Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 14. december 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - TRAKTATBRUD - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF RAADETS DIREKTIV 80/778/EOEF - BESKYTTELSE AF DRIKKEVANDS KVALITET. - SAG C-42/89.



Samling af Afgørelser 1990 side I-02821



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . Den sag, jeg i dag skal fremsaette forslag til afgoerelse i, er en traktatbrudssag, som i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 er anlagt mod Kongeriget Belgien . Sagen drejer sig om utilstraekkelig gennemfoerelse af direktiv 80/778 om kvaliteten af drikkevand ( 1 ).

2 . Kommissionen har nedlagt paastand om, at det statueres, at Kongeriget Belgien ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til Traktaten, idet det ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme bestemmelserne i direktiv 80/778, navnlig artiklerne 1, 2, 9, 18, 19 og 20 . Oprindelig var direktivet blevet gennemfoert i national ret ved arrêté royal ( anordning ) af 27 . april 1984 ( 2 ). Traktatbrudssoegsmaalet stoettedes paa, at den belgiske retsakt ikke var en korrekt gennemfoerelse . Mens sagen har verseret for Domstolen, er anordningen blevet ophaevet af Belgiens Conseil d' Etat .

3 . Ifoelge belgisk forfatningsret henhoerer omraadet nu under regionernes kompetence . Under henvisning til en skrivelse af 24 . november 1989 fra sagsoegte - hvori det blev oplyst, at direktiv 80/778 var blevet gennemfoert af den flamske region, Bruxelles-regionen og den vallonske region - har Kommissionen til dels frafaldet sine paastande . Kommissionen har dog fastholdt sine paastande, for saa vidt de vedroerer foelgende forhold :

- at Bruxelles-regionens gennemfoerelsesretsakt er traktatstridig, for saa vidt som privatpersoners vandindvinding til brug i deres husholdning ikke er omfattet af retsaktens anvendelsesomraade,

- at den vallonske regions gennemfoerelsesretsakt er behaeftet med de samme mangler som den tidligere gaeldende arrêté royal af 27 . april 1984,

- at byen Verviers' vandforsyning - i det omfang vandet stammer fra opdaemningen af Gileppe - paa grund af for hoejt blyindhold ikke er i overensstemmelse med parametrene i henhold til direktivet, og at en ansoegning om udsaettelse med overholdelsen af kravene ikke er indgivet rettidigt eller forskriftsmaessigt .

4 . Med hensyn til sagens faktiske omstaendigheder og parternes anbringender og argumenter henviser jeg i oevrigt til retsmoederapporten, idet jeg i det foelgende kun vil omtale de faktiske omstaendigheder, i det omfang det er noedvendigt for forstaaelsen af min argumentation .

B - Retlig argumentation

I - Formaliteten

5 . Efter fast retspraksis sker afgraensningen af en traktatbrudssags genstand under henvisning til genstanden for den forudgaaende administrative procedure . I den foreliggende sag blev det under den administrative procedure gjort gaeldende, dels at gennemfoerelsen var sket for sent, og at gennemfoerelsen ved arrêté royal af 27 . april 1984 ikke var i overensstemmelse med direktivet, dels at drikkevandsforsyningen i Verviers ikke opfyldte direktivets krav .

6 . Med hensyn til den forsinkede gennemfoerelse af direktivet, har sagsoegte taget bekraeftende til genmaele . Der er dermed ikke laengere tvist om forsinkelsen .

7 . I det omfang, der er tvist om, hvorvidt gennemfoerelsen af direktivet ved arrêté royal af 27 . april 1984 har vaeret ukorrekt, kunne sagen allerede antages at vaere afgjort ved, at Belgiens Conseil d' Etat har ophaevet retsakten; men for saa vidt som paastandene i sagen vedroerer den korrekte gennemfoerelse af direktivet, er der ikke ved selve ophaevelsen af anordningen tilvejebragt en situation, der er i overensstemmelse med paastandenes indhold . Saa laenge der ikke forelaa en gyldig gennemfoerelsesretsakt, var der saaledes intet materielt grundlag for en efterproevelse . De regionsretsakter, der under sagens behandling er traadt i stedet for arrêté royal af 27 . april 1984, kan eventuelt antages ogsaa at vaere omfattet af sagens genstand . For den flamske regions gennemfoerelsesretsakt opstaar spoergsmaalet ikke, da Kommissionen har frafaldet paa dette punkt, men dette gaelder ikke Bruxelles-regionens og den vallonske regions gennemfoerelsesretsakter, for hvilke paastandene vedroerende ukorrekt gennemfoerelse af direktivet til dels er fastholdt .

8 . Efter min opfattelse boer den indholdsmaessige aendring af tvistemaalet accepteres, da sagens genstand - for saa vidt som der rent abstrakt er tale om gennemfoerelsen af direktiv 80/778 - fortsat er den samme . Procesoekonomiske grunde taler i samme retning, da Kommissionen - for det tilfaelde at sagen delvis afvises - maatte anlaegge en ny sag for at faa efterproevet, om der med de nugaeldende gennemfoerelsesretsakter er sket en ukorrekt gennemfoerelse af direktivet .

II - Realiteten

1 . Bruxelles-regionens gennemfoerelsesretsakt

9 . Paa dette punkt goeres det gaeldende, at privatpersoners vandindvinding til brug i deres husholdning ikke burde vaere undtaget fra de bestemmelser om drikkevandskvaliteten, som skulle udstedes i henhold til direktivet .

10 . Det er korrekt, at der i direktiv 80/778 - saavel i direktivtitlen som i betragtningerne ( foerste betragtning ) - rent generelt tales om "drikkevand" ( 3 ). Efter denne helt generelle formulering falder ganske vist ogsaa enhver form for vand, der benyttes af mennesker, uanset paa hvilken maade, ind under direktivets anvendelsesomraade . Formuleringen i direktivets artikel 1 er lige saa generel, idet det dér hedder : "Dette direktiv vedroerer de krav, som kvaliteten af drikkevand skal opfylde ".

11 . Allerede af betragtningerne til direktivet og af direktivets artikel 4 fremgaar der dog en begraensning af anvendelsesomraadet, idet det dér bestemmes, at naturligt mineralvand, vand til medicinsk brug og visse former for vand, der anvendes i levnedsmiddelindustrien, undtages fra direktivet . Derimod er bestemmelsen i direktivets artikel 2 ikke entydig, idet det dér hedder : "I dette direktiv forstaas ved drikkevand alle former for vand, der anvendes til dette formaal enten ubehandlet eller efter behandling uanset oprindelse

- hvad enten det drejer sig om vand, der leveres til drikkevandsformaal,

- eller om vand,

- der anvendes i en virksomhed, der fremstiller levnedsmidler, til fremstilling, behandling, konservering eller markedsfoering af produkter eller stoffer bestemt til konsum, og

- som paavirker det faerdige levnedsmiddels sundhedsmaessige egnethed ."

12 . Den sondring, der fremgaar af foerste og andet led, kan forstaas saaledes, at bestemmelsen indeholder en udtoemmende opregning af alternativer, saaledes at privatpersoners vandindvinding til brug i deres husholdning ikke falder ind under nogen af de to kategorier . Vandet leveres ikke til drikkevandsformaal, og det anvendes heller ikke til brug i forbindelse med de i bestemmelsen naevnte produkter, hvis sundhedsmaessige egnethed paavirkes deraf . Det kan imidlertid ogsaa taenkes, at alternativerne i direktivets artikel 2 ikke skal opfattes som en udtoemmende opregning, saaledes at de belgiske bestemmelsers overensstemmelse med faellesskabsretten ikke udelukkende kan bedoemmes ud fra en fortolkning af artikel 2 .

13 . Det kan heller ikke udledes af artikel 12, der giver hjemmel for kontrolforanstaltningerne, om privates vandindvinding er omfattet af direktivets anvendelsesomraade eller ej . I artikel 12, stk . 4, henvises der dog udtrykkeligt til direktivets bilag II, som i oevrigt ogsaa uden denne henvisning ville udgoere en bestanddel af direktivet .

14 . I bilag II, tabel B, opstilles der en "minimal hyppighed" for forskellige "analysekategorier ". Det er her paafaldende, at den mindste vandmaengde, henholdsvis befolkningsmaengde, der opereres med, er 100 kubikmeter produceret eller distribueret vandmaengde pr . dag, svarende til 500 indbyggere . Mindre vandmaengder eller befolkningsmaengder naevnes overhovedet ikke, og selv for kategorien fra 100 kubikmeter til 2 000 kubikmeter vand pr . dag, henholdsvis fra 500 til 10 000 indbyggere, stilles der ikke krav om, at nogen af de i bilag II, tabel A, naevnte kontrolformer skal benyttes . I en fodnote henvises der blot til, at de kompetente nationale myndigheder afgoer hyppigheden . Foerst for kategorien fra 2 000 kubikmeter pr . dag, henholdsvis 10 000 indbyggere stilles der krav om 12 proeveudtagninger pr . aar som mindstehyppighed og 3 proeveudtagninger pr . aar som loebende kontrol .

15 . Det kan saaledes udledes af direktivets bilag II, at det for de vandmaengder, der indvindes til privat brug, og for de persongrupper, der er tale om, ikke alene gaelder, at kontrolhyppigheden overlades til de kompetente myndigheders skoen, men ogsaa, at der overhovedet ikke foreskrives nogen kontrol . Naar de persongrupper, der indvinder vand til brug i deres husholdning, saaledes saavel faktisk som retligt falder uden for samtlige kontrolforskrifter, kan det ikke vaere et traktatbrud, at en medlemsstat har draget konsekvensen heraf og har udtrykt retsfoelgen i selve gennemfoerelsesretsaktens ordlyd .

16 . Argumentet om, at der er adgang til at udfoere enhver form for kontrol, om ikke noedvendigvis dér, "hvor vandet stilles til raadighed for brugeren" ( jfr . artikel 12 ), taler ikke imod dette resultat . Naturligvis kan medlemsstaterens myndigheder foretage enhver form for kontrol af vand fra private broende, det er blot ikke en overtraedelse af direktivet, saafremt denne form for vandindvinding undtages fra gennemfoerelsesretsaktens anvendelsesomraade . Det ville vaere et rent postulat, at direktivbestemmelserne ogsaa skulle finde anvendelse paa privates vandindvinding til brug i deres husholdning, da der ikke ville vaere knyttet retsfoelger, der kunne sanktioneres, dertil .

2 . Gennemfoerelsesretsakten for den vallonske region

17 . a ) For saa vidt der er rejst den samme kritik af den retsakt, hvorved den vallonske region har gennemfoert direktiv 80/778 - dvs . at privatpersoners vandindvinding til brug i deres husholdning ikke er omfattet af retsaktens anvendelsesomraade - kan der henvises til de samme betragtninger som for Bruxelles-regionens gennemfoerelsesretsakt .

18 . b ) Herudover fastholdes det klagepunkt, der allerede blev rejst mod arrêté royal af 27 . april 1984, nemlig at den adgang til at fravige kravene, der kan indfoeres i national ret i medfoer af direktivets artikel 9, ifoelge gennemfoerelsesbestemmelserne er blevet undergivet mindre strenge betingelser end angivet i direktivet . I direktivets artikel 9, stk . 2, bestemmes det saaledes, at undtagelserne i intet tilfaelde maa vedroere toksiske eller mikrobiologiske faktorer, men denne betingelse opstilles ikke i gennemfoerelsesretsakten .

19 . I det omfang den materielle begraensning af adgangen til at fravige kvalitetskravene af de grunde, der fremgaar af direktivets artikel 9, stk . 1, ikke har fundet udtryk i den nationale gennemfoerelsesretsakt - og betingelserne for at fravige direktivets materielle indhold dermed er mindre strenge - maa der gives medhold i paastanden om, at der er sket et traktatbrud . Det maa kraeves, at det af undtagelsesbestemmelsen fremgaar, at en fravigelse af parametrene i direktivets bilag I, litra D og E, heller ikke er tilladt under de omstaendigheder, der er beskrevet i direktivets artikel 9, stk . 1 .

3 . Vandforsyningen i Verviers

20 . Det er ubestridt, at blyindholdet i det drikkevand, der til brug i byen Verviers indvindes fra opdaemningen af Gileppe, er for hoejt, naar vaerdierne i henhold til direktiv 80/778 laegges til grund . Ogsaa selv om indbyggerne i Verviers i mellemtiden til dels forsynes med vand, der indvindes andetsteds, bestaar der dog en risiko for den paagaeldende befolkningsgruppe paa ca . 10 000 personer .

21 . For tiden er man i faerd med at opfoere et vandrensningsanlaeg, som forventes at kunne tages i brug ved udgangen af 1990, saaledes at det fra begyndelsen af 1991 vil vaere muligt at forsyne hele byen Verviers med vand, som er i overensstemmelse med direktivets krav . De samlede anlaegsudgifter beloeber sig til ca . 1 500 000 000 ( 1,5 milliard ) BFR . Licitationerne med henblik paa opfoerelsen af anlaegget blev ivaerksat den 25 . oktober 1983, og selve anlaegsarbejderne blev paabegyndt den 5 . april 1984 .

22 . I direktivets artikel 19 bestemmes det, at medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for, at kvaliteten af drikkevand bringes i overensstemmelse med direktivet inden for en frist paa fem aar fra dets meddelelse . Meddelelsen af direktivet fandt sted den 18 . juli 1980, og fristen udloeb saaledes den 18 . juli 1985 .

23 . I henhold til direktivets artikel 20 kan der efter "saerlig ansoegning" indroemmes en yderligere frist for overholdelsen af graensevaerdierne . I en skrivelse af 15 . november 1985 fra Belgiens faste repraesentation til Kommissionen omtales en ansoegning om en yderligere frist, og det meddeles i skrivelsen, at spoergsmaalet er under behandling hos vedkommende ( belgiske ?) myndigheder . Ved en skrivelse af 25 . februar 1988 fra Belgiens faste repraesentation blev der for foerste gang indgivet en ansoegning til Kommissionen om fristforlaengelse . Ansoegningen blev genfremsat i en skrivelse af 17 . januar 1989 fra statssekretaeren for miljoe og forbedring af forskellige samfundsgruppers sociale stilling, og den blev udfoerligt begrundet i en skrivelse af 1 . marts 1989, som er blevet fremlagt under den mundtlige forhandling i sagen .

24 . Jeg skal herefter tage stilling til, om det udgoer et traktatbrud, at vandforsyningen i Verviers, i hvert fald delvis, ikke er bragt i overensstemmelse med direktivets krav inden for den i artikel 19 fastsatte frist, eller om der er blevet fremsat en ansoegning i henhold til direktivets artikel 20 med den virkning, at fristen er blevet forlaenget .

25 . a ) Med henblik paa bedoemmelsen heraf skal det foerst afgoeres, om en ansoegning i henhold til artikel 20 kan fremsaettes paa ethvert tidspunkt . Ifoelge artiklens indhold og dens placering i direktivet har den karakter af en overgangsbestemmelse . I artikel 18 opstilles der en frist paa to aar, inden for hvilken medlemsstaterne skal saette de noedvendige love eller administrative retsforskrifter i kraft for at efterkomme direktivet og bilagene dertil . I artikel 19 opstilles der derimod en forpligtelse til at naa et bestemt resultat, dvs . at man inden for en frist paa fem aar - ud over den retlige gennemfoerelse - ogsaa rent faktisk skal vaere naaet fremt til at overholde direktivets krav . Kun i saerlige tilfaelde kan der indroemmes en yderligere frist efter indgivelse af en saerlig ansoegning til Kommissionen . Bestemmelsens aand og formaal taler for, at ansoegningen skal vaere indgivet inden udloebet af fristen i henhold til artikel 19, dvs . naar det maa forudses, at fristen ikke kan overholdes . I dommen i sag 228/87 ( 4 ) har Domstolen endog i et obiter dictum udtalt, at en ansoegning skal indgives inden for toaarsfristen i henhold til direktivets artikel 18 .

26 . Den omstaendighed, at undtagelser fra direktivet ogsaa kan fastsaettes i henhold til artiklerne 9 og 10, taler for, at artikel 20 maa betragtes som en overgangsbestemmelse . Hvis det laegges til grund, at en ansoegning, der indgives i medfoer af artikel 20, skal fremsaettes inden for de frister, der fremgaar af artiklerne 18 og 19, er det uden betydning, om toaarsfristen efter artikel 18 eller femaarsfristen efter artikel 19 antages at vaere afgoerende, da ansoegningen i februar 1988 under alle omstaendigheder blev fremsat for sent . Selv da der i november 1985 blev givet meddelelse om, at man ville indgive en ansoegning, var fristen i henhold til artikel 19 udloebet . Efter min opfattelse blev ansoegningen saaledes ikke rettidigt indgivet, og dermed blev fristen ikke forlaenget .

27 . b ) Saafremt man alligevel betragter ansoegningen som rettidigt indgivet, fordi man vaelger at se bort fra den formelle argumentation og derimod laegge vaegt paa, at ogsaa Kommissionen havde kendskab til problemerne i forbindelse med vandforsyningen i Verviers, og at anlaegsarbejderne, der var af betydeligt omfang og meget udgiftskraevende, blev paabegyndt inden fristen i henhold til artikel 19 udloeb, maa der tages stilling til, om ansoegningen opfylder kravene i henhold til direktivets artikel 20, stk . 2 . Ifoelge denne bestemmelse skal ansoegningen indeholde :

- en redegoerelse for de opstaaede vanskeligheder,

- forslag til et handlingsprogram,

- en tidsplan for forbedring af vandkvaliteten .

28 . De vanskeligheder, der var opstaaet, var der ingen grund til at redegoere for i alle detaljer, da det for hoeje blyindhold i vandet i Verviers var kendt, og da forholdet var blevet omtalt i en raekke skrivelser mellem parterne .

29 . Handlingsprogrammet bestod i, at et betydeligt projekt, nemlig opfoerelse af et vandbehandlingsanlaeg, blev gennemfoert .

30 . Tidsplanen laa for saa vidt ogsaa fast paa forhaand, da man paa intet tidspunkt gik ud fra, at anlaegget ville vaere faerdigopfoert foer udgangen af 1990 . I oevrigt har sagsoegte i en skrivelse af 1 . marts 1989, som blev fremlagt under den mundtlige forhandling, opstillet en udfoerlig tidsplan med angivelse af, hvilke beloeb der i hvert regnskabsaar var afsat til opfoerelsen af anlaegget og blev anvendt dertil .

31 . I betragtning af, at det projekt, der skulle gennemfoeres, havde vaeret kendt fra begyndelsen af 1980' erne og ogsaa rent faktisk blev gennemfoert - hvilket kraevede meget betydelige bevillinger - maa ansoegningen antages materielt at opfylde kravene i direktivets artikel 20, stk . 2 .

32 . Hvis der derfor antages ikke allerede at foreligge et traktatbrud paa grund af den for sene indgivelse af ansoegningen, jfr . artikel 20, og dermed en tilsidesaettelse af forpligtelsen i henhold til artikel 19, maa ansoegningen betragtes som indgivet i en form, der opfylder kravene i artikel 20, stk . 2, saaledes at fristen er blevet forlaenget . For saa vidt maa sagsoegte frifindes for paastandene .

Sagens omkostninger

33 . Da Kommissionen til dels har frafaldet sine paastande, finder procesreglementets artikel 69, stk . 4, anvendelse . Da den opfattelse, jeg har givet udtryk for, indebaerer, at parterne til dels vinder, henholdsvis taber sagen paa nogle punkter, boer procesreglementets artikel 69, stk . 3, bringes i anvendelse . I henhold til artikel 69, stk . 3, foerste afsnit, sammenholdt med stk . 4, andet afsnit, ophaeves sagens omkostninger .

C - Forslag til afgoerelse

34 . Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen traeffer foelgende afgoerelse :

"1 ) Kongeriget Belgien har tilsidesat artiklerne 9, 19 og 20 i direktiv 80/778/EOEF,

a ) idet undtagelsesbestemmelserne i gennemfoerelsesretsakten for den vallonske region er knyttet til mindre strenge betingelser end direktivet kraever,

b)idet vandforsyningen i Verviers ikke inden for de fastsatte frister er bragt i overensstemmelse med direktivets krav .

2 ) I oevrigt frifindes sagsoegte .

3 ) Sagens omkostninger ophaeves ."

(*) Originalsprog : tysk .

( 1 ) Raadets direktiv af 15 . juli 1980 ( EFT L 229, s . 11 ).

( 2 ) Moniteur Belge af 6.7.1984, s . 9860 .

( 3 ) O.a .: I direktivets tyske version benyttes bl.a . i overskriften, foerste betragtning og artikel 1 formuleringen : "... fuer den menschlichen Gebrauch ".

( 4 ) Dom af 22 . september 1988, Pretura unificata di Torino ( sag 228/87, Sml . s . 5099 ).