Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 14. marts 1989. - MICHEL GEORGES MOD OFFICE NATIONAL D'ALLOCATIONS FAMILIALES POUR TRAVAILLEURS SALARIES. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE DINANT - BELGIEN. - SOCIAL SIKRING - FORORDNING N. 1408/71 - ARBEJDSTAGERES RET TIL BOERNETILSKUD. - SAG 24/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 01905



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . I denne praejudicielle sag, som jeg skal droefte i dag, er Domstolen endnu engang blevet anmodet om at udtale sig om den retstilstand, der foelger af artikel 73, sammenholdt med artikel 76, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet ( EFT 1971 II, s . 366 ).

2 . Naar den for den forelaeggende retsinstans, tribunal du travail de Dinant, verserende sag er forskellig fra de sager, hvori Domstolen tidligere har truffet afgoerelse ( 1 ), skyldes det, at sagsoegeren, der ved hovedsagen soeger at forhindre eller begraense en anvendelse af artikel 76, selv har udoevet to former for erhvervsmaessig virksomhed, nemlig dels en loennet beskaeftigelse i én medlemsstat, Frankrig, dels en anden virksomhed, som selvstaendig erhvervsdrivende, i den medlemsstat, hvor hans familiemedlemmer er bosat, Belgien .

I de andre sager, som indtil nu har vaeret forelagt for Domstolen, har den erhvervsmaessige virksomhed, der har vaeret relevant i forbindelse med spoergsmaalet om anvendelsen af antikumulationsreglen i artikel 76, som bekendt vaeret udoevet af et familiemedlem med bopael i en anden medlemsstat end den, paa hvis omraade arbejdstageren selv har vaeret beskaeftiget .

3 . Hvad angaar den naermere baggrund for, at tribunal du travail de Dinant har forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal med angivelse af tre forskellige mulige loesninger, vil jeg kort redegoere for sagens faktiske omstaendigheder .

4 . Michel Georges, der er belgisk statsborger, udoever sideloebende en loennet beskaeftigelse i Frankrig og en virksomhed som selvstaendig erhvervsdrivende i Belgien . Hans familiemedlemmer er bosat i Belgien . I overensstemmelse med artikel 73, stk . 2 ( de faktiske omstaendigheder i sagen ligger foer afsigelsen af Domstolens dom af 15 . januar 1986 i Pinna-sagen, sag 41/84, Sml . s . 1, og afgoerelsen om ugyldigheden af den paagaeldende bestemmelse er ikke relevant ), blev boernetilskuddene for familiemedlemmerne udbetalt i Belgien af vedkommende belgiske forsikringsorgan, Office national d' allocations familiales pour travailleurs salariés ( herefter benaevnt "ONAFTS "), paa det franske forsikringsorgans vegne .

Af en kontrol i 1982 fremgik det, at Georges i perioden 1977-1982 - i Belgien - havde drevet selvstaendig erhvervsvirksomhed, hvorved han i perioden havde modtaget boernetilskud, som blev tilkendt ham af det belgiske forsikringsorgan for selvstaendige erhvervsdrivende, socialforsikringsorganet "Les travailleurs indépendants de Belgique ".

ONAFTS fandt, at naar henses til denne sideloebende udoevelse af to former for erhvervsmaessig virksomhed, var betingelserne i henhold til artikel 76 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 for at stille udbetalingen af boernetilskud i medfoer af artikel 73 eller artikel 74 ( her de ydelser, som ONAFTS udbetalte paa det franske forsikringsorgans vegne ) i bero opfyldt . ONAFTS traf paa dette grundlag afgoerelse

- om, at boernetilskud til Georges i fremtiden skulle udbetales af det belgiske socialforsikringsorgan for selvstaendige erhvervsdrivende,

- om, at da boernetilskud til arbejdstagere i henhold til belgisk lovgivning er hoejere end boernetilskud til selvstaendige erhvervsdrivende, saaledes at Georges havde oppebaaret hoejere ydelser, end hvad han havde krav paa, skulle disse med urette modtagne beloeb kraeves tilbagebetalt .

Georges indbragte denne afgoerelse for tribunal du travail de Dinant, idet han blandt andet gjorde gaeldende, at ONAFTS' fortolkning af artikel 76 var forkert, og at der under alle omstaendigheder ikke paahvilede ham nogen pligt til at tilbagebetale de beloeb, som ONAFTS ville tilbagesoege .

Den nationale retsinstans forelagde herefter Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal :

"Naar en belgisk arbejdstager, der bor i Belgien med sin familie, herunder de boern, for hvem der bestaar ret til familieydelser, samtidig udoever en loennet beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade ( Frankrig ) og en bibeskaeftigelse som selvstaendig erhvervsdrivende i bopaelsstaten, og naar familieydelserne fra bopaelsstaten i anledning af udoevelsen af virksomheden som selvstaendig erhvervsdrivende er mindre end dem, der ville kunne oppebaeres i den anden medlemsstat paa grundlag af en loennet beskaeftigelse dér, foelger det da af prioritets - og antikumulationsreglerne i henholdsvis artiklerne 73 og 76 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( der var gaeldende paa det paagaeldende tidspunkt ),

- at det maa laegges til grund, at der opstaar en ret til familieydelser fra den anden medlemsstat ( beskaeftigelsesstaten )?

- at det maa laegges til grund, at den ret, der bestaar til ydelser fra bopaelsstaten, har forrang?

- at det maa laegges til grund, at den ret, der bestaar i beskaeftigelsesstaten, alene stilles i bero for den del af beloebets vedkommende, der for den samme periode og for de samme familiemedlemmer er oppebaaret i bopaelsstaten?"

5 . Foer droeftelsen af det naevnte problem vil jeg henlede Domstolens opmaerksom paa to omstaendigheder, der fremgaar af sagens akter, og som har en vis betydning for sagen .

For det foerste har den belgiske regering over for Domstolen oplyst, at den belgiske ordning er blevet aendret med virkning fra den 1 . juli 1982, saaledes at arbejdstagere, der kun som bibeskaeftigelse udoever en selvstaendig erhvervsvirksomhed, ikke laengere har ret til boernetilskud i denne egenskab . Den belgiske regering anfoerer dog, at det for Domstolen forelagte spoergsmaal fortsat er relevant i samme omfang som foer, naermere bestemt med henblik paa tilfaelde, hvor den selvstaendige erhvervsvirksomhed har karakter af en hovedbeskaeftigelse, eller hvor en anden person udoever beskaeftigelse i form af selvstaendig erhvervsvirksomhed og er forpligtet til fuldt ud at indbetale bidrag i bopaelslandet .

For det andet fremgaar det af forelaeggelsesafgoerelsen fra tribunal du travail de Dinant og af ONAFTS' indlaeg, at de belgiske retsinstanser allerede tidligere har faaet forelagt sager svarende til naervaerende . Navnlig boer naevnes sagen Donnay og Marchand mod ONAFTS, hvori en dom af 4 . december 1981 efter genoptagelse er blevet opretholdt ved afgoerelse af 28 . juni 1985 ( sagen verserer endnu for cour du travail de Liège efter en anke indbragt den 21 . august 1985 ), og hvori den forelaeggende retsinstans - i en sag svarende til naervaerende - lagde til grund, at sagsoegeren havde krav paa at faa udbetalt forskellen mellem de boernetilskud, der gaelder for selvstaendige erhvervsdrivende, og dem, han som udgangspunkt havde krav paa som arbejdstager . I den paagaeldende sag fandt tribunal du travail de Dinant imidlertid, at der ikke burde forelaegges Domstolen nogen praejudicielle spoergsmaal . Det samme synes at vaere sket i sagen Lepoivre, der verserer for tribunal du travail de Bruxelles . I sit indlaeg har ONAFTS henledt Domstolens opmaerksomhed paa, at Frankrig ikke efter de naevnte domme har meddelt, at denne medlemsstat er villig til at baere de udgifter, der er forbundet med at udbetale forskellen mellem de paagaeldende to beloeb .

6 . Jeg gaar nu over til en undersoegelse af det for Domstolen forelagte spoergsmaal og naevner straks, at jeg med hensyn til konklusionen er enig med den besvarelse, som den belgiske og den nederlandske regering samt Kommissionen har foreslaaet i deres indlaeg . Jeg mener saaledes, at udbetalingen af boernetilskud i medfoer af artikel 73 eller artikel 74 i et tilfaelde som det foreliggende kun boer stilles i bero i et omfang svarende til de ydelser af samme art, som rent faktisk udbetales i den medlemsstat, paa hvis omraade familiemedlemmerne er bosat .

7 . Jeg mener dog ikke - og jeg tilslutter mig her det af den forelaeggende retsinstans anfoerte og indlaeggene fra den belgiske regering og ONAFTS, ligesom jeg er uenig i Kommissionens argumenter, der i oevrigt er usaedvanligt lidt underbyggede - at dette resultat uden videre foelger af Domstolens dom i Ferraioli-sagen ( 23 . april 1986, sag 153/84, Sml . s . 1401 ).

8 . Efter min opfattelse er det virkelige spoergsmaal i sagen, hvilke boernetilskud der skal udbetales i et tilfaelde som det, den forelaeggende retsinstans har redegjort for, og hvilken medlemsstat der skal baere udgifterne til disse ydelser .

9 . Naar problemet fremstilles paa denne maade, fremgaar det klart, at Domstolens afgoerelse i Ferraioli-sagen indeholder elementer, der er relevante for, hvorledes naervaerende sag skal afgoeres, men at denne dom ikke i sig selv angiver et svar, der uden videre kan benyttes ved afgoerelsen af den foreliggende sag . Besvarelsen i Ferraioli-sagen har saaledes snaever sammenhaeng med de faktiske omstaendigheder i den sag, som den forelaeggende retsinstans havde anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse i, og Domstolen gengav selv i sin dom noeje, hvad disse faktiske omstaendigheder bestod i . I Ferraioli-sagen udoevede den i anledning af en beskaeftigelse i beskaeftigelsesmedlemsstaten i medfoer af artikel 73 ydelesesberettigede arbejdstagers aegtefaelle en erhvervsmaessig virksomhed i den medlemsstat, hvor familiemedlemmerne var bosat, men oppebar ikke boernetilskud for sine boern, fordi vedkommende ikke opfyldte samtlige de betingelser, der i henhold til lovgivningen i bopaelsmedlemsstaten var knyttet til retten til saadanne ydelser .

10 . I naervaerende sag staar vi over for en anden situation, hvor der foerst foreligger et problem med to - rent belgiske - alternative loesningsmodeller, hvorefter der maa ske en undersoegelse af den mulige fransk-belgiske problemstilling . For at udtrykke mig mere klart, jeg mener at Domstolen staar over for tre spoergsmaal . For det foerste, skal boernetilskuddene udbetales af det belgiske socialforsikringsorgan for selvstaendige erhvervsdrivende ( den af sagsoegte i hovedsagen forfaegtede opfattelse ) eller af det belgiske forsikringsorgan for arbejdstagere, jfr . forpligtelsen hertil i artikel 73 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, hvorved forsikringsorganet optraeder paa det franske forsikringsorgans vegne? For det andet, saafremt svaret paa det foerste spoergsmaal bliver, at boernetilskuddene skal udbetales af forsikringsorganet for selvstaendige erhvervsdrivende, har vedkommende arbejdstager - for saa vidt de paagaeldende boernetilskud er lavere end dem, der udbetales af forsikringsorganet for arbejdstagere - da krav paa at faa udbetalt en supplerende ydelse svarende til forskellen mellem de paagaeldende to beloeb? For det tredje, saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, hvem paahviler det da at baere udgifterne til de supplerende ydelser?

Ved undersoegelsen heraf kan jeg stoette mig paa Domstolens praksis, herunder - men ikke udelukkende - dommen i Ferraioli-sagen .

Foerste spoergsmaal : Hvilket socialforsikringsorgan skal udbetale boernetilskuddene?

11 . Svaret afhaenger af den raekkevidde, der maa tillaegges artikel 76 . Navnlig maa man spoerge, om denne bestemmelse kun kommer ind i billedet i tilfaelde, hvor den erhvervsmaessige virksomhed i den medlemsstat, hvor en i en anden medlemsstat beskaeftiget arbejdstagers familie er bosat, udoeves af et medlem af familien, eller om bestemmelsen tillige gaelder tilfaelde som det foreliggende, hvor det er arbejdstageren selv, der udoever denne yderligere form for beskaeftigelse?

12 . Efter min opfattelse foreligger der intet til stoette for den snaevre fortolkning, som det foerste alternativ repraesenterer . Naar henses til ordlyden af artikel 76, kan denne bestemmelse paa ingen maade fortolkes saaledes . Hertil kommer, at ud over disse overvejelser baseret udelukkende paa bestemmelsens ordlyd er selve formaalet med artikel 76, der er og forbliver en antikumulationsregel, at sikre, at udbetalingen af familieydelser og boernetilskud i medfoer af artiklerne 73 og 74 ogsaa stilles i bero i tilfaelde, hvor den anden form for erhvervsmaessige virksomhed i bopaelsmedlemsstaten udoeves af arbejdstageren selv . Men - og det er paa dette punkt, at Domstolens praksis er til stor nytte - dette gaelder kun paa de vilkaar, som Domstolen har fastlagt, dvs . at det er en forudsaetning, at der rent faktisk udbetales boernetilskud i bopaelsmedlemsstaten, idet det herved ikke er tilstraekkeligt, at der foreligger en potentiel mulighed herfor ( jfr . navnlig dommene i Ferraioli - og Salzano-sagerne ).

13 . Det foelger heraf, at inden for de graenser, som er afstukket af anvendelsesomraadet for artikel 76 - dvs . i tilfaelde, hvor der rent faktisk udbetales boernetilskud i bopaelsmedlemsstaten i anledning af en erhvervsmaessig virksomhed udoevet dér ( det fremgaar, at et saadant tilfaelde foreligger i den forelagte sag ) - stilles udbetalingen af boernetilskud i medfoer af artikel 73 i bero . Det foelger endvidere, at boernetilskuddene skal udbetales til den paagaeldende paa grundlag af den i bopaelsmedlemsstaten udoevede erhvervsvirksomhed, saaledes at det i et tilfaelde som det foreliggende er socialforsikringsorganet for selvstaendige erhvervsdrivende, der skal udbetale ydelserne .

Det andet spoergsmaal : Skal der i tilfaelde af, at de to former for boernetilskud ikke er lige store, udbetales supplerende ydelser?

14 . Svaret herpaa kan udledes af det af Domstolen flere gange fremhaevede princip, hvorefter maalsaetningen med EOEF-Traktatens artikel 51, dvs . en gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed, skal overholdes . Jeg henviser her til den retningsgivende praksis, som navnlig fremgaar af Domstolens domme i Laterza -, Kromhout - og Ferraioli-sagerne . For det foerste kan naevnes, at Domstolen i dommen i Laterza-sagen i praemis 8 in fine udtrykkeligt fastslog, at "forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, der indfoerer og udvider reglerne om koordination af de nationale lovgivninger, hviler paa det grundlaeggende princip, der er udtrykt i syvende og ottende betragtning, hvorefter de ovennaevnte regler skal goere det muligt for arbejdstagere, der flytter inden for Faellesskabet, at goere krav paa samtlige ydelser, de har erhvervet ret til i de enkelte medlemsstater, idet der dog er fastsat et 'hoejeste ydelsesbeloeb' ".

Tilsvarende udtalte Domstolen i praemis 21 i dommen i Kromhout-sagen, at "naar det tilskudsbeloeb, hvis udbetaling suspenderes, er stoerre end de tilskud, der modtages paa grundlag af udoevelse af erhvervsmaessig virksomhed, boer bestemmelsen om forbud mod dobbeltydelser i artikel 10, stk . 1, litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 574/72 ... kun delvis bringes i anvendelse, og forskelsbeloebet boer ydes som et supplement ". I samme dom, jfr . praemis 27, er det angivet, at artikel 10 i forordning ( EOEF ) nr . 574/72 "supplerer artikel 76 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ".

Endvidere indeholder dommen i Ferraioli-sagen den udtrykkelige udtalelse, jfr . praemis 17, at "ydelser, der er hjemlet i én medlemsstat, (( ikke )) kan udskiftes med mindre gunstige ydelser, der er hjemlet i en anden medlemsstat, (( saaledes at )) arbejdstageren ... fratages de mest fordelagtige ydelser ". Denne udtalelse goer sig gaeldende mutatis mutandis, for saa vidt angaar svaret paa det andet spoergsmaal . Det er rigtigt, at problemet i denne sag ikke er, om ydelser fra én medlemsstat skal erstatte ydelser fra en anden medlemsstat, men hvorvidt de hoejere ydelser, der gaelder for arbejdstagere - inden for rammerne af lovgivningen i en og samme medlemsstat - skal traede i stedet for de lavere ydelser, der gaelder for selvstaendige erhvervsdrivende; men ikke desto mindre forekommer det rimeligt - saafremt man vil undgaa et paradoks, der ganske savner grundlag - ogsaa at lade den loesning, som Domstolen traf afgoerelse om i dommen i Ferraioli-sagen, gaelde i tilfaelde som det foreliggende .

15 . I modsat fald vil en arbejdstager, der har indbetalt bidrag, som skaber ret til at faa udbetalt boernetilskud paa grundlag af loennet beskaeftigelse, modtage mindre boernetilskud alene af den aarsag, at da han i en anden medlemsstat har indbetalt bidrag som selvstaendig erhvervsdrivende, oppebaerer han i denne medlemsstat lavere boernetilskud . Foelgerne ville blive endnu mere paradoksale i tilfaelde, hvor en erhvervsmaessig virksomhed i bopaelsmedlemsstaten ikke giver anledning nogen faktisk udbetaling af boernetilskud . I saadanne tilfaelde ville artikel 76 ikke komme ind i billedet og ikke vaere til hinder for en anvendelse af artikel 73 . Foelgen heraf ville vaere, at en selvstaendig erhvervsdrivende med en bibeskaeftigelse ville modtage de hoejere boernetilskud, der gaelder for arbejdstagere . Jeg ville ikke laegge skjul paa, at en saadan forskelsbehandling efter min opfattelse ganske ville savne begrundelse .

16 . Min konklusion paa dette punkt er herefter, at i et tilfaelde som det foreliggende skal der ud over de boernetilskud, der udbetales i medfoer af den ordning, der gaelder i henhold til artikel 73, sammenholdt med artikel 76, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, udbetales supplerende ydelser, saaledes at arbejdstageren samlet modtager boernetilskud, der svarer til de - hoejere - han er berettiget til paa grundlag af sin loennede beskaeftigelse, idet andre loesninger ville vaere udtryk for en hindring for virkeliggoerelsen af maalsaetningen med EOEF-Traktatens artikel 51 .

Det tredje spoergsmaal : Hvilken medlemsstat paahviler det at baere udgifterne til de supplerende ydelser?

17 . Som tidligere anfoert fremgaar det af Domstolens praksis, at artikel 76 er en antikumulationsregel ( 2 ). Maalsaetningen med denne bestemmelse virkeliggoeres, naar det med bestemmelsen forhindres, at der sker kumulation, for saa vidt angaar udbetaling af to former for boernetilskud, paa grundlag af to former for erhvervsmaessig virksomhed udoevet af arbejdstageren eller medlemmer af dennes familie . Er den maalsaetning, som ligger til grund for bestemmelsen, foert ud i livet, kan man ikke gaa videre, idet det savner grundlag af bestemmelsen at ville udlede andre ikke-tilsigtede retsvirkninger, som aabenbart ville vaere at skyde over maalet ( 3 ). Navnlig kan jeg paa ingen maade tilslutte mig den opfattelse, at det skulle paahvile bopaelsmedlemsstaten at baere udgifterne til de supplerende ydelser . Dette maa saa meget mere gaelde i et tilfaelde, hvor beskaeftigelseslandet som foelge af bibeskaeftigelsen i bopaelslandet, jfr . artikel 76, er fritaget for at skulle betale den del af boernetilskuddene, der ydes af forsikringsorganet for selvstaendige erhvervsdrivende . Efter min opfattelse er det i overensstemmelse med, hvad der er tilsigtet med ordningen i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, at restbeloebet baeres af den medlemsstat, hvori arbejdstageren er beskaeftiget .

Det var endvidere denne loesning, som Domstolen lagde til grund i dommen i Ferraioli-sagen, der videreudviklede den praksis, som blev fastlagt i dommen i Laterza-sagen .

18 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at det af tribunal du travail de Dinant forelagte praejudicielle spoergsmaal besvares saaledes :

"Artiklerne 73 og 76 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( EFT 1971 II, s . 366 ) skal fortolkes saaledes, at en arbejdstager, der udoever en loennet beskaeftigelse i en anden medlemsstat end den, hvori hans familiemedlemmer er bosat, og som i sidstnaevnte medlemsstat udoever en selvstaendig erhvervsvirksomhed - saafremt de faktisk udbetalte boernetilskud i bopaelsmedlemsstaten er lavere end boernetilskuddene i henhold til lovgivningen i den anden medlemsstat - har krav paa at faa udbetalt forskellen mellem de paagaeldende to beloeb, saaledes at udgifterne hertil baeres af den medlemsstat, paa hvis omraade arbejdstageren udoever den loennede beskaeftigelse ."

(*) Oversat fra italiensk .

( 1 ) Jfr . navnlig dom af 19 . februar 1981, Beeck, sag 104/80, Sml . s . 503, dom af 12 . juni 1980, Laterza, sag 733/79, Sml . s . 1925, dom af 13 . november 1984, Salzano, sag 191/83, Sml . s . 3741, dom af 4 . juli 1985, Kromhout, sag 104/84, Sml . s . 2205, og dom af 23 . april 1986, Ferraioli, sag 153/84, Sml . s . 1401 .

( 2 ) I dommen i Kromhout-sagen klargjorde Domstolen raekkevidden af antikumulationsreglen i artikel 10, stk . 1, litra a ), foerste saetning, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 878/73, jfr . praemis 14, hvori det hedder :

"Det fremgaar af disse bestemmelser, at formaalet med familieydelser eller boernetilskud er at hjaelpe den arbejdstager, der er familieforsoerger, socialt ved at lade det offentlige deltage i hans udgifter . Under denne synsvinkel skal den omhandlede antikumulationsregel hindre en dobbelt godtgoerelse af disse udgifter, hvorved arbejdstagerens familie ville modtage for stort et beloeb . Reglen skal derfor fortolkes saaledes, at den skal hindre udbetaling af sideloebende sociale ydelser paa grund af én og samme situation for én og samme periode ."

( 3 ) Jfr . i denne retning Domstolens udtalelser vedroerende maalsaetningen med EOEF-Traktatens artikel 51 i dommen i sagen Jordens-Vosters, sag 69/79, Sml . 1980, s . 75 .