Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 25. juni 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Storhertugdømmet Luxembourg. - Traktatbrud - affaldshåndtering - artikel 11, stk. 1, første led, i direktiv 95/59/EF om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT). - Sag C-174/01.



Samling af Afgørelser 2002 side I-11171



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. I den foreliggende traktatbrudssag har Kommissionen i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 (herefter »direktiv 96/59« eller »direktivet«), da det ikke har opstillet planer for dekontaminering eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte polychlorbiphenyler (PCB).

Relevante bestemmelser i direktiv 96/59

2. Formålet med direktiv 96/59 er en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret bortskaffelse af PCB .

3. I henhold til direktivets artikel 3 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger for snarest muligt at sikre bortskaffelse af brugte PCB og dekontaminering eller bortskaffelse af PCB og apparater indeholdende PCB. Hvad angår apparater og PCB indeholdt deri, som optages i en fortegnelse i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, skal dekontamineringen og/eller bortskaffelsen ske senest ved udgangen af 2010.

4. Artikel 4, stk. 1-3, har følgende ordlyd:

»1. For at overholde artikel 3 sørger medlemsstaterne for, at der udarbejdes fortegnelser over apparater med et PCB-indhold på mere end 5 dm3, og sender Kommissionen en sammenfatning af disse fortegnelser senest tre år efter dette direktivs vedtagelse. Med hensyn til kondensatorer skal tærsklen på 5 dm3, forstås således, at den omfatter samtlige enkeltelementer i et kombineret sæt.

2. For apparater, om hvilke det med rimelighed kan antages, at deres væsker indeholder mellem 0,05 og 0,005 vægtprocent PCB, kan der udarbejdes en fortegnelse uden angivelse af de oplysninger, der kræves efter stk. 3, tredje og fjerde led, og apparaterne kan mærkes »PCB-kontamineret >lt> 0,05%«. Dekontaminering eller bortskaffelse af dem skal ske i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2.

3. Fortegnelsen skal indeholde følgende:

- indehaverens navn og adresse

- beskrivelse af apparaterne og angivelse af, hvor de befinder sig

- mængden af PCB indeholdt i apparaterne

- datoen for og behandlingsmetoden eller udskiftningen, der er udført eller planlagt

- anmeldelsesdato.

Har en medlemsstat allerede udarbejdet en lignende fortegnelse, kræves der ikke udarbejdet en ny. Fortegnelserne ajourføres regelmæssigt.«

5. Artikel 11 bestemmer:

»1. Senest tre år efter vedtagelsen af dette direktiv opstiller medlemsstaterne:

- planer for dekontaminering og/eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB

- en skitseret plan for indsamling og efterfølgende bortskaffelse af de i artikel 6, stk. 3, nævnte apparater, som ikke skal optages i fortegnelser efter artikel 4, stk. 1.

2. Medlemsstaterne underretter straks Kommissionen om disse programmer og skitserede planer.«

6. Af tiende betragtning til direktivet fremgår, »at for at kunne tilpasse PCB-bortskaffelseskapaciteten efter behovene er det nødvendigt at have kendskab til de eksisterende mængder PCB, og der bør derfor foretages en mærkning af apparater indeholdende PCB og udarbejdes fortegnelser over dem; [...] disse fortegnelser bør ajourføres regelmæssigt«.

Af sekstende betragtning til direktivet fremgår, at »da der kun findes et lille antal anlæg til bortskaffelse og dekontaminering af PCB, og deres kapacitet er begrænset, er det nødvendigt at planlægge bortskaffelsen og/eller dekontamineringen af de PCB, der er optaget i fortegnelserne; der bør udarbejdes en plan for indsamling og bortskaffelse af de apparater, der ikke er optaget i fortegnelserne; denne plan kan om nødvendigt baseres på eksisterende ordninger vedrørende affald i almindelighed; den behøver ikke at omfatte meget små mængder PCB, som ikke kan konstateres i praksis«.

Relevant national ret

7. Direktiv 96/59 er gennemført i national ret ved storhertugelig bekendtgørelse af 24. februar 1998 om bortskaffelse af PCB og PCT (herefter »gennemførelsesbekendtgørelsen«).

8. Artikel 3 i denne bekendtgørelse bestemmer:

»1. Anvendelsen af brugte PCB, bortset fra de blandinger, der er nævnt i artikel 2, litra a), sidste led, er forbudt. Bortskaffelsen af det pågældende PCB skal ske snarest muligt og senest 6 måneder efter denne bekendtgørelses ikrafttræden.

2. Anvendelsen af apparater med PCB, bortset fra de blandinger, der er nævnt i artikel 2, litra a), sidste led, er forbudt. Bortskaffelsen af de pågældende apparater skal ske snarest muligt og senest 6 måneder efter denne bekendtgørelses ikrafttræden.

3. Apparater, der indeholder mere end 5 dm³, og om hvilke det med rimelighed kan antages, at deres væsker indeholder mere end 0,005 vægtprocent PCB og det heri indeholdte PCB, optages i fortegnelserne i henhold til artikel 4. Med hensyn til kondensatorer skal tærsklen på 5 dm³ forstås således, at den omfatter samtlige enkeltelementer i et kombineret sæt. Sådanne kondensatorer må anvendes indtil

- den 31. december 2005, såfremt de har en vægtprocent PCB på mere end 0,05

- den 31. december 2010, såfremt de har en vægtprocent PCB på højst 0,05.

Bortskaffelsen eller dekontamineringen skal senest ske på de pågældende tidspunkter.«

Den administrative procedure

9. Efter at have været i kontakt med Storhertugdømmet Luxembourg flere gange fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 4. april 2000 en anmodning til den pågældende medlemsstat om at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 3, 4 og 11 i direktiv 96/59. Kommissionen opfordrede Storhertugdømmet Luxembourg til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder. Kommissionen modtog ikke noget svar på denne skrivelse.

10. Kommissionen tilstillede den 25. juli 2000 Storhertugdømmet Luxembourg en begrundet udtalelse og anmodede det om at efterkomme artikel 3, 4 og 11 i direktiv 96/59 inden for en frist på yderligere to måneder.

11. Ved skrivelse af 3. august 2000 besvarede Storhertugdømmet Luxembourg åbningsskrivelsen af 4. april 2000 med følgende argumenter:

På grundlag af en fortegnelse fra 1984 blev stort set alt PCB bortskaffet på luxembourgsk område inden direktiv 96/59's ikrafttræden.

Fortegnelsen, som blev udarbejdet i medfør af direktivets artikel 4, stk. 1, bekræftede, at der kun forekom små mængder af PCB på nationalt område.

De luxembourgske myndigheder betragtede fastsættelsen af slutdatoer i gennemførelsesbekendtgørelsen som tilstrækkelig til at opfylde bestemmelserne i direktivets artikel 11, stk. 1.

Bortskaffelsen af PCB vil blive behandlet mere detaljeret i forbindelse med en national affaldshåndteringsplan, der skal være afsluttet ved udgangen af 2000.

12. Kommissionen har på grundlag af de fremsendte oplysninger besluttet at begrænse søgsmålet til klagepunktet vedrørende den manglende udarbejdelse af en plan for dekontaminering eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte PCB.

Traktatbrudssøgsmålet

13. Den 23. april 2001 anlagde Kommissionen den foreliggende sag, hvorved den har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 96/59, da det ikke har opstillet planer for dekontaminering eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte polychlorbiphenyler (PCB), og om, at sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

14. Storhertugdømmet Luxembourg har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Stillingtagen

15. Kommissionen har gjort gældende, at gennemførelsesbekendtgørelsen ikke udgør en plan for dekontaminering eller bortskaffelse i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, der bør fortolkes i lyset af præamblens tiende og sekstende betragtning . Bekendtgørelsens artikel 3 begrænser sig til at fastsætte slutdatoer for anvendelsen af apparater indeholdende PCB, uden at fastsætte bestemmelser for, hvorledes de apparater, der er optaget i fortegnelserne eller det heri indeholdte PBC, skal bortskaffes eller dekontamineres.

16. Ifølge Kommissionen indebærer planlægningsopgaven i direktivets artikel 11, stk. 1, sammenholdt med tiende og sekstende betragtning, en forpligtelse for medlemsstaterne til at sammenholde mængderne af PCB, der er optaget i fortegnelserne, og antallet af apparater, der skal bortskaffes, med den ledige bortskaffelses- og dekontamineringskapacitet. Endvidere skal opstillingen af en plan sætte medlemsstaterne i stand til at fastsætte bestemmelser for behandlingen af de forskellige kategorier af apparater og de heri indeholdte PCB.

17. Efter den luxembourgske regerings opfattelse fastsætter gennemførelsesbekendtgørelsen slutdatoer for bortskaffelse og dekontaminering af apparater og PCB ifølge bestemmelserne i direktivet. Desuden er de foranstaltninger, som Storhertugdømmet Luxembourg har truffet med henblik på at bortskaffe PCB inden direktivets ikrafttræden, og som stadig finder anvendelse, tilstrækkelige til at opfylde det fastsatte formål og gør udarbejdelsen af en plan for dekontaminering og bortskaffelse overflødig. Under alle omstændigheder gengives denne plan nu i den nationale affaldshåndteringsplan vedtaget den 15. januar 2000 og meddelt Kommissionen den 15. januar 2001. De luxembourgske myndigheder har tilføjet, at den lille mængde PCB, der stadig findes på nationalt område, for størstedelens vedkommende er kendetegnet ved en lav koncentration af klor, hvilket gør det muligt at nedbryde PCB i et almindeligt forbrændingsanlæg for farligt affald, for hvilke der ikke er kapacitetsproblemer i Luxembourg.

18. Det fremgår af fast praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning . Derfor kan den luxembourgske affaldshåndteringsplan ikke tages i betragtning, uanset hvilken betydning den tillægges, idet den først blev meddelt Kommissionen efter udløbet af den fastsatte frist

19. Det må fastslås, at hverken gennemførelsesbekendtgørelsen eller de luxembourgske myndigheders besvarelse af åbningsskrivelsen indeholder nogen form for vurdering af den ledige bortskaffelses- eller dekontamineringskapacitet i Luxembourg eller i udlandet. Det er ikke i de pågældende dokumenter fastsat, hvorledes kategorier af apparater eller det heri indeholdte PCB skal behandles. De omhandlede frister for gennemførelse er heller ikke fastsat.

20. Slutdatoerne fastsat i gennemførelsesbekendtgørelsens artikel 3 er ikke baseret på nogen form for sammenligning mellem antallet af apparater, der skal behandles, og den faktiske behandlingskapacitet. De luxembourgske myndigheder har heller ikke godtgjort, at de tilgængelige dekontaminerings- og bortskaffelsesanlæg kan behandle de omhandlede apparater inden for de fastsatte frister.

21. Heraf følger, at den blotte gengivelse af direktivets ordlyd og fastsættelsen af slutdatoer for bortskaffelse af PCB, som er sket ved gennemførelsesbekendtgørelsen, ikke kan anses for at udgøre en plan i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, idet disse foranstaltninger ikke opfylder formålene i præamblens tiende og sekstende betragtning.

22. På grundlag af en formel fortolkning af forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1, kan det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg i lyset af de krav, der på miljøområdet stilles til præcision og punktlighed , har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne bestemmelse.

23. Tilbage står at undersøge, hvorvidt de foranstaltninger, som den luxembourgske regering har truffet inden direktivets ikrafttræden, kan betragtes som foranstaltninger, der sikrer en tilstrækkelig gennemførelse af de mål, som er fastsat i direktivet.

24. Den luxembourgske regering har ifølge sine egne oplysninger siden 1986 udarbejdet forskellige programmer på grundlag af en fortegnelse fra 1984, hvis formål var at bortskaffe PCB. Disse programmer gjorde det muligt at bortskaffe 99,9% af det PCB, der fandtes på nationalt område.

25. Kommissionen har for sit vedkommende anført, at fortegnelsen fra 1984, der kun vedrører ren PBC, ikke opfylder forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 4. Programmerne, der er udarbejdet på grundlag af en ufuldstændig og ukorrekt fortegnelse, kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af, om resultatforpligtelsen i henhold til direktivet er opfyldt.

26. Allerførst bemærkes, at selv om de foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat har truffet, objektivt kan anses for tilstrækkelige med henblik på at nå de mål, der er fastsat i direktivet, kan de ikke træde i stedet for en fastlæggelse og meddelelse af de nævnte planer, idet de pågældende planer opfylder andre og specifikt angivne krav, ligesom de udgør en væsentlig del af direktivet .

27. Selv om de foranstaltninger, Storhertugdømmet Luxembourg har vedtaget, har samme formål som direktivet, dvs. bortskaffelse af PCB, giver de hverken mulighed for at vurdere behandlingskapaciteten hos de tilgængelige anlæg eller for at inddele PCB efter kategori eller apparater efter type. Nævnte foranstaltninger gør det heller ikke muligt at fastsætte præcise frister for dekontaminering eller bortskaffelse på nationalt område eller i udlandet, hvorfor de ikke opfylder det formål, der forfølges med planerne i fællesskabslovgivningen. Uden en sådan plan kan Kommissionen ikke kontrollere, om direktivets bestemmelser finder anvendelse i overensstemmelse med de fastsatte fremgangsmåder.

I dommen af 27. februar 2002 i sagen Kommissionen mod Italien fastslog Domstolen, at den sagsøgte medlemsstat havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 96/59, idet den ikke rettidigt havde udarbejdet og underrettet Kommissionen om de i artikel 11, stk. 1, nævnte planer, hvilket bekræfter planernes betydning i forbindelse med gennemførelsen af direktivets ordning.

28. De nationale foranstaltninger udgør således - uanset deres faktiske virkning - ikke en systematisk og detaljeret formålsordning og er ikke udtryk for en overordnet og sammenhængende politik, hvorfor de ikke kan betegnes som en plan i artikel 11, stk. 1's forstand .

29. Eftersom traktatbruddet består, så længe den sagsøgte medlemsstat ikke fuldstændigt og præcist opfylder direktivets formål som helhed , finder jeg, at der bør gives Kommissionen medhold i søgsmålet.

30. I overensstemmelse med artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement bør den sagsøgte medlemsstat tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Forslag til afgørelse

31. Jeg foreslår derfor, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 11, stk. 1, i Rådets direktiv 96/59/EF af 16. september 1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT), da det ikke har opstillet planer for dekontaminering eller bortskaffelse af apparater, der er optaget i fortegnelserne, og de heri indeholdte polychlorbiphenyler (PCB), og at den sagsøgte medlemsstat tilpligtes at betale sagens omkostninger.