FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 3. maj 2016 ( 1 )

Sag C-560/14

M

mod

Minister for Justice and Equality Ireland and the Attorney General

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Supreme Court (Irland))

»Præjudiciel forelæggelse — område med frihed, sikkerhed og retfærdighed — direktiv 2004/83/EF — minimumsstandarder for anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus — subsidiær beskyttelse — lovligheden af national procedure fulgt ved behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse efter afslag på en ansøgning om meddelelse af flygtningestatus — retten til at blive hørt — rækkevidde — krav om mundtlig høring — retten til at indkalde eller krydsforhøre vidner«

Den foreligg

ende sag giver Domstolen lejlighed til yderligere at præcisere rækkevidden af retten til at blive hørt i EU-retten

1. ( 2 )med særlig henvisning til proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus i henhold til direktiv 2004/83 ( 3 ).

2. Baggrunden for denne anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af den irske Supreme Court er en appel iværksat for den nævnte domstol til prøvelse af den dom, som High Court har afsagt i lyset af Domstolens dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744). Det præjudicielle spørgsmål fra Supreme Court vedrører det irske system for meddelelse af international beskyttelse, som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og som allerede har givet anledning til forelæggelse af flere præjudicielle spørgsmål for Domstolen ( 4 ). Den irske retsorden, som har været genstand for to reformer ( 5 ), var særligt kendetegnet ved, at man havde valgt at indføre et »dobbelt« system, dvs. to specifikke, separate procedurer for behandling af ansøgninger om henholdsvis asyl og subsidiær beskyttelse.

3. I dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744) har Domstolen fremhævet betydningen i et sådant system af, at retten til at blive hørt ( 6 ), henset til dens grundlæggende karakter, garanteres fuldt ud inden for rammerne af hver af disse to procedurer. Det fremgår imidlertid af sagsakterne i den foreliggende sag, at M.M.-dommen har været genstand for afvigende fortolkninger mellem parterne med hensyn til den nøjagtige rækkevidde, som Domstolen har tillagt denne rettighed. I særdeleshed er parterne uenige om, hvorvidt det fremgår af denne dom, at det for, at retten til at blive hørt i et sådant system garanteres fuldt ud inden for rammerne af proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, er nødvendigt, at ansøgeren over for den myndighed, der skal træffe afgørelse om den pågældendes ansøgning, indrømmes en mundtlig høring, hvori der kan indkaldes vidner, såfremt en mundtlig høring allerede er blevet gennemført inden for rammerne af den tidligere procedure vedrørende den pågældendes asylansøgning. Dette er i det væsentlige det spørgsmål, som Domstolen skal besvare i den foreliggende sag.

I – Retsforskrifter

A – EU-retten

4. Ifølge artikel 1 i direktiv 2004/83 har det til formål at fastsætte dels minimumsstandarder for de betingelser, som tredjelandsstatsborgere eller statsløse skal opfylde for at være berettigede til international beskyttelse, dels indholdet af en sådan beskyttelse.

5. I medfør af artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83 er en person berettiget til subsidiær beskyttelse, såfremt der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland, vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i direktivets artikel 15. Ved alvorlig overlast som omhandlet i den sidstnævnte artikel forstås dødsstraf eller henrettelse [litra a)], udsættelse for tortur, umenneskelig eller vanærende behandling eller straf [litra b)] eller alvorlig og individuel trussel mod en civilpersons liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt [litra c)].

6. Artikel 4 i direktiv 2004/83, som findes i direktivets kapitel II med overskriften »Vurdering af ansøgninger om international beskyttelse«, giver indikationer om fremgangsmåden ved vurdering af kendsgerninger og omstændigheder, der ligger til grund for disse ansøgninger. I særdeleshed bestemmer artikel 4, stk. 1, andet afsnit, at medlemsstaten har pligt til i samarbejde med ansøgeren at vurdere de relevante elementer i ansøgningen om international beskyttelse. Det fremgår endvidere af artiklens stk. 3, at vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse skal foretages ud fra det specifikke sagsforhold, og der tages herunder hensyn til en række elementer, som er opregnet i nævnte stk. 3, herunder navnlig i henhold til litra c) i dette stykke, ansøgerens personlige stilling og forhold for på grundlag af ansøgerens personlige forhold at vurdere, om de handlinger, som vedkommende har været eller kan blive udsat for, kan udgøre forfølgelse eller alvorlig overlast.

7. Direktiv 2005/85 ( 7 ) opstiller minimumsstandarder for procedurer for behandlingen af ansøgninger om meddelelse af flygtningestatus. Direktivets artikel 3 fastlægger direktivets anvendelsesområde og foreskriver i stk. 1, at det finder anvendelse på alle asylansøgninger. Imidlertid specificerer samme artikels stk. 3, at »[h]vis medlemsstaterne anvender eller indfører en procedure, hvorefter asylansøgninger både behandles som ansøgninger på grundlag af Genève-konventionen og som ansøgninger om andre former for international beskyttelse, der ydes under omstændigheder som defineret i artikel 15 i direktiv 2004/83/EF, anvender de dette direktiv under hele deres procedure«. Ifølge artiklens stk. 4 »[kan m]edlemsstaterne […] endvidere beslutte at anvende dette direktiv som led i procedurer for behandling af ansøgninger om enhver anden form for international beskyttelse«.

8. Artikel 12, stk. 1, i direktiv 2005/85, med overskriften »Personlig samtale«, bestemmer, at »[i]nden den besluttende myndighed træffer afgørelse, skal asylansøgeren tilbydes en personlig samtale om sin asylansøgning med en person, der i henhold til den nationale lovgivning er kompetent til at forestå en sådan samtale«. Imidlertid kan denne personlige samtale i henhold til artiklens stk. 2 og 3 undlades i en række deri nærmere angivne tilfælde ( 8 ).

B – National ret

9. Som bemærket ovenfor var ansøgninger om henholdsvis asyl og subsidiær beskyttelse i Irland i den periode, hvor den på de faktiske omstændigheder anvendelige lovgivning var gældende, omfattet af to specifikke, separate og på hinanden følgende procedurer.

10. Proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelse var reguleret ved European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (bekendtgørelse af 2006 om De Europæiske Fællesskaber (betingelser, der berettiger til beskyttelse)), vedtaget af Minister for Justice, Equality and Law Reform (herefter »ministeren«) den 9. oktober 2006, og hvis formål bl.a. var gennemførelse af direktiv 2004/83.

11. Nævnte bekendtgørelse indeholdt ingen bestemmelse om, at en person, som ansøgte om en sådan subsidiær beskyttelse, skulle høres under en personlig samtale i forbindelse med behandlingen af vedkommendes ansøgning. Retsordningen angående behandling af ansøgninger om subsidiær beskyttelse har i mellemtiden været genstand for to reformer ( 9 ), som imidlertid rationae temporis er irrelevante i den foreliggende sag.

II – Faktiske omstændigheder, national retssag og det præjudicielle spørgsmål

12. Sagsforløbet vedrørende M’s ansøgninger om asyl og subsidiær beskyttelse ved de irske myndigheder er beskrevet i detaljer i præmis 39-46 i dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744), hvortil der henvises udtrykkeligt. For så vidt som det er hensigtsmæssigt i den foreliggende sag, begrænser jeg mig til at anføre, at M er en rwandisk statsborger af tutsi-etnisk oprindelse, der oprindeligt kom til Irland i 2006 på et studentervisum. Da dette visum udløb i 2008, indgav han en ansøgning om meddelelse af flygtningestatus. Som et led i behandlingen af denne ansøgning blev M hørt under en personlig samtale ved Office of the Refugee Applications Commissioner. M indgav en klage til prøvelse af afslaget fra sidstnævnte organ for Refugee Appeals Tribunal, som efter en udelukkende skriftlig procedure gav endeligt afslag på M’s asylansøgning, idet retten fandt, at M’s udtalelser om den risiko for forfølgelse, som han ville løbe, hvis han vendte tilbage til Rwanda, var lidet troværdige.

13. I december 2008 indgav M en ansøgning til ministeren om subsidiær beskyttelse, hvorpå han også blev meddelt afslag. I sit afslag, som blev meddelt uden at indrømme M en mundtlig høring om den pågældendes ansøgning om subsidiær beskyttelse, konkluderede ministeren, at ansøgeren ikke havde bevist, at der forelå en væsentlig grund til at antage, at han ville løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i artikel 15 i direktiv 2004/83, såfremt han vendte tilbage til Rwanda. Det fremgår af sagsakterne, at ministeren ved begrundelsen af denne afgørelse i meget vidt omfang begrænsede sig til at henvise til de grunde, der blev fremført ved det forudgående afslag på M’s asylansøgning.

14. M anlagde sag ved High Court med henblik på at få annulleret ministerens afgørelse. Under retssagen blev et præjudicielt spørgsmål forelagt Domstolen, om i det væsentlige, hvorvidt samarbejdspligten i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83 i et tilfælde som M’s, hvor en person ansøger om subsidiær beskyttelsesstatus efter et afslag på en ansøgning om meddelelse af flygtningestatus, og det indstilles, at der meddeles afslag på en sådan ansøgning, kræver, at den pågældende medlemsstats administrative myndigheder meddeler ansøgeren udfaldet af en sådan vurdering, inden der træffes endelig afgørelse, for at sætte ham eller hende i stand til at anfægte de aspekter af den foreslåede afgørelse, som peger i retning af et negativt udfald.

15. I dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744) har Domstolen i præmis 75 ff., efter at have besvaret ovennævnte præjudicielle spørgsmål fra High Court ( 10 ) benægtende, særligt fremhævet kravet om inden for rammerne af hver af de to procedurer – dvs. proceduren vedrørende asyl og proceduren vedrørende subsidiær beskyttelse – at overholde ansøgerens grundlæggende rettigheder, og særligt retten til at blive hørt derved, at vedkommende på en hensigtsmæssig måde skal kunne fremsætte sine bemærkninger forud for vedtagelsen af enhver afgørelse, som ikke tildeler vedkommende den beskyttelse, hvorom der er ansøgt. Nærmere bestemt har Domstolen i denne doms præmis 95, andet led, fastslået, at i et dobbelt system som det irske »indebærer den omstændighed, at den berørte allerede er blevet gyldigt hørt ved behandlingen af vedkommendes ansøgning om meddelelse af flygtningestatus, ikke, at der kan ses bort fra denne formalitet inden for rammerne af proceduren vedrørende ansøgningen om subsidiær beskyttelse«.

16. I lyset af Domstolens dom afsagde High Court den 23. januar 2013 sin dom ( 11 ). Den fandt, at Domstolen, i modsætning til det af M anførte, ikke i dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744) havde til hensigt at fastslå, at EU-retten i et »dobbelt« system som det irske generelt sikrer ansøgeren retten til en personlig mundtlig høring i forbindelse med en ansøgning om subsidiær beskyttelse, selv om der kan være mange tilfælde, hvor en ansøger har en sådan ret. Ikke desto mindre annullerede High Court ministerens afgørelse, idet den fandt, at ministeren i den konkrete situation ikke havde respekteret M’s ret til at blive hørt i forbindelse med ansøgningen om subsidiær beskyttelse. High Court fastslog således, dels at ministeren alene havde henholdt sig til negative konstateringer – foretaget i forbindelse med behandlingen af asylansøgningen – vedrørende troværdigheden af det af M anførte, om, at han ville lide overlast, hvis han vendte tilbage til Rwanda, dels at ministeren ikke havde gennemført en særskilt og uafhængig vurdering af det af M til støtte for ansøgningen anførte ( 12 ).

17. Ministeren, Irland og Attorney General har iværksat appel ved den forelæggende ret til prøvelse af dommen afsagt af High Court. De har gjort gældende, at den sidstnævnte domstol har anlagt en fejlagtig fortolkning af dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744). M har iværksat en kontraappel, hvori han har gjort gældende, at det i modsætning til konklusionerne draget af High Court fremgår af Domstolens ovennævnte dom, at han har ret til en personlig samtale i forbindelse med ansøgningen om subsidiær beskyttelse.

18. Den forelæggende ret har fundet det nødvendigt at indhente retningslinjer for, hvordan Domstolens formuleringer i præmis 85 ff. i dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744) skal anvendes i et tilfælde som det foreliggende, hvor der findes særskilte procedurer for behandling af ansøgninger om meddelelse af flygtningestatus og ansøgninger om subsidiær beskyttelse.

19. I lyset heraf har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Kræver »retten til at blive hørt« som fastlagt i EU-retten, at en person, der ansøger om subsidiær beskyttelse i henhold til direktiv 2004/83/EF, indrømmes en mundtlig høring af den pågældende ansøgning, herunder retten til at indkalde eller krydsforhøre vidner, når ansøgningen indgives i en situation, hvor den berørte medlemsstat anvender to procedurer, den ene efter den anden, til at behandle ansøgninger om henholdsvis flygtningestatus og ansøgninger om subsidiær beskyttelse?«

III – Sagen for Domstolen

20. Forelæggelsesafgørelsen indgik til Justitskontoret den 5. december 2014. M, Irland, den franske og den tjekkiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet den 18. februar 2016 har M, Irland og Kommissionen afgivet indlæg.

IV – Retlig analyse

21. Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om i EU-retten retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure skal fortolkes således, at denne ret til at blive hørt – når en ansøgning om subsidiær beskyttelse indgives i en medlemsstat, som anvender to separate på hinanden følgende procedurer til at behandle ansøgninger om henholdsvis meddelelse af flygtningestatus og subsidiær beskyttelse – nødvendigvis kræver, at ansøgeren indrømmes en mundtlig høring, hvor den pågældende har ret til at indkalde eller krydsforhøre vidner, under behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse.

22. Som allerede bemærket indskriver nærværende præjudicielle forelæggelse sig i forlængelse af Domstolens dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744), hvis fortolkning er afgørende for afgørelsen af den ved den forelæggende ret verserende tvist. Sagens parter og intervenienterne har givet udtryk for modstridende holdninger vedrørende fortolkningen af denne dom.

23. På den ene side har M gjort gældende, at Domstolen i den nævnte dom har anerkendt, at det er nødvendigt, at en person, der ansøger om subsidiær beskyttelse, indrømmes en mundtlig høring, for at den pågældendes ret til at blive hørt kan anses for at være blevet overholdt i en situation som den i hovedsagen omhandlede. Også Kommissionen er af den opfattelse, at overholdelse af retten til at blive hørt i en sådan situation kræver afholdelse af en mundtlig høring. På den anden side har Irland, støttet af den franske og den tjekkiske regering, givet udtryk for et omvendt synspunkt og gjort gældende, at det, for at retten til at blive hørt kan anses for at være blevet overholdt i en sådan situation, er tilstrækkeligt, at ansøgeren har haft mulighed for at udtale sig udtømmende, også blot skriftligt, om alle grunde til støtte for den pågældendes ansøgning om subsidiær beskyttelse.

24. I det omfang nærværende præjudicielle forelæggelse, på tilsvarende måde som M.M.-sagen, generelt rejser spørgsmålet om rækkevidden af retten til at blive hørt i EU-retten i en særlig situation som den i hovedsagen omhandlede ( 13 ), finder jeg det for at besvare det præjudicielle spørgsmål hensigtsmæssigt at foretage en kort gennemgang af principperne fastlagt af Domstolen i sin nylige praksis vedrørende denne rettighed.

A – Principper i retspraksis vedrørende retten til at blive hørt i EU-retten

25. Overholdelse af retten til forsvar udgør ifølge fast retspraksis et grundlæggende princip i EU-retten, og retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure er en integrerende del heraf ( 14 ).

26. Retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt, er i dag fastlagt udtrykkeligt i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder som et særligt udtryk for retten til en god forvaltning ( 15 ).

27. Som jeg for nylig har haft lejlighed til at bemærke ( 16 ), er spørgsmålet om, hvorvidt chartrets artikel 41 finder anvendelse på medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten ( 17 ), fortsat omtvistet i retspraksis. I henhold til en første opfattelse i retspraksis, som jeg tilslutter mig ( 18 ), udgør denne artikel en generel bestemmelse, som ikke kun er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, men også til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten ( 19 ). En anden opfattelse i retspraksis er baseret på ordlyden i bestemmelsen, der udtrykkeligt kun er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, og ikke til medlemsstaterne. I henhold til denne opfattelse har en persons ret til at blive hørt, når den pågældende er part i en procedure over for forvaltningen i en medlemsstat, hvori forvaltningen gennemfører EU-retten, ikke hjemmel i chartrets artikel 41, men i det almindelige EU-retlige princip om overholdelse af retten til forsvar ( 20 ).

28. Selv om dette spørgsmål har en vis betydning med hensyn til den nøjagtige definition af retsgrundlaget for M’s ret til at blive hørt, har det i den foreliggende sag, som Kommissionen har bemærket i retsmødet, reelt ingen praktisk betydning, fordi der ikke hersker tvivl om nødvendigheden af at overholde denne rettighed ved de irske myndigheder, uanset om rettigheden er baseret på chartrets artikel 41 eller det nævnte almindelige EU-retlige princip.

29. Hvad angår indholdet af retten til at blive hørt fremgår det af Domstolens praksis, at den omhandlede rettighed garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt ( 21 ). Denne rettighed indebærer ligeledes, at forvaltningen tager ethvert nødvendigt hensyn til de af den pågældende således fremsatte bemærkninger ved, omhyggeligt og upartisk, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag, og ved at begrunde sin afgørelse udførligt ( 22 ).

30. Det er blevet bemærket, at retten til at blive hørt har to formål. For det første tjener den til at forberede sagsakterne og fastlægge de faktiske omstændigheder så korrekt og præcist som muligt, og for det andet sikrer denne rettighed den berørte part en effektiv beskyttelse. Retten til at blive hørt har bl.a. til formål at sikre, at enhver afgørelse, der påvirker en person negativt, vedtages med fuldt kendskab til sagen ( 23 ), og den har i særdeleshed til formål at sikre, at den kompetente myndighed kan rette en fejl, eller at den pågældende kan gøre sådanne forhold med hensyn til sin personlige situation gældende, som taler for, at afgørelsen træffes, ikke træffes eller træffes med et nærmere bestemt indhold ( 24 ).

31. Pligten til at overholde retten til forsvar, herunder således retten til at blive hørt, for adressater for afgørelser, som i væsentlig grad påvirker deres interesser, påhviler således principielt medlemsstaternes administrative myndigheder, når de vedtager foranstaltninger, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, selv hvor det gældende regelsæt ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet ( 25 ).

32. Det følger af retspraksis, at når EU-retten ikke har fastsat de betingelser, der skal sikre retten til forsvar inden for rammerne af en særlig procedure, er disse betingelser omfattet af national ret, for så vidt som de foranstaltninger, der træffes i denne forbindelse, er af samme karakter som dem, som borgerne i lignende situationer nyder godt af i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), og disse foranstaltninger ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) ( 26 ). Disse krav om ækvivalens og effektivitet er udtryk for medlemsstaternes almindelige forpligtelse til at sikre overholdelsen af den ret til forsvar, som borgerne har i henhold til EU-retten, navnlig i henseende til definitionen af processuelle regler ( 27 ).

33. De grundlæggende rettigheder, såsom retten til forsvar, skal imidlertid ikke betragtes som absolutte rettigheder, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at disse er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder ( 28 ).

34. Hertil kommer, at en tilsidesættelse af retten til forsvar skal undersøges ud fra de specielle omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område ( 29 ). Nærmere bestemt har Domstolen udtrykkeligt bemærket, at de betingelser, hvorunder den pågældende kan udøve sin ret til at blive hørt, inden der træffes en afgørelse, som vedrører den pågældende, skal vurderes i lyset af formålet med det omhandlede regelsæt ( 30 ).

35. Det følger af ovenstående betragtninger, at i lyset af Domstolens samlede praksis om overholdelse af retten til forsvar, som beskrevet i de foregående punkter, samt af systemet og formålene med de omhandlede EU-retlige bestemmelser skal medlemsstaterne inden for rammerne af deres procesautonomi fastlægge, hvilke betingelser og regler der skal sikre overholdelse af retten til at blive hørt for adressater for beslutninger, som i væsentlig grad påvirker deres interesser ( 31 ), idet ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet nævnt i punkt 32 ovenfor samtidigt skal overholdes.

B – Rækkevidden af retten til at blive hørt inden for rammerne af proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus

36. Med hensyn til den ved den forelæggende ret verserende sag indeholder EU-retten ikke præcise bestemmelser, som fastlægger betingelser og regler for at sikre overholdelse af retten til at blive hørt for en tredjelandsstatsborger, der søger om subsidiær beskyttelse, inden for rammerne af en administrativ procedure.

37. I en retsordning som den, der finder anvendelse i sagen ved den forelæggende ret, er disse betingelser og regler i særdeleshed hverken fastsat i direktiv 2004/83, der ikke indeholder procedureregler, der finder anvendelse ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse ( 32 ), eller i direktiv 2005/85, der i medfør af sin artikel 3 ikke finder anvendelse på ansøgninger om subsidiær beskyttelse, bortset fra når en medlemsstat indfører én enkelt procedure, inden for rammerne af hvilken den behandler de to former for ansøgning om international beskyttelse (asyl og subsidiær beskyttelse) ( 33 ), hvilket, som det fremgår ovenfor, imidlertid ikke er tilfældet med de regelsæt, som var gældende i Irland på tidspunktet for de faktiske omstændigheder ( 34 ).

38. Det følger af den konstatering, at direktiv 2005/85 ikke finder anvendelse, at spørgsmålet, om der eventuelt gælder en ret til mundtlig høring i forbindelse med proceduren for behandling af M’s ansøgning om subsidiær beskyttelse, under ingen omstændigheder kan vurderes på baggrund af artikel 12 i direktiv 2005/85. Denne bestemmelse kan ikke finde anvendelse i den foreliggende sag, end ikke analogt. Som Irland med rette har anført, ville anvendelsen deraf, selv indirekte, dels i det væsentlige gøre det valg, som en medlemsstats lovgiver har foretaget, virkningsløst, såfremt medlemsstaten i den periode, hvor direktiv 2005/85 var gældende, valgte at indføre separate procedureregler for ansøgninger om henholdsvis meddelelse af flygtningestatus og subsidiær beskyttelse, dels fratage bestemmelserne i samme direktivs artikel 3, stk. 3 og 4, deres effektive virkning ved i det væsentlige at pålægge, at denne retsakt også finder anvendelse i de tilfælde, hvor den ikke er anvendelig.

39. Hvis der i EU-retten ikke er fastsat specifikke bestemmelser herom, fremgår det af den ovenfor i punkt 32 nævnte retspraksis, at medlemsstaterne derfor i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi forbliver kompetente til at fastsætte procedurebetingelser og ‑regler, som sikrer overholdelse af retten til at blive hørt under behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet samtidig skal sikres ( 35 ).

40. I særdeleshed følger det af behovet for at sikre den fulde effektivitet af de EU-retlige bestemmelser om subsidiær beskyttelse, at nationale procedureregler for behandlingen af ansøgninger om sådan beskyttelse skal sikre ansøgerne en effektiv adgang til de rettigheder, som er tillagt dem ved direktiv 2004/83 ( 36 ). I den konkrete situation indebærer dette, at de nationale bestemmelser skal fastsætte procedurebetingelser og ‑regler for udøvelsen af retten til at blive hørt under proceduren således, at de pågældende sikres en effektiv adgang til de rettigheder, som følger af en subsidiær beskyttelsesstatus.

41. I denne forbindelse fremgår det af den ovenfor i punkt 34 og 35 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis, at rækkevidden af retten til at blive hørt samt de nødvendige procedurebetingelser og ‑regler for overholdelsen heraf skal vurderes under hensyntagen til karakteren og formålet med den omhandlede procedure, dvs. i dette tilfælde proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus i henhold til direktiv 2004/83.

42. Regelsættet om subsidiær beskyttelse i henhold til direktiv 2004/83 har det udtrykkelige formål at give en »passende status« til enhver person, der har et behov for international beskyttelse, selv om den pågældende ikke opfylder betingelserne for at blive anset for flygtning ( 37 ). Subsidiær beskyttelse udgør således et supplement og en tilføjelse til beskyttelse af flygtninge ( 38 ), som meddeles på grundlag af andre krav end dem for meddelelse af asyl, og som giver rettigheder af anden art end dem, der følger af statussen som flygtning ( 39 ).

43. I lyset af dette formål er proceduren for behandling af en ansøgning om subsidiær beskyttelse kendetegnet ved, at ansøgerens specifikke personlige stilling spiller en afgørende rolle i forbindelse med vurderingen af ansøgningen, hvilket i øvrigt afspejles i bestemmelserne i direktiv 2004/83.

44. Hvad for det første angår alle former for alvorlig overlast som fastsat i artikel 15 i direktiv 2004/83, risikoen for hvilke begrunder anerkendelsen af subsidiær beskyttelse ( 40 ), følger det af retspraksis, at disse forudsætter, at der tages højde for ansøgerens specifikke personlige situation. Domstolen har nemlig fremhævet, at artiklens litra a) og b) vedrører situationer, hvor en person, der søger om subsidiær beskyttelse, specifikt er udsat for en risiko for en bestemt form for overlast. For så vidt angår bestemmelsen i artiklens litra c), selv om den vedrører en mere generel risiko, har Domstolen imidlertid fremhævet, at også i det sidstnævnte tilfælde kan ansøgerens specifikke personlige stilling spille en afgørende rolle for den endelige afgørelse. Domstolen har således angivet, at i jo højere grad en ansøger eventuelt er i stand til at godtgøre, at han er specifikt berørt på grund af specielle omstændigheder vedrørende sin personlige situation, desto mindre er kravet til den grad af vilkårlig vold, som der skal være tale om, for at ansøgeren kan være berettiget til subsidiær beskyttelse ( 41 ).

45. For det andet fremgår det i øvrigt udtrykkeligt af bestemmelsen i artikel 4, stk. 3, litra c), i direktiv 2004/83, at vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse, og således også af en ansøgning om subsidiær beskyttelse, skal foretages ud fra ansøgerens personlige stilling og forhold for på grundlag af ansøgerens personlige forhold at vurdere, om de handlinger, som vedkommende har været eller kan blive udsat for, kan udgøre alvorlig overlast.

46. Endvidere er det med rette blevet bemærket, at proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, i lighed med proceduren for meddelelse af flygtningestatus, er kendetegnet ved en vanskelig menneskelig og materiel situation og vedrører bevarelse af ansøgerens grundlæggende rettigheder, fordi den beslutning, der skal træffes, er af vital betydning for ham. Denne procedure er således kendetegnet ved, at den berørte part indtager en overordentlig central plads, fordi han indleder proceduren og er den eneste, der konkret kan redegøre for sin personlige historie, der kan føre til meddelelse af denne status, og den sammenhæng, hvori den er foregået ( 42 ).

47. Det er netop henset til de særlige formål med og den særlige karakter af proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelse og de aspekter, som adskiller den fra proceduren for meddelelse af flygtningestatus, at Domstolen i dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744) kraftigt har fremhævet den grundlæggende karakter af ansøgerens ret til at blive hørt i forbindelse med denne procedure samt behovet for, at denne rettighed garanteres fuldt ud inden for rammerne af denne procedure, selv i et dobbelt system som det i hovedsagen omhandlede ( 43 ).

48. Det fremgår af de ovenstående betragtninger, at i lyset af den særlige karakter af og formålene med proceduren for vurdering af vilkårene for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus forudsætter en effektiv adgang til de rettigheder, der følger af denne status, at den pågældende gives mulighed for at udøve retten til at blive hørt under denne procedure på en særlig effektiv måde. Ansøgeren kan således reelt kun have effektiv adgang til de rettigheder, der følger af denne status i henhold til direktiv 2004/83, såfremt den pågældende reelt på en hensigtsmæssig måde og konkret kan redegøre for sin personlige historie og den sammenhæng, hvori den er forløbet, og for den kompetente myndighed på passende måde kan redegøre for alle faktiske omstændigheder og beviser, der støtter ansøgningen.

49. I denne sammenhæng bemærker jeg endvidere, at kravet om særligt at sikre en effektiv udøvelse af retten til at blive hørt, hvortil jeg netop har henvist, på tilsvarende måde omfatter proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus og proceduren for meddelelse af flygtningestatus. Selv om de vilkår, som skal være opfyldt for meddelelse af de to statusser, som bemærket ovenfor er forskellige, besidder begge procedurer reelt de i punkt 43-46 ovenfor anførte træk, dvs. ansøgerens centrale rolle, den vitale betydning af hans interesser, der står på spil, og betydningen af ansøgerens specifikke personlige stilling for vedtagelsen af den endelige afgørelse. Dette bekræftes i øvrigt af den omstændighed, at ovennævnte bestemmelse i artikel 4, stk. 3, litra c), i direktiv 2004/83 finder anvendelse på begge statusser.

50. Den omstændighed, at de to statusser meddeles på grundlag af forskellige kriterier, samt kravet i den nævnte artikel 4, stk. 3, litra c), i direktiv 2004/83 om, at ansøgerens personlige stilling og forhold vurderes specifikt og særligt på baggrund af to forskellige kriterier (dvs. risiko for forfølgelse eller risiko for at lide alvorlig overlast), bevirker i øvrigt, at retten til at blive hørt i forbindelse med de to procedurer udgør en procesgaranti, som vedrører forskellige elementer.

C – Spørgsmålet om, hvorvidt en mundtlig høring af den person, som har ansøgt om subsidiær beskyttelse, er nødvendig for, at retten til at blive hørt skal anses for at være overholdt i et »dobbelt« system for meddelelse af international beskyttelse

51. Jeg vil nu behandle det i hovedsagen grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt det nævnte krav om at sikre en effektiv adgang til retten til at blive hørt under proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus kun kan opfyldes gennem en personlig mundtlig høring af den pågældende, eller hvorvidt det – som Irland har gjort gældende – i et dobbelt system for meddelelse af international beskyttelse kan være tilstrækkeligt at fremsætte skriftlige bemærkninger, såfremt den mundtlige høring allerede har fundet sted under den tidligere procedure for meddelelse af flygtningestatus.

52. I denne forbindelse bemærker jeg først og fremmest, at det, i modsætning til det af M anførte, ikke fremgår af dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744), at en mundtlig høring af den pågældende under proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus ifølge Domstolen absolut altid er nødvendig.

53. I særdeleshed kan denne fortolkning ikke udledes af det af Domstolen i sidste afsnit i denne doms præmis 95, andet led, anførte, som gengives ordret i punkt 15 i dette forslag til afgørelse. Det af Domstolen anførte skal læses på baggrund af Dommens sammenhæng. I særdeleshed udgør det anførte efter min opfattelse en besvarelse af det for Domstolen anførte argument, som Domstolen har beskrevet i samme doms præmis 90, hvorefter det i et »dobbelt« system, i det tilfælde, hvor en høring af ansøgeren allerede har fundet sted i forbindelse med behandlingen af asylansøgningen, »ikke er nødvendigt at foretage en fornyet høring af vedkommende til brug for behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse, da denne formalitet i en vis forstand ville være en gentagelse af den høring, som udlændingen allerede har været berettiget til i en i vidt omfang sammenlignelig sammenhæng«.

54. I lyset af dette og henset til samme doms præmis 91 mener jeg, at Domstolen havde til hensigt at fastslå, at den omstændighed, at en mundtlig høring af den pågældende allerede er blevet afholdt i forbindelse med behandlingen af asylansøgningen, i et »dobbelt« system, ikke indebærer, dvs. ikke (og jeg ville tilføje: nødvendigvis) medfører, at en mundtlig høring ikke skal finde sted i forbindelse med proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, fordi retten til at blive hørt under alle omstændigheder skal garanteres fuldt ud inden for rammen af også den sidstnævnte procedure.

55. Dom M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744) skal således efter min opfattelse ikke så meget læses således, at man har fastslået et absolut behov for en mundtlig høring under proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, men mere som en kraftig påmindelse om kravet om, at retten til at blive hørt skal overholdes fuldt ud inden for rammerne af denne procedure også i et »dobbelt« system. En sådan fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med regelsættet om asyl, hvor der er fastlagt undtagelser fra muligheden for at gennemføre en personlig mundtlig høring ( 44 ).

56. Selv om disse betragtninger ikke taler for en absolut ret til mundtlig høring i alle tilfælde i forbindelse med proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, får kravet om, at retten til at blive hørt skal sikres under denne form for procedure på en særlig effektiv måde, henset til dens særlige karakter og formål, mig til at antage, at en mundtlig høring af ansøgeren – i modsætning til, hvad Irland har gjort gældende – skal udgøre reglen og ikke undtagelsen, og at den mundtlige høring kun må undlades i undtagelsestilfælde, selv i et »dobbelt« system.

57. I overensstemmelse med bemærkningerne i punkt 30 ovenfor har retten til at blive hørt under proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus i denne sammenhæng det formål, at den kompetente myndighed kan give den pågældende mulighed for at tage stilling til de faktiske omstændigheder, som hans ansøgning hviler på, med henblik på, dels at den pågældende sikres en effektiv beskyttelse, dels at den kompetente myndighed træffer afgørelse med fuldt kendskab til sagen.

58. Mundtlig høring udgør retten til at blive hørt i dens ultimative form. For ansøgeren udgør den den eneste lejlighed til at redegøre for sin personlige historie og tale med den person, som er mest kvalificeret til at tage hensyn til hans personlige situation ( 45 ). Ved denne lejlighed kan ansøgeren fremlægge eventuelle nye beviser til støtte for ansøgningen, som han ikke havde medtaget i argumentationen, og frem for alt personligt give præciseringer angående eventuelle tvivl eller eventuelle forhold, som opfattes indbyrdes modsigende.

59. For den kompetente nationale myndighed udgør denne mundtlige høring en lejlighed til konkret at vurdere beviser, herunder subjektive beviser, der vanskeligt kan fastlægges skriftligt, og som måske ikke havde relevans med henblik på meddelelse af flygtningestatus, men som derimod kan være relevante for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus.

60. I en procedure som proceduren for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, hvor ansøgeren spiller en central rolle, og hvor det ofte ikke er muligt at fremlægge dokumentbeviser, udgør den personlige mundtlige høring en lejlighed med afgørende betydning i denne forbindelse, herunder med henblik på at vurdere individets personlighed og troværdigheden af de elementer, som hans ansøgning hviler på.

61. Efter min opfattelse gælder ovenstående betragtninger også i en situation, hvor en ansøgning om meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus i et dobbelt system som det, som var gældende i Irland på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, hviler på samme faktiske omstændigheder som dem, der lå til grund for den asylansøgning, hvorpå der blev meddelt afslag.

62. Som Domstolen har bemærket i M.M.-dommen, når en medlemsstat har valgt at oprette to separate og på hinanden følgende procedurer for behandling af asylansøgninger og ansøgninger om subsidiær beskyttelse, skal ansøgerens ret til at blive hørt garanteres fuldt ud inden for rammerne af hver af disse to procedurer ( 46 ).

63. Den omstændighed, at retten til at blive hørt er blevet garanteret fuldt ud inden for rammerne af den tidligere procedure om ansøgning om asyl, indebærer således ikke, at det særlige behov for at sikre en effektiv udøvelse af denne rettighed, som nævnt ovenfor i punkt 48, skal indskrænkes i den senere særskilte procedure for meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus. Som bemærket ovenfor i punkt 50, vedrører retten til at blive hørt i forbindelse med de to procedurer reelt forskellige kriterier og udgør en procesgaranti, som omfatter forskellige sammenhænge ( 47 ).

64. Det følger heraf, at myndighedens konklusioner i den første procedure i et sådant dobbelt system – som den omhandlede medlemsstat inden for rammerne af sin procesautonomi kan vælge at indføre – ikke automatisk kan overføres til den anden procedure. Det er nemlig ikke muligt at »overføre« overholdelsen af retten til at blive hørt mellem to procedurer. I lyset af den grundlæggende karakter af retten til at blive hørt har disse betragtninger i en sammenhæng med international beskyttelse endnu større betydning med hensyn til negative konklusioner om troværdigheden, som kan spille en væsentlig rolle for den endelige afgørelse.

65. I denne forbindelse skal det tilføjes, at selv om EU-retten ikke indeholder konkrete bestemmelser om, hvordan troværdigheden af en person, som søger international beskyttelse, skal vurderes, hvilket medfører, at det tilkommer de enkelte medlemsstater, i deres interne retsorden, at fastsætte de processuelle betingelser for vurderingen af denne troværdighed ( 48 ), er medlemsstaternes procesautonomi afgrænset ved effektivitetsprincippet. Med andre ord skal der som sagt sikres en effektiv adgang til de rettigheder, som er tillagt ved regelsættet om subsidiær beskyttelse, der i sig selv forudsætter en særlig effektiv udøvelse af retten til at blive hørt ( 49 ).

66. En fortolkning af retten til at blive hørt, der anerkender den grundlæggende betydning af en mundtlig høring under proceduren for meddelelse af international beskyttelsesstatus, er i øvrigt på linje med EU-lovgivers nylige valg på området. For det første har direktiv 2013/32 markant reduceret de tilfælde, hvor den personlige samtale kan undlades inden for rammerne af den nu eneste procedure for behandling af ansøgninger om international beskyttelse ( 50 ). For det andet har forordning nr. 604/2013 (Dublin III) ( 51 ) indført en pligt for medlemsstaterne til at afholde en personlig samtale under proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der har ansvaret for at behandle en ansøgning om international beskyttelse.

67. For så vidt afslutningsvis angår spørgsmålet om en eventuel ret til at indkalde eller krydsforhøre vidner i forbindelse med proceduren bemærker jeg, at det ikke fremgår af udformningen af retten til at blive hørt, som den kan udledes af den retspraksis, der er nævnt i punkt 29 ff. i dette forslag til afgørelse, at retten til at blive hørt nødvendigvis omfatter retten til at indkalde eller krydsforhøre vidner. Ikke desto mindre kan en medlemsstat inden for rammerne af beføjelsen til at indføre eller opretholde gunstigere standarder på området ( 52 ) fastlægge en ret til at indkalde eller krydsforhøre vidner.

V – Forslag til afgørelse

68. På baggrund af ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål, som Supreme Court har forelagt, på følgende måde: »Såfremt en ansøgning om subsidiær beskyttelse i henhold til Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse, indgives i en medlemsstat, som anvender to separate procedurer på hinanden følgende procedurer til at behandle ansøgninger om henholdsvis meddelelse af flygtningestatus og subsidiær beskyttelse, skal retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure som fastlagt i EU-retten fortolkes således, at denne ret til at blive hørt i princippet kræver en personlig mundtlig høring af ansøgeren, hvilken kun må undlades i undtagelsestilfælde. I denne sammenhæng omfatter retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure derimod ikke retten til at indkalde eller krydsforhøre vidner.«

( 1 ) – Originalsprog: italiensk.

( 2 ) – Domstolen har for nylig flere gange haft lejlighed til at behandle spørgsmål om retten til at blive hørt i forbindelse med en procedure. Ud over dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744), i kølvandet på hvilken nærværende præjudicielle forelæggelse følger, henvises til bl.a. dom af 10.9.2013, G. og R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:533), af 3.7.2014, Kamino International Logistics og Datema Hellmann Worldwide Logistics (C-129/13 og C-130/13, EU:C:2014:2041), af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431). Jf. senest om retten til at blive hørt også dom af 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175).

( 3 ) – Rådets direktiv 2004/83/EF af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2004, L 304, s. 12). Direktiv 2004/83 er blevet ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).

( 4 ) – Domstolen har allerede haft lejlighed til at behandle denne procedure i tre sager, navnlig dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744), af 31.1.2013, HID og BA (C-175/11, EU:C:2013:45), og af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302). Den omhandlede procedure er endvidere omfattet af den verserende sag Danqua (C-429/15).

( 5 ) – Jf. fodnote 9 nedenfor.

( 6 ) – Den italienske oversættelse af det franske udtryk »droit d’être entendu« (»right to be heard« på engelsk, »Recht auf Anhörung« på tysk, »derecho a ser oído« på spansk) er tilsyneladende ikke entydig. I den italienske version af Domstolens praksis anvendes nogle gange udtrykket »diritto al contraddittorio« [(retten til kontradiktion)] (jf. eksempelvis dom af 22.11.2012, M.M., C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 82, 85 eller 87), andre gange udtrykket »diritto di essere sentiti« [(retten til at blive hørt)] (jf. eksempelvis dom af 10.9.2013, G. og R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, præmis 27, 28 og 32, eller af 17.3.2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 21 eller 35) og andre gange udtrykket »diritto di essere ascoltato« [(ligeledes retten til at blive hørt)] (jf. eksempelvis dom af 11.12.2014, Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 1, 28 eller 30). Det sidstnævnte udtryk er det, som anvendes i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og svarer ordret til ovennævnte udtryk i den franske, den engelske, den tyske og den spanske version. Den omhandlede rettighed, der kan henføres til det latinske udtryk »audi alteram partem« eller »audiatur et altera pars«, er en proceduremæssig rettighed, som er et udtryk for den mere almindelige ret til forsvar. I EU-retten har den sidstnævnte ret til forsvar det indhold, som angives i punkt 29 i dette forslag til afgørelse. På det sproglige plan anvendes »diritto al contraddittorio« (retten til kontradiktion) oftere i det italienske juridiske sprog, i særdeleshed med hensyn til procedurer af retslig karakter. Ordret fremhæves kontradiktionselementet i den forstand, at denne rettighed kan anses for at være respekteret, såfremt den pågældende gives mulighed for at besvare modargumenter eller ugunstige argumenter, som fremsættes under proceduren. Udtrykkene »diritto di essere sentito« og »diritto di essere ascoltato« (retten til at blive hørt) lægger derimod mere vægt på behovet for at udtale sig under proceduren. Endvidere forudsætter henvisningen til at blive »sentiti« eller »ascoltati« (i begge dele »hørt«) tilsyneladende et mundligt element. I lyset af den konstatering, at dette er det i den primære ret anvendte udtryk, og at det med hensyn til formuleringen mest svarer til de andre sprogversioner, vil jeg i dette forslag til afgørelse anvende udtrykket »diritto di essere ascoltato« (retten til at blive hørt) for at betegne den omhandlede rettighed.

( 7 ) – Rådets direktiv 2005/85/EF af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT 2005, L 326, s. 13). Dette direktiv er blevet ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60). Det sidstnævnte direktiv har indført fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (flygtningestatus og beskyttelse givet til personer, som ikke er flygtninge, men som løber en alvorlig risiko, såfremt de vender tilbage til deres hjemland). Som det fremgår af 58. betragtning til direktivet, er direktivet i medfør af artikel 1 og 2 og artikel 4a, stk. 1, i protokol nr. 21 om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaten, ikke bindende for Irland.

( 8 ) – Nærmere bestemt kan en personlig samtale i medfør af denne artikels stk. 2 undlades, hvis den besluttende myndighed kan træffe en positiv afgørelse på grundlag af de foreliggende bevismidler [litra a)], eller hvis den kompetente myndighed allerede har holdt et møde med ansøgeren med henblik på at bistå denne med at udfylde ansøgningen og forelægge de væsentlige oplysninger i forbindelse med ansøgningen [litra b)], eller hvis den besluttende myndighed på grundlag af en fuldstændig gennemgang af de oplysninger, ansøgeren har indgivet, betragter ansøgningen som grundløs i sager, hvor de omstændigheder, der er nævnt i artikel 23, stk. 4, litra, a), c), g), h) og j), gør sig gældende [litra c)]. Samme artikels stk. 3 fastsætter, at en personlig samtale også kan undlades, hvis en sådan ikke er praktisk mulig, navnlig hvis den kompetente myndighed mener, at ansøgeren er uegnet eller ude af stand til at deltage i en samtale på grund af omstændigheder, som den pågældende ikke selv er herre over.

( 9 ) – Den første reform, vedtaget i 2013, opretholdt det »dobbelte« system, men indførte et krav om en personlig samtale med ansøgeren også under behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse (jf. European Union (Subsidiary Protection) Regulations 2013 (bekendtgørelse af 2013 om Den Europæiske Union (subsidiær beskyttelse), S.I. 426 fra 2013). Det fremgår af Irlands mundtlige indlæg i retsmødet, at den anden reform, vedtaget i 2015, ophævede det »dobbelte« system og indførte ét enkelt system for behandling af begge typer ansøgninger.

( 10 ) – I særdeleshed har Domstolen fastslået, at den ovennævnte samarbejdspligt i et dobbelt system som det irske ikke skal fortolkes således, at den kompetente nationale myndighed vil være forpligtet til, inden den træffer sin afgørelse, at underrette asylansøgeren om, at den har til hensigt at give afslag på dennes ansøgning, og at meddele vedkommende de argumenter, som den påtænker at støtte dette afslag på, for derved at sætte den pågældende i stand til at gøre sine synspunkter gældende i denne anledning. Jf. præmis 74 og 95, første led, i dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744).

( 11 ) – Dom af 23.1.2013 afsagt af High Court, M.M. mod Minister for Justice & Anor, sag 2011 8 JR, [2013] IEHC 9.

( 12 ) – Ibidem, præmis 46. Nærmere bestemt har High Court i denne doms præmis 47 bemærket, at retten til at blive hørt kun kan opfattes som effektiv i den forstand, som Domstolen har udtrykt i dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744), såfremt følgende betingelser er opfyldt i den konkrete procedure: (i) Ansøgeren gives mulighed for at udtale sig om enhver ugunstig konklusion om den pågældendes troværdighed, som er blevet draget under behandlingen af asylansøgningen; (ii) ansøgeren gives en helt ny mulighed for på ny at behandle alle spørgsmål om ansøgningen om subsidiær beskyttelse; og (iii) der foretages en helt ny vurdering af ansøgerens troværdighed, hvor den blotte omstændighed, at Refugee Appeals Tribunal har truffet en negativ afgørelse om spørgsmålet, ikke i sig selv er tilstrækkeligt eller direkte relevant for denne nye vurdering af troværdigheden.

( 13 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 73).

( 14 ) – Dom af 18.12.2008, Sopropé (C-349/07, EU:C:2008:746, præmis 36), af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 81 og 82 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

( 15 ) – Dom af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

( 16 ) – Jf. punkt 28 i mit forslag til afgørelse Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:3).

( 17 ) – Dvs. når de nationale foranstaltninger, som de vedtager, henhører under EU-rettens anvendelsesområde. Jf. dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 18-21).

( 18 ) – Jf. punkt 32 i mit forslag til afgørelse Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:3).

( 19 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 84), og af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 49 og 50). Jf. ligeledes implicit dom af 3.7.2014, Kamino International Logistics og Datema Hellmann Worldwide Logistics (C-129/13 og C-130/13, EU:C:2014:2041, præmis 29), der blot begrænsede sig til at udelukke anvendelsen rationae temporis af chartrets artikel 41, stk. 2, på den situation, der lå til grund for hovedsagen. Der er blevet givet udtryk for denne holdning ved flere lejligheder af generaladvokaterne. Ud over mine forslag til afgørelse Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:3) og CO Sociedad de Gestion y Participación m.fl. (C-18/14, EU:C:2015:95, fodnote 48) er det hensigtsmæssigt at henvise til generaladvokat Wathelets stillingtagen G. og R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:553, punkt 49-53) samt hans forslag til afgørelse Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2031, punkt 56) og Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2032, punkt 46-48).

( 20 ) – Denne opfattelse i retspraksis kan udledes af flere nylige domme. Jf. dom af 21.12.2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, præmis 28), af 17.7.2014, YS m.fl. (C-141/12 og C-372/12, EU:C:2014:2081, præmis 67), af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 44), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 32 og 33).

( 21 ) – Dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 36).

( 22 ) – Dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 88), og af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 48).

( 23 ) – Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse M.M. (C-277/11, EU:C:2012:253, punkt 35 og 36) og generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2032, punkt 58). Jf. i denne forbindelse også præmis 59 i dom af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431).

( 24 ) – Jf. dom af 18.12.2008, Sopropé (C-349/07, EU:C:2008:746, præmis 49), af 3.7.2014, Kamino International Logistics og Datema Hellmann Worldwide Logistics (C-129/13 og C-130/13, EU:C:2014:2041, præmis 38), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 37).

( 25 ) – Dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 49 og 50 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 39 og 40).

( 26 ) – Jf. i denne retning dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 41). Jf. også dom af 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

( 27 ) – Jf. i denne retning dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 42).

( 28 ) – Jf. dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 53), og af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

( 29 ) – Jf. dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis), af 10.9.2013, G. og R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, præmis 34), og af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 54).

( 30 ) – Jf. i denne retning dom af 11.12.2014, Boudjlida (C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 45).

( 31 ) – Jf. i denne retning dom af 10.9.2013, G. og R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, præmis 37), og af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 55).

( 32 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 72 og 73), og af 2.12.2014, A m.fl. (C-148/13 – C-150/13, EU:C:2014:2406, præmis 47).

( 33 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 79), og af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 38-40).

( 34 ) – I denne forbindelse skal det bemærkes, at fastsættelse af én enkelt procedure i kraft af det nye direktiv 2013/32, som ikke finder anvendelse i den foreliggende sag (jf. fodnote 7 ovenfor), ikke længere er valgfri, som det var tilfældet, da direktiv 2005/85 var gældende, men nu udgør en forpligtelse. Jf. i denne forbindelse 11. betragtning til og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32 samt generaladvokat Bots forslag til afgørelse N. (C-604/12, EU:C:2013:714, punkt 55 og 56).

( 35 ) – Jf. i denne retning også dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 41). Hvad angår afgrænsningen af medlemsstaternes procesautonomi i medfør af ækvivalensprincippet har M gjort gældende, at dette princip kræver en ensartet procedureordning i en medlemsstat for behandling af ansøgninger om henholdsvis asyl og subsidiær beskyttelse (jf. i denne forbindelse Danqua-sagen (sag C-429/15), der fortsat verserer ved Domstolen). Ækvivalensprincippet kan eventuelt påberåbes for at gøre gældende, at det forbyder en medlemsstat at fastsætte processuelle regler for ansøgninger om international beskyttelse på grundlag af EU-retten, som er mindre fordelagtige end dem, der gælder for tilsvarende ansøgninger på grundlag af national ret (jf. i denne retning dom af 5.11.2014, Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis, og af 11.12.2014, Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 41). Det skal imidlertid bemærkes, at såvel beskyttelsen i kraft af flygtningestatus som beskyttelsen i kraft af subsidiær beskyttelsesstatus følger af anvendelsen af direktiv 2004/83 (der i sig selv med hensyn til den førstnævnte status bygger på Genèvekonventionen af 28.7.1951 om flygtninges retsstilling og med hensyn til den anden nævnte status er inspireret af andre internationale menneskerettighedsinstrumenter; jf. i denne forbindelse mit forslag til afgørelse Diakité, C-285/12, EU:C:2014:39, punkt 63). Det fremgår af retspraksis, at ækvivalensprincippet er irrelevant i en situation, der vedrører to typer søgsmål, der hver især støttes på EU-retten (jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Târșia, C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 34, og af 28.1.2015, ÖBB Personenverkehr, C-417/13, EU:C:2015:38, præmis 74). Nærværende præjudicielle forelæggelse vedrører således efter min opfattelse kun i ringe grad overholdelsen af ækvivalensprincippet, men i højere grad overholdelsen af effektivitetsprincippet.

( 36 ) – Jf. i denne retning dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 42).

( 37 ) – Jf. punkt 14 i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og 16.10.1999 samt femte betragtning til direktiv 2004/83. Jf. i denne forbindelse også punkt 58 ff. i mit forslag til afgørelse Diakité (C-285/12, EU:C:2013:500).

( 38 ) – Jf. 24. betragtning til direktiv 2004/83 og dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 30-32). Med hensyn til direktiv 2011/95 henvises til 6. og 33. betragtning til dette direktiv samt dom af 1.3.2016, Kreis Warendorf og Osso (C-443/14 og C-444/14, EU:C:2016:127, præmis 31).

( 39 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 92). I den sidstnævnte forbindelse skal det i øvrigt bemærkes, at EU-lovgiver – som det fremgår af 8., 9. og 39. betragtning til det nye direktiv 2011/95 – fraveg den tilgang, som oprindeligt blev valgt i direktiv 2004/83, og som opfølgning på opfordringen i Stockholmprogrammet ønskede at indføre en ensartet status for alle personer med international beskyttelse og derfor valgte at give personer med subsidiær beskyttelsesstatus de samme rettigheder og fordele som dem, som flygtninge har, med de undtagelser, der er nødvendige og objektivt begrundede (jf. dom af 1.3.2016, Kreis Warendorf og Osso, C-443/14 og C-444/14, EU:C:2016:127, præmis 32).

( 40 ) – Jf. artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83 samt dom af 17.2.2009, Elgafaji (C-465/07, EU:C:2009:94, præmis 31), af 30.1.2014, Diakité (C-285/12, EU:C:2014:39, præmis 18), og af 18.12.2014, M’Bodj (C-542/13, EU:C:2014:2452, præmis 30).

( 41 ) – Jf. dom af 17.2.2009, Elgafaji (C-465/07, EU:C:2009:94, præmis 32, 33 og 39). Jf. også dom af 30.1.2014, Diakité (C-285/12, EU:C:2014:39, præmis 31).

( 42 ) – Generaladvokat Bots forslag til afgørelse M.M. (C-277/11, EU:C:2012:253, punkt 43) og N. (C-604/12, EU:C:2013:714, punkt 49).

( 43 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 91 og 92).

( 44 ) – I denne forbindelse bemærkes, at selv om de EU-retlige processuelle regler på asylområdet, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (dvs. direktiv 2005/85), som anført i punkt 37 og 38 i dette forslag til afgørelse ikke finder anvendelse, end ikke analogt, i den foreliggende sag, har jeg imidlertid i punkt 48 anført, at ordningen om behandlingen af asylansøgninger og ordningen om subsidiær beskyttelse deler samme krav om, at retten til at blive hørt skal sikres på en særlig effektiv måde under proceduren.

( 45 ) – Jf. i denne retning generaladvokat Bots forslag til afgørelse M.M. (C-277/11, EU:C:2012:253, punkt 83). Hvad angår formålet med den personlige samtale henvises endvidere til punkt 68 i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse A m.fl. (C-148/13 – C-150/13, EU:C:2014:2111).

( 46 ) – Jf. dom af 22.11.2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 91). Min fremhævelse.

( 47 ) – Dette er det grundlæggende element, der adskiller den foreliggende sag fra den situation, som lå til grund for Domstolens dom af 5.11.2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336), hvori Domstolen fastslog, at retten til at blive hørt ikke kræver gennemførelse af en mundtlig høring, inden der vedtages en afgørelse om tilbagesendelse inden for rammerne af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98). Domstolen bemærkede således, at afgørelsen om tilbagesendelse i den situation var den logiske og nødvendige forlængelse af den afgørelse, hvormed det blev fastslået, at den pågældendes ophold var ulovligt, og inden hvilken den pågældende var blevet hørt. Med andre ord fastslog Domstolen, at afgørelsen om tilbagesendelse var en automatisk følge af et afslag på opholdstilladelse, og at det ikke var påkrævet at begrunde den nye afgørelse særskilt (jf. dommens præmis 72).

( 48 ) – For så vidt angår vurderingen af troværdigheden inden for rammerne af international beskyttelse henvises til generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse A m.fl. (C-148/13 – C-150/13, EU:C:2014:2111, punkt 50 ff.).

( 49 ) – Jf. punkt 40-48 ovenfor.

( 50 ) – I medfør af artikel 14 i direktiv 2013/32 må en personlig samtale om substansen i ansøgningen nu kun undlades i to tilfælde: Den besluttende myndighed kan træffe en positiv afgørelse med hensyn til flygtningestatus på grundlag af de foreliggende bevismidler, eller den besluttende myndighed mener, at ansøgeren er uegnet eller ude af stand til at deltage i en samtale på grund af omstændigheder, som vedkommende ikke selv er herre over.

( 51 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31).

( 52 ) – Jf. artikel 3 i direktiv 2004/83 – som er blevet fortolket i dom af 9.11.2010, B og D (C-57/09 og C-101/09, EU:C:2010:661, præmis 114), og af 18.12.2014, M’Bodj (C-542/13, EU:C:2014:2452, punkt 42) – og artikel 5 i direktiv 2005/85. Angående undladt krydsforhør af vidner under en administrativ procedure, endog på et helt andet område i EU-retten, henvises til præmis 200 i dom af 7.1.2004, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen (C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, EU:C:2004:6).