Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 4. maj 1988. - GEBROEDERS BEENTJES BV MOD DEN NEDERLANDSKE STAT. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF ARRONDISSEMENTSRECHTBANK HAAG. - PROCEDURE FOR UDLICITERING AF OFFENTLIGE ARBEJDER. - SAG 31/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 04635



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . De spoergsmaal, som er stillet Domstolen ved dom afsagt den 28 . januar 1987 af Arrondissementsrechtbank Haag, vedroerer fortolkningen af en raekke bestemmelser i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26 . juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge - og anlaegskontrakter ( 1 ) ( herefter benaevnt "direktivet ").

2 . De er opstaaet under en tvist, hvorunder selskabet Beentjes ( herefter benaevnt "Beentjes ") har kraevet erstatning af den nederlandske stat for tab, som det har lidt, fordi det havde afgivet det laveste bud i forbindelse med et udbud, der blev afholdt af den lokale kommission for udskiftning Waterland ( herefter benaevnt "den lokale kommission "), men alligevel ikke fik tilslag, idet kontrakten blev tildelt den entreprenoer, som havde afgivet det naestlaveste bud, og den lokale kommission begrundede den manglende accept af dets tilbud med, at det var mindre kvalificeret . Da Beentjes til stoette for sit krav direkte henviste til, at den lokale kommission havde tilsidesat direktivets bestemmelser, fandt den nationale ret, at en raekke betingelser for direktivets anvendelse burde praeciseres af Domstolen .

3 . Det foerste spoergsmaal vedroerer direktivets anvendelsesomraade . Det gaar ud paa, om direktivet finder anvendelse paa udbud af offentlige bygge - og anlaegsarbejder, der afholdes af en organisation som en nederlandsk lokal kommission for udskiftning .

4 . Ifoelge betragtningerne til direktivet er en samordning af de nationale fremgangsmaader mht . indgaaelse af offentlige bygge - og anlaegskontrakter samtidig med ophaevelsen af begraensningerne et af de noedvendige midler til "den samtidige gennemfoerelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i forbindelse med offentlige bygge - og anlaegskontrakter, som i medlemsstaterne indgaas for statens, lokale organers og andre offentligretlige juridiske personers regning" ( 2 ). Med hensyn til de materielle regler definerer direktivet i artikel 1, litra b ), de "ordregivende myndigheder", som er omfattet af dets bestemmelser, som "staten, de lokale organer og de i bilag I anfoerte offentligretlige juridiske personer", og i bilaget naevnes der for alle medlemsstaterne grupper af lokale organer og for Nederlandene specielt forskellige kategorier institutioner, bl.a . universiteter .

5 . Den lokale kommission for udskiftning er ifoelge de oplysninger, der er givet af den forelaeggende ret, "ikke en selvstaendig juridisk person", og den har til opgave at gennemfoere udskiftning . Den nedsaettes af deputeretkammeret i den paagaeldende provins og skal overholde en instruks, som er fastsat af en ved kongelig anordning oprettet central kommission, hvis medlemmer udpeges af regeringen .

6 . Den omstaendighed, at den lokale kommission ikke er en juridisk person, som den forelaeggende ret udtrykkeligt har paapeget, faar mig til ikke at tillaegge udtrykket "juridisk person", som den anvender i sit foerste spoergsmaal, anden betydning end "organ" eller "instans ".

7 . Nederlandenes regerings argumentation under hovedsagen, hvorefter direktivet ikke finder anvendelse paa den situation, at organer som den lokale kommission indgaar bygge - og anlaegskontrakter, er blot baseret paa en sammenligning af denne kommissions karakteristika med de naevnte bestemmelser i faellesskabsretsakten . Da den lokale kommission hverken er en del af statsadministrationen eller en administrativ tjenestegren i en lokal myndighed eller en af de "i bilag I anfoerte offentligretlige juridiske personer" i direktivet, omfatter dette ikke de bygge - og anlaegskontrakter, der er indgaaet af det paagaeldende organ .

8 . Man kan ikke i tavshed forbigaa et paradoks ved den lokale udskiftningskommissions situation, som ifoelge den forelaeggende rets udtrykkelige oplysninger skyldes, at artikel 35 i den centrale kommissions instruks forpligter den lokale kommission til at anvende direktivet ved indgaaelse af bygge - og anlaegskontrakter . Man kan altsaa rejse det spoergsmaal, om direktivets anvendelighed, som er genstand for det foerste spoergsmaal, egentlig serioest diskuteres, naar de nederlandske myndigheder - og jeg henviser her til de udtrykkelige udtalelser i forelaeggelsesdommens praemis 5.4 - har konkluderet, at den lokale kommission skal ivaerksaette dets bestemmelser .

9 . Imidlertid kraever gaeldende regler noedvendigvis, at Domstolen stillet over for den nationale rets spoergsmaal svarer i principielle vendinger . Den blotte konstatering af, at en norm faktisk anvendes, kan forklares ved, at der goeres brug af en mulighed, og er altsaa ikke tilstraekkelig til at bevise, at der foreligger en retlig forpligtelse .

10 . I virkeligheden staar Domstolen i dag over for et almindeligt faenomen i det administrative liv i udviklede samfund : udviklingen af "administrationens opdeling ": hyppigere og hyppigere vaelger man i staternes lovgivninger at overdrage opgaver, som af natur er offentlige, til organer, der er adskilt fra den klassiske administrative organisation uden for saa vidt at vaere selvstaendige juridiske personer . Disse opdelinger opfylder enten oensket om at knytte personer uden for administrationen snaevert til de paagaeldende opgaver, hvilket giver sig udslag i organernes sammensaetning, eller oensket om over for borgerne at fastslaa disse organers uafhaengighed, hvilket viser sig ved, at de klassiske administrative myndigheder ikke kan give dem tjenestebefalinger, eller en blanding af disse to hensyn . Saaledes er der f.eks . i de seneste aar i nogle stater opstaaet "uafhaengige administrative myndigheder", som har betydelige befoejelser, navnlig til regelfastsaettelse . Men selv bortset fra disse nydannelser har det almindelige administrative liv laenge stillet os over for organer som f.eks . udvaelgelseskomitéer, hvis virksomhed materielt er administrativ, men som udoever den saerskilt og uafhaengigt af de klassiske administrative strukturer, som i mangel af hierarkisk myndighed saa at sige holdes funktionelt adskilt .

11 . I det omfang den nederlandske lokale kommission for udskiftning efter min opfattelse er udtryk for dette faenomen, nemlig opdeling af administrationen, er det materielle spoergsmaal, som er stillet Domstolen, om det er muligt fra de faellesskabsbestemmelser, som forpligter staten eller lokale myndigheder, at undtage organer, der er placeret uden for deres administrations klassiske strukturer, men som uden at vaere selvstaendige juridiske personer udfoerer opgaver, der normalt henhoerer under staten eller disse lokale myndigheder .

12 . I denne forbindelse maa den funktionelle uafhaengighed ikke forveksles med autonomi . De paagaeldende organer er loest fra det hierarkiske over - og underordnelsesforhold i forhold til den centrale eller lokale "klassiske" administration, men de handler ikke i en interesse, der er forskellig fra statens eller en lokal myndigheds interesse . De forfoelger formaal, der henhoerer under statens eller en saadan myndigheds normale kompetence . En udvaelgelseskomité traeffer afgoerelse med hensyn til udstedelse af kvalifikationsbeviser i statens navn eller alt efter den paagaeldende lovgivning i en lokal myndigheds navn, og ikke i herfra forskellige, uudgrundelige interessers navn . Hensyntagen til borgernes interesser, enten gennem organernes sammensaetning eller gennem deres funktionelle uafhaengighed, aendrer ikke for saa vidt deres formaal, som, da de ikke er egentlige juridiske personer, blot er at repraesentere staten eller en lokal myndighed efter selvstaendige regler . Saaledes maa de faellesskabsbestemmelser, der gaelder for staten og for de lokale myndigheder, bortset fra saerlige undtagelser gaelde fuldt ud for virksomhed, der udoeves af organer af den her omhandlede type .

13 . Det er dog noedvendigt ved anvendelsen af disse faellesskabsbestemmelser at fastslaa kriterierne for, hvornaar visse organer paa den ene side og staten eller lokale myndigheder paa den anden side ikke kan adskilles .

14 . Jeg foreslaar Domstolen at statuere, at naar et organ, som ikke er en selvstaendig juridisk person, og hvis medlemmer udpeges af staten eller en lokal myndighed, overdrages en opgave, som falder inden for disses normale kompetence, og af disse forsynes med midler, som goer det muligt at udfoere den, er indgaaelse af bygge - og anlaegskontrakter i forbindelse med udfoerelsen af denne opgave omfattet af direktivets bestemmelser .

15 . Den holdning, der ligger bag det skridt, som jeg foreslaar Domstolen, og som bestaar i ikke strengt at holde sig til ordlyden af udtryk som "stat" eller "lokalt organ", er ikke ny for Domstolen .

16 . Saaledes har Domstolen under en traktatbrudssag ved dom af 24 . november 1982, Kommissionen mod Irland ( 3 ) antaget, at naar en regering "udnaevner medlemmerne af (( et organs )) bestyrelse, yder selskabet offentlig stoette til daekning af hovedparten af dets udgifter og endelig fastlaegger formaalene med og retningslinjerne for den kampagne til fremme af afsaetning og koeb af (( indenlandsk fremstillede )) varer, selskabet har ivaerksat", kan regeringen "ikke for at undgaa et eventuelt ansvar i medfoer af Traktatens bestemmelser henvise til, at kampagnen er blevet ivaerksat af et privat selskab" ( 4 ).

17 . Domstolen har i oevrigt i en praejudiciel sag i Broekmeulen-dommen af 6 . oktober 1981 ( 5 ) antaget, at "ankenaevnet for almen medicin", der er nedsat af Det Kongelige Nederlandske Selskab til Laegekunstens Fremme, et privatretligt selskab, "i mangel af en egentlig mulighed for anke til de almindelige domstole i spoergsmaal, der angaar anvendelsen af faellesskabsretten", maatte anses for en ret i en medlemsstat i den i Traktatens artikel 177 forudsatte betydning, da det udoever sine funktioner med de offentlige myndigheders godkendelse og virker med deres bistand, og da dets afgoerelser, der traeffes efter en tvistemaalsprocedure, faktisk anerkendes som endelige .

18 . Derfor forekommer det mig at vaere i overensstemmelse med realismen i Domstolens praksis at antage, at de faellesskabsbestemmelser, der gaelder for statens og lokale organers indgaaelse af bygge - og anlaegskontrakter, finder anvendelse, naar der indgaas en bygge - og anlaegskontrakt af et organ, hvis status ganske vist sikrer dets funktionelle uafhaengighed, men klart viser, at det handler for statens eller et lokalt organs regning .

19 . I det foreliggende tilfaelde skal den paagaeldende kommission i henhold til loven paa lokalt plan varetage gennemfoerelsen af udskiftningen . I betragtning af, at dens virksomhed hermed skal vaere i overensstemmelse med instrukser fra en central kommission, hvis medlemmer udnaevnes af regeringen, og at den i henhold til den nederlandske lov om administrativ rekurs anses for et administrativt organ under de centrale myndigheder, er det klart, at den lokale kommission, som ikke er en selvstaendig juridisk person, i statens navn udfoerer en administrativ opgave . Desuden udpeges dens medlemmer af deputeretkammeret i den paagaeldende provins, som er en offentlig myndighed, og dens udgifter finansieres af myndighederne .

20 . Hvis Domstolen tilslutter sig den opfattelse, som jeg har fremlagt, vil den antage, at bygge - og anlaegskontrakter indgaaet af organer som en lokal kommission for udskiftning i Nederlandene er indgaaet for statens regning og foelgelig er omfattet af direktivets bestemmelser .

21 . Det andet spoergsmaal vedroerer i realiteten en raekke bestemmelser i direktivet, om hvilke det skal fastslaas, om de giver mulighed for at udelukke en bydende paa grundlag af en raekke kvalitative kriterier, som ikke udtrykkeligt er specificeret i udbudsbekendtgoerelsen .

22 . I direktivets artikel 20 opstilles princippet om, at der sondres mellem kriterier for efterproevning af entreprenoerernes egnethed og kriterier for tildeling af kontrakten :

"Tildeling af kontrakten sker paa grundlag af de i ... kapitel 2 fastsatte kriterier, efter at kvalifikationerne hos de entreprenoerer ... er blevet efterproevet ... af de ordregivende myndigheder i overensstemmelse med kriterierne for oekonomisk, finansiel og teknisk kapacitet som anfoert i artiklerne 25 til 28 ."

23 . Direktivet behandler vurderingen af entreprenoerernes kapacitet ud fra to aspekter : dels den finansielle og oekonomiske kapacitet ( artikel 25 ), dels den tekniske kapacitet ( artikel 26 ).

24 . Med hensyn til den oekonomiske og finansielle kapacitet, som ikke er inddraget i tvisten i hovedsagen, men som naevnes i den nationale bestemmelse, som den nederlandske regering har henvist til, og som der henvises til i spoergsmaalets ordlyd, vil jeg bemaerke, at bevis herfor ifoelge direktivets artikel 25 "normalt" kan afgives paa én eller flere af de tre "maader", der beskrives i litra a)-c ) i artiklen, idet de ordregivende myndigheder i bekendtgoerelsen eller i opfordringen til at give bud skal anfoere, hvilken form eller hvilke former for bevis de har valgt, "samt hvilken anden form for bevis, der er paakraevet ud over den under litra a ), b ) og c ) anfoerte ".

25 . Med hensyn til den tekniske kapacitet bestemmer artikel 26, at godtgoerelse for denne "kan afgives" i form af de i artiklens litra a)-e ) naevnte bevismidler, og at de ordregivende myndigheder i bekendtgoerelsen skal anfoere, hvilke af disse former for bevis, der skal forelaegges .

26 . Denne korte redegoerelse for direktivets bestemmelser om efterproevningen af entreprenoerernes egnethed giver mig anledning til at fremsaette tre bemaerkninger .

27 . For det foerste fremgaar det, at formaalet med direktivets artikler 25 og 26, i modsaetning til, hvad den nederlandske stat har anfoert ifoelge forelaeggelsesdommens praemis 6.2, ikke blot er at standardisere bestemmelserne om, hvilke dokumenter der kan kraeves, naar der anvendes kvalitative udvaelgelseskriterier . De har ogsaa til formaal at fastsaette disse kriterier, som det naevnes i artikel 20 . I det omfang, det i artikel 25 og 26 naevnes, hvilke forskellige bevismidler de ordregivende myndigheder kan kraeve, maa det antages, at det er de kvalitative elementer, som disse bevismidler hver isaer angaar, der udgoer de i artikel 20 naevnte kriterier .

28 . Disse kriterier er ganske vist ret ufuldstaendige, for, som generaladvokat Mischo anfoerte i sit forslag til afgoerelse den 11 . juni 1987 i en raekke sager vedroerende praejudicielle spoergsmaal stillet af Belgiens Conseil d' Etat ( 6 ) er de i artiklerne 25 og 26 opregnede bevismidler kvalitative - f.eks . tidligere udfoerte arbejder, driftsmateriel og teknisk udstyr, det gennemsnitlige antal beskaeftigede i virksomheden - uden at der stilles krav om et bestemt niveau . Deraf foelger, at der med hensyn til krav af denne type synes at vaere overladt de ordregivende myndigheder et vist skoen . Men de skal anvende de kvalitative elementer, som de paagaeldende bevismidler i artikel 25 og 26 vedroerer, paa betingelser, som jeg nu vil praecisere .

29 . Den anden bemaerkning, som er udledt af en sammenligning af ordlyden af artikel 25 og artikel 26, gaar ud paa, at de kriterier, der resulterer af de tekniske bevismidler, som beskrives i litra a)-e ) i artikel 26, er udtoemmende, saaledes at de ordregivende myndigheder ikke, i modsaetning til hvad der er bestemt i artikel 25 med hensyn til den finansielle og oekonomiske kapacitet, har mulighed for at kraeve nogen "anden form for bevis", og altsaa anvende kriterier vedroerende supplerende kvalitative elementer, som ikke er naevnt i de paagaeldende litra . Domstolen har i Transporoute-dommen af 10 . februar 1982 ( 7 ) allerede udtalt, at andre bevismidler end dem, der vedroerer den oekonomiske og finansielle kapacitet, er opregnet udtoemmende .

30 . Den tredje bemaerkning vedroerer retsvirkningerne af indholdet i udbudsbekendtgoerelsen . Artiklerne 25 og 26 bestemmer, at de ordregivende myndigheder i bekendtgoerelsen skal anfoere, "hvilken form eller hvilke former for bevis de har valgt ". I betragtning af betydningen af de bevismidler, der figurerer i disse artikler, som med henblik paa artikel 20 maa fortolkes baade som en opregning af de kvalitative bedoemmelseselementer og en beskrivelse af de dokumenter, der muliggoer denne bedoemmelse, forekommer det mig, at direktivet ved at kraeve af de ordregivende myndigheder, at de i udbudsbekendtgoerelsen anfoerer, hvilke former for bevis, der skal forelaegges, bl.a . forpligter dem til at goere entreprenoererne bekendt med de kvalitative elementer, med andre ord de kriterier, paa grundlag af hvilke deres egnethed vil blive efterproevet . Foelgelig forbyder de paagaeldende bestemmelser i direktivet efter min mening en ordregivende myndighed at udelukke en entreprenoer paa grundlag af kvalitative elementer, for hvilke der ikke kraeves bevis i bekendtgoerelsen . Den modsatte afgoerelse ville efter min opfattelse fremkalde en risiko for en forrykkelse af den ved direktivet indfoerte ordning, en overlagt tilsidesaettelse af de forpligtelser, som det fastsaetter med hensyn til de ordregivende myndigheders og entreprenoerernes gensidige information .

31 . Ifoelge den formular til bekendtgoerelse af entrepriser, der figurerer i bilag I til Raadets direktiv 72/277/EOEF om de naermere regler og betingelser for offentliggoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende af bekendtgoerelser om entrepriser og koncessioner paa offentlige bygge - og anlaegsarbejder ( 8 ) skal der i bekendtgoerelsen i rubrik 11 naevnes de "oekonomiske og tekniske minimumskrav, som entreprenoeren skal opfylde ". Uden at ville overse den, navnlig budgetmaessige, interesse, der kan vaere i en standardisering af offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende af udbudsbekendtgoerelser, forekommer det mig overdrevent at antage, at de oekonomisk finansielle og tekniske bevismidler, der kraeves af de ordregivende myndigheder, udelukkende skal figurere i rubrik 11, saaledes at det ellers vil medfoere ugyldighed, og at et bevismiddel vedroerende de i artiklerne 25 og 26 fastsatte kvalitative elementer, som figurerer under en anden rubrik i bekendtgoerelsen, er uvirksom . En saadan opfattelse er efter min mening hverken i harmoni med hensigterne bag udstedelsen af direktiv 72/277/EOEF eller med, hvad faellesskabslovgiver har forudsat i grunddirektivet 71/305/EOEF .

32 . I det tilfaelde, der har givet anledning til forelaeggelsesdommen, blev det i udbudsbekendtgoerelsen, som indeholdt en tom rubrik 11, til sidst naevnt, at

"den arbejdskraft, der beskaeftiges, skal for mindst 70%' s vedkommende udgoeres af langtidsledige, som er anvist gennem det regionale arbejdsformidlingskontor ".

Disse omstaendigheder giver mig anledning til at bemaerke, at mens de kvalitative elementer gyldigt kan naevnes i bekendtgoerelsen uden formelt at figurere i rubrik 11, kraeves det yderligere, at de skal vaere i overensstemmelse med artiklerne 25 og 26, som det i oevrigt kraeves i artikel 16, litra l ), i direktiv 71/305 . Men en passus som den ovennaevnte falder pr . definition uden for de bevismidler, der er egnede til i henhold til artikel 25 at bevise den oekonomiske og finansielle kapacitet, og den synes ikke at kunne henfoeres til nogen af de i artikel 26 naevnte rubrikker, der, som jeg har fremhaevet, er udtoemmende opregnet . Den saaledes beskrevne situation kan forekomme paradoksal i det omfang, den manglende omtale i udbudsbekendtgoerelsen af oekonomisk finansielle kriterier foerer til, at der ikke stilles den mindste betingelse om egnethed for at kunne faa tildelt kontrakten, og altsaa til, at enhver virksomhed i princippet anses for egnet . Men det maa understreges, at det er den ordregivende myndighed, som ved en fejlagtig anvendelse af direktivet selv har bragt sig i denne situation . Paradokset foelger ikke af direktivet, men af dets tilsidesaettelse .

33 . For at fuldstaendiggoere den diskussion, der skal saette Domstolen i stand til at besvare det andet spoergsmaal hensigtsmaessigt, maa det efter min opfattelse desuden praeciseres, med hensyn til den situation, som ligger til grund for forelaeggelsen, hvilke betingelser, der gaelder for anvendelse af direktivets bestemmelser om kriterierne for tildeling af kontrakt .

34 . Ifoelge direktivets artikel 20 sker denne tildeling paa grundlag af de i kapitel 2 fastsatte kriterier . I dette kapitel bestemmes det saaledes i artikel 29, stk . 1, at

"de kriterier, som de ordregivende myndigheder skal benytte ved tildeling af kontrakterne, er :

- enten udelukkende den laveste pris;

- eller, naar tildelingen sker paa grundlag af det oekonomisk mest fordelagtige bud, diverse kriterier, som varierer alt efter kontrakten, f.eks . pris, byggetid, driftsomkostninger, rentabilitet, teknisk vaerdi ."

I stk . 2 bestemmes det, at saafremt tildelingen sker paa grundlag af det oekonomisk mest fordelagtige bud,

"skal de ordregivende myndigheder enten i udbudsgrundlaget eller i udbudsbekendtgoerelsen anfoere samtlige de kriterier, som de paataenker at benytte, og saa vidt muligt skal de anfoeres ordnet efter den vigtighed, de tillaegges, med de vigtigste foerst ."

35 . Naar der ikke er givet en udtoemmende liste over kriterierne for tildeling af kontrakten, naar kriteriet om den laveste pris ikke er det eneste, der anvendes, viser artikel 29, at der er en faelles faktor for disse kriterier; de skal, i lighed med de udtrykkeligt naevnte, vedroere arten af det arbejde, der skal udfoeres, eller de naermere bestemmelser for dets udfoerelse, med udelukkelse af betragtninger vedroerende "yderen ". Forenklet kan man sige, at kriterierne for tildeling "paa grundlag af det oekonomisk mest fordelagtige bud" vedroerer "produktet" og ikke "producenten", "arbejdets" kvaliteter og ikke entreprenoerens .

36 . Herved sondrer direktivet klart mellem kriterierne for efterproevelse af egnetheden, som vedroerer entreprenoerens egenskaber, og kriterierne for tildeling af kontrakten, som vedroerer kvaliteten af den ydelse, som han tilbyder, og af det arbejde, som han agter at udfoere .

37 . Under disse omstaendigheder er det noedvendigt for at overholde direktivets bestemmelser ikke at forveksle kriterierne og ikke ved tildeling af kontrakten at tage kriterierne vedroerende entreprenoerernes egnethed i betragtning . For saa vidt kan jeg tilslutte mig Den Italienske Republiks opfattelse, dog uden at kunne foelge den, naar den mener, at der er en streng adskillelse i kronologien for de to faser, dels efterproevningen af egnetheden, dels tildelingen af kontrakten . Et egnethedskriterium kan ikke anvendes som kriterium for tildeling, men efter min opfattelse giver direktivet ikke mulighed for at udelukke en bedoemmelse af egnetheden . En ordregivende myndighed, som for sent faar underretning om en grund til uegnethed, skal kunne paaberaabe sig den "in extremis", med forbehold af, at der ikke er tale om magtfordrejning, og at denne paaberaabelse ikke er et skjult afslag paa at anvende kriterierne for tildeling paa normal maade .

38 . Udbudsbekendtgoerelsen indeholder ingen bemaerkning i rubrik 13, som vedroerer "kriterier, der vil blive lagt til grund ved antagelse af et bud" i henhold til direktiv 72/277/EOEF . Det eneste "kriterium" i bekendtgoerelsen var det allerede naevnte om, at der skulle beskaeftiges en vis andel arbejdsloese ved udfoerelsen af arbejdet . Dette kriterium, som er uden sammenhaeng med kvaliteten af selve det arbejde, der skal udfoeres, med den ydelse, der skal udfoeres, med "produktet", kunne imidlertid ikke indgaa blandt kriterierne for tildeling af kontrakten i direktivets forstand og saaledes give grundlag for at udelukke en bydende . I en saadan situation, hvor der ikke gyldigt er specificeret noget kriterium for tildelingen, hverken i bekendtgoerelsen eller i udbudsgrundlaget, synes det at foelge af selve ordlyden af artikel 29, at kun kriteriet om den laveste pris kan finde anvendelse .

39 . Derfor foreslaar jeg Domstolen at besvare det andet spoergsmaal med, at direktivet kun giver mulighed for at udelukke en entreprenoer paa grundlag af et eller flere egnethedskriterier vedroerende de elementer, der er fastsat i direktivets artikler 25 og 26 og specificeret i udbudsbekendtgoerelsen, eller paa grundlag af et eller flere kriterier for tildeling af kontrakten, som er fastsat i direktivets artikel 29 og specificeret i udbudsbekendtgoerelsen eller i udbudsgrundlaget, idet kriteriet om, at der udelukkende tages hensyn til den laveste pris, saa ikke finder anvendelse .

40 . Jeg vil behandle det tredje spoergsmaal mindre udfoerligt . Som Kommissionen har anfoert, synes Domstolen allerede i den naevnte Transporoute-dom, i hvert fald stiltiende, at have fastslaaet, at de paagaeldende bestemmelser i direktivet har direkte virkning .

41 . I denne sag har den forelaeggende ret spurgt Domstolen, om de bestemmelser i direktivet, hvis betydning jeg ligeledes har praeciseret, kan paaberaabes af en privat,

"hvis der ved gennemfoerelsen af direktivets bestemmelser i den nationale lovgivning er givet ordregiveren videre befoejelser til at naegte at tildele kontrakten end i henhold til direktivet ".

I Transporoute-dommen har Domstolen imidlertid, netop med hensyn til nationale bestemmelser, der med generaladvokat Reischl' s udtryk gennemfoerte direktivets artikel 29 urigtigt, antaget, at det er denne artikels bestemmelser, som skal anvendes af den ordregivende myndighed, en loesning, som aabenbart indebaerer, at de paagaeldende bestemmelser i direktivet er umiddelbart anvendelige . Domstolen bemaerkede bl.a ., at

"formaalet med denne bestemmelse, som er at beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side, vil ikke kunne opfyldes, saafremt man overlader det til denne at skoenne, om det er hensigtsmaessigt at anmode om fremlaeggelse af dokumentation ".

42 . Da det i dag drejer sig om flere bestemmelser i direktivet, heriblandt samme artikel 29, hvis identiske formaal kan modvirkes af en national gennemfoerelsesbestemmelse, som overlader den ordregivende myndighed et generelt skoen, mener jeg, at der boer svares paa samme maade som i Domstolens dom fra 1982 . Det er klart, at den retlige konstruktion, der defineres i direktivets artikler 20, 25, 26 og 29, har til formaal ved fastsaettelse af kriterier for egnethed og tildeling af kontrakten at beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side . Det er ikke mindre klart, at denne konstruktion ville blive oedelagt ved virkningen af en bestemmelse som artikel 21, stk . 2, i det almindelige reglement, som er en national bestemmelse til gennemfoerelse af direktivet, som gaar ud paa at fritage den ordregivende myndighed for at overholde de ved dette fastsatte kriterier . Jeg kan saaledes kun konkludere, at direktivet har til formaal at beskytte den bydende, og at de her omhandlede bestemmelser deri skal have forrang for den nationale gennemfoerelsesbestemmelse .

43 . Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at besvare Arrondissementsrechtbank Haag' s spoergsmaal saaledes :

"1 ) Bestemmelserne i Raadets direktiv 71/305/EOEF finder anvendelse paa udbud af offentlige bygge - og anlaegsarbejder, der afholdes af et organ, som ikke er en selvstaendig juridisk person, naar dets sammensaetning, dets opgaver og midlerne til at udfoere dem godtgoer, at det handler i statens eller et lokalt organs navn .

2)Disse bestemmelser tillader kun at udelukke en entreprenoer paa grundlag af et eller flere egnethedskriterier vedroerende elementer, der er fastsat i artikel 25 eller opregnet i artikel 26, og som er specificeret i udbudsbekendtgoerelsen, eller paa grundlag af et eller flere af de kriterier for tildeling af kontrakten, som er fastsat i artikel 29 og specificeret i udbudsbekendtgoerelsen eller i udbudsgrundlaget, naar kriteriet om den laveste pris ikke anvendes som eneste kriterium for tildeling af kontrakten .

3 ) En ordregivende myndighed er forpligtet til at overholde disse bestemmelser og kan ikke paaberaabe sig en national gennemfoerelsesbestemmelse, der giver den et generelt skoen ved vurderingen af entreprenoeren og dennes bud ."

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) EFT 1971 II, s . 613 .

( 2 ) Foerste betragtning .

( 3 ) 249/81, Sml . s . 4005 .

( 4 ) 249/81, foernaevnt, praemis 14 .

( 5 ) 246/80, Sml . s . 2311 .

( 6 ) Forenede sager 27 til 29/86, dom af 9 . juli 1987, Sml . s . 3347 .

( 7 ) 76/81, Sml . 1982, s . 417 .

( 8 ) EFT 1972 III, s . 784 .