Sag T-483/13

(offentliggørelse i uddrag)

Athanassios Oikonomopoulos

mod

Europa-Kommissionen

»Ansvar uden for kontraktforhold — skader forårsaget af Kommissionen i forbindelse med en af OLAF foretaget undersøgelse og skader forårsaget af OLAF — erstatningssøgsmål — påstand om, at det fastslås, at nogle af OLAF’s handlinger og foranstaltninger juridisk anses for nulliteter og udgør utilladelige beviser for de nationale myndigheder — antagelse til realitetsbehandling — magtfordrejning — behandling af personoplysninger — ret til forsvar«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 20. juli 2016

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – undersøgelser – adgang til sagsakterne og til den endelige rapport – forpligtelse til at give en person, der er berørt af en ekstern undersøgelse, aktindsigt i dokumenter, der er genstand for undersøgelsen – foreligger ikke

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – beføjelser – undersøgelser – kompetence til at gennemføre en undersøgelse af udførelsen af en kontrakt indgået med henblik på gennemførelse af et rammeprogram

Erstatningssøgsmål – Unionens retsinstansers kompetence – grænser – kompetence til at træffe afgørelse om, at bevismateriale udgør utilladelige beviser ved de nationale domstole i forbindelse med en sag vedrørende en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – ikke omfattet

Erstatningssøgsmålet er et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er underkastet betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål. For så vidt angår en påstand om, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) handlinger og foranstaltninger juridisk bør anses for nulliteter, svarer i realiteten til, at Unionens retsinstanser anmodes om både at ugyldiggøre OLAF’s handlinger og foranstaltninger og om at fastslå, at de ikke har haft nogen retsvirkning. Dette går videre end blot en konstatering af retsstridige forhold, som Unionens retsinstanser vil kunne foranlediges til at foretage inden for rammerne af et erstatningssøgsmål. Denne afvisning udgør ikke en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og heller ikke af princippet om god retspleje eller af procesøkonomiske hensyn. Domstolskontrollen med overholdelsen af Unionens retsorden sikres af Domstolen og af medlemsstaternes domstole, således som det fremgår af artikel 19, stk. 1, TEU. Med henblik herpå er der dels ved EUF-traktatens artikel 263 og 277, dels ved samme traktats artikel 267 oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som har til formål at sikre kontrollen med lovligheden af Unionens retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Unionens retsinstanser. De afgørelser, som de nationale myndigheder træffer på grundlag af oplysninger, som de har fået tilsendt fra OLAF, skal dog kunne indbringes for de nationale retsinstanser, som så kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om den fortolkning af bestemmelser i EU-retten, som de skønner nødvendig med henblik på afsigelsen af deres domme. Det følger heraf, at den omstændighed alene, at en påstand afvises, ikke er tilstrækkeligt til at godtgøre en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og heller ikke af princippet om god retspleje eller af procesøkonomiske hensyn. (jf. præmis 26, 27, 29 og 31)

De nationale myndigheders opfølgning på de oplysninger, som de har fået tilsendt fra Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), henhører under myndighedernes eget og fulde ansvar, og at det påhviler disse myndigheder selv at undersøge, om sådanne oplysninger berettiger til eller kræver, at der iværksættes strafferetlig forfølgning. Følgelig bør der på nationalt plan sikres domstolsbeskyttelse mod en sådan forfølgning med alle de garantier, der er fastsat i national ret, herunder de garantier, der følger af de grundlæggende rettigheder, og mulighed for i henhold til artikel 267 TEUF at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål. De nationale myndigheder, såfremt de beslutter at indlede en undersøgelse, vurderer, hvilke konsekvenser der skal drages af eventuelle ulovligheder begået af OLAF, og denne vurdering kan bestrides for de nationale retter. Såfremt der ikke iværksættes en strafferetlig forfølgning, eller såfremt en sådan forfølgning resulterer i en frifindelse, kan alene anlæggelse af et erstatningssøgsmål ved Unionens retsinstanser sikre beskyttelse af den berørte persons interesser og gøre det muligt for denne at opnå erstatning for enhver skade, som denne har lidt som følge af OLAF’s ulovlige adfærd. Det skal i denne henseende konstateres, at en afgørelse fra Unionens retsinstanser, hvori de afviser de beviser, der er blevet forelagt for de nationale retslige myndigheder, tydeligvis ligger uden for Unionens retsinstansers kompetence. Unionens retsinstanser har således ikke kompetence til at træffe afgørelse om, at oplysninger om sagsøgeren og alle relevante beviser, der er fremsendt til de nationale myndigheder, udgør utilladelige beviser ved de nationale domstole. (jf. præmis 33 og 34)

Et erstatningssøgsmål med påstand om erstatning af en skade, der angiveligt er lidt som følge af den omstændighed, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) har fremsendt en undersøgelsesrapport vedrørende sagsøgeren til de nationale myndigheder, kan ikke antages at være anlagt for tidligt som følge af den omstændighed, at en national retssag stadig verserer, idet de eventuelle resultater heraf ikke kan påvirke sagen for Unionens retsinstanser. Det drejer sig nemlig i denne sag ikke om at klarlægge, om sagsøgeren har begået uregelmæssigheder eller svindel, men om at undersøge, hvorledes OLAF har gennemført og afsluttet en undersøgelse, som betegner denne med navns nævnelse, og eventuelt pålægger denne ansvar for uregelmæssighederne, samt hvilken adfærd Kommissionen har udvist i forbindelse med denne undersøgelse. Hvis sagsøgeren af de nationale retslige myndigheder anses for at være ikke skyldig, vil dette heller ikke nødvendigvis erstatte den eventuelle skade, som denne alligevel måtte have lidt. (jf. præmis 37)

Bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger er retsregler, der har til formål at give rettigheder til de registrerede, der er omfattet af personoplysninger, som EU-institutionerne og -organerne er i besiddelse af. Selve formålet med disse regler er netop at beskytte sådanne registrerede mod en eventuel ulovlig behandling af deres personoplysninger. I denne henseende må det for så vidt angår Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) videregivelse af en undersøgelsesrapport, der indeholder oplysninger om en fysisk person, til de nationale myndigheder lægges til grund, at disse oplysninger er »personoplysninger«, og at der har fundet en »behandling« af disse oplysninger sted i henhold til artikel 2, litra b), i forordning 45/2001 af OLAF. (jf. præmis 51 og 53)

På området for Unionens erstatningsansvar uden for kontraktforhold, når der er sket tilsidesættelse af artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger, eftersom anmeldelsen af oplysningerne er sket efter, at de er blevet behandlet, skal det konstateres, at den omhandlede institution har tilsidesat en retsregel, der har til formål at indrømme registrerede omfattet af de personoplysninger, som EU-institutionerne og -organerne er i besiddelse af, rettigheder. Spørgsmålet er dog, om en sådan tilsidesættelse kan anses for at være tilstrækkeligt kvalificeret. Det er i denne forbindelse vigtigt dels at fremhæve, at den databeskyttelsesansvarlige i henhold til forordning nr. 45/2001 har til opgave at sikre, at behandlingen af personoplysninger ikke berører de registreredes rettigheder og frihedsrettigheder. Den databeskyttelsesansvarlige har i denne forbindelse bl.a. til opgave at advare den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse om en databehandling, der kan udgøre en risiko i henhold til artikel 27 i forordning nr. 45/2001. Det følger heraf, at hvis den databeskyttelsesansvarlige ikke er blevet underrettet om en databehandling, så kan han ikke selv informere denne tilsynsførende, og han kan således ikke effektivt udføre den vigtige tilsynsopgave, som EU-lovgiver har tildelt ham. For det andet gælder bestemmelserne i forordning nr. 45/2001, som det fremgår af 14. betragtning hertil, for enhver form for behandling af personoplysninger, der finder sted i alle institutionerne. EU-institutionerne og -organerne har således ikke nogen skønsmargen i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 45/2001. Henset til disse ting – den databeskyttelsesansvarliges vigtige tilsynsopgave og den omstændighed, at EU-institutionerne og -organerne ikke har nogen form for skønsmargen – må det fastslås, at en simpel overtrædelse af artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 45/2001 er tilstrækkelig til at godtgøre eksistensen af en tilstrækkeligt karakteriseret retsregel, der har til formål at indrømme borgerne rettigheder. (jf. præmis 100-102)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 140-142)

Det fremgår af bestemmelserne i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), at OLAF er blevet indrømmet en omfattende kompetence i forbindelse med bekæmpelse af svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser. For at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, der er sikret ved artikel 325 TEUF, er det vigtigt, at den afskrækkende virkning og bekæmpelsen af svig og andre uregelmæssigheder finder sted på alle niveauer og i forbindelse med alle aktiviteter, inden for hvilke disse interesser kan blive berørt af sådanne fænomener. Kommissionen har med henblik på en bedre opfyldelse af dette mål bestemt, at OLAF udøver Kommissionens beføjelser angående eksterne administrative undersøgelser. Det er ligeledes i denne retning og rent konkret, at artikel 20 i forordning nr. 2321/2002 om deltagelsesregler for virksomheder, forskningscentre og universiteter og regler for formidling af forskningsresultater gældende under gennemførelsen af Det Europæiske Fællesskabs sjette rammeprogram (2002-2006), bestemmer, at Kommissionen sikrer, at Unionens finansielle interesser beskyttes ved effektiv kontrol i overensstemmelse med forordning nr. 1073/1999. Sidstnævnte forordning bestemmer netop, at OLAF har de beføjelser, som Kommissionen har indrømmet det med forordning nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder, til at gennemføre kontrol og inspektioner på stedet i medlemsstaterne. Det ser således ud til at eksistensen af et kontraktforhold mellem Unionen og juridiske eller fysiske personer, der er mistænkt for at udføre ulovlige aktiviteter, ikke har nogen indflydelse på OLAF’s undersøgelsesbeføjelser. OLAF kan gennemføre undersøgelser af disse personer, hvis de er under mistanke om svig eller ulovlige aktiviteter, uanset om der er indgået en kontrakt mellem ovennævnte parter. Der kan i denne forbindelse ikke sættes spørgsmålstegn ved OLAF’s uafhængighed ved henvisning til en interessekonflikt i Kommissionen, når denne har indgået en kontrakt på Unionens vegne. I 12. betragtning til forordning nr. 1073/1999 understreges således behovet for at sikre OLAF’s uafhængighed i forbindelse med udførelsen af de opgaver, det pålægges med den pågældende forordning, idet dets direktør bør have mulighed for at indlede en undersøgelse på eget initiativ. Nævnte betragtning gennemføres med samme forordnings artikel 12, stk. 3. (jf. præmis 144-147 og 149)

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) direktør kan ikke beslutte at indlede en undersøgelse, og de institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, kan ikke anmode om, at der indledes en sådan undersøgelse, hvis der ikke foreligger en tilstrækkelig alvorlig mistanke om svig, korruption eller anden ulovlig virksomhed, der kan skade Unionens finansielle interesser. (jf. præmis 175)

I modsætning til det, der fremgår af artikel 4 i forordning nr. 1073/1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) vedrørende interne undersøgelser, findes der rent bogstaveligt ingen bestemmelser, der udtrykkeligt tillader OLAF at anmode om mundtlige oplysninger i forbindelse med eksterne undersøgelser. Manglende specifikke bestemmelser herom kan dog ikke fortolkes således, at der findes et forbud mod, at OLAF gennemfører samtaler i forbindelse med eksterne undersøgelser. Beføjelsen til at foretage kontrol og inspektioner på stedet indebærer således unægteligt en beføjelse til at gennemføre samtaler med de personer, der er berørt af denne kontrol og inspektion. Desuden er de samtaler, som OLAF gennemfører, ikke bindende, og de berørte personer har ret til at nægte at deltage i dem eller at besvare visse spørgsmål. Derudover skal det bemærkes, at det fremgår af artikel 7 i forordning nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder, sammenholdt med artikel 2 i forordning nr. 1073/1999, at OLAF på samme vilkår som de nationale administrative inspektører og under overholdelse af national ret har adgang til alle oplysninger og dokumentation om de pågældende transaktioner, som er nødvendige for, at kontrollen og inspektionen på stedet kan forløbe bedst muligt. (jf. præmis 188-190)

Ingen bestemmelser i forordning nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder eller i øvrigt i andre forordninger til hinder for, at Kommissionen eller som i den foreliggende sag Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) kan foretage en kontrol og inspektion på stedet hos en underleverandør uden på forhånd at have foretaget en kontrol og inspektion på stedet hos den økonomiske aktør, der er mistænkt for svig. OLAF kan, i det omfang det er strengt nødvendigt for at fastslå en uregelmæssighed, foretage kontrol og inspektion på stedet hos andre berørte økonomiske beslutningstagere. Hvad angår den omstændighed, at det blev valgt at foretage kontrollen hos denne aktør forud for kontrollen hos den økonomiske aktør, der er mistænkt for svig, kan den begrundes i behovet for at bevare et overraskelsesmoment. Såfremt den udførte kontrol er i overensstemmelse med forordning nr. 2185/96 er det under alle omstændigheder udelukkende op til Kommissionen og OLAF at vælge den rækkefølge, i hvilken kontrollen skal foretages. (jf. præmis 197 og 199)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 213-215)

I henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser kan forældelsesfristen for retsforfølgning kun afbrydes af en handling, som den pågældende gøres bekendt med. Når den pågældende ved en skrivelse er blevet gjort bekendt med, at han anses for en person, der er berørt af en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), og han har kontakt til repræsentanter for OLAF, skal skrivelsen anses for at have afbrudt forældelsesfristen, og bevirket, at en ny forældelsesfrist på fire år begyndte at løbe på datoen for den pågældende skrivelse. (jf. præmis 217)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 219)

Ingen lovgivning indeholder en forpligtelse til at informere de berørte personer i forbindelse med Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) eksterne undersøgelser. Hvad angår derimod de interne undersøgelser bestemmer artikel 4 i Kommissionens afgørelse 1999/396 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser, at den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen med undtagelse af tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse. Overholdelse af retten til forsvar er tilstrækkeligt sikret i forbindelse med OLAF’s interne undersøgelser, hvis OLAF har overholdt artikel 4 i afgørelse 1999/396, idet det samme gælder OLAF’s eksterne undersøgelser. Overholdelsen af retten til forsvar er således tilstrækkeligt sikret i forbindelse med en sådan undersøgelse, hvis den pågældende, som det fremgår af artikel 4 i afgørelse 1999/396, hurtigt informeres om muligheden for, at han personligt er inddraget i svig, korruption eller ulovlige aktiviteter, der vil kunne skade Unionens interesser, når det ikke risikerer at skade efterforskningen. (jf. præmis 229-231)