FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. BOBEK

fremsat den 23. september 2020 ( 1 )

Forenede sager C-83/19, C-127/19 og C-195/19

Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România«

mod

Inspecţia Judiciară

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunalul Mehedinţi (retten i første instans i Mehedinţi, Rumænien))

og

Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România«,

Asociaţia »Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor«

mod

Consiliul Superior al Magistraturii

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Alba Iulia (appeldomstolen i Alba Iulia, Rumænien))

og

PJ

mod

QK

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Bucureşti (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien))

Sag C-291/19

SO

mod

TP m.fl.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Braşov (appeldomstolen i Braşov, Rumænien))

Sag C-355/19

Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România«,

Asociaţia »Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor«,

OL

mod

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Piteşti (appeldomstolen i Piteşti, Rumænien))

»Præjudiciel forelæggelse – traktaten om Republikken Bulgarien og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union – Kommissionens beslutning 2006/928/EF om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol (MSK) – karakteren og retsvirkningerne af MSK og af de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag heraf – foreløbig udpegning af ledelsen i Inspecția Judiciară – nationale regler om oprettelse og organisering af en afdeling inden for anklagemyndigheden for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – retsstat – domstolenes uafhængighed«

Indhold

I. Indledning II. Retsforskrifter A. EU-retten 1. Den primære ret 2. MSK-beslutningen B. Rumænsk ret 1. Den rumænske forfatning 2. Bestemmelser vedrørende Inspecția Judiciară a) Lov nr. 317/2004 b) Nøddekret nr. 77/2018 3. Bestemmelser vedrørende afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet a) Lov nr. 207/2018 b) Nøddekret nr. 90/2018 c) Nøddekret nr. 92/2018 d) Nøddekret nr. 7/2019 e) Nøddekret nr. 12/2019 III. De faktiske omstændigheder, hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål A. Sag C-83/19 B. Sag C-127/19 C. Sag C-195/19 D. Sag C-291/19 E. Sag C-355/19 F. Retsforhandlingerne for Domstolen IV. Bedømmelse A. Formaliteten med hensyn til de forelagte præjudicielle spørgsmål 1. C-83/19 2. C-127/19 og C-355/19 3. C-195/19 og C-291/19 4. Foreløbig konklusion vedrørende formaliteten B. Relevant EU-ret og kriterier 1. MSK a) Er MSK-beslutningen og MSK-rapporterne EU-retsakter? b) Er tiltrædelsestraktaten den rette hjemmel? 1) Formel hjemmel 2) Indhold og formål 3) Varigheden af MSK 4) Foreløbig konklusion c) Retsvirkningerne af MSK 1) Retsvirkningerne af MSK-beslutningen 2) Retsvirkningerne af MSK-rapporterne d) Er de omhandlede nationale foranstaltninger omfattet af anvendelsesområdet for MSK? 2. Princippet om domstolenes uafhængighed: Chartrets artikel 47 og/eller artikel 19, stk. 1, TEU a) Chartrets artikel 47 b) Artikel 19, stk. 1, TEU c) Artikel 19, stk. 1, TEU og farerne ved for åbne døre 3. Kriterierne og karakteren af vurderingen a) Kriterierne: de eksterne aspekter af domstolenes uafhængighed og det såkaldte »princip om, hvorledes rettergangen fremstår for en lægmand« b) Karakteren af vurderingen: Hvad der skal fastslås C. Vurdering af de omhandlede nationale bestemmelser 1. Generel baggrund 2. Foreløbig udpegning af ledelsen i Inspecția Judiciară a) Forelæggelsesafgørelsen og parternes argumenter b) Bedømmelse c) Foreløbig konklusion 3. Afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet a) Forelæggelsesafgørelserne og parternes argumenter b) Bedømmelse i) Begrundelse – Utvetydig og tilgængelig begrundelse? – Reel begrundelse? ii) Garantier iii) Sammenhæng og praktisk funktion iv) Rimelig frist c) Foreløbig konklusion V. Forslag til afgørelse

I. Indledning

1. De foreliggende sager vedrører to institutionelle aspekter af det rumænske retssystem, som for nylig er blevet ændret ved reformen af de såkaldte »retsplejeregler« ( 2 ) i den pågældende medlemsstat. Nærmere bestemt vedrører de fem anmodninger om præjudiciel afgørelse, som behandles samlet i dette forslag til afgørelse, dels den foreløbige udpegning af lederen af Inspecția Judiciară (retsvæsensinspektoratet, Rumænien), dels oprettelsen af en særlig afdeling inden for anklagemyndigheden, der er ansvarlig for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet ( 3 ).

2. To indledende spørgsmål, der er fælles for alle disse sager, skal imidlertid behandles først. Hvad er for det første den retlige karakter og retsvirkningerne af den »mekanisme for samarbejde og kontrol« (herefter »MSK« ( 4 )), der er indført ved Kommissionens beslutning 2006/928/EF ( 5 )?

3. På grundlag af MSK udarbejder Europa-Kommissionen regelmæssige rapporter. I den rapport, der blev offentliggjort i 2018 ( 6 ), identificerede Kommissionen flere problematiske aspekter vedrørende de nylige reformer af det rumænske retssystem, der udgør genstanden for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. På denne baggrund har de forelæggende retter søgt afklaring af MSK’s og Kommissionens rapporters retlige status, navnlig med henblik på at fastslå, om henstillingerne i Kommissionens rapporter er bindende for de rumænske myndigheder.

4. Samtidig med at det ønskes oplyst, om de nationale lovændringer er forenelige med retsstatsprincippet, princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse og princippet om domstolenes uafhængighed, peges der i de forelagte spørgsmål endvidere på en række primærretlige bestemmelser, navnlig artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Det andet indledende spørgsmål, som skal præciseres, er derfor, hvilke af disse bestemmelser der finder anvendelse i de foreliggende sager i den særlige sammenhæng efter Rumæniens tiltrædelse, hvor MSK fortsat finder anvendelse.

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Den primære ret

5. I overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i traktaten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (herefter »tiltrædelsestraktaten«) ( 7 ) kan Unionens institutioner inden tiltrædelsen bl.a. vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 37 og 38 i akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår (herefter »tiltrædelsesakten«) ( 8 ).

6. I henhold til tiltrædelsesaktens artikel 2 er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de retsakter, der er vedtaget af institutionerne før tiltrædelsen, bindende for Rumænien fra tiltrædelsesdatoen og gælder på de vilkår, som er fastsat i traktaterne og i tiltrædelsesakten.

7. Tiltrædelsesaktens artikel stk. 37 har følgende ordlyd: »Har Bulgarien eller Rumænien undladt at opfylde tilsagn, der er givet under tiltrædelsesforhandlingerne, hvilket har voldt alvorlig skade for det indre markeds funktion, herunder tilsagn inden for alle sektorpolitikker vedrørende økonomiske aktiviteter med grænseoverskridende virkninger, eller medført overhængende fare for en sådan skade, kan Kommissionen, indtil udgangen af en periode på op til tre år efter tiltrædelsen, efter begrundet anmodning fra en medlemsstat eller på eget initiativ, træffe passende foranstaltninger. Foranstaltningerne skal stå i forhold til skaden, og der skal gives prioritet til foranstaltninger, som forstyrrer det indre markeds funktion mindst muligt, og, eventuelt, til anvendelsen af de nuværende sektorbeskyttelsesforanstaltninger. Sådanne beskyttelsesforanstaltninger må ikke påberåbes som et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller som en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstater. En beskyttelsesklausul kan bringes i anvendelse selv før tiltrædelsen på grundlag af overvågningsresultater, og de vedtagne foranstaltninger træder i kraft den første tiltrædelsesdag, medmindre de fastsætter en senere dato. Foranstaltningerne opretholdes kun, så længe det er ubetinget nødvendigt, og hæves under alle omstændigheder, når det relevante tilsagn er opfyldt. De kan dog anvendes ud over den i stk. 1 nævnte periode, så længe de relevante tilsagn ikke er opfyldt. Som reaktion på de fremskridt, som den berørte nye medlemsstat gør med hensyn til opfyldelsen af sine tilsagn, kan Kommissionen om nødvendigt tilpasse foranstaltningerne. Kommissionen orienterer Rådet i god tid, inden den ophæver beskyttelsesforanstaltninger, og tager behørigt hensyn til eventuelle bemærkninger fra Rådet i den forbindelse.«

8. Tiltrædelsesaktens artikel 38 har følgende ordlyd: »Såfremt der i Bulgarien eller Rumænien er alvorlige mangler eller overhængende fare for sådanne mangler i gennemførelsen eller anvendelsen af rammeafgørelser eller andre relevante tilsagn, samarbejdsinstrumenter og afgørelser vedrørende gensidig anerkendelse på det strafferetlige område under EU-traktatens afsnit VI og af direktiver og forordninger vedrørende gensidig anerkendelse på det civilretlige område under EF-traktatens afsnit IV, kan Kommissionen indtil udgangen af en periode på op til tre år efter tiltrædelsen, efter begrundet anmodning fra en medlemsstat eller på eget initiativ og efter høring af medlemsstaterne, træffe passende foranstaltninger og anføre betingelserne og de nærmere regler for gennemførelsen heraf. Disse foranstaltninger kan tage form af midlertidig suspension af anvendelsen af relevante bestemmelser og afgørelser i forbindelserne mellem Bulgarien eller Rumænien og en anden medlemsstat eller andre medlemsstater, uden at dette berører et fortsat snævert retligt samarbejde. En beskyttelsesklausul kan bringes i anvendelse selv før tiltrædelsen på grundlag af overvågningsresultater, og de vedtagne foranstaltninger træder i kraft den første tiltrædelsesdag, medmindre de fastsætter en senere dato. Foranstaltningerne opretholdes kun, så længe det er ubetinget nødvendigt, og hæves under alle omstændigheder, når manglerne er blevet afhjulpet. De kan dog anvendes ud over den i stk. 1 nævnte periode, så længe disse mangler findes. Som reaktion på de fremskridt, som den berørte nye medlemsstat gør med hensyn til at afhjælpe de konstaterede mangler, kan Kommissionen om nødvendigt tilpasse foranstaltningerne efter høring af medlemsstaterne. Kommissionen orienterer Rådet i god tid, inden den ophæver beskyttelsesforanstaltninger, og tager behørigt hensyn til eventuelle bemærkninger fra Rådet i den forbindelse.«

2. MSK-beslutningen

9. MSK-beslutningen blev i henhold til sin femte betragtning vedtaget på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38.

10. Følgende fremgår af sjette betragtning til MSK-beslutningen: »De udestående problemer med hensyn til retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet gør det berettiget at oprette en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på [områderne] retsreform og bekæmpelse af korruption.«

11. I henhold til MSK-beslutningens artikel 1 skal Rumænien hvert år rapportere til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget til denne beslutning. I henhold til artikel 2 meddeler Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet sine kommentarer og konstateringer vedrørende Rumæniens rapportering for første gang i juni 2007 og derefter, når og hvis det er nødvendigt, men mindst hver sjette måned. Artikel 3 bestemmer, at MSK-beslutningen »træder i kraft med forbehold af tiltrædelsestraktatens ikrafttræden og da på datoen herfor«. I henhold til artikel 4 er MSK-beslutningen rettet til alle medlemsstaterne.

12. Bilaget til MSK-beslutningen indeholder de »[b]enchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1«. Første, tredje og fjerde benchmark, der er fastsat heri, er henholdsvis at »sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer, navnlig ved at forbedre det øverste retsråds handleevne og ansvarlighed. […]«, »bygge videre på hidtidige fremskridt[,] fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau« og »træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen«.

B. Rumænsk ret

1. Den rumænske forfatning

13. Artikel 115, stk. 4, i Constituția României (den rumænske forfatning) bestemmer følgende: »Regeringen kan kun vedtage nøddekreter i ekstraordinære situationer, hvis regulering ikke kan udsættes, og er forpligtet til deri at begrunde deres uopsættelighed.«

14. I henhold til den rumænske forfatnings artikel 133, stk. 1, er »[d]et øverste retsråd […] garant for retsvæsenets uafhængighed«.

15. Den rumænske forfatnings artikel 132, stk. 1, bestemmer, at »de offentlige anklagere udøver deres virksomhed i henhold til legalitetsprincippet, princippet om upartiskhed og princippet om hierarkisk kontrol under justitsministerens myndighed«.

2. Bestemmelser vedrørende Inspecția Judiciară

a) Lov nr. 317/2004

16. Artikel 65 i lov nr. 317/2004 om ØR har følgende ordlyd: »(1) Inspecția Judiciară oprettes som et organ med status som juridisk person i [ØR], der har hjemsted i Bukarest, ved en omorganisering af Inspecția Judiciară. (2) Inspecția Judiciară ledes af en chefinspektør, bistået af en assisterende chefinspektør, som begge udnævnes efter en udvælgelsesprocedure tilrettelagt af [ØR]. (3) Inspecția Judiciară handler i overensstemmelse med princippet om funktionel uafhængighed og udfører gennem retsinspektører udnævnt på de ved lov fastsatte betingelser opgaver i form af analyse, efterprøvelse og kontrol inden for de specifikke aktivitetsområder.«

17. Artikel 67 i lov nr. 317/2004 har følgende ordlyd: »1. Chefinspektøren og den assisterende chefinspektør udnævnes af [ØR’s] plenum blandt tjenestegørende retsinspektører efter en udvælgelsesprøve, som består af en projektfremlæggelse vedrørende udøvelsen af de særlige beføjelser, der er forbundet med den pågældende lederstilling, en skriftlig prøve, der skal afdække ansøgerens kendskab til ledelse, kommunikation og menneskelige ressourcer, evne til at træffe beslutninger og påtage sig et ansvar og den pågældendes modstandskraft over for stress, samt en psykologisk test. 2. Udvælgelsesprøven tilrettelægges af [ØR] efter forskrifter, der er godkendt ved afgørelse vedtaget af [ØR’s] plenum og offentliggjort i Monitorul Oficial al României, del I. 3. Udvælgelsesprøverne vedrørende stillingerne som chefinspektør og assisterende chefinspektør annonceres mindst tre måneder, før de finder sted. 4. Chefinspektørens og den assisterende chefinspektørs mandat gælder for tre år og kan forlænges én gang i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1. 5. Chefinspektøren og den assisterende chefinspektør kan afsættes af [ØR’s] plenum, såfremt de ikke eller ikke på passende vis varetager deres ledelsesmæssige beføjelser. Afgørelsen om afsættelse træffes på grundlag af den årlige revisionsrapport, der er omhandlet i artikel 68. 6. Afgørelse vedtaget af [ØR’s] plenum om afsættelse kan inden for en frist på 15 dage efter meddelelsen ankes til afdelingen for forvaltnings- og skatteretlige sager ved Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol, Rumænien). Anken udsætter fuldbyrdelsen af [ØR’s] afgørelse. Den afgørelse, der træffes i ankesagen, er endelig.«

b) Nøddekret nr. 77/2018

18. Artikel I regeringens nøddekret nr. 77/2018 om supplering af artikel 67 i lov nr. 317/2004 om ØR (herefter »nøddekret nr. 77/2018«) ( 9 ) indsatte to nye stykker efter artikel 67, stk. 6, i lov nr. 317/2004: »7. Når stillingen som chefinspektør eller assisterende chefinspektør for Inspecția Judiciară bliver ledig efter mandatets udløb, varetages denne stilling af den chefinspektør eller assisterende chefinspektør, hvis mandat er udløbet, indtil det tidspunkt, hvor denne stilling er blevet besat i overensstemmelse med de i loven fastsatte betingelser. 8. Hvis chefinspektørens mandat ophører af en anden grund end mandatets udløb, varetages denne stilling af den assisterende chefinspektør indtil det tidspunkt, hvor denne stilling er blevet besat i overensstemmelse med de i loven fastsatte betingelser. Hvis den assisterende chefinspektørs mandat ophører af en anden grund end mandatets udløb, varetages denne stilling af en retsinspektør, der udnævnes af chefinspektøren, indtil det tidspunkt, hvor denne stilling er blevet besat i overensstemmelse med de i loven fastsatte betingelser.«

19. I henhold til artikel II i nøddekret nr. 77/2018 finder artikel 67, stk. 7, i lov nr. 317/2004 »ligeledes anvendelse på situationer, hvor stillingen som chefinspektør eller assisterende chefinspektør for Inspecția Judiciară er ubesat på det tidspunkt, hvor dette nøddekret træder i kraft«.

3. Bestemmelser vedrørende afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet

a) Lov nr. 207/2018

20. Ved artikel I, stk. 45, i lov nr. 207/2018 om ændring og supplering af lov nr. 304/2004 om retssystemets organisering (herefter »lov nr. 207/2018«) ( 10 ) blev der efter artikel 88 i lov nr. 304/2004 indsat et nyt afsnit vedrørende afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet (herefter »AEOR«), der indeholdt artikel 881-889.

21. Artikel 881 i lov nr. 304/2004, som ændret, har følgende ordlyd: »1. I tilknytning til anklagemyndigheden ved Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstol) oprettes [AEOR], som har enekompetence i straffesager vedrørende overtrædelser begået af dommere og anklagere, herunder militære dommere og anklagere og dommere og anklagere, der er medlemmer af [ØR]. 2. [AEOR] har ligeledes kompetence i straffesager mod andre personer end de i stk. 1 nævnte. […] 4. [AEOR] ledes af afdelingens chefanklager, bistået af en vicechefanklager, som begge udnævnes til dette hverv af [ØR’s] plenum i overensstemmelse med de i loven fastsatte betingelser. 5. Lederen af Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(anklagemyndigheden ved kassationsdomstol)] træffer afgørelse i kompetencekonflikter mellem [AEOR] og de øvrige strukturer eller enheder inden for anklagemyndigheden. […]«

22. Artikel 882 i lov nr. 304/2004, som ændret, har følgende ordlyd: »1. [AEOR] udøver sine aktiviteter i henhold til legalitetsprincippet, princippet om upartiskhed og princippet om hierarkisk kontrol. 2. Det er forbudt at beskikke eller forflytte anklagere til [AEOR]. 3. [AEOR] udøver sine aktiviteter med hjælp fra højst 15 anklagere. 4. Antallet af stillinger i [AEOR] kan, afhængigt af aktivitetsniveauet, ændres ved dekret udstedt af lederen af Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(anklagemyndigheden ved kassationsdomstol)] efter anmodning fra afdelingens chefanklager og efter samstemmende udtalelse fra [ØR’s] plenum«.

23. Artikel 883 og artikel 884 i lov nr. 304/2004, som ændret, regulerer proceduren for udnævnelse af henholdsvis chefanklager og viceanklager ved AEOR, herunder sammensætningen af chefanklagerens udvælgelseskomité og betingelserne for deltagelse i udvælgelsesproceduren. Artikel 883, stk. 1, har således følgende ordlyd: »Chefanklageren ved [AEOR] udnævnes til sit hverv af [ØR’s] plenum efter en udvælgelsesprøve, som består af en projektfremlæggelse vedrørende varetagelsen af de særlige opgaver, der er forbundet med den pågældende lederstilling, med henblik på at vurdere ansøgerens kompetencer med hensyn til ledelse, effektiv ressourceforvaltning, evne til at træffe beslutninger og påtage sig et ansvar, kommunikationsevner og modstandskraft over for stress samt ansøgerens integritet, virke som anklager og relation til de særlige værdier, der er forbundet med denne stilling, såsom retsvæsenets uafhængighed og overholdelsen af grundlæggende rettigheder og friheder.« Endvidere har artikel 883, stk. 7, følgende ordlyd: »Indehaveren af stillingen som chefanklager ved [AEOR] kan på forslag af den i stk. 2 omhandlede komité afsættes ved afgørelse truffet af [ØR’s] plenum, hvis den pågældende ikke varetager de særlige opgaver, der er forbundet med hvervet, eller hvis den pågældende har været genstand for en disciplinær sanktion i løbet af de seneste tre år.« Artikel 883, stk. 8, har følgende ordlyd: »Chefanklageren ved [AEOR] udnævnes til sit hverv for en treårig periode, der kun kan forlænges én gang.«

24. Artikel 885 i lov nr. 304/2004, som ændret, regulerer proceduren for udvælgelse af anklagere ved AEOR og reglerne for udvælgelsesproceduren, som omfatter en samtale i ØR’s plenum og en vurdering af ansøgernes aktiviteter. I henhold til stk. 1 udnævner ØR’s plenum efter en udvælgelsesprocedure anklagerne for en periode på 3 år med mulighed for forlængelse i en samlet periode af op til 9 år. I henhold til stk. 3 skal anklagere opfylde følgende kumulative betingelser for at kunne deltage i denne udvælgelsesprocedure: »a) de må ikke have været genstand for en disciplinær sanktion i løbet af de seneste 3 år, b) de skal mindst befinde sig på det karrieretrin, der kræves for at arbejde for en anklagemyndighed ved en appeldomstol, c) de skal have en faktisk anciennitet på mindst 18 år i hvervet som anklager, d) de skal have en god faglig uddannelse, e) deres adfærd skal være upåklagelig«.

25. I henhold til artikel 888, stk. 1, omfatter beføjelserne for AEOR beføjelse til at: a) iværksætte strafforfølgning vedrørende de overtrædelser, der er omfattet af dens kompetence, b) indbringe sager for domstolene vedrørende de i litra a) omhandlede overtrædelser, c) oprette og ajourføre databasen over de overtrædelser, der er omfattet af dens kompetence, og d) udøve andre beføjelser, der er fastsat i loven. Artikel 888, stk. 2, har følgende ordlyd: »Anklagere fra tvistemålsafdelingen ved Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(anklagemyndigheden ved kassationsdomstol)] eller anklagere fra anklagemyndigheden ved den ret, for hvilken sagen er indbragt, deltager i retsmøderne i de sager, der henhører under afdelingens kompetence.«

26. Artikel III i lov nr. 207/2018 bestemmer følgende: »(1) [AEOR] træder i funktion tre måneder efter, at denne lov er trådt i kraft. (2) Sager, som henhører under [AEOR], og som verserer for en af anklagemyndighedens tjenestegrene, og som ikke er afgjort, før afdelingen bliver operationel, henvises til afgørelse i denne afdeling, så snart den bliver operationel.«

b) Nøddekret nr. 90/2018

27. Regeringens nøddekret nr. 90/2018 om foranstaltninger til operationalisering af [AEOR] (herefter »nøddekret nr. 90/2018«) ( 11 ) blev vedtaget med henblik på at gøre AEOR operationel inden den i artikel III, stk. 1, i lov nr. 207/2018 fastsatte frist. Ifølge præamblen hertil fandt regeringen i betragtning af, at ØR på tidspunktet for vedtagelsen heraf ikke havde afsluttet proceduren med henblik på at gøre AEOR operationel, det nødvendigt at træffe øjeblikkelige lovgivningsmæssige foranstaltninger vedrørende en forenklet procedure, der fraviger den nye artikel 883-885 i lov nr. 304/2004, med henblik på midlertidig udnævnelse af chefanklageren, vicechefanklageren og mindst en tredjedel af anklagerne i afdelingen.

28. Artikel I nøddekret nr. 90/2018 ændrer artikel 882, stk. 3, i lov nr. 304/2004 på følgende måde: »[AEOR] udøver sine aktiviteter med hjælp fra 15 anklagere.«

29. Artikel II i nøddekret nr. 90/2018 indfører en procedure for fravigelse af artikel 883-885 i lov nr. 304/2004 med henblik på midlertidig udnævnelse af chefanklageren og mindst en tredjedel af anklagerne ved AEOR. I henhold til denne bestemmelses stk. 1 varetages således forud for afslutningen af de udvælgelsesprocedurer, der iværksættes for at besætte stillingen som chefanklager ved [AEOR] og de udøvende stillinger som anklagere i denne afdeling, hvervet som chefanklager og mindst en tredjedel af de udøvende funktioner som anklagere midlertidigt af anklagere, som opfylder de i loven fastsatte betingelser for udnævnelse til disse stillinger, og som udvælges af komitéen for tilrettelæggelse af udvælgelsesproceduren, der er sammensat i overensstemmelse med artikel 883, stk. 2, i lov nr. 304/2004. I henhold til stk. 2 udvælges ansøgerne af komitéen for tilrettelæggelse af udvælgelsesproceduren, som udøver sine aktiviteter under medvirken af mindst tre medlemmer, efter en procedure, der strækker sig over fem kalenderdage regnet fra den dato, hvor den igangsættes af [ØR’s] formand. Stk. 11 har følgende ordlyd: »Fra den dato, hvor [AEOR] bliver operationel, overtager den de sager, som henhører under dens kompetence, og som verserer for Direcţia Naţională Anticorupţie [(det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse, herefter »NDK«)] og for andre grene af anklagemyndigheden, samt akterne i de sager om overtrædelser omhandlet i artikel 881, stk. 1, i lov nr. 304/2004, som offentliggjort på ny og med senere ændringer og tilføjelser, som er afsluttet, inden denne afdeling er blevet operationel.«

c) Nøddekret nr. 92/2018

30. Regeringens nøddekret nr. 92 af 15. oktober 2018 om ændring og supplering af en række normative retsakter på retsområdet (herefter »nøddekret nr. 92/2018«) ( 12 ) ændrede bl.a. lov nr. 304/2004 ved at indføre et nyt stk. 5 til artikel 882, hvorefter anklagerne ved AEOR har status som forflyttede anklagere i den periode, hvor de udøver deres tjeneste i denne afdeling. Artikel 885, stk. 5, ændres ved at bestemme, at samtalen i forbindelse med proceduren for udvælgelse af anklagere ved AEOR finder sted for udvælgelseskomitéen og ikke i ØR’s plenum.

d) Nøddekret nr. 7/2019

31. Regeringens nøddekret nr. 7/2019 af 20. februar 2019 om visse midlertidige foranstaltninger vedrørende optagelsesprøven til Institutul Național al Magistraturii [(det nationale retsinstitut, Rumænien)], grunduddannelsen af dommere og anklagere, den afsluttende eksamen fra det nationale retsinstitut, praktik og den afsluttende teoretiske og praktiske prøve for dommere og anklagere under uddannelse samt med henblik på ændring og gennemførelse af lov nr. 303/2004, lov nr. 304/2004 og lov nr. 317/2004 ( 13 ) ændrer og supplerer bl.a. lov nr. 304/2004. Det tilføjer et nyt stk. 6 i artikel 881, hvoraf det fremgår, at når der i Codul de procedură penală (strafferetsplejeloven) eller enhver anden særlov henvises til den »hierarkisk overordnede anklager« i sager om overtrædelser, som henhører under AEOR, skal dette udtryk forstås således, at det henviser til AEOR’s chefanklager, herunder afgørelser, der er vedtaget, før den pågældende afdeling blev operationel.

32. Efter artikel 885, stk. 11, indførtes ligeledes to nye stykker (111) og (112), som ændrer den udnævnelsesprocedure, der er fastsat i den pågældende bestemmelse. I henhold til stk. (111) bevarer udvælgelseskomitéens medlemmer, der er omhandlet i artikel 885, deres stemmeret i ØR’s plenum. I henhold til stk. (112) udøver udvælgelseskomitéerne i henholdsvis artikel 883 og 885 deres virksomhed lovligt, hvis mindst tre af deres medlemmer er til stede.

33. Ved ændring af artikel 888 tildeler dette dekret i stk. 1, litra d), også AEOR en ny kompetence, som består i at gøre brug af eller afstå fra retsmidler i sager, som henhører under afdelingens kompetence, herunder sager, der verserer for en retsinstans eller er endeligt afgjort, før afdelingen bliver operationel.

e) Nøddekret nr. 12/2019

34. Regeringens nøddekret nr. 12 af 5. marts 2019 om ændring og supplering af visse normative retsakter på retsområdet (herefter »nøddekret nr. 12/2019«) ( 14 ) ændrede lov nr. 303/2004 om statutten for dommere og anklagere og indførte artikel 8810 og 8811 i lov nr. 304/2004. Artikel 8810 giver mulighed for forflyttelse af kriminalpolitifolk til AEOR, efter anmodning fra chefanklageren i denne afdeling, på grundlag af indenrigsministerens afgørelse. Varigheden af sådanne forflyttelser kan være på indtil tre år og kan forlænges for samme periode.

III. De faktiske omstændigheder, hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

A. Sag C-83/19

35. Den 27. august 2018 indgav Asociația »Forumul Judecătorilor din România« (den rumænske forening »Forum for Rumænske Dommere«, herefter »Forummet for Rumænske Dommere« eller »sagsøgeren«) en anmodning om meddelelse af oplysninger af almen interesse til Inspecția Judiciară (herefter også »sagsøgte«). De ønskede oplysninger vedrørte Inspecția Judiciarăs aktiviteter i perioden 2014-2018. Anmodningen vedrørte specifikt statistiske oplysninger om de sager, som dette organ havde behandlet, oprindelsen og resultatet af disciplinære foranstaltninger samt oplysninger om indgåelsen af en protokol mellem Serviciul Român de Informații (den rumænske efterretningstjeneste) og Inspecția Judiciară og denne tjenestes deltagelse i undersøgelserne.

36. Da sagsøgeren var af den opfattelse, at sagsøgtes svar kun delvist imødekom denne anmodning, anlagde denne den 24. september 2018 sag mod sagsøgte ved Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt, Rumænien). Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at sagsøgte blev pålagt at meddele nogle af de oplysninger, der havde været genstand for anmodningen af 27. august 2018.

37. I svarskriftet, der blev indleveret den 26. oktober 2018, har sagsøgte gjort gældende, at sagsøgerens subjektive rettigheder ikke er blevet tilsidesat, og at sagsøgte bør frifindes. Svarskriftets signatar var dommer Lucian Netejoru.

38. Lucian Netejoru var blevet udnævnt til chefinspektør for Inspecția Judiciară ved afgørelse nr. 702/2015 af 30. juni 2015 vedtaget af ØR’s plenum for en mandatperiode på tre år (fra den 1.9.2015 til den 1.9.2018). På det tidspunkt, hvor svarskriftet blev indleveret i hovedsagen, fungerede Lucian Netejoru som midlertidig chefinspektør på grundlag af nøddekret nr. 77/2018, der blev vedtaget den 5. september 2018.

39. Sagsøgeren har i replikken rejst indsigelse om, at det af to grunde ikke er godtgjort, at svarskriftets signatar, Lucian Netejoru, har egenskab af repræsentant for sagsøgte. For det første har den myndighed, der har kompetence til at udnævne Inspecția Judiciarăs chefinspektør, ØR’s plenum, ikke vedtaget nogen forvaltningsakt, hvori det fastslås, at de retlige betingelser for midlertidig udøvelse af dette hverv er opfyldt.

40. For det andet er bestemmelserne i nøddekret nr. 77/2018 i strid med forfatningen. Sagsøgeren har gjort gældende, at regeringens forlængelse af mandaterne for Inspecția Judiciarăs ledelse ved nøddekret nr. 77/2018 griber ind i ØR’s forfatningsmæssige kompetencer. Sagsøgeren har begrundet sin indsigelse på konklusionerne i Kommissionens rapport om MSK fra 2018, hvorefter »[j]ustitsministerens beslutning om at intervenere ved at forlænge de nuværende lederes mandater kan opfattes som en indgriben i ØR’s beføjelser«, og har gjort gældende, at nøddekret nr. 77/2018 tilsidesætter den garanti for uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Sagsøgeren har gjort gældende, at hvis det fastslås, at MSK og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger Rumænien bindende forpligtelser, og at Rumænien har tilsidesat sådanne forpligtelser, vil dette betyde, at Lucian Netejoru ikke har ret til at optræde som retlig repræsentant, hvilket indebærer, at processkriftet (herunder svarskriftet, fremlagte beviser og indsigelser) annulleres.

41. Sagsøgte har gjort gældende, at ØR’s afgørelse nr. 702/2015, hvorved Lucian Netejoru blev udpeget som chefinspektør, findes på Inspecția Judiciarăs hjemmeside. Sagsøgte har desuden gjort nøddekret nr. 77/2018 gældende. På dette grundlag har sagsøgte nedlagt påstand om, at sagsøgerens indsigelse forkastes som ugrundet.

42. Under disse omstændigheder har Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt, Rumænien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen] den 13. december 2006, anses for en retsakt udstedt af en EU-institution som omhandlet i artikel 267 TEUF, som kan fortolkes af [Domstolen]? 2) Er indholdet, karakteren og varigheden af [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], omfattet af anvendelsesområdet for [tiltrædelsestraktaten]? Er kravene i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af denne mekanisme, bindende for Rumænien? 3) Skal artikel 19, stk. 1, andet afsnit, [TEU] fortolkes således, at medlemsstaterne forpligtes til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, dvs. garantier for en uafhængig disciplinær procedure for rumænske dommere, hvor der ikke foreligger nogen risiko for politisk påvirkning af sådanne procedurers forløb, f.eks. ved at regeringen direkte, herunder foreløbigt, udpeger ledelsen i Inspecția Judiciară ([retsvæsensinspektoratet], Rumænien)? 4) Skal artikel 2 [TEU] fortolkes således, at medlemsstaterne har pligt til at opfylde de retsstatskriterier, som også er fastsat i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], i forbindelse med procedurer, hvor regeringen direkte, herunder foreløbigt, udpeger ledelsen i Inspecția Judiciară ([retsvæsensinspektoratet], Rumænien)?«

B. Sag C-127/19

43. Sagsøgerne i den foreliggende sag er Forummet for Rumænske Dommere og Asociația »Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor« (foreningen »Bevægelsen til forsvar for anklageres status«, herefter »anklagersammenslutningen«). Den 13. december 2018 anlagde sagsøgerne sag ved Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești, Rumænien) med påstand om annullation af to afgørelser fra ØR’s plenum: Afgørelse nr. 910 af 19. september 2018 om godkendelse af forskrifterne for udnævnelse og afsættelse af anklagere med ledelsesfunktioner i AEOR ( 15 ) og afgørelse nr. 911 af 19.september 2018 om godkendelse af forskrifterne om udnævnelse, fortsat ansættelse og afsættelse af anklagere med udøvende funktioner i AEOR ( 16 ).

44. Disse afgørelser blev vedtaget på grundlag af lov nr. 207/2018. Ved denne lovs artikel 1, stk. 45, blev artikel 881-889 indsat efter artikel 88 i lov nr. 304/2004, hvorved AEOR blev oprettet. Den nye artikel 885, stk. 12, har følgende ordlyd: »Procedurerne for udnævnelse, fortsat ansættelse og afsættelse af ledende og udøvende personale i afdelingen præciseres i forskrifter, der godkendes af ØR’s plenum.« De to afgørelser, der påstås annulleret i den foreliggende sag, blev godkendt på grundlag af denne bestemmelse.

45. Sagsøgerne har gjort gældende, at disse to forvaltningsafgørelser er forfatningsstridige under henvisning til den bestemmelse i den rumænske forfatning, hvorefter denne medlemsstat har pligt til at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til de traktater, som den er part i (den rumænske forfatnings artikel 11 og artikel 148, stk. 2). Sagsøgerne har desuden gjort gældende, at visse bestemmelser i de anfægtede retsakter strider mod trinhøjere retsakter, herunder lovgivningen, forfatningen og TEUF. Sagsøgerne har ligeledes henvist til MSK. De er af den opfattelse, at oprettelsen af AEOR har direkte virkninger for den kompetence, der tilkommer NDK, hvilken enhed ifølge Kommissionens rapporter har opnået betydelige resultater inden for MSK. Oprettelsen af AEOR gør det muligt at henvise et væld af sager om korruption på højt plan, som verserer for NDK, til AEOR alene ved at indgive fiktive klager over retsembedsmænd, hvilket betyder, at NDK uden videre mister en væsentlig del af sine aktiviteter.

46. I dom nr. 33 af 23. januar 2018 undersøgte Curtea Constituțională a România (forfatningsdomstol, Rumænien) bestemmelserne i lov nr. 207/2018 i forbindelse med den forudgående kontrol af forfatningsmæssighed. Forfatningsdomstolen fastslog, at klagepunkterne om de virkninger, som oprettelsen af AEOR har for NDK’s kompetence, var ugrundede, og at der ikke forelå bindende EU-retsakter, der kunne støtte klagepunkterne om forfatningsstridighed på grundlag af forfatningens artikel 148, stk. 2 og 4.

47. Den forelæggende ret har anført, at oprettelsen af AEOR er blevet kritiseret i rapporter fra Sammenslutningen af Stater mod Korruption (herefter »Greco«) og Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (herefter »Venedigkommissionen«). Kommissionen har henvist til disse rapporter i forbindelse med sine MSK-rapporter. Den forelæggende ret har præciseret, at for så vidt som MSK og de rapporter, der udarbejdes i denne forbindelse, forpligter staten til at sikre overensstemmelse, påhviler en sådan forpligtelse ikke kun den nationale lovgivende myndighed, men også de administrative myndigheder, i det foreliggende tilfælde ØR, der vedtager afledte gennemførelsesbestemmelser, og domstolene.

48. Den forelæggende ret har endvidere bemærket, at Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i sin dom nr. 104 af 6. marts 2018 har fastslået, at MSK-beslutningen ikke er blevet fortolket af Domstolen »for så vidt angår mekanismens indhold, karakter og varighed samt spørgsmålet om, hvorvidt disse aspekter er omfattet af tiltrædelsestraktatens anvendelsesområde«. Den er derfor af den opfattelse, at der er behov for en klarlæggelse af disse forvaltningsakters karakter og retskraft.

49. Under disse omstændigheder har Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești, Rumænien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], anses for en retsakt udstedt af en EU-institution som omhandlet i artikel 267 TEUF, som kan fortolkes af [Domstolen]? 2) Er indholdet, karakteren og varigheden af [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], omfattet af anvendelsesområdet for [tiltrædelsestraktaten]? Er kravene i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af denne mekanisme, bindende for Rumænien? 3) Skal artikel 2 TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU, fortolkes således, at Rumæniens forpligtelse til at opfylde kravene i de rapporter, som udarbejdes inden for rammerne af [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], er omfattet af medlemsstatens forpligtelse til at overholde retsstatsprincippet? 4) Er artikel 2 TEU og navnlig forpligtelsen til at respektere retsstatens værdier til hinder for en lov om oprettelse og organisering af [AEOR] i tilknytning til [Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstol)] som følge af muligheden for at lægge indirekte pres på retsembedsmænd? 5) Er princippet om domstolenes uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og i artikel 47 i [chartret], som fortolket i [Domstolens] praksis (dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117), til hinder for, at der oprettes [AEOR] i tilknytning til [Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstol)], henset til reglerne for udnævnelse/afsættelse af de anklagere, der er ansat i denne afdeling, reglerne for udøvelse af funktioner i forbindelse med denne afdeling samt den måde, hvorpå kompetencen fastlægges, herunder det begrænsede antal stillinger i denne afdeling?«

C. Sag C-195/19

50. Sagsøgeren, PJ, anlagde sag i forbindelse med en skattetvist, som sagsøgte, der påkendte sagen, forkastede som ugrundet. Sagsøgeren var af den opfattelse, at sagsøgte ikke har opfyldt sin retlige forpligtelse til at begrunde dommen inden for den lovbestemte frist på 30 dage, hvorved den forurettede ikke kunne gøre brug af sine retsmidler. Sagsøgeren indgav derfor politianmeldelse til Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Bukarest, Rumænien) med anmodning om, at sagsøgte pålægges strafansvar for overtrædelsen i form af embedsmisbrug.

51. Den anklager hos Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Bukarest), der var ansvarlig for sagen, besluttede at indlede strafforfølgning, men det blev efterfølgende besluttet at henlægge sagen, fordi det blev lagt til grund, at det misbrug, der blev foreholdt dommeren, ikke forelå. Sagsøgeren klagede over denne afgørelse om henlæggelse til den ranghøjere anklager.

52. Efter ikrafttrædelsen af lov nr. 207/2018 henviste Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Bukarest) i henhold til denne lovs artikel III og i overensstemmelse med den nye artikel 881 i lov nr. 304/2004 klagen til AEOR, eftersom den vedrørte en retsembedsmand. Vicechefanklageren ved AEOR forkastede ligeledes klagen som ugrundet. Sagsøgeren anlagde sag ved Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest) (den forelæggende ret) til prøvelse af den oprindelige kendelse afsagt af anklagemyndigheden ved nævnte domstol og stadfæstet ved kendelse afsagt af vicechefanklageren ved AEOR.

53. Den forelæggende ret har forklaret, at den enten kan afvise eller forkaste sagen eller give sagsøgeren medhold. I sidstnævnte tilfælde vil dens afgørelse bevirke, at anklagernes kendelser ophæves, og at sagen hjemvises til anklageren. I overensstemmelse med afsnit 21 i lov nr. 304/2004 var den ranghøjere anklager, som efterprøvede lovligheden og rigtigheden af den ansvarlige anklagers kendelse, tilknyttet AEOR. Såfremt appellen tages til følge, vil både den anklager, der er ansvarlig for sagen, og den ranghøjere anklager, derfor være tilknyttet den samme særlige AEOR.

54. Under disse omstændigheder finder den forelæggende ret sig forpligtet til at efterprøve, om EU-retten er til hinder for en national lovgivning, hvorved AEOR blev oprettet. Den forelæggende ret har anført, at Kommissionen i MSK-rapporten fra 2018 anbefalede »[o]mgående [at] suspendere gennemførelsen af retsplejelovene og efterfølgende nøddekreter« og at »[r]evidere retsplejelovene under fuld hensyntagen til henstillingerne inden for rammerne af [MSK] og fra Venedigkommissionen og [Greco]«.

55. Den forelæggende ret har bemærket, at hvis det fastslås, at artikel 67, stk. 1, TEUF, artikel 2, første punktum, TEU og artikel 9, første punktum, TEU er til hinder for den omhandlede nationale lovgivning, vil den være nødsaget til at erklære alle de processuelle handlinger, som AEOR har foretaget i hovedsagen, for ugyldige. Den forelæggende ret skal ligeledes tage hensyn til Domstolens svar ved udpegelsen af den kompetente gren af anklagemyndigheden, såfremt appellen tages til følge.

56. Under disse omstændigheder har Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen]Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006, og kravene i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af denne mekanisme, bindende for Rumænien? 2) Er artikel 67, stk. 1, TEUF samt artikel 2, første punktum, TEU, og artikel 9, første punktum, TEU til hinder for en national lovgivning, hvorved der oprettes en afdeling af anklagemyndigheden, som har enekompetence til at efterforske enhver overtrædelse begået af dommere eller anklagere? 3) Er princippet om EU-rettens forrang, der er fastsat ved dom af 15. juli 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, og ved Domstolens senere faste praksis, til hinder for en national lovgivning, som gør det muligt for et politisk-retsligt organ såsom Curtea Constituțională a României (forfatningsdomstol, Rumænien) at tilsidesætte det ovenfor nævnte princip ved afgørelser, der ikke kan gøres til genstand for appel?«

D. Sag C-291/19

57. Ved fire politianmeldelser indgivet i december 2015 og februar 2016 gjorde SO, sagsøgeren, opmærksom på, at fire anklagere havde gjort sig skyldig i embedsmisbrug, og at en advokat, der var medlem af advokatsamfundet i Brașov, havde gjort sig skyldig i handel med indflydelse. Efterfølgende indgav sagsøgeren en politianmeldelse mod to dommere ved Judecătoria Brașov (retten i første instans i Brașov) og Tribunalul Brașov (appeldomstolen i Brașov) og gjorde gældende, at de pågældende retsembedsmænd var medlemmer af en kriminel organisation og traf afgørelser til ugunst for SO i flere sager.

58. Ved kendelse af 8. september 2017 bestemte NDK’s afdeling for bekæmpelse af overtrædelser i relation til korruption, at sagen skulle afsluttes.

59. Sagsøgeren indgav en klage over kendelsen af 8. september 2017 til den hierarkisk overordnede anklager, chefanklageren ved NDK’s afdeling for bekæmpelse af overtrædelser i relation til korruption. Ved kendelse af 20. oktober 2017 afviste sidstnævnte denne klage som ugrundet.

60. Den 11. september 2018 indgav sagsøgeren en klage over den oprindelige kendelse, som stadfæstet ved kendelsen af 20. oktober 2017, til Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov, Rumænien), den forelæggende ret.

61. Eftersom proceduren for den forelæggende ret kræver, at en anklager deltager i retsmøderne, har den forelæggende ret anført, at en anklager ved NDK faktisk oprindeligt deltog i retsmøderne. Efter ikrafttrædelsen af ændringerne af lov nr. 304/2004 og dom nr. 3 af 26. februar 2019 afsagt af Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol, Rumænien) erstattede en anklager ved Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (anklagemyndigheden ved appeldomstolen i Brașov, Rumænien) NDK’s anklager under retsmødet.

62. Den forelæggende ret har anført, at fortsættelsen af hovedsagen indebærer, at anklagerne ved AEOR deltager. Den har endvidere anført, at såfremt det fastslås, at sagsøgerens klage er velbegrundet, skal den forelæggende ret hjemvise sagen til AEOR til strafforfølgning. Under disse omstændigheder er den forelæggende ret af den opfattelse, at det er nødvendigt at fastslå, om EU-retten er til hinder for en national lovgivning, hvorved AEOR blev oprettet, henset til Kommissionens MSK-rapport fra 2018. For det tilfælde, at Domstolen finder, at MSK-rapporterne er bindende, ønsker den nationale ret nærmere bestemt at få oplyst omfanget af denne forpligtelse, og om den kun omfatter konklusionerne i sådanne rapporter, eller om den nationale ret også skal tage hensyn til det, der lægges til grund i rapporten, herunder det, der hidrører fra dokumenterne fra Venedigkommissionen og Greco.

63. Under disse omstændigheder har Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], anses for en retsakt udstedt af en EU-institution som omhandlet i artikel 267 TEUF, som kan fortolkes af Domstolen? 2) Er kravene i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af denne mekanisme, bindende for Rumænien, især (men ikke alene) hvad angår behovet for at gennemføre lovændringer, som er forenelige med MSK’s konklusioner samt med henstillingerne fra Venedigkommissionen og [GRECO]? 3) Skal artikel 2, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, [TEU], fortolkes således, at Rumæniens forpligtelse til at opfylde kravene i de rapporter, som udarbejdes inden for rammerne af [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], er omfattet af medlemsstatens forpligtelse til at overholde retsstatsprincippet? 4) Er princippet om domstolenes uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og i artikel 47 i [chartret], som fortolket i [Domstolens] praksis (dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117), til hinder for, at [AEOR] oprettes […] i tilknytning til [Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstol, Rumænien)], henset til reglerne for udnævnelse/afsættelse af de anklagere, der er ansat i denne afdeling, reglerne for udøvelse af funktioner i forbindelse med denne afdeling samt den måde, hvorpå kompetencen fastlægges, herunder det begrænsede antal stillinger i denne afdeling? 5) Er artikel 47, stk. 2, i [chartret] vedrørende retten til en retfærdig rettergang inden en rimelig frist til hinder for, at [AEOR] oprettes […] i tilknytning til [Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstol, Rumænien)], henset til reglerne for udøvelse af funktioner i forbindelse med denne afdeling samt den måde, hvorpå kompetencen fastlægges, herunder det begrænsede antal stillinger i denne afdeling?«

E. Sag C-355/19

64. Sagsøgerne i denne sag er Forummet for Rumænske Dommere, foreningen »Bevægelsen til forsvar for anklageres status« og OL, en fysisk person (herefter »sagsøgerne«).

65. Den 23. januar 2019 anlagde sagsøgerne et annullationssøgsmål ved Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești) til prøvelse af kendelse nr. 252 af 23. oktober 2018 afsagt af Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ‐ Procurorul General al României (lederen af anklagemyndigheden ved kassationsdomstol, herefter »sagsøgte«) ( 17 ). Denne kendelse vedrører AEOR’s organisation og funktion. Den blev afsagt på grundlag af lov nr. 207/2018, hvorved AEOR blev oprettet, i henhold til artikel II, stk. 10 og 11, i nøddekret nr. 90/2018.

66. Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at denne kendelse er forfatningsstridig under henvisning til den bestemmelse i den rumænske forfatning, hvorefter denne medlemsstat har pligt til at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til de traktater, som den er part i (den rumænske forfatnings artikel 11 og artikel 148, stk. 2). For det andet har de anfægtet dekretets tekst, idet de har gjort gældende, at visse bestemmelser strider mod trinhøjere retsakter (lovgivningen, forfatningen og TEU). Sagsøgerne har nærmere bestemt gjort gældende, at denne kendelse ikke tager hensyn til Kommissionens henstillinger i de rapporter, som udarbejdes inden for rammerne af MSK.

67. Under disse omstændigheder og på grundlag af det samme ræsonnement, som den forelæggende ret har anført i sag C-127/19, har Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], anses for en retsakt udstedt af en EU-institution som omhandlet i artikel 267 TEUF, som kan fortolkes af Domstolen? 2) Er indholdet, karakteren og varigheden af [MSK], der blev oprettet ved Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006, omfattet af anvendelsesområdet for [tiltrædelsestraktaten]? Er kravene i de rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af denne mekanisme, bindende for Rumænien? 3) Skal artikel 2 TEU fortolkes således, at medlemsstaterne har pligt til at opfylde de retsstatskriterier, som også er fastsat i de rapporter, som udarbejdes inden for rammerne af [MSK], der blev oprettet ved [MSK-beslutningen], såfremt der ved en hasteprocedure oprettes en afdeling af anklagemyndigheden for alene efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet, som særligt er bekymrende i forhold til spørgsmålet om korruptionsbekæmpelse, og som kan anvendes som endnu et instrument til at true og lægge pres på retsembedsmænd? 4) Skal artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fortolkes således, at medlemsstaterne forpligtes til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, således at der ikke foreligger nogen risiko for politisk påvirkning af straffesager vedrørende overtrædelser begået inden for retsvæsenet, såfremt der ved en hasteprocedure oprettes en afdeling af anklagemyndigheden for alene efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet, som særligt er bekymrende i forhold til spørgsmålet om korruptionsbekæmpelse, og som kan anvendes som endnu et instrument til at true og lægge pres på retsembedsmænd?«

F. Retsforhandlingerne for Domstolen

68. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 21. marts 2019 er sag C-83/19, C-127/19 og C-195/19 blevet forenet. Ved denne afgørelse blev de forelæggende retters begæring om at undergive disse sager den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement afvist, men alle tre sager skulle pådømmes forud for andre i henhold til procesreglementets artikel 53, stk. 3.

69. Ved skrivelser af 11. og 20. februar 2019 har sagsøgerne i henholdsvis sag C-83/19 og C-127/19 fremsat begæring om vedtagelse af foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF og procesreglementets artikel 160, stk. 2 og 7. Domstolen svarede, at den ikke havde kompetence til at vedtage sådanne foranstaltninger inden for rammerne af præjudicielle sager.

70. Efter afgørelsen af 8. februar 2019 fra Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien) henviste Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) ved kendelse af 12. februar 2019 hovedsagen i sag C-83/19 til Tribunalul Mehedinţi (retten i første instans i Mehedinţi, Rumænien). Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) har dog meddelt Domstolen, at samtlige processkrifter, herunder den præjudicielle forelæggelse, er blevet opretholdt. Efter afgørelsen af 10. juni 2020 fra Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol) henviste Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești) hovedsagen i sag C-127/19 til Curtea de Apel Alba Iulia (appeldomstolen i Alba Iulia, Rumænien). Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești) har meddelt Domstolen, at samtlige processkrifter er blevet opretholdt.

71. Den forelæggende ret i sag C-355/19 har ligeledes anmodet om anvendelse af den fremskyndede procedure. Det blev afvist ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 27. juni 2019. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 18. september 2019 blev det besluttet, at denne sag samt sag C-291/19 skulle pådømmes forud for andre.

72. I sag C-83/19, C-127/19 og C-195/19 er der indgivet skriftlige indlæg af Inspecția Judiciară, den belgiske, den nederlandske, den polske og den rumænske regering samt Kommissionen. Den svenske regering har indgivet skriftlige indlæg i sag C-83/19 og C-127/19. ØR og foreningen »Bevægelsen til forsvar for anklageres status« har indgivet skriftlige indlæg i sag C-127/19.

73. I sag C-291/19 er der indgivet skriftlige indlæg af den nederlandske, den polske, den rumænske og den svenske regering samt af Kommissionen.

74. I sag C-355/19 har Forummet for Rumænske Dommere, lederen af anklagemyndigheden ved Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) (herefter »lederen af anklagemyndigheden«), den nederlandske, den polske, den rumænske og den svenske regering samt Kommissionen indgivet skriftlige indlæg.

75. Der blev afholdt et fælles retsmøde den 20. og 21. januar 2020, hvor følgende procesdeltagere afgav mundtlige indlæg: Forummet for Rumænske Dommere, foreningen »Bevægelsen til forsvar for anklageres status«, det øverste retsråd (ØR), OL, lederen af anklagemyndigheden, den belgiske, den danske, den nederlandske, den rumænske og den svenske regering samt Kommissionen.

IV. Bedømmelse

76. Dette forslag til afgørelse er struktureret på følgende måde. Jeg vil først undersøge de formalitetsindsigelser, der er fremsat i de forskellige sager, der er forelagt Domstolen (A). Jeg vil dernæst redegøre for den gældende EU-ret og de kriterier, på grundlag af hvilke bedømmelsen i de foreliggende sager bør foretages (B). Endelig vil jeg vurdere de omhandlede nationale bestemmelser (C).

A. Formaliteten med hensyn til de forelagte præjudicielle spørgsmål

77. Forskellige procesdeltagere, der har afgivet indlæg i de forskellige sager, har gjort gældende, at Domstolen ikke bør besvare visse eller alle de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt til præjudiciel afgørelse i de foreliggende sager. De væsentligste »temaer«, der er rejst med hensyn til de forskellige sager, kan i det væsentlige »omgrupperes« således, at de omfatter indsigelser vedrørende Unionens manglende kompetence på de områder, der er omfattet af de forelagte spørgsmål, navnlig 1) retssystemernes interne organisering, 2) Domstolens manglende kompetence til at fortolke MSK-beslutningen, 3) den manglende relevans af Domstolens svar med henblik på afgørelsen af sagerne ved de forelæggende retter, og 4) den omstændighed, at nogle af de forelagte spørgsmål er blevet uden genstand.

78. Alle disse indsigelser er blevet fremsat som formalitetsindsigelser vedrørende de præjudicielle spørgsmål. Det er imidlertid min opfattelse, at argumenterne vedrørende 1) manglende EU-kompetence med hensyn til organiseringen af medlemsstaternes retssystemer og 2) den retlige karakter af MSK i realiteten vedrører vurderingen af Domstolens kompetence.

79. Desuden er disse kompetenceelementer i vidt omfang sammenfaldende med den materielle bedømmelse af disse bestemmelser. Spørgsmålet, om de nationale bestemmelser, der er omhandlet i de foreliggende sager, og som vedrører retssystemets organisering, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, er uløseligt forbundet med besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål, der specifikt vedrører rækkevidden af, kravene i og virkningerne af artikel 2 og artikel 19, stk. 1, TEU samt chartrets artikel 47 ( 18 ). Som Domstolen har fastslået i dommen i sagen A.K. m.fl. med hensyn til lignende argumenter, vedrører disse spørgsmål fortolkningen af de omhandlede bestemmelser, og de falder derfor inden for Domstolens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF ( 19 ).

80. Af disse grunde vil jeg behandle begge disse indsigelser mod Domstolens kompetence nedenfor i afsnit B i dette forslag til afgørelse, hvor jeg vil redegøre for, hvilke bestemmelser der faktisk finder anvendelse i de foreliggende sager, og hvilken type undersøgelse der er påkrævet. I dette afsnit, afsnit A i dette forslag til afgørelse, vil jeg kun behandle det, der faktisk synes at være formalitetsindsigelser, som forskellige parter har fremsat med hensyn til de individuelle spørgsmål, der er rejst i hver af sagerne.

81. Jeg bemærker, at den rumænske regering i sit skriftlige indlæg har anført, at de forelagte spørgsmål for størstedelens vedkommende ikke kunne antages til realitetsbehandling i alle de sager, der er forelagt Domstolen ( 20 ). Under retsmødet blev den pågældende regerings standpunkt ændret betydeligt, hvilket – så vidt jeg forstår – skyldtes, at der efter den indtrufne regeringsændring på nationalt plan også var sket en ændring af den nye regerings politik ( 21 ).

82. Den rumænske regering frafaldt imidlertid ikke udtrykkeligt sit skriftlige indlæg under retsmødet og de argumenter, der var fremsat deri vedrørende formaliteten. Jeg fantager derfor, at Domstolen fortsat er forpligtet til at besvare de argumenter, som den rumænske regering har fremført i sit skriftlige indlæg vedrørende formaliteten.

83. Som en fælles optakt til de enkelte sager i dette afsnit bemærkes i denne forbindelse, at det fremgår af fast retspraksis, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, som har ansvaret for retsafgørelsen i hovedsagen, at vurdere såvel nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse som relevansen af de forelagte spørgsmål. Domstolen er principielt forpligtet til at træffe afgørelse, når spørgsmålene vedrører fortolkningen af EU-retlige bestemmelser. Spørgsmål forelagt til præjudiciel afgørelse er omfattet af en formodning for relevans. Som følge heraf undlader Domstolen kun at træffe afgørelse i begrænsede tilfælde, navnlig når kravene i procesreglementets artikel 94 ikke er opfyldt, eller når det klart fremgår, at den pågældende fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten, eller når spørgsmålene er af hypotetisk karakter ( 22 ). Det er i lyset af disse principper, at jeg vil vurdere formalitetsindsigelserne i de foreliggende sager.

1. C-83/19

84. Der er fremsat to sæt formalitetsindsigelser vedrørende denne sag. Det første vedrører spørgsmålenes manglende nødvendighed eller relevans for hovedsagen. Det andet vedrører antagelsen om, at sagen har mistet sin genstand.

85. For det første har Inspecția Judiciară gjort gældende, at de spørgsmål, der er stillet i sag C-83/19, ikke er relevante for bedømmelsen af hovedsagen. Dette argument blev med hensyn til det første og det andet spørgsmål ligeledes fremført af den rumænske regering i dens skriftlige indlæg, i tilslutning til, at det blev anført, at den forelæggende ret ikke havde redegjort for grundene til, at anmodningen om præjudiciel afgørelse efter dens opfattelse var nødvendig.

86. For det andet har Kommissionen anført, at hovedsagerne har mistet deres genstand, og at spørgsmålene derfor ikke længere er relevante. Kommissionen har gjort gældende, at Lucian Netejoru den 15. maj 2019 af ØR’s plenum blev udnævnt til chefinspektør for Inspecția Judiciară for en ny mandatperiode på tre år på grundlag af bestemmelserne i lov nr. 317/2004. Kommissionen er af den opfattelse, at de forelagte spørgsmål derfor har mistet deres relevans. Den efterfølgende udnævnelse af den samme person på grundlag af en lovligt afholdt udvælgelsesprocedure vil bringe ethvert indgreb i domstolenes uafhængighed fra den udøvende myndigheds side til ophør.

87. Hvad angår den manglende evne til at repræsentere Inspecția Judiciară inden den 15. maj 2019, herunder tidspunktet for Lucian Netejorus indlæg på vegne af Inspecția Judiciară, er Kommissionen af den opfattelse, at situationen kunne afhjælpes gennem artikel 82, stk. 1, i Codul de procedură civilă al României (den rumænske civile retsplejelov). Det fremgår af denne bestemmelse, at »retten, når den konstaterer, at der ikke er ført bevis for, at den person, som har handlet på vegne af en part, repræsenterer denne part, indrømmer en kort frist til at afhjælpe denne mangel […]«. Som følge heraf er spørgsmålene forelagt til præjudiciel afgørelse hypotetiske og bør afvises.

88. Efter min opfattelse er ingen af formalitetsindsigelserne overbevisende.

89. For det første har den forelæggende ret redegjort for, hvilken relevans de forelagte spørgsmål har for hovedsagen. Ifølge forelæggelsesafgørelsen skal den nationale ret i henhold til de nationale processuelle bestemmelser indledningsvis tage stilling til de formalitetsindsigelser, der kan gøre det overflødigt at optage beviser eller at undersøge sagens realitet ( 23 ). I denne fase er hovedsagen netop blevet standset på grund af denne formalitetsindsigelse, som er baseret på, at Lucian Netejoru, der i sin egenskab af chefinspektør, i henhold til nøddekret nr. 77/2018, som repræsentant for Inspecția Judiciară var svarskriftets signatar, savnede repræsentationsbeføjelse.

90. Det er temmelig klart, hvilken form for »dominoeffekt« Domstolens eventuelle svar kunne have på sagen ved den nationale ret. Hvis formalitetsindsigelsen tages til følge af den forelæggende ret, ville dette medføre, at svarskriftet og – som en indirekte følge heraf – de heri påberåbte beviser og indsigelser bortfalder. Denne afgørelse ville klart have følger for bedømmelsen af hovedsagen ved den nationale ret, for så vidt angår søgsmålet fra Forummet for Rumænske Dommere med påstand om pålæg om meddelelse af visse oplysninger fra Inspecția Judiciară.

91. Jeg medgiver, at indholdet af de forelagte spørgsmål, der er rejst i denne sag, faktisk ligger noget fjernt fra hovedsagens primære genstand, som fortsat er tvisten vedrørende anmodningen om oplysninger. Desuden kan det forekomme noget konstrueret inden for rammerne af en sådan hovedsag i materiel henseende at åbne hele spørgsmålet om den potentielt problematiske udnævnelse af chefinspektøren.

92. Den tvist, vedrørende hvilken Domstolens stillingtagen ønskes, er imidlertid det indledende spørgsmål vedrørende karakteren af Lucian Netejorus repræsentation, der er rejst som en indsigelse i tvisten i hovedsagen. Den omstændighed, at denne sag vedrører et indledende spørgsmål, indebærer ikke, at anmodningen om præjudiciel afgørelse mangler relevans og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling. Ved vurderingen af, om et forelagt spørgsmål er nødvendigt, før en forelæggende ret »afsiger sin dom« som omhandlet i artikel 267, andet afsnit, TEUF, har Domstolen således anlagt en vid fortolkning af dette begreb. Det omfatter navnlig »hele processen, der leder frem til den forelæggende rets dom, for at Domstolen skal kunne tage stilling til fortolkningen af alle de EU-retlige processuelle bestemmelser, som den forelæggende ret har pligt til at anvende med henblik på at afsige sin dom« ( 24 ). Denne fortolkning har gjort det muligt at antage processuelle spørgsmål vedrørende hele processen med henblik på dommens tilblivelse til realitetsbehandling, herunder alle spørgsmål vedrørende betalingen af sagsomkostningerne eller bevisoptagelse ( 25 ). Endvidere har Domstolen tidligere traditionelt været ganske storsindet, idet den ikke alt for indgående har undersøgt den materielle nærhed af de spørgsmål, der var rejst med hensyn til hovedsagen ( 26 ).

93. For det andet skal Kommissionens indsigelse ligeledes forkastes. Ifølge fast retspraksis forudsætter den præjudicielle procedure ganske vist, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol ( 27 ). Dette betyder, at hvis sagens genstand er bortfaldet, således at de forelagte spørgsmål er hypotetiske eller uden forbindelse med en konkret tvist, beslutter Domstolen, at det er ufornødent at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse ( 28 ).

94. I den foreliggende sag er der i de sagsakter, som Domstolen råder over, imidlertid intet, der tyder på, at enten formalitetsindsigelsen i hovedsagerne eller selve hovedsagerne har mistet deres genstand. Der er ingen bekræftelse af, at den efterfølgende lovlige udnævnelse af Lucian Netejoru til stillingen som chefinspektør ville indvirke på gyldigheden af de repræsentationshandlinger, der blev foretaget inden denne udnævnelse.

95. Selv om Domstolen værdsætter Kommissionens bistand med hensyn til at identificere, hvilken national ret der eventuelt finder anvendelse på området, tilkommer det ikke Domstolen at fortolke disse bestemmelser. Endvidere fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret anser sig for at være forpligtet til at tage stilling til formalitetsindsigelsen fra sagsøgeren, og at den skal vurdere lovligheden af repræsentationen af Inspecția Judiciară i forbindelse med svarskriftets indlevering ( 29 ). Ud fra denne synsvinkel, hvis rigtighed det udelukkende tilkommer den/de nationale ret/retter at efterprøve, betyder den omstændighed, at en given person blev udnævnt til samme stilling efter dette tidspunkt, måske ikke, at den tidligere manglende egenskab som repræsentant afhjælpes.

96. På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at de i sag C-83/19 forelagte spørgsmål faktisk kan antages til realitetsbehandling.

2. C-127/19 og C-355/19

97. I sag C-127/19 har den rumænske regering i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at det første, det andet og det tredje spørgsmål vedrørende den retlige karakter og retsvirkningerne af MSK-beslutningen ikke har nogen sammenhæng med realiteten i tvisten i hovedsagen. ØR har fremsat en generel formalitetsindsigelse vedrørende alle de i sag C-127/19 forelagte spørgsmål og ligeledes gjort gældende, at den forelæggende rets spørgsmål ikke vedrører fortolkningen af EU-retten, men i stedet opfordrer Domstolen til at anvende EU-retten på den omhandlede sag og indhente en rådgivende udtalelse om nationale bestemmelser. Under retsmødet har ØR tilføjet, at spørgsmålene ikke er relevante for realiteten i tvisten i hovedsagen, som vedrører lovligheden af de to forvaltningsakter, der er vedtaget af ØR, og ikke den lov, hvorved AEOR blev oprettet. Da den forelæggende ret ikke har kompetence med hensyn til den analyse af national ret, der verserer for Curtea Constituțională a României (den rumænske forfatningsdomstol), skal spørgsmålene afvises.

98. I sag C-355/19 har den rumænske regering i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at den forelæggende ret ikke har godtgjort, at det første, det andet og det fjerde spørgsmål er relevante for hovedsagen.

99. Sag C-127/19 vedrører annullationen af afgørelse nr. 910 og nr. 911 af 19. september 2018 vedtaget af ØR’s plenum. Den forelæggende ret har anført, at disse retsakter blev vedtaget med henblik på at gennemføre de ændringer, der blev indført ved lov nr. 207/2018, og at disse retsakter derfor har til formål at fremme AEOR’s funktion. I denne forbindelse finder den forelæggende ret det nødvendigt at præcisere fortolkningen af MSK, artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt chartrets artikel 47 med henblik på at træffe afgørelse om, hvorvidt disse bestemmelser er forenelige med oprettelsen af AEOR ved lov nr. 207/2018. Denne lov udgør retsgrundlaget for de retsakter, der påstås annulleret i hovedsagen.

100. Det fremgår af disse forklaringer, at der er en klar funktionel forbindelse mellem de i hovedsagen omhandlede retsakter og lov nr. 207/2018 om oprettelsen af AEOR. En konstatering af, at oprettelsen af AEOR er uforenelig med EU-retten, vil uundgåeligt indvirke på vurderingen af de forvaltningsakter, der er omtvistede i hovedsagen. Hvis grundlaget anses for at være uforeneligt, vil det samme – forenklet sagt – være tilfældet med hensyn til de efterfølgende retsakter til gennemførelse af dette grundlag.

101. Dette viser efter min opfattelse klart, hvordan de i sag C-127/19 forelagte spørgsmål er relevante for annullationssøgsmålet ved den forelæggende ret i hovedsagen. De formalitetsindsigelser, der er fremsat i den foreliggende sag, skal derfor forkastes.

102. På tilsvarende måde vedrører sag C-355/19 annullation af en forvaltningsakt, der er vedtaget med henblik på at gennemføre de ved lov nr. 207/2018 indførte ændringer og fremme AEOR’s funktion. I denne forbindelse finder den forelæggende ret det nødvendigt at præcisere fortolkningen af MSK, artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, TEU samt chartrets artikel 47 med henblik på at træffe afgørelse om, hvorvidt disse bestemmelser er forenelige med oprettelsen af AEOR ved lov nr. 207/2018, som ligger til grund for vedtagelsen af de retsakter, der påstås annulleret i hovedsagen.

103. Disse spørgsmål kan antages til realitetsbehandling af de samme grunde som grundene i sag C-127/19: Der er også her tale om gennemførelseslogikken. Hvis grundlaget – nemlig oprettelsen af AEOR ved lov nr. 207/2018 – faktisk blev anset for at være uforeneligt, ville samme skæbne overgå den i hovedsagen omhandlede forvaltningsakt, der blev vedtaget til gennemførelse heraf.

104. Følgelig kan det første, det andet og det fjerde spørgsmål i sag C-355/19 også antages til realitetsbehandling.

3. C-195/19 og C-291/19

105. I sit skriftlige indlæg har den rumænske regering bestridt, at det første spørgsmål i sag C-195/19 og det første, det andet og det tredje spørgsmål i sag C-291/19 kan antages til realitetsbehandling. Efter denne regerings opfattelse er disse spørgsmål vedrørende den retlige karakter af MSK-beslutningen og Kommissionens rapporter ikke relevante for hovedsagerne i disse sager.

106. Sag C-195/19 vedrører en verserende sag, som drejer sig om en dommers strafferetlige ansvar. Den forelæggende ret har anført, at såfremt appellen tages til følge, vil både den anklager, der er ansvarlig for sagen, og den ranghøjere anklager, der har opsyn med denne anklager, være tilknyttet den samme særlige AEOR. Det er på denne baggrund, at den forelæggende ret finder sig forpligtet til at efterprøve, om EU-retten er til hinder for en national lovgivning, hvorved AEOR blev oprettet. Den har med henblik herpå rejst spørgsmål om foreneligheden af denne nationale lovgivning med MSK og – i det andet spørgsmål i sag C-195/19 – ligeledes med artikel 2 TEU. Den forelæggende ret har bemærket, at hvis det fastslås, at EU-retten er til hinder for den omhandlede nationale lovgivning, hvorved AEOR blev oprettet, vil en sådan konstatering føre til, at alle de processuelle handlinger, som AEOR har foretaget i hovedsagen, skal erklæres ugyldige. Den forelæggende ret skal ligeledes tage hensyn til Domstolens svar ved udpegelsen af den kompetente gren af anklagemyndigheden, såfremt appellen tages til følge.

107. Disse grunde viser klart relevansen for hovedsagen af det første og det andet spørgsmål i sag C-195/19, for så vidt som det andet spørgsmål vedrører artikel 2 TEU.

108. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt det første, det andet og det tredje spørgsmål i sag C-291/19 kan antages til realitetsbehandling, har den forelæggende ret begrundet relevansen af de forelagte spørgsmål i denne sag med den omstændighed, at fortsættelsen af hovedsagen indebærer, at anklagerne ved AEOR deltager. Det er derfor nødvendigt at fastslå, hvorvidt EU-retten er til hinder for en national lovgivning, hvorved AEOR blev oprettet. Hvis den forelæggende ret fastslår, at sagsøgerens klage er velbegrundet, skal den forelæggende ret hjemvise sagen til AEOR til strafforfølgning.

109. På baggrund af disse præciseringer mener jeg af de samme grunde, som netop anført ovenfor i forbindelse med det første spørgsmål og til dels det andet spørgsmål i sag C-195/19, at det første, det andet og det tredje spørgsmål i sag C-291/19 ligeledes kan antages til realitetsbehandling.

110. Jeg er imidlertid enig med den rumænske regering i, at det andet spørgsmål i sag C-195/19, for så vidt som det vedrører artikel 9 TEU og artikel 67, stk. 1, TEUF, samt det tredje spørgsmål i denne sag, skal afvises. Hvad angår det tredje spørgsmål i sag C-195/19 har den rumænske regering gjort gældende, at et spørgsmål om, hvorvidt forrangsprincippet er til hinder for en national lovgivning, der gør det muligt for Curtea Constituțională (fatningsdomstol) at tilsidesætte dette princip ved afgørelser, der ikke kan appelleres, har en »teoretisk og generel« karakter og som sådan ikke har nogen sammenhæng med realiteten i tvisten i hovedsagen.

111. Hvad angår det andet spørgsmål i sag C-195/19 indeholder forelæggelsesafgørelsen ingen forklaring på, hvordan artikel 9 TEU (som proklamerer princippet om lighed mellem unionsborgere) og artikel 67, stk. 1, TEUF (hvorefter Unionen udgør et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed) specifikt kunne være relevante for den foreliggende sag. For så vidt som der i dette spørgsmål henvises til disse bestemmelser, er det ikke i overensstemmelse med kravene i procesreglementets artikel 94. Ifølge fast retspraksis er det således nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for valget af de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket, og i et vist omfang angiver den forbindelse, som efter dens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i den sag, der verserer for den ( 30 ).

112. Det tredje spørgsmål i sag C-195/19 er efter min opfattelse behæftet med samme fejl og samtidig behæftet med endnu én. For det første er dette spørgsmål, som den rumænske regering med rette har anført, også langt fra at opfylde kravene i procesreglementets artikel 94. Med dette spørgsmål ønskes det nærmere bestemt oplyst, om princippet om forrang er til hinder for en national lovgivning, som gør det muligt for Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i det væsentlige at tilsidesætte dette princip ved afgørelser, der ikke kan gøres til genstand for appel. I forelæggelsesafgørelsen nævnes imidlertid ikke på noget sted de specifikke bestemmelser, eller hvorfor de er problematiske. Den forelæggende ret har blot citeret nogle uddrag af domme afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), hvori denne domstol tager stilling til MSK i forskellige sager, uden at anføre nogen sammenhæng eller give nogen forklaring på, om disse domme vedrører nationale bestemmelser, der er knyttet til hovedsagen.

113. For det andet indeholder dette spørgsmål, således som det er formuleret, ligeledes en (faktisk ikke helt flatterende) implicit vurdering af praksis fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) og opfordrer Domstolen til at bekræfte en vis fortolkning af denne retspraksis i forskellige urelaterede procedurer, hvorom der kun givet få (selektive) oplysninger, og der rejses herved tvivl om en højtstående national domstols institutionelle myndighed. Noget sådant tilkommer imidlertid absolut ikke Domstolen i forbindelse med den præjudicielle procedure ( 31 ).

114. Jeg er derfor af den opfattelse, at det andet forelagte spørgsmål i sag C-195/19, for så vidt som det vedrører artikel 9 TEU og artikel 67, stk. 1, TEUF, samt det tredje forelagte spørgsmål i samme sag ikke kan antages til realitetsbehandling.

4. Foreløbig konklusion vedrørende formaliteten

115. Det er min opfattelse, at det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-195/19, for så vidt som det vedrører artikel 9 TEU og artikel 67, stk. 1, TEUF, samt det tredje præjudicielle spørgsmål i samme sag skal afvises. De øvrige forelagte spørgsmål, der er rejst i de fem foreliggende sager, kan efter min opfattelse antages til realitetsbehandling.

116. For klarhedens skyld vil jeg imidlertid omgruppere alle de spørgsmål, der er stillet i de foreliggende sager, til spørgsmål vedrørende gældende ret, som – når de er afgjort – vil udgøre rammen for de to materielle elementer, der behandles i de foreliggende sager.

117. For det første har de forelæggende retter i de foreliggende sager formuleret deres spørgsmål med hensyn til en række EU-retsakter. På den ene side er der spørgsmål vedrørende karakteren, den retlige værdi og retsvirkningerne af MSK ( 32 ), og om de omhandlede nationale regler er omfattet af denne mekanisme ( 33 ). På den anden side vedrører spørgsmålene ligeledes fortolkningen af chartrets artikel 47 samt artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 2 TEU og artikel 4, stk. 3, TEU ( 34 ).

118. For det andet er de spørgsmål, der vedrører den korrekte retlige ramme for bedømmelsen, rejst med henblik på at opnå en fortolkning af EU-retten, der gør det muligt for nationale retter at vurdere, om de omhandlede nationale bestemmelser, der vedrører den foreløbige udpegning af ledelsen i Inspecția Judiciară ( 35 ) og oprettelsen af AEOR ( 36 ), er forenelige med disse EU-regler.

119. I resten af dette forslag til afgørelse vil jeg derfor først undersøge de relevante EU-retlige bestemmelser (MSK-beslutningen, chartrets artikel 47 og artikel 2 og artikel 19, stk. 1, TEU) og de kriterier, som de fastlægger med henblik på de foreliggende sager (B). Dernæst vil jeg anvende de krav, der følger af disse bestemmelser, inden for rammerne af de omhandlede nationale bestemmelser for at bistå de forelæggende retter i forbindelse med de materielle spørgsmål, der verserer for dem (C).

B. Relevant EU-ret og kriterier

1. MSK

120. I de forskellige forelæggelsesafgørelser i alle de sager, der behandles i dette forslag til afgørelse, er der rejst flere spørgsmål vedrørende karakteren, den retlige værdi og retsvirkningerne af MSK-beslutningen og de rapporter, der er vedtaget på grundlag heraf.

121. Er MSK-beslutningen og Kommissionens rapporter, der er vedtaget på grundlag heraf, for det første retsakter udstedt af Unionens institutioner i forhold til artikel 267 TEUF, og kan Domstolen fortolke dem ( 37 )? Er indholdet, karakteren og varigheden af MSK for det andet omfattet af tiltrædelsestraktatens anvendelsesområde ( 38 )? De forelæggende retter ønsker for det tredje oplyst, om kravene i MSK ( 39 ) og i Kommissionens rapporter, der udarbejdes inden for rammerne af MSK, er bindende ( 40 ). For det fjerde ønskes det ligeledes oplyst, om artikel 2 TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU, skal fortolkes således, at Rumæniens forpligtelse til at opfylde kravene i MSK-rapporterne er omfattet af forpligtelsen til at overholde retsstatsprincippet ( 41 ), og om denne forpligtelse omfatter den foreløbige udpegning af ledelsen i Inspecția Judiciară ( 42 ) og oprettelsen af AEOR ( 43 ).

122. Jeg vil behandle alle disse spørgsmål hver for sig på følgende måde. For det første vil jeg indledningsvis bekræfte, at MSK-beslutningen og de rapporter, som Kommissionen har vedtaget på grundlag heraf, faktisk udgør EU-retsakter, a). Endvidere vil jeg undersøge, om tiltrædelsestraktaten er den rette hjemmel for MSK-beslutningen, b). Derefter vil jeg behandle spørgsmålet om den retlige værdi og retsvirkningerne af MSK og af Kommissionens rapporter, der er vedtaget inden for rammerne heraf, c). Og endelig vil jeg afslutte dette afsnit ved at undersøge, om de i de foreliggende sager omhandlede nationale foranstaltninger er omfattet af anvendelsesområdet for MSK, d).

a) Er MSK-beslutningen og MSK-rapporterne EU-retsakter?

123. Alle procesdeltagere, der har afgivet indlæg om dette punkt ( 44 ), er – med undtagelse af ØR – enige i, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende. ØR har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at MSK-beslutningen var et samarbejdsinstrument fra Kommissionens side og ikke en retsakt, der kan henhøre under Domstolens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF. Under retsmødet har dette organ imidlertid præciseret, at MSK-beslutningen er en bindende retsakt, selv om de heri indeholdte henstillinger ikke er bindende.

124. Efter min opfattelse er der ingen tvivl om, at uanset spørgsmålet om den potentielt bindende karakter af MSK-beslutningen og de rapporter, der er vedtaget på grundlag heraf, er begge EU-retsakter, og at Domstolen har kompetence til at fortolke dem inden for rammerne af den præjudicielle procedure i henhold til artikel 267 TEUF.

125. For det første udgør MSK-beslutningen en afgørelse som omhandlet i artikel 288, stk. 4, TEUF. Den blev vedtaget af Kommissionen på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38. Jeg kan ikke se, hvorfor den ikke derfor kunne være en »retsakt udstedt af institutionerne« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

126. For det andet gælder det samme for de rapporter, som Kommissionen har vedtaget på grundlag af MSK-beslutningen. Når der ses bort fra spørgsmålet om deres (ikke)bindende karakter, som er et andet spørgsmål, tillægger artikel 267 TEUF Domstolen en kompetence til uden undtagelse at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra Unionens institutioner ( 45 ). Domstolens kompetence er derfor ikke begrænset til de retsakter, der har bindende retsvirkninger ( 46 ), hvilket er blevet bekræftet ved forskellige lejligheder, hvor Domstolen har truffet afgørelse om fortolkningen af henstillinger eller andre, atypiske soft law-retsakter i præjudicielle afgørelser ( 47 ).

127. Som følge heraf skal det første spørgsmål i sagerne C-83/19, C-127/19, C-291/19 og C-355/19 besvares med, at MSK-beslutningen samt de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag heraf, er retsakter udstedt af en EU-institution som omhandlet i artikel 267 TEUF og derfor kan fortolkes af Domstolen i henhold til denne bestemmelse.

b) Er tiltrædelsestraktaten den rette hjemmel?

128. Med flere af de forelagte spørgsmål ønskes oplyst, om »indholdet, karakteren og varigheden« af MSK er omfattet »af anvendelsesområdet for« tiltrædelsestraktaten ( 48 ). Efter min opfattelse har disse spørgsmål i det væsentlige til formål at afklare, om MSK-beslutningen med sin nuværende karakter, rækkevidde og form gyldigt kunne have været baseret på tiltrædelsestraktaten. Med denne formulering nærmer spørgsmålet om fortolkning sig næsten en ikkeanerkendt anfægtelse af gyldigheden af en EU-retsakt ( 49 ).

129. På grundlag af de argumenter, der er fremført under den foreliggende sag, ser jeg ingen grund til, at den nuværende MSK-beslutning ikke kunne være vedtaget på grundlag af tiltrædelsestraktaten og tiltrædelsesakten for Rumænien og Bulgarien. Dette gælder med hensyn til dens formelle hjemmel; 1), dens indhold og formål; 2) og dens varighed; 3).

1) Formel hjemmel

130. Hvad angår den formelle hjemmel blev MSK-beslutningen vedtaget som en beskyttelsesforanstaltning i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38. Tiltrædelsestraktatens artikel 4, stk. 3, bemyndiger EU-institutionerne til inden de berørte medlemsstaters tiltrædelse at vedtage de foranstaltninger, der bl.a. er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38. I henhold til disse bestemmelser, de såkaldte »beskyttelsesklausuler«, træder disse foranstaltninger i kraft med forbehold af tiltrædelsestraktatens ikrafttræden og da på datoen herfor. Tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 2, præciserer, at bestemmelserne i denne akt udgør en integrerende del af denne traktat.

2) Indhold og formål

131. Med hensyn til indholdet af de foranstaltninger, der kan træffes på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38, giver disse bestemmelser Kommissionen beføjelse til efter anmodning fra en medlemsstat henholdsvis på eget initiativ at træffe »passende foranstaltninger« i to situationer.

132. For det første kan artikel 37, »sikkerhedsmekanismen vedrørende det indre marked«, udløses, hvis Rumænien undlader at opfylde tilsagn, der er givet under tiltrædelsesforhandlingerne, hvilket volder alvorlig skade for det indre markeds funktion eller medfører overhængende fare herfor. For det andet kan artikel 38 udløses, såfremt der er alvorlige mangler eller overhængende fare for sådanne mangler i gennemførelsen eller anvendelsen af samarbejdsinstrumenter og afgørelser vedrørende gensidig anerkendelse på området med frihed, sikkerhed og retfærdighed ( 50 ).

133. En undersøgelse af MSK-beslutningens formål og indhold viser, at den let kan omfattes af den type af foranstaltninger, der er omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38.

134. Hvad angår MSK-beslutningens formål henvises der i dens fjerde betragtning til de mangler, der kan berettige anvendelsen af beskyttelsesforanstaltningerne i tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38. Det fremgår af betragtningen, at skønt Kommissionen havde noteret, at Rumænien havde gjort fremskridt med at afslutte forberedelserne til EU-medlemsskabet, havde den i sin rapport af 26. september 2006 ( 51 ) påpeget »visse udestående problemer«, specielt vedrørende retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet. Yderligere forbedringer blev anset for nødvendige for at sikre deres kapacitet til »at gennemføre og anvende de foranstaltninger, der er vedtaget med henblik på oprettelsen af det indre marked og et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«. Efter i femte betragtning at have erindret om, at foranstaltningerne i tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38 kunne træffes, hvis der er »overhængende fare«, anså Kommissionen en sådan fare for at foreligge. Det fremgår således af sjette betragtning, at de »udestående problemer« med hensyn til retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet gør det berettiget at oprette MSK med henblik på at vurdere Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption.

135. Begrundelsen for MSK er således baseret på, at der er overhængende fare for det indre markeds funktion og for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed på grund af de konstaterede mangler ved retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption i Rumænien. Dette formål synes at være fuldt ud i overensstemmelse med tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38.

136. Med hensyn til indholdet af de foranstaltninger, der kan træffes på grundlag af disse bestemmelser, fremgår det for det andet af ordlyden af både tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38, at udtrykket »foranstaltninger« er tilstrækkeligt bredt til at omfatte en retsakt som MSK-beslutningen. Ingen af bestemmelserne indeholder en udtømmende liste over de foranstaltninger, der kan træffes på grundlag heraf. Den eneste foranstaltning, der udtrykkeligt er nævnt, er suspensionen af den gensidige anerkendelse i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 38. Tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38 fastsætter således kun negative grænser, som foranstaltningerne skal overholde – foranstaltningerne skal overholde proportionalitetsprincippet og må ikke have karakter af forskelsbehandling.

137. Hvis både tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38 lovligt kan anvendes til (i sidste ende) at suspendere den gensidige anerkendelse eller visse dele af det indre marked og heller ikke indeholder en udtømmende liste over de foranstaltninger, der kan vedtages på grundlag heraf, er ikke kun én foranstaltning mulig, men snarere en række foranstaltninger. Hvis det med andre ord er muligt at suspendere, må det ligeledes være muligt – under betegnelsen proportionalitet, der udtrykkeligt er foreskrevet i denne bestemmelse – så meget desto mere blot at fastsætte en meget lempeligere og i denne henseende meget mere forholdsmæssig foranstaltning i form af en mekanisme for samarbejde og kontrol. Den omstændighed, at der kan træffes supplerende og mere restriktive foranstaltninger til gennemførelse af artikel 37 og 38, ændrer ikke ved det forhold, at allerede mindre strenge foranstaltninger, såsom MSK, kan vedtages på grundlag af disse bestemmelser og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

3) Varigheden af MSK

138. Tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38 indeholder de samme tidsmæssige begrænsninger. For det første fremgår det af begge bestemmelser, at foranstaltningerne i princippet kan træffes indtil udgangen af en periode på op til tre år efter tiltrædelsen. Begge bestemmelser foreskriver imidlertid ligeledes, 1) at beskyttelsesklausulerne kan bringes i anvendelse selv før tiltrædelsen på grundlag af overvågningsresultater, og de vedtagne foranstaltninger træder i kraft den første tiltrædelsesdag, medmindre de fastsætter en senere dato, og 2) at foranstaltningerne kan anvendes ud over perioden på tre år, så længe disse mangler findes. Trods muligheden for at opretholde foranstaltningerne på ubestemt tid fremgår det udtrykkeligt af både tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38, 3) at foranstaltningerne ikke opretholdes længere end det er ubetinget nødvendigt, og under alle omstændigheder hæves, når det relevante tilsagn er opfyldt.

139. Der er i forbindelse med den foreliggende sag heller ikke fremlagt noget argument, der tyder på, at MSK-beslutningen ikke overholder disse krav. For det første blev den vedtaget flere dage inden tiltrædelsen, den 13. december 2006, på grundlag af konklusionerne i rapporten af 26. september 2006, som det fremgår af fjerde betragtning til MSK-beslutningen; 1). For det andet er foranstaltningerne blevet opretholdt i en længere periode end perioden på tre år efter tiltrædelsen på grundlag af den konstatering, at de mangler, der lå til grund for vedtagelsen af MSK-beslutningen, fortsat fandtes; 2). For det tredje fremgår det af niende betragtning, at beslutningen bør ophæves, når alle benchmarks er blevet tilfredsstillende opfyldt. I denne henseende er det værd at bemærke, at ophævelsen af MSK var fastsat i rapporten fra 2017, og at den først blev bragt til ophør efter de negative konstateringer i rapporten af 13. november 2018, som de foreliggende sager vedrører; 3).

140. Jeg mener, at bedømmelsen under denne overskrift bør slutte her. Der er naturligvis det underliggende, dybere spørgsmål om proportionalitet, som undertiden dukker op i forbindelse med argumenter om, i hvilket omfang det er hensigtsmæssigt og/eller nødvendigt at opretholde det, som blev tilsigtet at være en midlertidig ordning efter tiltrædelsen, nu foreløbigt 13 år senere. Man kan dog roligt lade dette problem ligge i forbindelse med den foreliggende sag, hvor ingen af parterne har gjort gældende, at de i de to foregående punkter omhandlede materielle betingelser for den fortsatte anvendelse af MSK-beslutningen ikke længere ville være opfyldt.

4) Foreløbig konklusion

141. Gennemgangen af første del af det andet spørgsmål rejst i sag C-83/19, C-127/19 og C-355/19 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om, at MSK-beslutningen i sin nuværende form var gyldigt vedtaget og kan opretholdes på grundlag af tiltrædelsestraktaten.

c) Retsvirkningerne af MSK

142. Et yderligere spørgsmål, som de forelæggende retter har stillet i de foreliggende sager, er, om MSK-beslutningen 1) og de rapporter fra Kommissionen, der er vedtaget på grundlag heraf 2), er bindende for Rumænien.

1) Retsvirkningerne af MSK-beslutningen

143. Den belgiske og den nederlandske regering har gjort gældende, at MSK-beslutningen er bindende i alle enkeltheder. Ligeledes har den svenske regering i sit skriftlige indlæg samt Forummet for Rumænske Dommere og lederen af anklagemyndigheden under retsmødet anført, at MSK-beslutningen og de i bilaget hertil angivne benchmarks er retligt bindende for Rumænien.

144. Den rumænske regering har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at den eneste forpligtelse, der blev pålagt Rumænien ved MSK-beslutningen, var forpligtelsen til regelmæssigt at rapportere til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af de benchmarks, der er angivet i bilaget til denne beslutning. Den rumænske regering ændrede sit standpunkt under retsmødet og har gjort gældende, at de i bilaget til MSK-beslutningen angivne benchmarks konkretiserer betingelserne i tiltrædelsestraktaten i overensstemmelse med værdierne og principperne i artikel 2 TEU og artikel 19 TEU.

145. MSK-beslutningen er en afgørelse som omhandlet i artikel 288, stk. 4, TEUF. Som det fremgår af denne bestemmelse, er afgørelser bindende i alle enkeltheder for dem, de er rettet til. I henhold til MSK-beslutningens artikel 4 er den rettet til medlemsstaterne. På tidspunktet for dens vedtagelse var Rumænien ganske vist endnu ikke medlem, men i denne specifikke sammenhæng følger den bindende karakter af EU-retsakter, der blev vedtaget inden tiltrædelsen, (også) af tiltrædelsesaktens artikel 2: »Fra tiltrædelsesdatoen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de retsakter, der er vedtaget af institutionerne og Den Europæiske Centralbank før tiltrædelsen, bindende for Bulgarien og Rumænien og gælder i disse stater på de vilkår, som er fastsat i disse traktater og i denne akt.«

146. MSK-beslutningen er således klart bindende. Det virkelige spørgsmål er snarere, præcis hvilke forpligtelser MSK-beslutningen præcist pålægger Rumænien.

147. Den utvetydigt formulerede retlige forpligtelse, der er pålagt Rumænien, er indeholdt i MSK-beslutningens artikel 1: »Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år […] til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.« Der er derfor en rapporteringsforpligtelse.

148. De forpligtelser, der er pålagt Rumænien i henhold til MSK-beslutningens artikel 1, er imidlertid på ingen måde begrænset til at indsende årlige rapporter inden en fastsat frist. Forpligtelsen i henhold til artikel 1 er således ikke kun en forpligtelse til at rapportere, men til at rapportere om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget til MSK-beslutningen. MSK-beslutningens artikel 1 fastsætter således ligeledes forpligtelsen til at nå de mål, der er fastsat i de benchmarks, der er angivet i bilaget til denne beslutning. Af artikel 1, stk. 2, som giver Kommissionen ret til at yde teknisk bistand ved forskellige aktiviteter eller samle og udveksle oplysninger om disse benchmarks og organisere ekspertmissioner i Rumænien med henblik herpå, fremgår det endvidere, at de rumænske myndigheder skal yde den nødvendige bistand i forbindelse hermed.

149. At rapportere om de fremskridt, landet har gjort, indebærer således, at der udfoldes visse bestræbelser på at styre i en bestemt retning. Logikken i denne bestemmelse ville næppe blive opfyldt ved mekanisk årligt at rapportere om, at tingene er stort set de samme. I en sådan sammenhæng vil jeg ikke tillægge argumentet vedrørende ordlyden af bilaget til MSK-beslutningen alt for stor betydning. I nogle sprogversioner henviser bilaget således lidt vagt til »benchmarks to be addressed by Romania« [dansk sprogversion: »[b]enchmarks, som Rumænien skal opfylde«] ( 52 ). På den anden side indeholder en række andre sprogversioner en sprogbrug, der klart viser, at der er en forpligtelse til at nå ( 53 ).

150. Endvidere fremhæves den bindende karakter af forpligtelsen til gradvis at opfylde de benchmarks, der er angivet i bilaget til MSK-beslutningen, klart af MSK-beslutningens placering i forbindelse med de forpligtelser, der følger af tiltrædelsestraktaten. MSK-beslutningen muliggjorde tiltrædelse trods de vedvarende alvorlige betænkeligheder vedrørende væsentlige mangler i forbindelse med retsreform og bekæmpelse af korruption i Rumænien. Det kan derfor ikke komme som en overraskelse, at MSK-beslutningen indebærer en specifik forpligtelse for Rumænien til at nå de mål, der er fastsat i de i bilaget angivne benchmarks. Langt fra at være tilsigtet som blot en henstilling er MSK-beslutningen blevet vedtaget på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38 som en beskyttelsesforanstaltning, der var afgørende for at muliggøre tiltrædelse den 1. januar 2007.

151. Generelt er MSK’s benchmarks knyttet til og præciserer retsstatskravet i artikel 2 TEU, som artikel 49 TEU henviser til som en forudsætning for tiltrædelse. I henhold til artikel 49 TEU kan kun stater, som respekterer værdierne i artikel 2 TEU, og som forpligter sig til at fremme dem, ansøge om at blive medlem af Den Europæiske Union. I betragtningerne til MSK-beslutningen fremhæves den centrale rolle, som retsstatsprincippet spiller for Unionen og navnlig for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, samt den implicitte nødvendighed af, at der i alle medlemsstater findes upartiske og uafhængige retsvæsener og administrative systemer, der råder over udstyr til bekæmpelse af korruption ( 54 ).

152. MSK har spillet en afgørende rolle i tiltrædelsesprocessen i denne forbindelse. Der var fortsat betænkeligheder med hensyn til retssystemet og bekæmpelsen af korruption under forhandlingerne forud for tiltrædelsen, og dette fremgik udtrykkeligt af bilag IX til tiltrædelsesakten i forbindelse med listen over de specifikke forpligtelser, som Rumænien har indgået, og krav, som Rumænien har accepteret, ved afslutningen af tiltrædelsesforhandlingerne den 14. december 2004 ( 55 ). I henhold til tiltrædelsesaktens artikel 39, stk. 2, kunne en manglende opfyldelse af sådanne tilsagn have foranlediget Rådet til at udskyde tiltrædelsesdatoen med ét år. Som den belgiske regering har bemærket, afspejler de fastsatte benchmarks de forpligtelser, som Rumænien har indgået under tiltrædelsesforhandlingerne, som det fremgår af bilag IX til tiltrædelsesakten. Det må derfor antages, således som den danske regering har gjort gældende under retsmødet, at MSK var en væsentlig betingelse i forbindelse med alle medlemsstaternes undertegnelse af tiltrædelsestraktaten i betragtning af, at der stadig var væsentlige mangler. Som det fremgik af Kommissionens sidste førtiltrædelsesrapport om Rumænien, ligger disse mangler til grund for vedtagelsen af MSK-beslutningen.

153. I en sådan historisk og lovgivningsmæssig sammenhæng ville en fortolkning af MSK-beslutningen, hvorefter de benchmarks, der er angivet i bilaget til beslutningen, ikke er bindende for Rumænien, have til følge, at hele MSK er et frikort til ikke at overholde de væsentligste krav i forbindelse med tiltrædelsen.

154. Et andet element, der understreger den bindende karakter af forpligtelsen til at nå de mål, der er fastsat i MSK’s benchmarks, vedrører – som den svenske regering har peget på – de betydelige retlige konsekvenser af en manglende overholdelse. Som det fremgår af syvende betragtning til MSK-beslutningen, kan Kommissionen, hvis de fastsatte benchmarks ikke nås, anvende yderligere og strengere beskyttelsesforanstaltninger på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38, herunder suspensionen af den gensidige anerkendelse. Endvidere er de specifikke retlige konsekvenser af en hypotetisk overtrædelse, der kan følge af den særlige MSK-ordning, ikke i sig selv til hinder for at anvende de almindelige håndhævelsesinstrument