Forslag til afgørelse fra generaladvokat Vilaça fremsat den 4. februar 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN FRANSKE REPUBLIK. - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF ET DIREKTIV - BESKYTTELSE AF VILDE FUGLE. - SAG 252/85.



Samling af Afgørelser 1988 side 02243



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Den sag, jeg her i dag fremsaetter forslag til afgoerelse i, er den femte sag for Domstolen om en medlemsstats lovgivnings forenelighed med Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ( 1 ).

2 . Naervaerende sag drejer sig om Den Franske Republiks lovgivning, der efter Kommissionens opfattelse strider mod naevnte direktiv .

3 . Det drejer sig ejendommeligt nok om det foerste passivitetssoegsmaal, Kommissionen har anlagt paa grundlag af direktiv 79/409/EOEF; den mundtlige forhandling, der tidligere var blevet berammet til juli 1986, er blevet udsat til den 1 . december 1987 efter anmodning fra parterne, idet man forudsaa, at de franske myndigheder ville udstede de bestemmelser, der var noedvendige for at efterkomme det omhandlede direktiv . Og der er ogsaa efter dette tidspunkt faktisk gennemfoert en raekke aendringer i den franske lovgivning .

4 . Kommissionen har imidlertid ikke haevet sagen, selv om den i retsmoedet har anerkendt, at visse af de til stoette for paastandene fremfoerte klagepunkter har mistet deres genstand .

5 . Domstolen har gentagne gange fastslaaet, at udstedelsen af regler for sent, dvs . efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, hverken bringer en medlemsstats undladelse af at opfylde sine forpligtelser til ophoer eller fjerner interessen i at faa denne undladelse retsligt fastslaaet ( 2 ); der antages at vaere soegsmaalsinteresse for Kommissionen, naar medlemsstatens undladelse af at opfylde sine forpligtelser ikke er bragt til ophoer inden for den fastsatte frist ( 3 ).

6 . Herefter og idet der bortses fra en eventuel senere frafaldelse fra Kommissionens side af andre anbringender - maa undersoegelsen af national retlige bestemmelsers overensstemmelse med et direktiv ske paa grundlag af den nationale lovgivning, der var gaeldende paa det tidspunkt, hvor den begrundede udtalelse blev vedtaget og sagen anlagt, eftersom dette er tidspunktet for fastlaeggelse af sagens genstand ( 4 ).

7 . Kommissionen har stoettet sine paastande i naervaerende sag paa seks klagepunkter, men har efterfoelgende vedroerende klagepunktet om jagt paa turteldue i Medoc ( det femte klagepunkt ) anerkendt, at dette ikke laengere var aktuelt, idet Frankrigs Conseil d' Etat ved en afgoerelse fra december 1984 har annulleret den ministerielle bekendtgoerelse, hvorefter saadan jagt var tilladt, som direktivstridig . Tilladelser til jagt af den omhandlede art har ikke kunnet meddeles efter denne afgoerelse .

8 . Kommissionen har herudover anerkendt, at dens klagepunkt vedroerende fortegnelsen over fugle, der kan jages ( det fjerde klagepunkt ), har mistet sin mening, idet ministeriel bekendtgoerelse af 12 . juni 1979 er blevet ophaevet og erstattet af ministeriel bekendtgoerelse af 26 . juni 1987, der indeholder en fortegnelse over de fuglearter, der kan jages, og denne sidste liste foelger direktivets artikel 7 og bilag II til direktivet . Den franske regerings repraesentant har i retsmoedet foejet et eksemplar af denne bekendtgoerelse til sagens akter .

9 . Kommissionens klagepunkt drejede sig i den oprindelige formulering om seks arter, der var naevnt i den ministerielle bekendtgoerelse fra 1979, og som lovligt kunne jages paa grund af arternes skadelighed - der er tale om ravn, sort krage, staer, skovskade, husskade og graakrage . Den franske regering har gjort gaeldende, at Kommissionen var blevet underrettet om fravigelsen af direktivets bestemmelser, for saa vidt angaar disse arter ved skrivelse af 26 . august 1981 og om, at disse fravigelser var retmaessige i medfoer af naevnte direktivs artikel 9, stk . 1, litra a ), tredje led .

10 . Efter at de naevnte arter ved bekendtgoerelsen af 26 . juni 1987 i mellemtiden var udgaaet af listen over fugle, der lovligt kan jages, maa spoergmaalet om, hvorvidt fravigelserne af direktivet (( med hjemmel i bestemmelsen i direktivets artikel 9, stk . 1, litra a ), tredje led )), nu, for saa vidt angaar disse fugle, kan anerkendes, afgoeres paa grundlag af de oenskede fravigelsers konkrete indhold . Spoergsmaalet herom kan logisk nok ikke undersoeges under naervaerende sag, idet der foerst i medfoer af direktivets artikel 9, stk . 3 og stk . 4, skal holdes raadslagninger med Kommissionen herom .

11 . Jeg gaar herefter over til gennemgangen af de oevrige klagepunkter, som jeg tager i den raekkefoelge, de er fremstillet i staevningen .

Foerste klagepunkt : Beskyttelse af reder og aeg

12 . Direktivets artikel 5, litra b ) og litra c ), indeholder bestemmelser om beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearters aeg og reder .

13 . a ) Den franske lovgivning - naermere betegnet artiklerne 372, stk . 10, og 374, stk . 4, i Code rural - indeholder for saa vidt angaar fuglevildt bestemmelser om, at aeg og reder kun er beskyttet uden for jagttiden . Disse lovbestemmelser er saaledes efter Kommissionens opfattelse ikke i overensstemmelse med direktivet, hvorefter beskyttelsen skal udstraekkes til hele aaret .

14 . Frankrig har anfoert, at der her er tale om et rent formelt klagepunkt, eftersom de omhandlede fuglearter ikke ruger i jagttiden . Det med direktivet tilsigtede maal er saaledes fuldt ud opfyldt med de franske regler . Sagsoegte har til stoette for dette synspunkt ( i duplikken ) anfoert, at de ministerielle bekendtgoerelser om jagttid og fredningstid medfoerer, at jagttiden "traditionelt" ikke begynder foer den foerste soendag i september og ikke udloeber efter den 28 . februar . Der haves hermed sikkerhed for, at den periode, hvor jagt er forbudt, og redebygnings - og yngletiden falder sammen .

15 . Som det synes sikrer de franske lovbestemmelser ikke, at de i direktivets artikel 5, litra b ) og litra c ), fastlagte maal gennemfoeres fuldt ud .

16 . Det goer de for det foerste ikke, fordi man som fremhaevet af Kommissionen med en ophaevelse af beskyttelsen af reder i jagttiden ser bort fra, at en saadan beskyttelse er noedvendig ogsaa uden for yngletiden . Faktisk genanvender visse fuglearter ( navnlig traekfuglearter ) de reder, de har bygget i de foregaaende aar . Ved ikke at udstraekke beskyttelsen af reder til hele aaret har man i fransk lovgivning saaledes ikke opfyldt kravene ifoelge direktivets artikel 5, litra b ).

17 . Og det goer de for det andet heller ikke, fordi de ministerielle bekendtgoerelser, der fastsaetter jagttid og fredningstid for de forskellige regioner og arter, ikke giver fuldstaendig sikkerhed for, at jagtperioderne og redebygningsperioderne ikke kan vaere sammenfaldende . I oevrigt giver Frankrigs udtalelser paa dette punkt ikke sikkerhed for, at tidspunkterne for jagtens og fredningstidens indledning altid kommer til at falde mellem den foerste soendag i september og den 28 . februar; fra fransk side anfoeres blot, at saadan forholder det sig "saedvanligvis ". Den franske regering bygger altsaa sin argumentation paa en "saedvanlig" adfaerd, der er uden bindende virkninger og som ikke sikrer, at jagttiden og redebygningstiden absolut ikke kan vaere sammenfaldende . Som eksempel anfoeres, hvorledes det har forholdt sig i Gironde med jagt paa turtelduer, der indtil Conseil D' Etat' s afgoerelse af 7 . december 1984 var tilladt i henhold til bekendtgoerelsen af 20 . april 1982 i maj, dvs . i den omhandlede yngleperiode .

18 . Den franske lovgivning er altsaa ikke i stand til fuldt ud at gennemfoere bestemmelserne i direktivets artikel 5, litra b ) og litra c ), da den ikke indeholder regler om beskyttelse af reder og aeg hele aaret og ikke sikrer, at jagttiden ikke falder sammen med samtlige arters yngletid .

19 . b ) Kommissionen har vedroerende de oevrige vildtlevende fuglearter, der er omfattet af bekendtgoerelsen af 17 . april 1981 anfoert, at beskyttelsen ifoelge denne bekendtgoerelse ganske vist ikke er tidsbegraenset, men dog ikke omfatter alle de fuglearter, der lever i vild tilstand paa medlemsstaternes europaeiske omraade, hvilket efter direktivets artikel 1, hvortil der henvises i artikel 5, stk . 1, er en noedvendighed .

20 . Kommissionen har som eksempler paa fuglearter, der ikke er omfattet af forbudet mod oedelaeggelse af reder og aeg, naevnt de i naevnte bekendtgoerelses artikler 2 og 3 anfoerte arter .

21 . Der kan ikke gives Kommissionen medhold, for saa vidt angaar artikel 3, for denne artikel blev ophaevet ved artikel 5 i bekendtgoerelsen af 20 . december 1983 .

22 . For saa vidt angaar artikel 2 er der tale om soelvmaage (" larus argentatus ") og haettemaage (" larus ridibundus "), for hvilke der er fremsat en anmodning om dispensation i skrivelse af 28 . juli ( eller af 28 . august ?) 1981, hvori Frankrig paa baggrund af den fare, som en foroegelse af antallet af disse fugle giver anledning til for muslingeavl, for visse havfuglearter og for luftfarten, dvs . risici, der stadig er aktuelle, har paaberaabt sig direktivets artikel 9, stk . 1, litra a ).

23 . Ifoelge de oplysninger, den franske regering har givet i retsmoedet, gennemfoeres disse fravigelser ved meddelelse af individuelle tilladelser fra miljoeministeren, der vedroerer praecise, begraensede maengder af reder og aeg . Ifoelge den franske regering omfattes disse fravigelser efter deres ekstraordinaere, begraensede karakter, og naar henses til de grunde, de baseres paa, derfor principielt af direktivets artikel 9, stk . 1, litra a ).

24 . Det maa ikke desto mindre fastslaas, at beskyttelsen af reder og aeg ikke ifoelge bekendtgoerelsen af 17 . april 1981 omfatter alle fuglearter, der lever i vild tilstand paa medlemsstaternes europaeiske omraade . Den fortegnelse, Kommissionen i et svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har fremlagt den 31 . maj 1986, opregner forskellige fuglearter, der selv om de ikke ( som de i artiklerne 2 og 3 naevnte arter ) udtrykkeligt er holdt uden for beskyttelsens ifoelge bekendtgoerelsen af 17 . april 1981, dog ikke er optaget paa fortegnelsen i samme bekendtgoerelses artikel 1 .

25 . Jeg skal beskaeftige mig mere detaljeret med gyldigheden af dette argument i forbindelse med gennemgangen af det foelgende klagepunkt .

26 . Paa baggrund af denne gennemgang og de overvejelser, jeg netop har fremstillet, mener jeg at kunne fastslaa, at det foerste klagepunkt ogsaa paa dette punkt maa anerkendes .

Andet klagepunkt : Beskyttelsens omfang

27 . Som tidligere naevnt vedroerer direktivet beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa .

28 . Men ifoelge artikel 3 i lov nr . 76-629 af 10 . juli 1976 kan beskyttelsen kun gaelde i et tilfaelde, hvor dette er begrundet af hensyn til en saerlig videnskabelig interesse eller af hensyn til bevarelsen af den nationale biologiske arv . Den begraensning, der foelger af anvendelsen af begrebet "den nationale biologiske arv", er efter Kommissionens opfattelse al for stor og er ikke retmaessig ifoelge direktivet, idet dette omfatter om man saa maa sige "den europaeiske biologiske arv ". Den franske lov giver i modsaetning til direktivet navnlig ikke beskyttelse til de traekfuglearter fra de andre medlemsstater, der paa et vist tidspunkt kan befinde sig paa den franske stats omraade .

29 . Bekendtgoerelsen af 17 . april 1981, der er udstedt i henhold til naevnte lov, inddrager ganske vist under begrebet "den nationale biologiske arv" en lang raekke arter, der ikke bygger rede i Frankrig, og omfatter saaledes forskellige traekfuglearter, men det maa ikke desto mindre fastslaas, at beskyttelsen alligevel ikke omfatter alle de arter, der ifoelge direktivet skal beskyttes, og at naevnte bekendtgoerelse derfor for saa vidt ikke er i overensstemmelse med det omhandlede direktiv .

30 . For som Kommissionen har anfoert, kan en ordning som den, der er indfoert i fransk lovgivning, paa grundlag af en udtoemmende fortegnelse over beskyttede arter vanskeligt omfatte alle de arter, der er omfattet af direktivets artikel 1 . En saadan ordning risikerer uundgaaeligt at give anledning til for omfattende en indskraenkning . Jeg har i mit forslag til afgoerelse i sag 247/85 ( Sml . s . 3029 ) omtalt, hvorledes en saadan ordning "... ikke (( giver )) fuld sikkerhed for, at der ikke begaas fejl, for saa vidt angaar maengden af medtagne arter, og ... ikke (( giver )) mulighed for at foelge de bevaegelser, der foerer til aendringer af bestandene og de af traekfuglene fulgte ruter ".

31 . Dette maa ogsaa vaere resultatet af den fortegnelse over arter, som Kommissionen har fremlagt, og som jeg har omtalt i forbindelse med gennemgangen af det foregaaende klagepunkt . Den franske regerings befuldmaegtigede har i retsmoedet vedroerende denne fortegnelse anfoert, at visse af de omhandlede arter ikke lever i Frankrig og heller ikke traekker gennem Frankrig, og at de oevrige i Frankrig var omfattet af fredningen af dyr, der lever vildt i naturen . Men af Domstolens praksis fremgaar, at der ved direktivet skal tilvejebringes beskyttelse af de fuglearter, der i vild tilstand har deres naturlige ophold paa en anden medlemsstats europaeiske omraade, og som ikke naturligt eller saedvanligt befinder sig paa fransk omraade, men transporteres, besiddes eller handles dér i levende eller doed tilstand ( 5 ). Ifoelge fransk lovgivning udstraekkes den ved direktivet tilsigtede beskyttelse ikke til disse fugle, og det her omhandlede klagepunkt maa derfor anerkendes .

Tredje klagepunkt : Besiddelse af fugle

32 . Lov nr . 76-629 indeholder ikke et udtrykkeligt forbud mod besiddelse af fugle af arter, som det er forbudt at jage og indfange, og loven er derfor efter Kommissionens opfattelse i strid med direktivets artikel 5, litra e ). I naevnte lov stilles der blot krav om tilladelse til besiddelse af fugle af fuglearter, der ikke er stuefugle ( artikel 5 ), idet betingelserne for besiddelse af disse fugle fastlaegges i artiklerne 6 og 10 .

33 . Den franske regering mener imidlertid, at det efter fransk lovgivning er muligt at naa det med direktivet tilsigtede maal .

34 . Forbudet mod besiddelse af de af naevnte direktivbestemmelse beskyttede fugle foelger nemlig af forbudsbestemmelserne i artikel 1 i bekendtgoerelsen af 17 . april 1981 - og navnlig af forbudene mod indfangning og bortfjernelse af de i denne artikel naevnte fugle, samt deres aeg, samt forbudene mod at transportere, anvende, koebe eller saelge dem .

35 . Det maa imidlertid endnu en gang spoerges, hvor omfattende en beskyttelse denne bekendtgoerelse giver . For naevnte bekendtgoerelse beskytter ikke alle de i direktivet omhandlede arter og er derfor ikke i overensstemmelse med direktivet; det ville den vaere, hvis forbudet mod besiddelse ogsaa omfattede de arter, der ikke er naevnt i bekendtgoerelsen, men derimod beskyttet af direktivet ( jfr . gennemgangen i naervaerende forslag til afgoerelse af det andet klagepunkt ). I oevrigt maa den franske regering i svarskriftet antages stiltiende at have anerkendt denne lakune .

Sjette klagepunkt : Anvendelse af limpinde og net til indfangning

36 . Gennemgangen af dette klagepunkt vil af de i indledningen til dette forslag til afgoerelse fremstillede grunde ikke omhandle de ministerielle bekendtgoerelser af 1 . september 1987, hvorved den franske regering har villet regulere de traditionelle jagtmetoder . Jeg vil derfor begraense mig til spoergsmaalet om, hvorvidt den i staevningen omhandlede franske lovgivning, dvs . den ministerielle bekendtgoerelse af 27 . juni 1982 og de ministerielle bekendtgoerelser af 7 . september og 15 . oktober 1982, er i overensstemmelse med direktivet .

37 . Ifoelge de naevnte bekendtgoerelser er det tilladt at anvende limpinde til indfangning af drosler og net til indfangning af sanglaerke . Der er tale om indfangningsmetoder, der udtrykkeligt er forbudt ifoelge direktivets artikel 8, jfr . bilag IV, litra a ), til direktivet, som foelge af disse metoders absolutte uegnethed ved selektiv indfangning .

38 . Frankrig har ved skrivelse af 25 . maj 1983 givet Kommissionen underretning om en fravigelse af direktivets artikler 7 og 8, for saa vidt angaar disse indfangningsmetoder og har herved henvist til artikel 9, stk . 1, litra c ), der ifoelge den franske regerings opfattelse omfatter traditionelle jagtmetoder, der har bestaaet fra gammel tid .

39 . Vedroerende dette argument vil det vaere tilstraekkeligt at anfoere, for det foerste, at den anfoerte begrundelse kun kan vaere omfattet af artikel 9, stk . 1, litra c ), saafremt der kan antages at foreligge en "fornuftig anvendelse" af de omhandlede fugle ( 6 ). I saa henseende synes de gaeldende franske regler at indeholde en begraensning af indfangningerne til fugle, der anvendes som lokkefugle; endvidere har den franske regering paaberaabt sig grunde af social art i forbindelse med den hoeje alder hos de personer, der traditionelt anvender saadanne jagtmetoder, hvis opretholdelse desuden vil bidrage til at undgaa affolkningen af landomraaderne .

40 . Det er ikke desto mindre paa baggrund af de krav, der for tiden goer sig gaeldende paa det oekologiske omraade, noedvendigt at saadanne traditionelle jagtmetoder, saafremt de i oevrigt kan antages at vaere i overensstemmelse med artikel 9, stk . 1, litra c ), opfylder de krav, der efter denne bestemmelse udtrykkeligt stilles .

41 . Den omhandlede virksomhed maa konkret udoeves saadan, at indfangning sker paa strengt kontrollerede betingelser, selektivt, og kun gaelder mindre maengder fugle .

42 . Efter min opfattelse har den franske regering fyldestgoerende ( navnlig i svarskriftet ) forklaret, at der ifoelge den omtvistede lovgivning gaelder tilstraekkeligt strenge og kontrollerede betingelser for anvendelsen af de jagtmetoder, naervaerende klagepunkt vedroerer .

43 . Fravigelser kan imidlertid kun tillades paa betingelse af, at indfangning sker selektivt . Men anvendelse af limpinde er udtrykkeligt forbudt ifoelge artikel 8, jfr . bilag IV, litra a ), netop fordi denne metode ikke muliggoer selektiv indfangning, eftersom den medfoerer risiko for indfangning af andre fuglearter . Den omstaendighed, at den franske lovgivning paalaegger en forpligtelse til at befri fugle af andre arter, aendrer ikke karakteren af en indfangning, der sker ved hjaelp af saadanne metoder, og herudover er denne form for indfangning som fremhaevet af Kommissionen i stand til at forvolde saar, kvaestelser og drab paa fugle af samtlige arter .

44 . Det maa tilfoejes, at der ikke blot skal vaere tale om selektiv indfangning, men at denne desuden ogsaa kun skal ske i mindre maengder . Saadan forholder det sig ogsaa efter Frankrigs opfattelse, da antallet af indfangede fugle kun udgoer en lille andel af den samlede bestand . Men selv efter de tal, den franske regering i den forbindelse har anslaaet, er den omtvistede franske lovgivning ikke egnet til for fremtiden at sikre, at der ikke bliver tale om en intensiv jagt paa disse fugle ( ogsaa naar henses til, at disse kun vil kunne anvendes som lokkefugle ), eller at de indtil videre anslaaede tal ikke gaar kraftigt i vejret . I de omtvistede bekendtgoerelser goeres der faktisk ingen begraensning med hensyn til de indfangninger, hver enkelt bruger af de omtvistede metoder kan gennemfoere, og disse bekendtgoerelser giver saaledes ingen sikkerhed for, at der med det samlede antal indfangninger kun bliver taler om indfangninger i mindre maengder, hvorfor bekendtgoerelserne maa antages ikke at opfylde betingelserne for fravigelse ifoelge direktivets artikel 9 .

45 . Den omtvistede franske lovgivning opfylder saaledes heller ikke direktivet, for saa vidt som det efter den under de ovenfor omtalte forhold er tilladt at anvende limpinde og net .

46 . Herefter maa mit forslag til afgoerelse gaa ud paa, at det statueres, at Den Franske Republik ikke inden for den fastsatte frist har udstedt de bestemmelser, der er noedvendige for fuldt ud at efterkomme de forpligtelser, der ifoelge Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 paahviler den, og dermed har undladt at opfylde en forpligtelse, der paahviler den i medfoer af EOEF-Traktaten .

47 . Den Franske Republik har i alt vaesentligt tabt sagen og dens adfaerd, der har givet anledning til klagepunkterne 4 og 5 har begrundet, at disse klagepunkter efterfoelgende kunne antages at vaere blevet uden mening, hvorfor den boer afholde sagens omkostninger .

(*) Oversat fra portugisisk .

( 1 ) EFT L 103 af 25.4.1979, s . 1 .

( 2 ) Dom af af 7 . februar 1973 i sag 39/72, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 101; dom af af 20 . februar 1986 i sag 309/84, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 599; dom af 5 . juli 1986 i sag 103/84, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 1759; dom af 17 . juni 1987 i sag 154/85, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 2717 .

( 3 ) Dom af 19 . december 1961 i sag 7/61, Kommissionen for Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab mod regeringen for Den Italienske Republik, Sml . 1954-1964, s . 271 .

( 4 ) Domstolens domme af 27 . maj 1981 i de forenede sager 142 og 143/80, Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Essevi, Sml . s . 1413; dom af 13 . oktober 1987 i sag 236/85, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene, Sml . s . 3989, praemis 28 .

( 5 ) Dom af 8 . juli 1987 i sag 247/85, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, endnu utrykt, praemis 22 .

( 6 ) Det maa dog fremhaeves, at "lokale interesser" ikke ifoelge Domstolens praksis er et af direktivets artikel 9, stk . 1, omfattet forhold, der kan begrunde en fravigelse af direktivet ( dom af 8 . juli 1987, sag 247/85, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, Sml . s . 3029, praemis 58 ).