FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 12. marts 2020 ( 1 )

Sag C-575/18 P

Den Tjekkiske Republik

mod

Europa-Kommissionen

»Appel – Den Europæiske Unions egne indtægter – medlemsstaternes finansielle ansvar – fastlæggelse af Den Tjekkiske Republiks finansielle ansvar – fortabelse af visse importafgifter – pligt til at betale Kommissionen et beløb svarende til nævnte tab – begrebet »anfægtelig retsakt« – retten til effektive retsmidler«

Indledning

1. Den Tjekkiske Republik har med sin appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets kendelse af 28. juni 2018 i sagen Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen ( 2 ), hvorved Retten afviste annullationssøgsmålet anlagt mod Europa-Kommissionen af Den Tjekkiske Republik til prøvelse af den angivelige afgørelse truffet af Kommissionen, der er indeholdt i skrivelsen af 20. januar 2015 udstedt af direktøren for »egne indtægter og finansiel programmering« under Generaldirektoratet for Budget med referencen Ares (2015)217973 (herefter »den omtvistede skrivelse«).

2. Denne appel rejser mange grundlæggende spørgsmål med hensyn til, hvordan ordningen for Unionens traditionelle egne indtægter fungerer, og med hensyn til begrebet betaling forsynet med forbehold, men også mere generelt med hensyn til medlemsstaternes adgang til effektiv domstolsbeskyttelse i forbindelse med tvister vedrørende rækkevidden af deres finansielle ansvar i forhold til Unionen.

Retsforskrifter

EUF-traktaten

3. Artikel 263, stk. 1, TEUF bestemmer: »Den Europæiske Unions Domstol prøver lovligheden af lovgivningsmæssige retsakter, af retsakter vedtaget af Rådet, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt af de af Europa-Parlamentets og Det Europæiske Råds retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand. Den prøver ligeledes lovligheden af de af Unionens organers, kontorers og agenturers retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand.«

Chartret

4. Artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) har følgende ordlyd: »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.«

Rådets afgørelse 2007/436/EF, Euratom

5. Ifølge anden betragtning til Rådets afgørelse 2007/436/EF, Euratom af 7. juni 2007 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter ( 3 ) skal ordningen for egne indtægter »sikre, at der er tilstrækkelige midler til rådighed til en velordnet udvikling af [Unionens] politikker, idet der tages hensyn til nødvendigheden af streng budgetdisciplin«.

6. I henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2007/436 omfatter egne indtægter, der opføres på Den Europæiske Unions almindelige budget, provenuet af bl.a. told i henhold til den fælles toldtarif og andre afgifter, som af Unionens institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater.

7. I artikel 8, stk. 1, præciseres det yderligere, at egne indtægter som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra a), opkræves af medlemsstaterne. Disse stiller nævnte indtægter til Kommissionens rådighed.

Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000

8. I 21. betragtning til forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 ( 4 ) fastsættes det, at et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen kan bidrage til, at de finansielle regler om egne indtægter anvendes korrekt.

9. I medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1150/2000 opstår der en fordring for Unionen på de i artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2007/436 omhandlede egne indtægter, når toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor.

10. Artikel 6, stk. 1 og 3, bestemmer: »1. Et regnskab over egne indtægter, opdelt efter indtægternes art, føres af hver medlemsstats finansforvaltning eller af det af hver medlemsstat udpegede organ. [...] 3. a) De i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer opføres, med forbehold af litra b), i regnskabet senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret. b) De fordringer, der er konstateret, men ikke opført i det regnskab, der er omhandlet i litra a), fordi de endnu ikke er indgået, og der ikke er stillet sikkerhed, opføres inden for den i litra a) fastsatte frist i et særskilt regnskab. Medlemsstaterne kan benytte samme fremgangsmåde, når fordringer, der er konstateret og dækket af garantier, anfægtes og forventes at blive ændret som følge af de opståede uoverensstemmelser. [...]«

11. Artikel 9, stk. 1, har følgende ordlyd: »Som fastlagt i artikel 10 fører hver enkelt medlemsstat egne indtægter til kredit for den konto, som med henblik herpå er oprettet i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansforvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ. [...]«

12. I henhold til artikel 10, stk. 1, foretages den i artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2007/436 omhandlede kreditering senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev fastlagt i henhold til artikel 2 i denne forordning.

13. Artikel 11, stk. 1, fastsætter, at enhver forsinkelse af krediteringen af den i artikel 9, stk. 1, foreskrevne konto medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale morarenter.

14. Endelig bestemmes ifølge ordlyden af artikel 17, stk. 1-4: »1. Medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de beløb, som svarer til de i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer, stilles til Kommissionens rådighed efter de i denne forordning indeholdte regler. 2. Medlemsstaterne fritages for at overdrage Kommissionen beløb svarende til fastlagte fordringer, der viser sig uinddrivelige: a) enten på grund af force majeure b) eller af andre grunde, som ikke kan tilskrives dem. Fastlagte fordringer erklæres for uinddrivelige ved afgørelse truffet af den kompetente administrative myndighed, der fastslår, at beløbet ikke kan inddrives. Fastlagte fordringer anses for uinddrivelige senest fem år efter den dato, hvor beløbet er fastlagt i overensstemmelse med artikel 2, eller – i tilfælde af administrativ eller retlig anke – efter meddelelse, notifikation eller offentliggørelse af den endelige afgørelse. Ved betaling i rater skal femårsperioden tidligst regnes fra den sidste faktiske betaling, forudsat at denne ikke bringer saldoen ned på nul. Beløb, der er erklæret eller anses for uinddrivelige, slettes definitivt i det særskilte regnskab, der er omhandlet i artikel 6, stk. 3, litra b). De slettede beløb anføres i et bilag til den kvartalsopgørelse, der er omhandlet i stk. 4, litra b), i samme artikel, og eventuelt i den kvartalsopgørelse, der er omhandlet i stk. 5 i samme artikel. 3. Senest tre måneder efter den administrative afgørelse, der nævnes i stk. 2, eller efter den tidsfrist, der nævnes i samme stykke, sender medlemsstaterne Kommissionen en meddelelse med oplysninger om tilfælde, hvor nævnte stk. 2 er blevet anvendt, dog kun hvis de fastlagte fordringer drejer sig om et beløb på over 50000 EUR. [...] Meddelelsen, der udformes efter en model opstillet af Kommissionen efter høring af det i artikel 20 omhandlede udvalg, skal give Kommissionen mulighed for at vurdere de grunde, omhandlet i stk. 2, litra a) og b), der har forhindret den pågældende medlemsstat i at overdrage beløbet, og de foranstaltninger, som denne har truffet for at sikre inddrivelsen. 4. Inden for en frist på seks måneder regnet fra modtagelsen af den i stk. 3 omhandlede meddelelse fremsender Kommissionen sine bemærkninger til den pågældende medlemsstat. Hvis Kommissionen har anmodet om supplerende oplysninger, løber fristen på seks måneder fra modtagelsen af de supplerende oplysninger, der er anmodet om.«

Baggrund for tvisten

15. Baggrunden for tvisten kan sammenfattes som følger.

16. Den 30. maj 2008 vedtog Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) en endelig rapport efter en kontrolundersøgelse i forbindelse med import af lommetændere med fyrsten fra Laos i perioden 2004-2007. Disse lommetændere havde i virkeligheden oprindelse i Kina og burde have været belagt med en antidumpingtold.

17. Det fremgik af denne rapport, at »de ved inspektionen godtgjorte beviser for den kinesiske oprindelse er tilstrækkelige til, at medlemsstaterne bør indlede en administrativ procedure med henblik på inddrivelse af told«. Ifølge nævnte rapport var det nødvendigt, »at medlemsstaterne udfører opfølgende revision og, om nødvendigt, undersøgelser af de pågældende importører, samt at de omgående indleder en procedure med henblik på inddrivelse«.

18. Med hensyn til Den Tjekkiske Republik blev der i konklusionen til OLAF’s rapport fremhævet 28 tilfælde af import af varer, der henhørte under tre forskellige toldsteders kompetence.

19. De pågældende toldsteder traf i disse 28 tilfælde foranstaltninger med henblik på et ændre toldansættelsen og foretage inddrivelse af tolden.

20. Den Tjekkiske Republik var imidlertid ikke i et eneste af disse 28 tilfælde i stand til at sikre inddrivelse inden for den fastsatte frist.

21. Den Tjekkiske Republik indberettede i perioden fra november 2013 til november 2014 i WOMIS-systemet ( 5 ) 28 tilfælde, hvori egne indtægter ikke kunne inddrives.

22. I juli og i december 2014 meddelte denne medlemsstat via WOMIS-systemet Kommissionen supplerende oplysninger på denne institutions opfordring.

23. Med den omtvistede skrivelse meddelte direktøren for »egne indtægter og finansiel programmering« under Kommissionens Generaldirektorat for Budget de tjekkiske myndigheder, at reglerne for fritagelse for forpligtelsen til at overdrage egne indtægter i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000 ikke var opfyldt i et eneste af de ovennævnte tilfælde. Nævnte direktør opfordrede de tjekkiske myndigheder til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at kreditere Kommissionens konto med et beløb på 53976340 CZK (ca. 2112708 EUR) senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken nævnte skrivelse blev afsendt. Førnævnte direktør tilføjede, at enhver forsinkelse ville medføre betaling af morarenter i medfør af artikel 11 i forordning nr. 1150/2000.

24. Den 17. marts 2015 overførte Den Tjekkiske Republik de omtvistede beløb til Kommissionens konto, alt imens den gentog sine forbehold med hensyn til Kommissionens argumentation i den omtvistede skrivelse.

Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede kendelse

25. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. marts 2015 anlagde Den Tjekkiske Republik sag med påstand om annullation af den afgørelse, der angiveligt var indeholdt i den omtvistede skrivelse.

26. Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juni 2015 fremsatte Kommissionen formalitetsindsigelse med den begrundelse, at den omtvistede skrivelse ikke udgjorde en afgørelse, der kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Den Tjekkiske Republik fremsatte sine bemærkninger til denne formalitetsindsigelse.

27. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 20. juli 2015 fremsatte Den Slovakiske Republik begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Den Tjekkiske Republiks påstande.

28. Ved afgørelse af 22. december 2015 udsatte Retten, efter at have indhentet bemærkninger fra hovedsagens parter, sine retsforhandlinger på domsafsigelsen i sagen Slovakiet mod Kommissionen ( 6 ) og i sagen Rumænien mod Kommissionen ( 7 ). Retsforhandlingerne blev genoptaget efter domsafsigelsen i disse sager, og hovedsagens parter blev opfordret til at udtale sig om, hvilke konsekvenser der burde udledes heraf.

29. Med afsigelsen af den appellerede kendelse tiltrådte Retten Kommissionens formalitetsindsigelse med den begrundelse, at den omtvistede skrivelse, som fremført i nævnte kendelses præmis 64 og 87, alene udgjorde en skriftlig meningstilkendegivelse i oplysningsøjemed, suppleret med en opfordring til at stille egne indtægter til rådighed, hvorfor skrivelsen ikke kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål.

30. Denne kvalificering følger af en analyse dels af konteksten for vedtagelsen af den omtvistede skrivelse og af Kommissionens beføjelser på området for Unionens egne indtægter, dels af indholdet af denne skrivelse.

31. For det første fastslog Retten nærmere bestemt, at det i medfør af afgørelse 2007/436 og forordning nr. 1150/2000 direkte påhviler medlemsstaterne at fastlægge og overdrage egne indtægter (den appellerede kendelses præmis 37-43), men at disse retsakter ikke fastsætter nogen nærmere procedure, hvorefter Kommissionen bør se sig foranlediget til at træffe afgørelse om forpligtelsen til at overdrage egne indtægter (nævnte kendelses præmis 47). Hvad særligt angår den undtagelsesvise fritagelse, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000, kan Kommissionen i medfør af samme artikels stk. 4 kun fremsætte sine bemærkninger til de grunde, der har forhindret en medlemsstat i at overdrage et beløb, der ved afgørelse truffet af den kompetente nationale administrative myndighed er erklæret uinddriveligt, og til de foranstaltninger, som denne medlemsstat har truffet for at sikre inddrivelsen. Disse bemærkninger har ingen bindende gyldighed og dermed ingen bindende retsvirkning (nævnte kendelses præmis 44-49).

32. Derudover tilføjede Retten, nærmere bestemt i den appellerede kendelses præmis 51-55, at eventuelle uoverensstemmelser mellem en medlemsstat og Kommissionen vedrørende fastlæggelsen og overdragelsen af egne indtægter henhører under traktatbrudsproceduren.

33. For det andet vurderede Retten i den appellerede kendelses præmis 59, at det fremgår af indholdet af den omtvistede skrivelse, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1150/2000 i det væsentlige fremsatte sine bemærkninger over for Den Tjekkiske Republik hvad angår sidstnævntes anmodning om fritagelse for forpligtelsen til at overdrage det omtvistede beløb, og at nævnte institution opfordrede denne medlemsstat til at stille dette beløb til rådighed. For så vidt som der i denne skrivelse var angivet en frist til at stille nævnte beløb til rådighed, bemærkede Retten i kendelsens præmis 62 og 63, at angivelsen af en sådan frist, henset til det samlede indhold af nævnte skrivelse, ikke gjorde det muligt at antage, at Kommissionen havde til hensigt at vedtage en retsakt, der skulle have bindende retsvirkninger, og at den omtvistede skrivelse med en sådan angivelse gentog ordlyden af forordningens artikel 10 og 11.

34. Endelig forkastede Retten de forskellige argumenter, som Den Tjekkiske Republik havde fremført. Hvad særligt angår et argument vedrørende retten til effektiv domstolsbeskyttelse bemærkede Retten, i den appellerede kendelses præmis 81-84, følgende: »81 […] på den ene side, selv om betingelsen vedrørende bindende retsvirkninger skal fortolkes i lyset af retten til effektiv domstolsbeskyttelse som sikret ved [chartrets] artikel 47, stk. 1, er det tilstrækkeligt at minde om, at denne artikel ikke har til formål at ændre ordningen med domstolsprøvelse som fastsat i traktaterne, og navnlig ikke reglerne for antagelse af direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser, således som det også fremgår af forklaringerne til denne artikel 47, hvilke forklaringer der i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og [chartrets] artikel 52, stk. 7, skal tages hensyn til ved fortolkningen af chartret. Derfor kan fortolkningen af begrebet »anfægtelig retsakt« i lyset af nævnte artikel 47 ikke føre til, at der bortses fra den omhandlede betingelse, uden at man derved ville overskride de beføjelser, Unionens retsinstanser er tillagt ved traktaten (dommen [i sagen Slovakiet mod Kommissionen], præmis 66, og dom af 25.10.2017, Rumænien mod Kommissionen, C-599/15 P, EU:C:2017:801, præmis 68). 82 Desuden var det ved modtagelsen af [den omtvistede] skrivelse tilladt for Den Tjekkiske Republik ikke at efterkomme [den omtvistede] skrivelse i afventning af, at Kommissionen muligvis ville indbringe et traktatbrudssøgsmål. 83 Det fremgår ganske vist af opbygningen af artikel 258 TEUF, at Kommissionen ikke er forpligtet til at anlægge et sådant søgsmål, idet den skønsbeføjelse, som den råder over med hensyn til, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at indbringe et traktatbrudssøgsmål for Domstolen, udelukker retten til for enhver at kræve af Kommissionen, at den skal tage stilling i en bestemt retning (jf. kendelse af 14.9.2015, Rumænien mod Kommissionen, T-784/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:659, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis). 84 Det ville imidlertid også have været muligt for Den Tjekkiske Republik at foranstalte en betinget overdragelse af [det pågældende beløb] samtidig med, at den fremsatte sine forbehold med hensyn til, hvorvidt Kommissionens argumentation var velbegrundet, idet Domstolen gentagne gange har angivet muligheden herfor (jf. i denne retning dom af 16.5.1991, Kommissionen mod Nederlandene, C-96/89, EU:C:1991:213, præmis 17, og af 12.9.2000, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-359/97, EU:C:2000:426, præmis 31, samt kendelse af 4.10.2007, Finland mod Kommissionen, C-457/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:582, præmis 39).«

35. Som følge heraf afviste Retten Den Tjekkiske Republiks annullationssøgsmål uden at tage stilling til Den Slovakiske Republiks begæring om tilladelse til at intervenere.

Parternes påstande under appellen og retsforhandlingerne for Domstolen

36. Den Tjekkiske Republik har i sit appelskrift af 13. september 2018 fremsat følgende påstande: – Den appellerede kendelse ophæves. – Kommissionens formalitetsindsigelse forkastes. – Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om realiteten. – Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

37. Kommissionen har nedlagt følgende påstande: – Appellen forkastes. – Den Tjekkiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

38. Kongeriget Nederlandene er indtrådt til støtte for Den Tjekkiske Republiks påstande.

39. Appelsagens parter har fremført deres respektive argumenter i retsmødet den 11. november 2019.

Bedømmelse

40. Appellanten har til støtte for sin appel fremsat et enkelt anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 263 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47. Inden behandlingen af parternes argumentation finder jeg det hensigtsmæssigt at erindre om de retsprincipper og den retspraksis, der gælder for traditionelle egne indtægter, og i særdeleshed overdragelsen heraf.

Ordningen for traditionelle egne indtægter

41. Traditionelle egne indtægter (herunder toldafgifter) har til formål at finansiere Unionens politikker. Da Unionen ikke råder over et inspektørkorps med bemyndigelse til at opkræve disse indtægter, påhviler inddrivelsen og administrationen heraf medlemsstaterne, som er pålagt flere forpligtelser i denne henseende (i henhold til forordning nr. 1150/2000, for så vidt gælder den i den foreliggende sag relevante periode) ( 8 ).

42. Egne indtægter skal betales, så snart de opstår. Det skal bemærkes, at medlemsstaterne har pligt til at fastlægge en fordring på egne indtægter, »når toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor« (jf. artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1150/2000) ( 9 ).

43. Medlemsstaterne har ingen skønsmargen i denne henseende. Ifølge Domstolens faste praksis kan medlemsstaterne nemlig ikke undlade at fastlægge kravene, selv om de bestrider dem, »da Unionens finansielle ligevægt i modsat fald ville blive forstyrret« af en medlemsstats handlemåde ( 10 ). Det følger heraf, at enhver (eventuel) bestridelse kun kan ske efterfølgende.

44. Når først denne fastlæggelse er foretaget, fører hver enkelt medlemsstat egne indtægter til kredit for den konto, som med henblik herpå er oprettet i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansforvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ. Enhver medlemsstat handler på sin vis i egenskab af bankforbindelse og depositar for de omhandlede indtægter, med forpligtelse til at stille disse indtægter til Kommissionens rådighed i deres helhed, uagtet om indtægterne har (eller ikke har) været genstand for inddrivelse ( 11 ). Medlemsstaterne kan således kun unddrage sig deres forpligtelse til overdragelse i de tilfælde, der er opført i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 1150/2000 – nærmere bestemt når de beløb, der svarer til de fastlagte fordringer, viser sig uinddrivelige, enten på grund af force majeure eller af andre grunde, som ikke kan tilskrives de pågældende medlemsstater.

45. Denne strikse fremgangsmåde er begrundet i, at det er nødvendigt at sikre, at Unionens egne indtægter stilles til rådighed »hurtigt og effektivt« ( 12 ). Den har først og fremmest til hensigt at gøre medlemsstaterne ansvarlige.

46. Det er ligeledes med denne begrundelse, at tilsidesættelsen af de ovenfor anførte forpligtelser medfører, at der pålægges høje morarenter i medfør af artikel 11 i forordning nr. 1150/2000. I denne henseende består der ifølge Domstolen »en uadskillelig forbindelse« mellem forpligtelsen til for det første at fastlægge egne indtægter, for det andet at kreditere Kommissionens konto det hertil svarende beløb inden for de fastsatte frister og for det tredje at betale morarenter ( 13 ).

47. I denne sammenhæng er det Kommissionens opgave at drage omsorg for, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser. Den har bemyndigelse til at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF, såfremt en medlemsstat ikke overholder nævnte forpligtelser.

48. I tilfælde af, at en medlemsstat bestrider forekomsten af traditionelle egne indtægter eller det skyldige beløb, kan denne medlemsstat unddrage sig sanktion i form af morarenter »ved at stille de krævede beløb til rådighed for Kommissionen samtidig med, at den [tager] forbehold vedrørende rigtigheden af Kommissionens opfattelse« ( 14 ).

49. Domstolen har imidlertid ikke fastlagt den nærmere fremgangsmåde for en sådan betaling forsynet med forbehold. Den har heller ikke udtalt sig om spørgsmålet om, hvorvidt en sådan betaling – når alt kommer til alt – kan anses for »fuldendt« på det juridiske plan, eller hvorvidt den pågældende medlemsstat vedbliver at være i restance med hensyn til kravene imod den.

50. Domstolen har alene bemærket, at selv om Kommissionen ikke kan nægte en medlemsstat adgang til betaling forsynet med forbehold, er ordningen for traditionelle egne indtægter til hinder for muligheden for (for Kommissionen) at forhandle betingelserne og den nærmere fremgangsmåde for en sådan betaling ( 15 ).

51. Denne omstændighed følger af et særtræk ved ordningen for traditionelle egne indtægter: Kommissionen har ingen beslutningsbeføjelse i henhold til forordning nr. 1150/2000.

52. Selv om Kommissionen er forpligtet til at fremsætte bemærkninger i medfør af artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1150/2000 vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstat kan fritages for sin forpligtelse til overdragelse, kan den nemlig ikke anmodes om at vedtage en afgørelse i denne henseende. Ligeledes bevarer medlemsstaterne kontrollen over de konti, som de fører i Kommissionens navn, og de kan endda trække de omtvistede beløb ud herfra ( 16 ) med fare for i givet fald at blive stillet over for en traktatbrudsprocedure og betaling af overanførte morarenter.

53. Der er ikke tale om en forglemmelse fra lovgivers side: Denne har foretaget et bevidst valg om ikke at tildele Kommissionen en sådan beføjelse. I et ændringsforslag til forordning nr. 1150/2000 fra 2003 indeholdt den nye artikel 17, stk. 4, vedtagelse af en »begrundet afgørelse fra Kommissionens side« ved uoverensstemmelse angående spørgsmålet om, hvorvidt endeligt uinddrivelige fordringer var begrundet i force majeure eller i andre årsager ( 17 ). Rådet forkastede dette forslag. Medlemsstaterne foretrak at bevare deres enekompetence og nægtede Kommissionen enhver beslutningsbeføjelse hvad angår skyldige beløb.

54. Denne manglende beslutningsbeføjelse rejser imidlertid ikke tvivl om Kommissionens opgave med hensyn til dens beføjelser og dens forpligtelse til at overvåge, at traktaterne overholdes, eller om dens bemyndigelse til at fremkomme med retslige udtalelser om de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i medfør af forordning nr. 1150/2000.

55. I denne forbindelse ser Kommissionen sig (undertiden) foranlediget til, som retslæren har gjort opmærksom på, at fremsende en skrivelse med trussel om sanktion til genstridige medlemsstater ( 18 ).

56. Domstolen har tidligere fastslået, at sådanne skrivelser ikke udgør »anfægtelige retsakter« i henhold til artikel 263 TEUF ( 19 ), hvilket betyder, at medlemsstater, der ønsker at bestride Kommissionens bedømmelse, bliver stillet over for et corneliansk dilemma: Enten nægter de at stille de krævede beløb til Kommissionens rådighed, hvorved de således løber en risiko for at skulle betale meget høje morarenter, eller også foretager de for at afværge denne risiko en betaling forsynet med forbehold, dog uden at have vished for, hvorvidt Kommissionen indleder en traktatbrudsprocedure, der giver Domstolen mulighed for at afgøre sagens realitet ( 20 ).

57. Den appel, som Domstolen behandler i den foreliggende sag, er symptomatisk for denne nærmest kafkaske retsstilling. Den Tjekkiske Republik ønskede at sætte spørgsmålstegn ved den vurdering, som Kommissionen havde fremsat i den omtvistede skrivelse. For at nå frem til dette foretog den en betaling forsynet med forbehold samtidig med, at den indledte et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF. Retten forkastede dette søgsmål med den begrundelse, at den omtvistede skrivelse ikke udgjorde en anfægtelig retsakt. Hvad angår Kommissionen vurderede denne, at der ikke forelå tilsidesættelse, for så vidt som den krævede betaling havde fundet sted – idet det kunne synes, at de fremsatte forbehold ifølge Kommissionens opfattelse ikke havde nogen retsvirkning ( 21 ).

58. Det er i lyset af denne særlige retlige sammenhæng, at jeg nu vil gå i gang med at bedømme det enkelte anbringende, som appellanten har fremført til støtte for sin appel, og de argumenter, som de øvrige parter i appellen har påberåbt sig.

Parternes argumenter

59. Den Tjekkiske Republik har med sit enkelte anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 263 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47 – i det væsentlige – gjort gældende, at den ikke har nogen som helst adgang til effektive retsmidler med henblik på for Unionens retsinstanser at indbringe sin verserende tvist i forhold til Kommissionen om, hvorvidt der foreligger (eller ikke foreligger) en forpligtelse til at stille traditionelle egne indtægter til rådighed, hvilket er i modstrid med, hvad Retten anførte i den appellerede kendelses præmis 81 ff.

60. Indledningsvis har Den Tjekkiske Republik fremhævet, at når Kommissionen i form af et dokument som den omtvistede skrivelse opfordrer en medlemsstat til at overdrage den et beløb i henhold til egne indtægter, er denne medlemsstat – de facto – forpligtet til at betale det krævede beløb inden for den fastsatte frist, til trods for de forbehold, som den fremsætter i forhold til Kommissionens argumentation. Ved manglende betaling risikerer denne medlemsstat nemlig at skulle betale høje morarenter i tilfælde af, at det konstateres, at den har tilsidesat sin forpligtelse til overdragelse. Størrelsen af disse renter vil i praksis afhænge af, hvornår Kommissionen indleder traktatbrudsproceduren, og hvor længe proceduren varer, og vil således fra det øjeblik være uden for den pågældende medlemsstats kontrol.

61. Henset for det første til den skønsbeføjelse, som Kommissionen råder over med hensyn til at indlede en traktatbrudsprocedure ( 22 ), og til den manglende tidsbegrænsning i denne henseende, har en medlemsstat imidlertid ingen vished for, at uoverensstemmelsen vil blive realitetsbehandlet af Domstolen. For så vidt som adgangen til en domstol i denne henseende vil afhænge af Kommissionens velvillighed, er retten til effektiv domstolsbeskyttelse ikke sikret ( 23 ).

62. Det ville kun forholde sig anderledes, såfremt Kommissionen, når den omhandlede medlemsstat havde foretaget en betaling forsynet med forbehold, var forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure over for nævnte medlemsstat. På det nuværende udviklingstrin ( 24 ) ville en sådan forpligtelse ikke desto mindre hverken fremgå af den appellerede kendelse eller af Domstolens praksis på området for betaling forsynet med forbehold. Denne praksis ville desuden ikke indeholde præcise oplysninger om betingelserne for eller virkningerne af en sådan betaling, og den ville skabe en retslig usikkerhed og kompromittere retten til effektiv domstolsbeskyttelse.

63. For det andet har Den Tjekkiske Republik gjort gældende, at Kommissionens nuværende praksis viser, at denne institution ikke mener, at den er forpligtet til at anlægge et traktatbrudssøgsmål i tilfælde af betaling med forbehold ( 25 ).

64. For det tredje har Den Tjekkiske Republik vurderet, at svaghederne i en medlemsstats domstolsbeskyttelse (i tilfælde af betaling forsynet med forbehold), således som disse fremgår af ovennævnte argumenter, indgår i den »faktiske og retlige baggrund« for udstedelsen af den omtvistede skrivelse, hvilket udgør et relevant kriterium for vurderingen af, hvorvidt denne skrivelse er anfægtelig ( 26 ). Henset til denne kontekst er der imidlertid behov for at fortolke begreberne »bindende retsvirkning« og »anfægtelig retsakt« på en anden måde end den, som Retten lagde til grund i den appellerede kendelse, med henblik på at sikre retten til effektiv domstolsbeskyttelse.

65. Den Tjekkiske Republik har fremhævet, at den har gentaget sine forbehold (med hensyn til forpligtelsen til at stille det omtvistede beløb til rådighed), og at den har anmodet Kommissionen om at tilbagebetale nævnte beløb eller indlede en traktatbrudsprocedure, hvilket dog har været forgæves.

66. Kongeriget Nederlandene, der er indtrådt til støtte for Den Tjekkiske Republiks påstande, har anført, at det var hensigten med den omtvistede skrivelse, at den skulle have retsvirkning, bl.a. for så vidt som den selvstændigt fastlagde, fra hvilket tidspunkt der skulle betales morarenter.

67. Kommissionen har bestridt det enkelte anbringende.

68. Indledningsvis har den understreget, at Den Tjekkiske Republik på ingen måde har rejst tvivl om den fortolkning (der er fremstillet navnlig i den appellerede kendelses præmis 42 og 47) af afgørelse 2007/436 og af forordning nr. 1150/2000, hvorefter det påhviler medlemsstaterne at fastlægge Unionens egne indtægter, og hvorefter disse instrumenter ikke fastsætter nogen bestemt procedure, der gør det muligt for Kommissionen at vedtage en afgørelse om forpligtelsen til at overdrage traditionelle egne indtægter. I denne henseende er Kommissionen af den opfattelse, at den ikke har nogen som helst beslutningsbeføjelse.

69. Da Kommissionen ikke er tillagt en sådan kompetence, hvilket Den Tjekkiske Republik i øvrigt ikke har bestridt, er den bemyndiget til at fremkomme med en udtalelse til den pågældende medlemsstat angående kvalificeringen af bestemte beløb som traditionelle egne indtægter, der tilkommer Unionen. En sådan udtalelse er imidlertid blottet for retsvirkning, hvorfor den ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.

70. Ifølge Kommissionen bør Den Tjekkiske Republiks argumenter vedrørende retten til effektiv domstolsbeskyttelse som følge af den finansielle risiko i forbindelse med morarenter ikke føre til nogen anden konklusion. Kommissionen har nemlig vurderet, at tilsvarende argumenter allerede er blevet forkastet i dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen.

71. I denne henseende har Kommissionen i sine bemærkninger til Kongeriget Nederlandenes interventionsindlæg tilføjet, at sidstnævnte medlemsstat ikke har fremført noget argument, der begrunder en sondring mellem den foreliggende sag og de sager, der har foranlediget dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen. Forpligtelsen til at betale morarenter er i øvrigt en naturlig og nødvendig konsekvens af den pågældende medlemsstats manglende overholdelse af den forpligtelse, som påhviler den i medfør af bestemmelserne om ordningen for traditionelle egne indtægter, og som består i at stille nævnte indtægter til Kommissionens rådighed i rette tid (også selv hvis medlemsstaten bestrider sin forpligtelse til at betale de omhandlede beløb).

72. Kommissionen har i øvrigt anført, at en eventuel uoverensstemmelse i forhold til en medlemsstat hvad angår medlemsstatens forpligtelse til at fastlægge og stille nævnte indtægter til rådighed, henset til det nuværende udviklingstrin for ordningen for traditionelle egne indtægter, kun ville kunne løses med et eneste middel, nemlig en traktatbrudsprocedure. Kommissionen har i denne henseende henvist til den appellerede kendelses præmis 51 og 53-55, hvori Retten fremhævede Domstolens enekompetence med hensyn til fastlæggelsen af medlemsstaternes forpligtelser på dette område.

73. Kommissionen har i sine svar på Domstolens spørgsmål ligeledes præciseret, at den betaling, som Den Tjekkiske Republik har foretaget, til trods for de forbehold, betalingen er omfattet af, juridisk set er fuldendt, og at nævnte medlemsstats forbehold ikke udgør et brud på lovgivningen om traditionelle egne indtægter ( 27 ). Ifølge Kommissionen ændrer den ansvarlige medlemsstats ensidigt fremsatte forbehold ikke retsstillingen af de midler, der ubetinget skal stilles til Kommissionens rådighed i medfør af lovgivningen om traditionelle egne indtægter. I modsat fald risikerer Unionens finansielle stabilitet og kreditvurdering at blive alvorlig forstyrret.

74. Derudover har Kommissionen videre anført, at hvis en medlemsstat er overbevist om, at dens holdning er velbegrundet, og den ønsker at få tilbagebetalt de midler, den har stillet til rådighed, har den lov til at foretage en (ensidig) regulering i det regnskab, den fører, uden at der er behov for at fastsætte nogen fremgangsmåde for retsbeskyttelse i denne henseende. Ved at forholde sig således risikerer medlemsstaten imidlertid en traktatbrudsprocedure med risiko for, når det kommer til stykket, at skulle betale morarenter som fastsat i lovgivningen om traditionelle egne indtægter. Disse morarenter er på sin vis den pris, som den medlemsstat, der handler i modstrid med Kommissionens udtalelse – dvs. »på dens egen risiko« ( 28 ) – må betale. Såfremt Kommissionen tøver med at skride ind over for en tilsidesættelse, idet den på denne måde bevirker, at de skyldige renter bliver højere, er Unionens retsinstanser bemyndiget til at nedsætte de udgifter, der i denne henseende påhviler den ansvarlige medlemsstat.

Bedømmelse

75. Der bør efter min opfattelse foretages en vurdering i to på hinanden følgende etaper.

76. For det første undersøger jeg spørgsmålet om, hvorvidt Retten begik en retlig fejl, da den konkluderede, at det annullationssøgsmål, som appellanten havde anlagt til prøvelse af den omtvistede skrivelse, i mangel af en anfægtelig retsakt, skulle afvises. Som jeg vil redegøre for i det følgende, forekommer Rettens holdning mig korrekt på det juridiske plan. Ikke desto mindre er det ligeledes ubestrideligt, at ordningen for traditionelle egne indtægter under de forhåndenværende omstændigheder indeholder en lakune, forstået således, at ordningen ikke giver en medlemsstat mulighed for på en fornuftig måde at bestride den holdning, som Kommissionen har lagt til grund, uden at løbe den risiko at sætte sig »uden for loven« og blive pålagt at betale meget høje morarenter.

77. For det andet undersøger jeg, ud fra ovennævnte begrundelse, alternative løsninger, der kan give mulighed for at tilbyde medlemsstaterne adgang til effektive retsmidler i tilfælde af uoverensstemmelse om forpligtelsen til at stille traditionelle egne indtægter til rådighed.

Første etape: manglen på en anfægtelig retsakt i den foreliggende sag

78. Det følger af fast retspraksis, at »enhver af EU-institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger«, udgør en »anfægtelig retsakt« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 263 TEUF ( 29 ).

79. Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har sådanne virkninger, skal vægten lægges på dens indhold ( 30 ). Disse virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom denne retsakts indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser ( 31 ).

80. Jeg vil i denne henseende fremhæve, at Retten i den appellerede kendelses præmis 36-56 foretog en udførlig og grundig undersøgelse af den sammenhæng, inden for hvilken den omtvistede skrivelse blev fremsendt, og af Kommissionens beføjelser på området for traditionelle egne indtægter. Retten vurderede, at Kommissionen ikke har bemyndigelse til at vedtage en afgørelse med bindende retsvirkninger, og at den omtvistede skrivelse skal anses for at have en oplysende værdi og for at være en simpel opfordring.

81. Henset til de retsforskrifter og til den retspraksis, som jeg har redegjort for ovenfor (idet jeg henviser til punkt 41-58 i nærværende forslag til afgørelse), viser Rettens vurdering sig at være korrekt.

82. Appelsagens parter synes at være fælles om denne konstatering. Jeg vil for alle eventualiteters skyld nævne, at Den Tjekkiske Republik ikke i retsmødet var i stand til at godtgøre det præcise retslige grundlag for den afgørelse, som Kommissionen angiveligt vedtog i den foreliggende sag: Som jeg har erindret om, er der nemlig ingen bestemmelse i forordning nr. 1150/2000, der tildeler Kommissionen nogen som helst beslutningsbeføjelse.

83. Hvad angår indholdet af den omtvistede skrivelse mangler appellanten ligeledes at godtgøre, i hvilken henseende den undersøgelse, som Retten foretog i den appellerede kendelses præmis 57-64, skulle være fejlagtig ( 32 ).

84. Hvad angår Kongeriget Nederlandenes argument, hvorefter den omtvistede skrivelse har retsvirkninger, idet den bevirker, at der tilskrives morarenter fra et andet tidspunkt end det, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1150/2000, vil jeg fremhæve, at Domstolen allerede har forkastet et sådant argument som værende utilstrækkeligt til at tildele en skrivelse af denne karakter sådanne virkninger ( 33 ).

85. Henset til ovenstående fremstilling foreligger nu kun spørgsmålet om adgang til effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til chartrets artikel 47.

86. Den Tjekkiske Republik har på sin vis opfordret til at omdefinere begrebet »anfægtelig retsakt« for at udstrække det til dokumenter som den omtvistede skrivelse, alene med det formål at give medlemsstaterne søgsmålsadgang i tilfælde af uoverensstemmelse på området for overdragelse af traditionelle egne indtægter.

87. Retten erindrede med absolut god grund om, at retten til effektive retsmidler som fastsat i chartrets artikel 47 ikke har »til formål at ændre den domstolskontrolordning, der er fastlagt i traktaterne« ( 34 ). I denne henseende ville en ny fortolkning (som foreslået af Den Tjekkiske Republik) af begrebet »anfægtelig retsakt« i lyset af denne bestemmelse ikke kunne lykkes, fordi den ville føre til at forkaste en formalitetsbetingelse på en måde, der ville overskride de kompetencer, der er tildelt Unionens retsinstanser ved traktaterne.

88. Desuden tvivler jeg imidlertid på, at annullationssøgsmålet er den bedst egnede løsning til at afhjælpe de lakuner, som jeg har afdækket, selv om det er vanskeligt at benægte, at ordningen for traditionelle egne indtægter er ufuldendt, således som jeg allerede har bemærket ( 35 ).

89. Den argumentation, som appellanten har påberåbt sig, ville medføre, at Kommissionen ville bemægtige sig en beslutningsbeføjelse for at fastlægge medlemsstaternes forpligtelser på området for traditionelle egne indtægter. Henset til fordelingen af kompetencer på området for traditionelle egne indtægter er det, som jeg gentagne gange har bemærket, ubestridt, at Kommissionen ikke har en sådan beføjelse, og at den i øvrigt aldrig har foregivet at have en sådan beføjelse.

90. Hvis Kommissionen havde bemægtiget sig en sådan beføjelse og reelt havde udstedt en retsakt, der havde retsvirkninger (quod non), ville denne retsakt kunne ophæves af mangel på et retsgrundlag.

91. Imidlertid – forudsat at man tiltræder dette argument – står det alligevel fast, at retstvisten om ophævelse ikke gør det muligt at nå frem til en omgørelse af Kommissionens angivelige afgørelse. Retten ville se sig foranlediget til at ophæve afgørelsen på grund af manglende kompetence – uden dog at kunne sætte sin egen vurdering i stedet for Kommissionens, og således uden at være i stand til at løse det reelle problem, nærmere bestemt fastlæggelsen af den pågældende medlemsstats forpligtelser med hensyn til traditionelle egne indtægter.

92. Så vidt jeg kan vurdere, er der således under alle omstændigheder tale om et blindspor.

93. I denne henseende er det enkelte anbringende, som Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, irrelevant, og appellen bør forkastes som ugrundet, for så vidt som det var med rette, at Retten afviste annullationssøgsmålet af mangel på en anfægtelig retsakt.

Anden etape: undersøgelse af alternative løsninger

94. Hvilke andre løsninger bør overvejes i betragtning af, at Den Tjekkiske Republik ikke kan anlægge et annullationssøgsmål?

95. Kommissionen har gjort sig til talsmand for status quo. Nævnte institution er af den opfattelse, at det på ingen måde er unormalt, at en medlemsstat, der er uenig i Kommissionens vurdering, ikke har andet valg end at sætte sig »uden for loven« og løbe den risiko, at den kan blive pålagt betragtelige morarenter, til gengæld for et håb om (ikke en vished for) at nå frem til, at Domstolen undersøger situationen ved hjælp af et traktatbrudssøgsmål. Kommissionen mener ligeledes, at de forbehold, som en medlemsstat fremsætter, når denne stiller et omtvistet beløb til rådighed i forbindelse med traditionelle egne indtægter (de facto) er blottet for retsvirkning: Betalingen er juridisk set fuldendt, hvilket betyder, at der under sådanne omstændigheder ikke er grundlag for en traktatbrudsprocedure. Kommissionen anerkender i bedste fald, at fremsættelse af forbehold kan begrunde en forpligtelse til ud fra princippet om loyalt samarbejde at indlede en »konstruktiv dialog« med den pågældende medlemsstat (på dennes regning) med det formål at bringe synspunkterne nærmere hinanden: I forlængelse af en sådan dialog, efter at Kommissionen på behørig og fornuftig vis har kastet lys over situationen, kan medlemsstaten bestemme sig til at anerkende analysen som velbegrundet eller at trække de midler tilbage, som den forudgående har stillet til Kommissionens rådighed – idet medlemsstaten derved (og på ny) løber en risiko for at skulle betale høje morarenter, såfremt Domstolen fastslår ved dom, at der foreligger tilsidesættelse af forpligtelsen til at overdrage traditionelle egne indtægter.

96. Jeg deler ikke denne analyse, som forekommer mig at være cirkulær og uegnet til at give et tilfredsstillende svar på problemstillingen vedrørende adgang til effektiv domstolsbeskyttelse ( 36 ).

97. Indledningsvis bør begrebet betaling forsynet med forbehold efter min opfattelse belyses nærmere. Som nævnt i punkt 48-50 i nærværende forslag til afgørelse har Domstolen til dato ikke gjort rede for dette begreb og har ikke fastlagt de retslige linjer herfor.

98. Den af Kommissionen anlagte fortolkning fratager nævnte forbehold enhver konkret betydning og rækkevidde. Efter min opfattelse bør man tværtimod anlægge den betragtning, at en betaling forsynet med forbehold ikke kan anses for juridisk fuldendt og således indebærer et traktatbrud. Domstolen har anerkendt denne fremgangsmåde for at gøre det muligt for medlemsstaterne at undgå skadelige finansielle konsekvenser (forbundet med de morarenter, der pålægges i henhold til lovgivningen om traditionelle egne indtægter), alt imens den har udtrykt, at den er formelt uenig i de pågældende midlers retsstilling ( 37 ). En betaling forsynet med forbehold indebærer, at den underliggende fordring forbliver omtvistet. Kommissionen kan ikke anse en sådan betaling for (endeligt) opnået.

99. Hvis de pågældende midler rent faktisk er blevet stillet til Kommissionens rådighed, og denne kan anvende dem, står det alligevel fast, at man ikke kan se bort fra de forbehold, som medlemsstaten har givet udtryk for, og at det er nødvendigt med en endelig afklaring heraf. Det forekommer mig, at traktatbrudsproceduren, som muliggør en konstruktiv udveksling af synspunkter mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat (i det mindste under den administrative procedure), kan udgøre et passende forum til dette formål.

100. Følgende spørgsmål melder sig: Kan Kommissionen i en sådan situation være forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure?

101. To hindringer, der vedrører retspraksis, må overvindes, før det er muligt at nå frem til en sådan konklusion.

102. På den ene side, som Domstolen gentagne gange har erindret om, er Kommissionen, på grundlag af sine beføjelser og sin forpligtelse til at overvåge, at traktaterne overholdes, enekompetent til at afgøre, hvorvidt det må anses for formålstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure. Den er endvidere enekompetent til at fastlægge, om det er formålstjenligt at indlede en administrativ procedure ved at fremsætte en begrundet udtalelse, ligesom den har ret, men ikke pligt, til på baggrund af denne procedure at indbringe sagen for Domstolen med henblik på konstatering af det formodede traktatbrud ( 38 ). Denne fuldstændig diskretionære beføjelse tillader (ved første øjekast) ingen undtagelse ( 39 ). På området for traditionelle egne indtægter har Retten tidligere fundet, at den skønsbeføjelse, som Kommissionen råder over med hensyn til, om det er formålstjenligt at indbringe et traktatbrudssøgsmål for Domstolen, udelukker retten til for enhver at kræve, at Kommissionen tager stilling i en bestemt retning ( 40 ).

103. På den anden side, som jeg har bemærket i punkt 50 ovenfor, har Domstolen tidligere fastslået, at ordningen for traditionelle egne indtægter »er til hinder for, at der kan forhandles om betingelserne og de nærmere fremgangsmåder for betalingen« ( 41 ). Domstolen præciserede ved samme lejlighed, at principperne om loyalt samarbejde og om retssikkerhed ikke kan give den ansvarlige medlemsstat ret til, at der indledes forhandlinger herom, særligt med henblik på anlæggelse af et traktatbrudssøgsmål mod denne medlemsstat ( 42 ).

104. Sammenfattende råder Kommissionen således ifølge denne praksis over en beføjelse af diskretionær karakter, og den ansvarlige medlemsstat kan ganske vist udtrykke forbehold, men den har ikke ret til at kræve af Kommissionen, at denne indleder en traktatbrudsprocedure, eller til at lade sin betaling betinge af, at der indledes en sådan procedure ( 43 ).

105. For at overvinde disse to hindringer, der har med retspraksis at gøre, bør Domstolen således – helt undtagelsesvist – fastslå, at Kommissionen har en forpligtelse til at indlede en traktatbrudsprocedure i tilfælde af betaling forsynet med forbehold. Denne forpligtelse bør være strengt begrænset til området for egne indtægter ( 44 ).

106. Denne forpligtelse til at anlægge sag er berettiget af to grunde.

107. For det første »drager [Kommissionen] i medfør af artikel 17, stk. 1, TEU omsorg for gennemførelsen af traktaterne og af de foranstaltninger, der vedtages af institutionerne på grundlag heraf«. Den fører tilsyn med gennemførelsen af EU-retten under Domstolens kontrol. Som følge heraf er Kommissionen forpligtet til at drage omsorg for en korrekt gennemførelse af forordning nr. 1150/2000 ( 45 ). I denne forbindelse skylder Kommissionen at overvåge og kontrollere, at medlemsstaternes overdragelse af traditionelle egne indtægter er korrekt. Som jeg har redegjort for ovenfor, kan en betaling forsynet med forbehold næppe anses for at være fuldendt, og begrebet kræver en afklaring, som det, når alt kommer til alt, påhviler Domstolen at foranledige ( 46 ).

108. For det andet er en sådan forpligtelse endvidere berettiget i lyset af princippet om loyalt samarbejde, hvilket er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU og afspejlet i 21. betragtning til forordning nr. 1150/2000 ( 47 ), sammenholdt med chartrets artikel 47, som fastsætter retten til effektive retsmidler. Da der ikke foreligger en sådan forpligtelse for Kommissionen, og henset til denne institutions nuværende praksis, som består i at anse en betaling forsynet med forbehold for at være »fuldendt«, vil tvisten mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat med hensyn til, hvorvidt forpligtelsen til at stille traditionelle egne indtægter til rådighed er velbegrundet, nemlig vare ved ( 48 ) og aldrig nogensinde blive afgjort af en retsinstans. Den berørte medlemsstat vil ikke være i stand til ved det i denne henseende kompetente organ, nærmere bestemt Domstolen, at få fastslået, hvorvidt dens handlemåde er i overensstemmelse med det, der foreskrives af lovgivningen på området for traditionelle egne indtægter ( 49 ).

109. Forudsat at Domstolen afslår at fastslå, at en sådan forpligtelse påhviler Kommissionen, hvilken anden løsning kan man da overveje med henblik på at give Den Tjekkiske Republik mulighed for at indbringe denne tvist for Unionens retsinstanser og i givet fald opnå tilbagebetaling af det omtvistede beløb?

110. Det er min opfattelse, at et erstatningssøgsmål ligeledes vil kunne give mulighed for at få afgjort nævnte tvist ved Retten ( 50 ), således at den ansvarlige medlemsstat kan få tilbagebetalt det omtvistede beløb på lovlig og ordentlig vis.

111. Ordningen for traditionelle egne indtægter hviler nemlig på forestillingen om, at disse indtægter særligt tilhører Unionen, så snart de fastlægges. I princippet tilskyndes medlemsstaterne ganske enkelt til at agere opkrævere af disse indtægter, og det er ikke hensigten, at de skal blive fattigere af at modtage og administrere disse indtægter. Det forholder sig anderledes, når sådanne indtægter viser sig uinddrivelige, alt imens den pågældende medlemsstat ikke kan påberåbe sig force majeure eller andre grunde, der ikke kan tilskrives den: I en sådan situation vil medlemsstaten skulle stille disse indtægter til rådighed for egen regning.

112. Denne medlemsstat vil i tilfælde af tvist i denne henseende, og når blot den foretager betalingen, alt imens den fremsætter forbehold, ikke kunne få det omtvistede beløb tilbage uden at løbe de ovenfor belyste finansielle risici.

113. I denne sammenhæng er der med hensyn til erstatning to spor, der skal undersøges i henhold til artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF ( 51 ). Det drejer sig om søgsmål om culpaansvar uden for kontraktforhold og søgsmål støttet på ugrundet berigelse (de in rem verso-søgsmål), hvis eksistens Domstolen har fastslået i Masdar-dommen ( 52 ).

114. Det første spor (culpaansvar uden for kontraktforhold) mener jeg bør forkastes.

115. Det fremgår af fast retspraksis, at det er en forudsætning for Unionens ansvar uden for kontraktforhold og gennemførelsen af kravet om erstatning for det lidte tab, at en række betingelser skal være opfyldt med hensyn til den retsstridige adfærd, der foreholdes institutionerne, det eventuelle tab samt årsagssammenhængen mellem denne adfærd og det påberåbte tab ( 53 ).

116. Hvad angår retsstridigheden af den pågældende retsakt eller undladelse skylder retsinstanserne at kunne fastslå, at der er sket en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder ( 54 ), som følge af den ansvarlige institutions frie valg eller forsømmelighed.

117. I den foreliggende sag skal der erindres om, at Kommissionen ikke har nogen som helst beslutningsbeføjelse med hensyn til forpligtelserne til at stille traditionelle egne indtægter til rådighed, og desuden kan en medlemsstat ikke anses for at være en borger, ligesom alene en fortolkningsforskel mellem Kommissionen og nævnte medlemsstat, når alt kommer til alt, ikke er tilstrækkelig til at fastslå en »kvalificeret tilsidesættelse« af en retsregel, der vil kunne udgøre en forsømmelse, der kan tilskrives Kommissionen ( 55 ).

118. Da der ikke foreligger en sådan tilsidesættelse, er det ikke nødvendigt at vurdere, om de to andre betingelser, der er omhandlet i punkt 115 (ovenfor), er opfyldt ( 56 ).

119. Dette første erstatningsspor bør således opgives.

120. Det andet erstatningsspor, der er omhandlet ovenfor, skal nu undersøges: søgsmålet støttet på ugrundet berigelse.

121. Domstolen fastslog i Masdar-dommen, at »[i]følge de retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, har en person, der har lidt et tab, der forbedrer en anden persons aktiver, uden at der er et juridisk grundlag for denne berigelse, normalt ret til tilbagebetaling for dette tab fra den berigede person« ( 57 ). I denne henseende »[kræver] en sag med påstand om tilbagebetaling som følge af en ugrundet berigelse for Unionen […] – for at kunne blive behandlet – bevis for en berigelse hos Unionen uden gyldigt retsgrundlag og et tab for sagsøgeren, der er forbundet med nævnte berigelse« ( 58 ).

122. Søgsmål støttet på ugrundet berigelse henhører ikke under ordningen for ansvar uden for kontrakt i egentlig forstand ( 59 ), der forudsætter, at betingelserne opregnet i punkt 115 i nærværende forslag til afgørelse skal være opfyldt.

123. Det er almindelig anerkendt i lande med en civilretlig tradition, at en sagsøger, der anlægger sag i forbindelse med ugrundet berigelse, skylder at fremlægge bevis: i) for en berigelse, ii) for en forarmelse, iii) for en årsagssammenhæng mellem berigelsen og forarmelsen, iv) for søgsmålets subsidiære karakter og v) for en manglende grund til berigelsen og forarmelsen ( 60 ).

124. Dette søgsmål er subsidiært, idet det »ikke ved en fordrejning kan bruges til at opnå det, som loven ikke gør det muligt at tilstå« ( 61 ). Den subsidiære karakter af et søgsmål støttet på ugrundet berigelse er til hinder for, at søgsmålet kan tiltrædes, når sagsøgeren har rådet over en anden søgsmålsadgang, som denne har ladet forfalde ( 62 ), navnlig ved at lade forældelsesfristen udløbe.

125. Berigelsen skal være blottet for enhver juridisk grund, forstået således, at den formueoverførsel, der har fundet sted, ikke har sin eksistensberettigelse i en lovmæssig eller kontraktmæssig forpligtelse eller i en gavedisposition (såsom eksempelvis en donation).

126. I den foreliggende sag vedrørende betaling forsynet med forbehold forekommer det mig, at de fem betingelser, der er omhandlet i punkt 123 i nærværende forslag til afgørelse, er opfyldt.

127. Såfremt en medlemsstat skal bestemme sig til for egen regning at betale traditionelle egne indtægter, som den ikke har været i stand til at inddrive hos debitor (som burde have opfyldt toldforpligtelsen), forarmes medlemsstaten nemlig, som jeg har bemærket i punkt 111 (ovenfor), mens Unionen som følge heraf tilsvarende beriges. Årsagssammenhængen er klar. Det er ligeledes ubestrideligt, at de in rem verso-søgsmålet under disse omstændigheder ville have en subsidiær karakter, da der ikke findes nogen søgsmålsadgang, der gør det muligt for den pågældende medlemsstat at bestride Kommissionens analyse og få det omtvistede beløb tilbage. Fra det øjeblik, Retten i erklæringshenseende konstaterer, at den ansvarlige medlemsstat i virkeligheden ikke er forpligtet til at stille det omtvistede beløb til Kommissionens rådighed, er betalingen (forsynet med forbehold eller ej) endelig efter min opfattelse automatisk blottet for ethvert juridisk grundlag. Da denne konstatering har tilbagevirkende kraft, er den femte betingelse (dvs. den manglende grund) opfyldt.

128. Det er op til Retten, som træffer afgørelse om dette søgsmål, at fastsætte det præcise beløb, der skal tilbagebetales til den ansvarlige medlemsstat. For ikke at forstyrre EU-institutionernes finansielle ligevægt bør tilbagebetalingen efter min opfattelse udelukkende vedrøre de midler, som denne medlemsstat rent faktisk har stillet til Unionens rådighed. Disse midler har ikke til opgave at afstedkomme renter til samme medlemsstats fordel.

129. Endelig er det ligeledes op til Retten at efterprøve, at betingelserne for, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, er opfyldt, navnlig i forhold til forældelsesreglerne ( 63 ).

Konklusion

130. Det af Den Tjekkiske Republik påberåbte anbringende bør efter min opfattelse forkastes som ugrundet, og appellen således forkastes.

131. Ikke desto mindre vil det være formålstjenligt, at Domstolen fremkommer med et svar på den problemstilling, som denne appelsag har belyst, ved, således som jeg har redegjort for i punkt 100-108 i nærværende forslag til afgørelse, at fastslå, at en betaling forsynet med forbehold ikke kan anses for at være juridisk fuldendt, og at Kommissionen under sådanne omstændigheder er forpligtet til at anlægge et traktatbrudssøgsmål med henblik på, at det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser til at stille traditionelle egne indtægter til rådighed.

132. Uden et sådant traktatbrudssøgsmål vil det eneste andet spor, der kan give mulighed for at indbringe en sådan tvist til vurdering ved Unionens retsinstanser, være et søgsmål støttet på ugrundet berigelse.

133. Det er min vurdering, at sporet angående obligatorisk traktatbrudssøgsmål er det bedst egnede, forstået således, at dette spor vil give Domstolen mulighed for at udtale sig om problemets realitet, nærmere bestemt om, hvorvidt den pågældende medlemsstat opfylder sine forpligtelser på området for traditionelle egne indtægter, og i givet fald fastslå, at der foreligger tilsidesættelse i denne henseende. Den største ulempe, som man ikke skal undervurdere omfanget af, er, at dette spor vil indebære, at der skal fastsættes en undtagelse til den regel for retspraksis, i medfør af hvilken Kommissionen nyder fuldstændig skønsmæssig frihed inden for rammerne af traktatbrudsproceduren. Denne hindring er ikke uovervindelig, for så vidt som denne undtagelse klart begrænses til området for traditionelle egne indtægter.

134. Sporet angående erstatningssøgsmål (støttet på ugrundet berigelse) forekommer mig mindre egnet, da det vil foranledige Retten til (indirekte) at skulle udtale sig om, hvorvidt en medlemsstat opfylder sine forpligtelser i henhold til EU-retten: Dette er ikke Rettens opgave, i henseende til den retslige ordnings nuværende opbygning. Et sådant spor er dog stadig forsvarligt som en løsning, der vil kunne bruges i mangel af bedre.

135. For fremtiden vil det naturligvis være ønskeligt, at lovgiver selv optager denne problemstilling til behandling, og at lovgiver forbedrer den måde, hvorpå ordningen for traditionelle egne indtægter fungerer, idet den skal påtænke en passende fremgangsmåde med hensyn til domstolsprøvelse. I afventning af dette initiativ tilkommer det ikke desto mindre Domstolen at løse det problem, der er indbragt for den, idet den må støtte sig på de proceduremæssige værktøjer, der er til rådighed inden for EU-retten.

Sagsomkostninger

136. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement, der i medfør af dette reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse på retsforhandlingerne i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

137. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Tjekkiske Republik pålægges at betale sagsomkostningerne, og da denne i sit enkelte anbringende har tabt sagen, bør appellanten pålægges at bære sine egne omkostninger og desuden betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.

138. Procesreglementets artikel 140, stk. 1, der ligeledes i medfør af dette reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse på retsforhandlingerne i appelsager, bestemmer, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger.

139. Kongeriget Nederlandene bærer følgelig sine egne omkostninger.

Forslag til afgørelse

140. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: »– Appellen forkastes. – Den Tjekkiske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger. – Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – T-147/15, ikke trykt i Sml. (herefter »den appellerede kendelse«) (EU:T:2018:395).

( 3 ) – EUT 2007, L 163, s. 17.

( 4 ) – Rådets forordning af 22.5.2000 om gennemførelse af afgørelse 2007/436/EF, Euratom om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (EFT 2000, L 130, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2028/2004 af 16.11.2004 (EUT 2004, L 352, s. 1) og ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 105/2009 af 26.1.2009 (EUT 2009, L 36, s. 1) (herefter »forordning nr. 1150/2000«). For fuldstændighedens skyld vil jeg nævne, at forordning nr. 1150/2000 i dag er ophævet. Dens bestemmelser indgår for en stor del i Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 609/2014 af 26.5.2014 om metoderne og proceduren for overdragelse af de traditionelle egne indtægter og egne indtægter fra moms og BNI og om foranstaltningerne for at opfylde likviditetskrav (EUT 2014, L 168, s. 39).

( 5 ) – WOMIS er en forkortelse for Write-Off Management and Information System. Det drejer sig om et administrations- og informationssystem vedrørende afskrivning af konstaterede fordringer, der viser sig uinddrivelige. For yderligere oplysninger herom jf. desuden: ottende rapport fra Kommissionen om gennemførelsen af kontrolordningen for de traditionelle egne indtægter (perioden 2013-2015) (artikel 18, stk. 5, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22.5. 2000), COM(2016) 639 final, punkt 5.1.

( 6 ) – Dom af 25.10.2017 (C-593/15 P og C-594/15 P, herefter »dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen«, EU:C:2017:800).

( 7 ) – Dom af 25.10.2017, C-599/15 P, EU:C:2017:801.

( 8 ) – For en mere udførlig fremstilling hvad angår ordningen for egne indtægter jf.: J.-L. Albert, Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2019, s. 132-144; D. Berlin, Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2016, s. 53-64.

( 9 ) – Domstolen har yderligere præciseret, at medlemsstaterne har pligt til at fastlægge en fordring fra Unionen på egne indtægter, når toldmyndighederne har de nødvendige oplysninger og følgelig er i stand til at beregne afgiftsbeløbet vedrørende toldskylden og fastslå, hvem der er debitor; jf. i denne retning dom af 15.11.2005, Kommissionen mod Danmark (C-392/02, EU:C:2005:683, præmis 58 og 59 og den deri nævnte retspraksis).

( 10 ) – Dom af 7.4.2011, Kommissionen mod Finland (C-405/09, EU:C:2011:220, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

( 11 ) – Artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 1150/2000 gør det muligt på det regnskabsmæssige plan at identificere de fordringer, der endnu ikke er inddrevet, eller som bestrides. Beløb, der er erklæret eller anses for uinddrivelige, slettes definitivt i regnskabet i medfør af nævnte forordnings artikel 17, stk. 2.

( 12 ) – Jf. dom af 5.10.2006, Kommissionen mod Belgien (C-378/03, EU:C:2006:639, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

( 13 ) – Endvidere kan morarenterne kræves betalt, uanset grunden til den forsinkede kreditering af Kommissionens konto. Jf. bl.a. dom af 15.11.2005, Kommissionen mod Danmark (C-392/02, EU:C:2005:683, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

( 14 ) – Jf. eksempelvis dom af 12.9.2000, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-359/97, EU:C:2000:426, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

( 15 ) – Kendelse af 21.6.2007, Finland mod Kommissionen (C-163/06 P, EU:C:2007:371, præmis 32 og 35 og den deri nævnte retspraksis).

( 16 ) – Således lød i det mindste den fortolkning, som Kommissionen anlagde i sine skriftlige indlæg og i retsmødet; jf. punkt 73 og 74 i nærværende forslag til afgørelse.

( 17 ) – Jf. fremstilling af begrundelserne og artikel 1, punkt 13.3, i forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 om gennemførelse af afgørelse 2000/597/EF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (COM(2003) 366 endelig).

( 18 ) – A. Potteau, »Observations« (notat vedrørende førnævnte dom i de forenede sager Slovakiet mod Kommissionen), i F. Picod, Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bruxelles, 2018, s. 1023.

( 19 ) – Jf. bl.a. dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen, præmis 57.

( 20 ) – En af mine ærede kolleger havde allerede tidligere påvist dette problem. Jeg henviser til generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Slovakiet mod Kommissionen og Rumænien mod Kommissionen (C-593/15 P, C-594/15 P og C-599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 104-107).

( 21 ) – Kommissionen har anført, at en fremsættelse af sådanne forbehold ud fra princippet om loyalt samarbejde (i bedste fald) resulterer i, at Kommissionen pålægges at indlede en konstruktiv dialog med den pågældende medlemsstat i et forsøg på at bringe de to synspunkter nærmere hinanden (jf. ligeledes punkt 95 og fodnote 24 og 25 i nærværende forslag til afgørelse).

( 22 ) – Den Tjekkiske Republik har henvist til dom af 11.8.1995, Kommissionen mod Tyskland (C-431/92, EU:C:1995:260, præmis 22).

( 23 ) – Analogt har Den Tjekkiske Republik henvist til dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 38 ff.).

( 24 ) – Den Tjekkiske Republik har præciseret, at samme spørgsmål har været genstand for et passivitetssøgsmål inden for rammerne af den verserende sag T-13/19. Med dette søgsmål har Den Tjekkiske Republik kritiseret Kommissionen for at have undladt at indlede en traktatbrudsprocedure over for den, til trods for den omstændighed, at dens betaling har fundet sted forsynet med forbehold.

( 25 ) – Dette forhold er blevet behørigt bekræftet af Kommissionen; jf. punkt 73 i nærværende forslag til afgørelse. I den verserende sag T-13/19 har Kommissionen indvendt, at der, i det omfang medlemsstaten har foretaget den krævede betaling, ikke længere består nogen overtrædelse, som kan tilskrives medlemsstaten, og at der følgelig ikke er noget juridisk grundlag for, at Kommissionen kan indlede en traktatbrudsprocedure.

( 26 ) – Denne medlemsstat har henvist til generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sagerne Slovakiet mod Kommissionen og Rumænien mod Kommissionen (C-593/15 P, C-594/15 P og C-599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 40).

( 27 ) – Kommissionen ville således, over for de forbehold, som en medlemsstat måtte fremsætte, i bedste fald være forpligtet til at indlede en konstruktiv dialog med medlemsstaten med henblik på at bringe synspunkterne nærmere hinanden; jf. punkt 57 og 95 i nærværende forslag til afgørelse.

( 28 ) – Kommissionen har bl.a. henvist til generaladvokat Darmons forslag til afgørelse Kommissionen mod Nederlandene (C-96/89, EU:C:1990:374, punkt 32).

( 29 ) – Jf. dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis. Min fremhævelse.

( 30 ) – Dom af 22.6.2000, Nederlandene mod Kommissionen (C-147/96, EU:C:2000:335, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

( 31 ) – Dom af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen (C-31/13 P, EU:C:2014:70, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

( 32 ) – Det skal videre holdes for øje, at selv om visse formuleringer i den omtvistede skrivelse lader forstå, at Kommissionen skulle have »afslået« at indrømme fritagelse for forpligtelsen til overdragelse i henhold til de tjekkiske myndigheders anmodning, fastslog Retten ikke desto mindre, at denne skrivelse, henset til konteksten herfor og til Kommissionens beføjelser, ikke indeholdt nogen afgørelse om anmodning om fritagelse, men alene en udtalelse (den appellerede kendelses præmis 57-59 og 66-70). Denne analyse stemmer overens med den konstatering, der fremgår af retslæren på området for traditionelle egne indtægter; jf. punkt 55 i nærværende forslag til afgørelse.

( 33 ) – Jf. dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen, præmis 61. Jeg vil i denne henseende nævne, at Domstolen afslog at følge den bedømmelse, som min ærede kollega, J. Kokott, havde argumenteret for; jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Slovakiet mod Kommissionen og Rumænien mod Kommissionen (C-593/15 P, C-594/15 P og C-599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 50-59). Jf. i denne henseende ligeledes: A. Potteau, op.cit., s. 1022 og 1023.

( 34 ) – Jf. præmis 81 i den anfægtede kendelse og dommen i sagen Slovakiet mod Kommissionen, præmis 66.

( 35 ) – Jf. punkt 56 og 57 i nærværende forslag til afgørelse.

( 36 ) – I samme forbindelse forkaster jeg det argument, som Kommissionen har fremført i retsmødet, hvorefter det alene er medlemsstaten, der besidder nøglen til problemet, for så vidt som medlemsstaten på eget initiativ kan få det omtvistede beløb tilbage på den konto, som er oprettet i Kommissionens navn. Ved at forholde sig således ser den ansvarlige medlemsstat sig endnu engang nødsaget til at bryde loven i et forsøg på at afstedkomme en retslig drøftelse. Kommissionens ræsonnement er klart cirkulært og bringer ingen tilfredsstillende løsning på den manglende adgang til effektive retsmidler, som vi er stillet over for i den foreliggende sag. I denne henseende kompenserer Domstolens mulighed for at nedsætte morarenterne (eksempelvis i det tilfælde, hvor Kommissionen indbringer et søgsmål sent) ikke for den finansielle risiko, som den ansvarlige medlemsstat løber.

( 37 ) – Jf. punkt 48 og den deri nævnte retspraksis i nærværende forslag til afgørelse.

( 38 ) – Jf. dom af 16.7.2015, Kommissionen mod Bulgarien (C-145/14, EU:C:2015:502, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

( 39 ) – Jf. for en mere udførlig fremstilling E. Von Bardeleben, F. Donnat og D. Siritzky, La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, s. 189.

( 40 ) – Jf. kendelse af 9.1.2006, Finland mod Kommissionen (T-177/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2006:1, præmis 39).

( 41 ) – Kendelse af 21.6.2007, Finland mod Kommissionen (C-163/06 P, EU:C:2007:371, præmis 35).

( 42 ) – Kendelse af 21.6.2007, Finland mod Kommissionen (C-163/06 P, EU:C:2007:371, præmis 36). Min fremhævelse.

( 43 ) – Jeg nævner i denne henseende, at udtrykket »betaling med forbehold«, der bl.a. anvendes i kendelse af 9.1.2006, Finland mod Kommissionen (T-177/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2006:1), og af 21.6.2007, Finland mod Kommissionen (C-163/06 P, EU:C:2007:371), er upassende: I medfør af lovgivningen om traditionelle egne indtægter har medlemsstaterne ikke ret til at lade overdragelsen af nævnte indtægter afhænge af nogen som helst betingelser. De har udelukkende ret til at fremsætte forbehold, alt imens de ubetinget foretager den lovpligtige betaling.

( 44 ) – Jeg vil for alle eventualiteters skyld yderligere nævne, at Kommissionen selv tidligere har overvejet muligheden for en sådan forpligtelse; jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Slovakiet mod Kommissionen og Rumænien mod Kommissionen (C-593/15 P, C-594/15 P og C-599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 106).

( 45 ) – Nævnte forordnings opbygning hviler på den overvågnings- og kontrolfunktion, der udføres af Kommissionen (jf. bl.a. ottende, niende og ellevte betragtning til forordningen). Det er ligeledes nyttigt at bemærke, at de beføjelser og ansvarsområder, der gælder for Kommissionen og dennes befuldmægtigede på området for traditionelle egne indtægter, i henhold til den nuværende lovgivning, og særligt til Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 608/2014 af 26.5.2014 om fastsættelse af gennemførelsesforanstaltninger til ordningen for Den Europæiske Unions egne indtægter (EUT 2014, L 168, s. 29), har været genstand for en betydeligt mere præcis bestemmelse.

( 46 ) – Selv om Kommissionen er bemyndiget til at anvende de midler, der er stillet til rådighed, ville det ikke desto mindre af hensyn til den gode budgetforvaltning være hensigtsmæssigt, hvis den, i afventning af Domstolens afgørelse, tog højde for den usikkerhed, som disse midler som følge af de fremsatte forbehold er omfattet af.

( 47 ) – Det skal erindres, at et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen ifølge denne betragtning kan bidrage til, at de finansielle regler om egne indtægter anvendes korrekt.

( 48 ) – I den foreliggende sag vil jeg som bevis anføre appellantens forgæves forsøg, idet denne gentagne gange har opfordret Kommissionen til at indlede et traktatbrudssøgsmål over for den – og idet disse forsøg har kulmineret med anlæggelsen af et passivitetssøgsmål under sagsnummer T-13/19, hvorved appellanten har opfordret Retten til at fastslå, at Kommissionen har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, for så vidt som Kommissionen ikke som følge af den betingede overdragelse af traditionelle egne indtægter har indledt en traktatbrudsprocedure over for Den Tjekkiske Republik i denne henseende, og for så vidt som den heller ikke har foretaget tilbagebetaling af det omtvistede beløb. Jf. i denne henseende fodnote 24 og 25 i nærværende forslag til afgørelse.

( 49 ) – I henhold til fast retspraksis »[har] Kommissionen nemlig ikke beføjelse til ved en udtalelse […] at foretage en endelig fastlæggelse af en medlemsstats rettigheder og forpligtelser eller at give medlemsstaten garantier vedrørende en nærmere bestemt handlemådes forenelighed med [EU-]retten«. Jf. i denne retning dom af 20.3.2003, Kommissionen mod Tyskland (C-135/01, EU:C:2003:171, præmis 24).

( 50 ) – Når der ikke foreligger noget traktatbrudssøgsmål, vil Rettens afgørelse inden for rammerne af et erstatningssøgsmål ikke støde imod Domstolens enekompetence på området for fastlæggelse af traktatbrud. Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Slovakiet mod Kommissionen og Rumænien mod Kommissionen (C-593/15 P, C-594/15 P og C-599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 109).

( 51 ) – Det skal erindres, at Den Europæiske Unions Domstol i henhold til artikel 268 TEUF har kompetence til at afgøre tvister vedrørende de i artikel 340, stk. 2 og 3, TEUF omhandlede skadeserstatninger. Artikel 340, stk. 2, TEUF bestemmer, at »[f]or så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold skal Unionen i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv«.

( 52 ) – Jeg henviser til dom af 16.12.2008, Masdar (UK) mod Kommissionen (C-47/07 P, herefter »Masdar-dommen«, EU:C:2008:726). Muligheden for at indlede et søgsmål støttet på ugrundet berigelse mod Unionen kan således ikke nægtes borgerne alene med den begrundelse, at EUF-traktaten ikke udtrykkeligt foreskriver en søgsmålsadgang for denne type søgsmål. Som Domstolen allerede har fastslået, vil en fortolkning af artikel 268 TEUF og 340 TEUF, der udelukker denne mulighed, føre til et »resultat, der er i strid med princippet om effektiv domstolsbeskyttelse som fastslået i Domstolens praksis og bekræftet ved [chartrets] artikel 47«: jf. desuden i denne retning dom af 18.9.2018, Barroso Truta m.fl. mod Den Europæiske Unions Domstol (T-702/16 P, EU:T:2018:557, præmis 105).

( 53 ) – Dom af 9.9.2008, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen (C-120/06 P og C-121/06 P, EU:C:2008:476, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.

( 54 ) – Jf. eksempelvis dom af 19.4.2007, Holcim (Deutschland) mod Kommissionen (C-282/05 P, EU:C:2007:226, præmis 47-49). Min fremhævelse.

( 55 ) – For alle eventualiteters skyld erindrer jeg om, at Domstolen udtrykkeligt har afslået at anerkende, at der eksisterer en ordning med objektivt ansvar: Jeg henviser her til dom af 9.9.2008, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen (C-120/06 P og C-121/06 P, EU:C:2008:476, præmis 175). I det foreliggende tilfælde er det efter min opfattelse tydeligt, at idet Kommissionen handler på grundlag af sine beføjelser og sin forpligtelse til at overvåge, at traktaterne overholdes, og selv hvis dens fortolkning af et komplekst juridisk spørgsmål på sigt kan vise sig at være fejlagtig, kan man ikke automatisk foreholde den en kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten (heller ikke, mere generelt, en forsømmelse) i en sådan sammenhæng.

( 56 ) – Det forholder sig således, at når Domstolen har konstateret, at hverken nogen handling eller hævdet undladelse, som tilskrives en institution, er ulovlig, indebærer det, at den første betingelse for, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, ikke er opfyldt, hvorfor retsinstanserne kan frifinde de sagsøgte i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser for, at et sådant ansvar ifaldes, er opfyldt (dom af 9.9.2008, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen, C-120/06 P og C-121/06 P, EU:C:2008:476, præmis 166 og den deri nævnte retspraksis).

( 57 ) – Masdar-dommen, præmis 44.

( 58 ) – Jf. dom af 28.7.2011, Agrana Zucker (C-309/10, EU:C:2011:531, præmis 53, hvori Domstolen ligeledes henviser til Masdar-dommen).

( 59 ) – Masdar-dommen, præmis 49.

( 60 ) – Jf. eksempelvis i belgisk ret: P. Van Ommeslaghe, Traité élémentaire de droit civil, bd. II, Les obligations, bind 2 (»Source des obligations – deuxième partie«), Bruxelles, Bruylant, 2013, s. 1138, nr. 782. Denne fremgangsmåde er knæsat i belgisk ret gennem retspraksis. I fransk ret har den været genstand for en lovgivningsmæssig kodifikation: jf. artikel 1303-1303-4 i Code civil (den franske borgerlige lovbog) vedrørende »uberettiget berigelse«. En tilsvarende institution findes i det angelsaksiske retssystem. Som det ofte er tilfældet inden for common law, har institutionen med uberettiget berigelse (unjust enrichment) i engelsk ret en kompleks opbygning begrundet i retspraksis snarere end i en lovtekst. Den nærmere opbygning, rækkevidde og karakter af denne institution er endnu uklar: jf. for en generel fremstilling A. Burrows, A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012, og G. Virgo, The Principles of the Law of Restitution (3. udg.), Oxford University Press, 2015. I dommen i sagen Bank of Cyprus UK Ltd mod Menelaou ((2015) UKSC 66) konstaterede Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol), at der, inden der gives medhold i et søgsmål støttet på uberettiget berigelse, bør ræsonneres i fire trin og undersøges i) om den sagsøgte har beriget sig, ii) om denne berigelse har fundet sted på sagsøgerens bekostning, iii) om nævnte berigelse er uberettiget, og iv) om den sagsøgte er i stand til at påberåbe sig nogen form for forsvar. Der foreligger omfattende retspraksis, som understøtter og belyser hvert enkelt af disse kriterier.

( 61 ) – Cour de cassations (kassationsdomstol, Belgien) dom af 22.8.1940, Pasicrisie, 1940, s. 205. Med andre ord kan et sådant søgsmål ikke bruges til en procedurefordrejning. I samme forbindelse har Retten tidligere fundet, at et erstatningssøgsmål skal afvises, når der dermed reelt tilsigtes en ophævelse af en retsakt, der er blevet endelig, og det – hvis det blev taget til følge – ville medføre, at retsvirkningerne af denne retsakt blev ophævet; jf. dom af 15.3.1995, Cobrecaf m.fl. mod Kommissionen (T-514/93, EU:T:1995:49, præmis 59 og 60 og den deri nævnte retspraksis). Det forudsættes dog stadig, at nævnte retsakt kan gøres til genstand for et søgsmål: Dsette er (hypotetisk) ikke tilfældet i den foreliggende sag.

( 62 ) – Cour de cassation (kassationsdomstol, Belgien) dom af 25.3.1994, Pasicrisie, 1994, s. 305.

( 63 ) – Det skal erindres, at artikel 46 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol fastsætter, at krav mod Unionen, der støttes på ansvar uden for kontraktforhold, forældes fem år efter, at den omstændighed, der ligger til grund for kravet, er indtrådt. Det tilkommer dermed Retten at fastlægge det præcise tidspunkt for, hvornår berigelsen (og den dermed forbundne forarmelse) er indtrådt.