Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 1. marts 1988. - DEN HELLENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - STATSSTOETTE - RENTEGODTGOERELSE TIL EKSPORTKREDITTER. - SAG 57/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 02855



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Den Hellenske Republik har anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning nr . 86/187/EOEF ( EFT 1986 L 136, s . 61 i det foelgende benaevnt "beslutningen", hvori det konstateres, at en ordning vedroerende rentegodtgoerelse ved eksport af varer med undtagelse af olieprodukter, som Graekenland havde indfoert ( og som Kommissionen ikke havde faaet underretning om i henhold til EOEF-Traktatens artikel 93, stk . 3 ) udgoer en statsstoette, der er uforenelig med Faellesmarkedet .

En begaering fra Den Hellenske Republik om foreloebige forholdsregler i form af udsaettelse af gennemfoerelsen af beslutningen blev afslaaet ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 30 . april 1986 .

Ifoelge det i beslutningen og i Domstolens praesidents kendelse beskrevne kreditsystem blev udlaansrentesatserne ( der i Graekenland fastsaettes af Den Graeske Centralbank ) fra april 1983 fastsat som foelger : 21,5% for driftslaan, 18,5% for laan til forarbejdningsvirksomheder for landbrugsprodukter og 14% for laan til haandvaerksvirksomheder . Under retsmoedet viste det sig, at rentesatsen paa 18,5% skulle anvendes paa laan til alle virksomheder, der forarbejder landbrugsvarer, hvad enten disse var bestemt til eksport eller ej, hvilket ikke var kendt paa tidspunktet for afsigelsen af praesidentens kendelse .

En rentesats paa 10,5% for eksportlaan, praefinansiering og finansiering af eksport, der indtil april 1983 blev anvendt ifoelge en ordning, der var gaeldende paa tidspunktet for Graekenlands tiltraedelse af Faellesskaberne, er blevet ophaevet . Som kompensation for den byrde, dette paafoerte eksportoererne, blev der ydet eksportoererne rentegodtgoerelse paa henholdsvis 6% og ( for laan til 14%-rente ) 3% for eksport af samtlige produkter undtagen olieprodukter under forudsaetning af, at salgsprovenuet blev hjemtaget hurtigt og omvekslet til drachmer .

I beslutningens konklusion konstateres det blot, at rentegodtgoerelsessystemet er uforeneligt med det faelles marked i henhold til Traktatens artikel 92, stk . 1 . Kommissionen angiver dog i sidste betragtning til beslutningen, at beslutningen ikke foregriber "de foranstaltninger, som Kommissionen i givet fald maatte traeffe med hensyn til tilbagebetaling af ovennaevnte stoette samt med hensyn til EUGFL' s finansiering af den den faelles landbrugspolitik ". I beslutningens artikel 1 hedder det, at "Stoetten i form af rentegodtgoerelse paa 6 eller 3%, som de graeske myndigheder paa visse betingelser indroemmer dels eksportoerer af de landbrugsprodukter, der er anfoert i bilag II til Traktaten, og for hvilke Traktatens artikel 92-94 er gjort anvendelige i henhold til Traktatens artikler 42 og 43 dels eksportoerer af alle andre produkter, der ikke er anfoert i naevnte bilag, bortset fra olieprodukter, er uforenelig med det faelles marked, jfr . Traktatens artikel 92, og skal derfor ophaeves ".

I beslutningens artikel 2 er det bestemt, at "Graekenland ... senest en maaned efter meddelelsen af denne beslutning (( underretter )) Kommissionen om, hvilke beslutninger, der er truffet for at efterkomme beslutningen ". De foranstaltninger, de graeske myndigheder har truffet efter denne beslutning er genstand for sag 63/87, Kommissionen mod Graekenland .

Graekenland har til stoette for sine paastande fremfoert tre soegsmaalsgrunde, der alle har relation til de forskellige kategorier af udfoersler, der er tale om, og som gaar ud paa foelgende : for det foerste er godtgoerelsesordningen ikke en "statsstoette" i artikel 92, stk . 1' s forstand ( og ordningen skulle foelgelig ikke meddeles Kommissionen i medfoer af Traktatens artikel 93 ); for det andet ydes godtgoerelsen ikke ved hjaelp af "statsmidler", og endelig har Kommissionen ikke godtgjort, at ordningen har paavirket samhandelen mellem medlemsstater .

Den foerste soegsmaalsgrund omfatter to argumenter, nemlig dels, at godtgoerelsesordningen tilsigtede en neutralitet i sammenligning med den ordning, der var gaeldende indtil april 1983 ( dvs . at ordningen blot betoed en ophaevelse af de negative foelger af renteforhoejelsen for eksportoererne og ikke gav dem yderligere fordele ) og dels, at ordningen i al fald var en valutarisk foranstaltning og ikke en stoetteordning .

Sagsoegeren har gjort gaeldende, at eftersom Kommissionen ikke undersoegte den ordning, der tidligere var gaeldende paa grundlag af Traktatens artikel 93, stk . 1, og aldrig har erklaeret denne uforenelig med Faellesmarkedet, kan den ikke nu naa til det resultat, at den aendrede ordning frembyder en saadan uforenelighed, idet denne har de samme virkninger og endog, for saa vidt angaar laan med en loebetid paa over seks maaneder er mindre fordelagtigt for eksportoererne .

Kommissionen har anfoert forskellige grunde til, at den ikke har undersoegt den tidligere gaeldende ordning, og har i den forbindelse korrekt gjort gaeldende, at den aendrede ordning kan vurderes selvstaendigt, uafhaengigt af den tidligere ordning . Saafremt den nye ordning begunstiger visse virksomheder og produktionen af visse varer og opfylder de oevrige betingelser ifoelge artikel 92, stk . 1, er der tale om en stoetteordning, som Kommissionen burde have vaeret underrettet om i medfoer af artikel 93, stk . 3, idet der enten forelaa en ny stoette, eller aendring af en eksisterende stoette . Det har ikke stoerre betydning, om den er mere eller mindre gunstig end den ordning, den afloeser, og det er desuden irrelevant, om denne sidstnaevnte var en stoetteordning og i bekraeftende fald, om den var forenelig med Faellesmarkedet .

Det staar klart, at de rentesatser, der finder anvendelse generelt for erhvervsvirksomhed i Graekenland ifoelge ordningen kun nedsaettes for visse eksportkreditter . Eksportvirksomhederne har altsaa en klar fordel i forhold til de virksomheder, der afsaetter deres produktion paa hjemmemarkedet, og ogsaa i forhold til forskellige andre importoerer i kraft af en foranstaltning, som Kommissionen har anset for en eksportstoette, der finder anvendelse paa handelen i Faellesskabet . Der kan hentes stoette for Kommissionens opfattelse paa dette punkt i Domstolens dom i de forenede sager 6 og 11/69, Kommissionen mod Frankrig ( Sml . 1969, s . 143 ), hvori det fastslaas, at en praeferencesats for rediskontering ved udfoersel udgoer en stoette efter artikel 92, stk . 1 .

Naevnte dom er ogsaa relevant for det andet argument i Graekenlands foerste soegsmaalsgrund, der gaar ud paa, at den omtvistede ordning er en valutapolitisk foranstaltning . Sagsoegeren goer gaeldende, at ordningen skulle bidrage til at forbedre landets betalingsbalance ved at tilskynde eksportoererne til at hjemtage deres eksportindtaegter og omveksle dem til drachmer i stedet for at ligge inde med beholdninger af udenlandsk valuta bl.a . for at udnytte drachmekursens fald . Sagsoegeren anfoerer herved, at ordningen ikke egentlig tilsigtede at give eksportoererne en fordel .

Efter Kommissionens opfattelse er det uklart, om den tidligere ordning indeholdt tilskyndelse til en adfaerd som naevnt, og om den nye ordning virkelig kan have denne virkning . Den har i oevrigt anfoert, at en ordning med sanktioner, der ikke har beskyttelsesvirkning kunne anvendes til at opnaa det samme resultat .

Hvordan det nu end forholder sig, er det i al fald retligt utvivlsomt, at foranstaltninger paa dette omraade, selv om medlemsstaterne har en vis frihed paa det valutatiske omraade, kan vaere omfattet af artikel 92 . Som fastslaaet af Domstolen i naevnte sag om en rediskonteringspraeferencesats "(( tillaegger )) artiklerne 108, stk . 3, og 109, stk . 3, ... faellesskabsmyndighederne godkendelses - og interventionsbefoejelser, som vil vaere uden genstand, hvis medlemsstaterne med henvisning til, at deres fremgangsmaade udelukkende falder ind under valutapolitiken, ensidigt og uden disse myndigheders kontrol kunne fravige de forpligtelser, de har efter traktatbestemmelserne ". Domstolen forkastede hermed samtidig det franske synspunkt om, at det modsatte var tilfaeldet . Domstolen udtalte videre, at den solidaritetsgrundsaetning, der indeholdes i artikel 5, har fundet udtryk i artikel 108, og "ved udoevelsen af den forbeholdte kompetence er det saaledes ikke tilladt at traeffe ensidige foranstaltninger, som er forbudt ifoelge Traktaten ". Domstolen naaede derfor til det resultat, at praeferencesatsen udgjorde en statsstoette i den artikel 92 forudsatte betydning .

Hvilke grunde de graeske myndigheder nu end har haft til at vedtage den i denne sag omtvistede rentegodtgoerelsesordning, begunstiger denne ordning klart eksportoererne, og den er derfor omfattet af artikel 92, saafremt artiklens oevrige betingelser, der omhandles af sagsoegerens anden og tredje soegsmaalsgrund, er opfyldt . Den foerste soegsmaalsgrund maa derfor efter min mening forkastes .

Med den anden soegsmaalsgrund goeres det gaeldende, at godtgoerelsen ikke ydes ved hjaelp af statsmidler . To tilsyneladende modstridende grunde fremfoeres i den forbindelse; den foerste gaar ud paa, at bankerne har betalt godtgoerelsen med egne midler ( med renteindtaegterne af indskud paa egne terminskonti ), mens det med den anden haevdes, at de faktisk blot har tilbagebetalt eksportoererne beloeb, der i forvejen tilkom dem . I grund 11 i praesidentens kendelse i sagen om foreloebige forholdsregler udtales det : "Det er ... fremgaaet under retsmoedet, at de rentegodtgoerelser, som udbetales til eksportoerkunder i de laangivende forretningsbanker, ikke afholdes af disse bankers egne midler, men at de har faaet godtgjort deres udlaeg af ... Den Graeske Nationalbank" . Paa baggrund heraf fastslaar praesidenten : "paa sagens nuvaerende stadium kan det vanskeligt udelukkes, at disse midler hidroerer fra statskassen ".

Der er ikke efter afsigelsen af praesidentens kendelse under skriftvekslingen eller i retsmoedet i hovedsagen fremkommet oplysninger paa grundlag af hvilke Domstolen vil kunne naa til en anden opfattelse . Graekenland har navnlig ikke gjort noget forsoeg paa at afvise, at udlaansbankerne fik de udbetalte beloeb godtgjort af Den Graeske Nationalbank .

Hertil kommer, som anfoert af Kommissionen, at Den graeske Nationalbank ifoelge loven er bemyndiget til at gennemfoere regeringens pengepolitik; nationalbankdirektoeren udpeges af regeringen og over halvdelen af udlaansbankerne styres reelt af staten eller for statens regning . Den graeske regering har ikke paa noget punkt bestridt udtalelserne herom .

Endelig har Domstolen i sag 290/83 ( Kommissionen mod Frankrig, Sml . 1985, s . 439, 449 ) udtalt, at "af formuleringen af artikel 92 foelger, at en statsstoette ikke noedvendigvis forudsaetter, at der er tale om en stoette, der finansieres med statsmidler ". Domstolen henviser i denne dom endvidere til sag 78/76 ( Steinike und Weinlig mod Tyskland, Sml . 1977 s . 595 ), hvori den fastslog, at der ikke er anledning til at sondre mellem, "om stoetten ydes direkte af staten eller gennem offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger til at forvalte stoetten" ( s . 616 ). Denne praksis bestaar uaendret ifoelge Domstolens dom af 2 . februar 1988 i de forenede sager 67, 68 og 70/85 ( Kwekerij Gebroeders van Der Kooy BV m.fl . mod Kommissionen, Sml . s . 0000 ).

Betingelserne ifoelge artikel 92 er efter min opfattelse opfyldt, saafremt stoetten udbetales efter statens anvisninger eller efter instruks fra en institution, staten har bemyndiget til at foretage udbetalingen, som Den Graeske Nationalbank, ogsaa selv om denne institution ikke direkte faar sine midler fra staten, og der kan ikke vaere megen tvivl om, at det har forholdt sig saaledes med den omtvistede rentegodtgoerelsesordning . Den anden soegsmaalsgrund maa derfor anses for grundloes .

Ifoelge den tredje soegsmaalsgrund har Kommissionen ikke i beslutningen godtgjort, at samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen er blevet paavirket .

Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen som bevis for, at den graeske eksport er steget i kraft af stoetten, maa anfoere konkrete tal; beslutningen indeholder blot et postulat . Faktisk er den graeske eksport navnlig i kornsektoren gaaet tilbage .

Kommissionens principielle udgangspunkt er imidlertid paa linje med Domstolens dom i sag 730/79 ( Philip Morris Holland mod Kommissionen, Sml . 1980, s . 2671, 2688 og 2689 ), at "naar en finansiel stoette, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Faellesskabet, maa det antages, at denne samhandel paavirkes af stoetten ". Formodningen for en paavirkning af samhandelen inden for Faellesksabet blev ogsaa lagt til grund i Domstolens dom i de forenede sager 296 og 318/82 ( Kongeriget Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek BV mod Kommissionen, Sml . 1985, s . 809 ), hvori det fastslaas, at "det i visse tilfaelde kan fremgaa af selve de omstaendigheder, hvorunder stoetten ydes, at den kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkaarene" ( se s . 824 ). Anvendelsen af ordet "kan" betyder naturligvis, at artikel 92 tager sigte paa de potentielle saavel som de aktuelle virkninger .

I beslutningens afsnit V hedder det :

"Rentegodtgoerelserne ( 6% eller 3 %), som Graekenland indfoerte efter 1983 til fordel for den graeske eksport af alle produkter, bortset fra olieprodukter, goer det paa en unaturlig maade lettere at afsaette disse produkter paa Faellesskabets markeder og paa markederne i tredjelande, idet de vaesentligt reducerer omkostningerne ved produkternes salg paa eksportmarkederne .

Det maa erindres, at der er en meget stor eksport af graeske produkter ( i 1982, hvor vaerdien af den graeske eksport udgjorde 4 381 mio ECU, stammede 46,3% fra salget til andre medlemsstater og i 1984 udgjorde vaerdien af eksporten 13,6% af bruttonationalproduktet ), og at der paa eksportmarkederne er en haard konkurrence mellem de graeske virksomheder og virksomhederne i de oevrige medlemsstater . Denne intervention, hvis omfang direkte afhaenger af den eksporterede maengde, og som goer det lettere at skabe nye kommercielle afsaetningsmuligheder eller i hvert fald bevirker, at de allerede eksisterende kan opretholdes, tilskynder desuden de graeske producenter til at oege produktionen, hvorved de bl.a . paa grund af fordelen ved stordrift kan bringe deres kostpris ned , hvilket betyder stoerre konkurrencedygtighed paa alle markederne ".

Kommissionen har raadet over én vaesentlig oplysning - nemlig udbetalingen af en betydelig godtgoerelse til eksportoererne - og den har paa grundlag heraf kunnet fastslaa, at samhandelen inden for Faellesskabet var eller kunne blive paavirket . Dette resultat forekommer i beslutningen i en form, der kan opfylde kravene ifoelge Traktatens artikel 190 . Den tredje soegsmaalsgrund er derfor ikke egnet til at overbevise mig .

Sagsoegeren har endelig i retsmoedet gjort gaeldende, at Kommissionen ikke retmaessigt har kunnet goere gaeldende, at rentegodtgoerelsesordningen paavirkede samhandelen inden for Faellesskabet, eftersom den i forbindelse med regnskabsaflaeggelsen inden for EUGFL havde betegnet stoetten ifoelge ordningen som "ubetydelig" og ikke over for Graekenland havde udtalt sig kritisk om ordningen . Som anfoert af Kommissionen er der hermed tale om en ny soegsmaalsgrund, der som saadan maa afvises . Jeg skal derfor goere op med det paa dette grundlag .

Selv om de faktiske forhold er som anfoert, aendrer dette imidlertid ikke paa noget punkt ved beslutningens konstatering af, at rentegodtgoerelsesordningen udgoer en stoette i den i Traktatens artikel 92 forudsatte betydning . Det viser kun, at Kommissionen har valgt ikke at gennemfoere beslutningen af grunde, som det ikke tilkommer Domstolen at tage stilling til inden for rammerne af naervaerende sag .

Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at frifinde sagsoegte for sagsoegerens paastande og at paalaegge Graekenland at afholde de udgifter, Kommissionen har maattet afholde, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler .

(*) Oversat fra engelsk .