Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 19. april 1994. - FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND MOD DELTA SCHIFFAHRTS- UND SPEDITIONSGESELLSCHAFT MBH. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: LANDGERICHT DUISBURG - TYSKLAND. - TRANSPORT AN INDRE VANDVEJE - FASTSAETTELSE AF TARIFFER - STATSLIG REGULERING. - SAG C-153/93.



Samling af Afgørelser 1994 side I-02517



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Mens baggrunden for Reiff-sagen (1) var den tariffastsaettelsesprocedure, der gaelder i Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til den tyske lov om godstransport ad landevej (Gueterkraftverkehrsgesetz, herefter benaevnt "GueKG"), drejer den foreliggende sag sig om den lovpligtige procedure for godkendelse af fragttariffer, der gaelder i henhold til den tyske lov om transport ad indre vandveje (Binnenschiffsverkehrsgesetz (2), herefter benaevnt "BSchVG").

2. I dommen i Reiff-sagen udtalte Domstolen, at en ordning som den, der er indfoert ved "GueKG", ikke giver grundlag for at antage, at der foreligger en aftale som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 85 (3), og ikke udgoer en delegation af offentlige myndigheders kompetence med hensyn til tariffastsaettelsen til private erhvervsdrivende (4).

3. Domstolen traf foelgende afgoerelse:

"Traktatens artikel 3, litra f), artikel 5, stk. 2, og artikel 85 er ikke til hinder for en offentlig regulering i en medlemsstat, hvorefter tariffer for godsfjerntransport ad landevej fastsaettes af tarifnaevn og faar bindende virkning for samtlige erhvervsdrivende, naar de er godkendt af det offentlige, saafremt medlemmerne af disse naevn ° selv om de er udnaevnt af offentlige myndigheder efter indstilling fra de beroerte erhvervsgrene ° ikke kan betragtes som disses repraesentanter med henblik paa at forhandle og indgaa en prisaftale, men er uafhaengige sagkyndige, der skal fastsaette tarifferne ud fra almene hensyn, og saafremt de offentlige myndigheder ikke giver afkald paa deres befoejelser, men navnlig overvaager, at naevnene fastsaetter tarifferne ud fra almene hensyn, og om noedvendigt selv traeffer afgoerelse i stedet for naevnene." (5)

4. Lad mig straks sige, at de faa, mindre forskelle, der kan konstateres mellem tariffastsaettelsesproceduren inden for godstransport ad landevej og den procedure, der gaelder med hensyn til godstransport ad indre vandveje, efter min opfattelse paa ingen maade er til hinder for, at der traeffes en tilsvarende afgoerelse i den foreliggende sag.

5. I oevrigt har den forelaeggende ret i denne sag ° paa et spoergsmaal om, hvorvidt den oenskede at traekke forelaeggelsen tilbage efter afsigelsen af dommen i Reiff-sagen ° fastholdt sin forelaeggelse, ikke paa grund af forskelle i problemstillingen i forbindelse med de to procedurer, men fordi retten er af den opfattelse, at der foreligger en konkurrencebegraensende aftale, og fordi den dermed ikke kan tilslutte sig afgoerelsen i Reiff-sagen (6).

6. Tariffastsaettelsen i medfoer af BSchVG, § 21, foerer saaledes efter den forelaeggende rets opfattelse til, at "staten rent faktisk afstaar fra sin kompetence til at fastsaette retsforskrifter", og at "forbundstransportministerens adgang til selv at fastsaette tarifferne, hvis almene hensyn kraever det, blot bliver en rent teoretisk mulighed" (7). Desuden fastsaettes tarifferne efter rettens opfattelse ikke af uafhaengige instanser.

7. Disse punkter har Domstolen imidlertid allerede taget stilling til.

8. Jeg vil i det foelgende ganske kort referere mit forslag til afgoerelse i Reiff-sagen og Domstolens dom i sagen, og jeg vil derefter omtale de faa saerlige omstaendigheder i den foreliggende sag. Disse saerlige omstaendigheder boer ° som allerede naevnt ° ikke foere til, at Domstolen traeffer en anden afgoerelse end i Reiff-sagen.

9. I mit forslag til afgoerelse i Reiff-sagen anfoerte jeg, at to forhold kunne tale for, at der forelaa en reel "kartel-risiko", nemlig dels tarifnaevnenes sammensaetning, og dels den omstaendighed, at en aftale mellem virksomheder, som ikke i sig selv er virksom, men skal godkendes, kan udgoere et kartel (8). Jeg naaede dog frem til, at en saadan risiko kan afvaerges, for det foerste hvis det kun er staten, der fastlaegger kriterierne for, hvilket indhold tarifnaevnenes afgoerelser skal have, og det er staten, der ° gennem en administrativ og judiciel kontrol ° soerger for, at kriterierne iagttages, og for det andet hvis staten bevarer sin kontrol paa alle stadier af proceduren (9).

10. Paa dette grundlag naaede jeg frem til, at tariffastsaettelsesproceduren paa intet tidspunkt havde mistet sin statslige karakter (10).

11. I dommen i Reiff-sagen udtales det for det foerste, at tarifnaevnene, der bestaar af uafhaengige tarifsagkyndige, som ikke er bundet af instrukser eller anvisninger, ikke kan betragtes som organer bestaaende af repraesentanter for virksomhederne i erhvervssektoren (11), og at tarifnaevnene ikke fastsaetter tarifferne under hensyn til transportvirksomhedernes interesser eller under hensyn til de interesser, der varetages af sammenslutningerne af transportvirksomhederne, men skal tage hensyn til en raekke andre interesser, der er angivet i loven. Tarifnaevnenes medlemmer er saaledes ikke repraesentanter for virksomhederne med henblik paa at indgaa en prisaftale (12).

12. I dommen udtales det for det andet, at de offentlige myndigheder ikke har delegeret deres kompetence med hensyn til tariffastsaettelsen til private erhvervsdrivende. Ved indfoerelsen af tariffastsaettelsesproceduren har man fra lovgivningsmyndighedens side oensket at tilgodese et alment hensyn, nemlig "... at sikre den bedst mulige transportservice", idet forbundsregeringen skal "tilstraebe en udligning af konkurrencevilkaarene for de forskellige transportformer og sikre en ud fra nationaloekonomiske betragtninger rimelig opgavefordeling mellem disse" (13). Desuden bevarer forbundstransportministeren kontrollen over den procedure, der skal foelges i tarifnaevnene, og ministeren kan ogsaa selv fastsaette tarifferne, hvis de tariffer, naevnene har fastsat, ikke stemmer overens med almene hensyn (14).

13. Jeg skal herefter gaa over til de nationale bestemmelser, den foreliggende sag drejer sig om.

14. I henhold til BSchVG fastsaettes priserne for transportydelser for gods ad indre vandveje af fragtnaevn (§ 21), der er sammensat af repraesentanter for henholdsvis skibsfarten og afskiberne. Repraesentanterne, der afgiver stemme gruppevis, udnaevnes af forbundstransportministeren efter indstilling fra de paagaeldende erhvervssammenslutninger (§ 25, stk. 1). De udvidede fragtnaevn ° som skal traeffe afgoerelse i tilfaelde, hvor der ikke opnaas enighed i fragtnaevnene ° bestaar af gruppen af repraesentanter for skibsfarten, henholdsvis afskiberne, en uafhaengig formand, der udnaevnes af ministeren, og to uafhaengige bisiddere, som udpeges af hver af de to grupper (§ 25, stk. 5). Medlemskab af fragtnaevnene og de udvidede fragtnaevn er tillidshverv, og medlemmerne er ikke bundet af instrukser eller anvisninger (§ 25, stk. 6).

15. Forbundstransportministeren foerer tilsyn med naevnene, og tarifferne skal godkendes af ministeren (§ 28, stk. 1). De godkendte tariffer faar bindende virkning, naar de fastlaegges i form af ministeriel bekendtgoerelse (§ 29, stk. 1).

16. Svarer den faktiske transportpris ikke til den godkendte tarif, opkraever vedkommende Wasser- und Schiffahrtsdirektion differencen paa Forbundsstatens vegne (§ 31, stk. 3).

17. De mindre forskelle, der kan konstateres mellem BSchVG og GueKG, kunne goere det naerliggende at antage, at der her er stoerre risiko for, at der bestaar et kartel. Jeg taenker her foerst og fremmest paa naevnsmedlemmernes stilling.

18. Jeg mener imidlertid, at denne risiko ° som det ogsaa er tilfaeldet inden for vejgodstransporten ° afvaerges ved, at staten i henhold til bestemmelserne spiller en saerlig rolle.

19. Jeg skal i det foelgende behandle de to punkter hver for sig.

20. Naevnsmedlemmerne, som udnaevnes af ministeren efter indstilling fra de paagaeldende erhvervssammenslutninger, omtales ganske vist ikke som "tarifsagkyndige" som i GueKG, men de er dog ikke bundet af instrukser eller anvisninger (BSchVG, § 25, stk. 6).

21. Ganske vist kan transportministeren ikke selv deltage i moederne eller lade sig repraesentere under moederne.

22. Naevnene kan dog ikke frit fastsaette tarifferne, men skal laegge de i loven angivne kriterier til grund. I BSchVG, § 21, stk. 2, bestemmes det saaledes:

"Transportvederlagene skal vaere i overensstemmelse med markedsforholdene og de oekonomiske forhold, der goer sig gaeldende for de erhvervsdrivende inden for skibsfart og flaadning; vederlagene kan vaere faste eller kan vaere mindste- eller stoerstevederlag. Ved fastsaettelsen af mindste- eller stoerstevederlag skal ubillig forfordeling af landbruget og mindre virksomheder samt af oekonomisk svagere og i transportmaessig henseende ugunstigt stillede egne undgaas."

23. Loven indeholder endvidere foelgende bestemmelser:

"Med det formaal at sikre den bedst mulige transportservice skal forbundsregeringen tilstraebe, at konkurrencevilkaarene for de forskellige transportformer udlignes, og at der skabes mulighed for en ud fra nationaloekonomiske betragtninger rimelig opgavefordeling gennem vederlag, der er i overensstemmelse med markedsforholdene, og gennem loyale konkurrenceforhold" (§ 33, stk. 1). "Forbundstransportministeren skal afstemme ydelserne og vederlagene for de forskellige transportformer, i det omfang det er paakraevet for at undgaa illoyal konkurrence" (§ 33, stk. 2).

24. Fragtnaevnene for transport ad indre vandveje skal traeffe afgoerelser i overensstemmelse med lovgivningens krav (§ 21). Hvis de fastsaetter tariffer i strid med disse kriterier og maalsaetninger, vil godkendelse blive naegtet.

25. Frem for alt vil forbundstransportministeren kunne fastsaette tarifferne i stedet for fragtnaevnene, naar det er paakraevet af almene hensyn ("wenn Gruende des allgemeinen Wohls es erfordern", jf. § 30) (15).

26. Heraf vil det vaere fremgaaet, at tariffastsaettelsen ikke maa tilgodese private interesser, men skal ske under iagttagelse af almene hensyn. Staten overvaager, gennem en administrativ og judiciel kontrol, at naevnene varetager almene hensyn, og staten bevarer desuden kontrollen paa alle stadier af tariffastsaettelsen.

27. I denne sammenhaeng foreligger der altsaa ikke ° som det var tilfaeldet i sagen BNIC mod Clair (dom af 30.1.1985) (16) ° et kartel, som de erhvervsdrivende frit har taget initiativet til, og som alene er udtryk for disses egne interesser.

28. Som jeg anfoerte i mit forslag til afgoerelse i Reiff-sagen, indebaerer en saadan tarifordning

"... ikke, at der sker en fastlaeggelse af en allerede indgaaet aftale mellem virksomheder. Den medfoerer ikke, at en aftale, som er indgaaet uden forvaltningsmyndighedernes medvirken, faar bindende virkning. Ordningen gaar derimod ud paa, at tariffer indfoeres, reguleres og foreskrives inden for rammerne af en statslig procedure. Til grund for proceduren ligger der saaledes klart en aktiv politik fra statens side og ikke kun et privat initiativ" (17).

29. Sammenfattende udleder jeg heraf, at det offentlige ° inden for en ordning for fastsaettelse af tariffer for godstransport som den, der er indfoert ved BSchVG ° ikke har delegeret sine befoejelser med hensyn til tariffastsaettelsen til private erhvervsdrivende.

30. Herefter foreslaar jeg, at Domstolen besvarer spoergsmaalet saaledes:

"EOEF-traktatens artikel 3, litra f), artikel 5 og artikel 85 er ikke til hinder for en offentlig regulering med hensyn til fastsaettelse af tariffer for godstransport ad indre vandveje, hvorefter kompetencen tillaegges tarifnaevn ° hvis medlemmer udnaevnes af det offentlige efter indstilling fra erhvervsorganisationerne inden for sektoren ° naar naevnenes afgoerelser skal traeffes efter kriterier, der er fastsat af det offentlige, saaledes at afgoerelserne, hvis kriterierne ikke er overholdt, ikke maa godkendes af det offentlige, men en forvaltningsafgoerelse kan saettes i stedet, og naevnenes afgoerelser under alle omstaendigheder kan efterproeves af domstolene gennem soegsmaal til proevelse af godkendelsesbeslutningen."

(*) Originalsprog: fransk.

(1) ° Dom af 17.11.1993, sag C-185/91, Sml. I, s. 5801.

(2) ° Som bekendtgjort den 8.1.1969 i BGBl. I, s. 65.

(3) ° Praemis 15 og 19.

(4) ° Praemis 20 og 23.

(5) ° Dommens konklusion.

(6) ° Jf. skrivelse af 30.12.1993.

(7) ° Sammesteds.

(8) ° Jf. punkt 82 og 84-104.

(9) ° Jf. punkt 105-129.

(10) ° Punkt 129.

(11) ° Praemis 17.

(12) ° Praemis 18 og 19.

(13) ° Praemis 21.

(14) ° Praemis 22.

(15) ° Min fremhaevelse. I denne forbindelse har den tyske regering naevnt fragterne for grustransporter fra Oberrhein, som er blevet fastsat direkte ved ministeriel bekendtgoerelse, efter at der i fragtnaevnet var blevet truffet en urimelig afgoerelse. Forbundsministeren har ogsaa tidligere fastlagt retningslinjer for naevnene, jf. saaledes en skrivelse af 26.4.1991, hvori naevnene blev opfordret til at udvise stoerre fleksibilitet (den tyske regerings indlaeg, punkt 21 og 23).

(16) ° Sag 123/83, Sml. s. 391.

(17) ° Punkt 126.