4.

Den videre undersøgelse af sagen må derfor vedrøre de irske foranstaltningers form og virkninger. Forskellige synspunkter — som også til dels stammer fra sag 88/77 — er relevante i denne henseende. Der blev således rejst det spørgsmål, om begrænsningen af fiskeriet ikke skal anses som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i den i EØF-traktatens artikel 30 forudsatte betydning og derfor som ulovlige. Der blev rejst tvivl om, hvorvidt de irske bekendtgørelser var udtryk for egentlige bevarelsesforanstaltninger. Det blev desuden gjort gældende, at foranstaltningerne i forskellige henseender krænkede forbudet mod forskelsbehandling. Desuden blev det anført, at deres virkninger for den fælles markedsordning ikke var begrænset til det absolut nødvendige, og at de kunne skade de forhandlinger med tredjelande, som det påhviler Kommissionen at føre ifølge Haag-resolutionerne. a) Det første af disse punkter lader sig lettest undersøge, i hvert fald hvis man begrænser sig til principielle konstateringer. Det blev i denne forbindelse anført, at Rådets forordning nr. 100/76 af 19. januar 1976 om den fælles markedsordning for fiskerivarer (EFT L 20 af 28. 1. 1976, s. 1) også indeholder bestemmelser vedrørende produktionen, og at denne forordnings artikel 18, stk. 2 forbyder kvantitative restriktioner, Ifølge den i retspraksis udviklede vide definition af sådanne restriktioner, især i dommen i sag 190/73 (Haaster, dom af 30. 10. 1974, Sml. 1974, s. 1123) er det klart, at restriktioner for produktionen også er omfattet. Det er umuligt i den foreliggende sag at retfærdiggøre sådanne restriktioner, i dette tilfælde begrænsningen af fiskeriet, på grundlag af traktatens artikel 36, fordi foranstaltningerne gik for vidt. Faktisk ville et passende kvotasystem have været tilstrækkeligt. Man kunne også have forestillet sig fremgangsmåden efter bilag VI til Haag-resolutionerne, der foreskriver et samarbejde med Kommissionen. Jeg mener, at det vedrørende dette punkt er tilstrækkeligt at henvise til den ovennævnte dom i sagen Kramer. Denne dom understregede, at en begrænsning af fiskeriet tilsigter at bevare havets ressourcer. Det blev endvidere fastslået, at selv om dette på kort sigt bevirker en formindskelse af de mængder, som de pågældende stater kan handle med indbyrdes, kan dette dog ikke anses som forbudt ifølge traktaten, da disse foranstaltninger på lang sigt er nødvendige for at sikre et optimalt og konstant udbytte af fiskeriet. Derimod synes henvisningen til et muligt kvotasystem lige så ufrugtbar som henvisningen til fremgangsmåden efter bilag VI til Haag-resolutionerne, der fører til det samme resultat. Dette skyldes ganske enkelt, at det derved ikke drejer sig om rent ensidige foranstaltninger, således som det er tilfældet i den foreliggende sag. Desuden må det ikke glemmes, at Irland straks tilstræbte en anden løsning ved at opfordre de andre medlemsstater til at fremlægge fiskeriplaner. Jeg mener derfor — i hvert fald foreløbigt — at der ikke kan rejses tvivl om de irske foranstaltningers principielle lovlighed med den begrundelse, at de er foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, som er forbudt ved traktaten. Dette vedrører imidlertid ikke spørgsmålet, om foranstaltningerne overskred, hvad der var nødvendigt, og derfor kunne kvalificeres på den ovennævnte måde. Jeg skal senere vende tilbage til dette aspekt i forbindelse med andre betragtninger. b) Det skal desuden undersøges, om foranstaltninger, der fører til udelukkelse af fartøjer af en bestemt størrelse og med en bestemt motorkraft, er egentlige bevarelsesforanstaltninger. Især Kommissionen bestrider dette. Den irske regering gør i denne henseende gældende, at allerede efter tidligere irske lovbestemmelser (Sea Fisheries Act af 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act af 1959 og Licensing of Sea Fishing Vessels Regulations af 1960) skulle fartøjer af en bestemt størrelse have licens og var udelukket adgang til bestemte zoner. Den irske regering gør desuden gældende, at fartøjernes størrelse også var af betydning ved de foranstaltninger, der skulle bedømmes i sagen Kramer, hvilke foranstaltninger var anbefalet af en international kommission, uden at dette blev kritiseret. Regeringen henviser endelig til den omstændighed, at sådanne synspunkter også har spillet en rolle i Kommissionens forslag til bevarelsesforanstaltninger af december 1976 og januar 1977, og fremhæver, at sådanne elementer også indgår i Fællesskabets forordninger nr. 194/77 (EFT L 25 af 29. 1. 1977, s. 46) og nr. 746/77 (EFT L 90 af 8. 4. 1977, s. 8) om fangstrettigheder for tredjelande. Herimod anfører andre deltagere i retsforhandlingerne, især Kommissionen, at det ikke drejer sig om egnede bevarelsesforanstaltninger, fordi det må forventes, at de udelukkede fartøjer har opsøgt andre farvande og dér har medført fare for overdrevent fiskeri. De andre deltagere i retsforhandlingerne gør gældende, at artikel 4 i forordning nr. 101/76 nævner eksempler på bevarelsesforanstaltninger, og at der dér er tale om restriktioner med hensyn til fangst af visse fiskearter, fangstområder, fangstperioder, fangstmetoder og fiskeredskaber. Faktisk er egentlige bevarelsesforanstaltninger — der kan i denne henseende henvises til, hvad der er sædvanligt i internationale konventioner og organisationer — afpasset efter de biologiske særegenheder i bestemte områder, hvilket der ikke kan være tale om med henblik på Det irske Hav; desuden foreskriver de en differentieret behandling efter fiskearter og fiskenes størrelse. Deres formål er især at fastsætte den maksimale mængde, der må fiskes, og dennes fordeling blandt de forskellige interesserede parter. Med henblik herpå fastlægges antallet af fartøjer, som tillades adgang, og fangsternes varighed. Ofte bliver fangstmetoderne lagt til grund, og der træffes bestemmelser — især til bevarelse af gydepladser og fiskeynglen — vedrørende fartøjernes udrustning, for eksempel netstørrelser og lignende. Henvisningen til tidligere irske foranstaltninger er derfor ikke holdbar, fordi disse foranstaltninger kun gjaldt for de indre territorialfarvande og desuden indeholdt et stærkt socialpolitisk element. Det samme gælder for de nævnte forslag fra Kommissionen, som kun vedrørte 12-milezonen. Det er i denne forbindelse desuden nødvendigt — dvs. bortset fra social- og regionalpolitiske aspekter — at tage i betragtning, at disse foranstaltninger tilsigtede at beskytte særligt sårbare zoner (gydepladser) og derfor også indeholdt bestemmelser, der forbød bestemte former for fangstredskaber. Det er ligeledes udelukket, at der kan henvises til forordningerne vedrørende fangstrettighederne for tredjelande. Det er nemlig i denne forbindelse vigtigt, at det ikke drejer sig om rene bevarelsesforanstaltninger, men at disse, bortset fra de for den spanske fiskerflåde gældende regler, der var rettet mod de hidtil anvendte fartøjer, ikke alene omfattede fartøjer af andre størrelser men også et kvotasystem og i forbindelse hermed en begrænsning af antallet af større fartøjer. Endelig må der også tages hensyn til, at de omtvistede irske foranstaltninger ikke foreskrev nogen begrænsning vedrørende antallet af små fartøjer, som havde adgang til at fiske i den af disse foranstaltninger omfattede zone. De store skibe, som var udelukket, havde derfor uden videre kunnet erstattes af mindre fartøjer, og det må desuden ikke glemmes i denne forbindelse, at mindre fartøjer alt efter den anvendte fangstmetode og brugen af fangsterne under visse omstændigheder kan udgøre en større fare for fiskeressourcerne end større fartøjer. Vedrørende denne meningsforskel kan det for det første anføres, at det mod de irske foranstaltninger fremførte argument om, at de havde ugunstige virkninger for andre farvande og forøgede faren for overdrevent fiskeri dér, er lidet overbevisende. Naturligvis ville et omfattende system, der dækkede alle farvande, være det mest egnede. Haagresolutionerne foreskrev imidlertid, at der kunne træffes ensidige nationale foranstaltninger for det tilfælde, at der ikke i rette tid blev gennemført et sådant omfattende system. Da enhver national foranstaltning er forbundet med en begrænsende virkning, kan deres lovlighed vanskeligt drages i tvivl ved en henvisning til, at de betyder en fare for andre havområder, som de udelukkede fartøjer derefter vil udnytte. Jeg må desuden indrømme — dette taler imidlertid allerede imod de irske foranstaltninger — at den ideale form for bevarelsesforanstaltninger er den, der er skildret af Kommissionen. Jeg mener ligeledes, at Kommissionens forklaringer vedrørende den irske regerings henvisninger til tidligere irske foranstaltninger, til de foranstaltninger, der skulle bedømmes i sagen Kramer, og til Kommissionens forslag fra sidste forår er overbevisende. Faktisk gør det sikkert en væsentlig forskel, om foranstaltninger kun vedrører indre territorialfarvande med særligt sårbare fiskeressourcer eller et meget stort havområde, ganske bortset fra den omstændighed at forslagene fra Kommissionen var iblandet en væsentlig motivering af regional- og socialpolitisk art, hvilket ikke nødvendigvis skulle være tilfældet for ensidige nationale foranstaltninger. Desuden foreskrev de irske foranstaltninger ingen begrænsninger for mindre fartøjer, hvilket på længere sigt må have berøvet dem enhver bevarende virkning. I denne forbindelse er det desuden af interesse, at den nederlandske regering har erklæret det for muligt inden for relativt kort tid at erstatte de udelukkede, større fanøjer med mindre fanøjer, hvilket efter den franske flådes sammensætning vel også skulle være muligt for denne. Det er ligeledes af interesse, at ifølge forklaringerne fra de tiltalte i hovedsagen i sag 88/77 kunne mindre fartøjer ved anvendelse af bestemte former for fangstteknik, og hvis fangsterne blev anvendt til et bestemt formål (forarbejdning til fiskemel), udgøre en større fare for fiskeressourcerne end større fartøjer, der kun driver fiskeri med henblik på menneskelig ernæring og straks lader deres fangster forarbejde om bord. Omvendt må det på den anden side anerkendes, at der ved bedømmelsen af sagen også må tages hensyn til den omstændighed, at der hurtigt skulle træffes nationale foranstaltninger, og at de irske kontrolmyndigheder er begrænsede. Desuden kan det ikke nægtes, at de irske foranstaltninger sikkert på kort sigt medførte en begrænsning af fangsterne og dermed bidrog til bevarelsen af fiskeressourcerne. Det tog nemlig et vist tidsrum at erstatte større fartøjer med mindre, ganske bortset fra det forhold, at aktionsmulighederne for mindre fartøjer fra andre medlemsstater var begrænset som følge af afstanden fra og vejforholdene i det pågældende havområde. Den irske regering havde imidlenid ifølge sine erklæringer blot til hensigt at træffe overgangsforanstaltninger, der skulle erstattes af fiskeriplaner eller endog fællesskabsforanstaltninger. Efter undersøgelsen af alle de elementer, der er af betydning i denne forbindelse, kan jeg ikke undlade at udtrykke tvivl om, hvorvidt de omtvistede foranstaltninger faktisk må anses for egentlige bevarelsesforanstaltninger. En sikker afgørelse er ifølge min opfattelse kun mulig efter konsultation af en ekspen. Jeg anser dog ikke en sådan uddybelse af undersøgelsen for påkrævet. Jeg foretrækker tværtimod at gå videre til et andet aspekt af undersøgelsen, som snarere synes at muliggøre en entydig afgørelse. c) Jeg kommer dermed til den kritik — og er vel her ved sagens tyngdepunkt — hvorefter de irske foranstaltninger skulle have krænket forbudet mod forskelsbehandling. Denne kritik er baseret på bilag VI til Haag-resolutionerne, der fastslår, at medlemsstaterne kan træffe passende foranstaltninger, således at der ikke sker nogen forskelsbehandling. Desuden foreskriver den ovenfor citerede artikel 2 i forordning nr. 101/76, at der ikke må ske forskelsbehandling af andre medlemsstater, og at der skal sikres fiskerfartøjerne fra medlemsstaterne »lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri« i de farvande, som er omfattet af medlemsstaternes søterritorier. Kommissionen har i denne forbindelse påvist, at det i de irske foranstaltninger valgte kriterium vedrørende fartøjernes størrelse og motorkraft indebærer ret forskellige virkninger for medlemsstaternes fiskerflåder, isære hvis man lægger vægt på, hvilke fartøjer, der tidligere traditionelt har fisket i de pågældende farvande, og som er udelukket efter de irske foranstaltninger. Disse forskelle fremgår således af en sammenligning mellem de øvrige medlemsstaters flåde og den irske flåde på den ene side og af en sammenligning mellem de øvrige medlemsstater indbyrdes på den anden side. Desuden har de tiltalte i hovedsagen i sag 88/77 gjort gældende, at der også kan være tale om forskelsbehandling, hvad angår forholdet mellem de store fanøjer, som er udelukket fra de pågældende farvande, og de mindre fartøjer, som har adgang dertil. Den irske regering fremfører i denne forbindelse først og fremmest til sit forsvar — hvis man ser bon fra det allerede undersøgte argument, hvorefter forordning nr. 101/76 ikke gælder for 200-milezonen — at der faktisk ikke er foretaget nogen sondring efter statsborgerskab, men at der alene er blevet anvendt objektive kriterier, der gjaldt på samme måde for alle de involverede. Regeringen anfører, at de forskellige virkninger, som fulgte af anvendelsen af disse kriterier, er uden betydning for forbudet mod forskelsbehandling. Hvad angår virkningerne for den nederlandske flåde skal der også tages hensyn til, at denne i længere tid ikke har drevet fiskeri i de irske farvande. Det er under alle omstændigheder afgørende — og dette vedrører den omstændighed, at der så godt som ingen virkninger kan spores for den irske flåde — at der i denne henseende har foreligget en særlig situation, da den irske flåde ifølge sin struktur kun kan virke i de irske farvande, og at disse farvande derfor er af vital betydning. Der er derfor fornuftige grunde, som taler for bevarelse af den irske fiskeindustri, i overensstemmelse med den relevante retspraksis, der fastslår, at dette blot drejer sig om oprettelsen af en nødvendig ligevægt. Der kan i denne forbindelse desuden henvises til erklæringer fra Fællesskabets institutioner, der gentagne gange har indrømmet den irske fiskeindustri en præferencestilling. Således har Rådet i Haag-resolutionerne anerkendt behovet for en fortsat og kontinuerlig udvikling af den irske fiskeindustri med henblik på Irlands særlige problemer, og også Kommissionen har i sine forslag af marts 1977 antaget, at omfanget af irske fangster inden for rammerne af Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger kunne stige med cirka 20 % i forhold til 1976. Vedrørende dette meget vigtige stridspunkt i sagen ønsker jeg først og fremmest at fremhæve, at den ovenfor citerede artikel 2 i forordning nr. 101/76, snarere end bilag VI til Haag-resolutionerne, er af central betydning som et retligt kriterium. For at undgå misforståelser skal jeg imidlertid tilføje, at jeg er overbevist om, at der med bilag VI til Haag-resolutionerne på ingen måde var tilsigtet en begrænsning af kriteriet, men at der derved blot i en fortkortet form skulle gengives de begreber, der allerede var indeholdt i artikel 2 i forordning nr. 101/76. Ligeledes mener jeg, at det er nødvendigt forud at undersøge de faktorer, der allerede er udviklet i Domstolens retspraksis vedrørende forbudet mod forskelsbehandling og ligestilling. Det er disse principper, som vi først og fremmest skal følge; derimod er den henvisning til retspraksis ved Den europæiske Menneskerettighedsdomstol, som den irske regering fremsatte under de mundtlige retsforhandlinger, kun af begrænset interesse, ikke mindst på grund af den afvigende affattelse af konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Det blev således fastslået i dommen i sag 3/63 (Regeringen for Den italienske Republik mod Kommissionen for Det europæiske økonomiske Fællesskab, dom af 17. 7. 1963, Sml. 1954-64, s. 433; org.ref. Sammlung 1963, s. 359)1, at ens situationer ifølge forbudet mod forskelsbehandling ikke må behandles forskelligt, og at den afgørende faktor er, om der foreligger materiel forskelsbehandling. I dommen i sag 152/73 (Sotgiu mod Deutsche Bundespost, dom af 12. 2. 1974, Sml. 1974, s. 153) blev det understreget, at det ikke alene drejer sig om åbenlys og udtrykkelig forskelsbehandling, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, og at konstaterbare virkninger og ikke retstek-niske former er afgørende. Desuden er der i dommen i sag 153/73 (Holtz & Willemsen GmbH mod Rådet og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 21. 2. 1974, Sml. 1974, s. 675) tale om behovet for objektive kriterier, der sikrer en forholdsmæssig fordeling af fordele og ulemper. Hvis man betragter de irske foranstaltninger på denne baggrund kommer man for det første ikke uden om den konstatering, at de valgte kriterier praktisk taget ikke havde nogen virkninger for den irske fiskerflåde, der indtil da havde udfoldet sin aktivitet i det pågældende område,' da kun to fartøjer blev udelukket fra fiskeri; det drejer sig imidlertid om fartøjer, der først blev taget i brug i 1975, og det ene af dem har — hvilket er ubestridt — normalt aldrig fisket i det pågældende område. Derimod er situationen for Frankrig den, at ud af 407 fartøjer, der normalt fiskede i de irske farvande, er 101, dvs. ca. 25 %, blevet udelukket. For så vidt angår Nederlandene står det fast, at en betydelig del af den nederlandske flåde i årevis havde fisket i de irske farvande og derfor kan gøre »velerhvervede rettigheder« gældende, der skal tages i betragtning i den foreliggende sag. Af de 42 nederlandske fartøjer, der ifølge oplysningerne fra den nederlandske regering var udrustet til fiskeri i de irske farvande, blev 35 udelukket fra fiskeri som følge af de i de irske foranstaltninger fastlagte kriterier, skønt den nederlandske flåde, som traditionelt har fisket i det pågældende område, siden 1975 alligevel var blevet formindsket med en tredjedel. Det kan derfor sikkert ikke benægtes, at de irske foranstaltninger har betydeligt forskellige virkninger for de forskellige medlemsstater. Heroverfor kan det ikke anføres, at de negative følger for de franske og nederlandske flåder kan afbødes ved anvendelse af mindre fartøjer. Det er nemlig ikke bekendt, i hvilket omfang det overhovedet er muligt at anvende de cirka 3700 mindre fartøjer, der tilhører den nederlandske flåde — hvis man ser bort fra flåden i Ijsselmeer — i andre farvande. Mod en. sådan udskiftning taler også, at små fartøjer i fjerntliggende farvande, hvor det ofte stormer, er så hæmmede i deres aktionsmuligheder, at der ikke kan forventes fangstresultater af samme størrelsesorden som for større fartøjer. Jeg mener desuden, at der med henblik på en retfærdiggørelse af de ovennævnte forskellige virkninger ikke kan henvises til den særlige situation for den irske fiskeindustri, for hvilken det for det første står fast, at irske fartøjer i modsætning til de store nederlandske og franske fartøjer ikke kan begive sig til andre fangstområder, og om hvilken det for det andet er anerkendt, at den har behov for udvikling. Forskellige faktorer viser i denne forbindelse, at de af den irske regering fremførte grunde ikke kan anses for saglige betragtninger i den i påbudet om ligebehandling forudsatte betydning. Det ses for det første ikke klart, om det er muligt for de udelukkede franske og nederlandske fartøjer at udligne tabene i andre farvande, og om dette er forbundet med betydeligt højere omkostninger. Man kan således med rette tvivle på, om det overhovedet er forsvarligt i denne sammenhæng at tage hensyn til alle omstændighederne vedrørende den pågældende industrisektor. Ifølge artikel 2 i forordning nr. 101/76 har det især været fællesskabslovgiver magtpåliggende at sikre lige adgang til de irske farvande, og ud fra dette synspunkt er det sikkert formålstjenligt ved bedømmelsen af virkningen af de irske foranstaltninger at sammenligne den situation, som de fremkaldte, med den, der eksisterede forud for deres ikrafttræden. For så vidt som Irland henviser til, at Fællesskabets myndigheder ved forskellig lejligheder har nævnt, at det var nødvendigt at udvikle den irske fiskeindustri, må det desuden understreges, at dette ikke nødvendigvis dækker højere fangstkvoter — som Kommissionen har betonet, kunne der f.eks. komme stats-søtte i betragtning — og samtidig må det anføres, at det herved blot drejede sig om hensigtserklæringer med henblik på den interne ordning, som endnu ikke var blevet etableret. Disse erklæringer skulle tydeliggøre elementerne i en fælles politik, der også kan være kendetegnet ved andre faktorer. Men det som er muligt inden for rammerne af en fællesskabsforanstaltning — udfra social- og regionalpolitiske hensyn vedrørende en mulig støtte — kan bestemt ikke gennemføres af medlemsstaterne inden for rammerne af ensidige nationale foranstaltninger. Det lader sig derfor vanskeligt drage i tvivl, at de irske foranstaltninger førte til forskelsbehandling af de franske og nederlandske fiskerflåder i forhold til den irske fiskerflåde, og dertil kommer endvidere, at der også kan påvises forskelsbehandling, selv om undersøgelsen begrænses til de andre medlemsstater — idet der således ses bort fra Irland. Dette er allerede tilfældet for så vidt angår Frankrigs situation i forhold til Nederlandene, hvis man holder sig de ovenfor anførte tal for øje, der vedrørte udelukkelsen af fartøjer, der traditionelt har fisket i de irske farvande, og hvis man betænker, at Frankrig vel — på grund af afstanden og antallet af små fartøjer i denne stats flåde — snarere skulle være i stand til at anvende de mindre fartøjer, som har adgang. Dette gælder også for disse to stater i forhold til Storbritannien, da den britiske flåde, der hidtil har fisket i de pågældende farvande, ifølge Kommissionens sagsfremstilling i stævningen overhovedet ikke er blevet berørt af de irske foranstaltninger. Den således påviselige krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling, — spørgsmålet om, hvorvidt det må antages; at der er sket forskelsbehandling af større fartøjer i forhold til mindre fartøjer, mener jeg kan udelukkes — kan heller ikke bortforklares med, at enhver effektiv bevarelsesforanstaltning er forbundet med forskellig virkninger, og at der ikke kunne komme andre ensidige foranstaltninger i betragtning under hensyn til de kontrolmuligheder, som Irland råder over. Jeg er ikke overbevist om, at alle bevarelsesforanstaltninger — dette behøver ikke at gælde ved et fuldstændigt fangstforbud — nødvendigvis har forskellige virkninger. For så vidt angår de irske foranstaltninger, der omfatter et meget stort havområde, består der under alle omstændigheder betydelig tvivl vedrørende rigtigheden af denne opfattelse. Denne tvivl er ikke blevet fjernet, og jeg mener ikke, at det er blevet godtgjort, at der ikke kunne komme andre foranstaltninger i betragtning, som ikke eller i mindre omfang medførte forskelsbehandling. Kommissionen henviste således for eksempel til muligheden af at begrænse fangstforbudet til bestemte tidsrum eller områder. Man kunne desuden have forestillet sig en betydelig begrænsning af de irske fangster eller et stand-still arrangement på grundlag af fangsterne i 1976, hvilket Irland i marts 1977 havde erklæret sig indforstået med, ganske bortset fra den omstændighed at det ikke er blevet klart påvist, at en øjeblikkelig afløsning af de trufne foranstaltninger med fiskeriplaner mislykkedes på grund af de andre medlemsstaters adfærd under forhandlingerne med Irland. Derfor må det ved afslutningen af denne del af undersøgelsen anerkendes, at Kommissionen med rette bebrejder den irske regering, at den har krænket et af de grundlæggende principper, der er indeholdt i forordning nr. 101/76, og at det alene af denne grund er berettiget at konstatere, at der er sket krænkelse af fællesskabsretten. d) Herefter er det egentlig overflødigt at undersøge sagens øvrige problemer. Jeg skal imidlertid i det mindste behandle dem kursorisk, dvs. i korthed undersøge spørgsmålet om hvorledes det forholder sig med princippet om, at nationale bevarelsesforanstaltninger skal begrænses til det absolut nødvendige, og især forpligtelsen til at sikre de ringest mulige virkninger for den fælles politik og en fælles markedsordnings funktion. Jeg skal ligeledes i korthed undersøge den påståede indflydelse på de forhandlinger, som Kommissionen fører med tredjelande. aa) For så vidt angår det første punkt henviser Kommissionen til Domstolens retspraksis, i hvilken princippet om et rimeligt forhold mellem mål og midler er blevet betonet gentagne gange. Herefter gælder — jf. f.eks. dommen i sag 155/73 (Sacchi, dom af 30. 4. 1974, Sml. 1974, s. 409) — det princip, at indgribende foranstaltninger kun er lovlige i det omfang de er ubetinget nødvendige, og det skal iagttages — jf. dommen i sag 104/75 (Peijper, dom af 20. 5. 1976, s. 613) — at beskyttelsesforanstaltninger begrænses til, hvad der er nødvendigt, og kun må indeholde regler, der kan anses for at være de mindst begrænsende. Inden for rammerne af den foreliggende sag er især den allerede nævnte dom i sagen Kramer af interesse, i hvilken det blev betonet, at nationale foranstaltninger ikke må bringe den fælles ordnings formål og funktion i fare, især at fangstbegrænsninger skal iværksættes således, at indvirkningerne på den fælles markedsordnings funktion begrænses mest muligt. Faktisk er der meget, der taler for at antage, at der ikke er blevet taget tilstrækkeligt hensyn til dette princip ved udstedelsen af de irske foranstaltninger. Jeg skal i denne forbindelse lade det spørgsmål stå åbent, idet jeg dog ikke ganske kan afvise det, om det med føje kan anføres, at de irske foranstaltninger udgjorde en hindring for den fælles politik, som nu skal udarbejdes, i den forstand at de er egnet til at skade resultatet af forhandlingerne om den indre ordning og dermed gør det mere vanskeligt at nå til enighed. Jeg mener, at det er tilstrækkeligt at fremføre følgende betragtninger: — Det synes således at være blevet godtgjort, at de irske foranstaltninger både i geografisk og biologisk henseende langt overskred, hvad der var påkrævet. De vedrører et meget stort område, nemlig 25 % af de irske farvande og således næsten hele den fiskerige zone i dette område. Desuden gælder de uden forskel for alle fiskeaner. Den irske regering har imidlertid ikke under påberåbelse af biologiske grunde kunnet godtgøre, at der består en så vidtgående fare for overdrevent fiskeri, og den har især ikke modbevist Kommissionens anbringende om, at de irske farvande ikke udgør et ensartet økologisk område, og at ikke alle fiskeaner i disse farvande er lige beskyttelsesværdige. I det mindste kan der i denne sammenhæng med rette henvises til det ovennævnte bratte fald i tredjelandes fangster, som i betydelig grad mindskede faren for overdrevent fiskeri. Kommissionen har derfor med god grund rejst det spørgsmål, om ikke mindre vidtgående foranstaltninger ville have været tilstrækkelige, som for eksempel den ovennævnte stand-still ordning, baseret på fangsterne i 1976. — Desuden blev der — hvad angår indholdet af de irske foranstaltninger — med rette henvist til de strukturpolitiske målsætninger, der er indeholdt i forordning nr. 101/76 — rationel udnyttelse af havets biologiske ressourcer, forøgelse af produktiviteten, omstrukturering af flåderne med henblik på teknisk udvikling etc. For en sektor, der er i tilbagegang, og som lider under betragtelige økonomiske vanskeligheder, er sådanne aspekter utvivlsomt af særlig betydning. Foranstaltninger, der udelukker store og moderne fartøjer fra fiskeri, og som medfører en omstilling af flåden til små og mindre moderne fartøjer, modvirker dog disse målsætninger. Det kan derfor i det mindste anføres, at der således er opstået yderligere tvivl om de irske foranstaltningers forenelighed med fællesskabsrettens principper. En videre fordybelse i disse aspekter er imidlertid næppe mulig i den foreliggende situation. Dette er dog heller ikke nødvendigt, fordi forskelsbehandlingen er tilstrækkelig til, at det statueres, at Irland har undladt at opfylde sine forpligtelser. bb) Følgende kan anføres om de irske foranstaltningers negative virkninger for forhandlingerne med tredjelande vedrørende fiskerispørgsmål. Kommissionen gør gældende — og den påberåber sig i denne henseende dommen i sagen Kramer og forslaget til afgørelse i sag 1/76 — at der består en forpligtelse for medlemsstaterne til at handle i fællesskab udadtil, og at Fællesskabet har kompetence til at indgå aftaler på området for den fælles markedsordning for fiskerivarer. Kommissionen blev i overensstemmelse hermed i Haag pålagt af føre forhandlinger, og der er blevet indledt sådanne med det formål at indgå gensidige aftaler. Det må derfor anses for ulovligt, at enkelte medlemsstater ensidigt tilbagekalder det mandat, som er tildelt Kommissionen, og derfor kan det heller ikke tolereres, at forhandlingerne bliver forstyrret gennem handlinger fra de enkelte medlemsstater. Det må imidlertid forventes, at foranstaltninger som de irske bringer Fællesskabets position i fare, og Kommissionen har fremført flere eksempler herpå. Den irske regering har heroverfor anført, at den selv tager del i forhandlingerne, og at den ikke er bekendt med de vanskeligheder, der skulle skyldes de af den trufne foranstaltning. Så længe det er muligt at træffe nationale bevarelsesforanstaltninger, må også denne omstændighed faktisk tages i betragtning ved forhandlinger med tredjelande. Det må desuden ikke glemmes, at det foreløbigt kun drejer sig om udarbejdelse af rammeaftaler og ikke om fastsættelse af kvoter, fangstzoner og lignende, og at disse detaljer under alle omstændigheder afhænger af udformningen af den interne ordning, hvis udarbejdelse endnu ikke er afsluttet. Med henblik på denne diskussion skal det for det første anføres, at de eksempler, som Kommissionen har fremført vedrørende den skadelige indflydelse på forhandlingerne med tredjelande, ikke synes at være særlig slående. Jeg skal i denne forbindelse anføre, at det blev fremført, at visse tredjelande kun ønskede at indgå aftaler med de enkelte medlemsstater, at det blev nævnt, at bestemte tredjelande rejste tvivl om Fællesskabets evne til at indgå aftaler på dette område og sikre deres opfyldelse; der blev også henvist til truende gengældelsesforanstaltninger, og at f.eks. Norge har erklæret, at de irske foranstaltninger, der blev anvendt på flere norske fartøjer, kunne føre til krav om genforhandling af indgåede aftaler. Det er i denne henseende desuden af interesse, at Irland uimodsagt har erklæret, at udelukkelsen af norske fartøjer skyldtes en fejltagelse, og at denne i mellemtiden er blevet opklaret. Det må desuden ikke glemmes, at det faktisk har været muligt at aftale fangstbegrænsninger med visse tredjelande. For det andet skal det imidlertid bemærkes, at ensidige nationale foranstaltninger, der faktisk måtte tages i betragtning ved forhandlinger med tredjelande, skulle være således udformet, at de kan anses for bevarelsesforanstaltninger, og at de desuden er begrænset til det absolut nødvendige. Hvis dette krav ikke er opfyldt, opstår der faktisk fare for, at Fællesskabets position i forhandlingerne med tredjelande vil blive forstyrret i urimelig grad. Som vi har set, består der imidlertid stærk tvivl om, hvorvidt de irske foranstaltninger opfyldte dette krav. I det mindste af denne grund kan det ikke udelukkes, at foranstaltningerne også kan anfægtes ud fra synspunktet »påvirkning af forhandlingerne med tredjelande«. Jeg kan vel begrænse mig til denne konstatering. Også her forekommer det vanskeligt at foretage en dybtgående undersøgelse af sagen ud fra de foreliggende oplysninger, da anbringendet om forskelsbehandling — som anført — er tilstrækkeligt til at efterkomme Kommissionens påstand.