Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 24. juni 1987. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - SLETTE SAGEN AF DOMSTOLENS REGISTER. - SAG 11/86.



Samling af Afgørelser 1987 side 05337



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter Traktaten ved at afvise at anvende en raekke bestemmelser i Kommissionens beslutning 85/403/EOEF af 19 . juli 1985 om aendring af beslutning 85/341/EOEF om visse beskyttelsesforanstaltninger mod afrikansk svinepest i Belgien ( 1 ) ( beslutningen er udstedt i medfoer af Raadets direktiv 80/215/EOEF, som Den Italienske Republik har indbragt til proevelse ved Domstolen ved staevning af 27 . september 1985 ).

2 . Ved telex af 12 . august 1985 havde den italienske regering meddelt Kommissionen, at den havde i sinde at anfaegte sidstnaevnte beslutning for Domstolen, idet den samtidig oplyste, at den havde givet de veterinaere kontrolmyndigheder instruks om ikke at godkende indfoersel af koedprodukter fra Belgien, som var behandlet i overensstemmelse med Kommissionens beslutning .

3 . Kort tid herefter indledte Kommissionen en procedure i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 ( Det skete ved skrivelse af 5 . september 1985, hvori Kommissionen foreholdt Den Italienske Republik at have begaaet et traktatbrud ). Kommissionen modtog svar den 9 . september 1985, som den dog fandt utilfredsstillende, hvorefter den afgav en begrundet udtalelse den 13 . november 1985 med krav om, at Den Italienske Republik traf de noedvendige foranstaltninger inden 15 dage . Opfordringen blev imidlertid ikke efterkommet, hvorefter Kommissionen har anlagt denne sag den 17 . januar 1986 .

4 . Til stoette for sin paastand anfoerer Kommissionen, at dens beslutning af 19 . juli 1985 ( beslutningen skulle sikre fri omsaetning af svineprodukter fra Belgien under iagttagelse af en raekke foranstaltninger med henblik paa at undgaa udbredelsen af afrikansk svinepest ) blev bindende paa det tidspunkt, den blev meddelt . En beslutning skal nemlig overholdes, saa laenge den ikke er blevet annulleret ved dom eller dens retsvirkninger suspenderet under en sag om foreloebige foranstaltninger i henhold til artikel 83 ff . i Domstolens procesreglement . I hvert fald maa man gaa ud fra, at hvis retsforskrifterne inden for et bestemt omraade er harmoniseret paa EF-plan, maa medlemsstaterne ikke i medfoer af Traktatens artikel 36 udstede ensidige beskyttelsesforanstaltninger efter at Kommissionen har truffet en beslutning paa omraadet, idet de derved udoever selvjustits . En medlemsstat maa heller ikke goere overholdelsen af en beslutning betinget af, hvorledes en anden medlemsstat forholder sig, saaledes som den italienske regering har gjort med sit krav om, at Belgien ydede visse garantier med hensyn til anvendelsen af Kommissionens beslutning (( jfr . naermere vedroerende dette spoergsmaal sag 289/85 ( Sml . s.*0000 )*)).

5 . Heroverfor har sagsoegte navnlig henvist til noedvendigheden i - af hensyn til beskyttelsen af den nationale svinebestand - at fastholde situationen uaendret, som den var, foer den anfaegtede beslutning blev udstedt . Gennemfoeres beslutningen nemlig - saaledes at indfoerslerne tillades paa de betingelser, der er fastsat i beslutningen - vil en sag ved Domstolen om beslutningens lovlighed formentlig kun vaere af akademisk vaerdi . Endvidere er det uholdbart, naar Kommissionen henviser til den bestaaende soegsmaalsadgang efter Traktaten, eftersom Kommissionens beslutning kunne fuldbyrdes med oejeblikkelig virkning, og det ikke var muligt at indbringe sagen direkte for Domstolen .

6 . Herudover anfoerer sagsoegte, at Kommissionen allerede i sit svarskrift under de skriftlige forhandlinger om anordning af foreloebige forholdsregler i sag 289/85 og under de efterfoelgende mundtlige forhandlinger gjorde gaeldende, at de beskyttelsesforanstaltninger, den italienske regering havde truffet, gjorde det overfloedigt at traeffe foreloebige forholdsregler, hvorefter sagsoegte trak sin begaering herom tilbage .

B - Gennemgang af sagen

7 . Sagen giver mig foerst anledning til den bemaerkning, at det fremgaar klart af ordningen efter det direktiv, paa grundlag af hvilket Kommissionens belutning blev truffet i sommeren 1985, at det ganske vist er medlemsstaterne selv, der i foerste omgang skal traeffe de fornoedne foranstaltninger, saafremt der optraeder afrikansk svinepest, men at de efterfoelgende beslutninger paahviler Kommissionen, jfr . artikel 7 i direktiv 80/215 ( 2 ). Efter dette tidspunkt er medlemsstaterne altsaa afskaaret fra at traeffe ensidige nationale beskyttelesforanstaltninger ( f.eks . i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 36 ).

8 . Endvidere skal jeg fremhaeve, at der ikke er den mindste tvivl om, at de beslutninger, Kommissionen udsteder i medfoer af naevnte direktiv bliver bindende ved meddelelsen og skal gennemfoeres af de medlemsstater, de er rettet til . Det gaelder ogsaa, ogsaa selv om der tvivl om deres lovlighed ( der ses i denne forbindelse bort fra aabenbart ugyldige retsakter ), medmindre deres retsvirkninger ophaeves midlertidigt eller endeligt ved dom ( et sagsanlaeg har som bekendt ikke i sig selv opsaettende virkning ).

9 . Domstolen har klart fastslaaet denne retsstilling i en dom inden for EKSF-omraadet, nemlig dommen i sag 3/79 ( 3 ). Heri hedder det udtrykkeligt, at saafremt en medlemsstat ikke efterkommer en beslutning fra den Hoeje Myndighed, der ikke er blevet annulleret, eller hvis fuldbyrdelse ikke er blevet udsat, udgoer dette en misligholdelse af dens forpligtelse i henhold til artikel 86, stk . 1, hvilket Den Hoeje Myndighed i medfoer af artikel 88, stk . 1, har pligt til at konstatere .

10 . Dette maa naturligvis ogsaa gaelde inden for EOEF-Traktatens system, blot med den forskel, at Kommissionen ikke fastslaar traktatbruddet i en beslutning, som kan anfaegtes af den paagaeldende medlemsstat, men maa soege dette udvirket under en retssag .

11 . Ogsaa inden for EOEF-Traktatens omraade har Domstolen truffet en saadan afgoerelse, nemlig i en kendelse, som blev henvist til Domstolen af praesidenten . Det hedder heri : "selv om denne medlemsstat ansaa *... Kommissionens *... beslutning som uforenelig med Traktatens bestemmelser, kunne dette ikke berettige den til at tilsidesaette de klare bestemmelser i artikel 93 og til at handle, som om den naevnte beslutning retligt set ikke eksisterede; for at forhindre, at medlemsstaterne tager retten i egne haender, aabner Traktaten dem nemlig, isaer ved artiklerne 173 ff, mulighed for at indbringe enhver retskraenkelse fra institutionernes side for Domstolen, saaledes at en beslutning fra Kommissionen forbliver bindende i alle enkeltheder for den stat, som den er rettet til, jfr . artikel 189, stk . 4, indtil Domstolen traeffer en modsat afgoerelse ." ( 4 )

12 . Den samme opfattelse kommer til udtryk i forslag til afgoerelse i sagerne 133/85 m.fl . Det hedder heri : "Beslutninger er bindende for dem, de er rettet til, og skal foelges af dem, saa laenge dens ugyldighed ikke er blevet fastslaaet . Selv en sag for Domstolen har i henhold til artikel 185 ikke opsaettende virkning; Domstolen kan dog, hvis den skoenner det fornoedent, udsaette gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt ." ( 5 )

13 . Efter det anfoerte staar det saaledes fast, at ensidige, nationale foranstaltninger af den her i sagen omhandlede art er ulovlige .

14 . Sagsoegte har gjort gaeldende, at der paa grund af beslutningers umiddelbart bindende virkning og kravet om, at de straks skal fuldbyrdes, kan opstaa visse vanskeligheder, fordi der ikke straks kan anlaegges sag med begaering om udsaettelse af beslutningens gennemfoerelse . Vedroerende dette argument skal jeg bemaerke, at jeg ikke finder, dette rejser uovervindelige vanskeligheder . I hvert fald er de ikke af en saadan art, at de kan begrunde en fravigelse af Traktatens system, som er klart og entydigt . Under alle omstaendigheder kan det anfoerte ikke retfaerdiggoere sagsoegtes handlemaade i den foreliggende sag, da den italienske regering foer den 12 . august 1985 ( dvs . det tidspunkt, hvor den erklaerede, at den ikke ville efterkomme Kommissionens beslutning ) havde tilstraekkeligt god tid til at anlaegge sag ved Domstolen og indgive en eventuel begaering om udsaettelse . Desuden maa man vaere opmaerksom paa, at Kommissionens beslutning foerst kunne gennemfoeres i praksis, naar Belgien havde truffet de noedvendige foranstaltninger . Dette skete imidlertid ikke foer omkring midten af september 1985, efter at regeringen i foerste omgang havde udsendt et cirkulaere den 30 . juli s.*aa .

15 . Endelig er det rigtigt, som Kommissionen har anfoert, at sagsoegte ikke var berettiget til at betinge gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning af, at Belgien afgav visse garantier m.h.t at ville traeffe foranstaltninger, som gik videre end de forpligtelser, som var paalagt Belgien ved selve beslutningen ). Man kan heller ikke antage, at de italienske foranstaltningers lovlighed blev anerkendt under retsforhandlingerne om de foreloebige forholdsregler eller at erklaeringen om, at de ville blive opretholdt, vandtanerkendelse . Det fremgaar nemlig af protokollen fra retsmoedet, at forhandlingerne udelukkende drejede sig om, hvorvidt de italienske foranstaltninger kunne betegnes som uopsaettelige, og om man kunne sikre kvaegbestandens opretholdelse i Italien, uden at udsaette beslutningen . Umiddelbart i forbindelse med droeftelsen af dette spoergsmaal erklaerede den italienske regerings befuldmaegtigede, at man ville traekke sin begaering om udsaettelse tilbage, uden at Domstolens praesident eller nogen af Domstolens andre medlemmer havde taget stilling .

C - Konklusion

16 . Efter det anfoerte maa jeg saaledes give Kommissionen medhold i dens paastand . I overensstemmelse med paastanden foreslaar jeg derfor, at det statueres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktaten ved at afvise at anvende en raekke bestemmelser i Kommissionens beslutning 85/403/EOEF af 19 . juli 1985 om aendring af beslutning 85/341/EOEF om visse beskyttelsesforanstaltninger mod afrikansk svinepest i Belgien, men navnlig ved at give de veterinaere kontrolmyndigheder instruks om ikke at godkende det i beslutningens artikel 3, stk . 2, litra b ) ii ) omhandlede svinekoed . Den Italienske Republik boer i overensstemmelse med Kommissionens paastand tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) EFT 1985 L*228, s.*28 .

( 2 ) EFT 1980 L*47, s.*4 .

( 3 ) Dom af 8 . marts 1960 i sag 3/79, Regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland mod EKSF' s Hoeje Myndighed, Sml . 1954-1964, s.*169 .

( 4 ) Domstolens kendelse af 21 . maj 1977, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, sagerne 31/77*R og 53/7*R, Sml . 1977, s.*921, 924 .

( 5 ) Sml . 1987, s.*0000, punkt 207 .