Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 14. februar 1989. - PILAR ALLUE OG CARMEL MARY COONAN MOD UNIVERSITA DEGLI STUDI DI VENEZIA. - ANMODNING OM PRAEJUDICEL AFGOERELSE INDGIVET AF PRETURA UNIFICATA DI VENEZIA. - ARBEJDSKRAFTENS FRI BEVAEGELIGHED - LEKTORER I FREMMEDSPROG. - SAG 33/88.



Samling af Afgørelser 1989 side 01591



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . I den praejudicielle sag, jeg i dag fremsaetter forslag til afgoerelse i, er der en raekke faellesskabsretlige spoergsmaal, som den forelaeggende ret har fundet det noedvendigt at faa afgjort for at tage stilling til ansaettelsesvilkaarene for lektorer i fremmedsprog ved italienske universiteter .

2 . De italienske universiteter kan i medfoer af artikel 28 i praesidentdekret nr . 382/1980 ved privatretlig kontrakt ansaette lektorer i fremmedsprog, der ikke har italiensk som modersmaal . Ansaettelse i henhold til saadanne kontrakter kan hoejst ske for ét undervisningsaar ad gangen og kan fornyes hvert aar i hoejst fem aar .

3 . Den italienske undervisningsminister har ved forskellige cirkulaerer paalagt universiteterne at ansaette lektorer i fremmedsprog ved kontrakter om praestering af aandsarbejde, dvs . selvstaendigt erhvervsarbejde, saaledes at de ikke ansaettes som loenmodtagere . Ifoelge den for saadanne kontrakter gaeldende ordning skal aandsarbejderen efter udbetaling af vederlaget afholde udgifterne til bidrag til social sikring . I tilfaelde af loenmodtagerarbejde er det arbejdsgiveren, der maa betale en stor del af disse bidrag .

4 . Denne forvaltningspraksis er imidlertid blevet underkendt i en raekke afgoerelse truffet af italienske domstole, hvorefter de omhandlede kontrakter skal anses for arbejdsaftaler med de heraf flydende socialretlige virkninger .

5 . Ifoelge anmodningen om en praejudiciel afgoerelse i naervaerende sag spoerger den forelaeggende ret derfor Domstolen, om ansaettelse som lektor i fremmedsprog ved et universitet kan antages at vaere omfattet af undtagelsesbestemmelsen i EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 4, og i benaegtende fald, om begraensningen af ansaettelsesforholdets varighed samt fastsaettelsen af dettes hoejeste varighed til fem aar skal betragtes som en forskelsbehandling, der er forbudt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 2, naar henses til, at andre arbejdstagere i Italien er sikret fast beskaeftigelse . Den forelaeggende ret har desuden spurgt, om den bestemmelse i de med lektorerne i fremmedsprog indgaaede kontrakter, hvorefter de paagaeldende ikke er omfattet af de sociale sikringsordninger, udgoer en efter EOEF-Traktaten forbudt forskelsbehandling .

6 . Vedroerende ordlyden af spoergsmaalene fra den forelaeggende ret og parternes indlaeg henvises der til retsmoederapporten .

B - Stillingtagen

Ansaettelsesretlig vurdering af stillingen som lektor i fremmedsprog

7 . Foer der tages stilling til den forelaeggende rets foerste spoergsmaal om, hvorvidt undtagelsesbestemmelsen for offentlig ansaettelse, jfr . EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 4, udelukker anvendelsen af EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 2, maa det foerst undersoeges, om lektorerne i fremmedsprog kan anses for arbejdstagere, jfr . EOEF-Traktatens artikel 48 . Naar henses til den italienske praksis, der gaar ud paa at ansaette denne gruppe ved kontrakter om "selvstaendigt arbejde" og saaledes overlade det til de paagaeldende selv at foretage det med hensyn til social sikring fornoedne, vil der kunne rejses tvivl med hensyn til arbejdstagerbegrebets indhold .

8 . Det er under sagens behandling ved Domstolen blevet anfoert, at de nationale italienske retsinstanser har underkendt den af den italienske undervisningsminister paabudte ansaettelsesform og dermed har antaget, at lektorerne i fremmedsprog skal anses for loenmodtagere . Det synes ogsaa naermest at vaere opfattelsen hos den forelaeggende ret, der jo mener, at EOEF-Traktatens artikel 48 ( naar bortses fra spoergsmaalet vedroerende samme artikels stk . 4 ) finder anvendelse paa den her omhandlede personkreds .

9 . I den forbindelse skal det imidlertid bemaerkes, at begrebet "arbejdstager" ikke defineres med henvisning til medlemsstaternes lovgivninger, men er et begreb af faellesskabsretligt indhold ( 1 ). For saa vidt som det faellesskabsretlige begreb arbejdstager fastlaegger anvendelsesomraadet for princippet om arbejdskraftens frie bevaegelighed, der er et af de grundlaeggende principper i Faellesskabet, skal dette begreb ifoelge Domstolens praksis fortolkes udvidende og paa grundlag af objektive kriterier, som karakteriserer rettigheder og pligter i arbejdsforholdet . Det vaesentlige kendetegn ved arbejdsforholdet er, at en person i en vis periode praesterer ydelser mod et vederlag for en anden og efter dennes anvisninger ( 2 ).

10 . Det er for Domstolen blevet forklaret, at lektorerne udfoerer deres arbejde under tilsyn og efter anvisninger fra indehaverne af de forskellige professorater, og det kan derfor her laegges til grund, at lektorerne i fremmedsprog er arbejdstagere i den i EOEF-Traktaten forudsatte betydning . Den forelaeggende ret maa imidlertid tage stilling til spoergsmaalet herom paa grundlag af sin egen kompetence og traeffe afgoerelse i overensstemmelse hermed .

Anvendeligheden af EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 4

11 . Der er i de indlaeg, der er indgivet til Domstolen - nemlig fra sagsoegerne i hovedsagen, Den Italienske Republiks regering og Kommissionen - almindelig enighed om, at undtagelsesbestemmelsen i EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 4, der begraenser anvendeligheden af artikel 48, for saa vidt angaar ansaettelse i det offentlige, ikke finder anvendelse i sagen .

12 . Dette synspunkt maa tiltraedes . Ifoelge Domstolens faste praksis kommer anvendelsesomraadet for artikel 48, stk . 1, 2 og 3, via bestemmelsen i samme artikels stk . 4, ikke til at omfatte en raekke stillinger, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser . Saadanne stillinger forudsaetter nemlig, at indehaverne foeler en saerlig solidaritet over for staten, og at der bestaar gensidige rettigheder og pligter, som er grundlaget for nationalitetsbaandet ( 3 ). Alene stillinger, som i betragtning af de opgaver og det ansvar, der er forbundet med dem, kan fremvise de traek, der er karakteristiske for den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed paa de naevnte omraader, falder uden for anvendelsesomraadet for artikel 48, stk . 1-3 ( 4 ).

13 . Ikke alle de omtalte karakteristiske traek synes at foreligge her . Navnlig kan undervisning i sprog ikke antages at udgoere en saerlig form for udoevelse af offentlig myndighed, saaledes at det for dens vedkommende er velbegrundet at begraense arbejdskraftens frie bevaegelighed . Endvidere gaelder den i sagen omtvistede saerordning netop personer, der for de flestes vedkommende ikke er italienske statsborgere ( 5 ). Den omtalte saerlige solidaritet i forhold til staten og forekomsten af gensidige rettigheder og pligter, som er grundlaget for nationalitetsbaandet, bliver der saaledes slet ikke tale om . Det er imidlertid den forelaeggende ret, der i sidste instans skal tage stilling hertil .

Jeg maa derfor herefter undersoege, om der foreligger en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet .

Foreligger der forskelsbehandling i den i EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 2, forudsatte betydning?

14 . Ved undersoegelsen af det spoergsmaal skal jeg foerst fastslaa, at de omtvistede nationale regler ikke udtrykkeligt benytter statsborgerskab som kriterium . Afgoerende er, hvilket sprog en lektor i fremmedsprog har som modersmaal, og derfor kan ogsaa italienske statsborgere vaere omfattet af reglerne .

15 . Principielt kan det imidlertid ikke udelukkes, at der er tale om forskelsbehandling, idet Traktatens ligebehandlingsprincip ikke blot forbyder aabenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for indirekte eller skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til samme resultat ( 6 ).

16 . Den italienske regering har i retsmoedet oplyst, at ca . 25% af lektorerne i fremmedsprog er italienske statsborgere, idet italiensk statsborgerskab i visse tilfaelde dog foerst er erhvervet, efter at de paagaeldende havde bosat sig i Italien, og som hovedregel efter at have giftet sig dér .

17 . Da der saaledes for mindst 75% af lektorer i fremmedsprog, der ikke har italiensk som modersmaal, bliver tale om personer, som er statsborgere i andre stater og dermed ogsaa statsborgere i andre af Faellesskabets medlemsstater ( i det foelgende benaevnt "EF-borgere "), kan det fastslaas, at de omtvistede italienske regler konkret ogsaa foerer til en forskelsbehandling af EF-borgere . Denne forskelsbehandling kommer, som den forelaeggende ret har omtalt, til udtryk paa tre maader : afslutning af en ansaettelseskontrakt paa bestemt tid af hoejst ét undervisningsaars varighed, fastsaettelse af en hoejste varighed for samtlige ansaettelser, samt i et i dag ikke laengere angiveligt omfang - undladelsen af at udbetale de vedkommende beloeb til daekning af bidrag til social sikring .

18 . Det skal nu vurderes, om denne forskellige behandling kan vaere begrundet . I den forbindelse maa der foretages en undersoegelse dels af de to bestemmelser vedroerende ansaettelsesforholdets tidsbegraensning og dels af undladelsen af at udbetale beloeb til daekning af arbejdsgiverbidrag til social sikring .

Kontrakternes tidsbegraensende karakter; ansaettelsesforholdets maksimale varighed

19 . Bortset fra "kontraktansatte professorer" ansat i henhold til en etaarskontrakt om selvstaendigt arbejde, som hoejst kan fornyes to gange, er undervisnings - og forskningspersonalet ( professorer, hjaelpelaerere og universitetsforskere ) ansat i faste stillinger, der besaettes ved udvaelgelsesproeve . Desuden anses arbejdskontrakterne - som anfoert af den italienske regering befuldmaegtigede i retsmoedet - ifoelge Italiens almindeligt gaeldende arbejdsret for indgaaet paa ubestemt tid .

20 . Den italienske regering har for det foerste begrundet de herfra afvigende ansaettelsesvilkaar for lektorer i fremmedsprog med, at det er nemmere at blive ansat i en stilling som lektor i fremmedsprog, da der ikke kraeves udvaelgelsesproeve . Universiteterne maa i oevrigt have mulighed for at tilpasse antallet af ansantte lektorer i fremmesprog efter behovene paa grundlag af det skiftende antal studerende og de varierende bevillinger, de hvert aar har til raadighed . Den italienske stat laegger desuden vaegt paa, at de universitetsansatte lektorers kundskaber er up-to-date . At den italienske stat har ret til selv at organisere strukturen paa dens universiteter, kan helt principielt ikke bestrides .

21 . Da sagsoegerne i hovedsagen ikke har ansoegt om ligestilling med en af de andre personalegrupper ved universiteterne i Italien og da slet ikke om tjenestemandsansaettelse, men alene har gjort indsigelse mod tidsbegraensningen af deres kontrakter, finder jeg det unoedvendigt at sammeholde deres retsstilling med retsstillingen for det oevrige universitetspersonale eller at gaa ind paa de spoergsmaal, den italienske regerings befuldmaegtigede har rejst med hensyn til tjenestemandsretten i Italien . Det vil vaere tilstraekkeligt at henholde sig til de generelle forhold i henhold til italiensk arbejdsret, hvorefter der selv uden afholdelse af udvaelgelsesproeve vil kunne afsluttes arbejdskontrakter paa ubestemt tid .

22 . Det er derfor ikke hensigtsmaessigt at droefte de forskellige ansaettelsesvilkaar og navnlig udvaelgelsesproceduren for ansaettelse af universitetspersonale . I oevrigt ses intet at vaere til hinder for, at de italienske myndigheder ogsaa kan foretage ansaettelse af lektorer i fremmedsprog paa grundlag af udvaelgelsesproever .

23 . Fakulteternes vekslende behov for personale og deres interesse i at kunne raade over lektorer i fremmedsprog med up-to-date-kundskaber i modersmaalet er blevet anfoert som begrundelse for at tidsbegraense ansaettelsen og for at fastsaette en hoejeste varighed for denne : Noget saadant maa principielt anses for legitimt . Det maa imidlertid undersoeges, om de foernaevnte maalsaetninger kan realiseres med midler, der giver anledning til en mindre forskelsbehandling af lektorerne i fremmedsprog .

24 . Under sagen ved Domstolen er det blevet anfoert, at en arbejdsgiver ifoelge almindeligt gaeldende italiensk arbejdsret kan tilpasse personalestyrken efter behov, ogsaa hvor der er tale om ansaettelsesforhold paa ubestemt tid, og dette er ikke blevet bestridt . En arbejdsgiver kan altsaa afskedige lektorer i fremmedsprog, der er ansat paa ubestemt tid, naar vedkommendes ansaettelse ikke laengere er paakraevet . Et vekslende behov for lektorer i fremmedsprog er altsaa derfor ikke til hinder for at afslutte en ansaettelseskontrakt paa ubestemt tid .

25 . Det samme kan siges om argumentet om, at de beskedne aarlige bevillinger ikke goer det muligt at afslutte kontrakter paa ubestemt tid . Det er ikke godtgjort, at afslutning af tidsubestemte omend opsigelige kontrakter er dyrere end afslutning af kontrakter paa bestemt tid - der er heller ikke blevet sagt noget om, hvorfor det skulle forholde sig saaledes .

26 . Ogsaa de italienske fakulteters interesse i, at deres lektorer i fremmedsprog har up-to-date-kundskaber i modersmaalet, maa anerkendes som en absolut retmaessig interesse . Alligevel er det tvivlsomt, om opnaaelsen af denne maalsaetning virkelig kan begrunde, at lektorernes samlede ansaettelsestid begraenses til fem aar . Naar henses til transportmulighederne og fremskridtene inden for kommunikationsteknologien, har en lektor i fremmedsprog afgjort andre midler, som han kan sikre sit fortsatte up-to-date-kendskab til modersmaalet med - ogsaa selv om han i laengere tid har opholdt sig i et andet sprogomraade . Og han vil desuden med de samme midler kunne vaere bekendt med udviklingen i modersmaalet uden derfor at maatte soege efteruddannelse paa arbejdsgiverens bekostning .

27 . De italienske fakulteter har bestemt ret til jaevnligt at efterproeve fremmedsprogslektorens sprogkundskaber . En forringelse af lektorens kundskaber eller mangel paa videreudvikling af hans modersmaalskundskaber vil absolut kunne vaere afskedigelsesgrund, selv i tilfaelde af ansaettelse paa ubestemt tid .

28 . Hermed kan det konstateres, at en generel udelukkelse af at forlaenge kontrakten efter fem aar ikke kan anses for begrundet . Der foreligger i oevrigt en italiensk forvaltningspraksis, hvorefter tidsbegraensningen af en ansaettelse som lektor i fremmedsprog til hoejst at kunne vaere fem aar kun er gyldig i de enkelte tilfaelde for hvert universitets vedkommende . Vedkommende lektorer kan altsaa ved femaarsperiodens udloeb ansaettes paa ny, selv om det muligvis kun kan ske efter fornyet kontrol af deres kundskabsniveau . Interessen i, at adskillelsen fra hjemlandet ikke overstiger fem aar, synes derved ikke helt at blive tillagt den betydning, den muligvis skulle kunne have .

29 . Paa baggrund af det ovenfor anfoerte forekommer visse af de maal, der soeges opnaaet med den i sagen omtvistede ordning, principielt begrundet, hvilket til gengaeld ikke er tilfaeldet, naar det gaelder de anvendte midler . Det maa derfor fastslaas, at den beskrevne forskellige behandling er retsstridig og derfor uforenelig med EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 2 .

30 . Med denne konstatering er der ikke paa nogen maade sket en anfaegtelse af Den Italienske Republiks kompetence til at organisere universiteterne . Men det aendrer slet ikke retsstillingen, som er, at medlemsstaterne er forpligtet til ved udoevelsen af denne organisationsbefoejelse at holde sig inden for rammerne af Traktaten .

Manglende betaling af arbejdsgiverbidrag til social sikring

31 . Da det ovenfor er fastslaaet, at lektorer i fremmedsprog, der ikke har italiensk som modersmaal, er arbejdstagere, jfr . EOEF-Traktatens artikel 48, skal lektorerne i medfoer af artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( 7 ) behandles paa samme maade som statsborgere i den medlemsstat, hvis omraade de bor paa . Ulige behandling er i strid med naevnte bestemmelse .

C - Forslag til afgoerelse

32 . Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal fra pretura di Venezia paa foelgende maade :

"1 ) En person, der er ansat som lektor i fremmedsprog ved et universitet kan ikke antages at vaere ansat i den offentlige administration i den i EOEF-Traktatens artikel 48, stk . 4, forudsatte betydning .

2 ) EOEF-Traktatens artikel 48 skal fortolkes saaledes, at en national retsforskrift, hvorved varigheden af et ansaettelsesforhold begraenses til hoejst fem aar, er uforenelig med bestemmelserne i samme artikel, naar andre arbejdstagere, der er statsborgere i vedkommende medlemsstat, generelt er ansat uden tidsbegraensning .

3 ) Artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 skal fortolkes saaledes, at en administrativ praksis, der gaar ud paa udtrykkeligt ved etablering af ansaettelsesforhold for lektorer i fremmedsprog at foreskrive, at disse ikke er omfattet af de sociale sikringsordninger, er uforenlig med bestemmelserne i samme artikel ."

(*) Oversat fra tysk .

( 1 ) Domstolens dom af 23 . marts 1982 i sag 53/81, D . M . Levin mod Staatssecretaris van Justitie, Sml . s . 1035, paa s . 1049 .

( 2 ) Jfr . Domstolens dom af 3 . juli 1986 i sag 66/85, Deborah Lawrie-Blum mod Land Baden-Wuerttemberg, Sml . s . 2139, paa s . 2144 .

( 3 ) Jfr . Domstolens domme af 17 . december 1980 og af 26 . maj 1982 i sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml . s . 3881, paa s . 3900, samt Sml . s . 1845; endvidere ovennaevnte dom af 3 . juli 1986 i sag 66/85, Sml . s . 2139; paa linje hermed ligger Domstolens dom af 16 . juni 1987 i sag 225/85, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 2625 .

( 4 ) Ovennaevnte dom af 3 . juli 1986, Sml . s . 2147 .

( 5 ) Jfr . retsmoederapporten, III, 3.1 .; jfr . endvidere den italienske regeringsbefuldmaegtigedes indlaeg i retsmoedet den 14 . december 1988 .

( 6 ) Jfr . dom af 15 . oktober 1969 i sag 15/69, Wuerttembergische Milchverwertung-Suedmilch-AG mod Salvatore Ugliola, Sml . s . 363, paa s . 369; dom af 12 . februar 1974 i sag 172/73, Giovanni Maria Sotgiu mod Deutsche Bundespost, Sml . s . 153, paa s . 164 .

( 7 ) Forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, i affattelsen i bilag I til forordning ( EOEF ) nr . 2001/83 af 2 . juli 1983, EFT L 230, s . 6 .