FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 25. SEPTEMBER 1975 ( 1 )

Høje Ret.

Domstolen vil erindre, at den 14. juni 1971 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 1408/71 »om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet«. Denne forordning afløste den gamle forordning nr. 3.

Det spørgsmål, Domstolen i denne sag vil have at afgøre, er i det væsentlige, om en bestemmelse i forordning nr. 1408/71, nemlig artikel 46, stk. 3, er i overensstemmelse med EØF-traktatens. artikel 51, eller om den helt eller delvist er uforenelig hermed.

Det er almindeligt anerkendt, tror jeg, at begrundelsen for, at artikel 46, stk. 3 er indsat i forordningen, findes udtrykt i den syvende og ottende betragtning til forordningen. De lyder som følger:

»de koordinationsregler, der er fastsat med henblik på gennemførelse af traktatens artikel 51, skal gøre det muligt for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, at bevare de rettigheder og fordele, de har erhvervet, uden at reglerne fører til uberettigede dobbeltydelser;

for så vidt angår ydelser ved invaliditet, alderdom og dødsfald (pensioner), skal de pågældende kunne gøre krav på samtlige ydelser, de har erhvervet ret til i de enkelte medlemsstater; for at undgå at der, navnlig som følge af sammenfald af forsikringsperioder og dermed ligestillede perioder, uberettiget opnås dobbeltydelser, er det dog nødvendigt som maksimum at fastsætte det højeste ydelsesbeløb, som en af de nævnte stater ville være forpligtet til at udbetale, såfremt arbejdstageren havde tilbagelagt sin samlede beskæftigelsestid dér.«

Formålet med artikel 46, stk. 3 eller i hvert fald et af formålene, er at den samlede sum af de alderspensioner, som den, der har været undergivet to eller flere medlemsstaters sociale sikringslovgivnin-ger, kan gøre krav på, skal begrænses til det beløb, han ville have været berettiget til, såfremt samtlige de forsikringsperioder, der er tilbagelagt under disse medlemsstaters lovgivning, var blevet tilbagelagt i den medlemsstat, hvis lovgivning ville have givet ham den største pension.

Det fremgår også klart af referaterne af Rådets forhandlinger, hvoraf ekstrakter er bilagt Rådets indlæg i denne sag, at Rådet ved udarbejdelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 var opmærksom på den fortolkning af traktatens artikel 51, Domstolens afgørelser gav udtryk for, og at man søgte at indarbejde denne fortolkning. Spørgsmålet er således på en måde, i hvilket omfang disse bestræbelser lykkedes for Rådet.

Domstolen vil erindre, at jeg i mit forslag til afgørelse i sagen 191/73 Niemann mod Bundesversicherungsanstalt (Samling 1974, s. 584-585) gav en oversigt over de væsentligste af Domstolens relevante afgørelser, og hvilken betydning de efter min opfattelse havde. Det er ikke min hensigt at ulejlige Dem med at gentage, hvad jeg dér har sagt. Både den italienske Republik og Rådet har i deres indlæg i denne sag taget denne opsummering, suppleret med Domstolens dom i Niemann-sagen, for gældende ret. Jeg vil indskrænke mig til at gøre det samme, idet jeg naturligvis er opmærksom på, at disse afgørelser, for så vidt som de mere vedrører fortolkningen af forordning nr. 3 end fortolkningen af artikel 51, ikke er umiddelbart relevante. Bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 afviger i visse henseende fra bestemmelserne i forordning nr. 3.

For enkelthedens skyld vil jeg i det følgende helt se bort fra den situation, der kan opstå, når en person er eller har været undergivet en medlemsstats sociale sikringslovgivning, hvorefter retten til alderspension er afhængig af, om den pågældende er omfattet af denne lovgivning på tidspunktet for »forsikringsbegi-venhedens indtræden« uanset længden af de tilbagelagte forsikringsperioder. Den foreliggende sag angår ikke denne situation.

Herefter kan man sige, at den, der har været undergivet to eller flere medlemsstaters sikringslovgivning, vil være i en af fire mulige situationer i hver af disse stater med hensyn til hans ret til alderspension:

1. Han kan være berettiget til pension i den pågældende stat uden benyttelse af sådan periodesammenlægning, som omhandlet i artikel 51 og uden at kunne opnå en større fordel ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning; eller

2. han kan være berettiget til pension i den pågældende stat uden periodesammenlægning, men kan opnå en større pension dér ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning; eller

3. han kan være berettiget til pension i den pågældende stat men kun efter periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning; eller

4. han er ikke berettiget til pension i den pågældende stat, selv ved benyttelse af periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning.

Jeg tror, man i denne sammenhæng kan se Dort fra den fjerde mulighed.

De relevante bestemmelser i forordning nr. 1408/71, navnlig artiklerne 45 og 46, vedrører de tre første muligheder.

Således bestemmer artikel 45, stk. 1:

»Såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter en medlemsstats lovgivning er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings-eller bopælsperioder, skal denne medlemsstats institution i fornødent omfang medregne forsikrings-eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning« (EFT-specialudgave 1971 (II), s. 366; org. ref. JO L 149 af 5. 7. 1971, s. 2).

Jeg tror, at der er almindelig enighed om, at ordene »i fornødent omfang« i denne bestemmelse blev indsat for at udelukke periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning i de tilfælde, hvor en person er i den første af de fire situationer, jeg har beskrevet.

Artikel 46 angår beregningen af ydelserne.

Denne artikels stk. 1 omhandler det tilfælde, at en person er berettiget til pension i den pågældende medlemsstat uden periodesammenlægning, dvs. en person enten i den første eller i den anden af de situationer, jeg har beskrevet. Bestemmelsen går nemlig ud på, at en sådan person prima facie er berettiget til det største af de beløb, der fremkommer enten ved anvendelsen af den pågældende medlemsstats lovgivning alene (den første situation) eller ved benyttelse af periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning (den anden situation). Jeg siger prima facie på grund af bestemmelsen i artikel 46, stk. 3, som jeg senere skal komme ind på.

Stk. 2 i artikel 46 vedrører det tilfælde, at en person kun kan opnå pension i den pågældende medlemsstat ved anvendelse af periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning, dvs. en person i den tredje situation, jeg har beskrevet. Bestemmelsen går ud på, at i sådanne tilfælde skal disse fremgangsmåder benyttes. For at gøre det følgende forståeligt må jeg nævne, àt bestemmelsen samtidig i stk. 2 a) omhandler beregningen af beløbet »for den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samtlige forsikringsperioder, der er tilbagelagt i de medlemsstater, af hvis lovgivning arbejdstageren har været omfattet, havde været tilbagelagt i den omhandlede stat« og at dette beløb betegnes som det »teoretiske ydelsesbeløb«.

Artikel 46, stk. 3 lyder således:

»Med det højeste af de i medfør af stk. 2, litra a) beregnede teoretiske ydelsesbeløb som øvre grænse har den pågældende ret til summen af de efter reglerne i stk. 1 og 2 beregnede ydelser.

For så vidt det i foregående afsnit omhandlede beløb overskrides, skal hver institution, som anvender stk. 1 regulere sin ydelse med et beløb svarende til forholdet mellem den omhandlede ydelses beløb og summen af de i henhold til bestemmelserne i stk. 1 fastsatte ydelser« (EFT-specialudgave 1971 (II), s. 366; org. ref. JO L 149 af 5. 7. 1971, s. 2).

Ved en naturlig læsning af denne bestemmelse, synes det åbenbart, at det andet afsnit kan finde anvendelse på en person, der har tilbagelagt forsikringsperioder i to medlemsstater, både

i) når den pågældende i begge stater er omfattet af artikel 46, stk. 1 og

ii) nar den pågældende i den ene stat er omfattet af stk. 1 og i den anden af stk. 2.

Som det blev fremhævet under den mundtlige sagsbehandling, kan afsnittet ikke finde anvendelse, når den pågældende omfattes af stk. 2 i begge medlemsstater, fordi summen af de ydelser, den pågældende i så tilfælde er berettiget til, under ingen omstændigheder kan overstige det »højeste teoretiske ydelsesbeløb«.

Ligeledes ifølge en naturlig læsning går afsnittet ud pa, at i de tilfælde, hvor den pågældende i begge medlemsstater omfat tes af stk. 1, skal begge disse stater nedsætte den pågældendes pension forholdsmæssigt, såfremt og i det omfang summen af de to pensioner, den pågældende prima facie er berettiget til i disse stater, overstiger »det højeste teoretiske ydelsesbeløb«. I de tilfælde, hvor den pågældende omfattes af stk. 1 i den ene medlemsstat og af stk. 2 i den anden, går bestemmelsen ud på, at den medlemsstat, hvor den pågældende er omfattet af stk. 1, skal nedsætte den pension, den pågældende prima facie er berettiget til i denne stat i den udstrækning, summen af de to pensioner eventuelt overstiger »det højeste teoretiske ydelsesbeløb«; bestemmelsen foreskriver ingen nedsættelse af den pension, den pågældende er berettiget til i den medlemsstat, hvor han omfattes af stk. 2.

Det er på denne naturlige måde, at artikel 46, stk. 3 er blevet fortolket af vedkommende belgiske og italienske sociale sikringsinstitutioner i denne sag.

Sagens faktiske omstændigheder er følgende.

Den afdøde Raffaele Petroni, der var italiener, var beskæftiget som minearbejder i Belgien fra 1949 til 1951, fra 1955 til 1959 og fra 1964 til 1972. Han arbejdede i Italien i 1937, fra 1942 til 1945 og fra 1960 til 1961. I den resterende del af sin beskæftigelsestid var han tilsyneladende uden arbejde. Han nåede pensionsalderen den 26. december 1972.

Med hensyn til de perioder, i hvilke han havde været beskæftiget i Belgien, blev signor Petroni udelukkende i medfør af vedkommende belgiske lovgivning berettiget til en alderspension på 34358 belgiske francs årligt. Hvis periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning var blevet anvendt på hans tilfælde i Belgien, havde han dér været berettiget til en pension på kun 32450 belgiske francs. Han var således i den første af de fire mulige situationer, jeg beskrev for et øjeblik siden. I Italien var han i den tredje af de mulige situationer. De perioder, i hvilke han havde været beskæftiget i Italien, var i sig selv utilstrækkelige til optjening af en italiensk pension. Med ved at sammenlægge disse perioder med de perioder, i hvilke han havde været beskæftiget i Belgien og ved at foretage forholdsmæssig beregning, blev han i Italien berettiget til en pension på 251420 lire årligt. Summen af den belgiske pension på 34358 francs og denne italienske pension oversteg imidlertid hans »højeste teoretiske ydelsesbeløb«. I overensstemmelse med eller i formodet overensstemmelse med artikel 46, stk. 3, nedsattes hans belgiske pension følgelig med det overskydende beløb til 26427 francs. Der skete ingen nedsættelse af hans italienske pension.

Signor Petroni døde den 4. januar 1974. Den 1. marts 1974 anlagde hans enke ved Tribunal de Travail (arbejdsret), Bruxelles, på boets vegne sag mod den ansvarlige belgiske sociale sikringsinstitution, nemlig Office National des Pensions pour Travailleurs Salariés (»ONPTS«) (styrelse for lønmodtagerpensioner). Under denne sag gjorde enken gældende, for så vidt det er relevant her, at artikel 46, stk. 3 var uforenelig med EØF-traktatens artikel 51 og nedlagde påstand om anerkendelse af, at signor Petroni havde været berettiget til sin belgiske pension på 34358 francs uden nedsættelse.

Signora Petroni døde den 4. september 1974. Den 24. februar 1975 traf Tribunal du Travail i Bruxelles afgørelse om, at signor og signora Petronis døtre måtte fortsætte sagen mod ONPTS samt om, i medfør af EØF-traktatens artikel 177, at forelægge Domstolen to spørgsmål.

Det første spørgsmål drejer sig om, hvorvidt artikel 46, stk. 3 er forenelig med traktatens artikel 51. Det andet spørgsmål er kun stillet for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende.

Domstolen vil erindre, at under den mundtlige forhandling hævdede ONPTS s befuldmægtigede, at det var for kert af Tribunal du Travail at tillade signor og signora Petronis døtre at forsætte sagen og også, hvis jeg forstod hans indlæg ret, at rette sagsøgte ville have været vedkommende italienske sociale sikringsinstitution, fordi det efter Rådets forordning nr. 574/72 påhvilede denne institution at beregne signor Petronis pensioner, både den belgiske og den italienske: ONPTS skulle ikke have foretaget andet end at lægge denne institutions udregninger til grund. Høje Ret: Dette er anbringender af en sådan art, som det efter min opfattelse ikke tilkommer denne ret at tage under overvejelse ved en forelæggelse som denne, og jeg skal ikke sige mere om dem.

Jeg vil gå direkte til det væsentlige spørgsmål.

Svaret herpå forekommer mig klart. Der går ligesom en rød tråd gennem alle de af rettens afgørelser, jeg har omtalt, herunder også afgørelsen i Niemann-sagen. Det er princippet om, at uanset traktatens artikel 51 bemyndiger og endog forpligter Rådet til at vedtage sådanne »foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed«, bemyndiger den dog ikke Rådet (i hvert fald ikke, så længe der ikke er vedtaget nogen fælles ordning vedrørende social sikring eller i det mindste en ordning, der sikrer en harmonisering af de forskelligartede nationale systemer) til at fastsætte regler om begrænsning af de rettigheder, en person har i medfør af en medlemsstats sociale sikringslovgivning i det omfang, denne ikke indgår i fællesskabsretten. Kort sagt artikel 51 bemyndiger og forpligter Rådet til at tildele vandrende arbejdstagere rettigheder, men bemyndiger det ikke, så længe forskellige nationale systemer består, til at fratage disse arbejdstagere rettigheder, de har i medfør af nationale love.

I det omfang Rådet fastsætter regler, der hjemler vandrende arbejdstagere rettigheder, de ellers ikke ville have, er det naturligvis berettiget til samtidig at træffe bestemmelser, der sikrer, at disse regler ikke medfører, at der uberettiget opnås dobbeltydelser. Med andre ord er artikel 46, stk. 3 gyldig, for så vidt den begrænser rettigheder, der følger af fællesskabsretten, og som ikke ville have eksisteret uden fællesskabsretten, men ugyldig, for så vidt den går ud på at formindske rettigheder, der følger af national ret, og som består uafhængigt af fællesskabsretten.

Resultatet er efter min mening:

1. i den første af de muligheder, jeg har beskrevet ovenfor, dvs. den situation, hvor den pågældende er berettiget til pension alene i medfør af en medlemsstats lovgivning og ikke kan opnå større fordele i denne stat ved anvendelse af fællesskabsretten (signor Petronis situation i Belgien) er anvendelsen af artikel 46, stk. 3 udelukket;

2. i den anden mulighed, dvs. den situation, hvor den pågældende er berettiget til pension alene i medfør af en medlemsstats lovgivning men tillige berettiget til en forøget pension, såfremt den periodesammenlægning af forholdsmæssig beregning, der er hjemlet i fællesskabsretten, benyttes, er anvendelsen af artikel 46, stk. 3 begrænset til den del af den forøgede pension, der overstiger den rent nationale pension; og

3. i den tredje mulighed, dvs. den situation, hvor den pågældende kun er berettiget til pension i en medlemsstat takket være fællesskabsretten, (signor Petronis situation i Italien) stod det Rådet frit for at bestemme, at sådanne pensioner skulle nedsættes for så vidt, de ville få den pågældendes totale pensionsbeløb til at overstige hans højeste »teoretiske ydelsesbeløb«. Dette gjorde Rådet dog ikke (med al respekt for den begrundelse, Rådet har fremført for Domstolen, og hvortil jeg straks vender tilbage).

Man skylder ONPTS og Rådet at bemærke, at de ikke som anbringende har medtaget et argument, der måske var nærliggende, nemlig at det for pensionisten kunne være det samme, om den ned sættelse af hans samlede pensionsrettigheder til et beløb svarende til hans »højeste teoretiske ydelsesbeløb«, skete ved nedsættelse af hans pensionsrettigheder i det ene eller det andet land. I et Fællesskab, der havde en enkelt møntenhed, eller i hvilket samtlige valutaer forblev i deres tunneler som artige slanger, ville et sådant argument have en vis vægt. Men, naturligvis, som tingene er, vil erhvervelse af en pensionsrettighed i medfør af fællesskabsretten i et land ikke nødvendigvis opveje tabet af oprindeligt tilsvarende rettigheder i et andet land.

Hovedargumentet, ONPTS og Rådet har fremført i bestræbelserne for at overbevise Domstolen om, at artikel 46, stk. 3 i det hele er gyldig, går ud på, at artikel 46 under ét betragtet har skabt et nyt sæt af rettigheder, der afløser samtlige rettigheder med hjemmel i medlemsstaternes lovgivning, og som det derfor stod Rådet frit for at begrænse. Efter min opfattelse er dette argument fejlagtigt. I det omfang en person er berettiget til pension ifølge national ret taget for sig, hjemler artikel 46 ham i virkeligheden ingen nye rettigheder. At foregive at tildele den pågældende nye rettigheder for så at træffe bestemmelse om disse rettigheders nedsættelse til noget, der er mindre end hvad den pågældende havde ifølge national ret, er ikke andet end at fastsætte bestemmelser om afskaffelse pro tanto af hans nationale rettigheder, og det er netop, hvad traktatens artikel 51 ikke tillader.

Rådet har fremsat et alternativt anbringende, der vedrører ikke gyldigheden men fortolkningen af artikel 46, stk. 3. Det anføres, at i et tilfælde som det foreliggende, hvor artikel 46, stk. 1 er anvendelig i en medlemsstat og artikel 46, stk. 2 i en anden, kan artikel 46, stk. 3 ikke finde anvendelse i den førstnævnte stat, fordi den i sådanne tilfælde ikke er noget relevant »forhold«, således som fastsat i bestemmelsens andet afsnit. Rådet gik så langt som at hævde, at i sådanne tilfælde skulle den nedsættelse, der eventuelt følger af artikel 46, stk. 3, ramme den pension, den pågældende var berettiget til i medfør af artikel 46, stk. 2. På et spørgsmål, jeg stillede under de mundtlige forhandlinger, blev det fra Rådets side bekræftet, at dette med hensyn til den foreliggende sag betød, at signor Petronis belgiske pension ikke skulle være nedsat, derimod hans italienske pension.

Efter min opfattelse bør dette anbrin gende ikke følges af den simple grund, at ordlyden af artikel 46, stk. 3 ikke kan bære en sådan fortolkning. Hertil kommer, at anbringendet ikke giver nogen tilfredsstillende løsning af det problem, artikel 46, stk. 3 rejser i det tilfælde, hvor en person er berettiget til pension i henhold til artikel 46, stk. 1 i to medlemsstater men ikke i nogen stat i henhold til artikel 46, stk. 2.

Jeg er følgelig af den opfattelse, at det første spørgsmål, der er forelagt Domstolen af Tribunal du Travail, Bruxelles, bør besvares ved at udtale, at artikel 46, stk. 3 i Rådets forordning nr. 1408/71 er ugyldig, for så vidt den foreskriver nedsættelse af en alderspension, hvortil en person er berettiget i en medlemsstat uafhængigt af fællesskabsretten.

Det andet spørgsmål, Tribunal du Travail stiller, er delt i to. I den første del spørges der, om der under nogen omstændigheder virkelig kan være tale om dobbeltydelser, når, som i det foreliggende tilfælde, de perioder, en person har tilbagelagt i forskellige medlemsstater, ikke er sammenfaldende. Den anden del angår den omstændighed, at signor Petroni, da han arbejdede i Belgien, var undergivet en særlig social sikringslovgivning for minearbejdere. Men, såfremt Domstolen er enig med mig i besvarelsen af det første spørgsmål, kræver ingen af dette spørgsmåls dele noget svar.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.