FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 16. december 2010 ( )

Sag C-196/09

Paul Miles m.fl.

Robert Watson MacDonald

mod

Europaskolerne

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Europaskolernes Klagenævn)

»Definition af »nationale domstoles kompetence« i artikel 267 TEUF’s forstand – Europaskolernes Klagenævn – ligebehandlingsprincippet og princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed – aflønningsordning gældende for lærere, der er udstationeret i Europaskolerne«





1. Europaskolerne er officielle uddannelsesinstitutioner, som kontrolleres af regeringerne i medlemsstaterne i Den Europæiske Union (herefter »EU«) i fællesskab. Skolerne har til formål at tilbyde børn af ansatte i EU-institutionerne en flersproget og multikulturel undervisning på førskole-, primær- og sekundærniveau. Der er på nuværende tidspunkt 14 skoler med i alt ca. 22 500 elever indskrevet på skolerne ( ).

2. Europaskolerne er oprettet på grundlag af to aftaler, nemlig vedtægten for Europaskolerne, undertegnet i Luxembourg den 12. april 1957 ( ), og protokol af 13. april 1962 om oprettelse af Europaskoler med henvisning til den vedtægt for Europaskolerne, der blev undertegnet i Luxembourg den 12. april 1957 ( ). Begge aftaler blev indgået af de seks oprindelige medlemsstater. Den 21. juni 1994 blev de erstattet af Aftale om vedtægten for Europaskolerne (herefter »aftalen«). ( ) Det var på dette tidspunkt, at fællesskabsinstitutionerne blev parter i de internationale aftaler ( ). På nuværende tidspunkt er EU-institutionerne og alle 27 medlemsstater kontraherende parter til aftalen ( ).

3. I aftalen fastlægges bestemmelser om skolernes formål og organisation. Den dækker spørgsmål som pædagogik, europaskoleordningens institutionelle struktur, de organer, som er oprettet til at administrere denne ordning, og afgørelse af tvister vedrørende fortolkningen og anvendelsen af aftalen.

4. Aftalen har endvidere til formål at sikre en relevant juridisk beskyttelse af personer, der er omfattet af dens anvendelsesområde, hvilket har ført til oprettelsen af et klagenævn ( ).

5. Denne sag rejser et vigtigt institutionelt spørgsmål, nemlig om Klagenævnet har kompetence til at forelægge EU-retlige spørgsmål for Domstolen. Såfremt Domstolen fastslår, at det har kompetence til at forelægge præjudicielle spørgsmål, vil de spørgsmål vedrørende sagens realitet, der er rejst i hovedsagen, kræve, at principperne om ligebehandling og arbejdskraftens frie bevægelighed i EU tages i betragtning.

De retlige rammer

Aftalen

6. Tredje betragtning til aftalen fastslår, at »ordningen med Europaskolerne er en ordning »Sui generis«; med denne ordning gennemføres et samarbejde mellem medlemsstaterne […] og De Europæiske Fællesskaber […]«.

7. Aftalens artikel 1 bestemmer, at skolernes opgave er at give børn af de ansatte ved De Europæiske Fællesskaber uddannelse sammen.

8. Artikel 3, stk. 2, fastslår følgende: »Undervisningen varetages af lærere, som medlemsstaterne har udstationeret eller ansat i overensstemmelse med de afgørelser, som Det Øverste Råd har truffet efter fremgangsmåden i artikel 12, stk. 4.«

9. I henhold til artikel 7 er følgende organer fælles for alle Europaskolerne: Det Øverste Råd, generalsekretæren, inspektionsrådene og Klagenævnet.

10. Artikel 12 fastslår, at Det Øverste Råd har følgende opgaver:

»1) Det udarbejder vedtægten for generalsekretæren, rektorerne, lærerpersonalet.

[…]

4)a) Det fastsætter årligt på forslag af inspektionsrådene behovet for lærerpersonale ved at oprette og nedlægge stillinger. Det drager omsorg for en rimelig fordeling af stillinger mellem medlemsstaterne. Det behandler sammen med regeringerne spørgsmål vedrørende ansættelse eller udstationering af lærere og uddannelsesvejledere ved skolen. Disse bevarer de rettigheder med hensyn til forfremmelse og pensionering, som de har i deres eget land.

[…]«

11. Artikel 25 bestemmer: »Skolernes budget finansieres ved:

1. Bidrag fra medlemsstaterne igennem fortsat udbetaling af løn til de udstationerede eller ansatte lærere og i givet fald i form af et finansielt bidrag, som Det Øverste Råd træffer afgørelse om med enstemmighed.«

12. Artikel 26 fastslår: »De Europæiske Fællesskabers Domstol har enekompetence til at træffe afgørelse om de tvister mellem de kontraherende parter vedrørende fortolkningen og anvendelsen af denne aftale, der ikke har kunnet bilægges i Det Øverste Råd.«

13. Artikel 27 omhandler Klagenævnet. Den bestemmer følgende:

»1. Der oprettes et klagenævn.

2. Klagenævnet har enekompetence i første og sidste instans til, når de administrative retsmidler er opbrugt, at træffe afgørelse om tvister om anvendelsen af denne aftale på de personer, der er nævnt heri, bortset fra det tekniske og administrative personale, for så vidt angår lovligheden af en handling – baseret på aftalen eller regler i henhold hertil – der er til skade for de pågældende personer, og som er foretaget af Det Øverste Råd eller bestyrelsen for én af skolerne under udøvelsen af de beføjelser, de har fået tillagt ved denne aftale. Hvis tvisten drejer sig om pengespørgsmål, har Klagenævnet fuld prøvelsesret.

Betingelserne for og de nærmere gennemførelsesregler for disse procedurer er, afhængigt af det enkelte tilfælde, beskrevet i vedtægten for lærerpersonalet eller i den ordning, der gælder for lektorerne, eller i skolernes almindelige reglement.

3. Klagenævnet sammensættes af personer, hvis uafhængighed er uomtvistelig, og hvis juridiske kvalifikationer er almindeligt anerkendt.

Kun personer, der er opført på en fortegnelse, der er udarbejdet af De Europæiske Fællesskabers Domstol med henblik herpå, kan udnævnes til medlemmer af Klagenævnet.

4. Det Øverste Råd vedtager Klagenævnets vedtægt med enstemmighed.

I Klagenævnets vedtægt fastsættes antallet af medlemmer, proceduren for Det Øverste Råds udnævnelse af disse, varigheden af deres embedsperiode samt det lønningsregulativ, der gælder for dem. Vedtægterne beskriver Klagenævnets virksomhed.

5. Klagenævnet fastsætter selv sit procesreglement, der skal indeholde alle de forskrifter, der er nødvendige for at anvende vedtægten.

Dette reglement skal vedtages med enstemmighed i Det Øverste Råd.

6. Klagenævnets afgørelser er bindende for parterne og kan, hvis disse ikke fuldbyrder dem, tvangsfuldbyrdes af medlemsstaternes kompetente myndigheder i overensstemmelse med deres respektive nationale lovgivninger.

7. De øvrige tvister, som skolerne er part i, henhører under de nationale domstoles kompetence. Denne artikel berører navnlig ikke de nationale domstoles kompetence i sager om civilretligt og strafferetligt ansvar.«

Klagenævnets vedtægt ( )

14. Vedtægtens artikel 1 bestemmer, at Klagenævnet består af seks medlemmer, som udpeges for en femårig periode fra den fortegnelse, der er udarbejdet af Domstolen med henblik herpå. I princippet kan deres embedsperiode stiltiende fornys.

15. Artikel 2 fastsætter, at alle medlemmer af Klagenævnet skal afgive følgende erklæring:

»Jeg sværger […], at jeg vil udføre mit hverv redeligt, uafhængigt og upartisk, og at jeg vil bevare tavshed om rådslagninger og afstemninger« ( ).

16. Artikel 3 bestemmer, at Klagenævnets medlemmer ikke må udøve politisk eller administrativt hverv eller erhvervsmæssig virksomhed, som er uforenelig med deres pligt til at udvise uafhængighed og upartiskhed.

17. Artikel 5 bestemmer, at et medlem kun kan afsættes, såfremt de øvrige medlemmer i plenum beslutter, med et flertal på to tredjedele af medlemmerne, at medlemmet ikke længere opfylder de nødvendige betingelser. Medlemmet har ret til at udtale sig til Klagenævnet inden afsættelsen.

Procesreglementet for Europaskolernes klagenævn ( )

18. Procesreglementet indeholder bestemmelser, som svarer til bestemmelserne for den skriftlige og mundtlig forhandling for Domstolen og Retten. Artikel 9 bestemmer således, at al kommunikation med en part i en sag skal foregå på et af de officielle sprog ( ). I henhold til artikel 11 og 12 kan parter, der møder for Klagenævnet, lade sig repræsentere ved en advokat. Artikel 14-19 fastsætter en skriftlig procedure, der omfatter udveksling af en stævning, et svarskrift, en replik og en duplik, hvorefter en mundtlig procedure finder sted.

Statut for personale, der er udstationeret i Europaskolerne (gældende fra 1. september 1996) ( )

19. Statutten fastsætter bestemmelserne for de nærmere vilkår gældende for personale, der er udstationeret i Europaskolerne.

20. Artikel 45 bestemmer, at aflønningen til medarbejderne omfatter basisløn, aflønning af overtidstimer, familieydelser og godtgørelser.

21. Artikel 47 fastslår:

»1. Aflønningen af medarbejderen sker i euro.

[…]

2. Den betales på det sted og i det lands valuta, hvor medarbejderen udøver sine funktioner.

Aflønning, der betales i en anden valuta end euro, beregnes på basis af den valutakurs, der anvendes til aflønning af funktionærer i de Europæiske Fællesskaber.

3. Aflønningen af medarbejderen påvirkes af en justeringskoefficient, der er større end, mindre end eller lig med 100% fastsat og justeret i nærværende tilfælde for funktionærer i de Europæiske Fællesskaber.«

22. Artikel 49 bestemmer:

»1. […] medarbejderen [har] ret til den løn, der hører til hans funktion og hans løntrin på denne funktions skala, som fastsat i bilag III til nærværende statut« ( ).

23. På det tidspunkt, hvor nærværende tvist opstod (april 2008), fastsatte artikel 49, stk. 2, følgende:

»a) De kompetente nationale myndigheder betaler de nationale gager til medarbejderen og meddeler de betalte beløb til skoledirektøren, med præcisering af alle de elementer, der er taget højde for i beregningen, inklusive obligatoriske sociale sikringsbidrag og skatter.

b) Skolen udbetaler differencen mellem på den ene side den løn, der er fastsat i nærværende statut, og på den anden side modværdien af alle de nationale honorarer fratrukket de obligatoriske sociale sikringsbidrag. Denne modværdi beregnes i det lands valuta, hvor medarbejderen udøver sine funktioner, og på basis af den anvendte valutakurs for aflønning af funktionærer i De Europæiske Fællesskaber.«

24. Artikel 49, stk. 2, blev ændret med virkning fra 1. juli 2008 for at give Europaskolerne mulighed for, om nødvendigt, at foretage en justering af valutakursen mellem euro og de øvrige officielle valutaer i medlemsstaterne. Følgende afsnit blev indsat i denne bestemmelse:

»Disse vekselkurser skal sammenlignes med de månedlige valutakurser, der gælder for implementering af budgettet. Hvis der er en forskel på 5% eller mere i en eller flere møntenheder, sammenlignet med de hidtil anvendte vekselkurser, skal der ske en justering fra den måned. Hvis udløsertærsklen ikke nås, skal valutakurserne opdateres efter senest seks måneder.

Hvis denne modværdi overstiger den i nærværende statut forudsatte aflønning for et kalenderår, mister den interesserede medarbejder forskellen mellem de to beløb.«

25. Statuttens artikel 79 fastsætter, at beslutninger om administrative eller pengemæssige emner kan blive genstand for en administrativ klage til generalsekretæren for Europaskolerne (herefter »generalsekretæren«) vedrørende lovligheden af en handling, der kritiseres af den interesserede part. Hvis generalsekretæren ikke svarer på en administrativ klage inden for en tidsfrist på fem måneder fra indgivelsen af den administrative klage, betyder dette en implicit afvisning. Denne afvisning kan gøres til genstand for et søgsmål for Klagenævnet.

26. De relevante bestemmelser i artikel 80 er:

»1. Klagenævnet har eksklusiv kompetence på første og sidste instans til at træffe afgørelse om enhver retstvist mellem skoledirektionernes organer og medarbejderne vedrørende lovligheden af en handling, de kritiseres for […]«

Stk. 2 fastsætter, at det kræves, for at der kan indledes et søgsmål ved Klagenævnet, at generalsekretæren forud har påbegyndt en administrationsklage i henhold til artikel 79, og at denne administrative klage er genstand for en eksplicit eller implicit afvisning.

Stk. 5 fastsætter: »Søgsmålene, der er sigtet til i nærværende artikel, skal undersøges og bedømmes på de betingelser, der er nedfældet i procesreglementet af Klagenævnet.

Klager, der indgives for Klagenævnet, har ikke opsættende virkning. Dog kan Klagenævnet, hvis det vurderer, at omstændighederne kræver det, beordre udsættelse af iværksættelsen af den angrebne handling. Klagenævnets domme er definitive og kan fuldbyrdes.«

EF-traktaten ( )

27. Artikel 12, stk. 1, EF bestemmer: »Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«

28. Artikel 39 EF fastslår:

»1. Arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Fællesskabet.

2. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.

3. Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til:

a) at søge faktisk tilbudte stillinger

b) frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed

c) at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse

d) at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved gennemførelsesforordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse der.

[…]«

29. Artikel 234 EF fastslår:

»Domstolen har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål:

a) om fortolkningen af denne traktat

[…]

Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet.

Såfremt et sådant spørgsmål rejses under en retssag ved en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten pligtig at indbringe sagen for Domstolen.«

Baggrunden, de faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne

Beregningen af lønninger

30. I henhold til statuttens artikel 49, stk. 1, får alle lærere udbetalt den månedlige løn, som fastsat i bilag III, i euro ( ).

31. Lønnen afspejler Europaskolernes struktur, for så vidt ansvaret for betalingen heraf deles af medlemsstaterne og skolerne. En lærer, der er udstationeret i skolerne, får således fortsat udbetalt sin nationale løn (fratrukket den obligatoriske skat og sociale sikringsbidrag), under sin udstationering ( ). Den nationale løn omregnes til euro ved brug af den relevante vekselkurs. Derefter bliver modværdien af den nationale løn fratrukket den månedlige løn, der er fastsat i bilag III til statutten. Differencen mellem de to beløb kaldes det »europæiske supplement« og udbetales direkte til den udstationerede lærer af Europaskolerne af midler, som tilvejebringes fra EU-budgettet ( ). Det europæiske supplement og den nationale løn udgør til sammen lærerens basisløn som fastsat i vedtægten.

32. Den 1. juli 2007 svarede 1 EUR til 0,67215 GBP. Imidlertid faldt kursen på britiske pund betydeligt i forhold til euro fra og med oktober 2007. Den 1. december 2007 svarede 1 EUR til 0,71474 GBP og den 1. juni 2008 til 0,7866 GBP. I perioden fra 1. juli 2007 til 30. juni 2008 var kursen på det britiske pund således faldet med ca. 7,4% i forhold til euro.

33. Den vekselkurs, som blev anvendt til at beregne modværdien i euro af lærernes nationale løn, blev fastsat den 1. juli hvert år. Før statuttens ændring i juli 2008 gav denne ikke mulighed for at foretage mellemliggende justeringer af den kurs, der var fastsat den 1. juli, for at tage højde for udsving i vekselkursen i løbet af året. Der var således ingen justeringsmekanisme, som kunne kompensere for det britiske punds betydelige kursfald i forhold til euro, som skete i perioden fra oktober 2007 til juni 2008.

34. Efter statuttens ændring gældende fra 1. juli 2008 kan der nu foretages en justering, hvis der er en forskel på 5% eller mere i en valutas vekselkurs sammenlignet med den hidtil anvendte vekselkurs ( ).

De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne

35. Fra og med april 2008 indgav Paul Miles og 135 andre lærere, der var udstationeret i Europaskolerne fra Det Forenede Kongerige, en række klager støttet på statuttens artikel 79 til generalsekretæren. I disse klager nedlagde de påstand om en justering af beregningen af den del af deres løn, som udgjordes af det europæiske supplement, for at kompensere for det britiske punds kursfald over for euroen i perioden fra oktober 2007 til juni 2008. Generalsekretæren bekræftede ved skrivelse af 7. november 2008, at lærernes klager var blevet afvist. Den 15. december 2008 indbragte lærerne et søgsmål for Klagenævnet over generalsekretærens afgørelse.

36. Endnu en lærer, Robert Watson MacDonald, indgav en klage til generalsekretæren den 9. maj 2008. Den 9. januar 2009 indbragte han ligeledes et søgsmål for Klagenævnet til prøvelse af generalsekretærens afgørelse.

37. Samtlige disse klager, som lærerne indgav, vedrører beregningen af det europæiske supplement vedrørende britiske lærere, som udøver deres funktioner på skoler i medlemsstater, der har euro som valuta.

Forelæggelseskendelsen

38. I sin forelæggelseskendelse har Klagenævnet bemærket, at aftalens artikel 26 fastsætter, at Domstolen har enekompetence til at træffe afgørelse om de tvister mellem de kontraherende parter vedrørende fortolkningen og anvendelsen af aftalen, der ikke har kunnet bilægges i Det Øverste Råd. Der er imidlertid ingen udtrykkelig bestemmelse om, at Klagenævnet har beføjelse til at anmode om Domstolens vejledning vedrørende et søgsmål, som er blevet indbragt for det.

39. Klagenævnet har fremhævet, at det har til opgave at sikre en ensartet anvendelse af retsforskrifterne i sager, der hører under dets kompetenceområde. Dets afgørelse i et søgsmål er bindende for parterne. Såfremt disse ikke fuldbyrder afgørelsen, kan den fuldbyrdes af medlemsstaternes kompetente myndigheder. Ifølge Klagenævnet ville det, i betragtning af denne generelle retlige sammenhæng (navnlig nævnets forpligtelse til at sikre en ensartet anvendelse af EU-retten i anliggender, der hører under dets kompetence), være paradoksalt, hvis det blev anset for ikke at have kompetence til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 234 EF.

40. Klagenævnet ønsker derfor at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 234 EF fortolkes således, at en retsinstans såsom det Klagenævn, der er oprettet ved artikel 27 i aftalen [af 21. juni 1994] om vedtægten for Europaskolerne, henhører under dens anvendelsesområde, og følgelig er forpligtet til at forelægge De Europæiske Fællesskabers Domstol præjudicielle spørgsmål, eftersom den træffer afgørelse i sidste instans?

2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, spørges: Skal artikel 12 EF og artikel 39 EF fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for anvendelsen af en aflønningsordning som den, der gælder for Europaskolerne, for så vidt som denne ordning, selv om den udtrykkeligt henviser til den ordning, der gælder for tjenestemænd i Fællesskaberne, ikke giver adgang til fuldt ud, herunder med tilbagevirkende kraft, at tage hensyn til faldende valutakurser, der medfører en forringelse af købekraften for lærere, der er udstationeret ved Europaskolerne af myndighederne i den berørte medlemsstat?

3) Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, spørges: Kan den forskellige situation, der foreligger mellem på den ene side de lærere, der er udstationeret ved Europaskolerne, hvis løn dels udbetales af den relevante nationale myndighed, dels af den Europaskole, ved hvilken de underviser, og på den anden side tjenestemænd i Fællesskaberne, der udelukkende aflønnes af disse, henset til de principper, der er indeholdt i de ovennævnte bestemmelser, og uanset at den omhandlede statut udtrykkeligt henviser til vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber, berettige, at de vekselkurser, der anvendes for at opretholde en tilsvarende købekraft, ikke er de samme?

41. Der blev under retsmødet den 9. juni 2010 afgivet mundtlige og skriftlige indlæg på vegne af lærerne, Europaskolerne og Europa-Kommissionen.

Bedømmelse

Det første spørgsmål

42. Det første spørgsmål rejser et grundlæggende spørgsmål, nemlig om hvorvidt Domstolens kompetence i medfør af artikel 234 EF omfatter organer som Klagenævnet. Hvis dette spørgsmål besvares benægtende, er det ikke nødvendigt at besvare spørgsmål 2 og 3.

Vedrører de spørgsmål, der er forelagt af Klagenævnet, EU-retlige anliggender?

43. Europaskolerne har gjort gældende, at de er oprettet på grundlag af internationale aftaler, og at disse aftaler og Europaskolernes foranstaltninger og afgørelser ikke bør anses for en integrerende del af EU-retten. Derfor ligger den ordning, der ligger til grund for driften af Europaskolerne, uden for anvendelsesområdet for den kategori af foranstaltninger, der er omfattet af artikel 234 EF.

44. I Hurd-dommen ( ) krævede det præjudicielle spørgsmål, at Domstolen undersøgte den aflønningsordning, som gjaldt for britiske lærere, der underviste på Europaskolen i Culham i England. Det Øverste Råd på den første Europaskole havde (på et møde den 26.-27.1.1957) besluttet, at de ansatte skulle betale skat af den løn (eller del af lønnen), der svarede til deres nationale løn. Derimod skulle tillæg og godtgørelser, som blev udbetalt i henhold til statutten, være fritaget for skat. I Det Forenede Kongerige blev der ikke opkrævet indkomstskat af det europæiske supplement og de forskellige godtgørelser, som Europaskolen i Culham betalte til lærere, der ikke var statsborgere i Det Forenede Kongerige. Tvisten i hovedsagen i Hurd-dommen drejede sig om, hvorvidt der derimod kunne opkræves skat af sådanne lønudbetalinger, når modtagerne var statsborgere i Det Forenede Kongerige. Derrick Hurd var af den opfattelse, at de tillæg, som Europaskolen i Culham udbetalte til lærere, som var udstationeret af Det Forenede Kongerige, var fritaget for national beskatning i henhold til fællesskabsretten. Han gjorde gældende, at Det Forenede Kongerige havde tiltrådt aftalen om vedtægten for Europaskolerne som krævet i artikel 3 i akten af 1972 vedrørende Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber og herved havde accepteret afgørelsen fra mødet den 26.-27. januar 1957. Det Forenede Kongeriges regering hævdede, at selv om Domstolen kunne fortolke artikel 3 i tiltrædelsesakten, havde den ikke kompetence til at fortolke aftalerne om oprettelse af Europaskolerne.

45. Domstolen fastslog, at den ikke havde kompetence til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3 med henblik på at bestemme Det Forenede Kongeriges forpligtelser i henhold til Europaskolernes organers foranstaltninger og afgørelser, fordi de sidstnævnte instrumenter ikke hørte til de kategorier af foranstaltninger, der er omfattet af artikel 234 EF. Det forhold, at disse aftaler var knyttet til Fællesskabet og dets institutioners funktionsmåde, indebar ikke, at de skulle anses for en integrerende del af fællesskabsretten. Domstolen fastslog dog, at det – med henblik på at bestemme anvendelsesområdet for tiltrædelsesaktens artikel 3 vedrørende sådanne instrumenter – kunne være nødvendigt at definere, hvilken retsstilling foranstaltninger og afgørelser truffet af Europaskolernes organer havde, og derfor underkaste dem den nødvendige undersøgelse med henblik herpå ( ).

46. Domstolen har for nylig bekræftet Hurd-dommen i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien ( ). I henhold til Domstolens praksis er den statut, som er fastsat af Det Øverste Råd for Europaskolerne i henhold til aftalens artikel 12, stk. 1, derfor prima facie foranstaltninger, der falder uden for anvendelsesområdet for artikel 234 EF.

47. Derfor mener jeg, at statutten, inden for rammerne af denne sag, har samme status som nationale retsregler i en forelæggelse fra en national ret. Domstolen har ikke kompetence til at fortolke dem som sådan, men kan vejlede i, hvordan EU-retten finder anvendelse herpå.

48. Endvidere medgav Europaskolerne under retsmødet, at de anvender traktaten, og at de materielle spørgsmål, som Klagenævnet har forelagt Domstolen, vedrører den korrekte fortolkning af denne.

49. Da spørgsmål 2 og 3 indeholder en udtrykkelig forespørgsel vedrørende fortolkningen af traktaten, er jeg derfor af den opfattelse, at Domstolen kan undersøge statutten i det omfang, det er nødvendigt for at besvare de EU-retlige spørgsmål, der opstår.

Er Klagenævnet en ret i en medlemsstat i artikel 234 EF’s forstand?

50. Det fremgår af Domstolens praksis, at »for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en »ret« i artikel 234 EF’s forstand – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af fællesskabsretten – tager Domstolen en lang række forhold i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt« ( ). Desuden kan de nationale retsinstanser kun forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag ( ).

51. Kommissionen og lærerne har hævdet, at Klagenævnet har alle de egenskaber, der kendetegner en ret i artikel 234 EF’s forstand. Europaskolerne har medgivet, at Klagenævnet er en ret, men har gjort gældende, at den ikke er en ret i en af medlemsstaterne, som det kræves ifølge ordlyden af artikel 234, stk. 2, EF. Jeg vil derfor kun komme ganske kort ind på de aspekter, som ikke er omtvistede, og koncentrere mig om det sidstnævnte spørgsmål.

52. Klagenævnet er oprettet i henhold til aftalens artikel 27. Det er derfor tydeligvis oprettet ved lov. Dets permanente karakter kan udledes af artikel 27, stk. 1, da det er oprettet uden tidsmæssige begrænsninger, og medlemmernes tjenesteperiode på fem år kan fornys. I henhold til artikel 27, stk. 2, har Klagenævnet enekompetence i de relevante tvister, og i henhold til artikel 27, stk. 6 (stadfæstet ved statuttens artikel 80, stk. 5), er dets afgørelser bindende for parterne og kan fuldbyrdes. Ifølge disse bestemmelser er der ingen tvivl om, at Klagenævnet har en judiciel funktion. Ifølge artikel 27, stk. 5, fastsætter Klagenævnet selv sit procesreglement med henblik på at anvende vedtægten, og det vedtagne reglement fastsætter en kontradiktorisk procedure.

53. Desuden er der ingen tvivl om, at Klagenævnet udviser de kendetegn, som er afgørende for, at det er uafhængigt, hvilket er uløseligt forbundet med udøvelse af dømmende myndighed ( ). Dets sammensætning er reguleret af aftalens artikel 27, stk. 3, og vedtægtens artikel 1-3 og 5. Dets medlemmer skal således være personer, hvis uafhængighed er uomtvistelig, og de vælges fra en fortegnelse, der er udarbejdet af Domstolen. De aflægger ed på, at de vil udføre deres hverv med uafhængighed og upartiskhed, og de må ikke udøve nogen virksomhed, der er uforenelig med denne forpligtelse. Et medlem kan kun afsættes, såfremt to tredjedele af de øvrige medlemmer, efter at medlemmet er blevet hørt, beslutter, at medlemmet ikke længere opfylder de nødvendige betingelser. Desuden optræder Klagenævnet tydeligvis som tredjepart i forhold til det organ, der har vedtaget den anfægtede afgørelse, da det er et separat organ, som er uafhængigt af generalsekretæren.

54. Efter at have slået fast, at Klagenævnet opfylder alle kriterierne for at kunne klassificeres som en ret, vil jeg nu se på det grundlæggende spørgsmål, om det kan anses for en ret i en af medlemsstaterne.

55. Europaskolerne har hævdet, at artikel 234, stk. 2, EF skal fortolkes bogstaveligt, således at den henviser til en ret i en af medlemsstaterne – hvilket Klagenævnet tydeligvis ikke er.

56. Kommissionen og lærerne har gjort gældende, at formålet med artikel 234 EF er at sikre en sammenhængende og ensartet anvendelse af EU-retten. Derfor bør artikel 234 EF fortolkes ifølge bestemmelsens formål, og der bør derfor anlægges en vid fortolkning af ordene »en ret i en af medlemsstaterne« ( ). I Rheinmühlen-dommen ( ) bekræftede Domstolen, at formålet med proceduren efter den daværende artikel 177 i EØF-traktaten var at sikre, at retten i alle tilfælde har den samme virkning i alle Fællesskabets medlemsstater.

57. Jeg er enig med Kommissionen og lærerne.

58. Det er næsten 30 år siden, at Domstolen for første gang vedtog en fortolkning af, hvad der senere blev til artikel 234 EF, som var en videre fortolkning end selve ordlyden af stk. 2. I Broekmeulen-dommen ( ) fastslog Domstolen, at når det ankenævn, der var oprettet af det kongelige nederlandske selskab til lægekunstens fremme (»ankenævnet«) anvendte og traf afgørelse i fællesskabsretlige anliggender, skulle det anses som en ret i en medlemsstat. I dommen bemærkede Domstolen, at der ikke var nogen egentlig mulighed for anke af nævnets afgørelser til de almindelige domstole.

59. I denne sag har Klagenævnet »enekompetence i første og sidste instans« ( ). Da dets kompetenceområde omfatter rettigheder og forpligtelser for lærere, som for manges vedkommende har udøvet retten til fri bevægelighed, idet de har accepteret en udstationering i de forskellige Europaskoler, vil det uundgåeligt – som det også er tilfældet i denne sag – skulle anvende (og give forrang til) EU-retten, når det skal afgøre tvister. Som det var tilfældet med ankenævnet i Broekmeulen-sagen, er der ikke mulighed for anke af Klagenævnets afgørelser til de almindelige domstole i nogen medlemsstat. Analogien med Broekmeulen-sagen kan ikke forbigås ( ).

60. I Christian Dior-dommen ( ) tog Domstolen stilling til, om den øverste nederlandske domstol eller Beneluxdomstolen ( ) i en sag vedrørende fortolkningen af varemærkedirektivet ( ) skulle anses for at være den ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres, og som derfor i henhold til artikel 234, stk. 3, EF var pligtig at indbringe sagen for Domstolen. Også her anlagde Domstolen en formålsbestemt fortolkning, idet den med henvisning til Beneluxdomstolen fastslog: »Der er nemlig ingen gyldig grund til, at en ret, der er fælles for flere medlemsstater, ikke skulle kunne forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål i lighed med hver enkelt af disse medlemsstaters retter.« For at nå frem til denne konklusion lagde Domstolen vægt på to faktorer. For det første havde Beneluxdomstolen til opgave at sikre en ensartet anvendelse af de tre Beneluxstaters fælles retsregler, og sagens behandling for den udgjorde et led i de sager, der verserer for de nationale domstole, og ved hvis afslutning den endelige fortolkning af de fælles retsregler i Benelux fastslås. For det andet var det i samklang med formålet med artikel 234 EF at anerkende, at Beneluxdomstolen havde ret til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, fordi det sikrede en ensartet fortolkning af fællesskabsretten ( ).

61. Generaladvokat Jacobs kom ganske kort ind på dette spørgsmål i sit forslag til afgørelse. Han fremhævede, at »begrundelsen for traktatens bestemmelser er, at en ret i en medlemsstat, hvis afgørelser er endelige, ikke bør tage stilling til et spørgsmål om fællesskabsretten uden at forelægge Domstolen spørgsmålet«.

62. Europaskolerne har hævdet, at Christian Dior-sagen adskiller sig fra nærværende sag, fordi tvisten i hovedsagen i ovennævnte sag oprindeligt var indbragt for en national ret (Rechtbank te Haarlem; sagen blev efterfølgende forelagt af den nederlandske højesteret). I denne sag har der ikke været indbragt en sag for en national ret, og derfor er der ikke tale om et spørgsmål, som er rejst på foranledning af en national ret.

63. Jeg er ikke enig. Efter min opfattelse bør Domstolen også her anlægge en formålsbestemt fortolkning af artikel 234 EF af nedenstående årsager.

64. For det første oprettede medlemsstaterne i fællesskab Klagenævnet som et retsorgan i første og sidste instans til at træffe afgørelse i alle spørgsmål vedrørende Europaskolerne, som reguleres af aftalen (eller af foranstaltninger som f.eks. statutten, der er vedtaget ifølge aftalen) ( ). Klagenævnet har pligt til at sikre, at de bestemmelser, der er fastsat i aftalen, anvendes ensartet. Dets afgørelser har retskraft. Ifølge aftalen kan Klagenævnets afgørelser fuldbyrdes af de relevante medlemsstaters kompetente myndigheder i overensstemmelse med deres lovgivninger ( ).

65. Som følge heraf bør Klagenævnet anses for en ret, der er »fælles for flere medlemsstater«. Da den er fælles for alle medlemsstaterne, er den faktisk det ultimative udtryk for dette begreb. Det ville være paradoksalt, hvis Klagenævnet, når det anvender EU-retten, ikke kunne forelægge spørgsmål for Domstolen, når medlemsstaterne derefter er forpligtet til at fuldbyrde sådanne afgørelser via deres nationale domstole.

66. I denne forbindelse gør jeg opmærksom på, at Domstolen i henhold til aftalens artikel 26 har enekompetence til at træffe afgørelse om de tvister mellem de kontraherende parter vedrørende fortolkningen og anvendelsen af aftalen, der ikke har kunnet bilægges i Det Øverste Råd ( ). Det ville være usædvanligt, hvis Klagenævnet ikke også kunne henvise et tilsvarende spørgsmål, der var opstået i en sag anlagt af en enkeltperson til prøvelse af en afgørelse truffet af generalsekretæren, til Domstolen for at få en autoritativ afgørelse, når det rejser spørgsmål, der indebærer en fortolkning af EU-retten.

67. Her mener jeg, at det er hensigtsmæssigt at drage en parallel til den normale ordning efter traktaterne, hvor direkte søgsmål suppleres af præjudicielle forelæggelser, og hvor Domstolen altid har været generøs i sin fortolkning for at bevare en fortolkningsmæssig ensartethed og sikre en effektiv beskyttelse.

68. I Zwartveld-kendelsen ( ) var der til Domstolen blevet indgivet en »retsanmodning« fra en national ret, som ikke uden videre, ifølge en bogstavelig fortolkning, passede ind i den processuelle ordning, der er indført ved traktaterne. Rechter-commissaris ved Arrondissementsrechtbank Groningen (Nederlandene) havde indledt en undersøgelse af alvorlige uregelmæssigheder vedrørende bestyrelsen for fiskeriauktionen i Lauwersoog, herunder påstande om overtrædelse af de nationale bestemmelser, som er udstedt til gennemførelse af fællesskabsbestemmelser om fiskekvoter. Han anså det for at være af væsentlig betydning med henblik på undersøgelsen at komme i besiddelse af kopier af bl.a. de rapporter, der var udarbejdet af EF-fiskeriinspektører, og tilkendegav, at det også kunne vise sig nødvendigt, at de pågældende fiskeriinspektører afgav vidneforklaring, efter at retten havde fået dokumenterne forelagt. Kommissionen havde afslået at udlevere rapporterne, idet den gjorde gældende, at dokumenterne indgik i sagsakter vedrørende juridiske spørgsmål, som var under overvejelse i Kommissionen. Rechter-commissaris anmodede derfor Domstolen om bistand i henhold til protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter og den eller de gældende europæiske retsanmodningskonventioner (som Fællesskabet ganske vist ikke var part i, men som han anså for at indgå i Fællesskabets retsorden og derfor måtte antages at udgøre en del af fællesskabsretten).

69. Domstolen afviste ikke sagen. Tværtimod fastslog Domstolen ( ), sat i plenum, at fællesskabsinstitutionerne i Fællesskabet som retsfællesskab var gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde (som havde særlig betydning, når det drejede sig om samarbejde med retsinstanser, som har til opgave at sikre, at fællesskabsretten anvendes og overholdes). Heraf fulgte nødvendigvis, at Domstolen skulle kontrollere, at denne pligt blev overholdt, og derfor havde kompetence til at undersøge, hvorvidt det forhold, at Fællesskabets institutioner nægtede at samarbejde med de nationale myndigheder, var berettiget ( ).

70. Derfor gjorde Domstolen brug af denne kompetence og pålagde Kommissionen at fremlægge de nødvendige dokumenter samt at give sine tjenestemænd tilladelse til at afgive vidneforklaring, medmindre den oplyste om »tvingende grunde, der under hensyn til nødvendigheden af at varetage Fællesskabernes interesser« berettigede den til ikke at gøre dette ( ).

71. Med al respekt bifalder jeg Domstolens ønske i Zwartveld-dommen, om at tage hensyn til teleologien i traktaterne og fastholde sin praksis om at bevare vigtige fællesskabsretlige principper og herved sikre, at De Europæiske Fællesskaber vedblev at være et »retsfællesskab«. I løbet af de 20 år, der er gået siden Zwartveld-dommen, er De Europæiske Fællesskaber blevet til Den Europæiske Union, og meget andet har ændret sig, men den centrale betydning af at sikre overholdelsen af bestemmelserne i traktaterne og dertil knyttede akter samt opretholde retsstatsprincippet er uændret.

Retten til at appellere

72. Den uangribelige begrundelse for at anlægge en teleologisk fortolkning af artikel 234 EF er, at det er nødvendigt for at sikre en ensartet og sammenhængende fortolkning af EU-retten. Klagenævnet bør derfor kunne forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, når det mener, at en afgørelse vedrørende et EU-retligt anliggende er nødvendig, for at det kan træffe afgørelse.

73. Det primære formål med forelæggelsesproceduren er ensartethed og sammenhæng i EU-retten. Det ville være mærkeligt at have et organ, som er oprettet af medlemsstaterne og EU-institutionerne, og som træffer endelige afgørelser i EU-retlige anliggender, men som – ud fra en snæver fortolkning af artikel 234 EF vedrørende Domstolens kompetence – ikke kan forelægge præjudicielle spørgsmål.

74. Sagt med generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers ord i forslaget til afgørelse i sagen Umweltanwalt von Kärnten: ( )

»Artikel 234 EF har indført en dialog mellem domstolene for at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten i alle medlemsstaterne. Domstolen har ladet meget forskellige enheder deltage i denne dialog […]. Trods de tidligere nævnte ulemper er der en vis berettigelse for denne situation. Domstolssystemet i et Europa bestående af 27 medlemsstater svarer til meget heterogene parametre og udformninger. Det er vanskeligt at forestille sig et mønster, som giver en fælles beskrivelse af så mange landes dømmende myndighed, hvilket har ført til, at kriterierne i Vaassen-Göbbels-dommen er blevet fortolket så generisk og bredt.«

75. Desuden ville en snæver fortolkning være i strid med formålet med og grundidéen bag forelæggelsesproceduren. Det ville stå i modsætning til ånden i det samarbejde mellem retsinstanserne, som Domstolen til stadighed har fremhævet i sin praksis ( ).

76. Efter min opfattelse ville det forringe EU-rettens ensartethed og sammenhæng, hvis Klagenævnet ikke kunne forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål for at få en autoritativ afgørelse vedrørende et EU-retligt anliggende, som er relevant for det søgsmål, der er indbragt for det. Det ville også fratage sagsøgerne i sagen retten til appel, hvilket Europaskolerne også erkendte i retsmødet.

77. I betragtning af alle disse faktorer mener jeg, at Klagenævnet hører under anvendelsesområdet for artikel 234, hvis der anlægges en formålsbestemt fortolkning af denne artikel.

Kunne det medføre en uacceptabel stigning i Domstolens arbejdsbyrde, hvis denne anmodning om præjudiciel afgørelse antages til realitetsbehandling?

78. Det kunne indvendes, at hvis Europaskolernes klagenævn anses for at have kompetence til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål vedrørende EU-retten i medfør af artikel 234 EF, ville Domstolen måske drukne i lignende anmodninger fra andre organer, som hidtil ville have været anset for at falde uden for anvendelsesområdet for artikel 234 EF.

79. Kommissionen har for det første gjort gældende, at i en afvejning af risikoen for en eventuel stigning i antallet af præjudicielle forelæggelser med behovet for at sikre en ensartet anvendelse af EU-retten bør sidstnævnte veje tungest. For det andet har den gjort opmærksom på, at Klagenævnet er en meget speciel institution. Der er sandsynligvis ikke mange andre organer, som har de samme egenskaber og derfor har kompetence til at forelægge spørgsmål i medfør af artikel 234 EF.

80. Jeg er enig.

81. Argumentet om, at det ville overbebyrde Domstolen, hvis man gav Klagenævnet mulighed for at forelægge præjudicielle spørgsmål for denne i medfør af artikel 234 EF, er ikke en holdning, der er baseret på retlige principper. Såfremt Klagenævnet ud fra en korrekt retlig anskuelse bør kunne forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen, er det forhold, at der kan ske en (potentiel og hypotetisk) stigning i Domstolens arbejdsbyrde, ikke en korrekt begrundelse for at drage en anden konklusion.

82. I forbindelse med den seneste større udvidelse af EU i 2004 (fra 15 til 25 medlemsstater) ville det have været utænkeligt at fremføre, at det ville være hensigtsmæssigt og derfor bedre, hvis man ikke lod retter i de nye medlemsstater forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen, selv om de havde ret til dette, for at undgå at Domstolen blev overbebyrdet. Hvor fristende opportunisme end måtte være, er det ikke et gyldigt retligt argument.

83. Endvidere er det vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at finde institutioner svarende til Klagenævnet andre steder i EU-systemet.

84. For det første er alle de kontraherende parter til aftalen om oprettelse af Europaskolerne (de 27 medlemsstater og EU-institutionerne) inden for EU. Der er således tale om en anden situation end de aftaler, der gælder for oprettelsen af domstole som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ( ) og WTO-panelerne ( ), eller som kunne danne grundlag for en mulig oprettelse af den nye europæiske patentdomstol ( ). Man kan med rimelighed mene, at det ville kræve en særlig bestemmelse, hvis disse internationale domstole skulle have mulighed for at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen. Klagenævnet får derimod kun forelagt tvister, som er opstået inden for EU og udelukkende vedrører parter, som er underlagt EU-retten.

85. For det andet udpeges medlemmernes af Klagenævnet fra en fortegnelse, der er udarbejdet af Domstolen, og kriterierne for deres udnævnelse ligner de kriterier, der gælder for medlemmerne af EU-Personaleretten. Begge faktorer understreger Klagenævnets domstolsfunktion og dets strukturelle forbindelser til EU’s retsorden.

86. Det Europæiske Universitetsinstitut (herefter »EUI«) er måske det tætteste, man kommer på et tilsvarende organ. Det blev oprettet i henhold til en international konvention (herefter »EUI-konventionen«), der blev indgået i 1972 mellem de seks oprindelige medlemsstater. Vedtægten for instituttets personale fastsætter en procedure for klager, og afgørelserne heraf kan indbringes for et appelkammer. Tilsyneladende adskiller Appelkammeret sig dog fra Klagenævnet, idet det f.eks. ikke er oprettet ved EUI-konventionen med henblik på at afgøre tvister. Derfor er det ikke en nødvendig følge, at Domstolen automatisk ville være forpligtet til at acceptere en forelæggelse fra Appelkammeret for EUI, hvis Europaskolernes klagenævn har beføjelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål i medfør af artikel 234 EF.

87. Kort sagt synes Klagenævnet og den aftale, hvorved det er oprettet, at være om ikke enestående, så en af de sjældne former for organer i Den Europæiske Union. Det er højst usandsynligt, at Domstolen ville blive oversvømmet af forelæggelser fra organer som Klagenævnet. Desuden har Domstolen, som jeg har gjort opmærksom på, i tilfælde, hvor de gældende regler ikke er en del af EU-retten, udelukkende til opgave at vejlede om fortolkningen af EU-retten, for så vidt den påvirker anvendelsen af disse regler.

88. Derfor mener jeg, at det første spørgsmål skal besvares således, at Europaskolernes Klagenævn henhører under anvendelsesområdet for artikel 234 EF, og at Klagenævnet i egenskab af ret i sidste instans både er kompetent til at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen, når det træffer afgørelse i EU-retlige anliggender, og i princippet er forpligtet til at gøre dette under de samme betingelser som enhver anden ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres.

Spørgsmål 2

89. Med det andet spørgsmål ønsker Klagenævnet oplyst, om artikel 12 EF (om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet) eller artikel 39 EF (om arbejdskraftens frie bevægelighed) var til hinder for den aflønningsordning, som gjaldt på Europaskolerne på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, for så vidt denne ordning ikke gav mulighed for justeringer, som tog højde for valutakursfald, der kunne reducere visse udstationerede læreres købekraft. I denne henseende har Klagenævnet bemærket, at den pågældende ordning »udtrykkeligt henviser til den ordning, der gælder for tjenestemænd i Fællesskaberne«.

90. Spørgsmålet opstår, fordi det engelske pund faldt mærkbart i forhold til euro i perioden fra 1. juli 2007 til 1. juli 2008. Imidlertid blev den vekselkurs, som blev anvendt til tjenestemænd i Fællesskabernes lønninger, ikke ændret i denne periode, ligesom værdien (beregnet og udtrykt i euro pr. 1.7.2007) af det europæiske supplement, som den enkelte lærer havde ret til, heller ikke blev ændret ( ). Disse to faktorer resulterede i, at den nationale løn til lærere, der var udstationeret fra Det Forenede Kongerige i en stilling, hvor de blev aflønnet i euro, faldt i værdi (i euro), hvilket samtidig bevirkede et fald i værdien i euro af hele deres løn (den nationale del plus det europæiske supplement).

91. Lærerne har gjort gældende, at aflønningsordningen ikke kunne sikre en ensartet købekraft for alle udstationerede lærere. De har hævdet, at den udgjorde forskelsbehandling af britiske lærere i Bruxelles sammenlignet med i) lærere udstationeret i Bruxelles, som fik udbetalt deres nationale løn i en anden valuta end euro eller britiske pund, ii) britiske lærere, der underviste på Europaskolen i Culham, som ikke havde udøvet retten til fri bevægelighed, og iii) lærere, der fik udbetalt deres nationale løn i euro.

92. Endvidere har lærerne gjort gældende, at statuttens artikel 49, stk. 2, litra b), var i strid med artikel 12 EF og 39 EF, idet den ikke gjorde det muligt at tage højde for et kursfald for det britiske pund i forbindelse med fastsættelsen af det europæiske supplement, hvorved britiske lærere blev forfordelt. Desuden burde ændringen af artikel 49, stk. 2, litra b), have haft tilbagevirkende kraft for at være i overensstemmelse med traktaten, således at der var mulighed for en tilpasning af det europæiske supplement, som dækkede hele perioden for lærernes krav (oktober 2007 – juni 2008).

93. Europaskolerne har hævdet, at der ikke skete nogen forskelsbehandling af britiske lærere. For det første var der ikke noget egentligt sammenligningsgrundlag. Lærere, der fik udbetalt deres løn i britiske pund, var i en anden situation end de kolleger, hvis nationale løn blev udbetalt i euro. For det andet blev der i aflønningsordningen ikke sondret på grundlag af nationalitet. Den gjaldt objektivt, og på samme måde, for alle lærere, hvis nationale løn blev udbetalt i en anden valuta end euro.

94. Europaskolerne har medgivet, at den udgave af artikel 49, stk. 2, litra b), som gjaldt indtil 1. juli 2008, kunne anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, da den ikke gav mulighed for, at der ved fastsættelsen af det europæiske supplement kunne tages højde for et betydeligt kursfald for en anden valuta end euro. De har dog gjort gældende, at en eventuel forskelsbehandling var berettiget, fordi vekselkursen blev anvendt ud fra objektive kriterier.

Indledende bemærkninger

95. Forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i artikel 12 EF er et særligt udtryk for den grundlæggende lighedsgrundsætning, og det er selv konkretiseret i bl.a. artikel 39 EF vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed ( ). Disse rettigheder er også beskyttet inden for rammerne af en international organisation, og artikel 12 EF og 39 EF gælder specifikt for lærere på Europaskolerne ( ). Domstolen har desuden fastslået, at bestemmelser, som forhindrer arbejdstagere i at udøve retten til fri bevægelighed, udgør hindringer for denne frihed, uanset om de finder anvendelse uafhængigt af de pågældende arbejdstageres nationalitet ( ).

96. Jeg vil derfor først undersøge, om den anfægtede ordning udgjorde forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller på anden måde tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, og derefter, om den forhindrede en kategori af lærere i at udøve retten til fri bevægelighed. Endelig vil jeg, i det omfang det er nødvendigt, undersøge, hvorvidt ordningen alligevel var berettiget.

Udgjorde den anfægtede ordning forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller tilsidesatte den på anden måde ligebehandlingsprincippet?

97. Forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet omfatter

»[…] ikke alene […] direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men også enhver form for indirekte forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat.

En national retsforskrift må, medmindre den er objektivt begrundet og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre statsborgere i andre medlemsstater end medlemsstatens egne statsborgere og dermed risikerer navnlig at stille førstnævnte ringere« ( ).

98. Mere generelt kræver ligebehandlingsprincippet, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet ( ).

99. Det kan udledes af statutten, at der ikke var tale om direkte forskelsbehandling på grund af nationalitet.

100. Statutten er heller ikke nationale retsforskrifter, som efter selve deres karakter er egnede til i højere grad at berøre statsborgere i »andre« medlemsstater end medlemsstatens »egne« statsborgere i den klassiske betydning, da de gælder for lærere fra en hvilken som helst medlemsstat, som er udstationeret på en hvilken som helst af skolerne i en af de syv værtsmedlemsstater.

101. Imidlertid kan der udskilles to kategorier af lærere inden for ordningen, og det fremgår, at de – i hvert fald på tidspunktet for de faktiske omstændigheder – var udsat for forskellig behandling med hensyn til, hvordan værdien i euro af deres samlede løn kunne udvikle sig i et tidsrum på et år. Den første gruppe bestod af lærere, som var udstationeret fra en medlemsstat i euroområdet. Værdien af deres nationale løn i euro varierede ikke, og deres samlede løn svarede derfor gennem hele den relevante periode til det beløb, som er fastsat i bilag III til statutten. Den anden gruppe bestod af lærere, som var udstationeret fra en medlemsstat uden for euroområdet. Værdien i euro af deres nationale løn kunne variere – og varierede rent faktisk – i større eller mindre grad på grund af valutakursudsving, hvorved deres samlede løn (den nationale løn af varierende værdi i euro plus det europæiske supplement af konstant værdi i euro) kunne afvige – og rent faktisk afveg – fra det beløb, der er fastsat i bilag III til statutten. Jeg vil omtale disse grupper som henholdsvis »gruppe 1« og »gruppe 2«.

102. Det bemærkes, at den forskel i behandlingen, som jeg har omtalt, vedrører lærernes ret, i henhold til statuttens artikel 49, stk. 1, til en samlet løn, hvis værdi i euro er den værdi, som er angivet, for det relevante løntrin, i bilag III til statutten. Den vedrører ikke denne løns købekraft, som ikke er garanteret ved statutten, og som vil variere, bl.a. alt efter om læreren kan, og ønsker at, modtage, sætte i banken og bruge en del af sin løn i sin oprindelsesmedlemsstat i denne stats valuta.

103. Det skal også bemærkes, at hvis de anfægtede ordninger tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, fordi sammenlignelige situationer blev behandlet forskelligt, er der også sket en tilsidesættelse af det specifikke forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, fordi lærere i gruppe 1 i sagens natur sandsynligvis var statsborgere i medlemsstater i euroområdet, og lærere i gruppe 2 i sagens natur sandsynligvis var statsborgere i andre medlemsstater.

104. Da de to grupper, jeg har nævnt, ikke helt svarer til de grupper, der er brugt i sammenligningen i søgsmålet, er det dog nødvendigt med en kort forklaring.

105. For det første er det spørgsmålet, om de to grupper er i sammenlignelige situationer set ud fra ligebehandlingsprincippet.

106. Jeg mener, dette er tilfældet. Statutten fastsætter lønsatser i euro og bestemmer, at personalet »har ret« til denne løn. Da alle lærere har denne ret, er de i en sammenlignelig situation. Ganske vist kan der foretages en vis objektiv sondring mellem lærere, hvis oprindelses- og udstationeringssted er i forskellige valutaområder, og dem, hvis oprindelses- og udstationeringssted er i det samme område, da de vil være underlagt forskellige vilkår ved overførsler af en del af lønnen mellem de to områder. Imidlertid har disse forskelle – hvis virkninger i vidt omfang afhænger af individuelle ønsker – ingen betydning for værdien i euro af den løn, som de har ret til.

107. For det andet er det spørgsmålet, om andre sammenligninger er relevante.

108. Klagenævnet og Kommissionen har opfordret Domstolen til at sammenligne lærernes situation med situationen for tjenestemænd ved EU-institutionerne. Når disse tjenestemænd udnævnes, bliver de imidlertid ansatte i de respektive institutioner og er helt uafhængige af myndighederne i deres oprindelsesmedlemsstat. De lærere, som er udstationeret inden for europaskoleordningen, er derimod tilknyttet deres nationale forvaltning, som under udstationeringen fortsat er ansvarlig for betalingen af deres nationale løn. Ganske vist henviser statuttens artikel 49, stk. 2, litra b), til »den anvendte valutakurs for aflønning af funktionærer i De Europæiske Fællesskaber«. Dette er dog ene og alene en angivelse af den valutakurs, som skal anvendes ved beregningen (nemlig den kurs, som anvendes til implementeringen af EU’s almindelige budget) ( ). Det medfører ikke, at aflønningsordningen for lærere på Europaskolerne er sammenlignelig med aflønningsordningen for EU-tjenestemænd.

109. Kommissionen har også henvist til den situation, som nationale eksperter, der er udsendt til institutionerne, befinder sig i. Heller ikke her er der imidlertid tale om sammenlignelige situationer. De udsendte nationale eksperter får hele deres løn udbetalt af deres nationale forvaltninger, som de vedbliver at være en del af, mens institutionerne kun betaler en daglig og månedlig godtgørelse ( ). Hvad angår lærere ved Europaskolerne, består den godtgørelse, som de har ret til, derimod af deres nationale løn plus det europæiske supplement. Det afgørende er derfor, at den ordning, der gælder for udstationerede nationale eksperter ikke søger at garantere, at eksperter fra forskellige medlemsstater vil få den samme samlede løn, mens de er udstationeret. Statutten for lærere på Europaskolerne fastslår derimod, at alle lærere har »ret til den løn«, der er fastsat for det relevante trin i den lønskala, som er angivet, i euro, i bilag III.

110. Lærerne har for deres vedkommende foreslået, at de lærere, som er udstationeret fra Det Forenede Kongerige til Europaskolerne i Bruxelles, kan sammenlignes med a) andre lærere fra Det Forenede Kongerige, som er udstationeret på Europaskolen i Culham, i deres oprindelsesmedlemsstat, og/eller b) lærere, som er udstationeret i Bruxelles, som får udbetalt deres nationale løn i en anden valuta end euro og britiske pund. Begge disse grupper hører imidlertid under min »gruppe 2«, hvor alle medlemmer fik samme behandling med hensyn til, hvordan værdien i euro af deres samlede løn kunne afvige – og i alle tilfælde, i større eller mindre udstrækning, rent faktisk afveg – fra det i bilag III til statutten fastsatte beløb. Som jeg har gjort rede for, er det ikke relevant, hvorvidt der kan identificeres yderligere undergrupper alt efter virkningen på købekraften.

111. Den relevante forskel i behandlingen mellem lærere i gruppe 1 og lærere i gruppe 2 er derfor, at førstnævnte gruppe, i hele den relevante periode, fik udbetalt en løn, hvis værdi i euro var nøjagtig den værdi, som var sikret ved statuttens artikel 49, stk. 1, og bilag III, hvorimod lærerne i den sidstnævnte gruppe nødvendigvis risikerede, at deres løn kom til at afvige fra dette beløb. Hvorvidt denne risiko i realiteten var til fordel eller ulempe for lærere fra en bestemt medlemsstat, er efter min opfattelse ikke relevant. Hvorvidt britiske lærere rent faktisk led tab i den relevante periode, mens lærere fra andre medlemsstater uden for euroområdet muligvis »vandt«, afhang af kursudsving, som var helt objektive eksterne faktorer. Det, som har betydning, er, at der for lærere i gruppe 2 var en konkret risiko for, at de modtog mindre end den garanterede værdi af deres løn i euro, hvilket der kunne have været taget højde for inden for den aflønningsordning, som er fastsat i statutten, hvorimod lærere i gruppe 1 ikke løb en sådan risiko.

112. Jeg er derfor af den opfattelse, at den anfægtede ordning på tidspunktet for de faktiske omstændigheder tilsidesatte ligebehandlingsprincippet og herved udgjorde forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i strid med artikel 12 EF.

Forhindrede den anfægtede ordning lærerne i at udøve retten til fri bevægelighed?

113. Jeg kan imidlertid ikke konkludere, at den mangel, jeg har påpeget, på nogen måde er til hinder for, at lærerne kan udøve retten til fri bevægelighed.

114. Aflønningsordningen for lærere, der er udstationeret i Europaskolerne, indebærer løbende modtagelse af den løn, som de allerede har ret til, plus et europæisk supplement. Derfor vil de under alle omstændigheder modtage en højere løn, når de er udstationeret, end de ville have modtaget, hvis de var blevet i deres tidligere stilling.

115. Det er usandsynligt, at disse udsigter vil afholde en lærer fra at søge eller acceptere udstationering, medmindre den samlede løn kommer ned under det, som er nødvendigt både for at opretholde vedkommendes levestandard under udstationeringen og for at dække udgifter til eventuelle løbende forpligtelser i oprindelsesmedlemsstaten og eventuelle omkostninger i forbindelse med flytningen mellem medlemsstater. Der er ikke fremsat nogen argumenter vedrørende risikoen for en sådan situation, og en sådan risiko synes heller ikke at være umiddelbart sandsynlig. Det er ikke sandsynligt, at risikoen for at opdage, at værdien i euro af ens faktiske samlede løn afviger fra værdien af en anden lærers løn, som ligger på samme trin i lønskalaen – hvilket derimod er en faktisk og uundgåelig risiko – vil være en særlig vigtig faktor, som man vil tage i betragtning, når man skal beslutte, om man vil søge eller acceptere en udstationering. Det kan i givet fald vise sig at være enten til irritation eller til glæde, alt efter hvilken retning afvigelsen går i, men i en ordning, der gælder for lærere fra 27 medlemsstater med bredt divergerende nationale lønninger, der klassificeres på forskellige trin i en ordning, som har ni lønklasser med hver 12 trin, vil det med stor sikkerhed aldrig have den mindste indflydelse på, om en lærer er i stand til eller villig til at udøve retten til fri bevægelighed ved at søge eller acceptere udstationering på en Europaskole i en anden medlemsstat.

Kan den anfægtede ordning begrundes?

116. Det fremgår af fast retspraksis, at forskellig behandling, som udgør indirekte forskelsbehandling på grund af nationalitet, er forbudt, medmindre den er objektivt begrundet, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det lovlige mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette ( ).

117. Kommissionen har hævdet, at det er umuligt at indføre en aflønningsordning, som giver nøjagtig den samme købekraft for lærere, der er udstationeret fra 27 nationale forvaltninger til Europaskolerne. Desuden opvejede fald og stigninger i det britiske punds værdi over for euro i perioden 1995-2008 hinanden.

118. Som jeg har gjort opmærksom på, kan sammenligningsgrundlaget imidlertid ikke være købekraft, men er nødt til at være begrænset til værdien i euro af den samlede løn, som er garanteret i statutten. Og det er ikke relevant, hvorvidt variationer i vekselkursen opvejede hinanden igennem en årrække, eftersom bristen i ordningen vedrører opretholdelsen af en statisk vekselkurs med henblik på beregningen af det europæiske supplement i en periode på et år.

119. Europaskolerne har hævdet, at både den ordning, som gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og den ændring, som blev indført fra 1. juli 2008, var begrundet. For det første skal aflønningsordningen tage højde for, at udstationerede lærere fortsat modtager deres nationale løn fra 27 nationale forvaltninger. For det andet må ordningen ikke pålægges for store administrative byrder, men skal tilstræbe at fungere i alle udstationerede læreres generelle interesse. For det tredje kan det ganske vist være til ulempe for nogle af de udstationerede lærere, hvis kursen på deres nationale valuta falder i forhold til euro, men det er også til deres fordel, hvis den stiger, så ordningen er i det store hele retfærdig.

120. Jeg mener ikke, det første argument er relevant. Hvis den anfægtede aflønningsordning kunne tage højde for, at udstationerede lærere modtager nationale lønninger fra 27 forvaltninger, når det europæiske supplement beregnes en gang om året, kunne der også tages højde herfor for hver enkelt lønudbetaling.

121. For så vidt angår det andet og tredje argument mener jeg, at Terhoeve-dommen er relevant. Sagen drejede sig om, hvorvidt højere bidrag, der blev pålagt en arbejdstager, som flyttede bopæl fra én medlemsstat til en anden for at udøve lønnet beskæftigelse der, var begrundet. Domstolen fastslog, at dette ikke var tilfældet. Især kunne hverken det formål at forenkle og samordne nationale lovregler for opkrævningen af indkomstskat og af bidrag til sociale sikringsordninger eller hensyn af administrativ karakter tjene som begrundelse for tilsidesættelse af en grundlæggende frihed ( ).

122. Jeg er derfor af den opfattelse, at den aflønningsordning, som på tidspunktet for de faktiske omstændigheder var fastsat i statuttens artikel 49, stk. 2, var i strid med ligebehandlingsprincippet, navnlig som dette er formuleret i artikel 12 EF, og at den ikke var objektivt begrundet.

Spørgsmål 3

123. Med sit tredje spørgsmål ønsker Klagenævnet oplyst, hvorvidt – ifald det andet spørgsmål besvares bekræftende (hvilket jeg foreslår, for så vidt der er tale om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, som indebærer indirekte forskelsbehandling på grund af nationalitet) – forskellen mellem udstationerede lærere i Europaskolernes og EU-tjenestemænds situation kan berettige en situation, hvor der ikke anvendes de samme vekselkurser til at opretholde den samme købekraft.

124. Først og fremmest synes spørgsmålet at være uhensigtsmæssigt formuleret, eftersom de vekselkurser, der blev anvendt til beregningen af det europæiske supplement for lærere på Europaskolerne, på tidspunktet for de faktiske omstændigheder var nøjagtig de samme, som blev anvendt til beregning af udbetalingen, i andre valutaer end euro, af EU-tjenestemænds lønninger – hvilket udtrykkeligt fremgik af statuttens artikel 49, stk. 2, litra b).

125. Det fremgår dog af indholdet af forelæggelseskendelsen, at det kan have været hensigten at henvise til det forhold, at lighed med hensyn til købekraft for EU-tjenestemænds vedkommende sikres ved brug af justeringskoefficienter for hvert enkelt ansættelsessted. Disse fastsættes hvert år samtidig med vekselkurserne, men kan tilpasses i tilfælde af en væsentlig ændring i leveomkostningerne ( ). Spørgsmålet er dog stadig forvirrende, eftersom statuttens artikel 47, stk. 3, fastslår: »Aflønningen af medarbejderen påvirkes af en JUSTERINGSKOEFFICIENT, der er større end, mindre end eller lig med 100% fastsat og justeret i nærværende tilfælde for funktionærer i de Europæiske Fællesskaber.«

126. Derfor mener jeg ikke, at Domstolen er i stand til at besvare spørgsmålet, som det er formuleret.

127. Ud fra en fortolkning af lærernes indlæg til Domstolen er det sandsynligt, at det spørgsmål, som lærerne havde ønsket, at Klagenævnet forelagde, snarere vedrører det forhold, at selv om der gælder de samme justeringskoefficienter og justeringer for både EU-tjenestemænd og lærere på Europaskolerne, påvirker de ikke lærernes aflønning på samme måde som tjenestemændenes, fordi der i en justering af koefficienten ikke kan tages højde for udsving i vekselkurser. I så fald kan det påtænkte spørgsmål have været, om det forhold, at tjenestemændenes og lærernes forskellige situationer behandles på samme måde, udgør tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.

128. Dette er imidlertid kun en hypotese, som ikke svarer til ordlyden af det præjudicielle spørgsmål, og som ville kræve mere fyldestgørende oplysninger om anvendelsen af ordningen med justeringskoefficienter på lærernes lønninger, for at det kunne behandles. Under disse omstændigheder mener jeg ikke, at det vil være berettiget, at Domstolen besvarer det hypotetiske spørgsmål. Jeg vil blot sige – som jeg allerede har tilkendegivet ( ) – at udstationerede lærere på Europaskolernes og EU-tjenestemænds situation efter min opfattelse ikke kan anses for at være sammenlignelige.

Forslag til afgørelse

129. Jeg er derfor af den opfattelse, at spørgsmålene fra Europaskolernes klagenævn skal besvares som følger:

»1) Europaskolernes Klagenævn henhører under anvendelsesområdet for artikel 234 EF.

2) Princippet om ligebehandling, og den måde, hvorpå det kommer til udtryk i forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i artikel 12 EF, er til hinder for anvendelsen af den aflønningsordning, som var foreskrevet i artikel 45-49 i statutten for personale, der er udstationeret i Europaskolerne.

3) Domstolen er ikke i stand til at tage stilling til det tredje spørgsmål.«