Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 2. oktober 1990. - DANIELLE ROUX MOD BELGISKE STAT. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL DE PREMIERE INSTANCE DE LIEGE - BELGIEN. - OPHOLDSRET FOR EF-STATSBORGERE. - SAG C-363/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-00273



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. Ved den praejudicielle forelaeggelse i naervaerende sag har Tribunal de première instance de Liège forelagt Domstolen fire spoergsmaal vedroerende fortolkningen af visse bestemmelser i Traktaten og den afledede ret, som vedroerer arbejdskraftens frie bevaegelighed og etableringsretten, navnlig Traktatens artikel 3, litra c), artikel 7, 48 ff. og 52 ff. samt Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 (1) og Raadets direktiver 68/360/EOEF (2), 73/148/EOEF (3) og 64/221/EOEF (4).

Der er en snaever indbyrdes forbindelse mellem disse spoergsmaal, som i det vaesentlige drejer sig om indholdet af den opholdsret, der tilkommer EF-statsborgere, som udoever en erhvervsmaessig beskaeftigelse i en anden medlemsstat end den, hvori de har statsborgerskab.

De retsforskrifter, sagen vedroerer, er saa velkendte, at jeg skal noejes med kort at resumere de omstaendigheder, der ligger til grund for sagen, og i oevrigt henvise til retsmoederapporten.

2. Danielle Roux, som er fransk statsborger, kom paa et tidspunkt til Belgien, hvor hun ansoegte kommunalforvaltningen i byen Liège om at faa udstedt et opholdsbevis, idet hun oplyste at udoeve selvstaendig virksomhed som servitrice.

Tilsynet med Udlaendige afslog imidlertid ansoegningen under henvisning til, at Danielle Roux ikke udoevede selvstaendig virksomhed som servitrice, men havde beskaeftigelse hos en arbejdsgiver og var undergivet dennes anvisninger. Hun fandtes derfor ikke at udoeve sin beskaeftigelse i overensstemmelse med den for arbejdstagere i Belgien gaeldende sociallovgivning og blev som foelge heraf paalagt at forlade landet.

Danielle Roux anlagde herefter sag til proevelse af denne afgoerelse, hvorunder hun nedlagde paastand om ivaerksaettelse af foreloebige forholdsregler, hvorved myndighederne skulle tilpligtes dels at udstede et opholdsbevis til hende, dels ikke at fuldbyrde udvisningen.

3. Da den nationale ret under sagen kunne fastslaa, at det ikke var bestridt af de kompetente belgiske myndigheder, at Danielle Roux faktisk udoevede en erhvervsmaessig virksomhed i Belgien, og at der i Belgien findes to forskellige slags opholdsbeviser, ét for loenmodtagere og ét for selvstaendige erhvervsdrivende, forelagde retten Domstolen fire spoergsmaal, der kan sammenfattes paa foelgende maade:

"1) Er opholdsretten og dermed retten til at faa udstedt opholdsbevis ifoelge EF-reglerne herom betinget af, at de nationale socialsikringsforskrifter er overholdt? Kan i saerdeleshed den omstaendighed, at den paagaeldende statsborger er tilmeldt en social sikringsordning for selvstaendige erhvervsdrivende og ikke for arbejdstagere, begrunde en udvisning?

2) Afskaerer de i sagen omhandlede bestemmelser i direktiverne 68/360 og 73/148 medlemsstaterne fra at goere erhvervelsen af et opholdsbevis betinget af, at den paagaeldende er tilmeldt en social sikringsordning?

3) Har medlemsstaterne efter de gaeldende EF-regler pligt til at udstede opholdsbevis, naar det er ubestridt, at den paagaeldende faktisk udoever en erhvervsmaessig virksomhed, men blot er omtvistet, om vedkommende er selvstaendig eller loenmodtager?

4) Kan medlemsstaterne efter gaeldende EF-regler naegte en EF-statsborger et opholdsbevis, fordi vedkommende ikke udoever sin virksomhed i overensstemmelse med den gaeldende sociallovgivning i landet?"

4. Domstolen har flere gange haft lejlighed til at udtale sig om lignende spoergsmaal, hvorved der er skabt en fast og udtoemmende praksis paa omraadet, som goer det let at besvare de forelagte spoergsmaal. Disse vedroerer som naevnt i det vaesentlige selve opholdsrettens indhold.

Lad mig i denne forbindelse foerst henvise til den beroemte dom i Royer-sagen, hvori Domstolen fastslog som foelger: "... retten for statsborgerne i en medlemsstat til at rejse ind paa en anden medlemsstats omraade og opholde sig dér i de af Traktaten hjemlede oejemed - navnlig for dér at soege eller udoeve erhvervsmaessig beskaeftigelse, som loenmodtager eller som selvstaendig ... - er en ret, som er direkte afledt af Traktaten eller efter omstaendighederne af bestemmelser udstedt til dennes gennemfoerelse" (5). Heraf fremgaar, som Domstolen selv har fastslaaet, at opholdsretten bestaar uafhaengigt af, om medlemsstatens kompetente myndigheder har udstedt et opholdsbevis. Udstedelsen af opholdsbeviset skal derfor "ikke betragtes som en retsakt, der skaber rettigheder, men som en retsakt, der fra en medlemsstats side er bestemt til at fastslaa den individuelle stilling for en statsborger i en anden medlemsstat i forhold til faellesskabsrettens bestemmelser" (6).

Det fremgaar saaledes klart, at et opholdsbevis i forhold til EF-statsborgere blot er en erklaering, hvorved det fastslaas, at den paagaeldende har en bestemt ret, naar visse betingelser er opfyldt.

5. I den foreliggende sag er det ubestridt, at Danielle Roux udoever en erhvervsmaessig virksomhed i Belgien. Da opholdsretten, som Domstolen flere gange har fastslaaet, udelukkende er betinget af, at den paagaeldende udoever en erhvervsmaessig virksomhed, som er omfattet af Traktatens artikel 48, 52 eller 59, tilkommer der foelgelig Danielle Roux en opholdsret i henhold til de gaeldende EF-regler, uanset om hun udoever sin virksomhed som selvstaendig eller som loenmodtager.

Naar dette er fastslaaet, maa det undersoeges, om betingelserne for udstedelse af opholdsbeviset da er opfyldt. Der er her to betingelser, som en EF-statsborger skal opfylde, naar vedkommende er arbejdstager. Han skal for det foerste vaere i besiddelse af et pas eller identitetskort paa det tidspunkt, da han rejser ind paa en anden medlemsstats omraade, og for det andet forevise en erklaering fra arbejdsgiveren (jf. artikel 4 i direktiv 68/360). Er vedkommende selvstaendig erhvervsdrivende, skal han, ud over at vaere i besiddelse af et af de foernaevnte identitetsbeviser, ved fremlaeggelse af fornoeden dokumentation herfor godtgoere, at han udoever en selvstaendig erhvervsvirksomhed (jf. artikel 6 i direktiv 73/148).

Andre betingelser kraeves ikke, og der paahviler dermed medlemsstaterne "en forpligtelse ... til at udstede opholdstilladelse til enhver, der ved at forevise den fornoedne dokumentation godtgoer, at han omfattes af en af de kategorier, som er fastsat i samme direktivs artikel 1" (7), saaledes som Domstolen flere gange har fastslaaet for loenmodtageres vedkommende. Det samme gaelder for selvstaendige erhvervsdrivende, naar de opfylder betingelserne i artikel 6 i foernaevnte direktiv 73/148.

I den foreliggende sag opfylder de af Danielle Roux fremlagte dokumenter betingelserne efter de foernaevnte bestemmelser for at faa udstedt opholdsbevis, og det er herefter uden betydning, om hun udoever sin virksomhed som selvstaendig erhvervsdrivende eller som loenmodtager.

6. Det fremgaar uden videre af det anfoerte, at medlemsstaterne ikke kan kraeve fremlagt andre dokumenter eller kraeve nogen som helst andre betingelser overholdt end dem, der er fastsat i de omhandlede EF-regler.

De tre foerste spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, kan paa dette grundlag besvares under ét. For det foerste kan det konkluderes, at det er uden betydning efter EF' s regler, at det er omtvistet, om Danielle Roux er selvstaendig erhvervsdrivende eller loenmodtager. For det andet, at udstedelsen af opholdsbeviset og - a priori - opholdsretten ikke kan goeres betinget af, at den paagaeldende har overholdt nationale socialsikringsforskrifter eller forskrifter inden for et andet retsomraade, hvorfor spoergsmaalet om opholdsbevis i den foreliggende sag ikke maa afgoeres under hensyn til, at Danielle Roux er tilmeldt en social sikringsordning for selvstaendige erhvervsdrivende og ikke arbejdstagerordningen. Det afgoerende er derimod, at hun er omfattet af EF-reglernes personelle anvendelsesomraade og opfylder de noedvendige betingelser for at faa udstedt opholdsbevis.

7. Hvad angaar det fjerde spoergsmaal, som er forelagt af den nationale ret, og som i det vaesentlige gaar ud paa, hvilke sanktioner der kan ivaerksaettes, hvis nogen tilsidesaetter sine forpligtelser efter en medlemsstats sociallovgivning, maa det foerst understreges, at der efter Domstolens praksis ikke maa ivaerksaettes urimeligt strenge sanktioner over for statsborgere fra en anden medlemsstat for det forhold, at de ikke har overholdt de nationale forskrifter og formalia, hvis sanktionsbestemmelser ogsaa anvendes over for medlemsstatens egne statsborgere.

Navnlig maa sanktionerne ikke udgoere en hindring for arbejdskraftens frie bevaegelighed (8). En EF-statsborger, som er omfattet af de paagaeldende EF-reglers anvendelsesomraade, kan derfor ikke naegtes opholdsret og endnu mindre udvises af landet. Der kan derfor ikke anvendes andre sanktioner ved tilsidesaettelse af nationale socialsikringsforskrifter end de tilsvarende sanktioner, som ivaerksaettes over for indenlandske statsborgere, naar de begaar de samme overtraedelser.

8. Paa grundlag af de anfoerte betragtninger skal jeg saaledes foreslaa Domstolen at besvare de af Tribunal de première instance de Liège forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:

"1) Retten til ophold og udstedelse af opholdsbevis er ikke betinget af, at den paagaeldende overholder nationale socialsikringsforskrifter. En af faellesskabsretten beskyttet arbejdstager kan ikke udvises, blot fordi han tilsidesaetter saadanne forskrifter.

2) Artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 afskaerer medlemsstaterne fra at goere udstedelsen af et opholdsbevis betinget af, at den paagaeldende forinden er tilmeldt en social sikringsordning.

3) Medlemsstaterne er forpligtet til at udstede opholdsbevis til enhver, som ved fremlaeggelse af behoerig dokumentation i henhold til gaeldende EF-regler godtgoer at have ret til ophold, og det kraeves efter EF-retten ikke fastslaaet, om vedkommende udoever sin virksomhed som selvstaendig eller loenmodtager.

4) Medlemsstaterne maa ikke naegte en person opholdsbevis med den begrundelse, at vedkommende ikke har overholdt nationale forskrifter eller formalia vedroerende tilmelding til en social sikringsordning, og kan under ingen omstaendigheder ivaerksaette urimeligt strenge sanktioner, som udgoer en hindring for arbejdskraftens frie bevaegelighed."

(*) Originalsprog: italiensk.

(1) Forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467).

(2) Direktiv af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).

(3) Direktiv af 21.5.1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14).

(4) Direktiv af 25.2.1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).

(5) Jf. dom af 8.4.1976 (sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, praemis 31-33). Dom af 14.7.1977 (sag 8/77, Sagulo, Sml. s. 1495), og af 3.7.1980 (sag 157/79, Pieck, Sml. s. 2171), gaar i samme retning.

(6) Jf. foernaevnte dom i Royer-sagen (Sml. 1976, paa s. 512).

(7) Jf. foernaevnte dom i Royer-sagen (Sml. 1976, s. 513, praemis 37).

(8) Jf. herom senest dom af 12.12.1989 (sag C-265/88, Lothar Messner, Sml. s. 4209).