Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 2. februar 1999. - Herman Nijhuis mod Bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Centrale Raad van Beroep - Nederlandene. - Social sikring - Uarbejdsdygtighed - Særlig ordning for tjenestemænd - Afsnit J, punkt 4, litra a), i bilag VI til forordning (EØF) nr. 1408/71 - EØF-traktatens artikel 48 og 51. - Sag C-360/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-01919



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 Centrale Raad van Beroep, som i en appelsag skal traeffe afgoerelse i sagen mellem appellanten, H. Nijhuis, og Landelijk instituut sociale verzekeringen (herefter »LISV«), har i henhold til EF-traktatens artikel 177 indgivet to praejudicielle spoergsmaal til Domstolen vedroerende fortolkningen af afsnit I, punkt 4, litra a), i bilag VI til Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (1), og af afsnit J, punkt 2, litra b), i bilag 2 til Raadets forordning (EOEF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemfoerelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 (2). I det konkrete tilfaelde anmodes Domstolen om at afgoere, om en forsikringsperiode, som er tilbagelagt i Nederlandene i henhold til en saerlig ordning for tjenestemaend, kan ligestilles med en forsikringsperiode, som er tilbagelagt i henhold til den almindelige forsikringsordning, saaledes at en tjenestemand, der flytter inden for Faellesskabet, og som er blevet uarbejdsdygtig i en anden medlemsstat, kan goere krav paa en nederlandsk forholdsmaessig ydelse.

II - Retlig ramme

A - Nationale bestemmelser

a) Tysk ret

2 I henhold til den almindelige ordning i den tyske Angestelltenversicherungsgesetz (lov om socialforsikring af funktionaerer) er stoerrelsen af den ydelse, der udbetales som foelge af uarbejdsdygtighed, afhaengig af de forsikringsperioder, som er tilbagelagt i henhold til denne lovgivning (lovgivning af type B, saaledes som Domstolen benaevnte denne variant i sin dom af 13.11.1997, Grahame og Hollanders (3)).

b) Nederlandsk lovgivning

3 I den foreliggende sag er to forskellige saet lovbestemmelser relevante:

1) Algemene Burgerlijke Pensioenwet (den almindelige nederlandske lov om alderspension til offentligt ansatte) af 6. januar 1966 (herefter »ABPW«), som affattet paa det tidspunkt, da Nijhuis var beskaeftiget i Nederlandene. Det er ubestridt, at dette er en saerlig ordning udelukkende for tjenestemaend (4). Nijhuis har i Nederlandene kun vaeret forsikret i henhold til denne saerlige ordning; det drejer sig i den forbindelse om en risikoordning (type A), som alle uarbejdsdygtighedsordninger i Nederlandene, dvs. at retten til en ydelse opstaar, saafremt den forsikrede begivenhed finder sted, mens arbejdstageren er forsikret i henhold til ordningen.

2) Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (lov om forsikring ved uarbejdsdygtighed) af 18. februar 1966 (herefter »WAO«), som indeholder bestemmelser om en tvungen invalideforsikring af arbejdstagerne. I henhold til denne lov har arbejdstageren ret til en ydelse, saafremt han var forsikret paa det tidspunkt, da den paagaeldende bliver uarbejdsdygtig (ordning af type A), og derefter har vaeret uarbejdsdygtig uafbrudt i 52 uger. Stoerrelsen af ydelsen beregnes i forhold til uarbejdsdygtighedsgraden og den paagaeldendes loen pr. dag.

WAO traadte i kraft den 1. juli 1967. I henhold til denne lov kan der ikke tages hensyn til forsikringsperioder foer denne dato. Endvidere er tjenestemaend og militaerpersoner udelukket fra denne ordning (artikel 6, stk. 1). Fra den 1. oktober 1976 er sidstnaevnte grupper derimod omfattet af Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (den almindelige lov om uarbejdsdygtighed) af 11. december 1975 (herefter »AAW«), der ligeledes er en risikoordning (type A).

B - Faellesskabsretlige bestemmelser

4 EOEF-traktatens (nu EF-traktatens) artikel 48 fastlaegger arbejdskraftens frie bevaegelighed ; i stk. 4 er dog bestemt: »Bestemmelserne i denne artikel gaelder ikke for ansaettelser i den offentlige administration«.

5 I EOEF-traktatens (nu EF-traktatens) artikel 51 er endvidere bestemt foelgende:

»Paa forslag af Kommissionen vedtager Raadet med enstemmighed de foranstaltninger vedroerende social tryghed, der er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, isaer ved at indfoere en ordning, som goer det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede paaroerende:

a) sammenlaegning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik paa at indroemme og opretholde retten til ydelser og paa beregning af disse

b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes omraader.«

6 Paa grundlag af traktatens artikel 51 har Raadet udstedt de allerede naevnte forordninger nr. 1408/71 og 574/72, som navnlig tager sigte paa en samordning af de forskellige nationale lovgivninger paa det paagaeldende omraade med henblik paa at sikre, at de arbejdstagere, der benytter sig af arbejdstagernes frie bevaegelighed, ikke stilles ringere end de arbejdstagere, som udfoerer deres beskaeftigelse i én enkelt medlemsstat.

7 Artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, altsaa i den aendrede og ajourfoerte version i Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (5)) indeholdt foelgende bestemmelse:

»4. Denne forordning finder hverken anvendelse paa ... eller paa saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer.«

8 Artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen), der omhandler betingelserne for tilkendelse af en invaliditetsydelse, i tilfaelde af at arbejdstageren successivt har vaeret omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivning, hvoraf mindst den ene stat ikke knytter ydelsen sammen med forsikringsperiodernes laengde (lovgivning af type A, som i dette tilfaelde den nederlandske), henviser med hensyn til beregningen til kapitel 3 (Alderdom og doedsfald (pensioner)), navnlig til artikel 46, som regulerer den maade, paa hvilken hver af de paagaeldende institutioner i medlemsstaterne beregner de ydelser, der skal udbetales. I henhold til artikel 46, stk. 2, bliver ydelsen beregnet i forhold til laengden af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til hver lovgivning, som den paagaeldende har vaeret undergivet, ogsaa i tilfaelde af at det drejer sig om en lovgivning, ifoelge hvilken invaliditetsydelsens stoerrelse er uafhaengig af forsikringsperiodernes laengde.

9 Artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen (6)), som bl.a. har til formaal at regulere tilfaelde, hvor der er et sammenfald mellem lovgivningstypen A og B, giver arbejdstagere, som modtager en invaliditetsydelse i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat, mulighed for ogsaa at goere krav paa nederlandske ydelser, som udbetales i henhold til WAO.

10 Med hensyn til anvendelsen af den nederlandske ordning vedroerende uarbejdsdygtighedsforsikring bestemtes det i forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) i bilag VI, afsnit J (Nederlandene), punkt 4, litra a), foelgende:

»Ved anvendelse af artikel 46, stk. 2, i forordningen overholder de nederlandske institutioner foelgende bestemmelser:

a) Saafremt den paagaeldende paa det tidspunkt, hvor uarbejdsdygtigheden med invaliditet til foelge indtraadte, var arbejdstager i henhold til forordningens artikel 1, litra a), fastsaetter den kompetente institution kontantydelsernes stoerrelse i henhold til bestemmelserne i lov af 18. februar 1966 om forsikring mod uarbejdsdygtighed (WAO) under hensyntagen til:

- de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til ovennaevnte lov af 18. februar 1966 (WAO)

- de forsikringsperioder, der efter det fyldte 15. aar er tilbagelagt i henhold til lov af 11. december 1975 om uarbejdsdygtighed (AAW), saafremt de ikke er sammenfaldende med de forsikringsperioder, der er tilbagelagt af den paagaeldende i henhold til ovennaevnte lov af 18. februar 1966 (WAO), og

- de perioder med loennet arbejde og dermed ligestillede perioder, der er tilbagelagt i Nederlandene foer den 1. juli 1967.«

11 Endelig er i henhold til bilag 2, afsnit J, punkt 2, litra b), i forordning (EOEF) nr. 574/72, som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (herefter »NAB«, som den 1.3.1997 er indtraadt i stedet for sagsoegte i hovedsagen, LISV), den kompetente nederlandske institution i sager om tilkendelse af invaliditetsydelser i tilfaelde, hvor en arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende har krav paa en ydelse i andre tilfaelde end udelukkende i henhold til nederlandsk lovgivning og uden anvendelse af forordningen.

Endvidere bestemmes det i artikel 84 i forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen), at de kompetente myndigheder og institutioner i medlemsstaterne skal afgive alle oplysninger til hinanden til gennemfoerelse af forordningen, skal yde hinanden bistand og generelt samarbejde i noedvendigt omfang.

Artikel 86 i forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) bestemmer, at begaeringer, erklaeringer, klage eller appel, der er indgivet til en myndighed, en institution eller en domstol i en anden stat end den kompetente, straks skal oversendes til den kompetente myndighed eller den kompetente institution i denne stat. Denne bestemmelse skal sikre, at den oprindelige indgivelse til en ikke-kompetent myndighed, en ikke-kompetent institution eller en ikke-kompetent domstol ikke har nogen skadelige foelger for saa vidt angaar antagelsen til realitetsbehandling eller frister.

III - Faktiske omstaendigheder

12 Sagsoegeren i hovedsagen, som er nederlandsk statsborger, var fra den 15. oktober 1968 til den 1. oktober 1973 ansat som videnskabelig medarbejder i Nederlandse Organisatie voor Zuiver Wetenschappelijk Onderzoek, Haag, og fra den 1. august 1973 til den 1. april 1974 som laerer ved et gymnasium i Tilburg. I denne periode var han forsikret mod bl.a. risikoen for invaliditet i henhold til ABPW. Ud over disse perioder har sagsoegeren ikke vaeret beskaeftiget i Nederlandene, heller ikke som selvstaendig.

13 Sagsoegeren var derefter beskaeftiget i Tyskland, hvor han fra 1974 indtil den 1. april 1988 var forsikret i henhold til den tyske Angestelltenversicherungsgesetz (lov om socialforsikring af funktionaerer). Den 29. marts 1988 blev han uarbejdsdygtig. Ved afgoerelse af 4. september 1989 blev han af Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte (herefter »BFA«) tilkendt en Erwerbsunfaehigkeitsrente (invalidepension) med virkning fra den 9. november 1988. Denne ydelse var beregnet paa grundlag af beskaeftigelsesperioderne i Tyskland. Der blev ikke taget hensyn til beskaeftigelsesperioderne i Nederlandene.

14 Nijhuis indgav begaering om en invalidepension til Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (den almindelige nederlandske pensionskasse for offentligt ansatte, »ABP«). Nijhuis fik afslag paa ansoegningen, hvorefter han ikke foretog sig yderligere over for ABP.

NAB, som den kompetente tyske myndighed havde henvendt sig til, og som i henhold til WAO var den kompetente institution med hensyn til tilkendelse af ydelser ved uarbejdsdygtighed, gav ved afgoerelse af 31. januar 1990 Nijhuis afslag paa begaeringen, da han paa det tidspunkt, da han blev uarbejdsdygtig hverken var forsikret i henhold til WAO eller i henhold til AAW, og da han ydermere ikke kunne paaberaabe sig forordning nr. 1408/71, fordi han under sin beskaeftigelse i Nederlandene havde vaeret forsikret i henhold til ABPW, som er en saerlig ordning for tjenestemaend, der ikke var omfattet af forordningen.

15 Sagsoegeren indbragte NAB's afgoerelse for Raad van Beroep, Amsterdam, der ved afgoerelse af 28. februar 1992 frifandt sagsoegte. Sagsoegeren har derefter indbragt afgoerelsen for Centrale Raad van Beroep, Utrecht.

IV - Praejudicielle spoergsmaal

16 Centrale Raad van Beroep har i medfoer af EF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om at traeffe praejudiciel afgoerelse vedroerende foelgende spoergsmaal:

»1. Skal bestemmelsen i afsnit J, punkt 4, litra a), i bilag VI til forordning (EOEF) nr. 1408/71 (som affattet paa det relevante tidspunkt) fortolkes saaledes, at naar der i overensstemmelse med artikel 46, stk. 2, jf. artikel 45, stk. 4, i forordning (EOEF) nr. 1408/71 fastsaettes ydelser ved invaliditet til en person, som alene har vaeret beskaeftiget i Nederlandene i perioden fra den 15. oktober 1968 til den 1. april 1974, og som i hele perioden var forsikret mod invaliditet i henhold til en saerlig ordning for tjenestemaend, og naar ligeledes henses til EF-traktatens artikel 48 og 51, ogsaa skal tages hensyn til den naevnte periode i henhold til det anfoerte afsnit i bilaget?

2. Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, er det i saa fald den i afsnit J, punkt 2, litra b), i bilag 2 til forordning (EOEF) nr. 574/72 angivne institution, der er den kompetente institution ved fastsaettelsen af ydelserne vedroerende disse perioder, eller er det den institution, som i henhold til national ret er kompetent med hensyn til invalideforsikringen for tjenestemaend, selv om denne institution ikke er naevnt i bilaget?«

V - Besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal

A - Foerste spoergsmaal

17 Paa grundlag af de faktiske omstaendigheder i hovedsagen anmoder Centrale Raad van Beroep om en fortolkning af punkt 4, litra a), afsnit I (efter Spaniens og Portugals tiltraeden afsnit J), i bilag VI til forordning nr. 1408/71, paa baggrund af traktatens artikel 48-51. Spoergsmaalet er aabenbart blevet rejst paa grund af de overvejelser, som saavel sagsoegte i hovedsagen som den nederlandske regering og Kommissionen har gjort sig om, at ifoelge ordlyden af de omstridte bestemmelser i bilag VI til forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) kan der fra det tidspunkt, da WAO traadte i kraft, kun tages hensyn til forsikringsperioderne i henhold til WAO og AAW ved anvendelsen af forordningens artikel 46, stk. 2, jf. artikel 45, stk. 5. Derfor kan der ikke tages hensyn til forsikringsperioderne i henhold til ABPW, som Nijhuis har tilbagelagt fra den 15. oktober 1968 til den 1. april 1974, alene af den grund, at de er tilbagelagt efter WAO's ikrafttraeden, men inden AAW's ikrafttraeden. Den nationale retsinstans oensker derfor tilsyneladende en afgoerelse af, om den er bundet af den ordrette fortolkning af de relevante bestemmelser, eller om den paa en eller anden maade kan omgaa dem.

18 Herved skal jeg henvise til, at Raadet, under hensyntagen til Kommissionens forslag om aendring af forordning nr. 1408/71 (7) og til Vougioukas-dommen (8), endelig har besluttet at aendre forordning nr. 1408/71 og ved forordning (EF) nr. 1606/98 af 29. juni 1998 at udvide denne til ogsaa at omfatte saerlige ordninger for tjenestemaend (9).

Jeg skal tillige naevne, at sagsoegte i hovedsagen ved skrivelse af 5. oktober 1998 til Nijhuis - som ligeledes er fremlagt for Domstolen - paa grund af ovennaevnte aendringer i forordning nr. 1408/71 ved forordning nr. 1606/98 har erklaeret sig villig til fra den 25. oktober 1998 - datoen for den nye forordnings ikrafttraeden - at tilkende Nijhuis en forholdsmaessig ydelse i henhold til WAO og herved tage hensyn til de forsikringsperioder, som i perioden fra den 15. oktober 1968 til den 1. april 1974 var tilbagelagt i henhold til ABPW.

Denne erklaering fra den sagsoegte institution medfoerer ikke, at hovedsagens genstand bortfalder, og goer ikke en besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal fra Centrale Raad van Beroep overfloedig, da i hvert fald spoergsmaalet stadig bestaar, om Nijhuis har eller ikke har ret til en forholdsmaessig ydelse fra Nederlandene for perioden forud for den 25. oktober 1998 (10).

19 Indledningsvis skal jeg anfoere, at besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal maa baseres paa de principper, som Domstolen har formuleret i den allerede naevnte dom i Vougioukas-sagen. Det forekommer mig derfor praktisk at inddele behandlingen af denne problematik efter hovedlinjerne i denne dom: altsaa foerst spoergsmaalet om gyldigheden a) og raekkevidden b) og fortolkningen af de relevante bestemmelser i bilag VI til forordning nr. 1408/71 som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, og derefter spoergsmaalet om, hvorvidt der kan tillaegges traktatens artikel 48 og 51 direkte virkning c). Efter denne gennemgang vil det blive klart, at de i Vougioukas-dommen formulerede principper kraever en praecisering d).

a) Gyldigheden af de omstridte bestemmelser i bilaget

20 Er den bogstavelige fortolkning af de omstridte bestemmelser i bilag VI til forordning (EOEF) nr. 1408/71, som medfoerer, at de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til ABPW - en saerlig ordning for tjenestemaend - ikke medregnes, og Nijhuis ikke faar udbetalt en forholdsmaessig nederlandsk ydelse, forenelig med traktatens artikel 48 og 51?

21 De paagaeldende bestemmelser i bilag VI til forordning nr. 1408/71 maa fortolkes i sammenhaeng med forordningens oevrige bestemmelser (11). Paa denne baggrund fremgaar det klart, saaledes som sagsoegte ogsaa har anfoert, hvorfor de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til ABPW, ikke et naevnt noget sted i bilaget: netop fordi denne lov er en saerlig ordning for tjenestemaend, som i henhold til forordningens artikel 4, stk. 4, (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) ikke er omfattet af forordningen. Derfor maa der gaelde det samme for de omstridte bestemmelser i bilaget, som allerede fastslaaet med hensyn til forordningens artikel 4, stk. 4.

22 I Vougioukas-dommen udtalte Domstolen, at Raadet ikke til fulde har opfyldt den forpligtelse, der paahviler det i henhold til traktatens artikel 51 - nemlig at indfoere en ordning, som goer det muligt for arbejdstagerne at overvinde de vanskeligheder, de eventuelt stilles over for paa grund af de nationale regler om social sikring - idet Raadet siden udloebet af overgangsperioden for arbejdskraftens frie bevaegelighed ikke har truffet nogen samordningsforanstaltning med henblik paa at udvide raekkevidden af forordning (EOEF) nr. 1408/71 til ogsaa at omfatte de saerlige ordninger for tjenestemaend og personer, der kan ligestilles hermed (12). Selv om tjenestemaend takket vaere en streng fortolkning af undtagelsesreglen i traktatens artikel 48, stk. 4, har faaet stoerre muligheder for at udnytte retten til fri bevaegelighed (13), har Raadets langvarige passivitet med hensyn til vedtagelse af samordningsforanstaltninger for de saerlige sociale sikringsordninger for denne kategori af arbejdstagere, vaeret en vaesentlig hindring for udoevelsen af denne rettighed, og man kan med foeje stille det spoergsmaal, om denne passivitet er i overensstemmelse med traktatens formaal.

23 Selv om Domstolen ikke fandt den langvarige passivitet berettiget, fandt Domstolen dog ikke, at dette kunne paavirke gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71, henset til det vide skoen, Raadet har ved valget af de mest egnede foranstaltninger for at naa det i traktatens artikel 51 tilsigtede resultat, og ligeledes henset til Raadets frihed til - i hvert fald delvis - at fravige de i forordning nr. 1408/71 fastsatte fremgangsmaader ved samordningen af de saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer (14).

24 Som jeg allerede har anfoert i mit forslag til afgoerelse i sagen Grahame og Hollanders (naevnt i fodnote 3), svarer denne fortolkning dels til karakteren af forordningen som instrument til samordning - og ikke harmonisering - af medlemsstaternes lovgivninger om social sikring, og dels indebaerer den meget klart, at stillingen som tjenestemand, som i medfoer af traktatens artikel 48 har ret til fri bevaegelighed, ikke automatisk sikrer den paagaeldende de fordele, som forordningen indeholder. Spoergsmaalet om, hvorvidt en tjenestemand er omfattet af den paagaeldende traktatbestemmelse, afhaenger af hans stilling i den offentlige administration, mens det for forordningens anvendelse er paakraevet, at han er tilknyttet en national socialsikringsordning, som er omfattet af forordningen, altsaa en almindelig national sikringsordning. Om dette sidstnaevnte er tilfaeldet afhaenger af de materielle betingelser, som den nationale lovgiver har fastsat i henhold til sin - fuldt lovlige - reguleringsfrihed paa omraadet for social sikring (15).

25 Der foreligger derfor ingen uoverensstemmelse mellem de paagaeldende bestemmelser i bilag VI (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) og traktatens artikel 48 og 51, for saa vidt de ikke henviser til ABPW til bestemmelse af de perioder, der skal tages hensyn til ved beregningen af den omstridte forholdsmaessige uarbejdsdygtighedsydelse. At WAO udelukker tjenestemaend fra sit anvendelsesomraade (artikel 6), og at den nederlandske lovgivning om social sikring i den relevante periode fra den 15. oktober 1968 til den 1. april 1974 indeholdt en saerlig ordning for tjenestemaend (ABPW), er irrelevant for gyldigheden af de relevante bestemmelser i forordningen, men er, som sagt, en foelge af den fuldt ud lovlige reguleringsfrihed, som den nationale lovgiver har (16).

b) Hvor bredt kan de omstridte bestemmelser i bilaget fortolkes?

26 Selv om Domstolen siden Vougioukas-dommen afstaar fra at erklaere bestemmelser i forordning nr. 1408/71 for ugyldige (17), henholder den sig tilsyneladende ikke alene til forordningens bestemmelsers ordlyd, men anvender en formaalsfortolkning (18), undertiden endog en saerdeles vid (19) fortolkning for at sikre gennemfoerelsen af formaalet med EF-traktatens artikel 48 og 51 i stoerst muligt omfang.

27 Vil en saadan fortolkning give et andet resultat end - i betragtning af Vougioukas-dommen - en bogstavelig fortolkning af de omstridte bestemmelser i bilaget med hensyn til medregning af Nijhuis' forsikringsperioder?

Man kan navnlig saette spoergsmaalstegn ved, om den i fodnote 11 naevnte dom i Olivieri-Coenen-sagen kan anvendes paa den foreliggende sag. I den dom udtalte Domstolen, at i henhold til de omstridte bestemmelser i bilag VI til forordning nr. 1408/71 (som affattet paa det paagaeldende tidspunkt) skal inden for rammerne af WAO alle ansaettelsesperioder i loennet beskaeftigelse eller dermed ligestillede perioder foer den 1. juli 1967, altsaa foer WAO's ikrafttraeden (20), medregnes, uanset efter hvilken ordning den paagaeldende i disse perioder har vaeret forsikret mod invaliditet. Selv det forhold, at det drejede sig om en saerlig ordning for tjenestemaend, aendrede ikke noget ved denne fortolkning (21). Kan man nu paa grundlag af denne dom antage, at ogsaa de forsikringsperioder, der efter den 1. juli 1967 er tilbagelagt i henhold til den saerlige ordning for tjenestemaend, som i Nijhuis' tilfaelde, skal medregnes for saa vidt angaar WAO, selv om det i saa fald er som beskaeftigelsesperioder?

28 Efter min opfattelse kan man ikke hverken i begrundelsen for eller i den mest brede fortolkning af dommen finde nogen begrundelse for en analog anvendelse af Olivieri-Coenen-dommen paa den foreliggende sag, og heller ikke ved en systematisk fortolkning af de relevante bestemmelser i bilaget.

Som Kommissionen ogsaa har bemaerket, indeholder den i Olivieri-Coenen-dommen givne fortolkning af bilaget ikke nogen undtagelse fra at udelukke saerlige ordninger for tjenestemaend i henhold til forordningens artikel 4, stk. 4, da de paagaeldende ikke erhverver nogen som helst ret til pension efter disse ordninger. Perioder, der er tilbagelagt foer den 1. juli 1967, medregnes dog ved beregningen af en ydelse i henhold til den generelle ordning, WAO. Disse perioder gaelder med andre ord som beskaeftigelsesperioder, saaledes som det ogsaa udtrykkelig er anfoert i de omstridte bestemmelser i bilaget, men ikke som forsikringsperioder. Om de skal medregnes har saaledes intet at goere med arten af den forsikring, der var i disse perioder (22).

For perioden efter den 1. juli 1967, som Nijhuis' forsikringsperioder falder ind under, henviser bilag VI udtrykkeligt til forsikringsperioder i henhold til WAO eller AAW. Forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til en anden ordning kan ikke medregnes, heller ikke som beskaeftigelsesperioder, idet en saadan kvalifikation ville vaere i strid med den udtrykkelige formulering i bilaget, hvori der sondres mellem beskaeftigelsesperioder foer den 1. juli 1967 og forsikringsperioder efter WAO's ikrafttraeden.

I oevrigt forekommer en formaalsfortolkning af bilaget, i den forstand at forsikringsperioder i henhold til ABPW skulle kunne medregnes, ud fra et systematisk synspunkt ikke muligt. De bestemmelser i bilaget, jeg behandler her, er indfoert for at garantere, at ogsaa personer, der foer WAO's ikrafttraeden har tilbagelagt beskaeftigelsesperioder, er forsikret paa samme maade som dem, der har tilbagelagt forsikringsperioder i henhold til denne ordning (23). Efter WAO's ikrafttraeden medregnes alene forsikringsperioder, der er blevet tilbagelagt i henhold til WAO eller AAW. Dette gaelder saaledes saa meget desto mere for forsikringsperioder, som er tilbagelagt i henhold til en saerlig ordning for tjenestemaend. Som sagsoegte i hovedsagen og den nederlandske regering har anfoert, vil det vaere paradoksalt at fortolke en samordningsregel paa en saadan maade, at der alligevel skal tages hensyn til forsikringsperioder, som udtrykkeligt er udelukket fra forordningens anvendelsesomraade. En saadan fortolkning er hoejst taenkelig, saafremt forordningens artikel 4, stk. 4 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder) blev fundet ugyldig, fordi den var i strid med traktatens artikel 48 og 51. Dermed ville den tidligere naevnte dom i Vougioukas-sagen, hvor Domstolen udtrykkeligt fastslog gyldigheden af denne bestemmelse, imidlertid blive tilsidesat (24).

29 Af samme grund kan det ikke accepteres, at de omstridte bestemmelser i bilaget indeholder et tomrum med hensyn til de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter en saerlig ordning for tjenestemaend fra den 1. juli 1967 til den 1. oktober 1976. I Vougioukas-dommen (naevnt i fodnote 4) naevnes der ganske vist et tomrum, men hermed hentydede Domstolen til den ufuldstaendige gennemfoerelse af traktatens artikel 51, altsaa til Raadets langvarige passivitet med hensyn til at samordne de saerlige ordninger for tjenestemaend, og ikke til et retstomt omraade i ordets snaevreste betydning, som der kun ville have vaeret tale om, saafremt den paagaeldende ordning blev erklaeret for ugyldig eller annulleret, og dette retstomme omraade skulle udfyldes ved anvendelse af en tidligere ordning, ved analog anvendelse af en anden ordning eller ved anvendelse af en generel bestemmelse.

c) Den eventuelle umiddelbare anvendelse af traktatens artikel 48 og 51

30 Kommissionen mener - efter eksemplet i den allerede flere gange naevnte dom i Vougioukas-sagen - at traktatens artikel 48 og 51 er umiddelbart anvendelige, hvilket efter dens opfattelse medfoerer en forpligtelse til at betale Nijhuis en nederlandsk ydelse, der er beregnet forholdsmaessigt efter de forsikringsperioder, som han har tilbagelagt i henhold til ABPW.

31 I Vougioukas-dommen har Domstolen ikke underkendt gyldigheden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71, men udtalt, at den saaledes fastlagte gyldighed vedroerende udelukkelsen af saerlige ordninger for tjenestemaend fra samordningen »[dog ikke] indebaerer, at en begaering om sammenlaegning maa afslaas, naar begaeringen uden videre i medfoer af traktatens artikel 48-51 kan imoedekommes uden anvendelse af samordningsregler vedtaget af Raadet« (25).

32 For at afgoere, om traktatens artikel 48-51 kan anvendes umiddelbart, og om en saadan anvendelse faktisk giver Nijhuis ret til en forholdsmaessig nederlandsk ydelse, maa det undersoeges, om betingelserne for umiddelbar anvendelse af disse traktatbestemmelser, som de er formuleret i Vougioukas-dommen og naermere fastlagt i Domstolens senere afgoerelser, er opfyldt.

33 Ifoelge Vougioukas-dommen er det en uomgaengelig forudsaetning for umiddelbar anvendelse af traktatens artikel 48-51, at man ikke behoever at henholde sig til Raadets samordningsforanstaltninger, i dette tilfaelde bestemmelserne i forordning nr. 1408/71. Denne betingelse er i fuld overensstemmelse med den maade, paa hvilken Domstolen i den paagaeldende dom har fastslaaet gyldigheden af forordningens artikel 4, stk. 4 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) (26). Mens Domstolen saaledes paa den ene side ikke accepterer, at artikel 51 som saadan, dvs. som bestemmelse, der forpligter til vedtagelse af de fornoedne samordningsforanstaltninger, er egnet til umiddelbar anvendelse paa grund af det vide skoen, som er tillagt Raadet ved valg af foranstaltninger til gennemfoerelse af traktaten, kan borgerne alligevel ved de nationale retsinstanser umiddelbart paaberaabe sig de bestemmelser, som Raadet i medfoer af traktaten skal anvende inden for rammerne af artikel 51 (27). Da forpligtelsen i traktatens artikel 51 og dennes gennemfoerelse er adskilt fra hinanden paa grund af den politiske magts frie skoen, er en umiddelbar anvendelse af artikel 51 principielt ikke taenkelig. Derimod skal traktatens artikel 48 anvendes umiddelbart, saafremt det ikke er noedvendigt at henholde sig til de i artikel 51 fastsatte faellesskabsretlige samordningsforanstaltninger.

Sidstnaevnte betingelse kunne let opfyldes i den reelle situation i Vougioukas-dommen, hvori Domstolen faktisk tillagde traktaten umiddelbar anvendelse. Tvisten i denne sag vedroerte anvendelsen af lovgivningen i én medlemsstat vedroerende anerkendelse af beskaeftigelsesperioder, der var tilbagelagt i denne medlemsstat eller i en anden medlemsstat i Faellesskabet for at kunne erhverve ret til pension. Den tekniske samordning af forskellige nationale sociale sikringssystemer blev ikke herved behandlet, fordi det drejede sig hovedsagelig om det personelle anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71 og om en national bestemmelse, der medfoerte forskelsbehandling mellem vandrende og ikke-vandrende arbejdstagere inden for Faellesskabet.

34 Med hensyn til retspraksis efter Vougioukas-dommen anfoerer Kommissionen, at Domstolen ikke laegger nogen saerlig vaegt paa den ovennaevnte betingelse for umiddelbar anvendelse af traktatbestemmelserne. Kommissionen henviser navnlig til dom af 30. januar 1997, Stoeber og Pereira (28), til stoette for sit synspunkt om dels, at der skal tillaegges traktaten umiddelbar anvendelse, saaledes at retten til en forholdsmaessig ydelse ogsaa er sikret for dem, der, som Nijhuis, i de paagaeldende perioder var forsikret i medfoer af en saerlig ordning for tjenestemaend, og dels at bestemmelserne i bilag VI til forordning nr. 1408/71 i mangel af saerlige faellesskabsretlige samordningsbestemmelser for disse saerlige ordninger for tjenestemaend, skal anvendes analogt ved den konkrete beregning af denne forholdsmaessige ydelse.

35 I visse tilfaelde har Domstolen tilsyneladende tillagt traktatens artikel 48, stk. 2, umiddelbar anvendelse uden direkte at undersoege, om betingelsen om, at det var noedvendigt at henholde sig til de af Raadet indfoerte samordningsforanstaltninger var opfyldt (29). I dommen Stoeber og Pereira gik Domstolen endog saa vidt som til at fastslaa, at de problemer, der ville kunne opstaa ved at ophaeve et bopaelskrav, der var fundet i strid med traktatens artikel 52, som var anvendt i en medlemsstats lovgivning til beregning af familiestoette, maatte loeses ved at anvende bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 analogt (30). Disse domme kan dog ikke fortolkes saaledes, som Kommissionen har fremfoert i dette tilfaelde.

36 For det foerste fremgaar det ved en naermere gennemgang af den af Kommissionen anfoerte praksis, at Domstolen stadig anser det for afgoerende, at faellesskabslovgiver har vedtaget de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af traktaten, for at denne kan finde umiddelbar anvendelse. Domstolen henviser saaledes i dommen Stoeber og Pereira udtrykkeligt til en praemis i sin dom af 4. oktober 1991, Middleburgh, om, at lovgivningen i en medlemsstat, som udelukkede betaling af tilskud til forsoergelse af boern for saa vidt angik boern af selvstaendige erhvervsdrivende med bopael i en anden medlemsstat, ikke var uforenelig med traktatens artikel 52, da Raadet i den for denne sag relevante periode endnu ikke havde vedtaget de paagaeldende foranstaltninger (31). Domstolen fastholder med andre ord den opfattelse, at umiddelbar anvendelse af traktatens artikel 52 ikke er mulig, saa laenge anvendelsen kraever visse foranstaltninger - i dette tilfaelde for at garantere, at tilskuddene faktisk bruges til underholdet af boern, som den paagaeldende skal forsoerge, og for at undgaa kumulation af disse tilskud - som faellesskabslovgiver endnu ikke har vedtaget. Men naar saadanne foranstaltninger - som det faktisk er tilfaeldet i sagen Stoeber og Pereira - er blevet vedtaget, kan de anvendes analogt af de nationale myndigheder for at udfylde det tomrum, som de med traktaten uforenelige nationale og derfor uanvendelige bestemmelser har efterladt.

37 For det andet skal jeg understrege, at den af Kommissionen anfoerte praksis drejer sig om umiddelbar anvendelse af traktatbestemmelserne og den eventuelle analoge anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 i tilfaelde, der svarer til Vougioukas-sagen, hvori umiddelbar anvendelse af traktatbestemmelserne ikke havde nogen forbindelse med noedvendigheden af at anvende faellesskabsretlige samordningsforanstaltninger, men isaer med, at nationale foranstaltninger paa grund af deres diskriminerende karakter var uforenelige med traktaten (32). Jeg er dog af den opfattelse, at Domstolens praksis vedroerende forskelsbehandling inden for den nationale lovgivning om social sikring ikke finder anvendelse i dette tilfaelde.

38 Ifoelge Domstolens praksis skal alle traktatens bestemmelser vedroerende den frie bevaegelighed for personer goere det lettere for EF-borgerne at udoeve erhvervsmaessig virksomhed af enhver art paa hele Faellesskabets omraade, og de indeholder et forbud mod en national ordning, som kan skade disse borgere, saafremt de oensker at udvide deres aktiviteter uden for en enkelt medlemsstats omraade (33).

Den umiddelbare anvendelse af traktatens artikel 48 ff. betyder saaledes ikke alene, at nationale bestemmelser ikke maa medfoere forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, dvs. mellem statens egne borgere og borgere fra andre medlemsstater (34), men tillige, at de ikke maa medfoere forskelsbehandling mellem dem, der goer brug af deres ret til fri bevaegelighed, og dem, der ikke har gjort det (35). Som Kommissionen ligeledes har anfoert i sine bemaerkninger, sammenligner Domstolen den situation, hvori den vandrende arbejdstager befinder sig, efter at han har udnyttet sin ret til fri bevaegelighed, med den situation, hvori han ville befinde sig, saafremt han ikke havde gjort brug af denne rettighed, for at kunne bedoemme, om der er tale om en saadan forskelsbehandling (36).

39 Med hensyn til den foreliggende sag er sagsoegeren i hovedsagen og Kommissionen af den opfattelse, at en bogstavelig fortolkning af bilaget medfoerer, at de, der har udoevet deres ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, lider skade. Saafremt Nijhuis, ifoelge Kommissionen, ikke havde udoevet sin ret til fri bevaegelighed, men havde fortsat med at arbejde i Nederlandene og var blevet uarbejdsdygtig der, mens han samtidig var forsikret i henhold til den nederlandske lovgivning, ville han have haft ret til en uarbejdsdygtighedsydelse, som ville vaere blevet beregnet uafhaengigt af forsikringsperiodernes laengde. Da han imidlertid har udoevet sin ret til fri bevaegelighed, faar han ikke nogen ydelse fra Nederlandene, og i Tyskland opnaar han kun en tidsmaessigt beregnet ydelse. Efter den opfattelse, som Nijhuis og Kommissionen har, er den manglende udbetaling af en forholdsmaessig nederlandsk ydelse aabenbart i strid med maalet med traktatens artikel 48 og 51.

40 Saafremt Nijhuis ved udoevelsen af retten til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet rent faktisk er blevet stillet ringere, saa er det afgoerende spoergsmaal, hvem der er ansvarlig herfor. Saafremt aarsagen er de bestemmelser, der er indfoert - eller ikke er indfoert - ved forordning nr. 1408/71, som udelukker de saerlige ordninger for tjenestemaend fra anvendelsesomraadet, opstaar spoergsmaalet om forordningens gyldighed i forhold til traktatens artikel 48-51, et spoergsmaal, der dels er uafhaengigt af den umiddelbare anvendelse af disse bestemmelser i den nationale ret, dels allerede er blevet besvaret i den forstand, at forordningen er gyldig (37). Det eneste tilfaelde, hvor den umiddelbare anvendelse af den relevante traktat kan komme paa tale, er det tilfaelde, hvor den skade, den vandrende arbejdstager lider, skyldes de nationale bestemmelser (38).

41 Med hensyn til sidstnaevnte er de eneste punkter, hvor den nederlandske nationale ordning kan vaere grunden til, at Nijhuis skades, den omstaendighed, at der i de omstridte perioder gjaldt en saerlig tjenestemandsordning, ifoelge hvilken forsikringsperioder ifoelge denne ordning var undtaget fra WAO, at man havde valgt et risikosystem (type A), ifoelge hvilket der ikke er ret til nogen ydelse, saafremt den paagaeldende tog erhvervsmaessig beskaeftigelse i Tyskland, og endelig, antager jeg i hvert fald, den omstaendighed, at den nederlandske lovgivning, som Kommissionen bemaerker, ikke tog hensyn til, at der modtages en tilsvarende ydelse fra en anden medlemsstat.

42 Jeg skal indledningsvis anfoere, at alle disse fire punkter uden forskel finder anvendelse paa alle tjenestemaend. Det er dog klart, at problemet med at anerkende og sammenlaegge perioder, der er tilbagelagt i Nederlandene og i andre medlemsstater i Faellesskabet, kun spiller en rolle for dem, der har udnyttet retten til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, og at kun sidstnaevnte kan blive udsat for de heraf skadelige foelger.

43 Anser man de omhandlede punkter i den nederlandske lovgivning for diskriminerende for vandrende tjenestemaend inden for Faellesskabet, indebaerer dette, at man forpligter denne medlemsstat til enten at afskaffe de saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer, eller at bestemme, at forsikringsperioder, der er tilbagelagt i medfoer af saadanne ordninger, henregnes til de almindelige forsikringsordninger i den paagaeldende stat, eller at afskaffe forsikringsordninger af type A, eller at fastsaette, at der vil blive taget hensyn til, at der modtages en forholdsmaessig ydelse fra en anden medlemsstat.

Anerkendelse af en saadan forpligtelse ville imidlertid have et resultat, som er i strid med traktatens bestemmelser, idet gyldigheden af nationale ordninger, der efter deres karakter henhoerer under den nationale lovgivers fuldt lovlige reguleringsfrihed inden for det sociale sikringsomraade (39), ville blive anfaegtet, i realiteten ikke en gang fordi ordningerne i sig selv skader dem, der udoever deres ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, men fordi de ikke er samordnet - og endnu mindre harmoniseret - med ordningerne i en anden medlemsstat (40). Men det ville dog vaere paradoksalt at saette de omstridte bestemmelser i forordningen ud af kraft ved at laegge ansvaret for samordningen - eller harmoniseringen - af medlemsstaternes sociale sikringsordninger over paa de nationale lovgivere selv (41).

44 Tager man dette som udgangspunkt og under hensyntagen til ordlyden af Vougioukas-dommen, er umiddelbar anvendelse af traktatens artikel 48 efter min opfattelse ikke mulig i det foreliggende tilfaelde, fordi, som sagsoegte i hovedsagen og den nederlandske regering har anfoert, den maade, hvorpaa en eventuel tilkendt nederlandsk forholdsmaessig ydelse beregnes, dvs. samordningen af de forskellige ordninger, under hvilke Nijhuis har vaeret forsikret, ikke er reguleret: Denne beregning er hverken efter traktaten eller efter national lovgivning ufravigelig, hvorfor faellesskabsretlige samordningsforanstaltninger er paakraevet (42).

45 Saaledes som Kommissionen fortolker praksis efter Vougioukas-dommen, forlanger den i virkeligheden af Domstolen en omvurdering af principperne i denne dom, som indebaerer, at de vaesentlige punkter i dommen i praksis tilsidesaettes.

I den foreliggende sag ville en saadan omvurdering af Vougioukas-dommen, som baade Kommissionen i sine bemaerkninger og som litteraturen er fortaler for (43), betyde, at saa laenge Raadet ikke har truffet nogle »tekniske« foranstaltninger for at tilpasse forordningen til de saerlige ordninger for tjenestemaend, kan de nationale myndigheder anvende den almindelige ordning i forordning nr. 1408/71 analogt. Kommissionen henviser til sit forslag om aendring af forordningen (44) og anfoerer, at den loesning, som den eventuelle godkendelse af forslaget ville medfoere, i tilfaeldet med ABPW ville vaere en analog anvendelse af bestemmelserne i forordningens artikel 45, stk. 4, og artikel 46.

En saadan omvurdering gaar stik imod Vougioukas-dommen, hvori umiddelbar anvendelse af traktaten udtrykkelig udelukkes i tilfaelde af, at anvendelsen - selv om det kun var en analog anvendelse - af forordning nr. 1408/71 er noedvendig. Endvidere ville den umiddelbare anvendelse af traktatbestemmelserne sammen med analog anvendelse af bestemmelser i forordningen vaere mulig i saerlige tilfaelde, der ikke var omfattet af ordlyden af anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71, saaledes at det ikke laengere kan goeres gaeldende, at gyldigheden af forordningens bestemmelser med hensyn til udelukkelse af de saerlige ordninger for tjenestemaend stadig er uanfaegtet. Sagt paa en anden maade maatte forordningen, uanset om forordningens bestemmelser anses for at vaere gyldige eller ikke, i praksis vige for en samordning - eller harmonisering - af de nationale ordninger, der var tilvejebragt gennem retspraksis ved hjaelp af umiddelbar anvendelse af traktaten. Af disse bemaerkninger fremgaar det derfor klart, at den af Kommissionen foreslaaede omvurdering, eller ophaevelse, af Vougioukas-dommen ville give dommen et helt andet indhold.

d) Noedvendigheden af en klarlaegning af Vougioukas-dommen

46 Som jeg allerede har naevnt nogle gange afhaenger loesningen af denne sag, for saa vidt det drejer sig om fortolkningen af de omstridte bestemmelser i bilag VI til forordning nr. 1408/71 (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen), af, hvilke foelger Domstolen vil udlede af Vougioukas-dommen.

47 Selv om Domstolen, som jeg allerede tidligere har anfoert, til tider synes at anlaegge en videre fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 ved at tillaegge dem et faellesskabsretligt indhold (45), og paa den anden side tilsyneladende er villig til at anvende traktatens artikel 48 ff. umiddelbart uden udtrykkeligt at undersoege, om de betingelser, som Vougioukas-dommen stiller (46), er opfyldt, mener jeg alligevel ikke, at Domstolen maa gaa saa vidt som til at fravige indholdet i dommen ved at give efter for en vis tendens til harmonisering af de nationale lovgivninger, som ville vaere i strid med forordningens udtrykkelige samordnende karakter (47).

48 Jeg skal ikke her gentage de saerlige argumenter, der bekraefter denne opfattelse. Jeg skal her kun naevne nogle enkelte punkter i forbindelse med spoergsmaalet om, hvorvidt Vougioukas-dommen kraever en naermere klarlaegning med hensyn til gyldigheden og fortolkningen af de omstridte bestemmelser i forordningen.

49 Anerkendelsen i Vougioukas-dommen af gyldigheden af forordningens artikel 4, stk. 4 - den bestemmelse, der udelukker de saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer fra forordningens anvendelsesomraade, og som er uloeseligt forbundet med de her omstridte bestemmelser i bilag VI - er i overensstemmelse med karakteren af den forpligtelse, der i traktatens artikel 51 er paalagt Raadet, til at traeffe samordningsforanstaltninger. Men i det omfang denne bestemmelse paalaegger en principiel forpligtelse til at vedtage samordningsforanstaltninger, kan der ikke i praksis forventes nogen praktisk betydning af annullation af den manglende vedtagelse af disse foranstaltninger, selv om man ud fra traktatbestemmelserne fastslaar, at gyldigheden af de omstridte bestemmelser i bilag VI, for saa vidt de hindrer de af Nijhuis i henhold til ABPW tilbagelagte forsikringsperioder i at blive medregnet, er anfaegtet, idet en samordning af de omstridte ordninger for tjenestemaend stadig ikke ville vaere gennemfoert. Domstolen kan kende en retsakt fra Raadet for ugyldig, men den kan ikke optraede retsskabende i Raadets sted, navnlig ikke saafremt Raadet, som det erkendes i Vougioukas-dommen, har et vidt skoen med hensyn til valg af de mest egnede foranstaltninger (48). Som generaladvokat Jacobs traeffende bemaerkede i Hartmann Troiani-sagen, maa det, selv om artikel 48 utvivlsomt skal fortolkes bredt, betvivles, om generelle traktatbestemmelser - som f.eks. artikel 48 - kan paaberaabes for at udfylde tomrum i den faellesskabsretlige sociale sikringsordning. »Hvis det forholdt sig saaledes, ville lovgivningsbehovet, og navnlig aendringslovgivningen, blive minimal«, som generaladvokat Jacobs udtrykte det (49).

50 Endvidere boer man vaere klar over, at samordning af de saerlige ordninger for tjenestemaend i hvert fald ikke kan opnaas ved en analog anvendelse af bestemmelserne i forordning. nr. 1408/71 om samordning af de almindelige forsikringsordninger. Foruden et retstomrum, som der i det foreliggende tilfaelde er delte meninger om, hvorvidt det eksisterer (50), er det for en analog anvendelse ogsaa noedvendigt, at de tilfaelde, der reguleres, har indbyrdes ligheder, hvilket ikke er tilfaeldet her. Man kan nemlig ikke goere gaeldende, at bestemmelserne vedroerende samordning af de generelle ordninger uden videre er egnet til anvendelse paa de saerlige ordninger. Netop denne mangel af de noedvendige ligheder mellem de tilfaelde, der skal reguleres, og den konstatering, at forskellene mellem de saerlige ordninger for tjenestemaend i de paagaeldende medlemsstater oprindelig forekom uoverstigelige, var i oevrigt grunden til, at Domstolen fandt Raadets afventning af samordningsforanstaltninger for de saerlige ordninger for tjenestemaend berettiget (51).

51 Endelig kan der ikke, som Kommissionen foreslaar, vaere tale om at anvende den senere faellesskabslovgivning, hvor samordningen er udvidet til at omfatte de saerlige ordninger for tjenestemaend, analogt.

Domstolens manglende mulighed for i Raadets sted at opstille regler paa et omraade, hvor Raadet har et frit skoen, paavirkes nemlig ikke af det konkrete indhold af det valg, som Raadet efter anvendelse af sit skoen efter al sandsynlighed vil traeffe, eller som det i mellemtiden allerede har truffet vedroerende den maade, hvorpaa de saerlige ordninger for tjenestemaend skal samordnes (52).

Desuden ville en anvendelse med tilbagevirkende kraft af den nye forordning nr. 1606/98, som i oevrigt i henhold til forordningens artikel 1, punkt 11, udtrykkeligt er udelukket, men som Nijhuis alligevel under den mundtlige forhandling har paaberaabt sig, vaere i strid med retssikkerhedsprincippet, da omstaendighederne i hver enkelt sag skal bedoemmes efter de bestemmelser, der var gaeldende paa det relevante tidspunkt (53).

52 Ligesom Domstolen ikke selv kan fastsaette de samordningsregler, som faellesskabslovgiver burde have vedtaget, er det heller ikke oenskeligt, at der er tvivl om fortolkningen af Vougioukas-dommen. Ud fra et retssikkerhedsmaessigt synspunkt er det saaledes ikke oenskeligt, at de i Vougioukas-dommen formulerede betingelser for umiddelbar anvendelse af traktatens bestemmelser, eller spoergsmaalet om gyldigheden af bestemmelser vedroerende samordningsforordninger, der er vedtaget i medfoer af traktatens artikel 51, tilsidesaettes, saaledes at der i realiteten udvikles en parallel retspraksis, hvori Raadets opgave overtages ved hjaelp af umiddelbar anvendelse af traktatbestemmelserne, en proces, som ofte indeholder en underliggende tendens til harmonisering af de nationale lovgivninger.

53 Paa grundlag af ovenstaaende foreslaar jeg derfor Domstolen at besvare det af Centrale Raad van Beroep stillede foerste spoergsmaal benaegtende.

54 Saafremt Domstolen alligevel anlaegger den modsatte fortolkning af de omstridte bestemmelser i bilag VI til forordning nr. 1408/71, end den jeg har foreslaaet her, eller finder, at der i medfoer af den umiddelbare anvendelse af traktatens artikel 48-51 boer tilkendes Nijhuis en nederlandsk forholdsmaessig ydelse, anser jeg det af retssikkerhedsmaessige grunde, i betragtning af aendringen i forhold til Vougioukas-dommen, tilraadeligt - saaledes som sagsoegte i hovedsagen og den nederlandske regering har foreslaaet under den mundtlige forhandling (54) - at de tilbagevirkende virkninger af en dom i den henseende begraenses til kun at omfatte dem, der allerede har anlagt sag eller har indgivet tilsvarende krav for at faa en saadan ret til sammenlaegning anerkendt (55).

B - Andet spoergsmaal

55 I betragtning af, at det foerste spoergsmaal blev besvaret benaegtende, er en besvarelse af det andet spoergsmaal ikke noedvendig. For fuldstaendighedens skyld vil jeg dog undersoege det andet spoergsmaal, uden hensyn til hvad jeg tidligere har anfoert.

56 Saafremt Domstolen fastslaar, at der tilkommer Nijhuis en forholdsmaessig nederlandsk ydelse, vil udpegningen af den myndighed, der er kompetent til at betale ydelsen, saaledes som sagsoegte i hovedsagen ogsaa har anfoert, afhaenge af, hvilket retsgrundlag der vaelges for betalingsforpligtelsen.

57 Saafremt Domstolen paa grundlag af en udvidet fortolkning af bilaget til forordningen fastslaar, at der med hensyn til WAO skal tages hensyn til de omstridte ABPW-perioder, kan der kun vaere tale om, at den kompetente myndighed er den myndighed, der er angivet i afsnit J, punkt 2, litra b), i bilag 2 til forordning nr. 574/72, nemlig NAB (nu, siden den 1.3.1997, LISV).

58 Men hvis Domstolen udleder direkte af traktatens artikel 48, at der skal tages hensyn til ABPW-perioderne, og altsaa anvender traktaten i stedet for forordningen, er den kompetente myndighed til fastsaettelsen af de i disse perioder optjente rettigheder den myndighed, som efter national ret er kompetent vedroerende invalideforsikring for tjenestemaend (56).

59 Som Kommissionen har fremfoert under henvisning til retspraksis, boer Domstolen i sin besvarelse i hvert fald understrege, at praktiske vanskeligheder i mangel af saerlige ordninger vedroerende betaling af visse kategorier af ydelser, ikke maa vaere til hinder for borgernes rettigheder i henhold til principperne i Faellesskabets sociale sikringsordninger (57). Endvidere maa det anfoeres, saaledes som det ogsaa er bestemt i artikel 84 og 86 i forordning nr. 1408/71, (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen), at de nationale myndigheder og instanser, der er kompetente paa det sociale sikringsomraade i alle tilfaelde skal samarbejde med hinanden og skal videresende ansoegninger om ydelser til den kompetente myndighed, naar de selv anser sig for ikke at vaere kompetent, uden at dette maa have nogen skadelig virkning for de ydelsesberettigede for saa vidt angaar frister eller realitetsbehandling af ansoegningen.

VI - Forslag til afgoerelse

60 Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg herefter Domstolen at besvare de spoergsmaal, der er forelagt af Centrale Raad van Beroep, saaledes:

»- Bestemmelsen i afsnit J, punkt 4, litra a), i bilag VI til forordning (EOEF) nr. 1408/71 (som affattet i den aendrede og ajourfoerte version af Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983) skal fortolkes saaledes, at en person, der i Nederlandene udelukkende har haft loennet beskaeftigelse i perioden fra den 15. oktober 1968 til den 1. april 1974, og i hele den periode har vaeret forsikret med hensyn til invaliditet i henhold til en saerlig ordning for tjenestemaend, ikke kan kraeve, at denne periode i henhold til forordningens artikel 46, stk. 2, jf. artikel 45, stk. 4, sammenholdt med EF-traktatens artikel 48 og 51, tages i betragtning ved fastsaettelsen af en invaliditetsydelse.

- Da det foerste spoergsmaal er besvaret benaegtende, findes en besvarelse af det andet praejudicielle spoergsmaal ufornoeden.«

(1) - EFT 1971 II, s. 366.

(2) - EFT 1972 I, s. 149.

(3) - Sag C-248/96, Sml. I, s. 6407, praemis 14.

(4) - Se vedroerende definitionen af en saerlig ordning for tjenestemaend og dermed ligestillede personer Domstolens dom af 25.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, praemis 23-27.

(5) - EFT L 230, s. 6.

(6) - »Saafremt en medlemsstats lovgivning, som goer tilkendelse af ydelser betinget af, at arbejdstageren er omfattet af denne lovgivning paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, ikke stiller krav om forsikringstid af en vis laengde, hverken i henseende til erhvervelse af ret til ydelser eller til disses beregning, skal enhver arbejdstager, som ikke laengere er omfattet af naevnte lovgivning, ved anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel anses for endnu at vaere omfattet af den paa tidspunktet for forsikringsbegivenhedens indtraeden, saafremt den paagaeldende paa det naevnte tidspunkt er omfattet af en anden medlemsstats lovgivning eller, hvis dette ikke er tilfaeldet, saafremt han kan goere krav paa ydelser efter en anden medlemsstats lovgivning. Denne sidste betingelse anses dog for opfyldt i det i artikel 48, stk. 1, omhandlede tilfaelde.«

(7) - EFT 1992 C 46, s. 1.

(8) - Fodnote 4.

(9) - EFT L 209, s. 1.

(10) - I den forbindelse er det af betydning, at der i henhold til artikel 1, punkt 11, i den anfoerte forordning nr. 1606/98 er indsat en ny artikel 95c i forordning nr. 1408/71, hvis stk. 1 lyder som foelger: »Forordning (EF) nr. 1606/98 giver ikke ret til ydelser for noget tidsrum, der ligger forud for den 25.10.1998«.

(11) - Jf. dom af 17.10.1995, sag C-227/94, Olivieri-Coenen, Sml. I, s. 3301, praemis 16.

(12) - Jf. Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 30-34.

(13) - Domstolen anvender en funktionel fortolkning af begrebet »offentlig administration« og henregner kun forhold under undtagelsen i EF-traktatens artikel 48, stk. 4, der kan karakteriseres som saerligt arbejde inden for den offentlige administration, i forbindelse med hvilke der udoeves offentlig myndighed og tages ansvar for beskyttelse af statens almene interesser, hvilket i princippet ikke er tilfaeldet ved ansaettelse f.eks. inden for sundhedssektoren, uddannelsessektoren, kunst og videnskaber (forskningscentre) osv. Jf. bl.a. dom af 26.5.1982, sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1845, af 3.7.1986, sag 307/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1725, af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, og af 16.7.1987, sag 225/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2615.

(14) - Jf. Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 30-34.

(15) - Jf. mit forslag til afgoerelse i sagen Grahame og Hollanders, fodnote 3, punkt 48.

Ifoelge ovenstaaende maa det forhold, at Nijhuis var ansat i offentlig administration, saaledes som han ogsaa selv goer gaeldende, ikke have nogen begraensende virkning paa hans ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet. Domstolen har paa dette punkt i oevrigt som fravigelse af sin opfattelse i Lohmann-dommen (jf. dom af 8.3.1979, sag 129/78, Sml. s. 467, praemis 3) udtalt, at udtrykket »tjenestemaend« i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 ikke udelukkende tager sigte paa de tjenestemaend, der omfattes af undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, hvorved den erkendte, at det personelle anvendelsesomraade for denne forordning tillige omfatter tjenestemaend, som udnytter deres ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet (jf. Vougioukas-dommen, naevnt ovenfor, praemis 21). Hertil skal dog bemaerkes, at dette sidste ikke betyder, at forordningen automatisk finder anvendelse paa disse tjenestemaend, da dens anvendelsesomraade (som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen) ikke omfatter samordning af de saerlige ordninger for tjenestemaend som f.eks. ABPW.

(16) - Jf. vedroerende bedoemmelsen af gyldigheden af bilag I til forordning nr. 1408/71 dom af 12.7.1997, sag C-266/95, Merino García, Sml. I, s. 3301, praemis 27-31, samt forslag til afgoerelse fra generaladvokat Fennelly i samme sag (punkt 28).

(17) - Foer denne dom blev visse bestemmelser i forordningen erklaeret ugyldige. Se f.eks. dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, hvori artikel 73, stk. 2, om tilkendelse af familietilskud blev erklaeret ugyldig, da den var uforenelig med den i EF-traktatens artikel 48 foreskrevne ligebehandling, og dom af 7.7.1988, sag 20/85, Roviello, Sml. s. 2805, hvori forordningens punkt 15 i bilag VI, del C, blev erklaeret ugyldig, ligeledes fordi den var uforenelig med den i traktatens artikel 48 foreskrevne ligebehandling.

(18) - Ved fortolkningen af bestemmelsen i punkt 4, litra a), i bilag VI til forordning nr. 1408/71 udtalte Domstolen i Olivieri-Coenen-dommen (fodnote 11), at bestemmelserne i bilaget og forordningens oevrige bestemmelser skal fortolkes under ét i lyset af formaalet med denne artikel, som er at gennemfoere den stoerst mulige grad af fri bevaegelighed for vandrende arbejdstagere, hvilket er en del af Faellesskabets grundlag (praemis 16). Se med hensyn til formaalsfortolkningen af forordningens bestemmelser tillige mit forslag til afgoerelse i sag C-475/93, Thévenon (punkt 21 ff.), dom af 9.11.1995 (Sml. I, s. 3813).

(19) - Se f.eks. Grahame og Hollanders-dommen, der er naevnt i note 3, hvori Domstolen ved fortolkningen af udtrykkene »perioder med loennet arbejde« eller »dermed ligestillede perioder« i forbindelse med militaertjenesteperioder, som var tilbagelagt foer den 1. juli 1967, udtalte, at forordningens bestemmelser kan have et selvstaendigt faellesskabsretligt indhold, altsaa temmelig uafhaengigt i forhold til bestemmelserne i den nationale ret, et indhold, der bestemmes af formaalet med faellesskabslovgivningen i almen forstand, dvs. traktatens artikel 48 og 51 (praemis 21 og 25-32).

(20) - Se herved dommen i sagen Grahame og Hollanders, fodnote 3, praemis 24.

(21) - Jf. dommen i sagen Olivieri-Coenen, fodnote 11, praemis 15 og 16. I samme dom udtaler Domstolen: »Saafremt en periode med loennet beskaeftigelse, der er undergivet en saerlig ordning for tjenestemaend eller dermed ligestillede personer, ikke blev betragtet som en forsikringsperiode, som omhandlet i bilag V til forordningen [punkt 4, litra a), i afsnittet vedroerende Nederlandene], vil den person, som har tilbagelagt perioden, i strid med traktatens artikel 51, blive stillet ringere, naar en medregning af denne periode ikke medfoerer kumulation af forskellige rettigheder« (praemis 17).

(22) - Jf. paa dette punkt generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i sagen Olivieri-Coenen, fodnote 11, punkt 12 og 13.

(23) - Som sagsoegte i hovedsagen bemaerker, har man hermed villet hindre, at vandrende arbejdstagere stilles ringere paa grund af overgangen fra det gamle system efter invalideloven til WAO's risikosystem.

(24) - Jf. punkt 23 i mit forslag til afgoerelse.

(25) - Jf. Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 36.

(26) - Jf. punkt 23 i mit forslag til afgoerelse.

(27) - Som det ogsaa fremgaar af litteraturen, kan borgerne over for medlemsstaterne umiddelbart paaberaabe sig princippet om den frie bevaegelighed eller princippet om ligebehandling af arbejdstagere inden for rammerne af det sociale sikringssystem, ogsaa med hensyn til bestemmelser i en forordning fra Raadet, som er udstedt paa grundlag af artikel 51, hvis indhold eller anvendelse ikke er i overensstemmelse med traktatens formaal. Jf. Commentaire Megret, Le droit de la CEE, del 3. Libre circulation des personnes, des services et des capitaux. Transports, 2. oplag, 1990. Éditions de l'Université de Bruxelles, Études européennes. Collection dirigée par l'Institut d'Études européennes, s. 99 og 100.

(28) - Forenede sager C-4/95 og C-5/95, Sml. I, s. 511.

(29) - Jf. dommene i sagerne Stoeber og Pereira samt Merino Carcía, fodnote 28 og fodnote 16. I den beslaegtede dom af 5.3.1998, sag C-194/96, Kulzer, Sml. I, s. 895, har Domstolen derimod ikke anset EF-traktatens artikel 48, stk. 2, for umiddelbar anvendelig, fordi det, som generaladvokat Fennelly fremhaevede i sit forslag til afgoerelse (punkt 61), ikke drejede sig om en vandrende arbejdstager inden for Faellesskabet.

Se endvidere dom af 15.2.1996, sag C-53/95, Kemmler, Sml. I, s. 703, hvori Domstolen tillagde traktatens artikel 52 umiddelbar anvendelse og fastslog, at en medlemsstat ikke maa forpligte personer, der allerede er beskaeftiget som selvstaendige erhvervsdrivende i en anden medlemsstat, hvor de har bopael og er tilsluttet en social sikringsordning, til at betale bidrag til den sociale sikringsordning for selvstaendige erhvervsdrivende, naar forpligtelsen ikke yder dem nogen ekstra social beskyttelse (praemis 14).

(30) - Jf. dommen i sagen Stoeber og Pereira, fodnote 28, praemis 40.

(31) - Jf. dommen i sagen Stoeber og Pereira, fodnote 28 (praemis 40), sammenholdt med dom af 4.10.1991, sag C-15/90, Middleburgh, Sml. I, s. 4655, praemis 14 og 15.

(32) - I dommen Stoeber og Pereira (fodnote 28) fastslog Domstolen f.eks. efter fortolkning af artikel 73 i forordning nr. 1408/71, jf. artikel 1, litra a), nr. ii), sammenholdt med bilag I, punkt I, C, litra b), at tilfaeldene Stoeber og Pereira ikke var omfattet af forordningen, og udtalte foerst, at den tyske lovgiver, i betragtning af forordningens samordnende funktion, frit kunne fastsaette betingelserne for tilkendelse af rettigheder til sociale sikringsydelser, saafremt det ikke medfoerte en med traktatens artikel 52 uforenelig forskelsbehandling. Derefter anvendte Domstolen de naevnte traktatbestemmelser direkte, idet den fastslog, at den omstridte tyske lovgivning medfoerte forskelsbehandling og derfor var i strid med traktaten. Domstolen har ligeledes i dommen i Merino García-sagen (fodnote 16), efter at have konstateret; at der ikke forelaa omstaendigheder, som kunne paavirke gyldigheden af bilag I, punkt 1, litra c), til forordningen, fastslaaet, at traktatens artikel 48, stk. 2, kunne anvendes umiddelbart paa en i strid dermed national ordning, hvorefter en arbejdstager, hvis boern havde bopael i en anden medlemsstat, ikke have ret til familietilskud i de kalendermaaneder, i hvilke han havde haft orlov uden loen, mens arbejdstagere, hvis boern var bosat i den paagaeldende medlemsstat, havde ret til disse tilskud.

Ogsaa i Kemmler-dommen (fodnote 29) har Domstolen anvendt traktatens artikel 52 umiddelbart paa nationale bestemmelser, der hindrede udoevelsen af forskellige former for erhvervsvirksomhed i medlemsstaterne i Faellesskabet.

(33) - Jf. bl.a. dom af 7.7.1988, sag 143/87, Stanton, Sml. s. 3877, praemis 13. Jf. tillige dom af 7.3.1991, sag C-10/90, Masgio, Sml. I, s. 1119, praemis 16, 17 og 18, samt Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 39.

Paa dette punkt fastslaar Domstolen, at »selv om traktatens artikel 51 ... lader de sociale sikringsordninger i medlemsstaterne med de forskelle, de har, og foelgelig med forskelle i rettighederne for arbejdstagerne dér, bestaa, er det dog utvivlsomt, at maalet for traktatens artikel 48-51 ikke vil blive naaet, hvis vandrende arbejdstagere, som har gjort brug af deres ret til fri bevaegelighed, skulle miste de sociale fordele, som sikres dem ved en medlemsstats lovgivning. Dette ville kunne afholde EF-arbejdstagere fra at udoeve deres ret til fri bevaegelighed, hvilket vil vaere en hindring for virkeliggoerelsen af dette princip«. Jf. dom af 5.10.1994, sag C-165/91, Van Munster, Sml. I, s. 4661, praemis 27, hvori der ligeledes henvises til dom af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, praemis 22. Jf. tillige dom af 20.9.1994, sag C-12/93, Drake, Sml. I, s. 4337, praemis 20 og 22.

(34) - Jf. f.eks. dom af 18.5.1989, sag 368/87, Hartmann Troiani, Sml. s. 1333, praemis 19 og 21, og af 30.1.1997, sag C-340/94, De Jaeck, Sml. I, s. 461, praemis 36 og 37.

(35) - Jf. Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 38. Se vedroerende dette punkt tillige Commentaire Megret, fodnote 27, side 123.

(36) - Jf. Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 40 og 41.

(37) - Jf. ovenfor, punkt 20 ff. i mit forslag til afgoerelse.

(38) - I tilfaelde af, at dette skyldes begge forhold, saaledes som Kommissionen antyder, forbliver opfattelsen den samme, da umiddelbar anvendelse af traktaten kun omhandler den begrundende del af de nationale bestemmelser. Jeg vil dog understrege, at hvis det accepteres, at ansvaret er delt mellem faellesskabslovgiver og den nationale lovgiver, ville dette kunne medfoere, at ansvaret for samordningen af lovgivningen vedroerende social sikring maa paalaegges national lovgiver. Se endvidere foelgende punkt 43.

(39) - Jf. ovenfor, punkt 24 og 25. Herom har Domstolen fastslaaet, at punkt 4, afsnit I (nu J), i bilag VI til den aendrede forordning nr. 1408/71 ikke er i strid med traktatens artikel 48-51, for saa vidt der herved indfoeres et nyt bedoemmelseskriterium, nemlig arbejdstagerens status paa tidspunktet for uarbejdsdygtighedens indtraeden, naar det drejer sig om i henhold til bestemmelsen at fastslaa, paa grundlag af hvilken nederlandsk ordning, WAO eller AAW, der kan opnaas ret til en ydelse. Jf. Drake-dommen, fodnote 33, praemis 18 og 20-25. Med hensyn til hele den nationale lovgivers lovlige reguleringsfrihed paa omraadet for social sikring henvises endvidere til dommen i sagen Stoeber og Pereira, fodnote 28, praemis 36.

(40) - De her naevnte fire punkter i den nederlandske lovgivning, og navnlig det punkt, som Kommissionen laegger vaegt paa, nemlig at der ikke kan tages hensyn til, at Nijhuis modtager en forholdsmaessig ydelse fra Tyskland, maa ikke ligestilles med de nationale bestemmelser, som var til behandling i dommene i foelgende sager: Vougioukas (fodnote 4), Grahame og Hollanders (fodnote 3), Stoeber og Pereira (note 28), Merino García (fodnote 16), Kemmler (fodnote 29) og Masgio (fodnote 33). I disse sager drejede det sig om betingelserne for anerkendelse eller beregning af en social sikringsydelse, hvor valget af det nationale sociale sikringssystem var givet, i forbindelse med udoevelsen af retten til fri bevaegelighed. Derimod kan de punkter i den nederlandske lovgivning, som i det foreliggende tilfaelde eventuelt skal vige for traktatbestemmelser, der finder direkte anvendelse, kun medfoere forskelsbehandling i kombination med ordningen i en anden medlemsstat. Men medlemsstaterne kan hver isaer vaelge den sociale sikringsordning, som de oensker, saafremt den er i overensstemmelse med maalet med traktaten, og denne ordning kan ikke anses for at vaere grunden til forskelsbehandling, alene fordi den har skadelige foelger, naar den kombineres med ordningen i en anden stat. Paa dette punkt har Domstolen udtalt, at »forbuddet i traktatens artikel 7 og 48, hvorefter ingen medlemsstat inden for traktatens anvendelsesomraade maa anvende sine retsregler forskelligt ud fra et nationalitetskriterium, omfatter ikke den eventuelle forskelsbehandling, der skyldes manglende overensstemmelse mellem de forskellige medlemsstaters lovgivninger, naar disse finder anvendelse paa alle, der henhoerer under deres anvendelsesomraade, efter objektive kriterier og uden hensyn til nationalitet«, jf. dom af 28.7.1978, sag 1/78, Kenny, Sml. s. 461, praemis 18.

(41) - Som generaladvokat Roemer anfoerte i sit forslag til afgoerelse af 19.12.1968 i dom af 13.2.1969, sag 14/68, Wilhelm m.fl., Sml. 1969, s. 1, navnlig s. 17, org. ref.: Rec. s. 1, navnlig s. 30, »er det alene diskriminationsforbuddets formaal at udelukke, at der i medlemsstaterne findes forskellige ordninger, som hviler paa statsborgerforholdet. Det er derimod ikke forbuddets opgave at forhindre de ulemper, som den territoriale begraensning af statsmagten og de statslige love medfoerer, dvs. at fremme retsenheden i Faellesskabet«.

(42) - Dette bestrides i oevrigt heller ikke af Kommissionen, som dels, som allerede anfoert, gaar ind for en analog anvendelse af forordningens bestemmelser til beregning af ydelsen, og dels udtrykkeligt i sit skriftlige indlaeg understreger, at undladelse af at anvende bestemmelsen i bilag VI til forordningen ikke ville vaere tilfredsstillende, fordi de oevrige bestemmelser i forordning nr. 1408/71 dermed skulle tages i anvendelse, selv om der i forordningen ikke findes nogen bestemmelse, som ville forpligte de kompetente nederlandske myndigheder til at tilkende en ydelse paa grundlag af en forsikring i medfoer af den saerlige ordning for tjenestemaend.

(43) - Jf. P. Mavridis, L'arrêt Vougioukas: une révolution discrète? (Réflexions sur la mobilité et la protection sociale des agent publics en Europe), i Cahiers de droit européen 1998, s. 191 ff., isaer s. 206 ff.

(44) - Jf. Kommissionens forslag til en forordning om aendring af forordning nr. 1408/71, fodnote 7.

(45) - Jf. fodnote 26.

(46) - Jf. ovenfor, punkt 35.

(47) - Domstolen har stedse erklaeret, at forordning nr. 1408/71 alene tilstraeber samordning, og ikke harmonisering, af de nationale lovgivninger. Se bl.a. dom af 6.3.1979, sag 100/78, Rossi, Sml. s. 451, praemis 13, af 12.7.1980, sag 733/79, Laterza, Sml. s. 291, praemis 8, Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 13, dommen i sagen Stoeber og Pereira, fodnote 28, praemis 36, og Merino García-dommen, fodnote 16, praemis 27.

(48) - Jf. paa dette punkt generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer's forslag til afgoerelse i Vougioukas-sagen, fodnote 4, punkt 23.

Forpligtelsen i traktatens artikel 51 stemmer overens med de nationale myndigheders pligt til positiv handling ved gennemfoerelsen af sociale rettigheder i den nationale lovgivning (status positivus). Selv om der i princippet eksisterer en forpligtelse, foreligger der dog stadig ikke noget gennemtvingeligt krav over for de myndigheder, der har forsoemt at goere det noedvendige for at give disse rettigheder en konkret form; sagt paa en anden maade, den eventuelle annullation af denne forsoemmelse ville ikke medfoere den tilsigtede gennemfoerelse, da der ikke eksisterer nogen anvendelig tidligere ordning, og retsinstansen ikke selv kan fastsaette en ordning i stedet for de kompetente lovgivende eller administrative myndigheder. Kun saafremt myndighederne traeffer saadanne foranstaltninger, er det muligt at foretage en indholdsmaessig proevelse, og kun da kan en annullation af de nye foranstaltninger have en praktisk virkning. De nye foranstaltninger kan i saa fald proeves med henblik paa de tilsigtede formaal, saaledes som de var blevet konkretiseret i den tidligere ordning. I tilfaelde af annullation af disse foranstaltninger kan den tidligere ordning anvendes. Ovenstaaende argumenter bekraeftes i Domstolens praksis, hvor det dels er fastslaaet, at forordning nr. 1408/71 ved hjaelp af samordnende foranstaltninger (giver) arbejdstagerne »rettigheder, som de ikke ellers ville have, og som derfor bidrager til, at sikre arbejdskraften fri bevaegelighed i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 51« (jf. dom af 8.4.1992, sag C-62/91, Gray, Sml. I, s. 2737, praemis 10, min fremhaevelse), og dels at den kontrol, der skal gennemfoeres, for saa vidt indeholder sikkerhedsventiler, idet »der ikke gennem de faellesskabsretlige regler om social sikring, der udstedes i henhold til traktatens artikel 51, maa skabes yderligere forskelle ud over dem, der allerede bestaar paa grund af den manglende harmonisering af de nationale lovgivninger« (se Pinna-dommen, fodnote 17, praemis 21).

(49) - Jf. generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse i sagen Hartmann Troiani, fodnote 34, punkt 23.

(50) - Jf. ovenfor, punkt 29.

(51) - Jf. Vougioukas-dommen, fodnote 4, praemis 32.

Af samme grund er der heller ikke her tale om, at en undtagelse erklaeres for ugyldig, saaledes at man maa falde tilbage paa den generelle regel (jf. i den forbindelse foelgerne af Pinna-dommen, fodnote 17, dom af 2.3.1989, sag 359/87, Pinna II, Sml. s. 585, praemis 12-17, og generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i denne sag, isaer punkt 25), fordi der ikke eksisterer nogen generel bestemmelse vedroerende samordningen af de saerlige ordninger for tjenestemaend, som visse kategorier saa igen ville vaere udelukket fra. En saadan generel regel mangler helt. Endelig maa den manglende samordning af de saerlige ordninger for tjenestemaend i hvert fald ikke betragtes som undtagelse fra reglerne om samordning af de almindelige ordninger; og naturligvis heller ikke som en undtagelse fra de bestemmelser, der er gaeldende for saerlige forsikringsordninger for andre grupper af arbejdstagere (jf. artikel 38, stk. 2, og artikel 45, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen); og det kan heller ikke antages, at der er den noedvendige lighed mellem de sidstnaevnte saerlige ordninger og de saerlige ordninger for tjenestemaend, som kan begrunde en analog anvendelse af de samme lovregler.

(52) - Derfor mener jeg, at det ikke er noedvendigt at behandle et argument, som LISV har fremsat under den mundtlige forhandling, nemlig at det fremgaar af ottende betragtning til og de i forordning nr. 1606/98 indsatte artikler 43a og 53a, at de af Raadet endeligt vedtagne foranstaltninger til samordning af de saerlige ordninger for tjenestemaend ikke maa ligestilles med bestemmelsen i forordning nr. 1408/71 (artikel 45, stk. 4), saaledes som den var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, der ifoelge Kommissionen kan anvendes analogt.

(53) - Det er bemaerkelsesvaerdigt, at generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer ganske vist paa den ene side i medlemsstaterne signalerede en staerkere og staerkere tendens til at lade landets tjenestemaend vaere omfattet af de generelle ordninger, samtidig med at de historisk karakteristiske forskelle mellem saerlige og generelle ordninger forsvinder, og paa den anden side bemaerkede, at godkendelsen af Kommissionens forslag ville goere udvidelsen af anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71 til ogsaa at omfatte de saerlige ordninger for tjenestemaend mulig, selv om han anerkendte, at der ikke var tale om en forsoemmelse, som burde udbedres - hvilket Domstolen derefter fastslog - alligevel ikke drog gyldigheden af forordningens bestemmelser i tvivl og heller ikke modsatte sig en analog anvendelse af de foreslaaede nye bestemmelser (se generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer's forslag til afgoerelse i sagen Vougioukas, fodnote 4, punkt 22 og 23).

Jf. endvidere Middleburgh-dommen, fodnote 31, hvori Domstolen hverken ville tillade analog anvendelse af de bestemmelser, der var gaeldende for arbejdstagere i loennet beskaeftigelse, eller bestemmelserne i aendringsforordning nr. 3247/89, hvorved ogsaa selvstaendige erhvervsdrivende blev omfattet af anvendelsesomraadet for forordning nr. 1408/71, selv om aendringsforordningen ganske vist var vedtaget efter den periode, som sagen vedroerte, men dog inden Domstolen afsagde dom i sagen, (praemis 14). For en bekraeftelse af denne opfattelse hos Domstolen henvises ligeledes til dommen i sagen Stoeber og Pereira, fodnote 28, praemis 40.

Jf. endelig Kemmler-dommen, fodnote 29, hvori Domstolen fastslog, at der ikke kunne udledes nogen rettigheder af forordning nr. 1390/81, artikel 2, for perioder forud for forordningens ikrafttraeden; da forordningen foerst var traadt i kraft efter den i hovedsagen relevante periode, kunne den ikke anvendes paa den paagaeldende tvist (praemis 7).

(54) - Jeg henviser til, at begraensning af foelgerne af en saadan dom til kun at omfatte fremtidige tilfaelde (ex tunc) ikke ville vaere saerlig hensigtsmaessig, da forordning nr. 1408/71 fremtidig gaelder i den aendrede affattelse i den allerede naevnte forordning nr. 1606/98. I det foreliggende tilfaelde ville en tidsmaessig begraensning af foelgerne af en saadan dom kun have nogen mening i form af en begraensning af omfanget af dens tilbagevirkende kraft.

(55) - Paa det nuvaerende udviklingstrin af Domstolens praksis, saaledes som det fremgaar af Vougioukas-dommen, fodnote 4, kan medlemsstaterne og de kompetente nationale myndigheder med foeje forvente, at man ikke behoever at tage hensyn til forsikringsperioderne i henhold til en saerlig ordning for tjenestemaend ved beregningen af en forholdsmaessig invaliditetsydelse. Saafremt Domstolen fraveg Vougioukas-dommen afgoerende, vil dette medfoere alvorlige oekonomiske foelger, navnlig i betragtning af det store antal retsforhold, som er blevet bragt i stand i god tro i henhold til en faellesskabsretligt gyldigt indfoert ordning, og paa grund af, at medlemsstaterne og de nationale myndigheder har anvendt en fremgangsmaade, der er i strid med faellesskabsretten som foelge af en objektiv og alvorlig usikkerhed vedroerende den rigtige betydning af den af Domstolen fortolkede faellesskabsordning. Domstolen ville i saa fald selv have medvirket til, at en saadan usikkerhed blev skabt eller foroeget. Jf. med hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning, som Domstolen selv har skabt gennem sin praksis, dom af 30.4.1996, sag C-308/93, Cabanis-Issarte, Sml. I, s. 2097, praemis 47 og 48, samt punkt 2 i domskonklusionen.

(56) - Foelger man denne fortolkning, har NAB ingen kompetence, idet denne myndighed er kompetent med hensyn til WAO. Selv i tilfaelde af at man vaelger loesningen med analog anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, drejer det sig ved anvendelsen alligevel kun om samordningen af de ordninger, i henhold til hvilke Nijhuis har tilbagelagt forsikringsperioder, og ikke om spoergsmaalet om, hvilken myndighed der er kompetent til at fastslaa retten til ydelsen. Hvilken myndighed dette er, kan let afgoeres, alt efter hvilken forsikringsordning der finder anvendelse.

(57) - Jf. dom af 12.7.1990, sag C-236/88, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3163, praemis 17.