7.

Jeg foretrækker den løsning, der giver den højeste garanti. Jeg er vel klar over, at en bogstavelig fortolkning af artikel 173 ikke fører til, at Parlamentets beslutninger kan prøves retligt; efter min opfattelse er en sådan fortolkning dog i modstrid med traktaternes opbygning, og vægtige synspunkter og argumenter i Domstolens praksis og i doktrinen på området bevirker for mig at se, at den modsatte opfattelse må foretrækkes. Jeg vil begynde med at gennemgå Domstolens praksis. Der er ingen tvivl om, at Domstolen i henhold hertil principielt kan tage stilling til, om Parlamentets retsakter er gyldige og lovlige. Jeg kan f.eks. nævne dommen af 15. september 1981 i sag 208/80, Lord Bruce of Donington mod Aspden, Smi. 1981, s. 2205: i sagen, som var forelagt i medfør af EØF-traktatens artikel 177, tog Domstolen stilling til — og anså forudsætningsvis for lovlige — de regler, som Parlamentet havde gennemført vedrørende godtgørelse af rejse- og opholdsudgifter til sine medlemmer. Dommen af 10. februar 1983 i sag 230/81, Sml. 1983, s. 255, er dog nok så afgørende. Parlamentet påstod afvisning af den sag, som Luxembourg havde anlagt til prøvelse af Parlamentets beslutning om Parlamentets hjemsted og tjenestesteder. Heroverfor gjorde Storhertugdømmet gældende, at artikel 173 måtte fortolkes vidt under hensyntagen til »Parlamentets udvidede beføjelser« for at »undgå, at der opstår huller i ... [retsbeskyttelsen]« (præmis 15). Som bekendt løste Domstolen problemet ved at fastslå, at den i henhold til EKSF-traktatens artikel 38 havde kompetence med hensyn til retsakter, der »på en gang og uadskilleligt berører områderne for de tre traktater« (præmis 19); det var derfor ikke nødvendigt at gennemgå spørgsmålet, om principperne om overholdelse af lov og ret inden for Fællesskaberne måtte føre til, at EØF-traktatens artikel 173 og Euratomtraktatens artikel 146 måtte fortolkes således, at Parlamentets retsakter kunne prøves ved Domstolen (præmis 20). Jeg vil imidlertid henlede opmærksomheden på en passus, der efter min opfattelse er særdeles relevant. I dommen omtales først artiklerne 173 og 146, og det fastslås derefter, at disse bestemmelser »ikke tager udtrykkeligt højde for den mulighed, at Parlamentet som sagsøger eller sagsøgt er part i en sag for Domstolen«. Tager jeg fejl ved at antage, at hovedvægten i denne sidebemærkning er lagt på biordet »udtrykkeligt«? Formentlig ikke. Dommen har derfor utvivlsomt åbnet mulighed for en anerkendelse af det synspunkt, jeg går ind for. Og ikke nok med det. De, som henviser til selve ordlyden af artikel 173, må foreholdes, at Domstolen altid har anlagt en vid fortolkning af bestemmelserne om sin egen kompetence. I dommen af 15. juli 1963, sag 25/62, Plaumann, Sml. 1954-1964, s. 411, fastslog Domstolen således netop med hensyn til artikel 173, at »de bestemmelser ..., som vedrører borgernes søgsmålsret, kan ikke fortolkes indskrænkende; følgelig kan man ikke, når traktaten er tavs vedrørende dette punkt, formode at der har været ønsket en begrænsning i denne henseende« (s. 413). Tilsvarende fastslog Domstolen i dommen af 31. marts 1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1971, s. 41, at annullationssøgsmålet »i overensstemmelse med forskrifterne i artikel 164 tilsigter ..., at retsreglerne værnes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten; det ville stride mod dette mål at foretage en indskrænkende fortolkning af betingelserne for realitetsbehandling af søgsmålet ...« (præmis 38-43). I samme forbindelse skal jeg nævne dommen af 15. juni 1976, sag 110/75, Mills mod Investeringsbanken (Sml. 1976, s. 955). Som bekendt har Domstolen i henhold til EØF-traktatens artikel 179 kompetence til at afgøre tvister mellem Fællesskabet og dets ansatte. Den europæiske Investeringsbank er imidlertid en selvstændig juridisk person i forhold til Fællesskabet (artikel 129, sammenholdt med artikel 210); det var derfor ikke urimeligt at antage, at ovennævnte bestemmelse ikke omfattede Bankens ansatte. Domstolen kom dog til det modsatte resultat: »Bankens ansatte har en særlig retsstilling, svarende til den, de ansatte ved Fællesskabets institutioner indtager«; denne lighed måtte derfor bevirke, at de ansatte kan anlægge sager ved Domstolen. Af endnu større betydning er dommen af 17. februar 1977 i sag 66/76, CFDT mod Rådet (Sml. 1977, s. 305). Det franske fagforbund havde anlagt sag med påstand om annullation af en rådsbeslutning om udpegelse af de repræsentative organisationer, der skulle opstille kandidatlister til Det rådgivende Udvalg for EKSF; fagforbundet vidste, at private ikke i henhold til EKSF-traktaten kunne anfægte Rådets afgørelser og havde derfor påberåbt sig samme traktats artikel 31, hvorefter Domstolen skal værne om lov og ret. Domstolen afviste sagen, men anerkendte dog, at »de principper, sagsøgeren påberåber sig, [må] af hensyn til privates retsbeskyttelse ... føre til en vid fortolkning af bestemmelserne om søgsmål ...«. I den foreliggende sag er det naturligvis kun det synspunkt, der har betydning. I et retsbeskyttelsessystem med langt mindre sammenhæng og garanti end det, der er indført ved EØF-traktaten, var en dom om afvisning ganske uundgåelig. Endelig bør bestemt også nævnes den nyligt afsagte dom af 26. maj 1982 i sag 44/81, Sml. 1982, s. 1855. Domstolen afviste en sag vedrørende et betalingskrav, Forbundsrepublikken Tyskland havde anlagt mod Kommissionen; den bemærkede dog, at staten kunne have anlagt sag i medfør af artiklerne 173 eller 175 og tilføjede netop af den grund, at det forhold, at traktaten ikke indeholder bestemmelser om et søgsmål som det, staten havde rejst, kunne det ikke anses for »en lakune, som må udfyldes for at sikre de retsundergivne en effektiv beskyttelse af deres rettigheder« (præmis 7). Også her finder vi således en værdifuld sidebemærkning. For mig at se må meningen være, at forpligtelsen til at værne om lov og ret går forud for den skrevne lovs snævre indhold; når som helst beskyttelsen af de retsundergivne måtte kræve det, er Domstolen rede til at ændre eller udfylde de bestemmelser, der afgrænser dens kompetence, efter det princip, der ligger til grund for dens hverv. Efter denne lange, men nødvendige og unægtelig indholdsrige redegørelse vil jeg gå over til doktrinen. Efter min opfattelse er dens væsentligste bidrag til løsningen af det foreliggende spørgsmål, at det heri er belyst, at grundene til, at Parlamentet ikke var blandt de institutioner, hvis retsakter kunne gøres til genstand for søgsmål, var af både midlertidig og ikke-bindende karakter. Der er grund til at nævne, at i henhold til den oprindelige ordning i EØF- og EKSF-traktaterne var de eneste institutioner, som kunne gennemføre retsakter, som kunne udløse retsvirkninger, Rådet og Kommissionen. Parlamentet kunne ganske vist tvinge kommissionsmedlemmerne til at nedlægge deres hverv, idet det kunne vedtage et mistillidsvotum i henhold til EØF-traktatens artikel 144 og EKSF-traktatens artikel 114; men den handling var så politisk og så lidt juridisk, at det måtte frarådes eller måtte antages at være unødvendigt at indføre en regel om, at det kompetente organ kunne sagsøges. Forholdene har imidlertid ændret sig siden da, navnlig med hensyn til budgettet. Indtil 1975 blev det godkendt ved en rådsbeslutning, dvs. ved en retsakt, der givetvis kunne prøves ved Domstolen. I dag vedtages det af både Rådet og Parlamentet. Kan det heraf udledes, at de pågældende retsakter skulle være unddraget Domstolens prøvelsesret? Bestemt ikke. Det er snarere det modsatte, der er tilfældet: den ændring, der er sket i proceduren om vedtagelse af budgettet, viser mere end noget andet, at grunden til, at traktatens forfattere formulerede artikel 173 uden at nævne Parlamentet, var forældet. Som ovenfor nævnt var denne udelukkelse ikke tilsigtet; den hang f.eks. ikke sammen med selve institutionens beskaffenhed. Snarere var den en indirekte følge af de i vidt omfang formelle opgaver, som på det tidspunkt var tillagt Parlamentet; hvis det må være tilladt at anvende en metafor fra processen, skyldtes den en formodning for, at en prøvelse af Parlamentets retsakter måtte være et overflødigt retsskridt. Men formodningen må naturligvis komme i anden række, når det viser sig, at en prøvelse er nødvendig, og dens fortsatte beståen tværtimod kompromitterer forestillingen om, at Fællesskabet er en retsorden, der hviler på retsstatsprincipper. For fuldstændighedens skyld skal jeg også behandle den indsigelse, Parlamentet har fremført, navnlig under retsmødet, nemlig at det ville være selvmodsigende at stille Parlamentet i en situation, hvor det kunne sagsøges, uden også at anerkende, at det kan være sagsøger. Indledningsvis skal jeg bemærke, at det efter min opfattelse er at gå for vidt at betragte de to situationer som så snævert forbundne (inden for rammerne af artikel 173 er der f.eks. ikke en sådan sammenhæng for så vidt angår medlemsstaterne, og jeg skal også pege på, hvorledes Italiens regioner er stillet med hensyn til spørgsmålet om prøvelse af deres retsakters overensstemmelse med forfatningen inden for den italienske retsorden). Endelig skal jeg tilføje, at grundene til, at jeg mener, at Parlamentets retsakter må kunne gøres til genstand for søgsmål, med samme vægt taler for, at Parlamentet må kunne anfægte de andre institutioners retsakter; efter min opfattelse er der i Domstolens praksis en vis støtte for det synspunkt. Jeg skal i den forbindelse navnlig nævne de to isoglukose-domme (af 29. oktober 1980, sag 138/79, Roquette mod Rådet, og 139/79, Maizena mod Rådet, Sml. 1980, s. 3333 og 3393). Rådet havde bestridt, at Parlamentet kunne intervenere i en retssag for Domstolen, idet det anførte, at en sådan beføjelse nærmest glider over i en selvstændig søgsmålsadgang; Domstolen fastslog imidlertid, at Parlamentet kunne intervenere i henhold til artikel 37 i statutten for Domstolen, og den forkastede således Rådets indsigelse. Jeg skal dernæst nævne dommen af 22. maj 1985 i sag 13/83, Parlamentet mod Rådet. Parlamentet havde i medfør af artikel 175 anlagt sag mod Rådet, men Rådet gjorde gældende, at sagen måtte afvises ud fra traktatens opbygning. Rådet anførte, at »medlemsstaterne og Fællesskabets andre institutioner« kunne anlægge sag i henhold til artikel 175; men — som Domstolen fastslog i dommen af 18. november 1970, sag 15/70, Chevalley mod Kommissionen (org. ref. Recueil 1970, s. 975) — det er ligeledes korrekt, at den nævnte bestemmelse sammen med artikel 173 er »udtryk for ét og samme retsmiddel«. Når traktaten ikke hjemler mulighed for, at Parlamentet kan anfægte Rådets og Kommissionens retsakter, kan den altså heller ikke hjemle mulighed for, at Parlamentet anlægger passivitetssøgsmål mod de to institutioner ved Domstolen. Som bekendt forkastede Domstolen Rådets indsigelse, idet den fastslog, at et passivitetssøgsmål er et selvstændigt søgsmål, som kan anlægges af samtlige fællesskabsinstitutioner. De hindringer, der bestod som følge af dommen i Chevalley-sagen, blev således fejet af bordet; det kan herefter med rette hævdes, at eftersom bestemmelserne vedrørende kompetence må fortolkes vidt, kan Rådets opfattelse derfor afvises. Artikel 173 må derfor fortolkes således, at den kommer i overensstemmelse med den videst mulige fortolkning af artikel 175.