Udtalelse 2/13

Udtalelse afgivet i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF

»Udtalelse afgivet i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF — udkast til international aftale — Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder — nævnte udkasts forenelighed med EU-traktaten og med EUF-traktaten«

Sammendrag – Domstolens udtalelse (plenum) af 18. december 2014

Den prøvelse, som Domstolen skal foretage inden for rammerne af udtalelsesproceduren, er strengt reguleret i traktaterne, således at Domstolen, for ikke at gribe ind i de kompetencer, som er tillagt de øvrige institutioner, der har ansvaret for at fastlægge de til gennemførelsen af tiltrædelsesaftalen nødvendige interne regler, skal begrænse sig til at prøve dennes forenelighed med traktaterne og ikke alene sikre sig, at aftalen ikke krænker nogen bestemmelse i primærretten, men også, at den indeholder samtlige de bestemmelser, som i givet fald er påkrævet i henhold til primærretten. Det følger heraf, at vurderingen af de nævnte interne regler ikke er relevant for prøvelsen af en anmodning om udtalelse, og at de derfor ikke kan rejse tvivl om, hvorvidt anmodningen kan antages til realitetsbehandling. (jf. præmis 150 og 151)

Den omstændighed, at Unionen har en retsorden af en ny slags, som er specifik for Unionen, egne forfatningsmæssige rammer og grundlæggende principper, en særligt udviklet institutionel struktur og et fuldstændigt sæt retsregler, der sikrer funktionen heraf, har følger for proceduren og betingelserne for Unionens tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK). Det er netop under hensyntagen til denne omstændighed, at traktaterne – bl.a. artikel 6, stk. 2, TEU, protokol nr. 8 vedrørende artikel 6, stk. 2, TEU om Unionens tiltrædelse af EMRK og erklæring ad artikel 6, stk. 2, TEU – gør tiltrædelsen betinget af opfyldelsen af forskellige betingelser. I lyset af bl.a. disse bestemmelser påhviler det Domstolen, inden for rammerne af den opgave, som den er blevet tildelt ved artikel 19, stk. 1, første afsnit, TEU, at prøve, om den retlige fremgangsmåde, i henhold til hvilken Unionens tiltrædelse af EMRK er påtænkt, er i overensstemmelse med de anførte krav, og mere generelt med Unionens forfatningsmæssige grundlag, som er traktaterne. Med henblik på at foretage en sådan prøvelse bemærkes, at de betingelser, som traktaterne underkaster tiltrædelsen, særligt tilsigter at sikre, at tiltrædelsen ikke berører Unionens og EU-rettens særlige karakteristika. (jf. præmis 158-164)

Unionens tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK), som fastsat i aftaleudkastet, vil kunne gribe ind i EU-rettens særlige karakteristika og i EU-rettens autonomi. For så vidt som EMRK’s artikel 53 i det væsentlige forbeholder de høje kontraherende parter muligheden for at fastsætte niveauer for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er højere end de i konventionen sikrede, skal koordinationen mellem denne bestemmelse og artikel 53 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, således som fortolket af Domstolen, for det første sikres, således at den mulighed, som medlemsstaterne indrømmes ved EMRK’s artikel 53, fortsat vil være begrænset for så vidt angår de ved chartret anerkendte rettigheder, der svarer til de i konventionen sikrede rettigheder, til det, der er nødvendigt for at undgå at undergrave såvel det i chartret fastsatte beskyttelsesniveau som EU-rettens forrang, enhed og effektivitet. Aftaleudkastet indeholder imidlertid ingen bestemmelse til sikring af en sådan koordination. For det andet er den tilgang, der er blevet valgt i den påtænkte aftale, og som består i at ligestille Unionen med en stat og at give sidstnævnte en rolle, der på alle punkter er identisk med rollen for enhver anden kontraherende part, i strid med Unionens egenart. I det omfang EMRK – ved at kræve, at Unionen og dens medlemsstater ikke alene skal anses for kontraherende parter i deres forbindelser med de kontraherende parter, der ikke er EU-medlemsstater, men også i deres indbyrdes forhold, herunder når disse forbindelser er reguleret i EU-retten – pålægger en medlemsstat et krav om at kontrollere en anden medlemsstats overholdelse af de grundlæggende rettigheder, mens det i henhold til EU-retten forudsættes, at der er gensidig tillid mellem disse medlemsstater, vil tiltrædelsen nemlig kunne bringe såvel den ligevægt, som Unionen er baseret på, som EU-rettens autonomi i fare. Idet den påtænkte aftale ikke indeholder nogen bestemmelser om samspillet mellem den mekanisme, som er indført ved protokol nr. 16 til EMRK – der tillader de kontraherende parters øverste domstole at forelægge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anmodninger om rådgivende udtalelser om principielle spørgsmål vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af de rettigheder og friheder, som er fastsat i EMRK eller de dertil knyttede protokoller – og den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, ville den for det tredje kunne gribe ind i sidstnævnte procedures autonomi og effektivitet. Det kan navnlig ikke udelukkes, at en anmodning om rådgivende udtalelse, der bliver indgivet i henhold til protokol nr. 16 af en domstol i en medlemsstat, som har tiltrådt denne protokol, ville kunne udløse proceduren med forudgående inddragelse af Domstolen og således skabe en risiko for omgåelse af den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, der udgør kernen i det ved traktaterne indførte domstolssystem. (jf. præmis 189, 190, 193, 194, 196 og 198-200)

Den påtænkte aftale om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK) vil kunne berøre artikel 344 TEUF. Den i EMRK’s artikel 33 fastsatte procedure for afgørelse af tvister finder nemlig anvendelse på enhver høj kontraherende part, og dermed også på tvister mellem medlemsstaterne eller mellem medlemsstaterne og Unionen, også selv om tvisterne vedrører EU-retten. Den omstændighed, at aftaleudkastets artikel 5 fastsætter, at sager ved Domstolen ikke skal anses for midler til afgørelse af tvister, som de kontraherende parter har givet afkald på som omhandlet i EMRK’s artikel 55, er ikke tilstrækkelig til at bevare Domstolens enekompetence, idet aftaleudkastets artikel 5 begrænser sig til at indskrænke rækkevidden af den i nævnte artikel 55 fastsatte forpligtelse, men efterlader muligheden for, at Unionen eller medlemsstaterne i henhold til EMRK’s artikel 33 ville kunne indbringe en klage for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen), som vedrører en påstået overtrædelse af konventionen, der henholdsvis er begået af en medlemsstat eller Unionen i tilknytning til EU-retten. Den omstændighed, at medlemsstaterne eller Unionen ville have mulighed for at indbringe en klage for Menneskerettighedsdomstolen, kan således i sig selv gribe ind i formålet med artikel 344 TEUF og ville i øvrigt være i strid med selve EU-rettens natur, der kræver, at forbindelserne mellem medlemsstaterne reguleres af EU-retten og ikke, såfremt dette er påkrævet i henhold til EU-retten, af nogen anden ret. Under disse omstændigheder er det kun en udtrykkelig udelukkelse af Menneskerettighedsdomstolens kompetence i henhold til EMRK’s artikel 33 i tvister mellem medlemsstaterne eller mellem medlemsstaterne og Unionen vedrørende anvendelsen af EMRK inden for EU-rettens materielle anvendelsesområde, der ville være forenelig med artikel 344 TEUF. (jf. præmis 205-207 og 212-214)

Den fremgangsmåde for mekanismen med medindklagede, som er fastsat i den påtænkte aftale om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK), sikrer ikke, at Unionens og EU-rettens særlige karakteristika bevares. For det første fastsætter aftaleudkastet dels, at Unionen og medlemsstaterne, når de anmoder om at intervenere som medindklagede i en sag for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen), skal fremsætte argumenter, der gør det muligt at fastslå, at betingelserne for deres deltagelse i proceduren er opfyldt, dels at Menneskerettighedsdomstolen træffer afgørelse under hensyntagen til disse argumenters sandsynlige karakter. Ved en sådan prøvelse ville Menneskerettighedsdomstolen skulle bedømme de EU-retlige regler om fordelingen af kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater og kriterierne for tilskrivelse af ansvar for disses handlinger eller undladelser med henblik på at træffe en endelig afgørelse herom, der ville være bindende såvel for medlemsstaterne som for Unionen. En sådan prøvelse ville kunne gribe ind i fordelingen af kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater. For det andet fastsætter aftaleudkastet, at såfremt den overtrædelse, på grundlag af hvilken en høj kontraherende part er medindklaget i en sag, fastslås, har den indklagede og den medindklagede et fælles ansvar for denne overtrædelse. Den nævnte bestemmelse udelukker imidlertid ikke, at en medlemsstat ville kunne holdes ansvarlig, sammen med Unionen, for overtrædelsen af en EMRK-bestemmelse, over for hvilken den samme stat eventuelt har taget et forbehold i overensstemmelse med konventionens artikel 57. En sådan følge ville være i strid med artikel 2 i protokol nr. 8 vedrørende artikel 6, stk. 2, TEU om Unionens tiltrædelse af EMRK, hvorefter tiltrædelsesaftalen skal sikre, at ingen bestemmelser heri berører medlemsstaternes situation i forhold til EMRK, navnlig i forhold til forbehold med hensyn hertil. For det tredje fastsætter aftaleudkastet en undtagelse til den almindelige regel, hvorefter den indklagede og den medindklagede har et fælles ansvar for en fastslået overtrædelse, i medfør af hvilken undtagelse Menneskerettighedsdomstolen vil kunne træffe afgørelse om, at kun den ene af dem skal holdes ansvarlig. En afgørelse, der vedrører fordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater af ansvaret for en handling eller en undladelse, som har medført en af Menneskerettighedsdomstolen fastslået overtrædelse af EMRK, ville imidlertid også være støttet på en prøvelse af EU-rettens regler om såvel fordelingen af kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater som tilskrivelsen af ansvar for denne handling eller undladelse. Det ville følgelig også gribe ind i fordelingen af kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater, såfremt det blev gjort muligt for Menneskerettighedsdomstolen at træffe en sådan afgørelse. (jf. præmis 223-231 og 235)

Den fremgangsmåde for proceduren med forudgående inddragelse af Domstolen, der er fastsat i den påtænkte aftale om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK), gør det ikke muligt at bevare Unionens og EU-rettens særlige karakteristika. Det er nemlig for det første nødvendigt, at spørgsmålet om, hvorvidt Domstolen allerede har udtalt sig om det samme retsspørgsmål som det, der er genstand for proceduren ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen), kun afgøres af Unionens kompetente institution, hvis afgørelse ville være bindende for Menneskerettighedsdomstolen. At tillade Menneskerettighedsdomstolen at påkende et sådant spørgsmål ville nemlig svare til at tildele den kompetence til at fortolke Domstolens praksis. Aftaleudkastet indeholder imidlertid ingen elementer, der gør det muligt at fastslå, at en sådan mulighed er udelukket. For det andet udelukker den påtænkte aftale muligheden for at anmode Domstolen om at udtale sig om et spørgsmål om fortolkning af afledt ret gennem proceduren med forudgående inddragelse. Såfremt det ikke var tilladt for Domstolen at tilvejebringe den endelige fortolkning af afledt ret, og såfremt Menneskerettighedsdomstolen ved sin prøvelse af denne rets forenelighed med EMRK selv skulle tilvejebringe en given fortolkning blandt de rimelige fortolkninger, ville princippet om Domstolens enekompetence for så vidt angår den endelige fortolkning af EU-retten imidlertid utvivlsomt være tilsidesat. Følgelig ville en begrænsning af rækkevidden af proceduren med forudgående inddragelse til for så vidt angår afledt ret kun at omfatte gyldighedsspørgsmål gribe ind i Unionens kompetencer og Domstolens beføjelser, for så vidt som den ikke ville gøre det muligt for Domstolen at tilvejebringe den endelige fortolkning af afledt ret i henhold til de ved EMRK sikrede rettigheder. (jf. præmis 238-240, 243 og 246-248)

Den påtænkte aftale om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (EMRK) griber ind i EU-rettens særlige karakteristika for så vidt angår domstolsprøvelsen af Unionens vedtagelser, handlinger eller undladelser på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). På EU-rettens nuværende udviklingstrin er visse vedtagelser på FUSP-området nemlig ikke genstand for Domstolens retsprøvelse. En sådan situation er uadskilleligt forbundet med den måde, hvorpå Domstolens kompetence er tilrettelagt i traktaterne, og kan som sådan kun begrundes med udgangspunkt i EU-retten alene. Som følge af tiltrædelsen, således som denne er fastsat i den påtænkte aftale, ville Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen) imidlertid være beføjet til at udtale sig om, hvorvidt visse vedtagelser, handlinger eller undladelser på FUSP-området, og navnlig dem, hvis lovlighed i forhold til de grundlæggende rettigheder Domstolen ikke har kompetence til at prøve, er forenelige med EMRK. En sådan situation ville – selv hvis der var tale om en prøvelse, der var begrænset til overholdelsen af de ved EMRK sikrede rettigheder alene – svare til eksklusivt at overdrage domstolsprøvelsen af de nævnte vedtagelser, handlinger eller undladelser fra Unionens side til et organ, der er eksternt i forhold til Unionen. Kompetencen til at foretage en domstolsprøvelse af Unionens vedtagelser, handlinger eller undladelser, herunder med hensyn til de grundlæggende rettigheder, kan imidlertid ikke tillægges eksklusivt til en international domstol, der befinder sig uden for Unionens institutionelle og domstolsmæssige ramme. (jf. præmis 252-257)