Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 19. september 1996. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. - Traktatbrud - Manglende gennemførelse af direktiv 89/665/EØF inden for den fastsatte frist - Klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter. - Sag C-236/95.



Samling af Afgørelser 1996 side I-04459



Sammendrag

Parter

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter ° direktiver ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° gennemfoerelse af et direktiv uden lovgivning ° betingelser ° private garanteret retssikkerhed ° utilstraekkeligheden af en praksis ved en domstol, som i mangel af udtrykkelige retsforskrifter sikrer private de i direktivet fastsatte rettigheder

(Raadets direktiv 89/665, art. 2)

2. Institutionernes retsakter ° direktiver ° medlemsstaternes gennemfoerelse ° direktiv 89/665 ° medlemsstaternes forpligtelse til hvad angaar offentlige kontrakter at fastsaette en procedure, som goer det muligt for Kommissionen at intervenere, saafremt faellesskabsretten overtraedes ° medlemsstaternes mulighed for at tillaegge private ansvaret som ordregivende myndighed ° gennemfoerelse, som ikke kan sikres alene ved anvendelse af traktatens artikel 5 ° noedvendigheden af gennemfoerelsesforanstaltninger

(EF-traktaten, art. 5; Raadets direktiv 89/665, art. 3)

Sammendrag

1. Ved gennemfoerelse af direktiver er det saerlig vigtigt af hensyn til retssikkerheden, at de privates retsstilling er klar og bestemt, saa de saettes i stand til at faa fuld kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve dem ved de nationale domstole.

Dette er ikke tilfaeldet, naar en domstol i en medlemsstat fortolker en national lovgivning i overensstemmelse med direktiv 89/665 om klageprocedurerne i forbindelse med offentlige kontrakter og antager, at adgangen efter den nationale lovgivning til at opnaa en foreloebig judiciel beskyttelse er tilstraekkelig i forhold til direktivets krav, selv om betingelserne i direktivets artikel 2 vedroerende befoejelsen for medlemsstaternes klageinstanser til at traeffe alle midlertidige foranstaltninger om indgaaelse af offentlige kontrakter uden hensyn til, om der er taget nogen forudgaaende retsskridt, ikke er korrekt gennemfoert i den nationale lovgivning.

2. I det omfang, private kan faa tillagt ansvaret som ordregivende myndighed ved indgaaelsen af en kontrakt, som er omfattet af direktiv 89/665 om klageprocedurerne i forbindelse med offentlige kontrakter, er den forpligtelse til loyalt samarbejde og bistand, som efter traktatens artikel 5 paahviler medlemsstaterne med henblik paa at lette Kommissionen gennemfoerelsen af dens opgave, ikke tilstraekkelig til at sikre gennemfoerelse af direktivets artikel 3, som foreskriver en procedure for, hvorledes Kommissionen kan intervenere over for de kompetente myndigheder i en medlemsstat og en ordregivende myndighed, naar den finder, at der under en procedure om indgaaelse af en offentlig kontrakt er begaaet en klar og aabenbar overtraedelse af faellesskabsretten.

Parter

I sag C-236/95,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Dimitrios Gouloussis, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Den Hellenske Republik ved saerlig assisterende juridisk konsulent Aikaterini Samoni-Rantou, Udenrigsministeriets Saerlige Juridiske Kontor for EF-Spoergsmaal, og assisterende ministerkonsulent Dimitra Tsagkaraki, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Graeske Ambassade, 117, Val Sainte-Croix,

sagsoegt,

angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten og Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 395, s. 33) ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget eller meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet fuldt ud,

har

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), C. Gulmann, L. Sevón og M. Wathelet,

generaladvokat: P. Léger

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 23. maj 1996 af Den Hellenske Republik ved Aikaterini Samoni-Rantou og Dimitra Tsagkaraki og af Kommissionen ved Dimitrios Gouloussis og Dimitrios Triantafyllou, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 20. juni 1996,

afsagt foelgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. juli 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten og Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 395, s. 33, herefter "direktivet") ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget eller meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet fuldt ud.

2 Ifoelge direktivets artikel 1, stk. 1, skal medlemsstaterne, for saa vidt angaar procedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegs- samt indkoebskontrakter traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt, og navnlig saa hurtigt som muligt, kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger, saafremt beslutningerne er i strid med faellesskabsrettens regler om offentlige kontrakter eller de nationale regler, som er udstedt til gennemfoerelse heraf. Ifoelge direktivets artikel 1, stk. 3, skal medlemsstaterne sikre, at der er klageadgang i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnaa en offentlig indkoebs-, bygge- eller anlaegskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som foelge af en paastaaet overtraedelse.

3 Ifoelge direktivets artikel 2 skal klageinstanserne vaere bemyndiget til at traeffe foreloebige foranstaltninger til at suspendere en procedure for indgaaelse af offentlige kontrakter eller suspendere gennemfoerelsen af de beslutninger, der maatte vaere truffet af de ordregivende myndigheder, samt til at annullere ulovlige beslutninger og at tilkende personer, som har lidt skade, erstatning.

4 Desuden kan Kommissionen ifoelge direktivets artikel 3, naar den finder, at der er begaaet en klar og aabenbar overtraedelse i forbindelse med en procedure om indgaaelse af offentlige kontrakter, intervenere over for de kompetente myndigheder i den paagaeldende medlemsstat og den ordregivende myndighed, for at der traeffes egnede foranstaltninger til at bringe den anfoerte overtraedelse hurtigt til ophoer.

5 Endelig skulle medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 5 ivaerksaette de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme direktivet inden den 21. december 1991 og meddele Kommissionen de vigtigste af de nationale love og administrative bestemmelser, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af direktivet.

6 Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen meddelelse om de trufne foranstaltninger og ikke i oevrigt raadede over nogen oplysninger, som gav grundlag for at antage, at Den Hellenske Republik havde opfyldt sine forpligtelser efter direktivet, tilsendte Kommissionen den 20. maj 1992 den graeske regering en aabningsskrivelse. Ved sin skrivelse af 17. juni 1993 meddelte den graeske regering Kommissionen, at der den 15. januar 1993 var blevet vedtaget et praesidentielt dekret nr. 23 til gennemfoerelse af direktivet for saa vidt angaar offentlige bygge- og anlaegskontrakter. Da der ikke var vedtaget nogen foranstaltninger for saa vidt angaar offentlige indkoebskontrakter, afgav Kommissionen den 4. juli 1994 en begrundet udtalelse. Ved skrivelse af 18. august 1994 meddelte den graeske regering Kommissionen, at der var et praesidentielt dekret under forberedelse til gennemfoerelse af direktivet. Som foelge heraf besluttede Kommissionen at anlaegge den foreliggende sag.

7 Det maa foerst fastslaas, som Kommissionen har praeciseret under den mundtlige forhandling, at sagen kun vedroerer den manglende gennemfoerelse af direktivets bestemmelser om indgaaelse af offentlige indkoebskontrakter.

8 Den Hellenske Republik har erkendt, at den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de noedvendige foranstaltninger til formel gennemfoerelse af direktivet paa omraadet for offentlige indkoebskontrakter. Den anfoerer imidlertid, at de nugaeldende graeske lovregler om offentlige bygge- og anlaegs- samt indkoebskontrakter, sammenholdt med lovreglerne om civil retspleje og administrativ sagsbehandling samt vedtaegterne for Statsraadet, Symvoulio tis Epikrateias, der ogsaa er Graekenlands hoejeste forvaltningsdomstol, navnlig artikel 52 i praesidentielt dekret nr. 18/89 om "Kodificering af lovbestemmelser om Symvoulio tis Epikrateias", yder tilstraekkelig retsbeskyttelse i forhold til direktivets krav, hvilken retsbeskyttelse er blevet yderligere forstaerket i kraft af den seneste praksis ved Symvoulio tis Epikrateias. Desuden er der blevet udfaerdiget et udkast til et praesidentielt dekret, som blev meddelt Kommissionen den 22. juli 1994, og som er ved at blive endeligt underskrevet. Forsinkelsen i vedtagelsen af dette udkast til dekret skyldes formelle og processuelle vanskeligheder samt den seneste udvikling i den retspraksis, der foelges af Afdelingen for Tvistemaal ved Symvoulio tis Epikrateias.

9 Denne argumentation kan ikke godtages.

10 Det maa nemlig fastslaas, at hvad angaar den i direktivets artikel 2, stk. 1, litra a), omhandlede suspension af procedurerne for indgaaelse af offentlige kontrakter, har de paaberaabte nationale lovforskrifter, og navnlig artikel 52 i praesidentielt dekret nr. 18/89, karakter af generelle bestemmelser om proceduren for udsaettelse af en anfaegtet forvaltningsakts gennemfoerelse ved indgivelse af annullationssoegsmaal, som ikke i sig selv kan sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet.

11 I den forbindelse er det tilstraekkeligt at bemaerke, at artikel 52 i det praesidentielle dekret nr. 18/89 kun vedroerer procedurer til udsaettelse af forvaltningsakters gennemfoerelse og forudsaetter, at der er indgivet et annullationssoegsmaal vedroerende den anfaegtede forvaltningsakt. Efter direktivets artikel 2 er medlemsstaterne derimod mere generelt forpligtet til at give de paagaeldende klageinstanser befoejelse til at traeffe midlertidige foranstaltninger, "herunder foranstaltninger med henblik paa at afbryde eller foranledige afbrydelse af den paagaeldende procedure for indgaaelse af en offentlig kontrakt", uden hensyn til, om der er taget nogen forudgaaende retsskridt.

12 Ganske vist fortolker Symvoulio tis Epikrateias artikel 52 i det omhandlede praesidentielle dekret i overensstemmelse med direktivet og antager, at adgangen efter denne bestemmelse til at opnaa en foreloebig judiciel beskyttelse er tilstraekkelig i forhold til direktivets krav.

13 Som det imidlertid fremgaar af Domstolens faste praksis, er det af hensyn til retssikkerheden saerlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, saa de saettes i stand til at faa fuld kendskab deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole (se herom dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, praemis 23, af 9.4.1987, sag 363/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1733, praemis 7, og af 30.5.1991, sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2607, praemis 18).

14 Under hensyn til affattelsen af artikel 52 i naevnte praesidentielle dekret, hvorefter adgangen til at opnaa en foreloebig judiciel beskyttelse er begraenset til procedurer med henblik paa at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakter, mod hvilke der er indgivet annullationssoegsmaal, opfylder en praksis som den, der foelges af Symvoulio tis Epikrateias, dog under alle forhold ikke de naevnte krav til retssikkerheden.

15 Desuden bemaerkes, at den nationale lovgivning ikke indeholder nogen som helst regler om den i direktivets artikel 2, stk. 1, litra c), omhandlede erstatning til personer, som har lidt skade ved en overtraedelse af faellesskabsrettens regler om offentlige kontrakter eller af de nationale gennemfoerelsesbestemmelser hertil.

16 Den nationale lovgivning indeholder heller ingen bestemmelser til gennemfoerelse af direktivets artikel 3, som foreskriver en procedure for, hvorledes Kommissionen kan intervenere over for de kompetente myndigheder i en medlemsstat og en ordregivende myndighed, naar den finder, at der under en procedure om indgaaelse af en offentlig kontrakt er begaaet en klar og aabenbar overtraedelse.

17 Det bemaerkes, at private og navnlig virksomheder, som modtager subsidier fra de offentlige myndigheder, under visse forhold kan faa tillagt ansvaret som ordregivende myndighed ved indgaaelsen af en kontrakt, som er omfattet af direktivet. I denne udstraekning er den forpligtelse til loyalt samarbejde og bistand, som efter EF-traktatens artikel 5 paahviler medlemsstaterne med henblik paa at lette Kommissionen gennemfoerelsen af dens opgave, ikke tilstraekkelig til at sikre gennemfoerelse af direktivets artikel 3. Medlemsstaterne er derfor forpligtet til at gennemfoere denne bestemmelse for at sikre, at den ogsaa overholdes af saadanne private.

18 Hvad endelig angaar de formelle og processuelle vanskeligheder, som Den Hellenske Republik har paaberaabt sig til retfaerdiggoerelse af den forsinkede vedtagelse af det omhandlede udkast til dekret, bemaerkes, som Domstolen gentagne gange har fastslaaet, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes (se herom navnlig dom af 6.4.1995, sag C-147/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1015, praemis 5, af 6.7.1995, sag C-259/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1947, praemis 5, og af 2.5.1996, sag C-253/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2423, praemis 12).

19 Foelgelig maa det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 5 ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget de love og administrative bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet fuldt ud.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

20 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Den Hellenske Republik har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

1) Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 5 i Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de love og administrative bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet fuldt ud.

2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.