II —

Følgende spørgsmål skal undersøges: udøvede Kommissionen sit skøn korrekt, da den tog stilling til markedssituationen for svampekonserves? Undersøgelsen vil i rækkefølge dreje sig om de fire faktorer, der opregnes i artikel 1 i forordning nr. 1928/75 (situationen på henholdsvis Fællesskabets marked og importmarkedet, i begge henseender såvel med hensyn til de disponible mængder som priserne) og vil samtidig tage hensyn til betingelsen i artikel 2, stk. 2, om, at markedssituationen skal være afgørende for, hvor indgribende og hvor langvarige foranstaltningerne kan være. 1. Ifølge domspraksis har den myndighed, der skal administrere beskyttelsesforanstaltninger, et vidt skøn. I Schröder-dommen af 7. februar 1973 (sag 70/72, Sml., s. 125) om anvendelse i 1971 af en beskyttelsesforanstaltning mod import af tomatkoncentrater fra Grækenland, udtalte Domstolen således: »da det i det foreliggende tilfælde drejer sig om komplicerede erhvervsmæssige foranstaltninger, som nødvendigvis kræver et vist spillerum, når deres hensigtsmæssighed skal bedømmes, og som i øvrigt meget hyppigt frembyder en usikkerhedsfaktor med hensyn til deres virkninger, er det tilstrækkeligt at fastslå, at disse foranstaltninger ved deres udstedelse ikke fremtræder som åbenbart uegnede til virkeliggørelsen af det tilstræbte mål»(præmis 14, Sml., s. 143). Hvad angår bevisbyrdeproblematikken, følger det heraf, at det må påhvile selskabet Wünsche at kaste lys over de omstændigheder, som kan antageliggøre, at Kommissionen klart er gået ud over sin skønsmargen. For øvrigt er det klart, at beskyttelsesforanstaltninger ikke kan udløses, når blot én af de herfor afgørende forudsætninger foreligger, således som Kommissionen har gjort gældende. Men når henses til, hvor vid dens skønsmargen er, tror jeg ikke, at det er nødvendigt, at alle fire faktorer helt tydeligt skal pege i den retning. Det må desuden tages i betragtning, at det tyske marked for afsætningen i Fællesskabet af dyrkede svampe næsten er identisk med EF-markedet, af hvilket det udgør næsten 95 %. De relevante bestemmelser bærer naturligvis præg af dette faktum, navnlig af interessekonflikten mellem på den ene side de tyske erhvervsdrivende, som ønsker import fra det fjerne østen, og på den anden side de franske og nederlandske producenter, som søger at forsvare deres markedsandel i Tyskland. Endelig kan der efter min mening ikke foretages en holdbar bedømmelse af gyldigheden af forordningerne nr. 1412 og 2284/76 og hermed af Kommissionens holdning, såfremt man ikke kender de omstændigheder, der førte til vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltninger i 1974, og som efter Kommissionens opfattelse begrundede, at de blev opretholdt indtil begyndelsen af 1977. Forordning nr. 2107/74 fra august 1974 blev udstedt for at imødegå de massive indførsler til lave priser af svampekonserves fra det fjerne østen, som fremkaldte en alvorlig krise hos EF-producenterne, der gav sig udslag i et prissammenbrud og betydelig forøgelse af lagrene. Ingen bestrider, at markedssituationen i 1974 begrundede beskyttelsesforanstaltninger, hvis man ville undgå, at EF-industrien ophørte. I andet halvår 1976 var de pågældende foranstaltninger endnu i kraft, men på lempeligere vilkår, eftersom procentsatserne for den referencemængde, som omhandles i artikel 3 i forordning nr. 2107/74, steg fra 55 % i andet kvartal (forordning nr. 661/76 af 25. 3. 1976) til 70 % i tredje og til 100 % i fjerde kvartal. Endelig skal jeg minde om, at jeg ikke, da der her er tale om komplicerede erhvervsforanstaltninger, ikke under en retssag kan gå ind i en udtømmende analyse af markedsforholdene. Det vil være tilstrækkeligt at tage stilling til, om den fejl, som Kommissionen bebrejdes, er åbenbar. 2. Omfanget af den faktiske eller den forventede indførsel (artikel 1, litra a), i forordning nr. 1928/75): a) Wünsche har bemærket, at Kommissionen allerede i februar 1976 var klar over, at der kun var mulighed for en yderst begrænset import fra de pågældende tredjelande, nemlig Den kinesiske Folkerepublik, Taiwan og Syd-Korea. Til støtte herfor har selskabet fremlagt telexmeddelelser til chefen for Kommissionens frugt- og grønsagskontor Windle, der hidrører fra Masuhr fra firma Faust — med hensyn til konserves fra Taiwan — og fra Masuhr's partner Bodenstab, med hensyn til konserves fra Kina. De tyske importører angav heri, at der ifølge deres oplysninger ikke længere var lagerbeholdninger i de nævnte lande, og ej heller i Korea, som kunne afsættes til Fællesskabet i andet halvår 1976. Wünsche vil også støtte sig på referaterne af møderne i Den rådgivende Komité for Frugt og Grønsager — gruppen vedrørende forarbejdede frugter og grønsager — og fra møderne i forvaltningskomiteen for produkter, forarbejdet på basis af frugt og grønsager, hvor erhvervets repræsentanter i det første organ og Forbundsrepublikken Tyskland i det andet afgav erklæringer, der gik i samme retning. I øvrigt mener selskabet, at dets oplysninger må anses for at være positivt bekræftet, når henses til de samlede importtal for de tre store leverandørlande i 1976 samt til den omstændighed, at en række tyske importører ikke fuldt ud kunne udnytte de importkvoter, som var blevet tildelt dem for andet halvår 1976. Med henvisning til statistikkerne fra Statistisches Bundesamt i Wiesbaden lægger selskabet vægt på, at importen fra 1975 til 1976 blev formindsket, for Taiwan's vedkommende med 60 % og for Syd-Korea's med 40 %. b) Heroverfor har Kommissionen i første række fremhævet, at importen fra tredjelande til Forbundsrepublikken Tyskland kan stige betydeligt inden for meget kort tid. Det var navnlig tilfældet mellem 1972 og 1973, da den næsten blev fordoblet, idet den steg fra 18389 til 37632 tons. Denne stigende tendens gjorde sig fortsat gældende, da Kommissionen den 30. august 1974 indførte beskyttelsesforanstaltninger. På det omtvistede tidspunkt viste markedet sig allerede at være udsat. For samme periode var Kommissionen i besiddelse af månedsopgørelser over importen til Tyskland af konserves fra det fjerne østen. Disse oplysninger svarede ikke til den beskrivelse, som de tyske brancherepræsentanter direkte eller indirekte havde fremlagt; tallene viste derimod en regelmæssig forsyningsgrad af en størrelsesorden på 2000 tons. Hvad angår de ikke-udnyttede importlicenser, udgjorde de kun 1,3 % af de udstedte licenser, altså en ubetydelig del. Ligesom Kommissionen mener jeg også, at konservesmarkedet stadig var udsat i andet halvår 1976. Dels var lagrene af importvarer fra det tidligere år sandsynligvis ikke tømt og kunne således fortsat forsyne markedet. Dels befandt der sig i frihavnene betydelige mængder, som importørerne med sikkerhed ville have toldbehandlet, dersom beskyttelsesforanstaltningerne pludseligt var blevet afskaffet. De efterfølgende begivenheder viste i øvrigt, at importen af svampekonserves dårligt kan forenes med et mindre restriktivt system: i maj 1978 indtrådte der på ny en pludselig stigning i importansøgningerne, som nødvendiggjorde nye beskyttelsesforanstaltninger. Det forekommer mig, at disse forskellige forhold viser, at markedet for svampekonserves er et følsomt marked. Jeg finder derfor ikke, at Kommissionen overskred grænserne for sit skøn, da den fandt, at omfanget af den faktiske eller den forventede indførsel af svampekonserves fra tredjelande til Tyskland i andet halvår 1976 ikke begrundede, at beskyttelsesforanstaltningerne blev ophævet, men alene at de blev lempet. 3. Situationen på Fællesskabets marked ved udstedelsen af forordningerne nr. 1412/76 og 2284/76: EF-leverandørerne af svampekonserves til Tyskland er hovedsagelig franske og nederlandske firmaer. I løbet af årene 1974-1976 havde de øvrige EF-lande mindre end 4 % af importen til Tyskland. Derfor kan man nøjes med at drøfte situationen i Frankrig og Nederlandene. a) Wünsche er af den opfattelse, at der allerede i februar 1976 eller i det mindste fra juli måned i dette år forelå en situation med veritabel knaphed. Selv under den forudsætning — som Wünsche ikke finder kan lægges til grund — at det tyske marked blev normalt forsynet af importen fra det fjerne østen, var den konserves, der var til rådighed i Fællesskabet, utilstrækkelig til at sikre en regelmæssig forsyning af det tyske marked. Hvad angår svampekonserves fra Nederlandene, har Wünsche først bemærket, at de disponible lagre klart var for små til i væsentlig grad at medvirke til at løse de tyske handlendes problemer, og at der desuden i det væsentlige var tale om glaskonserves af tredje sortering, som i kvalitetsmæssig henseende kun vanskeligt kunne opfylde markedets krav. Det er Wünsche's opfattelse, at vanskelighederne ved at tilfredsstille den tyske efterspørgsel skyldtes knapheden på det franske marked. Til støtte for denne opfattelse har Wünsche henvist til den mærkbare nedgang i de franske lagre fra begyndelsen til slutningen af 1976. Selskabet har forklaret, at de franske fabrikanter ikke engang kunne acceptere dets meget høje pristilbud. Selskabet tilføjer, at Kommissionen var klar over denne situation, navnlig takket være de telexmeddelelser, som det havde sendt Kommissionen herom. b) Kommissionen har afvist, at der skulle have foreligget knaphed eller ligefrem egentlige forsyningsvanskeligheder i den pågældende sektor. Den erkender ganske vist, at visse — men dog kun få — tilbud ikke kunne imødekommes af de franske producenter. Kommissionen mener imidlertid, at man i betragtning af de disponible mængder kan forklare afslagene med, at de tyske købere havde specielle krav, f.eks. med hensyn til leveringstid eller kvalitet. Med hensyn til lagrene bestrider Kommissionen ikke, at de franske lagre faldt betydeligt fra begyndelsen til slutningen af 1976: de faldt fra mere end 10000 tons i januar til 4110 tons i december; i juli havde de ligget på 8810 tons. De nederlandske lagre faldt også, og tallene for henholdsvis begyndelsen, midten og slutningen af 1976 var ca. 4500, 3000 og 2000 tons. Kommissionen mener imidlertid, efter min opfattelse med fuld ret, at der ikke vil kunne tales om knaphed, når der ved slutningen af den omtvistede periode ligefrem er disponible lagre. Endvidere må der utvivlsomt lægges mere vægt på de mængder, som faktisk blev indført til Tyskland, end på lagerbeholdningerne. Af de månedsopgørelser, som stod til Kommissionens rådighed, da den vedtog de omtvistede forordninger, fremgår det, at importen fra Frankrig og Nederlandene ikke faldt mærkbart fra januar til juli 1976, men stabiliserede sig: importen fra Frankrig lå på mellem 2422 tons (i april) og 3499 tons (i marts), og importen fra Nederlandene lå på mellem 2059 tons (i juli) og 2998 tons (i marts). Det kan derfor antages, at Kommissionen heller ikke overskred sin skønsmargen, da den i april og september 1976 fandt, at situationen på EF-markedet ikke begrundede, at beskyttelsesforanstaltninger blev ophævet. At Kommissionens analyse holder stik, er i øvrigt blevet bekræftet af årsstatistikken over importen i 1976 af konserves fra Frankrig og Nederlandene, som er højere end det tilsvarende tal fra 1975. 4. De faktiske priser for fællesskabsvarer på Fællesskabets marked (litra c)) : a) På grundlag af de oplysninger, Wünsche har kunnet indhente fra andre importører, er det selskabets opfattelse, at priserne på svampekonserves fra Frankrig steg fra 90 til 100 % mellem juliaugust 1974 og juli-august 1976 og med ca. 30o/o mellem november-december 1975 og juni-juli 1976. Selskabet finder denne ekstreme fordyrelse uforenelig med de formål, som Fællesskabet lovligt kan forfølge. Selskabet tilføjer, at det klart fremgår af referaterne af møderne i 1976 i forvaltningskomiteen for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager, at Kommissionen var vidende om denne opsigtsvækkende stigning, og at den ved at bibeholde beskyttelsesforanstaltningerne med fuldt overlæg førte en politik, der skulle beskytte EF-producenterne og omvendt afværge import fra tredjelande. b) Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at de tal, som den var i besiddelse af, da den indførte de omtvistede foranstaltninger, og som var officielle tal — i modsætning til dem, som Wünsche har fremlagt — ikke fremviser en sådan stigning. Den oplyser således, at prisen på en dåse med et kilo fransk svampekonserves steg fra 2,47 DM i juli 1974 til 3,74 DM i juli 1976, altså en stigning på 45 % og ikke på 100 %. Denne argumentation kan efter min opfattelse ikke kaldes uholdbar. Dels — men det er en subsidiær betragtning — må man for at kende den reelle stigningstakt rense forhøjelsen for den inflation, som gjorde sig gældende i Frankrig fra 1974 til 1976. Dels, og først og fremmest, må det tages i betragtning, at priserne i 1974 var særligt lave, netop på grund af den massive import til lav pris fra det fjerne østen. Under disse omstændigheder finder jeg, at man ikke kan foreholde Kommissionen, at den uberettiget har beskyttet EF-producenterne, da den besluttede ikke at ophæve, men at mildne beskyttelsesforanstaltningerne i andet halvår 1976. Når henses til prisniveauet for EF-produkter, finder jeg ej heller her, at Kommissionen er gået ud over sin skønsmargen. 5. Niveauet for udviklingen i faktiske priser på Fællesskabets marked for produkter fra tredjelande: a) Wünsche har anført, at priserne på produkter fra Taiwan steg med 80 % mellem 1974 og juli 1976 og med ca. 40 % fra 1974 til 1976. Priserne på koreansk og kinesisk konserves, som i begyndelsen var lavere, nåede op på prisniveauet for Taiwan-produkter. Fra april til december 1976 steg priserne fortsat stærkt, således som det f.eks. fremgår af udviklingen i de salgspriser, som et selskab i Hamburg havde lagt sig fast på, og som i april var 1,58 DM for en halv dåse, mens prisen i december var på 2,19 DM. Selv om man tager udgangspunkt i Kommissionens månedsopgørelser, må Wünsche konstatere, at priserne for produkter fra tredjelande var højere i 1976 end priserne på EF-produkter, i hvert fald hvis man heri indregner tolden (på 23 %) og importørens fortjeneste (8 %). b) Ligesom med hensyn til priserne på EF-konserves har Kommissionen på grundlag af de officielle oplysninger, som den havde til rådighed, arvist, at der kan tales om en stigning på 80 % i priserne på konserves fra Taiwan i tidsrummet 1974-1976; dens talmateriale viser kun en stigning på 32 %. Den finder det afgørende at få klarlagt, om salgspriserne for konserves for tredjelande, da forordningerne blev vedtaget, var nået op på prisniveauet for konserves fra Fællesskabet. Ved denne sammenligning har Kommissionen, efter min mening med rette, indregnet tolden, men ikke importørens fortjeneste, der varierer og også gør sig gældende i samhandelen mellem EF-landene. De officielle statistikker for april 1976 — den sidste måned, for hvilken der forelå tal, da forordning nr. 1412/76 af 18. juni 1976 blev vedtaget — viser imidlertid, at forskellen mellem de to priser endnu var på 10o/o i tredjelandsprodukternes favør. De bevarede klart denne konkurrencefordel i juli, den sidste referencemåned for så vidt angår forordning nr. 2284/76 af 21. september 1976. Jeg er følgelig enig med Kommissionen i, at en ophævelse af beskyttelsesforanstaltninger i andet halvår 1976 kunne have medført en massiv import af konserves fra det fjerne østen og en øjeblikkelig forøgelse af en prisforskel, som i bedste fald kun ganske langsomt blev udlignet. Ingen af de forhold, som jeg lige har omtalt, giver grundlag for at antage, at Kommissionen, da den i andet halvår 1976 ikke ophævede, men mildnede de beskyttelsesforanstaltninger, som den havde truffet over for importen af svampekonserves til Fællesskabet, udøvede sit skøn på en måde, der er i strid med den proportionalitetsregel, som har fundet udtryk i artikel 2, stk. 2, i rådsforordning nr. 1928/75 eller med reglen i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1927/75. Kommissionens oplysninger var efter min mening tilstrækkelige til, at den med god ret kunne antage, at ophævelsen af de omtalte foranstaltninger risikerede at skabe alvorlige forstyrrelser, der kunne bringe målene i traktatens artikel 39 i fare.