3.

Selv om det herefter på ingen måde er overflødigt at fortolke de andre traktatbestemmelser, som kassationsretten har henvist til, vil jeg nu, som anført, først undersøge den problemkreds, som vedrører EØF-traktatens artikel 30 ff., og hvorefter det nemlig skal undersøges, om en national lovbestemmelse, hvorefter der for salg af tobaksvarer til forbruger gælder faste priser, som er fastlagt af fabrikanterne eller importørerne, kan anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion. Det forekommer mig derfor formålstjenligt at indrømme dette punkt en vis forrang i undersøgelsen, fordi det åbenbart er af central betydning for sagen, og fordi det er blevet helliget de grundigste redegørelser. Problemet, foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, har allerede gentagne gange spillet en rolle i retspraksis. Der er således blevet opstillet en række kriterier, som der også nu kan gås ud fra. Jeg skal herved erindre om, at Domstolen allerede flere gange har støttet sig på de definitioner, som allerede tidligt er blevet udarbejdet i Kommissionens direktiv nr. 70/50. Dette var tilfældet i sag 155/73 (Giuseppe Sacchi, dom af 30. 4. 1974, Sml. 1974, s. 409) og i sag 74/76. Det er også blevet klart i retspraksis, at ikke alene foranstaltninger, som direkte vedrører indførslerne, kommer i betragtning. Også sådanne, som indirekte berører indførslerne, så som foranstaltninger, der vedrører produktionen eller andre afsætningstrin kan komme på tale. I denne forbindelse kan der f.eks. henvises til sagerne 3, 4 og 6/76 (Kramer, dom af 14. 7. 1976, Sml. 1976, s. 1279) eller sag 65/75 (Riccardo Tasca, dom af 26. 2. 1976, Sml. 1976, s. 291). I overensstemmelse hermed er det ikke forbavsende, at den almindelige definition af foranstaltninger med tilsvarende virkning som importrestriktioner, som i den senere tid fast gentages i retspraksis, er ret omfattende. Ifølge denne definition (jf. for eksempel dom af 11. 7. 1974 i sag 8/74, Procureur du Roi mod Benoît og Gustave Dassonville, Sml. 1974, s. 852) skal der ved foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion forstås enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Fællesskabet. Inden jeg går over til at behandle det omtvistede sagsforhold i lyset af disse domme, anser jeg det for rigtigt at gøre to konstateringer vedrørende den udstrakte diskussion, som lader sig foretage uden vanskeligheder. Som Domstolen erindrer, blev der under retsforhandlingerne også henvist til retspraksis vedrørende lovbestemmelser om maksimalpriser, således som den er indeholdt i dommene 65/75 (Riccardo Tasca) og 88 til 90/75 (Società SADAM m.fl., mod Det interministerielle Prisudvalg og ministeren for industri, handel og håndværk m.fl., dom af 26. 2. 1976, Sml. 1976, s. 323). For mig er det klart, at dette ikke umiddelbart kan gøres med fordel i den foreliggende sag som følge af forskelle i faktum. I de nævnte domme drejede det sig om statsligt fastlagte maksimalpriser, hvis niveau kunne virke hæmmende på importhandelen. Sådanne virkninger foreligger ikke ved en bestemmelse om faste priser af den art, som er af interesse her, thi maksimalpriserne, der i så fald gælder som faste priser, bliver frit bestemt af importørerne, hvis vi vil begrænse os til dem, dvs. det tilkommer importørerne selv gennem valget af prisniveauet at bestemme afsætningschancerne for de indførte varer. Den anden bemærkning, som jeg vil fremsætte allerede nu, vedrører et argument, der skal udledes af det nævnte kommissionsdirektiv nr. 70/50 til støtte for den belgiske ordning med faste priser. Heri sondres der mellem foranstaltninger, som ikke anvendes uden forskel på indenlandske varer og importerede varer (artikel 2), og foranstaltninger vedrørende afsætningen af varer, der gælder uden forskel for indenlandske og importerede varer (artikel 3). I artikel 2 er der udtrykkelig i stk. 3 under litra a) til e) nævnt foranstaltninger, som vedrører priserne. Heraf og af den omstændighed — at den belgiske foranstaltning, fordi den gælder uden forskel for indenlandske og importerede produker, ikke falder ind under artikel 2, men i hvert fald under artikel 3 — mente man at kunne slutte, at den ikke kan anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning, da der ikke i artikel 3 udtrykkelig nævnes ordninger i prissektoren. Denne følgeslutning forekommer mig ikke uomgængelig, ikke blot fordi man i almindelighed skal være forsigtig ved sådanne modsætningsslutninger, men det forekommer mig vigtigt, at der, fordi der i artikel 3 ganske generelt tales om afsætning, efter dette begreb sikkert ikke er nogen grund til netop at udelukke prisforanstaltninger. Desuden er det af betydning, at der mod den anførte argumentation uden videre kan henvises til den ret vidtrækkende definition af foranstaltninger med tilsvarende virkning, som er blevet udarbejdet i praksis. Hvis disse to anførte betragtninger altså ikke kan bidrage til løsningen af det foreliggende problem, må det således overvejes, hvad der kan hentes i den nævnte almindelige definition, som Domstolen har givet. Vi kan i denne forbindelse begrænse os til importørernes fastlæggelse af priserne og lade den fastlæggelse, som foretages af indenlandske fabrikanter, ude af betragtning. For samhandelen mellem staterne ville det sidstnævnte forhold nemlig kun være af betydning, hvis detailhandlerne, som prisbindingen gælder for, ville gennemføre eksportforretninger. Som følge af banderolebestemmelserne, der af Kommissionen med rette blev omtalt som en lovlig kontrolforanstaltning, sker dette imidlertid ikke i praksis; det drejer sig højst om ganske ubetydelige salg til grænsekunder, og det kan sikkert fuldstændigt lades ude af betragtning ved bedømmelsen af ordningen. Hvad angår importørernes fastlæggelse af priserne, så hævder bl.a. Kommissionen, at samhandelen mellem staterne bliver berørt heraf, også selv om det ikke drejer sig om foranstaltninger, der er rettet direkte mod importen. Thi uden prisbindingen ville detailhandlerne have mulighed for at føre en selvstændig prispolitik, altså ved gennem prissænkninger, især i grænseområderne, at sørge for en øget afsætning og dermed en forøgelse af handelsvejene. Foranstaltningen gør derimod dette betydeligt vanskeligere. Der skal for det første tages hensyn til, at en simpel parallelimport ikke kommer i betragtning, fordi tobaksvarer med belgiske banderoler ikke befinder sig i fri omsætning i andre medlemsstater. Muligheden for at importere tobaksvarer, som kan opkøbes til det udenlandske marked kan ligeledes lades ude af betragtning, fordi refusion af den udenlandske tobaksskat er en overordentlig omstændelig proces — således skal der ifølge den tyske lov om tobaksbeskatning ske en tilintetgørelse af banderolerne under officielt opsyn, og derefter skal der foretages en nyemballering. Detailhandlerne er altså enten henvist til importørernes medvirken, over for hvilke alene kun meget store aftagere kan gennemtvinge egne prissynspunkter. Eller man kan tænke sig den mulighed, at detailhandlere gjorde sig selv til importører i den i den belgiske lov forudsatte betydning og derefter selv fastlagde priserne gennem erhvervelse af tilsvarende banderoler. Herved skal der dog tages hensyn til, at et sådant rolleskift i erhvervslivet er vanskelig og bekostelig og derfor kun kommer i betragtning for store markedsdeltagere. Der skal desuden huskes på, at forhandlere, der virker som importører, på grund af ordningen med banderoler, som må anses for lovlig, er henvist til udenlandske fabrikanters medvirken ved påsætteisen af banderolerne. Herved følger den vanskelighed, at man ikke gennemfører egne prisideer over for fabrikanternes ofte differentierede prispolitik; man støder også på leveringsnægtelser, fordi der består eneforhandlingskontrakter med andre importører. Dette blev godtgjort under retsforhandlingerne ved en af INNO fremlagt brevveksling med udenlandske fabrikanter eller eneimportører. Endelig udgør det en væsentlig hindring ved sådanne bestræbelser, at det er umuligt at erhverve banderoler med en lavere pris hos de belgiske skattemyndigheder. Faktisk indtager myndighederne, således som det fremgår af en skrivelse af 14. juni 1977 fra den belgiske generalinspektør for forbrugsskatter til INNO, det standpunkt, at cigaretter af samme mærke og samme kvalitet ikke samtidig kan bringes på markedet forsynet med forskellige banderoler. Herved tages der hensyn til den belgiske bekendtgørelse om tobaksbeskatning, men også til Rådets forordning af 1972, hvorefter flere maksimale detailsalgspriser ikke er tænkelige for et produkt. Af alle disse grunde må det anerkendes, at detailhandlerne møder ganske betydelige hindringer for en selvstændig afsætningsfremmende prispolitik. Ved udenlandske mærker er dette så meget desto mere tungtvejende, som de stadig først er nødt til at tilkæmpe sig en plads på markedet; den bestående prisordning har altså stærkere virkninger for dem end for indenlandske produkter. Dertil kommer, at en betragtelig del, nemlig mere end halvdelen af indførslerne, i Belgien foretages gennem belgiske tobaksvarefabrikanter, som næppe burde have den samme interesse som fuldtændigt uafhængige importører i en udvidelse af salget af udenlandske produkter. Det er dog under alle omstændigheder urealistisk at antage, at mindre tobaksdetailhandlere i nævneværdigt omfang ønsker at føre en selvstændig prispolitik gennem prissænkninger. De hindres heri af den ringe fortjenstmargin, der i Belgien for cigaretter åbenbart udgør ca. 7,5 % af banderoleprisen. Således blev det også anført som begrundelse for det allerede nævnte, i Det økonomiske og sociale Udvalg stillede forslag om, at der i Rådets direktiv alene skulle nævnes faste priser i detailhandelen, at tobaksvarer er mindst egnet til prisnedslag; i detailhandelen er nedslag under ingen omstændigheder mulig på grund af den meget ringe fortjenstmargen; alene varehuse kan tillade sig dette, hvilket imidlertid må anses for illoyal konkurrence. Varehusene har nemlig lavere omkostninger på grund af selvbetjening, gunstige indkøbsmuligheder i engrosleddet og mulighed for at udnytte den for engros- og detailhandelen samlede fortjenstmargen på 10 %. Derfor er det også kun store varehuse, der i Belgien søger at fravige banderoleprisen, mens sammenslutningen af tobaksdetailhandlere med eftertryk forsvarer systemet med faste priser. Set på denne måde kan det derfor ikke gøres gældende, at parallelindførsler med selvstændig prisdannelse allerede vanskeliggøres af den omstændighed, at det er svært at skifte rolle fra detailhandler til importør. Dette gælder nemlig med sikkerhed ikke for virksomheder som sagsøger i hovedsagen. Vedrørende de problemer, som INNO er stødt på under sine forsøg på selv at gennemføre indførsler med lavere banderolepriser, skal anføres følgende. Som vi har hørt, påberåbte udenlandske fabrikanter sig enten eneforhandlingskontrakter med belgiske importører, eller de afviste forskellige priser for deres produkter. Belgiske importører vægrede sig ved at anvende forskellige priser, i hvilken forbindelse det blev gjort gældende, at dette ikke er muligt efter den belgiske retstilstand. Det sidstnævnte forhold svarer desuden til den belgiske skatteforvaltnings indstilling, der kommer til udtryk i den allerede nævnte skrivelse, som INNO har fremlagt. Hvis vi først og fremmest vender os mod det sidstnævnte punkt fremgår det desuden, at de belgiske myndigheder ikke henviser til artikel 58 i loven af 1969, som hovedsagen jo drejer sig om, men derimod til den belgiske bekendtgørelse om tobaksbeskatning og direktivet af 1972. Den hindring, som skyldes de belgiske skattemyndigheders holdning, har altså ikke sin oprindelse i ordningen med faste priser for tobaksvarer, men derimod i andre bestemmelser. Det skal i denne sammenhæng desuden fastslås, at Rådets direktiv med urette bliver påberåbt af de belgiske myndigheder til støtte for deres standpunkt; det ses nemlig ikke, hvordan der af direktivet kan udledes den grundsætning, at det for et produkt kun er muligt at anvende en maksimal detailsalgspris. Hvad angår den påberåbte belgiske bekendtgørelse om tobaksbeskatning, så er det desuden vigtigt — fordi de begivenheder, som kassationsretten skal bedømme, udspillede sig i 1972 — at skattemyndighederne til begrundelse for deres opfattelse alene påberåbte sig den i 1974 ændrede version. Vedrørende den tidligere gældende affattelse hedder det derimod i den nævnte skrivelse ganske tydeligt, at spørgsmålet om banderolering i senere handelsled ikke havde rejst sig dengang, fordi salg til under banderoleprisen ikke var forbudt på det tidspunkt. De andre nævnte hindringer skyldes delvist udenlandske fabrikanters adfærd, der, som Kommissionen med rette har bemærket, i betragtning af deres tekniske monopol ved påsætteisen af banderolerne, kan betegnes som et misbrug i den i traktatens artikel 86 forudsatte betydning. De kan delvis føres tilbage til, at fabrikanterne har eneforhandlingskontrakter om leveringen til det belgiske marked med belgiske virksomheder, hvorved det ikke blot synes betænkeligt, at parallelindførsler, som Kommissionen i denne sammenhæng anser for nødvendige, på grund af skatteretlige særegenheder ikke er mulige, men også at belgiske fabrikanter i vidt omfang fungerer som eneimportører. Derimod kan systemet med faste priser ikke anses for den egentlige årsag til vanskeliggørelsen af parallelindførsler, altså til handelshindringen. Da en hindring af handelen således kun skyldes et samvirke mellem ordningen med faste priser og andre markedsdeltageres adfærd og en national forvaltningspraksis, som der ikke kan findes noget grundlag for i selve ordningen med faste priser, kan denne ordning efter min mening ikke anses for uforenelig med traktatens artikel 30. Det er meget mere nærliggende at angribe de erkendelige hindringer på anden måde, eksempelvis med foranstaltninger mod udenlandske fabrikanter under påberåbelse af EØF-traktatens artikel 86, med en strengere bedømmelse af eneforhandlingskontrakter, som udelukker parallelindførsler, og med et forbud mod den belgiske forvaltningspraksis vedrørende forskellige banderolepriser. Tillad mig imidlertid samtidig til afrunding af disse konstateringer også at tilføje en sidste, ligeledes vigtig betragtning. Det er under retsforhandlingerne blevet klart, at ordningen med faste priser for tobaksvarer i Belgien også har et økonomisk-politisk formål: Detailhandlerne skal beskyttes mod konkurrencen fra de store varehuse, også i forbrugerens interesse, som skal have et tilstrækkeligt tæt salgsnet med et omfattende udvalg til rådighed. Den principielle berettigelse af dette forhold bliver heller ikke betvivlet af Kommissionen. Den mener imidlertid, at det samme kan opnås på andre måder, som er mindre indgribende for samhandelen mellem staterne, og Kommissionen nævner herved som tænkelige foranstaltninger et forbud mod salg under indkøbsprisen, en begrænsning af rabatter, som vil kunne ydes i detailhandelen, eller et system med statsautorisation i detailhandelen, hvorefter tobaksvarer kun må sælges i forretninger. Dermed hentyder den åbenbart til artikel 3 i sit direktiv 70/50 af 22. december 1969, hvori der er tale om foranstaltninger, der regulerer afsætningen og anvendes uden forskel på indenlandske og importerede varer, men som anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, når deres restriktive virkninger på den frie omsætning af varer overskrider rammen for virkninger, der er karakteristiske for bestemmelser for handelen. Når de forskellige foranstaltninger, der kommer på tale under synsvinklen, hindring af samhandelen, skal afvejes mod hinanden, så leder ovennævnte synspunkt til det spørgsmål, om det i en situation, hvori en ordning med faste priser i forbindelse med andre omstændigheder (andre markedsdeltageres økonomiske adfærd, forvaltningspraksis ved banderoletildelingen) påvirker handelen, ikke snarere er formålstjenligt at rette sig mod de nævnte ledsageomstændigheder, hvilket ikke er forbundet med særlige vanskeligheder, og betragte ordningen med faste priser som opfyldende kravene i artikel 3 i kommissionsdirektivet, fremfor at gå ind for bortfald af systemet med faste priser ved samtidig indførelse af de af Kommissionen anbefalede erstatningsforanstaltninger. Hvis man holder sig for øje, at Kommissionen derved tænker på foranstaltninger, som endog omfatter udstedelsen af licenser for tobaksdetailhandelen, så består der ingen tvivl for mig om, at den første nævnte mulighed vil være at foretrække for erhvervslivet som den mindst indgribende. Heller ikke ud fra principperne i Kommissionens direktiv 70/50 kan man derfor komme til det resultat, at den belgiske ordning med faste priser for tobaksvarer skal anses som en foranstaltning med tilsvarende virkning i den i EØF-traktatens artikel 30 forudsatte betydning. Dermed, og uden at det forekommer nødvendigt at gå yderligere ind på de forskellige nuancer i de af kassationsretten stillede spørgsmål, turde også problematikken vedrørende traktatens artikel 30 være tilstrækkeligt behandlet.