FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 20. SEPTEMBER 1979 ( 1 )

Høje Ret.

Den præjudicielle sag, som jeg i dag tager stilling til, drejer sig om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, således som den er fastsat ved rådsforordning nr. 804/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 169).

Ifølge forordningens artikel 3 skal der hvert år fastsættes en indikativpris for mælk for Fællesskabet. Denne indikativpris er »den mælkepris, der søges opnået af producenterne i mejeriåret for al solgt mælk i forbindelse med afsætningsmulighederne på Fællesskabets marked og på markederne uden for Fællesskabet«. Den »fastsættes for mælk med 3,7 % fedtindhold frit leveret til mejeriet«.

For mejeriåret 1978/79, som hovedsagen drejer sig om, blev denne pris fastsat ved rådsforordning nr. 998/78 af 12. maj 1978 (EFT L 130 af 18. 5. 1978, s. 5), efter at der ved rådsforordning nr. 910/78 af 27. april 1978 vedrørende forlængelse af mejeriåret 1977/78 (EFT L 117 af 29. 4. 1978, s. 84) var sket en forlængelse af mejeriåret 1977/78 indtil den 21. maj 1978 og dermed også af indikativprisen, fastsat for dette mejeriår ved forordning nr. 872/77 om fastsættelse af indikativprisen for mælk og interventionspriserne for smør, skummetmælkspulver og ostene Grana-Padano og Parmigiano-Reggiano for mejeriåret 1977/78 (EFT L 106 af 29. 4. 1977, s. 17). Fra den 22. maj 1978 var indikativprisen dermed 17,70 RE pr. 100 kg eller — udtrykt i lire — 204,26 LIT pr. kg.

Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at lov nr. 306 af 8. juli 1975 er i strid med disse regler. For det første bestemmes det i loven, at medlemmerne af et kooperativ kun kan sælge mælk gennem dette og i henhold til de af kooperativet fastsatte regler. For det andet indeholder loven regler om fastsættelse af mælkeprisen ab producent. Heraf følger, at mælkeprisen, i overensstemmelse med retningslinjerne i loven, i princippet fastsættes efter overenskomst mellem de berørte erhvervskredse (producenter, kooperativer, forarbejdningsindustrien og mælkecentralerne) for hver region og for hvert mejeriår. Denne pris offentliggøres i regionens lovtidende (B.U.R.) og bliver dermed bindende for overenskomstparterne. I mangel af en sådan overenskomst udnævner formanden for Giunta Regionale en særlig kommission, der har en tjenestemand som formand, og som i øvrigt er sammensat af fem repræsentanter for mælkeproducenterne, fire repræsentanter for forarbejdningsindustrien, en repræsentant for mælkecentralerne og to repræsentanter for mejeri- og ostekooperativerne. Denne kommission fastsætter så den pris, der — som det er fastsat i artikel 11 i den italienske lov — ved offentliggørelse i B.U.R. bliver øjeblikkeligt bindende for parterne (»vincolante tra le parti«).

Da de pågældende erhvervskredse ikke havde kunnet afslutte en overenskomst, fandt denne procedure anvendelse i foråret 1978. En kommission, der blev nedsat ved dekret af 7. marts 1978, men hvortil sammenslutningen af købere og forbrugere øjensynligt ikke havde udpeget repræsentanter, traf den 11. april 1978 en afgørelse, som blev offentliggjort i B.U.R. den 17. april 1978, hvorefter mælkeprisen indtil udgangen af 1978 blev fastsat til 260 LIT pr. liter inkl. moms — prisen skulle tilsyneladende gælde for mælk med et fedtindhold på 3,5 %.

Denne afgørelse indbragte en række virksomheder i mejerisektoren for Tribunale amministrativo regionale per il VEneto. De finder — som allerede anført — at afgørelsen bør ophæves med den begrundelse, at hjemmelen derfor (artikel 11 i den nævnte italienske lov) ikke er forenelig med forordning nr. 804/68, som indebærer, at den nationale lovgiver ikke længere har sådanne beføjelser.

Den sagsøgte region bestrider dette. Efter dens mening er der ikke nogen konflikt med fællesskabsretten, så længe fællesskabsinstitutionerne ikke har vedtaget konkrete foranstaltninger til gennemførelse af forordningen — hvormed der øjensynligt hentydes til den forsinkede fastsættelse af indikativprisen for mejeriåret 1978/79. Sagsøgte i hovedsagen gør desuden gældende, at Fællesskabets indikativpris kun udgør et direktiv, som ikke berøver den nationale lovgiver hans beføjelse til at medvirke ved den konkrete prisfastsættelse.

Ved kendelse af 28. november 1978 har den nationale ret besluttet at udsætte sagen og har i overensstemmelse med artikel 177 i EØF-traktaten forelagt følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er fællesskabsretten, nærmere betegnet forordning nr. 804/68 (om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter), jf. EØF-traktatens artikel 189, stk. 2, til hinder for, at den italienske stat ved lov overlader sine administrative myndigheder kompetence til at fastsætte produktionsprisen for mælk, selv når Fællesskabet ikke har fastsat indikativprisen for mælk i henhold til artikel 3 i forordning nr. 804/68?«

Før jeg går nærmere ind på dette spørgsmål, vil jeg dog nævne, at der blev indgået endnu en overenskomst i den i lovens artikel 8 angivne betydning i august 1978. Den gjaldt for anden halvdel af 1978; ved denne overenskomst blev mælkeprisen ab producent fastsat til 270 LIT pr. liter inkl. moms.

Kommissionen har i øvrigt påbegyndt en procedure efter artikel 169 i EØF-traktaten som følge af den her omtvistede lov. Ved skrivelse af 28. juli 1977 har den givet udtryk for sin opfattelse og opfordret den italienske regering til at fremsætte sine bemærkninger. Efter en forlængelse af den oprindelig fastsatte frist, fremsatte den italienske regering sine bemærkninger i en note af 4. november 1977. Kommissionen har imidlertid derefter ikke fremsat en begrundet udtalelse efter artikel 169 og har ikke indbragt sagen for Domstolen.

1. Hvad angår det forelagte spørgsmål, er det for at behandle de rejste problemer rigtigt nødvendigt først at gøre to foreløbige bemærkninger. a) Man kan — som det med rette er blevet fremhævet fra forskellige sider — således uden videre se bort fra spørgsmålets sidste sætning, der lyder »selv når Fællesskabet ikke har fastsat indikativprisen for mælk i henhold til artikel 3 i forordning nr. 804/68?«. En sådan situation forelå faktisk ikke i den periode, som hovedsagen drejer sig om; fastsættelsen af indikativprisen fandt ganske vist sted med forsinkelse, men indtil dette tidspunkt gjaldt reglerne for det forlængede foregående produktionsår. Man kan endog fastslå, at en situation, som forudsat i den sidste sætning, principielt ikke er tænkelig, fordi fastsættelsen af indikativprisen er et uundværligt element i den fælles markedsordning for mælk. Undersøgelsen kan herefter begrænses til spørgsmålet om, hvorledes det forholder sig med medlemsstaternes kompetence, når Fællesskabets institutioner har fastsat en indikativpris for mælk. b) Kommissionen har ligeledes ret i sin bemærkning om, at spørgsmålet for så vidt må omformuleres, som det i grunden ikke drejer sig om blot at afgøre, om den italienske stat eller medlemsstaterne har mulighed for at delegere beføjelser til deres administrative myndigheder til at fastsætte mælkeprisen ab producent, men at spørgsmålet er, hvorvidt medlemsstaterne overhovedet kan gribe ind på dette område. Har de nemlig denne mulighed, er det selvsagt den nationale ret, der er afgørende for, hvem der skal udøve beføjelser; hvis de omvendt ikke råder over muligheden, har spørgsmålet om delegation til regionale myndigheder mistet sin mening.

2. Under sagen er det blevet udførligt diskuteret, om den omstridte italienske lov overhovedet udgør en udførlig fastsættelse af mælkeprisen ab producent, det vil sige — således må man vel forstå argumentationen — om det faktisk er nødvendigt at træffe afgørelse vedrørende det spørgsmål, som Tribunale amministrativo regionale per il Veneto har stillet. I denne henseende gør den italienske regering navnlig gældende, at den nævnte lovs hovedformål er at fremme udbredelsen af kooperativer. I denne sammenhæng tilstræber den af princip at opnå enighed om mælkeprisen ab producent mellem de berørte erhvervskredse. Lykkes dette ikke, overgår prisfastsættelsesproceduren til den allerede nævnte kommission, i hvilken producentgruppen på ingen måde er i flertal, men som tværtimod er paritetisk sammensat af repræsentanter for producenterne og repræsentanter for aftagerne og forbrugerne. Heller ikke i denne anden fase kan man tale om en offentlig indflydelse på prisen, og heller ikke at denne fastsættes med bindende virkning for alle. Afgørelsen er således kun bindende for de parter, der har deltaget i forhandlingerne. I modsætning til andre tilfælde af prisregulering er der heller ikke fastsat sanktioner. Derudover er ingen forpligtet til at sælge eller købe mælken efter de fastsatte betingelser. Efter min opfattelse er der ingen grund for os til at gå nærmere ind på disse betragtninger, jeg finder endda en sådan undersøgelse principielt utilstedelig, idet der ville være tale om fortolkning af en national lov, hvilket ikke tilkommer Domstolen under sager i henhold til EØF-traktatens artikel 177 — således som det ved talrige lejligheder er fastslået i retspraksis. Vi bør derfor for så vidt holde os til den vurdering, som den forelæggende ret har anlagt, og hvoraf fremgår som utvivlsomt, at den finder, at der er tale om en offentligretlig bindende fastsættelse af prisen på mælk ab producent på grundlag af den italienske lov fra 1975. Derudover vil jeg imidlertid også gerne henvise til, at dette udgangspunkt for de fællesskabsretlige overvejelser, som vi må gøre os, heller ikke forekommer at være åbenbart fejlagtigt — hvilket efter fast retspraksis er afgørende for spørgsmålet, om der skal træffes en afgørelse vedrørende det forelagte spørgsmål. Man kan nemlig lade den første fase af den mekanisme, som i den italienske lov er fastsat for prisdannelsen, og som tilsyneladende uden videre kan blokeres ved en af parternes vægring, ude af betragtning. I den derpå følgende fase kan man imidlertid vanskeligt benægte det offentliges indflydelse. Man vil vel også kunne gå ud fra, selv om der ikke er fastsat sanktioner, at der er tale om en bindende prisfastsættelse, og at denne gælder for alle berørte — producenter såvel som forbrugere — fordi alle de relevante erhvervskredse er repræsenteret i den offentligt nedsatte kommission, og dermed har betydelig indflydelse på markedet.

4. Ved undersøgelsen af den foreliggende sag er det med andre ord vigtigt at have det karakteristiske ved markedsordningen for mælk, navnlig dens prismekansimer, for øje. Jeg har allerede nævnt i indledningen, at markedsordningen for mælk indebærer en for Fællesskabet fastsat ens indikativpris, der kan betegnes, som en »målpris«, fordi det er den mælkepris, som tilstræbes for producenternes samlede salg af mælk i løbet af mejeriåret. Desuden findes der en interventionspris for smør, for skummetmælkpulver og for to typer af italiensk ost, som skal bidrage til at sikre virkeliggørelsen af indikativprisen. For at sikre dette formål er der tillige fastsat en regulering af importen til beskyttelse af det fælles marked. Med henblik herpå findes der en tærskelpris, som er fastsat ud fra indikativprisen og under hensyntagen til nødvendigheden af at beskytte Fællesskabets forarbejdningsindustri. I overensstemmelse dermed belægges import fra tredjelande med afgifter, der svarer til forskellen mellem tærskelprisen og prisen franko grænsen. Endelig må man nævne — da det jo drejer sig om et marked med overskudsproduktion — de forholdsregler, der træffes for at støtte markedet, og de forholdsregler der tager sigte på at lette markedet. Dertil må man henføre støtte til privat oplagring, subvention af brug af mælk til dyrefoder og de forholdsregler, der fra tid til anden træffes for at lette afsætningen af overskud, der er blevet opkøbt til interventionsorganerne. I denne sammenhæng må man imidlertid også nævne eksportrestitutionerne eller subventionerne, som fastsættes ens for hele Fællesskabet, og hvis størrelse retter sig efter priserne i Fællesskabet og prisniveauerne i de forskellige lande, hvortil der eksporteres.

5. Holder man sig disse karakteristika for øje, og især den omstændighed, at Fællesskabet ved hjælp af bestemte mekanismer søger at opnå et bestemt prisniveau i produktionsiedet for, i størst muligt omfang, at skabe et enhedsmarked, og hvis man i øvrigt tager udgangspunkt i hovedsynspunkterne i den hidtidige relevante retspraksis, skulle det ikke være alt for vanskeligt at give et passende svar på det stillede spørgsmål. a) En national forholdsregel, hvorved der endda netop for produktionsiedet, fastsættes en pris, der ligger under indikativprisen, er således givetvis uforenelig med den fælles markedsordning; thi den forhindrer virkeliggørelsen af den fællesskabsretlige målsætning, hvorved der jo tilstræbes en indikativpris for alle producenter. En sådan situation — som ganske vist ikke foreligger i Italien — har vel også til følge, at antallet af anmodninger om interventionskøb — som følge af for lave priser — forøges, og at der tilstræbes en produktionsudvidelse, som ikke er ønskelig set fra Fællesskabets side — jeg erindrer i denne forbindelse om medansvarsafgiften, som virker i modsat retning. b) På samme måde må man anse en national prisfastsættelse, der ligger over niveauet for indikativprisen og den pris, der ville følge af markedskræfternes frie spil, for udforenelig med den fælles markedsordning. Til støtte herfor kan der anføres en række forskellige betragtninger. — En sådan prisfastsættelse betyder en yderligere garanti for producenterne, der ikke er forudset ved den fælles markedsordning, altså en særbehandling af mælkeproducenterne i det land, der er tale om. — Den har ydermere ulovlige virkninger, for så vidt som den forhindrer en tilnærmelse til indikativprisen, der ellers ville ske, fordi varer fra medlemslande med overskudsproduktion og derfor lavere priser i produktionsiedet i tilsvarende omfang ville strømme til landet. — Ydermere vil en sådan national prisfastsættelse medføre forvridning i Fællesskabets interne handel. På den ene side vil den helt naturligt føre til en forøgelse af importen, og på den anden side vil den besværliggøre eksport af forarbejdede produkter, når forarbejdningen sker på grundlag af frisk mælk — hvilket tilsyneladende gælder for de to vigtigste typer af italiensk ost — og når det som følge heraf er umuligt at anvende mælk fra andre medlemsstater. En sådan udvikling skulle faktisk også kunne konstateres i Italien. Jeg behøver blot at erindre om udviklingen i importen af frisk mælk til Italien efter udstedelsen af den omstridte lov, således som det fremgår af den oversigt, som Kommissionen har fremlagt. Jeg erindrer i øvrigt om den italienske regerings oplysning under sagen om, at eksporttallene for de to vigtigste ostetyper er forblevet uændret fra 1974 til 1977. Det er imidlertid af grunde, som jeg skal gøre rede for nedenfor, ikke nødvendigt definitivt at få klarhed over disse økonomiske forhold i den foreliggende sag. Af samme grunde er det også unødvendigt nu nærmere at undersøge de oplysninger, som den italienske regering har givet, og hvorefter det interne forbrug i Italien af mælk og mejeriprodukter har været stigende i de forløbne år, ligesom det er unødvendigt at undersøge, om der er hold i argumentet om, at de to vigtigste italienske ostetyper i forvejen for størstedelens vedkommende fremstilles af kooperativerne, for hvilke — da de udgøres af landbrugsproducenter — den omstridte offentligretlige prisfastsættelse kun har en begrænset økonomisk betydning. — Ydermere må man tænke på de virkninger, som denne prisfastsættelse har for det fælles interventionssystem. De ytrer sig ved, at en høj mælkepris medfører store udgifter for forarbejdningsindustrien, som så kun opnår en beskeden fortjeneste, når de tilbyder deres produkter til interventionsorganerne. Det ytrer sig ligeledes ved, at en afvikling af interventionslagrene på sædvanlige vilkår givetvis gøres vanskeligere. I denne forbindelse er det naturligvis uden betydning, at interventionerne så at sige ikke spiller nogen rolle i Italien, idet der ikke kan være tvivl om, at dette problem skal vurderes i fællesskabssammenhæng, idet en opspaltning af reglerne forekommer utænkelig. — Endelig har man ydermere med rette henvist til, at en sådan prispolitik kan komme i konflikt med Fællesskabets regler vedrørende ekstern handel, det vil sige mekanismerne om opkrævelse af importafgifter og ydelse af restitutioner, der — som det allerede er blevet peget på — er afledte af indikativprisen. En sådan prispolitik fører navnlig til vanskeligheder for forarbejdningsindustrien, for det første, fordi den ikke er i stand til at modstå konkurencen fra importerede produkter — for hvilke importafgifterne, der opkræves, er alt for lave sammenlignet med den nationalt fastsatte pris — og for det andet, fordi den ved eksport til tredjelande ikke er konkurrencedygtig — ved for høje nationale priser forekommer Fællesskabets restitutioner for lave. c) Imidlertid må man, ligesom Kommissionen, gå endnu videre, det vil sige erkende, at det slet ikke er det niveau, som de regulerede priser ligger på, det kommer an på, og følgelig ej heller spørgsmålet om de ligger i nærheden af de priser, som i forvejen ville have været gældende på markedet — for Italiens vedkommende vil det på grund af utilstrækkelig egenproduktion, som af strukturelle årsager ikke kan forventes at stige nævneværdigt — den dækker ca. 60 % af forbruget — ca. 20 % over indikativprisen. Allerede en praktisk betragtning kan anføres til støtte herfor. Hvis sådanne undersøgelser skulle være nødvendige, ville den nationale dommer, som det jo i sidste ende tilkommer at træffe afgørelse om de nationale foranstaltningers forenelighed med fællesskabsretten, forudsat at der ikke indledes en procedure i henhold til artikel 169 i EØF-traktaten, være tvunget til at foretage overordentligt vanskelige undersøgelser, som — hvis de ikke går ud over grænserne for, hvad der overhovedet er muligt i en retssag — ville forsinke den nødvendige afgørelse af tvisten urimeligt. Til støtte herfor kan man imidlertid også henvise til forskellige udtalelser i de relevante domme fra Domstolen, som jeg allerede har henvist til ovenfor. Det forekommer mig således interessant at bemærke, at der i disse domme tales om utilladelighed af nationale foranstaltninger, som kan skade den fælles markedsordning, om utilladelige indgreb i den fælles prisdannelsesmekanisme, eller om at den fælles markedsordnings formål og funktion utilstedeligt bliver bragt i fare. Af interesse er det også, at kravene til et enhedsmarked understreges, og at nationale foranstaltninger, som kan begrænse handelen mellem medlemslandene, bliver underkendt. I betragtning heraf er det i forbindelse med nationale prisforanstaltninger tilstrækkeligt, at de kan forstyrre den fælles markedsordning, og at det må anses for tilstrækkeligt, at disse nationale foranstaltninger indebærer en alvorlig fare for de fællesskabsretlige mekanismer. Anvendt på det foreliggende tilfælde betyder dette, og navnlig fordi den fælles markedsordning for mælk indeholder regler om prisen i producentledet, at medlemsstaterne skal afholde sig fra overhovedet at træffe foranstaltninger vedrørende prisfastsættelen, også selv om det inden for den fælles markedsordning ikke drejer sig om nøjagtigt fastsatte, men snarere om »forudsatte« priser. Det forhold, at fællesskabsordningen er indrettet på en sådan måde, at man ved hjælp af bestemte foranstaltninger (interventionspriser for forarbejdede produkter, regulering af eksporten) gør en orienteringspris mulig uden at garantere den, mens prisfastsættelsen i øvrigt sker ved markedskræfternes frie spil, fører nødvendigvis til den konklusion, at en national foranstaltning, hvorved det offentlige fastsætter prisen på et vist niveau, er uforenelig med dette grundlæggende element i Fællesskabets økonomiske politik på markedet for mælk. Hvis det ikke forholdt sig således, måtte man acceptere ikke alene en opdeling af det fælles marked, men også, at der kunne opstå alvorlig risiko for diskrimination mellem producenter eller forbrugere såvel som for, at de i artikel 39 nævnte formål kunne blive bragt i fare, idet det kun kan være Fællesskabets institutioner, der har kompetence til at forfølge og at foretage den indbyrdes afvejning af disse formål. Dermed er det imidlertid også klart, at det nu ikke er nødvendigt at gå ind på de under de mundtlige forhandlinger udførligt diskuterede spørgsmål, om og i hvilket omfang — navnlig ved elimination af merværdiafgiften — Kommissionens sammenligning mellem Fællesskabets indikativpris og den gennemsnitlige pris på mælk i Italien, som i modsætning til situationen i andre medlemsstater altid lå over indikativprisen, kræver korrektion, og om det ville følge deraf, at den i hovedsagen omstridte mælkepris, der er fastsat i regionen Veneto, ligger i nærheden af den pris, som under alle omstændigheder ville følge af udbud og efterspørgsel. I denne forbindelse må man ganske vist tage i betragtning, at den italienske pris gælder for mælk med et fedtindhold på 3,5 % mens indikativprisen tager sigte på mælk med et fedtindhold på 3,7 %.

6. Sammenfattende foreslår jeg derfor, at det spørgsmål, der er stillet af Tribunale amministrativo regionale per il Veneto besvares med, at det, af hensyn til systemet i den fælles markedsordning for mælk, således som det er fastlagt ved forordning nr. 804/68, ikke kan tillades, at en medlemsstat offentligretligt fastsætter prisen på mælk ab producent eller lader den fastsætte. Da denne konklusion er draget på grundlag af en umiddelbart gældende fællesskabsforordning, som går forud for enhver også senere fastsat national retsregel, er nationale retsregler, som strider derimod, uanvendelige, uden at det er nødvendigt, at dette særligt fastslås af den nationale forfatningsdomstol.

( 1 ) – Oversat fra tysk.