FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. WAHL

fremsat den 28. februar 2018 ( 1 )

Sag C-15/17

Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.

mod

Rajavartiolaitos

(anmodning om præjudiciel afgørelse fra korkein oikeus (øverste domstol, Finland))

»De Forenede Nationers havretskonvention – artikel 220, stk. 6 – kyststaters kompetence til at indlede retsforfølgning – Domstolens kompetence til at fortolke folkeretlige bestemmelser – direktiv 2005/35 – forurening fra skibe – artikel 7, stk. 2 – Marpol 73/78-konventionen – olieudslip i den eksklusive økonomiske zone fra et fremmed skib i transit – omstændigheder, hvor en kyststat kan indlede retsforfølgning mod et fremmed skib – retten til fri sejlads – beskyttelse af havmiljøet – nærhedsprincippet – betydelig skade eller trussel om betydelig skade på kystlinjen eller beslægtede interesser eller nogen ressourcer i søterritoriet eller i den eksklusive økonomiske zone – klart objektivt bevis«

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel forelæggelse drejer sig navnlig om fortolkningen af artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers havretskonvention (herefter »havretskonventionen«) ( 2 ) og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 ( 3 ) om forurening fra skibe, som gentager indholdet af havretskonventionens artikel 220, stk. 6. Den foreliggende ret ønsker specifikt vejledning om betingelserne for, at en kyststat kan indlede retsforfølgning mod et fremmed skib, som har forårsaget et olieudslip i denne kyststats eksklusive økonomiske zone.

2. Sagen rejser et vigtigt principielt spørgsmål, som er helt centralt for fortolkningen af alment anerkendte principper i havretten. Nærmere bestemt vil Domstolen gennem besvarelsen af de forelagte spørgsmål for første gang få mulighed for ( 4 ) at klarlægge, under hvilke omstændigheder en kyststat har kompetence efter EU-retten til at indlede retsforfølgning i dens eksklusive økonomiske zone mod et fremmed skib med henblik på at beskytte havmiljøet uden derved at forårsage unødig indgriben i den frie sejlads.

I. Retsgrundlag

A. Folkeretlige bestemmelser

1. Interventionskonventionen

3. Den internationale konvention om indgriben på det åbne hav i tilfælde af olieforureningsulykker blev undertegnet i Bruxelles den 29. november 1969 (herefter »interventionskonventionen«). Panama og Finland er kontraherende parter i konventionen, hvorimod Den Europæiske Union og nogle af dets medlemsstater ikke er.

4. I henhold til interventionskonventionens artikel I, nr. 1, kan deltagerne i konventionen »tage sådanne forholdsregler på det åbne hav, som måtte være nødvendige for at forhindre, begrænse eller fjerne alvorlig og overhængende fare for deres kyster eller dermed forbundne interesser, forårsaget af olieforurening eller trussel herom som følge af en ulykke til søs eller handlinger i forbindelse hermed, som med rimelig grund kan forventes at medføre skadelige virkninger af større omfang«.

5. I interventionskonventionens artikel II, nr. 4, defineres »dermed forbundne interesser« som »de for en kyststat bestående interesser, som direkte berøres eller trues af søulykken, som f.eks.: a) maritim erhvervsvirksomhed ved kyster, havne og flodmundinger indbefattet fiskeri, og som udgør en væsentlig del af de berørte personers udkomme; b) turistseværdigheder i det berørte område; c) kystbefolkningens sundhed og det berørte områdes trivsel, herunder bevaring af havets levende rigdomskilder og af vildtbestande«.

2. Marpol 73/78-konventionen

6. Den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe blev undertegnet i London den 2. november 1973 og ændret ved protokollen undertegnet i London den 17. februar 1978 (herefter »Marpol 73/78-konventionen«). Konventionen indfører regler med det sigte at minimere forurening af havmiljøet. Den Europæiske Union har, i modsætning til alle dets medlemsstater, ikke tiltrådt Marpol 73/78-konventionen.

7. I henhold til Marpol 73/78-konventionens artikel 4, nr. 2, er enhver overtrædelse af bestemmelserne i konventionen forbudt, og der skal gennemføres straffebestemmelser herom. Bestemmelsen præciserer desuden, at når som helst en sådan overtrædelse finder sted, skal en kontraherende part enten drage omsorg for, at der indledes retsforfølgning i henhold til dens egen lovgivning, eller tilstille flagstaten sådanne oplysninger og bevismateriale i dens besiddelse, som godtgør, at en overtrædelse har fundet sted.

8. Konventionens bilag I indeholder regler til forebyggelse af olieforurening. I regel 1 i kapitel I i bilag I (»Regler til forebyggelse af olieforurening«) defineres Østersøen som et særligt område i dette bilags forstand. I sådanne områder skal der af tekniske årsager vedrørende deres oceanografiske og økologiske tilstand og deres skibstrafik indføres særlige obligatoriske metoder til forhindring af havforurening. I henhold til Marpol 73/78-konventionen gælder der et højere beskyttelsesniveau for særlige områder end for andre havområder.

9. Regel 15 (A) i kapitel 3, del C, i bilag I til Marpol 73/78-konventionen vedrører kontrol med udledning af olie. Det bestemmes i det væsentlige, at enhver udledning med en oliekoncentration på over 15 dele pr. mio. (ppm) er forbudt for så vidt angår fartøjer med en bruttotonnage på 400 og derover. Regel 15 (B) i kapitel 3, del C, i bilag I gentager i det væsentlige den samme regel for så vidt angår særlige områder.

3. Havretskonventionen

10. EU har, ligesom alle dets medlemsstater, undertegnet havretskonventionen.

11. Ifølge havretskonventionens artikel 1 betyder i denne konventions forstand: »1) »[o]mrådet« havbunden og dens undergrund, som ligger uden for grænserne for national jurisdiktion […] 4) »forurening af havmiljøet« den tilførsel, foretaget af mennesket, direkte eller indirekte i havmiljøet, herunder i flodmundinger, af stoffer eller energi, som medfører eller kan medføre sådanne ødelæggende virkninger som skade på levende ressourcer, havets dyre- og planteliv, fare for menneskelig sundhed, hindringer for aktiviteter i havet, herunder fiskeri og anden retmæssig brug af havet, forandring af kvaliteten af havvand, set i relation til dets udnyttelse, samt forringelse af naturværdierne […]«

12. I havretskonventionens artikel 56 anføres regler for kyststaters jurisdiktion i den eksklusive økonomiske zone. Det hedder her: »1. I den eksklusive økonomiske zone har kyststaten: a) suveræne rettigheder for så vidt angår efterforskning og udnyttelse, bevarelse og forvaltning af havbundens, undergrundens og den overliggende vandmasses naturlige ressourcer, såvel levende som ikke-levende, samt med hensyn til andre aktiviteter med henblik på økonomisk udnyttelse og efterforskning af zonen, såsom udvinding af energi fra vandet, strømme og vind b) jurisdiktion som fastsat i de relevante bestemmelser i denne konvention med hensyn til: […] iii) beskyttelse og bevarelse af havmiljøet […]«

13. I havretskonventionens artikel 58 fastsættes andre staters rettigheder og pligter i kyststatens eksklusive økonomiske zone. I henhold til denne bestemmelse skal andre stater sikre, at de ved udøvelsen af deres rettigheder i den eksklusive økonomiske zone overholder konventionen, tager behørigt hensyn til kyststatens rettigheder og pligter og overholder love og forskrifter udstedt af kyststaten i overensstemmelse med havretskonventions bestemmelser og andre folkeretlige regler.

14. Havretskonventionens kapitel XII vedrører beskyttelse og bevarelse af havmiljøet.

15. I henhold til havretskonventionens artikel 192 er staterne forpligtede til at beskytte og bevare havmiljøet.

16. I henhold til havretskonventionens artikel 217 skal flagstater, uden hensyn til, hvor en overtrædelse finder sted, sikre effektiv håndhævelse af regler og normer til forebyggelse, begrænsning og kontrol af fartøjers forurening af havmiljøet.

17. Artikel 220 vedrører håndhævelse fra kyststaternes side og hører under denne del af havretskonventionen.

18. I artikel 220, stk. 3-6, fastsættes betingelserne for kyststatens kompetence til at træffe håndhævelsesforanstaltninger over for et fartøj, der inden for statens eksklusive økonomiske zone har overtrådt internationale regler og normer om forurening fra skibe. Det hedder her: »3. I tilfælde, hvor der er åbenbar grund til at antage, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en overtrædelse af gældende internationale regler og normer med henblik på forebyggelse, begrænsning og kontrol af forurening fra fartøjer eller de love og forskrifter, som denne stat har udstedt i overensstemmelse med og til gennemførelse af sådanne regler og normer, kan denne stat anmode fartøjet om at give oplysninger vedrørende dets identitet og registreringshavn, dets sidste og næste anløbshavn og andre relevante oplysninger, som er nødvendige for at fastslå, hvorvidt en overtrædelse har fundet sted. 4. Staterne skal udstede love og forskrifter samt træffe andre foranstaltninger med henblik på, at fartøjer, som fører deres flag, efterkommer anmodninger om oplysninger i henhold til stk. 3. 5. I tilfælde, hvor der er åbenbar grund til at antage, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en i stk. 3 omhandlet overtrædelse, hvorved der er sket en betydelig udtømning, som har medført eller truer med at medføre væsentlig forurening af havmiljøet, kan denne stat foretage fysisk inspektion af fartøjet vedrørende forhold, der har forbindelse med overtrædelsen, såfremt fartøjet har afslået at give oplysninger, eller såfremt de af fartøjet givne oplysninger åbenlyst afviger fra den faktiske situation, og såfremt sagens omstændigheder retfærdiggør en sådan inspektion. 6. I tilfælde, hvor der foreligger klart objektivt bevis for, at et fartøj, som befinder sig i en stats eksklusive økonomiske zone eller på dens søterritorium, i den eksklusive økonomiske zone har begået en i stk. 3 omhandlet overtrædelse, hvorved der er sket en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone, kan denne stat, såfremt beviserne berettiger dertil, med forbehold af afsnit 7 indlede retsforfølgning i overensstemmelse med dens lovgivning, herunder tilbageholdelse af fartøjet.«

B. EU-retten

19. Direktiv 2005/35 vedrører forurening fra skibe og de passende skridt, som medlemsstaterne skal tage med henblik på at bekæmpe en sådan forurening.

20. Det kommer navnlig til udtryk i anden og tredje betragtning til direktivet, at det har til formål at forbedre gennemførelsen af Marpol 73/78-konventionen ved at harmonisere gennemførelsen på EU-plan. Man vurderede især, at der var et presserende behov for harmonisering, idet reglerne i Marpol 73/78-konventionen på den ene side bliver tilsidesat dagligt af et meget stort antal skibe, der sejler i EU’s farvande, uden at der skrides ind, og idet der på den anden side, før vedtagelsen af direktivet, var betydelig forskel på, hvilken praksis medlemsstaterne fulgte, når de pålagde sanktioner for udtømning af forurenende stoffer fra skibe.

21. Direktivets artikel 1 definerer formålet med direktivet. Det hedder her: »1. Formålet med dette direktiv er at indarbejde internationale regler om forurening fra skibe i fællesskabsretten og sikre, at de personer, der er ansvarlige for udtømninger af forurenende stoffer, kan gøres til genstand for passende sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, med henblik på at forbedre sikkerheden til søs og øge beskyttelsen af havmiljøet mod forurening fra skibe. 2. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender strengere bestemmelser til bekæmpelse af forurening fra skibe i overensstemmelse med folkeretten.«

22. Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer: »Dette direktiv anvendes i overensstemmelse med folkeretten på udtømning af forurenende stoffer i: […] b) en medlemsstats territorialfarvande c) stræder benyttet i international sejlads, som er omfattet af bestemmelserne om transitpassage i kapitel III, afsnit 2, i De Forenede Nationers havretskonvention af 1982, for så vidt som sådanne stræder hører under en medlemsstats jurisdiktion d) en medlemsstats eksklusive økonomiske zone eller tilsvarende zone som fastlagt i overensstemmelse med folkeretten, og e) det åbne hav.«

23. Artikel 7 i direktiv 2005/35 vedrører kyststaters håndhævelse over for skibe i transit. Det fastsættes her: »1. Hvis den formodede udtømning af forurenende stoffer er foregået i de områder, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b), c), d) eller e), og hvis det mistænkte skib ikke anløber en havn i den medlemsstat, der er i besiddelse af oplysningerne om den formodede udtømning, finder følgende bestemmelser anvendelse: (a) Hvis skibets næste anløbshavn er i en anden medlemsstat, arbejder de pågældende medlemsstater tæt sammen om den kontrol, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, og om passende foranstaltninger vedrørende en sådan udtømning. (b) Hvis skibets næste anløbshavn er i en stat uden for Fællesskabet, tager medlemsstaten de nødvendige skridt til at sikre, at skibets næste anløbshavn er underrettet om den formodede udtømning, og medlemsstaten anmoder den stat, som den næste anløbshavn ligger i, om at træffe passende foranstaltninger vedrørende en sådan udtømning. 2. I tilfælde, hvor der foreligger klart objektivt bevis for, at et skib, der befinder sig i et af de områder, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra b) eller d), har begået en overtrædelse i det område, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), hvorved der er sket en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på den pågældende medlemsstats kystlinje eller beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i de i artikel 3, stk. 1, litra b) eller d), omhandlede områder, skal denne stat – med forbehold af kapitel XII, afsnit 7, i De Forenede Nationers havretskonvention af 1982 – såfremt beviserne berettiger dertil, forelægge sagen for sine kompetente myndigheder med henblik på at indlede retsforfølgning, herunder tilbageholdelse af skibet, i overensstemmelse med sin nationale lovgivning. 3. Flagstatens myndigheder underrettes under alle omstændigheder.«

C. Finsk ret

24. Merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009) (søfartsmiljøloven), kapitel 3, § 1, bestemmer: »Overtrædelser af det ovenfor i kapitel 2, § 1, fastsatte forbud mod at udtømme olie eller olieholdige blandinger i Finlands farvande eller eksklusive økonomiske zone straffes med bøde (bøde for olieudtømning), medmindre den udtømte olies eller olieblandings mængde eller virkning kan anses for ubetydelig. For overtrædelser af udtømningsforbuddet, som begås af et fremmed skib på gennemsejling i Finlands eksklusive økonomiske zone, udstedes dog kun bøde, hvis udtømningen har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på Finlands kystlinje eller på beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i Finlands søterritorium eller eksklusive økonomiske zone.«

II. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål

25. Bosphorus Queen er et i Panama indregistreret tørlastskib. Ifølge Rajavartiolaitos (myndigheden for grænsebeskyttelse, Finland, herefter »grænsemyndigheden«) blev der fra dette skib udtømt olie i havet den 11. juli 2011, da skibet var under gennemsejling i Finlands eksklusive økonomiske zone.

26. Udtømningen skete ved udkanten af Finlands eksklusive økonomiske zone, ca. 25-30 km fra den finske kyst. Olien spredte sig over 37 km i en ca. 10 m bred stribe. Det skønnedes, at udtømningen dækkede et areal på ca. 0,222 km2 og havde et volumen på 0,898-9,050 m3.

27. Der blev ikke truffet nogen foranstaltninger for at bekæmpe den udtømte olie. Der var ingen observationer af, at olien havde nået kysten, og det blev ikke konstateret, at den udtømte olie havde medført konkrete skader.

28. Da Bosphorus Queen vendte tilbage fra Skt. Petersborg, Rusland, gennem Finlands eksklusive økonomiske zone, vedtog grænsemyndigheden ved afgørelse af 23. juli 2011 mod Bosphorus Queen Shipping Ltd. Corp. en økonomisk sikkerhedsstillelse på 17112 EUR for opfyldelsen af en eventuel pligt til at betale en bøde for olieudtømning. Sikkerheden blev stillet den 25. juli 2011, hvorefter skibet fortsatte sin sejlads.

29. Suomen ympäristökeskus (den finske miljøcentral, herefter »miljøcentralen«) udarbejdede den 26. juli 2011 en sagkyndig erklæring til grænsemyndigheden om risiciene som følge af den olie, der var blevet udtømt af Bosphorus Queen. Miljøkonsekvenserne blev vurderet på grundlag af den mængde olie, der som minimum skønnedes at være blevet udtømt. I erklæringen konstaterede man følgende: – Olien kan i det mindste delvis nå ind i det finske kystområde. Såfremt den når ind i kystområderne, forringer den anvendelsen til rekreative formål. – En del af olien har desuden indvirkning i nærheden af udtømningsstedet på åbent hav. – Den udtømte olie skader den gunstige udvikling for miljøets tilstand i Østersøen. – Den udtømte olie udgør på åbent hav en trussel for fødesøgende og rastende fugle. – Olien er skadelig for vegetabilsk og animalsk plankton. Olieforbindelserne videreføres i fødekæden. – Trepiggede hundestejler i overfladevandet på åbent hav har sandsynligvis taget direkte skade af den udtømte olie, således at akutte negative indvirkninger på fiskebestandene ikke kan udelukkes. – Sedimenteringen er kraftig i området, og det er sandsynligt, at en del af olieforbindelserne er nået til bundzonen og skader de bundlevende samfund. – I nærheden af udtømningsstedet findes mange værdifulde naturområder, som hører til Natura 2000-nettet. – Tidspunktet for olieudtømningen er særligt ufordelagtigt for bestandene af havfugle, idet fuglene stadig har store skarer af ikke flyvefærdige unger i farvandene fra Hankoniemis yderste skær til skærgården, og unge edderfugle bevæger sig ud i stor afstand fra kysten. – På tidspunktet for olieudtømningen var der titusindvis af edderfugle i området ud for Hankoniemi. Udtømningen medførte en stor risiko for havfuglebestanden ved den finske kyst.

30. Grænsemyndigheden udstedte den 16. september 2011 en bøde til Bosphorus på 17112 EUR for olieudtømning. Grænsemyndigheden lagde på baggrund af den sagkyndige erklæring til grund, at udtømningen havde medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på Finlands kystlinje eller på beslægtede interesser eller på ressourcer i Finlands søterritorium eller eksklusive økonomiske zone.

31. Bosphorus anlagde herefter sag ved Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki, Finland), der tog sæde som søret. Det nedlagde påstand om annullation af afgørelserne om sikkerhedsstillelse og udstedelse af bøde for olieudtømning.

32. I sin dom af 30. januar 2012 anså søretten det for bevist, at olie udtømt i havet i en mængde på mindst ca. 900 l stammede fra Bosphorus Queen. Under hensyntagen til miljøindvirkningsvurderingen fastslog søretten, at olieudtømningen som omhandlet i søfartsmiljølovens kapitel 3, § 1, medførte en trussel om betydelig skade. Af disse grunde frifandt søretten den sagsøgte.

33. Helsingin hovioikeus (appeldomstolen i Helsinki, Finland) forkastede i sin afgørelse af 18. november 2014 en appel af sørettens dom.

34. Bosphorus iværksatte derpå appel for den forelæggende ret med påstand om ophævelse af Helsingin hovioikeus’ (appeldomstolen i Helsinki) afgørelse og sørettens dom og om annullation af afgørelsen om sikkerhedsstillelse og bøden for olieudtømning samt om tilbagekaldelse af bøden.

35. Da den forelæggende ret er i tvivl om fortolkningen af de relevante bestemmelser i havretskonventionen og direktiv 2005/35, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal udtrykket »kystlinjen eller [på] kyststatens beslægtede interesser« i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, henholdsvis udtrykket »kystlinje eller beslægtede interesser« i artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] fortolkes ud fra definitionen af udtrykket »[kyster eller] dermed forbundne interesser« i [interventionskonventionens] artikel II, nr. 4 […]? 2) I henhold til definitionen i [interventionskonventionens] artikel II, nr. 4, litra c), […] betyder »forbundne interesser« bl.a. det berørte områdes trivsel, herunder bevaring af havets levende rigdomskilder og af vildtbestande. Gælder denne bestemmelse også for bevarelsen af de levende ressourcer samt dyre- og plantelivet i den eksklusive økonomiske zone, eller vedrører denne bestemmelse i konventionen kun bevarelsen af kystområdets interesser? 3) Dersom det første spørgsmål besvares benægtende: Hvad betyder udtrykket »kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser« i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, henholdsvis udtrykket »kystlinje eller beslægtede interesser« i artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35]? 4) Hvad betyder udtrykket »ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone« som omhandlet i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35]? Skal levende ressourcer kun forstås som udnyttede arter, eller omfatter udtrykket også arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter som omhandlet i havretskonventionens artikel 61, stk. 4, f.eks. plante- og dyrearter, som udnyttes som føde af de udnyttede arter? 5) Hvordan skal udtrykket »medført […] trussel om« i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] fastlægges? Skal truslen fastlægges ud fra det abstrakte begreb eller den konkrete risiko eller på anden måde? 6) Skal det ved vurderingen af de i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] fastsatte betingelser for kyststatens kompetence lægges til grund, at den medførte betydelige skade, eller truslen om betydelig skade er en mere alvorlig konsekvens end den medførte eller truende væsentlige forurening af havmiljøet som omhandlet i artikel 220, stk. 5? Hvordan skal den væsentlige forurening af havmiljøet defineres, og hvordan skal der tages hensyn til den ved vurderingen af den medførte eller truende betydelige skade? 7) Hvilke omstændigheder skal der tages hensyn til ved vurderingen af den medførte eller truende skade? Skal der ved vurderingen f.eks. tages hensyn til varigheden og den geografiske udstrækning af de negative virkninger, der kommer til udtryk i skader? Såfremt dette besvares bekræftende: Hvordan skal skaders varighed og udstrækning vurderes? 8) Direktiv [2005/35] er et minimumsdirektiv og er ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender strengere bestemmelser til bekæmpelse af forurening fra skibe i overensstemmelse med folkeretten (artikel 2). Gælder muligheden for at anvende strengere bestemmelser for direktivets artikel 7, stk. 2, som regulerer kyststatens kompetence til at gribe ind over for et skib på gennemsejling? 9) Kan Østersøområdets særlige geografiske og økologiske forhold samt dets sårbarhed tillægges betydning ved fortolkningen af de i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og i [direktivets] artikel 7, stk. 2, fastsatte betingelser for kyststatens kompetence? 10) Omfatter udtrykket »klart objektivt bevis« i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv [2005/35] foruden beviset for, at et skib har begået de overtrædelser, som de nævnte bestemmelser omhandler, også beviset for følgerne af udtømningen? Hvilket bevis skal der forlanges for, at der foreligger trussel om betydelig skade på kystlinjen eller på kyststatens beslægtede interesser eller på nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone – f.eks. på fugle- og fiskebestandene samt havmiljøet i området? Betyder kravet om et klart objektivt bevis, at f.eks. vurderingen af den udtømte olies negative indvirkning på havmiljøet altid skal bero på konkrete undersøgelser og studier af konsekvenserne af den olieudtømning, der har fundet sted?«

36. Der er indgivet skriftlige indlæg af den belgiske, græske, franske, nederlandske og finske regering samt af Europa-Kommissionen. Nærmest som var det i anledning af 100-års-dagen for, at Finland blev en søfartsnation, afgav Bosphorus, den finske, franske og nederlandske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg i retsmødet den 6. december 2017.

III. Bedømmelse

37. Den forelæggende ret har forelagt en række spørgsmål for Domstolen vedrørende navnlig den rigtige fortolkning i EU-retlig henseende af havretskonventionens artikel 220, stk. 6 (og i forlængelse heraf artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35). Om end de forelagte spørgsmål angriber problematikken fra forskellige vinkler, drejer de sig i det væsentlige om to indbyrdes forbundne problemstillinger vedrørende de omstændigheder, under hvilke en kyststat kan udøve kompetence i dens eksklusive økonomiske zone, nemlig de interesser, som er omfattet af kyststaters jurisdiktion, og de nødvendige beviser for at begrunde vedtagelsen af håndhævelsesforanstaltninger mod et skib på gennemsejling.

38. Efter nogle indledende bemærkninger vil den forelæggende rets spørgsmål blive behandlet opdelt efter emner: (1) de interesser, som er omfattet af en kyststats jurisdiktion i dens eksklusive økonomiske zone efter havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 (spørgsmål 1-4), (2) de nødvendige beviser efter havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 for, at en kyststat kan indlede retsforfølgning mod et fremmed skib (spørgsmål 5-7, 9 og 10), og (3) medlemsstaternes skønsbeføjelse efter artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 (spørgsmål 8).

A. Indledende bemærkninger

39. Med henblik på bedre at kunne forstå de problemstillinger, som ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, finder jeg det hensigtsmæssigt at begynde min bedømmelse med nogle indledende bemærkninger. I betragtning af, at anmodningen om præjudiciel afgørelse berører en række forskellige internationale aftaler på søretsområdet, vil jeg som det første erindre om de principper, som gælder for Domstolens kompetence til at fortolke folkeretlige bestemmelser i forbindelse med en præjudiciel procedure. Dernæst vil jeg beskrive den retlige struktur for kompetencefordelingen mellem flagstater og kyststater inden for søretten. I den forbindelse vil jeg navnlig redegøre for havretskonventionens tilgang til behovet for at skabe ligevægt mellem retten til fri sejlads og beskyttelsen af havmiljøet.

1. Domstolens kompetence til at fortolke folkeretlige bestemmelser

40. Den forelæggende ret peger på tre folkeretlige regelsæt af relevans for den foreliggende sag. Det drejer sig om havretskonventionen, Marpol 73/78-konventionen og interventionskonventionen. Hver af disse konventioner har forskellig status i forhold til EU-retten.

41. For det første, hvilket alle parterne er enige i, har Domstolen kompetence til at fortolke havretskonventionens bestemmelser. Det er fast retspraksis, at Domstolen har kompetence til at fortolke folkeretlige bestemmelser, som er en integreret del af EU’s retsorden ( 5 ). Eftersom havretskonventionen er tiltrådt af Den Europæiske Union, udgør denne konvention en integreret del af EU’s retsorden. Domstolen har derfor kompetence til at fortolke denne konventions bestemmelser.

42. Hvad for det andet angår Marpol 73/78-konventionen er alle Den Europæiske Unions medlemsstater bundet af denne konvention, hvorimod Den Europæiske Union ikke er. Netop fordi medlemsstaterne er bundet af denne konvention, har Domstolen accepteret, at der skal tages hensyn til Marpol 73/78-konventionen ved fortolkningen af på den ene side havretskonventionen og på den anden side de bestemmelser i den afledte ret, som falder ind under Marpol 73/78-konventionens anvendelsesområde. Dette er navnlig tilfældet med hensyn til direktiv 2005/35 ( 6 ).

43. For det tredje er hverken Den Europæiske Union eller alle dens medlemsstater bundet af interventionskonventionen. Parterne har i deres skriftlige indlæg givet udtryk for forskellige opfattelser i forhold til rækkevidden af Domstolens kompetence til at fortolke denne konventions bestemmelser. Alt imens den belgiske og den franske regering synes at mene, at Domstolen kan fortolke konventionens bestemmelser, mener Kommissionen sammen med den nederlandske og den finske regering, at en sådan fortolkning vil ligge uden for Domstolens kompetence. Da Kommissionen blev mødt med spørgsmål vedrørende dette punkt i retsmødet, nuancerede den sin holdning: Den erklærede sig enig i, at interventionskonventionen godt kan udgøre kilde til inspiration for Domstolen, når denne fortolker havretskonventionens artikel 220.

44. Det er min opfattelse, at alle parter, som har taget stilling til dette spørgsmål, har ret.

45. På den ene side har Domstolen i princippet ikke kompetence til i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse at foretage en autoritativ fortolkning af folkeretlige aftaler indgået mellem medlemsstater og tredjelande. Dette synspunkt er bekræftet af Domstolens praksis på området ( 7 ). Uden at berøre de særlige tilfælde af konventioner såsom Marpol 73/78-konventionen, der er nævnt ovenfor, og den situation, hvor den Europæiske Union har overtaget beføjelser, der tidligere udøvedes af medlemsstaterne i det område, som er omfattet af den pågældende internationale aftale ( 8 ), omfatter Domstolens kompetence således alene regler, som udgør en del af EU’s retsorden.

46. Dette princip blev stadfæstet i Manzi-dommen ( 9 ) med hensyn til en senere protokol til Marpol 73/78-konventionen, som nogle medlemsstater ikke havde tilsluttet sig. I sagen fandt Domstolen, at bestemmelser i afledt ret ikke kunne fortolkes i lyset af en forpligtelse, der er pålagt i henhold til en international aftale, der ikke er bindende for alle medlemsstaterne. I modsat fald ville denne forpligtelse blive udvidet til også at gælde for medlemsstater, som ikke er parter i en sådan aftale ( 10 ).

47. Selv om dette muligvis ville have været det konkrete resultat af de omstændigheder, som lå til grund i Manzi-dommen, kan Domstolens udtalelse efter min opfattelse ikke forstås således, at Domstolen ikke kan tage hensyn til folkeretlige regler, som ikke er bindende for EU eller alle dets medlemsstater, når den fortolker EU-retlige bestemmelser.

48. Det er almindeligt anerkendt, at retlig fortolkning ikke foregår i et vakuum. Selv om det er klart, at Domstolen ikke har kompetence til at foretage en autoritativ fortolkning af bestemmelser, som ikke er en del af Unionens retsorden, har jeg svært ved at acceptere, at man – hvor det er relevant – ikke skulle kunne drage nytte af sådanne regler ved fortolkningen af EU-retlige bestemmelser. Dette gælder navnlig, når tilblivelseshistorien for en international aftale, som forpligter Den Europæiske Union eller dens medlemsstater, tyder på en tæt forbindelse til en aftale, som ikke forpligter samme.

49. Sagt på en anden måde er den klare mangel på kompetence til at fortolke interventionskonventionen ikke ensbetydende med, at man ikke skulle kunne hente inspiration i denne konvention, når man fortolker lignende begreber i havretskonventionen. Med andre ord kan det ikke udelukkes, at Domstolen kan fortolke havretskonventionen på en måde, der stemmer overens med den i interventionskonventionen anvendte sprogbrug. Som jeg vil illustrere i forbindelse med vurderingen af det første, andet, tredje og fjerde præjudicielle spørgsmål, kan de relevante bestemmelser i interventionskonventionen udgøre et nyttigt bidrag til den EU-retlige fortolkning af havretskonventionens artikel 220, stk. 6 ( 11 ).

50. Inden jeg behandler dette spørgsmål, vil jeg dog først se på grundprincipperne i den retlige ramme, som regulerer kompetencefordelingen mellem flagstatens og kyststatens kompetence når det gælder havretskonventionen.

2. Principperne for kyststaters håndhævelse af deres jurisdiktion: frihed til sejlads og beskyttelse af havmiljøet

51. Som Domstolen har fastslået, søger havretskonventionen at skabe en rimelig balance mellem kyststaternes og andre staters interesser, som kan være modstridende ( 12 ). Disse interesser omfatter bl.a. den berettigede interesse i at kunne sejle uanset statens geografiske placering, udnyttelsen af naturressourcer og nødvendigheden af at bevare havmiljøet.

52. I den forbindelse er retten til fri sejlads af særlig betydning. Således udspringer retten til fri sejlads af det oldgamle princip om havenes frihed ( 13 ) og udgør dermed fundamentet for international havret. Med henblik på at undgå en fragmentering af havet i protektionistisk øjemed sikrer retten til fri sejlads, at alt uden for søterritoriet er til fælles afbenyttelse ( 14 ).

53. Dette princip afspejles i havretskonventionen: Som en naturlig følge af retten til fri sejlads har kyststaterne som regel kun jurisdiktion over fartøjer, der sejler på deres søterritorium, som er begrænset til 12 sømil fra basislinjen ( 15 ). Selv dér er denne kompetence begrænset af forpligtelsen til at sikre fri passage for fartøjer i transit ( 16 ). Uden for dette område er det udgangspunktet, at flagstaten har jurisdiktion over fartøjer, som fører dens flag. Mere præcist skal flagstaten i overensstemmelse med internationale regler og standarder fastsætte de sikkerhedsmæssige, sociale og miljømæssige standarder, der skal gælde, og håndhæve disse regler i forhold til fartøjer, der fører dens flag ( 17 ). Det er dog ikke det eneste: Flagstaten skal i overensstemmelse med havretskonventionens artikel 217 sikre effektiv håndhævelse af internationale regler og standarder om forurening fra skibe, uanset hvor en overtrædelse finder sted.

54. I henhold til den kompetenceordning, som er indført med havretskonventionen, er flagstatens jurisdiktion uden for en kyststats søterritorium imidlertid underlagt væsentlige undtagelser. En af disse undtagelser vedrører kyststatens kompetence i den eksklusive økonomiske zone.

55. Den eksklusive økonomiske zone defineres i havretskonventionens artikel 57 som et område beliggende ud over og stødende op til søterritoriet, og som strækker sig højst 200 sømil fra basislinjen. Den eksklusive økonomiske zone er undergivet den i havretskonventionens kapitel V (artikel 55 og 75) fastsatte særlige retlige ordning. I medfør af konventionens artikel 56 har kyststaten bl.a. (begrænset) håndhævelseskompetence i denne zone for at sikre tilstrækkelig beskyttelse af havmiljøet. På den anden side skal de andre stater i overensstemmelse med havretskonventionens artikel 58 sikre, at de overholder konventionen ved udøvelsen af deres rettigheder i den eksklusive økonomiske zone, tager behørigt hensyn til kyststatens rettigheder og pligter og overholder de regler og forskrifter, som kyststaten har vedtaget i overensstemmelse med havretskonventionen og andre folkeretlige regler.

56. Disse principper afspejler, om man vil, den brede internationale konsensus, som hersker med hensyn til behovet for at beskytte havmiljøet mod forurening (fra skibe). Navnlig kan den håndhævelseskompetence, som kyststater tillægges i overensstemmelse med havretskonventionens artikel 220, stk. 3-6, til at træffe foranstaltninger over for skibe i transit i den eksklusive økonomiske zone, betragtes som et konkret udtryk for denne bekymring.

57. Mere præcist blev der indgået adskillige traktater i anden halvdel af det 20. århundrede som reaktion på den voksende bekymring over havforurening ( 18 ). F.eks. blev interventionskonventionen indgået i 1969 i kølvandet på den ødelæggende Torrey Canyon-katastrofe. Den gav alle parter i konventionen beføjelse til at gribe ind på åbent hav i tilfælde, hvor olieforurening truede havet eller kysterne som følge af en søulykke. Dette princip om ret til at gribe ind blev bekræftet i havretskonventionens artikel 221 ( 19 ).

58. Det virker således til at være alment anerkendt, at flagstatens kompetence i sig selv ikke er tilstrækkelig til at bekæmpe forurening fra skibe ( 20 ). Set i det lys kan de beføjelser, som tillægges kyststaterne i havretskonventionens artikel 220 – og som utvivlsomt udgør en tilføjelse til de beføjelser, som kyststaterne tillægges i interventionskonventionen og havretskonventionens artikel 221, idet en kyststat gives mulighed for at indlede retsforfølgning selv i tilfælde, hvor der ikke er sket en søulykke – efter min mening ses som udtryk for det internationale samfunds ønske om at udvikle værktøjer til mere effektiv bekæmpelse af forurening fra skibe og om beskyttelse af havmiljøet som et fælles gode. Jeg skal i den henseende bemærke, at interventionskonventionen ikke kun har haft indflydelse på udformningen af havretskonventionens artikel 221, men også dennes artikel 220 ( 21 ).

59. På dette sted bør det fremhæves, at havretskonventionens artikel 220, stk. 3-6, blot giver håndhævelseskompetence til kyststaten under klart definerede omstændigheder, og at dette sker i tillæg til flagstatens jurisdiktion. Der gives en (begrænset) kompetence til kyststater med det formål at beskytte havmiljøet i tilfælde af en overtrædelse af gældende internationale regler og standarder om forurening fra skibe. De materielle bestemmelser i Marpol 73/78-konventionen om forebyggelse af olieforurening udgør et sådant sæt regler. Man må således ikke glemme, at havretskonventionen er en rammekonvention, som er blevet suppleret af andre internationale aftaler, såsom Marpol 73/78-konventionen ( 22 ).

60. Omvendt pålægger havretskonventionens artikel 220, stk. 3-6, f.eks. ikke strengere standarder for forurening end dem, der ellers ville være gældende. Disse regler giver heller ikke kyststater en kompetence, der rækker videre end flagstatens beføjelser til at gribe ind over for udenlandske fartøjer. Det fremgår således af havretskonventionens artikel 228, stk. 1, at flagstaten kan overtage retsforfølgningen senest seks måneder efter at være blevet underrettet af kyststaten om foranstaltninger truffet mod et fartøj, der fører dens flag ( 23 ).

61. Flagstater skal ligesom alle andre stater i medfør af havretskonventionens artikel 192 beskytte og bevare havmiljøet. De skal også sikre en effektiv håndhævelse af internationale regler og standarder om forurening fra skibe på grundlag af havretskonventionens artikel 217. I overensstemmelse med nærhedsprincippet tillægger havretskonventionens artikel 220, stk. 3-6, imidlertid også den stat kompetence, som har den mest åbenlyse interesse heri, nemlig kyststaten. I praksis er kyststaten utvivlsomt i den bedste position til at identificere en overtrædelse af de relevante internationale regler om forurening fra skibe og til i givet fald at træffe håndhævelsesforanstaltninger over for det pågældende fartøj.

62. Set i dette lys har kompetencereglerne i havretskonventionens artikel 220, stk. 3-6, vedrørende en kyststats jurisdiktion i dens eksklusive økonomiske zone, til formål at sikre, at denne konventions bestemmelser vedrørende beskyttelse og bevarelse af havmiljøet kan håndhæves effektivt.

63. Sammenfattende kan det siges, at flagstatens jurisdiktion er hovedreglen efter havretskonventionen. Ved også at give kyststaten jurisdiktion i den eksklusive økonomiske zone i tilfælde af overtrædelse af de relevante internationale regler afspejler havretskonventionen ikke desto mindre det anerkendte behov for effektivt at kunne beskytte kyststatens interesser og – i en tid med stigende udnyttelse af havene – beskytte og bevare havmiljøet som et fælles gode for menneskeheden ( 24 ).

64. Disse forhold bør tages i betragtning ved vurderingen af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen i den foreliggende sag.

B. Spørgsmål 1-4: de af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, omfattede interesser

65. Indledningsvis skal jeg bemærke, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, idet dette specifikt har til formål at opnå en fortolkning af interventionskonventionen. Som forklaret ovenfor vil Domstolen kunne undlade besvare dette spørgsmål som følge af manglende kompetence ( 25 ).

66. Læst i sammenhæng får jeg ikke desto mindre den opfattelse, at det, man ønsker belyst ved dette spørgsmål, samt ved det første, det tredje og det fjerde spørgsmål, i det væsentlige er, hvordan de interesser, der er omfattet af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og gentaget i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, bør fortolkes. Det er ikke at forglemme, at kyststaten, ud over de øvrige elementer i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, alene har kompetence til at anlægge sag, i det omfang de interesser, den søger at beskytte gennem håndhævelsen, er sammenfaldende med dem, der er omhandlet i denne bestemmelse.

67. Med henblik på at finde ud af, om dette er tilfældet i den verserende sag, anmoder den forelæggende ret Domstolen om at klarlægge betydningen af begreberne »kystlinje eller beslægtede interesser« og »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone«. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt de interesser, der var anført i den af agenturet udstedte sagkyndige erklæring, er omfattet af disse begreber ( 26 ).

68. Som jeg har forklaret ovenfor, har havretskonventionens artikel 220, stk. 6, til formål at sikre en effektiv beskyttelse og bevarelse af havmiljøet. Det er i lyset af dette formål, at de interesser, hvortil denne bestemmelse henviser, skal fortolkes.

1. Begrebet »kystlinje eller beslægtede interesser«

69. Hvad for det første angår begrebet »kystlinjen eller beslægtede interesser« kan den omstændighed, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke bestemmelserne i interventionskonventionen, ikke betyde, at der ved fortolkningen af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, skal ses helt bort fra bestemmelserne i interventionskonventionen – eller at man ikke skulle kunne komme frem til samme fortolkning som i denne konvention. Samtidig står det klart, at der ikke nogen forpligtelse til at overføre definitionen af »dermed forbundne interesser« i interventionskonventionen direkte til havretskonventionens artikel 220, stk. 6.

70. Mere præcist fremgår det klart af forarbejderne til havretskonventionens artikel 220, stk. 6, at de kontraherende parter har ladet sig inspirere af interventionskonventionen, når de fastslår, at kyststater også bør have kompetence til at træffe foranstaltninger over for udenlandske fartøjer, der har begået en overtrædelse i den eksklusive økonomiske zone ( 27 ). Der er ganske vist intet, der tyder på en hensigt om, at definitionerne i interventionskonventionen også skulle overføres til havretskonventionen, som ikke indeholder nogen definition af »kystlinjen eller beslægtede interesser« eller for den sags skyld af »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone«.

71. Som illustreret ovenfor udgør interventionskonventionen dog utvivlsomt en del af den bredere lovgivningsmæssige sammenhæng, som havretskonventionens artikel 220, stk. 6, indgår i. I betragtning af, at bestemmelserne i havretskonventionen forekommer at være beregnet til at supplere og udvide interventionskonventionens bestemmelser vedrørende kyststaters kompetence til at gribe ind i tilfælde af en søulykke, udgør betydningen af »dermed forbundne interesser« i interventionskonventionen et nyttigt referencepunkt i forhold til at definere de interesser, som er omfattet af havretskonventionens artikel 220, stk. 6.

72. Jeg skal i den forbindelse bemærke, at definitionen af »dermed forbundne interesser« i interventionskonventionen er et vidt begreb. I henhold til interventionskonventionens artikel II, stk. 4, omfatter »dermed forbundne interesser« en kyststats interesser, som direkte berøres eller trues af en søulykke, som f.eks. a) maritim erhvervsvirksomhed ved kyster, havne og flodudmundinger, indbefattet fiskeri, og som udgør en væsentlig del af de berørte personers udkomme, b) turistseværdigheder i det berørte område og c) kystbefolkningens sundhed og det berørte områdes trivsel, herunder bevaring af havets levende rigdomskilder og af vildtbestande.

73. Jeg kan ikke finde nogen argumenter, som kunne understøtte den opfattelse, at der bør anlægges en anderledes fortolkning i forhold til havretskonventionen. Det bør nemlig ikke glemmes, at havretskonventionens artikel 220, stk. 6, har til formål at sikre en passende beskyttelse af havmiljøet. Med henblik herpå giver denne bestemmelse kyststater kompetence til at gribe ind i den eksklusive økonomiske zone. Det er klart, at muligheden for at foretage indgreb i høj grad ville blive vanskeliggjort, hvis der anlagdes en snæver fortolkning af de deri nævnte interesser.

74. Der er ganske enkelt intet, der tyder på, at kun visse miljøaspekter er berørt, eller at kun interesser i kyststatens søterritorium bør være omfattet. Af disse grunde er det min opfattelse, at »kystlinje eller beslægtede interesser« skal fortolkes som omfattende alle kyststatens interesser i søterritoriet og i den eksklusive økonomiske zone, som vedrører udnyttelse af havet og et sundt miljø.

2. Begrebet »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone«

75. Hvad for det andet angår begrebet »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone« kan jeg konstatere, at det faktum, at havretskonventionens artikel 220, stk. 6, også specifikt nævner »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone«, om noget synes at afspejle et ønske om at udstrække rækkevidden af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, til at omfatte alle aspekter af havmiljøet, som kan blive påvirket af forurening fra skibe.

76. Hvad specifikt angår det forelagte spørgsmål leder følgende grunde mig til at antage, at de interesser, der falder ind under betegnelsen »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone«, må omfatte plante- og dyrearter, der udnyttes som føde af de udnyttede arter.

77. For det første antyder brugen af ordet »nogen« til at beskrive de omhandlede ressourcer, at der skal anlægges en bred fortolkning i overensstemmelse med den almindelige betydning af dette udtryk, dvs., at det skal forstås således, at det omfatter alle levende og ikke-levende ressourcer, uanset om disse ressourcer kan udnyttes direkte eller ej.

78. For det andet er en fortolkning af »nogen ressourcer«, hvorefter plante- og dyrearter, der udnyttes som føde af de udnyttede arter, bør være omfattet af begrebet »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone«, i overensstemmelse med den økosystembaserede tilgang i havmiljøpolitikken og den fælles fiskeripolitik, som er godkendt af Den Europæiske Union ( 28 ). Denne tilgang tager højde for samspillet inden for et økosystem, herunder mellem arter, snarere end at betragte arter isoleret fra det bredere økosystem ( 29 ). Disse forbindelser anerkendes også klart i havretskonventionen og navnlig i artikel 61, stk. 4 ( 30 ), som den forelæggende ret også har henvist til.

79. For det tredje, og mest grundlæggende, bør det ikke glemmes, at havretskonventionens artikel 220 har til formål at sikre en effektiv beskyttelse og bevarelse af havmiljøet som helhed. Det ville ganske enkelt være i strid med dette formål at begrænse denne bestemmelses anvendelsesområde til ressourcer, som ikke udnyttes direkte af kyststaten.

80. Jeg foreslår derfor, at det første, det andet, det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål besvares med, at havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 skal fortolkes således, at der dels med begrebet »kystlinje eller beslægtede interesser« henvises til alle kyststatens interesser i søterritoriet og i den eksklusive økonomiske zone, som vedrører udnyttelse af havet og et sundt miljø, dels at begrebet »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone« både omfatter levende ressourcer – såsom plante- og dyrearter, der udnyttes som føde af de udnyttede arter – og ikke-levende ressourcer.

C. Spørgsmål 5-7, 9 og 10: det bevis, der kræves i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6, for, at en kyststat er berettiget til at vedtage håndhævelsesforanstaltninger

81. Med det femte, det sjette, det syvende, det niende og det tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke beviser der er nødvendige, for at en kyststat kan indlede retsforfølgning mod et fremmed fartøj, der sejler i dens eksklusive økonomiske zone, i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35.

82. Min vejledning vedrørende dette spørgsmål følger i to trin. Først undersøges sammenhængen mellem havretskonventionens artikel 220, stk. 3, 5 og 6. Dernæst behandles den del af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, hvori der henvises til en »trussel om betydelig skade«.

1. Sammenhængen mellem havretskonventionens artikel 220, stk. 3, 5 og 6: tre forskellige kompetenceregler

83. For bedre at kunne forstå den indre logik i havretskonventionens artikel 220, og hvordan havretskonventionens artikel 220, stk. 6, fungerer, er det hensigtsmæssigt først at undersøge sammenhængen mellem havretskonventionens artikel 220, stk. 3, 5 og 6, hvoraf de to sidstnævnte fik særlig opmærksomhed i retsmødet.

84. Indledningsvis bemærkes, at det er almindeligt accepteret, at havretskonventionens artikel 220 er baseret på en gradueret tilgang.

85. Af særlig relevans i den foreliggende sag er de i havretskonventionens artikel 220, stk. 3, 5 og 6, fastsatte kompetenceregler, som giver kyststaten jurisdiktion over fremmede skibe, der sejler i dens eksklusive økonomiske zone. Som det skal ses i det følgende, indeholder hver af disse bestemmelser faktisk en særlig kompetenceregel for kyststaten. Disse kompetenceregler finder anvendelse i forskellige situationer og er meget forskellige for så vidt angår de foranstaltninger, som kyststaten kan træffe på grundlag af dem hver især. De relevante elementer i hver af kompetencereglerne bør derfor vurderes selvstændigt i lyset af omstændighederne i den foreliggende sag.

86. Den graduerede tilgang fremgår af den grad af indgriben, som hver af disse bestemmelser muliggør. For det første giver havretskonventionens artikel 220, stk. 3, kyststaten ret til at anmode om oplysninger fra et fremmed skib med henblik på at fastslå en overtrædelse af internationale regler og standarder om forurening fra skibe. For det andet giver havretskonventionens artikel 220, stk. 5, kyststaten ret til at foretage en inspektion af et fremmed skib. For det tredje giver havretskonventionens artikel 220, stk. 6, kyststaten ret til at indlede retsforfølgning mod et fremmed skib.

87. Kompetencereglerne i artikel 220, stk. 3 og 5, er klart indbyrdes forbundne. På den ene side vedrører begge bestemmelser situationer, hvor kyststaten har en mistanke om (dvs., at staten har klare grunde til at tro), at et fremmed skib har overtrådt internationale regler og standarder om forurening fra skibe. De foranstaltninger, der henvises til i disse bestemmelser, sigter mod at fastslå, at skibet er kilden til den pågældende overtrædelse. På den anden side kan kyststaten i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 5, kun foretage en inspektion af et fremmed skib – som har nægtet at samarbejde med myndighederne i kyststaten om anmodninger om oplysninger i henhold til artikel 220, stk. 3 – hvis den overtrædelse, som undersøges, har resulteret i en betydelig udtømning, der forvolder eller truer med at forvolde væsentlig forurening af havmiljøet.

88. Med andre ord betyder en nægtelse af at samarbejde ikke automatisk, at kyststaten kan foretage en inspektion i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 5. Tværtimod er en inspektion kun mulig på strenge betingelser, hvor mængden af udtømningen og den deraf følgende forurening er tilstrækkelig væsentlig.

89. I modsætning til artikel 220, stk. 3 og 5, omhandler havretskonventionens artikel 220, stk. 6, en situation, hvor kyststaten har klare og objektive beviser for overtrædelsen ( 31 ). For at kyststaten har ret til at indlede retsforfølgning, skal overtrædelsen endvidere have resulteret i en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade på de interesser, der er beskyttet ved denne bestemmelse.

90. Det er vigtigt at understrege, at i modsætning til havretskonventionens artikel 220, stk. 3 og 5, er der intet, der tyder på, at anvendelsen af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, vil afhænge af den forudgående anvendelse af havretskonventionens artikel 220, stk. 5. Disse bestemmelser regulerer ganske enkelt forskellige situationer.

91. Ganske vist er det absolut tænkeligt, at en inspektion som omhandlet i havretskonventionens artikel 220, stk. 5, kan give de klare og objektive beviser for overtrædelsen, som er nødvendige for anvendelsen af havretskonventionens artikel 220, stk. 6. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tilfældet. Således kan kyststaten have adgang til f.eks. fotografisk dokumentation (luftfotos), som viser, at det fremmede skib har begået en overtrædelse af gældende internationale regler og standarder om forurening fra skibe. Den foreliggende sag er illustrativ i den henseende: Det blev forklaret i retsmødet, at grænsemyndighederne rådede over optagelser fra luften, som bekræftede, at Bosphorus Queen var kilden til det pågældende udslip.

92. Ikke desto mindre, og som jeg har anført ovenfor, er klare og objektive beviser for et specifikt fremmed fartøjs overtrædelse ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde, at der indledes retsforfølgning mod det pågældende skib i overensstemmelse med havretskonventionens artikel 220, stk. 6. Denne overtrædelse skal have resulteret i en udtømning, som har medført betydelig skade eller trussel om betydelig skade.

93. Som jeg forstår det, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt der i den foreliggende sag er en »trussel om betydelig skade« efter havretskonventionens artikel 220, stk. 6. Der er navnlig tvivl om, hvilken form for bevis for truslen kyststaten skal være i besiddelse af for at kunne gøre sin kompetence i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6 (og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35) gældende.

94. Jeg vil straks gå over til at undersøge, hvordan dette forhold skal fortolkes under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag.

2. Truslen om væsentlig skade som omhandlet i havretskonventionens artikel 220, stk. 6: en konkret vurdering på grundlag af Marpol 73/78-konventionen

95. Indledningsvis er det nyttigt at erindre om, at havretskonventionens artikel 220, stk. 6, fastsætter den kompetenceregel, der tillader en kyststat at indlede retsforfølgning mod et fremmed skib, der sejler i dens eksklusive økonomiske zone. I overensstemmelse med, at havretskonventionens artikel 220 er baseret på en gradueret tilgang, er det stk. 6 i denne bestemmelse, der giver kyststaten de mest vidtrækkende beføjelser i forhold til fremmede skibe.

96. Det er dog vigtigt at understrege, at det bevis, der kræves for at pålægge det fremmede skib sanktioner i forbindelse med retsforfølgning efter havretskonventionens artikel 220, stk. 6 – som f.eks. den bøde for olieudtømning, som blev pålagt i den foreliggende sag – ikke er omfattet af denne bestemmelse. Det bevis, der skal føres for at pålægge sanktioner i disse sager, og størrelsen af sanktionerne, er derimod et spørgsmål om national ret i den pågældende kyststat ( 32 ).

97. På denne baggrund er det spørgsmål, der rejser sig, hvordan den forelæggende ret bør vurdere, om der foreligger en trussel om betydelig skade, med henblik på at indlede retsforfølgning i overensstemmelse med artikel 220, stk. 6.

98. For det første bør man, når man definerer »trussel om betydelig skade« som omhandlet i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, modstå fristelsen til at sammenligne dette begreb med begrebet »trussel om væsentlig forurening« i havretskonventionens artikel 220, stk. 5. Som jeg allerede har påpeget, er de omstændigheder, hvorunder en kyststat kan erklære sig kompetent på grundlag af de kompetenceregler, der er fastsat i disse bestemmelser, forskellige, og de deri nævnte forhold bør vurderes selvstændigt. Navnlig bør det ikke glemmes, at »forurening« og »skade« er to forskellige begreber. Alt afhængigt af omstændighederne kan væsentlig forurening forårsage (eller skabe en risiko for) betydelige skader på særlige interesser – eller ikke gøre det. Med andre ord er der ikke nogen automatisk kobling imellem de to begreber.

99. For det andet kræves der efter havretskonventionens artikel 220, stk. 6, klare, objektive beviser for en overtrædelse af internationale regler og standarder om forurening fra skibe. Som nævnt kort ovenfor er de væsentlige internationale regler for olieforurening fastsat i Marpol 73/78-konventionen. Der henvises specifikt til denne konvention i både havretskonventionens artikel 220, stk. 3, og i direktiv 2005/35.

100. I henhold til regel 15 i kapitel 3, del C, i bilag I til Marpol 73/78-konventionen, er enhver udledning med en oliekoncentration på over 15 ppm forbudt for så vidt angår fartøjer med en bruttotonnage på 400 tons og derover. Med andre ord udgør enhver udtømning, som overstiger denne koncentration, en overtrædelse af Marpol 73/78-konventionen, som bør pålægges en sanktion i overensstemmelse med denne konventions artikel 4, stk. 2.

101. Når olieudslippet, som i det foreliggende tilfælde, er synligt med det blotte øje, er der tale om en betydelig overskridelse af denne grænse ( 33 ). Om dette er tilstrækkeligt til at udgøre en trussel om betydelig skade, som krævet i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, afhænger dog efter min opfattelse af de særlige omstændigheder, under hvilke udslippet er sket.

102. Med andre ord bør det ikke bero på en abstrakt vurdering, hvor alvorlig truslen for skade er. Ellers ville kyststaten automatisk, som den franske regering i det væsentlige har gjort gældende, kunne indlede retsforfølgning mod et fremmed skib, der sejler i dens eksklusive økonomiske zone, i alle tilfælde, hvor den pågældende stat har bevis for, at et skib har udtømt olie i dens eksklusive økonomiske zone i strid med de relevante regler i Marpol 73/78-konventionen. Ifølge denne regering kan det således antages, at der foreligger en trussel om betydelig skade, hvis det er godtgjort, at det pågældende fartøj er en kilde til udslip, der (væsentligt) overstiger den grænseværdi, der er anført i regel 15 i kapitel 3, del C, i bilag I til MARPOL 73/78-konventionen. Denne regering argumenterer således for, at det kan antages, at der er en trussel om betydelig skade, hvis der er beviser for, at det pågældende skib er kilden til et udslip, der (væsentligt) overstiger den grænseværdi, der er anført i regel 15 i bilag I til Marpol 73/78-konventionen.

103. En sådan fremgangsmåde ville utvivlsomt være i overensstemmelse med formålet i havretskonventionens artikel 220 om at sikre en effektiv beskyttelse og bevarelse af havmiljøet. Ikke desto mindre, og som forklaret ovenfor, er det hovedreglen efter havretskonventionen, at det er flagstaten, der har kompetencen. Det bør således ikke glemmes, at det frem for alt er flagstaterne, der skal sikre, at de gældende internationale regler og standarder overholdes af fartøjer, der fører deres flag, og træffe passende håndhævelsesforanstaltninger, hvis dens skibe overtræder sådanne regler. Det er kun under særlige, klart definerede omstændigheder, at kyststaten, i overensstemmelse med nærhedsprincippet, har beføjelse til at træffe foranstaltninger mod et fremmed skib i dens eksklusive økonomiske zone. For at undgå, at kyststatens undtagelsesvise jurisdiktion i stedet bliver til hovedreglen, bør truslen om betydelig skade derfor ikke uden videre kunne lægges til grund.

104. Af samme årsag er jeg af den opfattelse, at elementet »trussel om betydelig skade« bør være baseret på en konkret vurdering af de indicier, på grundlag af hvilke det med rimelighed kan antages, at udtømningen forårsager en trussel om betydelig skade på kyststatens interesser som omhandlet i havretskonventionens artikel 220, stk. 6. De faktorer, der er relevante for vurderingen af, om der foreligger en trussel om betydelig skade, kan f.eks. omfatte sårbarheden af det område, der er berørt af udslippet, omfanget, den geografiske placering og udstrækningen heraf, samt varigheden af udslippet og de fremherskende vejrforhold i området omkring tidspunktet for udslippet.

105. I den foreliggende sag indtraf olieudslippet i Østersøen, nærmere bestemt i Den Finske Bugt. Østersøen er internationalt anerkendt som et særligt område, der er kendetegnet ved særlige geografiske forhold og et særligt sårbart økosystem, der har behov for særlig beskyttelse ( 34 ). Denne omstændighed skal afgjort tages i betragtning i forbindelse med fortolkningen af havretskonventionens artikel 220, stk. 6: Den er relevant for afgørelsen af, om udslippet har forårsaget en trussel om betydelig skade under omstændighederne i den foreliggende sag.

106. Som anført af Kommissionen i retsmødet, bliver en abstrakt fare for (betydelig) skade (dvs. eksistensen af et synligt udslip) paradoksalt nok til en konkret trussel om betydelig skade under de særlige omstændigheder, der omgiver et udslip i et særligt sårbart område. Dette er tilfældet, for under sådanne omstændigheder vil den blotte eksistens af et udslip som det i hovedsagen omhandlede med rimelighed kunne formodes at udgøre en trussel om betydelig skade.

107. Sagt på en anden måde: De særlige geografiske og økologiske karakteristika og sårbarheden i Østersøen påvirker ikke rækkevidden af kyststatens kompetence i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6, i en sådan grad, at denne kompetenceregel udvides til situationer, hvor en overtrædelse af reglerne i Marpol 73/78-konventionen ikke udgør en trussel om betydelig skade. Disse karakteristika har indflydelse på vurderingen af, at der foreligger en trussel om betydelig skade.

108. På denne baggrund mener jeg, at det femte, det sjette, det syvende, det niende og det tiende præjudicielle spørgsmål skal besvares således, at en kyststat kan udøve den håndhævelseskompetence, der er fastsat i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, i tilfælde, hvor staten dels har klart objektivt bevis for, at et fremmed skib er kilden til en udledning, som overtræder gældende internationale regler og standarder om forurening fra skibe, og denne udledning dels, under de særlige omstændigheder i sagen, med rimelighed kan formodes at medføre en trussel om betydelig skade på havmiljøet. Ved afgørelsen af, hvorvidt der er en trussel om betydelig skade, bør der navnlig tages hensyn til sårbarheden af det område, som er berørt af udslippet, omfanget, den geografiske placering og udstrækningen heraf, samt varigheden af udslippet og de fremherskende vejrforhold i det pågældende område.

D. Spørgsmål 8: medlemsstaternes skønsmargen i henhold til artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35

109. Som det sidste skal jeg kort behandle det ottende præjudicielle spørgsmål. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvordan artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35 bør have indflydelse på fortolkningen af direktivets artikel 7, stk. 2, som regulerer kyststatens kompetence til at indlede retsforfølgning mod et skib i transit. Artikel 1, stk. 2, bestemmer nemlig, at direktivet ikke er til hinder for, at medlemsstaterne træffer strengere foranstaltninger mod forurening fra skibe, forudsat at disse foranstaltninger er i overensstemmelse med folkeretten.

110. På den ene side er der intet i direktiv 2005/35, som indikerer, at muligheden for at anvende strengere regler for at bekæmpe forurening ikke vedrører alle bestemmelserne i dette direktiv. Derfor vedrører muligheden for at anvende strengere regler i princippet også direktivets artikel 7, stk. 2.

111. På den anden side kan en medlemsstat imidlertid ikke, i det omfang sådanne regler skal være i overensstemmelse med international ret, træffe foranstaltninger over for et fremmed skib i medfør af artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, medmindre en sådan foranstaltning er tilladt i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6. Denne bestemmelse definerer ud fra et folkeretligt perspektiv den kompetenceregel, som gør det muligt for en kyststat at indlede retsforfølgning mod et udenlandsk fartøj. Dette betyder i praksis, at havretskonventionens artikel 220, stk. 6, læst i lyset af de relevante bestemmelser i Marpol 73/78-konventionen, fastlægger grænserne for de beføjelser, en medlemsstat har til at træffe foranstaltninger over for et skib i transit efter artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35 ( 35 ). Der er ganske enkelt tale om, at den skønsmargen, som medlemsstaterne har i medfør af direktiv 2005/35 til at vedtage mere vidtrækkende foranstaltninger til at bekæmpe forurening fra skibe, skal holde sig inden for grænserne af de gældende internationale regler, som i medfør af EU-retten ikke må overskrides.

112. I denne henseende er det dog stadig vigtigt at understrege, at medlemsstaterne, så længe de ikke overskrider disse grænser, kan tage hensyn til de særlige karakteristika, og i givet fald en eventuel sårbarhed, i det område, hvor udslippet har fundet sted, når de gør deres kompetence gældende i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35. Som forklaret ovenfor er disse karakteristika relevante for at fastslå, om en overtrædelse af de relevante regler i Marpol 73/78-konventionen forårsager (risiko for) betydelig skade på den pågældende kyststats interesser i havretskonventionens artikel 220, stk. 6’s forstand ( 36 ). Med andre ord bibeholder medlemsstaterne, selv inden for de grænser, som er fastsat ved de gældende internationale regler, betydelige skønsbeføjelser med hensyn til at bedømme, i hvilket omfang det under de konkrete omstændigheder er hensigtsmæssigt at indlede en sag mod et fremmed skib i transit med det sigte at sikre en tilstrækkelig beskyttelse og bevarelse af havmiljøet.

113. Følgelig skal det ottende præjudicielle spørgsmål besvares med, at medlemsstaterne på trods af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35 ikke kan udvide deres håndhævelseskompetence som fastsat i direktivets artikel 7, stk. 2, ud over, hvad der er tilladt i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6.

IV. Forslag til afgørelse

114. På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, der er forelagt af korkein oikeus (øverste domstol, Finland), på følgende måde: »Artikel 220, stk. 6, i De Forenede Nationers havretskonvention, indgået den 10. december 1982 i Montego Bay, og artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/35 af 7. september 2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/123/EF af 21. oktober 2009, skal fortolkes således, at der dels med begrebet »kystlinje eller beslægtede interesser« henvises til alle kyststatens interesser i søterritoriet og i den eksklusive økonomiske zone, som vedrører udnyttelse af havet og et sundt miljø, dels at begrebet »nogen ressourcer i dens søterritorium eller i dens eksklusive økonomiske zone« både omfatter levende ressourcer – såsom plante- og dyrearter, der udnyttes som føde af de udnyttede arter – og ikke-levende ressourcer. En kyststat kan udøve den håndhævelseskompetence, der er fastsat i havretskonventionens artikel 220, stk. 6, og artikel 7, stk. 2, i direktiv 2005/35, i tilfælde, hvor staten dels har klart objektivt bevis for, at et fremmed skib er kilden til en udledning, som overtræder gældende internationale regler og standarder om forurening fra skibe, og denne udledning dels, under de særlige omstændigheder i sagen, med rimelighed kan formodes at medføre en trussel om betydelig skade på havmiljøet. Ved afgørelsen af, hvorvidt der er en trussel om betydelig skade, bør der navnlig tages hensyn til sårbarheden af det område, som er berørt af udslippet, omfanget, den geografiske placering og udstrækningen heraf, samt varigheden af udslippet og de fremherskende vejrforhold i det pågældende område. Medlemsstaterne kan på trods af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35 ikke udvide deres håndhævelseskompetence som fastsat i direktivets artikel 7, stk. 2, ud over, hvad der er tilladt i henhold til havretskonventionens artikel 220, stk. 6.«

( 1 ) – Originalsprog: engelsk.

( 2 ) – Konventionen blev indgået den 10.12.1982 i Montego Bay, Jamaica, og trådte i kraft den 16.11.1994. Konventionen blev godkendt på vegne af Den (nuværende) Europæiske Union ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23.3.1998 om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af de Forenede Nationers havretskonvention af 10.12.1982 og af aftalen af 28.7.1994 vedrørende anvendelsen af kapitel XI i denne konvention (EFT 1998, L 179, s. 1).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/35/EF af 7.9.2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening (EUT 2005, L 255, s. 11), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/123/EF af 21.10.2009 (EUT 2009, L 280, s. 52).

( 4 ) – Det nye ved det for Domstolen forelagte spørgsmål fremhæves ydermere af den omstændighed, at Den Internationale Domstol, i hvert fald så vidt jeg ved, aldrig har fortolket havretskonventionens artikel 220 i sin retspraksis.

( 5 ) – Jf. dom af 30.4.1974, Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, præmis 4-6), af 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 42 og 43), af 4.5.2010, TNT Express Nederland (C-533/08, EU:C:2010:243, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis), og af 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

( 6 ) – Dom af 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 52).

( 7 ) – Dom af 4.5.2010, TNT Express Nederland (C-533/08, EU:C:2010:243, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis), og af 17.7.2014, Qurbani (C-481/13, EU:C:2014:2101, præmis 22).

( 8 ) – Jf. bl.a. dom af 12.12.1972, International Fruit Company m.fl. mod Kommissionen (21/72-24/72, EU:C:1972:115, præmis 18), af 14.7.1994, Peralta (C-379/92, EU:C:1994:296, præmis 16), og af 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 48), samt udtalelse 2/15 (frihandelsaftalen mellem EU og Singapore) af 16.5.2017, (EU:C:2017:376, præmis 248).

( 9 ) – Dom af 23.1.2014, Manzi og Compagnia Naviera Orchestra (C-537/11, EU:C:2014:19).

( 10 ) – Dom af 23.1.2014, Manzi og Compagnia Naviera Orchestra (C-537/11, EU:C:2014:19, præmis 47 og 48).

( 11 ) – Jf. nedenfor under punkt 69 ff.

( 12 ) – Dom af 3.6.2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 58).

( 13 ) – Princippet om havenes frihed og retten for alle nationer til at udnytte havet til handel kan spores tilbage til den nederlandske studerende Hugo Grotius’ afhandling »Mare Liberum«, som blev offentliggjort første gang i 1609.

( 14 ) – D. Guilfoyle »del VII. Åbent hav«, i Proels, A. (red.), De Forenede Nationers havretskonvention, kommentar, Verlag C.H. Beck, München, 2017, s. 679.

( 15 ) – Basislinjen falder i reglen sammen med kystlinjen ved lavvande.

( 16 ) – Dette fremgår af en samlet læsning af havretskonventionens artikel 2, 3 og 17.

( 17 ) – Jf. navnlig havretskonventionens artikel 94.

( 18 ) – Af særlig betydning er her Marpol 73/78-konventionen og interventionskonventionen. Hertil kommer, at der i denne periode blev indgået adskillige regionale aftaler. Blandt sådanne aftaler er konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet, undertegnet i 1992 i Helsingfors (»Helsingfors-konventionen«), som trådte i kraft den 17.1.2000.

( 19 ) – Jf. Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs of the United Nations, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, United Nations Publication, New York, 2005, s. 4, punkt 17.

( 20 ) – Jf. i denne retning anden betragtning til direktiv 2005/35, hvori det hedder, at de internationale regler om forurening fra skibe, som kodificeret i Marpol 73/78-konventionen, dagligt bliver tilsidesat af et meget stort antal skibe, der sejler i Fællesskabets farvande.

( 21 ) – Jf. Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs of the United Nations, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, United Nations Publication, New York, 2005, s. 4, punkt 17. Se også i denne retning, R.R. Churchill og A.V. Lowe, The law of the sea, 3. udg., Juris Publishing, Manchester University Press, Manchester, 1999, s. 354.

( 22 ) – R.R. Churchill og A.V. Lowe, op.cit., s. 369.

( 23 ) – Det blev præciseret i retsmødet, at flagstatens myndigheder (Panama) i den foreliggende sag er blevet informeret i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i havretskonventionen om de foranstaltninger, som de finske myndigheders har truffet mod Bosphorus Queen. Foruden havretskonventionens artikel 228 er det vigtigt at bemærke, at de regler om garantier, der er indeholdt i afsnit 7 i del XII i havretskonventionen, også på et mere generelt plan sikrer, at flagstatens rettigheder tages behørigt i betragtning, hvor kyststaten udøver jurisdiktion.

( 24 ) – I havretskonventionens artikel 136 er havbunden specifikt defineret som »menneskehedens fælles arv«.

( 25 ) – Jf. punkt 45 ovenfor.

( 26 ) – Jf. punkt 29 ovenfor.

( 27 ) – Jf. punkt 58 ovenfor.

( 28 ) – Jf. 44. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/56/EF af 17.6.2008 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets havmiljøpolitiske foranstaltninger (havstrategirammedirektivet) (EUT 2008, L 164, s. 19) og 13. og 22. betragtning til forordning (EU) nr. 1380/2013 af Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.12.2013 om den fælles fiskeripolitik, ændret ved Rådets forordninger (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 om ophævelse af Rådets forordninger (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (EUT 2013, L 354, s. 22).

( 29 ) – Jf. også mit forslag til afgørelse i sagen Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (C-683/16, EU:C:2018:38, punkt 18-31).

( 30 ) – I henhold til havretskonventionens artikel 61, stk. 4, skal kyststaten, når den træffer bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger for levende ressourcer, tage hensyn til virkningerne på arter, som er knyttet til eller afhængige af udnyttede arter, med henblik på at bevare eller genoprette bestandene af sådanne tilknyttede eller afhængige arter på eller over niveauer, hvor deres reproduktion ikke kan blive alvorligt truet.

( 31 ) – På dette punkt er den officielle engelske og den officielle franske sprogversion af havretskonventionens artikel 220, stk. 6, forskellige. Mens den engelske sprogversion henviser til »klart objektiv bevis«, er der i den franske tekst blot henvist til »klart bevis« (preuve manifeste).

( 32 ) – Artikel 4, stk. 2, i Marpol 73/78-konventionen forpligter parterne i konventionen til at pålægge sanktioner i overensstemmelse med deres nationale lovgivning. I EU-sammenhæng præciserer artikel 8 i direktiv 2005/35, at medlemsstaterne skal pålægge sanktioner, som er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning i forhold til udledninger af forurenende stoffer.

( 33 ) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner, for ulovlig forurening, COM(2003)0092 final, Explanatory Memorandum, punkt 4.2; jf. også resolution MEPC.61(34), vedtaget den 9.7.1993, Visibility Limits of Oil Discharges of Annex I of Marpol 73/78. Ifølge denne resolution kan en udtømning af en olieblanding med en koncentration på 15 ppm under ingen omstændigheder ses, hverken visuelt eller med fjerndetektionsudstyr. Når en olieblanding udtømmes, er den laveste oliekoncentration, hvor de første spor kan ses fra luftfartøjet, på 50 ppm, uanset de tilknyttede faktorer såsom udstyrets indstillinger, det udtømmende skibs hastighed, vind og bølgehøjde.

( 34 ) – Dette fremgår ikke blot af den regionale Helsinkikonvention, som indfører særlige regler, der har til formål at bekæmpe forureningen i Østersøen. Østersøen er også anerkendt i regel 1 i kapitel 1 i bilag I til Marpol 73/78-konventionen som et særligt område, hvor det er nødvendigt at indføre særlige obligatoriske metoder til forhindring af olieforurening af havet. Endvidere har Den Internationale Søfartsorganisation (»IMO«) i 2005 udpeget Østersøen som et særligt følsomt havområde, hvilket indebærer, at den har behov for særlig beskyttelse gennem IMO på grund af dens betydning for anerkendte økologiske, socioøkonomiske eller videnskabelige egenskaber, når disse egenskaber kan være sårbare over for skade som følge af international søtransport, jf. IMO-resolution A. 982 (24), reviderede retningslinjer for indkredsning og udpegning af særligt følsomme havområder, der blev vedtaget den 1.12.2005.

( 35 ) – Faktisk forekommer det mig, at muligheden for at anvende strengere regler i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 2005/35 først og fremmest vedrører de sanktioner, der skal pålægges i tilfælde af overtrædelse af relevante forureningsstandarder i Marpol 73/78-konventionen. I denne henseende henviser femte betragtning til direktiv 2005/35 specifikt til behovet for at harmonisere, navnlig med hensyn til en præcis definition af den pågældende overtrædelse, af undtagelser og af minimumsregler for sanktioner, ansvar og jurisdiktion.

( 36 ) – Det er også værd at bemærke, at det fremgår udtrykkeligt af havretskonventionens artikel 237, stk. 1, at bestemmelserne i havretskonventionen vedrørende beskyttelse og bevarelse af havmiljøet ikke berører de særlige forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til tidligere indgåede særlige konventioner og aftaler vedrørende beskyttelse og bevarelse af havmiljøet og aftaler, som kan indgås i forlængelse af de generelle principper, der er fastlagt i havretskonventionen.