Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 12. juli 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - LANDBRUG - HANDEL MED KIRTLER OG ORGANER AF DYR BESTEMT TIL ANVENDELSE I DEN FARMACEUTISKE INDUSTRI - HJEMMEL. - SAG 131/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 03743



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . Den sag, som skal droeftes i dag, drejer sig om, hvorvidt Raadets direktiv 87/64/EOEF af 30 . december 1986 "om aendring af direktiv 72/461/EOEF om veterinaerpolitimaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet og direktiv 72/462/EOEF om sundhedsmaessige og veterinaerpolitimaessige problemer i forbindelse med indfoersel af kvaeg og svin samt fersk koed fra tredjelande" ( 1 ) med rette er udstedt under henvisning til EOEF-Traktatens artikler 100 og 113, eller om det alene skulle have vaeret udstedt under henvisning til EOEF-Traktatens artikel 43 .

2 . Direktivet blev udstedt, fordi der ikke er tilstraekkelige maengder af visse raavarer til den farmaceutiske industri - nemlig kirtler og organer, herunder blod - til raadighed i Faellesskabet . Hovedformaalet med direktivet er at lette indfoerslen af saadanne produkter fra tredjelande, og der soerges endvidere - for at opretholde faellesskabspraeferencen - for, at der sker en vis liberalisering af handelen inden for Faellesskabet med disse produkter .

3 . Med dette formaal for oeje har man fundet det rimeligt at aendre direktiv 72/462/EOEF ( 2 ), hvorefter fersk koed kun maa indfoeres fra bestemte tredjelande, som er opfoert paa en liste, paa visse betingelser, som fastsaettes efter den saakaldte forvaltningskomitéprocedure . I den forbindelse blev det ( ved en tilfoejelse til artikel 16 i direktiv 72/462 ) i det vaesentlige bestemt, at kirtler og organer, herunder blod, som raavarer til den farmaceutiske forarbejdningsindustri ogsaa kunne indfoeres fra tredjelande, som ikke er opfoert paa den naevnte liste .

4 . For det andet fandt man det rimeligt at aendre direktiv 72/461 ( 3 ), hvorefter visse betingelser skal vaere opfyldt i handelen inden for Faellesskabet ( bl.a . den betingelse, at koedet ikke maa stamme fra en bedrift eller fra en zone, der er genstand for forbud i medfoer af bestemmelserne i Raadets direktiv om veterinaerpolitimaessige problemer ved handel inden for Faellesskabet med kvaeg og svin som foelge af bestemte sygdomme ). For saa vidt blev det ( ved en tilfoejelse til artikel 3 i direktiv 72/461 ) bestemt, at indfoersel af kirtler og organer, herunder blod, som raavarer til den farmaceutiske forarbejdningsindustri kan tillades uanset artikel 8a ( hvorefter det i princippet er forbudt at udfoere fersk koed af svin fra medlemslande, hvor der i en bestemt periode er blevet konstateret afrikansk svinepest ).

5 . Kommissionen havde alene baseret direktivforslaget paa EOEF-Traktatens artikel 43 . Da EOEF-Traktatens artikler 100 og 113 blev valgt som hjemmel for aendringsdirektivet ( som i oevrigt ogsaa aendrer indholdet i Kommissionens forslag ), har Kommissionen anlagt naervaerende sag med paastand om ophaevelse af aendringsdirektivet, fordi der er valgt en forkert hjemmel . Denne paastand stoettes af Kongeriget Nederlandene, mens Det Forenede Kongerige og Kongeriget Danmark har stillet sig paa Raadets side under sagen .

B - Stillingtagen

6 . Efter min mening boer denne tvist bedoemmes som foelger :

1 . Som De ved - for saa vidt angaar de naermere enkeltheder henvises til retsmoederapporten - er Kommissionens argumentation paa en vis maade tosporet .

7 . Kommissionen er af den opfattelse, at ogsaa de oprindelige direktiver fra 1972 ( som faktisk er baseret paa EOEF-Traktatens artikler 43 og 100 ) burde have vaeret udstedt alene under henvisning til Traktatens artikel 43 . I det vaesentlige drejede det sig nemlig blot om at fastlaegge faelles sundhedsmaessige betingelser for indfoersel af koed med henblik paa at stabilisere markederne og sikre forsyningerne, altsaa om foranstaltninger, som er vaesentlige for de faelles markedsordningers funktion, fordi de sikrer de frie varebevaegelser under loyale konkurrencevilkaar . Set ud fra dette synspunkt skulle man normalt have fulgt samme fremgangsmaade med hensyn til aendringsdirektivet .

8 . For det andet mener Kommissionen imidlertid ogsaa, at det efter det anfaegtede direktivs indhold er klart, at Traktatens artikel 43 udgoer en tilstraekkelig hjemmel, idet direktivet fastsaetter regler om produkter, som er opfoert paa listen i bilag II til Traktaten, og saaledes forfoelger de i Traktatens artikel 39 naevnte formaal . I den forbindelse har Kommissionen navnlig paaberaabt sig dommen i sag 68/86 ( 4 ), som vedroerer det saakaldte hormondirektiv . I denne dom understreges det nemlig, at artikel 43 er rette hjemmel for enhver retsakt, der regulerer spoergsmaalet om produktion af og handel med de i bilag II opregnede landbrugsprodukter, og som bidrager til virkeliggoerelsen af en eller flere af de i Traktatens artikel 39 naevnte maalsaetninger med den faelles landbrugspolitik; det er herefter ogsaa klart, at naar der er tale om retsakter, som baade forfoelger landbrugspolitiske formaal og andre formaal, som i mangel af saerlige bestemmelser fremmes paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 100, er det tilstraekkeligt at anvende artikel 43 som hjemmel .

9 . Jeg vil foretraekke foerst at gaa naermere ind paa de argumenter, der er fremfoert i anden raekke . Det er klart, at dette sparer os for en omvej ( nemlig at afklare et stridsspoergsmaal vedroerende de aendrede direktiver, som ikke blev afgjort, da direktiverne i sin tid blev udstedt ), ligesom det ikke bliver noedvendigt at undersoege spoergsmaalet om, hvorvidt der faktisk gaelder et krav om "formel overensstemmelse" ( 5 ), saaledes som Kommissionen har gjort gaeldende .

10 . I den forbindelse opstaar - paa grundlag af den naevnte praksis og stillingen i den foreliggende sag - spoergsmaalet om, hvorvidt de produkter, der her er tale om, uden undtagelse er omfattet af bilag II til Traktaten ( hvortil kommer det underordnede spoergsmaal, om de ogsaa skal vaere genstand for en markedsordning, og ligeledes, om dette er tilfaeldet ). For det andet opstaar spoergsmaalet om, hvorvidt det virkelig ( ogsaa ) er landbrugspolitiske formaal, der forfoelges med den anfaegtede retsakt, jfr . dommen i sag 68/86 .

11 . 2 . Hvad det foerste spoergsmaal angaar ( dvs ., om det anfaegtede direktiv faktisk kun gaelder for produkter, som er omfattet af bilag II til EOEF-Traktaten ), er det foerst og fremmest Det Forenede Kongerige, som i sit interventionsindlaeg har udtalt sig kritisk herom . Under henvisning til de forklarende bemaerkninger til TSR-Nomenklaturen kom Det Forenede Kongerige til den konklusion, at de produkter, det anfaegtede direktiv vedroerer - for saa vidt som de er bestemt til raavarer til den farmaceutiske industri - for stoerstedelens vedkommende ikke skal henfoeres under de positioner, som er anfoert i bilag II til Traktaten ( Det Forenede Kongerige maatte ganske vist under den mundtlige forhandling indroemme, at man med urette havde henvist til 1986-udgaven i stedet for til den tidligere udgave, som stadig er den relevante i forbindelse med bilag II, idet dette ikke er blevet aendret ).

12 . Herefter har ogsaa Raadet i sit andet indlaeg rejst tvivl om, hvorvidt alle de produkter, det anfaegtede direktiv vedroerer, er omfattet af bilag II til EOEF-Traktaten . Efter Raadets opfattelse er det vaesentligt, at det i bemaerkningerne til kapitel 2 i Bruxelles-Nomenklaturen ( under "almindelige bemaerkninger ") anfoeres, at slagteaffald, som kan anvendes til fremstilling af farmaceutiske produkter, henhoerer under pos . 05.14 hhv . ( naar det er toerret ) under pos . 30.01, altsaa under positioner, som ikke er naevnt i bilag II . Raadet anser det ogsaa for at vaere af betydning, at det her om slagteaffald, som kan anvendes til menneskefoede eller til fremstilling af farmaceutiske produkter, anfoeres, at det tariferes i pos . 05.14 ( naar det er midlertidigt konserveret til fremstilling af farmaceutiske produkter ) eller i pos . 30.01 ( naar det er toerret ). Endvidere er det efter Raadets opfattelse af betydning, at det i bemaerkningerne til pos . 05.14 ( under 1 ) anfoeres, at denne position omfatter kirtler og andre organer af dyr, der anvendes ved fremstilling af organo-terapeutiske praeparater og som foelge af arten eller den stand, hvori de foreligger, er uegnede til menneskefoede, og at det med hensyn til pos . 30.01 ( under A ) anfoeres, at denne position omfatter kirtler og andre organer af animalsk oprindelse og af arter, der anvendes til medicinske formaal . Desuden anser Raadet det for betydningsfuldt, at det med hensyn til blod ( som egentlig falder ind under pos . 05.15, altsaa en position, der er naevnt i bilag II ) ifoelge kommentaren til pos . 30.01 er klart, at det er omfattet af sidstnaevnte position, naar det er tilberedt til terapeutisk eller profylaktisk brug . Herefter maa det antages, at de produkter, der har interesse i denne sag, kun er omfattet af bilag II, hvis de er egnede til menneskefoede, hvilket imidlertid kun undtagelsesvis kan vaere tilfaeldet .

13 . Kommissionen, som indledningsvis fremhaevede, at denne tvivl ikke var kommet til udtryk ved udstedelsen af det anfaegtede direktiv og ikke havde spillet nogen rolle ved valget af hjemmel, forsoegte at feje de fremfoerte betaenkeligheder til side under henvisning til, at det er af grundlaeggende betydning for Nomenklaturen, at der paa det omhandlede omraade sondres mellem produkter, som er egnede til menneskefoede, og produkter, som ikke er det, hvorimod det ikke har saa stor betydning, hvad produkterne skal anvendes til . Kommissionen henviste i den forbindelse dels til beskrivelsen vedroerende pos . 02.01 ( som svarer til kapiteloverskriften ) og til bemaerkningerne til kapitel 2 (" almindelige bemaerkninger", afsnit 1 ) og dels til bestemmelse 1a i kapitel 5 ( hvorefter dette kapitel ikke omfatter spiselige produkter ), beskrivelsen vedroerende pos . 05.15 ( animalske produkter uegnede til menneskefoede ) og til bemaerkningerne til pos . 05.14 ( under 1 .) ( hvori der er tale om kirtler og andre organer af dyr, som er uegnede til menneskefoede ). For saa vidt som der i bemaerkningerne ogsaa er tale om anvendelse til fremstilling af farmaceutiske produkter ( som i de almindelige bemaerkninger til kapitel 2 under 2 . og 3 .), maa det imidlertid ikke overses, at det i de efterfoelgende bemaerkninger vedroerende punkt 3 goeres klart, at de omhandlede produkter i hvert fald er omfattet af kapitel 2, naar de er egnede til menneskefoede, og at det med hensyn til punkt 2 ( hvor der er tale om slagteaffald, som udelukkende anvendes til fremstilling af farmaceutiske produkter ) er uden for al tvivl, at dette punkt kun omfatter produkter, som ikke under nogen omstaendigheder er egnede til menneskefoede ( hvilket er grunden til, at de tariferes i pos . 05.14 - kirtler og andre organer, som er uegnede til menneskefoede - eller pos . 30.01 - toerrede kirtler og andre organer af animalsk oprindelse og af arter, der anvendes til medicinske formaal ). Hvis man i oevrigt holder sig for oeje, at det anfaegtede direktiv fastsaetter undtagelser fra direktiverne 72/461/EOEF og 72/462/EOEF, og at sidstnaevnte efter de udtrykkelige definitioner kun omfatter koed, der er egnet til menneskefoede - hvilket betyder, at ogsaa det anfaegtede direktiv kun har dette anvendelsesomraade - kan der ikke vaere tvivl om, at direktivet kun vedroerer produkter, som er omfattet af bilag II ( netop fordi kirtler og organer, der er egnede til menneskefoede, helt klart falder ind under Nomenklaturens kapitel 2, og det med hensyn til blod er klart, at det, naar det er spiseligt, henhoerer under pos . 05.15 ).

14 . Med hensyn til dette stridsspoergsmaal skal det foerst bemaerkes, at der er enighed om, at den noejagtige raekkevidde af de i bilag II anfoerte positioner skal fastlaegges paa grundlag af de forklarende bemaerkninger til Bruxelles-Nomenklaturen ( saaledes som det blev fremhaevet i dommen i sag 61/80 ( 6 )). Der synes heller ikke at vaere tvivl om, at raekkevidden af det anfaegtede direktiv ikke kan fastlaegges blot ved at henvise til betragtningerne til direktivet ( hvori der er tale om liberalisering af indfoerslen af kirtler og organer, herunder blod, til den farmaceutiske industri ), idet dette ville betyde, at ogsaa positioner, som ikke er naevnt i bilag II ( nemlig pos . 05.15 og 30.01 ) helt klart ville vaere omfattet ifoelge de forklarende bemaerkninger til TSR-Nomenklaturen, som naevner anvendelse til dette formaal .

15 . Af stoerre betydning for det anfaegtede direktivs raekkevidde er dets sammenhaeng med direktiverne 72/461/EOEF og 72/462/EOEF og dermed disse direktivers anvendelsesomraade, som er fastlagt ved hjaelp af den praecise definition af fersk koed ( hidroerende fra bestemte dyr ) som enhver del af disse dyr, der er egnet til menneskefoede, og som ikke har vaeret underkastet anden behandling end kuldebehandling ( artikel 1 i direktiv 72/461 og artikel 2 i direktiv 72/462, som henviser til definitionerne i direktiver 64/432 ( 7 ), 64/433 ( 8 ) og 72/461 ).

16 . Herefter er det uden videre klart, at det anfaegtede direktiv ikke vedroerer produkter, som behandles i de forklarende bemaerkninger til kapitel 2 i TSR-Nomenklaturen ( under "almindelige bemaerkninger", punkt 3 ) i hvert fald for saa vidt der her er tale om produkter, der henfoeres under pos . 05.14 - fordi de er midlertidigt konserverede - eller under pos . 30.01 - fordi de er toerrede - og at det heller ikke vedroerer de produkter, der er naevnt i bemaerkningerne til pos . 30.01 ( under A og B ), hvorom det ligeledes anfoeres, at de er toerrede, pulveriserede eller konserverede . Den omstaendighed, at saadanne produkter ikke er opregnet i bilag II til Traktaten, er altsaa uden betydning for afgoerelsen i denne sag .

17 . I virkeligheden er kernen i denne sag, hvorledes den definition af koed (" enhver del" af de naevnte dyr, "der er egnet til menneskefoede "), som gaelder for saa vidt angaar de aendrede direktiver, skal fortolkes, dvs . om dette betyder, at det anfaegtede direktiv kun omfatter koed, som umiddelbart, i den stand, hvori det foreligger, er egnet til menneskefoede ( som Kommissionen synes at antage ), eller om der ( som Raadet og Det Forenede Kongerige gaar ind for ) skal anlaegges en videre fortolkning, saaledes at direktivet i princippet omfatter alle de dele af dyrene, der som foelge af arten er egnet til menneskefoede, ogsaa selv om de i det konkrete tilfaelde foreligger i en saadan stand, at de er uegnede til menneskefoede . Besvarelsen af dette spoergsmaal er ganske vist ikke af betydning for de produkter, som ogsaa er blevet naevnt under sagen, og som der henvises til i bemaerkningerne til kapitel 2 under "almindelige bemaerkninger" punkt 2, da der her - efter det af Kommissionen anfoerte, som ikke er blevet bestridt - oejensynlig kun er tale om slagteaffald, der som foelge af arten overhovedet ikke kan anvendes til menneskefoede . Det er imidlertid aabenbart, at besvarelsen har betydning med hensyn til de produkter, der er naevnt i de forklarende bemaerkninger til pos . 05.14 ( som ikke er naevnt i bilag II ), for saa vidt som der her er tale om kirtler og andre organer af dyr, der anvendes ved fremstilling af organo-terapeutiske praeparater, og som efter deres art eller den stand, hvori de foreligger, ikke er egnede til menneskefoede . Hvis man foelger Kommissionens opfattelse, falder de ikke ind under det anfaegtede direktivs anvendelsesomraade ( fordi det i den henseende er tilstraekkeligt, at de ikke er egnet til menneskefoede i den stand, hvori de foreligger ), mens de efter Raadets og Det Forenede Kongeriges opfattelse er omfattet af direktivet, fordi det er uden betydning, at produkterne er uegnede til menneskefoede som foelge af den stand, hvori de foreligger, naar de efter arten er egnede hertil .

18 . Det forekommer mig - hvis jeg maa sige det med det samme - at Raadets og Det Forenede Kongeriges argumenter vedroerende dette centrale stridsspoergsmaal i sagen ( om direktivets materielle anvendelsesomraade ) er de mest tungtvejende .

19 . Herved taenker jeg dog ikke paa den sondring, Det Forenede Kongerige har lagt vaegt paa, mellem "fit" og "suitable", som har betydning for saa vidt angaar Toldtariffen, og hvorefter der laegges vaegt paa, hvorvidt et produkt er egnet til menneskefoede som foelge af den stand, hvori det foreligger ( det foerste begreb ), eller om det som foelge af arten maa anses for egnet til menneskefoede ( det anden begreb ). For selv om det maa erkendes, at begge begreber forekommer i den engelske version af de forklarende bemaerkninger til kapitel 2 a ) ( i den franske version findes kun udtrykket "impropre "), og at der i de forklarende bemaerkninger til kapitel 3 er tale om "fish, dead, unfit or unsuitable for human consumption by reason of either their species or their condition", er det dog interessant at se, at det i bemaerkningerne til pos . 05.14 anfoeres, at denne position omfatter "animal glands and other animal organs of a kind used in the preparation of organo-therapeutic products and unfit by reason of their nature or of the manner in which they are put up for human consumption", og at de direktiver, der har interesse her, ikke anvender ordet "suitable", men "fit" i den engelske affattelse af definitionen af begrebet koed .

20 . Derimod forekommer det argument tungtvejende, som bygger paa definitionens udformning (" som koed anses enhver del af disse dyr, der er egnet til menneskefoede "). Herefter er det faktisk naerliggende at antage, at man har villet skelne mellem dele af dyr, som i princippet er egnede til menneskefoede, og andre dele, som simpelthen ikke kommer i betragtning som menneskefoede, hvilket igen betyder, at direktivet vedroerer dele af dyr, der som foelge af arten er egnede til menneskefoede, herunder dele, som ikke laengere er egnede til menneskefoede som foelge af den stand, hvori de foreligger .

21 . Raadet og Det Forenede Kongerige har ogsaa fremfoert tungtvejende argumenter, som er baseret paa direktivernes opbygning . Der ville saaledes ikke vaere nogen mening i at antage, at direktiv 72/462 ( som henviser til direktiv 64/433 ) kun finder anvendelse paa koed, der kan spises, naar direktivet indeholder regler om de tekniske krav, der skal vaere opfyldt, for at koedet kan anses for at vaere egnet til menneskefoede .

22 . Artikel 19, litra a ), i direktiv 72/462, hvorefter artikel 17 og 18 ikke gaelder for fersk koed, som indfoeres til andre formaal end menneskefoede, har ogsaa interesse, idet bestemmelsen tydeligt viser, at direktivets andre bestemmelser gaelder for saadant koed . Desuden har forbuddet mod indfoersel af slagteaffald i artikel 20, litra g ), en vis interesse ( fordi det ikke blot gaelder i en begraenset form, saaledes som det ville vaere naerliggende efter den fortolkning af definitionen af begrebet koed, som Kommissionen anser for den rigtige ), og det samme gaelder forbuddet mod indfoersel af blod ( i artikel 20, litra h ), som ikke er begraenset til blod, der henhoerer under pos . 05.15, men ogsaa omfatter blod henhoerende under pos . 30.01 . Ikke mindst er det vaerd at bemaerke, at Kommissionen selv i december 1988 har truffet en beslutning, der er stoettet paa direktiv 72/462, om indfoersel af fersk koed til fremstilling af hundefoder ( altsaa ikke til menneskefoede ), hvilket der ikke ville vaere nogen mening i, hvis direktivet faktisk kun vedroerte koed, der er egnet til menneskefoede .

23 Det maa foelgelig fastholdes, at det anfaegtede direktivs ( og de aendrede direktivers ) anvendelsesomraade omfatter koed, som i princippet er egnet til menneskefoede, herunder altsaa ogsaa koed, som ikke laengere er egnet til menneskefoede som foelge af den stand, hvori det foreligger . Dette betyder samtidig, at direktivet ogsaa omfatter kirtler og organer, hvorom det i de forklarende bemaerkninger anfoeres, at de henhoerer under pos . 05.14 ( for saa vidt som de anvendes ved fremstilling af organo-terapeutiske praeparater og som foelge af den stand, hvori de foreligger, ikke er egnede til menneskefoede ) dvs . under en position, som ikke er naevnt i bilag II til Traktaten .

24 . Naar det imidlertid ikke kun er landbrugsprodukter, som er opregnet i bilag II, vi har med at goere, kan regler som de anfaegtede givetvis ikke udstedes alene under henvisning til bestemmelser, der vedroerer landbrugsomraadet, som netop artikel 43 . Da jeg heller ikke finder Kommissionens standpunkt holdbart, hvorefter det er hovedformaalet med reglerne, der er afgoerende, og ikke nogle enkelte produkter, som paa en vis maade maa betragtes som et appendix ( det kan jo ikke udelukkes, at det anfaegtede direktiv hovedsagelig foerer til handel med kirtler og organer, der som foelge af den stand, hvori de foreligger, ikke er egnede til menneskefoede ), maa jeg drage den konklusion, at der ikke kan gives Kommissionen medhold i dens argumenter vedroerende hjemmelen for de anfaegtede direktiver, fordi en af de ifoelge retspraksis gaeldende betingelser - nemlig at der er tale om regler vedroerende landbrugsprodukter i bilag II' s forstand - ikke er opfyldt .

25 . 3 . Der er herefter tilstraekkeligt grundlag for at fastslaa, at Kommissionens krav om annullation ikke er velbegrundet . Det er saaledes ikke noedvendigt at komme naermere ind paa de andre stridsspoergsmaal i sagen, som f.eks . spoergsmaalet om, hvorvidt det er en betingelse for anvendelsen af Traktatens artikel 43, at de paagaeldende produkter er omfattet af en faelles markedsordning, hvorledes det i det foreliggende tilfaelde forholder sig med forfoelgelsen af de landbrugspolitiske formaal, der er omhandlet i artikel 39, hvilken betydning Traktatens artikel 113 har, og om, hvorvidt det under alle omstaendigheder maa vaere udelukket at ophaeve direktivet, fordi Parlamentet ( som skal hoeres i medfoer af artikel 43 ) er blevet hoert i medfoer af artikel 100, og fordi Raadet skulle traeffe enstemmig afgoerelse i medfoer af Traktatens artikel 149 ( idet det aendrede Kommissionens forslag ).

26 . 4 . Lad mig dog alligevel - for det tilfaelde, at Domstolen ikke er enig i min bedoemmelse af sagen - knytte nogle bemaerkninger til disse spoergsmaal ( hvorved det maa laegges til grund, at det anfaegtede direktiv kun vedroerer produkter, der er omfattet af bilag II ).

27 . a ) Hvad angaar det foerste spoergsmaal, har Raadet henvist til, at slagteaffald til fremstilling af farmaceutiske produkter udtrykkeligt er undtaget fra de faelles markedsordninger for oksekoed, svinekoed og fjerkraekoed ( jfr . forordningerne nr . 3905/87, 3906/87 og 3907/87 ( 9 )), og det har i den forbindelse givet udtryk for, at de almindelige regler for saa vidt maa finde anvendelse, fordi der ikke findes en faelles markedsordning, der sikrer de frie varebevaegelser . - Kongeriget Danmark har i denne sammenhaeng i en noget mere afsvaekket form anfoert, at den omstaendighed, at de paagaeldende produkter ikke er omfattet af en faelles markedsordning, skaber en formodning for, at artikel 43 ikke indeholder fornoeden hjemmel til reguleringen .

28 . Det forekommer mig - og for saa vidt maa der gives Kommissionen medhold - at de to naevnte parter gaar ud fra en forkert praemis . Der findes i hvert fald ingen stoette herfor i retspraksis . Det fremgaar nemlig klart af formuleringen af praemis 12 i dommen i sag 68/86, at formaalene med den faelles landbrugspolitik ikke blot kan forfoelges inden for rammerne af de faelles markedsordninger, og det er navnlig vaerd at laegge maerke til, at de generelle bemaerkninger i praemisserne 11 og 14 vedroerende artikel 43 ikke giver holdepunkt for en restriktiv anvendelse af denne bestemmelse ved fastsaettelsen af reglerne om afsaetningen af landbrugsprodukter .

29 . Det staar imidlertid ogsaa fast, at der ikke i Traktaten er grundlag for Raadets standpunkt . Det viser artikel 43, som ikke blot taler om den faelles landbrugspolitik, "herunder ogsaa" former for en faelles ordning, men generelt om ivaerksaettelse af de i afsnit II saerligt naevnte foranstaltninger . Dette fremgaar ogsaa tydeligt af artikel 40, hvorefter den faelles landbrugspolitik kan antage forskellige former, altsaa ikke blot markedsordninger, og hvori der ligeledes henvises til alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal .

30 . Fremfor alt er det af betydning, at de paagaeldende produkter ( hvis man skal gaa ud fra, at de er omfattet af bilag II ), faktisk er omfattet af en faelles markedsordning, nemlig markedsordningen "for visse varer der er anfoert i bilag II til Traktaten", jfr . forordning nr . 827/68 ( 10 ). Dette fremgaar af bilaget til forordningen i den oprindelige affattelse og i affattelsen i forordning nr . 1014/73, hvori positionerne 02.01 B I, 05.04 og 05.15 er naevnt, og det fremgaar ogsaa af den nye affattelse af bilaget efter tilpasningen til Nomenklaturen af 1988, jfr . forordning nr . 3911/87 ( 11 ).

31 . b ) Hvad det naeste problem - forfoelgelsen af de landbrugspolitiske formaal i artikel 39 - angaar, naevner Kommissionen faktisk nogle af disse formaal, idet den henviser til, at forsyningerne til den farmaceutiske industri skal sikres (( artikel 39, stk . 1, litra d ) )), og at der skal sikres forbrugerne rimelige priser (( artikel 39, stk . 1, litra e ) )), men disse formaal kunne ikke opfyldes, fordi faellesskabsproduktionen var utilstraekkelig .

32 . Raadet har derimod i sit skriftlige indlaeg i det vaesentlige gjort gaeldende, at det endelige formaal med direktivet ikke var at sikre forsyningerne til den farmaceutiske industri, men at direktivet blot var et middel til at sikre beskyttelsen af sundheden gennem en tilstraekkelig produktion af laegemidler ( dvs . for at naa et maal, som ikke er omfattet af artikel 39 ); under den mundtlige forhandling har Raadet desuden fremhaevet, at det ved fastsaettelsen af bestemmelserne om forsyninger til den farmaceutiske industri skulle sikres, at den offentlige sundhed blev tilstraekkeligt beskyttet ( i hvilken forbindelse Traktatens artikel 100 kan komme i betragtning ). Raadet har ogsaa rejst tvivl om, hvorvidt industrivirksomheder kan anses for forbrugere i artikel 39' s forstand, naar man ser paa ordets bogstavelige betydning og begrebets betydning i andre faellesskabsretsakter . - Kongeriget Danmark har ogsaa imoedegaaet Kommissionens opfattelse, idet det har fremhaevet, at artikel 39, stk . 1, litra e ), ikke skal forstaas saaledes, at den omhandler forsyninger til industrien, men derimod kun forsyninger af foedevarer til mennesker og dyr . - Det Forenede Kongerige indtager et lignende standpunkt, nemlig at der ved sikring af forsyningerne i artikel 39' s forstand skal forstaas foranstaltninger til foroegelse eller opretholdelse af faellesskabsproduktionen i forhold til efterspoergslen, men ikke en liberalisering af indfoerslen af hensyn til industrien paa omraader, hvor faellesskabsproduktionen er utilstraekkelig .

33 . I den forbindelse har Kongeriget Nederlandene principielt - og efter min opfattelse med rette - anfoert, at bestemmelserne om landbrugspolitikken - fordi de er en del af "Faellesskabets grundlag" - skal forstaas i en vid betydning . Hvis man holder sig hertil, er det imidlertid allerede efter artikel 39' s ordlyd vanskeligt at indse, hvorfor sikring af forsyningerne kun skulle omfatte forsyninger af foedevarer til mennesker og dyr, da bestemmelsen uden videre kan omfatte alt, hvad der har med forsyning af landbrugsprodukter i bilag II' s forstand at goere . Det er ogsaa vanskeligt at indse, hvorfor udtrykket "forbruger" kun skal forstaas i den snaevre betydning, det har i visse saerlige regler, som Raadet har henvist til, da det naturligvis er af interesse at sikre enhver, der efterspoerger landbrugsprodukter, altsaa ogsaa aftagere i industrien, rimelige priser .

34 . Jeg finder heller ikke den britiske opfattelse, hvorefter det kun kan tilstraebes at sikre forsyningerne ved hjaelp af foranstaltninger vedroerende produktionen inden for Faellesskabet, overbevisende . Naar der i den forbindelse henvises til dommen i de forenede sager 56 og 60/74 ( 12 ) ( en sag om Faellesskabets erstatningsansvar i forbindelse med foranstaltninger til fremme af dyrkningen af haard hvede ), maa det heroverfor anfoeres, at det af den omstaendighed, at der i denne sammenhaeng var tale om at sikre forsyningerne ved at fremme produktionen inden for Faellesskabet, givetvis ikke kan sluttes, at saadanne foranstaltninger er de eneste, der kan komme paa tale, for saa vidt angaar artikel 39, stk . 1, litra d ). For saa vidt er det karakteristisk, at artikel 40, stk . 3, ogsaa regner ordninger til stabilisering af ind - eller udfoersel med til de foranstaltninger, der er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal .

35 . Desuden fremgaar det klart af betragtningerne til direktivet, at hovedformaalet med dette er at sikre den farmaceutiske industri tilstraekkelige forsyninger af raavarer, hvorimod det ikke fremgaar, at det endelige formaal er at sikre beskyttelsen af sundheden ved hjaelp af tilstraekkelige forsyninger af laegemidler . Laegemiddelforsyningen kunne vel ogsaa sikres paa anden maade .

36 . Ud fra dette synspunkt finder jeg det imidlertid ikke vanskeligt at anse den i direktiv 87/64 trufne foranstaltning for en foranstaltning, der skal stabilisere markederne, sikre forsyningerne og sikre forbrugerne rimelige priser . Foelgelig maa der gives Kommissionen medhold i, at direktivet faktisk forfoelger landbrugspolitiske formaal, og der maa ogsaa - i betragtning af bemaerkningerne herom i dommen i sag 68/86 - gives den medhold i, at det er tilstraekkeligt at anvende artikel 43 som hjemmel, og at det ikke er noedvendigt at anvende artikel 100, selv om "almene hensyn som for eksempel en beskyttelse ... af menneskers og dyrs sundhed og liv" ogsaa er taget i betragtning ( praemis 12 i den naevnte dom ).

37 . c ) Der maa endvidere gives Kommissionen medhold i, at det lige saa lidt var noedvendigt at henvise til EOEF-Traktatens artikel 113, selv om Raadet og de medlemsstater, der stoetter det, ansaa en henvisning til denne bestemmelse for noedvendig, idet de anfoerte, at der foreligger en handelspolitisk foranstaltning i og med, at der tilstraebes en harmonisering af liberaliseringen af importen fra tredjelande .

38 . For saa vidt er det vaerd at laegge maerke til, at det aendrede direktiv 72/462 altid har beskaeftiget sig med importproblemer i kapitlerne II og III, men at det - ligesom alle de retsakter, hvorved dette direktiv er blevet aendret - alligevel ikke blev baseret paa artikel 113 . Herefter maa samme fremgangmaade kunne anvendes med hensyn til det anfaegtede direktiv, som ikke har noget andet formaal end en midlertidig begraensning af det aendrede direktivs anvendelsesomraade .

39 . Det er ogsaa af interesse, at de faelles markedsordninger ( som f.eks . markedsordningerne for korn, maelk og oksekoed ) ofte indeholder bestemmelser om handel med tredjelande ( og derfor tager hensyn til principperne i artikel 110 ), og at dette alene sker paa grundlag af artikel 43 ( i hvilken forbindelse der igen maa henvises til den allerede naevnte artikel 40, stk . 3 - foranstaltninger til stabilisering af ind - og udfoersel ).

40 . Ikke mindst maa der i denne sammenhaeng endnu engang henvises til dommen i sag 68/86 . Ogsaa i denne sag var der tale om foranstaltninger, der bl.a . vedroerte indfoerslen af levende dyr og koed til Faellesskabet ( praemis 19 ), men alligevel blev det accepteret, at Raadets direktiv var udstedt alene under henvisning til artikel 43 .

41 . Derimod kan Raadets henvisning til en raekke handelspolitiske foranstaltninger, der er baseret paa artikel 113, ikke vaere afgoerende, eftersom Kommissionen har anfoert, at der her var tale om internationale aftaler og disses gennemfoerelse, mens der i denne sag er tale om en autonom foranstaltning fra Faellesskabets side .

42 . d ) Hvis man gaar ud fra, at det anfaegtede direktiv kun vedroerer landbrugsprodukter i bilag II' s forstand, maa det altsaa anerkendes, at Kommissionen har ret, naar den goer gaeldende, at der er begaaet en fejl ved udstedelsen af direktivet, fordi det blev udstedt under henvisning til EOEF-Traktatens artikler 100 og 113 i stedet for artikel 43 .

43 . Herefter maa det overvejes, om dette virkelig goer det berettiget at ophaeve direktivet med den begrundelse, at det maa antages, at valget af hjemmel kan have haft betydning for dettes indhold ( som det hedder i dommen i sag 45/86 ( 13 )).

44 . Dette synes ikke at vaere tilfaeldet her, for saa vidt angaar Parlamentets deltagelse ( i form af en hoering efter artikel 43, som ikke er foreskrevet i artikel 113 ). Efter artikel 100, som faktisk blev anvendt, skal Parlamentet nemlig ogsaa hoeres, og det er ikke blevet gjort gaeldende, at hoeringen ikke fandt sted i fuldt omfang, men var begraenset til den del af direktivet, som har med samhandelen inden for Faellesskabet og harmoniseringen heraf at goere .

45 . Det forholder sig formentlig anderledes med kravene til vedtagelsen af direktivet, som er forskellige ( kvalificeret flertal efter artikel 43, enstemmighed efter artikel 100 ). I den forbindelse kan man efter min opfattelse naeppe henvise til, at direktivets indhold ( som Kommissionen da heller ikke har gjort indvendinger mod ) skulle have vaeret vedtaget enstemmigt, allerede fordi Raadet ikke fulgte Kommissionens forslag ( EOEF-Traktatens artikel 149 ). Det kan ikke udelukkes, at resultatet var blevet et andet, hvis man fra begyndelsen havde valgt artikel 43 som hjemmel; muligvis blev Kommissionens forslag nemlig kun aendret, fordi Raadet gik ud fra, at der under alle omstaendigheder kraevedes enstemmighed, mens direktivet maaske ville vaere blevet udformet paa en anden maade, hvis man havde anvendt artikel 43, hvorefter der blot kraeves kvalificeret flertal .

46 . Jeg vil altsaa mene, at det ikke er tilstraekkeligt at fastslaa, at direktivet er baseret paa en forkert hjemmel, men at det - som Kommissionen har kraevet - maa annulleres ( forudsat at det maa antages, at det kun vedroerer landbrugsprodukter ).

C - Forslag til afgoerelse

47 . I betragtning af mit foerste resultat, maa mit forslag til afgoerelse dog gaa ud paa, at Raadet frifindes . Kommissionen boer tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder Det Forenede Kongeriges omkostninger, men ikke Kongeriget Nederlandenes omkostninger, da dette ligeledes har tabt sagen, og heller ikke Kongeriget Danmarks omkostninger, da dette ikke har nedlagt paastand herom .

(*) Oversat fra : tysk .

( 1 ) EFT 1987, L 34, s . 52 .

( 2 ) EFT 1972 ( 31 . december ), s . 77 .

( 3 ) EFT 1972 ( 31 . december ), s . 73 .

( 4 ) Dom af 23 . februar 1988 i sag 68/86 ( Det Forenede Kongerige mod Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 855 ).

( 5 ) Hermed menes, at aendringsretsakten skal have samme hjemmel som den oprindelige retsakt .

( 6 ) Dom af 25 . marts 1981 i sag 61/80 ( Cooeperative Stremsel en Kleurselfabriek mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . 1981, s . 851 ).

( 7 ) EFT 1963-1964, s . 154 .

( 8 ) EFT 1963-1964, s . 175 .

( 9 ) EFT 1987, L 370, s . 7 ff .

( 10 ) EFT 1968 I, s . 201 .

( 11 ) EFT 1987, L 370, s . 36 .

( 12 ) Dom af 2 . juni 1976 i de forenede sager 56-60/74 ( Kampffmeyer, Sml . 1976, s . 711 ).

( 13 ) Dom af 26 . marts 1987 i sag 45/86 ( Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 1987, s . 1493 .