Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 19. marts 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - Direktiv 91/157/EØF - Medlemsstatens manglende gennemførelse af programmerne i henhold til direktivets artikel 6. - Sag C-298/97.



Samling af Afgørelser 1998 side I-03301



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

Ved et soegsmaal, indgivet i henhold til EF-traktatens artikel 169, har Kommissionen anlagt sag ved Domstolen med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 6 i Raadets direktiv 91/157/EOEF af 18. marts 1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (EFT L 78, s. 38, herefter »direktivet«), da det ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget og meddelt Kommissionen de programmer, som er foreskrevet i direktivets artikel 6.

II - Retsforskrifter

1 Direktivets artikel 6 bestemmer saaledes:

»Ifoelge direktivets artikel 6 skulle medlemsstaterne udarbejde programmer med henblik paa foelgende maal:

- mindskelse af tungmetalindholdet i batterier og akkumulatorer

- fremme af markedsfoering af batterier og akkumulatorer, der indeholder mindre maengder af farlige stoffer, og/eller som indeholder mindre forurenende stoffer

- gradvis nedbringelse af maengden af brugte batterier og akkumulatorer, som henhoerer under bilag I, i husholdningsaffald

- fremme af forskning vedroerende nedbringelse af indholdet af farlige stoffer, anvendelse af mindre forurenende erstatningsstoffer i batterier og akkumulatorer samt vedroerende mulighederne for genanvendelse

- saerskilt bortskaffelse af brugte batterier og akkumulatorer henhoerende under bilag I.

Programmerne udarbejdes foerste gang for en periode paa fire aar, der begynder den 18. marts 1993. De meddeles Kommissionen senest den 17. september 1992.

Programmerne kontrolleres og ajourfoeres regelmaessigt og mindst hvert fjerde aar under hensyntagen til den tekniske udvikling og de oekonomiske og miljoemaessige forhold. De aendrede programmer meddeles i god tid til Kommissionen.«

III - Faktiske omstaendigheder

2 Da Kommissionen ikke havde modtaget meddelelse om de programmer, der er foreskrevet i direktivets artikel 6, og da den ikke raadede over andre oplysninger, hvoraf fremgik, at den sagsoegte medlemsstat havde efterkommet sin forpligtelse til at udarbejde disse programmer, opfordrede Kommissionen i overensstemmelse med proceduren i henhold til traktatens artikel 169 Kongeriget Spanien til at tilsende den sine bemaerkninger om det foreholdte traktatbrud inden to maaneder.

3 Den 6. marts 1996 tilsendte Kongeriget Spanien Kommissionen sine bemaerkninger, hvoraf det for det foerste fremgik, at de spanske myndigheder havde paabegyndt udarbejdelsen af programmerne, og for det andet, at der allerede var ivaerksat foranstaltninger til indsamling, behandling og genanvendelse af batterier og akkumulatorer i medfoer af de samarbejdsaftaler, som var indgaaet mellem staten og de selvstyrende regioner i Spanien. Kommissionen udbad sig en raekke supplerende oplysninger om disse foranstaltninger, men modtog ikke noget svar herpaa.

4 Af denne grund tilsendte Kommissionen den 21. oktober 1996 Kongeriget Spanien en begrundet udtalelse, hvori den konkluderede, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 6.

5 Den 20. januar 1997 meddelte de spanske myndigheder Kommissionen, at Miljoeministeriet havde faerdiggjort en plan for et nationalt program vedroerende blyaffald, inden for hvis rammer der var foretaget en udvikling og samordning af de foranstaltninger, som var ivaerksat af de selvstyrende regioner, der efter national ret er de kompetente myndigheder for bekaempelse af forureningen; efter Kongeriget Spaniens opfattelse udgjorde disse foranstaltninger en korrekt gennemfoerelse af direktivet i national ret.

6 Da Kommissionen fandt, at de spanske myndigheder ikke havde efterkommet deres klare forpligtelse til at udarbejde og anvende de naevnte programmer inden for de fastsatte frister og til at give Kommissionen meddelelse herom, besluttede den at anlaegge sag ved Domstolen.

IV - Parternes synspunkter

7 Kommissionen har under sagen gjort gaeldende, at det er vigtigt for opfyldelsen af visse formaal, som direkte eller indirekte vedroerer miljoebeskyttelsen, at der udarbejdes de programmer, som er foreskrevet i direktivets artikel 6. Af denne grund har faellesskabslovgiver udtrykkeligt paalagt medlemsstaterne at udarbejde disse programmer over en periode paa fire aar at regne fra den 18. marts 1993 og at give Kommissionen meddelelse herom senest den 17. september 1992. Efter Kommissionens opfattelse er denne forpligtelse hvad angaar det tilsigtede maal bindende for de medlemsstater, som den retter sig til i det omfang, den fremgaar af et direktivs ordlyd, saaledes som det er fastsat i EF-traktatens artikel 189. Som led i denne forpligtelse skal medlemsstaterne, herunder Kongeriget Spanien, traeffe alle de generelle eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de ovenfor naevnte formaal. Kommissionen har i den forbindelse henvist til Domstolens faste praksis, hvorefter de forpligtelser, der foelger af direktiverne, skal gennemfoeres under overholdelsen af de fastsatte frister, hvorved medlemsstaterne ikke kan paaberaabe sig saeregne tekniske eller proceduremaessige forhold i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivets bestemmelser i national ret. Som foelge heraf har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas dels, at Kongeriget Spanien ikke har efterkommet sine forpligtelser efter direktiv 91/157, dels at det tilpligtes at betale sagens omkostninger.

8 Kongeriget Spanien har ikke bestridt, at det har undladt at give Kommissionen meddelelse om programmerne, saaledes som Kommissionen har kritiseret det for. Det anfoerer imidlertid, at direktivet blev gennemfoert i national ret ved kongeligt dekret nr. 45/96, og at dekretets artikel 6 svarer til direktivets artikel 6, som paalaegger de selvstyrende regioner at gennemfoere de paagaeldende programmer. Videre anfoerer sagsoegte, at det i overensstemmelse med traktatens artikel 189 gradvis forsoeger at naa det resultat, som er foreskrevet i direktivet. Det finder imidlertid, at dette resultat ikke kan naas alene ved at udarbejde programmer, hvis ikke disse foelges op af konkrete foranstaltninger. Efter sagsoegtes opfattelse boer Domstolen saaledes ved afgoerelsen af, om en medlemsstat har opfyldt sine forpligtelser efter direktivets artikel 6 ikke noejes med at tage i betragtning, om de programmer, som er foreskrevet i denne bestemmelse, er blevet udarbejdet og meddelt, men skal foerst og fremmest fastslaa, om den paagaeldende medlemsstat har ivaerksat konkrete foranstaltninger, som goer det muligt at naa de maal, som er foreskrevet i programmerne.

9 Af denne grund finder Kongeriget Spanien, at det har opfyldt de i direktivets artikel 6 foreskrevne maal. Det naevner i den forbindelse en raekke konkrete foranstaltninger, som er truffet af regeringerne for de selvstyrende regioner i Spanien med henblik paa at opfylde maalene i direktivets artikel 6. Som eksempel naevner det Ley Básica de residuos (basislov om affald), dvs. den nationale lov om affald, Ley nr. 6/93 reguladora de los residuos de Cataluña (lov om administration af affald i Catalonien), som vedroerer affald paa omraadet for den selvstyrende region Catalonien, og de aftaler, som er indgaaet mellem den selvstyrende forvaltning i Castillien-León og kommunerne inden for dette omraade med henblik paa tilrettelaeggelsen af indsamling, oplagring og behandling af brugte batterier og akkumulatorer. Endvidere naevner Kongeriget Spanien de tilsvarende programmer, som er ivaerksat i Catalonien, Aragonien og Galicien, de saerlige undersoegelser, som er foretaget vedroerende behandlingen af brugte batterier og akkumulatorer, dekreterne fra regionen Valencia om tildeling af subventioner til sikring af en saerskilt indsamling, oplagring og behandling af brugte batterier, og de aftaler, som er indgaaet mellem specialiserede virksomheder og offentlige myndigheder i Asturien, paa Balearerne og i Rioja-omraadet vedroerende behandlingen af det omhandlede specielle affald, hvortil kommer de offentlige oplysningskampagner, som er blevet gennemfoert i alle de selvstyrende regioner. Disse foranstaltninger er ikke begraenset til distribution af saerlige containere til indsamling af denne type affald, men vedroerer ogsaa opfoerelsen af centre for genanvendelse eller oplagring, naar en genanvendelse er udelukket. I betragtning af samtlige de naevnte forhold er sagsoegte af den opfattelse, at de maal, som er fastsat i direktivets artikel 6, er blevet gennemfoert ved de foranstaltninger, som er ivaerksat af de selvstyrende regioner. Sagsoegte har derfor nedlagt paastand om frifindelse og om, at Kommissionen paalaegges sagens omkostninger.

V - Gennemgang af sagen

10 Trods de argumenter, som Kongeriget Spanien har fremfoert over for Kommissionens klagepunkter, er jeg af den opfattelse, at Spanien ikke har efterkommet de saerlige forpligtelser, der paahviler det efter direktivets artikel 6. Kongeriget Spanien har i oevrigt selv erkendt i sit indlaeg til Domstolen, at det ikke ved udloebet af fristen herfor den 17. september 1992 havde forberedt eller offentliggjort nogen programmer med henblik paa opfyldelsen af de saerlige formaal, som er naevnt i direktivets artikel 6, stk. 1. Dette er tilstraekkeligt til at fastslaa, at denne direktivbestemmelse er tilsidesat og til at give sagsoegeren medhold i de af denne herom fremfoerte anbringender.

11 Jeg skal endvidere bemaerke, at denne konklusion ikke aendres af de betragtninger, som sagsoegte har fremfoert, og hvorefter denne har efterkommet bestemmelserne i direktivets artikel 6 ved at ivaerksaette en raekke konkrete og specifikke foranstaltninger inden for sektoren for batterier og akkumulatorer. Jeg skal i den forbindelse minde om, at direktivets formaal bl.a. er at beskytte miljoeet, og at beskyttelsen af dette retsgode i sagens natur kraever, at der paa én gang vedtages generelle retsforskrifter og praktiske foranstaltninger. Beskyttelsen er derfor i vidt betinget af, at der foretages en planlaegning af den samlede virksomhed for de nationale og Faellesskabets offentlige institutioner inden for de sektorer, som har betydning for miljoeet. Med andre ord kan det krav om en hensigtsmaessig planlaegning ved udarbejdelsen af programmer, som er formaalet med direktivets artikel 6, ikke, som haevdet af Kongeriget Spanien, tilgodeses ved en ad hoc-virksomhed fra de nationale myndigheders side inden for de sektorer, hvor der skulle foretages planlaegning.

12 Desuden boer det naevnes, at direktivet blev vedtaget paa grundlag af EF-traktatens artikel 100 A og foelgelig har til formaal at gennemfoere en indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes nationale lovgivninger for at undgaa konkurrencefordrejninger og de virkninger, som disse kan have paa det indre markeds funktion. Af denne grund maa dels kontrollen med de nationale foranstaltninger, dels den oevrige virksomhed, som de nationale myndigheder udfoerer paa det omraade, som er reguleret af direktivet, tillaegges saerlig stor betydning. Denne kontrol er praktisk gennemfoerlig, naar programmerne i henhold til direktivets artikel 6 er udarbejdet og meddelt Kommissionen. Medlemsstaterne har derfor ikke opfyldt deres konkrete forpligtelser, saa laenge de ikke har givet Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, som er ivaerksat paa nationalt plan.

13 I oevrigt giver direktivets systematik som helhed grund til at antage, at faellesskabslovgiver gradvis vil loese problemerne i forbindelse med saerligt affald (affald saasom batterier og akkumulatorer) inden for rammerne af en konkret tidsplan. Faellesskabslovgiver har derfor foreskrevet, at der udarbejdes nationale programmer, som »kontrolleres og ajourfoeres regelmaessigt og mindst hvert fjerde aar under hensyntagen til den tekniske udvikling og de oekonomiske og miljoemaessige forhold« (1). Den omstaendighed, at Kongeriget Spanien ikke har udarbejdet det foerste af disse programmer, som ifoelge direktivet udtrykkeligt skulle vedroere en periode paa fire aar, der begyndte den 18. marts 1993, og som skulle meddeles Kommissionen senest den 17. september 1992, forstyrrer fuldstaendig Faellesskabets planlaegning og udgoer utvivlsomt en direkte tilsidesaettelse af direktivet og de forpligtelser, som paahviler Kongeriget Spanien efter traktatens artikel 5 og 189.

14 Endelig skal jeg erindre om, at det er Domstolens faste praksis, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af traktaten og Faellesskabets direktiver, ikke overholdes (2). Jeg skal tilfoeje, at en medlemsstat ikke kan opfylde sin forpligtelse til at udarbejde et helhedsprogram med henblik paa virkeliggoerelse af visse formaal - saaledes som det er fastsat i direktivets artikel 6 - med en raekke ufuldstaendige praktiske foranstaltninger eller retsforskrifter.

VI - Forslag til afgoerelse

15 Jeg skal foelgelig foreslaa Domstolen

- at fastslaa, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter Raadets direktiv 91/157/EOEF af 18. marts 1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer, da det ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget og meddelt Kommissionen de programmer, som er foreskrevet i direktivets artikel 6

- at paalaegge Kongeriget Spanien at betale sagens omkostninger.

(1) - Jf. direktivets artikel 6, sidste afsnit.

(2) - Jf. dommen af 20.3.1997, sag C-294/96, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1781; af 13.10.1993, sag C-378/92, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5095, og af 5.6.1997, sag C-107/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 3193. Jf. endvidere dom af 12.12.1996, sag C-297/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6739, og af samme dato i ovennaevnte sag Kommissionen mod Spanien.