FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 16. december 2010 ( )

Forenede sager C-165/09 – C-167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag og

F. Pals

mod

College van Gedeputeerde Staten van Groningen,

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland og

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

mod

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

og

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland og

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

mod

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (Nederlandene))

»Direktiv 2001/81/EF – luftforurening – nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer – medlemsstaternes foranstaltninger – direktiv 2008/1/EF – integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – miljøgodkendelse – kraftværk«

I – Indledning

1. Den Europæiske Union har hvad angår luftkvalitet sat sig ambitiøse mål, der stiller medlemsstaterne over for store udfordringer. Dette har allerede vist sig i sager om kvaliteten af den omgivende luft ( ) og bekræftes af de foreliggende sager om nationale emissionslofter.

2. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/81/EF af 23. oktober 2001 om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer ( ) (herefter »NEC-direktivet«, NEC står for national emission ceilings) fastlægger for alle medlemsstaters vedkommende de mængder af visse luftforurenende stoffer, der højest må udledes pr. år. Nederlandene havde i første omgang meddelt Kommissionen, at landet ikke forventede at kunne overholde sine forpligtelser for så vidt angik svovldioxid og nitrogenoxider ( ). Domstolen forelægges nu spørgsmålet, om Nederlandene alligevel kan godkende projekter, som medfører udledning af yderligere mængder af disse skadelige stoffer.

3. Hovedsagen vedrører godkendelse af forskellige kraftværksprojekter. Den retlige ramme herfor følger af bestemmelserne i direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening ( ) (herefter »IPPC-direktivet«), der regulerer godkendelse af industrianlæg.

II – Retsregler

A – IPPC-direktivet

4. Bestemmelserne i IPPC-direktivet gengives i det følgende i den konsoliderede affattelse i direktiv 2008/1, da dette har afløst direktiv 96/61 fra den 18. februar 2008, uden at der dog er sket nogen indholdsmæssig ændring som følge heraf.

5. Blandt de definitioner, der opstilles i IPPC-direktivets artikel 2, er det navnlig punkt 2, 7 og 15, der er relevante her:

»I dette direktiv forstås ved:

2. »forurening«: direkte eller indirekte udledning som følge af menneskelige aktiviteter af stoffer, rystelser, varme eller støj i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, der kan skade menneskers sundhed eller miljøets kvalitet, medføre skade på materielle værdier eller forringelse eller forstyrrelse af naturfaciliteter og andre legitime anvendelser af miljøet

[...]

7. »miljøkvalitetsnorm«: den række krav, som et bestemt miljø eller en særlig del heraf skal opfylde på et bestemt tidspunkt ifølge Fællesskabets retsforskrifter

[...]

15. »den berørte offentlighed«: den del af offentligheden, som er berørt af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser om udstedelse eller ajourføring af en godkendelse eller af vilkårene herfor; med sigte på denne definition skal ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som opfylder alle krav efter national lovgivning, anses for at have en interesse.«

6. IPPC-direktivets artikel 3 definerer de væsentlige krav til et anlæg:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige bestemmelser, for at de kompetente myndigheder sikrer sig, at anlægget drives på en sådan måde:

a) at der træffes alle de nødvendige forebyggende foranstaltninger mod forurening, navnlig ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknik

b) at der ikke forårsages nogen væsentlig forurening

[...]«

7. I henhold til IPPC-direktivets artikel 4 skal alle anlæg som omhandlet i direktivet have en godkendelse.

8. Godkendelsen af et anlæg er reguleret i IPPC-direktivets artikel 8, stk. 1:

»Uden at det berører andre krav i medfør af nationale retsforskrifter eller fællesskabsforskrifter, meddeler den kompetente myndighed en godkendelse for anlægget indeholdende vilkår, der sikrer, at anlægget opfylder kravene i dette direktiv, eller hvis dette ikke er muligt, afslår den at meddele en sådan godkendelse.«

9. IPPC-direktivets artikel 9 regulerer vilkår, som skal knyttes til en godkendelse:

»1. Medlemsstaterne sørger for, at godkendelsen omfatter alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde de i artikel 3 og 10 omhandlede vilkår for udstedelse af en godkendelse for at sikre beskyttelse af luft, vand og jord og således opnå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.«

2. [...]

3. Godkendelsen skal omfatte emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer, navnlig de på listen i bilag III opførte, som under hensyn til deres art og deres potentielle evne til at overføre forurening fra et miljø til et andet (vand, luft og jord) vil kunne udledes fra det pågældende anlæg i betydelige mængder. Om nødvendigt skal godkendelsen indeholde passende forskrifter til beskyttelse af jord og grundvand og foranstaltninger vedrørende forvaltning af affald, der produceres på anlægget. Grænseværdierne kan eventuelt suppleres eller erstattes med tilsvarende parametre eller tekniske foranstaltninger.

[...]

4. Uden at artikel 10 berøres heraf, fastsættes emissionsgrænseværdierne, de tilsvarende parametre og tekniske foranstaltninger (jf. stk. 3) på grundlag af den bedste tilgængelige teknik, uden at der foreskrives anvendelse af en bestemt teknik eller teknologi, og under hensyn til det pågældende anlægs tekniske karakteristika, geografiske beliggenhed og de lokale miljøforhold. Godkendelsesvilkårene skal i alle tilfælde indeholde krav om størst mulig begrænsning af forurening over store afstande eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.

5. [...]

7. Godkendelsen kan i dette direktivs øjemed indeholde andre særlige vilkår, såfremt medlemsstaten eller den kompetente myndighed finder dem hensigtsmæssige.

[...]«

10. IPPC-direktivets artikel 10 regulerer forholdet mellem den bedste tilgængelige teknik og miljøkvalitetsnormer ved godkendelsen af anlæg:

»Hvor miljøkvalitetsnormer kræver strengere betingelser end dem, der kan opnås ved anvendelsen af den bedste tilgængelige teknik, skal der især fastlægges yderligere vilkår i godkendelsen, uden at andre foranstaltninger, der kan træffes for at overholde miljøkvalitetsnormerne, berøres heraf.«

11. IPPC-direktivets artikel 16 vedrører retsbeskyttelse. Navnlig artikel 16, stk. 1 og 3, er relevante her:

»1. Medlemsstaterne sikrer inden for rammerne af deres relevante nationale lovgivning, at medlemmerne af den berørte offentlighed har adgang til ved en domstol eller ved et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse, når:

a) de har tilstrækkelig interesse, eller

b) de gør gældende, at en rettighed er krænket, når dette er en forudsætning i henhold til en medlemsstats forvaltningsretlige regler.

[...]

3. Medlemsstaterne fastsætter, hvad der forstås ved tilstrækkelig interesse og krænkelse af en rettighed, i overensstemmelse med målet om at give den berørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse. Med henblik herpå anses den interesse, som enhver ikke-statslig organisation, der arbejder for miljøbeskyttelse, og som opfylder alle krav efter national lovgivning, måtte have, for tilstrækkelig, jf. stk. 1, litra a).

Sådanne organisationer anses også for at have rettigheder, der kan krænkes, jf. stk. 1, litra b).«

12. Det var med henblik på at gennemføre artikel 9, stk. 2, i Århuskonventionen ( ), at denne bestemmelse blev indsat i IPPC-direktivet ( ).

B – NEC-direktivet

13. I henhold til NEC-direktivets artikel 4 skal emissionerne senest ved udgangen af 2010 være lavere end de nationale emissionslofter, og derefter skal emissionslofterne fortsat overholdes.

»1. Medlemsstaterne begrænser senest ved udgangen af år 2010 deres årlige nationale emissioner af forureningsstofferne svovldioxid (SO2), nitrogenoxider (NOx), flygtige organiske forbindelser (VOC) og ammoniak (NH3) til mængder, der ikke overstiger emissionslofterne i bilag I under hensyntagen til enhver ændring som følge af fællesskabsforanstaltninger vedtaget på baggrund af de i artikel 9 omhandlede rapporter.

2. Medlemsstaterne sørger for, at emissionslofterne i bilag I ikke overskrides efter 2010.«

14. I bilag I til NEC-direktivet fastsættes der for Nederlandene bl.a. et loft på 50 kiloton, dvs. 50 000 ton, svovldioxid og et loft på 260 kiloton, dvs. 260 000 ton, nitrogenoxider.

15. I henhold til NEC-direktivets artikel 6 udarbejder medlemsstaterne senest den 1. oktober 2002 programmer for gradvis mindskelse af de nationale emissioner for inden udgangen af 2010 at overholde emissionslofterne. Artikel 7 forpligter medlemsstaterne til at udarbejde årlige emissionsopgørelser og emissionsfremskrivninger for 2010. Disse informationer videregives til Kommissionen, der med bistand fra Det Europæiske Miljøagentur gør dem tilgængelige for offentligheden.

16. For så vidt angår indholdet af programmerne fremgår følgende af 11. og 12. betragtning til NEC-direktivet:

»(11) Et sæt af nationale lofter for emissionen af svovldioxid, nitrogenoxider, flygtige organiske forbindelser og ammoniak for hver enkelt medlemsstat er en omkostningseffektiv løsning til at opfylde de foreløbige miljømålsætninger. Med sådanne emissionslofter har Fællesskabet og medlemsstaterne en vis frihed til at vælge, hvordan de vil overholde dem.

(12) Medlemsstaterne bør have ansvaret for at træffe foranstaltninger til at overholde de nationale emissionslofter. Det vil blive nødvendigt at vurdere, hvilke fremskridt der gøres med overholdelsen af emissionslofterne. Medlemsstaterne bør derfor udarbejde programmer for nedbringelse af emissionerne og forelægge dem for Kommissionen. Programmerne bør omfatte oplysninger om allerede trufne eller planlagte foranstaltninger til overholdelse af emissionslofterne.«

17. Forholdet mellem IPPC-direktivet og NEC-direktivet omtales i 19. betragtning til direktivet:

»Bestemmelserne i dette direktiv bør finde anvendelse med forbehold af fællesskabslovgivningen vedrørende emissioner af disse forurenende stoffer fra specifikke kilder og bestemmelserne i direktiv 96/61/EF i forbindelse med emissionsgrænseværdier og brug af de bedste tilgængelige teknikker.«

18. I henhold til NEC-direktivets artikel 15, stk. 1, skulle direktivet efterkommes inden den 27. november 2002.

19. På lignende måde som NEC-direktivet fastlægger Göteborgprotokollen til 1979-konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående reduktion af forsuring, eutrofiering og ozon ved jordoverfladen ( ) emissionslofter for 2010, men direktivets bestemmelser er oftest noget strengere.

C – Direktiv 2001/80

20. Der skal desuden henvises til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80 af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg ( ). Dette direktiv fastlægger emissionslofter for visse anlæg og bygger ligeledes på Göteborgprotokollen.

D – Nederlandsk ret

1. Gennemførelse af IPPC-direktivet

21. IPPC-direktivet blev i nederlandsk ret gennemført ved ændring af bestemmelserne i Wet Milieubeheer (miljøbeskyttelsesloven).

22. I henhold til Wet Milieubeheers artikel 8.1, stk. 1, litra b), kræves godkendelse af ændringer af et af direktivet omfattet anlæg eller ændringer i anvendelsen heraf. Wet Milieubeheers artikel 8.10, stk. 1, bestemmer, at godkendelsen kun kan nægtes af hensyn til beskyttelsen af miljøet. Wet Milieubeheers artikel 8.10, stk. 2, litra a), bestemmer, at godkendelsen i hvert fald skal nægtes, hvis det ikke med godkendelsen kan sikres, at der anvendes den bedste tilgængelige teknik i anlægget.

23. I henhold til Wet Milieubeheers artikel 8.11, stk. 2, kan der knyttes vilkår til en godkendelse af hensyn til miljøet. Efter Wet Milieubeheers artikel 8.12b, litra e), gøres godkendelsen under alle omstændigheder betinget af overholdelsen af de vilkår for det omhandlede anlæg, der har til formål at forhindre eller i videst muligt omfang at begrænse anlæggets langtrækkende eller grænseoverskridende forurening.

2. Gennemførelsen af NEC-direktivet

24. Ifølge den nederlandske regering har Nederlandene iværksat forskellige foranstaltninger for at sikre, at emissionslofterne overholdes. Hvad angår nitrogenoxider har Nederlandene indført en ordning med handel med emissionsrettigheder ( ). Den tilladte emissionsmængde af svovldioxid blev fordelt på forskellige industrisektorer. Ingen sektor må overskride den emissionsmængde af svovldioxid, der tilkommer den.

III – Hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

25. Hovedsagerne beror på klager over tre kraftværksprojekter. Kraftværket Eemshaven (sag C-165/09), der blev godkendt den 11. december 2007, er påregnet at udlede 1 454 ton svovldioxid pr. år, kraftværket på Missourivej i Rotterdam (sag C-166/99), der blev godkendt den 11. marts 2008, er påregnet at udlede 580 ton svovldioxid og 730 ton nitrogenoxider, og kraftværket på Coloradovej i Rotterdam (sag C-167/09), der i henhold til godkendelse af 26. oktober 2007 skal istandsættes, er påregnet at udlede 923 ton svovldioxid og 1 535 ton nitrogenoxider. Samlet producerer disse kraftværker dermed ca. 6% af den samlede tilladte emissionsmængde af svovldioxid og næsten 1% af emissionsloftet for nitrogenoxider.

26. I forelæggelsesafgørelsen nævnes oplysninger fra statslige institutioner og Kommissionen, hvorefter Nederlandene i 2010 og i tiden derefter ikke forventes at overholde emissionslofterne for svovldioxid og nitrogenoxider. Nederlandene har dog fremført, at emissionslofterne ifølge de nyeste prognoser vil blive overholdt.

27. Raad van State forelægger derfor Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Indebærer pligten til direktivkonform fortolkning, at de ved Wet milieubeheer gennemførte forpligtelser i henhold til i IPPC-direktivet kan og skal fortolkes således, at der ved afgørelsen vedrørende en ansøgning om miljøgodkendelse fuldt ud skal tages hensyn til det nationale emissionsloft for svovldioxid og nitrogenoxider i henhold til NEC-direktivet, navnlig for så vidt det drejer sig om pligterne i IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4?

2) a) Gælder en medlemsstats pligt til at undlade at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i et direktiv foreskrevne resultat i alvorlig fare, også i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010 som omhandlet i NEC-direktivets artikel 4, stk. 1?

2) b) Har den berørte medlemsstat positive pligter, parallelt med eller i stedet for den ovennævnte undladelsespligt, i den omhandlede tidsperiode mellem den 27. november 2002 og den 31. december 2010, for det tilfælde, at der efter udløbet af denne frist er risiko for eller faktisk indtræder en overskridelse af de nationale emissionslofter for svovldioxid og/eller nitrogenoxider i henhold til NEC-direktivet?

2) c) Er det relevant for besvarelsen af spørgsmål 2 a) og 2 b), at det fremgår af en ansøgning om miljøgodkendelse af et anlæg, der bidrager til overskridelse eller risiko for overskridelse af det nationale emissionsloft for svovldioxid og/eller nitrogenoxider i henhold til NEC-direktivet, at anlægget tidligst vil blive taget i drift i 2011?

3) a) Indebærer de i spørgsmål 2 nævnte pligter, at en medlemsstat skal nægte en miljøgodkendelse, der er ansøgt om, eller betinge godkendelsen af overholdelsen af strengere vilkår eller begrænsninger, hvis der ikke er garanti for, at anlægget, for hvilket der er ansøgt om miljøgodkendelse, ikke bidrager til overskridelse eller risiko for overskridelse af de nationale emissionslofter for svovldioxid og/eller nitrogenoxider? Er det relevant for besvarelsen af dette spørgsmål, i hvilket omfang anlægget bidrager til denne overskridelse eller risiko for overskridelse?

3) b) Eller følger det af NEC-direktivet, at en medlemsstat også ved overskridelse eller risiko for overskridelse af de nationale emissionslofter for svovldioxid og/eller nitrogenoxider kan udøve et skøn, således at virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne mål kan opnås ved, at medlemsstaten i stedet for at nægte godkendelsen eller at betinge den af overholdelse af strengere vilkår eller begrænsninger derimod træffer andre foranstaltninger, som f.eks. en anden form for kompensation?

4) Kan en borger, for så vidt en medlemsstat er underlagt pligterne som omhandlet i spørgsmål 2 og 3, påberåbe sig disse pligter ved de nationale domstole?

5) a) Kan en borger påberåbe sig NEC-direktivets artikel 4 direkte?

5) b) Kan bestemmelsen i bekræftende fald påberåbes direkte efter den 27. november 2002 eller først efter den 31. december 2010? Er det relevant for besvarelsen af dette spørgsmål, at det fremgår af ansøgningen om miljøgodkendelse, at anlægget tidligst vil blive taget i brug i 2011?

6) For det tilfælde, at meddelelsen af en miljøgodkendelse og/eller andre foranstaltninger bidrager til overskridelse eller risiko for overskridelse af de nationale emissionslofter for svovldioxid og/eller nitrogenoxider i henhold til NEC-direktivet, kan en borger da af NEC-direktivets artikel 4 særskilt udlede

a) et generelt krav, ifølge hvilket den berørte medlemsstat skal fastsætte en pakke af foranstaltninger, hvormed de årlige nationale emissioner af svovldioxid og nitrogenoxider inden 2010 begrænses til mængder, der ikke overstiger det nationale emissionsloft i henhold til NEC-direktivet, eller, hvis dette ikke lykkes, en pakke af foranstaltninger, hvormed emissionerne så hurtigt som muligt derefter begrænses til disse mængder?

b) konkrete krav, ifølge hvilke den berørte medlemsstat skal træffe specifikke foranstaltninger vedrørende et individuelt anlæg – f.eks. i form af nægtelse af godkendelsen eller derved, at godkendelsen betinges af overholdelse af strengere vilkår eller begrænsninger – der bidrager til, at den årlige nationale emission af svovldioxid og nitrogenoxider inden 2010 begrænses til mængder, der ikke overstiger det nationale emissionsloft i henhold til NEC-direktivet, eller, hvis dette ikke lykkes, specifikke foranstaltninger, der bidrager til, at emissionerne så hurtigt som muligt derefter begrænses til disse mængder?

c) Er det relevant for besvarelsen af spørgsmål 6 a) og 6 b), i hvilket omfang anlægget bidrager til en overskridelse eller risiko for overskridelse?«

28. Spørgsmålene er i det væsentlige ens i alle retssager. I sag C-165/09 omtales dog kun svovldioxid. I sag C-166/07 nævnes der kun den konsoliderede affattelse af IPPC-direktivet, direktiv 2008/1, hvorimod der i de to andre retssager også henvises til det tidligere direktiv 96/61.

29. Ved kendelse af 24. juni 2009 har Domstolens præsident forenet de tre sager med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.

30. Der er afgivet skriftlige indlæg af Greenpeace Nederland (herefter »Greenpeace«), Gedeputeerde Staten von Groningen (herefter »Groningen«) og RWE Power AG, nu RWE Eemshaven Holding BV (herefter »RWE«), Electrabel Nederland NV (herefter »Electrabel«), Gedeputeerde Staten von Zuid-Holland (herefter »Zuid-Holland«) og E.ON Benelux NV (herefter (»E.ON«) samt Den Østrigske Republik, Kongeriget Danmark, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen. Disse parter har, med undtagelse af Groningen, Zuid-Holland og Østrig, deltaget i den mundtlige forhandling den 14. oktober 2010. Desuden deltog Stichting Natuur en Milieu samt Den Franske Republik i forhandlingen.

IV – Retlig bedømmelse

31. NEC-direktivet fastlægger nationale emissionslofter for fire skadelige stoffer, derunder nitrogenoxider og svovldioxid, som medlemsstaterne ikke må overskride fra 2011. Det fremgår imidlertid ikke af NEC-direktivet, hvorledes medlemsstaterne skal nå dette mål.

32. I det foreliggende tilfælde er der uenighed om godkendelsen af tre konkrete kraftværksprojekter. Disse vil bidrage væsentligt til emission af nitrogenoxider og svovldioxid, men i princippet ikke være til hinder for en overholdelse af emissionslofterne, såfremt Nederlandene indskrænker emissioner andre steder.

33. Både efter den forelæggende rets oplysninger og rapporter fra Det Europæiske Miljøagentur ( ) er der imidlertid tvivl om, hvorvidt Nederlandene på grundlag af de hidtil iværksatte foranstaltninger overholder emissionslofterne for nitrogenoxider og svovldioxid. Ved den præjudicielle forelæggelse skal det derfor afklares, om NEC-direktivet i denne situation – på trods af den valgfrihed, der består for så vidt angår midlerne til at opnå direktivets mål – er til hinder for at godkende de omhandlede projekter.

34. Jeg skal derfor undersøge, om IPPC-direktivet kræver, at der tages hensyn til risikoen for overskridelse af emissionslofterne i henhold til NEC-direktivet (jf. under B), om en risiko for overskridelse af emissionslofterne er til hinder for sådanne projekter (jf. under C), og om en borger for så vidt kan påberåbe sig NEC-direktivet (jf. under D). Indledningsvis drøfter jeg imidlertid de indsigelser mod, at sagen antages til realitetsbehandling, som er fremsat af nogle af sagens parter

A – Sagens antagelse til realitetsbehandling

35. RWE, Electrabel og E.ON har gjort gældende, at sagen skal afvises. Ifølge disse parter er de præjudicielle spørgsmål ikke relevante for hovedsagen.

36. Ifølge disse parter har den forelæggende ret lagt et urigtigt grundlag til grund for sin afgørelse, idet den på trods af helt nye informationer, der går i den modsatte retning, antager, at det må forventes, at de i NEC-direktivet fastsatte nationale emissionslofter for så vidt angår svovldioxid og nitrogenoxider overskrides pr. 31. december 2010 og indtil 2015. Desuden har sagsøgerne i hovedsagen ikke fremført, i hvilken udstrækning NEC-direktivet kan begrunde, at der nægtes en godkendelse i henhold til IPPC-direktivet.

37. Der foreligger imidlertid en formodning for, at spørgsmål, der vedrører EU-retten, er relevante for afgørelsen ( ). Henset til en præjudiciel forelæggelses funktion, må der derfor ikke stilles alt for strenge krav til den forelæggende rets redegørelse for, at de præjudicielle spørgsmål har betydning for afgørelsen af hovedsagen.

38. Domstolen er derfor kun i særlige tilfælde med henblik på at efterprøve sin egen kompetence beføjet til undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale domstol har forelagt sagen ( ). I henhold til fast retspraksis er det kun muligt at afvise en national retsinstans’ anmodning om en præjudiciel afgørelse, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( ). Bortset fra disse tilfælde er Domstolen principielt forpligtet til at træffe afgørelse om fortolkning af bestemmelser i EU-retten ( ).

39. Raad van State har gjort nærmere rede for, at der efter denne rets mening er risiko for overskridelse af emissionslofterne i NEC-direktivet, og den ønsker med sine spørgsmål oplyst, om der skal tages hensyn til denne overskridelse inden for rammerne af den omtvistede godkendelsesprocedure i henhold til IPPC-direktivet. Det forhold, at der muligvis kan foretages en anden bedømmelse for så vidt angår overskridelsen, og selv det forhold, at den nederlandske regering nu forventer, at emissionslofterne bliver overholdt, er ikke nok til at afkræfte, at de præjudicielle spørgsmål er relevante. Det tilkommer derimod principielt den nationale retsinstans at tage stilling til de faktiske omstændigheder og de retsregler, der er relevante i hovedsagen ( ). Det kan derfor ikke lægges til grund, at, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen som omhandlet i retspraksis.

40. Hvad angår muligheden for at nægte en godkendelse efter IPPC-direktivet på grundlag af NEC-direktivet ville en antagelse om, at sagen skal afvises, desuden betyde, at man foregriber besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål. Det er den nationale rets bedømmelse, der er afgørende, og ikke parterne i hovedsagens. I modsætning til, hvad Electrabel har gjort gældende, er det derfor ikke nødvendigt, at sagsøgerne fremsætter nærmere anbringender vedrørende sammenhængen mellem de to direktiver.

41. E.ONs henvisning til den såkaldte »acte-clair«-doktrin er ligeledes ukorrekt. I henhold til denne retspraksis er det kun pligten for den retsinstans, hvis afgørelser ikke kan appelleres, til at forelægge et spørgsmål, der bortfalder på forhånd, hvis der foreligger en fast praksis fra Domstolen, eller den korrekte anvendelse af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen rimelig tvivl om afgørelsen af det rejste spørgsmål ( ).

42. Retten til at forelægge et spørgsmål bortfalder ikke i et sådant tilfælde ( ). De nationale retter skal ikke forhindres i at skaffe en afklaring gennem Domstolen, hvis der fortsat består tvivl om et spørgsmål. Afklaringen er i så fald stadig med til at sikre en ensartet retsanvendelse inden for EU. Der undlades blot at indhente et svar på et på et muligt præjudicielt spørgsmål, såfremt svaret også efter den nationale rets opfattelse er åbenbart.

43. Hertil kommer, at svaret på de præjudicielle spørgsmål, som Raad van State har stillet, efter min opfattelse ikke er åbenbart.

44. Den kompetence til at udøve kontrol, som Kommissionen har i henhold til NEC-direktivet ( ), og som navnlig kommer til udtryk i direktivets artikel 10, stk. 5, litra c), men grundlæggende beror på artikel 17, stk. 1, TEU (tidligere artikel 211 EF), er endelig ikke til hinder for at antage sagen til realitetsbehandling. Kompetencen til at udøve kontrol fritager ikke medlemsstaterne for selv at arbejde for en retmæssig gennemførelse af NEC-direktivet eller at sikre, at den nationale lovgivning fortolkes i overensstemmelse med direktivet, samt at direktivet har direkte virkning. Inden for disse rammer skal en præjudiciel forelæggelse derfor også kunne antages til realitetsbehandling.

45. Anmodningen om præjudiciel afgørelse bør derfor antages til realitetsbehandling.

B – Første præjudicielle spørgsmål – rækkevidden af en direktivkonform fortolkning for så vidt angår forholdet mellem IPPC-direktivet og NEC-direktivet

46. Med sit første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om pligten til direktivkonform fortolkning af den nationale lovgivning indebærer, at der inden for rammerne af en godkendelse i henhold til Wet milieubeheer, der gennemfører IPPC-direktivet, skal tages hensyn til de nationale emissionslofter, der er fastsat i NEC-direktivet.

1. Direktivkonform fortolkning

47. Den pligt for medlemsstaterne, der følger af et direktiv, til at virkeliggøre dets mål samt pligten i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU (tidligere artikel 10 EF) til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, påhviler alle myndighederne i medlemsstaterne ( ).

48. Hertil hører også pligten til direktivkonform fortolkning. En national retsinstans skal, i det omfang den skal fortolke national lovgivning ved anvendelsen heraf, så vidt muligt gøre dette i lyset af direktivets ordlyd og formål og fremkalde det resultat, der tilstræbes med direktivet, og på denne måde opfylde artikel 288, stk. 3, TEUF (tidligere artikel 249, stk. 3, EF) ( ). Da alle offentlige myndigheder i en medlemsstat er forpligtede, påhviler pligten til direktivkonform fortolkning desuden allerede en national instans, som skal træffe afgørelse om udstedelse af en godkendelse i henhold til IPPC-direktivet ( ).

49. De foreliggende sager drejer sig om to direktiver fra EU-miljøretten, som begge skal gives fuld virkning. Wet milieubeheer, der regulerer de godkendelsesprocedurer, tvisten vedrører, gennemfører IPPC-direktivet, men ikke NEC-direktivet. NEC-direktivet blev gennemført ved andre nationale retsakter. Dette er dog ikke til hinder for at fortolke Wet milieubeheer i overensstemmelse med NEC-direktivet, da man inden for rammerne af en direktivkonform fortolkning skal tage samtlige bestemmelser i den nationale lovgivning i betragtning for at vurdere, hvorvidt denne lovgivning kan anvendes således, at den ikke fører til et resultat, der er i modstrid med det resultat, der tilsigtes med det omhandlede direktiv ( ).

50. Det skal således afklares, hvilket forhold der er mellem de to direktiver – og navnlig hvorvidt en godkendelsesprocedure i henhold til IPPC-direktivet også afhænger af bestemmelserne i NEC-direktivet.

2. Henvisningerne i IPPC-direktivet

51. Det skal indledningsvis undersøges, om de to direktiver indeholder bestemmelser, der udtrykkelig vedrører forholdet mellem dem. Det er i denne forbindelse særlig interessant at vide, om de nationale emissionslofter i NEC-direktivet er miljøkvalitetsnormer som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 10.

52. De skadelige stoffer, som hovedsagen vedrører, nemlig svovldioxid og nitrogenoxider, henhører under begge direktiver. I Bilag I til NEC-direktivet er der fastsat nationale emissionslofter for svovldioxid og nitrogenoxider. I bilag III til IPPC-direktivet nævnes disse forbindelser som forurenende stoffer, for hvilke en godkendelse i henhold til artikel 9, stk. 3, skal indeholde emissionsgrænseværdier.

53. I henhold til IPPC-direktivets artikel 19, stk. 2, skal for så vidt i det mindste de specifikke grænseværdier for bestemte anlægstyper overholdes, hvilket i det foreliggende tilfælde er grænseværdierne i direktiv 2001/80 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg.

54. Strengere betingelser kan navnlig følge af forpligtelsen i IPPC-direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), til at anvende den bedste tilgængelige teknik. Stichtig Natuur har i denne forbindelse ganske vist fremført, at det i mellemtiden er blevet muligt at mindske emissionerne yderligere, men det drejer den foreliggende præjudicielle forelæggelse sig ikke om. De præjudicielle spørgsmål vedrører derimod spørgsmålet om en eventuel overskridelse af de nationale emissionslofter.

55. Forpligtelsen til at anvende den bedste tilgængelige teknik gælder i henhold til IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4, første punktum, uden at artikel 10 berøres heraf. I henhold til artikel 10 skal der fastlægges yderligere vilkår i godkendelsen, når anvendelsen af den bedste tilgængelige teknik ikke er tilstrækkelig for at opfylde en miljøkvalitetsnorm. Der skal således nødvendigvis tages hensyn til de nationale emissionslofter i NEC-direktivet inden for rammerne af godkendelsesproceduren, hvis de er udtryk for sådanne miljøkvalitetsnormer.

56. Definitionen af »miljøkvalitetsnormer« i IPPC-direktivets artikel 2, nr. 7), er for så vidt ikke ganske klar. F.eks. defineres en miljøkvalitetsnorm i den tyske og den italienske version af bestemmelsen som den række af krav, der skal opfyldes »i« et bestemt miljø eller en særlig del heraf på et bestemt tidspunkt ifølge EU’s retsforskrifter. Sprogversioner, der er formuleret på denne måde, ville man derfor kunne forstå således, at de omfatter emissionslofter som krav, der skal opfyldes i et bestemt miljø.

57. Andre sprogversioner taler imidlertid imod dette resultat, f.eks. den franske og den engelske version, der taler om krav, der skal opfyldes gennem (fransk: »par« og engelsk: »by«) et bestemt miljø. Disse versioner beskriver således en bestemt tilstand, der skal tilstræbes i miljøet eller ved bestemte goder, som beskyttes ( ). Dvs., at det i henhold til disse sprogversioner er relevant at se på mængden af forurenende stoffer, der findes i miljøet, i forbindelse med en kvalitetsnorm, hvorimod de mængder af forurenende stoffer, der udledes i dette miljø, ikke indeholder en direkte indikation for kvaliteten af dette miljø.

58. Systematikken i IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4, første punktum, og artikel 10 fører heller ikke til noget klart resultat. Disse bestemmelser sikrer, at IPPC-direktivets overordnede udgangspunkt ikke griber ind i eventuelle miljøkvalitetsnormer. Emissionsgrænseværdier for anlæg og miljøkvalitetsnormer står nemlig i et afhængighedsforhold til hinanden: Emissionsgrænseværdier skal indrettes efter miljøkvalitetsnormerne og i givet fald korrigeres ( ). Dette er nærliggende, eftersom de to begreber ikke er identiske.

59. Dette betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at nationale emissionslofter ikke er miljøkvalitetsnormer. Lofterne vedrører ganske vist også emissioner, men de kan højst opfattes som en meget speciel form for grænseværdier, nemlig som grænseværdier for hele økonomier. Det forekommer ikke at være udelukket at anvende emissionsgrænseværdier for anlæg som et middel til at overholde de nationale emissionslofter, som det f.eks. er fastsat i artikel 10 hvad angår sikring af miljøkvalitetsnormer.

60. Hvis man frigør sig fra den uklare definition i IPPC-direktivet, er det efter den normale sproglige betydning af begrebet »miljøkvalitetsnorm« dog nærliggende at antage, at der er tale om kvalitetskrav, der vedrører selve miljøet. Emissionslofterne er derimod udtryk for krav, der vedrører en – ikke nærmere specificeret – helhed af emissionskilder. Som følge af kumulative virkninger og vekselvirkninger kan det ikke konstateres mere præcist, hvilken betydning de har for selve miljøkvaliteten.

61. Når kvalitetsnormer forstås på denne måde, svarer de netop ikke til emissionsværdier, men til mængden af de pågældende forurenende stoffer, der optræder i miljøet ( ). Miljøkvalitetsnormer vedrører således goder eller tilstande, der skal beskyttes, og ikke specifikke kilder, mens emissionsværdier vedrører adfærd og tager udgangspunkt i forureningskilden ( ).

62. Som eksempel på miljøkvalitetsnormer kan nævnes bestemmelserne i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21. maj 2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa ( ), dvs. grænseværdier for de forurenende stoffer, der er indeholdt i den omgivende luft. Emissionsgrænseværdier og emissionslofter påvirker ganske vist mængden af forurenende stoffer i den omgivende luft, og bestemmelsen i IPPC-direktivets artikel 10 er derfor også nødvendig. Men der kan også være andre faktorer, der påvirker kvaliteten af den omgivende luft.

63. Set ud fra denne synsvinkel må der gives RWE, E.ON og Nederlandene ret i, at de nationale emissionslofter i henhold til NEC-direktivet ikke udgør miljøkvalitetsnormer som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 10.

3. Den systematiske sammenhæng mellem IPPC-direktivet og NEC-direktivet

64. Alligevel kunne den systematiske sammenhæng mellem NEC-direktivet og IPPC-direktivet kræve, at der tages hensyn til de nationale emissionslofter ved godkendelsen af anlæg.

65. RWE, Electrabel og E.ON, Groningen og de medlemsstater, der har afgivet indlæg i de foreliggende sager, lægger på trods af den generelle miljøretlige målsætning, som er fælles for de to direktiver, til grund, at direktiverne er helt uafhængige af hinanden.

66. De støtter denne opfattelse på, at de handlingsmetoder, der fastsættes i de to direktiver, er forskellige. NEC-direktivet har et programmatisk udgangspunkt, idet det foreskriver nationale emissionslofter – uanset hvilke emissionskilder der er tale om ( ). Det fremgår af 11. og 12. betragtning til direktivet, at det er medlemsstaternes ansvar at udarbejde strategier til, hvorledes lofterne kan overholdes. IPPC-direktivet går derimod ud fra bestemte industrielle anlæg som emissionskilde ( ). Med henblik på at forebygge eller i størst muligt omfang begrænse emissioner bestemmes det først og fremmest, at der skal anvendes den bedste tilgængelige teknik ( ).

67. Disse forskellige udgangspunkter kan imidlertid ikke i sig selv begrunde en antagelse om, at de to direktiver skal betragtes helt uafhængigt af hinanden. Det forhold, at de to direktiver har samme målsætning om at begrænse emissioner, taler derimod for en fortolkning af direktiverne, der er afstemt efter hinanden, for derved at sikre et sammenhængende system til begrænsning af emissioner.

68. I henhold til IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4, andet punktum, skal godkendelsesvilkårene nemlig i alle tilfælde indeholde krav om størst mulig begrænsning af forurening over store afstande eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed. Ifølge ordlyden og systematikken gælder dette påbud som supplement til kravet i IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4, første punktum, om, at emissionsgrænseværdierne skal fastsættes på grundlag af den bedste tilgængelige teknik.

69. Denne forpligtelse, der går videre end kravet om at anvende den bedste tilgængelige teknik, forstærkes af driftsledernes generelle grundlæggende forpligtelser i henhold til IPPC-direktivets artikel 3, stk. 1, litra a) og b). Herefter skal en driftsleder sikre sig, at der træffes alle de nødvendige forebyggende foranstaltninger mod forurening, og må ikke forårsage nogen væsentlig forurening. Desuden indskrænker IPPC-direktivets artikel 2, nr. 2), netop ikke udtrykket forurening i førnævnte bestemmelser til kun at omfatte de emissioner, som er forårsaget af selve anlægget, men kræver, at der anlægges en helhedsbetragtning, der også omfatter andre belastninger af de goder, der beskyttes, nemlig luft-, vand- og jordbundsmiljøet.

70. Med henblik på fastlæggelsen af, hvad der skal anses for størst mulig begrænsning af forurening over store afstande eller grænseoverskridende forurening og et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4, andet punktum, kan der tages udgangspunkt i den øvrige EU-miljøret. En sådan fremgangsmåde følges allerede i IPPC-direktivets artikel 19, stk. 2, der udtrykkeligt bestemmer, at der gælder de emissionsgrænseværdier, som er anført i de i bilag II nævnte direktiver og »andre fællesskabsbestemmelser« ( ).

71. Ganske vist nævnes NEC-direktivet, sådan som E.ON korrekt har bemærket, ikke særskilt i bilag II til IPPC-direktivet. Bilag II indeholder imidlertid et direktiv, der tyder på, at NEC-direktivet kan være »en anden bestemmelse« som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 19, stk. 2. NEC-direktivet bygger nemlig nøjagtig ligesom det i bilag II nævnte direktiv 2001/80 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg på Göteborgprotokollen angående reduktion af forsuring, eutrofiering og ozon ved jordoverfladen. Dette understreger, at de grænseværdier for anlæg, der skal fastlægges ifølge IPPC-direktivet, også kan forfølge NEC-direktivets mål.

72. I modsætning til den opfattelse, som RWE, Electrabel og de medlemsstater, der har afgivet indlæg, har anlagt, følger der heller ikke nogen begrænsning af 19. betragtning til NEC-direktivet. Det fremgår af 19. betragtning, at NEC-direktivet bør finde anvendelse med forbehold af bestemmelserne i IPPC-direktivet vedrørende emissionsgrænseværdier og brug af de bedste tilgængelige teknikker. Af formuleringen i denne betragtning kan det kun udledes, at NEC-direktivet ikke berører de forpligtelser, som medlemsstaterne har i medfør af IPPC-direktivet, og navnlig ikke reducerer disse forpligtelser. Således kan ingen medlemsstat undlade at anvende den bedste tilgængelige teknik, selv om staten også overholder emissionslofterne i NEC-direktivet uden denne teknik.

73. Det udelukkes derimod ikke, at der tages hensyn til kravene i NEC-direktivet ved godkendelsen af et anlæg. Det forhold, at forpligtelserne i henhold til NEC-direktivet som udgangspunkt har programmatisk karakter, kan ikke have betydning for, om der består en forpligtelse til at tage hensyn til kravene inden for rammerne af en beslutning om godkendelse, som træffes i henhold til IPPC-direktivet, men kun for, hvordan denne forpligtelse skal opfyldes.

74. Det påhviler i denne forbindelse medlemsstaterne at udvikle strategier til, hvordan de nationale emissionslofter kan overholdes – og hertil hører principielt også valget af, hvilke emissionskilder der skal inddrages. Det er derfor i princippet ikke muligt at udlede konkrete talmæssige krav af NEC-direktivet om de tilladte emissioner fra de enkelte anlæg. Man kan imidlertid næppe forestille sig, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer med henblik på at overholde emissionslofterne, ikke påvirker godkendelsen af anlæg i henhold til IPPC-direktivet, da disse anlæg bidrager væsentligt til de emissioner, der opstår. Med henblik på gennemførelse af en sådan strategi kan de kompetente myndigheder navnlig fastsætte yderligere vilkår som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 9, stk. 7.

75. I overensstemmelse hermed har Kommissionen betegnet fremgangsmåden i NEC-direktivet som et supplement til fremgangsmåden i IPPC-direktivet ( ). Efter Kommissionens opfattelse kan man ved at opstille strenge emissionsnormer som led i gennemførelsen af IPPC-direktivet bidrage til, at de nationale emissionslofter overholdes ( ). Også Kommissionen anser således forebyggelse eller størst mulig begrænsning af emissioner fra anlæg, der er omfattet af IPPC-direktivet, for et vigtigt instrument til at overholde de nationale emissionslofter i henhold til NEC-direktivet.

76. Inden for rammerne af udstedelsen af en godkendelse i henhold til IPPC-direktivet skal der for så vidt tages hensyn til de nationale emissionslofter, da en sådan godkendelse kan hindre overholdelsen af de pågældende krav eller bringe overholdelsen alvorligt i fare. Det ville være i strid med det beskrevne EU-retlige princip om, at den nationale lovgivning så vidt muligt skal fortolkes i lyset af direktivets ordlyd og formål og fremkalde det resultat, der tilsigtes med direktivet, hvis man helt undlod at tage hensyn til de nationale emissionslofter i henhold til NEC-direktivet og de dermed forbundne vurderinger.

77. Det første præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at de nationale bestemmelser, der skal gennemføre IPPC-direktivet, som følge af forpligtelsen til en direktivkonform fortolkning, skal fortolkes således, at der ved afgørelsen vedrørende en ansøgning om udstedelse af en miljøgodkendelse skal tages hensyn til de nationale emissionslofter i NEC-direktivet.

C – Andet og tredje præjudicielle spørgsmål – medlemsstaternes forpligtelser i perioden mellem udløbet af gennemførelsesfristen og skæringsdagen for overholdelse af de nationale emissionslofter

78. Andet og tredje præjudicielle spørgsmål – der hver består af flere underpunkter – vedrører forskellige delaspekter af den generelle problemstilling om, hvilke forpligtelser en medlemsstat har i tidsperioden fra udløbet af fristen til at gennemføre NEC-direktivet (den 27.11.2002) og til skæringsdagen for overholdelse af de nationale emissionslofter (den 31.12.2010).

79. Udgangspunktet for min undersøgelse er Domstolens praksis om medlemsstaternes undladelsespligter inden udløbet af fristen for at gennemføre direktiver. I forbindelse med de enkelte præjudicielle spørgsmål vil jeg først se på disse undladelsespligter ud fra deres tidsmæssige faktor, inden jeg kommer ind på spørgsmålet om eventuelle positive forpligtelser til at handle. Derefter undersøger jeg omfanget af de pågældende forpligtelser inden for rammerne af en godkendelsesprocedure. I tilslutning hertil kan der tages stilling til spørgsmålet om, hvilken betydning tidspunktet for ibrugtagning af godkendelsespligtige anlæg har.

1. Spørgsmål 2 a) – undladelsespligter

80. Med spørgsmål 2 a) ønsker den forelæggende ret oplyst, om medlemsstatens forpligtelse til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i et direktiv foreskrevne resultat i alvorlig fare, også gælder i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010.

81. Medlemsstaternes pligter i en sådan overgangsperiode kan udledes af retspraksis om fristen til gennemførelse af direktiver. Medlemsstaterne kan ganske vist ikke kritiseres for, at de ikke har gennemført direktivet i national ret, før gennemførelsesfristen er udløbet. Denne frist skal nemlig give medlemsstaterne den nødvendige tid til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger ( ). Det påhviler dog ikke desto mindre medlemsstaterne i løbet af perioden forud for gennemførelsesfristens udløb at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det i direktivet foreskrevne resultat nås ved fristens udløb ( ).

82. Herved skal medlemsstaterne, navnlig mens fristen løber, undlade at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare ( ).

83. Ifølge den tyske version af denne retspraksis vedrører dette forbud mod at modarbejde ( ) kun »forskrifter«, dvs. lovgivningsforanstaltninger. Den italienske version er affattet på lignende vis (»adottare disposizioni«). Den største del af de relevante domme lader også til at tale herfor, da de vedrører bestemmelser ( ).

84. Det ville imidlertid være overraskende og heller ikke effektivt, hvis man indskrænkede kravet om beskyttelse af EU-retligt foreskrevne mål mod alvorlig fare, mens gennemførelsesfrister løber eller i overgangsperioder, til udelukkende at angå bestemmelser. Det afgørende forhold bør derimod være, om der på alvorlig vis stilles spørgsmålstegn ved det pågældende direktivs mål. I overensstemmelse hermed har Domstolen navnlig i den franske, men også i den engelske version af denne retspraksis ikke anvendt udtrykket »bestemmelser« men derimod »foranstaltninger« (på fransk benyttes formuleringen »prendre des dispositions«, på engelsk »taking any measures«). Domstolen har også gentagne gange betonet, at denne forpligtelse påhviler alle offentlige myndigheder ( ). Endelig har Domstolen udtrykkelig konstateret, at forbuddet mod at modarbejde også gælder for de nationale retsinstanser ( ).

85. Hvis direktiver dermed kan skabe pligter for medlemsstaterne allerede inden udløbet af en gennemførelsesfrist, gælder dette så meget mere for overgangsperioder, der ligger efter udløbet af gennemførelsesfristen ( ). Dette illustreres af retspraksis vedrørende plantebeskyttelse og foreløbig områdebeskyttelse i henhold til habitatdirektivet ( ).

86. Selv om der midlertidigt stadig gælder nationale bestemmelser inden for plantebeskyttelsesområdet, kan medlemsstaterne ikke ændre disse efter eget forgodtbefindende i overgangsperioden. Medlemsstaterne skal derimod i overensstemmelse med plantebeskyttelsesdirektivets ( ) mål sikre, at de ved godkendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel, som omfattes af overgangsordningens anvendelsesområde, tager behørigt hensyn til virkninger, som nævnte middel kan have på menneskers og dyrs sundhed samt miljøet. Desuden kan en afgørelse vedrørende en godkendelse kun træffes på grundlag af et dossier, der indeholder alle de nødvendige oplysninger til, at nævnte virkninger reelt kan vurderes ( ).

87. Selv om habitatdirektivet udtrykkelig kun regulerer områdebeskyttelsen for så vidt angår tiden efter optagelse på EU-listen, skal medlemsstaterne vedrørende de lokaliteter, der er udpeget med henblik på at blive opført på fællesskabslisten, træffe passende beskyttelsesforanstaltninger for at kunne opretholde de nævnte lokaliteters kendetegn ( ).

88. På baggrund heraf er det relativt let at besvare spørgsmål 2 a): Naturligvis gælder en medlemsstats forpligtelse til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe de i NEC-direktivet foreskrevne resultater i alvorlig fare, også i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010.

2. Spørgsmål 2 b) – positive pligter til at handle

89. Med spørgsmål 2 b) ønsker den forelæggende ret oplyst, om en medlemsstat i overgangsperioden også har pligt til at foretage bestemte handlinger, såfremt der efter udløbet af denne periode er risiko for, at der indtræder en overskridelse af de nationale emissionslofter i henhold til NEC-direktivet.

90. I princippet følger svaret på dette spørgsmål allerede af det program, der er opstillet i NEC-direktivet.

91. I overensstemmelse med NEC-direktivets artikel 15, stk. 1, første afsnit, første punktum, havde medlemsstaterne pligt til at sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 27. november 2002. Efter denne dato var direktivets gennemførelsesfrist ikke mere til hinder for en antagelse om, at medlemsstaterne ligeledes havde positive pligter til at handle. Der skulle tværtimod allerede være truffet de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger på dette tidspunkt.

92. De emissionslofter, der er fastsat i bilag I, gælder imidlertid i henhold til NEC-direktivets artikel 4, stk. 1, først fra den 31. december 2010. Situationen i de foreliggende sager er en anden end i de sager om overgangsperioder, der hidtil er truffet afgørelse i. Disse vedrørte EU-retlige bestemmelser, der indrømmer medlemsstaterne ret til fortsat at anvende deres hidtil gældende bestemmelser eller praksis i en bestemt tidsperiode ( ), eller som forudsætter yderligere foranstaltninger for at udløse en anvendelse af EU-retten. Sådanne ordninger udskyder blot det tidspunkt, på hvilket de EU-retlige krav skal anvendes fuldt ud.

93. Ordningen i NEC-direktivet adskiller sig herfra. I henhold til NEC-direktivets artikel 15, stk. 1, første afsnit, første punktum, skulle gennemførelsesforanstaltningerne allerede sættes i kraft inden den 27. november 2002. Det er kun de faktiske følger af foranstaltningerne, nemlig begrænsningen af de nationale emissioner til en bestemt samlet mængde, der i henhold til NEC-direktivets artikel 4, stk. 1, først skal indtræde den 31. december 2010.

94. NEC-direktivet bestemmer netop ikke, at medlemsstaterne kan forholde sig som hidtil i denne tidsperiode. I henhold til NEC-direktivets artikel 6, stk. 1, skulle medlemsstaterne derimod senest den 1. oktober 2002 have udarbejdet programmer for gradvis mindskelse af de nationale emissioner for inden udgangen af 2010 at overholde de nationale emissionslofter.

95. Som Kommissionen med rette har fremført ( ), er fristbestemmelserne et resultat af den særlige karakter, som genstanden for NEC-direktivet har. Reduktion af emissioner opnås ikke på samme tid som fastlæggelsen af de retlige krav om, hvordan af reduktionen skal opnås. Reduktionen sker derimod på et senere tidspunkt. På denne baggrund er det ikke nødvendigt at operere med en overgangsperiode hvad angår retsstillingen, men derimod med en tidsperiode, inden for hvilken de faktiske virkninger af retsreglerne kan indtræde. Formuleringen »senest« i NEC-direktivets artikel 4, stk. 1, som Østrig har fremhævet, og det forhold, at der er tale om årlige emissionslofter, stemmer ligeledes overens med dette. Begrænsningerne af emissioner refererer ikke til en bestemt dag, men er et resultat af fremadskridende processer.

96. De påbudte programmer må i første række opfattes som en måde, hvorpå medlemsstaterne kan forpligte sig selv. De er ansvarlige for at iværksætte foranstaltninger til overholdelse af emissionslofterne. Hvis medlemsstaterne har nedfældet disse foranstaltninger i et program, skal de også gennemføre dem.

97. Medlemsstaterne kan dog ikke nøjes med at gennemføre de programmer, der oprindeligt er fastlagt – i henhold til NEC-direktivets artikel 6, stk. 1, senest den 1. oktober 2002. De skal derimod årligt følge udviklingen i emissioner i henhold til artikel 7 og foretage emissionsfremskrivninger for 2010. I lyset af disse resultater skulle medlemsstaterne i henhold til artikel 6, stk. 3, ajourføre og revidere deres programmer senest den 1. oktober 2006.

98. Hvis det i forbindelse med de årlige prognoser viser sig, at eksisterende programmer ikke er tilstrækkelige til at overholde emissionslofterne, medfører det forhold, at disse tærskelværdier er bindende, at de pågældende medlemsstater skal videreudvikle deres programmer for alligevel at mindske deres emissioner så meget, at lofterne overholdes.

99. Følgelig består der i hvert fald positive pligter til at handle for så vidt angår fastlæggelse og gennemførelse af programmer, der er egnet til at overholde emissionslofterne.

100. Spørgsmålet, om der derudover undtagelsesvis består strengere pligter, er genstand for spørgsmål 3.

101. Spørgsmål 2 b) skal derfor besvares med, at den pågældende medlemsstat i henhold til NEC-direktivet i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010 skal fastlægge og gennemføre programmer til overholdelse af emissionslofterne. Hvis der alligevel er risiko for overskridelse af emissionslofterne, skal medlemsstaten videreudvikle sit program til mindskelse af de pågældende emissioner, for at mindske disse emissioner tilstrækkeligt.

3. Spørgsmål 3 a) og b) – strengere forpligtelser ved risiko for overskridelse af emissionslofterne

102. Med spørgsmål 3 a) og b) ønsker den forelæggende ret oplyst, om de omtalte forpligtelser for medlemsstaterne rækker så vidt, at en medlemsstat ved (risiko for) overskridelse af de nationale emissionslofter skal nægte en miljøgodkendelse eller betinge godkendelsen af overholdelse af vilkår. Dette spørgsmål forudsætter, at den pågældende medlemsstat i strid med sine forpligtelser i henhold til NEC-direktivet ikke har fastlagt og gennemført tilstrækkelige programmer for at forhindre, at emissionslofterne overskrides.

103. Det skal indledningsvis bemærkes, at der ikke er noget grundlag for RWE’s og E.ON’s påstand om, at det forhold, at Kommissionen ikke har foreslået Nederlandene at iværksætte yderligere foranstaltninger, indebærer, at der ikke kan påhvile medlemsstaterne sådanne forpligtelser. Kommissionen er ikke generelt forpligtet til at foreslå medlemsstaterne at iværksætte foranstaltninger med henblik på overholdelse af EU-retten, og NEC-direktivet indeholder heller ikke sådanne forpligtelser. NEC-direktivet bestemmer blot i artikel 9 og 10, at Kommissionen skal forelægge rapporter og fremsætte forslag til videreudvikling af direktivet for EU-lovgivningsorganerne. De pligter for medlemsstaterne, der følger af EU-retten, berøres ikke heraf ( ).

104. Hvis der antages at foreligge en konkret forpligtelse for medlemsstaterne inden for rammerne af en godkendelsesprocedure, vil dette imidlertid kunne udgøre en hindring for det spillerum, som NEC-direktivet indrømmer medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktivet, hvortil RWE, Electrabel, E.ON, Groningen samt medlemsstaterne har henvist.

105. I 11. betragtning til NEC-direktivet fremhæves det, at emissionslofterne giver EU og medlemsstaterne en vis frihed til at vælge, hvordan de vil overholde dem. Det fremgår af 12. betragtning, at medlemsstaterne bør have ansvaret for at træffe foranstaltninger til at overholde de nationale emissionslofter. NEC-direktivets artikel 4 anfører ikke, hvilke instrumenter der skal anvendes til at overholde emissionslofterne. NEC-direktivets artikel 6 bestemmer konkret blot, at der skal udarbejdes nationale programmer for gradvis mindskelse af de nationale emissioner.

106. Dette spillerum for medlemsstaterne er dog ikke ubegrænset. Medlemsstaterne skal derimod ved valget af de gennemførelsesforanstaltninger, der skal træffes, orientere sig efter NEC-direktivets artikel 4, hvorefter de senest ved udgangen af 2010 begrænser deres nationale emissioner af de nævnte skadelige stoffer således, at de ikke overstiger emissionslofterne i bilag I til direktivet. Dette krav gentages i NEC-direktivets artikel 6, stk. 1. I henhold til NEC-direktivets artikel 1 skal begrænsningen af emissionerne forbedre beskyttelsen af miljøet og menneskers sundhed ( ). Medlemsstaterne må ikke bringe dette mål alvorligt i fare ved at acceptere en overskridelse af emissionslofterne ( ).

107. Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at såfremt grænserne for det spillerum, som et direktiv indrømmer, overskrides, påhviler det medlemsstatens myndigheder – og herved navnlig retterne – inden for rammerne af deres kompetence at træffe alle de almindelige eller særlige foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde direktivets krav ( ).

108. Overskrider den myndighed i medlemsstaten, som er hovedansvarlig for at gennemføre NEC-direktivet, det spillerum, som indrømmes medlemsstaterne, på en sådan måde, at kravet om overholdelse af de nationale emissionslofter senest i 2010 bringes alvorligt i fare, kan en godkendelsesmyndighed derfor ligeledes inden for rammerne af sin kompetence principielt være forpligtet til at handle eller til at afholde sig fra at handle.

109. I modsætning til, hvad Electrabel har gjort gældende, strider dette ikke imod princippet om magtdeling. Den primære fordeling af kompetencerne inden for rammerne af et direktivs gennemførelse følger tværtimod af medlemsstatens forfatningsretlige bestemmelser. Tilsidesætter denne imidlertid sine EU-retlige forpligtelser, kan den ikke støtte sig på princippet om magtdeling som begrundelse herfor. Dette følger allerede af princippet om ligebehandling af alle medlemsstater, uanset deres nationale struktur ( ).

110. De af Nederlandene anførte praktiske vanskeligheder, der kan være forbundet med at fastslå, om der er risiko for overskridelse af de nationale emissionslofter, medfører ikke, at medlemsstaternes forpligtelser bortfalder. I hovedsagerne har den forelæggende ret allerede selv foretaget sin egen bedømmelse, som ikke skal prøves af Domstolen.

111. Det spillerum, som en medlemsstat har i forbindelse med en (risiko for) overskridelse af emissionslofterne, hindrer altså ikke i sig selv, at der kan påhvile medlemsstaterne konkrete forpligtelser. Indholdet af forpligtelserne skal imidlertid fastlægges under hensyntagen til NEC-direktivets udformning. Det er derfor f.eks. udelukket at opstille en ubegrænset EU-retlig forpligtelse til at mindske emissioner ved at ophæve bestemte allerede eksisterende emissionskilder. Det tilkommer således udelukkende medlemsstaternes kompetente myndigheder at beslutte, hvilke emissioner der skal indstilles eller reduceres.

112. Godkendelsen af et nyt anlæg medfører derimod yderligere nye emissioner på grundlag af en afgørelse fra en medlemsstat. I modsætning til det tilfælde, at der kun er (risiko for) en overskridelse af emissionslofterne som følge af de eksisterende kilder, ville medlemsstaten i så fald medvirke aktivt gennem en bestemt handling til at hindre virkeliggørelsen af direktivets mål. En godkendelse, der tillader yderligere emissioner, har derfor en anden kvalitet end den blotte bibeholdelse af den hidtidige tilstand ved ikke at skride ind over for eksisterende emissionskilder. En sådan godkendelse strider mod NEC-direktivets iboende forbud mod i tilfælde af (risiko for) overskridelse af emissionslofterne i det hele taget at åbne op for nogen form for yderligere emissionskilder. Medlemsstatens valgfrihed med hensyn til den måde, hvorpå den vil mindske sine emissioner, begrænses derimod ikke. Hvis emissionsmængderne overskrides, bortfalder medlemsstatens handlefrihed imidlertid helt, og spørgsmålet om, »hvordan« en eventuel reduktion skal opnås, der henhører under den nationale skønsbeføjelse, bliver irrelevant.

113. Dette udelukker ikke godkendelsen af nye kraftværker, som erstatter gamle kraftværker og producerer færre skadelige stoffer ved lignende ydelse. En sådan oprustning er bedre for emissionsregnskabet og kan derfor ikke påvirke NEC-direktivets mål. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt blot at forbinde en godkendelse af nye emissioner med et håb om, at gamle anlæg nedlægges. Det skal derimod ligge fast, at de emissioner, der er godkendt som erstatning, modsvarer en tilsvarende mindskelse af emissioner ved gamle anlæg.

114. Uden en sådan kobling mellem nye emissioner og mindskelse af bestående emissioner er det kun tilladt at godkende yderligere emissioner, såfremt der ikke er risiko for overskridelse af emissionslofterne. Medlemsstaterne skal derfor i givet fald iværksætte foranstaltninger inden godkendelsen med henblik på at reducere de eksisterende emissioner tilstrækkeligt på det tidspunkt, hvor anlægget tages i brug (og i tiden derefter).

115. Der kan kun i meget sjældne undtagelsestilfælde foreligge absolutte vægtige almene hensyn, som på trods af en risiko for overskridelse af emissionslofterne begrunder en godkendelse af yderligere emissioner ( ). I de foreliggende sager stilles der imidlertid ikke spørgsmål herom, og der er heller ingen holdepunkter for at antage, at der foreligger sådanne hensyn.

116. RWE’s og Nederlandenes henvisning til subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, der begge er knæsat i artikel 5 TEU (tidligere artikel 5 EU), er ikke overbevisende. Subsidiaritetsprincippet kan ikke føre til, at medlemsstaterne indrømmes et ubegrænset spillerum til at påvirke EU-rettens mål. Hvis medlemsstaterne ikke benytter de muligheder, som de i første omgang har fået til at handle med henblik på gennemførelse af et direktiv, er det rimeligt, at deres spillerum som følge heraf indskrænkes.

117. Det spillerum, som medlemsstaterne som udgangspunkt har, er derfor ikke i modstrid med et forbud mod at godkende yderligere emissioner.

118. Efter Electrabels opfattelse ville et forbud mod godkendelse imidlertid stille godkendelsespligtige anlæg ugunstigt i forhold til emissionskilder, der ikke er underlagt godkendelsespligt og derfor kan tages i brug, uanset om de nationale emissionslofter overskrides. I de foreliggende sager er det ikke nødvendigt at tage stilling til, om dette argument gælder ved godkendelse af små anlæg, der kan sammenlignes med anlæg, som ikke skal godkendes.

119. Anlæg, som i henhold til IPPC-direktivet er underlagt en godkendelsespligt, kan i hvert fald ikke sammenlignes med anlæg, som ikke skal godkendes. Efter EU-lovgivers opfattelse påvirker førstnævnte anlæg i almindelighed miljøet væsentligt ( ) og medfører navnlig emissioner i betydeligt omfang ( ), således at det er begrundet at stille særlige krav.

120. Denne sondring fra lovgivers side influerer på besvarelsen af spørgsmål 3 a). Det har i princippet ingen betydning, i hvilket omfang et anlæg bidrager til (risikoen for) overskridelse af de nationale emissionslofter. Da anlægget i henhold til IPPC-direktivet er underlagt en godkendelsespligt, må man formode, at de emissioner, som det udleder, har tilstrækkelig vægt til at hindre en sådan godkendelse ( ), såfremt emissionsmængderne allerede uden det (omhandlede) anlæg er overskredet.

121. Denne formodning kan muligvis afkræftes i et konkret tilfælde. Emissionslofterne kan ikke være til hinder for en godkendelse, såfremt anlægget er af en sådan art, at det slet ikke udleder de relevante skadelige stoffer. Man kunne ligeledes forestille sig, at der godkendes anlæg, hvis emissioner af de pågældende stoffer ikke har praktisk betydning for påvirkningen af miljøet. Dette er imidlertid udelukket i de foreliggende tilfælde. De pågældende kraftværker udleder nitrogenoxider og svovldioxid i betydeligt omfang og bidrager for så vidt mærkbart til de nationale emissioner ( ).

122. Forbuddet mod at godkende et anlæg i henhold til IPPC-direktivet, hvis der er (risiko for) overskridelse af emissionslofterne, gælder således, såfremt det i et konkrete tilfælde ikke kan påvises, at emissionerne af de omhandlede skadelige stoffer er uden betydning for anlæggets påvirkning af miljøet.

123. Afslutningsvis skal det bemærkes, at den i spørgsmålet omtalte mulighed for kun at udstede en begrænset godkendelse, dvs. en godkendelse, der er forbundet med vilkår eller begrænsninger, givetvis er et mildere middel, end hvis der helt nægtes godkendelse, hvilken mulighed de kompetente myndigheder skal overveje. Ved hjælp af yderligere tekniske foranstaltninger kan emissionerne af de omhandlede stoffer muligvis begrænses så meget, at man kan afkræfte formodningen om, at emissionerne har betydning. NEC-direktivet indeholder imidlertid ikke noget udgangspunkt for, hvilke vilkår eller begrænsninger der ville kunne blive tale om. Af direktivet kan det kun udledes, at medlemsstaterne ikke må godkende yderligere emissioner, hvis der er risiko for overskridelse af emissionslofterne.

124. Spørgsmål 3 a) og b) skal derfor besvares med, at medlemsstaten skal nægte en ansøgt miljøgodkendelse som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 4, hvis anlægget bidrager til (risiko for) overskridelse af et nationalt emissionsloft for skadelige stoffer, der fastlægges i NEC-direktivet, og medlemsstaten ikke har fastlagt og gennemført tilstrækkelige programmer til mindskelse af emissionerne. Dette forbud bortfalder, såfremt det i et konkret tilfælde påvises, at emissionerne af de omhandlede skadelige stoffer er uden betydning for anlæggets påvirkning af miljøet.

4. Betydningen af det tidspunkt, hvor anlægget tages i drift [spørgsmål 2 c)]

125. Endelig spørger den forelæggende ret i spørgsmål 2 c) om, hvilken betydning tidspunktet, hvorpå et godkendelsespligtigt anlæg tages i drift, har. Selv om den rækkefølge af spørgsmålene, der er valgt i forelæggelsesafgørelsen, giver grund til at formode noget andet, kan spørgsmål 2 c) logisk set kun vedrøre spørgsmål 3 a) og b), der konkret vedrører medlemsstaternes pligter under en godkendelsesprocedure.

126. Inden for rammerne af de nationale emissionslofter kan der først tages hensyn til et anlæg fra det tidspunkt, hvor det tages i drift og dermed producerer emissioner. Inden for rammerne af en godkendelsesprocedure skal de nationale emissionslofter, der gælder på det tidspunkt, hvor anlægget tages i drift, og under den videre drift, derfor lægges til grund.

127. I henhold til NEC-direktivets artikel 4, stk. 1, sørger medlemsstaterne for, at emissionslofterne i bilag I ikke overskrides efter skæringsdatoen, der er den 31. december 2010. Disse mængder gælder (som minimum) altså fortsat, som Italien og Kommissionen med rette har henvist til. Det er følgelig rigtigt at nægte en godkendelse, så længe der er risiko for eller faktisk indtræder en overskridelse af de nationale emissionslofter.

128. Spørgsmål 2 c) skal derfor besvares med, at det forhold, at et anlæg tidligst tages i drift efter 2010, har kun betydning, hvis der på idriftsættelsestidspunktet ikke længere er risiko for eller faktisk indtræder en overskridelse af de nationale emissionslofter.

D – Fjerde, femte og sjette præjudicielle spørgsmål – direktivets direkte virkning

129. Fjerde, femte og sjette præjudicielle spørgsmål drejer sig om, hvorvidt, og i givet fald i hvilket omfang, en borger kan påberåbe sig NEC-direktivet for de nationale retter.

130. Som Domstolen flere gange har bemærket, vil det være uforeneligt med den bindende karakter, som direktivet ifølge artikel 288, stk. 3, TEUF har, principielt at udelukke, at den pligt, som pålægges ved direktivet, kan påberåbes af de berørte personer ( ). Denne betragtning gælder navnlig for et direktiv, hvis mål er at styre såvel som at mindske luftforureningen, og som derfor har til formål at beskytte den offentlige sundhed ( ).

131. En borger kan derfor i alle de tilfælde, hvor bestemmelserne i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, støtte ret herpå over for staten ved de nationale retter, hvis staten ikke har gennemført direktivet rettidigt eller ikke har gennemført det fyldestgørende ( ).

132. Artikel 4 og bilag I til NEC-direktivet indeholder en klar forpligtelse for medlemsstaterne, nemlig forpligtelsen til at overholde de heri fastlagte nationale emissionslofter senest den 31. december 2010. Forpligtelsen i henhold til artikel 6 til at udarbejde programmer for gradvis mindskelse af de nationale emissioner ( ) er ligeledes tilstrækkelig præcis.

133. Der kan derimod ikke udledes nogen forpligtelse af NEC-direktivet til at iværksætte særskilte foranstaltninger med henblik på overholdelse af emissionslofterne. Medlemsstaterne råder over et vidtgående skøn, når de vælger, hvilke midler de vil anvende. Hvad angår sådanne særskilte foranstaltninger er en umiddelbar anvendelse derfor principielt udelukket.

134. Noget andet gælder imidlertid med hensyn til den allerede fastslåede begrænsning af medlemsstaternes spillerum, når der er risiko for overskridelse af emissionslofterne. Retsvirkningen af pligten til at nægte en miljøgodkendelse som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 4, såfremt anlægget bidrager til (risiko for) overskridelse af et nationalt emissionsloft for skadelige stoffer, der fastlægges i NEC-direktivet, er åbenbart tilstrækkelig præcis.

135. Der kunne være tvivl om, hvorvidt forudsætningen om (risiko for) overskridelse af et nationalt emissionsloft ligeledes er tilstrækkelig præcis. Spørgsmålet, om disse grænser overskrides, kan kun afgøres på grundlag af en prognose, som normalt er kompliceret. De fleste parter har for så vidt fremført, at man på godkendelsestidspunktet endnu slet ikke kan vide, om emissionslofterne overskrides ved idriftsættelsen.

136. NEC-direktivet indeholder imidlertid instrumenter, der gør prognosen lettere. I henhold til artikel 7 og bilag III til direktivet udarbejder medlemsstaterne nemlig nationale emissionsopgørelser og emissionsfremskrivninger og ajourfører dem årligt. De kompetente myndigheder og retterne kan i hvert fald uden problemer anvende disse fremskrivninger for at undersøge, om der er risiko for overskridelse af emissionslofterne. Det forekommer desuden ikke udelukket at korrigere disse fremskrivninger, såfremt der konstateres åbenbare mangler.

137. Der kan ganske vist forekomme vanskeligheder i og med, at nogle medlemsstater på godkendelsestidspunktet endnu ikke har besluttet, hvilke midler de vil anvende for at sikre, at emissionslofterne overholdes senest på idriftsættelsestidspunktet. Disse vanskeligheder vil imidlertid kunne accepteres, da de beror på en tilsidesættelse af NEC-direktivets artikel 6. I henhold til denne bestemmelse skulle medlemsstaterne nemlig allerede senest den 1. oktober 2002 have udarbejdet de nødvendige programmer for overholdelse af emissionslofterne.

138. Det forhold, at det er nødvendigt at opstille en prognose for fremtidige emissioner af skadelige stoffer, er derfor ikke til hinder for en umiddelbar anvendelse af forbuddet mod at godkende yderligere emissionskilder, når der er (risiko for) overskridelse af emissionslofterne.

139. Det er dog usikkert, om NEC-direktivet fastlægger kredsen af begunstigede tilstrækkelig præcist. I henhold til retspraksis kan de »berørte personer« påberåbe sig en forpligtelse for en medlemsstat, der følger af et direktiv. I Janecek-dommen henviste Domstolen endog til de personer, der er »direkte« berørt ( ). Uden at det er nødvendigt at komme nærmere ind på betydningen af disse udtryk, taler de for, at kredsen af begunstigede bør indskrænkes.

140. Som Østrig med rette har påpeget, passer NEC-direktivet, og navnlig artikel 4 og 6, ikke ind i dette skema. Bestemmelserne opstiller kun nationale emissionslofter og stiller krav om nationale programmer. Men disse beskytter ikke nogen personkreds, der kan afgrænses – eftersom de ikke refererer til et bestemt geografisk eller sagligt område. End ikke befolkningen i den berørte medlemsstat kan afgrænses som begunstiget gruppe, eftersom de nationale emissioner som helhed normalt også har grænseoverskridende virkninger. Pligterne tjener således beskyttelsen af miljøet og sundheden i almindelighed. Der savnes en nærmere konkretisering.

141. Det er derfor tvivlsomt, om borgere kan påberåbe sig NEC-direktivets artikel 4 direkte eller i henhold til artikel 6 kan forlange, at der udarbejdes programmer eller vedtages foranstaltninger eller pakker af foranstaltninger til overholdelse af emissionslofterne, der er indeholdt i sådanne programmer. Disse spørgsmål, dvs. spørgsmål 5 a) og 6 a), har dog i sidste ende ingen betydning i det foreliggende tilfælde, da hovedsagerne hverken vedrører overholdelse af de nationale emissionslofter som sådanne eller nødvendige pakker af foranstaltninger.

142. I de foreliggende sager er det alene afgørende, om en borger kan påberåbe sig forbuddet mod godkendelse af visse yderligere anlæg ved (risiko for) overskridelse af emissionslofterne i henhold til IPPC-direktivets artikel 4.

143. Da disse anlæg er bundet til et bestemt sted, indeholder de en tilstrækkelig geografisk-saglig reference til at identificere berørte personer og tilmed personer, der er direkte berørt. IPPC-direktivets artikel 2, nr. 15), definerer således den berørte offentlighed. Definitionen indbefatter ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som opfylder alle krav efter national lovgivning.

144. I henhold til IPPC-direktivets artikel 16, som er indført med henblik på gennemførelse af Århuskonventionen, har den offentlighed, der berøres af en godkendelse, krav på retsbeskyttelse. Denne ret til at anlægge sag forudsætter, at der foreligger en tilstrækkelig interesse i sagen eller et retsbrud i henhold til national lovgivning ( ). Da der i de foreliggende sager ikke rejses spørgsmål angående disse betingelser, må det lægges til grund, at de er opfyldt.

145. Den berørte offentlighed som omhandlet i IPPC-direktivet er ganske vist heller ikke inden for disse rammer direkte berørt af NEC-direktivets krav. IPPC-direktivets artikel 16 indrømmer imidlertid den berørte offentlighed ret til at anfægte den materielle og formelle lovlighed af godkendelser. Denne domstolskontrol er ikke begrænset til at omfatte bestemmelser, der særligt beskytter bestemte berørte. En materiel prøvelse af en godkendelse ville tværtimod være ufuldstændig, hvis klagere, der er berørt af et anlæg, var nødt til at affinde sig med en godkendelse, der objektivt set er ulovlig.

146. Borgere kan derfor inden for rammerne af en sag som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 16 påberåbe sig NEC-direktivets forbud mod at godkende visse yderligere anlæg ved (risiko for) overskridelse af emissionslofterne i henhold til IPPC-direktivets artikel 4.

147. Endelig skal indsigelsen om, at en påberåbelse af forbuddet mod godkendelse ville medføre, at NEC-direktivet blev anvendt til ugunst for private, nemlig de involverede energivirksomheder, behandles. Det er ganske vist korrekt, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for en borger, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer ( ). Det er imidlertid – sådan som den forelæggende ret påtænker – principielt muligt at foretage en direktivkonform anvendelse af national ret til ugunst for en borger ( ). Selv hvis det var nødvendigt at anvende forbuddet mod godkendelse direkte, ville dette ikke indebære, at et direktiv blev påberåbt over for en borger. Forbuddet ville derimod blive anvendt over for den myndighed, som tager stilling til spørgsmålet om godkendelse. Negative, så at sige »refleksagtige«, følgevirkninger for tredjemands rettigheder kan – selv hvis de klart kan fastslås – ikke i sig selv begrunde, at en borger nægtes adgang til at påberåbe sig bestemmelser i et direktiv over for den berørte medlemsstat ( ).

148. Spørgsmål 4 og 6 b) skal derfor besvares med, at en borger inden for rammerne af en sag som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 16 kan påberåbe sig NEC-direktivets forbud mod at godkende visse yderligere anlæg ved (risiko for) overskridelse af emissionslofterne i henhold til IPPC-direktivets artikel 4.

149. Besvarelsen af spørgsmål 5 b) følger af svaret på spørgsmål 2 b): Da en medlemsstats pligt til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af de i NEC-direktivet foreskrevne resultater i alvorlig fare, også gælder i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010, kan en borger påberåbe sig det nævnte forbud mod godkendelse allerede i denne tidsperiode ( ).

150. Spørgsmål 6 c) er ligeledes allerede besvaret, nemlig ved besvarelsen af spørgsmål 3 a): Dette forbud mod godkendelse bortfalder, hvis det i et konkret tilfælde påvises, at emissionerne af de pågældende skadelige stoffer er uden betydning for anlæggets påvirkning af miljøet ( ).

151. Spørgsmål 4, 5 og 6 skal således besvares på følgende måde: En borger kan inden for rammerne af en sag som omhandlet i IPPC-direktivets artikel 16 påberåbe sig det i NEC-direktivet indeholdte forbud mod at godkende visse yderligere emissionskilder, dvs. anlæg, ved (risiko for) overskridelse af emissionslofterne i henhold til IPPC-direktivets artikel 4. Dette gælder også i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010. Forbuddet bortfalder, såfremt det i et konkret tilfælde påvises, at emissionerne af de pågældende skadelige stoffer er uden betydning for anlæggets påvirkning af miljøet.

V – Forslag til afgørelse

152. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:

»1) Som følge af forpligtelsen til en direktivkonform fortolkning skal de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2008/1/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (tidligere direktiv 96/61/EF) så vidt muligt fortolkes således, at der ved afgørelsen vedrørende en ansøgning om udstedelse af en miljøgodkendelse skal tages hensyn til de nationale emissionslofter i direktiv 2001/81 om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer.

2) En medlemsstats pligt til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktiv 2001/81 foreskrevne resultat i alvorlig fare, gælder også i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010.

3) Den pågældende medlemsstat skal i henhold til direktiv 2001/81 i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010 fastlægge og gennemføre de programmer, der er egnede til at overholde emissionslofterne. Er der alligevel risiko for overskridelse af emissionslofterne, skal medlemsstaten videreudvikle sit program til mindskelse af de pågældende emissioner for derved at mindske disse emissioner i tilstrækkeligt omfang.

4) Såfremt medlemsstaten ikke har fastlagt og gennemført tilstrækkelige programmer til mindskelse af emissionerne, skal den nægte en ansøgt miljøgodkendelse som omhandlet i artikel 4 i direktiv 2008/1, såfremt anlægget bidrager til (risiko for) overskridelse af de nationale emissionslofter for skadelige stoffer, der er fastlagt i direktiv 2001/81. Dette forbud bortfalder, såfremt det i et konkret tilfælde påvises, at emissionerne af de pågældende skadelige stoffer er uden betydning for anlæggets påvirkning af miljøet.

5) Den omstændighed, at et anlæg tidligst vil blive taget i brug i 2011, er kun relevant, såfremt der på dette tidspunkt ikke længere er risiko for eller indtræder en overskridelse af de nationale emissionslofter.

6) En borger kan inden for rammerne af en sag som omhandlet i artikel 16 i direktiv 2008/1 påberåbe sig forbuddet i direktiv 2001/81 mod at godkende visse yderligere emissionskilder, dvs. anlæg, ved (risiko for) overskridelse af emissionslofterne i henhold til artikel 4 i direktiv 2008/1. Dette gælder også i tidsperioden fra den 27. november 2002 til den 31. december 2010. Forbuddet bortfalder, såfremt det i et konkret tilfælde påvises, at emissionerne af de pågældende skadelige stoffer er uden betydning for anlæggets påvirkning af miljøet.«