FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 20. januar 2022 ( 1 )

Forenede sager C-37/20 og C-601/20

WM (C-37/20)

Sovim SA (C-601/20)

mod

Luxembourg Business Registers

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg, Luxembourg))

»Præjudiciel forelæggelse – forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme – direktiv (EU) 2015/849 – artikel 30, stk. 5 og 9 – register over reelle ejere – direktiv (EU) 2018/843 – artikel 1, stk. 15, litra c) og g) – offentlighedens adgang til oplysninger om de reelle ejere – gyldighed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 7 og 8 – gennemsigtighedsprincippet – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning (EU) 2016/679 – artikel 5, stk. 1, litra a)-c) og f) – undtagelser fra adgangen til registret over reelle ejere – betingelser – begreberne »særlige omstændigheder«, »risiko« og »uforholdsmæssigt stor risiko« – bevis«

1. Hvad er den rette balance mellem på den ene side kravet om gennemsigtighed for så vidt angår de reelle ejere og selskabernes kontrolstrukturer, der spiller en grundlæggende rolle i forbindelse med forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, og på den anden side respekt for de berørte personers grundlæggende rettigheder, dvs. de reelle ejere, og navnlig deres ret til respekt for privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger?

2. Det er i det væsentlige det grundlæggende spørgsmål, som Domstolen har fået forelagt i de to sager, der er genstand for dette forslag til afgørelse, som vedrører to anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal d’arrondissement (kredsdomstolen i Luxembourg, Luxembourg).

3. Disse to anmodninger vedrører gyldigheden og fortolkningen af artikel 30, stk. 5 og 9, i direktiv (EU) 2015/849 ( 2 ), som ændret ved direktiv (EU) 2018/843 ( 3 ). Ved dette direktiv 2015/849 blev der indført en ordning for offentlighedens adgang til registrene over reelle ejere af selskaber og andre juridiske enheder etableret på medlemsstaternes område, der i princippet giver alle medlemmer af offentligheden adgang til visse af de oplysninger om de reelle ejere, der findes i disse registre, uden at det er nødvendigt at bevise nogen form for interesse.

4. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om denne ordning er lovlig i lyset af de grundlæggende rettigheder om respekt for privatliv og familieliv og om beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved henholdsvis artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Den forelæggende ret er i tvivl om gyldigheden og rækkevidden af de undtagelser fra offentlighedens adgang, der blev indført ved de nævnte direktiver.

5. I denne forbindelse anmodes Domstolen ligeledes om at tage stilling til samspillet mellem nævnte ordning for adgang for offentlighedens adgang og flere bestemmelser i forordning (EU) 2016/679 ( 4 )).

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Direktiv 2015/849 og 2018/843

6. Det fremgår af anden betragtning til direktiv 2015/849, at »[k]reditinstitutternes og finansieringsinstitutternes soliditet, integritet og stabilitet samt tilliden til det finansielle system som helhed kan lide alvorlig skade som følge af kriminelle og medvirkende personers bestræbelser på at tilsløre oprindelsen af udbytter fra kriminelle handlinger eller på at kanalisere lovlige eller ulovlige midler over i finansiering af terrorisme«. I henhold til 12. betragtning til dette direktiv »er det nødvendigt at identificere fysiske personer, som udøver ejendomsret til eller kontrol over en juridisk enhed«.

7. 14. betragtning til direktiv 2015/849 har følgende ordlyd: »Nøjagtige og opdaterede oplysninger om den reelle ejer er af afgørende betydning for at kunne spore kriminelle, som ellers kan skjule deres identitet bag selskabsstrukturer. Medlemsstaterne bør derfor sikre, at enheder, der er stiftet på deres område i henhold til gældende national ret, indhenter og opbevarer tilstrækkelige, nøjagtige og aktuelle oplysninger om deres reelle ejerskab foruden basisoplysninger såsom virksomhedens navn og adresse og bevis for stiftelse og retsligt ejerskab. Med henblik på at skabe øget gennemsigtighed for at bekæmpe misbrug af juridiske enheder bør medlemsstaterne sikre, at oplysninger om reelt ejerskab er lagret i et centralt register, som er beliggende uden for virksomheden, i fuld overensstemmelse med EU-retten […]«

8. I denne forbindelse fremgår det af artikel 3, nr. 6), i direktiv 2015/849, at der ved »reel ejer« forstås »den eller de fysiske personer, der i sidste ende ejer eller kontrollerer kunden, eller den eller de fysiske personer, på hvis vegne en transaktion eller en aktivitet gennemføres, og omfatter mindst: a) for selskaber: i) den eller de fysiske personer, der i sidste ende ejer eller kontrollerer en juridisk enhed ved direkte eller indirekte ejerskab over en tilstrækkelig procentdel af aktierne eller stemmerettighederne eller ejerandelen i denne enhed […]« ( 5 ).

9. Artikel 30 i direktiv 2015/849 ( 6 ) bestemmer: »1. Medlemsstaterne sikrer, at selskaber og andre juridiske enheder etableret på deres område pålægges at indhente og opbevare passende, nøjagtige og aktuelle oplysninger om deres reelle ejerskab, herunder oplysninger om den reelle ejers rettigheder. Medlemsstaterne sikrer, at overtrædelser af denne artikel er underlagt effektive, forholdsmæssige og afskrækkende foranstaltninger eller sanktioner. […] 3. Medlemsstaterne sikrer, at de i stk. 1 omhandlede oplysninger om reelt ejerskab opbevares i et centralt register i hver medlemsstat […] 4. Medlemsstaterne sikrer, at de oplysninger, der opbevares i det centrale register som omhandlet i stk. 3 er passende, nøjagtige og aktuelle, og indfører mekanismer med henblik herpå […] 5. Medlemsstaterne sikrer, at oplysningerne om reelt ejerskab i alle tilfælde er tilgængelige for: a) kompetente myndigheder og [finansielle efterretningsenheder, FIU’er] uden nogen begrænsninger b) forpligtede enheder inden for rammerne af kundekendskabsprocedurer i overensstemmelse med kapitel II c) ethvert medlem af offentligheden. De personer, der er omhandlet i litra c), skal mindst have adgang til den reelle ejers navn, fødselsmåned og ‑år, bopælsland og statsborgerskab, samt art og omfang af den reelle ejers rettigheder. Medlemsstaterne kan under betingelser, som skal fastsættes i national ret, give adgang til supplerende oplysninger, der tillader identifikation af den reelle ejer. Disse supplerende oplysninger skal som minimum omfatte fødselsdato eller kontaktoplysninger, i overensstemmelse med databeskyttelsesreglerne. 5a. Medlemsstaterne kan vælge at stille oplysningerne i deres nationale registre, jf. stk. 3, til rådighed på betingelse af onlineregistrering og betaling af et gebyr, som ikke må overstige de administrative omkostninger, som er forbundet med at stille oplysningerne til rådighed, herunder omkostninger til vedligeholdelsen og videreudviklingen af registret. […] 9. I ekstraordinære situationer, som fastsættes i national ret, hvor den adgang, der er omhandlet i stk. 5, første afsnit, litra b) og c), ville udsætte den reelle ejer for uforholdsmæssig stor risiko, risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning eller andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering, eller hvis den reelle ejer er mindreårig eller på anden måde juridisk umyndig, kan medlemsstaterne i det enkelte tilfælde indrømme en undtagelse til en sådan adgang til alle eller dele af oplysningerne om det reelle ejerskab. Medlemsstaterne sikrer, at sådanne undtagelser indrømmes efter en grundig vurdering af situationens ekstraordinære beskaffenhed. Retten til en administrativ fornyet gennemgang af afgørelsen om undtagelse og til en effektiv domstolsprøvelse skal garanteres. En medlemsstat, som har indrømmet undtagelser, offentliggør årlige statistiske data over antallet af indrømmede undtagelser sammen med begrundelserne herfor og indberetter dataene til Kommissionen. Undtagelser, der indrømmes i medfør af dette stykkes første afsnit, finder ikke anvendelse på kreditinstitutter og finansieringsinstitutter, eller på de forpligtede enheder, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 3), litra b), som er offentligt ansatte. […]«

10. Det fremgår af artikel 41, stk. 1, i direktiv 2015/849 ( 7 ), at »[b]ehandling af personoplysninger efter dette direktiv er underlagt [... databeskyttelsesforordningen]«.

11. Artikel 43, stk. 1, i direktiv 2015/849 har følgende ordlyd: »Behandling af personoplysninger på grundlag af dette direktiv med henblik på forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, jf. artikel 1, betragtes som værende i samfundets interesse i henhold til [databeskyttelsesforordningen].«

2. Databeskyttelsesforordningen

12. Databeskyttelsesforordningens artikel 5 med overskriften »Principper for behandling af personoplysninger« fastsætter i stk. 1: »Personoplysninger skal: a) behandles lovligt, rimeligt og på en gennemsigtig måde i forhold til den registrerede (»lovlighed, rimelighed og gennemsigtighed«) b) indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål og må ikke viderebehandles på en måde, der er uforenelig med disse formål; […] (»formålsbegrænsning«) c) være tilstrækkelige, relevante og begrænset til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles (»dataminimering«) […] f) behandles på en måde, der sikrer tilstrækkelig sikkerhed for de pågældende personoplysninger, herunder beskyttelse mod uautoriseret eller ulovlig behandling og mod hændeligt tab, tilintetgørelse eller beskadigelse, under anvendelse af passende tekniske eller organisatoriske foranstaltninger (»integritet og fortrolighed«)«.

13. Nævnte forordnings artikel 25 med overskriften »Databeskyttelse gennem design og databeskyttelse gennem standardindstillinger« bestemmer i stk. 2: »Den dataansvarlige gennemfører passende tekniske og organisatoriske foranstaltninger med henblik på gennem standardindstillinger at sikre, at kun personoplysninger, der er nødvendige til hvert specifikt formål med behandlingen, behandles. Denne forpligtelse gælder den mængde personoplysninger, der indsamles, og omfanget af deres behandling samt deres opbevaringsperiode og tilgængelighed. Sådanne foranstaltninger skal navnlig gennem standardindstillinger sikre, at personoplysninger ikke uden den pågældende fysiske persons indgriben stilles til rådighed for et ubegrænset antal fysiske personer.«

14. Databeskyttelsesforordningen indeholder et kapitel V med overskriften »Overførsler af personoplysninger til tredjelande eller internationale organisationer«, som indeholder nævnte forordnings artikel 44-50. Denne forordnings artikel 44, der har overskriften »Generelt princip for overførsler«, er affattet som følger: »Enhver overførsel af personoplysninger, som underkastes behandling eller planlægges behandlet efter overførsel til et tredjeland eller en international organisation, må kun finde sted, hvis betingelserne i dette kapitel med forbehold af de øvrige bestemmelser i denne forordning opfyldes af den dataansvarlige og databehandleren, herunder ved videreoverførsel af personoplysninger fra det pågældende tredjeland eller den pågældende internationale organisation til et andet tredjeland eller en anden international organisation. Alle bestemmelserne i dette kapitel anvendes for at sikre, at det beskyttelsesniveau, som fysiske personer garanteres i medfør af denne forordning, ikke undermineres.«

15. Nævnte forordnings artikel 49, der har overskriften »Undtagelser i særlige situationer«, fastsætter følgende: »1. I mangel af en afgørelse om tilstrækkeligheden af beskyttelsesniveauet i henhold til artikel 45, stk. 3, eller fornødne garantier i henhold til artikel 46, herunder bindende virksomhedsregler, må en overførsel eller flere overførsler af personoplysninger til et tredjeland eller en international organisation kun finde sted på en af følgende betingelser: […] g) overførslen finder sted fra et register, der ifølge EU-ret eller medlemsstaternes nationale ret er beregnet til at informere offentligheden, og som er tilgængeligt for offentligheden generelt eller for personer, der kan godtgøre at have en legitim interesse heri, men kun i det omfang de ved EU-ret eller medlemsstaternes nationale ret fastsatte betingelser for offentlig tilgængelighed er opfyldt i det specifikke tilfælde. […]«

B. Luxembourgsk ret

16. Loven af 13. januar 2019 om oprettelse af et register over reelle ejere (Mémorial A 15) (herefter »lov af 13. januar 2019«) fastsætter i artikel 3 en række oplysninger om registrerede enheders reelle ejere, der skal indføres og opbevares i registret over reelt ejerskab. Disse oplysninger omfatter efternavn(e), fornavn(e), nationalitet(er), fødselsdag, ‑måned og ‑år, fødested, bopælsland og den nøjagtige private adresse eller forretningsadresse.

17. Artikel 15 i lov af 13. januar 2019 bestemmer: »(1) En registreret enhed eller en reel ejer kan i konkrete tilfælde og under de i dette stykke nævnte ekstraordinære situationer på grundlag af en behørigt begrundet anmodning, der indgives til registerforvaltningen, anmode om, at adgangen til de i artikel 3 omhandlede oplysninger begrænses til nationale myndigheder, kreditinstitutter, finansieringsinstitutter samt fogeder og notarer, som udøver opgaver som offentlig myndighed, når denne adgang vil udsætte den reelle ejer for uforholdsmæssig stor risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning, andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering, eller når den reelle ejer er mindreårig eller på anden måde juridisk umyndig. (2) Fra modtagelsen af anmodningen til meddelelse af afgørelsen og, i tilfælde af afslag på anmodningen, for en yderligere periode på 15 dage begrænser registerforvaltningen midlertidigt adgangen til de i artikel 3 omhandlede oplysninger til kun at omfatte de nationale myndigheder. Såfremt der indgives klage over en afgørelse om afslag, opretholdes begrænsningen af adgangen til oplysningerne, indtil afgørelsen om afslag ikke længere kan påklages. […]«

II. De faktiske omstændigheder, de nationale retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål

A. Sag C-37/20

18. WM er den reelle ejer af 35 handelsselskaber og det privatretlige ejendomsselskab YO. Hvert enkelt af disse selskaber anmodede i henhold til artikel 15, stk. 1, i lov af 13. januar 2019 Luxembourg Business Registers (herefter »LBR«), det organ, der fører registret over reelle ejere i Luxembourg, om, at adgangen til oplysninger om WM i dennes egenskab af den reelle ejer af disse selskaber begrænses alene til de enheder og myndigheder, der er anført i denne bestemmelse, idet adgangen for alle andre personer udelukkes. I disse anmodninger har WM gjort gældende, at udbredelsen af de i artikel 3 i lov af 13. januar 2019 omhandlede oplysninger ville udsætte WM og dennes familie for en reel og aktuel uforholdsmæssig stor risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning, andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering.

19. LBR meddelte afslag på alle disse anmodninger. Især blev der givet afslag på anmodningen vedrørende det privatretlige ejendomsselskab YO ved afgørelse af 20. november 2019.

20. WM anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret ( 8 ). WM har gjort gældende, at dennes rolle som administrerende direktør for de selskaber, for hvilke der er anmodet om, at adgangen til oplysninger begrænses, indebærer, at han regelmæssigt foretager rejser til lande med ustabile politiske systemer, som oplever omfattende kriminalitet. Dette kan for ham indebære en betydelig risiko for, at han udsættes for bortførelse, tilbageholdelse, vold eller endog en risiko for, at han bliver dræbt. Denne risiko vil blive væsentligt større, såfremt personer med ondt i sinde kan få oplysning om, at han er reel ejer af den ene eller den anden juridiske person, idet denne oplysning vil kunne skabe en formodning for ejerskab i forhold til disse juridiske personer.

21. LBR har derimod gjort gældende, at WM’s situation ikke opfylder kravene i lov af 13. januar 2019, der vil kunne begrunde en begrænsning i adgangen til oplysninger om hans egenskab som reel ejer af de pågældende selskaber. LBR har navnlig gjort gældende, at WM’s deltagelse i disse selskaber er offentligt kendt, idet denne deltagelse gentagne gange er blevet omtalt i pressen og nemt kan spores ved en simpel søgning på internettet.

22. Den forelæggende ret er blevet anmodet om at tage stilling til, om WM opfylder betingelserne i artikel 15, stk. 1, i lov af 13. januar 2019 for, at adgangen til oplysninger om hans rolle som reel ejer af det civilretlige ejendomsselskab YO begrænses. Den forelæggende ret har anført, at denne bestemmelse gennemfører artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849 i luxembourgsk ret, og den er i tvivl om fortolkningen af denne bestemmelse i nævnte direktiv.

23. Denne tvivl angår begreberne »ekstraordinære situationer« og »risiko«, der er omhandlet i artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849. Den forelæggende ret er også i tvivl om kriteriet om »uforholdsmæssighed« af den risiko, der begrunder begrænsningen af adgangen til oplysninger.

24. På denne baggrund har tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg, Luxembourg) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) [Begrebet] »ekstraordinære situationer« a) Skal artikel 30, stk. 9, i [direktiv 2015/849], for så vidt som denne bestemmelse gør muligheden for at begrænse adgangen til oplysninger om reelt ejerskab afhængig af, at der foreligger »ekstraordinære situationer, som fastsættes i national ret«, fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at begrebet »ekstraordinære situationer« i national ret udelukkende defineres som »uforholdsmæssig stor risiko, risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning eller andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering«, når disse begreber som følge af affattelsen af denne [bestemmelse] allerede udgør en betingelse for at anvende muligheden for at begrænse adgangen til oplysninger? b) Såfremt [det første] spørgsmål [litra a)] besvares benægtende, og såfremt begrebet »ekstraordinære situationer« kun er defineret i den nationale gennemførelseslovgivning ved en henvisning til begreber, der ikke præciserer betydningen heraf, i form af »uforholdsmæssig stor risiko, risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning eller andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering«, skal denne artikel 30, stk. 9, da fortolkes således, at den nationale ret kan se bort fra betingelsen om »ekstraordinære situationer«, eller skal denne ret afhjælpe den nationale lovgivers undladelse ved i retspraksis at fastlægge rækkevidden af begrebet »ekstraordinære situationer«? Har [Domstolen] i dette sidstnævnte tilfælde mulighed for at vejlede den nationale ret med hensyn til en betingelse, hvis indhold ifølge ordlyden af [direktivets] artikel 30, stk. 9, skal fastsættes i national ret? Såfremt dette sidste spørgsmål besvares bekræftende, hvilke retningslinjer skal den nationale ret da følge i forbindelse med fastlæggelsen af indholdet af begrebet »ekstraordinære situationer«? 2) Begrebet »risiko« a) Skal artikel 30, stk. 9, i [direktiv 2015/849], for så vidt som denne bestemmelse gør muligheden for at begrænse adgangen til oplysninger om reelt ejerskab afhængig, at der foreligger en »uforholdsmæssig stor risiko, risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning eller andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering«, fortolkes således, at denne bestemmelse henviser til i alt otte tilfælde, hvoraf det første tilfælde består i en generel risiko, der skal opfylde en betingelse om uforholdsmæssighed, og de syv andre udgør konkrete risici, der ikke skal opfylde en betingelse om uforholdsmæssighed, eller til i alt syv tilfælde, der hver især udgør en konkret risiko, der skal opfylde en betingelse om uforholdsmæssighed? b) Skal artikel 30, stk. 9, i [direktiv 2015/849], for så vidt som denne bestemmelse gør muligheden for at begrænse adgangen til oplysninger om reelt ejerskab afhængig af, at der foreligger »en risiko«, fortolkes således, at vurderingen af denne risikos eksistens og omfang udelukkende skal foretages på grundlag af det forhold, der består mellem den reelle ejer og den juridiske enhed, i forhold til hvilken den reelle ejer konkret har anmodet om en begrænsning af adgangen til oplysninger om vedkommendes status som reel ejer, eller således at den indebærer, at der skal tages hensyn til de forhold, som den pågældende reelle ejer har til andre juridiske enheder? Såfremt der skal tages hensyn til de forhold, som den pågældende har til andre juridiske enheder, skal der da udelukkende tages hensyn til, om den pågældende optræder som reel ejer i forhold til andre juridiske enheder, eller skal der tages hensyn til enhver form for forbindelse til andre juridiske enheder? Såfremt der skal tages hensyn til enhver form for forbindelse til andre juridiske enheder, har arten af denne forbindelse da betydning for vurderingen af risikoens eksistens og omfang? c) Skal artikel 30, stk. 9, i [direktiv 2015/849], for så vidt som denne bestemmelse gør muligheden for at begrænse adgangen til oplysninger om reelt ejerskab afhængig af, at der foreligger »en risiko«, fortolkes således, at den udelukker den beskyttelse, der følger af en begrænsning af adgangen til oplysninger, når en tredjemand ad andre oplysningskanaler nemt kan tilgå disse oplysninger eller andre oplysninger, som den reelle ejer har fremført som begrundelse for, at der løbes en »risiko« og denne risikos omfang? 3) Begrebet »uforholdsmæssig« risiko Hvilke forskellige interesser skal der tages hensyn til i forbindelse med anvendelsen af artikel 30, stk. 9, i [direktiv 2015/849], for så vidt som denne bestemmelse gør muligheden for at begrænse adgangen til oplysninger om reelt ejerskab afhængig af, at der foreligger en »uforholdsmæssig« risiko?«

B. Sag C-601/20

25. Sovim SA er et aktieselskab stiftet og med hjemsted i Luxembourg.

26. Den 12. august 2019 indgav Sovim en anmodning i henhold til artikel 15 i lov af 13. januar 2019 til LBR om begrænsning af adgangen til de oplysninger om dets reelle ejer, der fandtes heri.

27. Den 6. februar 2020 gav LBR afslag på denne anmodning.

28. Den 24. februar 2020 anlagde Sovim sag ved tribunal d’arrondissement de Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg, Luxembourg) med påstand om principalt, at artikel 12 i lov af 13. januar 2019, hvorefter alle har adgang til visse oplysninger opført i registeret over reelle ejere, og/eller at denne lovs artikel 15 ikke finder anvendelse, og at de oplysninger, som selskabet har givet til fuldbyrdelse af nævnte lovs artikel 3, ikke gøres offentligt tilgængelige.

29. Sovim har i første række gjort gældende, at den omstændighed, at offentligheden gives adgang til den reelle ejers identitet og personoplysninger, er i strid med retten til respekt for privatliv og familieliv og retten til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 7 og artikel 8. Ifølge selskabets opfattelse består det mål, der forfølges med direktiv 2015/849, på grundlag af hvilket direktiv lov af 13. januar 2019 blev gennemført i luxembourgsk ret, i identifikation af de reelle ejere af selskaber, der anvendes til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, og i sikring af forretningsforbindelserne og af tilliden til markederne. Det er imidlertid ikke godtgjort, i hvilken henseende offentlig adgang uden den mindste kontrol med adgangen til de i registret over reelle ejere indeholdte oplysninger gør det muligt at nå disse mål. I anden række har Sovim anført, at offentlig adgang til de i registret over reelle ejere indeholdte personoplysninger udgør en tilsidesættelse af flere af databeskyttelsesforordningens bestemmelser.

30. Subsidiært har Sovim nedlagt påstand om, at den forelæggende ret fastslår, at der i den foreliggende sag findes en uforholdsmæssig risiko i betydningen i artikel 15, stk. 1, i lov af 13. januar 2019, og at LBR dermed beordres til at begrænse adgangen til de i artikel 3 i denne lov nævnte oplysninger. Nævnte selskab har i denne henseende anført, at den reelle ejer er udsat for en uforholdsmæssig stor, alvorlig, reel og aktuel risiko, eftersom der er risiko for, at den reelle ejer og dennes familie, der rejser eller er bosiddende på det afrikanske kontinent, bliver bortført.

31. I denne forbindelse ønsker den forelæggende ret oplyst, om offentlig adgang til visse oplysninger i registret over reelle ejere er forenelig med chartret og databeskyttelsesforordningen.

32. På denne baggrund har tribunal d’arrondissement Luxembourg (kredsdomstolen i Luxembourg, Luxembourg) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »[1)] Er artikel 1, nr. 15), litra c), i [direktiv 2018/843], for så vidt som denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne at gøre oplysningerne om reelt ejerskab tilgængelige i alle tilfælde for ethvert medlem af offentligheden, uden at der begrundes en legitim interesse, gyldig a) i lyset af retten til respekt for privatliv og familieliv som sikret ved [chartrets] artikel 7, fortolket i overensstemmelse med [artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«)], henset til de formål, der fremgår af bl.a. 30. og 31. betragtning til direktiv 2018/843, og som særligt vedrører bekæmpelsen af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, og b) i lyset af retten til beskyttelse af personoplysninger som sikret ved chartrets artikel 8, idet den bl.a. har til formål at sikre, at personoplysninger behandles lovligt, rimeligt og på en gennemsigtig måde i forhold til den registrerede, og at der er formålsbegrænsning for indsamling og behandling af data samt dataminimering? [2) a] Skal artikel 1, nr. 15), litra g), i direktiv 2018/843 fortolkes således, at de ekstraordinære omstændigheder, hvortil denne bestemmelse henviser, og hvorunder medlemsstaterne kan indrømme en undtagelse til en sådan adgang til alle eller dele af oplysningerne om det reelle ejerskab, hvor offentlighedens adgang ville udsætte den reelle ejer for uforholdsmæssig stor risiko, risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning eller andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering, alene kan forefindes, hvis der fremlægges bevis for en uforholdsmæssig stor risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning, andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering, som er ekstraordinær, faktisk overhængende for den konkrete person, der er den reelle ejer, samt alvorlig, reel og aktuel? [b)] Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, er artikel 1, nr. 15), litra g), i direktiv 2018/843, fortolket således, da gyldig, i lyset af retten til respekt for privatliv og familieliv som sikret ved chartrets artikel 7 og af retten til beskyttelse af personoplysninger som sikret ved chartrets artikel 8? [3)] a) Skal artikel 5, stk. 1, litra a), i [databeskyttelsesforordningen], hvilken bestemmelse foreskriver, at personoplysninger skal behandles lovligt, rimeligt og på en gennemsigtig måde i forhold til den registrerede, fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at – personoplysninger vedrørende en reel ejer, hvilke oplysninger er indført i et register over reelle ejere, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2015/849, […] er tilgængelige for offentligheden uden kontrol og uden begrundelse fra enhver person fra offentligheden, og uden at den registrerede (den reelle ejer) kan få kendskab til, hvem der har tilgået hans eller hendes personoplysninger, og heller ikke er til hinder for, at – den dataansvarlige for et sådant register over reelle ejere giver et ubegrænset og ubestemmeligt antal personer adgang til personoplysninger vedrørende reelle ejere? [b)] Skal artikel 5, stk. 1, litra b), i [databeskyttelsesforordningen], hvilken bestemmelse foreskriver formålsbegrænsning, fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at personoplysninger vedrørende en reel ejer, hvilke oplysninger er indført i et register over reelle ejere, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2015/849, […] er tilgængelige for offentligheden, uden at den dataansvarlige for disse oplysninger kan garantere, at nævnte oplysninger udelukkende anvendes til det formål, hvortil de er indsamlet, nærmere bestemt til bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, et formål, for hvis overholdelse offentligheden ikke er det ansvarlige organ? [c)] Skal artikel 5, stk. 1, litra c), i [databeskyttelsesforordningen], hvilken bestemmelse foreskriver dataminimering, fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at offentligheden gennem et register over reelle ejere, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2015/849, […] ud over den reelle ejers navn, fødselsmåned- og dato, statsborgerskab og bopælsland, samt arten og omfanget af den reelle ejers rettigheder, ligeledes får adgang til vedkommendes fødselsdato og fødselssted? [d)] Er artikel 5, stk. 1, litra f), i [databeskyttelsesforordningen], hvilken bestemmelse foreskriver, at databehandling skal foregå på en måde, der sikrer tilstrækkelig sikkerhed for de pågældende personoplysninger, herunder beskyttelse mod uautoriseret eller ulovlig behandling, idet disse oplysningers integritet og fortrolighed derved sikres, til hinder for en ubegrænset og betingelsesløs adgang, uden forpligtelse til fortrolighed, til personoplysninger vedrørende reelle ejere, hvilke oplysninger er tilgængelige i et register over reelle ejere, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2015/849 […]? [e)] Skal artikel 25, stk. 2, i [databeskyttelsesforordningen], hvilken bestemmelse sikrer databeskyttelse gennem standardindstillinger, og i medfør af hvilken det navnlig sikres, at personoplysninger ikke uden den pågældende fysiske persons indgriben stilles til rådighed for et ubegrænset antal fysiske personer, fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at – […] et register over reelle ejere, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2015/849, […] ikke kræver, at personer fra offentligheden, der tilgår personoplysninger vedrørende en reel ejer, skal registrere sig på nævnte registers hjemmeside, eller er til hinder for, at – der ikke gives nogen oplysning til den pågældende reelle ejer om søgning på denne reelle ejers personoplysninger, der er indført i et sådant register, eller er til hinder for, at – ikke gælder nogen begrænsning for omfanget og tilgængeligheden af de pågældende personoplysninger med hensyn til formålet for behandlingen heraf? [f)] Skal artikel 44-50 i [databeskyttelsesforordningen], hvilke bestemmelser underlægger overførsel af personoplysninger til et tredjeland strenge betingelser, fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at sådanne oplysninger om en reel ejer, hvilke oplysninger er indført i et register over reelle ejere, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2015/849, […] er tilgængelige i alle tilfælde for ethvert medlem af offentligheden, uden at der begrundes en legitim interesse, og uden begrænsninger med hensyn til denne offentligheds lokalisering?«

III. Bedømmelse

33. De seks spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt i sine to anmodninger om præjudiciel afgørelse, kan i det væsentlige inddeles i tre grupper.

34. En første gruppe af spørgsmål (nemlig det første spørgsmål og det andet spørgsmål, litra b), i sag C-601/20) vedrører kontrol af gyldigheden – i lyset af retten til respekt for privatliv og beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8 – af ordningen for offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab og undtagelserne herfra som f.eks. indførelsen af artikel 30, stk. 5, litra c), og artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849.

35. En anden gruppe af spørgsmål (nemlig det tredje spørgsmål i sag C-601/20) vedrører kontrollen med foreneligheden af nævnte ordning for offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab med flere bestemmelser i databeskyttelsesforordningen.

36. En tredje gruppe af spørgsmål [nemlig alle spørgsmålene i sag C-37/20 og det andet spørgsmål, litra a), i sag C-601/20] vedrører fortolkningen af artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849 om undtagelserne fra nævnte ordning for offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab.

37. Inden jeg går over til at besvare de præjudicielle spørgsmål, vil jeg fremsætte et par indledende bemærkninger. For det første har jeg nogle generelle bemærkninger til gennemsigtighedsprincippet i EU-retten, der spiller en grundlæggende rolle i de foreliggende sager. For det andet vil jeg redegøre for de vigtigste karakteristika ved den ordning for offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab af selskaber og andre juridiske enheder, der blev indført ved direktiv 2015/849. For det tredje vil jeg fremsætte nogle overvejelser omkring forholdet mellem direktiv 2015/849 på den ene side og databeskyttelsesforordningen på den anden side.

A. Indledende bemærkninger

1. Gennemsigtighedsprincippet

38. Demokrati er »de offentlige myndigheders udøvelse af magten i offentlighed«. Denne definition af demokratiet, som den fremtrædende politiske filosof Norberto Bobbio er fremkommet med ( 9 ), fremhæver den indbyrdes sammenhæng mellem demokrati og gennemsigtighed. I medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner har tanken om, at de offentlige myndigheders virksomhed skal være gennemsigtig, og at begrænsningerne af denne gennemsigtighed kun skal anvendes i absolutte undtagelsestilfælde (en regering som et »glashus«), gradvist vundet indpas.

39. Over for de offentlige myndigheders gennemsigtighed står privatsfærens hemmelighed, der beskyttes af indrømmelsen af en grundlæggende ret til respekt for privatliv, der nu er sikret ved chartrets artikel 7. Denne ret er navnlig efter indførelsen af digitale teknologier blevet udvidet via retten til beskyttelse af personoplysninger, der også er anerkendt ved chartret, nemlig i artikel 8. Denne begrebsmæssige dikotomi mellem offentlig og privat svarer til dikotomien mellem gennemsigtighed og privatlivets fred.

40. I dagens komplekse samfund er skillelinjen mellem den offentlige sfære og privatsfæren imidlertid ikke altid skarp. Oftere og oftere griber de to ind i og overlapper hinanden. Navnlig kan visse former for privat adfærd på grund af deres art have stor indflydelse på den offentlige dimension, eller de kan på grund af den offentlige funktion, som den person, der udøver dem, har, være relevante for offentligheden i et demokratisk samfund og dets institutioner (medier, politiske partier, civilsamfundsorganisationer), der udøver en omfattende kontrol med de offentlige myndigheders virksomhed.

41. Af objektive eller subjektive grunde kan der således foreligge en almen interesse i at have kendskab til visse aspekter, der henhører under en persons privatsfære. Antallet af konflikter mellem på den ene side privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger, og på den anden side behovet for gennemsigtighed, bliver dermed flere og flere og kræver forsigtige og afbalancerede afvejninger.

42. I denne forbindelse skal det anføres, at gennemsigtighedsprincippet spiller en stadig større rolle i EU-retten, og det er nu stadfæstet i den primære ret, idet det er indskrevet i artikel 1 TEU og 10 TEU samt artikel 15 TEUF ( 10 ). I forbindelse med EU-retten er dette princip hovedsageligt blevet udmøntet i krav om institutionel og processuel gennemsigtighed, der vedrører offentlig virksomhed som f.eks. lovgivningsmæssig eller administrativ virksomhed. I denne henseende bidrager gennemsigtighed til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende frihedsrettigheder som fastsat i artikel 6 TEU og i chartret ( 11 ). Domstolen har endog erkendt forbindelsen mellem gennemsigtighed og demokrati ved i sin praksis at beskrive formålet med gennemsigtighedsprincippet således, at det består i at give offentligheden størst mulig adgang til informationer med det formål at styrke institutionernes og myndighedernes demokratiske karakter ( 12 ).

43. Med udvidelsen af anvendelsesområdet for gennemsigtighedsprincippet, navnlig efter Lissabontraktatens ikrafttræden ( 13 ), er dets betydning imidlertid blevet større på områder som regulering af finansmarkederne, hvor dette princip bidrager til bekæmpelse af fænomener som korruption og terrorisme, der, eftersom de kan undergrave demokratiet, vil kunne bringe denne grundlæggende værdi for Unionen, der er stadfæstet i artikel 2 TEU, i fare.

44. Desuden indeholder Domstolens praksis eksempler på situationer, hvor de to ovennævnte dikotomier, den offentlige sfære/den private sfære og kravene til gennemsigtighed/privatlivets fred, griber ind i hinanden.

45. I dom af 9. november 2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662), fastslog Domstolen, at offentliggørelsen på internettet af personoplysninger vedrørende de omhandlede modtagere af landbrugsstøtte og de nøjagtige beløb, de har modtaget, var egnet til at øge gennemsigtigheden for så vidt angår anvendelsen af den omhandlede landbrugsstøtte. Den anførte, at når sådanne oplysninger stilles til rådighed for borgerne, øges den offentlige kontrol af de omhandlede midlers anvendelse, hvilket medvirker til den bedst mulige anvendelse af de offentlige midler ( 14 ).

46. En anden nyere dom afsagt af Domstolens Store Afdeling ( 15 ) vedrører en ungarsk lov, der bl.a. pålagde visse kategorier af civilsamfundsorganisationer, der modtager udenlandsk støtte, en forpligtelse til offentliggørelse af oplysninger om de personer, der yder støtte fra udlandet, og om denne finansielle støtte. I denne dom fastslog Domstolen, at der med den pågældende lov blev indført diskriminerende og ubegrundede restriktioner, og at den var i strid med artikel 63 TEUF samt chartrets artikel 7, 8 og 12.

47. I denne forbindelse fastslog Domstolen udtrykkeligt, at eftersom visse civilsamfundsorganisationer, henset til de mål, som de forfølger, og de midler, som de råder over, kan have en betydelig indflydelse på det offentlige liv og den offentlige debat, idet målet om at øge gennemsigtigheden af finansiel støtte ydet til sådanne organisationer kan udgøre et tvingende alment hensyn ( 16 ).

48. Som det fremgår af de ovenstående eksempler, kan gennemsigtighed, der er typisk for den offentlige sektor, på visse vilkår vedrøre visse aktiviteter – og oplysninger i tilknytning til disse – der udføres af privatpersoner, som af forskellige grunde skader fællesskabets grundlæggende interesser. Denne udvikling er ikke overraskende, hvis gennemsigtighed betragtes som et »middel«, der anvendes uden for de offentlige myndigheders område til at nå formål i samfundets interesse. Spørgsmålet af forfatningsmæssig karakter, der er opstået i de foreliggende sager, er, hvordan det er muligt at forene kravene til gennemsigtighed med de grundlæggende rettigheder, og nærmere bestemt retten til respekt for privatliv og til beskyttelse af personoplysninger.

2. Ordningen for offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab af selskaber og andre juridiske enheder, der blev indført ved direktiv 2015/849

49. Der skal kort redegøres for de vigtigste elementer i den ordning for offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab af selskaber og andre juridiske enheder, der er genstand for de præjudicielle spørgsmål i de foreliggende sager.

50. Som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2015/849 og femte betragtning hertil, har dette direktiv til formål at forebygge de risici for det finansielle systems integritet, funktion, omdømme og stabilitet, der følger af anvendelsen af dette system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ( 17 ). Med henblik herpå opstiller det en effektiv og samlet retlig ramme for medlemsstaternes bekæmpelse af indsamling af midler eller formuegoder til terrorformål, idet de pålægges at identificere, forstå og mindske risiciene vedrørende hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ( 18 ).

51. I denne forbindelse spiller behovet for at råde over nøjagtige og ajourførte oplysninger om den reelle ejer af selskaber og andre juridiske enheder, der er etableret på medlemsstaternes område – f.eks. som fastsat i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2015/849 – en afgørende rolle for at kunne spore kriminelle, som ellers kunne skjule deres identitet bag selskabsstrukturer ( 19 ).

52. I henhold til artikel 3, nr. 6), i direktiv 2015/849 er de reelle ejere den eller de fysiske personer, der i sidste ende ejer eller kontrollerer kunden og/eller den eller de fysiske personer, på hvis vegne en transaktion eller en aktivitet gennemføres.

53. Ved artikel 30, stk. 1 og 3, i direktiv 2015/849 pålægges medlemsstaterne således at sikre, dels at selskaber og andre juridiske enheder etableret på deres område ( 20 ) pålægges at indhente og opbevare passende, nøjagtige og aktuelle oplysninger om deres reelle ejerskab, dels at de omhandlede oplysninger om reelt ejerskab opbevares i et centralt register i hver medlemsstat. Det fremgår ikke klart af disse bestemmelser, præcis hvilke oplysninger om den reelle ejer skal gives til det centrale register, idet det overlades til de enkelte medlemsstater at bestemme dette.

54. Hvad angår adgangen til disse oplysninger fremgik det af artikel 30, stk. 5, i direktiv 2015/849 i den oprindelige udgave, at medlemsstaterne sikrer, at oplysningerne om reelt ejerskab til enhver tid er tilgængelige i alle tilfælde for kompetente myndigheder og finansielle efterretningsenheder uden nogen begrænsninger [litra a)], for forpligtede enheder inden for rammerne af iværksættelse af kundekendskab [litra b)] og for enhver person eller organisation, der kan godtgøre at have en legitim interesse heri [litra c)].

55. Det fremgår af anden betragtning til direktiv 2018/843, at det i lyset af »nye tendenser, navnlig hvad angår den måde terrorgrupper finansierer og udfører deres aktioner«, er blevet anset for nødvendigt at træffe »yderligere foranstaltninger til at sikre øget gennemsigtighed i finansielle transaktioner, i selskaber og i andre juridiske enheder«. Det fremgår således af femte betragtning til direktiv 2018/843, at disse supplerende foranstaltninger til ændring af direktiv 2015/849 imidlertid bør »tage behørigt hensyn til den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger og til overholdelsen og anvendelsen af proportionalitetsprincippet«.

56. Med hensyn til fremme af en højere grad af gennemsigtighed for så vidt angår de reelle ejere er den oprindelige udgave af artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849 således blevet ændret ved direktiv 2018/843, således at muligheden for at få adgang til oplysninger om reelt ejerskab er tilgængelig for »ethvert medlem af offentligheden«, uden at det er nødvendigt at godtgøre nogen form for interesse.

57. I henhold til artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849 skal ethvert medlem af offentligheden »mindst have adgang til den reelle ejers navn, fødselsmåned og ‑år, bopælsland og statsborgerskab, samt art og omfang af den reelle ejers rettigheder«. I henhold til artikel 30, stk. 5, tredje afsnit, kan medlemsstaterne endvidere give adgang til supplerende oplysninger, der tillader identifikation af den reelle ejer«, idet »[d]isse supplerende oplysninger som minimum [skal] omfatte fødselsdato eller kontaktoplysninger, i overensstemmelse med databeskyttelsesreglerne«.

58. Hvad angår de nærmere bestemmelser om adgang til disse oplysninger indførtes der ved direktiv 2018/843 et stk. 5a i artikel 30 i direktiv 2015/849, hvormed medlemsstaterne fik mulighed for at vælge at stille oplysningerne i deres nationale registre til rådighed på betingelse af onlineregistrering og betaling af et gebyr, som ikke må overstige de administrative omkostninger, som er forbundet med at stille oplysningerne til rådighed.

59. Offentlighedens adgang til oplysninger om de reelle ejere er imidlertid ikke ubegrænset. Således åbnes der i artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849 mulighed for, at medlemsstaterne kan tillade en undtagelse fra adgangen til oplysninger om de reelle ejere. I den ved direktiv 2018/843 ændrede udgave bestemmes det i nævnte artikels stk. 9, at medlemsstaterne under ekstraordinære omstændigheder i det enkelte tilfælde kan tillade en undtagelse fra adgangen til de pågældende oplysninger, hvis forpligtede enheder eller offentlighedens adgang ville udsætte den reelle ejer for en uforholdsmæssig risiko for svig, bortførelse, pengeafpresning eller andre former for afpresning, chikane, vold eller intimidering, eller hvis den reelle ejer er mindreårig eller på anden måde umyndig.

60. Som det fremgår af 30. ( 21 ), 31. ( 22 ), 32. ( 23 ) og 33. ( 24 ) betragtning til direktiv 2018/843, har de ændringer, der med dette direktiv er foretaget af artikel 30 i direktiv 2015/849 – og navnlig muligheden for adgang for »ethvert medlem af offentligheden«, uden at det er nødvendigt at godtgøre nogen form for interesse – haft til formål at skabe større gennemsigtighed vedrørende selskabers reelle ejerskab og kontrolstrukturer med det primære formål at skabe et miljø, der er mindre tilbøjeligt til at blive anvendt til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme ( 25 ). Den øgede gennemsigtighed har også haft den positive bivirkning, at tilliden til de finansielle markeder er blevet øget ( 26 ).

61. Selv om de ændringer til direktiv 2015/849, der er indført ved direktiv 2018/843, har haft ovennævnte primære mål om at indføre øget gennemsigtighed, anerkendes det i 34. betragtning ( 27 ) til direktivet udtrykkeligt, at det er nødvendigt at finde en rimelig balance mellem på den ene side den generelle samfundsinteresse i forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og på den anden side de registreredes grundlæggende rettigheder.

62. Som det fremgår af 36. ( 28 ) betragtning til direktiv 2018/843, bør det være muligt for medlemsstaterne med henblik på en velafbalanceret og forholdsmæssig tilgang og for at garantere retten til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger, der er omhandlet i direktiv 2015/849, i ekstraordinære situationer at tillade undtagelser fra kravet om offentliggørelse gennem registrene af oplysninger om de reelle ejere og fra offentlighedens ret til adgang til sådanne oplysninger som fastsat i dette direktivs artikel 30, stk. 9.

3. Forholdet mellem direktiv 2015/849 og 2018/843 på den ene side og databeskyttelsesforordningen på den anden side

63. Den anden gruppe af spørgsmål, der er nævnt i punkt 35 i dette forslag til afgørelse, nemlig de spørgsmål, der er fremsat i forbindelse med det tredje spørgsmål i sag C-601/20, er formuleret på en sådan måde, at Domstolen anmodes om at tage stilling til gyldigheden af den ordning for offentlig adgang til oplysninger om de reelle ejere, der blev indført ved direktiv 2015/849, i forhold til flere bestemmelser i databeskyttelsesforordningen.

64. Under disse omstændigheder er det hensigtsmæssigt indledningsvis at fremsætte visse overvejelser omkring forholdet mellem EU-retsakter, dvs. direktiv 2015/849 og direktiv 2018/843 på den ene side og databeskyttelsesforordningen på den anden side.

65. I denne henseende skal det først og fremmest anføres, at der er tale om afledte retsakter, der i hierarkiet af retskilder i EU-retten befinder sig på samme trin.

66. Det fremgår af retspraksis, at når to afledte retsakter med samme rang ikke indeholder nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang frem for den anden, skal der sikres en anvendelse af hver af disse retsakter, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig ( 29 ).

67. I den foreliggende sag findes der udtrykkelige forbindelser mellem de berørte retsakter. Den mest direkte forbindelse fremgår af artikel 41, stk. 1, i direktiv 2015/849, hvoraf det i henhold til den ændrede udgave i direktiv 2019/2177 fremgår, at »[b]ehandling af personoplysninger efter dette direktiv er underlagt [databeskyttelsesforordningen]«. Det fremgår også af 38. betragtning til direktiv 2018/843, at databeskyttelsesforordningen »finder anvendelse på behandlingen af personoplysninger i medfør af dette direktiv«, og at »reelle ejere bør oplyses om deres rettigheder i henhold til den gældende retlige EU-databeskyttelsesramme, jf. [databeskyttelsesforordningen]«. Artikel 43 i direktiv 2015/849, indeholder også en henvisning til databeskyttelsesforordningen.

68. Til trods for anvendelsen af ordet »underlagt« i nævnte artikel 41, stk. 1 ( 30 ), indebærer disse forbindelser efter min opfattelse ikke, at databeskyttelsesforordningen skal anses for at have forrang frem for direktiv 2015/849 og 2018/843 ( 31 ), således at databeskyttelsesforordningen som sådan bør udgøre et lovlighedsparameter i forbindelse med vurdering af gyldigheden af disse direktivers bestemmelser.

69. Disse forbindelser er derimod et udtryk for et krav om koordinering mellem dels behandling af personoplysninger, der følger af anvendelsen af nævnte direktiver, dels den generelle EU-retlige ramme vedrørende databeskyttelse, der er indført ved databeskyttelsesforordningen.

70. Desuden gennemfører denne generelle retlige ramme, der blev indført ved databeskyttelsesforordningen – navnlig (men ikke udelukkende) denne forordnings artikel 5 og 6 – de krav, der følger af den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger, som beskyttes ved chartrets artikel 8, og navnlig de krav, der er fastsat i denne artikels stk. 2 ( 32 ).

71. Det følger heraf, at den databehandlingsordning vedrørende de reelle ejere, der blev indført ved direktiv 2015/849, for at være i overensstemmelse med de krav, der følger af chartrets artikel 8, skal fortolkes på en måde, der er sammenhængende med databeskyttelsesforordningens bestemmelser, som det udtrykkeligt fremgår af dette direktivs artikel 41, stk. 1.

72. Medlemsstaternes myndigheder, navnlig den nationale lovgiver, skal desuden tage hensyn til de krav, der følger af databeskyttelsesforordningens bestemmelser, når de fastsætter og anvender den ordning for forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, der indføres ved ovennævnte direktiver, og navnlig den databehandlingsordning vedrørende de reelle ejere, der indføres ved disse to direktiver.

73. De af den forelæggende ret forelagte præjudicielle spørgsmål skal således bedømmes i lyset af disse principper.

B. Gyldigheden af artikel 30, stk. 5, litra c), og artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849 [det første og det andet spørgsmål, litra b), i sag C-601/20]

74. Med det første spørgsmål i sag C-601/20 ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849, idet bestemmelsen pålægger medlemsstaterne at gøre oplysninger om de reelle ejere tilgængelige for offentligheden, uden at der skal godtgøres en legitim interesse, er gyldig i lyset af respekten for privatliv og familieliv og retten til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved henholdsvis artikel 7 og 8 i chartret.

75. Med det andet præjudicielle spørgsmål, litra b), i den samme sag ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 30, stk. 9, i direktiv 2015/849, der åbner mulighed for at tillade undtagelser fra adgangen, navnlig for ethvert medlem af offentligheden, til oplysninger om de reelle ejere, er gyldig i lyset af de samme grundlæggende rettigheder, der er anerkendt ved chartret.

76. Disse to spørgsmål, der vedrører gyldigheden af to stykker i samme artikel i direktiv 2015/849, bør efter min opfattelse bedømmes samlet. Disse to spørgsmål vedrører således to aspekter af den samme ordning for offentlig adgang til oplysninger om reelle ejere, der blev indført ved dette direktiv, hvis gyldighed efter min opfattelse skal bedømmes i sin helhed. For at kunne besvare det første spørgsmål i sag C-601/20 vedrørende åbning af adgang til de pågældende oplysninger for offentligheden, uden at der skal godtgøres en legitim interesse, er man nødt til at tage hensyn til de undtagelser, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 30, stk. 9. De to spørgsmål hænger således sammen.

77. Indledningsvis skal det påpeges, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det første spørgsmål i sag C-601/20 ikke har til formål at så tvivl om grunden til meddelelse og opbevaring af oplysninger om de reelle ejere i et centralt register, og heller ikke om ordningen for adgang som sådan til sådanne oplysninger, som fastsat i artikel 30, stk. 5, i direktiv 2015/849. Spørgsmålet vedrører udelukkende den ændring af artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849, der følger af direktiv 2018/843. Det vedrører således blot fjernelsen af kravet i den oprindelige udgave af denne bestemmelse om, at alle personer eller organisationer skal godtgøre at have en »legitim interesse« for at kunne få adgang til nævnte oplysninger om de reelle ejere, og således indførelsen af en mulighed for at få adgang til sådanne oplysninger for ethvert medlem af »offentligheden«, uden at det er nødvendigt at godtgøre nogen form for interesse.

1. De rettigheder, der er beskyttet ved chartrets artikel 7 og 8, og betingelserne for, at der kan gøres indgreb i disse rettigheder

78. For så vidt angår de grundlæggende rettigheder, der er omfattet af de to ovennævnte spørgsmål om vurdering af gyldigheden, skal det fremhæves, at chartrets artikel 7 garanterer enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation. Med chartrets artikel 8, stk. 1, indrømmes enhver udtrykkeligt ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende. Ifølge fast retspraksis hænger disse rettigheder, der vedrører enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person, tæt sammen, idet adgangen til personoplysninger om en fysisk person med henblik på opbevaring eller anvendelse af disse berører denne persons ret til respekt for privatlivet ( 33 ).

79. De rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, er imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet ( 34 ). Chartrets artikel 8, stk. 2, tillader således behandling af personoplysninger, såfremt visse betingelser er opfyldt. Det fremgår af denne bestemmelse, at personoplysninger skal »behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag«.

80. Enhver begrænsning af retten til beskyttelse af personoplysninger og af retten til respekt for privatlivet skal desuden respektere bestemmelserne i chartrets artikel 52, stk. 1. En sådan begrænsning skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders væsentligste indhold og skal faktisk svare til formål i samfundets interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder, ligesom proportionalitetsprincippet skal iagttages.

81. I forbindelse med vurderingen af en foranstaltning, der begrænser nævnte rettigheder, skal der således også tages hensyn til betydningen af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 3, 4, 6 og 7, og den betydning, som formålene om beskyttelse af den nationale sikkerhed og om bekæmpelse af grov kriminalitet har som følge af, at de bidrager til beskyttelsen af andres rettigheder og friheder ( 35 ).

82. Endvidere har chartrets artikel 52, stk. 3, til formål at sikre den nødvendige sammenhæng mellem de i chartret indeholdte rettigheder og de tilsvarende ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«) sikrede rettigheder, der skal betragtes som en tærskel for minimumsbeskyttelse ( 36 ). Retten til respekt for privatliv og familieliv, der er sikret ved chartrets artikel 7, svarer til den ret, der er sikret ved EMRK’s artikel 8, og skal derfor tillægges det samme omfang ( 37 ).

83. Det er i lyset af disse principper, at de to nævnte spørgsmål om gyldighed skal behandles.

2. Spørgsmålet, om der foreligger et indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og alvoren af disse indgreb

84. Med henblik på at vurdere gyldigheden af de bestemmelser i direktiv 2015/849, som den forelæggende ret har sået tvivl om, skal det indledningsvis kontrolleres, om operationer som de i disse bestemmelser omhandlede, vil kunne skade de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og udgøre indgreb i disse rettigheder. Er dette tilfældet, skal det ligeledes afgøres, hvor alvorlige disse indgreb er ( 38 ).

85. Hvad angår for det første spørgsmålet, om der foreligger indgreb, skal det først og fremmest anføres, at respekten for retten til privatliv i forhold til den behandling af personoplysninger, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, vedrører enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person ( 39 ), hvilket er tilfældet i den foreliggende sag, idet de reelle ejere af selskaber og andre juridiske enheder, som defineret i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2015/849, er identificerbare fysiske personer.

86. For det andet skal det også bemærkes, at de oplysninger om de reelle ejere, som offentligheden har adgang til, som er opstillet i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849, og som er nævnt i punkt 57 i dette forslag til afgørelse, er personoplysninger ( 40 ). I denne henseende fremgår det af retspraksis, at den omstændighed, at disse oplysninger udgør en del af en erhvervsaktivitet, ikke fritager disse fra at kunne betegnes som personoplysninger ( 41 ).

87. Det fremgår desuden af retspraksis, at det ikke med henblik på at afgøre, om personoplysningerne skal være omfattet af den i EU-retten omhandlede beskyttelse, er afgørende, om de pågældende oplysninger vedrørende privatlivet er følsomme. Domstolen har desuden allerede fastslået, at det med henblik på at fastslå, om det er foretaget indgreb i den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 7, er uden betydning, om de pågældende oplysninger vedrørende privatlivet er følsomme oplysninger, eller om indgrebet har medført eventuelle ubehageligheder for de berørte ( 42 ).

88. For det tredje, og som alle parter, der har indgivet indlæg for Domstolen, har anført, er transaktioner som dem, der er opstillet i artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849 – dvs. at det organ, der fører et register, skal give ethvert medlem af offentligheden adgang til personoplysninger om de reelle ejere, som er nævnt i punkt 57 i dette forslag til afgørelse – transaktioner, der vil kunne skade de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8. Disse transaktioner udgør dermed et indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 ( 43 ). De udgør også indgreb i retten til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved chartrets artikel 8, eftersom de udgør behandling af personoplysninger ( 44 ), der er omfattet af denne artikels stk. 2 ( 45 ), som nævnte organ er ansvarlig for ( 46 ).

89. I den foreliggende sag betyder det desuden, at disse oplysninger, når de er blevet videregivet, tilgås af personer, som har anmodet om videregivelsen heraf, og at disse personer eventuelt opbevarer eller udbreder disse oplysninger ( 47 ). En sådan adgang indebærer ligeledes et indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8 ( 48 ). Fra det tidspunkt, hvor et medlem af offentligheden får adgang til oplysninger indeholdt i registret, betragtes denne også som ansvarlig for denne behandling og eventuelle efterfølgende behandlinger ( 49 ).

90. Det må således konkluderes, at transaktioner som dem, der følger af anvendelsen af artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849, udgør indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.

91. Hvad dernæst angår vurderingen af disse indgrebs alvor skal det for det første anføres, at det antal personer, der vil kunne blive berørt af disse indgreb, ikke er ubegrænset, ubestemt og udifferentieret, men derimod afgrænset ( 50 ). Fysiske personer, der kan identificeres som de reelle ejere af selskaber eller andre juridiske enheder i betydningen i definitionen i punkt 85 i dette forslag til afgørelse, udgør en specifik persongruppe. Disse personer defineres på grundlag af deres rolle i selskaber og andre juridiske enheder, dvs. i deres egenskab af reelle ejere af disse enheder. Desuden fastlægges denne definition i forhold til de mål, der forfølges ( 51 ) med de reelle ejeres forpligtelse til indberetning af oplysninger til registret. Der findes således en forbindelse mellem de berørte personer (dvs. de reelle ejere) og målet med behandlingen.

92. Ikke desto mindre skal det for det andet også anføres, at de nærmere regler for den behandling af de pågældende oplysninger, der udgør indgreb, dvs. indrømmelse af adgang for offentligheden til disse oplysninger, i princippet uden nogen form for hindring af adgangen, potentielt kan muliggøre en omfattende formidling af disse oplysninger.

93. Bestemmelserne i artikel 30 i direktiv 2015/849 indrømmer dog den nationale lovgiver en vis skønsmargen for så vidt angår fastsættelse af de nærmere bestemmelser vedrørende adgang for offentligheden til oplysninger om de reelle ejere og vedrørende de procedurer, der skal følges i denne forbindelse. I en sådan sammenhæng kan omfanget af påvirkningen af de grundlæggende rettigheder variere afhængigt af, hvordan offentlighedens adgang sikres.

94. I visse medlemsstater som Luxembourg, der er den medlemsstat, der er tale om i den foreliggende sag, kan denne adgang ske ved hjælp af automatiserede procedurer, idet oplysningerne om det reelle ejerskab af selskaber og andre juridiske enheder findes på internettet. Det står imidlertid klart, at en sådan adgangsbestemmelse, nemlig muligheden for at få fri adgang til oplysninger på internettet, kan give anledning til en maksimal udbredelse af disse oplysninger. En sådan bestemmelse om behandling af oplysninger kan således muliggøre en omfattende formidling af disse oplysninger ( 52 ).

95. For det tredje for så vidt angår de oplysninger, der er omfattet af indgreb, fremgår det af Domstolens praksis, at jo flere kategorier af data, hvortil der anmodes om adgang, i desto højere grad kan indgrebet kvalificeres som »alvorligt« ( 53 ).

96. Uanset spørgsmålet om den skønsmargen, der indrømmes medlemsstaterne, et spørgsmål, der drøftes i punkt 105-107 nedenfor, fremgår det imidlertid af artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849, at disse oplysninger er inddelt i to kategorier: dels en række oplysninger om identiteten på de reelle ejere (navn, fødselsmåned og ‑år samt nationalitet) og om deres opholdsland uden yderligere angivelse, dels oplysninger om arten og omfanget af de reelle ejeres rettigheder. De øvrige oplysninger i registret over de reelle ejere berøres ikke af transaktioner, der udgør de i punkt 88 og 89 nævnte indgreb, der er genstand for de præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag.

97. Hvad angår den første kategori af oplysninger er der tale om en begrænset række oplysninger, der uden tvivl gør det muligt at individualisere en person, men som udgør såkaldte »kontaktoplysninger« ( 54 ) og identifikationsoplysninger, og ikke såkaldte »kvalificerede« personoplysninger, der hovedsageligt er af privat karakter, eller gør det muligt at danne sig et pålideligt, nøjagtigt og udtømmende billede af den pågældendes private identitet ( 55 ). Selv om disse oplysninger gør det muligt at identificere en berørt person, dvs. den reelle ejer, med en vis grad af præcision, gør de det efter min opfattelse ikke muligt at drage nogen præcise konklusioner vedrørende de berørte personers privatliv ( 56 ).

98. Med hensyn til den anden kategori af oplysninger er der tale om oplysninger af økonomisk karakter, der afdækker arten af de reelle ejeres rettigheder i selskabet eller enheden, som f.eks. besiddelse af andele eller aktier, og omfanget af disse rettigheder, der f.eks. kan udtrykkes som procent deltagelse i enheden. Selv om sådanne oplysninger ganske vist gør det muligt at bestemme omfanget af den reelle ejers rettigheder i det pågældende selskab eller den pågældende retlige enhed og dermed har en vis økonomisk betydning, gør disse oplysninger det imidlertid ikke efter min opfattelse muligt at drage præcise konklusioner vedrørende de berørte personers privatliv, nøjagtig som det var tilfældet med den første kategori af oplysninger ( 57 ).

99. De oplysninger om de reelle ejere, som ethvert medlem af offentligheden har adgang til, ser således ud til at være mindre følsomme end visse andre kategorier af personoplysninger ( 58 ).

100. Sovim har imidlertid i sine indlæg gjort gældende, at fri adgang for offentligheden til de i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849 omhandlede oplysninger gør det muligt at vurdere den berørte persons formueforhold og at identificere dennes præferencer med hensyn til arten og omfanget af dennes investeringer. I retsmødet gjorde Sovim ligeledes gældende, at adgang til disse oplysninger ville gøre det muligt at foretage en økonomisk videnindsamling med henblik på profilering.

101. I denne henseende skal det anføres, at selv om adgangen til oplysninger om arten og omfanget af de reelle ejeres rettigheder i et selskab ganske vist gør det muligt at opnå visse oplysninger om en persons formueforhold, er to betragtninger imidlertid relevante. Dels udgør investeringer i selskaber generelt blot en del af en persons formue, idet denne formue normalt består af en række forskellige investeringer, der omfatter andre former for investeringer, som f.eks. investering i finansielle instrumenter eller investeringer i fast ejendom. Adgangen til oplysninger om investeringer i selskaber alene gør det således generelt muligt at opnå et begrænset billede af en persons formueforhold. Dels er det på ingen måde nemt uden at have adgang til andre oplysninger at bestemme den nøjagtige værdi af et selskab eller af en investering, der består i andele i dette selskab, medmindre den reelle ejers rettigheder, hvis art og omfang der gives adgang til, vedrører selskaber, hvis værdi på den ene eller anden måde er officiel. Det følger heraf, at selv om man med denne adgang til de pågældende oplysninger kan opnå et begrænset billede af en persons formueforhold, kan der generelt ikke på grundlag af et begrænset billede drages nogen præcise konklusioner med hensyn til formuens størrelse.

102. Tilsvarende overvejelser kan efter min opfattelse gøre sig gældende i forbindelse med risikoen for, at adgang til disse oplysninger gør det muligt at danne sig et økonomisk billede af en persons økonomiske forhold. Selv om adgang til de i punkt 98 i dette forslag til afgørelse nævnte oplysninger ganske vist gør det muligt at påvise de områder (eller i det mindste visse af disse områder), hvor en person investerer, gør denne adgang det dog ikke nødvendigvis muligt at drage præcise konklusioner vedrørende denne persons investeringsprofil. På dette punkt skal det endvidere anføres, at de konkrete bestemmelser, hvorved offentligheden gives adgang til registret, har betydning i denne henseende og kan gøre det muligt at begrænse denne risiko yderligere. Det skal således påpeges, at en internetsøgning af de pågældende oplysninger i Luxembourg udelukkende kan ske med henvisning til den juridiske enhed og ikke til den reelle ejers person. Den manglende mulighed for at foretage søgninger på personer i registret gør det muligt at begrænse en eventuel risiko for økonomisk profilering af den berørte person yderligere.

103. Når dette er sagt, skal det ligeledes påpeges, at præcise oplysninger om arten og omfanget af den reelle ejers rettigheder i et selskab eller en juridisk enhed kan have en uafhængig økonomisk eller forretningsmæssig betydning, for så vidt som de i visse tilfælde kan gøre det muligt at forstå den reelle kontrolstruktur i nogle selskaber, der måske er uklar, når oplysningerne stammer fra andre kilder.

104. Det kan på baggrund af det ovenstående konkluderes, at den omstændighed, at det organ, der fører registret, formidler oplysninger som dem, der er nævnt i punkt 57 i dette forslag til afgørelse, vedrørende de reelle ejere, og giver offentligheden adgang til disse oplysninger, uden tvivl udgør indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8. Til trods for den omstændighed, at det inden for rammerne af den skønsmargen, som medlemsstaterne indrømmes ved direktiv 2015/849 vedrørende de nærmere bestemmelser om behandling af de pågældende personoplysninger, ikke er udelukket, at der sker en omfattende formidling af disse oplysninger på grund af det begrænsede omfang af de personoplysninger, der er genstand for indgreb, og deres ikke særlig følsomme karakter, kan de potentielt skadelige virkninger for de af de omhandlede indgreb berørte personer efter min opfattelse betragtes som moderate. Nævnte indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, som de i punkt 88 og 89 i dette forslag til afgørelse nævnte transaktioner, er således efter min opfattelse ikke særlig alvorlige, eftersom oplysninger af et sådant omfang og en sådan karakter ikke i sig selv gør det muligt at indhente præcise oplysninger om de berørte personer og således ikke direkte og i væsentligt omfang berører deres privatlivs fred.

105. Det skal dog atter anføres, at artikel 30, stk. 5, andet og tredje afsnit, i direktiv 2015/849 indrømmer medlemsstaterne en skønsmargen med hensyn til de oplysninger, som offentligheden kan få adgang til. Dels bestemmer andet afsnit således, at ethvert medlem af offentligheden »mindst« skal have adgang til de deri nævnte oplysninger, hvilket lader forstå, at medlemsstaterne kan give adgang til supplerende oplysninger. Dels bestemmes det i tredje afsnit, at medlemsstaterne under betingelser, som skal fastsættes i national ret, kan give adgang til »supplerende oplysninger«, der tillader identifikation af den reelle ejer. Disse supplerende oplysninger omfatter »som minimum« fødselsdato eller kontaktoplysninger, i overensstemmelse med databeskyttelsesreglerne.

106. EU-lovgiver har således givet medlemsstaterne en skønsmargen til at øge antallet af oplysninger om de reelle ejere, som offentligheden kan have adgang til, idet de således går videre end til de oplysninger, der er opført på listen i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849, og som er gengivet i punkt 96 i dette forslag til afgørelse.

107. Det er imidlertid indlysende, at denne mulighed for at øge antallet af oplysninger om de reelle ejere, som offentligheden har adgang til, potentielt kan medføre større indgreb i de grundlæggende rettigheder, som disse personer er sikret ved chartrets artikel 7 og 8. Ud over spørgsmålet om den ubestemte karakter af de supplerende oplysninger, som medlemsstaterne kan tilføje listen over oplysninger, der er tilgængelige for offentligheden, og som er nævnt i andet afsnit og anført i punkt 96 i dette forslag til afgørelse ( 59 ), skal det påpeges, at indrømmelse af adgang for offentligheden til en persons præcise oplysninger (forstået som bopælsadresse eller hjemsted), som anført i artikel 30, stk. 5, tredje afsnit, i direktiv 2015/849, efter min opfattelse i modsætning til det, jeg konkluderede i punkt 104 i dette forslag til afgørelse, vil kunne medføre et alvorligt indgreb i en persons privatliv. Medlemsstaternes mulighed for at give adgang til supplerende oplysninger skal således bedømmes særskilt.

3. Indgrebenes berettigelse

108. Eftersom den ordning for offentlig adgang, der blev indført ved direktiv 2015/849, medfører indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, skal det kontrolleres, om disse begrænsninger af nævnte rettigheder kan være begrundede i medfør af de i punkt 79 og 80 i dette forslag til afgørelse nævnte bestemmelser og principper.

a) Overholdelse af kravet om, at enhver begrænsning af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, skal være fastlagt i lovgivningen

109. Den første af de betingelser, som begrænsningerne af udøvelsen af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og som er omhandlet i chartrets artikel 8, stk. 2, såvel som generelt i chartrets artikel 52, stk. 1, kræver, at sådanne begrænsninger skal være »fastlagt i lovgivningen«.

110. Ifølge Domstolens faste praksis ( 60 ), der tager udgangspunkt i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis ( 61 ), sigter kravet om, at enhver begrænsning i udøvelsen af en grundlæggende rettighed skal være »fastlagt i lovgivningen«, ikke udelukkende til indgrebets oprindelse i »lovgivningen«, det indebærer også, at det retsgrundlag, som tillader et indgreb i den nævnte rettighed, selv klart og præcist skal fastsætte rækkevidden af indgrebet. Denne anden del, der vedrører lovgivningens kvalitet og således den pågældende foranstaltnings tilgængelighed og forudsigelighed, og som omfatter udtrykket »fastlagt i lovgivningen« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1, som i dets artikel 8, stk. 2, såvel som i EMRK’s artikel 8, har ikke blot til formål at sikre overholdelsen af legalitetsprincippet og princippet om en passende beskyttelse mod eventuelle vilkårlige indgreb ( 62 ), men indebærer også et krav om retssikkerhed.

111. I den foreliggende sag skal det anføres, for det første, at den forpligtelse, der påhviler det organ, der fører registret over reelle ejere, til at give offentligheden adgang til visse oplysninger om de reelle ejere, som det har indhentet og lagret, og offentlighedens mulighed for at få fri adgang til disse oplysninger, er baseret på artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849 og på bestemmelsen i national lovgivning til gennemførelse af denne norm.

112. For det andet skal de pågældende direktiver, dvs. direktiv 2015/849 og direktiv 2018/843, såvel som den nationale lov til gennemførelse være offentliggjort i officielle tidender, der er tilgængelige for alle. Under disse omstændigheder kan kravene til gennemsigtigheden af retsgrundlaget for de pågældende begrænsninger anses for at være opfyldt ( 63 ).

113. For det tredje kan jeg konstatere, at artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849 klart og præcist opstiller en liste over de indsamlede og lagrede oplysninger, som det organ, der fører registret, skal give offentligheden adgang til.

114. Denne konstatering er dog foretaget med forbehold for den mulighed, som medlemsstaterne har for at stille supplerende oplysninger til rådighed for offentligheden i medfør af ordet »mindst« i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849, og i medfør af denne bestemmelses tredje afsnit. Selv om det er korrekt, at offentlighedens adgang til supplerende oplysninger, som medlemsstaterne kan fastsætte i henhold til nævnte bestemmelses tredje afsnit, også skal være fastsat i national ret, skal være i overensstemmelse med databeskyttelsesreglerne og udelukkende skal have til formål at muliggøre identifikation af den reelle ejer, er det således ubestridt, at denne bestemmelse kan sammenlignes med et »fritekstfelt« ( 64 ), der ud over de oplysninger, der er præcist oplistet i nævnte andet afsnit, skal omfatte en række supplerende oplysninger, der ikke er nøjagtigt fastsat.

115. Når de indgreb i de ved chartret fastsatte grundlæggende rettigheder udspringer af en EU-retsakt, påhviler det EU-lovgiver under overholdelse af de krav om klarhed og præcision, der er angivet i den retspraksis, som er nævnt i punkt 110 i dette forslag til afgørelse ( 65 ), at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af dette indgreb. Det følger heraf, at når det af denne lovgiver valgte instrument er et direktiv, kan det efter min opfattelse ikke overlades til medlemsstaterne, ved gennemførelse heraf i deres nationale retsordener, at træffe afgørelse om de væsentlige dele, der definerer indgrebets rækkevidde såsom – for så vidt angår de begrænsninger af de grundlæggende rettigheder, der er fastsat ved chartrets artikel 7 og 8 – arten og omfanget af de personoplysninger, der behandles.

116. I det foreliggende tilfælde har EU-lovgiver med vedtagelsen af direktiv 2015/849 og 2018/843 imidlertid selv foretaget en begrænsning af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8. De indgreb i nævnte rettigheder, som disse direktiver tillader, kan således ikke betragtes som en konsekvens af medlemsstaternes valg ( 66 ), til trods for den skønsbeføjelse, de har på tidspunktet for gennemførelse i national ret, idet retsgrundlaget for disse indgreb er selve de to ovenstående direktiver. Under disse omstændigheder påhvilede det EU-lovgiver i overensstemmelse med den i punkt 110 i dette forslag til afgørelse omhandlede retspraksis og i overensstemmelse med de høje standarder for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der bl.a. er indeholdt i navnlig chartret, klart og præcist at identificere omfanget og arten af de personoplysninger, der er genstand for behandling. En sådan identifikation udgør nemlig en væsentlig operation, som skal gennemføres så klart og præcist som muligt i ethvert retsgrundlag, hvorved de grundlæggende rettigheder, der er fastsat ved chartrets artikel 7 og 8, begrænses ( 67 ).

117. Følgelig må det i den foreliggende sag konkluderes, at det retsgrundlag, der tillader indgrebene, nemlig direktiv 2015/849, selv på en klar og præcis måde fastsætter omfanget af begrænsningen af de berørte grundlæggende rettigheder til kun at gælde de oplysninger, som offentligheden har adgang til, som er opført på den liste, der er opstillet i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849. Derimod opfylder bestemmelsen i nævnte stykkes andet og tredje afsnit om, at medlemsstaterne har mulighed for at give offentligheden adgang til supplerende oplysninger, ikke denne betingelse.

118. Det følger af det ovenstående, at det kun er i forhold til listen over oplysninger i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849, at de pågældende begrænsninger af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, er fastsat i lovgivningen i overensstemmelse med chartrets artikel 52.

119. Hvad angår de krav, der specifikt er opstillet i chartrets artikel 8, stk. 2, fremgår det i punkt 70 i dette forslag til afgørelse, at de navnlig er blevet udmøntet i databeskyttelsesforordningens artikel 5 og 6.

120. Kravet om en lovlig behandling af personoplysninger, dvs. kravet om, at de pågældende personoplysninger bør behandles på grundlag af den registreredes samtykke eller et andet legitimt grundlag, der er fastlagt ved lov ( 68 ), er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra a) ( 69 ), og er blevet udmøntet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, der indeholder en udtømmende og fuldstændig liste over de tilfælde, hvor behandling af personoplysninger kan anses for at være lovlig. En behandling af personoplysninger skal således for at kunne anses for at være lovlig være omfattet af et af de tilfælde, som er nævnt i artikel 6 ( 70 ).

121. I denne henseende er to betragtninger efter min opfattelse relevante.

122. I første række må det konstateres, at behandling af personoplysninger, der foretages af det organ, der fører registret over reelle ejere, til gennemførelse af artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849, opfylder flere af de principper vedrørende grundlaget for behandling af oplysninger, der er opregnet i databeskyttelsesforordningens artikel 6 ( 71 ).

123. Denne behandling opfylder således for det første princippet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, litra c), vedrørende overholdelse af en retlig forpligtelse, når det pågældende organ er underlagt en forpligtelse til at foretage en sådan lovbestemt behandling, som det er anført i punkt 111 i dette forslag til afgørelse.

124. Nævnte behandling opfylder for det andet det princip, der er opstillet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, litra e), vedrørende udførelse af en opgave i samfundets interesse, som organet har fået pålagt ( 72 ). Ved at føre registret over reelle ejere og ved at udføre alle de opgaver, der er fastsat i artikel 30 i direktiv 2015/849 for så vidt angår dette register, deltager nævnte organ i opfyldelsen af det formål i samfundets interesse, der er opstillet i nævnte direktiv, nemlig bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ( 73 ). Desuden fremgår det udtrykkeligt af artikel 43, stk. 1, i direktiv 2015/849, at behandling af personoplysninger på grundlag af dette direktiv med henblik på forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, betragtes som værende i samfundets interesse i henhold til databeskyttelsesforordningen.

125. For det tredje opfylder nævnte behandling princippet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, litra f), om, at behandlingen skal være nødvendig for, at den dataansvarlige eller en tredjemand kan forfølge en legitim interesse. Ved at tillade adgang til disse oplysninger gør nævnte organ det muligt for disse tredjemænd at bidrage til ovennævnte mål.

126. I anden række skal det påpeges, at det af Domstolens praksis fremgår, at hverken databeskyttelsesforordningens artikel 5 eller dens artikel 6 indeholder et generelt eller absolut forbud mod, at en offentlig myndighed eller et organ, der i henhold til loven fører et register som registret over reelle ejere, i henhold til national lovgivning har bemyndigelse, eller endog er forpligtet, til at formidle personoplysninger til offentligheden, når denne formidling er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse, eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse ( 74 ).

127. Det følger heraf, at databeskyttelsesforordningens artikel 5 og 6 ikke som sådan er til hinder for, at der føres et register over personoplysninger, der er tilgængeligt for offentligheden, dvs. et ubegrænset og uspecificeret antal personer, uden kontrol eller begrundelse og uden, at den berørte person kan vide, hvem der har adgang til disse oplysninger. Spørgsmålet angår snarere en sådan tilgangs forholdsmæssighed i lyset af det formål i samfundets interesse, der forfølges, og henset til alvoren af indgrebet i de berørte personers grundlæggende rettigheder.

128. Det fremgår af det ovenstående, at den behandling, der følger af artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849, er lovlig i henhold til chartrets artikel 8, stk. 2, og databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra a), og artikel 5, stk. 6.

b) Hvorvidt det væsentligste indhold af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, er respekteret

129. Enhver begrænsning af udøvelsen af de grundlæggende rettigheder skal ikke blot hvile på et tilstrækkeligt præcist retsgrundlag, men også respektere disse rettigheders væsentligste indhold. Det krav, der er nævnt i chartrets artikel 52, stk. 1, om, at enhver begrænsning af de rettigheder og friheder, der er sikret ved chartret, skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, indebærer, at når der foretages indgreb i disse rettigheder og friheder, kan dette ikke på nogen måde begrundes i et legitimt formål. Indgrebet anses derfor for at være i strid med chartret, uden at det er fornødent at undersøge, om det er egnet og nødvendigt for at gennemføre det forfulgte formål ( 75 ).

130. I denne henseende fremgår det af såvel ordlyden af chartrets artikel 52, stk. 1, som af Domstolens praksis, at vurderingen af, om der er sket indgreb i den pågældende grundlæggende rets væsentligste indhold, skal ske inden og uafhængigt af vurderingen af den pågældende foranstaltnings proportionalitet, og at der dermed er tale om en test med sin egen autonomi ( 76 ).

131. Under disse omstændigheder giver begrænsningerne i den foreliggende sag i udøvelsen af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, der følger af behandlingen af de oplysninger, der er opført på listen i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, i direktiv 2015/849, efter min opfattelse ikke anledning til indgreb i disse rettigheders væsentligste indhold.

132. Hvad angår retten til respekt for privatliv og familieliv, således som den fremgår af punkt 96-104 i dette forslag til afgørelse, gør de indgreb, der følger af den i det foregående punkt nævnte behandling, det ikke muligt at indhente præcise oplysninger om de berørte personer, og berører således ikke direkte og i omfattende grad deres privatlivs fred. Det følger heraf, at begrænsningerne af denne ret, der følger af ordningen for offentlighedens adgang til oplysninger om reelt ejerskab, der blev indført ved direktiv 2015/849, således ikke kan anses for at berøre det væsentligste indhold af den grundlæggende ret, der er sikret ved chartrets artikel 7 ( 77 ).

133. Hvad angår retten til beskyttelse af personoplysninger, der er anerkendt i chartrets artikel 8, har Domstolen i sin praksis fastslået, at det væsentligste indhold af denne ret er sikret, når formålene med behandlingen er afgrænsede, og når der for behandlingen er fastsat regler, ved hvilke det tilsigtes at beskytte bl.a. sikkerheden, fortroligheden og integriteten med hensyn til oplysningerne og at beskytte disse mod ulovlig adgang og behandling ( 78 ).

134. I denne henseende skal det først og fremmest påpeges, at de formål, der begrunder behandlingen af oplysninger vedrørende de reelle ejere af selskaber inden for rammerne af den ordning, der blev indført ved artikel 30 i direktiv 2015/849, er begrænsede. Behandlingen af disse oplysninger er udelukkende begrundet i de formål i samfundets interesse, der er anført i disse direktiver, og for så vidt angår offentlighedens adgang til disse oplysninger, de formål, der er nævnt i punkt 138 ff. nedenfor, og navnlig formålet om bekæmpelse og forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.

135. Dernæst fremgår det af artikel 41 i direktiv 2015/849 samt 38. betragtning til direktiv 2018/843, at databeskyttelsesforordningen finder anvendelse på behandlingen af personoplysninger, der foretages inden for rammerne af den ordning for offentlighedens adgang til oplysninger om reelle ejere, der er blevet indført ved disse to direktiver. Som anført i punkt 65 og 72 i dette forslag til afgørelse, skal disse direktiver fortolkes på en måde, der er i overensstemmelse med databeskyttelsesforordningen. I databeskyttelsesforordningen fastsættes der regler, som navnlig skal garantere sikkerheden, fortroligheden og integriteten af oplysninger, og beskytte disse oplysninger mod ulovlig adgang og behandling.

136. Under disse omstændigheder skal begrænsningerne af retten til beskyttelse af personoplysninger, der er anerkendt i chartrets artikel 8, der følger af den ordning for offentlighedens adgang til oplysninger om reelt ejerskab, der blev indført ved direktiv 2015/849, heller ikke anses for at berøre denne grundlæggende rettigheds væsentligste indhold.

137. Hvad derimod angår de »supplerende oplysninger«, der er nævnt i punkt 105-107 samt punkt 114-116 i dette forslag til afgørelse, er disse ikke præcist defineret, og det er derfor ikke muligt at afgøre, om de begrænsninger af de berørte grundlæggende rettigheder, der følger af ordningen for offentlighedens adgang til disse oplysninger, kan eller ikke kan berøre det væsentligste indhold af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.

c) De formål i samfundets interesse, der forfølges med ordningen for offentlighedens adgang til oplysninger om de reelle ejere

138. Begrænsningerne af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, skal for at kunne være begrundede i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, opfylde formål i samfundets interesse.

139. I denne henseende skal det anføres, at der i 4. og 30.-38. betragtning ( 79 ) til direktiv 2018/843 på detaljeret vis redegøres for de begrundelser, der har foranlediget EU-lovgiver til at ændre ordningen for offentlighedens adgang til oplysninger om reelt ejerskab, som den oprindeligt var fastsat i direktiv 2015/849.

140. Som allerede anført i punkt 50 og 60 i dette forslag til afgørelse fremgår det af disse betragtninger, at nævnte ordning indgår i hovedformålet med direktiv 2015/849, der fremgår af artikel 1, stk. 1, dvs. at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. I denne forbindelse har de ændringer, der blev indført ved direktiv 2018/843, haft til formål at fremme en højere grad af gennemsigtighed for så vidt angår de reelle ejere og virksomhedernes kontrolstrukturer med det hovedformål at skabe et miljø, der er mindre tilbøjeligt til at blive anvendt til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme ( 80 ). Under disse omstændigheder og for så vidt som direktiv 2018/843 ikke blot har til formål at påvise hvidvask af penge og foretage efterforskning på området, men også at forebygge det, skal forbedringen af gennemsigtigheden udgøre et kraftigt afskrækkende middel ( 81 ).

141. I denne forbindelse nævner 30. betragtning til direktiv 2018/843 en række specifikke formål med ordningen for offentlighedens adgang til oplysninger om reelt ejerskab. En sådan adgang har således for det første til formål at give civilsamfundet, herunder pressen eller civilsamfundsorganisationer, bedre mulighed for at kontrollere oplysninger. For det andet bidrager den til at bevare tilliden til integriteten i forretningstransaktioner og det finansielle system. For det tredje bidrager den til at bekæmpe misbrug af selskaber og andre juridiske enheder og juridiske arrangementer til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, både ved at være til hjælp for efterforskningen og via indvirkningen på ry og omdømme, idet enhver, der overvejer at indgå i transaktioner, kan få kendskab til de reelle ejere. For det fjerde fremmer den også rettidig og effektiv tilgængelighed af oplysninger for finansieringsinstitutter og myndigheder, herunder myndigheder i tredjelande, som er involveret i bekæmpelsen af sådanne lovovertrædelser. For det femte tilsigter den at bidrage til efterforskninger af hvidvask af penge, tilknyttede underliggende forbrydelser og finansiering af terrorisme.

142. Den pågældende foranstaltnings grundlæggende materielle mål – dvs. den ændring af artikel 30, stk. 5, litra c), i direktiv 2015/849, der følger af direktiv 2018/843, hvorved kravet om, at enhver person eller organisation skal godtgøre at have en »legitim interesse« for at kunne få adgang til oplysninger om reelle ejere, blev fjernet – er således at øge gennemsigtigheden med henblik på at bidrage til forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.

143. I denne henseende skal det for det første anføres, at det fremgår af Domstolens praksis, at forebyggelse af anvendelsen af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme udgør et legitimt mål, som medlemsstaterne har tilsluttet sig på såvel internationalt plan ( 82 ) som på EU-plan, og som vil kunne begrunde en hindring for de rettigheder, der er beskyttet ved Unionens retsorden ( 83 ).

144. For det andet hænger målet med den foranstaltning, der er nævnt i punkt 142 ovenfor, sammen med gennemsigtighedsprincippet, der, som det er blevet nævnt i punkt 38-48 i dette forslag til afgørelse, er af primærretlig karakter.

145. For det tredje har Domstolen i sin praksis anerkendt, at målet om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme hænger sammen med målet om beskyttelse af den offentlige orden ( 84 ). På en måde, der er sammenhængende med denne retspraksis, må den pågældende foranstaltning anses for at forfølge målet om bekæmpelse af grov kriminalitet (hvidvask af penge) og forebyggelse af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed (terrorisme), mål, der i henhold til retspraksis kan begrunde endog omfattende indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8 ( 85 ).

d) Overholdelse af proportionalitetsprincippet

146. Ifølge chartrets artikel 52, stk. 1, kan der kun indføres begrænsninger af udøvelsen af en grundlæggende rettighed, der er anerkendt i chartret, hvis de respekterer proportionalitetsprincippet.

147. I denne henseende skal der henvises til, at proportionalitetsprincippet ifølge Domstolens faste praksis indebærer et krav om, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at gennemføre de lovlige mål, som forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af disse mål ( 86 ).

1) Foranstaltningens egnethed til at nå det mål, der forfølges

148. Indledningsvis er spørgsmålet, om den i punkt 142 ovenfor nævnte foranstaltning vil kunne realisere de mål, der forfølges, og som er nævnt i punkt 140-142 i dette forslag til afgørelse.

149. I denne henseende er det ubestridt, at en udvidet adgang til oplysninger om reelt ejerskab som den, der indføres med nævnte foranstaltning, vil kunne øge risikoen for, at selskaber og andre enheder og retlige konstruktioner misbruges til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, og at en sådan adgang udgør et middel, der er egnet til at skabe omgivelser, der er mindre udsat for at blive anvendt til sådanne aktiviteter.

150. Det følger heraf, at den udvidede adgang udgør et supplerende afskrækkende middel i forbindelse med en sådan adfærd, der er egnet til at bidrage til forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ( 87 ).

2) Indgrebenes strengt nødvendige karakter

151. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at beskyttelsen af den grundlæggende ret til respekt for privatlivet på EU-plan kræver, at undtagelserne til og begrænsningerne af beskyttelsen af personoplysninger holdes inden for det strengt nødvendige ( 88 ).

152. Dette nødvendighedskrav er ikke opfyldt, når det omhandlede mål af almen interesse med rimelighed kan nås lige så godt på en anden måde, som er mindre indgribende i de berørte personers grundlæggende rettigheder, navnlig den ret til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, idet undtagelser fra og begrænsninger af princippet om beskyttelse af sådanne oplysninger skal holdes inden for det strengt nødvendige ( 89 ).

153. Desuden kan et mål af almen interesse ikke forfølges uden hensyntagen til den omstændighed, at dette mål skal forenes med de grundlæggende rettigheder, der er berørt af foranstaltningen, ved at foretage en rimelig afvejning mellem målet af almen interesse og de pågældende rettigheder ( 90 ).

154. Forholdsmæssigheden af en begrænsning af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, skal vurderes ved at bedømme alvoren af det indgreb, som en sådan begrænsning indebærer, og ved at kontrollere, at betydningen af det mål af almen interesse, der forfølges med denne begrænsning, står i forhold til denne alvor ( 91 ).

155. For at opfylde kravet om proportionalitet skal den lovgivning, der medfører indgrebet, fastsætte klare og præcise regler, der opstiller en række mindstekrav, således at de personer, hvis personoplysninger er berørt, råder over tilstrækkelige garantier, der gør det muligt effektivt at beskytte disse oplysninger mod risikoen for misbrug. Denne lovgivning skal angive, under hvilke omstændigheder og på hvilke betingelser der kan vedtages en foranstaltning om behandling af sådanne oplysninger, hvorved det sikres, at indgrebet begrænses til det strengt nødvendige. Nødvendigheden af at råde over sådanne garantier er så meget desto større, når personoplysningerne er undergivet en automatiseret behandling, navnlig når der eksisterer en betydelig risiko for ulovlig adgang til disse oplysninger ( 92 ).

156. Det er i lyset af disse principper, at de omhandlede indgrebs strengt nødvendige karakter skal undersøges.

i) Omfanget af de offentliggjorte oplysninger

157. Først og fremmest opstår spørgsmålet om de pågældende behandlingers strengt nødvendige karakter – med henblik på at nå de omhandlede mål af almen interesse – henset til de typer af oplysninger, der offentliggøres, og som offentligheden har adgang til. Blandt de forhold, som Domstolen tager hensyn til ved vurderingen af proportionaliteten af en foranstaltning, der indebærer indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, er spørgsmålet, om de behandlede personoplysninger er tilstrækkelige, relevante og ikke omfatter mere end, hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil de indsamles ( 93 ).

158. Desuden skal betingelsen vedrørende behandlingens nødvendighed undersøges sammen med princippet om såkaldt »dataminimering« i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra c), hvorefter personoplysningerne skal være »relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere end, hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil de indsamles, og til de formål, hvortil de senere behandles« ( 94 ). Den forelæggende ret har udtrykkeligt nævnt denne bestemmelse i databeskyttelsesforordningen i det tredje spørgsmål, litra c), i sag C-601/20.

159. Som allerede anført har offentligheden kun adgang til en del af de personoplysninger, som selskaber og andre juridiske enheder indberetter til registret over reelle ejere i henhold til artikel 30, stk. 1 og 3, i direktiv 2015/849. Uanset de »supplerende oplysninger«, der er nævnt i punkt 105-107 samt punkt 114-116 i dette forslag til afgørelse, er der tale om de oplysninger, der er opført på listen i artikel 30, stk. 5, andet afsnit, oplysninger, der er nævnt i punkt 57 i dette forslag til afgørelse. Andre oplysninger, der kan opbevares i dette register, og som er tilgængelige for de myndigheder, der bekæmper hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som f.eks. i Luxembourg det nationale id-nummer og den nøjagtige adresse, er ikke tilgængelige for offentligheden. Med undtagelse af de »supplerende oplysninger« identificeres de oplysninger, der behandles, på en klar og præcis måde, som det kræves i retspraksis ( 95 ).

160. Ikke desto mindre kan der herske tvivl om, hvorvidt disse oplysninger kan anses for ikke at være for omfattende i forhold til de mål, der forfølges med den ordning for offentlighedens adgang, der blev indført ved direktiv 2015/849.

161. Det skal i denne henseende påpeges, at det udtrykkeligt fremgår af 34. betragtning til direktiv 2018/843, at kravet om dataminimering skal overholdes, idet det heraf fremgår, at »[d]e datasæt, der skal gøres offentligt tilgængelige, bør være afgrænsede, klart og udtømmende definerede og af generel art, så den potentielle skade for de reelle ejere minimeres. De oplysninger, der gøres offentligt tilgængelige, bør samtidig ikke adskille sig markant fra de data, som i dag indsamles. Med henblik på at begrænse indgrebet i retten til respekt for privatlivet i almindelighed og til beskyttelse af personoplysninger i særdeleshed bør de pågældende oplysninger primært vedrøre status for de reelle ejere […] og bør udelukkende vedrøre det økonomiske aktivitetsområde, hvor de reelle ejere er aktive«.

162. Som anført i punkt 96-98 i dette forslag til afgørelse svarer de oplysninger, der er tilgængelige for offentligheden, til to kategorier, der har til formål henholdsvis at identificere den reelle ejer og at påvise arten og omfanget af den reelle ejers rettigheder.

163. Hvad angår den første kategori af oplysninger er jeg af den opfattelse, at angivelsen af navn, fødselsmåned og ‑år kan betragtes som de minimumsoplysninger, der er tilstrækkelige til at identificere den reelle ejer præcist. Hvad angår statsborgerska