FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. JÄÄSKINEN

fremsat den 9. juli 2015 ( 1 )

Sag C-157/14

Société Neptune Distribution

mod

Ministre de l’Économie et des Finances

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))

»Præjudiciel forelæggelse vedrørende fortolkning og prøvelse af gyldighed — forbrugerbeskyttelse — forordning (EF) nr. 1924/2006 — ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer — naturligt mineralvand — beregningsgrundlaget for den »tilsvarende værdi for salt« af mængden af natrium i en fødevare — alene medregning af indholdet af natriumchlorid (bordsalt) eller den samlede mængde natrium — direktiv 2000/13/EF og direktiv 2009/54/EF — mærkning af og reklamer for levnedsmidler — markedsføring af naturligt mineralvand — forbud mod angivelse af lavt saltindhold — artikel 6 TEU — artikel 11 og 16 Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder — ytrings- og informationsfrihed — fri erhvervsudøvelse«

I – Indledning

1. Den foreliggende sag er en fortsættelse af en sag, som Neptune Distribution har anlagt i Frankrig, dels med påstand om annullation af det administrative påbud om at slette visse angivelser på mærkningen af og i reklamen for naturligt mineralvand, som det markedsfører – hvilke angivelser der kan forlede forbrugerne til at tro, at det pågældende vand har et lavt salt- eller natriumindhold – dels med påstand om annullation af den ministerielle afgørelse om afvisning af den administrative klage, som selskabet havde indgivet over den første afgørelse. Conseil d’État (Frankrig), som behandler appelsagen, har forelagt Domstolen en præjudiciel anmodning, som støttes på to forskellige retsgrundlag.

2. Den forelæggende ret har for det første anmodet om en fortolkning af bilaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer ( 2 ), der ikke tidligere har været genstand for en forelæggelse ( 3 ).

3. Bilaget indeholder bl.a. bestemmelser om, at ernæringsanprisninger, ifølge hvilke en fødevare enten har »lavt natriumindhold/lavt saltindhold« eller »meget lavt natriumindhold/meget lavt saltindhold«, kun er lovlige, hvis produktet ikke indeholder mere end en given mængde natrium eller en »tilsvarende værdi for salt« heraf. Domstolen anmodes om at afgøre, hvorvidt dette sidste begreb skal forstås således, at der ved beregningen af den tilsvarende værdi udelukkende skal medregnes indholdet af natriumchlorid, normalt kaldet bordsalt, eller derimod det samlede natriumindhold ( 4 ), der findes i en fødevare, uden at der i sidstnævnte tilfælde skal sondres på grundlag af den form, i hvilken mineralet forekommer.

4. I denne forbindelse opstår der imidlertid et præliminært spørgsmål, nemlig hvorvidt de nævnte bestemmelser i forordning nr. 1924/2006 faktisk finder anvendelse, når de omhandlede »fødevarer« er naturligt mineralvand som i tvisten i hovedsagen. Efter min opfattelse er dette ikke tilfældet for så vidt angår den første af disse ernæringsanprisninger, idet der findes særlige EU-retlige bestemmelser, der fortrinsvis skal anvendes ved markedsføring af mineralvand.

5. For det andet har Conseil d’État opfordret Domstolen til at tage stilling til gyldigheden af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler ( 5 ) og bestemmelserne i artikel 9, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/54/EF af 18. juni 2009 om udvinding og markedsføring af naturligt mineralvand ( 6 ) samt dettes bilag III under hensyn til bilaget til den førnævnte forordning nr. 1924/2006. Det understreges indledningsvis, at jeg nærer alvorlig tvivl om, hvorvidt anmodningen er relevant, henset til dens formulering.

6. Den forelæggende ret har forelagt denne problemstilling, idet Neptune Distribution har gjort gældende, at da de anførte afledte EU-retlige bestemmelser forbyder selskabet at fremhæve en i øvrigt korrekt egenskab ved produkternes sammensætning, er disse i strid med såvel ytrings- og informationsfriheden som med den frie erhvervsudøvelse, der er garanteret ved artikel 11, stk. 1, og artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med artikel 6, stk. 1, første afsnit, TEU samt med artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«). Påberåbelsen af de anførte grundlæggende frihedsrettigheder inden for et så teknisk og specielt område, som det, der er reguleret af de omhandlede bestemmelser, forekommer mig imidlertid ugrundet.

II – Retsforskrifter

7. Indledningsvis bemærkes, at forordning (EU) nr. 1169/2011 ( 7 ), der navnlig ændrer forordning nr. 1924/2006 og ophæver forordning nr. 2000/13, har fundet anvendelse siden den 13. december 2014, men at den i henhold til artikel 54 og 55 – ratione temporis – ikke regulerer tvisten i hovedsagen.

A – Forordning nr. 1924/2006

8. Artikel 1, stk. 1 og 5, i forordning nr. 1924/2006, der bærer overskriften »Formål og anvendelsesområde«, bestemmer dels, at dette instrument »harmoniserer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende ernærings- og sundhedsanprisninger med henblik på at sikre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, samtidig med at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau«, dels at det »finder anvendelse med forbehold af [visse] EF-bestemmelser«, bl.a. direktiv 80/777, der er blevet erstattet af direktiv 2009/54 ( 8 ).

9. Forordningens artikel 2, stk. 2, nr. 4) og 5), definerer, hvad der forstås ved: »4) »ernæringsanprisning«: enhver anprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at en fødevare har særlige gavnlige ernæringsmæssige egenskaber på grund af […] b) [bl.a.] de næringsstoffer eller andre stoffer, som den i) indeholder ii) indeholder i nedsat eller øget omfang, eller iii) ikke indeholder 5) »sundhedsanprisning«: enhver anprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at der er sammenhæng mellem en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele og sundhed«.

10. Forordningens artikel 8, stk. 1, bestemmer, at »[d]et [...] kun [er] tilladt at anvende ernæringsanprisninger, hvis de er angivet i bilaget og opfylder betingelserne i denne forordning«.

11. Bilaget til forordning nr. 1924/2006, der bærer titlen »Ernæringsanprisninger og betingelserne for deres anvendelse«, definerer de grænser, under hvilke følgende anprisninger er tilladt:

B – Direktiv 2000/13

12. Artikel 2, stk. 1 og 3, i direktiv 2000/13 om mærkning af, præsentationsmåder og reklame for levnedsmidler bestemmer: »1. Mærkningen og dennes nærmere udformning må ikke: a) være af en sådan art, at den vildleder køberen, især: i) med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed, og især dets [...] egenskaber, sammensætning [...] ii) ved at tillægge det pågældende levnedsmiddel virkninger eller egenskaber, som det ikke har iii) ved at give denne indtryk af, at det pågældende levnedsmiddel har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaber b) med forbehold af de fællesskabsbestemmelser, der gælder for naturligt mineralvand og for levnedsmidler bestemt til særlig ernæring, tillægge et levnedsmiddel egenskaber til forebyggelse, behandling og helbredelse af en menneskelig sygdom eller give indtryk af sådanne egenskaber. [...] 3. Forbuddene eller restriktionerne i stk. 1 og 2 gælder ligeledes: a) levnedsmidlers præsentationsmåde og b) reklame [ ( 9 )].«

C – Direktiv 2009/54

13. Det fremgår af ottende betragtning til direktiv 2009/54 om markedsføring af naturligt mineralvand, at »[m]ærkningen af naturligt mineralvand er omfattet af de almindelige regler, der er fastsat ved [direktiv 2000/13]. I nærværende direktiv er det derfor kun påkrævet at fastsætte de nødvendige supplerende bestemmelser og undtagelsesbestemmelser til de almindelige regler«.

14. Direktivets artikel 9, stk. 1 og 2, bestemmer: »1. Der må hverken på emballage eller etiketter eller i nogen form for reklame benyttes angivelser [...], der: a) for så vidt angår naturligt mineralvand antyder en karakteristisk egenskab, som dette ikke har [...] [...] 2. Enhver angivelse, der tillægger et naturligt mineralvand egenskaber såsom forebyggelse, behandling eller helbredelse af en sygdom hos mennesket, er forbudt. Angivelserne i bilag III er imidlertid tilladt, såfremt de overholder de deri fastsatte tilsvarende kriterier eller, i mangel af sådanne, de kriterier, der er fastsat i nationale bestemmelser, og på betingelse af, at de er udarbejdet på grundlag af fysiske og kemiske analyser eller om nødvendigt farmakologiske, fysiologiske og kliniske undersøgelser, der er gennemført efter anerkendte videnskabelige metoder i overensstemmelse med bilag I, del I, punkt 2. Medlemsstaterne kan [...] desuden tillade angivelser, for så vidt disse ikke strider mod principperne i første afsnit og er forenelige med principperne i andet afsnit.«

15. I bilag III til direktiv 2009/54, der bærer overskriften »Angivelser og kriterier fastsat i artikel 9, stk. 2«, er angivelsen »[e]gnet til natriumfattig kost« knyttet til følgende kriterium: »Indholdet af natrium er under 20 mg/l«.

III – Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og sagens behandling for Domstolen

16. Ved afgørelse af 5. februar 2009 truffet af direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (den regionale afdeling for konkurrence, forbrug og bekæmpelse af svig i Auvergne, Frankrig) blev Neptune Distribution, der forestår salg og distribution af naturligt brusende mineralvand af mærkerne »Saint-Yorre« og »Vichy Célestins«, meddelt påbud om at ophøre med følgende angivelser i mærkning og reklame for dette vand: — »Natrium i St-Yorre er primært natriumbicarbonat. St-Yorre indeholder kun 0,53 g salt (eller natriumchlorid) pr. liter, dvs. mindre end en liter mælk!!!« — »Man må ikke forveksle salt og natrium – natrium i Vichy Célestins kommer primært fra natriumbicarbonat. Det må især ikke forveksles med bordsalt (natriumchlorid). Vichy Célestins indeholder kun 0,39 g salt pr. liter, dvs. 2-3 gange mindre end en liter mælk!« — I almindelighed, enhver anprisning, der giver anledning til at tro, at det pågældende vand har et lavt eller meget lavt salt- eller natriumindhold.

17. Ved afgørelse af 25. august 2009 truffet af den franske minister for økonomi, industri og beskæftigelse blev Neptune Distributions klage over påbuddet afvist.

18. Ved dom af 27. maj 2010 afsagt af tribunal administratif de Clermont-Ferrand fik Neptune Distribution ikke medhold i den af selskabet anlagte sag, hvorunder selskabet havde nedlagt påstand om annullation på grund af magtmisbrug af såvel påbuddet af 5. februar 2009 som af den senere ministerielle afgørelse. Ved dom af 9. juni 2011 stadfæstede cour administrative d’appel de Lyon førsteinstansens dom. Neptune iværksatte herefter appel til prøvelse af denne dom ved Conseil d’État.

19. Da der under appelsagen er blevet gjort anbringender gældende vedrørende bestemmelser i EU-retten, traf Conseil d’État den 26. marts 2014 en afgørelse, som indgik til Domstolens Justitskontor den 4. april 2014, om at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Udgøres beregningsgrundlaget for »den tilsvarende værdi for salt« af mængden af natrium i et levnedsmiddel som omhandlet i bilaget til forordning […] nr. 1924/2006 kun af den mængde natrium, der, sammen med chloridioner, udgør natriumchlorid, eller bordsalt, eller omfatter beregningsgrundlaget det samlede natriumindhold i levnedsmidlet i alle dets former? 2) Såfremt sidstnævnte er tilfældet: Tilsidesætter bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/13/[…] og artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/54/[…], sammenholdt med bilag III til dette direktiv, set i lyset af den antagne ækvivalens mellem natrium og salt i bilaget til forordning […] nr. 1924/2006, ved at forbyde en distributør af mineralvand på sine etiketter og i sin reklame at påføre enhver angivelse vedrørende det lave indhold af salt i det pågældende produkt, der i øvrigt har et højt indhold af natriumbicarbonat, for så vidt som denne angivelse kan vildlede forbrugeren om det samlede natriumindhold i vandet, […] artikel 6, stk. 1, første afsnit [i TEU], sammenholdt med [chartrets] artikel 11, stk. 1, (ytrings- og informationsfrihed) og artikel 16 (fri erhvervsudøvelse) og [EMRK’s] artikel 10?«

20. Der er blevet afgivet skriftlige indlæg af Neptune Distribution, den franske, den græske og den italienske regering samt af Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen. Kun den italienske regering var ikke repræsenteret i retsmødet den 26. februar 2015.

IV – Bedømmelse

A – Fortolkning af bilaget til forordning nr. 1924/2006 (det første spørgsmål)

21. Den foreliggende præjudicielle anmodning vedrører for det første fortolkningen af et begreb, nemlig »den tilsvarende værdi for salt« af mængden af natrium i et levnedsmiddel, der optræder i bilaget til forordning nr. 1924/2006 under de førnævnte ernæringsanprisninger vedrørende »lavt natriumindhold/lavt saltindhold« og »meget lavt natriumindhold/meget lavt saltindhold« ( 10 ). Det er første gang Domstolen forelægges et spørgsmål om, hvorvidt dette begreb skal fortolkes således, at retsakten som beregningsgrundlag for »en tilsvarende værdi for salt« udelukkende enten lægger den mængde af natrium til grund, der i forbindelse med chloridioner kan udgøre natriumchlorid (såkaldt »bordsalt«), eller det samlede natriumindhold, der uanset sin form findes i det pågældende levnedsmiddel.

22. Til støtte for det første alternativ, som Neptune Distribution foretrækker, har den forelæggende ret anført, at »for så vidt som natrium i naturen normalt kun forefindes i sammensætning med andre kemiske elementer«, bør det overvejes, om bilaget kræver, at der kun tages hensyn til den mængde natrium, der forefindes som natriumchlorid ( 11 ). Det bemærkes endvidere, at hvis Domstolen ligesom den franske administration derimod lægger det andet alternativ til grund, vil vand med højt natriumbicarbonatindhold ikke kunne anses for at have et »lavt natriumindhold/lavt saltindhold« som omhandlet i bilaget til forordning nr. 1924/2006, selv om det har et lavt eller meget lavt indhold af natriumchlorid ( 12 ).

23. Efter min opfattelse er der imidlertid et problem, som skal behandles først, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006, især bestemmelserne i bilaget, finder anvendelse på den foreliggende sag. Jeg finder ligesom den franske og den græske regering, at direktiv 2009/54 indfører en særlig ordning for, hvilke angivelser der kan benyttes på etiketter og i reklamer for naturligt mineralvand, således at det efter min opfattelse følger heraf, at brugen af ernærings- eller sundhedsanprisninger i henhold til forordning nr. 1924/2006 generelt er udelukket for så vidt angår denne særlige gruppe af levnedsmidler ( 13 ). Neptune Distribution og Kommissionen har derimod gjort gældende, at forordning nr. 1924/2006 og direktiv 2009/54 supplerer hinanden, idet de omhandler de angivelser, der kan finde anvendelse for så vidt angår naturligt mineralvand, men denne opfattelse forekommer mig ikke fuldstændig overbevisende, henset til ordlyden af og sammenhængen mellem de her relevante EU-retsakter.

24. Artikel 1, stk. 5, litra b), i forordning nr. 1924/2006, der vedrører ernærings- og sundhedsanprisninger ( 14 ) af fødevarer generelt, udelukker udtrykkeligt, at forordningen finder anvendelse uden hensyn til bestemmelserne i direktiv 80/777 om handel med naturligt mineralvand, hvilket pr. 16. juli 2009 blev erstattet af direktiv 2009/54 ( 15 ).

25. Hertil kommer, at bilaget til denne forordning begrænser anvendelsen af en ernæringsanprisning, ifølge hvilken en fødevare har et »lavt natriumindhold/lavt saltindhold«, til at omfatte vand, »medmindre der er tale om naturligt mineralvand, der er omfattet af direktiv [2009/54]«; ifølge bilaget kan denne anprisning lovligt benyttes på visse betingelser. Det er efter min opfattelse klart, at EU-lovgiver her har haft til hensigt at behandle naturligt mineralvand for sig, idet det udgør en særlig gruppe fødevarer, som direktiv 2009/54 fortrinsvis eller sågar udelukkende finder anvendelse på inden for det område, som er omfattet af dets bestemmelser ( 16 ).

26. Det er korrekt, at bilaget til forordning nr. 1924/2006 indeholder et forbud mod at anvende en ernæringsanprisning, ifølge hvilken en fødevare har et »meget lavt natriumindhold/meget lavt saltindhold«, hvilket gælder såvel for naturligt mineralvand som for andre typer vand. Efter min opfattelse er der imidlertid herved tale om en præcisering vedrørende en form for angivelse, som overhovedet ikke er reguleret i direktiv 2009/54. Denne særregel i bilaget til forordningen skal således finde anvendelse på naturligt mineralvand, der i øvrigt er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/54. Det indeholder imidlertid et forbud mod anvendelse af den nævnte anprisning i forbindelse med naturligt mineralvand og andre typer vand, og forbuddet er ubetinget, idet det, som det fremgår af bestemmelsens sidste led, finder anvendelse uden hensyn til kriteriet »tilsvarende værdi for salt« af natrium. Dets anvendelse i en situation som den, hovedsagen angår, afhænger følgelig ikke af, hvorledes kriteriet fortolkes.

27. For så vidt angår den tidligere nævnte ernæringsanprisning »lavt natriumindhold/lavt saltindhold« vil der derimod kunne opstå en alvorlig konflikt mellem bilaget til forordning nr. 1924/2006, der tillader brugen af denne, og bilag III til direktiv 2009/54, der regulerer brugen af angivelsen »egnet til natriumfattig kost«, hvilken er blevet afgjort til fordel for direktivet.

28. Efter min opfattelse følger det heraf, at alene de oplysninger, der fremgår af artikel 9, stk. 2, i direktiv 2009/54, sammenholdt med direktivets bilag III, lovligt kan benyttes til at informere om det ringe indhold af natrium i en naturlig mineralvand. Begrebet »tilsvarende værdi for salt«, som i henhold til det første præjudicielle spørgsmål ønskes fortolket, optræder derimod udelukkende i forordning nr. 1924/2006, men ikke i hverken det nævnte direktiv ( 17 ) eller i direktiv 2000/13 ( 18 ).

29. Det bemærkes imidlertid for alle tilfældes skyld, at jeg for så vidt angår fortolkningen af begrebet »tilsvarende værdi for salt« i bilaget til forordningen deler den opfattelse, som den franske, den græske og den italienske regering samt Kommissionen ( 19 ) har tilkendegivet, hvorefter det samlede natriumindhold i en fødevare er det eneste relevante grundlag for beregning af den »tilsvarende værdi for salt« af natrium i denne fødevare.

30. Forordning nr. 1924/2006 og bilaget hertil sondrer således ikke mellem de forskellige kilder til indholdet af natrium i en fødevare. I henhold hertil gør det navnlig ikke nogen forskel, om natrium har indgået forbindelse med bicarbonationer eller chloridioner. I ernæringsanprisningerne i bilaget er der derimod en direkte sammenhæng mellem det maksimalt tilladte indhold af »natrium«, uanset dets form, og den »tilsvarende værdi for salt« af referencemængden ( 20 ).

31. På tilsvarende måde har EU-lovgiver søgt at undgå enhver form for forveksling mellem begrebet natrium og begrebet salt (eller natriumchlorid), særligt for så vidt angår markedsføring af naturligt mineralvand, der er reguleret i direktiv 2009/54 ( 21 ), og fødevareinformation til forbrugerne, der er omfattet af forordning nr. 1169/2011 ( 22 ).

32. Denne ordlydsfortolkning støttes af en formålsbetragtning. Som anført af den franske regering og Kommissionen har forordning nr. 1924/2006 til formål at sikre, såvel at ernærings- og sundhedsanprisninger er loyale, som at sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau inden for dette område ( 23 ). Det er imidlertid min opfattelse, at disse formål kun kan tilgodeses fuldt ud, såfremt det samlede natriumindhold i en fødevare skal medregnes og ikke kun en del heraf – i form af natriumchlorid – for så vidt angår tilladte ernæringsanprisninger i henhold til forordningens artikel 8, sammenholdt med bilaget til forordningen.

33. Rådet har endelig med rette fremhævet, at »hensyntagen til det samlede indhold af natrium, fra alle kilder, er i overensstemmelse med en langvarig videnskabelig praksis i internationale fødevareorganisationer« ( 24 ). Parlamentet har tilføjet, at »i relation til formålet om at mindske indholdet af natrium fremgår det udtrykkeligt af dokumenter fra WHO, at bordsalt (natriumchlorid) skal sidestilles med andre former for natrium, herunder bl.a. natriumbicarbonat« ( 25 ).

34. Jeg finder følgelig, at begrebet »tilsvarende værdi for salt« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i forordning nr. 1924/2006, skal fortolkes således, at det vedrører den samlede mængde natrium i en fødevare i alle dets former og ikke udelukkende i form af natrium, der kan danne forbindelse med chloridioner (natriumchlorid, såkaldt »bordsalt«).

B – Vurdering af gyldigheden af bestemmelser i direktiv 2000/13 og direktiv 2009/54 (det andet spørgsmål)

1. Spørgsmålets indhold og rækkevidde

35. Det andet præjudicielle spørgsmål er blevet forelagt subsidiært. Det stilles alene for det tilfælde, hvor Domstolen som svar på det første spørgsmål måtte fastslå, at der skal tages hensyn til det samlede natriumindhold i en fødevare, uanset mineralets form, ved beregningen af den »tilsvarende værdi for salt« af det maksimale natriumindhold, der er tilladt ved anvendelsen af ernæringsanprisningerne »lavt natriumindhold/lavt saltindhold« og »meget lavt natriumindhold/meget lavt saltindhold« ifølge forordning nr. 1924/2006.

36. Hensigten med dette spørgsmål er nærmere bestemt at få foretaget en vurdering af gyldigheden af en række bestemmelser i den afledte EU-ret. Den forelæggende ret nærer tvivl om, hvorvidt de er forenelige med dels artikel 6, stk. 1, første afsnit, TEU, der tillægger chartret bindende værdi, dels med chartrets artikel 11, stk. 1, og artikel 16 om henholdsvis ytrings- og informationsfrihed og fri erhvervsudøvelse ( 26 ), samt med EMRK’s artikel 10, der ligeledes vedrører ytringsfrihed ( 27 ).

37. Den forelæggende ret har anført, at såfremt samtlige former for natrium i et levnedsmiddel skal tages i betragtning ved beregningen af »tilsvarende værdi for salt«, ville bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/13 og i artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/54, sammenholdt med bilag III til dette direktiv, »set i lyset af den antagne ækvivalens mellem natrium og salt i bilaget til forordning (EF) nr. 1924/2006« ( 28 ) kunne føre til en for omfattende begrænsning af de ovennævnte friheder.

38. I denne henseende har Neptune Distribution som den eneste gjort gældende, at de bestemmelser i den afledte EU-ret, der er nævnt i det andet præjudicielle spørgsmål, er i strid med de grundlæggende friheder, som nyder beskyttelse i henhold til chartrets artikel 11, artikel 16 og artikel 52 samt EMRK’s artikel 10, for så vidt som den fortolkning, som cour administrative d’appel de Lyon har anlagt af disse bestemmelser, bevirker, at selskabet ikke har mulighed for at nævne produktets kvaliteter ved hjælp af i øvrigt korrekte oplysninger om dets sammensætning ( 29 ). Den franske, den græske og den italienske regering samt Parlamentet, Rådet og Kommissionen finder derimod, at bestemmelserne i direktiv 2000/13 og 2009/54 ikke strider mod artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 11, stk. 1, og artikel 16, og følgelig ikke berører gyldigheden af disse bestemmelser.

39. Efter min opfattelse opstår der først og fremmest spørgsmål om relevansen af anmodningen om en vurdering af gyldigheden, således som den er formuleret af den forelæggende ret. Jeg finder det således ikke rimeligt at antage, at en eventuel ugyldighed af disse bestemmelser i direktiv 2000/13 og 2009/54, der er en omarbejdning af direktiv 80/777, ville kunne følge af den omstændighed, at bestemmelserne i en anden retsakt, nemlig forordning nr. 1924/2006, således som den er blevet fortolket af Domstolen, ikke sondrer mellem, hvilken form for natrium, der konkret skal tages i betragtning for så vidt angår et levnedsmiddels indhold af dette næringsstof. Jeg anser det for exceptionelt, at spørgsmålet om gyldighed af en EU-retsakt, som her, er blevet rejst under en sag, hvor en eventuel uforenelighed med chartret følger af den kumulative virkning af bestemmelser i en række forskellige retsakter. Jeg skal endvidere henvise til, at den bedømmelse af en retsakts gyldighed, som Domstolen skal foretage i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse, normalt foretages ud fra forholdene på tidspunktet for retsaktens udstedelse ( 30 ).

40. For så vidt angår genstanden for tvisten i hovedsagen har den franske regering og Rådet ( 31 ) anført, at rækkevidden af det andet præjudicielle spørgsmål er defineret forkert. Efter min opfattelse bør den bedømmelse af gyldigheden, som Domstolen er blevet anmodet om, begrænses til bestemmelserne i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2009/54 og dettes bilag III, hvis kombinerede virkning alene er relevant for den foreliggende sag ( 32 ). Da der ikke findes særlige krav vedrørende angivelser om sammensætningen af natrium i et levnedsmiddel i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/13, som alene indeholder »generelle og horisontale« regler ( 33 ), påvirker de betragtninger, som den forelæggende ret har anført, ikke gyldigheden af sidstnævnte bestemmelse.

41. Jeg finder derfor, at det andet præjudicielle spørgsmål bør omformuleres. Det er under alle omstændigheder min opfattelse, at ugyldighed af afledte EU-retsakter, hvilket ifølge Neptune Distribution støttes på en angivelig uforenelighed med bestemmelser i chartret, ikke kunne antages under omstændigheder som de foreliggende ( 34 ) af følgende nærmere grunde.

2. Begrundelsen for og forholdsmæssigheden af de omhandlede begrænsninger

42. Der hersker ikke tvivl om, at de omhandlede bestemmelser i direktiv 2009/54 udgør en begrænsning af de grundrettigheder, som chartrets artikel 11 og artikel 16 sikrer, idet de begrænser muligheden for, at selskaber, der markedsfører naturligt mineralvand, frit kan formulere indholdet af de anprisninger, som de benytter i deres reklamer for produkterne.

43. Det er imidlertid fast retspraksis, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som er sikret ved chartrets artikel 16, ikke udgør en absolut rettighed og følgelig lovligt kan begrænses af EU-lovgiver ( 35 ). Det samme er tilfældet for så vidt angår ytrings- og informationsfriheden, der er beskyttet i henhold til chartrets artikel 11 ( 36 ). Det fremgår imidlertid af chartrets artikel 52, stk. 1, dels at »[e]nhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold«, dels at der »[u]nder iagttagelse af proportionalitetsprincippet [...] kun [kan] indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder«.

44. For det første er det mit indtryk, at de lovbestemte restriktioner i den foreliggende sag som følge af anvendelsen af de her omhandlede bestemmelser, ikke berører det væsentlige indhold i ytrings- og informationsfriheden og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er anerkendt ifølge henholdsvis chartrets artikel 11 og artikel 16. Selv om disse bestemmelser har til formål at regulere og kontrollere udøvelsen af de nævnte friheder, særligt for så vidt angår angivelse af natriumindhold i mærkning og reklame for naturligt mineralvand, kan de imidlertid ikke antages at indebære et »indgreb i det centrale indhold« af disse rettigheder ( 37 ), eftersom de personer, som de finder anvendelse på, fortsat har mulighed for at ytre sig og informere forbrugerne og bevarer retten til at drive erhvervsvirksomhed inden for de rimelige grænser, der er fastlagt i EU-retten.

45. Det bemærkes for det andet for så vidt angår proportionalitetsprincippet, at det følger af Domstolens retspraksis, at dette princip indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det formål, der lovligt tilstræbes med den omhandlede lovgivning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål ( 38 ).

46. For så vidt angår formålene med bestemmelserne i direktiv 2009/54 bemærkes, at jeg er enig med de regeringer og institutioner, der har afgivet indlæg for Domstolen, i, at de restriktioner, som de indfører, er i overensstemmelse med de »væsentligste formål [om] at beskytte forbrugernes sundhed, forhindre at forbrugerne bliver vildledt, samt sikre loyal handel« ( 39 ). »Beskyttelse af menneskers sundhed« og »forbrugerbeskyttelseshensyn« på et »højt niveau« udgør legitime mål af almen interesse, hvis gennemførelse henhører under EU, således som det fremgår af en række bestemmelser i EUF-traktaten og chartret ( 40 ).

47. For så vidt angår beskyttelse af forbrugernes sundhed fremgår forbindelsen mellem dette mål, der er fastsat i chartrets artikel 35, og vedtagelsen af direktiv 2009/54 klart af ordlyden af direktivets bestemmelser, særligt af femte betragtning hertil, der er gengivet ovenfor, samt af direktivets artikel 9, stk. 2.

48. Den franske regering og Kommissionen har i denne forbindelse præciseret, at angivelse af et lavt indhold af salt (natriumchlorid) i mærkning af og/eller reklame for naturligt mineralvand af køberne ville kunne opfattes som en ernæringsmæssig fordel, mens en sådan angivelse ikke nævner det samlede indhold af natrium til trods for, at videnskaben anbefaler, at indtagelsen af natrium reduceres af medicinske grunde ( 41 ). Neptune Distribution har derimod rejst indsigelse mod, at bestemmelser i den omhandlede afledte ret ikke sondrer mellem på den ene side natriumchlorid, der som bekendt er skadeligt, hvis det indtages i for store mængder, og på den anden side natriumbicarbonat, der forekommer i visse mineralvand. Den forelæggende ret finder, at der »i henseende til sundhedsrisikoen for personer med forhøjet blodtryk og mere generelt den europæiske forbruger, er alvorlig tvivl om ækvivalensen mellem forbruget af vand med højt indhold af natriumbicarbonat og vand med højt indhold af natriumchlorid«, bl.a. ifølge forskellige udtalelser fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) ( 42 ).

49. Jeg finder dels, at det ikke på grundlag af den foreliggende videnskabelige viden er muligt klart at tage stilling til, om det er skadeligt at indtage for meget natrium i form af natriumbicarbonat eller natriumchlorid eller ej, særligt ved forhøjet blodtryk ( 43 ). Ud fra forsigtighedsprincippet ( 44 ), som EU-lovgiver har pligt til at tage i betragtning ( 45 ), forekommer det mig hensigtsmæssigt at forbyde distributører af naturligt mineralvand at angive et lavt saltindhold (natriumchlorid), men undlade at nævne det samlede natriumindhold, der kan skyldes et eventuelt stort indhold af natriumbicarbonat i denne type vand. Jeg anser det endvidere for nødvendigt ikke at tillade disse distributører at anføre forskellen mellem de forskellige former for natrium i angivelser vedrørende deres produkter, således som Neptune Distribution ønsker det, da en sådan anprisning vil kunne vildlede forbrugerne om de mulige sundhedsmæssige fordele ved at indtage andre former for natrium end bordsalt ( 46 ).

50. Det fremgår på den anden side af Deutsches Weintor-dommen ( 47 ), at selv om en anprisning isoleret set er korrekt, kan den lovligt forbydes, såfremt det viser sig, at den er ufuldstændig. I denne sag fastslog Domstolen, der havde fået forelagt en anmodning vedrørende gyldigheden af bestemmelser i forordning nr. 1924/2006, særligt henset til chartrets artikel 16, at de nævnte bestemmelser vedrørende den omstændighed, at en producent eller forhandler af vin uden undtagelse forbydes at gøre brug af en anprisning som den i hovedsagen omhandlede ( 48 ), var forenelige med artikel 6, stk. 1, første afsnit, TEU i betragtning af, at den, selv om den var sandfærdig, var ufuldstændig ( 49 ). EU-lovgiver antog således med rette, at det er nødvendigt at undgå brugen af eventuelt korrekte, men tvetydige angivelser, der afskærer forbrugerne fra at regulere deres forbrug på grundlag af et informeret valg, i den nævnte sag af alkoholholdige drikkevarer og i den foreliggende sag af indholdet af natrium i naturligt mineralvand.

51. For så vidt angår forbrugeroplysning om de væsentligste egenskaber ved varer som naturligt mineralvand bemærkes indledningsvis, at beskyttelsen af dette formål af almen interesse i den foreliggende sag er nært forbundet med det tidligere nævnte formål om beskyttelse af den menneskelige sundhed, og at det således følger heraf, at visse af de tidligere anførte betragtninger ligeledes kan være relevante i denne henseende. Det bemærkes i øvrigt, at ytrings- og informationsfriheden, som er sikret i henhold til chartrets artikel 11, omfatter oplysninger af kommerciel karakter, bl.a. i reklameøjemed, i lighed med hvad der gælder for så vidt angår EMRK’s artikel 10 ( 50 ).

52. Det fremgår af den foreliggende sag, at selv om de parter, der har afgivet indlæg for Domstolen, alle argumenterer for nødvendigheden af at beskytte forbrugerne ved hjælp af præcise og nøjagtige oplysninger, er de besvarelser, som de foreslår, og som støttes på samme grundlag, imidlertid diametralt modsatte ( 51 ). Henset til de ovenfor nævnte internationale institutioners holdninger ( 52 ) anser jeg det for reelt nødvendigt, at distributørerne af naturligt mineralvand giver klar og fuldstændig oplysning om det samlede natriumindhold i vandet, således at en normalt oplyst forbruger kan træffe fuldt informerede valg mellem alle de varer af lignende art, som tilbydes ham ( 53 ), hvilket kræver, at der ikke forekommer vildledning, heller ikke hvor de givne oplysninger eventuelt er sandfærdige ( 54 ).

53. Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt de midler, som EU-lovgiver anvender, er egnede til at sikre de to ovennævnte mål, finder Neptune Distribution, at de begrænsninger af informations- og erhvervsfriheden, der følger af de bestemmelser, som det andet præjudicielle spørgsmål angår, er uforholdsmæssige i forhold til disse mål.

54. Det fremgår imidlertid af Domstolens retspraksis, at »[der skal] indrømmes fællesskabslovgiver et vidt skøn inden for et område som det i det foreliggende tilfælde omhandlede, der for lovgiver involverer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger«, hvoraf følger, at »den retslige kontrol af lovligheden af dens retsakter kun kan være begrænset«, og »[k]un såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institutioner forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig« ( 55 ).

55. Særligt for så vidt angår vurderingen af faktuelle forhold af videnskabelig og teknisk meget kompliceret karakter til at bestemme karakteren og omfanget af de foranstaltninger, som EU-lovgiver vedtager, er det i en sådan situation ubestridt, at Unionens retsinstanser ikke kan sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af videnskabelig og teknisk karakter i stedet for institutionernes, som efter EF-traktaten varetager denne opgave alene ( 56 ). Det fremgår ligeledes af retspraksis, at »den skønsbeføjelse, som de kompetente myndigheder har ved afgørelsen af, hvor den rette balance mellem ytringsfriheden og de ovenfor nævnte formål befinder sig, varierer for hvert enkelt af de formål, der gør det lovligt at begrænse denne ret, og i forhold til de omhandlede aktiviteters karakter«, og det er mit indtryk, at Domstolens skønsmargen er videre navnlig ved erhvervsmæssig – dvs. kommerciel – brug af ytringsfriheden, især i angivelser af reklamemæssig karakter ( 57 ).

56. I den foreliggende sag finder jeg for så vidt angår den vide skønsmargen i forbindelse med videnskabelige og tekniske oplysninger, som er blevet tillagt EU-lovgiver på området, og henset til dennes pligt til at tage hensyn til det ovennævnte forsigtighedsprincip ( 58 ), at denne har haft rimelig grund til at antage, at de formål, som lovligt forfølges med bestemmelserne i direktiv 2009/54, ikke kunne opnås med mindre indgribende foranstaltninger i relation til de friheder, som her er blevet påberåbt af Neptune Distribution i forbindelse med en kommerciel meddelelse.

57. I lighed med den franske regering, Parlamentet, Rådet og Kommissionen bemærkes endvidere, at restriktionen af disse friheder i realiteten er moderat, idet distributørerne af naturligt mineralvand fortsat kan oplyse forbrugerne om vandets sammensætning, bl.a. dets lave indhold af natrium, idet de i mærkning eller reklame anvender de angivelser, som EU-lovgiver udtrykkeligt har tilladt, nemlig de angivelser, der findes i bilag III til direktiv 2009/54, eller angivelser, som lovgiverne i medlemsstaterne eventuelt har tilladt ( 59 ).

58. På baggrund af samtlige disse omstændigheder finder jeg, at EU-lovgiver med vedtagelsen af bestemmelserne i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, og bilag III til direktiv 2009/54 ikke overskred de grænser, som følger af proportionalitetsprincippet, under hensyn til chartrets artikel 11, 16 og 52, stk. 1.

V – Forslag til afgørelse

59. Henset til de anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt af Conseil d’État (Frankrig), således: »1) Bestemmelsen vedrørende betingelserne for lovligheden af ernæringsanprisningen »lavt natriumindhold/lavt saltindhold« i bilaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer er ikke egnet til at finde anvendelse med hensyn til naturligt mineralvand. Bilaget forbyder derimod udtrykkeligt, at anprisningen «meget lavt natriumindhold/meget lavt saltindhold« benyttes om naturligt mineralvand. 2) Bestemmelserne i artikel 9, stk. 2, andet afsnit, og bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/54/EF af 18. juni 2009 om udvinding og markedsføring af naturligt mineralvand er gyldige.«

( 1 ) Originalsprog: fransk.

( 2 ) EUT L 404, s. 9, samt berigtigelse i EUT 2007 L 12, s. 3.

( 3 ) Selv om Domstolen allerede har fortolket flere af bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006, har den derimod aldrig haft anledning til at tage stilling til bilaget.

( 4 ) Natrium, der optræder på listen over »næringsstoffer« i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006.

( 5 ) EFT L 109, s. 29.

( 6 ) EUT L 164, s. 45. Ved dette direktiv, der har fundet anvendelse siden den 16.7.2009, blev der foretaget en omarbejdning og ophævelse af Rådets direktiv 80/777/EØF af 15.7.1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om udvinding og markedsføring af naturligt mineralvand (EUT L 229, s. 1).

( 7 ) Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 25.10.2011 om fødevareinformation til forbrugerne, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 og (EF) nr. 1925/2006 og om ophævelse af Kommissionens direktiv 87/250/EØF, Rådets direktiv 90/496/EØF, Kommissionens direktiv 1999/10/EF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF, Kommissionens direktiv 2002/67/EF og 2008/5/EF og Kommissionens forordning (EF) nr. 608/2004 (EUT L 304, s. 18).

( 8 ) Jf. fodnote 6 i nærværende forslag til afgørelse.

( 9 ) Artikel 2 i direktiv 2000/13 er blevet gennemført i fransk ret ved artikel R. 112-7 i code de la consommation (fransk forbrugerlov). Den affattelse, der var i kraft fra den 25.11.2005 til den 13.12.2014, bestemte i stk. 1: »Mærkningen og dennes nærmere udformning må ikke være af en sådan art, at den vil kunne skabe tvivl hos køberen eller forbrugeren især med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed og især med hensyn til dets egenskaber, sammensætning«, og i stk. 4: »De ovenfor anførte forbud eller restriktioner gælder ligeledes reklame for levnedsmidler og deres præsentationsmåde.«

( 10 ) Jf. punkt 11 i nærværende forslag til afgørelse. Disse to anprisninger er kun tilladt, hvis produktet ikke indeholder mere end en bestemt mængde natrium (henholdsvis »0,12 g« og »0,04 g« natrium »pr. 100 g eller pr. 100 ml«) eller en tilsvarende værdi for salt af mængden af natrium.

( 11 ) Neptune Distribution har gjort gældende, at en anden metode til beregning af den tilsvarende værdi for salt er uegnet, idet natriumindholdet i naturligt mineralvand i det væsentlige forekommer i forbindelse med bicarbonat, og kun en lille del af natriumindholdet danner forbindelse med chlorid, hvorved der dannes salt.

( 12 ) Det praktiske resultat af sidstnævnte fortolkning ville være, at distributøren af naturligt mineralvand med lavt indhold af natriumchlorid, men højt indhold af natriumbicarbonat, ikke ville kunne benytte en angivelse om, at produktet har et lavt indhold af salt (eller natriumchlorid), selv om det må antages at være korrekt, idet en sådan angivelse ville kunne skabe tvivl hos køberne om det samlede natriumindhold i vandet.

( 13 ) Den franske regering har understreget, at såvel førsteinstansen som appelinstansen i tvisten i hovedsagen fandt, at afgørelsen om at forbyde de omtvistede angivelser med urette støttedes på forordning nr. 1924/2006, men at afgørelsen kunne være begrundet i henhold til direktiv 80/777, det senere direktiv 2009/54. Den har anført, at den forelæggende ret ikke har rejst tvivl om denne vurdering, men ikke desto mindre stillede det første spørgsmål, fordi den fandt, at de bestemmelser, som efter dens opfattelse finder anvendelse i sagen – nemlig artikel 2, stk. 1, i direktiv 2000/13 samt artikel 9, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/54 og bilag III hertil – skal forstås i lyset af begrebet »tilsvarende værdi for salt«, der optræder i bilaget til forordning nr. 1924/2006 (jf. punkt 37 i nærværende forslag til afgørelse).

( 14 ) Således som disse er defineret i forordningens artikel 2, stk. 2, fjerde og femte afsnit. Jf. bl.a. dom Ehrmann (C-609/12, EU:C:2014:252, præmis 25 ff.) for så vidt angår forskellene mellem disse to former for anprisninger og sammenhængen mellem de relevante bestemmelser.

( 15 ) Den græske regering har gjort gældende, at det under ingen omstændigheder kan hævdes, at begrebet ernæringsanprisning i den forstand, hvori dette er anvendt i forordning nr. 1924/2006, er forskelligt fra begrebet mærkning, som er reguleret i direktiv 2009/54, idet der i sidste instans er tale om beskyttelse af samme retlige interesser, nemlig såvel beskyttelse af sundheden og forbrugerne som beskyttelse af varernes frie bevægelighed og en sund konkurrence.

( 16 ) Naturligt mineralvand er ligeledes forbeholdt en specifik behandling i direktiv 2000/13 [jf. artikel 2, stk. 1, litra b)], samt i forordning nr. 1169/2011, der erstatter det (jf. henvisningerne til de særlige bestemmelser i EU-lovgivningen vedrørende naturligt mineralvand i forordningens artikel 7 og 29 samt i bilag V til denne).

( 17 ) Når de nævnte bestemmelser i direktiv 2009/54 sammenholdes, kan angivelsen »egnet til natriumfattig kost« benyttes om naturligt mineralvand, hvis »indholdet af natrium er under 20 mg/l«; dette kriterium henviser ikke til en eventuel tilsvarende værdi for salt. Det bemærkes, at denne angivelse, hvis indhold er fuldstændig klart for en gennemsnitsforbruger, ikke alene vedrører et relativt natriumindhold, men – gennem henvisningen til den omhandlede ordning – en absolut mængde.

( 18 ) Dette skyldes endvidere det kemiske faktum, at naturligt mineralvand ikke indeholder salt (natriumchlorid) som sådan. Som den franske regering og Rådet har anført, kan det indeholde mineralstoffer som natrium, bicarbonat og chlorid, men kun i opløst form og ikke i nogen af de forbindelser, som sidstnævnte kan danne, såsom natriumbicarbonat eller natriumchlorid, da ioner fra hvert af disse stoffer findes opløst i disse væsker.

( 19 ) Parlamentet og Rådet har alene taget stilling til besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål. Deres indlæg indeholder imidlertid visse oplysninger, der ligeledes er nyttige med henblik på at belyse det første præjudicielle spørgsmål.

( 20 ) Jf. fodnote 10.

( 21 ) Jeg erindrer om, at direktivet udelukkende henviser til »natrium« i denne type vand (jf. bilag III).

( 22 ) Ifølge 37. betragtning til forordning nr. 1169/2011 er det med henblik på »at sikre, at den endelige forbruger har let ved at forstå oplysningerne på mærkningen«, «hensigtsmæssigt at bruge betegnelsen »salt« på mærkningen i stedet for den tilsvarende betegnelse for næringsstoffet »natrium«. I bilag I, punkt 11, præciseres endvidere for så vidt angår den »næringsdeklaration«, der er fastsat i forordningen, at der »[v]ed »salt« forstås salt svarende til indholdet beregnet efter formlen: salt = natrium × 2,5«, og det tilføjes i Kommissionens dokument med overskriften »Spørgsmål og svar vedrørende anvendelsen af forordning (EU) nr. 1169/2011 om fødevareinformation til forbrugerne« af 31.1.2013, at der i denne forbindelse skal tages hensyn til »fødevarens samlede natriumindhold« (jf. punkt 3.25).

( 23 ) Jf. bl.a. forordningens betragtning 1, 2, 9 og 10 samt dens artikel 1, stk. 1, tillige med punkt 6 i begrundelsen til forslaget (COM(2003) 424 endelig udg., der mundede ud i dens vedtagelse.

( 24 ) Rådet nævner bl.a. retningslinjer fra Codex Alimentarius – et fælles organ bestående af De Forenede Nationers Fødevare- og Landbrugsorganisation (herefter »FAO«) og Verdenssundhedsorganisationen (herefter »WHO«) – dels »om næringsdeklaration (CAC/GL 2-1985, som revideret i 2013), dels »for anvendelse af ernærings- og sundhedsanprisninger« (CAC/GL 23-1997, som revideret i 2004). Det bemærkes, at syvende betragtning til forordning nr. 1924/2006 udtrykkeligt henviser til de sidstnævnte.

( 25 ) Europa-Parlamentet har bl.a. henvist til et WHO-dokument, der bærer titlen »Réduire les apports en sel au niveau des populations, Rapport du forum et de la réunion technique OMS 5-7 octobre 2006, Paris, France« (tilgængelig på følgende internetadresse: http://apps.who.int/iris/handle/10665/43712), hvori det præciseres, at »i [...] nærværende rapport [...] benyttes udtrykket salt om såvel indholdet af natrium som af natriumchlorid. Udtrykket nedbringelse af saltindholdet i levnedsmidler betegner nedsættelse af det samlede natriumindhold fra alle næringskilder« (s. 3, original fremhævelse).

( 26 ) Jf. vedrørende indholdet af denne frihed »forklaringer til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder« (EUT 2007 C 303, s. 17), der ifølge artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, skal tages i betragtning ved dets fortolkning.

( 27 ) Det fremgår af chartrets artikel 52, stk. 3, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Dette princip er imidlertid ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. Det bemærkes, at bestemmelsen har betydning i relation til chartrets artikel 11, hvis indhold svarer til EMRK’s artikel 10, og ikke i relation til dets artikel 16, idet EMRK ikke indeholder en tilsvarende bestemmelse.

( 28 ) Den forelæggende ret forklarer den anførte »ækvivalens« med henvisning til, at bilaget til forordning nr. 1924/2006 uden forskel refererer til indholdet af natrium i et levnedsmiddel eller dets »tilsvarende værdi for salt« ved definitionen af de grænser, under hvilke det er tilladt at benytte anprisningerne »et lavt eller et meget lavt natriumindhold/saltindhold«.

( 29 ) I og med naturligt mineralvand ikke indeholder natriumchlorid (salt), men kun chloridioner eller natriumioner, hver især i opløst form (jf. fodnote 18 i nærværende forslag til afgørelse), er det min opfattelse, at de angivelser, som tvisten i hovedsagen angår, er upræcise.

( 30 ) Jf. dom SAM Schiffahrt og Stapf (C-248/95 og C-249/95, EU:C:1997:377, præmis 46).

( 31 ) Denne regering understreger med rette, at den forelæggende rets tvivl alene vedrører gyldigheden af forbuddet med at anføre, at naturligt mineralvand med et højt indhold af natriumbicarbonat har et lavt indhold af salt eller natriumchlorid, og ikke gyldigheden af det generelle forbud mod en mærkning, som kan vildlede forbrugeren, eller som tillægger et levnedsmiddel virkninger eller egenskaber, som det ikke har.

( 32 ) Efter min opfattelse har den forelæggende ret med urette henvist til artikel 9, stk. 1, og stk. 2, første afsnit, idet der kun henvises til bilag III til direktiv 2009/54 i bestemmelsens stk. 2, andet afsnit. Dette er det eneste sted, hvor de tilladte angivelser og kriterierne for deres anvendelse er nævnt, hvilket reelt er genstanden for det andet præjudicielle spørgsmål.

( 33 ) Jf. fjerde og femte betragtning til direktiv 2000/13. Ifølge ottende betragtning til direktiv 2009/54 fastsætter dette de nødvendige »supplerende bestemmelser og undtagelsesbestemmelser« til de »almindelige regler« i direktiv 2000/13.

( 34 ) Til sammenligning bemærkes, at de indgreb, som i dom Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238) foranledigede Domstolen til at erklære det direktiv, som sagen angik, ugyldigt på grund af manglende proportionalitet, var af en helt anden betydning.

( 35 ) Jf. bl.a. generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse Deutsches Weintor (C-544/10, EU:C:2012:189, punkt 66 ff.) samt dom Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

( 36 ) Jf. domme Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333, præmis 79) og Damgaard (C-421/07, EU:C:2009:222, præmis 26). De førnævnte forklaringer vedrørende chartrets artikel 11 fastslår, at lovbestemte restriktioner af den ytringsfrihed, som chartret sikrer, skal respektere de betingelser, der er fastsat i EMRK’s artikel 10, stk. 2.

( 37 ) Jf. bl.a. domme Karlsson m.fl. (C-292/97, EU:C:2000:202, præmis 45 ff.), Deutsches Weintor (C-544/10, EU:C:2012:526, præmis 54 og 57) og Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 39 og 40).

( 38 ) Jf. bl.a. dom Schaible (C-101/12, EU:C:2013:661, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

( 39 ) Jf. femte betragtning til direktiv 2009/54.

( 40 ) I forlængelse af artikel 9 og artikel 12 TEUF (om generelle bestemmelser) og artikel 114, stk. 3, TEUF (om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger) bekræfter artikel 168, stk. 1, og artikel 169, stk. 1, TEUF, at »der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Unionens politikker og aktiviteter« tillige med et »højt forbrugerbeskyttelsesniveau«, hvilke bestemmelser er blevet tillagt rang som »principper« i henholdsvis chartrets artikel 35 og artikel 38 (jf. de førnævnte »Forklaringer til chartret«).

( 41 ) Den franske regering har gjort gældende, at det på grundlag af resultaterne af international forskning, som forskellige sundhedsmyndigheder, navnlig WHO, har indsamlet, må konkluderes, at der er en direkte forbindelse mellem indtagelse af for meget natrium og risiko for forhøjet blodtryk, såvel som for hjerte-kar-sygdomme og nyresygdomme som følge heraf.

( 42 ) Ifølge forelæggelseskendelsen fremgår det af sagens akter i den nationale sag, navnlig af en udtalelse af 21.4.2005 fra EFSA, at den primære bivirkning ved et øget natriumindhold er forhøjet blodtryk. Selv om natrium er hovedårsagen, spiller chloridioner ligeledes en rolle ved forhøjet blodtryk i forbindelse med et stort saltforbrug. Flere undersøgelser synes at vise, at kost med højt indhold af natriumbicarbonat ikke har samme uønskede virkning som en kost med højt indhold af natriumchlorid for personer, der lider af forhøjet blodtryk. I en udtalelse offentliggjort i juni 2011 afviste EFSA på listen over tilladte sundhedsanprisninger fastsat i artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, at medtage anprisningen, hvorefter natriumbicarbonat ikke har en uønsket virkning på blodtrykket, med den begrundelse at undersøgelsen til støtte for denne anprisning ikke gav tilstrækkelige metodologiske garantier for at drage disse konklusioner, men ifølge den forelæggende ret bevirker denne ene omstændighed heller ikke, at det kan bekræftes, at natriumbicarbonat skal betragtes således, at det kan give anledning til eller forværre forhøjet blodtryk på samme måde og i samme grad som natriumchlorid.

( 43 ) Indholdet af den artikel, som Neptune Distribution har fremlagt (J.-J. Helwig, »À l’instar du chlorure de sodium, le bicarbonate de sodium doit-il être considéré comme pouvant induire ou aggraver l’hypertension artérielle?«, Médecine et nutrition, 2008, volume 44, nr. 1, s. 29-37), forekommer mig ikke at være af afgørende betydning i denne henseende, idet det hverken er godtgjort, om publikationen hidrører fra en videnskabeligt anerkendt autoritet, eller om den er udtryk for en aktuel samstemmende opfattelse inden for lægeverdenen. Forfatteren anfører i øvrigt selv, at artiklen »ikke søger at besvare [det] spørgsmål, [som titlen rejser], men snarere så objektivt som muligt at redegøre for de forsøgsdata, der er fremkommet inden for dette område [...] i løbet af de to sidste årtier«.

( 44 ) Det følger af dette princip, således som det er blevet fortolket af Domstolen, »at når der er usikkerhed med hensyn til om og i givet fald, i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, kan der træffes beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har«, og at det er tilstrækkeligt, »at sandsynligheden for en reel skade på folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder« (dom Acino mod Kommissionen, C-269/13 P, EU:C:2014:255, præmis 57 og 58 og den deri nævnte retspraksis), særligt henset til »de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater« (dom Afton Chemical, C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 60).

( 45 ) Jf. bl.a. dom Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 og C-155/04, EU:C:2005:449, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).

( 46 ) Den franske regering har med rette anført, at en angivelse, der understreger det lave saltindhold (natriumchlorid) i naturligt mineralvand, som i øvrigt har et meget stort indhold af natricumbicarbonat, kan maskere det betydelige indhold af natrium i denne type vand, og følgelig kan tilskynde til, at der indtages for meget af denne type vand, hvilket kan føre til, at den daglige tilførsel af natrium, som WHO anbefaler, overskrides.

( 47 ) C-544/10, EU:C:2012:526.

( 48 ) Domstolen udtalte, at begrebet »sundhedsanprisning« i denne forordnings forstand – der normalt ikke er tilladt for alkoholholdige drikkevarers vedkommende – omfatter en betegnelse såsom »letfordøjelig« ledsaget af en angivelse af et reduceret indhold af stoffer, der anses for negative af de fleste forbrugere (ibidem, præmis 41).

( 49 ) Domstolen bemærkede, at den omtvistede anprisning, såfremt det antages, at den isoleret set kan anses for at være materiel korrekt, ikke desto mindre viser sig at være ufuldstændig, og følgelig tvetydig, eller endog vildledende, idet den fremhæver, at den omhandlede vin er letfordøjelig, hvorimod den fortier den omstændighed, at de farer, som er forbundet med indtagelse af alkoholholdige drikkevarer, uagtet den gode fordøjelse, på ingen måde fjernes og end ikke begrænses (ibidem, præmis 50 f.). På samme måde har Domstolen i dom Teekanne (C-195/14, EU:C:2015:361, præmis 36-41) fremhævet, at mærkningen af et levnedsmiddel, generelt set, kan vildlede en gennemsnitsforbruger, selv om den ingrediensliste, mærkningen indeholder, er eksakt.

( 50 ) Jf. bl.a. domme Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-380/03, EU:C:2006:772, præmis 155) og Damgaard (C-421/07, EU:C:2009:222, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis) samt dom afsagt af EMD i sagen Hachette Filipacchi Presse Automobile og Dupuy mod Frankrig af 5.3.2009, nr. 13353/05 (§ 30 og den deri nævnte retspraksis).

( 51 ) Neptune Distribution har således gjort gældende, at udbredelse af en oplysning, der er såkaldt korrekt (jf. mine forbehold i fodnote 29) vedrørende sammensætningen af en naturlig mineralvand med højt indhold af natriumbicarbonat, men lavt indhold af natriumchlorid, bidrager til forbrugerbeskyttelsen, idet det hjælper dem til at vælge en rigtig kostsammensætning, mens den franske regering har gjort gældende, at de restriktioner, der er fastsat ved direktiv 2000/13 og 2009/54 vedrørende angivelser som dem, hovedsagen angår, er egnede og nødvendige for at give forbrugerne mulighed at foretage et kvalificeret valg i fuld overensstemmelse med deres ernæringsmæssige behov.

( 52 ) Især de udtalelser fra WHO og EFSA, der er nævnt ovenfor i fodnote 25 og 42.

( 53 ) Selv om forordning nr. 1169/2011 ikke finder anvendelse på den foreliggende sag (jf. punkt 7 ovenfor), anser jeg det for hensigtsmæssigt at fremhæve ønsket om at informere forbrugerne bedst muligt for at give dem mulighed for at »træffe informerede valg« om levnedsmidler, der optræder flere gange i forordningen, navnlig for så vidt angår næringselementer såsom natrium (jf. bl.a. 3., 4., 10., 34., 36. og 37. betragtning samt artikel 3, stk. 1, og artikel 4). Jf. ligeledes Kommissionens hvidbog med titlen »En EU-strategi om sundhedsproblemer i relation til ernæring, overvægt og fedme«, KOM(2007) 279 endelig s. 5 f.

( 54 ) Jf. punkt 50 i nærværende forslag til afgørelse og i analogi hermed EMD’s dom i sagen Markt intern Verlag GmbH og Klaus Beermann mod Tyskland, (af 20.11.1989, nr. 10572/83, serie A nr. 165, § 35).

( 55 ) jf. bl.a. domme Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 og C-155/04, EU:C:2005:449, præmis 52), Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-380/03, EU:C:2006:772, præmis 145 og den deri nævnte retspraksis) samt Etimine (C-15/10, EU:C:2011:504, præmis 125 og den deri nævnte retspraksis), mine fremhævelser.

( 56 ) Jf. domme Nickel Institute (C-14/10, EU:C:2011:503, præmis 60) og Etimine (C-15/10, EU:C:2011:504, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).

( 57 ) Jf. bl.a. domme Tyskland mod Parlamentet og Rådet (C-380/03, EU:C:2006:772, præmis 155) og Damgaard (C-421/07, EU:C:2009:222, præmis 27) samt mit forslag til afgørelse Novo Nordisk (C-249/09, EU:C:2010:616, punkt 46 ff.). EMD foretager ligeledes en afvejning ved udøvelsen af sin kontrolbeføjelse, og den accepterer en varierende en skønsmargen afhængig af hvilken form for ytringsfrihed, der er tale om, og den sammenhæng den indgår i, idet den tilladte margin klart er videre inden for det kommercielle område (jf. bl.a. EMD’s domme Ahmed m.fl. mod Det Forenede Kongerige, nr. 22954/93, CEDH 1998-VI, § 61, samt Remuszko mod Polen, nr. 1562/10, af 16.7.2013, § 64 og den deri nævnte retspraksis).

( 58 ) Jf. punkt 49.

( 59 ) Rådet og Kommissionen har i denne forbindelse påpeget, at de angivelser, der fremgår af bilag III, tillader, at forbrugere får oplysning om såvel det almindelige mineralindhold i naturligt mineralvand (jf. f.eks. angivelsen »stærkt mineralholdigt«), som om de karakteristiske bestanddele i vandet (jf. f.eks. angivelserne »bicarbonatholdigt«, »chlorholdigt« og »natriumholdigt«), eller hvorvidt det kan opfylde særlige kostkrav (ved hjælp af angivelsen »egnet til natriumfattig kost«, der efter min opfattelse er mest velegnet, forudsat at denne type naturligt mineralvand har et natriumindhold på under 20 mg/l, således som bestemmelsen kræver). De har endvidere med rette anført, at den omstændighed, at medlemsstaterne ikke har udnyttet muligheden – i henhold til artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2009/54 – for at tillade andre angivelser end dem, der er opregnet i bilag III, er et konkret indicium for, at den kritiserede ordning som sådan er egnet til at sikre, at forbrugerne får en egnet information af distributørerne af naturligt mineralvand. Det er endvidere korrekt, således som Parlamentet har fremhævet, at denne mulighed er fleksibel, hvilket bekræfter, at de retsregler, som EU-lovgiver har indført, opfylder proportionalitetsprincippet.