Domstolens Dom (Første Afdeling) af 12. december 1996. - The Queen mod Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte Accrington Beef Co. Ltd m.fl.. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Forenede Kongerige. - Frosset oksekød - Fælles importordning - Fælleskabstoldkontingent - Nye erhvervsdrivende. - Sag C-241/95.



Samling af Afgørelser 1996 side I-06699



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1. Landbrug ° faelles markedsordning ° oksekoed ° importordning ° faellesskabstoldkontingenter ° adgangsbetingelser for andre erhvervsdrivende end traditionelle importoerer ° forhoejelse af udfoerselstaersklerne i forhold til de for de to tidligere kontingenter gaeldende ° magtmisbrug ° intet ° proportionalitetsprincippet ° princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ° begrundelsespligt ° tilsidesaettelse ° ingen

(Raadets forordning nr. 130/94; Kommissionens forordning nr. 214/94, art. 1, stk. 2)

2. Landbrug ° faelles markedsordning ° forskelsbehandling af producenter eller forbrugere ° importordning med adgang til faellesskabstoldkontingentet for visse former for frosset oksekoed ° traditionelle importoerers mulighed for i tilfaelde af sammenlaegning af virksomheder at kumulere rettighederne til adgang til kontingentet ° andre erhvervsdrivendes manglende mulighed herfor ° ingen forskelsbehandling

(EF-traktaten, art. 40, stk. 3; Kommissionens forordning nr. 214/94, art. 2, stk. 2)

Sammendrag

1. Naar henses til maalsaetningen med forordning nr. 130/94 om aabning af et faellesskabstoldkontingent for visse former for frosset oksekoed, som er at sikre alle interesserede erhvervsdrivende i Faellesskabet lige og kontinuerlig adgang til dette kontingent, har Kommissionen ikke overskredet sine befoejelser i henhold til forordningen ved i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 214/94 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 130/94 at fastsaette bestemmelse om, at den del af kontingentet, der er til raadighed for andre erhvervsdrivende end traditionelle importoerer, forbeholdes erhvervsdrivende, der kan godtgoere, at de i referenceperioden til tredjelande har udfoert en minimumsmaengde af oksekoed, som er hoejere end den maengde, der var en forudsaetning i forbindelse med de to tidligere kontingenter.

De kriterier for at komme i betragtning til kontingentet, som Kommissionen har skullet fastsaette, har herved skullet goere det muligt for de erhvervsdrivende, der har gennemfoert indfoersel eller udfoersel af betydelig stoerrelse, og alene disse, at faa lige og kontinuerlig adgang til kontingentet, men forordning nr. 130/94 opstiller ikke en forpligtelse for Kommissionen til at traeffe bestemmelse om nogen direkte sammenhaeng mellem udfoerselstaersklerne og udviklingen i stoerrelsen af samhandelen med tredjelande. For det andet modvirker de af Kommissionen fastsatte kriterier med rette en kunstig opsplitning af visse erhvervsdrivendes oekonomiske struktur i form af en udbredelse af "papirselskaber", som kan have en forstyrrende indvirkning paa ordningen, da noget saadant medfoerer et stoerre antal ansoegninger og en hertil knyttet formindskelse af de disponible maengder for serioese mindre erhvervsdrivende, der under disse omstaendigheder risikerer at blive helt udelukket fra toldkontingentet.

Ved den af Kommissionen besluttede forhoejelse af udfoerselstaersklerne er der heller ikke sket nogen tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, idet den paagaeldende aendring, naar henses til maalsaetningen med ordningen, i rimelig grad maa antages at faa den virkning, at adgangen til toldkontingentet fratages et stort antal virksomheder, der paa kunstig maade er blevet oprettet med det eneste formaal at opnaa en betydelig andel af kontingentet, hvorved det ikke kan antages, at forhoejelsen af taersklerne har medfoert, at et stort antal reelt smaa erhvervsdrivende er blevet udelukket fra kontingentet.

Forhoejelsen af udfoerselstaersklerne kan heller ikke anses for at stride mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet enhver normalt agtpaagivende og paapasselig erhvervsdrivende maa vaere klar over, at der vil kunne ske en aendring af disse taerskler i forbindelse med vedtagelsen, paa et aarligt grundlag, af ethvert nyt kontingent, og idet en meddelelse paa et for tidligt tidspunkt om nye kriterier for at komme i betragtning ville give et incitament til at oprette "papirselskaber", som netop ville blive tilpasset de nye taerskler, saaledes at store virksomhedsgrupper i maksimalt omfang ville kunne drage fordel af toldkontingentet.

Endelig er forhoejelsen af udfoerselstaersklerne blevet besluttet under iagttagelse af begrundelsespligten, for saa vidt Kommissionens begrundelse for at aendre kriterierne for at komme i betragtning for andre erhvervsdrivende end traditionelle importoerer klart fremgaar af betragtningerne til forordning nr. 130/94 og nr. 214/94.

2. Den omstaendighed, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94 om gennemfoerelsesbestemmelser til importordningen om aabning af et faellesskabstoldkontingent for visse former for frosset oksekoed udelukker selskaber, der er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, som oensker at faa adgang til kontingentet for andre erhvervsdrivende end traditionelle importoerer, fra at kumulere deres tidligere handelspraestationer, selv om de traditionelle importoerer har mulighed herfor, er ikke udtryk for en forskelsbehandling i strid med traktatens artikel 40, stk. 3.

Den maade, det kontingent, som er forbeholdt traditionelle importoerer, fordeles paa, er saaledes ikke den samme som for det kontingent, der er forbeholdt andre erhvervsdrivende. Mens kontingentet for traditionelle importoerer fordeles forholdsmaessigt paa grundlag af de enkelte erhvervsdrivendes indfoersel mellem de erhvervsdrivende, der kan komme i betragtning, fordeles kontingentet for andre erhvervsdrivende forholdsmaessigt, ikke paa grundlag af gennemfoerte indfoersler eller udfoersler, men paa grundlag af de maengder, der ansoeges om, hvorved en ansoegning ikke kan overstige en bestemt maengde. Formaalet med muligheden for at kumulere rettigheder med hensyn til adgang til det traditionelle kontingent er dermed ikke, at selskaber, der er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, og som ikke ellers ville kunne komme i betragtning, kan komme i betragtning, men at goere det muligt for saadanne selskaber at kumulere de andele af kontingentet, som de paagaeldende sammenlagte virksomheder allerede hver isaer var i besiddelse af.

Parter

I sag C-241/95,

angaaende en anmodning, som High Court of Justice (Queen' s Bench Division) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

The Queen

mod

Intervention Board for Agricultural Produce,

ex parte: Accrington Beef Co. Ltd m.fl.,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 214/94 af 31. januar 1994 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EF) nr. 130/94 for saa vidt angaar importordningen for frosset oksekoed henhoerende under KN-kode 0202 og for varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 (EFT L 27, s. 46),

har

DOMSTOLEN (Foerste Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, L. Sevón, og dommerne D.A.O. Edward og M. Wathelet (refererende dommer),

generaladvokat: P. Léger

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

° Accrington Beef Co. Ltd m.fl. ved Barrister John Ratliff for Solicitors Ramsbottom and Co.

° Det Forenede Kongeriges regering ved Stephen Braviner, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af Barrister David Anderson

° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved James Macdonald Flett, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 12. september 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Accrington Beef Co. Ltd m.fl. ved John Ratliff, af Det Forenede Kongeriges regering ved Stephanie Ridley, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af David Anderson, og af Kommissionen ved James Macdonald Flett,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 17. oktober 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 20. juni 1995, indgaaet til Domstolen den 10. juli 1995, har High Court of Justice (Queen' s Bench Division) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden af artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 214/94 af 31. januar 1994 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EF) nr. 130/94 for saa vidt angaar importordningen for frosset oksekoed henhoerende under KN-kode 0202 og for varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 (EFT L 27, s. 46).

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en tvist mellem Accrington Beef Co. Ltd m.fl. (herefter "Accrington Beef m.fl.") og Intervention Board for Agricultural Produce (herefter "Intervention Board"), som er den myndighed i Det Forenede Kongerige, der er ansvarlig for administrationen af den faelles landbrugspolitik, idet tvisten angaar betingelserne for adgang til det faellesskabstoldkontingent for visse former for frosset oksekoed og visse andre varer, der blev aabnet ved artikel 1 i Raadets forordning (EF) nr. 130/94 af 24. januar 1994 om aabning og forvaltning af et faellesskabstoldkontingent for frosset koed af hornkvaeg henhoerende under KN-kode 0202 og for varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 (1994) (EFT L 22, s. 3).

3 Dette kontingent blev fastsat til 53 000 tons udtrykt i udbenet koed. For kontingentet er toldsatsen i den faelles toldtarif fastsat til 20% og importafgiften til 0%.

4 I henhold til artikel 2 i forordning nr. 130/94 opdeles den naevnte kontingentmaengde i to dele, naermere bestemt saaledes:

"a) Den foerste del paa 80%, dvs. 42 400 tons, fordeles mellem importoerer, som kan godtgoere, at de har indfoert frosset koed henhoerende under KN-kode 0202 og varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 omfattet af denne importordning i de tre foregaaende aar" (herefter "traditionelle importoerer").

"b) Den anden del paa 20%, dvs. 10 600 tons, fordeles mellem erhvervsdrivende, som kan godtgoere, at de for en minimumsmaengde og i en periode, der naermere skal fastsaettes, har drevet samhandel med tredjelande med andre former for oksekoed end de af denne importordning omfattede eller i forbindelse med aktiv eller passiv foraedling" (herefter "andre erhvervsdrivende").

5 I henhold til artikel 4 i forordning nr. 130/94 vedtages gennemfoerelsesbestemmelserne til forordningen, herunder navnlig bestemmelser om fordeling af disponible maengder mellem traditionelle importoerer og andre erhvervsdrivende, af Kommissionen efter fremgangsmaaden i artikel 27 i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179). Som led i denne fremgangsmaade skal der ske en hoering af en forvaltningskomité.

6 Kommissionen udstedte herefter forordning nr. 214/94. Ved denne forordnings artikel 1, stk. 1 og 2, fastsaettes de samme tildelingskriterier for de to dele af toldkontingentet som dem, der fremgaar af artikel 2 i forordning nr. 130/94, idet det naermere hedder, at den anden del forbeholdes erhvervsdrivende, der kan godtgoere, at de har "indfoert mindst 50 tons oksekoed i 1992 og 80 tons i 1993", som ikke er indgaaet i toldkontingenter, eller at "de til tredjelande har udfoert mindst 110 tons oksekoed i 1992 og 150 tons i 1993".

7 Det bemaerkes, at de for 1994-kontingentet fastsatte udfoerselstaerskler er hoejere end dem, der var blevet fastsat for 1992- og 1993-kontingenterne, idet disse var 110 tons i hver af de to referenceaar (jf. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3701/91 af 18.12.1991 om fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelserne til den importordning, der er fastsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3667/91 for frosset koed af hornkvaeg henhoerende under KN-kode 0202 og for varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 (EFT L 350, s. 34), og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3771/92 af 22.12.1992 om gennemfoerelsesbestemmelser til den importordning, der ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3392/92 er fastsat for frosset oksekoed henhoerende under KN-kode 0202 og for varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 (EFT L 383, s. 36)).

8 I henhold til artikel 1, stk. 3 og 4, og artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 214/94 sker "fordelingen af de 42 400 tons mellem de forskellige [traditionelle] importoerer ... forholdsmaessigt paa grundlag af de erhvervsdrivendes indfoersel i referenceaarene", mens "fordelingen af de 10 600 tons sker forholdsmaessigt paa grundlag af de maengder, som de [andre] erhvervsdrivende, der kan komme i betragtning, har ansoegt om", hvorved der hoejst kan vaere tale om 50 tons pr. ansoegning. Artikel 4, stk. 2, andet afsnit, indeholder dog bestemmelse om, at der skal gennemfoeres en lodtraekning, saafremt der indgives saa mange ansoegninger, at den enkelte erhvervsdrivende uden en lodtraekning ville opnaa en mindre andel af kontingentet end 5 tons.

9 I henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94 gaelder det endvidere, at selskaber, der er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, som alle hver isaer havde rettigheder af den art, der forbeholdes traditionelle importoerer, jf. artikel 1, stk. 1, har de samme rettigheder som de virksomheder, de er dannet af. I en informationsskrivelse, som Kommissionen den 5. februar 1992 fremsendte til samtlige medlemsstater, praeciserede den vedroerende den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 3701/91, at de naevnte regler ikke fandt anvendelse paa ansoegninger indgivet af andre erhvervsdrivende.

10 Accrington Beef m.fl., i alt 27 selskaber, er producenter, engrosforhandlere og forhandlere af koed og har hjemsted i Lancashire (England). Alle selskaberne er medlemmer af Slinger-koncernen, undtagen Red Rose Meat Packers Ltd, der dog kontrolleres af familien Slinger.

11 I 1994 kom tretten af selskaberne i betragtning til kontingentet for traditionelle importoerer og fik tildelt 2 508 kg hver i kraft af deres indfoersler af oksekoed i 1993 inden for kontingentet for andre erhvervsdrivende. Hvad derimod angaar de ansoegninger, som de 27 sagsoegere indgav i 1994 med henblik paa at faa adgang til kontingentet for andre erhvervsdrivende, blev disse alle, ved skrivelser af 8. marts og 5. maj 1994 fra Intervention Board, afslaaet med den begrundelse, at selskaberne ikke havde opfyldt de maengdemaessige krav maalt i tons i forordning nr. 214/94, idet de naermere bestemt ikke havde udfoert mindst 150 tons oksekoed i 1993. Endvidere underrettede Intervention Board ved skrivelse af 11. februar 1994 under henvisning til Kommissionens informationsskrivelse af 5. februar 1992 sagsoegerne om, at de ikke kunne sammenlaegge deres handelspraestationer med henblik paa at komme i betragtning som "andre erhvervsdrivende".

12 Accrington Beef m.fl. har ved den forelaeggende ret anfaegtet gyldigheden af saavel bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 214/94 om fastsaettelse af referencemaengderne i forbindelse med spoergsmaalet om adgang til kontingentet for andre erhvervsdrivende, naermere bestemt hvad angaar udfoersel, som bestemmelsen i forordningens artikel 2, stk. 2, hvorefter selskaber, der er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, ikke kan sammenlaegge deres handelspraestationer for derved at komme i betragtning til 1994-kontingentet for andre erhvervsdrivende.

13 Da High Court of Justice fandt, at retten ikke alene kunne traeffe afgoerelse om gyldigheden af de naevnte bestemmelser i forordning nr. 214/94, har retten fundet at burde forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

1) Er artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 214/94 ugyldig og i strid med faellesskabsretten, for saa vidt den bestemte, at erhvervsdrivende, som paa grundlag af deres tidligere udfoersler af oksekoed soegte at komme i betragtning med hensyn til den kontingentmaengde for 1994, som der henvises til i dette stykke, skulle have udfoert mindst 150 tons i det foregaaende aar i stedet for 110 tons, som var blevet kraevet i 1993? Er artikel 1, stk. 2, navnlig ugyldig og i strid med faellesskabsretten, fordi:

a) den overskrider de befoejelser, som er overdraget Kommissionen ved Raadets forordning (EF) nr. 130/94

b) den er i strid med proportionalitetsprincippet

c) den er i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning

d) den er en tilsidesaettelse af forpligtelsen til at give fyldestgoerende grunde i henhold til EF-traktatens artikel 190; og/eller

e) den er blevet udstedt uden forskriftsmaessig hoering af forvaltningskomitéen for oksekoed, hvilket er i strid med artikel 4 i forordning (EF) nr. 130/94 og artikel 27 i forordning (EOEF) nr. 805/68?

2) Er artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 214/94 ugyldig og i strid med faellesskabsretten, for saa vidt den udelukker, at selskaber, som er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, hvor hver part har rettigheder i henhold til forordningens artikel 1, stk. 2, kan sammenlaegge deres tidligere handelspraestationer? Er artikel 2, stk. 2, navnlig i strid med:

a) forbuddet mod forskelsbehandling, for saa vidt selskaber, der afleder deres rettigheder af forordningens artikel 1, stk. 1, kan sammenlaegge og kumulere deres tidligere handelspraestationer med det formaal at opnaa en kontingentmaengde, mens selskaber, som afleder deres rettigheder af forordningens artikel 1, stk. 2, ikke kan goere dette; og/eller

b) den sikring, der omtales i anden betragtning til Raadets forordning (EF) nr. 130/94, af kontinuerlig adgang til kontingentet for alle Faellesskabets interesserede erhvervsdrivende?

Spoergsmaalet, om ulovlighedsindsigelsen kan tages i betragtning

14 Det Forenede Kongeriges regering har under henvisning til dommen af 9. marts 1994 (sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833) rejst det spoergsmaal, om det nu er udelukket, at Accrington Beef m.fl. i form af en ulovlighedsindsigelse for den nationale ret kan goere gaeldende, at bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 214/94 er retsstridige, idet sagsoegerne ikke har indbragt noget annullationssoegsmaal til proevelse af disse bestemmelser inden for fristen i EF-traktatens artikel 173, hvilket sagsoegerne kunne have gjort.

15 Det bemaerkes herom blot, at der er tale om en faellesskabsforordning, hvis omtvistede bestemmelser i generelle vendinger retter sig til abstrakt afgraensede personkredse og angaar objektivt bestemte forhold, hvorfor det ikke er aabenbart, at et soegsmaal indbragt af Accrington Beef m.fl. under henvisning til traktatens artikel 173 til proevelse af forordningen ville have kunnet antages til realitetsbehandling.

16 Henvisningen til dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf ° der angik et selskab, som utvivlsomt havde krav paa at blive underrettet om og var blevet underrettet om, at det kunne indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af den faellesskabsretsakt, som selskabet i form af en ulovlighedsindsigelse for den nationale ret gjorde gaeldende var retsstridig ° er derfor ikke relevant.

Det foerste spoergsmaal

17 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret en afgoerelse fra Domstolen om gyldigheden af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 214/94, for saa vidt den del af toldkontingentet, der tilkommer andre erhvervsdrivende, herved udelukkende forbeholdes ansoegere, som godtgoer, at de i 1992 og 1993 udfoerte mindst henholdsvis 110 og 150 tons oksekoed til tredjelande.

18 Der er for den forelaeggende ret blevet fremsat en raekke konkrete indsigelser mod artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 214/94.

19 For det foerste har Accrington Beef m.fl. gjort gaeldende, at Kommissionen har overskredet de befoejelser, Raadet har tillagt den, ved ikke i forbindelse med fastsaettelsen af udfoerselstaersklerne at tage hensyn til, at sagsoegerne driver egentlig erhvervsmaessig virksomhed, og til, at deres samhandel med tredjelande har vaeret af repraesentativ karakter, saaledes som det er et krav efter tredje betragtning til Raadets forordning nr. 130/94, idet Kommissionen heller ikke har taget hensyn til, at der boer sikres alle de paagaeldende erhvervsdrivende lige og kontinuerlig adgang til toldkontingentet. Sagsoegerne anfoerer endvidere, at Kommissionen i realiteten har forfulgt retsstridige formaal, idet den har soegt at begraense antallet af ansoegninger inden for kontingentet for andre erhvervsdrivende med henblik paa at undgaa en lodtraekning, selv om den faellesskabsretlige ordning indeholder bestemmelse om en saadan, og idet den har soegt at forhindre, at kontingentet for andre erhvervsdrivende tilfalder "papirselskaber", dvs. selskaber, der udelukkende er oprettet med det formaal at goere det muligt for den gruppe, som de tilhoerer, at drage saa mange fordele som muligt af ordningen vedroerende fordeling af den del af toldkontingentet, som er forbeholdt andre erhvervsdrivende.

20 Det bemaerkes herom, at Raadet inden for den faelles landbrugspolitik kan se sig foranlediget til at tildele Kommissionen vide gennemfoerelsesbefoejelser, da Kommissionen er den eneste, der er i stand til stadigt og opmaerksomt at foelge udviklingen paa landbrugsmarkederne og til at handle med den hurtighed, situationen kraever. Vide gennemfoerelsesbefoejelser er saa meget mere berettiget i det foreliggende tilfaelde, som de skal udoeves efter den saakaldte forvaltningskomitéprocedure, der goer det muligt for Raadet at forbeholde sig selv at gribe ind (jf. herved dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, praemis 22).

21 Det er i denne sag ikke blevet bestridt, at Kommissionen i henhold til artikel 4 i forordning nr. 130/94 var befoejet til efter den saakaldte forvaltningskomitéprocedure at fastsaette vilkaarene for adgang til kontingentet for andre erhvervsdrivende, dvs. minimumsmaengderne og den referenceperiode, der omhandles i naevnte forordnings artikel 2, litra b).

22 Det maa herefter undersoeges, om de af Kommissionen vedtagne foranstaltninger er i overensstemmelse med maalsaetningen med grundforordningen.

23 Det fremgaar af anden betragtning til forordning nr. 130/94, at Raadet tilsigtede at "[sikre] alle Faellesskabets interesserede erhvervsdrivende lige og kontinuerlig adgang til kontingentet". Det hedder herved naermere i tredje betragtning, at "ordningen bestaar i, at Kommissionen fordeler de disponible maengder mellem de traditionelle importoerer og andre erhvervsdrivende, der oensker at handle med oksekoed", og at der "for at sikre, at der er tale om en egentlig erhvervsmaessig virksomhed for ovennaevnte erhvervsdrivende ... dog kun [boer] tages hensyn til maengder af en vis stoerrelse, som er repraesentative for samhandelen med tredjelande".

24 Sidstnaevnte praecisering indebaerer dog ikke, at Raadet har villet traeffe bestemmelse om nogen direkte sammenhaeng mellem de beloeb og maengder, som Kommissionen skulle fastsaette, og udviklingen i samhandelen med tredjelande, men at kriterierne for at komme i betragtning skulle goere det muligt for de erhvervsdrivende, der havde gennemfoert indfoersel eller udfoersel af betydelig stoerrelse, og alene disse, at faa lige og kontinuerlig adgang til kontingentet.

25 Som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, kan den kunstige opsplitning af visse erhvervsdrivendes oekonomiske struktur i form af udbredelse af "papirselskaber" virke forstyrrende paa ordningen og undergrave maalsaetningen om, at alle interesserede erhvervsdrivende, uanset deres stoerrelse, skal have lige og kontinuerlig adgang til toldkontingentet. Naar de selskaber, der maa betegnes som store erhvervsdrivende, opdeles i mindre selskaber, medfoerer dette saaledes et stoerre antal ansoegninger og en hertil knyttet formindskelse af de disponible maengder for serioese mindre erhvervsdrivende, der under disse omstaendigheder risikerer at blive helt udelukket fra toldkontingentet.

26 Den foerste indsigelse om, at Kommissionen har overskredet sine befoejelser, maa herefter forkastes.

27 For det andet har Accrington Beef m.fl. gjort gaeldende, at Kommissionen ligeledes har tilsidesat proportionalitetsprincippet, idet forhoejelsen af udfoerselstaersklen har medfoert, at smaa og mellemstore erhvervsdrivende er blevet udelukket fra at faa adgang til det paagaeldende kontingent. Forhoejelsen staar endvidere i misforhold til de indtrufne aendringer i stoerrelsen af den relevante samhandel, og saafremt forhoejelsen virkelig har haft til formaal at udelukke "papirselskaber", har foranstaltningen ganske forfejlet sit maal.

28 Det bemaerkes, at Kommissionen forhoejede udfoerselstaersklerne for 1994-kontingentet i forhold til taersklerne for 1992- og 1993-kontingenterne. De to sidstnaevnte taerskler var paa 110 tons i loebet af hvert af de to referenceaar (henholdsvis 1990/91 og 1991/92), mens de omtvistede taerskler blev fastsat til 110 tons for 1992 og 150 tons for 1993, saaledes at opfyldelsen af disse taerskler var en forudsaetning for at faa adgang til 1994-kontingentet.

29 Det bemaerkes herved, at den paagaeldende aendring, naar henses til maalsaetningen, som er at sikre alle interesserede erhvervsdrivende i Faellesskabet lige og kontinuerlig adgang til toldkontingentet, i rimelig grad maatte antages at faa den virkning, at adgangen til kontingentet blev frataget et stort antal virksomheder, der paa kunstig maade var blevet oprettet med det eneste formaal at opnaa en betydelig andel af toldkontingentet, hvorved det ikke er blevet godtgjort, at forhoejelsen af taersklerne medfoerte, at et stort antal reelt smaa erhvervsdrivende blev udelukket fra kontingentet. Det maa herefter fastslaas, at Kommissionen ved at beslutte at forhoeje taersklerne ikke aabenbart har overskredet graenserne for sine vide skoensmaessige befoejelser.

30 Som allerede anfoert i praemis 24 gaelder det endvidere, at hverken maalsaetningen med eller ordlyden af Raadets grundforordning indebaerer nogen forpligtelse for Kommissionen til at traeffe bestemmelse om nogen direkte sammenhaeng mellem udfoerselstaersklen og udviklingen i stoerrelsen af samhandelen med tredjelande.

31 Indsigelsen om, at der er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, maa herefter forkastes.

32 For det tredje har Accrington Beef m.fl. gjort gaeldende, at Kommissionen endvidere har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning derved, at taersklerne med hensyn til udfoersler til tredjelande blev fastsat uden varsel eller forudgaaende hoering af de beroerte erhvervsdrivende.

33 Det bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at de erhvervsdrivende ikke kan have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som Faellesskabets institutioner kan aendre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skoen, og at dette navnlig gaelder paa et omraade som de faelles markedsordninger, hvis formaal netop kraever en konstant tilpasning efter aendringer i den oekonomiske situation (jf. herved dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 33).

34 Kommissionen har herved gjort gaeldende, at toldkontingentet forvaltes paa et aarligt grundlag, og at en gennemgang af forordning nr. 214/94 og nr. 130/94 ikke kunne give anledning til at formode, at kriterierne for at komme i betragtning ville forblive uaendrede. Disse kriterier fastsaettes altid foer indgivelsen af ansoegningerne for det indevaerende aar, men efter afslutningen af den relevante referenceperiode, og formaalet hermed er at imoedegaa forsoeg paa spekulation og at skabe grundlag for, at ordningen kan fungere problemfrit.

35 Det Forenede Kongerige regering deler denne opfattelse.

36 Der maa gives Kommissionen og Det Forenede Kongeriges regering medhold i det af dem anfoerte. Enhver normalt agtpaagivende og paapasselig erhvervsdrivende maa saaledes vaere klar over, at der vil kunne ske en aendring af udfoerselstaersklerne i forbindelse med vedtagelsen, paa et aarligt grundlag, af ethvert nyt kontingent. Saafremt der paa et for tidligt tidspunkt gives meddelelse om nye kriterier for at komme i betragtning, ville dette give et incitament til at oprette "papirselskaber", som netop ville blive tilpasset de nye taerskler, saaledes at store virksomhedsgrupper i maksimalt omfang ville kunne drage fordel af toldkontingentet. Som allerede bemaerket i praemis 25 er en opdeling af store virksomheder egnet til at gribe forstyrrende ind i ordningen.

37 Indsigelsen om, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, maa herefter forkastes.

38 For det fjerde har Accrington Beef m.fl. gjort gaeldende, at Kommissionen har undladt at opfylde sin forpligtelse i henhold til EF-traktatens artikel 190 til at angive en begrundelse. Sagsoegerne henviser navnlig til betragtningerne til forordning nr. 214/94, der blot gentager standardformuleringer fra forordninger gaeldende for tidligere aar, uden at der er nogen omtale af en forhoejelse af udfoerselstaersklerne.

39 Ifoelge fast retspraksis kan det ikke kraeves, at begrundelsen af forordninger specificerer de ofte meget talrige og komplicerede faktiske og retlige detaljer, som omfattes af de paagaeldende forordninger, naar de falder inden for systematikken i den helhed, hvori de indgaar, idet det er tilstraekkeligt til, at kravene i henhold til traktatens artikel 190 er opfyldt, saafremt begrundelsen er tilpasset den paagaeldende retsakts karakter. Det skal klart og utvetydigt fremgaa af begrundelsen, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol (jf. herved dom af 22.1.1986, sag 250/84, Eridania m.fl., Sml. s. 117, praemis 37 og 38, og dommen i sagen Frankrig og Irland mod Kommissionen, jf. ovenfor, praemis 72).

40 Som anfoert af Kommissionen henvises der i forordning nr. 214/94 udtrykkeligt til forordning nr. 130/94, som indeholder en angivelse af maalsaetningen med ordningen og af de generelle principper, paa grundlag af hvilke toldkontingentet skal forvaltes. Endvidere henvises der i anden betragtning til forordning nr. 214/94 til behovet for at sikre en gnidningsloes overgang fra den ordning, der bygger paa national forvaltning, til den ordning, hvorefter Faellesskabet varetager forvaltningen, samtidig med at der tages hensyn til de saerlige elementer i samhandelen med de paagaeldende produkter, og til behovet for at forbeholde adgangen til den anden del af kontingentet til erhvervsdrivende, der kan dokumentere, at deres virksomhed er af betydeligt omfang, og at der herved er tale om maengder af en vis stoerrelse. I femte betragtning til forordningen henvises der til behovet for en effektiv forvaltning og for at bekaempe svig.

41 Det maa herefter laegges til grund, at Kommissionens begrundelse for at aendre kriterierne for at komme i betragtning til kontingentet for andre erhvervsdrivende klart og utvetydigt fremgaar af saavel betragtningerne til forordning nr. 130/94, som forordning nr. 214/94 henviser til, som af betragtningerne til sidstnaevnte forordning.

42 Indsigelsen om, at der foreligger en manglende eller utilstraekkelig begrundelse, maa herefter forkastes.

43 For det femte har Accrington Beef m.fl. gjort gaeldende, at forordning nr. 214/94 ikke er blevet udstedt under iagttagelse af den i artikel 4 i forordning nr. 130/94 fastsatte fremgangsmaade, idet hoeringen af forvaltningskomitéen blev gennemfoert paa det senest mulige tidspunkt, uden at komitéens medlemmer fik lejlighed til at overveje spoergsmaalet og til at hoere de erhvervsdrivende inden for oksekoedssektoren.

44 Det bemaerkes herom blot, at forvaltningskomitéen blev hoert om Kommissionens forslag til forordning og afgav en positiv udtalelse.

45 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 71 i forslaget til afgoerelse, skal der i henhold til forordning nr. 805/68, som artikel 4 i forordning nr. 130/94 henviser til, under alle omstaendigheder ikke forloebe et bestemt tidsrum mellem tidspunktet for forelaeggelsen for forvaltningskomitéen og tidspunktet for dennes afgivelse af udtalelse, saaledes at der herved skulle gaelde en bestemt frist. Artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 805/68 indeholder alene bestemmelse om, at komitéen afgiver udtalelse inden for den frist, som komitéens formand fastsaetter.

46 Det maa herefter fastslaas, at gennemgangen af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 214/94 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om bestemmelsens gyldighed.

Det andet spoergsmaal

47 Med det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret en afgoerelse fra Domstolen om gyldigheden af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94, for saa vidt bestemmelsen udelukker, at selskaber, der er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, som oensker at faa adgang til kontingentet for andre erhvervsdrivende, kan kumulere deres tidligere handelspraestationer.

48 Accrington Beef m.fl. har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at fratage sagsoegerne denne mulighed, som alene er gaeldende for selskaber, der afleder deres rettigheder af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 214/94, dels har tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling, dels har handlet i strid med maalsaetningen om lige og kontinuerlig adgang til det paagaeldende kontingent for alle interesserede erhvervsdrivende i Faellesskabet. Accrington Beef m.fl. anfoerer endvidere, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94 ligeledes er retsstridig derved, at bestemmelsen ikke indeholder nogen begrundelse for, hvorfor der alene for saa vidt angaar fordelingen af det traditionelle kontingent kan ske kumulation af de relevante handelspraestationer.

49 Det bemaerkes indledningsvis, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at det i EF-traktatens artikel 40, stk. 3, knaesatte princip om forbud mod forskelsbehandling blot er en konkret udmoentning af det generelle faellesskabsretlige lighedsprincip, som indebaerer, at ensartede situationer ikke maa behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke maa behandles ens, medmindre en forskelsbehandling er objektivt begrundet (jf. herved dom af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, praemis 28).

50 Som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen gaelder det herved, at den maade, det kontingent, som er forbeholdt traditionelle importoerer, fordeles paa, ikke er den samme som for det kontingent, der er forbeholdt andre erhvervsdrivende.

51 I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 214/94 fordeles kontingentet for traditionelle importoerer saaledes forholdsmaessigt paa grundlag af de enkelte erhvervsdrivendes indfoersel mellem de erhvervsdrivende, der kan komme i betragtning, dvs. erhvervsdrivende, som kan godtgoere, at de i loebet af de tre seneste aar inden for toldkontingentet har indfoert frosset koed eller andre varer.

52 Hvad angaar det kontingent, der er forbeholdt andre erhvervsdrivende, fordeles dette i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 214/94 forholdsmaessigt, ikke paa grundlag af gennemfoerte indfoersler eller udfoersler, men paa grundlag af de maengder, der ansoeges om, hvorved en ansoegning, jf. artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, dog ikke kan omfatte en maengde, som overstiger 50 tons frosset koed.

53 Det er under inddragelse af denne forskel med hensyn til fordelingen af det paagaeldende kontingent, alt efter om dette er forbeholdt traditionelle importoerer eller andre erhvervsdrivende, at der boer ske en undersoegelse af raekkevidden af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94.

54 Det fremgaar af denne bestemmelse, at de traditionelle importoerer, der allerede opfylder betingelserne for at komme i betragtning, i tilfaelde af sammenlaegning kan kumulere de rettigheder med hensyn til adgang til kontingentet, som de hver isaer har.

55 Det maa antages at foelge heraf, at bestemmelsen i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94, hvorefter rettigheder med hensyn til adgang til det traditionelle kontingent kan kumuleres, ikke har til formaal at fastsaette, at selskaber, der er dannet ved sammenlaegning af virksomheder, og som ikke ellers ville kunne komme i betragtning, kan komme i betragtning, men at goere det muligt for saadanne selskaber at kumulere de andele af kontingentet, som de paagaeldende sammenlagte virksomheder allerede hver isaer var i besiddelse af.

56 Det maa herefter fastslaas, at en udvidelse af anvendelsesomraadet for bestemmelsen i artikel 2, stk. 2, til at omfatte sammenlagte virksomheder, der ikke kan komme i betragtning til det kontingent, som er forbeholdt andre erhvervsdrivende, saaledes at saadanne virksomheder ville kunne komme i betragtning, ville vaere udtryk for et yderligere formaal med bestemmelsen.

57 Det maa endvidere fastslaas, at er der tale om sammenlagte virksomheder, som allerede kan komme i betragtning til kontingentet for andre erhvervsdrivende, ville en udvidelse af anvendelsesomraadet for bestemmelsen om kumulation i artikel 2, stk. 2, vaere uden praktisk betydning, idet enhver senere fordeling ville ske, ikke paa grundlag af omfanget af tidligere handel, men paa grundlag af en ansoegning, omfattende hoejst 50 tons, om deltagelse i kontingentet fra det paagaeldende af en sammenlaegning omfattede selskab.

58 Det foelger heraf, at forholdene for andre erhvervsdrivende ikke er de samme som forholdene for de traditionelle importoerer hvad angaar spoergsmaalet om at kunne komme i betragtning til kontingentet og spoergsmaalet om dettes fordeling. Indsigelsen om, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, maa herefter forkastes.

59 Hvad derefter angaar indsigelsen om, at der er handlet i strid med maalsaetningen om lige og kontinuerlig adgang til toldkontingentet for alle interesserede erhvervsdrivende i Faellesskabet, maa der gives Kommissionen medhold i, at opfyldelsen af denne maalsaetning i vid udstraekning ville blive undergravet, saafremt den af Accrington Beef m.fl. forfaegtede opfattelse blev lagt til grund. Grupper af virksomheder ville saaledes bevare en mulighed for paa kunstig maade at fordele deres transaktioner mellem et stort antal saerlige selskaber, hvorved de, saafremt de uventet maatte konstatere, at der blev truffet bestemmelse om en forhoejelse af taersklerne, ved at foretage de fornoedne sammenlaegninger efter offentliggoerelsen af disse taerskler fortsat ville kunne indgive en lang raekke ansoegninger om deltagelse i kontingentet for andre erhvervsdrivende.

60 Hvad endelig angaar indsigelsen om, at bestemmelsen i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94 ikke er blevet begrundet, bemaerkes under henvisning til den i praemis 39 i denne dom citerede retspraksis, at begrundelsen for at begraense muligheden for kumulation til alene at omfatte de traditionelle importoerer, der allerede kan komme i betragtning, klart og utvetydigt fremgaar af betingelserne for adgang til toldkontingentet og af reglerne om kontingentets fordeling mellem de erhvervsdrivende, der kan komme i betragtning, saaledes som der er redegjort herfor ovenfor.

61 Det maa herefter fastslaas, at gennemgangen af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 214/94 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om bestemmelsens gyldighed.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

62 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN (Foerste Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice (Queen' s Bench Division) ved kendelse af 20. juni 1995, for ret:

Gennemgangen af artikel 1, stk. 2, og af artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 214/94 af 31. januar 1994 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EF) nr. 130/94 for saa vidt angaar importordningen for frosset oksekoed henhoerende under KN-kode 0202 og for varer henhoerende under KN-kode 0206 29 91 i lyset af de i forelaeggelseskendelsen angivne grunde har intet frembragt, der kan rejse tvivl om disse bestemmelsers gyldighed.