FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

fremsat den 30. juni 2005 ( )

Sag C-461/03

Gaston Schul Douane-Expediteur BV

mod

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene))

»Artikel 234 EF – en fællesskabsbestemmelses gyldighed – en national rets forpligtelse til at forelægge et præjudicielt spørgsmål – betingelser«

I – Indledning

1. Efter dommen i sagen Foto-Frost ( ) er samtlige retter i medlemsstaterne forpligtede til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, før en fællesskabsretsakt erklæres ugyldig. Det ønskes herefter oplyst, om denne forpligtelse, der udspringer af retspraksis, eftersom den ikke fremgår af nogen af traktatteksterne, er absolut, eller om der er visse undtagelser.

2. I den græske mytologi fik Sisyfos den hårde straf at rulle en stor sten op ad et bjerg, hvorfra han straks skulle trille den ned igen, selv gå ned af bjerget og begynde forfra igen og igen, uden at der blev taget hensyn til hans åbenlyse træthed ( ).

3. Grundene til denne frygtelige afstraffelse forbliver et mysterium, men viser en vis dumdristig adfærd hos de helte, som guderne betragtede som en udfordring til deres overlegenhed ( ).

4. I lighed med Sisyfos, Korinths grundlægger og konge, ser den nationale ret sig nødsaget til altid at forelægge et præjudicielt spørgsmål om ugyldigheden af fællesskabsretsakter.

5. Nærværende forelæggelseskendelse er interessant, idet den sætter to af de faktorer, der er afgørende for begrænsningerne i de nationale retters mulighed for at henvende sig til Domstolen i medfør af artikel 234 EF, i forhold til hinanden.

6. Hovedsagens omstændigheder giver anledning til at tvivle på, om det er nødvendigt at forelægge Domstolen spørgsmål, eftersom svaret klart fremgår af en tidligere, og helt entydig, afgørelse.

II – De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

7. De faktiske omstændigheder har ringe betydning for besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål. Derfor er der ingen grund til at give et omfattende resumé heraf.

8. Sagsøgeren i hovedsagen, Gaston Schul Douane-Expediteur BV (herefter »Gaston Schul«), toldagent, indgav den 6. maj 1998 indførselsangivelse for en sending rårørsukker hidrørende fra Brasilien til en cif-pris ( ), der var højere end tærskelprisen for det pågældende produkt ( ).

9. I mangel af en overensstemmende anmodning beregnede de kompetente toldmyndigheder en tillægstold, der kunne opkræves på grundlag af den repræsentative pris, som var gældende på verdensmarkedet på det pågældende tidspunkt.

10. Gaston Schul anfægtede gyldigheden af denne opkrævning, først administrativt og dernæst ved domstolene.

11. College van Beroep voor het bedrijfsleven (herefter »College van Beroep«), som sagen er anlagt ved og hvis afgørelse i henhold til intern retsorden ikke kan appelleres, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Er en national ret, der er omfattet af artikel 234, stk. 3, EF, pligtig at forelægge Domstolen et spørgsmål som det i det følgende anførte spørgsmål om gyldigheden af bestemmelser i en forordning, når lignende bestemmelser i en anden, sammenlignelig forordning allerede er blevet erklæret ugyldige af Domstolen, eller kan retten under hensyn til den særlige lighed med de bestemmelser, der er blevet erklæret ugyldige, undlade at anvende de pågældende bestemmelser?

2) Er artikel 4, stk. 1 og 2, i […] forordning […] nr. 1423/95 […] ugyldige, for så vidt som de bestemmer, at den heri nævnte tillægstold i princippet fastsættes på grundlag af den repræsentative pris, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1423/95, og at denne told kun skal beregnes på grundlag af cif-importprisen for den pågældende sending, hvis importøren anmoder herom?«

III – Retsforskrifter

A – Forpligtelsen til at anmode om at cif-importprisen anvendes

12. Artikel 15, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker ( ), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 3290/94 af 22. december 1994 om de tilpasninger og overgangsforanstaltninger, der er nødvendige i landbrugssektoren for gennemførelsen af de aftaler, som er indgået under de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi ( ) (herefter »grundforordningen«), bestemmer, at de importpriser, der tages i betragtning ved pålæggelse af en tillægsimporttold, fastlægges på grundlag af cif-importpriserne for den pågældende sending.

13. Disse priser kontrolleres med henblik herpå på grundlag af de repræsentative priser for det pågældende produkt på verdensmarkedet eller EF- importmarkedet.

14. Det skal bemærkes, at den nuværende ordlyd af grundforordningens artikel 15, stk. 3, indgår i bestræbelserne på at tilpasse fællesskabslovgivningen til bestemmelserne i den landbrugsaftale, som er indgået under de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi, indgået af Fællesskabet i henhold til den tidligere artikel 228 i EF-traktaten (efter ændring nu artikel 300 EF).

15. Blandt de særlige beskyttelsesforanstaltninger giver landbrugsaftalens artikel 5, stk. 1, litra b), ethvert medlem af Verdenshandelsorganisationen mulighed for at pålægge importtillægstold på visse produkter, såfremt den pris, til hvilken det pågældende produkt kan importeres til toldområdet »som fastlagt på basis af importprisen cif for den pågældende forsendelse, udtrykt i medlemmets nationale valuta«, falder til under en tærskelpris (eller »udløsningspris« i fællesskabsordningens terminologi).

16. Kommissionen har gennemført grundteksten ved hjælp af forordning (EF) nr. 1423/95 af 23. juni 1995 om gennemførelsesbestemmelser for import af sukkerprodukter, undtagen melasse ( ).

17. I henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95 er den importpris, der skal tages i betragtning ved pålæggelse af en eventuel tillægstold, lig med den repræsentative pris. Man kan ikke desto mindre, efter den pågældendes anmodning, anvende cif-importprisen, såfremt denne er højere end den repræsentative pris.

18. I et sådant tilfælde skal anmodningen ledsages af visse dokumenter (købekontrakt, forsikringskontrakt og transportaftale (eller konossement), faktura, oprindelsescertifikat) med henblik på at bevise rigtigheden af det angivne beløb; der stilles en garanti svarende til et beløb lig med den tillægstold, der skulle have været betalt, såfremt den var beregnet på grundlag af produktets repræsentative pris. Importøren får dette beløb tilbage, når han beviser, at han har solgt produktet på betingelser, der bekræfter den pågældende pris.

19. Det fremgår således af stk. 1, at medmindre der foreligger en sådan anmodning, er det beløb, der for den pågældende import tages i betragtning ved fastsættelsen af tillægstolden, lig med den repræsentative pris.

B – Hvorvidt den omstændighed, at der ikke er indgivet nogen anmodning, kan afhjælpes på et senere tidspunkt

20. Bestemmelserne vedrørende berigtigelse af toldangivelser findes i Fællesskabets toldkodeks ( ). Artikel 65, afsnit 2, litra c), fastsætter, at der imidlertid ikke kan tillades berigtigelse, hvis anmodning herom fremsættes, efter at toldmyndighederne har frigivet varerne.

21. Artikel 220 i samme kodeks tillader, at der efterfølgende opstår toldskyld senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndighederne er blevet klar over, at gælden på det pågældende tidspunkt ikke er bogført eller er bogført til et lavere beløb end det efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb. Der foretages ikke efterfølgende bogføring af gælden, når det efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb ikke er blevet bogført som følge af en fejl, som toldmyndighederne selv har begået, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, hvis sidstnævnte i øvrigt i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter [stk. 2, litra b)].

IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen

22. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. november 2003.

23. Der blev afgivet indlæg af den nederlandske regering og af Kommissionen.

24. Sagen blev tildelt Store Afdeling. Trods det forelagte problems åbenbare vigtighed blev der ikke afholdt nogen mundtlig forhandling.

V – Gennemgang af de for Domstolen forelagte spørgsmål

25. Med sit første spørgsmål ønsker College van Beroep oplyst, om den særlige undtagelse, inden for området for artikel 234, stk. 3, EF, som kaldes »acte clair-doktrinen«, således som denne fremgår af dommen i sagen CILFIT ( ), finder anvendelse i henseende til gyldigheden af en fællesskabsretsakt.

26. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95 er forenelig med trinhøjere normer i Fællesskabets retsorden.

27. Det synes hensigtsmæssigt at behandle spørgsmålene i omvendt rækkefølge og således begynde med det andet, eftersom det er besvarelsen af dette, der umiddelbart giver løsningen på tvisten i hovedsagen.

A – Det andet spørgsmål

28. Den nederlandske regering, Kommissionen og den forelæggende ret er enige om, at artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95 ikke er gyldig, eftersom de ikke kan se nogen relevant materiel forskel mellem disse bestemmelser og dem, der er indeholdt i artikel 3, stk. 1 og 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1484/95 af 28. juni 1995 om gennemførelsesbestemmelser til ordningen for tillægsimporttold og om fastsættelse af tillægsimporttold for fjerkrækød og æg samt ægalbumin og om ophævelse af forordning nr. 163/67/EØF ( ). Denne forordnings ugyldighed blev fastslået ved dom af 13. december 2001, Kloosterboer Rotterdam BV ( ).

29. I henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95 inden for sukkerområdet, er den importpris, der skal tages i betragtning ved pålæggelse af en eventuel tillægstold, lig med den repræsentative pris. Cif-prisen ved import til toldområdet, når denne er højere end den repræsentative pris, kan kun finde anvendelse på importørens forudgående anmodning.

30. Den bestemmelse i artikel 3, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1484/95, der er erklæret ugyldig, underkaster ligeledes anvendelsen af cif-importprisen den betingelse, at importøren indgiver en formel ansøgning herom, der ledsages af visse bevisdokumenter, og kræver i alle andre tilfælde hensyntagen til den repræsentative pris, der således ophøjes til at være hovedreglen ( ).

31. Som jeg i den pågældende sag gjorde opmærksom på ( ), er forpligtelsen til at indgive en udtrykkelig anmodning om, at en tillægstold beregnes på grundlag af cif-importprisen, ugyldig af to grunde:

– fordi forpligtelsen ikke har tilstrækkelig støtte i Rådets forordning (EØF) nr. 2777/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for fjerkræ ( ), med senere ændringer

– og fordi den er i strid med artikel 5, stk. 1, i aftalen om landbrug i Uruguay-rundens regi ( ).

32. Den samme dobbelte ugyldighed ( ) gælder for artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95, eftersom

– den på den ene side tilsidesætter artikel 15, stk. 3, i grundforordningen, nemlig forordning nr. 1785/81, med senere ændringer, hvorefter de importpriser, der danner grundlag for pålæggelsen af en tillægstold, baseres på cif-beløbene for de pågældende forsendelser

– den på den anden side tilsidesætter artikel 5, stk. 1, litra b), og stk. 5, i aftalen om landbrug, der gør det muligt at pålægge en tillægstold på betingelse af, at den pris, til hvilken det pågældende produkt kan importeres til toldområdet, som fastlagt på basis af importprisen cif for den pågældende forsendelse, udtrykt i medlemmets nationale valuta, falder til under en bestemt udløsningspris ( ).

33. Kommissionen har i øvrigt for Domstolen medgivet, at den havde påbegyndt de nødvendige procedurer for at ændre den omtvistede bestemmelse.

34. Det fremgår af ovenstående, at artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95 med sikkerhed er behæftet med samme ugyldighed som den bestemmelse, der var genstand for Kloosterboer Rotterdam-dommen. Den bør derfor lide samme skæbne, dvs. erklæres ugyldig.

B – Det første spørgsmål

35. Når først man er overbevist om den ugyldighed, der er rejst i hovedsagen, kunne man afstå fra at besvare dette første spørgsmål, da det i sidste ende er uden relevans. Ved at besvare det risikerer man at fordreje Domstolens funktion, der ligger i at samarbejde med de nationale retter for at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten i medlemsstaterne og ikke at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål ( ).

36. Et sådant udgangspunkt synes imidlertid overdrevent formalistisk og stemmer ikke overens med Domstolens pædagogiske holdning, der har givet anledning til en fyldig retspraksis, hvorved omridset af dens præjudicielle kompetence præciseres. Selv hvis det antages, at den forelæggende ret ikke behøver at kende omfanget af forpligtelsen til at anvende den præjudicielle forelæggelsesprocedure i forbindelse med spørgsmål om gyldighed, når der ikke foreligger rimelig tvivl, som følge af eksistensen af relevant retspraksis, er det dilemma, som den forelæggende ret står overfor, ikke af hypotetisk karakter i hovedsagen. Det er ikke urimeligt at tænke sig, at College van Beroep har stillet det andet spørgsmål for at undgå en ny forelæggelsessag, hvis Domstolen uden forbehold bekræfter forpligtelsen til altid at henvende sig til denne, inden en fællesskabsretsakt erklæres ugyldig. En opblødning af denne forpligtelse vil i høj grad bidrage til procesøkonomien og styrke den nationale rets fællesskabsansvar og synes derfor helt i overensstemmelse med god retspleje i Den Europæiske Union.

37. Kort sagt mener jeg, at Domstolen bør besvare det spørgsmål, som den nationale ret, der har udvist mod og bemærkelsesværdig ansvarlighed ( ), har stillet.

38. Såvel den nederlandske regering som Kommissionen finder, at enekompetencen til at erklære fællesskabsretsakter ugyldige tilkommer Domstolen. De mener ikke, at den undtagelse, der gives i CILFIT-dommen, kan udvides til at omfatte området for spørgsmål om gyldighed, eftersom det i deres øjne medfører flere ulemper end fordele.

39. Den nederlandske regering fremhæver risikoen for, at visse retter i medlemsstaterne indtager helt forskellige synspunkter og således bringer Fællesskabets retsorden og retssikkerheden i fare. I øvrigt bemærker denne, at den nationale ret under visse betingelser kan vedtage midlertidige foranstaltninger for at udsætte virkningerne af en fællesskabsakt, som den anser for ugyldig.

40. Kommissionen vægter de argumenter, der taler for og imod en ændring af afgørelsen i Foto-Frost-sagen ( ), og gør gældende, at sidstnævnte er de mest overbevisende.

41. At spørgsmålet er væsentligt, er åbenbart, eftersom man i tilfælde af et bekræftende svar bidrager til en gennemgribende ændring af retspraksis. En anerkendelse af, at de nationale retter, i situationer som de i hovedsagen foreliggende, kan underkende gyldigheden af visse fællesskabsakter, er ensbetydende med at bryde den enekompetence, som Domstolen har forbeholdt sig på området i Foto-Frost-dommen.

42. Med henblik på at finde en hensigtsmæssig løsning er det herefter nødvendigt at undersøge, om de faktiske omstændigheder og retsforskrifterne i sagen for College van Beroep begrunder en ændring af de nugældende retsprincipper, der stammer fra 1980’erne, en periode, hvor EU’s geopolitiske situation var en helt anden, og hvor en stor del af de mål, som ligger til grund for strukturen i det præjudicielle samarbejde, endnu ikke var nået.

43. Indledningsvis skal der gives en kortfattet gennemgang af retspraksis, derefter undersøges i hvilket omfang sagens faktiske og retlige rammer gør det muligt at gøre en undtagelse fra ovennævnte princip om Domstolens enekompetence.

1. Undersøgelse og kritik af CILFIT-dommen

44. Artikel 234 EF regulerer mekanismerne for samarbejdet mellem Domstolen og medlemsstaternes retter, således at sidstnævnte i henhold til artiklens stk. 2 har mulighed for at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, mens de i henhold til artiklens stk. 3 er pligtige til, såfremt deres afgørelser ikke kan appelleres, at forelægge sagen for Domstolen.

45. Domstolen har i takt med de tvister, som den har afgjort, præciseret bestemmelsens omfang: den har på den ene side præciseret omridset af denne forpligtelse, der tilsyneladende er ubetinget for de nationale retter, hvis afgørelser ikke kan appelleres; på den anden side har den foretaget en sondring med udgangspunkt i spørgsmålets genstand, der beror på om det vedrører fortolkningen af eller gyldigheden af en fællesskabsretsakt.

46. Hvad angår forpligtelsen for de nationale retter, hvis afgørelser ikke kan appelleres, er der i retspraksis sket en opblødning i flere henseender, idet der er indført visse undtagelser, der nævnes nedenfor med henblik på at nå til en bedre forståelse af betydningen af nærværende præjudicielle forelæggelse.

47. For det første fastsatte Domstolen i dommen i sagen Da Costa ( ) en begrænsning af denne forpligtelse ved at fritage de nationale retter fra deres forpligtelse, når det rejste spørgsmål materielt set er identisk med et spørgsmål, som allerede har været genstand for en præjudicel afgørelse i et lignende tilfælde ( ). Grundlaget for denne opfattelse ligger i tanken om, at når først Domstolen har fortolket en fællesskabsretsakt, bliver forpligtelsen til at forelægge den nye fortolkningsspørgsmål om samme retsakt indholdsløs ( ).

48. I denne sammenhæng, dvs. med henblik på at begrænse den pligt, som påhviler de nationale retter, hvis afgørelser ikke kan appelleres, til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, skal opmærksomheden navnlig henledes på CILFIT-dommen. Denne afgørelse har udvidet antallet af situationer, hvor de nationale retter er fritaget fra at anmode Domstolen om hjælp, idet der i afgørelsen er tilføjet de tilfælde, hvor det pågældende retsspørgsmål er afgjort i Domstolens tidligere praksis, og det selv om de omhandlede spørgsmål »ikke er helt identiske« ( ). Denne udvidelse omfatter tillige de tilfælde, hvor de øverste nationale retter finder, at fortolkningsspørgsmålet ikke er relevant ( ), som følge af at den korrekte anvendelse af fællesskabsretten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen rimelig tvivl om afgørelsen af det rejste spørgsmål. Endelig kræver Domstolen, at inden den nationale ret fastslår, at dette er tilfældet, skal den være overbevist om, at hverken de øvrige medlemsstaters retter eller Domstolen vil være i tvivl om afgørelsen ( ).

49. Hvis man ser nærmere på de praktiske aspekter af CILFIT-dommen, må det konstateres, at en streng fortolkning af disse principper ville føre til, at den nationale ret skulle foretage en empirisk gennemgang af retsordenen i de øvrige 24 medlemsstater for at komme frem til den indre overbevisning om, at samtlige disse bekræfter den korrekte anvendelse af fællesskabsbestemmelsen.

50. I CILFIT-dommen fremhæves endvidere de fortolkningskrav, der følger af fællesskabsrettens særlige natur: på den ene side anvendes en særlig sprogbrug, hvor indholdet af begreberne ikke nødvendigvis er det samme som i de forskellige nationale retsordener ( ) ; på den anden side skal hver bestemmelse vurderes i sin rette sammenhæng og fortolkes i lyset af EF-rettens bestemmelser som helhed, den bagvedliggende målsætning og EF-rettens udviklingstrin ( ).

51. I CILFIT-dommen fremhæves ligeledes, at fællesskabsretten er mangesproget, idet bestemmelserne er affattet på flere sprog, på nuværende tidspunkt tyve, og at alle sproglige versioner er autentiske ( ).

52. Den foreslåede »test« var umulig at foretage på det tidspunkt, hvor den blev formuleret, men under de forhold, der råder i 2005, synes den surrealistisk og modsvarer ikke de historiske bekymringer, der gik forud for dens vedtagelse, nemlig at gøre en ende på de excesser, der fulgte af acte clair-doktrinen, som visse medlemsstaters retter i sidste instans havde anvendt.

53. Denne faktiske umulighed af at anvende CILFIT-metoden bidrager til at forstå, at Domstolen, de få gange den efterfølgende har henvist til denne, har begrænset sig til at erindre den forelæggende ret om denne retspraksis og anvende den formulering, at den korrekte anvendelse af fællesskabsretten skal fremgå med en sådan klarhed, at »der ikke foreligger nogen rimelig tvivl« ( ). Mærkelig nok nævner Domstolen intet om det første krav om, at den nationale ret skal være overbevist om, at retterne i de øvrige medlemsstater og Domstolen har den præcis samme opfattelse af den omtvistede bestemmelse.

54. En sådan udeladelse, som ikke beror på en forglemmelse, genfindes i »Orientering om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål fra de nationale retter«, såvel i de tidlige versioner som i den seneste ( ). Således nævner den første ikke dette krav, og de nye retningslinjer indeholder, i punkt 11-14 om forelæggelse af et fortolkningsspørgsmål, intet herom.

55. Selv om disse retningslinjer er rent informative – og ikke normative – forekommer det underligt, at Domstolen stadig skulle opfatte dette krav med samme strenghed, når den end ikke kortfattet henviser til disse principper, når den vejleder de nationale retter med henblik på at styrke denne mekanisme for retsligt samarbejde. Hvis kravet, som det fremgår af CILFIT-dommen, virkelig blev tillagt en så stor betydning, ville det være logisk at fremhæve dette, især i dokumenter af denne type.

56. Jeg må med tilfredshed konstatere, at andre generaladvokater deler mit synspunkt. Helt konkret nævner generaladvokat Jacobs i sit forslag til afgørelse i Wiener-sagen ( ), at CILFIT-dommen ikke kræver, at de nationale retter undersøger en given fællesskabsbestemmelse på alle Fællesskabets officielle sprog, en fremgangsmåde som Domstolen selv sjældent bruger, selv om den er rustet hertil. Derimod er den omstændighed, at der består mange sproglige versioner, en yderligere grund til ikke at fortolke de fællesskabsretlige bestemmelser alt for bogstaveligt og til at lægge større vægt på bestemmelsernes sammenhæng, almindelige opbygning og formål ( ).

57. Tilsvarende foretrak generaladvokat Tizzano i sit forslag til afgørelse i Lyckeskog-sagen ( ) at opfatte CILFIT-dommen således, at den opfordrede den nationale ret til at udvise særlig forsigtighed, før den udelukker, at der foreligger rimelig tvivl.

58. På baggrund af alle disse argumenter bør Domstolen leve op til sit ansvar og korrigere afgørelsen i CILFIT-dommen eller i det mindste nuancere dens indhold for at tilpasse den til tidens krav, eftersom en mindre streng udlægning af dommen opfylder kravene til retsligt samarbejde. Der skal her tages hensyn til, at de nationale retters kendskab til fællesskabsretten er blevet væsentligt større siden 1983. Efter 22 år er det på tide at ændre denne retspraksis, som har tjent sit formål i en velafgrænset periode i Fællesskabets historie, men som nu er blevet overhalet af udviklingen i Fællesskabets retsorden.

59. En stigning i antallet af sager for Domstolen, i takt med nye udvidelser, og den mætningsgrad, som bliver følgen af en streng fortolkning af CILFIT-dommen, taler for løsninger, der giver visse beføjelser til de nationale retter. En omstrukturering af den retslige dialog ved hjælp at en hensigtsmæssig fortolkning af artikel 234 EF bidrager efter al sandsynlighed til, at Domstolen skal koncentrere sig om de sager, der er af almindelig betydning, hvilket vil have en positiv indflydelse på dens retspraksis ( ).

2. Foto-Frost-dommen

60. Domstolen har modificeret de nationale retters mulighed for at stille præjudicielle spørgsmål i medfør af artikel 234, stk. 2, EF, således at den i visse tilfælde har givet dem en lignende forpligtelse som den, der påhviler de retter, hvis afgørelser ikke kan appelleres. Nærmere bestemt har Foto-Frost-dommen frataget de nationale retter, hvis afgørelser efter den nationale retsorden kan appelleres, beføjelsen »til at erklære retsakter fra Fællesskabets institutioner for ugyldige« ( ).

61. Begrundelserne for denne afgørelse er så velkendte, at det ikke er nødvendigt at gentage dem; det er tilstrækkeligt at give en kort redegørelse.

62. Først og fremmest nævner Domstolen risikoen for meningsforskelle hos retterne i medlemsstaterne hvad angår gyldigheden af fællesskabsretsakter, hvilket kan anfægte selve enheden af den fællesskabsretlige retsorden og anfægte det grundlæggende krav om retssikkerhed ( ); den har endvidere henvist til sammenhængen i den domstolsbeskyttelse, der er hjemlet i traktaten, hvorved Domstolen skal foretage legalitetskontrol inden for Den Europæiske Union ( ) ; endelig bekræfter den, at Domstolen i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen er bedst i stand til at træffe afgørelse om gyldigheden af disse retsakter, eftersom denne bestemmelse giver institutionerne adgang til at indtræde( ) i de sager, der verserer i Luxembourg.

63. Det bør ligeledes nævnes, at Domstolen i dommen i sagen Hoffmann-La Roche ( ), der gik forud for Foto-Frost-afgørelsen, fritog den nationale ret for pligten til at forelægge et fortolknings- eller gyldighedsspørgsmål for Domstolen, når spørgsmålet opstår under en sag om foreløbige retsmidler, forudsat at hver af sagens parter kan anlægge eller kræve anlagt en retssag vedrørende realiteten, hvor det under den provisoriske sag foreløbigt afgjorte spørgsmål kan efterprøves og forelægges ( ). Det skal bemærkes, at Foto-Frost-dommen ligeledes tillader dette som en undtagelse fra reglen om, at de nationale retter skal forelægge Domstolen gyldighedsspørgsmål (præmis 19); men til forskel fra generaladvokat Mancinis forslag til afgørelse ( ) nævner den på intet tidspunkt Hoffmann-La Roche-dommen.

64. I dommen i sagen Zuckerfabrik ( ) fastslog Domstolen, at en national ret kan udsætte gennemførelsen af en national forvaltningsakt, der er udstedt med hjemmel i en fællesskabsforordning. Man må dog uden tøven sige, at de betingelser, der skal være opfyldt, for at gennemførelsen af en retsakt, som skønnes ugyldig, kan udsættes, i vidt omfang begrænser denne mulighed. Den nationale ret skal nære alvorlig tvivl med hensyn til aktens gyldighed, der skal foreligge uopsættelighed, sagsøgeren skal risikere et alvorligt og uopretteligt tab, og endelig skal retten tage behørigt hensyn til Fællesskabets interesse ( ).

65. Den senere retspraksis har udvidet antallet af tilfælde, hvor foreløbige forholdsregler kan træffes samtidig med en forelæggelseskendelse. Ifølge dommen i sagen Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. I ( ) afskærer artikel 249 EF ikke de nationale retter fra at træffe bestemmelse om foreløbige forholdsregler, som fastlægger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling i forbindelse med en national forvaltningsakt udstedt på grundlag af en fællesskabsforordning, hvis gyldighed anfægtes.

3. Tvisten i hovedsagen set i lyset af CILFIT- og Foto-Frost-dommene

66. Herefter skal det undersøges, om College van Beroep, i lyset af den åbenbare ugyldighed af den omtvistede fællesskabsakt, kan erklære den ugyldig i medfør af den i CILFIT-dommen udviklede acte clair-teori, når Foto-Frost-dommen forpligter den til at forelægge Domstolen spørgsmålet om gyldighed. For at tillade en sådan mulighed, som finder støtte i en del af teorien ( ), skal betingelserne i CILFIT-dommen være opfyldt, uden dog derved at underminere fundamentet for Foto-Frost-dommen.

67. Principielt har det vist sig, at den forelæggende ret står overfor en bestemmelse, som indholdsmæssigt er identisk, og som tidsmæssigt og materielt indgår i en meget lignende sammenhæng, med en anden bestemmelse, der blev erklæret ugyldig i Kloosterboer Rotterdam-sagen ( ); med CILFIT-dommens ord i omskrevet form indebærer det, at den korrekte anvendelse af fællesskabsretten er så klar, at den ikke giver plads til nogen rimelig tvivl hvad angår løsningen af det rejste spørgsmål. Hvis der ses bort fra, at det formelt set drejer sig om en anden fællesskabsretsakt, kunne man påberåbe sig den teori, der blev udviklet i Da Costa-dommen, eftersom Kloosterboer Rotterdam-dommen ligeledes blev afsagt i en procedure i henhold til artikel 234 EF.

68. Det synes derfor ikke urimeligt at gøre gældende, at der mellem spørgsmålet om gyldigheden af artikel 3, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1483/95, som blev diskuteret i Kloosterboer Rotterdam-sagen, og spørgsmålet om gyldigheden af artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1423/95, der er genstand for den foreliggende sag, foreligger en »materiel identitet« som omhandlet i Da Costa-afgørelsen ( ), hvorfor den nederlandske ret ikke ville være forpligtet til at forelægge Domstolen spørgsmålet.

69. Disse sammenfald mellem de to sager styrker endvidere følelsen af, at ingen national ret i en lignende sag kan nære tvivl om den korrekte anvendelse af fællesskabsretten, især når årsagen til de pågældende bestemmelsers ugyldighed i de to sager, nemlig at Kommissionen har overskredet grænserne for sin gennemførelsesbeføjelse ( ), er den samme.

70. Der er således tale om den sidste af de situationer, der omhandles i CILFIT-dommen, eftersom der foreligger en tidligere afgørelse fra Domstolen, som fastslår ugyldigheden af en bestemmelse, der er identisk med den i hovedsagen anfægtede, som dermed opfylder kravene om den strengeste fortolkning af acte clair-teorien, hvorefter enhver anden fortolkning skal være udelukket ( ).

71. I tvisten i hovedsagen opfylder ugyldigheden af fællesskabsbestemmelsen de i CILFIT-dommen fastsatte kriterier.

72. Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at give den nederlandske ret ret til at udtale sig om denne bestemmelses mangler uden først at anlægge et præjudicielt søgsmål, eftersom den ligeledes skal tage hensyn til budskabet i Foto-Frost-dommen.

73. Hvad for det første angår spørgsmålet om at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten vil en dom om ugyldighed afsagt af en national ret i et tilfælde som det foreliggende, hvor der foreligger en lignende afgørelse fra Domstolen, næppe medføre en risiko for divergens, der kan skade Fællesskabets retsordens enhed.

74. Jeg mener, at henset til sagens særegenheder, som uden tvivl er forholdsvis sjældne, fremstår ulovligheden så åbenbart, at ingen medlemsstaters retter vil synes andet. På baggrund af omstændighederne i sagen er risikoen for, at en national ret afsiger en modstridende afgørelse, endvidere så lille, at den stort set er ikke-eksisterende.

75. Hvad for det andet angår sammenhængen i den ordning om retsbeskyttelse, der blev indført ved traktaten, viser præmis 16 og 17 i Foto-Frost-dommen, at alene Domstolen er beføjet til at erklære retsakter fra Fællesskabets institutioner for ugyldige, og at de beføjelser, den har i henhold til artikel 230 EF, skal suppleres med beføjelsen til at fastslå ugyldigheden af sådanne akter i tilfælde, hvor spørgsmålet herom rejses for en national ret. Det synes således ubestridt, at på det historiske tidspunkt 1987 ønskede Domstolen ikke at dele denne beføjelse med de nationale retter, på trods af formuleringen af artikel 234 EF. Denne artikel opfordrede dem udtrykkeligt til at gøre dette, idet forpligtelsen til at foretage en præjudiciel forelæggelse blev forbeholdt retterne i sidste instans, hvor risikoen for virkelige forskelle i anvendelsen af fællesskabsretten er størst.

76. I retspraksis forud for Foto-Frost-dommen blev det fastslået, at enhver retsakt formodes at være gyldig, så længe den ikke er erklæret ugyldig af Domstolen ( ), hvilket indebærer, at en retsakts åbenbare ugyldighed forudsætter en forudgående afgørelse fra Domstolen herom ( ).

77. For det tredje er den opfattelse, at Domstolen er bedst i stand til at træffe afgørelse om gyldigheden af fællesskabsretsakter, eftersom fællesskabsinstitutionerne i medfør af artikel 20 i Domstolens statut har adgang til at indtræde i sagen for Domstolen ( ), kritisabel, idet intet i de nationale procedureregler synes at hindre den pågældende institution i at indtræde i sagen, når gyldigheden af en af dens retsakter anfægtes, eller når de indkaldes ex officio.

78. Såfremt Domstolen gav den nationale ret mulighed for at udtale sig om en fællesskabsretsakts ugyldighed, ville det være hensigtsmæssigt at betinge den af, at den institution, fra hvilken akten hidrører, får mulighed for at deltage i sagen ( ).

79. Man kunne være tilbøjelig til at antage, at Domstolen har tilkendt sig eneretten til at ophæve fællesskabsretsakter mere af angst for at åbne Pandoras æske med gyldighedsspørgsmål end af hensyn til den egentlige risiko, som en sag som den, der verserer for College van Beroep, repræsenterer. Det er derfor hensigtsmæssigt at foretage en grundigere vurdering af den ordning med retsligt samarbejde, der er indført ved traktaten, for at undersøge muligheden for at tildele de nationale retter denne beføjelse.

4. Overvejelser vedrørende Foto-Frost-dommen hvad angår ordningen om retsligt samarbejde i artikel 234 EF

80. Anfægtelsen af Foto-Frost-dommen har medført, at den foreliggende sag er tildelt Domstolens Store Afdeling. Betydningen af afgørelsen af sagen begrunder, at proceduren bliver fuldstændiggjort af et retsmøde med henblik på at behandle det dilemma, som Domstolen forelægges, så grundigt som muligt og med fuld deltagelse af medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne. Dette kan berige debatten og give den en diskursiv dimension ( ), hvilket er nødvendigt, når der tales om kompetencefordelingen inden for Unionen mellem Domstolen og de nationale retter ( ). Ved således at nyorientere de proceduremæssige rammer kan man gå videre med det formål at forbedre analysen i form af en søgen efter en nuanceret løsning, der opnås ved en mangfoldig og mangesidet debat, som er en del af den europæiske virkelighed, og som skal skabe en fortrolighed i det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 234 EF. Desuden kan Domstolen altid, ved det mindste tegn på oprør, tilbagetrække det ansvar, der er overgivet til den nationale ret, på samme måde som Sisyfos, der, så snart han havde fået livet tilbage, blev hentet ned til Hades ved Hermes’ hånd ( ). Domstolen har ikke berørt sagen på denne måde: selv om den mangler visse elementer, som kan danne grundlag for en ændring af retspraksis, kan den under alle omstændigheder beslutte at indlede den mundtlige forhandling.

81. Det skal indledningsvis fremhæves, at Domstolen i Foto-Frost-dommen tildelte sig en beføjelse uden nogen som helst støtte i ordlyden af artikel 234 EF ( ), idet den indførte forpligtelsen til at anmode om en præjudiciel afgørelse i de tilfælde, hvor traktatforfatterne havde fastsat en blot og bar mulighed( ). Domstolen gav herved sig selv enekompetence til at prøve gyldigheden af fællesskabsretsakter på de nationale retters bekostning( ). Før eller senere finder floden sit leje, og den nationale ret får atter den rolle, som den inden for rammerne af det retslige samarbejde skal dele med Domstolen, og forlader den isolerede sporskifterrolle, som den befinder sig i som følge af Domstolen i Luxembourgs beskytterinstinkt.

82. Den foreliggende sag kan bidrage til en ændring af de respektive ansvarsområder, under forudsætning af at Domstolen viser tilstrækkelig modenhed og udvider den acte clair-teori, som er indeholdt i CILFIT-dommen med hensyn til præjudicielle forelæggelser om fortolkningsspørgsmål, til også at omfatte spørgsmål om gyldighed.

83. Endvidere har en del af teorien forsøgt at læse den pågældende dom mellem linjerne og udlede en anden mening end den, som følger af en første læsning af teksten ( ).

84. Selv om CILFIT-dommen ganske vist behandlede den pågældende teori i forbindelse med et fortolkningsspørgsmål, opfordrede den i domskonklusionen de højeste nationale retter til at være varsomme ved behandlingen af et spørgsmål, der følger af fortolkningen eller anvendelsen af fællesskabsretten ( ). Teorien om acte clair befinder sig under alle omstændigheder, på grund af de strenge betingelser, den er underlagt, på et abstrakt plan, som begrænser den til en teoretisk, symbolsk sfære ( ).

85. Der er heller ingen grund til uden videre at forkaste det synspunkt, som blev fremført inden afsigelsen af CILFIT- og Foto-Frost-dommene, at der foreligger åbenlyst ugyldige retsakter ( ), som den nationale ret af denne grund anser for ugyldige, uden at det er nødvendigt at anmode om en præjudiciel afgørelse, navnlig under omstændigheder som de, der foreligger i nærværende sag.

86. At tilbageføre beføjelser til de nationale retter i overensstemmelse med traktatens ordlyd og ånd vil, selv begrænset til sådanne tilfælde, dvs. anerkendelsen af en teori om åbenbart ugyldige retsakter i forbindelse med spørgsmål om gyldighed, fremme den retslige dialog, der er baseret på gensidig respekt for hver parts prærogativer ( ).

87. Endvidere henvises der til præmis 17 i Foto-Frost-dommen, til støtte for at Domstolen tilkendes en eneret til at erklære fællesskabsakter ugyldige, til argumentet hvorefter artikel 230 EF ligeledes giver den denne beføjelse i annullationssøgsmål. Domstolens monopol på at udtale sig i disse sager er imidlertid med rette blevet kritiseret, da denne ret ikke fremgår af bestemmelsens ordlyd ( ). Rent logisk, hvis artikel 234 EF fortolkes således, at de nationale retter har ret til at underkende sådanne retsakters gyldighed, ville en henvisning i artikel 230 EF til denne enekompetence hos Domstolen ikke være nødvendig.

88. En overdreven opretholdelse af forpligtelsen til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i tilfældet med virksomheden Gaston Schul, når bestemmelsen er åbenlyst ugyldig, er desuden tegn på en overdreven formalisme, som er uforeneligt med princippet om god retspleje. I denne sammenhæng er College van Beroeps synspunkter om procesøkonomi helt relevante.

89. Man kan ikke pålægge den nationale ret et lige så frugtesløst arbejde som det, der blev pålagt Sisyfos. Albert Camus har skrevet den måske mest klarsynede betragtning over denne person, som han kaldte »den absurde helt« ( ), da der ikke findes nogen værre straf end unødvendigt og håbløst arbejde; men i slutningen af sit værk kommer Camus dog til den overbevisning, at Sisyfos »er […] sin skæbnes overmand. Han er stærkere end stenen« ( ) og reddes af sin samvittighed ( ). »Det klarsyn, som burde være hans straf, bliver samtidigt en bekræftelse af hans sejr« ( ).

90. Afslutningsvis skal det fastslås, at til forskel fra hvad der er tilfældet med anden nyskabende retspraksis, som lidt efter lidt er indført i traktatteksten, har Foto-Frost-dommen ikke fået nogen gennemslagskraft i fællesskabslovgivningen. Flere tilfælde er passeret, navnlig Maastricht-, Amsterdam- og Nice-traktaten, samt traktaten om en forfatning for Europa, uden at dette bidrag fra Domstolen er ført ind i Unionens grundlæggende tekster. Denne stilhed synes meget sigende og giver indtryk af en manglende accept af dette kunstigt oprettede monopol.

91. Med baggrund i ovenstående finder jeg, at svaret på det første spørgsmål, som den nederlandske ret har forelagt Domstolen, bør besvares med, at de nationale retter i medlemsstaterne, under omstændigheder som de i denne sag foreliggende, skal have mulighed for at afstå fra at anvende fællesskabsretsakter, hvis gyldighed er anfægtet. Min overbevisning om, at den foreslåede løsning på ingen måde er til skade for fællesskabsrettens ensartethed, baseres i sidste ende på den omstændighed, at de nationale retter, hvis de har den mindste tvivl, anvender »forsigtighedens kunst« ( ) og anmoder om en præjudiciel afgørelse.

VI – Forslag til afgørelse

92. I lyset af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af College van Beroep voor het bedrijfsleven forelagte spørgsmål således:

»1) Artikel 234, stk. 3, EF pålægger ikke en national ret i denne bestemmelses forstand at forelægge Domstolen et spørgsmål vedrørende gyldigheden af bestemmelser i en retsakt fra institutionerne. Den kan beslutte at afstå fra at anvende disse, når Domstolen allerede har erklæret lignende bestemmelser i en anden, sammenlignelig retsakt ugyldige, og når den pågældende retsakt er behæftet med samme ugyldighedsgrund.

2) Artikel 4, stk. 1 og 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1423/95 af 23. juni 1995 om gennemførelsesbestemmelser for import af sukkerprodukter, undtagen melasse, er ugyldige, for så vidt som de bestemmer, at den heri nævnte tillægstold fastsættes på grundlag af den repræsentative pris.«