FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 29. januar 2004 ( )

Sag C-286/02

Bellio F.lli Srl

mod

Prefettura di Treviso

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Treviso (Første Afdeling))

»Fortolkning af artikel 2, stk. 2, i Rådets beslutning 2000/766/EF 4. december 2000 om en række beskyttelsesforanstaltninger over for spongiforme encephalopatier og fodring med animalske proteiner – fiskemel anvendt til fremstilling af foder til andre dyr end drøvtyggere – uheldsbetinget forekomst af stoffer, der ikke er forudset eller tilladt – knoglerester af pattedyr til stede i meget små mængder – fuldstændig destruktion af det nævnte fiskemel – spørgsmål om sanktionens forholdsmæssighed«

I – Indledning

1. I denne sag har Tribunale di Treviso fremsat en række spørgsmål vedrørende fællesskabsforanstaltninger over for overførbare spongiforme encephalopatier ( ) og fodring med animalsk protein ( ).

2. Denne sag vedrører nærmere bestemt fortolkningen af to tekniske fællesskabsbeslutninger, som danner ramme om imødegåelsen af krydskontaminering med animalske proteiner, der anvendes som dyrefoder, som led i bekæmpelsen af BSE.

3. Det fremgår af betragtningerne til beslutning 2000/766, at fællesskabspolitikken på dette område er bestemt af BSE’s alvorlige karakter og den lethed, hvormed mulige patogene kim spredes. Tredje betragtning henviser således til risikoen for, at kvægfoder krydskontamineres med foder, der er bestemt til andre dyr, og som indeholder animalske proteiner, der muligvis er kontamineret med BSE-agenset. Da denne risiko ikke kan udelukkes, blev der bekendtgjort et midlertidigt forbud mod animalske proteiner i foder.

4. Dette forbud er fastsat i beslutningens artikel 2 og gælder bl.a. ikke for anvendelsen af fiskemel til fodring af andre dyr end drøvtyggere. Det bestemmes i beslutningens artikel 3, at medlemsstaterne skal forbyde afsætning, handel, import fra tredjelande og eksport til tredjelande, hvorved der tillige gælder en undtagelse for fiskemel.

5. Den i forrige punkt omtalte undtagelse for fiskemel gælder på de betingelser, der er fastsat i bilag i til beslutning 2001/9, der gennemfører fællesskabsdirektiver vedrørende veterinærkontrol ( ). Betingelserne er strenge. Det bestemmes bl.a. i bilag I, at den enkelte forsendelse skal analyseres i overensstemmelse med Kommissionens direktiv 98/88/EF, inden importeret fiskemel overgår til fri omsætning på Fællesskabets område, at fiskemel skal fremstilles i forarbejdningsanlæg, der udelukkende beskæftiger sig med fiskemelsproduktion, at fiskemel skal transporteres direkte fra forarbejdningsanlægget til det anlæg, der fremstiller foder, ved hjælp af køretøjer, der ikke samtidig transporterer andre fodermidler, og at køretøjet skal rengøres og inspiceres grundigt før og efter transport af fiskemel. Med andre ord skal disse foranstaltninger forhindre, at fiskemelet indeholder knoglerester fra pattedyr.

6. Ifølge den forelæggende ret er der navnlig tale om, hvorvidt disse bestemmelser i tilfælde af en meget lille kontaminering af fiskemel med knoglerester fra pattedyr skal anvendes med en nultolerance eller med en bestemt tolerancegrænse. Endvidere stiller retten spørgsmålstegn ved forholdsmæssigheden af de sanktioner, som de italienske myndigheder har pålagt, efter at de ved et tilfælde var stødt på kontamineret fiskemel. Endelig har retten forelagt to spørgsmål vedrørende andre aspekter af de foranstaltninger, som de nationale myndigheder har truffet i den pågældende sag, bl.a. i forbindelse med den omstændighed, at hovedsagen vedrører fiskemel, der hidrører fra Norge.

II – De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål

7. Sagsøgeren i hovedsagen, Società Bellio Fratelli, importerede i januar 2000 et parti fiskemel fra Norge. Fiskemelet blev efterfølgende købt af Società Mangimificio S.A.P.A.S., San Miniato, med henblik på fremstilling af foder til andre dyr end drøvtyggere.

8. I forbindelse med et kontrolbesøg hos S.A.P.A.S. udtog de kompetente myndigheder (Ufficiali di Polizia Giudiziaria del Servizio di Vigilanza Igiencio Sanitaria) prøver af fiskemelet. Af disse prøver fremgik, at der i foderet fandtes rester af knogler fra dyr, hvis oprindelse vanskeligt kunne fastslås, hvorpå det af sagsøgeren leverede parti fiskemel blev beslaglagt.

9. En modanalyse, som blev foretaget for regning af Società Bellio, viste, at der i fiskemelet fandtes en mængde af knoglerester fra pattedyr i en størrelsesorden på under 0,1%. En analyse, foretaget den 27. september 2001 ved Istituto Superiore della Sanità, bekræftede, at der forelå knoglerester.

10. Forekomsten af knoglerester fra pattedyr indgår i det strafbare forhold, som blev sanktioneret administrativt over for Società Bellio. Myndighederne påtalte, at selskabet havde »solgt simpelt foder, konkret fiskemel, der er frembudt og afsat på en sådan måde, at køberen vildledes vedrørende sammensætning, art og karakter af varen, ligesom varen på grundlag af undersøgelser har vist sig ikke at være i overensstemmelse med erklæringer, angivelser og benævnelser på etiketten og ledsagedokumentet for varen«. Myndighederne bestemte, at der skulle ske beslaglæggelse og destruktion af 36 sække med fiskemel, som individualiseret i beslaglæggelsesordren, og der blev givet pålæg om betaling af en administrativ sanktion på 18 597,27 EUR, ligesom der blev taget højde for enhver anden til dette fiskemel knyttet og/eller herpå følgende retsakt, den være sig processuel og/eller endelig.

11. Societá Belli har anlagt sag med påstand om annullation af denne administrative sanktion. Den forelæggende ret (Tribunale di Treviso) har i den verserende sag forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 2, stk. 2, første led, i beslutning 2000/766 og artikel 1, stk. 1, i beslutning 2001/9 i forbindelse med de øvrige EF-regler, i hvilke de nævnte bestemmelser har hjemmel, fortolkes således, at det skal antages, at der i fiskemel anvendt til fremstilling af foder til andre dyr end drøvtyggere retligt og faktisk kan accepteres en uheldsbetinget forekomst af ikke forudsete stoffer eller stoffer, der ikke er tilladt, med en heraf følgende anerkendelse af, at den erhvervsdrivende har ret til at nyde en rimelig tolerancegrænse?

2) I tilfælde af en bekræftende besvarelse af første spørgsmål spørges: Bør det antages – i lyset af proportionalitetsprincippet og princippet om forsigtighed samt i betragtning af de gældende EF-bestemmelser på de områder, på hvilke der henvises til uheldsbetingede kontaminationer af fødevareprodukter fra landbrugssektoren ved angivelse af de relative tolerancegrænser – at en uheldsbetinget kontamination lig med 0,1% eller i hvert fald ikke over 0,5%, bestående i knoglerester fra pattedyr, der er fundet i en mængde fiskemel bestemt til fremstilling af foder til andre dyr end drøvtyggere, er af en sådan karakter, at det kan legitimere pålæggelse af en så drastisk sanktion som den fuldstændige destruktion af den samlede mængde fiskemel?

3) Kan kravet om at udelukke enhver form for tolerancegrænse med henvisning til tilstedeværelsen af de i de foregående spørgsmål nævnte stoffer være ensbetydende med at indføre en teknisk forskrift i den betydning, der forudsættes i direktiv 83/189 ( ) (med senere ændringer), som forinden skulle have været meddelt til Europa-Kommissionen?

4) Skal bestemmelserne i EF-traktatens artikel 28 og 30 om frie varebevægelser – der finder anvendelse i Norge på grundlag af artikel 8-16 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS-aftalen) – med henvisning til bestemmelserne i EF-beslutning 2000/766 og EF-beslutning 2001/9, nævnt ovenfor under spørgsmål 1, fortolkes således, at en medlemsstat er afskåret fra at kræve iagttagelse af en tolerance på 0 i et tilfælde svarende til det, der er beskrevet i de foregående spørgsmål 1 og 2?«

12. I forelæggelseskendelsen har den forelæggende ret desuden bemærket, at det er muligt, at det beslaglagte fiskemel er blevet kontamineret ved et uheld, eftersom melet indeholder mindre end 0,1% knoglerester fra pattedyr ─ en procentdel, der ikke er anfægtet i sagen. Derfor vil man kunne anvende den almindelige grundsætning, som antages i fællesskabsretten på diverse områder, hvorefter der kan accepteres en rimelig tolerancegrænse.

III – Stillingtagen

A – De to første spørgsmål

13. Sagens kerne ligger i de to første spørgsmål: Det første spørgsmål vedrører fortolkningen – og i et vist omfang tillige gyldigheden – af beslutning 2000/766 og 2001/9. Disse beslutninger er blevet gennemført af de nationale myndigheder. Det andet spørgsmål vedrører forholdsmæssigheden af denne gennemførelse.

14. Fællesskabets ordning til forebyggelse af krydskontaminering med spongiforme encephalopatier er særdeles streng. Brugen af proteiner i dyrefoder er i princippet fuldstændig forbudt. Der gælder alene en undtagelse for fiskemel, som i sig selv ikke kan indeholde spongiforme encephalopatier, forudsat at der er den nødvendige sikkerhed for, at dette fiskemel ikke er kontamineret.

15. Disse forholdsregler skal forhindre, at fiskemelet på noget trin i fremstillingen, forarbejdningen eller transporten kommer i kontakt med andre forarbejdede proteiner af animalsk oprindelse, der kunne være smittet med spongiforme encephalopatier. En af disse forholdsregler går endda et skridt videre: Det er fuldstændig forbudt at fodre drøvtyggere med fiskemel for at yde en så effektiv beskyttelse som mulig mod spredning af denne sygdom.

16. Ifølge Domstolens faste retspraksis indtager beskyttelsen af menneskers liv og sundhed den vigtigste plads blandt hensynene i artikel 30 EF ( ). Endvidere bestemmes det i artikel 152, stk. 1, EF, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved gennemførelsen af fællesskabspolitikken under hensyntagen til princippet om forebyggelse.

17. Domstolen har flere gange haft anledning til at påpege realiteten bag og faren ved de risici, som er forbundet med sygdommen BSE, og det hensigtsmæssige ved sikkerhedsforanstaltninger, som beskyttelsen af menneskers sundhed med hensyn til denne sygdom berettiger til, hvad enten det drejer sig om foranstaltninger vedtaget af Kommissionen eller af en medlemsstat ( ). Der består to former for risici: Dels en mulig forbindelse mellem BSE og en variant af sygdommen Creutzfeld-Jacob, der kan optræde hos mennesker, dels en reel fare for, at BSE-prion kan overføres via dyremel ( ), hvorved der skal tages hensyn til BSE-prions persistens.

18. Inden for Fællesskabets ordning til bekæmpelse af BSE indtager forholdsreglerne til forhindring af krydskontaminering gennem tilstedeværelsen af proteiner af animalsk oprindelse i dyrefoder til drøvtyggere en vigtig – og stadig vigtigere – plads. Beslutning 2000/766 skal også ses i dette lys. Som Kommissionen har anført under retsmødet, har sådanne foranstaltninger, som Det Forenede Kongeriges regering egenhændigt havde truffet, vist sig at være særdeles effektive. Disse kunne have tjent som forbillede for den pågældende fællesskabsbeslutning. Undtagelsen for fiskemel bestemt til andre dyr end drøvtyggere er også begrænset. Som det udtrykkeligt fremgår af anden betragtning til forordning nr. 1234/2003 ( ), omfatter undtagelsen alene fiskemel, hvis anvendelse hverken indebærer en TSE-risiko eller hæmmer kontrol af proteiner, som indebærer en potentiel TSE-risiko.

19. I nærværende sag har spørgsmålet om, hvorvidt der er en tolerancegrænse, fået meget opmærksomhed. Kort sagt er sagsøgeren af den opfattelse, at fiskemel bestemt til andre dyr end drøvtyggere kan indeholde en ubetydelig mængde af overførbare spongiforme encephalopatier. Sagsøgeren har derved gjort gældende, at fællesskabsretten almindeligvis accepterer uheldsbetingede kontamineringer og har som eksempel henvist til fællesskabslovgivningen vedrørende genetisk modificerede organismer. I forordning nr. 49/2000 ( ) er der fastsat en de minimis-tærskelværdi på 1% som toleranceniveau for en tilfældig tilstedeværelse i levnedsmiddelingredienser af materiale fra bestemte genetisk modificerede planter.

20. Sagsøgerens opfattelse kan ikke antages. Som også forskellige intervenienter i denne sag har anført, viser forordning nr. 49/2000 netop det modsatte. I betragtning af at fællesskabsretten ikke indeholder et almindeligt princip, hvorefter der tillades en uheldsbetinget kontaminering, burde det have været udtrykkeligt fastsat i nævnte forordning. Jeg finder det endnu vigtigere, at det er sandsynligt, at tilstedeværelsen af overførbare spongiforme encephalotier, selv i meget små koncentrationer, indebærer en fare for spredning af BSE. I Eurostock-dommen ( ) har Domstolen allerede henvist til de videnskabelige anbefalinger på dette område. BSE-prionet er persistent og kan overleve selv i små koncentrationer. I nærværende sag har den irske regering med rette anført, at små koncentrationer meget vel kan være farligere for spredningen af sygdommen, da små koncentrationer er vanskelige at opspore.

21. Indholdet af beslutning 2000/766 og 2001/9 skal også betragtes i dette lys. De krav, der stilles til fiskemel, skal hindre, at fiskemel bestemt til dyrefoder kan blive kontamineret. Dertil må fiskemel ikke komme i kontakt med andet dyrefoder. Dermed hænger det generelle forbud mod brug af fiskemel som foder til drøvtyggere sammen. Så længe der ikke kan ydes fuldstændig sikkerhed for, at fiskemelet ikke er kontamineret, selv om betingelserne i bilag I til beslutning 2001/9 er blevet opfyldt, må det ikke benyttes som foder til drøvtyggere.

22. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare det første spørgsmål således: Fællesskabets foranstaltninger til bekæmpelse af BSE, navnlig beslutning 2000/766 og 2001/9, indebærer, at fiskemel anvendt til foder til andre dyr en drøvtyggere ikke må indeholde knoglerester fra pattedyr. Der forekommer ingen tolerancegrænse i fællesskabsretten.

23. Dette bringer mig til de foranstaltninger, der skal træffes, og som er genstand for den forelæggende rets andet spørgsmål. Det egentlige problem ligger deri, at en importør som sagsøgeren i hovedsagen har truffet de fornødne foranstaltninger, men at de kompetente myndigheder desuagtet har konstateret en kontaminering af fiskemelet. Som anført af den forelæggende ret, er det endda muligt, at fiskemelet er blevet kontamineret ved et uheld. Er en medlemsstat i et sådan tilfælde bemyndiget eller endog forpligtet til i henhold til fællesskabsretten at pålægge en sanktion?

24. Dette spørgsmål skal besvares i lyset af proportionalitetsprincippet, hvorved der skal ske en afvejning af alvoren af mulige kontamineringer og risikoen for folkesundheden på den ene side og hindringer for de frie varebevægelser og i forbindelse hermed importørens krav på retssikkerhed på den anden side.

25. Som Domstolen allerede har fastslået i Eurostock-dommen ( ), kan landene ikke tillade, at væv, der kan indeholde bovin spongiform encephalopati-agenset, indgår i fødekæden i nogen form. De foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe, skal være af en sådan art, at det virkelig sikres, at kontamineret materiale ikke indgår i fødekæden. Destruktion er da tit den mest og vel også den eneste egnede foranstaltning.

26. Der er ingen tvivl om, at en medlemsstat skal træffe de fornødne foranstaltninger for at beskytte befolkningen så godt som muligt mod BSE-risikoen. Dette indebærer således, at en medlemsstat myndigheder skal pålægge de ansvarlige en sanktion, såfremt de finder kontamineret materiale, selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af fællesskabslovgivningen, at der skal pålægges – bestemte – sanktioner. Dette følger af de kriterier, der er blevet udviklet i retspraksis, vedrørende håndhævelsen af fællesskabsretten. Håndhævelsen skal bl.a. være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning ( ).

27. Under hensyntagen til den store risiko for BSE-smitte står det efter min opfattelse uden for enhver tvivl, at foranstaltningen er forholdsmæssig.

28. Derudover har jeg følgende bemærkninger: Det tilkommer en forhandler af fiskemel at træffe alle foranstaltninger med henblik på at undgå, at fiskemelet kontamineres. Derfor ved han, eller burde han vide, at det ikke, selv om han har truffet alle rimelige og fornødne foranstaltninger, dermed er sikkert, at fiskemelet ikke også er kontamineret. Og han ved eller burde vide, at destruktion af kontamineret materiale ud fra et sundhedsbeskyttelsesmæssigt standpunkt – som ovenfor anført – tit er den eneste egnede foranstaltning. Handel med fiskemel er dermed en erhvervsaktivitet, som indeholder en vis risiko for de pågældende erhvervsdrivende. Den skade, som en forhandler af fiskemel lider, når der er sket en ham uforskyldt kontaminering, er efter min opfattelse en normal erhvervsrisiko, som han kan sikre sig imod i forvejen.

29. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål således: Såfremt fiskemel bestemt til fremstilling af foder til andre dyr end drøvtyggere er kontamineret af knoglerester fra pattedyr, er destruktion af det kontaminerede parti fiskemel en foranstaltning, som er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, også selv om kontamineringen er ringe og uheldsbetinget.

B – Det tredje og fjerde spørgsmål

30. I betragtning af ovenstående er jeg af den opfattelse, at det ikke er nødvendigt at besvare den forelæggende rets tredje og fjerde spørgsmål.

31. For så vidt angår tredje spørgsmål finder anmeldelsespligten ifølge artikel 10 i direktiv 98/34 ikke anvendelse på medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser eller på frivillige aftaler, hvis medlemsstaterne dermed opfylder bindende fællesskabsretsakter, der tager sigte på vedtagelse af tekniske specifikationer. Da den foranstaltning, der her finder anvendelse, skal gennemføre EF-beslutning 2000/766 og 2001/9 og derfor falder inden for anvendelsesområdet af disse beslutninger, er det tredje spørgsmål således uden betydning.

32. For så vidt angår fjerde spørgsmål er det særlige i denne sag, at spørgsmålet vedrører indførslen af fiskemel fra Norge til Italien. Som følge heraf vedrører den forelæggende rets anmodning også fortolkningen af aftalen vedrørende Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og nærmere bestemt af aftalens artikel 13 og 20, samt af artikel 2, stk. 5, i protokol 9 om handel med fisk og andre produkter fra havet.

33. Da der imidlertid gælder en nultolerance i den interne samhandel, og den pågældende, handelshindrende foranstaltning – inklusive den sanktion, som er blevet pålagt sagsøgeren i hovedsagen – er tilladt i henhold til fællesskabsretten, er det ikke nødvendigt at undersøge, i hvilket omfang handel med fiskemel er omfattet af EØS-aftalen. Denne aftale kan som bekendt aldrig have til følge, at en handelshindrende foranstaltning, som er foreskrevet – eller i det mindste tilladt – i henhold til sekundær fællesskabsret, ikke skulle gælde ved indførsel fra et land, som ikke er medlem af Fællesskabet, men alene kontraherende part i ovennævnte aftale. Hvis den pågældende fællesskabslovgivning ikke var bindende ved indførsel fra et sådan land, ville handelshindringen være berettiget i medfør af EØS-aftalens artikel 13, der svarer til artikel 30 EF.

IV – Forslag til afgørelse

34. I lyset af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen at besvare de af Tribunale di Treviso forelagte spørgsmål således:

– Første spørgsmål: »Fællesskabets foranstaltninger til bekæmpelse af BSE, navnlig Rådets beslutning 2000/766/EF af 4. december 2000 om en række beskyttelsesforanstaltninger over for overførbare spongiforme encephalopatier og fodring med animalsk protein og Kommissionens beslutning 2001/9/EF af 29. december 2000 om kontrolforanstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af Rådets beslutning 2000/766/EF, indebærer, at fiskemel anvendt til foder til andre dyr end drøvtyggere ikke må indeholde knoglerester fra pattedyr. Der forekommer ingen tolerancegrænse i fællesskabsretten.«

– Andet spørgsmål: »Såfremt fiskemel bestemt til fremstilling af foder til andre dyr end drøvtyggere er kontamineret med knoglerester fra pattedyr, er destruktion af det kontaminerede parti fiskemel en foranstaltning, som er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, også selv om kontamineringen er ringe og uheldsbetinget.«

– Tredje og fjerde spørgsmål: »Det er ufornødent at besvare disse spørgsmål.«