Domstolens Dom af 5. marts 1996. - Brasserie du Pêcheur SA mod Bundesrepublik Deutschland og The Queen mod Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd m. fl.. - Anmodninger om præjudiciel afgørelse: Bundesgerichtshof - Tyskland og High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Forenede Kongerige. - Princippet om en medlemsstats ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved overtrædelser af fællesskabsretten, som må tilregnes staten - overtrædelser, som må tilregnes den nationale lovgiver - betingelser for statens ansvar - erstatningens omfang. - Forenede sager C-46/93 og C-48/93.



Samling af Afgørelser 1996 side I-01029



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Faellesskabsret ° rettigheder tillagt borgerne ° en medlemsstats overtraedelse ° pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne ° den overtraadte bestemmelse direkte anvendelig ° ingen betydning

2. Faellesskabsret ° medlemsstaternes overtraedelser ° foelger ° ingen udtrykkelige og praecise bestemmelser i traktaten ° Domstolen traeffer afgoerelse ° betingelser

(EOEF-traktaten, art. 164)

3. Faellesskabsret ° rettigheder tillagt borgerne ° en medlemsstats overtraedelse ° pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne ° overtraedelsen maa tilregnes den nationale lovgiver ° ingen betydning

4. Faellesskabsret ° rettigheder tillagt borgerne ° en medlemsstats overtraedelse ° overtraedelsen maa tilregnes den nationale lovgiver, der har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter ° pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne ° betingelser ° naermere regler for erstatningen ° anvendelse af national ret ° graenser

(EOEF-traktaten, art. 5 og art. 215, stk. 2)

5. Faellesskabsret ° rettigheder tillagt borgerne ° en medlemsstats overtraedelse ° pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne ° fastlaeggelse af det tab, der skal erstattes ° anvendelse af national ret ° graenser

6. Faellesskabsret ° rettigheder tillagt borgerne ° en medlemsstats overtraedelse ° pligt til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne ° betingelser ° begraensning af erstatningen til kun at omfatte skader, der er lidt, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvori den paagaeldende overtraedelse er blevet fastslaaet ° ikke tilladt

Sammendrag

1. Princippet om, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes medlemsstaterne, kan ikke undlades anvendt, naar overtraedelsen vedroerer en bestemmelse i faellesskabsretten, der er direkte anvendelig.

Borgernes adgang til ved de nationale retsinstanser at paaberaabe sig traktatens direkte anvendelige bestemmelser er nemlig alene et udtryk for, hvad der er retssikkerhedsgarantiens mindstemaal, og ikke i sig selv tilstraekkelig til at sikre en fuldstaendig gennemfoerelse af faellesskabsretten. Denne adgang, som skal sikre, at faellesskabsrettens bestemmelser anvendes frem for nationale bestemmelser, kan ikke i alle tilfaelde sikre borgeren de rettigheder, faellesskabsretten tillaegger ham, og kan navnlig ikke forhindre, at han lider tab som foelge af en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat.

2. Da traktaten ikke indeholder bestemmelser, der udtrykkeligt og praecist regulerer foelgerne af medlemsstaternes overtraedelser af faellesskabsretten, tilkommer det Domstolen ° ved udfoerelsen af den opgave, traktatens artikel 164 tillaegger den, at vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten ° at traeffe afgoerelse om et saadant spoergsmaal i overensstemmelse med almindeligt anerkendte fortolkningsmetoder, bl.a. under hensyntagen til faellesskabsrettens grundlaeggende principper og i givet fald til de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer.

3. Princippet om, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes medlemsstaterne, finder anvendelse, naar det skyldes den nationale lovgiver, at overtraedelserne har fundet sted.

Dette princip, som foelger af selve traktatens system, gaelder nemlig i alle tilfaelde, hvor en medlemsstat har overtraadt faellesskabsretten, uanset hvilket statsligt organ der ved sin handling eller undladelse har vaeret aarsag hertil, og erstatningspligten kan ikke vaere afhaengig af interne regler om fordelingen af kompetencen mellem de forfatningsretlige organer, naar henses til, at den ensartede anvendelse af faellesskabsretten er et grundlaeggende krav i Faellesskabets retsorden.

4. Ved fastlaeggelsen af betingelserne for, at en medlemsstats overtraedelse af faellesskabsretten giver de borgere, der har lidt skade, ret til erstatning, maa der foerst og fremmest tages hensyn til de saerlige principper i faellesskabsretsordenen, der danner grundlag for statens ansvar, nemlig dels faellesskabsrettens fulde virkning og den effektive beskyttelse af de heri anerkendte rettigheder, dels den forpligtelse til samarbejde, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af traktatens artikel 5. Desuden maa der tages hensyn til den ordning, der er fastlagt vedroerende Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold, for saa vidt som denne paa den ene side ifoelge traktatens artikel 215, stk. 2, bygger paa de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer, og der paa den anden side ikke ° medmindre der er en saerlig grund hertil ° boer fastsaettes forskellige ordninger med hensyn til Faellesskabets ansvar og medlemsstaternes ansvar under lignende omstaendigheder, da beskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til faellesskabsretten ikke kan variere, alt efter om den myndighed, der har foraarsaget skaden, er en national myndighed eller en faellesskabsmyndighed.

Naar en medlemsstats overtraedelse af faellesskabsretten maa tilregnes den nationale lovgiver, der handler paa et omraade, hvor denne har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter, har de borgere, der har lidt skade, derfor ret til erstatning, naar den bestemmelse i faellesskabsretten, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge dem rettigheder, naar overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og naar der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen og de skadelidtes tab.

Med dette forbehold gennemfoeres statens erstatningsansvar for det tab, der er forvoldt ved overtraedelsen af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten, efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i den nationale lovgivning, der finder anvendelse, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og heller ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.

Den nationale retsinstans kan navnlig ikke inden for rammerne af den nationale lovgivning, den anvender, goere erstatningen af tabet betinget af, at der hos det statslige organ, overtraedelsen maa tilregnes, foreligger culpa (forsaet eller uagtsomhed), som gaar videre end den tilstraekkelig kvalificerede overtraedelse af faellesskabsretten.

Det afgoerende kriterium for, om en overtraedelse af faellesskabsretten kan anses for tilstraekkelig kvalificeret, er, om en medlemsstat aabenbart og groft har overskredet graenserne for sine skoensbefoejelser. Som eksempler paa de momenter, den kompetente retsinstans i den forbindelse kan tage i betragtning, skal naevnes foelgende: hvor klar og praecis den tilsidesatte bestemmelse er, hvor vidt et skoen, den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder eller faellesskabsmyndighederne, om overtraedelsen er begaaet eller tabet er forvoldt forsaetligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstaendighed, at en faellesskabsinstitutions holdning kan have vaeret medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med faellesskabsretten. En overtraedelse af faellesskabsretten er under alle omstaendigheder aabenbart kvalificeret, naar den har varet ved til trods for, at der er afsagt en dom, der fastslaar traktatbruddet, en dom i en praejudiciel sag, eller der foreligger en fast praksis ved Domstolen paa det paagaeldende omraade, hvoraf det fremgaar, at den omtvistede adfaerd har karakter af en overtraedelse.

5. Den erstatning, medlemsstaterne skal betale for skader, de har forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, skal staa i passende forhold til det lidte tab. Da der ikke findes faellesskabsbestemmelser paa dette omraade, tilkommer det den nationale retsorden i hver enkelt medlemsstat at fastsaette kriterier, der goer det muligt at fastlaegge erstatningens omfang, dog saaledes at kriterierne ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og at de under ingen omstaendigheder maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning. Nationale bestemmelser, hvorefter den skade, der kan erstattes, generelt begraenses til kun at omfatte skader paa bestemte saerligt beskyttede individuelle retsgoder, med udelukkelse af borgernes tabte fortjeneste, er ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten. Endvidere skal saerlige former for erstatning, saasom "exemplary damages" i henhold til engelsk ret, kunne tilkendes under et soegsmaal paa grundlag af faellesskabsretten, hvis de kan tilkendes under et tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.

6. En medlemsstats forpligtelse til at erstatte skader, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes medlemsstaten, kan ikke begraenses til kun at omfatte skader, der er lidt, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvori den paagaeldende overtraedelse er blevet fastslaaet.

Da retten til erstatning foelger af faellesskabsretten, naar de noedvendige betingelser er opfyldt, kan man nemlig ikke uden at rejse tvivl om den ret til erstatning, der anerkendes af faellesskabsretsordenen, anerkende, at vedkommende medlemsstats erstatningspligt kan begraenses til kun at omfatte skader, der er lidt, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvori overtraedelsen er blevet fastslaaet. Desuden ville det vaere i strid med princippet om faellesskabsrettens effektive virkning at goere erstatning af skaden betinget af, at Domstolen forinden har fastslaaet, at der foreligger en overtraedelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes en medlemsstat, eftersom enhver ret til erstatning saa ville vaere udelukket, saa laenge den formodede overtraedelse ikke har vaeret genstand for et soegsmaal anlagt af Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 169 og en faeldende dom afsagt af Domstolen. Imidlertid kan rettigheder, der tilkommer borgerne, og som foelger af faellesskabsbestemmelser, der har direkte virkning i medlemsstaternes interne retsorden, ikke afhaenge af Kommissionens vurdering af, om det er hensigtsmaessigt at anlaegge sag mod en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 169, eller af, om Domstolen eventuelt har afsagt en dom, hvori overtraedelsen fastslaas.

Dommens præmisser

1 Ved kendelser af 28. januar 1993 og 18. november 1992, indgaaet til Domstolen henholdsvis den 17. februar 1993 og den 18. februar 1993, har Bundesgerichtshof (i sag C-46/93) og High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court (i sag C-48/93) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal om betingelserne for, at en medlemsstat kan ifalde ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten.

2 Spoergsmaalene er blevet rejst under to sager, hvoraf den ene er anlagt af selskabet Brasserie du pêcheur (herefter "Brasserie du pêcheur") mod Forbundsrepublikken Tyskland, den anden af Factortame Ltd m.fl. (herefter "Factortame m.fl.") mod Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.

Sag C-46/93

3 Brasserie du pêcheur, Schiltigheim (Alsace), har for den forelaeggende ret oplyst, at selskabet i slutningen af 1981 maatte indstille sin eksport af oel til Tyskland, fordi det af selskabet fremstillede oel efter de tyske myndigheders opfattelse ikke opfyldte det tyske "Reinheitsgebot" i § 9 og 10 i Biersteuergesetz af 14. marts 1952 (BGBl. I, s. 149), som affattet ved lov af 14. december 1976 (BGBl. I, s. 3341, herefter "BstG").

4 Kommissionen fandt, at disse bestemmelser var i strid med EOEF-traktatens artikel 30, hvorfor den anlagde en traktatbrudssag mod Forbundsrepublikken Tyskland, baade vedroerende forbuddet mod, at oel lovligt fremstillet i andre medlemsstater efter andre metoder bringes i handelen under betegnelsen "Bier", og vedroerende forbuddet mod import af oel, der indeholder tilsaetningsstoffer. I dommen af 12. marts 1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland (Sml. s. 1227), fastslog Domstolen, at det er i strid med traktatens artikel 30 at forbyde, at oel indfoert fra andre medlemsstater bringes i handelen, medmindre det opfylder de omtvistede betingelser i den tyske lovgivning.

5 Brasserie du pêcheur har nu over for Forbundsrepublikken Tyskland rejst krav om erstatning for de tab, selskabet har lidt som foelge af denne indfoerselsrestriktion i perioden 1981-1987, og har forlangt et beloeb paa 1 800 000 DM i erstatning, hvilket udgoer en del af det faktiske tab.

6 Bundesgerichtshof har i den forbindelse henvist til § 839 i Buergerliches Gesetzbuch (den tyske borgerlige lovbog, herefter "BGB") og artikel 34 i Grundgesetz (grundloven, herefter "GG"). § 839, stk. 1, foerste punktum, i BGB bestemmer foelgende: "Kraenker en tjenestemand forsaetligt eller uagtsomt en ham over for tredjemand paahvilende tjenestepligt, skal han erstatte tredjemanden den deraf opstaaede skade." Med hensyn til artikel 34 i GG hedder det heri: "Tilsidesaetter en person i forbindelse med udoevelsen af et offentligt hverv, som er betroet ham, sine tjenestepligter over for tredjemand, paahviler ansvaret i princippet staten eller den offentlige forvaltningsenhed, hvor han goer tjeneste."

7 Det fremgaar af disse bestemmelser i forening, at statens ansvar er betinget af, at tredjemand kan anses for beroert af den pligt, der er tilsidesat, hvilket indebaerer, at staten kun ifalder ansvar for tilsidesaettelse af pligter, der gaelder over for tredjemand. Som Bundesgerichtshof har understreget, varetager den nationale lovgiver i forbindelse med BStG kun opgaver, der beroerer almenheden uden at vaere rettet mod bestemte personer eller personkredse, der kan betragtes som "tredjemand" i de naevnte bestemmelsers forstand.

8 Paa denne baggrund har Bundesgerichtshof forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"1) Gaelder det faellesskabsretlige princip om, at medlemsstaterne har pligt til at yde erstatning for skader, der paafoeres den enkelte borger ved overtraedelser af faellesskabsretten, som kan tilregnes de paagaeldende stater, ogsaa, saafremt overtraedelsen bestaar i, at en formel parlamentslov ikke bliver tilpasset faellesskabsrettens trinhoejere normer (i det konkrete tilfaelde: manglende tilpasning af § 9 og 10 i den tyske Biersteuergesetz til EOEF-traktatens artikel 30)?

2) Kan national ret undergive et eventuelt krav paa erstatning de samme begraensninger, som gaelder i tilfaelde af, at en national lov strider mod trinhoejere nationale bestemmelser, f.eks. i tilfaelde af, at en almindelig tysk forbundslov strider mod Forbundsrepublikken Tysklands grundlov?

3) Kan national ret betinge et erstatningskrav af, at et statsligt organ, som er ansvarligt for den manglende tilpasning, har handlet culpoest (forsaetligt eller uagtsomt)?

4) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende og spoergsmaal 2) benaegtende:

a) Kan erstatningspligten efter national ret da begraenses til erstatning for skader paa bestemte individuelle retsgoder, f.eks. ejendomsretten, eller maa der kraeves en fuldstaendig erstatning af samtlige formuetab, herunder tabt fortjeneste?

b) Omfatter erstatningspligten ogsaa skader, der allerede var opstaaet, inden det ved EF-Domstolens dom af 12. marts 1987 (sag 178/84) blev fastslaaet, at § 10 i den tyske Biersteuergesetz var i strid med trinhoejere faellesskabsret?"

Sag C-48/93

9 Den 16. december 1988 anlagde Factortame m.fl., dvs. en raekke enkeltpersoner og britiske selskaber samt bestyrelsesmedlemmer og deltagere i disse selskaber, sag ved High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court (herefter "Divisional Court"), med paastand om, at Part II i Merchant Shipping Act 1988 kendtes uforenelig med faellesskabsretten, navnlig EOEF-traktatens artikel 52. Loven var traadt i kraft den 1. december 1988, men der var fastsat en overgangsperiode, der udloeb den 31. marts 1989. Ifoelge loven skulle der etableres et nyt register for britiske fiskerfartoejer, og registreringen af disse, herunder af fartoejer, der allerede var optaget i det gamle register, var fra dette tidspunkt betinget af, at ejerne opfyldte visse krav om nationalitet, fast ophold og bopael. Fiskerfartoejer, der ikke kunne optages i det nye register, havde ikke ret til at fiske.

10 Som svar paa en raekke spoergsmaal forelagt af den nationale ret, fastslog Domstolen i dommen af 25. juli 1991, sag C-221/89, Factortame II (Sml. I, s. 3905), at faellesskabsretten er til hinder for, at fartoejets ejere, bestyrere og de, der forestaar driften af fartoejet, skal opfylde krav om nationalitet, fast ophold og bopael som dem, der er fastsat i den af Det Forenede Kongerige indfoerte ordning med hensyn til registrering, men at den derimod ikke er til hinder for, at det som betingelse for registrering kraeves, at fartoejerne bestyres, og deres drift ledes og kontrolleres fra Det Forenede Kongeriges omraade.

11 Den 4. august 1989 havde Kommissionen anlagt traktatbrudssag mod Det Forenede Kongerige. Parallelt hermed havde den indgivet en begaering om foreloebige forholdsregler med henblik paa at faa suspenderet de ovenfor omtalte nationalitetskrav, fordi de var i strid med EOEF-traktatens artikel 7, 52 og 221. Ved kendelse af 10. oktober 1989, sag 246/89 R, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Sml. s. 3125), tog Domstolens praesident begaeringen til foelge. Det Forenede Kongerige opfyldte kendelsen ved at vedtage bestemmelser, der aendrede den nye registreringsordning med virkning fra den 2. november 1989. Ved dom af 4. oktober 1991, sag C-246/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Sml. I, s. 4585), bekraeftede Domstolen, at de registreringsbetingelser, der var blevet anfaegtet under traktatbrudssagen, var i strid med faellesskabsretten.

12 I mellemtiden havde Divisional Court den 2. oktober 1991 afsagt en kendelse til opfyldelse af Domstolens dom af 25. juli 1991 og havde samtidig anmodet sagsoegerne om at specificere deres erstatningskrav. Sagsoegerne indgav herefter til retten en detaljeret redegoerelse for de forskellige erstatningskrav, som omfattede de udgifter, de havde afholdt, og de tab, de havde lidt, fra den omtvistede lovgivning traadte i kraft den 1. april 1989, til den blev ophaevet den 2. november 1989.

13 Endelig gav Divisional Court ved kendelse af 18. november 1992 sagsoeger 37 i hovedsagen (sag C-48/93), Rawlings (Trawling) Ltd, tilladelse til at udvide sin erstatningspaastand til ogsaa at omfatte en paastand om en saerlig form for erstatning for forfatningsstridig adfaerd ("exemplary damages for unconstitutional behaviour").

14 Paa denne baggrund har Divisional Court forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

"1) I betragtning af alle omstaendighederne i sagen, hvor

a) en medlemsstats lovgivning indeholdt nationalitetskrav og krav om bopael og fast ophold for ejere og bestyrere af fiskerfartoejer og for selskabsdeltagere og bestyrelsesmedlemmer i selskaber, der ejer og bestyrer fartoejer,

og

b) betingelserne blev kendt i strid med EOEF-traktatens artikel 5, 7, 52 og 221 i Domstolens domme i sagerne C-221/89 og C-246/89,

har de personer, som var ejere eller bestyrere af saadanne fartoejer, eller bestyrelsesmedlemmer og/eller selskabsdeltagere i selskaber, der ejede og bestyrede fartoejer, da i henhold til faellesskabsretten et erstatningskrav mod medlemsstaten for de tab, de har lidt som foelge af en eller flere af de naevnte overtraedelser af EOEF-traktaten?

2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende: Hvilke forhold skal den nationale domstol i givet fald i henhold til faellesskabsretten tage hensyn til ved fastlaeggelsen af krav paa erstatning og renter heraf vedroerende:

a) Udgifter og/eller tabt fortjeneste og/eller mistede indtaegter i perioden, efter at de naevnte betingelser traadte i kraft, hvor det var noedvendigt at oplaegge fartoejerne, traeffe andre foranstaltninger med henblik paa fiskeri og/eller soege at opnaa registrering andetsteds.

b) Tab som foelge af salg til priser under markedsvaerdien af fartoejer, parter heri eller andele i selskaber, der ejer fartoejer.

c) Tab som foelge af sikkerhedsstillelser, boeder og udgifter til retlig bistand i forbindelse med paastaaede forseelser forbundet med udelukkelsen af fartoejerne fra det nationale register.

d) Tab som foelge af, at de beroerte personer ikke kunne eje og forestaa driften af yderligere fartoejer.

e) Mistede vederlag for bestyrelse af fartoejer.

f) Udgifter afholdt i forsoeg paa at begraense de ovennaevnte tab.

g) 'Exemplary damages' som paastaaet?"

15 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder i hovedsagerne, retsforhandlingernes forloeb samt de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Statens ansvar for den nationale lovgivers handlinger og undladelser i strid med faellesskabsretten [spoergsmaal 1) saavel i sag C-46/93 som i sag C-48/93]

16 Med det foerste spoergsmaal oensker begge de nationale retsinstanser i det vaesentlige oplyst, om princippet om, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes staterne, finder anvendelse, naar den paagaeldende overtraedelse maa tilskrives den nationale lovgiver.

17 Indledningsvis bemaerkes, at Domstolen allerede i dommen af 19. november 1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl. (Sml. I, s. 5357, praemis 37), har fastslaaet, at det er et princip i faellesskabsretten, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne som foelge af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes medlemsstaterne.

18 Ifoelge den tyske regering, Irland og den nederlandske regering gaelder medlemsstaternes forpligtelse til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne, kun i tilfaelde af overtraedelse af bestemmelser, der ikke er direkte anvendelige. Domstolen har i dommen i sagen Francovich m.fl. blot villet udfylde et hul i retsbeskyttelsessystemet. For saa vidt som borgerne efter national ret har adgang til at goere deres rettigheder i henhold til umiddelbart anvendelige faellesskabsbestemmelser gaeldende under et soegsmaal, er det paa ingen maade noedvendigt desuden at give dem en ret til erstatning, der foelger direkte af faellesskabsretten, i tilfaelde af overtraedelse af disse bestemmelser.

19 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.

20 Efter Domstolens faste praksis er borgernes adgang til ved de nationale retsinstanser at paaberaabe sig traktatens direkte anvendelige bestemmelser alene et udtryk for, hvad der er retssikkerhedsgarantiens mindstemaal, og ikke i sig selv tilstraekkelig til at sikre en fuldstaendig gennemfoerelse af traktaten (jf. bl.a. dom af 15.10.1986, sag 168/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2945, praemis 11, af 26.2.1991, sag C-120/88, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 621, praemis 10, og af 26.2.1991, sag C-119/89, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 641, praemis 9). Denne adgang, som skal sikre, at faellesskabsrettens bestemmelser anvendes frem for nationale bestemmelser, kan ikke i alle tilfaelde sikre borgeren de rettigheder, faellesskabsretten tillaegger ham, og kan navnlig ikke forhindre, at han lider tab som foelge af en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat. Som det fremgaar af praemis 33 i Francovich m.fl.-dommen, ville faellesskabsrettens fulde virkning blive svaekket, saafremt borgerne var afskaaret fra at opnaa erstatning for en kraenkelse af deres rettigheder som foelge af en tilsidesaettelse af faellesskabsretten.

21 Dette er tilfaeldet, naar en borger, som har lidt skade som foelge af manglende gennemfoerelse af et direktiv, og som ikke kan paaberaabe sig visse bestemmelser i direktivet direkte for den nationale ret, fordi de ikke er ubetingede og tilstraekkeligt praecise, anlaegger erstatningssag mod den paagaeldende medlemsstat i tilfaelde af overtraedelse af traktatens artikel 189, stk. 3. Under saadanne omstaendigheder, som svarer til dem, der forelaa i sagen Francovich m.fl., er formaalet med erstatningen at opveje de skadelige foelger, en medlemsstats manglende gennemfoerelse af direktivets bestemmelser har for dem, der kan stoette ret paa det.

22 Dette er ogsaa tilfaeldet, naar der er tale om kraenkelse af en rettighed, som direkte er tillagt borgerne ved en faellesskabsbestemmelse, som de netop har ret til at paaberaabe sig ved de nationale retsinstanser. I saa fald er retten til erstatning den noedvendige konsekvens af den direkte virkning, der er tillagt de faellesskabsbestemmelser, hvis overtraedelse er aarsag til det forvoldte tab.

23 I de foreliggende sager staar det fast, at de omhandlede faellesskabsbestemmelser, nemlig traktatens artikel 30 i sag C-46/93 og artikel 52 i sag C-48/93, har direkte virkning i den forstand, at de tillaegger borgerne rettigheder, som disse kan goere gaeldende direkte ved de nationale retsinstanser. Overtraedelse af saadanne bestemmelser kan give anledning til erstatning.

24 Den tyske regering har desuden gjort gaeldende, at en almindelig ret til erstatning for borgerne kun kan anerkendes ad lovgivningsvejen, og at det ville vaere uforeneligt med kompetencefordelingen mellem Faellesskabets institutioner og medlemsstaterne og med den ved traktaten indfoerte ligevaegt mellem institutionerne at anerkende en saadan ret via retspraksis.

25 I den forbindelse maa det understreges, at spoergsmaalet om eksistensen og omfanget af en stats ansvar for tab, der skyldes overtraedelse af forpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten, vedroerer fortolkningen af traktaten, der som saadan henhoerer under Domstolens kompetence.

26 I det foreliggende tilfaelde ° ligesom i den ovenfor naevnte sag Francovich m.fl. ° er dette fortolkningsspoergsmaal blevet forelagt for Domstolen af nationale retsinstanser i medfoer af traktatens artikel 177.

27 Da traktaten ikke indeholder bestemmelser, der udtrykkeligt og praecist regulerer foelgerne af medlemsstaternes overtraedelser af faellesskabsretten, tilkommer det Domstolen ° ved udfoerelsen af den opgave, traktatens artikel 164 tillaegger den, at vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten ° at traeffe afgoerelse om et saadant spoergsmaal i overensstemmelse med almindeligt anerkendte fortolkningsmetoder, bl.a. under hensyntagen til faellesskabsrettens grundlaeggende principper og i givet fald til de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer.

28 Det er i oevrigt de almindelige retsgrundsaetninger, som er faelles for medlemsstaternes retssystemer, der henvises til i traktatens artikel 215, stk. 2, for saa vidt angaar Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold for skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udoevelsen af deres hverv.

29 Det princip, der saaledes udtrykkeligt er fastslaaet i traktatens artikel 215 om Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold, er blot et udtryk for den almindeligt kendte retsgrundsaetning i medlemsstaternes retsordener, hvorefter en retsstridig handling eller undladelse medfoerer en forpligtelse til at erstatte det forvoldte tab. Desuden fremgaar det af denne bestemmelse, at de offentlige myndigheder har pligt til at erstatte tab forvoldt under udoevelsen af deres hverv.

30 I oevrigt skal det bemaerkes, at i mange nationale retssystemer har retspraksis vaeret afgoerende for udviklingen af reglerne om statens ansvar.

31 Paa denne baggrund har Domstolen allerede i Francovich m.fl.-dommen, praemis 35, udtalt, at der saaledes af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten.

32 Heraf foelger, at princippet gaelder i alle tilfaelde, hvor en medlemsstat har overtraadt faellesskabsretten, uanset hvilket organ i medlemsstaten der ved sin handling eller undladelse har vaeret aarsag til overtraedelsen.

33 Naar endvidere henses til, at den ensartede anvendelse af faellesskabsretten er et grundlaeggende krav i Faellesskabets retsorden (jf. bl.a. dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik, Sml. I, s. 415, praemis 26), kan forpligtelsen til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, ikke vaere afhaengig af interne regler om fordelingen af kompetencen mellem de forfatningsretlige organer.

34 I den forbindelse skal det ° som generaladvokaten har paapeget i punkt 38 i sit forslag til afgoerelse ° bemaerkes, at staten, som ifalder ansvar som foelge af overtraedelse af en folkeretlig forpligtelse, ogsaa efter folkeretten betragtes som en helhed, hvad enten den overtraedelse, som er aarsag til tabet, maa tilregnes den lovgivende, den doemmende eller den udoevende magt. Dette maa saa meget desto mere gaelde i Faellesskabets retsorden, eftersom alle statslige instanser, herunder den lovgivende magt, ved udfoerelsen af deres opgaver er forpligtet til at overholde de normer, der er fastsat i faellesskabsretten, og som umiddelbart kan fastlaegge borgernes retsstilling.

35 Derfor kan den omstaendighed, at den paagaeldende overtraedelse efter de interne regler maa tilregnes den nationale lovgiver, ikke rejse tvivl om de krav, der er uadskilleligt forbundet med beskyttelsen af de borgeres rettigheder, som paaberaaber sig faellesskabsretten og, i dette tilfaelde, om retten til ved de nationale retsinstanser at opnaa erstatning for det tab, den naevnte overtraedelse har foraarsaget.

36 Foelgelig maa svaret til de nationale retter vaere, at princippet om, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes medlemsstaterne, finder anvendelse, naar den paagaeldende overtraedelse maa tilskrives den nationale lovgiver.

Betingelserne for statens ansvar som foelge af den nationale lovgivers handlinger og undladelser i strid med faellesskabsretten [spoergsmaal 2) i sag C-46/93 og spoergsmaal 1) i sag C-48/93]

37 Med disse spoergsmaal anmoder de nationale retsinstanser Domstolen om under hensyn til de faktiske omstaendigheder i de foreliggende sager at praecisere, paa hvilke betingelser faellesskabsretten sikrer en ret til erstatning for tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat.

38 I den forbindelse maa det erindres, at medens princippet om statens ansvar foelger af faellesskabsretten, afhaenger betingelserne for, at der kan kraeves erstatning paa dette grundlag, af karakteren af tilsidesaettelsen af faellesskabsretten, der har forvoldt tabet (Francovich m.fl.-dommen, praemis 38).

39 Ved fastlaeggelsen af disse betingelser maa der foerst og fremmest tages hensyn til de saerlige principper i faellesskabsretsordenen, der danner grundlag for statens ansvar, nemlig dels faellesskabsrettens fulde virkning og den effektive beskyttelse af de heri anerkendte rettigheder, dels den forpligtelse til samarbejde, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af traktatens artikel 5 (Francovich m.fl.-dommen, praemis 31-36).

40 Desuden maa der ° som Kommissionen og de forskellige regeringer, der har indgivet indlaeg, har understreget ° tages hensyn til Domstolens praksis vedroerende Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold.

41 Paa den ene side henviser traktatens artikel 215, stk. 2, for saa vidt angaar Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold til de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer, og som Domstolen ogsaa lader sig lede af paa andre omraader af faellesskabsretten, naar der ikke findes skriftlige regler.

42 Paa den anden side maa betingelserne for statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne som foelge af overtraedelsen af faellesskabsretten ikke ° medmindre der er en saerlig grund hertil ° afvige fra betingelserne for Faellesskabets ansvar under lignende omstaendigheder. Beskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til faellesskabsretten kan nemlig ikke variere, alt efter om den myndighed, der har foraarsaget skaden, er en national myndighed eller en faellesskabsmyndighed.

43 I den ordning, Domstolen har udviklet i henhold til traktatens artikel 215, tages der specielt med hensyn til ansvaret for generelle retsakter navnlig hensyn til kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, vanskelighederne ved at anvende eller fortolke bestemmelserne og isaer rammerne for det skoen, der kan anlaegges af den, der har udstedt den anfaegtede retsakt.

44 Det er under hensyntagen til den vide skoensbefoejelse, institutionerne har ved gennemfoerelsen af Faellesskabets politik, at Domstolens praksis vedroerende Faellesskabets ansvar uden for kontrakt er blevet udviklet navnlig for saa vidt angaar generelle retsakter, som bygger paa et oekonomisk-politisk valg.

45 Den restriktive opfattelse af Faellesskabets ansvar for udoevelsen af dets retsanordnende virksomhed beror paa den betragtning, dels at udoevelsen af den lovgivende magt, selv hvor der findes en domstolskontrol med retsakternes lovlighed, ikke maa hindres ved udsigten til erstatningskrav, hver gang det i Faellesskabets almene interesse kraeves, at der traeffes generelle foranstaltninger, som kan skade borgernes interesser, dels at Faellesskabet i en retlig sammenhaeng, som er kendetegnet ved, at der foreligger en vid skoensbefoejelse, der er uomgaengelig for ivaerksaettelsen af en faellesskabspolitik, kun kan ifalde ansvar, hvis den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser (dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 5 og 6).

46 Naar dette er sagt, maa det konstateres, at den nationale lovgiver ° i oevrigt ligesom faellesskabsinstitutionerne ° ikke altid har en vid skoensbefoejelse, naar der er tale om et omraade, som reguleres af faellesskabsretten. Denne kan paalaegge den nationale lovgiver forpligtelser til at naa et bestemt maal eller til at udvise eller undlade en bestemt adfaerd, som ° undertiden i hoej grad ° indskraenker rammerne for dennes skoen. Dette er navnlig tilfaeldet, naar medlemsstaten ° som under de i dommen i sagen Francovich m.fl. omhandlede omstaendigheder ° i medfoer af traktatens artikel 189 er forpligtet til inden udloebet af en vis frist at traeffe alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at naa det maal, der er fastsat i et direktiv. I dette tilfaelde har den omstaendighed, at det er den nationale lovgiver, der skal traeffe disse foranstaltninger, ingen betydning for medlemsstatens ansvar for manglende gennemfoerelse af direktivet.

47 Naar en medlemsstat handler paa et omraade, hvor den har en vid skoensbefoejelse, der kan sammenlignes med den, faellesskabsinstitutionerne har ved gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker, maa betingelserne for, at den kan ifalde ansvar, derimod i princippet vaere de samme som dem, der gaelder for Faellesskabets ansvar i en situation, der kan sammenlignes hermed.

48 I hovedsagen, der ligger til grund for sag C-46/93, havde den tyske lovgiver udstedt retsforskrifter paa levnedsmiddelomraadet, specielt med hensyn til oel. Da der ikke var sket harmonisering paa faellesskabsplan, havde den nationale lovgiver en vid skoensbefoejelse paa dette omraade med hensyn til udstedelse af bestemmelser om kvaliteten af det oel, der blev bragt i handelen.

49 Med hensyn til de faktiske omstaendigheder i sag C-48/93 havde lovgiver i Det Forenede Kongerige ligeledes en vid skoensbefoejelse. Den omtvistede lovgivning vedroerte nemlig dels registreringen af fartoejer ° et omraade, som henset til faellesskabsrettens udviklingstrin henhoerer under medlemsstaternes kompetence ° dels reguleringen af fiskeriet, en sektor, hvor medlemsstaterne har et vist skoen ved gennemfoerelsen af den faelles politik.

50 Det fremgaar saaledes, at den tyske lovgiver og lovgiver i Det Forenede Kongerige i de foreliggende tilfaelde stod over for situationer, hvor de skulle traeffe et valg, der kan sammenlignes med det, faellesskabsinstitutionerne foretager ved udstedelsen af generelle retsakter i forbindelse med en faellesskabspolitik.

51 Under saadanne omstaendigheder anerkender faellesskabsretten en ret til erstatning, saafremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og endelig, at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem statens overtraedelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.

52 Disse betingelser tilgodeser for det foerste kravet om faellesskabsrettens fulde virkning og den effektive beskyttelse af de heri anerkendte rettigheder.

53 For det andet svarer de i det vaesentlige til de betingelser, Domstolen har fastsat paa grundlag af artikel 215 i sin praksis vedroerende Faellesskabets ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved faellesskabsinstitutionernes ulovlige generelle retsakter.

54 Det er aabenbart, at den foerste betingelse er opfyldt, for saa vidt angaar traktatens artikel 30, som sag C-46/93 drejer sig om, og traktatens artikel 52, som sag C-48/93 drejer sig om. Selv om der ved artikel 30 paalaegges medlemsstaterne et forbud, affoeder bestemmelsen nemlig ikke desto mindre rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte (dom af 22.3.1977, sag 74/76, Ianelli og Volpi, Sml. s. 557, praemis 13). Traktatens artikel 52 tillaegger ligeledes efter sin natur borgerne rettigheder (dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 25).

55 Hvad angaar den anden betingelse, er det afgoerende kriterium for, om en overtraedelse af faellesskabsretten kan anses for tilstraekkelig kvalificeret ° baade med hensyn til Faellesskabets ansvar i henhold til artikel 215 og medlemsstaternes ansvar for overtraedelser af faellesskabsretten ° om en medlemsstat eller en faellesskabsinstitution aabenbart og groft har overskredet graenserne for sine skoensbefoejelser.

56 Som eksempler paa de momenter, den kompetente retsinstans i den forbindelse kan tage i betragtning, skal naevnes foelgende: hvor klar og praecis den tilsidesatte bestemmelse er, hvor vidt et skoen, den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder eller faellesskabsmyndighederne, om overtraedelsen er begaaet eller tabet er forvoldt forsaetligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstaendighed, at en faellesskabsinstitutions holdning kan have vaeret medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med faellesskabsretten.

57 En overtraedelse af faellesskabsretten er under alle omstaendigheder aabenbart kvalificeret, naar den har varet ved til trods for, at der er afsagt en dom, der fastslaar traktatbruddet, en dom i en praejudiciel sag, eller der foreligger en fast praksis ved Domstolen paa det paagaeldende omraade, hvoraf det fremgaar, at den omtvistede adfaerd har karakter af en overtraedelse.

58 I de foreliggende tilfaelde kan Domstolen ikke saette sin vurdering i stedet for de nationale retsinstansers, der alene er kompetente til at fastlaegge de faktiske omstaendigheder i hovedsagerne og til at tage stilling til, hvor kvalificerede de omhandlede overtraedelser af faellesskabsretten er. Domstolen anser det imidlertid for formaalstjenligt at henvise til nogle omstaendigheder, som de nationale retsinstanser kan tage i betragtning.

59 Saaledes maa der i sag C-46/93 sondres mellem spoergsmaalet om den tyske lovgivers opretholdelse af bestemmelserne i Biersteuergesetz om det saakaldte "Reinheitsgebot" for oel, hvorefter det var forbudt at bringe oel, der var indfoert fra andre medlemsstater og lovligt fremstillet efter andre regler, i handelen under betegnelsen "Bier", og spoergsmaalet om opretholdelse af de bestemmelser i samme lov, hvorefter det var forbudt at indfoere oel, der indeholdt tilsaetningsstoffer. Den tyske lovgivnings overtraedelse af traktatens artikel 30 kan, for saa vidt angaar bestemmelserne vedroerende betegnelsen af det produkt, der bringes i handelen, vanskeligt betragtes som en undskyldelig fejltagelse, eftersom det i lyset af Domstolens tidligere praksis, navnlig dom af 20. februar 1979, den saakaldte "Cassis de Dijon"-dom, sag 120/78, Rewe-Zentral (Sml. s. 649), og af 9. december 1981, sag 193/80, Kommissionen mod Italien (Sml. s. 3019), maatte forekomme aabenbart, at saadanne bestemmelser var uforenelige med traktatens artikel 30. Derimod maatte de oplysninger, den nationale lovgiver sad inde med, i betragtning af retspraksis paa omraadet forekomme langt mindre overbevisende, for saa vidt angik afgoerelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt dette forbud var i strid med faellesskabsretten, indtil den ovennaevnte dom af 12. marts 1987, Kommissionen mod Tyskland, hvorved Domstolen fandt forbuddet mod at anvende tilsaetningsstoffer uforeneligt med artikel 30.

60 Der kan ligeledes fremsaettes en raekke bemaerkninger for saa vidt angaar de nationale bestemmelser, sag C-48/93 drejer sig om.

61 Den beslutning, der blev truffet af lovgiver i Det Forenede Kongerige om at optage bestemmelser i Merchant Shipping Act 1988 om betingelserne for registrering af fiskerfartoejer, maa bedoemmes forskelligt, alt efter om der er tale om bestemmelser, hvori der fastsaettes et nationalitetskrav som betingelse for registrering, og som udgoer en direkte forskelsbehandling, der er i aabenbar modstrid med faellesskabsretten, eller om der er tale om bestemmelser, hvori der fastsaettes krav om bopael og fast ophold for ejerne og bestyrerne af fartoejerne.

62 Kravet om, at de sidstnaevnte betingelser skulle vaere opfyldt, synes umiddelbart at vaere uforeneligt med isaer traktatens artikel 52, men Det Forenede Kongerige fandt disse betingelser begrundede under henvisning til den faelles fiskeripolitiks maal. Domstolen forkastede denne begrundelse i ovennaevnte Factortame II-dom.

63 Ved bedoemmelsen af, om den overtraedelse af artikel 52, Det Forenede Kongerige saaledes har begaaet, er tilstraekkelig kvalificeret, vil den nationale retsinstans bl.a. kunne tage hensyn til de retlige uoverensstemmelser, der har sammenhaeng med den faelles fiskeripolitiks saeregenheder, Kommissionens holdning, som den i rette tid underrettede Det Forenede Kongerige om, og de vurderinger af klarheden i retstilstanden efter faellesskabsretten, de nationale retsinstanser har anlagt i forbindelse med de sager om foreloebige forholdsregler, der er indledt af de borgere, der beroeres af anvendelsen af Merchant Shipping Act.

64 Endelig kan der ogsaa tages hensyn til det af Rawlings (Trawling) Ltd, sagsoeger 37 i sag C-48/93, fremsatte anbringende om, at Det Forenede Kongerige ikke oejeblikkelig traf de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af den kendelse i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, der som naevnt ovenfor blev afsagt af Domstolens praesident den 10. oktober 1989, hvilket bevirkede, at det af selskabet lidte tab foroegedes unoedvendigt. Dette forhold ° som Det Forenede Kongerige ganske vist udtrykkeligt har bestridt under retsmoedet ° maa, hvis det skulle vise sig at vaere rigtigt, af den nationale retsinstans anses for i sig selv at udgoere en aabenbar og dermed tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af faellesskabsretten.

65 Med hensyn til den tredje betingelse tilkommer det de nationale retsinstanser at tage stilling til, om der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen af den forpligtelse, der paahviler staten, og de skadelidtes tab.

66 De tre ovenfor anfoerte betingelser er noedvendige for og tilstraekkelige til, at borgerne har en ret til erstatning, uden at det af den grund er udelukket, at staten kan ifalde ansvar efter mindre restriktive betingelser i henhold til national ret.

67 Med det forbehold, at borgerne har en ret til erstatning, som foelger direkte af faellesskabsretten, naar de betingelser, der er anfoert i ovenstaaende praemis, er opfyldt, gennemfoeres statens erstatningsansvar for det forvoldte tab ° som det fremgaar af Francovich m.fl.-dommen, praemis 41, 42 og 43 ° efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning (jf. ogsaa dom af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595).

68 I saa henseende kan de begraensninger, der findes i de nationale retsordener med hensyn til det offentliges ansvar uden for kontraktforhold som foelge af udoevelsen af den lovgivende magt, i praksis vaere egnede til at goere det umuligt eller urimeligt vanskeligt for borgerne at goere brug af den ved faellesskabsretten sikrede ret til erstatning for tab, der skyldes overtraedelse af denne.

69 I sag C-46/93 har den nationale retsinstans specielt rejst spoergsmaalet om, hvorvidt national ret kan undergive et eventuelt krav paa erstatning de samme begraensninger, som gaelder i tilfaelde af, at en national lov strider mod trinhoejere nationale bestemmelser, f.eks. den situation, at en almindelig tysk forbundslov strider mod Forbundsrepublikken Tysklands GG.

70 Hertil bemaerkes, at indfoerelsen af saadanne begraensninger ganske vist synes at vaere i overensstemmelse med kravet om, at der ikke maa fastsaettes betingelser, der er mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, men at det ogsaa maa undersoeges, om saadanne begraensninger i praksis kan goere det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.

71 Den betingelse, der efter tysk ret gaelder i tilfaelde af, at en lov strider mod trinhoejere nationale bestemmelser, og som lader erstatningen vaere afhaengig af, at lovgivers handling eller undladelse vedroerer den enkeltes situation, ville i praksis goere det umuligt eller urimeligt vanskeligt faktisk at erstatte tab, der skyldes overtraedelsen af faellesskabsretten, da de opgaver, der paahviler den nationale lovgiver, i princippet vedroerer almenheden og ikke er rettet mod bestemte personer eller personkredse, der kan betragtes enkeltvis.

72 Eftersom en saadan betingelse er til hinder for de nationale retsinstansers forpligtelse til at sikre faellesskabsrettens fulde virkning og en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, maa den undlades anvendt i tilfaelde af en overtraedelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes den nationale lovgiver.

73 Ogsaa den betingelse, der eventuelt kan komme paa tale i engelsk ret, og hvorefter der, for at det offentlige kan ifalde ansvar, som udgangspunkt skal foeres bevis for, at der foreligger misbrug af befoejelser ved udoevelsen af en offentlig funktion (misfeasance in public office), hvilket er utaenkeligt, naar der er tale om lovgiver, kan i praksis goere det umuligt at opnaa erstatning for tab, der skyldes overtraedelsen af faellesskabsretten, naar denne maa tilregnes den nationale lovgiver.

74 Svaret til de nationale retsinstanser maa derfor vaere, at naar en medlemsstats overtraedelse af faellesskabsretten maa tilregnes den nationale lovgiver, der handler paa et omraade, hvor denne har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter, har de borgere, der har lidt skade, ret til erstatning, naar den bestemmelse i faellesskabsretten, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge dem rettigheder, naar overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og naar der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen og de skadelidtes tab. Med dette forbehold gennemfoeres statens erstatningsansvar for det tab, der er forvoldt ved overtraedelsen af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten, efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i den nationale lovgivning, der finder anvendelse, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og heller ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.

Spoergsmaalet om, hvorvidt erstatningen kan goeres betinget af culpa [spoergsmaal 3) i sag C-46/93]

75 Med det tredje spoergsmaal oensker Bundesgerichtshof i det vaesentlige oplyst, om den nationale retsinstans inden for rammerne af den nationale lovgivning, den anvender, kan goere erstatningen af tabet betinget af, at der foreligger culpa (forsaet eller uagtsomhed) hos det statslige organ, overtraedelsen maa tilregnes.

76 For det foerste bemaerkes, at begrebet culpa ° som det fremgaar af oplysningerne i sagen ° ikke har samme indhold i de forskellige retssystemer.

77 Dernaest bemaerkes ° som det fremgaar af den redegoerelse, der er givet som svar paa det foregaaende spoergsmaal ° at naar en overtraedelse af faellesskabsretten maa tilregnes en medlemsstat, der handler paa et omraade, hvor den har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter, er anerkendelsen af en ret til erstatning paa grundlag af faellesskabsretten bl.a. undergivet den betingelse, at den paagaeldende overtraedelse er tilstraekkelig kvalificeret.

78 Visse objektive og subjektive momenter, som i et nationalt retssystem kan vaere knyttet til culpabegrebet, er saaledes relevante for bedoemmelsen af, om en overtraedelse af faellesskabsretten er kvalificeret eller ej (se de ovenfor i praemis 56 og 57 omtalte momenter).

79 Heraf foelger, at forpligtelsen til at erstatte de tab, der er forvoldt borgerne, ikke kan undergives en betingelse, der stoettes paa et culpabegreb, som gaar videre end den tilstraekkelig kvalificerede overtraedelse af faellesskabsretten. At fastsaette en saadan yderligere betingelse ville nemlig vaere ensbetydende med at rejse tvivl om retten til erstatning, som foelger af faellesskabsretten.

80 Foelgelig maa svaret til den nationale retsinstans vaere, at den ikke inden for rammerne af den nationale lovgivning, den anvender, kan goere erstatningen af tabet betinget af, at der hos det statslige organ, overtraedelsen maa tilregnes, foreligger culpa (forsaet eller uagtsomhed), som gaar videre end den tilstraekkelig kvalificerede overtraedelse af faellesskabsretten.

Spoergsmaalet om erstatningens faktiske omfang [spoergsmaal 4 a), i sag C-46/93 og spoergsmaal 2) i sag C-48/93]

81 Med disse spoergsmaal anmoder de nationale retsinstanser i det vaesentlige Domstolen om at fastsaette kriterier, der goer det muligt at fastlaegge omfanget af den erstatning, som den medlemsstat, overtraedelsen maa tilregnes, skal betale.

82 I den forbindelse maa det understreges, at erstatningen for tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, skal staa i passende forhold til det lidte tab, saaledes at der sikres en effektiv beskyttelse af deres rettigheder.

83 Da der ikke findes faellesskabsbestemmelser paa dette omraade, tilkommer det den nationale retsorden i hver enkelt medlemsstat at fastsaette kriterier, der goer det muligt at fastlaegge erstatningens omfang, dog saaledes at kriterierne ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og at de under ingen omstaendigheder maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.

84 Specielt maa det praeciseres, at den nationale retsinstans ved afgoerelsen af, hvilket tab der skal erstattes, kan undersoege, om den skadelidte paa passende maade har soegt at undgaa skaden eller begraense dens omfang, og navnlig om skadelidte i rette tid har gjort brug af alle de retsmidler, der stod til hans disposition.

85 Ifoelge en almindelig retsgrundsaetning, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer, skal skadelidte nemlig paa passende maade soege at begraense skadens omfang, idet vedkommende ellers selv maa baere tabet (dom af 19.5.1992, forenede sager C-104/89 og C-37/90, Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3061, praemis 33).

86 Bundesgerichtshof har spurgt, om erstatningspligten efter nationale bestemmelser generelt kan begraenses til skader paa bestemte saerligt beskyttede individuelle retsgoder, saasom ejendomsretten, eller om sagsoegernes tabte fortjeneste ogsaa skal daekkes. Den goer opmaerksom paa, at chancerne for at afsaette produkter fra andre medlemsstater paa markedet efter tysk ret ikke opfattes som en del af virksomhedens beskyttede aktiver.

87 Hertil bemaerkes, at det i tilfaelde af overtraedelse af faellesskabsretten ikke kan accepteres, at tabt fortjeneste fuldstaendig udelukkes fra de tab, der kan kraeves erstattet. Specielt ved tvister af oekonomisk eller forretningsmaessig karakter kan en saadan fuldstaendig udelukkelse af tabt fortjeneste nemlig goere det umuligt at erstatte tabet.

88 For saa vidt angaar de forskellige erstatningskrav, der er omhandlet i Divisional Court' s andet spoergsmaal, fastsaettes der ikke saerlige kriterier i faellesskabsretten. Det tilkommer den nationale retsinstans at traeffe afgoerelse vedroerende disse erstatningskrav i overensstemmelse med den nationale lovgivning, den anvender, idet de krav, der er anfoert ovenfor i praemis 83, dog skal overholdes.

89 Specielt med hensyn til tilkendelsen af "exemplary damages" maa det praeciseres, at denne form for erstatning ° som den nationale retsinstans har anfoert ° efter national ret er baseret paa, at det fastslaas, at vedkommende offentlige myndigheder har handlet uretfaerdigt, vilkaarligt eller forfatningsstridigt. For saa vidt som disse former for adfaerd kan udgoere en overtraedelse af faellesskabsretten eller forvaerre den, kan tilkendelse af "exemplary damages" ikke udelukkes under et soegsmaal paa grundlag af faellesskabsretten, naar en saadan erstatning kan tilkendes under et tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.

90 Svaret til de nationale retsinstanser maa derfor vaere, at den erstatning, medlemsstaterne skal betale for skader, de har forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, skal staa i passende forhold til det lidte tab. Da der ikke findes faellesskabsbestemmelser paa dette omraade, tilkommer det den nationale retsorden i hver enkelt medlemsstat at fastsaette kriterier, der goer det muligt at fastlaegge erstatningens omfang, dog saaledes at kriterierne ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og at de under ingen omstaendigheder maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning. Nationale bestemmelser, hvorefter den skade, der kan erstattes, generelt begraenses til kun at omfatte skader paa bestemte saerligt beskyttede individuelle retsgoder, med udelukkelse af borgernes tabte fortjeneste, er ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten. Endvidere skal saerlige former for erstatning, saasom "exemplary damages" i henhold til engelsk ret, kunne tilkendes under et soegsmaal paa grundlag af faellesskabsretten, hvis de kan tilkendes under et tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.

Spoergsmaalet om, hvilken periode erstatningen skal omfatte [spoergsmaal 4 b), i sag C-46/93]

91 Med dette spoergsmaal oensker den nationale retsinstans oplyst, om den skade, der skal erstattes, ogsaa omfatter skader, der var lidt, foer Domstolen afsagde en dom, hvori det blev fastslaaet, at der forelaa en overtraedelse.

92 Som det fremgaar af svaret paa det andet spoergsmaal, foelger retten til erstatning af faellesskabsretten, naar de ovenfor i praemis 51 anfoerte betingelser er opfyldt.

93 En af betingelserne er, at overtraedelsen af faellesskabsretten er tilstraekkelig kvalificeret. En dom afsagt af Domstolen, hvorved det forinden er fastslaaet, at der foreligger en overtraedelse, er et moment, der ganske vist har afgoerende betydning, men som ikke er noedvendigt for at godtgoere, at denne betingelse er opfyldt (jf. praemis 55, 56 og 57 i naervaerende dom).

94 At anerkende, at vedkommende medlemsstats erstatningspligt kan begraenses til kun at omfatte skader, der er lidt, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvori den paagaeldende overtraedelse er blevet fastslaaet, ville saaledes vaere ensbetydende med at rejse tvivl om den ret til erstatning, der anerkendes af faellesskabsretsordenen.

95 Desuden ville det vaere i strid med princippet om faellesskabsrettens effektive virkning at goere erstatning af skaden betinget af, at Domstolen forinden har fastslaaet, at der foreligger en overtraedelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes en medlemsstat, eftersom enhver ret til erstatning saa ville vaere udelukket, saa laenge den formodede overtraedelse ikke har vaeret genstand for et soegsmaal anlagt af Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 169 og en faeldende dom afsagt af Domstolen. Imidlertid kan rettigheder, der tilkommer borgerne, og som foelger af faellesskabsbestemmelser, der har direkte virkning i medlemsstaternes interne retsorden, ikke afhaenge af Kommissionens vurdering af, om det er hensigtsmaessigt at anlaegge sag mod en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 169, eller af, om Domstolen eventuelt har afsagt en dom, hvori overtraedelsen fastslaas (jf. i denne retning dom af 14.12.1982, forenede sager 314/81, 315/81, 316/81 og 83/82, Waterkeyn m.fl., Sml. s. 4337, praemis 16).

96 Det forelagte spoergsmaal maa derfor besvares med, at medlemsstaternes forpligtelse til at erstatte skader, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes medlemsstaterne, ikke kan begraenses til kun at omfatte skader, der er lidt, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvori den paagaeldende overtraedelse er blevet fastslaaet.

Begaeringen om begraensning af dommens tidsmaessige virkninger

97 Den tyske regering har anmodet Domstolen om at begraense de tab, Forbundsrepublikken Tyskland eventuelt skal erstatte, til kun at omfatte tab, der er indtraadt efter afsigelsen af dommen i den foreliggende sag, medmindre de skadelidte forinden har anlagt sag eller rejst en tilsvarende administrativ klage. Regeringen finder, at en saadan begraensning af dommens tidsmaessige virkninger er noedvendig som foelge af dens betydelige oekonomiske konsekvenser for Forbundsrepublikken.

98 For det tilfaelde, at den nationale retsinstans maatte foele sig foranlediget til at fastslaa, at betingelserne for, at Forbundsrepublikken Tyskland kan ifalde erstatningsansvar, er opfyldt i det foreliggende tilfaelde, maa det erindres, at statens erstatningsansvar for det forvoldte tab skal gennemfoeres efter nationale erstatningsregler. I forbindelse med de formelle og materielle betingelser i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab kan der tages hensyn til de krav, retssikkerhedsprincippet medfoerer.

99 Det bemaerkes imidlertid, at disse betingelser ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og heller ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning (Francovich m.fl.-dommen, praemis 43).

100 Naar henses hertil finder Domstolen det ufornoedent at begraense naervaerende doms tidsmaessige virkninger.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

101 De udgifter, der er afholdt af den danske, den tyske, den graeske, den spanske, den franske og den nederlandske regering, Irland og Det Forenede Kongerige samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for de nationale retter, tilkommer det disse at traeffe afgoerelse om sagernes omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Bundesgerichtshof ved kendelse af 28. januar 1993 og af High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, ved kendelse af 18. november 1992, for ret:

1) Princippet om, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes medlemsstaterne, finder anvendelse, naar den paagaeldende overtraedelse maa tilskrives den nationale lovgiver.

2) Naar en medlemsstats overtraedelse af faellesskabsretten maa tilregnes den nationale lovgiver, der handler paa et omraade, hvor denne har en vid skoensbefoejelse, naar der skal traeffes valg af normativ karakter, har de borgere, der har lidt skade, ret til erstatning, naar den bestemmelse i faellesskabsretten, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge dem rettigheder, naar overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og naar der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen og de skadelidtes tab. Med dette forbehold gennemfoeres statens erstatningsansvar for det tab, der er forvoldt ved overtraedelsen af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten, efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i den nationale lovgivning, der finder anvendelse, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og heller ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.

3) Den nationale retsinstans kan ikke inden for rammerne af den nationale lovgivning, den anvender, goere erstatningen af tabet betinget af, at der hos det statslige organ, overtraedelsen maa tilregnes, foreligger culpa (forsaet eller uagtsomhed), som gaar videre end den tilstraekkelig kvalificerede overtraedelse af faellesskabsretten.

4) Den erstatning, medlemsstaterne skal betale for skader, de har forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, skal staa i passende forhold til det lidte tab. Da der ikke findes faellesskabsbestemmelser paa dette omraade, tilkommer det den nationale retsorden i hver enkelt medlemsstat at fastsaette kriterier, der goer det muligt at fastlaegge erstatningens omfang, dog saaledes at kriterierne ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og at de under ingen omstaendigheder maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning. Nationale bestemmelser, hvorefter den skade, der kan erstattes, generelt begraenses til kun at omfatte skader paa bestemte saerligt beskyttede individuelle retsgoder, med udelukkelse af borgernes tabte fortjeneste, er ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten. Endvidere skal saerlige former for erstatning, saasom "exemplary damages" i henhold til engelsk ret, kunne tilkendes under et soegsmaal paa grundlag af faellesskabsretten, hvis de kan tilkendes under et tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret.

5) Medlemsstaternes forpligtelse til at erstatte skader, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes medlemsstaterne, kan ikke begraenses til kun at omfatte skader, der er lidt, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvori den paagaeldende overtraedelse er blevet fastslaaet.