Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 8. november 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - UNDLADELSE AF AT EFTERKOMME ET DIREKTIV - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE. - SAG C-157/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00057



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik ikke har opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (herefter benaevnt "direktivet") (1). Kommissionen har fremfoert to klagepunkter. For det foerste, at det efter den gaeldende italienske lovgivning er tilladt at jage en raekke vilde fuglearter i redebygningstiden eller i de forskellige stadier af yngletiden, hvilket er en overtraedelse af direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum. For det andet, at det efter denne lovgivning er tilladt at jage forskellige traekfuglearter under deres tilbagevenden til redebygningsstedet, hvilket er en overtraedelse af direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum.

De relevante retsregler

2. Ifoelge direktivets artikel 5 skal medlemsstaterne indfoere en generel ordning til beskyttelse af alle de af direktivet omfattede fuglearter, dvs. alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa. Denne ordning skal navnlig omfatte et principielt forbud mod forsaetligt at draebe de omhandlede fugle [artikel 5, litra a)].

Ifoelge direktivets artikel 7, stk. 1, er det som en undtagelse fra forbuddet i artikel 5 bestemt, at de i bilag II til direktivet naevnte arter kan jages i overensstemmelse med den nationale lovgivning. I ellevte betragtning til direktivet siges det, at der kan drives jagt paa disse fuglearter paa grund af bestandenes stoerrelse og fuglearternes geografiske udbredelse og formeringsevne inden for Faellesskabet, hvilket maa betragtes som en forsvarlig udnyttelse.

Herved maa der dog goeres visse begraensninger. For ganske vist kan efter direktivets artikel 7, stk. 2, de i bilag II/1 naevnte arter jages paa hele Faellesskabets omraade, men efter artikel 7, stk. 3, kan de i bilag II/2 naevnte arter kun jages i de medlemsstater, hvorunder de er angivet i bilaget.

Medlemsstaterne skal efter artikel 7, stk. 1, sidste punktum, paase, at jagten paa disse arter ikke er i strid med de beskyttelsesforanstaltninger, der er truffet i arternes udbredelsesomraader. Desuden skal medlemsstaterne ifoelge artikel 7, stk. 4, foerste punktum, sikre sig, at jagt udoeves i overensstemmelse med princippet om en fornuftig udnyttelse og en oekologisk afbalanceret regulering af de paagaeldende fuglearter, samt at jagtudoevelsen er forenelig med de bestemmelser, der foelger af artikel 2, med hensyn til bestandene af disse arter (2).

I direktivets artikel 8 hedder det, at medlemsstaterne forbyder anvendelse af alle midler, indretninger eller metoder til massefangst eller -drab, eller ikke-selektiv fangst eller drab samt jagt fra visse transportmidler. I tolvte betragtning til direktivet siges det, at disse forbud er begrundet i det urimeligt store indhug, der ved anvendelsen af disse metoder eller transportmidler kan goeres i bestanden af de paagaeldende arter.

3. I direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, findes de bestemmelser, som Italien paastaas at have overtraadt. De lyder saaledes:

"De [medlemsstaterne] drager isaer omsorg for, at de arter, som omfattes af jagtlovgivningen, hverken jages i redetiden eller i de forskellige faser af yngletiden. Naar det drejer sig om traekkende arter, paaser de ganske saerligt, at de arter, der omfattes af jagtlovgivningen, ikke jages i yngletiden og under deres traek til redebygningsstedet".

Disse sidste bestemmelser er ikke specielt kommenterede i betragtningerne til direktivet. De frembyder imidlertid en vis lighed, med artikel 2, litra a), i den internationale konvention om fuglebeskyttelse, der blev underskrevet i Paris den 18. oktober 1950. Denne bestemmelse lyder saaledes:

"Bortset fra de i artiklerne 6 og 7 i denne konvention naevnte tilfaelde omfatter beskyttelsen:

a) samtlige fugle i alt fald i yngletiden, samt traekfugle under deres tilbagevenden til redebygningsstedet, navnlig i marts, april, maj, juni og juli

b) ..." (3), (4).

Kommissionens klagepunkter

4. Kommissionens to klagepunkter vedroerer bestemmelser i den italienske lovgivning, der omhandler jagtens aabning og afslutning. Kommissionen har i det foerste klagepunkt gjort gaeldende, at artikel 11 i lov nr. 968 af 27. december 1977 (5) tillader jagt fra den 18. august paa foelgende fire arter: blishoene, groenbenet roerhoene, graaand og solsort. Kommissionen har ikke bestridt, at det efter direktivet er tilladt at jage disse arter i Italien (6). Det er imidlertid dens opfattelse, at betingelsen i direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum, om, at redetiden og de forskellige faser af yngletiden skal vaere tilendebragt, ikke er opfyldt den 18. august. Den stoetter sig herved paa to videnskabelige vaerker, det ene af Cramp, Simmons m.fl. (7), det andet af Bezzel (8).

5. Kommissionen har i det andet klagepunkt gjort gaeldende, at naevnte artikel 11 i lov nr. 968 af 27. december 1977, som aendret ved ministerraadspraesidentens dekreter af 20. december 1979 (9) og 4. juni 1982 (10) fastsaetter datoer for aabning af jagten paa et antal traekfugle. Den tillader saaledes jagt frem til den 28. februar paa foelgende fuglearter (angivelsen i det foelgende af disse arters placering i bilag II til direktivet har jeg selv tilfoejet):

- blishoene (II/1-19)

- knarand (II/1-5)

- krikand (II/1-6)

- graaand (II/1-7)

- skeand (II/1-10)

- taffeland (II/1-11)

- roedben (II/2-57)

- brushane (II/2-51)

- stor regnspove (II/2-55)

- sjagger (II/2-69).

Foelgende arter kan jages frem til den 10. marts:

- pibeand (II/1-4)

- spidsand (II/1-8)

- atlingand (II/1-9)

- troldand (II/1-12)

- hjejle (II/2-47)

- dobbeltbekkasin (II/1-21)

- stor kobbersneppe (II/2-52)

- sangdrossel (II/2-70)

- vindrossel (II/2-71).

Kommissionen har heller ikke her bestridt, at disse fuglearter efter direktivet kan jages i Italien. Det er imidlertid dens opfattelse, at fugle af de naevnte arter overflyver italiensk omraade paa vej mod redebygningsstedet paa de naevnte datoer, hhv. den 28. februar og den 10. marts. Til stoette herfor henviser Kommissionen ogsaa her til de to naevnte vaerker samt til en som bilag til replikken vedlagt rapport fra Istituto nazionale di biologia della selvaggina (herefter benaevnt "Istituto"), der blev udgivet med henblik paa en kongres, der blev afholdt i maj 1986. De i italiensk lovgivning fastsatte datoer for jagtens afslutning udgoer derfor overtraedelser af direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, hvorefter de paagaeldende traekfuglearter ikke maa jages "under deres traek til redebygningsstedet".

Formaliteten

6. Den italienske regering har paastaaet sagen afvist med den begrundelse, at den stoettes paa de samme klagepunkter, som de i sag 262/85 fremfoerte, der blev forkastet ved Domstolens dom af 8. juli 1987 (11).

Kommissionen havde i naevnte sag nedlagt paastand om, at det statueredes, at der ikke i den italienske lovgivning var taget hoejde for de forskellige i direktivets artikel 7, stk. 4, omhandlede perioder for beskyttelse af fuglene. Dette anbringende blev forkastet af Domstolen, under henvisning til, at der i den italienske lovgivning fastsaettes forskellige datoer for aabning og afslutning af jagten for de forskellige fuglearter alt efter disses forskellige redebygningstid og de forskellige faser i yngle- og opvaeksttiden, samt for traekkende arter, tiden for traekket tilbage til redebygningsstedet (praemis 23).

I naevnte sag var det foerst i replikken, at Kommissionen for foerste gang over for Italien gjorde gaeldende, at de i italiensk lov valgte aabnings- og afslutningsdatoer for jagten paa visse fuglearter var i strid med direktivets bestemmelser. Dette anbringende, der falder fuldstaendig sammen med de i naervaerende sag fremfoerte klagepunkter, var en udvidelse af det klagepunkt, der var blevet fremfoert under den forudgaaende administrative procedure, og som var gentaget i den i sag 262/85 fremlagte staevning. Det var af denne formelle grund, at Domstolen afviste at realitetsbehandle spoergsmaalet om retmaessigheden af de i italiensk lovgivning fastlagte jagttider (praemis 24). Kommissionen har derfor kunnet bringe det frem under en ny procedure i henhold til Traktatens artikel 169, og det er sket i naervaerende sag. Der kan derfor efter min mening ikke i Domstolens dom i sag 262/85 hentes stoette for det synspunkt, at naervaerende sag skal afvises.

Foerste klagepunkt: for tidlig aabning af jagten

7. Den italienske regering har imoedegaaet det foerste klagepunkt med en argumentation i tre punkter: a) naar jagten gaar ind er de fleste ungfugle saedvanligvis flyvefaerdige; b) Kommissionen har ikke loeftet den bevisbyrde, der paahviler den; c) regionerne kan aendre det i loven fastsatte tidspunkt for aabning af jagten.

a) Paa tidspunktet for jagtens aabning er de fleste ungfugle saedvanligvis flyvefaerdige

8. Den italienske regering har i svarskriftet erkendt, at det i visse omraader kan forekomme, at aellinger af graaand endnu ikke er flyvefaerdige paa tidspunktet for aabningen af jagten. Det er imidlertid kun sjaeldent tilfaeldet. Den har i sin imoedegaaelse af den dokumentation, Kommissionen har fremlagt paa anmodning af Domstolen, gentaget den samme argumentation for de tre andre omhandlede fuglearters vedkommende; de allerfleste unger af blishoene, groenbenet roerhoene og solsort er flyvefaerdige den 18. august.

Denne argumentation forudsaetter, at direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum, kan fortolkes saaledes, at jagt paa de paagaeldende fuglearter er tilladt fra det tidspunkt, hvor de fleste fugle saedvanligvis ikke laengere er i en fase af yngle- eller opvaeksttiden. Der bliver altsaa spoergsmaal om dies ad quem, dvs. spoergsmaalet om indtil hvornaar forbuddet mod jagt efter naevnte bestemmelse har virkninger.

9. Jeg har hidtil benyttet terminologien i den fransksprogede udgave af direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum. Forskellene i de forskellige sprogudgaver af denne bestemmelse er imidlertid paafaldende. I nogle udgaver, gaelder forbuddet mod jagt i tre perioder, nemlig "redetiden" ("période nidicole", "periodo della nidificazione", "Nistzeit" paa henholdsvis fransk, italiensk og tysk), de forskellige faser af "yngletiden" ("reproduction", "riproduzione", "Brutzeit" paa henholdsvis fransk, italiensk og tysk) og de forskellige faser af "opvaeksttiden" (ikke oversat i den danske udgave af direktivet, hvorefter opvaeksttiden muligvis anses for at vaere en fase af "yngletiden": "dépendance", "dipendenza" og "Aufzuchtzeit" paa henholdsvis fransk, italiensk og tysk). Ifoelge andre sprogudgaver gaelder forbuddet mod jagt kun i to perioder, der imidlertid ikke overalt betegnes paa samme maade. Efter den engelske udgave er jagt eksempelvis forbudt i "the rearing season" og i "the various stages of reproduction", mens den nederlandske udgave forbyder jagt "zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode" (saa laenge ungerne ikke har forladt reden og i de forskellige faser af yngletiden).

Ved behandlingen af det foerste klagepunkt er der ikke noget saerligt behov for at afgoere, fra hvilket stadium forbuddet mod jagt har virkning. Der er efter de fleste sprogudgaver tale om den saakaldte "redetid", men dette udtryk viser ikke umiddelbart, hvilken periode der praecist er tale om. Hvad der her maa afgoeres er derimod, indtil hvornaar jagtforbuddet forbliver i kraft.

10. Naar der er uoverensstemmelse mellem de forskellige sproglige versioner af en faellesskabsbestemmelse, skal denne fortolkes paa baggrund af den almindelige opbygning af og formaalet med den ordning, som den er et led i (12). Direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum, er led i en ordning om beskyttelse af vilde fugle med henblik paa bevarelse af bestandene. Det er efter denne ordning muligt at drive jagt paa visse arter paa grund af bestandenes stoerrelse og arternes geografiske udbredelse og formeringsevne, naar dette kan ske uden at true opretholdelsen af bestandene af de paagaeldende arter (jf. ellevte og tolvte betragtning til direktivet). Jagt paa fugle i yngletiden skaber efter min mening en saadan trussel, idet jagten ikke blot gaar ud over de fugle, der jages, men ogsaa deres formeringsevne. Truslen bestaar ogsaa efter udrugning og forsvinder foerst, naar ungerne er blevet flyvefaerdige. Naar henses til den almindelige opbygning af og formaalet med den ordning, som artikel 7, stk. 4, andet punktum, er et led i, skal denne bestemmelse derfor fortolkes saaledes, at de paagaeldende fuglearter ikke kan vaere genstand for jagtvirksomhed, saa laenge ungerne ikke kan leve selvstaendigt eller, mere konkret, ikke foer ungerne har forladt reden.

11. Efter denne klarlaeggelse af betingelsen for at drive jagt, maa desuden spoergsmaalet om, hvorvidt den saaledes fastlagte betingelse giver medlemsstaterne et vist skoen ved fastsaettelsen af aabningsdatoen for jagten, afgoeres. Det goer den efter min mening, idet direktivet ikke for jagttiderne har fastlagt nogen faelles norm med angivelse af bestemte datoer. Medlemsstaternes frihed i naevnte henseende er imidlertid begraenset, idet de maa tage hensyn til "eksisterende videnskabelige og tekniske data" ganske som i oevrigt Faellesskabet selv maa det, naar det traeffer foranstaltninger for at beskytte miljoeet (13). I oevrigt ser det ud til, at parterne er enige paa dette punkt.

Uoverensstemmelsen mellem parterne kommer derimod frem i forbindelse med spoergsmaalet om, hvilken beviskraft, der kan tillaegges de eksisterende videnskabelige data. Faktisk raader man ikke altid for hver fugleart og hvert enkelt omraade over oplysninger om det tidspunkt, hvor fugleunger forlader reden. Af de til raadighed staaende oplysninger fremgaar desuden, at dette tidspunkt for hver enkelt art beror paa skiftende biologiske og klimatiske forhold. Spoergsmaalet om, hvilke faktorer medlemsstaterne skal tage hensyn til, naar der som tilfaeldet her er ikke foreligger specielle oplysninger om det nationale omraade, vender jeg tilbage til i det foelgende ved behandlingen af spoergsmaalet om, hvorledes Kommissionen har loeftet den bevisbyrde, der har paahvilet den (se afsnittene 13 ff. i det foelgende). Her vil jeg se paa, i hvilket omfang medlemsstaterne skal tage hensyn til de eksisterende data, naar disse gaar ud paa, at det tidspunkt, hvor fugleunger forlader reden, kan indtraede flere gange efterhaanden afhaengigt af omstaendighederne.

12. Indledningsvis bemaerkes, at den italienske lovgivningsmagt ikke har valgt en ordning, hvorefter datoerne for jagtens aabning og afslutning hvert aar fastsaettes paa grundlag af de foreliggende forhold, men tvaertimod har valgt en ordning, hvorefter disse datoer ligger fast hvert aar i fremtiden. Spoergsmaalet er nu, om en medlemsstat, der har valgt en saadan loesning, kan give bestemmelser om, at jagten gaar ind fra det tidspunkt, hvor det af videnskabelige oplysninger fremgaar, at de fleste fugleunger normalt har forladt reden, eller om den til denne "normale" periode for udflyvning fra reden maa foeje en ekstra periode, som af videnskabsmaendene angives at burde vaere en sikkerhedsmargen, hvormed der tages hoejde for sene yngleperioder eller flyvefaerdighedstidspunkter samt for forhold, der veksler. Efter ordlyden af direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum, samt bestemmelsens ratio legis maa man efter min mening besvare det foerste af disse spoergsmaal benaegtende og det andet bekraeftende. For bestemmelsen indeholder faktisk et forbud mod jagt paa vilde fugle i visse tidsrum, og dette forbud gaelder generelt, eftersom det ikke i artiklen er bestemt, at disse tidsrum skal gaelde for "de fleste" fugle. Denne bestemmelsens almengyldige karakter og dens ratio legis, som jeg har redegjort for ovenfor (i afsnit 10), maa efter min mening medfoere, at medlemsstaterne ikke kan bestemme, at jagten skal gaa ind paa en dato, hvor ungfugle efter videnskabelige konstateringer endnu, forsinket af saerlige, vekslende forhold, kan vaere i reden. For dette resultat er der ogsaa stoette at hente i Domstolens praksis, hvorefter en korrekt gennemfoerelse af bestemmelserne i direktiv 79/409 har en saerlig betydning i tilfaelde, hvor forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier (14).

Det er derfor efter min mening af hensyn til en korrekt og fuldstaendig gennemfoerelse af naevnte bestemmelse ved fastsaettelsen af datoerne for jagtens aabning og afslutning noedvendigt, at medlemsstaterne tager hoejde for de af forskningen angivne sikkerhedsmargener omkring det tidspunkt, hvor fugleungerne forlader reden. Herefter kan den italienske regerings argumentation om, at det er tilstraekkeligt, at de fleste fugleunger saedvanligvis er flyvefaerdige paa tidspunktet for jagtens aabning, ikke laegges til grund.

b) De af Kommissionen foerte beviser

13. Kommissionen har fremlagt uddrag af Cramp & Simmons' vaerk. Disse uddrag og navnlig de diagrammer, de indeholder, viser klart, at der bestaar en mulighed for, at unger af fire (i afsnit 4) naevnte arter endnu befinder sig i reden den 18. august. De uddrag, Kommissionen har hentet i Bezzel' s vaerk, bekraefter denne udtalelse, for saa vidt angaar de tre i naevnte vaerk omtalte arter (dvs. blishoene, groenbenet roerhoene og graaand).

Den italienske regering har heroverfor indvendt, at Kommissionen ved udelukkende at henholde sig til Cramp & Simmons' og Bezzel' s arbejder ikke paa fyldestgoerende maade har bevist, at hver af de fire fuglearter, naar henses til Italiens situation, stadig befinder sig i en af de i direktivets artikel 7, stk. 4, andet punktum, naevnte perioder (redetiden eller de forskellige faser af yngletiden).

14. Der kan ikke herske tvivl om, at de to naevnte vaerker er absolut retningsgivende inden for ornitologien og giver vaerdifulde oplysninger, som Kommissionen med rette har kunnet paaberaabe sig for konkret at fastlaegge den biologiske cyklus for de fugle, der er generelt angivet i direktivet. Det er heller ikke det, der bestrides af den italienske regering. Den har udelukkende bestridt, at disse vaerker kan tillaegges beviskraft i det foreliggende tilfaelde. Bezzel indeholder saaledes ikke specielle oplysninger om de fugle, der befinder sig paa italiensk omraade. De uddrag fra Cramp & Simmons' vaerk, som Kommissionen har citeret, er ikke, eller ikke tilstraekkeligt, baseret paa iagttagelser fra Italien.

15. Jeg kan ikke tilslutte mig den italienske regerings synspunkt om, at Bezzel' s vaerk ikke har beviskraft, fordi Italien ikke er et af de af vaerket omfattede omraader. Italien har i svarskriftet erkendt, at det italienske omraades biogeografi er beslaegtet med Tjekkoslovakiets, der er et land, som Bezzel henfoerer under det centraleuropaeiske omraade, som vaerket behandler. Desuden henviser Bezzel' s "Kompendium" i kildehenvisningerne til baade Cramp & Simmons' og Glutz von Blotzheim' s langt mere udfoerlige arbejder. Bezzel er i oevrigt medforfatter til Glutz von Blotzheim' s vaerk, som af den italienske regering anerkendes som repraesentativt for forholdene i Italien.

16. Jeg mener ikke, at man maa tilslutte sig den italienske regerings argumentation om, at de i Cramp & Simmons' vaerk hentede diagrammer ikke har nogen som helst beviskraft for det italienske omraades vedkommende. Naar der for en given medlemsstats omraade saa at sige overhovedet ikke foreligger specielle videnskabelige oplysninger (15), kan Kommissionen paaberaabe sig anerkendte generelle videnskabelige vaerker, der indeholder oplysninger om de paagaeldende fuglearter, der, hvis de ikke direkte gaelder et bestemt omraade, dog gaelder et forekomstomraade, inden for hvilket det saerlige omraade ligger. Saafremt det er den italienske regerings opfattelse, at de oplysninger, Kommissionen har paaberaabt sig, ikke er repraesentative for italienske forhold, maa den foere bevis herfor. Den har imidlertid ikke givet oplysninger af videnskabelig art, der viser, at de i Cramp & Simmons' vaerk hentede oplysninger ikke er repraesentative for forholdene i Italien. Som tidligere anfoert (i afsnit 8) har den derimod anerkendt, at et mindretal af unger af de fire omhandlede arter endnu kan findes i reden i Italien den 18. august. Argumentet om, at der ikke er foert fyldestgoerende bevis for Kommissionens klagepunkt, maa derfor forkastes.

c) Regionernes kompetence

17. Den italienske regering har gjort gaeldende, at der ved den tidligere naevnte lov nr. 968 af 27. december 1977 er tillagt regionerne befoejelse til at fravige de almindelige i loven fastsatte datoer og til at forbyde eller begraense jagt, naar dette er begrundet i saerlige forhold. Der findes altsaa et retligt middel, hvorved jagtens aabning kan udsaettes i regioner, hvor ungerne undtagelsesvis endnu ikke er flyvefaerdige den 18. august. I over halvdelen af regionerne er jagtens aabning i oevrigt blevet udsat indtil den 15. september og endda undertiden senere.

Saafremt loven indeholder en bestemmelse om, at jagten paa visse fuglearter principielt begynder med forbehold af modstaaende af de paa omraadet kompetente regioner udstedte bestemmelser, og saafremt samtlige disse regioner faktisk ved en generel foranstaltning, der er blevet offentliggjort i overensstemmelse med direktivets bestemmelser bringer jagten til ophoer - hvilket som tidligere naevnt ikke er tilfaeldet i den foreliggende sag - er det med direktivet tilsigtede resultat tilsyneladende opnaaet i de paagaeldende regioner. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at det af praemis 39 i Domstolens tidligere naevnte dom i sag 262/85, Kommissionen mod Den Italienske Republik, foelger, at en medlemsstat er forpligtet til at aendre sin lovgivning, saafremt denne indeholder en generel ordning, der er i strid med direktivet og alene giver regionerne adgang til at fravige denne ordning. Ved en saadan lovgivning opretholdes nemlig en generel med direktivet stridende ordning, hvis virkninger kun suspenderes, naar og saa laenge samtlige regioner har gjort brug af deres befoejelse til at fravige den i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.

Dette er grunden til, at heller ikke denne argumentation kan rokke ved Kommissionens klagepunkt.

Andet klagepunkt: den for sene afslutning af jagten

18. Den italienske regering har i sin imoedegaaelse af det andet klagepunkt foerst og fremmest fremfoert fire argumenter: a) de fleste fugle er paa tidspunktet for jagtens afslutning allerede begyndt at traekke til redebygningsstedet; b) Kommissionen har ikke loeftet den bevisbyrde, den har; c) datoen for jagtens afslutning blev fastsat efter hoering af en videnskabelig institution; d) den italienske lovgivning er i overensstemmelse med Pariser-konventionen og dermed ogsaa med direktivet.

a) De fleste fugle er paa tidspunktet for jagtens afslutning allerede begyndt at traekke til redebygningsstedet

19. Den italienske regering har i duplikken henvist til praeamblen til foernaevnte dekret af 20. december 1979, hvori det fremhaeves, at der i Italien i de foerste ti dage af marts normalt ikke forekommer traek af betydning, og at de arter, der paa dette tidspunkt befinder sig paa italiensk omraade normalt endnu ikke er begyndt at traekke tilbage til redebygningsstedet (understregningerne er mine). Den italienske regering har i en imoedegaaelse af den af Kommissionen efter anmodning fra Domstolen fremlagte dokumentation tilfoejet, at traekket for et antal fuglearter kulminerer uden for jagttiden. Denne argumentation bygger paa en forudsaetning om, at direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, kan fortolkes saaledes, at jagt paa de paagaeldende arter er forbudt i den periode, hvor de fleste fugle normalt overflyver vedkommende medlemsstats omraade. Jeg er paa baggrund af denne argumentation noedt til at undersoege, fra hvornaar (dies a quo) forbuddet mod jagt efter naevnte bestemmelse gaelder.

20. Efter direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, har medlemsstaterne et vist skoen ved fastsaettelsen af datoen for jagtens afslutning, idet de dog ved udoevelsen heraf skal tage hensyn til de foreliggende videnskabelige oplysninger. Ogsaa paa dette punkt synes parterne enige. Derimod er de, ligesom det var tilfaeldet i forbindelse med det foerste klagepunkt, uenige, naar det gaelder afgoerelsen af, i hvilket omfang medlemsstaterne skal tage hensyn til de foreliggende videnskabelige oplysninger, naar det af disse fremgaar, at traekfuglene begynder traekket til redebygningsstedet gradvist og paa forskellige tidspunkter, der afhaenger af forholdene (navnlig de klimatiske). Jeg skal i den forbindelse erindre om, at jagtens aabnings- og afslutningsdato i den omtvistede nationale lovgivning ikke fastsaettes hvert aar paa grundlag af de foreliggende forhold.

I overensstemmelse med min fortolkning ovenfor af artikel 7, stk. 4, andet punktum, mener jeg, at ogsaa bestemmelsens tredje punktum paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til ved fastsaettelsen af datoen for jagtens afslutning at tage hensyn, ikke blot til det tidsrum, hvori de fleste fugle normalt overflyver omraadet, men ogsaa til de sikkerhedsmargener, der i forskningen angives som noedvendige for ogsaa at beskytte de fugle, som begynder at traekke tidligt. Denne fortolkning paanoeder sig baade efter bestemmelsens aand og bogstav og Domstolens praksis.

21. Artikel 7, stk. 4, tredje punktum, indeholder saaledes et forbud mod jagt paa traekfugle under traekket tilbage til redebygningsstedet. Bestemmelsen omfatter traekfugle i almindelighed og ikke kun de fleste af dem. Forbuddet skyldes frygten for, at jagt paa traekfugle i dette tidsrum kan betyde en for alvorlig trussel for opretholdelsen af bestandene af de paagaeldende arter. Dette gaelder navnlig visse arter som andefuglene (16), der paabegynder traekket i store flokke, og som derfor kan nedskydes i massevis, hvis jagten aabnes under traekket. Forbuddet mod jagt har ogsaa stor betydning for fuglenes mulighed for uden vanskelighed at soege foede i de omraader, de overflyver, og for deres hvilemuligheder og mulighederne for at generhverve den energi, de forbruger under det anstrengende traek tilbage til redebygningsstedet (17). Men det har ogsaa stor betydning for traekfuglene, der har overvintret i et bestemt omraade, at jagten dér afsluttes i god tid. For hvis jagten afsluttes allerede ved traekkets begyndelse, faar de fugle, der endnu ikke er begyndt at traekke, mulighed for at forberede traekket uden forstyrrelser (18). Endelig maa det naevnes, at traekfuglene bevaeger sig over graenserne, og at de af traekket beroerte medlemsstater derfor har et klart faelles ansvar for beskyttelsen af disse arter (tredje betragtning til direktivet). Det er derfor, som fremhaevet i Domstolens praksis, ogsaa her noedvendigt, at der sker en noejagtig og altsaa fuldstaendig inkorporering af direktivets bestemmelser i national ret. Foelgen heraf maa efter min mening vaere, at medlemsstaterne skal tage hoejde for sikkerhedsmargener, ligesom forskningen goer, naar den udarbejder en oversigt over hele traektiden.

Den argumentation, jeg her har behandlet, kan saaledes ikke anerkendes.

b) De af Kommissionen fremlagte beviser

22. Den italienske regering har indvendt, at Kommissionen ikke fyldestgoerende har bevist, at de i staevningen naevnte fuglearter allerede er begyndt at traekke mod redebygningsstedet paa tidspunktet for jagtens aabning.

Kommissionen har stoettet det andet klagepunkt ikke blot paa Cramp & Simmons' og Bezzel' s vaerker, men ogsaa paa den tidligere omtalte rapport fra Istituto, der for hver enkelt i staevningen naevnt fugleart giver oplysninger om den periode, efter hvilken fuglene forlader italiensk omraade, hvor de har overvintret, og efter hvilken de overflyver det under traekket.

23. I Cramp & Simmons' vaerk oplyses det, at visse af de paagaeldende fuglearter endnu kan overflyve italiensk omraade paa et tidspunkt efter jagtens aabning. Saadan forholder det sig for foelgende arters vedkommende og disse kan jages i Italien frem til den 28. februar:

- blishoene

- knarand

- krikand

- graaand

- taffeland

- brushane

- sjagger,

og desuden for foelgende arters vedkommende - arter, der kan jages i Italien indtil den 10. marts:

- pibeand

- spidsand

- atlingand

- troldand

- hjejle

- dobbeltbekkasin

- stor kobbersneppe

- sangdrossel

- vindrossel.

Domstolen har anmodet den italienske regering om at give videnskabelige oplysninger, der afkraefter den dokumentation, Kommissionen har paaberaabt sig, men regeringen har ikke kunnet give oplysninger, der kan begrunde, at den italienske lovgivningsmagt har fastsat datoerne for jagtens afslutning til hhv. den 28. februar og den 10. marts, idet den herved har benyttet sig af det skoen, den raader over ifoelge direktivet. Tvaertimod bekraefter rapporten fra Istituto, som Kommissionen har fremlagt, de oplysninger, der er hentet i Cramp & Simmons' vaerk.

Da der saaledes i sagen er givet specielle videnskabelige oplysninger om de fuglearter, der kan jages paa vedkommende medlemsstats omraade, mener jeg, at der er foert bevis for rigtigheden af Kommissionens klagepunkt i det omfang, disse oplysninger bekraefter oplysningerne i Cramp & Simmons' generelle vaerk.

24. Derimod mener jeg ikke, at der er foert tilstraekkeligt bevis for en tilsidesaettelse af direktivets bestemmelser, for saa vidt angaar to fuglearter, nemlig roedben og stor regnspove, som det ikke er forbudt at jage til den 28. februar. Selv om man rigtignok i Cramp & Simmons' vaerk kan laese, at fugle af disse to arter allerede kan vaere begyndt at traekke til redebygningsstedet paa naevnte dato, modsiges udtalelsen herom i Istituto' s rapport, som Kommissionen selv har fremlagt, og hvori det oplyses, at roedben foerst overflyver italiensk omraade fra foerste halvdel af marts. Den samme rapport udleder af de oplysninger, der har kunnet indhentes om stor regnspove, at denne art overflyver italiensk omraade i et tidsrum, der omfatter en del af maanederne marts og april (19).

Naar der foreligger saavel generelle som specielle oplysninger om et ganske bestemt omraade, kan en medlemsstat efter min mening laegge hovedvaegten paa de sidstnaevnte oplysninger. Jeg mener derfor, at det for disse to arters vedkommende ikke med tilstraekkelig sandsynlighed er bevist, at Italien har handlet i strid med den paagaeldende bestemmelse i direktivet.

c) Hoering af en videnskabelig institution

25. Den italienske regering har anfoert, at de to naevnte dekreter blev vedtaget efter hoering af naevnte Istituto og Comitato tecnico venatorio nazionale.

I den forbindelse bemaerkes, at Domstolen i foernaevnte dom i sag 262/85, Kommissionen mod Den Italienske Republik (i praemis 37), om et lignende argument har fastslaaet, at selv om regionerne foer udstedelsen af regler er forpligtet til at hoere et videnskabeligt institut, giver forpligtelsen hertil ikke sikkerhed for, at kravene ifoelge direktivet overholdes, og det saa meget mindre som dettes udtalelse ikke er bindende.

d) Pariser-konventionen

26. Den italienske regering har anfoert, at lov nr. 968 af 27. december 1977 blev aendret ved et dekret udstedt af ministerraadspraesidenten den 20. december 1979 med henblik paa en tilpasning af italiensk lovgivning til Pariser-konventionen fra 1950, som Italien havde ratificeret ved en den 24. november 1978 vedtaget lov. Den italienske regering har anfoert, at da direktivet ikke praecist oplyser tidspunktet for fugletraekkets begyndelse, er det bestemmelserne herom i Pariser-konventionen, der skal laegges til grund ved fortolkningen af direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum.

Efter Pariser-konventionens artikel 2, litra a) (jf. ovenfor i afsnit 3), skal traekfugle beskyttes under traekket tilbage til redebygningsstedet, navnlig (paa engelsk: "particularly") i marts, april, maj, juni og juli. Ordet "navnlig" viser, at Pariser-konventionen ikke derfor giver medlemsstaterne en adgang til at bestemme, at jagten paa traekfugle, der traekker til redebygningsstedet i andre maaneder, kan gaa ind. Saa meget mindre kan bestemmelserne i direktivet, der blev vedtaget tredive aar senere - efter et kraftigt fald i mellemtiden af bestandene af mange fuglearter - fortolkes saaledes, at jagten paa traekfugle ikke boer afsluttes foer marts maaned.

Forslag til afgoerelse

Mit forslag til afgoerelse gaar herefter ud paa foelgende:

1) Den af Kommissionen anlagte sag admitteres.

2) Det fastslaas, at Den Italienske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af artikel 7, stk. 4, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den har tilladt jagt paa forskellige vilde fuglearter i redebygningstiden og yngletiden og i tiden indtil kuldenes flyvefaerdighed, samt paa forskellige traekfuglearter i tiden for deres tilbagevenden til redebygningsstederne.

3) Den Italienske Republik afholder sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: nederlandsk.

(1) EFT L 103, s. 1.

(2) Medlemsstaterne skal efter artikel 2 traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter paa et niveau, som isaer imoedekommer oekologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn.

(3) Vol. 638, UNTS, s. 185.

(4) Kommissionen henstillede i 1974 til medlemsstaterne at tiltraede denne konvention, for saa vidt som de ikke allerede havde tiltraadt den. Se Kommissionens henstilling 75/66/EOEF af 20.12.1974 til medlemsstaterne vedroerende beskyttelse af fugle og deres levesteder (EFT L 21, s. 24).

(5) GURI nr. 3 af 4.1.1978.

(6) Blishoene (nr. 19) og graaand (nr. 7) er naevnt i bilag II/1 til direktivet, hvori de arter, der kan jages i hele Faellesskabet anfoeres. Groenbenet roerhoene (nr. 45) og solsort (nr. 68) er naevnt i bilag II/2 til direktivet som vaerende de fuglearter, der isaer kan jages i Italien.

(7)

Cramp, S., Simmons, K.E.L., m.fl.: Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa. The Birds of the Western Palearctic, Oxford, 1977, vol. 1-5.

(8) Bezzel, E.: Kompendium der Voegel Mitteleuropas, Wiesbaden, 1985.

(9) GURI nr. 1 af 2.1.1980.

(10) GURI nr. 155 af 8.6.1982.

(11) Domstolens dom af 8.7.1987 (sag 262/85, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml. s. 3073).

(12) Jf. navnlig Domstolens dom af 27.10.1977 (sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, praemis 14).

(13) Jf. EOEF-Traktatens artikel 130 R, stk. 3, foerste led.

(14) Jf. navnlig Domstolens tidligere naevnte dom i sag 262/85, Kommissionen mod Den Italienske Republik, praemis 9.

(15) Kommissionen har i retsmoedet udtalt, at man bortset fra den foernaevnte rapport fra Istituto i praksis ikke raader over videnskabelige oplysninger om italiensk omraade. Den italienske regering har ikke modsagt Kommissionen paa dette punkt. De passager fra Glutz von Blotzheim, den citerer, indeholder i oevrigt heller ikke specielle oplysninger vedroerende Italien, men giver derimod i sammenligning med uddragene fra Cramp & Simmons' vaerk mere detaljerede oplysninger om Tjekkoslovakiet.

(16) Jf. den tidligere naevnte rapport fra Istituto, s. 10, afsnit 1.

(17) Jf. sammesteds, s. 10, afsnittene 2 og 4.

(18) Jf. sammesteds, s. 10, afsnit 3.

(19) For fuldstaendighedens skyld maa det dog naevnes, at der efter den italienske rapport maa kunne herske en vis tvivl med hensyn til disse to fuglearter. For saa vidt angaar roedben, viser den grafiske fremstilling i rapporten, at eksemplarer kan indfanges paa italiensk omraade fra den 15.2. For stor regnspoves vedkommende bygger Istituto' s udtalelse paa "nogle faa oplysninger", hvilket muligvis betyder, at der ikke er tale om et repraesentativt udsnit.