Sag C-73/08

Nicolas Bressol m.fl.

og

Céline Chaverot m.fl.

mod

Gouvernement de la Communauté française

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour constitutionnelle (Belgien))

»Unionsborgerskab – artikel 18 TEUF og 21 TEUF – direktiv 2004/38/EF – artikel 24, stk. 1 – retten til frit ophold – princippet om forbud mod forskelsbehandling – adgang til videregående uddannelse – studerende, som er statsborgere i en medlemsstat og rejser til en anden medlemsstat for at tage en uddannelse dér – begrænsning af optagelsen af ikke-hjemmehørende studerende på universitetsuddannelser inden for sundhedsområdet – begrundelse – proportionalitet – risiko for forringelse af kvaliteten af undervisningen i medicinske og paramedicinske fag – risiko for mangel på personer med en videregående uddannelse inden for sundhedsfaglige erhverv«

Sammendrag af dom

1. Unionsborgerskab – ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 24, stk. 1)

2. Fællesskabsret – principper – ligebehandling – unionsborgerskab – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet

(Art. 18 TEUF og 21 TEUF)

3. Fællesskabsret – principper – ligebehandling – unionsborgerskab – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet

[Art. 18 TEUF og 21 TEUF; konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, art. 13, stk. 2, litra c)]

1. Situationen for studerende, der er unionsborgere og i henhold til værtsmedlemsstatens lovgivning ikke anses for at være hjemmehørende, hvorfor de ikke kan indskrive sig på en højere uddannelse i denne stat, kan være reguleret af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som omhandler alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten.

Det er irrelevant, at disse studerende i givet fald ikke udøver nogen erhvervsmæssig beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, eftersom direktiv 2004/38 finder anvendelse på alle unionsborgere, uanset om de udøver erhvervsmæssig beskæftigelse som ansat eller selvstændig på en anden medlemsstats område eller slet ikke udøver nogen erhvervsmæssig beskæftigelse.

(jf. præmis 34-36)

2. Artikel 18 TEUF og 21 TEUF er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der begrænser antallet af studerende, der ikke anses for at være hjemmehørende i denne stat, som for første gang kan indskrive sig på en medicinsk eller paramedicinsk videregående uddannelse i samme stat, medmindre den nationale ret efter en bedømmelse af samtlige relevante oplysninger, som de kompetente myndigheder har fremlagt, fastslår, at nævnte lovgivning er begrundet, henset til målet om beskyttelse af den offentlige sundhed.

En sådan ulige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende udgør nemlig en forskelsbehandling, som indirekte er begrundet i nationalitet, medmindre den kan berettiges af formålet om at opretholde en god, stabil sundhedstjeneste, som alle har adgang til, for så vidt som den bidrager til at opnå et højt niveau for beskyttelse af den offentlige sundhed. Det skal i denne henseende bedømmes, om lovgivningen er egnet til at sikre, at dette legitime mål nås og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål, hvilket det tilkommer den nationale ret at afgøre.

Med henblik herpå påhviler det den i første række at efterprøve, om der faktisk foreligger en risiko for beskyttelsen af den offentlige sundhed. Inden for rammerne af denne bedømmelse skal den nationale ret først og fremmest tage hensyn til, at sammenhængen mellem uddannelsen af fremtidigt sundhedspersonale og målet om at opretholde en god, stabil sundhedstjeneste, som alle har adgang til, kun er indirekte og i mindre grad udtryk for årsagssammenhæng end sammenhængen mellem målet om at beskytte den offentlige sundhed og den virksomhed, som udøves af det sundhedspersonale, som allerede er på arbejdsmarkedet. Bedømmelsen af en sådan sammenhæng afhænger nemlig bl.a. af en analyse af den fremtidige situation, hvorved der må ekstrapoleres ud fra adskillige tilfældige og usikre faktorer og tages hensyn til den fremtidige udvikling på det berørte sundhedsområde, men også en analyse af udgangssituationen. Dernæst skal den tage hensyn til det forhold, at en medlemsstat, når der er tvivl om, hvorvidt der foreligger en risiko for beskyttelsen af den offentlige sundhed på dens område, eller om omfanget af en sådan risiko, kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at skulle afvente, at manglen på sundhedspersonale er en realitet. Det samme må gælde for de risici, der vedrører kvaliteten af undervisningen på området. Under disse omstændigheder påhviler det de kompetente nationale myndigheder at godtgøre, at sådanne risici rent faktisk foreligger, på grundlag af en analyse, som skal være objektiv, detaljeret og underbygget med tal, og som ved hjælp af pålidelige, overensstemmende og beviskraftige oplysninger skal kunne godtgøre, at der rent faktisk foreligger risici for den offentlige sundhed.

Hvis den nationale ret finder, at der foreligger reelle risici for beskyttelsen af den offentlige sundhed, skal den i anden række – henset til de af de kompetente myndigheder fremlagte oplysninger – bedømme, om lovgivningen kan anses for egnet til at sikre opfyldelsen af målet om at beskytte den offentlige sundhed. I denne sammenhæng tilkommer det den bl.a. at bedømme, hvorvidt en begrænsning af antallet af ikke-hjemmehørende studerende reelt kan forøge antallet af færdiguddannede, der på sigt er indstillede på at bidrage til at sikre adgangen til sundhedsydelser i det berørte fællesskab.

Endelig påhviler det i tredje række den nationale ret at bedømme, om lovgivningen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå det påberåbte mål, og særligt om det påberåbte mål, som er i almenhedens interesse, ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende midler, som skal tilskynde de studerende, der færdiggør deres studier i det berørte fællesskab, til at etablere sig dér efter studierne eller tilskynde fagfolk, som er uddannet uden for dette fællesskab, til at etablere sig dér. Ligeledes tilkommer det den at efterprøve, om de kompetente myndigheder på hensigtsmæssig vis har forenet opfyldelsen af nævnte mål med de krav, der følger af EU-retten, og navnlig med muligheden for, at studerende fra andre medlemsstater har adgang til at studere ved højere uddannelsesinstitutioner, idet denne mulighed udgør selve kernen i princippet om studerendes frie bevægelighed.

(jf. præmis 62-64, 66, 69-71, 75-79 og 82 samt domskonkl. 1)

3. En medlemsstats kompetente myndigheder kan ikke påberåbe sig artikel 13, stk. 2, litra c), i den internationale konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, såfremt det af en national ret er fastslået, at en lovgivning i denne medlemsstat om regulering af antallet af studerende på visse videregående uddannelsers første del ikke er forenelig med artikel 18 TEUF og 21 TEUF.

Det fremgår således af ordlyden af konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), at den i det væsentlige forfølger samme mål, som artikel 18 TEUF og 21 TEUF, nemlig at sikre princippet om forbud mod forskelsbehandling i forbindelse med adgang til videregående uddannelse. Dette bekræftes i konventionens artikel 2, stk. 2, hvorefter de i konventionen deltagende parter forpligter sig til at garantere, at de i konventionen anførte rettigheder gennemføres uden forskelsbehandling af nogen art i henseende til bl.a. national herkomst. Derimod hverken kræver eller tillader konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), at en deltagende stat sikrer en vid adgang til videregående uddannelse af god kvalitet udelukkende for sine egne statsborgere.

(jf. præmis 86-88 og domskonkl. 2)

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

13. april 2010 ( )

»Unionsborgerskab – artikel 18 TEUF og 21 TEUF – direktiv 2004/38/EF – artikel 24, stk. 1 – retten til frit ophold – princippet om forbud mod forskelsbehandling – adgang til videregående uddannelse – studerende, som er statsborgere i en medlemsstat og rejser til en anden medlemsstat for at tage en uddannelse dér – begrænsning af optagelsen af ikke-hjemmehørende studerende på universitetsuddannelser inden for sundhedsområdet – begrundelse – proportionalitet – risiko for forringelse af kvaliteten af undervisningen i medicinske og paramedicinske fag – risiko for mangel på personer med en videregående uddannelse inden for sundhedsfaglige erhverv«

I sag C-73/08,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Cour constitutionnelle (Belgien) ved afgørelse af 14. februar 2008, indgået til Domstolen den 22. februar 2008, i sagen:

Nicolas Bressol m.fl.,

Céline Chaverot m.fl.

mod

Gouvernement de la Communauté française,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta og C. Toader samt dommerne C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, J. Malenovský (refererende dommer), T. von Danwitz, A. Arabadjiev og J.-J. Kasel,

generaladvokat: E. Sharpston

justitssekretær: kontorchef M.-A. Gaudissart,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. marts 2009,

efter at der er afgivet indlæg af:

– Nicolas Bressol m.fl. ved avocats M. Snoeck og J. Troeder

– Céline Chaverot m.fl. ved avocats J. Troeder og M. Mareschal

– den belgiske regering ved L. Van den Broeck, som befuldmægtiget, bistået af avocat M. Nihoul

– den østrigske regering ved E. Riedl, som befuldmægtiget

– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Cattabriga og G. Rozet, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 25. juni 2009,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, EF og 18, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 149, stk. 1 og 2, EF og 150, stk. 2, EF.

2 Denne anmodning er blevet fremsat i en sag anlagt af Nicolas Bressol m.fl. og Céline Chaverot m.fl. mod regeringen for det franske fællesskab til prøvelse af forfatningsmæssigheden af det franske fællesskabs dekret af 16. juni 2006 om regulering af antallet af studerende på visse videregående uddannelsers første del (Moniteur belge af 6.7.2006, s. 34055, herefter »dekretet af 16. juni 2006«).

Retsforskrifter

International ret

3 Artikel 2, stk. 2, i den internationale konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, som blev vedtaget på FN’s Generalforsamling den 16. december 1966 og trådte i kraft den 3. januar 1976 (herefter »konventionen«), bestemmer:

»De i denne konvention deltagende stater forpligter sig til at garantere, at de i konventionen anførte rettigheder gennemføres uden forskelsbehandling af nogen art i henseende til […] national […] herkomst […]«

4 Konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), fastslår:

»De i denne konvention deltagende stater anerkender, at for at opnå den fulde virkeliggørelse af [enhvers ret til uddannelse] skal:

[…]

c) højere undervisning gøres ligeligt tilgængelig for alle på grundlag af evner, ved alle dertil egnede midler og i særdeleshed ved gradvis indførelse af gratis undervisning; […]«

EU-retten

5 I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning nr. 1612/68/EØF og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004 L 229, s. 35, og EUT 2007 L 204, s. 28), som er vedtaget i henhold til artikel 12, stk. 2, EF, artikel 18, stk. 2, EF, samt artikel 40 EF, 44 EF og 52 EF, udtales følgende i betragtning 1, 3 og 20:

»(1) Unionsborgerskabet giver med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, alle unionsborgere en primær og individuel ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

[…]

(3) Unionsborgerskab bør være udgangspunktet for medlemsstaternes statsborgere, når de udøver deres ret til fri bevægelighed og ophold. Det er derfor nødvendigt at kodificere og foretage en gennemgang af eksisterende fællesskabsinstrumenter, der omhandler arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende samt studerende og andre ikke-erhvervsaktive personer, med henblik på at forenkle og styrke unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold.

[…]

(20) Forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet indebærer, at unionsborgere og deres familiemedlemmer, der er bosat i en medlemsstat på grundlag af dette direktiv, i værtsmedlemsstaten behandles på samme måde som medlemsstatens egne statsborgere på de områder, der er omfattet af traktaten, dog med forbehold for særlige bestemmelser, der udtrykkeligt er fastsat i traktaten og den afledte ret.«

6 Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 lyder:

»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer […]«

7 Artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 med overskriften »Ligebehandling« har følgende ordlyd:

»Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.«

National ret

8 Ifølge dekretet af 16. juni 2006 er det franske fællesskabs universiteter og højere læreanstalter forpligtede til under iagttagelse af bestemte fremgangsmåder at begrænse antallet af studerende, som ikke er hjemmehørende i Belgien (herefter »ikke-hjemmehørende studerende«) i dekretets forstand på tidspunktet for indskrivningen, og som for første gang kan indskrive sig på en af de ni medicinske og paramedicinske uddannelser, som er omhandlet i dekretet.

9 Artikel 1 i dekretet af 16. juni 2006 bestemmer:

»I dette dekret forstås ved hjemmehørende studerende en studerende, der på tidspunktet for indskrivning ved en højere uddannelsesinstitution godtgør, at hans hovedbopæl er i Belgien, og at han opfylder en af følgende betingelser:

1° Han har ret til at opholde sig permanent i Belgien.

2° Han har haft hovedbopæl i Belgien i mindst seks måneder på tidspunktet for sin indskrivning ved en højere uddannelsesinstitution og har på samme tid udøvet en lønnet eller ulønnet erhvervsaktivitet dér eller modtaget overførselsindkomst ydet af et belgisk offentligt organ.

3° Han har ret til tidsubegrænset ophold på grundlag af [den relevante belgiske lovgivning].

4° Han har ret til at opholde sig i Belgien, fordi han besidder flygtningestatus i medfør af [belgisk lovgivning] eller har ansøgt om at blive anerkendt som flygtning.

5° Han har ret til at opholde sig i Belgien, fordi han har modtaget midlertidig beskyttelse på grundlag af [den relevante belgiske lovgivning].

6° Han har en far, mor, værge eller ægtefælle, som opfylder en af ovennævnte betingelser.

7° Han har haft hovedbopæl i Belgien i mindst tre år på tidspunktet for sin indskrivning ved en højere uddannelsesinstitution.

8° Han har fået tildelt et studielegat inden for rammerne af udviklingssamarbejdet for det akademiske år og de studier, for hvilke der blev ansøgt om indskrivning.

»Ret til at opholde sig permanent« som omhandlet i stk. 1, nr. 1), betyder for statsborgere i andre medlemsstater i Den Europæiske Union den ret, der anerkendes i henhold til artikel 16 og 17 i [direktiv 2004/38] […]«

10 Dekretets kapitel II, som udgøres af artikel 2-5, indeholder bestemmelser vedrørende universiteter.

11 Af dekretets artikel 2 følger:

»De akademiske myndigheder begrænser antallet af studerende, der for første gang indskriver sig ved et universitet i det franske fællesskab på en af de i artikel 3 anførte uddannelser, i overensstemmelse med metoden fastsat i artikel 4.

[…]«

12 Dekretets artikel 3 lyder:

»Bestemmelserne i [kapitel II] gælder for uddannelser, der fører til følgende akademiske grader:

1° bachelorgrad i fysioterapi og rehabilitering

2° bachelorgrad i veterinærmedicin.«

13 Samme dekrets artikel 4 har følgende ordlyd:

»For hvert universitet og for hver uddannelse anført i artikel 3 vil der være et samlet antal studerende, »T«, der for første gang indskriver sig på den pågældende uddannelse, og som tages i betragtning med henblik på finansieringen, samt et antal studerende, »NR«, der for første gang indskriver sig på den pågældende uddannelse, og som ikke anses for at være hjemmehørende som omhandlet i artikel 1.

Hvis forholdet mellem NR på den ene side og T fra det foregående akademiske år på den anden side når en nærmere bestemt procentsats, »P«, skal de akademiske myndigheder afvise yderligere indskrivning af studerende, der aldrig har været indskrevet på den pågældende uddannelse, og som ikke anses for hjemmehørende som omhandlet i artikel 1.

P i det foregående stykke fastsættes til 30%. Hvis antallet af studerende, der studerer i et andet land end der, hvor de har erhvervet deres gymnasiale eksamensbevis, i et bestemt akademisk år gennemsnitligt er over 10% i alle højere uddannelsesinstitutioner i Den Europæiske Union, er P for det næste akademiske år imidlertid lig med denne procentsats ganget med tre.«

14 Artikel 5 i dekretet af 16. juni 2006 bestemmer:

»[…] studerende, der ikke anses for hjemmehørende som omhandlet i artikel 1, kan ansøge om at blive indskrevet på en af de i artikel 3 anførte uddannelser tidligst tre hverdage før den 2. september forud for det pågældende akademiske år. […]

[…]

For så vidt angår ikke-hjemmehørende studerende, der møder op for at indgive ansøgning om indskrivning på en af de i artikel 3 anførte uddannelser senest på den sidste hverdag før den 2. september forud for det pågældende akademiske år, vil prioriteringen mellem disse studerende uanset stk. 1 blive afgjort ved lodtrækning, hvis antallet af de studerende, der er mødt op, overstiger NR som omhandlet i artikel 4, stk. 2. […]

[…]«

15 Kapitel III i dekretet af 16. juni 2006, der udgøres af artikel 6-9, indeholder bestemmelser vedrørende højere læreanstalter. Dekretets artikel 6, stk. 1, samt artikel 8 og 9 indeholder bestemmelser, der svarer til bestemmelserne i samme dekrets artikel 2, stk. 1, samt artikel 4 og 5.

16 I henhold til dette dekrets artikel 7 finder disse bestemmelser anvendelse på uddannelser, der fører til følgende akademiske grader:

»1° bachelorgrad som jordemoder

2° bachelorgrad i ergoterapi

3° bachelorgrad i logopædi

4° bachelorgrad i podologi-podoterapi

5° bachelorgrad i fysioterapi

6° bachelorgrad i audiologi

7° pædagog specialiseret i psyko-pædagogisk rådgivning.«

Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

17 Det franske fællesskabs videregående uddannelsessystem er baseret på fri adgang til uddannelse uden nogen grænse for, hvor mange studerende der kan indskrives.

18 Imidlertid har det franske fællesskab i løbet af de senere år konstateret en betydelig stigning i antallet af studerende fra andre medlemsstater end Kongeriget Belgien, som indskriver sig ved dets højere uddannelsesinstitutioner, herunder særligt på de ni medicinske og paramedicinske uddannelser. Ifølge forelæggelsesafgørelsen skyldes den nævnte stigning navnlig en tilstrømning af franske studerende, som opsøger det franske fællesskab, fordi videregående uddannelse her foregår på samme sprog som i Frankrig, og fordi Den Franske Republik har begrænset adgangen til de pågældende studier.

19 Det franske fællesskab vedtog dekretet af 16. juni 2006 på baggrund af en opfattelse af, at antallet af disse studerende på de nævnte uddannelser var blevet for højt.

20 Sagsøgerne i hovedsagen anlagde henholdsvis den 9. august og den 13. december 2006 sag ved Cour constitutionnelle (den belgiske forfatningsdomstol) med påstand om annullation af dette dekret.

21 Nogle af disse sagsøgere er studerende, overvejende med fransk statsborgerskab, som ikke falder ind under nogen af de i artikel 1 i dekretet af 16. juni 2006 omhandlede kategorier, og som søgte om optagelse på en højere uddannelsesinstitution med henblik på at tage en af de i dekretet omhandlede uddannelser i det akademiske år 2006-2007.

22 Da antallet af ikke-hjemmehørende studerende oversteg den i nævnte dekret fastsatte grænse, trak de pågældende uddannelsesinstitutioner lod mellem de studerende, hvilket ikke faldt ud til fordel for sagsøgerne i hovedsagen. Følgelig afslog disse uddannelsesinstitutioner at behandle deres ansøgning om indskrivning.

23 Sagsøgerne i hovedsagen udgøres for en anden dels vedkommende af undervisere ved universiteter og højere læreanstalter, der er omfattet af dekretet af 16. juni 2006, som anser anvendelsen af dette dekret for at udgøre en direkte og umiddelbar trussel mod deres ansættelse, fordi det på sigt vil bevirke et fald i antallet af studerende, der indskrives ved disse højere uddannelsesinstitutioner.

24 Til støtte for deres søgsmål har sagsøgerne i hovedsagen bl.a. anført, at dekretet af 16. juni 2006 tilsidesætter princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet dekretets bestemmelser uden gyldig grund indebærer en forskelsbehandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende. Mens hjemmehørende studerende fortsat har fri adgang til de i dekretet omhandlede uddannelser, er adgangen hertil for ikke-hjemmehørende studerende nemlig begrænset således, at antallet af studerende i denne kategori, der indskrives på de nævnte uddannelser, ikke kan overstige grænsen på 30%.

25 Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om lovligheden af dekretet af 16. juni 2006, idet den finder, at de bestemmelser i den belgiske forfatning, som er omfattet af dens prøvelsesret, og som hævdes at være tilsidesat, skal sammenholdes med artikel 12, stk. 1, EF, artikel 18, stk. 1, EF, artikel 149, stk. 1 og stk. 2, andet led, EF, og artikel 150, stk. 2, tredje led, EF.

26 Under disse omstændigheder har Cour constitutionnelle besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 12, stk. 1, [EF] og artikel 18, stk. 1, [EF], sammenholdt med […] artikel 149, stk. 1, og stk. 2, andet led, [EF] og artikel 150, stk. 2, tredje led, [EF] fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at et selvstændigt fællesskab i en medlemsstat, som har kompetence vedrørende undervisningen ved højere uddannelsesinstitutioner, og som står over for en tilstrømning af studerende fra en nabomedlemsstat på flere uddannelser på det medicinske område, der hovedsageligt finansieres af offentlige midler, efter at denne nabomedlemsstat har ført en restriktiv politik, træffer sådanne foranstaltninger som opstillet i det franske fællesskabs dekret af 16. juni 2006 […], når dette fællesskab påberåber sig en gyldig begrundelse for, at denne situation risikerer at veje tungt på de offentlige finanser og bringe den udbudte undervisnings kvalitet i fare?

2) Skal spørgsmål 1 besvares anderledes, hvis fællesskabet godtgør, at denne situation har den virkning, at for få studerende, der er hjemmehørende i dette fællesskab, får eksamensbevis, hvorfor der ikke i længden vil være tilstrækkeligt med kvalificeret medicinsk personale til at garantere kvaliteten af sundhedssystemet i dette fællesskab?

3) Skal spørgsmål 1 besvares anderledes, hvis fællesskabet, henset til artikel 149, stk. 1, [EF] og [konventionens] artikel 13, stk. 2, litra c), […], som indeholder en stand-still-forpligtelse, vælger at opretholde en vid og demokratisk adgang til en undervisning ved højere uddannelsesinstitutioner af god kvalitet for dette fællesskabs befolkning?«

Om det første og det andet spørgsmål

27 Med de to første spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten er til hinder for, at en medlemsstat har en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der begrænser antallet af ikke-hjemmehørende studerende, som for første gang kan indskrive sig på en medicinsk eller paramedicinsk uddannelse ved højere uddannelsesinstitutioner, når denne medlemsstat står over for en tilstrømning af studerende fra en nabomedlemsstat som følge af, at sidstnævnte medlemsstat fører en restriktiv politik, og når denne situation medfører, at for få af de i førstnævnte medlemsstat hjemmehørende studerende opnår et eksamensbevis inden for disse uddannelser.

Medlemsstaternes kompetence på uddannelsesområdet

28 Indledningsvis henledes opmærksomheden på, at selv om EU-retten ikke gør indgreb i medlemsstaternes kompetence hvad angår opbygningen af uddannelsessystemerne og tilrettelæggelsen af erhvervsuddannelserne, forholder det sig i medfør af artikel 165, stk. 1, TEUF og artikel 166, stk. 1, TEUF ikke desto mindre således, at medlemsstaterne ved udøvelsen af denne kompetence skal overholde EU-retten, bl.a. bestemmelserne om retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (jf. i denne retning dom af 11.9.2007, sag C-76/05, Schwarz og Gootjes-Schwarz, Sml. I, s. 6849, præmis 70, og af 23.10.2007, forenede sager C-11/06 og C-12/06, Morgan og Bucher, Sml. I, s. 9161, præmis 24).

29 Det står desuden medlemsstaterne frit for at vælge mellem et uddannelsessystem baseret på fri adgang til uddannelse uden adgangsbegrænsning for de studerende og et uddannelsessystem baseret på en reguleret adgang, hvorved de studerende udvælges. Når de har valgt en af disse ordninger eller en kombination heraf, skal den valgte ordnings funktionsmåde imidlertid overholde EU-retten, herunder især princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

Fastlæggelsen af de bestemmelser, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen

30 Artikel 21, stk. 1, TEUF bestemmer, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

31 Det følger desuden af Domstolens praksis, at enhver unionsborger kan påberåbe sig artikel 18 TEUF om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i alle de situationer, der hører under EU-rettens materielle anvendelsesområde, og at hertil hører situationer, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF (jf. i denne retning dom af 2.10.2003, sag C-148/02, Garcia Avello, Sml. I, s. 11613, præmis 24, af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, præmis 32 og 33, og af 18.11.2008, sag C-158/07, Förster, Sml. I, s. 8507, præmis 36 og 37).

32 Endvidere følger det af selv samme retspraksis, at det nævnte forbud også gælder situationer vedrørende betingelser for adgang til erhvervsuddannelser, idet såvel højere uddannelse som universitetsuddannelse udgør erhvervsuddannelse (dom af 7.7.2005, sag C-147/03, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5969, præmis 32 og 33 og den deri nævnte retspraksis).

33 Heraf følger, at de i hovedsagen omhandlede studerende kan påberåbe sig retten i henhold til artikel 18 TEUF og 21 TEUF til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, herunder i Kongeriget Belgien, uden at blive udsat for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

34 Det kan imidlertid ikke udelukkes, at situationen for nogle af sagsøgerne i hovedsagen kan være reguleret af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, som omhandler alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten.

35 Med hensyn hertil fremgår det for det første af sagen, at de i hovedsagen omhandlede studerende er unionsborgere.

36 For det andet er det irrelevant, at unionsborgerne i givet fald ikke udøver nogen erhvervsmæssig beskæftigelse i Belgien, eftersom direktiv 2004/38 finder anvendelse på alle unionsborgere, uanset om de udøver erhvervsmæssig beskæftigelse som ansat eller selvstændig på en anden medlemsstats område eller slet ikke udøver nogen erhvervsmæssig beskæftigelse.

37 For det tredje kan det ikke udelukkes, at nogle af sagsøgerne i hovedsagen allerede opholdt sig Belgien, inden de anmodede om indskrivning på en af de omhandlede uddannelser.

38 For det fjerde bemærkes, at direktiv 2004/38 tidsmæssigt finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen. Dels havde medlemsstaterne nemlig pligt til at gennemføre dette direktiv inden den 30. april 2006. Dels blev det i hovedsagen omhandlede dekret vedtaget efter denne dato, nemlig den 16. juni 2006. Det er desuden ubestridt, at de i hovedsagen omhandlede studerende havde ansøgt om indskrivning ved de pågældende højere uddannelsesinstitutioner for det akademiske år 2006-2007, og at de på grundlag af dette dekret fik afslag på deres ansøgninger. Afslaget på deres ansøgninger må således nødvendigvis være blevet givet efter den 30. april 2006.

39 Domstolen er imidlertid ikke i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger til at kunne fastslå, om den situation, som sagsøgerne i hovedsagen befinder sig i, også er omfattet af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, og det tilkommer den forelæggende ret at bedømme, om denne bestemmelse faktisk finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen.

Spørgsmålet, om der foreligger en ulige behandling

40 Det bemærkes, at princippet om forbud mod forskelsbehandling ikke alene forbyder direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men også enhver form for indirekte forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat (jf. i denne retning dom af 18.7.2007, sag C-212/05, Hartmann, Sml. I, s. 6303, præmis 29).

41 En national retsforskrift må, medmindre den er objektivt begrundet og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre statsborgere i andre medlemsstater end medlemsstatens egne statsborgere og dermed risikerer navnlig at stille førstnævnte ringere (jf. i denne retning dom af 30.11.2000, sag C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Sml. I, s. 10497, præmis 40, og Hartmann-dommen, præmis 30).

42 For så vidt angår tvisterne i hovedsagen er det ved dekretet af 16. juni 2006 fastsat, at der kun er fri, ubetinget adgang til de i dekretet omhandlede medicinske og paramedicinske uddannelser for hjemmehørende studerende, dvs. studerende, som både har deres hovedbopæl i Belgien og opfylder en af de otte andre alternative betingelser, der er opregnet i dette dekrets artikel 1, stk. 1, nr. 1)-8).

43 Studerende, som ikke opfylder disse betingelser, har derimod kun begrænset adgang til de omhandlede uddannelsesinstitutioner, idet det samlede antal af disse studerende på det enkelte universitet og den enkelte uddannelse principielt ikke må udgøre mere end 30% af det samlede antal optagne studerende i det foregående akademiske år. Inden for rammerne af ordningen med denne tildelte procentdel udvælges de ikke-hjemmehørende studerende, der indskrives, ved lodtrækning.

44 Den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning bevirker således en ulige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende.

45 Et bopælskrav som det, der stilles i denne lovgivning, kan lettere opfyldes af belgiske statsborgere, der som oftest har bopæl i Belgien, end af statsborgere i andre medlemsstater, hvis bopæl derimod som oftest er i en anden medlemsstat end Belgien (jf. analogt dom af 8.6.1999, sag C-337/97, Meeusen, Sml. I, s. 3289, præmis 23 og 24, og Hartmann-dommen, præmis 31).

46 Heraf følger, sådan som den belgiske regering i øvrigt har medgivet, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning efter selve sin karakter i højere grad berører statsborgere i andre medlemsstater end Kongeriget Belgien end belgiske statsborgere, og at den således specielt stiller førstnævnte ringere.

Begrundelsen for den ulige behandling

47 Som allerede fastslået i denne doms præmis 41 udgør en ulige behandling som den, der er foranstaltet ved dekretet af 16. juni 2006, en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er forbudt, medmindre den er objektivt begrundet.

48 For at være begrundet skal den omhandlede foranstaltning desuden være egnet til at sikre, at det tilstræbte mål nås, og den må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål (jf. i denne retning dom af 16.10.2008, sag C-527/06, Renneberg, Sml. I, s. 7735, præmis 81, og af 19.5.2009, forenede sager C-171/07 og C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 25).

Begrundelsen vedrørende uforholdsmæssigt store udgifter til finansiering af videregående uddannelse

49 Den belgiske regering har, støttet af den østrigske regering, først og fremmest anført, at den ulige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende er nødvendig for at undgå de uforholdsmæssigt store udgifter til finansiering af videregående uddannelse, der uden en forskellig behandling ville være forbundet med, at antallet af ikke-hjemmehørende studerende indskrevet ved højere uddannelsesinstitutioner i det franske fællesskab ville nå et uforholdsmæssigt højt niveau.

50 I denne forbindelse konstateres, at det følger af det franske fællesskabs forklaringer, som de fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den finansielle byrde ikke har været en afgørende bevæggrund for vedtagelsen af dekretet af 16. juni 2006. Ifølge forklaringerne finansieres uddannelse nemlig gennem et system med en fast beløbsramme (»enveloppe fermée«), hvorved den samlede bevilling ikke er afhængig af det samlede antal studerende.

51 Under disse omstændigheder kan bekymringen for uforholdsmæssigt store udgifter til finansiering af videregående uddannelse ikke begrunde den ulige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende.

Begrundelsen vedrørende bevarelse af sammenhængen i det videregående uddannelsessystem

52 Den belgiske regering har, støttet af den østrigske regering, anført, at antallet af ikke-hjemmehørende studerende på de berørte uddannelser har nået et niveau, hvor der er risiko for, at kvaliteten af de videregående uddannelser vil blive forringet på grund af de begrænsninger, der er forbundet med de højere uddannelsesinstitutioners kapacitet til at tage imod de studerende og med deres personaleressourcer. Med henblik på at bevare et homogent system og sikre en vid og demokratisk adgang for det franske fællesskabs befolkning til videregående uddannelse af god kvalitet har det vist sig at være nødvendigt at indføre en ulige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende studerende og at begrænse antallet af sidstnævnte.

53 Vel kan det ikke uden videre udelukkes, at forebyggelse af en risiko for et nationalt uddannelsessystems eksistens og bevarelse af sammenhængen i det kan begrunde en ulige behandling af visse studerende (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, præmis 66).

54 Imidlertid er der sammenfald mellem den begrundelse, der er påberåbt i denne henseende, og begrundelsen vedrørende beskyttelse af den offentlige sundhed, idet samtlige berørte uddannelser henhører under sundhedsområdet. Følgelig efterprøves den udelukkende med udgangspunkt i begrundelsen vedrørende de krav, der er forbundet med beskyttelse af den offentlige sundhed.

Begrundelsen vedrørende de krav, der er forbundet med beskyttelse af den offentlige sundhed

– Indlæg for Domstolen

55 Den belgiske regering har, støttet af den østrigske regering, anført, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning er nødvendig for at nå det mål, der består i at sikre kvaliteten af og bevare den fortsatte eksistens af medicinsk og paramedicinsk behandling i det franske fællesskab.

56 Det store antal ikke-hjemmehørende studerende bevirker for det første en betydelig kvalitetsforringelse af undervisningen på de medicinske og paramedicinske uddannelser, hvortil specielt kræves et stort antal timers praktisk uddannelse. Det har vist sig, at der er grænser for, hvor mange en sådan uddannelse kan gives til på forskriftsmæssig måde, da de højere uddannelsesinstitutioners kapacitet til at tage imod studerende, personaleressourcerne og mulighederne for praktisk uddannelse ikke er ubegrænsede.

57 Den belgiske regering har belyst de vanskeligheder, der er på undervisningsområdet, ved hjælp af bl.a. situationen vedrørende studier inden for veterinærmedicin. På baggrund af kvalitetskravene til veterinærmedicin, som navnlig indebærer, at hver enkelt studerende skal have praktisk klinisk erfaring vedrørende et tilstrækkeligt antal dyr, har den belgiske regering gjort gældende, at det har vist sig umuligt i det franske fællesskab at uddanne mere end 200 veterinærer om året på studiets anden del. På grund af tilstrømningen af ikke-hjemmehørende studerende er det samlede antal studerende fordelt på studiets seks årgange imidlertid steget fra 1 233 til 2 343 i perioden mellem de akademiske år 1995-1996 og 2002-2003.

58 Situationen er tilsvarende på de andre uddannelser, som er omhandlet i dekretet af 16. juni 2006.

59 For det andet har den belgiske regering anført, at det store antal ikke-hjemmehørende studerende på sigt kan bevirke en mangel på kvalificeret sundhedspersonale på hele det franske fællesskabs område, hvilket bringer fællesskabets offentlige sundhedssystem i fare. Denne risiko skyldes den omstændighed, at ikke-hjemmehørende studerende efter endt studium vender tilbage til deres hjemland for at udøve deres profession dér, alt imens der fortsat er for få hjemmehørende færdiguddannede inden for visse specialer.

60 Sagsøgerne i hovedsagen har navnlig gjort gældende, at selv hvis disse forskellige begrundelser kunne anerkendes, har den belgiske regering ikke godtgjort, at ovennævnte omstændigheder faktisk foreligger.

61 Kommissionen har anført, at den ser meget alvorligt på risici som dem, den belgiske regering har gjort gældende. Den mener dog ikke på nuværende tidspunkt at have det fornødne grundlag for at udtale sig om, hvorvidt begrundelserne bør godtages.

– Domstolens svar

62 Det fremgår af retspraksis, at en ulige behandling, som indirekte er begrundet i nationalitet, kan berettiges af formålet om at opretholde en god, stabil sundhedstjeneste, som alle har adgang til, for så vidt som den bidrager til at opnå et højt niveau for beskyttelse af den offentlige sundhed, (jf. i denne retning dom af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

63 Det skal således bedømmes, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning er egnet til at sikre, at dette legitime mål nås, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål.

64 I denne henseende bemærkes, at det i sidste instans tilkommer den nationale ret, som er enekompetent til at bedømme de faktiske omstændigheder i hovedsagen og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om og i hvilket omfang en sådan lovgivning opfylder disse krav (jf. i denne retning dom af 13.7.1989, sag 171/88, Rinner-Kühn, Sml. s. 2743, præmis 15, og af 23.10.2003, forenede sager C-4/02 og C-5/02, Schönheit og Becker, Sml. I, s. 12575, præmis 82).

65 Domstolen, hvis opgave det er at give den nationale ret et fyldestgørende svar, er dog kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 20.3.2003, sag C-187/00, Kutz-Bauer, Sml. I, s. 2741, præmis 52, og dommen i sagen Schönheit og Becker, præmis 83).

66 Det påhviler i første række den forelæggende ret at efterprøve, om der faktisk foreligger en risiko for beskyttelsen af den offentlige sundhed.

67 I denne forbindelse kan det ikke på forhånd udelukkes, at en eventuel kvalitetsforringelse af uddannelsen af det fremtidige sundhedspersonale på sigt kan forringe kvaliteten af den behandling, der tilbydes i det berørte område, eftersom kvaliteten af den medicinske eller paramedicinske behandling i et givet område afhænger af kompetencerne hos det sundhedspersonale, som udøver sin virksomhed dér.

68 Det kan heller ikke udelukkes, at en eventuel begrænsning af det samlede antal studerende på de berørte uddannelser – bl.a. med henblik på at sikre uddannelsens kvalitet – vil kunne reducere antallet af færdiguddannede, der på sigt står til rådighed for at sikre adgangen til sundhedsydelser i det berørte område, forholdsmæssigt, hvilket følgelig kan få indvirkning på niveauet for beskyttelsen af den offentlige sundhed. Det må hertil medgives, at mangel på sundhedspersonale kan rejse alvorlige problemer for beskyttelsen af den offentlige sundhed, og at forebyggelse af risikoen herfor fordrer, at et tilstrækkeligt antal færdiguddannede etablerer sig i området for dér at udøve et af de medicinske eller paramedicinske erhverv, som er omfattet af det i hovedsagen omhandlede dekret.

69 Inden for rammerne af bedømmelsen af disse risici skal den forelæggende ret først og fremmest tage hensyn til, at sammenhængen mellem uddannelsen af fremtidigt sundhedspersonale og målet om at opretholde en god, stabil sundhedstjeneste, som alle har adgang til, kun er indirekte og i mindre grad udtryk for årsagssammenhæng end sammenhængen mellem målet om at beskytte den offentlige sundhed og den virksomhed, som udøves af det sundhedspersonale, som allerede er på arbejdsmarkedet (jf. Hartlauer-dommen, præmis 51-53, og dommen i sagen Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., præmis 34-40). Bedømmelsen af en sådan sammenhæng afhænger nemlig bl.a. af en analyse af den fremtidige situation, hvorved der må ekstrapoleres ud fra adskillige tilfældige og usikre faktorer og tages hensyn til den fremtidige udvikling på det berørte sundhedsområde, men også en analyse af udgangssituationen, dvs. den aktuelle situation.

70 Dernæst skal den forelæggende ret ved den konkrete bedømmelse af omstændighederne i hovedsagen tage hensyn til det forhold, at en medlemsstat, når der er tvivl om, hvorvidt der foreligger en risiko for beskyttelsen af den offentlige sundhed på dens område, eller om omfanget af en sådan risiko, kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at skulle afvente, at manglen på sundhedspersonale er en realitet (jf. analogt dommen i sagen Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., præmis 30 og den deri nævnte retspraksis). Det samme må gælde for de risici, der vedrører kvaliteten af undervisningen på området.

71 Under disse omstændigheder påhviler det de kompetente nationale myndigheder at godtgøre, at sådanne risici rent faktisk foreligger (jf. analogt dommen i sagen Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., præmis 39). Ifølge fast retspraksis tilkommer det nemlig de nationale myndigheder, som har indført en foranstaltning, der udgør en undtagelse til et EU-retligt princip, i hvert enkelt tilfælde at godtgøre, at nævnte foranstaltning er egnet til at sikre, at det påberåbte mål nås, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål. De hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat, skal derfor ledsages af en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, såvel som præcise oplysninger til støtte for dens argumentation (jf. i denne retning dom af 18.3.2004, sag C-8/02, Leichtle, Sml. I, s. 2641, præmis 45, og dommen i sagen Kommission mod Østrig, præmis 63). En sådan analyse skal være objektiv, detaljeret og underbygget med tal og skal ved hjælp af pålidelige, overensstemmende og beviskraftige oplysninger kunne godtgøre, at der rent faktisk foreligger risici for den offentlige sundhed.

72 I tvisterne i hovedsagen skal denne analyse bl.a. gøre det muligt i forhold til hver af de ni uddannelser, der er omhandlet i dekretet af 16. juni 2006, at anslå det maksimale antal studerende, som kan uddannes under overholdelse af de ønskede kvalitetsnormer for uddannelsen. Desuden skal analysen angive det fornødne antal færdiguddannede, der skal etablere sig i det franske fællesskab for at udøve et medicinsk eller paramedicinsk erhverv dér, for at sikre en tilstrækkelig adgang til sundhedsydelser.

73 I øvrigt kan den nævnte analyse ikke være begrænset til at angive tal for den ene eller anden gruppe studerende og særligt ikke være baseret på en ekstrapolering, ifølge hvilken samtlige ikke-hjemmehørende studerende efter endt uddannelse etablerer sig i den stat, hvor de havde deres bopæl, før de påbegyndte deres studier, for at udøve et af de i hovedsagen omhandlede erhverv dér. Følgelig skal den nævnte analyse tage hensyn til, hvilken betydning gruppen af ikke-hjemmehørende studerende har for opfyldelsen af målet om at sikre, at der er uddannet personale til rådighed i det franske fællesskab. Endvidere skal analysen tage hensyn til muligheden af, at hjemmehørende studerende efter endt uddannelse vælger at udøve deres erhverv i en anden stat end Kongeriget Belgien. Tilsvarende skal analysen tage hensyn til, i hvilket omfang personer, som ikke har studeret i det franske fællesskab, efterfølgende vælger at etablere sig dér for at udøve et af de nævnte erhverv.

74 Det påhviler de kompetente myndigheder at fremlægge en analyse, som opfylder disse krav, for den forelæggende ret.

75 Hvis den forelæggende ret finder, at der foreligger reelle risici for beskyttelsen af den offentlige sundhed, skal den i anden række – henset til de af de kompetente myndigheder fremlagte oplysninger – bedømme, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning kan anses for egnet til at sikre opfyldelsen af målet om at beskytte den offentlige sundhed.

76 I denne sammenhæng tilkommer det den bl.a. at bedømme, hvorvidt en begrænsning af antallet af ikke-hjemmehørende studerende reelt kan forøge antallet af færdiguddannede, der på sigt er indstillede på at bidrage til at sikre adgangen til sundhedsydelser i det franske fællesskab.

77 I tredje række påhviler det den forelæggende ret at bedømme, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål, dvs. om der ikke findes mindre indgribende midler, hvorved målet kan nås.

78 I denne forbindelse præciseres, at det særligt tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om det påberåbte mål, som er i almenhedens interesse, ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende midler, som skal tilskynde de studerende, der færdiggør deres studier i det franske fællesskab, til at etablere sig dér efter studierne eller tilskynde fagfolk, som er uddannet uden for det franske fællesskab, til at etablere sig dér.

79 Ligeledes tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om de kompetente myndigheder på hensigtsmæssig vis har forenet opfyldelsen af nævnte mål med de krav, der følger af EU-retten, og navnlig med muligheden for, at studerende fra andre medlemsstater har adgang til at studere ved højere uddannelsesinstitutioner, idet denne mulighed udgør selve kernen i princippet om studerendes frie bevægelighed (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, præmis 70). De af en medlemsstat indførte adgangsbegrænsninger til sådanne studier skal således være indskrænket til, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, der forfølges, og skal i tilstrækkeligt vidt omfang give de nævnte studerende adgang til videregående uddannelser.

80 I denne forbindelse bemærkes, at det af sagens akter fremgår, at ikke-hjemmehørende studerende, som ønsker en videregående uddannelse, udvælges med henblik på indskrivning ved en lodtrækning, som i sig selv ikke tager hensyn til deres kundskaber og erfaring.

81 Under disse omstændigheder påhviler det den forelæggende ret at efterprøve, om udvælgelsesproceduren for ikke-hjemmehørende studerende kun består i en lodtrækning, og i givet fald om denne udvælgelsesmetode, der ikke beror på de berørte kandidaters kvalifikationer, men er vilkårlig, er nødvendig for at nå de mål, der forfølges.

82 Følgelig skal det første og det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der begrænser antallet af ikke-hjemmehørende studerende, som for første gang kan indskrive sig på en medicinsk eller paramedicinsk videregående uddannelse, medmindre den forelæggende ret efter en bedømmelse af samtlige relevante oplysninger, som de kompetente myndigheder har fremlagt, fastslår, at nævnte lovgivning er begrundet, henset til målet om beskyttelse af den offentlige sundhed.

Det tredje spørgsmål

83 Med det tredje spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at præcisere, hvilken indvirkning de krav, der påhviler medlemsstaterne i henhold til konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), har på den i hovedsagen omhandlede situation.

84 Den belgiske regering har hævdet, at det var nødvendigt at vedtage dekretet af 16. juni 2006 for at respektere den ret til uddannelse, der tilkommer det franske fællesskabs befolkning, således som denne ret til uddannelse følger af konventionens artikel 13, stk. 2, litra c). Den pågældende bestemmelse indeholder nemlig en stand-still-klausul, som forpligter det franske fællesskab til at opretholde en vid og demokratisk adgang til videregående undervisning af god kvalitet. Uden dette dekret ville en sådan adgang ikke kunne opretholdes.

85 Hertil bemærkes imidlertid, at konventionen og de krav, der i givet fald følger af artikel 18 TEUF og 21 TEUF, på ingen måde er uforenelige.

86 Det fremgår således af ordlyden af konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), at den i det væsentlige forfølger samme mål som artikel 18 TEUF og 21 TEUF, nemlig at sikre princippet om forbud mod forskelsbehandling i forbindelse med adgang til videregående uddannelse. Dette bekræftes i konventionens artikel 2, stk. 2, hvorefter de i konventionen deltagende stater forpligter sig til at garantere, at de i konventionen anførte rettigheder gennemføres uden forskelsbehandling af nogen art i henseende til bl.a. national herkomst.

87 Derimod hverken kræver eller tillader konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), at en deltagende stat sikrer en vid adgang til videregående uddannelse af god kvalitet udelukkende for dens egne statsborgere.

88 Henset til det foregående skal det tredje spørgsmål besvares med, at de kompetente myndigheder ikke kan påberåbe sig konventionens artikel 13, stk. 2, litra c), såfremt den forelæggende ret fastslår, at dekretet af 16. juni 2006 ikke er foreneligt med artikel 18 TEUF og 21 TEUF.

Dommens tidsmæssige anvendelse

89 For det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at EU-retten er til hinder for den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, har den belgiske regering anmodet om, at de tidsmæssige virkninger af den dom, der afsiges, begrænses. Denne begrænsning er nødvendig på grund af de mange retsforhold, som er stiftet i god tro, eftersom et stort antal ikke-hjemmehørende studerende har indgivet en ansøgning om indskrivning for det akademiske år 2006-2007 på en af de i dekretet af 16. juni 2006 omhandlede uddannelser. Sættes der spørgsmålstegn ved disse retsforhold, kan det derfor få alvorlige økonomiske følger, som kan destabilisere det franske fællesskabs budget på undervisningsområdet.

90 Det følger af fast retspraksis, at den fortolkning, som Domstolen foretager af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, i nødvendigt omfang belyser og præciserer betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt, fra sin ikrafttræden. Heraf følger, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af domstolene endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at anlægge sag om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt (jf. dom af 2.2.1988, sag 24/86, Blaizot m.fl., Sml. s. 379, præmis 27, og af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 141).

91 Domstolen vil kun undtagelsesvis under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip i Unionens retsorden finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser (jf. bl.a. dom af 28.9.1994, sag C-57/93, Vroege, Sml. I, s. 4541, præmis 21, og af 10.1.2006, sag C-402/03, Skov og Bilka, Sml. I, s. 199, præmis 51).

92 Det fremgår desuden af fast retspraksis, at de økonomiske følger, som en præjudiciel dom kan få for en medlemsstat, ikke i sig selv kan begrunde en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger (jf. bl.a. dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 52).

93 Domstolen har således kun truffet en sådan bestemmelse under ganske bestemte omstændigheder, hvor der dels var risiko for alvorlige økonomiske følger, navnlig fordi der var stiftet mange retsforhold i god tro i henhold til de pågældende retsforskrifter, som blev anset for at være lovligt i kraft, og hvor det dels fremgik, at borgerne og de nationale myndigheder var blevet tilskyndet til at følge en adfærd, som ikke var i overensstemmelse med EU-retlige forskrifter på grund af en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende EU-forskrifternes rækkevidde, en usikkerhed, som de øvrige medlemsstater eller Kommissionen eventuelt selv havde bidraget til med den af dem fulgte adfærd (jf. Grzelczyk-dommen, præmis 53).

94 Det må vedrørende hovedsagen konstateres, at den belgiske regering ikke har fremlagt nogen konkrete oplysninger for Domstolen, som gør det muligt at fastslå, at affattelsen af dekretet af 16. juni 2006 beror på en tilskyndelse til at følge en adfærd, som eventuelt ikke er i overensstemmelse med EU-retten på grund af en objektiv og betydelig usikkerhed vedrørende EU-rettens rækkevidde.

95 Denne regering har heller ikke fremlagt nogen konkrete oplysninger til støtte for sin argumentation, hvorefter denne dom vil kunne have alvorlige økonomiske følger, hvis dens virkninger ikke begrænses tidsmæssigt.

96 Under disse omstændigheder er det ufornødent at begrænse denne doms virkninger tidsmæssigt.

Sagens omkostninger

97 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1) Artikel 18 TEUF og 21 TEUF er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der begrænser antallet af studerende, der ikke anses for at være hjemmehørende i Belgien, som for første gang kan indskrive sig på en medicinsk eller paramedicinsk videregående uddannelse, medmindre den forelæggende ret efter en bedømmelse af samtlige relevante oplysninger, som de kompetente myndigheder har fremlagt, fastslår, at nævnte lovgivning er begrundet, henset til målet om beskyttelse af den offentlige sundhed.

2) De kompetente myndigheder kan ikke påberåbe sig artikel 13, stk. 2, litra c), i den internationale konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, som blev vedtaget på FN’s Generalforsamling den 16. december 1966, såfremt den forelæggende ret fastslår, at det franske fællesskabs dekret af 16. juni 2006 om regulering af antallet af studerende på visse videregående uddannelsers første del ikke er foreneligt med artikel 18 TEUF og 21 TEUF.

Underskrifter