FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

fremsat den 22. juni 2006 1( )

Sag C-34/05

Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten

mod

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene))

»Landbrugsstrukturer – EF-støtteordninger – oksekødssektor – foderareal til rådighed – areal, hvorpå der midlertidigt har stået vand«

1. Fællesskabslovgiver indførte i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 1992 en ny støtteordning for oksekødsproducenter. Ordningen bestod i en direkte betaling til landbrugeren i form af særlige præmier, hvis udbetaling var betinget af overholdelsen af en belægningsgrad. Belægningsgraden fastsættes ud fra antallet af okser på bedriften og det foderareal, der er »til rådighed« på denne.

2. I denne sag er spørgsmålet, om et areal, hvorpå der midlertidigt har stået vand, kan anses for at være »til rådighed«.

3. Spørgsmålet, som er forelagt af College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene), indgår i en tvist mellem Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten (herefter »Schouten«) og Minister van Landbouw, Natuur en Voedselskwaliteit (den nederlandske landbrugs-, natur- og fødevareminister, herefter »ministeren«) angående tildelingen af særlige præmier for besiddelse af og opfedning af tyre.

4. Den forelæggende ret anmoder i nærværende sag navnlig Domstolen om at præcisere begrebet foderareal, der er »til rådighed«, som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1254/1999 ( ) og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning (EØF) nr. 3887/92 ( ).

I – Fællesskabsretlige bestemmelser

A – Forordning nr. 1254/1999

5. Inden reformen i 1992 var der en tendens til en intensivering af oksekødsproduktionen. Fællesskabets støtte til landbrugsindkomster gennem høje priser tilskyndede landmændene til at intensivere produktionen. Foderarealerne rakte ikke længere til at fodre dyrene, eftersom antallet af kvæg steg, uden at arealet øgedes.

6. Et af formålene med forordning nr. 1254/1999 er at vende denne tendens, navnlig ved at betinge ydelsen af præmier forbundet med kvæghold af en belægningsgrad, der fastlægges ud fra foderpotentiellet på hver bedrift i forhold til antallet af dyr på bedriften ( ). Denne fællesskabsstøtte til arealer benævnes sædvanligvis under ét »arealstøtte«.

7. Forordningens artikel 4, stk. 1, og artikel 4, stk. 3, litra a), bestemmer, at producenter, som på deres bedrift holder handyr, efter ansøgning herom kan få udbetalt en særlig præmie, og handyrene skal være holdt af producenten til opfedning i en periode, som skal fastlægges nærmere.

8. I henhold til forordningens artikel 12, stk. 1, er antallet af dyr, for hvilke der kan ydes særlig præmie, begrænset af anvendelsen af en belægningsgrad på bedriften på to storkreaturer (SK) pr. ha og kalenderår. Med henblik på at fastlægge denne belægningsgrad kræver artikel 12, stk. 2, litra a) og b), i forordning nr. 1254/1999, at der medregnes antallet af berørte handyr og »foderarealet […], der i hele kalenderåret er til rådighed til kvæg-[…] hold«.

9. Forordningens artikel 12, stk. 2, litra b), udelukker visse arealer fra foderarealet. Listen over undtagelser er som følger:

»[…] I dette areal medregnes ikke:

– bygninger, skove, damme og veje

– arealer, der anvendes til andre produktioner, som er omfattet af ordninger med fællesskabsstøtte, eller som anvendes til flerårige kulturer eller gartnerikulturer, bortset fra græsarealer uden for omdrift, for hvilke der foretages arealbetalinger i henhold til artikel 17 i denne forordning og artikel 19 i forordning (EF) nr. 1255/1999 ( )

– arealer, der er omfattet af støtteordningen for producenter af visse markafgrøder, anvendes i forbindelse med støtteordningen for tørret foder eller er omfattet af en national ordning eller en fællesskabsordning for udtagning af landbrugsarealer.«

B – Forordning nr. 3887/92

10. Forordning (EØF) nr. 3887/92 fastsætter gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, indført ved forordning (EØF) nr. 3508/92 ( ). Ordningen finder navnlig anvendelse på den særlige præmie, der er omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 1254/1999 ( ).

11. Artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 har følgende ordlyd:

»[H]vert foderareal skal være til rådighed for husdyrbrug i en mindsteperiode på syv måneder, der begynder på en dato, som medlemsstaten fastlægger, og som ligger mellem den 1. januar og den 31. marts.«

12. Forordningens artikel 9, stk. 2, vedrører visse forskelle mellem på den ene side det areal, som er angivet i ansøgningen om arealstøtte, og på den anden side det fastslåede areal, for hvilket alle bestemmelserne er overholdt. Denne artikel 9, stk. 2, bestemmer, at hvis der konstateres et overskydende areal på over 20% af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte.

II – Faktiske omstændigheder og hovedsagen

13. Den 9. maj 2001 indgav Schouten en ansøgning til de kompetente myndigheder om registrering af græsmarker som foderareal.

14. Nogle af disse græsmarker er beliggende på overdrev. Disse overdrev ligger mellem det dige, der beskytter baglandet mod oversvømmelser, og flodlejet. Overdrevene står i årets løb delvis under vand. Dette er afhængigt af det pågældende overdrevs varierende højde, men også af tilstrømningen af flodvand, som varierer alt efter tilførslen af regnvand eller smeltevand på de områder, der ligger op ad strømmen.

15. Den 1. august 2001 ansøgte Schouten i henhold til forordning nr. 1254/1999 om en særlig præmie for hold af 26 handyr på det pågældende areal.

16. Den 17. december 2001 meddelte ministeren Schouten, at det foderareal, som blev konstateret ved hjælp af telemåling den 10. og 11. maj 2001, er mindre end det areal, som sagsøgeren har opgivet for disse marker. Da det opgivne areal var større end 20% af det fastslåede areal, blev det nedsat til nul i medfør af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92.

17. Ved afgørelse af 27. maj 2002 afslog ministeren Schoutens præmieansøgning, fordi – eftersom foderarealet var nedsat til 0 – pladsen til selskabets kvægbesætning af 26 handyr ikke overholdt belægningsgraden.

18. Schouten indgav ved skrivelse af 3. juli 2002 klage til ministeren over denne afgørelse.

19. Ved afgørelse af 8. august 2003 afviste ministeren Schoutens klage med henvisning til, at en del af arealerne på det tidspunkt, hvor satellitbillederne blev taget, stod under vand. Ministeren fandt således, at disse arealer ikke kunne anses for at være foderarealer, idet de ikke i en sammenhængende periode på mindst syv måneder er til rådighed, som påkrævet ifølge artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92. I øvrigt vurderede ministeren, at det i betragtning af, at Schouten selv foretog afvejningen af fordele og ulemper ved at gøre brug af overdrev, var selskabets risiko, at der på tidspunktet for telemålingen var højvande.

20. Schouten indbragte derefter sagen for College van Beroep voor het bedrijfsleven og gjorde gældende, at der var tale om ekstraordinære omstændigheder på tidspunktet for telemålingen, og at selskabet af denne grund ikke burde bære konsekvenserne heraf. Ministeren gjorde gældende, at det fastslåede foderareal i henhold til artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. nr. 1254/1999, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, skal være til rådighed til opfodring af kvæg i en mindsteperiode på syv måneder, og oversvømmelser afbryder denne frist.

III – De præjudicielle spørgsmål

21. Den forelæggende ret finder, at ministeriets strenge fortolkning af begrebet »til rådighed« ikke er af en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen tvivl herom. Da tvisten i hovedsagen afhænger af fortolkningen af disse begreber, har College van Beroep voor het bedrijfsleven besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning (EØF) nr. 3887/92 fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, ikke kan anses for at være »til rådighed«, allerede såfremt der på noget tidspunkt i den relevante periode har stået vand på arealet?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, er disse bestemmelser da bindende, navnlig med hensyn til de deraf følgende konsekvenser?

3) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende, hvilket kriterier gælder der da for afgørelsen af, om et areal, der er angivet som foderareal, og hvorpå der midlertidigt har stået vand, kan anses for at være »til rådighed« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning (EØF) nr. 3887/92?«

IV – Stillingtagen

A – Første præjudicielle spørgsmål

22. Med det første præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at fastslå, om artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, kan anses for at være »til rådighed«, selv om der allerede på et tidspunkt i den relevante periode har stået vand på arealet.

23. I modsætning til den nederlandske regering er det min opfattelse, at et foderareal, der midlertidigt har stået under vand i det relevante tidsrum, kan betragtes som værende »til rådighed« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92.

24. Indledningsvis skal der henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter der ved fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( ).

25. Jeg finder ingen holdepunkter herfor i ordlyden af artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 eller artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, hvorefter et areal, der midlertidigt har stået under vand, ikke kan betragtes som værende »til rådighed«.

26. Det skal for det første bemærkes, at begrebet »til rådighed« betyder »som man råder over« ( ). Begrebet er oversat med samme ordlyd i flertallet af forordning nr. 1254/1999’s sprogversioner ( ).

27. Jeg kan for det andet konstatere, at det klart fremgår af ordlyden af artikel 12, stk. 2, litra b), første, andet og tredje led, i forordning nr. 1254/1999, at visse arealer ikke medregnes i foderarealet. I medfør af ordlyden »[…] medregnes ikke« damme, skove eller arealer, der anvendes til andre produktioner, som er omfattet af ordninger med fællesskabsstøtte.

28. Ligesom den franske regering og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ( ) mener jeg, at fællesskabslovgiver åbenbart udtømmende har villet bestemme, hvilke arealer der ikke udelukkende anvendes som foderarealer, og som skal udelukkes fra definitionen af foderarealer, der kan betragtes som værende »til rådighed«.

29. Det må imidlertid konstateres, at arealer, som midlertidigt står under vand, ikke er opført på denne udtømmende liste.

30. For det tredje må det konstateres, at det ikke i ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, som ligeledes præciserer, at foderarealer skal være »til rådighed«, er nævnt, at betingelsen tilsidesættes i tilfælde af, at det pågældende areal midlertidigt står under vand.

31. Under hensyn hertil er det min vurdering, at hverken ordlyden af artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 eller af artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 er til hinder for, at arealer, som midlertidigt står under vand, betragtes som foderarealer, som er »til rådighed«.

32. Dette støttes – som det vil fremgå af det følgende – af opbygningen af ordningen, hvori de bestemmelser, der skal fortolkes, indgår, og af formålet med forordning nr. 1254/1999.

33. Det fremgår således af det integrerede system for forvaltning og kontrol i forordning nr. 3508/92, at det har til formål at sikre, at et areal reelt er beregnet til enten dyrkning eller opdræt.

34. En landbruger, som modtager en særlig præmie for opdræt af okser, må ikke anvende det omhandlede areal til andre formål, f.eks. dyrkning af afgrøder.

35. Jeg skal til støtte herfor præcisere, at forordning nr. 3508/92 definerer begrebet »mark« som »et sammenhængende jordstykke, hvorpå én landbruger dyrker én afgrøde« ( ).

36. Endvidere fastsættes i forordning nr. 3887/92, der som nævnt ovenfor indeholder gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 3508/92, en administrativ krydskontrol af de anmeldte marker og dyr, så det undgås, at der uberettiget ydes dobbelt støtte for samme kalenderår ( ).

37. Når en landbruger i øvrigt indgiver en ansøgning om »arealstøtte«, skal denne ansøgning indeholde oplysninger om arealet, navnlig oplysninger om den brug, der er gjort af arealet, eller »arten af afgrøde eller plantedække eller fravær af afgrøde« ( ).

38. Disse betragtninger bekræfter, at et areal skal betragtes som værende »til rådighed«, så snart det udelukkende anvendes som foderareal.

39. Jeg er følgelig ikke af den opfattelse, at forekomsten af klimatiske tilfældigheder, såsom oversvømmelser, is eller sne, der har gjort adgangen til arealer midlertidigt utilgængelig, i sig selv kan udelukke, at et areal kan kvalificeres som værende »til rådighed«, forudsat, at det reelt har været anvendt til opfodring af de dyr, som holdes på arealet.

40. Ligesom den franske regering mener jeg, at det netop er risikoen for forekomsten af klimatiske tilfældigheder, som har ført fællesskabslovgiver til ikke at kræve, at dyrene skal holdes på bedriften i en uforstyrret periode ( ).

41. Denne vurdering bekræftes endelig af de mål, der forfølges ved forordning nr. 1254/1999.

42. Som tidligere nævnt har denne forordning navnlig til formål at bekæmpe intensiveringen af oksekødsproduktionen ved at underlægge tildelingen af særlige præmier en belægningsgrad, der fastlægges ud fra det foderareal, der er »til rådighed«, og antallet af dyr, som holdes på arealet.

43. Det bemærkes også, at indbindingsperioder anvendes til opfedning af handyr, og at den særlige præmie ydes for disse dyr ( ).

44. Det følger således af alle disse forhold, at betingelsen om, at foderarealet skal være til rådighed for husdyrbrug, som den fremgår af artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, skal forstås således, at tildelingen af en særlig præmie skal forbeholdes de foderarealer, som udelukkende anvendes til opfodring af kvæg i det relevante tidsrum.

45. Jeg mener således ikke, at et foderareal, som har stået under vand på et tidspunkt i den relevante periode, ikke i noget tilfælde kan antages for at være »til rådighed«. Den omstændighed, at området kan være oversvømmet, er i princippet ikke til hinder for, at arealet udelukkende anvendes til opfodring af kvæg.

46. Henset til disse forhold er det min opfattelse, at artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, kan anses for at være »til rådighed«, selv om der på et tidspunkt i den relevante periode har stået vand på arealet.

47. Da det første spørgsmål er besvaret benægtende, er det ufornødent at tage stilling til det andet spørgsmål.

B – Tredje præjudicielle spørgsmål

48. Med det tredje præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret Domstolen om at fastsætte kriterier, der gør det muligt at kvalificere et foderareal som værende »til rådighed«, når det midlertidigt har stået under vand i den relevante periode.

49. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en oversvømmelse, der varer i tre dage, og som samlet har hindret dyrene i at græsse i ti dage, kan rejse tvivl om den bedømmelse, hvorefter et foderareal, der midlertidigt har stået under vand i den relevante periode, kan antages for at være »til rådighed«.

50. Efter min mening er der to forhold, der gør det muligt at vurdere, om et foderareal, der midlertidigt står under vand, kan anses for at være »til rådighed«. Der er tale om følgende forhold. Dels skal det pågældende areal udelukkende have været anvendt til opfodring af kvæg i hele kalenderåret, i overensstemmelse med kravet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999. Dels kræves, at arealet reelt har kunnet anvendes til opfodring af kvæg i en mindsteperiode på syv måneder i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 ( ).

51. En midlertidig afbrydelse kan efter min mening ikke rejse tvivl om, at et areal anvendes til opfodring af kvæg, hvis denne afbrydelse har været af en tilstrækkelig tidsbegrænset varighed, således at landbrugeren er i stand til at opfylde betingelsen om mindsteperioden på syv måneder, fastsat i artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, i kalenderåret ( ).

52. Det følger heraf, at en oversvømmelse i det foreliggende tilfælde på tre dage, som samlet har hindret dyrene i at græsse i ti dage, ikke nødvendigvis er i strid med overholdelsen af den frist, der gælder ifølge forordning nr. 3887/92. Det tilkommer den nationale ret at undersøge, om de omtvistede arealer, på trods af at de i en kortvarig periode ikke har været til rådighed, har kunnet anvendes til opfedning af dyrene i en mindsteperiode på syv måneder fra den 31. marts ( ).

53. Henset til de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at spørgsmålet besvares med, at for at et areal kan kvalificeres som værende »til rådighed« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, kræves det, dels at arealet, som midlertidigt har stået under vand, udelukkende har været anvendt til opfodring af kvæg i hele kalenderåret, dels at dette areal reelt har kunnet anvendes til opfodring af kvæg i en mindsteperiode på syv måneder fra det i den nationale lovgivning fastsatte tidspunkt.

V – Forslag til afgørelse

54. På grundlag af disse betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af College van Beroep forelagte spørgsmål således:

»1) Artikel 12, stk. 2, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød og artikel 2, stk. 1, litra c), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger skal fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, kan anses for at være »til rådighed«, selv om der på et tidspunkt i den relevante periode har stået vand på arealet.

2) For at et areal skal kunne kvalificeres som værende »til rådighed«, som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, kræves det dels at arealet, som midlertidigt har stået under vand, udelukkende har været anvendt til opfodring af kvæg i hele kalenderåret, dels at dette areal reelt har kunnet anvendes til opfodring af kvæg i en mindsteperiode på syv måneder fra det i den nationale lovgivning fastsatte tidspunkt.«