Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 29. januar 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - " BOERNETILSKUD FRA EN MEDLEMSSTAT TIL PERSONER, DER MODTAGER BOERNETILSKUD FRA FAELLESSKABETS INSTITUTIONER - NATIONAL ANTIKUMULATIONSREGEL ". - SAG 189/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 02061



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

Den tyske lov om boernetilskud ( Bundeskindergeldgesetz, eller BKGG ), som affattet den 31 . januar 1975, indeholder foelgende bestemmelser :

"§1 : Ydelsesberettigede

Foelgende personer har ret til boernetilskud for deres boern efter denne lovs bestemmelser :

1)personer, der har bopael eller saedvanligt opholdssted inden for denne lovs geografiske anvendelsesomraade;

§8 Andre ydelser for boern

1 ) Boernetilskud ydes ikke for et barn, som den ellers ydelsesberettigede har et tilknytningsforhold til som omhandlet i §2, stk . 1, saafremt den paagaeldende for barnet har ret til en af foelgende ydelser :

...

4 . Tilskud for boern, som udbetales af en international eller supranational organisation, og som maa sidestilles med boernetilskud ."

Kommissionen har gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland ved at udstede bestemmelsen i lovens §8, stk . 1, nr . 4, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67, stk . 2, i tjenestemandsvedtaegten ( herefter benaevnt "vedtaegten ") og to andre bestemmelser med tilsvarende indhold, nemlig artikel 68, stk . 2, i vedtaegten og artikel 20 i ansaettelsesvilkaarene for de oevrige ansatte .

Artikel 67, stk . 2, lyder saaledes :

"Tjenestemaend, der oppebaerer de i stk . 1, naevnte familietillaeg, skal meddele, hvilke tillaeg af samme art de faar fra anden side; disse fratraekkes de tillaeg, der betales i henhold til artiklerne 1, 2 og 3 i bilag VII ."

I sidstnaevnte bestemmelser fastsaettes de betingelser, en tjenestemand skal opfylde for at have ret til husstandstillaeg, boernetilskud og uddannelsestillaeg .

I . Det fremgaar klart af ordlyden af artikel 67, stk . 2, at Raadet, da det vedtog denne bestemmelse, tog det for givet eller i hvert fald formodede, at nogle EF-tjenestemaend under visse omstaendigheder fik udbetalt familietillaeg fra den kompetente institution i en medlemsstat . Som foelge heraf indfoerte Raadet, for at forhindre tilfaelde af ubegrundet berigelse, en forpligtelse for de paagaeldende tjenestemaend til at give meddelelse om saadanne ydelser og en forpligtelse for Faellesskabets institutioner til at nedsaette de tillaeg, der oppebaeres i henhold til vedtaegten, med stoerrelsen af disse ydelser .

Det afgoerende spoergsmaal i denne sag er, om Raadet herudover ved bestemmelsen maa antages at have villet indfoere en forpligtelse for de paagaeldende nationale institutioner til at udbetale boernetilskud for boern af EF-tjenestemaend .

Da Kommissionen indgav staevning i sagen, forfaegtede den entydigt denne opfattelse . Det hedder saaledes i punkt II, 2 ), i staevningen : "Ved at traeffe beslutning om, at der i foerste raekke skal bestaa et krav paa og tages hensyn til nationale ydelser, fastlagde faellesskabslovgiver det princip, at ogsaa boern af ansatte ved Faellesskabet som hovedregel har ret til ydelser, naar de opfylder de i henhold til national ret gaeldende betingelser herfor ."

Dette raesonnement fra Kommissionens side er logisk rigtigt, for saa vidt man da kan tilslutte sig den forudsaetning, der ligger til grund for det .

Saafremt man ligesom Kommissionen antager, at artikel 67, stk . 2, er mere end blot en antikumulationsbestemmelse, og at bestemmelsen skaber en forpligtelse for medlemsstaterne, kan denne forpligtelse kun have det af Kommissionen angivne indhold, nemlig at medlemsstaterne har pligt til at udbetale nationale familietillaeg i alle tilfaelde, hvor national rets betingelser herfor, uanset hvad de maatte vaere, er opfyldt .

Jeg foeler mig dog paa ingen maade overbevist om rigtigheden af Kommissionens opfattelse .

For det foerste har den ingen stoette i selve ordlyden af artikel 67, stk . 2, der som naevnt kun retter sig til EF-tjenestemaendene, og i anden raekke til Faellesskabets institutioner .

Saafremt opfattelsen var rigtig, ville der for det andet opstaa ulige forpligtelser for de forskellige medlemsstater, i hvilke Faellesskabets tjenestemaend har bopael .

De medlemsstater, der som Tyskland opretholder en ret til boernetilskud for alle boern, der har bopael paa deres territorium, ville vaere forpligtet til at baere udgifterne til boernetilskud for samtlige boern af EF-tjenestemaend med bopael inden for deres graenser, saaledes at Faellesskabet kun skulle udbetale et supplement .

De medlemsstater, der som Belgien goer retten til boernetilskud betinget af en tilknytning til en social sikringsordning, ville kun skulle udbetale boernetilskud i de tilfaelde, hvor en af aegtefaellerne udoever en anden beskaeftigelse end den at vaere EF-tjenestemand . Selv i saadanne tilfaelde ville et land, der som Frankrig kun yder boernetilskud for det foerste barn indtil det fyldte tredje aar, ikke skulle bidrage til finansieringen af boernetilskud for boern af EF-tjenestemaend med bopael i landet, for saa vidt der er tale om det foerste barn, og dette er aeldre end tre aar .

Endelig ville de medlemsstater, der som Luxembourg opretholder en blandet ordning, hvorefter der ydes boernetilskud for alle boern, der har bopael i landet, samtidig med at der bestaar en bidragspligt for arbejdsgivere og selvstaendige med indkomster, skulle udbetale boernetilskud til EF-tjenestemaend, saaledes at disse sidestilles med personer uden indtaegt .

Jeg kan ikke forestille mig, at Raadet ved artikel 67, stk . 2, saaledes som bestemmelsen er affattet, har villet indfoere en ordning med saa forskellige foelger for de forskellige medlemsstater .

Til stoette for sin opfattelse har Kommissionen imidlertid henvist til Domstolens dom af 13 . juli 1983 ( sag 152/82, Forcheri mod Belgien, Sml . s . 2334, praemis 9 ), hvori Domstolen udtalte, "at EF-tjenestemaends retsstilling i den medlemsstat, hvor de goer tjeneste, (( i to henseender er omfattet af traktatens anvendelsesomraade )), nemlig for det foerste fordi de er ansatte ved Faellesskaberne, for det andet fordi de skal have adgang til alle de fordele, der bestaar for medlemsstaternes borgere som foelge af faellesskabsrettens regler om fri bevaegelighed for personer, etablering og social sikring ".

Jeg er af den opfattelse, at princippet om anvendelse af de gaeldende regler i det land, hvori tjenestestedet er beliggende, for saa vidt angaar social sikring kun kan gaelde EF-tjenestemaend i det omfang, der ikke ved vedtaegten er indfoert en saerlig ordning .

Man maa i denne forbindelse konstatere, at hvad angaar sygeforsikring, ulykkesforsikring og pensionsordning, er EF-tjenestemaend omfattet af en saerlig ordning og ikke af den, der er gaeldende i de medlemsstater, hvori de goer tjeneste .

De EF-tjenestemaend, der goer tjeneste i Det forenede Kongerige, er saaledes fortsat omfattet af den ved vedtaegten indfoerte sygeforsikringsordning og ikke den ordning med gratis ydelser paa dette omraade, som gaelder i Det forenede Kongerige .

Det ville herefter vaere uforstaaeligt, saafremt EF-tjenestemaend, hvad angaar familietillaegsordningen, som ogsaa er fastlagt i vedtaegten, i foerste raekke skulle anses for omfattet af ordningen i de medlemsstater, hvori de goer tjeneste, ikke mindst naar henses til, at bestemmelserne om familietillaeg i vedtaegten er indeholdt i den afdeling, der vedroerer tjenestemaendenes "vederlag ".

Som jeg har gjort detaljeret rede for i mit forslag til afgoerelse den 15 . maj 1986 i sag 186/85, Kommissionen mod kongeriget Belgien, er jeg endelig paa ingen maade overbevist om rigtigheden af det af Kommissionen anfoerte, hvorefter dens fortolkning af artikel 67, stk . 2, meget nemt lader sig forklare med, at Raadet skulle have oensket at indskraenke Faellesskabets udgifter .

Det har derfor ikke overrasket mig, at Kommissionen i naervaerende sag selv gradvis er traadt tilbage fra den opfattelse, den oprindelig forfaegtede . Foerst "tilpassede" Kommissionen denne, idet den nu kun forlangte, at der skulle ydes tyske boernetilskud i tilfaelde, hvor det er aegtefaellen til en EF-tjenestemand, der ville vaere ydelsesberettigeet ( punkt 7 i replikken ).

Endelig gik Kommissionen under den mundtlige forhandling et skridt videre og meddelte, at sagen mod Tyskland egentlig kun vedroerer "marginaltilfaelde" ( Randgebiete ), nemlig tilfaelde, hvor der er tale om boern, som er bragt ind i et aegteskab af en af aegtefaellerne, og som indtil da har vaeret omfattet af en national ordning, boern af pensionerede tjenestemaend eller boern af enkemaend eller enker efter EF-tjenestemaend .

Man maa imidlertid spoerge, paa hvilket grundlag Kommissionen forfaegter, hvad den selv betegner som en "minimalfortolkning" af en bestemmelse, der ifoelge Kommissionen i princippet har en langt stoerre raekkevidde . Enten maa artikel 67, stk . 2, have den raekkevidde, som Kommissionen oprindelig tillagde bestemmelsen, og i saa fald kan hverken Kommissionen eller nogen anden institution indskraenke denne raekkevidde, eller ogsaa vedroerer bestemmelsen i virkeligheden kun "marginaltilfaeldene", og i saa fald maa denne fortolkning ogsaa laegges til grund, for saa vidt angaar de andre medlemsstater og herunder navnlig Belgien . Ordlyden af artikel 67 indeholder imidlertid ingen henvisning til saadanne "marginaltilfaelde ".

Hvad man i hvert fald ikke kan forestille sig, er, at bestemmelsen skulle have en forskellig raekkevidde, alt efter hvilken medlemsstat der er tale om, saaledes at bestemmelsen f.eks . i Belgien skulle finde anvendelse i tilfaelde, hvor aegtefaellen udoever en anden beskaeftigelse, og i Tyskland kun i "marginaltilfaeldene ".

I virkeligheden viser Kommissionens vaklen, at vedtaegtens artikel 67, stk . 2, og de to andre omhandlede bestemmelser ikke er mere end rene antikumulationsregler, der kun faar betydning i tilfaelde, hvor der rent faktisk udbetales familietillaeg efter en national ordning . Bestemmelserne begraenser ikke medlemsstaternes kompetence til at indrette deres sociale ordninger, som de vil, hvilket er et princip, der ligger til grund for enhver faellesskabslovgivning paa dette omraade .

II . Tilbage staar imidlertid, at artikel 67, stk . 2, hviler paa en forudsaetning om, at der under visse omstaendigheder vil blive udbetalt boernetilskud fra de nationale institutioner for boern af EF-tjenestemaend .

Man maa derfor spoerge, om der ikke, dengang vedtaegten blev vedtaget, bestod en form for stiltiende forstaaelse mellem Kommissionen og medlemsstaterne om loesningen i de tilfaelde af denne art, som kunne opstaa . Desvaerre har vi ingen oplysninger herom .

Akterne i sag 186/85 ( Kommissionen mod Belgien ) og den praksis, Belgien fulgte i mange aar, giver imidlertid anledning til at antage, at der dengang var enighed mellem denne medlemsstat og Kommissionen om det princip, at naar en aegtefaelle til en EF-tjenestemand i Belgien udoevede en beskaeftigelse, i forbindelse med hvilken han eller hun var tilknyttet en boernetilskudsordning, skulle der i foerste raekke udbetales boernetilskud efter denne .

Jeg bemaerker her, at medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5 er forpligtet til at lette Faellesskabet gennemfoerelsen af dets opgaver .

Ifoelge artikel 15 i protokollen vedroerende privilegier og immuniteter "fastlaegger Raadet ... den ordning for sociale ydelser, som skal gaelde for Faellesskabernes tjenestemaend og oevrige ansatte ". I henhold til protokollens artikel 19 "handler Faellesskabernes institutioner i gensidig forstaaelse med de paagaeldende medlemsstaters ansvarlige myndigheder" ved anvendelsen af protokollen .

Naar en medlemsstat oensker at aendre en tidligere fulgt praksis, boer spoergsmaalet derfor goeres til genstand for et samraad som omhandlet . Dette er aarsagen til, at jeg i sag 186/85 har foreslaaet, at Domstolen statuerer, at Belgien for saa vidt har tilsidesat sine forpligtelser .

I naervaerende sag har Kommissionen ganske vist omtalt de naevnte tre bestemmelser i staevningen, men den har ikke nedlagt paastand om, at det statueres, at der foreligger en tilsidesaettelse af dem .

Domstolen kan derfor ikke statuere noget saadant, og det er heller ikke noedvendigt at undersoege, hvorvidt 1975-affattelsen af Bundeskindergeldgesetz rent faktisk har medfoert en aendring i forhold til tidligere ( Kommissionens opfattelse ), eller om denne affattelse intet har aendret ( den tyske regerings opfattelse ).

Lad mig tilfoeje endnu den bemaerkning, at jeg ikke bestrider, at der er argumenter, som taler til stoette for, at aegtefaeller til EF-tjenestemaend, der udoever en beskaeftigelse i vaertslandet, ganske maa sidestilles med arbejdstagere i dette land, herunder for saa vidt angaar boernetilskud . Man kunne ogsaa finde argumenter til stoette for, at boernetilskud i saadanne tilfaelde boer ydes fra den ordning, som den af aegtefaellerne, der foerst og fremmest baerer udgifterne til det paagaeldende barns uddannelse, er tilknyttet .

Hvorom alting er, saafremt Kommissionen mener, at der maa findes en klar og endelig loesning paa problemet, staar det den altid frit for at stille forslag til Raadet om en supplering af vedtaegtens bestemmelser eller i stedet herfor at bringe et udtrykkeligt "arrangement" i stand mellem den selv og medlemsstaterne .

Hvad der efter min opfattelse i hvert fald er utvivlsomt, er, at der ikke af vedtaegtens artikel 67, stk . 2, kan udledes nogen forpligtelse til at yde nationale boernetilskud .

Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen frifinder Forbundsrepublikken Tyskland i denne af Kommissionen anlagte traktatbrudssag, og at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra fransk .