Nøgleord

Sammendrag



Nøgleord

1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – Den Europæiske Investeringsbanks retsakter

[Art. 225, stk. 1, EF, art. 230 EF og art. 237, litra b) og c), EF]

2. Erstatningssøgsmål – selvstændig karakter i forhold til annullationssøgsmål – grænser – erstatningskrav for skade, der er forvoldt af Den Europæiske Investeringsbank i dens egenskab af ordregivende myndighed

(Art. 225, stk. 1, EF, art. 235 EF og art. 288, stk. 2, EF)

3. Annullationssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – retlig interesse – efterprøvelse af egen drift – analog anvendelse på søgsmål, der indeholder en accessorisk påstand om erstatning

(Art. 230 EF; Rettens procesreglement art. 113)

4. Annullationssøgsmål – retlig interesse – søgsmål til prøvelse af en gennemført beslutning

(Art. 230 EF og 233 EF)

5. De Europæiske Fællesskabers offentlige kontrakter – udbudsprocedure – anfægtelse af lovligheden af udbudsbetingelserne

(Art. 230, stk. 4, EF)

6. Den Europæiske Investeringsbank – fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige kontrakter, der finansieres af Bankens egne midler – gældende bestemmelser

(Art. 28 EF, 43 EF og 49 EF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder; Rådets forordning nr. 1605/2002, art. 88, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18)

7. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde

(Art. 230, stk. 5, EF og 253 EF)

8. De Europæiske Fællesskabers offentlige kontrakter – udbudsprocedure – tilbudsgivers ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – rækkevidde

(Art. 225, stk. 1, EF, art. 242 EF, 243 EF og 253 EF)

9. De Europæiske Fællesskabers offentlige kontrakter – udbudsprocedure – tilbudsgivers ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – ret til at klage over en afgørelse, der tildeler kontrakten til en anden tilbudsgiver

10. Den Europæiske Investeringsbank – fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige kontrakter, der finansieres af Bankens egne midler – tildeling af kontrakter – tildeling af kontrakten til det økonomisk mest fordelagtige tilbud – kriterier – den ordregivende myndigheds valg – grænser

11. Annullationssøgsmål – anbringender – tilsidesættelse af principperne om ligebehandling og gennemsigtighed – udbudsprocedure

12. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – årsagsforbindelse – en tilbudsgivers skade, der skyldes fortabelse af en kontrakt inden for rammerne af en udbudsprocedure – manglende bevis for årsagsforbindelsen mellem denne skade og beslutningen om at tildele kontrakten til en anden tilbudsgiver

(Art. 266 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)

Sammendrag

1. Nødvendigheden af en fuldstændig legalitetskontrol af fællesskabsretsakter kræver, at artikel 225, stk. 1, EF og artikel 230 EF fortolkes således, at de ikke kan udelukke Rettens kompetence til at træffe afgørelse i et søgsmål om annullation af en retsakt, der er omfattet af direktionens udførelse af Den Europæiske Investeringsbanks løbende forretninger, og som har retsvirkninger i forhold til tredjemand.

Selv om Banken ikke er en af Fællesskabets institutioner, er den ikke desto mindre et fællesskabsorgan og en juridisk person, der er oprettet ved traktaten, og det er i denne egenskab, at den er omfattet af Domstolens kontrol, bl.a. på de betingelser, der er fastsat i artikel 237, litra b), EF. Retsakter, der formelt er vedtaget inden for Banken af andre organer end dem, der er nævnt i artikel 237, litra b) og c), EF, dvs. andre organer end styrelsesrådet og bestyrelsen, skal således kunne underkastes en domstolskontrol, hvis de er endelige og har retsvirkninger over for tredjemand.

(jf. præmis 46, 50 og 52)

2. Selv om erstatningssøgsmålet i retsmiddelsystemet i henhold til traktaten er et selvstændigt retsmiddel i forhold til annullationssøgsmål, forholder det sig imidlertid således, at der skal der tages hensyn til »den direkte forbindelse« eller »komplementaritet« mellem annullationssøgsmålet og erstatningssøgsmålet, når denne forbindelse eller denne komplementaritet foreligger, og til erstatningssøgsmålets accessoriske karakter i forhold annullationssøgsmålet ved bedømmelsen af, om sagen skal antages til realitetsbehandling med henblik på at undgå, at udfaldet af erstatningssøgsmålet kunstigt udskilles fra udfaldet af annullationssøgsmålet, som imidlertid kun er accessorisk eller et supplement.

For så vidt som den skade, som Den Europæiske Investeringsbank har forvoldt en sagsøger, er forårsaget under Bankens udøvelse af virksomhed, der udgør Fællesskabets administrative opgaver, og som er omfattet af denne administrations indgriben som ordregivende myndighed, og denne skade således ikke følger af Bankens udøvelse af virksomhed eller udførelse af transaktioner på det finansielle område, har Retten kompetence til at træffe afgørelse i en erstatningssag, der er anlagt mod Banken i henhold til artikel 225, stk. 1, EF, artikel 235 EF og artikel 288, stk. 2, EF, når en sådan påstand er af accessorisk art i forhold til påstanden om annullation af Bankens retsakt, der har endelige retsvirkninger over for tredjemand, som selv kan antages til realitetsbehandling.

(jf. præmis 55-58)

3. Betingelserne for at antage en sag til realitetsbehandling, herunder spørgsmålet om, hvorvidt der mangler søgsmålsinteresse, er ufravigelige procesforudsætninger, og det påhviler Retten af egen drift at efterprøve, om sagsøgerne har en interesse i, at den anfægtede afgørelse annulleres. Denne løsning finder analog anvendelse på annullationspåstande, der er fremsat i forbindelse med søgsmål, der indeholder en accessorisk påstand om erstatning.

(jf. præmis 62)

4. Selv i det tilfælde inden for rammerne af en udbudsprocedure, hvor en beslutning om tildeling er blevet gennemført fuldt ud til fordel for andre konkurrenter, har en tilbudsgiver stadig interesse i, at denne beslutning annulleres, dels for at opnå, at den ordregivende myndighed foretager en rimelig genoprettelse af selskabets situation, dels for at udvirke, at den ordregivende myndighed fremtidigt foretager ændringer, der måtte forekomme passende i udbudsprocedurerne i det tilfælde, hvor disse måtte antages at stride mod visse retlige krav.

Den omstændighed, at kontrakten vedrørende gennemførelsen af en offentlig kontrakt er blevet underskrevet, eller endog gennemført, før afsigelsen af afgørelsen, som afslutter et søgsmål, der er anlagt af den afviste tilbudsgiver til prøvelse af afgørelsen om tildeling af denne kontrakt, og at den ordregivende myndighed er kontraktligt bundet til den tilbudsgiver, hvis bud er antaget, er ikke til hinder for, at den ordregivende myndighed i henhold til artikel 233 EF er forpligtet til – hvis der gives medhold i hovedsagen – at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre en effektiv beskyttelse af den afviste tilbudsgivers interesser.

Hvis afgørelsen om tildeling bliver annulleret, efter at den afviste tilbudsgiver har anlagt søgsmål, men den ordregivende myndighed ikke længere kan genåbne udbudsproceduren vedrørende den pågældende offentlige kontrakt, kan denne tilbudsgivers interesser sikres f.eks. ved en økonomisk erstatning svarende til den mistede mulighed for at få tildelt kontrakten eller – hvis det med sikkerhed kan godtgøres, at tilbudsgiveren burde tildeles kontrakten – indtægtstabet. Den mistede mulighed for at få tildelt kontrakten, som den afviste tilbudsgiver har lidt som følge af en ulovlig afgørelse, kan således tillægges en økonomisk værdi.

(jf. præmis 64-66)

5. Et udbudsdokument, såsom udbudsbetingelserne, kan ikke anses for at være en akt, der berører hver tilbudsgiver på en individuel måde. Ligesom alle de af den ordregivende myndighed udsendte udbudsdokumenter finder udbudsbetingelserne anvendelse på objektivt fastlagte situationer og har retsvirkning over for generelt og abstrakt afgrænsede personkredse. De er derfor af generel karakter, og deres individuelle fremsendelse til tilbudsgiverne kan ikke individualisere hver enkelt af disse i forhold til alle andre i henhold til artikel 230, stk. 4, EF. Udbudsbetingelserne er derfor ikke en akt, der kan være genstand for et direkte søgsmål i medfør af denne bestemmelse. Afgørelsen om at afvise et bud fra en tilbudsgiver var således den første retsakt, der kunne anfægtes, og dermed den første retsakt, der berettigede denne tilbudsgiver til indirekte at anfægte lovligheden af den fremgangsmåde, der er anvendt ved den sammenlignende vurdering af buddene, og som er angivet af den ordregivende myndighed i udbudsbetingelserne.

(jf. præmis 73 og 74)

6. Den Europæiske Investeringsbanks procedure for indgåelse af offentlige kontrakter, der finansieres af Bankens egne midler, er hverken omfattet af bestemmelserne i anden del, afsnit IV, i forordning nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, med senere ændringer, eller endnu mindre af bestemmelserne i anden del, afsnit III, i forordning nr. 2342/2002 om gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen med senere ændringer. Disse bestemmelser finder kun anvendelse på De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, og som det fremgår af finansforordningens artikel 88, stk. 1, svarer de heraf omfattede offentlige aftaler til de kontrakter, som helt eller delvis afholdes over nævnte almindelige budget.

Bankens udbudsprocedurer skal ikke desto mindre være i overensstemmelse med traktatens grundlæggende regler og de almindelige retsgrundsætninger og målene i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, bl.a. om de frie varebevægelser (artikel 28 EF), etableringsretten (artikel 43 EF), den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 49), ikke-forskelsbehandling og ligebehandling, gennemsigtighed og proportionalitet.

Selv om direktiverne om indgåelse af offentlige kontrakter vedrørende tjenesteydelser, leverancer og bygge- og anlægsarbejder kun regulerer de kontrakter, der indgås af medlemsstaternes enheder eller ordregivende myndigheder, og ikke finder direkte anvendelse på de offentlige kontrakter, der indgås af fællesskabsadministration, kan de regler eller principper, der er fastlagt eller fastsat inden for rammerne af disse direktiver, påberåbes over for denne administration, når de kun er anført som et specifikt udtryk for traktatens grundlæggende regler og de almindelige retsgrundsætninger, der forpligter fællesskabsadministrationen direkte. I et retsfællesskab er den ensartede anvendelse et grundlæggende krav, og ethvert retssubjekt er underlagt et princip om overholdelse af lov og ret. Desuden kan de regler eller principper, der er fastlagt eller fastsat inden for rammerne af disse direktiver, påberåbes over for fællesskabsadministrationen, når denne under udøvelse af dens funktionelle og institutionelle selvstændighed og inden for rammerne af de beføjelser, der er tillagt den ved traktaten, har vedtaget en retsakt, der udtrykkeligt – for at regulere de kontrakter, den har indgået på egne vegne – henviser til bestemte regler eller principper i direktiverne, og hvorved disse regler og principper finder anvendelse i henhold til princippet patere legem quam ipse fecisti.

Det fremgår desuden af retningslinjerne for indgåelse af kontrakter vedrørende tjenesteydelser, leverancer og bygge- og anlægsarbejder, der indgås af Den Europæiske Investeringsbank på egne vegne, at selv om direktiv 2004/18 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter ikke fandt anvendelse som sådan på Banken, udgør det en passende reference for fastlæggelsen af Bankens procedurer. Retningslinjerne foreskriver de generelle regler, der har retsvirkninger over for tredjemand, navnlig dem, der beslutter at afgive bud på en offentlig kontrakt, der helt eller delvis er finansieret af Bankens egne midler, ligesom det er retligt bindende for Banken, når den beslutter at indgå en kontrakt på egne vegne. Når Banken er aktiv og anvender dels midler lånt på kapitalmarkedet, dels egne midler, især når den indgår offentlige kontrakter på egne vegne, er den følgelig undergivet både traktatens grundlæggende regler, de almindelige retsgrundsætninger og målene i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og bestemmelserne i retningslinjerne som fortolket i lyset af de principper, som bestemmelserne har til formål at gennemføre, og i givet fald bestemmelserne i direktiv 2004/18, som disse bestemmelser henviser til.

(jf. præmis 87-90, 92 og 93)

7. Når en fællesskabsadministration besidder en vid skønsbeføjelse, må der lægges endnu større vægt på overholdelsen af de garantier, som fællesskabsretten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at denne administration forsyner sine afgørelser med en tilstrækkelig begrundelse.

Det fremgår imidlertid af retningslinjerne for indgåelse af kontrakter vedrørende tjenesteydelser, leverancer og bygge- og anlægsarbejder, der indgås af Den Europæiske Investeringsbank på egne vegne, at på anmodning af den berørte part skal Banken senest 15 dage efter modtagelsen af den skriftlige anmodning meddele alle tilbudsgiverne, der har fremsat et forskriftsmæssigt bud, de karakteristika og relative fordele, der kendetegner det valgte bud, samt opgive navnet på den valgte tilbudsgiver og parterne i rammeaftalen.

Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med formålet med begrundelsespligten i henhold til artikel 230 EF. I forbindelse med udbudsprocedurer begrænser det forhold, at de berørte tilbudsgivere først modtager en begrundet beslutning efter en udtrykkelig anmodning herom fra deres side, på ingen måde deres mulighed for at forsvare deres rettigheder for Retten. Søgsmålsfristen i henhold til artikel 230, stk. 5, EF begynder nemlig først at løbe fra det tidspunkt, hvor den begrundede beslutning bliver meddelt tilbudsgiveren, forudsat at denne har indgivet anmodningen om en begrundet beslutning inden for en rimelig frist efter at have fået kendskab til afslaget på sit bud.

Henset til det vide skøn, som den ordregivende myndighed råder over i forbindelse med udbudsprocedurer, er denne myndighed imidlertid forpligtet til at give en tilstrækkelig begrundelse til de forbigåede tilbudsgivere, der anmoder om det, hvilket forudsætter, at myndigheden omhyggeligt sikrer, at den i den fremsendte begrundelse afspejler alle de forhold, som afgørelsen er baseret på.

En skrivelse fra Banken, der er afsendt til den forbigåede tilbudsgiver og meddeler denne navnet på den valgte tilbudsgiver, den relative vægtning af tildelingskriterierne og fordelingen af point, kan ikke – hvis den udgør en indledende forklaring – i den forbindelse anses for at være tilstrækkelig med hensyn til kravet om, at begrundelsen klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som ophavsmanden til retsakten har lagt til grund. En sådan afgørelse om at afvise et bud fra en tilbudsgiver er under disse omstændigheder utilstrækkeligt begrundet og tilsidesætter dermed bestemmelserne i de nævnte retningslinjer og mere generelt begrundelsespligten i artikel 253 EF.

(jf. præmis 100, 106-108, 112, 114 og 116)

8. I forbindelse med udbudsprocedurer bør tilbudsgiverne beskyttes mod vilkårlighed fra den ordregivende myndigheds side, således at de sikres, at der effektivt og navnlig så hurtigt som muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders ulovlige beslutninger.

En fuld retsbeskyttelse af tilbudsgiverne mod vilkårlighed fra den ordregivende myndigheds side indebærer for det første forpligtelsen til at underrette alle tilbudsgiverne om afgørelsen om tildeling af kontrakten før dennes indgåelse, således at disse har en reel mulighed for at indgive en klage med påstand om annullation af denne afgørelse, når de ledsagende betingelser er opfyldt. Denne fulde retsbeskyttelse indebærer desuden et krav om, at en tilbudsgiver, hvis bud ikke er blevet antaget, har mulighed for rettidigt at lade spørgsmålet om gyldigheden af beslutningen om tildeling undersøge, hvilket forudsætter, at der må være en rimelig frist mellem det tidspunkt, hvor tilbudsgiverne, hvis bud ikke er blevet antaget, underrettes om beslutningen om tildeling, og kontraktens indgåelse, således at det indtil kontraktens indgåelse bl.a. er muligt for sidstnævnte at fremsætte en begæring om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 242 EF og 243 EF, sammenholdt med artikel 225, stk. 1, EF, med påstand om, at gennemførelsen af afgørelsen om at afvise buddet fra de tilbudsgivere, hvis bud ikke er blevet antaget, udsættes, indtil retten træffer afgørelse om annullationssøgsmålet til prøvelse af denne afgørelse. Retten til fuldstændig og effektiv domstolsbeskytte lse indebærer, at retssubjekterne kan sikres foreløbig beskyttelse, hvis dette – med henblik på at undgå en lakune i den retsbeskyttelse, som de kompetente retter sikrer – er nødvendigt for at sikre den fulde virkning af afgørelsen i hovedsagen. For at kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse fastholdes, skal den ordregivende myndighed endelig overholde den begrundelsespligt, der påhviler den, ved at give en fyldestgørende begrundelse til alle de forbigåede tilbudsgivere, der anmoder om det, således at de kan udøve denne ret under de bedst mulige betingelser, og afgørelsen af, om sagen bør prøves ved den kompetence ret, træffes af dem på grundlag af fuldt kendskab til sagen.

(jf. præmis 119-122)

9. I forbindelse med indgåelsen af en offentlig kontrakt skal en forbigået tilbudsgivers adgang til effektive retsmidler til prøvelse af den afgørelse, som tildeler den offentlige kontrakt til en anden tilbudsgiver, samt den tilsvarende forpligtelse, der påhviler den ordregivende myndighed til efter anmodning at meddele denne tilbudsgiver begrundelsen for afgørelsen, anses for væsentlige formskrifter, for så vidt som disse sikrer udarbejdelsen af beslutningen om at tildele garantier, der muliggør udøvelsen af effektiv kontrol med, at den udbudsprocedure, der har ført til afgørelsen, er upartisk. Den ordregivende myndigheds manglende overholdelse af væsentlige formskrifter må medføre, at den pågældende afgørelse annulleres.

(jf. præmis 130 og 131)

10. Den Europæiske Investeringsbanks mulighed for frit at vælge de tildelingskriterier, på grundlag af hvilke den ønsker at tildele de offentlige kontrakter, som den indgår på egne vegne, giver den mulighed for at tage hensyn til beskaffenheden, formålet og de særlige egenskaber ved hver kontrakt.

Det er imidlertid vigtigt at tage hensyn til de regler, der finder anvendelse på gennemførelsen af udbudsproceduren i retningslinjerne for indgåelse af kontrakter vedrørende tjenesteydelser, leverancer og bygge- og anlægsarbejder, der indgås af Den Europæiske Investeringsbank på egne vegne, og som sikrer, at Bankens mulighed, når der skal findes tildelingskriterier, udøves i overensstemmelse med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i den fase, hvor buddene vurderes med henblik på tildelingen af kontrakten. Formålet med disse bestemmelser er således for det første, at det gøres muligt for alle rimeligt oplyste og normalt påpasselige bydende at fortolke tildelingskriterierne på samme måde og derfor råde over de samme muligheder i formuleringen af affattelsen af deres bud, og for det andet at sikre overholdelsen af proportionalitetsprincippet.

Selv om det er korrekt, at de kriterier, som den ordregivende myndighed kan anvende, når tildelingen sker på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige bud, ikke er udtømmende opregnet i de nævnte retningslinjerne, og at disse derfor overlader det til den ordregivende myndighed at vælge, hvilke kriterier for tildeling af kontrakten den finder mest hensigtsmæssige, kan den kun vælge kriterier, der har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige bud. Derfor er de kriterier, der ikke har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige bud, udelukket fra at udgøre tildelingskriterier, men er i stedet i det væsentlige forbundet med bedømmelsen af tilbudsgivernes evne til at gennemføre den omhandlede kontrakt, der er omfattet af fasen for udvælgelsen af tilbudsgivere, og som der ikke på ny kan tages hensyn til med henblik på sammenligningen af buddene.

Hvis en tilbudsgivers bud, der ikke er blevet udelukket fra udbudsproceduren, og som opfylder de udvælgelseskriterier, der er anført i udbudsbekendtgørelsen, og udbudsbetingelserne, set ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt ikke forekommer at være det økonomisk mest fordelagtige bud i forhold til tildelingskriterierne, der er fastsat i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne, skal buddet udelukkes af den ordregivende myndighed, idet denne imidlertid ikke har ret til at ændre den almindelige opbygning af kontrakten ved at ændre en af de væsentlige betingelser for dens tildeling af kontrakten. Såfremt den ordregivende myndighed således i løbet af udbudsproceduren var beføjet til frit at ændre selve betingelserne for tildeling, såsom den relative vægtning af tildelingskriterierne, uden at være blevet udtrykkeligt beføjet hertil i de relevante bestemmelser, der finder anvendelse, ville de oprindeligt fastsatte regler for tildelingen af kontrakten blive omgået. Hertil kommer, at en sådan praksis uundgåeligt medfører en tilsidesættelse af principperne om gennemsigtighed og ligebehandling af de bydende, idet en ensartet anvendelse af betingelserne for tildeling og objektivitet i proceduren ikke længere vil være sikret.

(jf. præmis 137, 138, 141, 142 og 160)

11. Når Retten i forbindelse med et søgsmål om annullation af Den Europæiske Investeringsbanks afgørelse om at tildele en offentlig kontrakt ikke råder over nogen oplysninger, der giver mulighed for med sikkerhed at konkludere eller udelukke, at ændringerne i den valgte tilbudsgivers bud og den relative vægtning af de tekniske kriterier og det finansielle kriterium og forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse kunne skade den sammenlignende vurdering af buddene til skade for de forbigåede tilbudsgivere, således at resultatet af udbudsproceduren blev påvirket deraf, må en sådan usikkerhed tillægges denne bank som ordregivende myndighed.

(jf. præmis 181)

12. Når det i forbindelse med et erstatningssøgsmål således ikke kan fastslås, at der foreligger en årsagsforbindelse mellem den ordregivende myndigheds vedtagelse af en afgørelse, der udelukker en tilbudsgiver fra en udbudsprocedure med henblik på tildeling af en offentlig kontrakt, der er ulovlig, og det af sagsøgeren påberåbte tab, der følger af tabet af selve kontrakten, kan sagsøgeren ikke med rette fremsætte en påstand om erstatning for det tab, der følger af sagsøgerens manglende indgåelse af kontrakt med den ordregivende myndighed og endsige den manglende opfyldelse af kontrakten.

Dette berører ikke den kompensation, der kan udredes til sagsøgeren ifølge artikel 266 TEUF i form af en rimelig genoprettelse af selskabets situation som følge af annullationen af den anfægtede afgørelse.

(jf. præmis 212 og 214)