Sag T-28/16

Forbundsrepublikken Tyskland

mod

Europa-Kommissionen

»EGFL og ELFUL – udgifter, der ikke kan finansieres – udvikling af landdistrikterne – jordsammenlægning og landsbyfornyelse – kriterier for udvælgelse af operationerne – princippet om loyalt samarbejde – subsidiaritet – berettiget forventning – proportionalitet – begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Anden Afdeling) af 3. april 2017

Landbrug – finansiering over ELFUL – støtte til udvikling af landdistrikterne – støtteberettigede operationer og udgifter – overholdelse af kriterier for udvælgelse fastsat i national lovgivning – operationer for jordsammenlægning eller landsbyfornyelse – finansiel kontrol, der foretages af Kommissionen – tilsidesættelse af nærhedsprincippet – foreligger ikke

Landbrug – finansiering over ELFUL – støtte til udvikling af landdistrikterne – støtteberettigede operationer og udgifter – overholdelse af kriterier for udvælgelse fastsat i national lovgivning – operationer for jordsammenlægning eller landsbyfornyelse – finansiel kontrol, der foretages af Kommissionen – den pågældende medlemsstats efterprøvelse af de anvendte udvælgelseskriterier for at identificere de operationer, der på baggrund af deres egnethed i særlig grad skal finansieres

Landbrug – finansiering over ELFUL – støtte til udvikling af landdistrikterne – støtteberettigede operationer og udgifter – overholdelse af kriterier for udvælgelse fastsat i national lovgivning – medlemsstaternes skøn ved fastsættelsen af kriterierne – grænser – anvendelse på operationer for jordsammenlægning eller landsbyfornyelse

Med hensyn til forholdet mellem en forordning og de bestemmelser i national lovgivning, hvortil der henvises, er en forordnings umiddelbare anvendelighed ikke til hinder for, at en EU-institution eller en medlemsstat i denne forordnings tekst bemyndiges til at træffe gennemførelsesforanstaltninger, og reglerne for udøvelsen af denne beføjelse reguleres i dette tilfælde ved den pågældende medlemsstats offentlige ret. Såfremt en forordning indeholder en sådan bemyndigelse, følger det imidlertid ikke af den grund, at medlemsstaterne råder over en ubegrænset skønsbeføjelse til at fastsætte disse regler, eller at disse skal have et bestemt indhold. Medlemsstaterne er ansvarlige for at overholde de betingelser og begrænsninger, der fremgår af de EU-regler, der specifikt finder anvendelse i denne forbindelse og endog udgør det konkrete retsgrundlag for den omhandlede lovgivningsmæssige handling. I denne henseende fremgår det af 61. betragtning til og artikel 71, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), at reglerne for udgifters støtteberettigelse i overensstemmelse med nærhedsprincippet fastsættes på nationalt plan, og at udgifter i princippet kun kan komme i betragtning, hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, der er truffet beslutning om i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier. I denne sammenhæng tilkommer det de nationale myndigheder at handle under overholdelse af de principper og begrænsninger, som er fastsat ved den bemyndigelse, som de er tillagt ved forordning nr. 1698/2005, dels ved fastsættelsen af udvælgelseskriterier med hensyn til de pågældende udgifter, dels ved anvendelsen af disse kriterier. For så vidt angår de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af jordsammenlægning og landsbyfornyelse er disse imidlertid kun egnet til at blive reguleret i deres helhed i henhold til national lov. Forordning nr. 1698/2005 tillader således ikke Kommissionen at foreskrive en procedure eller bestemte lovgivningsmæssige valg med henblik på at gennemføre jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen i den pågældende medlemsstat. (jf. præmis 43-45, 47 og 48)

Definitionen af begrebet »operation« i artikel 2, litra e), i forordning nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), for så vidt som der heri henvises til et projekt, en kontrakt, en ordning eller en anden aktion, som gennemføres af en eller flere modtagere, hvorved det gøres muligt at realisere målene om støtte til udvikling af landdistrikterne, er meget bred, hvilket gør det muligt at sikre, at der på trods af de mange forskellige typer af operationer og uanset det specifikke tilfælde af den pågældende procedure foretages en korrekt udvælgelse som pålagt i medfør af lovgivningen. Fra det tidspunkt, hvor jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen indgår i et projekt, en kontrakt, en ordning eller en anden aktion, som er bestemt til en konkret opfyldelse, skal den anses for at være en operation og derfor underkastes udvælgelseskriterier, således som de er fastsat i bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005. Det bør derimod lægges til grund, at begrebet foranstaltning som omhandlet i artikel 2, litra d), i forordning nr. 1698/2005, idet den svarer til et sæt operationer, der bidrager til gennemførelsen af en akse, skal betragtes som en abstrakt kategori af operationer, som det står medlemsstaterne frit for at vælge i deres udviklingsprogram for at fremme opfyldelsen af en af de fire akser, der nævnes i forordning nr. 1698/2005. En sammenlægning er altså en foranstaltning, når den betegner en generel aktion bestående i at strømline brugen af landbrugsjord. Det samme gælder med hensyn til en landsbyfornyelse, når den betegner en generel aktion bestående i at forbedre livsbetingelserne i landdistrikterne. Fra det tidspunkt, hvor en jordsammenlægning eller en landsbyfornyelse indgår i forbindelse med en identificerbar aktion, der navnlig er knyttet til et geografisk sted eller et identificeret fællesskab af individer, skal den imidlertid betragtes som en operation. (jf. præmis 51-53)

Det følger af ordlyden af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), sammenholdt med samme forordnings artikel 2, litra c), at udgifter for operationer som jordsammenlægninger eller landsbyfornyelser skal være påløbet i henhold til udvælgelseskriterier. Som det udtrykkeligt fremgår af artikel 73 i forordning nr. 1698/2005, påhviler det således Kommissionen som led i en delt forvaltning mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning i henhold til artikel 274 EF, hvis bestemmelser nu indgår i artikel 317 TEUF. Selv om princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning ikke må reduceres til en rent regnskabsmæssig definition, indebærer dette imidlertid, at budgetbevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, idet det sidstnævnte princip drejer sig om at sikre et optimalt forhold mellem de anvendte ressourcer og de opnåede resultater, således som det fremgår af artikel 28a i forordning nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, som ændret, og artikel 30 i forordning nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget. Overholdelsen af disse principper indebærer, at de anvendte udvælgelseskriterier giver mulighed for i særlig grad at finansiere de operationer, der bedst opfylder målene for udvikling af landdistrikterne, således som de følger af de fire akser, der nævnes i forordning nr. 1698/2005. Henset i denne forbindelse til samarbejdet mellem Unionen og medlemsstaterne skal listen over udvælgelseskriterier – selv om denne frit kan oprettes af de nationale myndigheder, uden nødvendigvis at indeholde et talbaseret bedømmelses- eller klassificeringssystem for operationerne – ikke desto mindre gøre det muligt at afgøre, hvilke operationer der, henset til deres egnethed, i særlig grad skal modtage ELFUL-støtte. I denne forbindelse bør der sondres mellem betingelserne for operationers støtteberettigelse og udvælgelseskriterierne. Støtteberettigelseskriterierne kan højst vise, at operationerne opfylder de grundlæggende betingelser for at opnå finansiering fra ELFUL, såsom at indgå i hovedlinjerne i målene for den fælles landbrugspolitik, som gengivet af de nationale myndigheder, men ikke identificere de operationer, der på baggrund af deres egnethed i særlig grad skal finansieres. (jf. præmis 62-64, 66, 68 og 69)