2.

Hvad kravets begrundelse angår, har sagsøgeren gjort gældende, at han har lidt skade som følge af Kommissionens passivitet. De omtvistede italienske foranstaltninger til billiggørelse af hård hvede (salg under markedsprisniveauet, til dels med tab) må ifølge sagsøgeren anses for en efter EØF-traktatens artikel 92 ulovlig støtte. Kommissionen var altså forpligtet til at sørge for deres ophævelse. Havde Kommissionen i rette tid opfyldt denne forpligtelse, der også har til formål at beskytte virksomheder, som konkurrerede med de begunstigede, dvs. havde den sørget for, at de italienske produktionsomkostninger for dejvarer rettede sig efter markedsprisen, så ville lavpristilbudene i Frankrig ikke have været mulige, og så ville der for sagsøgeren ikke være indtrådt en afsætningsnedgang og en forringelse af fortjenstmargenen. Går man ud fra denne begrundelse, opstår der en række spørgsmål efter reglerne om offentligretligt erstatningsansvar for Fællesskabet, således som disse allerede gentagne gange er blevet behandlet i retspraksis: a) Det må undersøges, om der for Kommissionen faktisk var anledning til at indlede en procedure efter artikel 93, dvs. om den italienske prisnedsættelsesforanstaltning krænker principperne i artikel 92. b) Det må oplyses, om den påståede skade er forårsaget ved, at også de italienske eksportpriser for dejvarer blev påvirket af foranstaltningen til billiggørelse af hård hvede. c) Endelig er det afgørende, om Kommissionen i givet fald må antages at have begået en tjenestefejl, og hvorledes skaden skal afgrænses. Ved denne undersøgelse vil jeg først behandle andet spørgsmål, da det forekommer mig at være mindst problematisk. Desuden vil en behandling af hele sagen herved muligvis blive overflødig. a) Hvad de italienske eksportpriser for dejvarer angår, er det ubestridt, at en italiensk producent i januar 1974 solgte i Frankrig til priser mellem 2,385 og 2,505 FF pr. kg (disse priser gjaldt for pakker på 500 g og vognladninger på 5 tons). Det er heller ikke blevet bestridt, at franske dejvareproducenter dengang forlangte priser på mellem 3,08 og 3,20 FF pr. kg. Efter denne prissammenligning kunne det være nærliggende at antage, at de italienske priser skyldes en konkurrencefordrejning. Da det italienske interventionsorgan AIMA i sin tid overdrog hård hvede til italienske dejvareproducenter til nedsatte priser, kunne man yderligere forestille sig, at der bestod en sammenhæng mellem denne foranstaltning, som havde indflydelse på produktionsomkostningerne, og det italienske eksportprisniveau. I det foreliggende tilfælde er dette imidlertid ikke tilstrækkeligt. Selv om man måske endog kan se et tilløb til et bevis heri, er der hermed med sikkerhed ikke foretaget nogen påvisning af årsagssammenhængen, dvs. at også de dejvarer, som blev eksporteret fra Italien, har draget fordel af AIMA's prisnedsættelsesforanstaltning. I denne henseende er det navnlig af betydning og vægt, hvad Kommissionen under henvisning til offenlige statistikker har anført for at afkræfte sagsøgerens opfattelse. Dette giver foreløbig følgende billede af den kvantitative udvikling i dejvareeksporten fra Italien til Frankrig: i 1971 eksporteredes 16700 tons, i 1972 21900 tons, i 1973 22200 tons og i 1974 22900 tons. En konstant stigning i eksporten ses altså allerede fra 1971, dvs. længe før påbegyndelsen af den omtvistede prisnedsættelsesforanstaltning; det stemmer i øvrigt overens hermed, at det franske forbrug og den franske produktion af dejvarer har været i tilbagegang siden 1970, hvilket Kommissionen uimodsagt har anført. Det fremgår endvidere af statistikken, navnlig, at eksporten kun steg ubetydeligt i den periode, der er på tale her (produktionsåret 1973-74). Sagsøgerens påstand om, at også priserne på eksporterede dejvarer skulle være påvirket af AIMA's kornsalg, ville derimod kun kunne retfærdiggøres, såfremt man kunne konstatere, at eksporten var steget væsentligt, og at man saledes i statistikken kunne aflæse et tydeligt knæk i opadgående retning. Dette kan navnlig hævdes, fordi der på det pågældende tidspunkt var forbud mod eksport af dejvarer til tredjelande, for dette måtte naturligt medføre, at italienske producenter bestræbte sig på at udligne dette tab (det drejer sig efter Kommissionens oplysninger om ca. 22700 tons i årene 1972-1974) ved at øge eksporten til Fællesskabets medlemsstater. At der åbenbart ikke er sket en sådan udvikling, afsvækker givet sagsøgerens opfattelse af, at der er årsagssammenhæng mellem den billigere produktion af italienske dejvarer og priserne for eksport til Frankrig. Af betydning er endvidere prisudviklingen. Om denne har Kommissionen uimodsagt anført, at importpriserne franco grænse for italienske produkter i Frankrig — dem vil jeg først rette min opmærksomhed imod — i tiden før de italienske foranstaltninger blev indført, androg 1,50 FF pr. kg (første kvartal 1973), 1,42 FF pr. kg (andet kvartal 1973) og 1,69 FF pr. kg (tredje kvartal 1973). I fjerde kvartal 1973, dvs. efter at den italienske støtteaktion var begyndt, steg prisen til 2,03 FF pr. kg; den steg yderligere i første kvartal 1974 (2,40 FF pr. kg) og i andet kvartal 1974 (2,52 FF pr. kg). Derefter fulgte i tredje kvartal 1974 en svag nedgang til 2,48 FF pr. kg, medens prisen i fjerde kvartal 1974 var 2,61 FF pr. kg. Disse gennemsnitspristal stemmer i øvrigt overens med det, som sagsøgeren har anført vedrørende nogle tilbudspriser, som en italiensk dejvareproducent skulle have anvendt i Frankrig i januar 1974. Også den nævnte prisudvikling passer dårligt til sagsøgerens påstand om, at AIMA's prisnedsættelsesforanstaltning skulle have indvirket på eksporterede dejvarer. Hvis dette havde været tilfældet, skulle der nemlig snarere være sket en nedgang i de italienske eksportpriser; man kunne i det mindste ikke have regnet med en stigning. Desuden er en sammenligning med udviklingen i de franske priser for dejvarer ab fabrik betegnende. Disse lå allerede før sammenligningsperiodens begyndelse klart over de italienske eksportpriser. I de to første kvartaler i 1973 androg de 2,17 FF pr. kg, i tredje kvartal 1973 2,22 FF pr. kg. Forskellen i forhold til de italienske eksportpriser var altså på mellem 0,53 og 0,75 FF. Den voksede i fjerde kvartal 1973 til 1 FF og holdt sig herefter på 0,63, 0,51, 0,78 og 0,88 FF for de følgende kvartaler. Det kan heraf konstateres, at de italienske og franske priser i det store og hele har udviklet sig parallelt, og at der ikke ses at have været noget brud. Det er påfaldende — og dette taler netop imod sagsøgerens opfattelse — at der i den periode, som interesserer os her, kunne konstateres en stærk stigning i de italienske importpriser, sammenlignet med de franske hjemmemarkedspriser, og at prisdifferencen netop blev mindre efter indførelsen af de italienske foranstaltninger. Det er også påfaldende, at den stærkere stigning i det italienske prisindeks åbenbart modsvarer stigningen i prisindekset for hård hvede på det italienske marked. Efter min mening fører alt dette netop til at antage, at i modsætning til, hvad sagsøgeren mener, har andre årsager end nedsættelsen af prisen på hård hvede i Italien været afgørende for forskellen imellem de franske og italienske priser, måske de italienske producenters mere rationelle produktionsmetoder, anvendelsen af blød hvede til eksportvarer, mindre fortjenstmargener for importørerne, svækkelsen af den italienske valuta eller andre produktionsfaktorer. Sagsøgeren kan i hvert fald under disse omstændigheder ikke nøjes med det tidligere nævnte prima facie-bevis. Sagsøgeren burde tværtimod have ført et ægte bevis for rigtigheden af hans opfattelse om, at de italienske importvarers prisfordel netop måtte føres tilbage til AIMA's foranstaltninger til billiggørelse af hård hvede på det italienske marked. I denne henseende kunne der f.eks. have været tale om at foretage en sammenligning med priserne på det italienske hjemmemarked og disses udvikling, eller det skulle under henvisning til udviklingen i markedspriserne for hård hvede have været godtgjort, at de italienske eksportpriser ved anvendelse af hård hvede, for hvilket der måtte betales den normale markedspris, ville være steget endnu mere, end det — som det fremgår af den nævnte statistik — faktisk var tilfældet. Sagsøgeren har intet anført herom. Selv efter sagsøgtes grundige indsigelser har sagsøgeren både i replikken og i den mundtlige forhandling blot indskrænket sig til at hævde, at den italienske prisfordel kun kunne forklares ved, at der blev anvendt hård hvede til nedsatte priser. Tilbage står kun at konstatere, at der mangler bevis for en væsentlig forudsætning for det offentligretlige ansvar, årsagssammenhængen mellem de italienske foranstaltninger, som ikke er påtalt af Kommissionen, og sagsøgerens påståede skade. Sagsøgte må derfor allerede af denne grund frifindes. b) Videre redegørelser er herefter faktisk overflødige. Jeg vil alligevel også gøre i det mindste et par bemærkninger om det yderligere spørgsmål, om Kommissionens adfærd kan anses for retsstridig og mangelfuld i henhold til reglerne om offentligretligt erstatningsansvar. Eftersom EØF-traktatens artikel 92 i denne sammenhæng er den eneste norm, som sagsøgeren har anført — reglerne om markedsordningerne kan vel næppe heller komme i betragtning i det foreliggende tilfælde som beskyttelsesnormer — skal det fremfor alt undersøges, om Kommissionen i henhold til artikel 92 ff havde pligt til at gribe ind, dvs. om de italienske foranstaltninger til billiggørelse af hård hvede må betegnes som ulovlig støtte. I henhold til artikel 92 er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, og som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, uforenelig med fællesmarkedet. Såfremt man på dette grundlag skal bedømme de italienske foranstaltninger, der er på tale i den foreliggende sag, må man i al korthed vise, hvorledes de har fungeret. Efter hvad Kommissionen har oplyst under sagen, var udgangspunktet de af staten foreskrevne maksimumspriser for dejvarer. På grundlag af dette niveau beregnede man den pris for hård hvede, som under hensyntagen til en normal fortjenstmargen ville have været nødvendig for at overholde de af staten foreskrevne salgspriser for dejvarer. Herefter fandt man frem til, hvilke mængder dejvarer der i en bestemt periode var blevet afsat af de forskellige producenter på det italienske marked, hvorved det afgørende kriterium var merværdiafgiften, som kun skulle betales ved afsætning på hjemmemarkedet, og man beregnede, til hvilke gennemsnitspriser producenterne faktisk erhvervede hård hvede på markedet i den pågældende periode. På grundlag af forskellen imellem den faktiske indkøbspris for hård hvede og den indkøbspris, som var nødvendig for at overholde de foreskrevne salgspriser, kunne man bestemme de økonomiske tab, som de enkelte producenter havde lidt i en referenceperiode. Derefter bestemte man så de mængder hård hvede og de af AIMA tilladte salgspriser, som var nødvendige for at udligne tabet. Producenterne blev således med hensyn til forsyningen med hård hvede med tilbagevirkende kraft sat i en situation, som forekom nødvendig for at overholde maksimumspriserne for dejvarer. Efter min mening kan man med henblik på sådanne regler rejse det spørgsmål, om der faktisk er tale om en begunstigelse, altså om en egentlig støtte i artikel 92's forstand, eller om det blot drejer sig om en med traktaten forenelig udligning for byrder pålagt af staten — overholdelse af maksimumspriser ved salg af dejvarer. Endnu vigtigere må det imidlertid være, hvad man ville kunne nå frem til på grundlag af de to andre kriterier i artikel 92, fordrejning eller trussel om fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater. Faktisk får man det indtryk, at den italienske ordning til billiggørelse af hård hvede, fordi den lagde merværdiafgiften til grund, som kun betales for afsætning på hjemmemarkedet, og fordi der var fastsat administrativ og skatteretlig kontrol, var således indrettet, at der var garanti for, at kun dejvarer til indenlandsk forbrug kunne drage fordel af salg af hård hvede til nedsatte priser, og at denne målrettede foranstaltning derfor ikke kunne indvirke på eksporten af dejvarer til andre medlemsstater. Desuden står det vel også fast, dels at import af dejvarer af gryn af hård hvede fra andre medlemsstater til Italien altid havde været næsten uden betydning sammenlignet med den italienske produktion, bl.a. fordi også blød hvede blev forarbejdet, hvilket ikke er tilladt i Italien, og fordi — dette gælder navnlig for de franske producenter — priserne på udenlandske produkter var højere, og dels at importen i øvrigt ikke faldt, men endog steg i årene 1972 til 1974. Ligeledes synes indvirkningerne af de italienske foranstaltninger at have været ganske ubetydelige på den mellemstatslige handel med hård hvede og fine gryn af hård hvede, der næsten var lig nul på grund af fællesskabsproduktionens knaphed. Det kan derfor antages, at den italienske foranstaltning til billiggørelse af hård hvede ikke fremviste de for artikel 92 væsentlige ledsagende omstændigheder — fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater — og at der derfor i mangel af en overtrædelse af støtte-reglerne ikke var nogen anledning for Kommissionen til at gribe ind efter artikel 93. Såfremt man imidlertid ikke anser denne bedømmelse for fuldstændig holdbar, må det endelig undersøges, om man kan bebrejde Kommissionen dens passivitet. I denne henseende vil jeg dog ikke gå ud fra, at den italienske regulering muligvis ikke har fungeret fuldstændig pålideligt, og at der således skulle have været mulighed for, at eksporterede dejvarer blev fremstillet ved hjælp af hård hvede til nedsatte priser, da der ikke er tvingende holdepunkter for en sådan antagelse. Jeg tænker snarere på en slutning, der kan drages på grundlag af sag 60/75 (Russo mod AIMA), nemlig at den italienske prisnedsættelsesforanstaltning påvirkede det samlede italienske marked for hård hvede og dettes priser. Efter denne foranstaltning lå priserne under det niveau, de ville have ligget på uden interventionsforanstaltningerne, dvs. priserne lå under Fællesskabets niveau. Enhver dejvareproducent kunne drage fordel af disse virkninger, også for så vidt der var tale om afsætning på markederne i andre medlemsstater. Under denne synsvinkel må man rejse det spørgsmål, om der dog ikke skulle være grebet ind i henhold til artikel 92, fordi støtteaktionen var forbundet med virkninger, som kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke handelen mellem medlemsstater. Ved bedømmelsen af dette spørgsmål er det efter min mening afgørende, hvilket omfang de nævnte virkninger havde, om de ramte markedet i al almindelighed eller kun individuelle tilfælde. Det er endvidere vigtigt, om Kommissionen måtte regne med sådanne virkninger og tage dem med i sin bedømmelse. Det synes mig — lad mig straks sige resultatet — at en bebrejdelse mod Kommissionen næppe er berettiget ud fra nogen af de to synspunkter. Man kan efter min opfattelse sige, at Kommissionen ved vurderingen af en regulering, hvis grundlæggende formål var at udligne de italienske dejvareproducenters tab ved afsætning på hjemmemarkedet, og i betragtning af, at der på Fællesskabets marked var knaphed på hård hvede, ikke uden videre måtte regne med de nævnte virkninger. Hertil kommer endvidere, at virkningerne for den mellemstatslige handel — som det fremgår af de analyserede statistikker — om der overhovedet var nogen, så var så minimale, at de kunne lades ude af betragtning i relation til artikel 92. I betragtning af mine væsentligste bemærkninger vedrørende spørgsmålet om beviset for årsagssammenhæng kan jeg vel nu indskrænke mig til disse antydninger, som naturligvis kun er støttet på en summarisk undersøgelse. På dette grundlag kan man — uden at det er nødvendigt at behandle yderligere punkter vedrørende erstatningskravet — afsluttende konstatere, at der under ingen omstændigheder ses at være tilstrækkelige holdepunkter for at tage påstanden om et offentligt erstatningsansvar til følge.