Forslag til afgørelse fra generaladvokat Geelhoed fremsat den 14. november 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland. - Traktatbrud - direktiv 98/56/EF - afsætning af prydplanteformeringsmateriale - manglende gennemførelse inden for den fastsatte frist - fortolkningsvanskeligheder. - Sag C-135/01.



Samling af Afgørelser 2003 side I-02837



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. I denne sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke inden for den fastsatte frist har udarbejdet og meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, som er nødvendige med henblik på en fuldstændig gennemførelse af Rådets direktiv 98/56/EF af 20. juli 1998 om afsætning af prydplanteformeringsmateriale (herefter »direktivet«). Gennemførelsesfristen udløb i henhold til direktivets artikel 19 den 1. juli 1999.

2. Direktivet vedrører afsætning af prydplanteformeringsmateriale inden for Fællesskabet. Det fastsætter krav vedrørende kvaliteten og den sundhedsmæssige tilstand af prydplanteformeringsmateriale.

3. Direktivets artikel 2, nr. 1, bestemmer følgende:

»I dette direktiv forstås ved:

1) »Formeringsmateriale«: plantemateriale, som tjener til:

- formering af prydplanter

- produktion af prydplanter; er der imidlertid tale om produktion af hele planter, finder denne definition kun anvendelse for så vidt den således producerede prydplante er bestemt til videre omsætning.

»Formering«: vegetativ eller anden reproduktion.«

4. Ved skrivelse af 16. november 1999 tilstillede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland en åbningsskrivelse, fordi den ikke havde modtaget underretning fra den tyske regering om gennemførelsen af direktivet. Regeringen besvarede skrivelsen den 18. januar 2000. Heri oplyste regeringen Kommissionen om, at direktivet ville blive gennemført ved en ændring af Saatgutverkehrsgesetz (lov om salg af frø) og af Anbaumaterialverordnung (bekendtgørelse om salg af grøntsags-, frugt- og prydplanter). Ændringerne var under udarbejdelse. Forsinkelsen med hensyn til gennemførelsen skyldtes de vanskeligheder, som den tyske regering havde ved definitionen af begrebet »formeringsmateriale«.

5. Den 19. juli 2000 fremsatte Kommissionen over for Forbundsrepublikken Tyskland en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den tyske regering til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder efter meddelelsen herom. Regeringen svarede herpå ved skrivelse af 10. oktober 2000, hvori den på ny nævnte fortolkningsvanskelighederne. Ved skrivelse af 15. december 2000 fremsendte regeringen supplerende oplysninger til Kommissionen og meddelte, at gennemførelsen af direktivet ville ske i nær fremtid.

6. Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland endnu ikke har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme forpligtelserne i henhold til direktivet.

7. Forbundsrepublikken Tyskland har i svarskriftet ikke bestridt forsinkelsen med hensyn til gennemførelsen af direktivet. Alligevel mener regeringen, at sagen skal afvises, idet den administrative procedure ikke er forløbet forskriftsmæssigt. Forbundsregeringen havde faktisk allerede i svaret på den første åbningsskrivelse henvist til det grundlæggende begreb »formeringsmateriale«, hvis indhold var uklart. Denne uklarhed skyldtes også forskelle i direktivets sproglige versioner. Det Stående Udvalg, som blev oprettet ved direktivets artikel 17, har ikke på mødet den 25. november 1999 korrigeret denne mangel på ensartet fortolkning. Da Kommissionen ikke på noget tidspunkt under den administrative procedure har omtalt disse fortolkningsvanskeligheder, foreligger der herved en begrundelsesmangel, som gør den administrative procedure ugyldig. I duplikken kommer Forbundsrepublikken Tyskland nærmere ind på den påståede usikkerhed såvel som Det Stående Udvalgs møde. Regeringen har ligeledes henvist til dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland , hvori Domstolen beskæftigede sig med de af forbundsregeringen påståede fortolkningsvanskeligheder. Domstolen tog dem i den konkrete sag ikke i betragtning, i det omfang de først blev påberåbt efter den fastsatte frist for gennemførelsen af de omhandlede direktiver. I den foreliggende sag blev Kommissionen derimod underrettet inden udløbet af fristen.

8. Jeg kan ikke se, hvordan de fortolkningsvanskeligheder, som Forbundsrepublikken Tyskland har påberåbt sig, vil kunne medføre, at sagen afvises.

9. Lad mig først bemærke, at det fremgår af fast retspraksis, at den administrative procedure har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter. Derudover gør den administrative procedure det muligt at afgrænse genstanden for en eventuel retssag. I denne henseende skal den administrative procedure opfylde to betingelser: Medlemsstaten skal have mulighed for at udøve kontradiktion, og genstanden for tvisten skal være klart afgrænset. Der er efter min opfattelse ikke nogen tvivl om, at de to betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Det, som Forbundsrepublikken Tyskland har foreholdt Kommissionen, skyldes ikke så meget, at Forbundsrepublikken ikke har været i stand til at udøve kontradiktion, men snarere, at Kommissionen ikke er blevet overbevist om dens argumentation.

10. For så vidt bør den foreliggende sag adskilles fra dem, som gav anledning til to traktatbrudssager mod Irland . Generaladvokat Mischo og Ruiz-Jarabo Colomer foreslog, at disse sager blev afvist under henvisning til, at Kommissionen under den administrative procedure ikke havde imødegået de argumenter, som den irske regering havde fremsat efter åbningsskrivelsen. I de to sager understregede generaladvokaterne, at det tilkom Kommissionen - som traktatens vogter - nøje at undersøge de argumenter, som blev fremsat over for den. Jeg deler deres opfattelse for så vidt angår Kommissionens undersøgelsespligt. Ikke desto mindre er det i det foreliggende tilfælde uden betydning, at Kommissionen ikke har overholdt denne forpligtelse.

11. Det er efter min opfattelse uden nogen som helst relevans, at den tyske regering - som den påstår - har underrettet Kommissionen inden udløbet af gennemførelsesfristen. Således var direktivets indhold på dette tidspunkt allerede blevet fastlagt. Det samme var tilfældet med hensyn til medlemsstaternes forpligtelse til at gennemføre direktivet i national ret inden den 1. juli 1999. Det drejer sig i denne forbindelse ikke om en forpligtelse over for Kommissionen, men om en forpligtelse, som følger direkte af EF-traktaten. Som følge heraf kan en medlemsstat ikke dække sig bag synspunkter udtrykt af Kommissionen med hensyn til et direktivs indhold, eller som det er tilfældet i den foreliggende sag, bag den omstændighed, at Kommissionen har afholdt sig fra at udtrykke sit synspunkt om emnet. Kommissionens synspunkter kan ikke begrunde en forlængelse af de frister, inden for hvilke medlemsstaterne er forpligtede til at gennemføre direktiver.

12. Ordlyden af præmis 7 i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland kan ikke føre til et andet resultat. Den pågældende sag omhandlede slet ikke den hypotetiske situation, hvor en medlemsstat underretter Kommissionen om vanskeligheder i forbindelse med direktivets gennemførelse før udløbet af den fastsatte frist. Det tilkom heller ikke Domstolen at udtale sig herom.

13. Det vil sige, at såfremt en medlemsstat har vanskeligheder, der skyldes et direktivs uklarhed, kan den, inden dets gennemførelse, som medlem af Rådet, handle med henblik på at opnå en ændring af direktivteksten.

14. Artikel 10 EF pålægger heller ikke Kommissionen at afholde sig fra at anlægge en traktatbrudssag i den situation, hvor en medlemsstat har fortolkningsvanskeligheder ved gennemførelsen af et direktiv. Hvis man tillod en anden opfattelse, ville Kommissionen ikke være i stand til at udføre sin opgave med at påse en korrekt gennemførelse inden for den fastsatte frist i alle medlemsstaterne. Desuden ville dette medføre en uberettiget forskelsbehandling mellem de medlemsstater, som har vanskeligheder, og de øvrige.

15. Efter at have påvist at sagen kan fremmes til realitetsbehandling, skal det undersøges, om den er begrundet.

16. Lad mig bemærke, at ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. I den foreliggende sag blev ovennævnte udtalelse fremsat den 19. juli 2000, og heri blev den tyske regering opfordret til at meddele Kommissionen de foranstaltninger, som den påtænkte at træffe, inden for en frist på to måneder. Domstolen kan således ikke tage de ændringer, som er sket efter den 19. september 2000, i betragtning.

17. De fortolkningsvanskeligheder, en medlemsstat har, fritager den ikke fra forpligtelsen til at gennemføre et direktiv i national ret inden for den fastsatte frist. I henhold til artikel 249 EF er et direktiv med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat. Traktatbruddet er dermed fastslået.

Forslag til afgørelse

18. Jeg foreslår følgelig Domstolen at give Kommissionen medhold og fastslå følgende:

- Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 98/56/EF af 20. juli 1998 om afsætning af prydplanteformeringsmateriale, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivet.

- Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.