Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 20. januar 1994. - ANNA-MARIA CAMPOGRANDE MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - TJENESTEMAEND - TJENESTEMANDEN IKKE OPLYST ADMINISTRATIONEN OM SIN ADRESSE - DISCIPLINAER SANKTION - APPEL. - SAG C-22/93 P.



Samling af Afgørelser 1994 side I-01375



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Under naervaerende appelsag har Anna Maria Campogrande nedlagt paastand om ophaevelse af dommen afsagt af Retten i Foerste Instans den 19. november 1992 i sag T-80/91 (1) og om, at Kommissionen doemmes efter appellantens paastand for Retten i Foerste Instans, nemlig annullation af den sanktion i form af en irettesaettelse, som Kommissionen tildelte hende ved afgoerelse af 13. februar 1991 i medfoer af artikel 86 i vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber (herefter benaevnt "vedtaegten").

Tildelingen af den anfaegtede sanktion skete, efter at der havde vaeret foert disciplinaersag mod hende, fordi hun havde naegtet at oplyse sin personlige adresse, hvilket Kommissionen fandt stridende mod vedtaegtens artikel 55. Undladelsen var efter Kommissionens opfattelse saa meget mere graverende, som Kommissionen derved var afskaaret fra at opfylde sin forpligtelse til at give de belgiske myndigheder meddelelse om sine tjenestemaends personlige adresser, hvilket Kommissionen ansaa sig forpligtet til dels efter artikel 16, stk. 2, i protokollen om De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter (herefter benaevnt "protokollen"), dels efter artikel 1 i den aftale, som blev indgaaet den 3. april 1987 mellem de EF-institutioner, der har saede i Belgien, og den belgiske regering, vedroerende udveksling af oplysninger om institutionernes tjenestemaend (herefter benaevnt "aftalen").

2. Det vil nok bidrage til en bedre forstaaelse af problemerne i sagen, hvis jeg giver et kort resumé af sagens retlige baggrund.

Jeg skal foerst naevne, at EF' s tjenestemaend efter vedtaegtens artikel 86, stk. 1, kan paalaegges disciplinaere sanktioner, saafremt de tilsidesaetter de pligter, som paahviler dem i henhold til vedtaegten. Endvidere bestemmes det som foelger i vedtaegtens artikel 55, stk. 1: "En tjenestemand i aktiv tjeneste skal til enhver tid staa til raadighed for sin institution". Tjenestemanden kan vaere forpligtet til at staa til raadighed for sin institution ogsaa uden for den normale arbejdstid, hvorom der ifoelge vedtaegtens artikel 55, stk. 3, skal udstedes naermere gennemfoerelsesbestemmelser.

Ifoelge protokollens artikel 12, litra b), er Faellesskabernes tjenestemaend og oevrige ansatte paa hver af medlemsstaternes omraader, tillige med deres aegtefaeller og familiemedlemmer, der forsoerges af dem, fritaget for indvandringsrestriktioner og bestemmelser om registrering af udlaendinge. Ifoelge protokollens artikel 16, stk. 2, skal "medlemsstaternes regeringer (dog) ... med regelmaessige mellemrum ... (holdes) underrettet om navn, stilling og adresse paa ... tjenestemaend og oevrige ansatte ...". Endelig bestemmer protokollens artikel 19, at "ved anvendelse af denne protokol handler Faellesskabernes institutioner i gensidig forstaaelse med de paagaeldende medlemsstaters ansvarlige myndigheder".

Endelig boer det til brug for den foreliggende sag naevnes, at institutionerne ifoelge aftalens artikel 1 to gange om aaret skal give det belgiske Ministerium for Udenrigsanliggender og Udenrigshandel samt Udviklingssamarbejde meddelelse om en raekke oplysninger vedroerende institutionernes tjenestemaend, navnlig disses civilstand og bopael. Endvidere skal kommunerne ifoelge aftalens artikel 4 underrettes om de EF-tjenestemaend, som har taget bopael paa deres omraade.

Personalet er blevet gjort bekendt med aftalen og de forpligtelser, som foelge heraf, ved en notits herom i Meddelelser fra Administrationen nr. 1/87 af 9. april 1987, nr. 4/88 af 10. februar 1988 og nr. 22a af 13. juli 1988, som er udsendt til alle ansatte. Efter aftalens indgaaelse anmodede generaldirektoeren for Kommissionens personaleadministration den 9. december 1987 de tjenestemaend ved Kommissionen, som var bosat i Belgien, om at udfylde et spoergeskema med henblik paa en ajourfoering af deres personlige data, saaledes at oplysningerne i overensstemmelse med protokollens artikel 16, stk. 2, og aftalens artikel 1 kunne videregives til de belgiske myndigheder. Appellanten naegtede imidlertid at udfylde spoergeskemaet.

3. Hermed er jeg ved de omstaendigheder, som tvisten er udsprunget af. Paa et tidspunkt konstaterede Anna Maria Campogrande nemlig efter at vaere blevet doemt ved en udeblivelsesdom i en civil sag, at hendes eget og aegtefaellens navn var optaget i Ixelles kommunes register, og at der heri var anfoert en adresse, som hun ikke havde boet paa siden 1981. Grunden til optagelsen i registeret var, at Kommissionen i medfoer af aftalens artikel 1 paa et tidligere tidspunkt havde videregivet hendes adresse til de belgiske myndigheder, som havde underrettet den paagaeldende kommune herom. Appellanten indgav klage herover i medfoer af vedtaegtens artikel 90, hvori hun bestred, at Kommissionen havde ret til at videregive disse oplysninger til de belgiske myndigheder, og hvori hun henstillede til Kommissionen, at aftalen blev opsagt.

Det var i forbindelse med behandlingen af klagen, at Kommissionen konstaterede, at Anna Maria Campogrande ikke havde meddelt administrationen den adresseaendring, som var sket allerede i 1979, hvorefter Kommissionen ved afgoerelse af 11. april 1990 udtrykkeligt afviste klagen med den begrundelse, at der ved aftalen blot var indfoert en ordning, hvorved de belgiske myndigheder blev underrettet om de oplysninger, som i forvejen var foreskrevet i protokollens artikel 16, og som har til formaal at lette protokollens gennemfoerelse. Ved samme lejlighed henledte Kommissionen appellantens opmaerksomhed paa de forpligtelser, som paahviler hende i henhold til vedtaegtens artikel 55, navnlig forpligtelsen til at oplyse administrationen om sin personlige adresse. Appellanten anlagde ikke sag til proevelse af afgoerelsen om klagens afvisning.

Trods personaledirektoerens gentagne opfordringer naegtede appellanten vedvarende at oplyse sin personlige adresse, hvorefter der blev indledt disciplinaersag mod hende, der som tidligere naevnt mundede ud i, at hun blev paalagt en sanktion i form af en irettesaettelse.

4. Appellanten har foerst i medfoer af vedtaegtens artikel 90 indgivet klage over den sanktion, som hun er blevet paalagt, og dernaest anlagt sag. Under sagen ved Retten i Foerste Instans gjorde hun gaeldende, at den paalagte sanktion beror paa en faktisk vildfarelse, mangler fornoeden hjemmel og er i strid med protokollen. Ved dom af 19. november 1992 frifandt Retten sagsoegte. Det er denne dom, som er appelleret til Domstolen.

Appellen vedroerer to punkter i dommen, dels Rettens antagelse om, at den paalagte sanktion har fornoeden hjemmel i vedtaegtens artikel 55 (praemis 23-26), dels antagelsen om, at aftalen ikke er i strid med protokollen (praemis 39-43).

5. Hvad angaar den retlige hjemmel for den disciplinaere sanktion gjorde sagsoegeren gaeldende ved Retten, at tjenestemaend ikke efter vedtaegtens artikel 55 er forpligtet til alt oplyse administrationen om deres personlige adresse, og at det under alle omstaendigheder er udelukket at anvende artikel 55, idet der ikke er vedtaget de gennemfoerelsesbestemmelser, som er foreskrevet i stk. 3.

Hertil bemaerkede Retten for det foerste, at bestemmelsen i vedtaegtens artikel 55, hvorefter tjenestemaend til enhver tid skal staa til raadighed for deres institution, paalaegger tjenestemaendene en forpligtelse, som er tilstraekkeligt praecis, og som ikke kraever yderligere angivelser (praemis 25). Retten fastslog paa dette grundlag, at i modsaetning til det af sagsoegeren anfoerte har "meddelelsen af 9. december 1987, der var rettet til de tjenestemaend, midlertidigt ansatte og hjaelpeansatte, som gjorde tjeneste i Belgien, fornoeden hjemmel i vedtaegtens artikel 55, stk. 1, hvis faktiske gennemfoerelse forudsaetter, at institutionens administration raader over de noedvendige oplysninger til paa et hvilket som helst tidspunkt at kunne komme i forbindelse med sine tjenestemaend og ansatte paa deres personlige adresse" (praemis 26).

De anbringender, som Anna Maria Campogrande har gjort gaeldende under appelsagen, vedroerer navnlig denne betragtning i Rettens dom. Appellanten goer saaledes gaeldende, at Retten ved at antage, at meddelelsen fra 1987 har hjemmel i vedtaegtens artikel 55, ubefoejet har udvidet betingelserne i vedtaegtens artikel 86 for at anvende en disciplinaer sanktion.

6. Jeg skal herom straks bemaerke, at dette synspunkt efter min opfattelse savner ethvert grundlag. Den foernaevnte betragtning i Rettens dom maa naturligvis forstaas paa den maade, ikke at en naegtelse af at oplyse sin personlige adresse er en "overtraedelse" af meddelelsen af 9. december 1987 og dermed tillige af vedtaegtens artikel 55, men at tjenestemaend under alle forhold i medfoer af artikel 55 er forpligtet til at afgive de oplysninger, som Kommissionen ved meddelelsen opfordrede dem til at afgive.

Denne fortolkning bekraeftes af, at Retten ved sin konstatering af, at artikel 55 indeholder fornoeden hjemmel til det anfoerte, antog, at "samtlige principper, der regulerer forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere samt almindelig sund fornuft kraever, at arbejdsgiveren kender arbejdstagerens adresse", hvorfor appellanten "ved at naegte at oplyse sin personlige adresse har udelukket sig selv fra til enhver tid at kunne staa til raadighed for institutionen, og at denne adfaerd udgoer en tilsidesaettelse af de vedtaegtsmaessige forpligtelser, der er tale om" (praemis 26).

Foelgelig gav Retten en fuldgyldig begrundelse for, at en tjenestemands naegtelse af at oplyse sin personlige adresse er en overtraedelse af forpligtelsen efter vedtaegtens artikel 55, og at denne overtraedelse udgoer tilstraekkeligt grundlag til at anvende en disciplinaer sanktion i henhold til vedtaegtens artikel 86. Foelgelig er dette anbringende uberettiget, da den fortolkning, som Retten anlagde paa dette punkt, ikke er behaeftet med nogen retsvildfarelse.

7. Hvad angaar anbringendet om, at der er modstrid mellem aftalen og protokollen, gjorde sagsoegeren gaeldende ved Retten, at der er uoverensstemmelse mellem disse to retsakter med hensyn til dels de oplysninger, som Kommissionen er forpligtet til at meddele medlemsstaterne, dels hvem der er de endelige adressater for disse oplysninger, samt at de belgiske myndigheder har anlagt en ulovlig fortolkning af aftalen, som er i strid med protokollen.

Vedroerende disse anbringender anfoerte Retten flere betragtninger i dommen. For det foerste, at det er fastsat saavel i protokollen (artikel 16, stk. 2) som i aftalen (artikel 1), at tjenestemanden skal oplyse sin personlige adresse (se dommens praemis 41). For det andet, at protokollen hverken har til formaal eller til foelge at fratage medlemsstaterne deres mulighed for til enhver tid at have kendskab til de befolkningsbevaegelser, som finder sted paa deres omraade, hvorfor aftalen ikke kan anses for at vaere i strid med protokollen paa grund af den heri indeholdte bestemmelse om, at de kompetente ministre skal videresende de omhandlede oplysninger til de paagaeldende kommuner (praemis 42). For det tredje, at det ikke tilkommer Retten at bedoemme gyldigheden af de belgiske myndigheders fortolkning af aftalebestemmelserne, men dels at efterproeve, om den disciplinaere sanktion, som blev paalagt appellanten, havde fornoeden hjemmel i vedtaegten, naermere betegnet artikel 55, og dels at sikre sig, at Kommissionen hverken tilsidesatte protokollen eller vedtaegten ved at kraeve meddelelse om appellantens personlige adresse (praemis 43).

8. Foer jeg gennemgaar de anbringender, som Anna Maria Campogrande har gjort gaeldende mod disse betragtninger, finder jeg det nyttigt at goere opmaerksom paa, at Retten i dommen (praemis 39) gjorde en bemaerkning om, at "en tjenestemands naegtelse af at oplyse sin adresse til institutionen udgoer en tilsidesaettelse af de vedtaegtsmaessige forpligtelser i henhold til vedtaegtens artikel 55, som alene vedroerer Kommissionens interne virksomhed og ikke problemerne i forbindelse med Kommissionens videregivelse af tjenestemaendenes og de oevrige ansattes adresser til de nationale myndigheder i de paagaeldende medlemsstater. Derfor medfoerer dette anbringende, selv om det maatte vaere begrundet, ikke i sig selv noedvendigvis annullation af den tildelte disciplinaere sanktion".

Retten fandt det imidlertid rigtigst at gennemgaa de argumenter, som sagsoegeren fremfoerte til stoette for dette anbringende, da begrundelsen for den anfaegtede afgoerelse i hvert fald delvis var baseret paa, at aftalen fandt anvendelse paa sagsoegeren, og da hun havde erklaeret sig villig til at oplyse administrationen om sin adresse paa den betingelse, at adressen ikke blev indfoert i Belgiens folkeregistre. I begrundelsen for afgoerelsen om at paalaegge appellanten en disciplinaer sanktion erklaerede Kommissionen, at den ikke kunne give en saadan garanti, da det ville vaere i strid med saavel protokollens artikel 16 som aftalens artikel 1. Kommissionen tilfoejede, at appellanten alene kunne have ivaerksat proceduren efter vedtaegtens artikel 23 (2), saafremt hun mente at have grundlag for det.

9. Under hensyn til de foregaaende betragtninger er det et spoergsmaal, om det er overfloedigt, i det mindste af procesoekonomiske grunde, at behandle anbringendet om, at der er modstrid mellem aftalen og protokollen.

Paa dette punkt er det imidlertid min opfattelse, at anbringendet ikke er irrelevant for spoergsmaalet om annullationen af den sanktion, som er tildelt appellanten i form af en irettesaettelse. Det er nemlig ikke muligt at holde den foernaevnte overtraedelse af vedtaegtens artikel 55 ° og dermed heller ikke den anfaegtede disciplinaerforanstaltning ° ude fra det forhold, at Kommissionen erklaerede ikke at kunne give nogen garanti for, at de personlige oplysninger, som er omhandlet i sagen, ikke ville blive videregivet til de belgiske myndigheder. Med andre ord, under hensyn til, at appellanten afslog at oplyse sin personlige adresse paa grund af foelgerne af, at oplysningen blev videregivet, maa det efter min opfattelse laegges til grund, at hvis aftalen kendes ulovlig, maa den foernaevnte overtraedelse af vedtaegtens artikel 55 betragtes som en direkte foelge af Kommissionens krav om, at adressen blev videregivet til de belgiske myndigheder (og hvilket krav i saa fald ogsaa er ulovligt).

10. Naar dette er sagt, skal jeg tilfoeje, at Anna Maria Campogrande selv under appelsagen har erkendt, at selve aftalen strengt taget ikke indeholder nogen bestemmelse, som er i strid med protokollen. Efter appellantens opfattelse har Kommissionen imidlertid fortolket og anvendt aftalen paa en maade, der er uforenelig med protokollens artikel 12, hvilket fremgaar af den omstaendighed, at Kommissionen i sin meddelelse til personalet af 9. december 1987 erklaerede, at "kommunernes folkeregistre (for tjenestemaend og oevrige ansatte) fremover vil indeholde oplysning om disses hovedbopael", at denne oplysning har samme gyldighed som en optagelse i folkeregisteret (jf. Kommissionens skrivelse til sagsoegeren af 22.5.1990), og at "den af kommunerne registrerede oplysning ... har samme virkninger som en optagelse i folkeregisteret" (jf. Kommissionens svarskrift ved sagen for Retten).

Paa dette punkt er appellantens appelgrund altsaa, at Retten har forsoemt at efterproeve lovligheden af den anfaegtede afgoerelse ved at begraense sig til at anlaegge en rent bogstavelig fortolkning af aftalen, uanset den fortolkning, som Kommissionen havde anlagt. Efter appellantens opfattelse burde Retten have efterproevet gyldigheden af den fortolkning, som de belgiske myndigheder havde anlagt af aftalens bestemmelser, da denne fortolkning i det vaesentlige var den samme, som Kommissionen helt eller delvis havde anlagt.

11. Kommissionen har fastholdt, at den anfaegtede fortolkning af aftalen er i fuld overensstemmelse med protokollens artikel 12, men har praeciseret, at det er de belgiske myndigheder, ikke Kommissionen, som har fastsat bestemmelserne om, at de paagaeldende oplysninger skal optages i folkeregistrene, da Kommissionen i sagens natur ikke har kompetence til at udstede saadanne bestemmelser. Kommissionen havde blot refereret indholdet af de belgiske cirkulaerer om dette spoergsmaal uden at anlaegge eller godkende den paagaeldende fortolkning af aftalen.

12. Men da protokollens artikel 12, litra b), indeholder et forbud mod enhver foranstaltning, hvorved tjenestemaend forpligtes til at begaere sig optaget i folkeregistrene, skal jeg foerst bemaerke, at det ikke er denne situation, som foreligger i naervaerende sag, da aftalen udelukkende bestemmer, at oplysningerne om de ansattes adresse skal videregives til de paagaeldende kommuner.

Domstolen har i en dom fra 1986 udtalt, at det foelger af naevnte bestemmelse i protokollen, at "Faellesskabets tjenestemaend og oevrige ansatte er fritaget for enhver forpligtelse til at tilmelde sig folkeregistrene i de medlemsstater, hvor Faellesskabets institutioner har deres arbejdssteder" (3). Jeg mener dog heller ikke, som appellanten har anfoert, at man heraf kan konkludere, at bestemmelsen ikke blot fritager tjenestemaend for at begaere sig optaget i folkeregisteret, men endog indeholder et forbud mod enhver form for anmaerkning herom i registrene. Domstolen tilfoejede i oevrigt i samme dom, at det netop er i kraft af forpligtelsen efter protokollens artikel 16 til at meddele tjenestemaendenes personlige adresser, at "myndighederne i de medlemsstater, hvor institutionerne har deres arbejdssteder, [faar] kendskab til [tjenestemaendenes] adresser ..." (4). Dette sidste giver snarere grund til at antage, at tjenestemaend blot er fritaget for forpligtelsen til at begaere sig optaget i registrene.

13. Den omstaendighed, at videregivelsen af adresserne til myndighederne og den heraf foelgende anmaerkning herom i registrene ifoelge de belgiske myndigheder har samme gyldighed som en optagelse i folkeregisteret, rejser derimod et helt andet problem. Jeg mener ikke, at det i den foreliggende sag tilkommer Domstolen at behandle dette problem, da det er unoedvendigt for sagens afgoerelse at tage stilling til den fortolkning, som de belgiske myndigheder har anlagt af aftalen.

Desuden finder jeg det irrelant for sagen, naar appellanten goer gaeldende, at Retten fejlagtigt har lagt til grund, at den ikke kunne bedoemme aftalens gyldighed i forhold til den fortolkning, som de belgiske myndigheder havde anlagt deraf. Appellantens begrundelse er, at Kommissionen havde godkendt og anlagt samme fortolkning.

Herom er det tilstraekkeligt at bemaerke, at spoergsmaalet om, hvorvidt den fortolkning af aftalen, som appellanten bestrider, boer tilskrives de belgiske myndigheder og/eller Kommissionen, er forhold, som henhoerer under Rettens bedoemmelse af sagens faktum, og at Retten aabenbart er kommet til den konklusion, at fortolkningen maa tilskrives de belgiske myndigheder alene. Ud fra dette synspunkt kan det andet anbringende ikke realitetsbehandles, da det vedroerer en bedoemmelse, som ikke kan efterproeves under en appelsag.

14. Paa grundlag af de anfoerte betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at forkaste Anna Maria Campogrande' s appel.

Hvad angaar sagens omkostninger skal jeg foreslaa Domstolen at tilpligte appellanten at betale samtlige sagens omkostninger, herunder de udgifter, som Kommissionen har afholdt i forbindelse med appelsagen.

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) - Dom af 19.11.1992, sag T-80/91, Campogrande mod Kommissionen (Sml. II, s. 2459).

(2) - Ifoelge denne vedtaegtsbestemmelse skal tjenestemanden, saafremt der opstaar spoergsmaal om de privilegier og immuniteter, der tilkommer tjenestemaend, straks underrette ansaettelsesmyndigheden herom.

(3) - Dom af 18.3.1986, sag 85/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1149, praemis 21.

(4) - Samme steds.