Sag T-333/10

Animal Trading Company (ATC) BV m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Ansvar uden for kontraktforhold — dyresundhed — beskyttelsesforanstaltninger i en krisesituation — beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med højpatogen aviær influenza i bestemte tredjelande — forbud mod import af vilde fugle, der er indfanget i naturen — tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af bestemmelser, der tillægger borgerne rettigheder — åbenbar og grov overskridelse af grænserne for skønsbeføjelser — direktiv 91/496/EF og 92/65/EF — forsigtighedsprincippet — pligt til at udvise omhu — proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Første Afdeling) af 16. september 2013

Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – veterinærkontrol af levende dyr og animalske produkter i samhandelen i Fællesskabet – forbud mod import af vilde fugle i fangeskab på grund af alvorlig fare for dyr eller for menneskesundheden – tilsidesættelse af forpligtelsen til at udvise omhu eller begrundelsespligten

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 61)

For så vidt angår Unionens ansvar uden for aftaleforhold kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af EU-retten, være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder, når denne institution eller dette organ blot råder over et stærkt begrænset eller intet skøn. Der findes imidlertid ikke en automatisk forbindelse mellem manglende skønsbeføjelse hos den berørte institution på den ene side og kvalificeringen af overtrædelsen som en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten på den anden side. Selv om omfanget af den kompetente institutions skønsbeføjelse således efter sin karakter er af afgørende betydning, udgør den nemlig ikke det eneste kriterium. Det er alene konstateringen af en uregelmæssighed, som under tilsvarende omstændigheder ikke ville være blevet begået af en normalt forsigtig og påpasselig administration, der kan pådrage Unionen ansvar. Det påhviler herefter Unionens retsinstanser, efter først at have fastlagt, om den berørte institution rådede over en skønsbeføjelse, efterfølgende at tage hensyn til kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, vanskeligheden ved at anvende eller fortolke bestemmelserne, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, og om overtrædelsen er begået forsætligt eller uagtsomt. (jf. præmis 62 og 63)

Hvad angår anvendelsen af kriteriet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse i forbindelse med den foreliggende sag skal det præciseres, at en eventuel tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af de pågældende retsregler skal være baseret på en åbenbar og grov overskridelse af grænserne for den vide skønsmæssige beføjelse, som EU-lovgiver ifølge artikel 37 EF råder over ved udøvelsen af sine kompetencer inden for den fælles landbrugspolitik. Udførelsen af denne skønsbeføjelse medfører således, at det er nødvendigt for EU-lovgiver at forudse og vurdere den miljømæssige, videnskabelige, tekniske og økonomiske udviklings komplekse og usikre karakter. I denne henseende tilsidesatte Kommissionen med vedtagelsen af beslutning 2005/760 under udøvelsen af den skønsbeføjelse, som den har i henhold til artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496 om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for dyr, der føres ind i Fællesskabet fra tredjelande, sin pligt til at udvise omhu ved ikke at angive en begrundelse og konkrete faktiske omstændigheder, som var videnskabeligt velfunderet, og som kunne have berettiget den globale tilgang, der blev anlagt i nævnte beslutning, bl.a. ved ikke at foretage en så udtømmende videnskabelig risikovurdering som muligt, og dermed en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder, ved at handle anderledes, end en påpasselig institution ville have gjort under tilsvarende omstændigheder. Denne tilsidesættelse af princippet om omhu er tilstrækkeligt kvalificeret til, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold som følge af den ulovlige vedtagelse af beslutning 2005/760. (jf. præmis 64, 84, 91 og 93)

Forsigtighedsprincippet udgør et generelt EU-retligt princip, som pålægger de kompetente myndigheder inden for de specifikke rammer for udøvelsen af de beføjelser, de er tillagt ved den relevante lovgivning, at træffe passende foranstaltninger med henblik på at komme visse potentielle risici for den offentlige sundhed, sikkerheden og miljøet i forkøbet ved at give de krav, der er forbundet med beskyttelsen af disse interesser, forrang for økonomiske interesser, og dette uden at afvente, at de skadelige virkninger for sundheden har vist sig. Hvis det viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om og i givet fald i hvilket omfang den påståede risiko foreligger, som følge af at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, ikke er overbevisende eller er upræcise, men at sandsynligheden for en reel skade for folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder dette princip restriktive og objektive foranstaltninger. Hvad angår vedtagelsen af en beskyttelsesforanstaltning på grundlag af den første hypotese i artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496 om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for dyr, der føres ind i Fællesskabet fra tredjelande, dvs. at der opstår eller spredes en zoonose eller en sygdom eller et andet forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyr eller for menneskesundheden, har Kommissionen efter forsigtighedsprincippet en vid skønsbeføjelse. Kommissionen kan således i overensstemmelse med dette princip træffe beskyttelsesforanstaltninger for at forhindre den potentielle spredning af sådanne sygdomme, når tungtvejende dyresundhedsmæssige årsager gør det berettiget. Desuden har EU-institutionerne også et vidt skøn ved bestemmelsen af, hvilket risikoniveau der findes samfundsmæssigt uacceptabelt, i forbindelse med anvendelse af forsigtighedsprincippet og navnlig vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger. (jf. præmis 79-82)

Hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af betingelserne for anvendelsen af et sådant princip og under hensyn til EU-lovgivers vide skøn på området for den fælles landbrugspolitik vil en foranstaltning på dette område kun kunne kendes ulovlig, såfremt den er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger. Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det tilstræbte mål. Hvad angår en beskyttelsesforanstaltning, som Kommissionen har vedtaget i medfør af sin skønsbeføjelse i henhold til artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496 om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for dyr, der føres ind i Fællesskabet fra tredjelande, og vedrørende en alment gældende midlertidig suspension af importen af vilde fugle, er det i hvert fald ud fra et geografisk synspunkt åbenbart uforholdsmæssigt at træffe en sådan foranstaltning, når der mangler videnskabelige beviser, som kunne berettige den. Under disse omstændigheder er det ikke fastslået, at det ikke var muligt at træffe mindre bebyrdende foranstaltninger, dvs. at suspendere importen i et mindre geografisk område, og således at foranstaltningen var nødvendig og hensigtsmæssig for at forfølge formålet. (jf. præmis 99, 102 og 103)

For så vidt som den indfører et totalt og udifferentieret forbud mod import af vilde fugle indfanget i naturen, hviler forordning nr. 318/2007 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor på et tilstrækkeligt retsgrundlag, nemlig artikel 17, stk. 2, litra b), og stk. 3, og artikel 18, stk. 1, første og fjerde led, i direktiv 92/65 om dyresundhedsmæssige betingelser for samhandel med og indførsel til Fællesskabet af dyr samt sæd, æg og embryoner, der for så vidt angår disse betingelser ikke er underlagt specifikke fællesskabsbetingelser som omhandlet i bilag A, del I, til direktiv 90/425. For det første bygger den ordning med dyresundhedsmæssige betingelser for samhandel med og import af dyr til EU, som forordning nr. 318/2007 er baseret på, på princippet om, at enhver import af dyr fra tredjelande af sundhedsmæssige og forebyggende årsager principielt er forbudt og kun kan finde sted efter udtrykkelig tilladelse og gennemførelse af visse formaliteter og obligatoriske forudgående kontrolforanstaltninger. For det andet fremgår princippet om forudgående tilladelse, at der kun kan foretages indførsel i Unionen, der opfylder de krav, der er indeholdt i direktiv 92/65 og navnlig i artikel 17, stk. 2. I henhold til denne bestemmelse er Kommissionen således bemyndiget til at udelukke eller slette visse tredjelande fra denne liste, hvorefter enhver import af dyr fra disse lande automatisk er forbudt. For det tredje fremgår det af artikel 17, stk. 3, litra c), og stk. 4, litra a), første led, og af artikel 18, stk. 1, første og fjerde led, i direktiv 92/65, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse til at vedtage dyresundhedsmæssige bestemmelser for afsætning af dyr som omhandlet i femte betragtning til nævnte direktiv. For det fjerde må det, selv om direktiv 92/65 udelukkende er baseret på artikel 37 EF, der vedrører den fælles landbrugspolitik, konstateres, at det også indgår i gennemførelsen af EU’s politikker for beskyttelse af sundheden og miljøet i medfør af artikel 152 EF og artikel 174 EF, og at det derfor også skal fortolkes i lyset af forsigtighedsprincippet, ved gennemførelsen af hvilket Kommissionen har en vid skønsbeføjelse i betragtning af bl.a. bestemmelserne i artikel 17, stk. 3, litra c), i direktiv 92/65. (jf. præmis 139-144, 146 og 147)

Hvad angår forbuddet mod import af vilde fugle indfanget i naturen, der er vedtaget med forordning nr. 318/2007 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor på et tilstrækkeligt retsgrundlag, kunne den omstændighed, at et risikoniveau svarende til det, der fandtes for vilde fugle, i givet fald kunne begrunde, at andre kategorier af fugle også blev udelukket fra denne forordnings anvendelsesområde, ikke i sig selv give anledning til en forskellig behandling til skade for vilde fugle, eftersom det følger af ligebehandlingsprincippet, hvis overholdelse må ses i sammenhæng med overholdelsen af legalitetsprincippet, at ingen til egen fordel kan påberåbe sig en ulovlighed, der er begået til fordel for andre. På samme måde kan den forskellige behandling, der finder anvendelse på fugle holdt som selskabsdyr som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i direktiv 92/65 om dyresundhedsmæssige betingelser for samhandel med og indførsel til Fællesskabet af dyr samt sæd, æg og embryoner, der for så vidt angår disse betingelser ikke er underlagt specifikke fællesskabsbetingelser som omhandlet i bilag A, del I, til direktiv 90/425, ikke berøre lovligheden af forordning nr. 318/2007, for så vidt som denne ikke tillader import af vilde fugle. (jf. præmis 172 og 181)

Hvad angår forbuddet mod import af vilde fugle indfanget i naturen, der er vedtaget med forordning nr. 318/2007 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor på et tilstrækkeligt retsgrundlag, forfølger disse foranstaltninger et legitimt almennyttigt formål, nemlig at beskytte menneskers og dyrs sundhed under hensyn til risikoen for spredning af fugleinfluenzavirusset, og at de ikke er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til dette formål. De kan derfor ikke betragtes som et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der har krænket selve kernen i sagsøgernes ejendomsret og frihed til at drive erhvervsvirksomhed. Hertil bemærkes, at for så vidt som det i henhold til denne forordning stadig er tilladt at importere fugle avlet i fangenskab, er det fortsat muligt at drive virksomhed med import af sådanne fugle. (jf. præmis 190)