Domstolens Dom af 21. september 1999. - Straffesag mod Florus Ariël Wijsenbeek. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Arrondissementsrechtbank Rotterdam - Nederlandene. - Fri bevægelighed for personer - Unionsborgeres ret til frit at færdes og opholde sig - Kontrol ved grænserne - Nationale bestemmelser, hvorefter personer fra en anden medlemsstat har pligt til at forevise et pas. - Sag C-378/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-06207



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 EF-traktaten - udloeb af fristen for oprettelsen af det indre marked - retsvirkninger - forpligtelse for medlemsstaterne til at afskaffe kontrollen af personer ved Faellesskabets indre graenser - udelukket uden lovindgreb fra Raadets side

(EF-traktaten, art. 7 A (efter aendring nu art. 14 EF))

2 Unionsborgerskab - ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade - udoevelse i mangel af faelles eller harmoniserede regler betinget af, at den paagaeldende person kan godtgoere at vaere statsborger i en medlemsstat

(EF-traktaten, art. 8 A (efter aendring nu art. 18 EF))

3 Unionsborgerskab - krav om bevis for statsborgerskab ved overskridelse af Faellesskabets indre graenser - lovlighed i mangel af faelles eller harmoniserede regler om overskridelse af de ydre graenser - sanktioner i tilfaelde af manglende overholdelse - betingelser for lovlighed

(EF-traktaten, art. 7 A og 8 A (efter aendring nu art. 14 EF og 18 EF))

Sammendrag

1 Traktatens artikel 7 A (efter aendring nu artikel 14 EF), som bestemmer, at Faellesskabet vedtager foranstaltninger med henblik paa gradvis oprettelse af det indre marked i loebet af perioden indtil den 31. december 1992, kan ikke fortolkes saaledes, at den omstaendighed, at Raadet ikke inden denne dato har vedtaget regler, hvorefter der paalaegges medlemsstaterne pligt til at afskaffe kontrollen af personer ved Faellesskabets indre graenser, automatisk indebaerer, at der efter udloebet af denne periode bestaar pligt hertil.

En saadan pligt forudsaetter harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger om overskridelse af Faellesskabets ydre graenser, immigration, udstedelse af visa, asyl og udveksling af oplysninger om disse spoergsmaal.

2 Udoevelse af de rettigheder, der er givet unionsborgerne ved traktatens artikel 8 A (efter aendring nu artikel 18 EF) til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade, forudsaetter, saa laenge der ikke er vedtaget faellesskabsbestemmelser om kontrol ved Faellesskabets ydre graenser, som ogsaa forudsaetter faelles eller harmoniserede regler om bl.a. betingelserne for indrejse, visa og asyl, at de paagaeldende personer kan godtgoere at vaere statsborgere i en medlemsstat.

3 Saa laenge der hverken findes faelles regler eller harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger, navnlig vedroerende kontrol ved Faellesskabets ydre graenser, immigrationspolitik, visa og asyl, er hverken traktatens artikel 7 A eller dens artikel 8 A (efter aendring nu artikel 14 EF og 18 EF) til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forpligter en person, uanset om denne er borger i Den Europaeiske Union, til at godtgoere sit statsborgerskab ved indrejse paa denne medlemsstats omraade via en af Faellesskabets indre graenser, saafremt sanktionerne er sammenlignelige med dem, der gaelder for lignende nationale overtraedelser, og ikke er uforholdsmaessige, saaledes at de indebaerer en hindring for den frie bevaegelighed for personer.

Dommens præmisser

1 Ved dom af 30. oktober 1997, indgaaet til Domstolen den 5. november 1997, har Arrondissementsrechtbank, Rotterdam, i henhold til EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) stillet to praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af EF-traktatens artikel 7 A og 8 A (efter aendring nu artikel 14 EF og 18 EF).

2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en straffesag, der er indledt mod Wijsenbeek for ved sin indrejse til Nederlandene at have naegtet at forevise pas og godtgoere, at han er nederlandsk statsborger, hvilket er i strid med den gaeldende nederlandske lovgivning.

De relevante retsregler

3 Vreemdelingenbesluit (bekendtgoerelse om udlaendinge af 19.9.1966, Stb. 1966, 387, herefter »bekendtgoerelsen«) bestemmer i artikel 23, stk. 1, litra a), at udlaendinge, som indrejser til Nederlandene, skal forevise og fremlaegge det dokument, de raader over for at passere graensen, hvis de anmodes herom af en embedsmand, der varetager graensebevogtningen.

4 Bekendtgoerelsens artikel 25 bestemmer, at nederlandske statsborgere, som indrejser til Nederlandene, paa anmodning skal forevise og fremlaegge identitetspapirer og rejsedokumenter i deres besiddelse for den embedsmand, som varetager graensebevogtningen, og om noedvendigt paa enhver anden maade godtgoere, at de er nederlandske statsborgere.

5 Bekendtgoerelsen er udstedt i henhold til artikel 3, stk. 1, i Wet van 13. januari 1965, houdende nieuwe regelen betreffend: a. de toelating en uitzetting van vreemdelingen, b. het toezicht op vreemdelingen die in Nederland verblijf houden, c. de grensbewaking [nederlandsk lov af 13.1.1965 om nye bestemmelser vedroerende: a) udlaendinges indrejse og udvisning, b) tilsyn med udlaendinge, der opholder sig i Nederlandene, c) graensebevogtning, Stb. 1965, 40]. I henhold til denne lovs artikel 44 er enhver overtraedelse af bekendtgoerelsen strafbar.

6 EF-traktatens artikel 7 A bestemmer foelgende:

»Faellesskabet vedtager foranstaltninger med henblik paa gradvis oprettelse af det indre marked i loebet af perioden indtil den 31. december 1992 i henhold til bestemmelserne i denne artikel og i artikel 7 B, 7 C og 28, artikel 57, stk. 2, artikel 59, artikel 70, stk. 1, samt artikel 84, 99, 100 A og 100 B, og med forbehold af de oevrige bestemmelser i denne traktat.

Det indre marked indebaerer et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat.«

7 Traktatens artikel 8 A bestemmer foelgende:

»1. Enhver unionsborger har ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade med de begraensninger og paa de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil.

2. Raadet kan vedtage bestemmelser, der skal goere det lettere at udoeve de rettigheder, der er naevnt i stk. 1; medmindre andet er fastsat i denne traktat, traeffer Raadet afgoerelse med enstemmighed paa forslag af Kommissionen og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet.«

8 Ved undertegnelsen af slutakten til den europaeiske faelles akt (herefter »den faelles akt«) den 17. og 28. februar 1986 vedtog konferencen af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer bl.a. en erklaering om artikel 8 A i EOEF-traktaten, som blev indsat ved artikel 13 i den faelles akt og blev til artikel 7 A i EF-traktaten (herefter »erklaeringen om artikel 8 A i EOEF-traktaten«), samt en generel erklaering om artikel 13-19 i den faelles akt (herefter »erklaeringen om artikel 13-19 i den faelles akt«).

9 Den foerste af disse to erklaeringer lyder saaledes:

»Konferencen oensker med artikel 8 A at give udtryk for staerk politisk vilje til, at der inden den 1. januar 1993 traeffes de noedvendige afgoerelser for gennemfoerelsen af det indre marked, der er omhandlet i denne bestemmelse, og navnlig de afgoerelser, der er noedvendige for gennemfoerelsen af Kommissionens program, saaledes som det foreligger i hvidbogen vedroerende det indre marked.

Fastsaettelsen af datoen den 31. december 1992 indebaerer ikke nogen automatisk retsvirkning.«

10 Ved erklaeringen om artikel 13-19 i den faelles akt erklaerer konferencen foelgende:

»Intet i disse bestemmelser beroerer medlemsstaternes ret til at traeffe foranstaltninger, som de anser for noedvendige for at kontrollere immigration fra tredjelande og for at bekaempe terrorisme, kriminalitet, narkotikahandel og ulovlig handel med kunstvaerker og antikviteter.«

11 Desuden har konferencen bl.a. taget en politisk erklaering fra medlemsstaternes regeringer om fri bevaegelighed for personer til efterretning; heri hedder det:

»Med henblik paa at fremme den frie bevaegelighed for personer samarbejder medlemsstaterne, med forbehold af Faellesskabets befoejelser, navnlig for saa vidt angaar indrejse, faerden og ophold for statsborgere fra tredjelande. De samarbejder ligeledes, for saa vidt angaar bekaempelse af terrorisme, kriminalitet, narkotikahandel og ulovlig handel med kunstvaerker og antikviteter.«

12 I henhold til artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477) og Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21. maj 1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14) bestemmes foelgende:

»Medlemsstaterne tillader, at de i artikel 1 naevnte personer rejser ind paa deres omraade alene mod forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas.«

13 Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26), Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28), og Raadets direktiv 93/96/EOEF af 29. oktober 1993 om opholdsret for studerende (EFT L 317, s. 59) henviser i artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, bl.a. til artikel 3 i direktiv 68/360.

Retsforhandlingerne i hovedsagen

14 Wijsenbeek, der er nederlandsk statsborger, er tiltalt for ved sin indrejse i Nederlandene gennem lufthavnen i Rotterdam den 17. december 1993 at have naegtet at forevise og fremlaegge sit pas for den embedsmand i det nationale gendarmeri, der varetog graensebevogtningen, og at godtgoere sit statsborgerskab paa nogen anden maade, hvilket er i strid med bekendtgoerelsens artikel 25.

15 Wijsenbeek har erkendt de faktiske omstaendigheder. Imidlertid naegter han at have begaaet nogen lovovertraedelse. Han har herved anfoert, at Rotterdams lufthavn, hvor han steg af et rutefly, der kom fra Strasbourg, alene anvendes af rutefly fra og til andre medlemsstater, og at bekendtgoerelsens artikel 25 er i strid med traktatens artikel 7 A og 8 A.

16 Kantongerecht idoemte ved dom af 8. maj 1995 Wijsenbeek en boede paa 65 NLG med forvandlingsstraf af en dags haefte for overtraedelse af bekendtgoerelsens artikel 25.

17 Wijsenbeek ankede denne afgoerelse til Arrondissementsrechtbank, Rotterdam, som besluttede at udsaette sagen og stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Skal EF-traktatens artikel 7 A, stk. 2, som bestemmer, at det indre marked indebaerer et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for personer, og EF-traktatens artikel 8 A, som giver enhver unionsborger ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade, fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstats nationale lovgivning indeholder en forpligtelse, hvis tilsidesaettelse er strafbar, til at forevise et pas, naar en person (uanset om denne er borger i Den Europaeiske Union) ankommer til en medlemsstat, og denne person ankommer til denne medlemsstat via de nationale lufthavne som rejsende fra en anden medlemsstat?

2) Er nogen anden bestemmelse i faellesskabsretten til hinder for en saadan forpligtelse?«

Formaliteten

18 Det er den irske regerings opfattelse, at spoergsmaalene maa afvises, dels fordi tvisten i hovedsagen, der vedroerer anvendelse i Nederlandene af en nederlandsk bestemmelse paa en nederlandsk statsborger, har rent intern karakter (jf. dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 37), dels fordi forelaeggelsesdommen ikke indeholder de faktiske oplysninger, der er noedvendige for at saette Domstolen i stand til at besvare de stillede spoergsmaal, bl.a. med hensyn til spoergsmaalet, om Wijsenbeek havde indledt sin rejse i en medlemsstat eller i et tredjeland.

19 Med hensyn til det sidstnaevnte punkt har Kommissionen anfoert, at Wijsenbeek ved sin tilbagevenden til Nederlandene har udnyttet sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, hvorfor han kan paaberaabe sig den beskyttelse, der foelger af faellesskabsretten (jf. dom af 7.7.1992, sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265).

20 Det bemaerkes hertil for det foerste, at Wijsenbeek's udtalelse om, at hans fly kom fra Strasbourg, ikke er blevet bestridt.

21 Foelgelig har forelaeggelsesdommen samt de skriftlige og mundtlige indlaeg givet Domstolen tilstraekkelige oplysninger til, at den kan give en fortolkning af faellesskabsrettens regler i henseende til de forhold, som er genstand for hovedsagen (jf. bl.a. dom af 3.3.1994, sag C-316/93, Vaneetveld, Sml. I, s. 763, praemis 14).

22 Naar Wijsenbeek er steget af et fly, der kommer fra en anden medlemsstat, i en lufthavn i den medlemsstat, hvor han er statsborger, har han for det andet udnyttet sin ret til fri bevaegelighed, en ret, som medlemsstaternes statsborgere efter traktaten besidder. Saafremt disse, som har ret til fri bevaegelighed i de oevrige medlemsstater (jf. dom af 24.11.1998, sag C-274/96, Bickel og Franz, Sml. I, s. 7637, praemis 15), ikke var i stand til at paaberaabe sig denne ret i deres oprindelsesstat, kan denne ret ikke faa fuld gennemslagskraft (jf. herved Singh-dommen, praemis 21 og 23).

23 De stillede spoergsmaal vedroerer saaledes fortolkningen af faellesskabsretten, og Domstolen er foelgelig i princippet forpligtet til at traeffe afgoerelse herom (jf. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 59).

De praejudicielle spoergsmaal

24 Den forelaeggende rets spoergsmaal, som skal behandles under et, gaar naermere bestemt ud paa, om traktatens artikel 7 A eller 8 A forbyder en medlemsstat under strafansvar at forpligte en person, uanset om denne er borger i Den Europaeiske Union, til at godtgoere sit statsborgerskab ved indrejse paa denne medlemsstats omraade via en indre graense i Faellesskabet.

25 Wijsenbeek har anfoert, at traktatens artikel 7 A fra den 1. januar 1993, dvs. ved afslutningen af den periode, der udloeb den 31. december 1992, har direkte virkning, og at medlemsstaterne herefter ikke laengere besidder nogen kompetence paa dette omraade, fordi EF-traktatens artikel 3, litra c) [efter aendring nu artikel 3, stk. 1, litra c), EF], og traktatens artikel 7 A indebaerer en fuldstaendig overfoersel af befoejelser til Faellesskabet.

26 Wijsenbeek har anfoert, at disse bestemmelser samt direktiv 68/360 og 73/148 direkte forbyder kontrolforanstaltninger ved de indre graenser. Da Domstolen antager, at enhver turist er modtager af tjenesteydelser, maa den ligeledes antage, at enhver person, som efter den 1. januar 1993 overskrider en graense, er forbruger. Ud fra en rimelig fortolkning af traktatens artikel 7 A indebaerer fri bevaegelighed for personer ifoelge Wijsenbeek, i lighed med hvad der gaelder for frie varebevaegelser, i det mindste, at de indre graenser kan overskrides uden kontrol, og at kontrollen af personer finder sted ved de ydre graenser.

27 Den spanske og den irske regering samt Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at hverken traktatens artikel 7 A eller dens artikel 8 A har direkte virkning, hvorfor Wijsenbeek ikke kan paaberaabe sig dem for de nationale domstole. Den nederlandske regering og Kommissionen har anfoert, at traktatens artikel 7 A ikke har direkte virkning. De mener alle, at en afskaffelse af kontrollen ved Faellesskabets indre graenser kraever ledsageforanstaltninger.

28 Ifoelge Kommissionen beroerer en afskaffelse af denne kontrol alle personer, idet opretholdelsen af kontrollen af tredjelandes statsborgere ved de indre graenser indebaerer, at disse maa skelnes fra statsborgere fra medlemsstater, hvorfor sidstnaevnte ligeledes maa kontrolleres. Saerlige faellesskabsforanstaltninger ved de ydre graenser er derfor noedvendige, for at ingen af medlemsstaterne skal belastes med uoenskede udlaendinge, der kommer fra et tredjeland, og som indrejser via en anden medlemsstat.

29 I denne forbindelse har den nederlandske regering anfoert, at disse faellesskabsforanstaltninger vedroerende de ydre graenser navnlig omfatter samme lige kontrolniveau ved graenserne, en harmonisering af indrejsebetingelserne, en faelles visapolitik, regler for asylansoegere, der indgiver ansoegninger i flere medlemsstater, en intensivering af samarbejdet inden for politi og retsvaesen samt oprettelsen af et faelles system for automatisk udveksling af oplysninger.

30 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at da der paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin, i modsaetning til hvad der gaelder med hensyn til de frie varebevaegelser, ikke er nogen faellesskabspolitik, der bl.a. omhandler tredjelandes statsborgeres indrejse til medlemsstaterne, kan hver medlemsstat fortsat foere sin egen immigrationspolitik (jf. ogsaa erklaeringen om artikel 13-19 i den faelles akt) og kraeve af enhver, som forsoeger at indrejse paa dens omraade, at vedkommende foreviser et gyldigt identitetskort eller pas, hvilket er den eneste maade, hvorpaa statsborgere fra tredjelande kan skelnes fra faellesskabsstatsborgere.

31 Den irske regering samt Kommissionen har anfoert, at det fremgaar af de erklaeringer, der er knyttet til den faelles akt, navnlig erklaeringen om artikel 8 A i EOEF-traktaten, som blev vedtaget af konferencen af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer for at undgaa, at denne artikel skulle faa direkte virkning fra den 1. januar 1993, at traktatens artikel 7 A ikke er ubetinget, og at den giver et vist skoen med hensyn til dens gennemfoerelse.

32 Den nederlandske og den irske regering samt Kommissionen er i oevrigt af den opfattelse, at det af dom af 20. oktober 1993 (sag C-297/92, Baglieri, Sml. I, s. 5211, praemis 16) fremgaar, at den omstaendighed, at Raadet ikke har vedtaget regler, ikke automatisk indebaerer, at der bestaar en pligt for medlemsstaterne til at afskaffe kontrollen ved graenserne allerede dagen efter den 31. december 1992.

33 Den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at selv om traktatens artikel 7 A kan have direkte virkning, forbyder den ikke kontrol ved de indre graenser. Denne artikel gaar ikke ud over traktatens oevrige bestemmelser. Ifoelge disse to regeringer indroemmer traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer, nemlig EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 (efter aendring nu artikel 39 EF, 43 EF og 49 EF), og den lovgivning, der er indfoert i henhold hertil, nemlig direktiv 90/364, 90/365 og 93/96, alene faellesskabsborgere direkte rettigheder, mens statsborgere fra tredjelande ikke tillaegges nogen selvstaendig ret til fri bevaegelighed (jf. Singh-dommen). Da det er umuligt kun at foretage kontrol ved graensen for en enkelt persongruppe, er medlemsstaternes ret til at kraeve, at enhver person foreviser et gyldigt identitetskort eller pas, ifoelge disse regeringer udtrykkeligt hjemlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 68/360 og 73/148.

34 Hvad angaar traktatens artikel 8 A har den irske regering og Det Forenede Kongeriges regering anfoert, at denne bestemmelse i lighed med traktatens artikel 7 A kraever supplerende foranstaltninger, som endnu ikke er truffet.

35 Kommissionen mener derimod, at den direkte virkning af traktatens artikel 8 A, stk. 1, er ubestridelig. Retten for enhver unionsborger til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade fastsaettes direkte deri, uden forbehold og uden den mindste plads for skoen. Den omstaendighed, at denne ret er underlagt »de begraensninger og de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil«, paavirker paa ingen maade dette resultat (jf. dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299, og af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337). De gennemfoerelsesforanstaltninger, som Raadet kan traeffe i henhold til traktatens artikel 8 A, stk. 2, har til formaal at goere det lettere at udoeve de rettigheder, der er naevnt i stk. 1, og bekraefter sidstnaevntes direkte virkning.

36 Med hensyn til raekkevidden af traktatens artikel 8 A har Kommissionen fremhaevet, at retten til at faerdes og opholde sig frit er en selvstaendig materiel ret, som er paalagt de saerlige begraensninger og betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Denne nye ret, som indroemmes unionsborgerne, skal ifoelge Kommissionen fortolkes udvidende, og dens begraensninger og betingelser indskraenkende. Saa laenge der imidlertid ikke er indfoert og ivaerksat saerlige faellesskabsbestemmelser om kontrollen ved Faellesskabets ydre graenser, udgoer det i artikel 3, stk. 1, i direktiv 68/360 naevnte krav om forevisning af et gyldigt pas eller identitetskort ved de indre graenser ikke en uberettiget hindring for retten til frit at faerdes i Faellesskabet og er ikke uforholdsmaessigt.

37 Den nederlandske og den finske regering samt Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at det fremgaar af ordlyden af traktatens artikel 8 A, at denne heller ikke skaber en ret til at faerdes og opholde sig, som gaar ud over traktatens bestaaende bestemmelser og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Traktatens artikel 8 A indeholder altsaa intet yderligere element i forhold til traktatens artikel 7 A. Under alle omstaendigheder maa identitetskontrol ved de ydre graenser ifoelge Det Forenede Kongeriges regering vaere tilladt, da de rettigheder, der gives ved artikel 8 A, kun gaelder for personer, der er statsborgere i en medlemsstat.

38 Den finske regering har tilfoejet, at en medlemsstat har ret til at straffe manglende fremlaeggelse af de kraevede rejsedokumenter med det forbehold, at den gaeldende straf, i betragtning af den begaaede overtraedelses art, ikke maa vaere saa streng, at den faktisk udgoer en hindring for den frie bevaegelighed for personer (jf. dom af 14.7.1977, sag 8/77, Sagulo m.fl., Sml. s. 1495, praemis 12).

39 Det bemaerkes, at traktatens artikel 7 A, stk. 1, bestemmer, at Faellesskabet vedtager foranstaltninger med henblik paa gradvis oprettelse af det indre marked i loebet af perioden indtil den 31. december 1992 i henhold til de i denne bestemmelse naevnte bestemmelser i traktaten. I henhold til artikel 7 A, stk. 2, indebaerer det indre marked et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat.

40 Denne artikel kan ikke fortolkes saaledes, at den omstaendighed, at Raadet ikke inden den 31. december 1992 har vedtaget regler, hvorefter der paalaegges medlemsstaterne pligt til at afskaffe kontrollen af personer ved Faellesskabets indre graenser, automatisk indebaerer, at der efter udloebet af denne periode bestaar pligt hertil. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 77 i sit forslag til afgoerelse, forudsaetter en saadan pligt harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger om overskridelse af Faellesskabets ydre graenser, immigration, udstedelse af visa, asyl og udveksling af oplysninger om disse spoergsmaal (jf. herved med hensyn til social sikring Baglieri-dommen, praemis 16 og 17).

41 I oevrigt bemaerkes, at traktatens artikel 8 A, stk. 1, giver unionsborgerne ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade med de begraensninger og paa de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Ifoelge traktatens artikel 8 A, stk. 2, kan Raadet vedtage bestemmelser, der skal goere det lettere at udoeve disse rettigheder.

42 Saa laenge der imidlertid ikke er vedtaget faellesskabsbestemmelser om kontrol ved Faellesskabets ydre graenser, som ogsaa forudsaetter faelles eller harmoniserede regler om bl.a. betingelserne for indrejse, visa og asyl, forudsaetter udoevelse af disse rettigheder, som Kommissionen med rette har fremhaevet, at den paagaeldende person kan godtgoere at vaere statsborger i en medlemsstat.

43 Herefter bemaerkes blot, at der paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen hverken forelaa faelles regler eller harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger, navnlig vedroerende kontrol ved de ydre graenser, immigrationspolitik, visa og asyl. Selv om medlemsstaternes statsborgere i henhold til traktatens artikel 7 A eller 8 A har en ubetinget ret til at faerdes frit paa medlemsstaternes omraade, bevarer medlemsstaterne retten til at foretage identitetskontrol ved Faellesskabets indre graenser og forpligte beroerte personer til at forevise et gyldigt identitetskort eller pas, saaledes som det bestemmes i direktiv 68/360, 73/148, 90/364, 90/365 og 93/96, for at kunne fastslaa, om den paagaeldende er statsborger i en medlemsstat og dermed har ret til at faerdes frit paa medlemsstaternes omraade, eller er statsborger i et tredjeland, som ikke har denne ret.

44 Det skal tilfoejes, at i mangel af faellesskabsbestemmelser paa omraadet har medlemsstaterne fortsat kompetence til at paalaegge sanktioner, saafremt en saadan forpligtelse ikke overholdes, saafremt sanktionerne er sammenlignelige med dem, der gaelder for lignende nationale overtraedelser. De kan desuden ikke anvende en uforholdsmaessig straf, der indebaerer en hindring for den frie bevaegelighed for personer, f.eks. faengselsstraf (jf. bl.a. dom af 12.12.1989, sag C-265/88, Messner, Sml. s. 4209, praemis 14, og af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, praemis 36). De samme betragtninger gaelder med hensyn til tilsidesaettelse af forpligtelsen til at forevise et identitetskort eller pas ved indrejse paa en medlemsstats omraade.

45 De stillede spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at henset til faellesskabsrettens udviklingstrin paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen var hverken traktatens artikel 7 A eller artikel 8 A til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forpligter en person, uanset om denne er borger i Den Europaeiske Union, til at godtgoere sit statsborgerskab ved indrejse paa denne medlemsstats omraade via en af Faellesskabets indre graenser, saafremt sanktionerne er sammenlignelige med dem, der gaelder for lignende nationale overtraedelser, og ikke er uforholdsmaessige, saaledes at de indebaerer en hindring for den frie bevaegelighed for personer.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

46 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske, af den spanske, af den irske og af den finske regering samt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Arrondissementsrechtbank, Rotterdam, ved dom af 30. oktober 1997, for ret:

Henset til faellesskabsrettens udviklingstrin paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen var hverken EF-traktatens artikel 7 A eller artikel 8 A (efter aendring nu artikel 14 EF og 18 EF) til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forpligter en person, uanset om denne er borger i Den Europaeiske Union, til at godtgoere sit statsborgerskab ved indrejse paa denne medlemsstats omraade via en af Faellesskabets indre graenser, saafremt sanktionerne er sammenlignelige med dem, der gaelder for lignende nationale overtraedelser, og ikke er uforholdsmaessige, saaledes at de indebaerer en hindring for den frie bevaegelighed for personer.