Forslag til afgørelse fra generaladvokat Stix-Hackl fremsat den 5. december 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Portugisiske Republik. - Traktatbrud - ufuldstændig gennemførelse af direktiv 89/391/EØF - arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. - Sag C-425/01.



Samling af Afgørelser 2003 side I-06025



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1. Under den foreliggende sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser ifølge artikel 4, 10, 11 og 12 i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (herefter »direktivet«).

2. Kommissionens klagepunkter går ud på manglende regler for proceduren ved valg af arbejdstagerrepræsentanter, der særlig varetager beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed (herefter »særlige arbejdstagerrepræsentanter«).

II - Retsforskrifter

A - Direktivet

3. Artikel 3 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[...]

c) repræsentant for arbejdstagerne, som særlig beskæftiger sig med beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed: Enhver person, der i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis er valgt, udnævnt eller udpeget til at repræsentere arbejdstagerne for så vidt angår spørgsmål vedrørende beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet.«

4. Artikel 4, stk. 1, bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at arbejdsgiverne, arbejdstagerne og arbejdstagernes repræsentanter bliver omfattet af de retsforskrifter, som er påkrævet for iværksættelsen af dette direktiv.«

5. Artikel 10-12 indeholder bestemmelser om de rettigheder, der tilkommer særlige arbejdstagerrepræsentanter.

B - National ret

6. Artikel 10 i lovdekret nr. 441/91 af 14. november 1991 (herefter »lovdekretet«) indeholder følgende bestemmelser:

»Arbejdstagernes repræsentanter

1) Arbejdstagernes repræsentanter for sikkerhed, hygiejne og sundhed under arbejdet vælges af arbejdstagerne ved direkte, hemmelige valg efter repræsentationsprincippet på grundlag af d'Hondts metode.

2) Kun lister, der er indgivet af faglige organisationer, der har medlemmer repræsenteret på arbejdspladsen, eller lister, der er underskrevet af mindst 20% af virksomhedens ansatte, kan opstilles, og ingen arbejdstager kan underskrive eller opstille på mere end en liste.

3) På hver liste angives et antal kandidater svarende til antallet af poster, der skal besættes, og et tilsvarende antal suppleanter.

4) Antallet af arbejdstagerrepræsentanter kan ikke overstige:

a) virksomheder med færre end 61 ansatte - en repræsentant

b) virksomheder med 61-150 ansatte - to repræsentanter

c) virksomheder med 151-300 ansatte - tre repræsentanter

d) virksomheder med 301-500 ansatte - fire repræsentanter

e) virksomheder med 501-1 000 ansatte - fem repræsentanter

f) virksomheder med 1 001-1 500 ansatte - seks repræsentanter

g) virksomheder med mere end 1 500 ansatte - syv repræsentanter.

5) Arbejdstagerrepræsentanterne vælges for en periode på tre år.

6) Udskiftning af repræsentanterne er kun tilladt i tilfælde af afskedigelse eller vedvarende forfald. Udskiftning sker i forhold til rækkefølgen på listen over de opstillede kandidater og suppleanter på den pågældende liste.

7) De arbejdstagerrepræsentanter, der er omhandlet i de foregående stykker, har en saldo på fem timer pr. måned til rådighed med henblik på udøvelsen af deres hverv.

8) Den i foregående stykke omhandlede saldo kan ikke kumuleres med andre saldi, som arbejdstageren måtte have for at repræsentere arbejdstagerne i andre sammenhænge.«

7. Lovdekretets artikel 23, stk. 2, litra b), indeholder hjemmel til udstedelse af forskrifter om proceduren ved valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter.

III - Administrativ procedure og retsforhandlinger

8. Direktivet skulle være gennemført af medlemsstaterne den 31. december 1992.

9. Kommissionen er på grundlag af en klage nået til den opfattelse, at direktivet ikke er behørigt gennemført i Portugal, fordi det ikke har udstedt nogen bestemmelser vedrørende proceduren for valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter. Kommissionen tilsendte derfor Den Portugisiske Republik en åbningsskrivelse den 26. januar 2000, hvori den opfordrede den til at tage stilling hertil inden for en frist på to måneder.

10. Da den portugisiske regerings svarskrivelse af 4. april 2000 ikke efter Kommissionens opfattelse fjernede dens betænkeligheder, fremsatte Kommissionen den 2. februar 2001 en begrundet udtalelse over for Den Portugisiske Republik, hvori den gjorde gældende, at den omstændighed, at der ikke fandtes regler for proceduren ved valg af arbejdstagerrepræsentanter var i strid med direktivets artikel 4, 10, 11 og 12, og opfordrede Den Portugisiske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden to måneder, dvs. inden den 2. april 2001. Den portugisiske regering svarede ved skrivelse af 18. juni 2001, at det efter dens opfattelse ikke var nødvendigt at fastsætte yderligere regler om valgproceduren for at efterkomme forpligtelserne efter direktivet.

11. Da Kommissionen stadig var af den opfattelse, at Den Portugisiske Republik ikke havde efterkommet sine forpligtelser, anlagde den sag ved Domstolen mod Den Portugisiske Republik i medfør af artikel 226 EF ved stævning af 22. oktober 2001, der blev indført i Domstolens register den 29. oktober 2001.

12. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

1) Det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, 10, 11, og 12 i direktiv 89/391/EØF.

2) Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

IV - Gennemgang af klagepunkterne

A - Parternes anbringender

13. Kommissionen har gjort gældende, at Den Portugisiske Republik ved ikke at have udstedt nogen forskrifter om proceduren for valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter forhindrer, at arbejdstagerne og deres repræsentanter kan udøve deres rettigheder i henhold til direktivets artikel 4, 10, 11 og 12 og dermed bringer arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i fare.

14. Kommissionen påberåber sig til støtte herfor Domstolens faste praksis, hvorefter det af hensyn til retssikkerheden er vigtigt at udforme de nationale foranstaltninger til gennemførelse af direktivet på en sådan måde, at borgernes retsstilling er klar og bestemt, således at de sættes i stand til at få fuld kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan håndhæve disse ved de nationale domstole . Hvis ikke der er udstedt forskrifter om proceduren ved valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter, er det efter Kommissionens opfattelse ikke muligt for arbejdstagerne at erhverve sig et fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald at håndhæve dem ved domstolene.

15. Ganske vist fastsætter lovdekretets artikel 10 principper for valget af særlige arbejdstagerrepræsentanter, men de væsentlige betingelser for et behørigt valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter fastlægges først ved regler om valgproceduren. Efter den nuværende ordning i Portugal findes der ingen bestemmelser om valgret, valgets offentlighed, valgstedets virkemåde, stemmeoptælling, offentliggørelse af valgresultatet og mulighed for at anfægte valget. Herved afholdes arbejdstagerne fra at gennemføre valg af de særlige arbejdstagerrepræsentanter.

16. Ifølge Kommissionens oplysninger er der kun blevet valgt særlige arbejdstagerrepræsentanter i et fåtal af virksomheder i Portugal, hvilket efter Kommissionens opfattelse beror på, at der ikke er fastsat bestemmelser om valgproceduren. Over for den portugisiske regerings anbringende om, at der er blevet valgt særlige arbejdstagerrepræsentanter i forskellige virksomheder i Portugal, selv om der som hidtil ikke er udstedt særlige bestemmelser om valgproceduren, indvender Kommissionen, at den ikke har modtaget nogen oplysninger fra den portugisiske regering om, hvilke virksomheder der er tale om, og deres antal. Kommissionen har derfor ikke mulighed for at efterprøve, om der er tale om en gængs praksis eller en praksis, der kun følges af visse virksomheder. Efter Kommissionens opfattelse er der derfor ingen garanti for, at de pågældende valg gennemføres generelt i Portugal, og at de særlige arbejdstagerrepræsentanter også rent faktisk udøver deres funktioner.

17. I øvrigt har Den Portugisiske Republik selv anerkendt, at det er nødvendigt at udstede forskrifter om valgproceduren for at supplere principperne i lovdekretets artikel 10, da Republikken har tilvejebragt en hjemmel for udstedelse af forskrifter om valgproceduren [lovdekretets artikel 23, stk. 2, litra b)], og over for Kommissionen har angivet, at der er blevet arbejdet på et udkast til sådanne forskrifter.

18. Den portugisiske regering er af den opfattelse, at lovdekretets artikel 10 udgør en fuldstændig gennemførelse af forpligtelserne efter direktivets artikel 4, som gør det muligt for arbejdstagerne at vælge særlige arbejdstagerrepræsentanter, således at disse kan udøve deres rettigheder efter direktivets artikel 10-12.

19. Regeringen anfører, at lovdekretets artikel 10 gælder for alle virksomheder i den offentlige og private sektor og for kooperativer, og at der er fastsat tilsvarende bestemmelser for ansatte i den offentlige forvaltning. Denne artikel indeholder nemlig alle de nedenstående bestemmelser, som er nødvendige for et demokratisk valg, og regulerer også retsstillingen for de særlige arbejdstagerrepræsentanter:

- Valget forestås af virksomheden (stk. 2 og 4).

- Alle arbejdstagere i virksomheden er valgbare (stk. 1) og har valgret (stk. 2 in fine).

- Kandidaterne opstilles på lister (stk. 2).

- Retten til at foreslå lister har de fagforeningsrepræsentanter, som repræsenterer virksomhedens arbejdstagere, eller mindst 20% af virksomhedens arbejdstagere (stk. 2).

- Kandidaternes antal og suppleanter for hver liste (stk. 3).

- Det højeste antal af de særlige arbejdstagerrepræsentanter i hver enkelt virksomhed (stk. 4).

- Metoden for valg af de særlige arbejdstagerrepræsentanter (den d'Hondtske metode) (stk. 1).

Desuden bestemmelser om

- varigheden af de særlige arbejdstagerrepræsentanters mandat (stk. 5)

- grunde og proceduren for valg af suppleanter for særlige arbejdstagerrepræsentanter (stk. 6)

- det antal timer pr. måned, hvorunder de pågældende kan få tjenestefrihed for at udøve funktionen som særlig arbejdstagerrepræsentant (stk. 7 og 8).

20. Regeringen anfører endvidere, at lovdekretets artikel 23, stk. 2, litra b), indeholder bindende bestemmelser om, at der skal udstedes forskrifter vedrørende valgproceduren. Ganske vist er disse forskrifter endnu ikke udstedt, men det kan efter regeringens opfattelse - i modsætning til det af Kommissionen hævdede - ikke afholde arbejdstagerne fra at vælge særlige arbejdstagerrepræsentanter. Den valgret, som er en forudsætning herfor, fremgår nemlig allerede direkte af lovdekretets artikel 10, stk. 1 og 2.

21. Ifølge regeringen er der desuden skabt sikkerhed for, at virksomhedens ledelse ikke kan forhindre et sådant valg og ikke kan hindre de særlige arbejdstagerrepræsentanter, som vælges, i at udøve deres rettigheder. Allerede i kraft af almindelige arbejdsretlige bestemmelser er det nemlig forbudt virksomhedens ledelse at træffe nogen form for foranstaltninger, som hindrer eller fastsætter straf for udøvelsen af arbejdstagernes rettigheder. Efter portugisisk arbejdsret skal der være en saglig grund til opsigelse, og ingen kan opsiges, fordi vedkommende har udøvet sine rettigheder, det være sig en arbejdstager eller en arbejdstagerrepræsentant.

22. I det omfang, Kommissionen kritiserer Den Portugisiske Republik for, at bestemmelserne om valgretten for de særlige arbejdstagerrepræsentanter ikke indeholder nogen forskrifter, f.eks. vedrørende valgret, valgsted, stemmeoptælling og offentliggørelse af valgresultatet afviser den portugisiske regering dette klagepunkt under henvisning til, at kun de nærmere bestemmelser for selve valget og valgretten er væsentlige for alle valg. Disse forhold er imidlertid reguleret i lovdekretets artikel 10.

23. Hvad angår Kommissionens klagepunkt om, at direktivet ikke er behørigt gennemført, da der ikke er udstedt bestemmelser om valgets anfægtelse, anfører den portugisiske regering, at det er muligt at benytte de almindelige retsmidler, såfremt et valg af de særlige arbejdstagerrepræsentanter ikke er gennemført i overensstemmelse med lovdekretets artikel 10. Ifølge artikel 2, stk. 2, i den portugisiske civilproceslov kan der nemlig anlægges sag vedrørende enhver lovovertrædelse og kræves truffet de til gennemførelsen nødvendige foranstaltninger.

24. Til godtgørelse af, at manglende bestemmelser om valgproceduren ikke afholder arbejdstagere fra at gennemføre valget af deres repræsentanter, henviser den portugisiske regering til, at der findes talrige eksempler i Portugal på, at valg af arbejdstagerrepræsentanter i henhold til portugisisk arbejdsret er blevet gennemført uden særlige procedureforskrifter. Som eksempel har den portugisiske regering nævnt, at en fagforening er blevet valgt og dens vedtægter godkendt direkte ved en af arbejdstagerne med simpel flertal truffet beslutning. Også de valg af fagforeningsrepræsentanter i virksomhederne, som finder regelmæssigt sted, gennemføres uden særlige bestemmelser vedrørende valgproceduren.

25. I øvrigt anfører den portugisiske regering, at den med de tal, som den har fremlagt vedrørende de særlige arbejdstagerrepræsentanter, som allerede har fundet sted i portugisiske virksomheder, har godtgjort over for Kommissionen, at det tilsyneladende ikke afholder arbejdstagerne fra at foretage sådanne valg, at der ikke er udstedt nogen procedureforskrifter. De kompetente portugisiske myndigheder har i mellemtiden modtaget oplysninger om andre virksomheder, som har gennemført valg, ifølge hvilke antallet herfor nu, så vidt det er regeringen bekendt, udgør i alt 94. Det nøjagtige antal kender regeringen imidlertid ikke, da der ikke består nogen forpligtelse til at give meddelelse herom. Regeringen erkender dog, at dette antal ikke er tilfredsstillende. I øvrigt har Kommissionen ikke hidtil stillet noget krav om, at den portugisiske regering meddeler, i hvilke og i hvor mange virksomheder der har fundet sådanne valg sted. Regeringen er dog stadig villig til at videresende den de oplysninger, som den har modtaget.

B - Bedømmelse

26. Direktivet indeholder navnlig en definition af begrebet »repræsentant for arbejdstagerne, som særlig beskæftiger sig med beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed«, og af disses rettigheder og forpligtelser, når de medvirker ved behandlingen af spørgsmål vedrørende beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Direktivet indeholder imidlertid ingen udtrykkelige bestemmelser om, at medlemsstaterne skal udstede forskrifter om valgproceduren for valg af de særlige arbejdstagerrepræsentanter, eller om disse forskrifters nærmere indhold. Hertil kommer, at direktivet heller ikke udtrykkeligt kræver, at de særlige arbejdstagerrepræsentanter kun kan udpeges ved valg, og at arbejdstagerne dermed har ret til at kræve et sådant valg. Direktivets artikel 3, litra c), definerer derimod de særlige arbejdstagerrepræsentanter som personer, der er »valgt, udnævnt eller udpeget«.

27. Kommissionens klagepunkt må vel derfor forstås således, at den ikke anser det for tilstrækkeligt, når en medlemsstat bestemmer, at de særlige arbejdstagerrepræsentanter skal udpeges ved valg, at fastsætte sådanne betingelser for valget, som det er ubestridt, at Den Portugisiske Republik har fastsat ved lovdekretets artikel 10. Efter Kommissionens opfattelse er det nødvendigt at fastsætte mere udførlige bestemmelser om valgproceduren.

28. Da direktivet ikke indeholder udtrykkelige betingelser herfor, kan Kommissionen derfor kun gives medhold, såfremt det kunne antages, at de forskrifter om valgproceduren, som den kræver udstedt, er uomgængelige nødvendige for, at arbejdstagerne i praksis kan vælge de særlige arbejdstagerrepræsentanter og dermed gøre brug af deres rettigheder i så henseende.

29. For det første må det fastslås, at valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter - ligesom ethvert andet demokratisk valg - forudsætter, at der er udstedt visse grundlæggende regler om valget. Hertil hører i alt fald regler om

- valgret og valgbarhed

- valgopstilling (f.eks. direkte valg eller listevalg)

- valgets karakter (f.eks. om det sker ved åben eller hemmelig afstemning)

- fastlæggelse af de nødvendige flertal (f.eks. flertal efter den d'Hondtske metode eller simpelt flertal).

Lovdekretets artikel 10, stk. 1 og 3, opfylder disse forudsætninger for et demokratisk valg.

30. Bestemmelsen indeholder nemlig også regler om passiv og aktiv valgret - som Kommissionen har påtalt, at der mangler. Kommissionen påtaler dog i det væsentlige tillige, at der ud over bestemmelser om aktiv og passiv valgret mangler bestemmelser om valgenes offentlighed, valgsted, stemmeoptælling, offentliggørelse af valgresultatet og regler om anfægtelse af valget .

31. Domstolen har i sin faste praksis fremhævet, at en national foranstaltning til gennemførelse af et direktiv skal være tilstrækkelig klar og bestemt, således at de pågældende er i stand til at få fuld kendskab til deres rettigheder og i givet fald håndhæve dem ved de nationale domstole .

32. Hvad angår de bestemmelser, som Kommissionen savner, må det først vedrørende regler om anfægtelse af valget konstateres, at den portugisiske civilproceslov - ifølge hvad den portugisiske regering ubestridt har anført - indeholder generelle bestemmelser, som anføres også at kunne anvendes på valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter, hvis valget ikke opfylder betingelserne i de her omhandlede forskrifter (navnlig lovdekretets artikel 10). Hermed er der grundlag i lovgivningen for at anfægte valget.

33. Hvad angår den nærmere fremgangsmåde ved stemmeoptællingen havde Domstolen lejlighed til at behandle dette spørgsmål i sagen De Dapper m.fl. om valget af personaleudvalg ved Europa-Parlamentet. Domstolen udtalte:

»[Ifølge] [forretningsordenens] artikel 10 skal valgbestyrelsen yderligere udfærdige stemmesedlerne; da forretningsordenen ikke indeholder andre bestemmelser om fremgangsmåden ved valget, må det af de nævnte bestemmelser sluttes, at valgbestyrelsen, for så vidt angår stemmeafgivningen og stemmeoptællingen frit kunne vælge en hvilken som helst fremgangsmåde, som var tilstrækkeligt pålidelig og forenelig med kravene til frie og hemmelige valg.«

34. Domstolen anser det altså ikke for uomgængeligt nødvendigt for at kunne gennemføre valg af personalerepræsentanter i praksis, at der er udstedt udtrykkelige bestemmelser om fremgangsmåden ved stemmeoptællingen.

35. Når der findes tilstrækkelige retsmidler til at anfægte valget, og når fremgangsmåden ved optællingen af stemmerne i øvrigt kan vælges frit af de personer, som er ansvarlige for valgets gennemførelse, under iagttagelse af de af Domstolen nævnte kriterier, er det et spørgsmål, om den omstændighed, at der ikke er udstedt andre bestemmelser såsom de af Kommissionen nævnte bestemmelser om proceduren ved valg af de særlige arbejdstagerrepræsentanter (navnlig valgbestyrelsens funktion, den måde, hvorpå valgresultatet offentliggøres og - som Kommissionen ikke har beskrevet nærmere - valgenes offentlighed), vil kunne afholde arbejdstagerne i Portugal fra at gøre brug af deres rettigheder efter direktivet.

36. Hvis der med valgets offentlighed sigtes til spørgsmålet, om valgene er offentlige eller hemmelige, opfylder lovdekretets artikel 10, stk. 1, dette krav, da det heri bestemmes, at valget skal være »direkte og hemmeligt«. Såfremt der derimod sigtes til bekendtgørelsen af eller meddelelsen om valgene, skal jeg gøre nedenstående betragtninger, som også må have gyldighed for spørgsmålet om valgbestyrelsen og måden for bekendtgørelsen af valgresultatet.

37. Under en traktatbrudssag påhviler det Kommissionen at føre bevis for det påståede traktatbrud , dvs. i det foreliggende tilfælde for, at den nationale ordning ikke opfylder direktivets betingelser, fordi bestemte nationale foranstaltninger ikke er truffet.

38. I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid i det væsentlige begrænset sig til at gøre gældende, at den omstændighed, at der ikke er udstedt særskilte regler for proceduren ved valg af de særlige arbejdstagerrepræsentanter, efterlader så stor uklarhed om dette valg, at arbejdstagerne overhovedet ikke vil gennemføre det. Til godtgørelse heraf henviser Kommissionen til antallet af de virksomheder i Portugal - der faktisk er temmelig lavt, nemlig 94 - hvor der ifølge den portugisiske regerings oplysninger er afholdt valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter.

39. Der kan dog være mange grunde til, at der ikke er gennemført valg af arbejdstagerrepræsentanter. Det er ikke lykkedes Kommissionen at godtgøre, at den omstændighed, at der ikke er udfærdiget særskilte bestemmelser om valgproceduren, og navnlig særlige bestemmelser om valgets offentlighed, valgbestyrelse, stemmeoptælling, bekendtgørelse af valgresultatet og anfægtelse af valget, udgør den væsentligste grund hertil.

40. Navnlig har den portugisiske regering godtgjort - uden at dette bestrides af Kommissionen - at der regelmæssigt og i vid udstrækning vælges almindelige arbejdstagerrepræsentanter i Portugal, uden at der er fastsat forskrifter om valgproceduren, hvoraf kan sluttes, at arbejdstagerne i Portugal tilsyneladende principielt ikke lader sig afholde fra at vælge deres repræsentanter, fordi der ikke er udstedt de af Kommissionen nævnte forskrifter om valgproceduren.

41. Hvad angår Kommissionens argument om, at den portugisiske regering ikke har givet den tilstrækkelige oplysninger om de - og antallet af de - virksomheder, hvori der har været afholdt valg af særlige arbejdstagerrepræsentanter uden regler om valgproceduren, skal jeg endelig fastslå, at direktivet hverken pålægger medlemsstaterne en sådan oplysningspligt eller indeholder nogen bestemmelse, hvorefter der skal indføres en sådan pligt for virksomhederne i medlemsstaterne til at afgive oplysninger. Det kan derfor ikke antages, at Den Portugisiske Republik er forpligtet til at fremlægge sådanne data. Den Portugisiske Republik har derfor fuldt ud opfyldt sin samarbejdspligt under traktatbrudsproceduren , da den på opfordring har tilsendt Kommissionen de foreliggende data. Kommissionen kan ikke heraf drage den mere vidtgående konklusion, at der foreligger et traktatbrud.

42. Det må derfor sammenfattende fastslås, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Den Portugisiske Republik har begået det af den påståede traktatbrud om ikke at have gennemført direktivet korrekt.

V - Forslag til afgørelse

43. På grundlag af det anførte skal jeg foreslå Domstolen, at:

»1) Den Portugisiske Republik frifindes.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.«