Sag T-341/12

Evonik Degussa GmbH

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence — administrativ procedure — det europæiske marked for brintoverilte og perborat — offentliggørelse af en beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF — afslag på begæring om fortrolig behandling af oplysninger meddelt Kommissionen i henhold til samarbejdsmeddelelsen — begrundelsespligt — fortrolighed — tjenestehemmelighed — berettiget forventning«

Sammendrag – Rettens dom (Tredje Afdeling) af 28. januar 2015

Artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager tilsigter at gennemføre en beskyttelse, som er fastsat i EU-retten, af oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til i forbindelse med procedurer for anvendelse af konkurrencereglerne, som er fastsat i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, idet det bestemmes, at med forbehold af samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder samt modtagerne af klagepunktsmeddelelsens mulighed for at få aktindsigt i undersøgelsens akter er Kommissionen og disse myndigheder, deres embedsmænd, øvrige ansatte og andre personer, der arbejder under tilsyn fra disse myndigheder, samt embedsmænd og ansatte i andre af medlemsstaternes myndigheder forpligtede til ikke at videregive de oplysninger, de har indhentet eller udvekslet i henhold til denne forordning, og som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt. Den nævnte artikel 8 benytter således den samme sondring mellem beskyttelsen af oplysningernes fortrolighed i forhold til tredjemand, som har ret til at blive hørt som led i en procedure i henhold til konkurrencereglerne, og den videre beskyttelse, som skal påses, når der skal ske en offentliggørelse i EU-Tidende. Når høringskonsulenten træffer en beslutning om ved offentliggørelse i EU-Tidende at offentliggøre en beslutning, hvorved fastslås en overtrædelse af artikel 81 EF, skal han undersøge, om den udgave af en beslutning, som han skal undersøge, indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, som nyder en lignende beskyttelse, men skal også efterprøve, om denne version indeholder andre oplysninger, som ikke kan gøres offentligt tilgængelige, enten på grund af EU-retlige regler, der beskytter dem direkte, eller fordi oplysningerne hører til dem, der ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og ligebehandlingsprincippet udgør imidlertid ikke regler, der specifikt tilsigter at beskytte mod en videregivelse til offentligheden af de oplysninger, som er meddelt Kommissionen frivilligt med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen. I modsætning til bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 vedrørende behandling af personoplysninger i EU-institutionerne og ‑organerne eller artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter er disse princippers specifikke formål nemlig ikke at beskytte oplysningernes eller dokumenternes fortrolighed. Eftersom disse principper i sig selv således ikke hører under den i EU-retten fastsatte beskyttelse af oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til som led i en procedure i henhold til konkurrencereglerne, går de ud over rammerne for den opgave, som høringskonsulenten er pålagt i henhold til artikel 8 i afgørelse 2011/695. (jf. præmis 33 og 41-43)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 54-67)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 84, 86 og 162)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 89)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 90 og 94)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 96-98)

For at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt og således er beskyttet mod udbredelse til offentligheden, skal offentliggørelsen af disse oplysninger bl.a. alvorligt kunne skade den person, som har videregivet oplysningerne, eller tredjemand. Hvad angår oplysninger, som i det væsentlige består af beskrivelsen af de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelse af artikel 81 EF, kan udbredelsen af sådanne oplysninger påføre en virksomhed, som har deltaget i denne overtrædelse, et alvorligt tab, idet denne udbredelse kan skade virksomhedens omdømme og påvirke dets stilling i sine forretningsforhold ved at afsløre dens vigtige rolle i etablereingen og fortsættelsen af overtrædelsen af artikel 81 EF, ligesom oplysningerne er egnede til at lette fysiske eller juridiske personers – som føler sig skadelidte af overtrædelsen – bevis for virksomhedens civile ansvar. (jf. præmis 101-103 og 105)

For at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt og således er beskyttet mod udbredelse til offentligheden, skal de interesser, som vil kunne skades ved offentliggørelsen af den pågældende oplysning, objektivt set være beskyttelsesværdige. Denne betingelse indebærer, at vurderingen af den fortrolige karakter af en oplysning forudsætter, at der foretages en afvejning mellem de berettigede interesser mod en offentliggørelse og den almene interesse, som fordrer, at institutionernes handlinger foretages så åbent som muligt. I den forbindelse fortjener interessen for en virksomhed, som Kommissionen har pålagt en bøde for overtrædelse af konkurrenceretten, i, at detaljerne i den retsstridige adfærd, der bebrejdes den, ikke gøres tilgængelige for offentligheden, ikke en særlig beskyttelse, henset dels til offentlighedens interesse i at få kendskab til begrundelsen for enhver foranstaltning fra Kommissionen i videst muligt omfang, erhvervsdrivendes interesse i at få oplyst, hvilken adfærd der kan udsætte dem for sanktioner, interessen i for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse, at få kendskab til detaljerne for i givet fald at kunne gøre deres krav gældende mod de virksomheder, der er pålagt sanktioner, dels til denne virksomheds mulighed for at lade en sådan beslutning underkaste retslig prøvelse. Interessen for et selskab, der har deltaget i en overtrædelse af artikel 81 EF, i at undgå sådanne sanktioner udgør heller ikke en beskyttelsesværdig interesse, navnlig når der tages hensyn til, at enhver borger for de nationale retsinstanser kan kræve erstatning for et tab, som vedkommende er påført som følge af en adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen. Det følger endvidere heraf, at klagepunkter udledt af en eventuel tilsidesættelse af princippet om upartiskhed, der er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, samt princippet om processuel ligestilling som led i nationale procedurer, ikke er begrundet og skal forkastes. (jf. præmis 106, 107, 110 og 111)

Bødefritagelsesordningernes effektivitet kan påvirkes af videregivelse af dokumenter om en bødefritagelsesordning til personer, som ønsker at anlægge et erstatningssøgsmål, selv om de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen bevilger en fuldstændig eller delvis fritagelse fra den bøde, de kan pålægge. En person, der er involveret i en overtrædelse af konkurrenceretten, kan nemlig i forhold til muligheden for en sådan videregivelse afskrækkes fra den ved bødefritagelsesordningen givne mulighed, når der bl.a. tages hensyn til, at de til Kommissionen meddelte dokumenter eller afgivne erklæringer kan være selvinkriminerende. Adgangen til at få erstatning for tab forårsaget af en kontrakt eller adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, kan imidlertid bidrage til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen og medvirker således til at gennemføre et formål af almen interesse. Domstolen har ved anvendelse af disse principper – ved behandlingen af præjudicielle spørgsmål som led i tvister vedrørende begæringer fra virksomheder, der har lidt tab som følge af overtrædelser af konkurrenceretten, om aktindsigt i de nationale konkurrencemyndigheders sagsakter vedrørende undersøgelsen – opfordret de nationale retsinstanser, der var forelagt disse tvister, til at foretage en afvejning af de interesser, der begrunder videregivelsen af de oplysninger, der er indgivet frivilligt af en person, der ønsker bødefritagelse, og beskyttelsen af disse oplysninger. I en sag, som ikke vedrører anfægtelse af afvisning af aktindsigt i dokumenter angående proceduren inden for konkurrenceområdet, men Kommissionens planlagte offentliggørelse af visse oplysninger indeholdt i dokumenter eller erklæringer, som en virksomhed frivilligt havde forelagt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, og hvori det er gjort gældende, at offentliggørelsen af de oplysninger, som er meddelt frivilligt under undersøgelsen med ønsket om at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, vil skade Kommissionens undersøgelsesaktiviteter, viser dette argument ikke, at der foreligger en retsforskrift, som Kommissionen har tilsidesat, alene fordi offentliggørelsen af de oplysninger, der er afgivet som led i bødefritagelsen, kunne påvirke gennemførelsen af denne ordning i forhold til fremtidige undersøgelser. Dette konkrete argument indebærer endvidere den almene interesse i i videst muligt omfang at have kendskab til enhver af Kommissionens handlinger, de erhvervsdrivendes interesse i at få oplysninger om adfærd, der kan udsætte dem for sanktioner, og endelig Kommissionens interesse i at sikre sin bødefritagelsesordnings effektive virkning. Disse konkrete interesser er ikke ene for den pågældende virksomhed, men det tilkommer alene Kommissionen under omstændighederne i nærværende sag at afveje bødefritagelsesordningens effektivitet i forhold til de erhvervsdrivendes interesse i at få kendskab til indholdet af Kommissionens beslutning og at handle for at beskytte deres rettigheder. Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved argumentet om, at de oplysninger, som en virksomhed har begæret behandlet fortroligt, i det væsentlige ikke er grundlæggende for at forstå kommissionsbeslutningens konklusion, hvorved fastslås en overtrædelse af EU-konkurrenceretten, og følgelig ikke hører under den offentliggørelsespligt, der påhviler Kommissionens i henhold til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Denne bestemmelse har nemlig ikke til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten. (jf. præmis 113-115 og 117-120)

Selv om en overholdelse af den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 8 i princippet ligeledes gælder for Kommissionen, når den indhenter oplysninger fra virksomheder som led i en undersøgelse af en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller, kan ingen borger i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols faste praksis påberåbe sig den nævnte artikel 8 til støtte for sin klage over den skade på vedkommendes omdømme, der er en forudsigelig følge af vedkommendes egne handlinger, såsom en strafferetlig overtrædelse. Det følger heraf, at retten til beskyttelse af privatlivets fred, der er sikret ved denne konventions artikel 8, ikke kan hindre en udbredelse af oplysninger, som er afgivet frivilligt til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af en bødefritagelsesordning, som vedrører en virksomheds deltagelse i en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller, som Kommissionen har fastslået i en beslutning vedtaget i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, og som skal offentliggøres i overensstemmelse med samme forordnings artikel 30. (jf. præmis 125 og 126)

Kommissionen har ved vedtagelsen af de retningslinjer, der er indeholdt i dens meddelelser om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager, med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Af samarbejdsmeddelelserne følger imidlertid et forbud mod, at Kommissionen i alle tilfælde kan offentliggøre oplysningerne i begæringerne om bødefritagelse eller erklæringer afgivet som led i bødefritagelsesordningen. De forskellige forpligtelser, som fremgår af disse meddelelser, vedrører nemlig kun udbredelsen af dokumenter, som virksomheder, der ønsker at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, frivilligt har afgivet til Kommissionen, og erklæringer afgivet af disse virksomheder som led heri. (jf. præmis 134, 136 og 138)

Selv om princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning er en del af EU’s grundlæggende retsprincipper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelsen af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn. I den forbindelse kan en virksomhed, som har deltaget i en overtrædelse af EU’s konkurrenceregler, ikke opnå en berettiget forventning om opretholdelsen af Kommissionens hidtidige praksis, der bestod i ikke at offentliggøre oplysninger, som virksomhederne har meddelt den frivilligt som led i deres anmodninger om bødefritagelse, og som de havde begæret behandlet fortroligt. Kommissionen har nemlig et vidt skøn til at beslutte, om den vil offentliggøre sådanne oplysninger. Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 afgrænser Kommissionens forpligtelse til alene at angive de interesserede parter og beslutningernes væsentligste indhold, som der henvises til i denne bestemmelses stk. 1, for at lette Kommissionens opgave med at underrette offentligheden om disses eksistens og indhold, især i betragtning af de sproglige krav, der er forbundet med en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Derimod begrænser denne bestemmelse ikke Kommissionens mulighed for – hvis den finder det hensigtsmæssigt, og hvis der er ressourcer hertil – at offentliggøre den fulde ordlyd af sine beslutninger, eller i det mindste en meget detaljeret udgave af sine beslutninger, med forbehold af, at tavshedspligten vedrørende forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger overholdes. Selv om Kommissionen derfor er underlagt en almindelig pligt til kun at offentliggøre de ikke-fortrolige udgaver af sine beslutninger, skal artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 for at sikre, at bestemmelsen overholdes, ikke nødvendigvis fortolkes således, at den tildeler en særlig rettighed til adressaterne for de beslutninger, som er vedtaget i henhold til forordningens artikel 7-10, 23 og 24, der tillader dem at modsætte sig Kommissionens offentliggørelse i EU-Tidende og i givet fald også på denne institutions hjemmeside af oplysninger, der, skønt de ikke er fortrolige, ikke er væsentlige for forståelsen af disse beslutningers dispositive del. Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 har derfor ikke til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten. (jf. præmis 153 og 155-157)