Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 24. april 1997. - Krüger GmbH & Co. KG mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Finanzgericht Hamburg - Tyskland. - Eksportrestitutioner - Mejeriprodukter - Forskelsbehandling - Vurdering af gyldighed - National retsinstans - Foreløbige forholdsregler - EF-toldkodeks. - Sag C-334/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-04517



Generaladvokatens forslag til afgørelse

Indledning

1 I denne sag har Finanzgericht Hamburg, Forbundsrepublikken Tyskland, forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (1) (herefter »maelkeforordningen«), ifoelge hvilken der ydes restitutioner til maelkeandelen i varer, som er fremstillet paa basis af kaffe, men ikke til maelkeandelen i varer, som er tilberedt paa basis af kaffeekstrakt. Samtidig har den forelaeggende ret stillet spoergsmaal om adgangen til at anordne foreloebige forholdsregler efter Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indfoerelse af en EF-toldkodeks (2) (herefter »toldforordningen«) samt om adgangen til at stille praejudicielle spoergsmaal til Domstolen i forbindelse med afgoerelsen om foreloebige forholdsregler.

De relevante faellesskabsretlige regler

2 Maelkeforordningen indeholder foelgende bestemmelser af betydning for sagen:

»Artikel 17

1. For at muliggoere udfoersel ... paa grundlag af de priser, som gaelder ... i den internationale handel, kan forskellen mellem disse priser og priserne inden for Faellesskabet udlignes ved en eksportrestitution.«

Bilaget til maelkeforordningen angiver de produkter, for hvilke der kan ydes restitution til andelen af maelk og maelkeprodukter:

»Bilag

KN-kode

Varebeskrivelse

...

...

ex 2101 10

...

Tilberedt paa basis af kaffe

...

...

...

«

3 Paa det tidspunkt, som er relevant for sagen, fremgik foelgende af bilag I til Raadets forordning (EOEF) nr. 2658/87 af 23. juli 1987 om told- og statistiknomenklaturen og den faelles toldtarif (3) (herefter »toldtariffen«):

Toldsats

KN-kode

Varebeskrivelse

autonom

(%)

eller

import-

afgift

(AGR)

bundet

(%)

Supplerende

enhed

1

2

3

4

5

...

2101 10

2101 10 11

2101 10 19

2101 10 91

2101 10 99

...

...

- Ekstrakter, essenser og koncentrater af kaffe samt varer tilberedt paa basis af disse ekstrakter, essenser eller koncentrater eller paa basis af kaffe:

- - Ekstrakter, essenser og koncentrater:

- - - Med indhold af toerstof hidroerende fra kaffe paa 95 vaegtprocent eller derover

- - - I andre tilfaelde

- - Tilberedte varer:

- - - Uden indhold af maelkefedt, maelkeprotein, saccharose, isoglucose, glucose eller stivelse, eller med indhold af maelkefedt paa under 1,5 vaegtprocent, med indhold af maelkeprotein paa under 2,5 vaegtprocent, med indhold af saccharose paa under 5 vaegtprocent, med indhold af isoglucose paa under 5 vaegtprocent, med indhold af glucose paa under 5 vaegtprocent eller med indhold af stivelse paa under 5 vaegtprocent

- - - I andre tilfaelde

...

30

30

30

20,8

...

18

18

18

13 +

MOB

...

-

-

-

-

...

4 Toldsamarbejdsraadets Forklarende Bemaerkninger til Det Harmoniserede Varebeskrivelses- og Varenomenklatursystem, benaevnt det harmoniserede system, pos. 21 01, lyder saaledes:

»21.01 ...

Denne position omfatter:

1. Ekstrakter, essenser og koncentrater af kaffe ... De forekommer flydende eller i pulverform og er almindeligvis staerkt koncentrerede. Under denne gruppe hoerer isaer pulverkaffe, der er brygget kaffe, der dehydreres, eller brygget kaffe, der fryses, inden det toerres under vakuum.

...

3. Varer, tilberedt paa basis af de under pkt. 1 og 2 naevnte ekstrakter, essenser og koncentrater. Det drejer sig om varer, tilberedt paa basis af ekstrakter, essenser eller koncentrater af kaffe, ... (og ikke varer, der er tilberedt ved at tilsaette kaffe ... til andre varer), herunder ekstrakter osv. tilsat stivelse eller andre carbohydrater under fremstillingen.

4. Varer, tilberedt paa basis af kaffe ... Disse varer omfatter bl.a.:

a. Kaffepasta, der bestaar af malet, braendt kaffe, vegetabilske fedtstoffer osv., og undertiden andre bestanddele ...

...«

5 Toldforordningen indeholder foelgende bestemmelser af betydning for sagen:

»AFSNIT I

ALMINDELIGE BESTEMMELSER

KAPITEL 1

ANVENDELSESOMRAADE OG GRUNDLAEGGENDE DEFINITIONER

Artikel 1

Toldforskrifterne udgoeres af denne kodeks og de gennemfoerelsesbestemmelser, som Faellesskabet eller medlemsstaterne vedtager. Kodeksen gaelder med forbehold af saerlige bestemmelser paa andre omraader,

- i samhandelen mellem Faellesskabet og tredjelande

...

AFSNIT IV

TOLDMAESSIG BESTEMMELSE ELLER ANVENDELSE

...

KAPITEL 2

TOLDPROCEDURER

...

Afdeling 4

Udfoersel

Artikel 161

1. Proceduren for udfoersel giver mulighed for, at en faellesskabsvare foeres ud af Faellesskabets toldomraade.

Udfoersel indebaerer anvendelse af de formaliteter, der er fastsat med henblik paa den paagaeldende udfoersel, herunder handelspolitiske foranstaltninger og eventuelt eksportafgifter.

2. Med undtagelse af ... skal alle faellesskabsvarer, som er bestemt til udfoersel, henfoeres under proceduren for udfoersel.

...

AFSNIT VIII

KLAGEADGANG

Artikel 243

1. Enhver person kan indgive klage mod afgoerelser, der traeffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldforskrifterne, og som beroerer den paagaeldende umiddelbart og individuelt.

Klage kan endvidere indgives af enhver person, der har anmodet toldmyndighederne om en afgoerelse vedroerende anvendelsen af toldforskrifterne, og som ikke har opnaaet, at naevnte myndigheder har truffet afgoerelse inden for den i artikel 6, stk. 2, omhandlede frist.

Klagen skal indgives i den medlemsstat, hvor afgoerelsen er truffet, eller hvor der er anmodet om en saadan afgoerelse.

2. Klagen kan

a) i foerste instans indgives til den af medlemsstaterne hertil udpegede toldmyndighed

b) i anden instans indgives til en uafhaengig instans, der kan vaere en domstol eller et tilsvarende specialiseret organ, i overensstemmelse med de gaeldende bestemmelser i medlemsstaterne.

Artikel 244

Indgivelse af en klage har ikke opsaettende virkning for gennemfoerelsen af den anfaegtede afgoerelse.

Toldmyndighederne kan imidlertid udsaette gennemfoerelsen af afgoerelsen helt eller delvis, hvis den har begrundet formodning om, at den anfaegtede afgoerelse ikke er i overensstemmelse med toldforskrifterne, eller hvis der maa frygtes uoprettelig skade for den paagaeldende.

Hvis den anfaegtede afgoerelse bevirker, at der skal betales import- eller eksportafgifter, er udsaettelse af gennemfoerelsen af afgoerelsen betinget af, at der foreligger eller stilles en sikkerhed. ...«

Sagen for den nationale ret og de praejudicielle spoergsmaal

6 Krueger GmbH & Co. KG (herefter »Krueger«) er producent af produktet »Cappucino Tasse«, som fremstilles paa grundlag af kaffeekstrakt, og som bl.a. indeholder skummetmaelk. I forbindelse med Kruegers eksport af produktet i 1993 modtog Krueger eksportrestitutioner vedroerende andelen af skummetmaelk/skummetmaelkspulver i det eksporterede produkt med i alt 89 411 DM (46 155 ECU). Heraf viderebetalte Krueger 68 457,02 DM (35 338 ECU) til sine aftagere.

7 Ved skrivelse af 3. februar 1994 anmodede Krueger Hauptzollamt Hamburg-Jonas om at oplyse, hvorfor firmaets datterselskab ikke havde modtaget eksportrestitutioner i forbindelse med dettes eksport af det samme produkt. Ved skrivelse af 11. februar 1994 meddelte Hauptzollamt Hamburg-Jonas, at der kun ydes eksportrestitutioner til andelen af skummetmaelk i varer, der fremstilles paa grundlag af kaffe, men ikke til andelen af skummetmaelk i varer, der fremstilles paa grundlag af kaffeekstrakt.

8 Ved afgoerelse af 30. maj 1994 kraevede Hauptzollamt Hamburg-Jonas tilbagebetaling af det restitutionsbeloeb paa 89 411 DM, som var udbetalt til Krueger i forbindelse med eksport af Cappucino Tasse i 1993, under henvisning til, at beloebet var udbetalt med urette, idet produktet var fremstillet paa grundlag af kaffeekstrakt og ikke paa grundlag af kaffe.

9 Ved skrivelse af 30. juni 1994 indgav Krueger klage over denne afgoerelse. Efter det oplyste er der ikke truffet afgoerelse vedroerende denne klage.

10 Den 18. juli 1994 indgav Krueger begaering til Hauptzollamt Hamburg-Jonas om udsaettelse af gennemfoerelsen af afgoerelsen af 30. maj 1994 om tilbagebetaling. Denne begaering blev afslaaet den 3. august 1994.

11 Krueger har herefter anlagt sag ved Finanzgericht Hamburg med begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen. Ved afgoerelse af 21. september 1995 har Finanzgericht Hamburg under henvisning til toldforordningens artikel 244 taget Kruegers begaering om udsaettelse til foelge med den begrundelse, at der er tvivl om gyldigheden af maelkeforordningen. Finanzgericht Hamburg har samtidig givet tilladelse til appel af afgoerelsen om udsaettelse af gennemfoerelsen og forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:

»1) Er [maelkeforordningen], jf. forordningens bilag, i strid med EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, og dermed ugyldig, i det omfang den ikke foreskriver nogen eksportrestitution for maelk og mejeriprodukter, som er indeholdt i naeringsmidler i pos. 2101 10 i den kombinerede nomenklatur, som fremstilles paa grundlag af ekstrakter, essenser og koncentrater af kaffe?

2) Er den omstaendighed, at diskriminationsforbuddet er tilsidesat, til hinder for at kraeve tilbagebetaling af eksportrestitutioner for maelk og mejeriprodukter, som er indeholdt i naeringsmidler i pos. 2101 10 i den kombinerede nomenklatur, som fremstilles paa grundlag af kaffeekstrakter?

3) Finder artikel 244 i [toldforordningen] anvendelse paa udsaettelse af gennemfoerelsen af afgoerelser, hvormed der rejses krav om tilbagebetaling af tidligere udbetalte eksportrestitutioner?

4) Saafremt spoergsmaal 3 besvares bekraeftende, skal spoergsmaalet om udsaettelsen af en afgoerelses gennemfoerelse vurderes paa grundlag af artikel 244 i [toldforordningen], eller efter hvilke andre betingelser i de tilfaelde, hvor der er tvivl om gyldigheden af de EF-retsforskrifter, som afgoerelsen er truffet paa grundlag af?

5) Saafremt spoergsmaal 3 besvares benaegtende: Efter hvilke betingelser skal det vurderes, om gennemfoerelsen af en afgoerelse skal udsaettes, naar der er tvivl om gyldigheden af de EF-forskrifter, som afgoerelsen er truffet paa grundlag af?

6) Skal EF-traktatens artikel 177, stk. 2, fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at Finanzgericht i et tilfaelde som det foreliggende giver tilladelse til kaere i henhold til Finanzgerichtsordnung's § 128, stk. 3, sidste komma, jf. § 115, stk. 2, nr. 1?«

Det foerste spoergsmaal

12 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om det forhold, at der ydes eksportrestitution til andelen af maelk og mejeriprodukter i varer, som er fremstillet paa grundlag af kaffe, men ikke til andelen af maelk og mejeriprodukter i varer, som er fremstillet paa grundlag af kaffeekstrakt, indebaerer en kraenkelse af forbuddet i traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, mod enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter og forbrugere, saaledes at maelkeforordningen er ugyldig.

13 Krueger har anfoert, at maelkeforordningen kraenker traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, idet to identiske eller sammenlignelige produkter uden grund behandles forskelligt. Begge produkter anvendes som foedevarer og som halvfabrikata i naeringsmiddelindustrien. Forbrugerne skelner ikke mellem kaffedrikke fremstillet af kaffeekstrakt, henholdsvis af ristet kaffe. Naeringsmiddelindustriens valg mellem disse raavarer eller halvfabrikata afhaenger udelukkende af prisen. I forbindelse med engrossalg spiller restitutionsbeloebet en vaesentlig rolle, og forskelsbehandlingen af varer, som er tilberedt paa grundlag af kaffe, henholdsvis varer, som er tilberedt paa grundlag af kaffeekstrakt, indebaerer saaledes en fordrejning af konkurrencen. Forskelsbehandlingen er ikke teoretisk, idet der angivelig skulle findes varer fremstillet paa basis af kaffe med tilsaetning af maelk, som der udbetales restitutioner til.

14 Kommissionen og Raadet har anfoert, at der ikke er tale om identiske produkter og har i den forbindelse henvist til Toldsamarbejdsraadets Forklarende Bemaerkninger, der som eksempler paa varer fremstillet paa grundlag af kaffe, henholdsvis kaffeekstrakt, angiver kaffemasse, henholdsvis pulverkaffe. Indhold, fremstillingsproces og pris er forskellige. Endvidere serveres varer fremstillet paa basis af kaffe paa visse typer af etablissementer, mens varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt serveres paa andre typer af etablissementer. Varer, som er fremstillet paa basis af kaffe, har en anderledes smag end varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt og efterlader bundfald i forbindelse med brugen, og de kan derfor ikke erstatte varer fremstillet paa grundlag af kaffeekstrakt.

Vaerdien af skummetmaelk/skummetmaelkspulver i varer, som er fremstillet paa grundlag af kaffeekstrakt, er endvidere ringe i forhold til den samlede pris paa saadanne varer. Risikoen for, at producenterne erstatter skummetmaelken/skummetmaelkspulveret med en anden vare er saaledes ringe, og det er derfor ikke blevet anset for hensigtsmaessigt at yde eksportrestitution til andelen af skummetmaelk/skummetmaelkspulver i varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt. Vaerdien af skummetmaelk/skummetmaelkspulver udgoer derimod en stoerre andel af den samlede pris paa varer, som er fremstillet paa grundlag af kaffe, og det er derfor blevet anset for hensigtsmaessigt at yde eksportrestitution til saadanne varer.

Association des fabricants de café soluble des pays de la CEE (AFCASOLE, Paris), Fédération européenne des associations de torréfacteurs de café (EUCA, Bruxelles) og Kaffeeroesterverband, Hamburg, har over for Kommissionen oplyst, at der for tiden ikke fremstilles varer paa grundlag af kaffe med tilsaetning af maelk eller maelkeprodukter.

15 Raadet har yderligere anfoert, at forskelsbehandling efter Domstolens praksis kun kan konstateres paa grundlag af en konkret sammenligning af de faktiske virkninger af forskellig behandling af to grupper af erhvervsdrivende og ikke paa grundlag af en rent teoretisk slutning fra bestemmelserne i en given ordning. Krueger har imidlertid ikke paavist erhvervsdrivende, der behandles bedre end Krueger. Det fremgaar af Domstolens praksis, at en eventuel mulighed for, at produkterne kan erstatte hinanden, ikke udelukker, at forskellig behandling kan vaere berettiget.

16 Jeg skal fremhaeve, at en sproglig analyse af teksten til toldtariffens pos. 2101 10 viser, at der i toldtariffen er en klar sondring mellem paa den ene side varer tilberedt »paa basis af ... ekstrakter, essenser eller koncentrater« af kaffe og paa den anden side varer tilberedt »paa basis af kaffe«. Denne sondring fremgaar sprogligt af gentagelsen af ordene »paa basis af« efter ordet »eller«. For toldtariffen er det paa det relevante tidspunkt ikke fundet relevant at give hvert af disse produkter en saerskilt underposition, idet man med underinddelingen af de tilberedte varer i pos. 2101 10 91 og 2101 10 99 i stedet har foretaget en inddeling paa tvaers af disse to hovedgrupper af tilberedte varer.

17 Ved udfaerdigelsen af maelkeforordningen fandt faellesskabslovgiver det efter det af Raadet og Kommissionen oplyste hensigtsmaessigt at yde eksportrestitution til maelkeandelen i varer tilberedt »paa basis af kaffe«, idet vaerdien af maelkeandelen heri var relativt hoej. Derimod blev det efter det oplyste ikke fundet hensigtsmaessigt at yde eksportrestitution til maelkeandelen i varer tilberedt »paa basis af ekstrakter, essenser eller koncentrater« af kaffe, idet vaerdien af maelkeandelen i saadanne produkter var relativt lavere.

18 Da der ikke i toldtariffen fandtes forskellige underpositioner for varer tilberedt »paa basis af ekstrakter, essenser eller koncentrater« af kaffe, henholdsvis varer tilberedt »paa basis af kaffe«, kunne maelkeforordningen derfor lovteknisk ikke blot udformes som en henvisning til en bestemt position i toldtariffen. Det var derfor ved udformningen af maelkeforordningen noedvendigt ved henvisningen til den relevante toldposition, som er pos. 2101 10, at angive, at det alene var maelkeandelen i varer tilberedt »paa basis af kaffe«, der var stoetteberettiget, og at der alene var tale om en delmaengde af den angivne position, blev samtidig klargjort ved foran angivelsen af positionsnummeret at indsaette angivelsen »ex«, der jo viser, at der tales om en varegruppe, der er taget »ud« af denne toldposition.

19 Om der rent faktisk tidligere, nu eller i fremtiden eksisterer varer med tilsaetning af maelk, som er tilberedt paa basis af kaffe, maa vaere uden betydning. Principielt maa man kunne taenke sig saadanne produkter, f.eks. til brug i expressomaskiner. Der er ikke grund til at betvivle rigtigheden af Raadet og Kommissionens betragtning om, at vaerdien af maelkeindholdet i produkter fremstillet »paa basis af ekstrakter, essenser eller koncentrater« af kaffe er lavere end vaerdien af maelkeindholdet i varer tilberedt »paa basis af kaffe«. Der er ikke oplyst noget naermere om aarsagen til denne vaerdiforskel. Forskellen kunne maaske henfoeres til det forhold, at vaerdien af kaffen i den tilberedte vare med maelkeindhold alt andet lige maa vaere hoejere, naar varen er tilberedt »paa basis af ekstrakter, essenser eller koncentrater«, end naar tilberedningen er sket »paa basis af kaffe«, idet det foerstnaevnte produkt forudsaetter en forarbejdning af det sidstnaevnte.

20 Det er uden betydning i denne forbindelse, at den kombinerede nomenklatur senere, nemlig ved Kommissionens forordning (EF) nr. 3115/94 af 20. december 1994 (4), er blevet aendret, saaledes at der nu findes to underpositioner (5) for tilberedte varer, hvoraf den ene omfatter varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt, mens den anden vedroerer andre tilfaelde. Denne forordning traadte i kraft den 1. januar 1995, men Hauptzollamt Hamburg-Jonas havde allerede den 11. februar 1994 fastsat, at der ikke var hjemmel til at yde restitutioner til maelk og maelkeprodukter i varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt. Efter min opfattelse er der intet grundlag for at antage, at Hauptzollamt Hamburg-Jonas' afgoerelse af 11. februar 1994 skulle vaere paavirket af de aendringer i toldtariffen, som blev gennemfoert ved forordningen af 20. december 1994.

21 Det maa herefter undersoeges, om det forhold, at der ydes restitution til maelkeandelen i varer fremstillet paa basis af kaffe, men ikke til maelkeandelen i varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt, udgoer en forskelsbehandling, jf. traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit.

22 For at afgoere, om der foreligger forskelsbehandling, skal der i princippet tages stilling til, om varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt med tilsaetning af maelk eller maelkeprodukter kan erstattes med varer fremstillet paa basis af kaffe med tilsaetning af maelk eller maelkeprodukter. Domstolens grundlag for en stillingtagen til dette spoergsmaal er daarligt og bliver ikke bedre af, at der muligvis ikke for tiden fremstilles varer paa basis af kaffe med tilsaetning af maelk eller maelkeprodukter. Krueger har ikke paavist en konkret vare, der kunne danne udgangspunkt for en analyse af substitutionsmulighederne. Efter min opfattelse er det imidlertid ikke noedvendigt at tage stilling til, om den ene vare kan erstatte den anden.

23 Som jeg har naevnt ovenfor, maa vaerdien af maelk/maelkeprodukter i varer fremstillet paa basis af kaffeekstrakt mv. udgoere en forholdsmaessigt lavere del af den endelige pris end vaerdien af maelk/maelkeprodukter i varer fremstillet paa basis af kaffe. Som af Raadet og Kommissionen anfoert er risikoen for, at maelken erstattes med et andet produkt, stoerre, jo stoerre en andel prisen for maelken udgoer af prisen for det endelige produkt. Det er derfor, det kun er blevet anset for noedvendigt at yde eksportrestitutioner til maelkeandelen i varer fremstillet paa basis af kaffe. Efter min opfattelse er dette en holdbar objektiv begrundelse for den forskellige behandling af varer fremstillet paa basis af kaffe, henholdsvis kaffeekstrakt med tilsaetning af maelk eller maelkeprodukter.

24 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal med, at gennemgangen i lyset af forelaeggelseskendelsen og det i oevrigt under sagen fremkomne intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af maelkeforordningen.

Det andet spoergsmaal

25 Med det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, indebaerer, at der ikke kan kraeves tilbagebetaling af eksportrestitutioner til andelen af maelk og mejeriprodukter i naeringsmidler fremstillet paa grundlag af kaffeekstrakt.

26 Dette spoergsmaal forudsaetter, at det i forbindelse med besvarelsen af det foerste spoergsmaal fastslaas, at der foreligger en kraenkelse af traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit. Som anfoert ovenfor foreligger der imidlertid ikke nogen saadan kraenkelse. Jeg finder herefter ikke anledning til at besvare det andet spoergsmaal.

Det tredje spoergsmaal

27 Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om artikel 244 i toldforordningen regulerer spoergsmaalet om udsaettelse af gennemfoerelsen af en afgoerelse, hvorved der rejses krav om tilbagebetaling af eksportrestitutioner.

28 Krueger har anfoert, at en beslutning om tilbagebetaling af eksportrestitutioner er en afgoerelse truffet af toldmyndighederne om anvendelse af toldforskrifterne, jf. toldforordningens artikel 243, stk. 1. Toldforordningens artikel 1, 1. afsnit, definerer ganske vist kun toldforskrifterne som toldforordningen og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil, men anvendelsesomraadet herfor fastlaegges i artikel 1, 2. afsnit, som samhandelen mellem Faellesskabet og tredjelande med varer, der henhoerer under faellesskabstraktaterne. Eftersom eksportrestitutioner noedvendigvis vedroerer eksport af varer til tredjelande, falder de saaledes ind under toldforordningens anvendelsesomraade. Toldforordningens artikler 161 og 162 bekraefter, at toldforskrifterne ligeledes omfatter udfoerselsproceduren. Proceduren vedroerende eksportrestitutioner udgoer en integrerende del af udfoerselsproceduren eller er i det mindste direkte forbundet hermed og er derfor omfattet af toldforskrifterne i bred forstand.

29 Kommissionen og Hauptzollamt Hamburg-Jonas har anfoert, at adgangen til udsaettelse af gennemfoerelsen efter toldforordningens artikel 244 kun gaelder paa toldforordningens materielle anvendelsesomraade, der er eksport- og importafgifter. Tilbagebetaling af restitutioner, der er udbetalt med urette, ligger uden for dette anvendelsesomraade.

30 Kommissionen har endvidere anfoert, at eksportrestitutioner er baseret paa saerlige bestemmelser i de respektive markedsordninger. I toldforordningens terminologi er der her tale om »saerlige bestemmelser paa andre omraader«, jf. artikel 1. Det indebaerer ikke en udstraekning af toldforordningens materielle anvendelsesomraade, at tildeling af eksportrestitutioner er betinget af effektiv udfoersel og derfor er forbundet med udfoerselsproceduren i toldforordningens artikler 161 og 162. Toldforordningens artikel 244, stk. 2, giver kun hjemmel til at udsaette gennemfoerelsen af en afgoerelse, hvis der er begrundet formodning om uoverensstemmelse med toldforskrifterne, eller der maa frygtes uoprettelig skade, men derimod ikke hvis der naeres tvivl om gyldigheden af den faellesskabsret, der er grundlaget for afgoerelsen. Endvidere gaelder disse kriterier for udsaettelse af gennemfoerelsen efter ordlyden alene for toldmyndighederne. Artikel 244 indeholder derimod ingen kriterier for udsaettelse besluttet af en domstol eller et tilsvarende organ, jf. artikel 243, stk. 2, litra b). Artikel 244 er saaledes uegnet til at tjene som generel regel om foreloebige forholdsregler.

31 Jeg skal bemaerke, at toldforordningens artikel 243, stk. 1, fastsaetter, at enhver person kan indgive klage mod afgoerelser, der traeffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldforskrifterne, og som beroerer den paagaeldende umiddelbart og individuelt. Artikel 244 bestemmer endvidere, at klagen ikke har opsaettende virkning, men at toldmyndighederne kan udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede afgoerelse, saafremt der er begrundet formodning om, at afgoerelsen ikke er i overensstemmelse med toldforskrifterne, eller saafremt der maa frygtes uoprettelig skade for den paagaeldende.

32 Det fremgaar udtrykkeligt af disse bestemmelser, at det, som der er hjemmel til at udsaette, er gennemfoerelsen af afgoerelser om anvendelse af toldforskrifterne. Efter toldforordningens artikel 1 udgoeres toldforskrifterne af toldforordningen og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Toldforskrifterne vedroerer opkraevning af import- og eksportafgifter. Eksportrestitutioner indebaerer udbetaling af beloeb og er derfor begrebsmaessigt ikke nogen told eller afgift. En beslutning om tilbagebetaling af eksportrestitutioner traeffes heller ikke paa grundlag af toldforskrifterne, men derimod paa grundlag af bestemmelserne om eksportrestitutioner i den paagaeldende markedsordning. Betingelsen for udsaettelse af gennemfoerelsen i artikel 244, stk. 2, hvorefter der skal vaere begrundet formodning om, at den anfaegtede afgoerelse ikke er i overensstemmelse med toldforskrifterne, vil derfor ikke kunne vaere opfyldt i sager vedroerende krav om tilbagebetaling af eksportrestitutioner.

33 Jeg er i oevrigt enig i det, som Kommissionen har anfoert.

34 Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare det tredje spoergsmaal med, at artikel 244 i toldforordningen skal fortolkes saaledes, at den ikke finder anvendelse paa krav om tilbagebetaling af tidligere udbetalte eksportrestitutioner.

Det fjerde spoergsmaal

35 Det fjerde spoergsmaal skal efter sin formulering alene besvares, saafremt det tredje spoergsmaal besvares med, at artikel 244 i toldforordningen skal fortolkes saaledes, at den regulerer udsaettelse af gennemfoerelsen af afgoerelser om tilbagebetaling af tidligere udbetalte eksportrestitutioner. Under henvisning til min besvarelse af det tredje spoergsmaal finder jeg ikke anledning til at besvare det fjerde spoergsmaal.

Det femte spoergsmaal

36 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i realiteten oplyst, paa hvilket grundlag en national ret kan traeffe bestemmelse om udsaettelse af gennemfoerelsen af en forvaltningsafgoerelse, naar der er tvivl om gyldigheden af den faellesskabsregel, i henhold til hvilken forvaltningsafgoerelsen er truffet.

37 Kommissionen har henvist til de generelle principper, der er udviklet i Domstolens praksis om udsaettelse af gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, der er truffet paa grundlag af en faellesskabsforordning, jf. Domstolens dom af 21. februar 1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen (6), og af 9. november 1995, sag C-465/93, Atlanta (7). Der er efter Kommissionens opfattelse ikke anledning til at tilpasse denne praksis til toldforordningens artikel 244. Denne bestemmelse giver mulighed for udsaettelse, hvis der enten er tvivl om gyldigheden eller er frygt for uoprettelig skade. Det kan muligvis forsvares at give nationale retter saa vidtgaaende befoejelser inden for toldomraadet, men det er udelukket at goere det paa alle omraader. For at sikre faellesskabsinstitutionernes ret til forsvar boer betingelserne for foreloebige forholdsregler efter de naevnte domme suppleres med en betingelse, hvorefter den nationale ret skal give den faellesskabsinstitution, der har vedtaget den retsakt, om hvis gyldighed der er tvivl, lejlighed til at udtale sig.

38 Krueger har anfoert, at der i overensstemmelse med Domstolens praksis kan anvendes en analogi af toldforordningens artikel 244. Udfoerselsproceduren er taet forbundet med proceduren vedroerende eksportrestitutioner, og der ville uden analog anvendelse opstaa et hul i faellesskabsretten, som ville indebaere forskelsbehandling.

39 Domstolen har senest i sag C-465/93, Atlanta, praeciseret betingelserne for, at en national domstol kan anordne foreloebige forholdsregler over for en national retsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning. En national domstol kan efter retspraksis kun traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler:

»- saafremt den finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og den, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal

- saafremt der foreligger uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at forhindre, at den part, der begaerer dem, risikerer et alvorligt og uopretteligt tab

- saafremt den tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse

- saafremt den ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respekterer afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.«

40 Som naevnt ovenfor finder toldforordningens artikel 244 ikke anvendelse paa krav om tilbagebetaling af eksportrestitutioner, der er oppebaaret med urette. Opkraevningen af told og afgifter hos borgerne og tilbagebetaling til borgerne af afgifter, der er opkraevet med urette, har efter min opfattelse en ganske anden karakter end udbetalinger af eksportrestitutioner og tilbagebetaling af restitutioner, som borgerne maatte have faaet udbetalt med urette, og denne forskel goer sig ogsaa gaeldende, naar det drejer sig om betingelserne for at give udsaettelse med gennemfoerelsen af saadanne afgoerelser.

41 Efter min opfattelse burde den forelaeggende ret derfor have bedoemt Kruegers begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af tilbagebetalingsafgoerelsen efter de kriterier, som Domstolen har fastlagt i sin praksis, senest i sag C-465/93, Atlanta.

42 Kommissionen har anfoert, at en national ret ikke uden faellesskabsinstitutionernes bistand kan bedoemme virkningerne af foreloebige forholdsregler for Faellesskabets interesse, og at de i praksis fastsatte betingelser derfor boer suppleres med, at den nationale ret skal give den faellesskabsinstitution, der har vedtaget den retsakt, om hvis gyldighed der er tvivl, lejlighed til at udtale sig.

43 Som det fremgaar af mit citat ovenfor fra Domstolens dom af 9. november 1995 i sag C-465/93, Atlanta, er det en betingelse for, at en national ret kan anordne foreloebige forholdsregler over for en national retsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning, at retten tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse. Baggrunden for denne betingelse findes i Atlanta-dommens praemis 42-45. Det fremgaar af praemis 43, at den nationale ret for at opfylde pligten til at tage hensyn til Faellesskabets interesse foerst og fremmest skal undersoege, om den omtvistede faellesskabsretsakt ved ikke straks at blive bragt i anvendelse mister enhver effektiv virkning.

44 Det er en ganske vidtgaaende befoejelse, som de nationale retter har faaet overladt ved Domstolens praksis om foreloebige forholdsregler. De nationale retter maa udoeve den med omtanke og tilbageholdenhed. Man kan naturligvis ikke helt udelukke, at det i visse sager kan vaere hensigtsmaessigt, at den nationale ret, hvis den nationale retsplejeordning giver mulighed herfor, selv retter henvendelse f.eks. til Kommissionen for at faa naermere oplysning om baggrunden for et eller andet. Det vil dog formentlig for den nationale dommer i almindelighed stille sig som mere hensigtsmaessigt at bede sagens parter, i en straffesag anklagemyndigheden, om at indhente de fornoedne oplysninger om faellesskabsinstitutionernes opfattelse paa et bestemt omraade, hvis dette er noedvendigt for, at retten kan vurdere Faellesskabets interesse. En sag som den foreliggende forekommer mig ikke at vaere egnet til at fastslaa, paa hvilken maade de nationale retter naermere skal sikre, at Faellesskabets interesser varetages behoerigt.

45 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaalet med, at en national ret kun kan udsaette gennemfoerelsen af en national retsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning,

- saafremt den finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og den, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal

- saafremt der foreligger uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at forhindre, at den part, der begaerer dem, risikerer et alvorligt og uopretteligt tab

- saafremt den tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse

- saafremt den ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respekterer afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.

Det sjette spoergsmaal

46 Med det sjette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om traktatens artikel 177, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en ret, der har truffet afgoerelse om udsaettelse af gennemfoerelsen af en forvaltningsafgoerelse i forbindelse med forelaeggelse af praejudicielle spoergsmaal for Domstolen, giver tilladelse til appel af sin afgoerelse om udsaettelse.

47 Kommissionen har anfoert, at pligten til at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal i forbindelse med en beslutning om foreloebige forholdsregler ikke tilsidesaettes af en tilladelse til appel af denne beslutning. Saafremt appelretten ophaever beslutningen om foreloebige forholdsregler, bortfalder nemlig begrundelsen for pligten til forelaeggelse. Heller ikke retten til at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal tilsidesaettes af en tilladelse til appel. Efter tysk retspraksis er en sag, hvorunder der forelaegges praejudicielle spoergsmaal, altid af principiel betydning, hvilket bevirker, at der skal gives tilladelse til appel af en beslutning om foreloebige forholdsregler. Reglerne i Finanzgerichtsordnung giver paa denne maade mulighed for efterproevelse ved en overordnet ret af de betingelser, der gaelder for ivaerksaettelse af foreloebige forholdsregler, og virker dermed til fordel for faellesskabsretten.

48 Jeg skal fremhaeve, at en national ret, der traeffer bestemmelse om foreloebige forholdsregler paa grund af tvivl om gyldigheden af faellesskabsretten, efter Domstolens praksis, senest i dom af 9. november 1995 i sag C-465/93, Atlanta, er forpligtet til at forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal herom, saafremt et saadant spoergsmaal ikke allerede er blevet forelagt.

49 Denne pligt maa ogsaa gaelde for nationale retter, hvis afgoerelser kan appelleres til en hoejere retsinstans. Begrundelsen for denne forelaeggelsespligt er jo, at det i realiteten er en faellesskabsretsakt, som den nationale ret midlertidigt goer indgreb i med henblik paa at sikre, at Domstolens endelige afgoerelse om fortolkningen af faellesskabsretten faar sin fulde virkning. Hvis de nationale retter kunne anordne midlertidige foranstaltninger over for en national retsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning uden at forelaegge Domstolen spoergsmaal herom, ville man i realiteten overlade det til de nationale retter at tilsidesaette Faellesskabets retsakter, uden at det var Domstolen, der traf den endelige afgoerelse om gyldigheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt. Det foelger heraf, at forelaeggelsespligten er uloeseligt forbundet med, at en national ret anordner foreloebige forholdsregler over for en national retsakt udstedt paa grundlag af faellesskabsretten. Saafremt afgoerelsen om foreloebige forholdsregler ophaeves under appel, bortfalder ogsaa den hermed forbundne pligt til forelaeggelse af praejudicielt spoergsmaal for Domstolen.

50 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det sjette spoergsmaal med, at EF-traktatens artikel 177, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at den ikke er til hinder for, at en national ret, der udsaetter gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning og forelaegger Domstolen spoergsmaal om faellesskabsforordningens gyldighed som foelge af begrundet tvivl herom, giver tilladelse til appel af sin afgoerelse om udsaettelse.

Forslag til afgoerelse

51 Jeg foreslaar paa denne baggrund Domstolen at besvare de af Finanzgericht Hamburg stillede spoergsmaal saaledes:

1) Gennemgangen i lyset af forelaeggelseskendelsen og det i oevrigt under sagen fremkomne har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, som aendret senest ved Raadets forordning (EF) nr. 1587/96 af 30. juli 1996 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter.

2) Bestemmelsen i artikel 244 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 om indfoerelse af en EF-toldkodeks, som aendret senest ved Europa-Parlamentet og Raadets forordning (EF) nr. 82/97 af 19. december 1996 om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 om indfoerelse af en EF-toldkodeks, skal fortolkes saaledes, at den ikke finder anvendelse paa spoergsmaalet om udsaettelse af gennemfoerelsen af afgoerelser om tilbagebetaling af tidligere udbetalte eksportrestitutioner.

3) EF-traktatens artikel 189 skal fortolkes saaledes, at en national ret kun kan udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning,

- saafremt den finder, at der er begrundet tvivl om faellesskabsforordningens gyldighed, og den, saafremt spoergsmaalet om den anfaegtede forordnings gyldighed ikke allerede er blevet forelagt Domstolen, selv forelaegger Domstolen dette spoergsmaal

- saafremt der foreligger uopsaettelighed i den forstand, at de foreloebige forholdsregler er noedvendige for at forhindre, at den part, der begaerer dem, risikerer et alvorligt og uopretteligt tab

- saafremt den tager behoerigt hensyn til Faellesskabets interesse

- saafremt den ved sin vurdering af, hvorvidt disse betingelser er opfyldt, respekterer afgoerelser fra Domstolen eller Retten i Foerste Instans, hvorved der er foretaget en proevelse af forordningens lovlighed, samt kendelser, hvorved der er blevet truffet afgoerelse om begaeringer om tilsvarende foreloebige forholdsregler paa faellesskabsplan.

4) EF-traktatens artikel 177, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at den ikke er til hinder for, at en national ret, der udsaetter gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt udstedt paa grundlag af en faellesskabsforordning og forelaegger Domstolen spoergsmaal om faellesskabsforordningens gyldighed som foelge af begrundet tvivl herom, giver tilladelse til appel af sin afgoerelse om udsaettelse.

(1) - EFT 1968 I, s. 169, som aendret senest ved Raadets forordning (EF) nr. 1587/96 af 30.7.1996 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter, EFT L 206, s. 21.

(2) - EFT L 302, s. 1, som aendret senest ved Europa-Parlamentets og Raadets forordning (EF) nr. 82/97 af 19.12.1996 om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 om indfoerelse af en EF-toldkodeks, EFT 1997 L 17, s. 1.

(3) - EFT L 256, s. 1, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2505/92 af 14.7.1992 om aendring af bilag I og II til Raadets forordning (EOEF) nr. 2658/87 om told- og statistiknomenklaturen og den faelles toldtarif, EFT L 267, s. 1.

(4) - EFT L 345, s. 1.

(5) - Underpositionerne 2101 10 92 og 2101 10 98.

(6) - Sml. I, s. 415.

(7) - Sml. I, s. 3761.