FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 6. april 2017 ( 1 )

Sag C-348/16

Moussa Sacko

mod

Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione internazionale di Milano

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Milano (retten i Milano, Italien))

»Præjudiciel forelæggelse – asyl – fortolkning af artikel 12, 14, 31 og 46 i direktiv 2013/32/EU – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – administrativt afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus efter høring af ansøgeren – mulighed for ikke at antage klagen til realitetsbehandling uden forudgående høring af klageren«

1. Medmindre jeg tager fejl, er det første gang, at Domstolen bliver adspurgt om, hvorvidt direktiv 2013/32/EU ( 2 ) er foreneligt med en national lovgivning, hvorefter det er muligt uden undersøgelse at afvise eller forkaste en klage indgivet af en asylansøger til prøvelse af afslaget på vedkommendes ansøgning om international beskyttelse.

2. Den forelæggende ret har bemærket, at asylansøgerens klage i det foreliggende tilfælde er »åbenbart grundløs«, og at »den administrative myndigheds afslag« på hans ansøgning »følgelig ikke skal ændres«. Selv om den nationale bestemmelse i denne forbindelse giver retten mulighed for at afvise eller forkaste klagen uden undersøgelse, er der opstået tvivl om, hvorvidt denne løsning er i overensstemmelse med direktiv 2013/32. Konkret ønsker den forelæggende ret oplyst, om en forkastelse uden undersøgelse i virkeligheden fratager ansøgeren sin ret til effektive retsmidler, som er sikret ved direktivets artikel 46, stk. 3.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

Direktiv 2013/32

3. I henhold til artikel 1 i direktiv 2013/32 er formålet med dette direktiv »at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU« ( 3 ).

4. Af 18., 20. og 60. betragtning til direktivet fremgår: »(18) Både medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse, dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling.« »(20) Under nøje definerede omstændigheder, hvor en ansøgning sandsynligvis er grundløs, eller hvor der skal tages hensyn til alvorlige nationale sikkerhedsanliggender eller den offentlige orden, bør medlemsstaterne have mulighed for at accelerere behandlingsproceduren, navnlig ved at indføre kortere, men rimelige, tidsfrister for visse dele af proceduren, idet dette dog ikke må være til hinder for udførelsen af en tilstrækkelig og fuldstændig behandling eller for ansøgerens effektive adgang til de grundlæggende principper og garantier, der er fastsat i dette direktiv.« »(60) Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som anerkendes i chartret. Dette direktiv tilstræber navnlig at sikre, at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud, og at anvendelsen af artikel 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 og 47 i nævnte charter fremmes, og skal gennemføres i overensstemmelse hermed.«

5. Direktivets artikel 2, litra c), indeholder følgende definition: »»ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse.«

6. I artikel 12, som er indeholdt i kapitel II (»Grundlæggende principper og garantier«), bestemmes: »1. I forbindelse med de procedurer, der er omhandlet i kapitel III, sikrer medlemsstaterne, at enhver ansøger nyder følgende garantier: a) på et sprog, som ansøgeren forstår eller med rimelighed formodes at forstå, modtager oplysning om den procedure, der skal følges, om rettigheder og forpligtelser under proceduren og om de eventuelle følger, det kan få, hvis vedkommende ikke opfylder sine forpligtelser og ikke samarbejder med myndighederne. […] […] d) i lighed med sine eventuelle juridiske rådgivere eller andre rådgivere […] har adgang til de oplysninger, der er omhandlet i artikel 10, stk. 3, litra b), og til de oplysninger fra eksperter, der er omhandlet i artikel 10, stk. 3, litra d), hvis den besluttende myndighed har ladet oplysningerne indgå i grundlaget for afgørelsen om ansøgningen e) inden for en rimelig frist underrettes om den besluttende myndigheds afgørelse om ansøgningen. […] f) underrettes om resultatet af den besluttende myndigheds afgørelse på et sprog, som ansøgeren forstår eller med rimelighed formodes at forstå, når de ikke bistås eller repræsenteres af en juridisk rådgiver eller anden rådgiver. De oplysninger, der gives, skal omfatte oplysninger om, hvordan der kan gøres indsigelse mod en negativ afgørelse […] 2. For så vidt angår procedurerne i kapitel V sikrer medlemsstaterne, at alle ansøgere nyder garantier svarende til dem, der er anført i stk. 1, litra b)-e).«

7. Direktivets artikel 14 (»Personlig samtale«) bestemmer i stk. 1: »Inden den besluttende myndighed træffer afgørelse, skal ansøgeren tilbydes en personlig samtale om sin ansøgning om international beskyttelse […]«

8. Det fremgår af direktivets artikel 17 (»Rapporter og optagelser ved personlige samtaler«): »1. Medlemsstaterne sikrer, at der enten ved enhver personlig samtale udarbejdes en grundig og faktuel rapport, der indeholder alle væsentlige elementer, eller laves en afskrift. 2. Medlemsstaterne kan foretage en lyd- eller videooptagelse af den personlige samtale. Hvis der foretages en sådan optagelse, sikrer medlemsstaterne, at optagelsen eller en afskrift heraf er tilgængelig i tilknytning til ansøgerens sagsakter. 3. Medlemsstaterne sikrer, at ansøgeren har lejlighed til mundtligt og/eller skriftligt at fremsætte bemærkninger til og/eller afklare eventuelle oversættelsesfejl eller misforståelser i rapporten eller afskriften ved afslutningen af den personlige samtale eller inden for en bestemt frist, og inden den besluttende myndighed træffer afgørelse. Med henblik herpå sikrer medlemsstaterne, om nødvendigt med tolkebistand, at ansøgeren er fuldt informeret om rapportens indhold eller om de væsentlige elementer i afskriften. Medlemsstaterne anmoder derefter ansøgeren om at bekræfte, at rapportens indhold eller afskriften afspejler samtalen korrekt. […] 5. Ansøgerne og deres juridiske rådgivere eller andre rådgivere […] skal have adgang til rapporten eller afskriften og i givet fald optagelsen, inden den besluttende myndighed træffer afgørelse. […]«

9. Kapitel III (»Procedurer i første instans«) indledes af artikel 31 under overskriften »Behandlingsprocedure«, hvori det bestemmes: »1. Den behandlingsprocedure, medlemsstaterne anvender i forbindelse med behandling af ansøgninger om international beskyttelse, skal være i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II. 2. Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet sagsbehandling. 3. Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet. […] Medlemsstaterne kan forlænge den i dette stykke omhandlede frist på seks måneder med en periode, som ikke må overstige yderligere ni måneder, hvis: a) de faktiske og/eller retlige forhold er komplekse b) et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse samtidigt søger om international beskyttelse, og det derfor i praksis er meget vanskeligt at afslutte proceduren inden for seksmånedersfristen c) forsinkelsen klart kan tilskrives det forhold, at ansøgeren ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 13. […] 8. Medlemsstaterne kan fastsætte, at en behandlingsprocedure i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II fremskyndes og/eller foretages ved grænsen eller i transitområder i overensstemmelse med artikel 43, såfremt: a) ansøgeren ved indgivelsen af sin ansøgning og fremlæggelsen af sagens faktiske omstændigheder kun har fremlagt elementer, der ikke er relevante for at fastslå, om vedkommende kan anerkendes som en person med international beskyttelse […], eller b) ansøgeren kommer fra et sikkert oprindelsesland i dette direktivs forstand, eller c) ansøgeren har vildledt myndighederne ved at fremlægge falske oplysninger eller dokumenter eller ved at tilbageholde relevante oplysninger eller dokumenter vedrørende sin identitet og/eller nationalitet, som kunne have fået negativ indvirkning på afgørelsen, eller d) det er sandsynligt, at ansøgeren i ond tro har tilintetgjort eller bortskaffet et identitets- eller rejsedokument, der ville have bidraget til at fastslå vedkommendes identitet eller nationalitet, eller e) ansøgeren har afgivet klart inkonsekvente og modstridende, klart usande eller åbenbart usandsynlige forklaringer, som er i modstrid med tilstrækkeligt kontrollerede oplysninger om oprindelseslandet, hvilket klart gør det utroværdigt, at vedkommende kan anerkendes som en person med international beskyttelse […], eller f) ansøgeren har indgivet en fornyet ansøgning om international beskyttelse, som ikke kan afvises i overensstemmelse med artikel 40, stk. 5, eller g) ansøgeren udelukkende indgiver en ansøgning for at forsinke eller forhindre fuldbyrdelsen af en tidligere eller forestående afgørelse, som ville medføre udsendelse af vedkommende, eller h) ansøgeren er indrejst ulovligt på medlemsstatens område eller har forlænget sit ophold ulovligt og uden gyldig grund enten har undladt at melde sig til myndighederne eller at indgive en ansøgning om international beskyttelse, så snart det var muligt i betragtning af omstændighederne omkring vedkommendes indrejse, eller i) ansøgeren nægter at opfylde forpligtelsen til at få taget fingeraftryk […], eller j) tungtvejende grunde taler for, at ansøgeren kan betragtes som en fare for medlemsstatens nationale sikkerhed eller offentlige orden, eller ansøgeren er blevet tvangsudsendt på grund af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed eller offentlige orden i henhold til national ret. 9. Medlemsstaterne fastsætter frister for, hvornår der skal være truffet afgørelse ved proceduren i første instans i henhold til stk. 8. Disse frister skal være rimelige. […]«

10. Direktivets artikel 32, stk. 2, bestemmer: »I tilfælde af grundløse ansøgninger, hvor en hvilken som helst af de omstændigheder, der er nævnt i artikel 31, stk. 8, gør sig gældende, kan medlemsstaterne også betragte en ansøgning, hvis defineret således i national lovgivning, for åbenbart grundløs.«

11. Direktivets kapitel V (»Klageadgang«) indeholder en enkelt bestemmelse (artikel 46) med overskriften »Retten til effektive retsmidler«, hvorved bestemmes: »1. Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende: a) en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om international beskyttelse, herunder en afgørelse: i) om at betragte en ansøgning som grundløs hvad angår flygtningestatus og/eller subsidiær beskyttelsesstatus ii) om afvisning i henhold til artikel 33, stk. 2 iii) truffet ved en medlemsstats grænse eller i dens transitområder, jf. artikel 43, stk. 1 iv) om at undlade at foretage en behandling i henhold til artikel 39 b) et afslag på genoptagelse af behandlingen af en ansøgning, efter at den er afbrudt i henhold til artikel 27 og 28 c) en afgørelse truffet i henhold til artikel 45 om fratagelse af international beskyttelse. 2. Medlemsstaterne sikrer, at personer, der af den besluttende myndighed anerkendes som værende berettiget til subsidiær beskyttelse, har ret til effektive retsmidler i henhold til stk. 1, hvis der er truffet en afgørelse, der betragter en ansøgning som grundløs med hensyn til flygtningestatus. […] 3. For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU, i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans. 4. Medlemsstaterne fastsætter rimelige tidsfrister og andre nødvendige bestemmelser for at ansøgeren kan udøve sin [ret] til et effektivt retsmiddel som omhandlet i stk. 1. Tidsfristerne må ikke gøre udøvelse af denne ret umulig eller urimeligt vanskelig. Medlemsstaterne kan også træffe bestemmelser om ex officio-prøvelse af afgørelser, der er truffet i henhold til artikel 43. […]«

B. National ret

12. Ifølge forelæggelsesafgørelsen foreskriver den italienske lovgivning på området for international beskyttelse en administrativ fase, hvor ansøgningen vurderes af en ekspertkommission efter forudgående samtale med ansøgeren, samt en retslig fase, hvor en ansøger, som har fået afslag på sin ansøgning, har mulighed for at anfægte den administrative afgørelse om afslag.

13. I artikel 19 i lovdekret nr. 150/2011 ( 4 ), som ændret ved lovdekret nr. 142/2015 ( 5 ), bestemmes: »1. Klagesager i forbindelse med afgørelser truffet i henhold til artikel 35 i lovdekret nr. 25 af 28. januar 2008 undergives den særlige hasteprocedure, medmindre andet foreskrives i nærværende bestemmelse. […] 3. Klagen skal for at kunne behandles indgives inden for 30 dage efter forkyndelsen af afgørelsen, eller inden for 60 dage, såfremt klageren er bosiddende i udlandet […] 4. Klagen har opsættende virkning, dog med undtagelse af de tilfælde, hvor den indgives: […] b) til prøvelse af en afgørelse, hvorved en ansøgning om tildeling af international beskyttelse afvises c) til prøvelse af en afgørelse, hvorved der gives afslag på en ansøgning, fordi den er åbenbart grundløs […] […] 6. Justitssekretæren underretter den interesserede part og indenrigsministeriet […] samt det offentliges advokatur om klagen og det dekret, hvorved retsmødet berammes. […] 8. Den kommission, der har truffet den anfægtede afgørelse, kan fremlægge alle de sagsakter og dokumenter, som den finder nødvendige for sagens forberedelse, og retten kan – eventuelt af egen drift – iværksætte de undersøgelsestiltag, som er nødvendige for tvistens afgørelse. 9. Inden for seks måneder fra indgivelsen af klagen træffer den behandlende ret afgørelse på grundlag af de elementer, der foreligger på afgørelsens tidspunkt, ved en kendelse, hvormed klagen forkastes, eller vedkommende tildeles flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus. […]«

II. Hovedsagens faktiske omstændigheder og forløb

14. Den 20. marts 2015 ankom Moussa Sacko til Italien fra Mali og indgav en asylansøgning. Den 10. marts 2016 foretog Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale (den territoriale kommission for tildeling af international beskyttelse, herefter »den territoriale kommission«) høring af Moussa Sacko.

15. Den 5. april 2016 meddelte den territoriale kommission Moussa Sacko, at den afslog hans ansøgning om international beskyttelse, og at han følgelig blev nægtet tildeling af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus. Kommissionen begrundede sit afslag i, at ansøgningen var indgivet af rent økonomiske grunde, og at der ikke forelå fumus persecutionis.

16. Den 3. maj 2016 anfægtede Moussa Sacko den territoriale kommissions afgørelse ved den forelæggende ret. Han gentog de grunde, der var anført i hans oprindelige ansøgning, og påberåbte sig på abstrakt vis konjunkturen i Mali, uden på nogen måde at knytte denne sammen med sine egne specifikke personlige forhold.

17. Den forelæggende ret har fastslået, at klagen er åbenbart grundløs. Efter dennes opfattelse, og med dens egne ord, »er det klargjort (og ville sikkert blive fastlagt ved prøvelse), at Moussa Sacko har indgivet ansøgning om international beskyttelse på grund af sin situation med ekstrem fattigdom. Situationen med fattigdom giver i sig selv end ikke vedkommende ret til, at der i henhold til national lovgivning træffes foranstaltninger til hans fordel, dvs. at vedkommende anerkendes den såkaldte humanitære beskyttelse […]. Afslutningsvis er nærværende ret af den opfattelse, at klagen kan forkastes uden undersøgelse, dvs. uden at gennemføre en ny høring af ansøgeren«.

18. Den forelæggende ret har bemærket, at ansøgerens klage kan forkastes eller tages til følge uden at foretage en ny høring af ansøgeren, såfremt han er blevet hørt i den administrative fase. Denne fortolkning af lovmæssigheden er blevet bekræftet af Suprema Corte di Cassazione (kassationsdomstol) med støtte i den ajourførte udgave af artikel 19 i lovdekret nr. 150/2011.

19. Ifølge forelæggelsesafgørelsen indfører artikel 19, stk. 9, i lovdekret nr. 150/2011 en alternativ »ny afgørelsesmodel« bestående i en »afgørelse uden undersøgelse« på grundlag af »de sagsakter, der foreligger på afgørelsens tidspunkt«. Dette indebærer, at retten som et alternativ til proceduren i artikel 19, stk. 6, direkte kan tage klagen til følge eller forkaste den, i særdeleshed såfremt retten finder, at de omstændigheder, der fremgår af sagsakterne, fører til en konklusion, som ville forblive uændret på trods af en ny samtale med ansøgeren.

20. Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt den nationale lovgivning, hvorefter retten har mulighed for at forkaste klagen uden forudgående høring, er forenelig med EU-retten, og dette er årsagen til, at det præjudicielle spørgsmål forelægges.

III. Det forelagte spørgsmål

21. Det præjudicielle spørgsmål, som blev registreret på Domstolens Justitskontor den 22. juni 2016, har følgende affattelse: »Skal direktiv 2013/32/EU (i særdeleshed artikel 12, 14, 31 og 46) fortolkes således, at det tillader en procedure som den italienske (artikel 19, stk. 9, i lovdekret nr. 150/2011), hvor den retslige myndighed, ved hvilken en asylansøger – hvis ansøgning efter fuldstændig undersøgelse, herunder høring, har fået afslag fra den administrative myndighed, som er udpeget til behandling af asylansøgninger – har indgivet en klage, kan afvise eller forkaste klagen uden undersøgelse, dvs. uden atter at høre ansøgeren, såfremt ansøgningen er åbenbart grundløs, og afslaget fra den administrative myndighed derfor ikke skal ændres?«

IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes argumenter

22. Ud over Moussa Sacko og den italienske regering har den belgiske, tjekkiske, franske, ungarske og polske regering samt Kommissionen indgivet skriftlige indlæg. Det er ikke fundet nødvendigt at afholde et retsmøde.

23. Efter Moussa Sackos opfattelse tillader artikel 19, stk. 9, i lovdekret nr. 150/2011 ikke, at klagen forkastes uden undersøgelse og høring, men kræver derimod alene, at anfægtelsen – af hensyn til ansøgeren – behandles og afgøres hurtigt, dog således at det ikke sker på bekostning af de garantier, der er forbundet med retten til et effektivt retsmiddel. Ifølge Moussa Sacko indebærer den rettighed, der er sikret ved artikel 46 i direktiv 2013/32, ikke, at det er tilladt at fravige kravet om realitetsbehandling eller at undlade at høre ansøgeren med henblik på en vurdering af vedkommendes forhold, af hensyn til sagens hurtige behandling.

24. De medlemsstater, der har deltaget i sagen, er enige om, at høringen af sagsøgeren ikke kan fraviges i den administrative fase, men at den under særlige omstændigheder kan undlades i den retslige fase.

25. Denne enighed blandt medlemsstaterne er imidlertid ikke helt uden nuanceforskelle.

26. Den italienske regering har således gjort gældende, at der med artikel 19 i lovdekret nr. 150/2011 indføres en procedure, som ganske vist ikke udtrykkeligt foreskriver muligheden for høring, men som imidlertid udgør et effektivt retsmiddel, og som ikke er til hinder for, at retten kan træffe en begrundet beslutning om at høre ansøgeren, såfremt det findes nødvendigt.

27. Efter den italienske regerings opfattelse pålægger hverken direktiv 2013/32 eller de grundlæggende principper i EU-retten vedrørende en retfærdig rettergang en generel forpligtelse – uden forskel – til at foretage en høring i den retslige fase. Sidstnævnte fase bør i øvrigt afsluttes inden for en rimelig tid.

28. Den belgiske regering er af den opfattelse, at det i direktiv 2013/32 ikke kræves, at der foretages høring i den retslige fase, uanset om ansøgningen eller klagen er åbenbart grundløs eller ej. Som følge af de garantier, der opstilles i selve direktivet med henblik på at sikre en afskrift af den samtale, der afholdes i den administrative fase, har EU-lovgiver (af logiske årsager) fundet, at det ikke var hensigtsmæssigt at kræve, at der blev foretaget endnu en høring i den retslige fase for at sikre en fuldstændig undersøgelse af de af ansøgeren påberåbte faktiske og retlige omstændigheder.

29. Det er den tjekkiske regerings opfattelse, at retten til at blive hørt udøves i den administrative fase, og at det hverken af artikel 46 i direktiv 2013/32 eller af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) kan udledes, at retten til effektiv domstolsbeskyttelse kræver, at der i alle tilfælde afholdes yderligere en høring, navnlig ikke når klagen er åbenbart grundløs. En anden fortolkning end denne ville blot føre til en kunstig forlængelse af processen.

30. Efter den franske regerings opfattelse fremgår det tydeligt af såvel udformningen af direktiv 2013/32 som af forarbejderne hertil, at høringen af ansøgeren i den retslige fase ikke er obligatorisk, og at beslutningen herom overlades til medlemsstaterne inden for rammerne af deres procesautonomi. Regeringen har endvidere tilføjet, at der ikke er grundlag for at påberåbe sig ækvivalensprincippet, eftersom der ikke findes et sammenligneligt nationalt retsmiddel. For så vidt angår effektivitetsprincippet skal garantierne i direktivets artikel 46, stk. 3, under alle omstændigheder opfyldes, også i tilfælde af en forkastelse uden forudgående høring, idet denne foranstaltning ikke er en uomgængelig forudsætning for opfyldelsen af disse garantier.

31. Den ungarske regering har henvist til Domstolens praksis vedrørende direktiv 2008/115/EF ( 6 ). Den har anført, at afholdelsen af en høring i den retslige fase ikke er obligatorisk, og at den kan undlades i tilfælde som det i hovedsagen foreliggende. I alle tilfælde er den italienske lovgivning forenelig med EU-retten, så længe den ikke udelukker muligheden for, at retten kan høre ansøgeren, når det findes nødvendigt.

32. Den polske regering har gjort gældende, at muligheden for høring i den retslige fase er åben for medlemsstaterne, som har pligt til at iagttage principperne om ækvivalens og effektivitet samt retten til effektiv domstolsbeskyttelse. Efter denne regerings opfattelse vil disse principper som udgangspunkt ikke blive tilsidesat ved en eventuel forkastelse af klagen uden forudgående høring, så længe ansøgeren er blevet hørt i den administrative fase. Dette har i øvrigt til formål at opfylde det mål om en hurtig behandling, som forfølges med direktiv 2013/32.

33. Efter Kommissionens opfattelse er der ingen EU-retlige bestemmelser, der fastlægger de betingelser, hvorunder retten til at blive hørt i en retssag skal sikres. Det tilkommer den nationale retsorden at fastlægge disse betingelser, idet det skal sikres, at principperne om ækvivalens og effektivitet iagttages. For at kunne fastslå, om afholdelsen af en høring i den retslige fase er påkrævet, skal der efter Kommissionens opfattelse tages hensyn til asylprocedurens kendetegn i sin helhed samt de omstændigheder, der taler for en undladelse af denne foranstaltning.

34. Kommissionen har anført, at retten til at blive hørt ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) er et grundlæggende princip, som alene kan fraviges under helt særlige omstændigheder. Det forhold, at den administrative myndighed har givet afslag på ansøgningen med den begrundelse, at den er åbenbart grundløs, kan ikke henføres under sådanne omstændigheder. Det samme gælder processens langsommelighed og de yderligere finansielle omkostninger i forbindelse med afholdelsen af en høring.

35. Kort sagt bør høringen ifølge Kommissionen udgøre hovedreglen, om end ikke en absolut hovedregel. I helt særlige tilfælde, hvor en asylansøgning alene er begrundet i økonomiske hensyn, de faktiske omstændigheder er enkle og ubestridte, og de relevante garantier er blevet opfyldt i den administrative fase, kan undtagelsen fra hovedreglen begrundes i opfyldelsen af det mål om hurtig behandling, som fremgår i 20. betragtning til direktiv 2013/32.

V. Gennemgang

36. Det af Tribunale di Milano (retten i Milano, Italien) rejste spørgsmål er ved første øjekast meget præcist: Det drejer sig om at fastslå, om en national lovgivning, hvorefter klager, der indgives til prøvelse af administrative afslag på ansøgninger om international beskyttelse, kan afvises eller forkastes uden undersøgelse, er i overensstemmelse med direktiv 2013/32.

37. Undervejs i rettens begrundelse viser spørgsmålet sig imidlertid at være mere komplekst. Således omhandler tvivlen tilsyneladende ikke så meget »retten til høring« – eller »retten til at blive hørt«, om man vil – generelt, men derimod en bestemt type eller variant af denne rettighed bestående i »retten til en samtale« eller »til at blive hørt personligt« ( 7 ).

38. Den forelæggende ret har begrænset sit spørgsmål til den mulige nødvendighed af at foretage en fornyet personlig høring af asylansøgeren i forbindelse med den retslige procedure, hvorved han har anfægtet det administrative afslag på hans ansøgning.

39. Som jeg vil forsøge at gøre rede for i det følgende, har »retten til at blive hørt personligt«, som et underbegreb til det overordnede begreb »retten til høring«, sit rette tilhørssted i asylprocedurens administrative fase. Den retslige fase er derimod kendetegnet ved, at den klagende part har ret til at fremføre de argumenter, hvorpå vedkommende støtter sin påstand, for retten (og i denne forbindelse at blive hørt), og denne rettighed kan ikke sidestilles med retten til at blive hørt personligt.

40. Der hersker blandt den forelæggende ret og de regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg i sagen, ingen tvivl om, at den personlige samtale med ansøgeren er ufravigelig i den administrative fase.

41. Det fremgår således tydeligt af artikel 14, stk. 1, i direktiv 2013/32, at ansøgeren i den administrative fase »skal […] tilbydes en personlig samtale om sin ansøgning om international beskyttelse« ( 8 ). Dette var tilfældet med Moussa Sacko, som blev hørt personligt af den territoriale kommission.

42. Artikel 46 i direktiv 2013/32, som omhandler procedurerne i forbindelse med klager over afslag på ansøgninger, foreskriver imidlertid ikke, at der skal afholdes en sådan samtale. Bestemmelsen garanterer en »ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ« (stk. 1 og 2), som »omfatter en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder« (stk. 3). Endvidere kræves det, at der fastsættes rimelige tidsfrister, som ikke må gøre udøvelsen af denne ret umulig eller urimeligt vanskelig (stk. 4), og at klagen som udgangspunkt skal have opsættende virkning (stk. 5). Det nævnes derimod på intet tidspunkt, at disse retslige procedurer skal omfatte en personlig samtale med ansøgeren.

43. Ikke nok med det. Artikel 46, stk. 4, i direktiv 2013/32 overlader det ikke blot til medlemsstaterne at fastsætte »rimelige tidsfrister« til at anfægte de i stk. 1 omhandlede afgørelser, men tillader ligeledes, at de indfører »andre nødvendige bestemmelser, for at ansøgeren« kan udøve sin ret til et effektivt retsmiddel i forbindelse med disse.

44. I denne sammenhæng tilkommer det medlemsstaterne inden for rammerne af deres procesautonomi at fastsætte reglerne for klageprocedurerne i forbindelse med administrative afslag på asylansøgninger ( 9 ). Deres frihed til at indføre de processuelle regler, som de finder formålstjenlige, er imidlertid ikke absolut, idet den er betinget af en ufravigelig pligt til at nå et bestemt mål: Den nationale procedure skal i alle tilfælde garantere et retsmiddel, som reelt er egnet til at sikre adgangen til effektiv domstolsbeskyttelse som omhandlet i chartrets artikel 47.

45. Som det anføres i 60. betragtning til direktiv 2013/32, »respekterer [direktivet] de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som anerkendes i chartret«, idet det navnlig tilstræber at sikre, »at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud, og at anvendelsen af [bl.a.] artikel […] 47 i nævnte charter fremmes, og skal gennemføres i overensstemmelse hermed« ( 10 ).

46. Domstolen har fastslået, at »retten til at blive hørt udgør en integrerende del af overholdelsen af retten til forsvar« ( 11 ), og at den »garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt« ( 12 ).

47. Denne doktrin er udviklet på området for retsforhold mellem offentlige myndigheder og private, og i særdeleshed i forbindelse med administrative procedurer om tildeling af international beskyttelse ( 13 ). Ved overførsel til området for domstolsprøvelse indgår den blandt elementerne af retten til effektiv domstolsbeskyttelse, hvorpå den ret til et effektivt retsmiddel, der er sikret gennem artikel 46 i direktiv 2013/32, er et eksempel.

48. For at retten til at indbringe en sag for domstolene kan anses for effektiv, »skal den nationale domstol kunne efterprøve, om begrundelserne for, at den kompetente forvaltningsmyndighed har fundet ansøgningen om international beskyttelse grundløs eller har konstateret misbrug, er korrekte, uden at disse omfattes af en uafkræftelig formodning om lovlighed« ( 14 ).

49. Under disse forudsætninger består retten til at blive hørt i sagens administrative fase i en beføjelse til personligt at rette henvendelse til de offentlige myndigheder for at forsvare egne rettigheder og interesser, inden den pågældende offentlige myndighed træffer afgørelse om ansøgningen om international beskyttelse ( 15 ). Når først afgørelsen er truffet, bliver retten til effektive retsmidler aktuel, såfremt den besluttende myndighed ikke har taget ansøgerens begæring til følge.

50. Det er netop dette tilfælde, vi har at gøre med her: Det drejer sig om at fastlægge forløbet af den procedure, der skal sikre adgangen til den domstol, som skal tage endelig stilling til, om det administrative afslag på international beskyttelse var lovligt.

51. I denne sammenhæng er effektiviteten af det i artikel 46 i direktiv 2013/32 omhandlede retsmiddel sikret, såfremt den klagende part (almindeligvis via sin advokat eller andre juridiske rådgivere) har mulighed for over for den retslige myndighed at redegøre for grundene til, at den anfægtede afgørelse ikke er lovlig, og såfremt retten er i stand til at efterprøve, om begrundelserne for den pågældende afgørelse er korrekte.

52. Den første forudsætning er således, at ansøgeren om international beskyttelse (eller i givet fald den, der yder vedkommende advokatbistand eller juridisk rådgivning eller repræsenterer vedkommende i retten) har mulighed for at udøve sit forsvar med alle de processuelle garantier, der er forbundet med en retfærdig rettergang. Såfremt dette er tilfældet, må ansøgeren anses for at være blevet hørt af domstolen, for så vidt som han har fået lov til – ikke nødvendigvis mundtligt, da procesreglerne på gyldig vis kan foreskrive, at forhandlingerne skal foregå skriftligt – at redegøre for de argumenter, som han finder relevante til støtte for sin påstand.

53. Retten til at blive hørt af den retslige myndighed omfatter imidlertid ikke en formodet »ret til en samtale« under retsforhandlingerne. Den omfatter som nævnt retten til over for den retslige myndighed at redegøre for de grunde, der ønskes anført til støtte for anfægtelsen af den administrative afgørelse – som kritiseres for at krænke den berørte persons rettigheder og interesser – men ikke retten til at blive hørt personligt af den dommer, der skal bedømme den administrative adfærd.

54. Det er imidlertid nødvendigt at nuancere denne betragtning i umiddelbar forlængelse heraf. Den skal således ikke opfattes som en hindring for iværksættelsen af bestemte processuelle undersøgelsestiltag ( 16 ), som retten – enten efter parts begæring eller af egen drift – kan træffe beslutning om, når den finder det nødvendigt for at sikre, at retfærdigheden sker fyldest. Blandt disse henhører afhøring af ansøgeren under retsforhandlingerne.

55. En sådan afhøring kan netop være egnet til at opfylde mandatet i artikel 46 i direktiv 2013/32, dvs. til at foretage »en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder« i overensstemmelse med bestemmelsens stk. 3.

56. Når artikel 46 i direktiv 2013/32 – til forskel fra, hvad der er tilfældet med samme direktivs artikel 14 i forbindelse med den administrative fase – ikke udtrykkeligt foreskriver en personlig samtale under retsforhandlingerne, er der ikke nogen pligt til, at den nationale lov, der gennemfører det pågældende direktiv, indfører en sådan foranstaltning i de nationale retsplejeregler.

57. Artikel 46 skal endvidere fortolkes i sammenhæng med den mekanisme til behandling af ansøgninger om international beskyttelse, som er omhandlet i direktiv 2013/32, dvs. under hensyntagen til den tætte forbindelse mellem klagen og den forudgående administrative fase, hvori det er et ufravigeligt krav at høre den person, der indgiver en asylansøgning.

58. Såfremt den administrative fase er forløbet korrekt, vil der foreligge pålidelig dokumentation for samtalen med ansøgeren ( 17 ), som vil have haft mulighed for at fremsætte sine egne bemærkninger, afklaringer eller berigtigelser til rapporten ( 18 ). Eftersom denne rapport, eller afskriften af samtalen, skal indføres i de sagsakter, der forelægges retten, må indholdet heraf udgøre et væsentligt vurderingselement for den, der skal foretage »en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder« i overensstemmelse med artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32. Hensigten med dette direktiv, som tager hensyn til medlemsstaternes procesautonomi, har ikke været at begrænse domstolenes beføjelser mere end højst nødvendigt, hvorfor den ømtålelige opgave med at tage endelig stilling til, om den administrative afgørelse om afslag er lovligt overensstemmende, overlades til domstolenes forsigtige vurdering.

59. Kort fortalt skal den retslige myndigheds høring af ansøgeren være i overensstemmelse med dens behov i forbindelse med den »fuldstændige undersøgelse«, som retten har pligt til at foretage af hensyn til den effektive domstolsbeskyttelse af asylansøgerens rettigheder og interesser. EU-lovgiver har med direktiv 2013/32 ikke villet indføre en pligt hertil, men har heller ikke udelukket muligheden for at indføre regler om en sådan, når den ret, der skal tage stilling til sagen, finder det nødvendigt for at kunne afsige dom.

60. Det ovenfor anførte gælder for alle retslige procedurer, hvor der skal foretages en bedømmelse af, om administrative afslag på ansøgninger om international beskyttelse er lovlige. Der findes imidlertid visse ekstreme tilfælde, hvor det er så klart og åbenbart, at klagen skal afvises, at en »fuldstændig undersøgelse« i henhold til artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 kan anses for udført blot ved en betragtning af de skrifter, der er fremlagt for retten (dvs. under selve retsforhandlingerne), eller af de objektive beviser, der er opført i de administrative sagsakter.

61. I sådanne tilfælde, hvor det er åbenbart, at klagen skal afvises, eller hvor klagerens påstand ikke er tilstrækkelig begrundet, og dette ligeledes er åbenbart, vil et krav om (yderligere) en personlig samtale ud over den, der blev afholdt i den administrative fase, være såvel uhensigtsmæssigt som uforholdsmæssigt.

62. Der kan rent faktisk forekomme situationer, hvor det er fuldstændig åbenbart, at søgsmålet skal afvises ( 19 ), og hvor det ikke ville give nogen mening eller være til nogen nytte at afholde en samtale. Jeg har vanskeligt ved at se, hvorfor det i forbindelse med retslige klager på dette område ikke skulle være muligt at træffe en afgørelse om afvisning, hvis klagerne er åbenbart ugrundede eller ikke opfylder de processuelle minimumsbetingelser. Under sådanne omstændigheder ( 20 ) er det som nævnt helt legitimt, at rettens afgørelse træffes, uden at det er nødvendigt at iværksætte yderligere undersøgelsestiltag under retsforhandlingerne.

63. Hvis der ses bort fra disse situationer, må der i de tilfælde, hvor en eventuel afvisning af en klage afhænger af en mere usikker bedømmelse af påstandens realitet, nødvendigvis forud for afvisningen (eller forkastelsen) af søgsmålet foretages en »undersøgelse« af dets indhold, som for at være »fuldstændig« i henhold til artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 skal omfatte tilstrækkelige vurderingselementer. F.eks. kan en personlig høring af ansøgeren vise sig at være egnet til at indgå i grundlaget for den retslige myndigheds afgørelse.

64. En afgørelse om, at en klage skal afvises eller forkastes som ugrundet, skal altid være resultatet af en bedømmelse foretaget på grundlag af en analyse af de faktiske og retlige omstændigheder, der påberåbes af klageren. Dette resultat må derfor nødvendigvis afhænge af karakteren af den grund, der anføres for, at klagen ikke tages til følge. Ved bedømmelsen af denne eller disse grunde kan de egnede vurderingselementer i visse tilfælde findes i selve klageskriftet eller i de forudgående administrative sagsakter, mens de i andre tilfælde skal findes ved hjælp af undersøgelsestiltag (bevisførelse).

65. Eftersom det i direktiv 2013/32 kræves, at samtalen afholdes i den administrative fase af behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, er det efter min opfattelse alene nødvendigt at gentage denne i den retslige fase, såfremt den første samtale viser sig ikke at kaste tilstrækkeligt lys over sagen for den ret, der behandler klagen, og som er i tvivl om udfaldet heraf.

66. Under de ovenfor anførte omstændigheder udgør en høring af ansøgeren, som retten efter eget skøn beslutter at foretage, efter min opfattelse en foranstaltning, som ikke kan undlades under henvisning til hensynet til en hurtig behandling som omhandlet i 20. betragtning til direktiv 2013/32.

67. Heller ikke begrundelser af økonomisk art (som de af den forelæggende ret anførte) ( 21 ) kan under de nævnte omstændigheder forhindre afholdelsen af en høring under retsforhandlingerne. Selv om det af 20. betragtning til direktiv 2013/32 ganske vist fremgår, at medlemsstaterne kan accelerere behandlingsproceduren, er det ikke tilladt at undlade foranstaltninger, som er tvingende nødvendige for at sikre klagerens ret til effektiv domstolsbeskyttelse. Således henvises der i samme betragtning alene til muligheden for at indføre »kortere […] tidsfrister for visse dele af proceduren«, idet der i alle tilfælde ses bort fra nødvendigheden af at foretage en fuldstændig behandling af ansøgningen, mens samme direktivs grundprincipper og grundlæggende garantier sikres.

68. Artikel 46 i direktiv 2013/32 bør derfor fortolkes således, at den ikke foreskriver, at der skal afholdes en høring, men at den ej heller tillader den nationale lovgiver at forhindre retten i at træffe beslutning herom, når denne finder den tvingende nødvendig for at kunne foretage en fuldstændig undersøgelse af de med asylansøgningen forbundne faktiske og retlige omstændigheder, efter at have fundet de indsamlede oplysninger i forbindelse med den afholdte samtale i den administrative fase for utilstrækkelige. Medlemsstaternes processuelle regler bør give retten mulighed for at høre ansøgeren personligt, såfremt den under sådanne omstændigheder finder det tvingende nødvendigt.

69. For så vidt angår den sag, som er genstand for den præjudicielle forelæggelse, er den forelæggende ret ikke i tvivl om – snarere tværtimod – at den af Moussa Sacko indgivne klage er åbenbart grundløs, idet hans ansøgning af indlysende årsager ikke opfyldte de kriterier, der er påkrævet for at opnå international beskyttelse. Såfremt dette er tilfældet, er det muligt at afvise eller forkaste klagen uden undersøgelse og uden at foretage en fornyet høring af ansøgeren (nu klageren). En sådan afgørelse vil af logiske årsager være gyldig, for så vidt som den er resultatet af en fuldstændig undersøgelse af samtlige omstændigheder i sagen, herunder Moussa Sackos »tilkendegivelse af sit synspunkt på en hensigtsmæssig og effektiv måde«, som er kommet til udtryk ved den personlige samtale, der fandt sted i procedurens administrative fase.

70. Fortolkes den nationale lovgivning (artikel 19, stk. 9, i lovdekret nr. 150/2011) på den måde, som den forelæggende ret har anført, er den tilsyneladende ikke til hinder for, at der kan foretages en høring i procedurens retslige fase, eftersom den pågældende bestemmelse giver retten lov til at iværksætte de undersøgelsestiltag, som den finder nødvendige. Der er således ikke grundlag for at anse bestemmelsen for ikke at være i overensstemmelse med klageordningen i direktiv 2013/32.

71. Det tilkommer imidlertid ikke Domstolen at udtale sig om den ene eller den anden fortolkning af den italienske lovgivning på dette område. Den kan kort sagt ikke intervenere i den uoverensstemmelse, der kan udledes af forelæggelsesafgørelsen som følge af det standpunkt, som både Suprema Corte di Cassazioni (kassationsdomstol) og selve den forelæggende ret har indtaget, navnlig ikke når det, som bemærket af den italienske regering ( 22 ), ikke kan afvises, at der kan foretages en alternativ fortolkning, som er forenelig med den fortolkning af direktiv 2013/32, som jeg foreslår. Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at tage stilling til dette spørgsmål.

VI. Forslag til afgørelse

72. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Tribunale di Milano (retten i Milano, Italien) forelagte spørgsmål på følgende måde: »Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, herunder navnlig dets artikel 12, 14, 31 og 46, skal fortolkes således, at det tillader den kompetente retslige myndighed uden undersøgelse at afgøre klager indgivet til prøvelse af afslag på ansøgninger om international beskyttelse, dvs. uden at det er nødvendigt at foretage en personlig høring af klageren, når: a) klagen er åbenbart ugrundet, og der derfor ikke vil være nogen mulighed for, at den tages til følge, og b) denne afgørelse træffes, efter at der er foretaget en fuldstændig undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder i forbindelse med ansøgerens situation, herunder de oplysninger, der er kommet frem ved den personlige samtale, som har fundet sted i den administrative fase, og dette efter rettens skøn er tilstrækkeligt til at kunne tage stilling til klagen.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60) (»direktiv 2013/32«).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9) (»direktiv 2011/95«).

( 4 ) – Decreto legislativo »Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di reduzioni e semplificazione dei procedimenti civile di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n.o 69« (lovdekret om supplerende bestemmelser til den civile retspleje på området for nedbringelse og forenkling af civile retssager som omhandlet i artikel 54 i lov nr. 69 af 18.6.2009), GURI nr. 220 af 21.9.2011.

( 5 ) – Decreto legislativo »Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale« (lovdekret om gennemførelse af direktiv 2013/33/EU om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse, og direktiv 2013/32/EU om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse), GURI nr. 214 af 15.9.2015.

( 6 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).

( 7 ) – Om de semantiske (og oversættelsesmæssige) vanskeligheder ved disse udtryk bemærkede generaladvokat Mengozzi i fodnote 6 i forslag til afgørelse M (C-560/14, EU:C:2016:320): »Den italienske oversættelse af det franske udtryk »droit d’être entendu« (»right to be heard« på engelsk, »Recht auf Anhörung« på tysk, »derecho a ser oído« på spansk) er tilsyneladende ikke entydig. I den italienske version af Domstolens praksis anvendes nogle gange udtrykket »diritto al contraddittorio« [(retten til kontradiktion)] (jf. eksempelvis dom af 22.11.2012, M.M., C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 82, 85 eller 87), andre gange udtrykket »diritto di essere sentiti« [(retten til at blive hørt)] (jf. eksempelvis dom af 10.9.2013, G. og R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, præmis 27, 28 eller 32) eller af 17.3.2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 21 eller 35) og andre gange udtrykket »diritto di essere ascoltato« [(ligeledes retten til at blive hørt)] (jf. eksempelvis dom af 11.12.2014, Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 1, 28 eller 30). Det sidstnævnte udtryk er det, som anvendes i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og svarer ordret til ovennævnte udtryk i den franske, den engelske, den tyske og den spanske version. Den omhandlede rettighed, der kan henføres til det latinske udtryk »audi alteram partem« eller »audiatur et altera pars«, er en processuel rettighed, som er et udtryk for den mere almindelige ret til forsvar.«

( 8 ) – Artikel 34, stk. 1, i direktiv 2013/32 indfører ligeledes udtrykkeligt en forpligtelse til at »afholde en personlig samtale om ansøgningens antagelse til behandling«, når den besluttende myndighed ikke har i sinde at antage ansøgningen af en eller flere af de i samme direktivs artikel 33 anførte begrundelser.

( 9 ) – Således har Domstolen i sin dom af 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 24), bemærket, »at det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte sådanne bestemmelser, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (dom af 21.1.2016, Eturas m.fl., C-74/14, EU:C:2016:42, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).«

( 10 ) – For så vidt angår artikel 39 i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT 2005, L 326, s. 13), som er den umiddelbare forgængerbestemmelse til artikel 46 i direktiv 2013/32, har Domstolen i sin dom af 17.12.2015, Tall (C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 51), fastslået, at »[k]endetegnene ved retsmidlet, som er fastsat i nævnte direktivs artikel 39, skal […] fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, og hvorefter enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel«. Jf. i denne henseende bl.a. dom af 18.12.2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 45).

( 11 ) – Dom af 9.2.2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, præmis 25), hvori der henvises til dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 49 og 50), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 39 og 40).

( 12 ) – Dom Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 46). På denne måde sikres det, således som generaladvokat Bot bemærkede i forslag til afgørelse M (C-277/11, EU:C:2012:253, punkt 81), at »den pågældende myndighed er i stand til at tage nyttigt hensyn til alle relevante elementer«.

( 13 ) – Således bemærkede generaladvokat Mengozzi i forslag til afgørelse M (C-560/14, EU:C:2016:320, punkt 48), i forbindelse med den subsidiære beskyttelse, at »i lyset af den særlige karakter af og formålene med proceduren for vurdering af vilkårene for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus forudsætter en effektiv adgang til de rettigheder, der følger af denne status, at den pågældende gives mulighed for at udøve retten til at blive hørt under denne procedure på en særlig effektiv måde. Ansøgeren kan således reelt kun have effektiv adgang til de rettigheder, der følger af denne status i henhold til direktiv 2004/83, såfremt den pågældende reelt på en hensigtsmæssig måde og konkret kan redegøre for sin personlige historie og den sammenhæng, hvori den er forløbet, og for den kompetente myndighed på passende måde kan redegøre for alle faktiske omstændigheder og beviser, der støtter ansøgningen« Fremhævet i den originale udgave.

( 14 ) – Dom af 28.7.2011, Samba Diouf (C-69/10, EU:C:2011:524, præmis 61).

( 15 ) – De tungtvejende interesser i sagens administrative fase forklarer, hvorfor EU-lovgiver har valgt en model, der omfatter afholdelse af en personlig samtale. Med generaladvokat Mengozzis ord i forslag til afgørelse M (C-560/14, EU:C:2016:320, punkt 58): »Mundtlig høring udgør retten til at blive hørt i dens ultimative form. For ansøgeren udgør den den eneste lejlighed til at redegøre for sin personlige historie og tale med den person, som er mest kvalificeret til at tage hensyn til hans personlige situation.«

( 16 ) – Der skal erindres om, at den nationale ret, i henhold til artikel 19, stk. 8, i den ajourførte udgave af lovdekret nr. 150/2011, som er gengivet i punkt 13 i dette forslag til afgørelse, »eventuelt af egen drift [kan] iværksætte de undersøgelsestiltag, som er nødvendige for tvistens afgørelse«.

( 17 ) – Det bestemmes i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2013/32, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at der enten ved enhver personlig samtale udarbejdes en grundig og faktuel rapport, der indeholder alle væsentlige elementer, eller laves en afskrift«. I henhold til artikel 17, stk. 2, har medlemsstaterne mulighed for at »foretage en lyd- eller videooptagelse af den personlige samtale«, og i så fald »sikrer medlemsstaterne, at optagelsen eller en afskrift heraf er tilgængelig i tilknytning til ansøgerens sagsakter«.

( 18 ) – I henhold til artikel 17, stk. 3, i direktiv 2013/32 har ansøgeren »lejlighed til mundtligt og/eller skriftligt at fremsætte bemærkninger til og/eller afklare eventuelle oversættelsesfejl eller misforståelser i rapporten eller afskriften ved afslutningen af den personlige samtale eller inden for en bestemt frist, og inden den besluttende myndighed træffer afgørelse«. Med henblik herpå – hedder det videre i bestemmelsen – »sikrer medlemsstaterne, om nødvendigt med tolkebistand, at ansøgeren er fuldt informeret om rapportens indhold eller om de væsentlige elementer i afskriften. Medlemsstaterne anmoder derefter ansøgeren om at bekræfte, at rapportens indhold eller afskriften afspejler samtalen korrekt«.

( 19 ) – Her tænkes f.eks. på de klager, som åbenlyst er indgivet for sent, eller som ikke opfylder de processuelle formaliteter, der som minimum er påkrævet, og hvor der således er grundlag for at afvise klagen a limine. Denne type klager kan ligeledes afvises af materielle grunde, uden at det er nødvendigt at gennemgå de sædvanlige processkridt, når klagerens påstand f.eks. støttes på anbringender, som intet har at gøre med de krav, der skal opfyldes for at kunne anerkendes som en person med international beskyttelse, for blot at nævne et eksempel.

( 20 ) – Domstolen har anvendt Menneskerettighedsdomstolens doktrin i den forstand, at det er muligt at undlade mundtlig forhandling, »når der i sagen ikke rejses spørgsmål vedrørende de faktiske og retlige omstændigheder, som ikke kan besvares på tilfredsstillende vis på grundlag af sagens akter og parternes skriftlige indlæg«. Jf. bl.a. dom af 4.6.2015, Andechser Molkerei Scheitz mod Kommissionen (C-682/13 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:356, præmis 46), hvori der henvises til Menneskerettighedsdomstolens dom af 12.11.2012, Döry mod Sverige (ECLI:CE:ECHR:2002:1112JUD002839495), § 37.

( 21 ) – Afsnit 2, s. 4, i den originale italienske udgave af forelæggelsesafgørelsen.

( 22 ) – Punkt 24 og 25 i den italienske regerings skriftlige indlæg.