FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 4. september 2014 ( 1 )

Forenede sager C-464/13 og C-465/13

Europäische Schule München

mod

Silvana Oberto (sag C-464/13)

Barbara O’Leary (C-465/13)

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesarbeitsgericht (Tyskland))

»Vedtægten for Europaskolerne — kompetence for Europaskolernes Klagenævn eller domstolene i det land, hvor skolerne ligger, til at træffe afgørelse om en tidsbegrænset arbejdskontrakt, der er indgået mellem Europaskolen og en lærer, som ikke er ansat eller udstationeret af en medlemsstat«

I – Indledning

1. Skal tvister om tidsbegrænsningen af arbejdskontrakter, der indgås gentagne gange gennem flere år mellem en rektor for en Europaskole og lokalt ansatte lærere på denne skole, behandles af domstolene i den medlemsstat, hvor skolen ligger, eller af Europaskolernes Klagenævn i henhold til artikel 27, stk. 2, i aftalen om vedtægten for Europaskolerne ( 2 ), indgået i Luxembourg den 21. juni 1994 mellem medlemsstaterne og De Europæiske Fællesskaber (herefter »aftalen fra 1994«)?

2. Det er kernen i de præjudicielle spørgsmål, som Bundesarbeitsgericht (den tyske Forbundsarbejdsret) har forelagt i forbindelse med to sager mellem Europäische Schule München (Europaskolen i München) og to lokalt ansatte lærere på denne skole, Silvana Oberto og Barbara O’Leary, der siden henholdsvis 1998 og 2003 har været ansat på grundlag af etårige kontrakter, som regelmæssigt forlænges af skolens rektor i henhold til den af Europaskolernes Øverste Råd godkendte vedtægt for lokale lærere ansat mellem den 1. september 1994 og den 31. august 2011 (herefter »vedtægten for lokalt ansatte lærere«) ( 3 ).

3. Silvana Oberto og Barbara O’Leary har i to sager ved Arbeitsgericht München gjort indsigelse mod, at deres arbejdskontrakter, der senest udløb i august 2011, kun varede i et år. De har for Arbeitsgericht München gjort gældende, at de tyske domstole har kompetence til at efterprøve gyldigheden af tidsbegrænsningerne af deres ansættelse ved Europäische Schule München. Europaskolen i München har hertil anført, at den ikke er underlagt de tyske domstole, og at tvisten i hovedsagen henhører under Europaskolernes Klagenævns enekompetence.

4. Arbeitsgericht München har ved en mellemdom afgjort, at sagen kan antages til realitetsbehandling, hvilket blev stadfæstet efter appel. Europäische Schule München har iværksat revisionsanke ved Bundesarbeitsgericht, der er i tvivl om fortolkningen af 1994-aftalens artikel 27, stk. 2, første punktum.

5. Bundesarbeitsgericht har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal artikel 27, stk. 2, første punktum, i aftalen [fra 1994] fortolkes således, at [lokalt ansatte lærere], som ikke udstationeres af medlemsstaterne, men ansættes af en Europaskole, er blandt de personer, der er nævnt i aftalen, og ikke – som det tekniske og administrative personale – undtaget fra ordningen? 2) Såfremt Domstolen besvarer første spørgsmål bekræftende: Skal artikel 27, stk. 2, første punktum i aftalen [fra 1994] fortolkes således, at bestemmelsen også omfatter spørgsmålet om lovligheden af en handling – baseret på aftalen eller regler i henhold hertil – som en skoles rektor, under udøvelsen af de beføjelser, han har fået tillagt ved denne aftale, har foretaget over for [de lokalt ansatte lærere], og som er til skade for disse? 3) Såfremt Domstolen besvarer andet spørgsmål bekræftende: Skal artikel 27, stk. 2, første punktum, i aftalen [fra 1994] fortolkes således, at en kontraktmæssig aftale mellem en rektor for en Europaskole og en [lokalt ansat lærer] om tidsbegrænsning af [denne lærers] ansættelsesforhold også udgør en handling fra rektorens side, som er foretaget over for [læreren], og som er til skade for denne? 4) Såfremt Domstolen besvarer andet eller tredje spørgsmål benægtende: Skal artikel 27, stk. 2, første punktum, i aftalen [fra 1994] fortolkes således, at det deri omhandlede klagenævn har enekompetence i første og sidste instans til, når de administrative retsmidler er opbrugt, at træffe afgørelse om tvister om tidsbegrænsning af en arbejdskontrakt, som en rektor for en Europaskole indgår med en [lokalt ansat lærer], når aftalen om tidsbegrænsning først og fremmest beror på artikel 1.3 i [vedtægten for lokalt ansatte lærere] […], hvori Det Øverste Råd har bestemt, at der indgås etårige arbejdskontrakter?«

6. Parterne i hovedsagen og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg om disse spørgsmål. Disse berørte parter afgav endvidere mundtlige indlæg under retsmødet den 15. maj 2014.

II – Bedømmelse

A – Domstolens kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål

7. Europäische Schule München har i sit skriftlige indlæg rejst tvivl om Domstolens kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål med henvisning til, at aftalen fra 1994 er af international karakter. Selv om Europäische Schule München frafaldt denne indsigelse under retsmødet, er der dog grund til at se nærmere på dette spørgsmål, der i øvrigt vedrører grundlæggende retsprincipper.

8. Europaskolerne, der har til formål at give børn af ansatte ved EU-institutionerne undervisning sammen lige fra børnehaveklassen til overbygningen ( 4 ), var ved oprettelsen omfattet af vedtægten for Europaskolerne undertegnet den 12. april 1957 i Luxembourg ( 5 ) og protokollen om oprettelse af Europaskolerne med henvisning til vedtægten for Europaskolen, undertegnet den 13. april 1962 ( 6 ). Disse instrumenter blev indgået mellem de seks medlemsstater, der grundlagde De Europæiske Fællesskaber, men ikke tiltrådt af sidstnævnte.

9. Domstolen har fastslået, at vedtægten fra 1957 er en mellemstatslig overenskomst, og at den derfor ikke har kompetence til at fortolke bestemmelserne i denne vedtægt, både i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse og i forbindelse med en sag, der var anlagt i medfør af artikel 226 EF til prøvelse af en medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ( 7 ). Da dette instrument kun var indgået af medlemsstaterne, var det således ikke en integrerende del af fællesskabsretten ( 8 ).

10. I henhold til artikel 34 i aftalen fra 1994 ophævede og erstattede denne aftale imidlertid vedtægten fra 1957 og protokollen om oprettelse af Europaskolerne.

11. Aftalen fra 1994 blev imidlertid ikke kun indgået af medlemsstaterne, men også af De Europæiske Fællesskaber, hvis deltagelse fremgår af Rådets afgørelse 94/557/EF, Euratom af 17. juni 1994 om bemyndigelse af Det Europæiske Fællesskab og Det Europæiske Atomenergifællesskab til at undertegne og indgå aftalen om vedtægten for Europaskolerne ( 9 ).

12. Denne aftale er derfor en aftale, der er indgået af Rådet for Den Europæiske Union, hvilket for så vidt angår den nuværende Europæiske Union indebærer, at aftalen fra tidspunktet for dens ikrafttrædelse, dvs. fra den 1. oktober 2002, udgør en integrerende del af EU-retten. Domstolen har som følge heraf kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om fortolkningen af bestemmelserne i aftalen fra 1994 ( 10 ).

13. Dette afkræftes ikke af dommen i sagen Miles m.fl. ( 11 ), som ikke vedrørte beskaffenheden af aftalen fra 1994 i forhold til EU-retten, men Europaskolernes Klagenævns kvalificering som »en ret i en af medlemsstaterne« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

14. Det skal tilføjes, at Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om den forelæggende rets spørgsmål om fortolkningen af bestemmelserne i aftalen fra 1994 efter min opfattelse også omfatter retsakter, som er vedtaget med hjemmel i disse bestemmelser, og som der henvises til heri, bl.a. for at præcisere deres rækkevidde. Disse retsakter kan således anvendes til at fastlægge den præcise rækkevidde af disse bestemmelser. De må nødvendigvis være nært forbundet med disse bestemmelser, og Domstolen kan derfor ikke se bort fra dem.

15. Som det ses af nedenstående betragtninger om besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål, omfatter disse retsakter i det foreliggende tilfælde vedtægten for lokalt ansatte lærere, der er en almengyldig retsakt vedtaget af Europaskolernes Øverste Råd, som er det overordnede fælles beslutningsorgan for disse skoler, og som bl.a. består af repræsentanter for medlemsstaterne og for Europa-Kommissionen ( 12 ). Den forelæggende ret er i øvrigt fuldstændig klar over behovet for en sådan tilgang, når den udtrykkeligt har henvist til vedtægten for lokalt ansatte lærere i sit fjerde præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af artikel 27, stk. 2, i aftalen fra 1994.

16. Eftersom jeg ikke er i tvivl om, at Domstolen har kompetence til at besvare de spørgsmål, den forelæggende ret har stillet, vil jeg nu gennemgå disse spørgsmål, der i det væsentlige alle sigter mod at afgøre, om artikel 27, stk. 2, i aftalen fra 1994 skal fortolkes således, at den forelæggende ret, som er en domstol i den medlemsstat, hvor Europäische Schule München ligger, ikke har kompetence til at træffe afgørelse i de sager, som Silvana Oberto og Barbara O’Leary har indbragt for den, eftersom disse sager burde have været indbragt for Europaskolernes Klagenævn i medfør af den nævnte artikel.

B – Artikel 27, stk. 2, i aftalen fra 1994 og rækkevidden af Europaskolernes Klagenævns kompetence

17. Vedtægten fra 1957 indeholdt ingen særlig mekanisme til bilæggelse af tvister mellem de personer, som den gjaldt for, og Europaskolerne, hvorimod der i aftalen fra 1994 blev oprettet et klagenævn med »nøje definerede beføjelser« for at »sikre en relevant juridisk beskyttelse af lærerpersonalet og af andre personer, der er omfattet« af vedtægten for de nævnte skoler, »mod handlinger foretaget af Det Øverste Råd eller bestyrelserne [for disse skoler]« ( 13 ).

18. Der henvises i det første præjudicielle spørgsmål til to kategorier af personer, der er ansat af Europaskolerne, nemlig lærerpersonalet og det tekniske og administrative personale.

19. Hvad angår Europaskolernes Klagenævns kompetence fremgår det af artikel 27, stk. 2, første punktum, i aftalen fra 1994, at denne kompetence i første og sidste instans, når de administrative retsmidler er opbrugt, omfatter »tvister om anvendelsen af denne aftale på de personer, der er nævnt heri, bortset fra det tekniske og administrative personale, for så vidt angår lovligheden af en handling – baseret på aftalen [fra 1994] eller regler i henhold hertil – der er til skade for de pågældende personer, og som er foretaget af Det Øverste Råd eller Bestyrelsen for én af skolerne under udøvelsen af de beføjelser, de har fået tillagt […]«.

20. Det fremgår af denne bestemmelse, at det personelle anvendelsesområde for Europaskolernes Klagenævns kompetence omfatter tvister vedrørende de personer, der er nævnt i aftalen fra 1994, bortset fra tvister vedrørende det administrative og tekniske personale.

21. Tvister mellem det administrative og tekniske personale og Europaskolerne skal som følge heraf behandles af domstolene i den medlemsstat, hvor disse skoler ligger.

22. Denne fortolkning bekræftes først og fremmest af artikel 27, stk. 7, i aftalen fra 1994, hvorefter »[d]e øvrige tvister, som [Europaskolerne] er part i«, dvs. dem, der ikke henhører under Europaskolernes Klagenævns nøje definerede enekompetence, »henhører under de nationale domstoles kompetence«.

23. Denne fortolkning bekræftes endvidere af artikel 36 i vedtægten for Europaskolernes tekniske og administrative personale, der blev godkendt af Det Øverste Råd i Lissabon den 17. og 18. april 2007, og hvorefter disse domstole har enekompetence til at træffe retslig afgørelse om tvister mellem et medlem af det administrative og tekniske personale og en Europaskole for så vidt angår lovligheden af handling baseret på gennemførelsen af vedtægten for dette personale, der er til skade for den pågældende ( 14 ).

24. Til gengæld henhører tvister mellem lærerpersonalet og Europaskolerne ifølge artikel 27, stk. 2, første afsnit, i aftalen fra 1994 under Europaskolernes Klagenævns enekompetence.

25. En sådan konstatering er dog ikke tilstrækkeligt til at løse den problemstilling, som den forelæggende ret har rejst, vedrørende tvister mellem en Europaskole og dens lokalt ansatte lærere.

26. Det følger for det første af bestemmelserne i aftalen fra 1994, at kategorien »lærerpersonale« eller »lærerne«, der er omhandlet i denne aftale, strengt taget ikke omfatter lokalt ansatte lærere.

27. Det fremgår således af artikel 3, stk. 2, i aftalen fra 1994, at undervisningen varetages af lærere, som medlemsstaterne har udstationeret eller ansat, dvs. af lærere, som hentes fra de respektive medlemsstaters skolesystemer, og som i henhold til denne aftales artikel 12, stk. 4, litra a), uden videre bevarer de rettigheder med hensyn til forfremmelse og pensionering, som de har i deres eget land, mens de er udstationeret eller ansat ved Europaskolerne ( 15 ).

28. I artikel 27, stk. 2, andet afsnit, i aftalen fra 1994 sondres der desuden mellem »vedtægten for lærerpersonalet«, som vedtages af Det Øverste Råd ( 16 ) i overensstemmelse med denne aftales artikel 12, stk. 1, og »den ordning, der gælder for [lokalt ansatte lærere]«.

29. De lokalt ansatte lærere falder således hverken ind under kategorien »administrativt og teknisk personel« på skolerne eller kategorien »lærerpersonale« som omhandlet i bestemmelserne i aftalen fra 1994.

30. Det vil efter min opfattelse være mere korrekt at henføre dem til kategorien andre »personer, der er omfattet« af denne aftale. Tvister mellem disse personer og Europaskolerne skal i princippet indbringes for Europaskolernes Klagenævn i henhold til artikel 27, stk. 2, første afsnit, i aftalen fra 1994.

31. For det andet fremgår det dog af artikel 27, stk. 2, andet afsnit, i aftalen fra 1994, at »[b]etingelserne for og de nærmere gennemførelsesregler for« procedurer ved nævnte Klagenævn er beskrevet i »den ordning, der gælder for [lokalt ansatte lærere]«.

32. Ordningen for lokalt ansatte lærere er indeholdt i vedtægten for lokalt ansatte lærere, som er vedtaget af Det Øverste Råd, og som også vedrører de ansættelsesforhold mellem Europäische Schule München og Barbara O’Leary og Silvana Oberto, der er omhandlet i tvisterne i hovedsagen.

33. Det fremgår af denne vedtægt, at der i visse situationer ansættes lokale lærere for at udføre arbejdsopgaver med henblik på at dække et midlertidigt undervisningsbehov, og at ansættelseskontrakterne er etårige ( 17 ).

34. Det præciseres i øvrigt i artikel 3.2 i vedtægten for lokalt ansatte lærere, at en række bestemmelser i vedtægten for personale udstationeret ved Europaskolerne, heriblandt artikel 80 i denne vedtægt, vedrørende proceduren for Europaskolernes Klagenævn »også [gælder] for de undervisere, som rektor ansætter«. Artikel 3.4 i vedtægten for lokalt ansatte lærere, der har overskriften »Lovgivningen i det land, hvor skolen ligger«, bestemmer, at »[m]ed forbehold af de foregående bestemmelser er ansættelses- og afskedigelsesbetingelserne for lokalt ansatte lærere […] underkastet lovgivningen i det land, hvor skolen ligger, for så vidt angår arbejdsbetingelser og -forhold, socialsikring og beskatning. Tvister henhører under domstolene i det land, hvor skolen ligger«.

35. I overensstemmelse med henvisningen i artikel 27, stk. 2, andet afsnit, i aftalen fra 1994 til betingelserne og de nærmere regler, der er fastsat i ordningen for lokalt ansatte lærere, bestemmes det derfor i artikel 3.4 i vedtægten for lokalt ansatte lærere, at Klagenævnets kompetence og proceduren ved dette nævn i et endnu ikke defineret omfang er begrænset til tvister mellem lokalt ansatte lærere og Europaskolerne.

36. Europäische Schule München har i sit skriftlige indlæg med henvisning til Klagenævnets afgørelse af 21. august 2012 i sag 12/12 (herefter »afgørelse i sag 12/12«) i det væsentlige anført, at Europaskolernes Klagenævn i henhold til artikel 3.2 i vedtægten for lokalt ansatte lærere har kompetence til at behandle alle arbejdsretlige tvister mellem en lokalt ansat lærer og en Europaskole.

37. Selv om Domstolen naturligvis ikke er bundet af nævnte Klagenævns vurderinger, mener jeg under alle omstændigheder, at den konklusion, som Europäische Schule München har draget af afgørelsen i sag 12/12, af to grunde skal tages med et stort forbehold.

38. Det skal for det første præciseres, at Europaskolernes Klagenævn i denne sag skulle tage stilling til lovligheden af en beslutning, som rektor på Europäische Schule München havde truffet om ikke at betale en af sine lokalt ansatte lærere for opsynsopgaver ved tildeling af ekstra timer. Klagenævnet afviste sagen med den hovedbegrundelse, at der ikke var iværksat en forudgående administrativ procedure i henhold til vedtægten ( 18 ). Det kan dog udledes af tvistens genstand og af den subsidiære materielle begrundelse for Klagenævnets afgørelse, at sagen vedrørte aflønningen af lokalt ansatte lærere og ikke »ansættelses- og afskedigelsesbetingelserne« for disse lærere som omhandlet i artikel 3.4 i vedtægten for lokalt ansatte lærere.

39. For det andet fremhævede Europaskolernes Klagenævn, før den afviste sagen, at den ifølge henvisningen i artikel 3.2 i vedtægten for lokalt ansatte lærere til artikel 80 i vedtægten for udstationeret personale havde kompetence til at behandle en sådan sag, idet artikel 3.2 »har forrang for [artikel] 3.4 i vedtægten [for lokalt ansatte lærere], hvorefter kompetencen tilfalder domstolen i det land, hvor skolen ligger, i dette tilfælde Arbeitsgericht München, dog »med forbehold af de foregående bestemmelser« hvorfor kompetencen er subsidiær« ( 19 ). Med al respekt for Klagenævnet fremgår det dog klart af ordlyden af artikel 3.4 i vedtægten for lokalt ansatte lærere, der er gengivet i punkt 34 i dette forslag til afgørelse, at udtrykket »med forbehold af de foregående bestemmelser« i artikel 3.4, første punktum, in fine, på ingen måde vedrører artikel 3.4, andet punktum, hvorefter domstolene i det land, hvor skolen ligger, har kompetence til at træffe afgørelse om eventuelle »tvister«.

40. Udtrykket »med forbehold af de foregående bestemmelser« i artikel 3.4, første punktum, i vedtægten for lokalt ansatte lærere sigter udelukkende til »ansættelses- og afskedigelsesbetingelserne for lokalt ansatte lærere« og kan derfor kun forstås som en henvisning til de materielle og ikke de processuelle betingelser, der er fastsat i de øvrige bestemmelser i vedtægten for lokalt ansatte lærere.

41. Denne tilgang stemmer efter min opfattelse overens med det tidligere nævnte formål med aftalen fra 1994, som er at opstille faste rammer for Europaskolernes Klagenævns kompetence uden at gribe urimeligt ind i den i denne aftales artikel 27, stk. 7, nævnte residualkompetence for domstolene i den medlemsstat, hvor skolerne ligger.

42. Der kan i den forbindelse ikke herske tvivl om, at det generelle argument, som Europäische Schule München har fremført, om, at Europaskolerne i deres egenskab af internationale organisationer har retslig immunitet ved de nationale domstole, henset til det ovenfor anførte heller ikke kan tiltrædes ( 20 ).

43. Det fremgår således tydeligt af aftalen fra 1994 og af de retsakter, der er vedtaget med hjemmel heri, at de kontraherende parter ønskede at sikre en ligelig kompetencefordeling mellem Europaskolernes Klagenævn og domstolene i de medlemsstater, hvor Europaskolerne ligger, og ikke at give skolerne fuld immunitet ved de nationale domstole, bl.a. på det arbejdsretlige område, hvilket både gjaldt for det personale, der medvirker til at levere Europaskolernes kerneydelse, dvs. undervisningen, og det personale, der kun medvirker sekundært eller indirekte.

44. Det følger efter min opfattelse heraf, at Europaskolernes Klagenævn har kompetence til at træffe afgørelse i tvister mellem en lokalt ansat lærer og en Europaskole, bortset fra tvister om ansættelses- og afskedigelsesbetingelserne for dette personale, jf. artikel 27, stk. 2, andet afsnit, i aftalen fra 1994, sammenholdt med artikel 3.4 i vedtægten for lokalt ansatte lærere, og de øvrige tvister, som skolerne er part i, herunder tvister om civilretligt og strafferetligt ansvar som omhandlet i artikel 27, stk. 7, i aftalen fra 1994.

45. Eftersom tvisterne i hovedsagen vedrører anvendelsen af fortløbende etårige kontrakter ( 21 ) og dermed en væsentlig betingelse i forbindelse med ansættelsen af lokale lærere, skal de således behandles af domstolene i det land, hvor Europäische Schule München ligger, i henhold til artikel 3.4. i vedtægten for lokalt ansatte lærere.

46. Det er efter min opfattelse både korrekt og rimeligt at tillægge domstolene i det land, hvor Europaskolerne ligger, en sådan kompetence, eftersom det også sikrer en passende beskyttelse i materielretlig henseende af lokalt ansatte læreres rettigheder med hensyn til ansættelses- og afskedigelsesbetingelser, og denne beskyttelse til trods for bl.a. vedtægten for lokalt ansatte lærere ikke sikres i tilstrækkelig grad af de retsmidler, der er fastsat i aftalen fra 1994.

47. Det fremgår af fast retspraksis, at en statsborger i en medlemsstat ikke mister sin status som arbejdstager i den i artikel 45 TEUF forudsatte betydning, hvis han ansættes i en international organisation i en anden medlemsstat ( 22 ). Det er særlig vigtigt, at de pågældende personers status som arbejdstagere anerkendes og bevares, når de er ansat som lokale lærere ved Europaskolerne og i vidt omfang er omfattet af de bestemmelser om ansættelses- og arbejdsforhold, socialsikring og indkomstbeskatning, der er fastsat i lovgivningen i den medlemsstat, hvor den pågældende internationale organisation ligger.

48. Det er også vigtigt at fremhæve, at Silvana Oberto og Barbara O’Leary med de sager, som de hver især har anlagt ved domstolene i den medlemsstat, hvor Europäische Schule München ligger, i det væsentlige ønsker at opnå beskyttelse under den tyske lovgivning til gennemførelse af Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP ( 23 ), og navnlig § 5, stk. 1, i rammeaftale vedrørende tidsbegrænset ansættelse indgået den 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«), som findes i bilaget til dette direktiv.

49. Formålet med denne paragraf er at gennemføre et af de formål, der forfølges med denne rammeaftale, nemlig at begrænse anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, der anses for en potentiel kilde til misbrug til skade for arbejdstagerne, idet den fastsætter bestemmelser om minimumsbeskyttelse med henblik på at undgå, at arbejdstagernes situation bliver for usikker ( 24 ).

50. Direktiv 1999/70 pålægger således medlemsstaterne med henblik på at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold effektivt og bindende at vedtage mindst en af de tre foranstaltninger, der opregnes i rammeaftalens § 5, stk. 1, litra a)-c), og som vedrører henholdsvis objektive omstændigheder, der kan begrunde en fornyelse af sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold, den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller arbejdsforhold og antallet af gange, sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold kan fornys ( 25 ).

51. Artikel 2, stk. 1, i direktiv 1999/70 kræver bl.a., at medlemsstaterne med henblik herpå »til enhver tid« kan nå de resultater, der er foreskrevet i dette direktiv.

52. EU’s retsinstanser har i øvrigt også fastslået, at § 5, stk. 1, i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, er et specifikt udtryk for princippet om forbud mod rettighedsmisbrug, der udgør en almindelig retsgrundsætning, og at de ansættelsesvilkår, som EU-institutionerne anvender i forhold til deres midlertidigt ansatte, derfor så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med de i rammeaftalen opstillede formål og minimumsforskrifter og i sidste ende med forbuddet mod rettighedsmisbrug ( 26 ).

53. Lønmodtagere, der ansættes midlertidigt af en arbejdsgiver i en medlemsstat eller af EU-institutionerne, er som følge heraf omfattet af de fælles minimumsforskrifter, der er fastsat i § 5, stk. 1, i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, eller af princippet om forbud mod retsmisbrug, der specifikt kommer til udtryk i denne paragraf.

54. Jeg har svært ved at forestille mig, at medlemsstaterne og Unionen, der som bekendt var de eneste kontraherende parter i aftalen fra 1994, skulle have ønsket ikke at lade EU-arbejdstagere være omfattet af disse fælles forskrifter, da de indgik aftalen fra 1994, når disse arbejdstagere desuden ligesom Europaskolernes lokalt ansatte lærere i vidt omfang er underlagt lovgivningen i den medlemsstat, hvor disse skoler ligger.

55. Kommissionen benægtede heller ikke under retsmødet, at minimumsforskrifterne i § 5, stk. 1, i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, kunne finde anvendelse på ansættelsesforholdet mellem Europaskolerne og deres lokalt ansatte lærere. Kommissionen nøjedes i det væsentlige med at gøre gældende, at den vedtægt for lokalt ansatte lærere, der er vedtaget i henhold til aftalen fra 1994, ikke er blevet tilpasset i forhold til den retlige udvikling, der følger af rammeaftalens § 5, stk. 1, som specifikt udtryk for princippet om forbud mod retsmisbrug.

56. Aftalen fra 1994 er imidlertid en EU-retsakt og skal derfor fortolkes i lyset af det almindelige princip om forbud mod retsmisbrug, der for så vidt angår ansættelsesforhold inden for EU specifikt kommer til udtryk i § 5, stk. 1, i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, og hvorefter der skal fastsættes minimumsforanstaltninger for at forhindre misbrug som følge af anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold.

57. Det må dog fastslås, at bestemmelserne i aftalen fra 1994 ikke garanterer, at sådanne fælles EU-retlige minimumsforanstaltninger faktisk og med fuldstændig sikkerhed vil kunne påberåbes over for det retslige organ, der oprettes heri, selv om Europaskolernes lokalt ansatte lærere har status som arbejdstagere som omhandlet i artikel 45 TEUF.

58. Eftersom den samarbejdsordning, der er indført ved aftalen fra 1994, er en ordning »sui generis«, og Europaskolernes Klagenævn er et organ henhørende under en international organisation ( 27 ), har dette nævn allerede fastslået, at internationale instrumenter, herunder EU-retten, som Europaskolerne ikke selv er part i, ikke kan være retligt bindende for disse skoler som sådanne ( 28 ).

59. Klagenævnet er parat til at medgive, at de grundlæggende eller generelle principper, hvortil der henvises i disse instrumenter, og som er almindeligt anerkendt i såvel EU’s som medlemsstaternes retsorden, »vil kunne« lægges til grund for de aktiviteter, som Europaskolernes organer udfører, sammen med skolernes egne retsregler ( 29 ).

60. Den skønsmargin, som Europaskolernes Klagenævn således mener at have ved afgørelsen af, hvilke navnlig EU-retlige regler og principper der måske vil kunne lægges til grund for undersøgelsen af lovligheden af Europaskolernes aktiviteter og handlinger, bevirker imidlertid ikke, at det over for arbejdstagere, hvis ordning i vidt omfang i lighed med ordningen for lokalt ansatte lærere er underkastet reglerne om ansættelsesforhold, socialsikring og beskatning i den medlemsstat, hvor Europaskolerne ligger, er muligt at sikre overholdelsen af det generelle princip om forbud mod retsmisbrug, der for så vidt angår ansættelsesforholdene inden for EU specifikt kommer til udtryk i de fælles minimumsforskrifter i § 5, stk. 1, i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, og som »til enhver tid« skal sikres af den pågældende medlemsstat.

61. En sådan skønsmargin er efter min opfattelse særlig problematisk, fordi Europaskolernes Klagenævn træffer afgørelse i første og sidste instans og ifølge dommen i sagen Miles m.fl. ikke har beføjelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF ( 30 ).

62. Selv om der blev oprettet et klagenævn for europaskolerne ved aftalen fra 1994 og dermed sikret en vis retsbeskyttelse af de personer, der er omfattet af denne aftale, garanterer det naturligvis ikke i materielretlig henseende, at disse personer faktisk og med fuldstændig sikkerhed kan påberåbe sig de minimumsforskrifter, der er fastsat i § 5 i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, som specifikke udtryk for et almindeligt retsprincip, der er bindende for samtlige kontraherende parter i aftalen fra 1994, og som de organer, der er oprettet ved denne aftale, efter min opfattelse ikke kan se bort fra.

63. Jeg mener derfor ikke, at det er tilstrækkeligt, at der er fastsat en sådan klageadgang ( 31 ). Denne klageadgang skal også sikre, at rettighederne for de personer, der er omfattet af aftalen fra 1994 – i det foreliggende tilfælde de rettigheder, der følger af de EU-retlige regler, som skal forhindre retsmisbrug i forbindelse med anvendelsen af fortløbende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter – faktisk kan påberåbes over for det retslige organ, der er oprettet ved denne aftale ( 32 ).

64. Når muligheden for at påberåbe sig disse rettigheder over for dette organ som tidligere anført ikke er garanteret med fuldstændig sikkerhed, mener jeg, at det i det foreliggende tilfælde, indtil den retsorden, der er fastsat ved aftalen fra 1994, ændres, således at Europaskolernes Klagenævn bemyndiges til at forelægge spørgsmål om EU-rettens fortolkning for Domstolen ( 33 ), er berettiget, at det er domstolene i den medlemsstat, hvor Europaskolerne ligger, der efterprøver, om de lokalt ansatte læreres rettigheder med hensyn til disse skolers ansættelses- og afskedigelsesbetingelser overholdes.

65. Den modsatte løsning vil indebære, at de nationale domstole fratages kompetencen i tvister, der objektivt set i hvert fald til dels vedrører EU-rettens anvendelse og fortolkning, selv om det retslige organ, der er oprettet ved aftalen fra 1994, ikke på nuværende tidspunkt indgår i EU’s retsorden. I analogi med den begrundelse, der er anført i Domstolens udtalelse om udkastet til en aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning ( 34 ), mener jeg dog ikke, at en sådan løsning vil være forenelig med den primære EU-ret.

66. Jeg mener derfor, at såvel ordlyden af artikel 27 i aftalen fra 1994, sammenholdt med vedtægten for lokalt ansatte lærere, som konteksten og den ånd, hvori disse instrumenter skal fortolkes, taler for, at ansættelses- og afskedigelsesbetingelserne for lokalt ansatte lærere henhører under kompetencen for domstolene i den medlemsstat, hvor Europaskolerne ligger.

67. Dette vil ikke, som Europäische Schule München hævdede under retsmødet for Domstolen, medføre, at lokalt ansatte lærere omfattes af vidt forskellige ordninger, hvis domstolene i den medlemsstat, hvor Europaskolerne ligger, tillægges en sådan kompetence. Som både denne skole og Kommissionen medgav under retsmødet, har visse Europaskoler således allerede ansat lokale lærere, hvor det ikke er sket på grundlag af etårige kontrakter, og dette personale er derfor ikke underlagt fuldstændig ens ansættelsesregler. Hertil kommer, at minimumsforskrifterne i § 5, stk. 1, i den rammeaftale, der er gennemført ved direktiv 1999/70, som specifikke udtryk for princippet om forbud mod retsmisbrug, som de nationale domstole har pligt til at sikre, er fælles regler, der gælder for samtlige medlemsstater og navnlig for dem, hvor der er oprettet Europaskoler i henhold til aftalen fra 1994.

68. Jeg vil endelig gentage, at den tilgang, som jeg vil foreslå Domstolen at anlægge i de foreliggende sager, ikke skal opfattes som en kritik af den retslige immunitet, som internationale organisationer har i henhold til deres stiftelsesdokumenter.

69. Den er tværtimod baseret på den meget nære og funktionelle tilknytning, som Europaskolerne har til medlemsstaterne og EU-institutionerne, og på den særlige opbygning af bestemmelserne i aftalen fra 1994 og de retsakter, der er vedtaget med hjemmel i denne aftale, hvorefter de nationale domstole bl.a. har residualkompetence til at træffe afgørelse i andre tvister mellem de personer, der er omfattet af denne aftale, og Europaskolerne, end dem, for hvilke det udtrykkeligt er fastsat, at Europaskolernes Klagenævn skal træffe.

III – Forslag til afgørelse

70. Jeg foreslår på baggrund heraf, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Bundesarbeitsgericht, således: »Artikel 27, stk. 2 og 7, i aftalen om vedtægten for Europaskolerne, indgået i Luxembourg den 21. juni 1994 mellem medlemsstaterne og De Europæiske Fællesskaber, skal fortolkes således, at den tillægger domstolene i den medlemsstat, hvor Europaskolerne ligger, kompetence til at træffe afgørelse i en tvist mellem disse skoler og deres lokalt ansatte lærere om ansættelses- og afskedigelsesbetingelserne for disse lærere som omhandlet i den af Europaskolernes Øverste Råd godkendte vedtægt for lokale lærere på Europaskolerne ansat mellem den 1. september 1994 og den 31. august 2011.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – EFT L 212, s. 3. Aftalen trådte i kraft den 1.10.2002.

( 3 ) – Ref.: 2011-06-D-24-en-1.

( 4 ) – Jf. artikel 1 og 3 i aftalen fra 1994. Vedtægten gælder på nuværende tidspunkt for 14 Europaskoler, som har næsten 23000 elever og uddeler den europæiske studentereksamen. Fem af disse skoler findes i Belgien, tre i Tyskland (heriblandt Europaskolen i München), to i Luxembourg, en i Spanien, en i Italien, en i Nederlandene og en i Det Forenede Kongerige. I 2005 besluttede Europaskolernes Øverste Råd at oprette en række akkrediterede Europaskoler (type II-skoler) til brug for EU’s agenturer eller andre tilsvarende organer i de øvrige medlemsstater. Undervisningen på disse skoler svarer til undervisningen på de 14 Europaskoler og afsluttes også med den europæiske studentereksamen. Disse akkrediterede Europaskoler, som der i øjeblikket er ni af (to i Frankrig, en i Tyskland, en i Finland, en i Grækenland, en i Irland, en i Italien, en i Nederlandene og en i Det Forenede Kongerige), er dog ikke anført i bilag I til aftalen fra 1994.

( 5 ) – UN Treaty Series, bind 443, s. 129.

( 6 ) – UN Treaty Series, bind 752, s. 267.

( 7 ) – Jf. henholdsvis dom Hurd (44/84, EU:C:1986:2, præmis 20-22) og Kommissionen mod Belgien (C-132/09, EU:C:2010:562, præmis 45).

( 8 ) – Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Belgien (EU:C:2010:562, præmis 44). Det skal desuden påpeges, at De Europæiske Fællesskaber ikke havde påtaget sig medlemsstaternes forpligtelser i de organer, der var oprettet ved overenskomsten fra 1957, og at denne overenskomst ikke indeholdt nogen klausul om, at Domstolen var rette værneting.

( 9 ) – EFT L 212, s. 1.

( 10 ) – Jf. analogt bl.a. domme Bogiatzi (C-301/08, EU:C:2009:649, præmis 23) og Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 73). Jf. med hensyn til aftalen fra 1994 mit forslag til afgørelse i sag Kommissionen mod Belgien (C-132/09, EU:C:2010:342, fodnote 46).

( 11 ) – C-196/09, EU:C:2011:388.

( 12 ) – Jf. artikel 8 og 10 i aftalen fra 1994.

( 13 ) – Jf. fjerde betragtning i præamblen til aftalen fra 1994.

( 14 ) – Ref.: 2007-D-153-en-6, s. 18.

( 15 ) – Jf. i denne retning dom Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-545/09, EU:C:2012:52, præmis 41 og 48). Europaskolernes Klagenævn har tidligere betegnet de fortløbende etårige kontrakter, der var indgået med en lokalt ansat lærer ved Europaskole II i Bruxelles, som et ansættelsesforhold »af privatretlig karakter, der på ingen måde kan sidestilles med ansættelsesforholdet for personale, der er udstationeret ved Europaskolerne«, idet det forudsættes, at det sidstnævnte personale til forskel fra de lokalt ansatte lærere er udsendt på foranledning af de nationale myndigheder: jf. Klagenævnets afgørelse af 22.6.2001, sag 01/001, s. 7. Denne og andre afgørelser fra Klagenævnet kan ses på nævnets websted (http://schola-europaea.eu/cree/).

( 16 ) – Jf. vedtægten for personale udstationeret ved Europaskolerne, som senest ændret af Det Øverste Råd den 5.12.2013, ref. 2011-04-D-14-en-3.

( 17 ) – Jf. henholdsvis artikel 1.2, artikel 2, litra a), og artikel 1.3 i vedtægten for lokalt ansatte lærere. Europaskolen i München har dog i sit skriftlige indlæg præciseret, at de lokalt ansatte lærere udgør næsten 40% af hele personalet på denne skole. Ifølge et dokument om reformen af Europaskolesystemet, som er udarbejdet af generalsekretæren for Europaskolerne, og som Det Øverste Råd godkendte den 23.4.2009 (Ref.: 2009-D-353-en-4, s. 5), kan antallet af lokalt ansatte lærere ikke udgøre mindre end ca. 25% af det samlede undervisningspersonale.

( 18 ) – Punkt 9, litra b), i afgørelse i sag 12/12. Klagenævnet fandt subsidiært, at sagen under alle omstændigheder måtte afvises med den hovedbegrundelse, at opsynsopgaverne skulle betragtes som en »anden aktivitet« i tilknytning til undervisningen, som ikke gav ret til yderligere betaling.

( 19 ) – Punkt 9, litra a), i ovennævnte afgørelse.

( 20 ) – Jf. vedrørende dette spørgsmål senest bl.a. M. F. Orzan, »Le immunità ed i privilegi delle organizzazioni internazionali«, A. Del Vecchio (a cura di), Diritto delle Organizzazioni Internazionali, Edizioni Scientifiche Italiane, 2012, s. 243.

( 21 ) – Det skal for en god ordens skyld fremhæves, at der ifølge artikel 1.3 i vedtægten for lokalt ansatte lærere indgås »etårige ansættelseskontrakter«.

( 22 ) – Jf. bl.a. dom Gardella (C-233/12, EU:C:2013:449, præmis 25 og 26) vedrørende en ansat ved Den Europæiske Patentmyndighed.

( 23 ) – EFT L 175, s. 3.

( 24 ) – Jf. bl.a. dom Márquez Samohano (C-190/13, EU:C:2014:146, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

( 25 ) – Jf. i denne retning dom Márquez Samohano (EU:C:2014:146, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

( 26 ) – Jf. bl.a. dom Adjemian m.fl. mod Kommissionen (T-325/09 P, EU:T:2011:506, præmis 57 og 62) og kendelse Christoph m.fl. mod Kommissionen (F-63/08, EU:F:2013:36, præmis 75). Det skal påpeges, at Domstolen i dom Kofoed (C-321/05, EU:C:2007:408, præmis 38), udtrykkeligt fastslog, at forbuddet mod retsmisbrug er et almindeligt EU-retligt princip.

( 27 ) – Jf. i denne retning dom Miles m.fl. (EU:C:2011:388, præmis 39 og 42).

( 28 ) – Jf. bl.a. Klagenævnets afgørelse af 30.7.2007, sag 07/14, punkt 18, og Klagenævnets afgørelse af 15.10.2009, sag 09/35, punkt 12.

( 29 ) – Jf. Klagenævnets afgørelse af 28.8.2012, sag 12/35, punkt 11.

( 30 ) – Dom Miles m.fl. (EU:C:2011:388, præmis 46). Det skal herved påpeges, at formanden for Europaskolernes Klagenævn i sin aktivitetsrapport for 2013 (Ref.: 2014-02-D-16-en-2 af 11.-12.3.2014, s. 11) henviste til og tilsluttede sig den »anskuelse«, som Domstolen anlagde i dom Miles m.fl. (EU:C:2011:388, præmis 45), hvorefter det tilkommer de kontraherende parter at videreudvikle den retsbeskyttelsesordning, der er indført ved aftalen fra 1994. Formanden bemærkede videre, at en sådan udvikling vil gøre det muligt at »sikre, at der tages passende hensyn til rettighederne for de personer, der er omfattet af denne aftale«, med henblik på »at sikre de omfattede personer en retsbeskyttelse, som svarer til den, enhver borger i Den Europæiske Union har ret til«.

( 31 ) – Hvilket muligvis kan være tilstrækkeligt, henset til de borgerlige og processuelle rettigheder, der sikres af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK), hvad i almindelighed angår interne retsmidler, som er indført af internationale organisationer, der ikke har samme nære tilknytning til medlemsstaterne og EU-institutionerne som Europaskolerne: jf. herved bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 19.2.1999 i sag 26083/94, Waite og Kennedy mod Tyskland, Reports of Judgments and Decisions 1999-I, præmis 67-73, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 5.3.2013 i sag 39619/06, Chapman mod Belgien, præmis 48-54.

( 32 ) – Det skal fremhæves, at visse nationale domstole også med hensyn til retten til rettergang som omhandlet i EMRK’s artikel 6 efterprøver, om internationale organisationers mekanisme til bilæggelse af arbejdsretlige tvister er tilstrækkelig effektiv, og at disse nationale domstole i benægtende fald erklærer sig kompetente til at afgøre de tvister, som de forelægges, når der foreligger en nær tilknytning: jf. herved de eksempler, der er nævnt af M. F. Orzan, nævnt i fodnote 20 ovenfor, s. 260 og 265.

( 33 ) – I den aktivitetsrapport for 2013, der er nævnt ovenfor i fodnote 30, har formanden for Europaskolernes Klagenævn oplyst, at han har nedsat en arbejdsgruppe, der skal forelægge generalsekretæren for Europaskolernes Øverste Råd et forslag om, »hvordan man kan styrke retsbeskyttelsen i Europaskolesystemet«. Domstolen har generelt bemærket, at en international aftale, som er indgået med tredjelande, sagtens kan tillægge Domstolen nye retslige beføjelser på betingelse af, at dette ikke bevirker, at Domstolens rolle i henhold til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ændrer karakter: jf. bl.a. udtalelse 1/09 (EU:C:2011:123, punkt 75). Dette må især være muligt i forbindelse med en international aftale, der udelukkende er indgået af medlemsstaterne og EU.

( 34 ) – Udtalelse 1/09 (EU:C:2011:123, punkt 80-82).