Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 12. november 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. - Traktatbrud - Undladelse af at gennemføre direktiv 91/676/EØF. - Sag C-195/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-01169



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 I naervaerende sag har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber nedlagt paastand om, at det fastslaas, at »Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har udstedt de bestemmelser, der er noedvendige for i national ret at gennemfoere Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (1) (herefter 'direktivet'), eller givet Kommissionen underretning herom, og idet den navnlig ikke har opfyldt den forpligtelse, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2«. Den har desuden paastaaet Den Italienske Republik doemt til at afholde sagens omkostninger.

2 Efter direktivets artikel 12, stk. 1, skal medlemsstaterne dels saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden to aar fra dets meddelelse, dels straks underrette Kommissionen derom. Direktivet blev meddelt medlemsstaterne den 19. december 1991, og naevnte frist udloeb saaledes den 19. december 1993.

3 Efter direktivets artikel 3, stk. 2, skulle medlemsstaterne inden for samme frist foerste gang som saarbare zoner udpege alle kendte jordomraader paa deres omraade, hvorfra der er afstroemning til vand, som bidrager til forureningen, og vand, der kan blive beroert af forurening efter de i direktivet fastlagte kriterier. De skulle desuden inden seks maaneder underrette Kommissionen om denne foerste udpegelse.

Ifoelge samme artikels stk. 5 er medlemsstaterne imidlertid fritaget for denne pligt til at kortlaegge specifikke saarbare zoner, naar de anser hele deres nationale omraade for saarbar zone, og derfor udarbejder og anvender de handlingsprogrammer, hvorved forurening af vand foraarsaget af nitrat, der stammer fra landbruget, skal formindskes og hindres paa hele deres nationale omraade.

4 Endelig skulle medlemsstaterne efter direktivets artikel 4 med henblik paa for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening inden for samme frist udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab, som skulle foelges af landbrugerne paa et frivilligt grundlag.

5 Da Kommissionen ved udloebet af naevnte frist ikke havde modtaget underretning paa den ene side om direktivets gennemfoerelse i italiensk ret og paa den anden side om udpegelsen af specifikke, saarbare zoner, eller om fritagelse for den saerlige forpligtelse hertil i henhold til artikel 3, stk. 5, og i oevrigt ikke raadede over oplysninger, paa grundlag af hvilke det kunne fastslaas, at Den Italienske Republik havde opfyldt sine forpligtelser, opfordrede den ved skrivelse af 10. juli 1995 i henhold til den i EF-traktatens artikel 169 fastlagte procedure den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger hertil inden for en frist paa to maaneder. Den opfordrede den desuden til at fremsaette sine bemaerkninger til den omstaendighed, at de kompetente myndigheder ikke havde udarbejdet en eller flere kodekser for godt landmandskab, og saaledes ikke havde opfyldt deres forpligtelse hertil i henhold til direktivets artikel 4.

6 Da den italienske regering ikke svarede, tilstillede Kommissionen den den 26. juli 1996 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme denne inden to maaneder fra dens meddelelse.

7 Italiens Faste Repraesentation ved Den Europaeiske Union svarede Kommissionen ved skrivelse af 20. januar 1997. Den erkendte deri, at dens regering endnu ikke havde udstedt specielle regler til gennemfoerelse af direktiv 91/676 i italiensk ret, men gjorde gaeldende, at regeringen i alt vaesentligt havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet, hvorved den navnlig naevnte de i direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4 fastlagte forpligtelser.

8 Paa baggrund af disse oplysninger har Kommissionen ikke fastholdt sine klagepunkter vedroerende tilsidesaettelsen af direktivets artikel 4. Men den har ikke fundet de argumenter, der blev fremfoert vedroerende forpligtelsen i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, tilfredsstillende, og har derfor besluttet at anlaegge sag for at faa fastslaaet det paastaaede traktatbrud.

9 Kommissionens staevning blev registreret paa Domstolens Justitskontor den 20. maj 1997. Den italienske regering har paastaaet sig frifundet.

10 Den italienske regering har i svarskriftet oplyst, at den efter modtagelsen af den begrundede udtalelse gav Kommissionen underretning om forskellige bestemmelser, der ikke har karakter af lovgivning, som er gaeldende i Italien, og »paa baggrund af hvilke det kan antages, at direktiv 91/676/EOEF paa visse punkter er blevet gennemfoert« (2). Den har desuden oplyst, at den i henhold til en bemyndigelse fra parlamentet agter at udstede et lovdekret om »fuldstaendig regulering af det af direktivet omhandlede omraade«.

11 Kommissionen har i replikken fastholdt sin kritik.

12 Den har foerst anfoert, at den ikke paa noget tidspunkt har ladet forstaa, at det er en noedvendig forudsaetning for en gennemfoerelse, at den sker gennem vedtagelse af akter, der har karakter af lovgivning. Den har anfoert, at den ikke kritiserer den italienske regering for at have truffet foranstaltninger, der ikke har karakter af lovgivning, men over for den har paapeget, at den under alle omstaendigheder ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til dette direktiv ved at traeffe foranstaltninger af hvilken art disse end maatte vaere.

13 Den har dernaest bemaerket, at korrekt gennemfoerelse af et direktiv indebaerer, at der er vedtaget foranstaltninger, der giver sikkerhed for, at direktivet kan virke efter hensigten og tilvejebringe det oenskede resultat, eventuelt under iagttagelsen af en bestemt raekkefoelge. I det foreliggende tilfaelde har den italienske regering imidlertid ved at vedtage foranstaltninger, der paa den ene side skal foere til udarbejdelsen af en kodeks for godt landmandskab, og paa den anden side indgaa i de handlingsprogrammer, hvorved forurening af vand skal undgaas, jf. direktivets artikel 5, stk. 4, foer den foretog en foerste fastlaeggelse af de forurenede vandomraader og zoner, der er udsat for forurening i overensstemmelse med forpligtelsen hertil ifoelge artikel 3, stk. 2, vendt tingene helt paa hovedet. De foranstaltninger, der hidtil er blevet truffet, er ifoelge Kommissionen uden enhver betydning, eftersom deres formaal er at beskytte zoner, der indtil videre ikke er fastlagt.

14 Den Italienske Republik har i duplikken bestridt denne argumentation. Efter dens opfattelse kan man ikke hensigtsmaessigt gaa til vaerks i den af Kommissionen anbefalede raekkefoelge. Den har tilfoejet, at »dokumentationen vedroerende de foranstaltninger, der er gennemfoert for at ivaerksaette direktivets artikel 5, for tiden er under fremsendelse til Kommissionen« (3).

15 Den italienske regering ses saaledes hverken under den administrative procedure eller i svarskriftet eller duplikken at have bestridt, at direktivet ikke er blevet gennemfoert fristmaessigt, eller at den som foelge heraf ikke har givet Kommissionen underretning. Den har blot henvist til forskellige bestemmelser, der eventuelt skulle kunne vaere en gennemfoerelse af bestemmelserne i direktivets artikel 5, der specielt omhandler vedtagelsen af handlingsprogrammer med henblik paa at nedbringe og forhindre vandforurening foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget. Det er imidlertid klart, at disse programmer, ud over at skulle opfylde forskellige ufravigelige krav, hvis opfyldelse det er konkret umuligt at vurdere, ikke er de eneste spoergsmaal i direktivet, som medlemsstaterne skal loese gennem deres gennemfoerelsesforanstaltninger.

16 Det er navnlig ubestridt, at der hidtil ikke er blevet vedtaget nationale foranstaltninger med henblik paa opfyldelse af forpligtelsen til at udpege saarbare zoner som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 2, og at Kommissionen ikke har faaet underretning om saadanne foranstaltninger.

17 Tvaertimod erkender den italienske regering med oplysningerne i svarskriftet om, at der snart vil blive vedtaget lovbestemmelser om fuldstaendig gennemfoerelse af direktivet, og med sin forsikring i duplikken om, at dokumentationen vedroerende de supplerende nationale foranstaltninger for tiden fremsendes til Kommissionen, i alt fald, at ikke alle relevante foranstaltninger er blevet vedtaget eller meddelt Kommissionen rettidigt.

18 Det kan derfor uden en mere indgaaende gennemgang af de fremfoerte argumenter fastslaas, at direktivets gennemfoerelse og meddelelse til Kommissionen ikke er sket inden for den i direktivet fastsatte frist, og at Kommissionens traktatbrudspaastand derfor skal tages til foelge (4).

19 Det maa derfor fastslaas, at Den Italienske Republik, ved ikke rettidigt at vedtage og give Kommissionen underretning om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme direktivet, har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 12, stk. 1.

20 Efter procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger. Den Italienske Republik har tabt sagen og skal derfor doemmes til at afholde sagens omkostninger.

Forslag til afgoerelse

21 Af de anfoerte grunde foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:

»1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12, stk. 1, i Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der er noedvendige for at gennemfoere dette direktiv, og ikke har givet Kommissionen underretning herom.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«

(1) - EFT L 375, s. 1.

(2) - Svarskriftets punkt 1, foerste afsnit.

(3) - Punkt 5, foerste afsnit, i duplikken.

(4) - Jf. dom af 6.10.1998, sag C-79/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 6039, praemis 8.