Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 27. februar 1997. - SAM Schiffahrt GmbH og Heinz Stapf mod Bundesrepublik Deutschland. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - Tyskland. - Indlandsskibsfart - Strukturel sanering - Bidrag til ophugningsfond - Fællesskabsbestemmelsernes gyldighed. - Forenede sager C-248/95 og C-249/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-04475



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I de foreliggende sager har Oberverwaltungsgericht fuer das Land Nordrhein-Westfalen anmodet Domstolen om en afgoerelse af, om nogle faellesskabsforordninger om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten er gyldige.

De relevante faellesskabsbestemmelser

2 Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten (1) blev udstedt som reaktion paa en strukturel overkapacitet, der fandtes at bestaa inden for de flaader, som anvendtes paa det net af sejlbare vandveje, der er indbyrdes forbundne i Belgien, Frankrig, Tyskland, Luxembourg og Nederlandene. Ved forordningen, som er udstedt i medfoer af traktatens artikel 75, blev der for flod- og kanalskibe indfoert en ophugningsordning, som er koordineret paa faellesskabsplan, men som finansieres af transportvirksomhederne selv. Forordningen finder med visse undtagelser anvendelse paa fragtskibe og skubbebaade, som benyttes til transportopgaver, og som er registreret i en medlemsstat eller drives af en virksomhed, der er etableret i en medlemsstat.

3 De beroerte medlemsstater opretter ifoelge forordningen en ophugningsfond, der skal forvaltes af medlemsstatens kompetente myndigheder. Fonden skal foere saerskilte konti dels for toerlastfartoejer og skubbebaade, dels for tankskibe (2).

4 Ejerne af de fartoejer, der er omfattet af forordningen, skal indbetale et aarligt bidrag til den paagaeldende fond (3). En fartoejsejer, der lader et fartoej ophugge, modtager en ophugningspraemie fra den fond, fartoejet hoerer under, for saa vidt fondens midler tillader det (4). Satserne for de aarlige bidrag og for ophugningspraemierne fastsaettes af Kommissionen (5). Bidragene og praemierne beregnes i forhold til henholdsvis doedvaegten for fragtskibe og fremdrivningskraften for skubbebaade (6). Kommissionen skal drage omsorg for, at bidragene fastsaettes paa et niveau, der goer det muligt for fondene at faa tilstraekkelige oekonomiske midler til, at de effektivt kan bidrage til at mindske den strukturelle uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel i indlandsskibsfarten, under hensyn til dennes vanskelige oekonomiske situation (7). Kommissionen traeffer sine beslutninger efter hoering af medlemsstaterne og de repraesentative organisationer paa faellesskabsplan for indlandsskibsfarten. Naar Kommissionen traeffer sine beslutninger, tager den ligeledes hensyn til resultaterne af tilsynet med transportmarkederne i Faellesskabet og disses forventede udvikling samt noedvendigheden af at undgaa, at konkurrencen forvrides i et omfang, der er i strid med den faelles interesse (8).

5 I forordningen indfoeres der ligeledes en saakaldt »gammel for ny«-regel, som skal sikre, at ordningen ikke undergraves ved, at der tages nye fartoejer i drift. I henhold til reglen kan ibrugtagning af nye fartoejer paa de indre vandveje kun ske paa betingelse af, at ejeren af det nye fartoej uden ophugningspraemie ophugger en tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage eller - hvis han ikke ophugger et fartoej - indbetaler et saerligt bidrag til den paagaeldende fond paa et beloeb svarende til den ophugningspraemie, der er fastsat for en tonnage svarende til det nye fartoejs tonnage eller svarende til forskellen mellem det nye fartoejs tonnage og den ophugne tonnage (9).

6 Endelig skal Kommissionen to aar efter forordningens ikrafttraeden udarbejde en rapport, hvori den evaluerer virkningerne af de foranstaltninger, der er truffet til gennemfoerelse af forordningen. Rapporten skal forelaegges for Europa-Parlamentet og Raadet (10).

7 I Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1102/89 af 27. april 1989 (11), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3685/89 (12), fastsaettes de aarlige bidrag, ophugningspraemierne og betingelserne for tildeling af praemierne med henblik paa at nedsaette flaadernes kapacitet med 10% for fartoejer med toerlast og skubbebaade og med 15% for saa vidt angaar tankskibe (13). I forordningen tages der sigte paa et samlet budget paa 130,5 mio. ECU, heraf 81,2 mio. ECU til fartoejer med toerlast, 44,3 mio. ECU til tankskibe og 5,0 mio. ECU til skubbebaade (14). I forordningens artikel 3, stk. 1, som aendret, fastsaettes foelgende satser for de aarlige bidrag:

»- Fartoejer med toerlast

- fartoejer med egen maskinkraft: 1,00 ECU/ton

- pramme, der skubbes: 0,70 ECU/ton

- pramme, der slaebes: 0,36 ECU/ton

Tankskibe

- fartoejer med egen maskinkraft: 3,00 ECU/ton

- pramme, der skubbes: 1,50 ECU/ton

- pramme, der slaebes: 0,54 ECU/ton

Skubbebaade

- 0,40 ECU/kW«.

8 I artikel 3, stk. 2, bestemmes det, at bidragene for fartoejer med en doedvaegt paa under 450 tons og for fartoejer med en doedvaegt paa mellem 650 og 450 tons nedsaettes med bestemte procentsatser.

9 Kommissionsforordningens artikel 5, stk. 1, som aendret, indeholder foelgende bestemmelser:

»Beloebet for ophugningspraemien for de forskellige fartoejstyper og -kategorier ligger inden for en margen 70 til 100% af foelgende satser:

- Fartoejer med toerlast

- fartoejer med egen maskinkraft: 120 ECU/ton

- pramme, der skubbes: 60 ECU/ton - pramme, der slaebes: 43 ECU/ton

- Tankskibe

- fartoejer med egen maskinkraft: 216 ECU/ton

- pramme, der skubbes: 108 ECU/ton

- pramme, der slaebes: 39 ECU/ton

Skubbebaade

- 240 ECU/Kw«.

10 I henhold til artikel 5, stk. 2, nedsaettes de anfoerte hoejeste satser for ophugningspraemierne med bestemte procentsatser for fartoejer med en doedvaegt paa under 450 tons og for fartoejer med en doedvaegt paa mellem 650 tons og 450 tons.

11 Fartoejsejere, der ansoeger om ophugningspraemie, skal i ansoegningen, inden for en margen paa 70 til 100%, angive, hvilken procentdel de oensker at modtage (15). Forskriftsmaessigt indgivne ansoegninger om 70% af praemien imoedekommes uden videre inden for rammerne af de budgetmaessige raadighedsbeloeb for de forskellige poster (16). Fondsmyndighederne giver fartoejsejere, der har ansoegt om praemie paa over 70%, underretning om, hvorvidt ansoegningerne imoedekommes (17).

Faktiske omstaendigheder og den nationale rets spoergsmaal

12 Sagsoegerne i hovedsagerne, SAM Schiffahrt (herefter »SAM«), og Heinz Stapf er hver for sig ejere af motorskibe, som de benytter til godstransport paa Rhinen, dennes bifloder og de vesttyske kanaler. Under sagerne for de tyske domstole har de anfaegtet afgoerelser, som i medfoer af faellesskabsforordningerne er truffet af vedkommende tyske myndighed, Wasser- und Schiffahrtsdirektion West, om opkraevning af bidrag til den paagaeldende ophugningsfond for regnskabsaaret 1990. Foersteinstansen, Verwaltungsgericht, gav sagsoegte medhold, og de ankede derefter afgoerelserne til Oberverwaltungsgericht, der har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:

»1) Var det formaalstjenligt i EOEF-traktatens artikel 75, stk. 1, litra c)'s forstand at udstede Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 samt Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1102/89 af 27. april 1989 og nr. 3685/89 af 8. december 1989?

2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende: Kan de anfoerte forordninger blive ugyldige, saafremt de paa et tidspunkt efter udstedelsen ikke laengere maa anses for formaalstjenlige i EOEF-traktatens artikel 75, stk. 1, litra c)'s forstand?

3) Saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende: Var forordningerne stadig formaalstjenlige i det tidsrum, der var relevant for opkraevningen af bidrag for 1990?

4) Er forpligtelsen i henhold til forordningerne til at betale bidrag for 1990 i strid med grundlaeggende rettigheder ifoelge faellesskabsretten eller med anden faellesskabsret, herunder ejendomsretten, retten til fri erhvervsudoevelse, lighedsprincippet og proportionalitetsprincippet?«

Stillingtagen

13 Med de foerste tre spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om raadsforordningen og kommissionsforordningerne var ugyldige fra udstedelsestidspunkterne eller i aaret 1990, fordi de ikke - som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 75, stk. 1, litra c), [nu EF-traktatens artikel 75, stk. 1, litra d)] - udgjorde »andre formaalstjenlige bestemmelser« i forbindelse med transport. Med det sidste spoergsmaal oenskes det oplyst, om forordningerne var ugyldige, i det omfang forpligtelsen til at indbetale bidrag til ophugningsfonden var i strid med faellesskabsretten, specielt almindelige retsgrundsaetninger.

14 Spoergsmaalene giver en fortrinlig sammenfatning af de problemstillinger, som rejses ved hele den raekke argumenter og anbringender, SAM og Heinz Stapf har fremfoert for den nationale ret for at paavise, at faellesskabsforordningerne er ugyldige. Under sagerne for EF-Domstolen har hver af de to parter indgivet saerskilte skriftlige og mundtlige indlaeg. Endvidere findes der yderligere oplysninger i forelaeggelseskendelserne og i Heinz Stapf's indlaeg for Oberverwaltungsgericht, der er vedlagt som bilag til denne sagsoegers skriftlige indlaeg. Sagsoegernes hovedanbringende er, at faellesskabsforordningerne overhovedet ikke har virket efter hensigten, og at det er aabenbart, at forordningerne ikke har vaeret »formaalstjenlige« i traktatens artikel 75, stk. 1, litra c)'s forstand. Sagsoegerne goer endvidere gaeldende, at forordningerne er i strid med det ligebehandlingsprincip, der navnlig opstilles i EOEF-traktatens artikel 7 (nu EF-traktatens artikel 6) og i den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 14 og 18.

15 SAM og Heinz Stapf har fremhaevet, at ophugning af fartoejer ikke kan betragtes som et maal i sig selv. Om ophugningsprogrammet har virket efter hensigten, kan kun bedoemmes ud fra, om maalsaetningerne om at opnaa en strukturforbedring, at undgaa konkurrencefordrejninger og at foroege fragtmaengden er naaet. SAM har under henvisning til to dokumenter, der er udarbejdet af Forbundstrafikministeriet (18), anfoert, at der fra 1970 til 1990 er sket en betydelig nedgang i antallet af fartoejer og i tonnagen, men at dette ikke har kunnet forhindre den forvaerring, der er indtraadt i de oekonomiske forhold inden for indlandsskibsfarten. Heinz Stapf har oplyst, at fragtmaengden og fragtraterne har vaeret betydelig lavere i 1995 end i 1957. De forvaerrede oekonomiske forhold har foert til, at mange fartoejsejere er gaaet konkurs, og den situation, de har befundet sig i, er blevet yderligere forvaerret paa grund af forpligtelsen til at indbetale bidrag til ophugningsfonden.

16 SAM og Heinz Stapf har gjort gaeldende, at tanken bag ophugningsprogrammet ganske enkelt har vaeret, at man kunne fordele en konstant fragtmaengde mellem faerre fartoejer. Indlandsskibsfarten konkurrerer imidlertid med saavel jernbanetransport som landevejstransport, og programmet har foert til, at konkurrencedygtige fartoejsejere har skullet finansiere ophugning af fartoejer, der har tilhoert fartoejsejere, der ikke har vaeret konkurrencedygtige, og som alligevel ville vaere blevet tvunget til at forlade erhvervet paa grund af markedskraefternes spil. De konkurrencedygtige fartoejsejere paalaegges derfor en yderligere byrde, uden at de opnaar nogen fordel. Denne yderligere byrde og den heraf foelgende formindskelse af markedets fleksibilitet har gjort det vanskeligere at imoedegaa den stoerre konkurrence saavel inden for sektoren (specielt fra nederlandsk og oesteuropaeisk side) som fra jernbanerne og landevejstransporten. Faellesskabsforordningerne er saaledes diskriminerende, idet de er til fordel for de to sidstnaevnte transportformer, men til skade for indlandsskibsfarten. De er ogsaa urimelige over for tyske fartoejsejere, som allerede har skullet indbetale bidrag til en national ophugningsfond, foer faellesskabsordningen blev etableret.

17 SAM og Heinz Stapf har fremfoert en raekke andre naermere argumenter og forhold til stoette for deres hovedanbringender:

- Der er ingen overkapacitet inden for sektoren. Tvaertimod opstod der mangel paa kapacitet i 1990 paa grund af en laengere periode med lav vandstand, og dette medfoerte, at sektoren mistede kunder til andre transportformer, specielt til jernbanetransporten. En eventuel overkapacitet kunne ogsaa vaere afhjulpet ved hjaelp af et forbud mod sejlads om natten og i weekenden (SAM).

- De, der drager fordel af programmet, er i det vaesentlige stoerre rederier, som geninvesterer ophugningspraemierne i nybygninger, og herved undergraves maalsaetningen om en strukturreform (SAM).

- En nedsaettelse af fragtkapaciteten kan ikke have betydning for fragtraterne, da disse fastsaettes af det offentlige (SAM).

- Bidragenes stoerrelse fastsaettes ud fra doedvaegten uden hensyn til det enkelte fartoejs udnyttelsesgrad. Det korrekte grundlag ville vaere den transporterende fragtmaengde (SAM).

- Der er ingen fornuftig begrundelse for at holde slaebefartoejer uden for ordningen (Heinz Stapf).

- Prognoserne for udviklingen paa det relevante marked var foraeldede, da de blev opstillet ud fra forholdene i 1976 (SAM og Heinz Stapf).

- Den fremgangsmaade, der er foreskrevet for ansoegninger om ophugningspraemie, er i virkeligheden en form for paatvunget lotterispil, idet en fartoejsejer skal afgoere, om han vil ansoege om mindstesatsen paa 70% eller loebe risikoen ved at ansoege om en hoejere praemie. Det ville have vaeret muligt at indfoere en fremgangsmaade, hvorefter én enkelt sats var gaeldende for alle gyldigt indgivne ansoegninger inden for rammerne af de disponible midler (SAM og Heinz Stapf).

18 SAM og Heinz Stapf har subsidiaert anfoert, at selv om raadsforordningen eventuelt har vaeret »formaalstjenlig« i traktatens artikel 75, stk. 1, litra c)'s forstand, da den blev udstedt, maa Raadet have vaeret forpligtet til at ophaeve forordningen, saa snart det viste sig, at den ikke ville opfylde sit formaal. I denne forbindelse har de henvist til, at der i selve forordningen - i artikel 10, stk. 4 - fastlaegges en fremgangsmaade for at evaluere virkningerne af de trufne foranstaltninger.

19 Den franske og den tyske regering samt Raadet og Kommissionen har anfoert, at ingen af de forhold, SAM og Heinz Stapf har fremfoert, kan rejse tvivl om faellesskabsforordningernes gyldighed. Dette er ogsaa min opfattelse.

20 Domstolen har tidligere haft lejlighed til at tage stilling til fortolkningen af forordning nr. 1101/89 i to sager, Teirlinck-sagen og Wiljo-sagen (19). I en tidligere sag, Driessen m.fl. (20), var Domstolen blevet anmodet om at tage stilling til gyldigheden af bestemmelserne om indbetaling af saerlige bidrag i raadsforordningens artikel 8, stk. 1, litra a), andet led, sammenholdt med overgangsbestemmelserne i artikel 8, stk. 3, litra a). Sagsoegerne i hovedsagerne, som havde bestilt nybygninger forud for forordningens ikrafttraeden, gjorde gaeldende, at bestemmelserne ikke i fornoedent omfang tog hensyn til deres saerlige forhold. Domstolens dom i sagen giver imidlertid kun i ringe omfang vejledning for afgoerelsen af de foreliggende sager, hvori SAM og Heinz Stapf reelt anfaegter selve princippet om ophugningsprogrammet.

21 Deres argumentation kan efter min opfattelse sammenfattes i, at Raadet haevdes at have overskredet sine lovgivningsmaessige befoejelser i medfoer af traktatens artikel 75, stk. 1, litra c), ved at traeffe foranstaltninger:

a) som var unoedvendige, fordi der ikke fandtes en strukturel uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel (kun SAM)

b) som ikke var formaalstjenlige - eller som ophoerte med at vaere formaalstjenlige - i forbindelse med afskaffelsen af den strukturelle uligevaegt

c) som var diskriminerende til skade for indlandsskibsfarten, men til fordel for andre transportsektorer, og som var diskriminerende i det indbyrdes forhold mellem forskellige fartoejsejere eller diskriminerende til skade for tyske fartoejsejere

d) udgjorde en kraenkelse af fartoejsejernes grundlaeggende rettigheder.

22 Selv om det hedder i forelaeggelseskendelserne, at SAM og Heinz Stapf paaberaaber sig traktatens artikel 76, 78, 80, 85 og 92, har de to parter ikke fremfoert argumenter, der give anledning til specielt at behandle disse traktatbestemmelser. Det er heller ikke klart, hvorledes nogen af disse bestemmelser skulle vaere overtraadt.

23 Under gennemgangen af de argumenter, SAM og Heinz Stapf har fremfoert, er det vaesentligt at erindre, at Domstolens kompetence til at efterproeve generelle retsakter, der er udstedt af Raadet, er begraenset. Denne begraensning opstaar som foelge af det grundlaeggende princip om magtadskillelsen inden for Faellesskabet. I tilfaelde, hvor traktaten har tillagt Raadet vide befoejelser til at udstede generelle retsakter, kan Domstolen ikke saette sin egen bedoemmelse af den oekonomiske situation eller af noedvendigheden eller egnetheden af de trufne foranstaltninger i stedet for Raadets. Hvis den gjorde det, ville den gribe ind i Raadets befoejelser som lovgivningsmyndighed ved at paatvinge sin egen opfattelse af, hvilken oekonomisk politik Faellesskabet skal foere (21).

24 Domstolen har, hovedsagelig paa landbrugsomraadet, haft lejlighed til at tage stilling til graenserne for sin kompetence til at efterproeve faellesskabsinstitutionernes udoevelse af deres befoejelse til at udstede generelle retsakter. Paa dette omraade er det fast praksis, at »Faellesskabets kompetente institutioner ved udformningen af deres politik paa dette omraade har et vidt skoen, ikke blot for saa vidt angaar fastlaeggelsen af det faktiske grundlag for deres virksomhed, men ogsaa naar det gaelder den naermere afgraensning af de maal, der inden for rammerne af traktatens bestemmelser oenskes gennemfoert, og valget af egnede virkemidler« (22). Som foelge heraf maa »[den efterproevende ret] ved domstolskontrollen med en saadan kompetence ... begraense sig til at undersoege, om myndighedens afgoerelse er behaeftet med en aabenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om den klart har overskredet graenserne for sit skoen« (23). Det kan ogsaa naevnes, at Domstolen har indtaget et lignende standpunkt i forbindelse med sin efterproevelse af Den Hoeje Myndigheds afgoerelser inden for rammerne af EKSF-traktaten (24).

25 Det maa vaere klart, at det samme gaelder for foranstaltninger, der traeffes inden for rammerne af den faelles transportpolitik. Domstolen har udtalt, at traktaten, naar den »giver Raadet til opgave at indfoere denne politik ... indroemmer ... en vidtgaaende lovgivningsbefoejelse med henblik paa vedtagelsen af de noedvendige faelles regler« (25). Som de foreliggende sager viser, indebaerer Raadets udoevelse af disse befoejelser, at det skal traeffe vanskelige politiske valg paa grundlag af oplysninger om komplicerede oekonomiske forhold.

26 Paa denne baggrund skal jeg gaa over til at behandle de argumenter, SAM og Heinz Stapf har fremfoert.

Anbringendet om, at der ikke fandtes en overkapacitet

27 SAM's anbringende om, at ophugningsprogrammet var unoedvendigt, fordi der ikke fandtes en overkapacitet inden for indlandsskibsfarten, kan jeg behandle ganske kort, idet SAM har modsagt sig selv ved i sit skriftlige indlaeg at henvise til en strukturel overkapacitet paa 15-20%. Kommissionen har, uden at dette er blevet bestridt, oplyst, at der paa det tidspunkt, da raadsforordningen blev udstedt, blandt de beroerte medlemsstater var enighed om at anerkende, at der bestod en betydelig strukturel overkapacitet inden for sektoren, hvilket ogsaa var Den Internationale Flodskibsfartsunions opfattelse. Desuden har Kommissionen under henvisning til sin meddelelse af 23. maj 1995 (26) haevdet - ogsaa paa dette punkt uden at det er blevet bestridt - at man inden for indlandsskibsfarten selv anslog, at den resterende overkapacitet i maj 1995 udgjorde ca. 15%. At der fortsat var overkapacitet inden for sektoren i aarene fra 1988 til 1993, fremgaar ogsaa klart af den rapport, Kommissionen har afgivet den 16. november 1993 i henhold til raadsforordningens artikel 10, stk. 4 (27).

28 Kommissionens oplysninger er i overensstemmelse med de tal, der er anfoert i de ovenfor naevnte dokumenter fra Forbundstrafikministeriet (28), som er dateret den 8. december 1994 og er vedlagt som bilag til SAM's skriftlige indlaeg. Forbundstrafikministeriet anslaar i dokumenterne overkapaciteten i den tyske flod- og kanalskibsflaade til ca. 15% og udtaler, at det samme goer sig gaeldende i de oevrige medlemsstater.

29 Med hensyn til argumentet om, at man kunne have fjernet en eventuel overkapacitet ved at forbyde sejlads om natten og i weekenden, maa valget af, hvilken politik der er den mest hensigtsmaessige, som allerede naevnt, principielt foretages af Raadet. Det ses under alle omstaendigheder vanskeligt, hvordan et saadant forbud kunne have forbedret rentabiliteten for virksomhederne i den paagaeldende sektor. Hertil kommer - hvis det som haevdet af SAM og Heinz Stapf er rigtigt, at indlandsskibsfarten konkurrerer skarpt med andre transportformer - at de indgribende begraensninger i driften, et saadant forbud ville medfoere, uden tvivl ville have foert til stoerre omsaetningstab til jernbanetransporten og landevejstransporten end de foranstaltninger, der faktisk blev truffet.

Spoergsmaalet om, hvorvidt faellesskabsforordningerne har vaeret formaalstjenlige

30 Heinz Stapf og SAM har gjort gaeldende, at ophugningsprogrammet ikke var en formaalstjenlig reaktion paa krisesituationen i erhvervet. Dette stoetter de i det vaesentlige paa en paastand om, at programmet ikke har haft de tilsigtede virkninger. Det har ikke foert til strukturforbedringer, det har ikke forhindret konkurrencefordrejninger, og det har ikke foert til hoejere fragtrater. Erhvervet befinder sig stadig i en krisesituation.

31 Dette argument finder jeg ikke overbevisende. Indledningsvis boer det naevnes, at det intetsteds i betragtningerne til raadsforordningen udtales, at formaalet skulle vaere at foroege fragtraterne. Hovedformaalet med forordningen er derimod at reducere overkapaciteten inden for erhvervssektoren ved at bringe udbuddet i overensstemmelse med efterspoergslen paa transport ad indre vandveje. I denne forbindelse kan det ikke vaere en foelge af den omstaendighed i sig selv, at en raadsforordning ikke har haft eller kun til dels har haft de tilsigtede virkninger, at Raadet skulle have overskredet graenserne for sit skoen i forbindelse med generelle retsakter ved at udstede forordningen. Dette ville kun vaere tilfaeldet, hvis Raadet havde gjort sig skyldig i et aabenbart urigtigt skoen med hensyn til vurderingen af oplysningerne om de oekonomiske forhold eller havde valgt en politik, som helt aabenbart ikke var formaalstjenlig til loesning af problemet. Der er intet, der tyder paa, at dette skulle have vaeret tilfaeldet her. Tvaertimod synes ophugningsordningen i et vist omfang at have haft de oenskede virkninger. Hovedformaalet med programmet var at opnaa en kapacitetsnedskaering inden for indlandsskibsfarten som reaktion paa et fortsat fald i efterspoergslen. Kommissionen har haevdet - uden at det er blevet bestridt - at ophugningsprogrammet foerte til, at tonnagen blev reduceret med ca. 8% i tiden mellem den 1. januar 1990 og den 1. juli 1994. Hertil kommer, at det fremgaar af Kommissionens rapport af 16. november 1993 (29), at fragtraterne for toerlast steg hurtigere end omkostningerne i aarene fra 1988 til 1991. Det forekommer antageligt, naar Kommissionen i beretningen konkluderer, at forbedringerne i det naevnte tidsrum skyldtes en kombination af nedsat kapacitet og stabil efterspoergsel.

32 I 1992 og 1993 indtraadte der et pludseligt fald i fragtraterne, hvilket i Kommissionens beretning forklares med en konjunkturnedgang inden for de erhverv, som indlandsskibsfarten er specielt afhaengig af, nemlig bygge- og anlaegsvirksomhed, kul- og staalsektoren og kemisk industri. I sit skriftlige indlaeg har SAM desuden henvist til, at fragtmaengden faldt med mellem 30 og 60%. Ifoelge de ovenfor omtalte dokumenter af 8. december 1994 fra Forbundstrafikministeriet skete der ogsaa et fald i fragtraterne paa mellem 30 og 40% i gennemsnit og paa indtil 60% for visse varer, f.eks. kul. I dokumenterne forklares faldet til dels med oekonomisk vanskelige forhold paa kort sigt, men hovedsagelig med skaerpet konkurrence som foelge af ophaevelsen af de faste fragttariffer i forbindelse med liberaliseringen af det tyske transportmarked.

33 Det maa vaere klart, at den beskedne reduktion af tonnagen, der blev opnaaet ved hjaelp af ophugningsprogrammet, ikke var tilstraekkelig til at modvirke et saa betydeligt fald i efterspoergslen og et saadant sammenbrud i fragtraterne, og de midler, der har vaeret til raadighed for de forskellige fonde, har da heller ikke vaeret store nok til at imoedekomme behovet for ophugningspraemier (30). Det maa dog kunne antages, at en kapacitetsnedskaering, som den, der faktisk blev opnaaet, maa have bidraget til at afvaerge en endnu alvorligere forringelse af situationen i sektoren, og for saa vidt er formaalet med programmet til dels blevet naaet.

34 Jeg finder det ikke overbevisende, at forpligtelsen til at bidrage til ophugningsprogrammet skulle have gjort det vanskeligere for erhvervsgrenen at konkurrere med jernbanetransport og landevejstransport, hvilket skulle have foert til formindsket efterspoergsel efter transport ad indre vandveje. Af de grunde, jeg skal omtale i det foelgende, mener jeg ikke, at transport ad indre vandveje uden videre kan substitueres med andre transportformer, specielt landevejstransport (som ifoelge Forbundstrafikministeriets dokumenter tegner sig for 54,1% af det samlede tyske marked for godstransport). Det kan heller ikke serioest haevdes, at de forholdsvis beskedne aarlige bidrag, fartoejsejerne paalaegges at betale (for SAM's vedkommende 3 231 DM og for Heinz Stapf's vedkommende 4 179 DM for det tidsrum, sagerne angaar) skulle indebaere en saa betydelig stigning i driftsudgifterne, at det forringede deres konkurrenceevne. Det synes at fremgaa af de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, at det reelt forholder sig saaledes, at SAM og Heinz Stapf uheldigvis befinder sig i en markedssektor, inden for hvilken virkningerne af et alvorligt oekonomisk tilbageslag og af en liberalisering af markedet er blevet forstaerket af en allerede eksisterende overkapacitet.

35 Under alle omstaendigheder kan jeg ikke tilslutte mig, at fartoejsejerne ikke skulle have opnaaet fordele til gengaeld for deres bidrag. Det er maaske rigtigt, at mindre effektive erhvervsdrivende, selv uden ophugningsordningen, alligevel til slut ville vaere blevet tvunget ud af markedet (selv om det lige saa vel kunne vaere effektive, men underkapitaliserede erhvervsdrivende, der maatte opgive at fortsaette). Det maa dog med rimelighed kunne antages, at den tilskyndelse til at forlade erhvervssektoren, som programmet udgjorde, har fremskyndet kapacitetsnedskaeringen. Hertil kommer, at nedskaeringen kunne ske under ordnede forhold, saaledes at fartoejsejerne paa grund af ophugningsprogrammet kunne forlade erhvervet paa rimelige oekonomiske vilkaar. Det er i overensstemmelse med traktatens maal, som opstillet i artikel 2 og videreudviklet inden for rammerne af den faelles transportpolitik, at det boer tages i betragtning, hvilke muligheder der bestaar for, at det offentlige i undtagelsessituationer griber ind i markedsvilkaarene for at afboede de alvorlige konsekvenser, markedskraefternes frie spil kan have paa det oekonomiske og sociale omraade (31).

36 Med hensyn til SAM's argument om, at en kapacitetsnedskaering ikke kan paavirke fragtraterne, idet fragttarifferne paa dette omraade fastsaettes af staten, har Kommissionen anfoert, at de bestemmelser om faste fragtrater, der var gaeldende i Tyskland indtil den 1. januar 1994, ikke fandt anvendelse paa international transport. Desuden ville en kapacitetsnedskaering, selv hvor tarifferne var gaeldende, foere til en stoerre udnyttelsesgrad for skibene.

37 SAM's og Heinz Stapf's argument om, at den procedure, der er foreskrevet for tildeling af ophugningspraemier, er en form for paatvunget lotterispil, kan efter min opfattelse ikke vaere relevant i hovedsagerne, der angaar opkraevningen af det aarlige bidrag til fonden. Hvis resultatet maatte blive, at proceduren for praemietildelingen var retsstridig, ville dette kun indebaere en delvis ugyldighed, og det ville ikke have betydning for forpligtelsen til at betale bidrag til fonden. Under alle omstaendigheder finder jeg den begrundelse, Kommissionen har anfoert for sit valg af en saadan procedure, overbevisende. Jeg kan specielt tilslutte mig Kommissionens opfattelse af, at proceduren sikrer den bedst mulige udnyttelse af de begraensede ressourcer, der er til raadighed. Den har ogsaa den fordel, at erhvervsdrivende, der har et specielt oenske om at forlade erhvervet, kan vaelge en garanteret mindstepraemie inden for graenserne af de disponible midler i fonden.

38 I de foreliggende sager finder jeg det ikke noedvendigt, at Domstolen giver en saerskilt besvarelse af den nationale rets andet spoergsmaal, som angaar det principielle problem, om en faellesskabsforordning, der er gyldig paa udstedelsestidspunktet, kan blive ugyldig paa et senere tidspunkt. Jeg mener ikke, at de foreliggende sager giver fornoedent grundlag for at tage stilling til dette problem, som fortjener en mere indgaaende behandling, end det har vaeret tilfaeldet i disse sager. I almindelighed kan en retsakts lovlighed, som Domstolen har udtalt (32), kun bedoemmes efter omstaendighederne paa udstedelsestidspunktet. Jeg vil dog mene, at der kan opstaa forhold, hvorunder Faellesskabets lovgivningsmyndighed har pligt til at ophaeve eller aendre en retsakt for at tage hensyn til den udvikling, der senere har fundet sted. Dette kan f.eks. vaere tilfaeldet, hvis en retsakt paa et tidspunkt efter udstedelsen skulle faa diskriminerende virkninger eller simpelt hen har opfyldt sit formaal, saaledes at der ikke laengere er nogen begrundelse for de byrder, der paalaegges borgerne.

39 Det er imidlertid klart, at dette problem ikke opstaar i de foreliggende sager, der angaar regnskabsaaret 1990, som var det foerste aar, raadsforordningen var gaeldende (33). Som allerede naevnt (jf. ovenfor i punkt 27 og 28) har der siden da til stadighed vaeret overkapacitet i sektoren, og Raadet har derfor haft grundlag for at opretholde foranstaltninger, der har til formaal at reducere kapaciteten. Det kan ogsaa naevnes, at Raadet, da det for nylig udstedte forordning nr. 2819/95 (34) og nr. 2254/96 (35), klart var af den opfattelse, at Faellesskabets indsats fortsat i foerste raekke skulle tage form af et ophugningsprogram paa solidarisk grundlag mellem virksomhederne, og at Raadet blot soegte at styrke indsatsen ved at stille yderligere midler til raadighed dels paa nationalt plan, og dels over Faellesskabets budget (36).

Anbringendet om, at ligebehandlingsprincippet er tilsidesat

40 SAM og Heinz Stapf har gjort gaeldende, at raadsforordningen i flere henseender er i strid med ligebehandlingsprincippet. For det foerste er den diskriminerende til skade for tyske fartoejsejere, fordi disse allerede har skullet indbetale bidrag til en national fond, foer faellesskabsordningen blev indfoert. Dette argument er klart uholdbart. Det ville ikke vaere praktisk gennemfoerligt at udstede faellesskabsregler, der var udformet saaledes, at de tog hensyn til, at der tidligere var truffet interventionsforanstaltninger paa nationalt plan, og til disse nationale foranstaltningers karakter og omfang. Tvaertimod gaar en faelles politik begrebsmaessigt ud paa, at man saetter en faelles aktion i stedet for forskellige nationale ordninger. Under alle omstaendigheder fremgaar det af fjerde betragtning til Raadets forordning, at der allerede fandtes nationale »foranstaltninger til ophugning af fartoejer« i »nogle medlemsstater«.

41 For det andet har Heinz Stapf og SAM gjort gaeldende, at raadsforordningen er diskriminerende i den forstand, at den er til skade for indlandsskibsfarten, men til fordel for jernbanetransporten og landevejstransporten. Der er imidlertid intet, der tyder paa, at Raadet skulle have gjort sig skyldig i en fejlbedoemmelse ved at antage, at virksomhederne inden for indlandsskibsfarten rent objektivt befandt sig i en anden situation end virksomhederne inden for de oevrige transportsektorer, og at det var noedvendigt at traeffe saerlige foranstaltninger inden for indlandsskibsfarten. Transport ad indre vandveje er naturligvis ikke fuldt substituerbar med andre transportformer, idet den er specielt velegnet til omkostningseffektiv transport af bulk-laster over lange afstande. Da den er afhaengig af floderne og kanalerne, er den derimod ikke saa fleksibel som jernbanetransport og specielt landevejstransport. Raadet naaede frem til, at der allerede i nogen tid havde vaeret en strukturel tonnageoverkapacitet, og at der ikke var udsigt til, at efterspoergslen ville stige i de naermeste aar. Tvaertimod var erhvervssektorens andel af det samlede marked fortsat faldende som foelge af aendringer i de basisindustrier, som var sektorens stoerste kunder (37). Paa denne baggrund vil jeg mene, at Raadet fuldt ud havde grundlag for at traeffe foranstaltninger specielt for indlandsskibsfarten og specielt med henblik paa at fjerne den bestaaende overkapacitet i sektoren.

42 Heinz Stapf har for det tredje anfoert, at der ikke var nogen begrundelse for at holde slaebefartoejer uden for ophugningsordningen. I sit skriftlige indlaeg har Kommissionen imidlertid forklaret, uden at dette er blevet bestridt, at slaebefartoejer for laengst er ophoert med at spille en vaesentlig rolle inden for indlandsskibsfarten, og at slaebefartoejer nu hovedsagelig anvendes som hjaelpefartoejer i havne. De bidrager derfor ikke til overkapaciteten inden for indlandsskibsfarten.

43 SAM har for det fjerde anfoert, at bidragene med urette fastsaettes ud fra tonnagen uden hensyn til udnyttelsesgraden for de enkelte fartoejer. Dette argument finder jeg ikke overbevisende. Bidragene er ikke fastsat som standardbeloeb, men baseres paa doedvaegtstonnagen for de enkelte fartoejer. Jeg vil mene, at Raadet havde fornoedent grundlag for at antage, at et bidrag, der skulle finansiere en kapacitetsnedskaering, burde baseres paa den tonnage, hvormed et fartoej indgik i den samlede flaadekapacitet. Som Kommissionen har fremhaevet, ville en bidragsberegning ud fra den aarlige udnyttelsesgrad for det enkelte fartoejs tonnage have givet anledning til betydelige administrative vanskeligheder og kontrolproblemer. Med hensyn til SAM's argument om, at de virksomheder, der drager fordel af ophugningsprogrammet, i det vaesentlige er store rederier, der geninvesterer ophugningspraemierne i nybygninger, finder jeg Kommissionens vanskeligheder ved at foelge denne tankegang fuldt ud forstaaelige. Naar der i forordningen stilles krav om, at ejere af nye fartoejer skal betale et saerligt bidrag til den paagaeldende fond svarende til ophugningspraemien for en tonnage af samme stoerrelse som det nye fartoejs, sikres det dermed, at ophugningsordningen ikke undergraves ved, at der bliver indsat nye fartoejer (38).

44 SAM og Heinz Stapf har endelig gjort gaeldende, at ophugningsprogrammet er til skade for dem i forholdet til deres nederlandske og oesteuropaeiske konkurrenter. Det er vanskeligt at se, hvordan ophugningsprogrammet kan vaere til skade for tyske fartoejsejere i forhold til deres konkurrenter fra andre medlemsstater, idet disse ogsaa skal betale bidrag til en ophugningsfond. Hertil vil jeg tilfoeje, at jeg ikke kan indse, at det skulle vaere et relevant argument i forbindelse med ophugningsordningens gyldighed, naar SAM under den mundtlige forhandling har anfoert, at de nederlandske virksomheder modtager forskellige former for statsstoette.

45 Virksomheder inden for Faellesskabet kan ganske vist blive ugunstigt stillet i forhold til konkurrenter, der er etableret i et tredjeland og driver fartoejer, som ikke er registreret i en medlemsstat, og for hvilke der derfor ikke skal betales bidrag til Faellesskabets ophugningsordning. Det er derfor uden tvivl oenskeligt, at Faellesskabet i paakommende tilfaelde soeger at indgaa overenskomster med tredjelande for at sikre, at interventionsforanstaltninger som dem, der er tale om i de foreliggende sager, ikke undergraves. I sidste betragtning til raadsforordningen udtales det da ogsaa, at det er oenskeligt, at Schweiz vedtager lignende foranstaltninger, og det oplyses, at Schweiz havde erklaeret sig rede til at vedtage saadanne foranstaltninger. Det maa imidlertid vaere klart, at det ikke kan goere de interventionsforanstaltninger, som Faellesskabet ensidigt har truffet, ugyldige, at det eventuelt ikke lykkes at indgaa en saadan overenskomst med de paagaeldende tredjelande. Under alle omstaendigheder fremgaar det af Forbundstrafikministeriets dokumenter af 8. december 1994, at tyske og nederlandske fartoejer tilsammen udfoerer 88% af transportopgaverne paa de tyske indre vandveje. Nederlandske virksomheder er klart de stoerste konkurrenter for de tyske virksomheder, idet de har 43% af markedet (mod 45% for de tyske virksomheder).

Anbringendet om, at grundlaeggende rettigheder er blevet tilsidesat

46 SAM og Heinz Stapf har gjort gaeldende, at faellesskabsforordningerne kraenker deres grundlaeggende rettigheder, herunder saerlig retten til ikke at blive udsat for forskelsbehandling, ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse.

47 Efter fast retspraksis hoerer overholdelsen af de grundlaeggende rettigheder til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, og ved efterproevelsen af, om de grundlaeggende rettigheder overholdes, tager Domstolen udgangspunkt i medlemsstaternes forfatningstraditioner og i internationale traktater, navnlig den europaeiske menneskerettighedskonvention, som har saerlig betydning i denne henseende. Denne retspraksis har fundet udtryk i artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union, hvori det hedder, at Unionen respekterer de grundlaeggende rettigheder, saaledes som de garanteres ved menneskerettighedskonventionen, og saaledes som de foelger af medlemsstaternes faelles forfatningsmaessige traditioner, som generelle principper for faellesskabsretten (39).

48 Af de allerede anfoerte grunde er der imidlertid ikke efter min opfattelse tale om en kraenkelse af forbuddet mod forskelsbehandling i de foreliggende sager. Hertil kommer, med hensyn til ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse, at Domstolen har fastslaaet, at disse rettigheder ikke er:

»... absolutte forrettigheder, men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet. Udoevelsen af ejendomsretten og af retten til fri erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve de saaledes garanterede rettigheders kerne« (40).

49 Som Kommissionen har anfoert, blev de faellesskabsregler, som de foreliggende sager drejer sig om, udstedt som et led i den faelles transportpolitik med henblik paa formaal i almenhedens interesse. Den forholdsvis beskedne bidragsforpligtelse, der er paalagt fartoejsejerne, kan naeppe betragtes som et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve rettighedernes kerne.

Forslag til afgoerelse

50 Sammenfattende foreslaar jeg, at Domstolen besvarer de spoergsmaal, der er forelagt af Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, saaledes:

»Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 og af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1102/89 og (EOEF) nr. 3685/89.«

(1) - EFT L 116, s. 25. Siden da er forordningen blevet aendret ved en raekke raadsforordninger - (EOEF) nr. 3572/90 (EFT L 353, s. 12), (EF) nr. 844/94 (EFT L 98, s. 1), (EF) nr. 3314/94 (EFT L 350, s. 8), (EF) nr. 2819/95 (EFT L 292, s. 7) og (EF) nr. 2254/96 (EFT L 304, s. 1) - samt ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2812/94 (EFT L 298, s. 22) og Kommissionens forordning (EF) nr. 2310/96 (EFT L 313, s. 8). Disse aendringer har ikke umiddelbart betydning for de foreliggende sager.

(2) - Artikel 3.

(3) - Artikel 4.

(4) - Artikel 5.

(5) - Artikel 6, stk. 1.

(6) - Artikel 6, stk. 3.

(7) - Artikel 6, stk. 4.

(8) - Artikel 6, stk. 7.

(9) - Artikel 8, stk. 1.

(10) - Artikel 10, stk. 4.

(11) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1102/89 af 27.4.1989 om visse gennemfoerelsesforanstaltninger til Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten (EFT L 116, s. 30).

(12) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3685/89 af 8.12.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1102/89 om visse gennemfoerelsesforanstaltninger til Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten (EFT L 360, s. 20). Forordning nr. 1102/89 er senere blevet aendret ved forordning (EOEF) nr. 317/91 (EFT L 37, s. 27), (EOEF) nr. 3690/92 (EFT L 374, s. 22), (EF) nr. 3433/93 (EFT L 314, s. 10), (EF) nr. 3039/94 (EFT L 322, s. 11) og (EF) nr. 2326/96 (EFT L 316, s. 13). Disse aendringer er ikke umiddelbart relevante for de foreliggende sager.

(13) - Artikel 1, stk. 1

(14) - Artikel 1, stk. 2.

(15) - Artikel 6, stk. 2.

(16) - Artikel 6, stk. 3.

(17) - Artikel 6, stk. 4.

(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts og Statement des Bundesministers fuer Verkehr zum Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, begge dateret den 8.12.1994.

(19) - Dom af 1.6.1995, sag C-414/93, Teirlinck, Sml. I, s. 1339, og af 30.1.1997, sag C-178/95, Wiljo, Sml. I, s. 585.

(20) - Dom af 5.10.1993, forenede sager C-13/92, C-14/92, C-15/92 og C-16/92, Driessen m.fl., Sml. I, s. 4751.

(21) - Jf. Toth, A.G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, Vol. I, Oxford 1990, s. 338 f.

(22) - Dom af 17.12.1981, forenede sager 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3211, praemis 37. Jf. ogsaa f.eks. dom af 25.5.1978, sag 136/77, Racke, Sml. s. 1245, praemis 4, af 12.7.1979, sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml. s. 2575, praemis 14, og af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 25. Med hensyn til foranstaltninger, der traeffes inden for den faelles handelspolitik, kan der ogsaa henvises til generaladvokat Léger's forslag til afgoerelse af 26.9.1996 i sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, og sag C-284/94, Spanien mod Raadet, punkt 89-93.

(23) - Roquette Frères-dommen, jf. ovenfor, praemis 25.

(24) - Jf. f.eks. dom af 21.3.1955, sag 6/54, Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 13, org. ref.: Rec. s. 201.

(25) - Dom af 28.11.1978, sag 97/78, Schumalla, Sml. s. 2311, praemis 4.

(26) - Meddelelse om en faelles politik for organiseringen af markedet for indlandsskibsfart med ledsageforanstaltninger, KOM(95) 199 endelig udg., punkt 14 og 20.

(27) - Rapport fra Kommissionen om virkningen af den strukturelle sanering inden for indlandsskibsfarten, jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 1101/89 af 27.4.1989, KOM(93) 553 endelig udg.

(28) - Jf. ovenfor i fodnote 18.

(29) - Jf. ovenfor i fodnote 27.

(30) - Jf. anden betragtning til den i fodnote 1 naevnte forordning nr. 2819/95.

(31) - Jf. om et lignende spoergsmaal i forbindelse med EKSF-traktaten, punkt 5 i generaladvokat Capotorti's forslag til afgoerelse i de forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78 og 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 og 85/79, Valsabbia mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 907.

(32) - Jf. f.eks. dom af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, praemis 7.

(33) - Artikel 10, stk. 1.

(34) - Jf. ovenfor i fodnote 1.

(35) - Jf. ovenfor i fodnote 1.

(36) - Jf. anden betragtning til forordning nr. 2819/95.

(37) - Jf. foerste og anden betragtning til raadsforordningen.

(38) - Artikel 8, stk. 1.

(39) - Jf. praemis 32 og 33 i udtalelse 2/94, Sml. 1996 I, s. 1759, og punkt 51 og 52 i mit forslag til afgoerelse i sag C-84/95, Bosphorus m.fl., Sml. 1996 I, s. 3953.

(40) - Dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78. Jf. ogsaa den i fodnote 39 naevnte dom af 30.7.1996 i Bosphorus-sagen, praemis 21.