Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 19. september 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - TRAKTATBRUD - FORBUD MOD AT HENLAEGGE AFFALD HIDROERENDE FRA EN ANDEN MEDLEMSSTAT. - SAG C-2/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-04431

svensk specialudgave side I-00031

finsk specialudgave side I-00031



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Domstolen er allerede bekendt med denne sag, hvor Kommissionen har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til

1) Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39)

2) Raadets direktiv 84/631/EOEF af 6. december 1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 326, s. 31)

3) artikel 30 og 36 i EOEF-traktaten,

idet det har indfoert forbud mod, at de i den vallonske region oplagres, deponeres og aflaesses affald hidroerende fra andre medlemsstater eller andre belgiske regioner end den vallonske.

2. Der blev indgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 27. november 1990, og jeg fremsatte mit forslag til afgoerelse den 10. januar 1991. Men Domstolen har ved kendelse af 2. maj 1991 i henhold til artikel 61 i sit procesreglement genaabnet den mundtlige forhandling for at give parterne samt de oevrige medlemsstater og institutioner lejlighed til at tage stilling til foelgende spoergsmaal: Er omsaetning af affald, der ikke kan genanvendes eller recirkuleres, og som ikke har kommerciel vaerdi, omfattet af traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, eller er kommercielle transaktioner, hvorved saadanne former for affald bortskaffes, deponeres eller destrueres, omfattet af traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser?

3. Kommissionen blev endvidere opfordret til at meddele Domstolen, om eventuelle lovgivningsforanstaltninger var under forberedelse vedroerende graenseoverskridende overfoersel eller oplagring, deponering eller aflaesning af ufarligt affald, der ikke kan recirkuleres, og om den havde til hensigt at fremsaette forslag om foranstaltninger til begraensning af graenseoverskridende overfoersel af saadanne former for affald. Den belgiske regering blev for sit vedkommende spurgt om, hvorvidt de bestemmelser, der er tale om i denne sag (navnlig bekendtgoerelsen af 19.3.1987 fra regionalstyret for den vallonske region, som aendret ved bekendtgoerelsen af 23.7.1987), omfattede affald, der kunne recirkuleres, eller affald, der ikke kunne recirkuleres.

4. Saavel Kommissionen som den belgiske regering har besvaret de spoergsmaal, der saerligt var stillet dem, og det generelle spoergsmaal, men ingen andre medlemsstater eller institutioner har fremsat bemaerkninger. Med hensyn til spoergsmaalet til den belgiske regering har denne udtalt, at de paagaeldende bestemmelser alene gaelder for affald, som enten ikke kan blive, eller som faktisk ikke bliver genanvendt eller recirkuleret. Det foelger heraf, at bekendtgoerelsen fra regionalstyret for den vallonske region finder anvendelse paa saavel recirkulerbart affald, der ikke er bestemt til recirkulation, som affald, der ikke er recirkulerbart. I besvarelse af det spoergsmaal, Kommissionen havde faaet forelagt, har Kommissionen udleveret kopier af en meddelelse af 14. september 1989 fra Kommissionen til Raadet og Parlamentet om Faellesskabets strategi for forvaltning af affald og af et forslag til Raadets direktiv om bortskaffelse af affald ved opfyldning, der var dateret den 22. maj 1991. Kommissionen henledte ligeledes Domstolens opmaerksomhed paa forslaget til Raadets forordning om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald i, til og fra Faellesskabet (EFT 1990 C 289, s. 9) og paa Raadets nyligt udstedte direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32).

Affald og de frie varebevaegelser

5. I mit foregaaende forslag til afgoerelse udtalte jeg i punkt 16, at traktatens bestemmelser maa forstaas som omfattende alle former for affald, ogsaa det, der ikke kan recirkuleres eller genanvendes. Det vil maaske vaere nyttigt at uddybe min begrundelse for denne opfattelse paa baggrund af parternes besvarelse af Domstolens spoergsmaal.

6. Traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser er Faellesskabets hjoernesten. I traktatens artikel 9 hedder det, at "Faellesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling ..." Dog giver traktaten ikke nogen definition af udtrykket "vare" (i modsaetning til f.eks. EKSF-traktaten, som indeholder en definition af udtrykkene "kul" og "staal"). Denne manglende definition er maaske i sig selv et tegn paa, at udtrykket skal fortolkes bredt. Derimod er udtrykket "tjenesteydelser" i hvert fald delvis defineret i traktatens artikel 60, hvori det hedder:

"Som tjenesteydelser i denne traktats forstand betragtes de ydelser, der normalt udfoeres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedroerende den frie bevaegelighed for varer, kapital og personer.

..."

7. Som det fremgaar af artikel 60, daekker begrebet tjenesteydelser en restkategori af transaktioner, der ikke omfattes af den frie bevaegelighed for varer, kapital eller personer: Se dom af 11. juli 1985 i de forenede sager 60/84 og 61/84, Cinéthèque (Sml. s. 2605, praemis 10 og 11). At traktatens bestemmelser om tjenesteydelser omfatter en restkategori, er for nylig blevet paavist i dom af 30. april 1991 i sag C-239/90, Borscher (Sml. I, s. 2023). I denne sag fastslog Domstolen, at en national bestemmelse, der begraenser salg af varer ved offentlig auktion ved at paalaegge ejerne af varerne en lokal registreringspligt, er uforenelig med traktatens artikel 30. Artikel 59 fandt ikke anvendelse, selv om restriktionen uden tvivl ogsaa forhindrede auktionsholderne i at udfoere tjenesteydelser for kunder, der var etableret i en anden medlemsstat.

8. Saaledes kan traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser ligeledes anvendes, uanset om de paagaeldende transaktioner tillige giver lejlighed til at praestere tjenesteydelser. Selv om det antages, at en entreprenoer, der bortskaffer affald, leverer en "tjenesteydelse" i traktatens forstand til affaldsproducenten, vil dette ikke i sig selv vaere tilstraekkeligt til, at transaktionen falder ind under traktatens bestemmelser om tjenesteydelser. Disse bestemmelser gaelder nemlig alene, saafremt den paagaeldende transaktion ikke omfattes af bestemmelserne om frie varebevaegelser. Dette betyder ikke, at der ikke er nogen omstaendigheder, hvorunder en transaktion, som indebaerer baade overfoersel af varer og levering af tjenesteydelser, kan opfattes som vaerende omfattet af artikel 59. Et eksempel kunne vaere, naar varer midlertidigt overfoeres til en anden medlemsstat for at blive restaureret eller repareret. I saadanne tilfaelde er overfoerslen af varerne kun en biting i forhold til den paagaeldende transaktion. Men naar hele formaalet med transaktionen som i den foreliggende sag er varigt at overfoere genstanden fra en medlemsstat til en anden, for at den kan oplagres, deponeres eller destrueres, kan overfoerslen af varer ikke betragtes som en biting i forhold til leveringen af tjenesteydelsen, selv om selve oplagringen, deponeringen eller destruktionen betragtes som en "tjenesteydelse" i traktatens forstand, jf. dom af 7. maj 1985, sag 18/84, Kommissionen mod Frankrig (Sml. s. 1339, praemis 12).

9. Heraf foelger, at der er to spoergsmaal, der skal bedoemmes, nemlig for det foerste, om affald, der ikke kan recirkuleres, faktisk er "varer" i traktatens forstand, og for det andet, om der er andre forhold ved de paagaeldende transaktioner, der bevirker, at de ikke er omfattet af bestemmelserne om frie varebevaegelser. Jeg vil her behandle disse to spoergsmaal i raekkefoelge.

10. Spoergsmaalet om varebegrebets raekkevidde blev netop behandlet i dom af 10. december 1968, sag 7/68, Kommissionen mod Italien (Sml. 1965-1968, s. 541, org. ref.: Rec. s. 423). I denne sag soegte den italienske regering at goere gaeldende, at genstande af kunstnerisk, historisk, arkaeologisk eller etnografisk interesse ikke var "almindelige varer" og derfor ikke var omfattet af traktatens artikel 16 (som forbyder udfoerselstold og afgifter med tilsvarende virkning). Domstolen afviste argumentet og udtalte (paa s. 544), at:

"I henhold til traktatens artikel 9 er Faellesskabets grundlag en toldunion, 'som omfatter al vareudveksling' ;

ved varer i denne bestemmelses forstand skal der forstaas produkter, hvis vaerdi kan maales i penge, og som i sig selv kan vaere genstand for omsaetning;

de af den italienske lov omfattede produkter er imidlertid, uanset hvilke kendetegn der maatte adskille dem fra andre omsaetningsgoder, ligesom disse sidste karakteriseret ved, at deres vaerdi kan maales i penge, og at de saaledes kan vaere genstand for omsaetning."

11. Under henvisning til den ovenfor citerede passage har den belgiske regering gjort gaeldende, at det ikke er tilstraekkeligt, at de paagaeldende varer er genstand for kommercielle transaktioner. De skal tillige "have en vaerdi", hvorved den belgiske regering oejensynligt mener, at de skal have en positiv og ikke en negativ vaerdi. Jeg finder imidlertid ikke, at udtrykket "vaerdi, som kan maales i penge", i den citerede passage skal fortolkes saa restriktivt. I betragtning af det spoergsmaal, Domstolen skulle tage stilling til i sag 7/68, er det klart, at "vaerdi, som kan maales i penge", ikke stod i modsaetning til "vaerdiloes" eller "af negativ vaerdi", men snarere til "uden pris", saaledes at forstaa, at vaerdien (den kunstneriske, historiske osv.) var saa stor, eller eventuelt saa ubestemmelig eller udefinerbar, at den ikke kunne udtrykkes i penge. Som Domstolen paapegede: Ikke alene kunne varerne alene vaerdisaettes i penge, den paagaeldende italienske afgift blev faktisk ogsaa beregnet paa grundlag af denne pengemaessige vaerdi.

12. Det er tvivlsomt, om Domstolen i sag 7/68 havde villet give en udtoemmende definition af udtrykket "varer", men det er under alle omstaendigheder klart, at genstande med en "negativ" vaerdi (dvs. genstande, for hvis fjernelse ejeren er villig til at betale) kan vaere genstand for kommercielle transaktioner. Endvidere ville erhvervsvirksomhed i form af bortskaffelse af affald og recirkulation ikke vaere mulig, medmindre der kan fastsaettes en pris, der goer det loensomt at paatage sig ansvaret for affald. Med et frit affaldsmarked vil saadanne "negative" priser blive bestemt af markedskraefterne, ligesom naar der er tale om de hyppigere forekommende varer med en positiv vaerdi. Affald er foelgelig noget, hvis vaerdi kan maales i penge, og som derved bliver genstand for kommercielle transaktioner. Efter min opfattelse vil det derfor, selv om definitionen af "varer" i sag 7/68 betragtes som udtoemmende, vaere i overensstemmelse med denne definition at klassificere genstande med en negativ vaerdi, som f.eks. affald, der ikke kan recirkuleres, som varer i traktatens forstand.

13. Jeg skal ligeledes bemaerke, at begreberne negativ pris og negativ vaerdi er velkendte for oekonomer:

"I oekonomien som i andre videnskaber opstaar der negative maengder, naar en variabel bliver mindre end nul, saaledes at der ved sammenlaegning opstaar en formindskelse og ikke en foroegelse. De fleste oekonomiske maengder kan aendre fortegn paa denne maade. Saaledes bliver velstand med et minus foran til gaeld ... Jevons foreslaar at benytte udtrykket 'discommodity' som betegnelse for ethvert stof eller enhver handling, der er det modsatte af commodity (vare eller bekvemmelighed), dvs. alt det, vi oensker at skille os af med, som f.eks. aske eller spildevand (Theory, 2. udg., s. 63). En saadan genstand kan siges at have negativ vaerdi ..."

(The New Palgrave: A Dictionary of Economics, redigeret af Eatwell, Milgate og Newman (London 1987); genoptryk af en artikel om "negative maengder", som allerede har vaeret offentliggjort i Palgrave' s Dictionary of Political Economy).

14. Det naeste spoergsmaal, der skal undersoeges, er, om der er nogen forhold ved de paagaeldende transaktioner ° nemlig dem, der indebaerer graenseoverskridende overfoersel af affald, der ikke kan recirkuleres, med henblik paa oplagring, deponering eller bortskaffelse ° som bringer dem uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30-36.

15. Det skal for det foerste bemaerkes, at genstande kan vaere omfattet af traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, uanset om de transporteres over landegraenser med henblik paa salg eller videresalg. Princippet om frie varebevaegelser er ikke begraenset til varer, som skal afsaettes i indfoerselslandet. Princippet gaelder f.eks. ogsaa for privatpersoners indfoersel af varer til eget forbrug: Se dom af 7. marts 1989, sag 215/87, Schumacher (Sml. s. 617), og af 7. marts 1990, sag C-362/88, GB-Inno-BM (Sml. I, s. 667), samt generaladvokat Warner' s bemaerkninger i dom af 14. december 1979 i sag 34/79, Henn og Darby (Sml. s. 3795, paa s. 3827).

16. Det forekommer mig endvidere, at det principielt ville vaere forkert at begraense de frie varebevaegelser til overfoersel af varer med positiv vaerdi. En genstand med negativ vaerdi kan lige saa vel som en genstand med positiv vaerdi vaere forbundet med ejendomsrettigheder og -forpligtelser. Blandt disse rettigheder og forpligtelser skal naevnes dem, der vedroerer den sikre bortskaffelse af genstanden. I henhold til national lovgivning vil ejeren af en genstand typisk ikke alene have ret til at goere lovlig brug af genstanden, men ogsaa til inden for lovens graenser at bestemme, hvorledes genstanden skal bortskaffes. Jeg finder ikke, at det i denne sag tjener noget formaal at sondre mellem retten til at skaffe sig af med en genstand ved forbrug og retten til at goere det ved oplagring, deponering eller aflaesning. For en oekolog vil sidstnaevnte ret maaske vaere af stoerre betydning end foerstnaevnte. Heraf foelger efter min opfattelse, at frie varebevaegelser omfatter frihed til at foere varer over en national graense for at skaffe sig af med den paa en billigere og sikrere maade i en anden medlemsstat, lige saa vel som frihed til at foere personlige ejendele over en graense med henblik paa privat forbrug, som i Schumacher-sagen (citeret ovenfor i punkt 15). Saaledes gaelder frie varebevaegelser ikke alene varer, der skal bringes paa markedet paa ny, men ogsaa varer, der skal forbruges, oplagres eller bortskaffes.

17. I retsmoedet soegte den belgiske regering at sondre mellem en genstands overfoersel med henblik paa forbrug i en anden medlemsstat og overfoerslen af affald med henblik paa bortskaffelse. Den gjorde bl.a. gaeldende, at forbruget af et produkt udgoer "selve formaalet" med kommercielle transaktioner og derfor er et vaesentligt led i det oekonomiske kredsloeb (produktion, handel og forbrug). Det lader saaledes til, at den belgiske regering ikke betragter produktion og bortskaffelse af affald som et vaesentligt led i det oekonomiske kredsloeb. Dette synspunkt er jeg ikke enig i. Saavel fremstilling som forbrug af varer foerer ikke alene til produktion af genstande med en positiv nyttevaerdi, men tillige, og lige saa uundgaaeligt, til produktion af ubrugeligt og undertiden farligt affald. Beslutninger om bortskaffelse af saadant affald er lige saa fuldt en del af det oekonomiske kredsloeb som beslutninger om forbrug, produktion eller handel.

18. Efter min opfattelse maa "varer" i traktatens forstand derfor opfattes som omfattende enhver fysisk genstand, til hvilken der er knyttet ejendomsrettigheder eller -forpligtelser (og hvis vaerdi derfor kan maales i penge, enten den er positiv eller negativ). Saafremt udoevelsen af saadanne rettigheder eller opfyldelsen af saadanne forpligtelser indebaerer valg af en bortskaffelsesmetode, og saafremt den valgte metode medfoerer overfoersel af genstanden mellem medlemsstater, skal nationale bestemmelser om begraensning af saadanne overfoersler undersoeges paa grundlag af traktatens artikel 30-36.

19. Som anfoert ovenfor, vil det ikke alene vaere principielt forkert at begraense traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser til genstande med positiv vaerdi. Det ville ligeledes vaere vanskeligt at goere det i praksis. Som Kommissionen har paapeget, tjener det i denne sag ikke noget formaal at sondre mellem affald, der kan recirkuleres, og affald, der ikke kan recirkuleres. Begge former for affald kan vaere produkter med negativ vaerdi, da affaldsproducenten i begge tilfaelde eventuelt oensker at betale for at faa det fjernet, dvs. anvende en "negativ" pris. I tilfaelde af affald, der ikke kan recirkuleres, vil prisen naturligvis altid vaere negativ. Men den kan ligeledes vaere negativ, selv om affaldet recirkuleres, da provenuet af recirkulationen maaske ikke helt daekker transport- og recirkulationsomkostningerne. I nogle tilfaelde kan affald vaere egnet til recirkulation, men faktisk ikke bestemt til det. Og det maa erindres, at bekendtgoerelsen fra regionalstyret for den vallonske region omfatter saadanne former for affald. Om en given maengde affald recirkuleres eller ej, vil afhaenge af en raekke variabler, inklusive det teknologiske stade, prisen paa konkurrerende raamaterialer, prisen for selve recirkulationsprocessen og recirkulationsfirmaets hensigter og kapacitet. Efter min opfattelse vil det derfor blive yderst vanskeligt at differentiere mellem disse forskellige affaldskategorier, hvor én klassificeres som "varer", og en anden blot som en lejlighed til at praestere en tjenesteydelse. Og Domstolen synes heller ikke at have villet foretage en saadan sondring i tidligere sager om affald: Se dom af 10. marts 1983, sag 172/82, Inter-Huiles (Sml. s. 555), og af 7. februar 1985, sag 240/83, ADBHU (Sml. s. 531). I denne forbindelse henviser Kommissionen ligeledes til dom af 12. maj 1987, forenede sager 372/85, 373/85 og 374/85, Traen (Sml. s. 214), og af 28. marts 1990, forenede sager C-206/88 og C-207/88, Vessoso og Zanetti (Sml. I, s. 1461). Men det forekommer mig, at der i disse sager end ikke indirekte var tale om, hvad frie varebevaegelser omfattede.

20. Endvidere kan en enkelt ladning affald omfatte baade affald, der kan recirkuleres, og affald, der ikke kan recirkuleres, eller affald, der kan recirkuleres, men hvoraf kun en del taenkes recirkuleret. Jeg ville finde det utilfredsstillende at konkludere, at en del af ladningen var omfattet af reglerne om frie varebevaegelser i traktatens artikel 30, og resten af artikel 59.

21. Det ville ikke alene vaere vanskeligt at foretage en sondring mellem affald, der kan recirkuleres, og affald, der ikke kan recirkuleres, det ville ligeledes vaere vanskeligt at sondre mellem affald, der kan recirkuleres, og andre raamaterialer. Jeg skal her understrege, at "affald og skrot" er omhandlet i artikel 4, stk. 2, litra i), i Raadets forordning (EOEF) nr. 802/68 om den faelles definition af begrebet varers oprindelse (EFT 1968 I, s. 157). Endvidere er flere typer affald, som Kommissionen har bemaerket, omfattet af den faelles toldtarif, uden tvivl fordi de er vigtige kilder til raamaterialer. Det er selvfoelgelig muligt, at de former for affald, der saaledes er omfattet, er dem, der normalt har en positiv og ikke en negativ markedsvaerdi. Men jeg kan ikke se nogen grund til at sondre mellem de to tilfaelde for saa vidt angaar princippet om frie varebevaegelser, navnlig ikke, da en given type affald undertiden kan henhoere under skiftevis den ene og den anden kategori, afhaengig af, hvad andre raamaterialer koster, og af, om de kan skaffes.

22. Af alle disse grunde naar jeg til den konklusion, at udtrykket "varer" i traktatens forstand omfatter affald, der ikke kan recirkuleres, og som er ubrugeligt, og at restriktioner for overfoerslen af saadant affald mellem medlemsstater snarere er omfattet af traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser end af bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser. Derfor er jeg fortsat af den opfattelse, at selv om den nationale lovgivning i denne sag udelukkende omfatter affald, der ikke kan genbruges eller recirkuleres, eller som i praksis ikke genanvendes eller recirkuleres, er den alligevel i strid med traktatens artikel 30.

23. I retsmoedet blev det diskuteret, hvilke foranstaltninger en medlemsstat er berettiget til at traeffe for at beskytte saerlige regioner eller omraader mod en uoensket stroem af affald, der ikke kan recirkuleres. Det er klart, at det er noedvendigt, at saadanne foranstaltninger kan begrundes efter veletablerede principper, enten i henhold til artikel 36 eller et af de kriterier, der anerkendes i faellesskabsretten, herunder miljoebeskyttelse: Se dom af 20. september 1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark (Sml. s. 4607). Saafremt foranstaltningerne soeges begrundet i et kriterium, der ikke er naevnt i selve artikel 36, maa disse gaelde uden forskel for saavel nationalt som importeret affald. Selv om transaktionerne klassificeres som levering af tjenesteydelser, maa spoergsmaalet om restriktionens begrundelse efter min mening behandles paa grundlag af tilsvarende principper. Saaledes indeholder artikel 56, som i medfoer af artikel 66 omfatter tjenesteydelser, en undtagelse fra de frie varebevaegelser, saafremt den offentlige sundhed er i fare. I tilfaelde af foranstaltninger, der anvendes uden forskel, kan restriktioner vedroerende tjenesteydelser begrundes som foranstaltninger, der er truffet til varetagelse af tvingende almene hensyn (jf. dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 13).

24. I henhold til disse principper forekommer det mig, at i hvert fald visse restriktioner for overfoerslen af affald kan retfaerdiggoeres af miljoemaessige grunde. Da miljoebeskyttelse er et kriterium, der ikke er naevnt i artikel 36, maa en saadan foranstaltning uden forskel gaelde saavel nationalt som udenlandsk affald. Som jeg paapegede i mit foregaaende forslag til afgoerelse, punkt 20, er denne betingelse ikke opfyldt ved en foranstaltning, hvorefter anvendelsen af en saerlig regions eller et saerligt omraades anlaeg til bortskaffelse af affald alene er forbeholdt affald, der er produceret i dette omraade eller denne region. En saadan bestemmelse begunstiger klart affald, der er produceret i landet, navnlig saafremt der, som tilfaeldet er med bekendtgoerelserne fra regionalstyret for den vallonske region, kan dispenseres for affald, som kommer fra andre regioner i samme medlemsstat. Saaledes kan de foranstaltninger, der er tale om, under de omstaendigheder, der gaelder i denne sag, ikke begrundes i hensynet til miljoebeskyttelse. Derimod kan en bestemmelse, der gaelder en hel region i en medlemsstat, og ifoelge hvilken affald skal bortskaffes dér, hvor det er produceret, siges at finde anvendelse uden forskel. En saadan bestemmelse vil forhindre udfoersel af lokalt produceret affald til et andet sted eller en anden medlemsstat paa noejagtig samme maade, som den forhindrer bortskaffelse af affald fra en anden stat eller et andet sted. Endvidere kan en saadan foranstaltning begrundes med, at det er noedvendigt at reducere maengden af affald i transit og begraense de omraader, der anvendes til bortskaffelse af affald. Om en saadan foranstaltning faktisk staar i rimeligt forhold til disse formaal, kan naturligvis kun afgoeres paa baggrund af alle relevante omstaendigheder.

Nylig og planlagt faellesskabslovgivning

25. Som naevnt under punkt 4 ovenfor, har Kommissionen henledt Domstolens opmaerksomhed paa forskellige eksempler paa faellesskabslovgivning om affald, som er vedtaget for nylig, eller som er planlagt. Under punkt 23-26 i mit foregaaende forslag til afgoerelse har jeg allerede behandlet Raadets resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik (EFT C 122, s. 2) og forslaget til Raadets forordning om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald i, til og fra Faellesskabet (EFT 1990 C 289, s. 9). Jeg er fortsat af den opfattelse, at det generelle forbud mod indfoersel af affald, der er nedlagt af regionalstyret for den vallonske region, ikke kan retfaerdiggoeres ved Raadets resolution eller forslaget til forordning, heller ikke selv om resolutionen var en bindende retsakt, eller hvis forordningen var i kraft.

26. Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 opfylder en forpligtelse til at aendre direktiv 75/442, som Raadet paatog sig i sin resolution af 7. maj 1990. I artikel 5 i det aendrede direktiv hedder det:

"1. Medlemsstaterne traeffer ... egnede foranstaltninger med henblik paa oprettelsen af et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter ... Dette net skal saette Faellesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald.

2. Nettet skal endvidere muliggoere bortskaffelse af affald paa et af de naermeste, egnede anlaeg under anvendelse af de mest hensigtsmaessige metoder og teknologier ..."

Jeg finder, at en enkelt medlemsstats ensidige forbud mod indfoersel af affald kan taenkes at vaere uforeneligt med etableringen af et saadant integreret net. Et saadant forbud kan navnlig have den konsekvens, at affald fra en nabomedlemsstat ikke kan bortskaffes paa et af de naermeste, egnede anlaeg.

27. Det er rigtigt, at der i det aendrede direktivs artikel 5 henvises til det maal, som medlemsstaterne hver isaer soeger at naa, nemlig at blive i stand til selv at bortskaffe deres affald. Men det er klart, at dette maal ikke maa naas paa en maade, der er uforenelig med traktatens artikel 30-36. Dvs. at selv om en reduktion af den graenseoverskridende overfoersel af affald kan vaere et legitimt maal for Faellesskabets miljoepolitik, maa dette ikke ske ved kvantitative restriktioner ved landegraenserne. Maalet skal derimod naas ved at forbedre bortskaffelsesfaciliteterne, og isaer maaske ved at begraense affaldsproduktionen (se fjerde betragtning til aendringsdirektivet). Med andre ord skal det opnaas ved at begraense behovet for at udfoere affald, men ikke ved at forbyde dets indfoersel fra andre medlemsstater.

28. Endvidere er det maal, at landene selv skal vaere i stand til at bortskaffe affaldet, som er naevnt i artikel 5, ledsaget af et forbehold om, at der skal tages hensyn til "de geografiske forhold" eller "behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald". Og maalet skal naas ved, at medlemsstaterne i henhold til artikel 7 i det aendrede direktiv udarbejder planer for haandtering af affaldet. Det er i forbindelse med saadanne planer, at medlemsstaterne kan traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at hindre transport af affald (se artikel 7, stk. 3).

29. Selv om jeg stadig er af den opfattelse, at forbuddet fra regionalstyret for den vallonske region ikke er i strid med direktiv 75/442 i dets nuvaerende affattelse, gaelder dette maaske ikke laengere efter den 1. april 1993, hvor fristen for at efterkomme det aendrede direktiv udloeber.

30. Forslaget til Raadets direktiv om bortskaffelse af affald ved opfyldning, der er dateret den 22. maj 1991, vedroerer ikke direkte overfoersel af affald mellem medlemsstater, men snarere harmoniseringen af procedurer og kriterier for anvendelsen af denne bortskaffelsesmetode i medlemsstaterne. Det er imidlertid klart, at en saadan harmonisering af normerne paa et hoejt miljoebeskyttelsesniveau (se anden betragtning til direktivforslaget) er et egnet supplement til den frie bevaegelighed for affald, og at den maaske til dels imoedekommer de betaenkeligheder, som regionalstyret for den vallonske region har givet udtryk for.

Forslag til afgoerelse

31. Af de anfoerte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

1) Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 84/631/EOEF og EOEF-traktatens artikel 30, idet det har indfoert forbud mod, at der i den vallonske region oplagres, deponeres og aflaesses affald fra andre medlemsstater og, for saa vidt angaar affald hidroerende fra andre medlemsstater, fra andre belgiske regioner end den vallonske.

2) I oevrigt frifindes sagsoegte.

3) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: engelsk.