FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. WATHELET

fremsat den 11. december 2014 ( )

Sag C-320/13

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen

»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – fremme af anvendelsen af vedvarende energi – direktiv 2009/28/EF – artikel 260, stk. 3, TEUF – manglende gennemførelse og/eller meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – tvangsbøder«

1. Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at »Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 27, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF ( ), idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivet, eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen herom«.

2. Desuden har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF pålægger Republikken Polen at betale en tvangsbøde pr. dag fra datoen for dommens afsigelse i den foreliggende sag på grund af tilsidesættelse af pligten til at meddele gennemførelsesbestemmelserne til direktiv 2009/28. Beløbet var oprindelig fastsat til 133 228,80 EUR, men er i løbet af retsforhandlingerne blevet nedsat til 61 380 EUR.

3. Denne sag giver således for første gang Domstolen lejlighed til at fortolke den nye mekanisme, der blev indført ved Lissabontraktaten, hvorved Domstolen kan pålægge en medlemsstat en økonomisk sanktion allerede ved den første dom for traktatbrud som følge af manglende iagttagelse af pligten til at meddele gennemførelsesbestemmelserne til et direktiv, som er vedtaget efter en lovgivningsprocedure ( ).

I – Relevante retsforskrifter

A – EU-retten

4. Sammen med direktiv 2009/29/EF ( ) og 2009/30/EF ( ) udgør direktiv 2009/28 »klima- og energipakken«, der blev vedtaget i april 2009. Formålet med denne pakke var at skabe en lovramme, som gør det muligt for Den Europæiske Union at opnå visse klima- og energimål i 2020, nemlig en reduktion af drivhusgasemissioner på 20% i forhold til niveauet i 1990, en forøgelse på 20% af andelen af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug samt en forbedring af energieffektiviteten i Unionen på 20%.

5. Artikel 1 i direktiv 2009/28 afgrænser direktivets formål og anvendelsesområde. Direktivet fastlægger en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder. Det fastsætter bindende nationale mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug såvel som på transportområdet. Det fastlægger desuden regler for statistisk overførsel mellem medlemsstater, fælles projekter mellem medlemsstater og med tredjelande, oprindelsesgarantier, administrative procedurer, information og uddannelse samt adgang til elnettet for energi fra vedvarende energikilder. Endelig fastlægger det bæredygtighedskriterier for biobrændstoffer og flydende biobrændsler.

6. Artikel 2, litra a)-o), i direktiv 2009/28 indeholder en række definitioner.

7. Artikel 5 i direktiv 2009/28 gør rede for metoden til beregning af andelen af energi fra vedvarende energikilder.

8. Artikel 13 i direktiv 2009/28 pålægger medlemsstaterne at sikre en række garantier, oplysninger og incitamenter i forskellige administrative procedurer, forskrifter og reglementer.

9. Artikel 14 i direktiv 2009/28, som har overskriften »Oplysning og uddannelse«, fastsætter en række forpligtelser med hensyn til at sikre adgang til og formidling af forskellige oplysninger om vedvarende energi og anvendelsen heraf.

10. Artikel 16 i direktiv 2009/28 tager sigte på at begunstige og sikre adgangen til transmissions- og distributionsnet for elproduktionen fra vedvarende energikilder.

11. Artikel 17 i direktiv 2009/28 definerer de bæredygtighedskriterier, som biobrændstoffer og flydende biobrændsler skal overholde for at blive taget i betragtning i vurderingen af overholdelsen af kravene i dette direktiv vedrørende nationale mål og forpligtelserne hvad angår vedvarende energi samt med hensyn til at bestemme berettigelsen til finansiel støtte til forbrug af disse biobrændstoffer og flydende biobrændsler. Artikel 18 fastsætter principperne for kontrollen af overholdelsen af disse bæredygtighedskriterier. Artikel 19 anfører forskrifterne for beregningen af drivhusgaseffekten af biobrændstoffer og flydende biobrændsler.

12. Artikel 21 i direktiv 2009/28 indeholder diverse særlige bestemmelser for energi fra vedvarende energikilder til transport.

13. Endelig bestemmer direktivets artikel 27 følgende:

»1. Med forbehold af artikel 4, stk. 1, 2 og 3, sætter medlemsstaterne de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 5. december 2010.

Disse love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De nærmere regler for henvisningen fastsættes af medlemsstaterne.

2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.«

B – Polsk ret

14. Ifølge stævningen og svarskriftet har Republikken gennemført direktiv 2009/28 ved bl.a.:

– lov om ændring af lov om energi og lov om miljøbeskyttelse (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska) af 4. marts 2005 (Dz. U nr. 552), som ændret

– lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych) af 25. august 2006 (Dz. U nr. 169, pos. 119), som ændret

– lov om ændring af lov om energi, lov om miljøbeskyttelse og lov om overholdelsessystemet (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności) af 12. januar 2007 (Dz. U nr. 21, pos. 124)

– lov om ændring af lov om punktafgifter og andre love (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw) af 11. maj 2007 (Dz. U nr. 99, pos. 666)

– lov om ændring af lov om omsætning af finansielle instrumenter og andre love (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw) af 4. september 2008 (Dz. U 2009, nr. 165, pos. 1316)

– lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse og andre love (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) af 20. november 2009 (Dz. U nr. 215, pos. 1664)

– lov om ændring af lov om energi og andre love (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw) af 8. januar 2010 (Dz. U nr. 21, pos. 104)

– lov om ændring af lov om overvågning og kontrol af brændstofkvaliteten og andre love (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw) af 27. maj 2011 (Dz. U nr. 153, pos. 902), som ændret.

15. Det er ubestridt, at disse lovbestemmelser ikke indeholder nogen henvisning til direktiv 2009/28 og ikke har været ledsaget af en sådan henvisning ved offentliggørelsen.

16. Loven om ændring af lov om energi og andre love, som blev vedtaget den 26. juli 2013 (Dz. U, pos. 984), var dog ved offentliggørelsen ledsaget af en sådan henvisning. Denne lovtekst blev offentliggjort den 27. august 2013 og blev fremsendt til Kommissionen den 29. august 2013.

17. Dette er også tilfældet vedrørende lov om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer, som blev vedtaget den 21. marts 2014 (Dz. U, pos. 457), og som Kommissionen henviste til på retsmødet den 7. oktober 2014.

II – Den administrative procedure

18. I henhold til artikel 27 i direktiv 2009/28 skulle direktivet være gennemført i medlemsstaternes nationale ret senest den 5. december 2010.

19. Da Kommissionen ikke var blevet meddelt nogen nationale gennemførelsesforanstaltninger vedrørende direktiv 2009/28, sendte den polske regering en åbningsskrivelse den 27. januar 2011.

20. Den 18. marts 2011 oplyste de polske myndigheder Kommissionen, at bestemmelserne i direktiv 2009/28 var blevet gennemført ved lov om energi fra vedvarende energikilder og lov om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer, som ville træde i kraft ved udgangen af 2011.

21. Den 17. juni sendte Kommissionen en ny åbningsskrivelse til den polske regering. Heri fremhævede den, at de foranstaltninger, som Republikken Polen havde meddelt i sin skrivelse af 18. marts 2011, så vidt Kommissionen havde kendskab til, endnu ikke var blevet vedtaget, idet den ikke havde modtaget nogen meddelelse herom.

22. Kommissionen anførte desuden, at den manglende gennemførelse og meddelelse af de relevante nationale foranstaltninger udgjorde en tilsidesættelse af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2009/28 samt artikel 4, stk. 3, TEU.

23. Endelig tilføjede Kommissionen, at denne mangel kunne medføre, at Polen blev pålagt økonomiske sanktioner i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF.

24. Den 2. august 2011 meddelte de kompetente polske myndigheder Kommissionen, vedrørende gennemførelsen af direktiv 2009/28, lov af 27. maj 2011 om ændring af lov om systemet til overvågning og kontrol af brændstofkvaliteten og andre love. Den 16. august 2011 meddelte de samme myndigheder desuden følgende nationale bestemmelser vedrørende gennemførelsen af direktiv 2009/28:

– lov af 4. september 2008 om ændring af lov om omsætning af finansielle instrumenter og andre love

– lov af 4. marts 2005 om ændring af lov om energi og lov om miljøbeskyttelse

– lov af 12. januar 2007 om ændring af lov om energi, lov om miljøbeskyttelse og lov om overholdelsessystemet

– lov af 20. november 2009 om ændring af lov om miljøbeskyttelse og andre love

– lov af 8. januar 2010 om ændring af lov om energi og andre love

– lov af 25. august 2006 om biokomponenter og flydende biobrændstoffer

– lov af 11. maj 2007 om ændring af lov om punktafgifter og andre love

– meddelelse af 16. maj 2006 fra formanden for Republikken Polens parlaments underhus om vedtagelsen af den konsoliderede energilov.

25. Den 17. august 2011 oplyste de polske myndigheder Kommissionen, at de anså bestemmelserne i direktiv 2009/28 for at være blevet gennemført i tilstrækkeligt omfang i polsk ret ved dels lov af 10. april 1997 om energi dels lov af 26. august 2006 om biokomponenter og flydende biobrændstoffer. Desuden bekræftede de ændringer, som var indført ved lov af 8. januar 2010 om ændring af lov om energi og andre love. Samtidig gjorde disse myndigheder Kommissionen opmærksom på, at der var indledt arbejde på to lovforslag, et om vedvarende energikilder og et om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer og lov om miljøbeskyttelse.

26. Da Kommissionen ikke mente, at de retsakter, som var blevet meddelt den, udgjorde en gennemførelse af direktiv 2009/28 som omhandlet i dette direktivs artikel 27, stk. 1, udstedte den 26. marts 2012 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Republikken Polen til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne inden for en frist på to måneder fra modtagelsen. Den gjorde ligeledes opmærksom på, at den manglende overholdelse kunne medføre økonomiske sanktioner i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF.

27. Ved brev af 25. maj 2012 svarede Republikken Polen på den begrundede udtalelse, idet den gjorde gældende, at vedtagelsen af den i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2009/28 omhandlede handlingsplan ikke kun var en administrativ foranstaltning som omhandlet i dette direktivs artikel 27, stk. 1; at den nationale støtteordning for produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, som havde været gældende siden 1. oktober 2005, var tilstrækkeligt til, at dette direktiv kunne anses for at være gennemført i Polen; at bestemmelserne om en minimumsandel på 10% energi fra vedvarende energikilder på transportområdet og bæredygtighedskriterierne var blevet gennemført ved lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer, som ændret ved lov af 27. maj 2011, og at gennemførelsen af kriterierne for bæredygtig udvikling var blevet afsluttet ved udgangen af 2012. Endelig meddelte de polske myndigheder Kommissionen en tidsplan for arbejdet vedrørende loven om vedvarende energikilder til gennemførelse af de bestemmelser i direktiv 2009/28, som allerede var iværksat, eller hvis gennemførelse i selve direktivet var fastsat til en senere dato.

28. Da Kommissionen vurderede, at det af dette svar og de retsakter, som var blevet meddelt, fremgik, at Republikken Polen fremdeles ikke havde opfyldt sine forpligtelser i medfør af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2009/28, besluttede den at anlægge nærværende sag den 21. marts 2013.

29. Ifølge stævningen, der er dateret den 11. juni 2013 og indgået til Domstolen den 12. juni 2013, har Kommissionen foreholdt Republikken Polen, at den for det første ikke har vedtaget de nødvendige bestemmelser for at efterkomme direktiv 2009/28 og for det andet, og under alle omstændigheder, ikke har informeret Kommissionen herom, dvs. ikke har meddelt den de eventuelle relevante instrumenter.

III – Den skriftlige og mundtlige fase af retsforhandlingerne

30. I sin replik gav Kommissionen udtryk for den vurdering, at Republikken Polen, på trods af vedtagelsen af lov af 26. juli 2013, fremdeles ikke havde gennemført de forpligtelser, som er anført i artikel 2, litra b), c), d), g), m), n) og o); artikel 5 (og bilag II, III og VII), artikel 13, artikel 14, stk. 1, 2, 5 og 6, artikel 16, stk. 2, 3, 4, 6, 7, 8 og 9; og artikel 17, 18, 19 (og bilag V) og 21 i direktiv 2009/28.

31. Ved brev af 1. oktober 2014 oplyste Kommissionen imidlertid Domstolen, at den indskrænkede genstanden for sit søgsmål som følge af Republikken Polens duplik og visse oplysninger, som denne endelig havde fremsendt den 12. september 2014.

32. Sagens genstand er nu begrænset til den manglende gennemførelse af artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, artikel 14, stk. 2, 5 og 6, artikel 17, stk. 3-5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28 og den tvangsbøde, som Kommissionen har nedlagt påstand om, er nedsat til 61 380 EUR for hver dag, gennemførelsen af de tilsidesatte bestemmelser er forsinket.

33. På denne baggrund blev der afholdt retsmøde den 7. oktober 2014. På retsmødet afgav den polske regering, den nederlandske regering (som tidligere var interveneret i sagen) og Kommissionen mundtlige indlæg.

IV – Om Republikken Polens påståede traktatbrud

A – De gældende principper

34. Domstolens praksis vedrørende manglende meddelelse af nationale foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv og manglende gennemførelse i streng forstand er meget omfattende. Der kan udledes nogle generelle retningslinjer heraf, som kan være til nytte i den foreliggende sag.

35. For det første er det værd at gøre opmærksom på, at bestemmelserne i et direktiv er bindende for de medlemsstater, som det retter sig til, og dette gælder så meget desto mere for bestemmelserne om de frister, der skal overholdes for gennemførelsen af de foreskrevne foranstaltninger ( ).

36. For det andet forudsætter gennemførelsen i national ret af et direktiv ikke nødvendigvis, at direktivets bestemmelser formelt og ordret gengives i en udtrykkelig og særlig lovbestemmelse. Det kan alt efter direktivets indhold være tilstrækkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag. Dette bør sikre, at direktivet efterleves fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde, således at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald håndhæve disse rettigheder ved de nationale domstole ( ).

37. Desuden er det, når et direktiv udtrykkeligt bestemmer, at bestemmelserne til gennemførelse af det pågældende direktiv skal indeholde en henvisning til dette eller ledsages af en sådan henvisning ved offentliggørelse, under alle omstændigheder nødvendigt at vedtage en positiv gennemførelsesforanstaltning ( ).

38. For det tredje tilkommer det ganske vist Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, inden for rammerne af en sag, der er anlagt på grundlag af artikel 258 TEUF, men det påhviler medlemsstaterne i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU at lette Kommissionens arbejde, som i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU navnlig består i at drage omsorg for gennemførelsen af de EU-retlige bestemmelser ( ).

39. Med dette mål for øje er medlemsstaterne forpligtet til at forsyne Kommissionen med klare og præcise oplysninger. Oplysningerne skal utvetydigt anføre de love og administrative foranstaltninger, med hvilke medlemsstaten mener at have opfyldt de forskellige forpligtelser, den er pålagt ved direktivet.

40. Gør de ikke det, er Kommissionen ude af stand til at kontrollere, om medlemsstaten reelt og fuldt ud har gennemført direktivet. Hvis en medlemsstat undlader at opfylde denne forpligtelse, det være sig ved slet ikke at give oplysninger eller ved ikke at give tilstrækkelig klare og præcise oplysninger, kan det i sig selv begrunde, at proceduren efter artikel 258 TEUF indledes med henblik på at fastslå dette traktatbrud ( ). Under disse omstændigheder kan medlemsstaten ikke kritisere Kommissionen for, at den i stævningen blot konstaterede, at der manglede enhver form for gennemførelse af direktivet inden for den fastsatte frist, uden at Kommissionen forsøgte at påvise, hvorfor bestemmelserne i gældende national ret ikke var i overensstemmelse med direktivet, idet den manglende klarhed i stævningen skyldes den pågældende medlemsstats adfærd under den administrative procedure ( ).

41. For det fjerde skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og senere ændringer kan ikke tages i betragtning af Domstolen ( ).

42. Jeg vil slutte denne sammenfatning med at nævne, at disse forskellige principper er udtrykkeligt formuleret eller anvendt over for Republikken Polen i mindst fire nyere domme (domme Kommissionen mod Polen, C-551/08, EU:C:2009:683; Kommissionen mod Polen, C-326/09, EU:C:2011:155; Kommissionen mod Polen, C-362/10, EU:C:2011:703 og Kommissionen mod Polen, C-281/11, EU:C:2013:855).

B – Spørgsmålet om, hvorvidt der forelå traktatbrud ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse

43. Det væsentligste traktatbrud, som Kommissionen har foreholdt Republikken Polen, er, at Polen fra den første åbningsskrivelse af 27. januar 2011 og indtil stævningen ikke har vedtaget de nødvendige foranstaltninger med henblik på gennemførelsen af direktiv 2009/28. Desforuden har Kommissionen kritiseret Polen for ikke at have meddelt den de eventuelle foranstaltninger, som den måtte have vedtaget i dette øjemed.

44. Som svar på disse påstande oplyste Republikken Polen først, i sit brev af 18. marts 2011, at bestemmelserne i direktiv 2009/28 var blevet gennemført ved lov om energi fra vedvarende energikilder og lov om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer, som ville træde i kraft ved udgangen af 2011.

45. Den 2. august 2011 meddelte de kompetente polske myndigheder Kommissionen, vedrørende gennemførelsen af direktiv 2009/28, lov af 27. maj 2011 om ændring af lov om systemet til overvågning og kontrol af brændstofkvaliteten og andre love. Desuden fremsendte myndighederne en række andre love den 16. august 2011.

46. Den 17. august 2011 oplyste de polske myndigheder imidlertid Kommissionen, at de på baggrund af en grundig analyse af polsk ret anså bestemmelserne i direktiv 2009/28 for at være endeligt gennemført i tilstrækkeligt omfang i polsk ret ved dels lov af 10. april 1997 om energi dels lov af 26. august 2006 om biokomponenter og flydende biobrændstoffer. Desuden bekræftede de ændringer, som var indført ved lov af 8. januar 2010 om ændring af lov om energi og andre love. Ved samme lejlighed gjorde disse myndigheder Kommissionen opmærksom på, at der var indledt arbejde på to lovforslag, et om vedvarende energikilder og et om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer og lov om miljøbeskyttelse.

47. Endelig svarede Republikken Polen på den begrundede udtalelse, der var stilet til den, bl.a., at gennemførelsen af bæredygtighedskriterierne var blevet afsluttet ved udgangen af 2012, samt at loven om vedvarende energikilder, som har til formål at gennemføre visse bestemmelser i direktiv 2009/28, skulle træde i kraft den 1. januar 2013.

48. Disse faktuelle elementer i Kommissionens stævning har Republikken Polen udtrykkeligt anerkendt i det svarskrift, som den indgav under den skriftlige forhandling i den foreliggende sag.

49. Uanset denne anerkendelse skal jeg nævne, at polsk lovgiver den 26. juli 2013 vedtog en ny lov om ændring af lov om energi og andre love, som den 29. august 2013 blev sendt til Kommissionen vedrørende gennemførelsen af direktiv 2009/28. Den polske regering har i sin duplik nærmere anført, at denne lov var »den grundlæggende retsakt til gennemførelse af direktiv 2009/28«.

50. Det følger derfor ubestrideligt af denne tidsrækkefølge, at direktiv 2009/28 ikke var fuldt gennemført i polsk ret hverken på den dato, der var fastsat i direktivets artikel 27 (den 5.12.2010), eller ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.

51. Ved at gøre gældende, at den lov, der blev vedtaget den 26. juli 2013, dvs. længe efter fristen i den begrundede udtalelse, var »den grundlæggende retsakt til gennemførelse af direktiv 2009/28«, har Republikken Polen implicit medgivet, at den tidligere gældende nationale lovgivning ikke udgjorde en fuldstændig gennemførelse af det nævnte direktiv ( ).

52. Republikken Polen bekræftede denne slutning på retsmødet den 7. oktober 2014, hvor den, denne gang udtrykkeligt, medgav, at direktiv 2009/28, med undtagelse af visse bestemmelser, endnu ikke var blevet gennemført i national ret i maj 2012.

53. I øvrigt skal det bemærkes, at Republikken Polen før fremsendelsen af en sammenligningstabel den 12. september 2013 ikke på noget tidspunkt havde præciseret, hvilke af de talrige bestemmelser, som var sendt til Kommissionen vedrørende gennemførelsen af direktiv 2009/28, der sikrede gennemførelsen af direktivets forskellige artikler i polsk ret.

54. Ligesom i sagen Kommissionen mod Polen (C-551/08, EU:C:2009:683) har Republikken Polen »ikke givet nogen præcis og væsentlig information vedrørende indholdet af de nationale regler, som efter dens opfattelse gennemfører direktivet« ( ). Som tidligere bemærket påhviler det imidlertid medlemsstaterne at lette Kommissionens arbejde ved at give den »tilstrækkeligt præcise oplysninger vedrørende indholdet af de nationale regler, som [...] gennemfører direktivet« ( ).

55. Denne manglende opfyldelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde i sig selv kan efter min mening ikke kun begrunde, at traktatbrudsproceduren efter artikel 258 TEUF indledes ( ), men også at den pågældende stat dømmes, ikke mindst når denne adfærd gentages ( ).

56. Jeg skal tilføje, at den formalitetsindsigelse, som Republikken Polen har fremsat i duplikken, hvorefter Kommissionen har udvidet sagens genstand ved kun i replikken at præcisere, hvilke artikler i direktiv 2009/28 den anså for ikke at være gennemført, ikke kan tages til følge ( ).

57. Denne påstand er i øvrigt i vid udstrækning forkert. De artikler i direktiv 2009/28, som Republikken Polen har nævnt, var udtrykkeligt opregnet i Kommissionens stævning, punkt 34, med artikel 5 og 21 som den eneste undtagelse. Det fremgår imidlertid af Kommissionens brev af 1. oktober 2014, at disse to artikler ikke længere er omfattet af genstanden for den foreliggende sag.

58. Endelig er Republikken Polen af den mening, at forpligtelsen til at henvise til direktivet i den nationale retsakt skal anses for en separat forpligtelse, der er adskilt fra gennemførelsesforpligtelsen og kun gælder i forbindelse med gennemførelsesretsakter, der er vedtaget af en medlemsstat efter direktivets ikrafttrædelse ( ).

59. Denne fortolkning er i strid med Domstolens faste praksis, hvorefter det, »når det i et direktiv udtrykkeligt foreskrives, at bestemmelserne til gennemførelse af direktivet skal indeholde en henvisning til direktivet eller ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning, [...] under alle omstændigheder [er] nødvendigt at vedtage en positiv gennemførelsesforanstaltning« ( ).

60. Republikken Polen havde dog endnu ikke vedtaget en sådan retsakt ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse.

61. Det følger af det ovenstående, at Republikken Polen ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse endnu ikke havde vedtaget alle de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2009/28 og heller ikke meddelt de relevante instrumenter.

C – Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder

62. Spørgsmålet om, hvorvidt der stadig foreligger et traktatbrud på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder, er i princippet overflødigt inden for rammerne af en sag, der er anlagt i medfør af artikel 258 TEUF.

63. I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid ligeledes nedlagt påstand om, at Domstolen pålægger Republikken Polen at betale en tvangsbøde i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF. Med en omskrivning af Domstolens faste praksis vedrørende artikel 260, stk. 2, TEUF »[er] pålæggelsen af en tvangsbøde [...] i princippet kun begrundet, såfremt der fortsat foreligger et traktatbrud på grund af [, i den foreliggende sag, manglende meddelelse af foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure,] indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder« ( ).

64. Som allerede bemærket oplyste Kommissionen ved brev af 1. oktober 2014 Domstolen, at den delvist frafaldt søgsmålet som følge af Republikken Polens duplik og visse oplysninger, som denne endelig havde fremsendt den 12. september 2014. Sagens genstand er således blevet indskrænket hvad angår den manglende gennemførelse af direktiv 2009/28 og omfatter nu den manglende gennemførelse af artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, artikel 14, stk. 2, 5 og 6, artikel 17, stk. 3-5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28.

65. På grundlag af de oplysninger, som er blevet forelagt Domstolen, mener jeg heller ikke, at disse artikler i direktiv 2009/28 reelt kan anses for at have været genstand for en tilstrækkelig gennemførelse i polsk ret.

1. Om gennemførelsen af artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, i direktiv 2009/28

66. Artikel 13 i direktiv 2009/28 pålægger medlemsstaterne at sikre, at en række garantier, oplysninger og incitamenter er til stede i forskellige administrative procedurer, forskrifter og reglementer såsom godkendelses-, certificerings- og licensprocedurer, der anvendes i anliggender omfattet af direktivets bestemmelser (artikel 13, stk. 1), tekniske specifikationer, som kræves for at være omfattet af visse støtteordninger (artikel 13, stk. 2), og fremme af visse former for udstyr i private og offentlige bygninger (artikel 13, stk. 3-6).

67. Selv om Kommissionen har frafaldet klagepunkterne vedrørende artikel 13, stk. 1 og 3, fastholder den, at artikel 13, stk. 2, 3, 5 og 6, i direktiv 2009/28 endnu ikke har været genstand for en meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger eller en tilfredsstillende gennemførelse.

68. Det er korrekt, at Republikken Polen ikke har givet nogen oplysninger om gennemførelsen af disse bestemmelser, hverken i sine skriftlige indlæg eller på retsmødet den 7. oktober 2014.

69. Artikel 13, stk. 2, i direktiv 2009/28 pålægger imidlertid medlemsstaterne, at de »klart [definerer] eventuelle tekniske specifikationer, der skal opfyldes af udstyr og systemer til vedvarende energi, for at de kan være omfattet af støtteordninger« ( ).

70. Hverken denne bestemmelse eller de forskellige garantier i henhold til artikel 13, stk. 4, 5 og 6, er blevet gennemført ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet.

71. Jeg mener følgelig, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har påvist traktatbruddet som følge af manglende gennemførelse af artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, og at dette stadig foreligger på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder.

2. Om gennemførelsen af artikel 14, stk. 2, 5 og 6, i direktiv 2009/28

72. Artikel 14, stk. 2, 5 og 6, i direktiv 2009/28 pålægger medlemsstaterne klare forpligtelser til at stille oplysninger til rådighed for fagfolk, herunder planlæggere eller arkitekter (stk. 5) eller borgerne generelt (stk. 6).

73. Ifølge de forklaringer, som Republikken Polen har givet i sin duplik, opfyldes disse forskellige forpligtelser ved en almindeligt anvendt administrativ praksis, som består i offentliggørelse af visse oplysninger på offentlige hjemmesider, f.eks. Energireguleringskontorets, Økonomiministeriets og andre ikke nærmere definerede kompetente institutioners hjemmesider.

74. Som jeg har nævnt flere gange, fremgår det af fast retspraksis, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er tilstrækkeligt specifikke, bestemte og klare til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet.

75. Det følger af dette krav, at »en administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, ikke anses for at udgøre en gyldig opfyldelse af forpligtelserne til at gennemføre et direktiv (jf. dom af 12.7.2007, Kommissionen mod Østrig, C-507/04 (EU:C:2007:427), præmis 162 og den deri nævnte praksis«) ( ).

76. Denne regel, som Domstolen gjorde opmærksom på for mindre end et år siden i en dom, der fastslog, at Republikken Polen havde begået traktatbrud (dom Kommissionen mod Polen, C-281/11, EU:C:2013:855), kan også anvendes i den foreliggende sag: Den almindeligt anvendte administrative praksis, som Republikken Polen har henvist til, kan ikke »meddeles« Kommissionen som en gennemførelsesforanstaltning. Den udgør heller ikke en tilstrækkelig gennemførelse af artikel 14, stk. 2, 5 og 6, i direktiv 2009/28

3. Om gennemførelsen af artikel 17, stk. 3, 4 og 5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28

77. Artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28 tager sigte på at oprette et indre marked for biobrændstoffer og flydende biobrændsler.

78. Disse biobrændstoffer og flydende biobrændsler skal opfylde de bæredygtighedskriterier, der er defineret i artikel 17, stk. 2-5, for dels at kunne regnes blandt dem, som opfylder direktivets krav, dels være berettiget til finansiel støtte.

79. På retsmødet den 7. oktober 2014 fastholdt Kommissionen, at den polske lovgiver i loven af 21. marts 2014 om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer (Dz. U, pos. 457) havde valgt at indføje en simpel henvisning til bestemmelserne i direktivets artikel 17, som kun vedrørte biobrændstoffer. Denne formelle tolkning blev ikke modsagt af Republikken Polen. Polen tilføjede blot, at den metode, der var anvendt til at henvise til direktivet, sikrede en tilfredsstillende gennemførelse.

80. Ved en læsning af den nævnte lovs artikel 1, litra 18), bekræftes det, at der er indføjet et nyt kapitel 4a i loven om biokomponenter og flydende biobrændstoffer, og at den nye artikel 28a, stk. 1, litra 1), blot henviser til bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 3-6, i direktiv 2009/28, og kun vedrørende biobrændstoffer.

81. Ifølge min vurdering kan de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i disse bestemmelser, ikke anses for at være af rent teknisk karakter. Deres gennemførelse kræver derimod en indgriben fra den polske lovgivers side, og en simpel henvisning til direktivets tekst er ikke tilstrækkelig ( ).

82. Dette er navnlig tilfældet med artikel 17, stk. 3, litra b), i direktiv 2009/28, hvorefter »[b]iobrændstoffer og flydende biobrændsler, der tages i betragtning [...], [ikke] må [...] fremstilles af råmaterialer fra et areal med høj biodiversitetsværdi, dvs. et areal, der havde en af følgende statusser i januar 2008 eller derefter, uanset om arealet stadig har denne status: [...] b) områder: i) der ved lov har fået status som, eller af den relevante kompetente myndighed er udlagt som, naturbeskyttelsesområde [...]«.

83. Den simple henvisning til en bestemmelse i direktivet, som selv med hensyn til definitionen af et begreb, som er nødvendigt for dets anvendelse (»areal med høj [biodiversitets]værdi«), tager sigte på en beslutning om anvendelse ifølge en lov eller en ikke nærmere defineret kompetent myndighed, gør det ikke muligt at sikre en fuldstændig gennemførelse, da der herved består en usikkerhed med hensyn til omfanget af anvendelsesområdet for direktiv 2009/28 ( ). Det påhvilede derfor Republikken Polen at vedtage de nødvendige nationale bestemmelser til gennemførelsen af disse bestemmelser.

84. Desuden indeholder loven af 21. marts 2014 om ændring af lov om biokomponenter og flydende biobrændstoffer ikke nogen bestemmelser, som for det første forpligter de økonomiske aktører til at »dokumentere[...], at de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i artikel 17, stk. 2-5, er opfyldt«, og for det andet kræver, at de i denne henseende anvender det massebalancesystem, der er beskrevet i artikel 18 i direktiv 2009/28. Denne mangel er i strid med dette direktivs artikel 18, stk. 1.

85. For fuldstændighedens skyld skal jeg også gøre opmærksom på, at Republikken Polen i sine skriftlige indlæg har hævdet, at artikel 17-19 og 21 i direktiv 2009/28 var blevet gennemført i kraft af den nationale handlingsplan vedrørende vedvarende energi, som blev vedtaget den 7. december 2010 og meddelt Kommissionen den 15. december 2010.

86. I denne henseende er jeg imidlertid enig i det synspunkt, som Kommissionen har givet udtryk for. De i artikel 4 i direktiv 2009/28 omhandlede nationale handlingsplaner fastsætter de nationale mål for andelen af energi fra vedvarende energikilder i forbruget inden for transport, elektricitet, opvarmning og køling i 2020 under hensyntagen til virkningerne for det endelige energiforbrug af andre politikforanstaltninger ( ). Hensigten er at informere Kommissionen om de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at nå disse mål, med en beskrivelse heraf, samt de foranstaltninger, der skal træffes for at opfylde kravene i artikel 13-19 i direktiv 2009/28.

87. Der er således kun tale om et dokument til oplysnings- og planlægningsformål. Det kan ikke i sig selv opfylde de positive forpligtelser, der er nødvendige for overholdelsen af forskrifterne i artikel 17, stk. 3-5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28.

D – Konklusion vedrørende traktatbruddet

88. Det fremgår af det ovenstående, at

– Republikken Polen ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse af 26. marts 2012 hverken havde meddelt Kommissionen eller vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktiv 2009/28,

– og at Republikken Polen på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder endnu ikke havde gennemført artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, artikel 14, stk. 2, 5 og 6, artikel 17, stk. 3, 4 og 5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28, og heller ikke meddelt Kommissionen tilfredsstillende gennemførelsesforanstaltninger.

V – Om anvendeligheden af artikel 260, stk. 3, TEUF

89. Jeg har ovenfor konkluderet, at Republikken Polen på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder endnu ikke havde gennemført artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, artikel 14, stk. 2, 5 og 6, artikel 17, stk. 3, 4 og 5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28, og heller ikke meddelt Kommissionen tilfredsstillende gennemførelsesforanstaltninger.

90. Såfremt Domstolen når til den samme konklusion, skal Kommissionens påstand om, at Republikken Polen pålægges at betale en tvangsbøde i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, derefter undersøges.

91. En tvangsbøde udgør som sådan et passende økonomisk middel med henblik på at tilskynde en medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at bringe et konstateret traktatbrud til ophør og sikre en fuldstændig gennemførelse af et direktiv ( ).

92. Selv om der med Lissabontraktaten blev givet mulighed for at idømme en stat en økonomisk sanktion allerede i det første traktatbrudssøgsmål, og denne mulighed har været der i snart fem år, har Domstolen endnu ikke haft lejlighed til at gøre brug af den og heller ikke til at fortolke den.

93. Artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter følgende: »Når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 [TEUF], fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at den pågældende stat betaler«. Andet afsnit bestemmer: »Hvis Domstolen fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb. Betalingspligten får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom«.

94. Artikel 260, stk. 3, TEUF rejser mindst fire fortolkningsspørgsmål, som jeg skal undersøge et ad gangen.

– for det første spørgsmålet, hvorvidt artikel 260, stk. 3, TEUF kan finde anvendelse på et direktiv, der er vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden (det tidsmæssige anvendelsesområde)

– for det andet spørgsmålet, hvorvidt Kommissionen specifikt bør begrunde sin beslutning om at nedlægge påstand om pålæggelse af en tvangsbøde eller et fast beløb i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF

– for det tredje spørgsmålet, hvilken adfærd der kan medføre anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF (det materielle anvendelsesområde)

– for det fjerde spørgsmålet, hvorvidt Kommissionen, såfremt der foreligger et forudgående traktatbrud, kan anvende den samme beregningsmetode, som den anvender inden for rammerne af artikel 260, stk. 2, TEUF.

A – Det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 260, stk. 3, TEUF

95. Republikken Polen og Kongeriget Nederlandene mener ikke, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse på direktiver, der er vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden. Eftersom denne artikel præciserer, at den finder anvendelse, når en medlemsstat ikke har overholdt »sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure«, og denne procedure først trådte i kraft med Lissabontraktaten, kan den ikke finde anvendelse på direktiver, der er vedtaget før den 1. december 2009. Det er angiveligt tilfældet i den foreliggende sag, idet direktiv 2009/28 blev vedtaget den 23. april 2009 efter den fælles beslutningsprocedure, der er fastsat i artikel 251, stk. 3, EF.

96. Jeg er ikke enig i disse to medlemsstaters fortolkning.

97. For det første er det, selv om der ved Lissabontraktaten blev indført en specifik terminologi til at betegne proceduren for vedtagelse af EU-retsakter i artikel 289, stk. 1, TEUF (og som følge heraf de retsakter, der er vedtaget med denne hjemmel), urimeligt at fortolke dette som en anden procedure end den fælles beslutningsprocedure, som tidligere har fundet anvendelse.

98. Såvel EU-lovgiver ( ) som Domstolen ( ) og den juridiske litteratur ( ) opfatter den almindelige lovgivningsproces, der er beskrevet i artikel 289, stk. 1, TEUF og artikel 294 TEUF, som en tro gengivelse af den tidligere fælles beslutningsprocedure. Den juridiske litteratur, som mere specifikt har beskæftiget sig med artikel 260, stk. 3, TEUF, er ligeledes fortaler for, at den mekanisme, der er fastsat i denne bestemmelse, finder anvendelse på direktiver vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure ( ).

99. Det, som artikel 260, stk. 3, TEUF indfører, er således en proceduremæssig metode, som finder umiddelbart anvendelse, såfremt der ikke findes særlige overgangsregler. Protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser indeholder således ikke nogen bestemmelser om artikel 260, stk. 3, TEUF ( ).

100. I øvrigt udløb fristen i det nævnte direktivs artikel 27, stk. 1, for iværksættelsen af de love og administrative bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme direktiv 2009/28, den 5. december 2010. Der kan følgelig ikke være tale om en anvendelse med tilbagevirkende kraft af artikel 260, stk. 3, TEUF, eftersom den adfærd, som Republikken Polen er kritiseret for, tydeligvis ikke blev indledt før Lissabontraktatens ikrafttrædelse.

101. Desuden har Domstolen fastslået, at det, når der i traktaten er indført en mulighed for at pålægge en medlemsstat at betale en tvangsbøde eller et fast beløb for at have undladt at efterkomme en forudgående traktatbrudsdom, er tilstrækkeligt »at fastslå, at alle den administrative procedures faser [...] var indtruffet efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union« ( ), for at denne nye bestemmelse finder anvendelse. Jeg mener, at denne retspraksis finder anvendelse, mutatis mutandis, på artikel 260, stk. 3, TEUF.

102. Endelig kan den umiddelbare anvendelighed af artikel 260, stk. 3, TEUF ikke medføre tilsidesættelse i medlemsstaterne af retssikkerhedsprincippet, idet Kommissionen i sin meddelelse af 11. november 2010 om gennemførelse af artikel 260, stk. 3, TEUF ( ) (herefter »meddelelsen«) meddelte, at den ville anvende »det nye instrument i artikel 260, stk. 3, samt de principper og kriterier for gennemførelsen heraf, der fremgår af nærværende meddelelse, på sager, der indledes i medfør af artikel 258 efter offentliggørelsen af nærværende meddelelse, og på sager, der er indledt før denne offentliggørelse, bortset fra sager der allerede er indbragt for Domstolen« ( ). Endvidere forpligtede Kommissionen sig i denne meddelelse til ikke at tage højde for perioden før datoen for Lissabontraktatens ikrafttrædelse i forbindelse med fastsættelsen af sanktionens størrelse og med hensyn til overtrædelsens varighed.

103. Henset til det ovenstående mener jeg således, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse, såfremt der ikke er blevet meddelt foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv, som f.eks. direktiv 2009/28, der er vedtaget efter den fælles beslutningsprocedure før Lissabontraktatens ikrafttrædelse, og hvor fristen for dets gennemførelse er udløbet efter denne dato.

B – Beslutningen om at nedlægge påstand om betaling af en tvangsbøde eller et fast beløb i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF

104. I henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF kan Kommissionen, hvis den finder, at en medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at den pågældende stat betaler, når den finder det hensigtsmæssigt.

105. Ifølge Kommissionen »[skal d]enne formulering [...] forstås således, at den giver [den] en vid skønsbeføjelse til eventuelt at indlede en traktatbrudsprocedure ifølge artikel 258 [TEUF], der tilkommer Kommissionen ifølge fast retspraksis« ( ). Kommissionen tilføjer, at den finder det »passende principielt at anvende instrumentet i artikel 260, stk. 3, i alle de traktatbrudssager, som denne bestemmelse vedrører« ( ).

106. Der er dog nogle, som har rejst spørgsmålet om, hvorvidt denne præcisering af traktaten, som udleder en frihed, der ikke indgår i artikel 260, stk. 2, TEUF, indebærer et krav om en specifik begrundelse fra Kommissionens side, når den vælger at gøre brug af denne mulighed.

107. Det mener jeg ikke er tilfældet.

108. Muligheden for at nedlægge påstand om, at medlemsstaten pålægges at betale en tvangsbøde eller et fast beløb for manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, må nemlig høre inden for rammerne af proceduren i artikel 258 TEUF. Det er således korrekt, at Kommissionen i henhold til Domstolens faste praksis ikke er forpligtet til at indlede en procedure på dette grundlag, men råder over et fuldstændig frit skøn i denne henseende ( ). Artikel 260, stk. 3, TEUF understreger og bekræfter i realiteten blot denne skønsbeføjelse vedrørende et konkret element af proceduren inden for en specifik ramme, nemlig en påstand om, at en medlemsstat pålægges en økonomisk sanktion i forbindelse med et første traktatbrudssøgsmål, som er anlagt på grund af manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure.

109. Denne mulighed er således et led i Kommissionens beslutning om at indlede en procedure på grundlag af artikel 258 TEUF, som ikke er genstand for Domstolens kontrol ( ), idet beslutningen om at pålægge medlemsstaten at betale en tvangsbøde eller et fast beløb alene tilkommer Domstolen. Som Domstolen har fastslået vedrørende den tidligere artikel 228 EF (nu artikel 260 TEUF), »[angiver] ordlyden af artikel 228 EF, lige så lidt som dennes [...] formål [...], at domfældelsen til et fast beløb skal have den automatiske karakter, som Kommissionen nævner i meddelelsen af 2005. Ved at bestemme, at Domstolen »kan« pålægge den forsømmelige medlemsstat pligt til betaling af en tvangsbøde eller et fast beløb, tildeler bestemmelsen Domstolen et vidt skøn ved afgørelsen af, om der bør pålægges sådanne sanktioner« ( ). Jeg mener, at denne fortolkning kan finde anvendelse på artikel 260, stk. 3, TEUF og på den principielle beslutning, som Kommissionen har truffet i sin meddelelses punkt 17. Verbet »at kunne« er nemlig også anvendt i artikel 260, stk. 3, TEUF, hvor det præciseres, at Domstolen »kan pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde« ( ), hvis den fastslår en overtrædelse.

110. Desuden er retssikkerheden også garanteret, da Kommissionens beslutning om »principielt« at gøre brug af denne mekanisme er anført i dens meddelelse. Ganske vist kan det forbehold, at Kommissionen ikke udelukker, at der kan opstå særlige tilfælde, i hvilke den ikke anser en påstand om sanktioner i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF for hensigtsmæssig, i givet fald medføre forskellig behandling af medlemsstaterne. Dette er dog indbygget i den procedure, der er fastsat i artikel 258 TEUF og i de skønsbeføjelser, som dels er givet Kommissionen med hensyn til at indlede proceduren, dels Domstolen med hensyn til pålæggelsen af den økonomiske sanktion og dennes størrelse.

111. I denne henseende er det utvivlsomt nyttigt at bemærke, at Domstolen tidligere har fastslået, at Kommissionen som følge af den vide skønsbeføjelse, den råder over, kun kunne rejse traktatbrudsprocedure »mod enkelte medlemsstater, som befinder sig i en tilsvarende situation for så vidt angår overholdelsen af EU-retten« ( ). Denne skønsbeføjelse bør efter min mening i endnu højere grad anerkendes, når der er tale om anvendelsen af en bestemt fremgangsmåde med hensyn til det pågældende søgsmål ( ).

112. Endelig gælder, at skønt Kommissionen i sin meddelelse anser det for hensigtsmæssigt principielt at gøre brug af instrumentet i artikel 260, stk. 3, TEUF i alle sager vedrørende de traktatbrud, der er omhandlet i denne bestemmelse, skal dette valgs relevans begrundes i hvert enkelt tilfælde, og nærmere bestemt hvad angår vurderingen af tvangsbødens størrelse ( ). En begrundelse med hensyn til de kriterier, der er anvendt til denne vurdering, giver staten mulighed for at forstå Kommissionens afgørelses hensigtsmæssighed samt anfægte den for Domstolen.

113. Henset til det ovenstående mener jeg ikke, at Kommissionen skal give en specifik begrundelse for sin beslutning om at gøre brug af muligheden i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF for at nedlægge påstand om, at en medlemsstat idømmes en tvangsbøde eller et fast beløb for at have undladt at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure.

C – Spørgsmålet, om artikel 260, stk. 3, TEUF finder materiel anvendelse

114. Bestemmelsen af det materielle anvendelsesområde for artikel 260, stk. 3, TEUF rejser det mest komplicerede spørgsmål. Bør man holde sig til den formelle ordlyd af artikel 260, stk. 3, TEUF som tilsyneladende er utvetydig og alene omhandler en medlemsstats forpligtelse til at »meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure« ( ), eller skal bestemmelsen fortolkes således, at den også vedrører manglende gennemførelse?

115. Den førstnævnte fortolkning, som Republikken Polen og Kongeriget Nederlandene støtter, kan efter min mening ikke anvendes uden risiko for at fratage mekanismen enhver effektivitet, for ikke at tale om anvendelighed.

1. Kun en meddelelse eller et krav om gennemførelse

116. Formålet med artikel 260, stk. 3, TEUF er en mere effektiv og hurtig bekæmpelse af forsinkelser i gennemførelsen af et direktiv ( ). Som det helt relevant er blevet anført i den juridiske litteratur, »ville det være inkonsekvent at forhindre Kommissionen i at retsforfølge en medlemsstat i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, fordi denne havde meddelt Kommissionen gennemførelsesforanstaltninger. Der er nemlig intet til hinder for, at den pågældende medlemsstat kan meddele tilfældige gennemførelsesforanstaltninger, herunder foranstaltninger, som ikke har noget at gøre med det relevante direktiv. [...] Denne snævre fortolkning kan således ikke gøres gældende« ( ).

117. I øvrigt er det vanskeligt at forestille sig, at en medlemsstat, som havde undladt at meddele Kommissionen gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – hvad enten den rent faktisk havde gennemført dette eller ikke eller blot havde undladt at meddele gennemførelsesforanstaltningerne til et direktiv, som den imidlertid faktisk havde gennemført – og som der blev indledt en administrativ procedure mod, ville undlade at fremsende et eller andet inden for fristen i den begrundede udtalelse.

118. Under disse omstændigheder, hvor en medlemsstat blot ville behøve at meddele Kommissionen et hvilket som helst dokument og præsentere det som en »gennemførelsesforanstaltning«, for at den havde opfyldt forpligtelsen i artikel 260, stk. 3, TEUF, er det givet, at denne artikel aldrig ville finde anvendelse.

119. Den anden fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF, hvorefter bestemmelsen foruden det materielle fravær af en »meddelelse« også vedrører en manglende gennemførelse, giver derimod mulighed for at tillægge den nye mekanisme, som blev indført ved Lissabontraktaten, en effektiv virkning ved at give mulighed for at lægge et reelt pres på en medlemsstat med henblik på at sikre en hurtig gennemførelse af et direktiv.

120. Denne fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF rejser dog uundgåeligt et andet spørgsmål: Skal det kontrolleres, at der er foretaget en gennemførelse, uanset hvilken, eller at gennemførelsen er korrekt?

2. Hel eller delvis, korrekt eller ukorrekt gennemførelse

121. Allerede i forbindelse med drøftelserne om udkastet til traktat om en forfatning for Europa var der overvejelser om en traktatændring med henblik på at give mulighed for at pålægge en medlemsstat at betale en tvangsbøde eller et fast beløb i forbindelse med det første traktatbrudssøgsmål.

122. Hvis man ser på forarbejderne til dette udkast, fremgår det af følgeskrivelsen fra Konventets præsidium (det europæiske konvents sekretariat, CONV 734/03), af 12. maj 2003, at der »[i] praksis skelnes [...] mellem disse tilfælde af »manglende meddelelse«, dvs. at medlemsstaten ikke har vedtaget nogen gennemførelsesbestemmelse, og tilfælde med ukorrekt gennemførelse, dvs. at de gennemførelsesbestemmelser, medlemsstaten har vedtaget, efter Kommissionens opfattelse ikke er i overensstemmelse med direktivet (eller rammeloven). Den foreslåede ordning finder ikke anvendelse i dette andet tilfælde« ( ).

123. I sin meddelelse præciserer Kommissionen, hvad den forstår ved en »ukorrekt« gennemførelse. Ifølge denne »[omfatter] traktatbrud i henhold til artikel 260, stk. 3, [...] både en fuldstændig mangel på meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv overhovedet og de tilfælde, hvor meddelelsen af gennemførelsesforanstaltninger er ufuldstændig. Sidstnævnte tilfælde kan opstå, når de meddelte gennemførelsesforanstaltninger ikke dækker hele medlemsstatens område, eller når meddelelsen er ufuldstændig, hvad angår gennemførelsesforanstaltninger til en del af direktivet. Når en medlemsstat har fremsendt alle de nødvendige oplysninger om, hvordan den mener at have gennemført hele direktivet, kan Kommissionen gå ud fra, at medlemsstaten har opfyldt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltningerne, og artikel 260, stk. 3, vil derfor ikke finde anvendelse. En eventuel uenighed om, hvorvidt de meddelte gennemførelsesforanstaltninger eller eksisterende nationale retsforskrifter er tilstrækkelige, henhører under den normale procedure efter artikel 258 [TEUF] for korrekt gennemførelse af direktiver« ( ).

124. Tilsyneladende ønsker Kommissionen således ikke selv at foretage en undersøgelse af »realiteten« inden for rammerne af et første traktatbrudssøgsmål, hvilket den i øvrigt har bekræftet i sine skriftlige bemærkninger i den foreliggende tvist og på retsmødet den 7. oktober 2014.

125. Jeg spørger dog mig selv, om det er muligt at kontrollere, at der er foretaget en fuldstændig gennemførelse, uden at undersøge indholdet, og herved også realiteten, af den regel, der er meddelt i forbindelse med gennemførelsen.

126. Det er nemt nok at sondre mellem gennemførelsen af et direktiv og dets anvendelse. Det kan være gennemført korrekt, mens den faktiske anvendelse kan være fejlagtig. Undersøgelsen af disse to situationer kan uden vanskeligheder foretages uafhængigt, idet det andet tilfælde ikke hører under anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF.

127. Jeg finder det dog langt mere usikkert at trække en klar grænse mellem kontrollen af, at der er foretaget en fuldstændig gennemførelse, og kontrollen af, at der er foretaget en korrekt gennemførelse ( ). At fastsætte et kriterium som en åbenbar fejl eller en kvalificeret fejl, som kunne udløse beføjelsen til at foreslå en økonomisk sanktion på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF, ville efter min mening være illusorisk og skabe forvirring.

128. Dette bliver efter min mening endnu vanskeligere i betragtning af de vide skønsbeføjelser, som medlemsstaterne er overladt ved artikel 288, stk. 3, TEUF.

129. Domstolen har således i sin praksis gentagne gange bekræftet medlemsstaternes frihed. »Selv om det altså er nødvendigt, at den retsstilling, der følger af de nationale gennemførelsesforanstaltninger, er tilstrækkelig præcis og klar, således at de berørte personer kan kende omfanget af deres rettigheder og forpligtelser, er det ifølge selve ordlyden af artikel [288], stk. 3, [TEUF] overladt til medlemsstaterne at bestemme form og midler for gennemførelse af direktiver med henblik på at sikre det resultat, der tilsigtes med dem, og det fremgår af denne bestemmelse, at hver enkelt medlemsstat ikke nødvendigvis behøver at vedtage lovgivning for at gennemføre et direktiv i national ret. Domstolen har således flere gange fastslået, at en ordret gentagelse af direktivets bestemmelser i en udtrykkelig, specifik lovbestemmelse ikke altid er nødvendigt, men at det, afhængig af direktivets indhold, kan være tilstrækkeligt til gennemførelse heraf, at der er fastlagt en generel retlig ramme« ( ).

130. Som jeg har gjort opmærksom på i forbindelse med undersøgelsen af de traktatbrud, som er blevet foreholdt Republikken Polen, forudsætter gennemførelsen af et direktiv med andre ord ikke nødvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret på en bestemt måde i udtrykkelige specialbestemmelser ( ). Det er derimod absolut nødvendigt, at direktivbestemmelser gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet ( ).

131. Inden for den afgrænsede kompetence, som er beskrevet i de foregående punkter, finder jeg det følgelig vanskeligt at efterprøve, om kravene om uomtvistelighed, specificitet, præcision og klarhed alle er opfyldt, ved hjælp af en simpel, overfladisk og formel undersøgelse af den eksisterende lovgivningsmæssige eller administrative ramme.

132. Kommissionens standpunkt i de to sager, som blev behandlet på retsmødet den 7. oktober 2014, afspejler dette problem. Mens den i den foreliggende sag har bekræftet, at den ikke vil undersøge, om de nationale foranstaltninger »tilstrækkeligt« gennemfører direktivets forskrifter ( ), forklarede den i sag Kommissionen mod Rumænien (C-405/13) ( ), at den kontrol, som den udførte inden for rammerne af artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke var begrænset til at fastslå, at der ikke var meddelt foranstaltninger til gennemførelsen af direktivet i national ret, men at den derimod skulle analysere indholdet af de nationale foranstaltninger, som medlemsstaten havde meddelt den som gennemførelsesforanstaltninger til direktivet, for at den kunne fastslå, at de forpligtelser, som var fastsat af EU-lovgiver, (helt eller delvis) ikke var gennemført i national ret ( ).

133. Alene den måde, hvorpå den foreliggende sag har udviklet sig, fremhæver de praktiske vanskeligheder forbundet med den tilgang, Kommissionen har valgt.

134. Kommissionen bekræftede således på retsmødet den 7. oktober 2014, at den ønskede at fastholde sit søgsmål (indledt på grundlag af artikel 258, TEUF) og sin påstand om tvangsbøde (på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF) på grund af ufuldstændig gennemførelse af direktivet,

135. Hvis vi imidlertid tager artikel 17, stk. 3-5, i direktiv 2009/28 som eksempel, fremgår det af det ovenstående, at den lov, som Republikken Polen vedtog den 21. marts 2014, om ændring af loven om biokomponenter og flydende biobrændsler, gennemførte disse bestemmelser ved en simpel henvisning til direktivets tekst.

136. Når Kommissionen hævder, at denne henvisning ikke sikrer en »fuldstændig« gennemførelse af direktiv 2009/28, er jeg imidlertid nødt til at give Republikken Polen medhold i, at dette standpunkt modsiger punkt 19 i Kommissionens meddelelse.

137. Der er nemlig tydeligvis tale om et tilfælde med en »eventuel uenighed om, hvorvidt de meddelte gennemførelsesforanstaltninger [...] er tilstrækkelige« ( ). Ifølge punkt 19 i ovennævnte meddelelse henhører et sådant tilfælde »under den normale procedure [...] for korrekt gennemførelse af direktiver«.

138. Efter min mening er der ikke grund til at sondre mellem en (u)fuldstændig og (u)korrekt gennemførelse af et direktiv.

139. Jeg mener nemlig ikke, at Domstolen kan anvende artikel 260, stk. 3, TEUF uden at undersøge, om gennemførelsesforanstaltningerne er tilstrækkelige, da bestemmelsens formål ellers alt for nemt ville blive undergravet. På denne baggrund bør Kommissionen naturligvis kunne foretage den samme undersøgelse forud for retssagen.

140. I øvrigt er denne fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF på ingen måde i strid med fordelingen af de forskellige institutioners roller og kompetencer i proceduren. Hvis Kommissionen foreslår Domstolen at pålægge den pågældende medlemsstat at betale en tvangsbøde eller et fast beløb, er det Domstolen alene, der afgør, om den får medhold i denne påstand eller ikke, og i hvilket omfang (uden at overstige det beløb, som Kommissionen har foreslået). Desuden har den pågældende medlemsstat, såfremt den er uenig i Kommissionens vurdering med hensyn til, om der er foretaget en korrekt gennemførelse, lejlighed til over for Kommissionen i den administrative fase af proceduren og over for Domstolen under en eventuel retssag at påvise, at den har opfyldt sine forpligtelser til fulde.

141. Først i denne sidste del af proceduren kan gennemførelsens åbenlyse eller kvalificerede karakter, hvad enten den er fejlagtig eller fuldstændig, få konsekvenser, idet Domstolen råder over en vid skønsbeføjelse med hensyn til pålæggelse af økonomiske sanktioner ( ).

142. På samme måde som Domstolen allerede har fastslået, at en fejlagtig gennemførelse af en artikel i et direktiv ikke nødvendigvis udgjorde en tilsidesættelse, der var tilstrækkelig kvalificeret til, at den udløste en erstatning for en skade, som skyldtes den nationale lovgivers fejl ( ), kan Domstolen i sin afgørelse om at pålægge en medlemsstat at betale en tvangsbøde eller et fast beløb vælge at tage hensyn til den omstændighed, at den pågældende medlemsstat kun havde meddelt foranstaltninger, som udgjorde en åbenbar eller kvalificeret fejlagtig gennemførelse.

143. Med en opretholdelse af den restriktive ordlydsfortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF (dvs. manglende meddelelse i streng forstand) eller en middelvej (hvor anvendelsen af den nævnte artikel begrænses til de tilfælde, hvor der er foretaget en ufuldstændig gennemførelse, uden at undersøge realiteten, eller tilfælde med en åbenbar ukorrekt gennemførelse), ville den eneste konsekvens være, at de pågældende medlemsstater ville vinde tid.

144. I disse tilfælde ville Kommissionen nemlig, efter at Domstolen havde givet den medhold i, at der ikke var blevet meddelt gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, være forpligtet til at indlede endnu en retssag på grundlag af artikel 258 TEUF med påstand om, at gennemførelsen ikke var »korrekt«, og eventuelt en tredje retssag på grundlag af artikel 260, stk. 2, TEUF med påstand om manglende efterlevelse af den »anden« dom. En sådan forsinkelse af procedurerne ville være fuldstændig i strid med hensigten med at indsætte artikel 260, stk. 3, TEUF i traktaten.

145. Henset til det ovenstående foreslår jeg derfor, at artikel 260, stk. 3, TEUF fortolkes således, at den giver Kommissionen beføjelse til at nedlægge påstand om, at Domstolen pålægger en medlemsstat at betale en tvangsbøde eller et fast beløb, fordi den ikke har meddelt gennemførelsesforanstaltninger inden for den frist, der er fastsat i direktivet, eller alene har meddelt foranstaltninger, som kun er en ufuldstændig eller ukorrekt gennemførelse af det pågældende direktiv.

D – Fastsættelsen af størrelsen på tvangsbøden eller det faste beløb

146. Ifølge det standpunkt, som Kommissionen har udtrykt i punkt 23 og 28 i sin meddelelse om gennemførelse af artikel 260, stk. 3, TEUF, vil tvangsbøden, og eventuelt det faste beløb, som Kommissionen foreslår i medfør af artikel 260, stk. 3, blive beregnet efter den metode, som anvendes i sager, der indbringes for Domstolen efter stk. 2 i samme artikel, som anført i punkt 14-18 i meddelelsen af 13. december 2005 (SEC(2005) 1658) (herefter »meddelelsen af 2005«).

147. Af tre grunde anser jeg Kommissionens valg i denne henseende for at være relevant.

148. For det første ser jeg ingen grund til at forhindre Kommissionen i at anvende den samme beregningsmetode, eftersom de økonomiske redskaber fastsat i artikel 260, stk. 3, TEUF er de samme som dem, der er fastsat i samme artikels stk. 2. Det fremgår nemlig af Domstolens faste praksis, at selv om retningslinjer som dem, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, ikke er bindende for Domstolen, bidrager de til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i denne institutions handlinger ( ).

149. For det andet er de formål, som forfølges i artikel 260, henholdsvis stk. 2 og stk. 3, TEUF, de samme.

150. På samme måde som proceduren i artikel 260, stk. 2, TEUF har til formål at tilskynde en forsømmelig medlemsstat til at opfylde en dom i en traktatbrudssag og dermed sikre den effektive anvendelse af EU-retten ( ), er formålet med artikel 260, stk. 3, TEUF »i højere grad at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre direktiverne inden for de frister, lovgiver fastsætter, og således sikre en effektiv lovgivning i EU« ( ).

151. Desuden kan denne fremgangsmåde ikke komme medlemsstaterne til skade, eftersom Domstolen ifølge den faste praksis udviklet i sager vedrørende anvendelsen af artikel 260, stk. 2, TEUF, som jeg har henvist til ovenfor, i sidste instans råder over et vidt skøn med hensyn til pålæggelse af økonomiske sanktioner. Som tidligere nævnt er retningslinjer som dem, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, ikke bindende for Domstolen, men bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i denne institutions handlinger ( ).

152. I denne sammenhæng er Kommissionens forslag blot vejledende ( ) og udgør et nyttigt sammenligningsgrundlag ( ).

153. Med forbehold af, at artikel 260, stk. 3, andet afsnit, bestemmer, at det beløb, som Kommissionen har angivet i henhold til denne artikel, udgør en grænse, som Domstolen – i modsætning til det tilfælde, der er omhandlet i artikel 260, stk. 2, TEUF – ikke kan overstige, mener jeg dog, at denne retspraksis kan finde anvendelse i begge tilfælde, idet de to traktatbestemmelser er formuleret ens.

154. På den ene side bestemmer artikel 260, stk. 2, andet afsnit, TEUF, at »[h]vis Domstolen fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom, kan den pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde« ( ), og på den anden side fastsætter artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF, at »[h]vis Domstolen fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb« ( ).

155. I øvrigt vedrører denne begrænsning efter min mening ikke kun størrelsen af den foranstaltning, som Kommissionen har valgt, men også valget af selve foranstaltningen. Med andre ord kan Domstolen ikke beslutte at pålægge en medlemsstat at betale et fast beløb, hvis Kommissionen har valgt kun at nedlægge påstand om betaling af en tvangsbøde.

156. For det tredje og sidste er de kriterier, som Kommissionen anvender til at bestemme tvangsbødens størrelse, ikke kun identiske i dels dens meddelelse om anvendelsen af artikel 260, stk. 2, TEUF, dels meddelelsen om anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF, men svarer også til de kriterier, Domstolen har anvendt i sin praksis.

157. De elementer, der anvendes i bedømmelsen, er i princippet overtrædelsens grovhed og varighed og nødvendigheden af at sikre en afskrækkende sanktion ( ), dvs. dens »egenskab af tvangsmiddel«, som Domstolen har formuleret det ( ). Overtrædelsens grovhed afhænger af betydningen af den pågældende EU-retlige regel og af den manglende opfyldelses konsekvenser for offentlige og private interesser ( ).

158. Hvis Domstolen derimod vurderer, at den eneste faktor, der giver mulighed for at pålægge medlemsstaten at betale et fast beløb eller en tvangsbøde på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF, bør være manglende meddelelse af gennemførelsesbestemmelser, bør koefficienten for overtrædelsens karakter som en logisk følge være den samme for alle tilsidesættelser af denne type, da den under ingen omstændigheder er knyttet til direktivets indhold.

159. Den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat bør overholde sine forpligtelser, er ligeledes en afgørende faktor, ligesom den pågældende medlemsstats betalingsevne er det ( ).

160. Jeg mener således, at Kommissionens anvendelse af den samme metode i forbindelse med artikel 260, henholdsvis stk. 2 og stk. 3, TEUF er et led i en konsekvent forvaltning af de midler, den råder over ifølge traktaten med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af EU-retten. Dette valg medfører desuden større forudsigelighed for medlemsstaterne og som følge heraf en bedre retssikkerhed.

VI – Om fastsættelsen af tvangsbøden i den foreliggende sag

A – Kommissionens forslag

161. I den foreliggende sag havde Kommissionen i sin stævning anført en koefficient for overtrædelsens karakter på 10 (på en skala fra 1 til 20) og en koefficient for varigheden på 2,7 (hvor maksimum er 3, beregnet ud fra en multiplikator på 0,10 for hver måneds forsinkelse fra den 6.12.2010 – dagen efter den frist for gennemførelsen, som er fastsat i artikel 27 i direktiv 2009/28 – til den dato, hvor Kommissionen besluttede at indbringe sagen for Domstolen, dvs. den 31.3.2013). Ifølge den ajourførte meddelelse, som er anvendt af Kommissionen ( ), var Republikken Polens faktor »n« 7,71 og den ensartede grundsats 640 EUR pr. dag. På grundlag af disse kriterier foreslog Kommissionen et beløb på 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 EUR.

162. Efter sin beslutning af 1. oktober 2014 om at indskrænke genstanden for søgsmålet justerede Kommissionen ligeledes størrelsen på den tvangsbøde, som den havde krævet. For det første ajourførte den størrelsen af den ensartede grundsats og faktor »n« i forhold til sin sidste meddelelse ( ), og for det andet tilpassede den faktoren for overtrædelsens varighed og reducerede koefficienten for dens karakter. På grundlag af disse nye kriterier nedlagde Kommissionen påstand om en tvangsbøde på 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 EUR for hver dag, gennemførelsen af de pågældende bestemmelser var forsinket.

B – Stillingtagen

163. Domstolen er ikke forpligtet til at præcisere sin beregning ( ). Den kan desuden vælge at pålægge medlemsstaten at betale et beløb, som er fastsat under hensyn til omstændighederne i sagen og efter ret og billighed ( ). Under alle omstændigheder må beløbet, på baggrund af den specifikke ordlyd af artikel 260, stk. 3, TEUF, »ikke overstige[...] det af Kommissionen anførte beløb« (artikel 260, stk. 3, andet afsnit, første punktum, sidste del, TEUF).

164. Uden at rejse tvivl om Domstolens skønsbeføjelse med hensyn til fastsættelsen af tvangsbøden eller det faste beløb går jeg på grund af de ovenfor anførte forudsigeligheds-, konsekvens- og retssikkerhedshensyn ind for, at den tvangsbøde, som skal pålægges i den foreliggende sag, fastsættes ud fra Kommissionens beregning. Med generaladvokat Kokotts ord er dette et »godt udgangspunkt« ( ). Den juridiske litteratur er tilsyneladende også tilhænger af denne fremgangsmåde som en garanti for gennemsigtigheden ( ).

1. Bedømmelsen af overtrædelsens karakter

165. Kommissionen har begrundet koefficienten 10 for overtrædelsens karakter med direktiv 2009/28’s betydning i »energi- og klimapakken«. Ifølge Kommissionen forhindrer Republikken Polens manglende gennemførelse af dette direktiv indsatsen for at fremme forbrug af energi fra vedvarende energikilder inden for elektricitet, opvarmning, køling og transport. Desuden opfylder de biobrændstoffer og flydende biobrændsler, som Republikken Polen eventuelt har gjort gældende og taget i betragtning, ikke nødvendigvis de bæredygtighedskriterier, som er fastsat i direktiv 2009/28. Denne situation fremmer en massiv udvikling af energiproduktionen fra konventionelle energikilder, hvilket er i strid med Den Europæiske Unions klima- og energipolitik og vil skade forbrugernes, investorernes og de økonomiske aktørers interesser i sektoren.

166. Beskyttelsen af miljøet er kernen i direktiv 2009/28. Således udgør »[s]tyring af det europæiske energiforbrug samt øget anvendelse af energi fra vedvarende energikilder […] sammen med energibesparelser og øget energieffektivitet vigtige elementer i den pakke af foranstaltninger, som er nødvendig for at reducere drivhusgasemissionerne og efterkomme Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer« ( ). Forbedring af energieffektiviteten er et centralt mål for Unionen ( ).

167. Dette bekræftes af retsgrundlaget for direktiv 2009/28. Direktivet er vedtaget på grundlag af artikel 175 EF (nu artikel 192 TEUF) og er derfor tydeligvis en foranstaltning, der er truffet med henblik på at virkeliggøre målene i artikel 191, TEUF, nemlig bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers sundhed og en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne.

168. Domstolen har tidligere haft lejlighed til at fremhæve, at et traktatbrud bliver alvorligt, når det kan skade miljøet ( ).

169. Efter at have indskrænket sagens genstand nedsatte Kommissionen koefficienten for overtrædelsens karakter fra 10 til 4. På retsmødet den 7. oktober 2014 begrundede den denne nedsættelse med det betydeligt færre antal artikler i direktiv 2009/28, som endnu ikke var gennemført.

170. Selv om Republikken Polens traktatbrud er af betydeligt mindre omfang på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder, mener jeg dog, at en sådan reduktion af koefficienten for overtrædelsens karakter er et dårligt signal at sende, eftersom tvangsbøden, i modsætning til det faste beløbs straffende formål, har til formål at sikre en fuldstændig og så hurtig gennemførelse af EU-retten som muligt.

171. Er det stadig nødvendigt at gøre opmærksom på miljøbeskyttelsens grundlæggende betydning og det absolutte behov for hurtigt at gennemføre praktiske løsninger for at sikre produktionen af bæredygtig energi?

172. Under disse omstændigheder, hvor Domstolen på enhver måde, inden for rammerne af artikel 260, stk. 3, TEUF, er forpligtet til ikke at overstige det beløb, som er foreslået af Kommissionen, mener jeg på ingen måde, at den koefficient, som Kommissionen havde anført, er for høj.

173. Endelig gør jeg opmærksom på, at Republikken Polen allerede ved indledningen af den administrative fase blev gjort opmærksom på risikoen for at blive pålagt en tvangsbøde, men ikke har fundet det nødvendigt at indgå i et hensigtsmæssigt samarbejde med Kommissionen eller at fremskynde processen med gennemførelsen af direktiv 2009/28 før juli 2013.

174. Under disse omstændigheder begrunder både overtrædelsens karakter og kravet om at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel som minimum den koefficient for overtrædelsens karakter, som var foreslået af Kommissionen.

2. Bedømmelsen af overtrædelsens varighed

175. I overensstemmelse med meddelelsens punkt 27 og meddelelsen af 2005 havde Kommissionen oprindelig fastsat koefficienten for varighed til 2,7.

176. Denne koefficient var blevet beregnet ud fra en multiplikator på 0,10 for hver måneds forsinkelse fra den 6. december 2010 – dagen efter den frist for gennemførelsen, som er fastsat i artikel 27 i direktiv 2009/28 – til den dato, hvor Kommissionen besluttede at indbringe sagen for Domstolen, dvs. den 21. marts 2013.

177. I henhold til fast retspraksis fastsætter Domstolen imidlertid en overtrædelses varighed under hensyntagen til det tidspunkt, hvor den bedømmer de faktiske omstændigheder, og ikke tidspunktet for Kommissionens indbringelse af sagen ( ).

178. I den foreliggende sag var der på datoen for retsmødet gået 46 måneder. Koefficienten 3, som Kommissionen endelig foreslog i sit brev af 1. oktober 2014, er derfor begrundet.

3. Den ensartede grundsats og angivelsen af betalingsevnen

179. Koefficienterne for henholdsvis overtrædelsens karakter og dens varighed kendes. Af rent principielle grunde bør der anvendes de ajourførte data, som Kommissionen har fastlagt ved sin seneste meddelelse med titlen »Ajourføring af de oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Domstolen i traktatsøgsmål« ( ).

180. Denne ajourføring gør det nemlig muligt at tage optimalt hensyn til den pågældende medlemsstats betalingsevne på baggrund af de senest tilgængelige økonomiske data ( ).

181. Der skal således anvendes en ensartet grundsats på 660 EUR og en faktor »n« for betalingsevne på 7,75.

4. Konklusion med hensyn til tvangsbødens størrelse

182. Som tidligere nævnt er Kommissionens forslag inden for rammerne af artikel 260, stk. 3, TEUF en maksimumgrænse, som Domstolen ikke må overstige i sin bedømmelse af tvangsbødens størrelse.

183. På grundlag af ovenstående vurdering kan jeg imidlertid ikke foreslå Domstolen at pålægge en mindre tvangsbøde end den, Kommissionen har foreslået. Jeg foreslår således Domstolen at pålægge Republikken Polen at betale en tvangsbøde på 61 380 EUR pr. dag, indtil den meddeler Kommissionen de foranstaltninger, som sikrer gennemførelsen af direktiv 2009/28.

C – Fastsættelsen af datoen, hvor betalingspligten får virkning

184. I henhold til artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF tilkommer det ligeledes Domstolen i sin dom udtrykkeligt at fastsætte den dato, hvor betalingspligten får virkning.

185. I denne henseende foreslår jeg at følge den samme praksis, som Domstolen tidligere har anvendt, og som består i at pålægge medlemsstaten at betale en tvangsbøde regnet fra afsigelsen af dommen, såfremt traktatbruddet »fortsat består på datoen for afsigelsen« ( ).

VII – Sagens omkostninger

186. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.

187. I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt påstand om, at Republikken Polen betaler sagens omkostninger, og denne part har i det væsentlige tabt sagen. Republikken Polen bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger.

188. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Kongeriget Nederlandene sine egne omkostninger.

VIII – Forslag til afgørelse

189. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

1) Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 27, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF, idet den ikke inden for den i Europa-Kommissionens begrundede udtalelse fastsatte frist har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivet, og heller ikke har underrettet Kommissionen herom.

2) Republikken Polen fortsætter traktatbruddet, idet den på tidspunktet for undersøgelsen af de faktiske omstændigheder stadig ikke har gennemført artikel 13, stk. 2, 4, 5 og 6, artikel 14, stk. 2, 5 og 6, artikel 17, stk. 3, 4 og 5, og artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28 og heller ikke har meddelt Kommissionen gennemførelsesforanstaltninger hertil, og den tilpligtes derfor at betale en tvangsbøde på 61 380 EUR om dagen til Kommissionens konto »Den Europæiske Unions egne indtægter«, med virkning fra dommens afsigelse, såfremt traktatbruddet fortsat består på denne dato, indtil den meddeler Kommissionen foranstaltningerne til gennemførelse af direktiv 2009/28.

3) Republikken Polen betaler sagens omkostninger.

4) Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger.