Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 19. september 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET SPANIEN. - TRAKTATBRUD - DIREKTIV 80/155/EOEF - UDDANNELSE AF JORDEMOEDRE. - SAG C-313/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05231



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Den traktatbrudssag mod Spanien, der her skal traeffes afgoerelse i, drejer sig om en undladelse af at gennemfoere direktiv 80/155/EOEF om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til og udoevelse af virksomhed som jordemoder (1) i spansk ret.

2. Der maa sondres mellem to klagepunkter: 1) den manglende gennemfoerelse af direktivet pr. 1. januar 1986, hvor Kongeriget Spanien tiltraadte De Europaeiske Faellesskaber og 2) undladelsen af senere at udstede gennemfoerelsesbestemmelser eller de udstedte bestemmelsers utilstraekkelighed.

3. De i sagen relevante retsregler, faktiske omstaendigheder samt de af parterne fremfoerte anbringender og argumenter fremgaar af retsmoederapporten.

1. Klagepunktet om, at direktiv 80/155 ikke var gennemfoert den 1. januar 1986

4. I artikel 392 i akten vedroerende tiltraedelsesvilkaarene for Kongeriget Spanien (2) hedder det:

"Fra tiltraedelsen anses direktiver og beslutninger efter EOEF-Traktatens artikel 189 ... som rettet til de nye medlemsstater og meddelt dem."

Og i artikel 395 i samme akt:

"... De nye medlemsstater [ivaerksaetter] de forholdsregler, der er noedvendige for fra tiltraedelsen at overholde bestemmelserne i direktiver og beslutninger efter EOEF-Traktatens artikel 189 ..."

5. Den 1. januar 1986, hvor Kongeriget Spanien tiltraadte Faellesskaberne, var der ikke truffet gennemfoerelsesforanstaltninger. Den spanske regering har ikke bestridt, at der foreligger et traktatbrud som foelge af undladelsen af at gennemfoere direktiverne paa datoen for tiltraedelsen. Det er derfor uden betydning at tage stilling til, om forpligtelsen til at gennemfoere direktivet paa et saa tidligt tidspunkt som tidspunktet for tiltraedelsen af Faellesskabet var "rimelig" og "hensigtsmaessig". Faktisk kan man ikke efterfoelgende af billighedsgrunde se bort fra en overtraedelse af Traktaten, der ikke er omtvistet.

6. I direktivets artikel 6 gives der imidlertid en frist til gennemfoerelse paa tre aar. Derfor kan man i alt fald spoerge, om gennemfoerelsesfristen paa tre aar for de nye medlemsstater foerst begyndte at loebe fra den fiktive meddelelse, der er omhandlet i tiltraedelsesaktens artikel 392.

7. Mod dette resultat taler dels ordlyden af artikel 395 i den omhandlede akt, hvorefter de nye medlemsstater fra tiltraedelsen er forpligtet til at overholde direktiver. Dels bestemmes det i den overgangsbestemmelse, der senere som artikel 1, stk. 6, ved direktiv 89/594/EOEF (3) blev foejet til direktiv 80/155, at de saerlige uddannelser, der er omfattet af direktivet, og som er paabegyndt inden den 31. december 1985 stadig kan afsluttes paa grundlag af de aeldre bestemmelser. Denne overgangsbestemmelse indebaerer, at nye bestemmelser skal traede i kraft fra den 1. januar 1986. Endelig maa man - idet jeg herved tillader mig at foregribe resultatet af undersoegelsen af det andet klagepunkt - vaere opmaerksom paa, at saa sent som den 1. januar 1989, dvs. tre aar efter tiltraedelsen, var der ikke sket nogen korrekt gennemfoerelse af direktivet.

8. I oevrigt har Kommissionen i den begrundede udtalelse af 19. april 1989 givet den sagsoegte medlemsstat en frist paa to maaneder til at opfylde kravene ifoelge den begrundede udtalelse. Den sagsoegte medlemsstat har heller ikke inden for denne frist truffet foranstaltninger med henblik paa at opfylde de faellesskabsretlige forpligtelser, som Kommissionen havde erindret den om.

9. Den sagsoegte regerings argumentation om, at uddannelsen til jordemoder ikke paa tidspunktet for Spaniens tiltraedelse af Faellesskaberne kvalitetsmaessigt laa under det niveau, der er fastlagt ved direktivet, er derfor ganske irrelevant og det saa meget mere, som denne uddannelse i visse henseender netop ikke opfyldte mindstekravene ifoelge direktivet.

2. Klagepunktet om utilstraekkelig gennemfoerelse af direktivet

10. Parterne har om det klagepunkt, at direktivet kun i utilstraekkeligt omfang er blevet gennemfoert, fremfoert divergerende opfattelser. Den sagsoegte regering har vedroerende klagepunktet, at direktivet ikke er blevet gennemfoert, anfoert, at vedtagelsen af et rammedekret, nemlig kongelig dekret 992/1987 af 3. juli 1987, maa anses for at vaere en gennemfoerelse af direktivet. I artikel 3 i naevnte dekret er det nemlig bestemt, at de bestemmelser, der vedtages til gennemfoerelse af dekretet, skal vaere i overensstemmelse med direktivet.

11. Saafremt den sagsoegte regerings synspunkt var holdbart, ville der ikke vaere nogen mulighed for at tage stilling til den i naervaerende sag fremfoerte traktatbrudspaastand, idet gennemfoerelsen i saa fald ville vaere sket, foer sagen blev anlagt.

12. Omvendt er det sagsoegerens opfattelse, at det ikke af flere grunde kan antages, at der ved det omhandlede dekret er sket en korrekt gennemfoerelse af direktivet. For dels er indholdet af dette dekret paa visse punkter uforeneligt med direktivets bestemmelser, baade med hensyn til overgangsbestemmelserne og uddannelsens mindstevarighed. Og dels goer sagsoegeren gaeldende, at naevnte dekret ikke er umiddelbart anvendeligt, idet dets gennemfoerelsesbestemmelser skal vedtages senere af et nationalt raad af specialsygeplejersker, der indtil videre ikke engang er blevet oprettet.

13. Gennemfoerelsesbestemmelserne til dekretet om uddannelse til jordemoder var endnu ikke vedtaget den 2. juli 1991, hvor sagen blev mundtligt forhandlet, det vil altsaa sige fem et halvt aar efter Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber. Det er derfor ufornoedent at proeve at finde ud af, om et rammedekret eller en rammelov kan anses for en korrekt gennemfoerelse af direktivet, naar indholdet af gennemfoerelsesbestemmelserne hertil og tidspunktet for deres ikrafttraedelse konkret er angivet paa en saadan maade, at man foerst ved vedtagelsen af disse bestemmelser maa gaa ud fra, at der er tale om en fuldstaendig gennemfoerelse af direktivet.

14. En henvisning i en anden medlemsstat vedtaget lov eller retsakt til direktivets bestemmelser kan som en noedvendig gyldighedsbestemmelse anses for en statisk henvisning og dermed som en inkorporering af direktivets bestemmelser i vedkommende medlemsstats retsorden. Men saa laenge en af vedkommende medlemsstat vedtaget gennemfoerelsesbestemmelse kraever vedtagelse af andre gennemfoerelsesbestemmelser for at blive direkte gyldig, kan direktivet ikke antages at vaere gennemfoert i national ret.

15. Da der ikke i Spanien er blevet udstedt endelige bestemmelser i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet om jordemoderuddannelsen, og da vedkommende spanske minister ikke engang har udstedt de noedvendige overgangsbestemmelser kan det fastslaas, at der foreligger et traktatbrud fra Kongeriget Spaniens side. I oevrigt har fem et halvt aar efter Spaniens tiltraedelse eventuelle overgangsbestemmelser ikke laengere nogen berettigelse (4).

16. Saafremt der ved anvendelsen af direktivet var opstaaet "stoerre vanskeligheder", ville det sandsynligvis paa et tidligere tidspunkt i sagen, i overensstemmelse med direktivets artikel 7, have vaeret muligt at etablere et samarbejde mellem den sagsoegte medlemsstat og Kommissionen. Den sagsoegte regering har faktisk vist sig lidet samarbejdsvillig under den administrative procedure, idet den hverken besvarede aabningsskrivelsen fra Kommissionen eller dennes begrundede udtalelse.

17. Under sagen ved Domstolen har den sagsoegte regering bestridt, at der foreligger et traktatbrud - i alt fald paa grund af en for sen indfoerelse af direktivet - senere har den dog anmodet om, at retsmoedet, som oprindeligt var fastsat til den 20. marts 1991, blev udsat, saaledes at den forinden kunne opfylde kravene ifoelge det omhandlede direktiv. Trods denne store forsinkelse, hvorved den sagsoegte regering endnu engang fik mulighed for efterfoelgende at gennemfoere direktivet og dermed for at undgaa domfaeldelse, er der ikke i Spanien blevet vedtaget bestemmelser om jordemoderuddannelsen, der er i overensstemmelse med direktivets krav.

18. I retsmoedet den 2. juli 1991 fremlagde den sagsoegte medlemsstats repraesentant en lovtekst, nemlig kongelig dekret 1017/1991, og gjorde gaeldende, at denne tekst havde til formaal at gennemfoere direktiv 80/155 i spansk ret.

19. Efter en gennemgang af denne retsakt har sagsoegeren meddelt Domstolen, at heller ikke dette dekret kan antages at udgoere en gennemfoerelse af direktiv 80/155. Ifoelge sagsoegeren er uddannelsesvilkaarene for jordemoedre fortsat ikke reguleret hverken med hensyn til uddannelsens varighed eller indhold. I oevrigt er de i direktivet fastlagte uddannelsesprogrammer ikke blevet udarbejdet, og der er heller ikke blevet truffet foranstaltninger med henblik paa at tilpasse eksamensbeviserne for de forskellige uddannelsesretninger, der var startet efter den 1. januar 1986.

20. Den overgangsbestemmelse, der ved artikel 24 i direktiv 89/594 blev indsat i direktiv 80/155 (om tilladelse til at afslutte en uddannelse, der er paabegyndt foer den 31. december 1985) i henhold til de tidligere gaeldende bestemmelser, har i oevrigt ikke medfoert, at den sagsoegte medlemsstat har opnaaet en forlaengelse af gennemfoerelsesfristen. Denne bestemmelse har udelukkende til formaal at beskytte den berettigede forventning hos uddannelsessoegende, der allerede havde paabegyndt deres uddannelse. De spanske lovgivningsmyndigheder maa ikke ensidigt udstede bestemmelser, der raekker videre, og navnlig ikke bestemmelser, hvorved overgangsreglerne faar en laengere gyldighedsperiode.

21. Endelig maa den sagsoegte regerings indsigelse om, at alene spanske statsborgere er blevet ringere stillet som foelge af, at direktivet ikke er blevet gennemfoert, forkastes. Ifoelge den spanske regering er hverken den frie etableringsret eller den frie udveksling af tjenesteydelser for de oevrige medlemsstaters statsborgere blevet antastet. Dette anbringende kan ikke undskylde det foreliggende traktatbrud, idet det ikke tager hensyn til formaalet med de samordningsforanstaltninger, hvorved der skal tilvejebringes en ligestilling af en raekke faglige uddannelser i hele Faellesskabet.

22. Jeg skal herefter fastslaa, at Kongeriget Spanien har tilsidesat Traktaten, idet det ikke fuldt ud og korrekt har gennemfoert direktivet fem et halvt aar efter den gaeldende frist.

Forslag til afgoerelse

23. Jeg foreslaar Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

"1) Kongeriget Spanien har overtraadt Traktaten, idet det ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af direktiv 80/155/EOEF om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til og udoevelse af virksomhed som jordemoder.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger."

(*) Originalsprog: tysk.

(1) EFT L 33, s. 8.

(2) Akten vedroerende Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af Traktaterne (EFT L 302 af 15.11.1985, s. 23).

(3) Raadets direktiv af 30.10.1989 (EFT L 341, s. 19).

(4) Jf. overgangsbestemmelser i kongeligt dekret nr. 992/1987 af 3.7.1987, navnlig pkt. 4: "Indtil oprettelsen af Det Nationale Raad for Specialsygeplejersker, jf. artikel 9 i naervaerende kongeligt dekret, udsteder ministeren for uddannelse og forskning med Sundheds- og Forbrugerministeriets samtykke de programmer for uddannelse til specialsygeplejerske, der er omhandlet i naervaerende dekret samt de noedvendige bestemmelser til deres ivaerksaettelse i loebet af 1987."