Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 15. maj 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - LANDBRUG - FAELLES MARKEDSORDNING FOR VIN - NATIONALE TVANGSFORANSTALTNINGER. - SAG 217/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-02879

svensk specialudgave side 00447

finsk specialudgave side 00465



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Denne sag vedroerer et principielt spoergsmaal om medlemsstaternes forpligtelse til at gennemfoere faellesskabsbestemmelser .

2 . I henhold til artikel 41 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 337/79 om den faelles markedsordning for vin ( EFT L 54, s . 1 ), saaledes som aendret ved Raadets forordninger ( EOEF ) nr . 2144/82 ( EFT L 227, s . 1 ) og ( EOEF ) nr . 1208/84 ( EFT L 115, s . 77 ), skal Kommissionen i visse tilfaelde traeffe beslutning om obligatorisk destillation af bordvin, saafremt der er en overskudsproduktion . Ifoelge artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79 kan producenter, der ikke har opfyldt forpligtelsen til obligatorisk destillation, ikke komme i betragtning ved de interventionsforanstaltninger, der er fastsat i forordningen . Artikel 64, stk . 1, bestemmer, at "Medlemsstaterne traeffer de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes ".

3 . Den 18 . januar 1985 udstedte Kommissionen to forordninger med gennemfoerelsesbestemmelser for destillation for vinproduktionsaaret 1984/1985 . I forordning ( EOEF ) nr . 147/85 ( EFT L 16, s . 25 ) har Kommissionen fastsat reglerne for beregning af de samlede maengder bordvin, der skulle destilleres, kriterierne for fordelingen af denne maengde mellem de forskellige produktionsomraader og de enkelte producenter i hvert omraade samt de forskellige kategorier af producenter, der var fritaget for den obligatoriske destillation . Ved forordning ( EOEF ) nr . 148/85 ( EFT L 16, s . 32 ) har Kommissionen truffet beslutning om, at der i alt skulle destilleres 12 mio . hl bordvin, hvoraf 68 322 hl skulle destilleres af tyske vinproducenter .

4 . De tyske myndigheder udstedte derefter paalaeg til 614 tyske vinproducenter, hvori de angav, hvilke maengder vin disse skulle levere til destillation . 506 producenter paaklagede paalaeggene, idet de hovedsageligt gjorde gaeldende, at de kriterier, der var anvendt i faellesskabsforordningerne, til fastsaettelse af den maengde vin, som skulle destilleres af hver enkelt producent, foerte til forskelsbehandling .

5 . Efter tysk ret har klage over en forvaltningsakt automatisk opsaettende virkning . Myndighederne kan imidlertid traeffe afgoerelse om, at forvaltningsakten straks skal fuldbyrdes, saafremt offentlige hensyn tilsiger det . Denne afgoerelse kan indbringes saerskilt for forvaltningsdomstolene, og saafremt dette sker, kan domstolene paany udsaette fuldbyrdelsen .

6 . De tyske myndigheder besluttede, at man ikke straks ville kraeve de 506 paaklagede paalaeg fuldbyrdet . Resultatet blev, at af de 68 322 hl vin, der skulle have vaeret destilleret i Tyskland, blev kun 9 140 hl faktisk destilleret .

7 . Kommissionen var af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 og artikel 5 i EOEF-Traktaten ved at undlade at traeffe yderligere foranstaltninger med henblik paa at tvinge de tyske vinproducenter til at deltage i den obligatoriske destillation . Den indledte derfor en procedure i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 . I sin besvarelse af Kommissionens aabningsskrivelse og den begrundede udtalelse bestred Forbundsrepublikken Tyskland, at den ved sin adfaerd havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten . Kommissionen indgav derfor den 2 . august 1988 staevning til Domstolen .

Formaliteten

8 . Kommissionens sagsanlaeg vedroerer ikke blot Forbundsrepublikken Tysklands allerede udviste adfaerd i et bestemt vinproduktionsaar ( 1984/1985 ) - det eneste aar til dato, i hvilket de tyske vinproducenter har vaeret omfattet af faellesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation - men ogsaa det forhold, at Forbundsrepublikken har givet udtryk for, at den ogsaa i fremtiden vil forholde sig paa samme maade . Kommissionens paastand er derfor ikke rettet mod Forbundsrepublikkens undladelse af at traeffe de fornoedne foranstaltninger i vinproduktionsaaret 1984/1985, men mod dens fortsatte naegtelse af at traeffe saadanne foranstaltninger i fremtiden . Kommissionen anfoerer endda i staevningen, at sagen primaert drejer sig om fremtiden snarere end fortiden . Forbundsrepublikken har imidlertid gjort gaeldende, at sagen kun kan antages til realitetsbehandling, for saa vidt den vedroerer de saerlige omstaendigheder i vinproduktionsaaret 1984/1985 .

9 . Efter min opfattelse sammenblander Kommissionen med denne indfaldsvinkel to forskellige forhold . Vedroerende realiteten er det i denne sag tilstraekkeligt at undersoege de tyske myndigheders adfaerd i 1985 . Det forhold, at de muligvis vil forholde sig paa samme maade i fremtiden, og at de har givet udtryk for, at de har til hensigt at goere dette, medmindre Domstolens afgoerelse gaar dem imod, er bestemt af betydning for Kommissionens retlige interesse i at anlaegge denne sag; men det er ikke noedvendigt at inddrage den tyske regerings generelle opfattelse eller dens forventede optraeden i fremtiden som en del af genstanden for denne sag . Saafremt en tilsvarende situation maatte opstaa i fremtiden, vil Domstolens afgoerelse i denne sag ogsaa vaere bestemmende for en saadan situation . Det er derfor min opfattelse, at denne sag kun skal antages til realitetsbehandling, for saa vidt den vedroerer de tyske myndigheders specifikke optraeden i vinproduktionsaaret 1984/1985 .

10 . Saafremt sagens genstand paa denne maade begraenses, er det ufornoedent at betragte de senere faellesskabsbestemmelser saerskilt . Forordning nr . 337/79, som var gaeldende i 1984/1985, blev erstattet af forordning ( EOEF ) nr . 822/87 ( EFT L 84, s . 1 ); nummereringen af de tilsvarende bestemmelser i den sidstnaevnte forordning er forskellig ( jfr . bilag VIII til denne forordning ), men de relevante bestemmelsers indhold er i det vaesentlige uaendret .

Realiteten

11 . Hvad angaar realiteten, er Kommissionens synspunkt enkelt . Den goer gaeldende, at det foelger af den generelle forpligtelse til samarbejde, som EOEF-Traktatens artikel 5 paalaegger medlemsstaterne, og af den saerlige forpligtelse i henhold til artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79, at det var uberettiget, at Forbundsrepublikken Tyskland undlod at forsoege paalaeggene om obligatorisk destillation fuldbyrdet straks, efter at 506 af de 614 tyske vinproducenter havde paaklaget disse . Ifoelge Kommissionen skulle Forbundsrepublikkens regering have gjort alt, hvad der var muligt efter national ret, for at tvinge de klagende vinproducenter til at opfylde deres forpligtelser i henhold til faellesskabsretten . Navnlig burde den have truffet beslutning om, at de 506 paalaeg om destillation straks skulle gennemfoeres, i overensstemmelse med artikel 80, stk . 2, i den tyske forvaltningsproceslov (" Verwaltungsgerichtsordnung ").

12 . I sit svarskrift har den tyske regering fremfoert en raekke anbringender, som jeg naermere skal gennemgaa i det foelgende .

a ) Anbringendet om, at sanktionen i artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79 er udtoemmende

13 . Forbundsrepublikken Tysklands regering har gjort gaeldende, at faellesskabsretten om markedsordningen for vin allerede foreskriver en sanktion over for de vinproducenter, der tilsidesaetter et paalaeg om destillation, idet artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79 ( artikel 47, stk . 1, i forordning nr . 822/87 ) udelukker dem fra at komme i betragtning ved visse interventionsforanstaltninger i det foelgende produktionsaar . Den tyske regering har anfoert, at denne sanktion er udtoemmende og saaledes afskaerer den fra at ivaerksaette tvangsforanstaltninger i henhold til national ret . Den tyske regering har i denne forbindelse henvist til dommene af 18 . februar 1970, Hauptzollamt Hamburg mod Bollmann ( 40/69, Sml . s . 7 ) og af 2 . februar 1977, Amsterdam Bulb mod Produktschap voor Siergewassen ( 50/76, Sml . s . 137 ).

14 . Denne argumentation forekommer mig paa ingen maade overbevisende . Det er min opfattelse, at Forbundsrepublikken Tysklands regering ikke paa tilfredsstillende maade har paavist, at den sanktion, der er fastlagt ved artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79, skulle have den udtoemmende virkning, som tillaegges den . Artikel 6, stk . 1, indgaar i forordningens afsnit I, der har overskriften "Pris - og interventionsregler ". Saaledes som bestemmelsen er aendret ved artikel 1 i forordning nr . 2144/82, har den foelgende ordlyd :

"Producenter, der er underlagt de i artikel 39, i givet fald artikel 40 og 41 omhandlede forpligtelser, kan komme i betragtning ved de i dette afsnit fastsatte interventionsforanstaltninger, saafremt de i en referenceperiode, som senere skal fastlaegges, har opfyldt ovennaevnte forpligtelser ."

Artiklerne 39, 40 og 41 indgaar i forordningens afsnit IV, der fastlaegger "Forskrifter vedroerende visse oenologiske fremgangsmaader og afsaetning til forbrug ". Disse artikler - saaledes som de er aendret - og andre bestemmelser i afsnit IV indeholder en raekke forpligtelser og forbud . Artikel 39, stk . 1, forbyder fuldstaendig udpresning af druer, udpresning af vinbaerme og fornyet gaering af presserester fra vindruer til andre formaal end destillation . Ifoelge artikel 40, stk . 1, skal vin fremstillet af druesorter, der ikke er opfoert som druesorter til vinpersning, destilleres . Endelig foreskriver artikel 41 som naevnt i visse tilfaelde obligatorisk destillation .

15 . Hvis den tyske regerings synspunkt, hvorefter artikel 6, stk . 1, er udtoemmende, blev anerkendt, ville det foelge heraf, at ingen af forpligtelserne eller forbuddene i artikel 39, 40 og 41 kunne gennemtvinges med andre midler end udelukkelse fra inerventionsforanstaltningerne i henhold til artikel 6, stk . 1 . Dette ville f.eks . betyde, at de nationale myndigheder ikke ville kunne anmode om rettens bistand til at gennemtvinge de omhandlede forbud . Vinproducenterne ville saaledes kunne anvende oenologiske fremgangsmaader, som er forbudt i henhold til faellesskabsretten, uden at de nationale myndigheder ville have midler til at forhindre dem i dette, medmindre sanktionen i henhold til artikel 6, stk . 1, viste sig effektiv . Jeg kan ikke finde stoette i ordlyden i artikel 6, stk . 1, eller i forordningens opbygning for denne konklusion . Tvaertimod er den tyske regerings argumentation i direkte modstrid med ordlyden i artikel 64, stk . 1, der udtrykkeligt paalaegger medlemsstaterne at traeffe "de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes ".

16 . Den tyske regerings opfattelse stoettes heller ikke af den domspraksis, som der henvises til . I dommen i Bollmann-sagen har Domstolen udtalt, at det er udelukket, at medlemsstaterne, "for at sikre anvendelsen (( af en forordning )), kan traeffe forholdsregler med det formaal at aendre dens raekkevidde eller goere tilfoejelser til bestemmelserne heri ". Ved at traeffe foranstaltninger i henhold til national ret med henblik paa at gennemtvinge en forpligtelse, der fremgaar af en forordning, aendrer de nationale myndigheder imidlertid ikke denne forordnings raekkevidde eller goer tilfoejelser til bestemmelserne heri; de tillaegger den blot virkning efter dens indhold . Det synspunkt er udtrykt meget klart af generaladvokat Capotorti i hans forslag til afgoerelse i den allerede omtalte sag, Amsterdam Bulb, paa s . 155 .

17 . I sin dom i denne sag udtalte Domstolen ( i praemis 33 ), at "medlemsstaterne er befoejede til at vaelge de sanktioner, de finder egnede, naar en faellesskabsordning ikke fastsaetter saerlige strafsanktioner for privates overtraedelse af naevnte ordning ".

18 . Den tyske regering har sandsynligvis henvist til denne dom for modsaetningsvis at bevise, at hvor faellesskabsretten fastsaetter en saerlig sanktion, er medlemsstaterne afskaaret fra at bringe nationale sanktioner i anvendelse . Dette kan eventuelt vaere tilfaeldet, hvor en forordning indeholder et helt saet af sanktioner, der tilsigter at udelukke enhver sanktion i henhold til national ret, saaledes som i det eksempel, der naevnes af generaladvokat Capotorti ( anfoerte sted ), og som vedroerer de sanktioner, der er fastlagt i forordning nr . 17 for tilsidesaettelse af konkurrencereglerne .

19 . En tilsvarende slutning kan imidlertid ikke drages paa grundlag af artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79, som alene bestemmer, at producenter, der ikke opfylder bestemte forpligtelser i henhold til forordningen, ikke kommer i betragtning ved visse interventionsforanstaltninger . Som anfoert af Kommissionen er der ingen garanti for, at denne saerlige sanktion i alle tilfaelde vil vaere effektiv, og der synes at vaere almindelig enighed om, at sanktionen viste sig saerlig virkningsloes under de her foreliggende omstaendigheder paa grund af situationen paa det tyske vinmarked i aarene efter 1985 . Forordninger maa fortolkes med henblik paa at goere dem effektive og ikke omvendt; anerkendes den tyske regerings argument, er der imidlertid fare for, at forordningen bliver virkningsloes, saaledes som denne sag viser . Og som allerede naevnt er argumentet uforeneligt med artikel 64, stk . 1, i forordningen, der paalaegger medlemsstaterne at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne overholdes .

b ) Anbringendet om legalitetsprincippet

20 . Den tyske regerings andet anbringende er, at det ikke er tilladt at bringe nationale tvangsmidler i anvendelse, medmindre dette udtrykkeligt er hjemlet i en saerlig faellesskabsbestemmelse . I forbindelse hermed har den henvist til Domstolens dom af 25 . september 1984, Koenecke mod Balm ( 117/83, Sml . s . 3291 ).

21 . I denne dom har Domstolen udtalt, at en sanktion - selv om den ikke har poenal karakter - ikke kan paalaegges, medmindre den har klar og utvetydig hjemmel .

22 . Domstolen har saaledes fastlagt et forvaltningsretligt princip, der kan benaevnes legalitetsprincippet . Inden for strafferetten findes der et beslaegtet princip, hvorefter strafferetligt ansvar kun kan paalaegges for et forhold, hvis strafbarhed er hjemlet ved lov, og hvorefter den sanktion, der paalaegges, ogsaa skal have udtrykkelig lovhjemmel : nullum crimen sine lege og nulla poena sine lege . Jeg kan ikke se, paa hvilket grundlag dette princip kunne have vaeret paaberaabt af de tyske vinproducenter under de foreliggende omstaendigheder, saafremt de tyske myndigheder havde forsoegt at gennemtvinge paalaeggene om destillation .

23 . For det foerste er det tvivlsomt, om en beslutning om, at en forpligtelse, der foelger af lov, skal udfoeres, kan sidestilles med en strafferetlig sanktion, selv om undladelse af at efterkomme beslutningen kan foere saa langt . For det andet fremgaar de forpligtelser, der paahviler de tyske vinproducenter, i dette tilfaelde tydeligt af faellesskabsretten, navnlig artikel 41 i forordning nr . 337/79 med senere aendringer og bestemmelserne i forordning nr . 147/85, og det var klart paalagt medlemsstaterne at haandhaeve disse forpligtelser med alle de midler, der stod til deres raadighed i de nationale retsordner . Dette er ganske enkelt en konsekvens af forordningers umiddelbare anvendelighed i henhold til Traktatens artikel 189 . Det foelger af denne umiddelbare anvendelighed, at forpligtelser, der foelger af forordninger, kan haandhaeves umiddelbart . Strengt taget er medlemsstaternes pligt til at traeffe de fornoedne foranstaltninger med henblik paa at haandhaeve saadanne forpligtelser forbundet med forordningernes retlige karakter, og artikel 64, stk . 1, i det omhandlede direktiv kan anskues saaledes, at bestemmelsen - for at undgaa enhver tvivl - fastslaar, hvad der under alle omstaendigheder kraeves af medlemsstaterne . Hvad angaar de fremgangsmaader og - om noedvendigt - de sanktioner, der skal anvendes af medlemsstaterne, overlades disse spoergsmaal i mangel af saerlige faellesskabsbestemmelser til national lovgivning; faellesskabsretten kraever kun, at de anvendte fremgangsmaader og - om noedvendigt - de paalagte sanktioner er effektive . Disse principper finder anvendelse saavel i tilfaelde, hvor faellesskabsbestemmelserne tillaegger private rettigheder, som i tilfaelde, hvor de paalaegger dem forpligtelser, jfr . f.eks . dommene af 5 . marts 1980, Ferwerda mod Produktschap voor Vee en Vless, praemis 10 ( 265/78, Sml . s . 617, 629 ) og af 27 . marts 1980, Amministrazione delle Finanze mod Salumi ( 66/79, 127/79 og 128/79, Sml . s . 1237, 1263 ), sammenholdt med dom af 21 . september 1989, Kommissionen mod Graekenland ( 68/88, Sml . s . 2965 ) og afsnit 8 i generaladvokat Van Gervens forslag til afgoerelse i sag C-326/88, Anklagemyndigheden mod Hansen & Soen I/S .

24 . Det er ganske enkelt unoedvendigt for en faellesskabsforordning udtrykkeligt at bestemme, saaledes som den tyske regerings argument synes at antyde, at de forpligtelser, som den paalaegger, kan haandhaeves . Endvidere vil det vaere upraktisk og ikke mindst uoenskeligt, at faellesskabsbestemmelser skulle indeholde specifikke regler for de fremgangsmaader og sanktioner, hvormed saadanne forpligtelser skulle haandhaeves i hver enkelt medlemsstat .

25 . Den tyske regerings anbringende maa foelgelig afvises .

c ) Anbringenderne om proportionalitet og den tyske forvaltningsrets saerlige kendetegn

26 . Den tyske regerings oevrige anbringender er ikke klart adskilte i indlaeggene, og jeg vil gennemgaa dem samlet . Regeringen har gjort gaeldende, at de tyske myndigheder ville vaere blevet paalagt en uforholdsmaessig stor administrativ byrde, hvis den havde vaeret forpligtet til at traeffe beslutning om oejeblikkelig fuldbyrdelse af de 506 paalaeg og forsvare denne beslutning under de talrige retssager, som utvivlsomt ville vaere blevet konsekvensen heraf . Regeringen har i denne forbindelse anfoert, at den maengde vin, der skulle destilleres af tyske vinproducenter, var ubetydelig i forhold til den samlede maengde, der skulle destilleres i Faellesskabet . Hertil kommer, at det fremgaar af artikel 41, stk . 1, andet afsnit, i forordning nr . 337/79 med senere aendringer, at der kun traeffes "afgoerelse om obligatorisk destillation, saafremt den ikke medfoerer en urimelig administrativ belastning ". Endvidere anfoeres det i betragtning ni i praeambelen til forordning nr . 2144/82, at den obligatoriske destillation ikke boer foere til administrative byrder, som staar i urimeligt forhold til de forventede resultater i kvantitativ henseende . Ifoelge den tyske regering er betydningen af artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 og artikel 5 i Traktaten kun, at medlemsstaterne skal traeffe de efter omstaendighederne fornoedne og egnede foranstaltninger .

27 . Den tyske regering har endvidere henvist til den tyske forvaltningsrets saerlige kendetegn . Som anfoert tidligere har en klage over forvaltningsakter automatisk opsaettende virkning efter tysk ret . Selv om myndighederne i henhold til §80, stk . 2, i Verwaltungsgerichtsordnung kan traeffe beslutning om, at en forvaltningsakt straks skal fuldbyrdes, kan dette kun ske, hvis offentlige hensyn tilsiger det . En saadan beslutning kan saerskilt indbringes for domstolene, hvorefter disse paany vil tillaegge den oprindelige indsigelse opsaettende virkning, medmindre de finder det godtgjort, at offentlige hensyn taler imod det . Den tyske regering antager, at domstolene ville have fortolket denne bestemmelse strikte i det foreliggende tilfaelde, idet fuldbyrdelse af paalaeggene om obligatorisk destillation ville have haft uoprettelige foelger for de tyske vinproducenter . Der var alvorlig tvivl om gyldigheden af faellesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation, som ifoelge producenterne ville foere til forskelsbehandling, og efter den tyske regerings opfattelse er det derfor langt fra sikkert, at de tyske domstole ville have givet den medhold i, at paalaeggene straks skulle fuldbyrdes .

28 . Efter min opfattelse maa disse argumenter principielt afvises . For det foerste mener jeg ikke, at den tyske regering til stoette for sit synspunkt kan henvise til ordlyden i Traktatens artikel 5, der paalaegger medlemsstaterne at traeffe de "foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som foelger af denne Traktat", eller artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe "de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes ". Ordene "egnede" og "fornoedne" kan ikke fortolkes saaledes, at de fritager den tyske regering for dens forpligtelse til at sikre, at forordningen haandhaeves; tvaertimod paalaegger disse bestemmelser medlemsstaterne at sikre den fuldstaendige opfyldelse af deres faellesskabsforpligtelser . Traktatens artikel 5 overlader medlemsstaterne valget af egnede foranstaltninger ( jfr . Amsterdam Bulb-sagen, praemis 32, s . 149 ), men den tillader ikke medlemsstaterne at afstaa fra at opfylde deres forpligtelser med den begrundelse, at dette ville medfoere en uforholdsmaessig belastning for dem .

29 . For det andet kan medlemsstaterne ikke henvise til saerlige traek i deres retssystemer som forsvar for, at de har undladt at gennemfoere de forpligtelser, der paahviler dem efter faellesskabsretten . Ifoelge Domstolens faste praksis kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser i henhold til faellesskabsretlige regler ikke overholdes, jfr . f.eks . dom af 3 . oktober 1984, Kommissionen mod Italien ( 254/83, Sml . s . 3395 ). Navnlig kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig vanskeligheder af administrativ art i vedkommende stat som begrundelse for, at den ikke har opfyldt sine forpligtelser, jfr . dom af 10 . maj 1984, Kommissionen mod Graekenland ( 58/83, Sml . s . 2027 ). Endvidere ville en anerkendelse af det synspunkt, som den tyske regering har paaberaabt, klart skade den ensartede anvendelse af faellesskabsretten, idet dens anvendelse ville blive overladt til den enkelte nationale retsordens processuelle spidsfindigheder .

30 . For det tredje maa man efter min opfattelse afvise den tyske regerings argument om, at faellesskabsbestemmelserne er ugyldige . Regeringen anfaegter ikke direkte deres gyldighed, men dette er dog kernen i argumentet . Hvis regeringen var af den opfattelse, at forordning nr . 148/85 var ugyldig, enten fordi den var i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling eller proportionalitetsprincippet, kunne den have anlagt et annullationssoegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173 og anmodet om, at forordningens gennemfoerelse blev udsat i henhold til artikel 185 ved hjaelp af en foreloebig forholdsregel . Det kunne diskuteres, om den tyske regering, som har undladt at goere dette, nu indirekte kan anfaegte forordningens gyldighed under en sag, som er anlagt i henhold til Traktatens artikel 169 paa grund af manglende haandhaevelse af forordningen . Det er imidlertid ikke noedvendigt at tage stilling til dette, idet regeringen under ingen omstaendigheder kan stoette sig paa den formodning, at de tyske domstole ville have anset forordningen for ugyldig ( oejensynlig paa grund af forskelsbehandling, selv om regeringen ikke naermere kommer ind paa dette spoergsmaal ). Faellesskabsforordninger maa formodes at vaere gyldige, indtil en kompetent domstol har fastslaaet, at de er ugyldige, jfr . dom af 13 . februar 1979, Granaria mod Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, praemis 4 ( 101/78, Sml . s . 623, 636 ). Den "kompetente domstol" er Faellesskabernes Domstol, idet de nationale domstole ikke er befoejede til at erklaere en faellesskabsforordning for ugyldig, jfr . dom af 22 . oktober 1987, Foto-Frost mod Hauptzollamt Luebeck-Ost ( 314/85, Sml . s . 4199 ). Selv om regeringen antog, at domstolene ville have betragtet faellesskabsforanstaltningerne som ugyldige, kan dette ikke fritage regeringen for alligevel at forsoege at bringe de omhandlede haandhaevelsesforanstaltninger i anvendelse . Efter min opfattelse var denne undladelse i sig selv tilstraekkelig til at fastslaa et traktatbrud, idet de tyske myndigheder undlod at traeffe de foranstaltninger, der var fornoedne og egnede til at sikre gennemfoerelsen af den obligatoriske destillation .

31 . Det er derfor ogsaa ufornoedent at overveje, om de tyske domstole - saaledes som den tyske regering goer gaeldende - maatte have udsat gennemfoerelsen af haandhaevelsesforanstaltningerne, eller om de egentlig kunne traeffe en saadan beslutning . Det er i hoej grad tvivlsomt, om - og i givet fald under hvilke betingelser - de nationale domstole kan udsaette fuldbyrdelsen af foranstaltninger til haandhaevelse af faellesskabsforordninger . Jeg vil begraense mig til at bemaerke, at det paa grundlag af denne sags omstaendigheder i alle tilfaelde ville vaere tvivlsomt, om de tyske domstole havde gjort ret i at traeffe beslutning om udsaettelse af foranstaltningerne, selv om det antages, at de havde kompetence hertil, og at de ville have naeret tvivl om gyldigheden af faellesskabsforanstaltningerne . For det foerste ville en saadan udsaettelse have virket bestemmende paa udfaldet af sagens realitet, idet den ville have gjort det umuligt at naa maalet med den obligatoriske destillation - nemlig at opretholde prisniveauet i vinproduktionsaaret 1984/1985 . Modsat det, der er gjort gaeldende af den tyske regering, kunne udsaettelsen umuligt begrundes med, at haandhaevelse af paabuddene om destillation ville have medfoert uoprettelig skade for vinproducenterne . Enhver skade kunne vaere kompenseret ved betaling af erstatning .

32 . Tilbage er den tyske regerings argument om, at den omhandlede maengde vin var saa ubetydelig i sammenligning med den totale maengde, der skulle destilleres i hele Faellesskabet, at destillation ikke ville have haft nogen maerkbar effekt paa prisniveauet, og at der derfor ikke var nogen grund til at traeffe yderligere foranstaltninger med henblik paa at sikre, at destillationen blev gennemfoert .

33 . Dette argument maa efter min opfattelse afvises . Det fremgaar klart af den omhandlede forordning, at lovgiver udtoemmende har taget stilling til proportionalitetsspoergsmaalet, og at der ikke er overladt de nationale myndigheder noget skoen ved afgoerelsen af, om visse maengder er for ubetydelige til at begrunde anvendelse af nationale tvangsmidler .

34 . Da Raadet i artikel 41, stk . 1, andet afsnit, bestemte, at der kun skulle traeffes "afgoerelse om obligatorisk destillation, saafremt den ikke medfoerer en urimelig administrativ belastning", var hensigten hermed alene at tillaegge faellesskabslovgiver ( dvs . Kommissionen i henhold til forvaltningskomitéproceduren ) en skoensmaessig befoejelse til at afstaa fra at traeffe beslutning om obligatorisk destillation i tilfaelde, hvor den disponible maengde bordvin kun ubetydeligt oversteg det niveau, der var fastsat i foerste afsnit . En saadan bestemmelse var noedvendig, fordi foerste afsnit var formuleret som en pligt for Kommissionen ("..., traeffes der afgoerelse om obligatorisk destillation af bordvin "). Det er klart, at denne bestemmelse ikke tillaegger de nationale myndigheder, der skal forestaa gennemfoerelsen af den obligatoriske destillation, nogen skoensmaessig befoejelse, hvilket den tyske regering da ogsaa indroemmer i sin duplik .

35 . En yderligere bestemmelse med henblik paa at undgaa en uforholdsmaessig administrativ byrde blev indsat i artikel 41, stk . 7, andet afsnit, i forordning nr . 337/79, der tillader, at producenter af smaa maengder undtages fra den obligatoriske destillation . I overensstemmelse med denne bestemmelse fritog artikel 4 i forordning nr . 147/85 foelgende fra den obligatoriske destillation : a ) producenter i medlemsstater, hvis produktion af bordvin i produktionsaaret 1984/1985 ikke oversteg 60.000 hl, og b ) producenter, som skulle levere mindre end 5 hl bordvin til obligatorisk destillation . Det boer fremhaeves, at maengden paa 60 000 hl, der er anfoert under litra a ), henviser til den samlede "produktion af bordvin" og ikke til den maengde, som skulle destilleres . Paa grundlag af disse bestemmelser er det vanskeligt at anerkende den tyske regerings argument om, at den samlede maengde bordvin, der skulle have vaeret destilleret ( 59 000 hl ), var for beskeden til at berettige yderligere foranstaltninger, eller argumentet om, at den maengde, der skulle destilleres af den enkelte producent ( i gennemsnit 116 hl ), var uforholdsmaessigt lille i forhold til den administrative byrde . Det er aabenbart, at faellesskabslovgiver havde et andet syn paa, hvad der var en acceptabel administrativ byrde i forhold til det tilstraebte maal .

36 . For saa vidt den tyske regering forsoeger at goere gaeldende, at haandhaevelse ville have medfoert en uforholdsmaessig byrde for de tyske myndigheder, forekommer det mig klart - selv saafremt det laegges til grund, at et saadant argument principielt er acceptabelt - at synspunktet ikke kan anerkendes i denne sag, hvor regeringen ikke som det indledende skridt har truffet beslutning om, at paalaeggene om destillation straks skulle fuldbyrdes . Som Domstolen gentagne gange har udtalt ( jfr . f.eks . dom af 7 . februar 1979, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, praemis 10, 128/78, Sml . s . 419, 429 ), kan de praktiske vanskeligheder, der viser sig paa stadiet for gennemfoerelsen af en af Faellesskabets retsakter, ikke retfaerdiggoere, at en medlemsstat ensidigt undlader at overholde sine forpligtelser . Der kan derfor ikke gives den tyske regering medhold i dens frifindelsespaastand .

Sagens omkostninger

37 . Selv om den af Kommissionen anlagte efter min opfattelse kun delvis kan antages til realitetsbehandling, mener jeg, at Forbundsrepublikken Tyskland skal tilpligtes at betale sagens omkostninger, idet den i det vaesentlige har tabt sagen .

Sammenfatning

38 . Paa grundlag af det anfoerte foreslaar jeg, at Domstolen

1 ) statuerer, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Traktaten ved ikke at traeffe de fornoedne foranstaltninger til at sikre den obligatoriske destillation af bordvin for 1985;

2 ) paalaegger Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : engelsk .