5.

Det tredje spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, er det vanskeligste. Når der gælder en fællesskabsretlig regel om medlemsstaternes tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt på grund af »uregelmæssigheder eller forsømmelser« (artikel 8 i forordning nr. 729/70), ønsker retten oplyst, om medlemsstaterne derudover har et vist skøn. Det drejer sig således om at tage stilling til, i hvilket omfang nationale forvaltningsretlige regler om tilbagesøgning af beløb, myndighederne har udbetalt med urette, kan anvendes, når de kompetente interventionsorganer med urette har udbetalt præmier til virksomhederne for denaturering af hvede og rug, der er egnet til brødfremstilling. Jeg skal atter citere artikel 8 — der indgår i bestemmelserne om den fælles landbrugspolitik — »Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for ... at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«. Ifølge de virksomheder, som har foretaget denatueringen, giver bestemmelsen medlemsstaterne beføjelse til — i overensstemmelse med gældende nationale bestemmelser om tilbagesøgning — at foretage et konkret skøn over, om det er berettiget at kræve tilbagebetaling af de beløb, der er udbetalt med urette. Kommissionens repræsentant og den befuldmægtigede for Forbundsrepublikken Tysklands regering, der er indtrådt i sagen, er derimod af den opfattelse, at medlemsstaterne under alle omstændigheder har pligt til at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette. For bedre at kunne forstå virksomhedernes anbringender bør det nævnes, at tysk rets bestemmelser ikke pålægger myndighederne at omgøre egne retsakter, der er behæftet med en mangel, og — som følge heraf — at kræve tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt på grundlag af sådanne akter; det bestemmes blot, at en ugyldig retsakt kan omgøres under forudsætning af, at visse betingelser, der reelt svarer til kravet om beskyttelse af den begunstigedes gode tro, er opfyldt (jf. artikel 48 i loven af 25. maj 1976, som indeholder en kodificering af de retsgrundsætninger, der allerede tidligere var fastlagt i administrativ praksis og i retspraksis). Såfremt dette kriterium anvendes i de her foreliggende tilfælde, ville virksomhederne eventuelt kunne undgå tilbagebetaling af de udbetalte præmier, dersom de tyske myndigheder valgte at udøve deres skøn til virksomhedernes fordel, og navnlig dersom myndighederne anerkendte, at der forelå omstændigheder, som ifølge den nævnte regel var til hinder for tilbagesøgning (f.eks. at der var forløbet en relativt lang periode fra udbetalingstidspunktet til det tidspunkt, hvor myndighederne blev klar oder, at udbetalingen var sket med urette). Lad mig særligt hæfte mig ved den fællesskabsretlige bestemmelse, som er afgørende for problemets løsning. Bestemmelsen henviser ganske vist til »nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser« for at udtrykke, at de nationale foranstaltninger skal være i overensstemmelse med bestemmelserne. På den anden side angiver bestemmelsen klart de formål, foranstaltningerne skal tilgodese, bl.a. at »gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«. Hovedvægten lægges på, at resultatet opnås; medlemsstaterne har pligt til at træffe de fornødne foranstaltninger for at gennemføre tilbagebetaling af de udbetalte beløb. De nationale bestemmelser om tilbagesøgning — både de formelle og de materielle — vil følgelig få virkning i det omfang, de giver mulighed for at anvende bestemte foranstaltninger, og i det omfang de regulerer gennemførelsen, men stadig under forudsætning af, at de kan forenes med, at det tilsigtede formål opnås. Denne fortolkning af artikel 8 støttes yderligere af anbringendet om, at medlemsstaterne — når de tilbagesøger præmier, der er udbetalt med urette (og når de udbetaler præmier til virksomhederne) — handler for Fællesskabets regning og forvalter fællesskabsmidler. Det er velkendt, at interventionerne inden for landbrugssektoren finansieres af Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget og følgelig belaster Fællesskabernes budget (jf. navnlig artiklerne 1, 3 og 4 i forordning nr. 729/70, der som bekendt vedrører finansieringen af den fælles landbrugspolitik). Når dette er sagt, er det efter min opfattelse rimeligt, at medlemsstaterne, når de forvalter midler, som ikke er deres egne, ikke har det samme skøn som det, de i medfør af de nationale bestemmelser har, når de forvalter egne midler. F.eks. kan et nationalt retssystem give en offentlig myndighed adgang til at skønne, hvorvidt et lån skal kræves tilbagebetalt af en erhvervsdrivende, ikke alene ud fra princippet om den berettigede forventning, men også ud fra andre, mere generelle hansyn, f.eks. for at sikre beskæftigelsen eller for at forhindre, at en virksomhed går konkurs. Men når det drejer sig om tilbagesøgning af præmier ifølge fællesskabsretten, ville det være uforeneligt med den almindelige lighedsgrundsætning at tillægge de nationale myndigheder et sådant skøn, idet lighedsgrundsætningen bør overholdes også ved forvaltningen af fællesskabsmidler. I den forbindelse bør det erindres, at Domstolen har haft anledning til at understrege lighedsgrundsætningen med direkte henvisning til forvaltningen af fællesskabsmidler. I dommen af 5. marts 1980, Ferwerda (Sml. 1980, s. 617) bekræftede Domstolen, at de økonomiske fordele, som udbetales over Fællesskabernes budget, »må reguleres og anvendes således, at de på ensartet måde pålegges eller ydes til alle, der opfylder fællesskabsbestemmelsernes betingelser for en sådan byrde eller fordel.« (Præmis 8). Dette standpunkt har helt klart betydning for løsningen af det problem, jeg behandler her. En fortolkning af artikel 8 i forordning nr. 729/70, hvorefter medlemsstaterne skulle have et vidt skøn ved deres afgørelse af, om præmierne bør kræves tilbagebetalt, ville være i strid med den grundsætning, som er fremhævet i Ferwerda-dommen. At anerkende et sådant skøn ville i virkeligheden være det samme som at umuliggøre en ensartet anvendelse af fællesskabsrettens bestemmelser om præmier, idet det ville indebære forskelsbehandling af virksomhederne samt konkurrenceforvridninger. Derimod er det ikke tilstrækkeligt at påberåbe sig den grundsætning, som ved så mange lejligheder er fastslået af Domstolen, nemlig at tvister om tilbagebetaling af støtte, som er udbetalt inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, henhører under de nationale domstoles kompetence og bør afgøres af disse under anvendelse af nationale lovgivning. Dette princip gælder kun, såfremt fællesskabsretten ikke indeholder bestemmelser om forholdet (jf. dom af 21. maj 1976 i sag 26/74, Roquette, Smi. 1976, s. 677; dom af 5. marts 1980 i sag 265/78, Ferwerda, jf. ovenfor; dom af 12. juni 1980 i sag 130/79, Express Dairy Foods, Sml. 1980, s. 1887; dom af 12. juni 1980 i de forenede sager 119 og 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Sml. 1980, s. 1863). Når en konkret fællesskabsretlig bestemmelse — som i denne sag — pålægger medlemsstaterne at kræve tilbagebetaling af præmier, der er udbetalt med urette, er det følgelig ikke læggere muligt at anvende national ret med henblik på den materielle regulering af dette spørgsmål vedrørende præmierne. Den omstændighed, at det i mangel af en særlig fællesskabsretlig regel er uundgåeligt at anvende national ret, er i øvrigt baggrund for en forskelsbehandling, som jeg ikke har undladt at gøre opmærksom på ved andre lejligheder. Allerede i mit forslag til afgørelse i den ovenfor nævnte Express Dairy Foods-sag (Sml. 1980, s. 1903) bemærkede jeg med hensyn til de monetære udligningsbeløb, at »henvisningen til national ret med henblik på fastsættelse af betingelserne for tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb ... bestemt ikke [udgør] en rimelig eller hensigtsmæssig løsning«. Jeg påviste, at den almindelige grundsætning om ligebehandling af alle erhvervsdrivende i Fællesskabet for så vidt angår de formelle og materielle betingelser for tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb endnu ikke var blevet iværksat. Jeg udviklede tilsvarende betragtninger i mit forslag til afgørelse i den allerede nævnte Lippische Hauptgenossenschaft-sag; med hensyn til spørgsmålet om forældelsesfrister for de nationale interventionsorganers ret til at kræve, at modtagerne tilbagebetaler præmier, der er udbetalt med urette, erkendte jeg, at kravet om at undgå forskelsbehandling mellem Fællesskabets borgere var berettiget, men jeg tilføjede, at dette krav »ikke rækker til en afhjælpning af fællesskabslovgiverens undladelse af at vedtage en ensartet forældelsesregel« (Sml. 1980, s. 1881). I den foreliggende sag vil der kun blive tale om forskelsbehandling, hvis artikel 8 fortolkes på den måde, som efter min opfattelse er ukorrekt. Lad mig sluttelig tilføje, at såfremt man tiltrådte den fortolkning af artikel 8, jeg netop har kritiseret, ville man anerkende, at anvendelse af nationale regler kan ændre rækkevidden af fællesskabsretlige bestemmelser. Domstolen har imidlertid netop afvist en sådan mulighed. I dommen af 28. juni 1977 i sag 118/76, Balkan (Sml. 1977, s. 1177), som angik opgavefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til opkrævning af monetære udligningsbeløb, udtaltes det, at en national myndighed ikke kan anvende en national retsregel, såfremt »[dette] ændrer rækkevidden af fællesskabsrettens bestemmelser«, med andre ord såfremt en sådan anvendelse vil ændre retsvirkningen af de fællesskabsretlige regler (jf. navnlig præmis 5). Efter min opfattelse viser de argumenter, jeg har fremført indtil nu, på udtømmende måde, at artikel 8 skal fortolkes således, at den pålægger medlemstaterne en pligt til i alle tilfælde at kræve tilbagebetaling af præmier, der er udbetalt med urette. Dette udelukker naturligvis ikke, at en sådan pligt, der udspringer af en fællesskabsretlig regel, i særlige tilfælde kan tilpasses en række grundsætninger, som indgår i selve Fællesskabets retsorden, og som i øvrigt er fælles for medlemsstaterne. Jeg tænker på retssikkerhedsprincippet, princippet om den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet. Dette spørgsmål, som falder uden for rammerne af denne sag, er for nylig blevet behandlet af generaladvokat VerLoren van Themaat i hans forslag til afgørelse af 21. januar 1982 i sag 54/81 (Fromme-sagen) ; VerLoren van Themaat gav dér udtryk for, at proportionalitetsprincippet bør tages i betragning ved afgørelsen af, i hvilket omfang medlemsstaterne har pligt til at tilbagesøge præmier, der er udbetalt med urette.