Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 25. september 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Belgien. - Traktatbrud - Direktiv 89/106/EØF - Byggevarer. - Sag C-263/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-07453



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Ved staevning indleveret den 26. juli 1996 har Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 89/106/EOEF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer (1) (herefter »direktivet«).

Kommissionen har navnlig gjort gaeldende, at Kongeriget Belgien ikke har vedtaget de ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser, der er noedvendige for i overensstemmelse med direktivet at harmonisere bestemmelserne om byggevarer.

De relevante retsregler

2 Direktivet har i det vaesentlige til formaal at sikre, at byggematerialer i alle medlemsstaterne har saadanne egenskaber, »at de bygvaerker, hvori de skal indgaa, monteres, anvendes eller installeres, ... kan opfylde de vaesentlige krav, der omhandles i artikel 3« i direktivet (2). Artikel 3 henviser herved til direktivets bilag I, der indeholder listen over disse krav. Disse er i oevrigt praeciseret i »fortolkende dokumenter«, der er udarbejdet af de tekniske udvalg, som Kommissionen har overdraget dette. De fortolkende dokumenter er en reference for definitionen af tekniske og vejledende specifikationer med henblik paa at opnaa europaeisk teknisk godkendelse.

3 Direktivet er blevet meddelt alle medlemsstaterne den 27. december 1988, og dets adressater skulle have efterkommet det inden for en frist paa 30 maaneder fra denne dato (3), nemlig senest den 27. juni 1991, ved at saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft.

Direktivet er senere blevet aendret ved artikel 4 i Raadets direktiv 93/68/EOEF af 23. juli 1993 (4), som har til formaal at tilpasse en lang raekke direktiver, der skal fjerne tekniske hindringer for samhandelen, til den nye ordning, der er indfoert af Raadet og Kommissionen for certificering, kontrol og overensstemmelsesvurdering af produkter. Medlemsstaterne skulle have efterkommet direktivet fra 1993 ved at traeffe og offentliggoere de noedvendige foranstaltninger senest den 1. juli 1994 og ved at anvende dem fra den 1. januar 1995.

Den administrative procedure

4 Da den rettidige frist for gennemfoerelse af direktivet var udloebet, uden at den belgiske regering havde soerget for at underrette Kommissionen om de bestemmelser, som var blevet indfoert med henblik herpaa (5), sendte denne den 20. maj 1992 en aabningsskrivelse, hvori den gjorde gaeldende, at Kongeriget Belgien havde tilsidesat direktivet samt traktatens artikel 5 og 189.

Da den belgiske regering ikke svarede (6), fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse den 18. juni 1993 i henhold til traktatens artikel 169 gaaende ud paa, at den nu sagsoegte stat havde tilsidesat de forpligtelser, som direktivet paalaegger den, for saa vidt den ikke havde vedtaget de bestemmelser, der var noedvendige for at opfylde dem.

5 Den belgiske regering har besvaret den begrundede udtalelse med en foerste meddelelse, hvori den, ud over at fremhaeve, at den manglende tilpasning til direktivet under alle omstaendigheder ikke havde skabt nogen hindring for de frie varebevaegelser paa det indre marked, da Kommissionen ikke havde truffet gennemfoerelsesbeslutninger, oplyste, at en arbejdsgruppe paa ministerielt niveau var i faerd med at affatte et lovforslag og et forslag til kongelig anordning, som var under udarbejdelse. Disse forslag blev ikke senere vedtaget.

I en senere meddelelse, som den sendte til Kommissionen i december 1993, fremsendte den belgiske regering de naevnte forslag.

Det var foerst i juni 1996, at den belgiske regering meddelte Kommissionen teksten til den lov af 25. marts 1996, som til sidst var blevet vedtaget for at tilpasse den belgiske lovgivning til direktivet (7).

6 Da Kommissionen fandt, at den vedtagne lov ikke var en passende gennemfoerelse af direktivet i den belgiske retsorden, indbragte den sagen for Domstolen.

Realiteten

7 Jeg er af den opfattelse, at Kommissionens krav er berettiget, og at der foelgelig boer gives den medhold.

8 Jeg vil allerfoerst anfoere, at Kongeriget Belgien ved udloebet af den frist, der blev givet det i den begrundede udtalelse, end ikke havde soerget for at meddele de forslag til lov og kongelig anordning, som den senere fremsendte.

9 Selv hvis man tager loven af 25. marts 1996 i betragtning, er den under alle omstaendigheder ikke en korrekt gennemfoerelse af direktivet.

Bortset fra bestemmelserne om konstatering, forfoelgning og straf af overtraedelser (artikel 4, 5 og 6) indeholder loven af 25. marts 1996 ingen bestemmelse, som konkret og effektivt gennemfoerer de ved direktivet fastsatte formaal i den nationale retsorden. Artikel 2 og 3 delegerer nemlig blot kompetence til kongen til ved kongelig anordning at traeffe enhver foranstaltning, der er noedvendig for at opfylde de forpligtelser, der foelger af direktivet.

Da der ikke foreligger nogen som helst oplysning om de ledende principper og kriterier, som den fremtidige gennemfoerelseslovgivning skal vaere i overensstemmelse med, kan den paagaeldende lov end ikke betegnes som en »rammelov«, som den belgiske regering har anfoert, i den betydning man normalt forstaar denne type normativ retsakt, da der blot er tale om et instrument, hvormed den belgiske lovgiver har identificeret den kilde, der skal gennemfoere direktivet, saaledes at den fremtidige kongelige anordning kun kan henvise direkte til direktivets bestemmelser, fordi der ikke findes nogen anvisning i loven af 1996.

10 Der er altsaa indtil nu ikke sket nogen gennemfoerelse i den belgiske retsorden af de »vaesentlige krav«, af begrebet tekniske specifikationer, af den betydning, der skal tillaegges EF-maerket paa varer, kort sagt alle de instrumenter, der er fastsat i direktivet for at sikre, at tekniske hindringer fjernes i byggesektoren.

11 Den sagsoegte stat har i sine indlaeg erkendt, at den ikke har efterkommet direktivet korrekt, men den har forsoegt at berettige denne adfaerd med henvisning til saavel grunde af national art som grunde knyttet til faellesskabsretsordenen.

Med hensyn til de foerste, som i det vaesentlige vedroerer oprettelsen af og meddelelsen om kontrolorganer og oprettelsen af en fond, som er fastsat i artikel 7 i loven af 25. marts 1996, og som skal sikre, at de naevnte organer kan fungere, er det tilstraekkeligt at erindre om, at ingen lovgivningsmaessig eller administrativ praksis eller vanskeligheder ved statens institutionelle strukturs funktion eller nogen anden national tilfaeldig omstaendighed kan have nogen betydning som berettigelse for et traktatbrud (8).

12 Hvad angaar begrundelser baseret paa eventuel passivitet inden for faellesskabsretsordenen, kan de ikke, selv hvis man ville anerkende, at en saadan forelaa, hindre, at den nationale retsorden tilpasses direktivet, da den belgiske lovgiver alene skal soerge for for fremtiden at supplere de vedtagne bestemmelser, naar Kommissionen eller de faellesskabsorganer, som har dette til opgave, har truffet de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger.

Hvad angaar den omstaendighed, at direktivet er blevet delvis aendret ved direktivet af 1993 (9), hvis gennemfoerelsesfrist for medlemsstaterne udloeber senere end den i den begrundede udtalelse givne frist, er den uden betydning. Det nye direktiv skaber blot en ny og yderligere forpligtelse for sine adressater til at bringe sig i overensstemmelse hermed, uden for saa vidt at bevirke, at de tilsvarende forpligtelser, der foelger af det tidligere, delvis aendrede direktiv, forsvinder.

Den mulighed, at Raadet i fremtiden, eventuelt paa grundlag af SLIM-rapporten (10), foretager yderligere aendringer af direktivet og saaledes forenkler dets konkrete anvendelse, kan heller ikke berettige, at den nationale retsorden ikke tilpasses, og at direktivet selv og traktatens artikel 189 saaledes tilsidesaettes (11).

Det kan i oevrigt bemaerkes som et underordnet punkt, at den belgiske regering selv var klar over, at det var noedvendigt at efterkomme direktivet paa en anden maade, i en saadan grad, at den, i hvert fald oprindelig (ved hjaelp af de forslag, der blev meddelt i 1993), har valgt at udarbejde et forslag til kongelig anordning, der indeholder detaljerede materielle bestemmelser om gennemfoerelse af direktivet, som der intet spor findes af i teksten til loven af 25. marts 1996.

13 Sammenfattende kan det siges, at vanskeligheder ved anvendelsen, manglende konkrete gennemfoerelsesforanstaltninger (tekniske og andre specifikationer) og muligheden for og afventningen af kommende aendringer er omstaendigheder, som paa ingen maade kan ophaeve medlemsstatens forpligtelse til at efterkomme direktivet inden for de i dette fastsatte frister.

Sagens omkostninger

14 Konstateringen af traktatbruddet medfoerer, at Kongeriget Belgien har tabt sagen i sin helhed, saaledes at det maa doemmes til at betale sagens omkostninger.

Forslag til afgoerelse

15 Paa baggrund af de foregaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen at

- fastslaa, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 89/106/EOEF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer, ved ikke at have vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet

- doemme Kongeriget Belgien til at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT 1989 L 40, s. 12.

(2) - Jf. direktivets artikel 2, stk. 1.

(3) - Jf. direktivets artikel 22.

(4) - EFT L 220, s. 1.

(5) - Ifoelge direktivets artikel 22 underretter medlemsstaterne »straks« Kommissionen om de bestemmelser, der er indfoert for at efterkomme direktivet. Saerlige forpligtelser til underretning var fastsat i andre af direktivets bestemmelser (jf. f.eks. artikel 18, som bestemmer, at navn og adresse paa certificeringsorganer, tilsynsorganer og proevelaboratorier skal sendes til Kommissionen).

(6) - Som Kommissionen har anfoert i staevningen uden at blive modsagt.

(7) - Lov om gennemfoerelse af Raadet for De Europaeiske Faellesskabers direktiv af 21.12.1988 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer.

(8) - Et midlertidigt traktatbrud kan heller ikke berettiges under henvisning til force majeure, hvilet i oevrigt heller ikke er sket. Jf. dommen af 11.7.1985, sag 101/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2629).

(9) - Jf. ovenfor, punkt 3.

(10) - Det drejer sig om en rapport, som en arbejdsgruppe har forelagt Raadet den 26.11.1996, og som i den af direktivet beroerte sektor er resultatet af et forsoegsprojekt ivaerksat af Kommissionen til forenkling af lovgivningen for det indre marked (Simplification of Legislation for the Internal Market).

(11) - I en sag, hvor den sagsoegte regering havde gjort gaeldende til sit forsvar, at den begrundede udtalelse var fremsat paa et tidspunkt, da direktiver om aendring af et direktiv, som den ikke havde gennemfoert, var under vedtagelse, har Domstolen fastslaaet, at »... det forhold, at faellesskabsinstitutionerne foretager aendringer i direktiverne, [er ikke] et tilstraekkeligt grundlag til at fritage medlemsstaterne for deres forpligtelse til at efterkomme direktiverne inden for de fastsatte frister« (jf. dom af 1.6.1995, sag C-182/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1465, praemis 6).