Sag T-166/98

Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl m.fl.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Den fælles markedsordning for vin – forordning (EØF) nr. 2499/82 – fællesskabsstøtte – annullationssøgsmål – passivitetssøgsmål – erstatningssøgsmål«

Rettens dom (Anden Afdeling) af 23. november 2004

Sammendrag af dom

1. Annullationssøgsmål – retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål – retsakter, der har bindende retsvirkninger – institution, der ikke har kompetence til at vedtage den begærede retsakt – ikke omfattet – afslag på en anmodning om ændring af en bestemmelse i en forordning – manglende søgsmålskompetence

(EF-traktaten, art. 173 (efter ændring nu art. 230 EF); Kommissionens forordning nr. 2499/82)

2. Retspleje – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand

[Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]

3. Passivitetssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – undladelser, der kan være genstand for søgsmål – Kommissionens undladelse af at imødekomme en anmodning om udbetaling af en støtte, som angiveligt kunne kræves i medfør af forordning nr. 2499/82 – afvisning

(EF-traktaten, art. 175, stk. 3 (nu art. 232, stk. 3, EF); Kommissionens forordning nr. 2499/82)

4. Passivitetssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – den begærede retsakt – forordning – afvisning

(EF-traktaten, art. 175 (nu art. 232 EF))

5. Erstatningssøgsmål – genstand – erstatningskrav støttet på den påståede ulovlighed af en afgørelse truffet af en medlemsstat som led i anvendelsen af fællesskabsbestemmelser – forordning nr. 2499/82 – fællesskabsstøtte til forebyggende destillation af bordvin – medlemsstaten har med henblik på udbetaling af denne støtte valgt den ordning, der er fastsat i den nævnte forordnings artikel 9 – ingen regler til sikring af udbetalingen af denne støtte til producenten i tilfælde af destilleriets insolvens – ulovligt forhold vedrørende forordning nr. 2499/82 selv – den påberåbte ulovlighed kan tilregnes en fællesskabsinstitution

(EF-traktaten, art. 215, stk. 2 (nu art. 288, stk. 2, EF); Kommissionens forordning nr. 2499/82, art. 8 og 9)

6. Erstatningssøgsmål – selvstændig karakter – de nationale retsmidler skal først udtømmes – undtagelse – ikke muligt for den nationale ret at tage en påstand om betaling til følge i mangel af fællesskabsbestemmelser, der giver de nationale myndigheder hjemmel til at udbetale de forlangte beløb – realitetsbehandling af søgsmålet, uden at de nationale retsmidler er udtømt

(EF-traktaten, art. 178 og art. 215, stk. 2 (nu art. 235 EF og art. 288, stk. 2, EF))

7. Erstatningssøgsmål – selvstændigt retsmiddel i forhold til annullationssøgsmål og passivitetssøgsmål – grænser – erstatningssøgsmål, der kan medføre et tilsvarende resultat som de andre retsmidler – antagelse til realitetsbehandling

(EF-traktaten, art. 178 (nu art. 235 EF))

8. Erstatningssøgsmål – forældelsesfrist – begyndelsestidspunkt – ansvar som følge af en generel retsakt – tidspunktet, hvor retsaktens skadevoldende følger viser sig

(EF-traktaten, art. 178 og art. 215, stk. 2 (nu art. 235 EF og art. 288, stk. 2, EF); Domstolens statut, art. 46)

9. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af fællesskabsretten – artikel 9 i forordning nr. 2499/82 – fællesskabsstøtte til forebyggende destillation af bordvin – ingen regler til sikring af udbetalingen af støtten til producenten i tilfælde af destilleriets insolvens – tilsidesættelse af forbuddet mod ugrundet berigelse – tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling

(EF-traktaten, art. 178 og art. 215, stk. 2 (nu art. 235 EF og art. 288, stk. 2, EF); Kommissionens forordning nr. 2499/82]

1. Kun afgørelser, der skaber bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.

Dette er ikke tilfældet ved afslag på en anmodning, såfremt institutionen ikke er kompetent til at vedtage den begærede retsakt, og afslaget derfor ikke har karakter af en afgørelse.

Et søgsmål til prøvelse af Kommissionens beslutning, hvorved den afslår at korrigere en retsakt med tilbagevirkende kraft, må afvises, såfremt den krævede korrektion skal foretages via en almengyldig forordning, som følge af sagsøgerens manglende søgsmålskompetence.

(jf. præmis 64 og 76)

2. I henhold til artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement skal en stævning angive søgsmålets genstand, og en påstand om annullation af andre retsakter end den, der anfægtes, eller som ligger til grund herfor eller er koordineret eller forbundet med den, uden at de identificeres, må derfor afvises, fordi den ikke er tilstrækkeligt præcis.

(jf. præmis 79)

3. Eftersom Kommissionen ikke er kompetent til at imødekomme vinproducenternes anmodning om at få udbetalt den støtte, der angiveligt er krav på i medfør af forordning nr. 2499/82 om bestemmelserne vedrørende forebyggende destillation for vinproduktionsåret 1982/1983, må passivitetssøgsmålet, hvormed undladelsen heraf søges sanktioneret, afvises. Det kan nemlig ikke bebrejdes Kommissionen, at den har undladt at udstede en retsakt til sagsøgerne – som ikke er en henstilling eller en udtalelse – som omhandlet i traktatens artikel 175, stk. 3 (nu artikel 232, stk. 3, EF).

(jf. præmis 70 og 81)

4. Privatpersoner, som ikke er berettigede til at anfægte lovligheden af en retsakt, der er en forordning, er heller ikke berettigede til at indbringe et passivitetssøgsmål for Domstolen, hvis genstand er den manglende vedtagelse af den samme retsakt, efter at have rettet en opfordring til en fællesskabsinstitution om at udstede den.

(jf. præmis 82)

5. Eftersom den ordning for udbetaling af støtte, der er fastsat i artikel 9 i forordning nr. 2499/82 om bestemmelserne vedrørende forebyggende destillation for vinproduktionsåret 1982/1983, ikke, navnlig i tilfælde af et destilleris konkurs, sikrer den indirekte udbetaling til de berørte producenter af den støtte, som er indeholdt i mindsteopkøbsprisen, for vin, som er blevet leveret til et destilleri og er blevet destilleret i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, fremgår det eventuelt ulovlige forhold, der består i producenternes manglende sikkerhed for at oppebære denne støtte, direkte af lakunen i forordning nr. 2499/82, og ikke af den berørte medlemsstats valg i henhold til forordningens artikel 8 af den ordning med indirekte udbetaling af støtten, der er fastsat i den nævnte artikel 9. Dette ulovlige forhold vedrører følgelig selve forordningen og ikke den berørte medlemsstats adfærd, som blot bestod i en korrekt anvendelse heraf. Forholdet må således tilskrives Kommissionen som ophavsmand til den nævnte forordning.

(jf. præmis 109-112)

6. Selv om det er korrekt, at erstatningssøgsmålet skal bedømmes i forhold til hele systemet for retsbeskyttelse af borgerne, og at det i visse tilfælde kun kan antages til realitetsbehandling, hvis de nationale retsmidler er udtømt, er det imidlertid en forudsætning herfor, at disse nationale retsmidler effektivt beskytter de pågældende borgere, der mener at have lidt tab som følge af fællesskabsinstitutionernes retsakter, og at de kan føre til erstatning af det påståede tab.

Det kan i den forbindelse ikke kræves som en betingelse for, at et erstatningssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, at de nationale retsmidler er udtømt, når de nationale retter ikke kan tage en påstand om betaling – eller enhver anden relevant påstand – til følge, selv om de anfægtede fællesskabsbestemmelser bliver erklæret ugyldige ved en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, som har fået sagen forelagt i medfør af traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF), uden forudgående indgriben fra fællesskabslovgiver, fordi der ikke er fastsat nogen fællesskabsbestemmelser, som giver de kompetente nationale myndigheder hjemmel til at udbetale de forlangte beløb. I denne situation vil det nemlig ikke alene være i strid med hensynet til en god retspleje og kravet om procesøkonomi, men også med betingelsen om, at der ikke foreligger effektive nationale retsmidler, at pålægge de berørte personer at udtømme de nationale retsmidler, før der anlægges et erstatningssøgsmål.

(jf. præmis 115-117)

7. Erstatningssøgsmålet er et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er underkastet betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål. Det tilsigter erstatning for det tab, som en fællesskabsinstitution har forårsaget. Det ville derfor stride mod dette retsmiddels selvstændige karakter og mod den effektive virkning af den ved traktaten oprettede søgsmålsordning, såfremt den omstændighed, at et erstatningssøgsmål i hvert fald for sagsøgerne kan medføre et tilsvarende resultat som et annullationssøgsmål eller et passivitetssøgsmål, skulle medføre afvisning. Det er udelukkende i tilfælde af, at der med erstatningssøgsmålet reelt tilsigtes en ophævelse af en individuel beslutning rettet til sagsøgerne, der er blevet endelig, hvorfor dette søgsmål har samme genstand og får samme virkning som et annullationssøgsmål, at det kan anses for at udgøre en omgåelse af proceduren.

(jf. præmis 122)

8. Forældelsesfristen, der er fastsat i artikel 46 i Domstolens statut for søgsmål mod Fællesskaberne vedrørende ansvar uden for kontraktforhold, kan ikke begynde at løbe, før alle betingelserne for erstatningspligtens indtræden er opfyldt, dvs. at Fællesskabets institutioner har handlet retsstridigt, at der er lidt et tab, og at der er årsagsforbindelse mellem institutionernes adfærd og tabet. Betingelsen om, at der skal være vished for, at der er lidt et tab, er opfyldt, såfremt tabet er umiddelbart forestående og kan påregnes med tilstrækkelig sikkerhed, også selv om det endnu ikke kan opgøres nøjagtigt.

De følger heraf, at når Fællesskabets ansvar har sin oprindelse i en generel retsakt, kan forældelsesfristen ikke begynde at løbe, førend retsaktens skadevoldende følger har vist sig, og følgelig ikke førend det tidspunkt, hvor der er vished for, at sagsøgerne har lidt et tab. I den foreliggende sag begynder en sådan forældelsesfrist at løbe fra det tidspunkt, hvor sagsøgeren faktisk er i stand til at tage tabet i betragtning, da det er umiddelbart forestående og påregneligt.

(jf. præmis 129-131, 145, 149 og 154)

9. Idet Kommissionen ved opbygningen af forordning nr. 2499/82 om bestemmelserne vedrørende forebyggende destillation for vinproduktionsåret 1982/1983 i forbindelse med den ordning, som er indført ved forordningens artikel 9 for udbetaling af fællesskabsstøtten, har undladt at fastsætte regler til sikring af, at støtten udbetales til de berørte producenter i tilfælde af destilleriets insolvens, har den åbenbart og groft overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse.

Den nævnte ordning er således i åbenbar modstrid med det almindelige fællesskabsretlige princip om forbud mod ugrundet berigelse, da der ikke i forbindelse med ordningen er fastsat regler til sikring af, at denne støtte udbetales til producenterne, der har opfyldt alle deres forpligtelser og har gennemført destillationen inden for de frister, der er fastsat i forordningen.

I tilfælde af destilleriets insolvens medfører adgangen til at vælge mellem procedurerne, der er fastsat i artikel 9 og 10 i forordning nr. 2499/82 for udbetalingen af fællesskabsstøtten, en forskelsbehandling, alt efter vedkommende medlemsstat, for så vidt angår sikkerheden for udbetaling af den nævnte støtte til de berørte producenter, selv om de principielt har ret til denne støtte i medfør af de gældende fællesskabsbestemmelser. En sådan forskel kan ikke objektivt begrundes med, at der er tale om forskelligartede situationer, da den ikke vedrører betingelserne for tildeling af støtte til forebyggende destillation, men udelukkende de administrative vilkår for denne tildeling og derfor ikke kan begrundes med, at situationen for vinproducenterne eller, mere overordnet, vinsektoren i de forskellige medlemsstater ikke er ensartet.

Det følger heraf, at forordning nr. 2499/82 er udtryk for en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og af princippet om forbud mod ugrundet berigelse, og at Fællesskabet dermed ifalder ansvar uden for kontrakt for tab forvoldt af institutionerne.

(jf. præmis 157, 161, 172-174 og 176)