FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. SZPUNAR

fremsat den 16. december 2021 ( 1 )

Sag C-411/20

S

mod

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Finanzgericht Bremen (domstol i skatte- og afgiftsretlige sager i Bremen, Tyskland))

»Præjudiciel forelæggelse – fri bevægelighed for personer – unionsborgerskab – ligebehandling – ikke-erhvervsaktiv statsborger i en medlemsstat, som har opholdt sig på en anden medlemsstats område i mindre end tre måneder – udelukkelse af denne person fra at modtage familieydelser – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 4 – ligebehandling – direktiv 2004/38/EF – artikel 6 – ophold i mindre end tre måneder – artikel 24, stk. 2 – undtagelse fra ligebehandling – begrebet »sociale ydelser««

Indhold

I. Indledning II. Retsforskrifter A. EU-retten B. Tysk ret III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen IV. Indledende bemærkninger V. Bedømmelse A. Anvendelsen af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 1. Den relevante retspraksis a) Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl. b) Jobcenter Krefeld-dommen 2. De særlige forhold i den foreliggende sag 3. Opholdsretten i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38 a) Indledende bemærkninger b) Opholdets lovlighed i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38 4. Falder de omhandlede børnepenge ind under begrebet »sociale ydelser« i direktiv 2004/38? a) Begrebet »sociale ydelser« b) Den tyske regerings tilgang B. Den i hovedsagen omhandlede lovgivnings forenelighed med retten til ligebehandling i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 1. Forholdet mellem artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en direkte forskelsbehandling, som er forbudt i henhold til artikel 4 i forordning nr. 883/2004 C. Foreløbig konklusion D. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en forskelsbehandling, som er forbudt i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 1. Kommissionens argumenter om de omhandlede situationers sammenlignelighed 2. Spørgsmålet om, hvorvidt det i hovedsagen omhandlede afslag er objektivt begrundet a) De af den tyske regering anførte begrundelser: målet om at beskytte de offentlige finanser b) Bedømmelse 1) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger påviste risici for de offentlige finanser 2) Den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelses forholdsmæssighed VI. Forslag til afgørelse

I. Indledning

1. Kan en medlemsstat udelukke unionsborgere, der er statsborgere i en anden medlemsstat, fra at modtage familieydelser (»Kingergeld«) i de første tre måneder af deres ophold i den førstnævnte medlemsstat, hvis de ikke har indenlandske indtægter i denne periode, mens en statsborger i den nævnte medlemsstat, som vender tilbage hertil efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat i henhold til EU-retten, kan modtage disse ydelser efter sin tilbagevenden uden at have sådanne indtægter?

2. Dette spørgsmål har den forelæggende ret stillet i en tvist mellem S, der er bulgarsk statsborger, og Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (forbundsagenturet for beskæftigelses kasse for familieydelser for Niedersachsen og Bremen, Tyskland, herefter »Familienkasse«) vedrørende Familienkasses afslag på tildeling af børnepenge til hende.

3. Domstolen er i denne sammenhæng blevet anmodet om at fortolke artikel 24 i direktiv 2004/38/EF ( 2 ) og artikel 4 i forordning (EF) nr. 883/2004 ( 3 ) og om at fastslå, om dette spørgsmål er helt i tråd med den retspraksis, der følger af Dano-dommen ( 4 ), Alimanovic-dommen ( 5 ) og dommen i sagen García-Nieto m.fl. ( 6 ).

4. Jeg vil i det foreliggende forslag til afgørelse forklare, hvorfor den i hovedsagen omhandlede udelukkelse af ikke-erhvervsaktive statsborgere i andre medlemsstater fra tildeling af familieydelser ikke falder ind under denne retspraksis.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

5. Ud over visse bestemmelser i den primære ret, nemlig artikel 21, stk. 1, TEUF og artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende (herefter »chartret«), er det artikel 1, litra z), artikel 3, stk. 1, litra j), artikel 4, artikel 11, stk. 1 og 3, og artikel 70 i forordning nr. 883/2004 samt artikel 6, artikel 7, stk. 1, litra b), artikel 14, stk. 1, og artikel 24 i direktiv 2004/38, der er relevante i den foreliggende sag.

B. Tysk ret

6. § 62 i Einkommensteuergesetz (den tyske indkomstskattelov, herefter »EStG«) i den affattelse, der finder anvendelse på omstændighederne i hovedsagen, har følgende ordlyd: »(1) 1Ret til børnepenge for børn som omhandlet i § 63 har enhver, 1. der har bopæl eller sædvanligt opholdssted på det nationale område […] 2Den i stk. 1 nævnte ret er betinget af, at den berettigede er blevet identificeret ved hjælp af det identifikationsnummer, som vedkommende er blevet tildelt […]. 3Den senere udstedelse af identifikationsnummeret har tilbagevirkende kraft for måneder, hvor betingelserne i første punktum er opfyldt. (1a) 1Hvis en statsborger i en anden EU-medlemsstat eller en stat, der er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i indlandet, har vedkommende ikke ret til børnepenge i de første tre måneder efter at have etableret bopælen eller det sædvanlige opholdssted. 2Dette gælder ikke, hvis statsborgeren dokumenterer, at vedkommende har indenlandske indtægter som omhandlet i § 2, stk. 1, første punktum, nr. 1-4, med undtagelse af indtægter i medfør af § 19, stk. 1, første punktum, nr. 2. 3Efter udløbet af den i første punktum nævnte periode har statsborgeren ret til børnepenge, medmindre betingelserne i § 2, stk. 2 eller 3, i [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (lov om unionsborgeres ret til fri bevægelighed)] ikke er opfyldt, eller det kun er betingelserne i § 2, stk. 2, nr. 1a, i lov om unionsborgeres frie bevægelighed, der er opfyldt, uden at en anden af betingelserne i denne lovs § 2, stk. 2, allerede er opfyldt. 4Undersøgelsen af, om betingelserne for ret til børnepenge er opfyldt i henhold til andet punktum […], tilkommer alene Familienkasse. 5Hvis Familienkasse i et sådant tilfælde afslår at tildele børnepenge, skal den underrette den kompetente udlændingemyndighed om sin afgørelse. 6Hvis der er anvendt falske eller forfalskede dokumenter eller afgivet urigtige oplysninger for at godtgøre, at betingelserne for ret til børnepenge er opfyldt, skal Familienkasse straks underrette den kompetente udlændingemyndighed herom. […]«

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

7. Sagsøgeren i hovedsagen, S, hendes ægtefælle, V, og deres tre børn, der er født i 2003, i 2005 og i 2010, er bulgarske statsborgere.

8. I maj 2015 ansøgte S første gang om børnepenge for sine tre børn hos Familienkasse.

9. Familienkasse imødekom denne ansøgning ved afgørelse af 13. maj 2015 og foretog løbende udbetaling af børnepenge for de tre børn fra og med maj 2015.

10. Den 25. april 2016 slettede registreringsmyndigheden af egen drift S og hendes tre børn fra deres adresse i Bremerhaven (Tyskland), fordi den pågældende bolig var tom. Efter denne sletning indstillede Familienkasse den 3. juni 2016 udbetalingen af børnepenge til S, og ved afgørelse af samme dato ophævede den sin afgørelse om tildeling af børnepenge med virkning fra maj 2016 og pålagde hende at tilbagebetale de ydelser, der var udbetalt for den sidstnævnte måned.

11. I december 2017 indgav S en ansøgning om børnepenge for to af sine børn, nemlig N og A, til Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (kassen for familieydelser for det nordlige Nordrhein-Westfalen, Tyskland), hvori hun angav en adresse i Herne (Tyskland). En række skrivelser, som denne myndighed havde sendt til denne adresse, blev returneret med postvæsenets påskrift »adressaten ubekendt«.

12. Ved afgørelse af 1. august 2018, der blev meddelt ved offentlig bekendtgørelse, afslog den nævnte myndighed denne ansøgning, hvilket den i det væsentlige begrundede med, at S ikke havde bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland.

13. Den 28. oktober 2019 indgav S en ny ansøgning om børnepenge for sine tre børn til Familienkasse.

14. Ved afgørelse af 27. december 2019 afslog Familienkasse denne ansøgning for perioden fra og med august 2019. Familienkasse fastslog, at S, V og deres børn havde boet i Tyskland fra den 19. august 2019, dvs. fra den dag, hvor de var indrejst på denne medlemsstats område fra Bulgarien og var flyttet ind i en lejlighed i Bremerhaven. Familienkasse fastslog således, at S ikke havde haft indenlandske indtægter i de første tre måneder efter, at hun havde etableret bopæl i Tyskland, og at S derfor ikke opfyldte betingelserne i EStG’s § 62, stk. 1a, for at være berettiget til børnepenge for denne periode.

15. Ved afgørelse af 6. april 2020 forkastede Familienkasse S’ indsigelse og stadfæstede afgørelsen om afslag. Den tilføjede, at S ikke havde været erhvervsaktiv i den pågældende periode, og fastslog, at V’s kun havde haft beskæftigelse i ringe omfang i perioden fra den 5. november til den 12. december 2019.

16. S har den 10. maj 2020 anlagt sag ved den forelæggende ret med påstand om, at afslaget på hendes ansøgning om børnepenge annulleres, og at Familienkasse tilpligtes at betale børnepenge for hendes tre børn for månederne august 2019 til og med oktober 2019.

17. Ved kendelse af 13. juli 2020 har Finanzgericht Bremen (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Bremen, Tyskland) adskilt proceduren vedrørende børnepenge for den omtvistede periode, dvs. fra august til oktober 2019, fra den øvrige procedure.

18. Den forelæggende ret har for det første præciseret, at børnepenge falder ind under begrebet »familieydelser« i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z) ( 7 ). De skattefinansierede børnepenge udbetales nemlig til modtagerne på grundlag af et lovbestemt forhold uafhængigt af forældrenes indkomst og uden skønsmæssig og individuel vurdering af ansøgerens personlige behov. De har en dobbelt funktion, nemlig at friholde et beløb svarende til barnets eksistensminimum for skat som krævet i forfatningen og, såfremt børnepengene ikke er nødvendige til dette formål, at støtte familien i henhold til sociallovgivningen.

19. Den forelæggende ret har for det andet nærmere bestemt fremhævet, at EStG’s § 62, stk. 1a, der fulgte af en lovændring i juli 2019, indebærer, at en statsborger i en anden medlemsstat, der etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland, behandles anderledes end en tysk statsborger, der etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat. Retten har herved anført, at en statsborger i en anden medlemsstat såsom S i medfør af denne bestemmelse ikke har krav på børnepenge i de første tre måneder af opholdet, hvis statsborgeren ikke dokumenterer, at vedkommende har indenlandske indtægter fra erhvervsmæssig beskæftigelse, mens en tysk statsborger kan modtage børnepenge, selv om vedkommende ikke udøver en sådan beskæftigelse.

20. Den forelæggende ret har i denne forbindelse forklaret, at den tyske lovgiver i det lovforslag, hvorved stk. 1a blev indsat i EStG’s § 62, gav udtryk for, at den pågældende forskelsbehandling er i overensstemmelse med EU-retten, eftersom den gør det muligt at undgå tilflytning af statsborgere fra andre medlemsstater, som kan medføre, at det tyske system for sociale ydelser belastes urimeligt. Den forelæggende ret har desuden præciseret, at denne forskelsbehandling ifølge den tyske lovgiver kan være begrundet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, eftersom børnepenge, der udbetales til ikke-erhvervsaktive statsborgere i en anden medlemsstat, har samme virkning som en social ydelse. Den nævnte lovgiver nævnte imidlertid ikke udtrykkeligt den eventuelle virkning af artikel 4 i forordning nr. 883/2004 i dette lovforslag. Med henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige ( 8 ) begrundede den tyske lovgiver endelig den ulige behandling med, at det er nødvendigt at beskytte værtsmedlemsstatens finanser.

21. Den forelæggende ret har imidlertid for det tredje påpeget, at spørgsmålet om, hvorvidt børnepenge falder ind under begrebet »sociale ydelser« i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, har været drøftet i retslitteraturen. Visse kommentatorer har nemlig anført, at børnepenge udgør ægte sociale sikringsydelser, eftersom de tildeles uanset indkomst. Den forelæggende ret har desuden tilføjet, at selv om en medlemsstat i overensstemmelse med forordning nr. 883/2004 har kompetence til at fastsætte betingelser for tildeling af familieydelser til ikke-erhvervsaktive statsborgere i andre medlemsstater, der bor på dens område, indeholder denne forordnings artikel 4 imidlertid et krav om ligebehandling, og der findes ingen bestemmelse i den nævnte forordning, som tillader en forskelsbehandling som den, der er omhandlet i den foreliggende sag.

22. Det er på denne baggrund, at Finanzgericht Bremen (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Bremen) ved afgørelse af 20. august, indgået til Domstolen den 2. september 2020, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Skal artikel 24 i direktiv [2004/38] og artikel 4 i forordning [nr. 883/2004] fortolkes således, at de er til hinder for en ordning i en medlemsstat, hvorefter en statsborger i en anden medlemsstat, som etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i indlandet og ikke dokumenterer at have indenlandske indtægter fra land- og skovbrug, erhvervsvirksomhed, selvstændigt arbejde eller ansættelse, i de første tre måneder efter etableringen af bopælen eller det sædvanlige opholdssted ikke har ret til familieydelser som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z), i forordning [nr. 883/2004], mens en statsborger i den pågældende medlemsstat, som befinder sig i samme situation, har ret til familieydelser som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z), i forordning [nr. 883/2004] uden at skulle dokumentere indenlandske indtægter fra land- og skovbrug, erhvervsvirksomhed, selvstændigt arbejde eller ansættelse?«

23. S, den tyske, den tjekkiske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Der er ikke afholdt retsmøde i sagen. Parterne har indgivet skriftlige svar på Domstolens spørgsmål.

IV. Indledende bemærkninger

24. Med hensyn til Kommissionens tvivl om, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen var arbejdssøgende, vil jeg gerne præcisere, at den forelæggende ret har oplyst, at S ikke var erhvervsaktiv i den pågældende periode, og at hendes ægtefælle kun havde beskæftigelse i ringe omfang i perioden fra den 5. november til den 12. december 2019.

25. Det må under alle omstændigheder konstateres, at de omhandlede børnepenge ikke kan anses for »økonomiske ydelser«, der har til formål at lette adgangen til adgangen til beskæftigelse på en medlemsstats arbejdsmarked, og at det præjudicielle spørgsmål derfor ikke, som Kommissionen har gjort gældende, skal undersøges i lyset af artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 45 TEUF ( 9 ), men alene i lyset af den førstnævnte bestemmelse.

V. Bedømmelse

26. Med det eneste spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 24 i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at de er til hinder for en ordning i en medlemsstat, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, kun kan modtage familieydelser i de første tre måneder af sit ophold i den førstnævnte medlemsstat, hvis vedkommende har indenlandske indtægter i denne periode, mens en statsborger i den nævnte medlemsstat, som vender tilbage hertil efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat i henhold til EU-retten, kan modtage disse ydelser efter sin tilbagevenden, uden at der stilles krav om indtægter.

27. For at kunne foreslå Domstolen et hensigtsmæssigt svar på dette spørgsmål vil jeg først undersøge, om den situation, hvori sagsøgeren i hovedsagen og hendes børn befinder sig, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 (afsnit A). For så vidt som dette – som det fremgår af nedenstående redegørelse – efter min opfattelse ikke er tilfældet, vil jeg dernæst se på, om den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, er i overensstemmelse med princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF og kommer til udtryk i dette direktivs artikel 24, stk. 1, og i artikel 4 i forordning nr. 883/2004 (afsnit B).

A. Anvendelsen af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38

28. Det skal indledningsvis påpeges, at i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 »anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere«. Dette direktivs artikel 24, stk. 2, fastsætter, at »[u]anset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), […] til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer«.

29. Den foreliggende sag vedrører som tidligere nævnt spørgsmålet om, hvorvidt den situation, der er omhandlet i hovedsagen, er omfattet af den undtagelse, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Domstolen har allerede fortolket denne bestemmelse i sine domme i Dano-sagen, Alimanovic-sagen, sagen García-Nieto m.fl. og Jobcenter Krefeld-sagen ( 10 ).

30. For at kunne vurdere, om den forelæggende rets spørgsmål er i tråd med denne retspraksis, vil det efter min opfattelse være hensigtsmæssigt først at beskrive, hvilke retningslinjer der kan uddrages af disse domme.

1. Den relevante retspraksis

a) Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl.

31. Domstolen fastsatte i Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl. betingelserne for, at værtsmedlemsstaten til en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, med hensyn til sociale ydelser kan fravige den ret til ligebehandling, som en sådan unionsborger har i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004. De sager, der gav anledning til disse domme, vedrørte tyske myndigheders afslag på at tildele borgere fra andre medlemsstater de »grundsikringsydelser«, herunder »eksistensminimumsydelser«, som er fastsat i den tyske lovgivning.

32. I den sag, der gav anledning til Dano-dommen, havde Elisabeta Dano aldrig arbejdet i Tyskland, intet tydede på, at hun søgte arbejde, og hun havde udøvet sin ret til fri bevægelighed »alene med det formål at opnå social bistand« i Tyskland ( 11 ), hvor hun havde boet i mere end tre måneder sammen med sin lille søn. Domstolen fastslog, at eftersom Elisabeta Dano og hendes søn ikke rådede over tilstrækkelige midler og således ikke havde krav på opholdsret i værtsmedlemsstaten i medfør af direktiv 2004/38, kunne de ikke påberåbe sig princippet om forbud mod forskelsbehandling i dette direktivs artikel 24, stk. 1 ( 12 ). Den præciserede i overensstemmelse med, hvad generaladvokat Wathelet havde anført ( 13 ), at hvis en medlemsstat under sådanne omstændigheder ikke kunne afslå at indrømme unionsborgere sociale ydelser, ville det »indebære, at personer, der ved indrejsen på en anden medlemsstats område ikke har tilstrækkelige midler til at sørge for deres underhold, automatisk vil råde over sådanne midler, hvis den pågældende tildeles en særlig ikke-bidragspligtig kontantydelse, hvis formål er at sikre modtageren et eksistensminimum« ( 14 ). Domstolen bemærkede, at den samme konklusion gør sig gældende for så vidt angår fortolkningen af artikel 4 i forordning nr. 883/2004, eftersom de heri omhandlede ydelser i henhold til denne artikel kun tilkendes i den medlemsstat, hvor den berørte person er bosat, og i henhold til dennes lovgivning ( 15 ) og dermed i henhold til EU-retten.

33. I den sag, der gav anledning til Alimanovic-dommen ( 16 ), havde Nazifa Alimanovic, der havde boet i Tyskland i mere end tre måneder, ansøgt om sociale ydelser til sig selv og sin datter. De havde i mindre end et år haft midlertidigt arbejde eller beskæftigelse inden for rammerne af aktiveringstilbud, og på det tidspunkt, hvor de fik afslag på tildeling af de omhandlede ydelser, havde de ikke længere status som arbejdssøgende i henhold til artikel 7, stk. 3, litra c), i direktiv 2004/38 ( 17 ). Domstolen anførte, at selv om Nazifa Alimanovic og hendes datter ifølge den forelæggende ret kunne støtte en opholdsret på dette direktivs artikel 14, stk. 4, litra b), skulle det bemærkes, at værtsmedlemsstaten kunne støtte sig på undtagelsen i det nævnte direktivs artikel 24, stk. 2, med henblik på at afslå at tildele dem den påberåbte sociale ydelse ( 18 ). Domstolen præciserede, at denne undtagelsesmulighed er baseret på det gradvise system til bevarelse af status som arbejdstager, hvilket system har til formål at sikre retten til ophold og adgangen til sociale ydelser. Domstolen fandt således, at direktiv 2004/38, idet det har indført dette system, »selv [tager] hensyn til forskellige forhold, der karakteriserer de personlige forhold for hver ansøger om en social ydelse, herunder navnlig varigheden af udøvelsen af en økonomisk aktivitet«; en individuel undersøgelse er derfor ikke nødvendig, når værtsmedlemsstaten anvender denne undtagelse, uanset om det sker for at tage hensyn til den pågældende persons personlige forhold eller for at fastslå, at den pågældende unionsborger udgør en urimelig byrde for det sociale system under sit ophold ( 19 ).

34. I den dom, der gav anledning til dommen i sagen García-Nieto m.fl., var sagsøgerne i hovedsagen, som havde boet i Tyskland i mindre end tre måneder, arbejdssøgende ( 20 ). Domstolen fastslog, at det udtrykkeligt fremgår af ordlyden af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, at værtsmedlemsstaten kan afslå at tildele andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold ( 21 ).

35. I disse tre domme fastslog Domstolen således, at artikel 24 i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter statsborgere fra andre medlemsstater er udelukket fra at modtage sociale ydelser, for så vidt som disse statsborgere ikke har ret til ophold i værtsmedlemsstaten i medfør af dette direktiv ( 22 ), har ret til ophold i denne værtsmedlemsstat i en periode på højst tre måneder på grundlag af det nævnte direktivs artikel 6, stk. 1 ( 23 ), eller har ret til ophold alene på grundlag af samme direktivs artikel 14, stk. 4, litra b) ( 24 ), mens disse ydelser er garanteret statsborgere fra denne medlemsstat, der befinder sig i samme situation. Hvis disse personer tillægges ret til sociale ydelser på de samme betingelser, som finder anvendelse på nationale statsborgere, ville det nemlig ifølge Domstolen være i strid med formålet om at opretholde den økonomiske ligevægt i medlemsstaternes sociale sikringsordninger ved at undgå, at personer, der gør brug af retten til ophold, bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, således som det fremgår af tiende betragtning til direktiv 2004/38 ( 25 ).

b) Jobcenter Krefeld-dommen

36. Situationen i den sag, der gav anledning til Jobcenter Krefeld-dommen, som vedrørte en polsk statsborger, der boede i Tyskland sammen med sine to mindreårige døtre, adskiller sig klart fra de situationer, der var omhandlet i de tre ovennævnte sager. Unionsborgeren JD havde nemlig arbejdet i værtsmedlemsstaten, og hans børn havde gået i skole dér, inden han blev arbejdsløs, og han havde derfor ret til ophold på grundlag af artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT 2011, L 141, s. 1).

37. Domstolen fandt, at situationen for en unionsborger som JD med hensyn til formålet om at opretholde den økonomiske ligevægt i medlemsstaternes sociale sikringsordninger i væsentlig grad adskiller sig for situationen for sagsøgerne i de sager, der gav anledning til Dano-dommen (manglende opholdsret på grundlag af direktiv 2004/38), Alimanovic-sagen [opholdsret alene på grundlag af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 med henblik på at søge beskæftigelse] og dommen i sagen García-Nieto m.fl. (opholdsret på grundlag af dette direktivs artikel 6, stk. 1) ( 26 ). For at nå frem til denne konklusion bemærkede Domstolen, at den opholdsret, som anerkendes for børn af en (tidligere) vandrende arbejdstager for at sikre deres ret til adgang til undervisning, og som følge deraf opholdsretten for den forælder, der har forældremyndigheden over disse børn, oprindeligt udspringer af denne forælders status som arbejdstager. Når denne ret er erhvervet, får den imidlertid selvstændig karakter, og den kan forlænges ud over tabet af denne status ( 27 ). Domstolen fastslog dernæst, at personer, der har en sådan opholdsret, ligeledes har ret til at blive behandlet på lige fod med indenlandske statsborgere med hensyn til tildeling af sociale fordele i henhold til forordning nr. 492/2011 ( 28 ), selv når de ikke længere kan påberåbe sig den status som arbejdstager, som lå til grund for deres oprindelige opholdsret ( 29 ).

38. Visse aspekter af den retspraksis, der følger af Dano-dommen, Alimanovic-dommen, dommen i sagen García-Nieto m.fl. og Jobcenter Krefeld-dommen, kan efter min opfattelse være relevante for det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt i den foreliggende sag, bl.a. de aspekter, der vedrører begrebet »sociale ydelser«. Det rejser således spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at overføre de retningslinjer, der kan udledes af denne retspraksis, på den situation, der er omhandlet i hovedsagen? Det tvivler jeg på.

2. De særlige forhold i den foreliggende sag

39. Fælles for den situation, der er omhandlet i hovedsagen, og situationen i de sager, der gav anledning til Dano-dommen, Alimanovic-dommen, dommen i sagen García-Nieto m.fl. og Jobcenter Krefeld-dommen, er, at unionsborgeren ikke havde indenlandsk indkomst i værtsmedlemsstaten i den periode, for hvilken den nationale myndighed havde afslået vedkommendes ansøgning om børnepenge. Som det også var tilfældet i dommen i sagen García-Nieto m.fl., er S’ og hendes børns ophold i værtsmedlemsstaten baseret på artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38.

40. Til forskel fra sagsøgeren i hovedsagen havde de pågældende unionsborgere i de sager, der gav anledning til Dano-dommen og Alimanovic-dommen, derimod boet i værtsmedlemsstaten i mere end tre måneder, og deres ophold var principielt baseret på artikel 7 i direktiv 2004/38 ( 30 ). Hvorom alting er, vedrører den foreliggende sag, som det vil fremgå af det følgende, ikke »sociale ydelser«, hvilket var tilfældet i de sager, der gav anledning til Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl., men familieydelser ( 31 ).

41. Jeg er som følge heraf i tvivl om, hvorvidt det, henset til omstændighederne i den foreliggende sag, er muligt for værtsmedlemsstaten at påberåbe sig de begrænsninger, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Før jeg undersøger dette spørgsmål, skal det fastlægges, om S og hendes børn har ret til ligebehandling som omhandlet i dette direktivs artikel 24, stk. 1, og følgelig, om de opholder sig lovligt i denne medlemsstat ( 32 ).

3. Opholdsretten i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38

a) Indledende bemærkninger

42. Domstolen har gentagne gange gjort opmærksom på, at unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere ( 33 ). I henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF har enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2004/38, har direktivet bl.a. til formål at fastsætte betingelserne for udøvelsen af denne ret og begrænsningerne heri ( 34 ). Disse begrænsningerne og betingelser omfatter dem, der er angivet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, og som vedrører dette direktivs personelle anvendelsesområde ( 35 ) og i hvert fald dem, der er angivet i det nævnte direktivs artikel 6.

b) Opholdets lovlighed i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38

43. Det skal med hensyn til det personelle anvendelsesområde for artikel 24 i direktiv 2004/38 påpeges, at Domstolen i Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl. fastslog, at en unionsborger for så vidt angår adgangen til »sociale ydelser« kun kan kræve ret til samme behandling som værtsmedlemsstatens statsborgere i henhold til dette direktivs artikel 24, stk. 1, såfremt den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område overholder betingelserne i det nævnte direktiv ( 36 ). Dette krav udgør derfor en forudsætning for, at der kan opnås ret til ligebehandling som omhandlet i denne bestemmelse.

44. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg anført, at selv om unionsborgerne har ret til ophold i værtsmedlemsstaten i de første tre måneder i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38, er der imidlertid kun tale om »lovligt ophold«, hvis betingelserne i dets artikel 7, stk. 1, er opfyldt. Den præciserede dette i sit skriftlige svar på Domstolens spørgsmål herom, hvori den oplyste, at »opholdsretten for en unionsborger fra en anden medlemsstat i de første tre måneder […] endnu ikke udgør […] en »ret til lovligt ophold som omhandlet i [dette direktivs] artikel 7, stk. 1«« ( 37 ).

45. Jeg er ikke enig med Kommissionen, og dens formuleringer kan efter min opfattelse virke forvirrende.

46. Det skal for det første påpeges, at i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38 har »[u]nionsborgere […] ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på højst tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas« ( 38 ). Alle unionsborgere har derfor ret til ophold, uanset om de er erhvervsaktive eller ej. Ifølge dette direktivs artikel 14, stk. 1, bevares den nævnte opholdsret, så længe unionsborgeren og dennes familiemedlemmer ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Henset til lovligheden af den opholdsret, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 6, og dette direktivs generelle sammenhæng ( 39 ) kan det ikke nægtes, at S og hendes børn, som det fremgår af de sagsakter, der er blevet fremlagt for Domstolen, kan støtte deres (lovlige) ret til ophold på værtsmedlemsstatens område på samme direktivs artikel 6, stk. 1, og at de som følge heraf i henhold til dets artikel 24, stk. 1, har ret til at blive behandlet på lige fod med denne medlemsstats statsborgere på traktatens anvendelsesområde.

47. For det andet kan den omstændighed, at Kommissionen fortolker udtrykket »lovlig opholdsret« således, at det kun sigter til den opholdsret, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38, og ikke til den, der er omhandlet i dette direktivs artikel 6, give anledning til forvirring, bl.a. for de nationale myndigheder i værtsmedlemsstaten, hvilket bør undgås. Dette udtryk kan nemlig antyde, at den opholdsret, der er omhandlet i artikel 6 i direktiv 2004/38, ikke er en lovlig opholdsret i henhold til dette direktiv. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Kommissionens tilgang følger hverken af dette direktivs opbygning eller af dets ordlyd. Denne tilgang følger heller ikke af det formål, som det forfølger, og som ifølge fast retspraksis er at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direkte er tillagt unionsborgerne i artikel 21, stk. 1, TEUF, og at styrke denne ret ( 40 ).

48. Kommissionen har desuden støttet sit argument på præmis 68 og 75 i dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige ( 41 ). Det må imidlertid konstateres, at Domstolens generelle henvisning i disse præmisser til »betingelserne for lovlig opholdsret i værtsmedlemsstaten« ( 42 ) ikke kun vedrører de betingelser for at have ret til ophold i mere end tre måneder, som er fastsat i artikel 7 i direktiv 2004/38, men også betingelserne for at have ret til ophold i op til tre måneder ( 43 ). Det skal endvidere påpeges, at det gradvise system med hensyn til retten til ophold, der er indført ved dette direktiv, indebærer, at unionsborgeren og dennes familiemedlemmer kan gennemgå en eller flere faser i deres udøvelse af retten til fri bevægelighed, hvis de opfylder betingelserne i direktiv 2004/38, som varierer afhængigt af opholdets varighed.

49. Efter denne præcisering og da det er indlysende, at S kan påberåbe sig en lovlig opholdsret i medfør af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38 i den periode, som afslaget på hendes ansøgning om børnepenge vedrører, og som svarer til de tre første måneder af hendes ophold i Tyskland, vil jeg nu undersøge det materielle anvendelsesområde for dette direktivs artikel 24 og dermed begrebet »sociale ydelser«, således som Domstolen har defineret det i sin praksis, for at fastslå, om det nævnte direktivs artikel 24, stk. 2, finder anvendelse på den situation, der er omhandlet i hovedsagen.

4. Falder de omhandlede børnepenge ind under begrebet »sociale ydelser« i direktiv 2004/38?

a) Begrebet »sociale ydelser«

50. Det fremgår af de skriftlige indlæg, at S, den tyske, den tjekkiske og den polske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at de omhandlede børnepenge ikke falder ind under begrebet »sociale ydelser« i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Den tjekkiske og den polske regering samt Kommissionen har desuden anført, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede børnepenge kan kvalificeres som »sociale ydelser« i dette direktivs forstand.

51. Jeg vil for det første påpege, at Domstolen har defineret begrebet »sociale ydelser« således, at det henviser til alle de støtteordninger, som er oprettet af offentlige myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan, og som en person er berettiget til, hvis den pågældende ikke har midler, der er tilstrækkelige til, at vedkommende kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer, og derfor under opholdet risikerer at falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde, hvilket kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb, der kan udbetales af denne stat ( 44 ). Domstolen har desuden også bemærket, at eksistensminimumsydelser, der har til formål at give modtagerne heraf det minimumseksistensgrundlag, som er nødvendigt for at føre et menneskeværdigt liv, skal anses for at være »sociale ydelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ( 45 ).

52. Jeg gør for det andet opmærksom på, at de i hovedsagen omhandlede børnepenge, som den forelæggende ret har oplyst, og som jeg har beskrevet i punkt 18 i dette forslag til afgørelse, finansieres via skatter og udbetales til modtagerne på grundlag af et lovbestemt forhold uafhængigt af forældrenes indkomst og uden individuel vurdering af ansøgerens personlige behov. Det fremgår ligeledes af disse oplysninger, at børnepenge ifølge retslitteraturen udgør ægte sociale sikringsydelser, eftersom de tildeles uanset indkomst. Som det også fremgår af den tyske regerings indlæg ( 46 ), afhænger udbetalingen af disse ydelser med andre ord hverken af forældrenes indkomst eller af ansøgernes personlige behov, og de har heller ikke til formål at sikre ansøgerens og dennes familiemedlemmers eksistensgrundlag. Selv om disse ydelser skal gøre det muligt at friholde et beløb svarende til barnets eksistensminimum for skat, tjener de imidlertid også, som den forelæggende ret har præciseret, til støtte af familien i henhold til sociallovgivningen.

53. I denne henseende bør det efter min opfattelse fremhæves, at ifølge Domstolens retspraksis skal ydelser, der tildeles automatisk til familier, som opfylder visse objektive kriterier vedrørende bl.a. familiernes størrelse, deres indkomst og kapitalbeholdning, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, og som tilsigter at udligne udgifter til forsørgelse, betragtes som sociale sikringsydelser ( 47 ). Hvis disse kriterier anvendes på de omhandlede børnepenge, skal disse derfor med forbehold af den prøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, kvalificeres som »sociale sikringsydelser« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z) ( 48 ).

54. Det følger efter min opfattelse heraf, at de omhandlede børnepenge ikke kan kvalificeres som »sociale ydelser« som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, og at denne bestemmelse derfor ikke finder anvendelse på den situation, der er omhandlet i hovedsagen.

b) Den tyske regerings tilgang

55. Efter den tyske regerings opfattelse skal ratio legis for artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 imidlertid anvendes på de omhandlede børnepenge. For så vidt angår ikke-erhvervsaktive personer kan disse ydelser nemlig med hensyn til deres virkninger sidestilles med en social sikringsydelse.

56. Jeg deler ikke denne opfattelse.

57. Det skal for det første påpeges, at situationen for S og hendes børn er den, hvor en unionsborger støtter sin ret til ophold på værtsmedlemsstatens område på artikel 6 i direktiv 2004/38. Domstolen har ganske vist fastslået, at når medlemsstaterne ikke kan kræve, at unionsborgere råder over tilstrækkelige midler til at forsørge sig selv, og at de har en privat sundhedsforsikring, i forbindelse med et ophold på højst tre måneder, er det berettiget ikke at kræve af disse medlemsstater, at de skal sørge for disse borgere i denne periode ( 49 ). Det skal imidlertid fremhæves, at dette gælder for det formål om at opretholde den økonomiske ligevægt i medlemsstaternes sociale sikringsordninger, som forfølges med direktiv 2004/38 (tiende betragtning), og at den undtagelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 24, stk. 2, er forenelig med dette formål. Det fremgår klart af denne bestemmelse, at den udelukkende vedrører»sociale ydelser«.

58. Hvis man i lighed med den tyske regering giver afslag på en ansøgning om børnepenge med støtte i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, vil dette som følge heraf være i strid med denne bestemmelses ordlyd. EU-lovgiver havde nemlig ikke til hensigt at udelukke sociale sikringsydelser, men at undgå, at en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Den tyske regerings fortolkning strider endvidere mod de generelle principper i det gradvise system, der er indført ved direktiv 2004/38, for så vidt angår retten til ophold i værtsmedlemsstaten, eftersom den opholdsret, der er omhandlet i dette direktivs artikel 6, i henhold til dets artikel 14 ikke bevares, så længe borgeren og dennes familiemedlemmer ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning, men så længe de ikke bliver en urimelig byrde for dets sociale system.

59. Det skal for det andet fremhæves, at for så vidt som den retspraksis, der følger af Dano-dommen og Alimanovic-dommen, er baseret på forholdet mellem princippet om forbud mod forskelsbehandling af unionsborgerne og opholdsbetingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, dvs. bl.a. betingelsen om at råde over tilstrækkelige midler ( 50 ), har jeg vanskeligt ved at se, hvordan det, som den tyske regering har anført, skulle være muligt at overføre denne retspraksis på opholdsretten i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 1, hvori der ikke er fastsat en sådan betingelse. Jeg vil desuden i lighed med generaladvokat Saugmandsgaard Øe påpege, at »EU-retten bygger på solidaritetsværdier, der er blevet yderligere styrket siden indførelsen af et europæisk borgerskab« ( 51 ).

60. Det er henset til det ovenfor anførte min opfattelse, at de omtvistede børnepenge ikke falder ind under begrebet »sociale ydelser« i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, således som Domstolen har defineret det. Værtsmedlemsstaten kan derfor ikke med støtte i denne bestemmelse fravige den ret til ligebehandling, der tilkommer unionsborgerne i henhold til dette direktivs artikel 24, stk. 1, i forbindelse med tildeling af disse ydelser.

B. Den i hovedsagen omhandlede lovgivnings forenelighed med retten til ligebehandling i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004

1. Forholdet mellem artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004

61. Som jeg tidligere har nævnt, må det efter min opfattelse antages, at eftersom S og hendes børn, der er unionsborgere, opholder sig lovligt i Tyskland i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38, er deres ophold foreneligt med EU-retten ( 52 ). De har som følge heraf i henhold til dette direktivs artikel 24, stk. 1, ret til at blive behandlet på lige fod med denne medlemsstats statsborgere på traktatens anvendelsesområde.

62. Det følger under disse omstændigheder heraf, at artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 kan anvendes, eftersom S og hendes børn ikke har ansøgt om sociale ydelser, men om sociale sikringsydelser (børnepenge) ( 53 ), og at den undtagelse fra ligebehandlingsprincippet, der er fastsat i dette direktivs artikel 24, stk. 2, derimod ikke finder anvendelse ( 54 ).

63. Den forelæggende ret har nærmere bestemt påpeget, at en statsborger i en anden medlemsstat såsom S i medfør af EStG’s § 62, stk. 1a, ikke har krav på børnepenge i de første tre måneder af opholdet, hvis statsborgeren ikke dokumenterer, at vedkommende har erhvervsmæssig beskæftigelse (indenlandske indtægter), mens en tysk statsborger kan modtage børnepenge, selv om vedkommende ikke udøver en sådan beskæftigelse ( 55 ). Denne ret har følgelig anført, at den omhandlede nationale bestemmelse medfører forskellig behandling på grundlag af nationalitet.

64. Den tjekkiske og den slovakiske regering har i denne forbindelse anført, at den omhandlede nationale bestemmelse indebærer en direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er forbudt i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004, og som ikke kan begrundes under påberåbelse af den undtagelse, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ( 56 ).

65. Der skal nu tages stilling til, om en ulige behandling som den af den forelæggende ret fastslåede udgør en forskelsbehandling, som er forbudt i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og/eller i henhold til artikel 4 i forordning nr. 883/2004.

2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en direkte forskelsbehandling, som er forbudt i henhold til artikel 4 i forordning nr. 883/2004

66. Jeg vil indledningsvis påpege, at artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 præciserer princippet om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 18 TEUF. I denne henseende skal det i den foreliggende sag undersøges, hvilket forhold der er mellem disse to bestemmelser.

67. Flere forhold taler efter min opfattelse for, at den i hovedsagen omhandlede ulige behandling alene vurderes i lyset af artikel 4 i forordning nr. 883/2004.

68. For det første kan værtsmedlemsstaten som tidligere nævnt ( 57 ) ikke påberåbe sig den undtagelse, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38. Selv om personer såsom S og hendes børn er omfattet af dette direktivs artikel 24, stk. 1, eftersom de har ret til ophold på grundlag af dets artikel 6, er de ikke desto mindre ligeledes omfattet af artikel 4 i forordning nr. 883/2004, når de ansøger om sociale sikringsydelser, og har ret til ligebehandling på de specifikke betingelser, der er fastsat i den sidstnævnte bestemmelse.

69. Hvad for det andet angår bl.a. sociale sikringsydelser, som ikke falder ind under undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, er artikel 4 i forordning nr. 883/2004, for så vidt som den indeholder to specifikke betingelser, lex specialis i forhold til dette direktivs artikel 24, stk. 1. Denne forordnings artikel 4 fastsætter nemlig, at »[p]ersoner, som er omfattet af denne forordning, har de samme rettigheder og pligter i henhold til en medlemsstats lovgivning som vedkommende medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning« (min fremhævelse).

70. For det tredje forbliver medlemsstaterne, da forordning nr. 883/2004 ikke udgør en foranstaltning til harmonisering af de nationale sociale sikringsordninger, men en retsakt til koordinering af disse ordninger, kompetente til i deres lovgivning under iagttagelse af EU-retten at fastsætte betingelserne for tildeling af ydelser i henhold til en social sikringsordning ( 58 ).

71. I det foreliggende tilfælde har en medlemsstat såsom Forbundsrepublikken Tyskland ganske vist i overensstemmelse med forordning nr. 883/2004 kompetence til at fastsætte betingelserne for tildeling af børnepenge på sit område, men denne forordnings artikel 4 giver ret til ligebehandling og indeholder ingen undtagelse, der kan begrunde en forskelsbehandling som den, der er omhandlet i hovedsagen. En medlemsstat kan som følge heraf ikke unddrage sig forpligtelsen til at sikre ligebehandling mellem statsborgere i andre medlemsstater og sine egne statsborgere.

72. Det skal påpeges, at den forelæggende ret har udtrykt frygt for, at artikel 4 i forordning nr. 883/2004 ikke er blevet overholdt, og at den omhandlede ordning som følge heraf udgør direkte forskelsbehandling, idet det afgørende kriterium er statsborgerskabet.

73. Jeg er ligeledes overbevist om, at den forskellige behandling af de to omhandlede situationer ikke er forenelig med artikel 4 i forordning nr. 883/2004 ( 59 ). Det er under disse omstændigheder min opfattelse, at den omhandlede nationale bestemmelse medfører en direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som ikke er begrundet, eftersom den ikke er omfattet af en udtrykkelig undtagelse i forordning nr. 883/2004.

74. Kommissionens argument om, at situationen for unionsborgere såsom S, der ikke har erhvervsmæssig beskæftigelse i de første tre måneder af deres ophold, med hensyn til tildeling af de pågældende ydelser ikke kan sammenlignes med situationen for tyske statsborgere, der vender tilbage til deres land og ikke har en sådan beskæftigelse i den samme periode, er som følge heraf ikke relevant ( 60 ). Da S opholder sig lovligt i værtsmedlemsstaten, følger det nemlig af anvendelsen af artikel 4 i forordning nr. 883/2004, at situationen for statsborgere i andre medlemsstater, som er omfattet af denne forordning, er sammenlignelig med situationen for værtsmedlemsstatens statsborgere; de førstnævnte har således »de samme rettigheder og pligter« som de sidstnævnte.

C. Foreløbig konklusion

75. I lyset af alle disse betragtninger foreslår jeg, at den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 4 i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at den er til hinder for en ordning i en medlemsstat, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, kun kan modtage familieydelser i de første tre måneder af sit ophold i den førstnævnte medlemsstat, hvis vedkommende har indenlandske indtægter i denne periode, mens en statsborger i den nævnte medlemsstat, som vender tilbage hertil efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat i henhold til EU-retten, kan modtage disse ydelser efter sin tilbagevenden, uden at der stilles krav om indtægter.

D. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en forskelsbehandling, som er forbudt i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38

76. Hvis Domstolen følger mit forslag om at undersøge den omhandlede ulige behandling i lyset af artikel 4 i forordning nr. 883/2004, vil det ikke være nødvendigt at besvare den forelæggende rets spørgsmål i lyset af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38.

77. Nedenstående vurdering er derfor foretaget rent subsidiært, såfremt Domstolen vælger en mere nuanceret løsning i forbindelse med undersøgelsen af den omhandlede forskellige behandling.

78. Jeg vil først tilbagevise Kommissionens argumenter om, at de omhandlede situationer ikke er sammenlignelige, og dernæst fastslå, om de nationale myndigheders afslag på de omhandlede børnepenge, som den tyske regering har anført, var begrundet og forholdsmæssigt.

1. Kommissionens argumenter om de omhandlede situationers sammenlignelighed

79. Det fremgår af Kommissionens skriftlige svar på et spørgsmål fra Domstolen, som bl.a. vedrører begrundelsen for den forskellige behandling, som den forelæggende ret har fastslået, at de to omhandlede situationer efter Kommissionens opfattelse ikke er sammenlignelige. Den har i denne forbindelse gjort gældende, at den opholdsret, som unionsborgere i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38 har i de første tre måneder af et ophold eller i en kortere periode, endnu ikke udgør en lovlig opholdsret som omhandlet i dette direktivs artikel 7, stk. 1. Det er først, når unionsborgeren har opnået lovlig opholdsret i den sidstnævnte bestemmelses forstand, at den pågældende kan påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling i forbindelse med sociale ydelser.

80. Disse argumenter kan ikke tiltrædes.

81. Som det fremgår af Domstolens praksis, er der i princippet intet til hinder for, at udbetaling af sociale ydelser til unionsborgere, der ikke er erhvervsmæssigt aktive, gøres betinget af, at disse opfylder de nødvendige krav for at have lovlig opholdsret i værtsmedlemsstaten ( 61 ). Henset til betragtningerne i punkt 43-49 i dette forslag til afgørelse må jeg imidlertid konkludere, at for så vidt som en statsborger i en anden medlemsstat, der opholder sig i Tyskland i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38, og en tysk statsborger, der vender tilbage til denne medlemsstat efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat, begge har lovlig opholdsret i denne medlemsstat, befinder de sig i om ikke identiske ( 62 ) så i det mindste sammenlignelige situationer.

82. Det må således antages, at selv om en ulige behandling som den af den forelæggende ret fastslåede udgør en direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, er den imidlertid ikke vilkårlig, og den kan være begrundet ( 63 ). Som følge heraf vil jeg nu undersøge den begrundelse for den omhandlede forskellige behandling, som den tyske regering har anført.

2. Spørgsmålet om, hvorvidt det i hovedsagen omhandlede afslag er objektivt begrundet

a) De af den tyske regering anførte begrundelser: målet om at beskytte de offentlige finanser

83. Den tyske regering har gjort gældende, at EStG’s § 62, stk. 1a, ikke medfører ulige behandling af statsborgere i andre medlemsstater og tyske statsborgere. Den er under alle omstændigheder, bl.a. på grundlag af Domstolens betragtninger i præmis 80 i dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige ( 64 ), der vedrørte børnetillæg, af den opfattelse, at udelukkelsen af ikke-erhvervsaktive familier fra retten til ydelser er begrundet i den forstand, at den er egnet, nødvendig og hensigtsmæssig i forhold til at nå målet om at beskytte de offentlige finanser. Denne bestemmelse skal således forhindre uhensigtsmæssig anvendelse af sociale sikringsydelser i Tyskland i betragtning af den risiko, som det øgede antal ansøgninger om børnepenge fra statsborgere i andre medlemsstater i perioden 2010-2017 og det øgede antal uberettigede ansøgninger om børnepenge har medført for de offentlige finanser. Udbetalingerne af børnepenge steg nemlig til 46,67 mia. EUR i 2020, hvoraf 21,28% gik til udenlandske statsborgere. Antallet af lønmodtagere fra andre medlemsstater er desuden steget kraftigt i de seneste år, og det samme gælder i en vis udstrækning for antallet af børn fra andre medlemsstater, for hvilke der udbetales børnepenge ( 65 ). Det gennemsnitlige antal børn i en familie, der stammer fra en anden medlemsstat, er i øvrigt større end i tyske familier, og omkostningerne til de ydelser, der udbetales til udenlandske statsborgeres familier, er derfor ca. 15% højere end omkostningerne til de ydelser, der udbetales til tyske familier.

84. Hvad for det første angår den omhandlede nationale bestemmelses egnethed i forhold til at nå målet om at beskytte de offentlige finanser har den tyske regering anført, at når ikke-erhvervsaktive statsborgere i andre medlemsstater udelukkes fra at modtage børnepenge i de første tre måneder af opholdet, kan det mindske disse statsborgeres incitament til at etablere sig i Tyskland. Kravet om erhvervsmæssig beskæftigelse resulterer i færre ansøgninger om børnepenge.

85. Hvad for det andet angår den omhandlede nationale bestemmelses nødvendighed har den tyske regering anført, at der ikke findes andre metoder, som gør det muligt at nå målet om at beskytte de offentlige finanser. Den pågældende udelukkelse gælder kun for de første tre måneder af opholdet og kun for ikke-erhvervsaktive personer og arbejdssøgende. Denne udelukkelse ledsages desuden af foranstaltninger, som skal forbedre myndighedernes sagsbehandling, og i tilfælde, hvor der er begrundet tvivl, undersøger Familienkasse selv i henhold til EStG’s § 62, stk. 1a, om betingelserne i loven om unionsborgeres ret til fri bevægelighed er opfyldt i forbindelse med en ansøgning om børnepenge, hvilket gør det muligt at påvise og forebygge systematisk misbrug af ydelser tidligt i forløbet.

86. Hvad for det tredje angår den omhandlede nationale bestemmelses hensigtsmæssighed har den tyske regering anført, at eftersom værtsmedlemsstaten i henhold til artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ikke er forpligtet til at tildele ikke-erhvervsaktive unionsborgere sociale ydelser, er denne medlemsstat heller ikke forpligtet til at udbetale andre ikke-bidragspligtige ydelser, som ganske vist tildeles uafhængigt af behovet for bistand, men som i tilfælde af behov for social bistand modregnes i eksistensminimumsydelser og finansieres med skatteindtægter.

b) Bedømmelse

87. Det skal indledningsvis påpeges, at den ulige behanding, der følger af den i hovedsagen omhandlede bestemmelse, kun er begrundet efter EU-retten, såfremt den er begrundet i objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet, og såfremt den står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning. Det fremgår af Domstolens praksis, at en foranstaltning er forholdsmæssig, når den er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilstræbte formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt hertil ( 66 ). Selv om det tilkommer den nationale ret at vurdere dette, kan Domstolen imidlertid forsyne den med oplysninger, som gør det muligt for den at træffe sin afgørelse.

1) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger påviste risici for de offentlige finanser

88. Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger påviste risici for de offentlige finanser som følge af det øgede antal ansøgninger om børnepenge fra unionsborgere, der er statsborgere i andre medlemsstater, vil jeg fremsætte to sæt bemærkninger.

89. For det første er den tyske regerings betragtninger om, at familier fra andre medlemsstater har flere børn end tyske familier, efter min opfattelse ikke relevante ( 67 ).

90. Jeg vil for det andet påpege, at den tyske regering blot hævder, at 21,28% af alle børnepenge for 2020 blev udbetalt for børn af udenlandske statsborgere, dvs. børn af unionsborgere, der er statsborgere i andre medlemsstater, og børn af tredjelandsstatsborgere. I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ikke relevant, hvor meget der blev udbetalt til disse sidstnævnte. Med hensyn til unionsborgere har den tyske regering heller ikke præciseret, hvilke beløb der blev udbetalt for børn af ikke-erhvervsaktive borgere og for børn af erhvervsaktive borgere, idet det sidstnævnte beløb heller ikke er relevant i det foreliggende tilfælde.

91. Jeg anser det følgelig ikke for bevist, at de øgede udgifter til de omhandlede børnepenge må tilskrives statsborgere fra andre medlemsstater (eller deres børn). Efter min opfattelse er den omstændighed, at en udgiftspost som den, der vedrører børnepenge, stiger, ikke i sig selv en negativ indikator for en medlemsstats økonomiske situation. Det er nemlig vigtigt at gøre det klart, at sociale udgifter i almindelighed kan bidrage til den sociale samhørighed og den økonomiske aktivitet ved at gøre det muligt for modtagerne at være mere aktive og yde et større bidrag på arbejdsmarkedet. Det er i øvrigt nødvendigt at vurdere indvirkningen på budgetindtægterne og på økonomiens langsigtede dynamik set i forhold til arbejdsmarkedsintegrationen på EU-plan. Når der hentes statsborgere fra andre medlemsstater, hvilket – især i den indledende fase – kan føre til højere sociale udgifter og i givet fald uddannelsesudgifter, kan dette således også være til gavn for medlemsstatens økonomi ved at skaffe tilstrækkelig arbejdskraft til visse sektorer, hvor der er opstået en mangel, og således medvirke til at forbedre dens konkurrenceevne ( 68 ).

92. Med hensyn til almene sociale sikringsydelser, som i lighed med de omhandlede børnepenge er rettet mod børn, er det efter min opfattelse nødvendigt at basere sig på præcise og nøjagtige data for at kunne fastslå, at en ulige behandling er begrundet. En anerkendelse af, at generelle økonomiske betragtninger, der er vage og upræcise, kan begrunde en forskellig behandling af statsborgere i andre medlemsstater og indenlandske statsborgere, ville derfor indebære, at anvendelsen og rækkevidden af en så grundlæggende EU-retlig bestemmelse som princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i henseende til tid og sted kan variere alt efter medlemsstaternes finansielle situation ( 69 ), uden at den pågældende medlemsstat har fremlagt præcise og klare beviser for, at der foreligger en reel risiko for de offentlige finanser ( 70 ).

93. Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger påviste risici for beskyttelsen af de offentlige finanser som følge af øget misbrug og svig begået af unionsborgere, der er statsborgere i andre medlemsstater, i organiseret form, bør der henvises til følgende forhold.

94. Det følger af Domstolens praksis, at begrebet »misbrug af rettigheder« udgør et selvstændigt begreb i EU-retten, hvorefter »[k]onstateringen af, at der er tale om misbrug, nødvendiggør dels et sammenfald af objektive omstændigheder, hvoraf det fremgår, at det formål, som [de EU-retlige bestemmelser] forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i disse bestemmelser formelt er overholdt. Der kræves dels et subjektivt element, der består i ønsket om at drage fordel af [de EU-retlige bestemmelser] ved kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at opnå denne fordel« ( 71 ).

95. Domstolen har endvidere fremhævet, at det tilkommer den nationale ret at fastslå, at der foreligger de to objektive og subjektive elementer, hvorom der skal føres bevis i overensstemmelse med de nationale retsregler, »idet [EU-]rettens virkning dog ikke må begrænses« ( 72 ). Den har ligeledes mindet om, at anvendelsen af den nationale bestemmelse om misbrug af rettigheder ikke må være til hinder for de EU-retlige bestemmelsers fulde virkning og ensartede anvendelse i medlemsstaterne; de nationale retter kan navnlig ikke, ved vurderingen af et spørgsmål, hvori der forekommer en rettighed i henhold til EU-retten, ændre bestemmelsens rækkevidde eller fortolke den i strid med de formål, den forfølger ( 73 ).

96. Jeg henviser i denne forbindelse til Domstolens bemærkning om, at den omstændighed, at en medlemsstat, således som den tyske regering har anført, står over for et øget antal tilfælde af misbrug af rettigheder eller svig begået af statsborgere fra andre medlemsstater, der modtager børnepenge, ved anvendelse af svigagtige metoder, ikke kan berettige vedtagelsen af en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, der støttes på generalpræventive formål og udelukker enhver individuel vurdering af den pågældendes personlige adfærd ( 74 ).

97. Det er i det foreliggende tilfælde klart, at de beviser, som den tyske regering har fremlagt, ikke kan anses for konkrete beviser, som er forbundet med sagsøgeren i hovedsagens individuelle adfærd. Disse beviser opfylder nemlig ikke de objektive og subjektive betingelser, som kræves for at kunne fastslå et misbrug af rettigheder i en konkret sag, og som er beskrevet i punkt 94 og 95 i dette forslag til afgørelse. Den forelæggende ret har i denne henseende ikke henvist til, at der foreligger et misbrug af rettigheder begået af sagsøgeren i hovedsagen. Den har under alle omstændigheder ikke anført, at sagsøgeren i hovedsagen har udøvet sin ret til fri bevægelighed »alene med det formål at opnå social bistand« i Tyskland ( 75 ).

98. Det skal ligeledes påpeges, at en generel formodning om svig ikke er tilstrækkelig til at begrunde en foranstaltning, som bringer opfyldelsen af målene i direktiv 2004/38 i fare ( 76 ). Hvis man således accepterede Forbundsrepublikken Tysklands iværksættelse af generelle foranstaltninger, ville det svare til at tillade en medlemsstat at omgå retten til fri bevægelighed og retten til ligebehandling, og det ville betyde, at andre medlemsstater også kunne træffe lignende foranstaltninger og bl.a. ensidigt kunne ophæve anvendelsen af det nævnte direktivs artikel 24, stk. 1 ( 77 ). Det kan som følge heraf ikke antages, at S rejste ind i Tyskland med henblik på, hvad der betegnes som »social turisme«, alene med det formål at modtage børnepenge dér, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

99. Jeg er som følge heraf ikke i tvivl om, at den tyske regering ikke har bevist, at sagsøgeren i hovedsagen har gjort sig skyldig i misbrug af rettigheder, eftersom der ikke klart er identificeret noget objektivt eller subjektivt element.

2) Den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelses forholdsmæssighed

100. Såfremt den forelæggende ret alligevel fastslår, at den tyske regering har godtgjort, at der foreligger påviste risici for de offentlige finanser, vil jeg nu undersøge, om den nationale bestemmelse, der er omhandlet i hovedsagen, henset til de oplysninger, som denne regering har fremlagt, kan anses for at være egnet til at sikre gennemførelsen af målet om at beskytte de offentlige finanser og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det nævnte mål.

101. Hvad for det første angår egnetheden af en national bestemmelse som den, der er omhandlet i hovedsagen, skal det påpeges, at situationen for S og hendes børn ikke svarer til de situationer, der gav anledning til Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl. ( 78 ). Den forelæggende ret bør derfor efterprøve, om de nationale myndigheder ved tildelingen af familieydelser som de her omhandlede børnepenge for så vidt angår den opholdsret, der er begrænset til tre måneder, overholder kravene i artikel 6 i direktiv 2004/38, da betingelserne i dette direktivs artikel 7 kun gælder for ophold på mere end tre måneder. I denne sammenhæng har jeg nemlig vanskeligt ved at se, at der kan stilles betingelse om et ophold af en vis varighed med henblik på integration i værtsmedlemsstaten, eftersom denne betingelse, hvis der kræves et ophold på over tre måneder, vil være i direkte modstrid med karakteren af og betingelserne for den opholdsret, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 6, og kan være i modstrid med dem, der er omhandlet i samme direktivs artikel 7 vedrørende ophold på mere end tre måneder.

102. Hvad for det andet angår forholdsmæssigheden af en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede skal det undersøges, om der findes mindre restriktive foranstaltninger, som gør det muligt at nå målet om at beskytte de offentlige finanser.

103. I denne forbindelse og af hensyn til sammenhængen i direktiv 2004/38 er den indre logik i Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl., hvorefter værtsmedlemsstaten ikke skal foretage en individuel undersøgelse i forbindelse med artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ( 79 ), ikke relevant for den situation, som S og hendes børn befinder sig i. Da deres situation ikke er omfattet af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, er det nemlig efter min opfattelse relevant at foretage en undersøgelse med henblik på at fastlægge de pågældende personers individuelle situation i forbindelse med tildeling af børnepenge i lighed med den, der foretages for indenlandske statsborgere, for at kontrollere, om disse personer faktisk bor på værtsmedlemsstatens område ( 80 ) og som følge heraf ikke længere har ret til at modtage børnepenge i den medlemsstat, hvor de er statsborgere.

104. En sådan individuel undersøgelse vil således dels gøre det muligt at undgå, at ikke-erhvervsaktive statsborgere i andre medlemsstater systematisk og alene udelukkes fra at modtage børnepenge, samtidig med at deres grundlæggende ret til fri bevægelighed respekteres, dels at opdage tilfælde af misbrug af rettigheder og svig begået af statsborgere fra andre medlemsstater, også i organiseret form, for at begrænse antallet af ansøgere om disse ydelser og dermed beskytte de offentlige finanser.

105. For det tredje vil jeg endelig påpege, at for så vidt som det i hovedsagen omhandlede afslag vedrører børnepenge, skal den forelæggende ret ligeledes efterprøve, om de nationale myndigheder har taget hensyn til de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte, navnlig retten til respekt for privatliv og familieliv, som er fastslået i chartrets artikel 7, sammenholdt med forpligtelsen til at tage hensyn til barnets tarv, som anerkendes i chartrets artikel 24, stk. 2 ( 81 ).

106. Det er som følge heraf min opfattelse, at hvis Domstolen undersøger den forelæggende rets spørgsmål i lyset af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, skal det besvares med, at denne bestemmelse er til hinder for den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse om, at en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, kun kan modtage familieydelser i de første tre måneder af sit ophold i den førstnævnte medlemsstat, hvis vedkommende har indenlandske indtægter i denne periode, mens en statsborger i den nævnte medlemsstat, som vender tilbage hertil efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat i henhold til EU-retten, kan modtage disse ydelser efter sin tilbagevenden, uden at der stilles krav om indtægter.

VI. Forslag til afgørelse

107. Jeg foreslår på baggrund heraf, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, som Finanzgericht Bremen (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Bremen, Tyskland) har forelagt, således: »Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger skal fortolkes således, at den er til hinder for en ordning i en medlemsstat, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, kun kan modtage familieydelser i de første tre måneder af sit ophold i den førstnævnte medlemsstat, hvis vedkommende har indenlandske indtægter i denne periode, mens en statsborger i den nævnte medlemsstat, som vender tilbage hertil efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat i henhold til EU-retten, kan modtage disse ydelser efter sin tilbagevenden, uden at der stilles krav om indtægter.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1).

( 4 ) – Dom af 11.11.2014 (C-333/13, herefter »Dano-dommen«, EU:C:2014:2358).

( 5 ) – Dom af 15.9.2015 (C-67/14, herefter »Alimanovic-dommen«, EU:C:2015:597).

( 6 ) – Dom af 25.2.2016 (C-299/14, herefter »dommen i sagen García-Nieto m.fl.«, EU:C:2016:114).

( 7 ) – Artikel 1, litra z), i forordning nr. 883/2004 fastsætter, at »[i] denne forordning forstås ved udtrykket […] »familieydelse«: alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I«. Denne forordnings artikel 3, stk. 1, litra j), bestemmer, at den finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører familieydelser.

( 8 ) – Dom af 14.6.2016 (C-308/14, EU:C:2016:436).

( 9 ) – Alimanovic-dommen, præmis 40-43 og 46.

( 10 ) – Dom af 6.10.2020 (C-181/19, herefter »Jobcenter Krefeld-dommen«, EU:C:2020:794).

( 11 ) – Dano-dommen, præmis 78.

( 12 ) – Dano-dommen, præmis 69 og 81.

( 13 ) – Jf. forslag til afgørelse Dano (C-333/13, EU:C:2014:341, punkt 106).

( 14 ) – Dano-dommen, præmis 79.

( 15 ) – Dano-dommen, præmis 83.

( 16 ) – Præmis 29 og 34.

( 17 ) – Alimanovic-dommen, præmis 27 og 55.

( 18 ) – Alimanovic-dommen, præmis 56 og 57.

( 19 ) – Alimanovic-dommen, præmis 60.

( 20 ) – Joel Peña Cuevas var rejst ind i Tyskland sammen med sin søn for at slutte sig til Jovanna García-Nieto, som allerede var rejst ind i Tyskland sammen med deres fælles datter og havde meldt sig som arbejdssøgende, hvorefter hun begyndte at arbejde som køkkenmedhjælp. Dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 28 og 29.

( 21 ) – Dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 44.

( 22 ) – Dano-dommen, præmis 84 og domskonklusionen.

( 23 ) – Dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 53 og domskonklusionen.

( 24 ) – Alimanovic-dommen, præmis 63 og domskonklusionen.

( 25 ) – Jf. Dano-dommen, præmis 74, Alimanovic-dommen, præmis 50, og dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 39.

( 26 ) – Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 67 og 68.

( 27 ) – Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 50. Domstolen fremhævede i denne doms præmis 52, at denne fortolkning forhindrer, at en person, der har til hensigt at forlade sin oprindelsesmedlemsstat sammen med sin familie for at arbejde i en anden medlemsstat, udsættes for risikoen for – i tilfælde af arbejdsløshed – at måtte afbryde sine børns skolegang og rejse tilbage til sit hjemland, fordi den pågældende ikke har ret til de sociale ydelser, der er fastsat i den nationale lovgivning, og som ville gøre det muligt for dem at råde over tilstrækkelige midler til deres underhold.

( 28 ) – Jf. artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 492/2011.

( 29 ) – Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 54. Som det fremhæves i retslitteraturen med henvisning til denne doms præmis 64 og 65, har artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 desuden »ikke medført en fuldstændig kodificering af betingelserne for, at unionsborgere, der gør brug af deres ret til fri bevægelighed, har ret til at blive behandlet på lige fod med værtsmedlemsstatens statsborgere, og den undtagelse fra dette princip, der er indeholdt i denne bestemmelse, finder kun anvendelse i situationer, hvor opholdsretten er baseret på dette direktiv«: K. Lenaerts og S. Adam, »La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne«, Cahiers de droit européen, nr. 2, 2021, s. 307-417, navnlig s. 327. Det skal herved ligeledes påpeges, således som generaladvokat Richard de la Tour anførte i sit forslag til afgørelse The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:515, punkt 75 og fodnote 62), at en ret til ophold kan baseres på en anden EU-retlig bestemmelse (jf. Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 90 og domskonklusionen), men også på en gunstigere national bestemmelse (jf. bl.a. dom af 7.9.2004, Trojani,C-456/02, EU:C:2004:488, og af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436).

( 30 ) – Jf. punkt 32 og 33 i dette forslag til afgørelse. Artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 fastsætter, at »[e]nhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende […] råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten«. Min fremhævelse.

( 31 ) – Til forskel fra den foreliggende sag vedrørte disse tre sager særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, som er omhandlet i artikel 70, stk. 2, i forordning nr. 883/2004, der er omfattet af anvendelsesområdet for den nævnte forordnings artikel 4 (Dano-dommen, præmis 55), og som betragtes som sociale ydelser i direktiv 2004/38.

( 32 ) – Jf. herved dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 40.

( 33 ) – Jf. bl.a. dom af 20.9.2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31).

( 34 ) – Jf. bl.a. dom af 6.10.2021, A (Grænsepassage om bord på et lystfartøj) (C-35/20, EU:C:2021:813, præmis 49 og 50).

( 35 ) – I overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 finder dette direktiv anvendelse på og giver de heri fastsatte rettigheder til de unionsborgere, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt deres familiemedlemmer som defineret i direktivets artikel 2, nr. 2). Jf. herved bl.a. dom af 10.9.2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

( 36 ) – Dano-dommen, præmis 69, Alimanovic-dommen, præmis 49, og dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 38.

( 37 ) – Min fremhævelse.

( 38 ) – Min fremhævelse.

( 39 ) – Hvad angår den generelle sammenhæng af direktiv 2004/38 har dette som bekendt fastsat »et gradvist system med hensyn til retten til ophold i værtsmedlemsstaten, der i det væsentlige ved gentagelse af de trin og betingelser, der var fastlagt i de forskellige EU-retlige instrumenter og den retspraksis, der var gældende før vedtagelsen af dette direktiv, munder ud i retten til tidsubegrænset ophold«. Jf. bl.a. dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 38 og 39).

( 40 ) – Dom af 2.10.2019, Bajratari (C-93/18, EU:C:2019:809, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).

( 41 ) – Dom af 14.6.2016 (C-308/14, EU:C:2016:436).

( 42 ) – Dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 68 og 75): »[…] der [er] i princippet intet […] til hinder for, at udbetaling af sociale ydelser til unionsborgere, der ikke er erhvervsmæssigt aktive, er betinget af, at disse opfylder betingelserne for lovlig opholdsret i værtsmedlemsstaten«. Min fremhævelse.

( 43 ) – Det skal herved påpeges, at Domstolen i præmis 68 i den nævnte dom i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige henviste til præmis 44 i dom af 19.9.2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565) og til Dano-dommens præmis 83. Der er ifølge disse præmisser tale om en »ret til ophold i værtsmedlemsstaten i medfør af direktiv 2004/38« (min fremhævelse). Alle de former for opholdsret, der er omhandlet i direktivets artikel 6, 7 og 16, er som følge heraf lovlige former for opholdsret i medfør af dette direktiv.

( 44 ) – Dom af 19.9.2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 61), Dano-dommen, præmis 63, Alimanovic-dommen, præmis 44, og dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 38.

( 45 ) – Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis.

( 46 ) – Den tyske regering har også selv erkendt, at de i hovedsagen omhandlede børnepenge ikke henhører under social bistand i snæver forstand i henhold til artikel 24 i direktiv 2004/38, men under artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z). Regeringen har nemlig anført, at disse ydelser kan sidestilles med en kontaktydelse til udligning af udgifter til forsørgelse, som udbetales uafhængigt af behovet for bistand.

( 47 ) – Dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 60). Jf. ligeledes dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

( 48 ) – Jf. den definition af udtrykket »familieydelser«, som er fastlagt i artikel 1, litra z), i forordning nr. 883/2004 og gengivet i fodnote 7 til dette forslag til afgørelse.

( 49 ) – Dommen i sagen García-Nieto m.fl., præmis 45. Jf. herved generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Dano (C-333/13, EU:C:2014:341, punkt 70).

( 50 ) – Det skal herved påpeges, at den retspraksis, der følger af Dano-dommen, Alimanovic-dommen og dommen i sagen García-Nieto m.fl., er baseret på den undtagelse, som EU-lovgiver i artikel 24, stk. 2, i dirketiv 2004/38 har fastsat for »sociale ydelser«. I disse domme var det imidlertid muligt at udelukke de pågældende unionsborgere fra at modtage disse ydelser med henvisning til enten, at de havde opholdt sig i landet i mere end tre måneder uden at opfylde opholdsbetingelserne i dette direktivs artikel 7, stk. 1, litra b) (Dano-dommen, præmis 75 og 76) eller alene kunne støtte en opholdsret på det nævnte direktivs artikel 14, stk. 4, litra b) (Alimanovic-dommen, præmis 57 og 58), eller at de havde opholdt sig i landet i mindre end tre måneder, men havde anmodet om sociale ydelser (som i sagen García-Nieto m.fl.).

( 51 ) – Forslag til afgørelse A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:114, punkt 153).

( 52 ) – Jf. punkt 46-49 i dette forslag til afgørelse. I denne henseende bør det efter min opfattelse fremhæves, at sagsøgeren i hovedsagens opholdsret på ingen måde er støttet på en lovlig opholdsret i overensstemmelse med national ret, som ikke opfylder opholdsbetingelserne i artikel 7 i direktiv 2004/38, hvilket bl.a. var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 47), hvortil Kommissionen har henvist i sit skriftlige svar på Domstolens spørgsmål, eller i den sag, der gav anledning til dom af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:602, præmis 81). Det skal herved påpeges, at Domstolen i præmis 46 i dommen i sagen Ziolkowski og Szeja udtalte, at »begrebet lovligt ophold, som er forbundet med udtrykket »lovligt har haft ophold« i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38, skal forstås som et ophold i overensstemmelse med de i dette direktiv fastsatte betingelser, herunder dem, der er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 1« (min fremhævelse). Som jeg tidligere har nævnt, kan et ophold som følge heraf være lovligt i dette direktivs forstand, hvis andre betingelser heri er opfyldt, såsom bl.a. betingelserne i det nævnte direktivs artikel 6. Jf. herved punkt 42-49 i dette forslag til afgørelse.

( 53 ) – Jeg gør opmærksom på, at Domstolen i dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 66 og 68), fastslog, at direktiv 2004/38 finder anvendelse i forbindelse med børnetillæg, efter at den i præmis 61 havde præciseret, at disse tillæg faktisk er sociale sikringsydelser. Det skal imidlertid påpeges, at denne sag vedrørte et søgsmål, hvori der var nedlagt påstand om, at det blev fastslået, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland havde tilsidesat de forpligtelser, der påhvilede det i henhold til artikel 4 i forordning nr. 883/2004, ved at gøre tildelingen af disse nævnte ydelser betinget af, at den pågældende havde lovligt ophold på dets område. Det bør påpeges, at Domstolen i denne dom henviste direkte til opholdsretten i henhold til artikel 7, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2004/38 og i henhold til dette direktivs artikel 12 og 13 (præmis 81, 82 og 84). Derimod nævnte Domstolen slet ikke dette direktivs artikel 6.

( 54 ) – Jf. punkt 57-60 i dette forslag til afgørelse.

( 55 ) – Jf. punkt 6 i dette forslag til afgørelse.

( 56 ) – Efter den tjekkiske regerings og Kommissionens opfattelse skal spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede nationale bestemmelse indebærer forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, alene undersøges i lyset af artikel 4 i forordning nr. 883/2004.

( 57 ) – Jf. punkt 29-60 i dette forslag til afgørelse.

( 58 ) – Jf. analogt dom af 11.4.2013, Jeltes m.fl. (C-443/11, EU:C:2013:224, præmis 59).

( 59 ) – Den omhandlede nationale bestemmelse er desuden ikke i overensstemmelse med det mål om fri bevægelighed, der sikres ved direktiv 2004/38 og forordning nr. 883/2004.

( 60 ) – Jf. punkt 79 i dette forslag til afgørelse.

( 61 ) – Dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 68 og 75).

( 62 ) – Det er klart, at tyske statsborgere opholder sig i deres oprindelsesmedlemsstat på grundlag af deres nationale ret.

( 63 ) – Det fremgår af retslitteraturen, at »selv om de fleste sager om statsborgerskab afgøres efter en model baseret på forbud mod forskelsbehandling/ligebehandling, kan det generelle skift til en tilgang baseret på begrænsninger/markedsadgang i øvrigt ses i Domstolens praksis vedrørende den frie bevægelighed med hensyn til unionsborgerskab«: jf. C. Barnard, The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2019 (6. udg.), s. 352-360, navnlig s. 357, og samme forfatter, »Editorial Comments – Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?«, Common Market Law Review, bind 45, nr. 1, 2008, s. 1-8. Jf. ligeledes N. Nic Shuibhne, »What I Tell You Three Times Is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano«, Maastricht Journal of European and Comparative Law, bind 23, nr. 6, 2016, s. 908-936.

( 64 ) – Dom af 14.6.2016 (C-308/14, EU:C:2016:436).

( 65 ) – Den tyske regering har til eksempel henvist til Bulgarien, hvor familieydelserne er meget lavere end i Tyskland.

( 66 ) – Jf. bl.a. analogt dom af 26.10.2006, Tas-Hagen og Tas (C-192/05, EU:C:2006:676, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

( 67 ) – Jf. Eurostats dokument med titlen »Fertility Statistics« vedrørende fertilitetsstatistik (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics).

( 68 ) – Begrebet »urimelig byrde« skal vurderes under hensyntagen til ikke bare de eventuelle supplerende udgifter i den indledende fase, men også de langsigtede økonomiske gevinster. Det er i denne henseende muligt at drage en parallel til uddannelsesudgifterne, som i forbindelse med fri bevægelighed for personer har en tendens til at stige på visse områder, men skal stilles op mod den økonomiske vækst og en arbejdskraft, der afspejler arbejdsmarkedets behov.

( 69 ) – Jf. bl.a. analogt dom af 20.6.2013, Giersch m.fl. (C-20/12, EU:C:2013:411, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).

( 70 ) – Jf. herved bl.a. analogt dom af 13.4.2010, Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 71): »En sådan analyse skal være objektiv, detaljeret og underbygget med tal og skal ved hjælp af pålidelige, overensstemmende og beviskraftige oplysninger kunne godtgøre, at der rent faktisk foreligger risici for den offentlige sundhed.« Min fremhævelse.

( 71 ) – Jf. bl.a. dom af 14.12.2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, præmis 52 og 53), af 16.10.2012, Ungarn mod Slovakiet (C-364/10, EU:C:2012:630, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis), af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135), og af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450).

( 72 ) – Dom af 14.12.2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, præmis 52-54), og af 16.10.2012, Ungarn mod Slovakiet (C-364/10, EU:C:2012:630, præmis 58). Min fremhævelse.

( 73 ) – Jf. bl.a. dom af 12.3.1996, Pafitis m.fl. (C-441/93, EU:C:1996:92, præmis 68), og af 12.5.1998, Kefalas m.fl. (C-367/96, EU:C:1998:222, præmis 22).

( 74 ) – Jf. i denne retning dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 55).

( 75 ) – Dano-dommen, præmis 78.

( 76 ) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2012, Kommissionen mod Belgien (C-577/10, EU:C:2012:814, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:345, punkt 134).

( 77 ) – Jf. mit forslag til afgørelse McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).

( 78 ) – Jf. punkt 39 ff. i dette forslag til afgørelse.

( 79 ) – Alimanovic-dommen, præmis 59.

( 80 ) – Det skal påpeges, at artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 fastsætter, at »[p]ersoner, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat«. Denne forordnings artikel 11, stk. 3, litra a) og e), bestemmer, at en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, med forbehold af artikel 12-16 er omfattet af denne medlemsstats lovgivning, og at alle andre personer, som ikke falder ind under litra a)-d), er omfattet af lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, dog uden at tilsidesætte bestemmelser i denne forordning, som sikrer de pågældende ret til ydelser efter lovgivningen i en eller flere andre medlemsstater.

( 81 ) – Dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).