Forslag til afgørelse fra generaladvokat Cosmas fremsat den 23. januar 1997. - Federica Maso m.fl. og Graziano Gazzetta m.fl. mod Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) og Repubblica italiana. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Venezia - Italien. - Socialpolitik - Beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens - Direktiv 80/987/EØF - Begrænsning af garantiinstitutionernes betalingspligt - Medlemsstatens ansvar, når et direktiv er gennemført for sent - Passende erstatning. - Sag C-373/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-04051



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 I denne sag har Pretura circondariale di Venezia forelagt Domstolen fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 2, artikel 3, stk. 2, artikel 4, stk. 2 og 3, og artikel 10 i Raadets direktiv 80/987/EOEF (1) (herefter »direktivet«).

2 I henseende til sagsgenstanden er denne sag forbundet med de forenede sager C-94/95 og C-95/95, Bonifaci m.fl. og Berto m.fl., hvori jeg i dag fremsaetter mit forslag til afgoerelse.

3 Yderligere er den retlige ramme den samme som i disse to sager. Der er tale om dels direktivet og dels bekendtgoerelse nr. 80/1992 om gennemfoerelsen af dette direktiv i italiensk ret efter udloebet af fristen herfor (23.10.1983). De relevante bestemmelser i disse tekster er gengivet i mit forslag til afgoerelse i sagen Bonifaci m.fl. (2), hvortil jeg henviser for at undgaa gentagelser. Af samme grund henviser jeg til de problemstillinger, jeg har behandlet i det naevnte forslag, for saa vidt angaar forholdene vedroerende en korrekt gennemfoerelse af et direktiv i national ret, naar denne gennemfoerelse sker efter fristens udloeb (3), samt den gennemgang, jeg dér har foretaget af de faelles spoergsmaal i de to sager.

II - Faktiske omstaendigheder

4 Forelaeggelseskendelsen indeholder kun faa oplysninger om de faktiske omstaendigheder i hovedsagen. Som det fremgaar af akterne i denne, og som anfoert af Kommissionen i dens skriftlige indlaeg for Domstolen (4), var dels Federica Maso og 11 andre loenmodtagere samt dels Graziano Gazzetta og 17 andre loenmodtagere beskaeftiget hos arbejdsgivere, der blev erklaeret konkurs henholdsvis den 23. september 1990 og den 20. februar 1992. I ansaettelsesforholdet havde de udaekkede loentilgodehavender hos arbejdsgiverne.

5 Ved bekendtgoerelse nr. 80/1992 om gennemfoerelse af direktivet i italiensk ret har lovgiver i Italien dels fastlagt det garantibeloeb, der fremtidig skal betales til arbejdstagerne paa grund af arbejdsgiverens insolvens (artikel 2, stk. 4, 5 og 6), og dels bestemt, at dette beloeb skulle danne grundlaget for beregningen af erstatningen til arbejdstagere, der havde lidt skade paa grund af den for sene gennemfoerelse af direktivet, og at erstatningssagen senest skulle anlaegges et aar efter bekendtgoerelsens ikrafttraeden (artikel 2, stk. 7).

6 Paa grundlag af sidstnaevnte bestemmelse (5) har Maso og Gazzetta m.fl. anlagt sag for Pretura di Venezia mod INPS og den italienske stat - med henblik paa i overensstemmelse med Domstolens synspunkter i dens dom af 19. november 1991, Francovich m.fl. (6) (herefter »dommen i sagen Francovich I«) - med paastand om tilkendelse af erstatning for den skade, de har lidt som foelge af, at Den Italienske Republik havde undladt at gennemfoere direktivet rettidigt i italiensk ret. Sagsoegerne har naermere paastaaet erstatning af hele deres tilgodehavende for de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen, idet der for hver enkelt maaned skal medregnes loennen, den maanedlige andel af den 13. og 14. maanedsloen, godtgoerelse for ikke-afholdt ferie, renter efter loven og valutaopskrivning fra det tidspunkt, hvor deres arbejdsgiver blev erklaeret konkurs.

III - Den praejudicielle anmodning

7 Med henblik paa afgoerelsen af disse krav har den forelaeggende ret, der betvivler foreneligheden af det ved bekendtgoerelse nr. 80/1992 indfoerte erstatningssystem med faellesskabsretten, forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Kan EF-traktatens ordning med hensyn til erstatningsansvar over for borgerne for en medlemsstat, der har tilsidesat forpligtelser efter faellesskabsretten, saaledes som ordningen er fastlagt ved dommen i Francovich-sagen, fortolkes saaledes, at en national bestemmelse (artikel 2, stk. 7, sammenholdt med stk. 4, i den italienske bekendtgoerelse nr. 80 af 27.1.1992), hvorefter erstatningen for det allerede lidte tab efterfoelgende begraenses, er forenelig hermed?

2) Svarer udtrykket 'insolvens er indtraadt' i artikel 3, stk. 2, foerste led, og artikel 4, stk. 2, foerste led, i direktiv 80/987/EOEF til det tidspunkt, hvor begaeringen om indledning af en procedure i forbindelse med insolvens indgives, eller til det tidspunkt, hvor selve proceduren indledes (begge naevnt i artikel 2)?

3) Skal direktivets artikel 4, stk. 3, og artikel 10 fortolkes saaledes, at medlemsstaten kan udelukke betaling af loentilgodehavender, der er forfaldne forud for opsigelsen, saafremt en anden ydelse (konkret 'indennità di mobilità', jf. artikel 4 og 16 i den italienske lov nr. 223 af 23.7.1991) udbetales til en arbejdstager, der er forblevet uden beskaeftigelse i maanederne efter opsigelsen?

4) Skal udtrykket 'de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen' i artikel 4, stk. 2, forstaas som 'de sidste tre kalendermaaneder' eller som 'tre maaneder forud for ansaettelsesforholdets ophoer, ogsaa hvis dette sker i loebet af en maaned'?«

IV - Formaliteten

8 INPS goer gaeldende, at det ikke med henblik paa afgoerelsen af hovedsagerne er fornoedent at raade over andre oplysninger om faellesskabsretten end dem, der er indeholdt i dommen i Francovich I-sagen, at Domstolen ikke er kompetent til at fortolke bestemmelserne i et direktiv uden direkte virkning, saaledes som det er tilfaeldet med hensyn til bestemmelserne i dette direktiv, og at Italiens Corte costituzionale allerede har udtalt sig om gyldigheden af bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7.

9 Disse synspunkter er i det vaesentlige de samme som de, der er fremfoert af INPS i de forenede sager C-94/95 og C-95/95, Bonifaci m.fl., og de boer forkastes af de grunde, jeg har anfoert i mit forslag til afgoerelse i denne sag (7).

10 Den italienske regering goer gaeldende, at forelaeggelseskendelsen ikke med hensyn til de faktiske omstaendigheder indeholder de oplysninger, der er noedvendige for, at Domstolen kan give et brugbart svar og give medlemsstaterne saavel som de oevrige beroerte parter mulighed for at indgive skriftlige indlaeg. Under disse omstaendigheder har regeringen under paaberaabelse af dom af 26. januar 1993, Telemarsicabruzzo m.fl. (8), foreslaaet Domstolen at afvise den praejudicielle anmodning.

11 Det er rigtigt, at Domstolen har antaget, at »det ifoelge fast retspraksis for at opnaa en fortolkning af faellesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er paakraevet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder og de regler, som de forelagte spoergsmaal haenger sammen med« (9), og at »de i forelaeggelsesbeslutningerne givne oplysninger og de deri stillede spoergsmaal ikke blot tjener til at saette Domstolen i stand til at give hensigtsmaessige svar, men ogsaa til at give medlemsstaternes regeringer samt andre beroerte parter mulighed for at afgive indlaeg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen« (10).

12 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at den nationale ret anser sagsoegernes sager for at falde ind under anvendelsesomraadet for baade direktivet og artikel 2, stk. 7, i bekendtgoerelse nr. 80/1992, og at de saaledes principielt er berettigede til den paagaeldende erstatning. Disse oplysninger kan lovligt suppleres med dem, der er indeholdt i hovedsagens akter og Kommissionens indlaeg (11).

Under disse omstaendigheder og da de retlige omstaendigheder i sagen er Domstolen tilstraekkeligt bekendt baade fra andre domme (12) og sagerne Bonifaci m.fl. samt Palmisani, der i oejeblikket verserer for Domstolen, er den i besiddelse af tilstraekkelige oplysninger til at give den forelaeggende ret et brugbart svar.

13 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om den italienske regering er i stand til at afgive skriftligt indlaeg, skal foelgende bemaerkes: For det foerste er det i sagen omhandlede erstatningssoegsmaal ikke alene rettet mod INPS, men tillige mod den italienske stat. Under hovedsagens behandling er der indgivet indlaeg af formandskabet for Ministerraadet med paastand om afvisning af sagerne. Som foelge heraf maa den italienske regering i det mindste siden da formodes at have haft eller burde have haft kendskab til i hvert fald de faktiske omstaendigheder i hovedsagen som beskrevet i forelaeggelseskendelserne, der som allerede anfoert er tilstraekkelige til at opfylde behovet i denne sag (13). For det andet bestrider den italienske regering ikke, at sagsoegernes sager falder ind under anvendelsesomraadet for direktivet og bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7. Under disse omstaendigheder og under hensyn til de foregaaende betragtninger kan de formodede manglende oplysninger i forelaeggelseskendelsen ikke vaere og har ej heller vaeret til hinder for, at den italienske regering har kunnet indgivet sine skriftlige indlaeg vedroerende de praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, og som i oevrigt rejser problemer vedroerende fortolkningen af faellesskabsretten, dvs. retlige problemer.

Som foelge heraf maa den italienske regerings paastand om afvisning forkastes.

V - De praejudicielle spoergsmaal

Det foerste spoergsmaal

14 Med sit foerste spoergsmaal oensker den nationale ret reelt oplyst, om en medlemsstat i forbindelse med for sen gennemfoerelse af direktivet i national ret kan begraense den erstatning, der skal betales.

15 Som bestemmelser i bekendtgoerelsen, der goer det muligt at begraense erstatningen, omtales i teksten til de praejudicielle spoergsmaal bestemmelsen i artikel 2, stk. 7, sammenholdt med stk. 4.

16 I foernaevnte stk. 4 forbydes kumulation af den erstatning, der skal udbetales i medfoer af artikel 2, stk. 1 (som ligeledes udgoer grundlaget for beregningen af erstatningen), med visse andre ydelser, hvoriblandt findes den ydelse for mobilitet eller arbejdsloeshedsunderstoettelse, der betales i medfoer af den italienske lov nr. 223 af 23. juli 1991. Det er dog det tredje praejudicielle spoergsmaal, der saerlig omhandler forbuddet mod kumulation af erstatningen med denne godtgoerelse eller ydelse.

17 Det fremgaar desuden klart af praemisserne til forelaeggelseskendelsen, at den forelaeggende ret er i tvivl om, hvorvidt lovgiver i Italien kan fastsaette, at den af garantifonden udbetalte erstatning ikke maa over et beloeb, der svarer til tre gange det beloeb, som kan udbetales i offentlig bistandshjaelp pr. maaned. Under disse omstaendigheder, og da denne oevrige graense er fastlagt i bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 2, maa det antages, at det er den bestemmelse, der henvises til i det foerste praejudicielle spoergsmaal, saafremt man fortolker dette efter dets rette mening.

18 For saa vidt angaar den italienske lovgivers mulighed for i forbindelse med for sen gennemfoerelse af direktivet at begraense den erstatning, der skal ydes for den periode, i hvilken direktivet ikke var gennemfoert, har jeg allerede udtalt mig benaegtende i punkt 109 i mit forslag til afgoerelse i sagen Bonifaci m.fl., og henviser hertil for at undgaa overfloedige gentagelser.

19 INPS' bemaerkning, hvorefter den i bekendtgoerelsen manglende begraensning af erstatningen (og som foelge heraf den i sagen omhandlede erstatning, der skal beregnes paa grundlag af dette erstatningsbeloeb) ville medfoere en ugrundet berigelse af de skadelidte, synes at mangle grundlag.

Som Det Forenede Kongeriges regering med rette har bemaerket, foerer beregningen af erstatningen paa grundlag af minimumsbeloebet for erstatningen i medfoer af artikel 4, stk. 2, i direktivet i det foreliggende tilfaelde nemlig til, at de skadelidte faar tilkendt det, de havde krav paa med hjemmel i faellesskabsretten, hvorfor der ikke bliver tale om nogen ugrundet berigelse.

Det andet spoergsmaal

20 Vedroerende dette spoergsmaal har jeg allerede givet udtryk for (14), at datoen for arbejdsgiverens insolvens som omhandlet i artikel 4, stk. 2, foerste led, og artikel 3, stk. 2, foerste led, i direktivet er den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt i medfoer af artikel 2, stk. 1. Som foelge heraf vedroerer den ikke en faktisk situation, f.eks. arbejdsgiverens betalingsstandsning eller manglende evne til at opfylde sine forpligtelser, og ej heller begaeringen om indledning af proceduren for samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, der alene er n af betingelserne for insolvens.

21 Den italienske regering, Det Forenede Kongeriges regering og den tyske regering samt INPS har i deres skriftlige indlaeg tilsluttet sig denne fortolkning.

22 Da naevnte fortolkning fremgaar klart af bestemmelserne i direktivet og ligeledes, som allerede bemaerket (15), har stoette i retspraksis, ville valg af en anden referencedato reelt betyde en aendring af direktivet, som kun kan ske ad lovgivningsvejen.

Det tredje spoergsmaal

23 Med sit tredje praejudicielle spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om medlemsstaten kan begraense erstatningen, fordi direktivet ikke er blevet rettidigt gennemfoert, for saa vidt som arbejdstageren efter sin afskedigelse har modtaget en ydelse, der skal goere det muligt for ham at finde ny beskaeftigelse.

24 Det maa paapeges, at direktivet ifoelge artikel 3 og 5 har til formaal at sikre arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, som ikke er blevet betalt paa grund af arbejdsgiverens insolvens, dvs. tilgodehavender i form af loen, der ikke er blevet udbetalt paa saedvanlig maade i arbejdsforholdet. Som Domstolen tidligere har fastslaaet, giver en godtgoerelse eller ydelse, der udbetales efter arbejdsforholdets ophoer, ikke den samme beskyttelse som den garanti, der foelger af direktivet (16). Som foelge heraf kan en saadan godtgoerelse eller ydelse ikke bevirke, at arbejdstagerne beroeves en ret, de har i medfoer af direktivet.

25 Som allerede anfoert bygger den her omhandlede erstatning paa det garantibeloeb, der er indbetalt med henblik paa fremtiden. Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen - og dette bestrides ikke - forbyder den omtvistede regel kumulation af garantien med en ydelse, der har til formaal at goere det muligt for arbejdstageren at finde ny beskaeftigelse, og som udbetales i de foerste tre maaneder efter afskedigelsen, dvs. efter arbejdsforholdets ophoer.

26 Men i overensstemmelse med, hvad jeg allerede har bemaerket ovenfor, er denne regel ikke forenelig med direktivet, og den kan som foelge heraf ikke komme i betragtning ved fastsaettelsen af garantien eller erstatningen.

Det fjerde spoergsmaal

27 Med sit sidste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om der ved udtrykket »de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen« i artikel 4, stk. 2, skal forstaas de sidste tre kalendermaaneder eller tre maaneder forud for ansaettelsesforholdets ophoer.

28 Det skal foerst bemaerkes, at den oenskede fortolkning er hensigtsmaessig for den forelaeggende ret, for saa vidt som lovgivningsmagten i Italien ved gennemfoerelsen af direktivet har anvendt artikel 4, stk. 2, med henblik paa fastsaettelsen af garantien og som foelge heraf den i sagen omhandlede erstatning.

29 I artikel 4, stk. 2, foerste led, i direktivet fastlaegges udtrykket »maaned« ikke. Det er desuden klart, at denne bestemmelse ikke henviser til maanederne i den orden og med de navne, de har i kalenderen. I analogi med udtrykket »en periode af seks maaneder«, der staar i samme bestemmelse, maa det antages, at udtrykket »loen for de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen« betyder loennen for tidsrum af tre maaneder, idet der ved den sidste maaned skal forstaas det samme som i national ret.

30 Endelig er det vaerd at bemaerke, at denne bestemmelse ikke noedvendigvis forbinder ovennaevnte periode paa tre maaneder med arbejdsforholdets ophoer. Dersom arbejdstageren fortsat har et faktisk arbejdsforhold til sin arbejdsgiver, indtil denne bliver insolvent, vil man i betragtning tage de ubetalte loentilgodehavender for de sidste tre maaneder foer datoen for insolvensens indtraeden, uafhaengigt af spoergsmaalet, om denne har bevirket arbejdsforholdets ophoer.

VI - Forslag til afgoerelse

Paa baggrund af de ovenfor anfoerte betragtninger foreslaar jeg de praejudicielle spoergsmaal besvaret som foelger:

»1) Bestemmelserne i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens skal fortolkes saaledes, at de ikke maa begraense den erstatning, der ved for sen gennemfoerelse af direktivet i intern ret fastsaettes for den periode, hvor direktivet endnu ikke var gennemfoert.

2) Ved 'den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt', jf. artikel 4, stk. 2, foerste led, i direktiv 80/987/EOEF, forstaas den dato, paa hvilken arbejdsgiveren er blevet 'insolvent', som omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1.

3) Arbejdstagernes rettigheder ifoelge bestemmelserne i direktiv 80/987/EOEF kan ikke goeres afhaengige af ydelser i anledning af arbejdsaftalens eller ansaettelsesforholdets ophoer.

4) Ordene 'de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet' i artikel 4, stk. 2, foerste led, i direktiv 80/987/EOEF skal fortolkes saaledes, at der er tale om en periode svarende til de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller arbejdsforholdet, som er sammenfaldende med den sammesteds fastlagte referenceperiode.«

(1) - Direktiv af 20.10.1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23).

(2) - Se bestemmelserne i direktivet i punkt 5 ff. i dette forslag. Bestemmelserne i bekendtgoerelsen er citeret i punkt 15 ff.

(3) - Se punkt 38 ff. i samme forslag.

(4) - Se s. 4 i Kommissionens skriftlige indlaeg.

(5) - Kommissionen bemaerker (s.st.), at sagsoegernes sag paa grund af datoen for arbejdsgivernes konkurs nemlig falder ind under anvendelsesomraadet for artikel 2, stk. 7, i bekendtgoerelsen, der traadte i kraft den 28.2.1992. Dette bestrides ikke.

(6) - Forenede sager C-6/90 og C-9/90, Sml. I, s. 5357.

(7) - Se henholdsvis punkt 27, 28, 34 og 33.

(8) - Forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Sml. I, s. 393.

(9) - Jf. kendelse af 2.2.1996, sag C-257/95, Bresle, Sml. I, s. 233, praemis 16.

(10) - Samme kendelse, praemis 19.

(11) - Se dom af 3.3.1994, sag C-316/93, Vaneetveld, Sml. I, s. 763, praemis 14.

(12) - Jf. dommen i Francovich I-sagen (fodnote 6), og dom af 9.11.1995, sag C-479/93, Francovich, Sml. I, s. 3843.

(13) - Det skal bemaerkes, at erstatningssagerne angaar andre enkeltforhold, som f.eks. den noejagtige varighed af hver enkelt sagsoegers arbejdsforhold, hvem der var hans arbejdsgiver, mv., hvilket jeg ikke finder noedvendigt at omtale.

(14) - Se punkt 80-95 i mit forslag til afgoerelse i sagen Bonifaci m.fl., hvortil jeg henviser.

(15) - Se punkt 87 i mit forslag til afgoerelse i sagen Bonifaci m.fl.

(16) - Se dom af 2.2.1989, sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143, praemis 11. Det skal bemaerkes, at der er tale om den dom, hvorved Domstolen fastslog, at Den Italienske Republik ikke havde efterkommet direktivet i tide.