Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 18. januar 2001. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Franske Republik. - Traktatbrud - Kvaliteten af badevand - Ukorrekt gennemførelse af direktiv 76/160/EØF. - Sag C-147/00.



Samling af Afgørelser 2001 side I-02387



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Kommissionen har i denne sag nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, 4, 5 og 6 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (herefter »direktivet«).

2. Kommissionen har navnlig kritiseret Den Franske Republik for følgende forhold: a) den har ikke opfyldt de kvalitetsnormer, der er fastsat i direktivet, b) den har ikke udført et tilstrækkeligt antal prøveudtagninger, og c) den har undladt at udtage prøver vedrørende parameteren for »colibakterier i alt«.

I - Retsregler

A - Direktiv 76/160

3. Direktivet har ifølge første betragtning og artikel 1 til formål at beskytte miljøet og den offentlige sundhed ved at formindske forureningen af badevand og at beskytte dette mod yderligere forringelse, undtagen vand til terapeutiske formål og vand i svømmebassiner .

4. I medfør af direktivets artikel 3 fastsætter medlemsstaterne for alle badeområder eller for hvert enkelt badeområde de værdier, der skal gælde for badevandet, med hensyn til de mikrobiologiske samt fysiske og kemiske parametre, der er anført i bilaget; disse værdier må ikke være lempeligere end de i bilaget anførte værdier. Ifølge direktivets artikel 2 er disse parametre en integrerende del af direktivet.

5. Ifølge direktivets artikel 4 skal medlemsstaterne træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet bringes i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af artikel 3. For Frankrigs vedkommende udløb denne frist den 10. december 1985.

6. I henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, udfører medlemsstaternes kompetente myndigheder prøveudtagninger, hvis mindstehyppighed er fastsat i bilaget til direktivet.

7. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til den nye affattelse af direktivets artikel 13 hvert år tilsende Kommissionen en rapport vedrørende badevandet og dets vigtigste karakteristika .

8. Medlemsstaterne skal således i medfør af direktivet for alle badeområder fastsætte værdierne for de anførte fysiske-kemiske og mikrobiologiske parametre, træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet bringes i overensstemmelse med de fastsatte værdier og udtage de foreskrevne prøver med den i direktivet fastsatte mindstehyppighed .

B - De franske bestemmelser

9. Den Franske Republik underrettede Kommissionen om, at direktivet blev omsat i national ret ved dekret nr. 91-980 af 20. september 1991om ændring af dekret nr. 81-324 af 7. april 1981, hvori der var fastsat hygiejne- og sikkerhedsnormer for svømmebade og vand egnet til badning . Udfyldende bestemmelser til dekretet blev fastsat ved ministeriel bekendtgørelse af 29. november 1991 .

II - Faktiske omstændigheder

10. Kommissionen fandt, at der var visse uregelmæssigheder i de af de franske myndigheder fremsendte rapporter om gennemførelsen af direktivet i perioden 1995-1997 og indledte to administrative procedurer.

B - Procedure nr. A/96/2107

11. Ved skrivelse af 5. september 1996 og dernæst ved begrundet udtalelse af 5. august 1998 kritiserede Kommissionen Den Franske Republik for manglende efterkommelse af:

1) direktivets artikel 4, stk. 1, idet den ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet havde truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten opfyldte de fastsatte krav

2) direktivets artikel 6, stk. 1, idet de franske myndigheder ikke har udført prøveudtagninger med den mindstehyppighed, der er foreskrevet i bilaget til direktivet.

12. I den begrundede udtalelse fik Den Franske Republik en frist på to måneder til at bringe overtrædelsen til ophør.

13. Ved skrivelse af 13. oktober 1998 svarede de franske myndigheder, at mens 60% af badeområderne i 1980 havde opfyldt direktivets krav, gjaldt dette for 93% i 1997. Ved samme skrivelse forpligtede de sig til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at samtlige badeområder i 1999 var bragt i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet, og at prøverne blev udtaget med den krævede hyppighed.

14. Eftersom Kommissionen ikke modtog nogen oplysninger, på grundlag af hvilke den kunne fastslå, at de forpligtelser, de franske myndigheder havde indgået, var blevet opfyldt, antog den, at overtrædelsen fortsat bestod og anlagde følgelig nærværende sag.

C - Procedure nr. A/98/2196

15. Kommissionen udledte af de ovennævnte årlige rapporter, at de franske myndigheder ikke havde udtaget prøver for parameteren »colibakterier i alt«. Ved skrivelse af 11. november 1998 og dernæst ved begrundet udtalelse af 6. august 1999 kritiserede Kommissionen Den Franske Republik for ikke at have udtaget prøver for denne parameter. I udtalelsen fik den en frist på to måneder til at bringe situationen i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.

16. De franske myndigheder svarede ved skrivelse af 5. oktober 1999, hvori de gjorde gældende, at de siden sæsonen 1995 havde erstattet målingen af colibakterier i alt og fækale colibakterier med et mere effektivt system , som efter deres mening var i overensstemmelse med direktivets ånd og med formålet om at beskytte de badendes sundhed.

17. På et møde, der fandt sted i Paris den 3. og 4. februar 2000, henledte de franske myndigheder Kommissionens opmærksomhed på to cirkulærer udstedt af Direction Générale de la Santé-Direction de l'Eau (herefter »DGS/DE«), henholdsvis nr. 99/311 og 99/312, begge af 31. maj 1999, hvori der er fastsat en række foranstaltninger, som skal sikre, at Den Franske Republik opfylder sine fællesskabsforpligtelser. Kommissionen fandt det imidlertid nødvendigt at fortsætte traktatbrudsproceduren, og den 17. april 2000 anlagde den nærværende sag.

18. Efterfølgende er cirkulære nr. 2000/312 af 7. juni 2000 fra Direction Générale de la Santé-Direction de l'Administration Générale du Personnel et du Budget (herefter »DGS/DAGPB«) blevet vedtaget. Formålet med dette cirkulære er at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der påhviler Den Franske Republik i henhold til direktivet.

III - Søgsmålets anbringender

A - Manglende opfyldelse af de i direktivet fastsatte kvalitetsnormer

19. Kommissionen har anført, at det af rapporten fra 1995 fremgår, at badevandskvaliteten i Frankrig ikke var i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i kolonne I i bilaget til direktivet. De tilsvarende rapporter fra 1996 og 1997 bekræftede, at overtrædelsen i form af tilsidesættelse af en i henhold til direktivet klar og ubetinget forpligtelse varede ved.

20. I svarskriftet erkendte den franske regering, at visse badeområder i årene 1995, 1996 og 1997 ikke opfyldte de i direktivet fastsatte kvalitetsnormer. Den gjorde imidlertid gældende, at der ifølge Kommissionens sammenfattende rapport for 1998 var sket en forbedring med hensyn til at reducere den procentdel af det franske badevand, som ikke var i overensstemmelse med direktivet, og at situationen ville blive yderligere forbedret med anvendelsen af DGS/DE-cirkulæret af 31. maj 1999 og DGS/DAGPB-cirkulæret af 7. juni 2000. På denne baggrund konkluderede den, at det ikke var sikkert, at den af Kommissionen påtalte overtrædelse stadig gjorde sig gældende på datoen for udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (5.10.1998) og nedlagde påstand om, at det fastslås, at der ikke var ført bevis for den påtalte overtrædelse.

21. Kommissionen svarede, at vedtagelsen af de tre cirkulærer, som ikke var blevet den officielt meddelt, alene viste den franske regerings seneste bestræbelser på at opfylde direktivets krav, men på ingen måde godtgjorde, at kravene reelt var opfyldt. Hertil kom, at de franske myndigheder ikke havde fremsendt oplysninger vedrørende 1999 som foreskrevet i direktivets artikel 13.

22. I duplikken anførte den franske regering, at tilsidesættelsen af forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 13 var genstanden for nærværende sag uvedkommende, hvorfor Kommissionen ikke i denne sammenhæng kunne gøre den manglende fremsendelse af oplysninger for 1999 og 2000 gældende.

23. Undersøgelsen af dette anbringende må tage udgangspunkt i et ubestridt faktum: i årene 1995, 1996 og 1997 var visse franske badeområder ikke i overensstemmelse med direktivets kvalitetsnormer . Dette har den franske regering anerkendt. Sagens genstand er således afgrænset til at fastslå, om der stadig forelå traktatbrud den 5. oktober 1998, hvor fristen på to måneder i den begrundede udtalelse udløb. Det er denne dato, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, om den af Kommissionen påtalte overtrædelse rent faktisk har fundet sted .

24. På baggrund af den franske regerings anerkendelse af, at der var tale om en overtrædelse af direktivet i perioden 1995-1997, kan det fastslås, at Kommissionen har opfyldt den forpligtelse, der påhviler den under en traktatbrudssag, nemlig at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger . Da Kommissionen indledte den administrative procedure, og på det tidspunkt, hvor den fremsatte den begrundede udtalelse, opfyldte Den Franske Republik rent faktisk ikke de forpligtelser med hensyn til kvaliteten af badevand, der påhviler den i henhold til direktivet. Herefter påhviler det den sagsøgte stat at godtgøre, at den har truffet de nødvendige foranstaltninger til at bringe den påklagede situation til ophør og bringe forholdene i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.

25. Når Kommissionen har godtgjort, at der på det tidspunkt, hvor den fremsatte den begrundede udtalelse, forelå et traktatbrud, vendes bevisbyrden om, og det påhviler herefter den medlemsstat, der anklages for manglende overholdelse af forpligtelsen, at godtgøre, at situationen, før den indrømmede frist udløb, havde ændret sig, eller at den i givet fald havde truffet de fornødne foranstaltninger.

26. Den Franske Republik har imidlertid hverken svaret på Kommissionens begrundede udtalelse eller fremlagt bevismidler under retsmødet, som kan godtgøre, at den påtalte situation var bragt til ophør før den indrømmede frists udløb.

27. Efter min mening kan Kommissionens sammenfattende rapport for 1998 ikke anses for at have status af bevismiddel, da det heri blot er anført, at der i det nævnte år var sket en forbedring med hensyn til graden af manglende overensstemmelse i forhold til de foregående år. Der er intet i den omhandlede rapport (som er vedføjet svarskriftet), der kan lægges til grund for at hævde, at badevandet i Frankrig den 5. oktober 1998 i modsætning til tidligere opfyldte de i direktivet fastsatte kvalitetsnormer.

28. En sådan konklusion kan i endnu mindre grad drages på grundlag af en hypotetisk forbedring af badevandskvaliteten som følge af anvendelsen af cirkulærerne fra DGS/DE og DGS/DAGPB. Direktivet pålagde medlemsstaterne at opnå bestemte resultater og ikke alene at træffe de nødvendige foranstaltninger for at forbedre badevandskvaliteten og bringe den i overensstemmelse med de angivne grænseværdier , medmindre de i direktivet fastsatte undtagelser kan gøres gældende, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.

29. Den franske regering har med rette anført, at dens påståede tilsidesættelse af forpligtelsen til at fremsende årlige oplysninger i medfør af direktivets artikel 13 ikke er denne sag vedkommende. Man kan dog ikke se bort fra, at opfyldelsen af denne forpligtelse ville have givet mulighed for, over for Kommissionen og dernæst over for Domstolen, at godtgøre, at den franske regering den 5. oktober 1998 havde gennemført direktivets artikel 4, stk. 1.

30. På baggrund af ovenstående konkluderer jeg, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, ved ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet at have truffet alle nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne.

B - Et utilstrækkeligt antal prøveudtagninger

31. Kommissionen har gjort gældende, at Den Franske Republik i årene 1995-1997 ikke har udført prøveudtagninger med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, især hvad angår de fysiske og kemiske parametre , og desuden har anvendt andre metoder end de i nævnte retsakt fastsatte.

32. Den franske regering har erkendt, at prøveudtagningen i visse områder i perioden 1995-1997 ikke var i overensstemmelse med direktivet, men bemærker, at der i det omhandlede tidsrum var sket en gradvis og konstant forbedring med hensyn til prøveudtagningens omfang og hyppighed. Den har desuden anført, at hvad angår kystvandet, ville der med iværksættelsen af foranstaltningerne i cirkulærerne fra DGS/DE og DGS/DAGPB, der bl.a. går ud på at udføre hyppigere prøveudtagninger, kunne sikres fuld overensstemmelse med direktivets forskrifter, som i øvrigt allerede var opnået før udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Hvad angår prøveudtagningsmetoderne har den gjort gældende, at efter at de førnævnte cirkulærer var trådt i kraft, har afvigelsen i forhold til direktivet ikke kunnet vare ved ud over den nævnte skæringsdato, idet parametrene for beregning af badevandets overensstemmelse med direktivet fra maj 1999 var blevet harmoniseret med de af Kommissionen krævede parametre.

33. I replikken bemærkede Kommissionen, at det var utilstrækkeligt at henvise til en hypotetisk forbedring af prøveudtagningen, og at formodningen om, at overtrædelsen varede ved, forekom godtgjort på grund af den manglende fremsendelse af oplysninger vedrørende 1999. Den tilføjede, at mens der i 1998 blev udført et tilstrækkeligt antal prøveudtagninger i kystområderne, blev der for 4,4% af de indre vandområders vedkommende ikke udtaget prøver i tilstrækkeligt omfang.

34. Dette anbringendes rækkevidde er stiltiende blevet indsnævret under retssagens forløb. Kommissionen medgav sluttelig, at der var udtaget et tilstrækkeligt antal prøver af badevandet i kystområder i 1998, hvilket også fremgår af den sammenfattende rapport for 1998, som den franske regering har vedføjet som bilag I til svarskriftet.

35. Den påtalte tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til artikel 6, stk. 1, sammenholdt med bilaget til direktivet, er følgelig begrænset til hyppigheden af prøveudtagninger af badevand i indre vandområder og til de anvendte beregningsparametre.

36. Det bemærkes, at direktivet ikke alene pålagde medlemsstaterne en forpligtelse til at gennemføre direktivet, men også til at opnå bestemte resultater. Til opfyldelse af den første forpligtelse indrømmedes der en frist på to år (artikel 12, stk. 1) og til opfyldelse af den anden forpligtelse en frist på ti år (artikel 4, stk. 1). Med vedtagelsen af DGS/DE-cirkulærerne af 31. maj 1999 har de franske myndigheder opfyldt den første forpligtelse, men ikke nødvendigvis den anden. Den sagsøgte regering har ikke godtgjort, at de i direktivet fastsatte metoder blev anvendt på datoen for fremsættelsen af den begrundede udtalelse.

37. Hvad angår hyppigheden af prøveudtagningerne må argumentationen og konklusionen være den samme. De franske myndigheder har anerkendt den af Kommissionen påtalte overtrædelse. Hermed vendes bevisbyrden, idet den part, der påtaler et traktatbrud, skal godtgøre, at der reelt foreligger et traktatbrud, men når det først er godtgjort, påhviler det den part, der har begået overtrædelsen, at påvise, at den påtalte situation er bragt til ophør eller at redegøre for de forhold, der kan begrunde, at den fortsat består. Den franske regering har påberåbt sig en gradvis tilnærmelse til den i direktivet fastsatte mindstehyppighed, men den har ikke godtgjort , at den overtrædelse af direktivet, som den har erkendt, var bragt til ophør før udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Desuden kan de hypotetiske forbedringer, der måtte kunne opnås med anvendelsen af cirkulærerne fra DGS/DE og DGS/DAGPB, ikke anses for at have den bevismæssige værdi, som den franske regering tillægger dem.

38. Sammenfattende må det siges, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, idet den ikke har udført prøveudtagninger af badevand i indre vandområder med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet.

C - Undladelse af at måle parameteren for »colibakterier i alt«

39. Undladelsen af at medtage denne parameter i analyserne af badevandet siden sæsonen 1995 er et faktum, som de franske myndigheder selv har erkendt. De har imidlertid fremført det argument, at parameterændringen var led i en strategi til forbedring af substraterne og kontrolmetoderne.

40. Der er ikke behov for en dialektisk øvelse for at give Kommissionen medhold på dette punkt. Den franske regering har selv erkendt, at forpligtelsen til at måle parameteren vedrørende »colibakterier i alt« har bindende karakter, hvorfor undladelsen heraf må anses for at være en tilsidesættelse af bestemmelserne i direktivets artikel 3, 4, 5 og 6.

41. Medlemsstaterne kan fastsætte strengere værdier for badevand end de i direktivet foreskrevne (artikel 7, stk. 2), men de er ikke bemyndigede til at erstatte de pålagte forpligtelser med andre mere effektive. Sådan har den franske regering også selv opfattet det, for så vidt som DGS/DAGPB-cirkulæret bestemmer, at parameteren vedrørende »colibakterier i alt« skal genindføres fra badesæsonen 2000.

IV - Sagens omkostninger

42. Da Kommissionens anbringender i det væsentlige må lægges til grund, skal den sagsøgte part betale sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2.

V - Forslag til afgørelse

43. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at lægge Kommissionens anbringender til grund og fastslå, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, 4, 5 og 6 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand, idet den a) ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at bringe kvaliteten af badevand i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav, b) ikke har udført prøveudtagninger af badevand i indre vandområder med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, og c) ikke har udtaget prøver for parameteren vedrørende »colibakterier i alt«, og at den sagsøgte stat tilpligtes at betale sagens omkostninger.