DOMSTOLENS DOM AF 13. NOVEMBER 1991. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ADFAERDSKODEKS - RETSAKT OMFATTET AF PROEVELSESRETTEN I HENHOLD TIL EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 173. - SAG C-303/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05315



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Annullationssoegsmaal - akter der kan vaere genstand for soegsmaal - akter der tilsigter at fremkalde retsvirkninger - adfaerdskodeks med henblik paa finansiel kontrol af strukturelle interventioner

(EOEF-Traktaten, art. 173)

2. OEkonomisk og social samhoerighed - strukturelle interventioner - finansiel kontrol - indfoerelse af pligter for medlemsstaterne - Kommissionen inkompetent

(EOEF-Traktaten, art. 130 A ff. og art. 155; Raadets forordninger nr. 2052/88, art. 4, og nr. 4253/88, art. 23)

Sammendrag

1. Annullationssoegsmaalet kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form.

Dette gaelder ogsaa adfaerdskodeksen med henblik paa anvendelse af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, der omhandler koordineringen af de forskellige strukturelle interventioner. Kodeksen klargoer nemlig ikke blot den oplysningspligt, som medlemsstaterne har efter naevnte artikel 23, men indfoerer konkrete pligter vedroerende oplysningernes indhold samt bestemmer, hvor tit og hvorledes oplysningerne skal gives til Kommissionen, hvorved de gaar ud over, hvad der er fastsat i den naevnte bestemmelse.

2. Hverken Traktatens artikel 155 eller artikel 4 i forordning nr. 2052/88, som omhandler strukturfondenes opgaver, giver Kommissionen befoejelse til at vedtage en retsakt, som paalaegger medlemsstaterne pligter, der gaar ud over, hvad der er fastsat ved artikel 23 i forordning nr. 4253/88, som vedroerer koordineringen af de forskellige strukturelle interventioner.

Traktatens artikel 155 hjemler kun Kommissionen mulighed for at rette henstillinger eller afgive udtalelser, som ifoelge Traktatens artikel 189 ikke er bindende for adressaten, mens artikel 4 blot udtaler, at Kommissionen kan tage initiativer og traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger til hjaelp for strukturelle interventioner, idet faellesskabsaktionen kun udformes saaledes, at der er komplementaritet mellem den og de tilsvarende nationale aktioner, eller at den yder et bidrag til disse; den fastlaegges ved et samraad mellem Kommissionen, den paagaeldende medlemsstat og de myndigheder, som medlemsstaten udpeger paa et passende niveau. Samraadet tager kun sigte paa forberedelsen, finansieringen, opfoelgningen og evalueringen af aktionerne. Desuden fastlaegges kontrollen af aktionerne, jf. artikel 3 i forordning nr. 2052/88, i de gennemfoerelsesbestemmelser, som Raadet traeffer i medfoer af Traktatens artikel 130 E.

Heraf foelger, at adfaerdskodeksen med henblik paa anvendelse af artikel 23 i forordning nr. 4253/88 er en retsakt, udstedt af en inkompetent myndighed, hvorfor den boer annulleres.

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. oktober 1990, har Den Franske Republik i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt med paastand om annullation af et dokument fra Kommissionen med titlen "Adfaerdskodeks med henblik paa anvendelse af artikel 23, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 angaaende uregelmaessigheder og gennemfoerelse af et system til udveksling af oplysninger om uregelmaessigheder" (EFT 1990 C 200, s. 3, herefter benaevnt "kodeksen").

2 EOEF-Traktatens artikel 130 A bestemmer, at Faellesskabet udvikler og fortsaetter sin indsats for at styrke sin oekonomiske og sociale samhoerighed, og at det navnlig straeber efter at formindske ulighederne mellem de forskellige omraader og forbedre de mindst begunstigede omraaders stilling.

3 Med henblik herpaa udstedte Raadet dels forordning (EOEF) nr. 2052/88 af 24. juli 1988 - om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes saavel som med interventionerne fra Den Europaeiske Investeringsbank og de oevrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 185, s. 9) - og forordning nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning (EOEF) nr. 2052/88, for saa vidt angaar samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes saavel som med interventionerne fra Den Europaeiske Investeringsbank og de oevrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 374, s. 1).

4 Artikel 23 i forordning nr. 4253/88 - der baerer overskriften "Finansiel kontrol" - bestemmer i stk. 1:

"1. For at sikre et godt resultat af de aktioner, der gennemfoeres af offentlige eller private initiativtagere, traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger til:

- regelmaessigt at konstatere, om de af Faellesskabet finansierede aktioner er gennemfoert korrekt

- at forebygge og forfoelge uregelmaessigheder

- at faa tilbagebetalt midler, der er gaaet tabt som foelge af misbrug eller forsoemmelighed. Medmindre medlemsstaten og/eller mellemmanden og/eller initiativtageren kan godtgoere, at de ikke er skyld i misbruget eller forsoemmeligheden, er medlemsstaten subsidiaert ansvarlig for tilbagebetaling af de uberettiget udbetalte beloeb.

Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der traeffes i den henseende, og isaer om sagens forloeb i tilfaelde af administrativ og retslig forfoelgelse."

5 Ved skrivelse af 30. juli gav Kommissionen medlemsstaterne meddelelse om kodeksen.

6 Hvad naermere angaar tvistens forhistorie og faktiske omstaendigheder, kodeksens tilblivelse, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Formaliteten

7 Kommissionen har paastaaet sagen afvist under anbringende af, at kodeksen ikke er en anfaegtelig retsakt efter artikel 173, og den har herved henvist til de omstaendigheder, under hvilke den blev vedtaget, samt til dens naermere udarbejdelse.

8 Det bemaerkes, at annullationssoegsmaalet ifoelge Domstolens faste praksis boer kunne anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41).

9 I sagen foreligger der et dokument, i hvis titel ordet "anvendelse" indgaar; det er i sin fulde ordlyd offentliggjort i EF-Tidendes C-serie og er, som det fremgaar af sagens akter, blevet meddelt alle medlemsstaterne ved en skrivelse fra det kompetente medlem af Kommissionen. I skrivelsen praeciseres det, at kodeksen traeder i kraft fra meddelelsens dato, og at overholdelsen af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 kraever fuldstaendig overholdelse af bestemmelserne i kodeksen, som, jf. Kommissionen, er en beskrivelse af pligterne i henhold til denne forskrift.

10 For at kunne bedoemme, om den anfaegtede kodeks tager sigte paa at affoede nye retsvirkninger i forhold til dem, der foelger af artikel 23 i forordning nr. 4253/88, maa der foretages en undersoegelse af dokumentets indhold.

11 Heraf foelger, at bedoemmelsen af afvisningspaastanden afhaenger af den bedoemmelse, der skal foretages af de klagepunkter, som er fremsat over for det anfaegtede dokument, og at formaliteten derfor skal paadoemmes sammen med de realitetsspoergsmaal, som tvisten har rejst.

Realiteten

12 Den Franske Republik har sammen med intervenienten Kongeriget Belgien gjort gaeldende, at Kommissionen har overskredet sin kompetence og tilsidesat faellesskabsretten samt gjort sig skyldig i procedurefordrejning.

13 Hvad angaar spoergsmaalet om Kommissionens inkompetence goer Den Franske Republik gaeldende, at kodeksen i realiteten boer opfattes som en forordning til gennemfoerelse af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88. Ifoelge sagsoegeren indeholder artikel 23, for det foerste, ingen bemyndigelser for Kommissionen i saa henseende, og, for det andet, udtales det i artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 2052/88, at de naermere bestemmelser for hver strukturfonds indsats fastsaettes ved de gennemfoerelsesbestemmelser, der traeffes i medfoer af Traktatens artikel 130 E, ifoelge hvilken alene Raadet er kompetent.

14 Kommissionen derimod har gjort gaeldende, at en detaljeret undersoegelse af kodeksens indhold viser, at den alene i enkeltheder udmoenter de oplysninger, som medlemsstaterne er pligtige at tilstille Kommissionen i medfoer af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, og at udtrykkene "brugsanvisning" "consensus efter forhandling" og "gentlemens' agreement", som er blevet anvendt for at fastlaegge kodeksens karakter, bekraefter, at det ikke har vaeret hensigten, at den skulle affoede nye, bindende retsvirkninger.

15 Der boer saaledes foerst tages stilling til, om kodeksen alene klargoer den pligt til at give Kommissionen oplysninger, som medlemsstaterne har i medfoer af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, eller om den fastsaetter naermere regler for anvendelsen, som indebaerer specifikke pligter.

16 Herom maa det fastslaas, at artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 alene paalaegger medlemsstaterne at underrette Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet til at forebygge og forfoelge uregelmaessigheder samt om sagens forloeb i tilfaelde af administrativ forfoelgelse og forfoelgelse ad rettens vej.

17 I punkt 13 i forslaget til afgoerelse har generaladvokaten foretaget en mere detaljeret gennemgang af de vaesentligste relevante bestemmelser i det omtvistede dokument, og under henvisning dertil er det tilstraekkeligt at anfoere, at kodeksen i enkeltheder regulerer denne underretningspligt, idet den navnlig fastsaetter saavel de oplysninger, der skal gives, som hvor tit og i hvilken form de skal gives.

18 Saaledes foreskriver kodeksen i punkt 3, at medlemsstaterne senest tre maaneder efter meddelelsen af kodeksen underretter Kommissionen om ikke blot de bestemmelser, der er vedtaget med henblik paa at gennemfoere artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, men ogsaa om, hvilke tjenestegrene der er ansvarlige for forebyggelse og behandling af uregelmaessigheder samt om de paagaeldende tjenestegrenes vigtigste procedurebestemmelser.

19 Hertil bemaerkes, at pligten ifoelge artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 til at give underretning om de foranstaltninger, der er truffet til at forebygge og forfoelge uregelmaessigheder, ikke automatisk indebaerer en pligt til at fremsende listen over de tjenestegrene, hvis opgave det er at gennemfoere de paagaeldende foranstaltninger, ligesom den heller ikke indebaerer nogen pligt til at give underretning om de vigtigste bestemmelser for sagsbehandlingen i forvaltningerne.

20 Desuden fastsaetter kodeksens punkt 4, at meddelelse om uregelmaessigheder skal finde sted hver fjerde maaned, og at meddelelsen skal angaa saavel uregelmaessigheder, der er konstateret af den administrative myndighed, som uregelmaessigheder, over for hvilke der er indledt sag ved domstolene. Medlemsstaterne skal i den forbindelse, stadig ifoelge kodeksen, give alle foreliggende oplysninger, isaer om, hvilken foranstaltning der er tale om, i hvilken periode eller paa hvilket tidspunkt uregelmaessigheden har fundet sted, hvilke organer der har modtaget stoette, og hvilke fysiske og juridiske personer der er impliceret i uregelmaessigheden, hvori uregelmaessigheden bestaar, de finansielle foelger og mulighederne for inddrivelse samt de beroerte tjenestegrene eller organer.

21 Om disse pligter er det tilstraekkeligt at bemaerke, at de ikke kan antages allerede at indgaa i underretningspligten, saaledes som den er fastsat i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88. Det kan navnlig ikke antages, at pligten til at informere Kommissionen ville miste sit indhold, saafremt kodeksens praeciseringer ikke bestod.

22 Kodeksens punkt 7 bestemmer, at medlemsstaterne og Kommissionen traeffer alle noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de oplysninger, som de udveksler, behandles fortroligt.

23 Saafremt kodeksen som haevdet af Kommissionen alene er et forklarende dokument, skal dette fortrolighedskrav fremgaa af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88. Denne forskrift, som angaar medlemsstaternes meddelelse af oplysninger til Kommissionen, naevner imidlertid intet om en saadan pligt for medlemsstaterne til at sikre, at de oplysninger, der er modtaget paa grundlag af den ved kodeksen fastsatte informationsudveksling, behandles fortroligt.

24 Det fremgaar af ovenstaaende bemaerkninger, at kodeksen gaar ud over, hvad der er fastsat ved artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, idet den paalaegger medlemsstaterne konkrete pligter vedroerende oplysningernes indhold samt bestemmer, hvor tit og hvorledes meddelelsen om oplysningerne skal gives til Kommissionen.

25 Herefter maa det fastslaas, at kodeksen er en akt, der skal have selvstaendige retsvirkninger i forhold til kravene i artikel 23 i forordning nr. 4253/88, og at den derfor kan proeves under et annullationssoegsmaal.

26 Denne konklusion antages i oevrigt af Kommissionen selv, der i retsmoedet - i modsaetning til, hvad der siges i den ovenfor i praemis 9 naevnte foelgeskrivelse - har gjort gaeldende, at en medlemsstat ville kunne overtraede kodeksen uden dog herved at tilsidesaette artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88.

27 Der maa herefter tages stilling til, om Kommissionen var kompetent til at vedtage en retsakt, som paalaegger medlemsstaterne pligter, der ikke fremgaar af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88.

28 Herom har Den Franske Republik stoettet af Kongeriget Belgien gjort gaeldende, at kodeksens vedtagelse strider mod Traktatens artikel 155 og 189 samt mod forordning nr. 4253/88, der ikke hjemler Kommissionen nogen kompetence til at vedtage gennemfoerelsesbestemmelser til denne forordning.

29 Kommissionen haevder derimod at vaere kompetent til, dels efter Traktatens artikel 155, dels efter artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 2052/88, at traeffe foranstaltninger til ensartet at gennemfoere pligterne ifoelge artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88. Kommissionen finder tillige, at Traktatens artikel 189 ikke afskaerer den fra at indgaa arrangementer med medlemsstaterne vedroerende retsvirkningerne af en EF-forskrift.

30 Hertil bemaerkes, at Traktatens artikel 155 hjemler Kommissionen mulighed for at rette henstillinger og afgive udtalelser, der efter Traktatens artikel 189 ikke er bindende. Heraf foelger, at Kommissionen ikke paa grundlag af artikel 155 kan udstede en retsakt, som paalaegger medlemsstaterne pligter, der gaar ud over, hvad der er fastsat i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88.

31 Vedroerende den kompetence, Kommissionen haevder at kunne udlede af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 2052/88, bemaerkes foerst, at den paagaeldende bestemmelse blot udtaler, at Kommissionen kan tage initiativer og traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger paa grundlag af denne forordnings bestemmelser, hvilket skal ske for at stoette faellesskabsaktionen med hjaelp fra strukturfondene, Den Europaeiske Investeringsbank og andre eksisterende finansielle instrumenter. Det fremgaar imidlertid af artiklens stk. 1, at faellesskabsaktionen udformes saaledes, at der er komplementaritet mellem den og de tilsvarende nationale aktioner, eller at den yder et bidrag til disse, ligesom aktionen skal fastlaegges ved et snaevert samraad mellem Kommissionen, den paagaeldende medlemsstat og de myndigheder paa regionalt, lokalt eller andet plan, som medlemsstaten maatte udpege. Det fremgaar tillige af naevnte stk., at samraadet, som benaevnes "partnerskab", kun omfatter forberedelsen, finansieringen, opfoelgningen og evalueringen af aktionerne.

32 Det skal dernaest understreges, at artikel 3, stk. 4 og 5, i forordning nr. 2052/88 fastsaetter, at de naermere bestemmelser for kontrollen af aktionerne fastlaegges i de gennemfoerelsesbestemmelser, som vedtages af Raadet paa grundlag af Traktatens artikel 130 E.

33 Heraf foelger, at "partnerskabet" ikke vedroerer kontrollen af Faellesskabets finansielle aktioner, saaledes som den omhandles i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, og at Kommissionen ikke af reglerne om dette "partnerskab" kan udlede nogen kompetence til at foreskrive kontrolregler, som vil paalaegge medlemsstaterne flere pligter, end hvad der er fastsat i artiklens stk. 1.

34 Hvad endelig angaar Kommissionens argument om, at den anfaegtede retsakt har vaeret forhandlet mellem Kommissionen og medlemsstaterne, er det tilstraekkeligt at bemaerke, uden at det herved er noedvendigt at tage stilling til, om retsakten faktisk blev forhandlet, at muligheden for at vedtage en saadan retsakt ikke er hjemlet i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, og at den paagaeldende retsakt derfor ikke kan aendre medlemsstaternes retsstilling, saaledes som denne bestaar i henhold til ovennaevnte bestemmelse.

35 Herefter findes den anfaegtede foranstaltning at vaere en retsakt, der er udstedt af en inkompetent myndighed. Foelgelig maa det fastslaas - uden at det herved er fornoedent at tage stilling til de oevrige, af Den Franske Republik paaberaabte anbringender - at den sag, hvorunder der er nedlagt paastand om annullation af foranstaltningen, har kunnet paakendes i realiteten, og at der boer gives sagsoegeren medhold.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

36 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kommissionen har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den af Kommissionen udstedte adfaerdskodeks med henblik paa anvendelse af artikel 23, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 4253/88 angaaende uregelmaessigheder og gennemfoerelse af et system til udveksling af oplysninger om uregelmaessigheder annulleres.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.