Sag C-127/05

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland

»Traktatbrud – socialpolitik – beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed – direktiv 89/391/EØF – artikel 5, stk. 1 – pligt for arbejdsgiveren til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet – arbejdsgiverens ansvar«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat P. Mengozzi fremsat den 18. januar 2007

Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 14. juni 2007

Sammendrag af dom

Socialpolitik – beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed – direktiv 89/391 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet

(Rådets direktiv 89/391, art. 5, stk. 1 og 4, og art. 6-12)

Kommissionen har ikke tilstrækkeligt godtgjort, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 89/391 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, idet medlemsstaten har begrænset arbejdsgiverens forpligtelse til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet, så vidt det med rimelighed er muligt.

Hvad angår rækkevidden af arbejdsgiverens ansvar for konsekvenserne af enhver begivenhed, der medfører skade på arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, pålægger artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391 nemlig arbejdsgiveren at sikre arbejdstagerne et sikkert arbejdsmiljø, hvis indhold beskrives i nævnte direktivs artikel 6-12 samt i flere særdirektiver, der præciserer de forebyggende foranstaltninger, som skal træffes inden for forskellige erhvervsgrene. Denne bestemmelse begrænser sig således til at fastslå, at der påhviler arbejdsgiveren en generel beskyttelsesforpligtelse, uden at fastsætte nogen form for ansvar, og navnlig ikke et objektivt ansvar.

Artikel 5, stk. 4, første afsnit, i direktiv 89/391, som giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse arbejdsgivernes ansvar »for forhold, der skyldes omstændigheder, som de ikke har indflydelse på, og som er usædvanlige og uforudseelige, eller begivenheder, som er ualmindelige, og konsekvenserne af disse omstændigheder eller begivenheder ikke kunne have været afværget selv med den største omhu«, har til formål at afklare rækkevidden af visse af bestemmelserne i nævnte direktiv ved nærmere at angive det råderum, som medlemsstaterne råder over ved gennemførelsen af disse i national ret. Det kan derimod ikke udledes af denne bestemmelse på grundlag af en modsætningsvis fortolkning, at fællesskabslovgiver har haft til hensigt at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at fastsætte en ordning om objektivt ansvar for arbejdsgivere.

(jf. præmis 41, 42, 48, 49 og 58)

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

14. juni 2007 ( )

»Traktatbrud – socialpolitik – beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed – direktiv 89/391/EØF – artikel 5, stk. 1 – pligt for arbejdsgiveren til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet – arbejdsgiverens ansvar«

I sag C-127/05,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 21. marts 2005,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M.-J. Jonczy og N. Yerrell, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved C. Gibbs, som befuldmægtiget, bistået af D. Anderson, QC, og barrister D. Barr,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne A. Tizzano, A. Borg Barthet (refererende dommer), U. Lõhmus og A. Ó Caoimh,

generaladvokat: P. Mengozzi

justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. september 2006,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. januar 2007,

afsagt følgende

Dom

1 I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1 og 4, i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1), idet det har begrænset arbejdsgivernes forpligtelse til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet, til at være en pligt til sikring heraf, »så vidt det med rimelighed er muligt«.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser

2 Det anføres i tiende betragtning til direktiv 89/391:

»[…] forebyggende foranstaltninger bør træffes eller forbedres snarest muligt for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og således sikre et højere beskyttelsesniveau.«

3 Det anføres i 13. betragtning til direktivet, at

»[…] forbedring af arbejdstagernes sikkerhedsmæssige, hygiejnemæssige og sundhedsmæssige vilkår under arbejdet er et mål, der ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn«.

4 Nævnte direktivs artikel 1 i afsnit I med overskriften »Generelle bestemmelser« bestemmer:

»1. Formålet med dette direktiv er at iværksætte foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet.

2. Med henblik herpå omfatter direktivet generelle principper for forebyggelse af erhvervsbetingede risici og beskyttelse af sikkerhed og sundhed, fjernelse af faktorer, der kan frembyde risici eller forårsage ulykker, oplysning, høring, afbalanceret deltagelse i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis samt oplæring af arbejdstagerne og deres repræsentanter, tillige med almindelige retningslinjer for iværksættelsen af nævnte principper.

3. Dette direktiv berører ikke nugældende eller fremtidige bestemmelser i medlemsstaterne eller Fællesskabet, der er mere fordelagtige i henseende til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet.«

5 Artikel 4 i direktiv 89/391 bestemmer:

»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at arbejdsgiverne, arbejdstagerne og arbejdstagernes repræsentanter bliver omfattet af de retsforskrifter, som er påkrævet for iværksættelsen af dette direktiv.

2. Medlemsstaterne skal navnlig påse, at der sikres fyldestgørende kontrol og tilsyn.«

6 Direktivets artikel 5 i afsnit II med overskriften »Arbejdsgivernes forpligtelser« har følgende ordlyd:

»Generel bestemmelse

1. Arbejdsgiveren har pligt til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet.

2. Hvis en arbejdsgiver i henhold til artikel 7, stk. 3, henvender sig til kompetent sagkundskab (personer eller serviceorganer) uden for virksomheden og/eller institutionen, fritages han ikke af den grund for ansvar på dette område.

3. Arbejdstagernes forpligtelser med hensyn til sikkerhed og sundhed under arbejdet berører ikke princippet om arbejdsgiverens ansvar.

4. Dette direktiv udgør ikke en hindring for så vidt angår medlemsstaternes mulighed for at vedtage fritagelse for eller nedsættelse af arbejdsgivernes ansvar for forhold, der skyldes omstændigheder, som de ikke har indflydelse på, og som er usædvanlige og uforudseelige, eller begivenheder, som er ualmindelige, og konsekvenserne af disse omstændigheder eller begivenheder ikke kunne have været afværget selv med den største omhu.

Medlemsstaterne er ikke pligtige at udnytte den i første afsnit omhandlede mulighed.«

7 Direktivets artikel 6, som præciserer arbejdsgivernes almindelige forpligtelser, har følgende ordlyd:

»1. Som et led i arbejdsgiverens ansvar træffer denne de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, herunder aktiviteter til forebyggelse af erhvervsbetingede risici, til oplysning og til oplæring samt tilrettelæggelse af en ordning og tilvejebringelse af de nødvendige midler.

Arbejdsgiveren skal drage omsorg for, at disse foranstaltninger tilpasses for at tage hensyn til ændrede omstændigheder, og søge at forbedre de eksisterende forhold.

2. Arbejdsgiveren iværksætter de i stk. 1, første afsnit, nævnte foranstaltninger på grundlag af følgende generelle forebyggelsesprincipper:

a) forhindring af risici

b) evaluering af risici, som ikke kan forhindres

c) bekæmpelse af risici ved kilden

d) tilpasning af arbejdet til mennesket, navnlig for så vidt angår udformningen af arbejdspladsen samt valg af arbejdsudstyr og arbejds- og produktionsmetoder, i særdeleshed med henblik på at begrænse monotont arbejde og arbejde i en bestemt rytme og at mindske virkningerne af sådant arbejde på helbredet

e) hensyntagen til den tekniske udvikling

f) udskiftning af det, der er farligt, med noget, der er ufarligt eller mindre farligt

g) planlægning af forebyggelsen for at gøre den til en sammenhængende helhed, inden for hvilken forebyggelsen omfatter teknik, tilrettelæggelse af arbejdet, arbejdsforhold, sociale relationer og påvirkning fra faktorer i arbejdsmiljøet

h) vedtagelse af foranstaltninger til kollektiv beskyttelse frem for foranstaltninger til individuel beskyttelse

i) hensigtsmæssig instruktion af arbejdstagerne.

3. Med forbehold af de øvrige bestemmelser i dette direktiv skal arbejdsgiveren under hensyn til arten af virksomhedens og/eller institutionens aktiviteter:

a) vurdere risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, bl.a. ved valg af arbejdsudstyr, kemiske stoffer og præparater samt ved indretning af arbejdsstederne.

Som en følge af denne vurdering skal de forebyggende aktiviteter samt de arbejds- og produktionsmetoder, arbejdsgiveren anvender, om nødvendigt:

– sikre en bedre beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed

– integreres i samtlige aktiviteter i virksomheden og/eller institutionen og på alle niveauer inden for arbejdsmiljøet

[…]«

8 Artikel 16, stk. 1 og 3, i direktiv 89/391 indeholder bestemmelser om vedtagelsen af særdirektiver på visse områder og præciserer samtidig, at »bestemmelserne i dette direktiv i fuld udstrækning [finder] anvendelse på samtlige de områder, der er omfattet af særdirektiverne, dog med forbehold af strengere og/eller specifikke bestemmelser, der er indeholdt i disse særdirektiver«.

9 Artikel 18, stk. 1, i direktiv 89/391 kræver, at medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1992.

De nationale bestemmelser

10 Section 2(1) i lov af 1974 om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen (Health and Safety at Work etc Act 1974, herefter »HSW-loven«) bestemmer:

»Enhver arbejdsgiver er forpligtet til at garantere sine arbejdstageres sundhed, sikkerhed og trivsel så vidt det med rimelighed er muligt.«

11 Overtrædelser af de forpligtelser, der påhviler arbejdsgiveren i medfør af HSW-lovens section 2, straffes efter lovens section 33(1)(a).

Den administrative procedure

12 Ved åbningsskrivelse af 29. september 1997 fremsatte Kommissionen over for Det Forenede Kongerige en række klagepunkter vedrørende gennemførelsen af direktiv 89/391 i national ret. Et af disse vedrørte en ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 5, idet Kommissionen bl.a. henviste til det forbehold, der var indsat i national ret ved tilføjelsen »så vidt det med rimelighed er muligt« (herefter »det omstridte forbehold«), der efter Kommissionens opfattelse begrænser arbejdsgiverens forpligtelser i strid med direktivets artikel 5, stk. 1.

13 I sit svar til Kommissionen ved skrivelser af 30. december 1997 og af 23. oktober 2001 anførte Det Forenede Kongerige, at det omstridte forbehold afspejler bestemmelserne i artikel 5 i direktiv 89/391, og at det var fuldt ud i overensstemmelse med fællesskabsretten. Til støtte for sin argumentation fremsendte Det Forenede Kongerige en række afgørelser til Kommissionen, som de nationale retter har truffet, hvori det nævnte forbehold var blevet anvendt.

14 Da Kommissionen ikke fandt Det Forenede Kongeriges argumentation overbevisende, fremsatte den den 23. juli 2003 over for Det Forenede Kongerige en begrundet udtalelse, hvori den dels gentog sit klagepunkt vedrørende tilsidesættelsen af artikel 5 i direktiv 89/391, dels opfordrede medlemsstaten til at efterkomme den begrundede udtalelse inden for to måneder fra dens meddelelse. Efter anmodning fra Det Forenede Kongerige blev fristen forlænget med yderligere to måneder.

15 Da medlemsstaten i sit svar på den begrundede udtalelse fastholdt sin holdning, hvorefter det nærmere bestemt fremgik, at Kommissionens kritik af det omstridte forbehold ikke var begrundet, har Kommissionen besluttet at anlægge nærværende sag.

Om søgsmålet

Parternes argumenter

16 Kommissionen er af den opfattelse, at gennemførelsen af direktiv 89/391, sådan som Det Forenede Kongerige har gennemført det, ikke fører til det med iværksættelsen af direktivets artikel 5, stk. 1, ventede resultat, selv om bestemmelsen sammenholdes med den undtagelse, der er indeholdt i artikel 5, stk. 4.

17 Ifølge Kommissionen indebærer artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391, at arbejdsgiveren vedbliver med at svare for konsekvenserne af enhver begivenhed, der medfører skade på arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, og som indtræffer på hans virksomhed, selv om bestemmelsen ikke pålægger arbejdsgiveren at garantere et fuldstændigt sikkert arbejdsmiljø.

18 Den eneste mulige undtagelse fra dette ansvar er de tilfælde, som er udtrykkeligt omhandlet i direktivets artikel 5, stk. 4. Denne bestemmelse, som er en undtagelse fra det generelle princip om arbejdsgiverens ansvar, skal fortolkes strengt.

19 Kommissionen har gjort gældende, at en sådan fortolkning af nævnte artikel 5 bekræftes af forarbejderne til direktiv 89/391 og af den omstændighed, at de første direktiver om arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, der blev vedtaget før indsættelsen af artikel 118 A i EF-traktaten, nu artikel 138 EF (EF-traktatens artikel 117 til 120 er blevet erstattet af artikel 136 EF til 143 EF), indeholdt forbeholdet »så vidt det med rimelighed er muligt« i definitionen af arbejdsgiverens forpligtelser, hvorimod de efterfølgende direktiver, herunder direktiv 89/391, der er vedtaget med hjemmel i den nævnte bestemmelse, definitivt har opgivet dette forbehold.

20 Kommissionen har anført, at det følger af bestemmelserne i HSW-loven, navnlig af section 2(1), sammenholdt med section 33 og 47, at arbejdsgiveren ikke er ansvarlig for risici, der opstår, eller for konsekvenserne af de begivenheder, der indtræffer i hans virksomhed, når han kan godtgøre, at han har truffet alle de med rimelighed mulige foranstaltninger med henblik på at sikre sine arbejdstageres sikkerhed og sundhed.

21 Kommissionen har gjort gældende, at Det Forenede Kongerige ved således at have begrænset arbejdsgiverens forpligtelse gør det muligt for arbejdsgiveren at undgå det ansvar, der påhviler ham, såfremt han godtgør, at det i forhold til de pådragne risici ville være uforholdsmæssigt med hensyn til omkostninger, tid eller andre vanskeligheder at iværksætte foranstaltninger med henblik på at garantere arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

22 Kommissionen har på denne baggrund sluttet, at Det Forenede Kongeriges lovgivning ikke er forenelig med artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 89/391.

23 Kommissionen har fremhævet den omstændighed, at den vurdering, der skal foretages i forbindelse med det omstridte forbehold, indebærer, at der skal tages hensyn til omkostningen ved de forebyggende foranstaltninger, og at dette er i åbenlys modstrid med ordlyden af 13. betragtning til nævnte direktiv.

24 Som svar på Det Forenede Kongeriges subsidiære argumentation, hvorefter det omstridte forbehold under alle omstændigheder er foreneligt med artikel 5, stk. 1, sammenholdt med stk. 4, i direktiv 89/391, har Kommissionen anført, at artikel 5, stk. 4, ikke har karakter af en undtagelse fra princippet om arbejdsgiverens ansvar, der hviler på »rimelighedsbetragtninger«, idet bestemmelsen blot angiver de tilfælde, hvor arbejdsgiveren undtagelsesvis kan fritages for ansvar, og disse tilfælde kan uden vanskeligheder henføres under begrebet force majeure.

25 Det Forenede Kongerige har bestridt, at der foreligger et traktatbrud, og gjort gældende, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391 er blevet tilstrækkeligt gennemført i national ret.

26 Nævnte medlemsstat har gjort gældende, at direktivets artikel 5, stk. 1, på den ene side udpeger arbejdsgiveren som det subjekt, som forpligtelsen til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen primært påhviler. Spørgsmålet om arbejdsgiverens ansvar er derimod blevet udlagt til medlemsstaterne i kraft af den forpligtelse, de har, til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre anvendelsen og den effektive virkning af fællesskabsretten, hvilket nævnte direktivs artikel 4 er et særligt udtryk for.

27 Hvad angår rækkevidden af den forpligtelse, som påhviler arbejdsgiveren i medfør af artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391, er Det Forenede Kongerige af den opfattelse, at denne forpligtelse, selv om den er udtrykt i absolutte vendinger, ikke blot pålægger arbejdsgiveren en resultatforpligtelse, der består i at sikre et arbejdsmiljø uden nogen form for risiko, men en generel forpligtelse til for arbejdstagerne at tilvejebringe et sikkert arbejdssted, som er et begreb, hvis præcise indhold kan udledes af direktivets artikel 6-12 og proportionalitetsprincippet.

28 Denne fortolkning er dels i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 89/391, der har til formål at konkretisere den forpligtelse, som er fastsat i direktivets artikel 5, stk. 1, og navnlig med direktivets artikel 6, stk. 2, dels i overensstemmelse med diverse forskrifter i særdirektiverne, der – idet de præciserer de forebyggende foranstaltninger, som skal træffes inden for forskellige erhvervsgrene – henviser til sådanne foranstaltningers anvendelighed eller hensigtsmæssighed. En sådan fortolkning er ligeledes i overensstemmelse med det almindelige proportionalitetsprincip og med traktatens artikel 118 A, hvorefter de direktiver, der udstedes med hjemmel heri, kun har til formål at indføre »minimumsforskrifter, der skal gennemføres gradvis«.

29 Hvad angår arbejdsgiverens ansvar har Det Forenede Kongerige anført, at intet i direktiv 89/391, herunder intet i direktivets artikel 5, stk. 1, antyder, at arbejdsgiveren skal underlægges en ordning med objektivt ansvar. For det første er der i bestemmelsen kun fastsat en forpligtelse til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og ikke samtidig en forpligtelse til at erstatte skader, der opstår som følge af arbejdsulykker. For det andet overlader direktiv 89/391 det til medlemsstaterne at beslutte, hvilken type ansvar – civilt eller strafferetligt – arbejdsgiveren skal være underlagt. For det tredje er det ligeledes overladt til medlemsstaterne at afgøre spørgsmålet om, hvem – den enkelte arbejdsgiver, gruppen af arbejdsgivere set under ét eller samfundet – der skal bære de udgifter, som opstår som følge af arbejdsulykker.

30 Det Forenede Kongerige har anført, at erstatningsordningen indeholder bestemmelser om »automatisk« strafansvar, som finder anvendelse på alle arbejdsgivere med forbehold for, at den undtagelse, der støttes på, hvad der med »rimelighed er muligt«, og som skal fortolkes strengt, sikrer artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391 den tilsigtede virkning.

31 Ifølge Det Forenede Kongerige kan en arbejdsgiver kun undgå denne form for ansvar ved at godtgøre, at han har udført alt det, der med rimelighed var muligt for at undgå forekomsten af risici for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. Arbejdsgiveren skal i denne forbindelse påvise, at der forelå et åbenlyst misforhold mellem dels risikoen for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, dels den accepterede byrde i form af omkostninger, tid eller vanskeligheder, der ville have været forbundet med at indføre de nødvendige foranstaltninger til forebyggelse af denne risikos opståen, og at denne risiko var ubetydelig i forhold til denne byrde.

32 Det Forenede Kongerige har tilføjet, at de nationale retters anvendelse af det omstridte forbehold har karakter af en fuldt ud objektiv vurdering af de situationer, hvori det er udelukket at tage hensyn til arbejdsgiverens økonomiske formåen.

33 Det Forenede Kongerige har endvidere anført, at HSW-loven gør det muligt at sikre en mere effektiv ordning til forebyggelse, eftersom den afskrækkende virkning af en straffesanktion er større end den, der udspringer af risikoen for at ifalde et civilretligt erstatningsansvar, som medfører betaling af erstatning, hvilken risiko arbejdsgiverne i øvrigt kan forsikre sig imod. Effektiviteten dokumenteres for øvrigt af statistikker, hvoraf det fremgår, at Det Forenede Kongerige gennem en længere periode har været en af de medlemsstater, der har registreret det laveste antal arbejdsulykker.

34 Det Forenede Kongerige har i øvrigt præciseret, at det har indført, at der gives erstatning til personer, der rammes af arbejdsulykker, på grundlag af en social forsikringsordning. Arbejdsgiveren er ligeledes ansvarlig for de skader, der opstår som følge af hans tilsidesættelse af forpligtelsen i common law til at udvise rettidig omhu.

35 Det Forenede Kongerige har subsidiært gjort gældende, at det omstridte forbehold, således som det anvendes af de britiske retter, har et anvendelsesområde, der er sammenfaldende med artikel 5, stk. 4, i direktiv 89/391.

Domstolens bemærkninger

Om sagsgenstanden

36 Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af både de skriftlige og mundtlige forhandlinger, at selv om Kommissionen navnlig har anfægtet det omstridte forbehold, idet det giver mulighed for at begrænse arbejdsgiverens ansvar i tilfælde af ulykker, synes Kommissionen endvidere at støtte sit klagepunkt på, at forbeholdet kan påvirke rækkevidden af den generelle beskyttelsesforpligtelse, der påhviler arbejdsgiveren.

Om rækkevidden af arbejdsgiverens ansvar for konsekvenserne af enhver begivenhed, der medfører skade på arbejdstagernes sundhed og sikkerhed

37 Kommissionen støtter sig på en fortolkning af artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391, der indebærer, at arbejdsgiveren principielt er ansvarlig for de skader, der forvoldes på arbejdstagernes sundhed og sikkerhed. Nævnte ansvar omfatter konsekvenserne af enhver begivenhed, der påfører arbejdstagernes sundhed og sikkerhed skade, uanset muligheden for, at disse begivenheder og konsekvenser skyldes, at arbejdsgiveren har udvist forsømmelighed ved tilrettelæggelsen af de forebyggende foranstaltninger.

38 Det følger heraf, at Kommissionen har foretaget en fortolkning af bestemmelserne i direktiv 89/391, herunder direktivets artikel 5, stk. 1, hvoraf det fremgår, at der påhviler arbejdsgiveren et – civilt eller strafferetligt – objektivt ansvar.

39 Det skal derfor for det første undersøges, om artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391 kræver, som Kommissionen har gjort gældende, at medlemsstaterne pålægger arbejdsgiverne et objektivt ansvar som følge af alle ulykker, der indtræder på arbejdsstedet.

40 Det bemærkes i denne henseende, at det bestemmes i artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391, at »[a]rbejdsgiveren har pligt til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet«.

41 Denne bestemmelse pålægger arbejdsgiveren at sikre arbejdstagerne et sikkert arbejdsmiljø, hvis indhold beskrives i artikel 6-12 i direktiv 89/391 samt i flere særdirektiver, der præciserer de forebyggende foranstaltninger, som skal træffes inden for forskellige erhvervsgrene.

42 Det kan imidlertid ikke hævdes, at der skal påhvile arbejdsgiveren et objektivt ansvar udelukkende i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391. Denne bestemmelse begrænser sig nemlig til at fastslå, at der påhviler arbejdsgiveren en generel beskyttelsesforpligtelse, uden at fastsætte nogen form for ansvar.

43 Kommissionen har gjort gældende, at en fortolkning af artikel 5 i direktiv 89/391 i den retning, som den har anført, bekræftes af direktivets forarbejder. Kommissionen har anført, at eftersom Det Forenede Kongeriges og Irlands delegationers anmodning om at indføre det omstridte forbehold i forbindelse med definitionen af arbejdsgiverens ansvar udtrykkeligt blev afslået under drøftelserne i den arbejdsgruppe, som var nedsat af Rådet for Den Europæiske Union, er det muligt som følge heraf at tillade tilstedeværelsen af et objektivt ansvar for arbejdsgiveren.

44 Denne argumentation kan imidlertid ikke lægges til grund. Det fremgår af forarbejderne til direktiv 89/391, og navnlig af den fælles erklæring fra Rådet og Kommissionen, der blev optaget i mødeprotokollen til rådsmødet den 12. juni 1989, at indførelsen af et sådant forbehold blev foreslået for at løse de problemer, der ville opstå i common law, hvis man formulerede arbejdsgiverens sikkerhedsforpligtelse i absolutte vendinger henset til de pågældende retters forpligtelse til at foretage ordlydsfortolkning af skreven ret.

45 Den omstændighed, at det er blevet afvist at indsætte et tilsvarende forbehold i artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391, er ikke tilstrækkelig til at begrunde en fortolkning af denne bestemmelse, hvoraf det følger, at arbejdsgiveren underlægges en ordning med objektivt ansvar i tilfælde af ulykker.

46 En sådan fortolkning kan heller ikke baseres på opbygningen af nævnte direktivs artikel 5.

47 Artikel 5, stk. 2 og 3, indeholder bestemmelser om, at arbejdsgiveren ikke fritages for ansvar med hensyn til sikkerhed og sundhed under arbejdet, når han benytter sig af kompetent sagkundskab, og heller ikke fritages for ansvar som følge af arbejdstagernes forpligtelser på området. Bestemmelserne har i denne henseende til formål at præcisere arten og omfanget af den forpligtelse, der er omhandlet i artikel 5, stk. 1, og det kan ikke af disse bestemmelser udledes, at der består nogen form for ansvar i henhold til artikel 5, stk. 1, i tilfælde af ulykker.

48 Artikel 5, stk. 4, første afsnit, i direktiv 89/391 giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse arbejdsgivernes ansvar »for forhold, der skyldes omstændigheder, som de ikke har indflydelse på, og som er usædvanlige og uforudseelige, eller begivenheder, som er ualmindelige, og konsekvenserne af disse omstændigheder eller begivenheder ikke kunne have været afværget selv med den største omhu«.

49 Som generaladvokaten har anført i punkt 82 i forslaget til afgørelse, fremgår det af dette afsnit, at det har til formål at afklare rækkevidden af visse af bestemmelserne i direktiv 89/391 ved nærmere at angive det råderum, som medlemsstaterne råder over ved gennemførelsen af disse i national ret. Det kan derimod ikke udledes af denne bestemmelse på grundlag af en modsætningsvis fortolkning, at fællesskabslovgiver har haft til hensigt at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at fastsætte en ordning om objektivt ansvar for arbejdsgivere.

50 Det bemærkes endelig, at Kommissionen ikke har godtgjort, hvorfor formålet med direktiv 89/391, som består i »iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet«, ikke kan nås ved andre foranstaltninger end ved indførelsen af en ordning med objektivt ansvar for arbejdsgivere.

51 Det følger af ovenstående, at Kommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang har godtgjort, at det omstridte forbehold ved at udelukke et objektivt ansvar begrænser arbejdsgivernes ansvar i strid med artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 89/391.

Om rækkevidden af den forpligtelse, der påhviler arbejdsgivere, til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed

52 For det andet skal Kommissionens klagepunkt undersøges for så vidt som Det Forenede Kongerige derved bebrejdes ikke at have gennemført artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391 korrekt hvad angår rækkevidden af den generelle forpligtelse, der påhviler arbejdsgivere, til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.

53 Selv om Kommissionen i denne henseende har gjort gældende, at den forpligtelse, der påhviler arbejdsgiveren, er af absolut karakter, har den udtrykkeligt anerkendt, at nævnte forpligtelse ikke indebærer, at arbejdsgiveren skal garantere et fuldstændigt sikkert arbejdsmiljø. Kommissionen har ligeledes i replikken anerkendt, at arbejdsgiveren efter at have gennemført en risikovurdering kan komme til det resultat, at risiciene er så minimale, at ingen præventive foranstaltninger er nødvendige. Det afgørende er i en sådan situation ifølge Kommissionen, at arbejdsgiveren forbliver ansvarlig, såfremt der indtræder en ulykke.

54 Selv om Kommissionen, som det fremgår af denne doms præmis 51, imidlertid ikke har godtgjort, at det omstridte forbehold ved at udelukke et objektivt ansvar begrænser arbejdsgivernes ansvar i strid med artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 89/391, har Kommissionen heller ikke godtgjort, hvorledes det omstridte forbehold, som vedrører arbejdsgiverens strafansvar, kan påvirke rækkevidden af den generelle sikkerhedsforpligtelse, der påhviler arbejdsgiveren, således som den fremgik af disse bestemmelser.

55 Selv om det omstridte forbehold indeholder en undtagelse til arbejdsgiverens forpligtelse til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet, for så vidt som det »med rimelighed er muligt«, afhænger betydningen af denne undtagelse nemlig af forpligtelsens præcise indhold. Henset til de af Kommissionen fremførte argumenter, hvortil der er henvist i denne doms præmis 53, har Kommissionen ikke præciseret sin fortolkning af indholdet af den nævnte forpligtelse tilstrækkeligt, når der ses bort fra det civil- og strafferetlige ansvar i tilfælde af ulykker, og uafhængigt af de forpligtelser, der følger af artikel 5, stk. 2 og 3, og artikel 6-12 i direktiv 89/391. Kommissionen har således ikke godtgjort, hvorledes det omstridte forbehold i lyset af den nationale retspraksis, som begge parter har henvist til, strider mod artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 89/391.

56 I denne forbindelse skal det fremhæves, at det påhviler Kommissionen i et søgsmål i henhold til artikel 226 EF at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. dom af 12.5.2005, sag C-287/03, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3761, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.4.2006, sag C-428/04, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 3325, præmis 98).

57 Det bemærkes derfor, at Kommissionen ikke har påvist, at det omstridte forbehold begrænser arbejdsgivernes forpligtelse til at garantere arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i strid med artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/391. Det må derfor konstateres, at der heller ikke foreligger traktatbrud vedrørende klagepunktets andet led.

58 Henset til samtlige ovenfor anførte betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen ikke tilstrækkeligt har godtgjort, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1 og 4, i Rådets direktiv 89/391, idet medlemsstaten har begrænset arbejdsgiverens forpligtelse til at sikre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i alle forhold, der er forbundet med arbejdet, så vidt det med rimelighed er muligt.

59 Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bør følgelig frifindes.

Sagens omkostninger

60 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland frifindes.

2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.

Underskrifter