Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 13. juli 1989. - MARIO LOPES DA VEIGA MOD STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: RAAD VAN STATE - NEDERLANDENE. - ARBEJDSKRAFTENS FRIE BEVAEGELIGHED - MATROSER - TILTRAEDELSESAKTEN FOR SPANIEN OG PORTUGAL - OVERGANGSORDNING. - SAG 9/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 02989



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Nederlandenes Raad van State har forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af Traktaterne af 12 . juni 1985 ( herefter benaevnt "tiltraedelsesakten ") ( 1 ), for saa vidt angaar arbejdskraftens frie bevaegelighed .

2 . De faktiske omstaendigheder, som de fremgaar af forelaeggelseskendelsen, ser saaledes ud : Mário Lopes da Veiga, der er portugisisk statsborger, har siden 12 . marts 1974 vaeret ansat som matros paa skibe, der sejler under nederlandsk flag, og som administreres af rederiet Poseidon BV, Delfzijl, Nederlandene . Disse skibe anloeber nederlandske havne gennemsnitligt en eller to gange om maaneden . Den 31 . marts 1983 tilmeldte Lopes da Veiga sig folkeregistret i Haag . Han tilbringer sin fritid og sine ferier i Nederlandene . Det fremgaar af Kommissionens indlaeg, at der i hans loen indeholdes skat samt bidrag til den nederlandske socialsikringsordning ( 2 ). Den 12 . april 1983 ansoegte Lopes da Veiga om opholdstilladelse . Anmodningen blev afslaaet den 28 . august 1985 af politimesteren i Haag . Ved skrivelse af 21 . oktober 1985 indgav sagsoegeren en begaering om omgoerelse; begaeringen blev afslaaet den 17 . januar 1986 . Den 11 . februar s.aa . anlagde Lopes da Veiga ved Raad van State sag til proevelse af sidstnaevnte afgoerelse .

3 . De nederlandske lovbestemmelser om udlaendinge ( Vreemdelingenwet, Vreemdelingenbesluit, artikel 91, stk . 1 og 5 ) bestemmer, at udlaendinge, som er statsborgere i en stat, der er optaget som medlemsstat i Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, og over for hvilke der i tiltraedelsestraktaten eller i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil er fastsat en overgangsordning, kun betragtes som begunstiget EF-borger, saafremt det fremgaar af bestemmelserne i overgangsordningen . Det gaelder yderligere, at udlaendinge, som arbejder paa skibe, der sejler under nederlandsk flag, ikke har krav paa opholdsbevis, for saa vidt som tilstedevaerelsen paa et soegaaende nederlandsk skib ikke betragtes som ophold paa nederlandsk territorium i udlaendingelovens forstand . Saadanne personer kan tilbringe deres fritid og ferier i Nederlandene .

4 . Staatssecretaris van Justitie anfoerte for Raad van State dels, at Lopes da Veiga ikke udfoerte arbejde paa nederlandsk omraade, dels, at princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed ifoelge tiltraedelsestraktatens overgangsordning foerst gennemfoeres med virkning fra 1 . januar 1993 .

5 . Raad van State har forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal, idet det i det vaesentlige oenskes afgjort, dels om artiklerne 7 ff . i forordning nr . 1612/68 ( herefter benaevnt "forordningen ") ( 3 ) finder anvendelse over for en statsborger i en stat, som er optaget i Faellesskabet, der som loenmodtager ansat af en arbejdsgiver etableret i en medlemsstat arbejder paa et skib, der sejler under denne stats flag, uden at vaere indehaver af et opholdsbevis, dels om en saadan statsborger kan paaberaabe sig artikel 4 i direktiv 68/360 ( herefter benaevnt "direktivet ") ( 4 ).

6 . Efter min opfattelse bestaar det foerste spoergsmaal i virkeligheden af tre led : Giver tiltraedelsesaktens overgangsordning mulighed for at paaberaabe sig faellesskabslovgivningen om arbejdskraftens frie bevaegelighed i den i den foreliggende sag omhandlede situation? Maa en person, der som loenmodtager ansat af en arbejdsgiver etableret i en medlemsstat arbejder paa et soegaaende skib, der sejler under denne stats flag, anses for at arbejde paa en medlemsstats omraade? Og, endelig, hvilken betydning har det i en saadan situation, at den paagaeldende ikke er i besiddelse af et opholdsbevis udstedt af den naevnte stats kompetente myndighed? Jeg skal herefter behandle disse tre led ét for ét .

7 . Det foerste af disse tre spoergsmaal kan uden vanskelighed besvares paa grundlag af den i tiltraedelsesakten fastsatte overgangsordning . Artikel 215 bestemmer nemlig, at EOEF-Traktatens artikel 48, for saa vidt angaar arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Portugal og de oevrige medlemsstater kun gaelder med forbehold af bestemmelserne i artiklerne 216-219 . Ifoelge artikel 216, stk . 1, finder forordningens artikler 1-6 foerst anvendelse over for portugisiske statsborgere i de oevrige medlemsstater fra den 1 . januar 1993 . Det kan heraf modsaetningsvis udledes, at forordningens artikler 7 ff ., som ikke er omfattet af tiltraedelsesaktens artikel 216, stk . 1, finder anvendelse fra tiltraedelsesaktens ikrafttraeden den 1 . januar 1986 . En saadan fortolkning stoettes af det forhold, at tiltraedelsesaktens artikel 217 indeholder saerlige bestemmelser vedroerende anvendelsen indtil den 31 . december 1990 af forordningens artikel 11, hvorfor det noedvendigvis maa antages, at artiklerne 7 ff . allerede nu finder anvendelse .

8 . Domstolen er allerede gaaet ind for denne argumentation . I Domstolens dom af 30 . maj 1989, Kommissionen mod Den Hellenske Republik, som vedroerte lignende bestemmelser i akten vedroerende vilkaarene for Den Hellenske Republiks tiltraedelse og tilpasningerne af Traktaterne ( 5 ), udtalte Domstolen, at

"selv om anvendelsen af artiklerne 1-6 og 13-23 i Raadets forordning nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 ..., som praeciserer de rettigheder, der garanteres af Traktatens artikler 48 og 49, ved overgangsordningen suspenderes ..., er anvendelsen af de sidstnaevnte bestemmelser ikke suspenderet med hensyn til bl.a . arbejdstagere fra andre medlemsstater, som allerede lovligt var beskaeftiget i Den Hellenske Republik foer den 1 . januar 1981, og som fortsat har vaeret beskaeftiget dér efter denne dato, eller arbejdstagere, som blev lovligt beskaeftiget for foerste gang i Den Hellenske Republik efter denne dato ."

Herefter fastslog Domstolen :

"Disse arbejdstagere var saaledes fra 1 . januar 1981 omfattet af artikel 9 i forordning nr . 1612/68 ..." ( 6 ).

9 . Det skal tilfoejes, at Domstolen allerede i Peskeloglou-dommen, der ogsaa vedroerte tiltraedelsesakten for Den Hellenske Republik, fastslog, at bestemmelsen om at suspendere en raekke af forordningens artikler maa betragtes som en fravigelse af princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed, hvorfor bestemmelsen maa fortolkes indskraenkende .

10 . Som Kommissionen har anfoert ( 7 ) er formaalet, "ratio legis", med overgangsordningen at undgaa pludselige forstyrrelser paa de gamle medlemsstaters arbejdsmarked som foelge af en voldsom tilgang af arbejdskraft i forbindelse med optagelsen af en ny medlemsstat . Den midlertidige ophaevelse af forordningens artikler 1-6 vedroerer saaledes bestemmelserne i afsnit I under overskriften "Adgang til beskaeftigelse"; den kan ikke udvides til ogsaa at omfatte afsnit II "Udoevelse af beskaeftigelse og ligestilling ". Arbejdstagere, der er statsborgere i en ny medlemsstat, og som allerede har arbejde paa en EOEF-medlemsstats territorium maa umiddelbart ved tiltraedelsesaktens ikrafttraeden kunne paaberaabe sig de i Traktaten sikrede frihedsrettigheder .

11 . Det andet led af det foerste spoergsmaal goer det noedvendigt at praecisere begrebet arbejdstager paa en medlemsstats omraade, jfr . forordningens artikler 7, 8 og 9 . Det er unoedvendigt at tilfoeje, at ifoelge Domstolens faste praksis maa begrebet "arbejdstager" i denne sammenhaeng tillaegges en faellesskabsretlig betydning . ( 8 )

12 . Saaledes fastslog Domstolen i Kempf-dommen ( 9 ):

"Ifoelge Domstolen faste praksis er arbejdskraftens frie bevaegelighed et af Faellesskabets grundlaeggende principper . Der skal derfor anlaegges en udvidende fortolkning af bestemmelserne til gennemfoerelse af denne grundlaeggende frihed og navnlig af begreberne 'arbejdstager' og 'loennet beskaeftigelse' , som afgraenser anvendelsesomraadet, hvorimod undtagelser fra og fravigelser af princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed skal fortolkes restriktivt ."

13 . Domstolen har allerede tidligere maattet tage stilling til udoevelsen af erhvervsmaessig beskaeftigelse uden for Faellesskabets omraade . I Walrave/Koch-dommen ( 10 ) udtalte Domstolen saaledes :

"Da forbuddet mod forskelsbehandling er ufravigeligt, gaelder det for bedoemmelsen af ethvert retsforhold, for saa vidt dette, enten paa grund af stedet for dets stiftelse eller paa grund af stedet for dets virkninger, kan stedfaestes til Faellesskabets territorium ." ( 11 )

Som Domstolen vil huske, drejede det sig om en bestemmelse i Union Cycliste Internationales reglement, og den nationale ret havde rejst spoergsmaalet, om det var af betydning, om sportskampen finder sted paa Faellesskabets omraade eller ej .

14 . Domstolen bekraeftede denne praksis i Prodest-dommen ( 12 ), idet den fastslog, at

"den omstaendighed, at virksomheden midlertidigt udoeves uden for Faellesskabets omraade, ikke er tilstraekkelig til at udelukke, at ovennaevnte princip finder anvendelse, saafremt arbejdsforholdet dog har en tilstraekkelig snaever forbindelse med Faellesskabets omraade ."

Domstolen tilfoejede, at der er

"tale om en saadan forbindelse under hensyn til, at den paagaeldende arbejdstager, der er statsborger inden for Faellesskabet, dels er ansat i en virksomhed i en anden medlemsstat og foelgelig er omfattet af den sociale sikringsordning i den paagaeldende stat, dels fortsat udoever virksomhed for den paagaeldende faellesskabsvirksomheds regning ogsaa under udstationeringen i tredjelandet ." ( 13 )

15 . Med hensyn til social sikring fastslog Domstolen i Bozzone-dommen ( 14 ) vedroerende et belgisk socialsikringsorgans afgoerelse om ikke at tage hensyn til forsikringsperioder, som en italiensk arbejdstager havde tilbagelagt i tidligere Belgisk Kongo, at faellesskabsretten - som foelge af retsforholdet mellem arbejdstageren og den paagaeldende medlemsstats socialsikringsorgan - skal finde anvendelse, selv om den loennede beskaeftigelse, som dannede grundlag for dette retsforhold, var blevet udoevet uden for Faellesskabet . Ifoelge generaladvokat Capotortis forslag til afgoerelse i samme sag ( 15 ) maa den afgoerende vaegt ikke laegges paa kriteriet stedet, hvor beskaeftigelsen har vaeret udoevet, men paa den tilknytning, som arbejdstageren har til en medlemsstats socialsikringsinstitution .

16 . Det bemaerkes i oevrigt, at forordning nr . 1408/71 indeholder saerlige bestemmelser vedroerende den sociallovgivning, der finder anvendelse paa en person, som udoever erhvervsmaessig beskaeftigelse paa et skib, der sejler under en medlemsstats flag (( artikel 13, stk . 2, litra c ), og artikel 14, litra b ) )). Socialsikringslovgivningen finder saaledes noedvendigvis anvendelse paa arbejdstagere paa soegaaende skibe, der sejler under en medlemsstats flag .

17 . For saa vidt angaar den foreliggende sag, har jeg allerede anfoert, at Lopes da Veiga var beskaeftiget af en virksomhed etableret i Nederlandene, at han betalte socialsikringsbidrag i denne stat, hvor han ogsaa var indkomstskattepligtig, og, endelig, at han havde tilmeldt sig folkeregistret i Haag . Efter min opfattelse udgoer disse forhold en tilstraekkelig tilknytning til en medlemsstats omraade, hvorfor det er uden betydning, at beskaeftigelsen udoeves paa aabent hav, dvs . uden for Faellesskabets omraade .

18 . Som Nederlandene at haevde, at udoevelsen af beskaeftigelse paa et skib paa aabent hav ikke giver mulighed for at paaberaabe sig det i Traktatens artikel 48 fastsatte princip og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil, er yderligere helt uafhaengigt af det forhold, at tiltraedelsesakten indeholder saerlige overgangsbestemmelser, og ville indebaere, at ikke blot den her omhandlede portugisiske statsborger, men alle EF-borgerne ville blive afskaaret fra at paaberaabe sig de frihedsrettigheder, der paa dette omraade er sikret i Traktaten . Saafremt det antages, at den paagaeldende beskaeftigelse ikke har tilknytning til nederlandsk omraade, ses det vanskeligt, hvilket andet omraade beskaeftigelsen har tilknytning til .

19 . Det er rigtigt, at generaladvokat Mischo i forslag til afgoerelse i sag 3/87 ( 16 ) rejste spoergsmaalet, om

"en arbejdstager, som i en medlemsstat paamoenstres paa et fiskerfartoej registreret i en anden medlemsstat med henblik paa fiskeri paa aabent hav har uden for sidstnaevnte medlemsstats fiskerizone paa 12 soemil uden nogensinde at gaa i land, som ikke er tilsluttet socialsikringsordningen i denne stat, som afloennes i sit hjemlands valuta, og som ved fisketogtets afslutning vender direkte hjem til en havn i sit eget land, i realiteten udnytter retten til fri bevaegelighed paa en anden medlemsstats omraade ... eller retten til at tage ophold i en anden medlemsstat for her at udoeve en beskaeftigelse" ( 17 ).

Det kan imidlertid fastslaas, at de faktiske omstaendigheder i forbindelse med den foreliggende sag adskiller sig radikalt fra de faktiske omstaendigheder i den af Mischo naevnte situation .

20 . Det skal endelig tilfoejes, at selve soetransportomraadet er omfattet af Traktatens artikler 48-51, jfr . Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Den Franske Republik ( 18 ).

21 . Jeg skal ikke beskaeftige mig saa laenge med tredje led af det foerste spoergsmaal vedroerende det manglende opholdsbevis . Ifoelge Domstolens faste praksis er udstedelsen af et saadant opholdsbevis nemlig af rent konstaterende karakter . I Royer-dommen fastslog Domstolen, at en medlemsstats statsborgeres ret til at rejse ind paa en anden medlemsstats omraade og opholde sig dér i de af Traktaten hjemlede oejemed

"er erhvervet uafhaengigt af, om medlemsstatens kompetente myndighed har udstedt en opholdstilladelse",

og Domstolen tilfoejede, at

"denne tilladelse skal saaledes ikke betragtes som en retsakt, der skaber rettigheder, men som en retsakt, der fra en medlemsstats side er bestemt til at fastslaa den individuelle stilling for en statsborger i en anden medlemsstat i forhold til faellesskabsrettens bestemmelser ." ( 19 )

22 . Efter min opfattelse boer det foerste praejudicielle spoergsmaal herefter besvares bekraeftende .

23 . Det andet praejudicille spoergsmaal vedroerer anvendelsen af artikel 4 i direktiv 68/360 . Tiltraedelsesaktens artikel 218 bestemmer nemlig : "I det omfang, hvor visse bestemmelser i direktiv 68/360/EOEF ... er uadskillelige fra de bestemmelser i forordning ( EOEF ) nr . 1612/68, hvis anvendelse er udsat i medfoer af artikel 216, kan Republikken Portugal paa den ene side og de oevrige medlemsstater paa den anden side fravige disse bestemmelser i det omfang, det er noedvendigt for anvendelsen af de undtagelsesbestemmelser, der i artikel 216 er fastsat for naevnte forordning ...". Som allerede naevnt suspenderer artikel 216 imidlertid anvendelsen af forordningens afsnit I "Adgang til beskaeftigelse", men ikke afsnit II "Udoevelse af beskaeftigelse og ligestilling", med forbehold af de saerlige bestemmelser i forordningens artikel 11, som er uden interesse i den foreliggende sag . Det skal derfor undersoeges, om direktivets artikel 4, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at udstede opholdsbevis til personer, der er omfattet af forordningen ( direktivets artikler 1 og 4 ) paavirkes af den midlertidige ophaevelse af forordningens afsnit I .

24 . Jeg mener i denne forbindelse, at udstedelsen af opholdsbevis i lige saa hoej grad er en bekraeftelse af retten til at rejse ind paa en medlemsstats omraade for dér at udoeve loennet beskaeftigelse ( forordningens afsnit I ) som af retten til at tage ophold paa denne stats omraade med henblik paa fortsat beskaeftigelse dér ( forordningens afsnit II ). Derfor vedroerer direktivets artikel 4 saavel forordningens afsnit I som forordningens afsnit II . Da tiltraedelsesaktens overgangsordning ikke omfatter sidstnaevnte afsnit, maa direktivets artikel 4 kunne paaberaabes af de statsborgere, som dette afsnit finder anvendelse paa, jfr . direktivets artikel 1 .

25 . For en ordens skyld skal jeg erindre om, at Domstolen allerede for laenge siden har fastslaaet, at direktivets artikel 4 er umiddelbart anvendelig ( 20 ).

26 . Jeg mener, at det andet spoergsmaal boer besvares ud fra disse betragtninger .

27 . Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen besvarer de forelagte spoergsmaal saaledes :

"1 ) Artikel 216, stk . 1, og artikel 218 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af Traktaterne skal fortolkes saaledes, at artiklerne 7-12 i Raadets forordning nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, med forbehold af de midlertidige betingelser for anvendelsen af artikel 11, jfr . aktens artikel 217, kan paaberaabes af en portugisisk statsborger, der som loenmodtager arbejder for en arbejdsgiver etableret i en medlemsstat paa et skib, der sejler under denne stats flag, selv om han ikke er i besiddelse af opholdsbevis udstedt af denne medlemsstats kompetente myndighed .

2 ) Den under 1 ) naevnte statsborger kan paaberaabe sig artikel 4 i direktiv 68/360/EOEF af 15 . oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer.e"

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) EFT L 302 af 15.11.1985, s . 23 .

( 2 ) Kommissionens indlaeg, s . 2 i den franske oversaettelse .

( 3 ) Forordning af 15 . oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet ( EFT 1968 II, s . 467 ).

( 4 ) Direktiv af 15 . oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer ( EFT 1968 II, s . 477 ).

( 5 ) EFT L 291 af 19.11.1979, s . 17 .

( 6 ) 305/87, ovennaevnt, praemis 16 .

( 7 ) Paa side 10 i den franske oversaettelse .

( 8 ) Dom af 23 . marts 1982, Levin, 53/81, Sml . s . 1035; dom af 11 . juli 1985, Foreningen af Arbejdsledere i Danmark, 105/84, Sml . s . 2639; dom af 3 . juli 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Sml . s . 2121, praemis 16 .

( 9 ) Dom af 3 . juni 1986, 139/85, Sml . s . 1741, praemis 13 .

( 10 ) Dom af 12 . december 1974, 36/74, Sml . s . 1405 .

( 11 ) Praemis 28 .

( 12 ) Dom af 12 . juli 1984, 237/83, Sml . s . 3153 .

( 13 ) Praemis 6 og 7 .

( 14 ) Dom af 31 . marts 1977, 87/76, Sml . s . 687, praemis 21 .

( 15 ) Sml . 1977, s . 706 .

( 16 ) The Queen mod Ministry of Agriculture, Fisheries and Food og Agegate Limited, endnu ikke trykt i Domssamlingen .

( 17 ) Praemis 60 .

( 18 ) Dom af 4 . april 1974, 167/73, Sml . s . 359, praemis 32 og 33 .

( 19 ) Dom af 8 . april 1976, 48/75, Sml . s . 497, praemis 32 og 33, dom af 14 . juli 1977, Sagulo, 8/77, Sml . s . 1495, praemis 4, og dom af 3 . juli 1980, Pieck, 157/79, Sml . s . 2171, praemis 8 .

( 20 ) Dommene i ovennaevnte sager 48/75, 8/77 og 157/79 .