FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. WATHELET

fremsat den 29. november 2017 ( 1 )

Sag C-518/16

»ZPT« AD

mod

Narodno sabranie na Republika Bulgaria,

Varhoven administrativen sad,

Natsionalna agentsia za prihodite

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien))

»Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – forordning (EF) nr. 1998/2006 – de minimis-støtte – artikel 1, stk. 1, litra d) – støtte i form af en skattelettelse – investering i fremstilling af produkter bestemt til eksport – national lovgivning, der udelukker investering i fremstilling af produkter bestemt til eksport fra skattelettelsen – artikel 35 TEUF«

I. Indledning

1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse, som blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. oktober 2016 af Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien), vedrører fortolkningen af artikel 35 TEUF og artikel 1, stk. 1, litra d), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 ( 2 ) og 88 ( 3 ) på de minimis-støtte ( 4 ) og gyldigheden af sidstnævnte bestemmelse i forhold til artikel 35 TEUF.

2. Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »ZPT« AD (herefter »sagsøgeren«) og Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Republikken Bulgariens parlament), Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien) og Natsionalna agentsia za prihodite (Det Nationale Agentur for Indtægter, Bulgarien) (herefter under ét »de sagsøgte«) om en skattekontrolafgørelse, som var blevet sendt til sagsøgeren for regnskabsåret 2008.

3. I sin stævning har sagsøgeren nedlagt påstand om, at den forelæggende ret tilpligter de sagsøgte solidarisk at betale erstatning for den økonomiske skade, sagsøgeren angiveligt har lidt som følge af de sagsøgtes overtrædelser af EU-retten, navnlig bestemmelserne i forordning nr. 1998/2006.

4. Efter Domstolens anmodning afgrænses dette forslag til afgørelse til den forelæggende rets spørgsmål ( 5 ) om, hvorvidt artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 er gyldig i forhold til artikel 35 TEUF.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

5. Artikel 34 TEUF bestemmer: »Kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.«

6. Artikel 35 TEUF bestemmer: »Kvantitative udførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.«

7. Artikel 36 TEUF bestemmer: »Bestemmelserne i artikel 34 og 35 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.«

8. Under overskriften »De minimis« bestemmes følgende i artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 af 7. maj 1998 om anvendelse af artikel [107 og 108 TEUF] på visse former for horisontal statsstøtte ( 6 ): »Kommissionen kan ved en forordning udstedt i overensstemmelse med proceduren i denne forordnings artikel 8 beslutte, at en støttetildeling på baggrund af det indre markeds udvikling og funktion ikke opfylder alle kriterierne i artikel [107, stk. 1, TEUF] og derfor er fritaget for underretningspligten i artikel [108, stk. 3, TEUF], hvis støtten til en enkelt virksomhed i en given periode ikke overstiger et bestemt fast beløb.«

9. Første betragtning til forordning nr. 1998/2006 lyder: »I henhold til forordning (EF) nr. 994/98 kan Kommissionen udstede en forordning om, at støtteforanstaltninger, der ligger under et bestemt loft, ikke anses for at opfylde kriterierne i artikel [107, stk. 1, TEUF] og derfor ikke er omfattet af anmeldelsespligten i artikel [108, stk. 3, TEUF].«

10. Sjette betragtning til forordning nr. 1998/2006 lyder: »Denne forordning bør ikke finde anvendelse på de minimis-eksportstøtte eller de minimis-støtte, der begunstiger indenlandske produkter i forhold til importerede. Den bør navnlig ikke finde anvendelse på støtte til finansiering af etablering og drift af distributionsnet i andre lande. Støtte til dækning af omkostningerne ved deltagelse i varemesser eller ved undersøgelser eller konsulenttjenester, der er nødvendige for lancering af et nyt eller eksisterende produkt på et nyt marked, betragtes normalt ikke som eksportstøtte.«

11. Ottende betragtning til forordning nr. 1998/2006 lyder: »På grundlag af Kommissionens erfaringer kan det fastslås, at støtte på højst 200000 EUR over en treårig periode ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og/eller ikke fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og derfor ikke falder ind under artikel [107, stk. 1, TEUF]. […]«

12. Artikel 1 i forordning nr. 1998/2006 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer: »Denne forordning finder anvendelse på støtte til virksomheder i alle sektorer med undtagelse af: […] d) støtte til aktiviteter, der er knyttet til eksport til tredjelande eller medlemsstater, nemlig støtte, der er direkte forbundet med de eksporterede mængder, etablering og drift af distributionsnet eller andre løbende udgifter i forbindelse med eksportvirksomhed e) støtte, som er betinget af, at der anvendes indenlandske produkter frem for importerede […]«

13. Artikel 2 i forordning nr. 1998/2006 med overskriften »De minimis-støtte« bestemmer: »1. Støtteforanstaltninger, der opfylder betingelserne i denne artikels stk. 2-5, anses ikke for at opfylde kriterierne i artikel [107, stk. 1, TEUF] og er derfor ikke omfattet af anmeldelsespligten i artikel [108, stk. 3, TEUF]. 2. Den samlede de minimis-støtte til en enkelt virksomhed må ikke overstige 200000 EUR over en periode på tre regnskabsår. […] Disse lofter gælder uanset de minimis-støttens form eller formål […]«

14. I fjerde betragtning til forordning nr. 69/2001 hed det, at »[p]å baggrund af aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger inden for Verdenshandelsorganisationen (WTO) bør denne forordning ikke fritage eksportstøtte eller støtte, der fremmer indenlandske produkter på bekostning af importerede.«

B. Traktatbestemmelser

15. Artikel 3, stk. 1, litra a), i aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger, der er knyttet som bilag til aftalen om oprettelse af WTO, fastsætter: »[…] [S]ubsidier, som retligt eller faktisk, enten udelukkende eller som en af flere andre betingelser, er betinget af eksportresultater, [er forbudt].«

16. Bilag I til aftalen om subsidier og udligningsforanstaltninger, der er knyttet som bilag til aftalen om oprettelse af WTO, indeholder en liste over eksempler på eksportsubsidier.

C. Bulgarsk ret

17. Lov om selskabsskat ( 7 ) (herefter »skatteloven«) fastsætter i den affattelse, som har været gældende fra den 1. januar 2007: »Artikel 182 […] 2. […] Skattelettelsen, der udgør de minimis-støtte, finder ikke anvendelse på: […] 7) investering i aktiver, som anvendes til aktiviteter, der er knyttet til eksport til tredjelande eller medlemsstater. […] Artikel 184 […] De skattepligtige er omfattet af en samlet fritagelse for selskabsskat af den skattepligtige fortjeneste, de opnår ved produktionsvirksomhed, herunder lønproduktion, hvis nedenstående kumulative betingelser er opfyldt: 1) Den skattepligtige person udøver kun produktionsvirksomhed i kommuner, hvor arbejdsløsheden i året før det løbende år var mindst 1,35 gange højere end den gennemsnitlige arbejdsløshed i Bulgarien i samme periode 2) […] betingelserne i: a) [skattelovens] artikel 188 i tilfælde af de minimis-støtte er opfyldt […] Artikel 188 […] 1. […] En skattelettelse udgør de minimis-støtte, når de minimis-støttebeløbet, som den skattepligtige har modtaget i løbet af de sidste tre år, herunder det løbende år, uanset form og oprindelse, ikke overstiger et beløb, der i [bulgarske leva (BGN)] svarer til 200000 EUR […] 2. De midler, der svarer til skattefritagelsen som omhandlet i artikel 184, skal investeres i materielle eller immaterielle anlægsaktiver i overensstemmelse med regnskabslovgivningen inden for en frist på fire år fra begyndelsen af det år, for hvilket skatten eftergives. […]«

III. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

18. Sagsøgeren er et i Bulgarien registreret selskab, hvis hovedvirksomhed består i produktion af rør, hulprofiler og fittings hertil i stål. Selskabet udøver på sine produktionssteder tre produktionsaktiviteter, som gennemføres selvstændigt og teknologisk adskilt, nemlig fremstilling af hulprofilrør og runde rør, fremstilling af koldvalsede og foldede profiler og sikkerhedsudstyr i stål til veje (autoværn) og varmforzinkning samt elektrolytisk (galvanisk) forzinkning eller koldforzinkning af enkeltdele.

19. I sin selvangivelse for 2008 angav sagsøgeren, at denne ønskede at blive fritaget for selskabsskat i henhold til skattelovens artikel 184 med et beløb på 140677,51 BGN (ca. 72000 EUR).

20. Ved en skattekontrolafgørelse af 5. marts 2010 blev denne skattefritagelse afslået med den begrundelse, at sagsøgeren ikke opfyldte kravet i skattelovens artikel 182, stk. 2, nr. 7, eftersom selskabet i perioden frem til 2012 havde foretaget investeringer i sine produktionssteder og eksporteret produkterne.

21. Ifølge den forelæggende ret »fandt skattemyndigheden, at [skattelovens] artikel 182, stk. 2, nr. 7), [var] kategorisk, og at [sagsøgeren] derfor under ingen omstændigheder [kunne] kræve en delvis fritagelse for selskabsskatten. Skattelettelsen sker for den gennemførte produktionsaktivitet inklusive lønproduktion, og den indskrænkende betingelse hænger sammen med det efterfølgende salg af de fremstillede produkter og konkurrencebeskyttelsen i EU. Eftersom [sagsøgeren] angiveligt i løbet af 2008 havde fremstillet produkter, som blev solgt i Bulgarien, i EU-medlemsstaterne og i tredjelande, finder begrænsningen i henhold til [skattelovens] artikel 182, stk. 2, nr. 7, anvendelse, og der kan derfor ikke kræves fritagelse for selskabsskatten for 2008. Skattemyndigheden konstaterede en skyldig selskabsskat for 2008 på 140677,51 BGN [(ca. 72000 EUR)] og skyldige renter på 21454,22 BGN [(ca. 11000 EUR)]«.

22. Den 21. maj 2010 anlagde sagsøgeren søgsmål til prøvelse af forvaltningsmyndighedens afgørelse for Administrativen sad – grad Burgas (forvaltningsdomstolen i Burgas, Bulgarien).

23. Ved dom af 12. januar 2011 annullerede Administrativen sad – grad Burgas (forvaltningsdomstolen i Burgas) skattekontrolafgørelsen, idet domstolen fandt, at afslaget på skattelettelsen ikke var begrundet, eftersom den selvstændige aktivitet »koldforzinkning af enkeltdele«, hvori sagsøgeren havde erklæret at ville foretage de nødvendige investeringer, ikke havde givet anledning til eksport, og den fireårige frist, hvor sagsøgeren kunne investere de beløb, der svarede til skattelettelsen, ikke var udløbet.

24. Ved dom af 27. december 2011, som blev afsagt i appelsagen og var endelig, ophævede Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol) den dom, der var blevet afsagt af Administrativen sad – grad Burgas (forvaltningsdomstolen i Burgas), og gav ikke sagsøgeren medhold i søgsmålet til prøvelse af skattekontrolafgørelsen. Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol) fastslog, at investeringerne var foretaget i produktionsstedet »varmforzinkning«, og at produkterne herfra var blevet eksporteret, og vurderede derfor, at betingelsen i skattelovens artikel 182, stk. 2, nr. 7, om en investering i aktiver, der ikke er knyttet til eksport til tredjelande eller medlemsstater, ikke var opfyldt, og at skattefritagelsen under disse omstændigheder skulle anses for statsstøtte, der virker konkurrencefordrejende på EU’s indre marked.

25. Sagsøgeren har anlagt sag ved Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia) med påstand om, at de sagsøgte dømmes solidarisk for de overtrædelser af EU-retten, som de angiveligt skulle have begået, bl.a. overtrædelsen af forordning nr. 1998/2006. Sagsøgeren har påberåbt sig at have ret til erstatning på et beløb svarende til den skattefritagelse, der var blevet nægtet, med tillæg af renter.

26. Under disse omstændigheder har Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Har EU-retlige gennemførelsesbestemmelser som forordning nr. 1998/2006 direkte virkning og direkte gyldighed, og tilsidesættes disse principper i bekræftende fald ved en national bestemmelse, som indsnævrer eller begrænser anvendelsesområdet for den EU-retlige forskrift? 2) Er statsstøtte i form af en skattelettelse forenelig med konkurrencen på det indre marked, hvis støtten investeres i aktiver, som anvendes til at fremstille produkter, som til dels eksporteres til tredjelande eller medlemsstater? 3) Er fremstilling af eksportvarer under anvendelse af aktiver, som er erhvervet med statsstøttemidler, en aktivitet, der er direkte forbundet med de eksporterede mængder som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006? Såfremt spørgsmålet besvares benægtende: Har medlemsstaterne mulighed for at indføre yderligere begrænsninger i national ret for eksportører af produkter, som er fremstillet med aktiver, som stammer fra investeringen af en skattelettelse? Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende: I hvilket forhold står denne bestemmelse til artikel 35 TEUF om forbud mod kvantitative udførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne, og foreligger der forskelsbehandling og en tilsidesættelse af princippet om varernes frie bevægelighed? 4) Er det i henhold til artikel 1 i forordning nr. 1998/2006 tilladt at nægte en juridisk person et krav i henhold til EU-retten på en finansiel de minimis-støtte, før udløbet af den i den nationale [lov] fastsatte frist på fire år, inden for hvilken den pågældende investering skal foretages, blot fordi den pågældende person i denne periode også har investeret midler i andre, selvstændige og særskilte strukturer i sin virksomhed, som udfører eksport?«

IV. Retsforhandlingerne ved Domstolen

27. Sagsøgeren, hver af de sagsøgte, den bulgarske, den græske og den italienske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige bemærkninger.

28. Henset til flertydigheden af det tredje punktum i det tredje spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, har Domstolen taget to initiativer.

29. Domstolen har for det første stillet den forelæggende ret følgende spørgsmål: »Kunne den forelæggende ret præcisere, hvilken bestemmelse retten henviser til i det tredje spørgsmåls tredje punktum, når den anmoder Domstolen om at belyse forholdet mellem »denne bestemmelse« og artikel 35 TEUF? Ønsker retten oplyst, om artikel 35 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse som [skatte]lovens artikel 182, stk. 2, nr. 7, eller spørger retten Domstolen om, hvorvidt artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 […] er gyldig i forhold til artikel 35 TEUF?«

30. I sit svar af 7. juli 2017 har den forelæggende ret anført følgende: »Med spørgsmålet ønskes det oplyst, om medlemsstaterne har mulighed for at indføre bestemmelser i national ret, der indeholder yderligere begrænsninger for eksportører af produkter, som er fremstillet ved hjælp af aktiver, som stammer fra investeringen af en skattelettelse. I det første tilfælde, hvor fremstillingen af produkter, der eksporteres, ikke er knyttet til en aktivitet, som er direkte forbundet med de eksporterede mængder i henhold til forordning nr. 1998/2006, er spørgsmålet, om de nationale bestemmelser kan fastsætte begrænsninger i tilfælde svarende til dem, der er omhandlet i [skattelovens] artikel 182, stk. 2, nr. 7. Såfremt svaret er bekræftende, dvs. hvis fremstillingen ved hjælp af aktiver erhvervet ved midler hidrørende fra statsstøtte til produkter, der eksporteres, er knyttet til en aktivitet, som er direkte forbundet med de eksporterede mængder som omhandlet i forordning nr. 1998/2006, er spørgsmålet, hvordan forholdet er mellem på den ene side begrænsningen, der er fastsat i artikel 1, [stk. 1], litra d), i forordningen [nr. 1998/2006], og på den anden side forbuddet mod udførselsrestriktioner mellem medlemsstaterne og andre foranstaltninger med tilsvarende virkning.«

31. I medfør af procesreglementets artikel 61, stk. 1, har Domstolen for det andet den 13. september 2017 anmodet parterne og andre berørte parter, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, om under den mundtlige forhandling, der fandt sted den 18. oktober 2017, at besvare følgende spørgsmål: »Er artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 […] i strid med artikel 35 TEUF?«

32. Sagsøgeren, Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol), den bulgarske regering og Kommissionen har fremsat mundtlige bemærkninger i retsmødet den 18. oktober 2017.

V. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

33. Vedrørende spørgsmålet i det tredje punktum i det tredje spørgsmål fra den forelæggende ret om, hvorvidt artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 er i overensstemmelse med artikel 35 TEUF ( 8 ), skal det erindres, at det følger af Domstolens faste praksis, at forbuddet mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i artikel 34 TEUF og 35 TEUF ikke blot gælder for nationale foranstaltninger, men også for foranstaltninger, der udgår fra EU-institutionerne ( 9 ).

34. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at bestemmelserne om frie varebevægelser og støtteforanstaltninger tilstræber samme formål, nemlig at sikre, at varerne frit kan omsættes mellem medlemsstaterne på normale konkurrencevilkår ( 10 ), idet artikel 107 TEUF og 108 TEUF og forordning nr. 1998/2006 under ingen omstændigheder må anvendes til at sætte EUF-traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser ud af spil ( 11 ).

35. Som følge heraf er det min opfattelse, at EUF-traktaten ikke opstiller et hierarki mellem sine bestemmelser om forbud mod kvantitative restriktioner ( 12 ) og om statsstøtte ( 13 ). Det følger heraf, at statslige retsforskrifter eller forskrifter udstedt af EU-institutionerne skal overholde både EUF-traktatens bestemmelser om forbud mod kvantitative restriktioner og bestemmelserne om statsstøtte ( 14 ).

36. Det er åbenbart, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 ikke direkte fastsætter kvantitative udførselsrestriktioner. Det er derfor nødvendigt at undersøge, om denne bestemmelse fastsætter foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner.

37. De betingelser, som er fastsat i Domstolens praksis vedrørende artikel 35 TEUF, svarer til dem, der er fastsat vedrørende artikel 34 TEUF. Som følge heraf anses enhver national retsforskrift eller forskrift udstedt af EU-institutionerne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Unionen, for at være en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion som omhandlet i artikel 34 TEUF ( 15 ) og 35 TEUF.

38. Domstolen har i sin dom af 21. juni 2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464, præmis 36, 40 og 43), fastslået, at en national foranstaltning gældende for alle erhvervsdrivende med virksomhed på det nationale område, som i højere grad påvirker udførslen af varerne fra udførselsmedlemsstatens marked end markedsføringen af varerne på denne medlemsstats indenlandske marked, henhører under forbuddet i artikel 35 TEUF.

39. Det skal bemærkes, at Domstolen i dom af 21. juni 2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464), ikke nævnte sin dom af 8. november 1979, Groenveld (C-15/79, EU:C:1979:253) (herefter »Groenveld-dommen«), hvori den havde fastslået, at artikel 35 TEUF »tager sigte på nationale foranstaltninger, hvis formål eller virkning særlig er at hindre eksporthandelen og således skabe forskelsbehandling mellem handelen på hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, således at der herved sikres den pågældende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en særlig fordel til skade for produktionen eller handelen i andre medlemsstater« ( 16 ).

40. Efter min mening ( 17 ) fraveg Domstolen i dommen af 21. juni 2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464), de mere begrænsede eller strengere betingelser, der fastsættes i Groenveld-dommen, bl.a. baseret på en forskelsbehandling eller diskrimination mellem en medlemsstats indenrigshandel og dens udenrigshandel, og satte mere »smidige« betingelser i stedet ( 18 ) baseret på en restriktion eller en handelshindring mellem medlemsstaterne ( 19 ).

41. I denne forbindelse skal det bemærkes, at selv den mindste begrænsning af en af de grundlæggende friheder, der er fastsat ved EUF-traktaten, er retsstridig i henhold til denne ( 20 ). Det følger heraf, at der i modsætning til de bestemmelser, der gælder for statsstøtte i medfør af forordning nr. 1998/2006 ( 21 ), ikke findes noget loft, hvorunder statslige retsforskrifter eller forskrifter udstedt af EU-institutionerne anses for ikke at opfylde kriterierne i artikel 34 TEUF og 35 TEUF. Derimod kan statslige retsforskrifter eller forskrifter udstedt af EU-institutionerne ikke anses for at være egnede til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis de restriktive virkninger, der følger af den omhandlede lovgivning, er for usikre og indirekte ( 22 ).

B. Den geografiske anvendelse af artikel 35 TEUF

42. Det skal bemærkes, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 omhandler eksport til tredjelande eller medlemsstater. Artikel 35 TEUF, som forbyder kvantitative udførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, finder imidlertid kun anvendelse på varebevægelser mellem medlemsstater ( 23 ). Det følger heraf, at samhandel med tredjelande i princippet ikke indgår i det geografiske anvendelsesområde for artikel 35 TEUF. Derfor vil jeg begrænse min bedømmelse i dette forslag til afgørelse til de interne aspekter af forordningens artikel 1, stk. 1, litra d), dvs. samhandelen mellem medlemsstaterne.

C. Foreligger der i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 en restriktion i artikel 35 TEUF’s forstand?

43. I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1998/2006, sammenholdt med ottende betragtning hertil, anses støtte på højst 200000 EUR over en treårig periode ikke for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og ikke for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, og sådanne foranstaltninger er således ikke omfattet af begrebet »statsstøtte« ( 24 ). En sådan støtte er derfor fritaget fra anmeldelsespligten som fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF ( 25 ).

44. I sin dom af 7. marts 2002, Italien mod Kommissionen (C-310/99, EU:C:2002:143, præmis 94), har Domstolen fastslået, at »de minimis-reglen opfylder krav om en administrativ forenkling både for medlemsstaterne og for Kommissionens tjenestegrene, der skal kunne anvende sine ressourcer på de tilfælde, der har reel betydning på fællesskabsplan ( 26 )«.

45. I henhold til artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 er støtte, der er direkte forbundet med de eksporterede mængder, etablering og drift af distributionsnet eller andre løbende udgifter i forbindelse med eksportvirksomhed, dog udelukket fra anvendelsesområdet for denne forordning og dermed fra de minimis-undtagelsen ( 27 ).

46. Heraf følger, at selv om denne støtte ligger under det i artikel 2 i forordning nr. 1998/2006 fastsatte loft, anses den ikke for ikke at opfylde alle kriterierne i artikel 107, stk. 1, TEUF og er derfor ikke omfattet af de minimis-undtagelsen i denne forordning og skal anmeldes til Kommissionen efter proceduren, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF.

47. På baggrund af det ovenstående finder jeg, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 i højere grad påvirker udførslen af varer fra udførselsmedlemsstatens marked end markedsføringen af varerne på denne medlemsstats indenlandske marked ( 28 ). Selv om denne forordnings artikel 1, stk. 1, litra d), kun vedrører visse former for statsstøtte, der er knyttet til eksport, finder jeg ikke, at virkningerne af denne bestemmelse kan kaldes for usikre og indirekte, når den udelukker anvendelsen af de minimis-undtagelsen på den pågældende støtte. Denne bestemmelse skaber derfor en forskelsbehandling mellem økonomiske aktiviteter, alt efter om de er rettet mod eksport eller ej ( 29 ).

D. Spørgsmålet om begrundelse

48. Artikel 34 TEUF og 35 TEUF er imidlertid ikke til hinder for forskelsbehandling eller restriktioner, som er begrundet i et af de almene hensyn, der er opregnet i artikel 36 TEUF, eller i tvingende hensyn ( 30 ).

49. Det fremgår af fast retspraksis, at en national lovgivning eller lovgivning hidrørende fra en EU-institution, der kan hæmme udøvelsen af de sikrede grundlæggende friheder, kun kan tillades, såfremt den forfølger et formål af almen interesse ( 31 ), er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål ( 32 ).

50. Det er min opfattelse, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 retligt set er diskriminerende, idet den direkte er rettet mod visse former for eksport. Som følge heraf skal denne forskelsbehandling af eksport være begrundet i et af de almene hensyn, der er opregnet i artikel 36 TEUF ( 33 ), dvs. hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret.

51. Ifølge Kommissionen »[følger] udelukkelsen af eksportstøtte fra anvendelsesområdet for forordning [nr. 1998/2006] dels af de forpligtelser, som Unionen har påtaget sig over for [WTO], dels af, at eksportstøtte, som fremmer markedsindtrængning med forretningsmæssige formål, åbenbart påvirker samhandelen mellem medlemsstater ( 34 ). Det følger heraf, at forordningens logik (hvorefter det kan antages, at kriterierne for, at der foreligger statsstøtte, ikke var opfyldt) ikke finder anvendelse« ( 35 ).

52. Med hensyn til det første formål med artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006, som Kommissionen har gjort gældende, dvs. udelukkelsen fra de minimis-undtagelsen af støtte til eksport til tredjelande med henblik på opfyldelse af Unionens forpligtelser over for WTO, finder jeg ikke, at det er relevant i den foreliggende sag, da artikel 35 TEUF ikke finder geografisk anvendelse på denne eksport ( 36 ). Som følge heraf kan denne udelukkelse af støtte til eksport til tredjelande som fastsat i artikel 1, stk. 1, litra d), i denne forordning ikke kritiseres i forhold til artikel 35 TEUF.

53. For så vidt angår det andet formål med artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 ( 37 ), som Kommissionen har gjort gældende, er det min opfattelse, at selv om det eventuelt var et legitimt formål, er det ikke omhandlet af nogen af de almene hensyn, der er opregnet i artikel 36 TEUF. Dette formål kan derfor ikke begrunde en forskelsbehandling, der er forbudt i henhold til artikel 35 TEUF. Jeg kan i øvrigt ikke få øje på sådanne hensyn, som ville kunne begrunde den omhandlede forskelsbehandling.

54. På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006, som i højere grad påvirker udførslen af varer fra udførselsmedlemsstatens marked end markedsføringen af varer på denne medlemsstats indenlandske marked, ikke er begrundet i et af de almene hensyn, der er opregnet i artikel 36 TEUF.

55. Som følge heraf må det tredje punktum i det tredje spørgsmål fra den forelæggende ret besvares således, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 er ugyldig, idet den inden for de minimis-ordningen fastsætter en forskelsbehandling mellem rent nationale økonomiske aktiviteter og aktiviteter vedrørende eksport til medlemsstaterne.

VI. Forslag til afgørelse

56. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det tredje punktum i det tredje spørgsmål, som Sofiyski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) har forelagt, som følger: »Artikel 1, stk. 1, litra d), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte er ugyldig, idet den inden for de minimis-ordningen fastsætter en forskelsbehandling mellem rent nationale økonomiske aktiviteter og aktiviteter vedrørende eksport til medlemsstater.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Nu artikel 107 TEUF.

( 3 ) – Nu artikel 108 TEUF.

( 4 ) – EUT 2006, L 379, s. 5. Forordning (EF) nr. 1998/2006 var gældende i overensstemmelse med forordningens artikel 6 fra den 1.1.2007 til den 31.12.2013. Denne forordning var trådt i stedet for Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12.1.2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (EFT 2001, L 10, s. 30). Jf. med henblik på den nuværende anvendelse af EUF-traktatens bestemmelser på de minimis-støtte Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 af 18.12.2013 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte (EUT 2013, L 352, s. 1). Artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006 svarer i det væsentlige til artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1407/2013.

( 5 ) – Jf. tredje punktum i det af den forelæggende ret stillede tredje spørgsmål og punkt 26 i dette forslag til afgørelse.

( 6 ) – EFT 1998, L 142, s. 1. Retsgrundlaget for forordning (EF) nr. 994/98 er artikel 94 EF (nu artikel 109 TEUF). Domstolen har fastslået, at »[i] overensstemmelse med artikel 109 TEUF kan Rådet for Den Europæiske Union udstede de fornødne forordninger med henblik på anvendelsen af artikel 107 TEUF og 108 TEUF og især fastlægge betingelser for anvendelsen af artikel 108, stk. 3, samt de former for støtte, som skal være undtaget fra den i den sidstnævnte bestemmelse fastsatte fremgangsmåde«; jf. dom af 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel (C-493/14, EU:C:2016:577, præmis 33). Forordning nr. 994/98 blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EU) nr. 2015/1588 af 13.7.2015 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse former for horisontal statsstøtte (EUT 2015, L 248, s. 1). Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2015/1588 svarer i det væsentlige til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 994/98.

( 7 ) – DV nr. 105 af 22.12.2006, som ændret.

( 8 ) – Det er dette spørgsmål, der er genstand for dette afgrænsede forslag til afgørelse, og som Domstolen har anmodet deltagerne om at tage stilling til under den mundtlige forhandling den 18.10.2017. De udtalte sig alle, med forskellige begrundelser, til fordel for, at artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning (EF) nr. 1998/2006 er forenelig med artikel 35 TEUF.

( 9 ) – Dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C-51/14, EU:C:2015:380, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 45).

( 10 ) – Dom af 5.6.1986, Kommissionen mod Italien (103/84, EU:C:1986:229, præmis 19).

( 11 ) – Jf. analogt dom af 5.6.1986, Kommissionen mod Italien (103/84, EU:C:1986:229, præmis 19), af 20.3.1990, Du Pont de Nemours Italiana (C-21/88, EU:C:1990:121, præmis 19-22), og af 23.4.2002, Nygård (C-234/99, EU:C:2002:244, præmis 57).

( 12 ) – Jf. navnlig artikel 34 TEUF – 36 TEUF.

( 13 ) – Jf. navnlig artikel 107 TEUF og 108 TEUF.

( 14 ) – Jf. analogt dom af 15.6.1993, Matra mod Kommissionen (C-225/91, EU:C:1993:239, præmis 41 og 42), hvor Domstolen har fastslået, »at selv om den i artikel [107 TEUF og 108 TEUF] fastsatte procedure overlader et betydeligt skøn til Kommissionen og under visse betingelser til Rådet med henblik på vurderingen af, om en statsstøtteordning kan forenes med fællesmarkedets krav, følger det dog af traktatens almindelige opbygning, at denne procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser […] Domstolen har desuden fastslået, at gennemførelsesforanstaltninger til en støtte, som er i strid med andre særlige traktatbestemmelser end artikel [107 TEUF og 108 TEUF], kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret […]. Denne forpligtelse for Kommissionen til at tage fornødent hensyn til sammenhængen mellem på den ene side artikel [107 TEUF og 108 TEUF] og på den anden side andre traktatbestemmelser gælder specielt i tilfælde, hvor de andre bestemmelser […] også tilsigter at forhindre, at konkurrencen inden for fællesmarkedet fordrejes.« Min fremhævelse.

( 15 ) – Jf. dom af 21.9.2016, Établissements Fr. Colruyt (C-221/15, EU:C:2016:704, præmis 33), som vedrører artikel 34 TEUF.

( 16 ) – Dom af 8.11.1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, præmis 7).

( 17 ) – Jeg skal dog gøre opmærksom på, at Kommissionen i sine skriftlige bemærkninger har anført, at artikel 35 TEUF »finder anvendelse på diskriminerende foranstaltninger over for visse varer«, og tilføjede, at dette princip er fastslået i Groenveld-dommen.

( 18 ) – Jf. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kakavetsos-Fragkopoulos (C-161/09, EU:C:2010:531, punkt 49).

( 19 ) – I sin dom af 3.3.2011, Kakavetsos-Fragkopoulos (C-161/09, EU:C:2011:110, præmis 27), fastslog Domstolen, at enhver bestemmelse, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Fællesskabet, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udførselsrestriktion. Det bør dog anføres, at det produkt, det drejede sig om i den sag, som gav anledning til dom af 3.3.2011, Kakavetsos-Fragkopoulos (C-161/09, EU:C:2011:110, præmis 27), var tørrede druer omfattet af en fælles markedsordning som omhandlet i artikel 40 TEUF. I sit forslag til afgørelse i denne sag (C-161/09, EU:C:2010:531, punkt 49) anførte generaladvokat Mengozzi, at »[n]år der i sagen er tale om en fælles markedsordning, indtager Domstolen en mere fleksibel holdning til de betingelser, som skal være opfyldt, for at der er tale om en foranstaltning med en virkning svarende til en kvantitativ udførselsrestriktion. I dette tilfælde er det ikke længere påkrævet, at foranstaltningen skal indebære forskelsbehandling«. Det er min opfattelse, at der som følge af dom af 21.6.2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464), ikke længere skelnes mellem anvendelsen af artikel 35 TEUF på produkter, der er omfattet af en fælles markedsordning, jf. artikel 40 TEUF, og de øvrige.

( 20 ) – Dom af 21.6.2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464, præmis 37).

( 21 ) – Jf. første betragtning til forordning nr. 1998/2006.

( 22 ) – Dom af 21.6.2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464, præmis 45).

( 23 ) – Jf. analogt dom af 15.6.1976, EMI Records (51/75, EU:C:1976:85, præmis 10 og 11), og af 9.2.1982, Polydor og RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, præmis 18).

( 24 ) – Dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 82), og af 8.5.2013, Libert m.fl. (C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 81). Med hensyn til konkurrencereglerne har Domstolen i dom af 23.11.2006, Asnef-Equifax og Administración del Estado (C-238/05, EU:C:2006:734, præmis 50), fastslået, at »en aftale imidlertid ikke [falder] ind under forbuddet i artikel [101 TEUF], når den kun i ringe omfang påvirker markedet«.

( 25 ) – Domstolen har fastslået, at den forpligtelse til forudgående anmeldelse af enhver foranstaltning til indførelse af eller ændring af ny støtte, der påhviler medlemsstaterne, udgør et grundlæggende element i kontrollen med statsstøtte. Jf. dom af 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel (C-493/14, EU:C:2016:577, præmis 36). Som en ændring til hovedreglen om anmeldelse af statsstøtte i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF skal forordning nr. 1998/2006 og de heri fastsatte betingelser derfor fortolkes restriktivt. Jf. analogt dom af 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel (C-493/14, EU:C:2016:577, præmis 37). For at blive omfattet af den pågældende fritagelse skal en given statsstøtteordning desuden opfylde alle de betingelser, der er anført i denne forordning. Jf. analogt dom af 21.7.2016, Dilly’s Wellnesshotel (C-493/14, EU:C:2016:577, præmis 45-52).

( 26 ) – Jf. ligeledes dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen (T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08, EU:T:2011:493, præmis 304).

( 27 ) – Jeg gør opmærksom på, at afslag på indrømmelse af undtagelsen ikke er rettet mod alle eksportaktiviteter. Kommissionen har således i sine skriftlige bemærkninger påpeget, at »der er tale om støtte, der er direkte forbundet med de eksporterede mængder, som defineret i artikel 1, [stk. 1, litra d)] i de minimis-forordningen, når foranstaltningerne tildeles af staten i form af programmer, som har til formål at hjælpe virksomheder til at erobre udenlandske markeder for at tilbyde deres produkter dér. Støtten er betinget af de eksporterede mængder, og virksomheden baserer sig på støtten for at underbygge sin eksportstrategi. Støtten fører dermed til en gradvis forøgelse af den produktion, der kan eksporteres, og det er netop med dette formål, regeringen ønsker at bevilge den«. Kommissionen tilføjede, at »fremstilling af eksportvarer under anvendelse af aktiver, som er erhvervet med statsstøttemidler, ikke [er] en aktivitet, der er direkte forbundet med de eksporterede mængder som omhandlet i artikel 1, stk. 1, [litra d)] i de minimis-forordningen«. I denne forbindelse har den græske regering gjort opmærksom på, at »det forhold alene, at en støtte ydes til en eksportvirksomhed, ikke [er] tilstrækkeligt til at kalde denne støtte for eksportstøtte«. Jeg skal bemærke, at disse subtile sondringer ikke helt opfylder målsætningen om forenkling af de minimis-reglen.

( 28 ) – Jf. punkt 50 i dette forslag til afgørelse.

( 29 ) – Det er meget vanskeligt at forstå, hvorfor etablering og drift af et distributionsnet på nationalt plan skal være omfattet af de minimis-undtagelsen i henhold til artikel 2 i forordning (EF) nr. 1998/2006, mens den ikke finder anvendelse på etablering af et net af samme type til eksport.

( 30 ) – Jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 46).

( 31 ) – Jf. artikel 36 TEUF eller de tvingende hensyn.

( 32 ) – Dom af 21.6.2016, New Valmar (C-15/15, EU:C:2016:464, præmis 48).

( 33 ) – Kun restriktioner, der finder anvendelse uden forskel, kan nemlig begrundes i et af de almene hensyn, som er opregnet i artikel 36 TEUF, eller i tvingende hensyn. Jf. modsætningsvis dom af 26.4.2012, van Putten (C-578/10 – C-580/10, EU:C:2012:246, præmis 44), hvori Domstolen anførte, at en forskelsbehandling kunne være begrundet i et tvingende alment hensyn.

( 34 ) – Jf. fodnote 27 i dette forslag til afgørelse.

( 35 ) – Jeg gør opmærksom på, at støtte til etablering af et rent nationalt distributionsnet også kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, bl.a. ved at gøre udenlandske virksomheders adgang til dette nationale marked vanskeligere. Hvordan kan man desuden forestille sig, at eksportaktiviteter, som ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1998/2006, ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne? Endelig må det ikke glemmes, at de minimis-reglen i realiteten tillader foranstaltninger, der – hvis de oversteg de beløb, den vedrører – ville opfylde alle betingelser for at blive kaldt statsstøtte, herunder påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

( 36 ) – Jf. punkt 42 i dette forslag til afgørelse.

( 37 ) – Jf. punkt 51 i dette forslag til afgørelse.