DOMSTOLENS DOM AF 9. NOVEMBER 1995. - ANDREA FRANCOVICH MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: PRETURA CIRCONDARIALE DI VICENZA - ITALIEN. - SOCIALPOLITIK - BESKYTTELSE AF ARBEJDSTAGERNE I TILFAELDE AF ARBEJDSGIVERENS INSOLVENS - DIREKTIV 80/987/EOEF - ANVENDELSESOMRAADE - ARBEJDSTAGERE MOD HVIS ARBEJDSGIVER DER IKKE KAN INDLEDES EN PROCEDURE TIL SAMLET FYLDESTGOERELSE AF HANS KREDITORER. - SAG C-479/93.



Samling af Afgørelser 1995 side I-03843



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Socialpolitik ° tilnaermelse af lovgivningerne ° beskyttelse af arbejdstagere i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens ° direktiv 80/987 ° anvendelsesomraade ° arbejdstagere mod hvis arbejdsgivere der kan indledes en procedure vedroerende deres bo, som sigter mod samlet kreditorfyldestgoerelse ° tilsidesaettelse af ligebehandlingsprincippet ° ingen saadan tilsidesaettelse i betragtning af harmoniseringens gradvise karakter og vanskelighederne i forbindelse hermed

(EOEF-traktaten, art. 100; Raadets direktiv 80/987)

Sammendrag

Raadets direktiv 80/987 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens skal fortolkes saaledes, at direktivet med undtagelse af de grupper, som er naevnt i bilaget, finder anvendelse paa samtlige arbejdstagere, mod hvis arbejdsgivere der ifoelge de for disse gaeldende nationale retsforskrifter kan indledes en procedure vedroerende deres bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

Den omstaendighed, at direktivet kun beskytter arbejdstagere, hvis arbejdsgiver er insolvent i denne forstand, kan ikke rejse tvivl om direktivets gyldighed efter ligebehandlingsprincippet.

Der maa herved for det foerste indroemmes Faellesskabets institutioner et vist skoen ved udoevelsen af deres befoejelser i medfoer af traktatens artikel 100, navnlig ved vurderingen af, om det kun er muligt at foretage en etapevis harmonisering i betragtning af de saerlige forhold paa det omraade, hvor institutionerne foretager harmoniseringen, og de vanskeligheder, som er forbundet med enhver harmonisering.

For det andet maa den omstaendighed, at forpligtelsen til at oprette garantiinstitutioner ° som tidligere kun fandtes i nogle af medlemsstaterne, og for hvilke der gjaldt forskellige regler ° er blevet udvidet til at gaelde for samtlige medlemsstater, klart betegnes som et fremskridt saavel med henblik paa en forbedring af arbejdernes leve- og arbejdsvilkaar inden for hele Faellesskabet som med henblik paa en gradvis harmonisering af lovgivningerne paa omraadet.

Endelig er det objektive kriterium, som er valgt for afgraensningen af de arbejdstagere, der er beskyttet af direktivet, berettiget paa grund af de vanskeligheder i forbindelse med selve insolvensbegrebet, som maatte overvindes ved harmoniseringen.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 16. december 1993, indgaaet til Domstolen den 24. december 1993, har Pretura di Vicenza i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 2 i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23, herefter "direktivet").

2 Spoergsmaalene er rejst under en erstatningssag, som Andrea Francovich har anlagt mod Den Italienske Republik paa grund af direktivets forsinkede gennemfoerelse.

3 Ifoelge direktivets artikel 11, stk. 1, var medlemsstaterne forpligtet til inden den 23. oktober 1983 at saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet. Da Den Italienske Republik imidlertid ikke havde opfyldt denne forpligtelse, fastslog Domstolen ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143), at den havde gjort sig skyldig i traktatbrud.

4 Andrea Francovich havde arbejdet som loenmodtager for en virksomhed i Vicenza, men kun faaet udbetalt nogle lejlighedsvise acontobeloeb af sin loen, hvorfor han anlagde sag ved Pretura circondariale di Vicenza. Denne ret doemte den sagsoegte virksomhed til betaling af et beloeb paa ca. 6 mio. LIT. Under tvangsfuldbyrdelsen maatte fogeden imidlertid foere til fogedbogen, at udlaegsforretningen ikke kunne gennemfoeres.

5 Da direktivet imidlertid stadig ikke var blevet gennemfoert i italiensk ret, anlagde Francovich sag ved samme ret med paastand om, at den italienske stat i medfoer af direktivet tilpligtedes at sikre Francovich betalingen af hans tilgodehavende over for sin arbejdsgiver, subsidiaert at erstatte ham det tab, han havde lidt ved, at direktivet ikke var blevet gennemfoert.

6 Paa samme tidspunkt anlagde Daniela Bonifaci og 33 andre arbejdstagere i en virksomhed, der var gaaet konkurs, sag med samme krav ved Pretura circondariale di Bassano del Grappa.

7 De to nationale retter forelagde Domstolen en raekke enslydende praejudicielle spoergsmaal om, hvorvidt direktivets bestemmelser havde direkte virkning, og hvorvidt de paagaeldende havde krav paa erstatning af det tab, som de havde lidt, for saa vidt angik de forskrifter i direktivet, som ikke havde direkte virkning. Som svar paa disse spoergsmaal fastslog Domstolen i sin dom af 19. november 1991 i de forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich og Bonifaci m.fl. (Sml. I, s. 5357), at de bestemmelser i direktivet, som fastlaegger arbejdstagernes rettigheder, skal fortolkes saaledes, dels at arbejdstagerne ikke kan paaberaabe sig rettighederne i henhold til direktivet ved de nationale domstole over for en medlemsstat, naar der ikke er truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger, dels at en medlemsstat ifalder erstatningsansvar for privates tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet.

8 Den 27. januar 1992 vedtog den italienske regering lovdekret nr. 80 om gennemfoerelse af direktivet (GURI nr. 36 af 13.2.1992).

9 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at hvad angaar fortidige begivenheder er muligheden for at opnaa erstatning af tab som foelge af direktivets forsinkede gennemfoerelse i italiensk ret ved naevnte lovdekret blevet begraenset til arbejdstagere, som var ansat hos arbejdsgivere, mod hvem der var indledt en procedure til samlet fyldestgoerelse af disses kreditorer. Hvad angaar fremtidige begivenheder sikrer lovdekretet derimod samtlige arbejdstagere, som er ansat hos insolvente arbejdsgivere, betaling af loen for arbejde, som de har udfoert de sidste tre maaneder i henhold til arbejdsaftalen, uanset om der kan indledes en procedure mod arbejdsgiveren til samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

10 Den nationale ret har endvidere anfoert, at flere grupper arbejdsgivere ifoelge italiensk ret er undtaget fra de gaeldende procedurer til samlet kreditorfyldestgoerelse. Sagsoegeren i hovedsagen, Andrea Francovich, har netop vaeret ansat hos en arbejdsgiver, som var undtaget fra disse procedurer, men hvis insolvens dels var aabenbar, dels bl.a. fremgaar af, at den individualforfoelgning, der blev indledt mod ham, var resultatloes.

11 Pretura di Vicenza er derfor i tvivl om rigtigheden af den fortolkning, som Den Italienske Republik har anlagt af direktivets artikel 2, og har som foelge heraf forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"1) Skal artikel 2 i direktiv 80/987/EOEF fortolkes saaledes, at direktivet kun omfatter og beskytter arbejdstagere, som er ansat hos arbejdsgivere, hvis bo kan undergives en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne?

2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende ° dvs. saafremt direktivet kun beskytter arbejdstagere, som er ansat hos arbejdsgivere, mod hvem der er indledt en procedure vedroerende deres bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne ° maa direktivets artikel 2 da anses for gyldig, henset til princippet om en lige og ikke-diskriminerende behandling?"

Foerste spoergsmaal

12 Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal er, om direktivet skal fortolkes saaledes, at det kun omfatter arbejdstagere, som er ansat hos arbejdsgivere, mod hvem der ifoelge de for disse gaeldende nationale retsforskrifter kan indledes en procedure vedroerende deres bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

13 Direktivets tre foerste betragtninger lyder saaledes:

"Det er noedvendigt at fastsaette bestemmelser til beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, isaer for at sikre betalingen af deres tilgodehavender, under hensyn til kravet om en afbalanceret oekonomisk og social udvikling i Faellesskabet.

Der er stadig forskelle mellem medlemsstaterne for saa vidt angaar omfanget af beskyttelsen af arbejdstagerne paa dette omraade; der boer udfoldes bestraebelser for at mindske disse forskelle, som kan have en direkte indvirkning paa, hvorledes det faelles marked fungerer.

Der er derfor grund til at fremme den indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne paa dette omraade paa et stadigt stigende niveau i henhold til artikel 117 i traktaten."

14 Den vaesentligste forpligtelse, som direktivet paalaegger medlemsstaterne, er forpligtelsen efter artikel 3 til at oprette garantiinstitutioner, som sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato.

15 Direktivets foerste afdeling, hvori artikel 1 og 2 er indeholdt, vedroerer direktivets anvendelsesomraade og fastlaegger visse definitioner.

16 Ifoelge artikel 1, stk. 1, "finder [direktivet] anvendelse paa krav, som arbejdstagere i medfoer af en arbejdsaftale eller et ansaettelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente i henhold til artikel 2, stk. 1". Ifoelge sidstnaevnte bestemmelse "anses en arbejdsgiver for at vaere insolvent:

a) naar der er indgivet begaering om indledning af en procedure med hjemmel i de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i den paagaeldende medlemsstat, som vedroerer arbejdsgiverens bo og sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, og som aabner mulighed for at tage de i artikel 1, stk. 1, omhandlede krav i betragtning

og

b) naar den myndighed, som har kompetence i henhold til naevnte administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser,

° enten har truffet afgoerelse om indledning af proceduren

° eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstraekkelige til at berettige indledning af proceduren".

17 I foernaevnte dom i sagen Francovich og Bonifaci m.fl. fastslog Domstolen i praemis 14, at den nationale domstol, naar den skal afgoere, om en person er berettiget efter direktivet, maa efterproeve, for det foerste, om den paagaeldende er arbejdstager efter national ret og ikke er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade i medfoer af artikel 1, stk. 2, jf. bilag I, og for det andet, om der foreligger et af de tilfaelde af insolvens, som er omhandlet i direktivets artikel 2.

18 Det fremgaar af sidstnaevnte bestemmelses ordlyd, at betingelsen for, at en arbejdsgiver kan anses for insolvent, for det foerste er, at der i henhold til de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som gaelder i den paagaeldende medlemsstat, er foreskrevet en procedure vedroerende arbejdsgiverens bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, for det andet, at der under denne procedure er mulighed for at tage de krav i betragtning, som arbejdstagere kan goere gaeldende i medfoer af en arbejdsaftale eller et ansaettelsesforhold, for det tredje, at der er indgivet begaering om indledning af en procedure, og for det fjerde, at den myndighed, som har kompetence i henhold til de naevnte nationale bestemmelser, enten har truffet afgoerelse om indledning af proceduren eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstraekkelige til at berettige indledning af proceduren.

19 Det ses saaledes, at faellesskabslovgiver udtrykkeligt har begraenset direktivets anvendelsesomraade paa en saadan maade, at de rettigheder, der er fastslaaet ved direktivet, ikke kan paaberaabes af arbejdstagere, som har en arbejdsaftale med eller et ansaettelsesforhold hos en arbejdsgiver, mod hvem der ifoelge de gaeldende bestemmelser i den paagaeldende medlemsstat ikke kan indledes en procedure til samlet fyldestgoerelse af kreditorerne. En saadan arbejdsgiver kan nemlig ikke anses for "insolvent" i den saerlige betydning, som dette begreb har i direktivet.

20 Selv om en bogstavelig fortolkning af direktivets artikel 2 kan medfoere, at den beskyttelse, som er indfoert ved direktivet, kan veksle fra medlemsstat til medlemsstat paa grund af de forskellige nationale ordninger til samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, afkraeftes denne fortolkning ikke af de argumenter, som er fremfoert med stoette i det formaal, der er naevnt i direktivets foerste betragtning. Selv om faellesskabslovgiver nemlig paa den ene side generelt har fundet det noedvendigt at fastsaette bestemmelser til beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, har lovgiver paa den anden side begraenset lovgivningsforanstaltningens konkrete formaal saaledes, at den skal mindske de bestaaende forskelle mellem medlemsstaterne for saa vidt angaar arbejdstagerens beskyttelse paa dette omraade. Denne bogstavelige fortolkning er derfor i overensstemmelse med det forhold, at der med direktivet kun tilstraebes en delvis harmonisering.

21 Det foerste spoergsmaal maa derfor besvares med, at direktivet skal fortolkes saaledes, at det med undtagelse af de grupper, som er naevnt i bilaget, finder anvendelse paa samtlige arbejdstagere, mod hvis arbejdsgivere der ifoelge de for disse gaeldende nationale retsforskrifter kan indledes en procedure vedroerende deres bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

Andet spoergsmaal

22 Den forelaeggende rets andet spoergsmaal er, om direktivet er gyldigt under hensyn til ligebehandlingsprincippet, for saa vidt som det kun beskytter arbejdstagere hos arbejdsgivere, hvis bo kan undergives en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

23 Det bemaerkes indledningsvis, at ligebehandlingsprincippet ifoelge fast retspraksis kraever, at sammenlignelige situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en saadan differentiering er objektivt begrundet (se dom af 13.12.1994, sag C-306/93, Winzersekt, Sml. I, s. 5555, praemis 30).

24 Endvidere skal det fremhaeves, at direktivet er udstedt paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 100 og har til formaal at fremme den indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne paa et stadigt stigende niveau i traktatens artikel 117' s forstand.

25 I den forbindelse bemaerkes, at der maa indroemmes Faellesskabets institutioner et vist skoen ved udoevelsen af deres befoejelser i medfoer af traktatens artikel 100, navnlig ved vurderingen af, om det kun er muligt at foretage en etapevis harmonisering i betragtning af de saerlige forhold paa det omraade, hvor der tilstraebes en samordning, og under hensyn til, at det i almindelighed er vanskeligt at gennemfoere saadanne harmoniseringsbestemmelser, da de forudsaetter, at de kompetente faellesskabsinstitutioner udfaerdiger faelles regler paa grundlag af de forskellige, komplicerede nationale bestemmelser, som gaelder paa omraadet, og at disse regler er i overensstemmelse med traktatens formaal og har opnaaet enstemmig tilslutning fra Raadets medlemmer (se dom af 29.2.1984, sag 37/83, Rewe-Zentrale, Sml. s. 1229, og af 18.4.1991, sag C-63/89, Assurances du Crédit mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 1799).

26 Det fremgaar af det direktivforslag, som Kommissionen forelagde Raadet den 13. april 1978 (EFT 1978 C 135, s. 2), at der allerede inden direktivets vedtagelse fandtes institutioner i flere medlemsstater til sikring af arbejdstagernes rettigheder i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, selv om de herfor gaeldende ordninger var meget forskellige, men at et vist antal medlemsstater endnu ikke havde oprettet saadanne institutioner.

27 Under hensyn hertil maa den ved direktivet for samtlige medlemsstater foreskrevne forpligtelse til at oprette institutioner til sikring af arbejdstagernes rettigheder i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, saaledes som dette begreb er defineret i direktivets artikel 2, stk. 1, klart betegnes som et fremskridt saavel med henblik paa en forbedring af arbejdernes leve- og arbejdsvilkaar inden for hele Faellesskabet som med henblik paa en gradvis harmonisering af lovgivningerne paa omraadet.

28 Under disse omstaendigheder og under hensyn til vanskelighederne ved at opstille et insolvensbegreb, som kan anvendes ensartet i alle medlemsstater paa trods af de vaesentlige forskelle, som bestaar mellem disses forskellige ordninger, maa det fastslaas, at den sondring, der foretages i direktivet i forbindelse med dettes ordning til beskyttelse af arbejdstagerne, og som bygger paa, om arbejdsgiveren er undergivet en procedure til samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, beror paa et insolvensbegreb, som er baseret paa et i sig selv objektivt kriterium, og som er begrundet i de naevnte harmoniseringsvanskeligheder.

29 Det andet spoergsmaal maa derfor besvares med, at gennemgangen af direktivet intet har frembragt, der kan rejse tvivl om dets gyldighed under hensyn til ligebehandlingsprincippet, for saa vidt som direktivet kun beskytter arbejdstagere hos arbejdsgivere, hvis bo kan undergives en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

30 De udgifter, der er afholdt af den italienske, den tyske og den graeske regering samt af Det Forenede Kongerige og Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Vicenza ved kendelse af 16. december 1993, for ret:

1) Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens skal fortolkes saaledes, at direktivet med undtagelse af de grupper, som er naevnt i bilaget, finder anvendelse paa samtlige arbejdstagere, mod hvis arbejdsgivere der ifoelge de for disse gaeldende nationale retsforskrifter kan indledes en procedure vedroerende deres bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

2) Gennemgangen af det naevnte direktiv har intet frembragt, der kan rejse tvivl om dets gyldighed under hensyn til ligebehandlingsprincippet, for saa vidt som direktivet kun beskytter arbejdstagere hos arbejdsgivere, hvis bo kan undergives en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.