Sag T-357/06

Koninklijke Wegenbouw Stevin BV

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence — karteller — det nederlandske marked for vejanlægsbitumen — beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF — tilstedeværelse og kvalifikation af en aftale — konkurrencebegrænsning — retningslinjer for anvendelsen af artikel 81 EF på horisontale samarbejdsaftaler — ret til forsvar — bøde — skærpende omstændigheder — rolle som tilskyndende part og leder af kartellet — manglende samarbejde — Kommissionens beføjelser til kontrolundersøgelser — retten til advokatbistand — magtfordrejning — beregning af bøder — overtrædelsens varighed — fuld prøvelsesret«

Sammendrag – Rettens dom (Sjette Afdeling) af 27. september 2012

Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – skærpende omstændigheder – en virksomheds nægtelse af at samarbejde under undersøgelsen – Kommissionens vedtagelse af retningslinjer for beregning af bøder – magtfordrejning – foreligger ikke

Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens beføjelser til kontrolundersøgelser – beslutning om en kontrolundersøgelse – en virksomheds nægtelse af at undergive sig en sådan beslutning – kommissionens pligt til at udarbejde et referat inden for en bestemt frist – foreligger ikke

Konkurrence – administrativ procedure – klagepunktsmeddelelser – nødvendigt indhold – overholdelse af retten til forsvar – angivelse af de væsentlige faktiske og retlige momenter, som kan medføre, at der pålægges en bøde – pligt til at præcisere Kommissionens mulighed for at forhøje bøden i tilfælde af en virksomheds manglende samarbejde under undersøgelsen – foreligger ikke

Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – Kommissionens skøn – vurdering i forhold til overtrædelsens art – meget alvorlige overtrædelser – horisontal prisfastsættelsesordning og anvendelse af ulige vilkår for ydelser af samme værdi over for handelspartnere – samlet vurdering

Karteller – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier – konkurrencebegrænsende formål – tilstrækkelig konstatering – konstatering, der ikke er betinget af en pligt til at føre bevis for, at der foreligger ulemper for de endelige forbrugere – bedømmelse på grundlag af aftalens indhold og den økonomiske sammenhæng

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 30)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 31 og 62)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 32)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 43)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 44)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 74, 110, 111, 113 og 146)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 122)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 123-125 og 127)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 135-138)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 155-159, 161 og 162)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 160)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 175-179)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 185-187 og 189)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 193, 195-197, 199 og 200)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 198)

Når Kommissionen på konkurrenceområdet i klagepunktsmeddelelsen udtrykkeligt anfører, at den vil undersøge, om der bør pålægges de berørte virksomheder bøder, og den tillige anfører de væsentlige faktiske og retlige momenter, som kan medføre, at der pålægges en bøde, herunder den formodede overtrædelses grovhed og varighed samt spørgsmålet om, hvorvidt den er begået »forsætligt eller uagtsomt«, opfylder den sin forpligtelse til at overholde virksomhedernes ret til at blive hørt. Den giver dem herved de fornødne oplysninger til, at de kan tage til genmæle, ikke blot for så vidt angår konstateringen af, at der foreligger en overtrædelse, men også for så vidt angår den omstændighed, at de er blevet pålagt en bøde. For så vidt angår bødeudmålingen er de berørte virksomheders ret til forsvar over for Kommissionen sikret ved adgangen til at udtale sig om varigheden, grovheden og forudsigeligheden af overtrædelsens konkurrencebegrænsende virkninger. I øvrigt nyder virksomhederne en yderligere garanti for så vidt angår bødeudmålingen, idet Retten er tillagt fuld prøvelsesret, således at den i medfør af artikel 31 i forordning nr. 1/2003 bl.a. kan ophæve eller nedsætte bøden. Hvad særligt angår den skærpende omstændighed vedrørende en virksomheds manglende samarbejdsvilje i forbindelse med kontrolundersøgelsens gennemførelse anføres dette i retningslinjerne for beregning af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten som eksempel på en skærpende omstændighed. Eftersom Kommissionen i klagepunktsmeddelelsen angiver, at den vil tage hensyn til hver enkelt virksomheds individuelle rolle i de omhandlede aftaler, og at bødens størrelse afspejler de eventuelle skærpende eller formildende omstændigheder, har den virksomhed, der er adressat for beslutningen, ikke kunnet være uvidende om, at Kommissionen vil tage denne skærpende omstændighed i betragtning, hvis den nåede frem til, at betingelserne for at gøre den gældende var opfyldt, og følgelig tilsidesatte Kommissionen ikke virksomhedens ret til forsvar. (jf. præmis 217 og 218)

På konkurrenceområdet indeholder hverken forordning nr. 17, forordning nr. 1/2003 eller forordning nr. 773/2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel 81 EF og 82 EF bestemmelser om advokaters tilstedeværelse i forbindelse med Kommissionens kontrolundersøgelser. Det er ganske vist nødvendigt at forhindre, at retten til forsvar undergraves uopretteligt under procedurer, hvorved der foretages en indledende undersøgelse, herunder ved kontrolundersøgelser, som kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar. Selv om visse rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet således kun gælder i forbindelse med kontradiktoriske procedurer, der gennemføres efter en meddelelse af klagepunkter, skal andre rettigheder, eksempelvis retten til at lade sig bistå af en juridisk sagkyndig og retten til at bevare den fortrolige karakter af en korrespondance mellem advokat og klient, indrømmes allerede under en indledende undersøgelse. Inden for rammerne af artikel 14 i forordning nr. 17 skal det imidlertid sikres, at overholdelsen af retten til forsvar ikke skader kontrolundersøgelsernes effektive virkning som nødvendigt instrument til, at Kommissionen kan udøve sine hverv som traktatens vogter på konkurrenceområdet. Det er derfor nødvendigt at afveje de generelle EU-retlige principper over for retten til forsvar og den effektive virkning af Kommissionens kontrolundersøgelser ved at forhindre, at det bliver muligt at tilintetgøre eller skjule relevante dokumenter. Tilstedeværelsen af en ekstern advokat eller en intern jurist i forbindelse med, at Kommissionen foretager en kontrolundersøgelse, er mulig, men tilstedeværelsen af en ekstern advokat eller en intern jurist er ikke en betingelse for kontrolundersøgelsens lovlighed. Hvis en virksomhed ønsker det, navnlig i de tilfælde, hvor den ikke har en jurist, der kan være til stede på kontrolundersøgelsesstedet, kan den således telefonisk anmode om bistand fra en advokat og anmode den pågældende advokat om at komme til stede hurtigst muligt. For at udøvelsen af denne ret til advokatbistand ikke skader den korrekte gennemførelse af kontrolundersøgelsen, skal de personer, der har til opgave at gennemføre kontrolundersøgelsen, øjeblikkeligt gives adgang til samtlige virksomhedens lokaler, give virksomheden meddelelse om beslutningen om kontrolundersøgelsen og selv vælge, hvilke lokaler de ønsker at opholde sig i, uden at afvente, at virksomheden har kontaktet sin advokat. De personer, der har til opgave at gennemføre kontrolundersøgelsen, skal endvidere gives adgang til at kontrollere virksomhedens tele- og internetkommunikation for bl.a. at undgå, at virksomheden kontakter andre virksomheder, der tillige måtte være omfattet af en beslutning om kontrolundersøgelser. Den frist, som Kommissionen skal give virksomheden til at tage kontakt til virksomhedens advokat, før Kommissionen begynder at gennemgå bøger og andre dokumenter, at tage kopier, at forsegle kontorer eller dokumenter eller at indhente mundtlige forklaringer fra alle virksomhedens repræsentanter eller ansatte, afhænger af de særlige omstændigheder i hvert enkelte tilfælde og kan under alle omstændigheder kun være særdeles kort eller begrænset til det strengt nødvendige minimum. Kommissionen har således ikke tilsidesat en virksomheds ret til forsvar ved ikke at efterkomme virksomhedens anmodning om, at Kommissionens ansatte skal vente på, at virksomhedens eksterne advokater kommer til stede, før Kommissionen får adgang til sagsøgerens lokaler, herunder generaldirektørens kontor. Den omstændighed, at sagsøgeren ikke vil give Kommissionens inspektører adgang til sagsøgerens bygning, før sagsøgerens advokater er kommet til stede, hvilket indebærer, at kontrolundersøgelsen bliver 47 minutter forsinket, må derfor kvalificeres som nægtelse af at efterkomme en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 15, stk. 1, litra c), i forordning nr. 17. (jf. præmis 226, 228 og 230-233)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 227)

På konkurrenceområdet har virksomheder pligt til at medvirke til fremme af efterforskningen under den indledende undersøgelse. Det fremgår endvidere såvel af formålet med forordning nr. 17 som af opregningen i forordningens artikel 14 af de beføjelser, som Kommissionens repræsentanter har, at kontrolundersøgelser kan være meget omfattende. Det er i denne forbindelse af særlig betydning, at Kommissionen har krav på at få adgang til samtlige virksomhedernes lokaler, grunde og transportmidler, idet Kommissionen herved sættes i stand til at indsamle bevismateriale, der godtgør, at der er sket overtrædelser af konkurrencereglerne, dér, hvor et sådant materiale normalt befinder sig, dvs. i den pågældende virksomheds forretningslokaler. Kommissionen kan ligeledes udøve sin kontrolundersøgelsesbeføjelse i forhold til samtlige de forretningslokaler, der ejes af den virksomhed, som er genstand for den beslutning, som Kommissionen har vedtaget, under overholdelse af retten til forsvar samt de rettigheder, der er forbundet med ejendomsretten. Det tilkommer endvidere Kommissionen og ikke den pågældende virksomhed eller en tredjemand at afgøre, om et dokument skal fremlægges for den. Den blotte omstændighed, at virksomhedens advokater i første omgang nægter at give Kommissionen adgang til et kontor, der bliver anvendt af en af virksomhedens direktører, er tilstrækkelig til at fastslå, at virksomheden nægtede fuldt ud at underkaste sig beslutningen om kontrolundersøgelse, uden at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at den således opståede forsinkelse medførte, at dokumenter blev tilintetgjort eller skjult. (jf. præmis 236-239)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 242)

Der foreligger magtfordrejning, når en EU-institution vedtager en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder. En retsakt er således kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet. I denne forbindelse blev retningslinjerne for beregning af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, for så vidt som de udtrykkeligt foreskriver, at Kommissionen kan anse manglende samarbejdsvilje eller forsøg på at forhindre gennemførelsen af en undersøgelse for at udgøre skærpende omstændigheder ved fastsættelsen af bøden, ikke vedtaget med det overvejende formål at omgå det loft på 5000 EUR, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, litra c), i forordning nr. 17. Forordning nr. 17 overlader nemlig Kommissionen en væsentlig skønsmargin ved fastsættelsen af bøder. Kommissionens indførelse af en ny metode for beregning af bøderne i form af retningslinjer for beregning af bøder, som i visse tilfælde kan føre til en forhøjelse af bødebeløbene, dog uden dermed at overstige det ved samme forordning fastsatte maksimum, kan derfor ikke betragtes som en skærpelse med tilbagevirkende kraft af bøderne – således som de retligt er fastlagt i artikel 15 i forordning nr. 17 – der er i strid med legalitets- og retssikkerhedsprincippet. Eftersom 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke udtømmende opregner de kriterier, som Kommissionen kan tage hensyn til ved bødeudmålingen, kan virksomhedens adfærd under den administrative procedure og navnlig manglende samarbejde eller forsøg på at forhindre gennemførelsen af undersøgelsen endvidere være en af de faktorer, der skal tages hensyn til ved bødeudmålingen. Kommissionen havde følgelig mulighed for at sanktionere manglende samarbejde enten ved at pålægge den pågældende virksomhed en bøde på maksimalt 5000 EUR i henhold til artikel 15, stk. 1, litra c), i forordning nr. 17 eller ved i forbindelse med fastsættelsen af den bøde, der blev pålagt virksomheden i henhold til samme forordnings artikel 15, stk. 2 (nu artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003), at tage hensyn til den skærpende omstændighed, der bestod i den manglende vilje til at samarbejde i forbindelse med undersøgelsens gennemførelse. (jf. præmis 246-251)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 253 og 254)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 262-272)

For at blive kvalificeret som leder af et kartel skal en virksomhed have været en væsentlig drivende kraft bag kartellet eller have haft et særligt og konkret ansvar for dettes funktion. Denne omstændighed bør vurderes ud fra den foreliggende sags kontekst i sin helhed. Denne omstændighed kan bl.a. udledes deraf, at virksomheden gennem ad hoc-initiativer spontant har givet kartellet en fundamental drivkraft. Denne omstændighed kan også udledes af en flerhed af indicier, som afslører virksomhedens offervilje i forhold til at sikre kartellets stabilitet og succes. Dette er tilfældet, når virksomheden har deltaget i møder om kartellet på vegne af en anden virksomhed, der ikke selv deltog, og efterfølgende meddeler sidstnævnte virksomhed resultatet af de nævnte møder. Tilsvarende er dette også tilfældet, når det godtgøres, at den nævnte virksomhed har spillet en central rolle i kartellets egentlige funktion, eksempelvis ved at organisere en række møder, ved at samle og formidle oplysninger inden for kartellet eller ved hyppigst at være den, der fremsætter forslag vedrørende kartellets funktion. Den omstændighed, at en virksomhed aktivt sikrer overholdelsen af de aftaler, der er indgået inden for kartellet, udgør et afgørende indicium for, at virksomheden har spillet en førende rolle. Det er derimod ikke en nødvendig forudsætning for at anse en virksomhed for leder af et kartel, at den øver pression over for de øvrige karteldeltagere eller endog dikterer deres adfærd. En virksomheds position på markedet eller de ressourcer, den råder over, kan heller ikke udgøre indicier for en rolle som leder af overtrædelsen, uanset at de er en del af den kontekst, i forhold til hvilken sådanne indicier skal vurderes. Kommissionen kan fastslå, at flere virksomheder har spillet en førende rolle i kartellet. (jf. præmis 283-287)