Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 8. marts 1988. - MARCEL ERPELDING MOD SECRETAIRE D'ETAT A L'AGRICULTURE ET A LA VITICULTURE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF CONSEIL D'ETAT - STORHERTUGDOEMMET LUXEMBOURG. - TILLAEGSAFGIFT FOR MAELK. - SAG 84/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 02647



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Ligesom i sag 61/87 skal Domstolen i denne sag tage stilling til Raadets forordning nr . 857/84 ( 1 ), saerlig artikel 3, nr . 3, foerste afsnit ( 2 ). Det soeges herved fastslaaet, hvorvidt den naevnte bestemmelse - der som bekendt i tilfaelde, hvor der foreligger visse usaedvanlige begivenheder, giver producenterne ret til inden for perioden 1981-1983 at vaelge et andet referenceaar end det, som vedkommende medlemsstat har valgt - udelukker, at der vaelges nogen anden ordning, f.eks . at der for et aar beregnes en teoretisk maengde paa grundlag af en ekstrapolation, eller at der vaelges et aar foer det naevnte tidsrum .

2 . Sagsoegeren i hovedsagen har til stoette for sin opfattelse gjort gaeldende, at der i naervaerende sag er tale om en force majeure-situation . Dette bestrides af Kommissionen, der har anfoert, at valgmulighederne er udtoemmende angivet i bestemmelsen . Raadet er enig heri; det har dog anfoert, at der i henhold til andre af faellesskabsbestemmelserne kan tildeles supplerende maengder til en producent, der er stillet ligesom sagsoegeren .

3 . Lad det straks vaere sagt, at den omtvistede bestemmelse - hvorefter "producenter ... kan anmode om, at der tages hensyn til et andet referencekalenderaar inden for perioden 1981-1983" - er ganske utvetydig . Bestemmelsen tillader ikke, at der med stoette i en analogi vaelges et referenceaar foer det naevnte tidsrum, eller at der foretages en beregning ved ekstrapolation paa grundlag af udviklingen i den paagaeldendes produktion . Da bestemmelsen er en undtagelse fra hovedreglerne vedroerende fastsaettelse af referencemaengderne, skal den endvidere fortolkes snaevert . Jeg mener heller ikke, at force majeure-synspunktet her kan give rettigheder, som bestemmelsen efter sin klare og praecise formulering med sikkerhed ikke begrunder .

4 . Foerst og fremmest afviger den af sagsoegeren oenskede loesning i teknisk forstand fra det, som en force majeure-situation traditionelt antages at medfoere, nemlig at retsvirkningerne af, at en forpligtelse ikke opfyldes eller helt tilsidesaettes, ikke indtraeder . Generaladvokat Capotorti henviste hertil i sit forslag til afgoerelse i IFG mod Kommissionen ( 3 ), som Domstolen fulgte ( 4 ):

" Som bekendt anses force majeure i de nationale retssystemer i almindelighed for en omstaendighed, der kan begrunde, at en part undlader at overholde en positiv forpligtelse eller et forbud, som han ellers er bundet af ...".

I denne sag drejer det sig imidlertid ikke om at retfaerdiggoere, at en forpligtelse ikke er opfyldt, men om at faa lagt et andet referenceaar til grund end det, der foelger af de gaeldende bestemmelser .

5 . Sagsoegeren i hovedsagen kraever netop ikke den omtvistede bestemmelse anvendt analogt, men derimod, at der findes en ordning, der efter sagsoegerens opfattelse er den eneste, der tilgodeser hans saerlige situation . Det, sagsoegeren oensker stadfaestet af Domstolen, er saaledes naermest en "frit opfundet" regel, hvorved man saetter sig ud over lovgiverens udtrykkelige vilje .

6 . Uanset hvilken fortolkningsmetode der vaelges, kan sagen ikke gribes an paa denne maade . Selv om der er tale om en fleksibel bestemmelse, saa er den dog ikke saa boejelig, at en saadan fortolkning kan passere; den kunne muligvis forklares med billighedsbetragtninger, men derved bliver den ikke lovlig .

7 . Under skriftvekslingen og retsmoedet har parterne henvist til en raekke bestemmelser i artiklerne 3 og 4 i forordning nr . 857/84, hvorefter der kan tildeles supplerende eller saerlige maengder, og til den udligningsordning mellem omraaderne, der hjemles i artikel 4a .

8 . De naevnte muligheder har utvivlsomt praktisk betydning i en situation som den, der forelaa for sagsoegeren i hovedsagen, eftersom bestemmelserne er udtryk for Raadets oenske om, at der "kan tages hensyn til visse producenters saerlige situation" ( 5 ), og endog om at "lempe faellesskabsmekanismerne" ( 6 ). Det er naturligvis ikke Domstolens opgave at undersoege, hvorvidt sagsoegeren opfylder betingelserne for at blive omfattet af de naevnte bestemmelser . Bedoemmelsen heraf, der paahviler den nationale ret, skal imidlertid foretages i lyset af Domstolens dom i Klensch-sagen ( 7 ), hvori Domstolen fastslog, at medlemsstaterne, naar de med henblik paa gennemfoerelsen af bestemmelserne paa omraadet har et valg mellem flere gennemfoerelsesforanstaltninger, skal iagttage forbudet mod forskelsbehandling . I den naevnte sag var der ganske vist tale om en foranstaltning af generel karakter, nemlig valget af referenceaar, men forholdet kan ikke bedoemmes anderledes, naar der er tale om individuelle foranstaltninger . I saa henseende fastslog Domstolen i Eridania-dommen ( 8 ), at "overholdelsen af faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger ... paahviler enhver myndighed, der har til opgave at anvende faellesskabsforordningerne ". Jeg kan derfor tiltraede Raadets opfattelse, hvorefter den omstaendighed, at medlemsstaterne har et valg mellem flere foranstaltninger med henblik paa tilpasning af de individuelle kvoter, ikke fritager medlemsstaterne for at overholde forbudet mod forskelsbehandling . Efter min opfattelse paahviler det den nationale domstol i givet fald at anvende det naevnte princip .

9 . Efter den praecise formulering af spoergsmaal 1 kraever en besvarelse heraf imidlertid tillige, at bestemmelsens gyldighed proeves i lyset af Traktatens artikel 39, stk . 1, litra a ) og b ). De principper, der herved skal laegges til grund for bedoemmelsen, er angivet i Domstolens domme i sagerne Balkan ( 9 ) og Roquette mod Frankrig ( 10 ):

" Traktatens artikel 39 opregner forskellige maal for den faelles landbrugspolitik;

ved forfoelgelsen af disse maal skal Faellesskabets institutioner sikre en fortsat forening af de eventuelle modsaetninger, som kan optraede, naar de enkelte formaal betragtes isoleret, og i paakommende tilfaelde give det ene eller det andet en midlertidig prioritet, naar dette er paakraevet paa grund af de omstaendigheder eller oekonomiske forhold, som ligger til grund for institutionernes beslutninger ."

10 . Det er klart, at det i ordningen vedroerende tillaegsafgiften, hvis formaal er at genskabe ligevaegten mellem udbud og efterspoergsel paa markedet for maelk, indgaar, at produktionen begraenses med en deraf foelgende stabilisering af indkomsterne for de beskaeftigede i den paagaeldende landbrugssektor . Det er imidlertid lige saa klart, at man hermed forfoelger den maalsaetning at opnaa en rationel udvikling af maelkeproduktionen og saaledes sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard . Den omtvistede bestemmelse skal bedoemmes paa baggrund af hele denne sammenhaeng, og det ville vaere paradoksalt at anse den for ugyldig, naar den dog, til fordel for producenterne, goer bestemmelserne om fastsaettelsen af referenceaaret mere fleksible .

11 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at proportionalitetsprincippet og forbudet mod forskelsbehandling er tilsidesat, om end den nationale domstol ikke udtrykkeligt har naevnt disse principper . Kommissionen har anfoert, at forholdet boer bedoemmes paa grundlag af Traktatens artikel 40, stk . 3, og den anser paa dette grundlag forordningen for gyldig .

12 . For at opnaa, at Domstolens besvarelse bliver fyldestgoerende paa dette punkt - under hensyn til de forudsaetninger der ligger i de forelagte spoergsmaal - foreslaar jeg, at Domstolen bedoemmer bestemmelsen paa grundlag af Traktatens artikel 40, stk . 3 . Denne forbyder som bekendt enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter og giver hjemmel for at vedtage de foranstaltninger, der er noedvendige for at naa den faelles landbrugspolitiks maal; efter den almindelige opfattelse udtrykker bestemmelsen hermed proportionalitetsprincippet for dette omraade .

13 . Med hensyn til proportionalitetsprincippet skal det navnlig understreges, at Raadet med vedtagelsen af den omhandlede bestemmelse netop oenskede at undgaa, at ordningen kom til at virke urimeligt stift, hvilket ville have vaeret tilfaeldet, hvis der ikke under nogen omstaendigheder kunne benyttes et andet referenceaar . Ingen vil bestride, at dette er et klart udtryk for proportionalitetsprincippet . Man kunne naturligvis have taenkt sig andre loesninger . Et vidnesbyrd herom er det forslag, som Kommissionen paa et tidspunkt gjorde sig til talsmand for, og hvorefter tidsrammen for producenternes valgfrihed ogsaa skulle omfatte 1980 . Det maa imidlertid ikke overses, at enhver udvidelse af valgmulighederne for den beroerte personkreds medfoerer alvorlige ulemper . Der er saaledes risiko for, at producenterne vaelger et referencaar, der ikke blot er repraesentativt, men hvor produktionen til sidst viser sig at have vaeret usaedvanlig stor . Naar faellesskabsproducenternes antal tages i betragtning, kan en saadan konsekvens ikke anses for at vaere af ringe betydning .

14 . Faellesskabslovgiver maa finde ligevaegtspunktet mellem de respektive hensyn . Det forhold, at en producent staar i en saerlig situation, kan ikke i sig selv goere den anfaegtede bestemmelse ugyldig, eftersom bestemmelsen jo netop har de hensyn for oeje, som udtrykkes ved proportionalitetsprincippet . Jeg skal i denne forbindelse naevne, at Domstolen i dommen i Balkan Import-sagen ( 11 ) udtalte, at

" selv om institutionerne ved udoevelsen af deres befoejelser skal overvaage, at de afgifter, der paalaegges de erhvervsdrivende, ikke overstiger det, der er noedvendigt for, at myndighederne kan naa de maal, der er sat, foelger det dog ikke heraf, at omfanget af denne forpligtelse skal ses i forhold til en bestemt gruppe erhvervsdrivendes specielle situation" ( 12 )

15 . For saa vidt angaar spoergsmaalet, om forbudet mod forskelsbehandling er overtraadt, bemaerkes, at kriteriet herfor er, at der er tale om en forskellig behandling, der hviler paa vilkaarlige faktorer . Raadet kunne med foeje gaa ud fra, at med den valgmulighed, som det havde givet producenterne inden for tidsrummet 1981-1983, fik producenterne statistisk set en garanti for at faa lagt en repraesentativ maengde til grund . En saadan valgmulighed overskrider paa ingen maade de graenser, som Domstolen fastlagde i dommen i sagen Roquette mod Raadet ( 13 ):

" Naar Raadet ved sin gennemfoerelse af Faellesskabets landbrugspolitik noedvendigvis maa foretage en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation, omfatter det skoen, som Raadet har, ikke udelukkende indholdet og raekkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold i den forstand, at det ogsaa er tilladeligt for Raadet i givet fald at laegge en helhedsvurdering til grund ."

Domstolen fastslog videre, at den herved alene proever, om der foreligger en aabenbar vildfarelse, et tilfaelde af magtfordrejning, eller om graenserne for det frie skoen klart er overskredet .

16 . Paa denne baggrund kan Faellesskabets lovgiver ikke anses for at vaere forpligtet til at gennemfoere en regulering, der tager hensyn til alle taenkelige begivenheder og alle individuelle saerlige omstaendigheder . Det er i oevrigt dette synspunkt, der ligger til grund for Domstolens dom i Maïzena-sagen ( 14 ), hvor sagsoegeren gjorde gaeldende, at kvotefastsaettelsen indebar diskrimination, idet der ikke var taget hensyn til visse isoglucoseproducenters frivillige investeringsstop . Hertil udtalte Domstolen :

" ... man kan ikke bebrejde Raadet ikke at have taget hensyn til de kommercielle muligheder og til den interne politik i hver individuel virksomhed, da det vedtog foranstaltninger af almen interesse med henblik paa at undgaa, at en ukontrolleret produktion af isoglucose skulle bringe Faellesskabets sukkerpolitik i fare ."

Jeg foreslaar, at samme synspunkt laegges til grund for afgoerelsen i naervaerende sag, idet jeg for saa vidt tilslutter mig generaladvokat Roemer' s udtalelse i Oehlman-sagen ( 15 ):

" ... der ... ses (( ikke )) at gaelde nogen retsgrundsaetning om, at det offentlige ved sin regelfastsaettelse altid skal stille de beroerte parter paa samme maade, som hvis der ikke havde foreligget force majeure ."

16 . Jeg foreslaar foelgelig Domstolen at kende for ret :

" Artikel 3, nr . 3, foerste afsnit, i forordning nr . 857/84 giver ikke mulighed for, at en producent, hvis produktion igennem hele perioden 1981-1983 er blevet kendeligt paavirket af usaedvanlige forhold, faar lagt produktionen i et aar foer denne periode til grund eller faar lagt en teoretisk produktion til grund, der fremkommer ved ekstrapolation; dette er paa ingen maade til hinder for, at der foretages en konkret bedoemmelse af producentens situation i lyset af de gaeldende faellesskabsretlige bestemmelser, hvis betingelser producenten herved forudsaettes at opfylde .

Gennemgangen af den naevnte bestemmelse har intet frembragt, der kan rejse tvivl om dens gyldighed ."

( 1 ) Raadets forordning nr . 857/84 af 31 . marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter ( EFT L 90 af 1.4.1984, s . 13 ).

( 2 ) Det praejudicielle spoergsmaal angaar tillige artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 1371/84; denne bestemmelse supplerer imidlertid blot listen over de forhold der kan berettige, at et andet referenceaar laegges til grund, og den ses derfor ikke at kunne give anledning til en selvstaendig fortolkning .

( 3 ) Dom af 14 . februar 1978, 68/77, Sml . s . 353 .

( 4 ) Dommens praemis 11 .

( 5 ) Tredje betragtning til forordning nr . 857/84 .

( 6 ) Anden betragtning til forordning nr . 590/85 af 26 . februar 1985 om aendring af forordning nr . 857/84 ( EFT L 68 af 8.3.1985, s . 1 ).

( 7 ) Dom af 25 . november 1986, de forenede sager 201 og 202/85, Sml . s . 3477 .

( 8 ) Dom af 27 . september 1979, 230/78, Sml . s . 2749 .

( 9 ) Dom af 24 . oktober 1973, 5/73, Sml . s . 1091, jfr . praemis 24 .

( 10 ) Dom af 20 . oktober 1977, 29/77, Sml . s . 1835, jfr . praemisserne 29 og 30 .

( 11 ) 5/73, jfr . ovenfor .

( 12 ) Praemis 22, fremhaevet her .

( 13 ) Dom af 29 . oktober 1980, 138/78, Sml . s . 3333, jfr . praemis 25 .

( 14 ) Dom af 29 . oktober 1980, 139/79, Sml . s . 3393, jfr . praemis 30 .

( 15 ) Dom af 24 . juni 1970, 73/69, Sml . 1970, s . 71; org . ref .: Rec . s . 467 .