Forslag til afgørelse fra generaladvokat Vilaça fremsat den 10. november 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - FREMSENDELSE AF STATISTISKE OPLYSNINGER INDEN FOR AEG- OG FJERKRAESEKTOREN. - SAG 113/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 00607



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

I - Sagens genstand og de gaeldende bestemmelser

1 . A - I naervaerende sag, anlagt i medfoer af Traktatens artikel 169, har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2782/75 af 29 . oktober 1975 ( 1 ) om produktion og afsaetning af rugeaeg og kyllinger af fjerkrae, og til artiklerne 4, stk . 1, og 6 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1868/77 af 29 . juli 1977 ( 2 ) om gennemfoerelsesbestemmelser til foerstnaevnte forordning .

2 . B - Artikel 9 i Raadets forordning nr . 2782/75 bestemmer, at hvert rugeri én gang om maaneden til den kompetente myndighed i medlemsstaten skal sende oplysninger om antallet af indlagte rugeaeg, antallet af udklaekkede kyllinger og antallet af kyllinger, som faktisk er bestemt til brug .

3 . I samme forordnings artikel 10 hedder det, at medlemsstaterne hver maaned, saa snart de har modtaget og gennemgaaet ovennaevnte oplysninger, skal tilsende Kommissionen en oversigt for den foregaaende maaned, som ligeledes skal indeholde oplysninger om antallet af kyllinger, der er blevet indfoert og udfoert i loebet af den samme maaned .

4 . Tilsvarende bestemmer Kommissionens forordning nr . 1868/77 ( artikel 4, stk . 1, 2 . punkt ), at medlemsstaterne skal sende "Kommissionen denne oversigt for hver af kalenderaarets maaneder senest fire uger efter den paagaeldende maaned ". I samme forordnings artikel 6 hedder det, at "hvert aar foer den 30 . januar tilsender medlemsstaterne en statistisk opgoerelse over rugeriernes struktur og virksomhed ".

5 . Formaalet med den statistiske ordning, jeg netop har beskrevet, er at give Kommissionen de oplysninger, der er noedvendige for at opstille prognoser over produktionsudviklingen og for at traeffe passende foranstaltninger som led i forvaltningen af den faelles markedsordning inden for den paagaeldende sektor .

6 . C - I den begrundede udtalelse af 24 . april 1985 anfoerte Kommissionen, at den siden august 1983 kun havde modtaget fuldstaendige maanedsoplysninger for januar og februar 1983 og en del af oplysningerne for februar, marts og april 1984; den sidste aarlige opgoerelse, Kommissionen havde modtaget, vedroerte 1982 .

7 . I staevningen ( af 12 . maj 1986 ) oplyste Kommissionen, at den i juni 1985 havde modtaget aarsoplysningerne vedroerende 1983 og maanedsoplysningerne for perioden til og med december 1984, men under alle omstaendigheder efter udloebet af den frist paa én maaned, der var fastsat i den begrundede udtalelse . Ifoelge Kommissionen har den siden modtaget yderligere maanedsoplysninger, men stadig for sent; saaledes modtog den i marts 1986 maanedsoplysningerne vedroerende import og eksport i perioden februar 1983-juni 1984 .

8 . I staevningen oplyste Kommissionen ogsaa, at den endnu ikke havde modtaget aarsopgoerelserne for 1984 og 1985 ( som den burde have modtaget hhv . den 30 . januar 1985 og den 30 . januar 1986 ); den anfoerte ogsaa, at Den Italienske Republik stadig konsekvent fremsender maanedsoplysningerne med en forsinkelse paa tre maaneder i forhold til den frist, der er fastsat i artikel 4, stk . 1, i forordning nr . 1868/77 .

II - De aarlige statistiske opgoerelser

9 . Det fremgaar af sagen, at det ikke er bestridt, at de aarlige opgoerelser for 1983, 1984 og 1985 er tilsendt Kommissionen med en betydelig forsinkelse i forhold til de fastsatte frister .

10 . Med nogen undren kan det imidlertid konstateres, saaledes som den italienske regering har anfoert i svarskriftet, og som Kommissionen har bekraeftet i replikken, at Kommissionens tjenestegrene allerede den 28 . januar 1985 hhv . den 4 . april 1986 havde modtaget oversigterne for 1984 og 1985, dvs . inden den anlagde sag .

11 . Under den mundtlige forhandling forklarede Kommissionen, at fejltagelsen skyldtes, at der ikke var givet meddelelse om oplysninger, som allerede var behandlet af tjenestegrenene og meddelt medlemsstaterne .

12 . Den italienske regering har udtrykkeligt anerkendt, at den "for sent har opfyldt" sin forpligtelse i henhold til forordningen, men anfoert, at den omstaendighed, at oversigterne for 1984 og 1985 blev fremsendt inden Kommissionen anlagde sag, maa indebaere, at der ikke kan gives Kommissionen medhold .

13 . Dette er efter min opfattelse ikke tilfaeldet .

14 . Det traktatbrud, der foreholdes Den Italienske Republik, bestaar i, at den ikke har overholdt de i forordningen fastsatte frister; dette fremgaar klart af afsnit 3 og 7 i staevningen og fremgik allerede af den begrundede udtalelse, hvor Kommissionen anfoerte, at den siden den 10 . august 1983 kun havde modtaget en del af de statistiske oplysninger, der burde have vaeret tilsendt den, og at den paa det paagaeldende tidspunkt aabenbart ikke havde modtaget alle de oevrige oplysninger .

15 . Det retsstridige forhold afhjaelpes saaledes ikke derved, at de manglende oplysninger er fremsendt efterfoelgende : "forsinket opfyldelse" er og bliver en manglende opfyldelse, og Domstolen maa noedvendigvis statuere, at der er tale om traktatbrud .

16 . Som Domstolen saa ofte har understreget, ( 3 ) bevares den retlige interesse i sagsanlaegget selv i det tilfaelde, hvor traktatbruddet er bragt til ophoer efter udloebet af den i artikel 2 i Traktatens artikel 169 fastsatte frist .

17 . Som det fremgaar af Domstolens praksis, er forholdet imidlertid det, at genstanden for et soegsmaal i medfoer af Traktatens artikel 169 afgraenses af den administrative procedure og fastsaettes i den begrundede udtalelse, og den kan ikke udvides i staevningen ( 4 ).

18 . Paa det tidspunkt, da den begrundede udtalelse blev fremsat, skrev man imidlertid stadig 1985, og Italien kunne saaledes ikke handle retsstridigt med hensyn til spoergsmaalet om tilsendelse af aarsoplysningerne for 1985 . Af processuelle grunde, nemlig set ud fra synspunktet om sagsoegtes ret til kontradiktion, kunne det derfor maaske antages, at Domstolen burde afholde sig fra at statuere traktatbrud paa det punkt .

19 . Efter min opfattelse behoever dette dog ikke noedvendigvis at vaere tilfaeldet . Der er nemlig tale om faktiske omstaendigheder, som ganske vist er indtraadt efter fremsaettelsen af den begrundede udtalelse, men som er af noejagtig samme karakter som dem, der allerede var naevnt i udtalelsen, og som er udtryk for samme adfaerd, mens der ikke er saerlige forhold i forbindelse med de naevnte omstaendigheder, som kan antages at aendre den sagsoegte stats processuelle stilling .

20 . Paa samme maade som Domstolen gjorde det i dom af 22 . marts 1983 i sag 42/82 ( Kommissionen mod Den Franske Republik, Sml . s . 1013, 1040, praemis 20 ), mener jeg derfor, at Domstolen kan statuere, at Den Italienske Republik har handlet traktatstridigt ved at have fremsendt aarsopgoerelserne for 1983, 1984 og 1985 for sent .

21 . Den Italienske Republiks bemaerkninger som svar paa den begrundede udtalelse, og hvorefter den paagaeldende sektor for tiden gennemgaar en dybtgaaende omstrukturering, og der derfor maa foretages en tilpasning af den administrative struktur, aendrer intet herved .

22 . Som det fremgaar af Domstolens faste praksis i lignende sager, kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig "interne administrative problemer som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser og frister, der er fastsat i faellesskabsretlige bestemmelser" ( 5 ). Domstolen har i den forbindelse allerede understreget, at ( 6 ) "de praktiske vanskeligheder, der viser sig paa stadiet for gennemfoerelsen af en af Faellesskabets retsakter, ikke (( kan )) retfaerdiggoere, at en medlemsstat ensidigt undlader at overholde sine forpligtelser"; Faellesskabets institutionelle opbygning giver den paagaeldende medlemsstat "tilstraekkelig mulighed for at sikre, at der i rimeligt omfang tages hensyn til dens vanskeligheder samtidig med, at Faellesmarkedets principper ... respekteres", og at "de eventuelle vanskeligheder ved gennemfoerelsen, som ... (( er )) paaberaabt ..., ikke (( kan )) accepteres som begrundelse ". Dette maa saa meget desto mere vaere tilfaeldet, naar der som i den foreliggende sag er tale om gennemfoerelse af en forordning, der blev udstedt for mere end ti aar siden .

23 . Dette synspunkt goer sig ogsaa gaeldende med hensyn til de foelgende punkt, hvor jeg vil behandle spoergsmaalet om forsinket fremsendelse af de maanedlige oversigter .

III - De maanedlige oversigter

24 . A - Med hensyn til disse oversigter har den italienske regering ikke bestridt, at de konsekvent er fremsendt med en forsinkelse paa to maaneder i forhold til den frist paa fire uger, der er fastsat i artikel 4 i Kommissionens forordning nr . 1868/77 .

25 . Den har derimod bestridt, at den for saa vidt har handlet traktatstridigt . Efter den italienske regerings opfattelse kan fristen paa fire maaneder ikke antages at vaere ufravigelig og bindende, men er snarere blot en "typisk vurdering af, hvor lang tid der gennemsnitligt kan forloebe, for at forpligtelsen i artikel 10 i Raadets forordning nr . 2782/75 kan antages at vaere opfyldt", idet naevnte artikel ikke indeholder nogen bindende frist . Efter den italienske regerings opfattelse ligger de konstaterede forsinkelser inden for det rimelige .

26 . Regeringen har endvidere anfoert, at forudsaetningen for, at fristen kan overholdes, er, at rugerierne overholder forpligtelsen i artikel 9 i forordning nr . 2784/75 og saaledes i tide fremsender de noedvendige oplysninger, og den kan ikke tiltraede en fortolkning af artikel 4 i forordning nr . 1868/77, hvorefter medlemsstaten skulle vaere ansvarlig for, at rugerierne som i den foreliggende sag maatte have fremsendt oplysningerne for sent .

27 . B - Efter min vurdering kan den italienske regerings argumenter ikke laegges til grund .

28 . For det foerste fremgaar det af selve ordlyden af artikel 4 i forordning nr . 1868/77, at fristen er ufravigelig og ikke blot vejledende .

29 . Ifoelge Traktatens artikel 189 er en forordning "bindende i alle enkeltheder", og det kan ikke accepteres, "at en medlemsstat ikke anvender en faellesskabsforordnings bestemmelser i deres helhed, men foretager et valg" ( 7 ).

30 . Desuden er fristen i fuld overensstemmelse med ordlyden af artikel 10 i Raadets forordning nr . 2785/75 . Efter den naevnte bestemmelse vedroerer de maanedlige meddelelser de statistiske oplysninger for den foregaaende maaned . I Raadets forordning er det ikke helt noejagtigt angivet, hvilken frist medlemsstaterne har til at fremsende de naevnte meddelelser og heller ikke, hvornaar fristen begynder at loebe; og faktisk var dette heller ikke noedvendigt, da der er tale om en grundforordning . Det har Kommissionen derimod gjort, saaledes som det paahviler den, idet den i gennemfoerelsesforordningen har fastsat, at meddelelserne skal fremsendes inden for en frist paa fire uger, ligesom den har fastsat den dag, hvor fristen begynder at loebe, til udgangen af den foregaaende maaned .

31 . Jeg mener i oevrigt, at allerede selve ordlyden af artikel 10 i Raadets forordning taler for den fortolkning, som siden har fundet udtryk i Kommissionens gennemfoerelsesforordning . Man kan saaledes vanskeligt forestille sig, at den omstaendighed, at der hver maaned til Kommissionen skal sendes en oversigt udfaerdiget paa grundlag af oplysningerne for den foregaaende maaned, ikke er det samme som at meddele oplysningerne om hver enkelt maaned i de efterfoelgende fire uger . I artikel 10 tales der i oevrigt om "data for den foregaaende maaned" og ikke om "data tilsendt de nationale myndigheder i loebet af den foregaaende maaned"; som Kommissionen understregede under den mundtlige forhandling, ville sidstnaevnte loesning have uacceptable foelger, idet de statistiske oplysninger ikke ville tjene noget formaal, og behandlingen af dem ville blive saerdeles usikker; Den Italienske Republik har da heller ikke selv villet forfaegte et saadant synspunkt . Efter min opfattelse er forholdet derfor det, at selv om der ikke havde foreligget en gennemfoerelsesforordning, ville en rimelig fortolkning af artikel 10 i Raadets forordning foere til den samme konklusion, som man noedvendigvis maa naa frem til paa grundlag af artikel 4 i Kommissionens forordning .

32 . Kommissionen har anfoert, at den fastsatte frist er berettiget, eftersom oplysningerne om markedet skal registreres hurtigt og saa noejagtigt som muligt, og afsaetningsperioden for fjerkrae er meget kort . Oplysningerne skal goeres tilgaengelige for de erhvervsdrivende, for at de kan reagere i tide over for markedsudviklingen, og den faelles markedsordning, som bygger paa de erhvervsdrivendes reaktion, kan fungere effektivt .

33 . Kommissionen har endvidere bemaerket, at de oevrige medlemsstater ikke har haft problemer med at overholde fristen, hvilket ogsaa peger i retning af, at den er rimelig, og under alle omstaendigheder viser, at der ikke er tale om en frist, som umuligt kan overholdes .

34 . C - Jeg vil imidlertid ogsaa fremkomme med bemaerkninger til argumentet om, at overholdelsen af den frist, der er fastsat i artikel 4 i Kommissionens forordning, afhaenger af, at rugerierne overholder deres forpligtelse i henhold til artikel 9, stk . 1, i Raadets forordning til at indsende oplysninger .

35 . Den italienske regering har anfoert, at forpligtelsen i henhold til artikel 9, stk . 1, er paalagt de erhvervsdrivende, og at medlemsstaten selv derfor ikke kan vaere ansvarlig for, at de erhvervsdrivende ikke overholder fristen .

36 . Efter min opfattelse er det ikke den rette maade at anskue problemet paa .

37 . Den forpligtelse til at fremsende oplysninger, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 10, stk . 1, i forordning nr . 2782/75 og artikel 4, stk . 1, i forordning nr . 1868/77, er bindende og klar, idet medlemsstaterne skal traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme den .

38 . Saafremt det antages, at fremsendelsen af de i artikel 9 angivne oplysninger er en accessorisk forpligtelse for rugerierne, paahviler det medlemsstaterne at sikre, at rugerierne rettidigt opfylder den naevnte forpligtelse .

39 . Kommissionen har i den forbindelse henvist til artikel 16 i forordning nr . 2782/75, hvorefter kontrollen med overholdelsen af forordningens bestemmelser foretages af de af hver medlemsstat hertil udpegede myndigheder, og til artikel 5 i forordning nr . 1868/77, som bestemmer, at medlemsstaterne skal traeffe "alle foranstaltninger, der er noedvendige for at traeffe sanktioner mod overtraedelser af bestemmelserne i forordningerne om produktion og afsaetning af rugeaeg og kyllinger af fjerkrae", dvs . de to forordninger, hvis fortolkning omtvistes .

40 . Kommissionen har videre anfoert, at medlemsstaterne under alle omstaendigheder i henhold til Traktatens artikel 5 har pligt til at traeffe "alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som foelger af ... retsakter foretaget af Faellesskabets institutioner", og at de skal lette Faellesskabet "gennemfoerelsen af dets opgaver ".

41 . Under den mundtlige forhandling har Kommissionen endvidere praeciseret, at formaalet med ordningen er af statistisk og ikke oekonomisk eller afgiftsmaessig karakter, og at Kommissionen derfor altid fortolker forpligtelsen til at fremsende oplysninger smidigt, og at meddelelser, hvor der mangler enkelte oplysninger paa grund af, at producenterne ikke i tide har opgivet dem til den paagaeldende medlemsstat, ikke noedvendigvis betragtes som retsstridige .

42 . Den omstaendighed, at en forpligtelse direkte paahviler de erhvervsdrivende, kan herefter ikke antages at indebaere, at den forpligtelse, medlemsstaterne har til at overholde de ordninger og frister, der er fastsat i artikel 10 i forordning nr . 2782/75 og artikel 4 i forordning nr . 1868/77, ikke er bindende .

43 . D - Under den mundtlige forhandling har den sagsoegte medlemsstat anfoert, at man herefter staar over for en utilstedelig aendring af sagsgenstanden, idet Kommissionen kun havde gjort gaeldende, at Den Italienske Republik havde tilsidesat artikel 10 i forordning nr . 2786/75 og artiklerne 4, stk . 1, og 6 i forordning nr . 1868/77, men ikke de tilsyns - og kontrolforpligtelser, den har i henhold til artikel 9 i Raadets forordning nr . 2782/75 og artikel 5 i Kommissionens forordning nr . 1868/77 .

44 . Efter min opfattelse er dette synspunkt ikke holdbart . Det traktatbrud, Den Italienske Republik foreholdes, bestaar i, at den ikke har overholdt de frister, der er fastsat i artikel 10 i forordning nr . 2782/75, sammenholdt med artiklerne 4 og 6 i forordning nr . 1868/77 . Allerede i svarskriftet henviste den italienske regering imidlertid til, at de italienske myndigheder ikke kunne vaere ansvarlige for forsinkelserne fra rugeriernes side . Naar Kommissionen har paapeget de kontrolforpligtelser, der paahviler medlemsstaterne, er der fra Kommissioens side blot tale om et argument, der beviser, at den sagsoegte medlemsstats bemaerkninger ikke er holdbare, mens medlemsstatens rettigheder under sagen ikke paa nogen maade kan antages at vaere kraenket . Under alle omstaendigheder foelger de naevnte kontrolforpligtelser naturligt af, at medlemsstaten skal efterkomme den principale forpligtelse, og det er derfor ikke overraskende, at manglende overholdelse af kontrolforpligtelserne kan foere til, at hovedforpligtelsen ikke kan overholdes .

45 . Under alle omstaendigheder drejer den foreliggende sag sig ikke om, at artikel 16 i forordning nr . 2782/75, artikel 5 i forordning nr . 1868/77 eller Traktatens artikel 5 eventuelt ikke er overholdt, men blot om, at dette er tilfaeldet med hensyn til de frister, der er fastsat i andre bestemmelser, og det er i den henseende saaledes uden betydning, om de paagaeldende bestemmelser udtrykkeligt omhandler medlemsstaternes kontrolforpligtelser .

IV - Konklusion

46 . Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at det statueres, at Den Italienske Republik ikke inden for de fastsatte frister har fremsendt de statistiske oplysninger, der kraeves i henhold til artikel 10, stk . 1, i Raadets forordning nr . 2782/75 samt artiklerne 4, stk . 1, og 6 i Kommissionens forordning nr . 1868/77 og saaledes har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de naevnte bestemmelser .

47 . Foelgelig boer Den Italienske Republik doemmes til at betale sagens omkostninger, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 2 .

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) EFT L 282 af 1.11.1975, s . 100 .

( 2 ) EFT L 209 af 17.8.1977, s . 1 .

( 3 ) Dom af 5 . juni 1986 i sag 103/84, Kommmissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 1759, prámis 8 .

( 4 ) Jfr . f.eks . dom af 15 . januar 1986 i sag 121/84, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 107, praemis 8, dom af 20 . februar 1986 i sag 309/84, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 599, praemis 14, og dom af 17 . juni 1987 i sag 154/85, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 0000, praemis 6 .

( 5 ) Dom af 17 . juni 1987 i sag 394/85, Kommissionen mod Italien, jfr . ovenfor, praemis 12; jfr . tilsvarende dom af 20 . februar 1986 i sag 309/84, Kommissionen mod Italien, jfr . ovenfor, praemis 17, og dom af 12 . februar 1987 i sag 69/86, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 773, praemis 7 .

( 6 ) Dom af 7 . februar 1979 i sag 128/78, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml . s . 419, 429, praemisserne 10 og 11 .

( 7 ) Dom af 7 . februar 1979, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, jfr . ovenfor, praemis 9 .