DOMSTOLENS DOM AF 28. FEBRUAR 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - TRAKTATBRUD - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV - GRUNDVAND. - SAG C-131/88.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00825



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - gennemfoerelse af et direktiv uden lovgivningsmaessige foranstaltninger - betingelser - generelt retligt grundlag med sikkerhed for direktivets fulde efterlevelse - almindelig forvaltningspraksis utilstraekkelig

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

2. Tilnaermelse af lovgivning - beskyttelse af grundvandet - direktiv 80/68 - praecis gennemfoerelse ved medlemsstaterne noedvendig

(Raadets direktiv 80/68)

3. Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - gennemfoerelse ved foranstaltninger truffet af regionale eller lokale myndigheder - tilladt - graenser

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

Sammendrag

1. Gennemfoerelsen i national ret af et direktiv forudsaetter ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men alt efter direktivets indhold er det tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

En almindelig forvaltningspraksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er offentliggjort i tilstraekkeligt omfang, kan ikke anses for at udgoere en korrekt opfyldelse af den forpligtelse, som i henhold til EOEF-Traktatens artikel 189 paahviler de medlemsstater, som et direktiv er rettet til.

2. Formaalet med direktiv 80/68 er at sikre en fuldstaendig og effektiv beskyttelse af grundvandet i Faellesskabet, og direktivet paalaegger medlemsstaterne, praecist og detaljeret beskrevet, at de skal fastsaette bestemmelser om forbud, godkendelse og kontrol, der skaber rettigheder og forpligtelser for den enkelte, for at undgaa eller begraense udledningen af visse farlige stoffer. Der stilles derfor saerlige krav til en praecis og klar gennemfoerelse af direktivet.

3. Enhver medlemsstat kan frit fordele kompetencen paa nationalt plan, som den finder det hensigtsmaessigt, og kan gennemfoere et direktiv ved foranstaltninger, der traeffes af de regionale eller de lokale myndigheder, men medlemsstaten fritages ikke herved for forpligtelsen til at omsaette direktivets bestemmelser til bindende internretlige bestemmelser.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 6. maj 1988, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har overtraadt sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke administrativt eller ved lov har fastsat de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer (EFT 1980, L 20, s. 43, herefter benaevnt "direktivet").

2 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, de relevante faellesskabsretlige og nationale bestemmelser, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse forhold omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

A - De generelle anbringender

3 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at direktivet er blevet gennemfoert fuldt ud i national ret ved Wasserhaushaltsgesetz 1976 (lov om vandforsyning, herefter benaevnt "WHG"), som aendret den 23. september 1986 (BGBl. 1986 I, s. 1529 og 1654), ved Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen, Abfallgesetz (af 27.8.1986, BGBl. 1986 I, s. 1410, berigtiget paa s. 1501, lov om begraensning og bortskaffelse af affald, herefter benaevnt "AbfG"), ved Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om forvaltningsprocessen, herefter benaevnt "VwVfG") og ved flere andre love, interne anordninger og cirkulaerer udstedt af delstaterne.

4 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at selv om disse bestemmelser ikke er udstedt saerligt med henblik paa gennemfoerelse af direktivet, fortolkes og anvendes de saaledes, at direktivet herigennem gennemfoeres. Ifoelge Forbundsrepublikken Tyskland maa et direktiv anses for gennemfoert, naar det i den nationale lovgivning effektivt, klart og praecist sikres, at det efterkommes. Kommissionens klagepunkter er mest teoretiske, fordi der ikke i praksis er forekommet handlinger i strid med direktivet.

5 Kommissionen har gjort gaeldende, at det ikke fremgaar klart af de bestemmelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, at direktivet er blevet gennemfoert, idet bestemmelserne ikke opfylder de faste og strenge betingelser for gennemfoerelse.

6 Det bemaerkes for det foerste, at ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 9.4.1987, sag 363/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1733) forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men alt efter direktivets indhold er det tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

7 Formaalet med det omhandlede direktiv er at sikre en effektiv beskyttelse af grundvandet i Faellesskabet, og direktivet paalaegger medlemsstaterne, praecist og detaljeret beskrevet, at de skal fastsaette bestemmelser om forbud, godkendelse og kontrol for at undgaa eller begraense udledningen af visse stoffer. Formaalet med direktivets bestemmelser er saaledes at skabe rettigheder og forpligtelser for den enkelte.

8 Endvidere bemaerkes, at det forhold, at praksis i en stat er i overensstemmelse med de krav, der stilles for at efterkomme et direktiv, ikke er en begrundelse for ikke at gennemfoere direktivet i national ret ved bestemmelser, hvorved der skabes en klar, praecis og gennemskuelig retsstilling, saaledes at den enkelte kender sine rettigheder og kan haandhaeve disse. Som Domstolen har fastslaaet i dom af 15. marts 1990 (sag C- 339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, praemis 25), skal medlemsstaterne for at sikre, at direktiver retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om.

9 Forbundsrepublikken Tysklands anbringende om, at der ikke er paavist nogen handling i strid med direktivet, kan saaledes ikke tillaegges betydning.

10 Det maa derfor undersoeges, om de af Forbundsrepublikken Tyskland paaberaabte bestemmelser kan sikre, at direktivet efterkommes.

B - Udledning af stoffer naevnt i liste I

1. Forbuddet mod direkte udledning

11 Kommissionen har for det foerste anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, der sammenholdt med artikel 3, litra a), forbyder direkte udledning af stoffer naevnt i liste I.

12 Forbundsrepublikken Tyskland har heroverfor gjort gaeldende, at dette forbud ikke er absolut, men relativt, og skal anvendes under hensyntagen til direktivets artikel 2, litra b), hvorefter direktivet ikke finder anvendelse paa udledninger, i hvilke den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat konstaterer et indhold af stoffer naevnt i liste I i maengder og koncentrationer, der er saa ringe, at enhver risiko for oejeblikkelig eller senere forringelse af det modtagende grundvands kvalitet er udelukket. Medlemsstaterne har saaledes i henhold til denne bestemmelse et vist skoen ved anvendelsen af direktivet.

13 Forbundsrepublikken Tyskland har videre anfoert, at bestemmelserne i WHG' s § 1 a, stk. 1, § 2, stk. 1, § 3, stk. 1, nr. 5, og navnlig § 34, stk. 1, er tilstraekkelige til at sikre, at det paagaeldende forbud gennemfoeres fuldt ud i national ret. Efter § 34, stk. 1, kan der kun gives tilladelse til tilfoersel af stoffer til grundvandet, naar der ikke grund til at befrygte en skadelig forurening af grundvandet eller en anden skadelig forandring af dets egenskaber. Det er den tyske regerings opfattelse, at enhver udledning af stoffer hermed er forbudt, med mindre betingelserne i WHG' s § 34, stk. 1, er opfyldt.

14 Det bemaerkes i denne forbindelse, at forbuddet i direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, er generelt og absolut og vedroerer udledning af stoffer naevnt i liste I, uden at der sondres mellem oploeste og uoploeste stoffer. Medlemsstaterne kan ikke i henhold til denne bestemmelse skoenne fra sag til sag paa grundlag af de foreliggende omstaendigheder, om udledningerne er skadelige. Denne fortolkning foelger endvidere af en sammenligning af ordlyden i direktivets artikel 4 med ordlyden i artikel 5, hvorefter der skal indhentes tilladelse til udledning af stoffer naevnt i liste II. Det fremgaar ligeledes af niende betragtning til direktivet, at der skal indhentes tilladelse til enhver udledning med undtagelse af direkte udledning af stoffer naevnt i liste I, som a priori er forbudt.

15 Med hensyn til bestemmmelsen i direktivets artikel 2, litra b), bemaerkes indledningsvis, at der ved fortolkningen heraf skal tages hensyn til, at bestemmelsen findes i en artikel, der fastlaegger, i hvilke tilfaelde direktivet ikke finder anvendelse.

16 Det bemaerkes dernaest, at direktivets artikel 2, litra b), ikke vedroerer udledning af oploeste eller uoploeste stoffer naevnt i liste I eller II, men udledning af andre stoffer, der indeholder stoffer naevnt i de to lister.

17 Endelig maa saadanne udledninger kun indeholde stoffer naevnt i liste I eller II i saa ringe omfang, at enhver risiko for oejeblikkelig eller senere forurening af grundvandet paa forhaand er udelukket, uden at det er noedvendigt at foretage en vurdering. Direktivets artikel 2, litra b), indeholder derfor ikke bestemmelser om, at en medlemstats kompetente myndighed skal foretage en vurdering, men alene en konstatering.

18 Meningen med bestemmelsen er saaledes, at direktivet finder anvendelse, naar indholdet af stoffer naevnt i liste I (eller II) i andre udledninger er af et saadant omfang, at risikoen for forurening ikke paa forhaand kan udelukkes. Artikel 2, litra b), kan derfor ikke - i modsaetning til det, Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert - inddrages ved fortolkningen af andre bestemmelser i direktivet. Ovennaevnte fortolkning, hvorefter forbuddet i direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, er absolut, kan saaledes ikke anfaegtes med henvisning til artikel 2, litra b).

19 Det er af hensyn til en fuldstaendig og effektiv beskyttelse af grundvandet noedvendigt, at de i direktivet omhandlede forbud udtrykkeligt indfoejes i de nationale lovgivninger (jf. dom af 27.4.1988, sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243, praemis 19). WHG' s § 34, stk. 1, der er paaberaabt af Forbundsrepublikken Tyskland, indeholder imidlertid ikke et almindeligt forbud, men den kompetente myndighed bemyndiges til under visse betingelser at give tilladelse til at udlede stoffer i grundvandet paa grundlag af ubestemte kriterier saasom "skadelig forurening" af grundvandet og "skadelig forandring af dets egenskaber".

20 Der maa herefter gives Kommissionen medhold i, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led.

2. Indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I (artikel 4, stk. 1, andet led)

21 Kommissionen har gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, hvorefter der paa forhaand skal foretages en undersoegelse af saadanne aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af stoffer naevnt i liste I, som vil kunne medfoere indirekte udledning, saaledes at de kan forbydes eller tillades.

22 Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig forskellige nationale bestemmelser, der sikrer gennemfoerelsen af denne forskrift.

23 Foer disse gennemgaas, bemaerkes, at indholdet af artikel 4, stk. 1, andet led, der skal sammenholdes med artikel 3, litra a), kan opdeles i foelgende punkter:

a) Formaalet med bestemmelsen er at forhindre enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I.

b) Bestemmelsen omfatter enhver aktion til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af disse stoffer.

c) Bestemmelsen vedroerer alle stoffer naevnt i liste I.

d) Den paalaeger medlemsstaterne ubetinget at foretage en forudgaaende undersoegelse af ovennaevnte aktioner.

e) Det fremgaar endelig af bestemmelsen, at undersoegelsen noedvendigvis maa foere til, at der enten udstedes et forbud eller en tilladelse. Der kan kun udstedes en tilladelse, saafremt alle de tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der er noedvendige for at forhindre udledning, overholdes.

Punkt a)

24 Forbundsrepublikken Tyskland har for det foerste gjort gaeldende, at naar henses til direktivets artikel 2, litra b), er det ikke formaalet med artikel 4, stk. 1, andet led, at forhindre enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I, men alene udledninger i saadanne maengder, at enhver risiko for oejeblikkelig eller senere forringelse af det modtagne grundvands kvalitet ikke kan udelukkes.

25 Paa baggrund af denne fortolkning har Forbundsrepublikken Tyskland paaberaabt sig forskellige bestemmelser, der efter dens opfattelse opfylder kravene i direktivets artikel 4, stk. 1, andet led.

26 I denne forbindelse er det tilstraekkeligt at bemaerke, at Forbundsrepublikken Tysklands fortolkning af direktivets artikel 2, litra b) - som anfoert omvenfor - ikke kan tiltraedes. Den argumentation, der stoettes paa denne fortolkning, maa derfor forkastes i sin helhed.

27 Denne konstatering er tilstraekkelig til, at der maa gives Kommissionen medhold i, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert direktivets artikel 4, stk. 1, andet led. De nationale bestemmelser, der efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse sikrer gennemfoerelsen af denne forskrift, vil dog blive kommenteret i det foelgende.

Punkt b)

28 Forbundsrepublikken har med hensyn til aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse paaberaabt sig en raekke bestemmelser i WHG og AbfG. Det drejer sig om WHG' s § 3, stk. 1, nr. 5, § 2, nr. 2, § 19 a, stk. 1, § 19 b, stk. 2, § 19 g, stk. 1 ff., og § 34, stk. 1 og 2, samt AbfG' s § 4, stk. 1 og 5, og § 7. Disse bestemmelser vedroerer bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af farlige stoffer ved transport i roerledninger, andre anlaeg, uden anvendelse af anlaeg og ved endelig oplagring.

29 Det bemaerkes for det foerste, at disse bestemmelser ikke vedroerer bestemte former for aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse, saaledes at de paa ingen maade sikrer, at enhver aktion til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse, der kan foere til indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I, ogsaa er omfattet af tysk lovgivning.

30 Forbundsrepublikken har i denne forbindelse gjort gaeldende, at tilfoersel til grundvandet, deponering og oplagring af stoffer og transport af flydende stoffer og gasser i roerledninger i henhold til WHG' s § 34 kun er tilladt, naar der ikke er grund til at befrygte en skadelig forurening af grundvandet eller en anden skadelig forandring af dets egnenskaber. Tilfoersel til grundvandet af stoffer sidestilles i henhold til WHG' s § 3, stk. 2, nr. 2, med foranstaltninger, der er egnede til vedvarende eller i ikke ubetydeligt omfang at medfoere skadelige forandringer i vands fysiske, kemiske eller biologiske egenskaber. De tyske bestemmelser omfatter saaledes alle taenkelige former for udledning i grundvandet.

31 Hertil kommer ifoelge den tyske regering, at der ikke i henhold til disse bestemmelser kan gives tilladelse til aktioner, hvis der er grund til at befrygte en skadelig forurening eller en forandring af grundvandets egenskaber. Bestemmelsen er saaledes mere vidtgaaende end direktivet, idet der i henhold til artikel 4, stk. 1, andet led, kan gives tilladelse, naar blot alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger overholdes.

32 Denne argumentation kan heller ikke tiltraedes, idet den bygger paa den fortolkning af direktivets artiel 2, litra b), der allerede er forkastet.

Punkt c)

33 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at ovennaevnte bestemmelser omfatter alle de stoffer, der er naevnt i liste I, idet de naevnes i WHG' s § 19 a, stk. 2, der skal ses i sammenhaeng med Verordnung ueber wassergefaehrdende Stoffe bei der Befoerderung in Rohrleitungsanlagen af 19. december 1973 (BGBl. I, s. 1946, anordning om transport i roerledningsanlaeg af stoffer, der er farlige for vand). Stofferne naevnt i liste I er under alle omstaendigheder omfattet af § 34, sammenholdt med § 3, stk. 1, nr. 5, og stk. 2, idet disse bestemmelser ikke blot vedroerer stoffer naevnt i liste I, men principielt alle stoffer. Hvad saerligt angaar bestemmelsen i WHG' s § 19 g, stk. 5, hvori der kun naevnes nogle bestemte farlige stoffer, har Forbundsrepublikken anfoert, at det drejer sig om en ikke-udtoemmende opregning, hvilket fremgaar af ordet "navnlig" i indledningen.

34 Denne argumentation maa ligeledes forkastes, idet de bestemmelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, ikke naevner de stoffer, der er naevnt i direktivets liste I, men anvender generelle og upraecise definitioner.

Punkt d)

35 For saa vidt angaar kravet om en forudgaaende undersoegelse, har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at den myndighed, der vil udstede en forvaltningsakt, i henhold til WHG' s § 24 og 26 og de tilsvarende bestemmelser, der er fastsat af delstaterne, af egen drift skal foretage en undersoegelse af de faktiske omstaendigheder og skal benytte det bevismateriale, den anser for noedvendigt. Denne undersoegelse opfylder kravet i direktivets artikel 4, stk. 1, andet led.

36 Den argumentation kan heller ikke tiltraedes, idet de bestemmelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, er almindelige forskrifter for sagsbehandlingen i forvaltningen, og direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, efterkommes ikke paa en saadan konkret, praecis og klar maade, som hensynet til retssikkerheden kraever. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, skal undersoegelsen - da den navnlig er rettet mod det miljoe, som modtager udledningerne - saerligt omfatte en undersoegelse af de hydrogeologiske forhold i det paagaeldende omraade, af jordoverfladens og undergrundens eventuelle rensende evne og andre forhold. Direktivets artikel 7 indeholder derfor en mere praecis beskrivelse af de forhold, som den forudgaaende undersoegelse skal omfatte.

Punkt e)

37 Hvad endelig angaar undersoegelsens afslutning, har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at saafremt der ikke udstedes en tilladelse, er udledninger forbudt.

38 Dette anbringnede kan heller ikke tiltraedes, idet det paa grund af den undersoegte genstands betydning for beskyttelsen af grundvandet bestemmes i direktivet, at der efter enhver undersoegelse paa grundlag af dennes resultater skal udstedes en udtrykkelig retsakt, enten et forbud eller en tilladelse.

39 Forbundsrepublikken Tyskland har saerligt med hensyn til en mulig tilladelse anfoert, at forvaltningsmyndighederne naturligvis kan fastsaette betingelser for en tilladelse, hvis dette er noedvendigt.

40 Ogsaa dette anbringende maa forkastes, idet tilladelser i henhold til direktivet altid skal udstedes paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der er noedvendige for at forhindre enhver indirekte udledning, overholdes.

41 Der maa derfor gives Kommissionen medhold i, at direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, heller ikke er gennemfoert fuldt ud.

3. Andre indirekte udledninger af stoffer naevnt i liste I (artikel 4, stk. 1, tredje led)

42 Kommissionen har anfoert, at direktivets artikel 4, stk. 1, tredje led, heller ikke er gennemfoert fuldt ud.

43 Det bemaerkes, at formaalet med denne bestemmelse, der naermere fastlaegger indholdet af medlemsstaternes forpligtelse i henhold til artikel 3, litra a), til at forhindre indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I, er at forhindre saadanne udledninger, der skyldes andre aktioner end dem, der er naevnt i andet led, og bestemmelsen paalaegger medlemsstaterne at traeffe hensigtsmaessige foranstaltninger med henblik herpaa.

44 Forbundsrepublikken Tyskland har med hensyn til dette klagepunkt i foerste raekke henvist til WHG' s § 3, stk. 2, § 19 a, § 19 b, § 19 g ff. og § 34, dvs. de samme bestemmelser, som Forbundsrepublikken har paaberaabt sig til stoette for, at den har gennemfoert direktivets artikel 4, stk. 1, andet led.

45 Domstolens bemaerkninger med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt artikel 4, stk. 1, andet led, er blevet gennemfoert med hensyn til sit formaal og de omhandlede aktioner og stoffer, gaelder ogsaa, for saa vidt angaar gennemfoerelsen af artikel 4, stk. 1, tredje led. Det maa derfor fastslaas, at denne bestemmelse, saaledes som den maa fortolkes, ikke kan anses for korrekt gennemfoert ved WHG' s § 3, stk. 2, § 19 a, § 19 b, § 19 g ff. og § 34.

46 Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere paaberaabt sig WHG' s § 2, hvorefter benyttelse af vandforekomster er betinget af en tilladelse eller bevilling fra myndighederne, medmindre andet fremgaar af loven eller bestemmelser, der er udstedt af delstaterne i medfoer af loven.

47 Hertil bemaerkes, at selv om bestemmelsen goer enhver udnyttelse af vandforekomster betinget af en tilladelse eller bevilling fra myndighederne, fremgaar det imidlertid ikke af bestemmelsen, at denne tilladelse eller bevilling kun kan udstedes paa betingelse af, at enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I forhindres. Tvaertimod kan delstaterne fastsaette undtagelser, men der er ikke fastsat naermere betingelser herfor.

48 For saa vidt angaar WHG' s § 3, stk. 2, nr. 2, der vedroerer foranstaltninger, der er egnede til vedvarende eller i ikke ubetydeligt omfang at medfoere skadelige forandringer i vands egenskaber, maa det fastslaas, at denne bestemmelse vedroerer tilfoersel af stoffer til vand og aktioner i jorden, men ikke aktioner paa jorden.

49 Med hensyn til de forskrifter, der er fastsat af delstaterne, fremgaar det af beskrivelsen i staevningen, der ikke er bestridt af Forbundsrepublikken Tyskland, at der ikke med disse forskrifter er truffet foranstaltninger for at undgaa indirekte udledninger med hensyn til andre aktioner end dem, der er naevnt i andet led, og at ikke alle de i liste I anfoerte stoffer naevnes.

50 Det fremgaar saaledes af gennemgangen af de bestemmelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, at direktivets artikel 4, stk. 1, tredje led, ikke er blevet gennemfoert i den nationale retsorden saa klart og praecist, som hensynet til retssikkerheden kraever.

51 Kommissionen maa saaledes ogsaa paa dette punkt gives medhold.

C - Begraensning af udledninger af stoffer naevnt i liste II

52 Kommissionen har gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har gennemfoert direktivets artikel 5, der bestemmer, at medlemsstaterne skal foretage en undersoegelse af enhver direkte udledning af stoffer naevnt i liste II, foer de udsteder en betinget tilladelse, og at de skal traeffe foranstaltninger vedroerende indirekte udledning af disse stoffer, der skyldes andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i stk. 1.

53 Det bemaerkes, at direktivets artikel 5, stk. 1, sammenholdt med artikel 3, litra b), har til formaal at begraense tilfoerslen til grundvandet af stoffer naevnt i liste II. Det paalaegges derfor medlemsstaterne paa forhaand at foretage en undersoegelse af enhver direkte udledning og enhver aktion, som vil kunne medfoere indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II. Endvidere kan medlemsstaterne kun udstede en tilladelse til saadanne udledninger paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der goer det muligt at forhindre forurening af grundvandet med disse stoffer, overholdes.

54 Det bemaerkes endvidere, at medlemsstaterne i henhold til dirketivets artikel 5, stk. 2, skal traeffe de hensigtsmaessige foranstaltninger, som de skoenner noedvendige, med henblik paa at begraense enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II, der skyldes andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i stk. 1.

55 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at der ved fortolkningen af forpligtelserne i direktivets artikel 5 skal tages hensyn til artikel 2, litra b). I henhold til WHG' s § 2, § 3, stk. 1, nr. 5, og § 34 er enhver direkte eller indirekte udledning af stoffer naevnt i saavel liste I som liste II uden nogen sondring forbudt. Den tyske lovgivning er saaledes mere vidtgaaende end direktivet med hensyn til stoffer naevnt i liste II.

56 Den argumentation kan ikke tiltraedes. Den stoettes paa en fortolkning af direktivets artikel 2, litra b), der tidligere er forkastet. Hertil kommer, at de bestemmelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, ikke stiller et ubetinget krav om en saerlig, forudgaaende undersoegelse, og det fremgaar ikke af bestemmelserne, at der kun kan udstedes en tilladelse paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger overholdes. Endelig fremgaar det ikke klart, at bestemmelserne omfatter alle aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse og andre aktioner paa eller i jorden, som kan medfoere indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II.

57 Bestemmelserne i direktivets artikel 5 fremgaar saaledes ikke af tysk lovgivning saa klart og praecist, som hensynet til retssikkerheden kraever.

58 Der maa derfor gives Kommissionen medhold i, at direktivets artikel 5 ikke er blevet gennemfoert.

D - Direktivets processuelle bestemmelser

Generelle bemaerkninger

59 Kommissionen har anfoert, at bestemmelserne i direktivets artikel 7-11 og artikel 13 om fremgangsmaaden for udstedelse af tilladelser ikke eller ikke fuldt ud er blevet gennemfoert i tysk lovgivning.

60 Forbundsrepublikken Tyskland har indledningsvis gjort gaeldende, at disse bestemmelser i direktivet er efterkommet ved regler, der allerede var gaeldende paa forbundsplan og i delstaterne, saaledes at det ikke er noedvendigt at fastsaette saerlige regler herom. Under alle omstaendigheder gaelder ogsaa rammebestemmelserne i VwVfG. Forbundsrepublikken har ogsaa anfoert, at der til gennemfoerelse af de naevnte bestemmelser allerede findes administrative bestemmelser, der er tilstraekkelige, og som det ikke er noedvendigt at offentliggoere, idet de ikke er af materiel karakter. Det forhold, at der findes en administrativ praksis eller en fortolkning, der er i overensstemmelse med direktivet, er saaledes tilstraekkeligt til at efterkomme dette.

61 Det bemaerkes, at direktivets processuelle bestemmelser indeholder praecise og detaljerede regler med henblik paa at sikre en effektiv beskyttelse af grundvandet, og disse regler tilsigter, at der skabes rettigheder og forpligtelser for den enkelte. Det foelger heraf, at disse bestemmelser skal fremgaa saa klart og praecist af tysk lovgivning, som hensynet til retssikkerheden kraever. Hertil kommer, at en almindelig forvaltningspraksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er offentliggjort i tilstraekkeligt omfang, efter Domstolens faste praksis ikke kan anses for at udgoere en korrekt opfyldelse af den forpligtelse, som i henhold til EOEF-Traktatens artikel 189 paahviler de medlemsstater, som et direktiv er rettet til.

Artikel 7

62 Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, at artikel 7 er gennemfoert ved VwVfG' s § 24 og 26 og de tilsvarende bestemmelser i delstaterne, hvorefter de kompetente myndigheder af egen drift skal foretage en undersoegelse.

63 Det bemaerkes i denne forbindelse, at artikel 7 indeholder konkrete regler for de i artikel 4 og 5 naevnte forudgaaende undersoegelser. Det foelger heraf, at denne bestemmelse ikke kan anses for gennemfoert ved den tyske lovgivning om den almindelige sagsbehandling i forvaltningen, idet denne lovgivning - som anfoert ovenfor - ikke er saa konkret, klar og praecis, som hensynet til retssikkerheden kraever.

Artikel 8

64 For saa vidt angaar gennemfoerelsen af direktivets artikel 8, hvorefter medlemsstaternes kompetente myndigheder kun kan udstede tilladelser, naar det er godtgjort, at tilsynet med grundvandet og navnlig dets kvalitet er sikret, har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at de materielle betingelser for udstedelse af tilladelser i WHG' s § 19 a ff., § 19 g og § 34 opfylder kravene i direktivets artikel 8.

65 Det bemaerkes hertil, at ifoelge direktivets artikel 8, der er en processuel regel, skal det paa forhaand konkret fastslaas, at tilsynet med grundvandet og navnlig med dets kvalitet er sikret. En saadan regel kan imidlertid ikke anses for gennemfoert ved materielle bestemmelser i national ret, der er generelle og ikke er saa klare og praecise, som hensynet til retssikkerheden kraever.

Artikel 9 og 10

66 Hvad angaar direktivets artikel 9 og 10, der opregner de forhold, der skal angives i tilladelser til udledning, har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at de kompetente myndigheder i henhold til WHG kan angive disse forhold i de tilladelser, de udsteder, og endvidere skal forvaltningsakter i henhold til VwvfG' s § 37 og tilsvarende bestemmelser i delstaterne generelt have et bestemt indhold.

67 Hertil bemaerkes, at de generelle forpligtelser, der paahviler de kompetente nationale myndigheder, og det forhold, at disse "kan" angive de forhold, der er naevnt i direktivets artikel 9 og 10, ikke er tilstraekkelige til, at de tvingende krav i artikel 9 og 10 kan anses for gennemfoert.

Artikel 11

68 Med hensyn til direktivets artikel 11, hvorefter tilladelser kun kan meddeles for en begraenset periode og skal behandles paa ny mindst hvert fjerde aar, har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at forvaltningen frit kan beslutte at begraense en forvaltningsakts gyldighedsperiode og foere tilsyn med, at den overholdes.

69 Dette anbringende kan ikke tiltraedes, idet det udtrykkeligt fremgaar af direktivets artikel 11, at tilladelser kun kan meddeles for en begraenset periode, og at de skal behandles paa ny mindst hvert fjerde aar. Det er derfor ikke tilstraekkeligt til at opfylde kravene i direktivets artikel 11, at forvaltningsmyndigheden frit kan begraense gyldighedsperioden.

Artikel 13

70 For saa vidt angaar direktivets artikel 13, hvorefter medlemsstaterne skal foere kontrol med, at de i tilladelsen fastsatte betingelser overholdes, samt med udledningens virkninger paa grundvandet, har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at brugeren og ejeren af en fast ejendom i henhold til WHG' s § 21 skal taale, at myndighederne gennemfoerer kontrolforanstaltninger. Forbundsrepublikken har endvidere anfoert, at fastsaettelsen af de naermere bestemmelser om kontrollen ikke noedvendigvis skal ske ved lov, men kan ske ved en intern anordning eller et cirkulaere. Kontrollen henhoerer under delstaternes kompetence, og disse har fatsat naermere regler.

71 Hertil bemaerkes for det foerste, at som Domstolen bl.a. har fastslaaet i dom af 14. janaur 1988 (forenede sager 227 til 230/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1), kan enhver medlemsstat frit fordele kompetencen paa nationalt plan, som den finder det hensigtsmaessigt, og kan gennemfoere et direktiv ved foranstaltninger, der traeffes af de regionale eller de lokale myndigheder, men medlemsstaten fritages ikke herved for forpligtelsen til at omsaette direktivets bestemmelser til bindende internretlige bestemmelser.

72 Det fremgaar ikke af WHG' s § 21, der paalaegger den enkelte at taale kontrolforanstaltninger, at forvaltningen er forpligtet til at kontrollere, at betingelser, der er fastsat i tilladelser, overholdes. Direktivets artikel 13 kan ikke anses for gennemfoert ved interne anordninger eller cirkulaereskrivelser, der i sagens natur kan aendres, og som ikke er offentliggjort i tilstraekkeligt omfang.

73 Det maa derfor fastslaas, at bestemmelserne i direktivets artikel 7-11 og artikel 13 ikke kan anses for gennemfoert i tysk lovgivning saa klart og praecist, som hensynet til retssikkerheden kraever.

74 Det maa herefter fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

75 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og tilpligtes derfor at afholde sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.