Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 19. september 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN HELLENSKE REPUBLIK. - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF RAADETS DIREKTIV 82/470/EOEF - FAKTISK UDOEVELSE AF ETABLERINGSFRIHEDEN OG DEN FRIE UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER VED SELVSTAENDIG VIRKSOMHED INDEN FOR VISSE HJAELPEERHVERV I FORBINDELSE MED TRANSPORT OG REJSEBUREAUVIRKSOMHEDER INDEN FOR PAKHUS- OG OPLAGRINGSVIRKSOMHEDER. - SAG C-306/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05863



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

A - Faktiske omstaendigheder

1. I den foreliggende traktatbrudssag har Kommissionen gjort gaeldende, at Den Hellenske Republik ikke inden for de fastsatte frister har gennemfoert Raadets direktiv 82/470/EOEF af 29. juni 1982 om foranstaltninger til fremme af den faktiske udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved selvstaendig virksomhed inden for visse hjaelpeerhverv i forbindelse med transport og rejsebureauvirksomhed (ISIC-gruppe 718) og inden for pakhus- og oplagringsvirksomhed (ISIC-gruppe 720) (1).

2. I direktivets foerste betragtning henvises der til den retlige situation, EOEF-Traktaten har skabt paa omraadet for fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser:

"I henhold til Traktaten har enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling med hensyn til etablering og tjenesteydelser vaeret forbudt siden overgangsperiodens udloeb ..."

3. Paa dette grundlag beskriver tredje betragtning direktivets formaal saaledes:

"Da der ikke er gennemfoert gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, og da en samordning heller ikke er umiddelbart forestaaende, forekommer det oenskeligt at lette gennemfoerelsen af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for de former for virksomhed, der er omfattet af ISIC-gruppe 718 og 720, ved at traeffe overgangsforanstaltninger, som i foerste raekke tager sigte paa at undgaa unoedvendig store vanskeligheder for statsborgere fra de medlemsstater, i hvilke adgang til disse former for virksomhed ikke er undergivet nogen betingelser."

4. Med henblik paa dette formaal er der fastsat en raekke foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe for at lette udoevelsen af de i artikel 2 omhandlede former for virksomhed. Der er foerst og fremmest tale om forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne som vaertslande. Direktivets artikel 4, stk. 1-5, omhandler i denne forbindelse anerkendelse af beviser for haederlighed og for, at de paagaeldende ikke tidligere har vaeret erklaeret konkurs og for deres finansielle formaaen. Artikel 5, 6 og 7 vedroerer vaertslandets kvalifikationsbetingelser. I artikel 6 og 7, stk. 1, 2 og 3, bestemmes det i tilknytning hertil, i hvilke tilfaelde en vis erhvervserfaring kan betragtes som bevis for de noedvendige kundskaber og faerdigheder. I henhold til artikel 5 skal de medlemsstater, i hvilke adgang til og udoevelse af en af de af direktivet omfattede former for virksomhed er undergivet visse kvalifikationsbetingelser, drage omsorg for, at en begunstiget, som anmoder herom, foer han etablerer sig eller begynder at udoeve en midlertidig virksomhed, underrettes om de bestemmelser, som gaelder for det erhverv, han har til hensigt at udoeve.

5. For at sikre direktivsystemets rigtige funktion er medlemsstaterne som seneste opholdsstater i henhold til artikel 4, stk. 6, og artikel 7, stk. 4, forpligtet til inden for den fastsatte gennemfoerelsesfrist at udpege de myndigheder og organer, der er kompetente til at udstede naevnte attester og omgaaende underrette de oevrige medlemsstater og Kommissionen herom.

6. I artikel 8 fastsaettes gennemfoerelsesfristen til atten maaneder efter direktivets meddelelse. Da direktivet blev meddelt medlemsstaterne den 2. juli 1982, udloeb fristen den 2. januar 1984.

7. Da Kommissionen ikke inden for den fastsatte frist, hverken fra sagsoegte eller ad anden vej, havde modtaget nogen meddelelse om foranstaltninger ivaerksat i Graekenland til gennemfoerelse af direktivet i national ret, drog den den konklusion, at sagsoegte ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet. Ved skrivelse af 16. april 1985 indledte Kommissionen derfor den i EOEF-Traktatens artikel 169 omhandlede administrative procedure. Kommissionen kraevede saavel i sin aabningsskrivelse som i sin begrundede udtalelse at faa meddelt, hvilke foranstaltninger Den Hellenske Republik havde truffet for at gennemfoere direktivet. Kommissionen betragtede den graeske regerings svar som utilfredsstillende inden for rammerne af den administrative procedure og anlagde denne sag.

8. Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

1) Det fastslaas, at Den Hellenske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme Raadets direktiv 82/470/EOEF af 29. juni 1982 om foranstaltninger til fremme af den faktiske udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved selvstaendig virksomhed inden for visse hjaelpeerhverv i forbindelse med transport og rejsebureauvirksomhed (ISIC-gruppe 718) og inden for pakhus- og oplagringsvirksomhed (ISIC-gruppe 720).

2) Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

9. Sagsoegte har paastaaet sig frifundet og Kommissionen doemt til at betale sagens omkostninger. Under den skriftlige forhandling har sagsoegte haevdet at have opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet. Sagsoegte har sammen med svarskriftet fremlagt en lov, et praesidentdekret, et lovdekret og et cirkulaere til stoette for sin paastand. Under den mundtlige forhandling har sagsoegte imidlertid udtrykkeligt adspurgt indroemmet, at gennemfoerelsen var blevet forsinket paa grund af, at kompetencen paa omraadet var fordelt over flere ministerier.

10. Jeg skal ikke her komme naermere ind paa de faktiske omstaendigheder og parternes anbringender, men henviser i saa henseende til retsmoederapporten.

B - Stillingtagen

11. I. Foerst et ord om genstanden for den foreliggende sag.

1. Ovennaevnte paastand rejser spoergsmaalet om, i hvilken udstraekning direktivet ikke er gennemfoert ifoelge Kommissionen. Kommissionen vaelger saedvanligvis den her anvendte formulering, hvilket f.eks. kan ses af de lignende traktatbrudssager, der har vaeret foert mod to andre medlemsstater (2), naar den oensker at goere gaeldende, at ingen af de noedvendige foranstaltninger er truffet (inden for den fastsatte frist). Dette er da ogsaa, hvad Kommissionen har paastaaet i sin replik. Der kan dog her saettes spoergsmaalstegn ved denne fortolkning af paastanden, da Kommissionen i sin staevning, som i henhold til artikel 38, litra c), i vort procesreglement afgraenser tvistens genstand, kun kommer ind paa nogle af de former for virksomhed, som er anfoert i direktivets artikel 2 og 3, nemlig virksomhed som skibsagent, rejsebureau, oplagringsvirksomhed og sagkyndig i faerdselsulykker; Kommissionen naevner ikke udtrykkeligt de oevrige former for virksomhed. Dette er imidlertid forklaret under den forudgaaende administrative procedure. I aabningsskrivelsen havde Kommissionen nemlig anmodet sagsoegte om en fuldstaendig oversigt over de forskellige nationale foranstaltninger, der var truffet til gennemfoerelse af de enkelte direktivbestemmelser. Herefter har sagsoegte givet oplysninger vedroerende de bestemmelser, der gaelder for de i staevningen naevnte former for virksomhed, uden dog at meddele bestemmelsernes ordlyd. Sagsoegte har endvidere naevnt skibsbefragtervirksomhed, som ikke er reguleret i Graekenland. Paa grundlag af disse oplysninger har sagsoegte ment, at retsstillingen i Graekenland ikke er i strid med faellesskabsretten i betragtning af den reform, der netop er ved at blive gennemfoert, selv om ikke alle direktivets bestemmelser er gennemfoert.

12. Kommissionen er i sin begrundede udtalelse kun kommet naermere ind paa virksomhed som skibsagent og sagkyndig i faerdselsulykker og har afvist den graeske regerings anbringender. Men i slutningen af den begrundede udtalelse har Kommissionen tilfoejet, at den i oevrigt ikke siden svaret paa aabningsskrivelsen har modtaget nogen meddelelse fra sagsoegte, der goer det muligt at fastslaa, at Graekenland har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet. Som jeg forstaar staevningen, er Kommissionen saaledes af den opfattelse, at sagsoegte ikke har truffet nogen af de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere direktivet.

13. 2. Den kendsgerning, at det under den mundtlige forhandling har vist sig, at sagsoegte - ogsaa efter Kommissionens opfattelse - i hvert fald har fastsat nogle af de noedvendige foranstaltninger under sagens behandling for Domstolen, kan ikke paavirke Domstolens dom. Denne dom vedroerer alene retsstillingen, som den var ved udloebet af den af Kommissionen i den begrundede udtalelse fastsatte frist (3).

14. II. Som indledningsvis naevnt betragter jeg da ogsaa denne sag med den saaledes definerede genstand som fuldt ud berettiget, hvilket sagsoegtes ganske vist noget vage indroemmelse under den mundtlige forhandling synes at bekraefte. Ingen af sagsoegtes oplysninger eller de af sagsoegte fremlagte tekster indeholder noget, der godtgoer, at gennemfoerelsen af direktivet er paabegyndt, endsige afsluttet inden for fristerne.

15. 1. Med hensyn til de oplysninger og tekster, der vedroerer visse former for virksomhed i Graekenland, maatte det undersoeges, om de var i overensstemmelse med de direktivbestemmelser, som medlemsstaterne skulle efterkomme som vaertslande. I modsaetning til hvad sagsoegte mener, er det her ikke tilstraekkeligt at soerge for ligebehandling af graeske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater. De ved direktivet fastsatte forpligtelser til at anerkende attester udstedt af det seneste opholdsland, navnlig for haederlighed, for at den paagaeldende ikke tidligere er erklaeret konkurs, samt for erhvervserfaring, gaar videre end de forpligtelser, der foelger af Traktaten, hvilket ligeledes belyses af ovennaevnte betragtninger. Paa dette grundlag kan foelgende fastslaas.

16. a) Med hensyn til speditoervirksomhed (direktivets artikel 2, punkt A) har sagsoegte fremlagt praesidentdekret nr. 453/1984 af 5. oktober 1984. Ifoelge dekretets artikel 1 tjener det til gennemfoerelse af forordning nr. 11 af 27. juni 1960 (4). Det indeholder ikke de i direktivets artikel 4, 6 og 7 fastsatte regler om anerkendelse af dokumenter udstedt af andre medlemsstater, som attesterer den paagaeldende persons haederlighed, at han ikke tidligere er erklaeret konkurs, samt hans erhvervserfaring, hvorfor det under ingen omstaendigheder kan betragtes som en tilstraekkelig gennemfoerelsesforanstaltning. I virkeligheden er det et spoergsmaal, om en saadan gennemfoerelse var noedvendig i dette tilfaelde. Faktisk opstilles der i praesidentdekretet ingen betingelser for adgang til og udoevelse af virksomhed som speditoer. I sit svarskrift har sagsoegte gjort gaeldende, at adgangen til erhvervet som speditoer ikke er reguleret i Graekenland, da det fremlagte praesidentdekret indeholder de eneste regler paa omraadet. Er dette korrekt, bestaar der ingen pligt til at gennemfoere det paagaeldende direktivs bestemmelser, har sagsoegte anfoert. Dette ville dog ikke aendre ved bedoemmelsen af paastanden, eftersom Kommissionen ikke har fremfoert nogen saerlig indsigelse med hensyn til speditoervirksomhed og alene har paaberaabt sig Graekenlands passivitet, for saa vidt gennemfoerelsesforanstaltninger var noedvendige.

17. b) Med hensyn til virksomhed som skibsagent (direktivets artikel 2, punkt A) indroemmer den graeske regering, at en gennemfoerelse af direktivets bestemmelser er noedvendig, men endnu ikke har fundet sted. Regeringen har fremlagt et cirkulaere fra Soefartsministeriet (nr. 3111.9/2407 af 22.4.1988) og meddelt, at der er ved at blive udarbejdet et lovforslag, ifoelge hvilket statsborgere fra andre medlemsstater faar adgang til erhvervet som skibsagent, uden at blive udsat for forskelsbehandling i forhold til landets egne borgere.

18. I virkeligheden maa det fastslaas, at det fremlagte cirkulaere ikke har den retlige karakter, som en gennemfoerelsesakt ifoelge Domstolens faste praksis (5) skal have for at opfylde bestemmelserne i EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 3. Et cirkulaere af denne art giver ikke direktivets indhold form af bindende national ret, som ud over at binde forvaltningen har umiddelbar virkning i forhold til tredjemand (6). I oevrigt er cirkulaerets ordlyd ikke i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Ganske vist hedder det i cirkulaerets nr. 3, i overensstemmelse med indholdet af lovforslaget, saaledes som sagsoegte har fremstillet dette, at tilladelse til at udoeve hvervet som skibsagent gives til statsborgere fra andre medlemsstater paa samme betingelser, som er fastsat i de graeske forskrifter for graeske statsborgere. Men der findes intet, der kan betragtes som en gennemfoerelse i national ret af reglerne om ligestilling i direktivets artikel 4, 6 og 7. Som foelge heraf staar sagsoegtes traktatbrud fast i denne henseende.

19. c) Med hensyn til virksomhed som rejsebureauindehaver [direktivets artikel 2, punkt B, litra a)] forholder det sig ikke anderledes. I den i denne forbindelse fremlagte lov nr. 393/1976 stilles der visse betingelser for udoevelsen af denne virksomhed, som vedroerer baade haederlighed (7), det forhold, at ansoegeren ikke har vaeret under konkurs (8) og ansoegerens kvalifikationer (9). Herved forpligtedes sagsoegte til at gennemfoere ligestillingsreglerne i artikel 4, 6 og 7 i national ret. Dette er imidlertid ikke sket. For saa vidt angaar betingelserne haederlighed og mht. konkurs, mangler der en bestemmelse om, at andre dokumenter eller erklaeringer end en straffeattest kan anerkendes (jf. direktivets artikel 4, stk. 1 (in fine) og stk. 3). Med hensyn til kvalifikationsbeviset skulle artikel 6, stk. 3, i forbindelse med artikel 7 gennemfoeres i national ret; men ej heller paa dette punkt findes der tilsvarende bestemmelser i den fremlagte lov.

20. I oevrigt forekommer det mig meget tvivlsomt, om ovennaevnte lovs artikel 3, hvori reglerne om udstedelse af tilladelser til graekere og udlaendinge er fastsat, er i overensstemmelse med det i EOEF-Traktatens artikel 52 og 59 fastsatte princip om ligebehandling. Er der nemlig tale om en graesk ansoeger, skal tilladelsen ubetinget meddeles (10), naar de i artikel 4 fastsatte betingelser er opfyldt, mens meddelelsen af tilladelsen, naar det drejer sig om udlaendinge, derimod overlades til myndighedernes skoen (11), medmindre det seneste opholdsland giver graekere ret til en tilsvarende tilladelse (gensidighed). Imidlertid er dette spoergsmaal ikke relevant i den foreliggende sag, da Kommissionen alene paaberaaber sig manglende gennemfoerelse af direktivet og ikke en overtraedelse af ovennaevnte traktatbestemmelser.

21. d) Med hensyn til oplagringsvirksomhed (direktivets artikel 2, punkt C) har den graeske regering fremlagt et lovdekret nr. 3077/1954. Ifoelge dette betinges tilladelsen til at drive "offentlige pakhuse" bl.a. af, at ansoegeren ikke er doemt for bestemte lovovertraedelser (12), og at han ikke er under konkurs, samt at der ikke er indgivet konkursbegaering mod ham (13). Imidlertid indeholder lovdekretet ingen bestemmelser, hvorved direktivets artikel 4, stk. 1 og 3, gennemfoeres. Da handelsministeren endvidere i medfoer af § 4, stk. 8, andet punktum, kan kraeve beviser for ansoegerens finansielle formaaen, skulle direktivets artikel 4, stk. 4, om anerkendelse af attester udstedt af de oevrige medlemsstaters banker ogsaa have vaeret gennemfoert, men ej heller dette er sket.

22. e) Nu kommer jeg til virksomheden som bilinspektoer eller sagkyndig i automobilsager [direktivets artikel 2, punkt D, litra a), herefter benaevnt "virksomhed som automobilsagkyndig"]. Ifoelge sagsoegtes ikke bestridte erklaeringer er denne virksomhed i almindelighed ikke underkastet nogen betingelser i Graekenland. For saa vidt dette er tilfaeldet, var der intet behov for gennemfoerelse. Imidlertid paataler Kommissionen udtrykkeligt ikke-gennemfoerelsen af direktivet paa dette omraade, hvor Graekenland paaberaaber sig EOEF-Traktatens artikel 55. Det drejer sig om den i direktivets artikel 3, punkt D (rubrikken Graekenland) naevnte virksomhed som sagkyndig i faerdselsulykker.

23. Ifoelge sagsoegtes oplysninger stammer denne betegnelse fra artikel 51 i den graeske faerdselslov. Betegnelsen er imidlertid forkert, da den i direktivets artikel 2, punkt D, litra a), omhandlede virksomhed siges ikke at vaere reguleret i Graekenland, og da der ej heller i Graekenland skulle vaere noget erhverv med denne betegnelse. Den siges alene at vedroere afgivelse af visse sagkyndige erklaeringer. Alle disse overvejelser er dog irrelevante for os, da betegnelserne i direktivets artikel 3 kun er vejledende ifoelge det foerste punktum i artiklen.

24. Det eneste, der skal efterproeves, er, om et af alternativerne i artikel 2 passer. Virksomheden gaar ud paa for retterne og myndighederne paa disses anmodning eller efter anmodning fra en part ved en sagkyndig erklaering at konstatere visse kendsgerninger i forbindelse med en faerdselsulykke. Den graeske regering gaar aabenbart ud fra, at denne virksomhed falder ind under direktivets artikel 2, punkt D, litra a). Uden at det er noedvendigt i detaljer at gennemgaa de graeske forskrifter - som ingen af parterne har forelagt os - mener jeg, at det er tilstraekkeligt at fastslaa, at i hvert fald en del af den virksomhed, der er omfattet af artikel 2, punkt D, litra a) - nemlig for saa vidt den har forbindelse med faerdselsulykker, er omfattet af begrebet "sagkyndig i faerdselsulykker" som omhandlet i de graeske forskrifter, saaledes som sagsoegte har forelagt os dem.

25. Ifoelge direktivets ordlyd var Graekenland forpligtet til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger, for saa vidt angaar den saaledes beskrevne virksomhed. Udarbejdelsen ved en "sagkyndig i faerdselsulykker" af sagkyndige erklaeringer for retterne og myndighederne er i Graekenland nemlig betinget af, at vedkommende er optaget paa en liste, hvilket efter Graekenlands egne udsagn kun kan finde sted, saafremt ansoegeren har en teknisk-videnskabelig uddannelse eller erhvervserfaring paa faerdselsomraadet. Der kraeves saaledes tekniske kundskaber og kvalifikationer hos ansoegeren, som skal bevise dette ved at have en uddannelse eller erhvervserfaring. Som foelge heraf var Graekenland i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, forpligtet til at gennemfoere de af artiklens bestemmelser, der i detaljer fastlaegger, i hvilket omfang den faktiske udoevelse af den paagaeldende virksomhed skal anerkendes som bevis for de kraevede kundskaber og kvalifikationer.

26. Den graeske regering synes at bestride denne konsekvens, idet den paapeger, at de graeske regler ikke vedroerer virksomheden som helhed, men kun visse sagkyndige erklaeringer. Men dette er heller ikke relevant, da det utvetydigt fremgaar af artikel 6, stk. 2, at denne bestemmelse ikke blot vedroerer adgangen til, men tillige udoevelsen af den paagaeldende virksomhed (14). Da udoevelsen af denne virksomhed i den sagsoegte medlemsstat - om end kun paa et bestemt delomraade - er underkastet restriktive betingelser, skal direktivet gennemfoeres paa dette.

27. Imidlertid falder denne form for virksomhed ifoelge Graekenland ind under EOEF-Traktatens artikel 55.

28. Hvis denne opfattelse var korrekt, ville direktivet ikke daekke den paagaeldende form for virksomhed. I saa fald ville EOEF-Traktatens artikel 57 ikke udgoere retsgrundlaget, saaledes at den fortolkning i overensstemmelse med Traktaten, der som bekendt gaar forud for konstateringen af ugyldighed, ville foere til, at direktivet fik et tilsvarende snaevrere anvendelsesomraade.

29. Imidlertid henhoerer den naevnte form for virksomhed ikke under EOEF-Traktatens artikel 55.

30. For det foerste maa det fastslaas, at begrebet offentlig myndighed er et faellesskabsretligt begreb. Begrebet drager den "[faellesskabsretlige] graense ... for at undgaa, at medlemsstaterne ved ensidige retsforskrifter ophaever Traktatens effektive virkning [paa omraadet for den frie etableringsret]" (15). Alene paa dette grundlag kan det af den graeske regering i svarskriftet fremfoerte anbringende tilbagevises, ifoelge hvilket de til begrebet "offentlig myndighed" knyttede betingelser er opfyldt, fordi der i medfoer af de graeske bestemmelser gives fortrinsret til tjenestemaend eller tidligere tjenestemaend ved optagelsen paa listen. Denne indvending gaar ud paa, at man fastlaegger anvendelsesomraadet for artikel 55 efter nationale kriterier, og er derfor ikke relevant i henhold til den naevnte retspraksis.

31. Her kunne man afslutte behandlingen af sagen under henvisning til artikel 55 i EOEF-Traktaten, eftersom sagsoegte ved sagens behandling for Domstolen ikke har fremfoert andre anbringender i denne forbindelse. Imidlertid fremgaar det ligeledes af svarskriftet, at den paagaeldende sagkyndige virksomhed kun er underkastet de saerlige bestemmelser i de graeske forskrifter, for saa vidt den udoeves for retter eller myndigheder. Da offentlighedens interesse i medlemsstaternes overholdelse af faellesskabsretten staar helt i forgrunden i proceduren i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169, forekommer det mig hensigtsmaessigt ogsaa at undersoege artikel 55 under denne synsvinkel, selv om Graekenland ikke har formuleret sit forsvar paa denne maade.

32. Domstolen har endnu ikke givet nogen generel og abstrakt definition af begrebet "offentlig myndighed" i EOEF-Traktatens artikel 55. Den har dog i Reyners-sagen (16) udtalt sig om en situation, der svarer til situationen i naervaerende tvist. Den er kendetegnet ved, at staten handler gennem sine organer ved udoevelsen af den offentlige myndighed, mens den omtvistede virksomhed, der udoeves af den paagaeldende enkeltperson, paa en vis maade har forbindelse med disse statslige handlinger. I en saadan situation har den paagaeldendes virksomhed kun retlig karakter som en offentlig handling under udoevelse af offentlig myndighed, naar virksomheden "i sig selv er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed" (17). Domstolen har benaegtet, at denne betingelse var opfyldt i forbindelse med advokaterhvervets vaesentligste former for virksomhed:

"De faglige ydelser, der indebaerer selv regelmaessig og organisk kontakt med retterne, ja endog obligatorisk deltagelse i deres funktion, udgoer ikke af denne grund en deltagelse i udoevelse af offentlig myndighed. I saerdeleshed kan det ikke antages, at advokaterhvervets mest typiske former for virksomhed, saasom raadgivning og juridisk bistand samt repraesentation og forsvar af parter i retten, er forbundet med denne myndighed, endog selv om advokatens mellemkomst eller bistand er pligtmaessig eller undergivet en lovbestemt eneret" (18).

33. Domstolen giver foelgende begrundelse:

"Udoevelsen af disse former for virksomhed beroerer ikke den doemmende myndigheds skoen og den frie udoevelse af den doemmende magt" (19).

34. Disse overvejelser kan overfoeres til den foreliggende sag. I mangel af andre holdepunkter kan vi gaa ud fra, at konstateringerne fra en ulykkessagkyndig i Graekenland, som efter anmodning fra myndighederne eller retterne udarbejder en sagkyndig erklaering, ikke er bindende for de paagaeldende myndigheder eller retter. Der er saaledes hoejst tale om en indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed. Denne slutning er saa meget des mere berettiget, som staten ikke alene bevarer kontrollen over anvendelsen af indholdet af de forskellige sagkyndige erklaeringer, men tillige kontrollen over udoevelsen af virksomheden som helhed (20).

35. Sagsoegtes anbringende med hensyn til virksomhed som automobilsagkyndig, ifoelge hvilken virksomhed som ulykkessagkyndig falder ind under EOEF-Traktatens artikel 55, maa derfor tilbagevises.

36. Dette goer det ogsaa muligt for os at forkaste det under den administrative procedure af sagsoegte fremfoerte anbringende, ifoelge hvilket visse medlemsstater under udarbejdelsen af direktivet havde erklaeret, at direktivet ikke omfattede virksomhed som sagkyndig i faerdselsulykker, hvilken erklaering de havde faaet optaget i Raadets moedeprotokol. Da denne erklaering, i hvert fald for saa vidt den vedroerer Graekenland, ikke er forenelig med hverken artikel 55 eller direktivets ordlyd, er dens indhold i strid med faellesskabsretten. Helt bortset fra erklaeringens ensidige karakter (21), er den saaledes uden betydning.

37. Alene for fuldstaendighedens skyld skal det paapeges, at Graekenland ifoelge Traktaten ikke er berettiget til at forbeholde graeske statsborgere retten til at udoeve virksomhed som sagkyndig i faerdselsulykker. Skulle fortrinsstillingen til tjenestemaend og tidligere tjenestemaend ved optagelsen paa foernaevnte liste have denne konsekvens - hvilket sagsoegte dog bestrider - ville dette vaere endnu et traktatbrud, der dog ikke som saadant er genstand for denne sag, men under alle omstaendigheder forudsaetter en korrekt gennemfoerelse af direktivet helt logisk, at enhver forskelsbehandling over for andre medlemsstaters statsborgere er afskaffet.

38. Alt i alt maa man paa samme maade som Kommissionen fastslaa, at der ligeledes med hensyn til virksomhed som automobilsagkyndig [direktivets artikel 2, punkt D, litra a)] foreligger en overtraedelse fra sagsoegtes side.

39. f) Der er ikke vedroerende nogen af de former for virksomhed, som er taget op for Domstolen [se a) til e) ovenfor], og hvis udoevelse er underkastet kvalifikationskrav, sket gennemfoerelse af direktivets artikel 5, som vedroerer underretningen af de beroerte personer om disse betingelser.

40. 2. Hvad angaar de forpligtelser, der i henhold til direktivets artikel 4, stk. 6, og artikel 7, stk. 4, paahviler medlemsstaterne som seneste opholdsland, nemlig forpligtelsen til at udpege de myndigheder, der er kompetente til at udstede de i artikel 4, stk. 1-5, artikel 6 og artikel 7, stk. 1 og 2, omhandlede dokumenter, maa det fastslaas, at den graeske regering ikke har givet meddelelse om nogen lovforskrift, der tjener til gennemfoerelse af disse regler. Efter anmodning fra Domstolen har den graeske regering kun praeciseret, at det direktorat, der tager sig af forbindelserne med De Europaeiske Faellesskaber, er kompetent til at udstede attester til interesserede, der oensker at udoeve erhvervsvirksomhed paa en anden medlemsstats omraade, paa grundlag af diplomer, som bekraefter deres kvalifikationer, og paa grundlag af attester fra kompetente brancheforeninger og skattemyndigheder osv. Dette direktorat blev udpeget under tiltraedelsesforhandlingerne efter anmodning fra Kommissionen i forbindelse med dennes bekendtgoerelse af 13. juli 1974 (22). For det foerste foreligger der saaledes ingen foranstaltning, der har den retsform, der er noedvendig til gennemfoerelse af direktivet. For det andet er der ingen forbindelse mellem den af sagsoegte paaberaabte udpegning af det paagaeldende direktorat som kompetent myndighed og de attester i henhold til direktiv 82/470, som der her er tale om (23). Naar den graeske regering i duplikken henviser til visse myndigheders kompetence til at godkende attesterne, har den efter min mening ikke forstaaet, at dette ikke er formaalet med direktivet. De forpligtelser, der er paalagt medlemsstaterne ved direktivets artikel 4, stk. 6, og artikel 7, stk. 4, er paalagt dem som seneste opholdslande, dvs. som de lande, der udsteder de attester, som vaertslandene skal anerkende. Den kompetence, der gives de myndigheder, som anerkender attesterne, afhaenger af vaertslandenes bestemmelser vedroerende de paagaeldende former for virksomhed. Sagsoegtes udtalelser under den mundtlige forhandling tyder paa, at sagsoegte i mellemtiden har tilsluttet sig dette standpunkt.

41. 3. Det kan saaledes fastslaas, at sagsoegte ikke inden for den fastsatte frist har truffet de for gennemfoerelsen af direktiv 82/470 noedvendige foranstaltninger. Hvad angaar de "forbehold", som sagsoegte haevder at have faaet optaget i Raadets moedeprotokol i form af en erklaering (nr. 7889/82. ETS 40), og som tillige skulle have vaeret genstand for en faelles erklaering fra Raadet og Kommissionen, er jeg af den opfattelse, at vi ikke behoever at komme naermere ind paa dette punkt, da vi ikke kender det noejagtige indhold af alle disse erklaeringer.

42. Det forhold, at indenlandske omstaendigheder, som f.eks. kompetencefordelingen, har gjort det vanskeligere for sagsoegte at opfylde sine faellesskabsforpligtelser inden for den fastsatte frist, er ej heller relevant i henhold til fast retspraksis.

C - Konklusion

43. Som foelge heraf foreslaar jeg Domstolen at fastslaa foelgende:

"1) Den Hellenske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de ved lov eller administrativt fastsatte forskrifter, der er noedvendige for at efterkomme Raadets direktiv 82/470/EOEF af 29. juni 1982 om foranstaltninger til fremme af den faktiske udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser ved selvstaendig virksomhed inden for visse hjaelpeerhverv i forbindelse med transport og rejsebureauvirksomhed (ISIC-gruppe 718) og inden for pakhus- og oplagringsvirksomhed (ISIC-gruppe 720).

2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger".

(*) Originalsprog: tysk.

(1) EFT L 213, s. 1.

(2) Jf. dom af 21.6.1988 (sag 283/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3271), og af 12.7.1988 (sag 310/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3987).

(3) Jf. den faste retspraksis med hensyn til gennemfoerelse af direktiver, f.eks. dom af 8.11.1990 (sag C-53/88, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, Sml. s. 3917, praemis 8).

(4) Raadets forordning om afskaffelse af forskelsbehandling med hensyn til transportpriser og transportvilkaar, udfaerdiget i henhold til artikel 79, stk. 3, i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT 1959-1962, s. 56).

(5) Jf. f.eks. dom af 2.12.1986 (sag 239/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3645, praemis 7).

(6) Jf. dom af 30.5.1991 (sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, praemis 20).

(7) Jf. lovens artikel 4, stk. 1, litra b), hvori det kraeves, at vedkommende ikke har vaeret idoemt en faengselsstraf paa over tre maaneder for bestemte lovovertraedelser, hvilket skal bevises ved en straffeattest.

(8) Jf. artikel 4, stk. 2, litra b), hvori der kraeves en attest herpaa, som udstedes af justitssekretaeren i den kompetente ret i foerste instans.

(9) Jf. artikel 4, stk. 1, litra c), og stk. 2, litra d), hvori der som bevis for almene kundskaber (jf. artikel 6, stk. 3, i direktiv 82/470) kraeves afgangseksamen fra en bestemt gymnasieklasse.

(10) Jf. stk. 2: "Denne tilladelse meddeles ..." (min understregning).

(11) Jf. stk. 3: "En tilsvarende tilladelse kan ... meddeles ..." (min understregning).

(12) Jf. lovens artikel 5, stk. 1, litra a).

(13) Jf. lovens artikel 5, stk. 1, litra b).

(14) Dette brede anvendelsesomraade gaelder ikke kun gennemfoerelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, men tillige gennemfoerelsen af den frie etableringsret, jf. dom af 18.6.1985 (sag 197/84, Steinhauser mod byen Biarritz, Sml. s. 1819, praemis 16).

(15) Dom af 15.3.1988 (sag 147/86, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1637, praemis 8).

(16) Dom af 21.6.1974 (sag 2/74, Reyners mod Belgien, Sml. s. 631).

(17) Foernaevnte dom i Reyners-sagen, praemis 45 og 54, og andet afsnit i konklusionen; bekraeftet ved dom af 5.12.1989 (sag C-3/88, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 4035).

(18) Foernaevnte dom i Reyners-sagen, praemis 51 ff.

(19) Foernaevnte dom i Reyners-sagen, praemis 53.

(20) Se med hensyn til dette aspekt foernaevnte dom i sag 147/86, praemis 10.

(21) Jf. dom af 30.1.1985 (sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 427, praemis 12 ff.).

(22) Vedroerende beviser, erklaeringer og attester, som kraeves i de indtil den 1.6.1973 af Raadet udstedte direktiver om etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser, og som vedroerer:

- vandel

- at der ikke har vaeret tale om konkurs

- arten og varigheden af den erhvervsvirksomhed, som er udoevet i det seneste opholdsland.

(EFT 1974 C 81, s. 1).

(23) Jf. fortegnelsen over direktiver, som er omfattet af Kommissionens bekendtgoerelse - se foregaaende fodnote -: bilag 2 til bekendtgoerelsen.