Sag T-297/11

Buzzi Unicem SpA

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence — administrativ procedure — afgørelse om begæring om oplysninger — spørgsmålet, om de anmodede oplysninger er nødvendige — princippet om god forvaltningsskik — begrundelsespligt — proportionalitet«

Rettens dom (Syvende Afdeling) af 14. marts 2014

Konkurrence – administrativ procedure – begæring om oplysninger – ret til forsvar – absolut ret til at nægte at udtale sig – foreligger ikke – ret til at nægte at afgive svar, som indebærer indrømmelse af en retsstridig handling

Det angives i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, hvad der i hovedtræk skal indeholdes i begrundelsen for en afgørelse om begæring om oplysninger. Det fremgår således af denne bestemmelse, at Kommissionen angiver retsgrundlaget og formålet med anmodningen, præciserer, hvilke oplysninger der ønskes, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne. Artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 præciserer i øvrigt, at Kommissionen desuden henviser til de sanktioner, der er omhandlet i artikel 23, henviser til eller pålægger de sanktioner, der er omhandlet i artikel 24, og at beslutningen endvidere indeholder oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen. Kommissionen er herved ikke forpligtet til at give adressaten for en sådan beslutning meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, eller til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser, men den har dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens påtænkte undersøgelse angår. Selv om en afgørelses begrundelse er formuleret i meget generelle termer, som burde have været præciseret, og herved kan kritiseres, må det således ikke desto mindre fastslås, at en henvisning til de formodede overtrædelser, sammenholdt med en afgørelse om at indlede proceduren i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, har den fornødne klarhed til, at det kan konkluderes, at kravene i nævnte forordnings artikel 18, stk. 3, er overholdt. (jf. præmis 22, 23, 30 og 36)

Inden for rammerne af den administrative procedure i henhold til forordning nr. 1/2003 er det først efter fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende. Såfremt de nævnte rettigheder også omfattede perioden forud for afsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, ville det svække effektiviteten af Kommissionens undersøgelse, fordi den berørte virksomhed allerede under den indledende undersøgelsesfase ville blive i stand til at fastslå, hvilke oplysninger Kommissionen allerede havde kendskab til, og dermed hvilke oplysninger der stadig kunne holdes skjult for den. Kommissionens undersøgelsesforanstaltninger under den indledende undersøgelsesfase, navnlig kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger, indebærer imidlertid i sig selv, at der foreligger en anklage om en overtrædelse, hvilket kan have vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. Det er følgelig væsentligt at undgå, at retten til forsvar undergraves uopretteligt under denne fase i den administrative procedure, eftersom de undersøgelsesforanstaltninger, der er truffet, kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar. Det påhviler imidlertid ikke Kommissionen på tidspunktet for den indledende undersøgelsesfase – ud over de formodede overtrædelser, som den påtænker at undersøge – at angive indicierne, dvs. de forhold, der leder den til hypotesen om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. En sådan pligt ville gribe ind i den afvejning, som i retspraksis foretages mellem en opretholdelse af undersøgelsens effektivitet og en opretholdelse af den pågældende virksomheds ret til forsvar. (jf. præmis 26, 27 og 31)

Kommissionens pligt i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 til at angive retsgrundlaget for og formålet med begæringen om oplysninger er et grundlæggende krav, som ikke alene har til formål at klarlægge, hvorfor de begærede oplysninger fra de pågældende virksomheder er berettigede, men også at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares. Heraf følger, at Kommissionen kun kan begære oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger. Det tilkommer Kommissionen i betragtning af dens vidtgående efterforsknings- og kontrolbeføjelse, at vurdere, om de oplysninger, som den anmoder de berørte virksomheder om, er nødvendige. For så vidt angår den kontrol, som Retten udøver med hensyn til denne bedømmelse fra Kommissionens side, skal begrebet »fornødne oplysninger« fortolkes i lyset af formålet med, at Kommissionen er tillagt den omhandlede undersøgelsesbeføjelse. Kravet om forbindelse mellem begæringen om oplysninger og den formodede overtrædelse er således opfyldt, når begæringen på dette trin af proceduren med føje kan anses for at stå i forbindelse med den formodede overtrædelse, således at Kommissionen med rette kan formode, at dokumentet bidrager til at fastslå, at den påståede overtrædelse foreligger. (jf. præmis 28 og 85)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 43 og 44)

Eftersom der ved fremlæggelse af oplysninger som omhandlet i artikel 18 i forordning nr. 1/2003 ikke blot forstås fremlæggelse af dokumenter, men også en forpligtelse til at besvare spørgsmål vedrørende de nævnte dokumenter, er Kommissionen derfor ikke begrænset til blot en begæring om fremlæggelse af oplysninger, som eksisterer uafhængig af nogen foranstaltning fra den omhandlede virksomheds side. Kommissionen kan derfor tilstille en virksomhed spørgsmål, der indebærer en formalisering af de anmodede oplysninger. Udøvelsen af denne enekompetence forudsætter imidlertid en overholdelse af mindst to principper. For det første kan de spørgsmål, som tilstilles en virksomhed, ikke pålægge virksomheden at vedgå en overtrædelse. For det andet må fremlæggelsen af besvarelsen af de nævnte spørgsmål ikke udgøre en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver. (jf. præmis 56 og 57)

En absolut ret til at nægte at udtale sig kan ikke anerkendes for en virksomhed, der er adressat for en begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. Anerkendelsen af denne ret til at nægte at udtale sig ville således være mere vidtgående end nødvendigt for at sikre virksomhedernes ret til forsvar og ville udgøre en ubegrundet hindring for Kommissionens opfyldelse af pligten til at påse, at konkurrencereglerne overholdes inden for det indre marked. Retten til at nægte at udtale sig kan kun anerkendes, i det omfang den omhandlede virksomhed blev pålagt at besvare spørgsmål, hvorved den blev tvunget til vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for. For at sikre den effektive virkning af artikel 18 i forordning nr. 1/2003 har Kommissionen derfor beføjelse til at pålægge virksomheder dels at meddele alle nødvendige oplysninger om de omstændigheder, som virksomhederne kan tænkes at være bekendt med, dels, om nødvendigt, at fremlægge de dokumenter om disse omstændigheder, som virksomhederne er i besiddelse af, selv om de vil kunne anvendes som bevis for, at der er blevet handlet i strid med konkurrencereglerne. Kommissionens oplysningsbeføjelse er ikke i strid med artikel 6, stk. 1 og 2, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder eller Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Den er heller ikke i strid med artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Pligten til at besvare spørgsmål fra Kommissionen af rent faktuel karakter samt til at efterkomme dennes begæringer om at udlevere allerede eksisterende dokumenter kan ikke antages at være i strid med det grundlæggende princip om retten til forsvar fastsat i artikel 48, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder eller princippet om retten til en retfærdig rettergang som fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som inden for konkurrencerettens område giver en lignende beskyttelse som den, der sikres ved artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Der er således intet til hinder for, at adressaten for en begæring om oplysninger senere under den administrative procedure eller under en sag for EU's retsinstanser godtgør, at de faktiske omstændigheder, der omhandles i den pågældendes besvarelse eller i de fremlagte dokumenter, har en anden betydning end den, Kommissionen har lagt til grund. (jf. præmis 60-62)

For så vidt angår besvarelserne af de spørgsmål, som Kommissionen vil kunne stille virksomheder, skal der foretages en sondring med hensyn til, om de kan kvalificeres som værende af rent faktuel karakter. Det er kun, hvis et spørgsmål ikke kan kvalificeres som værende af rent faktisk karakter, at det skal undersøges, om det indebærer en besvarelse, hvorved den pågældende virksomhed pålægges at vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for. Der skal herved sondres mellem to typer af situationer. Hvis Kommissionen fastslår, at der er sket en tilsidesættelse af konkurrencereglerne, ved at basere sig på den forudsætning, at der ikke kan være nogen anden forklaring på de faktiske omstændigheder, som den har bevist, end at der foreligger en konkurrencebegrænsende adfærd, skal EU’s retsinstanser ganske vist annullere den pågældende beslutning, når de omhandlede virksomheder fremfører en argumentation, der kan sætte de af Kommissionen konstaterede faktiske omstændigheder i et andet lys og dermed gør det muligt at give en anden, sandsynlig forklaring på de faktiske omstændigheder end den, som Kommissionen har lagt til grund for sin konklusion om, at der foreligger en overtrædelse. I et sådant tilfælde kan det således ikke antages, at Kommissionen har ført bevis for, at der foreligger en overtrædelse af konkurrencereglerne. Spørgsmål, der uden dog at kunne kvalificeres som værende af en rent faktuel karakter, indebærer en besvarelse, som kan give anledning til en fortolkning fra Kommissionens side, der vil kunne anfægtes af den omhandlede virksomhed, efter en sådan fremgangsmåde, giver ikke virksomheden nogen ret til at undlade at give en besvarelse. Når Kommissionen har kunnet godtgøre, at en virksomhed havde deltaget i klart konkurrencebegrænsende møder mellem virksomheder, påhviler det den omhandlede virksomhed at fremlægge en anden forklaring på indholdet af disse møder. Når Kommissionen lægger beviser til grund, som i princippet er tilstrækkelige til at godtgøre, at en overtrædelse har fundet sted, er det ligeledes ikke tilstrækkeligt, at den omhandlede virksomhed påberåber sig muligheden for, at en omstændighed har fundet sted, som kan påvirke bevisværdien af nævnte beviser, for, at Kommissionen bærer bevisbyrden med hensyn til, at denne omstændighed ikke har kunnet påvirke bevisernes bevisværdi. Tværtimod, med undtagelse af de tilfælde, hvor et sådant bevis ikke kan leveres af den omhandlede virksomhed på grund af Kommissionens egen adfærd, tilkommer det den omhandlede virksomhed at føre bevis for dels, at den af denne påberåbte omstændighed foreligger, dels, at denne omstændighed rejser tvivl med hensyn til bevisværdien af de beviser, som Kommissionen lægger til grund. For så vidt angår spørgsmål, som har til formål eller til følge, at Kommissionen gives sådanne beviser, råder virksomheden nødvendigvis over en ret til at nægte at udtale sig. I modsat fald ville virksomheden tvinges til at vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for. (jf. præmis 63 og 75-77)

Selv om oplysninger såsom postkoder for forsyningssteder, for bestemmelsessteder og for leveringsstedet, eller vedrørende en beregning af de distancer, som produktet har tilbagelagt, eller distancen mellem forsyningsstedet og leveringsadressen, efter deres art er tilgængelige for Kommissionen, udgør de et logisk supplement til oplysninger, som alene virksomheden er i besiddelse af. Deres eventuelle offentlige karakter er derfor ikke til hinder for, at de kan anses for nødvendige som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003. (jf. præmis 87 og 88)

For at en afgørelse om begæring om oplysninger overholder proportionalitetsprincippet, er det ikke tilstrækkeligt, at de anmodede oplysninger står i forbindelse med undersøgelsens genstand. Det må også kræves, at den forpligtelse til at fremkomme med oplysninger, som pålægges en virksomhed, ikke udgør en uforholdsmæssig byrde for virksomheden i forhold til det, som undersøgelsen kræver. Det skal heraf udledes, at en afgørelse, der pålægger adressaten på ny at fremlægge oplysninger, som der tidligere er blevet anmodet om, med den begrundelse, at visse af oplysningerne efter Kommissionens opfattelse er ukorrekte, kan synes at indebære en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver, og derfor ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet eller kravet om nødvendighed. Det er således muligt for Kommissionen i et sådant tilfælde med præcision at identificere de oplysninger, som den omhandlede virksomhed efter dens opfattelse skal korrigere. Ligeledes kan en stræben efter enkelthed ved behandlingen af de besvarelser, som virksomhederne giver, ikke begrunde, at de nævnte virksomheder pålægges at fremlægge oplysninger, der allerede er i Kommissionens besiddelse, i et nyt format. Selv om virksomhederne har pligt til at medvirke aktivt, hvilket indebærer, at de skal forsyne Kommissionen med alt materiale vedrørende undersøgelsens genstand, kan denne pligt til at medvirke aktivt ikke gå så vidt som til at omfatte en redigering af oplysninger, der allerede er i Kommissionens besiddelse. En kommissionsafgørelse, hvorved der anmodes om fremlæggelse af mere præcise oplysninger end de oplysninger, der hidtil er blevet fremlagt, skal anses for begrundet ud fra det, som undersøgelsen kræver. En indhentelse af alle relevante oplysninger, der kan bekræfte eller afkræfte eksistensen af en overtrædelse af konkurrencereglerne, kan således indebære, at Kommissionen anmoder virksomhederne om at præcisere eller detaljere visse oplysninger af faktuel karakter, som den tidligere er blevet meddelt. Den omstændighed, at afgørelsen om begæring om oplysninger tilsigter at opnå enten nye oplysninger eller mere detaljerede oplysninger, kan begrunde den nødvendige karakter af de anmodede oplysninger. (jf. præmis 97-99, 101 og 104)

Proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Kommissionen kan i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 i form af en anmodning eller ved beslutning anmode en virksomhed om oplysninger, uden at bestemmelsen gør vedtagelsen af en beslutning betinget af en forudgående simpel begæring. Det valg, som Kommissionen skal foretage mellem en begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 og en afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til samme forordnings artikel 18, stk. 3, er omfattet af EU’s retsinstansers kontrol med forholdsmæssigheden. En sådan kontrol synes at afhænge af behovet for en tilstrækkelig undersøgelse, henset til de særlige forhold, som gør sig gældende i den konkrete sag. (jf. præmis 118-121)