RETTENS DOM (Tredje Afdeling)

5. november 1996

Forenede sager T-21/95 og T-186/95

Marco Mazzocchi-Alemanni

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Tjenestemænd — tillægssygeforsikring for tjenestemænd, der er placeret i et tredjeland — bestemmelser om godtgørelse af lægeudgifter — anvendelse af maksimumsbeløb«

Fuldstændig gengivelse på fransk II-1377

Angående:

Påstand om annullation af Kommissionens afslag på at godtgøre sagsøgeren visse tandlægeudgifter med 100%.

Udfald:

Frifindelse.

Resumé af dom

Artikel 72, stk. 1, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter »vedtægten«) fastsætter et loft for godtgørelse af lægeudgifter til 80 eller 85 % af de afholdte udgifter, bortset fra udgifter, der skyldes en alvorlig sygdom, for hvilke godtgørelsen udgør 100%. Vedtægtens bilag X (herefter »bilag X«) indeholder særlige undtagelsesbestemmelser for tjenestemænd, der gør tjeneste i et tredjeland. Dette bilag blev indføjet i vedtægten ved Rådets forordning (Euratom, EKSF, EØF) nr. 3019/87 af 5. oktober 1987 (EFT L 286, s. 3) (herefter »forordning nr. 3019/87«).

Artikel 24, stk. 1, i bilag X bestemmer således:

»Tjenestemanden, hans ægtefælle, børn og andre personer, over for hvem han har forsørgerpligt, er omfattet af en tillægssygeforsikring, der dækker forskellen mellem de faktisk afholdte udgifter og de ydelser, der udbetales i henhold til den i artikel 72 i vedtægten omtalte sygesikringsordning med undtagelse af stk. 3 i nævnte artikel.«

Kommissionen har udstedt almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 24 i bilag X, som blev offentliggjort i Meddelelser fra administrationen nr. 642 af 17. september 1990.

Artikel 5 heri bestemmer således:

»En tjenestemand, der gør tjeneste uden for Fællesskabet, får godtgjort faktiske udgifter afholdt for vedkommende selv og ydelsesberettigede pårørende ... Den pågældende kan dog ikke kræve godtgørelse for afholdte udgifter, der overstiger en grænse, over hvilken de anses for at være urimelig store.

Hvad der forstås ved urimelig store udgifter, fastlægges af Hovedkontoret efter høring af de rådgivende læger, som tager hensyn til de normale omkostninger i det land uden for Fællesskabet, hvor udgifterne er afholdt.

...

Når udgifterne afholdes inden for Fællesskabet, sker godtgørelse inden for den maksimale grænse for, hvad der anses for rimeligt, således som fastsat i forbindelse med punkt XV.2 i bilag I til ordningen.«

Den faktiske baggrund for tvisten

Sag T-21/95

Sagsøgeren er tjenestemand og placeret ved Kommissionens delegation i Gabon.

Da han havde problemer med sine tænder, konsulterede han sin tandlæge i Rom inden for en periode, hvor han havde årlig ferie. Tandlægen udfærdigede et overslag navnlig vedrørende indsætningen af faste proteser. Beløbet for dette indgreb udgjorde 18600000 LIT, dvs. ca. 362309 BFR.

Den 28. marts 1994 indsendte sagsøgeren overslaget til Kommissionens Generaldirektorat for Personale og Administration (GD IX) under henvisning til artikel 24 i bilag X.

Den 8. april 1994 returnerede D., som er ansvarlig for femte kontor (»syge- og ulykkesforsikring«) ved GD IX's Direktorat B (»rettigheder og pligter«), sagsøgeren overslaget med angivelse af, at godtgørelsen i henhold til vedtægtens artikel 72 udgjorde 108956 BFR. Hun tilføjede i skrivelsen, at »De vil få udbetalt godtgørelsen i henhold til artikel 24 i vedtægtens bilag X, såfremt bopælsbetingelserne er opfyldt.«

Ved en skrivelse af 18. april 1994 opfordrede sagsøgeren D. til at oplyse, hvilke bopælsbetingelser hun hentydede til i sin skrivelse af 8. april 1994. Endvidere bad han hende angive det maksimumsbeløb, som ifølge Kommissionens tjenestegrene gælder ved anvendelsen af artikel 24 i bilag X. Navnlig bad han oplyst, om hele forskellen mellem de 18600000 LIT og det beløb på 108956 BFR, som blev ydet i henhold til vedtægtens artikel 72, ville blive betalt af Kommissionen i medfør af nævnte bilags artikel 24.

Som svar på denne skrivelse meddelte D. sagsøgeren ved skrivelse af 4. maj 1994, at udtrykket »De vil få udbetalt godtgørelsen i henhold til vedtægtens artikel 24, såfremt bopælsbetingelserne er opfyldt«, hidrørte fra en standardskrivelse, og at sagsøgeren automatisk opfyldte disse bopælsbetingelser. Desuden anførte D., at sagsøgeren ville få udbetalt »tillægsgodtgørelsen i henhold til artikel 24 i bilag X i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, navnlig artikel 5, sidste afsnit« i de almindelige gennemførelsesbestemmelser.

Den 5. juli 1994 indgav sagsøgeren i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 2, en Mage over Kommissionens »afgørelse« af 4. maj 1994 om ikke at godtgøre ham hele forskellen mellem de af ham faktisk afholdte udgifter og de ydelser, der udbetales i henhold til sygesikringsordningen.

Den 9. november 1994 besvarede chefen for GD IX's kontor for »syge- og ulykkesforsikring« sagsøgerens klage med, at han betragtede denne som en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, da den ikke indeholdt noget klagepunkt for ham.

Han tilføjede:

»Hvad angår den eventuelle godtgørelse i henhold til artikel 24 i vedtægtens bilag X har Afregningskontoret i sin skrivelse af 4. maj 1994 angivet, at De vil få udbetalt denne godtgørelse i overensstemmelse med de herom gældende bestemmelser.

Det bestemmes imidlertid i artikel 5 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 24, stk. 1 og 2, i vedtægtens bilag X, at når disse udgifter afholdes inden for Fællesskabet, sker godtgørelse inden for den maksimale grænse for, hvad der anses for rimeligt, således som fastsat i forbindelse med punkt XV. 2 i bilag I til sygesikringsordningen.

Såfremt De faktisk afholder de tandlægeudgifter, som er nævnt i overslaget af 4. marts 1994, inden for Fællesskabet, i det foreliggende tilfælde Italien, vil godtgørelsen i henhold til artikel 24 i bilag X under hensyntagen til den nævnte grænse for, hvad der anses rimeligt, således udgøre 95337 BFR.

Såfremt De ikke finder at loinne tilslutte Dem denne afgørelse, vil De kunne indgive en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2.«

Sag T-186/95

Den 9. februar 1995 indgav sagsøgeren, udelukkende i retsbevarende øjemed og med ethvert muligt forbehold, en klage over Kommissionens afgørelse af 9. november 1994 i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2.

Ved afgørelse af 3. juli 1995, som blev meddelt sagsøgeren den 7. juli 1995, afviste Kommissionen klagen.

Formaliteten

Sag T-21/95

Retten bemærkede, at ifølge ordningen vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter »sygesikringsordningen«) omfatter proceduren for godtgørelse af udgifter til visse former for tandproteser (punkt VI i sygesikringsordningens bilag I, jf. bilag III, B.) to led. I henhold til sygesikringsordningens artikel 11, stk. 1, skal tjenestemanden først indgive en ansøgning om forhåndstilladelse til Afregningskontoret med et overslag over de pågældende lægeudgifter. Gives forhåndstilladelsen, skal tjenestemanden herefter, jf. ordningens artikel 11, stk. 2, indgive en anmodning om godtgørelse af de afholdte udgifter, ledsaget af de originale bilag (præmis 30).

Henvisning til: Retten, 25. oktober l993, sagT-41/93, B. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1037, præmis 17.

Ifølge de almindelige gennemførelsesbestemmelsers artikel 4 finder sygesikringsordningens artikel 11 også anvendelse på den tillægsforsikring, der er omhandlet i artikel 24 i vedtægtens bilag X. Følgelig skal der også indhentes forhåndstilladelse for at kunne oppebære den supplerende godtgørelse i henhold til nævnte artikel 24 (præmis 31).

I den foreliggende sag havde sagsøgeren indgivet en ansøgning om forhåndstilladelse, idet han den 28. marts 1994 tilsendte Kommissionen overslaget vedrørende de omhandlede tandlægeudgifter. Denne ansøgning faldt inden for rammerne af vedtægtens artikel 72 og artikel 24 i bilag X. Den afgørelse, som Kommissionen traf den 8. april 1994 vedrørende denne ansøgning, angik udelukkende anvendelsen af vedtægtens artikel 72. I den nævnte skrivelse meddelte Kommissionen nemlig sagsøgeren, at godtgørelsen i henhold til vedtægtens artikel 72 udgjorde 108956 BFR, og at den supplerende godtgørelse i henhold til artikel 24 i bilag X ville blive udbetalt, såfremt bopælsbetingelserne var opfyldt. Hvad angår anvendelsen af artikel 24 i bilag X traf Kommissionen altså ikke nogen afgørelse, der kunne siges at indeholde et klagepunkt for sagsøgeren (præmis 32).

Det samme gjaldt skrivelsen af 4. maj 1994, hvori Kommissionen meddelte sagsøgeren, at »[han ville] få udbetalt tillægsgodtgørelsen i henhold til artikel 24, i bilag X i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, navnlig artikel 5, sidste afsnit«, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser. Det fremgik af denne skrivelse, således som den var formuleret, at den heller ikke indeholdt noget klagepunkt for sagsøgeren. Skrivelsen indeholdt nemlig ingen endelig stillingtagen fra Kommissionen vedrørende anvendelsen af artikel 24 i bilag X på de pågældende tandlægeudgifter (præmis 33).

Retten bemærkede, at når der ikke foreligger en for den pågældende tjenestemand bebyrdende afgørelse, omfatter den forudgående administrative procedure i henhold til vedtægtens artikel 90 to led. Som det fremgår af artikel 90, stk. 1, kan enhver person, der er omfattet af vedtægten, forelægge en ansøgning for ansættelsesmyndigheden om at træffe en afgørelse for sit vedkommende. Såfremt ansøgningen afslås eller ikke besvares, kan den pågældende for ansættelsesmyndigheden indbringe en klage over denne udtrykkelige eller stiltiende afgørelse efter de betingelser, der er fastsat i vedtægtens artikel 90, stk. 2 (præmis 34).

Henvisning til: Retten, 11. juni 1996, sag T-l10/94, Sánchez Mateo mod Kommissionen, Snil. Pers. II, s. 805, præmis 23.

Da Kommissionen ildce besvarede sagsøgerens ansøgning om forhåndstilladelsen i det omfang, denne var baseret på artikel 24 i bilag X, burde sagsøgeren, da der ikke forelå nogen for ham bebyrdende afgørelse, ad tjenestevejen have indgivet en formel ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1 (præmis 35).

Følgelig var det korrekt, når Kommissionen betegnede »klagen« af 5. juli 1994 som en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1. Den afgørelse fra Kommissionen, som sagsøgeren burde have påklaget, var følgelig dennes skrivelse af 9. november 1994 (præmis 36).

Retten konkluderede, at sagsøgeren ikke havde fulgt den foreskrevne administrative procedure, idet han havde anlagt sag direkte ved Retten vedrørende Kommissionens afgørelse af 9. november 1994 og den afgørelse, som sagsøgeren hævdede var truffet den 4. maj 1994 (præmis 37).

Sag T-186/95

Retten bemærkede, at Kommissionens skrivelse af 9. november 1994 indeholdt en stillingtagen til sagsøgerens ansøgning af 5. juli 1994 vedrørende anvendelsen af artikel 24 i bilag X på sagsøgerens tandlægeudgifter. Det fremgik nemlig af denne skrivelse, at Kommissionen havde besluttet, at godtgørelsen af udgifterne i henhold til artikel 24 i bilag X under hensyn til, at den måtte holdes inden for den ovennævnte grænse for, hvad der anses for rimeligt, udgjorde 95337 BFR (præmis 41).

I øvrigt havde sagsøgeren hvad angår denne afgørelse (den anfægtede afgørelse) behørigt fulgt den forudgående administrative procedure, som er foreskrevet i vedtægten (præmis 42).

Hvad angår den tredje og fjerde påstand, hvorved sagsøgeren ikke blot krævede den anfægtede afgørelse annulleret, men også, at Retten gav administrationen visse påbud og afgav en række udtalelser, bemærkede Retten, at Fællesskabets retsinstanser i forbindelse med legalitetskontrollen i medfør af vedtægtens artikel 91 ikke har kompetence til at rette påbud til administrationen eller til at afgive udtalelser om retstilstanden (præmis 43 og 44).

Henvisning til: Retten, 11. juni 1996, sag T-147/95, Pavan mod Parlamentet, Sml. Pers. II, s. 861, præmis 24.

Berettigelsen af annullationspåstanden i sag T-186/95

Retten bemærkede, at hvis maksimumsbeløbene i de almindelige gennemførelsesbestemmelser principielt måtte anses for lovlige, var også den anfægtede afgørelse lovlig i det omfang, den udgjorde en korrekt anvendelse af disse maksimumsbeløb. Det måtte derfor først undersøges, om de almindelige gennemførelsesbestemmelser var lovlige (præmis 55 og 56).

Herom udtalte Retten, at selv om artikel 24 i bilag X — i modsætning til, hvad der gælder efter vedtægtens artikel 72 — ikke udtrykkeligt foreskriver, at der skal vedtages en ordning til dens gennemførelse, havde Kommissionen kompetence til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i bilag X, som henviser til vedtægtens artikel 110. Artikel 110, stk. 1, bestemmer nemlig, at »de almindelige gennemførelsesbestemmelser til denne vedtægt vedtages af hver institution efter høring af Personaleudvalget og efter udtalelse fra det i artikel 10 nævnte Vedtægtsudvalg.« Rådet har følgelig som den myndighed, der har vedtaget vedtægten og bilagene hertil, delegeret beføjelsen til at vedtage almindelige gennemførelsesbestemmelser til Kommissionen og til de øvrige institutioner (præmis 57).

Det måtte derfor undersøges, hvorvidt det princip om fastsættelse af maksimumsbeløb for godtgørelser af udgifter, der anses for at være urimelig store, som er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, er foreneligt med artikel 24 i bilag X. I medfør af grundsætningen om iagttagelse af retsreglers indbyrdes rangforhold må de almindelige gennemførelsesbestemmelser til en artikel i vedtægten nemlig ikke fravige de regler, som er indeholdt i den pågældende vedtægtsbestemmelse (præmis 58).

Henvisning til: Retten, 27. oktober 1994, sag T-64/92, Chavane de Dalmassy m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 723, præmis 52.

Retten fandt, at der ved bestemmelsen af rækkevidden af artikel 24 i bilag X måtte tages hensyn til de fortolkningsmetoder, der almindeligvis anvendes af Fællesskabets retsinstanser. Ifølge dem er det nødvendigt ved fortolkningen af en fællesskabsregel ikke blot at tage hensyn til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (præmis 59).

Henvisning til: Domstolen, 17. november 1983, sag 292/82, Merck, Sml. s. 3781, præmis 12; Retten, 7. marts 1996, sag T-362/94, De Rijk mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 365, præmis 31.

Hvad angår de i sygesikringsordningen fastsatte maksimumsbeløb for godtgørelse af lægeudgifter i henhold til vedtægtens artikel 72, bemærkede Retten, at eftersom vedtægten ikke har fastsat maksimumsbeløb, er institutionerne bemyndiget til i de almindelige gennemførelsesbestemmelser at fastsætte passende maksimumsbeløb under hensyn til det princip om social sikring, som vedtægtens artikel 72 er baseret på, især da ordningens økonomiske midler er begrænset til de tilsluttedes og institutionernes bidrag, og da ordningens økonomiske ligevægt skal sikres (præmis 60).

Henvisning til: Retten, 12. juli 1991, sag T-110/89, Pincherle mod Kommissionen, Sml. II, s. 635, præmis 26; Domstolen, 22. december 1993, sag C-244/91P, Pincherle mod Kommissionen, Sml. I, s. 6965.

Retten fandt, at disse domme kunne anvendes analogt på den foreliggende sag (præmis 61).

Den bemærkede, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke fraviger princippet i artikel 24 i bilag X om, at den tjenestemand, der gør tjeneste i et tredjeland, har ret til godtgørelse af alle de af ham afholdte udgifter. Det bestemmes nemlig i de almindelige gennemførelsesbestemmelsers artikel 5, at »en tjenestemand, der gør tjeneste uden for Fællesskabet, får godtgjort faktiske udgifter afholdt for vedkommende selv ...«. For at sikre den økonomiske ligevægt i ordningen vedrørende tillægssygeforsikringen tilføjes det dog i samme bestemmelse, at »den pågældende [ikke kan] kræve godtgørelse for afholdte udgifter, der overstiger en grænse, over hvilken de anses for at være urimelig store« (præmis 62).

Retten fandt derfor, at det fremgik, at de grænser, der er fastsat af rimelighedshensyn, er indført af de samme grunde, som har foranlediget fællesskabslovgiver til at fastsætte maksimumsbeløb i sygesikringsordningen for godtgørelse af lægeudgifter i henhold til vedtægtens artikel 72. Ligesom det gælder efter denne vedtægtsbestemmelse, vidner de grænser, der er fastsat af rimelighedshensyn i de almindelige gennemførelsesbestemmelsers artikel 5, om en sund forvaltning af ordningen vedrørende tillægssygeforsikringen, der ikke berører selve de principper, som denne sikringsordning er baseret på (præmis 63).

Retten var som følge heraf af den opfattelse, at de regler i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, hvis lovlighed sagsøgeren havde anfægtet, på korrekt måde omsatte målet med artikel 24 i bilag X og ikke var i strid med denne bestemmelse (præmis 64).

Følgelig var den anfægtede afgørelse, som udgjorde en korrekt anvendelse af det maksimumsbeløb, der var fastsat for de pågældende lægeudgifter i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, ikke i sig selv ulovlig (præmis 65).

Konklusion:

Søgsmålet i sag T-21/95 afvises.

Søgsmålet i sag T-186/9S afvises i det omfang, det sigter mod, at Retten giver påbud og afgiver udtalelser.

I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.