Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 29. september 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - NATIONALE AFGIFTER I STRID MED FAELLESSKABSRETTEN - TILBAGESOEGNING AF BELOEB ERLAGT I URIGTIG FORMENING OM SKYLD - BEVIS FOR AT AFGIFTERNE ER OVERVAELTET PAA VARERNES PRIS - DELVIS HAEVELSE AF SAGEN EFTER AFSLUTNINGEN AF DE MUNDTLIGE FORHANDLINGER. - SAG 104/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 01799



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Artikel 19 i det italienske lovdekret nr . 688 af 30 . september 1982 ( GURI nr . 270 af 30.9.1982, s . 7072 ), som blev ophoejet til lov nr . 873 af 27 . november 1982 ( GURI nr . 328 af 29.11.1982, s . 8599 ), bestemmer :

" Bortset fra tilfaelde, hvor der foreligger skrivefejl, tilbagebetales fejlagtigt erlagt indfoerselstold og fejlagtigt erlagte produktionsafgifter, forbrugsskatter eller statsafgifter, saafremt det skriftligt godtgoeres, at byrden ikke er overvaeltet paa andre, uanset om betaling har fundet sted foer naervaerende dekrets ikrafttraeden .

Det i foerste stykke naevnte skriftlige bevis skal ogsaa fremlaegges, naar de varer, for hvilke betaling er sket, er blevet overdraget efter forarbejdning, bearbejdning, montering, samling eller paa anden maade har undergaaet behandling .

Varerne anses for overdraget i de tilfaelde, som er anfoert i artikel 53, stk . 1 og 2, i dekret fra Republikkens praesident nr . 633 af 26 . oktober 1972 . Tilbagebetaling af beloeb erlagt som mervaerdiafgift er fremdeles undergivet bestemmelserne om mervaerdiafgift ."

Bestemmelserne svarer i vidt omfang til artikel 10 i det italienske lovdekret nr . 430 af 10 . juli 1982 ( GURI nr . 190 af 13.7.1982, s . 4931 ), som var genstand for sag 199/82, Finansministeriet mod San Giorgio ( Sml . 1983, s . 3595 ), og som udloeb, fordi det ikke blev ophoejet til lov . I sag 199/82 fastslog Domstolen klart, at bestemmelser som f.eks . den naevnte artikel 10 er i strid med faellesskabsretten .

Kommissionen rettede henvendelse til de italienske myndigheder og udtrykte tvivl med hensyn til, om artikel 19 i lovdekret nr . 688 er forenelig med faellesskabsretten . De italienske myndigheder kom i deres svarskrivelse ikke ind paa bestemmelsens materielle indhold, men anfoerte, at man afventede en dom fra den italienske forfatningsdomstol . Herefter fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse i medfoer af Traktatens artikel 169, men den modtog ikke noget egentligt svar fra de italienske myndigheder .

Ved staevning, indgivet den 2 . maj 1986, har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikler 5, 9 ff . og 95, idet den paalaegger den afgiftspligtige byrden for, at interne afgifter, der er opkraevet med urette, idet de er i strid med EOEF-Traktatens artikler 9 ff . og 95, ikke er overvaeltet paa andre, og i den forbindelse kun anerkender dokumentbevis samt har tillagt de paagaeldende nationale bestemmelser tilbagevirkende gyldighed . Kommissionen har ligeledes nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 samt forordning ( EOEF ) nr . 1430/79 ( EFT 1979 L 175, s . 1 ), idet den har lovgivet vedroerende tilbagebetaling af told, der er fastsat i Den Faelles Toldtarif, og af import - og eksportafgifter, der er fastsat inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik .

Kommissionen har anfoert, at artikel 19 omfatter saavel afgifter, der er fastsat i national lovgivning, som afgifter, der er fastsat i faellesskabslovgivningen ( Den Faelles Toldtarif og landbrugsordningerne ). Med hensyn til de afgifter, der er fastsat i national lovgivning, er artikel 19 i strid med faellesskabsretten og navnlig Traktatens artikler 5, 9 ff . og 95, idet bestemmelsen paalaegger den afgiftspligtige bevisbyrden for, at afgifter, der er betalt med urette, ikke er overvaeltet paa andre, og der i den forbindelse kun anerkendes dokumentbevis ( jfr . San Giorgio-dommen, praemis 14 ). Desuden er artikel 19 tillagt tilbagevirkende gyldighed ( et spoergsmaal, Domstolen ikke tog stilling til i San Giorgio-dommen ), hvilket er en yderligere tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der goer det endnu vanskeligere at opnaa tilbagebetaling, idet de erhvervsdrivende ikke i tide har kunnet forudse, hvilket bevis de ville blive afkraevet i medfoer af bestemmelsen . For saa vidt angaar de afgifter, der er fastsat i faellesskabslovgivningen, er artikel 19 en ulovlig indblanding i et omraade, der er reguleret af faellesskabsretten, navnlig af Raadets forordning nr . 1430/79 .

Med hensyn til interne afgifter, der er fastsat under overtraedelse af faellesskabsretten, har den italienske regering heroverfor anfoert, at den omstaendighed, at tilbagebetaling ikke kan finde sted, saafremt afgiftsbyrden er overvaeltet paa andre, ikke er uforenelig med faellesskabsretten ( jfr . dom i sag 78/79, Just mod Ministeriet for Skatter og Afgifter, Sml . 1980, s . 501 ). I overensstemmelse med dommen i San Giorgio-sagen anerkender den italienske regering, at faellesskabsretten er til hinder for formodninger uden modbevis for saa vidt angaar overvaeltning af afgiften og ogsaa for bevisregler, der goer det praktisk taget umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at faa afgiften tilbagebetalt; regeringen anerkender ligeledes, at bevisbyrden for, at overvaeltning har fundet sted, paahviler myndighederne . Men regeringen har derudover anfoert, at det paahviler den afgiftspligtige at gendrive beviset for, at han har overvaeltet afgiften, ogsaa selv om beviset er baseret paa formodninger uden modbevis for, at afgiften er overvaeltet . Den har endvidere bemaerket, at det forhold, at afgiften ikke er overvaeltet, kan dokumenteres i den erhvervsdrivendes bogholderi, eftersom mundtlige beviser ikke er holdbare og vanskelige at efterproeve .

Som sit vaesentligste argument har den italienske regering imidlertid henvist til, at den italienske forfatningsdomstol i dom nr . 170 af 8 . juni 1984 fastslog, at i tilfaelde af konflikt mellem en umiddelbart anvendelig faellesskabsretlig bestemmelse og en italiensk bestemmelse maatte sidstnaevnte bestemmelse anses for at vaere uden retsvirkning, og at samme retsinstans i dom nr . 113 af 28 . april 1985 udtalte, at EF-Domstolens afgoerelser indebar, at enhver herimod stridende national bestemmelse er uden retsvirkning, og at Domstolens dom i San Giorgio-sagen havde medfoert, at den i den foreliggende sag omtvistede artikel 19 var uden retsvirkning . Efter de naevnte domme har den italienske kassationsdomstol afsagt en raekke domme, hvorved artikel 19 i medfoer af de af Domstolen fastslaaede principper i San Giorgio-dommen er erklaeret uden retsvirkning . Ifoelge den italienske regering anvendes artikel 19 saaledes ikke i praksis paa ansoegninger om tilbagebetaling af interne afgifter, der er opkraevet i strid med faellesskabsretten .

For saa vidt angaar de afgifter, der er fastsat i faellesskabslovgivningen, har den italienske regering haevdet, at artikel 19 aldrig er blevet anvendt paa en ansoegning om tilbagebetaling . Det italienske finansministerium offentliggjorde bekendtgoerelse nr . 5346/IX af 17 . november 1982 ( GURI nr . 151 af 2.6.1984, s . 4594 ), hvori det fastslog, at artikel 19 kun omfattede interne afgifter ( bortset fra moms ), men ikke egne indtaegter . Under alle omstaendigheder blev spoergsmaalet afgjort ved forfatningsdomstolens dom nr . 170/84, hvori det fastsloges, at nationale bestemmelser, der er i strid med faellesskabsretten, er uden retsvirkning, og at omraadet foelgelig alene er undergivet faellesskabsretten .

I dommen i Just-sagen fastslog Domstolen, at visse danske bestemmelser om ugrundet berigelse og om erstatning for manglende indtjening var forenelig med faellesskabsretten, og i dommen i San Giorgio-sagen anerkendte Domstolen, at faellesskabsretten ikke er til hinder for, at nationale retter udelukker tilbagebetaling af afgifter, der er opkraevet med urette, saafremt en saadan tilbagebetaling ville medfoere en ugrundet berigelse for de afgiftspligtige, og navnlig, "naar det er godtgjort, at den afgiftspligtige faktisk har overvaeltet dem paa andre" ( praemis 13 ).

Derimod maa saadanne bestemmelser ikke bevirke, at det bliver praktisk umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at opnaa tilbagebetaling, f.eks . derved, at der indfoeres bevisregler eller formodninger, der paalaegger den afgiftspligtige bevisbyrden for, at afgifterne ikke er blevet overvaeltet paa andre ( praemis 14 ).

Paa grundlag af Domstolens dom i San Giorgio-sagen kan man efter min opfattelse ikke haevde, at en regel om ugrundet berigelse overhovedet ikke kan anvendes i den foreliggende sammenhaeng, selv om det - som generaladvokat Mancini omhyggeligt understregede i sit forslag til afgoerelse - maa undgaas, at saadanne regler udformes paa en saadan maade, at de er til hinder for at goere rettigheder gaeldende, der foelger af faellesskabsretten . Den blotte omstaendighed, at foraeldelsesfristen efter italiensk ret synes at indebaere, at en lang raekke krav, der gaar saa langt tilbage som ti aar, kan goeres gaeldende, kan ikke i sig selv begrunde en saadan regel . Loesningen, hvis en saadan behoeves, er at nedsaette foraeldelsesfristen, selv om man maa huske, at de, som rammes haardest af indfoerelsen af en retsstridig afgift, er dem, hvis priser derved bliver mindre konkurrencedygtige .

Der er ingen tvivl om, at de bestemmelser i artikel 19, som begraenser retten til tilbagebetaling, er i strid med faellesskabsretten, saaledes som Domstolen fastslog i San Giorgio-dommen ( navnlig dennes praemis 14 ), saavel i kraft af forpligtelsen til at bevise, at en naermere angiven omstaendighed ikke foreligger, som paa grund af kravet om dokumentbevis . Det forhold, at bestemmelsen er tillagt tilbagevirkende gyldighed - et spoergsmaal, som ikke blev behandlet i San Giorgio-dommen - er klart en yderligere overtraedelse af faellesskabsretten, navnlig derved, at de omtvistede betingelser anvendes paa transaktioner, der gennemfoertes paa et tidspunkt, da de erhvervsdrivende ikke kunne vide, hvilke beviser der senere ville kunne forlanges af dem .

Jeg er enig med den italienske regering i, at myndighederne som udgangspunkt har bevisbyrden for, at afgifterne er blevet overvaeltet, og at der derved har fundet en ugrundet berigelse sted . Myndighederne kan imidlertid ikke blot fremsaette en loes paastand og derved vaelte bevisbyrden over paa den erhvervsdrivende eller fremsaette formodninger, simple eller uden modbevis, om, at en overvaeltning har fundet sted . Saafremt myndighederne beviser, at overvaeltning har fundet sted, kan bevisbyrden overvaeltes paa den afgiftspligtige, som derefter boer bevise det modsatte eller gendrive myndighedernes paastand ved at bevise, at selv om afgifterne er blevet overvaeltet, har indtjeningen vaeret mindre, og at der derfor hverken helt eller delvis forligger en ugrundet berigelse . En absolut regel ( som synes at blive fremfoert her ), hvorefter et saadant bevis skal underbygges med dokumenter, er lige saa restriktiv som den regel, Domstolen kendte retsstridig i praemis 14 i San Giorgio-dommen . Paa grundlag af samtlige de for den nationale retsinstans foreliggende oplysninger og dokumenter tilkommer det den at tage stilling til, om der i sidste instans har fundet en ugrundet berigelse sted .

Tilbage staar det spoergsmaal, om den italienske regering kan paaberaabe sig den italienske forfatningsdomstols praksis som begrundelse for at opretholde en bestemmelse, der aabenbart er i strid med faellesskabsretten . I henhold til Traktatens artikel 5 skal medlemsstaterne traeffe alle de foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der foelger af Traktaten, og de skal afholde sig fra at traeffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggoerelsen af Traktatens maalsaetninger i fare . I den sammenhaeng maa der ved ordet "stat" forstaas alle dennes organer, lovgivende, udoevende saavel som doemmende . Uden paa nogen maade at ville forklejne betydningen af de ovenfor naevnte domme nr . 170 og 113, afsagt af den italienske forfatningsdomstol, er jeg af den opfattelse, at ogsaa de udoevende og lovgivende organer har pligt til at bringe national lovgivning i overensstemmelse med faellesskabsretten .

Man kan ikke se helt bort fra, at de administrative myndigheder fortsat vil anvende artikel 19, hvilket vil indebaere forvirring for borgerne med hensyn til deres rettigheder, og et behov for at gaa rettens vej, som Kommissionen rigtigt har paapeget . Intet kan erstatte en regulaer anvendelse af en klar bestemmelse i overensstemmelse med faellesskabsretten . Uanset ovennaevnte nationale retspraksis er en medlemsstat forpligtet til at bringe sin lovgivning i overensstemmelse med faellesskabsretten ( jfr . sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, dom af 23 . maj 1985, Sml . s . 1661, praemis 23 ), og forpligtelsen bortfalder ikke i kraft af, at de paagaeldende faellesskabsbestemmelser gaelder umiddelbart ( sag 159/78, Kommissionen mod Italien, Sml . 1979, s . 3247, praemis 22 ).

Jeg er foelgelig af den opfattelse, at der boer gives Kommissionen medhold for saa vidt angaar dens paastande med hensyn til interne afgifter opkraevet i strid med faellesskabsretten .

Med hensyn til afgifter, der er fastsat i faellesskabsbestemmelser, er formaalet med Raadets forordning nr . 1430/79 at sikre, at uretmaessigt opkraevede faellesskabsafgifter tilbagebetales, og med henblik herpaa er der deri fastlagt en naermere procedure ( San Giorgio-dommen, praemis 21 ). Forordningen vedroerer forskellige import - eller eksportafgifter hidroerende fra gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik eller fra anvendelsen af Traktatens bestemmelser vedroerende Toldunionen ( jfr . sidste betragtning ). I henhold til forordningens artikel 1, stk . 2, forstaas ved "importafgifter" og "eksportafgifter" hhv . told og afgifter med tilsvarende virkning og landbrugsafgifter og andre afgifter ved udfoersel eller indfoersel, der er fastsat inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik eller i saerlige ordninger, der i henhold til Traktatens artikel 235 anvendes paa visse varer, som er frembragt ved forarbejdning af landbrugsprodukter .

Artikel 19 i det italienske lovdekret er affattet i generelle vendinger og vedroerer navnlig "told og afgifter ved indfoersel" som helhed . Den omfatter saaledes klart et omraade, der allerede er reguleret ved forordning nr . 1430/79 . Ifoelge Traktatens artikel 189 er forordninger bindende i alle enkeltheder og gaelder umiddelbart i hver medlemsstat . I henhold til Traktatens artikel 5 skal medlemsstaterne afholde sig fra at traeffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggoerelsen af Traktatens maalsaetning i fare . Den omstaendighed, at Italien udstedte artikel 19, er en tilsidesaettelse af naevnte forpligtelse i det omfang, artiklen finder anvendelse paa et af de omraader, der er reguleret af forordning nr . 1430/79 .

Bekendtgoerelse nr . 5346/IX er ikke tilstraekkelig til at afhjaelpe den naevnte tilsidesaettelse . Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at national lovgivnings uoverensstemmelse med Traktatens bestemmelser kun kan fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, de aendrer, og at en simpel administrativ praksis, der efter sin art kan aendres efter forvaltningens forgodtbefindende, ikke kan anses for at udgoere en gyldig gennemfoerelse af Traktatens bestemmelser ( jfr . f.eks . sag 168/85, Kommissionen mod Italien, dom af 15 . oktober 1986, Sml . s . 2945, praemis 13 ). Den omstaendighed, at ovennaevnte bekendtgoerelse er blevet offentliggjort i GURI, aendrer intet herved . Det forhold, at artikel 19 er opretholdt, skaber en tvetydig situation, idet der herved for de retsundergivne opretholdes en usikkerhed med hensyn til deres muligheder for at paaberaabe sig faellesskabsretten, hvilket er en overtraedelse fra Den Italienske Republiks side af den forpligtelse, der paahviler den i medfoer af Traktaten ( sidstnaevnte doms praemis 11; se ogsaa dommen i sag 159/78, Kommissionen mod Italien, praemis 22 ).

Selv om de italienske retsinstanser som foelge af de af den italienske forfatningsdomstol afsagte domme virkelig vil ophoere med at anvende artikel 19 og give forordning nr . 1430/79 forrang i tilfaelde af konflikt mellem de to retsakter, kan dette ikke begrunde, at artikel 19 opretholdes . De retsundergivnes adgang til ved nationale retsinstanser at paaberaabe sig Traktatens umiddelbart anvendelige bestemmelser - Traktaten, forordninger eller endog direktiver - er kun et mindstemaal og ikke i sig selv tilstraekkelig til at sikre en fuldstaendig gennemfoerelse af Traktaten . Medlemsstaterne har ogsaa pligt til at goere de retsundergivnes rettigheder klare ved at ophaeve eller aendre enhver national lovbestemmelse, der er uforenelig med faellesskabsretten ( jfr . dom i sag 159/78, Kommissionen mod Italien, praemis 22, i sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml . 1980, s . 1473, praemis 12, og i sag 168/85, Kommissionen mod Italien, praemis 11 ). Paa baggrund af en saadan fast praksis kan det ikke haevdes - som Italien goer det - at Kommissionens paastand svarer til et krav om en national bestemmelse til gennemfoerelse af en umiddelbart anvendelig faellesskabsretsakt, eller at den svaekker faellesskabslovgivningens umiddelbare anvendelighed .

Sammenfattende skal jeg derfor foreslaa, at der gives Kommissionen medhold, og at den italienske regering doemmes til at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra engelsk .