Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 29. maj 1997. - Hera SpA mod Unità sanitaria locale nº 3 - genovese (USL) og Impresa Romagnoli SpA. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunale amministrativo regionale della Liguria - Italien. - Direktiv 93/37/EØF - Offentlige bygge- og anlægskontrakter - Unormalt lave bud. - Sag C-304/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-05685



Generaladvokatens forslag til afgørelse

A - Indledning

1 Den foreliggende anmodning fra Tribunale amministrativo regionale della Liguria om en praejudiciel afgoerelse vedroerer de faellesskabsretlige regler om indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter.

2 Unità Sanitaria Locale n. 3 - genovese (USL) (den lokale sundhedsmyndighed) udboed den 19. december 1995 en intern ombygning og teknologisk tilpasning af bygningen »Vecchio Istituto« tilhoerende Presidio Socio Sanitario i Genova (1) i licitation. Det fremgik af licitationsbekendtgoerelsen, at kontrakten ville blive tildelt den virksomhed, hvis bud sikrede det hoejeste nedslag i forhold til grundprisen paa arbejderne paa 16 463 000 000 LIT.

3 Hera SpA afgav det bedste bud med et prisnedslag paa 17,30%, men blev alligevel udelukket fra licitationen, idet det blev angivet, at buddet var unormalt lavt. Opgaven blev herefter tildelt Impresa Romagnoli SpA.

4 Den ordregivende myndighed henholdt sig i den forbindelse til reglerne i lov nr. 109 (»Legge quadro in materi di lavori pubblici«) (2), som aendret ved lovdekret nr. 101 af 3. april 1995 (3) og lov nr. 216 af 2. juni 1995 (4). Artikel 21, stk. 1a, i lov nr. 109 bestemmer, at »indtil den 1. januar 1997 (5) udelukkes alle saadanne bud i forbindelse med offentlige bygge- og anlaegskontrakter af en vaerdi over eller under faellesskabstaersklen, som indeholder en nedslagsprocent, der overstiger det gennemsnitlige nedslag i alle de antagne bud med en femtedel«.

5 Hera paaklagede udelukkelsen fra licitationen. Firmaet paaberaabte sig i klagen saerligt de relevante regler i Raadets direktiv 93/37/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (6). Direktivets artikel 30 omhandler kriterierne for tildeling af kontrakter. Stk. 4 i denne bestemmelse har foelgende ordlyd:

»Hvis bud vedroerende en bestemt kontrakt forekommer at vaere unormalt lave i forhold til ydelsen, skal den ordregivende myndighed, inden den kan afvise saadanne bud, skriftligt anmode om saadanne oplysninger om det paagaeldende buds sammensaetning, som den anser for relevante, og kontrollere denne sammensaetning under hensyntagen til de modtagne begrundelser.

Den ordregivende myndighed kan tage hensyn til begrundelser vedroerende besparelser i forbindelse med byggeprocessen, vedroerende de anvendte tekniske loesninger, den bydendes usaedvanligt gunstige betingelser for at udfoere arbejdet eller den bydendes projekts originalitet.

Hvis kontrakten ifoelge udbudsbetingelserne tildeles paa grundlag af den laveste pris, skal den ordregivende myndighed give Kommissionen meddelelse om afvisning af bud, som den finder for lave.

Indtil udgangen af 1992 (7) kan den ordregivende myndighed dog, naar dette er tilladt efter gaeldende national lovgivning, undtagelsesvis og uden forskelsbehandling begrundet i nationalitet, afvise bud, der er unormalt lave i forhold til ydelsen, uden at foelge den fremgangsmaade, der er fastsat i foerste afsnit, saafremt antallet af disse bud vedroerende en bestemt kontrakt er saa stort, at naevnte fremgangsmaade ville medfoere en betydelig forsinkelse og vaere til skade for den offentlige interesse, der knytter sig til arbejdets udfoerelse. Det skal fremgaa af den bekendtgoerelse, der er naevnt i artikel 11, stk. 5, at denne undtagelsesprocedure vil blive anvendt.«

6 Den nationale ret er kommet til den konklusion, at de italienske regler, som omhandler udelukkelse af unormalt lave bud, var korrekt fortolket af den ordregivende myndighed i den foreliggende sag. Samtidig er det rettens opfattelse, at de nationale regler er »aabenbart uforenelige« med artikel 30, stk. 4, i direktiv 93/37.

7 Tribunale amministrativo regionale della Liguria har endvidere den opfattelse, at det er noedvendigt til brug for afgoerelsen af den for retten verserende sag at forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal i henhold til traktatens artikel 177. Den nationale ret har saaledes spurgt Domstolen, om faellesskabsbestemmelserne tillader medlemsstaterne, og i givet fald i hvilke tilfaelde, at indfoere midlertidige undtagelser for saa vidt angaar et direktivs ikrafttraedelsestidspunkt i tilfaelde, hvor der i direktivet allerede er fastsat en frist til dette formaal (8).

B - Gennemgang

Formaliteten vedroerende det praejudicielle spoergsmaal

8 Ifoelge det oplyste drejer naervaerende sag sig om, hvorvidt de italienske myndigheder efter den 31. december 1992 havde hjemmel til at tillade undtagelser til en bestemmelse i licitationsdirektivet, som skulle vaere inkorporeret i national ret senest den 19. juli 1990. Som Kommissionen har gjort gaeldende, gaar det spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt, videre endnu. Domstolen bliver nemlig forespurgt generelt, om - og i givet fald under hvilke forudsaetninger - en medlemsstat ensidigt kan udskyde ikrafttraedelsen af bestemmelser i et direktiv. Domstolen har imidlertid ikke til opgave inden for de befoejelser, som den har i henhold til traktatens artikel 177, at udoeve responderende virksomhed vedroerende generelle eller hypotetiske spoergsmaal (9).

9 Der maa derfor gives Kommissionen medhold i, at det forelagte spoergsmaal maa omformuleres. Af forelaeggelseskendelsen fremgaar det tydeligt, at det er et spoergsmaal for den nationale ret, om bestemmelsen i artikel 21, stk. 1a, i lov nr. 109 er forenelig med den regel, der er indeholdt i artikel 30, stk. 4, i direktiv 93/37 om behandlingen af unormalt lave bud.

10 Den italienske regering finder, at det unoedvendigt at besvare det forelagte spoergsmaal. Direktiv 93/37 tillader ikke medlemsstaten at fravige dets bestemmelser. Domstolen har herudover i sin dom af 22. juni 1989 i Costanzo-sagen (10) allerede fastslaaet, at reglerne i de dagaeldende bestemmelser, der svarer til den nuvaerende artikel 30, stk. 4, i direktiv 93/37, har umiddelbar virkning. Den naevnte dom giver saaledes den nationale ret et fuldstaendigt grundlag for at afgoere den for retten verserende sag. Den nationale ret boer derfor afholde sig fra at anvende den paagaeldende bestemmelse i artikel 21, stk. 1a, i lov nr. 109, hvor denne er i strid med direktivet.

11 Jeg er ogsaa af den opfattelse, at svaret paa det forelagte spoergsmaal allerede fremgaar af dommen i Costanzo-sagen - og af Domstolens dom af 26. oktober 1995 i Furlanis-sagen (11). Det maa dog paapeges, at det grundlaeggende er den nationale ret, der i en given sag maa afgoere, om det er noedvendigt at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal. Den omstaendighed, at et praejudicielt spoergsmaal forholdsvis let kan besvares paa grundlag af tidligere retspraksis, betyder ikke, at spoergsmaalet ikke kan behandles.

12 En passant skal jeg blot bemaerke, at den italienske regering baserer sin opfattelse paa, at den kompetente minister i et cirkulaere af 7. oktober 1996 (12) har opfordret de paagaeldende myndigheder til at fortolke og anvende artikel 21, stk. 1a, i lov nr. 109 i overensstemmelse med direktivet. De eventuelle konsekvenser, der maatte drages af dette cirkulaere - som er offentliggjort efter anlaeggelsen af sagen for den nationale ret - maa det overlades til den forelaeggende ret at afgoere.

Det praejudicielle spoergsmaal

13 Som Kommissionen har anfoert, svarer reglerne i artikel 30, stk. 4, i direktiv 93/37 i den foreliggende sag til den regel, der allerede fandtes i artikel 29, stk. 5, i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (13). Denne bestemmelse blev indfoert ved Raadets direktiv 89/440/EOEF af 18. juli 1989 (14). Medlemsstaterne havde en frist paa ét aar fra offentliggoerelsen til at inkorporere dette direktiv - der blev offfentliggjort for medlemsstaterne den 19. juli 1989 - med de noedvendige foranstaltninger (15). Fristen udloeb den 19. juli 1990. Direktiv 93/37 var derfor en kodificering af direktiv 71/307 og de i mellemtiden vedtagne aendringsbestemmelser (16). Som Kommissionen har anfoert, blev der af denne grund ikke indroemmet medlemsstaterne en yderligere frist til gennemfoerelsen. Saa meget desto mere vedbliver gennemfoerelsesfristerne i henhold til de enkelte aendringsdirektiver at staa ved magt.

14 Ganske vist tillod artikel 29, stk. 5, fjerde afsnit, i direktiv 71/305 (som svarer til artikel 30, stk. 4, fjerde afsnit, i direktiv 93/37), at medlemsstaterne paa de angivne, begraensede betingelser indtil slutningen af 1992 kunne afvise unormalt lave bud uden at foelge den kontrolprocedure, der er foreskrevet i foerste afsnit i den naevnte artikel. Domstolen har allerede i sin dom i Furlanis-sagen udtalt, at denne bestemmelse maa fortolkes snaevert, og at fremgangsmaaden kun kan finde anvendelse for indkaldelse af bud, der er sket senest den 31. december 1992 (17). En national bestemmelse, som tillader, at kontrolproceduren ogsaa efter dette tidspunkt undlades, er saaledes ikke forenelig med direktiv 93/37.

15 Domstolen har i sin dom i Costanzo-sagen fastslaaet, at artikel 29, stk. 5, i direktiv 71/305 er ubetinget og tilstraekkelig praecis til at have umiddelbar virkning, saaledes at private kan paaberaabe sig den over for staten (18). Det maa ligeledes vaere tilfaeldet for artikel 30, stk. 4, i direktiv 93/37, der i stor udstraekning er identisk med denne bestemmelse.

C - Forslag til afgoerelse

16 Jeg foreslaar foelgelig, at det praejudicielle spoergsmaal fra Tribunale amministrativo regionale della Liguria besvares som foelger:

»Artikel 30, stk. 4, i Raadets direktiv 93/37/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter er til hinder for en national lovbestemmelse, i henhold til hvilken det ogsaa efter udgangen af 1992 er tilladt ikke at anvende den i direktivet foreskrevne procedure til kontrol af unormalt lave bud.«

(1) - Se den italienske originaltekst.

(2) - Trykt i bilag 29 til Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI) nr. 41 af 19.2.1994.

(3) - GURI nr. 78 af 3.4.1995, s. 8.

(4) - GURI nr. 127 af 2.6.1995, s. 3. Ved denne lov blev lovdekret nr. 101 med visse aendringer gjort til lov.

(5) - Min fremhaevelse.

(6) - EFT L 199, s. 54.

(7) - Min fremhaevelse.

(8) - Min fremhaevelse.

(9) - Jf. dom af 16.7.1992, sag C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871, praemis 25.

(10) - Sag 103/88, Sml. s. 1839.

(11) - Sag C-143/94, Sml. I, s. 3633.

(12) - Offentliggjort i bilag nr. 179 til GURI nr. 251 af 25.10.1996.

(13) - EFT 1971 II, s. 613.

(14) - EFT L 10, s. 1.

(15) - Artikel 3 i direktiv 89/440.

(16) - Jf. foerste betragtning til direktiv 93/37.

(17) - Jf. ovenfor i fodnote 11, praemis 17-22.

(18) - Jf. ovenfor i fodnote 10, praemis 32.