Sag T-69/04

Schunk GmbH og Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence — aftaler — markedet for elektriske og mekaniske kul- og grafitprodukter — ulovlighedsindsigelse — artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 — ansvar for ulovlig adfærd — retningslinjer for bødeberegningen — overtrædelsens grovhed og følger — afskrækkende virkning — samarbejde under den administrative procedure — proportionalitetsprincippet — ligebehandlingsprincippet — påstand om forhøjelse af bøden«

Rettens dom (Femte Afdeling) af 8. oktober 2008 II ‐ 2579

Sammendrag af dom

Det strafferetlige legalitetsprincip er afledt af retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip og navnlig kræver, at alle fællesskabsretlige bestemmelser, især bestemmelser, som pålægger eller gør det muligt at pålægge sanktioner, er klare og utvetydige med henblik på, at de berørte personer utvetydigt kan kende de rettigheder og pligter, som følger heraf, og kan indrette deres handlinger herefter. Dette princip, som udgør en del af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som indgår i forskellige internationale traktater, navnlig i artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, finder anvendelse på både straffenormer og specifikke administrative instrumenter, som pålægger eller gør det muligt at pålægge administrative sanktioner. Det finder ikke kun anvendelse på de normer, som fastlægger de forhold, der udgør en overtrædelse, men ligeledes på de normer, som definerer følgerne af en overtrædelse af de førstnævnte normer. Det følger i den henseende af nævnte konventions artikel 7, stk. 1, at loven klart skal definere de overtrædelser og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar. Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at det med henblik på at opfylde denne bestemmelses krav ikke kræves, at ordlyden af den bestemmelse, i medfør af hvilken disse sanktioner pålægges, er så præcis, at følgerne af en overtrædelse af disse bestemmelser kan forudsiges med absolut sikkerhed. Ifølge denne retspraksis medfører bestemmelsens vage ordlyd nemlig ikke nødvendigvis en tilsidesættelse af artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, og den omstændighed, at en lov giver en skønsbeføjelse, er ikke i sig selv i strid med kravet om forudsigelighed, hvis udstrækningen af og reglerne om udøvelse af en sådan beføjelse er defineret med tilstrækkelig klarhed, henset til det pågældende lovlige formål, således at borgeren har en passende beskyttelse mod vilkårlighed. Ud over selve lovens tekst tager Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i denne forbindelse hensyn til spørgsmålet, om anvendte ubestemte begreber er blevet præciseret ved fast og offentliggjort retspraksis. Endvidere fører den omstændighed, at medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner tages i betragtning, ikke til, at det generelle fællesskabsretlige princip, som det strafferetlige legalitetsprincip udgør, bliver genstand for en anden fortolkning. (jf. præmis 28, 29 og 32-34)

Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 om pålæg af bøder til virksomheder, som har tilsidesat Fællesskabets konkurrenceregler, er ikke i strid med det strafferetlige legalitetsprincip. Kommissionen har ikke en ubegrænset skønsmargin ved fastsættelse af bøder, eftersom den skal iagttage det loft, der er fastsat på grundlag af de pågældende virksomheders omsætning, og skal tage overtrædelsens grovhed og varighed i betragtning. Loftet, der er fastsat til 10% af den pågældende virksomheds omsætning, er endvidere rimeligt, henset til de interesser, som Kommissionen forsvarer inden for rammerne af forfølgelse og sanktionering af overtrædelser af konkurrencereglerne, og til den omstændighed, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 giver mulighed for at indføre en ordning, der svarer til Kommissionens grundlæggende opgaver. Kommissionen er ligeledes ved fastsættelsen af bøder forpligtet til at overholde de generelle retsprincipper, navnlig ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet. Kommissionen har endvidere under Fællesskabets retsinstansers fulde prøvelsesret udviklet en kendt og tilgængelig administrativ praksis, der uden at udgøre bødernes retlige rammer imidlertid kan tjene som referencepunkt for så vidt angår iagttagelse af ligebehandlingsprincippet, idet det altid er muligt at foretage en forhøjelse af bødeniveauet inden for de rammer, der er fastsat i nævnte artikel 15, stk. 2, hvis den effektive anvendelse af konkurrencereglerne kræver det. Kommissionen har endvidere vedtaget retningslinjer vedrørende bødefastsættelse, hvorved den har pålagt sig selv en begrænsning for udøvelsen af sit skøn, hvilket bidrager til at garantere retssikkerheden, og skal iagttage ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Endvidere har Kommissionens vedtagelse af nævnte retningslinjer, i det omfang de er omfattet af de retlige rammer i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, udelukkende bidraget til at præcisere grænserne for udøvelsen af Kommissionens skønsbeføjelse, som allerede følger af denne bestemmelse, uden at det kan udledes, at fællesskabslovgiver oprindeligt havde undladt at fastsætte grænser for Kommissionens kompetence på det omhandlede område. Endelig er Kommissionen i medfør af artikel 253 EF forpligtet til at begrunde beslutninger, hvorved der pålægges en bøde. (jf. præmis 35, 36, 38-44 og 46)

Beføjelsen til at pålægge bøder i tilfælde af tilsidesættelse af artikel 81 EF og 82 EF kan ikke anses for oprindeligt at tilkomme Rådet, som har overdraget den eller delegeret udøvelsen heraf til Kommissionen i henhold til artikel 202, tredje led, EF. I overensstemmelse med artikel 83, stk. 1, artikel 83, stk. 2, litra a) og d), EF og artikel 211, første led, EF giver denne beføjelse nemlig Kommissionen sin egen rolle med at drage omsorg for fællesskabsrettens anvendelse, hvilken rolle er blevet præciseret, fastlagt og formaliseret i forordning nr. 17 for så vidt angår anvendelsen af artikel 81 EF og 82 EF. Den beføjelse til at pålægge bøder, som denne forordning giver Kommissionen, følger derfor af bestemmelser i selve traktaten og tilsigter at give mulighed for den effektive anvendelse af forbuddene i disse artikler. (jf. præmis 48 og 49)

Ansvaret for en virksomheds konkurrencebegrænsende adfærd kan pålægges en anden virksomhed, hvis den førstnævnte virksomhed ikke frit har bestemt sin adfærd på markedet, men i det væsentlige har fulgt instrukser fra sidstnævnte virksomhed, navnlig under hensyn til de økonomiske og juridiske forbindelser mellem virksomhederne. Et moderselskab kan således tilregnes en adfærd udvist af et datterselskab, når datterselskabet ikke frit bestemmer sin adfærd på markedet, men i det væsentlige følger instrukser fra moderselskabet, idet disse to virksomheder udgør en økonomisk enhed. I det særlige tilfælde, hvor et moderselskab besidder 100% af kapitalen i et datterselskab, som har begået en overtrædelse, foreligger der en simpel formodning om, at moderselskabet faktisk har øvet afgørende indflydelse på den adfærd, dets datterselskab har udvist, og at de derfor udgør én virksomhed i artikel 81 EF’s forstand. Det påhviler derfor det moderselskab, som ved Fællesskabets retsinstanser anfægter en kommissionsbeslutning, hvori det pålægges en bøde for en adfærd, som datterselskabet har udvist, at afkræfte denne formodning ved at føre tilstrækkelige beviser for, at datterselskabet har været uafhængigt. Den omstændighed, at et moderselskab, der ejer 100% af selskabskapitalen i datterselskabet, er et holdingselskab, er ikke tilstrækkelig til, at datterselskabet kan betragtes som funktionelt og organisatorisk uafhængigt. Begrebet holding dækker forskellige situationer. Et holdingselskab kan generelt defineres som et selskab, der ejer andele i et eller flere selskaber med henblik på at kontrollere disse. Et holdingselskab, der har opkøb, salg, administration, navnlig strategisk forvaltning af industrielle besiddelser til formål, kan være et finansielt holdingselskab, som ikke udøver nogen industriel eller erhvervsmæssig aktivitet, eller et selskab, der driver aktivitet med forvaltning og ledelse af datterselskaber. I forbindelse med en gruppe virksomheder er et holdingselskab et selskab, som har til formål at samle deltagerne i de forskellige selskaber, og hvis funktion er at sikre en enhed i ledelsen. Der kan også foreligge enhed i ledelsen og samordningen mellem holding- og datterselskabet, der viser hensyntagen til gruppens interesser. Den omstændighed, at et selskab er et holdingselskab, hvis rolle er at forvalte selskabets aktier i andre selskaber, er således ikke i sig selv tilstrækkelig til at afkræfte den formodning, som følger af, at selskabet ejer hele selskabskapitalen i datterselskabet. (jf. præmis 55, 56, 59-64, 66 og 70)

Klagepunktsmeddelelsen, som tilsigter at sikre de virksomheder, der er adressater for meddelelsen, en effektiv udøvelse af retten til forsvar, medfører en begrænsning af genstanden for den procedure, der er indledt over for en virksomhed, for så vidt som meddelelsen fastsætter Kommissionens holdning over for den pågældende virksomhed, og institutionen kan ikke i sin beslutning medtage klagepunkter, der ikke fremgår af klagepunktsmeddelelsen. Det er bl.a. på baggrund af svarene på klagepunktsmeddelelsen fra de virksomheder, der er adressater herfor, at Kommissionen skal fastsætte sin holdning for så vidt angår følgerne af den administrative procedure. I den forbindelse skal Kommissionen i forbindelse med en overtrædelse af konkurrencereglerne, hvis virksomheden ikke udtrykkeligt anerkender rigtigheden af de faktiske omstændigheder, bevise disse, og virksomheden kan fortsat under en retssag fremføre alle de argumenter til sit forsvar, den måtte finde hensigtsmæssige. Derimod er dette ikke tilfældet, når den pågældende virksomhed har anerkendt de faktiske forhold. En sådan løsning har ikke til formål at begrænse anlæggelsen af sager fra virksomheder, som Kommissionen har sanktioneret, men at præcisere rækkevidden af den anfægtelse, der kan indbringes for Fællesskabets retsinstanser med henblik på at undgå, at fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder, som ligger til grund for den omhandlede overtrædelse, flyttes fra Kommissionen til Fællesskabets retsinstanser, der, når de skal træffe afgørelse i en sag anlagt med hjemmel i artikel 230 EF, har beføjelse til at prøve lovligheden af beslutningen. (jf. præmis 80, 81, 84 og 85)

Som det fremgår af selve ordlyden af artikel 81, stk. 1, EF, forudsætter begrebet samordnet praksis både samordning mellem virksomhederne og en adfærd på markedet, der ligger i forlængelse af denne samordning, og årsagsforbindelse mellem samordningen og adfærden. Det må antages — med forbehold for det modbevis, som det påhviler de pågældende erhvervsdrivende at føre — at de virksomheder, som deltager i samordningen, og som forbliver aktive på markedet, tager hensyn til informationsudvekslingen med deres konkurrenter for at fastlægge deres adfærd på markedet. (jf. præmis 118)

Inden for rammerne af fastsættelsen af størrelsen på en bøde for overtrædelse af konkurrencereglerne tages ved fastlæggelse af en overtrædelses grovhed hensyn til mange elementer, herunder sagens særlige omstændigheder, dens sammenhæng og bødernes afskrækkende virkning, i forhold til hvilke Kommissionen har en skønsmargen. Kommissionen kan således ved fastsættelsen af overtrædelsens grovhed tage den omstændighed, at de berørte virksomheder har taget mange forholdsregler for at undgå, at kartellet skulle blive afsløret, og den skade, som offentligheden har lidt, i betragtning. Vedrørende sidstnævnte fører alle overtrædelser af konkurrencereglerne ikke til samme skadevirkning for konkurrencen og for forbrugerne. Denne hensyntagen til skadevirkningen for offentligheden ved fastlæggelsen af en overtrædelses grovhed afskiller sig fra en karteldeltagers økonomiske mulighed for at forårsage skade for konkurrencen og forbrugerne, idet denne har betydning i forbindelse med beregningen af bødens størrelse i medfør af retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten og tilsigter en differentieret behandling særligt i tilfælde, hvor overtrædelsen involverer flere virksomheder. (jf. præmis 153, 154 og 156)

For at kunne vurdere en overtrædelses konkrete virkning på markedet skal Kommissionen henholde sig til de konkurrenceforhold, der normalt ville have eksisteret i fravær af en overtrædelse. Når det drejer sig om et priskartel, kan Kommissionen udlede, at overtrædelsen har haft følger, fordi deltagerne i kartellet har truffet foranstaltninger til at anvende de aftalte priser, f.eks. ved at annoncere dem til kunderne, give deres ansatte instruks om at anvende dem som udgangspunkt for prisforhandlinger og overvåge konkurrenternes og deres egne salgsafdelingers anvendelse af dem. For at kunne slutte til en indvirkning på markedet er det tilstrækkeligt, at de aftalte priser har tjent som grundlag for fastsættelsen af individuelle transaktionspriser og således begrænset kundernes forhandlingsmuligheder. Det kan derimod ikke kræves af Kommissionen, at den, når en kartelaftales gennemførelse er godtgjort, systematisk viser, at aftalerne faktisk har gjort det muligt for de berørte virksomheder at nå et højere faktureringsprisniveau end det, som ville have været gældende, hvis der ikke havde eksisteret et kartel. I denne henseende kan den opfattelse ikke tages til følge, at kun den omstændighed, at faktureringspriserne ville have været anderledes, hvis der ikke havde eksisteret et ulovligt samarbejde, kan tages i betragtning for at bestemme alvoren af overtrædelsen. Det ville i øvrigt være urimeligt at kræve en sådan påvisning, som ville lægge beslag på betydelige ressourcer, da den ville nødvendiggøre hypotetiske beregninger, baseret på økonomiske modeller, hvis nøjagtighed er vanskelig at efterprøve for retsinstansen, og hvis ufejlbarlighed på ingen måde er bevist. For at vurdere overtrædelsens alvor er det afgørende, at kartellets medlemmer havde gjort alt, hvad de kunne, for at give deres hensigter en konkret virkning. Disse medlemmer kunne ikke drage fordel af eksterne faktorer, som modvirkede deres egne bestræbelser, ved at gøre dem til forhold, der begrunder en bødenedsættelse. Kommissionen kan således med rette lægge gennemførelsen af kartellet til grund for konklusionen om, at der foreligger en indvirkning på markedet, uden at det er fornødent, at denne indvirkning måles med en større grad af præcision. Selv hvis det antages, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har godtgjort kartellets konkrete indvirkning, kan kvalificeringen af den pågældende overtrædelse som »meget alvorlig« alligevel være berettiget. De tre aspekter, der ifølge retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten skal tages i betragtning ved vurderingen af overtrædelsens grovhed, og som er overtrædelsens art, dens konkrete indvirkning på markedet, når denne kan måles, og det berørte markeds udstrækning, har således ikke samme vægt i forbindelse med den samlede undersøgelse. Overtrædelsens art er bl.a. af afgørende betydning for at betegne overtrædelserne som »meget alvorlige«. Det fremgår af beskrivelsen af meget alvorlige overtrædelser i nævnte retningslinjer, at aftaler eller samordnet praksis, der har prisfastsættelse til formål, per se kan betegnes som »meget alvorlige«, uden at det er fornødent, at adfærden har været geografisk særligt omfattende eller har haft særlige virkninger. Denne konklusion støttes af den omstændighed, at mens der i den vejledende beskrivelse af alvorlige overtrædelser udtrykkeligt er anført indflydelsen på markedet og virkningerne på store dele af fællesmarkedet, er der derimod i beskrivelsen af de meget alvorlige overtrædelser hverken stillet krav om konkrete påvirkninger af markedet eller om virkninger på et særligt geografisk område. (jf. præmis 165-169 og 171)

I retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten er det bestemt, at der skal tages hensyn til et stort antal faktorer ved bedømmelsen af overtrædelsens grovhed med henblik på fastsættelsen af bødebeløbet, hvilke faktorer bl.a. omfatter overtrædelsens art, dennes konkrete virkning, den geografiske udstrækning af det berørte marked og bødens nødvendige afskrækkende udstrækning. Selv om de ikke bestemmer, at bødebeløbene skal beregnes på grundlag af den samlede omsætning eller den relevante omsætning, er de nævnte retningslinjer ikke til hinder for, at sådanne omsætningstal tages i betragtning ved fastsættelsen af bødens størrelse med henblik på at overholde fællesskabsrettens almindelige principper, og når omstændighederne gør det påkrævet. Henset til den store forskel på de berørte virksomheders størrelse og med henblik på at tage hensyn til hver virksomheds specifikke vægt og således den faktiske betydning af virksomhedernes ulovlige adfærd på konkurrencen, kan Kommissionen vedrørende et ulovligt kartel i overensstemmelse med retningslinjernes punkt 1 A, stk. 4 og 6, foretage en differentieret behandling af de virksomheder, der har deltaget i overtrædelsen. Med henblik herpå kan Kommissionen opdele de berørte virksomheder i flere kategorier i forhold til hver virksomheds omsætning for de varer, der er omfattet af sagen, idet værdien af det interne forbrug for hver virksomhed medregnes. Heraf følger en markedsandel, som udgør hver virksomheds relative vægt i overtrædelsen og virksomhedens faktiske økonomiske mulighed for at påføre konkurrencen alvorlig skade. (jf. præmis 176 og 177)

De sanktioner, der er fastsat i artikel 15 i forordning nr. 17, har til formål såvel at straffe ulovlig adfærd som at forhindre gentagelse heraf. Eftersom afskrækkelse således er et af formålene med bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne, er nødvendigheden af at sikre denne afskrækkende virkning et generelt krav, som Kommissionen skal iagttage under hele bødeudmålingen, og det forudsætter ikke nødvendigvis, at udmålingen indeholder en særlig etape, hvorunder der foretages en samlet vurdering af alle relevante omstændigheder med henblik på at opfylde dette formål. Kommissionen har ikke i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten med henblik på at tage hensyn til afskrækkelsesformålet fastsat en metode eller kriterier, der er individuelt udformet og angivet tilstrækkeligt præcist til at have bindende virkning. Retningslinjernes punkt 1 A, stk. 4, nævner i forbindelse med vurderingen af en overtrædelses grovhed blot nødvendigheden af at fastsætte bødens størrelse på et niveau, der har en tilstrækkelig afskrækkende virkning. (jf. præmis 191-193)

Myndighedsudøvelse, som tredjestaters myndigheder, der er kompetente på området for beskyttelsen af den frie konkurrence, udøver inden for rammerne af deres nationale kompetence, skal overholde nævnte stats egne krav. De forhold, der danner grundlag for andre staters retsordener på konkurrenceområdet, vedrører ikke alene specifikke mål og formål, men fører ligeledes til vedtagelsen af særlige materielle bestemmelser og har meget forskellige retlige konsekvenser på det administrative, strafferetlige eller civilretlige område, når nævnte staters myndigheder har fastslået, at der foreligger en overtrædelse af de bestemmelser, der finder anvendelse på konkurrenceområdet. Situationen er derimod en ganske anden, når en virksomhed på konkurrenceområdet alene behandles efter fællesskabsretten og en eller flere medlemsstaters retsordener, dvs. når et kartel alene falder ind under anvendelsesområdet for Det Europæiske Fællesskabs retsorden. Det følger heraf, at Kommissionen, når den pålægger sanktioner for en virksomheds ulovlige adfærd, selv når den udspringer af et internationalt kartel, tilsigter at beskytte den frie konkurrence inden for fællesmarkedet, som i henhold til artikel 3, stk. 1, litra g), EF udgør et af Fællesskabets grundlæggende formål. På grund af særegenheden af det retlige gode, der beskyttes på fællesskabsplan, kan de vurderinger, som Kommissionen foretager i henhold til dens beføjelser på området, være væsentligt forskellige fra dem, som tredjelandenes myndigheder foretager. Enhver betragtning om, at der er pålagt bøder af myndigheder i et tredjeland, kan alene få betydning inden for rammerne af Kommissionens skønsbeføjelse på området for fastsættelse af bøder for overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler. Selv om det således ikke er udelukket, at Kommissionen kan tage hensyn til bøder, der tidligere er pålagt af myndighederne i et tredjeland, er den ikke forpligtet hertil. Den afskrækkende virkning, som er et formål, Kommissionen kan forfølge ved fastsættelsen af bødebeløbet, tilsigter at sikre, at virksomhederne overholder EF-traktatens konkurrenceregler ved udøvelsen af deres aktiviteter inden for det fælles marked. Følgelig er Kommissionen ikke ved vurderingen af afskrækkelseselementet af en bøde, der skal pålægges på grund af en tilsidesættelse af disse regler, forpligtet til at tage hensyn til eventuelle sanktioner, som virksomheden er blevet pålagt på grund af tilsidesættelse af et tredjelands konkurrenceregler. (jf. præmis 205-209)

Kommissionen har et vidt skøn med hensyn til metoden for beregning af bøder for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, og den kan herved tage hensyn til mange forhold, herunder de pågældende virksomheders samarbejde ved den undersøgelse, som gennemførtes af denne institutions tjenestegrene. Kommissionen har i denne forbindelse et vidt skøn med hensyn til at vurdere kvaliteten og brugbarheden af en virksomheds samarbejde, navnlig i forhold til andre virksomheders bidrag. Nedsættelse af bøder som følge af samarbejde fra virksomheder er berettiget, såfremt et sådant samarbejde letter Kommissionens opgave med at konstatere, at der har fundet en overtrædelse sted, og i givet fald at bringe denne til ophør. Inden for rammerne af en samlet vurdering kan Kommissionen tage hensyn til den omstændighed, at en virksomhed først har fremsendt dokumenter efter modtagelsen af en anmodning om oplysninger, uden imidlertid at kunne betragte denne faktiske omstændighed som afgørende for at mindske værdien af det samarbejde, som virksomheden har ydet i henhold til punkt D, stk. 2, første led, i meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager. (jf. præmis 211, 212, 225 og 234)