FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 9. marts 2006 ( )

Sag C-484/04

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland

»Arbejdstid – daglig og ugentlig minimumshvileperiode – vejledning fra en national myndighed, ifølge hvilken arbejdsgivere ikke er forpligtet til at sørge for den faktiske overholdelse af hvileperioder – maksimumsgrænser for ugentlig og natlig arbejdstid – udelukkelsen af alene at anvende undtagelsesmulighederne i henhold til artikel 17, stk. 1, i direktiv 93/104/EF på dele af arbejdstiden«

I – Indledning

1. I denne traktatbrudssag foreholder Kommissionen Det Forenede Kongerige, at visse af de nationale bestemmelser til regulering af arbejdstagernes arbejdstid eller de hertil hørende vejledninger er i strid med Fællesskabsretten.

2. Tvisten drejer sig om, hvorvidt Det Forenede Kongerige har truffet alle nødvendige foranstaltninger for at sikre arbejdstagernes ret til deres daglige og ugentlige minimumshvileperiode. Sagen vedrører nærmere bestemt en af Handels- og Industriministeriet udsendt vejledning, ifølge hvilken arbejdsgivere ikke er forpligtet til at drage omsorg for, at deres arbejdstagere rent faktisk overholder disse hvileperioder.

3. Det andet spørgsmål i sagen er, hvorvidt fællesskabsretten tillader undtagelser fra maksimumsgrænserne for ugentlig og natlig arbejdstid, også når det drejer sig om sådanne arbejdstagere, hvis arbejdstid kun delvis måles eller fastsættes på forhånd eller kun delvis kan fastlægges af disse arbejdstagere selv.

II – Retsforskrifter

A – Fællesskabsretten

4. De relevante fællesskabsbestemmelser i denne sag er Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden ( ) (herefter »arbejdstidsdirektivet«). I henhold til artikel 1, stk. 1, indeholder direktivet minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden.

5. I artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet fastlægges de daglige og ugentlige minimumshvileperioder. Ifølge disse træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode på elleve sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode (artikel 3) og for hver 7-dagesperiode en sammenhængende minimumshvileperiode på 24 timer, hvortil lægges de elleve timers daglig hviletid (artikel 5, stk. 1).

6. Af hensyn til særlige forhold ved visse beskæftigelser tillader arbejdstidsdirektivet medlemsstaterne at fravige enkelte af direktivets bestemmelser og maksimumsgrænserne for ugentlig og natlig arbejdstid. Herom bestemmes i artikel 17 i arbejdstidsdirektivet:

»Under overholdelse af de generelle principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed kan medlemsstaterne fravige artikel 3, 4, 5, 6, 8 og 16, når arbejdstidens længde som følge af særlige træk ved det udførte arbejde ikke måles og/eller fastsættes på forhånd, eller når arbejdstagerne selv kan fastsætte den [...]«.

B – Nationale regler

7. I Det Forenede Kongerige er arbejdstidsdirektivet gennemført i den nationale lovgivning ved Working Time Regulations (herefter »WTR«). WTR trådte i kraft den 1. oktober 1998 ( ).

8. Artikel 10, stk. 1, i WTR, hvorved artikel 3 i arbejdstidsdirektivet om den daglige hvileperiode blev gennemført, lyder:

»Alle voksne arbejdstagere får en minimumshvileperiode på ikke under 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode, i hvilken han arbejder for sin arbejdsgiver.«

9. Artikel 11, stk. 1, i WTR, som gennemfører bestemmelserne i artikel 5 i arbejdstidsdirektivet om den ugentlige hvileperiode, har følgende ordlyd:

»Med forbehold af artikel (2), er en voksen arbejdstager berettiget til en sammenhængende minimumshvileperiode på ikke under 24 timer for hver syvdagesperiode, han arbejder for sin arbejdsgiver.«

10. Derudover har Det Forenede Kongeriges Handels- og Industriministerium udstedt en vejledning ( ), der skal gøre det lettere for de berørte arbejdsgivere og arbejdstagere at anvende bestemmelserne i WTR. Med hensyn til de daglige og ugentlige hvileperioder bestemmes i denne vejlednings afsnit 5 bl.a. følgende:

»Arbejdsgiverne skal sikre, at arbejdstagerne kan få hvileperioder, men er ikke forpligtet til at sørge for, at de reelt holder disse« ( ).

11. Desuden blev der under anvendelse af artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet i 1999 indføjet en artikel 20, stk. 2, i WTR ( ), der lyder således:

»For så vidt en del af en arbejdstagers arbejdstid måles eller fastsættes på forhånd eller ikke kan fastsættes af arbejdstageren selv, men de særlige træk ved arbejdet er af en sådan art, at arbejdstageren, uden at dette kræves af arbejdsgiveren, også kan udføre arbejde, hvis varighed ikke måles eller fastsættes på forhånd eller hvis varighed kan fastlægges af arbejdstageren selv, finder artikel 4(1) og (2) og 6(1), (2) og (7) kun anvendelse på så meget af hans arbejde, som måles eller fastsættes på forhånd eller ikke kan fastlægges af arbejdstageren selv« ( ).

III – Administrativ procedure og påstande

12. Ved skrivelse af 21. marts 2002 rejste Kommissionen kritik af, at artikel 20, stk. 2, i WTR var retsstridig, fordi den gik længere end den fravigelse, som artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet giver mulighed for, og at den retsanvendelse, som vejledningen fra Handels- og Industriministeriet anbefaler, var i strid med arbejdstidsdirektivets formål.

13. Det Forenede Kongeriges regering tog stilling hertil ved sin skrivelse af 31. maj 2002. Efter dens opfattelse opfyldte de nationale gennemførelsesbestemmelser inklusive vejledningen arbejdstidsdirektivets krav.

14. Den 2. maj 2003 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den gentog sine klagepunkter. Den opfordrede Det Forenede Kongerige til inden to måneder fra modtagelsen af denne udtalelse at træffe de nødvendige foranstaltninger.

15. Ved skrivelse af 30. juni 2003 fastholdt Det Forenede Kongeriges regering imidlertid sin tidligere udtrykte opfattelse.

16. Den 23. november 2004 anlagde Kommissionen sag i henhold til artikel 226, stk. 2, EF. Den nedlagde oprindeligt følgende påstande:

– Det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser ifølge artikel 17, stk. 1, i direktiv 93/104, og ifølge artikel 249 EF

1) ved at anvende fravigelsen på arbejdstagere med en arbejdstid, hvoraf en del ikke måles eller fastsættes på forhånd, eller hvoraf en del kan fastsættes af arbejdstagerne selv, og

2) ved ikke at have truffet egnede foranstaltninger til gennemførelse af retten til daglige og ugentlige hvileperioder.

– Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.

17. Den 26. januar 2006 omformulerede Kommissionen under den mundtlige forhandling for Domstolen delvis sine påstande. Den nedlagde dér følgende påstande:

– Det fastslås, at Det Forenede Kongerige

1) har tilsidesat sine forpligtelser ifølge artikel 17, stk. 1, i direktiv 93/104, og ifølge artikel 249 EF ved at anvende fravigelsen på arbejdstagere med en arbejdstid, hvoraf en del ikke måles eller fastsættes på forhånd, eller hvoraf en del kan fastsættes af arbejdstagerne selv, og

2) har tilsidesat sine forpligtelser ifølge artikel 249 EF til gennemførelse af retten til daglige og ugentlige hvileperioder ved at bibeholde sin officielle vejledning i dens nuværende affattelse.

– Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.

18. Det Forenede Kongerige har på sin side nedlagt påstand om

– frifindelse, og

– at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

19. Under den administrative procedure havde Kommissionen desuden også kritiseret den retstilstand, der gælder i Det Forenede Kongerige med hensyn til beregning af varigheden af natarbejde, således som den fremgår af artikel 6, stk. 6, i WTR og af vejledningen fra Handels- og Industriministeriet; den strider mod artikel 8 i arbejdstidsdirektivet sammenholdt med elvte og tolvte betragtning til direktivet. Det Forenede Kongerige ændrede derpå de tilsvarende bestemmelser inden for den angivne frist. På baggrund heraf har Kommissionen frafaldet dette klagepunkt i sit søgsmål ( ).

IV – Retlig bedømmelse

A – Første klagepunkt: Uforeneligheden af undtagelsesordningen i artikel 20, stk. 2, i WTR med artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet

20. Kommissionens første klagepunkt drejer sig om artikel 20, stk. 1, i WTR i affattelsen fra 1999, ifølge hvilken maksimumsgrænserne for en arbejdstagers ugentlige og natlige arbejdstid kun finder anvendelse på den del af hans arbejdstid, »der måles eller fastsættes på forhånd, eller som ikke kan fastsættes af ham selv«.

21. Kommissionen gør gældende, at denne bestemmelse ikke falder ind under den mulighed for fravigelse, som artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet indeholder. Undtagelsesmuligheden finder nemlig kun anvendelse på arbejdstagere, hvis samlede arbejdstid ikke måles eller fastsættes på forhånd, eller når den kan fastsættes af arbejdstagerne selv. Derimod tillader den ikke en begrænset anvendelse af bestemmelserne om de maksimale ugentlige og natlige arbejdstider alene på delområder af arbejdstagerens beskæftigelse, således som artikel 20, stk. 2, i WTR foreskriver for de tilfælde, hvor det kun er en del af en arbejdstagers arbejdstid, der ikke måles og/eller fastsættes på forhånd, eller det kun er en del, der fastlægges af arbejdstageren selv.

22. Ifølge fast retspraksis skal en fællesskabsretlig bestemmelses rækkevidde vurderes både ud fra dens indhold, dens kontekst og dens målsætninger ( ).

23. I denne sag fremgår det både af ordlyden af arbejdstidsdirektivets artikel 17, stk. 1, og af den kontekst, som bestemmelsen indgår i, og af meningen og formålet med arbejdstidsdirektivet som helhed, at fravigelser fra de maksimumsgrænser, som fællesskabsretten har fastlagt for ugentlige og natlige arbejdstider, kun skal være tilladt, når arbejdstiden på grund af særlige træk ved det udførte arbejde samlet set ikke kan måles og/eller fastsættes på forhånd, eller når arbejdstiden samlet set kan fastsættes af arbejdstagerne selv. Derimod kan undtagelsesmuligheden ikke anvendes, når det kun er enkelte bestanddele af arbejdstiden, der har de nævnte egenskaber.

24. Ordlyden i artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet refererer således til »arbejdstiden« taget under ét, og ikke til f.eks. enkelte dele af den. Også »det udførte arbejde«, hvis særlige træk retfærdiggør en ordning, der afviger fra arbejdstidsdirektivets generelle bestemmelser for de daglige og ugentlige minimumshvileperioder, anføres dér i ental. Der må derfor foretages en samlet vurdering af de berørte arbejdstageres beskæftigelse, og ikke alene f.eks. den særlige karakter ved enkelte af de opgaver, der hører til denne beskæftigelse.

25. Konteksten, som undtagelsesmuligheden i artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet indgår i, bekræfter dette. Således omfatter begrebet »arbejdstid« ifølge definitionen i arbejdstidsdirektivets artikel 2, nr. 1, »det tidsrum, hvori arbejdstageren er på arbejde og står til arbejdsgiverens rådighed under udførelsen af sin beskæftigelse eller sine opgaver [...]« ( ). Også her refereres der altså til arbejdstagerens samlede beskæftigelse, og der sondres f.eks. ikke mellem dens enkelte bestanddele. En systematisk fortolkning fører derfor ligeledes til det resultat, at begrebet arbejdstid udgør en samlet helhed, der bestemmes af den almene karakter af arbejdstagerens arbejde, og ikke af særtræk ved de enkelte opgaver, han udfører.

26. Samme konklusion må også drages ud fra formålet om beskyttelse af arbejdstagerne, som arbejdstidsdirektivet som helhed navnlig tager sigte på, og som ikke mindst udtrykkeligt også er nedfældet i artikel 17, stk. 1 ( ).

27. Som det nemlig fremgår både af EF-traktatens artikel 118 A ( ), der er retsgrundlaget for arbejdstidsdirektivet, og af direktivets første, fjerde, syvende og ottende betragtning, samt af dets artikel 1, stk. 1, er direktivets formål at fastsætte minimumsforskrifter med henblik på at forbedre arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår ved indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser ( ).

28. Ifølge de samme bestemmelser har denne harmonisering på fællesskabsniveau af arbejdstidens tilrettelæggelse endvidere til formål at garantere en bedre beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, bl.a. ved at sikre dem daglige og ugentlige minimumshvileperioder og passende pauser og fastsætte en gennemsnitlig maksimal ugentlig arbejdstid ( ).

29. I fællesskabspagten om de grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder ( ), som arbejdstidsdirektivet udtrykkeligt henviser til ( ), hedder det ligeledes i punkt 7, at etableringen af det indre marked skal føre til en forbedring af arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår inden for Det Europæiske Fællesskab, og at denne proces vedrører arbejdstidens længde og tilrettelæggelse. I pagtens punkt 8 hedder det videre, at enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab har krav på bl.a. en (ugentlig) hvileperiode, idet der skal ske indbyrdes tilnærmelse af varigheden heraf på et stadigt stigende niveau.

30. På baggrund heraf anses bestemmelserne i arbejdstidsdirektivet om maksimal arbejdstid og minimumshvileperioder efter fast retspraksis for særligt vigtige regler inden for Fællesskabets sociallovgivning, regler, der gælder for hver arbejdstager som en minimumsforskrift for at sikre beskyttelsen af hans sikkerhed og sundhed ( ).

31. Følgelig skal fravigelser fra de nævnte arbejdstidsregler, såsom undtagelsesmulighederne i artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet, fortolkes snævert ( ). I overensstemmelse med direktivets formål, nemlig at beskytte sikkerheden og sundheden hos alle de arbejdstagere, der er omfattet af direktivet, skal undtagelsesmulighederne i direktivets artikel 17, stk. 1, begrænses til de tilfælde, hvor den samlede arbejdstid, og ikke f.eks. kun dele heraf, ikke kan måles og/eller ikke kan fastlægges på forhånd på grund af særlige træk ved det udførte arbejde, eller hvor den samlede arbejdstid kan fastsættes af de berørte arbejdstagere selv.

32. Hvis man også anvendte undtagelsesmuligheden i artikel 17, stk. 1, i arbejdstidsdirektivet på tilfælde, hvor det kun var en del af arbejdstiden, der blev målt, fastsat på forhånd eller fastsat af arbejdstagerne selv, ville der være fare for en omgåelse af de fællesskabsretligt fastsatte maksimalgrænser for ugentlig og natlig arbejdstid. I sådanne tilfælde ville den tilladte maksimale ugentlige eller natlige arbejdstid nemlig helt eller i overvejende grad kunne opbruges af den del af den berørte arbejdstagers arbejde, for hvilken arbejdstiden kan måles, fastsættes på forhånd eller ikke fastsættes af arbejdstageren selv. For at udføre sine øvrige opgaver, som på grund af deres særlige træk ikke egner sig til, at arbejdstiden måles eller fastlægges på forhånd, eller som arbejdstageren selv kan fastsætte arbejdstiden for, ville arbejdstagere eventuelt være nødt til at overskride maksimumsgrænserne for den ugentlige eller natlige arbejdstid.

33. På baggrund af det anførte skal jeg fastslå, at anvendelsesområdet for artikel 20, stk. 2, i WTR, går ud over undtagelsesmuligheden i arbejdstidsdirektivets artikel 17, stk. 1, og derfor strider mod denne fællesskabsretlige bestemmelse.

34. I sit svarskrift har Det Forenede Kongerige erkendt, at artikel 20, stk. 2, i WTR, »ikke er nødvendig for en korrekt gennemførelse af arbejdstidsdirektivets artikel 17, stk. 1«, og har lovet at ophæve denne nationale forskrift. Det fremgik desuden af den mundtlige forhandling for Domstolen, at en dertil svarende ændringsbekendtgørelse er under forberedelse i Det Forenede Kongerige og forventes at træde i kraft den 6. april 2006.

35. Ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse; ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen. Den blotte meddelelse om en forestående ændring af nationale love eller administrative bestemmelser er under alle omstændigheder ikke tilstrækkelig ( ).

36. På det relevante tidspunkt forelå der altså stadig et traktatbrud. På sagens nuværende stadium skal Kommissionens første klagepunkt derfor tages til følge.

37. Under den mundtlige forhandling anførte Kommissionen i udsigt, at den ville overveje at frafalde sit første klagepunkt, når ændringsbekendtgørelsen til ophævelse af artikel 20, stk. 2, i WTR trådte i kraft. Hvis der sker et sådant delvist frafald, vil genstanden for den foreliggende traktatbrudssag alene vedrøre Kommissionens andet klagepunkt, som jeg herefter skal behandle.

B – Andet klagepunkt: manglende egnede foranstaltninger til gennemførelse af retten til daglige og ugentlige minimumshvileperioder

38. Med sit andet klagepunkt gør Kommissionen gældende, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249 EF til at gennemføre retten til daglige og ugentlige minimumshvileperioder, idet Det Forenede Kongerige har bibeholdt sin officielle vejledning i dens nuværende affattelse. Baggrunden for dette klagepunkt er den af Handels- og Industriministeriet udsendte vejledning, hvori det hedder, at arbejdsgiverne skal sikre, at arbejdstagere kan få deres hvileperioder, men ikke er forpligtet til at sørge for, at de også gør det.

39. Inden behandlingen af dette klagepunkt må det først afgøres, om det kan antages til realitetsbehandling.

1. Formaliteten

40. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse skal det andet klagepunkt afvises af to grunde.

a) Udvidelsen af sagens genstand

41. For det første foreholder Det Forenede Kongerige Kommissionen at have udvidet sagens genstand under traktatbrudsproceduren. Det gør gældende, at Kommissionen i sin stævning går videre end den begrundede udtalelse. Således vedrører det andet klagepunkt i den begrundede udtalelse alene vejledningen fra Handels- og Industriministeriet. Men i stævningen har Kommissionen fremsat en videregående generel kritik af, at der ikke foreligger egnede foranstaltninger til i praksis at sikre en omfattende og effektiv gennemførelse af arbejdstidsdirektivet, uden at nævne det oprindelige klagepunkt om vejledningen.

42. Ifølge fast retspraksis skal genstanden for et søgsmål, som anlægges i henhold til artikel 226 EF, fastlægges under den dér foreskrevne administrative procedure. Dermed skal søgsmålet støttes på de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse. Er et klagepunkt ikke blevet fremsat i den begrundede udtalelse, kan det således ikke antages til realitetsbehandling under proceduren for Domstolen ( ).

43. Det kan dog ikke heraf udledes, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem klagepunkterne i åbningsskrivelsen, konklusionen i den begrundede udtalelse og de under søgsmålet nedlagte påstande, når sagsgenstanden blot ikke er blevet udvidet eller ændret ( ).

44. I denne sag har Kommissionen i punkt 22 i sin begrundede udtalelse anført, at den som sådan ingen indvendinger har mod de bestemmelser i WTR, med hvilke arbejdstidsdirektivets artikel 3 og 5 om den daglige og ugentlige minimumshvileperiode gennemføres. Men praksis er ikke i overensstemmelse med arbejdstidsdirektivet, således som den navnlig fremgår af vejledningen fra Handels- og Industriministeriet. I punkt 22 i den begrundede udtalelse når Kommissionen derfor til den konklusion, at den opfattelse, som Det Forenede Kongerige udtrykker i vejledningen, er uforenelig med direktivet, og at vejledningens ordlyd derfor skal ændres. Endelig understreger Kommissionen i punkt 27 i den begrundede udtalelse, at direktivet i henhold til artikel 249 EF er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, med hensyn til det tilsigtede mål. Følgelig bærer medlemsstaterne i det foreliggende tilfælde ansvaret for, at de rettigheder, som arbejdstidsdirektivet fastlægger, navnlig med hensyn til den daglige og ugentlige minimumshvileperiode, sikres og kan udnyttes ( ). Det er ikke tilstrækkeligt blot at gennemføre direktivet. Vejledningen kan nemlig føre til en praksis, der er i strid med arbejdstidsdirektivet.

45. Kommissionen har i stævningens punkt 25 igen henvist til gennemførelsen af arbejdstidsdirektivets artikel 3 og 5 i WTR’s artikel 10 og 11. Den har derpå henvist til det tilsvarende sted i vejledningen og derefter i stævningens punkt 26 anført, at vejledningen efter dens opfattelse kan medføre og understøtte en praksis, der ikke opfylder kravene i arbejdstidsdirektivet. Sammenfattende konkluderer Kommissionen i stævningens punkt 29, at den praksis, der fremgår af vejledningen, er uforenelig med pligten til en omfattende og effektiv gennemførelse af arbejdstidsdirektivet; i henhold til artikel 249 EF er medlemsstaterne klart ansvarlige for, at de rettigheder, som direktivet fastlægger, navnlig med hensyn til den daglige og ugentlige minimumshvileperiode, rent faktisk tilbydes og udnyttes ( ).

46. På denne baggrund må det fastslås, at Kommissionen i denne sag på ingen måde har krænket Det Forenede Kongeriges ret til kontradiktion. Den har tværtimod, hvad det andet klagepunkt angår, støttet sit søgsmål på de samme overvejelser som i den begrundede udtalelse. Ingen af stederne har Kommissionen angrebet gennemførelsen af arbejdstidsdirektivet i WTR-bestemmelserne som sådan, men både i den begrundede udtalelse og i sit søgsmål kritiserer den udelukkende den af myndighederne anbefalede praksis, således som den kommer til udtryk i vejledningen fra Handels- og Industriministeriet.

b) Indsigelsen om søgsmålets uklarhed

47. Derudover kritiserer Det Forenede Kongerige, at søgsmålet er uklart. I stedet for blot at henvise til den almene forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 249 EF, burde Kommissionen i en sag som den foreliggende, hvor det drejer sig om en påstået fejlagtig gennemførelse af et direktiv, efter Det Forenede Kongeriges opfattelse entydigt og detaljeret have anført de områder, på hvilke Kommissionen anser gennemførelsen af arbejdstidsdirektivet for fejlagtig.

48. Det fremgår af artikel 38, § 1, litra c), i Domstolens procesreglement og af den relevante retspraksis, at stævningen skal indeholde søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, og at denne fremstilling skal være tilstrækkelig klar og præcis til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Domstolen kan udøve sin kontrol ( ).

49. I denne sag har Kommissionen i sin stævning, lige som allerede i sin begrundede udtalelse, udtrykkeligt gjort vejledningen fra Handels- og Industriministeriet til genstand for sit andet klagepunkt ( ). Hovedpunktet i Kommissionens kritik, der særligt fremgår af punkt 25 og 30 i stævningen, er det signal, som vejledningen sender arbejdsgiverne, om, at det ikke er nødvendigt at sikre, at deres arbejdstagere også rent faktisk udnytter de pauser, de har ret til; det er tilstrækkeligt, at arbejdstagere, som ønsker at udnytte deres hviletid, blot ikke hindres heri.

50. Under disse omstændigheder har Kommissionen i tilstrækkelig grad konkretiseret, hvori det påståede traktatbrud efter dens opfattelse består.

51. At Kommissionen i sin påstand kun henviser til artikel 249 EF og ikke f.eks. kræver Det Forenede Kongerige dømt for tilsidesættelse af artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet, er i denne sammenhæng uden betydning. En traktatbrudssag har nemlig til formål at få fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse i henhold til traktaten (artikel 226, stk. 1, EF og 227, stk. 1, EF). Såfremt et direktiv ikke gennemføres eller gennemføres fejlagtigt, består traktatbruddet i en tilsidesættelse af artikel 249, stk. 3, EF. Det er netop denne bestemmelse, som Kommissionen henviser til i sin stævning.

52. Ganske vist skal det også fremgå af traktatbrudsstævningen, hvilke bestemmelser i et direktiv der efter Kommissionens opfattelse ikke er blevet gennemført eller er blevet gennemført fejlagtigt under tilsidesættelse af artikel 249, stk. 3, EF. Det er hensigtsmæssigt udtrykkeligt at nævne de pågældende bestemmelser i selve stævningen. Men det er på ingen måde obligatorisk. For som allerede nævnt, skal fremstillingen af sagens genstand og søgsmålsgrundene være tilstrækkeligt klar og præcis til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Domstolen kan udøve sin kontrol. I denne sag opfyldes disse krav af Kommissionens henvisning til den fejlagtige »gennemførelse af retten til daglige og ugentlige hvileperioder«, der er anført både i selve påstanden og i anbringenderne til støtte for søgsmålet. I øvrigt henviser Kommissionen også forskellige steder i stævningen udtrykkeligt til artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet ( ).

c) Foreløbig konklusion

53. Dermed kan sagen med hensyn til det andet klagepunkt antages til realitetsbehandling i sin helhed.

2. Realiteten

54. Kommissionens andet klagepunkt kan tiltrædes, hvis den omtvistede passage i afsnit 5 i vejledningen fra Handels- og Industriministeriet er i strid med det formål, der kan udledes for medlemsstaterne af artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet sammenholdt med artikel 249, stk. 3, EF.

55. Parterne er i det væsentlige uenige om, hvorvidt kravene i artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet allerede er opfyldt derved, at de berørte arbejdstagere blot er sikret et retskrav på daglige og ugentlige hvileperioder, eller om medlemsstaterne skal pålægge arbejdsgiverne en forpligtelse til at sørge for, at hvileperioderne rent faktisk også overholdes.

a) Parternes hovedargumenter

56. Det Forenede Kongerige har af ordlyden i artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet udledt, at der kun skal sikres arbejdstagerne et retskrav på daglige og ugentlige hvileperioder (»ensure that [...] every worker is entitled to [...]«), men at arbejdsgiverne ikke skal sørge for, at hvileperioderne rent faktisk overholdes. I modsætning til andre bestemmelser i direktivet kan der ikke af de nævnte bestemmelser udledes nogen resultatforpligtelse. Det kan ikke forlanges af arbejdsgiverne, at de skal tvinge arbejdstagerne til rent faktisk at udnytte de hvileperioder, de har ret til. Således opfattet tydeliggør vejledningen fra Handels- og Industriministeriet blot, hvor arbejdsgivernes ansvarsområde ophører.

57. Til sammenligning har Det Forenede Kongerige henvist til maksimumsgrænserne for ugentlig og natlig arbejdstid i arbejdstidsdirektivets artikel 6, stk. 2 og 8, hvor der er valgt en formulering (»ensure that [...] does not exceed [...]«), der er mere resultatorienteret end i de her relevante artikler 3 og 5 i samme direktiv. Det Forenede Kongerige har desuden draget en parallel til barselsorlovsordningen i artikel 8 i direktiv 92/85 ( ), hvis bestemmelser sondrer mellem et retskrav og en resultatforpligtelse, idet der for det blotte retskrav i stk. 1 i denne bestemmelse anvendes formuleringen »entitled to«.

58. Kommissionen har afvist Det Forenede Kongeriges ovenstående argumenter, der støtter sig på ordlyd og regelkontekst, og har på dette punkt navnlig henvist til formuleringernes uensartethed, der ikke blot kan konstateres mellem de forskellige sprogversioner, men også inden for de enkelte sprogversioner. Efter Kommissionens opfattelse kan der af artikel 249 EF udledes et klart ansvar hos medlemsstaterne for at sikre, at arbejdstagernes rettigheder i henhold til arbejdstidsdirektivet, især med hensyn til den daglige og ugentlige minimumshvileperiode, tilbydes og udnyttes effektivt.

59. Det omtvistede afsnit 5 i vejledningen fra Handels- og Industriministeriet tilskynder efter Kommissionens opfattelse arbejdsgiverne til en praksis, som ikke opfylder arbejdstidsdirektivets krav. Det antydes herved, at arbejdsgiverne ikke behøver sikre, at deres arbejdstagere også rent faktisk gør brug af de pauser, der tilkommer dem. I hvert fald fratager vejledningen arbejdsgiverne incitamentet til at sikre sig, at dette sker.

b) Vurdering

60. I henhold til artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet, er medlemsstaterne forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en hvileperiode på mindst 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode og for hver 7-dagesperiode en sammenhængende hvileperiode på mindst 24 timer, hvortil lægges de elleve timers daglig hviletid, som er omhandlet i artikel 3.

61. Men ud over denne fastlæggelse indeholder hverken ordlyden i artikel 3 og 5 eller systematikken i arbejdstidsdirektivet nærmere henvisninger til, hvilke konkrete krav medlemsstaterne skal stille til arbejdsgiverne, for at det fællesskabsretlige formål, som er at sikre de daglige og ugentlige minimumshvileperioder, opfyldes i praksis.

62. Formuleringen i arbejdstidsdirektivets forskellige bestemmelser er særdeles forskellig afhængigt af sprogversionen, men også inden for de enkelte sprogversioner. I den engelske version anvendes således udtrykket »is entitled to« overalt i artikel 3, 4, 5 og 7, hvilket kan fortolkes i retning af, at arbejdstageren blot har et retskrav. I den franske, italienske og portugisiske sprogversion anvendes der i de samme artikler betegnelsen »bénéficie« (fransk), henholdsvis »benefici« (italiensk) eller »beneficiem« (portugisisk), hvilket kan oversættes til tysk med »genießen« [drage fordel af, nyde godt af] oder »zugute kommen« [komme til gode] og derfor også vil kunne fortolkes i retning af en resultatforpligtelse. I andre sprogversioner er brugen af terminologien ikke engang ensartet inden for de forskellige bestemmelser om hviletid (artikel 3, 4, 5 og 7). Således indeholder f.eks. den tyske version af artikel 3, 4 og 5 udtrykket »gewährt wird« [tilstås, sikres], derimod hedder det i artikel 7 »erhält« [opnår, får]. I den spanske version anvendes i artikel 3 og 5 betegnelsen »disfruten«, mens det i artikel 4 hedder »tengan derecho a disfrutar« og i artikel 7 »dispongan«. På lignende uensartet vis anvender den nederlandske sprogversion i artikel 3 og 5 ordet »genieten«, men i artikel 4 ordet »hebben« og i artikel 7 udtrykket »wordt toegekend«.

63. Denne generelle uensartethed i sprogbrugen kan også forklare, hvorfor arbejdstidsdirektivet vedrørende fastsættelsen af maksimumsgrænserne for ugentlig og natlig arbejdstid i artikel 6, stk. 2, og i artikel 8, stk. 1, ikke anvender de samme formuleringer som ved fastlæggelsen af minimumshvileperioderne. Det kræves således dér af medlemsstaterne, at de træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den ugentlige, henholdsvis den natlige arbejdstid »ikke overstiger« den i hvert enkelt tilfælde fastlagte maksimale længde ( ).

64. Modsat Det Forenede Kongeriges opfattelse kan der ud fra det forskellige ordvalg ikke udledes nogen kvalitativ forskel mellem bestemmelserne i arbejdstidsdirektivets artikel 6 og 8 på den ene side og de her omtvistede artikler 3 og 5 på den anden side. Navnlig ottende betragtning til arbejdstidsdirektivet taler imod en sådan forskel, idet minimumshvileperioder og loft for den maksimale arbejdstid nævnes i samme åndedrag og med baggrund i det samme formål: Begge tjener til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

65. I lyset af denne målsætning( ) skal jeg derfor endelig også undersøge, hvilke forpligtelser der påhviler medlemsstaterne i henhold til arbejdstidsdirektivets artikel 3 og 5 med hensyn til de daglige og ugentlige minimumshvileperioder. Som allerede nævnt ( ), er det fast retspraksis at anse både bestemmelserne om den maksimale arbejdstid og om minimumshvileperioder for særligt vigtige regler inden for Fællesskabets sociallovgivning, der gælder for hver arbejdstager som en minimumsforskrift for at sikre beskyttelsen af hans sikkerhed og sundhed ( ). Den effektive virkning af de rettigheder, som arbejdstidsdirektivet tillægger arbejdstagerne, skal sikres i fuldt omfang, hvilket nødvendigvis indebærer forpligtelse for medlemsstaterne til at garantere overholdelsen af hver enkelt minimumsforskrift i direktivet ( ).

66. For at opnå en effektiv beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, er det påkrævet, at de foreskrevne minimumshvileperioder også er sikreti praksis( ). Dette forudsætter navnlig, at arbejdsgiveren sørger for, at arbejdstagerne reelt er i stand til at holde de hvileperioder, de har ret til, uden at blive forhindret heri f.eks. af en bindende praksis ( ).

67. Det vil sikkert under normale omstændigheder være urimeligt, om ikke umuligt, at kræve af en arbejdsgiver, at han tvinger sine arbejdstagere til at tage de hvileperioder, de har ret til. Dette har Kommissionen også indrømmet under den mundtlige forhandling. Det Forenede Kongerige har med rette anført, at arbejdsgivernes ansvar med hensyn til overholdelse af hviletider ikke mindst af praktiske grunde ikke kan være ubegrænset.

68. Men en arbejdsgiver må under ingen omstændigheder alene indtage en rent passiv rolle og blot tillade de arbejdstagere, der udtrykkeligt kræver det og om nødvendigt gennemtvinger det ad rettens vej, at holde hvileperioder. Det er ikke kun risikoen for en retssag, men også faren for at gøre sig upopulær inden for virksomheden blot ved at stille krav om hviletid, der kan gøre det særdeles vanskeligt effektivt at udøve de rettigheder, der garanterer beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

69. Tværtimod påhviler det arbejdsgiveren aktivt at sørge for, at der opstår et virksomhedsklima, hvor de af fællesskabsretten fastsatte minimumshvileperioder også virkeligt bliver overholdt. Dette forudsætter utvivlsomt som det første, at der inden for rammerne af hver enkelt virksomhedsorganisation overhovedet er fastsat dertil svarende arbejds- og hviletider. Men desuden må det også i praksis være en selvfølge i en virksomhed, at arbejdstagernes ret til hviletider ikke kun findes på papiret, men rent faktisk kan udnyttes. Især bør der ikke udøves noget pres, der kan afholde arbejdstagerne fra rent faktisk at udnytte deres hviletider. Det er i den sammenhæng irrelevant, om et sådant pres udgår fra arbejdsgiveren – f.eks. gennem de præstationskrav, han stiller – eller fra, at visse ansatte på eget initiativ undlader at udnytte de hviletider, der tilkommer dem, hvorved der opstår en slags gruppepres for andre arbejdstagere til at gøre det samme.

70. På denne baggrund kan den omhandlede passage i vejledningen fra Handels- og Industriministeriet i det mindste misforstås. Ganske vist gengiver første halvdel af sætningen korrekt arbejdsgiverens forpligtelse til at sikre, at arbejdstagerne kan få deres hviletider. Men den anden halvdel af sætningen tilføjer, at arbejdsgiverne ikke er forpligtet til at sørge for, at arbejdstagerne også rent faktisk holder deres hviletider. Hvis man læser disse udsagn i sammenhæng – og også i sammenhæng med det øvrige indhold i vejledningen ( ) – kan det i hvert fald ikke udelukkes, at vejledningen kan tilskynde arbejdsgivere til at forholde sig helt passivt, hvilket ville være uforeneligt med arbejdstidsdirektivets formål. Man kunne endda få det indtryk, at en sådan adfærd fra arbejdsgiverens side ville være tilstrækkelig til, at han befinder sig på lovens grund. Men som allerede nævnt, skal arbejdsgivernes rolle ikke kun bestå i en sådan passiv adfærd, men skal også omfatte pligten til at skabe et klima på arbejdspladsen, som opmuntrer arbejdstagerne til at udnytte de hviletider, der tilkommer dem.

71. Ved at optage den omhandlede passage, der i det mindste kan misforstås, i vejledningen fra Handels- og Industriministeriet, har Det Forenede Kongerige derfor tilsidesat sin forpligtelse til træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre enhver arbejdstager daglige og ugentlige minimumshvileperioder i henhold til artikel 3 og 5 i arbejdstidsdirektivet.

72. Det forhold, at vejledningen muligvis kun har karakter af en anbefaling for arbejdsgivere og arbejdstagere og dermed er uforpligtende ændrer ikke nævnte konklusion ( ). Som Domstolen tidligere har fastslået, kan enhver adfærd fra offentlige myndigheders side i en medlemsstat, også uforbindende foranstaltninger, være egnet til at påvirke adfærden hos borgerne i den pågældende medlemsstat og dermed føre til en tilsidesættelse af formålene med Fællesskabet ( ). Dette gælder også med hensyn til opfyldelsen af formålene med et direktiv, som i henhold til artikel 249, stk. 3, EF, er bindende for enhver medlemsstat, det er rettet til.

73. Men en medlemsstats pligter er ikke kun begrænset til forpligtelsen – der påhviler lovgiver – til at gennemføre direktivet korrekt i den nationale lovgivning. Under hensyntagen til medlemsstaternes almindelige loyalitetsforpligtelse efter artikel 10 EF omfatter de desuden også forpligtelsen, der påhviler alle offentlige myndigheder, til at sikre en anvendelse af den nationale lovgivning i overensstemmelse med fællesskabsretten ( ). En medlemsstat må ikke ved hjælp af anbefalinger, der lægger op til misforståelser, fra sine offentlige myndigheder fremkalde fare for, at den praktiske anvendelse af landets nationale lovgivning strider mod formålene med et direktiv.

74. Af disse grunde skal også Kommissionens andet klagepunkt tages til følge.

V – Sagens omkostninger

75. Ifølge procesreglementets artikel 69, § 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Det Forenede Kongerige har tabt sagen, pålægges det Det Forenede Kongerige at betale sagens omkostninger ( ).

VI – Forslag til afgørelse

76. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 3, EF til at gennemføre Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden ved

– i strid med artikel 17, stk. 1, i direktivet at have indført artikel 20, stk. 2, i Working Time Regulations i affattelsen af 17. december 1999, ifølge hvilken maksimumsgrænserne for ugentlig og natlig arbejdstid i de tilfælde, hvor kun en del af arbejdstiden måles og/eller fastsættes på forhånd eller ikke kan fastsættes af arbejdstagerne selv, kun finder anvendelse på denne del af arbejdstiden, og

– i strid med de anførte mål i artikel 3 og 5 i direktivet at have bibeholdt en officiel vejledning til Working Time Regulations, ifølge hvilken arbejdsgivere alene behøver at sikre, at arbejdstagerne har mulighed for at få deres daglige og ugentlige hvileperioder, men ikke er forpligtet til at sørge for, at de reelt holder disse.

2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.«