Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 29. juni 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - DEN INTERNATIONALE KONVENTION OM DET HARMONISEREDE VAREBESKRIVELSES- OG VARENOMENKLATURSYSTEM - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - HJEMMEL. - SAG 165/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 05545

svensk specialudgave side 00721

finsk specialudgave side 00741



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . Ogsaa i dette tilfaelde har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ( herefter benaevnt "sagsoegeren ") anlagt sag mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber ( herefter benaevnt "sagsoegte ") med paastand om, at Raadet ved en af sine afgoerelser ikke har anvendt korrekt hjemmel .

2 . Sagsoegte har den 7 . april 1987 vedtaget en afgoerelse om indgaaelse af den internationale konvention om Det Harmoniserede Varebeskrivelses - og Varenomenklaturssystem, samt af aendringsprotokollen hertil ( 1 ). Skoent sagsoegeren i sit forslag ( 2 ) til Raadet havde anvendt EOEF-Traktatens artikel 113 som hjemmel, aendrede sagsoegte dette under henvisning til Traktatens artikel 149 og baserede sin afgoerelse paa artiklerne 28, 113 og 235 i EOEF-Traktaten .

3 . Den internationale konvention om Det Harmoniserede Varebeskrivelses - og Varenomenklatursystem blev vedtaget af Toldsamarbejdsraadet i juni 1983 . Den skal erstatte Bruxelles-toldnomenklaturen fra december 1950 og anvendes paa bl.a . international handelsstatistik og transportstatistik . Konventionens generelle formaal er at fremme international handel .

4 . Ved siden af de materielretlige bestemmelser indeholder konventionen en institutionel ordning, hvorefter Udvalget for Det Harmoniserede System samarbejder med Toldsamarbejdsraadet om gennemfoerelse af aendringer til konventionen efter en forenklet procedure og om udarbejdelse af forklarende bemaerkninger, tariferingsudtalelser og andre udtalelser samt rekommendationer for at sikre en ensartet fortolkning og anvendelse af Det Harmoniserede System .

5 . I Udvalget for Det Harmoniserede System har saavel Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab som - for saa vidt angaar Det Europaeiske Kul - og Staalfaellesskabs produkter - Faellesskabets medlemsstater saede . Faellesskabet og medlemsstaterne har dog kun én stemme til sammen i Udvalget .

6 . Konventionen indeholder ikke toldsatser .

7 . Efter sagsoegerens opfattelse har sagsoegte handlet retstridigt, idet den anfaegtede afgoerelse maa anses som en handelspolitisk foranstaltning som omhandlet i EOEF-Traktatens artikel 113 .

8 . Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande :

- Raadets afgoerelse 87/369/EOEF af 7 . april 1987 om indgaaelse af den internationale konvention om Det Harmoniserede Varebeskrivelses - og Varenomenklatursystem, samt at aendringsprotokollen hertil annulleres;

- Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger .

Sagsoegeren har dog foreslaaet, at konventionen af retssikkerhedsmaessige grunde forbliver i kraft i henhold til Traktatens artikel 174, stk . 2, ogsaa for saa vidt angaar samhandelen i Faellesskabet .

9 . Sagsoegte har paastaaet sig frifundet og sagsoegeren tilpligtet at betale sagens omkostninger .

10 . I min gennemgang af sagen vil jeg alene behandle parternes relevante anbringender og argumenter . I oevrigt skal jeg henvise til retsmoederapporten .

B - Stillingtagen

11 . I min gennemgang af sagen vil jeg foerst behandle spoergsmaalet om hjemmel til at vedtage afgoerelsen om konventionen ud fra oprettelsen af toldnomenklaturen . Jeg vil derefter behandle problemerne i forbindelse med varestatistik .

1 . Hjemmel til indgaaelse af en konvention om en toldnomenklatur

12 . I henhold til artikel 3, litra b ), i EOEF-Traktaten indebaerer Faellesskabets virke, at der indfoeres en faelles toldtarif . En faelles toldtarif bestaar af to hovedelementer, en varebeskrivelse ( toldnomenklatur ) og de tilsvarende toldsatser .

13 . En gennemgang af artiklerne 18-29 i EOEF-Traktaten, der vedroerer oprettelsen af Den Faelles Toldtarif i Faellesskabet, viser, at de indeholder bestemmelser om tilnaermelse af medlemsstaternes toldsatser, og endvidere at Den Faelles Toldtarif skal vaere gennemfoert i sin helhed senest ved overgangsperiodens udloeb . Endvidere fastslaas i artikel 28, at Raadet traeffer beslutning om alle autonome aendringer eller suspensioner af toldsatser i Den Faelles Toldtarif . Derimod indeholder dette kapitel i Traktaten ingen udtrykkelig bestemmelse om, paa hvilken maade og af hvem Den Faelles Toldtarif i sin helhed og isaer toldnomenklaturen skal udformes .

14 . Med henblik paa oprettelsen af Den Faelles Toldtarif i overgangsperioden var en tilsvarende kompetenceregel unoedvendig, da Den Faelles Toldtarif i henhold til artikel 19 ff . skulle afledes af toldtarifferne i Faellesskabets fire toldomraader, hvor satserne, selv om de var forskellige, dog alle beroede paa konventionen af 15 . december 1950 om Nomenklatur til Klassifikation af Varer i Toldtariffer . Medlemsstaternes forpligtelser i henhold til denne konvention er overtaget af Faellesskabet, som fastslaaet af Domstolen i dom af 19 . november 1975 i sag 38/75 ( 3 ); Faellesskabet var bundet af denne konvention som af konventionen af samme dato om oprettelse af et toldsamarbejdsraad . Foelgelig anvendte Faellesskabet ved den foerste oprettelse af Den Faelles Toldtarif denne saakaldte "Bruxelles-nomenklatur" og udstedte den tilsvarende forordning i henhold til artiklerne 28 og 111 i Traktaten ( 4 ).

15 . Selv om der ikke udtrykkeligt var indeholdt en kompetence i artikel 28 eller 111 til oprettelsen af en toldnomenklatur, gik Raadet ud fra, at der forelaa en saadan kompetence . Artikel 28 og artikel 113 - sidstnaevnte afloeste artikel 111 ved overgangsperiodens udloeb - giver Raadet kompetence til at aendre toldsatserne . Toldsatser kan imidlertid ikke anvendes uden en toldnomenklatur . Foelgelig omfatter de naevnte bestemmelser i Traktaten noedvendigvis ogsaa hjemmel til i Faellesskabets navn at overtage den af medlemsstaterne i 1950 tiltraadte Bruxelles-nomenklatur, som en noedvendig udvidelse af kompetencen ( komplementaerbefoejelse ) til at aendre satserne .

16 . Efter udloebet af overgangsperioden er de aarlige forordninger om aendring af Den Faelles Toldtarif ( 5 ) og paa samme maade Raadets afgoerelser om aendring af nomenklaturen, hvorved Toldsamarbejdsraadets rekommandationer er blevet gennemfoert ( 6 ), blevet udstedt i henhold til Traktatens artikler 28 og 113 .

17 . Naar det saaledes er muligt i Faellesskabet at vedtage en toldnomenklatur for de autonome toldsatser paa grundlag af Traktatens artikel 28 og for de aftalte satser paa grundlag af artikel 113, opstaar derefter det spoergsmaal, hvilken traktatbestemmelse der er korrekt hjemmel til indgaaelsen af en folkeretlig aftale om en ensartet toldnomenklatur for baade de autonome og de aftalte toldsatser .

18 . Efter sagsoegtes, dvs . Raadets, opfattelse er konventionen ikke et handelspolitisk instrument, da den hverken har til formaal eller til foelge at aendre Faellesskabets udenrigshandelsvolumen . Da den imidlertid beroerer faellesskabsbestemmelser som Den Faelles Toldtarif, der er udstedt i henhold til Traktatens artikler 28 og 113, skal den ifoelge Domstolens dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70 ( 7 ) indgaas med den samme retlige hjemmel, som de paagaeldende faellesskabsbestemmelser, nemlig Traktatens artikler 28 og 113 .

19 . Sagsoegeren har erkendt, at anvendelsesomraaderne for artiklerne 28 og 113 delvis overlapper hinanden . Da artikel 113 maa anses som den generelle regel, skal artikel 28 fortolkes restriktivt . Naar en foranstaltning har et handelspolitisk formaal, falder den ind under artikel 113 og ikke under artikel 28 .

20 . Indfoerelsen af en faelles toldtaif og en faelles handelspolitik over for tredjelande er en af Faellesskabets vigtigste funktioner . Dette foelger af placeringen af denne forpligtelse i Traktatens system, dvs . i artikel 3, litra b ). Indfoerelse af en faelles toldtarif forudsaetter noedvendigvis oprettelse af en toldnomenklatur . Bestemmelserne om oprettelse af Den Faelles Toldtarif findes i Traktatens Anden Del ( Faellesskabets grundlag ), Afsnit I, Frie varebevaegelser, Kapitel 1, Toldunionen, Anden Afdeling, Oprettelse af Den Faelles Toldtarif .

21 . Jeg skal foerst for saa vidt angaar oprettelsen af Den Faelles Toldtarif bemaerke, at den i forbindelse hermed anvendte toldnomenklatur allerede forelaa, nemlig Bruxelles-nomenklaturen af 15 . december 1950, som blev anvendt i Faellesskabets oprindelige fire toldomraader, og som Faellesskabet var bundet af, jfr . Domstolens praksis .

22 . Traktatens faedre er naturligvis ikke gaaet ud fra, at den saaledes oprettede toldtarif var uforanderlig . Derfor har de bl.a . overdraget Faellesskabet befoejelsen til at indgaa toldaftaler . Toldaftaler indeholder naturnoedvendigt ikke blot toldsatser, men ogsaa en toldnomenklatur . Ellers kan der slet ikke fastsaettes toldsatser . Det er ganske naturligt, at toldaftaler er naevnt i Traktatens artikel 113, idet toldaftaler, der som naevnt omfatter toldnomenklatur og -satser, indgaas mellem Toldunionen "Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab" og tredjelande . For saa vidt angaar toldnomenklaturer anvender Faellesskabet paa grund af de givne omstaendigheder en multilateral procedure . En autonom fastsaettelse af en toldnomenklatur var ganske vist i teorien mulig, men er det ikke laengere, da Faellesskabets medlemsstater - og Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab som indtraadt i medlemsstaternes retlige forpligtelser - er bundet af internationale aftaler paa omraadet . Som foelge heraf er Traktatens artikel 28 ikke anvendelig paa dette omraade hverken ifoelge dens ordlyd eller i realiteten . I artiklen omtales kun toldsatser, ikke nomenklaturen . Derfor kan kun artikel 113 komme i betragtning som hjemmel for oprettelsen af en ny toldnomenklatur paa grundlag af internationale forhandlinger .

23 . At Traktatens artikel 113 noedvendigvis maa indeholde en kompetence for Faellesskabet til at indgaa en aftale om toldnomenklatur, fremgaar af foelgende overvejelser . Det er ubestridt, at Traktatens artikel 28 indeholder hjemmel til aendring af autonome toldsatser, naar dette sker af grunde, der angaar Faellesskabet internt og ikke har sammenhaeng med den faelles handelspolitik . Med indfoerelsen af den faelles handelspolitik efter overgangsperiodens udloeb maa det antages, at den i artikel 113 indeholdte kompetence til aendring af toldsatserne er en generel regel, som i vidt omfang fortraenger reglen i artikel 28, der i Traktaten er placeret i afdelingen om oprettelsen af Den Faelles Toldtarif i tidsrummet frem til overgangsperiodens udloeb . Endelig omtaler artikel 113 ikke alene aendring af aftalte toldsatser, men af toldsatser i almindelighed . Denne opfattelse stoettes af dom af 6 . marts 1987 i sag 45/86 ( 8 ), hvori Domstolen har fastslaaet, at Traktatens artikel 113 er den korrekte hjemmel ved indfoerelse af det generelle praeferencesystem for varer med oprindelse i udviklingslande . Toldsuspensioner for industrivarer er i hvert fald en autonom foranstaltning, der ikke beror paa traktatmaessige forpligtelser, hvilket Raadet for kort tid siden har bekraeftet ved behandlingen af sag 51/87 ( 9 ).

24 . Dette resultat aendres ikke af, at medlemsstaterne i Den Europaeiske Faelles Akt har aendret affattelsen af artikel 28, saaledes at aendring af autonome toldsatser nu kan ske ved en forenklet procedure, svarende til proceduren i artikel 113 . Ganske vist indebaerer denne aendring - der ikke kan finde anvendelse i denne sag - ved den herved foretagne tilnaermelse af procedurereglerne, at spoergsmaalet om afgraensningen mellem artiklerne 28 og 113 fremtidig bliver uden betydning . En loesning paa dette spoergsmaal er dog noedvendig i denne sag .

25 . Naar en aendring af toldsatser afhaengigt af formaalet falder ind under enten artikel 28 eller artikel 113, og naar artikel 113 derudover isaer omfatter afslutning af toldaftaler, finder jeg det naerliggende, at disse aftaler bl.a . maa vedroere ikke-tarifaer toldret, herunder altsaa ogsaa aftaler om udformning af toldnomenklaturen .

26 . Men naar der, som paavist, foreligger en udtrykkelig kompetence for Faellesskabet til at indgaa aftaler om toldnomenklaturen, en kompetence, der er forbundet med en bestemt procedure - vedtagelse i Raadet med kvalificeret flertal - er det derefter ikke laengere muligt at ty til en stiltiende residualkompetence, som paa ingen maade omtaler indgaaelse af aftaler, og som paa det i denne forbindelse afgoerende tidspunkt kun kunne anvendes, saafremt der var enstemmighed i Raadet .

27 . Saafremt artikel 113 ikke fandtes, kunne det ganske vist taenkes - ved en vid fortolkning af artikel 28 sammen med principperne i dommen af 31 . marts 1971 i sag 22/70 ( 10 ) - at Faellesskabet havde en kompetence til at indgaa konventionen; denne "implicite kompetence", som Domstolen har fastslaaet i den naevnte dom, maa dog vaere subsidiaer og vige for en kompetence, der udtrykkeligt fremgaar af Traktaten, isaer naar den implicite kompetence indebaerer en mere besvaerlig beslutningsprocedure .

28 . For saa vidt angaar den del af konventionen, der vedroerer varebeskrivelser ( toldnomenklatur ), finder jeg det foelgelig ikke korrekt at anvende Traktatens artikel 28 som hjemmel .

2 . Anvendelse af EOEF-Traktatens artikel 235 i forbindelse med toldnomenklaturen

29 . Traktatens artikel 235 kan heller anvendes som hjemmel til at indgaa konventionen for saa vidt angaar toldnomenklaturen . Anvendelsen af artikel 235 er, som det fremgaar af dens ordlyd, og som Domstolen har fastslaaet i dommen af 6 . marts 1987 i sag 45/86, kun berettiget, naar ingen andre bestemmelser i Traktaten giver Faellesskabsorganerne den fornoedme hjemmel til at vedtage den paagaeldende retsakt . Da der som paavist foreligger tilstraekkelig hjemmel i artikel 113 til vedtagelse af toldnomenklaturen, kan artikel 235 ikke anvendes .

3 . Hjemmelen for statistiknomenklaturen

30 . Sagsoegte har gjort gaeldende, at Traktatens artikel 235 skal anvendes som hjemmel for den del af konventionen, der omhandler statistik, da den beroerer Den Statistiske Varebeskrivelse for Faellesskabets Udenrigshandel og Handelen mellem Dets Medlemsstater ( Nimexe ). Forordningen herom har Raadet vedtaget i henhold til artikel 235 ( 11 ). Herimod har sagsoegeren gjort gaeldende, at konventionen ikke indeholder regler om statistik over samhandelen mellem medlemsstaterne . Derimod tjener regler for udenrigshandelsstatistikken til gennemfoerelse af handelspolitikken, da de giver oplysninger om udviklingen i handelsmoenstre og virkningen af de anvendte handelspolitiske instrumenter .

31 . Det kan ikke bestrides, at en nomenklatur til udarbejdelse af udenrigshandelsstatistikken falder ind under omraadet for den faelles handelspolitik . Den er grundlaget for informationer om udviklingen i internationale handelsforhold og virkningen af Faellesskabets handelspolitiske instrumenter . En saadan nomenklatur er saa taet forbundet med de eksempler, der uden at vaere udtoemmende er opregnet i artikel 113, stk . 1, at den uden toeven maa betegnes som en del af den faelles handelspolitik .

32 . En saadan nomenklatur kan meget vel have faktiske virkninger for statistikken over samhandelen mellem medlemsstaterne . Der er imidlertid ikke tale om retsvirkninger - og Domstolens dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70 ( 10 ) drejer sig kun om saadanne virkninger . Naar Faellesskabets organer ogsaa anvender systemet "af nemhedshensyn" for statistikken over samhandelen mellem medlemsstaterne, sker anvendelsen i henhold til en autonom retsakt ( 12 ), som paa ingen maade har retlig sammenhaeng med konventionen om Det Harmoniserede system .

33 . Man kan heller ikke drage slutninger vedroerende samhandelen i Faellesskabet paa grundlag af reglerne om udenrigshandelsstatistikken, naar henses til faellesskabsorganerne, selv om de har faaet kompetence til at foere den faelles handelspolitik, dog ikke regulerer samhandelen mellem medlemsstaterne, der i det vaesentlige er reguleret i selve Traktaten, isaer i bestemmelserne om frie varebevaegelser . Ogsaa af denne grund virker det lidet overbevisende at drage retroaktive slutninger vedroerende kompetencen til at oprette en toldnomenklatur under henvisning til, at toldnomenklaturen for udenrigshandel ogsaa anvendes paa statistikken for samhandelen mellem medlemsstaterne .

34 . Jeg mener derfor heller ikke, at anvendelsen af Det Harmoniserede System paa statistikken over samhandelen mellem medlemsstaterne berettiger til, at Traktatens artikel 235 kan anvendes som hjemmel .

4 . Opretholdelse af afgoerelsens retsvirkninger

35 . Saafremt det herefter er noedvendigt at annullere den anfaegtede afgoerelse, medfoerer dette ikke aendringer i den folkeretlige situation, idet Faellesskabet paa grund af godkendelsen af konventionen, der i mellemtiden er traadt i kraft, forbliver bundet heraf . Dette foelger af principperne i den almindelige folkeretlige traktatret, som den er kommet til udtryk i f.eks . artikel 46 i Wiener-konventionen af 23 . maj 1969 om Traktatretten, og artikel 46 i Wiener-konventionen af 21 . marts 1986, som er retningsgivende for internationale organisationers indgaaelse af traktater . Ganske vist er Faellesskabets godkendelse givet under tilsidesaettelse af dets interne procedureregler vedroerende kompetence til indgaaelse af traktater, men denne tilsidesaettelse har ikke vaeret aabenbar for konventionens oevrige kontraherende parter . Foelgelig kan Faellesskabet ikke paaberaabe sig dette overfor sine traktatpartnere .

36 . Da den folkeretlige forpligtelse herefter stadig bestaar, findes det unoedvendigt at fastslaa, at den annullerede afgoerelses virkninger i henhold til Traktatens artikel 174, stk . 2, betragtes som bestaaende . Det vil dog ikke vaere til skade, saafremt det fastslaas af klarhedshensyn .

C - Sammenfatning

37 . Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen giver sagsoegeren medhold og tilpligter Raadet at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) Raadets afgoerelse 87/369/EOEF af 7 . april 1987 om indgaaelse af den internationale konvention om Det Harmoniserede Varebeskrivelses - og Varenomenklatursystem, samt af aendringsprotokollen hertil, EFT 1987 L 198, s . 1 .

( 2 ) EFT 1984 C 120, s . 2

( 3 ) Domstolens dom af 19 . november 1975 i sag 38/75, Nederlandse Spoorwegen mod Inspecteur der invoerrechten en accijnzen, Sml . s . 1439, 1450 .

( 4 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 950/68 af 28 . juni 1968 om Den Faelles Toldtarif, JO 1968 L 172, s . 1 .

( 5 ) Den Faelles Toldtarif blev aendret foerste gang ved forordning ( EOEF ) nr . 1/71 af 17 . december 1970 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 950/68 om Den Faelles Toldtarif, JO 1971 L 1, s . 1 .

( 6 ) Se f.eks . afgoerelserne af 14 . juni 1977 og af 18 . december 1978, EFT 1977 L 149, s . 17 og EFT 1979 L 6, s . 23 .

( 7 ) Dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70, Kommissionen mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . 1971 s . 41 .

( 8 ) Dom af 26 . marts 1987 i sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 1493 .

( 9 ) Sag 51/87, Kommissionen mod Raadet, forslag til afgoerelse, fremsat den 29 . juni 1988 .

( 10 ) Samme sted, praemis 15-19 .

( 11 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1445/72 af 24 . april 1972 om statistisk varefortegnelse for Faellesskabets udenrigshandel og for samhandelen mellem dets medlemsstater, JO 1972 L 161, s . 1 .

( 10 ) Samme sted, praemis 15-19 .

( 12 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3367/87 af 9 . november 1987 om anvendelsen af Den Kombinerede Nomenklatur paa statistikken over samhandelen mellem medlemsstaterne og om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1736/75 om statistik over Faellesskabets udenrigshandel og over samhandelen mellem dets medlemsstater, EFT 1987 L 321, s . 3 .