FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 27. JANUAR 1976 ( 1 )

Høje Ret.

Måske kender Domstolen kun alt for godt den fælles markedsordning for sukker, som blev indført ved Rådets forordning nr. 1009/67/EØF, og navnlig den kvotaordning, som blev oprettet ved denne forordnings artikel 23-34. Det er måske derfor overflødigt at erindre Domstolen om, at alle sukkerfabrikanter efter denne ordning og navnlig efter artikel 27 i forordning nr. 1009/67 skal betale en »produktionsafgift« for den del af produktionen, som overstiger fabrikantens basiskvota«, men som ligger inden for hans »maksimalkvota« for det pågældende produktionsår.

Nærværende sag er forelagt Domstolen ved en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Finanzgericht Baden-Württemberg. Sagsøger ved nævnte ret er den velkendte sukkerfabrikant Süddeutsche Zukker AG, og sagsøgte er Hauptzollamt Mannheim. De er uenige om, hvorledes sagsøgerens sukkerproduktion for produktionsårene 1968/69 til 1972/73 skal beregnes med henblik på afgiften.

Den 25. januar 1969 vedtog Kommissionen forordning (EØF) nr. 142/69 om visse detailregler for kvotaordningens gennemførelse og navnlig om regler til bestemmelse af »en fabriks eller virksomheds sukkerproduktion«. Artikel 3 i denne forordning bestemte med henblik på de pågældende artikler i forordning nr. 1009/67, at —

»ved en fabriks eller virksomheds sukkerproduktion … forstås den sukkermængde, der faktisk er produceret af denne fabrik eller, alt efter tilfældet, denne virksomheds fabrik eller fabrikker.«

Artikel 1, stk. 1 definerede »sukkerproduktion« således —

»den i hvidt sukker udtrykte samlede mængde af:

a) hvidt sukker,

b) råsukker,

c) invertsukker,

d) sirup af saccharose eller af invertsukker, med en renhedsgrad af mindst 70 % …« (EFT-specialudgave 1969 (I), s. 16; org. ref. JO L 20 af 27. 1. 1969.)

Artikel 1, stk. 1 blev begrænset ved artikel 1, stk. 2, som indeholdt en liste af punkter, som ikke skulle indgå i beregningen af den i artikel 1, stk. 1 nævnte mængde. Når man ser på denne liste, er det klart, at et — men ikke det eneste — af formålene med artikel 1, stk. 2 var at udelukke enhver mulighed for, at en producents »sukkerproduktion« indgik i beregningen to gange.

Når jeg anfører, at det ikke var det eneste formål med artikel 1, stk. 2, er det, fordi man under listens punkt f) finder »de mængder af invertsukker og sirup, der forarbejdes til alkohol eller rom«, under punkt h) »de mængder af sirup, der er bestemt til at smøre på brød, og den sirup, der er bestemt til forarbejdning til Rinse Appelstroop« og under punkt i) »de mængder af sukker, invertsukker og sirup, der er fremstillet i forædlingsøjemed«. Et andet af formålene med artikel 1, stk. 2 var således fra beregningen af en producents »sukkerproduktion« at fradrage den del af hans produktion, som ikke var bestemt for selve sukkermarkedet.

Jeg vil afstå fra at bruge Domstolens tid til at opregne alle de øvrige punkter på denne liste. Jeg tror, det var formålet med disse at udelukke den nævnte mulighed for dobbeltberegning. For at belyse dette er det tilstrækkeligt at citere punkt a) og b), der lyder således:

»a) de mængder af hvidt sukker, der er fremstillet af — råsukker eller — sirup, som ikke er fremstillet i den fabrik eller virksomhed, der har produceret de pågældende mængder af hvidt sukker;

b) de mængder af hvidt sukker, der er fremstillet af — råsukker eller — sirup, som ikke er fremstillet i det sukkerproduktionsår, i hvilket de pågældende mængder af hvidt sukker er produceret;« (EFT-specialudgave 1969 (I), s. 16; org. ref. JO L 20 af 27. 1. 1969.)

Det er ikke svært at se, at begge disse punkter angik mængder af hvidt sukker fremstillet af råstoffer, hvis indhold »udtrykt i hvidt sukker« i henhold til artikel 1, stk. 1 allerede må have indgået i »sukkerproduktionen« enten i en anden fabrik eller virksomhed eller i et tidligere års »sukkerproduktion« i den fabrik eller virksomhed, som skal foretage den videre raffinering heraf.

Den foreliggende sag er opstået, fordi »opfejningssukker« ikke var nævnt i artikel 1 i forordning nr. 142/69.

Jeg forstår af sagens akter, at »opfejningssukker« er et slags biprodukt af fremstillingen af hvidt sukker. Det består af hvidt sukker, man har spildt under behandlingen i fabrikken efter raffineringsprocessens afslutning, og som derefter fejes op, nødvendigvis blandet med snavs, ikke for at blive smidt væk, men for atter at blive raffineret, således at snavset kan bortskilles. Opfejningssukker kan tilsyneladende ikke sælges.

Det er min egen opfattelse, at det ikke var nødvendigt at nævne opfejningssukker i artikel 1 i forordning nr. 142/69. Det forekommer mig urimeligt at betragte et sådant opfejningsprodukt som en del af nogens produktion af sukker, hvad enten det drejer sig om hvidt sukker eller råsukker. Jeg synes heller ikke, at definitionerne af »hvidt sukker« og »råsukker« i artikel 1, stk. 2 i forordning nr. 1009/67 peger i anden retning. Da det endvidere er klart, at opfejningssukker hverken er »invertsukker« eller »sirup af saccharose«, ville jeg mene, at det falder uden for definitionen af »sukkerproduktionen« i artikel 1, stk. 1 i forordning nr. 142/69, og at der derfor ikke var nogen grund til at nævne det i artikel 1, stk. 2.

Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder har imidlertid ikke været af samme mening. Det ser i praksis ud til, at i tilfælde, hvor en producent ved afslutningen af et produktionsår har ligget inde med et lager af opfejningssukker, er dette blevet behandlet som en del af hans sukkerproduktion for det pågældende år, og at når opfejningssukkeret i et efterfølgende år er blevet raffineret til hvidt sukker, er dette hvide sukker blevet fradraget hans produktion for det sidstnævnte år. I 1973 blev denne praksis lovmæssigt stadtfæstet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 700/73, som er trådt i stedet for forordning nr. 142/69. Forordning nr. 700/73, artikel 1, stk. 1 har samme ordlyd som forordning nr. 142/69, men punkt b) i listen i artikel 1, stk. 2 omfatter nu udtrykkeligt »hvidt sukker fremstillet af … opfejningssukker, som ikke er fremstillet i det samme sukkerproduktionsår som det hvide sukker«.

Således som jeg har forstået det, anfægter sagsøgeren ikke gyldigheden af den praksis, jeg her har beskrevet. Uenigheden mellem sagsøgeren og sagsøgte drejer sig kun om den antagelse, at denne praksis var lovlig selv før 1973. Det er i høj grad et detailspørgsmål, men i den foreliggende sag afhænger en sum på 38538,55 DM af dets løsning.

Det drejer sig om følgende.

Som en af Kommissionen indkaldt sagkyndig var så venlig at forklare for Domstolen under retsmødet, kan man i en fabrik normalt ikke fysisk identificere hvidt sukker fremstillet af opfejningssukker. Dette skyldes, at opfejningssukkeret ikke raffineres særskilt, men tilføres raffineringsanlægget sammen med andre råstoffer. Når man skal konstatere den mængde hvidt sukker, der er fremstillet af opfejningssukker, må man derfor ved beregningen tage udgangspunkt i den mængde opfejningssukker, som tilføres anlægget.

Det står vist fast, under alle omstændigheder er det ikke bestridt, at der af 100 kg opfejningssukker almindeligvis opnås 99 kg hvidt sukker, og at ud af denne forskel på 1 % repræsenterer 0,4 % det snavs, som udskilles af opfejningssukkeret, medens 0,6 % repræsenterer det, der kaldes »raffineringstabet«.

Sagsøgte har hævdet, at man ved beregningen af den mængde hvidt sukker, der fremstilles af en given mængde opfejningssukker, må trække hele den ene procent fra den sidstnævnte mængde. Sagsøgeren, som har erkendt at de 0,4 % må fradrages, har på den anden side hævdet, at de 0,6 % ikke skal. Kommissionen er på dette punkt enig med sagsøgeren.

Det første spørgsmål, der er forelagt Domstolen af Finanzgericht Baden-Württemberg, er følgende:

»Skal der ved udtrykket sukkerproduktion i forordning (EØF) nr. 142/69, særlig i artikel 1, stk. 1, også forstås fremstilling af hvidt sukker på grundlag af opfejningssukker, for hvilket der allerede i det foregående sukkerproduktionsår er opkrævet en produktionsafgift i henhold til artikel 27 i forordning nr. 1009/67/EØF?«

Til grund for dette spørgsmål ligger der efter min mening to misforståelser.

Den første misforståelse, som er den, der må give anledning til mindst strid for denne Domstol, men som også er den mindst betydningsfulde, hviler på den antagelse, at en producents »sukkerproduktion« i et bestemt produktionsår ifølge forordningerne nr. 1009/67 og 142/69 kun skulle beregnes med henblik på at fastslå, om der skulle betales produktionsafgift. I virkeligheden skulle hans »sukkerproduktion« beregnes med henblik på at fastslå, om den a) lå inden for hans basiskvota eller b) gik ud over hans basiskvota, men lå inden for hans maksimalkvota eller c) gik ud over hans maksimalkvota. I hvert af disse tilfælde gjaldt forskellige bestemmelser, som jeg ikke behøver at bruge Domstolens tid med at gennemgå.

Den anden misforståelse, som er mere betydningsfuld og mere omtvistet, hviler på den antagelse, at en producents opfejningssukker i henhold til artikel 27 i forordning nr. 1009/67 kunne pålægges produktionsafgift, eller rettere, at en producents opfejningssukker kunne medregnes i hans »sukkerproduktion« efter artikel 1, stk. 1 i forordning nr. 142/69. Jeg har allerede forklaret, hvorfor jeg mener, at dette ikke var tilfældet, og det er unødvendigt at gentage.

Det følger efter min mening heraf, at Domstolen på det første spørgsmål fra Finanzgericht bør give det svar, at »sukkerproduktion« som defineret i artikel 1, stk. 1 i forordning nr. 142/69 ikke omfattede produktionen af opfejningssukker, men omfattede produktionen af hvidt sukker fremstillet af sådant opfejningssukker.

På dette grundlag bliver andet og tredje spørgsmål fra Finanzgericht uden genstand.

Domstolen kan imidlertid være af den opfattelse, at opfejningssukker skulle medregnes til »sukkerproduktion« som defineret i artikel 1, stk. 1 i forordning nr. 142/69. I så fald skal Domstolen naturligvis behandle andet og tredje spørgsmål.

Det andet spørgsmål er:

»I tilfælde af bekræftende svar på spørgsmål 1: Omfatter artikel 1, stk. 2 i forordning (EØF) nr. 142/69, hvorefter visse produkter ikke indgår i beregningen af den i stk. 1 nævnte mængde, også opfejningssukker«

Sagsøgeren og sagsøgte er enige i at opfordre Domstolen til at svare bekræftende på dette spørgsmål. De har imidlertid ikke anført, ud fra hvilke retlige betragtninger man i artikel 1, stk. 2 kan underforstå en henvisning til opfejningssukker, men har blot påpeget, at hvis man ikke underforstår en sådan henvisning, vil det sukker, som er indeholdt i en fabrikants lager af opfejningssukker ved slutningen af produktionsåret, blive regnet med to gange i hans sukkerproduktion.

Kommissionen har foreslået, at Domstolen på første og andet spørgsmål giver et samlet svar, som i det væsentlige går ud på, at hvidt sukker fremstillet af opfejningssukker, som allerede er medregnet i produktionen fra et tidligere år, ikke skal indgå i beregningen af »sukkerproduktion« i henhold til artikel 1, stk. 1 og stk. 2 i forordning nr. 142/69. Efter Kommissionens mening taler princippet om forhold mellem mål og midler for, at det ikke medtages.

Såfremt det (i modsætning til hvad jeg mener) antages, at en producents »opfejningssukker« skulle medregnes i hans »sukkerproduktion«, forekommer Kommissionens opfattelse mig at være rigtig. Ud fra denne forudsætning kræver billighedshensyn, at det må antages at være underforstået i artikel 1 (det er underordnet, om det er stykke 1 eller stk. 2), at når opfejningssukker allerde er medregnet i en producents sukkerproduktion, skal hvidt sukker fremstillet heraf ikke også medregnes. I sag 64/74 Reich mod Hauptzollamt Landau (Sml. 1975, s. 274-275) anførte jeg, at princippet om forhold mellem mål og midler ikke kun kunne medføre, at retsreglerne bliver ugyldige, men i givet fald kan medføre, at de udfyldes, idet de fortolkes således, at de underforstået er uanvendelige under omstændigheder, hvor deres anvendelse ville krænke nævnte princip. Domstolen foretrak imidlertid i nævnte sag at støtte sin afgørelse udelukkende på »billighedsbetragtninger« (sst., s. 268-269). For enhver, som er uddannet i engelsk ret, er det naturligvis en velkendt og fuldt ud acceptabel fremgangsmåde at gribe til billighedsbetragtninger for at afsvække de strenge virkninger af en sproglig fortolkning af lovbestemmelser. Reich mod Hauptzollamt Landau er da heller ikke den eneste sag, hvor Domstolen har gjort billighedsbetragtninger gældende i dette øjemed: jf. også sag 37/73 Marcato mod Kommissionen (Sml. 1973, s. 368 f).

Det tredje spørgsmål fra Finanzgericht er:

»I tilfælde af bekræftende svar på spørgsmål 1 og 2: skal der ved beregningen af den mængde, der i henhold til artikel 1, stk. 2 i forordning (EØF) nr. 142/69 ikke skal tages hensyn til, gås ud fra mængden af opfejningssukker eller fra den mængde hvidt sukker, som er fremstillet af opfejningssukkeret?«

Det fremgår klart af forelæggelseskendelsen, at det med dette spørgsmål er hensigten at få belyst den foreliggende uenighed mellem sagsøgeren og sagsøgte, dvs. om »raffineringstabet« på 0,6 % skal trækkes fra ved beregningen af den mængde hvidt sukker, der er fremstillet af en given mængde opfejningssukker.

Såfremt Kommissionens opfattelse vedrørende svarene på første og andet spørgsmål er rigtig, er formuleringen af tredje spørgsmål naturligvis uhensigtsmæssig, for så vidt som den går ud fra, at en producents »sukkerproduktion« ikke omfatter hvidt sukker, som er fremstillet af hans opfejningssukker, fordi dette hvide sukker underforstået er omfattet af listen i artikel 1, stk. 2 over de punkter, der skal ses bort fra. Sagt klarere må man, såfremt denne opfattelse er rigtig, efter min mening nødvendigvis slutte, at den af sagsøgeren hævdede opfattelse er rigtig.

Denne opfattelse bygger på det urimelige i to gange at medindregne sukkerindholdet af en producents opfejningssukker i hans »sukkerproduktion«. En sådan dobbeltberegning kan undgås, såfremt man ved beregningen af den mængde hvidt sukker, som er fremstillet af opfejningssukkeret, kun fradrager de 0,4 % snavs. Men hvis man også fradrager raffineringstabet på 0,6 %, må følgen blive, at en mængde svarende til disse 0,6 % medregnes i fabrikantens »sukkerproduktion« to gange — første gang som en bestanddel af hans opfejningssukker og anden gang, fordi det ikke fradrages hans samlede produktion af hvidt sukker.

Finanzgericht, som går ud fra, at artikel 1, stk. 2 muligvis skal anvendes »analogt«, har anført, at denne bestemmelse, for så vidt angår punkt b), fra en producents »sukkerproduktion« kun fradrager de faktiske mængder hvidt sukker, som er fremstillet af råsukker eller af sirup, der igen er fremstillet i et tidligere år. Den tager med andre ord ikke hensyn til det raffineringstab, som også sker i sådanne tilfælde. Det kan være rigtigt, men som Finanzgericht selv har påpeget, fremgår det af punkt e) i artikel 1, stk. 2, hvorefter »de råsukkermængder, der i det pågældende sukkerproduktionsår forarbejdes til hvidt sukker i den fabrik eller virksomhed, der har fremstillet råsukkeret« ikke indgår i beregningen (EFT-specialudgave 1969 (I), s. 16; org. ref. JO L 20 af 27. 1. 1969), at artikel 1, stk. 2, hvad angår hensyntagen til raffineringstab, ikke indeholder nogen konsekvent ordning. Jeg tror derfor ikke, at man kan udlede nogen særlig vejledning heraf.

På denne baggrund ville jeg besvare tredje spørgsmål (såfremt det opstår) således, som sagsøgeren og Kommissionen har foreslået.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.