Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 26. juni 1997. - Somalfruit SpA og Camar SpA mod Ministero delle Finanze og Ministero del Commercio con l'Estero. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunale di Salerno - Italien. - Bananer - Fælles markedsordning - Importordning - AVS-stater - Somalia - Gyldigheden af Rådets forordning (EØF) nr. 404/93, af Kommissionens forordning (EØF) nr. 1442/93 og af Kommissionens forordning (EØF) nr. 1443/93. - Sag C-369/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-06619



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I denne sag har Tribunale di Salerno, Italien, stillet forskellige praejudicielle spoergsmaal om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (1) (herefter »grundforordningen«), af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1442/93 af 10. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser for EF's importordning for bananer (2) (herefter »gennemfoerelsesforordningen«) og af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1443/93 af 10. juni 1993 om overgangsforanstaltninger vedroerende anvendelsen af EF's importordning for bananer i 1993 (3) (herefter »overgangsforordningen«). Spoergsmaalene stilles bl.a. under henvisning til den fjerde Lomé-konvention af 15. december 1989 (4) (herefter »Lomé-konventionen«) og den dertil knyttede protokol nr. 5 (herefter »protokol nr. 5«).

De relevante faellesskabsretlige bestemmelser

2 Lomé-konventionens artikel 168 bestemmer foelgende:

»1. Varer med oprindelse i AVS-staterne (5) fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indfoersel i Faelleskabet.

2.a) Varer med oprindelse i AVS-staterne:

- som er opfoert paa listen i bilag II til traktaten, naar de er omfattet af en faelles markedsordning i henhold til traktatens artikel 40,

...

indfoeres i Faellesskabet uanset bestemmelserne i den almindelige ordning, der gaelder for tredjelande, i henhold til foelgende bestemmelser:

i) Varer, der i henhold til de paa indfoerselstidspunktet gaeldende faellesskabsbestemmelser ikke omfattes af andre importforanstaltninger end told, indfoeres toldfrit.

ii) For andre varer end de under nr. i) naevnte traeffer Faellesskabet de noedvendige foranstaltninger for at sikre en gunstigere behandling end den mestbegunstigelsesbehandling for samme varer, der indroemmes tredjelande.

...«

3 Protokol nr. 5 fastsaetter i artikel 1, at »Ingen AVS-stat stilles med hensyn til sin udfoersel af bananer til Faellesskabets marked ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til de traditionelle markeder og dens fordele paa disse markeder.«

4 Faelleserklaeringen om protokol nr. 5, som udgoer bilag LXXIV til Lomé-konventionen (herefter »faelleserklaeringen«) indeholder foelgende udtalelse:

»... artikel 1 i protokol nr. 5 [er] ikke ... til hinder for, at Faellesskabet, efter i fuldt omfang at have raadfoert sig med AVS-staterne, opstiller faelles regler for bananer, saafremt ingen AVS-stat, der er traditionel leverandoer til Faellesskabet, stilles ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til Faellesskabet og dens fordele i Faellesskabet ...«

5 Grundforordningens artikel 17, 1. afsnit, fastsaetter, at indfoersel af bananer til Faellesskabet kraever forelaeggelse af en importlicens. Artikel 17, 2. afsnit, 2-3 pkt., fastsaetter, at udstedelsen af licenserne er betinget af, at der stilles en garanti til sikring af, at forpligtelsen til at importere paa de i forordningen fastsatte betingelser overholdes i licensens gyldighedsperiode (6).

6 Grundforordningens artikel 18 fastsaetter et aarligt toldkontingent paa 2,1 mio. tons i 1994 og 2,2 mio. tons i 1995 for tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer (7), og bestemmer, at der inden for toldkontingentet opkraeves en told paa 75 ECU pr. ton for indfoersel af bananer fra tredjelande, at ikke-traditionelle AVS-bananer inden for toldkontingentet kan indfoeres toldfrit, og at tredjelandsbananer henholdsvis ikke-traditionelle AVS-bananer, der importeres uden for kontingentet, paalaegges en told paa 850 ECU, henholdsvis 750 ECU pr. ton.

7 Gennemfoerelsesforordningen fastsaetter i afsnit II om traditionelle AVS-bananer bl.a. foelgende:

»Artikel 14

...

2. Ansoegninger om importlicenser indgives til myndighederne i en hvilken som helst medlemsstat i den foerste uge i den sidste maaned i hvert kvartal.

...

Artikel 17

1. Importlicenserne udstedes senest den 21. i den sidste maaned i hvert kvartal. Er denne dag ikke en arbejdsdag, udstedes licensen senest paa den foelgende arbejdsdag.

2. Importlicenserne er gyldige indtil den syvende dag i den fjerde maaned efter udstedelsesmaaneden.

...«

Sagens faktiske omstaendigheder og de praejudicielle spoergsmaal

8 Somalfruit SPA (herefter »Somalfruit«) er et somalisk selskab, der eksporterer bananer. Camar SPA (herefter »Camar«) er et italiensk selskab, der importerer bananer. Den 20. september 1994 ansoegte Camar Ministeriet for Udenrigshandel om importlicens til indfoersel af 533 tons bananer fra Somalia, der skulle ankomme til Italien i sidste kvartal af 1994. Bananerne skulle fragaa i den kvote af traditionelle AVS-bananer, som er reserveret for Somalia.

9 Ansoegningen blev i overensstemmelse med en udtalelse fra Kommissionen afslaaet af Ministeriet for Udenrigshandel under henvisning til, at ansoegningen ikke var indgivet i den foerste uge af den sidste maaned i hvert kvartal, jf. artikel 14, stk. 2, i gennemfoerelsesforordningen.

10 Camar og Somalfruit indgav herefter begaering til Tribunale di Salerno om foreloebige forholdsregler. Tribunale di Salerno konkluderede, at der foreligger import af ikke-traditionelle AVS-bananer uden for toldkontingentet paa 2,1 mio. tons, saafremt afslaget paa importlicens er lovligt. Paa denne baggrund paalagde Tribunale di Salerno det lokale toldkontor at fortolde ladningen og lade den overgaa til fri omsaetning mod betaling af 750 ECU pr. ton eller mod fremlaeggelse af en kautionsforsikringspolice paa et tilsvarende beloeb.

11 Camar og Somalfruit har anlagt sag mod Finansministeriet og Ministeriet for Udenrigshandel vedroerende lovligheden af afslaget paa ansoegningen om importlicens og med paastand om erstatning. Tribunale di Salerno har ved kendelse af 12. oktober 1995 udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er [grundforordningen] gyldig, for saa vidt som der derved goeres indskraenkninger i retten til at indfoere bananer fra Somalia, dvs. retten til adgang, der er anerkendt ved [Lomé-konventionen], ved [protokol nr. 5] og [faelleserklaeringen]? Dette spoergsmaal stilles navnlig paa baggrund af foelgende bestemmelser i forordningen:

1A) Bestemmelserne om forskellige indfoerselsordninger for traditionelle bananer, ikke-traditionelle bananer og bananer, som overskrider en i den forbindelse fastsat maengde, hvorved der sker en raekke maengdemaessige begraensninger;

1B) Bestemmelsen om, at der kraeves et importdokument og i tilslutning hertil krav om sikkerhedsstillelse, hvorved det bemaerkes, at naevnte dokument ikke har et rent statistisk formaal og kraever opfyldelse af byrdefulde og vanskeligt opfyldelige betingelser;

1C) Bestemmelsen om indfoerelse af en told paa 750 ECU pr. ton for indfoersel af maengder af bananer, som overskrider toldkontingentet;

2) Er [gennemfoerelsesforordningen] og [overgangsforordningen] som suppleret og aendret ved senere forordninger gyldige, for saa vidt som der ved disse forordninger er sket en unoedvendig og - naar henses til det tilstraebte maal - uforholdsmaessig indskraenkning, sammentraengning eller begraensning af adgangen for bananer fra Somalia, saaledes som denne er sikret ved de i spoergsmaal 1 omhandlede konventionsbestemmelser samt ved selve [grundforordningen]? Dette spoergsmaal bygger navnlig paa foelgende bestemmelser i de naevnte forordninger:

2A) Bestemmelsen om, at fristen for indgivelse af ansoegning om importlicens udloeber tre maaneder og tre uger foer den oekonomiske transaktion, som licensen vedroerer, samt den bestemmelse, hvorved det tidsrum, hvori ansoegningen kan indgives, kun udgoer en (uafkortet) uge fire gange aarligt.

2B) Bestemmelsen om, at overskridelse af fristen for indgivelse af ansoegning medfoerer fortabelse af retten til at indfoere i et helt kvartal, uden at der samtidig er givet saerlige bestemmelser eller undtagelsesbestemmelser om force majeure-tilfaelde, ekstraordinaere situationer og dermed ligestillede tilfaelde.

2C) Bestemmelsen om, at udstedelse af licens forudsaetter, at der er stillet sikkerhed.«

Forholdet til Lomé-konventionen

12 Med det foerste spoergsmaal og det foerste led af det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i realiteten oplyst, om grundforordningen, henholdsvis gennemfoerelsesforordningen er ugyldige som stridende mod Lomé-konventionen.

13 Den franske regering, Raadet og Kommissionen har anfoert, at Somalia ikke har ratificeret Lomé-konventionen, og at Camar og Somalfruit derfor ikke kan angribe gyldigheden af faellesskabsretten med henvisning til denne konvention.

14 Camar og Somalfruit erkender, at Somalia ikke har ratificeret Lomé-konventionen, men goer gaeldende, at konventionen alligevel er bindende for Faellesskabet i forhold til produkter fra Somalia, idet faellesskabsretten behandler Somalia som en AVS-stat. Selv om det antages, at udstraekningen af Lomé-konventionen til Somalia er af ensidig karakter, er Faellesskabet forpligtet til at respektere konventionen. Camar og Somalfruit har endvidere anfoert, at Lomé-konventionen har saedvaneretlig gyldighed for Somalia.

15 Somalia har ikke ratificeret Lomé-konventionen. Forudsaetningen for Faellesskabets tilsagn i Lomé-konventionen mv. om at begunstige visse produkter fra Somalia maa efter min opfattelse antages at have vaeret, at Somalia ratificerede konventionen og dermed paa sin side paatog sig de af konventionen foelgende forpligtelser, der jo er modstykket til og modydelsen for de af konventionen foelgende rettigheder. Denne forudsaetning har imidlertid vist sig ikke at holde stik.

16 Det er oplyst, at AVS-EF-Ministerraadet den 28. juni 1996 vedtog foelgende konklusioner vedroerende Somalia:

»AVS-EF-Ministerraadet

1. bekraefter Somalias politiske tiltraedelse af Lomé-konventionen, selv om landet paa grund af omstaendigheder, som det ikke selv er herre over, ikke har vaeret i stand til at undertegne konventionen;

...«

Denne konklusion er efter min opfattelse en tilkendegivelse af politisk karakter og kan naeppe antages at binde Faellesskabet retligt i forhold til Somalia paa en saadan maade, at dette land over for Faellesskabet kan paaberaabe sig Lomé-konventionens regler.

17 Den faelles markedsordning for bananer behandler imidlertid i overensstemmelse med denne politiske tilkendegivelse Somalia som et AVS-land og tildeler Somalia en kvote traditionelle AVS-bananer. Anbringendet om, at Faellesskabet herved skulle vaere blevet forpligtet over for Somalia i overensstemmelse med Lomé-konventionen, er efter min opfattelse ikke holdbart. At Faellesskabet faktisk og politisk ensidigt begunstiger Somalia, kan ikke medfoere nogen forpligtelse i forhold til Somalia, da der jo netop er tale om en ensidig begunstigelse fra Faellesskabets side.

18 Der er heller ikke under sagen anfoert noget, der efter min opfattelse kan give stoette til den antagelse, at Somalia gennem en retssaedvane skulle vaere blevet part i konventionen. Dette maatte jo forudsaette, at Somalia paa sin side ved en handlemaade, der opfyldte de strenge krav til at vaere en folkeretlig saedvane, havde forpligtet sig til at opfylde de af konventionen foelgende forpligtelser, der er modstykket til og modydelsen for erhvervelsen af rettigheder efter konventionen. Det er der imidlertid efter det oplyste om de herskende forhold i Somalia intet grundlag for at antage.

19 Efter min opfattelse kan der herefter ikke under en sag, der vedroerer bananer fra Somalia, rejses spoergsmaal om gyldigheden af Faellesskabets markedsordning for bananer under henvisning til Lomé-konventionen. Den del af spoergsmaalene, der vedroerer faellesskabsrettens overensstemmelse med Lomé-konventionen, er saaledes hypotetiske i forhold til den sag, der foreligger til paadoemmelse for den nationale ret.

20 Som foelge af den hypotetiske karakter af denne del af spoergsmaalene kunne man overveje, om Domstolen burde afvise at give en besvarelse heraf med den begrundelse, at den savner kompetence hertil. Imidlertid maa det i den forbindelse erindres, at den praejudicielle procedure efter traktatens artikel 177 bygger paa et samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter og har til formaal at frembringe en besvarelse, der er nyttig for afgoerelsen af de sager, der verserer ved de nationale retter. Jeg finder det mest hensigtsmaessigt, at Domstolen giver den nationale ret en besvarelse, der klart siger, at Lomé-konventionen ikke er relevant i den foreliggende sag.

21 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal og det foerste led af det andet spoergsmaal, der vedroerer gennemfoerelsesforordningens overensstemmelse med Lomé-konventionen, med, at der under en sag om opkraevning af told for bananer, der er importeret fra et land, der ikke har ratificeret Lomé-konventionen, ikke opstaar spoergsmaal om, hvorvidt grundforordningen og gennemfoerelsesforordningen er ugyldige som stridende mod bestemmelser i Lomé-konventionen.

Forholdet til grundforordningen

22 Med det andet led af det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om gennemfoerelsesforordningen eller overgangsforordningen er ugyldige som stridende mod grundforordningen.

23 Jeg skal bemaerke, at der i overgangsforordningen er fastsat overgangsforanstaltninger vedroerende anvendelsen af EF's importordning for bananer i 1993. Overgangsforordningen har derfor ingen betydning for sagen for den nationale ret, der vedroerer import af bananer i sidste kvartal af 1994. Spoergsmaalet herom er saaledes hypotetisk i forhold til den sag, der forelaegges for den nationale dommer, og boer derfor ikke besvares.

24 Camar og Somalfruit har anfoert, at gennemfoerelsesforordningens artikel 14, stk. 2, boer fortolkes saaledes, at fristoverskridelse ikke afskaerer erhvervsdrivende fra at ansoege om licens til import af bananer fra et AVS-land, saa laenge det paagaeldende lands kvote af traditionelle AVS-bananer ikke er udtoemt. En modsat fortolkning ville vaere i strid med proportionalitetsprincippet, artikel 17 i grundforordningen samt artikel 16, stk. 3, i gennemfoerelsesforordningen, hvorefter ikke-traditionelle AVS-bananer er bananer, der importeres, efter at der er udstedt importlicenser for hele den traditionelle importmaengde. I sagen for den nationale ret var der ikke udstedt licenser for hele den traditionelle importmaengde fra Somalia.

25 Den franske og den italienske regering samt Raadet har anfoert, at gennemfoerelsesforordningen ikke er i strid med grundforordningen.

26 Efter artikel 14, stk. 2, i gennemfoerelsesforordningen skal ansoegninger om importlicens til traditionelle AVS-bananer indgives i den foerste uge i den sidste maaned i hvert kvartal. Senest 2 dage efter fristens udloeb giver de nationale myndigheder Kommissionen meddelelse om, for hvor stor en maengde der er ansoegt om licens, og Kommissionen fastsaetter herefter hurtigst muligt, for hvor stor en maengde der kan udstedes licenser, jf. artikel 16, stk. 1. Saafremt ansoegningerne om licenser til import af bananer fra et AVS-land angaar en maengde, der er stoerre end den traditionelle maengde for det paagaeldende land, fastsaetter Kommissionen en faelles nedsaettelsesprocent, der anvendes paa alle licensansoegninger vedroerende bananer fra dette land. Naar der er udstedt importlicenser for de samlede traditionelle maengder med samme oprindelse, underretter Kommissionen medlemsstaterne og de erhvervsdrivende om, at al yderligere import fra det paagaeldende land i det paagaeldende aar betragtes som ikke-traditionel AVS-import. Importlicenserne udstedes senest den 21. i samme maaned, jf. gennemfoerelsesforordningens artikel 17, stk. 1, og er gyldige indtil den syvende dag i den fjerde maaned efter udstedelsesmaaneden, jf. artikel 17, stk. 2.

27 Fristen for indgivelse af importlicens udloeber saaledes tre uger foer det kvartal, som den importlicens, der er ansoegt om, vedroerer. De to foerste uger medgaar til beregning og udstedelse af licenserne, der herefter foreligger en uge foer begyndelsen af det kvartal, hvori de skal anvendes.

28 Fristen for indgivelse af ansoegning om importlicens er paakraevet af flere grunde. For det foerste skal Kommissionen foretage en raekke beregninger og herunder fastsaette en faelles nedsaettelsesprocent, saafremt ansoegningerne for et bestemt AVS-land angaar en samlet maengde, der overstiger landets traditionelle maengde. Disse beregninger kan kun foretages, saafremt der i kraft af en frist kan skabes overblik over, for hvor store maengder der er ansoegt om importlicenser. For det andet giver fristen mulighed for, at de administrative opgaver kan afsluttes, og licenserne udstedes, inden begyndelsen af det kvartal, licenserne vedroerer.

29 Traditionelle maengder, der ikke opbruges i foerste, andet eller tredje kvartal, overfoeres til det eller de foelgende kvartaler i samme aar. Traditionelle maengder, der ikke opbruges i fjerde kvartal, overfoeres derimod efter gennemfoerelsesforordningen ikke til naeste aar og gaar dermed tabt. Dette er imidlertid en foelge af, at der efter grundforordningens system er tale om en aarlig traditionel maengde. For at fordele denne aarlige traditionelle maengde mellem de konkurrerende ansoegninger er der simpelthen behov for en frist. At Kommissionen i gennemfoerelsesforordningen har valgt at goere dette kvartalsvis, kan ikke give mig anledning til kritik. Det giver bedre mulighed for at administrere maengderne paa en fleksibel maade end en fordeling én gang om aaret, og omvendt ville det jo vaere vaesentlig mere administrationskraevende, hvis man skulle fordele kontingentet for hver dag, hver uge eller hver maaned.

30 Man kan efter min opfattelse heller ikke fortolke fristreglerne i gennemfoerelsesforordningen saaledes, at der kan ses bort fra ansoegningsfristen i tilfaelde, hvor den traditionelle maengde ikke er opbrugt ved de ansoegninger, der er indgivet rettidigt. Dels er der ikke i gennemfoerelsesforordningens tekst noget holdepunkt for, at der skulle gaelde noget saadant. Dels ville en saadan fortolkning goere det noedvendigt at opstille en yderligere frist for indgivelse af ansoegning om andel i den traditionelle maengde bananer fra det paagaeldende land, som ikke er opbrugt ved de importlicenser, der er tildelt paa grundlag af de ansoegninger, der blev indgivet i tide, bl.a. med henblik paa at fastsaette en faelles nedsaettelsesprocent, hvis der blev soegt om stoerre maengder, end der nu ville vaere til raadighed som uopbrugte. Det er saaledes under alle omstaendigheder noedvendigt at have en frist.

31 Hvis de erhvervsdrivende oensker at drage fordel af den toldfritagelse, som markedsordningen indebaerer for traditionelle AVS-bananer fra Somalia, maa det vaere et mindstekrav, at de indgiver deres ansoegning i tide. At gennemfoerelsesforordningen ikke indeholder nogen undtagelse fra fristen for indgivelse af ansoegning, kan saaledes efter min opfattelse ikke foere til, at gennemfoerelsesforordningen skulle vaere ugyldig.

32 Det er ikke som naevnt i den nationale rets spoergsmaal gennemfoerelsesforordningen, men derimod grundforordningen, der i artikel 17, stk. 2, foreskriver, at udstedelse af licenserne er betinget af, at der stilles garanti. Der opstaar derfor ikke spoergsmaal om, hvorvidt gennemfoerelsesforordningen skulle vaere i strid med grundforordningen paa dette punkt.

33 Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare det andet spoergsmaal med, at gennemgangen i lyset af forelaeggelseskendelsen og det i oevrigt under sagen fremkomne af gennemfoerelsesforordningen intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dennes gyldighed.

Forslag til afgoerelse

34 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de af Tribunale di Salerno stillede spoergsmaal saaledes:

1) Under en sag om opkraevning af told for bananer, der er importeret fra et land, der ikke har ratificeret den fjerde Lomé-konvention af 15. december 1989, opstaar der ikke spoergsmaal om, hvorvidt Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1442/93 af 10. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser for EF's importordning for bananer er ugyldige som stridende mod denne konvention.

2) Gennemgangen i lyset af forelaeggelseskendelsen og det i oevrigt under sagen fremkomne af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1442/93 af 10. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser for EF's importordning for bananer har intet frembragt, der kan rejse tvivl om dennes gyldighed.

(1) - EFT L 47, s. 1.

(2) - EFT L 142, s. 6.

(3) - EFT L 142, s. 16.

(4) - Som blev godkendt ved Raadets og Kommissionens beslutning af 25.2.1991, EFT L 229, s. 1 (i den danske udgave fejlagtigt benaevnt »afgoerelse«, jf. pkt. 25 med note 13 i mit forslag til afgoerelse af 24.6.1997 i sag C-122/95, Tyskland mod Raadet, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser).

(5) - Lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, der har tiltraadt Lomé-konventionen.

(6) - Undtagelsesbestemmelser kan fastsaettes efter komitéproceduren i grundforordningens artikel 27. Dette er dog ikke sket i den foreliggende sag.

(7) - Ved ikke-traditionelle AVS-bananer forstaas bananer fra AVS-lande, der importeres til Faellesskabet ud over de traditionelle maengder, der er angivet i et bilag til grundforordningen. For Somalia er der fastsat en traditionel maengde paa 60 000 tons.