Domstolens Dom af 12. maj 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for Den Europæiske Union. - Retsakt fra Rådet - Fælles aktion om en ordning for lufthavnstransit - Hjemmel. - Sag C-170/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-02763



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Annullationssoegsmaal - Domstolens kompetence - retsakter udstedt med hjemmel i artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union - graenser

(EF-traktaten, art. 100 C og 173; traktaten om Den Europaeiske Union, art. K.3, stk. 2, art. L og M)

2 Tilnaermelse af lovgivningerne - EF-traktatens artikel 100 C - anvendelsesomraade - ordning for lufthavnstransitvisum - udelukket - omraade henhoerende under en faelles aktion, jf. artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union

[EF-traktaten, art. 3, litra d), og art. 100 C, stk. 1; traktaten om Den Europaeiske Union, art. K.3, stk. 2]

Sammendrag

1 Det foelger af artikel M i traktaten om Den Europaeiske Union, at en bestemmelse som artikel K.3, stk. 2, som kan danne grundlag for Raadets vedtagelse af faelles aktioner inden for de omraader, der er omhandlet i artikel K.1, ikke beroerer EF-traktatens bestemmelser. I henhold til artikel L i traktaten om Den Europaeiske Union finder de bestemmelser, der vedroerer Domstolens kompetence samt udoevelsen af denne kompetence, imidlertid anvendelse paa traktatens artikel M. Det tilkommer saaledes Domstolen at paase, at de retsakter, som ifoelge Raadet henhoerer under artikel K.3, stk. 2, ikke griber ind i de befoejelser, som ved EF-traktaten er tildelt Faellesskabet.

Heraf foelger, at Domstolen - naar der anlaegges sag for denne med paastand om, at det fastslaas, at en retsakt, som Raadet har udstedt i henhold til artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union, i kraft af sit formaal er omfattet af anvendelsesomraadet for EF-traktatens artikel 100 C, og saaledes burde have vaeret udstedt med hjemmel i denne bestemmelse - er kompetent til at foretage en indholdsmaessig gennemgang af retsakten i lyset af artikel 100 C med henblik paa at undersoege, om retsakten paavirker Faellesskabets kompetence i medfoer af denne bestemmelse.

2 Begrebet »passage af medlemsstaternes ydre graenser« i EF-traktatens artikel 100 C, stk. 1, vedroerer - fortolket i lyset af traktatens artikel 3, litra d), som blandt faellesskabsaktioner med de i artikel 2 naevnte formaal omtaler aktioner som »foranstaltninger vedroerende personers indrejse og faerden i det indre marked som fastlagt i artikel 100 C« - passagen af disse graenser ved et graensekontrolsted i en lufthavn, som giver indehaveren af visummet mulighed for at indrejse og faerdes i det indre marked.

Et lufthavnstransitvisum, som indfoert ved den faelles aktion vedtaget af Raadet paa grundlag af artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union om en ordning for lufthavnstransit, giver ikke indehaveren mulighed for at overskride medlemsstaternes ydre graenser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i EF-traktatens artikel 100 C. Paa denne baggrund henhoerer retsakten ikke under denne bestemmelse.

Parter

I sag C-170/96,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Pieter van Nuffel, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoeger,

stoettet af

Europa-Parlamentet ved kontorchef Johann Schoo og José-Luis Rufas Quintana, begge Den Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,

intervenient,

mod

Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer Julian Schutte og Michael Bishop, begge Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektoer Alessandro Morbilli, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,

sagsoegt,

stoettet af

Kongeriget Danmark ved kontorchef Peter Biering, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Kongelig Dansk Ambassade, 4, boulevard Royal,

Den Franske Republik, foerst ved kontorchef Catherine de Salins, derefter ved kontorchef Kareen Rispal-Bellanger og ekspeditionssekretaer Claude Chavance, alle Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Frankrigs Ambassade, 8 B, boulevard Joseph II,

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,

intervenienter,

angaaende en paastand om annullation af den faelles aktion af 4. marts 1996 vedtaget af Raadet paa grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union om en ordning for lufthavnstransit (96/197/JAI) (EFT L 63, s. 8),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet og R. Schintgen samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón og K.M. Ioannou,

generaladvokat: N. Fennelly

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 9. december 1997,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 5. februar 1998,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. maj 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af den faelles aktion af 4. marts 1996 vedtaget af Raadet paa grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union om en ordning for lufthavnstransit (96/197/JAI) (EFT L 63, s. 8, herefter »retsakten«).

2 Det fremgaar af anden betragtning til retsakten, at denne har til formaal at harmonisere medlemsstaternes politik for indfoerelse af lufthavnstransitvisum med henblik paa at forbedre lufttrafikken, som, navnlig naar der er tale om anmodninger om indrejse eller de facto indrejse under et transitophold i en lufthavn, aabner betydelige muligheder for indrejse bl.a. med henblik paa at tage ulovligt ophold paa medlemsstaternes omraade.

3 Retsaktens artikel 1 definerer lufthavnstransitvisummet som »den tilladelse, som statsborgere fra visse tredjelande, som undtagelse fra princippet om fri transit, jf. bilag 9 til Chicago-konventionen angaaende international civil luftfart [undertegnet den 7.12.1944 (United Nations Treaty Series, 15, nr. 102)], skal have for at passere i transit gennem det internationale omraade i medlemsstaternes lufthavne«.

4 Det bestemmes i retsaktens artikel 2, stk. 1, at »Lufthavnstransitvisum udstedes af medlemsstaternes konsulaere repraesentationer«. Retsaktens artikel 2, stk. 2, andet afsnit, fastlaegger de vaesentligste betingelser for udstedelse af lufthavnstransitvisum. Det drejer sig saerligt om at »sikre sig, at ansoegningen om lufthavnstransitvisum er berettiget paa baggrund af de af ansoegeren forelagte dokumenter, og at disse, saa vidt det er muligt, garanterer indrejse i det endelige bestemmelsesland«.

5 Det bestemmes i retsaktens artikel 3, at »hver medlemsstat kraever i forbindelse med ophold i internationale omraader i lufthavne paa den enkelte medlemsstats omraade et lufthavnstransitvisum af statsborgere fra tredjelande, der er opfoert paa den faelles liste i bilaget, hvis de ikke allerede er indehavere af indrejse- eller transitvisum til dette land«.

6 Retsaktens artikel 4 bemyndiger medlemsstaterne til at fastsaette undtagelser fra kravet om lufthavnstransitvisum; dette kan ikke alene ske for »besaetningsmedlemmer paa fly og skibe« og for »indehavere af diplomatpas, tjenestepas og andre officielle pas«, men ogsaa for »indehavere af opholdstilladelse eller dokument med tilsvarende virkning udstedt af en medlemsstat« og »indehavere af visum udstedt af en medlemsstat eller af en stat, der har tiltraadt aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade«.

7 Retsaktens artikel 5 bestemmer: »Hver medlemsstat bestemmer, om der skal kraeves lufthavnstransitvisum for statsborgere fra lande, der ikke er anfoert paa den faelles liste i bilaget«, og artikel 6 bestemmer, at »hver medlemsstat fastlaegger den ordning for lufthavnstransit, der skal gaelde for konventionsflygtninge og statsloese«.

8 Endelig fastsaetter retsaktens artikel 7 fristen for meddelelse af de foranstaltninger, der er truffet efter retsaktens ikrafttraeden, og artikel 10 angiver retsaktens ikrafttraedelsesdato samt en senere frist for medlemsstater, som endnu ikke har indfoert lufthavnstransitvisum.

9 Kommissionen tilsigter med soegsmaalet at faa fastslaaet, at Raadet har overtraadt EF-traktatens artikel 100 C ved at udstede retsakten med hjemmel i artikel K.3, stk. 2, litra b), i traktaten om Den Europaeiske Union.

10 Artikel 100 C, stk. 1 og 3, bestemmer:

»1. Raadet, der traeffer afgoerelse med enstemmighed paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet, udpeger de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser.

...

3. Fra den 1. januar 1996 traeffer Raadet de i stk. 1 naevnte afgoerelser med kvalificeret flertal. Raadet vedtager inden denne dato med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet foranstaltninger vedroerende en ensartet udformning af visa.«

11 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 13. november 1996 har Parlamentet faaet tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastand. Ved kendelser afsagt henholdsvis den 19., 20. og 27. november 1996 har Domstolens praesident tilladt henholdsvis Den Franske Republik, Kongeriget Danmark og Det Forenede Kongerige at intervenere til stoette for Raadets paastand.

Domstolens kompetence

12 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at Domstolen i medfoer af artikel L i traktaten om Den Europaeiske Union ikke er kompetent til at behandle sagen, eftersom retsakten er udstedt i medfoer af artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union og saaledes ikke henhoerer under den kategori af retsakter, som Domstolen har kompetence til at annullere i medfoer af traktatens artikel 173.

13 Det bemaerkes for det foerste, at Kommissionen med soegsmaalet tilsigter at faa fastslaaet, at den af Raadet udstedte retsakt i kraft af sit formaal er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 100 C, og at den saaledes burde have vaeret udstedt med hjemmel i denne bestemmelse.

14 Endvidere bemaerkes, at det foelger af artikel M i traktaten om Den Europaeiske Union, at en bestemmelse som artikel K.3, stk. 2, som kan danne grundlag for Raadets vedtagelse af faelles aktioner inden for de omraader, der er omhandlet i artikel K.1 i traktaten om Den Europaeiske Union, ikke beroerer EF-traktatens bestemmelser.

15 I henhold til artikel L i traktaten om Den Europaeiske Union finder de bestemmelser, der vedroerer Domstolens kompetence samt udoevelsen af denne kompetence, anvendelse paa traktatens artikel M.

16 Det tilkommer saaledes Domstolen at paase, at de retsakter, som ifoelge Raadet henhoerer under artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europaeiske Union, ikke griber ind i de befoejelser, som ved EF-traktaten er tildelt Faellesskabet.

17 Heraf foelger, at Domstolen er kompetent til at foretage en indholdsmaessig gennemgang af retsakten i lyset af traktatens artikel 100 C med henblik paa at undersoege, om retsakten paavirker Faellesskabets kompetence i medfoer af denne bestemmelse, og med henblik paa at annullere retsakten, hvis det skulle vise sig, at den burde have vaeret udstedt i henhold til traktatens artikel 100 C.

18 Det kan saaledes fastslaas, at Domstolen er kompetent til at behandle soegsmaalet.

Realiteten

19 Ifoelge Kommissionen, som stoettes af Parlamentet, vedroerer ordene »passage af medlemsstaternes ydre graenser« i traktatens artikel 100 C den fysiske indrejse af statsborgere fra tredjelande paa medlemsstaternes omraade. I denne forbindelse goer Kommissionen gaeldende, at transitten gennem den internationale zone i en medlemsstats lufthavn skal betragtes som en indrejse paa den paagaeldende medlemsstats omraade, eftersom de rejsende, som befinder sig i den internationale zone, noedvendigvis maa have passeret den paagaeldende medlemsstats graense. Ifoelge Kommissionen foelger det heraf, at kravet i artikel 100 C om passage af en ydre graense i tilfaelde af transit gennem en lufthavns internationale zone er opfyldt, saaledes at Faellesskabet i medfoer af denne bestemmelse er kompetent til at fastsaette regler om ordningen for lufthavnstransit.

20 Derimod er det den danske, den franske og Det Forenede Kongeriges regerings opfattelse, at artikel 100 C henviser til passagen af et graensekontrolsted. Eftersom lufthavnstransitvisummet ifoelge retsakten ikke goer det muligt for indehaveren at passere transitstatens graenser med henblik paa indrejse og faerden paa denne medlemsstats omraade, foelger det heraf, at kompetencen til at fastsaette regler for lufthavnstransit ikke henhoerer under artikel 100 C.

21 Med henblik paa at fastslaa raekkevidden af udtrykket »passage af medlemsstaternes ydre graenser« i traktatens artikel 100 C, stk. 1, er der grund til at fortolke det i lyset af EF-traktatens artikel 3, litra d), som blandt faellesskabsaktioner med de i artikel 2 naevnte formaal omtaler aktioner som »foranstaltninger vedroerende personers indrejse og faerden i det indre marked som fastlagt i artikel 100 C.«.

22 Det fremgaar af denne bestemmelse, at traktatens artikel 100 C kun gaelder foranstaltninger vedroerende statsborgere fra tredjelandes passage af medlemsstaternes ydre graenser, saafremt disse foranstaltninger vedroerer disse statsborgeres indrejse og faerden i det indre marked, og at de i denne anledning skal vaere i besiddelse af et visum.

23 Imidlertid forudsaetter en statsborger fra et tredjelands faerden i det indre marked noedvendigvis af, ikke blot at han skal befinde sig paa en medlemsstats omraade, men ogsaa, at han paa behoerig vis har faaet tilladelse til at faerdes paa dette omraade. For saa vidt angaar en indrejse i en medlemsstat via lufthavn, indebaerer denne tilladelse, at den paagaeldende har tilladelse til at passere graensekontrolstedet i den internationale zone i denne medlemsstat.

24 Det foelger heraf, at traktatens artikel 100 C, stk. 1, kun vedroerer visa, som tillader indehavere at passere en medlemsstats ydre graenser ved saadanne graensekontrolsteder med henblik paa at tage ophold eller rejse i det indre marked i den periode og paa de betingelser, som foelger af disse visa.

25 Denne fortolkning afsvaekkes ikke af den omstaendighed, at det maa laegges til grund, at et visum, paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin, og i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 100 C, ikke giver indehaveren nogen ret til frit at faerdes inden for hele det indre marked, og at det er tilladt for den medlemsstat, som udsteder det, at begraense denne ret til at faerdes paa sit eget omraade, eller i medfoer af aftaler, som staten har indgaaet med andre medlemsstater, paa deres samlede omraader.

26 Heraf foelger, at udtrykket »passage af medlemsstaternes ydre graenser« i traktatens artikel 100 C, stk. 1, fortolket i lyset af traktatens artikel 3, litra d), vedroerer passagen af disse graenser ved et graensekontrolsted i en lufthavn, som giver indehaveren af visummet mulighed for at indrejse og faerdes i det indre marked.

27 Ved vurderingen af, om retsakten burde have vaeret udstedt i medfoer af artikel 100 C, skal der tages hensyn til disse betragtninger.

28 Ifoelge retsaktens artikel 1, er lufthavnstransitvisum den tilladelse, som statsborgere fra visse tredjelande skal have for at passere i transit gennem det internationale omraade i medlemsstaternes lufthavne.

29 Det foelger af ordlyden af baade artikel 1 og af tredje betragtning til retsakten, at kravet om lufthavnstransitvisum udgoer en undtagelse til princippet om fri transitpassage gennem lufthavnes internationale omraade, jf. bilag 9 til Chicago-konventionen angaaende international civil luftfart.

30 Lufthavnstransitvisummet finder anvendelse i situationer, hvor en flypassager fra et tredjeland skal blive i lufthavnen i den medlemsstat, hvori flyet er landet, med henblik paa at gaa om bord i det samme eller et andet fly, som skal flyve til et andet tredjeland. Indfoerelsen i medfoer af retsaktens artikel 1 af et saadant visum forudsaetter saaledes, at indehaveren forbliver i denne lufthavns internationale zone og ikke faar tilladelse til at faerdes paa denne medlemsstats omraade.

31 Denne fortolkning understoettes af retsaktens artikel 3, hvoraf det fremgaar, at kravet om et lufthavnstransitvisum ikke gaelder for statsborgere fra tredjelande, som i forbindelse med passage gennem de internationale omraader i lufthavne paa medlemsstaternes omraade allerede er indehavere af indrejse- eller transitvisum.

32 Heraf foelger, at et lufthavnstransitvisum ikke giver indehaveren mulighed for at overskride medlemsstaternes ydre graenser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 100 C. Paa denne baggrund maa det fastslaas, at retsakten ikke henhoerer under denne bestemmelse.

33 Det foelger af det ovenfor anfoerte, at sagsoegte skal frifindes.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

35 Kongeriget Danmark, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige samt Parlamentet, der har interveneret i sagen, baerer deres egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Raadet for Den Europaeiske Union frifindes.

2) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber betaler sagens omkostninger.

3) Kongeriget Danmark, Den Franske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Parlamentet baerer deres egne omkostninger.