Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 18. november 1986. - RUDOLF MISSET MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - TJENESTEMAEND - ANTAGELSE TIL REALITETSBEHANDLING - SOEGSMAALSFRIST. - SAG 152/85.



Samling af Afgørelser 1987 side 00223



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Hvornaar udloeber fristen for at anlaegge sag ved Domstolen? Og hvorledes beregnes ifoelge faellesskabsretten soegsmaalsfristen for en privatperson? Man vil maaske paastaa, at generaladvokaten med disse spoergsmaal saetter sine kolleger paa skolebaenken for at belaere dem om selvfoelgeligheder - men svaret ligger imidlertid ikke lige for .

Den 18 . februar 1985 blev Rudolf Misset, der er oversaetter i Raadets sprogtjeneste gjort bekendt med, at denne institutions generalsekretaer ved afgoerelse af samme dato havde afvist en klage, han havde indgivet . Vedtaegten for tjenestemaend fastsaetter en soegsmaalsfrist paa tre maaneder og fristen i den foreliggende sag udloeb derfor - da den dag, afgoerelsen meddeles modtageren ikke medregnes - saadan maa Misset have taenkt - den 19 . maj 1985 . Hertil skal foejes de to dage, der ifoelge bilag II til procesreglementet tilkommer den person, der har bopael i Belgien, og hermed naar man i den foreliggende sag til datoen den 21 . maj, der netop var den dato, hvor Domstolen modtog sagsoegerens staevning .

Raadet har principalt nedlagt paastand om afvisning af sagen . Denne skulle ifoelge Raadets repraesentant have vaeret anlagt senest den 20 . maj . Naar det i vedtaegten hedder, at "klagen skal fremsaettes inden for en frist paa tre maaneder" betyder dette afgjort, at dagen for fristens udloeb ikke medregnes ved beregningen . I tjenestemands Misset' s tilfaelde begyndte naevnte frist saaledes at loebe den 19 . februar 1985, altsaa dagen efter meddelelsen af den anfaegtede akt, og udloeb den 18 . maj . Herefter er 18 plus 2 20 . Justitssekretariatet skulle altsaa have modtaget staevningen senest paa denne dato .

Sagsoegeren har anfoert, at dette er helt forkert . Dies ad quem skal medregnes i sin helhed . Han har herved henvist til Raadets forordning nr . 1182/71 af 3 . juni 1971 om fastsaettelse af regler om tidsfrister, datoer og tidspunkter ( EFT 1971 II, s.*311 ), der i artikel 3, nr . 2, litra c ), bestemmer, at en tidsfrist udtrykt i *... maaneder *... indledes med begyndelsen af den foerste time paa fristens foerste dag og udloeber med udgangen af den sidste time paa den dag i den sidste *... maaned *... som har samme benaevnelse eller talangivelse som den dag, der indleder fristen ". I samme artikels nr . 1, andet afsnit, hedder det, at "...*den dag, i loebet af hvilken begivenheden eller handlingen sker, (( medregnes )) ikke ved beregningen af fristen" og Misset finder det derfor indlysende, at tremaanedersfristen begyndte at loebe den 19 . februar 1985 ( dies a quo ) og udloeb den 19 . maj ved midnat ( dies ad quem ).

Forordning nr.*1182/71 har ganske vist fremdeles efter tjenestemanden en begraenset raekkevidde, idet den kun finder anvendelse "paa de retsakter, som er eller bliver vedtaget af Raadet og Kommissionen" i henhold til EOEF - og Euratom-traktaterne, mens vedtaegten for tjenestemaend og procesreglementet ogsaa blev vedtaget i medfoer af EKSF-traktaten . Disse to retskilder indeholder imidlertid intet om dies ad quem, og derfor maa man noedvendigvis antage, at den foerstes regler skal anvendes analogt, saaledes at man faar en ensartet faellesskabsretlig ordning for fristen .

2 . Anden afdeling har ved kendelse af 27 . februar 1986 henvist sagen til Domstolens plenum med henblik paa en saerskilt afgoerelse af formaliteten . Domstolen har samtidigt opfordret Raadet, Kommissionen og Europa-Parlamentet til at redegoere for deres praksis med hensyn til beregningen af fristen for indgivelse af administrativ klage samt til at fremsaette deres synspunkter om raekkevidden af forordning nr . 1182/71 for saa vidt angaar soegsmaalsfrister .

Det har ikke skortet paa overraskelser . Kommissionen har udtalt, at den ikke tillaegger klagefristen den helt store betydning, idet den nemlig ogsaa besvarer klager efter fristens udloeb . Derimod foelger Raadet og Parlamentet vedtaegtens bogstav i overensstemmelse med grundsaetningerne i Domstolens dom af 26 . november 1981, 195/80, Michel mod Parlamentet, ( Sml . s.*2861 ). For saa vidt angaar forordningens raekkevidde, er de tre institutioners opfattelse saa forskellig som taenkes kan . Ifoelge Raadet er det udelukket direkte eller analogisk at anvende den paa de i traktaterne, vedtaegten og procesreglementet fastlagte frister . Kommissionen mener det stik modsatte, mens Parlamentet har ladet forstaa, at det under alle omstaendigheder er vedtaegtens bestemmelser, der skal anvendes i tvister mellem Faellesskabernes institutioner og deres tjenestemaend og oevrige ansatte . Altsaa total forvirring .

3 . Man maa altsaa begrunde ab ovo . Lad det foerst vaere sagt, at faellesskabsrettens regler om anfaegtelse er skaaret over den samme laest; i dem alle hedder det, at klagen skal indbringes inden for saa og saa mange maaneder *..., og at fristen loeber fra dagen for aktens offentliggoerelse eller meddelelse til modtageren . I dette moenster finder man i alt fald to af de tre elementer, der er afgoerende for at der kan handles rettidigt : a)*det tidsrum, der staar til raadighed ( 1, 2 eller 3 maaneder ); b)*den dag der indleder dette tidsrum . For at kunne vide, hvornaar fristen helt praecist udloeber, maa man saa yderligere finde ud af, hvorledes det saaledes fastlagte tidsrums varighed skal beregnes .

Lad mig forklare mig med et eksempel . Lad os forudsaette, at en af Kommissionen vedtaget beslutning er blevet meddelt en jern - og staalvirksomhed den 1 . september 1986 . Ifoelge EKSF-traktatens artikel 33, skal sag anlaegges inden en maaned efter denne dato . Ser vi nu et oejeblik bort fra kriterierne for beregning er det klart, at graenserne for dette spatium temporis noedvendigvis falder sammen med den 1 . september 1986 ( dies a quo ) og den naestfoelgende 1 . oktober ( dies ad quem ). Juristen kan imidlertid ikke lade sig noeje med en saadan afgraensning, for han maa finde ud af, om naevnte tidsrums foerste og/eller sidste dag skal anses for anvendelige for den effektive udoevelse af anfaegtelsesretten . Man skal med andre ord beregne det tidsinterval, der falder mellem to akter, nemlig den, der anfaegtes, og selve anfaegtelsen .

Her kommer vort procesreglement os til hjaelp . I dettes artikel 81, stk . 1, er nemlig bestemt, at "de frister, der er fastsat for indgivelse af klager over institutionernes retsakter, begynder *... at loebe dagen efter den dag, hvor den paagaeldende har faaet meddelelse om retsakten", og artikel 80, stk . 1, siger det samme om procesfristerne i almindelighed . Det er klart, at de to bestemmelser ikke fastsaetter den dag, fra hvilken fristen begynder at loebe eller dennes laengde, idet disse fastsaettes i saerlige bestemmelser, som f.eks . den citerede artikel 33 i EKSF-traktaten . Derimod knaesaetter de det traditionelle princip om at dies a quo non computatur in termino . Denne regels ratio er vedkendt . For saa vidt angaar en frist, der angives i dage eller maaneder, er det ikke rimeligt at laegge vaegt paa det tidspunkt, en akt meddeles paa . Dies a quo skal medregnes fra sin afslutning . I parentes bemaerket er det her Misset, der tager fejl, idet han fordrejer princippet og goer den dag, der foelger efter dies a quo til den dag, der begraenser denne frist i tiden, og ikke til den dag, fra hvilken fristen begynder at loebe .

Saa meget om dies a quo . Og dies ad quem? Svaret er, om jeg saa maa sige, intuitivt . Antager man, at soegsmaalsretten i kraft af den just omtalte regel kun kan udoeves fra den dag, der foelger efter den, der angiver fristens begyndelse, er det klart, at ogsaa den dag, den udloeber, fuldt ud indgaar i den tid, hvori den kan udoeves ( dies ad quem computatur in termino ).

Men det er strengt taget unoedvendigt at goere denne logiske foelge til genstand for en regel herom . For kun de i afsnit 5 naevnte nationale lovgivere har jo formuleret sig udtrykkeligt herom ( hvad derimod ikke de belgiske, spanske, italienske og portugisiske civile retsplejelove goer ). For naar foerst den foerste af en frists to led er fastlagt - og det sker i faellesskabsretten just i de naevnte artikler 80 og 81 - kan det andet led frit beregnes aritmetisk efter laengden af det tidsrum, der skal laegges til begyndelsesdagen .

Efter denne afklaring af beregningssystemet bliver alt enkelt . Foer jeg gaar over til at anvende det paa det tilfaelde, jeg har fremdraget, finder jeg det passende desuden at erindre om, at det i procesreglementet knaesatte princip har generel karakter; det skal med andre ord anvendes uden forskel paa alle soegsmaals - eller klagefrister, de vaere angivet i maaneder, uger eller dage . Herefter vender jeg tilbage til mit eksempel, i hvilket Kommissionens beslutning, som det vil huskes, blev meddelt den foerste dag i september . September har som bekendt tredive dage . EKSF-traktatens artikel 33 giver en maaned som soegsmaalsfrist . Dersom det, jeg lige har sagt, er korrekt, maa beregningen af det tidsrum, der gives til soegsmaalet paa grundlag af antallet af dage eller paa grundlag af maaneden foere frem til det samme resultat .

Lad os efterproeve denne antagelse, idet vi nu beregner fristen som om den var fastsat til tredive dage . Dies a quo er den 1 . september 1986, der ikke medregnes . Den 2 . september er derfor den foerste af de dage, jern - og staalvirksomheden har til raadighed . Fortsaetter man herefter beregningen ex numeratione dierum naas den 1 . oktober 1986, dvs . den dato der falder sammen med den tredivte og sidste af de dage, som virksomheden kan anvende .

Herefter gaar vi over til at beregne paa grundlag af en maaned . I dette tilfaelde maa man noedvendigvis da dagene ikke kan taelles i raekkefoelge ( maaneden er jo en tidsenhed af skiftende laengde ), beregne ex denominatione dierum og derfor gaa frem, indtil man naar den dag, der i den maaned, man kommer til, har samme tal som udgangsdagen . Saafremt den 1 . september er dies quo - og lad det vaere sagt endnu en gang - saafremt denne dag holdes uden for optaellingen kan dies ad quem i det tidsrum, virksomheden har til raadighed, uundgaaeligt kun falde sammen med den 1 . oktober . Dette resultat er efter min mening utvivlsomt . Heraf kan det sluttes, at faellesskabsrettens frister "(( altid )) begynder *... at loebe dagen efter den dag (( hvor den paagaeldende har faaet meddelelse )) om retsakten" ( jfr . procesreglementets artikel 81, stk . 1 ,), mens udloebsdagen altid omfattes af tidsrummet . Naar alt kommer til alt, skal altsaa den generelle formulering "inden *... x maaneder" forstaas saaledes, at soegsmaalet gyldigt kan anlaegges inden og ikke efter kl . 24 den dag, der i tidsrummets sidste maaned taelles som den dato, paa hvilken den anfaegtede akt blev meddelt sagsoegeren .

Vi kan nu anvende dette resultat paa det foreliggende tilfaelde . Tjenestemand Misset' s soegsmaalsret ophoerte, iberegnet de to dage for afstanden mellem Bruxelles og Luxembourg, ved midnat den 20 . maj 1985 . Sagen blev anlagt dagen efter, og skal derfor afvises . Raadet, der ved indsigelsen om sagsoegerens fejlberegning goer gaeldende, at dies ad quem ikke skal taelles med, har begrundet denne indsigelse daarligt, men det forhindrer ikke, at den er helt og aldeles korrekt .

4 . Dersom det nu alligevel laegges til grund - for argument' s sake, som englaenderne siger - at procesreglementet virkelig indeholder en lakune for saa vidt angaar beregningen af udloebsdagen, kan Domstolen saa som foreslaaet af Misset anvende bestemmelserne i forordning nr . 1182 analogt . Det tror jeg ikke den kan .

Lad det foerst vaere sagt, at naevnte retskilde jo har sit grundlag i noedvendigheden af at raade bod paa en velkendt og uundgaaelig ulempe, nemlig at faellesskabsbestemmelserne virker inden for rammen af retsordener, der med hensyn til reglernes tidsmaessige gyldighed ofte er meget forskellige . For "tidsfrister for ikrafttraeden, indtraeden af virkninger, ... ophoer af virkninger *... af Raadets eller Kommissionens retsakter" er der saaledes blevet fastlagt ensartede beregningskriterier ( jfr . artikel 4 og Europa-Parlamentets retsudvalgs betaenkning vedroerende forslaget til forordning, doc . 11/70 af 8.4.1970, punkterne 8 og 9 ). Disse kriterier skal desuden gaelde for levetiden for regler, der, idet de har et alt andet end ensartet indhold kan fastsaette de mest forskelligartede tidsfrister . Faellesskabslovgiveren har derfor foretrukket, at de ikke fik for kategorisk karakter . De anvendes da ogsaa kun "medmindre andet bestemmes" ( artikel 1 ).

Helt modsat forholder det sig med soegsmaalsfrister, der er tidsrum, der staar til raadighed for den effektive udoevelse af en grundrettighed, nemlig retten til at gaa til domstolene for at vaerne egne interesser . Det er indlysende, at de som saadanne maa henfoeres til omraadet for ordre public, og at de maa vaere praeceptive og ikke kunne forlaenges ( jfr . Domstolens dom af 12 . juli 1984, 227/83, Moussis mod Kommissionen, Sml . s.*3133 ).

Denne forskel maa efter min mening foere til, at Misset' s synspunkt taber enhver vaegt . Jeg er i alt fald for mit vedkommende og i modsaetning til det af tjenestemanden ( og med ham af Kommissionen ) anfoerte overbevist om, at ogsaa de i forordning nr . 1182/71 fastlagte beregningsregler skal fortolkes i lyset af de i afsnit 3 beskrevne bestemmelser og saaledes foere til resultater, der ikke adskiller sig fra dem, jeg er naaet til i det foregaaende . Og her bliver demonstrationen endnu lettere, idet disse regler bruger frister i uger, dvs . tidsrum, der altid bestaar af det samme antal dage ( 7 ). Et elementaert eksempel : den uge, der begynder mandag den 1 . september 1986 udloeber mandag den 8 ., dvs . syvende dagen efter dies a quo .

Korrektheden af denne fortolkning foelger i oevrigt ogsaa af ordlyden af vor forordning . Man laeser herved artikel 3 i den franske udgave, der bestemt er den klareste : "si un délai exprimé *... en semaines *... est à compter à partir du moment où *... s' effectue un acte, le jour au cours duquel *... s' effectue cet acte n' est pas compté *... (( et le délai )) prend fin à l' expiration de la dernière heure du jour qui, dans la dernière semaine *..., porte la même dénomination *... que le jour du départ" ( mine understregninger ).

5 . Naar dette er sagt staar tilbage den omstaendighed, at den af Misset paaberaabte analogi ikke lader sig gennemfoere . Heraf en ( antaget ) lakune, som der kun kan raades bod paa ved en undersoegelse af, om der paa omraadet findes et generelt princip, der er faelles for medlemsstaternes retsorden . Men et ikke saerligt vanskeligt retssammenlignende studium foerer til det resultat, at beregningen af soegsmaalsfristerne i de forskellige nationale retsordener bortset fra Frankrigs og Irlands noeje svarer til ordningen ifoelge vort procesreglement . Kriterierne for frister udtrykt i maaneder er foelgende : a ) dies a quo er den dag, hvor akten forkyndes eller meddeles; b ) denne dag medregnes ikke, naar det gaelder udoevelsen af anfaegtelsesretten; c ) dies ad quem omfattes af fristen og falder sammen med den dag, der i den sidste maaned i det tildelte tidsrum taeller som dies a quo . Derfor udloeber i Belgien, Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Spanien, Graekenland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Portugal og Det forenede Kongerige en klagefrist paa tre maaneder i forhold til en afgoerelse, der er forkyndt den 18 . februar 1985, ved midnat den foelgende 18 . maj .

Og ved naermere efterproevelse ser ogsaa de to af mig omtalte indsigelser ud af mere end de virkelig er; for de foelger i det vaesentlige ratio i den beregningsmetode, der er fremherskende paa faellesskabsomraadet . F.eks . medregnes i Irland begyndelsesdagen i fristen, der derimod ikke omfatter slutdagen . Irland bryder med andre ord med reglen dies a quo non computatur in termino, men, hvad vigtigere er, i denne forbindelse er distantia temporis mellem tidsrummets to yderpunkter uaendret .

I Frankrigs tilfaelde forekommer problemerne ikke i civilprocessuel sammenhaeng . For til bekraeftelse af et princip, der kun er ukendt paa den anden side af Saint George' s Channel, bestemmes det i artikel 641, stk . 1, i den nye lov ( 1975 ): "lorsqu' un délai est exprimé en jours, celui de l' acte, de l' événement, de la décision ou de la notification qui le fait courir ne compte pas ". For saa vidt angaar dernaest de i maaneder angivne frister, har lovgiveren, idet det af de i afsnit 3 anfoerte grunde staar fast, at dies a quo ikke medregnes, oensket at fjerne selv den mindste tvivl ved fortolkningen ved noejagtigt at angive udloebsdagen . Det hedder saaledes i samme artikels stk . 2 : "lorsqu' un délai est exprimé en mois *... ce délai expire le jour du dernier mois ...*qui porte le même quantième que le jour *... qui fait courir le délai" ( jfr . de enslydende bestemmelser i §§ 187-188 BGB og i artikel 243 i italiensk civilproceslov, samt artikel 145, stk . 2, i den hellenske civilproceslov ). Dies ad quem er summa summarum omfattet af fristen, og den "europaeiske" regel kan saaledes siges at vaere overholdt .

I forvaltningsretten forholder det sig mere indviklet . Dog lyder reglen ogsaa her : "les délais de recours exprimés en mois se calculent de quantième en quantième, quel que soit le nombre de jours composant les mois compris dans le délai", og navnlig "le délai ne commence à courir qu' à 0 heure le lendemain du jour du fait générateur ( dies a quo )*... (( et )) il expire à 24 heures, le dies ad quem" ( Odent : Contentieux administratif, Paris, 1976-1981, s.*1060 ff .) men - og dette afgoerende - "comme les secrétariats des juridictions administratives ferment bien avant 24 heures ,*... les pourvois enrégistrés seulement le lendemain du dies ad quem sont encore recevables" for ikke at beroeve de retsundergivne nogle timer af den frist de har ret til (" priver les justiciables de quelques heures de délai auquel ils ont droit "). Altsaa, "pour une décision notifiée le 16 février, le délai de recours *... commence à courir le 17 février a 0 heure, (( et )) il expire le 16 avril a vingt-quatre heures; un recours introduit le 17 avril aurait encore été recevable; introduit le 18 avril, il est tardif" ( jfr . Conseil d' Etat, 8 juni 1951, dame Bordenave, Recueil, s.*798 ).

Hvad skal man sige til den hermed beskrevne ordning? Jo, princippet om, at dies a quo ikke medregnes, er afgjort opretholdt, idet tomaanedersfristen udloeber den dag, der svarer til dies a quo, der ikke medregnes . Men praksis er mildt sagt afvigende . For i videst muligt omfang at beskytte sagsoegerens ret er man nemlig naaet til at glemme - eller rettere sagt til bevidst at se bort fra - at den omhandlede frist, som det hedder, "ne commence à courir qu' à 0 heure le lendemain du dies a quo ".

Under alle omstaendigheder eksisterer den ulempe, der i fransk retspraksis har foert til en forlaengelse af anfaegtelsesrettens levetid, ikke paa Kirchberg . For der gaelder foelgende regel : "Uden for justitskontorets aabningstider kan procesdokumenter gyldigt indleveres til den vagthavende . Denne noterer dato og tidspunkt for indleveringen" ( instruks for justitssekretaeren, artikel 1, stk . 1 ). Der er altsaa fuld sikkerhed for baade vished om fristerne og beskyttelse af private .

Jeg mener herefter at kunne konkludere, at den faellesskabsretlige ordning for beregning af frister ikke indeholder lakuner, og i alt fald har sit grundlag i principper, der ikke adskiller sig fra dem, der ligger til grund for alle de nationale retsordener . Soegsmaalsfristen loeber fra den dag, hvor den akt, der anfaegtes, er forkyndt for eller meddelt adressaten . Den tid, der haves til sagsanlaeg beregnes saaledes, at man taeller fra den dag, der foelger efter den dag, hvor fristen er begyndt . Foelgelig ophoerer retten ved midnat paa den dag, der i tidsrummets sidste maaned baerer samme tal som dies a quo .

6 . I lyset af de hermed udviklede betragtninger og i henhold til artikel 91, stk . 3, i vedtaegten for tjenestemaend og artikel 81, stk . 1, i procesreglementet, foreslaar jeg, at den af Rudolf Misset mod Raadet for De europaeiske Faellesskaber anlagte sag afvises .

Da spoergsmaalet i denne sag er nyt foreslaar jeg, at Domstolen i stedet for at anvende procesreglementets artikel 70, traeffer afgoerelse om sagens omkostninger i medfoer af procesreglementets artikel 69, stk . 3, andet afsnit .

(*) Oversat fra italiensk .