Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 12. februar 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrudssøgsmål - Direktiv 76/160/EØF - Kvaliteten af badevand. - Sag C-92/96.



Samling af Afgørelser 1998 side I-00505



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Tilnaermelse af lovgivningerne - kvaliteten af badevand - direktiv 76/160 - medlemsstaternes gennemfoerelse - forpligtelse til resultat - undtagelser - raekkevidde

(Raadets direktiv 76/160, art. 4, stk. 1, og art. 5, stk. 2)

Sammendrag

Direktiv 76/160 om kvaliteten af badevand, hvis artikel 4, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne skal traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at sikre, at deres badevand bringes i overensstemmelse med de fysiske, kemiske og mikrobiologiske parametre for badevand, der er anfoert i direktivet, inden ti aar efter meddelelsen af direktivet, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at opnaa de foreskrevne resultater, hvorfor medlemsstaterne ikke, bortset fra de i direktivet udtrykkeligt fastsatte undtagelser, kan paaberaabe sig saerlige omstaendigheder til stoette for ikke at overholde denne forpligtelse.

Selv om direktivets artikel 5, stk. 2, i saa henseende bestemmer, at overskridelser af de omhandlede vaerdier ikke tages i betragtning, naar de skyldes usaedvanlige meteorologiske forhold, og selv om det kan antages, at en usaedvanlig toerkeperiode efter omstaendighederne, for saa vidt som den maatte goere det umuligt at forbedre badevandskvaliteten, kan udgoere et usaedvanligt meteorologisk forhold i denne forstand, er den naevnte bestemmelse dog en undtagelse fra pligten til at naa det i direktivet fastsatte maal og skal derfor fortolkes snaevert. Det paaberaabte meteorologiske forhold skal navnlig have en usaedvanlig karakter, og overskridelserne af vaerdierne skal skyldes et saadant forhold.

Parter

I sag C-92/96,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard Wainwright og Fernando Castillo de la Torre, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Kongeriget Spanien ved statens advokat Gloria Calvo Díaz, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard E. Servais,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet i Spanien bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1), har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og EF-traktatens artikel 5 og 189,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet, J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), P. Jann og L. Sevón,

generaladvokat: C.O. Lenz

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 3. juli 1997, hvorunder Kommissionen var repraesenteret af Fernando Castillo de la Torre og Kongeriget Spanien af statens advokat Paloma Plaza García, som befuldmaegtiget,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 2. oktober 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. marts 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet i Spanien bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1, herefter »direktivet«), har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og EF-traktatens artikel 5 og 189.

2 Direktivet har ifoelge foerste betragtning til formaal at beskytte miljoeet og den offentlige sundhed ved at formindske forureningen af badevand og beskytte dette mod yderligere forringelse.

3 Ifoelge artikel 1, stk. 1, angaar direktivet kvaliteten af badevand, undtagen vand til terapeutiske formaal og vand i svoemmebassiner.

4 Direktivets artikel 1, stk. 2, litra a) og b), bestemmer:

»I dette direktiv forstaas ved:

a) 'badevand', rindende eller stillestaaende ferskvand eller havvand, der

- af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning eller

- i hvilket badning ikke er forbudt, og som saedvanlig anvendes til dette formaal af et stort antal badende

b) 'badeomraade', et omraade, hvor der findes badevand.«

5 Ifoelge direktivet skal medlemsstaterne fastsaette de vaerdier, der skal gaelde for badevand, for saa vidt angaar de fysiske, kemiske og mikrobiologiske parametre, der er anfoert i bilaget til direktivet, og disse vaerdier maa ikke vaere lempeligere end de i kolonne I i bilaget anfoerte vaerdier (artikel 2 og 3).

6 Ifoelge direktivets artikel 4, stk. 1, skal badevandskvaliteten inden ti aar efter meddelelsen af direktivet bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der fastsaettes i medfoer af artikel 3.

7 Efter direktivets artikel 5, stk. 1, anses badevand ved anvendelsen af artikel 4 for at vaere i overensstemmelse med de deri fastsatte parametre, saafremt de stikproever, der er udtaget under de i bilaget fastsatte betingelser paa et og samme proeveudtagningssted, viser, at det er i overensstemmelse med parametervaerdierne for den paagaeldende vandkvalitet for saa vidt angaar en vis procentsats af disse proever, som naermere fastsat i bestemmelsen.

8 Ifoelge direktivets artikel 6 udfoerer medlemsstaternes kompetente myndigheder de proeveudtagninger, hvis mindstehyppighed er fastsat i bilaget.

9 Direktivets artikel 12, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne skal saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden to aar efter dets meddelelse.

10 Direktivets artikel 13 bestemmer, at medlemsstaterne regelmaessigt og foerste gang fire aar efter direktivets meddelelse tilsender Kommissionen en sammenfattende rapport vedroerende badevandet og dets vigtigste karakteristika. Den sammenfattende rapport skal udfaerdiges aarligt fra den 1. januar 1993, jf. aendringen af den naevnte bestemmelse ved Raadets direktiv 91/692/EOEF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemfoerelse af en raekke miljoedirektiver (EFT L 377, s. 48).

11 Endelig hjemler en raekke bestemmelser undtagelser fra forpligtelserne i medfoer af direktivet:

- I henhold til direktivets artikel 4, stk. 3, kan medlemsstaterne i ganske saerlige tilfaelde tillade undtagelser fra fristen paa ti aar til at bringe badevandet i overensstemmelse med de i bilaget anfoerte parametre. Begrundelserne for en saadan undtagelse, der skal bygge paa en plan for administrationen af vandet inden for det paagaeldende omraade, skal senest seks aar efter meddelelsen af direktivet meddeles Kommissionen.

- Ifoelge direktivets artikel 5, stk. 2, tages overskridelser af de i artikel 3 omhandlede vaerdier, som skyldes oversvoemmelser, andre naturkatastrofer eller usaedvanlige meteorologiske forhold, ikke i betragtning ved opgoerelsen af procentsatserne for stikproeverne.

- Direktivets artikel 8 hjemler undtagelser for visse af de parametre, der er angivet i bilaget, som foelge af usaedvanlige meteorologiske eller geografiske forhold, eller hvor badevand er udsat for naturlig berigelse med bestemte stoffer ud over de graenser, der er fastsat i bilaget. Den medlemsstat, der goer brug af saadanne undtagelsesbestemmelser, skal omgaaende underrette Kommissionen herom med angivelse af begrundelse og varighed.

12 Da artikel 395 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23) ikke fastsaetter nogen undtagelse for Kongeriget Spanien for saa vidt angaar direktivet, skulle kvaliteten af badevand i Spanien vaere i overensstemmelse med de i henhold til direktivet fastsatte vaerdier fra den 1. januar 1986.

13 I henhold til direktivets artikel 12 underrettede de spanske myndigheder den 7. september 1988 Kommissionen om ordlyden af de vigtigste nationale bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet, nemlig kongeligt dekret nr. 734/1988 af 1. juli 1988 om kvalitetsnormer for badevand (BOE nr. 167 af 13.7.1988, som berigtiget i BOE nr. 169 af 15.7.1988). I medfoer af direktivets artikel 13 tilsendte de spanske myndigheder endvidere den 2. juni og den 3. november 1988 Kommissionen rapporterne vedroerende badevandet for 1986 og 1987.

14 Kommissionen fandt efter at have gennemgaaet disse rapporter, at den maade, hvorpaa Kongeriget Spanien havde gennemfoert direktivet, ikke var i overensstemmelse med dettes artikel 3, 4, 5, 6 og 13, og ved skrivelse af 13. oktober 1989 anmodede den i henhold til proceduren i traktatens artikel 169 Kongeriget Spanien om at fremsaette sine bemaerkninger vedroerende de konstaterede overtraedelser inden for en frist paa to maaneder.

15 Ved skrivelse af 13. november 1989 henviste de spanske myndigheder i foerste raekke til den ekstra arbejdsbyrde, der var indtraadt i 1988 som foelge af den samtidige udarbejdelse af gennemfoerelsesdekretet og rapporterne for 1986 og 1987, og gav tilsagn om, at de mangler, som de naevnte rapporter var behaeftet med paa grund af den hast, hvormed de var blevet udarbejdet, ville blive undgaaet i fremtiden.

16 Kommissionen fandt ikke, at disse forklaringer aendrede dens opfattelse med hensyn til de paastaaede overtraedelser, og den 27. november 1990 tilstillede den Kongeriget Spanien en begrundet udtalelse med anmodning om, at Spanien traf alle de fornoedne foranstaltninger for at efterkomme direktivets artikel 3, 4, 5, 6 og 13 inden for en frist paa en maaned.

17 Ved skrivelse af 15. marts 1991 understregede de spanske myndigheder den indsats, der var gjort med henblik paa at forbedre vandkvaliteten og efterkomme direktivets bestemmelser. Kongeriget Spanien anmodede om, at der som ny medlemsstat blev tildelt det en lang frist til at gennemfoere direktivet, ligesom det havde vaeret tilfaeldet for de andre medlemsstater. Uden at bestride Kommissionens anbringender gjorde de spanske myndigheder gaeldende, at rapporten vedroerende 1990, der fremsendtes som bilag til den naevnte skrivelse, viste, at de af Kommissionen paatalte overtraedelser var blevet bragt til ophoer. Under et moede, som fandt sted i Madrid den 13. og 14. oktober 1992, forpligtede de spanske myndigheder sig endvidere til at meddele Kommissionen oplysninger vedroerende aendringerne af antallet af omraader, der var angivet som badevand, samt til at tilsende den de vedtagne planer for rensning af badevand, der ikke opfyldte kravene i direktivet. Ved skrivelser af 16. december 1992, 1. juni 1993 og 17. maj 1994 underrettede de spanske myndigheder Kommissionen om begrundelsen for aendringerne af antallet af omraader, der var angivet som badevand i indlandet, samt om de igangvaerende eller planlagte foranstaltninger med henblik paa at forbedre vandkvaliteten i Spanien.

18 Kommissionen, der ansaa disse oplysninger for utilstraekkelige, mindede flere gange de spanske myndigheder om, at det paahvilede dem at tilsende den de saerskilte planer for rensning af badevand i indlandet, der ikke opfyldte forskrifterne.

19 Ved telefax af 7. januar 1996 fremsendte de spanske myndigheder oplysninger til Kommissionen om de igangvaerende foranstaltninger og udfaerdigede den 27. februar 1996 en rapport om badevand i indlandet, der ikke opfyldte forskrifterne, som blev sendt til Kommissionen den 16. april 1996.

20 Selv om Kommissionen fandt, at de paatalte overtraedelser stadig ikke var blevet bragt til ophoer, besluttede den at begraense naervaerende soegsmaal til Kongeriget Spaniens manglende opfyldelse af forpligtelsen efter direktivets artikel 4 til at sikre, at kvaliteten af indenlandsk badevand i Spanien bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af direktivets artikel 3.

21 Det skal indledningsvis bemaerkes, at de i medfoer af direktivet fastsatte graensevaerdier, efter hvad Kommissionen uimodsagt af den spanske regering har anfoert, ikke er blevet overholdt inden for et stort antal ferskvandsbadeomraader i Spanien.

22 Den spanske regering har anfoert fire hensyn, som skal begrunde denne manglende overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af direktivets artikel 3.

23 Den spanske regering har for det foerste anfoert, at den usaedvanlige toerke, som Spanien har vaeret ramt af i fem aar, har gjort det umuligt at forbedre badevandskvaliteten. En saadan langvarig toerkeperiode er »et usaedvanligt meteorologisk forhold« i direktivets artikel 5, stk. 2's forstand, og de deraf foelgende overskridelser af de i artikel 3 omhandlede vaerdier boer derfor ikke tages i betragtning.

24 For det andet finder den spanske regering, at en del af Faellesskabets gaeldende vandlovgivning er foraeldet, saaledes som det fremgaar af Kommissionens meddelelse af 21. februar 1996 med titlen »Det Europaeiske Faellesskabs Vandpolitik« [KOM(96) 59 endelig udg.], og at de maal, der forfoelges, kunne tilgodeses lige saa godt eller endog bedre, saafremt de forskellige bestemmelser om vandressourcerne blev samlet i et rammedirektiv. Den spanske regering har endvidere anfoert, at Kommissionen den 16. februar 1994 har faerdigbehandlet et forslag til et nyt direktiv fra Raadet om kvaliteten af badevand (EFT C 112, s. 3), som forenkler direktivet og tilpasser det til de tekniske og videnskabelige fremskridt.

25 For det tredje har den spanske regering henvist til den meget snaevre sammenhaeng, der bestaar mellem direktivet og Raadets direktiv 91/271/EOEF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40), som bl.a. paalaegger medlemsstaterne at sikre, at alle byomraader af en vis stoerrelse forsynes med kloaknet til opsamling af byspildevand, og at dette vand renses foer udledningen. Den spanske regering har navnlig understreget, at spildevand er den vaesentligste aarsag til forureningen af badeomraaderne. Imidlertid har medlemsstaterne en frist indtil den 31. december 2005 til at opfylde visse bestemmelser i direktiv 91/271. Efter den spanske regerings opfattelse boer der foelgelig tages hensyn til den frist, som direktiv 91/271 giver medlemsstaterne til at sikre, at byspildevand renses, naar det undersoeges, om kvaliteten af badevand er i overensstemmelse med kravene i direktivet.

26 For det fjerde har den spanske regering gjort gaeldende, at adskillige undersoegte badeomraader ikke laengere bruges som foelge af en aendring af vanerne i samfundet. Vandet i disse omraader boer derfor ikke laengere betragtes som badevand i direktivets forstand. Ifoelge den spanske regering kan det dog vaere uklart, om vandet i saadanne omraader fortsat er »badevand«, hvilket skyldes, at direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), definerer badevand som vand, der »af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning, eller i hvilket badning ikke er forbudt, og som saedvanlig anvendes til dette formaal af et stort antal badende«, uden at praecisere begrebet »stort antal badende« eller de konkrete kriterier, som boer foere til et varigt eller midlertidigt forbud mod badning i badeomraaderne.

27 Det skal foerst bemaerkes, at medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 4, stk. 1, er forpligtet til at traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af direktivets artikel 3.

28 Det skal endvidere understreges, at de eneste undtagelser fra forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, findes i artikel 4, stk. 3, samt i direktivets artikel 5, stk. 2, og artikel 8, hvis indhold er gengivet ovenfor. Heraf foelger, at direktivet paalaegger medlemsstaterne at traeffe foranstaltninger med henblik paa at naa et bestemt resultat, hvorfor disse ikke, bortset fra naevnte undtagelser, kan goere saerlige omstaendigheder gaeldende som begrundelse for ikke at overholde denne forpligtelse (jf. i denne retning dom af 14.7.1993, sag C-56/90, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4109, praemis 43).

29 Det bemaerkes i den forbindelse, at de i direktivet hjemlede undtagelser hverken omfatter det forhold, at der paataenkes aendringer af den gaeldende lovgivning, eller at der er overladt medlemsstaterne en laengere frist til at efterkomme visse bestemmelser i direktiv 91/271, som direktivet angiveligt har en meget snaever sammenhaeng med, og heller ikke den omstaendighed, at vanerne i samfundet har aendret sig, hvilket skal have medfoert, at adskillige badeomraader er blevet forladt af deres brugere, og disse anbringender kan derfor ikke med foeje paaberaabes som begrundelse for den manglende overholdelse af den forpligtelse, som direktivet paalaegger medlemsstaterne med hensyn til kvaliteten af badevand.

30 Derimod bestemmer direktivets artikel 5, stk. 2, udtrykkeligt, at overskridelser af de i artikel 3 omhandlede vaerdier ikke tages i betragtning, naar de skyldes usaedvanlige meteorologiske forhold. Det bemaerkes i den forbindelse, at en usaedvanlig toerkeperiode efter omstaendighederne, for saa vidt som den maatte goere det umuligt at forbedre badevandskvaliteten, kan udgoere et usaedvanligt meteorologisk forhold i denne bestemmelses forstand.

31 Direktivets artikel 5, stk. 2, er imidlertid en undtagelse fra forpligtelsen til at naa det i direktivet fastsatte resultat og skal derfor, som det med foeje er anfoert af Kommissionen, fortolkes snaevert. Det paaberaabte meteorologiske forhold skal navnlig have en usaedvanlig karakter, og overskridelserne af vaerdierne skal skyldes et saadant forhold.

32 I naervaerende sag har den spanske regering imidlertid intet naermere anfoert, der for den enkelte beroerte region dels godtgoer, at den paastaaede toerke har vaeret usaedvanlig, dels at det som foelge heraf har vaeret umuligt for myndighederne at opnaa den minimale badevandskvalitet, der foreskrives i direktivet, selv ved ivaerksaettelse af yderligere foranstaltninger. Det er herved tilstraekkeligt at paapege, at en stor del af de badevandsomraader, der ikke er i overensstemmelse med direktivets krav, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 28 i forslaget til afgoerelse, ligger i Nordspanien, der, efter hvad Kommissionen uimodsagt har anfoert, har vaeret mindre beroert af toerken.

33 Det maa herefter fastslaas, at den spanske regering ikke har godtgjort, at det omhandlede badevands manglende forskriftsmaessighed i det hele eller i det mindste i det vaesentlige skyldes »et usaedvanligt meteorologisk forhold« i direktivets artikel 5, stk. 2's forstand.

34 Det maa foelgelig fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet i Spanien bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af direktivets artikel 3.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

35 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Kongeriget Spanien har ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at kvaliteten af badevand i indlandet i Spanien bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 4.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.