Sag C-439/08

Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hof van Beroep te Brussel)

»Konkurrencepolitik – national procedure – nationale konkurrencemyndigheders deltagelse i retssager – national konkurrencemyndighed af blandet retslig og administrativ karakter – sag til prøvelse af en beslutning truffet af en sådan myndighed – forordning (EF) nr. 1/2003«

Sammendrag af dom

1. Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse og relevansen af de forelagte spørgsmål – den nationale rets vurdering

(Art. 267 TEUF)

2. Konkurrence – EU-regler – anvendelse – medlemsstaternes kompetence – udpegelse af de nationale konkurrencemyndigheder – national bestemmelse, som ikke giver sådanne myndigheder mulighed for at deltage som sagsøgt i sager til prøvelse af deres beslutninger ved en appelret – ikke tilladt

(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 35)

1. Inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 267 TEUF tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig, for at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når spørgsmål, som er forelagt af nationale retter, vedrører fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse, medmindre det er åbenbart, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i virkeligheden har til formål at få Domstolen til at træffe afgørelse ved hjælp af en konstrueret tvist eller at afgive responsa om generelle eller hypotetiske spørgsmål, at den fortolkning af EU-retten, der anmodes om, ikke har nogen forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en relevant besvarelse af de forelagte spørgsmål.

I denne forbindelse gælder, at i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse vedrørende fortolkningen af de EU-retlige konkurrenceregler er den omstændighed, at den nationale ret endnu ikke har truffet endelig afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt det alene er national konkurrenceret, der skal finde anvendelse, eller om EU-retten derimod tillige skal anvendes, på ingen måde til hinder for, at den præjudicielle forelæggelse kan realitetsbehandles. Det vil således være inkonsekvent, hvis den nationale ret, for at en præjudiciel forelæggelse skulle kunne antages til realitetsbehandling, skulle træffe endelig afgørelse om et spørgsmål, som direkte eller indirekte er genstanden for forelæggelsen.

Henset til den klare adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner kan der i øvrigt ikke opstilles krav om, at den nationale ret, inden den indbringer et spørgsmål for Domstolen, angiver samtlige de faktiske omstændigheder og retlige vurderinger, som påhviler den i forbindelse med dens dømmende opgave. Det er således tilstrækkeligt, at genstanden for tvisten i hovedsagen såvel som de aspekter heri, der har væsentlig interesse for Unionens retsorden, fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse for at gøre det muligt for medlemsstaterne at indgive indlæg i overensstemmelse med artikel 23 i statutten for Domstolen og effektivt deltage i proceduren for Domstolen.

(jf. præmis 41, 42 og 45-47)

2. Artikel 35 i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter, som ikke giver en national konkurrencemyndighed mulighed for at deltage som sagsøgt i en retssag til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet. Den omstændighed, at den nationale konkurrencemyndighed ikke tildeles rettigheder som part i sagen og dermed hindres i at forsvare den afgørelse, som den har truffet i den almene interesse, indebærer således en risiko for, at den domstol, som sagen er indbragt for, bliver aldeles »fanget« af de anbringender og argumenter, som fremføres af den eller de sagsøgende virksomhed(er). På et område, såsom fastslåelse af overtrædelser af konkurrencebestemmelserne og pålæggelse af bøder, som indebærer komplekse juridiske og økonomiske vurderinger, kan selve den omstændighed, at der foreligger en sådan risiko, bringe udøvelsen af den særlige forpligtelse, der påhviler de nationale konkurrencemyndigheder i henhold til forordning nr. 1/2003 til at sikre den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF – som er trådt i stedet for ovennævnte artikel 81 og 82 – i fare.

Det tilkommer de nationale konkurrencemyndigheder at afveje nødvendigheden og nytten af deres indgriben i forhold til den effektive anvendelse af EU-konkurrenceretten. Disse myndigheders systematiske udeblivelse kan imidlertid bringe den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF i fare.

I mangel af EU-retlig regulering forbliver medlemsstaterne kompetente i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi til at udpege det eller de organer under den nationale konkurrencemyndighed, der skal have mulighed for at deltage som sagsøgt i en procedure ved en national ret til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og EU-konkurrencerettens fulde effektivitet skal sikres.

(jf. præmis 58 og 64 samt domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

7. december 2010 ( )

»Konkurrencepolitik – national procedure – nationale konkurrencemyndigheders deltagelse i retssager – national konkurrencemyndighed af blandet retslig og administrativ karakter – sag til prøvelse af en beslutning truffet af en sådan myndighed – forordning (EF) nr. 1/2003«

I sag C-439/08,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Hof van Beroep te Brussel (Belgien) ved afgørelse af 30. september 2008, indgået til Domstolen den 6. oktober 2008, i sagen:

Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW,

procesdeltagere:

Raad voor de Mededinging,

Minister van Economie,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, K. Schiemann, J.-J. Kasel og D. Šváby samt dommerne A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (refererende dommer), M. Safjan og M. Berger,

generaladvokat: P. Mengozzi

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. januar 2010,

efter at der er afgivet indlæg af:

– Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW ved advocaten P. Engels, J. Troch og B. van Hulst

– Raad voor de Mededinging ved advocaat W. Devroe

– den belgiske regering ved J.-C. Halleux og C. Pochet, som befuldmægtigede

– den polske regering ved M. Dowgielewicz, K. Zawisza og A. Kramarczyk, som befuldmægtigede

– Europa-Kommissionen ved A. Bouquet og S. Noë, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 25. marts 2010,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, 5, artikel 15, stk. 3, og artikel 35, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003 L 1, s. 1, herefter »forordningen«).

2 Anmodningen er fremsat under en sag anlagt af Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (flamsk sammenslutning af bager-, konditor-, konsumisproducent- og chokoladeproducentforeninger, herefter »VEBIC«) med påstand om annullation af en beslutning, hvorved Raad voor de Mededinging (herefter »konkurrencerådet«) har fastslået, at der foreligger en prisaftale mellem håndværksmæssige bagerier, og pålagt VEBIC en bøde.

Retsforskrifter

EU-retlige forskrifter

3 Femte betragtning til forordningen har følgende ordlyd:

»For at sikre, at Fællesskabets konkurrenceregler håndhæves effektivt, samtidig med at den grundlæggende ret til forsvar respekteres, bør der i denne forordning fastlægges bestemmelser om bevisbyrden for så vidt angår traktatens artikel 81 og 82. Det bør påhvile den part eller myndighed, der gør en overtrædelse gældende, at føre det krævede bevis for, at der foreligger en overtrædelse af traktatens artikel 81, stk. 1, og artikel 82. […]«

4 Sjette betragtning til forordningen lyder:

»For at sikre en effektiv anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler bør medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i højere grad inddrages i anvendelsen heraf. De bør derfor beføjes til at anvende fællesskabsretten.«

5 Ottende betragtning til forordningen anfører:

»For at sikre, at Fællesskabets konkurrenceregler håndhæves effektivt, og at denne forordnings samarbejdsmekanismer fungerer tilfredsstillende, er det nødvendigt at pålægge medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og domstole også at anvende traktatens artikel 81 og 82, når de anvender nationale konkurrenceregler på aftaler og praksis, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater. […]«

6 21. betragtning til forordningen har følgende ordlyd:

»Den ensartede anvendelse af konkurrencereglerne forudsætter også, at der etableres et samarbejde mellem medlemsstaternes domstole og Kommissionen. Dette er relevant for alle domstole i medlemsstaterne, som anvender traktatens artikel 81 og 82, hvad enten de anvender dem i søgsmål mellem private parter eller fungerer som offentlige håndhævere eller appelretter. De nationale domstole bør især have mulighed for at henvende sig til Kommissionen for at indhente oplysninger eller udtalelser om anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceret. Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder bør have adgang til at afgive skriftlige eller mundtlige indlæg for domstolene i forbindelse med disses anvendelse af traktatens artikel 81 eller 82. […]«

7 34. betragtning, tredje punktum, til forordningen anfører:

»I overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, som omhandlet i traktatens artikel 5, går nærværende forordning ikke ud over det, der er nødvendigt for at nå dens mål, nemlig en effektiv anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler.«

8 35. betragtning, første og andet punktum, har følgende ordlyd:

»Med henblik på en korrekt håndhævelse af EF-konkurrenceretten bør medlemsstaterne udpege og bemyndige myndigheder til som offentlige håndhævere at anvende traktatens artikel 81 og 82. De bør kunne udpege såvel administrative som retlige myndigheder til at varetage de forskellige opgaver, som konkurrencemyndighederne er tillagt i denne forordning.«

9 Under overskriften »Bevisbyrde« bestemmer forordningens artikel 2, første punktum:

»I samtlige medlemsstaters og Fællesskabets procedurer vedrørende anvendelsen af traktatens artikel 81 og 82 påhviler bevisbyrden for overtrædelse af traktatens artikel 81, stk. 1, eller artikel 82 den part eller myndighed, der gør overtrædelsen gældende.«

10 Forordningens artikel 5 med overskriften »De nationale konkurrencemyndigheders kompetence« har følgende ordlyd:

»Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder er beføjede til at anvende traktatens artikel 81 og 82 i konkrete sager. I denne forbindelse kan de enten på eget initiativ eller på grundlag af en klage vedtage følgende beslutninger:

– påbyde, at en overtrædelse skal bringes til ophør

– træffe foreløbige forholdsregler

– acceptere tilsagn

– pålægge bøder, tvangsbøder eller andre former for sanktioner, der er fastsat i deres nationale ret.

Når det på grundlag af de oplysninger, de er i besiddelse af, følger, at betingelserne for et forbud ikke er opfyldt, kan de tillige beslutte, at der ikke er nogen grund til, at de griber ind.«

11 Forordningens artikel 15 med overskriften »Samarbejde med de nationale domstole« bestemmer i stk. 3, første afsnit:

»Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder kan på eget initiativ afgive skriftlige indlæg for de nationale domstole i deres respektive medlemsstater vedrørende spørgsmål om anvendelsen af traktatens artikel 81 og 82. Med tilladelse fra den pågældende domstol i deres medlemsstat kan de ligeledes afgive mundtlige indlæg. Såfremt den ensartede anvendelse af traktatens artikel 81 eller 82 kræver det, kan Kommissionen på eget initiativ afgive skriftlige indlæg for medlemsstaternes domstole. Med tilladelse fra den pågældende domstol kan den også afgive mundtlige indlæg.«

12 Stk. 1 og 2 i forordningens artikel 35 med overskriften »Udpegning af nationale konkurrencemyndigheder« har følgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne udpeger den (de) konkurrencemyndighed(er), der skal have kompetence til at anvende traktatens artikel 81 og 82 på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning efterkommes effektivt. De nødvendige foranstaltninger for at give de nævnte myndigheder beføjelse til at anvende nævnte artikler skal træffes inden den 1. maj 2004. De udpegede myndigheder kan omfatte domstole.

2. Når håndhævelsen af EF-konkurrenceretten betros nationale administrative og retlige myndigheder, kan medlemsstaterne tillægge de forskellige administrative eller retlige nationale myndigheder forskellige beføjelser eller opgaver.«

Nationale bestemmelser

13 Lov om beskyttelse af den økonomiske konkurrence (Wet tot bescherming van de economische mededinging), som koordineret ved kongelig anordning af 15. september 2006 (Moniteur belge af 29.9.2006, s. 50613, herefter »WBEM«), der trådte i kraft den 1. oktober 2006, definerer i artikel 1 den belgiske konkurrencemyndighed på følgende måde:

»4° Den belgiske konkurrencemyndighed: konkurrencerådet og konkurrencetjenesten ved den føderale myndighed for økonomi, små og mellemstore virksomheder, selvstændige erhvervsdrivende og energi, som begge agerer i henhold til deres beføjelser som defineret i denne lov.

Den belgiske konkurrencemyndighed er den konkurrencemyndighed, som har kompetence til at anvende artikel 81 og 82 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab som omhandlet i artikel 35 i forordning […]«

14 Artikel 2, stk. 1, i WBEM har følgende ordlyd:

»Uden at det kræver en forudgående beslutning herom, er alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen på mærkbar vis inden for det pågældende belgiske marked eller en betydelig del af dette marked, forbudt, især hvis aftalerne, vedtagelserne eller praksissen består i:

1) direkte eller indirekte fastsættelse af købs- eller salgspriser eller af andre forretningsvilkår

[…]«

15 Artikel 11 i WBEM bestemmer:

»§ 1 Der oprettes et konkurrenceråd. Konkurrencerådet er en forvaltningsdomstol, som har beføjelse til at træffe afgørelser samt de øvrige beføjelser, som det har i henhold til denne lov.

§ 2 Konkurrencerådet består af:

1) Rådets generalforsamling

2) Auditørkorpset

3) Justitskontoret.

[…]«

16 Artikel 12, stk. 1, i WBEM bestemmer:

»Rådets generalforsamling har 12 medlemmer. […]«

17 Artikel 20 i WBEM bestemmer:

»Hver enkelt afdeling i rådet og formanden eller det rådsmedlem, som er befuldmægtiget i tilfælde af foreløbige forholdsregler, afgiver en begrundet udtalelse om alle de sager, som de forelægges, efter at have hørt de berørte parter samt, efter anmodning, eventuelle klagere eller deres valgte rådgiver.«

18 Ved artikel 25 i WBEM oprettes et auditørkorps ved konkurrencerådet, som består af mindst seks og højst ti medlemmer, herunder generalauditøren og auditørerne eller de assisterende auditører.

19 Artikel 29 i WBEM har følgende ordlyd:

»§ 1 Auditørerne har til opgave:

1) at modtage klager og anmodninger om foreløbige forholdsregler vedrørende konkurrencebegrænsende aktiviteter samt fusionsanmeldelser

2) at styre og tilrettelægge undersøgelsen og overvåge gennemførelsen af de afgørelser, der træffes af konkurrencerådet

3) at udstede anvisninger om tjenesterejser til embedsmænd ved konkurrencerådet […]

4) at udarbejde og forelægge en begrundet rapport for konkurrencerådet

5) at henlægge klager og anmodninger om foreløbige forholdsregler

[…]

§ 2 […]

Medmindre andet er fastsat i artikel 27, kan auditørerne hverken anmode om eller modtage anvisninger vedrørende behandlingen af de sager, som forelægges i medfør af artikel 44, § 1, eller deres stillingtagen under de møder i auditørkorpset, hvor der fastsættes prioriteter for politikken for lovens gennemførelse, og hvor rækkefølgen for behandlingen af sagerne fastsættes.

§ 3 Når auditørkorpset beslutter at indlede en undersøgelse i medfør af artikel 44, § 1, udpeger den embedsmand, der leder den pågældende afdeling i konkurrencerådet, i samråd med generalauditøren de embedsmænd i afdelingen, der skal indgå i den gruppe, som skal foretage undersøgelsen.

De embedsmænd, som er udpeget til en undersøgelsesgruppe, kan kun modtage anvisninger fra den auditør, der leder undersøgelsen.

[…]«

20 I henhold til artikel 34 i WBEM har konkurrencerådet bl.a. til opgave at undersøge de i kapitel II omhandlede fremgangsmåder efter auditørkorpsets anvisninger.

21 Artikel 45, stk. 4, første afsnit, i WBEM fastsætter:

»Når auditørkorpset vurderer, at klagen eller anmodningen eller, i givet fald, en undersøgelse indledt på eget initiativ er begrundet, forelægger auditøren på auditørkorpsets vegne en begrundet rapport for konkurrencerådets afdeling. Denne rapport omfatter undersøgelsesrapporten, klagepunkterne og et forslag til afgørelse. Den ledsages af sagens akter og en oversigt over dokumenterne indeholdt heri. Oversigten angiver dokumenternes fortrolighed i forhold til hver enkelt af de parter, der har adgang til sagsakterne.«

22 Artikel 75 i WBEM har følgende ordlyd:

»Afgørelser truffet af konkurrencerådet og dets formand samt stiltiende afgørelser om lovligheden af fusioner kan efter udløbet af de i artikel 58 og 59 angivne frister indbringes til prøvelse for Hof van Beroep te Brussel, med undtagelse af de tilfælde, hvor konkurrencerådets afgørelse er truffet i henhold til artikel 79.

Hof van Beroep træffer med fuld prøvelsesret afgørelse i sager om formodet begrænsende praksis og i givet fald om pålagte sanktioner og lovligheden af fusioner. Hof van Beroep kan tage hensyn til en udvikling i situationen, som er sket efter den anfægtede afgørelse fra konkurrencerådet.

Hof van Beroep kan pålægge bøder og tvangsbøder i henhold til bestemmelserne i kapitel IV, afsnit 8.«

23 Artikel 76, stk. 1 og 2, i WBEM bestemmer:

»§ 1 Afgørelser, hvorved konkurrencerådet henviser sagen til auditøren, kan ikke gøres til genstand for et særskilt søgsmål.

§ 2 De i artikel 75 omhandlede søgsmål kan anlægges af parterne i retstvisten for konkurrencerådet, af klageren eller enhver person, der kan dokumentere en interesse i at få sagen prøvet i henhold til artikel 48, § 2, eller artikel 57, § 2, og som har anmodet konkurrencerådet om at blive hørt. Desuden kan ministeren indlede et søgsmål, uden at denne skal dokumentere en interesse, og uden at denne er repræsenteret ved sagen for konkurrencerådet.

[...]

Hof van Beroep kan anmode konkurrencerådets auditørkorps om at foretage en undersøgelse og fremsende en rapport. [...]

Hof van Beroep te Brussel fastsætter en frist, inden for hvilken parterne indbyrdes udveksler skriftlige indlæg og deponerer dem hos justitskontoret.

Ministeren kan deponere sine indlæg hos Hof van Beroep te Brussels’ justitskontor og gøre sig bekendt med sagens akter på stedet i justitskontoret. Hof van Beroep te Brussel fastsætter fristen for fremlæggelse af disse indlæg. Justitskontoret gør parterne bekendt med disse indlæg.«

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

24 VEBIC blev dannet med det formål at varetage sine medlemmers interesser og interesserne for medlemmerne i de foreninger, der udgør sammenslutningen. VEBIC’s medlemmer er provinsbaserede brancheforeninger, der er oprettet i regionen Flandern som nonprofitorganisationer.

25 De lokale bagerforeninger, som den enkelte bager kan tilslutte sig, er medlemmer af en provinsbaseret brancheforening. Disse lokale foreninger har udelukkende håndværksmæssige bagerier som medlemmer. Industribageriernes interesser varetages af Federatie van Grote Bakkerijen in België (sammenslutningen af belgiske storbagerier).

26 Efter at brødpriserne i Belgien var blevet liberaliseret, den 1. juli 2004, sendte Minister van Economie den 7. juli 2004 en skrivelse til konkurrencerådet, hvorved han anmodede det om at foretage en undersøgelse af, om der fandtes prisaftaler mellem bagerforeninger og bagere.

27 Efter at have gennemført flere undersøgelsesforanstaltninger sendte generalauditøren den 8. juni 2007 sin rapport med klagepunkterne og sagens akter, som var blevet tilsendt VEBIC, til formanden for konkurrencerådet.

28 Auditørkorpset konkluderede, at VEBIC havde gjort sig skyldig i en tilsidesættelse af WBEM’s artikel 2, stk. 1, ved at bekendtgøre og offentliggøre et prisindeks for brød samt ved at meddele omkostningsstrukturen til sine medlemmer.

29 I auditørkorpsets rapport er anført, at bagerforbundenes afgørelser ikke kunne påvirke handelen mellem medlemsstaterne, og at de EU-retlige konkurrenceregler derfor ikke fandt anvendelse på den undersøgte praksis.

30 De klagepunkter, der fremgår af rapporten, kan gengives på følgende måde:

– VEBIC udbreder indirekte til bagerne en vejledende pris ved at opstille og udbrede et indeks, der gengiver stigningerne i kostprisen, som bagerne kan anvende frivilligt. Indekset anvendes på den sidste offentligt regulerede brødpris, som var ens for alle bagere. Når de enkelte bagere anvender dette indeks på det samme grundbeløb, fremkommer den samme salgspris for alle bagere. Dette er i strid med WBEM’s artikel 2, stk. 1.

– VEBIC udbreder konkrete procentuelle værdiangivelser for de enkelte udgiftsfaktorer, og det for alle fem parametre.

31 Generalauditøren foreslog konkurrencerådets afdeling at forbyde den påtalte praksis under trussel om tvangsbøder. Han foreslog endvidere at pålægge en bøde under hensyntagen til de skærpende omstændigheder, særligt den omstændighed, at VEBIC var bekendt med, at prisaftalerne var retsstridige og ikke havde gjort brug af muligheden for at forelægge konkurrencemyndighederne den anvendte prisberegningsmetode.

32 Den 13. august 2007 indgav VEBIC en skriftlig erklæring vedrørende auditørkorpsets rapport og anfægtede rapportens konklusioner samt gjorde gældende, at processuelle grundsætninger var tilsidesat, bl.a. retten til forsvar.

33 Konkurrencerådet traf den 25. januar 2008 en afgørelse, hvorved det for det første fastslog, at VEBIC i tidsrummet fra den 1. juli 2004 til den 8. juni 2007 havde tilsidesat WBEM’s artikel 2, og pålagde, at denne overtrædelse skulle bringes til ophør, og for det andet pålagde VEBIC en bøde på 29 121 EUR.

34 Den 22. februar 2008 indledte VEBIC et annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved stævning indgivet til justitskontoret ved Hof van Beroep te Brussel.

35 Den pågældende ret anførte, at WBEM ikke indeholder nogen mulighed for, at auditørkorpset, som er det organ under konkurrencerådet, der er kompetent til retsforfølgelser, kan deltage i forhandlingerne ved Hof van Beroep.

36 Ifølge artikel 75 og 76 i WBEM har konkurrencerådet, som auditørkorpset er en del af, ikke mulighed for at indgive skriftlige indlæg i sager til prøvelse af en afgørelse truffet af rådet. Det er alene økonomiministeren, der har en sådan mulighed.

37 Da den pågældende minister ikke har gjort brug af sin mulighed for at indgive skriftlige indlæg, er VEBIC, der har handlet som appellant, eneste part i ankesagen.

38 Efter Hof van Beroep te Brussels opfattelse rejser de retlige forskrifter vedrørende proceduren for denne ret og deres fortolkning i Belgien spørgsmål om, hvorvidt disse procedureforskrifter er i overensstemmelse med EU-retten, henset til effektiviteten af de konkurrenceretlige regler, som finder anvendelse i Den Europæiske Union, og med de grundlæggende rettigheder til forsvar, eftersom ingen af disse forskrifter foreskriver, at den nationale konkurrencemyndighed deltager i prøvelsessagen med henblik på varetagelse af de almindelige økonomiske interesser.

39 Under disse omstændigheder har Hof van Beroep te Brussel besluttet, før den træffer afgørelse i den tvist, der verserer for den, at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal [forordningens artikel 2, artikel 15, stk. 3, og artikel 35, stk. 1,] fortolkes således, at de nationale konkurrencemyndigheder i kraft af disse forskrifter har direkte adgang til at indgive skriftlige indlæg vedrørende de anbringender, som er anført mod deres afgørelse i forbindelse med en prøvelsessag, og selv anføre anbringender, således at en medlemsstat ikke kan tilbagetrække denne adgang?

2) Skal de nævnte forskrifter fortolkes således, at med henblik på en effektiv anvendelse af konkurrencereglerne til beskyttelse af almene interesser har de kompetente offentlige instanser, der er udpeget som konkurrencemyndigheder, ikke blot adgang, men også pligt til at deltage i sager om prøvelse af deres egne afgørelser, derved at de fremfører deres standpunkt angående de retlige og faktiske anbringender?

3) For det tilfælde, at spørgsmål 1 og 2 besvares bekræftende, spørges, om disse forskrifter da skal fortolkes således, at når der ikke findes nationale regler om konkurrencemyndighedens deltagelse i sager ved klageinstansen, og når der er udpeget forskellige myndigheder, da skal den myndighed, som har ansvaret for vedtagelsen af de i forordningens artikel 5 nævnte beslutninger, deltage i sagen vedrørende prøvelsen af dens beslutning?

4) Vil disse spørgsmål skulle besvares anderledes, hvis konkurrencemyndigheden efter nationale retsforskrifter handler som domstol, og/eller den endelige afgørelse følger efter en undersøgelse, som gennemføres af et til denne domstol tilknyttet organ, der har til opgave at udarbejde klagepunkter og et udkast til afgørelse?«

Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål

40 Under retsmødet gjorde VEBIC gældende, at den præjudicielle forelæggelse ikke kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at den ønskede fortolkning af forordningen eller mere generelt af EU-retten ikke er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Der er i det foreliggende tilfælde ingen forbindelse mellem hovedsagen og de EU-retlige bestemmelser, idet sagsøgeren i hovedsagens praksis – som konkurrencerådet har fastslået under sine undersøgelser – ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hvorfor det alene er national konkurrenceret, der skal finde anvendelse. VEBIC er endvidere af den opfattelse, at den forelæggende ret endnu ikke har truffet endelig afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt det alene er national konkurrenceret, der skal finde anvendelse, eller om EU-retten derimod tillige skal anvendes. Domstolen er derfor forelagt et hypotetisk spørgsmål, som ikke har relevans for den tvist, der verserer for den forelæggende ret.

41 Det følger af fast retspraksis, at inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 267 TEUF tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig, for at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (dom af 14.12.2006, sag C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Sml. I, s. 11987, præmis 16, og af 2.4.2009, sag C-260/07, Pedro IV Servicios, Sml. I, s. 2437, præmis 28).

42 Når spørgsmål, som er forelagt af nationale retter, vedrører fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse, medmindre det er åbenbart, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i virkeligheden har til formål at få Domstolen til at træffe afgørelse ved hjælp af en konstrueret tvist eller at afgive responsa om generelle eller hypotetiske spørgsmål, at den fortolkning af EU-retten, der anmodes om, ikke har nogen forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en relevant besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 7.1.2003, sag C-306/99, BIAO, Sml. I, s. 1, præmis 89, og dommen i sagen Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, præmis 17).

43 Dette er ikke tilfældet i tvisten i hovedsagen.

44 Det skal i denne forbindelse blot bemærkes, at det særligt fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Hof van Beroep te Brussel har fuld prøvelsesret og omgørelseskompetence i forhold til afgørelser truffet af konkurrencerådet. Den forelæggende ret har særligt anført, at den antagelse, der ligger til grund for den i hovedsagen omtvistede afgørelse fra konkurrencerådet – hvorefter den undersøgte praksis ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og det i det foreliggende tilfælde alene er de nationale konkurrenceregler, der skal finde anvendelse – kan modsiges af faktiske omstændigheder, som godtgør, at denne konkurrencebegrænsende adfærd har indflydelse ikke alene inden for den geografiske zone, hvori den er foregået, men tillige i forhold til samhandelen mellem medlemsstater. Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at den omhandlede praksis kan henhøre under artikel 101 TEUF.

45 Den omstændighed, at den forelæggende ret endnu ikke har truffet endelig afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt det alene er national konkurrenceret, der skal finde anvendelse, eller om EU-retten derimod tillige skal anvendes, er desuden på ingen måde til hinder for, at den præjudicielle forelæggelse kan realitetsbehandles.

46 Som generaladvokaten har anført i punkt 42 i forslaget til afgørelse, vil det for det første være inkonsekvent, hvis den forelæggende ret, for at en præjudiciel forelæggelse skulle kunne antages til realitetsbehandling, skulle træffe endelig afgørelse om et spørgsmål, som direkte eller indirekte er genstanden for forelæggelsen. For det andet skal det bemærkes, at de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt i denne sag, nødvendigvis forudsætter, at forordningen finder anvendelse.

47 I denne forbindelse fremgår det af retspraksis, at henset til den klare adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner kan der imidlertid ikke opstilles krav om, at den forelæggende ret, inden den indbringer et spørgsmål for Domstolen, angiver samtlige de faktiske omstændigheder og retlige vurderinger, som påhviler den i forbindelse med dens dømmende opgave. Det er således tilstrækkeligt, at genstanden for tvisten i hovedsagen såvel som de aspekter heri, der har væsentlig interesse for Fællesskabets retsorden, fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse for at gøre det muligt for medlemsstaterne at indgive indlæg i overensstemmelse med artikel 23 i statutten for Domstolen og effektivt deltage i proceduren for Domstolen (jf. dom af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, Sml. I, s. 7633, præmis 41).

48 Det følger af det foregående, at den præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling.

Om de præjudicielle spørgsmål

49 Da de fire spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, hænger nøje sammen, bør de besvares samlet.

50 De pågældende spørgsmål er blevet rejst inden for rammerne af en sag til prøvelse af en afgørelse fra konkurrencerådet. Vanskeligheden består ifølge den forelæggende ret i, at det under proceduren ved retten alene er sagsøgeren i hovedsagen, der deltager, idet der ikke er nogen sagsøgt.

51 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en situation, hvor ingen repræsentant for en konkurrencemyndighed eller ingen repræsentant for den offentlige interesse i konkurrenceretten har deltaget i proceduren for en ret til prøvelse af en afgørelse truffet af konkurrencemyndigheden, rejser spørgsmål vedrørende de omhandlede nationale retsforskrifters forenelighed med EU-retten, særligt med forordningens artikel 2, artikel 15, stk. 3, og artikel 35, stk. 1.

52 Det skal således bemærkes, at den forelæggende ret med sine spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om en national konkurrencemyndighed i henhold til disse bestemmelser i forordningen har ret til at deltage som sagsøgt i en retssag vedrørende en afgørelse, som den selv har truffet.

53 Det skal først bemærkes, at de nationale konkurrencemyndigheders ret til at deltage i en procedure vedrørende en sag anlagt til prøvelse af deres egne afgørelser og herved nyde de samme rettigheder, som tilkommer parter i denne procedure, ikke følger af ordlyden af forordningens artikel 2 og artikel 15, stk. 3.

54 For det første bestemmes det i forordningens artikel 2, at beviset for tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF tilfalder »den myndighed, der gør overtrædelsen gældende«, uden at bestemmelsen tildeler en sådan myndighed nogen processuelle rettigheder.

55 For det andet bemærkes, at forordningens artikel 15, stk. 3, første afsnit, som giver en national konkurrencemyndighed mulighed for at indgive skriftlige indlæg for de nationale domstole i dens medlemsstat vedrørende spørgsmål om anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF og med tilladelse fra den pågældende domstol ligeledes mulighed for at afgive mundtlige indlæg, ikke vedrører en sådan myndigheds deltagelse i nationale retssager som sagsøgt.

56 Det skal ligeledes fastslås, at i overensstemmelse med forordningens artikel 35, stk. 1, udpeger medlemsstaterne den eller de konkurrencemyndighed(er), der skal have kompetence til at anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning efterkommes effektivt. De således udpegede myndigheder skal i henhold hertil sikre den effektive anvendelse af de pågældende bestemmelser i offentlighedens interesse (jf. 5., 6., 8., 34. og 35. betragtning til forordningen).

57 Selv om forordningens artikel 35, stk. 1, overlader det til hver medlemsstats interne retsorden at fastsætte procesreglerne for sagsanlæg til prøvelse af afgørelser truffet af de således udpegede konkurrencemyndigheder, må sådanne procesregler ikke bringe forordningens formål, som er at sikre de pågældende myndigheders effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, i fare.

58 Som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, indebærer den omstændighed, at den nationale konkurrencemyndighed ikke tildeles rettigheder som part i sagen og dermed hindres i at forsvare den afgørelse, som den har truffet i den almene interesse, i denne forbindelse en risiko for, at den domstol, som sagen er indbragt for, bliver aldeles »fanget« af de anbringender og argumenter, som fremføres af den eller de sagsøgende virksomhed(er). På et område, såsom fastslåelse af overtrædelser af konkurrencebestemmelserne og pålæggelse af bøder, som indebærer komplekse juridiske og økonomiske vurderinger, kan selve den omstændighed, at der foreligger en sådan risiko, bringe udøvelsen af den særlige forpligtelse, der påhviler de nationale konkurrencemyndigheder i henhold til forordningen til at sikre den affektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, i fare.

59 Det følger heraf, at den forpligtelse, der påhviler en national konkurrencemyndighed til at sikre den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, kræver, at denne har mulighed for at deltage som sagsøgt i en procedure ved en national ret til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet.

60 Det tilkommer de nationale konkurrencemyndigheder at afveje nødvendigheden og nytten af deres indgriben i forhold til den effektive anvendelse af EU-konkurrenceretten.

61 Som Kommissionen med rette har anført, kan disse myndigheders næsten systematiske udeblivelse imidlertid bringe den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF i fare.

62 I henhold til forordningens artikel 35, stk. 1, kan der være domstole blandt de konkurrencemyndigheder, som medlemsstaterne udpeger. I henhold til bestemmelsens stk. 2 gælder, at når håndhævelsen af EU-konkurrenceretten betros nationale administrative og retlige myndigheder, kan medlemsstaterne tillægge de forskellige administrative eller retlige nationale myndigheder forskellige beføjelser og opgaver.

63 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at i mangel af EU-retlig regulering forbliver medlemsstaterne kompetente i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi til at udpege det eller de organer under den nationale konkurrencemyndighed, der skal have mulighed for at deltage som sagsøgt i en procedure ved en national ret til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og EU-konkurrencerettens fulde effektivitet skal sikres.

64 På grundlag af ovenstående bemærkninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at forordningens artikel 35 skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter, som ikke giver en national konkurrencemyndighed mulighed for at deltage som sagsøgt i en retssag til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet. Det tilkommer de nationale konkurrencemyndigheder at afveje nødvendigheden og nytten af deres indgriben i forhold til den effektive anvendelse af EU-konkurrenceretten. Disse myndigheders systematiske udeblivelse kan imidlertid bringe den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF i fare. I mangel af EU-retlig regulering forbliver medlemsstaterne kompetente i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi til at udpege det eller de organer under den nationale konkurrencemyndighed, der skal have mulighed for at deltage som sagsøgt i en procedure ved en national ret til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og EU-konkurrencerettens fulde effektivitet skal sikres.

Sagens omkostninger

65 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 35 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter, som ikke giver en national konkurrencemyndighed mulighed for at deltage som sagsøgt i en retssag til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet. Det tilkommer de nationale konkurrencemyndigheder at afveje nødvendigheden og nytten af deres indgriben i forhold til den effektive anvendelse af EU-konkurrenceretten. Disse myndigheders systematiske udeblivelse kan imidlertid bringe den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF i fare.

I mangel af EU-retlig regulering forbliver medlemsstaterne kompetente i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi til at udpege det eller de organer under den nationale konkurrencemyndighed, der skal have mulighed for at deltage som sagsøgt i en procedure ved en national ret til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og EU-konkurrencerettens fulde effektivitet skal sikres.

Underskrifter