Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 16. oktober 1991. - KONGERIGET NEDERLANDENE OG KONINKLIJKE PTT NEDERLAND NV OG PTT POST BV MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - KONKURRENCE - OFFENTLIG VIRKSOMHED - POST-, TELEFON- OG TELEGRAFVAESENET - BEFORDRING AF FORSENDELSER. - FORENEDE SAGER C-48/90 OG C-66/90



Samling af Afgørelser 1992 side I-00565

svensk specialudgave side 00043

finsk specialudgave side I-00013



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Den nederlandske regering, Koninklijke PTT Nederland NV og PTT Post BV (jeg vil i det foelgende benaevne de to sidstnaevnte parter "PTT" eller "PTT Post BV") har anlagt sag ved Domstolen med paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 20. december 1989 om ydelse af kurérservice i Nederlandene (1) (herefter benaevnt "den anfaegtede beslutning"). I denne beslutning, der er rettet til Nederlandene, fastslaas det, at bestemmelserne i artikel 2 og 12 i den nederlandske lov af 26. oktober 1988 om aendring af lovgivningen om postbesoergelse (herefter benaevnt "postloven af 1988") (2) i forbindelse med bestemmelserne i bekendtgoerelsen af 19. december 1988, som forbeholder postvaesenet retten til at yde kurérservice med indsamling, befordring og omdeling af breve paa hoejst 500 g til en pris paa under 11,90 HFL for forsendelser til andre EF-lande og en pris paa 17,50 HFL for forsendelser til lande uden for EF, og de bestemmelser om, at alle takster forinden skal registreres, som er indeholdt i bekendtgoerelsen af 12. maj 1989 (3), er uforenelige med EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med samme Traktats artikel 86 (se beslutningens artikel 1).

Ved kendelse af 4. juni 1991 har Domstolen i henhold til statuttens artikel 47, stk. 1, oversendt sag C-66/90 til Retten i Foerste Instans. Retten i Foerste Instans har dernaest ved kendelse af 21. juni 1991 i henhold til statuttens artikel 47, stk. 3, sidste pkt., erklaeret sig inkompetent, da sagerne C-48/90 og C-66/90 begge vedroerer annullation af samme retsakt. Domstolen har nu forenet de to sager, og jeg skal da ogsaa behandle dem sammen i ét forslag til afgoerelse.

A - Sagens baggrund

1. Ydelse af kurérservice i Nederlandene

2. Foer postloven af 1988 traadte i kraft, havde den (davaerende) statslige virksomhed PTT i henhold til postloven af 1954 lovbestemt monopol paa befordring af breve til og med 500 g. PTT' s tjenestegrene udfoerte denne befordring (indsamling, sortering og befordring, omdeling) traditionelt paa standardiseret maade. I slutningen af 1960' erne blev det imidlertid klart, at der var efterspoergsel efter befordringsydelser med stoerre vaerditilvaekst, naermere bestemt efter befordring, som forloeber hurtigere og mere individualiseret. Et voksende antal private kurérservicevirksomheder soegte at opfylde denne efterspoergsel; PTT syntes paa sin side - hvilket parterne er enige om - ikke rede til eller ikke i stand til at levere saadanne tjenesteydelser. Den efterspoergsel, som de private kurérservicevirksomheder soegte at efterkomme, vedroerte foerst og fremmest befordring af vigtige og/eller hastende dokumenter. For saa vidt der herved var tale om breve under 500 g, handlede disse virksomheder efter ordlyden af postloven af 1954 i strid med statsvirksomheden PTT' s postmonopol. Saavel de nederlandske myndigheder som statsvirksomheden PTT selv tog dog - og ogsaa herom er parterne enige - faa eller ingen skridt mod denne kurérvirksomhed. Ganske vist blev der - sporadisk - grebet ind over for private by-posttjenester. Parterne har afgivet divergerende forklaringer om denne indgriben: Den nederlandske regering fastholder, at denne indgriben var et led i en politik, der gik ud paa under den tidligere lovgivning kun at tillade kurérservice "i ordets egentlige betydning", dvs. service, der bestaar i at transportere et dokument helt individuelt, direkte fra afsender til modtager, uden sortering paa et centralt sted og altsaa ogsaa uden befordring sammen med andre dokumenter (4). Kommissionen har derimod forklaret denne indgriben mod private by-posttjenester med den omstaendighed, at disse virksomheder udoevede en service, som ikke eller naeppe gik ud over almindelig postbefordring. Uanset hvorledes det forholder sig, staar det fast, at efterspoergslen efter hurtig og individualiseret befordring af breve tiltog staerkt, og at private kurérservicevirksomheder kunne opfylde denne efterspoergsel, uden at der fra myndighedernes side blev opstillet restriktioner for deres virksomhed. De oplevede da ogsaa en bemaerkelsesvaerdig vaekst.

3. Med postloven af 1988 er kortene imidlertid blevet fordelt paa ny. Den bekraefter udtrykkeligt monopolet for befordring af postforsendelse paa hoejst 500 g paa, fra og til nederlandsk omraade (herunder ogsaa De Nederlandske Antiller og Aruba): Denne service maa kun udfoeres af indehaveren af den af staten givne enekoncession, dvs. PTT Post BV (5). Kraenkelser af denne koncession er nu strafbare i henhold til den nye postlovs artikel 17. Der goeres dog en undtagelse fra dette principielle monopol (6): Andre end koncessionshaveren kan indsamle, befordre og omdele breve paa hoejst 500 g, naar de opfylder tre kumulative betingelser: i) De skal for breve, som befordres i Nederlandene eller fra Nederlandene til udlandet eller fra udlandet til Nederlandene, yde en service, som ligger vaesentligt over niveauet for den tjenesteydelse, som koncessionshaveren tilbyder enhver i landet inden for den normale fremskyndede befordring (dvs. eksprespostbefordring), med hensyn til hurtigheden i ankomst, garantien derfor og muligheden for at lokalisere forsendelsen under befordringen (denne betingelse vil jeg herefter benaevne "kvalitetsbetingelsen"); ii) de skal udfoere denne service til en takst, som ikke er lavere end en af myndighederne fastsat mindstetakst, nemlig 11,90 HFL for befordring i Nederlandene og til andre af Faellesskabets medlemsstater og 17,50 HFL for international befordring til lande uden for Faellesskabet (herefter benaevnt "mindsteprisordningen"), og iii) de skal forinden vaere registreret og aarligt oplyse deres takster og leveringsbetingelser (herefter benaevnt "registreringsbetingelsen") (7). I den anfaegtede beslutning er Kommissionen gaaet ud fra (jeg vil senere komme ind paa spoergsmaalet om rigtigheden af denne forudsaetning), at disse tre kumulative betingelser ikke finder anvendelse paa PTT Post BV, saafremt denne virksomhed ligeledes skulle begynde at udfoere kurérvirksomhed - hvad den ogsaa faktisk har gjort siden den 1. juni 1990.

Under den administrative procedure og for Domstolen har den nederlandske regering anfoert, at disse tre betingelser er noedvendige for at sikre kvalitet og kontinuitet i den befordring, som PTT Post BV har pligt til at udfoere, og som er mere vidtgaaende end enekoncessionen. PTT Post BV er nemlig forpligtet til at befordre breve og pakker indtil 10 kg og af bestemte dimensioner i hele landet (enten paa normal maade eller som led i eksprespostbefordring). Den nederlandske regering har fastholdt, at uden de tre betingelser kunne PTT Post BV' s enekoncession ikke beskyttes effektivt, saaledes at forstaa, at private kurérvirksomheder ville udhule denne koncession ved ogsaa at udfolde deres virksomhed med hensyn til rentable bestemmelsessteder (f.eks. i store byer), og saaledes overlade de tabsgivende bestemmelsessteder til PTT (som PTT jo paa grund af sin befordringsforpligtelse ikke kan afvise).

2. Den anfaegtede beslutning

4. Som sagt bliver de i det foregaaende afsnit skitserede betingelser for at udoeve kurérservice i Nederlandene i den anfaegtede beslutning erklaeret uforenelige med EOEF-Traktatens artikel 90, sammenholdt med dens artikel 86 (8). Beslutningen anfaegtes i flere henseender, og gennemgangen af de af sagsoegerne anfoerte anbringender vil give mig lejlighed til at gaa naermere ind paa de relevante dele deraf. Herefter vil jeg som indledning til min gennemgang begraense mig til en generel oversigt over beslutningen.

I den anfaegtede beslutning gaas der ud fra, at der er to forskellige, men beslaegtede markeder: markedet for almindelig postbefordring og markedet for kurérservice (9). Endvidere hedder det i beslutningen, at PTT Post BV i kraft af eneretten for breve paa hoejst 500 g indtager en dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring (10). Fordi postloven af 1988 paalaegger private kurérvirksomheder tre betingelser for befordring af breve paa hoejst 500 g, men fritager PTT Post BV for disse betingelser, foerer den efter Kommissionens opfattelse til misbrug af en dominerende stilling i tre henseender. For det foerste, fordi mindsteprisordningen har til foelge, at en del af markedet for kurérservice forbeholdes PTT Post BV med fare for, at konkurrencen paa dette marked helt udelukkes (11); for det andet, fordi mindsteprisordningen har til foelge, at der for kurérservice paatvinges urimelige priser og betingelser (12); for det tredje, fordi mindsteprisordningen og kvalitetsbetingelsen har til foelge, at udbuddet paa markedet for kurérservice begraenses (13). Kommissionen har heraf draget den konklusion, at der er tale om en tilsidesaettelse af Traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med dens artikel 86, og den mener endvidere, at denne tilsidesaettelse ikke er berettiget i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 2, med andre ord, at bevarelsen af den konkurrencesituation, der fandtes paa markedet for kurérservice foer den nye lovs ikrafttraeden, ikke kunne hindre postvaesenet i at opfylde de almennyttige opgaver, det har faaet betroet af Nederlandene (14).

B - Formaliteten i sag C-66/90

5. Parterne er enige om, at PTT Post BV, skoent virksomheden ikke er adressat for den anfaegtede beslutning, beroeres umiddelbart og individuelt af denne beslutning. Kommissionen finder det dog tvivlsomt, om virksomhedens soegsmaal kan admitteres, da PTT Post BV selv har anfoert ikke at have fordele af den lovgivning, som i den anfaegtede beslutning erklaeres uforenelig med Traktaten (15), saaledes at PTT Post BV ikke skulle have soegsmaalsinteresse.

Jeg tror ikke, at Kommissionen har ret paa dette punkt. At PTT Post BV ikke skulle have nogen fordel af den nederlandske lovgivning, bestrides netop eftertrykkeligt af Kommissionen; denne haevdede fordel ligger i vaesentligt omfang til grund for det i den anfaegtede beslutning anfoerte om, at den nye nederlandske lovgivning foerer til misbrug af PTT Post BV' s dominerende stilling. Desuden, og navnlig, har PTT Post BV anfoert, at den anfaegtede beslutning (hvori en del af postloven erklaeres uforenelig med traktatbestemmelser, der har direkte virkning) stiller private kurérvirksomheder, som til forskel fra PTT Post BV ikke er paalagt en befordringsforpligtelse, i en saadan konkurrencemaessig stilling i forhold til PTT Post BV, at dennes oekonomiske ligevaegt kan komme i fare og denne ikke laengere vil kunne opfylde sin paalagte befordringsforpligtelse. Det kan da heller ikke for alvor bestrides, at PTT Post BV har soegsmaalsinteresse.

C - Gennemgang af de "formelle" anbringender, der er anfoert til stoette for paastanden om annullation af beslutningen

6. De af sagsoegerne paaberaabte anbringender er, skoent de ikke altid er struktureret paa samme maade, for en stor del ligelydende. Til brug for min gennemgang har jeg da ogsaa grupperet dem i to afsnit. I denne del af mit forslag til afgoerelse skal jeg gennemgaa de "formelle" annullationsanbringender, som staar i forbindelse med Kommissionens kompetence til at udstede den anfaegtede beslutning (nedenfor, afsnit C, 1), med tilsidesaettelse af retten til kontradiktion (nedenfor, afsnit C, 2) og med den anfaegtede beslutnings begrundelse (nedenfor, afsnit C, 3). I det foelgende afsnit (afsnit D) vil jeg undersoege spoergsmaalet om den anfaegtede beslutnings materielle lovlighed.

Da jeg ved min gennemgang af afsnit C, 1, og C, 2, kommer til det resultat, at Kommissionen ganske vist har kompetence til at udstede beslutninger i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3, men at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde ikke har udoevet denne kompetence under den kraevede overholdelse af retten til kontradiktion, foretager jeg kun min gennemgang i afsnit C, 3, og D subsidiaert for det tilfaelde, at Domstolen ikke skulle dele min opfattelse i forbindelse med de i afsnit C, 1, og C, 2, behandlede punkter.

1. Misbrug af kompetencen i henhold til artikel 90, stk. 3

7. Ifoelge sagsoegerne har Kommissionen med den anfaegtede beslutning misbrugt sin kompetence i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3. De har nemlig anfoert, at naar Kommissionen vil gribe ind over for medlemsstaternes formodede traktatbrud, skal den foelge proceduren i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169, undtagen naar EOEF-Traktaten udtrykkeligt goer en undtagelse derfra, som f.eks. i artikel 93, stk. 2, artikel 100 A, stk. 4, og artikel 225. Med andre ord, med den anfaegtede beslutning skal Kommissionen have fordrejet den kompetence til at udstede beslutninger, som artikel 90, stk. 3, udtrykkeligt giver den, bort fra dens formaal for - med den nederlandske regerings ord - at udoeve repressiv kontrol af en medlemsstat (i dette tilfaelde Nederlandene). Anvendelse af den "normale" procedure i henhold til artikel 169 ville ifoelge sagsoegerne have vaeret desto mere naerliggende, fordi den anfaegtede beslutning vedroerer lovgivning i formel forstand. En beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, har nemlig umiddelbar retsvirkning, og et soegsmaal til proevelse af en saadan beslutning har ikke opsaettende virkning; derimod er der ikke forbundet saadanne drastiske foelger med en procedure i henhold til artikel 169; den paagaeldende lovgivning beholder nemlig sin retsvirkning saavel under den administrative fase som under sagens behandling for Domstolen.

8. Denne argumentation kan ikke overbevise mig. For at begynde med argumentationens anden del vedroerende den umiddelbare retsvirkning og de drastiske foelger, der er forbundet med en beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, maa forskellen i forhold til en procedure i henhold til artikel 169 relativeres. Sidstnaevnte procedure foerer i paakommende tilfaelde til en dom afsagt af Domstolen, som ikke kan anfaegtes, fordi den ikke kan appelleres (se artikel 171). En indgriben fra Kommissionens side i henhold til artikel 90, stk. 3, har derimod helt andre retsfoelger: Den foerer til en beslutning, dvs. en bindende, men anfaegtelig retsakt. Naar den medlemsstat, som beslutningen er rettet til, mener, at denne beslutning er uforenelig med faellesskabsrettens formelle eller materielle regler, kan den nemlig anlaegge annullationssoegsmaal ved Domstolen i henhold til EOEF -Traktatens artikel 173 og om oensket fremsaette begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den paagaeldende retsakt i henhold til Traktatens artikel 185.

Endvidere er det rigtigt, at den kompetence til at udstede beslutninger, som er givet Kommissionen ved artikel 90, stk. 3, muliggoer en mere effektiv indgriben end proceduren i henhold til artikel 169: I modsaetning til en "begrundet udtalelse" i henhold til artikel 169, stk. 1, har en beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, umiddelbar retsvirkning, selv naar der er anlagt annullationssoegsmaal til proevelse af denne (men under forbehold af Domstolens udsaettelse af gennemfoerelsen). Dette er imidlertid den logiske og uundgaaelige foelge af den kontrolbefoejelse, som er givet Kommissionen i artikel 90, stk. 3, og som gaelder paa et specifikt omraade, og af den omstaendighed, at denne befoejelse i henhold til artikel 90, stk. 3, bl.a. kan udoeves ved beslutninger. I den nyere dom i sag 226/87 (16) har Domstolen udtrykkeligt fastslaaet, at en beslutning truffet i henhold til artikel 90, stk. 1, hoerer til den almindelige kategori af direktiver og beslutninger, der er naevnt i artikel 189, og derfor er bindende i alle enkeltheder for den medlemsstat, som den er rettet til. Den nederlandske regerings fortolkning, hvorefter saadanne beslutninger kun kan indeholde "anvisninger", hvori det forklares medlemsstaterne, hvordan de skal opfatte deres forpligtelser i henhold til artikel 90, stk. 1, er ikke holdbar; det ville nemlig degradere disse beslutninger til ikke-bindende "henstillinger" eller "udtalelser" som omhandlet i artikel 189. Denne argumentation er i oevrigt ikke ny: Ogsaa i sag 226/87 (17) og i sag C-202/88 (18) forkastede Domstolen det argument, at Kommissionen i henhold til artikel 90, stk. 3, kun skulle kunne afgive "udtalelser" eller "anvisninger" (19). (Jeg skal straks komme tilbage til sag C-202/88, som handlede om Kommissionens kompetence til at udstede direktiver i henhold til artikel 90, stk. 3).

9. Hvad skal man mene om den nederlandske regerings hovedargument, nemlig at Kommissionen ved at anvende beslutninger i henhold til artikel 90, stk. 3, til at erklaere bestemmelser i national ret uforenelige med Traktaten, med andre ord, ifoelge den nederlandske regering at goere "repressiv" brug af sin beslutningskompetence, misbruger sin kompetence? Jeg tror ikke, at den nederlandske regering har ret, og jeg mener, at der er staerk stoette herfor i den allerede naevnte sag 26/87 (20). Sagen vedroerte en procedure i henhold til artikel 169, som Kommissionen havde indledt mod Graekenland, fordi Graekenland ikke havde efterkommet en kommissionsbeslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, hvori det blev konstateret, at en graesk lov var uforenelig med Traktatens artikel 52, 54 og artikel 5, stk. 2 og stk. 3, litra f). Den graeske regering anfaegtede lovligheden af denne beslutning for Domstolen, men Domstolen afviste at behandle denne indsigelse, da den graeske regering ikke inden for den i artikel 173 fastsatte frist havde anlagt sag med paastand om annullation af denne beslutning. Ganske vist havde Graekenland heroverfor anfoert

"[...] at Domstolen i den foreliggende sag af hensyn til et fundamentalt princip i Faellesskabets retsorden ikke desto mindre, rent undtagelsesvis, boer udoeve sin proevelsesret over for [den paagaeldende kommissionsbeslutning]. Kommissionen har nemlig ved udstedelsen af beslutningen tilsidesat det grundlaeggende princip om kompetencefordeling mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, hvorfor beslutningen er helt uden hjemmel i faellesskabsretten" (dommens praemis 15).

Domstolen afslog alligevel at gaa ind herpaa med den betragtning, at den graeske regerings anbringende

"[...] kun kan laegges til grund, hvis den anfaegtede retsakt er behaeftet med saa grove og aabenbare mangler, at den maa betragtes som en nullitet (dom af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative d' Abruzzo, Sml. s. 1005). Den Hellenske Republiks argumenter indeholder imidlertid ikke tilstraekkeligt praecise oplysninger til at fastslaa, at Kommissionens beslutning maa anses for en nullitet. Den Hellenske Republik maa imidlertid selv have ment, at [den paagaeldende kommissionsbeslutning] ikke kan anses for en nullitet, idet den under hele den administrative procedure gav udtryk for sin hensigt til at efterkomme beslutningen" (dommens praemis 16).

Det er min opfattelse, at de grunde til nullitet, som naevnes i det foregaaende citat, ogsaa omfatter Kommissionens manglende kompetence til at udstede en beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3. Saaledes har Domstolen stiltiende, men uden tvivl, udtalt, at Kommissionen i henhold til denne bestemmelse har kompetence til i form af en beslutning at fastslaa, at en national lov er uforenelig med Traktaten.

10. Alligevel fastholder den nederlandske regering, at dens opfattelse bekraeftes af dommen i sag C-202/88 (21). I denne sag havde den franske regering bestridt, at Kommissionen havde kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, til ved et direktiv at fastslaa, at nationale lovbestemmelser var uforenelige med Traktaten; efter den franske regerings opfattelse kunne dette kun goeres efter fremgangsmaaden i artikel 169. Domstolen forkastede denne opfattelse med foelgende betragtninger:

"[...] Traktatens artikel 90, stk. 3, giver Kommissionen hjemmel til generelt at praecisere de forpligtelser, som foelger af artiklens stk. 1, ved hjaelp af direktiver. Kommissionen anvender denne befoejelse, naar den - uden hensyn til den enkelte medlemsstats saerlige situation - oensker at konkretisere de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til Traktaten. En saadan befoejelse kan paa grund af sit indhold ikke anvendes til at konstatere, at en medlemsstat har tilsidesat en bestemt forpligtelse, som paahviler den i henhold til Traktaten.

Det fremgaar af det paagaeldende direktiv, at Kommissionen har indskraenket sig til generelt at fastlaegge de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til Traktaten. Direktivet kan derfor ikke fortolkes som udtryk for en konstatering af bestemte medlemsstaters konkrete tilsidesaettelse af traktatmaessige forpligtelser [...]" (dommens praemis 17 og 18).

Jeg vil knytte to bemaerkninger til denne passus. For det foerste vil jeg paapege, at Domstolen kun har udtalt sig om udstedelse af direktiver, og at den franske regerings anbringende blev forkastet paa grund af det i sagen anfaegtede direktivs almengyldige karakter, saaledes at der ikke kunne vaere tale om en "repressiv" brug af Kommissionens kompetence. Derimod udtaler dommen sig ikke om spoergsmaalet, om Kommissionen har kompetence til ved hjaelp af en beslutning at fastslaa, at en bestemmelse i national ret er uforenelig med Traktaten. Man kan saaledes ikke sige, at denne dom stoetter den nederlandske regerings argument. I oevrigt kan ovenstaaende passus fra dommen ikke fortolkes saaledes, at Kommissionen i henhold til artikel 90, stk. 3, kun kan fastslaa nationalretlige bestemmelsers uforenelighed med Traktaten ved hjaelp af direktiver paa grund af et direktivs almengyldige karakter: Et direktiv kan nemlig, ligesom en beslutning, vaere rettet til kun én medlemsstat (22). Med andre ord, direktivets vaesentlige karaktertraek er ikke dets almengyldighed, men netop den omstaendighed, at den paalaegger den medlemsstat eller de medlemsstater, som det rettes til, et "tilsigtet maal" og lader dem frit vaelge formen og midlerne til at naa dette maal.

For det andet vil jeg naevne, at Domstolen i ovenstaaende passus definerer raekkevidden af Kommissionens kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, med henvisning til artikel 90, stk. 1; det tilkommer Kommissionen at tydeliggoere henholdsvis konkretisere de forpligtelser, som artikel 90, stk. 1, paalaegger medlemsstaterne. Artikel 90, stk. 1, er selv en henvisningsbestemmelse og paalaegger medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, ikke at traeffe foranstaltninger, som er i strid med Traktaten. Jeg kan ikke se, hvorfor de forpligtelser, som foelger af Traktaten for en bestemt medlemsstat, ikke kan tydeliggoeres ved hjaelp af en beslutning, da artikel 90, stk. 3, udtrykkeligt giver Kommissionen mulighed for at udoeve sin kontrolbefoejelse ved hjaelp af beslutninger.

11. Indvendingerne mod anvendelse af en beslutning gaelder efter min opfattelse i intet tilfaelde, naar Kommissionen - som i den her foreliggende beslutning - fastslaar, at en bestemmelse i national ret er uforenelig med en traktatbestemmelse med direkte virkning som artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86 (23), med andre ord en traktatbestemmelse, som, uden at det derved er noedvendigt, at en faellesskabsinstitution eller en national myndighed griber ind, giver private rettigheder over for den paagaeldende medlemsstat, som umiddelbart kan paaberaabes. I et saadant tilfaelde er en beslutning fra Kommissionen rent konstaterende og paa ingen maade konstitutiv, med andre ord, den praeciserer en allerede bestaaende forpligtelse og paalaegger ikke en ny. Jeg kan ikke indse, hvordan man i betragtning af ordlyden af artikel 90, stk. 3, kan frakende Kommissionen denne kompetence. Man kan lige saa lidt haevde, at en saadan beslutning er af "repressiv" art, da de nationalretlige bestemmelsers uforenelighed ikke foelger af beslutningen, men direkte af den paagaeldende traktatbestemmelse (24). At den paagaeldende nationale regel er af lovgivningsmaessig art, kan ikke goere nogen forskel i betragtning af, at de bestemmelser i faellesskabsretten, som har direkte virkning, ligeledes har forrang for nationale lovbestemmelser.

12. Den nederlandske regering anfoerer endvidere til stoette for sin indskraenkende fortolkning af beslutningskompetencen i artikel 90, stk. 3, at artikel 90, stk. 3, til forskel fra artikel 93, stk. 2 (hvorefter Kommissionen umiddelbart kan indstaevne en medlemsstat, som ikke efterkommer en beslutning vedroerende statsstoette, for Domstolen), ikke goer nogen undtagelse fra Traktatens artikel 169.

Heller ikke dette argument kan laegges til grund. Af den manglende henvisning til artikel 169 i artikel 90, stk. 3, kan der nemlig ikke udledes noget argument for at begraense omfanget af Kommissionens beslutningskompetence i henhold til artikel 90, stk. 3. At der ikke er en saadan henvisning, betyder alene, at Kommissionen, for at sikre gennemfoerelsen af beslutninger eller direktiver udstedt i henhold til artikel 90, stk. 3 - til forskel fra gennemfoerelsen af beslutninger truffet i henhold til artikel 93, stk. 2 - ikke er berettiget til direkte at indbringe en tilsidesaettelse af en af Kommissionen udstedt foranstaltning for Domstolen med udeladelse af den administrative procedure i henhold til artikel 169 (25).

13. Tilbage staar endnu et sidste argument fra sagsoegernes side: Kommissionen har ifoelge sagsoegerne ikke kunnet goere krav paa nogen beslutningskompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, idet denne bestemmelse ikke giver den paagaeldende medlemsstat nogle processuelle garantier. Kommissionen har heroverfor anfoert, at manglen paa skrevne processuelle garantier aldrig kan vaere afgoerende for spoergsmaalet, om en artikel i Traktaten kan vaere hjemmel for en retsakt fra en faellesskabsinstitution (med andre ord for denne faellesskabsinstitutions kompetence).

I princippet er jeg enig med Kommissionen. Manglen paa skrevne garantier aendrer nemlig intet i, at Kommissionen ved sin indgriben er bundet af faellesskabsrettens almindelige principper, hvortil ogsaa hoerer overholdelse af retten til kontradiktion (og navnlig princippet om, at begge parter skal hoeres), og af princippet om en omhyggelig forvaltning. Domstolen har i oevrigt aldrig toevet med at paalaegge Kommissionen at overholde disse principper, ogsaa i mangel af skriftlige bestemmelser - saaledes f.eks. beskyttelse af den fortrolige brevveksling mellem en advokat og hans klient, en ret, som ikke er givet i forordning nr. 17 (26).

Skoent manglen paa skrevne processuelle garantier saaledes ikke principielt er til hinder for Kommissionens kompetence, vil jeg dog understrege, at paa grund af den i princippet umiddelbare (men ikke uanfaegtelige) retsvirkning af de foranstaltninger, som Kommissionen kan traeffe, naar den fastslaar en tilsidesaettelse af en traktatbestemmelse, skal den udoeve sin kompetence med saerlig omsorg for overholdelsen af retten til kontradiktion og af princippet om en omhyggelig forvaltning, og dette gaelder afgjort, naar dens beslutning (som i dette tilfaelde) ogsaa umiddelbart og individuelt aendrer (offentlige) virksomheders retsstilling. Dette er saa meget desto mere tilfaeldet, da Kommissionen til stoette for sit krav paa en fuld beslutningskompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, har henvist til den beslutningskompetence, som den allerede har inden for rammerne af artikel 85 og 86 paa den ene side og artikel 92 paa den anden side, og i denne forbindelse har anfoert, at dens kontrolbefoejelse ikke maa have nogen lakuner med hensyn til statslige foranstaltninger vedroerende offentlige virksomheder og virksomheder med eksklusive eller saerlige rettigheder. Saafremt man, som jeg i princippet goer, accepterer dette argument (27), saa maa man logisk ogsaa acceptere, at Kommissionen ved udoevelsen af denne kompetence er bundet af procedurebestemmelser, som giver mulighed for en ligevaerdig overholdelse af retten til kontradiktion. Som led i behandlingen af det foelgende anbringende skal jeg drage de noedvendige konsekvenser heraf.

2. Tilsidesaettelse af retten til kontradiktion

14. Begge sagsoegerne har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat retten til kontradiktion under den procedure, der gik forud for udstedelsen af den anfaegtede beslutning. Ganske vist divergerer deres argumenter i et vist omfang: Den nederlandske regering, som beslutningen var rettet til, har gjort gaeldende, at den under den administrative procedure blev hoert utilstraekkeligt med hensyn til de klagepunkter, som Kommissionen fremfoerte mod de nye regler i forbindelse med kurérservice. PTT Post BV, som ikke var adressat for beslutningen, men som nok beroeres umiddelbart og individuelt heraf (se ovenfor, punkt 5), har anfoert, at virksomheden havde en selvstaendig ret til at blive hoert af Kommissionen med hensyn til disse klagepunkter.

Jeg vil foerst gaa ind paa PTT Post BV' s argumentation, som ikke forekommer mig holdbar. Beslutninger i henhold til Traktatens artikel 90 traeffes som led i udoevelsen af Kommissionens kontrolbefoejelse med hensyn til medlemsstaterne og er rettet mod medlemsstaternes foranstaltninger vedroerende offentlige virksomheder eller virksomheder, som indroemmes saerlige eller eksklusive rettigheder. Artikel 90 paalaegger alene medlemsstaterne forpligtelser, saaledes at de beslutninger, der udstedes i henhold hertil, alene kan praecisere forpligtelser, som paahviler medlemsstaterne, men ikke dem, der ved andre traktatbestemmelser paalaegges virksomheder (28). Ganske vist kan saadanne beslutninger have indvirkning paa de naevnte virksomheders materielle interesser, saaledes at de i nogle tilfaelde (som det her er tilfaeldet med PTT Post BV) beroeres umiddelbart og individuelt af disse beslutninger. Det sidste betyder dog endnu ikke, at der paahviler Kommissionen en formel forpligtelse til at hoere saadanne virksomheder, foer den udsteder sin beslutning. Modsaetningsvis fremgaar det af ordlyden af artikel 93, stk. 1, at Kommissionen faktisk har en forpligtelse til, foer den traeffer en beslutning vedroerende statsstoette, at give "de interesserede parter" en frist til at fremsaette deres bemaerkninger. Forskellen i processuelle garantier kan efter min opfattelse forklares ved den forskellige karakter af myndighedernes forhold til paa den ene side de offentlige virksomheder og de virksomheder, der har eksklusive eller saerlige rettigheder, og paa den anden side de virksomheder, der modtager statsstoette. Det maa formodes, at de foerstnaevnte virksomheder i det mindste med henblik paa udfoerelsen af den dem betroede opgave er meget noeje forbundet med staten (29), saaledes at de maa forudsaettes at vaere underrettet om en forestaaende sag og en saerskilt hoeringspligt ikke er noedvendig; for virksomheder, som modtager statsstoette, er dette ikke noedvendigvis tilfaeldet.

Ganske vist paahviler der derfor ikke Kommissionen nogen formel hoeringspligt med hensyn til saadanne virksomheder, men Kommissionen skal tage saerligt hensyn til deres interesser ved hoeringen af den paagaeldende medlemsstat, og navnlig naar Kommissionen er eller boer vaere klar over, at disse interesser kan beroeres umiddelbart og individuelt af den beslutning, der skal traeffes. Konkret med hensyn til den foreliggende sag har Kommissionen henvist til, uden at blive modsagt paa dette punkt, i) at PTT Post BV var vidende om kontakterne mellem den nederlandske regering og Kommissionens tjenestegrene; ii) at der den 5. oktober 1988 fandt en (uformel) droeftelse sted mellem PTT Post BV' s tjenestemaend og Kommissionen om udkastet til en ny postlov, og iii) at Kommissionen den 7. november tilsendte PTT en skrivelse, hvori den drog lovudkastets forenelighed med Traktaten i tvivl og meddelte, at den ville sende en saerlig skrivelse til den nederlandske regering for at tydeliggoere sine klagepunkter (30). PTT havde da ogsaa kunnet vaelge, uafhaengigt af den nederlandske regering, at fremsaette sine egne synspunkter for Kommissionen, som Kommissionen i saa fald faktisk havde maattet tage hensyn til. Men paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin kan man ikke bebrejde Kommissionen, at den ikke paa eget initiativ har opfordret PTT til at fremsaette saadanne synspunkter.

15. Den nederlandske regering mener, at dens processuelle rettigheder er tilsidesat, fordi Kommissionen har hoert den utilstraekkeligt. Naermere bestemt goer den gaeldende, at Kommissionen efter en skrivelse fra regeringen af 16. januar 1989 udstedte beslutningen uden yderligere kontakt; den har anfoert, at der ikke har vaeret tale om nogen virkelig (mundtlig eller skriftlig) udveksling af synspunkter mellem Kommissionen og den selv. Endvidere anser regeringen det for kritisabelt, at Kommissionen endnu efter at have modtaget dens skrivelse af 16. januar 1989 har haft kontakt med en raekke kurérorganisationer uden at meddele den konklusionerne af disse droeftelser.

16. Vurderingen af dette anbringende maa staa i noeje forbindelse med forloebet af den procedure, som er gaaet forud for udstedelsen af den anfaegtede beslutning. Paa grundlag af dokumenterne i sagsakterne kan dette forloeb skitseres som foelger.

Kommissionen har den 5. oktober 1988 haft uformelle droeftelser med repraesentanter for PTT om udkastet til den nye postlov; det er ikke bestridt, at disse droeftelser ogsaa handlede om kurérvirksomheders retsstilling i Nederlandene. I tilslutning til disse droeftelser sendte Kommissionen den 7. november 1988 en skrivelse til PTT, hvori den med hensyn til lovudkastets artikel 12, stk. 2 (naermere bestemt med hensyn til den indfoerte mindsteprisordning for kurérservice) indtog den holdning, at denne bestemmelse "[synes] at vaere i strid med EOEF-Traktaten" (31). I denne skrivelse meddelte den ogsaa, at den "i en saerskilt skrivelse til den nederlandske regering officielt vil meddele sine betaenkeligheder med hensyn til disse bestemmelser". Denne saerskilte skrivelse tog form af et telex af 29. november 1988 (32). I dette telex blev den nederlandske regering underrettet om, at Kommissionens tjenestegrene "paa grundlag af en foerste undersoegelse" var af den opfattelse, at artikel 2 og 12 i udkastet til den nye postlov var uforenelige med EOEF-Traktatens artikel 90, sammenholdt med Traktatens artikel 30, 59, 85 og 86, fordi den nye postlov

"[for udfoerelse af kurérservice vil] stille begraensende betingelser, som vil stille de paagaeldende [kurér]virksomheder vaesentligt ringere i forhold til PTT' s kurérservice (EMS) og forhindre dem i fortsat at udfoere visse af deres tjenesteydelser, nemlig dem, for hvilke der blev kraevet et vederlag, som var lavere end det ved bekendtgoerelse fastsatte minimum.

Betingelsen i artikel 12, stk. 2, litra a), giver ikke de internationale kurérvirksomheder nogen retssikkerhed.

Betingelsen i samme bestemmelses litra b) (33) umuliggoer i mange tilfaelde priskonkurrence og har samme virkning som en efter traktatretten forbudt prisaftale".

Endvidere anfoeres der i telexet en opfattelse med hensyn til den eventuelle anvendelighed af artikel 90, stk. 2: Paa grundlag af de faktiske oplysninger, der var til raadighed, anfoerte Kommissionen, at indtaegterne fra eksprespostbefordring kun var af underordnet betydning for PTT, og at anvendelse af konkurrencereglerne som foelge heraf ikke forhindrer PTT i at udfoere de opgaver, der er overdraget det. Telexet afsluttes med en anmodning til den nederlandske regering om at tilkendegive sine synspunkter, og med underretning om, at saafremt de i telexet naevnte omstaendigheder skulle blive bekraeftet, vil Kommissionen kunne finde anledning til at udstede en beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3.

Den nederlandske regering besvarede dette telex ved skrivelse af 16. januar 1989. Efter modtagelse af denne skrivelse foerte Kommissionen droeftelser med en raekke kurérorganisationer om den nederlandske regerings svar og om "de forudselige virkninger af [...] den nye postlovs bestemmelser paa de umiddelbart beroerte [kurér]virksomheders aktiviteter" (34). Dernaest blev den anfaegtede beslutning udstedt den 20. december 1989 uden yderligere droeftelser med den nederlandske regering.

17. I betragtning af det foregaaende og naermere bestemt indholdet af Kommissionens telex og de senere droeftelser mellem Kommissionen og kurérorganisationerne anser jeg den nederlandske regerings anbringende for begrundet.

Efter min opfattelse er Kommissionens telex juridisk for lidt underbygget til at kunne goere det ud for et dokument, som behoerigt oplyser den nederlandske regering om de betragtninger, som til sidst har foranlediget Kommissionen til i den anfaegtede beslutning at erklaere postloven for uforenelig med faellesskabsretten. I denne forbindelse vil jeg henvise til, at erklaeringen om postlovens uforenelighed i den anfaegtede beslutning udelukkende er baseret paa det argument, at postloven er i strid med artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86 (og ikke laengere sammenholdt med de i telexet ogsaa naevnte artikler 30, 59 og 85). Desuden henvises der i den anfaegtede beslutning til den omstaendighed, at PTT har en dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring, og at postloven har til foelge, i) at denne dominerende stilling udvides til markedet for kurérservice med risiko for, at al konkurrence paa dette marked udelukkes, ii) at forbrugere af kurérservice paatvinges urimelige priser og betingelser og iii) at udbuddet paa markedet for kurérservice begraenses. Af denne argumentation findes intet spor i telexet af 29. november 1988. At udkastet til postloven skulle vaere i strid med artikel 90, sammenholdt med artikel 86, antydes ganske vist i telexet, men begrundes paa ingen maade retligt. Den eneste retlige betragtning i forbindelse med anvendelse af Traktatens konkurrencebestemmelser (nemlig at minimumstaksten "[har] samme virkning som en ifoelge Traktaten forbudt prisaftale") vedroerer anvendeligheden af artikel 85 og ikke af artikel 86.

Manglen paa nogen argumentation paa dette punkt anser jeg for saa meget alvorligere, som den anfaegtede beslutning (som Kommissionen selv uforbeholdent har erkendt) ikke er en rutinemaessig anvendelse af konkurrencereglerne, men tvaertimod er et nyt skridt i anvendelsen af artikel 90, sammenholdt med artikel 86, et skridt, som er baseret paa en analog anvendelse af Telemarketing-dommen (35), som end ikke naevnes i telexet. Alt i alt maa det saaledes fastslaas, at den retlige argumentation, som den anfaegtede beslutning beror paa, blev udbygget efter afsendelsen af det naevnte telex, med andre ord, at der ikke blev givet den nederlandske regering nogen reel mulighed for at tage stilling til denne argumentation. Bemaerkningen i begyndelsen af beslutningen, hvorefter der blev givet de nederlandske myndigheder "lejlighed til at fremsaette deres bemaerkninger til de klagepunkter, Kommissionen har fremfoert med hensyn til artikel 2 og 12 i forslaget til ny postlov", anser jeg derfor for malplaceret. Det er i oevrigt symptomatisk, at Kommissionen i sin duplik benaegter, at den har betegnet telexet af 29. november som en meddelelse af klagepunkter (36) - hvorved den imidlertid undlader at oplyse, i hvilket dokument den saa har meddelt sine klagepunkter.

18. Ogsaa de droeftelser, der er blevet foert mellem Kommissionen og kurérorganisationerne efter skrivelsen fra den nederlandske regering af 16. januar 1989, giver stof til eftertanke. Kommissionen har selv erkendt, at disse droeftelser bl.a. vedroerte den nye postlovs virkninger paa udfoerelsen af kurérvirksomhed i Nederlandene, og at kurérorganisationerne som led i disse droeftelser fik lejlighed til at fremsaette kommentarer til den nederlandske regerings skrivelse. Under disse omstaendigheder kan det ikke for alvor bestrides, at princippet om at hoere den anden part forpligtede Kommissionen til enten at inddrage den nederlandske regering i disse droeftelser eller i det mindste at underrette regeringen om de slutninger, som den drog af disse droeftelser med hensyn til den nye postlovs forenelighed med Traktaten. Mellem datoerne for den nederlandske regerings reaktion paa telexet den 29. november 1988 (16.1.1989) og datoen for den anfaegtede beslutning (20.12.1989) havde Kommissionen tilstraekkelig tid til en saadan droeftelse. At droeftelsen, som Kommissionen har anfoert, alene kunne vedroere dokumenter, der var tilgaengelige for offentligheden, goer ingen forskel i denne henseende.

19. Det foregaaende foerer til den konklusion, i) at den nederlandske regerings rettigheder blev tilsidesat i to henseender: ved manglen paa en meddelelse, hvori der paa tilstraekkelig retligt underbygget maade blev redegjort for Kommissionens klagepunkterne, og ved tilsidesaettelse af princippet om at hoere den anden part, og ii) at denne tilsidesaettelse har beroevet den nederlandske regering muligheden for, under kendskab til sagen, at fremsaette og forsvare sine synspunkter. Jeg mener da ogsaa, at der er tale om tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav, saaledes at Kommissionen beslutning af denne grund maa annulleres. For det tilfaelde, at Domstolen alligevel skulle vaere af den opfattelse, at Kommissionen har respekteret den nederlandske regerings ret til kontradiktion, skal jeg i det foelgende behandle sagsoegernes oevrige anbringender.

3. Argumenter vedroerende den anfaegtede beslutnings begrundelse

20. De argumenter, som den nederlandske regering og PTT Post BV har fremfoert som led i dette anbringende, kan samles i fire undergrupper:

i) Terminologi: Beslutningen er utilstraekkeligt begrundet eller endog uforstaaelig, fordi Kommissionen sammenblander vaesentlige begreber; "berigtigelserne" af 2. februar 1990 kan ikke afhjaelpe dette, fordi de udgoer indholdsmaessige aendringer af den anfaegtede beslutning.

ii) Beslutningen er uforstaaelig, fordi den ikke er udtryk for den noedvendige indsigt i de paagaeldende bestemmelser og tjenesteydelser.

iii) Beslutningen savner faktisk grundlag, fordi den er baseret paa urigtige faktiske oplysninger.

iv) Konklusionen er for vid, fordi den ikke har grundlag i betragtningerne til beslutningen; desuden er den for vid, fordi den ikke tydeliggoer, hvordan den nederlandske regering skal opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten.

Ved vurderingen af disse argumenter maa man tage udgangspunkt i Domstolens faste praksis, hvorefter den ved Traktatens artikel 190 paalagte forpligtelse til at begrunde en faellesskabsretsakt har til formaal dels at give adressaten lejlighed til at vurdere, om afgoerelsen er behaeftet med fejl, der goer det muligt at anfaegte lovligheden, og dels at muliggoere en domstolsproevelse. Derfor skal begrundelsen fra den institution, som har udstedt retsakten, klart og utvetydigt komme til udtryk, saaledes at de beroerte og Domstolen kan forvisse sig om, hvilke grunde der har foert til udstedelsen af retsakten (37).

Min redegoerelse i denne forbindelse vil blive lang, fordi de anfoerte anbringender noedvendiggoer en detaljeret undersoegelse, der til tider gaar helt ud i de finere nuancer. Da dette er saedvanligt, vil jeg til og med afsnit 34 gengive store dele af min redegoerelse med smaa (til tider meget smaa) bogstaver.

a) Den i beslutningen anvendte terminologi og berigtigelserne

21. Ifoelge den nederlandske regering og PTT Post BV er begrundelsen til den anfaegtede beslutning uforstaaelig, fordi den bruger de centrale begreber almindelig postbefordring, eksprespostbefordring og kurérservice paa urigtig og/eller tvetydig maade. Efter deres opfattelse fremgaar dette foerst og fremmest, men ikke udelukkende, af den omstaendighed, at Kommissionen nogen tid efter udstedelsen af den anfaegtede beslutning har offentliggjort en raekke "berigtigelser" til denne beslutning (38). Disse "berigtigelser", som kun blev offentliggjort i den nederlandske udgave af De Europaeiske Faellesskabers Tidende, blev ikke (dette var i oevrigt heller ikke Kommissionens hensigt) udfaerdiget i form af en beslutning. Hvis disse berigtigelser derfor (som den nederlandske regering og PTT Post BV haevder) medfoerer indholdsmaessige aendringer i den anfaegtede beslutning, saa kan der ikke tages hensyn til disse aendringer ved afgoerelsen af spoergsmaalet, om beslutningen er korrekt begrundet (39). Den nederlandske regering har endog udtrykkeligt nedlagt paastand om annullation af disse berigtigelser, fordi der efter dens opfattelse er tale om en ny kommissionsbeslutning, som skal vaere truffet, uden at de noedvendige formforskrifter herved er blevet overholdt.

22. Jeg maa faktisk sige, at sagsoegernes argumentation i forbindelse med berigtigelsernes indholdsmaessige virkning paa den anfaegtede beslutning i det hele ikke overbeviser mig. Efter min opfattelse maa der i dette tilfaelde sondres mellem tre slags berigtigelser. En foerste slags berigtigelse bestaar i aabenbar tydeliggoerelse eller rettelser af sproglige fejl - dette gaelder for de to sidste berigtigelser, navnlig erstatning af udtrykket "artiklerne 2 og 12" (40) med "bestemmelserne i artikel 2 og 12" og rettelsen af "opgelegt" til "opgelegd" - som naturligvis ikke afsloerer mangler i beslutningens begrundelse.

23. En anden slags berigtigelse har til formaal at indfoere mere ensartethed i den i beslutningen anvendte terminologi [navnlig udskiftningen af "expressepost" ("eksprespostbefordring") med "koeriersdiensten" henholdsvis "koeriersdienst" ("kurérvirksomheder" henholdsvis "kurérservice") i den ellevte og syttende betragtning] eller at korrigere den anvendte terminologi (se den tredje betragtning, hvor "expressepost" erstattes af "koeriersdienst", og den niende betragtning, hvor udtrykket "de verzending van expressebrieven" ("forsendelse af ekspresbreve") erstattes af "de versnelde verzending van brieven door koeriersdiensten" ("kurérbefordring af breve") ).

I modsaetning til den nederlandske regerings opfattelse medfoerer disse berigtigelser heller ikke indholdsmaessige aendringer i den anfaegtede beslutning. De ved hjaelp af disse berigtigelser indfoerte terminologiske tydeliggoerelser henholdsvis rettelser bekraefter blot, hvad der allerede fremgaar af beslutningens kontekst. I oevrigt maa man ikke i denne forbindelse tabe af syne, at betydningen og den indbyrdes afgraensning af begreberne "expressepost" (eller "expressevervoer" eller "expressedienst") (henholdsvis "eksprespost", "ekspresbefordring" og "ekspresservice"), "spoedbesteldienst" ("eksprespostbefordring") og "koeriersdienst" ("kurérservice") i det hele taget ikke er klar, og at dette i endnu hoejere grad var tilfaeldet paa tidspunktet for udstedelsen af den anfaegtede beslutning. Grundene dertil er, at der er tale om begreber, som henviser til tjenesteydelser, hvoraf nogle foerst er blevet udviklet for nylig, og som ofte er kendetegnet af en vedvarende og hurtig udvikling, saaledes at de ikke altid let kan skelnes fra hinanden. De benaevnelser, der anvendes til at betegne disse tjenesteydelser, er da ogsaa langt fra faste. Dette gaelder navnlig for udtrykkene "expressepost", "expressevervoer" og "expressedienst" paa den ene side og "koeriersdienst" paa den anden side. Foerstnaevnte udtryk er nemlig dobbelttydige, fordi de anvendes som synonymer saavel for "spoedbesteldienst" (dvs. den tjenesteydelse i form af fremskyndet befordring, som tilbydes som led i den almindelige postbefordring) som for "koeriersdienst" (dvs. de - mangfoldige og forskellige - tjenesteydelser vedroerende fremskyndet og individualiseret befordring af breve, som foerst alene blev tilbudt af private virksomheder og senere ogsaa af PTT). Netop paa grund af denne dobbelttydighed har PTT Post BV i oevrigt valgt i sine indlaeg i det hele ikke at goere brug af udtrykket "expressepost". PTT Post BV bruger imidlertid faktisk det sidstnaevnte udtryk i praksis, navnlig for at betegne sin egen eksprespostbefordring ("spoedbesteldienst"), saaledes som det fremgaar af den fotokopi af en konvolut, som Kommissionen har vedlagt som bilag 2 til sit svarskrift i sag C-66/90 (41). Desuden har Kommissionen, uden paa dette punkt at blive modsagt af PTT, henvist til (42), at PTT i december 1989 (dvs. umiddelbart foer beslutningen blev udstedt) bekendtgjorde, at man ville udfoere kurérservice saavel under betegnelsen "EMS Express" som under betegnelsen "EMS Courier" (43). Jeg er da ogsaa af den opfattelse, at tvetydigheden som foelge af, at begreberne "expressepost", "spoedbesteldienst" og "koeriersdienst" bruges i flaeng, i denne sag ikke kan bebrejdes Kommissionen, og at berigtigelserne, som har til formaal at sondre mere klart mellem "expressepost" (i betydningen "spoedbesteldienst") og "koeriersdienst", ikke medfoerer indholdsmaessige aendringer i den anfaegtede beslutning.

I oevrigt - og det er til syvende og sidst det, det drejer sig om - er ingen af de udtryk, som rettes ved den anden slags berigtigelse, af en saadan art, at de goer begrundelsen til beslutningen uforstaaelig. Det fremgaar nemlig i hvert enkelt tilfaelde klart af konteksten, at udtrykket "expressepost" henviser til "koeriersdiensten" ("kurérservice") og ikke til "spoedbesteldiensten" ("hurtig udbringning"). Berigtigelserne har med andre ord kun tydeliggjort, hvad der allerede kunne udledes af konteksten i beslutningen selv.

24. Tilbage staar en tredje slags berigtigelse, nemlig berigtigelsen af den fjerde betragtning, anden linje, hvor ordet "spoedbestelling" ("hurtig udbringning") erstattes af udtrykket "koeriersdienst" ("kurérservice"). Det er klart, at beslutningens oprindelige ordlyd indeholder en terminologisk fejl, hvor der denne gang ikke er nogen formildende omstaendighed i den sammenblanding, som bestaar mellem udtrykkene "expressepost" og "koeriersdienst". Men heroverfor staar, at det ikke efter min mening for alvor kan haevdes, at denne terminologiske fejl goer beslutningens begrundelse uforstaaelig. Fejlen forekommer nemlig i foerste pkt. i den fjerde betragtning til beslutningen, som en videreudvikling (jf. brugen af ordet "desuden") af den sondring, som umiddelbart foer goeres i den tredje betragtning til beslutningen mellem almindelig postbefordring og kurérservice. Skoent Kommissionens terminologiske fejl afgjort er beklagelig, er den - i betragtning af konteksten - ingen hindring for forstaaeligheden af den anfaegtede beslutnings begrundelse paa dette punkt.

Det foregaaende foerer mig til det resultat, at berigtigelserne, i modsaetning til hvad den nederlandske regering og PTT Post BV haevder, ikke viser, at begrundelsen til den anfaegtede beslutning ikke er tilstraekkelig tydelig eller endog er uforstaaelig. Jeg er tvaertimod kommet til det resultat, at de naevnte berigtigelser maa betragtes enten som aabenbare grammatiske henholdsvis stilistiske rettelser eller som terminologiske tydeliggoerelser, som afhjaelper begrebsmaessige uklarheder, som ikke kan tilskrives Kommissionen, eller som rettelser af terminologiske fejl, og at ingen af disse berigtigelser er til hinder for forstaaeligheden af den anfaegtede beslutnings begrundelse. Det har saaledes ikke stor betydning for vurderingen af den anfaegtede beslutning, om der maa tages hensyn til de naevnte berigtigelser. Med hensyn til den nederlandske regerings saerskilte paastand om annullation af berigtigelserne: Der kan efter min opfattelse kun gives medhold i denne paastand, for saa vidt den vedroerer den tredje slags berigtigelse, navnlig erstatningen i den fjerde betragtning af ordet "spoedbestelling" med ordet "koeriersdienst". Alle andre berigtigelser kan efter min opfattelse ikke anses for at medfoere en materiel aendring af beslutningens indhold.

25. Sagsoegerne har endvidere anfoert, at beslutningens begrundelse er uforstaaelig som foelge af en raekke begrebsforvekslinger, som Kommissionen ikke har berigtiget. FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 690C0048.1

Det fremgaar imidlertid, at der herved i hvert enkelt tilfaelde er tale om brugen af udtrykkene "expressepost" eller "expressedienst" som betegnelse enten til kurérservice (se den fjerde, fjortende og femtende betragtning og beslutningens artikel 1) eller for den "EMS"-service, som PTT tilboed paa tidspunktet for beslutningens udstedelse, og som (paa davaerende tidspunkt) i et vist omfang, men ikke fuldt ud, kunne sammenlignes med den af private virksomheder tilbudte kurérservice (se den femte, sjette, fjortende og syttende betragtning til beslutningen). Jeg kan saaledes noejes med at gentage, hvad jeg allerede har sagt tidligere (i afsnit 23): I betragtning af, at udtrykkene "expressepost" henholdsvis "expressedienst" ogsaa anvendes som betegnelse for kurérservice, kan brugen deraf ikke stemples som en terminologisk fejl. Efter min opfattelse goer brugen af disse udtryk heller ikke den anfaegtede beslutnings begrundelse uforstaaelig. Foerste del af det tredje anbringende maa saaledes forkastes.

b) Er der tale om manglende indsigt i de paagaeldende bestemmelser og tjenesteydelser?

26. Det er foerst og fremmest PTT Post BV, der har kritiseret den anfaegtede beslutning paa dette punkt. Dets argumenter forekommer mig dog ikke ret overbevisende. Det goeres saaledes gaeldende, at Kommissionen i den anfaegtede beslutning har betegnet PTT Post BV (i stedet for dets moderselskab, Koninklijke PTT Nederland NV) som indehaver af enekoncessionen paa befordring af breve, og at den med urette har anfoert, at den maksimale takst for PTT' s obligatoriske befordringstjenesteydelser andrager 4,50 HFL i stedet for 14 HFL, den maksimale takst for eksprespostbefordring af et brev til en anden medlemsstat i Faellesskabet. Jeg tror ikke, at saadanne smaafejl goer den anfaegtede beslutnings begrundelse uklar eller uforstaaelig.

27. Mere grundlaeggende har PTT endvidere anfoert, at beslutningen er uklart begrundet, i) fordi Kommissionen har misforstaaet formaalet med mindsteprisordningen for kurérservice og ii) fordi Kommissionen i sin gennemgang ikke har taget hensyn til den omstaendighed, at kurérvirksomheder har udviklet flere og flere tjenesteydelser, som direkte konkurrerer med de tjenesteydelser, som PTT tilbyder som led i sin lovbestemte befordringsforpligtelse.

Med hensyn til anvendelsen af Traktatens artikel 190 synes denne kritik ikke saerlig relevant. Den har nemlig ikke til formaal at godtgoere, at den anfaegtede retsakts begrundelse er tvetydig, uklar eller uforstaaelig. Argumentet vedroerende de hensyn, der ligger til grund for mindsteprisordningen, staar faktisk i noeje forbindelse med sagens realitet: Det drejer sig om, hvorvidt Kommissionen i den anfaegtede beslutning med rette har konkluderet, at mindsteprisordningen ikke er noedvendig for at opretholde den almindelige postbefordring (44). Dette punkt vil blive behandlet i det foelgende (afsnit 48-52). Argumentet i forbindelse med udvidelsen af kurérvirksomhedernes udbud af tjenesteydelser har i virkeligheden til formaal at anfoere, at Kommissionen ikke har inddraget en vaesentlig faktisk omstaendighed i sin vurdering, saaledes at denne vurdering haevdes at vaere urigtig. Ogsaa her er der ret beset ikke saa meget tale om en formfejl, men om et realitetsanbringende, som vedroerer haevdede mangler i undersoegelsen af de faktiske omstaendigheder (nemlig konkurrenceforholdene mellem PTT Post BV og de private kurérservicevirksomheder) og de herpaa baserede retlige konklusioner. Dette anbringende maa undersoeges sammen med de af sagsoegerne fremfoerte anbringender vedroerende sagens realitet (45).

c) Savner beslutningen faktisk grundlag?

28. Denne del af det tredje anbringende drejer sig om sagsoegernes argument om, at den anfaegtede beslutning savner faktisk grundlag, fordi det med urette antages, at de betingelser, som i postloven af 1988 stilles for udfoerelse af kurérservice fra eller til nederlandsk omraade (jf. ovenfor, afsnit 3), ikke gaelder for PTT Post BV, naar denne virksomhed tilbyder kurérservice.

Jeg vil straks betone, at der her er tale om et punkt, som er af vaesentlig betydning for afgoerelsen af de foreliggende sager. At betingelserne ikke gaelder for PTT (og med andre ord forskelsbehandlingen til ulempe for de private kurérvirksomheder) er nemlig grundlaget for Kommissionens opfattelse, hvorefter der er tale om tre former for misbrug i den i Traktatens artikel 86 forudsatte betydning (46). Med andre ord, saafremt Domstolen skulle mene, at Kommissionen med urette har lagt til grund, at betingelserne ikke gaelder for PTT, bortfalder samtidig ogsaa et noedvendigt faktisk grundlag for den retlige vurdering i beslutningen, saaledes at der maa gives sagsoegerne medhold i paastanden om annullation.

29. Endvidere vil jeg henvise til, at der her ikke er tale om den (objektivt) korrekte fortolkning af den paagaeldende nederlandske lovgivning - noget, som kun en national domstol til syvende og sidst kan traeffe endelig afgoerelse om. Domstolen boer snarere undersoege, om Kommissionen paa det tidspunkt, da den udstedte den anfaegtede beslutning, med rimelighed kunne gaa ud fra, at de tre i loven opstillede betingelser ikke gjaldt for PTT (47). I betragtning af ordlyden af postloven af 1988 og den paa tidspunktet for den anfaegtede beslutning bestaaende faktiske situation mener jeg, at Kommissionens holdning var acceptabel.

Det vigtigste, der anfoeres i denne forbindelse, er, at postloven i betragtning af sin struktur og sin ordlyd har til formaal at indfoere to forskellige retlige ordninger, nemlig en ordning for "koncessionshavere" (dvs. PTT Nederland NV henholdsvis PTT Post BV (48)) paa den ene side og en ordning for "andre end koncessionshavere" paa den anden side. Denne forskel i "retlig status" kommer navnlig til udtryk i postlovens artikel 12, stk. 2, litra a), hvori det forbydes "andre end koncessionshaveren" at befordre breve paa indtil 500 g, medmindre de tre allerede naevnte betingelser (kvalitetsbetingelse - mindsteprisordning og anmeldelsesbetingelse) opfyldes (49).

Den kommer ogsaa til udtryk i artikel 12, stk. 2, litra b) og d), hvor der goeres yderligere undtagelser fra brevmonopolet for breve, som "befordres efter ordre fra koncessionshaveren" eller "aabenbart er bestemt til at befordres af koncessionshaveren eller til at afleveres efter at vaere befordret af koncessionshaveren" (hvorved udtrykket "befordring" synes at henvise saavel til normal som til fremskyndet befordring).

Sagsoegernes fortolkning forudsaetter, at udtrykket "andre end koncessionshaveren" ogsaa henviser til PTT Post BV, naar denne virksomhed udfoerer kurérservice. Dette er imidlertid en fortolkning, som vanskeligt kan bringes i samklang med postlovens struktur og ordlyd, da PTT paa tidspunktet for lovens vedtagelse (26.10.1988) ikke tilboed kurérservice gennem en saerskilt virksomhed, som klart maatte skelnes fra PTT (f.eks. en saerskilt juridisk person i form af et selskab, der blev forvaltet som et saadant): De tjenesteydelser med fremskyndet befordring, som PTT tilboed hen mod slutningen af 1988, var helt integreret i PTT selv og gjorde brug af PTT' s infrastruktur (postkontorer, postbiler, ...), faciliteter (fritagelse for omsaetningsafgift for behandling og forsendelse inden for Nederlandene) og firmanavn.

30. Derudover finder Kommissionens opfattelse yderligere stoette i formuleringen af kvalitetsbetingelsen i postlovens artikel 12, stk. 2, litra a), nr. 1, hvori kurérvirksomheder forpligtes til at udfoere en tjenesteydelse, som "ligger betydeligt over niveauet for den normale fremskyndede befordring, som tilbydes enhver i hele landet af koncessionshaveren [...]". Selv hvis man skulle antage, i strid med det i forrige afsnit anfoerte, at denne betingelse ogsaa gaelder for kurérservice, der tilbydes af PTT Post BV, saa ville en saadan fortolkning give anledning til naesten uloeselige problemer ved anvendelsen: For hver "hurtig" befordringsservice udfoert af PTT (og paa tidspunktet for udstedelsen af beslutningen var der mindst tre saadanne former for service, der enten var bebudet eller allerede blev udfoert, nemlig EMS Express, EMS Time-Net og EMS Courier) ville man nemlig saa altsaa skulle afgoere, om denne service skal anses for en (omfattet af enekoncessionen og saaledes ikke underlagt betingelserne) eksprespostbefordring eller for en kurérservice i ordets egentlige betydning. Et enkelt eksempel til illustration: Det er ikke bestridt, at PTT indtil juni 1990 tilboed eksprespostbefordring med afhentningsservice. Det ligger lige for, paa grund af den yderligere service, at sidestille en saadan tjenesteydelse med kurérservice. Men saa fremgaar det, at denne tjenesteydelse ikke opfylder kvalitetskravene og navnlig ikke kravet om "lokaliserbarhed under befordringen", da eksprespostbefordring med afhentning hos afsender ikke blev udfoert ved hjaelp af et saakaldt "tracking and tracing"-system. Et saadant "tracking and tracing"-system blev, som PTT selv har oplyst (50), foerst taget i brug fra 1. juni 1990, saaledes at ogsaa PTT' s oevrige paa tidspunktet for beslutningen bestaaende hurtige befordringsydelser (bl.a. EMS "gammel stil") ikke opfyldte kvalitetsbetingelsen (51). I december 1989 var det da ogsaa naerliggende for Kommissionen at drage den konklusion af denne situation, at PTT Post BV' s hurtige befordringsformer simpelt hen ikke var omfattet af kvalitetsbetingelsen.

31. Det eneste, som peger i retning af sagsoegernes opfattelse, er en "nota van toelichting" (forklarende note) til "besluit minimumtarieven koeriersdiensten" (52) og en passus i forarbejderne til loven (53). Men forarbejderne er langt fra entydige. Saaledes har intervenienterne NOB og NVIK' s befuldmaegtigede under retsmoedet henvist til, at trafikministeren og ministeren for offentlige arbejder under den parlamentariske behandling havde foreslaaet i lovens artikel 13 at indfoere en ordning med individuelle undtagelser fra enekoncessionen for private kurérservicevirksomheder. Foerst ved afslutningen af den parlamentariske behandling blev denne ordning omformet til en generisk undtagelse og indsat i artikel 12, stk. 2 - tilblivelseshistorien for artikel 12, stk. 2, tyder med andre ord bestemt ikke paa, at disse undtagelser ogsaa skulle vaere udformet med henblik paa den kurérservice, som PTT eventuelt selv udfoerer. I oevrigt og foerst og fremmest kunne Kommissionen gaa ud fra, at forarbejderne ikke kan berettige en fortolkning contra legem. Det er i oevrigt betegnende, at den nederlandske regering, som den anfoerer i sin replik i sag C-48/90, "paa foranledning af rejste spoergsmaal" vil fremsaette et lovforslag til aendring af postloven for det nederlandske parlament "for at udelukke enhver yderligere misforstaaelse vedroerende PTT' s forpligtelser paa dette omraade".

Jeg kommer da ogsaa til det resultat, at Kommissionen i den anfaegtede beslutning med rimelighed kunne gaa ud fra, at PTT Post BV ikke var omfattet af de betingelser, som i postloven af 1988 stilles for udfoerelse af kurérservice paa, fra eller til nederlandsk omraade. Dette betyder, at jeg herefter (afsnit 35 ff.) maa vurdere beslutningens retmaessighed ud fra den forudsaetning, at der faktisk var tale om en forskelsbehandling af de private kurérvirksomheder i forhold til PTT.

d) Beslutningens konklusion

32. Den nederlandske regering og PTT Post BV har for det foerste anfoert, at beslutningens konklusion er for vag, fordi den ikke indeholder anvisninger til den nederlandske regering med hensyn til de foranstaltninger, som regeringen skal traeffe for at bringe den haevdede tilsidesaettelse af Traktaten til ophoer.

Jeg tror ikke, at dette argument er berettiget. Beslutninger udstedt i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3, giver Kommissionen kompetence til og til opgave at afklare, om statslige foranstaltninger med hensyn til offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, er forenelige med Traktaten. Der er saaledes tale om en vurdering af disse foranstaltninger paa baggrund af foerst og fremmest (54) bestemmelser i faellesskabsretten med direkte virkning. Derimod hoerer det ikke til Kommissionens opgave at udstikke retningslinjerne for den adfaerd, som efter national ret er noedvendig, hensigtsmaessig eller mulig med henblik paa at bringe de fastslaaede tilsidesaettelser til ophoer.

Sagsoegernes argument ville kun vaere relevant, hvis de kunne godtgoere, at den faellesskabsretlige analyse, som Kommissionen har foretaget af de paagaeldende statslige foranstaltninger, er saa uklar og/eller forvirret, at den goer det umuligt for den paagaeldende medlemsstat at komme paa det rene med, paa hvilken maade de fastslaaede tilsidesaettelser af faellesskabsretten kan bringes til ophoer. At det sidstnaevnte er tilfaeldet, er imidlertid ikke blevet godtgjort af sagsoegerne i disse sager. Den anfaegtede beslutning er nemlig rettet mod den lovbestemte praeferenceordning, som gaelder for PTT Post BV, naar denne virksomhed tilbyder kurérservice, i betragtning af de foelger, forskelsbehandling har for konkurrencen paa markedet for kurérservice (se den detaljerede redegoerelse i punkt 11-18 i betragtningerne vedroerende misbrug af en dominerende stilling, foelgerne deraf for samhandelen mellem medlemsstaterne og den omstaendighed, at undtagelsen i artikel 90, stk. 2, ikke kan finde anvendelse). Det paahviler den nederlandske regering at tage de noedvendige skridt til, saafremt Domstolen maatte frifinde sagsoegte i naervaerende sager, at bringe disse traktatbrud til ophoer. Den mest naerliggende foranstaltning er naturligvis at goere den bestaaende forskelsbehandling ugjort og i stedet indfoere andre regler, som ikke er i strid med Traktatens artikel 90, sammenholdt med dens artikel 86. Hvori disse nye regler naermere skal bestaa, skal som sagt ikke udfindes af Kommissionen, men af den nederlandske regering. Dette aendrer naturligvis intet i, at den nederlandske regering om oensket kan henvende sig til Kommissionen for at droefte retmaessigheden af de foranstaltninger, som den paataenker, eller endog for at foreslaa Kommissionen passende aendringer i den paagaeldende beslutning med henblik paa vanskeligheder, der opstaar ved beslutningens gennemfoerelse (55). Traktatens artikel 5 kraever nemlig, at Kommissionen og medlemsstaterne samarbejder med god vilje om at soege en loesning paa eventuelle problemer i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelser, som foelger af faellesskabsretten (56).

33. Endvidere har sagsoegerne haevdet, at konklusionen i den anfaegtede beslutning er for vid, fordi den i to henseender ikke underbygges af begrundelsen. For det foerste har de gjort gaeldende, at konklusionen ikke alene er rettet mod mindsteprisen (paa 11,90 HFL) for bestemmelsessteder inden for Faellesskabet, men ogsaa mod mindsteprisen (paa 17,50 HFL) for bestemmelsessteder uden for Faellesskabet.

Dette argument er efter min opfattelse begrundet. Den del af betragtningerne til den anfaegtede beslutning, hvori der redegoeres for mindsteprisordningens uforenelighed med artikel 90, sammenholdt med artikel 86, er specielt tilpasset den mindstetakst, som gaelder for bestemmelsessteder i Nederlandene eller i andre af Faellesskabets medlemsstater (se navnlig den femtende betragtning). Skoent det ikke kan udelukkes, at disse betragtninger ogsaa gaelder for mindstetaksten for kurérservice mellem Nederlandene og lande uden for Faellesskabet, fritager dette ikke Kommissionen for forpligtelsen til at begrunde sin beslutning paa dette punkt. Dette gaelder navnlig, naar en saadan analog anvendelse ikke ligger lige for: Saaledes kan man f.eks. rejse det spoergsmaal, om mindstetaksten for kurérservice mellem Nederlandene og lande uden for Faellesskabet er egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstater ugunstigt. Den anfaegtede beslutning og navnlig den femtende betragtning dertil indeholder ikke ét eneste fingerpeg i denne forbindelse, saaledes at den anfaegtede beslutning paa dette punkt ikke kan anses for at vaere tilstraekkeligt begrundet.

34. Efter sagsoegernes opfattelse er den anfaegtede beslutnings konklusion ogsaa for vid i en anden henseende, nemlig for saa vidt den uden fyldestgoerende begrundelse erklaerer kurérvirksomhedernes forpligtelse til forud at lade deres takster registrere for uforenelig med Traktaten.

Der maa efter min opfattelse ogsaa gives sagsoegerne medhold i dette anbringende. I betragtningerne til den anfaegtede beslutning tales der kun om registreringsforpligtelsen i sidste afsnit af den foerste betragtning. Deri hedder det, at registreringsforpligtelsen

"har til formaal at udelukke enhver mulighed for fleksibilitet i disse virksomheders takstforhandlinger med stoerre kunder. [Denne forpligtelse] rammer hovedsageligt virksomheder etableret uden for Nederlandene, som hvert aar skal anmelde alle deres takster til registeret i Haag, uanset hvor mange forsendelser de indsamler i Nederlandene".

Beslutningen begraenser sig med andre ord til en generel beskrivelse af registreringsforpligtelsens indvirkning paa de private kurérvirksomheders aktiviteter. Denne indvirkning karakteriseres ganske vist som ugunstig i betragtningerne til den anfaegtede beslutning, men den tillaegges ingen retlig betydning. Den del af betragtningerne, som handler om tilsidesaettelsen af Traktatens artikel 90, sammenholdt med dens artikel 86, handler nemlig kun om mindstetaksterne og kvalitetsbetingelsen og naevner ikke registreringsforpligtelsen med ét ord. I modsaetning til, hvad Kommissionen haevder, kan denne retlige analyse ikke uden videre anvendes analogt paa registreringsforpligtelsen: Uden begrundelse kan jeg f.eks. ikke se, hvorfor en saadan forpligtelse skulle foere til, at en del af markedet for kurérservice forbeholdes PTT Post BV (57), eller hvorfor en saadan forpligtelse skulle tvinge brugere af kurérservice til at goere brug af PTT Post BV' s kurérservice (58), eller hvorfor denne foranstaltning skulle afskaere private kurérservicevirksomheder fra at tilbyde et komplet udbud af kurérserviceydelser (59).

Den anfaegtede beslutning maa da ogsaa annulleres paa grund af utilstraekkelig begrundelse, for saa vidt den vedroerer mindsteprisordningen for bestemmelsessteder uden for Faellesskabet og den ved postloven af 1988 indfoerte registreringsforpligtelse for private kurérservicevirksomheder (60).

D - Gennemgang af de materielle anbringender

1. Manglende virksomhedsadfaerd

35. Ifoelge sagsoegerne anvender Kommissionen med den anfaegtede beslutning artikel 90, sammenholdt med artikel 86, urigtigt. De har nemlig bestridt, at disse to bestemmelser kan finde anvendelse paa en konkurrencebegraensning, som ikke foelger af en virksomheds adfaerd, men alene af en foranstaltning truffet af de offentlige myndigheder.

Af hensyn til den rette forstaaelse af dette anbringende er det noedvendigt at se naermere paa den relevante del af betragtningerne til beslutningen (nemlig punkt 6-18 i betragtningerne). Ifoelge Kommissionen er de foernaevnte bestemmelser i postloven af 1988 i strid med artikel 90, sammenholdt med artikel 86, fordi de foerer til, at der skabes en dominerende stilling for PTT Post BV paa markedet for kurérservice. Udgangspunktet er herved, at PTT Post BV indtager en dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring som foelge af den enekoncession for befordring af breve paa hoejst 500 g, som er givet selskabet ved lov (61). Misbruget bestaar ifoelge Kommissionen i, at denne dominerende stilling ved postloven udvides til markedet for kurérservice med fare for, at enhver konkurrence paa dette marked bliver helt udelukket (62). Endvidere anfoeres det i den anfaegtede beslutning, at den nyskabte dominerende stilling for PTT Post BV paa markedet for kurérservice foerer til to yderligere former for misbrug. For det foerste bliver virksomheder, som fortsat oensker at goere brug af private kurérservicevirksomheders tjenesteydelser, paatvunget urimelige priser og betingelser, fordi de skal betale en mindstetakst for disse tjenesteydelser, henholdsvis fordi de kun kan opnaa disse tjenesteydelser hos PTT Post BV under denne mindstetakst (63). For det andet bliver udbuddet paa markedet for kurérservice begraenset, fordi private kurérservicevirksomheders tjenesteydelser af hoej kvalitet nu kun maa tilbydes til mindstetaksten, og fordi kvalitetskravet forhindrer private kurérservicevirksomheder i at tilbyde et komplet udbud af kurérserviceydelser (64). De i den anfaegtede beslutning identificerede konkurrencebegraensninger - dette er parterne enige om - foelger i foerste raekke ikke af PTT Post BV' s adfaerd; i den anfaegtede beslutning betragtes disse konkurrencebegraensninger snarere som en foelge af den omstaendighed, at denne virksomhed, i modsaetning til de private kurérservicevirksomheder, ikke er omfattet af de i postloven stillede tre betingelser for udfoerelse af kurérservice. Disse konkurrencebegraensninger foelger med andre ord af den direkte indgriben i konkurrencestrukturen fra den nederlandske lovgiver, som har indfoert en gunstigere ordning for én bestemt virksomheds aktivitet (PTT Post BV) end for dennes konkurrenters aktivitet. Ifoelge Kommissionen har denne indgriben med hensyn til konkurrencestrukturen paa det faelles marked samme virkning som en ved artikel 86 forbudt virksomhedsadfaerd, og dette er tilstraekkeligt til at anvende artikel 90. I de foelgende afsnit (36-46) vil jeg foerst komme ind paa det saaledes rejste principielle spoergsmaal, nemlig om Kommissionen i henhold til artikel 90 ogsaa kan gribe ind over for fordrejninger af konkurrencen, som i foerste raekke skyldes en medlemsstats adfaerd.

36. Foer jeg omtaler Domstolens i denne forbindelse relevante praksis, vil jeg afgraense det spoergsmaal, som foreligger. Det er ikke omtvistet mellem parterne, at bestemmelserne i artikel 90 er rettet til medlemsstaterne (selv om disse bestemmelser vedroerer foranstaltninger, som medlemsstaterne traeffer med hensyn til virksomheder). Det bestrides heller ikke, at Kommissionen i henhold til artikel 90 kan gribe ind mod statslige foranstaltninger, som, uafhaengigt af nogen virksomhedsadfaerd, fordrejer konkurrencen paa det faelles marked. Dette vil vaere tilfaeldet, naar statslige foranstaltninger med hensyn til offentlige virksomheder eller virksomheder med eksklusive eller saerlige rettigheder strider mod Traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer, varer og kapital. F.eks. har Domstolen i sag C-202/88 (65) fastslaaet, at Kommissionen i henhold til artikel 90, stk. 3, kunne paalaegge medlemsstaterne (i dette tilfaelde ved et direktiv) at afskaffe de saerlige eller eksklusive rettigheder med hensyn til afsaetning eller vedligeholdelse af teleterminalapparatur, som medlemsstaterne har givet virksomheder, og netop fordi saadanne rettigheder er i strid med Traktatens artikel 30. Ligeledes havde Kommissionen i den anfaegtede beslutning kunnet erklaere registreringsbetingelsen i postloven for uforenelig med artikel 90, sammenholdt med artikel 59, naar henses til de alvorlige begraensninger, som denne betingelse paalaegger kurérvirksomheder fra andre medlemsstater, som oensker at tilbyde deres tjenesteydelser i Nederlandene. Kommissionen har imidlertid foretrukket at proeve postloven i forhold til og erklaere den uforenelig med en traktatbestemmelse (nemlig artikel 86), som efter sin ordlyd og sit formaal angaar virksomheders adfaerd og ikke medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte foranstaltninger. Var den kompetent dertil i henhold til artikel 90? Det er det afgraensede spoergsmaal, som nu skal behandles.

37. At artikel 85 og 86 ogsaa kan vaere relevante for medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, har allerede laenge vaeret erkendt i Domstolens praksis. Naermere bestemt blev det fastslaaet i dommen Inno GB mod ATAB af 16. november 1977 (66), at skoent konkurrencereglerne i artikel 85 ff. retter sig til virksomheder, paalaegger Traktaten dog ogsaa medlemsstaterne forpligtelse til ikke at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af konkurrencereglerne (67). Denne forpligtelse saettes af Domstolen i forbindelse med medlemsstaternes forpligtelse i henhold til artikel 5, stk. 2, til at afholde sig fra at traeffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggoerelsen af den i Traktatens artikel 3, litra f), opstillede maalsaetning i fare - dvs. gennemfoerelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for faellesmarkedet ikke fordrejes (68). Derfor er det forbudt medlemsstaterne ved lov eller administrativt at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af de for virksomheder gaeldende konkurrenceregler (69). Traktatens artikel 90 er, specielt med hensyn til offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, en speciel udgave af denne regel (70). Paa grundlag heraf fastslog Domstolen i oevrigt, at et monopol (eller udvidelse af et saadant monopol), som en medlemsstat giver en virksomhed, kan vaere uforeneligt med Traktatens artikel 90, naermere bestemt naar reglerne for et saadant monopols organisation og virkemaade er i strid med Traktatens bestemmelser - herunder konkurrencereglerne (71).

38. I Domstolens praksis blev der efterhaanden skabt mere klarhed over de kategorier af statslige foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af de for virksomheder gaeldende regler. Der kan efter min opfattelse sondres mellem fire kategorier af indgriben fra myndighederne.

For det foerste kan en medlemsstat bidrage til en ved artikel 85 eller 86 forbudt virksomhedsadfaerd. Der er her tale om foranstaltninger fra myndighederne, som begunstiger saerskilte former for virksomhedsadfaerd (samordnet praksis eller misbrug) eller forstaerker virkningen deraf. Et saadant tilfaelde forelaa bl.a. for Domstolen i dommen af 11. april 1989 i Ahmed Saeed-sagen (72), hvori det blev fastslaaet, at myndighedernes godkendelse af luftfartsselskabers prisaftaler i strid med artikel 85, stk. 1, er i strid med Traktatens artikel 5 og i givet fald med artikel 90.

For det andet kan en medlemsstat uddelegere ansvaret for at traeffe beslutninger om oekonomisk intervention til private virksomheder og give afkald paa sin egen normative kompetence. Virksomheder bliver saaledes overdraget kompetence til selv at gribe regulerende ind og dermed fordreje konkurrencen (73). I Van Eycke-sagen havde sagsoegeren i hovedsagen bl.a. anfoert, at dette var tilfaeldet med hensyn til belgiske bestemmelser, som gav skattefritagelse for rente paa opsparingskonti, saafremt basisrenten ikke var hoejere end den laveste gennemsnitlige sats paa det paagaeldende marked, en rentesats, som ifoelge sagsoegeren i virkeligheden blev bestemt efter droeftelser med og under medvirken af repraesentanter for pengeinstitutterne (74).

For det tredje kan en medlemsstat paalaegge en virksomhedsadfaerd, som er i strid med artikel 85 eller 86. Et saadant tilfaelde forelaa for Domstolen i dommen af 4. maj 1988 i Bodson-sagen (75), hvori det blev fastslaaet, at en kommunal myndighed, som forpligter virksomheder med en dominerende stilling til at opkraeve hoeje priser for deres tjenesteydelser, handler i strid med Traktatens artikel 90, stk. 1 (76). Mens myndighederne i den anden situation goer det muligt for en virksomhed at gribe regulerende ind i dens sted, bruger den i denne tredje situation virksomheden som et "viljeloest instrument", hvormed den selv indvirker paa konkurrencestrukturen paa det faelles marked.

For det fjerde kan en foranstaltning truffet af myndighederne indvirke paa konkurrencestrukturen paa en saadan maade, at den goer en ved artikel 85 eller 86 forbudt adfaerd uundgaaelig, med andre ord at en virksomhed foranlediges til at udoeve en saadan adfaerd. En saadan foranstaltning var der tale om i Hoefner og Elser-sagen (77), hvori Domstolen skulle traeffe afgoerelse om en tysk lovgivning, hvorefter der var givet et offentligt arbejdsanvisningskontor eneret til arbejdsformidling (herunder ogsaa formidling af virksomhedsledere). Domstolen fastslog, at en saadan lovgivning ville vaere i strid med Traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, naar et offentligt arbejdsanvisningskontor aabenbart ikke ville vaere i stand til at daekke efterspoergslen paa markedet for formidling af virksomhedsledere, og naar denne lovgivning samtidig goer det umuligt for private virksomheder at daekke denne efterspoergsel (f.eks. fordi de af disse virksomheder indgaaede kontrakter skal anses for ugyldige). I en saadan situation, udtalte Domstolen, fremkalder lovgiver en situation, hvori det er uundgaaeligt for det offentlige arbejdsformidlingskontor at handle i strid med artikel 86. Ogsaa den endnu nyere dom af 18. juni 1991, ERT (78), vedroerer denne kategori af foranstaltninger. I denne dom opstillede Domstolen den regel, at en medlemsstat tilsidesaetter Traktatens artikel 90, sammenholdt med dens artikel 86, naar den giver en virksomhed en eneret og derved fremkalder en situation, hvori virksomheden foranlediges til at tilsidesaette artikel 86 (79).

39. Af denne retspraksis fremgaar det efter min mening, at artikel 90, sammenholdt med artikel 85 og 86, efter Domstolens opfattelse sigter til foranstaltninger truffet af myndighederne (vedroerende offentlige virksomheder og virksomheder, som medlemsstaterne indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder), som fremmer eller foreskriver en virksomhedsadfaerd, som er forbudt i henhold til artikel 85 eller 86, eller goer den uundgaaelig eller overdrager virksomheder en konkurrenceregulerende opgave, som paahviler de offentlige myndigheder. Centralt i denne retspraksis staar den betragtning, at saadanne statslige foranstaltninger, i forbindelse med en eller anden form for virksomhedsadfaerd, har samme foelger for konkurrencestrukturen paa det faelles marked som virksomhedsadfaerd, der er uafhaengig af myndighedernes indgriben. Det fremgaar endvidere af denne retspraksis, at den virksomhedsadfaerd, der er noedvendig som "kriterium" for at anvende artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 85 eller 86, ikke noedvendigvis skal gaa forud for myndighedernes indgriben, men at den ogsaa kan foelge efter denne, vaere et resultat af denne eller endog en uundgaaelig foelge. Det kraeves heller ikke, at virksomheden selv forsaetligt har tilsidesat konkurrencereglerne (det er med andre ord tilstraekkeligt, at den saettes i en situation, hvori den ikke kan goere andet end at begraense konkurrencen). I sit forslag til afgoerelse i Hoefner og Elser-sagen (80) har generaladvokat Jacobs klart henvist til, at der intet kunne bebrejdes det tyske arbejdsanvisningskontor; intet tydede nemlig paa, at det ikke efter bedste evne havde bestraebt sig paa at efterkomme efterspoergslen paa markedet efter bistand til formidling af virksomhedsledere; det havde endog, ved frivilligt delvis at indskraenke sit monopol, forsoegt saa vidt muligt at aabne adgangen til markedet for andre virksomheder. Som generaladvokaten fremhaevede, aendrede dette dog intet i, at den samlede virkning af det af myndighederne indfoerte monopol og dette kontors manglende evne til at efterkomme den bestaaende efterspoergsel foerte til, at forbrugerne ikke kunne opnaa de tjenesteydelser, som ville vaere til raadighed paa et marked med fri konkurrence. I et saadant tilfaelde er der ifoelge generaladvokaten tale om en tilsidesaettelse af artikel 90, sammenholdt med artikel 86 (81). Denne betragtningsmaade - som opfatter den "tilsigtede virkning" af artikel 86 meget vidt - har Domstolen tiltraadt i sin dom (82).

Det fremgaar i oevrigt ogsaa af Hoefner og Elser-dommen, at sammenhaengen mellem myndighedernes indgriben og virksomhedsadfaerd kan vaere saa staerk, at de gaar i ét, da det i dommen udtales, at en offentlig institution som den tyske "Bundesanstalt fuer Arbeit"' s adfaerd maa betragtes som en virksomheds adfaerd som omhandlet i artikel 85 og 86, fordi den udgaar fra en enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, selv om denne virksomhed normalt overdrages offentlige institutioner og ikke virksomheder (83).

40. Paa baggrund af det foregaaende er jeg da ogsaa af den opfattelse, at sagsoegernes argumentation ikke kan laegges til grund, for saa vidt den gaar ud paa at udelukke anvendelsen af artikel 90 paa virksomhedsadfaerd, der, som PTT Post BV' s aktiviteter, for den paagaeldende virksomhed er den uundgaaelige foelge af statslige foranstaltninger, og som (i sammenhaeng med disse statslige foranstaltninger) har praecis samme foelger for konkurrencen paa det faelles marked som en af enhver statslig indgriben uafhaengig virksomhedsadfaerd, der er forbudt i henhold til artikel 85 og 86. I betragtning af dette resultat maa jeg nu undersoege, om Kommissionen i den anfaegtede beslutning med rette har fastslaaet, at postloven af 1988, sammenholdt med PTT Post BV' s deraf resulterende uundgaaelige adfaerd - en adfaerd, hvis eksistens ikke bestrides, da PTT Post BV faktisk har tilstraebt og tilstraeber inden for rammerne af postloven at udvikle en fuldvaerdig kurérservice - havde samme foelger for konkurrencen paa markedet for kurérservice som et i henhold til artikel 86 forbudt misbrug af en dominerende stilling. Som anfoert ovenfor (afsnit 31) gaar jeg herved ud fra den forudsaetning, at PTT Post BV ikke er omfattet af betingelserne i postloven af 1988 med hensyn til udoevelse af kurérservice.

2. Intet misbrug af en dominerende stilling

a) Udvidelse af en dominerende stilling

41. At PTT og PTT Post BV som foelge af overdragelsen af eneretten indtager en dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring i Nederlandene (84), kan ikke for alvor bestrides. Det er efter min opfattelse ligeledes med rette, at Kommissionen anser markedet for almindelig postbefordring og markedet for kurérservice for to saerskilte (om end beslaegtede) markeder. Kurérservice har en stoerre vaerditilvaekst og opfylder andre behov end almindelig postbefordring; de to tjenesteydelser er da heller ikke substituerbare (85).

Ifoelge den anfaegtede beslutning er der for det foerste tale om misbrug, fordi postloven af 1988 foerer til en udvidelse af denne dominerende stilling for PTT Post BV paa markedet for almindelig postbefordring til markedet for kurérservice. Denne udvidelse bestaar i, at en "stor del" af markedet for kurérservice, nemlig for forsendelser til en pris paa under 11,90 HFL, forbeholdes PTT Post BV, mens postvaesenet paa denne del af markedet tidligere konkurrerede med private kurérservicevirksomheder. Den omstaendighed, at konkurrencen fortsat bestaar paa den resterende del af markedet for kurérservice, aendrer ifoelge den anfaegtede beslutning intet heri, da postvaesenet paa den del af markedet, der omfatter forsendelser til en pris paa under 11,90 HFL, kan tilrettelaegge sin forretningspolitik uden pres fra konkurrenter, da disse konkurrenter ganske vist kan virke paa denne del af markedet, men ikke maa give rabatter under det lovbestemte minimum paa 11,90 HFL (86).

42. Dette raesonnement kan ikke overbevise mig, selv om - det vaere sagt med det samme - jeg anser den juridiske begrundelse, som det hviler paa, for rigtig. Den retlige underbygning, som jeg anser for holdbar. Den retlige underbygning bestaar deri, at Kommissionen med en henvisning til CBEM-dommen (herefter benaevnt "Telemarketing"-dommen) (87) anfoerer, at der er tale om misbrug af en dominerende stilling, "naar en virksomhed, som har en dominerende stilling paa et bestemt marked, forbeholder sig selv eller en virksomhed i samme koncern forberedende arbejdsopgaver, som kan udfoeres af en tredje virksomhed inden for dennes erhvervsomraade paa et beslaegtet, men selvstaendigt marked, med fare for, at enhver konkurrence fra denne virksomheds side bliver udelukket". Dette er ifoelge Kommissionen praecis, hvad postloven bevirker (88).

Jeg er principielt enig i dette raesonnement. Det fremgaar faktisk af Telemarketing-dommen, at der ifoelge Domstolen er tale om misbrug af en dominerende stilling, naar en virksomhed, som indtager en dominerende stilling paa et marked for en tjenesteydelse (nemlig markedet for udsendelse paa fjernsyn af reklameindslag), der er absolut noedvendig for udfoerelsen af en tjenesteydelse paa et beslaegtet, men saerskilt marked (nemlig markedet for telefonisk markedsfoering via tv) (89), faktisk anvender denne dominerende stilling paa det foerste marked til ogsaa at forbeholde sig selv tjenesteydelser paa det andet marked med fare for, at konkurrencen paa dette andet marked helt udelukkes (90). Udvidelsen af en dominerende stilling blev med andre ord gjort mulig derved, at det andet marked kun kunne fungere via det foerste marked (paa hvilket virksomheden indtog en dominerende stilling). Telemarketing-dommen ligger med denne udtalelse udtrykkeligt paa linje Commercial Solvent-dommen (91), som vedroerte en tilsvarende situation, denne gang dog i forbindelse med produktmarkeder. I sidstnaevnte dom blev det gjort klart, at en virksomhed, som indtager en dominerende stilling paa et marked for raamaterialer og naegter levering af raamaterialer til en virksomhed, som udoever sin aktivitet paa et "downstream"-market (marked for foelgeprodukter), med det formaal at forbeholde disse raamaterialer for sin egen produktion af foelgeprodukter, misbruger sin dominerende stilling paa markedet for raamaterialer, da der derved opstaar risiko for, at enhver konkurrence fra en aftager paa markedet for foelgeprodukter udelukkes. Betegnende for disse to domme er, at en "refusal to deal" (naegtelse af at indgaa transaktioner) fra en virksomhed med en dominerende stilling ikke alene betragtes som udtryk for misbrug, naar denne naegtelse har til formaal at drage urimelige fordele af denne dominerende stilling (f.eks. urimeligt hoeje salgspriser), men ogsaa naar den har til formaal at forstaerke den dominerende stilling ved at udvide den til, og saaledes bemaegtige sig en yderligere dominerende stilling paa et beslaegtet, men saerskilt marked. I denne forstand ligger denne retspraksis i forlaengelse af Continental Can-dommen (92), hvori Domstolen for foerste gang antog, at misbrug i artikel 86' s forstand ikke alene kan bestaa i en adfaerd paa markedet, men ogsaa i en adfaerd, som aendrer markedsstrukturen ved at goere den mindre konkurrencepraeget, idet der i dette tilfaelde ikke var tale om et andet produktmarked, men om et andet geografisk marked (93).

Efter min mening er den omstaendighed ikke relevant for anvendelsen af artikel 86, at det marked, som den dominerende stilling i naervaerende sag skal vaere udvidet til, er et "beslaegtet, men saerskilt" marked og ikke (som i Telemarketing- og Commercial Solvent-sagerne) et "afledt" marked - saaledes at PTT Post BV' s dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring ikke staar i aarsagsforbindelse med erhvervelsen af en dominerende stilling paa markedet for kurérservice. Allerede i Continental Can-dommen har Domstolen fastslaaet, at der ikke behoever at bestaa nogen aarsagsforbindelse mellem en virksomheds dominerende stilling og misbruget deraf, da styrkelse af en virksomheds dominerende stilling, uanset de dertil anvendte midler eller metoder, ogsaa i sig selv kan vaere misbrug (og derfor er forbudt i henhold til artikel 86), nemlig naar styrkelsen hindrer konkurrencen i en saadan grad, at kun virksomheder, der er afhaengige af den dominerende virksomhed, fortsat bestaar (94). Dette er nu netop virkningen af den nederlandske postlov, som i den anfaegtede beslutning erklaeres for uforenelig med artikel 86, sammenholdt med artikel 90, stk. 1.

43. Naar betragtningerne til den anfaegtede beslutning vedroerende eksistensen af et misbrug ikke kan overbevise mig, saa ligger dette altsaa ikke i den retlige argumentation, men i den faktiske vurdering, som ligger til grund herfor. Med denne faktiske vurdering gaas der nemlig ud fra, at markedet for kurérservice for forsendelser til en pris paa under 11,90 HFL for forsendelse af breve paa hoejst 500 g udgoer en stor del af markedet for kurérservice. Misbruget skal bestaa i en udvidelse af postvaesenets monopol paa markedet for almindelig postbefordring til denne store del af markedet for kurérservice, saaledes at postvaesenet ogsaa opnaar en dominerende stilling paa det sidstnaevnte marked. Jeg mener, at denne faktiske vurdering lader noget tilbage at oenske. Markedet for kurérservice bestaar ifoelge den anfaegtede beslutning af tre delmarkeder: markedet for forsendelser paa over 500 g, markedet for forsendelser paa hoejst 500 g til en pris paa 11,90 HFL og derover og markedet for forsendelser paa hoejst 500 g til en pris paa under 11,90 HFL. Det foerste delmarked er ikke reguleret, det andet er reguleret, men er aabent for konkurrence, og kun det tredje (som adskiller sig fra de to foerste som foelge af den fastsatte mindstetakst) er lukket for konkurrence. Ifoelge den anfaegtede beslutning har man ved postloven, ved at forbeholde sidstnaevnte (del-)marked for PTT Post BV, udvidet PTT Post BV' s dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring til en "stor del" af markedet for kurérservice. Der anfoeres dog intet talmateriale til stoette for rigtigheden af denne udtalelse. Den nederlandske regering har med rette henvist til, at mindstetaksten paa 11,90 HFL er fastsat meget lavt. Skoent der er meget, der tyder paa, at det er muligt at udfoere kurérservice til en pris under mindstetaksten (f.eks. ved hjaelp af kvantumsrabatter), kan det dog vanskeligt bestrides, at saadanne tjenesteydelser - i hvert fald i den for tvisten relevante periode - kun udgoer en meget lille del af markedet (95); der er heller intet, der tyder paa, at der vil ske nogen forandring heri i naer fremtid. I betragtning af mindstetakstens ringe stoerrelse kan det heller ikke med rimelighed antages, at det delmarked, som er forbeholdt PTT Post BV, vil give denne virksomhed saadanne indtaegter, at den kan optraede uafhaengigt af sine konkurrenter paa de andre delmarkeder.

Det fremgaar saaledes af det foregaaende, at i) den af Kommissionen naevnte udvidelse af PTT Post BV' s monopol til markedet for kurérservice ikke beroerer de vaesentligste delmarkeder deraf (for forsendelser paa over 500 g og forsendelser under 500 g til en pris paa 11,90 HFL eller derover) og at ii) Kommissionen ikke tilstraekkeligt har godtgjort, at det tredje delmarked, som udvidelsen faktisk har indvirkning paa, udgoer en saa stor del af markedet for kurérservice, at PTT Post BV faar mulighed for i vaesentligt omfang at unddrage sig konkurrence fra tilstedevaerende eller nye konkurrenter. Under disse omstaendigheder er jeg af den mening, at Kommissionen ikke har foert tilstraekkeligt faktisk bevis for den foerste form for misbrug.

b) Paatvingelse af urimelige priser og vilkaar; begraensning af udbuddet

44. Tre andre former for misbrug, som paapeges i den anfaegtede beslutning under ovenstaaende overskrift, kan betragtes under ét. Ifoelge Kommissionen foerer den omstaendighed, at de private kurérservicevirksomheder diskriminatorisk paalaegges mindstetaksten, til, i) at virksomheder, som tidligere valgte at goere brug af disse sidstnaevnte virksomheders tjenesteydelser (fordi de var af den opfattelse, at PTT' s tjenesteydelser paa grund af deres pris eller kvalitet i mindre grad opfyldte deres behov), siden postloven af 1988 har vaeret forpligtet til at goere brug af PTT Post BV' s kurérservice for deres forsendelser paa hoejst 500 g i priskategorien indtil 11,90 HFL paa de af PTT Post BV stillede betingelser, uanset om denne service tilgodeser deres behov (96). Denne forskelsbehandling har ligeledes til foelge ii), at antallet af tjenesteydere i den naevnte priskategori begraenses til en, og at kvaliteten af de tilbudte tjenesteydelser i denne kategori formindskes, da PTT Post BV som led i sin EMS-service paa tidspunktet for udstedelsen af beslutningen endnu ikke tilboed nogen fuldvaerdig kurérservice. Saafremt forbrugerne oensker en hoejere kvalitet, maa de vaere parat til at betale mindstetaksten i stedet for den tidligere anvendte lavere takst (97). Endvidere forhindrer postloven af 1988 iii), at postvaesenets konkurrenter udfoerer disse tjenesteydelser for forsendelser paa mere end 500 g, og at de kan tilbyde et komplet udbud af kurérserviceydelser (nemlig, saaledes forstaar jeg det, paa de tre dele af markedet: indtil 500 g og under 11,90 HFL, indtil 500 g fra 11,90 HFL og over 500 g) til reelle priser. I modsaetning til postvaesenet kan de ikke "indregne" deres omkostninger vedroerende behandling af breve paa over 500 g (dvs. den ikke-regulerede del af markedet) "i prisen paa de ydelser, de kan tilbyde uden om monopolet" (sic) (98).

45. Den virkning paa konkurrencen, som den anfaegtede beslutning her beskriver, synes ved foerste blik at vaere analog med virkningen af den tyske lovgivning, som Domstolen i Hoefner og Elser-dommen (ovenfor, afsnit 38 og 39) ansaa for et misbrug i den i artikel 86 omhandlede betydning. Ogsaa postloven monopoliserer nemlig en del af markedet for kurérservice og straffer handlinger, som er et brud paa dette monopol, med den foelge, at brugere af kurérservice forpligtes til enten at benytte en virksomhed, som kvalitativt opfylder deres behov i ringere grad, eller (naar de oensker en bedre kvalitet) at betale en pris derfor, som ligger hoejere end den pris, som ville vaere gaeldende paa grundlag af det normale spil mellem udbud og efterspoergsel. Forskellen i forhold til den situation, der forelaa i Hoefner og Elser-dommen, er dog, at den nederlandske lovgivning, som vi tidligere har set, ikke giver PTT nogen dominerende stilling paa hele markedet for kurérservice (og heller ikke - dette blev i hvert fald ikke tilstraekkeligt sandsynliggjort - paa en vaesentlig del af dette marked), men kun markedet for almindelig postbefordring. I mangel af en dominerende stilling paa markedet for kurérservice kan der heller ikke, efter analogi med den i Hoefner og Elser-dommen foreliggende situation, vaere tale om misbrug af en dominerende stilling paa dette marked i den i artikel 86 forudsatte betydning.

46. Endelig er der endnu en fjerde form for misbrug, som naevnes i den anfaegtede beslutning, nemlig at kvalitetsbetingelsen placerer private kurérservicevirksomheder i en tilstand af retsusikkerhed: Efterhaanden som PTT Post BV' s "hurtige service" (nemlig "EMS"-service) i fremtiden naar et tilsvarende kvalitetsniveau, vil de private kurérservicevirksomheders aktiviteter efter lovens bogstav vaere forbudt, undtagen for forsendelser paa over 500 g (99).

Argumentet synes her at vaere, at postloven af 1988 giver PTT Post BV mulighed for ved en forbedring af kvaliteten af sin hurtige service inden for rammerne af EMS at drive sine konkurrenter ud i ulovlighed med hensyn til hurtig forsendelse af breve paa hoejst 500 g. Skoent fortraengning af konkurrenter i princippet kan anses for en adfaerd, der er udtryk for misbrug, overses det i beslutningen, at kvalitetsbetingelsen alene paalaegger de private kurérservicevirksomheder at yde en bedre service end den af PTT Post BV tilbudte "normale fremskyndede befordring", altsaa eksprespostbefordring. Saaledes identificeres der i beslutningen en fare for konkurrencen, som i virkeligheden ikke bestaar.

c) Konklusion

47. Skoent man i den anfaegtede beslutning gaar ud fra korrekte praemisser, foretager man dog en forkert faktisk anvendelse af artikel 86, fordi det ikke tilstraekkeligt godtgoeres, at postloven af 1988 foerer til eller kan foere til, at PTT Post BV' s dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring udvides til (hele) markedet for kurérservice. I mangel af en saadan udvidelse af en dominerende stilling kan den blotte omstaendighed, at postloven af 19