RETTENS DOM (Tredje Afdeling)

10. juli 1997

Sag T-81/96

Christos Apostolidis m.fl.

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Tjenestemænd — vederlag — justeringskoefficient — foranstaltninger til opfyldelse af en dom om annullation — EF-traktatens artikel 176 — rimelig godtgørelse — retlig interesse i søgsmålet — procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c)«

Fuldstændig gengivelse på fransk II-607

Angående:

Påstand dels om annullation af Kommissionens afslag på sagsøgernes ansøgning om udfærdigelse af deres lønsedler for januar 1992 med henblik på opfyldelse af dom afsagt af Retten den 27. oktober 1994 (sag T-64/92, Chavane de Dalmassy m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 723), dels om tilkendelse af godtgørelse for den ikke-økonomiske skade, sagsøgerne har lidt.

Udfald:

Frifindelse.

Resumé af dom

Sagsøgerne er 65 tjenestemænd og midlertidigt ansatte ved Kommissionen med tjenestested ved Det Europæiske Institut for Transuraner i Karlsruhe, Tyskland.

Alle disse personer var ligeledes sagsøgere i den sag, som førte frem til Rettens dom af 27. oktober 1994 (sag T-64/92, Chavane de Dalmassy m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. II, s. 723), og opfyldelsesmåden for denne dom udgør genstanden for nærværende sag.

I henhold til artikel 64 i vedtægten for tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber (vedtægten) og artikel 20 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne korrigeres tjenestemændenes og de midlertidigt ansattes vederlag med en koefficient, som fastsættes i overensstemmelse med levevilkårene på deres tjenestested, således at de, uanset deres tjenestested, sikres den samme købekraft.

Indtil vedtagelsen af Rådets forordning (EKSF, EF, Euratom) nr. 3161/94 af 19. december 1994 om tilpasning med virkning fra den 1. juli 1994 af vederlag til tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner (EFT L 335, s. 1, herefter »forordning nr. 3161/94«) var den justeringskoefficient, der fandt anvendelse på vederlag til sagsøgerne med tjenestested i Karlsruhe, den, som gjaldt for tjenestemænd med tjenestested i Bonn, Forbundsrepublikken Tysklands hovedstad indtil oktober 1990.

Efter Tysklands genforening blev Berlin i oktober 1990 statens hovedstad. Denne begivenhed foranledigede Kommissionen til at forelægge Rådet forslaget til forordning (SEK(91) 1612 endelig udg.) af 4. september 1991 med forslag om med tilbagevirkende kraft fra den 1. oktober 1990 dels at fastsætte en justeringskoefficient for Tyskland, beregnet på grundlag af leveomkostningsniveauet i Berlin, dels at fastsætte specifikke justeringskoefficienter for Bonn og Karlsruhe.

Den 19. december 1991 vedtog Rådet forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 3834/91 af 19. december 1991 om tilpasning med virkning fra 1. juli 1991 af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner (EFT L 361, s. 13, som berigtiget i EFT 1992 L 10, s. 56, herefter »forordning nr. 3834/91«). Ved demie forordning fastsattes bl.a. en justeringskoefficient for Tyskland, beregnet på grundlag af leveomkostningerne i den tidligere hovedstad, Bonn, samt en specifik justeringskoefficient for Berlin.

I januar 1992 modtog hver sagsøger en supplerende lønseddel, hvor justeringskoefficienten for Bonn (95,1), som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 3834/91, havde fundet anvendelse.

Efter at sagsøgerne havde anlagt sag til prøvelse af de pågældende lønsedler, annullerede Retten ved dommen i Chavane de Dalmassy-sagen sagsøgernes lønsedler for januar 1992, for så vidt som der i disse var anvendt en justeringskoefficient beregnet på grundlag af leveomkostningerne i Bonn.

I samme doms præmis 56 fremhævede Retten, at Rådet ikke var berettiget til at fastsætte en foreløbig justeringskoefficient for Tyskland på grundlag af leveomkostningerne i en anden by end hovedstaden. Retten tilføjede, at Rådet under disse omstændigheder burde have fastsat en justeringskoefficient for Tyskland — i givet fald foreløbigt — på grundlag af leveomkostningerne i Berlin og specifikke justeringskoefficienter — i givet fald ligeledes foreløbigt — for de forskellige tjenestesteder i landet, for hvilke der var blevet konstateret væsentlig afvigelse i købekraften i forhold til leveomkostningerne i hovedstaden Berlin.

Denne dom er blevet retskraftig, da der ikke er blevet iværksat appel af den ved Domstolen.

Efter afsigelsen af den nævnte dom udarbejdede Kommissionen et første ændret forslag, dateret den 9. december 1994, til rådsforordning (SEK(94) 2024 endelig udg.) med henblik på den »årlige tilpasning.« af vederlagene og pensionerne til tjenestemændene. Den fremsatte derefter et andet forslag til forordning (dok. SEK(94) 2085 endelig udg.), som ændrede det ovennævnte forslag (SEK(91) 1612 endelig udg.), og som omhandlede fastsættelse med tilbagevirkende kraft fra den 1. oktober 1990 af en generel justeringskoefficient for Tyskland samt specifikke justeringskoefficienter for Bonn og Karlsruhe.

På grundlag af det første ændrede forslag vedtog Rådet herefter forordning nr. 3161/94, hvorved der bl.a. blev foretaget en tilpasning af justeringskoefficienterne fra den 1. juli 1994. I artikel 6 i denne forordning fastsattes den almindelige justeringskoefficient for Tyskland på grundlag af Berlin og en specifik justeringskoefficient, der fandt anvendelse på vederlag til tjenestemænd og midlertidigt ansatte med tjenestested i Karlsruhe.

På grundlag af denne bestemmelse udarbejdede Kommissionen efterreguleringslønsedler til personalet med tjenestested i Karlsruhe for perioden fra den 1. juli til den 31. december 1994.

Rådet traf ikke afgørelse om Kommissionens andet ændringsforslag om fastsættelse af justeringskoefficienter med tilbagevirkende kraft fra oktober 1990.

Den 5. maj 1995 indgav sagsøgerne en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, for det første om udfærdigelse af deres lønsedler siden januar 1992 på grundlag af den justeringskoefficient, der efter reglerne skulle finde anvendelse, og for det andet om, at det fastslås, at Kommissionen har begået en fejl ved ikke inden for en rimelig frist at have truffet de foranstaltninger, som i medfør af EF-traktatens artikel 176 er påkrævet efter dommen i Chavane de Dalmassy-sagen, samt for det tredje om betaling af et beløb på 50000 BFR til hver ansøger som godtgørelse for den ikke-økonomiske skade, de har lidt.

Denne ansøgning var genstand for et stiltiende afslag den 5. september 1995, dvs. fire måneder efter, at den blev indgivet.

Formaliteten

Retten bemærkede, at opfyldelse af en annullationsdom, der fordrer, at der træffes visse administrative foranstaltninger, ikke kan ske øjeblikkeligt. Kommissionen har en »rimelig frist« til at efterkomme en dom om annullation af en afgørelse truffet inden for rammerne af traktaten, selv om der ikke foreligger nogen udtrykkelig bestemmelse herom i traktaten (præmis 37).

Henvisning til: Domstolen, 12. januar 1984, sag 266/82, Turner mod Kommissionen, Smi. s. 1, præmis 5; Retten, 27. juni 1991, sagT-120/89, StahlwerkePeine-Salzgittermod Kommissionen, Smi. II, s. 279, præmis 66; Retten, 19. marts 1997, sag T-73/95, Oliveira mod Kommissionen, Sml. II, s. 381, præmis 41.

Retten anførte herefter, at i modsætning til det af Kommissionen anførte havde sagsøgerne, der fik medhold i Chavane de Dalmassy-sagen, ikke pligt at anlægge sag med påstand om at fastslå en tilsidesættelse af traktatens artikel 176 umiddelbart efter afsigelsen af annullationsdommen, dvs. på tidspunktet for meddelelsen af den første lønseddel efter dommens afsigelse. Det ville stride mod, at der tilkommer den institution, hvis retsakt er blevet annulleret, en »rimelig frist« jf. ovenfor, hvis man indførte en sådan pligt (præmis 38).

Retten bekræftede videre i dommen, at når der er forbundet særlige vanskeligheder med opfyldelsen af en annullationsdom, kan den berørte institution opfylde sin forpligtelse efter traktatens artikel 176 ved at træffe enhver beslutning, som er egnet til på rimelig måde at kompensere for den ulempe, der for de pågældende har været en følge af den annullerede afgørelse. I den forbindelse kan ansættelsesmyndigheden endvidere indlede en dialog med disse for at nå frem til en aftale, hvorved de opnår en rimelig kompensation for det retsstridige forhold, der var begået over for dem (præmis 42).

Henvisning til: Domstolen, 9. august 1994, sag C-412/92P, Parlamentet mod Meskens, Sml. I, s. 3757, præmis 28.

Retten bemærkede, at denne mulighed for Kommissionen til på rimelig måde at kompensere for ulempen for de pågældende på forhånd udelukkede, at der — blot på grundlag af præmis 23 i dommen i Chavane de Dalmassy-sagen — forelå en objektiv retlig umulighed for, at Kommissionen kunne træffe nogen som helst foranstaltninger. Eftersom den endelige bedømmelse af berettigelsen af det søgsmål, som sagsøgerne havde anlagt på dette grandlag, henhørte under sagens realitet, kunne det af sagsøgerne indbragte søgsmål ikke anses for for tidligt anlagt (præmis 43).

Realiteten

Til støtte for deres påstande havde sagsøgerne gjort to anbringender gældende, nemlig et om tilsidesættelse af traktatens artikel 176 og et om tilsidesættelse af vedtægtens artikel 24, 64 og 65.

Det første anbringende om tilsidesættelse af traktatens artikel 176

Retten udtalte, at såfremt Fællesskabets retsinstanser annullerer en retsakt fra en institution, påhviler det i medfør af traktatens artikel 176 sidstnævnte at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen. Når et regelsæt kendes ulovligt, består virkningerne af den ulovlighed, der tidligere er blevet begået over for den pågældende part, fortsat trods den omhandlede institutions senere vedtagelse af nye regler, der skal finde anvendelse fremover (præmis 60).

Henvisning til: Parlamentet mod Meskens, a.st., præmis 24; Retten, 8. oktober 1992, sag T-84/91, Meskens mod Parlamentet, Sml. II, s. 2335, præmis 76, 77 og 78; Retten, 15. juli 1993, forenede sager T-17/90. T-28/91 og T-17/92, Sml. II, s. 841, præmis 78-83.

Retten bemærkede, at det fulgte heraf, at den blotte udstedelse af forordning nr. 3161/94 ikke i sig selv udgjorde en fyldestgørende opfyldelse af dommen i Chavane de Dalmassy-sagen, for så vidt som den pågældende forordning ikke omhandlede tjenestemændenes lønsedler for perioden fra januar 1992 til og med juni 1994 (præmis 61).

Retten fandt herefter, at det måtte undersøges, hvorvidt dommen i Chavane de Dalmassy-sagen tillige pålagde Kommissionen at træffe foranstaltninger for perioden fra januar 1992 til den 1. juli 1994, dvs. ikrafttrædelsestidspunktet for forordning nr. 3161/94 (præmis 62).

Retten fastslog, at den administrative myndighed ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse for så vidt angår en fastlæggelse af de egnede foranstaltninger, der skal træffes for at sikre opfyldelse af en annullationsdom i overensstemmelse med traktatens artikel 176, skal overholde såvel fællesskabsrettens bestemmelser som konklusionen og præmisserne i den dom, den skal opfylde (præmis 63).

Henvisning til: Meskens mod Parlamentet, a.st., præmis 74; Retten, 27. oktober 1994, sag T-508/93, Mancini mod Kommissionen, Sml. II, s. 761, præmis 51.

Retten anførte, at det i dommen i Chavane de Dalmassy-sagen var blevet præciseret, at i medfør af det princip, som er fastlagt i artikel 1, stk. 3, litra a), i bilag XI til vedtægten, har Rådet ved udøvelsen af sine beføjelser efter vedtægtens artikel 64 og 65 ikke ret til at fastsætte en foreløbig koefficient for Tyskland på grundlag af leveomkostningerne i en anden by end hovedstaden. Under sådanne omstændigheder havde Rådet pligt til at fastsætte en justeringskoefficient for Tyskland — i givet fald foreløbigt — på grundlag af leveomkostningerne i Berlin og specifikke justeringskoefficienter — i givet fald ligeledes foreløbigt — for de forskellige tjenestesteder i landet, for hvilke der var blevet konstateret en væsentlig afvigelse i købekraften i forhold til leveomkostningerne i hovedstaden Berlin (præmis 64).

Retten bemærkede, at det fulgte af den indbyrdes sammenhæng mellem disse to pligter, som påhviler Rådet, at sagsøgerne ikke kunne kræve overholdelse af den ene af disse to pligter til deres fordel, uden at der samtidig blev taget hensyn til den anden pligt med henblik på fastlæggelsen af omfanget af deres rettigheder (præmis 69).

Under disse omstændigheder ville sagsøgernes krav til Kommissionen om, at den med tilbagevirkende gyldighed fra januar 1992 skulle anvende justeringskoefficienten for Berlin på deres lønsedler indebære, at denne institution blev forpligtet til at tilsidesætte domskonklusionen i Chavane de Dalmassy-sagen, der blev uddybet i dommens præmis 56. Et krav herom ville klart gå videre end sagsøgernes rettigheder efter traktatens artikel 176 (præmis 71).

Retten tilføjede, at når der er forbundet særlige vanskeligheder med opfyldelsen af en annullationsdom, kan den berørte institution opfylde sin forpligtelse efter traktatens artikel 176 ved at træffe enhver beslutning, som er egnet til på rimelig måde at kompensere for den ulempe, der for de pågældende har været en følge af den annullerede afgørelse (præmis 73).

Henvisning til: Parlamentet mod Meskens, a.st., præmis 28.

Retten anførte videre, at det klart fremgik af præmis 23 i dommen i Chavane de Dalmassy-sagen, at Kommissionen ikke havde mulighed for at anvende en anden justeringskoefficient på sagsøgernes vederlag end den, der var fastsat i de gældende regler, så længe Rådet ikke havde vedtaget nogen forskrift. Demie manglende mulighed udgjorde uomtvisteligt en »særlig vanskelighed« for opfyldelsen af dommen i Chavane de Dalmassy-sagen, med en deraf følgende pligt for Kommissionen til at træffe foranstaltninger, som var egnede til på rimelig måde at kompensere sagsøgerne for den ulempe, de eventuelt havde været udsat for (præmis 74).

Imidlertid bemærkede Retten, at det er en betingelse for at fastsatte sådanne kompensationsforanstaltninger, at sagsøgerne har været udsat for en »ulempe«. Retten anførte, at det var ubestridt, at sagsøgerne i løbet af perioden fra januar 1992 til den 1. juli 1994 generelt havde opnået, at der blev anvendt en højere justeringskoefficient på deres vederlag end den, de ville have opnået, hvis Rådet allerede tidligere havde ændret de gældende regler. Kommissionen var ikke forpligtet til at indføre kompensationsforanstaltninger som omhandlet i retspraksis, eftersom sagsøgerne ikke havde godtgjort nogen ulempe (præmis 75).

Sagsøgerne gjorde endelig gældende, at traktatens artikel 176, som fortolket i dommen i sagen Parlamentet mod Meskens (præmis 24 ff.), indebar, at Kommissionen ikke blot havde pligt til at træffe direkte opfyldelsesforanstaltninger, men tillige havde pligt til at godtgøre det yderligere tab, den annullerede retsakt havde foranlediget, under forudsætning af, at betingelserne i traktatens artikel 215, stk. 2, var opfyldt (præmis 77).

Retten udtalte, at i henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), skal en stævning angive søgsmålets genstand og indeholde en kort fremstilling af søgsmåls- — grundene. For at opfylde disse krav må en stævning med påstand om erstatning af det tab, der er forvoldt af en fællesskabsinstitution, indeholde de elementer, som bl.a. gør det muligt at klarlægge det tab, som sagsøgeren påstår at have lidt, samt tabets karakter og størrelse. I øvrigt er overholdelsen af nævnte artikel 44, stk. 1, litra c), en ufravigelig procesforudsætning, som Retten ex officio til enhver til kan efterprøve i medfør af procesreglementets artikel 113 (præmis 79).

Henvisning til: Retten, 13. december 1995, forenede sager T-481/93 og T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2941, præmis 75 og 76.

Retten konstaterede, at sagsøgernes erstatningssøgsmål ikke opfyldte betingelserne efter procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c) (præmis 80).

Det andet anbringende om tilsidesættelse af vedtægtens artikel 24, 64 og 65

Retten bemærkede, at administrationens omsorgspligt i forhold til dens ansatte er udtryk for den balance mellem gensidige rettigheder og pligter, som vedtægten har skabt i forholdet mellem EF-administrationen og de EF-ansatte. Beskyttelsen af tjenestemændenes rettigheder og interesser skal dog altid ske inden for rammerne af de gældende bestemmelser (præmis 90).

Henvisning til: Reuen, 16. marts 1993, forenede sager T-33/89 og T-74/89, Blackman mod Parlamentet, Sml. II, s. 249, præmis 96; Retten, 30. juni 1993, sag T-46/90, Devillezm.fi. mod Parlamentet, Sml. II, s. 699, præmis 37 og 38.

Retten bemærkede, at det derfor var udelukket, at tjenestemænd kunne påberåbe sig institutionernes omsorgspligt til støtte for et krav om fordele, der stred mod konklusionerne i den dom, deres søgsmål var baseret på. På samme måde som påberåbelse af omsorgspligten i forhold til en institution ikke lomne medføre, at institutionen skulle tilsidesætte en lovforskrift, kunne omsorgspligten heller ikke pålægge den pågældende institution at tilsidesætte domskonklusionen — som uddybet i præmisserne — i en dom fra Retten, der var blevet retskraftig (præmis 91).

Hvad angik Kommissionens eventuelle tilsidesættelse af sin bistandspligt ved ikke have indbragt forordning nr. 3161/94 og nr. 3834/91 til prøvelse for Fællesskabets retsinstanser, stod det fast, at fællesskabsinstitutionerne med forbehold for kontrol ved Fællesskabernes retsinstanser rådede over et skøn ved valget af foranstaltninger og midler med henblik på opfyldelse af deres bistandspligt (præmis 99 og 100).

Henvisning til: Retten, 26. oktober 1993, sag T-59/92, Caronna mod Kommissionen, Sml. II, s. 1129, præmis 64 og 65; Retten, den 11. oktober 1995, Baltsavias mod Kommissionen, forenede sager T-39/93 og T-553/93, Sml. Pers. II, s. 695, præmis 59.

Retten anførte, at eftersom Kommissionen besad en sådan skønsbeføjelse, loinne en borger ikke tvinge den til at anlægge et passivitetssøgsmål, dvs. tvinge den til at handle på en bestemt måde, uden risiko for det spillerum, der er en del af Kommissionens skønsbeføjelse på dette område (præmis 101).

Henvisning til: Retten, 9. januar 1996, sag T-575/93, Koelman mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 71.

Retten udtalte, at eftersom afgørelsen om at anlægge sag ved Domstolen er en intern forberedende kommissionsretsakt, der ikke har en mulig adressat, har en borger ikke adgang til via et passivitetssøgsmål at forlange, at Kommissionen anlægger en sådan sag (præmis 102).

Henvisning til: Retten, 22. maj 1996, sag T-277/94, AITEC mod Kommissionen, Sml. II, s. 351, præmis 58 ff.

Den i vedtægtens artikel 24 omhandlede bistandspligt kunne således ikke påberåbes af sagsøgerne med henblik på at tvinge Kommissionen til at anlægge et passivitetssøgsmål mod en anden institution (præmis 103).

Konklusion:

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.