FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 10. juni 2004 ( )

Sag C-457/02

Antonio Niselli

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale penale di Terni (Italien))

»Direktiv 75/442/EØF – begrebet affald – jernskrot – national definition, som undtager rester fra forbrug fra affaldsbegrebet, når de genbruges i en produktionsproces – direkte anvendelse af direktiver i straffesag – princippet om tilbagevirkende anvendelse af den mildeste straffelov«

I – Indledning

1. Ved Tribunale penale di Terni (Terni kriminalret) verserer en straffesag, i hvilken Antonio Niselli står tiltalt for at være ansvarlig for transport af jernskrot med et køretøj, der ikke havde tilladelse til at transportere affald. Med nærværende forelæggelseskendelse anmoder Tribunale penale di Terni Domstolen om en fortolkning af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald ( ) (herefter »direktiv 75/442«) for at kunne afgøre, om de italienske gennemførelsesbestemmelser, som definerer begrebet affald nærmere, er i overensstemmelse med direktivet.

2. I henhold til de nationale bestemmelser, der var gældende på gerningstidspunktet, skulle jernmaterialet efter den forelæggende rets opfattelse have været kvalificeret som affald. Senere vedtagne bestemmelser har imidlertid fra begrebet affald undtaget materialer som jernskrot, der genanvendes i det samme produktions- eller forbrugskredsløb. Såfremt denne undtagelse er i strid med direktiv 75/442, skal det afklares, hvilken indflydelse dette forhold har på straffesagen.

II – Retsforskrifter

A – Fællesskabsretten

3. I artikel 1, litra a), nr. I, i direktiv 75/442 defineres affald således:

»ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.

4. Direktivets bilag I anfører i punkt Q14 »[p]rodukter, som indehaveren ikke længere har brug for [...]«. Desuden indeholder bilaget to opsamlingspunkter, nemlig punkt Q1 »[r]eststoffer fra produktion eller forbrug, som ikke er specificeret nedenfor«, samt punkt Q16 »[e]hvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgår i ovennævnte kategorier«.

5. Ifølge artikel 9 og 10 i direktiv 75/442 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelsesoperationer af affald i henhold til direktivets bilag II A eller nyttiggørelsesoperationer af affald i henhold til direktivets bilag II B, indhente tilladelse fra den kompetente myndighed. Anlæg eller virksomheder, der som erhvervsmæssig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, er i henhold til artikel 12 undergivet en underretningspligt.

B – Nationale regler

6. I artikel 6, stk. 1, litra a), i Decreto Legislativo nr. 22 af 5. februar 1997 ( ) (herefter »lovdekret nr. 22/97«) overføres affaldsbegrebet i direktiv 75/442 til italiensk lovgivning. Bilag A, B og C til lovdekret nr. 22/97 svarer til bilag I, II A og II B til direktiv 75/442.

7. Artikel 51 i lovdekret nr. 22/97 gør det strafbart at tilsidesætte godkendelses-, anmeldelses- og underretningspligten, som fastsat i artikel 27-33.

8. I artikel 14 i decreto legge nr. 138/02 af 8. juli 2002 ( ) (herefter »lovdekret nr. 138/02«), som blev ratificeret ved lov nr. 178 af 8. august 2002 ( ), indførte den italienske lovgiver en »autentisk fortolkning« af affaldsbegrebet. Bestemmelsen lyder:

»1. Ordene »skiller sig af med«, »agter at« eller »er forpligtet til at skille sig af med« i artikel 6, stk. 1, litra a), i lovdekret [nr. 22/97] med senere ændringer […] skal fortolkes således:

a) »skiller sig af med«: enhver handling, ved hvilken et stof, et materiale eller en genstand direkte eller indirekte er henvist til eller skal undergives bortskaffelse eller nyttiggørelse ifølge bilag B og C til lovdekret [nr. 22/97]

b) »agter at«: viljen til at undergive stoffer, materialer eller genstande bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer ifølge bilag B og C til lovdekret [nr. 22/97]

c) »er forpligtet til at skille sig af med«: pligten til at undergive et materiale, et stof eller en genstand nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperationer, der er fastsat ved en lov- eller forvaltningsforskrift eller krævet ved selve karakteren af materialet, stoffet eller genstanden eller af det forhold, at disse er omfattet af listen over farligt affald i bilag D til lovdekret [nr. 22/97].

2. De forhold, der omfattes af litra b) og c) i stk. 1, gælder ikke for genstande, stoffer eller materialer, der udgør rester fra produktion eller forbrug, når en af følgende betingelser foreligger:

a) at disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb uden at undergå nogen forudgående behandling og uden at medføre skade for miljøet

b) at disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb efter at være undergivet en forudgående behandling, uden at det er nødvendigt at foretage en nyttiggørelsesoperation som specificeret i bilag C til lovdekret [nr. 22/97].«

III – De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål

9. Den 18. juli 2000 beslaglagde Carabinieri-kompagniet i Terni en påhængsvogn tilhørende ILFER SpA med den begrundelse, at bestemte formaliteter, der var foreskrevet i lovdekret nr. 22/97, ikke var opfyldt. Den juridisk ansvarlige hos ILFER for transporten var Antonio Niselli.

10. Lastvognen transporterede ca. 10 m3 jernskrot, såsom maskindele, plader, rør/bjælker, delvis farvebehandlet profiljern, delvis farvebehandlet metalnet, dele af tandhjul med olie og fedt, små metaldele, dæksler, dele af rør med beskyttelsesmembran, tomme stålflasker, automobilhjulfælge, bliknet og rundstål. Materialet stammede fra skrotning af maskiner og motorkøretøjer eller fra indsamling af kasserede genstande.

11. Der blev rejst tiltale mod Antonio Niselli ved Tribunale penale di Terni, for overtrædelse af artikel 51, stk. 4 og 1, litra a), (jf. artikel 28) i lovdekret nr. 22/97. Kriminalretten har ved kendelse af 18. december 2002 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

1) Kan begrebet »affald« udtrykkeligt afhænge af den betingelse, at ordene »skiller sig af med«, »agter at« eller »er forpligtet til at skille sig af med« som gennemført i Italien ved artikel 6, stk. 1, litra a), i lovdekret [nr. 22/97], skal fortolkes således:

a) »skiller sig af med«: enhver handling, ved hvilken et stof, et materiale eller en genstand direkte eller indirekte er henvist til eller skal undergives bortskaffelse eller nyttiggørelse ifølge bilag B og C til lovdekret [nr. 22/97].

b) »agter at«: viljen til at undergive stoffer, materialer eller genstande bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer ifølge bilag B og C til lovdekret [nr. 22/97].

c) »er forpligtet til at skille sig af med«: pligten til at undergive et materiale, et stof eller en genstand nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperationer, der er fastsat ved en lov- eller forvaltningsforskrift eller krævet ved selve karakteren af materialet, stoffet eller genstanden eller af det forhold, at disse er omfattet af listen over farligt affald i bilag D til lovdekret [nr. 22/97]?

2) Er det muligt ikke udtrykkeligt at anvende begrebet affald for genstande eller stoffer og materialer, der er rester fra produktion eller forbrug, når en af nedenstående betingelser foreligger:

a) at disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb uden at undergå nogen forudgående behandling og uden at medføre skade for miljøet

b) at disse kan genbruges eller faktisk objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb efter at være undergivet en forudgående behandling, uden at det er nødvendigt at foretage en nyttiggørelsesoperation som specificeret i bilag C til det i Italien gældende lovdekret nr. 22/97 (der ordret har gennemført bilag II til direktiv 91/156/EØF)?

12. Den forelæggende ret har forklaret, at lovgiver ved udstedelsen af den omhandlede bestemmelse havde ønsket at undtage jernskrot fra definitionen af affald. Ifølge oplysningerne i begrundelsen til loven er bestemmelsen en reaktion på visse anklagemyndigheders for snævre fortolkning af begrebet, idet deres indgriben havde bragt stålindustriens og andre erhvervsgrenes funktionsdygtighed i fare.

13. Såfremt den fortolkning af affaldsbegrebet, der er fastsat i lovdekret nr. 138/02, virkelig gælder for det omhandlede jernskrot, må den forelæggende ret omgående frifinde den tiltalte. Retten betvivler imidlertid, at den definition af affald, som den italienske lovgiver har givet i artikel 14 i lovdekret nr. 138/02, er forenelig med direktiv 75/442. Denne tvivl beror ikke mindst på, at Kommissionen har indledt en traktatbrudsprocedure mod Den Italienske Republik på grund af denne bestemmelse.

14. Under sagen for Domstolen har tiltalte, den italienske og den østrigske regering samt Kommissionen afgivet indlæg. Procesdeltagernes argumentation vil – i det omfang det er nødvendigt – blive gengivet under den retlige vurdering.

IV – Retlig vurdering

A – Om formaliteten med hensyn til anmodningen om en præjudiciel afgørelse

15. Den italienske regering mener, at forelæggelsen skal afvises, da de stillede spørgsmål er irrelevante for tvisten i hovedsagen. Efter Kommissionens opfattelse kan anmodningen ganske vist realitetsbehandles. Men Kommissionen har dog i sit skriftlige indlæg anført, at besvarelsen af de forelagte spørgsmål ikke er til nogen nytte for den nationale rets afgørelse.

16. Kommissionen henviser herved til Domstolens praksis, hvorefter »et direktiv ikke i sig selv og uden hensyn til national lovgivning i en medlemsstat til gennemførelse af direktivet kan være grundlag for at afgrænse eller skærpe strafansvaret for overtrædelse af direktivets bestemmelser« ( ).

17. Den omstridte bestemmelse udelukker ifølge den italienske regering den tiltaltes strafbarhed. Selv om Domstolen skulle komme til det resultat, at en sådan bestemmelse ikke er forenelig med direktiv 75/442, skal den nationale retsinstans anvende den. Ellers ville strafbarheden hvile på en direkte anvendelse af direktivet.

18. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen imidlertid fremført den modsatte opfattelse, nemlig at den forelæggende ret er forpligtet til at undlade at anvende den senere nationale bestemmelse, som er gunstigere for den tiltalte, såfremt den er i strid med direktiv 75/442.

19. Ifølge fast retspraksis tilkommer det udelukkende den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at retten kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de spørgsmål, som den nationale retsinstans har stillet, vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom ( ).

20. Domstolen har dog fastslået, at den i særlige tilfælde med henblik på at efterprøve sin egen kompetence er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale domstol har forelagt sagen; men den har præciseret, at den kun kan afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national retsinstans, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af fællesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( ).

21. Intet af disse tilfælde foreligger her. Spørgsmålene vedrører genstanden for hovedsagen og drejer sig ikke om et hypotetisk problem. Det er nemlig på ingen måde særlig entydigt, hvilke konsekvenser det har for afgørelsen i hovedsagen, at artikel 14 i lovdekret nr. 138/02 muligvis er i strid med direktiv 75/442.

22. På gerningstidspunktet var lovdekret nr. 22/97 den relevante nationale bestemmelse. Ifølge dekretet ville det omtvistede jernskrot efter den forelæggende rets forklaring skulle klassificeres som affald, hvorfor Antonio Niselli kunne have begået et strafbart forhold. Det er først på grundlag af den indskrænkning af affaldsbegrebet i artikel 14 i lovdekret nr. 138/02, en indskrænkning, som først blev indført efter handlingen, at der muligvis ikke foreligger noget strafbart forhold.

23. Denne situation skal ikke nødvendigvis sidestilles med en – i øvrigt udelukket – definition af en strafbar handling, indført direkte ved et direktiv. Anvendelsen af direktivet ville nemlig i den foreliggende sag blot medføre, at en bestemmelse, der fritager for straf, ikke anvendes, med det resultat, at den strafbarhed, der foreligger ifølge de almindelige nationale regler, igen finder anvendelse.

24. For det andet må det på forhånd afklares, i hvilket omfang den for den tiltalte gunstige lov, der er udstedt senere, overhovedet kan anvendes. I sin hidtidige praksis har Domstolen klassificeret dette som et spørgsmål, der vedrører den nationale lovgivning, og som skal bedømmes af den forelæggende ret ( ). Man kan nemlig også betragte princippet om anvendelsen af den for den tiltalte gunstigere, senere tilkomne, straffelov som et fællesskabsretligt princip ( ). Men under alle omstændigheder må det afklares, om dette princip også kan have uindskrænket gyldighed, selv om den gunstigere straffelov er i strid med fællesskabsretten ( ).

25. Afslutningsvis skal jeg påpege, at Domstolen hidtil altid har anset de forelagte spørgsmål i lignende situationer for at kunne realitetsbehandles. I den af Kommissionen anførte kendelse Caterino ( ) har Domstolen således henvist til den retspraksis, ifølge hvilken en umiddelbar anvendelse af direktivet ikke kan danne grundlag for strafbarhed, uden dog at besvare selve det præjudicielle spørgsmål om en fortolkning af affaldsdirektivet. Domstolen traf afgørelse ved kendelse (i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 3), fordi svaret klart kunne udledes af retspraksis, derimod ikke, fordi det forelagte spørgsmål var af hypotetisk natur og dermed måtte afvises ( ). I dommen i de forenede sager C-74/95 og C-129/95 ( ) henviste Domstolen alene til nævnte retspraksis og besvarede de forelagte spørgsmål i tilknytning hertil.

26. Situationen var en anden i sagerne Arcaro ( ) og Kolpinghuis Nijmegen ( ). Der blev dér ikke rejst noget spørgsmål om, hvorvidt anmodningen om en præjudiciel afgørelse kunne realitetsbehandles, alene af den grund, at de spørgsmål, Domstolen fik forelagt, udtrykkeligt drejede sig om virkningen af direktiverne i en straffesag.

27. Af de nævnte grunde kan den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse realitetsbehandles. For at kunne give retten et brugbart svar, skal jeg som supplement til fortolkningen af direktiv 75/442 også undersøge, om og i hvilket omfang dette direktiv kan inddrages direkte i en straffesag under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder.

B – Det første spørgsmål

28. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktiv 75/442 er til hinder for en national ordning, der konkretiserer affaldsbegrebet, og som bestemmer, at indehaveren af et stof eller et materiale, anses for at skille sig af med, agter at skille sig af med eller er forpligtet til at skille sig af med dette, såfremt stoffet eller materialet undergives en bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperation, som omhandlet i bilag II A og II B til direktivet og i de hermed enslydende nationale bestemmelser, eller at der foreligger en hertil svarende vilje eller hertil svarende pligt.

29. Før dette spørgsmål kan besvares, skal jeg først erindre om, at direktiv 75/442 ifølge dettes tredje betragtning har til formål at beskytte menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald. I henhold til artikel 174, stk. 2, EF tager Fællesskabets politik på miljøområdet sigte på et højt beskyttelsesniveau og bygger især på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats. Domstolen har heraf sluttet, at begrebet affald ikke kan fortolkes indskrænkende ( ).

30. I artikel 1, litra a), første afsnit, i direktiv 75/442 defineres affald som ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med. I det nævnte bilag og i den europæiske affaldsliste ( ) præciseres og eksemplificeres denne definition ved, at der opstilles lister over stoffer og genstande, der kan anses for affald. Listerne har efter Domstolens opfattelse dog kun vejledende karakter ( ).

31. Det afgørende er, om indehaveren skiller sig af med, agter at eller er forpligtet til at skille sig af med det pågældende stof. Ifølge dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl. må dette forhold undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder, idet der skal tages hensyn til formålet med direktiv 75/442, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses ( ).

32. Der kan ganske vist være behov for at få konkretiseret disse meget vage begreber nærmere med henblik på en klarere afgrænsning af affaldsbegrebet. Dog må formålet med direktiv 75/442 ikke lades ude af betragtning, som er at bevirke en indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser om bortskaffelse af affald ( ) og sikre en ensartet terminologi inden for hele Fællesskabet ( ). De nationale bestemmelser må ikke nærmere definere det for affaldsbegrebet så centrale bortskaffelseskriterium på en sådan måde, at det medfører, at det nationale affaldsbegreb afviger fra det fællesskabsretlige begreb og dermed sætter spørgsmålstegn ved gyldigheden af direktivet og af artikel 175 EF ( ).

33. Ifølge de omhandlede italienske ordninger er betingelsen for, at der er tale om at »skille sig af med« eller »agte at skille sig af med« eller »være forpligtet til at skille sig af med«, altid og udelukkende, at et stof, et materiale eller en genstand indirekte eller direkte bringes til eller undergives bortskaffelse eller nyttiggørelse i henhold til bilag B og C i lovdekret nr. 22/97, som svarer til bilag II A og II B til direktiv 75/442, eller at der foreligger en tilsvarende hensigt eller forpligtelse hertil.

34. Domstolen har derimod fastslået, at anvendelsen af en behandlingsform, som omhandlet i bilag II A eller bilag II B til direktivet, ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at et stof skal anses for affald ( ). Den overvågnings- og håndteringsordning, der er indført ved direktiv 75/442, skal nemlig dække alle genstande og stoffer, som indehaveren skiller sig af med, uanset om de har handelsmæssig værdi, og om de som erhvervsmæssig aktivitet indsamles med henblik på genvinding, videreudnyttelse eller genanvendelse ( ).

35. Den nationale definition er i strid med Domstolens praksis, idet et stof kun kvalificeres som affald, når indehaveren sender det til en af de opførte bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperationer, hvorved affaldsbegrebet begrænses på ulovlig måde. Ganske vist henviser den italienske regering korrekt til, at de bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer, der er nævnt i bilagene til direktivet, dækker over mange muligheder for affaldsbehandling. Men for det første er disse opremsninger ikke udtømmende. Og for det andet omfatter de ikke de tilfælde, hvor affald genanvendes, uden at der er gennemført en forudgående nyttiggørelsesproces.

36. I en anden henseende er den nationale definition af bortskaffelse for bred og afviger på dette punkt fra det tilsvarende begreb i direktiv 75/442. Det forhold, at et stof underkastes en af de operationer, der står opført i bilag II A og II B til direktiv 75/442, kan indicere, at det drejer sig om en bortskaffelsesprocedure, og at stoffet derfor udgør affald. Men den omstændighed, at det er bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer, der beskrives i disse bilag, medfører ikke nødvendigvis, at ethvert stof, der behandles efter en af disse metoder, skal anses for affald ( ). Mange af de i bilagene nævnte operationer kan nemlig også anvendes på stoffer, som ikke er affald. Således kan næsten enhver genstand eller et fast stof deponeres på jorden (punkt D 1 i bilag II A). Som brændsel (punkt R 1 i bilag II B) benyttes især kul, mineralsk olie og naturgas, uden at disse råstoffer af den grund bliver til affald.

37. Tager man udgangspunkt i, at medlemsstaterne i henhold til artikel 176 EF har ret til at opretholde eller indføre et højere beskyttelsesniveau end i henhold til direktiv 75/442, ville en hertil svarende bredere udformning af affaldsbegrebet være tilladelig i national ret. Herimod taler dog, at direktivet også skal udelukke, at der sker en konkurrencefordrejning gennem anvendelse af forskellige beskyttelsesstandarder ( ).

38. I Fornasar-dommen ( ), som den italienske regering henviser til, anså Domstolen det ganske vist for lovligt, at medlemsstaterne under visse omstændigheder kan indføre et højere beskyttelsesniveau, end det kræves i henhold til direktiv 91/689 om farligt affald ( ). De kan derfor klassificere yderligere stoffer som farligt affald, som ikke står opført i den tilsvarende fællesskabsliste. Denne retspraksis kan dog ikke overføres på denne sag, da direktiv 91/689 udtrykkeligt indeholder en hertil svarende fravigelsesmulighed og stiller konkrete betingelser for de stoffer, som medlemsstaterne kan henføre under direktivets anvendelsesområde ud over de stoffer, der er opført i fællesskabslisten.

39. Den forelæggende ret og procesdeltagerne har desuden henvist til Domstolens udsagn i dommen i sagen ARCO Chemie Nederland m.fl. om, at medlemsstaterne »når der ikke foreligger fællesskabsbestemmelser på området, er frit stillet med hensyn til valget af de bevismidler, der kræves for de forskellige forhold, der defineres i det direktiv, som de gennemfører, idet fællesskabsrettens virkning dog ikke må begrænses [...]. Den fulde virkning af traktatens artikel 130 R [efter ændring nu artikel 174 EF] og direktiv[...] [75/442] ville blive begrænset, hvis den nationale lovgiver anvendte bevismidler som for eksempel lovbestemte formodningsregler, der indebærer en begrænsning af direktivets anvendelsesområde, og som bevirker, at stoffer, materialer eller produkter, som opfylder definitionen af begrebet »affald« i direktivets forstand, ikke er omfattet« ( ).

40. Den østrigske regering er af den opfattelse, at de definitioner, der indeholdes i artikel 14, stk. 1, i lovdekret nr. 138/02, udgør lovlige bevisregler i ovennævnte forstand.

41. Jeg er ikke enig heri. De nævnte bestemmelser regulerer ikke den måde, hvorpå der skal føres bevis for, at der er tale om at »skille sig af med« eller »agte at skille sig af med« eller »være forpligtet til at skille sig af med«, hvilket den forelæggende ret korrekt fremhæver. Tværtimod drejer de sig om nærmere definitioner på de enkelte retsbegreber. Selv om bestemmelserne var regler for bevisførelse, ville de være en ulovlig begrænsning af de pågældende fællesskabsretlige begrebers rækkevidde, som allerede fastslået.

42. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at direktiv 75/442 er til hinder for en retsregel, der konkretiserer affaldsbegrebet, ifølge hvilken indehaveren af et stof eller et materiale (kun) skiller sig af med, agter at skille sig af med eller er forpligtet til at skille sig af med dette, såfremt stoffet eller materialet undergives en bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperation, som omhandlet i bilag II A og II B til direktivet og i de hermed enslydende nationale bestemmelser, eller hvis der foreligger en vilje hertil eller forpligtelse hertil.

C – Det andet spørgsmål

43. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktiv 75/442 er til hinder for en national ordning, der konkretiserer affaldsbegrebet, ifølge hvilken rester fra produktion eller forbrug ikke udgør noget affald, når en af følgende betingelser foreligger:

– at disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb uden at undergå nogen forudgående behandling og uden at medføre skade for miljøet, eller

– at disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb efter at være undergivet en forudgående behandling, uden at det er nødvendigt at foretage en nyttiggørelsesoperation som specificeret i bilag II B til direktivet og i de hermed enslydende nationale bestemmelser.

44. Som allerede anført, er det afgørende for klassificeringen af et stof som affald, om indehaveren af et stof eller et materiale skiller sig af med det, agter at skille sig af med det eller er forpligtet til at skille sig af med det. Dette spørgsmål skal undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder. Der skal her tages hensyn til formålet med direktiv 75/442, og det må påses, at dets virkning ikke begrænses ( ).

45. Derimod er hverken et stofs behandlingsmetode eller anvendelsesmåde afgørende for, om det kan anses for affald ( ). Heller ikke den omstændighed, at materialet kan genbruges økonomisk, eller at nyttiggørelsen sker uden at skade miljøet, har nogen indflydelse på, om det kan karakteriseres som affald ( ).

46. Derimod anser Domstolen det for et vigtigt holdepunkt, der kan tyde på, at der er tale om affald, når det drejer sig om rester fra produktion, altså om et stof, som ikke direkte er søgt opnået ved fremstillingsprocessen ( ). Kun på bestemte snævert afgrænsede betingelser kan stoffer, der fremkommer ved produktionen, anses for biprodukter, som ikke er affald, nemlig hvis genanvendelsen af dem »vil finde sted uden forudgående forarbejdning og i forlængelse af fremstillingsprocessen« ( ). Det forhold, at en genstand eller et stof ikke længere kan anvendes til det oprindelige formål, efter at der er sket et forbrug eller en benyttelse af det, er ligeledes et kraftigt indicium for, at indehaveren agter at skille sig af med det.

47. Den omtvistede ordning står i direkte modsætning til disse udsagn. Den gælder for produktions- eller forbrugsrester, som helt klart må anses for affald. Ordningen giver ingen plads for hensyntagen til alle omstændigheder, men lægger hovedvægten på anvendelsen af materialet (med eller uden forudgående behandling) i et produktions- eller forbrugskredsløb, selv om dette ifølge retspraksis ikke gør det muligt at slutte noget om affaldskvaliteten. Den undtager endda sådanne produktions- og forbrugsrester fra definitionen på affald, som før genanvendelsen af dem også skal undergives en »forudgående behandling« (som dog ikke må være en nyttiggørelse).

48. Som Kommissionen klart har anført, ville talrige stoffer, som ifølge den europæiske affaldsliste ( ) uden nogen tvivl skal klassificeres som affald, ifølge den omtvistede ordning skulle undtages fra definitionen. Kommissionen nævner som eksempler: metalemballage (15 01 04), metal fra udtjente biler (16 01 17 og 16 01 18), metalholdigt bygnings- og nedrivningsaffald (17 09), papir- og papemballage (15 01 01), papir og pap fra mekanisk behandling af affald (19 12 01) og papir og pap separat indsamlet som husholdningsaffald (20 01 01). Selv om opførelsen på affaldslisten i den sidste ende ikke er juridisk bindende for kvalifikationen, har den dog betydning som indicium.

49. I denne sammenhæng skal jeg også henvise til Domstolens dom i sagen Mayer Parry Recycling ( ). Genstanden for denne sag var spørgsmålet om, hvornår affald fra metalemballage mister sin kvalitet af affald. Domstolen kom til det resultat, at bearbejdning af metalskrot ved findeling og sortering ikke indvirker på dets identifikation som affald. Først ved omsmeltning i en højovn med henblik på fremstilling af blokke, plader eller ruller af stål bliver affald til et nyt produkt.

50. Ifølge bestemmelserne i artikel 14 i lovdekret 138/02 ville det materiale, som Domstolen med sikkerhed klassificerede som affald i sagen Mayer Parry Recycling, skulle undtages fra affaldsdefinitionen ( ). Den udtjente metalemballage er nemlig rester fra forbrug, som efter en forudgående behandling (findeling og sortering) overføres til en lignende produktionsproces (omsmeltning i højovn). Dette eksempel viser i sig selv, at den omhandlede italienske bestemmelse også i praksis fører til resultater, som ikke er i overensstemmelse med fællesskabsrettens bestemmelser om affald.

51. Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at direktiv 75/442 er til hinder for en retsregel, der konkretiserer affaldsbegrebet, ifølge hvilken rester fra produktion eller forbrug ikke udgør affald,

– når disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb uden at undergå nogen forudgående behandling og uden at medføre skade for miljøet, eller

– når disse, efter at være undergivet en forudgående behandling, kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb, uden at det er nødvendigt at foretage en nyttiggørelsesoperation som specificeret i bilag II B til direktivet og i de hermed enslydende nationale bestemmelser.

D – Konsekvenserne for den i hovedsagen verserende straffesag af de nationale bestemmelsers tilsidesættelse af direktiv 75/442

52. For at kunne give den forelæggende ret et brugbart svar for afgørelsen i tvisten i hovedsagen, må det undersøges, hvilken virkning den her foreslåede fortolkning af direktiv 75/442 har i en straffesag.

53. I retspraksis er det allerede klart fastslået, at et direktiv ikke i sig selv og uden hensyn til en national lovgivning i en medlemsstat til gennemførelse af direktivet kan være grundlag for at afgrænse eller skærpe strafansvaret for overtrædelse af direktivets bestemmelser ( ).

54. For det første kan dette udledes af princippet ingen straf uden lov (nullum crimen, nulla poena sine lege) ( ), som hører til de almene retsgrundsætninger, der danner grundlaget for medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som også er nedfældet i artikel 7 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ( ) og i artikel 49, stk. 1, første punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( ). Ud fra dette princip, som også forbyder en udvidet fortolkning af straffebestemmelser til skade for tiltalte, er der i straffesager sat snævre grænser for en fortolkning, når den skal være i overensstemmelse med et direktiv ( ).

55. For det andet har Domstolen støttet den regel, at direktiver ikke kan anvendes direkte til at afgrænse eller skærpe strafansvaret, på, at et direktiv ikke kan skabe forpligtelser for private ( ).

56. Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer har for nylig i sagen Pfeiffer sat spørgsmålstegn ved princippet om, at et direktiv ikke kan skabe forpligtelser for private, når det drejer sig om den direkte anvendelse af et direktiv i et forhold mellem to privatpersoner ( ). Han har dog desuden påpeget, at der i straffesager, hvor en privat er part over for staten, gælder andre kriterier ( ). Konklusionen forbliver altså, at den direkte virkning af et direktiv i hvert fald i en straffesag ikke kan føre til, at der skabes forpligtelser for private.

57. I den foreliggende sag er ingen af de begrundelser, der ifølge Domstolens fremstilling begrænser den direkte virkning af direktiver i straffesager, imidlertid relevant.

58. For det første er princippet om straffens legalitet ikke berørt, da den direkte anvendelse af direktiv 75/442 i hovedsagen ikke ville bevirke, at strafansvaret udelukkende var baseret på direktivet uden hensyn til bestemmelser i den nationale lovgivning til gennemførelse heraf ( ). Hvis lovdekret nr. 138/02, som først blev indført, efter at handlingen var begået, ikke finder anvendelse, bygger strafansvaret på den nationale lovgivning, der var gældende på handlingstidspunktet, dvs. på den almene bestemmelse til gennemførelse af direktiv 75/442 (artikel 6 i lovdekret nr. 22/97), der så skal anvendes på ny. Direktivet ville blot have den virkning, at en bestemmelse om straffritagelse, der var vedtaget efter handlingen, ikke ville finde anvendelse.

59. I Tombesi-dommen ( ), som vedrørte en tilsvarende national retstilstand, fastslog Domstolen følgende:

»I øvrigt fremgår det af forelæggelseskendelserne, at på det tidspunkt, hvor de blev begået, kunne de forhold, som der er rejst tiltale for i hovedsagerne, gøres til genstand for strafforfølgning efter national ret, og at de lovdekreter, hvorved de pågældende forhold blev undtaget fra anvendelsesområdet for straffene i henhold til DRP nr. 915/82, først er trådt i kraft efterfølgende. Det er herefter ufornødent at tage stilling til, hvilke følger princippet ingen straf uden lov kan have for anvendelsen af forordning nr. 259/93«.

60. For det andet er der heller ikke behov for en fortolkning, som er i overensstemmelse med direktivet, men som kunne overtræde forbuddet mod en udvidet fortolkning af straffebestemmelser til skade for tiltalte. Begrundelsen for strafansvaret ville – hvis lovdekret nr. 138/02 ikke finder anvendelse – udelukkende hvile på lovdekret nr. 22/97, som indeholder den samme definition af affald som direktiv 75/442 og derfor ikke behøver fortolkes udvidende for at svare til direktivets bestemmelser.

61. Endelig begrunder direktiv 75/442 i den foreliggende situation ikke nogen forpligtelse for private. Spørgsmålet om, hvilke forpligtelser der påhviler en privat, skal afgøres efter den retstilstand, der forelå på tidspunktet for de relevante handlinger, da forpligtelser kun kan pålægges i relation til en fremtidig adfærd. Forpligtelser kan ikke pålægges med tilbagevirkende kraft. Da den omtvistede skrottransport fandt sted, indgik de bestemmelser, der skulle overholdes, og de vigtigste definitioner imidlertid endegyldigt i lovdekret 22/97, uden at der krævedes en direkte henvisning til direktivet.

62. Det er muligt, at sagen skulle bedømmes anderledes, hvis handlingerne var foregået efter vedtagelsen af lovdekret 138/02. Lovdekretets bestemmelser har bl.a. medført en begrænsning af de forpligtelser, der bestod for behandling af rester fra produktion og forbrug. Man kunne snarere hævde, at den direkte virkning af direktivet skaber forpligtelser, hvis man ikke anvendte lovdekret nr. 138/08 i denne periode.

63. I den foreliggende sag kan det imidlertid være til hinder for en direkte anvendelse af direktivet, at det er den mildeste straffelov, der skal anvendes, når en sådan, efter at handlingen er begået, har erstattet den på gerningstidspunktet gældende straffelov.

64. Princippet om tilbagevirkende gyldighed af den mildeste straffebestemmelse, som anerkendes i de fleste medlemsstaters retsorden i Fællesskabet (men f.eks. ikke i Irland og Det Forenede Kongerige), blev også optaget i artikel 49, stk. 1, tredje punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Desuden anvendes princippet via administrative sanktioner rettet mod uregelmæssigheder også i den afledte fællesskabsret, begået til skade for Fællesskabets økonomiske interesser ( ).

65. I Allain-dommen ( ) anerkendte Domstolen implicit dette princip, da den fastslog, at en adfærd, som oprindelig var i strid med fællesskabsretten og derfor var strafbar i henhold til national lovgivning, kan tages op til ny vurdering under anvendelse af nationale retsplejeregler (især princippet om den tilbagevirkende gyldighed af den mildeste straffebestemmelse), hvis de faktiske omstændigheder og retstilstanden efterfølgende har ændret sig.

66. Det følger af det anførte, at dette princip ikke kun skal betragtes som et rent nationalt princip, men også som et alment retsprincip inden for fællesskabsretten, som den forelæggende ret skal tage hensyn til ved fortolkningen af de nationale bestemmelser, der er udstedt til gennemførelse af direktiv 75/442 ( ).

67. Selv om lovdekret nr. 138/02 ikke i sig selv udgør en straffebestemmelse, medfører det alligevel en for tiltalte gunstigere fortolkning af affaldsbegrebet, og dermed også af de i lovdekret nr. 22/97 behandlede strafbare forhold, som forudsætter eksistensen af affald.

68. Dog kan en tilbagevirkende anvendelse af lovdekret nr. 22/97 som »mildeste straffebestemmelse« på de handlinger, der er begået før vedtagelsen af den, være udelukket, i det omfang det strider mod direktiv 75/442.

69. Begrundelsen for en tilbagevirkende gyldighed af den mildeste straffebestemmelse er, at en tiltalt ikke bør dømmes for en adfærd, som efter lovgivers (ændrede) opfattelse ikke længere er strafværdig på tidspunktet for retssagen. Den ændrede vurdering i lovgivningen skal komme vedkommende til gode. Dermed sikres en sammenhæng i retsordenen. Derudover tager den tilbagevirkende gyldighed af den mildeste lov hensyn til det forhold, at de generalpræventive og specialpræventive formål med straffen bortfalder, når den omhandlede adfærd ikke længere er strafbar.

70. Dette viser, at det reelt er billighedsbetragtninger, der ligger til grund for dette princip, som ikke har samme høje placering som for eksempel gyldighedsgrundene for princippet om straffens legalitet (retsstatsprincippet og retssikkerhedsprincippet). Dette er også grunden til, at flere nationale retsordener tillader undtagelser fra dette princip, for eksempel når strafbarheden byggede på en lov, der fra begyndelsen havde tidsbegrænset gyldighed.

71. I en sag, der vedrører fællesskabsretten, må der imidlertid tages hensyn til det forhold, at opfattelsen hos den nationale lovgiver, der ligger til grund for den senere vedtagne mildere straffelov, strider mod de vurderinger hos fællesskabslovgiver, der regulerer det pågældende område. Med en kort formulering kunne man sige, at en senere vedtaget lov ikke udgør en anvendelig mildere straffelov.

72. Jeg kan ikke se nogen grund til, at en lovgivers ændrede opfattelse, skal komme en privatperson til gode med tilbagevirkende kraft, når denne opfattelse strider mod fællesskabsretlige bestemmelser, som består uændret ( ). Tværtimod påbyder kravet om sammenhæng i retsordenen, at fællesskabsretten, der har forrang, skal overholdes. Desuden bortfalder de generalpræventive og specialpræventive formål med straffen ikke, når en adfærd stadig er strafbar ifølge fællesskabsretten.

73. Domstolens konstateringer i Allain-dommen ( ) er ikke til hinder for den her fremførte opfattelse. I modsætning til den foreliggende sag havde den faktiske og den fællesskabsretlige ramme efterfølgende ændret sig til fordel for den tiltalte. Denne situation kan ikke sammenlignes med, at der på nationalt plan indføres en ordning, som er til fordel for tiltalte, men i strid med fællesskabsretten.

74. Heller ikke påbuddet om den tilbagevirkende gyldighed af den mildeste straffebestemmelse er til hinder for en direkte anvendelse af direktiv 75/442 i hovedsagen, lige så lidt som princippet om straffens legalitet. Hensyntagen til direktivet kan ikke skabe forpligtelser, men har kun en indirekte negativ virkning for den tiltalte. Dette fritager dog ikke den nationale retsinstans fra den forpligtelse, der følger af artikel 249, stk. 3, EF og artikel 10 EF, til at sikre gennemførelsen af direktiv 75/442 ( ).

75. Endelig må det fastslås, at den forelæggende ret skal sørge for at gennemføre direktiv 75/442, og den må således ikke anvende de mildere straffebestemmelser, der er udstedt efter de faktiske omstændigheder, hvis disse bestemmelser ikke kan forenes med direktivet.

V – Forslag til afgørelse

76. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som er forelagt af Tribunale penale di Terni, som følger:

1) Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald er til hinder for en retsregel, ifølge hvilken ordene »skiller sig af med«, »agter at skille sig af med« og »er forpligtet til at skille sig af med«, inden for rammerne af definitionen på affald kun gælder, når et stof eller et materiale undergives en bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperation, som omhandlet i bilag II A og II B til direktivet og i de hermed enslydende nationale bestemmelser, eller hvis der foreligger en vilje hertil eller en forpligtelse hertil.

2) Direktiv 75/442 er til hinder for en retsregel, der konkretiserer affaldsbegrebet, ifølge hvilken rester fra produktion eller forbrug ikke udgør affald,

– når disse kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb uden at undergå nogen forudgående behandling og uden at medføre skade for miljøet, eller

– når disse, efter at være undergivet en forudgående behandling, kan genbruges eller faktisk og objektivt genbruges i samme eller tilsvarende eller forskellige produktions- eller forbrugskredsløb, uden at det er nødvendigt at foretage en nyttiggørelsesoperation som specificeret i bilag II B til direktivet og i de hermed enslydende nationale bestemmelser.

3) Retten i en medlemsstat er forpligtet til at sikre gennemførelsen af direktiv 75/442 og skal undlade at anvende en mildere straffelov, der er vedtaget, efter at handlingen er begået, såfremt denne lov er uforenelig med direktivet.