Forslag til afgørelse fra generaladvokat Vilaça fremsat den 19. maj 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE. - SAG 412/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 03503



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Som led i en raekke traktatbrudssager mod forskellige medlemsstater vedroerende manglende gennemfoerelse af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle har Kommissionen under denne sag anfaegtet den tyske Bundesnaturschutzgesetz af 20 . december 1976 ( den tyske forbundslov om naturfredning ).

2 . Under den administrative procedure paatalte Kommissionen tre af lovens bestemmelser, som den fandt var i strid med faellesskabsretten . Mens sagen har verseret ved Domstolen, har Forbundsrepublikken aendret Bundesnaturschutzgesetz ved lov af 18 . december 1986 . Som foelge heraf har Kommissionen under den mundtlige forhandling frafaldet to af klagepunkterne, idet den mener, at grundlaget herfor er faldet bort med de aendringer, som er blevet indfoert ved den nye lov .

3 . Kommissionen har dog ikke frafaldet sit klagepunkt vedroerende Bundesnaturschutzgesetz' §22, stk . 3, hvis affattelse er forblevet uaendret i den nye lovs §20, litra f ), stk . 3 .

4 . Efter Kommissionens opfattelse er den i bestemmelsen indeholdte undtagelse fra flere af forbuddene i direktivets artikler 5 og 6, stk . 1, for generelt udformet og desuden ikke forsynet med de snaevre begraensninger, som er fastsat i direktivets artikel 9 . Navnlig indeholder bestemmelsen hverken nogen henvisning til proportionalitetsprincippet eller til betingelsen i direktivets artikel 9 om at fravigelser kun kan ske for at hindre "omfattende skader" ( lovens §26, stk . 3, er saaledes ikke begraenset til denne betingelse ). I den tyske lovgivning er konflikten mellem de modstridende hensyn til beskyttelsen af vilde fugle, paa den ene side, og den normale udnyttelse af jorden som led i landbrugsvirksomhed, skovbrug og fiskeri paa den anden side, saaledes loest paa den maade, at sidstnaevnte hensyn altid gives forrang, men efter direktivet kun kan faa forrang, saafremt det er noedvendigt for at hindre omfattende skader paa bl.a . afgroeder, besaetninger og skove, og ikke af oekonomiske grunde .

5 . Forbundsregeringen har heroverfor anfoert, at direktivets artikler 5 og 6 kun omfatter forsaetlige handlinger, dvs . handlinger, der foretages i et bestemt formaal og med henblik paa at opfylde netop dette formaal . Foelgelig gaelder de undtagelser fra direktivets artikler 5 og 6, som er fastsat i artikel 9, kun fortsaetlige overtraedelser af forbuddene i artiklerne 5 og 6 . Uagtsomme handlinger derimod falder ikke ind under artiklerne 5 og 6 og er derfor ikke forbudt, saaledes at der ikke opstaar noget problem vedroerende anvendelsen af direktivets artikel 9 paa disse handlinger .

6 . Forbundsregeringen har videre gjort gaeldende, at Bundesnaturschutzgesetz' §22, stk . 2, (( dvs . §20, litra f ), stk . 1, i lovens affattelse af 1986 )), som generelt har til formaal at beskytte naturen, gaar videre end direktivet, da bestemmelsen til beskyttelse af vilde fugle omfatter saavel forsaetlige som uagtsomme handlinger .

7 . Efter forbundsregeringens opfattelse boer undtagelserne i §22, stk . 3, derfor vurderes i forhold til det beskyttelsesniveau, der er foreskrevet ved § 22, stk . 2, ((§ 20, litra f ), stk . 1, i 1986-affattelsen )). Naar der i loven - og navnlig i §22, stk . 3 - i denne forbindelse tales om "normal udnyttelse af jorden", sigtes der med denne bestemmelse kun til uagtsomme handlinger, som er den eneste form for handlinger, der er forenelige med bestemmelsens og generelt med Bundesnaturschutzgesetz' formaal, der tillige omfatter formaal vedroerende beskyttelsen af naturen og landskabet .

8 . Jeg skal i det foelgende tage stilling til disse anbringender .

9 . Det er uomtvisteligt, at forbuddet i Bundesnaturschutzgesetz' §22, stk . 2, ((§ 20, litra f ), stk . 1 )) ikke indeholder nogen sondring mellem forsaetlige og uagtsomme handlinger, og at forbuddet dermed ogsaa ( som det fremgaar af boedeforskriften i §30 ) gaelder for uagtsomme handlinger .

10 . Heller ikke undtagelsesbestemmelsen i lovens §22, stk . 3, (( nuvaerende §20, litra f )) sondrer imidlertid mellem forsaetlige og uagtsomme handlinger, men omfatter begge .

11 . Hovedproblemet er saaledes, hvorledes begrebet "normal udnyttelse af jorden" skal fortolkes, idet undtagelsens raekkevidde afhaenger heraf .

12 . Det kan ikke afvises, at en omhyggelig fortolkning af dette begreb kan foere til, at begrebet - og den hertil knyttede undtagelse - maa anses for kun at omfatte uagtsomme handlinger eller hoejst handlinger begaaet ved "dolus eventualis ". Dette resultat kan endda taenkes at vaere i overensstemmelse med gaeldende saedvane hos landbrugere og fiskere i Forbundsrepublikken Tyskland .

13 . Dette er i grunden tanken om den "uundgaaelige foelge" - eller eventuelt om, at det er umuligt at forlange en anden adfaerd - der dermed ville give grundlag for en afgraensning af undtagelsens raekkevidde, saaledes at man undgik en modstrid med direktivet .

14 . En saadan sondring - som i oevrigt er vanskelig at foretage - fremgaar imidlertid hverken af bestemmelsens ordlyd eller af andre retsforskrifter .

15 . Man kan imidlertid ikke udelukke, at en videre fortolkning af begrebet "normal udnyttelse af jorden" kan give grundlag for ogsaa at henfoere de forsaetlige handlinger til begrebet, navnlig handlinger, der er begaaet med det "noedvendige forsaet" eller endog med "direkte forsaet ". I saa fald skal undtagelsen imidlertid anvendes under iagttagelse af kriterierne i artikel 9, dvs . navnlig de hensyn, som er opregnet i artiklen, samt den deri indeholdte betingelse om, at der ikke findes andre tilfredsstillende loesninger .

16 . Dette er aabenbart ikke tilfaeldet .

17 . Hermed ville man nemlig efter loven lovliggoere en adfaerd, der i strid med direktivets formaal tilsidesaetter hensynet til beskyttelsen af naturen .

18 . Selve begrebet "normal udnyttelse af jorden" er - uafhaengigt heraf - forenelig med handlinger ( f.eks . handlinger, som er begaaet i bevidst uagtsomhed eller under anvendelse af grov uagtsomhed ), som de paagaeldende boer afskraekkes fra at begaa i forbindelse med naevnte virksomhed, hvilket i oevrigt stemmer med direktivets formaal .

19 . Den forpligtelse, der paahviler medlemsstaternes domstole til at fortolke national ret i overensstemmelse med ordlyden af og formaalet med et direktiv, som en medlemsstat skal gennemfoere ( 1 ), kan ikke fritage medlemsstatens oevrige myndigheder, dvs . navnlig de lovgivende myndigheder, fra forpligtelsen til inden for rammerne af deres respektive befoejelser at traeffe alle de foranstaltninger, som er egnede til at sikre, at EF-reglen omsaettes til national ret, og dermed sikrer, at reglens formaal opfyldes .

20 . Dette betyder dog ikke, at den anfaegtede bestemmelse er i aabenbar modstrid med direktivet; den er imidlertid uklar med hensyn til omfanget af de forpligtelser, den indebaerer, saaledes at det ikke er muligt at afgoere med bestemthed, om bestemmelsen fuldstaendigt opfylder direktivets krav om klarhed og retssikkerhed, hvilket efter Domstolens praksis udgoer en noedvendig betingelse for, at gennemfoerelsesbestemmelserne kan anses for at vaere i overensstemmelse med direktivet ( 2 ).

21 . Denne uklarhed i retsstillingen kan maaske illustreres gennem foelgende omstaendigheder, som forbundsregeringen har omtalt i sin besvarelse af Kommissionens aabningsskrivelse . Ved udstedelsen af den regionale naturfredningslovgivning har nogle delstater saaledes ordret gentaget Bundesnaturschutzgesetz' §22, stk . 3, mens andre i medfoer af samme lovregel har vedtaget strengere undtagelsesbestemmelser . Det gaelder f.eks . Niedersachsen, som har begraenset undtagelsen til tilfaelde, hvor det er umuligt ved en normal udnyttelse af jorden som led i landbrugsvirksomhed og skovbrug at undgaa skader paa saerligt beskyttede planter og dyr .

22 . Af disse grunde skal jeg saaledes foreslaa Domstolen at statuere, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de bestemmelser, som var noedvendige for fuldt ud at efterkomme sine forpligtelser efter Raadets direktiv 79/409 af 2 . april 1979, og at Forbundsrepublikken Tyskland derved har tilsidesat en forpligtelse, som paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten .

23 . I overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk . 2, boer den, den taber sagen, dvs . sagsoegte, betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) Jfr . domme af 10 . april 1984 i sagerne 14/83, Von Colson og Kamann, og 79/83, Harz mod Deutsche Tradax, henholdvis Sml . s.*1891 og 1909 samt s.*1921 og 1942, begge dommes praemis 26 .

( 2 ) Jfr . f.eks . dom af 6 . maj 1980 i sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml . s.*1473 ff .; jfr . ligeledes dom af 30 . januar 1985 i sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml . s.*427 ff .