Domstolens Dom (Første Afdeling) af 14. september 1999. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Forordning (EØF) nr. 4055/86 - Fri udveksling af tjenesteydelser - Søtransport. - Sag C-170/98.



Samling af Afgørelser 1999 side I-05493



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Transport - soetransport - aftale om lastfordeling mellem en medlemsstat og et tredjeland - forpligtelse til at tilpasse en bestaaende aftale, inden forordning nr. 4055/86 traadte i kraft - frist for tilpasningen - manglende overholdelse - begrundelse - vanskelig politisk situation i det paagaeldende tredjeland - ulovlig

(Raadets forordning nr. 4055/86, art. 4, stk. 1)

Sammendrag

$$I artikel 4, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 4055/86 af 22. december 1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for soetransport mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande sondres der for saa vidt angaar fastsaettelsen af det tidspunkt, hvor en aftale om lastfordeling, der er indgaaet mellem en medlemsstat og et tredjeland, skal tilpasses, mellem paa den ene side trafik, som er omfattet af FN's kodeks for linjekonferencer, og paa den anden side trafik, som ikke er omfattet af kodeksen. Kun for saa vidt angaar sidstnaevnte former for trafik havde medlemsstaterne i henhold til forordningen en frist, der udloeb den 1. januar 1993, til at foretage den fastsatte tilpasning. Med hensyn til trafik, som er omfattet af kodeksen, er der ikke fastsat nogen frist for tilpasning af en aftale, idet en saadan tilpasning skal foretages umiddelbart efter, at den beroerte medlemsstat har ratificeret kodeksen.

Den omstaendighed, at den politiske situation i et kontraherende tredjeland er vanskelig, kan ikke begrunde, at tilpasningen af en aftale forsinkes. Saafremt en medlemsstat staar over for problemer, som goer det umuligt at aendre en aftale, maa den opsige aftalen.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. maj 1998 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 4055/86 af 22. december 1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for soetransport mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande (EFT L 378, s. 1), navnlig artikel 3 og artikel 4, stk. 1, idet det ikke har tilpasset aftalen med Republikken Zaire (nu Den Demokratiske Republik Congo) saaledes, at der ydes alle statsborgere i Faellesskabet en rimelig og fri adgang uden forskelsbehandling til de lastandele, Belgien er berettiget til, eller har ophaevet aftalen.

De relevante retsregler

2 Forordning nr. 4055/86 har til formaal dels at gennemfoere Raadets forordning (EOEF) nr. 954/79 af 15. maj 1979 om medlemsstaternes ratifikation eller tiltraedelse af De Forenede Nationers konvention om en kodeks for linjekonferencer (herefter »kodeksen«) (EFT L 121, s. 1), dels at gennemfoere selve konventionen for de medlemsstater, som ikke havde ratificeret den.

3 Kodeksen blev vedtaget den 6. april 1974. I henhold til den foerste betragtning til kodeksen har den til formaal at forbedre linjekonferenceordningen. Republikken Zaire ratificerede kodeksen i 1974, Kongeriget Belgien i 1988.

4 Kodeksen blev gennemfoert i faellesskabsretten ved forordning nr. 954/79. Med henblik paa at gennemfoere visse saerlige forhold i kodeksen og goere den forenelig med faellesskabsretten udstedte Raadet en raekke forordninger, herunder forordning nr. 4055/86.

5 Denne forordning tillaegger rederierne rettigheder med hensyn til udveksling af tjenesteydelser inden for soetransport mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande.

6 Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 4055/86 bestemmer:

»Fri adgang til at udfoere soetransport mellem Faellesskabets medlemsstater samt mellem medlemsstater og tredjelande gaelder for statsborgere i medlemsstaterne, saafremt de er hjemmehoerende i en anden medlemsstat end den person, for hvem soetransporten udfoeres.«

7 Artikel 3 i forordning nr. 4055/86 har foelgende ordlyd:

»Arrangementer om lastfordeling i bestaaende bilaterale aftaler mellem medlemsstater og tredjelande skal ophaeves gradvis eller tilpasses i henhold til artikel 4.«

8 I artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 4055/86 hedder det:

»Bestaaende arrangementer om lastfordeling, der ikke er ophaevet gradvis i henhold til artikel 3, tilpasses i overensstemmelse med faellesskabsforskrifterne og skal navnlig:

a) for saa vidt angaar trafik, som er omfattet af FN's kodeks for linjekonferencer, vaere i overensstemmelse med denne kodeks og med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til forordning (EOEF) nr. 954/79

b) for saa vidt angaar trafik, som ikke er omfattet af FN's kodeks for linjekonferencer, tilpasses saa snart som muligt og i hvert fald inden den 1. januar 1993, saaledes at der ydes alle statsborgere i Faellesskabet, som defineret i artikel 1, en rimelig og fri adgang uden forskelsbehandling til de lastandele, de paagaeldende medlemsstater er berettiget til.«

9 Forordningens artikel 5, stk. 1, bestemmer foelgende:

»Arrangementer om lastfordeling i fremtidige aftaler med tredjelande er forbudt bortset fra saerlige tilfaelde, hvor linjerederierne i Faellesskabet ellers ikke har faktisk mulighed for at besejle de paagaeldende tredjelande. Under saadanne omstaendigheder kan de paagaeldende arrangementer tillades paa de i artikel 6 fastsatte betingelser.«

10 Som anfoert i artikel 12, traadte forordning nr. 4055/86 i kraft dagen efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, dvs. den 1. januar 1987.

11 Den 5. marts 1981 undertegnede Kongeriget Belgien og Republikken Zaire en aftale om soetransport (herefter »aftalen« eller »den belgisk-zairiske aftale«).

12 Det bestemmes i aftalens artikel 1, stk. 1:

»Udtrykket 'en kontraherende parts skib' betyder ethvert handelsskib, der er registreret i denne parts omraade, og som foerer partens flag i overensstemmelse med dens lovgivning.«

13 Aftalens artikel 3, stk. 3, har foelgende ordlyd:

»For saa vidt angaar transport af varer af enhver art, der sendes ad soevejen mellem de to parter, uanset lastehavn og lossehavn, anvender de kontraherende parter paa deres respektive rederiers skibe fordelingsnoeglen 40/40/20 med hensyn til de lastede maengder og disses vaerdi.«

14 Aftalens artikel 4 har foelgende ordlyd:

»Medmindre andet foelger af deres internationale forpligtelser, raader hver enkelt kontraherende part uindskraenket over de trafikrettigheder, som tilkommer parten i henhold til naervaerende aftale.«

15 I aftalens artikel 18 hedder det:

»1. Denne aftale traeder i kraft, naar de kontraherende parter gensidigt har underrettet hinanden om, at formkravene i deres respektive lovgivninger er blevet opfyldt.

2. Aftalen er indgaaet for ubestemt tid. Den kan imidlertid naar som helst opsiges skriftligt ad diplomatisk vej og med seks maaneders varsel.«

16 Den 13. juni 1983 underrettede Kongeriget Belgien Republikken Zaire om, at det havde ratificeret aftalen. Republikken Zaire underrettede den 13. april 1987 Kongeriget Belgien om, at den havde ratificeret aftalen.

Den administrative procedure

17 Kommissionen fandt, at arrangementerne om lastfordeling i den belgisk-zairiske aftale var i strid med bestemmelserne i og de forpligtelser, der foelger af forordning nr. 4055/86, idet transport af gods mellem de kontraherende parter er forbeholdt skibe, der foerer en af parternes flag, eller som tilhoerer personer eller selskaber, der er hjemmehoerende i et af de to lande, og Kommissionen tilstillede derfor den 10. april 1991 Kongeriget Belgien en aabningsskrivelse.

18 Den belgiske regering svarede ved skrivelse af 7. juni 1991, at der i det foreliggende tilfaelde var tale om en bestaaende aftale, idet den blev indgaaet, inden forordning nr. 4055/86 traadte i kraft, og at aftalen de facto havde vaeret anvendt, siden den blev undertegnet i 1981. Efter regeringens opfattelse var den derfor ikke i strid med den naevnte forordnings artikel 5.

19 Kommissionen fandt ikke den belgiske regerings svar tilfredsstillende og fremsatte derfor den 11. oktober 1993 en begrundet udtalelse over for den belgiske regering, hvori den anfoerte, at den belgisk-zairiske aftale var i strid med artikel 5 i forordning nr. 4055/86, og at 40% af trafikken var forbeholdt belgiske rederier, mens rederier fra andre medlemsstater var udelukket. Kommissionen anfoerte endvidere, at dette var udtryk for forskelsbehandling og derfor klart forbudt i henhold til artikel 1 i forordning nr. 4055/86.

20 Kommissionen praeciserede i oevrigt, at der var tale om en ny aftale, idet den foerst var traadt i kraft efter den 1. januar 1987.

21 Efter en mere indgaaende gennemgang af sagen og henset til, at de i belgisk lovgivning fastsatte betingelser for, at den belgisk-zairiske aftale kunne traede i kraft, var blevet opfyldt, inden forordning nr. 4055/86 traadte i kraft, naaede Kommissionen frem til, at aftalen kunne betragtes som en »bestaaende aftale«, der er omfattet af artikel 3 og 4 i forordning nr. 4055/86.

22 Kommissionen tilstillede herefter den 11. april 1996 Kongeriget Belgien en supplerende aabningsskrivelse. Heri fastslog Kommissionen, at trods de oplysninger, den belgiske regering ved flere lejligheder var fremkommet med, navnlig i skrivelsen af 7. juni 1991, havde Kommissionen ingen oplysninger om, at den belgisk-zairiske aftale var blevet tilpasset. Da Kongeriget Belgien ikke havde tilpasset aftalen med henblik paa at give alle statsborgere i Faellesskabet, saaledes som defineret i artikel 1 i forordning nr. 4055/86, en rimelig og fri adgang uden forskelsbehandling til de lastandele, Belgien er berettiget til, eller opsagt aftalen, saaledes som det kan ske i henhold til artikel 18, stk. 2, havde Kongeriget Belgien saaledes tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til artikel 3 og 4 i forordning nr. 4055/86.

23 Den belgiske regering gav i sin svarskrivelse af 30. august 1996 udtryk for tilfredshed med, at Kommissionen nu fandt, at den belgisk-zairiske aftale henhoerte under artikel 4 i forordning nr. 4055/86, og tilfoejede, at den ville foretage det fornoedne med henblik paa, at aftalen blev tilpasset.

24 Herefter fremsatte Kommissionen den 23. juni 1997 en supplerende begrundet udtalelse over for den belgiske regering.

25 I sin svarskrivelse af 10. september 1997 bestred den belgiske regering principalt det synspunkt, Kommissionen havde fremfoert i den supplerende begrundede udtalelse, og hvorefter de frister, der var fastsat med hensyn til tilpasningen af bestaaende arrangementer om lastfordeling, for saa vidt angaar trafik, som var omfattet af kodeksen, var udloebet den 30. marts 1988. Ifoelge regeringen havde Kommissionen efter dette tidspunkt stillet sig velvillig overfor, at der blev fundet en pragmatisk loesning, idet den ville acceptere en noteudveksling, hvorved de bestaaende arrangementer blev annulleret, og endda paa et tidspunkt havde stillet traktatbrudsproceduren i bero.

26 Kommissionen modtog ingen oplysninger om, at den belgisk-zairiske aftale faktisk var blevet tilpasset og har herefter anlagt naervaerende sag.

Sagen

27 Kommissionen har anfoert, at det fremgaar af artikel 1 i forordning nr. 4055/86, at fri adgang til at udfoere soetransport mellem Faellesskabets medlemsstater samt mellem medlemsstater og tredjelande gaelder for statsborgere i medlemsstaterne, saafremt de er hjemmehoerende i en anden medlemsstat end den, for hvem soetransporten udfoeres. Artikel 3 og 5 i forordning nr. 4055/86 omhandler forholdet til tredjelande, idet artikel 3 finder anvendelse paa bestaaende aftaler, mens artikel 5 tager sigte paa fremtidige aftaler.

28 Da de to parter i artikel 18 i den belgisk-zairiske aftale havde tilkendegivet, at de foerst var forpligtet i henhold til aftalen, efter at de i de respektive lovgivninger fastsatte betingelser var opfyldt, hvilket for Kongeriget Belgiens vedkommende skete med vedtagelsen af lov af 21. april 1983 om godkendelse af aftalen, som Republikken Zaire blev underrettet om den 13. juni 1983, dvs. inden forordning nr. 4055/86 traadte i kraft, var aftalen efter Kommissionens opfattelse en bestaaende aftale, der var omfattet af forordningens artikel 3 og 4.

29 Hertil bemaerkes, at for saa vidt angaar ensidige restriktioner findes de eneste undtagelser fra anvendelsen af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, som er gennemfoert ved artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 4055/86, i artikel 2, hvor de er fastsat »uanset artikel 1«, og, for saa vidt angaar trafik, som ikke er omfattet af kodeksen, i artikel 4, stk. 1, litra b), hvorefter der indroemmes en yderligere frist, nemlig senest den 1. januar 1993.

30 Derimod gaelder der ingen frist, inden for hvilken medlemsstaterne skal tilpasse arrangementer om lastfordeling for saa vidt angaar trafik, som er omfattet af kodeksen, jf. artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 4055/86.

31 Ifoelge Kommissionen foelger det heraf, at de medlemsstater, som allerede havde ratificeret kodeksen paa det tidspunkt, hvor forordning nr. 4055/86 traadte i kraft, straks skulle tilpasse eller ophaeve bestaaende bilaterale aftaler, dvs. arrangementer om lastfordeling.

32 Eftersom Kongeriget Belgien ratificerede kodeksen i 1988, skulle det ifoelge Kommissionen tilpasse aftalerne om lastfordeling paa det tidspunkt.

33 Kommissionen har tilfoejet, at selv om den omtvistede trafik maatte sidestilles med trafik, som ikke er omfattet af kodeksen, jf. artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 4055/86, udloeb fristen for tilpasning af de omhandlede bilaterale aftaler den 1. januar 1993. Sammenfattende er forholdet ifoelge Kommissionen saaledes det, at uanset om de forskellige former for trafik er omfattet af stk. 1, litra a), eller litra b), i forordning nr. 4055/86, er den periode, inden for hvilken bestemmelserne om lastfordeling skulle tilpasses, udloebet for laenge siden.

34 Kommissionen har understreget, at den ikke forlanger, at den belgisk-zairiske aftale skal opsiges, men kun, at de arrangementer, aftalen indeholder, tilpasses eller ophaeves, saaledes som det er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 4055/86, der omhandler »bestaaende« aftaler. Saafremt den anden part i aftalen imidlertid ikke vil acceptere en saadan tilpasning eller ophaevelse, er den eneste mulighed for, at traktatbruddet bringes til ophoer, at aftalen opsiges i det hele. Kommissionens formaal med den foreliggende sag er, at det under alle omstaendigheder sikres, at der ikke laengere findes arrangementer om lastfordeling.

35 Den belgiske regering har bestridt Kommissionens synspunkt, hvorefter den belgisk-zairiske aftale burde have vaeret tilpasset paa det tidspunkt, hvor Kongeriget Belgien ratificerede kodeksen. Efter regeringens opfattelse findes der ingen bestemmelser om, at soefartsaftaler skulle tilpasses kodeksens bestemmelser senest paa det tidspunkt, hvor kodeksen traadte i kraft i relation til de to kontraherende parter i den belgisk-zairiske aftale.

36 Efter regeringens opfattelse er Kommissionens krav om, at den belgisk-zairiske aftale opsiges, urimeligt, idet aftalen indeholder en raekke bestemmelser, som ikke er i strid med faellesskabsretten. Tilpasningen af aftalen mellem Den Demokratiske Republik Congo (tidligere Republikken Zaire) vedroerer kun aftalens artikel 3 og artikel 4, stk. 1.

37 Den belgiske regering har tilfoejet, at den hele tiden har tilkendegivet, at den ville aendre de omtvistede bestemmelser. I oevrigt meddelte de congolesiske myndigheder den 22. juli 1998, at de ville indkalde det faellesudvalg, der er omhandlet i den belgisk-zairiske aftale, men de efterfoelgende politiske begivenheder har medfoert, at disse forhandlinger ikke har kunnet gennemfoeres. Kongeriget Belgien har endelig anfoert, at det forpligter sig til at afslutte tilpasningen af den belgisk-zairiske aftale, naar den politiske situation i Den Demokratiske Republik Congo tillader det.

38 Foerst bemaerkes, at det er ubestridt (jf. bl.a. naervaerende doms praemis 21 og 28), at der i den foreliggende sag ikke er tale om en fremtidig aftale som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 4055/86, men om en aftale, som er omfattet af forordningens artikel 3 og 4.

39 For saa vidt angaar fastsaettelsen af det tidspunkt, hvor den belgisk-zairiske aftale skulle tilpasses, sondres der i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 4055/86 mellem paa den ene side trafik, som er omfattet af kodeksen, og paa den anden side trafik, som ikke er omfattet af kodeksen. Kun for saa vidt angaar sidstnaevnte former for trafik havde medlemsstaterne i henhold til forordningen en frist, der udloeb den 1. januar 1993, til at foretage den fastsatte tilpasning. Med hensyn til trafik, som er omfattet af kodeksen, er der ikke fastsat nogen frist for tilpasning af en aftale.

40 Kongeriget Belgien ratificerede kodeksen den 30. marts 1988. Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 10 i forslaget til afgoerelse, indebaerer den omstaendighed, at der ikke er fastsat nogen frist for tilpasningen med hensyn til trafik, der er omfattet af kodeksen, at bestemmelserne i den belgisk-zairiske aftale skulle vaere tilpasset umiddelbart efter, at Kongeriget Belgien ratificerede kodeksen.

41 Den belgiske regering har ikke bestridt, at der bestaar en materiel forpligtelse til at aendre de omtvistede bestemmelser, men har anfoert, at de politiske begivenheder i Congo har bevirket, at der ikke har kunnet foeres forhandlinger. Regeringen har forpligtet sig til at afslutte tilpasningen af den belgisk-zairiske aftale, saa snart den politiske situation i Congo tillader det.

42 Det bemaerkes i den forbindelse, at den omstaendighed, at den politiske situation i et kontraherende tredjeland er vanskelig, saaledes som det er tilfaeldet i den foreliggende sag, ikke kan begrunde et traktatbrud. Saafremt en medlemsstat staar over for problemer, som goer det umuligt at aendre en aftale, maa den opsige aftalen.

43 Det maa herefter fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til forordning nr. 4055/86, navnlig artikel 3 og artikel 4, stk. 1, idet det ikke har tilpasset den belgisk-zairiske aftale, saaledes at der ydes alle statsborgere i Faellesskabet en rimelig og fri adgang uden forskelsbehandling til de lastandele, Belgien er berettiget til, eller har ophaevet aftalen.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

44 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har nedlagt en saadan paastand, og Kongeriget Belgien har tabt sagen, boer det betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Foerste Afdeling)

1) Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 4055/86 af 22. december 1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for soetransport mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande, navnlig artikel 3 og artikel 4, stk. 1, idet det ikke har tilpasset aftalen med Republikken Zaire (nu Den Demokratiske Republik Congo), saaledes at der ydes alle statsborgere i Faellesskabet en rimelig og fri adgang uden forskelsbehandling til de lastandele, Belgien er berettiget til, eller har ophaevet aftalen.

2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.