Sag T-279/02

Degussa AG

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence – artikel 81 EF – karteller – methioninmarkedet – en enkelt og sammenhængende overtrædelse – bøde – retningslinjer for beregning af bøder – overtrædelsens grovhed og varighed – samarbejde under den administrative procedure – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17/62 – uskyldsformodning«

Rettens dom (Tredje Afdeling) af 5. april 2006

Sammendrag af dom

1. Fællesskabsret – almindelige retsprincipper – retssikkerhed – strafferetligt legalitetsprincip

2. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

3. Konkurrence – bøder

[Art. 81 EF, 82 EF, 83, stk. 1, EF og83, stk. 2, litra a) og d), EF, 202, tredje led, EF og 211, første led, EF; Rådets forordning nr. 17]

4. Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens beslutning, der fastslår en overtrædelse

5. Fællesskabsret – principper – grundlæggende rettigheder – uskyldsformodning

(europæisk fælles akt, præambel; traktaten om Den Europæiske Union, art. 6, stk. 2; charter om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder, art. 47)

6. Konkurrence – aftaler – samordnet praksis – begreb

(Art. 81, stk. 1, EF)

7. Konkurrence – aftaler – forbud – overtrædelser

(Art. 81, stk. 1, EF)

8. Konkurrence – bøder – beslutning, der pålægger bøder

(Art. 253 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

9. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

10. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

11. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – bødens afskrækkende virkning

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, stk. 4, 5 og 6)

12. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, stk. 6)

13. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsernes grovhed – formildende omstændigheder

(Rådets forordning nr. 17, art. 15)

14. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Art. 18, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

15. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – ikke-pålæggelse eller nedsættelse af bøden som modydelse for vedkommende virksomheds samarbejde

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 96/C 207/04, afsnit D, nr. 1)

16. Fællesskabsret – almindelige retsprincipper – princippet om, at strafferetlige bestemmelser ikke gives tilbagevirkende kraft

(Rådets forordning nr. 17, art. 15; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

17. Konkurrence – administrativ procedure – tavshedspligt

(Art. 287 EF)

1. Det strafferetlige legalitetsprincip er afledt af retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip, og som navnlig kræver, at alle fællesskabsretlige bestemmelser, især bestemmelser, som pålægger eller gør det muligt at pålægge sanktioner, er klare og utvetydige med henblik på, at de berørte personer utvetydigt kan kende de rettigheder og pligter, som følger heraf, og kan indrette deres handlinger herefter. Dette princip, som udgør en del af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som indgår i forskellige internationale traktater, navnlig i artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention, finder anvendelse både på strafferetlige normer og specifikke administrative instrumenter, som pålægger eller gør det muligt at pålægge administrative sanktioner. Det finder ikke kun anvendelse på de normer, som fastlægger de forhold, der udgør en overtrædelse, men ligeledes på de normer, som definerer følgerne af en overtrædelse af de førstnævnte normer. Det følger herved af nævnte konventions artikel 7, stk. 1, at loven klart skal definere de overtrædelser og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar.

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at det ved opfyldelsen af betingelserne i denne bestemmelse ikke kræves, at ordlyden af den bestemmelse, i medfør af hvilken disse sanktioner pålægges, er så præcis, at følgerne af en overtrædelse af disse bestemmelser kan forudsiges med absolut sikkerhed. Ifølge denne praksis medfører bestemmelsens vage ordlyd nemlig ikke nødvendigvis en tilsidesættelse af artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention, og den omstændighed, at en lov giver en skønsbeføjelse, er ikke i sig selv i strid med kravet om forudsigelighed, hvis udstrækningen af og reglerne om udøvelse af en sådan beføjelse er defineret med tilstrækkelig klarhed, henset til det pågældende lovlige formål, således at borgeren har en passende beskyttelse mod vilkårlighed. Ud over selve lovens tekst tager Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i denne forbindelse hensyn til spørgsmålet, om anvendte ubestemte begreber er blevet præciseret ved fast og offentliggjort retspraksis. I øvrigt fører en hensyntagen til medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner ikke til, at det generelle fællesskabsretlige princip, som det strafferetlige legalitetsprincip udgør, får en anden fortolkning.

(jf. præmis 66-69 og 71-73)

2. Såfremt det antages, at artikel 7, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention finder anvendelse på sanktioner pålagt af Kommissionen i tilfælde af tilsidesættelse af Fællesskabets konkurrenceregler, er artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 om pålæggelse af bøder med hensyn til virksomheder, der har tilsidesat Fællesskabets konkurrenceregler, ikke i strid med det strafferetlige legalitetsprincip henset til følgende elementer:

– Kommissionen har ikke en ubegrænset skønsmargen ved fastsættelse af bøder, eftersom den skal respektere det loft, som er fastsat i henhold til de pågældende virksomheders omsætning, og skal tage hensyn til overtrædelsens grovhed og varighed.

– Kommissionen er forpligtet til, når den fastsætter bøder, at respektere generelle retsprincipper, navnlig ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet.

– Disse grænser finder også anvendelse for Kommissionens udøvelse af sit skøn med hensyn til, om der skal pålægges eller ikke pålægges en bøde.

– Fællesskabets retsinstansers kontrol har gjort det muligt ved en fast og offentliggjort praksis at præcisere de ubestemte begreber, som artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 kan indeholde.

– Kommissionen har udviklet en kendt og tilgængelig administrativ praksis, som, uden dog at udgøre de retlige rammer for bøder, ikke desto mindre kan anvendes om reference med hensyn til overholdelsen af ligebehandlingsprincippet, idet det altid er muligt at forhøje bødeniveauet inden for de rammer, som er fastsat ved nævnte artikel 15, stk. 2, såfremt en effektiv anvendelse af konkurrencereglerne kræver det.

– Kommissionen har vedtaget retningslinjer for beregningen af bøder, således at den har pålagt sig selv ved udøvelsen af sit skøn at bidrage til at garantere retssikkerheden, og den skal overholde ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

– Kommissionen er i overensstemmelse med artikel 253 EF forpligtet til at begrunde beslutninger om pålæggelse af en bøde.

(jf. præmis 71 og 74-84)

3. Beføjelsen til at pålægge bøder i tilfælde at tilsidesættelse af artikel 81 EF og 82 EF kan ikke anses for oprindeligt at tilkomme Rådet, som har overdraget den eller delegeret udøvelsen heraf til Kommissionen i henhold til artikel 202, tredje led, EF. I overensstemmelse med artikel 83, stk. 1 og 2, litra a) og d), EF og artikel 211, første led, EF giver denne beføjelse nemlig Kommissionen dens egen rolle med at drage omsorg for fællesskabsrettens anvendelse, hvilken rolle er blevet præciseret, fastlagt og formaliseret i forordning nr. 17, for så vidt angår anvendelsen af artikel 81 EF og 82 EF. Den beføjelse til at pålægge bøder, som denne forordning giver Kommissionen, følger derfor af bestemmelser i selve traktaten og tilsigter at give mulighed for den effektive anvendelse af forbuddene i disse artikler.

(jf. præmis 86 og 87)

4. Det krav om retssikkerhed, der gælder for virksomheder, indebærer, at når der anlægges sag om en overtrædelse af konkurrencereglerne, må Kommissionen, der har bevisbyrden for de overtrædelser, den har fastslået, fremføre beviser, som er egnede til i tilstrækkeligt omfang at godtgøre, at de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen, foreligger. Hvad angår varigheden af en påstået overtrædelse indebærer retssikkerhedsprincippet, at hvis der ikke foreligger beviser, som direkte kan godtgøre overtrædelsens varighed, må Kommissionen i det mindste fremføre beviser, som vedrører faktiske omstændigheder, som tidsmæssigt ligger tilstrækkeligt tæt på hinanden til, at det med rimelighed kan fastslås, at overtrædelsen har varet uafbrudt mellem to præcise datoer.

(jf. præmis 114 og 153)

5. Princippet om uskyldsformodning, der bl.a. fremgår af artikel 6, stk. 2, i den europæiske menneskerettighedskonvention, indgår blandt de grundlæggende rettigheder og er efter Domstolens praksis, der i øvrigt er bekræftet af præamblen til den europæiske fælles akt og artikel 6, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union samt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, anerkendt i Fællesskabets retsorden. Henset til arten af de omtvistede overtrædelser samt til karakteren af og strengheden af de hertil knyttede sanktioner, finder den principielle uskyldsformodning navnlig anvendelse på sager vedrørende tilsidesættelser af konkurrencereglerne, der gælder for virksomhederne, og som vil kunne føre til pålæggelse af bøder eller tvangsbøder.

(jf. præmis 115)

6. Begrebet »samordnet praksis« består af en form for koordinering mellem virksomheder, hvorved disse ikke går så langt som til at afslutte en egentlig aftale, men dog bevidst erstatter den risiko, der er forbundet med normal konkurrence, med indbyrdes praktisk samarbejde. De pågældende kriterier om koordination og samarbejde, som langt fra stiller krav om udarbejdelse af en egentlig »plan«, skal forstås ud fra den grundtanke, der ligger bag traktatens konkurrencebestemmelser, og hvorefter enhver erhvervsdrivende uafhængigt skal tage stilling til den politik, han vil føre på det fælles marked. Selv om dette krav om uafhængighed ganske vist ikke udelukker de erhvervsdrivendes ret til at foretage de nødvendige tilpasninger til deres konkurrenters konstaterede eller forventede adfærd, forhindrer det imidlertid kategorisk enhver direkte eller indirekte kontakt mellem sådanne erhvervsdrivende, som har til formål eller til følge enten at påvirke en aktuel eller potentiel konkurrents markedsadfærd, eller at informere en sådan konkurrent om den markedsadfærd, som man har besluttet sig til – eller overvejer – selv at følge.

Det er således ikke nødvendigt for at godtgøre en samordnet praksis, at det påvises, at den pågældende konkurrent formelt har forpligtet sig over for en eller flere andre til at indtage en adfærd, eller at konkurrenterne i fællesskab fastlægger deres fremtidige adfærd på markedet. Det er tilstrækkeligt, at konkurrenten ved hjælp af sine hensigtserklæringer fjerner eller væsentligt reducerer den usikkerhed, der er med hensyn til virksomhedens fremtidige adfærd på markedet. Selv om endvidere karteldeltagernes gensidige meddelelse af hensigten om at bringe kartellet til ophør ikke er en betingelse for, at kartellet er ophørt, forholder det sig dog ikke desto mindre således, at når en virksomhed sammen med andre virksomheder deltager i møder med et konkurrencebegrænsende formål og ikke klart tager afstand fra mødernes indhold, giver den de øvrige deltagere det indtryk, at den tilslutter sig og retter sig efter resultatet af møderne, også selv om den ikke deltager aktivt i møderne, og det må derfor anses for bevist, at virksomheden deltager i aftaler, som er indgået på møderne.

Det fremgår endvidere af selve ordlyden af artikel 81, stk. 1, EF, at en samordnet praksis forudsætter både samordning mellem virksomhederne og en adfærd på markedet, der ligger i forlængelse af denne samordning, samt årsagsforbindelse mellem samordningen og adfærden, hvorfor det må antages – med forbehold for det modbevis, som det påhviler de pågældende erhvervsdrivende at føre – at de virksomheder, som deltager i samordningen, og som forbliver aktive på markedet, tager hensyn til informationsudvekslingen med deres konkurrenter for at fastlægge deres adfærd på markedet. Dette gælder så meget desto mere, når samordningen finder sted regelmæssigt over en lang periode.

(jf. præmis 132-134 og 136)

7. En tilsidesættelse af artikel 81, stk. 1, EF kan ikke alene foreligge ved en enkeltstående handling, men også ved en række handlinger eller en fortsat adfærd. Denne fortolkning kan ikke anfægtes under henvisning til, at et eller flere elementer i rækken af handlinger eller i den fortsatte adfærd også i sig selv isoleret betragtet kan udgøre en tilsidesættelse af den nævnte bestemmelse. Når de forskellige handlinger indgår i en »samlet plan«, fordi de har det samme formål, nemlig at fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet, kan Kommissionen med rette pålægge ansvaret for disse handlinger på grundlag af deltagelsen i overtrædelsen betragtet i sin helhed.

(jf. præmis 155)

8. Hvad angår beregningen af de af Kommissionen pålagte bøder for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler er kravene i henhold til den væsentlige formforskrift, som begrundelsespligten udgør, opfyldt, såfremt Kommissionen i sin beslutning giver oplysninger om de hensyn, der har givet den grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og varighed. Desuden skal begrundelsespligtens omfang afgøres under hensyn til, at overtrædelsernes grovhed skal fastslås på grundlag af en lang række forhold, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning. Endvidere udgør begrundelsespligten ikke en forpligtelse for Kommissionen til i sin beslutning at give oplysning om de talmæssige elementer vedrørende metoden for bødeberegning, men alene de elementer, der har givet den grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og varighed.

(jf. præmis 193 og 194)

9. Ved fastsættelsen af en overtrædelses grovhed skal der bl.a. tages hensyn til den retlige økonomiske sammenhæng, som den anfægtede adfærd indgår i. For at kunne vurdere en overtrædelses konkrete virkning på markedet kan Kommissionen – således som den er forpligtet til, når det er muligt – henholde sig til de konkurrenceforhold, der normalt ville have eksisteret i fravær af en overtrædelse. Det følger heraf, at ved priskarteller gør Kommissionens konstatering af, at aftalerne faktisk har gjort det muligt for de pågældende virksomheder at opnå et prisniveau, der er højere end det, der ville have foreligget uden kartellet, det muligt for Kommissionen ved bødeudmålingen at tage hensyn til betydningen af overtrædelsens ødelæggende virkninger på markedet og således henset til overtrædelsens grovhed udmåle bøden til et større beløb, end hvis der ikke havde været en sådan konstatering. I forbindelse med denne vurdering skal Kommissionen tage hensyn til alle objektive vilkår på det omhandlede marked under hensyn til den foreliggende økonomiske og eventuelt retlige sammenhæng. Der skal tages hensyn til eventuelt foreliggende »objektive økonomiske faktorer«, som viser, at prisniveauet i tilfælde af »fri konkurrence« ikke ville have udviklet sig på samme måde, som priserne faktisk udviklede sig.

(jf. præmis 216 og 222-224)

10. Grovheden af en overtrædelse af konkurrencereglerne kan vurderes under henvisning til arten af og formålet med den krænkende adfærd. Forhold, der vedrører formålet med en adfærd, kan have større betydning ved bødefastsættelsen end de omstændigheder, der vedrører adfærdens virkninger. Virkningen af en konkurrencebegrænsende adfærd er ikke et afgørende kriterium ved fastsættelsen af et passende beløb for bøden. Forhold, der vedrører forsættet, kan have større betydning end forhold, der vedrører disse virkninger, navnlig når der er tale om overtrædelser, der efter deres karakter er alvorlige, såsom fastsættelse af priser og opdeling af markeder. Desuden er horisontale prisaftaler altid blevet betragtet som hørende til de alvorligste overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler.

(jf. præmis 250-252)

11. Kommissionen skal ved bødeudmålingen for overtrædelse af konkurrencereglerne ikke blot tage hensyn til overtrædelsens grovhed og de særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde, men også til den sammenhæng, hvori overtrædelsen er blevet begået, og påse, at den trufne forholdsregel er af tilstrækkelig forebyggende karakter, især for så vidt angår den type af overtrædelser, som i særlig grad kan bringe gennemførelsen af Fællesskabets formål i fare.

I denne henseende bestemmer retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten i øvrigt, at der ud over selve overtrædelsens art, overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet og dens geografiske udstrækning skal tages hensyn til de overtrædende virksomheders faktiske økonomiske muligheder for at påføre andre økonomiske beslutningstagere, herunder forbrugerne, alvorlig skade, og at bødens størrelse skal fastsættes til et niveau, der har en tilstrækkelig afskrækkende virkning (punkt 1 A, stk. 4). Der kan også tages hensyn til den omstændighed, at store virksomheder er bedre i stand til selv at vurdere, om deres adfærd er ulovlig, og de konkurrenceretlige konsekvenser af adfærden (punkt 1 A, stk. 5).

For så vidt angår det første af disse forhold tilsigter den afskrækkende virkning, som er et formål, Kommissionen har ret til at forfølge ved bødeudmålingen, at sikre, at virksomhederne overholder traktatens konkurrenceregler ved udøvelsen af deres aktiviteter i Fællesskabet eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Dette formål kan kun gyldigt opfyldes, hvis der tages hensyn til virksomhedens situation den dag, bøden pålægges. Der skal nemlig sondres mellem dels overtrædelsens styrke på markedet og den del af ansvaret, der påhviler hver karteldeltager (hvilket er dækket af retningslinjernes punkt 1 A, stk. 4 og 6), dels den afskrækkende virkning, som bødens pålæggelse skal have.

Hvad angår overtrædelsens styrke på markedet og den del af ansvaret, der påhviler hver af karteldeltagerne, kan den del af omsætningen, der vedrører de varer, som er genstand for overtrædelsen, indikere omfanget af overtrædelsen på det pågældende marked. Omsætningen af de produkter, der har været genstand for en restriktiv praksis, udgør et objektivt kriterium, som giver et rimeligt udtryk af denne praksis’ skadelige virkning på den normale konkurrence.

Behovet for at sikre bødens tilstrækkeligt afskrækkende virkning, når det ikke begrunder en generel forhøjelse af bødeniveauet i forbindelse med gennemførelsen af en konkurrencepolitik, kræver imidlertid, at bødens størrelse moduleres med henblik på at tage hensyn til den indvirkning, som den virksomhed, bøden er pålagt, har tilstræbt, og dette med henblik på, at bøden ikke gøres ubetydelig eller omvendt overdreven, navnlig i forhold til den pågældende virksomheds økonomiske formåen, i overensstemmelse med kravene vedrørende dels behovet for at sikre bødens effektivitet, dels overholdelsen af proportionalitetsprincippet. En virksomheds samlede ressourcer kan bl.a. på grund af transaktioner med overdragelse eller fusionstransaktioner variere betydeligt i nedadgående eller opadgående retning i løbet af et forholdsvis kort tidsrum, navnlig mellem overtrædelsens ophør og vedtagelsen af beslutningen om pålæggelse af bøden.

Det følger heraf, at disse ressourcer skal vurderes med henblik på at opfylde det afskrækkende formål på korrekt vis, og dette under overholdelse af proportionalitetsprincippet, den dag, bøden pålægges. Det skal i denne henseende af de samme årsager bemærkes, at bødens øvre grænse inden for rammerne af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, som er fastsat til 10% af den berørte virksomheds omsætning, bestemmes i henhold til den samlede omsætning i det regnskabsår, som går forud for beslutningen. Ved fastsættelsen af en eventuel forhøjelse af bøden, som skal sikre en afskrækkende virkning, skal der ligeledes tages hensyn til virksomhedens økonomiske evne og reelle ressourcer på det tidspunkt, hvor bøden pålægges, og ikke en fiktiv proformavurdering, der findes i regnskaberne, og som følger af anvendelsen af regnskabsregler, som den berørte virksomhed er underkastet.

For så vidt angår det andet forhold, nemlig virksomhedernes juridiske og økonomiske infrastruktur, som sætter dem bedre i stand til at kunne bedømme, at deres adfærd indebærer en overtrædelse, tilsigter det snarere at straffe de store virksomheder, om hvilke det formodes, at de har tilstrækkelig viden og strukturelle midler til at være klar over, at deres adfærd indebærer en overtrædelse, og til at vurdere de eventuelle fordele herved. Den omsætning, på grundlag af hvilken Kommissionen fastsætter de pågældende virksomheders størrelse og dermed deres evne til at afgøre karakteren og følgerne af deres adfærd, skal vedrøre deres situation på overtrædelsestidspunktet.

(jf. præmis 95, 96, 272-274, 278-280, 283, 285, 289, 290 og 302)

12. Fremgangsmåden bestående i med henblik på fastsættelse af størrelsen af bøder, som pålægges forskellige deltagere i et kartel, at foretage en opdeling af kartelmedlemmerne i forskellige kategorier, hvorved et forud fastsat grundbeløb anvendes på virksomhederne inden for samme kategori, kan i princippet ikke forkastes, selv om der herved tages hensyn til størrelsesforskellen mellem virksomhederne inden for samme kategori. Det påhviler nemlig ikke Kommissionen, når den udmåler bøderne i tilfælde, hvor flere virksomheder, der er involveret i samme overtrædelse, pålægges bøder, at sikre, at de endelige bødebeløb afspejler alle forskelle mellem disse i henseende til deres samlede omsætning.

Det forholder sig dog ikke desto mindre således, at en sådan inddeling i kategorier skal respektere ligebehandlingsprincippet, hvorefter det er forbudt at behandle ensartede situationer forskelligt og forskellige situationer ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. Ud fra samme synspunkt bestemmer retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten i punkt 1 A, stk. 6, at en »betydelig« størrelsesforskel mellem virksomheder, der har begået en overtrædelse af samme art, bl.a. kan berettige en differentiering ved vurderingen af overtrædelsens grovhed. I øvrigt skal bødernes størrelse ifølge retspraksis mindst stå i rimeligt forhold til de faktorer, der indgår i vurderingen af overtrædelsens grovhed. Når Kommissionen inddeler de berørte virksomheder i kategorier med henblik på bødeudmålingen, skal fastlæggelsen af tærsklerne for hver af de således fastlagte kategorier følgelig være sammenhængende og objektivt begrundet.

Henset til det forfulgte formål, nemlig bødens tilpasning til virksomhedens samlede ressourcer og evne til at mobilisere de nødvendige midler til at betale bøden, tilsigter fastsættelsen af forhøjelsessatsen for grundbeløbet for at sikre bødens tilstrækkeligt afskrækkende virkning snarere at sikre bødens effektivitet end at tage hensyn til overtrædelsens skade på konkurrencens normale spil og dermed overtrædelsens grovhed. Det følger heraf, at kravet om den objektivt begrundede karakter af den metode, som består i at inddele virksomhederne i kategorier, skal fortolkes strengere i det tilfælde, hvor denne inddeling ikke gennemføres med det formål at udmåle bøden i henhold til overtrædelsens grovhed, men med det formål at fastsætte forhøjelsen af grundbeløbet med det mål at sikre den pålagte bødes tilstrækkeligt afskrækkende virkning.

Selv om visse virksomheder som følge af inddelingen i grupper er blevet pålagt identiske grundbøder på trods af, at de har forskellig størrelse, må det i forbindelse med bødeudmålingen i henhold til grovheden konkluderes, at denne forskelsbehandling er objektivt begrundet i den forrang, overtrædelsens art er givet i forhold til virksomhedernes størrelse i forbindelse med fastlæggelsen af overtrædelsens grovhed. Denne begrundelse finder imidlertid ikke anvendelse på fastsættelsen af forhøjelsessatsen for bøden med det formål at sikre dennes tilstrækkeligt afskrækkende virkning, henset til, at denne forhøjelse hovedsageligt og objektivt bygger på virksomheders størrelse og ressourcer og ikke på overtrædelsens art.

(jf. præmis 323-325 og 328-331)

13. I forbindelse med fastsættelsen af størrelsen af en bøde, der pålægges for overtrædelse af konkurrencereglerne, er det ganske vist rigtigt, at en virksomhed træffer foranstaltninger for at undgå, at dens medarbejdere i fremtiden begår nye overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler, men dette ændrer ikke ved eksistensen af den konstaterede overtrædelse. Det følger heraf, at den blotte omstændighed, at indførelsen af et konkurrenceprogram i enkelte tilfælde i Kommissionens hidtidige beslutningspraksis er blevet tillagt betydning som formildende omstændighed, ikke medfører en tilsvarende forpligtelse for institutionen i en konkret sag. Kommissionen er derfor ikke forpligtet til at anvende et sådant forhold som formildende omstændighed, såfremt den handler i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, som indebærer, at der ikke foretages en forskelligartet bedømmelse af dette punkt mellem de virksomheder, som er adressater for én og samme beslutning.

Der er desuden ikke tvivl om, at en virksomheds blotte vedtagelse af et regelefterlevelsesprogram i henhold til konkurrencereglerne ikke kan udgøre en gyldig og sikker garanti for denne virksomheds fremtidige og vedvarende overholdelse af disse regler, således at et sådant program ikke tvinger Kommissionen til at nedsætte bøden med den begrundelse, at det præventive formål, denne forfølger, allerede i det mindste er delvist opfyldt.

(jf. præmis 350, 351 og 361)

14. Selv om forbuddet mod en generalpræventiv begrundelse, som langt fra er et generelt princip, finder anvendelse på den særlige situation med foranstaltninger, der fraviger princippet om unionsborgernes frie bevægelighed i artikel 18, stk. 1, EF, og som medlemsstaterne vedtager med begrundelse i den offentlige orden, kan dette forbud således åbenbart ikke blot overføres på bøder, som Kommissionen pålægger virksomheder for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler. Kommissionen kan derimod frit tage hensyn til, at konkurrencestridig adfærd – skønt dens ulovlighed allerede er blevet fastslået ved begyndelsen af den fælles konkurrencepolitik – er forholdsvis hyppig på grund af den fortjeneste, som visse virksomheder kan opnå herved, og kan følgelig skønne, at det er nødvendigt at pålægge større bøder for således at forstærke deres forebyggende virkning, hvilket i det mindste delvis svarer til behovet for at give bøderne en afskrækkende karakter i forhold til andre virksomheder end dem, bøderne blev pålagt.

(jf. præmis 359 og 360)

15. En nedsættelse af bøder, som følger af samarbejde for de virksomheder, der deltog i overtrædelsen af Fællesskabets konkurrenceregler, er berettiget, såfremt et sådant samarbejde letter Kommissionens opgave.

En virksomhed, der under den administrative procedure blot undlader at tage stilling til de faktiske omstændigheder, som Kommissionen har lagt vægt på, og således ikke anerkender rigtigheden heraf, bidrager i realiteten ikke til at lette Kommissionens opgave. Det er ligeledes ikke tilstrækkeligt, at en virksomhed generelt erklærer, at den ikke bestrider de påberåbte faktiske omstændigheder i overensstemmelse med samarbejdsmeddelelsen, i de sager, som vedrører karteller, hvis denne erklæring under omstændighederne i den konkrete sag ikke er til mindste nytte for Kommissionen. Endelig er en nedsættelse på grundlag af samarbejdsmeddelelsen kun berettiget, såfremt de fremlagte oplysninger og den pågældende virksomheds adfærd i almindelighed i denne forbindelse kan betragtes som udtryk for et egentligt samarbejde fra dennes side. Som det fremgår af selve begrebet samarbejde, således som det er fremhævet i samarbejdsmeddelelsens tekst, og navnlig denne meddelelses indledning og afsnit D, nr. 1, er det således kun, såfremt den berørte virksomheds adfærd viser en sådan samarbejdsindstilling, at der kan gives en nedsættelse på grundlag af den nævnte meddelelse.

(jf. præmis 380-383)

16. Hvad angår ændringen af Kommissionens generelle politik på konkurrenceområdet vedrørende bøder, som navnlig følger af retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, skal det med henblik på prøvelsen af, om princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft er overholdt, undersøges, om den nævnte ændring med rimelighed kunne forudses på det tidspunkt, da de omhandlede overtrædelser blev begået.

Den væsentligste fornyelse i retningslinjerne består i, at der som udgangspunkt for beregningen fastlægges et grundbeløb inden for nogle rammebeløb, der er fastsat herfor, og disse rammebeløb afspejler overtrædelsernes forskellige grader af grovhed, men de har som sådan ingen forbindelse med den relevante omsætning. Denne metode hviler således hovedsageligt på et – ganske vist relativt og fleksibelt – system med taksering af bøderne. Det skal derfor undersøges, om denne nye metode for bødeberegningen, såfremt den antages at have haft en skærpende virkning for så vidt angår størrelsen af de pålagte bøder, med rimelighed kunne forudses på det tidspunkt, da de pågældende overtrædelser blev begået. Den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, kan imidlertid ikke fratage den mulighed for at forhøje dette niveau inden for de i forordning nr. 17 angivne rammer, hvis det er nødvendigt for at gennemføre Fællesskabets konkurrencepolitik, idet en effektiv anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler tværtimod kræver, at Kommissionen til enhver tid kan tilpasse bødeniveauet efter konkurrencepolitikkens krav.

Det følger heraf, at virksomheder, der er parter i en administrativ procedure, som kan give anledning til en bøde, hverken kan have en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke vil overskride det hidtil anvendte bødeniveau, eller en forventning med hensyn til en metode for bødeberegningen. Sådanne virksomheder bør følgelig tage i betragtning, at Kommissionen til enhver tid kan beslutte – med henblik på at overholde de regler, dens handling er underlagt – at forhøje bødebeløbene i forhold til det tidligere anvendte niveau. Dette gælder ikke kun, når Kommissionen gennemfører en forhøjelse af bødebeløbene i forbindelse med fastsættelsen af bøderne i individuelle beslutninger, men også, når denne forhøjelse gennemføres ved, at der i konkrete tilfælde anvendes vejledende regler, der har generel rækkevidde, som f.eks. retningslinjerne. Det fremgår i øvrigt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at loven skal være forudsigelig, uanset at den berørte person finder det nødvendigt at søge faglig bistand med henblik på i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne vurdere de følger, en bestemt handling vil kunne have. Dette gælder særlig for erhvervsdrivende, der er vant til at måtte udvise stor forsigtighed ved udøvelsen af deres erhverv. Det kan derfor af disse forventes, at de udviser særlig omhu ved vurderingen af de risici, som erhvervet indebærer.

Det må konkluderes, at retningslinjerne og især den nye metode for bødeberegningen, som de indeholder, såfremt det antages, at denne har haft en skærpende virkning med hensyn til størrelsen af de pålagte bøder, med rimelighed kunne forudses af virksomheder på det tidspunkt, da den pågældende overtrædelse blev begået.

(jf. præmis 388-396)

17. Artikel 287 EF forpligter især medlemmer af Fællesskabets institutioner, tjenestemænd og ansatte ved Fællesskabets institutioner til »ikke at give oplysninger om forhold, som ifølge deres natur er tjenestehemmeligheder, navnlig oplysninger om virksomheder og om deres forretningsforbindelser eller omkostningsforhold«. Uanset at denne bestemmelse særligt tager sigte på oplysninger indsamlet hos virksomhederne, viser adverbiet »navnlig«, at der er tale om et generelt princip, der tillige finder anvendelse på andre fortrolige oplysninger. I de kontradiktoriske procedurer, der kan føre til, at der pålægges en sanktion, er arten og størrelsen af den foreslåede sanktion imidlertid efter sin art omfattet af tavshedspligten, så længe sanktionen ikke er endelig godkendt og meddelt. Denne regel følger navnlig af, at det er nødvendigt at respektere den berørtes rygte og anseelse, så længe der ikke er pålagt den pågældende en sanktion.

Kommissionens pligt til ikke at give pressen oplysninger om den nøjagtige sanktion, der påtænkes, er således ikke alene sammenfaldende med tavshedspligten, men også med forpligtelserne i henhold til reglerne om god forvaltningsskik. Endelig skal det bemærkes, at princippet om uskyldsformodning finder anvendelse i sager om virksomheders krænkelse af konkurrencereglerne, som vil kunne føre til pålæggelse af bøder eller tvangsbøder. Denne formodning har Kommissionen klart ikke respekteret, når den, før den formelt har truffet beslutning over for den virksomhed, den anklager, giver pressen oplysninger om den afgørelse, der var til behandling i Det Rådgivende Udvalg og i kommissærkollegiet.

Der kan ikke rejses tvivl om eksistensen af en overtrædelse, der faktisk er bevist ved afslutningen af den administrative procedure, fordi Kommissionen på et for tidligt tidspunkt har givet udtryk for sin tro på, at overtrædelsen forelå, og for størrelsen af den bøde, den derfor påtænkte at pålægge en virksomhed. Endvidere kan det ikke påstås, at Kommissionens afsløring af indholdet af en beslutning, der skal udstedes ved den administrative procedures afslutning, og inden dens formelle vedtagelse, i sig selv efter sin art kan godtgøre, at Kommissionen har skadet sagen eller undersøgelsen ved at have taget parti.

Såfremt en uregelmæssighed kan medføre annullation af den pågældende beslutning, er dette under forudsætning af, at det bevises, at den nævnte beslutning ville have fået et andet indhold, hvis uregelmæssigheden ikke havde foreligget.

Sidstnævnte betingelse kan ikke udgøre en tilsidesættelse af den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, som tilkommer borgeren i henhold til Fællesskabets retsorden, der udgør en del af de almindelige retsgrundsætninger, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som tillige er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention. Denne beskyttelse skal forenes med det retssikkerhedsprincip og den lovlighedsformodning, som gælder for fællesskabsinstitutionernes retsakter.

(jf. præmis 409-411, 414-416 og 421-423)

RETTENS DOM (Tredje Afdeling)

5. april 2006 ( )

»Konkurrence – artikel 81 EF – karteller – metioninmarkedet – en enkelt og sammenhængende overtrædelse – bøde – retningslinjer for beregning af bøder – overtrædelsens grovhed og varighed – samarbejde under den administrative procedure – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17/62 – uskyldsformodning«

I sag T-279/02,

Degussa AG, Düsseldorf (Tyskland), ved Rechtsanwälte R. Bechtold, M. Karl, W. Berg og C. Steinle,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved A. Bouquet og W. Mölls, som befuldmægtigede, bistået af avocat H.-J. Freund, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

støttet af:

Rådet for Den Europæiske Union ved E. Karlsson og S. Marquardt, som befuldmægtigede,

intervenient,

angående principalt en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2003/674/EF af 2. juli 2002 om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag C.37.519 – Metionin) (EUT 2003 L 255, s. 1) og subsidiært en påstand om nedsættelse af den bøde, som sagsøgeren er blevet pålagt ved denne beslutning,

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS

RET I FØRSTE INSTANS (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, M. Jaeger, og dommerne V. Tiili og O. Czúcz,

justitssekretær: fuldmægtig K. Andová,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 27. april 2005,

afsagt følgende

Dom

Sagens faktiske omstændigheder

1 Degussa AG (Düsseldorf) er et tysk selskab, som blev etableret i 2000, da SKW Trostberg og Degussa-Hüls fusionerede. Det sidstnævnte selskab var selv blevet etableret i 1998 ved fusionen mellem de tyske kemikalievirksomheder Degussa AG (Frankfurt am Main) og Hüls AG (Marl) (herefter »Degussa« eller »sagsøgeren«). Selskabet er navnlig aktivt i dyrefodersektoren og er den eneste virksomhed, der producerer alle de tre vigtigste essentielle aminosyrer: metionin, lysin og treonin.

2 De essentielle aminosyrer er de aminosyrer, der ikke kan produceres naturligt i kroppen og derfor må tilsættes foderet. Den første aminosyre, uden hvilken de øvrige aminosyrers proteinsyntese standser, kaldes »den første begrænsende aminosyre«. Metionin er en essentiel aminosyre, som tilsættes foderblandinger og forblandinger til brug for alle dyrearter. Størst anvendelse har metionin i foder til fjerkræ (for hvilke stoffet udgør den første begrænsende aminosyre), men stoffet tilsættes stadig hyppigere svinefoder og specialfoder.

3 Metionin optræder især i to former: DL-metionin (herefter »DLM«) og metioninhydroxyanalog (herefter »MHA«). DLM fremstilles i krystalliseret form med et næsten 100% indhold af aktivstoffer. MHA, som blev introduceret i 1980’erne af producenten Monsanto, der er Novus International Inc.’s forgænger, har et nominelt indhold af aktivstoffer på 88%. Selskabet tegnede sig i 2002 for ca. 50% af verdens metioninforbrug.

4 På tidspunktet for de faktiske omstændigheder var de tre hovedproducenter af metionin i verden Rhône-Poulenc (i dag Aventis SA), hvis datterselskab Rhône-Poulenc Animal Nutrition (i dag Aventis Animal Nutrition SA) var ansvarlig for metioninproduktionen, Degussa og Novus. Rhône-Poulenc producerede de to former for metionin, mens Degussa alene producerede DLM og Novus alene MHA.

5 Den 26. maj 1999 forelagde Rhône-Poulenc Kommissionen en udtalelse, hvori selskabet indrømmede, at det havde deltaget i et kartel med henblik på at fastsætte metioninpriser og -kvoter, og påberåbte sig i denne forbindelse Kommissionens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT 1996 C 207, s. 4, herefter »samarbejdsmeddelelsen«).

6 Den 16. juni 1999 foretog medarbejdere fra Kommissionen og Tysklands Bundeskartellamt i henhold til artikel 14, stk. 3, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel [81] og [82] (EFT 1959-1962, s. 81), der var i kraft på daværende tidspunkt, en kontrolundersøgelse hos Degussa-Hüls i Frankfurt am Main.

7 Efter denne kontrolundersøgelse tilstillede Kommissionen den 27. juli 1999 Degussa-Hüls en begæring om oplysninger i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17 vedrørende de udleverede dokumenter. Degussa-Hüls besvarede begæringen den 9. september 1999.

8 Kommissionen sendte den 7. december 1999 ligeledes begæringer om oplysninger til Nippon Soda Co. Ltd (herefter »Nippon Soda«), Novus International Inc. (herefter »Novus«) og Sumitomo Chemical Co. Ltd (herefter »Sumitomo«) og den 10. december 1999 til Mitsui & Co. Ltd. Disse virksomheder svarede i februar 2000, og Nippon Soda fremlagde en yderligere udtalelse den 16. maj 2000.

9 Den 1. oktober 2001 vedtog Kommissionen en klagepunktsmeddelelse rettet til fem metioninproducenter, herunder sagsøgeren. Den samme klagepunktsmeddelelse blev rettet til Aventis Animal Nutrition (herefter »AAN«), som er et 100% ejet datterselskab af Aventis.

10 I klagepunktsmeddelelsen kritiserede Kommissionen disse virksomheder for siden 1986 og – i hovedparten af tilfældene – indtil begyndelsen af 1999 at have deltaget i en sammenhængende aftale i strid med artikel 81 EF og artikel 53 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS-aftalen«), omfattende hele EØS. Ifølge Kommissionen bestod den pågældende aftale i fastsættelse af metioninpriser, implementering af en mekanisme for gennemførelse af prisforhøjelser, fordeling af nationale markeder og kvoter for markedsandele samt en mekanisme til overvågning og håndhævelse af aftalerne.

11 Alle parterne fremsatte skriftlige bemærkninger til Kommissionens klagepunktsmeddelelse. Aventis og AAN meddelte imidlertid Kommissionen, at selskaberne kun ville sende ét fælles svar.

12 Kommissionen modtog svarene mellem den 10. januar og den 18. januar 2002. Aventis og AAN (herefter samlet »Aventis/AAN«) og Nippon Soda indrømmede overtrædelsen og undlod at bestride omstændighederne i deres helhed. Degussa indrømmede også overtrædelsen, men kun for perioden 1992-1997. Den 25. januar 2002 blev der afholdt en mundtlig høring med de berørte virksomheder.

13 Ved procedurens afslutning vedtog Kommissionen beslutning 2003/674/EF af 2. juli 2002 om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag C.37.519 – Metionin) (EUT 2003 L 255, s. 1, herefter »beslutningen«), hvori den fandt, at Aventis/AAN, Degussa og Nippon Soda havde deltaget i en sammenhængende aftale og/eller samordnet praksis omfattende hele EØS, som indebar, at producenterne aftalte målpriser for produktet, aftalte og implementerede en mekanisme for gennemførelse af prisforhøjelser, udvekslede oplysninger om salgsmængder og markedsandele samt overvågede og håndhævede deres aftaler.

14 I betragtning 63-81 til beslutningen beskrev Kommissionen kartellet som omfattende fastsættelse af prisintervaller og »tærskelpriser«. Deltagerne var enige om nødvendigheden af at forhøje priserne og undersøgte, hvad markedet ville være i stand til at acceptere. Der blev derefter gennemført flere på hinanden følgende »prisforhøjelseskampagner«, hvis gennemførelse så blev gennemgået under de efterfølgende kartelmøder. Endvidere udvekslede deltagerne oplysninger om salgsmængder og produktionskapacitet og om deres respektive skøn over den samlede omsætning på markedet.

15 For så vidt angår gennemførelsen af målpriser anførte Kommissionen, at deltagerne overvågede salgene, idet de udvekslede tal blev sammenfattet og drøftet under regelmæssige møder, uden at der imidlertid fandtes en mængdekontrolordning, selv om Degussa havde foreslået dette. Afholdelsen af regelmæssige multilaterale (mere end 25 møder mellem 1986 og 1999) og bilaterale møder var kendetegnende for kartellets organisation. Møderne blev afholdt i form af »topmøder« og mere teknisk orienterede møder på funktionærniveau.

16 Endelig gennemlevede kartellet tre særskilte perioder. Den første periode, hvorunder priserne blev forhøjet, strakte sig fra februar 1986 til 1989 og blev afsluttet ved, at Sumitomo forlod kartellet, mens Monsanto trængte ind på markedet med MHA. Under den anden periode, som gik fra 1989 til 1991, begyndte priserne at falde kraftigt. De resterende kartelmedlemmer var herefter i tvivl om, hvorledes de bedst kunne reagere på den nye situation (fokusere på at genvinde markedsandele eller fokusere på priser), og de konkluderede efter en række møder i 1989 og 1990, at det var nødvendigt at fokusere på prisforhøjelser. Under den tredje og sidste periode, som varede fra 1991 og indtil februar 1999, blev karteldeltagerne tvunget til at fokusere på en fastholdelse af prisniveauerne som følge af den voldsomme stigning i salget af det af Monsanto (siden 1991 Novus) fremstillede MHA.

17 Beslutningen indeholder følgende bestemmelser:

»Artikel 1

Aventis [...] og [AAN], der hæfter solidarisk, Degussa [...] og Nippon Soda Company [...] har overtrådt traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, ved at deltage i et kompleks af aftaler og samordnet praksis i metioninsektoren på den måde og i det omfang, der er beskrevet i betragtningerne til denne beslutning.

Overtrædelsens varighed var som følger:

– fra februar 1986 til februar 1999

[...]

Artikel 3

De i artikel 1 nævnte virksomheder pålægges herved følgende bøder for den i samme artikel omhandlede overtrædelse:

– Degussa [...], en bøde på 118 125 000 EUR

– Nippon Soda Company [...], en bøde på 9 000 000 EUR

[…]«

18 Med henblik på bødens beregning anvendte Kommissionen i det væsentlige, uden dog at henvise udtrykkeligt hertil, metodikken i retningslinjerne for beregning af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten (EFT 1998 C 9, s. 3, herefter »retningslinjerne«) og i samarbejdsmeddelelsen.

19 Med henblik på at fastsætte bødens grundbeløb vurderede Kommissionen for det første overtrædelsens grovhed. Kommissionen fastslog, at i betragtning af den pågældende adfærds beskaffenhed, dens faktiske følger for metioninmarkedet og det relevante markeds geografiske udstrækning havde de virksomheder, som beslutningen vedrørte, begået en meget grov overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1 (betragtning 270-293).

20 Kommissionen fandt i øvrigt, at der skulle anvendes særbehandling i betragtning af virksomhedernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen væsentligt, og at bøden skulle fastsættes til et niveau, som sikrer en tilstrækkelig afskrækkende virkning, hvorfor den fastslog, at der, henset til den store forskel på virksomhedernes størrelse, skulle benyttes virksomhedernes respektive andele af verdensmarkedet for metionin, og således at Rhône-Poulenc og Degussa blev placeret i en første gruppe og Nippon Soda for sig selv i en anden gruppe. Kommissionen fastsatte derfor grundbeløbet for bøderne til Aventis/AAN og til Degussa til 35 mio. EUR og grundbeløbet for bøden til Nippon Soda til 8 mio. EUR (betragtning 294-302).

21 For at sikre en tilstrækkeligt afskrækkende virkning og tage hensyn til, at store virksomheder råder over en juridisk og økonomisk viden og infrastruktur, der bevirker, at de bør kunne indse, at deres adfærd er ulovlig, og overskue de konkurrenceretlige konsekvenser heraf, vurderede Kommissionen endelig, at grundbeløbet, der var beregnet under hensyntagen til virksomhedens relative vægt på det pågældende marked, skulle justeres opad hvad angik Aventis/AAN og Degussa i betragtning af disse to virksomheders størrelse og samlede ressourcer. Kommissionen besluttede derfor, at det var nødvendigt at forhøje Aventis/AAN’s og Degussas grundbøde med 100% til 70 mio. EUR (betragtning 303-305).

22 Hvad for det andet angår overtrædelsens varighed var Kommissionen af den opfattelse, at Aventis/AAN, Degussa og Nippon Soda havde deltaget i en sammenhængende overtrædelse fra februar 1986 til februar 1999, eller i en periode på tolv år og ti måneder. Grundbeløbene for bøderne fastsat under hensyntagen til overtrædelsens grovhed blev derfor forhøjet med 10% pr. år og 5% pr. seks måneder, dvs. med 125%. Kommissionen fastsatte derfor grundbeløbene for bøderne således: Aventis/AAN og Degussa til 157,5 mio. EUR og Nippon Soda til 18 mio. EUR (betragtning 306-312).

23 For det tredje vurderede Kommissionen, at der hverken kunne påberåbes nogen skærpende eller formildende omstændigheder af de virksomheder, som havde deltaget i overtrædelsen (betragtning 313-331).

24 For det fjerde og afslutningsvis nedsatte Kommissionen i medfør af samarbejdsmeddelelsen Aventis/AAN’s bøde med 100% i henhold til meddelelsens afsnit B. Kommissionen var derimod af den opfattelse, at Nippon Soda og Degussa hverken opfyldte betingelserne for en meget væsentlig bødenedsættelse i henhold til afsnit B eller betingelserne for en væsentlig bødenedsættelse i henhold til afsnit C i samarbejdsmeddelelsen. Kommissionen anerkendte dog, at Nippon Soda opfyldte betingelserne i afsnit D, nr. 2, første og andet led, i samarbejdsmeddelelsen, og at Degussa opfyldte betingelserne i samarbejdsmeddelelsens afsnit D, nr. 2, første led, og nedsatte derfor de bøder, som disse virksomheder blev pålagt, med henholdsvis 50% og 25% (betragtning 332-355).

Retsforhandlinger og parternes påstande

25 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. september 2002 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.

26 Den 13. december 2002 anmodede Rådet om tilladelse til at intervenere i sagen. Ved kendelse af 13. februar 2003 imødekom formanden for Rettens Fjerde Afdeling Rådets anmodning om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.

27 Ved Rettens beslutning er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, hvorfor sagen er blevet henvist til Tredje Afdeling.

28 Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 har Retten anmodet parterne om at besvare visse skriftlige spørgsmål og fremlægge forskellige dokumenter. Parterne har efterkommet denne anmodning

29 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 27. april 2005.

30 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

– Beslutningen annulleres.

– Subsidiært nedsættes den bøde, som sagsøgeren er blevet pålagt.

– Kommissionen tilpligtes at betales sagens omkostninger.

31 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

32 Rådet har nedlagt følgende påstande:

– Kommissionen frifindes.

– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter gældende bestemmelser.

Retlige bemærkninger

33 Sagsøgeren har i det væsentlige påberåbt sig fire anbringender til støtte for sit søgsmål. Det første anbringende, i forbindelse med hvilket sagsøgeren har gjort en ulovlighedsindsigelse mod artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 gældende, vedrører tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip. Det andet anbringende vedrører et fejlskøn hvad angår den enkelte og fortsatte karakter og varigheden af den overtrædelse, som sagsøgeren deltog i. Det tredje anbringende vedrører fejlskøn, retlige fejl, faktiske fejl og tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det strafferetlige princip om forbud mod tilbagevirkende kraft og ligebehandlingsprincippet samt begrundelsespligten ved bødeudmålingen. Endelig vedrører det fjerde anbringende tilsidesættelse af principperne om »tavshedspligtens overholdelse«, om god forvaltningsskik og om uskyldsformodningen.

I – Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip

A – Ulovlighedsindsigelsen mod artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17

1. Parternes argumenter

34 Sagsøgeren har fremsat en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 241 EF og gjort gældende, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, hvilken bestemmelse bemyndiger Kommissionen til at pålægge bøder i tilfælde af overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, tilsidesætter det strafferetlige legalitetsprincip og i umiddelbar følge heraf retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip, henset til, at denne bestemmelse ikke i tilstrækkeligt omfang forudbestemmer Kommissionens beslutningspraksis.

35 Sagsøgeren har indledningsvis bemærket, at det strafferetlige legalitetsprincip, som er fastslået i artikel 7, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«), bestemmer, at »der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået«. Sagsøgeren har tilføjet, at dette princip (nulla poena sine lege) ligeledes er fastslået i artikel 49, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, proklameret i Nice den 7. december 2000 (EFT C 364, s. 1, herefter »chartret«), og udgør en integrerende del af medlemsstaternes forfatningstraditioner (jf. f.eks. den tyske forfatnings artikel 103, stk. 2). Dette følger ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols og Domstolens fortolkning af dette princip og af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft og det strafferetlige legalitetsprincip (jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.11.1995, S.W. mod Det Forenede Kongerige, serie A, nr. 335, § 35, og Domstolens dom af 12.12.1996, forenede sager C-74/95 og C-129/95, X, Sml. I, s. 6609, præmis 25). Ifølge Domstolens praksis udgør det strafferetlige legalitetsprincip en udstråling af retssikkerhedsprincippet, der er anerkendt som et generelt fællesskabsretligt princip (Domstolens dom af 12.11.1981, forenede sager 212/80-217/80, Salumi m.fl., Sml. s. 2735, præmis 10, og af 22.2.1984, sag 70/83, Kloppenburg, Sml. s. 1075, præmis 11), og som navnlig kræver, at fællesskabslovgivningen skal være klar og forudseelig for borgerne, og for så vidt angår bestemmelser med retsvirkninger af økonomisk art, at kravet om klarhed og forudsigelighed gør sig gældende med særlig styrke med henblik på, at de berørte nøjagtigt kan kende udstrækningen af de forpligtelser, de pålægges (jf. Domstolens dom af 13.3.1990, sag C-30/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 691, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

36 For så vidt angår de kriterier, der gør det muligt at vurdere, om en »lov« er tilstrækkeligt klar og forudsigelig i henhold til EMRK’s artikel 7, stk. 1, har sagsøgeren bemærket, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kræver, at den er tilgængelig for de berørte personer, og at formuleringen er tilstrækkeligt præcis til, at de, uanset om de finder det nødvendigt at søge faglig bistand, har mulighed for i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne forudse følgerne af en bestemt handling. Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol strider en lov, som giver en skønsbeføjelse, ikke i sig selv mod dette krav, hvis udstrækningen af og fremgangsmåden for en sådan beføjelse er defineret med en tilstrækkelig klarhed, henset til det pågældende lovlige formål, således at borgeren har en passende beskyttelse mod vilkårlighed (Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.2.1992, Margareta og Roger Andersson mod Sverige, serie A, nr. 226, § 75, og af 2.8.1984, Malone mod Det Forenede Kongerige, serie A, nr. 82, § 66).

37 Sagsøgeren har gjort gældende, at det strafferetlige legalitetsprincip finder anvendelse både på strafferetlige sanktioner og på sanktioner, der ikke har karakter af straf i streng forstand, og dermed ligeledes på artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, uafhængigt af spørgsmålet om den retlige art af de bøder, som Kommissionen pålægger med hjemmel i denne bestemmelse. Domstolen har nemlig udtalt, at »en sanktion, også selv om den ikke har karakter af straf, kun kan pålægges, hvis der foreligger en klar og utvetydig hjemmel« (Domstolens dom af 25.9.1984, sag 117/83, Könecke, Sml. s. 3291, præmis 11, og af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena, Sml. s. 4587, præmis 15). Angivelsen i artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17, hvorefter Kommissionens beslutninger om at pålægge bøde for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler »ikke [er] sanktioner i strafferetlig forstand«, er uden betydning i denne henseende, idet en retsakts betegnelse ikke er afgørende for vurderingen heraf (Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene, serie A, nr. 22, § 81). Det følger derimod af de pålagte bøders alvor og deres afstraffende og præventive karakter, at de i det væsentlige er af straflignende karakter, for ikke at sige strafferetlige i bred forstand.

38 Denne fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolkning af begrebet en straffesag (Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.4.1988, Belilos mod Schweiz, serie A, nr. 132, § 62 og 68,og af 21.4.1988, Öztürk mod Tyskland, serie A, nr. 73, § 46 ff., samt i sagen Engel m.fl. mod Nederlandene, præmis 37 ovenfor, § 80 ff.), hvorefter selv bøder på et lille beløb, som pålægges under en administrativ procedure, har karakter af straf. Sagsøgeren er så meget desto mere af den opfattelse, at dette også er tilfældet med bøder, som Kommissionen pålægger for overtrædelse af fællesskabsretten, på grund af deres betydelige størrelse.

39 Sagsøgeren har bemærket, at kravet om juridisk klarhed er »endog særligt påtrængende på et område, hvor enhver usikkerhed indebærer [...], at særdeles alvorlige sanktioner bringes i anvendelse« (Domstolens dom af 10.7.1980, sag 32/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2403, præmis 46), hvilket er tilfældet med bøder, som pålægges i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17.

40 Endvidere har sagsøgeren understreget, at det følger af kompetencefordelingen mellem Rådet og Kommissionen i artikel 83 EF og 85 EF, at det kun er Rådet, der har kompetence til at udarbejde forordninger og direktiver med henblik på anvendelsen af principperne i artikel 81 EF og 82 EF. Kravene i medfør af det strafferetlige legalitetsprincip indebærer dermed, at Rådet ikke har ret til at delegere beføjelsen til at pålægge bøder til Kommissionen, når der ikke er en tilstrækkelig bestemt ordning.

41 Sagsøgeren har imidlertid anført, at Kommissionen råder over samtidige beføjelser til at efterforske, anklage og dømme. Sådanne beføjelser, som ikke er forenelige med medlemsstaternes forfatningstraditioner, skal være omgivet af klare og utvetydige regler. Sagsøgeren er således af den opfattelse, at Rådets forordninger til gennemførelse af artikel 81 EF og 82 EF nøjagtigt skal definere sanktionernes indhold, formål og omfang. Endvidere kræver det strafferetlige legalitetsprincip, at der fastsættes et loft, som ikke må være overdrevent højt, således at bøden ikke får karakter af straf. I det tilfælde, hvor bøden kan være ubegrænset, kan Rådet nemlig ikke fastsætte den endeligt på forhånd, men Kommissionen skal pålægge den som udøvende myndighed.

42 Sagsøgeren er af den opfattelse, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke opfylder de ovenfor beskrevne krav, som følger af det strafferetlige legalitetsprincip.

43 For det første har sagsøgeren anført, at forordning nr. 17 ikke fastsætter de tilfælde, hvor en overtrædelse af artikel 81 EF og 82 EF kan være genstand for en bøde, hvorved Kommissionen overlades en skønsbeføjelse til at afgøre, om dette er tilfældet. Sagsøgeren har i denne forbindelse erindret om Domstolens dom af 12. juli 1979, BMW Belgium m.fl. mod Kommissionen (forenede sager 32/78, 36/78-82/78, Sml. s. 2435, præmis 53), hvorefter Kommissionen helt frit kan udøve sin skønsbeføjelse ved afgørelsen af, om der skal eller ikke skal pålægges en bøde.

44 For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke indeholder beløbsgrænser. Sagsøgeren er således af den opfattelse, at denne ramme ikke er forenelig med det strafferetlige legalitetsprincip, og at Kommissionen hermed har fået overført en kompetence, som i henhold til traktaten tilkommer Rådet. Bøden fastsættes reelt ikke på forhånd ved forordningen, men udelukkende af Kommissionen på en måde, der hverken er forudsigelig eller kan efterprøves (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Behovet for at sikre, at bøden virker afskrækkende, kan ikke begrunde det manglende absolutte loft, i det omfang dette krav skal kunne forenes med det grundlæggende fællesskabsretlige princip af større retlig værdi, som det strafferetlige legalitetsprincip udgør (Kloppenburg-dommen, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 11, og dommen i sagen Salumi m.fl., nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 10).

45 Sagsøgeren har for det tredje bemærket, at lovgiver ikke har opstillet kriterier for bødeudmålingen, ud over overtrædelsens grovhed og varighed. Disse to kriterier indebærer imidlertid i praksis ingen begrænsning for Kommissionens skønsbeføjelse. Dels er Kommissionen ikke bundet af en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning (Domstolens kendelse af 25.3.1996, sag C-137/95 P, SPO m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1611, præmis 54, og Domstolens dom af 17.7.1997, sag C-219/95 P, Ferriere Nord mod Kommissionen, Sml. I, s. 4411, præmis 33, samt Rettens dom af 20.3.2002, sag T-9/99, HFB m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1487, præmis 443), dels tager Kommissionen hensyn til flere skærpende eller formildende faktorer, som borgerne ikke kan kende på forhånd.

46 Endvidere gør kravene i medfør af ligebehandlingsprincippets overholdelse det ikke muligt at kompensere for denne unøjagtighed, henset til, at det ifølge retspraksis ikke påhviler Kommissionen at sikre, at den endelige bøde afspejler alle forskelle mellem disse i henseende til deres samlede omsætning (Rettens dom af 20.3.2002, sag T-23/99, LR af 1998 mod Kommissionen, Sml. II, s. 1705, præmis 278).

47 Sagsøgerens synspunkt støttes af en dom fra Bundesverfassungsgericht (den tyske forfatningsdomstol), hvorefter en straffenorm, der som bødens loft anvender den dømtes aktiver og passiver, skal annulleres som værende i strid med det strafferetlige legalitetsprincip (dom af 20.3.2000, BvR 794/95, NJW 2002, s. 1779). I modsætning til det af Rådet anførte indeholder artikel 81, stk. 2, i den tyske lov om konkurrencebegrænsninger (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB) ingen bestemmelse svarende til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, idet lovgiver frivilligt har givet afkald på en sådan ramme.

48 For det fjerde har sagsøgeren anført, at Kommissionens beslutningspraksis viser, at sagsøgerens synspunkt er begrundet. Denne praksis er kendetegnet ved væsentlige forskelle mellem størrelsen af de pålagte bøder og for nylig ved en voldsom stigning i bødebeløbene. Sagsøgeren har således navnlig anført, at otte ud af de ti mest betydelige bøder er blevet pålagt efter 1998, og at der blev pålagt en rekordbøde på 855,23 mio. EUR, heraf 462 mio. til en enkelt virksomhed, i 2001 i den såkaldte »vitamin«-sag (Kommissionens beslutning K(2001) 3695 endelig udg. af 21.11.2001, sag COMP/E-1/37.512). Det sidstnævnte beløb var 15 gange højere end gennemsnittet for bøder pålagt mellem 1994 og 2000, og den næsthøjeste bøde (Kommissionens beslutning K(2001) 4573 endelig udg., sag COMP/E-1/36.212 – Karbonfrit papir) fra 2001 udgjorde 6 gange denne gennemsnitsværdi.

49 For det femte er sagsøgeren af den opfattelse, at den eksisterende ordning ikke kan være begrundet i den nødvendige afskrækkende virkning, som bøderne skal have i forhold til virksomhederne. For det første har sagsøgeren anerkendt, at selv om bødens nøjagtige beløb ikke skal være fastsat på forhånd, bemyndiger det afskrækkende formål imidlertid ikke Rådet til at afholde sig fra klart at angive grænserne for Kommissionens kompetence. For det andet har sagsøgeren bemærket, at det manglende minimum af forudsigelighed i forbindelse med bøden reelt afskrækker virksomhederne fra at samarbejde med Kommissionen. Muligheden for, selv om det kun er tilnærmelsesvis, at vurdere en adfærds potentielle følger sikrer derimod meget bedre den afskrækkende virkning, der ønskes, i lighed med nationale straffelove.

50 Sagsøgeren har for det sjette anført, at retningslinjerne ikke kan anses for at afhjælpe, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 er ulovlig. Dels kan retningslinjerne ifølge sagsøgeren ikke udgøre en retsakt i henhold til artikel 249 EF, dels er det alene Rådet, der har kompetence til at vedtage bestemmelser inden for området i overensstemmelse med artikel 83 EF. Sagsøgeren er af den opfattelse, at det dermed påhviler Rådet at overholde legalitetsprincippet. Af samme grunde kan den fulde prøvelsesret, som Domstolen anerkendes at have i henhold til artikel 17 i forordning nr. 17, ikke opveje, at samme forordnings artikel 15, stk. 2, er ulovlig. Sagsøgeren har bemærket, at på trods af denne kompetence tilkommer det umiddelbart Kommissionen at udmåle bøden og at fastlægge de faktiske omstændigheder under den administrative procedure. Herudover har sagsøgeren bemærket, at unøjagtigheden i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og de manglende kontrolkriterier fører til, at den fulde prøvelsesret, som Fællesskabets retsinstanser er tillagt, tømmes for indhold. Sagsøgeren har endelig bemærket, at det ikke kan kræves af borgerne, at de systematisk anlægger retssager med den begrundelse, at de retlige rammer for bødeudmåling er utilstrækkeligt fastsat. Sagsøgeren har tilføjet, at Fællesskabets retsinstansers afhjælpning af lovgivers fejl går ud over deres opgaver og dermed kan anfægtes i forhold til artikel 7, stk. 1, EF.

51 Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgerens argumentation er ugrundet.

52 Kommissionen har understreget, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 udgør en klar og utvetydig hjemmel, som gør det muligt for virksomhederne tilstrækkeligt nøjagtigt at forudse de mulige følger af deres handlinger.

53 Endvidere har Kommissionen bemærket, at den skønsbeføjelse, som den råder over, skal udøves under overholdelse af kriterierne om overtrædelsens grovhed og varighed i denne artikel, generelle fællesskabsretlige principper, navnlig proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet, og Domstolens og Rettens praksis. Kommissionen har også anført, at den skal overholde disse principper hver gang, den udøver sin skønsbeføjelse (jf. for så vidt angår overholdelsen af ligebehandlingsprincippet Rettens dom af 20.3.2002, sag T-15/99, Brugg Rohrsysteme mod Kommissionen, Sml. II, s. 1613, præmis 149 ff., og af 9.7.2003, sag T-224/00, Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, Sml. II, s. 2597, præmis 69, 207, 281 og 308, samt generaladvokat Ruiz Jarabo Colomers forslag til afgørelse forud for Domstolens dom af 7.1.2004, forenede sager C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 123, på s. 133, punkt 96 ff.).

54 I modsætning til det af sagsøgeren påståede kan det i denne henseende ikke udledes af dommen i sagen BMW Belgium m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 43 ovenfor, at denne kontrol ikke udstrækker sig til afgørelsen af, om der skal eller ikke skal pålægges en bøde. I den nævnte sag betød den omstændighed, at Domstolen anerkendte Kommissionens mulighed for at pålægge sælgerne en bøde, mens den ikke havde gjort det i tidligere sager, ikke, at Kommissionens beføjelse til at pålægge eller ikke pålægge en bøde er ubegrænset, idet beføjelsen skal udøves på grundlag af de objektive årsager, som svarer til formålet med den bestemmelse, som tillægger Kommissionen denne beføjelse.

55 Sagsøgeren kan ikke påberåbe sig den omstændighed, at beslutningen er en »overraskelsesbeslutning«, i det omfang bødens afskrækkende virkning indebærer, at virksomhederne ikke kan beregne bøden på forhånd og sammenligne den med den forventede fortjeneste. Kommissionen har bemærket, at sagsøgeren under alle omstændigheder ikke kan have nogen berettiget forventning om, at selskabet ikke ville blive pålagt en bøde, der var større end de største bøder, der var pålagt under overtrædelsen (dommen i sagen LR af 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 241, og i sagen Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, nævnt i præmis 53 ovenfor, præmis 63 og 64).

56 Endvidere modsiger Rettens fulde prøvelsesret og vedtagelsen af retningslinjerne i januar 1998, som er blevet erklæret forenelige med artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, sagsøgerens synspunkt, hvorefter bødeudmålingen er vilkårlig og uigennemsigtig.

57 Rådet kan heller ikke kritiseres for at have overdraget kompetence til Kommissionen i strid med traktaten, henset til, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 på grund af de nævnte kriterier, således som de er fortolket af Fællesskabets retsinstanser, og kravet om overholdelse af fællesskabsrettens generelle principper, udgør en tilstrækkeligt bestemt hjemmel i forhold til formålet med pålæggelse af bøder. Klagepunktet om, at retningslinjerne ikke kan afhjælpe denne bestemmelses manglende bestemthed, er derfor uden genstand. Disse sidstnævnte forbedrede i øvrigt beslutningsprocedurens retssikkerhed og gennemsigtighed.

58 Hvad endelig angår stigningen i bødernes størrelse inden for de seneste år har Kommissionen anført, dels at stigningen i virksomhedernes omsætning siden 1960’erne i sig selv begrunder den handlingsmargin, som den anfægtede bestemmelse overlader Kommissionen, dels at Kommissionen ifølge fast retspraksis (Domstolens dom af 7.6.1983, forenede sager 100/80-103/80, Musique diffusion francaise m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1825, præmis 108 og 109, Rettens dom i sagen LR af 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 237, og af 12.7.2001, forenede sager T-202/98, T-204/98 og T-207/98, Tate & Lyle m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2035, præmis 144 og 145) skal have adgang til at forhøje bødeniveauet for at forstærke bødernes afskrækkende virkning. Denne skønsbeføjelse er imidlertid ikke ubegrænset, idet Domstolen og Retten undersøger, om den af Kommissionen vedtagne stigning er berettiget i den påståede interesse (Rettens dom af 14.5.1998, sag T-334/94, Sarrió mod Kommissionen, Sml. II, s. 1439, præmis 323-335, og af 20.3.2002, sag T-16/99, Løgstør Rør mod Kommissionen, Sml. II, s. 1633, præmis 251). Kommissionen har endelig bemærket, at de åbenlyse, alvorlige og langvarige overtrædelser fortsat er forholdsvis hyppige på trods af denne stigning i bødeniveauet.

59 Rådet, der er interveneret i tvisten, er af den opfattelse, at ulovlighedsindsigelsen mod artikel 15 i forordning nr. 17 skal forkastes som ugrundet. Rådet har anerkendt, at en bøde, selv om der er tale om en sanktion, der ikke har karakter af straf, skal have en klar og utvetydig hjemmel. Rådet er imidlertid af den opfattelse, at artikel 15 i forordning nr. 17 opfylder dette krav. Rådet har i øvrigt bemærket, at princippet nulla poena sine lege kun finder anvendelse på strafferetlige sanktioner, hvilket ikke er tilfældet med bøder, som pålægges i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, i overensstemmelse med artikel 15, stk. 4. Kravene i henhold til dette princip kan derfor ikke anvendes i denne sag (Maizena-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 14, og Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.2.1995, Welch mod Det Forenede Kongerige, serie A, nr. 307).

60 Endvidere er Rådet af den opfattelse, at sanktionens størrelse er tilstrækkeligt bestemt, i det omfang artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 fastsætter et loft for bøden i henhold til den pågældende virksomheds omsætning. Et absolut loft kan ikke vedtages, da Kommissionens beslutninger vedrører konkrete tilfælde. Kommissionens skønsbeføjelse, som langt fra er absolut, er i øvrigt begrænset af den obligatoriske hensyntagen til kriterierne overtrædelsens grovhed og varighed i denne artikel. Kommissionen skal også overholde proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.

61 Rådet er af den opfattelse, at det vil være vanskeligt at definere en mere restriktiv ramme, som gør det muligt at tage hensyn til de konkrete omstændigheder i forbindelse med hver overtrædelse og at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning. Retten har i øvrigt aldrig rejst tvivl om gyldigheden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, men har snarere bekræftet den (dommen i sagen Tate & Lyle m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 98-101).

62 Hvad angår sagsøgerens klagepunkt om, at Kommissionens praksis er kendetegnet ved meget væsentlige forskelle mellem de pålagte bøder og for nylig ved en voldsom beløbsstigning, har Rådet anført, at disse konstateringer kun afspejler den omstændighed, at de pågældende virksomheder har forskellig omsætning, og at de berørte virksomheders størrelse vokser.

63 Det er ligeledes urigtigt at anføre, at Kommissionen kumulerer funktionerne som undersøgelses- og anklagemyndighed samt dømmende myndighed, da den er underlagt kontrol i form af fuld prøvelsesret, og da den derfor ikke kan anses for dommer og part i sagen.

64 Det samme gælder for påstanden om, at Rådet har delegeret beføjelsen til at pålægge bøder til Kommissionen. Rådet har nemlig bemærket, at delegationen til Kommissionen kun vedrører kompetencen til at træffe afgørelse på grundlag af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, som er udtryk for Rådets kompetence. Dette er i overensstemmelse med artikel 202, tredje led, EF.

65 Endelig har Rådet bemærket, at i modsætning til det af sagsøgeren påståede findes der i medlemsstater, navnlig i Sverige og Tyskland, sammenlignelige regler.

2. Rettens bemærkninger

66 Det skal bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at det strafferetlige legalitetsprincip er afledt af retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip, og navnlig kræver, at alle fællesskabsretlige bestemmelser, især bestemmelser, som pålægger eller gør det muligt at pålægge sanktioner, er klare og utvetydige med henblik på, at de berørte personer utvetydigt kan kende de rettigheder og pligter, som følger heraf, og kan indrette deres handlinger herefter (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.7.1981, sag 169/80, Gondrand Frères og Garancini, Sml. s. 1931, præmis 17, Maizena-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 15, dom af 13.2.1996, sag C-143/93, van Es Douane Agenten, Sml. I, s. 431, præmis 27, og X-dommen, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 25).

67 Dette princip, som udgør en del af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som indgår i forskellige internationale traktater, navnlig i EMRK’s artikel 7, finder anvendelse på både normer, der har karakter af straf, og specifikke administrative instrumenter, som pålægger eller gør det muligt at pålægge administrative sanktioner (jf. Maizena-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 14 og 15 og den deri nævnte retspraksis). Det finder ikke kun anvendelse på de normer, som fastlægger de forhold, der udgør en overtrædelse, men ligeledes på de normer, som definerer følgerne af en overtrædelse af de førstnævnte normer (jf. i denne retning X-dommen, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 22 og 25).

68 Det skal i denne forbindelse anføres, at EMRK’s artikel 7, stk. 1, bestemmer:

»Ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en forbrydelse efter national eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået.«

69 Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol følger det af denne bestemmelse, at loven klart skal definere de overtrædelser og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.6.2000, Coëme mod Belgien, Recueil des arrêts et décisions, 2000-VII, § 145).

70 Rådet har anført, at Retten ikke kan lade sig inspirere af EMRK’s artikel 7, stk. 1, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende denne artikel ved analysen af lovligheden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, eftersom artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17 bestemmer, at Kommissionens beslutninger, der bl.a. træffes i medfør af bestemmelsens stk. 2, ikke er sanktioner i strafferetlig forstand.

71 Det skal fastslås, uden at det er nødvendigt at udtale sig om spørgsmålet, om – navnlig på grund af arten af og strengheden i de af Kommissionen pålagte bøder i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – EMRK’s artikel 7, stk. 1, finder anvendelse på sådanne sanktioner, at selv hvis EMRK’s artikel 7, stk. 1, kunne finde anvendelse på sådanne sanktioner, følger det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at det ved opfyldelsen af betingelserne i denne bestemmelse ikke kræves, at ordlyden af den bestemmelse, i medfør af hvilken disse sanktioner pålægges, er så præcis, at følgerne af en overtrædelse af disse bestemmelser kan forudsiges med absolut sikkerhed.

72 Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis medfører bestemmelsens vage ordlyd nemlig ikke nødvendigvis en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 7, og den omstændighed, at en lov giver en skønsbeføjelse, er ikke i sig selv i strid med kravet om forudsigelighed, hvis udstrækningen af og reglerne om udøvelse af en sådan beføjelse er defineret med tilstrækkelig klarhed, henset til det pågældende lovlige formål, således at borgeren har en passende beskyttelse mod vilkårlighed (Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Margareta og Roger Andersson mod Sverige, nævnt i præmis 36 ovenfor, § 75). Ud over selve lovens tekst tager Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i denne forbindelse hensyn til spørgsmålet, om anvendte ubestemte begreber er blevet præciseret ved fast og offentliggjort retspraksis (dom af 27.9.1995, G mod Frankrig, serie A, nr. 325-B, § 25).

73 I øvrigt fører en hensyntagen til medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner ikke til, at det generelle fællesskabsretlige princip, som det strafferetlige legalitetsprincip udgør, får en anden fortolkning. For så vidt angår sagsøgerens argumenter i henhold til Bundesverfassungsgerichts dom af 20. marts 2002 (præmis 47 ovenfor) skal det understreges, at selv om det antages, at den kan være relevant i forbindelse med bøder, som pålægges virksomheder for overtrædelse af konkurrencereglerne, og i henhold til GWB’s artikel 81, stk. 2, som ikke indeholder en bestemmelse, der er analog med artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, kan medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner ikke udledes af retsstillingen i en enkelt medlemsstat. Det skal i denne forbindelse derimod anføres, således som Rådet har anført, uden at sagsøgeren har bestridt dette, at andre medlemsstaters relevante ret i forbindelse med pålæggelse af administrative sanktioner som de, der pålægges for overtrædelse af de nationale konkurrenceregler, indeholder et afgrænsningsniveau, der kan sammenlignes med niveauet i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 eller endog tilsvarende eller identiske kriterier som dem, der er fastsat i denne fællesskabsretlige bestemmelse, og Rådet har herved som eksempel nævnt Kongeriget Sverige.

74 For så vidt angår gyldigheden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 i forhold til det strafferetlige legalitetsprincip, således som det er anerkendt af Fællesskabets retsinstanser i overensstemmelse med de i EMRK opstillede anvisninger og medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, skal det fastslås, at i modsætning til det af sagsøgeren anførte har Kommissionen ikke en ubegrænset skønsmargin ved fastsættelse af bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne.

75 Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 begrænser nemlig selv Kommissionens skønsbeføjelse. For det første præciseres det, at Kommissionen »[v]ed beslutning kan [...] pålægge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder bøder på mindst [1 000 EUR] og højst [1 000 000 EUR] [...], idet sidstnævnte beløb dog kan forhøjes til 10% af omsætningen i det sidste regnskabsår i hver af de virksomheder, som har medvirket ved overtrædelsen«, og der er således fastsat et loft for bøderne i henhold til de pågældende virksomheders omsætning, dvs. i henhold til et objektivt kriterium. Selv om der, således som sagsøgeren har anført, ikke er et absolut loft, som finder anvendelse på alle overtrædelser af konkurrencereglerne, er der imidlertid et absolut loft, som kan beregnes, for den bøde, der kan pålægges, og som beregnes for hver virksomhed for hvert overtrædelsestilfælde, således at det maksimale bødebeløb, der kan pålægges en given virksomhed, kan fastsættes på forhånd. For det andet pålægger denne bestemmelse Kommissionen at fastsætte bøderne i hvert tilfælde ved at tage »hensyn til både overtrædelsens grovhed og dens varighed«.

76 Selv om det er korrekt, at disse to kriterier overlader Kommissionen en vid skønsmargin, forholder det sig ikke desto mindre således, at der er tale om kriterier, som andre lovgivere anvender for tilsvarende bestemmelser, og som giver Kommissionen mulighed for at vedtage sanktioner under hensyntagen til den pågældende adfærds grad af ulovlighed. Det skal derfor på dette trin anføres, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 definerer kriterierne og grænserne for Kommissionens udøvelse af sin beføjelse på bødeområdet, samtidig med at Kommissionen overlades en vis skønsmargin.

77 Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen ved fastsættelsen af bøder i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 er forpligtet til at overholde de generelle retsprincipper, navnlig ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet, således som de er udviklet i Domstolens og Rettens praksis.

78 I modsætning til det af sagsøgeren påståede finder de ovenfor beskrevne grænser for Kommissionens skønsbeføjelse ligeledes anvendelse på beslutningen om, hvorvidt der skal eller ikke skal pålægges en bøde, navnlig når Kommissionen anvender samarbejdsmeddelelsen, hvis gyldighed i øvrigt ikke er bestridt. I denne forbindelse bevirker det forhold, at Domstolen i den af sagsøgeren omtalte dom (dommen i sagen BMW Belgium m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 43 ovenfor, præmis 53) har anerkendt, at den omstændighed, at Kommissionen i tidligere tilsvarende sager ikke har været af den opfattelse, at visse erhvervsdrivende skulle pålægges en bøde, ikke, at Kommissionen mister den udtrykkelige beføjelse, der er anerkendt i forordning nr. 17, for så vidt som betingelserne for at udøve beføjelsen er opfyldt, eller at Kommissionen har en skønsbeføjelse til ikke at pålægge en bøde, uden at den samtidig skal overholde dels sin egen begrænsning af udøvelsen af den skønsbeføjelse, som følger af retningslinjerne og samarbejdsmeddelelsen, dels især generelle retsprincipper, navnlig ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet, og generelt den effektive virkning af artikel 81 EF og 82 EF og af princippet om fri konkurrence, der følger af artikel 4, stk. 1, EF.

79 Det skal ligeledes tilføjes, at Domstolen og Retten i medfør af artikel 229 EF og artikel 17 i forordning nr. 17 har fuld prøvelsesret ved klager over beslutninger, hvorved Kommissionen har fastsat en bøde, og de kan ikke alene annullere de af Kommissionen trufne beslutninger, men ligeledes ophæve, nedsætte eller forhøje den pålagte bøde. Kommissionens administrative praksis er således underlagt Fællesskabets retsinstansers fulde prøvelsesret. I modsætning til det af sagsøgeren påståede fører denne kontrol ikke til, at Fællesskabets retsinstanser overskrider deres kompetencer og tilsidesætter artikel 7, stk. 1, EF, henset til, dels at en sådan kontrol er udtrykkeligt fastsat i de nævnte bestemmelser, hvis gyldighed ikke er bestridt, dels at Fællesskabets retsinstanser udøver kontrollen under overholdelse af kriterierne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17. Den af Fællesskabets retsinstanser udøvede kontrol gør det netop muligt gennem en fast og offentliggjort praksis at præcisere de ubestemte begreber, som artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 kan indeholde.

80 I øvrigt har Kommissionen selv på grundlag af kriterierne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, som præciseret i Domstolens og Rettens praksis, udviklet en administrativ praksis, der er kendt og tilgængelig. Selv om Kommissionens beslutningspraksis ikke i sig selv kan tjene som retlig ramme for bøderne på konkurrenceområdet (jf. Rettens dom af 18.7.2005, sag T-241/01, Scandinavian Airlines System mod Kommissionen, Sml. II, s: 2917, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis), forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen i medfør af ligebehandlingsprincippet ikke må behandle ensartede situationer forskelligt eller forskellige situationer ens, medmindre en forskelsbehandling er objektivt begrundet (Domstolens dom af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, præmis 28, og Rettens dom af 14.5.1998, sag T-311/94, BPB de Eendracht mod Kommissionen, Sml. II, s. 1129, præmis 309).

81 Endvidere er det fast retspraksis, at Kommissionen til enhver tid kan tilpasse bødeniveauet, for at Fællesskabets konkurrenceregler kan anvendes effektivt (dommen i sagen Musique diffusion francaise m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 109, og dommen i sagen LR af 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 236 og 237), hvorfor en sådan ændring af en administrativ praksis således kan anses for objektivt begrundet i formålet med generelt at forebygge overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler. Den af sagsøgeren påståede nylige stigning i bødeniveauet kan derfor ikke i sig selv anses for ulovlig i forhold til det strafferetlige legalitetsprincip, eftersom stigningen forbliver inden for de retlige rammer, der er defineret i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, således som den er fortolket af Fællesskabets retsinstanser.

82 Der skal i øvrigt tages hensyn til, at Kommissionen med ønsket om gennemsigtighed og med henblik på at forbedre retssikkerheden for de berørte virksomheder har offentliggjort retningslinjer, hvori den angiver den beregningsmetode, der anvendes i det konkrete tilfælde. I denne forbindelse har Domstolen i øvrigt fundet, at Kommissionen med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning for udøvelsen af sit skøn og ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Selv om retningslinjerne endvidere ikke udgør den retlige hjemmel for beslutningen, fastlægger de generelt og abstrakt den metode, som Kommissionen har pålagt sig selv at anvende med henblik på udmålingen af de bøder, der pålægges ved beslutningen, og de garanterer dermed retssikkerheden for virksomhederne (Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 5425, præmis 211 og 213). Det følger heraf – i modsætning til det af sagsøgeren påståede – at Kommissionens vedtagelse af retningslinjer, i det omfang de er omfattet af de retlige rammer i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, ikke kan anses for at mangle hjemmel og har udelukkende bidraget til at præcisere grænserne for udøvelsen af Kommissionens skønsbeføjelse, som allerede følger af denne bestemmelse.

83 Henset til de forskellige ovenfor anførte forhold kan en velunderrettet erhvervsdrivende således, uanset om han finder det nødvendigt at søge juridisk bistand, på en tilstrækkeligt præcis måde forudsige metoden og størrelsen af de bøder, han risikerer ved en given adfærd. Den omstændighed, at denne erhvervsdrivende ikke på forhånd kan kende det nøjagtige bødeniveau, som Kommissionen vil pålægge i hver enkelt sag, kan ikke udgøre en tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip, henset til, at de afstraffende og afskrækkende formål på grund af grovheden af de overtrædelser, som Kommissionen skal forfølge, begrunder, at det undgås, at virksomhederne er i stand til at vurdere fordelene ved deres deltagelse i en overtrædelse ved på forhånd at tage hensyn til den bøde, som de bliver pålagt på grund af denne ulovlige adfærd.

84 Selv hvis virksomhederne ikke på forhånd er i stand til at kende det nøjagtige bødeniveau, som Kommissionen anvender i hver enkelt sag, skal det i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 253 EF er forpligtet til i beslutningen om pålæggelse af en bøde – og dette uanset beslutningens generelle sammenhæng – at give en begrundelse, navnlig for den pålagte bødes størrelse og den valgte metode i denne henseende. Det skal af denne begrundelse klart og utvetydigt fremgå, hvilke betragtninger Kommissionen har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning med henblik på at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser, og i givet fald give dem mulighed for at udøve kontrol.

85 Hvad endelig angår argumentet om, at Rådet ved definitionen af rammerne for bøden i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 faktisk har overdraget Kommissionen en kompetence, som i henhold til traktaten tilkommer Rådet, og dermed har tilsidesat artikel 83 EF og 229 EF, skal det anses for at være uden grundlag.

86 For det første er der tidligere redegjort for, at selv om artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 overlader Kommissionen en vid skønsmargin, begrænser den imidlertid udøvelsen heraf ved at indføre objektive kriterier, som Kommissionen skal henholde sig til. For det andet skal det bemærkes, således som Kommissionen har gjort det under retsmødet, at forordning nr. 17 er vedtaget med hjemmel i artikel 83, stk. 1, EF, som bestemmer, at »[d]e fornødne forordninger og direktiver om anvendelsen af principperne i artikel 81 [EF] og 82 [EF] udstedes af Rådet […] på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet«. Disse forordninger eller direktiver har navnlig til formål i henhold til artikel 83, stk. 2, litra a) og d), EF henholdsvis »ved indførelsen af bøder og tvangsbøder at sikre overholdelsen af de i artikel 81, stk. 1, [EF] og artikel 82 [EF] nævnte forbud« og »at fastlægge opgavefordelingen mellem Kommissionen og Domstolen i forbindelse med anvendelsen af de i dette stykke nævnte bestemmelser«. Det skal i øvrigt bemærkes, at Kommissionen i medfør af artikel 211, første led, EF skal »drage omsorg for gennemførelsen af de i denne traktat indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne«, og Kommissionen har i medfør af samme artikels tredje led »beføjelse til selvstændigt at træffe beslutninger«.

87 Det følger heraf, at beføjelsen til at pålægge bøder i tilfælde af tilsidesættelse af artikel 81 EF og 82 EF ikke kan anses for oprindeligt at tilkomme Rådet, som har overdraget den eller delegeret udøvelsen heraf til Kommissionen i henhold til artikel 202, tredje led, EF. I overensstemmelse med de ovenfor citerede traktatbestemmelser giver denne beføjelse nemlig Kommissionen dens egen rolle med at drage omsorg for fællesskabsrettens anvendelse, hvilken rolle er blevet præciseret, fastlagt og formaliseret i forordning nr. 17 for så vidt angår anvendelsen af artikel 81 EF og 82 EF. Den beføjelse til at pålægge bøder, som denne forordning giver Kommissionen, følger derfor af bestemmelser i selve traktaten og tilsigter at give mulighed for den effektive anvendelse af forbuddene i disse artikler (jf. i denne retning dommen i sagen Tate & Lyle m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 133). Sagsøgerens argument skal derfor forkastes.

88 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at ulovlighedsindsigelsen mod artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 skal forkastes som ugrundet.

B – Fortolkningen af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 i lyset af det strafferetlige legalitetsprincip

89 For det tilfælde, at Retten ikke erklærer artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 for ugyldig, har sagsøgeren subsidiært anført, at denne bestemmelse skal konkretiseres og fortolkes strengt, henset til det strafferetlige legalitetsprincip i lighed med Kommissionens beslutningspraksis og retspraksis vedrørende artikel 81 EF og 82 EF. Sagsøgeren har i denne henseende redegjort for visse forslag, som giver mulighed for, at bøden er tilstrækkeligt forudsigelig, og påstår beslutningen annulleret.

90 Kommissionen og Rådet er af den opfattelse, at disse argumenter er ugrundede.

91 Det er imidlertid i denne henseende tilstrækkeligt for det første at fastslå, at sagsøgerens argumenter, der er redegjort for i forbindelse med det andet led, og som er påberåbt subsidiært i forhold til anbringendet om tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip, kun er en delvis gentagelse af visse argumenter, som allerede er blevet udviklet i forbindelse med dette anbringendes første led, idet de rettes mod Kommissionens beslutningspraksis, således som den fremgår af retningslinjerne, og mod beslutningen, idet den afspejler denne praksis. Ud over at Kommissionens beslutningspraksis ikke kan være genstand for noget annullationssøgsmål, skal det imidlertid bemærkes, således som der er redegjort for ovenfor, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke tilsidesætter det strafferetlige legalitetsprincip, og at Kommissionens beslutningspraksis og retningslinjerne netop har bidraget – under Fællesskabets retsinstansers kontrol – til at højne virksomhedernes retssikkerhed. Beslutningen kan således ikke anses for ulovlig med den begrundelse, at den udgør en anvendelse af Kommissionens påståede ulovlige beslutningspraksis på bødeområdet. Disse klagepunkter skal derfor forkastes.

92 For så vidt som sagsøgeren i forbindelse med dette led endvidere er fremkommet med argumenter for, at beslutningen er ubegrundet, navnlig for så vidt angår fastsættelsen af grundbeløbet, overtrædelsens faktiske følger på markedet og forhøjelsen af bøden med henblik på at sikre dens tilstrækkelige afskrækkende virkning, skal det anføres, at disse argumenter i det væsentlige er omfattet af det tredje anbringende, som specifikt behandler spørgsmålet om beslutningens begrundelse, hvorfor de derfor skal undersøges i den forbindelse.

93 Hvad endelig angår de øvrige af sagsøgerens argumenter, som består i generelle og teoretiske betragtninger om den beslutningspraksis, som Kommissionen bør følge, om nye bestemmelser, som Rådet bør vedtage, og om den udvikling i retspraksis, som Retten bør forestå, og som dermed ikke indeholder noget retligt klagepunkt mod beslutningen, skal de således forkastes.

94 Endvidere har sagsøgeren i replikken og under retsmødet tilføjet, at den omsætning, der rammes af den maksimale bøde, som er fastsat til 10% af omsætningen i det sidste regnskabsår inden vedtagelsen af den beslutning, som pålægger bøden, skal anses for den realiserede omsætning på det relevante marked og ikke for den samlede omsætning.

95 For så vidt som det af denne påstand kan udledes, at sagsøgeren tilsigter at anfægte beslutningen, i det omfang den pålægger selskabet en bøde, der overstiger 10% af den omsætning, selskabet har realiseret på metioninmarkedet i det sidste regnskabsår inden beslutningens vedtagelse, er det tilstrækkeligt at bemærke – uden at det er nødvendigt at stille spørgsmålet, om denne argumentation kan antages til realitetsbehandling i henhold til procesreglementets artikel 48, stk. 2, navnlig hvad angår den snævre forbindelse mellem denne argumentation og et af anbringenderne i stævningen – at det hverken af forordning nr. 17, af retspraksis eller af retningslinjerne fremgår, at bøden skal udmåles direkte i forhold til det berørte markeds størrelse, idet denne faktor kun indgår som et relevant element blandt andre. Ifølge forordning nr. 17, således som den er fortolket i retspraksis, skal størrelsen af den bøde, der pålægges en virksomhed på grund af en overtrædelse af konkurrencereglerne, fastsættes i forhold til overtrædelsen, når denne bedømmes i sin helhed, hvorved der navnlig skal tages hensyn til dennes grovhed (jf. i denne retning Rettens dom af 6.10.1994, sag T-83/91, Tetra Pak mod Kommissionen, Sml. II. s. 755, præmis 240, og, analogt, af 21.10.1997, sag T-229/94, Deutsche Bahn mod Kommissionen, Sml. II, s. 1689, præmis 127). Som Domstolen har fastslået i præmis 120 i dommen i sagen Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, skal der ved vurderingen af overtrædelsens grovhed tages hensyn til en lang række faktorer af forskellig art og betydning alt efter den pågældende overtrædelse og de særlige omstændigheder i forbindelse hermed (Rettens dom af 8.7.2004, forenede sager T-67/00, T-68/00, T-71/00 og T-78/00, JFE Engineering mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, præmis 532).

96 Det skal i den forbindelse ligeledes bemærkes, at ifølge fast retspraksis vedrører den eneste udtrykkelige henvisning til den berørte virksomheds omsætning, nemlig grænsen på 10% af omsætningen, der er fastlagt med henblik på bødeudmålingen i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, virksomhedens samlede omsætning i hele verden (jf. i denne retning dommen i sagen Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 119) og ikke den omsætning, den har haft på det marked, der er berørt af den påtalte konkurrencebegrænsende adfærd. Det fremgår af samme præmis i den nævnte dom, at denne grænse har til formål at undgå, at bøderne bliver urimelige i forhold til virksomhedens størrelse som helhed (dommen i sagen JFE Engineering mod Kommissionen, præmis 95 ovenfor, præmis 533).

97 Det følger heraf, at det første anbringendes andet led skal forkastes.

98 Det første anbringende skal derfor forkastes i sin helhed.

II – Det andet anbringende vedrørende et fejlskøn hvad angår overtrædelsens enkelte og fortsatte karakter og varighed

99 Sagsøgeren har principalt bestridt at have deltaget i en enkelt og fortsat overtrædelse mellem februar 1986 og februar 1999. Sagsøgeren har indrømmet at have deltaget i en overtrædelse mellem 1986 og 1988 og efter 1992, men har påstået, dels at den konkurrencestridige praksis var afbrudt mellem 1988 og 1992, dels at den definitivt ophørte i 1997. Subsidiært er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen under alle omstændigheder burde have taget hensyn til, at aftalerne i det mindste var suspenderede mellem 1988 og 1992 og efter 1997.

A – Overtrædelsens afbrydelse mellem 1988 og 1992

1. Parternes argumenter

100 Ifølge sagsøgeren blev »topmøderne« og de konkurrencestridige aftaler afbrudt i 1988 efter Sumitomos udtræden af kartellet og blev ikke genoptaget før i 1992.

101 Sagsøgeren er for det første af den opfattelse, at Kommissionen – ved i betragtning 212 til beslutningen at anføre, at eftersom karteldeltagerne ikke gav udtryk for deres hensigt om at ændre aftalerne eller tog afstand herfra, kunne det ikke anses for fastslået, at kartellet var ophørt mellem 1988 og 1992, og ved i betragtning 251 ff. at antage, at karteldeltagerne aldrig gensidigt meddelte deres hensigt om at bringe aftalerne til ophør, skulle det heraf udledes, at der ikke blev dannet et nyt kartel, men udelukkende en organisk udvikling af en kompleks kartelstruktur – stiltiende anerkendte, at den ikke havde direkte beviser for, at kartellet eksisterede mellem 1988 og 1992. Kommissionen støttede sig således til formodninger og adfærd, der ifølge Kommissionen var uundgåelige, hvilket tilsidesætter kravene til bevisvurdering og princippet in dubio pro reo (Domstolens dom af 16.12.1975, forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73- 56/73, 111/73, 113/73 og 114/73, Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1663, præmis 354, af 14.2.1978, sag 27/76, United Brands mod Kommissionen, Sml. s. 207, præmis 261-266, og af 28.3.1984, forenede sager 29/83 og 30/83, CRAM og Rheinzink mod Kommissionen, Sml. s. 1679, præmis 16). Endvidere udgør den gensidige meddelelse af hensigten om at bringe et kartel til ophør på ingen måde en betingelse for, at en aftale, der er i strid med konkurrencereglerne, er bragt til ophør (dommen i sagen LR af 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor,