Foredene forslager til afgørelse fra generaladvokat La Pergola fremsat den 17. juni 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - Direktiv 91/371/EØF - Direktiv 92/49/EØF. - Sager C-360/95 og C-361/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-07337



Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledning

1 De foreliggende traktatbrudssager, som Kommissionen har anlagt, drejer sig om, hvorvidt direktiverne 91/371/EOEF og 92/49/EOEF er blevet gennemfoert i spansk ret inden de herfor fastsatte frister. Jeg skal behandle disse to sager under ét. Den lovtekst, som Kongeriget Spanien har vedtaget for at efterkomme disse forpligtelser, og som anfaegtes af Kommissionen, er nemlig den samme for de to direktivers vedkommende.

II - Sagens omstaendigheder

2 Raadets direktiv 91/371/EOEF af 20. juni 1991 om gennemfoerelse af aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Schweiz om direkte forsikring bortset fra livsforsikring (1) foreskriver i artikel 1 en forpligtelse for medlemsstaterne til inden for en frist paa fireogtyve maaneder fra meddelelsen af direktivet til at aendre deres nationale retsforskrifter i overensstemmelse med den naevnte aftale og straks underrette Kommissionen om de vedtagne foranstaltninger. Den sidste frist for gennemfoerelsen var den 4. juli 1993.

3 Raadets direktiv 92/49/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om aendring af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (2) bestemmer i artikel 57, at medlemsstaterne senest den 31. december 1993 skulle vedtage de noedvendige bestemmelser til at gennemfoere direktivet i national ret og straks underrette Kommissionen herom.

4 Da Kommissionen ikke efter de naevnte fristers udloeb havde modtaget nogen meddelelse om de to direktivers gennemfoerelse, indledte den en administrativ procedure, som afsluttedes med, at den tilsendte Kongeriget Spanien en begrundet udtalelse vedroerende de to direktiver af henholdsvis 31. oktober 1994 og 24. oktober 1994. Kongeriget Spanien meddelte herefter Kommissionen ved skrivelse af 18. januar 1995, at de kompetente myndigheder var ved at forberede de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme direktiverne. Da Kommissionen imidlertid stadig ikke havde modtaget nogen meddelelse om, at direktiverne var gennemfoert, anlagde den de to traktatbrudssager den 23. november 1995.

5 Under sagerne har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 5 og 189, da det ikke har vedtaget de noedvendige bestemmelser for at efterkomme direktiverne, og subsidiaert, da det ikke har meddelt Kommissionen disse bestemmelser.

6 Kongeriget Spanien har under sagen gjort gaeldende, at det har gennemfoert de omtvistede direktiver med vedtagelsen af lov nr. 30/1995, som blev meddelt Kommissionen den 5. december 1995, dvs. efter sagernes anlaeg. Kommissionen har bestridt, at lov nr. 30/1995 opfylder de gennemfoerelsesforpligtelser, som er fastsat i de to direktiver - hvilket Kommissionen har underbygget med en raekke argumenter i replikken - og har paatalt de mangler, som findes i den spanske lovgivning. Kommissionen anfoerer navnlig, at visse bestemmelser i direktiv 91/371 ikke er blevet gennemfoert, saasom bestemmelserne til sikring af, at der gives automatisk godkendelse til udoevelse af forsikringsvirksomhed eller bestemmelser med henblik paa at forbyde, at der ved meddelelse af tilladelse til at udoeve forsikringsvirksomhed tages hensyn til markedets oekonomiske behov. Vedroerende direktiv 92/49/EOEF anfoerer Kommissionen desuden, at der ikke er vedtaget bestemmelser til gennemfoerelse af direktivet hvad angaar forbuddet mod, at der tages hensyn til markedets oekonomiske behov, hvad angaar bestemmelserne om forsikringsmaessige hensaettelser, reglerne om kongruens i direktivets artikel 23, samt bestemmelserne om de principper, der gaelder dels for genforsikring, dels for mulighederne for at foretage domstolsproevelse. I duplikken har Kongeriget Spanien gjort gaeldende, at hvad angaar forhold, som ikke er udtrykkeligt omfattet af lov nr. 30/1995, er de omtvistede faellesskabsbestemmelser blevet fuldt ud gennemfoert i kraft af de almindelige regler, som gaelder i Spanien inden for denne sektor.

7 Under den mundtlige forhandling, som fandt sted den 15. maj 1997, fastholdt Kommissionen sit synspunkt, om end den formulerede det mere generelt, nemlig at Kongeriget Spanien ikke har gennemfoert de omtvistede direktiver behoerigt. Kommissionen har imidlertid ikke tilstraekkeligt klart angivet, hvorvidt og paa hvilke punkter de argumenter, Kongeriget Spanien har fremfoert til godtgoerelse af, at direktiverne er gennemfoert, var ubegrundede. Kongeriget Spanien har for sit vedkommende fastholdt, at de komplekse og detaljerede spanske lovbestemmelser, der regulerer denne sektor, og hvori indgaar undtagelsesbestemmelserne i lov nr. 30/1995, til fulde opfylder forpligtelserne i henhold til de to omtvistede direktiver.

III - Gennemgang af tvisten

8 Parterne er enige om, at de to omtvistede direktiver ikke er blevet gennemfoert inden for de fastsatte frister. Paa dette punkt maa Kommissionens paastande derfor tages til foelge, og det maa fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten, da det ikke har gennemfoert de to direktiver inden for de fastsatte frister.

9 Det er derimod et mere kompliceret spoergsmaal, om de to direktiver er blevet fuldstaendig gennemfoert med vedtagelsen af lov nr. 30/1995 og i overensstemmelse med, hvad der er foreskrevet i direktiverne.

I denne forbindelse skal jeg bemaerke, at diskussionen om, hvorvidt der er foretaget en behoerig gennemfoerelse af direktiverne, foerst blev paabegyndt i Kommissionens replik. Heller ikke under den mundtlige forhandling har Kommissionen i tilstraekkelig grad kunnet praecisere de klagepunkter, som den har foreholdt sagsoegte, og den har saaledes ikke vaeret i stand til at imoedegaa indvendingerne fra sagsoegte, som har fastholdt, at den spanske lovgivning er i overensstemmelse med direktiverne. Jeg skal i den forbindelse minde om, at Domstolen i flere domme har fastslaaet, at de klagepunkter, som rettes mod en medlemsstat under en traktatbrudssag, altid foerst skal goeres gaeldende under en administrativ procedure (3). Dette er noedvendigt for at sikre medlemsstaten dens ret til at forsvare sig og for at give Domstolen mulighed for at traeffe afgoerelse vedroerende klagepunkter, som er klart formuleret, og som medlemsstaten har haft mulighed for at tage stilling til.

10 I denne sag finder jeg ikke, at de noedvendige forudsaetninger er opfyldt for, at Domstolen kan foretage en fuldstaendig proevelse af Kommissionens klagepunkter, som i oevrigt foerst er blevet gjort gaeldende under den anden del af den skriftlige forhandling. Kongeriget Spaniens indsigelse - som gaar ud paa, at den interne ordning, der gaelder i Spanien, og som indeholder detaljerede bestemmelser paa omraadet, opfylder forpligtelserne efter direktiverne - har saaledes i realiteten ikke vaeret gjort til genstand for nogen kontradiktorisk procedure mellem parterne. Jeg mener dog ikke, at Kommissionens forsoemmelse af at uddybe sine klagepunkter over for Kongeriget Spanien under sagen noedvendigvis er ensbetydende med, at Domstolen maa naa til den konklusion, at Kongeriget Spanien har opfyldt sine forpligtelser efter de to direktiver. Selv under en traktatbrudssag ved Domstolen gaelder nemlig princippet om, at sagsoegte maa frifindes i mangel af fornoedent bevis (actore non probante, reus absolvitur). Lige saa utvivlsomt er det imidlertid, at den omstaendighed, at Kommissionen havde vanskeligt ved at praecisere de omtvistede punkter i den paagaeldende spanske lovgivning - som i oevrigt hverken er let at beskrive eller fortolke - ikke, eller i hvert fald ikke hovedsagelig kan laegges Kommissionen selv til last. Det var nemlig i bedste fald foerst efter, at Kommissionen havde indleveret staevning i sagen (4), at den modtog meddelelsen om vedtagelsen af den spanske lov, hvis fuldstaendighed omtvistes under sagen. Det vil vaere i strid med elementaere retssikkerhedskrav at antage, at de paagaeldende direktiver er blevet korrekt gennemfoert, blot fordi den sagsoegte stat har vedtaget nye bestemmelser under sagens gang, hvorved den tvinger sagsoegeren til at aendre paastanden under traktatbrudssagen (5). Det vil endvidere vaere i strid med princippet om procesoekonomi og god retspleje at frifinde den sagsoegte stat for klagepunkterne eller helt at undlade at traeffe afgoerelse. Dette sidste vil tvinge Kommissionen til at anlaegge to nye traktatbrudssager af de samme grunde som dem, der er omtvistet under de foreliggende sager.

11 Af de naevnte grunde mener jeg derfor ikke, at Domstolen i denne situation kan traeffe afgoerelse vedroerende de omtvistede spanske lovbestemmelsers indhold og ikke kan efterproeve, om de opfylder forpligtelserne efter de to direktiver. Paa den anden side kan Domstolen heller ikke frifinde Kongeriget Spanien for de foreholdte klagepunkter under hensyn til princippet om, at bevisbyrden paahviler den, som goer klagepunktet gaeldende og ikke den, som benaegter det (onus probandi incumbit ei qui dicit, non ei qui negat) og saa meget mindre traeffe en afgoerelse non liquet (fastslaa, at sagen ikke er klar) ved at begraense sig til at konstatere, at de to direktiver aabenbart ikke er gennemfoert inden for de fastsatte frister.

12 Derimod finder jeg det hensigtsmaessigt, at Domstolen under denne sag ved en mellemafgoerelse kun afsiger dom vedroerende aspekterne i forbindelse med den spanske lovs forenelighed med faellesskabsretten - hvorved jeg skal henvise til en tidligere dom i denne retning (6) - og fastsaetter en frist for parterne, inden for hvilken de meddeler Domstolen deres opfattelse af de omtvistede spoergsmaal i de spanske lovbestemmelser, som endnu ikke er blevet tilstraekkeligt klart praeciseret under sagen. Dette vil give Domstolen mulighed for foerst at traeffe afgoerelse i sagerne, naar parterne har uddybet deres opfattelse paa de punkter, hvor de stadig er uenige. Hvis man foelger denne fremgangsmaade under sagen, vil Kommissionen desuden faa mulighed for at formulere sine klagepunkter mere praecist og Spanien mulighed for til fulde at goere brug af sin ret til kontradiktion.

IV - Forslag til afgoerelse

13 Paa grundlag af de anfoerte betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen, at den

a) ved en endelig dom

tager Kommissionens paastand til foelge og fastslaar, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 5 og 189, da det ikke inden for de fastsatte frister har vedtaget de noedvendige bestemmelser til gennemfoerelse af Raadets direktiv 91/371/EOEF af 20. juni 1991 om gennemfoerelse af aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Schweiz om direkte forsikring bortset fra livsforsikring, og til gennemfoerelse af Raadets direktiv 92/49/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om aendring af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF (tredje skadesforsikringsdirektiv)

b) ved en mellemafgoerelse

bestemmer, at Kongeriget Spanien og Kommissionen paa ny undersoeger de omtvistede forhold og meddeler Domstolen resultatet heraf inden seks maaneder efter dommens afsigelse. Herefter afsiger Domstolen endelig dom.

(1) - EFT L 205, s. 48.

(2) - EFT L 228, s. 1.

(3) - Dom af 14.12.1995, sag C-132/94, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4789, og af 25.4.1996, sag C-274/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 2019, praemis 12.

(4) - Kommissionen kritiserede i replikken til at begynde med Kongeriget Spanien for, at den foerst modtog meddelelsen om lov nr. 30/1995 ved det svarskrift, sagsoegte indgav i sagen. Heroverfor gjorde Kongeriget Spanien gaeldende, at den omtvistede lov blev meddelt Kommissionen ved skrivelse af 5.12.1995.

(5) - Jf. forslag til afgoerelse fra generaladvokat Jacobs i ovennaevnte sag Kommissionen mod Luxembourg (praemis 12).

(6) - Dom af 17.12.1980, sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3881.