Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sir Gordon Slynn fremsat den 23. februar 1988. - O. LENOIR MOD CAISSE D'ALLOCATIONS FAMILIALES DES ALPES-MARITIMES. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF TRIBUNAL DES AFFAIRES DE SECURITE SOCIALE DES ALPES-MARITIMES. - FORORDNING NR. 1408/71, ARTIKEL 77 - BETALING AF FAMILIEYDELSER I EN ANDEN MEDLEMSSTAT. - SAG 313/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 05391

svensk specialudgave side 00683

finsk specialudgave side 00703



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Olivier Lenoir, der er fransk statsborger, modtager som pensionist en alderspension fra den franske stat . Han har tilsyneladende ikke arbejdet i andre medlemsstater end Frankrig . I juni 1983 flyttede han med sin hustru og sine to boern fra sit hjem i Frankrig til Eastbourne i England .

Han modtager fortsat den franske pension, som udbetales af Caisse d' allocations familiales des Alpes-Maritimes ( herefter benaevnt "CAF "). Ved afgoerelse af 10 . november 1984 indstillede CAF imidlertid udbetalingen af ydelser til husstande med kun én loenindkomst samt ydelser til skolesoegende boern og kraevede tilbagebetaling af de beloeb, der i form af disse ydelser var blevet udbetalt til familien, efter at den var flyttet til England . Lenoir paaklagede afgoerelsen til CAF' s ankeinstans, Commission de recours gracieux, men fik ikke medhold, hvorefter han indbragte sagen for commission de première instance de sécurité sociale des Alpes-Maritimes ( herefter benaevnt "den nationale ret ").

CAF begrundede sin afgoerelse ved at henvise til artikel 77 i forordning nr . 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet ( herefter benaevnt "forordningen "). En ajourfoert version af forordningen findes som bilag I til Raadets forordning nr . 2001/83 ( EFT 1983 L 230, s . 6 ).

Artikel 4, stk . 1, bestemmer, at forordningen finder anvendelse paa enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedroerer "c ) ydelser ved alderdom" og "h ) familieydelser ". Afsnit III indeholder saerlige bestemmelser om de enkelte arter af ydelser, herunder pensioner til arbejdstagere, der har vaeret omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater ( kapitel 3 ), samt boernetilskud og familieydelser til arbejdstagere, hvad enten de er arbejdsloese eller ikke . Artikel 77 er indeholdt i kapitel 8 "Ydelser til boern, der forsoerges af pensionister eller rentemodtagere, samt til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem ". Artikel 77 bestemmer :

"1 . Ved udtrykket 'ydelser' forstaas i denne artikel boernetilskud til personer, der modtager pension eller rente i anledning af alderdom ... samt de til saadanne pensioner eller renter ydede boernetillaeg ...

2 . Ydelserne skal udredes efter foelgende regler, uanset i hvilken medlemsstat pensionisten ( rentemodtageren ) eller boernene er bosat :

a ) en person, der kun har ret til pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat, modtager ydelserne efter lovgivningen i den medlemsstat, som er kompetent med hensyn til pensionen eller renten ...".

Bestemmelserne uddybes i artikel 79, stk . 1, hvorefter "ydelserne efter artikel 77 og 78 skal udredes efter den paa grundlag af reglerne i de naevnte artikler bestemte lovgivning af den institution, som det paahviler at anvende naevnte lovgivning, og for denne institutions regning, som om pensionisten ( rentemodtageren ) ... kun havde vaeret omfattet af lovgivningen i den komptente stat ".

Forordningens artikel 1 indeholder definitioner paa de i forordningen anvendte udtryk . Bestemmelsens litra u ) lyder saaledes :

(( i denne forordning :))

"u ) i ) betyder udtrykket 'familieydelser' alle natural - eller kontantydelser, der tager sigte paa udligning af forsoergerbyrder inden for rammerne af en lovgivning som omhandlet i artikel 4, stk . 1, litra h ) ...

ii)betyder udtrykket 'boernetilskud' periodiske kontantydelser, saafremt ydelsen af disse udelukkende afhaenger af antallet af familiemedlemmer og eventuelt af disses alder ."

Det er ganske vist rigtigt, at udtrykket "ydelser" i artikel 77 tillaegges en ganske speciel betydning, som ikke er den samme som betydningen af "familieydelse" som defineret i artikel 1, litra u ), i ), men det kan efter min opfattelse ikke haevdes, at "boernetilskud" i artikel 77 skal fortolkes paa anden maade end i artikel 1, litra u ), ii ).

Den nationale ret har forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal :

"Skal artikel 77 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 fortolkes saaledes, at modtagere af familieydelser, som er statsborgere i en medlemsstat, og som er bosat paa en anden medlemsstats omraade, alene har ret til 'boernetilskud' fra deres hjemlands sociale organer, men derimod ikke til andre familieydelser, herunder navnlig ydelser til skolesoegende boern og supplerende familieydelser?"

Skoent spoergsmaalet vedroerer supplerende familieydelser, er der i sagen for den nationale ret i virkeligheden tale om ydelser til husstande med kun én loenindkomst, som i 1978 blev lagt sammen med andre ydelser til supplerende familieydelser, men som fortsat udbetales til dem, der havde ret til disse ydelser i 1977 uden at opfylde de noedvendige betingelser for at modtage supplerende familieydelser . Lenoir befandt sig i en saadan situation . Jeg skal derfor kun tage stilling til ydelser til husstande med kun én loenindkomst og til skolesoegende boern .

Tilsyneladende blev de omtvistede ydelser udbetalt til Lenoir' s hustru, men paa grundlag af deres samlede oekonomiske midler . I en skrivelse af 4 . december 1984 til CAF, hvoraf Domstolen har modtaget en kopi, anfaegtede Lenoir i henhold til en notarialiter bekraeftet fuldmagt paa sin hustrus vegne afgoerelsen om at indstille udbetalingerne og kravet om tilbagebetaling . Lenoir' s kompetence til at indbringe sagen for den nationale ret er tilsyneladende aldrig blevet anfaegtet .

Den nationale ret finder, at skoent de omtvistede ydelser skulle udbetales til Lenoir, saafremt han havde haft bopael i Frankrig, foerer en rigtig fortolkning af artikel 77 i overensstemmelse med CAF' s interne vejledende cirkulaere til den konklusion, at han mistede retten til disse ydelser, da han tog ophold i en anden medlemsstat . Lenoir har anfoert, at denne fortolkning er ukorrekt; efter Frankrigs, Italiens og Kommissionens opfattelse er fortolkningen korrekt, idet Italien har tilfoejet, at artikel 77 i saa fald for saa vidt maa anses for ugyldig .

Den franske regering har anfoert, at de omtvistede ydelser ikke alle kan anses for "boernetilskud" i henhold til fransk ret og EF-retten . Fransk ret indeholder ikke saerlige bestemmelser for boern, der forsoerges af pensionister . Familieydelser udbetales til alle ydelsesberettigede i henhold til socialsikringsordningen, saa snart de opfylder betingelserne herfor . V . bog i den franske socialsikringslov ( code de la sécurité sociale ) opregner familieydelserne, som bl.a . omfatter boernetilskud, de ydelser, der nu betegnes som supplerende familieydelser, samt ydelser til skolesoegende boern ( lovens artikel L 511-1 ). Ydelserne til husstande med kun én loenindkomst udbetales i henhold til lovens artikel L 522-1 til en husstand eller en person, hvis midler ikke overstiger et bestemt maksimumsbeloeb, og som forsoerger boern, der alle er saa gamle, at der ikke laengere bestaar ret til andre ydelser for mindre boern . Ydelser til skolesoegende boern i form af et fast beloeb, der udbetales ved skoleaarets begyndelse, udbetales i henhold til artikel L 543-1 til de familier, der modtager familieydelser for hvert barn i den skolepligtige alder; ifoelge artikel L 543-2 skal der fastsaettes en oevre graense for de til raadighed staaende midler, der svinger i takt med antallet af boern, idet der ikke udbetales ydelser, saafremt denne graense overskrides . Ifoelge Frankrig er disse ydelser ikke omfattet af artikel 1, litra u ), ii ), i forordning nr . 1408/71, da de ikke "udelukkende afhaenger af antallet af" boernene og "disses alder", idet ydelserne ligeledes er afhaengige af det naevnte maksimumsbeloeb og andre betingelser, saasom indskrivning i en skole . Det forhold, at der uden tvivl er tale om "familieydelser" i den i artikel 1, litra u ), ii ), forudsatte betydning, er artikel 77 uvedkommende, da der ifoelge denne bestemmelse alene ydes egentlige boernetilskud .

Kommissionen har anfoert, at det ikke var meningen, at de omtvistede ydelser skulle kunne "eksporteres ". Den henviser til forordningens artikel 10, stk . 1, hvori det anerkendes, at visse ydelser kan inddrages, saafremt den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, der udbetaler ydelserne . Bestemmelsen lyder saaledes : "Kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte, erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme samt ydelser ved doedsfald, hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, kan, medmindre andet er bestemt i denne forordning, ikke nedsaettes, aendres, stilles i bero, inddrages eller beslaglaegges som foelge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede ydelsen, er beliggende ".

Selv om ydelser til husstande med kun én loenindkomst i alle andre henseender maatte vaere omfattet af denne definition, maa de imidlertid, ifoelge Kommissionen, udelukkes, da det i de forberedende arbejder til forordningen blev foreslaaet at udelukke disse ydelser, da de maatte betragtes som saerlige familieydelser, der skulle sikre den aegtefaelle, der blev hjemme for at passe boernene, et vederlag . Der var yderligere tale om ydelser, som ikke skulle kunne "eksporteres" paa grund af vanskelighederne ved at kontrollere faktiske og oekonomiske forhold i en anden medlemsstat . Ydelser til skolesoegende boern maa ved analogi placeres i samme kategori .

Kommissionen har yderligere anfoert, at de "supplerende familieydelser" ( som Lenoir ikke havde ret til ifoelge fransk lov, da han havde mindre end tre boern ) er i overensstemmelse med defintionen paa "boernetilskud" ( hvis dette da er relevant ), skoent udbetalingen heraf afhaenger af de midler, der staar til familiens raadighed, da ydelser af denne art i andre medlemsstater skal opfylde andre kriterier end familiemedlemmernes antal og alder .

Jeg foeler mig ikke overbevist om, at de forberedende arbejder er nyttige eller noedvendige for at fortolke artikel 1, litra u ), ii ), navnlig naar henses til, at Raadet paa en raekke punkter har aendret Kommissionens forslag betydeligt . Det skal i virkeligheden afgoeres, om udtrykket "udelukkende" i forordningens oprindelige version skal opfattes bogstaveligt, eller om der kan udledes eller fastsaettes andre betingelser for at anse ydelser for "familieydelser ". Det er klart, at udtrykket "boernetilskud" i artikel 1, litra u ), ii ), skal laeses i lyset af definitionen i artikel 1, litra f ), (" enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hoerende husstanden i den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes ..."), saaledes at udtrykket herved praeciseres . Herudover er der ikke andre udtrykkelige krav .

Giver artikel 77, stk . 2, litra a ) eller b ), i de tilfaelde, hvor bestemmelserne anvendes, mulighed for, at den nationale lovgivning indfoerer nye betingelser, saafremt udgangspunktet er familiemedlemmernes antal og alder? Efter at have gjort ydelserne til skolesoegende boern afhaengig af familiemedlemmernes antal og alder, kan nogle nationale lovgivninger indfoere et kriterium vedroerende familiens oekonomiske midler eller f.eks . fastlaegge de skoler, for hvilke ydelserne kan udbetales . Hvis ikke artikel 1, litra u ), ii ), indeholdt udtrykket "udelukkende", ville svaret med stor sandsynlighed blive bekraeftende . Nu staar der imidlertid "udelukkende", og det maa antages at vaere sket bevidst . Den eneste reelle betydning, som udtrykket kan tillaegges, er den af den franske regering fremfoerte; heraf foelger efter min opfattelse, at hvis ydelser undergives andre betingelser, kan de ikke, inden for forordningens rammer, anses for boernetilskud, der udbetales til en pensionist, der med sin familie er bosat i en anden medlemsstat end den, hvorfra ydelsen betales .

Paa grundlag af dette ret bemaerkelsesvaerdige resultat konkluderer den italienske regering, at den omtvistede bestemmelse er ugyldig, da den er uforenelig med Traktatens artikel 51, som bl.a . danner hjemmel for forordningen .

Heroverfor har Kommissionen anfoert, at dette spoergsmaal ikke er blevet rejst i forelaeggelsesdommen og derfor ikke forelagt Domstolen . Selv om Domstolen maatte finde forordningen ugyldig som saadan, kan den ikke erklaere den ugyldig .

Det er klart, at Domstolen i forbindelse med et spoergsmaal om en retsakts gyldighed ligeledes kan tage stilling til fortolkningen, men er det omvendte muligt?

I sag 16/65, Schwarze mod Einfuhr - und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel ( Sml . 1965-1968, s . 131 ), fastslog Domstolen, at "naar spoergsmaal, der er stillet af en national domstol, viser sig snarere at vedroere gyldigheden end fortolkningen af faellesskabsretsakter, er Domstolen berettiget til uden videre at udtale sig om disse spoergsmaal, uden at den er bundet til en rent tidsmaessig formalisme, som ville stride mod meningen med den ordning, der er indfoert ved artikel 177; ... en saadan streng formalisme ( er uacceptabel ) ... inden for den ganske saerlige ramme for samarbejde mellem domstolene, der er indfoert ved artikel 177 ". I den foreliggende sag kunne jeg taenke mig at foelge, eller om noedvendigt udvide, dette synspunkt; jeg mener ikke, at det kan vaere rigtigt, at Domstolen, saafremt den paa grundlag af en parts indlaeg ( og efter at faellesskabsinstitutionerne har haft mulighed for at goere deres modstridende synspunkter gaeldende ) mener, at den bestemmelse, der skal fortolkes, er ugyldig, maa begraense sig til at fortolke denne ugyldige bestemmelse, som den nationale ret derefter maa anvende ( eftersom den ikke selv kan erklaere den ugyldig, saaledes som det fremgaar af Domstolens dom af 22 . oktober 1987, 314/85, Foto-Frost mod HZA Luebeck-Ost, Sml . s . 4199 ). Saafremt der bestaar tvivl, eller naar Domstolen mener at have brug for yderligere oplysninger, kan den naevne muligheden af, at retsakten er ugyldig, uden at fastslaa det . Naar sagen er klar, mener jeg, at Domstolen ifoelge artikel 177 har kompetence til at tage stilling til gyldigheden - selv om spoergsmaalet umiddelbart vedroerer fortolkningen - hvis gyldighedsspoergsmaalet er afgoerende for den sag, der verserer for den nationale domstol . Jeg finder det meningsloest at bringe den forelaeggende ret i en saadan situation, at den uundgaaeligt endnu en gang maa anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse .

For saa vidt det er relevant for den italienske regerings argumenter, bestemmer Traktatens artikel 51 :

"Paa forslag af Kommissionen vedtager Raadet med enstemmighed de foranstaltninger vedroerende social tryghed, der er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, isaer ved at indfoere en ordning, som goer det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede paaroerende :

...

b ) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes omraader ."

Den italienske regering har henvist til Domstolens dom i sag 41/84, Pinna mod Caisse d' allocations familiales de la Savoie ( Sml . 1986, s . 1 ), hvori Domstolen af to grunde erklaerede forordningens artikel 73, stk . 2, ugyldig .

For det foerste indfoerte artikel 73 en sondring mellem en arbejdstager, der er omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end Frankrig, ( og som i henhold til artikel 73, stk . 1, for de af sine familiemedlemmer, der var bosat paa en anden medlemsstats omraade, havde ret til familieydelser efter lovgivningen i vaertslandet ) og en arbejdstager, der er omfattet af den franske lovgivning, ( og som i henhold til artikel 73, stk . 2, havde ret til boernetilskud efter lovgivningen i den stat, hvor familiemedlemmerne var bosat ). Ved denne sondring tilsidesatte artikel 73 formaalet med Traktatens artikel 51, der skulle samordne ( men ikke harmonisere ) socialsikringslovgivningen .

Det ville foere til samme resultat, saafremt det i den foreliggende sag kunne paavises, at artikel 77 kun beroerte franske statsborgere . Men det er ikke godtgjort . Ydelser, der er afhaengig af de oekonomiske midler, findes faktisk i andre medlemsstater, og der er tilsyneladende ikke tale om boernetilskud i forordningens forstand . Den omtvistede bestemmelse foroeger ikke forskellene mellem medlemsstaterne og skaber ikke nye; det accepteres, at der kan bestaa forskelle mellem medlemsstaternes forskellige systemer .

For det andet fastslog Domstolen i Pinna-dommen, at artikel 73, stk . 2, indebaerer en skjult forskelsbehandling, "idet det foerst og fremmest maa antages at vaere vandrende arbejdstagere, der har familiemedlemmer, som bor uden for Frankrig ". Denne forskelsbehandling foerte til samme resultat som en aabenlys forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, hvilket er i strid med det i Traktaten fastsatte lighedsprincip .

Paa det for sagen relevante tidspunkt var Lenoir ikke arbejdstager, og, saa vidt det foreligger oplyst, var han ikke vandrende arbejdstager; han var heller ikke genstand for aabenlys forskelsbehandling paa grund af nationalitet . Artikel 77, hvis bestemmelsen fortolkes, som jeg mener den skal fortolkes, indebaerer imidlertid, at Lenoir, hvis han tager bopael i en anden medlemsstat foer eller efter sin pensionering, mister retten til visse familieydelser, som han ville have oppebaaret, hvis han var blevet i Frankrig . Det samme ville utvivlsomt gaelde for en franskmand, som efter at have vaeret beskaeftiget som vandrende arbejdstager i en anden medlemsstat nu oensker at vende hjem til Frankrig for at tilbringe sit otium her . Han kan ikke tage de familieydelser med sig, som han har modtaget paa grundlag af andre kriterier end familiemedlemmernes antal og alder, mens disse ydelser ville blive udbetalt, hvis han var blevet i den medlemsstat, hvis lovgivning han var undergivet . Det kan i sidste ende afholde den vandrende arbejdstager fra at tage bopael i sit hjemland, eller endog i foerste omgang afholde ham fra at forlade sit hjemland af beskaeftigelsesmaessige aarsager . Ifoelge den italienske regering er det uacceptabelt, at en arbejdstager ifoelge artikel 73 har ret til at modtage familieydelser i henhold til den medlemsstats lovgivning, han er undergivet, ogsaa selv om han ikke bor sammen med sine familiemedlemmer, hvorimod en pensionist ( der bor sammen med sin familie ) mister retten til disse ydelser i henhold til den medlemsstats lovgivning, han er undergivet, hvis han vender tilbage til det land, hvor han er foedt .

Som den italienske regering har anfoert, kan det forhold, at en pensionist afskaeres fra at paaberaabe sig artikel 77, for saa vidt angaar andre familieydelser end egentlige boernetilskud, undergrave socialsikringsrettighederne, som ganske vist fastsaettes saerskilt, men alligevel udgoer en del af et fuldt saet rettigheder .

I det omfang artikel 77 - hvor der er tale om boern af pensionerede vandrende arbejdstagere - begraenser saadanne ydelser til boernetilskud, hvilket efter min opfattelse er den rigtige fortolkning, begraenser bestemmelsen, snarere end den fremmer, arbejdskraftens frie bevaegelighed, ligesom den tilsidesaetter lighedsprincippet, hvorfor den maaske er udstedt i strid med Traktatens artikel 51 . Artikel 77 maa derfor, efter min opfattelse, erklaeres ugyldig i samme omfang . Jeg mener, at det i denne forbindelse er uden betydning, at Lenoir ikke var vandrende arbejdstager, idet der her er tale om det mindre almindelige tilfaelde, hvor en statsborger udsaettes for forskelsbehandling i henhold til lovgivningen i hans egen stat, som han var undergivet, og i hvilken stat han ikke laengere har bopael . Forordningen fandt anvendelse saavel paa Lenoir i dennes egenskab af arbejdstager, som er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, som paa medlemmerne af hans familie ( forordningens artikel 2 ).

Efter min opfattelse har han derfor med rette paastaaet forordningen erklaeret ugyldig .

Ligesom i Pinna-dommen finder jeg det rimeligt at begraense virkningerne af en saadan afgoerelse, hvis den traeffes af Domstolen, til de pensionister, som forud for datoen for dommens afsigelse har anlagt sag eller indbragt en klage vedroerende retten til ydelser for perioder forud for denne dato, samt til ydelser, der kan kraeves udbetalt efter datoen for dommens afsigelse .

Jeg skal derfor foreslaa, at det forelagte spoergsmaal besvares saaledes, at artikel 77 i Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971, saaledes som den nu er affattet i forordning nr . 2001/83 af 2 . juni 1983 er ugyldig, for saa vidt den begraenser retten til ydelser, herunder navnlig ydelser til skolesoegende boern og ydelser til husstande med kun én loenindkomst, til periodiske kontantydelser, der udelukkende afhaenger af det antal familiemedlemmer, som en pensionist, der er omfattet af forordningen, har, og eventuelt af deres alder .

Det tilkommer den nationale ret at traeffe afgoerelse om de af Lenoir afholdte omkostninger under den for retten verserende sag . De omkostninger, der er afholdt af Frankrig, Italien og Kommissionen, kan ikke godtgoeres .

(*) Oversat fra engelsk .