DOMSTOLENS DOM (FEMTE AFDELING) AF 5. OKTOBER 1993. - VOF DRIESSEN EN ZONEN, A. MOLEWIJK, MOTORSCHIFF SAYONARA BASEL AG OG VOF FA. C. MOURIK EN ZOON MOD MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - NEDERLANDENE. - STRUKTUREL SANERING INDEN FOR INDLANDSSKIBSFARTEN - OPHUGNINGSPRAEMIER - SAERLIGT BIDRAG - OVERGANGSORDNING - PRINCIPPET OM AT RETSAKTER IKKE KAN HAVE TILBAGEVIRKENDE GYLDIGHED - PRINCIPPET OM BESKYTTELSE AF DEN BERETTIGEDE FORVENTNING - LIGHEDSPRINCIPPET - PROPORTIONALITETSPRINCIPPET. - FORENEDE SAGER C-13/92, C-14/92, C-15/92 OG C-16/92.



Samling af Afgørelser 1993 side I-04751



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter ° procedure for udarbejdelse ° hoering af Parlamentet ° fornyet hoering ved en vaesentlig aendring af det oprindelige forslag

2. Transport ° indlandsskibsfarten ° strukturel sanering ° ophugningspraemier ° saerligt bidrag ° overgangsordning ° tilsidesaettelse af principperne om, at retsakter ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, om beskyttelse af den berettigede forventning, proportionalitetsprincippet og lighedsprincippet ° foreligger ikke

[Raadets forordning nr. 1101/89, art. 8, stk. 1, litra a), og art. 8, stk. 3, litra a)]

Sammendrag

1. Parlamentets hoeringsret indebaerer, at det skal hoeres igen, hver gang den endeligt vedtagne retsakt efter en samlet bedoemmelse indholdsmaessigt adskiller sig fra det forslag, som tidligere blev forelagt det, medmindre aendringerne i det vaesentlige svarer til de af Parlamentet selv udtrykte oensker.

2. Det kan ikke anses for en tilsidesaettelse af princippet om, at retsakter ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, om beskyttelse af den berettigede forventning, eller proportionalitets- eller lighedsprincippet, at overgangsordningen i artikel 8 i forordning nr. 1101/89 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten bestemmer, at fartoejer, som er nybyggede, kun kan ibrugtages, saafremt ejeren af det fartoej, der skal tages i brug, uden ophugningspraemie ophugger tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage, eller at han til ophugningsfonden indbetaler et saerligt bidrag paa et beloeb svarende til ophugningspraemien, saafremt han ikke godtgoer, at bygningen var i gang paa tidspunktet for forordningens ikrafttraeden, at der til det allerede udfoerte arbejde er anvendt mindst 20% af den noedvendige maengde staal eller 50 tons, og at leveringen og ibrugtagningen vil ske inden seks maaneder efter forordningens ikrafttraeden.

Selv om det er korrekt, at forordningen, som foerst finder anvendelse efter sin ikrafttraeden, i oekonomisk henseende belaster visse erhvervsdrivende, som har afgivet ordre paa fartoejer inden dens ikrafttraeden, kan det ikke tiltraedes, at disse med foeje havde kunnet forvente, at nye fartoejer bestilt kort tid efter offentliggoerelsen af forslaget til forordningen kunne tages i brug paa de i forslaget angivne mindre strenge betingelser end dem, som endeligt blev vedtaget, naar Kommissionen til enhver tid kunne aendre sit forslag, naar Raadet kunne udstede en retsakt, der afveg fra forslaget, og de paagaeldende erhvervsdrivende maatte vaere klar over, at de paagaeldende fagkredse oenskede en strengere overgangsordning.

Med hensyn til proportionalitetsprincippet forekommer den indfoerte overgangsordning rimelig, hvorfor Raadet med foeje fandt den noedvendig for effektivt at begraense nye investeringer i en sektor, som var praeget af strukturel overkapacitet.

For saa vidt endelig angaar lighedsprincippet kan det ikke kraeves, at faellesskabslovgiver af hensyn hertil tilpasser de betingelser, der objektivt fastsaettes med henblik paa gennemfoerelsen af en ordning til de af den enkelte erhvervsdrivende trufne beslutninger, som f.eks. valg af et skibsvaerft, der ikke kan fremskynde sin leveringsfrist.

Dommens præmisser

1 Ved domme af 8. november 1991 indgaaet til Domstolen den 22. januar 1992 har College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederlandene) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af artikel 8, stk. 1, litra a), og artikel 8, stk. 3, litra a), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten (EFT L 116, s. 25, herefter benaevnt "forordningen").

2 Disse spoergsmaal er blevet rejst i sager mellem Driessen en Zonen (herefter benaevnt "Driessen"), A. Molewijk (herefter benaevnt "Molewijk"), Motorschiff Sayonara Basel (herefter benaevnt "Sayonara") og Fa. C. Mourik en Zoon (herefter benaevnt "Mourik") paa den ene side og Minister van Verkeer en Waterstaat (trafikministeren og ministeren for offentlige arbejder) paa den anden side.

3 Forordningen har til formaal at reducere den strukturelle overkapacitet i indlandsskibsfarten. For at virkeliggoere denne maalsaetning indfoertes der ved forordningen en raekke ophugningsforanstaltninger, der samordnes paa faellesskabsplan.

4 Ifoelge forordningens artikel 3 skal hver af de medlemsstater, hvis sejlbare vandveje er forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandveje, og hvis flaadetonnage overstiger 100 000 tons, under deres nationale lovgivning og med deres egne administrative midler oprette en ophugningsfond. Ifoelge artikel 5, stk. 1, modtager ejeren af et fartoej, der er omfattet af forordningen, en ophugningspraemie, hvis han lader fartoejet ophugge. Ifoelge artikel 6, stk. 1, fastsaetter Kommissionen satserne for de aarlige bidrag, der skal indbetales til fonden for hvert fartoej, satserne for ophugningspraemierne, det tidspunkt, hvori der under ophugningsforanstaltningens gyldighedsperiode kan udbetales ophugningspraemier, og betingelserne for modtagelse af disse praemier samt udnyttelseskoefficienterne for de forskellige typer og kategorier af flodmateriel.

5 For at undgaa at virkningen af ophugningsforanstaltningen ophaeves ved, at der samtidig tages ekstra skibstonnage i brug, bestemmes det i forordningens artikel 8, stk. 1, litra a), at ibrugtagning i et tidsrum paa fem aar fra denne forordnings ikrafttraeden kan ske paa betingelse af\

"° at ejeren af det fartoej, der skal tages i brug, uden ophugningspraemie ophugger tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage (herefter benaevnt 'gammelt-for-nyt-ordningen' ), eller

° at han, hvis han ikke ophugger et fartoej, til den fond, som hans nye fartoej henhoerer under, eller som han har valgt i henhold til artikel 4, indbetaler et saerligt bidrag paa et beloeb svarende til den ophugningspraemie, som er fastsat for en tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage, eller

..."

6 Artikel 8, stk. 3, litra a), fastsaetter en overgangsperiode, hvor ejeren af et nybygget fartoej ikke er forpligtet til at lade tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage ophugge eller til at betale et saerligt bidrag til fonden paa betingelse af, at ejeren godtgoer

"° at bygningen var i gang paa tidspunktet for denne forordnings ikrafttraeden

° at der til det allerede udfoerte arbejde er anvendt mindst 20% af den noedvendige maengde staal eller 50 tons, og

° at leveringen og ibrugtagningen sker inden seks maaneder efter denne forordnings ikrafttraeden."

7 Da forordningen ifoelge dennes artikel 11 traadte i kraft paa dagen for offentliggoerelsen, dvs. den 28. april 1989, udloeb den i artikel 8, stk. 3, litra a), tredje led, fastsatte frist den 28. oktober 1989.

8 De tre betingelser, der er angivet i praemis 6 ovenfor figurerede ikke i det foerste forslag til en forordning, som Kommissionen den 19. maj 1988 forelagde Raadet (EFT 1988 C 297, s. 13). I artikel 8, stk. 1, andet afsnit, bestemtes alene, at disse betingelser ikke gjaldt for fartoejer, for hvilke ejerne godtgjorde, at de var under bygning den dag, da en ophugningsforanstaltning blev besluttet.

9 Den 2. september 1988 tilsendte Union Internationale de la Navigation Fluviale (UINF) og Organisation Européenne des Bâteliers (OEB) Kommissionen en skrivelse. Da de mente, at ordlyden af artikel 8, stk. 1, andet afsnit, ikke var tilstraekkelig praecis, foreslog de, at anvendelsen af den paagaeldende overgangsordning blev gjort betinget af, at tre betingelser var opfyldt. Den 14. oktober 1988 afgav Nederlandse Sociaal-Economische Raad (SER) en udtalelse til Minister van Verkeer en Waterstaat (herefter benaevnt "ministeren"), hvori der blev foreslaaet en skaerpet formulering. Endelig fremkom der i tidsrummet fra september til midten af november 1988 i forskellige fagtidsskrifter artikler, hvori der blev fremfoert et lignende standpunkt.

10 Den 16. november afgav Europa-Parlamentet udtalelse om Kommissionens forslag (EFT 1988 C 326, s. 54). Kommissionens forslag aendredes saaledes, at de tre betingelser, som UINF og OEB havde foreslaaet i naevnte skrivelse, blev indfoejet.

11 Den 23. december 1988 fremsatte Kommissionen et aendret forslag (EFT 1989 C 31, s. 14), hvori de tre paagaeldende betingelser var optaget med den ordlyd, som Parlamentet havde foreslaaet. Den foerste og den tredje betingelse, hvis formulering paa visse punkter afviger fra forordningens endelige ordlyd, som er gengivet ovenfor i praemis 6, loed saaledes:

"a) de var under bygning paa det tidspunkt, den paagaeldende ophugningsforanstaltning blev besluttet

...

c) overdragelse og ibrugtagning vil ske inden seks maaneder efter det under litra a) omhandlede tidspunkt."

12 Driessen, sagsoegeren i hovedsagen i sag C-13/92, afgav ved kontrakt af 14. december 1988 ordre til skibsvaerftet Van Eijk Schepsbouw BV om bygning og levering af et staalskrog til et fartoej til indlandsskibsfart, der skulle leveres senest i uge fire i 1990. Ved skrivelse af 5. januar 1990 meddelte ministeren, at Driessen ikke opfyldte betingelsen vedroerende ibrugtagning inden seks maaneder efter forordningens ikrafttraedelse. Skroget blev leveret i uge to i 1990, og fartoejet blev taget i brug den 17. februar 1990.

13 Molewijk, sagsoegeren i hovedsagen i sag C-14/92, afgav ved kontrakt af 25. november 1988 ordre til skibsvaerftet Grave BV om bygning af et fartoej til indlandsskibsfart, der skulle leveres senest den 31. marts 1990. Ved beslutning af 27. marts 1990 paalagde ministeren Molewijk at betale 873 933 HFL i saerligt bidrag i henhold til forordningens artikel 8, stk. 1, litra a), andet led. Fartoejet blev leveret den 7. april 1990 og taget i brug den 21. april 1990.

14 Sayonara, sagsoegeren i hovedsagen i sag C 15/92, afgav ved kontrakt af 1. marts 1989 ordre til skibsvaerftet Slob BV om bygning af et fartoej til indlandsskibsfart, der skulle leveres senest den 31. januar 1990. Ved beslutning af 28. maj 1990 paalagde ministeren Sayonara at indbetale saerligt bidrag i henhold til forordningens artikel 8, stk. 1, litra a), andet led. Den 22. juni 1990 anvendtes fartoejet for foerste gang til godstransport.

15 Mourik, sagsoegeren i hovedsagen i sag C-16/92, afgav ved kontrakt af 25. februar 1989 ordre til skibsvaerftet Gebroeders Buys Scheepsbouw BV om bygning af et fartoej til indlandsskibsfart, der skulle leveres senest april 1990. Ved skrivelse af 13. oktober 1989 meddelte ministeren Mourik, at det fartoej, der var under bygning, ikke opfyldte betingelsen i forordningens artikel 8, stk. 3, litra a), hvorefter der til det allerede udfoerte arbejde skal vaere anvendt mindst 20% af den noedvendige maengde staal eller 50 tons. Ved beslutning af 9. april 1990 paalagde ministeren Mourik at betale saerligt bidrag i henhold til artikel 8, stk. 1, litra a), andet led, fordi, foruden tilsidesaettelsen af denne betingelse, baaden var taget i brug medio 1990.

16 De fire sagsoegere i hovedsagerne (herefter benaevnt "sagsoegerne") anlagde sag ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven til efterproevelse af de beslutninger, hvorved de var blevet paalagt det saerlige bidrag.

17 Dette er baggrunden for, at den nationale retsinstans har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal, som er identisk i de fire hovedsager:

"Er ordningen om saerligt bidrag, jf. artikel 8, stk. 1, litra a), andet led, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89, sammenholdt med overgangsordningen i forordningens artikel 8, stk. 3, litra a), gyldig, for saa vidt som disse bestemmelser ikke i tilstraekkelig grad tager hensyn til en situation som den i den foreliggende sag beskrevne?"

18 De situationer, som den nationale retsinstans henviser til, er beskrevet i praemis 12 til 15.

19 Hvad naermere angaar hovedsagernes faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales defor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

20 De forskellige soegsmaalsgrunde som sagsoegeren har fremfoert i deres indlaeg boer behandles enkeltvis.

Europa-Parlamentets hoeringsret

21 Tre af de fire sagsoegere i hovedsagen anfoerte, at Europa-Parlamentet burde have vaeret hoert endnu en gang, idet den af Raadet endeligt fastsatte ordlyd af artikel 8, stk. 1 og 3, afveg vaesentligt fra Kommissionens oprindelige forslag.

22 De har for det foerste anfoert, at der ved den ordlyd, som Raadet endeligt fastsatte ° andet og tredje led i forordningens artikel 8, stk. 3, litra a) ° blev foejet to nye betingelser til den betingelse, som Kommissionen stillede i sit oprindelige forslag for anvendelsen af overgangsordningen, hvorved betingelserne blev betydeligt skaerpet. Endvidere er det tidspunkt, hvorfra den ved forordningens artikel 8, stk. 1, fastsatte ophugningsordningen finder anvendelse, og hvor det afgoeres, om kravene for at vaere omfattet af overgangsordningen er opfyldt, i den endeligt fastsatte raadsforordning, tidspunktet for forordningens ikrafttraeden, og ikke laengere som i Kommissionens oprindelige forslag, den dag, den paagaeldende ophugningsforanstaltning blev besluttet.

23 Ifoelge Domstolens praksis skal Parlamentet hoeres igen, hver gang den endeligt vedtagne retsakt efter en samlet bedoemmelse indholdsmaessigt adskiller sig fra det forslag, som tidligere er forelagt Europa-Parlamentet, medmindre aendringerne i det vaesentlige svarer til de af Parlamentet selv udtrykte oensker (dom af 16.7.1992, sag C-65/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4593, praemis 16).

24 Angaaende det foerste punkt bemaerkes alene, at Kommissionens foerste forslag kun bestemte, at fartoejer, for hvilke ejeren godtgoer, at de var under bygning den dag, da en ophugningsforanstaltning blev besluttet, ikke var omfattet af ordningen i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordningen, og at de to nye betingelser, som blev tilfoejet den tekst, som Raadet endeligt vedtog, i artikel 8, stk. 3, litra a), andet og tredje led, nemlig dels, at der til det allerede udfoerte arbejde er anvendt mindst 20% af den noedvendige maengde staal eller 50 tons og dels, at leveringen og ibrugtagningen sker inden seks maaneder efter forordningens ikrafttraeden, blev indfoejet efter Parlamentets udtrykkelige oenske.

25 Angaaende det andet punkt bemaerkes alene, at selv om det i Kommissionens oprindelige forslag var bestemt, at det tidspunkt, hvorfra ophugningsordningen, jf. artikel 8, stk. 1, fandt anvendelse, og hvor betingelsen for at vaere omfattet af overgangsordningen skulle vaere opfyldt ° dvs. det tidspunkt, der senere blev fastsat i forordningens artikel 8, stk. 3, litra a), foerste led ° var den dag, da en ophugningsforanstaltning blev besluttet, og selv om det i den endeligt udstedte raadsforordning bestemmes, at dette tidspunkt er tidspunktet for forordningens ikrafttraeden, kan en saadan aendring ikke anses for at vaere en vaesentlig aendring af den tekst, Parlamentet godkendte, eftersom Kommissionen med hjemmel i sidstnaevnte tekst kunne have indledt en ophugningsforanstaltning straks ved forordningens ikrafttraeden.

26 Det var derfor ikke noedvendigt at hoere Europa-Parlamentet igen.

Princippet om, at retsakter ikke kan have tilbagevirkende gyldighed og om beskyttelse af den berettigede forventning

27 Sagsoegerne har anfoert, at den ved forordningen indfoerte ordning fandt anvendelse paa retsforhold, der var opstaaet inden forordningens ikrafttraeden, og at ordningen derfor er i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om, at love ikke kan have tilbagevirkende gyldighed.

28 Den omtvistede forordning traadte i kraft den 28. april 1989. I forordningens artikel 11, stk. 2, var det imidlertid udtrykkeligt bestemt, at forordningen foerst skulle anvendes fra den 1. maj 1989. Foelgelig kunne bestemmelserne ikke anvendes foer forordningens ikrafttraeden.

29 Imidlertid er det korrekt, at forordningen i oekonomisk henseende belaster visse erhvervsdrivende, saasom sagsoegerne, som havde afgivet ordrer paa fartoejer inden forordningens ikrafttraeden.

30 Det maa derfor afgoeres, om Raadet ved at paalaegge visse erhvervsdrivende saadanne byrder under udoevelsen af sin lovgivningskompetence tog hensyn til beskyttelsen af de beroerte erhvervsdrivendes berettigede forventning.

31 Sagsoegerne har her anfoert, at der i det forslag til en forordning, der blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 22. november 1988, allerede var fastlagt en overgangsordning, hvorfor de med foeje havde kunnet forvente, at nye fartoejer bestilt kort tid efter offentliggoerelsen af dette forslag frit kunne tages i brug og ikke behoevede at opfylde de strengere krav, som blev endeligt fastsat i forordningen.

32 Disse argumenter kan ikke tiltraedes.

33 For det foerste kan det ikke tiltraedes, at sagsoegerne i hovedsagerne kunne have en berettiget forventning om, at ordningen ville blive opretholdt, som den forelaa i Kommissionens ovennaevnte forslag. Det fremgaar af traktatens artikel 149, at Kommissionen til enhver tid kan aendre sit forslag, og at Raadet kan udstede en retsakt, der afviger herfra.

34 For det andet burde sagsoegeren paa grundlag af skrivelsen fra UINF og OEB til Kommissionen, paa grundlag af SER' s udtalelse til ministeren samt forskellige artikler offentliggjort i de faglige publikationer have vidst, at de paagaeldende fagkredse var af den opfattelse, at overgangsbestemmelserne i den udformning, de havde i Kommissionens indledende forslag, ikke var strenge nok. Det bemaerkes herved, at de faglige organisationer i september 1988 allerede havde foreslaaet tre betingelser for anvendelsen af den omhandlede ordning, som i det vaesentlige svarede til dem, der blev endeligt vedtaget.

35 Foelgelig tilsidesaetter de omtvistede bestemmelser ikke princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

Proportionalitetsprincippet

36 Med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt de omtvistede bestemmelser, som haevdet af sagsoegerne, er i strid med proportionalitetsprincippet, bemaerkes foerst, at bestemmelserne maa anses for egnede til at begraense nye investeringer i en sektor, der er praeget af strukturel overkapacitet, hvilket netop er formaalet med forordningen, jf. tredje betragtning.

37 Derefter bemaerkes, at de i forordningens artikel 8, stk. 3, litra a), fastsatte betingelser for at vaere omfattet af overgangsordningen ikke kan antages at gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at naa det tilsigtede maal.

38 Raadet har nemlig med rimelighed kunnet antage, at mindre restriktive betingelser ville have givet virksomhederne mulighed for kort foer forordningens ikrafttraeden hurtigt at afgive deres ordre om bygning af nye fartoejer med det resultat, at tilkomsten af disse fartoejer ville have oeget den allerede eksisterende overkapacitet.

39 Denne risiko var i oevrigt allerede blevet paapeget af de faglige organisationer inden for sektoren og af Europa-Parlamentet i dets udtale af 16. november 1988.

40 Det maa derfor fastslaas, at de omtvistede bestemmelser overholder proportionalitetsprincippet.

Lighedsprincippet

41 Sagsoegerne har anfoert, at Raadet har tilsidesat lighedsprincippet, idet betingelserne for at vaere omfattet af overgangsordningen stiller virksomheder, som har overdraget bygningen af fartoejer til mindre vaerfter, der er ude af stand til at fremskynde leveringen, ringere end de virksomheder, der ved at vaelge et stoerre vaerft kan opnaa hurtigere levering og saaledes tage deres fartoejer i brug inden for den i forordningen fastsatte frist og derved udnytte overgangsordningen.

42 Dette argument kan ikke tiltraedes. Det kan nemlig ikke kraeves, at faellesskabslovgiver af hensyn til lighedsprincippet tilpasser de betingelser, der objektivt fastsaettes med henblik paa gennemfoerelsen af en ordning, til de af den enkelte erhvervsdrivende trufne beslutninger som f.eks. valget af det skibsvaerft, som bygningen af et fartoej overdrages til.

43 Derfor boer det forelagte spoergsmaal besvares saaledes, at gennemgangen heraf intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af bestemmelserne i artikel 8, stk. 1, litra a), andet led, og artikel 8, stk. 3, litra a), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

44 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske regering, af Raadet og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagernes omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af College van Beroep voor het Bedrijfsleven ved domme af 8. november 1991, for ret:

Gennemgangen af det forelagte spoergsmaal har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af bestemmelserne i artikel 8, stk. 1, litra a), andet led, og artikel 8, stk. 3, litra a), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten.