Sag T-59/02

Archer Daniels Midland Co.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence – aftaler – citronsyre – artikel 81 EF – bøde – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – retningslinjer for beregningen af bøder – samarbejdsmeddelelse – retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft – proportionalitetsprincippet – ligebehandling – begrundelsespligt – retten til kontradiktion«

Sammendrag af dom

1. Fællesskabsret – almindelige retsprincipper – princippet om forbud mod straffeloves tilbagevirkende kraft

(Rådets forordning nr. 17, art. 15; Kommissionens meddelelse 96/C 207/04 og 98/C 9/03)

2. Konkurrence – bøder – retningslinjer for beregningen af bøder

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

3. Konkurrence – bøder – fællesskabssanktioner og sanktioner pålagt i en medlemsstat eller en tredjestat på grund af tilsidesættelse af den nationale konkurrenceret

(Rådets forordning nr. 17, art. 15)

4. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Art. 81, stk. 1, EF og 82 EF; EØS-aftalen, art. 53, stk. 1; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

5. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

6. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – bødens afskrækkende karakter

(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15)

7. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – konkret indvirkning på markedet

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, stk. 1)

8. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

9. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – formildende omstændigheder

(Rådets forordning nr. 17, art. 15)

10. Konkurrence – administrativ procedure – overholdelse af retten til kontradiktion

(Art. 81 EF og 82 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 11)

11. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – skærpende omstændigheder

(Rådets forordning nr. 17, art. 15; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 2)

12. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

13. Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – bøder – størrelse – fastsættelse

(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 17)

14. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – formildende omstændigheder

(Art. 81, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 3, tredje led)

15. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – formildende omstændigheder

(Art. 81, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15)

16. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Rådets forordning nr. 17, art. 15; Kommissionens meddelelse 96/C 207/04, afsnit B, C og D)

17. Konkurrence – administrativ procedure – klagepunktsmeddelelse – nødvendigt indhold

(Rådets forordning nr. 17, art. 19, stk. 1)

18. Konkurrence – administrativ procedure – klagepunktsmeddelelse – nødvendigt indhold

(Rådets forordning nr. 17, art. 19, stk. 1)

19. Konkurrence – bøder – størrelse – Kommissionens skønsbeføjelse – domstolskontrol

(Art. 229 EF)

1. Princippet om, at straffelove ikke kan have tilbagevirkende kraft, der er fastslået i artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention som en grundrettighed, er et almindeligt fællesskabsretligt princip, der skal overholdes, når der pålægges bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne. Dette princip kræver, at de pålagte sanktioner skal svare til dem, der var foreskrevet på det tidspunkt, da overtrædelsen blev begået.

Vedtagelsen af retningslinjer, der kan ændre Kommissionens almindelige bødepolitik på konkurrenceområdet, kan i princippet henhøre under anvendelsesområdet for princippet mod lovgivning med tilbagevirkende kraft.

Dels kan retningslinjerne have retsvirkninger, ikke fordi retningslinjerne i sig selv anses for retsregler, men fordi Kommissionen har vedtaget og offentliggjort dem. Denne vedtagelse og offentliggørelse af retningslinjer, ligesom i øvrigt vedtagelsen og offentliggørelsen af samarbejdsmeddelelsen, medfører, at Kommissionen har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn, og den kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.

Dels er retningslinjerne som et konkurrencepolitisk instrument omfattet af forbuddet mod lovgivning med tilbagevirkende kraft på samme måde som Domstolens nyfortolkning af en bestemt lovbestemmelse, der fastslår, hvad der udgør en overtrædelse, jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis angående artikel 7, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention, hvorefter sidstnævnte bestemmelse er til hinder for anvendelsen med tilbagevirkende kraft af en nyfortolkning af en lovbestemmelse, der fastslår, hvad der udgør en overtrædelse. Ifølge den samme retspraksis vil dette navnlig være tilfældet, hvis der er tale om en fortolkning af retspraksis, hvis resultat ikke med rimelighed kunne forudses på det tidspunkt, da overtrædelsen blev begået, især når henses til den på dette tidspunkt gældende fortolkning i retspraksis af den pågældende lovbestemmelse. Det fremgår imidlertid af samme retspraksis, at rækkevidden af begrebet om, hvad der kunne forudses, i vidt omfang afhænger af indholdet af den relevante bestemmelse, det område, den omfatter, samt antallet af dens adressater og disses karakter. Loven kan være forudsigelig, uanset at den berørte part finder det nødvendigt at søge faglig bistand med henblik på i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne vurdere de følger, en bestemt handling vil kunne have. Dette gælder særligt for erhvervsdrivende, der er vant til at måtte udvise stor forsigtighed ved udøvelsen af deres erhverv. Det kan derfor af disse forventes, at de udviser særlig omhu ved vurderingen af de risici, som erhvervet indebærer.

For at kontrollere overholdelsen af princippet om, at love ikke gives tilbagevirkende gyldighed, bør det undersøges, om den ændring, der følger af vedtagelsen af retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, med rimelighed kunne forudses på tidspunktet for de pågældende overtrædelser. Den væsentligste fornyelse i retningslinjerne består i, at der som udgangspunkt for beregningen fastlægges et grundbeløb inden for nogle rammebeløb, der er fastsat herfor i de nævnte retningslinjer, og disse rammebeløb afspejler overtrædelsernes forskellige grader af grovhed, men de har som sådan ingen forbindelse med den relevante omsætning. Denne metode hviler således hovedsageligt på et – ganske vist relativt og fleksibelt – system med taksering af bøderne.

Endelig kan den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, ikke fratage den muligheden for at forhøje dette niveau inden for de i forordning nr. 17 angivne rammer, hvis det er nødvendigt for at gennemføre Fællesskabets konkurrencepolitik, idet en effektiv gennemførelse af Fællesskabets konkurrenceregler tværtimod kræver, at Kommissionen til enhver tid kan tilpasse bødeniveauet efter konkurrencepolitikkens krav.

Heraf følger, at virksomheder, der er parter i en administrativ procedure, som kan give anledning til en bøde, hverken kan have en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke vil overskride det hidtil anvendte bødeniveau, eller en forventning med hensyn til en metode for bødeberegningen.

De nævnte virksomheder bør derfor tage i betragtning, at Kommissionen til enhver tid kan beslutte at forhøje størrelsen af bødebeløbene i forhold det tidligere anvendte niveau. Dette gælder ikke kun, når Kommissionen gennemfører en forhøjelse af bødebeløbene i forbindelse med fastsættelsen af bøderne i individuelle beslutninger, men også, hvis denne forhøjelse gennemføres ved, at der i konkrete tilfælde anvendes vejledende regler, der har generel rækkevidde, som f.eks. retningslinjerne.

(jf. præmis 41-49 og 409)

2. Den omstændighed, at Kommissionen har anvendt den i retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten fastsatte metode til beregning af bødebeløbet for en virksomhed, kan ikke udgøre en forskelsbehandling i forhold til virksomheder, der har begået overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler i samme periode, men som på grund af det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev opdaget, eller på grund af særlige kendetegn ved forløbet af den administrative procedure vedrørende dem blev pålagt bøder på tidspunkter forud for retningslinjernes ikrafttræden.

(jf. præmis 53)

3. Efter princippet ne bis in idem er det forbudt at straffe den samme person mere end en gang for samme ulovlige adfærd for at beskytte det samme retsgode. Anvendelsen af dette princip afhænger af, at tre betingelser er opfyldt, nemlig at de faktiske omstændigheder er identiske, at lovovertræderen er den samme person, og at den retsbeskyttede interesse er den samme.

En virksomhed kan således være genstand for to sideløbende procedurer til prøvelse af samme ulovlige adfærd og kan dermed blive pålagt to sanktioner, nemlig én iværksat af den pågældende medlemsstats kompetente myndighed og én af Fællesskabet, såfremt procedurerne tjener forskellige formål, og såfremt de overtrådte bestemmelser ikke er identiske.

Princippet ne bis in idem kan så meget desto mindre finde anvendelse i en sag, hvor de af Kommissionen på den ene side og af tredjestaters myndigheder på den anden side indledte procedurer og pålagte bøder åbenbart ikke forfulgte de samme formål. I det første tilfælde drejede det sig om at bevare en loyal konkurrence på Den Europæiske Unions område eller i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, mens det i det andet tilfælde drejede sig om beskyttelsen af en tredjestats marked. Betingelsen for at anvende princippet ne bis in idem, nemlig at de beskyttede retsgoder skal være identiske, er således ikke opfyldt.

(jf. præmis 61-63)

4. Kommissionens kompetence til at pålægge de virksomheder bøder, som forsætligt eller uagtsomt overtræder artikel 81, stk. 1, EF eller artikel 82 EF, er et af de midler, som Kommissionen har fået tildelt, for at den kan udføre sin tilsynsopgave ifølge fællesskabsretten. Dette omfatter pligten til at forfølge en generel politik med henblik på at anvende de i traktaten fastsatte principper på konkurrenceområdet og til at påvirke virksomhedernes adfærd i denne retning.

Kommissionen har følgelig kompetence til at fastsætte bødernes størrelse således, at deres afskrækkende virkning forstærkes, når en bestemt form for overtrædelse på grund af den fortjeneste, som visse virksomheder kan opnå herved, stadig er forholdsvis hyppig, skønt ulovligheden heraf har været fastslået siden begyndelsen af Fællesskabets fælles konkurrencepolitik.

Den af Kommissionen tilstræbte afskrækkende virkning gælder nemlig i forhold til virksomhedernes adfærd i Fællesskabet og inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS). Derfor kan den afskrækkende virkning af en bøde, der er pålagt en virksomhed for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, hverken bestemmes udelukkende på baggrund af denne virksomheds konkrete situation eller på baggrund af denne virksomheds overholdelse af konkurrencereglerne i tredjestater uden for EØS.

(jf. præmis 70-72)

5. Grovheden af overtrædelser af konkurrencereglerne skal fastslås på grundlag af en række forhold, herunder bl.a. sagens særlige omstændigheder og dens sammenhæng, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning.

Blandt de faktorer, der skal tages hensyn til ved bedømmelsen af en overtrædelses grovhed, kan f.eks. være antallet og værdien af de varer, som overtrædelsen omfatter, virksomhedens størrelse og dens økonomiske betydning og dermed den indflydelse, den har kunnet udøve på det relevante marked. Følgelig er det på den ene side lovligt ved fastsættelsen af bøden at tage hensyn til dels virksomhedens samlede omsætning, som giver et om end omtrentligt og ufuldstændigt indtryk af dens størrelse og økonomi, dels til den berørte virksomheds andel af det relevante marked, som kan indicere omfanget af overtrædelsen. Det fremgår på den anden side heraf, at der ikke skal tillægges et enkelt af disse momenter urimelig betydning i forhold til de andre skønsfaktorer, og en passende bøde kan derfor ikke fastsættes på grundlag af en enkelt beregning med udgangspunkt i den samlede omsætning.

(jf. præmis 98 og 99)

6. Den afskrækkende virkning er en af de væsentligste betragtninger, som skal vejlede Kommissionen, når den fastsætter størrelsen af bøder, som pålægges på grund af en tilsidesættelse af Fællesskabets konkurrenceregler.

En bøde, der blot annullerer fortjenesten ved karteldeltagelsen, har imidlertid ikke nogen afskrækkende virkning. Det kan nemlig med rimelighed formodes, at rationelle virksomheder i deres økonomiske beregninger og i deres forvaltning tager hensyn ikke alene til størrelsen af de bøder, de udsætter sig for ved at overtræde reglerne, men også til risikoen for, at kartellet bliver afsløret. Hvis bøden blot har til formål at annullere den forventede fortjeneste, tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til, at den pågældende adfærd udgør en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF. Skal bøden nemlig blot anses for at godtgøre et påført tab, ses der bort fra ikke blot den afskrækkende virkning, som kun kan gælde i forhold til fremtidig adfærd, men også bødens karakter af straf for en konkret overtrædelse, der faktisk er begået.

Hertil kommer, at når der er tale om en virksomhed, der opererer på mange markeder og har betydelige økonomiske ressourcer, kan anvendelsen af omsætningen på det pågældende marked som beregningsgrundlag være uegnet til at sikre bødens afskrækkende virkning. Jo større en virksomhed er, og jo flere ressourcer, den råder over på globalt plan, des mere uafhængigt kan den optræde på markedet, og des mere bevidst skal den være om sin rolle som garant for konkurrencen på markedet. Derfor skal der ved vurderingen af en overtrædelses grovhed tages hensyn til den overtrædende virksomheds faktiske økonomiske styrke, og navnlig den samlede omsætning.

(jf. præmis 129-131)

7. Ifølge punkt 1 A, første afsnit, i retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten skal Kommissionen ved bødeberegningen, som foretages ud fra overtrædelsens grovhed, bl.a. tage hensyn til overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet, når den kan måles. Denne målelige indvirkning af kartellet skal anses for tilstrækkeligt godtgjort, når Kommissionen er i stand til at fremlægge konkrete og troværdige indicier, som med en rimelig sandsynlighed godtgør, at kartellet har haft en indvirkning på markedet.

Undersøgelsen af et kartels indvirkning på markedet indebærer nødvendigvis anvendelse af hypoteser. Kommissionen må nemlig undersøge, hvad prisen for det pågældende produkt ville have været uden kartellet. Ved en undersøgelse af årsagerne til den faktiske prisudvikling er det imidlertid risikobetonet at søge at fastslå årsagernes respektive vægt. Der skal tages hensyn til den objektive omstændighed, at parterne som følge af prisaftalen netop har givet afkald på muligheden for frit at konkurrere på priserne. En vurdering af den indvirkning, der skyldes andet end karteldeltagernes frivillige afkald på priskonkurrence, må nødvendigvis bygge på rimelige formodninger, der ikke kan måles nøjagtigt.

Hvis Kommissionen kan kritiseres for at have lagt vægt på de faktiske markedsmæssige følger af et kartel med konkurrencebegrænsende sigte – som f.eks. en pris- eller kvoteaftale – uden at kvantificere følgerne og uden at foretage en vurdering, der er underbygget af tal, mister kriteriet i retningslinjernes punkt 1 A, første afsnit, sin eksistensberettigelse.

(jf. præmis 157-161)

8. Ved vurderingen af grovheden af en overtrædelse på konkurrenceområdet skal der bl.a. tages hensyn til den retlige og økonomiske sammenhæng, som den anfægtede adfærd indgår i. Kommissionen skal herved for at vurdere en overtrædelses faktiske følger for markedet overveje, hvorledes konkurrencesituationen ville have været uden overtrædelsen.

Dels skal det, når det drejer sig om priskarteller, med en rimelig grad af sandsynlighed fastslås, at aftalerne faktisk har givet de berørte parter muligheder for at fastsætte priserne på et højere niveau end det, der ville have været gældende uden kartellet. Dels følger det heraf, at Kommissionen ved sin vurdering skal tage samtlige objektive forhold på det pågældende marked i betragtning under hensyntagen til den økonomiske og eventuelt retlige sammenhæng, aftalerne indgår i. I givet fald skal der tages hensyn til eksistensen af »objektive økonomiske vilkår«, som viser, at prisniveauet i tilfælde af »fri konkurrence« ikke ville have udviklet sig på samme måde, som priserne faktisk udviklede sig.

(jf. præmis 181 og 182)

9. Den omstændighed, at parterne i et kartel ikke har overholdt deres aftale og ikke altid har anvendt de aftalte priser, indebærer ikke, at de fakturerede priser, som de kunne have forlangt, hvis kartellet ikke havde eksisteret, og udgør derfor ikke et element, der skal tages i betragtning som formildende omstændighed. En virksomhed, der på trods af samordningen med sine konkurrenter følger en mere eller mindre uafhængig politik på markedet, søger eventuelt blot at udnytte kartellet til sin fordel.

(jf. præmis 189)

10. Ingen bestemmelse forbyder Kommissionen at henholde sig til et dokument, der er udarbejdet som led i en anden procedure end den, Kommissionen selv har indledt, som bevis for en tilsidesættelse af artikel 81 EF og 82 EF og fastsætte en bøde på dette grundlag.

Det er imidlertid anerkendt – som almindelige fællesskabsretlige principper, som de grundlæggende rettigheder er en del af, og i lyset af hvilke alle fællesskabsretlige bestemmelser skal fortolkes – at en virksomhed har ret til ikke at blive tvunget af Kommissionen inden for rammerne af artikel 11 i forordning nr. 17 til at indrømme sin deltagelse i en overtrædelse. Beskyttelsen af denne ret indebærer, såfremt der fremsættes indsigelse mod rækkevidden af et spørgsmål, at det efterprøves, om et svar fra adressaten faktisk svarer til en indrømmelse af overtrædelsen, således at retten til kontradiktion påvirkes.

Når Kommissionen baserer sin frie bedømmelse af det foreliggende bevismateriale på en erklæring afgivet som led i anden procedure end den, der er indledt for den selv, og når denne erklæring kan indeholde oplysninger, som den pågældende virksomhed kunne have nægtet at give Kommissionen, hvis den havde stillet den spørgsmål om samme emne, skal Kommissionen sikre den pågældende virksomhed procesgarantier svarende til dem, som er tillagt den virksomhed, som den har stillet spørgsmål.

Procesgarantierne indebærer i en sådan sammenhæng, at Kommissionen af egen drift skal undersøge, om der umiddelbart er tvivl om, hvorvidt de berørte parters procesrettigheder er overholdt i den sag, under hvilken de har afgivet erklæringerne. Er der ingen alvorlige tvivl, må de berørte parters procesrettigheder anses for tilstrækkeligt sikret, hvis Kommissionen i klagepunktsmeddelelsen klart anfører, at den vil støtte sig på de pågældende erklæringer, og eventuelt medsender de pågældende dokumenter som bilag til klagepunktsmeddelelsen. På denne måde giver Kommissionen de berørte parter mulighed for at tage stilling til ikke alene erklæringernes indhold, men også til eventuelle uregelmæssigheder eller særlige omstændigheder i forbindelse med afgivelsen af erklæringerne eller fremlæggelsen af erklæringerne for Kommissionen.

(jf. præmis 261-265)

11. Når en overtrædelse af konkurrencereglerne er begået af flere virksomheder, bør der ved fastsættelsen af bødernes størrelse foretages en undersøgelse af hver enkelt af virksomhedernes forholdsmæssige andel heri, hvilket især indebærer, at der skal føres bevis for deres respektive rolle i overtrædelsen i den periode, de deltog heri.

Det fremgår heraf, at der ved fastsættelsen af bødens størrelse skal tages hensyn til, om en eller flere virksomheder kan anses for »hovedmænd« i kartellet, idet hovedmændene må bære et særligt ansvar i forhold til de øvrige virksomheder.

(jf. præmis 296 og 297)

12. Ved udmålingen af størrelsen af den bøde, som er pålagt for overtrædelse af konkurrencereglerne, har Kommissionen et vist skøn. At Kommissionen under henvisning til skærpende omstændigheder har forhøjet bøderne med en bestemt sats, forhindrer den ikke i inden for de grænser, der er fastlagt ved forordning nr. 17 og i retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel, stk. 5, i EKSF-traktaten, at forhøje satsen, hvis det er nødvendigt for at sikre gennemførelsen af Fællesskabets konkurrencepolitik.

(jf. præmis 312)

13. Kommissionen skal, når den anvender artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 på det foreliggende tilfælde, dvs. når den pålægger bøder for tilsidesættelse af Fællesskabets konkurrenceregler, overholde de almindelige retsprincipper, herunder ligebehandlingsprincippet, som fortolket af Fællesskabets retsinstanser. En virksomhed kan imidlertid kun anfægte størrelsen af den bøde, som den er blevet pålagt, under påberåbelse af, at der foreligger tilsidesættelse af nævnte princip, hvis den godtgør, at oplysningerne om de faktiske omstændigheder i de sager vedrørende beslutninger, som den henviser til, såsom hvilke markeder, hvilke produkter, hvilket land, hvilke virksomheder og hvilke relevante perioder der er tale om, er sammenlignelige med oplysningerne i det foreliggende tilfælde.

(jf. præmis 315 og 316)

14. Når Kommissionen vurderer grovheden af en overtrædelse af konkurrencereglerne med henblik på at fastsætte bødens størrelse, skal den ikke blot tage hensyn til særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde, men også til den sammenhæng, overtrædelsen indgår i, og påse, at den trufne forholdsregel er af tilstrækkelig afskrækkende karakter. Kun hvis disse aspekter indgår i vurderingen, kan det nemlig sikres, at Kommissionens indsats for at forhindre konkurrencefordrejninger på det fælles marked bliver effektiv.

Betragter man alene ordlyden af bestemmelsen i punkt 3, tredje led, i retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, kan man få den opfattelse, at hvis blot en virksomhed bringer overtrædelsen til ophør straks efter Kommissionens første indgreb, er der i alle tilfælde tale om en formildende omstændighed. En sådan fortolkning af bestemmelsen vil dog svække den effektive virkning af de bestemmelser, der skal sikre opretholdelsen af en effektiv konkurrence, idet den vil svække såvel den sanktion, der kan iværksættes, når artikel 81 EF tilsidesættes, som sanktionens afskrækkende virkning.

I modsætning til andre formildende omstændigheder er denne omstændighed nemlig først og fremmest udløst af eksterne faktorer, nemlig Kommissionens indgreb, og kan ikke tilskrives et subjektivt ønske hos virksomheden eller sagens faktiske omstændigheder. En overtrædelses ophør alene som følge af et kommissionsindgreb kan således ikke sidestilles med en forholdsregel, som virksomheden træffer på eget initiativ, men er blot en hensigtsmæssig og normal reaktion på indgrebet. Desuden markerer et sådant ophør blot, at virksomheden lovliggør sin situation, og bidrager ikke til at gøre Kommissionens undersøgelser mere effektive. Endelig kan denne omstændighed ikke påstås at være formildende, blot fordi den indebærer en tilskyndelse til at bringe overtrædelsen til ophør. At en fortsættelse af en overtrædelse efter Kommissionens første indgriben anses for en skærpende omstændighed, kan i sig selv – med rette – betragtes som en tilskyndelse til at bringe overtrædelsen til ophør, en tilskyndelse, som imidlertid hverken svækker sanktionen eller sanktionens afskrækkende virkning.

Hvis det anerkendes som en formildende omstændighed, at en overtrædelse bringes til ophør straks efter Kommissionens første indgriben, vil det således på urimelig vis svække den effektive virkning af artikel 81, stk. 1, EF, idet såvel sanktionen som sanktionens afskrækkende virkning vil blive formindsket. Derfor kan Kommissionen ikke pålægge sig selv en pligt til at anse den blotte omstændighed, at overtrædelsen er bragt til ophør straks efter dens første indgriben, for en formildende omstændighed. Følgelig er det nødvendigt at fortolke bestemmelsen i retningslinjernes punkt 3, tredje led, indskrænkende, således at den effektive virkning af artikel 81, stk. 1, EF ikke bringes i fare, og således, at kun de særlige omstændigheder i den konkrete sag, hvor overtrædelsen bliver bragt til ophør straks efter Kommissionens første indgriben, kan begrunde, at overtrædelsens ophør betragtes som formildende omstændighed.

Hvad angår en særlig grov overtrædelse, der har til formål at fastsætte priser og fordele markeder, begået forsætligt af de berørte virksomheder, kan det ikke betragtes som en formildende omstændighed, at den er bragt til ophør som følge af Kommissionens indgriben.

(jf. præmis 334-338, 340 og 341)

15. Det er ganske vist vigtigt, at en virksomhed træffer foranstaltninger for at undgå, at dens medarbejdere i fremtiden begår nye overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler, men dette ændrer ikke ved eksistensen af den begåede overtrædelse. Kommissionen er derfor ikke forpligtet til at anvende et sådant forhold som formildende omstændighed, især ikke, når overtrædelsen udgør en åbenbar tilsidesættelse af artikel 81, stk. 1, EF.

(jf. præmis 359)

16. For at undgå konflikt med ligebehandlingsprincippet, skal meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager fortolkes således, at Kommissionen med hensyn til bødenedsættelser skal behandle virksomheder, som på samme trin af den administrative procedure og under lignende omstændigheder har forsynet Kommissionen med sammenlignelige oplysninger vedrørende de forhold, som de kritiseres for, på samme måde. Den omstændighed, at en af disse virksomheder var den første til at anerkende de forhold, som de blev kritiseret for, ved at besvare de spørgsmål, som Kommissionen har stillet på samme trin af den administrative procedure, kan ikke udgøre en saglig grund for at behandle virksomheden forskelligt.

Dette gælder dog ikke for så vidt angår samarbejde fra virksomheder, der ikke falder ind under anvendelsesområdet for afsnit B og C i samarbejdsmeddelelsen.

I modsætning til disse afsnit bestemmer afsnit D ikke, at de berørte virksomheder skal behandles forskelligt afhængig af, i hvilken rækkefølge de samarbejder med Kommissionen.

(jf. præmis 400, 401 og 403)

17. Klagepunktsmeddelelsen skal være formuleret i vendinger, der, selv om de er kortfattede, er tilstrækkelig klare til, at parterne reelt kan forstå, hvilken adfærd Kommissionen lægger dem til last. Kun såfremt dette er tilfældet, har klagepunktsmeddelelsen opfyldt sin rolle i henhold til fællesskabsforordningerne, nemlig at give virksomhederne og sammenslutningerne af virksomheder alle de oplysninger, der er nødvendige, for at de kan forsvare sig effektivt, før Kommissionen vedtager en endelig beslutning.

(jf. præmis 416)

18. Når Kommissionen i klagepunktsmeddelelsen udtrykkeligt anfører, at den vil undersøge, om der burde pålægges de berørte parter bøder, og ligeledes anfører de væsentlige faktiske og retlige momenter, som kunne medføre bødepålæg, herunder den formodede overtrædelses grovhed og varighed samt spørgsmålet om, hvorvidt den var begået »forsætligt eller uagtsomt«, har den opfyldt sin forpligtelse til at respektere virksomhedernes ret til kontradiktion, idet den har givet virksomhederne tilstrækkelige oplysninger til, at de kan tage til genmæle ikke blot for så vidt angår konstateringen af, at der forelå en overtrædelse, men også for så vidt angår bødepålægget.

Det er således gennem adgangen til at udtale sig om overtrædelsens varighed, grovhed og spørgsmålet om, hvorvidt dens konkurrencebegrænsende virkninger kunne forudses, at de berørte virksomheder er sikret ret til kontradiktion over for Kommissionen for så vidt angår bødeudmålingen. Denne konklusion støttes af, at Kommissionen ved at offentliggøre retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten har givet eventuelle interesserede parter detaljerede oplysninger om, hvorledes en eventuel bøde beregnes, og hvorledes disse kriterier vil blive anvendt. Denne konklusion berøres ikke af, at retningslinjerne ikke udtrykkeligt nævner nogen multiplikationskoefficient, idet det fremgår af retningslinjerne, at det er nødvendigt at tage hensyn til de overtrædende virksomheders faktiske økonomiske muligheder for at påføre andre økonomiske beslutningstagere alvorlig skade og at fastsætte bødens størrelse på et niveau, der har en tilstrækkelig afskrækkende virkning.

(jf. præmis 434 og 435)

19. Når gennemgangen af anbringender fremført af en virksomhed mod lovligheden af en kommissionsbeslutning, hvorved den pålægges en bøde for tilsidesættelse af Fællesskabets konkurrenceregler, har frembragt en ulovlighed, skal Retten undersøge, om den under udøvelsen af sin fulde prøvelsesret bør omgøre den anfægtede beslutning.

(jf. præmis 443)

RETTENS DOM (Tredje Afdeling)

27. september 2006 ( )

»Konkurrence – aftaler – citronsyre – artikel 81 EF – bøde – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – retningslinjer for beregningen af bøder – samarbejdsmeddelelse – retssikkerhedsprincippet og princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft – proportionalitetsprincippet – ligebehandling – begrundelsespligt – retten til kontradiktion«

I sag T-59/02,

Archer Daniels Midland Co., Decatur, Illinois (De Forenede Stater), ved avocat C.O. Lenz og solicitors L. Martin Alegi, M. Garcia og E. Batchelor,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Oliver, som befuldmægtiget,

sagsøgt,

angående principalt en påstand om annullation af artikel 1 i Kommissionens beslutning 2002/742/EF af 5. december 2001 om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/E-1/36.604 – Citronsyre) (EFT 2002 L 239, s. 18), for så vidt som det heri fastslås, at sagsøgeren har tilsidesat artikel 81 EF og EØS-aftalens artikel 53 ved at indgå aftale om at begrænse kapaciteten på det pågældende marked og deltage i udpegelsen af en producent, der skulle føre an i prisforhøjelserne på hvert nationalt segment af dette marked, en påstand om annullation af samme beslutnings artikel 3, for så vidt som den vedrører sagsøgeren, og subsidiært en påstand om nedsættelse af den bøde, der er pålagt sagsøgeren,

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS

RET I FØRSTE INSTANS (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J. Azizi, og dommerne M. Jaeger og F. Dehousse,

justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Plingers,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. juni 2004,

afsagt følgende

Dom

Tvistens baggrund

1 Sagsøgeren, Archer Daniels Midland Co. (herefter »ADM«), er moderselskab for en koncern, der beskæftiger sig med forarbejdning af korn og oliefrø. Selskabet har siden 1991 været aktivt på citronsyremarkedet.

2 Citronsyre er det mest anvendte forsurings- og konserveringsmiddel i verden. Der findes forskellige typer citronsyre, der tjener forskellige formål. Citronsyre anvendes bl.a. i fødevarer og drikkevarer, i vaske- og rensemidler til husholdninger, lægemidler og kosmetik samt i forskellige industrielle processer.

3 I 1995 blev der på verdensplan i alt solgt citronsyre for ca. 894,72 mio. EUR, mens det samlede salg i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) nåede op på ca. 323,69 mio. EUR. I 1996 var ca. 60% af verdensmarkedet for citronsyre i hænderne på de fem adressater for den beslutning, der er genstand for den foreliggende sag, nemlig ud over ADM: Jungbunzlauer AG (herefter »JBL«), F. Hoffmann-La Roche AG (herefter »HLR«), Haarmann & Reimer Corp. (herefter »H & R«), der hører til Bayer AG-koncernen (herefter »Bayer«), og Cerestar Bioproducts BV (herefter »Cerestar«), herefter under ét »de berørte parter«.

4 I august 1995 underrettede USA’s Justitsministerium Kommissionen om, at der var iværksat en undersøgelse af citronsyremarkedet. I tidsrummet mellem oktober 1996 og juni 1998 erkendte alle berørte parter, herunder ADM, at de havde deltaget i et kartel. Efter at have indgået aftaler med USA’s Justitsministerium blev virksomhederne pålagt bøder af de amerikanske myndigheder. Endvidere blev nogle af de tiltalte pålagt personlige bøder. Sagen blev også efterforsket i Canada, hvor flere af virksomhederne, herunder ADM, blev pålagt bøder.

5 Den 6. august 1997 sendte Kommissionen begæringer om oplysninger i henhold til artikel 11 i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens [artikel 81 og 82] (EFT 1959-1962, s. 81), til de fire største citronsyreproducenter i Fællesskabet. Endvidere sendte Kommissionen i januar 1998 begæringer om oplysninger til de største forbrugere af citronsyre i Fællesskabet. I juni og juli 1998 blev yderligere begæringer om oplysninger sendt til de største citronsyreproducenter i Fællesskabet.

6 Efter modtagelsen af den første begæring om oplysninger, der var sendt til Cerestar i juli 1998, henvendte Cerestar sig til Kommissionen og erklærede på et møde den 29. oktober 1998, at selskabet ønskede at samarbejde med Kommissionen efter retningslinjerne i Kommissionens meddelelse af 18. juli 1996 om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT C 207, s. 4, herefter »samarbejdsmeddelelsen«). Ved samme lejlighed gav Cerestar en mundtlig redegørelse for de kartelaktiviteter, selskabet havde været involveret i. Den 25. marts 1999 sendte selskabet Kommissionen en skriftlig udtalelse med en bekræftelse af den mundtlige redegørelse.

7 Ved skrivelse af 28. juli 1998 sendte Kommissionen en ny begæring om oplysninger til JBL, som besvarede skrivelsen ved skrivelse af 28. september 1998.

8 På et møde den 11. december 1998 erklærede ADM sig villig til at samarbejde med Kommissionen og redegjorde mundtligt for de konkurrencebegrænsende aktiviteter, virksomheden havde deltaget i. ADM bekræftede sin mundtlige redegørelse ved skrivelse af 15. januar 1999.

9 Den 3. marts 1999 sendte Kommissionen yderligere begæringer om oplysninger til HLR, JBL og Cerestar.

10 Den 28. april, 21. maj og 28. juli 1999 afgav henholdsvis Bayer (på H & R’s vegne), JBL og HLR udtalelser i henhold til samarbejdsmeddelelsen.

11 Den 29. marts 2000 sendte Kommissionen en klagepunktsmeddelelse, der var baseret på de modtagne oplysninger, til ADM og de øvrige berørte parter, som ifølge Kommissionen havde tilsidesat artikel 81, stk. 1, EF og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1 (herefter »EØS-aftalen«). ADM og de øvrige berørte parter afgav skriftlige bemærkninger som svar på Kommissionens klagepunkter. Ingen af parterne anmodede om mundtlig høring eller bestred rigtigheden af de faktiske omstændigheder, således som disse var beskrevet i klagepunktsmeddelelsen.

12 Den 27. juli 2001 sendte Kommissionen yderligere begæringer om oplysninger til ADM og de øvrige berørte parter.

13 Den 5. december 2001 vedtog Kommissionen beslutning K(2001) 3923 endelig udg. om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/E-1/36.604 – Citronsyre) (herefter »beslutningen«). Beslutningen blev meddelt ADM ved skrivelse af 17. december 2001.

14 Beslutningen indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

»Artikel 1

[ADM], [Cerestar], [H & R], [HLR] og [JBL] har overtrådt traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, ved at deltage i en vedvarende aftale og/eller samordnet praksis i citronsyresektoren.

Overtrædelsens varighed var som følger:

– med hensyn til [ADM], [H & R], [HLR] og [JBL]: fra marts 1991 til maj 1995

– med hensyn til [Cerestar]: fra maj 1992 til maj 1995

[…]

Artikel 3

Følgende bøder pålægges herved for den i artikel 1 omhandlede overtrædelse:

a) [ADM]: 39,69 mio. EUR

b) [Cerestar]: 170 000 EUR

c) [HLR]: 63,5 mio. EUR

d) [H & R]: 14,22 mio. EUR

e) [JBL]: 17,64 mio. EUR.«

15 Det fremgår af betragtning 80-84 til beslutningen, at formålene med kartellet efter Kommissionens opfattelse var tildeling af særlige salgskvoter til hvert medlem og overholdelse af disse kvoter, fastsættelse af mål- og/eller tærskelpriser, afskaffelse af rabatter og udveksling af specifikke kundeoplysninger.

16 Ved beregningen af bøderne har Kommissionen i beslutningen anvendt metodikken i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten (EFT 1998 C 9, s. 3, herefter »retningslinjerne«) og samarbejdsmeddelelsen.

17 Kommissionen har først fastsat grundbeløbet på grundlag af overtrædelsens grovhed og varighed.

18 Med hensyn til overtrædelsens grovhed har Kommissionen først anført, at de berørte parter efter dens opfattelse har begået en meget grov overtrædelse i betragtning af deres adfærds beskaffenhed, dens faktiske følger for citronsyremarkedet i EØS og omfanget af det relevante geografiske marked (betragtning 230 til beslutningen).

19 Kommissionen har derefter fundet det nødvendigt at tage hensyn til overtrædernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen og fastsætte bøden på et niveau, der sikrer en tilstrækkelig afskrækkende virkning. Derfor har Kommissionen på grundlag af de berørte parters globale omsætning af citronsyre i kartellets sidste år, nemlig 1995, opdelt parterne i tre grupper. Første gruppe omfatter H & R med en global markedsandel på 22%. Anden gruppe omfatter ADM og JBL med markedsandele på [fortroligt] ( ) samt HLR med en markedsandel på 9%, mens tredje gruppe omfatter Cerestar med en markedsandel på 2,5%. Med udgangspunkt i disse tal har Kommissionen fastsat grundbeløbet for bøderne til 35 mio. EUR for virksomheden i første kategori, 21 mio. EUR for virksomhederne i anden kategori og 3,5 mio. EUR for virksomheden i tredje kategori (betragtning 239 til beslutningen).

20 Endelig har Kommissionen for at sikre den nødvendige afskrækkende virkning forhøjet grundbeløbet. Under hensyntagen til de berørte parters størrelse og globale ressourcer – udtrykt i samlet global omsætning – har Kommissionen derfor ganget grundbeløbet for ADM og HLR op med en faktor 2 og grundbeløbet for H & R med en faktor 2,5 (betragtning 50 og 246 til beslutningen).

21 For at tage hensyn til varigheden af hver enkelt virksomheds overtrædelse er det således beregnede grundbeløb blevet forhøjet med 10% pr. år, dvs. med 40% for ADM, H & R, HLR og JBL og 30% for Cerestar (betragtning 249 og 250 til beslutningen).

22 Kommissionen har således fastsat grundbeløbet for bøderne til 58,8 mio. EUR for ADM. For Cerestar, HLR, H & R og JBL er grundbeløbet for bøderne fastsat til henholdsvis 4,55, 58,8, 122,5 og 29,4 mio. EUR (betragtning 254 til beslutningen).

23 Kommissionen har for det andet taget hensyn til de skærpende omstændigheder og forhøjet grundbeløbet for bøderne for ADM og HLR med 35% med den begrundelse, at disse virksomheder var de to ledere af kartellet (betragtning 273 til beslutningen).

24 Kommissionen har for det tredje behandlet og forkastet nogle af virksomhedernes argumenter for, at der også forelå formildende omstændigheder (betragtning 274-291 til beslutningen).

25 Kommissionen har for det fjerde i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 reguleret de beregnede bødebeløb for Cerestar og H & R, således at de ikke overstiger grænsen på 10% af de berørte parters globale omsætning (betragtning 293 til beslutningen).

26 Kommissionen har for det femte under henvisning til afsnit B i samarbejdsmeddelelsen indrømmet Cerestar en »meget betydelig bødenedsættelse« (nemlig 90%) i forhold til den bøde, virksomheden ville være blevet pålagt, hvis den ikke havde samarbejdet. I medfør af meddelelsens afsnit D har Kommissionen indrømmet ADM, JBL, H & R og HLR en »væsentlig bødenedsættelse« på henholdsvis 50%, 40%, 30% og 20% (betragtning 326).

Retsforhandlinger og parternes påstande

27 ADM har ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. februar 2002 anlagt den foreliggende sag.

28 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 28. februar 2002 har ADM anmodet om fortrolig behandling af visse oplysninger i ADM’s indlæg og i visse bilag.

29 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har i henhold til artikel 64 i Rettens procesreglement, som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, skriftligt stillet parterne spørgsmål. Spørgsmålene blev besvaret fristmæssigt.

30 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 9. juni 2004.

31 ADM har nedlagt følgende påstande:

– Beslutningens artikel 1 annulleres, for så vidt som det heri fastslås, at ADM har tilsidesat artikel 81 EF og EØS-aftalens artikel 53 ved at indgå aftale om at begrænse kapaciteten på det pågældende marked og deltage i udpegelsen af en producent, der skulle føre an i prisforhøjelserne på hvert nationalt segment af det pågældende marked.

– Beslutningens artikel 3 annulleres, for så vidt som den vedrører ADM.

– Subsidiært nedsættes bødebeløbet.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

32 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Frifindelse.

– ADM tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Retlige bemærkninger

I – Om anvendeligheden af retningslinjerne

A – Parternes argumenter

33 ADM har på den ene side gjort gældende, at den metode for beregning af bøder, som er fastlagt i retningslinjerne, afviger radikalt fra Kommissionens tidligere praksis på området, der – som den havde erkendt i beslutningen (betragtning 253) – bestod i at fastsætte bøden i henhold til en grundsats, der repræsenterede en vis procentdel af salget på det relevante fællesskabsmarked. I modsætning hertil indførte retningslinjerne imidlertid en fast bødesats, f.eks. 20 mio. EUR, i tilfælde af meget grove overtrædelser, uafhængigt af salgsmængden for den omhandlede vare.

34 Ifølge ADM har Kommissionen i den for den foreliggende sag relevante periode (1991-1995) i henhold til denne faste praksis pålagt virksomheder bøder, der som hovedregel har ligget på mellem 2,5 og 9% af omsætningen for det pågældende produkt på Fællesskabets marked. Følges derimod den nye politik, som retningslinjerne indfører, vil bøderne blive mellem 10 og 34 gange større end de bøder, som den tidligere praksis ville have medført.

35 ADM har erkendt, at Kommissionen kan udøve et skøn og forhøje bøderne, når der af konkurrencepolitiske grunde kræves større bøder for at sikre den afskrækkende virkning. Ved at pålægge virksomheden en bøde, der er mellem 10 og 34 gange større end den, den tidligere praksis ville have ført til, har Kommissionen imidlertid efter ADM’s opfattelse klart overskredet grænserne for dette skøn. I modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, bekræftes dette efter ADM’s opfattelse af Rettens dom af 20. marts 2002, Løgstør Rør mod Kommissionen (sag T-16/99, Sml. II, s. 1633, præmis 237). I denne dom gjorde Retten nemlig Kommissionens mulighed for at forhøje bødeniveauet inden for de i forordning nr. 17 angivne rammer betinget af, at dette var nødvendigt for at gennemføre Fællesskabets konkurrencepolitik. Kommissionen har imidlertid ifølge ADM hverken i beslutningen eller i sine indlæg ved beviser eller på anden måde godtgjort, at det for at gennemføre konkurrencepolitikken var nødvendigt at pålægge bøder, der er mellem 10 og 34 gange større, end de ville have været efter de tidligere regler. Desuden har Kommissionen såvel i ovennævnte sag som i alle andre kartelsager om fjernvarmerør bortset fra ABB-sagen (Rettens dom af 20.3.2002, sag T-31/99, ABB Asea Brown Boveri mod Kommissionen, Sml. II, s. 1881) pålagt virksomhederne bøder på et niveau svarende til niveauet efter den tidligere praksis. Ifølge ADM er virksomhederne i dette kartel kun blevet pålagt bøder svarende til mellem 3 og 14% af det pågældende salg, og selv ABB er kun blevet pålagt en bøde svarende til 44% af den berørte omsætning.

36 ADM finder, at de vilkår, virksomheder arbejder under, skal være forudsigelige. Ifølge retningslinjerne (første afsnit) skal Kommissionen ved bødefastsættelsen følge en sammenhængende og ikke-diskriminerende politik. Hvis hensynet til retssikkerheden ikke tilgodeses ved bødefastsættelsen, mister en bøde en del af sin afskrækkende virkning. Skal en bøde virke afskrækkende i de enkelte konkrete tilfælde, må virksomhederne nødvendigvis på forhånd være klar over, hvilke sanktioner de udsætter sig for. Generelle amnestier og bødenedsættelser mister deres effektivitet, hvis virksomhederne ikke kender sanktionerne for manglende samarbejde. Det vil også være urimeligt ikke på forhånd at give virksomhederne klar besked om størrelsen af de bøder, der kan pålægges dem, hvis de overtræder konkurrencereglerne, idet efterforskningen af sådanne overtrædelser som bekendt tager lang tid. ADM finder derfor, at retssikkerhedsprincippet tilsiger, at virksomhederne med en tilstrækkelig grad af sikkerhed skal kunne forudse, hvorledes Kommissionen vil beregne bøderne i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17.

37 ADM har tilføjet, at det fremgår af US Sentencing Guidelines (Section 1B1.11(b)(1), herefter »de amerikanske retningslinjer«) og en afgørelse fra en Federal Court of Appeal (United States v. Kimler, 167 F. 3d 889 (5th Circ. 1999)), at det ifølge den amerikanske forfatnings »ex post facto«-bestemmelse er forbudt at indføre nye retningslinjer for bødeudmåling med tilbagevirkende kraft, såfremt de nye retningslinjer vil føre til en højere bøde end den, der var gældende på tidspunktet for overtrædelsen.

38 Derfor finder ADM, at anvendelsen med tilbagevirkende kraft af den nye politik, der følger af retningslinjerne, på en overtrædelse, der som i det foreliggende tilfælde fandt sted før retningslinjernes offentliggørelse, en politik, der indebærer, at ADM pålægges en så meget større bøde end den, virksomheden ville have fået efter den tidligere praksis, selv om det ikke er nødvendigt for at sikre overholdelsen af konkurrencepolitikken, er i strid med retssikkerhedsprincippet og derfor ulovlig.

39 ADM har på den anden side gjort gældende, at anvendelsen af retningslinjerne er i strid med ligebehandlingsprincippet. Virksomheder, der har overtrådt konkurrencebestemmelserne, forskelsbehandles nemlig, idet det ikke længere er datoen for overtrædelsen, der bestemmer bødestørrelsen, men datoen for vedtagelsen af Kommissionen beslutning, som fastsættes vilkårligt af Kommissionen. Som eksempel har ADM påpeget, at de virksomheder, der er adressater for Kommissionens beslutning 97/624/EF af 14. maj 1997 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel [82] (IV/34.621, 35.059/F-3 – Irish Sugar plc) (EFT L 258, s. 1) og Kommissionens beslutning 94/210/EF af 29. marts 1994 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel [81] og [82] (IV/33.941 – HOV-SVZ/MCN) (EFT L 104, s. 34), kun er blevet pålagt bøder svarende til henholdsvis 6,8 og 5% af salgene på det relevante marked, selv om deres overtrædelser fandt sted samtidig med citronsyrekartellets overtrædelser.

40 Kommissionen har påstået anbringenderne forkastet.

B – Rettens bemærkninger

41 Det bemærkes for det første, at princippet om, at straffelove ikke kan have tilbagevirkende kraft, der er fastslået i artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder som en grundrettighed, er et almindeligt fællesskabsretligt princip, der skal overholdes, når der pålægges bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne, og at det følger af dette princip, at de pålagte sanktioner skal svare til dem, der var foreskrevet på det tidspunkt, da overtrædelsen blev begået (Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425, præmis 202, samt Rettens dom af 20.3.2002, sag T-23/99, LR af 1998 mod Kommissionen, Sml. II, s. 1705, præmis 218-221, og af 9.7.2003, sag T-224/00, Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, Sml. II, s. 2597, præmis 39).

42 Retten finder endvidere, at vedtagelsen af retningslinjer, der kan ændre Kommissionens almindelige bødepolitik på konkurrenceområdet, i princippet kan være i strid med forbuddet mod lovgivning med tilbagevirkende kraft.

43 Dels kan retningslinjerne have retsvirkninger, ikke fordi retningslinjerne i sig selv anses for retsregler, men fordi Kommissionen har vedtaget og offentliggjort dem. Ved at vedtage og offentliggøre retningslinjerne har Kommissionen pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn, og den kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dommen i sagen Dansk Rørindustri mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 209-212).

44 Dels er retningslinjerne som et konkurrencepolitisk instrument omfattet af forbuddet mod lovgivning med tilbagevirkende kraft på samme måde som domstoles nyfortolkning af en lovbestemmelse, der fastslår, hvad der udgør en overtrædelse, jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis angående artikel 7, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.11.1995 i sag S.W. og C.R. mod Det Forenede Kongerige, serie A nr. 335-B og 335-C, præmis 34-36 og 32-34, af 15.11.1996, Cantoni mod Frankrig, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, præmis 29-32, og af 22.6.2000, Coëme m.fl. mod Belgien, Recueil des arrêts et décisions 2000-VII, præmis 145), hvorefter menneskerettighedskonventionens artikel 7, stk. 1, er til hinder for anvendelsen med tilbagevirkende kraft af en nyfortolkning af en lovbestemmelse, der fastslår, hvad der udgør en overtrædelse. Ifølge den samme retspraksis vil dette navnlig være tilfældet, hvis der er tale om en fortolkning i retspraksis, hvis resultat ikke med rimelighed kunne forudses på det tidspunkt, da overtrædelsen blev begået, især når henses til den på dette tidspunkt gældende fortolkning i retspraksis af den pågældende lovbestemmelse. Det fremgår imidlertid af samme retspraksis, at rækkevidden af begrebet om, hvad der kunne forudses, i vidt omfang afhænger af indholdet af den relevante bestemmelse, det område, den omfatter, samt antallet af dens adressater og disses karakter. Loven kan være forudsigelig, uanset at den berørte part finder det nødvendigt at søge faglig bistand med henblik på i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne vurdere de følger, en bestemt handling vil kunne have. Dette gælder i henhold til dommen i sagen Cantoni mod Frankrig (præmis 35) særligt for erhvervsdrivende, der er vant til at måtte udvise stor forsigtighed ved udøvelsen af deres erhverv. Det kan derfor af disse forventes, at de udviser særlig omhu ved vurderingen af de risici, som erhvervet indebærer (dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 215-223).

45 Under disse omstændigheder bør det undersøges, om den ændring, der følger af vedtagelsen af retningslinjerne, med rimelighed kunne forudses på tidspunktet for de pågældende overtrædelser.

46 Det må herom fastslås, at den væsentligste fornyelse i retningslinjerne består i, at der som udgangspunkt for beregningen fastlægges et grundbeløb inden for nogle rammebeløb, der er fastsat herfor i de nævnte retningslinjer, og disse rammebeløb afspejler overtrædelsernes forskellige grader af grovhed, men de har som sådan ingen forbindelse med den relevante omsætning. Denne metode hviler således hovedsageligt på et – ganske vist relativt og fleksibelt – system med taksering af bøderne (dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 225).

47 Som allerede nævnt kan den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, ikke fratage den muligheden for at forhøje dette niveau inden for de i forordning nr. 17 angivne rammer, hvis det er nødvendigt for at gennemføre Fællesskabets konkurrencepolitik, idet en effektiv gennemførelse af Fællesskabets konkurrenceregler tværtimod kræver, at Kommissionen til enhver tid kan tilpasse bødeniveauet efter konkurrencepolitikkens krav (jf. i denne retning dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 227, Domstolens dom af 7.6.1983, forenede sager 100/80-­103/80, Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1825, præmis 109, og af 2.10.2003, sag C-196/99 P, Aristrain mod Kommissionen, Sml. I, s. 11005, præmis 81, samt Rettens dom af 10.3.1992, sag T-12/89, Solvay mod Kommissionen, Sml. II, s. 907, præmis 309, og af 14.5.1998, sag T-304/94, Europa Carton mod Kommissionen, Sml. II, s. 869, præmis 89, dommen i sagen Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 56).

48 Det følger heraf, at virksomheder, der er parter i en administrativ procedure, som kan give anledning til en bøde, hverken kan have en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke vil overskride det hidtil anvendte bødeniveau, eller en forventning med hensyn til en metode for bødeberegningen (dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 228).

49 Sådanne virksomheder bør følgelig tage i betragtning, at Kommissionen til enhver tid kan beslutte at forhøje størrelsen af bødebeløbene i forhold det tidligere anvendte niveau. Det anførte gælder ikke kun, når Kommissionen gennemfører en forhøjelse af bødebeløbene i forbindelse med fastsættelsen af bøderne i individuelle beslutninger, men også, hvis denne forhøjelse gennemføres ved, at der i konkrete tilfælde anvendes vejledende regler, der har generel rækkevidde, som f.eks. retningslinjerne (dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 229 og 230).

50 Det er således med urette, at ADM i det væsentlige har gjort gældende, at Kommissionens forhøjelse af bødebeløbene i denne kartelsag står i åbenbart misforhold til det tilstræbte mål, nemlig at gennemføre konkurrencepolitikken.

51 Selv om ADM skulle have ret i, at anvendelsen af den nye politik vil føre til bøder, der er mellem 10 og 34 gange større end de bøder, der ville være pålagt efter den tidligere praksis, vil dette heller ikke være i strid med princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft. I betragtning af bl.a. den ovenfor i præmis 44 nævnte retspraksis burde det ikke komme som en overraskelse for ADM, at Kommissionen på et tidspunkt beslutter at ændre det generelle bødeniveau i forbindelse med en ændring af konkurrencepolitikken. ADM burde således på tidspunktet for de pågældende overtrædelser have kunnet forudse en sådan forhøjelse, skulle den findes godtgjort.

52 Hvad endelig angår ADM’s påstand om, at bøderne kun kan have afskrækkende virkning, hvis virksomhederne på forhånd kender niveauet for de bøder, de udsætter sig for, hvis de overtræder Fællesskabets konkurrenceregler, skal blot bemærkes, at bødernes afskrækkende virkning på ingen måde forudsætter, at virksomhederne på forhånd kender den nøjagtige størrelse af den bøde, de kan forvente, hvis de udviser en given konkurrencebegrænsende adfærd.

53 Hvad angår den af ADM påståede tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet bemærker Retten, at det allerede tidligere er fastslået, at den omstændighed, at der er blevet anvendt den i retningslinjerne fastsatte metode til beregning af bødebeløbet for ADM, ikke kan udgøre en forskelsbehandling i forhold til virksomheder, der har begået overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler i samme periode, men som på grund af det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev opdaget, eller på grund af særlige kendetegn ved forløbet af den administrative procedure vedrørende dem blev pålagt bøder på tidspunkter forud for retningslinjernes ikrafttræden (jf. i denne retning dommen i sagen Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 69-73, samt Rettens dom af 12.7.2001, forenede sager T-202/98, T-204/98 og T-207/98, Tate & Lyle m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2035, præmis 118 og 119).

54 Anbringendet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet bør derfor forkastes som ubegrundet.

II – Konsekvenser af de bøder, der allerede er blevet pålagt i andre lande

A – Parternes argumenter

55 ADM har gjort gældende, at Kommissionen, ved at have afvist at nedsætte den bøde, der er fastsat i beslutningen, med et beløb svarende til de bøder, som ADM allerede var blevet pålagt i De Forenede Stater og Canada, har tilsidesat princippet om forbud mod kumulation af sanktioner vedrørende samme overtrædelse. Det fremgår af Domstolens dom af 14. december 1972, Boehringer mod Kommissionen (sag 7/72, Sml. 1972, s. 323, org.ref.: Rec. s. 1281), at Kommissionen er forpligtet til at fradrage en sanktion pålagt af et tredjelands myndigheder, såfremt de forhold, der er gjort gældende mod virksomheden af henholdsvis Kommissionen og tredjelandets myndigheder, er identiske. I modsætning til de omstændigheder, som lå til grund for dommen i sagen Boehringer mod Kommissionen, er netop dette tilfældet i den foreliggende sag, idet det kartel, som de amerikanske og canadiske myndigheder forfulgte, med hensyn til formål, stedfæstelse og varighed var det samme som det, der blev forfulgt af Kommissionen, som endvidere støttede sig til de af de amerikanske myndigheder indsamlede beviser.

56 ADM har i denne sammenhæng anfægtet vurderingen i beslutningen, i henhold til hvilken de i De Forenede Stater og Canada pålagte bøder udelukkende skulle have taget hensyn til kartellets konkurrenceskadelige virkninger inden for deres jurisdiktioner (betragtning 333 til beslutningen). Det fremgår derimod af den i De Forenede Stater afsagte dom af 15. oktober 1996 mod ADM, at det domfældte kartel var verdensomspændende og hindrede handelen »i De Forenede Stater og andetsteds«. Den pålagte bøde var endvidere særlig stor på grund af overtrædelsens geografiske rækkevidde. For så vidt angår proceduren i Canada blev det ligeledes udtrykkeligt taget i betragtning, at det drejede sig om et verdensomspændende kartel.

57 Selv om det antages, at Kommissionens påstand er rigtig, er den omstændighed, at andre myndigheder alene har taget hensyn til en overtrædelses lokale virkninger, under alle omstændigheder uden betydning for anvendelsen af princippet om forbud mod kumulation af sanktioner. Ifølge dommen i sagen Boehringer mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, er identiteten mellem de påklagede forhold det eneste afgørende i denne forbindelse. Dette bekræftes af Kommissionens egen praksis, idet Kommissionen i en beslutning af 1983 trak den af de tyske myndigheder pålagte bøde fra bøden til virksomheder, der havde deltaget i et kartel, selv om Kommissionen kun tog stilling til de af kartellets aspekter, der var Tyskland uvedkommende (jf. Kommissionens beslutning 83/546/EØF af 17.10.1983 vedrørende en procedure i medfør af EØF-traktatens artikel [81] (IV/30.064 – Støbejerns- og stålvalser) (EFT L 317, s. 1)).

58 ADM har gjort gældende, at Kommissionen ved fastlæggelsen af bødens størrelse undlod at tage hensyn til den omstændighed, at virksomheden allerede i tredjelande var blevet pålagt bøder og erstatning i en størrelsesorden, der var tilstrækkelig til at afskrække virksomheden fra at begå nye overtrædelser af konkurrenceretten. ADM var således allerede blevet forfulgt tilstrækkeligt.

59 Ifølge ADM har Kommissionen endvidere ikke ret i, at de erstatninger, ADM har betalt i de i De Forenede Stater og Canada førte sager, var rent kompensatoriske. De forligsmæssige erstatninger var nemlig blevet fastsat under hensyntagen til de pågældende køberes krav om tredobbelte erstatninger (»triple damages«). Derfor var der tale om mere end en kompensation, således at erstatningerne også havde karakter af sanktion. Efter ADM’s opfattelse skulle Kommissionen have taget hensyn til sanktionselementet, jf. princippet om, at der for samme overtrædelse ikke kan pålægges to sanktioner.

60 Kommissionen har påstået anbringendet forkastet.

B – Rettens bemærkninger

61 Det bemærkes, at det efter princippet ne bis in idem er forbudt at straffe den samme person mere end en gang for samme ulovlige adfærd for at beskytte det samme retsgode. Anvendelsen af dette princip afhænger af, at tre betingelser er opfyldt, nemlig at de faktiske omstændigheder er identiske, at lovovertræderen er den samme person, og at den retsbeskyttede interesse er den samme (jf. i denne retning Domstolens dom af 7.1.2004, forenede sager C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 123, præmis 338).

62 Efter Fællesskabets retsinstansers praksis kan en virksomhed være genstand for to sideløbende procedurer til prøvelse af samme ulovlige adfærd og kan dermed blive pålagt to sanktioner, nemlig én iværksat af den pågældende medlemsstats kompetente myndighed og én af Fællesskabet, såfremt procedurerne tjener forskellige formål, og såfremt de overtrådte bestemmelser ikke er identiske (Domstolens dom af 13.2.1969, sag 14/68, Wilhelm m.fl., Sml. 1969, s. 1, org.ref.: Rec. s. 1, præmis 11, samt Rettens dom af 6.4.1995, sag T-141/89, Tréfileurope mod Kommissionen, Sml. II, s. 791, præmis 191, og af 6.4.1995, sag T-149/89, Sotralentz mod Kommissionen, Sml. II, s. 1127, præmis 29).

63 Princippet ne bis in idem kan så meget desto mindre finde anvendelse i den foreliggende sag, idet de af Kommissionen på den ene side og af de amerikanske og canadiske myndigheder på den anden side indledte procedurer og pålagte bøder åbenbart ikke forfulgte de samme formål. I det første tilfælde drejede det sig om at bevare en loyal konkurrence på Den Europæiske Unions område eller i EØS, mens det i det andet tilfælde drejede sig om beskyttelsen af det amerikanske eller canadiske marked (jf. i denne retning Rettens dom af 29.4.2004, forenede sager T-236/01, T-239/01, T-244/01, T-246/01, T-251/01 og T-252/01, Tokai Carbon m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1181, præmis 134 og den deri nævnte retspraksis). Betingelsen for at anvende princippet ne bis in idem, nemlig at de beskyttede retsgoder skal være identiske, er således ikke opfyldt.

64 Det er således med urette, at ADM i den foreliggende sag har påberåbt sig princippet ne bis in idem.

65 Denne konklusion anfægtes ikke af den af ADM påberåbte dom i sagen Boehringer mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor. I denne dom fastslog Domstolen ikke, at Kommissionen skulle fradrage en sanktion pålagt af en tredje stats myndigheder, hvis der var identitet mellem de forhold, henholdsvis Kommissionen og de pågældende myndigheder havde gjort gældende mod en virksomhed, men bemærkede blot, at dette spørgsmål skulle afgøres, når det opstod (dommen i sagen Boehringer mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 3).

66 Under alle omstændigheder konstaterer Retten, at selv om rimelighedsprincippet under særlige omstændigheder kan indebære, at Kommissionen skal tage hensyn til sanktioner pålagt af tredjelandes myndigheder, når sanktionerne også vedrører virksomheders adfærd på Fællesskabets område, har ADM ikke godtgjort, at dette er tilfældet i den foreliggende sag, og at de amerikanske og canadiske myndigheder har pålagt sanktioner, der rammer kartellets adfærd på Fællesskabets eller EØS’s område.

67 At det i aftalen med de amerikanske myndigheder hedder, at kartellet havde virkninger »i De Forenede Stater og andetsteds«, viser ikke i sig selv, at de amerikanske myndigheder tog hensyn til andre former for gennemførelse eller virkninger af kartellet end dem, der var indtruffet i dette land og navnlig i EØS (jf. i denne retning dommen i sagen Tokai Carbon m.fl. mod Kommissionen, præmis 63 ovenfor, præmis 143).

68 For så vidt angår påstanden om, at bødeniveauet var højt på grund af overtrædelsens geografiske rækkevidde, finder Retten heller ikke, at dette i sig selv viser, at myndighederne har taget hensyn til kartellets virkninger på EØS-markedet.

69 Med hensyn til aftalen med de canadiske myndigheder har ADM ikke fremlagt det mindste bevis for, at disse myndigheder ved fastsættelsen af bødebeløbet havde taget hensyn til andre former for gennemførelse eller virkninger af kartellet end dem, der var indtruffet i dette land, og navnlig i EØS. De canadiske myndigheders henvisning til kartellets verdensomspændende karakter er blot en understregning af kartellets store konsekvenser for hele det canadiske marked.

70 Hvad angår den afskrækkende virkning af de allerede pålagte bøder og erstatningerne, herunder de tredobbelte erstatninger, der ikke har kompenserende karakter, bemærker Retten, at Kommissionens kompetence til at pålægge de virksomheder bøder, som forsætligt eller uagtsomt overtræder artikel 81, stk. 1, EF eller artikel 82 EF, er et af de midler, som Kommissionen har fået tildelt, for at den kan udføre sin tilsynsopgave ifølge fællesskabsretten. Dette omfatter pligten til at forfølge en generel politik med henblik på at anvende de i traktaten fastsatte principper på konkurrenceområdet og til at påvirke virksomhedernes adfærd i denne retning (dommen i sagen Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 105).

71 Kommissionen har følgelig kompetence til at fastsætte bødernes størrelse således, at deres afskrækkende virkning forstærkes, når en bestemt form for overtrædelse på grund af den fortjeneste, som visse virksomheder kan opnå herved, stadig er forholdsvis hyppig, skønt ulovligheden heraf har været fastslået siden begyndelsen af Fællesskabets fælles konkurrencepolitik (dommen i sagen Musique Diffusion française m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 108).

72 ADM kan ikke med føje gøre gældende, at der ikke er nogen afskrækkende virkning i forhold til ADM, idet virksomheden allerede var blevet dømt for de samme faktiske forhold af tredjestaters domstole. Den af Kommissionen tilstræbte afskrækkende virkning gælder nemlig i forhold til virksomhedernes adfærd i Fællesskabet og EØS. Derfor kan den afskrækkende karakter af en bøde, der er pålagt ADM for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, hverken bestemmes udelukkende på baggrund af ADM’s konkrete situation eller på baggrund af denne virksomheds overholdelse af konkurrencereglerne i tredjestater uden for EØS (jf. i denne retning dommen i sagen Tokai Carbon m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 146 og 147).

73 Anbringendet om manglende hensyntagen til bøder pålagt i andre lande bør derfor forkastes som ubegrundet.

III – Overtrædelsens grovhed

A – Indledning

74 ADM finder ikke, at Kommissionen ved beregningen af bødebeløbet har bedømt overtrædelsens grovhed rigtigt. Anbringenderne herom vedrører for det første en manglende eller utilstrækkelig hensyntagen til omsætningen af det pågældende produkt, for det andet anvendelsen af en multiplikator for at forhøje grundbeløbet, for det tredje kartellets faktiske følger for markedet.

75 Før der tages stilling til, om disse anbringender kan tages til følge, vil det være på sin plads kort at redegøre for, hvorledes Kommissionen har vurderet og taget hensyn til overtrædelsens grovhed i betragtningerne til beslutningen.

76 Det fremgår af beslutningen, at Kommissionen ved bedømmelsen af overtrædelsens grovhed har anset de berørte parters overtrædelse for meget grov i betragtning af overtrædelsens art, dens faktiske følger for citronsyremarkedet samt størrelsen af det relevante geografiske marked, nemlig hele EØS (betragtning 204-232 til beslutningen).

77 Kommissionen har endvidere fundet en differentiering af behandlingen af virksomhederne nødvendig »for at tage hensyn til overtrædernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen væsentligt og fastsætte bøden på et niveau, som sikrer en tilstrækkelig afskrækkende virkning«. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at den vil tage hensyn til hver enkelt virksomheds specifikke vægt, og således også til de reelle konkurrencemæssige følger af den enkelte virksomheds ulovlige adfærd (betragtning 233 og 234 til beslutningen).

78 Kommissionen har valgt at vurdere disse forhold på grundlag af de berørte parters globale omsætning af citronsyre i kartellets sidste år, dvs. 1995. Da citronsyremarkedet er globalt, finder Kommissionen, at »disse tal [giver] det mest præcise billede af de deltagende virksomheders evne til at forvolde andre virksomheder i fællesmarkedet og/eller EØS væsentlig skade« (betragtning 236 til beslutningen). Til støtte for denne fremgangsmåde har Kommissionen anført, at der var tale om et globalt kartel, som bl.a. havde til formål at fordele markederne på globalt plan. Desuden giver en bestemt karteldeltagers globale omsætning efter Kommissionens opfattelse også et indtryk af deltagerens bidrag til kartellets effektivitet som helhed eller omvendt af den instabilitet, der ville have præget kartellet, såfremt den pågældende virksomhed ikke havde deltaget i det (betragtning 236 til beslutningen).

79 Med dette som udgangspunkt har Kommissionen fordelt virksomhederne i tre grupper. H & R er placeret i første gruppe med den begrundelse, at H & R »med sin globale markedsandel på 22% [var] den største aktør på markedet«. ADM, JBL og HLR er placeret i anden gruppe, fordi de to førstnævnte havde »markedsandele på [fortroligt]«, mens sidstnævnte havde en markedsandel på 9%. Cerestar er placeret i tredje gruppe med den begrundelse, at Cerestar »var langt den mindste aktør« med en markedsandel på 2,5% i 1995. Kommissionen har fastsat grundbeløbet til 35 mio. EUR for H & R, 21 mio. for ADM, JBL samt HLR og 3,5 mio. for Cerestar (betragtning 237-239 til beslutningen).

80 For at sikre, at bøden fik en tilstrækkelig afskrækkende virkning, har Kommissionen endelig justeret grundbeløbet under hensyntagen til de berørte parters størrelse og globale ressourcer. Kommissionen har derfor ganget grundbeløbet for ADM op med en faktor 2 (dvs. en forhøjelse på 100%), således at beløbet nåede op på 42 mio. EUR, og grundbeløbet for HLR med en faktor 2,5 (dvs. en forhøjelse på 150%), således at beløbet nåede op på 87,5 mio. EUR (betragtning 240-246 til beslutningen).

B – Manglende hensyntagen til omsætningen af det pågældende produkt

1. Parternes argumenter

81 ADM har kritiseret Kommissionen for ikke eller ikke i tilstrækkelig grad at have taget hensyn til ADM’s omsætning af det pågældende produkt ved beregningen af bødens grundbeløb.

82 Ifølge ADM fremgår det af Rettens praksis, at omsætningen af det pågældende produkt er en væsentlig faktor ved bødeberegningen (Rettens dom af 14.7.1994, sag T-77/92, Parker Pen mod Kommissionen, Sml. II, s. 549, præmis 92-95, af 8.10.1996, forenede sager T-24/93 – T-26/93 og T-28/93, Compagnie maritime belge transports m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1201, præmis 233, af 21.10.1997, sag T-229/94, Deutsche Bahn mod Kommissionen, Sml. II, s. 1689, præmis 127, og af 14.5.1998, sag T-327/94, SCA Holding mod Kommissionen, Sml. II, s. 1373, præmis 176).

83 ADM finder omsætningen af det pågældende produkt i EØS velegnet som udgangspunkt for en bedømmelse af konkurrencefordrejningerne på markedet for dette produkt i Fællesskabet og af karteldeltagernes relative vægt på dette marked. Efter ADM’s opfattelse bekræftes dette af Rettens praksis (dommen i sagen Europa Carton mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 126, og Rettens dom af 14.5.1998, sag T-309/94, KNP BT mod Kommissionen, Sml. II, s. 1007, præmis 108, som blev stadfæstet efter appel ved Domstolens dom af 16.11.2000, sag C-248/98 P, KNP BT mod Kommissionen, Sml. I, s. 9641).

84 Endvidere finder ADM, at dommen i sagen LR af 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, bekræfter, at det er ulovligt at tage uforholdsmæssigt hensyn til en virksomheds samlede størrelse ved bødefastsættelsen.

85 ADM har ligeledes gjort gældende, at Kommissionen, som den i øvrigt selv har erkendt i beslutningen (betragtning 253), i de beslutninger, den har vedtaget i de senere år om lignende sager (Kommissionens beslutning 94/601/EF af 13.7.1994 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 85 (IV/C/33.833 – Karton) (EFT L 243, s. 1), Kommissionens beslutning 94/815/EF af 30.11.1994 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 85 (IV/33.126 og 33.322 – Cement) (EFT L 343, s. 1), Kommissionens beslutning 86/398/EØF af 23.4.1986 vedrørende en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 85 (IV/31.149 – Polypropylen) (EFT L 230, s. 1), Kommissionens beslutning 89/515/EØF af 2.8.1989 om en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 85 (IV/31.553 – Armeringsnet) (EFT L 260, s. 1) og Kommissionens beslutning 94/215/EKSF af 16.2.1994 om en procedure i henhold til EKSF-traktatens artikel 65 vedrørende aftaler og forskellige former for samordnet praksis mellem europæiske producenter af stålbjælker (EFT L 116, s. 1)), selv har fastsat bøden ud fra omsætningen af det pågældende produkt på Fællesskabets marked. Ifølge ADM har Kommissionen imidlertid i disse beslutninger, hvor den har anvendt dette beregningsgrundlag, fastsat bøderne til et beløb på mellem 2,5 og 9% af de berørte parters omsætning af det pågældende produkt. ADM har påpeget, at hvis Kommissionen havde benyttet samme beregningsgrundlag i den foreliggende sag, ville bøden have ligget på mellem 1,15 og 4,14 mio. EUR. Kommissionen har i den foreliggende sag dog ikke benyttet dette beregningsgrundlag, men har pålagt ADM bøder, der er mellem 10 og 34 gange større end dem, anvendelsen af dette beregningsgrundlag ville have ført til.

86 Ifølge ADM er det ligeledes med urette, at Kommissionen under hensyntagen til omsætningsaspektet har opdelt de berørte parter i tre grupper efter deres andele af det globale citronsyremarked (betragtning 236). Kommissionen burde efter ADM’s opfattelse også have taget hensyn til, at der i 1995 kun var et begrænset salg af citronsyre i EØS.

87 ADM har for det første gjort gældende, at Kommissionen efter eget udsagn skulle vurdere overtrædelsens grovhed og på dette grundlag fastsætte bødeniveauet ud fra konsekvenserne for EØS-markedet. Imidlertid har Kommissionen i betragtning 236 til beslutningen anført, at det er den globale omsætning, der skal anvendes som grundlag for vurderingen, idet kartellet havde til formål at »holde konkurrencedygtige produktreserver borte fra EØS-markedet«. Ifølge ADM må dette argument forkastes. Det fremgår heller ikke af beslutningen, at parterne havde aftalt at holde forsyninger borte fra EØS-markedet. ADM har påpeget, at kartellet havde fastsat globale kvoter (betragtning 97-101 til beslutningen), og at der ikke var fastsat særskilte kvoter for Europa. Ved et kartel, der berører forbrugerne i EØS, vil det tab, de lider, efter ADM’s opfattelse være det samme, uanset om kartellet er begrænset til EØS eller ej, og derfor bør der heller ikke være nogen forskel på vurderingen af overtrædelsens grovhed og bødeudmålingen.

88 ADM finder for det andet Kommissionens beslutningspraksis inkonsekvent. I sagen om sømløse stålrør (Kommissionens beslutning 2003/382/EF af 8.12.1999 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 81 (sag IV/E-1/35.860-B – Sømløse stålrør) (EUT 2003 L 140, s. 1)) og i natriumglukonatsagen (beslutning af 2.10.2001 om en procedure i henhold til artikel 81 EF og artikel 53 i EØS-aftalen, COMP/E-1/36.756 – Natriumglukonat) har Kommissionen nemlig alene taget hensyn til salget i EØS.

89 ADM finder for det tredje, at den foreliggende sag ganske godt illustrerer det uholdbare i at tage hensyn til den globale omsætning. ADM’s salg i Canada og De Forenede Stater, der tegner sig for knap 50% af virksomhedens globale salg af citronsyre, er nemlig allerede taget i betragtning af disse landes myndigheder ved fastsættelsen af sanktioner over for ADM. Ved at tage hensyn til den globale omsætning har Kommissionen efter ADM’s opfattelse pålagt ADM en uforholdsmæssig stor bøde for salg, der allerede havde givet anledning til sanktioner over for ADM.

90 ADM finder for det fjerde, at selv om det antages, at den globale omsætning af citronsyre kan indgå som en relevant faktor ved bødefastsættelsen, har Kommissionen anvendt dette kriterium fejlagtigt. Bøden til ADM (før anvendelsen af samarbejdsmeddelelsen) svarer nemlig ifølge ADM til 66% af virksomhedens globale omsætning af citronsyre. Bøden er således langt større end det tab, ADM har forvoldt forbrugerne eller konkurrencen ved at deltage i kartellet. Tabet udgør nemlig ifølge ADM kun en brøkdel af den globale omsætning. I virkeligheden har Kommissionen alene lagt virksomhedens globale omsætning og samlede ressourcer til grund for sin vurdering. Efter ADM’s opfattelse har Kommissionen ved at lægge uforholdsmæssig stor vægt på den globale omsætning pålagt virksomheden en ulovlig bøde.

91 ADM finder derfor, at Kommissionen ikke alene har tilsidesat de principper, der kan udledes af retspraksis, men også proportionalitetsprincippet.

92 ADM har endvidere gjort gældende, at det ifølge retningslinjerne vil være »nødvendigt at tage hensyn til de overtrædende virksomheders faktiske økonomiske muligheder for at påføre andre økonomiske beslutningstagere, herunder forbrugerne, alvorlig skade«. I henhold til retningslinjerne kan det endvidere i forbindelse med karteller være nødvendigt at variere bødebeløbene for at tage hensyn til »de faktiske konkurrencemæssige konsekvenser af den rolle, som hver enkelt virksomhed har spillet som led i overtrædelsen«.

93 Ifølge ADM kan de økonomiske konsekvenser for konkurrencen eller de øvrige virksomheder imidlertid alene vurderes ud fra salgstallene for det pågældende produkt. Kun ved at tage hensyn til disse salgstal kan man vurdere omfanget af de potentielle tab for forbrugerne eller konkurrenterne målt i konkurrencebegrænsende overpriser eller andre ulovlige fortjenester.

94 ADM finder følgelig, at Kommissionen ved ikke at tage hensyn til omsætningen af det pågældende produkt har anvendt sine egne retningslinjer urigtigt.

95 Endelig finder ADM, at Kommissionen har tilsidesat sin begrundelsespligt, idet den ikke har givet nogen specifik begrundelse for ikke at tage hensyn til ADM’s salg af det pågældende produkt i EØS.

96 Kommissionen har påstået de påberåbte anbringender forkastet.

2. Rettens bemærkninger

97 ADM har gjort gældende, at dels proportionalitetsprincippet og retningslinjerne, dels begrundelsespligten er blevet tilsidesat.

a) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

98 Efter fast retspraksis skal overtrædelsernes grovhed fastslås på grundlag af en række forhold, herunder bl.a. sagens særlige omstændigheder og dens sammenhæng, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning (Domstolens kendelse af 25.3.1996, sag C-137/98 P, SPO m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1611, præmis 54, Domstolens dom af 17.7.1997, sag C-219/95 P, Ferriere Nord mod Kommissionen, Sml. I, s. 4411, præmis 33, og Rettens dom af 20.3.2002, sag T-9/99, HFB m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1487, præmis 443).

99 Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at de faktorer, der skal tages hensyn til ved bedømmelsen af en overtrædelses grovhed, f.eks. kan være antallet og værdien af de varer, som overtrædelsen omfatter, virksomhedens størrelse og dens økonomiske betydning og dermed den indflydelse, den har kunnet udøve på markedet. Følgelig er det på den ene side lovligt ved fastsættelsen af bøden at tage hensyn til dels virksomhedens samlede omsætning, som giver et om end omtrentligt og ufuldstændigt indtryk af dens størrelse og økonomi, dels til de berørte virksomheders andel af det relevante marked, som kan indicere omfanget af overtrædelsen. Det fremgår på den anden side heraf, at der ikke skal tillægges et enkelt af disse momenter urimelig betydning i forhold til de andre skønsfaktorer, og en passende bøde kan derfor kun fastsættes på grundlag af en enkelt beregning med udgangspunkt i den samlede omsætning (jf. i denne retning dommen i sagen Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 120 og 121, dommen i sagen Parker Pen mod Kommissionen, nævnt i præmis 82 ovenfor, præmis 94, i sagen SCA Holding mod Kommissionen, nævnt i præmis 82 ovenfor, præmis 176, i sagen Arhcer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 188, og i sagen HFB m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 98 ovenfor, præmis 444).

100 Selv om ADM har ret i, at det ikke kan benægtes, at omsætningen af det pågældende produkt kan være et passende udgangspunkt for vurderingen af konkurrencefordrejningerne på Fællesskabets marked for det pågældende produkt samt karteldeltagernes relative vægt på det pågældende marked, er omsætningen således alligevel langt fra det eneste kriterium, ud fra hvilket Kommissionen skal vurdere overtrædelsens grovhed.

101 I modsætning til, hvad ADM har hævdet, vil omsætningen få en uforholdsvis stor vægt, hvis vurderingen, således som ADM synes at foreslå, begrænses til en undersøgelse af forholdet mellem den pålagte bøde og omsætningen af det pågældende produkt, når det skal vurderes, om bøden er forholdsmæssig. Om bøden er forholdsmæssig, skal vurderes ud fra samtlige de forhold, Kommissionen skal tage hensyn til ved bedømmelsen af overtrædelsens grovhed, nemlig overtrædelsens art, dens faktiske følger for det pågældende marked og markedets geografiske udstrækning.

102 Retten vil for nogle af disse kriteriers vedkommende undersøge, om de er anvendt rigtigt i beslutningen, på grundlag af ADM’s fire argumenter, som i det væsentlige tager sigte på at godtgøre, at Kommissionen i den foreliggende sag burde have lagt de berørte virksomheders omsætning i EØS og ikke deres globale omsætning til grund for sin vurdering.

103 ADM har for det første i det væsentlige kritiseret, at Kommissionen i betragtning 236 til beslutningen har anført, at de berørte parter skal opdeles i tre grupper efter deres globale omsætning, idet kartellet havde til formål at »holde konkurrencedygtige produktreserver borte fra EØS-markedet«. Ifølge ADM fremgår det ikke af beslutningen, at parterne havde aftalt at holde forsyninger borte fra EØS-markedet.

104 Retten bemærker, at ADM citerer denne del af beslutningen uden for konteksten. Læses hele 236. betragtning til beslutningen, fremgår det klart, at Kommissionen, når der som i den foreliggende sag er tale om et globalt kartel, er af den opfattelse, at de berørte parters evne til at forvolde skade på det pågældende marked alene kan vurderes ud fra den globale omsætning. Det første argument må derfor forkastes.

105 ADM har for det andet søgt at påvise, at Kommissionen i sin senere administrative praksis selv har anvendt omsætningen i EØS som grundlag for sin vurdering.

106 Retten konstaterer imidlertid, at ingen af de to beslutninger, ADM har påberåbt sig til støtte for sit argument, er relevante i den foreliggende sag. I sagen om sømløse stålrør (jf. præmis 88 ovenfor) har Kommissionen nemlig ikke opdelt de berørte parter i grupper (jf. betragtning 159-162 til beslutningen i den pågældende sag). I sagen om natriumglukonat (jf. præmis 88 ovenfor) har Kommissionen ligesom i den foreliggende sag opdelt virksomhederne i grupper efter deres globale omsætning. ADM’s argument har således intet hold i virkeligheden.

107 ADM har for det tredje i det væsentlige gjort gældende, at myndighederne i Canada og De Forenede Stater ved fastsættelsen af sanktioner over for ADM allerede har taget hensyn til ADM’s citronsyresalg i Canada og De Forenede Stater, som tegner sig for knap 50% af virksomhedens globale citronsyresalg. ADM har i sit tredje argument i det væsentlige gentaget klagepunktet om tilsidesættelse af forbuddet mod kumulering af sanktioner, men denne del af argumentet er allerede blevet forkastet af Retten (jf. præmis 61-73 ovenfor). Med hensyn til den del af det tredje argument, hvor ADM gør gældende, at Kommissionen ikke kan fastsætte bøden ud fra virksomhedens adfærd på markeder uden for Fællesskabets område, må det forkastes som grundløst. Kommissionen har nemlig ikke benyttet den globale omsætning som grundlag for beregning af bøden, men alene som middel til at bedømme de enkelte virksomheders faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen med henblik på at fastsætte bøden på et niveau, som sikrer en tilstrækkelig afskrækkende virkning for hver virksomhed, hvilket Retten finder retfærdiggjort af kartellets globale karakter.

108 Med sit fjerde argument har ADM i det væsentlige søgt at godtgøre, at hvis der tages hensyn til den globale omsætning af citronsyre, fører dette til en uforholdsmæssig stor bøde i forhold til det tab, der er forvoldt forbrugerne og konkurrenterne.

109 Det bemærkes, at der i den foreliggende sag er tale om et kartel med deltagelse af virksomheder, der opererer på verdensmarkedet, og som har en andel af det globale marked for det pågældende produkt på 60%. Kartellet har ud over at indgå prisaftaler især til formål at fordele markedet ved at fastsætte salgskvoter. I et sådant tilfælde kan Kommissionen med føje, som den har gjort i den foreliggende sag, differentiere behandlingen af de berørte parter ud fra de respektive karteldeltageres globale omsætning, her af citronsyre. Formålet med den differentierede behandling er nemlig at vurdere overtrædernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen ved deres overtrædelse og således tage hensyn til deres specifikke vægt i kartellet. Kommissionen har derfor ikke overskredet det vide skøn, der er tillagt den på konkurrenceområdet, ved at vurdere, at karteldeltagernes respektive andel af det globale marked kan tjene som indicium.

110 Anbringenderne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet bør derfor forkastes.

b) Tilsidesættelse af retningslinjerne

111 For så vidt angår tilsidesættelsen af retningslinjerne konstaterer Retten, at disse ikke bestemmer, at bødebeløbene skal beregnes på grundlag af de pågældende virksomheders samlede omsætning eller deres omsætning på markedet for det relevante produkt. De er imidlertid heller ikke til hinder for, at sådanne omsætningstal tages i betragtning ved fastsættelsen af bødens størrelse med henblik på at overholde fællesskabsrettens almindelige principper, og når omstændighederne gør det påkrævet (jf. i denne retning dommen i sagen LR af 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 283, som blev stadfæstet efter appel ved dommen i sagen Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 258, og dommen i sagen Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 187).

112 Retningslinjerne bestemmer således ikke, at de pågældende virksomheders omsætning – det være sig deres globale omsætning eller omsætning af det pågældende produkt – skal være grundlaget for beregningen af bøderne, og endnu mindre, at omsætningen er det eneste relevante kriterium ved bedømmelsen af overtrædelsens grovhed.

113 Kommissionen kan derimod tage hensyn til omsætningen som et af flere relevante forhold. Dette er især tilfældet, når Kommissionen i henhold til retningslinjernes punkt 1 A, tredje til sjette afsnit, varierer bødebeløbene for at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning. I så fald tager Kommissionen hensyn til de overtrædende virksomheders faktiske økonomiske muligheder for at påføre andre økonomiske beslutningstagere alvorlig skade og til nødvendigheden af at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning (punkt 1 A, fjerde afsnit) og varierer bødebeløbene for at tage højde for den specifikke vægt og dermed de faktiske konkurrencemæssige konsekvenser af den rolle, som hver enkelt virksomhed har spillet som led i overtrædelsen, navnlig når der er tale om betydelige størrelsesforskelle mellem virksomheder, der har begået en overtrædelse af samme art (punkt 1 A, sjette afsnit).

114 Kommissionen har i sine indlæg i den foreliggende sag anført, at den har bedømt hver enkelt virksomheds relative vægt ud fra omsætningen af det pågældende produkt. Som det fremgår af betragtning 236 til beslutningen, har Kommissionen faktisk taget hensyn til den globale omsætning af det pågældende produkt for at tage hensyn til virksomhedernes relative vægt på det pågældende marked. Som nævnt i præmis 77 og 78 ovenfor, har Kommissionen nemlig med henblik på at differentiere behandlingen for at tage hensyn til overtrædernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen væsentligt og for at sikre, at bøden får en tilstrækkelig afskrækkende virkning, valgt at benytte de berørte parters globale omsætning ved salg af citronsyre i kartellets sidste år, dvs. 1995, som grundlag for vurderingen.

115 I det foreliggende tilfælde er der tale om et globalt kartel med deltagelse af virksomheder, som har en meget stor andel af det globale marked for det relevante produkt. Kartellet indgår prisaftaler og fordeler markedet ved at fastsætte salgskvoter. I et sådant tilfælde kan Kommissionen med føje differentiere behandlingen af de berørte virksomheder ud fra de respektive karteldeltageres globale omsætning af citronsyre. Da formålet med denne differentierede behandling er at vurdere overtrædernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen ved deres overtrædelse og således tage hensyn til deres specifikke vægt i kartellet, har Kommissionen ikke overskredet sit vide skøn ved at vurdere, at de respektive karteldeltageres andel af det globale marked kan tjene som indicium.

116 Anbringendet om tilsidesættelse af retningslinjerne bør derfor forkastes.

c) Tilsidesættelse af begrundelsespligten

117 Efter fast retspraksis skal den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 253 EF, klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den fællesskabsinstitution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Begrundelseskravet skal vurderes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, og af 30.9.2003, sag C-301/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9919, præmis 87).

118 Med hensyn til en beslutning, hvorved der pålægges en række virksomheder bøder for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, skal begrundelsespligtens rækkevidde bl.a. bestemmes i lyset af, at overtrædelsernes grovhed skal fastslås på grundlag af en lang række forhold, herunder bl.a. sagens særlige omstændigheder og dens sammenhæng, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning (kendelsen i sagen SPO m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 98 ovenfor, præmis 54).

119 Kommissionen har i det foreliggende tilfælde beregnet bøden til en virksomhed ud fra virksomhedens omsætning af det pågældende produkt, men det er ikke omsætningen i EØS, men den globale omsætning, der er anvendt som beregningsgrundlag (jf. præmis 114 ovenfor). I modsætning til, hvad ADM har hævdet, var Kommissionen ikke forpligtet til at tage hensyn til omsætningen af det pågældende produkt i EØS (jf. præmis 111 ovenfor). Derfor kan Kommissionen ikke kritiseres for ikke at have givet nogen begrundelse for, at den ikke har anvendt omsætningen i EØS som grundlag for beregningen af bøden til ADM.

120 Anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten bør derfor ligeledes forkastes.

C – Anvendelse af en multiplikator for at forhøje grundbeløbet

1. Parternes argumenter

121 ADM finder det åbenbart uforholdsmæssigt at forhøje grundbeløbet med en faktor 2 (betragtning 246 til beslutningen). Denne uforholdsmæssige foranstaltning, der i øvrigt bygger på en fejlagtig argumentation, tilsidesætter endvidere ifølge ADM ligebehandlingsprincippet.

122 ADM har for det første påpeget, at virksomheden i de konkurrencesager, der er anlagt i De Forenede Stater og Canada, allerede har betalt bøder (30 mio. dollars (USD) i De Forenede Stater og 2 mio. canadiske dollars (CAD) i Canada), betalt erstatning til forbrugerne (83 mio. USD), udbetalt omkring 34 mio. USD for at få afsluttet aktionærernes sag mod virksomheden, oplevet, at en af dens ansatte er blevet idømt fængselsstraf i De Forenede Stater, og indført en global politik, der skal sikre overholdelse af konkurrencereglerne. Under ét bevirker disse sanktioner og foranstaltninger, at den nye sanktion med afskrækkende karakter, som Kommissionen har pålagt ADM, bliver både formålsløs og uforholdsmæssig.

123 ADM har for det andet gjort gældende, at der er tale om rationelle økonomiske virksomheder, og at bøden derfor blot skal være større end fortjenesten ved overtrædelsen for at virke afskrækkende. Hvis virksomhederne er klar over, at det tab, de påføres ved sanktionen, annullerer deres fortjeneste ved at deltage i overtrædelsen, får bøden efter ADM’s opfattelse allerede derved afskrækkende virkning. ADM finder dette synspunkt bekræftet af Domstolen i dommen i sagen Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 108. Synspunktet er også i overensstemmelse med retningslinjerne, som i punkt 1 A, fjerde afsnit, bestemmer, at den afskrækkende virkning skal vurderes ud fra karteldeltagernes muligheder for at påføre forbrugerne skade, således at enhver fortjeneste, der opnås af det ulovlige kartel, skal indgå i vurderingen af, hvor stor bøden skal være for at have afskrækkende virkning. Endelig går dette synspunkt ifølge ADM igen i andre fællesskabsbestemmelser.

124 ADM har ikke bestridt, at den globale omsætning kan anvendes som beregningsgrundlag for bøden. Tillægges den globale omsætning imidlertid for stor betydning, bliver der tale om en uforholdsmæssig bøde. Ifølge ADM har Kommissionen blot forsvaret bødeforhøjelsen ved at sammenligne bøden med ADM’s omsætning. Der kan imidlertid ikke gives nogen rationel forklaring på, hvorfor beregningen af forhøjelsen med afskrækkende virkning skal bygge på ADM’s globale omsætning. Efter ADM’s opfattelse giver den af Kommissionen valgte model ingen forklaring på, hvorfor det er nødvendigt at fjerne ADM’s fortjeneste ved salg af produkter, der ikke har nogen forbindelse med overtrædelsen, for at afskrække de berørte parter fra at fortsætte deres aktiviteter i citronsyrekartellet.

125 ADM har for det tredje gentaget sin påstand om, at en afskrækkende sanktion for at være effektiv skal fjerne hele den forventede fortjeneste ved at deltage i kartellet (jf. præmis 123 ovenfor). Ifølge ADM er det imidlertid JBL, der har haft den største årlige omsætning i EØS (77 mio. EUR) og opnået den største fortjeneste ved kartelaktiviteterne. Ikke desto mindre er JBL’s bøde på dette stadium af bødeberegningen ikke blevet forhøjet med henblik på at give den en afskrækkende virkning. ADM derimod, der har en årlig omsætning i EØS på 46 mio. EUR, har fået sin grundbøde fordoblet, idet Kommissionen har forhøjet den med 21 mio. EUR for at sikre en afskrækkende virkning. ADM har heraf udledt, at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet.

126 For det fjerde er det ifølge ADM ubeføjet, når Kommissionen i svarskriftet gør gældende, at ADM samtidig med sin deltagelse i citronsyrekartellet havde deltaget i to andre karteller. Dette forhold er nemlig ikke nævnt i beslutningen. I øvrigt har Kommissionen i alle sine beslutninger om disse karteller anvendt en multiplikator for at sikre, at bøden får afskrækkende virkning.

127 ADM har finder for det femte beslutningen utilstrækkeligt begrundet på dette punkt. Kommissionen har nemlig ikke oplyst, hvorfor den finder en så stor forhøjelse nødvendig for at opnå en afskrækkende virkning. Kommissionen har blot anført, at større virksomheder skal pålægges større bøder, men uden at forklare, hvorfor den finder det passende at fordoble bøden til ADM, og uden at oplyse, om der er taget hensyn til forhold som f.eks. allerede iværksatte sanktioner, som kan afskrække ADM fra at forsøge at tjene på kartellet. Ifølge ADM burde Kommissionen i den foreliggende sag klart have redegjort for sine grunde til at vedtage den pågældende foranstaltning. Ifølge ADM foreligger der ingen offentliggjorte sager, hvor Kommissionen har fastsat en »tilstrækkeligt afskrækkende« forhøjelse som et yderligere trin i bødeberegningsproceduren. I øvrigt udgør forhøjelsen en stor del af den endelige bøde, der er pålagt ADM.

128 Kommissionen har påstået de påberåbte anbringender forkastet.

2. Rettens bemærkninger

a) Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

129 Med hensyn til ADM’s påstand om, at der er tale om rationelle økonomiske virksomheder, og at bøden derfor blot skal være større end fortjenesten ved at deltage i overtrædelsen for at virke afskrækkende, erindrer Retten om, at Kommissionen især skal have den afskrækkende virkning i tankerne, når den fastsætter bødebeløbet (Domstolens dom af 15.7.1970, sag 41/69, Chemifarma mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 107, org.ref.: Rec. s. 661, præmis 173, og af 14.7.1972, sag 49/69, BASF mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 217, org.ref.: Rec. s. 713, præmis 38).

130 En bøde, der blot annullerer fortjenesten ved karteldeltagelsen, har imidlertid ikke nogen afskrækkende virkning. Det kan nemlig med rimelighed formodes, at rationelle virksomheder i deres økonomiske beregninger og i deres forvaltning tager hensyn ikke alene til størrelsen de bøder, de udsætter sig for ved at overtræde reglerne, men også til risikoen for, at kartellet bliver afsløret. Hvis bøden blot har til formål at annullere den forventede fortjeneste, tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til, at den pågældende adfærd udgør en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF. Skal bøden nemlig blot anses for at godtgøre et påført tab, ses der bort fra ikke blot den afskrækkende virkning, som kun kan gælde i forhold til fremtidig adfærd, men også bødens karakter af straf for en konkret overtrædelse, der faktisk er begået.

131 Hertil kommer, at når der er