FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 19. NOVEMBER 1981 ( 1 )

Høje Domstol.

Den anmodning om præjudiciel afgørelse, hvorom jeg i dag skal fremsætte forslag til afgørelse, udspringer af følgende faktiske omstændigheder.

Sagsøgeren i hovedsagen, et belgisk selskab, ansøgte i januar og februar 1975 Zollamt Aachen-Autobahn-Süd om ekspedition til frit forbrug af flere partier smørfedt med en samlet vægt på ca. 80 tons, som sagsøgeren efter fremgangsmåden i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1259/72 af 16. juni 1972 om afsætning af smør til nedsatte priser til visse forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet (EFT 1972 II, s. 539) havde købt og indført fra Belgien til Forbundsrepublikken Tyskland. Samtidig ansøgte sagsøgerens aftager — det tyske firma Dr. Otto Suwelack Nachfolger KG — om, at varepartiet, måtte blive stillet under toldkontrol, da smørfedtet skulle anvendes til fremstilling af konsumis efter bestemmelserne i den nævnte forordning. Zollamt efterkom ansøgningerne og opkrævede med henblik på det angivne anvendelsesformål i medfør af artikel 20 i forordning nr. 1259/72 — som ændret ved forordning (EØF) nr. 1570/74 (EFT L 167 af 22. 6. 1974, s. 29) — udligningsbeløb efter den reducerede sats på 50 °/o, i alt 37927,09 DM.

Færdigvaren fremstillet af det tyske firma — en pulvertilberedning til fremstilling af konsumis — blev analyseret af Zolltechnische Prüfungs- und Lehranstalt München og Institut für Chemie der Bundesanstalt für Milchforschung i Kiel for at få fastslået, om den opfyldte kravene i artikel 6, stk. 1, litra c), tredje led, i forordning nr. 1259/72, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2815/72 af 22. december 1972 (EFT 1972 (28.-30. 12.), s. 15). I medfør af denne bestemmelse må det i henhold til forordning nr. 1259/72 solgte smør kun forarbejdes til

»— pulvertilberedninger til fremstilling af konsumis henhørende under position ex 18.06 D eller ex 21.07 F i den fælles toldtarif, med indhold af mælkefedt på under 32 vægtprocent, og som er egnet til konsum uden anden behandling end tilsætning af vand og frysning«.

Af analyserapporterne fra de to laboratorier fremgik det især — med hensyn til enkelthederne i rapporterne skal jeg henvise til begrundelsen i forelæggelseskendelsen — at produktet havde en meget ringe aromatiserings- og sødningsgrad; ligeledes havde man konstateret, at indholdet af bindemidler og emulgeringsmidler var utilstrækkeligt, samt at tilberedningens konsistens ikke var tilfredsstillende. Den fremstillede is falder sammen, straks efter at den er udtaget af fryseren, og smelter hurtigt. Desuden har den smeltede is ikke den cremeagtige konsistens, som ellers er karakteristisk for konsumis; tværtimod udskilles de frosne og flydende bestanddele straks tydeligt, hvorved uopløste dele af pulveret kommer til syne. Efter markedsopfattelsen kan produktet således ikke anses for en konsumis.

På grundlag af disse oplysninger opkrævede Zollamt Coesfeld, hvem kontrollen påhvilede, og som er et tjenestested under det sagsøgte Hauptzollamt Gronau, ved afgørelse af 18. marts 1976 det resterende monetære udligningsbeløb, nemlig 37918,80 DM, under henvisning til, at smørfedtet ikke var blevet formålsbestemt anvendt, fordi der ikke af pulvertilberedningerne kunne fremstilles konsumis på de fastsatte betingelser.

Efter resultatløst at have indgivet administrativ klage herimod har sagsøgeren anlagt sag, og har i det væsentlige gjort gældende, at det begunstigede anvendelsesformål efter ordningen med afsætning af værdiforringet smørfedt til nedsatte priser allerede er opfyldt, når der fremkommer et produkt med en bestemt sammensætning, som efter tilsætning af vand og frysning er »egnet til konsum«. Hvorvidt produktet accepteres som konsumis af forbrugerne, må derimod være uden betydning. Udtrykket »verbrauchsfähig« betyder såvel »egnet til konsum« som »spiselig« som »ikke uegnet som føde«. Det kan derimod ikke sidestilles med begrebet »egnet som nydelsesmiddel«, idet det ikke kan være en opgave for en myndighed at efterprøve, om et produkt af forbrugerne accepteres som »nydelsesmiddel«. Udtrykket må desuden fortolkes på samme måde i hele Fællesskabet; herefter må et produkt allerede anses for konsumis, når det opfylder rækken af betingelser i en enkelt medlemsstat. Ifølge Det belgiske nationale Institut for Mælk og Mejeriprodukter er den pulvertilberedning, som firmaet Suwelack har fremstillet, imidlertid egnet til forbrug i Belgien.

Finanzgericht Münster, IV afdeling, som sagen er indbragt for, har ved kendelse af 16. januar 1981 udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»1. Hvilke egenskaber skal ’konsumis’ besidde efter artikel 6, stk. 1, litra c), tredje led, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1259/72 af 16. juni 1972 om afsætning af smør til nedsatte priser til visse forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet (EFT 1972 II, s. 539), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2815/72 af 22. december 1972 (EFT 1972 (28.-30. 12), s. 15), senest ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2819/74 af 8. november 1974 (EFT L 301, s. 21)? Er det tilstrækkeligt, at det frosne produkt er ’spiseligt’, ’ikke uegnet til konsum’, ’ikke uegnet til menneskeføde’ eller ’ikke sundhedsfarligt’? Eller skal produktet herudover opfylde forbrugernes forventning eller markedsopfattelsen, det vil sige accepteres af forbrugeren som konsumis, der normalt forhandles og omsættes?

2. Såfremt forbrugerforventningen eller markedsopfattelsen er afgørende: Er det tilstrækkeligt, at produktet i forarbejdningsstaten, i en hvilken som helst EF-medlemsstat eller endog i et tredjeland opfylder den herskende forbrugerforventning eller markedsopfattelse, eller skal det opfylde forbrugerforventningen eller markedsopfattelsen i samtlige EF-medlemsstater?

3. Er det herved afgørende, om produktet i en af de ovennævnte stater eller i samtlige EF-medlems-stater kan omsættes efter den dér gældende levnedsmiddellovgivning ?«

Med disse spørgsmål, som vil blive behandlet på hensigtsmæssig måde under ét i det følgende, ønsker den forelæggende ret at få oplyst, hvilke krav, der må stilles til betegnelsen »egnet til konsum« ud over de allerede i den pågældende bestemmelse indeholdte betingelser, for at det foreskrevne anvendelsesformål for varen kan anses for opfyldt.

I den forbindelse må det først bemærkes, at forordning nr. 1259/72 hverken indeholder en nøjagtig definition af begrebet konsumis eller af den nævnte pulvertilberedning, men principielt henviser til positionerne ex 18.06 B og ex 21.07 C i den fælles toldtarif eller, for pulvertilberedningernes vedkommende, til positionerne ex 18.06 D og 21.07 F i den fælles toldtarif. Som Kommissionen med rette fremhæver, må det således — bortset fra det foreskrevne indhold af mælkefedt — i første række sikres, at det pågældende pulver også rent faktisk er et produkt henhørende under positionerne ex 18.06 D eller ex 21.07 F, som blot ved tilsætning af vand og frysning omdannes til konsumis henhørende under position ex 18.06 B eller 21.07 C. Den forelæggende ret er herved korrekt gået ud fra, at der — hvilket især fremgår af de forklarende bemærkninger fra Nomenklaturudvalget for den fælles Toldtarif — kun kan stilles ringe krav til beskaffenheden af en »konsumis« henhørende under disse positioner. Under alle omstændigheder viser allerede tariferingen under positionerne 18.06 — chokolade og chokoladevarer samt andre næringsmidler med indhold af kakao — og 21.07 — tilberedte næringsmidler, ikke andetsteds tariferet — at den pågældende færdigvare skal være et produkt, som ikke må være uegnet til menneskeføde. Det forhold, at produktet betegnes som »konsumis«, fører ligeledes til samme resultat. Når der i betegnelsen af et produkt indgår ordet »konsum-«, må det nemlig, jf. mit forslag til afgørelse af 2. december 1975 i sag 53/75 — Den belgiske Stat mod Jean Nicolas Vandertaelen og Dirk Leopold Maes — (Sml. 1975, s. 1656), i sig selv efter sin art og smag være egnet og bestemt til umiddelbar fortæring.

Det følger allerede af disse betragtninger, at såfremt den yderligere anførte betingelse, nemlig »egnet til konsum«, ikke kun skal være en overflødig gentagelse, må den — i strid med sagsøgerens opfattelse — tillægges en videre betydning.

Rigtigheden af denne opfattelse bekræftes ved en systematisk gennemgang af ordlyden af den pågældende bestemmelse. Når det her anføres, at pulvertilberedningen til fremstilling af konsumis skal være egnet til konsum uden anden behandling end tilsætning af vand og frysning, kan det ud fra sammenhængen kun betyde, at færdigvaren skal være »konsumis«. Det må med andre ord dreje sig om et produkt, som uden videre forarbejdning, bortset fra tilsætning af vand og frysning, direkte kan udbydes til forbrugerne som konsumis. Som også Kommissionen korrekt har fremhævet, må ordet forbruger, når der er tale om konsumis, principielt forstås som den endelige forbruger, idet konsumis ikke i almindelighed anvendes til fremstilling af andre produkter. Følgelig må det kræves, at den endelige forbruger skal være i stand til rent faktisk at genkende det pågældende produkt som konsumis og ikke som et specielt nærings- eller nydelsesmiddel, og at det endelige produkt skal kunne fortæres i sin egenskab af konsumis.

At det skal dreje sig om et produkt, som forbrugeren umiddelbart kan nyde som konsumis, kommer endelig endnu tydeligere til udtryk i den sidste ændring af forordningen; der er tale om forordning nr. 262/79 (EFT L 41 af 16. februar 1979, s. 1 ff.), hvor der nu i den tyske tekst — trods uændret affattelse på de øvrige fællesskabssprog — ikke længere er tale om »verbrauchsfähig«, men »verbrauchsfertig«.

Til støtte for denne opfattelse må også meningen og formålet med ordningen i forordning nr. 1259/72 tages i betragtning. Som det fremgår af forordningens betragtninger, skulle disse bestemmelser medvirke til en nedbringelse af de betydelige lagre af interventionssmør, idet der ved hjælp af den lave salgspris skulle skabes et incitament til at benytte smør i stedet for andre, i sig selv billigere fedtstoffer, til fremstilling af bestemte forarbejdede varer. Ved indførelsen af en sådan ordning er der naturligvis risiko for, at det billige smør anvendes i strid med formålet og således fortrænger andet smør fra markedet. For at forhindre dette skal der, som det nævnes i betragtningerne til forordningen, »... indføres et kontrolsystem«, som sikrer, »at smørret udelukkende anvendes efter dets bestemmelse«. Men en kontrol kan også gennemføres ved, at de varer, til hvis forarbejdning smørret kan anvendes, beskrives så nøjagtigt som muligt, hvilket er sket i forordningen.

Men da der i forbindelse med pulvertilberedninger er en særlig stor risiko for, at pulveret i sidste ende anvendes til andre formål end fremstilling af konsumis, kræves det med hensyn til disse produkter i forordningen, at der opstår en konsumis uden anden behandling end tilsætning af vand og frysning. Såfremt det derimod var tilstrækkeligt — som anført af sagsøgeren i hovedsagen — at varen henhører under den fælles toldtarifs positioner ex 18.06 D eller ex 21.07 F og desuden også skulle være »spiselig«, ville man ikke tilgodese det beskyttelsesformål, der forfølges med den pågældende bestemmelse, eftersom de varer, som opfylder disse forudsætninger, uden videre ville kunne benyttes til andre formål end fremstilling af is.

Dette rejser yderligere spørgsmålet om, hvilke betingelser der må stilles ved fortolkningen af udtrykket »konsumis«, jf. forordningens artikel 6, stk. 1, litra c), tredje led. I den forbindelse kan der naturligvis ikke være tale om at opstille en omfattende definition af udtrykket »konsumis«, men at fastsætte nogle minimumskrav, som ud fra et fællesskabsretligt synspunkt må være opfyldt, for at et produkt kan betragtes som konsumis i forordningens forstand.

At fællesskabsretten som et selvstændigt retssystem principielt ikke fortolker udtryk i relation til et bestemt nationalt retssystem, behøver jeg ikke længere specielt at fremhæve. Tværtimod kan den rigtige løsning kun være, at begrebet »egnet til konsum« i forbindelse med konsumis fastlægges på forhånd og uafhængigt af de enkelte medlemsstaters forskellige ordninger vedrørende levnedsmidler og ud fra de af forbrugerne i Fællesskabet stillede minimumskrav. Som Kommissionen med rette har fremhævet, får de nationale ordninger vedrørende konsumis på den måde kun betydning, når kravene i forordning nr. 1259/72 ikke opfyldes, såfremt en bestemt vare på grund af dens egenskaber ikke kan markedsføres i nogen medlemsstat inden for Fællesskabet, selv om forbrugeren ville acceptere varen som konsumis.

Når man herefter spørger, hvilke mindstekrav der må være opfyldt for at forbrugeren accepterer en vare som konsumis, må det kræves — jf. Kommissionens bemærkninger — at produktet har et vist minimum af smagsmæssige egenskaber, af hvilken art, de end er. Dette følger ganske enkelt af, at konsumis ikke er et næringsmiddel i snærvrere forstand, men et nydelsesmiddel. Et produkt, der i smagsmæssig henseende slet ikke eller kun i meget ringe grad er aromatiseret eller sødet, opfylder således ikke de krav, som forbrugeren stiller til konsumis.

Jeg er ligeledes enig med Kommissionen i, at et produkt ikke opfylder forbrugernes minimumskrav til konsumis, såfremt det, når det smelter, meget hurtigt udskiller sig i to tydeligt adskilte dele, nemlig en flydende del og en fast del. Også denne egenskab er således af afgørende betydning, når der skal tages stilling til, om konsumis er egnet til konsum.

Da disse mindstekrav uden særlige vanskeligheder kan kontrolleres af de myndigheder og organer, hvem gennemførelsen af den pågældende forordning påhviler, kan der heller ikke ud fra et praktisk synspunkt rejses indvendinger mod en fastholdelse af disse kriterier, således som fremført af sagsøgeren.

Som både sagsøgeren og Kommissionen med rette har anført, kan de i øvrigt i forelæggelseskendelsen omtalte egenskaber ved varen, som f.eks. det normale indhold af vanillin, rumfangsforøgelsen i almindelighed osv., ikke tillægges nogen afgørende vægt på grund af de særlige regler, der kan være inden for de enkelte medlemsstater og områder. Dette må også være tilfældet for de individuelt prægede forventninger til konsistensen samt smagsmargenen, da disse af retssikkerhedshensyn ikke kan tillægges betydning ved fortolkningen af det foreliggende retsbegreb.

Ud fra de fremførte faktiske omstændigheder er de omtalte kriterier tilstrækkelige til, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse om, hvorvidt det pågældende produkt, som fremkommer ved tilsætning af vand og frysning, kan betragtes som konsumis; jeg behøver derfor ikke fremkomme med bemærkninger om yderligere egenskaber, som en konsumis eventuelt må have for at være egnet til konsum.

Afslutningsvis skal jeg derfor foreslå, at spørgsmålene fra Finanzgericht Münster besvares således :

1. Pulvertilberedninger under den fælles toldtarifs positioner ex 18.06 D eller ex 21.07 F til fremstilling af konsumis, jf. artikel 6, stk. 1, litra c), tredje led, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1259/72, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2815/72, omfatter kun sådanne produkter, som uden anden behandling end tilsætning af vand og frysning vil kunne forarbejdes til konsumis henhørende under den fælles toldtarifs positioner ex 18.06 B og ex 21.07 C, og som også af forbrugerne accepteres som konsumis.

2. Konsumis i den omtalte forordnings forstand defineres ud fra de minimumskrav, som kan stilles af en forbruger inden for Fællesskabet, uafhængigt af bestemte nationale regler. Det er i den forbindelse af betydning, at et produkt i smagsmæssig henseende klart er sødet eller aromatiseret, og at det ikke, når det smelter, meget hurtigt opløses i to adskilte dele, en flydende del og en permanent fast del.

( 1 ) – Oversat fra tysk.