer den, idet fejlen er begaaet af eksportmedlemsstatens myndigheder.

6. Jeg vil nu beskaeftige mig med, hvilken betydning ordet "fejl" hos de kompetente myndigheder skal tillaegges.

Fejl kan ikke begraenses til blotte regne- eller skrivefejl, men omfatter enhver form for fejl, som de kompetente myndigheder selv har begaaet, og dermed ogsaa fejl med hensyn til fortolkningen og anvendelsen af de relevante regler i hvert enkelt tilfaelde.

Til gengaeld mener jeg, at naar fejlen - uanset om det er i god eller ond tro - er foraarsaget af afgiftsskyldner selv eller af tredjemaend, altsaa naar der er tale om en fejl, som har vildledt de kompetente myndigheder, i princippet, ikke kan anses for at vaere relevant i forbindelse med undladelsen af efteropkraevning.

I den foreliggende sag kom det senere frem, at varecertifikaterne for de indfoerte varer, som Mecanarte fremlagde, og som var udstedt af de af eksportmedlemsstatens kompetente myndigheder, var ugyldige.

En saadan fejl kan ikke tilskrives de nationale tyske og/eller portugisiske myndigheder, fordi de ikke straks ved dokumenternes modtagelse skal undersoege, om oplysningerne er rigtige og om dokumenterne er aegte. Det er klart, at toldvaesenet kan vaelge at foretage efterfoelgende kontrol, som det udtrykkelig fremgaar af artikel 10 i Raadets direktiv 79/695/EOEF af 24. juli 1979 om harmonisering af fremgangsmaaderne ved varers overgang til fri omsaetning (5).

Dette er bekraeftet i Van Gend en Loos-dommen af 13. november 1984 (6), som vedroerte fritagelse for importafgifter. Under sagen blev lovligheden af et afslag paa fritagelse anfaegtet bl.a. med den begrundelse, at de nationale myndigheder havde vaeret forsoemmelige ved at undlade at kontrollere oprindelsescertifikaternes aegthed, som senere viste sig at vaere falske, og derved havde skabt en berettiget forventning hos de paagaeldende erhvervsdrivende. Hertil anfoerte Domstolen, at "toldvaesenets opgave inden for rammerne af den foerste godkendelse af anmeldelserne er paa ingen maade til hinder for, at toldvaesenet i medlemsstaterne senere foretager undersoegelser med det resultat, der kan foelge heraf, saaledes som det navnlig fremgaar af artikel 10, stk. 2, i direktiv 79/695", hvilket direktiv ogsaa finder anvendelse i denne sag.

Af disse bemaerkninger foelger altsaa, at der ikke har foreligget en fejl, som kan tilregnes de kompetente myndigheder i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79. Heraf foelger ogsaa, at en af de tre betingelser ikke er opfyldt for, at afgiftsskyldner har krav paa, at der undlades efteropkraevning i hans tilfaelde.

7. Det sjette og ottende spoergsmaal vedroerer omfanget af Kommissionens kompetence i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1573/80, navnlig for saa vidt angaar spoergsmaalet, om den har kompetence til at traeffe alle afgoerelser vedroerende beloeb paa 2 000 ECU eller derover, uanset om det er afgoerelser om at foretage efteropkraevning eller at undlade efteropkraevning, eller om kompetencen kun vedroerer afgoerelser om at undlade efteropkraevning.

Selv om det ikke paa nogen maade fremgaar af artiklens ordlyd, at Kommissionens kompetence er begraenset til afgoerelser om at undlade efteropkraevning, vil jeg dog bemaerke, at det er almindelig praksis i medlemsstaterne kun at forelaegge Kommissionen disse afgoerelser, naturligvis naar det toldbeloeb, som skal efteropkraeves, er paa 2 000 ECU eller derover.

En saadan praksis er i overensstemmelse med den fortolkning af den omhandlede bestemmelse, som foelger af formaalet med, at Kommissionen er tildelt en befoejelse til at traeffe afgoerelse; Domstolen har fastslaaet dette i en nyere dom (7). Domstolen udtalte, at artikel 4 ikke omfatter den situation, at de kompetente myndigheder anser det for klart, at betingelserne i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 ikke er opfyldt, dvs. naar de anser sig for forpligtet til at foretage efteropkraevning. Dette, som Domstolen selv har praeciseret det, skyldes i foerste raekke den omhandlede bestemmelses formaal, dvs. "sikre, at faellesskabsretten anvendes ensartet". Dette formaal kraever udelukkende Kommissionens kontrol med afgoerelser om at undlade efteropkraevning.

Naar de nationale myndigheder foretager efteropkraevning, goer det naevnte hensyn sig derimod ikke gaeldende. Herom fastslog Domstolen i samme dom, at i dette tilfaelde "kan afgiftsskyldner anfaegte en saadan afgoerelse ved national ret. Domstolen kan herefter via en praejudiciel forelaeggelse sikre, at faellesskabsretten anvendes ensartet".

Paa grundlag af Domstolens citerede udtalelser kan man derfor give et udtoemmende svar paa de spoergsmaal, den forelaeggende ret har stillet vedroerende dette problem: De kompetente myndigheder skal kun forelaegge sagen for Kommissionen, naar de beslutter at undlade efteropkraevning. Tilsvarende gaelder det, at naar afgiftsskyldner har indgivet en begrundet ansoegning, hvorved han anfaegter de nationale myndigheders afgoerelse om at foretage efteropkraevning, har de kompetente myndigheder ikke pligt til at oversende den anfaegtede sag til Kommissionen, fordi faellesskabsrettens ensartede anvendelse i dette tilfaelde kan sikres af de nationale retsinstanser, eventuelt via en praejudiciel forelaeggelse for Domstolen.

8. Jeg kommer nu til den forelaeggende rets syvende spoergsmaal, som vedroerer spoergsmaalet, om et forfatningssystem som det portugisiske, der hylder princippet om international rets forrang for national ret, og hvorefter en national retsforskrifts modstrid mod den afledte faellesskabsret udgoer et tilfaelde af gundlovsstridighed, medfoerer, at der ikke umiddelbart skal ske praejudiciel forelaeggelse med henblik paa fortolkning af faellesskabsretten.

Spoergsmaalet udspringer af den nationale rets konstatering af, at der bestaar en "aabenbar modsaetning mellem portugisisk toldret og Faellesskabernes toldret", for saa vidt som foerstnaevnte tillaegger en national myndighed befoejelse til at traeffe afgoerelser om efteropkraevning, og sidstnaevnte tillaegger Kommissionen denne kompetence. I denne situation, som skal vaere i strid med forrangsprincippet i den portugisiske forfatning, har den nationale ret anfoert, at den er forpligtet til at henvise sagen til forfatningsdomstolen for at faa fastslaaet reglens grundlovsstridighed, og at alene forfatningsdomstolen ville vaere kompetent til at foretage praejudicielle forelaeggelser, hvilket synes at vaere i strid med EOEF-Traktatens artikel 177, stk. 3.

Jeg er faktisk i tvivl med hensyn til spoergsmaalets relevans, og om dets formulering rammer det rigtige, og, hvorfor ikke sige det, endog om der bestaar en "aabenbar modsaetning" mellem den omhandlede nationale bestemmelse og de omhandlede faellesskabsbestemmelser. Jeg er dog enig med Kommissionen i, at den portugisiske rets spoergsmaal fortjener et svar fra Domstolen, som dog i hoejere grad skal tage sigte paa problemet end paa spoergsmaalet, saadan som det er formuleret.

For det foerste skal jeg bemaerke, at det ikke tilkommer Domstolen at bedoemme, hvorvidt en konflikt mellem en faellesskabsbestemmelse og en national retsregel udgoer et tilfaelde af grundlovsstridighed: Det er nemlig klart, at der her foerst og sidst er tale om et internt problem. Til gengaeld boer noget bekraeftes, som ogsaa staar fast, nemlig at den nationale rets eventuelle pligt til i dette tilfaelde at forelaegge en sag om, hvorvidt den interne retsregel er grundlovsmaessig, ikke under nogen omstaendigheder kan begrunde en forsinket anvendelse af den direkte anvendelige faellesskabsbestemmelse og foelgelig - i medfoer af princippet om faellesskabsrettens forrang - heller ikke nogen forsinkelse med at saette den nationale bestemmelse, som formodes at vaere i strid med faellesskabsreglen, ud af kraft.

I den forbindelse skal jeg henvise til den kendte Simmenthal-dom (8), hvori Domstolen fastslog, at "enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmaessig, administrativ eller retslig praksis, som har til foelge, at faellesskabsrettens virkning begraenses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende faellesskabsretten, frakendes mulighed for, naar han anvender denne, at foretage, hvad der kraeves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser, der maatte udgoere en hindring for faellesskabsreglernes fulde virkning, er derfor uforenelige med de krav, der foelger af selve faellesskabsrettens natur".

Det vil med andre ord sige, at en national regel eller praksis, som udsaetter anvendelsen af en faellesskabsbestemmelse, indtil det er fastslaaet, at den nationale regel, som formodes at vaere i strid med faellesskabsretten, er grundlovsstridig, er uforenelig med faellesskabsretten.

For saa vidt angaar det hidtil anfoerte, foreligger problemet med praejudiciel forelaeggelse for Domstolen paa grundlag af artikel 177 saaledes ikke, da det ikke er noedvendigt, at Domstolen foretager en praejudiciel fortolkning, fordi den nationale ret, som anvender faellesskabsretten, selv har konstateret, at der bestaar en "aabenbar modsaetning" mellem den nationale bestemmelse og faellesskabsbestemmelsen. Naar dette er sagt, skal jeg tilfoeje, at sagen alene kan foreligge saaledes for retsinstanserne i sidste instans, som Domstolen har udtalt i Cilfit-dommen (9), naar "EF-rettens korrekte anvendelse fremgaar med en saadan klarhed, at der ikke er plads for fortolkningstvivl; denne mulighed skal imidlertid vurderes i forhold til dels EF-rettens saeregenheder, dels de saerlige vanskeligheder, fortolkningen heraf frembyder, samt risikoen for afvigende retspraksis inden for Faellesskabet".

Derimod er det tilfaelde, hvor retten ikke er sikker paa, at der bestaar en modsaetning, men haelder i den retning helt forskelligt i det omfang, den ikke er sikker paa fortolkningen af faellesskabsbestemmelsen. Det er dette tilfaelde og dette alene, som artikel 177 tager sigte paa ved at tildele den nationale ret mulighed for, hhv. pligt til at foretage en praejudiciel forelaeggelse for Domstolen, saafremt den er sidste instans. I dette tilfaelde er det klart, at forrangsprincippet kun finder anvendelse, saafremt Domstolens fortolkning viser, at den nationale bestemmelse er uforenelig med faellesskabsretten, men ikke, naar det af dens afgoerelse fremgaar, at den nationale bestemmelse er i overensstemmelse med faellesskabsretten.

9. I lyset af disse betragtninger foreslaar jeg derfor Domstolen at besvare Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto' s spoergsmaal saaledes:

"a) Artikel 5, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1697/79 skal fortolkes saaledes, at den giver de nationale myndigheder en kompetence til at traeffe afgoerelse, som afhaenger af efterproevelsen af betingelserne for at undlade efteropkraevning.

b) Udtrykket 'fejl' i den ovennaevnte forordnings artikel 5, stk. 2, omfatter enhver form for fejl begaaet af de kompetente myndigheder, bortset fra fejl, som de har begaaet paa grund af urigtige erklaeringer fra afgiftsskyldner, uanset om denne maatte have handlet i god tro; ifoelge samme bestemmelse skal der ved 'de kompetente myndigheder' , som er ansvarlige for fejlen, forstaas baade de myndigheder, der har kompetence til at foretage efteropkraevning, og de kompetente myndigheder i eksportmedlemsstaten; betingelsen om, at samtlige bestemmelser i de gaeldende forskrifter skal vaere overholdt i forbindelse med toldangivelsen, skal anses for opfyldt, selv om afgiftsskyldner - forudsat at han var i god tro - har meddelt de kompetente myndigheder urigtige eller ufuldstaendige oplysninger.

c) I medfoer af artikel 4 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1573/80 er de nationale myndigheder kun forpligtet til at forelaegge Kommissionen afgoerelser om ikke at foretage efteropkraevning af beloeb paa 2 000 ECU eller derover; selv om der foreligger en begrundet ansoegning fra afgiftsskyldneren, hvorved han anfaegter de kompetente myndigheders afgoerelse om at foretage efteropkraevning, eksisterer der ikke nogen forpligtelse til at forelaegge en saadan afgoerelse for Kommissionen.

d) Den nationale retsinstans er forpligtet til at sikre, at faellesskabsrettens umiddelbart anvendelige bestemmelser, anvendes fuldt ud og direkte, i givet fald ved ikke at anvende en national retsforskrift - selv forfatningsbestemmelser - der betinger faellesskabsbestemmelsens anvendelse af udfaldet af en intern procedure vedroerende proevelse af forfatningsmaessigheden".

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) EFT L 197, s. 1.

(2) EFT L 161, s. 1.

(3) Dom af 22.10.1987 (sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, praemis 22). Jf. desuden dom af 23.5.1989 (sag 378/87, Top-Hit, Sml. s. 1359, praemis 18), og dom af 12.7.1989 (sag 161/88, Binder, Sml. s. 2415, praemis 17).

(4) EFT L 225, s. 30.

(5) EFT L 205, s. 19.

(6) Forenede sager 98/83 og 230/83, Sml. s. 3763, praemis 20.

(7) Dom af 26.6.1990, Deutsche Fernsprecher (sag C-64/89, Sml. I, s. 2535, praemis 12 og 13).

(8) Dom af 9.3.1978 (sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, praemis 22).

(9) Dom af 6.10.1982 (sag 283/81, Cilfit, Sml. s. 3415, praemis 21).