Forslag til afgørelse fra generaladvokat Alber fremsat den 7. maj 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - Arbejdskraftens frie bevægelighed - Etableringsfrihed - Fri udveksling af tjenesteydelser - Privat vagtvirksomhed - Nationalitetsbetingelser. - Sag C-114/97.



Samling af Afgørelser 1998 side I-06717



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 Denne traktatbrudssag mod Kongeriget Spanien drejer sig om lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992 (1) og kongelig anordning nr. 2364/94 af 9. december 1994 om regulering af privat vagtvirksomhed. Ifoelge loven kraeves det, at de virksomheder, der udoever privat vagtvirksomhed, har »hjemsted i Spanien« (2). Bestyrelse og direktion skal have bopael i Spanien. Desuden skal vagtpersonalet have spansk statsborgerskab. Kommissionen anser disse betingelser for hver isaer at skabe en forskelsbehandling, der strider mod de grundlaeggende friheder, nemlig etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens frie bevaegelighed. Den spanske regering har ikke bestridt, at der foreligger en forskelsbehandling; den mener imidlertid, at denne er begrundet i henhold til traktaten.

2 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

1. Det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten, isaer efter artikel 48, 52 og 59, ved at opretholde artikel 7, 8 og 10 i lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992, idet meddelelse af autorisation for et saakaldt »vagtselskab« til at udoeve privat vagtvirksomhed heri er gjort betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, og at medlemmerne af dets bestyrelse og direktion har bopael i Spanien, samt at »vagtpersonalet« har spansk statsborgerskab.

2. Kongeriget Spanien paalaegges at betale sagens omkostninger.

3 Kongeriget Spanien har nedlagt foelgende paastande:

1. Sagen afvises.

2. Kommissionen paalaegges at betale sagens omkostninger.

B - Faktiske omstaendigheder

I - Ubestridte forhold

4 I lov nr. 23/1992 (herefter »loven«), sammenholdt med kongelig anordning nr. 2364/94 (herefter »anordningen«) er det fastsat, hvilke betingelser der gaelder for privat vagtvirksomhed, og hvilket formaal virksomheden kan have. I lovens artikel 5, stk. 1, bestemmes det, hvilke tjenesteydelser vagtselskaberne kan udfoere. Der er tale om foelgende ydelser:

- overvaagning og beskyttelse af ejendom, anlaeg og begivenheder af forskellig art (3)

- beskyttelse af bestemte personer (4)

- deponering, overvaagning og kontrol med penge, vaerdipapirer og vaerdigenstande, samt transport og distribution af disse genstande (5)

- installation og vedligeholdelse af overvaagnings- og alarmsystemer (6)

- drift af centraler til modtagelse, behandling og overfoering af alarmsignaler og videregivelse heraf til ordensmagten samt besvarelse af opkald, som ikke henhoerer under ordensmagtens ressort (7)

- programmering og bistand i forbindelse med den i loven omhandlede vagtvirksomhed (8).

5 I medfoer af lovens artikel 7 kan kun virksomheder, som har faaet meddelt autorisation af indenrigsministeren ved optagelse i et register, udfoere privat vagtvirksomhed. I henhold til stk. 1, litra b), er en af betingelserne for, at et selskab, som beskaeftiger vagtpersonale, optages i registret, at selskabet har hjemsted i Spanien (9).

6 I lovens artikel 8 stilles der krav om, at medlemmerne af bestyrelsen og direktionen i de selskaber, der udoever privat vagtvirksomhed, har bopael i Spanien.

7 I henhold til lovens artikel 10, stk. 1, skal »vagtpersonalet« forinden godkendes af Indenrigsministeriet. Ifoelge artikel 10, stk. 3, litra a), er meddelelsen af godkendelse betinget af, at vagtpersonalet er spanske statsborgere. »Vagtpersonale« i lovens forstand er: sikkerhedsvagter, personer, der er ansvarlige for sikkerheden, livvagter, private markbetjente og privatdetektiver. Markbetjente (10) og privatdetektiver (11) kan ogsaa udoeve selvstaendig virksomhed.

8 Ved visse af et vagtselskabs aktiviteter - f.eks. dem, der naevnes i artikel 5, stk. 1, litra e) og g) - er det ikke noedvendigt at anvende »vagtpersonale«. Hvad angaar udfoerelsen af de andre opgaver har virksomhederne ansat saavel »vagtpersonale« som administrativt personale. For sidstnaevntes vedkommende gaelder nationalitetsbetingelsen ikke.

II - Kommissionens holdning

9 Kommissionen har indledningsvis anfoert, at formaalet med soegsmaalet ikke er at liberalisere privat vagtvirksomhed. Kommissionen modsaetter sig blot den forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som lovgivningen medfoerer, og som ikke kan begrundes med de formaal, de spanske regler har.

1. Etableringsfriheden

10 Bopaelskravet for medlemmerne af et vagtselskabs bestyrelse og direktion indebaerer en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og er derfor i strid med traktatens artikel 52. Kommissionen har herved henvist til Factortame-dommen (12). Kravet om, at »selskabet har hjemsted i Spanien« (13), medfoerer, at etableringsfriheden delvis udelukkes, da et selskab er forhindret i at udoeve virksomhed gennem en filial eller et agentur. Nationalitetsbetingelsen for markbetjente og privatdetektiver, der arbejder som selvstaendige, er ligeledes i strid med traktatens artikel 52.

2. Den frie udveksling af tjenesteydelser

11 Selskabernes og personalets virksomhed er tjenesteydelser i traktatens artikel 60's forstand. Hjemsteds- og bopaelsbetingelsen for at kunne udoeve denne virksomhed medfoerer, at den frie udveksling af tjenesteydelser udelukkes. Kravet om, at »virksomheden har hjemsted i Spanien« (14), og at ledelsen har bopael i landet, bevirker, at man udelukker alle tjenesteydelser fra dem, der ikke har hjemsted i Spanien.

3. Arbejdskraftens frie bevaegelighed

12 De fleste af dem, der beskaeftiges af selskabet, er arbejdstagere. Kravet om statsborgerskab for at opnaa godkendelse fra Indenrigsministeriet indebaerer, at andre medlemsstaters statsborgere helt er afskaaret fra beskaeftigelse inden for privat vagtvirksomhed. Dette hindrer arbejdskraftens frie bevaegelighed.

4. Undtagelserne

a) Traktatens artikel 55 og 66

13 I traktatens artikel 55, sammenholdt med artikel 66, bestemmes det, at virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed, ikke er omfattet af det paagaeldende kapitel i traktaten (henholdsvis »etableringsretten« og »tjenesteydelser«). Under henvisning til Domstolens praksis (15) har Kommissionen anfoert, at man ikke kan gaa ud fra, at alle vagtselskaber deltager i udoevelse af offentlig myndighed. Beskyttelse af privat ejendom og personer tilgodeser private behov og kan ikke betragtes som udoevelse af offentlig myndighed. De ydelser, som vagtselskaber tilbyder, er ikke af offentlig karakter. De bidrager hoejst i beskedent omfang til den offentlige sikkerhed. Da vagtselskaberne kun handler inden for privatretlige forhold, har de ikke nogen generel kompetence til at opretholde den offentlige sikkerhed, selv om de i et vist omfang bidrager til at forebygge lovovertraedelser. Offentlige myndigheder har ikke nogen fortrinsret til at opfylde denne opgave. Selv om virksomhederne lejlighedsvis stoetter ordensmagten, skal dette ikke noedvendigvis opfattes som udoevelse af offentlig myndighed.

b) Traktatens artikel 56

14 Med hensyn til traktatens artikel 56 har Kommissionen anfoert, at en forskelsbehandling kun er begrundet, hvis der foreligger en virkelig og tilstraekkelig alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn. Det paahviler medlemsstaten at godtgoere, at der foreligger en saadan trussel. Den virksomhed, som en privatdetektiv eller en markbetjent udoever, kan ikke i sig selv anses for at indebaere en saadan trussel. Det samme gaelder for saa vidt angaar forskelsbehandlingen af juridiske personer. Selv om der foreligger en saadan trussel, maa en medlemsstat ikke udelukke adgangen til en hel erhvervssektor. Dette er under alle omstaendigheder uforholdsmaessigt. Medlemsstaterne skal godtgoere, at en foranstaltning er forholdsmaessig henset til den eventuelle trussel. De grunde, som den spanske regering har fremfoert, godtgoer ifoelge Kommissionen ikke dette.

c) Traktatens artikel 48, stk. 3 og 4

15 Vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed har Kommissionen anfoert, at den spanske regering ikke med foeje kan beraabe sig hverken EF-traktatens artikel 48, stk. 3, eller EF-traktatens artikel 48, stk. 4. Personalet i private vagtselskaber har formelt set ikke nogen tjenestemandsstatus og har heller ikke faaet overdraget kompetence til at udoeve offentlig myndighed med henblik paa beskyttelse af offentlige interesser. Kommissionen har i oevrigt her henvist til sin argumentation vedroerende spoergsmaalet, om traktatens artikel 55 og 66 kan anvendes.

III - Den spanske regerings standpunkt

16 Den spanske regering har ikke bestridt, at udoevelsen af etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens frie bevaegelighed hindres, men anfoerer, at den med foeje kan paaberaabe sig de undtagelser, der er fastsat i traktaten. Privat vagtvirksomhed indebaerer udoevelse af offentlig myndighed paa grund af formaalet med virksomheden, som er at opretholde den offentlige sikkerhed.

17 I henhold til lovens artikel 13 er vagtselskaberne berettiget til at beskytte afsidesliggende bebyggelser og industriomraader, hvor personer og koeretoejer frit faerdes, samt til at forlange, at de personer, der opholder sig paa offentlige omraader, fremviser legitimation. I forbindelse med transport af vaerdigenstande, der beskyttes, omfatter virksomhedernes aktivitet ogsaa offentlige veje og pladser. At private vagtselskaber er forpligtet til at udoeve visse hjaelpefunktioner for embedsmaend i forbindelse med visse overvaagningsopgaver viser, at deres aktiviteter kan beroere borgernes rettigheder og friheder. Det kan derfor forlanges af vagtselskaberne, at de udviser en vis solidaritet over for staten. Gennem autorisationer og godkendelser forbeholder staten sig ret til at udoeve kontrol med de midler, der anvendes med henblik paa opretholdelse af sikkerhed og orden.

18 Hvad angaar de begrundelser for lovgivningen, der bygger paa hensynet til den offentlige sikkerhed og orden, har den spanske regering anfoert, at det paahviler Kommissionen at bevise, at den spanske stat kunne have valgt mindre vidtgaaende midler. Paa grund af karakteren af den virksomhed, som de private vagtselskaber udoever, kan den offentlige sikkerhed og orden under visse omstaendigheder trues af vagtselskaberne selv, og disse maa derfor kontrolleres strengt. Dette kan imidlertid kun ske i fornoedent omfang, hvis selskaberne og de fysiske personer har hjemsted i den medlemsstat, hvor de udoever deres virksomhed. Uden et saadant fast hjemsted er det heller ikke muligt at holde en hurtig og direkte kontakt til kunderne. Traktatens artikel 55 maa fortolkes i lyset af artikel 56.

19 Endelig har den spanske regering paaberaabt sig tvingende almene hensyn. I forbindelse med reguleringen af privat vagtvirksomhed er der visse hensyn, der kraever, at man gaar saerlig forsigtigt frem, for eksempel (16):

- garanti for, at personer og ejendom beskyttes paa tilfredsstillende vis

- angivelse af de muligheder, som borgerne har for at oprette eller benytte sig af vagtvirksomhed, og det grundlag, som vagtselskaberne hviler paa

- forebyggelse af lovovertraedelser og bidrag til at opretholde den offentlige sikkerhed

- forhindring af overgreb, manglende regler om godkendelse af produkter, utilstraekkelig uddannelse af vagterne, uregelmaessigheder ved udfoerelsen af deres opgaver, talrige lovovertraedelser og manglende mindstekrav

- garanti for, at varetagelsen af sikkerheden ikke giver anledning til aggression, tvang, tilsidesaettelse af rettigheder eller indtraengen i andre personers retlige sfaere og formuesfaere.

20 Desuden skal man varetage beskyttelsen af dem, der modtager tjenesteydelserne, og - mere generelt - beskyttelsen af forbrugerne og den sociale orden. Alt dette er ikke muligt, hvis de grundlaeggende friheder, der er fastsat i traktaten, skal finde anvendelse paa dette omraade, uden at der forinden er sket en harmonisering. Endelig tilkommer det ifoelge den spanske regering hver enkelt medlemsstat at fastlaegge betingelserne for, at den offentlige orden opretholdes.

21 Hvad angaar arbejdskraftens frie bevaegelighed har den spanske regering paaberaabt sig undtagelsen i EF-traktatens artikel 48, stk. 3, med den begrundelse, at sikkerhedsvagter baerer uniform og er berettiget til at baere vaaben, samt at de har visse fortrinsrettigheder, som kan beroere borgernes rettigheder og friheder.

C - Stillingtagen

I - Juridiske personer

1. Etableringsfriheden

22 Siden udloebet af overgangsperioden har forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet vaeret et umiddelbart gaeldende, konstitutivt element bag etableringsfriheden (17). Forbuddet gaelder ifoelge traktatens artikel 52, sammenholdt med artikel 58, for fysiske og juridiske personer. Kravet om, at et vagtselskab har »hjemsted« i den spanske stat (18), forhindrer, at et vagtselskab, der er hjemmehoerende i en anden medlemsstat, udoever sin virksomhed gennem en filial eller et agentur, der er retlig afhaengigt. Kravet er derfor i strid med traktatens artikel 52.

23 Spoergsmaalet er, om vagtselskabernes aktiviteter henhoerer under de undtagelser, der indeholdes i traktatens artikel 55, dvs. om de er fritaget for traktatens regler om etableringsfriheden og bestemmelserne i traktatens artikel 66 om den frie udveksling af tjenesteydelser. I henhold til traktatens artikel 55, stk. 1, er virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed, ikke omfattet af kapitlet om etableringsfriheden. I forbindelse med undersoegelsen af dette kriterium maa der tages hensyn til for det foerste, at undtagelsen ikke maa gives en raekkevidde, der gaar ud over det maal, den skal tjene (19), og for det andet, at den kun omfatter den virksomhed, »som i sig selv er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed« (20).

24 Da der ikke eksisterer faellesskabsretlige direktiver om harmonisering af privat vagtvirksomhed, skal vurderingen af, om artikel 55 kan paaberaabes, ganske vist foretages for hver enkelt medlemsstat. Herved skal der imidlertid tages hensyn til de »paa Faellesskabet beroende begraensninger i de undtagelser fra etableringsfriheden, som er lovlige efter artikel 55, for at undgaa, at medlemsstaterne ved ensidige retsforskrifter ophaever traktatens effektive virkning« (21).

25 Formaalet med at oprette og drive et vagtselskab er at sikre, at der paa privatretligt grundlag kan udfoeres opgaver, som bestaar i overvaagning og beskyttelse. Den ejendom, der skal bevogtes (fast ejendom og vaerdigenstande), vil hovedsagelig vaere privat ejendom. Isaer bevogtning af roerligt gods kan - saadan som den spanske regering har anfoert - ogsaa ske paa offentlige veje og pladser. Paa samme maade kan vagtopgaver i forbindelse med sportsaktiviteter og kulturelle, politiske eller lignende begivenheder medfoere, at opgaverne udfoeres i offentlige bygninger. Naar man skal fastslaa, hvilken art vagtselskabets aktivitet er, er disse forhold og spoergsmaalet om, hvem der ejer de genstande, som skal bevogtes, imidlertid i sidste ende uden betydning. Det afgoerende er, at vagtselskaberne handler paa grundlag af et privat initiativ inden for rammerne af kontraktmaessige forhold og herved ikke er udstyret med kompetence til at udoeve nogen offentlig myndighed.

26 Retten til at fastslaa en persons identitet, f.eks. naar denne traeder ind i en bygning, er ikke betinget af, at der overdrages vagtselskaberne offentlig myndighed. Disse kan derfor heller ikke betragtes som forvaltere heraf. I den spanske lovgivning om privat vagtvirksomhed sondres der klart mellem de opgaver, der er overdraget vagtselskaberne (22), og dem, der er forbeholdt ordensmagten. Den klare kompetencefordeling fremgaar f.eks. af lovens artikel 5, stk. 1, litra f), hvori det bestemmes, at selskaberne kan varetage bestemte overfoeringsopgaver, »som ikke henhoerer under ordensmagtens ressort« (23). Det skal endog undgaas, at der ved udoevelsen af funktioner, som ligner hinanden (overfoering af alarmsignaler), ved et tilfaelde sker overlapninger.

27 Selv om man gaar ud fra, at vagtselskaberne overtager hjaelpefunktioner for ordensmagten, saa aendrer dette ikke ved, at hovedopgaverne er forbeholdt ordensmagten. Sondringen mellem hoved- og hjaelpefunktioner er ikke et kvantitativt, men derimod et kvalitativt kriterium. Ud fra beskrivelsen i lovgivningen af de private vagtselskaber maa det konkluderes, at netop udoevelsen af offentlig myndighed er forbeholdt ordensmagten. Forskellen i, hvilken grad af kompetence der gives, fremgaar f.eks. tydeligt af, at naar de private vagtselskaber i forbindelse med deres overvaagningsopgaver opdager mistaenkelige forhold eller personer, er det alene ordensmagten, der maa foretage et eventuelt forhoer eller endog en eventuel anholdelse (24).

28 Heraf kan sluttes, at de private vagtselskaber ikke deltager »direkte og saerligt« i udoevelsen af offentlig myndighed. Undtagelsen i traktatens artikel 55, stk. 1, finder derfor ikke anvendelse i denne sag.

29 Ved undersoegelsen af, om den spanske regering kan paaberaabe sig traktatens artikel 56, hvorefter der kan anvendes saerlige regler for udlaendinge, som »er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed«, maa der tages hensyn til foelgende: Bestemmelsen indroemmer medlemsstaterne en ret til af de naevnte grunde at udvide saerlige regler for udenlandske selvstaendige erhvervsdrivende til ogsaa at omfatte Faellesskabets borgere. For saa vidt bestemmelsen angaar fysiske personer er den beslaegtet med traktatens artikel 48, stk. 3. Bestemmelsens opbygning og formaal giver ikke grundlag for at stille krav om en »virksomheds hjemsted« som betingelse for, at virksomheden frit kan drives.

30 Saafremt en medlemsstat mener, at tvingende almene hensyn kraever regulering af en erhvervssektor, kan den frit foretage en saadan ved hjaelp af foranstaltninger, der anvendes uden forskelsbehandling, saafremt disse er egnede til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, de forfoelger, og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet (25). Det kan saaledes vaere et passende middel til at beskytte almene hensyn, at et selskab skal opnaa godkendelse for at kunne udoeve en bestemt virksomhed (26). Det er da heller ikke selve godkendelsen af selskaberne eller kontrollen med dem, som Kommissionen har paatalt, og dette er heller ikke genstanden for denne sag. Jeg skal her derfor blot konstatere, at der skal gives den spanske regering ret i, at tvingende almene hensyn begrunder godkendelsen af og kontrollen med virksomhederne. Det er derimod ikke berettiget at bestemme, at et af kravene for at kunne opnaa godkendelse er, at »selskabet har hjemsted i Spanien«.

2. Den frie udveksling af tjenesteydelser

31 Min konstatering af, at der foreligger en ubegrundet forskelsbehandling, gaelder bestemmelsen om etableringsfriheden. Men den gaelder i endnu hoejere grad ogsaa bestemmelserne om den fri udveksling af tjenesteydelser. For kravet om, at en virksomhed skal have fast hjemsted paa en medlemsstats omraade for at kunne udoeve sine aktiviteter, er i praksis udtryk for en udelukkelse af retten til fri udveksling af tjenesteydelser (27). Nationalitetsbetingelsen for vagtselskaberne gaar endnu videre. Desuden kan en medlemsstat ikke goere udoevelse af tjenesteydelser paa sit omraade »betinget af, at samtlige krav for etablering er opfyldt, idet de bestemmelser, som skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, herved ville miste enhver praktisk betydning« (28). De relevante undtagelser vedroerende etableringsfriheden (traktatens artikel 55) og mulighederne for at begrunde en eventuel forskelsbehandling (traktatens artikel 56) gaelder ifoelge artikel 66 ogsaa for den frie udveksling af tjenesteydelser. De gaar indholdsmaessigt ikke videre end, naar der er tale om etableringsfriheden. Kravet om selskabernes »hjemsted« er derfor ogsaa i strid med faellesskabsretten.

II - Fysiske personer

1. Etableringsfriheden

a) Bestyrelsesmedlemmernes og direktoerernes bopael

32 Spoergsmaalet er, om det bopaelskrav, der stilles til medlemmer af bestyrelsen og direktionen i vagtselskaber, skal anses for en indirekte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og derfor strider mod princippet om etableringsfrihed.

33 Det maa antages, at en medlemsstats statsborgere normalt opholder sig og har deres bopael i denne stat, mens andre medlemsstaters statsborgere i foerste omgang opholder sig og har deres bopael i deres respektive lande. Et saadant bopaelskrav medfoerer saaledes absolut, at der sker en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (29). Andre medlemsstaters statsborgere er noedt til at flytte bopael til den relevante stat for at opfylde lovgivningens krav i denne stat.

34 Den spanske regering anser betingelsen for at vaere begrundet; for det foerste for at kunne udoeve den noedvendige strenge kontrol og for det andet ud fra hensynet til den ofte noedvendige direkte kontakt med kunderne.

35 Over for dette skal jeg indvende, at det er muligt at godkende og kontrollere selskaberne, ogsaa uden at bestyrelse og direktion noedvendigvis tager bopael paa medlemsstatens omraade. Godkendelse af og kontrol med et selskab foretages ret abstrakt over for selskabet og er uafhaengig af, hvor det ledende personale har deres bopael. Netop i forbindelse med etableringsfriheden viser traktatens artikel 54, stk. 3, litra f) - en bestemmelse om fjernelse af hindringerne for etableringsfriheden - at man skal fremme mulighederne for, at ledende personale kan indtraede i de sekundaere forretningssteders ledende eller kontrollerende organer (30).

36 Endelig henhoerer spoergsmaalet om, hvorledes kundekontakten knyttes og organiseres, i sidste ende under vagtselskaberne paa den ene side og de potentielle kunder paa den anden side. Den privatretlige udformning af forretningsforbindelserne berettiger ikke medlemsstaten til i sin lovgivning at opstille et bopaelskrav over for en bestemt gruppe ledende personale. Bopaelsbetingelsen udgoer saaledes en ubegrundet forskelsbehandling og er derfor i strid med princippet om etableringsfriheden.

b) Markbetjentenes og privatdetektivernes statsborgerskab

37 Nationalitetsbetingelsen for de erhvervsaktive, der betegnes som »vagtpersonale«, er, hvad markbetjentene og privatdetektiverne (der ifoelge lovgivningen ogsaa kan udoeve selvstaendig virksomhed) angaar, udtryk for en direkte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet. Betingelsen vil hoejst kunne vaere begrundet i henhold til traktatens artikel 55 eller 56. Da hverken markbetjente eller privatdetektiver deltager i udoevelse af offentlig myndighed, er det ikke muligt at paaberaabe sig traktatens artikel 55. Og traktatens artikel 56 kan kun bruges som hjemmel til at paalaegge selvstaendige erhvervsdrivende begraensninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, og som udgaar fra farer ved disse personer selv. Saaledes fremgaar det f.eks. af artikel 3, stk. 1, i direktiv 64/221 (31), at foranstaltninger til gennemfoerelse af undtagelsen kun maa stoettes paa de paagaeldende personers adfaerd. Generalpraeventive overvejelser kan saaledes ikke begrunde, at man udelukker en hel erhvervssektor ved at opstille et krav om statsborgerskab. Dette krav maa derfor anses for at stride mod faellesskabsretten.

38 Det samme maa gaelde med hensyn til spoergsmaalet om den frie udveksling af tjenesteydelser.

2. Arbejdskraftens frie bevaegelighed

39 Der kan principielt ikke gaelde noget andet for arbejdstagere. Idet der stilles en betingelse om statsborgerskab for vagtpersonalet, er andre medlemsstaters statsborgere afskaaret fra at faa adgang til denne erhvervsgren. En saadan adgangsbetingelse udgoer i henhold til traktatens artikel 48, stk. 2, en ulovlig forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for saa vidt angaar beskaeftigelse, saafremt betingelsen ikke er begrundet efter artikel 48, stk. 3 eller 4.

40 I henhold til artikel 48, stk. 3, tillades de begraensninger i arbejdskraftens frie bevaegelighed, der retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed. Som jeg allerede har antydet i omtalen af traktatens artikel 56, er det kun forhold, der beror paa den beroerte person selv, som kan begrunde, at undtagelsen anvendes. Saaledes kan retten for medlemsstaternes statsborgere til at rejse ind paa en anden medlemsstats omraade, at opholde sig og bevaege sig dér kun begraenses, saafremt deres tilstedevaerelse eller deres adfaerd »udgoer en virkelig og tilstraekkelig alvorlig trussel mod den offentlige orden« (32). Det er ikke tilladt at foretage en fuldstaendig og abstrakt udelukkelse af en erhvervsgren, hvilket nationalitetsbetingelsen medfoerer.

41 En administrativ autorisation eller kontrol af, om en person er egnet til at udoeve en bestemt virksomhed, kan derimod ikke kritiseres, saa laenge dette ikke er forbundet med en forskelsbehandling. Den ministerielle godkendelse, som kraeves ifoelge spansk lovgivning, er derfor principielt uproblematisk set ud fra en faellesskabsretlig synsvinkel. Det ville i denne forbindelse vaere muligt at undersoege, om ansoegeren opfylder visse forudsaetninger - f.eks. om vedkommende besidder de borgerlige rettigheder.

42 Endelig er »ansaettelser i den offentlige administration« efter artikel 48, stk. 4, undtaget fra princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed i henhold til artikel 48. Bestemmelsen skal som undtagelse fra princippet fortolkes saaledes (33), at den »begraenses til, hvad der er absolut noedvendigt for at tilgodese de hensyn, som medlemsstaterne kan varetage i henhold til bestemmelsen«. Undtagelsens indhold og graenser skal fastlaegges paa faellesskabsretligt plan. Ifoelge fast retspraksis er der kun tale om ansaettelse i den offentlige administration, naar stillingerne »indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser« (34).

43 Ogsaa selv om de private vagtselskabers aktiviteter indirekte sikkert medvirker til at opretholde den offentlige sikkerhed, der uden tvivl er en af statens almene interesser, kan selskaberne, saaledes som jeg allerede har anfoert i forbindelse med undersoegelsen af bestemmelserne om etableringsfriheden, principielt ikke udoeve offentlig myndighed. Den virksomhed, som selskabernes arbejdstagere udoever, kan derfor ikke straekke sig videre end det formaal, som arbejdsgiverens selskab har. Artikel 48, stk. 4, kan saaledes ikke begrunde en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (35).

44 Kommissionens paastande maa derfor tages til foelge.

Sagens omkostninger

I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Hvis mit forslag foelges, har sagsoegte tabt sagen og skal foelgelig baere sagens omkostninger.

D - Forslag til afgoerelse

45 Paa grundlag af ovenstaaende overvejelser foreslaar jeg foelgende afgoerelse:

»1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten, isaer artikel 48, 52 og 59, ved i henhold til artikel 7, 8 og 10 i lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992 at goere meddelelse af autorisation for et saakaldt 'vagtselskab' til at udoeve privat vagtvirksomhed betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, og at medlemmerne af dets bestyrelse og direktion har bopael i Spanien, samt at 'vagtpersonalet' har spansk statsborgerskab.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«

(1) - Boletin Oficial del Estado af 4.8.1992.

(2) - I lovens artikel 7, stk. 1, litra b), hedder det: » ... las empresas de seguridad ... deberán tener la nacionalidad española«.

(3) - Jf. artikel 5, stk. 1, litra a).

(4) - Jf. artikel 5, stk. 1, litra b).

(5) - Jf. artikel 5, stk. 1, litra c) og d).

(6) - Jf. artikel 5, stk. 1, litra e).

(7) - Jf. artikel 5, stk. 1, litra f).

(8) - Jf. artikel 5, stk. 1, litra g).

(9) - Jf. ovenstaaende, fodnote 2.

(10) - Jf. lovens artikel 18, litra b).

(11) - Jf. lovens artikel 19.

(12) - Jf. dom af 25.7.1991, sag C-221/89, Sml. I, s. 3905.

(13) - Jf. ovenfor, fodnote 2.

(14) - Jf. ovenfor, fodnote 2.

(15) - Jf. dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, og af 13.7.1993, sag C-42/92, Thijssen, Sml. I, s. 4047.

(16) - I den spanske regerings indlaeg hedder det ordret: »a) Garantizar adecuadamente la seguridad de personas y bienes. b) Articular las facultades que puedan tener los ciudadanos de crear o utilizar los servicios privados de seguridad, con las razones profundas sobre las que se asienta el servicio público de seguridad. c) Prevención del delito y contribución al mantenimiento de la seguridad pública. d) Evitar el intrusismo, la falta de normas de homologación de productos, deficiente formación de los vigilantes, irregularidades en su funcionamiento y comisión de numerosas infracciones, así como la ausencia sobrevenida de requisitos esenciales. e) Garantizar que la defensa de la seguridad no sea ocisión de agresiones, coacciones, desconocimiento de derechos o invasión de las esferas jurídicas y patrimoniales de otras personas«.

(17) - Jf. dom af 21.6.1974, sag 2/74, naevnt ovenfor i fodnote 14, praemis 30 og 32.

(18) - Jf. ovenfor, fodnote 2.

(19) - Jf. Reyners-dommen, naevnt ovenfor i fodnote 14, praemis 43.

(20) - Jf. Reyners-dommen, naevnt ovenfor i fodnote 14, praemis 45.

(21) - Jf. dom af 15.3.1988, sag 147/86, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1637, praemis 8.

(22) - Jf. lovens artikel 5.

(23) - Originalteksten lyder saaledes: »... cuya realización no sea de la competencia de dichas Fuerzas y Cuerpos«.

(24) - Jf. bl.a. artikel 71, stk. 1, litra d), og artikel 76, stk. 2, i anordningen.

(25) - Jf. dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 37.

(26) - Jf. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 42 ff., og af 6.6.1996, sag C-101/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2691, praemis 9, 10 og 11.

(27) - Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, naevnt ovenfor i fodnote 26, praemis 52, og i sagen Kommissionen mod Italien, naevnt ovenfor i fodnote 26, praemis 31.

(28) - Dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, praemis 17.

(29) - Jf. Factortame-dommen, naevnt ovenfor i fodnote 12, praemis 32.

(30) - Artikel 54, stk. 3, litra f), lyder saaledes: »Raadet og Kommissionen ... lade[r] den gradvise fjernelse af hindringerne for etableringsfriheden inden for hver af de paagaeldende erhvervsgrene gaelde baade betingelserne for at oprette agenturer, filialer eller datterselskaber paa en medlemsstats omraade og betingelserne for, at personale fra hovedvirksomheden kan indtraede i disses ledende eller kontrollerende organer« (min fremhaevelse).

(31) - Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25.2.1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109). I dom af 4.12.1974, sag 41/74, van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 15 og punkt 2 i domskonklusionen, erklaerede Domstolen artikel 3, stk. 1, i direktiv 64/221 umiddelbart anvendelig.

(32) - Dom af 28.10.1975, sag 36/75, Rutili, Sml. s. 1219, praemis 28, og af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, praemis 35.

(33) - Dom af 16.6.1987, sag 225/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2625, praemis 7.

(34) - Jf. dom af 17.12.1980, sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3881, praemis 10, og af 2.7.1996, sag C-290/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3285, praemis 2.

(35) - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, naevnt ovenfor i fodnote 34, praemis 36.