Dom afsagt af Retten i Første Instans (Tredje Udvidede Afdeling) den 6. februar 1998. - Interporc Im- und Export GmbH mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Kommissionens afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt i Kommissionens dokumenter - Afslag på aktindsigt i dokumenter - Beskyttelse af offentlige interesser (retlige procedurer). - Sag T-124/96.



Samling af Afgørelser 1998 side II-00231



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Kommissionen - aktindsigt i Kommissionens dokumenter - afgoerelse 94/90 - retsakt, der tillaegger borgerne rettigheder - undtagelser fra princippet om aktindsigt - fortolkning - begrundelsespligt - raekkevidde - afslag paa aktindsigt uden angivelse af de konkrete hensyn, der begrundede den paaberaabte undtagelse - ulovligt

(EF-traktaten, art. 162 og 190; Kommissionens afgoerelse 94/90)

Sammendrag

Uanset at traktatens artikel 162 er valgt som hjemmel for afgoerelse 94/90 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter, er afgoerelsen en retsakt, der tillaegger borgerne ret til aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, eftersom intet er til hinder for, at bestemmelser om en institutions interne arbejdsgang har virkninger over for tredjemand. I henhold til afgoerelsen, med hensyn til hvilken det har vaeret tanken, at den skal finde generel anvendelse, kan enhver bede om aktindsigt i et hvilket som helst ikke-offentliggjort kommissionsdokument, uden at begaeringen skal begrundes.

Selv om der fra retten til aktindsigt er fastsat undtagelser, som kan opdeles i to kategorier, skal undtagelserne fortolkes indskraenkende, saaledes at anvendelsen af det almindelige princip, hvorefter offentligheden skal have stoerst mulig adgang til dokumenter, ikke bringes i fare. Med hensyn til den foerste kategori hedder det bl.a., at »institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade [bl.a. ...] beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undtagelser)«. Dette indebaerer, at inden Kommissionen traeffer afgoerelse vedroerende en begaering, skal den for hvert enkelt dokument undersoege, om dets offentliggoerelse, ud fra de oplysninger, den raader over, maa antages at skade en af de naevnte interesser. Saafremt dette er tilfaeldet, er Kommissionen forpligtet til ikke at give aktindsigt i det paagaeldende dokument.

For at opfylde de krav til begrundelse, der foelger af traktatens artikel 190, skal en saadan afgoerelse - i det mindste for hver kategori af de paagaeldende dokumenter - angive de specifikke grunde til, at en offentliggoerelse af de begaerede dokumenter ifoelge Kommissionen er omfattet af en af undtagelserne i den foerste kategori, saaledes at afgoerelsens adressat kan sikre sig, at den ovenfor naevnte undersoegelse faktisk har fundet sted, og tage stilling til, om han finder begrundelsen for afslaget holdbar.

Et afslag paa aktindsigt, som er begrundet med, at de dokumenter, der begaeres aktindsigt i, vedroerer en afgoerelse, der er genstand for et annullationssoegsmaal, og som kun indeholder den sammenfattende bemaerkning, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) finder anvendelse, og afslaget saaledes ikke indeholder nogen forklaring, end ikke for kategorier af dokumenter, paa grundlag af hvilken det kan afgoeres, om alle de oenskede dokumenter faktisk er omfattet af den paaberaabte undtagelse, fordi der er sammenhaeng mellem dem og den afgoerelse, der paastaas annulleret, maa derfor annulleres.

Parter

I sag T-124/96,

Interporc Im- und Export GmbH, Hamburg, ved advokat Georg M. Berrisch, Hamburg, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Guy Harles, 8-10, rue Mathias Hardt,

sagsoeger,

mod

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Ulrich Woelker, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoegt,

angaaende en paastand om annullation af Kommissionens afgoerelse af 29. maj 1996, hvorved den bekraeftede sit afslag paa at give sagsoegeren aktindsigt i visse af dens dokumenter,

har

DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS

(Tredje Udvidede Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, B. Vesterdorf, og dommerne C.P. Briët, P. Lindh, A. Potocki og J.D. Cooke,

justitssekretaer: fuldmaegtig A. Mair,

paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 21. oktober 1997,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

De relevante retsregler

1 I slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, indsatte medlemsstaterne en erklaering (nr. 17) om retten til adgang til oplysninger, der har foelgende ordlyd:

»Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelaegger Raadet en rapport om foranstaltninger, der kan oege offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne raader over.«

2 Efter Maastricht-erklaeringen foretog Kommissionen en sammenlignende undersoegelse af reglerne om aktindsigt i medlemsstaterne og i visse tredjelande. Resultaterne af dens undersoegelser blev offentliggjort i meddelelse 93/C 156/5 af 5. maj 1993 om offentlig adgang til institutionernes dokumenter, som den forelagde for Raadet, Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg (EFT C 156, s. 5, herefter »meddelelsen af 1993«). I meddelelsen konkluderede Kommissionen, at der syntes at vaere et staerkt behov for at udvide adgangen til aktindsigt yderligere paa faellesskabsniveau.

3 Den 2. juni 1993 vedtog Kommissionen meddelelse 93/C 166/4 om aabenhed i Faellesskabet (EFT C 166, s. 4). Kommissionen har i meddelelsen fastlagt de grundlaeggende principper for adgang til aktindsigt.

4 Kommissionen og Raadet udarbejdede og vedtog den 6. december 1993 en faelles adfaerdskodeks om aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter (herefter »adfaerdskodeksen«). De forpligtede sig hver for sig til at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere de i adfaerdskodeksen fastsatte principper inden den 1. januar 1994.

5 For at overholde denne forpligtelse traf Kommissionen den 8. februar 1994 under henvisning til EF-traktatens artikel 162 afgoerelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58, herefter »afgoerelse 94/90«). Afgoerelsens artikel 1 indeholder en formel vedtagelse af adfaerdskodeksen, der er optaget som bilag til afgoerelsen.

6 Adfaerdskodeksen indeholder foelgende generelle princip:

»Offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Raadet ligger inde med. Ved dokument forstaas enhver skrevet tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Raadet eller Kommissionen ligger inde med.«

7 De forhold, en institution kan paaberaabe sig som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter, er i adfaerdskodeksen opregnet som foelger:

»Institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade

- beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)

- beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred

- beskyttelsen af drifts- og forretningshemmeligheder

- beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser

- beskyttelsen af fortrolighed paa anmodning af den fysiske og juridiske person, som har givet oplysningen, eller som kraevet i lovgivningen i den medlemsstat, som har givet oplysningen.

Institutionerne kan ogsaa afslaa at give adgang for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne.«

8 Den 4. marts 1994 vedtog Kommissionen en meddelelse om oeget aktindsigt i dokumenter (EFT C 67, s. 5, herefter »meddelelsen af 1994«), som indeholder en praecisering af de kriterier, der skal laegges til grund ved gennemfoerelsen af afgoerelse 94/90. Det fremgaar af meddelelsen, at »enhver [kan] bede om aktindsigt i et hvilket som helst ikke-offentliggjort kommissionsdokument, ogsaa forberedende dokumenter og andet baggrundsmateriale«. Det tilfoejes, at »Kommissionen garanterer, at anmodninger om aktindsigt faar en fair og rimeligt hurtig behandling«. Det praeciseres i denne forbindelse, at »anmodninger om kommissionsdokumenter besvares inden en maaned«. Med hensyn til de i adfaerdskodeksen fastsatte undtagelser hedder det i meddelelsen, at »Kommissionen kan indtage den holdning, at aktindsigt i et dokument boer naegtes, fordi dets offentliggoerelse kunne skade offentlige og private interesser og institutionens arbejde ...«. Det understreges i denne henseende i meddelelsen, at »undtagelsesbestemmelserne ikke [har] automatisk karakter, og alle anmodninger behandles individuelt«.

Faktiske omstaendigheder

9 Faellesskabet aabner hvert aar et saakaldt »Hilton«-kontingent. I medfoer af dette kontingent kan der fra Argentina indfoeres naermere angivne maengder oksekoed af hoej kvalitet (»Hilton beef«) til Faellesskabet, uden at der skal erlaegges importafgifter. Med henblik paa at opnaa afgiftsfritagelsen skal der fremlaegges et aegthedscertifikat udstedt af de argentinske myndigheder.

10 Efter at Kommissionen var blevet underrettet om, at der var konstateret forfalskede aegthedscertifikater, indledte den i samarbejde med medlemsstaternes toldmyndigheder naermere undersoegelser i slutningen af 1992/begyndelsen af 1993. I de tilfaelde, hvor toldmyndighederne kunne fastslaa, at de havde faaet forelagt forfalskede aegthedscertifikater, foretog de efteropkraevninger af importafgifterne.

11 Efter afsloeringen af saadanne forfalskede certifikater fremsatte de tyske myndigheder over for sagsoegeren krav om efterbetaling af importafgifterne. Det sagsoegende selskab anmodede om fritagelse for importafgifterne, idet det gjorde gaeldende, at det havde forelagt aegthedscertifikaterne i god tro, og at de kompetente argentinske myndigheder og Kommissionen maatte vaere ansvarlige for, at der var visse huller i kontrolordningen.

12 Ved afgoerelse af 26. januar 1996, rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, fastslog Kommissionen, at sagsoegerens anmodning om fritagelse for importafgifterne maatte afslaas.

13 Ved skrivelse af 23. februar 1996 til Kommissionens generalsekretaer samt til generaldirektoererne for Generaldirektorat (herefter »GD«) I, VI og XXI, begaerede sagsoegerens advokat aktindsigt i visse dokumenter vedroerende kontrollen med indfoerslerne af oksekoed (»Hilton beef«) og vedroerende de undersoegelser, der havde foert til, at de tyske myndigheder havde truffet afgoerelse om at foretage efteropkraevning af importafgifterne. Begaeringen omfattede ti kategorier af dokumenter, nemlig 1) medlemsstaternes erklaeringer vedroerende de maengder »Hilton beef«, der var indfoert fra Argentina i perioden mellem 1985 og 1992, 2) de argentinske myndigheders erklaeringer vedroerende de maengder »Hilton beef«, der var udfoert til Faellesskabet i samme periode, 3) Kommissionens interne oversigter, der var udarbejdet paa grundlag af de naevnte erklaeringer, 4) dokumenterne vedroerende aabningen af »Hilton«-kontingentet, 5) dokumenterne vedroerende udpegelsen af de organer, der er ansvarlige for udstedelsen af aegthedscertifikaterne, 6) dokumenterne vedroerende den aftale, der blev indgaaet mellem Faellesskabet og Argentina om at nedsaette kontingentet som foelge af afsloeringen af de forfalskede certifikater, 7) eventuelle undersoegelsesrapporter vedroerende den kontrol, Kommissionen havde foretaget i 1991 og 1992 vedroerende »Hilton«-kontingentet, 8) dokumenterne vedroerende de undersoegelser, der omhandlede eventuelle uregelmaessigheder i forbindelse med indfoerslerne i perioden 1985-1988, 9) udtalelserne fra GD VI og GD XXI vedroerende de afgoerelser, der var truffet i andre lignende sager, og 10) referaterne af de udvalgsmoeder, medlemsstaternes sagkyndige havde afholdt den 2. og den 4. december 1995.

14 Ved skrivelse af 22. marts 1996 meddelte generaldirektoeren for GD VI afslag paa begaeringen om aktindsigt, dels i brevvekslingen med de argentinske myndigheder og i referaterne af de moeder, der var gaaet forud for indroemmelsen og aabningen af »Hilton«-kontingenterne, dels i brevvekslingen med de argentinske myndigheder efter afsloeringen af de forfalskede aegthedscertifikater. Som begrundelse for afslaget henviste generaldirektoeren til undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (internationale forbindelser). For saa vidt angik den oevrige del af begaeringen, meddelte generaldirektoeren ogsaa afslag paa aktindsigt i de dokumenter, der hidroerte fra medlemsstaterne eller de argentinske myndigheder, idet han anfoerte, at sagsoegeren skulle stile begaeringen direkte til dokumenternes ophavsmaend.

15 Ved skrivelse af 25. marts 1996 meddelte generaldirektoeren for GD XXI afslag paa begaeringen om aktindsigt i den interne undersoegelsesrapport vedroerende de forfalskede certifikater, som Kommissionen havde udarbejdet, idet han paaberaabte sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (inspektioner og undersoegelser) og undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af enkeltpersoner og privatlivets fred. For saa vidt angik udtalelserne fra GD VI og GD XXI vedroerende andre anmodninger om fritagelse for importafgifter samt referaterne af de udvalgsmoeder, medlemsstaternes sagkyndige havde afholdt, meddelte generaldirektoeren for GD XXI afslag paa aktindsigt i de naevnte dokumenter, idet han paaberaabte sig undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af institutionens interesser, for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne. Med hensyn til den oevrige del af begaeringen meddelte generaldirektoeren ogsaa afslag paa aktindsigt i de dokumenter, der hidroerte fra medlemsstaterne, idet han anfoerte, at sagsoegeren skulle stile begaeringen direkte til dokumenternes ophavsmaend.

16 Ved skrivelse af 27. marts 1996 fremsatte sagsoegerens advokat over for Kommissionens generaldirektoer en bekraeftende begaering som omhandlet i adfaerdskodeksen. I skrivelsen bestred han, at de hensyn, generaldirektoeren for henholdsvis GD VI og GD XXI havde anfoert som begrundelse for at naegte aktindsigt, var holdbare.

17 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 1996 anlagde sagsoegeren sammen med to andre tyske virksomheder sag med paastand om annullation af Kommissionens afgoerelse af 26. januar 1996 (sag T-50/96, Primex m.fl. mod Kommissionen).

18 Ved skrivelse af 29. maj 1996 meddelte Kommissionens generalsekretaer afslag paa den bekraeftende begaering. Skrivelsen (herefter »den anfaegtede afgoerelse«) har foelgende ordlyd:

»Efter naermere at have overvejet Deres begaering beklager jeg at maatte meddele Dem, at jeg bekraefter den af GD VI og GD XXI trufne afgoerelse og det af foelgende grunde:

De dokumenter, De har begaeret aktindsigt i, vedroerer alle en kommissionsbeslutning af 26. januar 1996 [KOM C(96) 180 endelig udg.], som Deres mandant i mellemtiden har anlagt annullationssoegsmaal til proevelse af (sag T-50/96).

Uden at jeg herved har taget stilling til andre undtagelser, som kunne begrunde afslaget paa aktindsigt i de oenskede dokumenter, finder undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) anvendelse. Adfaerdskodeksen kan ikke hjemle en pligt for Kommissionen til under en verserende sag at tilstille modparten dokumenter, der vedroerer sagen.«

19 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 25. juni 1996 har sagsoegeren som led i behandlingen af sag T-50/96 nedlagt paastand om, at Retten som led i sagens tilrettelaeggelse tilpligter Kommissionen at fremlaegge de oenskede dokumenter.

Retsforhandlinger og parternes paastande

20 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. august 1996 har sagsoegeren anlagt naervaerende sag. Sagen blev henvist til behandling i en afdeling bestaaende af tre dommere. Efter at have hoert parterne traf Retten den 2. juli 1997 beslutning om at henvise sagen til behandling i Tredje Udvidede Afdeling bestaaende af fem dommere.

21 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse.

22 I offentligt retsmoede den 21. oktober 1997 har parterne afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal.

23 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:

- Den anfaegtede afgoerelse annulleres.

- Det fastslaas, at Kommissionen ikke er berettiget til at naegte aktindsigt i de dokumenter, der er naermere angivet i skrivelsen af 23. februar 1996 fra sagsoegerens advokat til Kommissionens generalsekretaer.

- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

24 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

- Paastanden om, at der rettes et paabud til Kommissionen, afvises.

- I oevrigt frifindes Kommissionen.

- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Den foerste paastand: annullation af den anfaegtede afgoerelse

25 Til stoette for soegsmaalet har sagsoegeren fremfoert tre anbringender. Med det foerste goeres det gaeldende, at adfaerdskodeksen og afgoerelse 94/90 er tilsidesat, med det andet, at traktatens artikel 190 er tilsidesat, og med det tredje, der er fremfoert i retsmoedet, at sagsoegerens ret til kontradiktion er tilsidesat derved, at generalsekretaeren i den anfaegtede afgoerelse har paaberaabt sig en ny begrundelse for afslaget, som han ikke tidligere havde fremfoert.

26 Ud fra sagens konkrete omstaendigheder finder Retten, at de to foerste anbringender boer behandles under et.

Det foerste og andet anbringende, hvorved sagsoegeren har gjort gaeldende, at adfaerdskodeksen og afgoerelse 94/90 er tilsidesat, samt at traktatens artikel 190 er tilsidesat

Parternes argumenter

- Tilsidesaettelse af afgoerelse 94/90 og af adfaerdskodeksen

27 Sagsoegeren har indledningsvis anfoert, at Kommissionen som den eneste begrundelse for ikke at give sagsoegeren aktindsigt i dokumenterne har henvist til, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) fandt anvendelse. Herved har Kommissionen imidlertid tilsidesat bestemmelserne vedroerende de undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter, der er fastsat i adfaerdskodeksen, og foelgelig ogsaa afgoerelse 94/90.

28 Sagsoegeren har naermere anfoert, at afgoerelse 94/90 og adfaerdskodeksen er retligt bindende for Kommissionen. I henhold til de naevnte retsakter er Kommissionen retligt forpligtet til at give aktindsigt i de dokumenter, den ligger inde med (jf. Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 313, praemis 55, og af 19.10.1995, sag T-194/94, Carvel og Guardian Newspapers mod Raadet, Sml. II, s. 2765, der omhandler den tilsvarende afgoerelse vedtaget af Raadet (afgoerelse 93/731/EF af 20.12.1993 om aktindsigt i Raadets dokumenter, EFT L 340, s. 43)).

29 Undtagelserne fra retten til aktindsigt i dokumenter maa ifoelge sagsoegeren fortolkes snaevert, saaledes at adfaerdskodeksens specifikke formaal, som er at sikre offentligheden »stoerst mulig adgang til ... dokumenter«, ikke bringes i fare.

30 Sagsoegeren har tilfoejet, at Kommissionen ikke kan paaberaabe sig undtagelserne generelt. Ved vurderingen af, om offentliggoerelse af et dokument er omfattet af en af undtagelserne, skal Kommissionen foerst og fremmest foretage en afvejning af de interesser, der soeges beskyttet ved den paagaeldende undtagelse, over for adfaerdskodeksens generelle formaal, og dernaest for hvert enkelt dokument godtgoere de »tvingende hensyn«, der indebaerer, at betingelserne for at bringe den paagaeldende undtagelse i anvendelse er opfyldt (jf. Domstolens kendelse af 6.12.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 4405, praemis 11 og 12).

31 Kommissionen kan ifoelge sagsoegeren ikke under paaberaabelse af undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) haevde, at den er berettiget til at naegte aktindsigt i alle dokumenter, der vedroerer en afgoerelse, der er genstand for et annullationssoegsmaal. Kommissionens holdning kan laegge hindringer i vejen for domstolsproevelsen.

32 Naar Kommissionen i henhold til den anfaegtede afgoerelse har naegtet aktindsigt i de oenskede dokumenter med henvisning til, at de i givet fald kunne anvendes imod Kommissionen i en sag, hvor den er sagsoegt, kan den anfaegtede afgoerelse medfoere, at en raekke af Kommissionens afgoerelser unddrages en domstolsproevelse. Kommissionen, der som offentlig myndighed handler i almenvellets interesse, boer ikke kunne holde retsakter, som den har vedtaget, uden for en saadan proevelse ved at fastholde, at de er hemmelige.

33 Den paagaeldende undtagelse maa ifoelge sagsoegeren fortolkes i overensstemmelse med punkt 2.2 i meddelelsen af 1993, som opregner de interesser, der i kraft af denne undtagelse soeges beskyttet i medlemsstaternes retssystemer. Undtagelsen omfatter saaledes kun oplysninger, hvis offentliggoerelse kan skade efterforskningen af lovovertraedelser og retsforfoelgelsen af lovovertraedere.

34 Endelig har sagsoegeren anfoert, at Kommissionens synspunkt i den foreliggende sag ikke er i overensstemmelse med de bemaerkninger, den er fremkommet med i ovennaevnte sag, Primex m.fl. mod Kommissionen, vedroerende sagsoegerens paastand om, at Kommissionen tilpligtes at fremlaegge de naevnte dokumenter med henblik paa sagens tilrettelaeggelse. I forbindelse med den naevnte sag anfoerte Kommissionen, at dokumenterne ikke var relevante for behandlingen af sagen.

35 Kommissionen er enig i, at det politisk er af betydning, at offentligheden har adgang til dokumenter, som EF-institutionerne ligger inde med, men har stillet sig tvivlende med hensyn til, hvad der retligt ligger i princippet om aktindsigt i dokumenter, saaledes som dette princip fremgaar af erklaeringerne om aabenhed. For saa vidt angaar den retlige vaerdi af afgoerelse 94/90 har Kommissionen understreget, at afgoerelsen er vedtaget inden for rammerne af Kommissionens befoejelser til at tilrettelaegge den interne organisation, hvorefter den er bemyndiget til at traeffe passende foranstaltninger vedroerende sin interne organisation med henblik paa at sikre en hensigtsmaessig forretningsgang (jf. Domstolens dom af 30.4.1996, sag C-58/94, Nederlandene mod Raadet, Sml. I, s. 2169, praemis 37).

36 Kommissionen har for det foerste gjort gaeldende, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) kan begrunde, at den i henhold til afgoerelse 94/90 ikke stiller nogen dokumenter, der vedroerer en verserende sag, til offentlighedens - eller sagsoegerens - raadighed. Som betingelse for, at den naevnte undtagelse kan anvendes, kraeves det ifoelge Kommissionen blot, at de dokumenter, der begaeres aktindsigt i, vedroerer den verserende sag eller dennes sagsgenstand. Dette er tilfaeldet i den foreliggende sag.

37 Kommissionen har tilfoejet, at enhver anden fortolkning i alvorlig grad ville svaekke Kommissionens ret til kontradiktion og foelgelig ogsaa bringe hensynet til almenvellet i fare. Selv om Kommissionens ret til kontradiktion formentlig ikke tilsidesaettes i tilfaelde af offentliggoerelse af et hvilket som helst dokument, ville den ikke kunne tage passende til genmaele, saafremt den som haevdet af sagsoegeren skulle godtgoere, at hvert enkelt dokument var af betydning for retssagen. Kommissionen har herved bestridt, at den er forpligtet til at fremfoere »tvingende hensyn« som begrundelse for at afvise en begaering om aktindsigt.

38 Meddelelsen af 1993 kan ifoelge Kommissionen ikke foere til nogen anden fortolkning. Undtagelsen i adfaerdskodeksen har saaledes et videre anvendelsesomraade end de tilsvarende undtagelser i national ret, idet adfaerdskodeksen ikke indeholder den restriktive praecisering »Schweigegebot« (krav om hemmeligholdelse i forbindelse med retsforfoelgning), der er tilfoejet i beskrivelsen af de tilsvarende undtagelser i national ret.

39 Kommissionen har for det andet anfoert, at spoergsmaalet om, hvorvidt sagsoegeren kan faa adgang til de begaerede dokumenter, maa afgoeres paa grundlag af bestemmelserne i Rettens procesreglement om sagens tilrettelaeggelse og ikke paa grundlag af bestemmelserne i adfaerdskodeksen. Kodeksen er ikke den retsforskrift, der skal anvendes ved afgoerelsen af et spoergsmaal som det, der er rejst i den foreliggende sag, og det har heller ikke vaeret tanken, at den skulle vaere det.

40 Da sagsoegerne som led i ovennaevnte sag, Primex m.fl. mod Kommissionen, har nedlagt paastand om, at Retten traeffer bestemmelse om foranstaltninger med henblik paa sagens tilrettelaeggelse, tilkommer det Retten paa grundlag af procesreglementet at afgoere, i hvilket omfang denne paastand kan tages til foelge. Spoergsmaalet om, hvorvidt de dokumenter sagsoegeren har begaeret aktindsigt i, reelt er relevante for den sag, der er anlagt til proevelse af afgoerelsen af 26. januar 1996 (jf. ovenfor i praemis 12), kan kun afgoeres i forbindelse med den paagaeldende sag.

- Tilsidesaettelse af traktatens artikel 190

41 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at begrundelsen i den anfaegtede afgoerelse ikke opfylder de betingelser, der fremgaar af traktatens artikel 190.

42 For det foerste kan det ikke paa grundlag af ordlyden af den anfaegtede afgoerelse udledes, om Kommissionen har foretaget en naermere vurdering af de saerlige omstaendigheder i sagen. For det andet har Kommissionen ifoelge sagsoegeren ikke angivet de hensyn, der er afgoerende for, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) ifoelge Kommissionen finder anvendelse.

43 For det tredje og navnlig har Kommissionen tilsidesat sine forpligtelser derved, at den ikke for hvert enkelt dokument har angivet de »tvingende hensyn«, som bevirker, at en offentliggoerelse kunne skade beskyttelsen af offentlige interesser.

44 Sagsoegeren har endelig anfoert, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke kan paaberaabe sig andre undtagelser i adfaerdskodeksen, idet den anfaegtede afgoerelse i den henseende ikke indeholder en tilstraekkelig begrundelse.

45 Kommissionen har bestridt, at den har tilsidesat traktatens artikel 190. Begrundelsen indeholder saaledes en klar sammenfatning af, hvad der har vaeret afgoerende. For saa vidt angaar sagsoegerens beklagelse af, at der i afgoerelsen ikke er givet en naermere redegoerelse for de »saerlige omstaendigheder« i sagen, har Kommissionen anfoert, at den ikke for hvert enkelt dokument er forpligtet til at godtgoere, at en offentliggoerelse kunne skade beskyttelsen af offentlige interesser.

Rettens bemaerkninger

46 Indledningsvis bemaerkes, at afgoerelse 94/90 er en retsakt, der tillaegger borgerne ret til aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen ligger inde med (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., praemis 55).

47 Det forhold, at traktatens artikel 162 er valgt som hjemmel for afgoerelsen, kan ikke aendre noget herved. Selv om afgoerelse 94/90 er truffet i medfoer af Kommissionens befoejelse til at tilrettelaegge sin interne organisation, er intet til hinder for, at bestemmelser om en institutions interne arbejdsgang har virkninger over for tredjemand (dommen i sagen Nederlandene mod Raadet, a.st., praemis 38).

48 Det fremgaar af opbygningen af afgoerelse 94/90, at det har vaeret tanken, at den generelt finder anvendelse paa begaeringer om aktindsigt. I henhold til afgoerelsen kan enhver bede om aktindsigt i et hvilket som helst ikke-offentliggjort kommissionsdokument, uden at begaeringen skal begrundes (jf. herved meddelelsen af 1993 (EFT C 156, s. 6) og meddelelsen af 1994 (EFT C 67, s. 5)).

49 I henhold til adfaerdskodeksens bestemmelser er der imidlertid fastsat undtagelser fra retten til aktindsigt. Undtagelserne skal fortolkes indskraenkende, saaledes at anvendelsen af det almindelige princip, hvorefter offentligheden skal have »stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen ligger inde med«, ikke bringes i fare (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., praemis 56).

50 Som Retten fastslog i praemis 57 i dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, indeholder adfaerdskodeksen to kategorier af undtagelser (jf. ovenfor i praemis 7).

51 Med hensyn til den foerste kategori, som den i den foreliggende sag paaberaabte undtagelse henhoerer under, hedder det, at »institutionerne afslaar at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade [bl.a. ...] beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)«.

52 Som det fremgaar, staar verbet kunne i konditionalis. Dette indebaerer, at inden Kommissionen traeffer afgoerelse vedroerende en begaering om aktindsigt, skal den for hvert enkelt dokument undersoege, om dets offentliggoerelse, ud fra de oplysninger, den raader over, maa antages at skade en af de interesser, der er beskyttet i henhold til den foerste kategori af undtagelser. Saafremt dette er tilfaeldet, er Kommissionen forpligtet til ikke at give aktindsigt i det paagaeldende dokument, idet det i adfaerdskodeksen er fastsat, at institutionerne i saa fald »afslaar« at give aktindsigt.

53 En saadan afgoerelse fra institutionen skal begrundes, jf. EF-traktatens artikel 190. Ifoelge fast retspraksis skal det af den begrundelse, der kraeves efter naevnte bestemmelse, klart og utvetydigt fremgaa, hvilke betragtninger den faellesskabsmyndighed, som har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, dels for at de beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels for at Faellesskabets retsinstanser kan udoeve deres kontrol (jf. Domstolens dom af 15.5.1997, sag C-278/95 P, Siemens mod Kommissionen, Sml. I, s. 2507, praemis 17, og Rettens dom i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., praemis 66).

54 Begrundelsen for en afgoerelse om ikke at give aktindsigt i dokumenter skal saaledes - i det mindste for hver kategori af de paagaeldende dokumenter - angive de specifikke grunde til, at en offentliggoerelse af de begaerede dokumenter ifoelge Kommissionen er omfattet af en af undtagelserne i den foerste kategori af undtagelser (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, a.st., praemis 64 og 74), saaledes at afgoerelsens adressat kan sikre sig, at den i praemis 52 omhandlede undersoegelse faktisk har fundet sted, og tage stilling til, om han finder begrundelsen for afslaget holdbar.

55 I den foreliggende sag maa det fastslaas, at den anfaegtede afgoerelse kun indeholder den sammenfattende bemaerkning, at undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser (retlige procedurer) finder anvendelse (jf. ovenfor i praemis 18). Afgoerelsen indeholder saaledes ingen forklaring, end ikke for kategorier af dokumenter, paa grundlag af hvilken det kan afgoeres, om alle de oenskede dokumenter, hvoraf en raekke er udstedt for flere aar siden, faktisk er omfattet af den paaberaabte undtagelse, fordi der er en sammenhaeng mellem dem og den afgoerelse, der paastaas annulleret under ovennaevnte sag, Primex m.fl. mod Kommissionen.

56 Det maa herefter fastslaas, at begrundelsen i den anfaegtede afgoerelse er utilstraekkelig.

57 Den anfaegtede afgoerelse maa saaledes annulleres, hvorved bemaerkes, at det er ufornoedent at tage stilling til, om anbringendet, hvorefter retten til kontradiktion er tilsidesat, er begrundet.

Den anden paastand: Det fastslaas, at Kommissionen ikke er berettiget til at naegte aktindsigt i de dokumenter, der er naermere angivet i sagsoegerens skrivelse af 23. februar 1996 til Kommissionens generalsekretaer

58 Til stoette for denne paastand har sagsoegeren gjort gaeldende, at det foelger af adfaerdskodeksen, at saafremt der over for generalsekretaeren fremsaettes en bekraeftende begaering, paahviler det ham at tage det oprindelige afslag paa begaeringen om aktindsigt i dokumenter op til fornyet overvejelse. Generalsekretaeren skal herefter traeffe en endelig afgoerelse om, ud fra hvilke hensyn han vil begrunde det endelige afslag paa begaeringen.

59 Sagsoegeren har naermere anfoert, at det derfor ikke kan antages - idet den i afgoerelse 94/90 fastsatte fremgangsmaade i saa fald ville blive uden virkning - at Kommissionen efter en dom om annullation under en efterfoelgende administrativ procedure kan paaberaabe sig andre hensyn som begrundelse for at afslaa en begaering om aktindsigt. I modsat fald ville sagsoegeren vaere tvunget til paa ny at anlaegge sag ved Retten, hvilket efter sagsoegerens opfattelse ikke kan kraeves.

60 Med henblik paa at undgaa endnu en retssag har sagsoegeren derfor nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kommissionen ikke lovligt kunne naegte aktindsigt i de forskellige dokumenter, der er omtalt i skrivelsen af 23. februar 1996 (jf. ovenfor i praemis 13), idet Kommissionen har udtoemt retten til at naegte aktindsigt nu med en ny begrundelse.

61 For saa vidt angaar paastanden, hvorved der begaeres meddelt Kommissionen et paabud, bemaerkes, at den ikke kan antages til realitetsbehandling, idet Faellesskabets retsinstanser i forbindelse med et annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173 ikke har kompetence til at meddele faellesskabsinstitutionerne paabud (jf. f.eks. Domstolens dom af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mod Kommissionen, Sml. s. 1005, praemis 18, og Rettens dom af 9.11.1995, sag T-346/74, France-Aviation mod Kommissionen, Sml. II, s. 2841, praemis 42).

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

62 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har i det vaesentlige tabt sagen og boer derfor paalaegges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med sagsoegerens paastand herom.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN

(Tredje Udvidede Afdeling)

1) Kommissionens afgoerelse af 29. maj 1996 om ikke at give sagsoegeren aktindsigt i visse dokumenter, som Kommissionen ligger inde med, annulleres.

2) Sagen afvises, for saa vidt der er nedlagt paastand om, at Retten meddeler Kommissionen paabud.

3) Kommissionen betaler sagens omkostninger.