Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 16. januar 2001. - Straffesag mod Christina Bellamy og English Shop Wholesale SA, som civilretlig ansvarlig. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal de première instance de Bruxelles - Belgien. - Frie varebevægelser - Foranstaltninger med tilsvarende virkning - Markedsføring af brød - Reklame for levnedsmidler. - Sag C-123/00.



Samling af Afgørelser 2001 side I-02795



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien) har i medfør af artikel 234 EF anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 28 EF og 30 EF for at kunne træffe afgørelse om, hvorvidt nogle bestemmelser i belgisk ret, som forbyder salg af brød med et saltindhold på over 2%, som forbyder, at der i reklamer for et levnedsmiddel gives indtryk af, at produktet har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaber, og som kræver, at angivelserne »sødmælk« og »pasteuriseret« befinder sig på emballagen af frisk mælk, udgør kvantitative indførselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning.

I - Faktiske omstændigheder i hovedsagen

2. Christina Bellamy er bestyrer af selskabet English Shop Wholesale SA, der indfører levnedsmidler fra Det Forenede Kongerige, og sælger dem i detailhandel i Belgien. Hun blev ved en udeblivelsesdom afsagt i december 1998 kendt skyldig i - i 1994 og 1995 - at have overtrådt bestemmelserne i en kongelig anordning af 2. september 1985 om brød og andet bagværk (herefter »den kongelige anordning af 1985«), en kongelig anordning af 17. april 1980 om reklame for levnedsmidler (herefter »den kongelige anordning af 1980«) samt lov af 24. januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed (herefter »loven af 1977«).

Overtrædelserne bestod i, at hun havde solgt brød med et saltindhold på 2,88% i strid med bestemmelserne i artikel 3, nr. 2, i den kongelige anordning af 1985, at hun i strid med artikel 4, nr. 2, i den kongelige anordning af 1980 havde givet indtryk af, at frisk pasteuriseret sødmælk havde særlige egenskaber ved at anføre, at mælken hverken indeholdt tilsætningsstoffer eller konserveringsmidler, og at hun havde solgt mælk med navnet »Breakfast Milk« uden at have anvendt betegnelsen »frisk pasteuriseret sødmælk«.

3. Christina Bellamy har begæret udeblivelsesdommen genoptaget og har gjort gældende, at tiltalen mod hende er uforenelig med fællesskabsretten, og især med artikel 28 EF.

II - De præjudicielle spørgsmål

4. For at kunne træffe afgørelse i sagen har Tribunal de première instance de Bruxelles forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Er artikel 1, nr. 3, og artikel 8 i kongelig anordning af 2. september 1985 om brød og andet bagværk og artikel 14 i lov af 24. januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed for så vidt angår levnedsmidler og andre produkter i overensstemmelse med artikel 28 [EF], og kan bestemmelserne være begrundede i henhold til artikel 30 [EF], for så vidt som de forbyder markedsføring af brød med et indhold af salt udtrykt i natriumklorid, der overstiger 2% af tørstofindholdet?

2) Er artikel 1, nr. 3, og artikel 8 i kongelig anordning af 2. september 1985 om brød og andet bagværk og artikel 14 i lov af 24. januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed for så vidt angår levnedsmidler og andre produkter i overensstemmelse med artikel 28 [EF], og kan bestemmelserne være begrundede i henhold til artikel 30 [EF]?

3) Er artikel 4, nr. 2, og artikel 5 i kongelig anordning af 17. april 1980 om reklame for levnedsmidler og artikel 14 i lov af 24. januar 1977 om beskyttelse af forbrugernes sundhed for så vidt angår levnedsmidler og andre produkter i overensstemmelse med artikel 28 [EF], og kan bestemmelserne være begrundede i henhold til artikel 30 [EF]?«

5. Jeg skal gøre opmærksom på, at selv om den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af artikel 28 og 30 i traktaten om Den Europæiske Union, drejer spørgsmålene sig reelt om artikel 28 og 30 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab som ændret og omnummereret ved Amsterdam-traktaten.

III - Retsforhandlingerne for Domstolen

6. Sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for fristen i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen. Da ingen af parterne eller andre har anmodet om at få lejlighed til at afgive mundtlige indlæg, har Domstolen i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104, stk. 4, besluttet, at der ikke skal afholdes mundtlig forhandling.

IV - Stillingtagen til de præjudicielle spørgsmål

A - Første spørgsmål

7. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret afgjort, om artikel 28 EF er til hinder for at anvende en lovgivning i en medlemsstat, der på dens område forbyder, at der sælges brød og andet bagværk med et saltindhold, der overstiger 2% af tørstofindholdet, når brødet eller de andre produkter lovligt fremstilles og markedsføres i en anden medlemsstat. For det tilfælde, at spørgsmålet besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret afgjort, om en sådan lovgivning kan være begrundet i henhold til artikel 30 EF.

8. Artikel 28 EF forbyder kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne. I henhold til artikel 30 EF er bestemmelserne i artikel 28 EF og 29 EF ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i bl.a. hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

9. I henhold til forelæggelsesafgørelsen er spørgsmålet blevet forelagt i forbindelse med en bøde, som Christina Bellamy er blevet pålagt for at have overtrådt artikel 1, nr. 3, og artikel 8 i den kongelige anordning af 1985 og artikel 14 i loven af 1977. For klarhedens skyld skal jeg gøre opmærksom på, at kravet om maksimumsindholdet af salt i brød fremgår af artikel 3, stk. 2, i den kongelige anordning af 1985 og hverken af artikel 1, nr. 3, eller artikel 8.

10. Domstolen har allerede besvaret dette spørgsmål i Van der Veldt-dommen , som blev afsagt efter anmodning fra en anden belgisk ret, der skulle træffe afgørelse i en sag om omstændigheder svarende til de ovenfor beskrevne.

11. I Van der Veldt-dommen udtalte Domstolen, at såfremt der ikke findes fælles eller harmoniserede regler for fremstilling og salg af brød og andet bagværk, påhviler det den enkelte medlemsstat for sit eget område at udstede de nødvendige regler vedrørende disse levnedsmidlers sammensætning, fremstilling og salg, forudsat at det ikke fører til forskelsbehandling af indførte varer eller begrænsning af indførslen af varer fra andre medlemsstater .

12. Såfremt forpligtelsen til at overholde et maksimumsindhold af salt, beregnet efter tørstoffet, udvides til at omfatte indførte varer kan det have til følge, at det i den pågældende stat bliver umuligt at sælge brød og andet bagværk med oprindelse i andre medlemsstater. Hvis der nemlig ikke i disse medlemsstater stilles samme krav til fremstillingen, indebærer en sådan udvidelse nødvendigvis, at brød og andet bagværk skal fremstilles forskelligt, alt efter produkternes bestemmelsessted, og herved begrænses omsætningen af varer, som lovligt fremstilles og forhandles i disse stater.

Dette er grunden til, at Domstolen nåede frem til, at anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, hvorefter det er forbudt at sælge brød og andet bagværk med et indhold af salt på mere end 2% af tørstoffet, og som anvendes på varer, der lovligt fremstilles og bringes i omsætning i en anden medlemsstat, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i artikel 28 EF's forstand.

13. Efter min mening kan Domstolens begrundelse ligeledes antages at gælde i den foreliggende sag, idet Domstolen forkastede argumentet om, at de belgiske bestemmelser kunne være begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed, fordi de nationale myndigheder, der havde ansvaret for sundhedspolitikken, havde anført, at hvis man lagde de nederlandske grænseværdier for saltindholdet i brød til grund, ville den daglige indtagelse af klorid andrage 3,1 g, hvilket måtte antages at være for stor en dosis.

I dommen udtalte Domstolen , at så generelle betragtninger ikke godtgør, at et større forbrug af salt i det nævnte omfang udgør en egentlig fare for den menneskelige sundhed. Derudover er alene det forhold, at der består en risiko for forbrugerne, tilstrækkeligt til, at lovgivningen må anses for at opfylde kravene efter artikel 30 EF . Risikoen bør imidlertid ikke måles på grundlag af generelle betragtninger, men på grundlag af relevante videnskabelige undersøgelser . Da de belgiske myndigheder ikke havde fremlagt de videnskabelige oplysninger, som den belgiske lovgiver skulle have lagt til grund for de anfægtede foranstaltninger, fastslog Domstolen, at den belgiske lovgiver i stedet for at forbyde og foreskrive straf for salg af brød og andet bagværk med et indhold af salt på over 2%, blot kunne have foreskrevet en passende mærkning med henblik på at give forbrugerne de ønskede oplysninger om varens sammensætning. En sådan løsning ville ikke blot tage hensyn til beskyttelse af den offentlige sundhed, men også indebære en mindre væsentlig begrænsning af de frie varebevægelser .

14. Der er i den foreliggende sag ikke fremført noget nyt argument, der kan godtgøre, hverken at den omtvistede lovgivning er nødvendig for at beskytte den offentlige sundhed, eller at den står i et rimeligt forhold til dette formål. Som følge heraf mener jeg, at Domstolen bør fastslå, at artikel 28 EF er til hinder for at anvende en lovgivning i en medlemsstat, der forbyder markedsføring på dens område af brød og andet bagværk, med et indhold af salt på mere end 2% af tørstoffet, når disse produkter lovligt fremstilles og bringes i omsætning i en anden medlemsstat, og at denne lovgivning ikke ifølge artikel 30 EF kan anses for at være begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.

B - Andet spørgsmål

15. Jeg må tilstå, at jeg ikke umiddelbart forstår formuleringen af dette spørgsmål. Bortset fra, at der ikke er nogen henvisning til maksimumsindholdet af salt i brød, svarer ordlyden til det første spørgsmål.

Når jeg gennemgår de nationale bestemmelser, der er nævnt i forelæggelsesdommen, må jeg konstatere, at artikel 1, nr. 3, i den kongelige anordning af 1985 definerer specialbrød, at artikel 8 fastslår, at overtrædelser af den kongelige anordning bliver efterforsket, retsforfulgt og straffet i overensstemmelse med loven om beskyttelse af forbrugersundheden, og at lovens artikel 14 bestemmer, at den, der fremstiller eller indfører, og den, der uden at være producent eller importør, forsætligt markedsfører levnedsmidler eller andre produkter, der er omfattet af loven, straffes med fængsel fra otte dage til seks måneder og en bøde på 50 000 BEF eller med én af disse straffe.

Den nationale ret har spurgt, om denne lovgivning er i overensstemmelse med artikel 28 EF, og om den kan være begrundet i henhold til artikel 30 EF.

16. Som Kommissionen med rette har anført i sit indlæg, fremgår det af den forelæggende rets beskrivelse af sagens faktiske omstændigheder, at den for retten verserende sag hverken drejer sig om, hvilken lovgivning der kan anvendes, straffeformen eller bødens størrelse, og at sagen heller ikke drejer sig om definitionen på brød.

17. Domstolen har fremhævet nødvendigheden af, at den forelæggende ret angiver de nøjagtige grunde til, at den har rejst spørgsmål om fortolkningen af fællesskabsretten og har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål . Domstolen har endvidere udtalt, at det er nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for udvælgelsen af de fællesskabsbestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter rettens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i sagen .

18. Da den forelæggende ret ikke har givet en sådan begrundelse, og da Christina Bellamy og English Shop Wholesale SA er tiltalt for at have overtrådt forbuddet i artikel 3, nr. 2, i den kongelige anordning af 1985, som allerede er genstand for det første spørgsmål, mener jeg, at Domstolen ikke skal besvare det andet spørgsmål.

C - Tredje spørgsmål

19. Med dette spørgsmål, som det vil være nødvendigt at omformulere, ønsker Tribunal de première instance de Bruxelles nærmere bestemt oplyst, om artikel 28 EF er til hinder for en national bestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 4, stk. 2, i den kongelige anordning af 1980, der forbyder at give indtryk af, at en mærkevare har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har de samme egenskaber. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om traktatbestemmelsen forbyder anvendelse af en national bestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 5 i samme kongelige anordning, der kræver, at enhver reklame for levnedsmidler tydeligt skal anvende en eventuelt ved lov eller andre bestemmelser fastsat betegnelse for varen, hvis en undladelse af at anvende denne betegnelse vil kunne vildlede forbrugeren for så vidt angår varens egenskaber. I bekræftende fald ønskes det oplyst, om denne nationale lovgivning kan være begrundet i henhold til artikel 30 EF.

20. I henhold til Domstolens praksis forstås ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 28 EF, sådanne hindringer for de frie varebevægelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne følger af, at der på varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning, anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benævnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), og det uanset om sådanne regler anvendes uden forskel på alle varer, når en sådan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der går forud for hensynene til de frie varebevægelser .

Domstolen har ligeledes fastslået, at det af artikel 28 EF fremgår, at anvendelsen af sådanne nationale bestemmelser på produkter importeret fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning, alene kan forenes med traktaten, i det omfang de er nødvendige for at beskytte de almene hensyn, der anføres i artikel 30 EF, eller for at tilgodese tvingende hensyn bl.a. til god handelsskik og forbrugerbeskyttelse .

Når der i medfør af EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94 EF) er udstedt fællesskabsdirektiver om harmonisering af foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, og der dermed er indført fællesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophører begrundelsen for at anvende artikel 30 EF. De egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger må da træffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver .

21. Som Kommissionen har anført i sit indlæg, er direktiv 79/112/EØF det første skridt i en harmoniseringsproces, der har til formål gradvist at fjerne alle hindringer for den frie bevægelighed for levnedsmidler. Hindringerne er et resultat af forskellene i medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om mærkning af disse produkter . På tilsvarende måde harmoniserer direktiv 92/46/EØF bl.a. bestemmelserne om varmehandling af konsummælk og fastsætter i bilag C, kapitel III, reglerne om indpakning og emballage af mælk.

22. Ifølge artikel 2, stk. 1, litra a), i direktiv 79/112 må mærkningen ikke være af en sådan art, at den vildleder køberen, især i) med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed, og især dets art, identitet, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet kommer fra, fremstillings- eller frembringelsesmåde, ii) ved at tillægge det pågældende levnedsmiddel virkninger eller egenskaber, som det ikke har, og iii) ved at give denne indtryk af, at det pågældende levnedsmiddel har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaber.

23. Ved at forbyde, at der i reklamer for levnedsmidler gives indtryk af, at disse produkter har særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaber, gennemfører artikel 4, stk. 2, i den kongelige anordning af 1980 bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, litra a), nr. iii), i direktiv 79/112 i belgisk ret.

24. Som følge heraf må det antages, at artikel 28 EF og artikel 2 i direktiv 79/112 ikke er til hinder for en national bestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 4, stk. 2, i den kongelige anordning af 1980.

25. Artikel 5 i den kongelige anordning af 1980, som kræver, at enhver reklame skal benytte den ved lov eller andre bestemmelser fastsatte betegnelse for at undgå, at forbrugeren bliver vildledt, er i hovedsagen blevet anvendt på pasteuriseret sødmælk med navnet »Breakfast Milk«, da denne betegnelse ikke angiver, at det drejer sig om »frisk pasteuriseret sødmælk«.

26. Ligesom Kommissionen har jeg af sagens faktiske omstændigheder, som de er blevet fremlagt af den forelæggende ret, udledt, at artikel 5 i den kongelige anordning af 1980 i det konkrete tilfælde er blevet anvendt på mærkning af mælk. Forpligtelsen i henhold til denne bestemmelse vedrører produktets egenskaber og ikke en reklame. En reklame - der adskiller sig fra selve produktet og dets emballage - er en »salgsform«, der i henhold til Keck og Mithouard-dommens præmis 16 ikke er omfattet af artikel 28 EF.

27. I henhold til artikel 3, stk. 1, nr. 1, i direktiv 79/112 er produktets varebetegnelse en af de obligatoriske oplysninger, der skal fremgå af mærkningen af levnedsmidler. En anvendelse af artikel 5 i den kongelige anordning af 1980 på mærkningen af et levnedsmiddel, er således hverken mere eller mindre end en gennemførelse af direktivet i national ret.

28. Tilbage står nu at undersøge, om fællesskabsbestemmelserne er til hinder for, at en medlemsstat kan kræve, at varebetegnelsen for mælk, der markedsføres under navnet »Breakfast Milk«, indeholder angivelserne »sødmælk« og »pasteuriseret«.

Artikel 5, stk. 2, i direktiv 79/112 bestemmer, at et fabrikations- eller varemærke eller et fantasinavn ikke kan træde i stedet for varebetegnelsen.

I overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 2597/97 er varebetegnelserne for mælk og mejeriprodukter de betegnelser, som er anført i forordningens artikel 3. Artikel 3, stk. 1, der bestemmer, at varebetegnelsen for mælk skal angive, hvorvidt det drejer sig om rå mælk, sødmælk, letmælk eller skummetmælk.

29. For så vidt angår forpligtelsen til at angive betegnelsen »pasteuriseret« på emballagen kræver artikel 5, stk. 3, i direktiv 79/112, at varebetegnelsen skal omfatte eller ledsages af en oplysning om levnedsmidlets fysiske tilstand eller den særlige behandling, som levnedsmidlet har undergået (f.eks. i pulverform, frysetørret, dybfrosset, koncentreret, røget), i de tilfælde, hvor undladelse af denne oplysning ville kunne skabe tvivl hos køberen.

Selv om pasteurisering ikke er nævnt blandt de eksempler, der anføres i direktivet, er jeg enig med Kommissionen i, at pasteurisering skal betragtes som en særlig behandling, som er blevet anvendt på levnedsmidlet, og at det vil kunne vildlede køberen, hvis denne oplysning ikke fremgår af varebetegnelsen.

30. Derudover bestemmer artikel 5 i direktiv 92/46, at medlemsstaterne skal påse, at konsummælk kun afsættes, hvis den bl.a. er behandlet i overensstemmelse med kravene i bilag C, kapitel I, afsnit A, er etiketteret i overensstemmelse med bilag C, kapitel IV, og indpakket i overensstemmelse med bilag C, kapitel III, på en behandlingsvirksomhed, hvor mælken har gennemgået den endelige behandling. Direktivets bilag C, kapitel III, der fastsætter reglerne for indpakning og emballering, kræver i punkt 5, at virksomhedens leder eller bestyrer af kontrolhensyn på den emballage, der benyttes til mælk og mælkeprodukter, tydeligt og læseligt ud over de oplysninger, der er nævnt i kapitel IV, angiver den form for varmebehandling, mælken har fået, samt de oplysninger, der gør det muligt at identificere datoen for varmebehandling, og for pasteuriseret mælk den temperatur, ved hvilken produktet skal opbevares.

31. På baggrund af disse bestemmelser mener jeg, at forpligtelsen i medfør af artikel 5 i den kongelige anordning af 1980 ikke kan anses for at være uforenelig med fællesskabsretten, når betegnelserne »sødmælk« og »pasteuriseret« indgår blandt de obligatoriske betegnelser, der er nævnt i forordning nr. 2597/97 og i direktiv 79/112 og 92/46, der er blevet udstedt for at harmonisere medlemsstaternes lovgivninger.

Derfor må svaret til den forelæggende ret være, at artikel 28 EF og artikel 5 i direktiv 79/112 ikke er til hinder for en national bestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 5 i den kongelige anordning af 17. april 1980, der kræver, at enhver reklame for levnedsmidler tydeligt skal anvende en eventuelt ved lov eller andre bestemmelser fastsat betegnelse for varen.

V - Forslag til afgørelse

32. Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Tribunal de première instance de Bruxelles således:

»1) Artikel 28 EF er til hinder for at anvende en lovgivning i en medlemsstat, der forbyder markedsføring på dens område af brød og andet bagværk, med et indhold af salt på mere end 2% af tørstoffet, når disse produkter lovligt fremstilles og bringes i omsætning i en anden medlemsstat. En sådan lovgivning kan ifølge artikel 30 EF ikke anses for at være begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.

2) Artikel 28 EF og artikel 2 i Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler er ikke til hinder for en national bestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 4, stk. 2, i den kongelige anordning af 17. april 1980, der forbyder, at en reklame tillægger levnedsmidler særlige egenskaber, når alle lignende levnedsmidler har samme egenskaber.

Artikel 28 EF og artikel 5 i direktiv 79/112 ikke er til hinder for en national bestemmelse som den, der er indeholdt i artikel 5 i den kongelige anordning af 17. april 1980, der kræver, at enhver reklame for levnedsmidler tydeligt skal anvende de eventuelt ved lov eller andre bestemmelser fastsatte betegnelser, i det konkrete tilfælde betegnelserne sødmælk og pasteuriseret for en vare, der har de pågældende egenskaber.«