Forenede sager C-128/10 og C-129/10

Naftiliaki Etaireia Thasou

og

Amaltheia I Naftiki Etaireia

mod

Ypourgos Emporikis Naftilías

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Symvoulio tis Epikrateias)

»Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – cabotagesejlads – forordning (EØF) nr. 3577/92 – artikel 1 og 4 – forudgående administrativ godkendelse for tjenesteydelser i forbindelse med cabotagesejlads – kontrol af skibes sikkerhed – opretholdelse af orden i havnene – forpligtelser til offentlig tjeneste – fravær af på forhånd kendte præcise kriterier«

Sammendrag af dom

Transport – søtransport – fri udveksling af tjenesteydelser – cabotagesejlads – national bestemmelse, der undergiver tjenesteydelser i forbindelse med cabotagesejlads en ordning med forudgående godkendelse

(Rådets forordning nr. 3577/92, art. 1 og 4)

Artikel 1 og 4 i forordning nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der indfører en ordning med forudgående godkendelse for tjenesteydelser inden for cabotagesejlads, hvorefter der kan vedtages forvaltningsafgørelser om pålæg af visse ankomst- og afgangstidspunkter af hensyn, der er forbundet dels med sikkerheden for skibene og den almindelige orden i havnene, dels med forpligtelser til offentlig tjeneste, under forudsætning af, at en sådan ordning er baseret på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt på forhånd, især i tilfælde af, at flere redere er interesserede i at anløbe samme havn på samme tidspunkt. Hvad angår forvaltningsafgørelser, der pålægger forpligtelser til offentlig tjeneste, kræves endvidere, at det godtgøres, at der er et reelt behov for offentlig tjeneste som følge af utilstrækkelige faste søtransportforbindelser i en situation med fri konkurrence. Det tilkommer den nationale ret at bedømme, om disse betingelser er opfyldt.

(jf. præmis 63 og domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)

17. marts 2011 ( )

»Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – cabotagesejlads – forordning (EØF) nr. 3577/92 – artikel 1 og 4 – forudgående administrativ godkendelse for tjenesteydelser i forbindelse med cabotagesejlads – kontrol af skibes sikkerhed – opretholdelse af orden i havnene – forpligtelser til offentlig tjeneste – fravær af på forhånd kendte præcise kriterier«

I de forenede sager C-128/10 og C-129/10,

angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (Grækenland) ved afgørelser af 30. december 2009, indgået til Domstolen den 11. marts 2010, i sagerne

Naftiliaki Etaireia Thasou AE (sag C-128/10),

Amaltheia I Naftiki Etaireia (sag C-129/10)

mod

Ypourgos Emporikis Naftilías,

procesdeltager:

Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou (sag C-128/10),

har

DOMSTOLEN (Ottende Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, K. Schiemann, og dommerne L. Bay Larsen og C. Toader (refererende dommer),

generaladvokat: P. Cruz Villalón

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

– den græske regering ved S. Chala, som befuldmægtiget

– Europa-Kommissionen ved L. Lozano Palacios og D. Triantafyllou, som befuldmægtigede

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af de relevante EU-retlige bestemmelser vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser på området for cabotagesejlads.

2 Anmodningerne er blevet indgivet under sager anlagt af dels Naftiliaki Etaireia Thasou AE (herefter »Naftiliaki Etaireia Thasou«), dels Amaltheia I Naftiki Etaireia mod Ypourgos Emporikis Naftilías (minister for handelsflåden), vedrørende gyldigheden af afgørelser truffet af denne minister, som fastsætter visse betingelser for cabotagesejlads.

Retsforskrifter

EU-retlige forskrifter

3 Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (EFT L 364, s. 7, og berigtigelse EFT 1998 L 187, s. 56, herefter »forordningen«) anfører i ottende betragtning, at:

»denne ret [til fri udveksling af tjenesteydelser] skal indføres gradvis og ikke nødvendigvis på en ensartet måde for alle de berørte tjenesteydelser, idet der skal tages hensyn til visse tjenesteydelsers særlige karakter og til omfanget af den indsats, der må gøres inden for økonomier på forskellige udviklingstrin«.

4 Niende betragtning har følgende ordlyd:

»Det kan være berettiget at indføre offentlige tjenesteydelser, der indebærer visse rettigheder og forpligtelser for de berørte redere, for at sikre passende og regelmæssig trafik til, fra og mellem øer, forudsat at der ikke sker nogen forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller bopæl.«

5 Forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»Fra 1. januar 1993 gælder princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads) for EF-redere, hvis skibe er registreret i en medlemsstat og fører dennes flag, forudsat at skibene opfylder alle betingelserne for at få adgang til cabotage i denne medlemsstat; dette gælder også skibe registreret i EUROS, så snart Rådet har godkendt dette register.«

6 Forordningens artikel 2 fastsætter:

»I denne forordning forstås ved:

1) [...]

c) ø-cabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem:

– havne på en enkelt medlemsstats fastland eller hovedområde og havne på en eller flere af dens øer

– havne på en enkelt medlemsstats øer.

[...]

3) »Kontrakt om offentlig tjeneste«, en kontrakt, der indgås mellem en medlemsstats kompetente myndigheder og en EF-reder med henblik på at sikre offentligheden tilstrækkelige transportydelser.

En kontrakt om offentlig tjeneste kan især omfatte:

– transportydelser, der følger fastsatte regler om kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet

– supplerende transportydelser

– transportydelser til bestemte priser og på bestemte vilkår, især for bestemte kategorier af rejsende eller bestemte forbindelser

– tilpasning af ydelserne til de faktiske behov.

4) »Forpligtelser til offentlig tjeneste«, forpligtelser, som EF-rederen, hvis han tog hensyn til sin egen kommercielle interesse, ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller på samme betingelser.

[...]«

7 Forordningens artikel 4 er affattet på følgende måde:

»1. En medlemsstat kan indgå kontrakter om offentlig tjeneste eller pålægge rederier, der deltager i fast fart til, fra og mellem øer, forpligtelser til offentlig tjeneste som betingelse for adgang til at udføre den pågældende transport.

Når en medlemsstat […] pålægger rederier forpligtelser til offentlig tjeneste, skal dette ske uden forskelsbehandling af EF-redere.

2. Når medlemsstaterne pålægger rederier forpligtelser til offentlig tjeneste, skal de begrænse sig til krav om, hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding.

[...]«

8 Forordningens artikel 6, stk. 2 og 3, bestemmer:

»2. Ø-cabotage i Middelhavet og cabotage til og fra De Kanariske Øer, Azorerne og Madeira, Ceuta og Melilla, de franske øer langs Atlanterhavskysten og de franske oversøiske departementer undtages indtil den 1. januar 1999 midlertidigt fra denne forordnings anvendelsesområde.

3. Af hensyn til den socioøkonomiske samhørighed forlænges den i stk. 2 nævnte undtagelse for Grækenlands vedkommende indtil den 1. januar 2004 for så vidt angår fast passager- og færgefart og tjenesteydelser, som udføres af skibe på under 650 BT.«

Nationale bestemmelser

9 Artikel 1 i lov nr. 2932/2001 om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport (FEK A’ 145/27.6.2001), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne (herefter »lov nr. 2932/2001«), bestemmer:

»Fra den 1. november 2002 er der fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport, for så vidt ydelserne:

a) leveres mod vederlag af en reder fra en medlemsstat i Fællesskabet […], og

b) udføres mellem havne på fastlandet og øerne eller mellem havne på øerne af passagerskibe og passager- eller godsfærger, indsat i fast rutefart til passagertransport og færgedrift, samt af skibe med en bruttotonnage på under 650 BT […], forudsat at disse skibe er registreret i Grækenland eller i en anden medlemsstat […], og at de fører dette lands flag.

[…]«

10 Artikel 2, stk. 6, i lov nr. 2932/2001 bestemmer:

»Ved ministerens afgørelse, der træffes efter høring af Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, kan redere, der ønsker at sætte et skib ind på en eller flere ruter, pålægges forpligtelser til offentlig tjeneste. Disse forpligtelser pålægges af hensyn til offentlige interesser. De omfatter, uden at det medfører forskelsbehandling, betingelser vedrørende de havne, der skal anløbes, regelmæssige forbindelser, kontinuiteten, hyppigheden og kapacitet til at yde transportydelser, fragt og bemanding [...]«

11 Artikel 3 i lov nr. 2932/2001, med overskriften »Indsættelse i fast rutefart – betingelser«, bestemmer:

»1. Indsættelse af passagerskibe og passager- eller godsfærger sker for en periode af et år, begyndende den 1. november (normal rutefart).

2. Med henblik på denne indsættelse:

a) skal skibet opfylde alle retlige betingelser for et udføre cabotagesejlads i den medlemsstat, hvor det er registreret, og i Grækenland; der skal foreligge alle de søfartsdokumenter, der kræves i henhold til de gældende bestemmelser, sikkerhedscertifikat og certifikat til bevarelse af havmiljø, og et klassecertifikat, udstedt af et anerkendt klassificeringsselskab, når det følges af dette […]

b) skal skibet modsvare infrastrukturen i havnene samt eventuelle særlige krav på den rute, som det skal besejles

[...]«

12 Artikel 4 i lov nr. 2932/2001 med overskriften »Procedure for indsættelse i fast rutefart« bestemmer:

»1. For at indsætte et eller flere skibe på en konkret forbindelse skal rederen fremlægge en erklæring med angivelse af sit navn og sit hjemsted eller sin bopæl for Ministeriet. Såfremt rederen er en fysisk person, skal den pågældende angive sit navn, fornavn og nationalitet. […] Rederen angiver endvidere oplysninger til identifikation af skibet, de forbindelser, som skibet dækker på en eller flere ruter inden for netværket, de havne, som skibet afgår fra, den endelige destination og de havne, der anløbes undervejs, samt rækkefølgen heraf, datoer og tidspunkter for afgang og ankomst, maksimumsprisen på økonomiklasse eller den eneste klasse […] i driftsperioden og øvrige faktorer, der er angivet i det dekret, der henvises til i det følgende stykke.

[...]

3. Anmeldelsen indgives senest den 31. januar. Senest den 10. februar offentliggør den kompetente tjenestegren en pressemeddelelse, der bringes i minimum to landsdækkende dagblade, som nævner de anmeldelser, der er indgivet, og alle berørte kan supplere, ændre eller tilbagetrække deres anmeldelse indtil den 20. februar. Den kompetente tjenestegren informerer senest den 28. februar ved en pressemeddelelse om disse ændringer og opfører ændringerne på ministeriets hjemmeside, hvis en sådan findes. Med forbehold af det følgende stykke, meddeler tjenestegrenen senest den 31. marts anmelderen skriftligt, at anmeldelsen er godkendt.

4. Ministeren kan i det omfang, det er nødvendigt, ændre anmeldelsen for så vidt angår de forbindelser, den vedrører, hvis der er en begrundet formodning for, at

a) situationen i en eller flere havne ikke tillader gennemførelsen af de anmodede sejlplaner på grund af skibets sikkerhed eller ordenssituationen i havnen

b) skibet ikke kan anløbe havnen uden problemer og gennemføre transporten til et konkret område i havnen på det erklærede tidspunkt, og

c) ruternes hyppighed eller det planlagte tidspunkt for afbrydelsen heraf ikke stemmer overens med de faste krav om regelmæssighed ved udførelsen af ydelsen i driftsperioden. Ministeriet kan endvidere ændre anmeldelsen for så vidt angår fragtbeløbet, hvis der er en begrundet formodning for, at den fastsatte maksimumstarif, jf. stk. 1, på en konkret rute er uforholdsmæssig og i strid med offentlige interesser.

5. […] Rederne opfordres til på de i stk. 4, litra a) og b), nævnte områder at tilpasse deres tidsplaner en fælles aftale ved at fastsætte de nødvendige tidspunkter for at løse disse problemer. Såfremt der ikke inden for fem dage foreligger en aftale, vil ministeren efter høring af Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion fastsætte de nødvendige ændringer af tidsplanerne.

[...]«

Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

Sag C-128/10

13 Den 30. januar 2006 indgav Naftiliaki Etaireia Thasou, et græsk rederi, anmeldelser, vedlagt en ruteoversigt, til Ypourgos Emporikis Naftilías for perioden fra den 1. november 2006 til den 31. oktober 2007 om indsættelse i fast rutefart af rederiets skibe, der dækker forbindelsen mellem fastlandet og øen Thasos, mere præcist ruterne fra Kavala til Prinos Thasou og fra Keramoti til Thasos.

14 Ypourgos Emporikis Naftilías anmodede havnekontoret i Kavala og Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, et kollektivt organ med kompetence i spørgsmål om cabotagesejlads, hvori alle sociale og faglige organisationer, der er involveret i cabotagesejlads, er repræsenteret, om en udtalelse vedrørende de nævnte anmeldelser.

15 Den 20. marts 2006 fremsendte havnekontoret i Kavala en udtalelse til Ypourgos Emporikis Naftilías, hvoraf nærmere bestemt fremgår dels, at den samtidige eller næsten samtidige ankomst eller afgang af skibe bringer sikkerheden for søfarten i fare, dels at en anden udformning af tidsplanen for disse ankomster og afgange vil gøre det muligt at sikre en bedre offentlig service, og at havnekontoret anbefaler ændringer i den af Naftiliaki Etaireia Thasou foreslåede tidsplan.

16 Eftersom en række samrådsmøder, der blev afholdt hos hovedhavnekontoret i Kavala og ministeriet for handelsflåden, ikke førte til indgåelsen af en aftale, navnlig med hensyn til tidsplanerne for forbindelserne, afgav Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion den 26. oktober 2006 en udtalelse, hvori organet tilsluttede sig de ændringer, som havnekontoret i Kavala havde foreslået.

17 Ypourgos Emporikis Naftilías fastsatte derefter ved fem afgørelser af 31. oktober 2006 følgende ændringer i Naftiliaki Etaireia Thasous anmeldelse:

– For så vidt angår ruten fra Kavala til Prinos Thasou foretages en ændring af gennemførelsen af forbindelsen på en halv time, og det bestemmes således, at for perioden fra den 1. juli 2007 til den 31. august 2007 afgår Naftiliaki Etaireia Thasous skibe fra havnen i Prinos Thasou kl. 19.00 i stedet for kl. 18.30, som oprindeligt erklæret.

– For så vidt angår ruten fra Keramoti til Thasos bestemte Ypourgos Emporikis Naftilías, at

a) sejlplanen for de forbindelser, der er fastsat for Naftiliaki Etaireia Thasous skibe, forbliver de samme som for de tilsvarende forbindelser for den foregående driftsperiode fra den 1. november 2005 til den 31. oktober 2006

b) for perioden fra den 1. juli 2007 til den 31. august 2007 skal forbindelserne gennemføres med intervaller på 30 minutter på grund af Keramoti havns dimensioner og af hensyn til sikkerheden.

18 Naftiliaki Etaireia Thasou har for den forelæggende ret anfægtet gyldigheden af de ændringer, som er pålagt af Ypourgos Emporikis Naftilías, og gjort gældende, at bestemmelserne i lov nr. 2932/2001, i henhold til hvilke de omhandlede afgørelser indførte ensidige ændringer af tidsplanerne, er ugyldige, fordi de er i strid med forordningens bestemmelser.

19 Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou, en rederisammenslutning, der har indgivet en anmeldelse vedrørende indsættelsen af deres skibe i fast rutefart på de omtvistede ruter fra den 1. november 2006 til den 31. oktober 2007, har interveneret til støtte for Ypourgos Emporikis Naftilías og har nedlagt påstand om, at Naftiliaki Etaireia Thasous søgsmål forkastes.

20 Den forelæggende ret finder, at Ypourgos Emporikis Naftilías’ tiltrædelse af redernes anmeldelser udgør godkendelser i henhold til græsk ret. Den forelæggende ret har, som det følger af artikel 4, stk. 4, i lov nr. 2932/2001, fremhævet, at denne lov undergiver ydelser inden for cabotagesejlads en ordning med forudgående administrativ godkendelse, der i overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, litra a) og b), navnlig har til formål dels at kontrollere, om de sejlplaner, en reder har anmeldt, kan gennemføres, idet forholdene i en konkret havn tages i betragtning, med sikkerhed for skibet og under overholdelse af god orden i den nævnte havn, og uden problemer ved ankomsten, dels, som fastsat i artikel 4, stk. 4, litra c), at fastsætte eventuelle forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende bl.a. forbindelsernes hyppighed, og mere generelt vedrørende en tilstrækkelig betjening af den berørte rute.

21 Den forelæggende ret har endvidere tilkendegivet, at artikel 4, stk. 5, i lov nr. 2932/2001 i sin oprindelige affattelse bestemte, at når flere redere på samme tid anmodede om adgang til en havn, hvor kapaciteten ikke var tilstrækkelig, og hvor det ikke lykkedes rederne at koordinere deres adkomst ved en fælles aftale, iværksatte forvaltningen udbud med henblik på at fastlægge prioriteten for, hvornår skibene kunne lægge til kaj og fortøje.

22 Den forelæggende ret bemærker desuden, navnlig under henvisning til præmis 34 i dom af 20. februar 2001, Analir m.fl. (sag C-205/99, Sml. I, s. 1271), at ordningen med forudgående godkendelse, der er indført ved artikel 4, stk. 4, litra c), i lov nr. 2932/2001, gælder uden undtagelse for samtlige sejlruter, der betjener øerne, hvorved det ikke fremgår, at de nationale myndigheder for vedtagelsen af denne retsakt med hensyn til hver af nævnte sejlruter har fastslået en risiko for, at trafikken ikke vil være passende og regelmæssig, såfremt den udelukkende overlades til markedskræfterne.

23 Symvoulio tis Epikrateias har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Tillader bestemmelserne i [forordningens] artikel 1, 2 og 4 […], når de fortolkes i overensstemmelse med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, at der fastsættes nationale regler om, at skibsredere kun efter forudgående administrativ godkendelse må levere tjenesteydelser inden for cabotagesejlads, når:

a) denne godkendelsesordning har til formål at kontrollere, om de sejlplaner, en reder har anmeldt, kan gennemføres, idet forholdene i en konkret havn tages i betragtning, med sikkerhed for skibet og under overholdelse af god orden i havnen, samt at kontrollere, om det skib, der skal indsættes på ruten, kan anløbe den pågældende havn uden problemer på det tidspunkt, rederen har angivet som det foretrukne tidspunkt på en konkret rute, uden at det på forhånd fastlægges ved en retsforskrift, hvilke kriterier forvaltningen skal anvende for at afgøre disse spørgsmål, især i tilfælde af, at flere redere er interesseret i at anløbe samme havn på samme tidspunkt

b) denne godkendelsesordning samtidig udgør et middel til at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste, idet ordningen på dette punkt udviser følgende karakteristika:

i) den gælder uden undtagelse for samtlige sejlruter, der betjener øerne

ii) den kompetente myndighed råder ved meddelelsen af godkendelsen over et meget vidt skøn hvad angår pålæg af forpligtelser til offentlig tjeneste, uden at det ved en retsforskrift på forhånd fastlægges, hvilke kriterier der skal anvendes ved udøvelsen af denne skønsbeføjelse, og uden at det på forhånd fastlægges, hvad indholdet er af de forpligtelser til offentlig tjeneste, der kan pålægges?«

Sag C-129/10

24 Den 30. januar 2006 indgav Amaltheia I Naftiki Etaireia en anmeldelse, vedlagt tidsplaner for de berørte ruter, til Ypourgos Emporikis Naftilías for perioden fra den 1. november 2006 til den 31. oktober 2007 om indsættelse af et skib på forbindelsen mellem Arkitsa, der er beliggende på fastlandet, til landsbyen Aidipsos, der er beliggende på en ø.

25 Idet havnemyndighederne havde konstateret, at det fremgik af de fremlagte tidsplaner, at skibe afgik samtidigt hver dag, navnlig i sommerperioden, meddelte disse myndigheder i marts 2006 nærmere bestemt, at de af sikkerhedsgrunde ikke kunne tillade, at flere skibe afgik samtidigt.

26 Eftersom en række samrådsmøder, der blev afholdt hos hovedhavnekontoret i Aidipsos og ministeriet for handelsflåden, ikke førte til indgåelsen af en aftale, afgav Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion den 26. oktober 2006 en udtalelse, hvori det anbefaledes, at sejlplanerne blev udformet i overensstemmelse med havnemyndighedernes seneste forslag, dvs. at kun to, og ikke tre, skibe afgår på samme tid.

27 Efter indgivelse af anmeldelser fra andre rederier vedtog Ypourgos Emporikis Naftilías den 31. oktober 2006 otte afgørelser, hvori det blev bestemt, at sagsøgerens skib og et skib tilhørende en sammenslutning af andre redere, der var interesseret i at drive den samme rute, skulle afgå samtidigt.

28 Amaltheia I Naftiki Etaireia har for den forelæggende ret anfægtet disse otte afgørelser og gjort gældende, at Ypourgos Emporikis Naftilías burde have ændret de anmeldelser om indsættelse, som dette rederis konkurrenter har indgivet, med det formål at forhindre, at skibe afgår samtidigt.

29 Den forelæggende ret har på ny fremhævet, at artikel 4, stk. 5, i lov nr. 2932/2001 i sin oprindelige affattelse bestemte, at når flere redere på samme tid anmodede om adgang til en havn, hvor kapaciteten ikke var tilstrækkelig, og hvor det ikke lykkedes rederne at koordinere deres ankomst ved en fælles aftale, iværksatte forvaltningen udbud med henblik på at fastlægge prioriteten for, hvornår skibene kunne lægge til kaj og fortøje.

30 Symvoulio tis Epikrateias har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Tillader bestemmelserne i [forordningens] artikel 1 og 2 […], når de fortolkes i overensstemmelse med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, at der fastsættes nationale regler om, at skibsredere kun efter forudgående administrativ godkendelse må levere tjenesteydelser inden for cabotagesejlads, hvilken godkendelse er meddelt i medfør af en godkendelsesordning, der bl.a. har til formål at kontrollere, om de sejlplaner, en reder har anmeldt, kan gennemføres, idet forholdene i en konkret havn tages i betragtning, med sikkerhed for skibet og under overholdelse af god orden i havnen, samt at kontrollere, om det skib, der skal indsættes på ruten, kan anløbe den pågældende havn uden problemer på det tidspunkt, rederen har angivet som det foretrukne tidspunkt på en konkret rute, uden at det på forhånd fastlægges ved en retsforskrift, hvilke kriterier forvaltningen skal anvende for at afgøre disse spørgsmål, især i tilfælde af, at flere redere er interesserede i at anløbe samme havn på samme tidspunkt?«

31 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 8. april 2010 er sagerne C-128/10 og C-129/10 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.

Om de præjudicielle spørgsmål

Indledende bemærkninger

32 Det må for det første påpeges, at ifølge artikel 58, stk. 1, TEUF omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i denne traktats tredje del, afsnit VI, vedrørende transport, det vil bl.a. sige af artikel 100, stk. 2, TEUF, hvorefter Europa-Parlamentet og Rådet kan træffe beslutning om passende bestemmelser for søfart.

33 EU-lovgiver vedtog på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF, nu artikel 100, stk. 2, TEUF, forordningen, der, som det fremgår af forordningens artikel 1, har til formål at indføre princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i en enhver medlemsstat for EF-redere (Analir-dommen, præmis 20, samt dom af 9.3.2006, sag C-323/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2161, præmis 43).

34 Det fremgår af ottende betragtning til forordningen, at retten til fri udveksling af tjenesteydelser inden for cabotagesejlads skal indføres gradvis. Den Hellenske Republik undtages i medfør af forordningens artikel 6, stk. 2 og 3, fra dens anvendelsesområde indtil den 1. januar 2004. På det tidspunkt, hvor de omhandlede ministerielle afgørelser blev vedtaget, fandt forordningen i henhold til artikel 6, stk. 2 og 3, allerede tidsmæssig anvendelse i Grækenland.

35 For det andet skal det ligeledes indledningsvis undersøges, om de bestemmelser, der er fastsat i den græske lov, rent faktisk indfører en ordning med forudgående godkendelse.

36 I den forbindelse skal det fremhæves, at det fremgår af oplysningerne i sagens akter, at afgørelserne i de to hovedsager vedrørte indførelse af ændringer i de ankomst- og afgangstidspunkter, som rederne havde foreslået, dels på grund af skibenes sikkerhed og den almindelige orden i havnene, dels på grund af behovet for at sikre, at ruterne drives med en vis hyppighed.

37 Det bemærkes, at de bemærkninger, der er fremsat for Domstolen, fremviser divergerende opfattelser vedrørende fortolkningen af gældende national ret. Den græske regering og Europa-Kommissionen er således ikke enig i spørgsmålet om, hvorvidt den nationale ret indfører en godkendelsesordning.

38 Kommissionen er ligesom den forelæggende ret af den opfattelse, at den ordning, der er indført ved lov nr. 2932/2001, i medfør af hvilken Ypourgos Emporikis Naftilías kan tiltræde eller afvise skibsrederes anmeldelser om indsættelse af skibe i fast rutefart, udgør en godkendelsesordning som den, der var genstand for den sag, der gav anledning til dommen i sagen Analir m.fl.

39 Den græske regering har derimod anført, at proceduren for undersøgelsen af disse anmeldelser om indsættelse fra rederne ikke bemyndiger forvaltningen til at foretage en materiel prøvelse af anmeldelserne, men kun til at gennemføre en prøvelse af formaliteten, og at denne procedure dermed ikke udgør en godkendelsesordning.

40 I den forbindelse bemærkes hvad angår fortolkningen af national ret, at Domstolen i princippet skal basere sig på de kvalificeringer, der følger af forelæggelsesafgørelsen. Det følger nemlig af fast retspraksis, at Domstolen ikke er kompetent til at fortolke en medlemsstats nationale ret (dom af 20.10.2005, sag C-511/03, Ten Kate Holding Musselkanaal m.fl., Sml. I, s. 8979, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

41 Eftersom den græske forvaltning i den foreliggende sag, som det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, ikke er begrænset til blot at tiltræde redernes anmeldelser om indsættelse, men ligeledes kan ændre de transportplaner, som rederne har foreslået, navnlig for så vidt angår ankomst- og afgangstidspunkter, svarer de retlige virkninger af en sådan ændring til virkningerne af en godkendelse. Heraf følger, at lov nr. 2932/2001 rent faktisk indfører en ordning med forudgående godkendelse for udveksling af tjenesteydelser inden for cabotagesejlads.

42 For det tredje bemærkes, at i det omfang den forelæggende ret med de præjudicielle spørgsmål ikke ønsker en fortolkning af de begreber, der er indeholdt i forordningens artikel 2, må det konstateres, at forudsætningerne for, at Domstolen kan udtale sig om denne artikel, ikke er til stede.

Foranstaltninger til kontrol med skibenes sikkerhed og den almindelige orden i havnen

43 Hvad angår spørgsmålet, om forordningen, og navnlig dens artikel 1, er til hinder for en ordning som den i hovedsagerne omhandlede, hvorefter der kan foreskrives ankomst- og afgangstidspunkter af hensyn til skibes sikkerhed og den almindelige orden i havnene, bemærkes, at en national ordning, hvorefter levering af tjenesteydelser inden for cabotagesejlads kræver forudgående administrativ godkendelse, kan være til gene for udvekslingen af sådanne tjenesteydelser eller gøre den mindre interessant, hvorfor den udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. dommen i sagen Analir m.fl., præmis 22, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 44).

44 I den foreliggende sag må det således konstateres, at ændringerne af de af rederne foreslåede ankomst- og afgangstidspunkter af hensyn til sikkerheden i havnene og for skibene kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der gælder på området for cabotagesejlads i henhold til forordningens artikel 1.

45 En sådan restriktion kan imidlertid være begrundet af tvingende almene hensyn. Det fremgår således af fast retspraksis, at opretholdelse af sikkerheden i havnene kan udgøre et sådant tvingende alment hensyn (jf. i denne retning dom af 18.6.1998, sag C-266/96, Corsica Ferries France, Sml. I, s. 3949, præmis 60).

46 For at en foranstaltning, der henviser til hensyn til sikkerheden i havnene, er begrundet, skal den imidlertid være i overensstemmelse med betingelserne om forholdsmæssighed og ikke-forskelsbehandling.

47 Hvad navnlig angår bedømmelsen af forholdsmæssigheden skal det for det første medgives, at indførelsen af en ordning med forudgående godkendelse, der, i lighed med den i hovedsagerne omhandlede, har til formål at sikre, at den omstændighed, at flere skibe befinder sig i en havn på samme tid, ikke indebærer en risiko for skibenes sikkerhed, udgør et middel, der både er passende og nødvendigt med henblik på at forfølge formålet om at opretholde sikkerheden i havnene.

48 For det andet bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis, at en ordning med forudgående godkendelse ikke kan begrunde, at de nationale myndigheder træffer skønsmæssige afgørelser, som kan føre til, at EU-rettens bestemmelser, herunder bestemmelserne om en grundlæggende frihed, såsom den i hovedsagerne omhandlede, mister deres effektive virkning. Hvis en ordning med forudgående godkendelse skal være begrundet, skønt den bryder med denne frihed, må den tillige bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, som sikrer, at den er egnet til i tilstrækkeligt omfang at lægge en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse (jf. dom af 22.12.2010, sag C-338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).

49 Nødvendigheden af at lægge en ramme for forvaltningens skønsudøvelse ved disse kriterier gør sig ligeledes gældende, når den nationale forvaltning i et tilfælde som det i hovedsagerne omhandlede, der vedrører fordelingen af ankomst- og afgangstidspunkter mellem flere interesserede redere, der er i indbyrdes konkurrence, skal vælge mellem ansøgerne, når hensyn til sikkerheden for skibene og havnene forhindrer flere samtidige afgange eller kræver en fordeling af afgangene.

50 I den foreliggende sag kan ændringerne af de af rederne foreslåede ankomst- og afgangstidspunkter i henhold til artikel 4, stk. 4, litra a) og b), i lov nr. 2932/2001 støttes på de krav, der er forbundet med sikkerheden for skibet og den almindelige orden i havnene. Hertil kommer, at disse bestemmelser bestemmer, at ministeren kan ændre rederens anmeldelse »i det omfang, det er nødvendigt« ved en behørigt begrundet afgørelse. Selv om disse generelle kriterier ikke sondrer nærmere mellem de hensyn til sikkerhed og orden, der kan begrunde en ændring af ankomst- og afgangstidspunkterne, synes disse hensyn at tage udgangspunkt i en objektiv ramme, der er tilstrækkelig præcis og kendt på forhånd for udøvelsen af de nationale myndigheders skønsbeføjelse.

51 Det tilkommer den forelæggende ret at foretage de relevante undersøgelser i forhold til den nationale lovgivning.

Foranstaltninger, der pålægger forpligtelser til offentlig tjeneste

52 Hvad angår spørgsmålet, om forordningen og navnlig dens artikel 1 og 4 er til hinder for en ordning med forudgående godkendelse, der pålægger forpligtelser til offentlig tjeneste, som består i fastsættelsen af visse ankomst- og afgangstidspunkter, bemærkes, at ifølge den nævnte artikel 4, stk. 2, kan en medlemsstat pålægge rederne sådanne forpligtelser med hensyn til hyppighed for så vidt angår tjenesteydelser i forbindelse med fast cabotagesejlads.

53 Hertil kommer, at det fremgår af Domstolens retspraksis, at en ordning med forudgående administrativ godkendelse kan udgøre et middel til at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste (jf. dommen i sagen Analir m.fl., præmis 34).

54 I betragtning af den omstændighed, at ikke alle cabotageruterne nødvendigvis udgør ruter, der kræver offentlig tjeneste, er en sådan ordning alene tilladt, hvis de nationale myndigheder for hver berørt strækning har kunnet fastslå, at trafikken ikke er passende og regelmæssig, såfremt den udelukkende overlades til markedskræfterne, og hvis denne ordning er nødvendig og forholdsmæssig for det mål, der består i at sikre passende og regelmæssig trafik til, fra og mellem øer (jf. i denne retning dommen i sagen Analir m.fl., præmis 29 og 34).

55 Endelig kan en sådan ordning med forudgående godkendelse ikke legitimere, at de nationale myndigheder udviser en skønsmæssig adfærd, der kan berøve forordningens bestemmelser deres effektive virkning. Følgelig skal den bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forhold, der forinden er kendt af de berørte virksomheder, således at de lægger en ramme for myndighedernes skønsudøvelse, der dermed ikke bliver udtryk for vilkårlighed (jf. i denne retning dommen i sagen Analir m.fl., præmis 37 og 38).

56 Symvoulio tis Epikrateias har i forelæggelsesafgørelserne navnlig fremhævet, at den omhandlede nationale ordning ikke indeholder kriterier, som forvaltningen skal tage hensyn til under den procedure, der fører til vedtagelse af godkendelsesafgørelserne. Den græske regering og Kommissionen har anført, at artikel 4, stk. 4, i lov nr. 2932/2001 gennemfører forordningens artikel 4, stk. 2, ved at gengive de i denne bestemmelse indeholdte kriterier.

57 Som anført i denne doms præmis 55, skal ordningen med forudgående godkendelse baseres på objektive og forholdsmæssige regler, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt på forhånd.

58 Det er tilsvarende afgørende, at indholdet af de forpligtelser til offentlig tjeneste, der kan pålægges, ligeledes er fastsat i en generel foranstaltning med henblik på, at indholdet og omfanget af disse forpligtelser kan kendes på forhånd.

59 Hvad angår kriterierne for pålæg af forpligtelser til offentlig tjeneste skal forordningens artikel 4, stk. 2, der fastsætter en liste med krav, som medlemsstaterne skal tage hensyn til for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste, dvs. hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding, anses for udtømmende.

60 Sådanne krav kan anses for objektive kriterier, som forvaltningen skal tage hensyn til ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse i forbindelse med pålæg af forpligtelser til offentlig tjeneste, især i tilfælde af, at flere redere er interesserede i at anløbe samme havn på samme tidspunkt.

61 Hvad angår den i hovedsagerne omhandlede nationale ordning bemærkes navnlig, at artikel 2, stk. 6, i lov nr. 2932/2001 opregner de forskellige krav, der kan begrunde pålæg af forpligtelser til offentlig tjeneste, og som er fastsat i forordningens artikel 4, stk. 2. Endvidere præciserer den nævnte artikel 2, at sådanne forpligtelser skal pålægges »af hensyn til offentlige interesser« og »uden at det medfører forskelsbehandling«. Lovens artikel 4, stk. 4, litra c), specificerer, at ændringerne af redernes anmeldelser med henblik på at pålægge sådanne forpligtelser kan være begrundet for at sikre regelmæssighed ved udførelsen af ydelsen. Samme bestemmelse fastsætter endelig, at sådanne ændringer i den forbindelse kun kan pålægges »i det omfang, det er nødvendigt«, og når der foreligger en »begrundet formodning«.

62 Det tilkommer den forelæggende ret på baggrund af disse faktorer at bedømme, om bestemmelserne i den i hovedsagerne omhandlede lovgivning opfylder de betingelser, der er anført i denne doms præmis 54 og 55.

63 Henset til disse betragtninger, skal de forelagte spørgsmål besvares med, at forordningens artikel 1 og 4 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der indfører en ordning med forudgående godkendelse for tjenesteydelser inden for cabotagesejlads, hvorefter der kan vedtages forvaltningsafgørelser om pålæg af visse ankomst- og afgangstidspunkter af hensyn, der er forbundet dels med sikkerheden for skibene og den almindelige orden i havnene, dels med forpligtelser til offentlig tjeneste, under forudsætning af, at en sådan ordning er baseret på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt på forhånd, især i tilfælde af, at flere redere er interesserede i at anløbe samme havn på samme tidspunkt. Hvad angår forvaltningsafgørelser, der pålægger forpligtelser til offentlig tjeneste, kræves endvidere, at det godtgøres, at der er et reelt behov for offentlig tjeneste som følge af utilstrækkelige faste søtransportforbindelser i en situation med fri konkurrence. Det tilkommer den nationale ret at bedømme, om disse betingelser er opfyldt i hovedsagerne.

Sagsomkostningerne

64 Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:

Artikel 1 og 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der indfører en ordning med forudgående godkendelse for tjenesteydelser inden for cabotagesejlads, hvorefter der kan vedtages forvaltningsafgørelser om pålæg af visse ankomst- og afgangstidspunkter af hensyn, der er forbundet dels med sikkerheden for skibene og den almindelige orden i havnene, dels med forpligtelser til offentlig tjeneste, under forudsætning af, at en sådan ordning er baseret på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt på forhånd, især i tilfælde af, at flere redere er interesserede i at anløbe samme havn på samme tidspunkt. Hvad angår forvaltningsafgørelser, der pålægger forpligtelser til offentlig tjeneste, kræves endvidere, at det godtgøres, at der er et reelt behov for offentlig tjeneste som følge af utilstrækkelige faste søtransportforbindelser i en situation med fri konkurrence. Det tilkommer den nationale ret at bedømme, om disse betingelser er opfyldt i hovedsagerne.

Underskrifter