Sag T-219/13

Pietro Ferracci

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte — kommunal ejendomsskat — fritagelse indrømmet ikke-kommercielle enheder, der udøver særlige aktiviteter — lov om indkomstskat — fritagelse for kommunal engangsskat — afgørelse, som dels konstaterer, at der ikke foreligger statsstøtte, dels erklærer støtten uforenelig med det indre marked — annullationssøgsmål — regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger — umiddelbart berørt — antagelse til realitetsbehandling — absolut umulighed for tilbagesøgning — artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 — begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 15. september 2016

Statsstøtte – afgørelse fra Kommissionen, hvorved det fastslås, at en støtte er uforenelig med det indre marked uden at tilbagesøgning af støtten anordnes, og at der ikke foreligger støtte – begrundelsespligt – rækkevidde – ingen tilsidesættelse

Statsstøtte – kommissionsafgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt – Kommissionens mulighed for at støtte sin afgørelse på de foreliggende oplysninger – begrænsninger – Kommissionen pligt til at støtte sine afgørelser på elementer af en vis troværdighed og med en vis sammenhæng

Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støtte tildelt i form af skattefritagelser – absolut umulighed for gennemførelsen – begrundelse – ikke muligt for medlemsstaten at få de oplysninger, der er nødvendige for at identificere støttemodtagerne

Statsstøtte – manglende overholdelse af forpligtelsen til at tilbagesøge den ulovlige støtte – absolut umulighed for gennemførelsen – bedømmelseskriterier

Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – absolut umulighed for gennemførelsen – denne umulighed kan konstateres på stadiet for den administrative procedure, der går forud for vedtagelsen af afgørelsen – Kommissionens og medlemsstatens forpligtelse til at samarbejde om at søge en løsning, der respekterer traktaten

Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter – retsakter, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger og vedrører sagsøgeren direkte – begrebet gennemførelsesforanstaltninger – kriterier – afgørelse fra Kommissionen om, at støtte ydet af en medlemsstat i form af en skattefritagelse, som er fastsat ved en generel national regel, er uforenelig med det indre marked – afgørelse, som ikke indebærer nogen vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger for støttemodtageren – retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 40, 44 og 46-48)

Regelfastsættende retsakter som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF omfatter almengyldige retsakter, bortset fra lovgivningsmæssige retsakter. I denne henseende har en kommissionsafgørelse på området for statsstøtte vedrørende en national skatteordning, der finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt, almengyldig karakter. Henset til omfanget af den kompetence, som Kommissionen er tillagt i henhold til bestemmelserne i traktaten om statsstøtte, afspejler en sådan afgørelse, selv om den kun er rettet til én person, omfanget af de nationale instrumenter, som er genstand for den undersøgelse, som foretages af Kommissionen, det være sig for at give den nødvendige tilladelse til, at en statsstøtteforanstaltning kan anvendes, eller for at fastsætte konsekvenserne af, at denne eventuelt er ulovlig eller uforenelig med det indre marked. De omhandlede instrumenter er netop af almengyldig karakter, eftersom de operatører, som er omfattet af deres anvendelsesområde, er defineret generelt og abstrakt. Henset til disse betragtninger har en kommissionsafgørelse, der med hensyn til en skattefritagelsesordning fastslår dels, vedrørende en del af ordningen, at en støtte er uforenelig med det indre marked, dels, vedrørende en anden del af ordningen, at der ikke foreligger støtte, almengyldig karakter for så vidt angår dels er af almengyldig karakter med hensyn til dels den omstændighed, at Kommissionen ikke har anordnet tilbagesøgning af den statsstøtte, som den har fundet ulovlig og uforenelig med hensyn til den omhandlede skattefritagelse, dels den omstændighed, at Kommissionen har fundet, at ordningen ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF. En sådan afgørelse, som er af almengyldig karakter uden at være en lovgivningsmæssig retsakt, udgør derfor en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. (jf. præmis 50 og 52-55)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 56-59)

Med henblik på, i forbindelse med undersøgelsen af, om et annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, at undersøge, hvorvidt den anfægtede retsakt omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, skal der udelukkende tages udgangspunkt i søgsmålets genstand. I tilfælde hvor Kommissionen i en afgørelse vedrørende statsstøtte vurderer, at det henset til de særlige omstændigheder i den pågældende sag vil være absolut umuligt for den berørte medlemsstat at tilbagesøge den ulovlige støtte, der er blevet tildelt under en skattefritagelsesordning, og derfor beslutter ikke at pålægge medlemsstaten en forpligtelse til hos hver støttemodtager at tilbagesøge de beløb, som er blevet tilkendt i henhold til ordningen, er de nationale myndigheder ikke forpligtede til at træffe nogen foranstaltninger, navnlig med hensyn til sagsøgeren, med henblik på at gennemføre den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelse omfatter ikke gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til sagsøgeren, og sagen kan derfor antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF. (jf. præmis 60, 61, 64 og 70)

Selv om absolut umulighed for at tilbagesøge ulovlig støtte generelt vedrører tilfælde, hvor den berørte medlemsstat har gjort en sådan umulighed gældende efter vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesøgning og i forbindelse med gennemførelsen af denne på stadiet for gennemførelsen af afgørelsen, hovedsaglig til medlemsstatens forsvar i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, er det hverken i den relevante lovgivning eller i retspraksis blevet fastslået, at absolut umulighed ikke kan konstateres på stadiet for den administrative procedure, der fører til en kommissionsafgørelse vedrørende statsstøtte. Endvidere er den eneste forpligtelse, som pålægges den pågældende medlemsstat og Kommissionen i tilfælde af en eventuel absolut umulighed for tilbagesøgning af den ulovlige støtte, den at etablere et loyalt samarbejde, hvori medlemsstaten til Kommissionens vurdering skal påpege grundene til, at der foreligger umulighed, og Kommissionen skal foretage en detaljeret undersøgelse af disse grunde. Samarbejdet mellem medlemsstaten og Kommissionen kan imidlertid finde sted, inden Kommissionen træffer sin endelige afgørelse, hvis absolut umulighed allerede kan konstateres på stadiet for den formelle undersøgelsesprocedure. Hvis Kommissionen i forbindelse med denne undersøgelse endvidere konstaterer, at der ikke findes alternative metoder til tilbagesøgning af den ulovlige støtte, eller at det heller ikke er muligt at foretage delvis tilbagesøgning, er der intet til hinder for, at Kommissionen anerkender absolut umulighed, selv inden den anordner tilbagesøgning af støtten. Kommissionen kan således ikke på området for statsstøtte pålægge forpligtelser, hvis gennemførelse det allerede ved vedtagelsen af beslutningerne herom var objektivt og absolut umuligt at realisere. (jf. præmis 80, 84-86 og 90)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 94-96)

Kommissionen anlægger ikke et urigtigt skøn ved i en afgørelse på området for statsstøtte at vurdere, at de pågældende nationale myndigheders tilbagesøgning af ulovlig støtte er absolut og objektivt umulig med den begrundelse, at det ikke kan fastsættes, hvorvidt de aktiviteter, som de støttemodtagende enheder udøver på de ejendomme, som er omfattet af skattefritagelse, er af økonomisk karakter - hvilket er afgørende for om fritagelsen udgør støtte, der er i strid med det indre marked - idet hverken matrikeldatabaserne er skattedatabaserne gør det muligt at registrere, hvilken type aktivitet der udøves på de ejendomme, der tilhører enhederne, eller objektivt at beregne det skattebeløb, der skal tilbagesøges. Eftersom matrikelsystemet registrerer ejendommene på grundlag af deres objektive karakteristika, bl.a. deres fysiske og strukturelle elementer, er det således ikke muligt at spore, om de ikke-kommercielle enheder udøver økonomiske eller ikke-økonomiske aktiviteter på deres ejendomme, for at kunne afgøre, hvorvidt enhederne ulovligt er blevet indrømmet skattefritagelse, og i bekræftende fald for at kunne beregne det beløb, som skulle tilbagebetales til de pågældende myndigheder. Det samme gælder, når skattedatabaserne ikke længere gør det muligt at med tilbagevirkende kraft at identificere, hvilken type aktivitet de enheder, der er omfattet af fritagelsen, udøver på deres ejendomme, eller at beregne beløbet af de fritagelser, som er opnået ulovligt. (jf. præmis 98, 101 og 106)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 109)

I forbindelse med undersøgelsen af, om der foreligger statsstøtte og eventuel tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, indrømmer en national lovgivning vedrørende fritagelse for kommunal ejendomsskat, som udtrykkeligt udelukker aktiviteter, der på grund af deres karakter er i konkurrence med aktiviteter udøvet af andre markedsoperatører, der er profitsøgende, fra fritagelsens anvendelsesområde, alene ret til fritagelse for enheder, der udøver økonomiske aktiviteter på ikke-kommercielle vilkår, som alene finder anvendelse på enheder, der ikke kan anses for at være virksomheder i forbindelse med anvendelsen af EU-retten. Det tilkommer de nationale myndigheder fra sag til sag at fastsætte gennemførelsen af denne ordning og navnlig afgøre, om der foreligger et konkurrenceforhold mellem en konkret person, der berettiget til fritagelsen, og de øvrige erhvervsdrivende i den pågældende sektor, således at de berørte parter kan gøre brug af de nationale retsmidler, når den af Kommissionen godkendte ordning ikke anvendes korrekt. Under disse omstændigheder er denne lovgivning ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107 TEUF. (jf. præmis 132, 140, 145 og 149)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 134-136)