DOMSTOLENS DOM AF 14. NOVEMBER 1989. - DEN ITALIENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - LANDBRUG - AFSLUTNING AF EUGFL-REGNSKABERNE - REGNSKABSAARET 1984 - TILSKUD TIL FRUGT- OG GROENSAGSAVLERORGANISATIONERNE. - SAG 14/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 03677



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Institutionernes retsakter - begrundelse - forpligtelse - raekkevidde - afgoerelse om afslutning af EUGFL-regnskaberne

( EOEF-Traktaten, art . 190 )

2 . Landbrug - faelles markedsordning - frugt og groensager - producentorganisationer - igangsaetningsstoette - Kommissionens fastsaettelse af en frist for udbetaling - betingelser - medlemsstaternes forpligtelser

( EOEF-Traktaten, art . 5; Raadets forordninger nr . 729/70, art . 7 og 11, samt nr . 1035/72, art . 14, stk . 1, og 36 )

3 . Landbrug - faelles markedsordning - frugt og groensager - producentorganisationer - finansiering over EUGFL - faellesskabsretlige betingelser - nationale myndigheders anerkendelse af organisationerne - ingen betydning

( Raadets forordning nr . 1035/72 )

4 . Medlemsstater - forpligtelser - tilsidesaettelse - begrundelse - uantagelig

Sammendrag

1 . Det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for afgoerelser om afslutning af EUGFL-regnskaberne, naar den sagsoegende regering selv har medvirket direkte i processen forud for afgoerelsens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter .

2 . At artikel 14, stk . 1, i forordning 1035/72 ikke indeholder nogen bestemmelse om en frist for udbetaling af den igangsaetningsstoette, der kan ydes til frugt - og groensagsavlerorganisationer, er ikke til hinder for, at Kommissionen anvender den kompetence, den har faaet tildelt som administrator af EUGFL, til at indfoere en saadan frist, saaledes at den paagaeldende stoette efter formaalet kan virke som igangsaetningsstoette, forudsat at Kommissionen udoever sin kompetence ved generelle retningslinjer, der fastsaettes efter samraad med de beroerte parter, og som meddeles dem i tide .

Naar der er fastsat en kort, ikke vilkaarlig frist, der maa anses for rimelig, og som goer det muligt at naa det med faellesskabsordningen tilsigtede maal, er de nationale myndigheder pligtige at overholde fristen i henhold til princippet om loyalt samarbejde mellem Faellesskabets og medlemsstaternes myndigheder, jfr . Traktatens artikel 5, som skal sikre en korrekt gennemfoerelse af faellesskabsretten i de beroerte erhvervsdrivendes interesse .

3 . I forbindelse med stoette til frugt - og groensagsavlerorganisationer, der i henhold til forordning nr . 1035/72 kan finansieres over EUGFL, er en medlemsstats krav om, at de nationale myndigheder formelt paa nationalt plan skal anerkende de beroerte organisationer med en heraf foelgende optagelse paa en liste, uden betydning for anvendelsen af faellesskabsretten .

4 . En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin interne retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser eller frister, der er fastsat i Faellesskabets retsakter .

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 14 . januar 1988 har Den Italienske Republik i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag med paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning C ( 87 ) 2027 af 5 . november 1987 om tilbagebetaling fra Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget ( herefter benaevnt "EUGFL "), Udviklingssektionen, til Den Italienske Republik af de til frugt - og groensagsavlerorganisationerne ydede tilskud for 1984, for saa vidt som der herved til denne stoette blev fastsat et bidrag fra EUGFL' s Udviklingssektion paa 700 924 892 LIT, mens Den Italienske Republik havde indgivet ansoegning om tilbagebetaling af 2 935 382 400 LIT .

2 Artikel 13 i Raadets forordning nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 om den faelles markedsordning for frugt og groensager ( EFT 1972 II, s . 423 ) bestemmer, at der paa frugt - og groensagsproducenternes initiativ skal oprettes producentorganisationer, som gennem deres virksomhed skal bidrage til at naa de maal, der er opstillet i den faelles markedsordning .

3 Forordningens artikel 14, stk . 1, bestemmer : "Medlemsstaterne kan yde stoette til producentorganisationerne i de foerste tre aar efter deres oprettelse for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed, paa betingelse af at disse organisationer frembyder tilstraekkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet ". Forordningens artikel 36, stk . 2, bestemmer : "Den stoette, som ydes af medlemsstaterne i henhold til artikel 14, stk . 1, refunderes af Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, med 50% af dens beloeb ". Afgoerelsen om tilbagebetaling traeffes af Raadet efter hoering af forvaltningskomitéen .

4 Da den naevnte frist paa tre aar ikke blev overholdt, erindrede Kommissionen ved et dokument af 13 . december 1977 medlemsstaterne om, at ansoegningen om en saadan stoette, ydelsen heraf samt medlemsstatens udbetaling skulle finde sted inden for tre aar efter oprettelsen af organisationen for at sikre, at stoetten anvendes som igangsaetningsstoette . Da navnlig Italien havde problemer med at overholde fristen, accepterede Kommissionen imidlertid, jfr . skrivelse af 30 . juli 1980, som udgangspunkt for den fastsatte frist datoen for produktionsorganisationens godkendelse; herved praeciseredes det, at der ville blive udbetalt refusion fra 1981, forudsat at ydelsen og udbetalingen af stoetten vedroerende de to foerste aars virksomhed skete inden for den fastsatte frist paa tre aar efter datoen for organisationens oprettelse, og at ydelsen og udbetalingen af stoetten vedroerende det tredje aars virksomhed skete inden for fire aar efter oprettelsesdatoen .

5 Efter at Den Italienske Republik i 1984 havde udbetalt et beloeb paa 5 870 764 800 LIT i form af stoette i henhold til artikel 14, stk . 1, ansoegte man den 12 . december 1985 Kommissionen om tilbagebetaling af 50% af dette beloeb . Ifoelge den anfaegtede beslutning accepterede Kommissionen kun at lade 700 924 892 LIT finansiere gennem EUGFL, efter at den havde fastslaaet, at de italienske myndigheder i 27 ud af 32 tilfaelde af udbetalt stoette ikke havde overholdt de i Kommissionens skrivelse af 30 . juli 1980 fastsatte frister .

6 Forud for den anfaegtede beslutning havde Kommissionen ved skrivelser af 20 . marts og 17 . juli 1987 bekraeftet sin opfattelse over for den italienske regering, hvorefter de i skrivelsen af 30 . juli 1980 angivne frister ganske vist ikke udtrykkeligt var foreskrevet i forordning nr . 1035/72, men at de var begrundet i forordningens artikel 14, stk . 1, hvorefter stoetten til producentorganisationerne ydes for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed, saaledes at den ydede stoette efter en periode af fire aar ikke laengere udgoer en igangsaetningsstoette .

7 Vedroerende sagens baggrund og de faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

8 Den italienske regering har til stoette for paastanden principalt anfoert tre anbringender vedroerende 1 ) den anfaegtede beslutnings manglende begrundelse, 2 ) tilsidesaettelse og ukorrekt anvendelse af artiklerne 14 og 36 i forordning nr . 1035/72 og 3 ) kompetenceoverskridelse, idet Kommissionen ved fastsaettelsen af en betalingsfrist har udoevet en befoejelse, som den ikke har faaet tillagt i henhold til forordningen, men som den stoetter paa en ukorrekt fortolkning af artikel 14, stk . 1 . Da det tredje anbringende i det vaesentlige har samme indhold som det andet anbringende, vil disse to anbringender blive behandlet under ét .

9 Den italienske regering har, subsidiaert, fremsat endnu et anbringende, hvorefter fristen for betaling af stoette i henhold til den anfaegtede beslutning, saafremt den i oevrigt maatte vaere gyldig, i hvert fald foerst skulle loebe fra tidspunktet for organisationernes anerkendelse og ikke fra datoen for deres oprettelse .

Manglende begrundelse

10 Den italienske regering har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning, som end ikke angiver stoerrelsen af den ansoegte tilbagebetaling, er utilstraekkeligt begrundet, idet Kommissionen ikke har redegjort for, hvorfor det tilbagebetalte beloeb var mindre end det beloeb, regeringen havde ansoegt om . Selv om det fremgaar af beslutningens naestsidste betragtning, at det beloeb, der kan finansieres gennem EUGFL, blev fastsat paa grundlag af kriterier, der var meddelt de italienske myndigheder ved Kommissionens skrivelse af 17 . juli 1987, finder regeringen en begrundelse, der henviser til en anden akt, utilstraekkelig i det foreliggende tilfaelde .

11 I denne forbindelse bemaerkes, at Domstolen allerede tidligere har fastslaaet ( jfr . dom af 27 . januar 1981, Den Italienske Republik mod Kommissionen, 1251/79, Sml . s . 205, og senest dom af 24 . marts 1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, 347/85, Sml . s . 1749 ), at det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for afgoerelser om afslutning af regnskaber, naar den sagsoegende regering selv har medvirket direkte i processen forud for afgoerelsens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter .

12 Det bemaerkes, at der i naestsidste betragtning til den anfaegtede beslutning henvises til skrivelsen af 17 . juli 1987, hvori Kommissionen, for saa vidt angaar betalingsfristen, opretholdt det standpunkt, den allerede havde indtaget i skrivelsen af 30 . juli 1980 . Som det fremgaar af sagen, var skrivelsen afslutningen paa en omfattende korrespondance mellem parterne om dette forhold, som havde strakt sig over mere end syv aar . Det er saaledes ubestridt, at den italienske regering var loebende orienteret om udarbejdelsen af den anfaegtede beslutning og derfor klar over, hvorfor Kommissionen ikke fandt det muligt at lade EUGFL finansiere det omtvistede beloeb .

13 Herefter kan anbringendet om utilstraekkelig begrundelse ikke tages til foelge .

Tilsidesaettelse og ukorrekt anvendelse af artiklerne 14 og 36 i forordning nr . 1035/72

14 Den italienske regering har herom fremfoert to argumenter . Den har for det foerste gjort gaeldende, at der i artikel 14 ikke fastsaettes nogen frist for betaling af stoetten . Den heri naevnte treaars-frist vedroerer kun fastsaettelsen af bidragets stoerrelse . Regeringen har videre anfoert, at selv om betalingen helst boer ske hurtigst muligt for at hjaelpe organisationen i begyndelsen, betyder det imidlertid ikke, at betalingen skal finde sted inden for en bestemt frist paa tre aar, da en senere betaling ogsaa vil goere det muligt at naa det i faellesskabsreglerne fastsatte maal .

15 Kommissionen har heroverfor anfoert, at den altid har anset det for noedvendigt at overholde fristen paa tre aar, ikke fordi der er tale om en bindende frist i henhold til faellesskabsreglerne, men fordi alene overholdelsen af denne frist goer det muligt at naa de maal, der er fastsat i artikel 14, stk . 1 . Kommissionen understreger, at den, under hensyntagen til de af de italienske myndigheder naevnte vanskeligheder, ved sin skrivelse af 30 . juli 1980 dog lempede betingelserne vedroerende betalingsfristens udgangspunkt og varighed . Kommissionen fremhaever endelig, at ingen, under nogen omstaendigheder, ville finde det rimeligt, hvis den accepterede en frist paa seks, syv eller otte aar efter producentorganisationernes oprettelse .

16 Det er i denne forbindelse ubestrideligt, at artikel 14, stk . 1, ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om en frist for betaling af den omhandlede stoette, og at formuleringen "... yde stoette ..." ikke er helt entydig, men at det imidlertid fremgaar af selve bestemmelsens ordlyd, at den omtalte stoette har til formaal at lette igangsaetningen af de producentorganisationer, som producenterne ifoelge forordning nr . 1035/72 opfordres til at oprette med det formaal at virkeliggoere maalene for den faelles markedsordning for frugt og groensager, jfr . tiende og elvte betragtning til forordningen . Denne bestemmelse henviser nemlig til den stoette, medlemsstaterne kan yde til producentorganisationerne i de tre foerste aar efter deres oprettelse for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed, paa betingelse af, at de frembyder tilstraekkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet .

17 Man kan imidlertid kun naa dette maal, hvis stoetten ikke alene ydes paa et tidligt tidspunkt, men ogsaa udbetales hurtigt til de beroerte organisationer, saaledes at de reelt kan disponere over den, hvorved muligheden for en effektiv indsats fra deres side foroeges . En kort betalingsfrist for stoetten er saaledes noedvendig for at opnaa stoetteformaalet i henhold til forordning nr . 1035/72 .

18 Da der er tale om en eventuel faellesskabsfinansiering af 50% af stoetten over EUGFL, bemaerkes, at Kommissionen har kompetence til at administrere fonden, jfr . artikel 11 i Raadets forordning nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den Faelles Landbrugspolitik ( EFT L 1970 I, s . 196 ), hvis bestemmelser finder anvendelse paa markedet for frugt og groensager, jfr . den udtrykkelige henvisning hertil i artikel 36, stk . 1, i forordning nr . 1035/72 . Kommissionen har ligeledes kompetence til at fastsaette de for medlemsstaterne gaeldende regler inden for rammerne af EUGFL-regnskaberne, jfr . artikel 7 i forordning nr . 729/70 .

19 Det maa foelgelig antages, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde var kompetent til, ved fastsaettelse af en betalingsfrist, at praecisere raekkevidden af en bestemmelse af generel karakter som artikel 14, stk . 1, idet en saadan naermere bestemmelse var noedvendig for at sikre, at stoetten blev anvendt som igangsaetningsstoette . Det skal dog understreges, at en saadan kompetence skal udoeves ved generelle retningslinjer, der fastsaettes efter samraad med de beroerte parter, og som meddeles dem i tide; dette krav blev overholdt i den foreliggende sag, hvilket fremgaar af skrivelserne af 13 . december 1977 og 30 . juli 1980, der er vedlagt sagens akter .

20 Det bemaerkes herefter, at i henhold til princippet om loyalt samarbejde mellem Faellesskabets og medlemsstaternes myndigheder, jfr . EOEF-Traktatens artikel 5, som skal sikre en korrekt gennemfoerelse af faellesskabsretten i de beroerte erhvervsdrivendes interesse, paahviler det de nationale myndigheder at kontrollere, at formaalet med Faellesskabets stoetteordning opfyldes . De nationale myndigheder er derfor pligtige at udbetale stoetten inden for en kort frist, som opfylder det i forordning nr . 1035/72 fastsatte formaal med en stoette til igangsaetning, saafremt den af Kommissionen fastsatte frist ikke er vilkaarlig, men maa anses for rimelig .

21 Det fremhaeves i denne forbindelse, at den italienske regering under retsmoedet har anerkendt, at det er noedvendigt at overholde en rimelig betalingsfrist, men dog har opretholdt sin kritik af varigheden af den af Kommissionen fastsatte frist i skrivelsen af 30 . juli 1980 . Det skal herefter afgoeres, om fristen er fastsat paa et rimeligt grundlag og ikke er vilkaarlig .

22 Det maa herved antages, at den af Kommissionen fastsatte betalingsfrist, nemlig tre aar for de foerste to aars virksomhed og fire aar for det tredje aars virksomhed med udgangspunkt i datoen for organisationens oprettelse, er en rimelig frist, idet den er tilstraekkelig lang til, at den beroerte medlemsstat kan skaffe de noedvendige oplysninger til beregning af den stoette, der skal ydes en bestemt organisation, uden at stoetten mister sin karakter af igangsaetningsstoette .

23 Artikel 14, stk . 1, bestemmer, at vaerdien af den af en organisation afsatte produktion, som danner udgangspunkt for beregningen af stoettebeloebet, fastsaettes paa grundlag af den gennemsnitlige produktion, som de tilsluttede producenter har afsat i de sidste tre kalenderaar foer deres tilslutning, og de gennemsnitspriser, som disse producenter i det samme tidsrum har opnaaet for deres produktion . Da disse oplysninger, for saa vidt angaar den enkelte producent, i princippet allerede forelaa ved producentens tilslutning eller umiddelbart efter, raadede denne over mindst et aar til at afvikle de forskellige administrative formaliteter forud for betalingen af stoetten, hvilket under alle omstaendigheder maa anses for en rimelig frist .

24 Herefter skal der yderligere tages stilling til den italienske regerings argument, hvorefter en vis forsinkelse i betaling af stoetten, trods antagelsen af en praeklusiv frist, skyldtes en af Kommissionen ivaerksat undersoegelse og yderligere kontrolforanstaltninger gennemfoert af de italienske myndigheder paa grundlag af resultatet af den undersoegelse med det formaal at kontrollere, om organisationerne opfyldte betingelserne i artikel 14, stk . 1 .

25 Dette argument kan ikke laegges til grund . Med hensyn til Kommissionens undersoegelse, som blev afsluttet i 1981, har den italienske regering ikke - selv ikke i besvarelse af Domstolens spoergsmaal vedroerende dette punkt - vaeret i stand til at godtgoere, at der bestaar en aarsagsforbindelse mellem den konstaterede forsinkelse i betaling af stoetten og undersoegelsens gennemfoerelse . Med hensyn til de italienske myndigheders kontrolforanstaltninger bemaerkes, at Domstolen allerede tidligere i dommen af 28 . januar 1986 ( Den Italienske Republik mod Kommissionen, 129/84, Sml . s . 309 ) har fastslaaet, at en regerings krav om, at de nationale myndigheder formelt paa nationalt plan skal anerkende de beroerte organisationer med en heraf foelgende optagelse paa en liste, er uden betydning for anvendelsen af faellesskabsretten . En eventuel forsinkelse, der skyldes kontrolforanstaltninger vedroerende vilkaarene for national anerkendelse, kan derfor ikke tages i betragtning .

26 Den italienske regerings sidste argument, hvorefter den forsinkede stoettebetaling skyldes betalingsvanskeligheder, fordi de noedvendige midler ikke var opfoert paa budgettet, kan heller tiltraedes . Ifoelge Domstolens praksis kan en medlemsstat nemlig ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin interne retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser eller frister, der er fastsat i Faellesskabets retsakter .

27 Foelgelig kan anbringenderne vedroerende tilsidesaettelsen og den ukorrekte anvendelse af artiklerne 14 og 36 i forordning nr . 1035/72 ikke tages til foelge .

Det subsidiaere anbringende

28 Den italienske regering har endelig gjort gaeldende, at selv om den i den anfaegtede beslutning fastsatte frist for betaling af stoetten var gyldig, burde fristen imidlertid loebe fra tidspunktet fra organisationernes anerkendelse og ikke fra oprettelsesdatoen, idet regeringen har henvist til den berettigede forventning, som Kommissionen havde skabt ved skrivelsen af 30 . juli 1980 . Regeringen understreger, at det beloeb, der skulle godtgoeres, burde vaere forhoejet med 158 524 650 LIT, saafremt Kommissionen havde taget hensyn til anerkendelsesdatoen .

29 I besvarelse af Domstolens spoergsmaal vedroerende dette punkt har Kommissionen anerkendt, at anbringendet er begrundet, og ved skrivelse af 14 . juni 1988 erklaeret sig indforstaaet med at udbetale et beloeb paa 158 524 650 LIT efter at have gennemgaaet den fra de italienske myndigheder modtagne dokumentation .

30 Herefter og under hensyntagen til den berettigede forventning, som den italienske regering med rimelighed kan paaberaabe sig under henvisning til det standpunkt, Kommissionen indtog i sin skrivelse af 30 . juli 1980, kan det subsidiaere anbringende laegges til grund .

31 Foelgelig boer den anfaegtede beslutning annulleres, for saa vidt som Kommissionen ikke har ladet et beloeb paa 158 524 650 LIT finansiere gennem EUGFL, Udviklingssektionen, som stoette til frugt - og groensagsavlerorganisationerne .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den tabende part til at afholde sagens omkostninger . I henhold til artikel 69, stk . 3, kan Domstolen imidlertid ophaeve sagsomkostningerne helt eller delvis, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter . Da Den Italienske Republik delvis har faaet medhold, ophaeves omkostningerne .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1)Kommissionens beslutning C ( 87 ) 2027 af 5 . november 1987 - om tilbagebetaling fra EUGFL, Udviklingssektionen, til Den Italienske Republik af de til frugt - og groensagsavlerorganisationerne ydede tilskud for 1984, jfr . artikel 14, stk . 2, i Raadets forordning nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 - annulleres, for saa vidt som Kommissionen ikke har ladet et beloeb paa 158 524 650 LIT finansiere gennem EUGFL som stoette .

2 ) I oevrigt frifindes Kommissionen .

3 ) Hver part baerer sine omkostninger .