DOMSTOLENS DOM AF 11. JUNI 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - DIREKTIV OM TITANDIOXIDAFFALD - HJEMMEL. - SAG C-300/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02867

svensk specialudgave side I-00199

finsk specialudgave side I-00211



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter - valg af hjemmel - kriterier

2. Institutionernes retsakter - valg af hjemmel - institutionen kompetent i henhold til to traktatbestemmelser - anvendelse af dobbelt hjemmel - graenser - anvendelse af dobbelt hjemmel til skade for Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen

(EOEF-Traktaten, art. 100 A, 130 S og 149, stk. 2)

3. Tilnaermelse af lovgivninger - direktiv der har til formaal i en industrisektor at fjerne konkurrencefordrejninger som foelge af foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet individuelt ud fra miljoebeskyttelseshensyn - bidrag til virkeliggoerelsen af enhedsmarkedet - hjemmel - Traktatens artikel 100 A

(EOEF-Traktaten, art. 100 A, 130 R og 130 S; Raadets direktiv 89/428)

Sammendrag

1. Inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet kan en institutions valg af hjemmel for en retsakt ikke foretages alene paa grundlag af dens egen opfattelse med hensyn til det formaal, der soeges tilgodeset, men skal foretages paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve. Saadanne forhold omfatter bl.a. den paagaeldende retsakts formaal og indhold.

2. I det omfang en institutions kompetence hviler paa to bestemmelser i Traktaten, skal institutionen anvende begge disse bestemmelser som hjemmel, naar den udsteder retsakter paa omraadet. Saafremt den ene bemyndigelsesbestemmelse, som f.eks. Traktatens artikel 100 A, foreskriver anvendelse af den samarbejdsprocedure med Parlamentet, der er fastsat i Traktatens artikel 149, stk. 2 - hvorefter Raadet kan traeffe afgoerelse med kvalificeret flertal, naar det tilslutter sig de af Parlamentet fremsatte og af Kommissionen gentagne aendringer - og saafremt den anden bemyndigelsesbestemmelse, som f.eks. Traktatens artikel 130 S, foreskriver, at Raadet skal traeffe afgoerelse med enstemmighed efter en simpel hoering af Parlamentet, vil anvendelsen af dobbelt hjemmel dog goere den samarbejdsprocedure, som har til formaal at styrke Parlamentets deltagelse i Faellesskabets lovgivningsproces, indholdsloes. Denne deltagelse er paa faellesskabsniveau en afspejling af et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken. Heraf foelger, at anvendelsen af en dobbelt hjemmel i et saadant tilfaelde er udelukket, og at det derfor er noedvendigt at afgoere, hvilken af de to bemyndigelsesbestemmelser, der er rette hjemmel.

3. Raadet burde have anvendt artikel 100 A som hjemmel for direktiv 89/428 om fastsaettelse af naermere regler for indbyrdes tilnaermelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik paa at bringe den til ophoer for det foerste, fordi det foelger af selve ordlyden af Traktatens artikel 130 R, stk. 2, at en faellesskabsforanstaltning ikke kan henhoere under bestemmelserne i artikel 130 S alene paa grund af den omstaendighed, at den bl.a. forfoelger miljoebeskyttelsesformaal, for det andet, fordi en foranstaltning, der inden for en bestemt industrisektor tilsigter at harmonisere nationale bestemmelser om produktionsvilkaar, som er vedtaget ud fra miljoebeskyttelseshensyn, men som kan indebaere konkurrencefordrejninger, henhoerer under anvendelsesomraadet for Traktatens artikel 100 A, da den kan bidrage til oprettelsen af det indre marked, og for det tredje, fordi de miljoebeskyttelsesformaal, der er omhandlet i artikel 130 R, effektivt kan forfoelges ved hjaelp af harmoniseringsforanstaltninger, truffet med hjemmel i artikel 100 A. Da Raadet med urette har anvendt artikel 130 S, boer direktivet annulleres.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 28. september 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om annullation af Raadets direktiv 89/428/EOEF af 21. juni 1989 om fastsaettelse af naermere regler for indbyrdes tilnaermelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik paa at bringe den til ophoer (EFT L 201, s. 56).

2 I dette direktiv, som Raadet har udstedt med enstemmighed i henhold til EOEF-Traktatens artikel 130 S, "fastsaettes ... de naermere regler for harmonisering af programmer for nedbringelse af forurening fra affald fra eksisterende industrianlaeg med henblik paa at bringe denne til ophoer og for at forbedre konkurrencevilkaarene for titandioxidindustrien" (artikel 1). Med henblik herpaa fastsaettes harmoniserede krav til behandlingen af de forskellige typer affald fra titandioxidindustrien. Saaledes indfoeres der et totalt stop for visse former for affald fra eksisterende industrianlaeg, som anvender bestemte forarbejdningsprocesser (artikel 3 og 4). For andre former for affald fra eksisterende industrianlaeg derimod fastsaetter direktivet maksimumsvaerdier for farlige stoffer (artikel 6 og 9).

3 Det fremgaar af sagen, at der til grund for det anfaegtede direktiv ligger et forslag, som Kommissionen forelagde Raadet den 18. april 1983, og som havde hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 og 235. Som foelge af Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden aendrede Kommissionen retsgrundlaget for sit forslag, saaledes at det herefter havde hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 A, der var indsat i Traktaten ved Den Europaeiske Faelles Akt. Raadet indtog under sit moede den 24. og 25. november 1988 imidlertid det faelles standpunkt, at det fremtidige direktiv skulle udstedes med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 130 S. Til trods for de indvendinger, som blev fremsat af Europa-Parlamentet, der - da det blev hoert af Raadet i henhold til artikel 130 S - havde fundet det af Kommissionen valgte retsgrundlag korrekt, udstedte Raadet det paagaeldende direktiv med artikel 130 S som hjemmel.

4 Da det saaledes er Kommissionens opfattelse, at direktiv 89/428 savner gyldig retshjemmel, for saa vidt som det er udstedt i henhold til artikel 130 S og ikke i henhold til artikel 100 A, har den anlagt naervaerende annullationssoegsmaal.

5 Ved kendelse af 21. februar 1990 har Domstolen givet Europa-Parlamentet tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegerens paastande.

6 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

7 Kommissionen har, stoettet af Europa-Parlamentet, gjort gaeldende, at uanset direktivet bidrager til beskyttelse af miljoeet, er dets "hovedformaal" eller "tyngdepunkt" at forbedre konkurrencevilkaarene for titandioxidindustrien. Det udgoer derfor en foranstaltning, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion, jf. artikel 100 A, og burde derfor have vaeret udstedt med hjemmel i denne bemyndigelsesbestemmelse.

8 Kommissionen har naermere anfoert, at det fremgaar af ordlyden af artikel 100 A og 130 S, at miljoebeskyttelseskravene er en integrerende del af den harmonisering, der skal gennemfoeres med hjemmel i artikel 100 A. Heraf foelger, at artikel 100 A, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion, er en lex specialis i forhold til artikel 130 S, der ikke i sig selv er bestemt til at tjene virkeliggoerelsen af dette formaal.

9 Raadet har anfoert, at artikel 130 S er rette hjemmel for direktiv 89/428. Raadet erkender, at direktivet ligeledes tilsigter at harmonisere konkurrencevilkaarene for den paagaeldende industrisektor og derfor ogsaa fremmer det indre markeds oprettelse og funktion, men er dog af den opfattelse, at den anfaegtede retsakts "tyngdepunkt" bestaar i at bringe forureningen fra affald fra titandioxidfremstillingen til ophoer. Et saadant formaal er omfattet af de i artikel 130 R opregnede formaal, som skal forfoelges med foranstaltninger truffet i medfoer af artikel 130 S.

10 Det bemaerkes indledningsvis, at inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet kan en institutions valg af hjemmel for en retsakt ikke foretages alene paa grundlag af dens egen opfattelse med hensyn til det formaal, der soeges tilgodeset, men paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve (jf. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493, praemis 11). Saadanne forhold omfatter bl.a. retsakters formaal og indhold.

11 Hvad angaar det forfulgte formaal, anfoeres det i artikel 1 i direktiv 89/428, at det tilsigter, dels at harmonisere programmer for nedbringelse af forurening fra affald fra eksisterende anlaeg inden for titandioxidindustrien med henblik paa at bringe denne til ophoer, dels at forbedre konkurrencevilkaarene for den naevnte sektor. Direktivet forfoelger saaledes det dobbelte formaal at beskytte miljoeet og forbedre konkurrencevilkaarene.

12 Hvad angaar indholdet af direktiv 89/428, forbyder dette eller foreskriver nedbringelse af - inden for praecise vaerdigraenser - udledning af affald fra eksisterende industrianlaeg inden for naevnte sektor, idet det ligeledes fastsaetter frister for ivaerksaettelsen af de forskellige bestemmelser. Ved saaledes at paalaegge forpligtelser vedroerende behandlingen af affald fra titandioxidfremstillingen kan direktivet baade nedbringe forureningen og tilvejebringe mere ensartede produktions- og derfor ogsaa konkurrencevilkaar, idet de nationale bestemmelser om behandling af affald, som direktivet har til formaal at harmonisere, har indvirkning paa produktionsomkostningerne for titandioxidindustrien.

13 Det foelger heraf, at direktivet baade med hensyn til formaal og indhold, saaledes som de fremgaar af dets ordlyd, paa uadskillelig maade vedroerer baade miljoebeskyttelse og fjernelse af uligheder i konkurrencevilkaarene.

14 Traktatens artikel 130 S bestemmer, at Raadet traeffer afgoerelse om de foranstaltninger, der skal ivaerksaettes af Faellesskabet paa miljoeomraadet. Traktatens artikel 100 A, stk. 1, omhandler Raadets vedtagelse af foranstaltninger med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion. Ifoelge Traktatens artikel 8 A, stk. 2, indebaerer dette marked "et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital". Ifoelge Traktatens artikel 2 og 3 forudsaetter dette marked konkurrencevilkaar, der ikke er fordrejede.

15 Ved ivaerksaettelsen af de grundlaeggende friheder, der er opregnet i artikel 8 A, noedvendiggoer forskellene mellem medlemsstaternes retsordener, at der traeffes harmoniseringsforanstaltninger paa omraader, hvor der er risiko for, at disse forskelle kan skabe eller opretholde fordrejede konkurrencevilkaar. Af denne grund bemyndiger artikel 100 A Faellesskabet til efter den heri fastlagte procedure at vedtage foranstaltninger med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser.

16 Det foelger heraf, at det paagaeldende direktiv, naar henses til dets formaal og indhold, baade har karakter af en miljoeforanstaltning efter Traktatens artikel 130 S og en harmoniseringsforanstaltning, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion, jf. Traktatens artikel 100 A.

17 Domstolen har ved dom af 27. september 1988 (sag 165/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 5545, praemis 11), fastslaaet, at i det omfang en institutions kompetence hviler paa to bestemmelser i Traktaten, skal institutionen anvende begge disse bestemmelser som hjemmel, naar den udsteder retsakter paa omraadet. Denne praksis kan imidlertid ikke finde anvendelse i denne sag.

18 Det forholder sig herved saaledes, at den ene af de naevnte bemyndigelsesbestemmelser, nemlig artikel 100 A, foreskriver anvendelse af den samarbejdsprocedure, der er fastsat i Traktatens artikel 149, stk. 2, mens den anden bestemmelse, nemlig artikel 130 S, foreskriver, at Raadet skal traeffe afgoerelse med enstemmighed efter en simpel hoering af Europa-Parlamentet. I et saadant tilfaelde vil en dobbelt hjemmel goere samarbejdsproceduren indholdsloes.

19 Det bemaerkes, at i henhold til samarbejdsproceduren traeffer Raadet afgoerelse med kvalificeret flertal, naar det vedtager aendringer til sin faelles holdning, der er fremsat af Europa-Parlamentet og gentaget af Kommissionen i dens genbehandlede forslag, mens Raadet skal opnaa enstemmighed, hvis det vil traeffe afgoerelse, efter at Europa-Parlamentet har forkastet dets faelles holdning, eller naar det vil aendre Kommissionens genbehandlede forslag. Dette grundlaeggende element i samarbejdsproceduren ville blive overfloediggjort, saafremt Raadet, paa grund af den samtidige henvisning til artikel 100 A og artikel 130 S, under alle omstaendigheder var forpligtet til at traeffe afgoerelse med enstemmighed.

20 Selve formaalet med samarbejdsproceduren, som er at styrke Europa-Parlamentets deltagelse i Faellesskabets lovgivningsproces, ville saaledes blive bragt i fare. Domstolen har imidlertid udtalt i dommene af 29. oktober 1980 (sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 33; sag 139/79, Maizena mod Raadet, Sml. s. 3393, praemis 34), at denne deltagelse paa faellesskabsniveau er en afspejlning af et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken.

21 Heraf foelger, at det i denne sag er udelukket at anvende den dobbelte hjemmel i artikel 100 A og artikel 130 S, og at det derfor er noedvendigt at afgoere hvilken af de to bestemmelser, der er rette hjemmel.

22 Det bemaerkes herved for det foerste, at ifoelge Traktatens artikel 130 R, stk. 2, andet punktum, er "kravene med hensyn til miljoebeskyttelse ... en vigtig bestanddel af Faellesskabets politik paa andre omraader". Dette princip indebaerer, at en faellesskabsforanstaltning ikke kan henhoere under bestemmelserne i artikel 130 S alene paa grund af den omstaendighed, at den ogsaa forfoelger miljoebeskyttelsesformaal.

23 Det bemaerkes dernaest, saaledes som Domstolen har udtalt i dommene af 18. marts 1980 (sag 91/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1099, praemis 8, og sag 92/79, Sml. s. 1115, praemis 8), at de bestemmelser, som er noedvendige af miljoemaessige hensyn, kan skade de virksomheder, som de gaelder for, samt at konkurrencen kan blive maerkbart fordrejet, saafremt medlemsstaternes lovgivning herom ikke tilnaermes. Det foelger heraf, at en foranstaltning, der tilsigter at harmonisere nationale bestemmelser om produktionsvilkaarene inden for en bestemt industrisektor med henblik paa at fjerne konkurrencefordrejninger inden for denne sektor, kan bidrage til oprettelsen af det indre marked, og derfor henhoerer under anvendelsesomraadet for artikel 100 A, hvilken bestemmelse saerlig er tilpasset formaalene med tilvejebringelsen af det indre marked.

24 Det bemaerkes endelig, at artikel 100 A, stk. 3, forpligter Kommissionen til at anvende et hoejt beskyttelsesniveau, navnlig for saa vidt angaar miljoebeskyttelse, naar den fremsaetter forslag til foranstaltninger med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion. Denne bestemmelse angiver saaledes udtrykkeligt, at de miljoebeskyttelsesformaal, der er omhandlet i artikel 130 R, effektivt kan forfoelges ved hjaelp af harmoniseringsforanstaltninger truffet med hjemmel i artikel 100 A.

25 Det fremgaar af de foregaaende betragtninger, at det anfaegtede direktiv burde have vaeret udstedt med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 A og derfor boer annulleres.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

26 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Raadet har tabt sagen, boer det paalaegges sagens omkostninger, herunder intervenientens.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Raadets direktiv 89/428/EOEF af 21. juni 1989 om fastsaettelse af naermere regler for indbyrdes tilnaermelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik paa at bringe den til ophoer annulleres.

2) Raadet betaler sagens omkostninger, herunder intervenientens.