FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 6. september 2011 ( )

Sag C-434/10

Petar Aladzhov

mod

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen Sad Sofia-grad (Bulgarien))

»Begrænsning af en unionsborgers udøvelse af retten til fri bevægelighed – forbud mod, at repræsentanten for et selskab forlader det nationale område på grund af manglende indfrielse af offentligretlige fordringer – begrebet offentlig orden – proportionalitet«

1. Den hovedproblemstilling, som rejses med nærværende præjudicielle forelæggelse, er om og i hvilket omfang en medlemsstat kan henvise til den offentlige orden som begrundelse for at pålægge en foranstaltning, som fraviger den frie bevægelighed for dens egne statsborgere, som følge af, at disse statsborgere ikke har indfriet deres skattegæld. Domstolen anmodes således om at tage stilling til fortolkningen af artikel 27 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (herefter »direktiv 2004/38«) ( ).

I – Retsforskrifter

A – EU-retten

1. Direktiv 2004/38

2. Det anføres i 31. betragtning til direktiv 2004/38, at »[d]ette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og friheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder […]«

3. Artikel 1 i direktiv 2004/38 bestemmer, at direktivet vedrører:

»a) betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere og deres familiemedlemmer

b) unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til tidsubegrænset ophold i medlemsstaterne

c) begrænsningerne for udøvelse af rettighederne efter litra a) og b) af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed«.

4. I artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastslås, at »[u]den at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas […], ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat«.

5. Artikel 27 i direktiv 2004/38 indgår i kapitel VI om begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

6. Artikel 27, stk. 1 og 2, i direktiv 2004/38 fastsætter:

»1. Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.

2. Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.

Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.«

B – National ret

1. Lov om bulgarske persondokumenter

7. Artikel 23, stk. 2, i lov om de bulgarske identitetspapirer (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, herefter »ZBLD«) ( ) bestemmer, at »[e]nhver bulgarsk statsborger har ret til med et identitetskort at forlade landet og at vende tilbage dertil med dette via Republikken Bulgariens interne grænser med Den Europæiske Unions medlemsstater samt i de tilfælde, som er fastsat i folkeretlige traktater«.

8. I samme artikels stk. 3 præciseres endvidere, at »[r]etten i medfør af stk. 2 skal ikke være underlagt andre begrænsninger end sådanne, som er i overensstemmelse med loven, og som har til formål at beskytte den nationale sikkerhed, den offentlige orden, borgernes sundhed eller andre borgeres rettigheder og friheder«.

9. I henhold til artikel 75, stk. 5, i ZBLD gives der ikke tilladelse til at forlade landet til »personer, som er omfattet af en fremsat anmodning om et forbud i henhold til artikel 182, stk. 2, nr. 2), litra a), og artikel 221, stk. 6, nr. 1), litra a) og b), i lov om skatteproceduren og socialforsikring«.

2. Lov om skatteproceduren og socialforsikring

10. Artikel 182, stk. 2, nr. 2), litra a), i Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks (lov om skatteproceduren og socialforsikring, herefter »DOPK«) ( ) bestemmer, at »sammen med den i stk. 1 nævnte påkravsskrivelse eller i forlængelse heraf kan den i stk. 1 omhandlede myndighed, såfremt gældens størrelse overstiger [5 000 BGN], og der ikke er stillet sikkerhed for et beløb svarende til hovedstolen med renter (med »sikkerhed« forstås en »hensættelse« eller en »sikkerhedsstillelse«, som dækker/garanterer hovedstolen og renterne), anmode de indenrigsministerielle myndigheder om ikke at give debitor eller medlemmerne af dennes kontrol- eller forvaltningsorganer tilladelse til at forlade landet, men også at inddrage eller nægte at udstede pas eller andre tilsvarende dokumenter, som tillader passage af de nationale grænser«.

11. Artikel 182, stk. 4, i DOPK fastslår, at »de i stk. 2 omhandlede foranstaltninger kan, hvis den kompetente myndighed skønner det, iværksættes samtidigt eller særskilt under hensyntagen til gældens størrelse eller debitors adfærd, indtil gælden er betalt fuldt ud«.

12. Artikel 221, stk. 6, i DOPK bestemmer, at »i tilfælde af, at den kompetente myndighed ikke vedtager de i § 182, stk. 2, nr. 2), eller stk. 4 omhandlede foranstaltninger, kan fogedmedarbejderen, hvis gældens størrelse overstiger [5 000 BGN], og der ikke er stillet sikkerhed for et beløb svarende til eller højere end hovedstolen med renter:

1. anmode de indenrigsministerielle myndigheder om:

a) at forbyde debitor og medlemmerne af dennes kontrol- eller forvaltningsorganer at forlade landet

b) at inddrage eller nægte at udstede pas eller andre tilsvarende dokumenter, som tillader passage af de nationale grænser«.

13. I artikel 269b, nr. 4), i DOPK fastslås, at »der fremsættes ikke anmodning om gensidig bistand, såfremt fordringen eller fordringerne i alt andrager et beløb i BGN, som er lavere end modværdien af [1 500 EUR]«.

II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

14. Sagsøgeren i hovedsagen, Petar Veselinov Aladzhov, er bulgarsk statsborger og en af tre direktører for et handelsselskab, hvis skattegæld til den bulgarske statskasse andrager mere end 5 000 BGN. Han er bl.a. salgsdirektør i et andet selskab, hvilket indebærer hyppige udlandsrejser for ham.

15. Den omhandlede skattegæld synes at være blevet oparbejdet siden den 10. oktober 1995, datoen for afgiftsmeddelelsen om statens fordring på merværdiafgift og told. Den 20. august 1999 blev der truffet inddrivelsesafgørelse, inden der den 10. april 2000 blev fremsat påkrav, meddelt den 26. september 2001. Fuldbydelsessagen blev iværksat i 2002, men uden held. Ved brev af 17. juni 2010 anførte de bulgarske skattemyndigheder som led i en retslig procedure, at handelsselskabets samlede skattegæld androg 44 449 BGN, henholdsvis 7 721 BGN i oprindelig beskatning og 38 728 BGN i renter. Det anføres bl.a., at beslaglæggelserne på debitors – handelsselskabets – konti i forbindelse med tvangsfuldbyrdelsesproceduren viste sig at være frugtesløse, da der ingen indeståender var på de pågældende konti. Det var heller ikke muligt at lokalisere selskabets køretøjer, hvorfor beslaglæggelse heraf ikke kunne gennemføres.

16. Ved brev af 30. juli 2009 anmodede fogedmedarbejderen ved det nationale agentur for skatteindtægter, i overensstemmelse med sine beføjelser i henhold til national ret, Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (vicedirektøren for administration af hovedstadens indre anliggender under indenrigsministeriet) om at pålægge sagsøgeren i hovedsagen i dennes egenskab af direktør for skyldnerselskabet en administrativ foranstaltning i form af et forbud mod at forlade bulgarsk område, indtil den offentligretlige fordring var indfriet eller sikret fuldt ud.

17. Nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse udspringer således af en sag anlagt af Petar Veselinov Aladzhov ved den forelæggende ret med påstand om annulation af den omtvistede afgørelse.

18. Da Administrativen Sad Sofia-grad fandt at stå over for en vanskelighed i forbindelse med fortolkningen af EU-retten, besluttede den at udsætte sagen, og ved forelæggelsesafgørelse af 6. september 2010 har den forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF:

»1) Skal et forbud mod at forlade en EU-medlemsstats område, som er blevet pålagt en statsborger i denne stat i vedkommendes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende stats ret, på grund af dette selskabs udestående offentligretlige gældsforpligtelser, være i overensstemmelse med hensynet til beskyttelsen af den »offentlige orden« som fastsat i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF […], når der foreligger de beskrevne faktiske omstændigheder i hovedsagen ledsaget af følgende omstændigheder:

– I medlemsstatens forfatning er der ikke hjemlet nogen begrænsning af fysiske personers frie bevægelighed med henblik på at beskytte »den offentlige orden«.

– Hensynet til den »offentlige orden« som grundlag for at pålægge det nævnte forbud er indeholdt i en national lov, som blev vedtaget for at gennemføre en anden af […] Union[en]s retsakter.

– Hensynet til den »offentlige orden« i den nævnte direktivbestemmelses forstand omfatter også hensynet til at »beskytte andre statsborgeres rettigheder«, når en foranstaltning træffes til sikring af medlemsstatens budgetindtægter gennem indfrielse af offentligretlige fordringer?

2) Følger det af de begrænsninger og betingelser, som er fastsat for unionsborgeres frie bevægelighed, og af de foranstaltninger, som er vedtaget med henblik på disses gennemførelse i henhold til EU-retten under omstændighederne i hovedsagen, at der ikke er noget til hinder for en national lovgivning, hvorefter medlemsstaten pålægger en af sine statsborgere i dennes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende medlemsstats ret, den administrative tvangsforanstaltning »forbud mod at forlade landet« på grund af udestående offentligretlige gældsforpligtelser over for denne stat, som efter dennes ret betragtes som »betydelige«, når proceduren for samarbejde mellem medlemsstaterne i henhold til […] direktiv 2008/55/EF […] samt […] forordning (EF) nr. 1179/2008 […] kan anvendes med henblik på inddrivelse af denne fordring?

3) Skal proportionalitetsprincippet og de begrænsninger og betingelser, der er fastsat for unionsborgeres frie bevægelighed, og de foranstaltninger, som er vedtaget med henblik på disses gennemførelse i henhold til EU-retten, respektive kriterierne i artikel 27, stk. 1 og 2, i […] direktiv 2004/38/EF […], under omstændighederne i hovedsagen fortolkes således, at de, når et handelsselskab, som er registreret efter en medlemsstats ret, har offentligretlig gæld, der efter denne stats ret betragtes som »betydelig gæld«, tillader, at en fysisk person, som er direktør i det pågældende selskab, forbydes at forlade den pågældende medlemsstat, når der samtidig foreligger følgende omstændigheder:

– Eksistensen af en »betydelig« offentligretlig gæld anses for en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, en vurdering, som lovgiver har foretaget ved at indføre den konkrete administrative foranstaltning »forbud mod at forlade landet«.

– Der er ikke hjemlet nogen bedømmelse af omstændigheder, som vedrører direktørens personlige adfærd og et indgreb i dennes grundlæggende rettigheder, såsom dennes ret til i et andet retsforhold at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse, som er forbundet med udlandsrejser.

– Følgerne for skyldnerselskabets handelsaktivitet og mulighed for betaling af den offentligretlige gæld bedømmes ikke efter forbuddets pålæggelse.

– Forbuddet pålægges på foranledning af en anmodning, der har bindende karakter, såfremt det deri attesteres, at et konkret handelsselskab har en »betydelig« offentligretlig gæld, at gælden ikke er sikret med et beløb svarende til hovedstolen med renter, og at den person, som ifølge anmodningen skal pålægges forbuddet, er medlem af ledelsen i dette selskab.

– Forbuddet gælder, indtil den offentligretlige fordring er indfriet eller sikret fuldt ud, uden at der er fastsat regler for en efterprøvelse af dette forbud efter anmodning indgivet af den berørte part til den myndighed, der har udstedt forbuddet, og uden at der tages hensyn til fristerne for gældens forældelse?«

III – Proceduren for Domstolen

19. Det er kun sagsøgeren i hovedsagen og Europa-Kommissionen, som har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.

IV – Juridisk vurdering

A – Indledende bemærkninger

20. Indledningsvis bemærkes, at Domstolen allerede har haft anledning til at fortolke artikel 27 i direktiv 2004/38 i dommen i Jipa-sagen ( ). I denne sag var sagsøgeren i hovedsagen af myndighederne i sin oprindelsesmedlemsstat blevet pålagt en foranstaltning i form af et forbud mod at forlade det nationale område, fordi han opholdt sig ulovligt på en anden medlemsstats område, hvilket havde ført til, at han var blevet sendt tilbage til sin oprindelsesstat. Skønt den ovennævnte Jipa-dom ikke i sig selv vil være tilstrækkelig til at besvare de præjudicielle spørgsmål, som er forelagt inden for rammerne af nærværende præjudicielle forelæggelse, må det dog fastslås, at Domstolen i den sammenhæng har indtaget en række holdninger, som det kan være meget nyttigt at huske på, før jeg påbegynder vurderingen af sagen.

21. I denne dom bekræftede Domstolen, at unionsborgerskabet i henhold til EU-retten giver medlemsstaternes statsborgere ret til fri bevægelighed, som nødvendigvis indebærer retten til at forlade deres oprindelsesstats område ( ), hvilket i øvrigt fremgår udtrykkeligt af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 ( ). Situationen for en unionsborger, som på grund af en national foranstaltning forhindres i at forlade sin oprindelsesstats område, er dermed også omfattet af unionsborgernes ret til fri bevægelighed og til at opholde sig frit i medlemsstaterne ( ). Domstolen bemærkede dog umiddelbart, at »unionsborgeres ret til fri bevægelighed ikke er ubetinget, idet den kan være undergivet de begrænsninger og betingelser, der er fastsat i traktaten og gennemførelsesbestemmelserne hertil« ( ). Disse begrænsninger og betingelser følger af direktiv 2004/38 og mere nøjagtigt af direktivets artikel 27, stk. 1, hvorefter »medlemsstaterne [kan] begrænse den frie bevægelighed […] for en unionsborger […] af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« ( ). I betragtning af den parallel, som Domstolen har draget mellem retten til indrejse og retten til udrejse, må det naturligvis antages, at artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38 er grundlaget for medlemsstaternes beføjelse til på visse betingelser at begrænse unionsborgernes frihed til at udrejse af deres nationale område.

22. Stadig i Jipa-dommen understregede Domstolen, at »selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, må disse hensyn imidlertid i fællesskabsretlig sammenhæng og særligt i det omfang, de skal retfærdiggøre en fravigelse af det grundlæggende princip om den frie bevægelighed for personer, fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra [Unionens] institutioner« ( ).

23. Under henvisning til ordlyden af artikel 27 i direktiv 2004/38 fastslog Domstolen endvidere, at ifølge fast retspraksis »forudsætter begrebet den offentlige orden under alle omstændigheder, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn« ( ). Henset til den strenge fortolkning, som skal anlægges ved enhver undtagelse til den frie bevægelighed, er en begrænsning i den pågældende frihed kun tilladt, såfremt den »udelukkende kan begrundes i vedkommendes personlige adfærd. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes« ( ) ved at kræve, at »en foranstaltning, der begrænser udøvelsen af retten til fri bevægelighed, [skal] vurderes på grundlag af betragtninger, som er specifikke for beskyttelsen af den offentlige orden […] i den medlemsstat, der vedtager foranstaltningen« ( ).

24. I lyset af de principper, som Domstolen således har opstillet, skal situationen, som er grundlaget for nærværende præjudicielle forelæggelse, nu vurderes.

25. Hvorvidt Petar Veselinov Aladzhov tidligere har gjort brug af sin frie bevægelighed fremgår ikke klart af sagen, selv om der er rimelig grund til at antage, at den beskæftigelse, som han har udøvet som salgsdirektør for et selskab, hvilket efter hans eget udsagn principielt indebærer at rejse til udlandet, allerede har ført til, at han har gjort brug af den. Under alle omstændigheder kan en forudgående udøvelse af den frie bevægelighed ikke være afgørende for retten til udrejse, som er hjemlet i EU-retten, af to primære grunde. For det første fastlægger artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 denne ret til udrejse uden et krav om forudgående udøvelse af den frie bevægelighed ( ). For det andet vil retten til fri bevægelighed logisk set urimeligt blive tømt for sit indhold, hvis unionsborgerne ikke kan påberåbe sig en ret til udrejse af deres oprindelsesstat, medmindre de allerede har forladt og derefter er genindrejst på den pågældende stats område. Eftersom dette netop var grundlaget for ovennævnte Jipa-dom ( ), og under hensyntagen til det tidligere anførte, foreslår jeg, at udtalelserne i nævnte dom udvides til at omfatte situationen for en borger, som endnu ikke har rejst inden for Unionen. Denne vurdering bekræftes bl.a. af artikel 3 i direktiv 2004/38, som bestemmer, at sidstnævnte »finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger«. Petar Veselinov Aladzhovs situation er således uomtvisteligt omfattet af unionsborgernes ret til at færdes og ophold sig frit i medlemsstaterne, som er hjemlet i direktiv 2004/38.

26. Det væsentlige spørgsmål, som denne sag rejser, er således et andet. Domstolen anmodes her om at afgøre, om unionsborgernes frie bevægelighed i overensstemmelse med direktiv 2004/38 kan begrænses af hensyn til at sikre inddrivelse af offentligretlige fordringer, i det foreliggende tilfælde i form af skattegæld. Sagt på en anden måde, spørgsmålet er, om og i hvilket omfang en medlemsstat kan påberåbe sig den offentlige orden som begrundelse for at pålægge en af sine statsborgere et forbud mod udrejse af det nationale område, fordi sidstnævnte har en gæld, der betragtes som »betydelig«, til statskassen. For at vurdere, om en sådan foranstaltning opfylder kravene i artikel 27 i direktiv 2004/38, er den følgende argumentation inddelt i to faser, som efter min opfattelse er tydeligt adskilte. Det skal først afgøres, om begrundelsen kan falde ind under dem, som er nævnt i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38. Derefter skal det afklares, om den pågældende foranstaltning er proportional, ved at anvende de nævnte kriterier i artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38, en afklaring, som vil blive foretaget i forbindelse med en samlet vurdering af andet og tredje præjudicielle spørgsmål.

B – Om det første spørgsmål

27. Inden jeg påbegynder en detaljeret undersøgelse af dette første trin, skal jeg fastslå, at den bulgarske regering ikke har ønsket at intervenere i den foreliggende præjudicielle procedure. Domstolen berøves således den specifikke ekspertise, som nævnte regering havde kunnet bidrage med i forhold til de formål, som forfølges med dens egen lovgivning, som er genstand for hovedsagen. På det foreliggende grundlag tvinger denne omstændighed mig til at anse det for risikabelt for Domstolen at give en endelig vurdering af disse formål, som kun er baseret på formodninger, hvorfor den endelige vurdering i meget vid udstrækning bør overlades til den forelæggende ret.

28. Jeg noterer mig i øvrigt, at den forelæggende ret i såvel anmodningen om præjudiciel afgørelse som i selve ordlyden af det første spørgsmål anfører en forskel mellem den bulgarske forfatning – som ikke fastsætter den offentlige orden som en begrundelse – og den nationale lov, i henhold til hvilken den omtvistede afgørelse er blevet pålagt sagsøgeren i hovedsagen, som indeholder en sådan begrundelse. Jeg bemærker imidlertid, at den foranstaltning, som Petar Veselinov Aladzhov er blevet pålagt, er blevet vedtaget på grundlag af en kombination af bestemmelserne i ZBLD og DOPK. Spørgsmålet om, hvorvidt den manglende henvisning til den offentlige orden i ordlyden af den relevante artikel i den bulgarske forfatning er omfattet af den bevidste viljestilkendegivelse, som består i yderligere at indskrænke omfanget af begrænsninger i den frie bevægelighed, end det fremgår af selve direktivet, henhører under forhandlinger, der skal afgøres af de bulgarske politiske og/eller retslige myndigheder, og som således derfor falder uden for Domstolens kompetence, ligesom lovens forenelighed med de bulgarske forfatningsmæssige bestemmelser. Nedenfor vil jeg derfor kun beskæftige mig med, hvorvidt et forbud mod at forlade en EU-medlemsstats område, som er blevet pålagt en statsborger i denne stat i vedkommendes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende stats ret, på grund af dette selskabs udestående offentligretlige gældsforpligtelser, principielt kan være omfattet af hensynet til beskyttelsen af den offentlige orden i henhold til artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF, og gengivet i den nationale lovgivning, som har dannet grundlag for ovennævnte forbud.

29. Efter denne præcisering skal jeg nu behandle kernen i dette første spørgsmål.

30. Indledningsvis vil jeg i forhold til den foreliggende sag henvise til følgerne af dommen i sagen Riener mod Bulgarien afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »EMD«) ( ). I denne sag skulle EMD udtale sig om, hvorvidt et forbud mod udrejse af det bulgarske område, som var rettet mod en østrigsk-bulgarsk statsborger, fordi hun havde en meget stor offentligretlig gæld ( ), var foreneligt med artikel 2 i protokol nr. 4 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«) ( ). EMD fandt således, at formålet med den bulgarske lovgivning var at sikre skattebetalingen ( ), og at den vedtagne foranstaltning dermed forfulgte formålet at opretholde den offentlige orden og andre statsborgeres rettigheder og frihedsrettigheder i henhold til EMRK ( ). Når EMD således kunne fastslå dette, var det fordi EMRK og dens protokoller anerkender, at den offentlige orden vil kunne påberåbes, herunder af økonomiske grunde ( ), og således ikke indeholder en begrænsning svarende til den, som er indeholdt i artikel 27, stk. 1 in fine, i direktiv 2004/38. EU’s retsorden tillader således i ganske særlige tilfælde indgreb i unionsborgernes frie bevægelighed og giver et højere beskyttelsesniveau end det, som EMRK’s system tilbyder.

31. Artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38 kræver begrundelse for påberåbelse af hensynet til den offentlige orden, som tilsigter at bevare »en grundlæggende samfundsinteresse« ( ), samtidig med at der ikke må lægges »økonomiske betragtninger til grund« ( ). Spørgmålet her er således, hvilket faktiske formål den nationale lovgivning forfølger. I denne forbindelse er de eneste tilgængelige oplysninger blevet fremlagt af den forelæggende ret, som uden yderligere præcisering har anført, at Bulgarien »vedtager foranstaltninger for betaling af offentligretlige gældsforpligtelser for at sikre budgetindtægterne, da sikringen af disse midler er et spørgsmål af almen interesse« ( ). Det præjudicielle spørgsmåls ordlyd begrænser sig til at henvise til, at foranstaltningen er vedtaget med henblik på at sikre medlemsstatens budgetindtægter, men nævner desuden, at inddrivelse af offentligretlige fordringer forfølger formålet i national ret »at beskytte andre statsborgeres rettigheder«. Skyldnerselskabets skattegæld anføres desuden som en trussel, »der berører en grundlæggende samfundsinteresse« uden dog at fastsætte dette nærmere.

32. I en sådan situation er der to mulige fortolkninger.

33. Enten kan man antage, at inddrivelsen af skattegæld alene har den virkning at forpligte en skyldner i forhold til hans gæld. Dette er således en opfattelse, som hælder til at sidestille staten med en hvilken som helst erhvervsdrivende, der forsøger at inddrive en gæld, som han har til gode. Staten forfølger primært, hvis ikke udelukkende, et økonomisk formål. Såfremt det eneste forfulgte formål er at sikre statens indtægter, er en begrundelse, som henviser til den offentlige orden på grundlag af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, således klart ikke tilladt ( ).

34. Eller også kan man anskue problemet på en anden måde, under hensyntagen til fordringshaverens helt særlige art i det foreliggende tilfælde og til anvendelsen af skatten. Det kan ikke udelukkes, at andre overvejelser end økonomiske danner grundlag for den bulgarske lovgivning, for ved at betale sin skattegæld er enhver skatteyder bevidst om sit tilhørsforhold til et fællesskab, i forhold til hvilket han således udtrykker sin solidaritet. Skattebetalingen tjener primært til finansiering af et antal statslige eller infrastrukturelle aktiviteter, og hvis man alene skulle henholde sig hertil, ville det være let at konkludere, at skattebetalingen forfulgte et økonomisk formål. En sådan tilgang forekommer mig dog at være forenklet, da der ikke er tale om finansiering af en hvilken som helst aktivitet eller en hvilken som helst infrastruktur. Ud over inddrivelse af skat, er det statens varige beståen, som er på spil – eller i det mindste kan være det – samtidig med grundlaget for den sociale solidaritet og ønsket om at ville leve sammen som befolkningsgruppe. Det er måske i denne henseende nødvendigt at fortolke den tanke, som den forelæggende ret har fremsat, hvorefter det formål, som forfølges med den i hovedsagen foreliggende foranstaltning, ligeledes er »at beskytte andre statsborgeres rettigheder«. Under alle omstændigheder forekommer den tanke, at skattens funktion er at skaffe ressourcer til staten med henblik på deres omfordeling for at sikre et mindstemål af social samhørighed – alt i alt – meget fjern fra en rent økonomisk logik, som er karakteriseret ved stræben efter personlig vinding for enhver pris.

35. De grundlæggende kollektive interesser, som forsvares, når staten opkræver skatten eller inddriver den, kan således og efter min opfattelse ikke udledes systematisk og automatisk alene af deres økonomiske dimension; Domstolen har desuden fastslået, at den omstændighed, at reglerne er af en sådan art, at man foruden hensynene, der er relevante i forhold til undtagelsesbegrundelsen, tillige kan virkeliggøre andre formål af økonomisk art, ikke udelukker anvendelsen af den pågældende undtagelsesbegrundelse ( ).

36. Det tilkommer i alle sager den medlemsstat, hvis lovgivning eller regler er omtvistet, på en særdeles detaljeret måde at belyse og forklare grundene til, at den mener, at den manglende inddrivelse af skattegæld faktisk har bragt den offentlige orden i fare. I denne henseende mener jeg ikke desto mindre, uden at fornægte en mulig forbindelse mellem inddrivelse af skattegæld og opretholdelsen af den offentlige orden, at det alene er muligt at påberåbe sig den offentlige orden under helt særlige omstændigheder, som kræver, at den pågældende medlemsstat særlig præcist godtgør og mere overbevisende fremhæver grundene til, at den vurderer, at dens offentlige orden er truet ved manglende inddrivelse af en skattegæld, og dette så meget desto mere som størrelsen af den gæld, fra hvilken en foranstaltning, som fraviger den frie bevægelighed, kan vedtages, skønt det måtte anses for væsentligt i national ret, ved første øjekast ikke fremstår som værende af en art, der kan påvirke de grundlæggende interesser, som jeg har anført.

37. To læresætninger kan således udledes af ovenstående bemærkninger. På den ene side er det efter min opfattelse ikke muligt på forhånd og i ethvert tilfælde at udelukke den tanke, at inddrivelse af skattegæld under visse omstændigheder kan være omfattet af undtagelsen i forhold til den offentlige orden. På den anden side at træffe afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den offentlige orden kan påberåbes i hovedsagen som begrundelse for en foranstaltning, der fraviger unionsborgernes frie bevægelighed, vil kræve af den forelæggende ret, at den rejser spørgsmålet om såvel det nationale skattesystems generelle grundtanke som om den særlige sammenhæng, som den omtvistede foranstaltning er opstået i. Endelig tillader jeg mig at minde om, at vurderingen af den i hovedsagen omhandlede foranstaltnings forenelighed med EU-retten ikke ophører med fastlæggelsen af den påberåbte begrundelse, idet ovennævnte foranstaltning bør opfylde de andre kriterier, der fastsat i artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38, og som netop er genstand for en vurdering inden for rammerne af behandlingen af andet og tredje spørgsmål.

38. Under disse omstændigheder og under hensyntagen til manglerne i sagsakterne foreslår jeg, at den forelæggende rets første spørgsmål bevares med, at en foranstaltning, der pålægger en statsborger i en EU-medlemsstat i vedkommendes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende stats ret, på grund af dette selskabs udestående offentligretlige gældsforpligtelser, et forbud mod udrejse af denne stats område, principielt kan være omfattet af undtagelsen vedrørende den offentlige orden i henhold til artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38 på betingelse af, at inddrivelsen af den omhandlede gæld forfølger andre overordnede interesser end økonomiske, der faktisk er blevet bragt i fare på grund af den manglende inddrivelse, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve ved at bedømme begrundelserne for den nationale lovgivning, som den pågældende foranstaltning hviler på, såvel som de særlige omstændigheder, der har omgivet vedtagelsen heraf.

C – Om andet og tredje spørgsmål

39. Med sit andet og tredje spørgsmål, som behandles samlet, rejser den forelæggende ret i alt væsentligt spørgsmålet om, hvorvidt den foranstaltning i form af et forbud mod udrejse af området, som sagsøgeren i hovedsagen er blevet pålagt, opfylder betingelserne i henhold til artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38. Ifølge denne bestemmelses ordlyd er det ikke tilstrækkeligt, at det formål, der forfølges med en foranstaltning, som begrænser en unionsborgers frie bevægelighed, er omfattet af de begrundelser, der fremgår af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38. En sådan foranstaltning skal desuden overholde proportionalitetstesten, være baseret på det pågældende individs personlige adfærd, der skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel mod den grundlæggende samfundsinteresse, som foranstaltningen således har til formål at beskytte.

40. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen i hovedsagen overholder proportionalitetsprincippet, hvilket den forelæggende ret udtrykkeligt anmoder Domstolen om at tage stilling til, skal det ifølge Domstolens faste praksis sikres, at en national foranstaltnings begrænsning i retten til udrejse er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål ( ). Sagt på en anden måde, for at opfylde betingelserne i artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38 skal den foranstaltning, som sagsøgeren i hovedsagen er blevet genstand for, være hensigtsmæssig og nødvendig med henblik på at nå det forfulgte formål ( ). Derudover skal den sammenhængende og systematiske karakter af de bestemmelser, som danner grundlag for den begrænsende foranstaltning, ligeledes tages i betragtning med henblik på vurderingen af, om den er proportional ( ).

41. Det skal også bemærkes, at den omhandlede foranstaltning alene er blevet pålagt sagsøgeren i hovedsagen i dennes egenskab af direktør for skyldnerselskabet, selv om dette samme selskab i alt har tre direktører, som ifølge en kombination af den forelæggende rets og sagsøgeren i hovedsagens udsagn har de samme beføjelser til at repræsentere selskabet »under solidarisk ansvar«. Stadig ifølge den forelæggende ret er det forhold, at netop Petar Veselinov Aladzhov er blevet pålagt den omtvistede foranstaltning, subjektiv og blottet for »konkrete kriterier«. Desuden forekommer den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen berøves sin ret til udrejse, når de indtægter, som han kunne få ud af sin erhvervsmæssige beskæftigelse, netop afhænger af udøvelsen af denne ret, i en vis forstand at være modstridende med selve formålet om at inddrive skattegæld. Under disse omstændigheder er det i det mindste tilladt at betvivle den nationale lovgivnings systematiske og sammenhængende karakter.

42. Som allerede nævnt er det ligeledes nødvendigt at rejse spørgsmålet om, hvor væsentligt det egentlig er at inddrive gælden. Jeg minder i den forbindelse om, at niveauet for, hvornår skattemyndighederne ifølge den bulgarske lovgivning kan anmode de indenrigsministerielle myndigheder om at vedtage en foranstaltning om forbud mod udrejse af området, er fra 5 000 BGN, hvilket svarer til ca. 2 500 EUR. Også på dette punkt tvivler jeg på, at alle statens fordringer på et sådant beløb virkelig er af en art, som kan bringe andre grundlæggende interesser end økonomiske i fare, som jeg har anført inden for rammerne af det første spørgsmål, undtagen i helt særlige tilfælde, som den forelæggende ret også her bør efterprøve på en særdeles detaljeret måde.

43. Endelig kan det vanskeligt hævdes, at der ikke findes alternative foranstaltninger, der er lige så effektive, men som stadig er mindre indgribende i den frie bevægelighed. Den foranstaltning, som sagsøgeren i hovedsagen er blevet pålagt, er ikke tidsmæssigt begrænset og synes ikke at kunne være genstand for fornyet prøvelse, så længe gælden ikke er blevet inddrevet, eller der ikke er stillet sikkerhed for beløbet. Mulighederne såvel for fornyet prøvelse af afgørelsen som for at anlægge søgsmål forekommer ifølge den forelæggende rets eget udsagn forholdsvis begrænsede eller ikke-eksisterende. Desuden forårsager enhver form for indgreb i den fri bevægelighed et positivt indgreb i en række grundlæggende rettigheder, hvis nydelse er betinget af friheden til at ud- og indrejse. Det er således en særligt indgribende foranstaltning, som er blevet pålagt sagsøgeren i hovedsagen, hvis effektivitet afhænger af, om den forhindrer ham i at udøve sin erhvervsmæssige beskæftigelse, hvilket synes at være tilfældet for Petar Veselinov Aladzhov. Sidstnævnte har med rette gjort gældende, at han må forvente en lønindeholdelse. Derudover skal alle de andre alternative aktionsmidler, som EU-retten tilbyder, ligeledes tages i betragtning. I den forbindelse bør der, som den forelæggende ret med rette har nævnt, selvfølgelig også tages hensyn til muligheden for at anvende proceduren for gensidig bistand til inddrivelse af fordringer i forbindelse med bl.a. merværdiafgift og told ( ) – skatter og afgifter, der netop danner grundlag for gæld i det skyldnerselskab, som Petar Veselinov Aladzhov er en af direktørerne for. Denne fremgangsmåde sikrer således den bulgarske stat, selv i tilfælde af, at Petar Veselinov Aladzhov måtte gøre brug af sin ret til udrejse for at slå sig varigt ned i en anden medlemsstat, at han uanset denne ændring ikke kan unddrage sig sine skattemæssige forpligtelser, som er opstået i forhold til den bulgarske statskasse.

44. På grundlag af det anførte må det efter min opfattelse konkluderes, at der foreligger et uforholdsmæssigt indgreb i den pågældendes udøvelse af retten til udrejse. Det er således allerede nu tilladt at antage, at såfremt den offentlige orden kunne påberåbes som begrundelse for en foranstaltning, der fraviger en unionsborgers frie bevægelighed, som er omhandlet i direktiv 2004/38, er førnævnte direktivs artikel 27, stk. 2, til hinder for en sådan foranstaltning alene på baggrund af en overtrædelse af proportionalitetsprincippet.

45. Derudover, og såfremt Domstolen på trods af denne konklusion beslutter at forfølge gennemgangen af kriterierne, som er opstillet i artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38, må det ligeledes konstateres, at den omtvistede foranstaltning hverken er baseret på sagsøgeren i hovedsagens helt personlige adfærd eller er vedtaget under hensyntagen til, om den udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende bulgarsk samfundsinteresse. Det fremgår således af gældende national ret, at fra det tidspunkt, hvor fogedmedarbejderen anmoder de kompetente indenrigsministerielle myndigheder om at pålægge en foranstaltning i form af et forbud mod udrejse af området, er disse forpligtet til at gøre det. Der er her tale om et tilfælde af bunden kompetence. Dermed er det tilstrækkeligt, at fogedmedarbejderen i sin anmodning anfører oplysninger om, at der foreligger en skattegæld på mere end 5 000 BGN, iværksættelsen af tvangsfuldbyrdelsen, identifikation af skyldnerselskabet og af den direktør, som afgørelsen om forbud mod udrejse vedrører. Det er således ikke Petar Veselinov Aladzhovs personlige adfærd, som har dannet grundlag for fogedmedarbejderens anmodning. Sidstnævnte har dermed ikke godtgjort, at den udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel. Det vil derfor heller ikke være muligt at gøre gældende, at det alene er den omstændighed at have en skyldig skattegæld på mere end 5 000 BGN, der udgør en sådan trussel, når artikel 27, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2004/38 helt klart bestemmer, at det er den personlige adfærd, som skal udgøre denne trussel. Det fremgår desuden af sagen, at den omtvistede afgørelse ikke henviser til alle de subjektive og aktuelle elementer, som udledes af den pågældendes personlige adfærd (såsom et gentagelsestilfælde af omfattende svig eller svigagtig insolvens), der eventuelt ville kunne begrunde, at han alene var genstand herfor.

46. Under disse omstændigheder må det konkluderes, at artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en medlemsstat pålægger en af sine statsborgere i dennes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende medlemsstats ret, den administrative tvangsforanstaltning »forbud mod at forlade landet« på grund af selskabets udestående offentligretlige gældsforpligtelser over for denne stat, når det fremgår af sagen, at afgørelsen på den ene side vil stride imod proportionalitetsprincippet, og at den ovennævnte foranstaltning på den anden side ikke hviler på en vurdering af, at den pågældendes personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel.

V – Forslag til afgørelse

47. På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Administrativen Sad Sofia-grad forelagte spørgsmål således:

»1) En foranstaltning, der pålægger en statsborger i en EU-medlemsstat i vedkommendes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende stats ret, på grund af dette selskabs udestående offentligretlige gældsforpligtelser, et forbud mod udrejse af denne stats område, kan principielt være omfattet af undtagelsen vedrørende den offentlige orden i henhold til artikel 27, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, på betingelse af, at inddrivelsen af den omhandlede gæld forfølger andre overordnede interesser end økonomiske, der faktisk er blevet bragt i fare på grund af den manglende inddrivelse, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve ved at bedømme begrundelserne for den nationale lovgivning, som den pågældende foranstaltning hviler på, såvel som de særlige omstændigheder, der har omgivet vedtagelsen heraf.

2) Artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en medlemsstat pålægger en af sine statsborgere i dennes egenskab af direktør i et handelsselskab, som er registreret efter den pågældende medlemsstats ret, den administrative tvangsforanstaltning »forbud mod at forlade landet« på grund af selskabets udestående offentligretlige gældsforpligtelser over for denne stat, når det fremgår af sagen, at afgørelsen på den ene side vil stride imod proportionalitetsprincippet, og at den ovennævnte foranstaltning på den anden side ikke hviler på en vurdering af, at den pågældendes personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel.«