DOMSTOLENS DOM AF 11. AUGUST 1995. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - TRAKTATBRUDSSOEGSMAAL - OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLAEGSKONTRAKTER OG OFFENTLIGE INDKOEB. - SAG C-433/93.



Samling af Afgørelser 1995 side I-02303



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Traktatbrudssoegsmaal ° Domstolens proevelse af soegsmaalsgrundlaget ° relevante forhold ° forholdene ved udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist

(EF-traktaten, art. 169)

2. Institutionernes retsakter ° direktiver ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° inkorporering af et direktiv uden lovgivningsvirksomhed ° betingelser ° generelt retligt grundlag med sikkerhed for direktivets fulde efterlevelse ° administrative bestemmelser utilstraekkelige

(EF-traktaten, art. 189, stk. 3)

3. Institutionernes retsakter ° direktiver ° de retsundergivnes ret til at goere et direktiv gaeldende ved manglende egnede gennemfoerelsesforanstaltninger ° en virkning, som ikke fritager medlemsstaterne for deres forpligtelse til at gennemfoere direktiverne

(EF-traktaten, art. 189, stk. 3)

Sammendrag

1. Inden for rammerne af et traktatbrudssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 169 med paastand om, at det fastslaas, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at gennemfoere et direktiv korrekt, er aendringer i national lovgivning uden relevans for afgoerelsen, naar de ikke er blevet gennemfoert foer udloebet af den frist, der er fastlagt i den begrundede udtalelse.

2. Gennemfoerelsen i national ret af et direktiv forudsaetter ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men alt efter direktivets indhold er det tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald haandhaeve disse rettigheder ved de nationale domstole.

Reglerne om deltagelse og offentliggoerelse i direktiverne om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige kontrakter har til formaal at beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side, og en saadan beskyttelse er ikke effektiv, hvis den bydende ikke kan goere disse regelsaet gaeldende over for den ordregivende myndighed og i givet fald ved de nationale domstole paaberaabe sig, at de er tilsidesat.

Nationale regler, som alene anvendes som administrative bestemmelser, sikrer saaledes ikke de naevnte direktivers fulde gennemslagskraft, idet de ikke tillaegger borgerne rettigheder, der kan paaberaabes ved de nationale domstole.

3. Det fremgaar af traktatens artikel 189, stk. 3, at gennemfoerelsen af faellesskabsdirektiver skal sikres ved passende gennemfoerelsesforanstaltninger, som traeffes af medlemsstaterne. Kun under saerlige omstaendigheder, isaer det tilfaelde, hvor en medlemsstat har undladt at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger, eller har truffet foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen anerkendt, at de retsundergivne ved retten kan goere et direktiv gaeldende mod en medlemsstat, som ikke har efterkommet direktivet. Denne mindstegaranti, som foelger af den bindende karakter af den forpligtelse, som paalaegges medlemsstaterne ved direktiver i henhold til artikel 189, stk. 3, kan ikke berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere hvert direktivs maal.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. november 1993 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktaten, nu EF-traktaten, idet den ikke inden for de foreskrevne frister har vedtaget eller meddelt alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at gennemfoere Raadets direktiv 88/295/EOEF af 22. marts 1988 om aendring af direktiv 77/62/EOEF om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb samt om ophaevelse af visse bestemmelser i direktiv 80/767/EOEF (EFT L 127, s. 1, herefter benaevnt "direktiv 88/295") og Raadets direktiv 89/440/EOEF af 18. juli 1989 om aendring af direktiv 71/305/EOEF om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 210, s. 1, herefter benaevnt "direktiv 89/440").

2 Det bestemmes i artikel 20 i direktiv 88/295, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv senest den 1. januar 1989. De skal straks underrette Kommissionen herom. Tilsvarende bestemmes det i artikel 3 i direktiv 89/440, at medlemsstaterne er forpligtede til at gennemfoere dette direktiv i national ret senest et aar efter dets meddelelse, dvs. den 19. juli 1990, og til straks at underrette Kommissionen derom.

3 Med henblik paa at gennemfoere bestemmelserne i direktiv 88/295 i Forbundsrepublikken Tyskland blev der til "Verdingungsordnung fuer Leistungen ° ausgenommen Bauleistungen ° Teil A" (regler vedroerende leveringskontrakter med undtagelse af bygge- og anlaegskontrakter, del A, herefter benaevnt "VOL/A") tilfoejet paragrafferne "a". De saaledes aendrede bestemmelser blev offentliggjort i Bundesanzeiger nr. 45A af 6. marts 1990 under overskriften "Neufassung der VOL/A, Ausgabe 1990".

4 Bestemmelserne i direktiv 89/440 er blevet indsat som "a"-paragraffer i "Verdingungsordnung fuer Bauleistungen, Teil A" (regler vedroerende bygge- og anlaegskontrakter, del A, herefter benaevnt "VOB/A"). VOB/A blev offentliggjort i Bundesanzeiger nr. 132 af 19. juli 1990.

5 I to aabningsskrivelser af 27. februar 1992 har Kommissionen gjort gaeldende, at direktiverne 88/295 og 89/440 ikke er gennemfoert paa en maade, der opfylder de af faellesskabsretten stillede krav paa omraadet. Naar et direktiv har til formaal at tillaegge borgerne individuelle rettigheder, skal det gennemfoeres ved vedtagelse af tvingende retlige bestemmelser, som saetter de begunstigede i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve dem ved de nationale domstole. At gennemfoere et direktiv alene ved administrativ praksis, der til enhver tid kan aendres, er saaledes ikke tilstraekkeligt.

6 Ifoelge Kommissionen er de naevnte "Verdingungsordnungen" blevet til gennem forhandling inden for "Deutscher Verdingungsausschuss fuer Bauleistungen bzw. Leistungen ° ausgenommen Bauleistungen". Disse udvalg, der er sammensat af repraesentanter for lokale myndigheder, men tillige for fagforbund og erhvervsforbund, er rent privatretlige organisationer, som ikke udgoer en del af den offentlige administration. De omhandlede "Verdingungsordnungen" er saaledes blot privatretlige procedureforskrifter, som ikke forpligter de ordregivende myndigheder. Selv saafremt disse forskrifter har form af administrative bestemmelser, som administrationens ledere erklaerer anvendelige paa deres underordnede, er de ikke af juridisk bindende karakter og affoeder ingen individuelle rettigheder for borgerne uden for administrationen, hvorimod de omhandlede direktiver skal beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side.

7 Ved skrivelse af 2. juli 1992 fremsendte den tyske regering et lovudkast til Kommissionen om aendring af Haushaltsgrundsaetzegesetz (herefter benaevnt "HGrG") med henblik paa at skabe hjemmel til at vedtage en bekendtgoerelse om indgaaelse af kontrakter, der kunne finde anvendelse paa offentlige kontrakter, og i hvilken de naevnte "Verdingungsordnungen" skulle inkorporeres (herefter benaevnt "budgetmetoden").

8 Den 3. december 1992 fremsendte Kommissionen to begrundede udtalelser til Forbundsrepublikken Tyskland indeholdende de samme anbringender som aabningsskrivelserne. Den paastod desuden, at selv om de naevnte "Verdingungsordnungen" maatte faa karakter af "Rechtsverordnungen", som den tyske regering havde det til hensigt gennem den saakaldte budgetmetode, skabte lovudkastet ikke individuelle rettigheder for de bydende, eftersom hverken direktiverne 88/295 og 89/440 eller det ovenfor naevnte lovudkast efter den tyske regerings opfattelse havde til formaal at tillaegge borgerne saadanne rettigheder.

9 Ved skrivelse af 11. marts 1993 fremsendte den tyske regering det lettere aendrede lovudkast til aendring af HGrG til Kommissionen.

10 Da Kommissionen fandt, at inkorporeringen af direktiverne 88/295 og 89/440 ved de naevnte "Verdingungsordnungen", ogsaa inden for rammerne af den saakaldte budgetmetode, ikke opfyldte de krav, der er opstillet i Domstolens praksis, har den anlagt dette soegsmaal.

11 Zweites Gesetz zur AEnderung des Haushaltsgrundsaetzegesetzes (Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1993, Teil I, s. 1928) blev vedtaget den 26. november 1993 med ikrafttraeden den 1. januar 1994. Med hjemmel heri vedtog den tyske regering den 26. januar 1994 "Verordnung ueber die Vergabebestimmungen fuer oeffentliche Auftraege ° Vergabeverordnung" (Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1994, Teil I, s. 321, herefter benaevnt "VGV") ° og "Nachpruefungsverordnung" (Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1994, Teil I, s. 324). Den tyske regering mente gennem sidstnaevnte bekendtgoerelse at have inkorporeret Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 395, s. 33, herefter benaevnt "direktiv 89/665"). Vedtagelsen af disse bekendtgoerelser er blevet meddelt Kommissionen den 7. februar 1994.

12 Ifoelge § 1 og 2 i VGV skal de i § 57a, stk. 1, nr. 1, 2 og 3, i HGrG omhandlede ordregivende myndigheder ved indgaaelsen af offentlige kontrakter om indkoeb og offentlige bygge- og anlaegskontrakter anvende bestemmelserne om indgaaelse af offentlige kontrakter, nemlig VOL/A, som aendret den 3. august 1993 (Bundesanzeiger nr. 175a af 17.9.1993), og VOB/A, som aendret den 12. november 1992 (Bundesanzeiger nr. 223a af 27.11.1992).

Soegsmaalets genstand

13 Parterne har i deres skriftlige indlaeg i det vaesentlige beskaeftiget sig med spoergsmaalet om, hvorvidt de foranstaltninger, som den tyske regering planlagde og senere vedtog med henblik paa at gennemfoere den saakaldte "budgetmetode", udgjorde en korrekt inkorporering i national ret af direktiverne 88/295 og 89/440.

14 Kommissionen har imidlertid under retsmoedet praeciseret, at den alene paastaar fastslaaet, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler den i medfoer af traktaten, idet den ikke havde inkorporeret direktiverne 88/295 og 89/440 korrekt den 3. februar 1993, hvor de frister, som var fastlagt i de begrundede udtalelser, udloeb.

15 Det bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis (se dom af 24.3.1994, sag C-80/92, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1019, praemis 19) er aendringer i national lovgivning uden relevans for afgoerelsen af et soegsmaal om traktatbrud, naar de ikke er blevet gennemfoert foer udloebet af den frist, der er fastlagt i den begrundede udtalelse.

16 Foelgelig er det under denne sag tilstraekkeligt at undersoege, hvorvidt inkorporeringen af direktiverne 88/295 og 89/440 den 3. februar 1993 i de saakaldte "a"-paragraffer henholdsvis i VOL/A, offentliggjort med overskriften "Neufassung der VOL/A Ausgabe 1990" i Bundesanzeiger nr. 45A af 6. marts 1990, og i VOB/A, offentliggjort i Bundesanzeiger nr. 132 af 19. juli 1990, opfylder de af faellesskabsretten stillede krav, uden at det er noedvendigt at tage stilling til den saakaldte "budgetmetode".

Hvorvidt paastanden om traktatbrud skal tages til foelge

17 Ifoelge den tyske regering gjorde gaeldende national ret det allerede foer den 3. februar 1993 muligt at anvende direktiverne 88/295 og 89/440 korrekt. Saavel paa forbundsstats- og delstatsniveau som paa kommunalt niveau paatog de ordregivende myndigheder sig nemlig at respektere bestemmelserne i de naevnte "Verdingungsordnungen" som administrative forholdsordrer.

18 Det bemaerkes indledningsvis, at efter fast retspraksis (se bl.a. dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567, praemis 15) forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

19 Det bemaerkes dernaest, at reglerne om deltagelse og offentliggoerelse i direktiverne om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige kontrakter har til formaal at beskytte den bydende mod vilkaarlighed fra den ordregivende myndigheds side (se dom af 20.9.1988, sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635, praemis 42). En saadan beskyttelse er ikke effektiv, hvis den bydende ikke kan goere disse regelsaet gaeldende over for den ordregivende myndighed og i givet fald ved de nationale domstole paaberaabe sig, at de er tilsidesat.

20 Den tyske regering bestrider ikke, at de naevnte "Verdingungsordnungen", som alene blev anvendt som administrative bestemmelser, ved udloebet af de frister, der var fastlagt i de begrundede udtalelser, ikke tillagde borgerne rettigheder, der kunne paaberaabes ved de nationale domstole.

21 Den tyske regering goer heroverfor gaeldende, at der foerst med direktiv 89/665 er blevet gennemfoert bestemmelser om klageprocedure ved overtraedelser af direktiverne 88/295 og 89/440. Det foelger under alle omstaendigheder af retspraksis vedroerende direktivers direkte virkning, at borgerne har mulighed for at paaberaabe sig direktivernes bestemmelser ved de nationale domstole over for offentlige myndigheder, naar myndighederne har tilsidesat udbudsbestemmelserne heri.

22 Det anbringende, der bygger paa direktiv 89/665, er uden relevans. Den tyske regering har nemlig selv erkendt, at den foerst har inkorporeret dette direktiv fuldstaendigt i tysk ret ved den naevnte "Nachpruefungsverordnung", der blev vedtaget den 26. januar 1994 med hjemmel i HGrG.

23 Dertil kommer, at vedtagelsen af direktiv 89/665 ikke har indflydelse paa inkorporeringen af direktiverne 88/295 og 89/440. Som det fremgaar af foerste og anden betragtning til direktiv 89/665, er dette nemlig begraenset til paa saavel nationalt plan som paa faellesskabsplan at styrke de gaeldende mekanismer til sikring af en effektiv anvendelse af Faellesskabets direktiver vedroerende offentlige kontrakter, isaer paa et stadium, hvor overtraedelserne endnu kan bringes til ophoer.

24 Det anbringende, der bygger paa den direkte virkning af direktiverne 88/295 og 89/440, kan heller ikke tages til foelge. Det fremgaar nemlig af traktatens artikel 189, stk. 3, at gennemfoerelsen af faellesskabsdirektiver skal sikres ved passende gennemfoerelsesforanstaltninger, som traeffes af medlemsstaterne. Kun under saerlige omstaendigheder, isaer det tilfaelde, hvor en medlemsstat har undladt at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger, eller har truffet foranstaltninger, som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen anerkendt, at de retsundergivne ved retten kan goere et direktiv gaeldende mod en medlemsstat, som ikke har efterkommet direktivet. Denne mindstegaranti, som foelger af den bindende karakter af den forpligtelse, som paalaegges medlemsstaterne ved direktiver i henhold til artikel 189, stk. 3, kan ikke berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere hvert direktivs maal (se bl.a. dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1473, praemis 12).

25 Da den tyske regering ikke inden for de foreskrevne frister har gennemfoert en korrekt inkorporering af direktiverne 88/295 og 89/440, boer Kommissionens paastand om traktatbrud tages til foelge.

26 Det fastslaas foelgelig, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ved ikke rettidigt at have vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at gennemfoere direktiverne 88/295 og 89/440.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

27 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ved ikke rettidigt at have vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser for at gennemfoere Raadets direktiv 88/295/EOEF af 22. marts 1988 om aendring af direktiv 77/62/EOEF om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb samt om ophaevelse af visse bestemmelser i direktiv 80/767/EOEF og Raadets direktiv 89/440/EOEF af 18. juli 1989 om aendring af direktiv 71/305/EOEF om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.