Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 29. september 2020( )

Forenede sager C-422/19 og C-423/19

Johannes Dietrich (C-422/19)

Norbert Häring (C-423/19)

mod

Hessischer Rundfunk

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))

»Præjudiciel forelæggelse – Den Økonomiske og Monetære Union – artikel 2, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF – Unionens enekompetence – monetær politik – fælles valuta – artikel 128, stk. 1, TEUF – forordning nr. 974/98 – begrebet »lovligt betalingsmiddel« – forpligtelse til at acceptere europengesedler – begrænsninger af kontantbetalinger indført af medlemsstaterne – national lovgivning, som pålægger accept af pengesedler til indfrielse af økonomiske forpligtelser pålagt af de offentlige myndigheder – regional lovgivning om udelukkelse af kontantbetaling af radio- og TV-licens«





1. Hvilken rækkevidde har den enekompetence, som Den Europæiske Union er tillagt vedrørende den monetære politik? Omfatter en sådan enekompetence nærmere bestemt den monetære lovgivning og fastlæggelsen af lovlige betalingsmidler inden for rammerne af den fælles valuta? Hvad indebærer begrebet lovligt betalingsmiddel med hensyn til europengesedler? Kan de medlemsstater, der har euroen som valuta, i denne forbindelse vedtage nationale regler, som begrænser anvendelsen af europengesedler, og i bekræftende fald inden for hvilke rammer?

2. Det er kortfattet de spørgsmål, der rejses i den anmodning om præjudiciel afgørelse, som er forelagt Domstolen af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland).

3. Den foreliggende sag har navnlig som følge af sin forfatningsretlige betydning væsentlig interesse. Sagen indebærer nemlig en fastlæggelse af rækkevidden af Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik og rejser således spørgsmål om kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne og om reglerne for udøvelse af de respektive kompetencer. Dette forudsætter navnlig en definition af de kriterier, der giver mulighed for at afgrænse medlemsstaternes handlinger, når deres handlinger som led i udøvelsen af deres kompetencer, uden at Unionens enekompetence på et område overskrides, alligevel berører begreber, der henhører under dette område.

4. Denne sag rejser endvidere hidtil uafklarede spørgsmål af væsentlig praktisk, aktuel og fremtidig betydning vedrørende den fælles valuta, euroen. Domstolen skal fortolke begreber i den monetære lovgivning, som den endnu ikke har haft lejlighed til at behandle, og nærmere bestemt spørgsmålet om lovlige betalingsmidler. Disse spørgsmål er opstået i en kompleks sammenhæng, hvor bekræftelsen af kontopenge og elektroniske penge og den teknologiske udvikling, der har potentielt dispruptiv indvirkning på anvendelsen af denne valuta, ledsages af eksistensen af et ikke-ubetydeligt antal udsatte mennesker, som ikke har adgang til basale finansielle tjenester.

I. Lovgivningsmæssig kontekst

A. EU-retten

5. Artikel 128, stk. 1, TEUF, hvis ordlyd næsten er ordret gengivet i artikel 16, stk. 1, i fjerde protokol til statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »statutten for ESCB og ECB«), bestemmer følgende:

»Den Europæiske Centralbank har eneret til at bemyndige udstedelse af eurosedler i Unionen. Den Europæiske Centralbank og de nationale centralbanker kan udstede pengesedler. De pengesedler, der udstedes af Den Europæiske Centralbank og de nationale centralbanker, er de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Unionen.«

6. 19. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen ( ) har følgende ordlyd:

»[P]engesedler og mønter denomineret i de nationale valutaenheder mister deres status som lovligt betalingsmiddel senest seks måneder efter overgangsperiodens udløb; begrænsninger i betalinger med sedler og mønter, som medlemsstaterne har indført af offentlige hensyn, er ikke uforenelige med eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld;«

7. Samme forordnings artikel 10 bestemmer:

»Med virkning fra de respektive datoer for overgangen til eurosedler og -mønter sætter ECB og de deltagende medlemsstaters centralbanker pengesedler denomineret i euro i omløb i de deltagende medlemsstater. Med forbehold af artikel 15 er disse pengesedler denomineret i euro de eneste pengesedler, der har status som lovligt betalingsmiddel i de deltagende medlemsstater.«

8. Det følger af artikel 11 i forordning nr. 974/98, at »[m]ed virkning fra deres respektive datoer for indførelse af eurosedler og -mønter udsteder de deltagende medlemsstater mønter denomineret i euro eller cent, som opfylder den pålydende værdi og de tekniske specifikationer, som Rådet måtte fastsætte i henhold til [artikel 128, stk. 2, TEUF]. Med forbehold af artikel 15 og bestemmelserne i eventuelle aftaler i henhold til [artikel 219, stk. 3, TEUF] om monetære spørgsmål er disse mønter de eneste mønter, der har status som lovligt betalingsmiddel i de deltagende medlemsstater. Ingen bortset fra den udstedende myndighed og personer, der er særligt udpegede i den nationale lovgivning i den udstedende medlemsstat, har pligt til i én betaling at modtage mere end 50 mønter.«

9. Artikel 2, stk. 1, i Rådets beslutning 98/415/EF af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank om udkast til retsforskrifter ( ) bestemmer følgende:

»Medlemsstaternes myndigheder hører ECB om ethvert udkast til retsforskrift inden for dens kompetenceområder i henhold til traktaten og navnlig om:

– valutaforhold

– betalingsmidler

– de nationale centralbanker

– indsamling, udarbejdelse og udgivelse af monetære og finansielle statistikker samt bank-, betalingssystems- og betalingsbalancestatistikker

– clearing- og betalingssystemer

– regler for finansielle institutioner, for så vidt de materielt påvirker de finansielle institutioner og de finansielle markeders stabilitet.«

10. I tredje og fjerde betragtning til Kommissionens henstilling 2010/191/EU af 22. marts 2010 om omfanget og virkningerne af eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel ( ) anføres henholdsvis, at »[der] i øjeblikket [er] en vis usikkerhed i euroområdet med hensyn til omfanget af denne status som lovligt betalingsmiddel og konsekvenserne heraf«, og at »[d]enne henstilling er baseret på de vigtigste konklusioner i en rapport udarbejdet af en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra finansministerierne og de nationale centralbanker i euroområdet«.

11. Denne henstillings punkt 1-4 har følgende ordlyd:

»1. Fælles definition af lovligt betalingsmiddel

Når der består en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel indebære:

a) Obligatorisk accept:

Medmindre parterne er enedes om en anden betalingsmåde, kan kreditor ikke afvise eurosedler og -mønter.

b) Accept til fuld pålydende værdi:

Pengeværdien af eurosedler og -mønter er lig med det beløb, der er angivet på sedlerne og mønterne.

c) Frigørelse fra betalingsforpligtelser:

En debitor kan frigøre sig fra en betalingsforpligtelse ved at tilbyde kreditor eurosedler og -mønter.

2. Accept af betalinger i eurosedler og -mønter i detailtransaktioner

Accept af eurosedler og -mønter som betalingsmiddel bør være reglen i detailtransaktioner. En undtagelse herfra bør kun være mulig, hvis den er begrundet i »princippet om god tro« (hvis for eksempel detailhandleren ikke har byttepenge).

3. Accept af pengesedler med høj pålydende værdi i detailtransaktioner

Pengesedler med høj pålydende værdi bør accepteres som betalingsmiddel i detailtransaktioner. En undtagelse herfra bør kun være mulig, hvis den er begrundet i »princippet om god tro« (hvis for eksempel den pålydende værdi af den tilbudte pengeseddel ikke står i rimeligt forhold til det beløb, der skal betales til kreditor).

4. Intet tillæg ved anvendelse af eurosedler og -mønter

Der bør ikke opkræves tillæg ved betaling med eurosedler og -mønter.«

B. Tysk ret

12. § 14, stk. 1, i Gesetz über die Deutsche Bundesbank (lov om den tyske centralbank, herefter »BBankG«) ( ) bestemmer:

»Med forbehold af det i artikel 128, stk. 1, TEUF fastsatte har Deutsche Bundesbank (den tyske centralbank) eneret til at udstede pengesedler inden for denne lovs anvendelsesområde. Pengesedler denomineret i euro er det eneste ubegrænsede lovlige betalingsmiddel […]« ( ).

13. § 2, stk. 1, i Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (lov om gennemførelse af statsaftalen om radio- og TV-licens, herefter »RBStV«) ( ) fastsætter en forpligtelse for alle boliger til at betale en radio- og TV-licens, som skal betales af den, der råder over boligen.

14. RBStV’s § 9, stk. 2, giver de regionale radio- og TV-selskaber (Landesrundfunkanstalt) tilladelse til ved bekendtgørelse (Satzung) at fastsætte reglerne for proceduren for betaling af radio- og TV-licens.

15. § 10, stk. 2, i Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (bekendtgørelse vedrørende proceduren for betaling af radio- og TV-licens vedrørende Hessischer Rundfunks (TV-selskab i Hessen), herefter »bekendtgørelsen om proceduren for betaling af radio- og TV-licens«), som blev vedtaget i henhold til RBStV ’s § 9, stk. 2, bestemmer følgende:

»Radio- og TV-licens kan ikke betales med kontanter, men alene med følgende betalingsmetoder:

1. Automatisk direkte debitering i SEPA

2. Almindelig bankoverførsel

3. Fast bankoverførsel.«

II. De faktiske omstændigheder, hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

16. Johannes Dietrich og Norbert Häring, sagsøgerne i hovedsagerne, skal i medfør af RBStV’s § 2, stk. 1, betale radio- og TV-licens til Hessicher Rundfunk.

17. De har tilbudt Hessicher Rundfunk at betale licensen kontant. Under henvisning til § 10 stk. 2, i bekendtgørelsen om proceduren for betaling, hvorefter denne licens alene kan betales ved automatisk direkte debitering eller ved almindelig eller fast bankoverførsel har Hessicher Rundfunk afvist et sådant betalingstilbud og har ved afgørelse af 1. september 2015 tilsendt Johannes Dietrich og Norbert Häring betalingspåkrav med opgørelse af de skyldige restancer til 52,50 EUR med tillæg af morarenter på 8 EUR.

18. Johannes Dietrich og Norbert Häring anlagde sag til prøvelse af de betalingspåkrav, som Hessischer Rundfunk tilsendte dem, men TV-selskabet blev frifundet i både første og anden instans.

19. Johannes Dietrich og Norbert Häring har appelleret sagen til den forelæggende ret, Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland). Til støtte for deres søgsmål har de gjort gældende, at BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, og artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF hver især fastsætter en ubetinget og ubegrænset forpligtelse til at modtage eurosedler som middel til betaling af pengegæld. Denne forpligtelse kan kun begrænses ved kontraktmæssig aftale mellem parterne eller på grundlag af en bemyndigelse i henhold til tysk forbundslov eller EU-retten. Praktiske årsager i forbindelse med betalinger på området for »procedurer, der omfatter mange personer«, dvs. situationer, hvor der er et betydeligt antal betalere, kan ikke begrunde, at kontantbetaling udelukkes.

20. Den forelæggende ret har indledningsvis anført, at de appeller, der er iværksat for denne, skal tiltrædes i henhold til national ret. Den udelukkelse af muligheden for at betale radio- og Tv-licensen, der er fastsat i Hessischer Rundfunks bekendtgørelse om proceduren for betaling, er nemlig i strid med en forbundsretlig bestemmelse, der har forrang, jf. BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum ( ).

21. Den forelæggende ret har anført, at sidstnævnte bestemmelse skal fortolkes således, at den forpligter offentlige enheder til at acceptere europengesedler til opfyldelse af pengeforpligtelser, som de offentlige myndigheder har pålagt. Undtagelser til denne regel kan ikke støttes alene på praktiske hensyn til administrativ organisation eller omkostningsnedsættelse, men kræver, at der foreligger en tilladelse i henhold til forbundslov, eftersom det ikke er tilstrækkeligt, at der som i den foreliggende sag findes en tilladelse fastsat i en delstatslov.

22. I denne henseende har den forelæggende ret imidlertid fundet, at tvisten i hovedsagerne rejser tre spørgsmål, som nødvendiggør Domstolens præjudicielle afgørelse.

23. For det første nærer denne ret tvivl om, hvorvidt BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, er i overensstemmelse med Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF.

24. Denne ret har anført, at begrebet monetær politik ikke defineres i traktaterne, og at indholdet og dermed rækkevidden af Unionens enekompetence endnu ikke er endelig afklaret. Den forelæggende ret har med henvisning til Domstolens praksis fundet, at den ikke kan træffe endelig afgørelse om, hvorvidt Unionens enekompetence inden for den monetære politik ligeledes omfatter reglerne for de retlige følger, der er forbundet med europengesedler som lovligt betalingsmiddel, og navnlig fastsættelsen af en forpligtelse for offentlige enheder til at acceptere europengesedler til opfyldelse af offentligretlige pengeforpligtelser.

25. Denne ret har for det første anført, at nævnte forpligtelse ikke vedrører målet om at fastholde prisstabilitet, og at der heller ikke er direkte forbindelse til de midler til at opnå den monetære politiks mål, som er anført i den primære ret. Navnlig indskrænker eller ændrer en sådan forpligtelse ikke den ret til at udstede eurosedler, der tillægges Den Europæiske Centralbank og de nationale centralbanker i artikel 128, stk. 1, TEUF. For det andet er det ikke desto mindre denne rets opfattelse, at Domstolens praksis levner mulighed for at antage, at også regler, der skal sikre accepten af eurosedler som lovligt betalingsmiddel, og dermed fungerende pengeoverførsler, skal henregnes til området for den monetære politik. Det kan navnlig ikke udelukkes, at en retsakt, der fastsætter regler for europengesedler som lovligt betalingsmiddel, kan støttes på artikel 133 TEUF som en foranstaltning, der er nødvendig for anvendelsen af euroen som fælles valuta, og at det også i dette tilfælde må formodes, at Unionen har enekompetence.

26. For det andet nærer den forelæggende ret tvivl om, hvorvidt EU-retten ikke i sig selv indeholder et forbud for en medlemsstats offentlige enheder til at afvise opfyldelse i europengesedler af en pengeforpligtelse, som den offentlige myndighed har pålagt. Såfremt dette er tilfældet, vil § 10, stk. 2, i Hessischer Rundfunks bekendtgørelse om proceduren for betaling, uafhængigt af om BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, er forenelig med EU-retten, alligevel være ulovlig, eftersom den er i strid med en højere rangerende retskilde, og de søgsmål, der er anlagt for den forelæggende ret, skal derfor tiltrædes.

27. Den forelæggende ret har anført, at en forpligtelse til at acceptere europengesedler ikke klart kan udledes af begrebet lovligt betalingsmiddel, som er fastsat i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i statutten for ESCB og ECB og artikel 10, andet afsnit, i forordning nr. 974/98. Dette begreb defineres hverken i primær ret eller i afledt EU-ret. I 19. betragtning til denne forordning antydes blot, at eventuelle begrænsninger i betalinger med kontanter ikke i sig selv berører eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel. Det er den forelæggende rets opfattelse, at det heller ikke er klart, hvilken betydning Kommissionens henstilling 2010/191/EU skal tillægges i denne henseende. Selv om det er korrekt, at denne henstilling fastsætter en »fælles definition af lovligt betalingsmiddel«, er EU-institutionernes henstillinger i henhold til artikel 288, stk. 5, TEUF ikke bindende.

28. For det tredje, også såfremt Domstolen som svar på det første præjudicielle spørgsmål måtte finde, at den tyske lovgiver som følge af Unionens enekompetence inden for den monetære politik ikke var berettiget til at vedtage en regel som BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, nærer den forelæggende ret tvivl om, hvorvidt denne bestemmelse ikke desto mindre skal anvendes inden for grænserne af Unionens enekompetence, og indtil Unionen endeligt har udøvet denne. Det er nemlig den forelæggende rets opfattelse, at det ikke med sikkerhed kan udledes af den eksisterende retspraksis, om det skal undlades at anvende en national retsakt, når den i mangel af lovgivning fra Unionens side er blevet vedtaget i strid med den hindring, der følger af Unionens enekompetence på området.

29. I denne sammenhæng har den nationale ret besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1. Er den enekompetence, som Unionen i henhold til artikel 2, stk. 1, TEUF[,] sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF[,] har på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, til hinder for en af disse medlemsstaters retsakt, hvorved der fastsættes en forpligtelse for medlemsstatens offentlige organer til at modtage eurosedler ved opfyldelsen af pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige?

2. Indeholder den status som lovligt betalingsmiddel, der er fastsat for pengesedler denomineret i euro i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i [statutten for ESCB og ECB] samt artikel 10, andet [afsnit], i Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen et forbud for en medlemsstats offentlige organer mod at afvise opfyldelse af en pengeforpligtelse, der pålægges af det offentlige, med sådanne pengesedler, eller levner EU-retten mulighed for ordninger, der udelukker en betaling med [europengesedler] for så vidt angår visse pengeforpligtelser, der pålægges af det offentlige?

3. Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende og det andet spørgsmål benægtende:

Kan en retsakt, som er udstedt af en medlemsstat, der har euroen som valuta, inden for området for Unionens enekompetence med hensyn til den monetære politik, anvendes i det omfang og så længe Unionen ikke har gjort brug af sin kompetence?«

III. Retlig vurdering

A. Indledende bemærkninger

30. Som bemærket indledningsvis rejser denne anmodning om præjudiciel afgørelse for det første vanskelige spørgsmål om rækkevidden af Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik og således om kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne og om reglerne for udøvelse af de respektive kompetencer. Anmodningen om præjudiciel afgørelse rejser nærmere bestemt det ømtålelige spørgsmål om muligheden og de eventuelle begrænsninger for, at medlemsstaterne i euroområdet vedtager foranstaltninger, der begrænser anvendelsen af kontanter. For det andet vedrører den foreliggende sag også fortolkningen af komplekse og ikke-definerede begreber i de monetære regler, som Domstolen endnu ikke har haft lejlighed til at tage stilling til.

31. Jeg finder det i denne sammenhæng hensigtsmæssigt indledningsvis at afklare rækkevidden af visse grundlæggende begreber for at kunne besvare den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål. Jeg begynder derfor analysen med visse betragtninger om Unionens enekompetence inden for rammerne af den kategorisering af beføjelserne, der blev formaliseret ved Lissabontraktaten (afsnit B). Herefter behandler jeg spørgsmålet om rækkevidden af den enekompetence, som Unionen er tillagt hvad angår den monetære politik, idet jeg navnlig vil efterprøve, om denne eventuelt omfatter et lovgivningsmæssigt aspekt vedrørende de monetære regler (lex monetae, afsnit C). Jeg vil således analysere rækkevidden af begrebet »lovligt betalingsmiddel« i EU-retten, navnlig rækkevidden af pengesedler og -mønter som lovligt betalingsmiddel, og som led heri vil jeg undersøge spørgsmålet om muligheden for at vedtage lovgivning, der begrænser anvendelsen af kontanter, og grænserne for denne mulighed (afsnit D). Endelig vil jeg på grundlag af disse betragtninger besvare den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål (afsnit E).

B. Unionens enekompetence

32. Som bekendt indførte Lissabontraktaten for at sikre større klarhed i ordningen for Unionens kompetencer ( ) for første gang i primær ret, nærmere bestemt i indledningen af TEUF ( ), regler om de forskellige kompetencekategorier, som Unionen er tillagt (artikel 2 TEUF), samt en præcis liste over de forskellige områder, inden for hvilke Unionen selv er tillagt kompetencer (artikel 3 TEUF – 6 TEUF).

33. De indledende bestemmelser i EUF-traktaten om kompetencefordelingen, som afspejler og i vidt omfang kodificerer Domstolens hidtidige praksis, vedrører det forfatningsmæssige spørgsmål om fordelingen af kompetencer mellem Unionen og medlemsstaterne, der er støttet på princippet om kompetencetildeling, som er fastsat i artikel 5, stk. 1 og 2, TEU (samt artikel 4, stk. 1, TEU), i lyset af hvilken de nævnte bestemmelser skal fortolkes. Det forfulgte formål er i primær ret at afklare de forskellige kompetenceområder for Den Europæiske Union på den ene side og for de fortsat selvstændige medlemsstater, som Unionen udgøres af, på den anden side, med henblik på at sikre ligevægten heraf ( ).

34. Med henblik herpå inddeler de indledende bestemmelser i EUF-traktaten Unionens kompetencer efter deres forhold til medlemsstaternes kompetencer i »enekompetencer« (nævnt i artikel 2, stk. 1, TEUF og artikel 3 TEUF) og i »ikke-eksklusive kompetencer«, som nærmere bestemt udgøres af delte kompetencer (nævnt i artikel 2, stk. 2, TEUF og artikel 4 TEUF) og yderligere kompetencer til at understøtte, koordinere eller supplere (nævnt i artikel 2, stk. 5, TEUF og artikel 6 TEUF) ( ).

35. Det følger herefter af artikel 2, stk. 6, TEUF, at rækkevidden af og de nærmere bestemmelser for udøvelsen af de kompetencer, som Unionen er tillagt, uanset om de er eksklusive eller ej, konkret fastlægges i de specifikke bestemmelser for de enkelte områder i traktaterne.

36. Hvad nærmere bestemt angår enekompetencerne følger det af artikel 2, stk. 1, TEUF, at når Unionen i traktaterne tildeles enekompetence på et bestemt område, er det kun Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter. Medlemsstaterne har kun beføjelse hertil efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter.

37. Hvad derimod angår de ikke-eksklusive kompetencer følger det af artikel 2, stk. 2, TEUF, at når Unionen i traktaterne på et bestemt område tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan både Unionen og medlemsstaterne lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på dette område, men for det første udøver medlemsstaterne kun deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin, og for det andet kan de på ny alene udøve deres kompetence, i det omfang Unionen har besluttet at ophøre med at udøve sin. Hvad angår de yderligere kompetencer som omhandlet i artikel 2, stk. 5, TEUF, når Unionen på visse områder har kompetence til at understøtte, koordinere eller supplere, træder denne kompetence ikke i stedet for medlemsstaternes beføjelser på disse områder.

38. Det følger af de ovennævnte regler om Unionens kompetencer, der er kodificeret ved Lissabontraktaten, at medlemsstaterne i modsætning til tilfældet med tildeling af ikke-eksklusive kompetencer, når Unionen tillægges enekompetence, øjeblikkeligt og uigenkaldeligt mister enhver ret på det kompetenceområde, som er tillagt Unionen. Tildelingen af enekompetence til Unionen fratager medlemsstaterne enhver kompetence på det pågældende område, og enhver form for regelfastsættelse fra medlemsstaternes side på dette område er således umiddelbart i strid med traktaterne.

39. Medlemsstaternes fortabelse af kompetencer sker øjeblikkeligt, således at det i modsætning, hvad der gælder for tildelingen af en delt kompetence ( ), ikke er relevant, om Unionen har udøvet sin egen kompetence, for at medlemsstaterne mister deres rettigheder på det område, hvorpå Unionen er tillagt enekompetence.

40. Denne fortabelse er uigenkaldelig, idet alene en formel ændring af traktaterne kan ændre den eksklusive karakter af kompetencetildelingen til Unionen ved atter at give kompetencer til medlemsstaterne på et område, som henhører under Unionens enekompetence.

41. Øjeblikkeligheden og uigenkaldeligheden af fortabelsen af nationale kompetencer på områder, der henhører under Unionens enekompetence, er i øvrigt uløseligt forbundet med den af Domstolen anerkendte funktion af den eksklusive karakter af tildelingen af kompetencer til Unionen, hvilken tildeling gør det muligt at erstatte medlemsstaternes ensidige handlinger på det pågældende område med fælles handling støttet på ensartede principper for hele Unionen med henblik på at beskytte Unionens samlede interesse, hvorunder medlemsstaternes interesser skal tilpasses hinanden ( ).

42. Undtagelser til den forfatningsmæssigt eksklusive karakter af en kompetence, som Unionen er tillagt, skal følge af selve primærretten. I denne forbindelse følger det af artikel 2, stk. 1, andet sætningsled, TEUF, at der kun er to tilfælde, hvori medlemsstaterne kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på et område under Unionens enekompetence, nemlig efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter.

43. Hvad navnlig angår Unionens mulighed for at bemyndige medlemsstaterne til at vedtage retsforskrifter på områder inden for Unionens enekompetence, fastsætter artikel 2, stk. 1, TEUF hverken reglerne for eller rækkevidden af en sådan bemyndigelse. Det følger i øvrigt af Domstolens praksis inden vedtagelsen af Lissabontraktaten, at medlemsstaternes retsforskrifter på områder under Unionens enekompetence alene er gyldige, såfremt der foreligger en »særlig« bemyndigelse fra Unionen ( ). For at være forenelig med kompetencernes ovennævnte forfatningsmæssige opbygning kan en sådan bemyndigelse endvidere alene have begrænset karakter og må ikke give anledning til en permanent ændring af den kompetencefordeling mellem Unionen og medlemsstaterne, der følger af denne opbygning ( ).

44. Det skal i denne henseende endvidere bemærkes, at i forbindelse med reglerne om Unionens enekompetence bevirker EU-lovgivers passivitet på et område, der henhører under enekompetencen, ikke i noget tilfælde, at medlemsstaternes kompetence og frihed til at optræde ensidigt på dette område genopstår ( ). Også når EU-lovgiver ikke tager passende skridt på et område, der henhører under enekompetencen, og det i øvrigt bliver nødvendigt at træffe foranstaltninger, kræves imidlertid fortsat en særlig bemyndigelse, for at en medlemsstat, som fremover kun kan handle i den fælles interesse, må vedtage regler, og alene midlertidige bevaringsforanstaltninger på det område, som henhører under Unionens enekompetence ( ).

45. Selv om den ordning, der blev formaliseret ved Lissabontraktaten, måtte give anledning til præcise kompetencekategoriseringer, kan det i praksis være mindre enkelt præcist at fastlægge de nøjagtige grænser mellem Unionens kompetenceområder og områder, som fortsat er medlemsstaternes kompetence, navnlig i tilfælde hvor der er gensidig påvirkning mellem disse kompetenceområder. Disse betragtninger er, som det følger af Domstolens praksis, særligt relevante inden for Den Økonomiske og Monetære ( ), der, som jeg allerede har bemærket, støtter sig på en egen institutionel ligevægt ( ).

46. Som det er bekendt for forskere, der studerer føderale systemer, forekommer interferens mellem udøvelsen af kompetencer, som er overdraget til de forskellige regeringsniveauer, eller overlapning af kompetencer ofte i styreformer med mange niveauer, også når der er en klar sondring og adskillelse af kompetencerne mellem forbundsstaten og de andre statslige enheder i henhold til de såkaldt »tosporede føderale« ordninger og med forfatningsregler, som på analytisk vis adskiller forbundsstatens kompetencer fra andre statslige enheders kompetencer.

47. Inden for Unionens retsorden er det væsentligste problem i disse situationer at finde metoder til koordinering mellem området for Unionens (ene-)kompetence og udøvelsen af de kompetencer, som fortsat tilkommer medlemsstaterne. I disse tilfælde skal to forskellige krav afvejes: på den ene side kravet om at undgå, at der gribes ind i EU-retten, hvorved dens effektive virkning skades under udøvelsen af statslige kompetencer, og på den anden side kravet om at sikre medlemsstaterne en vis skønsmargen ved reguleringen af områder, som ikke er omfattet af kompetencer, der er overdraget til Unionen.

48. Denne handling kan, forudsat at traktaterne og de roller, som hver aktør er tillagt, overholdes, udøves på forskellige måder alt efter karakteren og arten af de retsstillinger, der er fastsat i den EU-ret, som udøvelsen af de statslige kompetencer berører. Den skal imidlertid overholde det princip, som er fastsat i Domstolens praksis, om at medlemsstaterne, »selv om EU-retten ikke gør indgreb i medlemsstaternes kompetence[r,] [...] ved udøvelsen af [disse kompetencer] skal overholde EU-retten« ( ).

C. Rækkevidden af Unionens kompetencer vedrørende den monetære politik

49. Den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål forudsætter hvad navnlig angår det første og det andet spørgsmål en afklaring af rækkevidden af Unionens enekompetence inden for den monetære politik. Disse spørgsmål kræver navnlig, at det fastlægges, om vedtagelsen af bestemmelser i den monetære lovgivning om euroen er omfattet af Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik og i givet fald inden for hvilke grænser, således at ethvert statsligt lovindgreb på området er udelukket i medfør af de principper, der er nævnt i punkt 37-44 ovenfor, medmindre Unionen har givet særlig bemyndigelse hertil.

50. Det skal i denne henseende først og fremmest anføres, at det fremgår af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, at Unionen på den monetære politiks område har enekompetence for de medlemsstater, der har euroen som valuta ( ).

51. De kompetencer, som Unionen er tillagt vedrørende den monetære politik, er omfattet af Den Økonomiske og Monetære Union, der har euroen som valuta, som blev indført ved artikel 3, stk. 4, TEU.

52. Disse kompetencer er anerkendt i Afsnit VIII i TEUF’s tredje del (artikel 119 TEUF - 144 TEUF) om den økonomiske og monetære politik, og nærmere bestemt i dette afsnits kapitel 2 (artikel 127 TEUF – 133 TEUF) om netop den monetære politik.

53. Det skal i denne henseende nævnes, at Domstolen tidligere har bemærket, at EUF-traktaten ikke indeholder nogen nøjagtig definition af den monetære politik, men både definerer den monetære politiks mål og de midler, som ESCB råder over for at gennemføre denne ( ).

54. Som Domstolen har bemærket, følger det af artikel 282, stk. 1, TEUF, at ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta – som tilsammen udgør Eurosystemet – har kompetence til at føre Unionens monetære politik. I henhold til artikel 282, stk. 4, TEUF vedtager ECB de foranstaltninger, der er nødvendige for udøvelsen af dens funktioner, i henhold til artikel 127 TEUF – 133 TEUF og 138 TEUF og på de betingelser, der er fastsat i statutten for ESCB og ECB ( ).

55. Domstolen har endvidere bemærket, at der med henblik på at fastslå, om en foranstaltning henhører under den monetære politik, hovedsagelig skal tages hensyn til denne foranstaltnings formål, og at de midler, som foranstaltningen anvender for at opnå disse mål, ligeledes er relevante ( ).

56. Det er i denne sammenhæng, at rækkevidden af Unionens enekompetence inden for den monetære politik skal afklares.

57. Det er min opfattelse, at det følger af en analyse af de relevante traktatbestemmelsers ordlyd, kontekst og formål, at begrebet monetær politik (på tysk Währungspolitik), som i medfør af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF er underlagt Unionens enekompetence for de medlemsstater, der har euroen som valuta, skal forstås således, at den ikke er begrænset til at formulere og gennemføre Unionens monetære politik ud fra en operativ synsvinkel (den monetære politik »i snæver forstand«, på tysk Geldpolitik) som anført i artikel 127, stk. 2, første led, TEUF. Den må derimod forstås bredere, således at den ligeledes omfatter en regelfastsættende dimension vedrørende den fælles valuta, herunder bestemmelser i monetær lovgivning ( ).

58. I denne henseende skal der navnlig tages hensyn til artikel 119 TEUF, som er den indledende bestemmelse i Afsnit VIII om den økonomiske og monetære politik, og som således har en betydelig systematisk funktion. Det kan af denne bestemmelses opbygning udledes, at hvor stk. 1 i generelle vendinger fastlægger de kriterier, der skal følges hvad angår medlemsstaternes og Unionens virke vedrørende den økonomiske politik (som uddybes i kapitel 1), vedrører stk. 2 medlemsstaternes og Unionens virke inden for den monetære politik (Währungspolitik), som uddybes i kapitel 2.

59. I henhold til artikel 119, stk. 2, TEUF indebærer medlemsstaternes og Unionens virke en fælles valuta, euroen, og fastlæggelse og gennemførelse af en fælles penge- og valutakurspolitik ( ). Det følger dermed af denne bestemmelse, at førnævnte virke indebærer tre elementer: en fælles valuta, euroen, fastlæggelse og gennemførelse af en fælles pengepolitik (ud fra en operativ synsvinkel forstået som Geldpolitik) og fastlæggelse og gennemførelse af en fælles valutakurspolitik.

60. Det kan efter min opfattelse udledes af denne bestemmelse, at Unionens kompetencer inden for den monetære politik, som fremgår af kapitel 2 i ovennævnte afsnit VIII, ikke kan forstås således, at de er begrænsede til fastlæggelse og gennemførelse af en fælles monetær politik ud fra en operativ synsvinkel (Geldpolitik), men ligeledes omfatter enekompetencen vedrørende den fælles valuta, dvs. euroen (og valutakurspolitikken). Den henvisning, der er indeholdt i artikel 119, stk. 2, TEUF, til at valutaen skal være den fælles, forudsætter, at Unionen tillægges en enekompetence, som med henblik på at sikre denne fælleshed skal omfatte beføjelser til at fastsætte regler for de reguleringsmæssige aspekter ved selve valutaen og derfor skal omfatte monetær lovgivning.

61. Denne fortolkning bekræftes i øvrigt af bestemmelserne i kapitel 2 i afsnit VIII om den monetære politik, i lyset af hvilke rækkevidden af Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik i medfør af artikel 2, stk. 6, TEUF skal fastlægges (Währungspolitik).

62. Dette kapitel indeholder nemlig for det første artikel 128 TEUF, hvis stk. 1 omhandler udstedelse af eurosedler i Unionen samt deres status som lovlige betalingsmidler, og stk. 2 vedrører udstedelsen af euromønter.

63. Kapitlet indeholder for det andet artikel 133 TEUF, som udtrykkeligt bemyndiger EU-lovgiver til at fastsætte de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af euroen som fælles valuta ( ).

64. Disse bestemmelsers eksistens i dette kapitel og inkluderingen af de heri fastsatte beføjelser på et område, som henhører under Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik, er endvidere nødvendig for at sikre, at den fælles valuta, euroen, er fælles.

65. Kompetencen til at udstede og godkende udstedelsen af europengesedler og til at fastsætte regler for udstedelsen af euromønter, kompetencen til at fastlægge det lovlige betalingsmiddel og kompetencen til at vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af denne valuta, er nemlig støttet på, at valutaen, euroen, er fælles, og de er endvidere en forhåndsbetingelse for at føre en fælles monetær politik.

66. Såfremt Unionen ikke havde enekompetence vedrørende disse forhold, ville det betyde, at hver enkelt medlemsstat i euroområdet kunne vedtage forskellige tilgange i forhold til den fælles valuta, hvilket åbenlyst ville kunne rejse tvivl om, at euroen var fælles som Den Økonomiske og Monetære Unions valuta, hvorved der desuden ville være risiko for at skade effektiviteten af den operative monetære politik, som føres af ESCB, og af de foranstaltninger, som vedtages med henblik herpå.

67. I overensstemmelse med det ovenfor i punkt 41 anførte afspejler tildelingen af enekompetencer til Unionen vedrørende disse forhold ved den fælles valuta kravet om at fastsætte ensartede principper på området i alle de medlemsstater, der har euroen som valuta, således at den overordnede interesse for Den Økonomiske og Monetære Union og for euroen som fælles valuta beskyttes. Oprettelsen af en fælles valuta i medlemsstaterne i euroområdet og dens funktion forudsætter, at deres monetære selvstændighed overføres helt, fuldstændigt og som enekompetence til Unionen inden for rammerne af Den Økonomiske og Monetære Union, som sidstnævnte har indført.

68. Det må derfor findes, at alle kompetencer og alle beføjelser, der er nødvendige for oprettelsen og funktionen af den fælles valuta, euroen, er omfattet af Unionens enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF.

69. Hvad nærmere bestemt angår status som lovligt betalingsmiddel afspejler dette, som det vil blive klarlagt i næste afsnit, den fælles valutas officielle karakter i euroområdet, idet den udelukker, at andre valutaer kan have denne status. Definitionen og fastlæggelsen af reglerne for status som lovligt betalingsmiddel er således et grundlæggende element for at sikre euroens særlige karakter som valuta i euroområdets medlemsstater. Det er nemlig ikke tilfældigt, at status som lovligt betalingsmiddel, der er et offentligretligt begreb, og nærmere bestemt et begreb i monetær lovgivning ( ), er nævnt i Unionens primærret i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, som jeg vil fortolke nedenfor.

70. Henset til de ovenstående betragtninger mener jeg, at det bør konkluderes, at Unionens enekompetence hvad angår den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, i henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF skal forstås således, at den omfatter alle de kompetencer og beføjelser, der er nødvendige for den fælles valuta, euroens, oprettelse og funktion, herunder den lovgivningsmæssige dimension vedrørende denne fælles valuta, som omfatter definitionen og fastlæggelsen af reglerne for denne valutas status og karakter af lovligt betalingsmiddel.

71. Når dette er sagt, skal Unionens udøvelse af denne kompetence i overensstemmelse med, hvad jeg har anført i punkt 45-48 ovenfor, nødvendigvis tage hensyn til behovet for at finde en rimelig balance med medlemsstaternes udøvelse af de kompetencer, som fortsat tilkommer disse, hvortil på dette område hører kompetencerne på det civilretlige område vedrørende indfrielsen af forpligtelser, på området for de offentlige myndigheders opbygning og funktion og på det skatte- og strafferetlige område.

D. Begrebet lovligt betalingsmiddel

72. Efter at have afklaret, at Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik omfatter en lovgivningsmæssig dimension hvad angår den fælles valuta, som omfatter definitionen og fastlæggelsen af reglerne for dens status og lovlige betalingsmidler, er det for at besvare den forelæggende rets spørgsmål nødvendigt at fastlægge rækkevidden af begrebet lovligt betalingsmiddel, og nærmere bestemt af europengesedler som lovligt betalingsmiddel, i EU-retten.

73. Jeg finder det i denne forbindelse imidlertid nødvendigt at fremsætte visse indledende bemærkninger om den fælles valuta.

1. Indledende bemærkninger om den fælles valuta

74. Som anført ovenfor følger det af artikel 3, stk. 4, TEU, at euroen er fælles valuta i Den Økonomiske og Monetære Union, som Unionen har oprettet. Forskellige bestemmelser i traktaterne, herunder navnlig artikel 119, stk. 2, TEUF og artikel 133 TEUF ( ), kvalificerer euroen som »fælles valuta«. Artikel 282, stk. 3, andet punktum, TEUF nævner endvidere euroen som sådan.

75. EU-logiver har som mange, om ikke alle, de nationale lovgivere ikke defineret begrebet valuta ( ).

76. I den materielle EU-ret er det begreb, som er nærmest begrebet valuta, begrebet »midler« som fastsat i direktiv (EU) 2015/2366 om betalingstjenester ( ). Inden for rammerne af dette direktiv er genstanden for de harmoniserede regler på området for betalingstjenester overførslen af »midler«, hvilket begreb ikke gives nogen præcis juridisk definition i selve direktivet. Dette direktivs artikel 4, nr. 25), giver imidlertid en liste over »midler«, som kan være genstand for betalingstjenester, idet det anføres, at de udgøres af »sedler og mønter, kontopenge eller elektroniske penge som defineret i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2009/110/EF« ( ).

77. I økonomisk teori anvendes generelt en definition af penge – i mere almindelig forstand som »money« eller »Geld« ( ) – der er af funktionel art, som ud fra en opfattelse, der går tilbage til Aristoteles ( ), viser de tre funktioner, som disse udøver, nemlig: (i) funktionen som beregningsenhed; (ii) funktionen som betalingsmiddel (eller valutakurs); og (iii) funktionen som værdireserve.

78. Ud fra et juridisk synspunkt synes i denne økonomiske definition at skulle integreres elementer fra statslig pengeteori ( ), således at penge er skabt af staten, eller i euroens tilfælde af Den Økonomiske og Monetære Union, og at deres eksistens kun kan forstås inden for et bestemt juridisk system.

79. Ud fra et historisk synspunkt har penges art udviklet sig med tiden ( ). I dag er moderne økonomi, også økonomien i Den Økonomiske og Monetære Union, baseret på »seddelpenge«, dvs. fastslået som lovligt betalingsmiddel og udstedt af en centralbank, men som f.eks. ikke kan konverteres til en fast mængde guld ( ).

80. Som det i øvrigt kan udledes af ovennævnte begreb, midler, findes penge som sådan – som inden for Den Økonomiske og Monetære Union udgøres af den fælles valuta, euroen – fysisk som sedler og mønter (dvs. kontanter), og som kontopenge eller elektroniske penge (som f.eks. indeståendet på en bankkonto). Penge, og i euroområder dermed euroen, eksisterer og bevæger sig i det økonomiske liv i forskellige former.

81. Penges vigtigste form er historisk set naturligvis fysiske kontanter (pengesedler eller mønter), som er det ypperste udtryk for statens monetære selvstændighed. Kontanter spiller, som det fremgår af nyere oplysninger, stadig en vigtig rolle i økonomien inden for euroområdet samlet set. En nylig undersøgelse, som ECB har offentliggjort ( ), viser nemlig, at europæerne af de daglige betalinger i Unionen benytter kontanter i 79% af tilfældene og for 54% af værdien. Dette gælder navnlig for betalinger af mindre beløb, idet kun 10% af de undersøgte kontanttransaktioner faktisk vedrører varer eller tjenesteydelser til en værdi af mere end 100 EUR. Denne undersøgelse viser endvidere meget forskellige vaner og præferencer i de forskellige medlemsstater.

82. Selv om kontanter, som det fremgår af ovennævnte undersøgelse, og som ECB har bekræftet i retsmødet, stadig spiller en væsentlig rolle inden for euroområdets økonomi, og indførelsen af et kontantløst samfund (cashless society) dermed ikke, som nogen mener, synes at være umiddelbart forestående i Europa, ændrer det derimod ikke ved, at processen for modernisering af økonomien, og senest den teknologiske udvikling, har skabt andre, ikke-fysiske former for penge, som med tiden har fået stadig større betydning ( ), og som må forventes at få stadig større betydning ( ). Den teknologiske innovation er i de senere år blevet så hurtig og med disruptivt potentiale, at den potentielt kan ændre den finansielle sektor radikalt, således at den faktisk truer den monetære selvstændighed (både nationalt og i euroområdet i Unionen) ( ). I denne sammenhæng er det ikke overraskende, at der, ganske som i verdens andre store økonomier ( ), også på EU-plan er indledt en drøftelse af muligheden for at indføre en digital valuta (Central Bank Digital Currency) ( ), som kan have en meget betydelig indvirkning på både det europæiske monetære og finansielle system og på euroens internationale rolle ( ).

83. Under alle omstændigheder og i en hvilken som helst form (fysisk, som kontanter, eller ikke-fysisk) findes penge, der i euroområdet repræsenteres ved den fælles valuta, euroen, og kan i alle former udøve ovennævnte funktioner, hvorunder af relevans for den foreliggende sag navnlig hører formen som betalingsmiddel ( ).

84. Det er dermed i lyset af de ovenstående betragtninger, og navnlig under hensyn til denne funktion, at det skal undersøges, hvordan Unionen har udøvet sin enekompetence vedrørende den fælles valuta, som er nævnt i det foregående afsnit, særligt med henvisning til fastlæggelsen af det lovlige betalingsmiddel.

2. Unionens udøvelse af sin enekompetence vedrørende lovlige betalingsmidler

85. Under udøvelse af sin enekompetence har EU-lovgiver reguleret visse juridiske forhold ved den fælles valuta, men den har ikke vedtaget et samlet og udtømmende regelsæt i denne henseende.

86. Hvad navnlig angår lovlige betalingsmidler er de EU-retlige bestemmelser herom i primærretten artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, der er gengivet i artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i statutten for ESCB og ECB, og i afledt ret forordning nr. 974/98, og nærmere bestemt dens artikel 10 og 11.

87. Disse bestemmelser vedrører udstedelsen af pengesedler og mønter og deres status som lovligt betalingsmiddel, men de giver ingen præcis definition af det juridiske begreb lovligt betalingsmiddel. Denne mangel er utilsigtet, henset til emnets følsomhed og den eksisterende forskel i tilgangen i de forskellige berørte medlemsstater ( ).

88. Henset til betragtningerne i punkt 59-70 ovenfor er det min opfattelse, at begrebet lovligt betalingsmiddel er et begreb i monetær lovgivning, som er særligt for EU-retten, der som sådan skal fortolkes selvstændigt og ensartet i hele Unionen ( ).

89. Jeg bemærker i denne henseende, at selv om EU-lovgiver ikke præcist har defineret begrebet lovligt betalingsmiddel, kan denne til enhver tid frit gøre dette, idet den ved lovgivning præcist kan fastlægge den nøjagtige betydning, som dette begreb skal tillægges.

90. Det skal endvidere fastslås, at eftersom fastlæggelsen af dette begrebs rækkevidde er omfattet af en enekompetence i EU-retten, er det tværtimod udelukket, at medlemsstaterne, der, som det fremgår af punkt 38-44 ovenfor, har mistet enhver rettighed i denne henseende, kan vedtage retsforskrifter, der med deres formål og indhold udgør en regulering af lovlige betalingsmidler, og dette gælder også ved EU-lovgivers passivitet. De medlemsstater, der har euroen som valuta, har ikke længere kompetence til at fastlægge begrebet lovligt betalingsmiddel.

91. Hvad nærmere bestemt angår den bestemmelse, som giver lovligt betalingsmiddel en rækkevidde som et begreb i primærretten, nemlig artikel 128, stk. 1, TEUF, foreskriver den i sine to første punktummer, at ECB har eneret til at bemyndige udstedelse af eurosedler i Unionen, og at ECB og de nationale centralbanker kan udstede pengesedler ( ). Det fremgår af stk. 1, tredje punktum, at de pengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanker, er de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Unionen.

92. Denne bestemmelse, der ordret gengiver artikel 106 TEF, er, selv om den ikke præcist definerer begrebet lovligt betalingsmiddel, af grundlæggende betydning.

93. For det første er den udtryk for en eneret, som de medlemsstater, der har euroen som valuta, har tillagt Unionen eksklusivt, til at definere, hvilken ting eller instrument (rørlig eller ikke-rørlig) der er lovligt betalingsmiddel i euroområdet.

94. For det andet fungerer den grundlæggende som sikkerhed. Som Forbundsrepublikken Tyskland med føje har anført, tilsigter bestemmelsen at skabe et »monopol« til fordel for ECB og de nationale centralbanker til udstedelse af pengesedler, der er lovligt betalingsmiddel, idet den på forfatningsretligt plan undgår, at en anden, privat eller offentlig person skaber pengesedler eller andre former for parallel valuta, der er lovligt betalingsmiddel ( ).

95. For det tredje sikrer denne bestemmelse på forfatningsretligt plan selve europengesedlernes eksistens, hvilket bevirker, at en fuldstændig afskaffelse heraf må anses for at være i strid med EU-retten.

96. Når dette er sagt, kan det efter min mening imidlertid på ingen måde udledes af hverken artikel 128, stk. 1, TEUF eller af andre bestemmelser i EU-retten, at den forfatningsmæssige EU-lovgiver har tilsigtet at udelukke Unionens mulighed for samtidig med europengesedler (og euromønter) ( ) at give andre former for ikke-nødvendigvis fysisk valuta status som lovligt betalingsmiddel ( ). Unionens ovennævnte eneret til at definere lovlige betalingsmidler inkluderer nemlig retten til efter dennes skøn og under overholdelse af EU-retten at fastlægge det instrument eller de instrumenter, der er lovlige betalingsmidler i euroområdet ( ).

97. I denne sammenhæng skal det endvidere bemærkes, at selv om Unionen ikke udtrykkeligt har givet andre former for penge end kontanter status som lovligt betalingsmiddel, har den imidlertid som led i fastlæggelsen af reglerne for det indre marked foretaget en analytisk regulering af betalingstjenester (i ovennævnte direktiv (EU) 2015/2366) samt udstedelse af elektroniske penge (i ovennævnte direktiv 2009/110). I denne forbindelse har Unionen selv støttet anvendelsen af elektroniske betalingsmidler ( ). Denne analytiske regulering, der skal garantere sikkerheden for betalinger med kontopenge og elektroniske penge, har, henset til sikkerheden ved og udbredelsen af køb med disse betalingsmidler, bidraget til en reduktion af anvendelsen af kontanter ( ).

98. Når dette er sagt, skal det ligeledes bemærkes, at selv om den enekompetence, som Unionen er tillagt hvad angår den fælles valuta, giver den mulighed for at fastlægge begrebet lovligt betalingsmiddel, der som nærmere beskrevet i næste afsnit direkte vedrører anvendelsen af valutaen som middel til betaling af pengegæld, kan denne enekompetence ikke også udvides til den generelle kompetence til at regulere metoderne til at betale pengegæld i henhold til hverken privatretten eller offentlig ret, hvilket fortsat henhører under medlemsstaterne. I denne forbindelse gælder således kravet om som anført i punkt 45-48 og 71 ovenfor at koordinere Unionens enekompetence inden for lovlige betalingsmidler med de kompetencer, som medlemsstaterne har, navnlig på det civilretlige område hvad angår betalingen af pengegæld af privat karakter, inden for de offentlige myndigheder og skattemyndighedernes opbygning og funktion hvad angår opfyldelsen af pengeforpligtelser af offentlig karakter samt på det strafferetlige område hvad angår det indbyrdes forhold mellem penge i omløb og kriminalitetsbekæmpelse.

3. Begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel i EU-retten

99. For at kunne besvare den forelæggende rets spørgsmål skal rækkevidden af begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel fastlægges, også selv om EU-lovgiver ikke har defineret begrebet lovligt betalingsmiddel præcist under udøvelsen af sin enekompetence i denne henseende. Eftersom der er tale om et EU-retligt begreb, tilkommer det Domstolen ved fortolkning at fastlægge rækkevidden af dette begreb i den nuværende retstilstand ( ).

100. Selv om der ikke findes en præcis definition, giver EU-retten i øvrigt visse fortolkningselementer, der gør det muligt at fastsætte rammerne for det EU-retlige begreb europengesedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel. Disse elementer er på den ene side Kommissionens henstilling 2010/191/EU og på den anden side 19. betragtning til forordning nr. 974/98.

101. Hvad angår det første fortolkningselement, dvs. henstilling 2010/191/EU, vedrører den netop rækkevidden og virkningen af europengesedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel. Som det fremgår af fjerde betragtning til denne henstilling, er den baseret på de vigtigste konklusioner i en rapport udarbejdet af en arbejdsgruppe i Kommissionens regi bestående af repræsentanter fra finansministerierne og de nationale centralbanker i medlemsstaterne i eurozonen.

102. I forelæggelsesafgørelsen har den nationale ret udtrykkeligt udtrykt tvivl om den rækkevidde, som denne henstilling skal tillægges.

103. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at selv om det fremgår af artikel 288, stk. 5, TEUF, at henstillinger ikke tilsigter at være bindende og dermed ikke kan skabe nogen rettigheder, som private kan påberåbe sig ved en national retsinstans, kan de dog ikke anses for at være ganske uden retsvirkninger. De nationale retter skal nemlig ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, tage hensyn til henstillinger, navnlig når disse kan bidrage til fortolkningen af nationale bestemmelser udstedt til gennemførelse heraf, eller når der er tale om henstillinger, som har til formål at udfylde bindende EU-retlige bestemmelser ( ).

104. Domstolen har ligeledes anerkendt, at når et dokument, som det er tilfældet for henstilling 2010/191/EU, er udarbejdet af en gruppe eksperter fra nationale myndigheder og Kommissionens tjenestegrene, kan det levere nyttige bidrag til fortolkningen af relevante EU-retlige bestemmelser og således bidrage til at sikre en ensartet anvendelse af disse ( ).

105. Henstilling 2010/191/EU er således et vigtigt fortolkningselement til fastlæggelsen af indholdet af det EU-retlige begreb europengesedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, og dette gælder så meget desto mere, som at henstillingen er støttet på en rapport udarbejdet af en arbejdsgruppe med repræsentanter fra medlemsstaterne i euroområdet.

106. Det fremgår af den fælles definition af eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, som er indeholdt i ovennævnte henstillings punkt 1, at når der består en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel indebære tre elementer: for det første en obligatorisk accept, for det andet accept til fuld pålydende værdi og for det tredje frigørelse fra betalingsforpligtelser.

107. Hvad nærmere bestemt angår den obligatoriske accept anføres i punkt 1, litra a), i henstilling 2010/191/EU, at medmindre parterne er enedes om en anden betalingsmåde, kan kreditor ikke afvise eurosedler og -mønter.

108. Det skal dermed i overensstemmelse med den definition af lovligt betalingsmiddel, der fremgår af henstilling 2010/191/EU, fastslås, at det EU-retlige begreb europengesedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel indebærer en almindelig principiel forpligtelse for kreditor til at acceptere kontanter til betaling af pengegæld, men at denne forpligtelse ikke er absolut, men kan fraviges i medfør af parternes aftalefrihed.

109. Det skal i denne forbindelse, som Kommissionen med føje har anført, fremhæves, at der i den arbejdsgruppe, som bestod af repræsentanter fra de forskellige medlemsstater, var enighed om denne definition ( ), hvorfor det må findes, at begrebet lovligt betalingsmiddel som ovenfor afgrænset kan fastlægges som et almindeligt begreb i retsordenen i de respektive medlemsstater i euroområdet.

110. I den nuværende retstilstand skal det selvstændige EU-retlige begreb lovligt betalingsmiddel imidlertid ligeledes fortolkes i lyset af et andet fortolkningselement, nemlig 19. betragtning til forordning nr. 974/98.

111. Det følger nemlig af denne betragtning, at begrænsninger i betalinger med sedler og mønter, som medlemsstaterne har indført af offentlige hensyn, ikke er uforenelige med eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld.

112. Inden denne betragtnings betydning for det EU-retlige begreb lovligt betalingsmiddel analyseres, skal den værdi, som en betragtning i en EU-retsakt skal tillægges, hvilket er blevet drøftet i retsmødet, behandles.

113. Det følger i denne henseende af Domstolens retspraksis, at betragtningerne til en EU-retsakt kan præcisere indholdet af bestemmelserne i denne retsakt, og at betragtningerne til en EU-retsakt er vigtige fortolkningselementer, som kan oplyse om retsaktens udsteders hensigter ( ).

114. Det følger heraf, at selv om en betragtning ikke i sig selv kan udgøre en retsregel og dermed ikke har en juridisk værdi, kan den være et vejledende moment ved fortolkningen af en retsregel eller et retligt begreb, der er fastsat i den retsakt, hvori betragtningen er indeholdt ( ).

115. Det følger af denne retspraksis, at 19. betragtning til forordning nr. 974/98, som er indeholdt i en retsakt, der i henholdsvis i artikel 10, stk. 2, og artikel 11, andet punktum, fastsætter regler for eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, giver et kvalificeret fortolkningsmæssigt bud, som der som sådan skal tages hensyn til ved fastlæggelsen af den præcise rækkevidde af det entydige EU-retlige begreb lovligt betalingsmiddel. Dette begreb benyttes både i forordning nr. 974/98 og i primærretten i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUTF, som er gengivet i artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i statutten for ESCB og ECB ( ).

116. Det kan af denne betragtning udledes, at selv om der ikke gives en præcis definition af begrebet eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, har EU-lovgiver anerkendt, at der er et vist råderum til at forfølge almene hensyn ( ), som ikke nødvendigvis er begrænset til den offentlige orden ( ). Således kan ikke blot partsautonomi, men også og så meget desto mere forfølgelsen af formål af almen interesse begrunde en fravigelse af kreditors (ikke-absolutte) forpligtelse til at acceptere eurosedler og -mønter, der har status som lovligt betalingsmiddel, som betaling af pengeforpligtelser.

117. Forfølgelsen af den almene interesse påhviler inden for deres respektive kompetenceområder både Unionen og medlemsstaterne.

118. Hvad angår Unionen har den som led i udøvelsen af de kompetencer, som den er tillagt, og som adskiller sig fra kompetencerne vedrørende den monetære politik, allerede – med henvisning til den almene interesse – vedtaget visse retsakter, der, selv om de som følge af deres formål og indhold ( ) ikke tilsigter at fastsætte regler for eurosedler og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, ikke desto mindre påvirker anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel. Kommissionen har i denne forbindelse nævnt hvidvaskningsdirektivet ( ) og lovgivningen om kontrol med likvide midler, der indføres til eller forlader Unionen ( ).

119. I denne retning finder jeg – således som det er anerkendt i ovennævnte 19. betragtning – at medlemsstaterne ved udøvelsen af de kompetencer, som de er tillagt, i den almene interesse kan vedtage foranstaltninger, som med deres formål og indhold ikke udgør en regulering af euroens status som lovligt betalingsmiddel, men at de ikke desto mindre kan fastsætte regler for betaling af forpligtelser af privat eller offentlig karakter, hvorved de på visse betingelser og inden for bestemte grænser begrænser anvendelsen af kontanter til betaling af disse forpligtelser. Retsforskrifter af denne art skal inden for de grænser, der anføres i næste afsnit, betragtes som forenelige med det entydige EU-retlige begreb eurosedler og -mønters status som lovligt betalingsmiddel ( ). Denne forenelighed kan udledes af selve begrebet betalingsmiddel, som det findes på EU-rettens nuværende trin.

120. En sådan fortolkning af begrebet betalingsmiddel, som følger af fortolkningselementer, der findes på EU-rettens nuværende trin, er ikke strid med den systematisering af Unionens kompetencer, som er beskrevet i afsnit B ovenfor i dette forslag til afgørelse, og den strider heller ikke med det heri afgrænsede begreb Unionens enekompetence.

121. Det følger nemlig på ingen måde af denne fortolkning, at medlemsstaterne har den lovgivningsmæssige kompetence til at fastsætte regler for eurosedler og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, som er et begreb, der henhører under den monetære politik i vid forstand og dermed under Unionens enekompetence.

122. Nærmere bestemt udgør 19. betragtning til forordning nr. 974/98 på ingen måde en særlig bemyndigelse som omhandlet i artikel 2, stk. 1, TEUF som drøftet i punkt 42 og 43 ovenfor. Derudover betvivler jeg kraftigt, at en sådan bemyndigelse ud fra et formelt synspunkt skulle kunne være indeholdt i en betragtning til en retsakt og ikke i en lovbestemmelse heri. Det kan under alle omstændigheder på ingen måde udledes af denne betragtning, at medlemsstaterne har bemyndigelse til at udstede bestemmelser, som regulerer lovlige betalingsmidler. En national lovgivning, der som følge af sit formål og indhold udgør en regulering af lovlige betalingsmidler, overskrider grænsen for området for Unionens enekompetence.

123. Denne betragtning tager blot hensyn til den omstændighed, at det er muligt, at lovgivning, som medlemsstaterne har vedtaget som led i udøvelsen af deres selvstændige kompetencer – f.eks. på det civilretlige område vedrørende opfyldelsen af forpligtelser, opbygningen af sin egen offentlige forvaltning, på skatteområdet og bekæmpelsen af kriminalitet – der ikke er overdraget til Unionen, kan berøre pengesedler og mønters status som lovligt betalingsmiddel, der påvirker dette begreb. Dette anerkender som et kvalificeret fortolkningsmæssigt bud på begrebet lovligt betalingsmiddel, at selv om medlemsstaterne ikke kan definere begrebet lovligt betalingsmiddel, er den lovgivning, som de vedtager under udøvelsen af deres kompetencer og på de betingelser og inden for de grænser, der drøftes i afsnittet nedenfor, og som begrænser anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel, ikke uforenelig med det EU-retlige begreb europengesedler og -mønters status som lovligt betalingsmiddel.

124. Følgelig fremgår det af det ovenstående, at begrebet europengesedler og -mønters status som lovligt betalingsmiddel på EU-rettens nuværende trin må forstås således, at det indebærer en principiel forpligtelse for kreditor til at acceptere pengesedler og mønter til betaling af pengegæld, medmindre aftaleparterne har aftalt andre betalingsmidler under udøvelsen af deres aftalefrihed, eller medmindre en lovgivning, som Unionen eller en medlemsstat har vedtaget under udøvelsen af deres respektive kompetencer, der som følge af sit formål og indhold ikke udgør en regulering af lovlige betalingsmidler, i den almene interesse fastsætter begrænsninger for betalingen med pengesedler.

125. Begrebet lovligt betalingsmiddel indebærer således, at europengesedler og -mønter er almindelige betalingsmidler ( ), idet de skal accepteres, hvis andet ikke er fastsat ved parternes aftalefrihed eller ved lovgivning, som i den almene interesse begrænser anvendelsen heraf som betalingsmidler.

4. Betingelser og grænser for begrænsninger for anvendelsen af kontanter

126. I det følgende behandles spørgsmålet om, på hvilke betingelser og inden for hvilke grænser Unionen og medlemsstaterne under udøvelsen af deres respektive kompetencer kan vedtage retsforskrifter, som fastsætter begrænsninger for anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel.

127. For det første fremgår det af punkt 93-95 ovenfor, at retsforskrifter, som de iure eller de facto fører til en fuldstændig afskaffelse af europengesedler, eller som kan gøre europengesedlers indrømmelse af status som lovligt betalingsmiddel indholdsløs, er uforenelige med artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF.

128. For det andet, og som det udtrykkeligt anerkendes i ordlyden af 19. betragtning til forordning nr. 974/98, skal retsforskrifter, som begrænser anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel, for at være forenelige med det EU-retlige begreb pengesedler og mønters status som lovligt betalingsmiddel være besluttet af hensyn til den almene interesse, hvilket hensyn som anført ovenfor ikke nødvendigvis er knyttet til den offentlige orden ( ), og desuden kan de alene vedtages, hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld.

129. For det tredje mener jeg, at retsforskrifter, som vedtages under udøvelse af andre kompetencer end kompetencerne inden for monetær lovgivning, og som for at forfølge hensyn af almen interesse begrænser anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel, skal fastsætte en begrænsning, der står i forhold til det forfulgte mål.

130. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet er et af EU-rettens almindelige principper. Dette princip kræver, at foranstaltninger skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål ( ). Dette vil sige, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges.

131. Proportionalitetsprincippet påvirker – som princip, der begrænser myndighederne i udøvelsen af deres kompetencer, idet det kræver, at der findes en balance mellem de vedtagne foranstaltninger og det forfulgte formål – såvel indholdet og formen af Unionens virke ved udøvelsen af dens kompetencer, hvilket udtrykkeligt kan udledes af artikel 5, stk. 4, TEU, som medlemsstaternes virke, når dette virke, der er gennemført som led i udøvelsen af de kompetencer, som de er tillagt, berører eller påvirker retlige situationer, der reguleret ved EU-retten ( ).

132. En begrænsning for anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel skal derfor være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål af almen interesse, som lovgivningen forfølger, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål.

133. Det skal i denne forbindelse ligeledes bemærkes, at Unionen, som det fremgår af begrebet lovligt betalingsmiddel, der er afgrænset i det ovenstående afsnit, ikke har fastsat en absolut ret til betaling med kontanter i alle tilfælde. Selv hvis det antages, at der af EU-retten følger en subjektiv ret til at anvende kontantbetalinger med frigørende virkning for debitor, hvilken teori navnlig Forbundsrepublikken Tyskland har bestridt, er der dog, som Kommissionen har anført i retsmødet, fortsat tale om en subjektiv ret, som med sikkerhed ikke kan tilføjes det katalog over grundlæggende rettigheder, som er sikret ved den primære EU-ret.

134. Kontanters værdi som lovligt betalingsmiddel kan være forbundet med udøvelsen af visse grundlæggende rettigheder, men efter min mening er denne forbindelse blot indirekte. Selv om det står fast, at kontanter kan anvendes under udøvelsen af visse grundlæggende rettigheder, som har forbindelse med anvendelsen af penge, er anvendelsen heraf imidlertid ikke almindeligvis nødvendig for at være begunstiget af sådanne grundlæggende rettigheder, idet denne begunstigelse kan opnås ved anvendelsen af andre pengeformer eller andre betalingsmidler end kontanter ( ).

135. Kontanters forbindelse med udøvelsen af grundlæggende rettigheder bliver imidlertid direkte, når anvendelsen heraf fungerer som et element i social inklusion. Anvendelsen af andre penge end i fysisk form som kontanter forudsætter på det nuværende trin, at der findes en konto, som tillader gennemførelse af betalingstransaktioner, og som er åbnet hos et kreditinstitut eller finansieringsinstitut af lignende art.

136. Selv om direktiv 2014/92 ( ) har anerkendt, at alle, der har lovligt ophold i Unionen, har ret til at åbne en betalingskonto med basale funktioner i enhver stat i Unionen – hvilken konto skal omfatte tjenester til udførelsen af betalingstransaktioner såsom kredittransaktioner og direkte debiteringer inden for Den Europæiske Union – og selv om dette direktiv udtrykkeligt tilsigter at tilskynde bankløse, svagtstillede forbrugere til at deltage i markedet for detailbankydelser ( ), viser nye oplysninger, at antallet af personer, som endnu ikke har adgang til basale finansielle tjenester i Den Europæiske Union og i euroområdet, ikke er ubetydeligt om end dog et mindretal ( ).

137. For disse personer er kontanter reelt den eneste form for tilgængelige penge og er dermed det eneste middel til at udøve deres grundlæggende rettigheder, som har forbindelse med pengeanvendelsen.

138. Foranstaltninger til begrænsning af anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel skal dermed tage hensyn til den funktion som social inklusion, som denne anvendelse udgør for disse sårbare personer, og foranstaltningerne skal sikre, at der faktisk findes andre lovlige midler til at betale pengegæld som nævnt i 19. betragtning til forordning nr. 974/98. Denne funktion som social inklusion skal endvidere tages i betragtning ved analysen af disse foranstaltningers forholdsmæssighed. Jeg mener nærmere bestemt, at der foreligger en forpligtelse til at vedtage foranstaltninger, som er egnede til at gøre det muligt, at sårbare personer, som ikke har adgang til basale finansielle tjenester, uden yderligere byrder kan opfylde deres forpligtelser, navnlig hvis disse er af offentlig karakter.

139. Det tilkommer i denne henseende ECB med henblik på forebyggelse inden for rammerne af dens høringsbeføjelse, der er fastsat i artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 282 stk. 5, TEUF samt hvad angår udkast til nationale retsforskrifter ved Rådets beslutning 98/415/EF ( ), at undersøge, om foranstaltninger, der begrænser anvendelsen af kontanter som betalingsmiddel, og som er vedtaget inden for rammerne af andre kompetencer end Unionens kompetencer inden for monetær lovgivning, er forenelige med de krav, der følger af begrebet lovligt betalingsmiddel i EU-retten som afgrænset i foregående afsnit, samt om de betingelser og grænser, der er anført i nærværende afsnit, er overholdt. Det påhviler i sidste ende Kommissionen som traktaternes vogter som led i en traktatbrudssag samt de nationale retter og Domstolen at sikre, at disse krav, betingelser og grænser overholdes.

E. De præjudicielle spørgsmål

140. Det er i lyset af de retlige rammer, der er fastlagt i de foregående afsnit, og af betragtninger heri, at jeg nu vil besvare hvert enkelt af den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål.

1. Om det første præjudicielle spørgsmål

141. Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den enekompetence, som Unionen i henhold til artikel 2, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, har på området for den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, er til hinder for, at en af disse medlemsstater vedtager en retsakt, hvorved der fastsættes en forpligtelse for medlemsstatens offentlige organer til at modtage eurosedler ved opfyldelsen af pengeforpligtelser, der pålægges af en offentlig myndighed.

142. Som anført i punkt 23-25 i dette forslag til afgørelse, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret har rejst det første præjudicielle spørgsmål i relation til bestemmelsen omhandlet i BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum. Den forelæggende ret nærer tvivl om, hvorvidt denne bestemmelse, for så vidt som det kan antages, at en sådan bestemmelse i national ret fastlægger de retlige følger af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, kan være i strid med tildelingen af enekompetencer til Unionen vedrørende den monetære politik, som den følger af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF.

143. I denne henseende fremgår det af punkt 57-70 ovenfor, at den enekompetence, som Unionen er tillagt vedrørende den monetære politik, i medfør af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF som led i de beføjelser, der er nødvendige for den fælles valutas oprettelse og funktion, indeholder en lovgivningsmæssig dimension vedrørende denne fælles valuta, der omfatter fastlæggelse og regulering af dennes status som lovligt betalingsmiddel. Heraf følger som nævnt ovenfor i punkt 90 og 122, at medlemsstaterne i euroområdet i overensstemmelse med de principper for kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, der er beskrevet ovenfor i punkt 38-44, ikke har nogen kompetence i denne henseende og dermed ikke kan vedtage lovgivning, der med dens formål og indhold udgør en regulering af euroens, og nærmere bestemt eurosedlers, status som lovligt betalingsmiddel.

144. Det tilkommer i dette tilfælde den forelæggende ret, som er den eneste, der har kompetence til at fastlægge den præcise rækkevidde af den nationale lovgivning, at afgøre, om BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, er en lovgivning, der med dens formål og indhold udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel.

145. I denne forbindelse finder jeg imidlertid, at følgende betragtninger er relevante.

146. Det skal fremhæves, at BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, bestemmer, at europengesedler er det eneste ubegrænsede lovlige betalingsmiddel.

147. Det skal imidlertid fastslås, at ordlyden af denne bestemmelse ikke blot ordret gengiver ordlyden af artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, men afviger herfra.

148. Særligt fremgår kvalificeringen af det lovlige betalingsmiddel som »ubegrænset« på ingen måde af den EU-retlige bestemmelse.

149. Mens den EU-retlige bestemmelse fastsætter, at eurosedler er de eneste pengesedler, der har status som lovligt betalingsmiddel ([Euro]Banknoten sind die einzige Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten), udtrykker den nationale bestemmelse det koncept, at eurosedler er det eneste instrument, det eneste, ubegrænsede lovlige betalingsmiddel ( ) ([Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel). Denne forskel i bestemmelsernes ordlyd viser, at deres formål er forskellige. Hvor den EU-retlige bestemmelse, som det er bemærket i punkt 92 ff. ovenfor, grundlæggende forfølger garantiformål, der grundlæggende skal sikre ECB’s og de nationale centralbankers monopol til at udstede pengesedler med status som lovligt betalingsmiddel, synes den nationale bestemmelses specifikke formål derimod at være at sikre, at eurosedler har status som ubegrænset lovligt betalingsmiddel.

150. Dette synes i øvrigt at følge udtrykkeligt af forarbejderne til den pågældende nationale bestemmelse, hvoraf fremgår, at formålet med at bevare henvisningen til den »ubegrænsede« karakter af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel netop var at integrere EU-lovgivningens rækkevidde ( ).

151. ESCB’s specifikke institutionelle sammenhæng, som denne bestemmelse indgår i, udgør i EU-retten en enestående retlig konstruktion, der forener nationale institutioner, nemlig de nationale centralbanker, og en EU-institution, nemlig ECB, i et tæt samarbejde, og i hvis regi der hersker en anden sammenhæng og en mindre udtalt sondring mellem Unionens retsorden og de nationale retsordener ( ). Kommissionen og ECB har gjort gældende, at denne sammenhæng måske kan begrunde, at EU-retlige bestemmelser gengives præcist i bestemmelser i national ret for at sikre retssikkerheden. Disse parter har anerkendt, at dette er en undtagelse til det princip, der følger af retspraksis, hvorefter gengivelsen af en EU-retlig bestemmelse, der finder direkte anvendelse i medlemsstaternes retsorden, i national ret er traktatstridig, eftersom den kan skabe misforståelser hvad angår både den juridiske karakter af de bestemmelser, der finder anvendelse, og om tidspunktet for deres ikrafttræden ( ). Det er klart, at en sådan præcis gengivelse ikke må skabe tvivl eller misforståelser vedrørende bestemmelsernes retsgrundlag ( ).

152. Selv hvis det anerkendes, at dette ville være tilladt i ESCB’s særlige sammenhæng, ses det imidlertid under hensyn til ordlyden af den pågældende nationale bestemmelse og til de elementer, som er anført i punkt 147-150 ovenfor, med forbehold for den forelæggende rets endelige analyse, at denne bestemmelse ikke blot er en præcis gengivelse af bestemmelser i EU-retten, men at den har sin egen betydning og formål, som tilsigter at integrere det EU-retlige begreb pengesedlers status som lovligt betalingsmiddel ( ).

153. Såfremt den forelæggende ret måtte nå til den konklusion, at dette er tilfældet, må det fastslås, at BBankG’s § 14, stk. 1, andet punktum, er en bestemmelse, der med dens formål og indhold udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, og at den ikke skal anvendes, eftersom den dermed griber ind i Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik.

154. Når dette er sagt, vil jeg understrege, at jeg deler Kommissionens opfattelse, hvorefter Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik ikke er til hinder for, at en medlemsstat under udøvelsen af sin specifikke kompetence til at fastsætte regler for sin egen offentlige forvaltnings funktion med en retsforskrift, der med dens formål og indhold ikke udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, men regler for opbygningen af den offentlige forvaltning, kan fastsætte en forpligtelse for denne offentlige forvaltning til at acceptere borgernes betalinger i kontanter.

155. I betragtning af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at den forelæggende rets første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, sammenholdt med artikel 2, stk. 1 og 6, TEUF og artikel 128, stk. 1, TEUF, skal fortolkes således, at den enekompetence, som Unionen er tillagt vedrørende den monetære politik, som led i de beføjelser, der er nødvendige for den fælles valutas oprettelse og funktion, indeholder en lovgivningsmæssig dimension vedrørende denne fælles valuta, der omfatter fastlæggelse og regulering af denne valutas, og navnlig eurosedler og -mønters, status som lovligt betalingsmiddel. Det følger heraf, at en bestemmelse i national ret, som er vedtaget af en medlemsstat, der har euroen som valuta, der med dens formål og indhold udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, er uforenelig med EU-retten og ikke kan anvendes. Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik er ikke til hinder for, at en medlemsstat under udøvelsen af sin specifikke kompetence til at fastsætte regler for sin egen offentlige forvaltnings funktion kan vedtage en national bestemmelse, der med dens formål og indhold ikke udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, men regler for opbygningen og funktionen af den offentlige forvaltning, som fastsætter en forpligtelse for denne offentlige forvaltning til at acceptere borgernes betalinger i kontanter.

2. Om det andet præjudicielle spørgsmål

156. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den status som lovligt betalingsmiddel, der er fastsat for pengesedler denomineret i euro i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, i statutten for ESCB og ECB samt artikel 10, andet afsnit, i forordning nr. 974/98, indebærer et forbud for en medlemsstats offentlige organer mod at afvise opfyldelse af en pengeforpligtelse, der pålægges af en offentlig myndighed, med sådanne pengesedler, eller om EU-retten levner mulighed for ordninger, der udelukker en betaling med europengesedler for så vidt angår visse pengeforpligtelser, der pålægges af en offentlig myndighed.

157. Som anført i punkt 26 og 27 i dette forslag til afgørelse, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret har rejst det andet præjudicielle spørgsmål i forhold til bestemmelsen i § 10, stk. 2, i Hessischer Rundfunks bekendtgørelse om proceduren for betaling. Denne ret ønsker nemlig oplyst, om denne bestemmelse, som foreskriver, at den radio- og TV-licens, der skal betales til Hessicher Rundfunk, alene kan betales ved almindelig eller fast bankoverførsel og dermed udelukker betaling heraf med kontanter, eventuelt er i strid med begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, som det følger af EU-retten.

158. Det skal fremhæves, at det fremgår af punkt 99-125 ovenfor, at begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel – som er et begreb i monetær lovgivning, der er særligt for EU-retten, hvis definition er omfattet af Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik – på EU-rettens nuværende trin må forstås således, at det indebærer en principiel forpligtelse for kreditor til at acceptere europengesedler til betaling af pengegæld, medmindre aftaleparterne har aftalt andre betalingsmidler under udøvelsen af deres aftalefrihed, eller medmindre en lovgivning, som Unionen eller en medlemsstat har vedtaget under udøvelsen af deres respektive kompetencer, der som følge af sit formål og indhold ikke udgør en regulering af lovlige betalingsmidler, i den almene interesse fastsætter begrænsninger for betalingen med europengesedler.

159. Det fremgår endvidere af punkt 127-138 ovenfor, at for at disse begrænsninger kan være forenelige med begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, må de hverken de iure eller de facto føre til en fuldstændig afskaffelse af europengesedler, de skal besluttes af hensyn til den almene interesse, og de kan alene vedtages, hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld. De skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål af almen interesse, som lovgivningen forfølger, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål.

160. Det tilkommer den forelæggende ret, der råder over alle oplysninger om de retlige og faktiske omstændigheder, som er nødvendige for at foretage analysen i denne henseende, på grundlag af de eventuelle indikationer, som Domstolen giver den, at afgøre, om en national bestemmelse, der fastsætter begrænsninger for betalingen med pengesedler, er i strid med EU-retten og med begrebet om europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel.

161. I forhold til bestemmelsen i § 10, stk. 2, i Hessischer Rundfunks bekendtgørelse om proceduren for betaling finder jeg, at følgende betragtninger er relevante.

162. For det første fremgår det hverken af forelæggelsesafgørelsen eller af andre oplysninger i sagsakterne, at denne bestemmelses formål er at regulere europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, og den griber derfor ikke ind i området for Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik. Denne bestemmelse ses, for så vidt som den vedrører metoden til betaling af radio- og TV-licens, at være af afgiftsmæssig eller »afgiftslignende« art.

163. For det andet er det åbenbart, at denne bestemmelse, selv om den fastslår en absolut umulighed for at betale radio- og TV-licensen til det regionale radio- og TV-selskab med kontanter, ikke fører til en afskaffelse af europengesedler som kontanter, og at den udtrykkeligt fastsætter andre lovlige midler til betaling af den pågældende pengegæld.

164. For det tredje fremgår det formål, der forfølges med den foranstaltning til begrænsning af betalinger med pengesedler, som er fastsat i § 10, stk. 2, i Hessischer Rundfunks bekendtgørelse om proceduren for betaling, ikke udtrykkeligt af forelæggelsesafgørelsen, Forelæggelsesafgørelsen henviser alene til opkrævningen af radio- og TV-licensen på området for »procedurer, der omfatter mange personer«, hvorved den vælger betalingsmetoder, der støttes på et krav om den offentlige forvaltnings effektivitet, som den tyske regering også har nævnt i retsmødet. I sagsakterne for den nationale ret og i bemærkningerne fra de parter, der har deltaget i proceduren for Domstolen, påberåbes ligeledes grunde knyttet til den effektive inddrivelse af afgiftsgæld og kriminalitetsbekæmpelse.

165. Jeg finder i denne forbindelse, at disse formål alle kan kvalificeres som hensyn til den almene interesse, der kan begrunde begrænsninger for anvendelsen af kontanter.

166. For det fjerde vil jeg hvad angår foranstaltningens proportionalitet henvise til, at den fastsætter en absolut og undtagelsesfri udelukkelse af europengesedler til betaling af radio- og TV-licensen. I denne henseende fremgår det ikke af sagsakterne, at der tages hensyn til den funktion som social inklusion, som kontanter har i forhold til de sårbare personer, der er nævnt i punkt 136-138 ovenfor ( ).

167. Henset til det ovenstående skal det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, der er fastsat i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, artikel 16, stk. 1, i fjerde protokol til statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank og i artikel 10, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen, skal forstås således, at det indebærer en principiel forpligtelse for kreditor til at acceptere europengesedler til betaling af pengegæld, medmindre aftaleparterne har aftalt andre betalingsmidler under udøvelsen af deres aftalefrihed, eller medmindre en lovgivning, som Unionen eller en medlemsstat har vedtaget under udøvelsen af deres respektive kompetencer, der som følge af sit formål og indhold ikke udgør en regulering af lovlige betalingsmidler, fastsætter begrænsninger for betalingen med europengesedler. Disse begrænsninger er alene forenelige med begrebet om europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, hvis de ikke de iure eller de facto fører til en fuldstændig afskaffelse af europengesedler, besluttes af hensyn til den almene interesse, og hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld. De skal endvidere være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål af almen interesse, som forfølges, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål.

3. Om det tredje præjudicielle spørgsmål

168. Med det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret, såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, og det andet spørgsmål besvares benægtende, oplyst, om en retsakt, som en medlemsstat, der har euroen som valuta, har vedtaget inden for området for Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik, kan anvendes i det omfang og så længe Unionen ikke har gjort brug af sin kompetence.

169. Henset til besvarelsen af det første og det andet præjudicielle spørgsmål finder jeg det ufornødent at besvare dette præjudicielle spørgsmål.

170. Det følger under alle omstændigheder af punkt 38-44 ovenfor, at medlemsstaterne på et område, der henhører under Unionens enekompetence, uanset om Unionen har udøvet sin egen kompetence på området, ikke har nogen prærogativer, og derfor er enhver lovgivningsmæssig aktivitet fra medlemsstaternes side på dette område umiddelbart i strid med traktaterne.

IV. Forslag til afgørelse

171. Henset til samtlige ovenstående anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), således:

»1. Artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, sammenholdt med artikel 2, stk. 1 og 6, TEUF og artikel 128, stk. 1, TEUF, skal fortolkes således, at den enekompetence, som Unionen er tillagt vedrørende den monetære politik, som led i de beføjelser, der er nødvendige for den fælles valutas oprettelse og funktion, indeholder en lovgivningsmæssig dimension vedrørende denne fælles valuta, der omfatter fastlæggelse og regulering af denne valutas, og navnlig eurosedler og -mønters, status som lovligt betalingsmiddel. Det følger heraf, at en bestemmelse i national ret, som er vedtaget af en medlemsstat, der har euroen som valuta, der med dens formål og indhold udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, er uforenelig med EU-retten og ikke kan anvendes.

Unionens enekompetence vedrørende den monetære politik er ikke til hinder for, at en medlemsstat under udøvelsen af sin specifikke kompetence til at fastsætte regler for sin egen offentlige forvaltnings funktion kan vedtage en national bestemmelse, der med dens formål og indhold ikke udgør en regulering af eurosedlers status som lovligt betalingsmiddel, men regler for opbygningen og funktionen af den offentlige forvaltning, som fastsætter en forpligtelse for denne offentlige forvaltning til at acceptere borgernes betalinger i kontanter.

2. Begrebet europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, der er fastsat i artikel 128, stk. 1, tredje punktum, TEUF, artikel 16, stk. 1, tredje punktum, artikel 16, stk. 1, i fjerde protokol til statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank og i artikel 10, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen, skal forstås således, at det indebærer en principiel forpligtelse for kreditor til at acceptere europengesedler til betaling af pengegæld, medmindre aftaleparterne har aftalt andre betalingsmidler under udøvelsen af deres aftalefrihed, eller medmindre en lovgivning, som Unionen eller en medlemsstat har vedtaget under udøvelsen af deres respektive kompetencer, der som følge af sit formål og indhold ikke udgør en regulering af lovlige betalingsmidler, fastsætter begrænsninger for betalingen med europengesedler. Disse begrænsninger er alene forenelige med begrebet om europengesedlers status som lovligt betalingsmiddel, hvis de ikke de iure eller de facto fører til en fuldstændig afskaffelse af europengesedler, besluttes af hensyn til den almene interesse, og hvis der findes andre lovlige midler til betaling af pengegæld. De skal endvidere være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål af almen interesse, som forfølges, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette formål.«