Dom afsagt af Retten i Første Instans (Tredje Afdeling) den 16. juli 1998. - Regione Toscana mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Integrerede middelhavsprogrammer - Finansiel støtte fra Fællesskabet - Forordning (EØF) nr. 4256/88 - Forordning (EØF) nr. 2085/93. - Sag T-81/97.



Samling af Afgørelser 1998 side II-02889



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Annullationssoegsmaal - akter, der kan vaere genstand for soegsmaal - begreb - retsakter, der fremkalder bindende retsvirkninger - Kommissionens fortolkning af en forordningsbestemmelse om retsvirkningerne af, at en mulig modtager af en finansiel stoette fra Faellesskabet har oversiddet en praeklusiv frist - udelukket - beslutning, der fastslaar, at fristen er praeklusiv - omfattet - automatisk frigoerelse af de omhandlede stoettebeloeb - udelukket

(EF-traktaten, art. 173)

2 OEkonomisk og social samhoerighed - strukturelle foranstaltninger - integrerede Middelhavsprogrammer - ydelse af finansiel stoette fra Faellesskabet - frist for indgivelse af anmodning om endelig betaling - datoen for anmodningens afsendelse

(Raadets forordning nr. 4256/88, som aendret ved forordning nr. 2085/93, art. 10)

Sammendrag

1 Der foreligger retsakter eller beslutninger, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173, naar foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling.

Saaledes forholder det sig ikke med en akt, hvorved Kommissionen blot angiver sin fortolkning af en forordningsbestemmelse om, at der, saafremt der ikke fristmaessigt fremsaettes anmodning om endelig betaling, sker frigivelse af beloeb, der er bevilget i stoette til visse af Kommissionen godkendte projekter.

Derimod kan en akt, hvorved Kommissionen paa grundlag af den fortolkning, den giver en forordningsbestemmelse, fastslaar, at den mulige modtager ikke har overholdt den praeklusive frist og saaledes mister den finansielle stoette, som Kommissionen oprindeligt havde tilkendt, anses for en anfaegtelig akt i traktatens artikel 173's forstand.

Dog kan afgoerelsen om at frigoere de omhandlede beloeb kun anses for en uundgaaelig foelge af Kommissionens konstatering af, at retten til stoetten er bortfaldet, og den affoeder saaledes ikke i sig selv retsvirkninger af nogen art i forhold til en mulig stoettemodtager.

2 Den fristdato for indgivelse af anmodning om endelig betaling af beloeb, der er bevilget i stoette til projekter, som Kommissionen har godkendt inden for rammerne af forordning nr. 2088/85 om integrerede Middelhavsprogrammer, jf. artikel 10 i forordning nr. 4256/88, som aendret ved forordning nr. 2085/93, skal forstaas som datoen for anmodningens afsendelse, men ikke som datoen for dens modtagelse i Kommissionen.

For det foerste sikres det nemlig ved denne fortolkning, at de mulige stoetteansoegere behandles lige, idet den giver sikkerhed for samme fristdato, uanset hvor modtageren befinder sig, og uanset den tid, der kraeves til forsendelsen. For det andet er det af retssikkerhedsgrunde, i betragtning af de indgribende foelger, som en overskridelse af den fastsatte frist har, noedvendigt til fordel for de mulige stoettemodtagere at laegge til grund, at der er tale om datoen for ansoegningens afsendelse, idet de mulige stoettemodtagere kun er herre over datoen for anmodningens afsendelse, som de kan skaffe sig bevis for, men ikke over den tid, som medgaar til fremsendelsen af denne anmodning.

Dommens præmisser

Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

1 Ved afgoerelse af 27. oktober 1988 godkendte Kommissionen inden for rammerne af Raadets forordning (EOEF) nr. 2088/85 af 23. juli 1985 om de integrerede Middelhavsprogrammer (EFT L 197, s. 1), projekt nr. 88.20.IT.006.0 vedroerende arbejder til forsyning af Toscana med drikkevand. Kommissionen forpligtede sig herved til at finansiere projektet med hoejst 676 742 000 ITL.

2 Arbejderne var oprindeligt planlagt til at skulle finde sted fra oktober 1988 til oktober 1990. De blev udsat flere gange og paabegyndtes foerst den 20. september 1990.

3 Kommissionen tillod efter anmodning fra Regione Toscana to gange, at afslutningsdatoen for arbejderne blev udsat.

4 Ved skrivelse af 21. november 1994, der var underskrevet af direktoeren for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og stilet til den italienske ministerpraesident og Regione Toscana, oplyste Kommissionen, at ansoegningen om endelig betaling for det paagaeldende projekt maatte vaere den i haende senest den 31. marts 1995. Den henviste herved til artikel 10 i Raadets forordning (EOEF) nr. 4256/88 af 19. december 1988 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning (EOEF) nr. 2052/88 for saa vidt angaar EUGFL, Udviklingssektionen (EFT L 374, s. 25), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2085/93 af 20. juli 1993 (EFT L 193, s. 44) (herefter »naevnte artikel 10«).

5 Denne artikel har foelgende ordlyd: »De delbeloeb, der er disponeret over som stoette til projekter, som Kommissionen har truffet beslutning om inden den 1. januar 1989 i henhold til forordning ... (EOEF) nr. 2088/85 ... og som der ikke er anmodet om endelig betaling af inden den 31. marts 1995, frigoeres automatisk af Kommissionen senest den 30. september 1995 ...«

6 Den 31. marts 1995 tilstillede Regione Toscana Kommissionen en skrivelse med henblik paa at faa udbetalt det endelige beloeb. Denne skrivelse blev modtaget i Kommissionen den 4. april 1995.

7 Da Kommissionen ikke svarede, tilstillede sagsoegeren, som ikke havde modtaget det beloeb, der var anmodet om, den den 19. november 1996 en erindringsskrivelse.

8 Kommissionen besvarede denne erindringsskrivelse ved skrivelse af 31. januar 1997, som sagsoegeren modtog den 7. februar 1997. Den naevnte deri, at anmodningen om endelig betaling som naevnt i dens skrivelse af 21. november 1994 skulle have vaeret den i haende senest den 31. marts 1995. Imidlertid havde den i det foreliggende tilfaelde foerst modtaget sagsoegerens skrivelse af 31. marts 1995 den 4. april 1995, mens de regnskabsdokumenter, ministeriet havde fremsendt, ikke var kommet frem foer den 29. maj 1995. Den anfoerte afslutningsvis, at de tilsvarende beloeb i henhold til naevnte artikel 10 var blevet frigjort af Kommissionen i embeds medfoer den 30. september 1995.

9 Paa baggrund heraf har sagsoegeren ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 1. april 1997 anlagt naervaerende sag.

10 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.

11 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 28. april 1998.

Parternes paastande

12 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:

- Kommissionens skrivelse af 21. november 1994 annulleres.

- Kommissionens afgoerelse om at frigoere det stoettebeloeb, der skulle anvendes til projekt nr. 88.20.IT.006.0, som sagsoegeren ikke paa noget tidspunkt har modtaget meddelelse om, annulleres.

- Kommissionens skrivelse af 31. januar 1997 annulleres.

- Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

13 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

- Sagen afvises.

- Subsidiaert frifindes Kommissionen.

- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Formaliteten

Parternes argumenter

14 Kommissionen har gjort gaeldende, at sagen skal afvises.

15 Den har anfoert, at sagen, ogsaa saafremt dens skrivelse af 21. november 1994 anses for en afgoerelse, skal afvises, idet sagsoegeren ikke fristmaessigt har anfaegtet denne retsakts lovlighed.

16 Kommissionen goer desuden gaeldende, at skrivelsen af 31. januar 1997 kun, som det allerede var blevet oplyst i skrivelsen af 21. november 1994, paapegede den praeklusive karakter af fristen den 31. marts 1995, som fremgaar af naevnte artikel 10, og som sagsoegeren ikke har bestridt eller anfaegtet under henvisning til forhold, der har karakter af force majeure. Fristen er praeklusiv og finder som saadan anvendelse uden videre, og altsaa ogsaa uden at Kommissionen vedtager nogen begrundet akt herom.

17 Skrivelsen af 31. januar 1997 udgoer kun en bekraeftelse, og et soegsmaal til anfaegtelse af den skal saaledes ogsaa afvises (jf. bl.a. Domstolens dom af 15.12.1988, forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. s. 6473, praemis 16).

18 Sagsoegeren har i replikken foerst og fremmest anfoert, at skrivelsen af 31. januar 1997 ikke kan anses for en blot og bar bekraeftelse af skrivelsen af 21. november 1994.

19 Skrivelsen af 21. november 1994 har nemlig for det foerste slet ikke karakter af en afgoerelse, idet den kun omhandler en indskraenkende fortolkning af naevnte artikel 10. Der er blot tale om en rent intern procedureskrivelse, der ikke kan faa retsvirkninger for sagsoegeren. I oevrigt var anmodningen om endelig betaling ikke blevet fremsat paa skrivelsens dato.

20 For det andet forudsaetter en bekraeftelse, at den oprindelige og den efterfoelgende retsakt har samme genstand (jf. bl.a. Domstolens dom af 25.6.1970, sag 58/69, Elz mod Kommissionen, ikke oversat til dansk; org. ref.: Rec. s. 507). I det foreliggende tilfaelde indeholder skrivelsen af 24. november 1994 intet om fortabelse af retten til stoetten og frigoerelse af stoettebeloebet, som er virkninger, der kun fremgaar af skrivelsen af 31. januar 1997.

Rettens bemaerkninger

21 Ifoelge fast retspraksis foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af EF-traktatens artikel 173, naar foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling (jf. bl.a. Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, praemis 9).

22 Saaledes forholder det sig ikke med en akt, hvorved Kommissionen blot angiver sin fortolkning af en forordningsbestemmelse. En skriftlig meningstilkendegivelse fra en faellesskabsinstitution kan ikke udgoere en beslutning, der kan anfaegtes gennem et annullationssoegsmaal, naar den ikke kan affoede retsvirkninger og heller ikke har til formaal at skabe saadanne virkninger (Domstolens dom af 27.3.1980, sag 133/79, Sucrimex og Westzucker mod Kommissionen, Sml. s. 1299, og af 27.9.1988, sag 114/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 5289; Domstolens kendelse af 17.5.1989, sag 151/88, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 1255).

23 Under saadanne omstaendigheder er det saaledes ikke den af Kommissionen foreslaaede fortolkning af forordningen, der kan skabe retsvirkninger, men derimod dennes anvendelse paa et konkret forhold.

24 I det foreliggende tilfaelde udtaltes det i skrivelsen af 21. november 1994 for saa vidt angaar projekt nr. 88.20.IT.006.0, at »i henhold til naevnte artikel 10 skal anmodninger om endelig betaling vaere Kommissionen i haende senest den 31. marts 1995«.

25 Det fremgaar saaledes af denne skrivelse, at der kun var tale om en henvisning til de relevante bestemmelser i de gaeldende retsakter, saaledes som Kommissionen fortolkede dem. Desuden kan skrivelsen, da den fremkom flere maaneder foer anmodningen om endelig betaling blev fremsat af Regione Toscana, heller ikke anses for en beslutning, hvorved Kommissionen besvarede denne anmodning.

26 Paa baggrund heraf havde Kommissionens skrivelse af 21. november 1994, der indeholdt en fortolkning af naevnte artikel 10, en rent oplysende karakter og aendrede ikke i sig selv sagsoegerens retsstilling. Den kan derfor ikke, som sagsoegeren har erkendt ved fremlaeggelsen af replik, anses for en anfaegtelig akt i traktatens artikel 173's forstand, og paastanden om annullation af den skal derfor afvises fra realitetsbehandling.

27 Med hensyn til skrivelsen af 31. januar 1997 bemaerkes det, at denne angiver, hvorledes Kommissionen konkret for sagsoegeren har anvendt fristen den 31. marts 1995, der foelger af naevnte artikel 10, og bestemt ikke indskraenker sig til at paapege denne frists praeklusive karakter. Kommissionen afslog med konstateringen af, at sagsoegeren konkret ikke havde overholdt fristen, at yde sagsoegeren den stoette, som den oprindeligt havde ydet.

28 Heraf foelger, at skrivelsen af 31. januar 1997, hvori det blev fastslaaet, at sagsoegeren havde oversiddet fristen, er en anfaegtelig retsakt i traktatens artikel 173's forstand. Naervaerende sag skal derfor, i det omfang, den vedroerer den i denne skrivelse indeholdte afgoerelse, admitteres.

29 Endelig bemaerkes det vedroerende afgoerelsen om at frigoere de omhandlede beloeb, at denne frigoerelse i medfoer af naevnte artikel 10 sker automatisk, saafremt der ikke senest den 31. marts 1995 er fremsat anmodning om endelig betaling. Heraf foelger, at frigoerelsen af beloebene blot er en uundgaaelig foelge af Kommissionens tidligere konstatering af, at retten til stoetten er bortfaldet. Frigoerelsen af beloebene affoeder saaledes ikke i sig selv retsvirkninger af nogen art i forhold til sagsoegeren.

30 Paastanden om annullation af den retsakt, hvorved Kommissionen - efter at have fastslaaet, at den praeklusive frist den 31. marts 1995 var udloebet - ex officio lod beloebene frigoere, skal derfor afvises fra realitetsbehandling.

31 Af det anfoerte foelger i det hele, at sagen kun skal antages til realitetsbehandling i det omfang, den er anlagt til anfaegtelse af afgoerelsen ifoelge skrivelsen af 31. januar 1997, hvorefter sagsoegeren havde fortabt retten til at modtage stoetten.

Realiteten

32 Sagsoegeren har foerst og fremmest gjort gaeldende, at Kommissionen har sat sig ud over ordlyden af naevnte artikel 10. Subsidiaert goeres det gaeldende, at proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er blevet tilsidesat.

Det foerste anbringende om tilsidesaettelse af naevnte artikel 10

Parternes argumenter

33 Sagsoegeren har anfoert, at naevnte artikel 10 vedroerer de beloeb, der er disponeret over, men som ikke har vaeret genstand for en anmodning om endelig betaling foer den 31. marts 1995. Bestemmelsen tager kun sigte paa sidste dato for fremsendelse af betalingsanmodningerne, men ikke paa den dato, hvor disse anmodninger kommer frem til Kommissionen.

34 Kommissionen har derfor tilsidesat bestemmelsen i naevnte artikel 10 ved at laegge til grund, at Regione Toscana's anmodning foerst kom frem den 4. april 1995.

35 Ifoelge retspraksis er den sanktion, at en rettighed fortabes, kun begrundet, naar den er noedvendig for at sikre en korrekt anvendelse af de disponible midler. Bestemmelsen om, at der gaelder en frist for fremsaettelse af stoetteanmodningen, er saaledes kun i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, for saa vidt som overholdelsen af de fastsatte frister findes uomgaengelig noedvendig for at sikre det indfoerte stoettesystems gnidningsloese funktion (Domstolens dom af 21.1.1992, sag C-319/90, Pressler, Sml. I, s. 203, samt generaladvokat G. Tesauro's forslag til afgoerelse i samme sag, Sml. I, s. 209). I det foreliggende tilfaelde kan den fortolkning af naevnte artikel 10, som Kommissionen har lagt til grund, ikke anses for uomgaengelig noedvendig for at sikre stoettesystemets gnidningsloese funktion.

36 Kommissionen har indledningsvis anfoert, at formaalet med naevnte artikel 10 er at sikre en korrekt anvendelse af de midler, der bl.a. skal gaa til finansieringen af de integrerede Middelhavsprogrammer, saaledes at det undgaas, at behandlingen af projekter, som skulle have vaeret afsluttet for flere aar siden, traekker i langdrag.

37 Den har foerst anfoert, at naevnte artikel 10's betydning blev klarlagt ved den skrivelse, den tilstillede sagsoegeren den 21. november 1994. Sagsoegeren skulle have bestridt lovligheden af den fortolkning, som Kommissionen hermed gav udtryk for, saafremt denne ikke kunne anerkendes.

38 Endvidere er ifoelge Kommissionen retspraksis vedroerende retssikkerhedsspoergsmaalet og de praeklusive frister ganske klar, netop naar det gaelder strukturfonde (Domstolens dom af 26.5.1982, sag 44/81, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1855, praemis 15, 16 og 17). Men naevnte artikel 10 angiver i overensstemmelse med de i denne praksis fastlagte kriterier klart og praecist baade den gaeldende frist og sanktionen i form af fortabelsen af retten, som er foelgen af en fristoverskridelse. Endvidere blev sagsoegeren ved Kommissionens skrivelse af 21. november 1994 ganske utvetydigt bekendt med den fortolkning af artikel 10, som Kommissionen lagde til grund. Sagsoegeren havde saaledes klart kendskab til den retlige baggrund.

39 Kommissionen har endelig anfoert, at andre forordninger om strukturfondene indeholder bestemmelser svarende til bestemmelsen i naevnte artikel 10. Medlemsstaterne har vaeret med til at udforme disse bestemmelser, der maa antages at have vaeret genstand for en indgaaende behandling, som de beroerte offentlige myndigheder har deltaget i.

Rettens bemaerkninger

40 Det er i den foreliggende sag ubestridt, at sagsoegerens skrivelse af 31. marts 1995 blev tilstillet Kommissionen paa denne dato og modtaget af Kommissionen den 4. april 1995.

41 Kommissionen har i retsmoedet betvivlet, at denne skrivelse af 31. marts 1995 kan anses for en anmodning i naevnte artikel 10's forstand. Det fremgaar imidlertid af sagsoegtes skriftlige indlaeg, at anbringendet herom foerst blev fremfoert under den skriftlige forhandling. Kommissionen har gentagne gange helt i strid hermed betegnet skrivelsen som en anmodning. Heraf foelger, at der er tale om et nyt anbringende i procesreglementets artikel 48, stk. 2's forstand, der som saadant skal afvises, da det ikke stoettes paa retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.

42 Af skrivelsen af 31. januar 1997 fremgaar endvidere, at Kommissionen afslog sagsoegerens anmodning med den begrundelse, at den ikke var kommet frem til Kommissionen inden den 31. marts 1995, hvor fristen ifoelge naevnte artikel 10 udloeb.

43 Dette anbringende omhandler saaledes kun spoergsmaalet, om den i artikel 10 fastsatte frist skal forstaas som fristen for at afsende anmodninger om endelig betaling eller som fristen for disse anmodningers modtagelse i Kommissionen.

44 Foerst bemaerkes, at hverken denne bestemmelses ordlyd eller betragtningerne til naevnte forordning nr. 2085/93 af 20. juli 1993 eller dennes forarbejder foerer til, at den ene af disse fortolkninger maa foretraekkes for den anden.

45 Endvidere ses en stillingtagen til sagsoegerens anbringende ikke i det vaesentlige at vaere mulig paa grundlag af de af Kommissionen fremfoerte argumenter.

46 Disse argumenter har nemlig til formaal at godtgoere, at fristreglen i naevnte artikel 10 har karakter af en ufravigelig bestemmelse, at hensynet til den offentlige orden og en god forvaltning gjorde det noedvendigt at fastsaette en praeklusiv frist, at en tilsvarende frist ogsaa er blevet fastsat i andre lignende forordninger, eller at den fastsatte frist er i overensstemmelse med retspraksis' krav, idet den klart angiver, hvad der er foelgen af en fristoverskridelse.

47 Sagsoegeren har imidlertid netop ikke bestridt, at der er tale om en praeklusiv frist, men har derimod gjort indsigelse mod Kommissionens fortolkning af fristbestemmelsen (jf. ovenfor i praemis 33 og 34) og mener, at fristen gjaldt modtagelsen i Kommissionen af anmodningen om endelig betaling.

48 Kommissionen goer imidlertid gaeldende, at den allerede i sin skrivelse af 21. november 1994 havde gjort sagsoegeren bekendt med sin fortolkning af naevnte artikel 10. Saafremt der ikke var enighed om fortolkningen, maatte sagsoegeren have bestridt denne skrivelse.

49 Dette argument kan ikke laegges til grund. For det foerste udgjorde som fastslaaet (jf. ovenfor i praemis 26) skrivelsen af 21. november 1994 ikke en akt, der kunne anfaegtes under et annullationssoegsmaal. For det andet tilkommer det alene Faellesskabets retsinstanser at fortolke en faellesskabsbestemmelse, og de retningslinjer, Kommissionen har angivet, kan derfor retligt ikke anses for sikre.

50 Retten finder, at den i naevnte artikel 10 fastsatte fristdato skal forstaas som datoen for en anmodnings afsendelse.

51 Denne fortolkning giver nemlig for det foerste sikkerhed for ligebehandling af de mulige ansoegere, idet den giver sikkerhed for samme fristdato, uanset hvor modtagerne befinder sig, og uanset den tid, der kraeves til forsendelsen.

52 For det andet er det af retssikkerhedsgrunde i betragtning af de indgribende foelger, som en overskridelse af den i naevnte artikel 10 fastsatte frist har, noedvendigt til fordel for de mulige stoettemodtagere at laegge til grund, at der er tale om datoen for anmodningens afsendelse. De mulige stoettemodtagere er nemlig kun herrer over datoen for anmodningens afsendelse, som de kan skaffe sig bevis for, men ikke over den tid, som medgaar til fremsendelsen af denne anmodning. Muligheden for, at Kommissionen saaledes foerst i dagene efter fristens udloeb modtager stoettemodtagernes anmodninger, kan ikke antages at vaere til skade for den effektive virkning af en praeklusiv frist og noedvendigheden af en korrekt forvaltning af Faellesskabets midler.

53 Paa baggrund af disse forhold, og da det er ufornoedent at tage stilling til de subsidiaere anbringender, sagsoegeren har fremfoert, skal Kommissionens afgoerelse ifoelge skrivelsen af 31. januar 1997 annulleres.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

54 I henhold til artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da de tre annullationspaastande, som sagsoegeren har nedlagt i naervaerende sag, i realiteten havde det samme formaal, nemlig annullation af den akt, hvorved en behandling af sagsoegerens anmodning om endelig betaling blev afslaaet, er det ufornoedent at anvende bestemmelserne i samme artikels stk. 3. Da sagsoegeren har paastaaet Kommissionen tilpligtet at betale sagens omkostninger, paalaegges det Kommissionen at betale alle omkostninger i sagen, selv om denne delvis er blevet afvist.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN

(Tredje Afdeling)

1) Afgoerelsen ifoelge Kommissionens skrivelse af 31. januar 1997 annulleres.

2) I oevrigt afvises sagen.

3) Kommissionen betaler sagens omkostninger.