DOMSTOLENS DOM AF 27. OKTOBER 1993. - STRAFFESAG MOD FRANCINE DECOSTER, GIFT GILLON. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: COUR D'APPEL DE DOUAI - FRANKRIG. - RAADETS DIREKTIV 83/189/EOEF OG KOMMISSIONENS DIREKTIV 88/301/EOEF - ANMELDELSE AF SPECIFIKATIONER PAA TELEKOMMUNIKATIONSOMRAADET - KONTROLORGANETS UAFHAENGIGHED - STRAF. - SAG C-69/91.



Samling af Afgørelser 1993 side I-05335

svensk specialudgave side 00099

finsk specialudgave side I-00417



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Konkurrence ° offentlige virksomheder ° begreb ° organer, der indgaar i statsadministrationen ° omfattet

(Kommissionens direktiv 88/301, art. 1, andet led)

2. Konkurrence ° offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder ° markedet for telekommunikationsterminaler ° uafhaengigheden af det organ, der skal formalisere tekniske specifikationer, kontrollere anvendelsen af disse og udstede typegodkendelser ° integrering i en administration, der ogsaa varetager driften af det offentlige net og handelspolitikken paa telekommunikationsomraadet ° ulovlighed

(Kommissionens direktiv 88/301, art. 6)

3. Konkurrence ° offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder ° nationale bestemmelser, som forbyder markedsfoering af ikke-godkendte teleterminaler ° formalisering af tekniske specifikationer og meddelelse af typegodkendelse fra et organ, der ikke opfylder kravet om uafhaengighed af erhvervsdrivende, der er aktive paa telekommunikationsomraadet ° ulovlighed

[EOEF-traktaten, art. 3, litra f), art. 86 og 90; Kommissionens direktiv 88/301, art. 6]

Sammendrag

1. Det forhold, at det er betroet organer, der indgaar i statsadministrationen, at drive det offentlige net og markedsfoere terminaler, betyder ikke, at disse organer ikke kan anses for at vaere offentlige virksomheder i faellesskabsretlig forstand, jf. navnlig artikel 1, andet led, i direktiv 88/301. Et organ, som udoever erhvervsmaessig virksomhed af industriel eller handelsmaessig art, skal nemlig ikke noedvendigvis vaere en selvstaendig juridisk person i forhold til staten for at blive anset for en offentlig virksomhed. Hvis det ikke forholdt sig saaledes, ville det skade saavel gennemslagskraften af det paagaeldende direktivs bestemmelser som den ensartede anvendelse af direktivet i samtlige medlemsstater.

2. Forskellige direktorater inden for samme administration, der paa en gang varetager driften af det offentlige net, gennemfoerelsen af handelspolitikken paa telekommunikationsomraadet, formaliseringen af de tekniske specifikationer, kontrollen med deres anvendelse samt udstedelsen af typegodkendelser for terminaler, kan ikke betragtes som uafhaengige af hinanden, hverken efter artikel 6 i direktiv 88/301, hvorefter det organ, der staar for formaliseringen af specifikationerne, kontrollen med deres anvendelse samt typegodkendelsen skal vaere uafhaengigt af offentlige eller private virksomheder, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet, eller efter den ved traktaten fastlagte ordning om et marked uden konkurrencefordrejninger.

3. Traktatens artikel 3, litra f), artikel 86 og 90 samt artikel 6 i direktiv 88/301 er til hinder for, at der anvendes nationale bestemmelser, som under straf forbyder de erhvervsdrivende at fremstille, indfoere, opbevare med henblik paa salg, saelge eller distribuere terminaler uden ved fremlaeggelse af en typegodkendelse eller et andet dokument, der sidestilles hermed, at godtgoere, at de paagaeldende apparater opfylder en raekke vaesentlige krav, der navnlig vedroerer brugernes sikkerhed og nettets funktionsdygtighed, naar der ikke haves sikkerhed for, at det organ, der meddeler typegodkendelsen eller udsteder det dermed sidestillede dokument samt formaliserer de tekniske specifikationer, som apparaterne skal overholde, er uafhaengigt af erhvervsdrivende, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet.

Dommens præmisser

1 Ved dom af 6. februar 1991 indgaaet til Domstolen den 18. februar 1991 har Cour d' appel de Douai (Frankrig) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 109, s. 8), som aendret ved Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22. marts 1988 (EFT L 81, s. 75, herefter benaevnt "direktivet om tekniske standarder"), og Kommissionens direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne (EFT L 131, s. 73, herefter benaevnt "terminaldirektivet", berigtiget i EFT 1988 L 317, s. 59) med henblik paa at kunne afgoere, om bestemmelserne i det franske dekret nr. 85-712 af 11. juli 1985 om gennemfoerelse af lov af 1. august 1905 om udstyr, der kan tilsluttes statens telekommunikationsnet, er forenelige hermed.

2 Spoergsmaalene er rejst under en straffesag anlagt mod F. Decoster, som staar tiltalt for i tiden fra maj til oktober 1989 at have solgt teleterminaler (telefaxmaskiner) uden forinden hverken at have ansoegt om eller opnaaet en overensstemmelsesattest som foreskrevet i artikel L 48 i loven om post og telekommunikation og artikel 1-7 i ovennaevnte dekret nr. 85-712. Tribunal correctionnel de Lille, som fandt, at salget af de ikke-typegodkendte terminaler var en overtraedelse af bestemmelserne om forsaetlig vildledning i handelsforhold i loven af 1. august 1905, idoemte i foerste instans F. Decoster en boede paa 50 000 FF.

3 Det fremgaar af sagen, at apparater, der kan tilsluttes det offentlige net, ifoelge ovennaevnte dekret ikke maa fremstilles til det franske marked, indfoeres med henblik paa forbrug, opbevares med henblik paa salg, saelges eller distribueres gratis eller mod betaling, medmindre de opfylder dekretets bestemmelser og en raekke forskrifter, der har til formaal at beskytte nettets funktionsdygtighed og brugernes sikkerhed (artikel 3 og 4). For at godtgoere, at apparaterne opfylder disse krav, skal de beroerte erhvervsdrivende fremlaegge en rapport udarbejdet af et af Industriministeriet godkendt organ, en typegodkendelse udstedt i henhold til loven om post og telekommunikation, en egnethedsattest udstedt i henhold til loven om forbrugerbeskyttelse og forbrugeroplysning eller en anden form for dokumentation, som ifoelge en bekendtgoerelse fra industriministeriet sidestilles hermed (artikel 6). Ifoelge dekretets artikel 7 er tilsidesaettelse af pligten til at godtgoere, at de paagaeldende apparater opfylder disse krav, strafbar.

4 Til gennemfoerelse af dekret nr. 85-712 udsendte industri- og udenrigshandelsministeren den 1. november 1985 en meddelelse om terminaler, der kan tilsluttes det offentlige telenet. I meddelelsen angives det bl.a., hvordan de paagaeldende kan godtgoere, at deres terminaler opfylder forskrifterne. Det oplyses i den forbindelse, at industriministeren har meddelt Det Statslige Center for Forskning og Telekommunikation (CNET) godkendelse til at udfaerdige den i artikel 6 i foernaevnte dekret omhandlede rapport, at typegodkendelser ifoelge loven om post og telekommunikation udstedes af Generaldirektoratet for Telekommunikation for apparater, som overholder specifikationerne i den liste, der er bilagt meddelelsen, og at der senere vil blive fastsat andre maader, hvorpaa det kan godtgoeres, at kravene ifoelge artikel 6 er opfyldt. Det er ikke fremgaaet af retsforhandlingerne, om det efter udsendelsen af meddelelsen af november 1985 er blevet fastsat, hvordan andre former for dokumentation end en typegodkendelse og en rapport fra CNET kan opnaas.

5 F. Decoster har for Cour d' appel de Douai gjort gaeldende, at Frankrig har overtraadt den forpligtelse, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af artikel 6 i foernaevnte direktiv 88/301, idet den myndighed, som det i Frankrig er overdraget at formalisere de tekniske specifikationer og kontrollere, at apparaterne opfylder de fastsatte krav, i det tidsrum, hvor de begivenheder, som hovedsagen drejer sig om, udspillede sig, paa ingen maade var uafhaengig af det organ, som forvalter det offentlige telenet, og som i oevrigt selv markedsfoerer terminaler. For det andet har hun gjort gaeldende, at de tekniske specifikationer, der danner grundlag for efterproevelsen af, om apparaterne opfylder kravene i ovennaevnte dekret, ikke, som foreskrevet i direktiv 83/189 og direktiv 88/301, er blevet meddelt Kommissionen, og at de derfor ikke kan goeres gaeldende over for hende.

6 Cour d' appel de Douai har i betragtning af tiltaltes anbringender besluttet at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende tre spoergsmaal:

"1) Er direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 umiddelbart anvendeligt i Frankrig naar henses til, at de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet i fransk ret ikke er truffet inden for den fastsatte frist paa 12 maaneder?

2) Er direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 umiddelbart anvendeligt i Frankrig naar henses til, at de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet i fransk ret ikke er blevet truffet inden for den fastsatte frist, der udloeb den 1. juli 1989?

3) Indebaerer de samlede retsvirkninger af de to direktiver herefter, at dekretet af 1985 ikke kan anvendes?"

7 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder i hovedsagen og de for denne relevante retsforskrifter, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg til Domstolen, henvises til retsmoederapporten. Disse elementer omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Vedroerende direktiv 88/301

8 Med sit andet spoergsmaal, som boer undersoeges foerst i sammenhaeng med det tredje spoergsmaal, oensker den nationale ret reelt en afgoerelse af, om artikel 6 i direktiv 88/301 er til hinder for, at der anvendes nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede, der under straf forbyder erhvervsdrivende at fremstille, indfoere, opbevare med henblik paa salg, saelge eller distribuere terminaler uden ved fremlaeggelse af en typegodkendelse eller et andet dokument, der sidestilles hermed, at godtgoere, at de paagaeldende apparater opfylder en raekke vaesentlige krav, der navnlig vedroerer brugernes sikkerhed og nettets funktionsdygtighed, naar der ikke haves sikkerhed for, at det organ, der meddeler typegodkendelsen eller udsteder det dermed sidestillede dokument samt formaliserer de tekniske specifikationer, som apparaterne skal overholde, er uafhaengigt af erhvervsdrivende, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet.

9 Artikel 6 i direktiv 88/301 bestemmer: "Medlemsstaterne soerger for, at formaliseringen af specifikationerne og kontrollen med deres anvendelse samt godkendelse fra den 1. juli 1989 foretages af et organ, der er uafhaengigt af offentlige eller private virksomheder, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet."

10 Det fremgaar af sagen, at det var Generaldirektoratet for Telekommunikation under Ministeriet for Post og Telekommunikation, der i henhold til bestemmelserne i dekret nr. 86-129 af 28. januar 1986 (artikel 13, 14 og 15) stod for driften af det offentlige net, gennemfoerelsen af handelspolitikken paa telekommunikationsomraadet, formaliseringen af de tekniske specifikationer, kontrollen med deres anvendelse og udstedelsen af typegodkendelser for terminaler. Den franske regering har over for Domstolen oplyst, at Det Statslige Center for Forskning og Telekommunikation (CNET), som udfaerdigede rapporter, der ansaas for ligestillet med typegodkendelser, som forskningscenter var en del af Generaldirektoratet for Telekommunikation.

11 Ved dekret nr. 89-327 af 19. maj 1989 om aendring af dekret nr. 86-129 overfoertes formaliseringen af de tekniske specifikationer, kontrollen med deres anvendelse og typegodkendelsen af terminaler til det nye Reguleringsdirektorat (direction de la règlementation générale) under samme ministerium.

12 Det fremgaar saaledes af de relevante bestemmelser, at det i Frankrig i det tidsrum, som hovedsagen omfatter, paahvilede forskellige direktorater under Ministeriet for Post og Telekommunikation at drive det offentlige net, gennemfoere handelspolitikken paa telekommunikationsomraadet, formalisere de tekniske specifikationer, kontrollere deres anvendelse samt udstede typegodkendelser for terminaler.

13 Derfor maa det paa baggrund af direktivets artikel 6 efterproeves dels, om den franske Post- og Teleforvaltning kan betragtes som en offentlig virksomhed i faellesskabsretlig forstand, og dels om kravet om, at det organ, der skal formalisere specifikationer, foere kontrol og udstede typegodkendelser, er uafhaengigt, er blevet overholdt.

14 I direktivets artikel 1, andet led, hedder det, at der i direktivet ved "virksomheder" forstaas "de offentlige eller private organer, som staten indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder med hensyn til import, afsaetning, tilslutning, ibrugtagning og/eller vedligeholdelse af telekommunikationsterminaler."

15 I forbindelse hermed bemaerkes det, at det forhold, at det, som i hovedsagen, er betroet organer, der indgaar i statsadministrationen, at drive det offentlige net og markedsfoere terminaler, ikke betyder, at disse organer ikke kan anses for at vaere offentlige virksomheder. Som Domstolen fastslog i forbindelse med Kommissionens direktiv 80/723/EOEF om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35), skal et organ, som udoever erhvervsmaessig virksomhed af industriel eller handelsmaessig art, saaledes ikke noedvendigvis vaere en selvstaendig juridisk person i forhold til staten for at blive anset for en offentlig virksomhed. Hvis det ikke forholdt sig saaledes, ville det skade saavel gennemslagskraften af det paagaeldende direktivs bestemmelser som den ensartede anvendelse af direktivet i samtlige medlemsstater (jf. dom af 16.6.1987, sag 118/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2599, praemis 13).

16 Med hensyn til kravet om, at det organ, der skal formalisere specifikationer, kontrollere anvendelsen af disse og udstede typegodkendelser, er uafhaengigt, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at forskellige direktorater inden for den samme forvaltning ikke kan betragtes som uafhaengige af hinanden, jf. direktivets artikel 6.

17 Endelig skal det bemaerkes, at de begivenheder, som den foreliggende sag drejer sig om, udspillede sig i perioden fra maj til oktober 1989, inden for hvilken tidsfristen i artikel 6 i direktiv 88/301 udloeb. For saa vidt angaar perioden foer den 1. juli 1989 skal det praejudicielle spoergsmaal ogsaa vurderes i relation til traktatens artikel 3, litra f), artikel 86 og 90 (jf. dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, praemis 14).

18 Efter F. Decoster' s opfattelse kan det skabe en interessekonflikt i Ministeriet for Post og Telekommunikation, at det paa samme tid markedsfoerer terminaler og typegodkender de apparater, som dets konkurrenter markedsfoerer, idet ministeriet dermed vil kunne foere en konkurrencebegraensende politik til skade for sine konkurrenter.

19 Domstolen udtalte i den saakaldte "terminaldom" af 19. marts 1991 (sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223), at et marked med frie konkurrencevilkaar som omhandlet i traktaten forudsaetter, at de forskellige erhvervsdrivende er sikret lige muligheder. Domstolen drog den slutning, at det af hensyn til en effektiv konkurrence og hensynet til gennemskuelighed er noedvendigt, at saavel fastsaettelsen af de tekniske specifikationer ° og kontrollen med disses overholdelse ° som godkendelsen foretages af et organ, der er uafhaengigt af offentlige eller private virksomheder, som udbyder varer eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet.

20 I foernaevnte GB-Inno-BM-dom (praemis 28) fastslog Domstolen, at traktatens artikel 3, litra f), artikel 90 og 86 er til hinder for, at en medlemsstat tillaegger et selskab, som driver det offentlige telekommunikationsnet, befoejelse til at fastsaette forskrifter for telefonapparater og til at kontrollere, at de erhvervsdrivende overholder forskrifterne, naar selskabet selv er i konkurrence med de paagaeldende erhvervsdrivende paa markedet for telefonapparater.

21 Til forskel fra den situation i Belgien, som gav anledning til foernaevnte GB-Inno-BM-dom, og hvor de omtalte funktioner varetoges af den almennyttige, offentlige institution RTT, er de samme funktioner i den foreliggende sag i Frankrig blevet varetaget af Ministeriet for Post og Telekommunikation. Det er dog, som det fremgaar af praemis 14 og 15 i denne dom, uden betydning, om funktionerne samlet er tillagt et organ, som i retlig forstand er selvstaendigt i forhold til staten, eller om de samlet er tillagt et ministerium.

22 Svaret til den nationale ret maa derfor gaa ud paa, at traktatens artikel 3, litra f), artikel 86 og 90 samt artikel 6 i direktiv 88/301 er til hinder for, at der anvendes nationale bestemmelser, som under straf forbyder de erhvervsdrivende at fremstille, indfoere, opbevare med henblik paa salg, saelge eller distribuere terminaler uden ved fremlaeggelse af en typegodkendelse eller et andet dokument, der sidestilles hermed, at godtgoere, at de paagaeldende apparater opfylder en raekke vaesentlige krav, der navnlig vedroerer brugernes sikkerhed og nettets funktionsdygtighed, naar der ikke haves sikkerhed for, at det organ, der meddeler typegodkendelsen eller udsteder det dermed sidestillede dokument samt formaliserer de tekniske specifikationer, som apparaterne skal overholde, er uafhaengigt af erhvervsdrivende, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet.

Vedroerende direktiv 83/189

23 I betragtning af ovennaevnte svar er det ikke noedvendigt at traeffe afgoerelse om spoergsmaalene vedroerende direktiv 83/189.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

24 De udgifter, der er afholdt af den franske og den tyske regering, Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Cour d' appel de Douai ved dom af 6. februar 1992, for ret:

Traktatens artikel 3, litra f), artikel 86 og 90 samt artikel 6 i Kommissionen direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne er til hinder for, at der anvendes nationale bestemmelser, som under straf forbyder de erhvervsdrivende at fremstille, indfoere, opbevare med henblik paa salg, saelge eller distribuere terminaler uden ved fremlaeggelse af en typegodkendelse eller et andet dokument, der sidestilles hermed, at godtgoere, at de paagaeldende apparater opfylder en raekke vaesentlige krav, der navnlig vedroerer brugernes sikkerhed og nettets funktionsdygtighed, naar der ikke haves sikkerhed for, at det organ, der meddeler typegodkendelsen eller udsteder det dermed sidestillede dokument samt formaliserer de tekniske specifikationer, som apparaterne skal overholde, er uafhaengigt af erhvervsdrivende, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet.