FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 24. JANUAR 1973 ( 1 )

Hr. Præsident,

ærede dommere,

De juridiske problemer, som den foreliggende sag rejser, ligner dem, som vi har haft lejlighed til for kort tid siden at udrede for Dem i anledning af en klage fra Kommissionen for De europæiske Fællesskaber på grund af Den italienske Republiks manglende gennemførelse — eller den konstaterede forsinkelse med den faktiske gennemførelse — af Fællesskabets præmieringsordninger for slagtning af malkekøer og for undladelse af at bringe mælk og mejeriprodukter i handelen.

Til behandling i dag er foranstaltninger til sanering af Fællesskabets frugtavl.

I denne sektor af det fælles landbrugsmarked skulle balancen mellem udbud og efterspørgsel normalt følge af selve fastsættelsen på et bestemt niveau af referencepris, basispris og købspris, idet det forudsættes, at medlemsstaterne undlader at støtte deres indenlandske markeder. I tilfælde af en tilfældig og midlertidig overproduktion giver den gældende forordning (særlig artiklerne 2 og 7 i Rådets forordning nr. 158/66) Kommissionen bemyndigelse til at beslutte, at produkter af en kvalitet, der ligger under de fastsatte normer, ikke skal bringes i handelen, og til om nødvendigt at påbyde strengere normer.

Dersom disse kortfristede foranstaltninger til stabilisering af markedet imidlertid viser sig utilstrækkelige, bliver det nødvendigt at gennemføre en mere langsigtet politik for at reducere produktionskapaciteten.

Det er dette, Kommissionen har mattet beslutte ved udgangen af året 1969 for æbler, pærer og ferskner. Udbudet af disse frugter viste sig at være strukturbestemt højere end efterspørgselen. Denne situation skyldtes, at betydelige beplantninger var blevet foretaget i de foregående år, mens de gamle plantager bevaredes. Denne overproduktion var iøvrigt ofte af en utilfredsstillende kvalitet og vidnede i visse tilfælde om en manglende tilpasning af sorterne til forbrugernes krav.

Efter visse staters, f.eks. Belgiens og Nederlandenes, eksempel søgte Rådet derfor ad økonomisk vej at påvirke frugtavlerne til at reducere de beplantede arealer ved til dette formål at indføre en præmieringsordning for rydning ved forordning nr. 2517/69 af 9. december 1969, senere ændret ved forordning nr. 2475/70. Gennemførelsesbestemmelserne blev fastsat af Kommissionen ved forordningerne nr. 2637/69 og 2565/70.

Denne ordning, hvis gennemførelse påhvilede medlemsstaterne, var skematisk fremstillet, således:

Ved at forpligte sig til for en periode på 5 år at give afkald på at foretage nyplantning af frugttræer, havde de producenter, som inden 1. marts 1973 ryddede deres træer, ret til en præmie, hvis størrelse, som varierede efter plantemåden, blev fastsat pr. hektar ryddet plantage.

Ansøgninger om bevilling af præmier kunne gyldigt indgives indtil 1. marts 1971.

Myndigheder udpeget af den enkelte medlemsstat havde beføjelse til at behandle disse ansøgninger, kontrollere de deri givne oplysninger og efter at have registreret producentens tilsagn konstatere, at ansøgningen kunne godkendes.

De havde iøvrigt pligt til at kontrollere, at rydningen faktisk fandt sted, og, dersom kontrollen viste, at dette var tilfældet, at give frugtavleren en attest, på grundlag af hvilken præmien ville blive udbetalt ham af den indenlandske administration. Finansieringen af præmierne påhvilede således medlemsstaterne, men Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget måtte efter dokumentation godtgøre hver stat halvdelen af de udgifter, som den således havde afholdt.

Efter disse generelle linier har denne ordning, der opmuntrede til indskrænkning af produktionen af visse frugtarter, således anvendt den samme teknik som den ordning, Rådet havde indført nogle måneder tidligere for at indskrænke den konstaterede overproduktion af mælk. Ordningens faktiske gennemførelse var afhængig af de foranstaltninger, medlemsstaterne skulle træffe, såvel på det administrative som det budgetmæssige plan.

Imidlertid viste det sig, at mens fire af medlemsstaterne allerede i regnskabsåret 1971 havde fremsat anmodninger for Den europæiske Fond om delvis godtgørelse af præmier, som de havde betalt til deres statsborgere, var der i Italien ingen præmier blevet betalt, selv om næsten 20000 producenter med et totalareal på omkring 40000 hektar havde indgivet ansøgninger inden skæringsdatoen den 1. marts 1971.

Kun visse administrative bestemmelser var blevet truffet af landbrugsministeren med henblik på behandlingen af disse ansøgninger. Ingen finansiel foranstaltning var derimod blevet vedtaget for at muliggøre udbetaling af præmier.

Kommissionen undlod derfor ikke den 3. februar 1971 at henlede den italienske regerings opmærksomhed på denne forsinkelse, som var af en sådan art, at den kunne bringe virkningen af den af Fællesskabet iværksatte politik i fare, og opfordrede den allerede på dette tidspunkt til at vedtage de nødvendige nationale foranstaltninger indenfor en frist at to måneder.

Da denne advarsel ikke blev besvaret, besluttede Kommissionen at indlede den procedure, som er foreskrevet i Romtraktatens artikel 169. Efter derfor udtrykkeligt den 2. juni 1971 at have meddelt den italienske regering, at den manglende gennemførelse af præmieringsordningen for rydning »repræsenterer en krænkelse af den på området gældende fællesskabsregulering og medfører alvorlig skade for markedsstyringen«, anmodede Kommissionen den italienske regering om at fremkomme med sine bemærkninger inden for en frist af én måned. Overfor den italienske regerings fortsatte tavshed kunne Kommissionen ikke gøre andet end den 14. oktober 1971 at afgive en begrundet udtalelse, som er nødvendig for senere at indbringe en klage over, at en stat ikke har opfyldt sine forpligtelser.

Kommissionen måtte vente indtil den 29. november 1971 på at få den ene oplysning fra Italiens faste repræsentant, at et »udkast« til et lovforslag, som gik ud på at bevilge midler til betaling af rydningspræmier, nogle uger forinden var blevet tilstillet de pågældende ministre, og at det ville blive forelagt i ministerrådet »i meget nær fremtid«.

Som svar på spørgsmål stillet en måned senere af generaldirektøren for landbruget om reglerne for behandling af præmieansøgninger, om de arealer, hvorpå rydning skulle foretages, og om kontrollen med denne, begrænsede den italienske faste delegation sig til den 25. marts 1972 at gentage, at instruktioner om fremgangsmåden ved godkendelse af ansøgninger og den forudgående kontrol i marken forlængst var givet, men at det imidlertid ikke havde været muligt »at påtage sig nogen egentlig forpligtelse overfor de ansøgende landbrugere i betragtning af, at de nationale foranstaltninger, der skal hjemle de nødvendige bevillinger, endnu ikke er kommet igennem lovgivningsproceduren«.

Der blev givet oplysning om antallet at ansøgninger indgivet inden for den fastsatte frist, nemlig 19706, og om det areal, der skulle ryddes, nemlig 40415 hektar.

Da Kommissionen randt, at Italien ikke havde rettet sig efter den begrundede udtalelse, og at undladelsen allerede var fuldbyrdet, indbragte den den 8. juni 1972 en klage for Domstolen for at få kendt for ret, at Den italienske Republik ved ikke at have vedtaget samtlige de bestemmelser, som muliggør en effektiv gennemførelse på dens territorium af præmieringsordningen for rydning af visse frugttræer, ikke har opfyldt de forpligtelser, som påhviler den i henhold til Rådets forordning nr. 2517/69 og Kommissionens forordning nr. 2637/69.

Kommissionens opfattelse er blevet gennemgået nøje i den refererende dommers rapport. Det synes således unødvendigt påny at gøre rede for den. Læg imidlertid mærke til, at den hverken går ud på, at Den italienske Republik forsætligt har nægtet at gennemføre ordningen med rydningspræmier, eller blot at den har afholdt sig fra at indføre nogle af de bestemmelser, som er nødvendige for dens gennemførelse.

Det, som Kommissionen kritiserer Italien for, er, at man ikke i tide har vedtaget samtlige disse bestemmelser, og at den konkrete gennemførelse af fællesskabsforordningerne derfor objektivt set ikke har kunnet sikres på italiensk territorium.

Det er at denne grund, at Domstolen har opfordret sagsøgeren til skriftligt inden retsmødet nærmere at angive, hvilke foranstaltninger udover udbetaling af præmier, den italienske stat var pligtig at træffe for at opfylde de forpligtelser, som påhviler den, og inden for hvilken frist.

Det må således i første række angives nærmere, hvilke forpligtelser der påhviler hver medlemsstat, og i anden række må med henblik på disse arten og det virkelige omfang af de af de italienske myndigheder trufne foranstaltninger undersøges. Det må iøvrigt undersøges, om disse myndigheders forsinkelse med inden for rimelige frister at vedtage visse af de foranstaltninger, som ville have muliggjort den effektive gennemførelse af præmieringsordningen for rydning af frugttræer, efter Domstolens praksis udgør en undladelse som omhandlet i Traktatens artikel 169.

Af forordningerne nr. 2517/69 og 2637/69, således som disse er ændret i 1970, følger for medlemsstaterne ro slags forpligtelser:

— Den tørste består i at indføre en administrativ procedure, i øvrigt ret enkel, som først og fremmest omfatter de foranstaltninger til sagens behandling, der skal foretages forud for rydningen som foreskrevet i artiklerne 4 og 5 i gennemførelsesforordning nr. 2637/69. Disse foransraltninger er følgende: 1. Udpegning af den myndighed, der er kompetent til at modtage ansøgninger om ydelse af præmie; 2. Kontrol ved hertil udnævnte funktionærer af de oplysninger, som ansøgningerne indeholder (areal dækket fuldt ud af plantager; antal træer i spredt beplantning eller blandet landbrug; træernes omtrentlige alder, og om de er høj- eller lavstammede); de samme oplysninger må gives vedrørende de træer, som skal ryddes; iøvrigt er det nødvendigt at angive træsorterne og mængden af frugt, der er produceret i løbet af de sidste tre år, samt endelig den for rydningen fastsatte dag. 3. registrering af producentens tilsagn om for en femårs-periode regnet fra rydningen at give afkald på at foretage nyplantning af æble-, pære- og ferskentræer. Efter at disse forudgående undersøgelser er foretaget, påhviler det den kompetente nationale myndighed at afgøre, om ansøgningen kan imødekommes. Bemærk med hensyn til dette punkt, at denne myndighed gennem fællesskabsforordningerne ikke har fået tillagt nogen skønsbeføjelse; den har en bunden kompetence på den måde, at den ifølge loven skal godkende enhver ansøgning, der opfylder de betingelser, som er fastsat ved forordningerne. På det andet stadium efter foretagelsen af rydningerne påhviler det de nationale tjenestemænd at konstatere, at disse er sket, og at attestere det tidspunkt, på hvilket rydning er foretaget. Producentens fremlæggelse af denne attest udgør det nødvendige og tilstrækkelige bevis for at opnå udbetaling af præmie i henhold til artikel 3 i forordning nr. 2517/69.

— Den anden slags forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, består i at sikre udbetaling af præmier, hvilket for den interne retsorden medfører forpligtelse til på budgettet at bevilge midler til denne disposition.

Dette resultat kan nås ved en generel bemyndigelse fra parlamentet til den udøvende myndighed, som giver administrationen mulighed for i hvert finansår at disponere over midler, som er bestemt til gennemførelsen af de af fælleskabsinstitutionerne vedtagne foranstaltninger. Som vi ved, kræves der i Italien særlig medvirken af lovgivningsmagten, hver gang gennemførelsen af en fællesskabs-forskrift nødvendiggør brug af offentlige midler.

Det må endelig bemærkes, at indførelsen af præmieringsordningen for rydning af frugttræer er midlertidig, og at saneringsprocessen for frugtavl skal være gennemført i løbet af tre år, idet fristen for rydning er blevet fastsat til 1. marts 1973. Hvad angår ansøgninger om præmier, kunne disse gyldigt indgives indtil 1. marts 1971.

Selv om der således ikke er blevet pålagt de nationale myndigheder en nøjagtig frist for vedtagelse af hver enkelt af de foranstaltninger, som gennemførelsen af forordningerne nødvendiggjorde, er det rimeligt at mene, at disse foranstaltninger måtte fremkomme så betids, at saneringen kunne finde sted overensstemmende med Kommissionens hensigter.

Nu er på den ene side hovedforordningen og den første gennemførelsesforordning, som begge trådte i kraft den 1. januar 1970, efter denne dato bindende for enhver medlemsstat.

På den anden side ligger den normale rydningsperiode for træer mellem oktober og marts, mellem afslutningen af høsten og genoptagelsen af væksten. Medlemsstaterne havde således en frist på otte-ni måneder til at fastsætte hensigtsmæssige bestemmelser, således at rydningerne faktisk kunne begynde fra høsten 1970.

Dette var altså de gennemførelsesforanstaltninger, som var pålagt de nationale myndigheder, og de frister, indenfor hvilke de skulle træffes, og det må bemærkes, at de producenter, der havde foretaget rydningen i oktober eller november 1970, allerede på dette tidspunkt som følge af forordningernes umiddelbare gyldighed havde en subjektiv ret til udbetaling af præmien.

Det må nu undersøges, om de ar de italienske myndigheder trufne foranstaltninger er således beskafne, at de muliggør en effektiv gennemførelse af præmieringsordningen under de betingelser, vi netop har gjort rede for.

Det følger i denne henseende ar dokumenter fremlagt i sagen, at ministeren for land- og skovbrug allerede den 14. februar 1970, idet han underrettede de lokale myndigheder om offentliggørelsen af forordning nr. 2517/69, og erklærede, at han forbeholdt sig så hurtigt som muligt at give hensigtmæssige instruktioner vedrørende ydelse af præmier, traf en første forholdsregel af rent bevarende karakter ved at forbyde disse myndigheder at yde støtte til udgifter ved oprettelse af æble-, pære- og ferskenplantager. Det drejede sig således kun om fremtidigt at hindre udvidelse af disse plantager og ikke at muliggøre en reduktion af det beplantede areal.

Derimod gav ministeriet ved cirkulære af 12. maj 1970 nøjagtige instruktioner til provinsinspektoraterne vedrørende modtagelse af ansøgninger om præmie, undersøgelsen af de givne oplysninger, kontrollen med rydningerne og tildeling af præmier. Formularer til dette brug fulgte med cirkulæret.

Disse instruktioner var fuldstændige, og de blev ligeledes givet i rette tid. De kunne imidlertid ikke gennemføres, fordi cirkulæret til slut præciserede, at provinskontorerne »indtil der bliver truffet lovgivningsforanstaltninger, som bevilger de nødvendige midler til gennemførelse af de forholdsregler, som her er foreskrevet«, måtte indskrænke sig til at modtage de ansøgninger, som de pågældende landbrugere indgav, idet de dog samtidig skulle foretage den i cirkulæret foreskrevne annoncering.

Regeringen lammede således den effektive gennemførelse af præmieringsordningen ved at knytte den sammen med en lovgivningsakt, som der notorisk ikke engang var udarbejdet forslag til på den tid.

Under pres ikke alene fra visse præmieansøgende frugtavlere men også fra foreninger og lokale sammenslutninger udstedte landbrugsministeren derefter den 26. november 1970 et nyt cirkulære, der bemyndigede dets provinsinspektører til at foretage forudgående undersøgelser i marken. Dertil begrænsedes imidlertid ministerens instruktioner, der skulle gennemføres straks, idet han endnu en gang henviste til den manglende lov, om hvilken han sagde, at det ikke var muligt at forudse, hvornår den ville blive vedtaget. Han erklærede det således for umuligt for inspekroraterne at påtage sig egentlige forpligtelser til ydelse af præmier. Cirkulæret udsatte ikke alene udbetalingerne af disse på ubestemt tid, men administrationen kunne heller ikke fastslå, at rydninger havde fundet sted eller følgelig attestere foretagelsen af rydningen og datoen for denne.

Inspektørerne blev i det nye cirkulære kun lige netop bemyndiget til, at give foreløbige rydningstilladelser, dersom de fandt det hensigtsmæssigt.

Den administrative behandling gik således et skridt fremad; selv om visse producenter — på betingelse af, at de havde modtaget tilladelse — kunne begynde at foretage rydning, var de imidlertid på ingen måde sikret deres præmie. Man forstår derfor, at den effektive gennemførelse af fællesskabsforordningerne i dette tilfælde ikke var praktisk mulig.

Ministeriet indførte i øvrigt et skønsmoment, som ikke er foreskrevet i fællesskabsforordningerne, ved at gøre rydningstilladelsen afhængig af en hensigtsmæssighedsvurdering fra forvaltningens side.

Under alle omstændigheder var endelig selve dette cirkulæres udstedelse — den 26. november 1970 — allerede forsinket, idet den gunstige tid for rydning i vinteren 1970 — 1971 var begyndt næsten to måneder tidligere.

Med hensyn til den lovgivningsprocedure, som efter de italienske offentligretlige regler må følges for at give adgang til de nødvendige midler til udbetaling af præmier, var denne endnu ikke påbegyndt på dette tidspunkt, idet Kommissionen den 29. november 1971, endog efter udløbet af den frist, der var pålagt i dennes begrundede udtalelse, fik underretning om, at et »udkast« til lovforslag var blevet udarbejdet og meddelt de pågældende ministre. Den 1. marts 1972 var dette foreløbige forslag endnu under drøftelse ministrene imellem, og det var ikke blevet forelagt i parlamentet. Først senere blev det forelagt for de lovgivende forsamlinger. Repræsentanten for den italienske regering har imidlertid i retsmødet den 10. januar 1972 kunnet meddele Domstolen, at senatets landbrugsudvalg samme dag havde afgivet en udtalelse, der anbefalede dets vedtagelse.

Hvis man derfor i dag kan se frem til en vedtagelse af denne lov i nær fremtid, er der grund til at konstatere, at Italien på den tid, hvor den i den begrundede udtalelse fastsatte frist udløb, og selv på den dato, da sagen af Kommissionen blev indbragt for Domstolen, ikke havde sat samtlige de bestemmelser i kraft, som er nødvendige for gennemførelsen af præmieringsordningen for rydning; den havde ikke givet administrationen midler til at foretage udbetaling af præmierne.

Selv om regeringen havde vedtaget alle administrative foranstaltninger af en sådan karakter, at de gav frugtavlerne mulighed for at foretage rydning, ville den manglende præmiebetaling i sig selv have været en undladelse af at opfylde de forpligtelser, der påhvilede Italien.

Fællesskabsretten pålægger nemlig så at sige medlemsstaterne en forpligtelse til at nå frem til et resultat.

Det er tilstrækkeligt for i det foreliggende tilfælde at påvise denne undladelse kort at erindre om principperne i Domstolens retspraksis.

I tørste række må man ved undersøgelsen af, om en stat har krænket sine forpligtelser, gå tilbage til datoen for klagens indgivelse. Det tilkommer da Domstolen at udtale, om der foreligger en undladelse, uden at det er nødvendigt at undersøge, om vedkommende stat efter denne dato har truffet de nødvendige foranstaltninger for at gøre ende på overtrædelsen. Dette har Domstolen truffet afgørelse om først og fremmest ved dommene af 19. december 1961 (sag 7/61, Kommissionen mod Den italienske Republik, Rec. s. 653) og af 13. juli 1972 (sag 48/71, Kommissionen mod Den italienske Republik).

Dernæst udgør det forhold, at en medlemsstats myndigheder afstår fra at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af en fællesskabsforordning, som er bindende for denne stat og iøvrigt umiddelbart anvendelig, det vil sige, at den skaber subjektive rettigheder for enkeltpersoner, en undladelse i henhold til traktatens artikel 169 (dom af 17. februar 1970, sag 31/69, Kommissionen mod Den italienske Republic, Rec. s. 33).

Den faktiske gennemførelse at fællesskabsreglerne påhviler medlemsstaterne; ikke blot manglende, men også forsinket gennemførelse af disse regler må betegnes som en krænkelse af statens forpligtelser.

I det foreliggende tilfælde har vi set, at Fællesskabets aktion for sanering af frugtavlen, der var foreskrever for en periode af tre år og fastlagt ved forordninger allerede i begyndelsen af 1970, skulle have været gennemført fra begyndelsen af det påfølgende efterår. Det står fast, at intet af dette er blevet foretaget i Italien; de instruktioner, som er meddelt dens kompetente myndigheder, har først fra maj 1970 tilladt disse at modtage ansøgninger og siden at foretage undersøgelser og tillade rydning af træer dog kun foreløbigt og uden at påtage sig nogen forpligtelse med hensyn til betaling af præmier.

I øvrigt påhviler de forpligtelser, der følger af Traktaten — eller af den fællesskabsret, der kan udledes af Traktaten — staterne som sådanne; deres ansvar opstår på grundlag af artikel 169, uanset hvilken statsinstitution der ved passivitet er skyld i undladelsen, og selv om det drejer sig om en i henhold til forfatningen uafhængig institution som parlamentet (dom af 5. maj 1970, Kommissionen mod kongeriget Belgien, sag 37/69, Rec. s. 244 — dom af 18. november 1970, sag 8/70, Kommissionen mod Den italienske Republik. Rec. s. 967).

Parlamentets forsømmelse kan således ikke påberåbes som et tilfælde af »force majeure« for at retfærdiggøre den manglende gennemførelse af en fællesskabsretlig forpligtelse.

Uden formelt at pasta forkastelse af Kommissionens påstand, påberåber den sagsøgte regering sig ikke desto mindre, for at retfærdiggøre sig parlamentets og sin egen manglende mulighed for at gennemføre en lovgivningsprocedure med henblik på bevilling af de nødvendige midler til betaling af præmier på grund af den alvorlige politiske krise, som berørte de italienske forfatningsmæssige institutioners virksomhed ved udgangen af året 1971 og i de første måneder af 1972. Efter valget af statschef udgjorde den for tidlige opløsning af parlamentet og den nødvendige udskrivning af nye parlamentsvalg en absolut hindring for forelæggelse af og overvejelser vedrørende det lovforslag, hvortil et udkast ikke var blevet udarbejdet før i november 1971.

Dette anbringende kan ikke opretholdes. Domstolen har allerede afvist en analog indsigelse i sagen 8/70, Kommissionen mod Italien, ved at fastslå, at en medlemsstat ikke som undskyldning kan påberåbe sig hindringer — således som i det foreliggende tilfælde en regeringskrise — som først er opstået lang tid efter det tidspunkt, da de forpligtelser er skabt, som man bebrejder den, at den ikke har overholdt.

Fællesskabsforordningerne vedrørende rydningspræmier trådte som tidligere nævnt i kraft den 1. januar 1970. De påberåbte hindringer indtrådte imidlertid efter den sagsøgte regerings eget udsagn først i efteråret 1971, det vil sige mere end 18 måneder senere. Uanset hvad der i denne periode har udgjort de påberåbte vanskeligheder ved at frigøre de nødvendige midler samtidig med de tunge byrder, som staten måtte bære ved tilpasning af landets økonomiske og sociale struktur, er det ikke muligt at godtage, at disse vanskeligheder kan berettige til en så lang forsinkelse med udarbejdelsen, forelæggelsen og vedtagelsen af et lovforslag.

Under alle omstændigheder, er en stats undladelse af at opfylde en forpligtelse iøvrigt et objektivt begreb. Det er tilstrækkeligt for Domstolen at påvise denne undladelse, som i det foreliggende tilfælde følger af det forhold, at det er notorisk, at præmieringsordningen for rydning af frugttræer ikke var blevet effektivt gennemført den dag, da Kommissionens klage blev indbragt, hvilket især skyldtes, at der ikke fandtes en lovbestemmelse, som kunne give administrationen de nødvendige midler.

Vi foreslår derfor, at Domstolen bør kende for ret, at Den italienske Republik ved ikke at have truffet samtlige de bestemmelser, som muliggør en effektiv gennemførelse af præmieringsordningen for rydning af frugttræer på dens territorium, har undladt at opfylde de forpligtelser, som påhviler den i henhold til forordningerne nr. 2517/69 og nr. 2637/69.

Vi foreslår ligeledes, at sagsøgte dømmes til at afholde sagsomkostningerne.

( 1 ) – Oversat fra fransk.