Forslag til afgørelse fra generaladvokat Vilaça fremsat den 3. december 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - TRAKTATBRUD - EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 30 - RAADETS FORORDNING NR. 1035/72 AF 18. MAJ 1972 - NATIONALE REGLER OM AFSAETNING AF FRUGT OG GROENSAGER. - SAG 255/86.



Samling af Afgørelser 1988 side 00693



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . A - Det afgoerende problem i denne sag er, hvorvidt en medlemsstat lovligt kan indfoere en national ordning om handel med frugt og groensager som den, der i oejeblikket gaelder i Belgien i henhold til artikel 7, stk . 3, i kongelig anordning af 26 . november 1982 ( 1 ), som affattet ved kongelig anordning af 12 . januar 1987, der udstraekker visse krav, som i henhold til faellesskabsretten kun gaelder visse produkter, til ogsaa at omfatte andre . Den ordning, der gaelder efter faellesskabsretten, er navnlig fastlagt i Raadets forordning nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 om den faelles markedsordning for frugt og groensager ( 2 ) og Raadets forordning nr . 23/62 af 4 . april 1962 samt i Kommissionens forordninger nr . 58/62 af 15 . juni 1962, 183/64 af 17 . november 1964, 1641/71 af 27 . juli 1971 og 778/83 af 30 . marts 1983 ( 3 ).

2 . Som det fremgaar af retsmoederapporten, anfaegtede Kommissionen under den administrative procedure i foerste omgang en hel raekke bestemmelser i kongelig anordning af 26 . november 1982, som opstillede forskellige supplerende krav i forhold til de faellesskabsretlige bestemmelser .

3 . Efter offentliggoerelsen af kongelig anordning af 12 . januar 1987, hvorved der skete en ophaevelse af naesten samtlige de supplerende krav i henhold til kongelig anordning af 26 . november 1982, frafaldt Kommissionen de fleste af sine klagepunkter, saaledes at den nu kun opretholder det, der vedroerer kravet om paa samleemballager for produkter fremstillet i Belgien at angive minimumsnettovaegten, stykantallet eller antallet af bundter .

4 . Der er derfor ikke laengere nogen grund til at undersoege spoergsmaalet om, hvorvidt Traktatens artikel 30 finder anvendelse, og jeg kan derfor begraense mig til at undersoege, hvorvidt belgisk lovgivning paa det paagaeldende punkt er forenelig med bestemmelserne om den faelles markedsordning for frugt og groensager i forordning nr . 1035/72, og navnlig med de i de andre naevnte forordninger fastlagte kvalitetsnormer .

5 . Naermere bestemt maa det undersoeges, hvorvidt den omstaendighed, at der gaelder en faellesskabsretlig ordning i form af en faelles markedsordning for en gruppe af landbrugsprodukter, medfoerer, at medlemsstaterne ikke laengere kan udstede regler paa det paagaeldende omraade .

6 . B - Den belgiske regering har om dette spoergsmaal gjort gaeldende, at den faelles markedsordning for frugt og groensager ikke er en fuldstaendig regulering, idet kravet om de naevnte angivelser paa emballager efter denne kun gaelder fire produkter, nemlig loeg, artiskokker, bladselleri og hovedkaal .

7 . Ved at udstraekke dette krav til andre produkter omfattet af den faelles markedsordning har Belgien suppleret denne ved at goere brug af den restkompetence, som Domstolen allerede har fastslaaet, at medlemsstaterne i saadanne tilfaelde ( 4 ) har, idet man har indfoert bestemmelser, der ifoelge sagsoegte ikke strider mod de faellesskabsretlige regler og har til formaal fuldt ud at virkeliggoere maalsaetningerne med den faelles markedsordning . Ordningen har konkret til formaal at sikre god handelsskik og beskytte forbrugerne .

8 . Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at sagsoegte herved sammenblander to ganske forskellige tilfaelde :

a ) Der kan for det foerste vaere tale om tilfaelde, hvor der ikke paa faellesskabsplan er udstedt de regler, der er noedvendige for, at en faelles markedsordning kan fungere efter hensigten, og hvor man derfor kan haevde, at en del af det paagaeldende omraade ikke er reguleret .

b ) For det andet kan der vaere tale om tilfaelde, hvor der bestaar en faelles markedsordning omfattende en detaljeret og fuldstaendig regulering af det paagaeldende omraade .

9 . Det er kun i de foerstnaevnte tilfaelde, at medlemsstaterne ifoelge Domstolens praksis kan udstede bestemmelser, der har til formaal at opveje faellesskabsinstitutionernes "passivitet", og disse bestemmelser skal vaere i overensstemmelse med den faelles markedsordnings principper .

10 . For saa vidt angaar de i Belgien udstedte regler, set i forhold til de i den faelles markedsordning for frugt og groensager fastlagte kvalitetsnormer, foreligger der imidlertid ikke en saadan situation, idet der ved markedsordningen er sket en udtoemmende faellesskabsretlig regulering af spoergsmaalet .

11 . C - a ) Det fremgaar i tilstraekkeligt omfang af Domstolens praksis, hvorledes sagen boer afgoeres .

12 . b ) Oprindelig udtalte Domstolen i sin praksis generelt ( 5 ), at "medlemsstaterne paa de omraader, hvor der gaelder en faelles markedsordning - og saa meget desto mere naar denne ordning hviler paa et faelles prissystem - ikke laengere ensidigt kan udstede nationale regler, der griber ind i prisdannelsesmekanismen, saaledes som denne foelger af den faelles ordning ".

13 . c ) Senere fastslog Domstolen under hensyntagen til visse faelles markedsordningers ufuldstaendige karakter, at der lovligt kan gennemfoeres supplerende nationale gennemfoerelsesforanstaltninger til eller foranstaltninger til uddybning af saadanne markedsordninger, saafremt visse forudsaetninger er opfyldt .

14 . I dommen af 23 . januar 1975 i Van der Hulst-sagen ( 6 ), der vedroerte en afgift, som de nederlandske myndigheder opkraevede i forbindelse med handel med blomsterloeg, antog Domstolen saaledes - idet den dog herved udtalte, at der ogsaa maa ske en vurdering af indholdet af den paagaeldende nationale interventionsordning i forhold til de faellesskabsretlige regler - at en ordning som den, der var blevet indfoert i nederlandsk lovgivning, faktisk kunne bidrage til at virkeliggoere maalsaetningerne med den faelles markedsordning ( konkret var der tale om at bidrage til en rationel afsaetning af produktionen og til at skabe stabile markedsforhold ). Tidligere i dommen, nemlig i praemis 25, havde Domstolen dog allerede fremhaevet, at "naar Faellesskabet i henhold til Traktatens artikel 40 har vedtaget oprettelsen af en faelles markedsordning inden for en bestemt sektor, er medlemsstaterne dermed forpligtet til at undlade enhver foranstaltning, som kan aendre denne ordning eller paavirke dens raekkevidde ". Den gentog samme forbud i dommen af 18 . maj 1977 i Van den Hazel-sagen ( 7 ), i dommen af 29 . november 1978 i Pigs Marketing Board-sagen ( 8 ) og dommen af 26 . juni 1979 i Pigs and Bacon Commission-sagen ( 9 ), og senere i dommen af 7 . februar 1984 i Jongeneel Kaas-sagen ( 10 ).

15 . I dommen af 2 . februar 1977 i Amsterdam Bulb-sagen ( 11 ) antog Domstolen, at det ikke var uforeneligt med faellesskabsretten, at der i Nederlandene var blevet udstedt en bestemmelse paa et omraade omfattet af en faelles markedsordning, hvorved der fastsaettes mindstepriser ved eksport til tredjelande af bestemte varieteter af andre blomsterloeg end dem, for hvilke Kommissionen havde fastsat mindstepriser i forordning nr . 369/75 ( praemis 30 ).

16 . Jeg finder det vigtigt at anfoere de omstaendigheder, der laa til grund for denne afgoerelse .

17 . For det foerste fandt Domstolen, at den omtvistede ordning ikke fraveg den faellesskabsretlige, at den ikke begraensede dens raekkevidde, og at den tjente samme formaal ( praemis 30 ).

18 . For det andet lagde Domstolen vaegt paa, a ) at ingen faellesskabsretlig bestemmelse udtrykkeligt forboed en saadan ordning, b ) at det ikke af den faellesskabsretlige ordning som helhed kunne udledes, at Kommissionen stiltiende havde truffet bestemmelse om, at ikke-omfattede produkter skulle eksporteres til markedsprisen, og c ) at det tvaertimod maatte antages at fremgaa af de af Kommissionen godkendte gennemfoerelsesbestemmelser til ordningen med mindstepriser, at medlemsstaterne fortsat kunne traeffe bestemmelse om mindstepriser ved eksport, indtil Kommissionen - paa faellesskabsplan - maatte beslutte selv at fastsaette saadanne priser .

19 . Senere, nemlig i dommen i Jongeneel Kaas-sagen, antog Domstolen, at den omstaendighed, at der gjaldt en faelles markedsordning for ost, jfr . forordning nr . 804/68, ikke var til hinder for, at medlemsstaterne ( jfr . praemis 13 og domskonklusionen ) under visse omstaendigheder ensidigt kunne indfoere bestemmelser vedroerende kvaliteten af indenlandsk fremstillet ost, med det formaal at fremme afsaetningen af ost og osteprodukter ( praemis 16 ).

20 . Denne sag angik imidlertid en faelles markedsordning, der dengang hverken indeholdt regler om betegnelser og kvalitet, for saa vidt angaar oste, eller en interventionsordning for oste ( jfr . praemis 9 i dommen ). Under disse omstaendigheder fandt Domstolen, at det ikke af det forhold, "at markedsordningen ikke indeholder regler om ostes benaevnelser og kvalitet, (( kan )) udledes, at Faellesskabet bevidst og noedvendigvis har besluttet at paalaegge medlemsstaterne en forpligtelse til inden for den paagaeldende sektor at anvende et system, der indebaerer absolut produktionsfrihed ".

21 . Paa samme maade antog Domstolen i dommen af 13 . marts 1984 i Prantl-sagen ( 12 ), at faellesskabslovgiver ved at udstede bestemmelser om beskyttelse, for saa vidt angaar en bestemt flasketype, der anvendes til Alsace-vine, ikke havde udtoemt den kompetence, som faellesskabslovgiver har i henhold til artikel 54, stk . 1, i Raadets forordning nr . 337/79 af 5 . februar 1979 om den faelles markedsordning for vin, for saa vidt angaar spoergsmaalet om betegnelse og praesentation af vin .

22 . Medlemsstaterne kunne derfor i medfoer af denne bestemmelse - og naar henses til, at der endnu ikke var udstedt faellesskabsretlige regler ( som der var blevet forhandlet om i en aarraekke ) - opretholde nationale regler om andre flasketyper, saafremt disse ikke stred mod Traktatens artikler 30 ff .

23 . Domstolen lagde saaledes til grund, at de faellesskabsretlige bestemmelser ikke tilsigtede at beskytte den paagaeldende flasketype fra Alsace som den eneste ( jfr . praemis 16 ).

24 . Forinden udtalte Domstolen dog generelt, at "naar et regelsaet for en faelles markedsordning kan anses for udtoemmende, har medlemsstaterne ikke laengere kompetence paa omraadet, medmindre andet maatte vaere udtrykkeligt bestemt" ( praemis 13 ).

25 . Tilsvarende fandt Domstolen det i dommen af 28 . marts 1984 i Midden-Nederland-sagen ( 13 ) - henset til manglende faellesskabsretlige bestemmelser - foreneligt med artikel 2 i Raadets forordning nr . 2777/75 af 29 . oktober 1975 om den faelles markedsordning for fjerkraekoed, at der var udstedt nationale bestemmelser om kvalitets - og handelsnormer for slagtet fjerkrae med sanktioner i tilfaelde af manglende overholdelse .

26 . Forholdet i denne sag var naermere bestemt det, at Raadet inden for en sektor, der siden 1967 havde vaeret omfattet af en faelles markedsordning, stadig ikke ( paa trods af bestemmelsen herom i den naevnte forordnings artikel 2 ) havde udstedt de fornoedne regler til, at markedsordningen kunne fungere efter hensigten . Selv Kommissionen havde i lyset af den modstand, den moedte i Raadet, trukket de forslag til bestemmelser, som den havde fremsat, tilbage ( jfr . praemis 21 ).

27 . I denne dom praeciserede Domstolen endnu engang de naermere kriterier for, hvornaar medlemsstaterne kan udstede bestemmelser paa det paagaeldende omraade, idet den udtalte, at saadanne kun kan have midlertidig og foreloebig karakter, da de ikke henhoerer under medlemsstaternes egen kompetence, men maa henfoeres under den pligt til samarbejde, der paahviler medlemsstaterne i henhold til Traktatens artikel 5 ( jfr . praemis 23 ), og at de bestemmelser, der udstedes eller opretholdes, skal vaere i overensstemmelse med den faelles markedsordnings principper, ligesom de ikke maa opstille hindringer for importen ( jfr . praemisserne 24-27 ).

28 . Lad mig endelig naevne dommen i sag 148/85, Marie-Louise Forest ( 14 ), hvori Domstolen antog, at bestemmelserne i Raadets forordning nr . 2727/75 af 29 . oktober 1975 om den faelles markedsordning for korn ikke var til hinder for, at en medlemsstat indfoerte en kvoteordning for formaling af hvede, som kun omfattede konsum paa hjemmemarkedet ( jfr . praemis 15 ).

29 . Der var imidlertid her tale om et omraade, nemlig moellerisektoren, hvor faellesskabslovgiver endnu ikke havde gennemfoert nogen regulering ( jfr . praemis 14 ), og hvor Domstolen endvidere efter de i sagen fremlagte oplysninger kunne laegge til grund, at den samlede kvotemaengde efter ordningen var saa meget stoerre end, hvad der var noedvendigt for at daekke konsumet paa hjemmemarkedet, at ordningen ikke begraensede hvedeproduktionen og ikke paavirkede landbrugets produktivitet i negativ retning .

30 . d ) Forholdet er et andet i den sag, jeg behandler i dag .

31 . Som bekendt er kun visse groensager ( fire ) omfattet af kravet om paa emballagen at angive vaegten, stykantallet eller antallet af bundter, og det er dette krav, den omtvistede nationale bestemmelser udstraekker til at omfatte samtlige groensager .

32 . I dette tilfaelde foreligger der ingen lovgivningsmaessig lakune, der skyldes en manglende forudseenhed fra lovgivers side, hvilket klart fremgaar af Domstolens praksis .

33 . Domstolen fastslog saaledes i dommen af 13 . december 1983 i Apple and Pear-sagen ( 15 ), at "reglerne om den faelles markedsordning for frugt og groensager indeholder et udtoemmende system af kvalitetsnormer", hvilket ( medmindre der foreligger en bestemmelse om det modsatte ) er til hinder for, at medlemsstaterne ensidigt udsteder bestemmelser paa dette omraade ( praemis 23 ), idet saadanne bestemmelser kun kan udstedes efter de fastlagte faellesskabsretlige procedurer .

34 . Domstolen gentog dette princip i dommen af 25 . november 1986 i sag 218/85, Association comité économique agricole régional, Sml . s . 3513, idet den udtalte, at "det strider mod den faellesskabsretlige ordning om kvalitetsnormers udtoemmende karakter, at producentorganisationernes forskrifter om sortering, stoerrelsessortering, vejning og praesentation for produkter, der er omfattet af forordning nr . 1035/72, tillaegges bindende virkning for producenter, som ikke er medlemmer af organisationen, idet en saadan udvidelse af reglernes anvendelse ikke har hjemmel i de faellesskabsretlige bestemmelser, der regulerer omraadet" ( praemis 16 ).

35 . Det maa fremhaeves, at naesten alle forordningerne vedroerende denne markedsordning indeholder detaljerede regler og udfoerlige bilag om kvalitetsnormer for en lang raekke produkter, herunder ogsaa regler om obligatoriske angivelser paa emballager, hvorfor man ikke paa nogen maade kan tale om en lakune . Forholdet er ganske enkelt det, at kvalitetsnormerne ikke er de samme for de forskellige produkter .

36 . I oevrigt har Kommissionen for Domstolen fremlagt oplysninger om forarbejderne til de faellesskabsretlige normer om angivelser paa emballager for de i sagen omhandlede produkter . Det fremgaar heraf, at naar der kun gaelder regler for fire produkter, er dette under de nuvaerende omstaendigheder et bevidst og velovervejet valg fra faellesskabslovgivers side .

37 . Det fremgaar saaledes, at Kommissionen ville udstraekke pligten til at angive vaegt og maengde til ogsaa at omfatte andre produkter, men at den frafaldt dette som foelge af den voldsomme modstand herimod i Forvaltningskomitéen for Frugt og Groensager . Denne modstand gik naermere ud paa, at nogle medlemsstater vanskeligt kunne acceptere en saadan udvidelse af pligten, idet dette ville medfoere yderligere arbejde i form af pakning og risiko for uoverensstemmelser ved varernes ankomst til bestemmelsesstedet som foelge af et eventuelt vaegttab under transporten .

38 . Det er saaledes ud fra et bevidst valg og ikke en tilfaeldig undladelse eller simpelthen en politisk blokering, at Kommissionen ikke har udstrakt de krav, der er fastlagt for fire produkter omfattet af den faelles markedsordning, til andre produkter .

39 . Det var paa et tilsvarende grundlag - "at den omstaendighed, at (( der ikke foreligger )) foranstaltninger, der i givet fald skal traekke produkterne tilbage fra markedet, ikke beror paa en undladelse eller et oenske om at overlade saadanne foranstaltninger til medlemsstaterne vurdering, men er resultatet af et velovervejet oekonomisk-politisk valg" - at Domstolen i dommen i Van den Hazel-sagen, jfr . ovenfor, statuerede, at en national ordning med slagtekvoter for fjerkrae var uforenelig med forordning nr . 123/67 om den faelles markedsordning for fjerkraekoed .

40 . Da der er tale om et omraade, hvor kompetencen er tillagt Faellesskabet, kan medlemsstaterne ikke opstille uhjemlede krav, saaledes at der gaelder forskellige regler paa ét og samme omraade .

41 . D - Det er herefter ikke noedvendigt at undersoege den belgiske regerings argumenter vedroerende god handelsskik og forbrugerbeskyttelse, eller hvad den har anfoert om en analog anvendelse af Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18 . december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger .

42 . Rent bortset fra, at der i sagen er tale om emballager, som i almindelighed er bestemt til anvendelse i engros-leddet, kan sagsoegtes argumenter ikke tillaegges vaegt, naar henses til den faelles markedsordnings normer, der udgoer en udtoemmende regulering . De ville have vaeret mere relevante i forbindelse med en droeftelse af problemet paa grundlag Traktatens artikel 30, som der - hvilket Kommissionen bekraeftede flere gange under den mundtlige forhandling - ikke i sagen er spoergsmaal om .

43 . E - Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen statuerer, at Kongeriget Belgien - ved at indfoere og opretholde bestemmelser, jfr . artikel 7, stk . 3, i kongelig anordning af 12 . januar 1987, hvorefter der paa samleemballager for produkter fremstillet i Belgien skal angives minimumsnettovaegten, stykantallet eller antallet af bundter, selv om dette krav efter de faellesskabsretlige bestemmelser kun gaelder fire produkter - har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Traktaten, og saerlig i henhold til forordningerne om den faelles markedsordning for frugt og groensager, herunder navnlig Raadets forordning nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 og Raadets forordning nr . 23 af 4 . april 1962 samt Kommissionens forordninger nr . 58 af 15 . juni 1962, 183/64 af 17 . november 1964, 1641/71 af 27 . juli 1971 og 778/83 af 30 . marts 1983 .

44 . Kongeriget Belgien boer foelgelig tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) Moniteur belge af 16.2.1983 .

( 2 ) EFT 1972 II, s . 423 .

( 3 ) Henholdsvis EFT 1959-1962, s . 91, EFT 1959-1962, s . 180, EFT 1963-1964, s . 213, EFT 1971 II, s . 553, og EFT L 86 af 31.3.1983, s . 14 .

( 4 ) Dom af 7 . februar 1984 i sag 237/83, Jongeneel Kaas, Sml . s . 483, jfr . praemis 13, og dom af 28 . marts 1984 i de forenede sager 47 og 48/83, Pluimveeslachterijen Midden-Nederland og Van Miert, Sml . s . 1721 .

( 5 ) Dom af 23 . januar 1975 i sag 31/74, Galli, Sml . s . 47, jfr . praemis 29 og punkt 1 i domskonklusionen .

( 6 ) Sag 51/74, Sml . 1975, s . 79, 95, jfr . praemisserne 28 og 29 .

( 7 ) Sag 111/76, Sml . 1977, s . 911, jfr . praemis 13 .

( 8 ) Sag 83/78, Sml . 1978, s . 2347 .

( 9 ) Sag 177/78, Sml . 1979, s . 2161, 2188, jfr . praemis 14 .

( 10 ) Sag 237/83, Sml . 1984, s . 483, 501 og 502, jfr . praemis 12 .

( 11 ) Sag 50/76, Sml . 1977, s . 137, 149 og 150,jfr . navnlig s . 149 .

( 12 ) Sag 16/83, Sml . 1984, s . 1299, 1324-1326, jfr . navnlig s . 1324-26 .

( 13 ) Sml . 1984, s . 1721, 1740, jfr . praemis 29 .

( 14 ) Dom af 25 . november 1986, Sml . s . 3449 .

( 15 ) Sag 222/82, Sml . 1983, s . 4083, 4121, praemis 23 .