Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 26. juni 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF. - Sag C-206/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-03401



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Under et soegsmaal indgivet den 18. juni 1996 i henhold til EF-traktatens artikel 169 har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten og Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (1) (herefter »direktivet«).

Kommissionen foreholder navnlig Storhertugdoemmet Luxembourg, at det ikke, i strid med direktivets artikel 7, har vedtaget programmer til formindskelse af forureningen eller ikke i sammenfattet form har givet meddelelse om disse programmer og om resultaterne af deres gennemfoerelse.

Retsforskrifter

2 Direktivet er en af de foerste ordninger, Faellesskabet har indfoert til ivaerksaettelse af en miljoepolitik, bl.a. med henblik paa gennemfoerelse af De Europaeiske Faellesskabers foerste handlingsprogram paa miljoeomraadet (2). Med det formaal at sikre en effektiv beskyttelse af vandmiljoeet sondrer direktivet mellem to kategorier af farlige stoffer, der er opregnet paa de lister, som er indeholdt i direktivets bilag. Den foerste kategori omfatter stoffer, der er naevnt paa liste I, og som er saerlig skadelige paa grund af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation. Den forurening, som foraarsages af disse stoffer, skal derfor elimineres. For de stoffer, som er opfoert paa liste I, skal Raadet ifoelge direktivets artikel 6 fastsaette de graensevaerdier, som emissionsnormerne ikke maa overskride. Den anden kategori omfatter de stoffer, som er naevnt paa liste II, og hvis skadelige virkning paa vandmiljoeet kan begraenses til et bestemt omraade, som afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed. Stofferne paa liste II er dels udtrykkelig naevnt ved henvisning til enkelte stoffer og til familier og grupper af stoffer, dels omfatter de »stoffer, der indgaar i de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke de i artikel 6 i direktivet omhandlede graensevaerdier ikke er fastlagt«. For de stoffer, som er naevnt paa liste II, er direktivets formaal at begraense forureningen. Til opfyldelsen af dette formaal skal medlemsstaterne have vedtaget programmer, der »indeholder kvalitetsmaalsaetninger for vand« og fastsaette emissionsnormer, som »skal beregnes paa grundlag af disse kvalitetsmaalsaetninger« (3).

3 Programmernes indhold er fastlagt i direktivets artikel 7. Denne bestemmelse foreskriver, at programmerne skal indeholde »kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne direktiver, naar saadanne foreligger« (4). Programmerne skal tage hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er oekonomisk gennemfoerlige, og skal fastsaette fristerne for deres ivaerksaettelse (5). Artikel 7, stk. 6, bestemmer, at programmerne og resultaterne af disses gennemfoerelse skal meddeles Kommissionen i sammenfattet form. Forpligtelsen til at give Kommissionen meddelelse herom har tilsyneladende i henseende til sit formaal sammenhaeng med dennes forpligtelse til sammen med medlemsstaterne regelmaessigt at foretage en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af deres ivaerksaettelse (6).

4 Direktivet blev tilstillet medlemsstaterne den 5. maj 1976. Der var ikke fastsat nogen udtrykkelig frist for medlemsstaternes gennemfoerelse heraf; ifoelge artikel 12, stk. 2, skulle medlemsstaterne dog have givet meddelelse om programmerne inden den 15. august 1978 (7).

Da Kommissionen ikke havde modtaget meddelelse herom inden for den fastsatte frist, foreslog den ved skrivelse af 3. november 1976 medlemsstaterne at betragte den 15. september 1981 som den sidste frist for meddelelse af programmerne om begraensning af den forurening, der var foraarsaget af stofferne paa liste II. Medlemsstaterne anfaegtede ikke denne tidsfrist.

Den administrative procedure

5 Ved en foerste skrivelse af 21. august 1985 erindrede Kommissionen den luxembourgske regering om forpligtelsen til at overholde bestemmelserne i direktivets artikel 7. I en skrivelse af 26. september 1989 opfordrede Kommissionen derpaa regeringen til at fremsende programmerne om begraensningen af forureningen vedroerende 99 af de stoffer, der er opfoert paa liste II, og som blev anset for de vigtigste. Kommissionen gentog sin opfordring ved skrivelse af 4. april 1990.

Ifoelge Kommissionen besvarede den luxembourgske regering ingen af de naevnte skrivelser (8).

6 Heller ikke den aabningsskrivelse, som Kommissionen derpaa fremsendte, blev imidlertid besvaret.

I sin begrundede udtalelse af 25. maj 1993 fastslog Kommissionen, at Storhertugdoemmet Luxembourg ikke havde opfyldt sine forpligtelser efter traktaten, da det i strid med direktivets artikel 7 hvad angaar 99 af de stoffer, som var naevnt i bilaget, ikke havde vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder maalsaetninger for vandets kvalitet, eller ikke havde givet Kommissionen meddelelse om programmerne samt om resultaterne af deres gennemfoerelse, og da det havde forsoemt at meddele Kommissionen de oplysninger herom, som den havde bedt om.

Ogsaa den begrundede udtalelse forblev ubesvaret, hvilket foranledigede Kommissionen til at anlaegge naervaerende sag i henhold til traktatens artikel 169 og nedlaegge de ovenfor naevnte paastande.

Delvis afvisning af sagen

7 Hvis man skal vaere helt strikte - hvilket er noedvendigt under en traktatbrudssag mod en medlemsstat - boer et anbringende om delvis afvisning af sagen behandles foerst, inden der tages stilling til Kommissionens paastand vedroerende realiteten.

Saavel i aabningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse foreholdt Kommissionen Storhertugdoemmet Luxembourg, at det ikke havde vedtaget eller ikke givet Kommissionen meddelelse om programmerne for formindskelse af forureningen hvad angaar de 99 stoffer, der blev anset for de vigtigste paa liste II. Listen over disse stoffer var indeholdt i bilaget til den begrundede udtalelse (»liste over de 99 stoffer, som traktatbrudssagen vedroerer«) (9). I staevningen nedlagde Kommissionen derimod paastand om, at det fastslaas, at den sagsoegte stat har tilsidesat traktaten ved ikke, i strid med direktivets artikel 7, at have vedtaget (eller meddelt) programmerne for formindskelse af forureningen. Dette klagepunkt var dog ikke naermere praeciseret, hvorfor det maa antages, at det foreholdte traktatbrud vedroerer alle stofferne paa liste II i direktivets bilag og ikke alene de 99 stoffer, som var omhandlet i den begrundede udtalelse og i aabningsskrivelsen.

8 Ifoelge Domstolens faste praksis maa en traktatbrudssag afvises i det omfang, den indeholder klagepunkter, som ikke har vaeret fremsat under den forudgaaende administrative procedure, og som foelgelig ikke har vaeret behandlet under en kontradiktorisk procedure mellem Kommissionen og den paagaeldende stat, hvilket er i strid med dennes ret til forsvar (10). Foelgelig maa den foreliggende sag afvises i det omfang, det oenskes fastslaaet, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 7 hvad angaar stoffer, som vel er naevnt paa liste II, men ikke hoerer til de 99 stoffer, som blev anset for de vigtigste (11).

9 Endvidere maa det klagepunkt afvises, som er gjort gaeldende under sagen og fremsat i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse - og hvorefter der foreligger en selvstaendig tilsidesaettelse af traktatens artikel 5, fordi Storhertugdoemmet Luxembourg ikke meddelte Kommissionen de oplysninger, som denne udbad sig vedroerende direktivets gennemfoerelse (12). Dette anbringende blev nemlig ikke gjort gaeldende i staevningen, og Kommissionen maa derfor antages at have frafaldet det.

Realiteten

10 Kommissionens soegsmaal maa herefter ikke blot fremmes til realitetsbehandling - med de begraensninger jeg har naevnt i det foregaaende - men der maa tillige gives Kommissionen medhold i sagen. Hvad for det foerste angaar den omstaendighed, at sagsoegte ikke i sammenfattet form har givet meddelelse om programmerne og resultaterne af deres gennemfoerelse og dermed har tilsidesat direktivets artikel 7, stk. 6, har sagsoegte selv erkendt dette traktatbrud uden dog at anfoere nogen grunde til retfaerdiggoerelse heraf.

11 Storhertugdoemmet Luxembourg bestrider derimod at have begaaet noget traktatbrud ved ikke at have vedtaget programmerne med den heraf foelgende tilsidesaettelse af direktivets artikel 2 og artikel 7, stk. 1. Navnlig anfoerer den sagsoegte stat, at den manglende vedtagelse af programmer for formindskelse af forureningen og fastlaeggelsen af kvalitetsmaalsaetninger er begrundet i, at der ikke findes nogen industrielle eller handelsmaessige sektorer, som behandler de paagaeldende forurenende stoffer, eller i, at de luxembourgske myndigheder hvad angaar de eksisterende forureningskilder fastsaetter emissionsnormer fra sag til sag, og at ledelsen af de paagaeldende industrianlaeg som led i et frivilligt samarbejde endog i visse tilfaelde skaerper disse normer. Heroverfor anfoerer Kommissionen, at de argumenter, som sagsoegte har gjort gaeldende vedroerende de eksisterende emissionsnormer - selv om disse maatte vaere saerligt strenge - er irrelevante, og at det heller ikke kan tillaegges nogen vaegt, at der ikke findes nogen industrier, som anvender de paagaeldende forurenende stoffer, da de naevnte forhold ikke fritager medlemsstaterne for forpligtelsen til at fastlaegge programmer, som indeholder kvalitetsmaalsaetninger.

Der maa gives Kommissionen medhold i denne opfattelse.

12 Allerede paa grundlag af en bogstavelig fortolkning af direktivets bestemmelser kan det nemlig fastslaas, at en stat, som ikke har vedtaget de paagaeldende programmer, har begaaet et traktatbrud. Forpligtelsen efter artikel 7 til at udarbejde programmerne er et middel til at opfylde de i artikel 2 naevnte formaal, som er at formindske forureningen med de farlige stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget. Den omstaendighed alene, at der findes forurenende stoffer, noedvendiggoer altsaa, at der vedtages programmer. Jeg skal tilfoeje, at sagsoegte ikke bestrider, at der findes forurenende stoffer i Luxembourg, men anfoerer, at de kompetente myndigheder har vedtaget emissionsnormer for de forskellige typer af udledninger.

13 Det forhold, at de kompetente myndigheder fra sag til sag har udstedt emissionsnormer for hver enkelt forureningskilde, kan saaledes ikke antages at raade bod paa den manglende gennemfoerelse af programmerne - som sagsoegte ikke bestrider - eller for at sikre direktivets gennemfoerelse. Direktivet foreskriver nemlig, at programmerne skal have et klart formuleret indhold med angivelse af kvalitetsmaalsaetninger, frister og saerlige bestemmelser for anvendelsen af stoffer og produkter, som tager hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er oekonomisk gennemfoerlige. Det er kun med udgangspunkt i kvalitetsmaalsaetningerne og i henhold til disse, at de kompetente myndigheder maa fastsaette emissionsnormer i forbindelse med, at de meddeler forhaandstilladelse. Denne fortolkning er i fuld overensstemmelse med direktivets formaal, som ikke blot er at opfylde kravene til miljoebeskyttelsen, men ogsaa at harmonisere lovgivningerne om udledning af farlige stoffer i vandmiljoeet for at undgaa, at forskelle i konkurrencevilkaarene indvirker negativt paa det faelles markeds funktion. Dette fremgaar klart ikke blot af direktivets betragtninger (13), men ogsaa af de principper for en miljoepolitik inden for Faellesskabet, der er fastlagt i De Europaeiske Faellesskabers handlingsprogram paa miljoeomraadet, som jeg har naevnt ovenfor, og til hvis gennemfoerelse direktivet blot er et af flere midler (14). Et saadant krav om harmonisering kan kun opfyldes ved en koordinering af programmer, som indeholder kvalitetsmaalsaetninger, da alene fastsaettelsen af emissionsnormer ved meddelelse af forhaandstilladelse til enkelte udledninger af forurenende stoffer ikke er et egnet middel til opfyldelse af dette formaal. Det er netop med henblik paa opfyldelsen af dette formaal, at det som tidligere naevnt foreskrives i artikel 7, stk. 7, at Kommissionen skal sammenligne de forskellige nationale programmer »for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af deres ivaerksaettelse«.

14 Storhertugdoemmet Luxembourgs paaberaabelse af de nationale bestemmelser til gennemfoerelse af Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18. juli 1978 - om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri (15) - kan ikke foere til noget andet resultat. Jeg skal i den forbindelse navnlig fremhaeve, at de to direktiver har forskellige anvendelsesomraader og formaal. Mens det her i sagen omhandlede direktiv saaledes i praksis omfatter alle de vandomraader, som findes paa en stats territorium inden for territorialfarvandet (16), gaelder direktiv 78/659 kun for de ferskvandsomraader, som medlemsstaterne udpeger som omraader, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri. Hertil kommer - og det er det vigtigste - at de kvalitative kriterier, som er fastsat ved direktiv 78/659 for laksefiskvande og karpefiskvande er baseret paa andre krav og i hvert fald ikke er i overensstemmelse med de kvalitetsmaalsaetninger, som medlemsstaterne skal fastsaette i de programmer, som er foreskrevet i direktiv 76/464 med henblik paa at formindske forureningen med farlige stoffer.

Sagens omkostninger

15 Tilsidesaettelsen af direktivet hvad angaar de 99 vigtigste stoffer udgoer hovedbestanddelen af den foreliggende traktatbrudssag og er ogsaa den vaesentligste grund til, at Kommissionen har anlagt sagen. Da Storhertugdoemmet Luxembourg i oevrigt ikke har fremfoert nogen formalitetsindsigelse og dermed har tabt sagen paa alle punkter, maa sagsoegte tilpligtes at betale samtlige sagens omkostninger.

Forslag til afgoerelse

16 Paa grundlag af foranstaaende betragtninger skal jeg herefter foreslaa Domstolen

- at fastslaa, at Storhertugdoemmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 2 og 7 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, da det ikke i strid med direktivets artikel 7 har vedtaget og i sammenfattet form givet Kommissionen meddelelse om programmerne for formindskelse af forureningen hvad angaar de 99 farlige stoffer, som er naevnt i bilaget til den begrundede udtalelse, samt om resultaterne af deres gennemfoerelse

- at afvise paastanden om, at der fastslaas at vaere begaaet et traktatbrud ved, at der ikke er vedtaget og ikke i sammenfattet form givet meddelelse om programmerne samt om resultaterne af deres gennemfoerelse for saa vidt angaar andre farlige stoffer end de ovenfor naevnte 99 stoffer

- at tilpligte Storhertugdoemmet Luxembourg at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 129, s. 23.

(2) - EFT 1973 C 112, s. 1, hvor programmet er offentliggjort som bilag til erklaeringen af fra Raadet for De Europaeiske Faellesskaber og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet den 22.11.1973.

(3) - Se direktivets betragtninger og navnlig niende betragtning samt direktivets artikel 7, hvori disse betragtninger er omsat til normative bestemmelser.

(4) - Jf. direktivets artikel 7, stk. 3.

(5) - Jf. direktivets artikel 7, stk. 4 og 5.

(6) - Jf. direktivets artikel 7, stk. 7.

(7) - Ifoelge denne bestemmelse skulle Kommissionen forelaegge Raadet de foerste forslag om harmoniseringen af programmerne inden 27 maaneder efter direktivets meddelelse. Heraf maa udledes, at medlemsstaterne inden dette tidspunkt skulle have fremsendt programmerne til Kommissionen. Den frist, som er naevnt i bestemmelsen, er dog tilsyneladende ikke ufravigelig, men snarere vejledende, da Kommissionens forelaeggelse for Raadet er gjort afhaengig af en ubestemt betingelse (»saa vidt muligt«), og aabenbart afhaenger af, om medlemsstaterne har fremsendt programmerne.

(8) - Det synes dog at fremgaa af aabningsskrivelsen, at Storhertugdoemmet Luxembourg besvarede den foerste skrivelse den 31.1.1986. Det var imidlertid kun et delvis svar, som indeholdt oplysninger vedroerende programmerne om begraensningen af den forurening, som var foraarsaget af bly, zink, kobber og nikkel. Luxembourg har ikke under sagen anfoert noget herom.

(9) - Der er her navnlig tale om stoffer, for hvilke Raadet endnu ikke, selv om stofferne tilhoerer de grupper og familier af stoffer, der er opfoert paa liste I, har fastlagt de graensevaerdier, som staterne skal overholde ved fastsaettelse af emissionsnormerne. Ifoelge bestemmelserne i direktivets bilag skal disse stoffer derfor antages at vaere omfattet af liste II og dermed at vaere undergivet bestemmelserne i direktivets artikel 7.

(10) - Jf. dom af 14.7.1988, sag 298/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 4343, og af 1.7.1984, sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2793, praemis 2-10. Jeg skal navnlig bemaerke, at Domstolen i den sidste dom afviste sagen i det omfang, det foreholdte traktatbrud ifoelge aabningsskrivelsen udelukkende angik begraensningen af brugen af gelatine i bolsjer, hvorimod saavel den begrundede udtalelse som staevningen vedroerte sukkervarer som helhed, koedkonserves og is.

(11) - Det kan i den forbindelse ikke tillaegges nogen betydning, at Storhertugdoemmet Luxembourg ikke har rejst nogen formalitetsindsigelser paa dette punkt, men endog under sagen ved Domstolen har fremfoert en raekke grunde til stoette for sin opfattelse vedroerende realiteten. Kraenkelsen af dets ret til forsvar er imidlertid helt og holdent sket under den forudgaaende administrative procedure, hvis korrekte forloeb er en ufravigelig betingelse for, at proceduren for konstateringen af en medlemsstats traktatbrud er lovlig: se dommen i sagen Kommissionen mod Italien, som er naevnt i fodnote 10, navnlig praemis 7.

(12) - Direktivet indeholdt ikke i sig selv nogen bestemmelse om, at der skulle fremsendes oplysninger vedroerende dets gennemfoerelse, men foreskrev alene, at der i sammenfattet form skulle gives meddelelse om de vedtagne programmer og om resultaterne af disses gennemfoerelse. Forpligtelsen til at give de oplysninger, som Kommissionen gentagne gange udbad sig, beror derfor paa medlemsstaternes forpligtelse til at samarbejde med Faellesskabets institutioner. Se herom, hvad angaar et andet tilfaelde, hvor forpligtelsen til at give oplysninger om direktivets gennemfoerelse fremgaar direkte af dette, dom af 13.12.1991, sag C-69/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6011, praemis 11, 12 og 13).

(13) - Se navnlig tredje betragtning til direktivet. Disse to formaal forklarer ogsaa, hvorfor direktivet havde hjemmel i to forskellige traktatbestemmelser, nemlig artikel 100 og artikel 235, idet det blev udstedt paa et tidspunkt, da Faellesskabets institutioner ikke havde nogen udtrykkelig kompetence paa miljoeomraadet.

(14) - I handlingsprogrammet var navnlig fremhaevet noedvendigheden af at koordinere og harmonisere de nationale miljoepolitikker paa grundlag af et langfristet faelles koncept.

(15) - EFT L 222, s. 1.

(16) - I oevrigt har medlemsstaterne i en erklaering, som er indeholdt i direktivets bilag, hvad angaar udledningen af spildevand gennem roerledninger i aabent hav forpligtet sig til at fastsaette krav, der skal vaere mindst lige saa strenge som i direktivet.