FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT A. TRABUCCHI

FREMSAT DEN 27. JUNI 1973 ( 1 )

Høje Ret,

Den tyske domstol spørger i sit første spørgsmål, hvorvidt Rådets forordning nr. 803/68/EØF af 27. juni 1968 om varers toldværdi er ugyldig, fordi den uberettiget er udstedt i henhold til EØF-traktatens artikel 235.

De grunde, der anføres for denne tvivl, er udtrykt i tysk retsteori, hvortil Bundesfinanzhof desværre kun henviser meget generelt. Enkelte forfattere har i realiteten taget forbehold, fordi Rådet, i stedet for at gøre brug af de bestemmelser i Traktaten, som er direkte relevante for den pågældende sag, og som efter deres mening ville have givet de nødvendige bemyndigelser til fællesskabsadministrationen, støttede sig på artikel 235. Denne artikel er en subsidiær bestemmelse, som kun skal bruges i sager, hvor handling fra Fællesskabets side er påkrævet for at virkeliggøre et af Traktatens mål, og hvor denne ikke indeholder de fornødne bemyndigelser.

Striden i teorien drejer sig i det væsentlige om to adskilte spørgsmål, for det første rækkevidden af artikel 235, og for det andet rækkevidden af Traktatens artikel 111 og 113 om den fælles handelspolitik.

Det er ikke min hensigt at gå ind i en teoretisk diskussion, hvilket ikke ville være på sin plads her. Men da den ret, som har stillet det præjudicielle spørgsmål, ganske enkelt refererede til retsvidenskabsmænds afvigende opfattelser for at begrunde sin tvivl vedrørende fællesskabsforordningens gyldighed, vil man ikke kunne komme uden om ganske kort at anføre hovedargumenterne hos de forfattere, som Domstolen henviser til.

Vi må imidlertid komme med nogle indledende bemærkninger.

Det er givet, at torskelle mellem de nationale toldbestemmelser vedrørende anvendelsen af den fælles toldtarif, hvor små de end måtte være, kan fordreje konkurrencen og forårsage forvridning af handelen. Det er også sikkert, at kriterier for ansættelse af varers toldværdi har en direkte virkning på anvendelsen af den fælles toldtarif, og i mangel af et fælles kriterium i samtlige medlemsstater vil der ikke kunne blive tale om en ensartet anvendelse af fællesskabsafgifter. Imidlertid bragte man på det rene, at de tilpasningsmuligheder, som fulgte af den konvention om ansættelse af varers toldværdi, der blev undertegnet i Bruxelles den 15. december 1950, havde ført til forskellige bestemmelser i de forskellige medlemsstater, som var parter i konventionen. Det var derfor nødvendigt at ændre de nationale bestemmelser på dette område.

Findes der særlige bestemmelser i Traktaten, som kunne have tilladt vedtagelsen af disse bestemmelser, uden at det var nødvendigt at støtte sig til artikel 235?

Der kan hentes et argument ud fra en snæver fortolkning af artikel 235. Ifølge denne kan en sådan bestemmelse kun anvendes, hvor der overhovedet ikke er nogen speciel bestemmelse i Traktaten, der kan komme på tale. En sådan fortolkning betyder, at artikel 235 ikke kan anses som en bestemmelse, der giver Fællesskabet adgang til at gribe ind i en situation, når en anden bestemmelse i Traktaten giver beføjelse til at handle (hvor begrænset beføjelsen end måtte være) ved midler, som må anses mere passende — eller som de eneste passende midler med henblik på at nå det ønskede mål. En sådan løsning retfærdiggøres derved, at specielle bestemmelser, som måtte give mindre omfattende handlingsbeføjelser end, hvad der teoretisk ville være muligt efter artikel 235, ville være overflødige, idet der i så fald ville være fare for at ændre hovedvirkningen af sådanne bestemmelser.

Det ovennævnte argument fører frem til den teori, som særlig har interesseret den tyske domstol. Den går ud på, at eksistensen af artikel 27, der giver Kommissionen beføjelse til at rette henstillinger til staterne for at disse kan tage de skridt, som er nødvendige for at harmonisere deres nationale toldbestemmelser med henblik på den fælles toldtarifs funktion, undelukker enhver fællesskabsbeføjelse til at træffe lovgivningsforanstaltninger på det samme område, selv hvor lobgivningsforanstaltninger ville være mere egnede til at nå de tilstræbte mål end de i artikel 27 omhandlede simple henstillinger.

Som Rådet fremhævede, ville dette argument føre til et absurd resultat, såfremt man følger konsekvensen fuldt ud: specielt i betragtning af at Kommissionen har en almindelig beføjelse i henhold til Traktatens artikel 155 til at komme med henstillinger, hvilket ville gøre bestemmelsen i artikel 235 praktisk uanvendelig.

Men det er frem for alt af en anden grund, at en sådan snæver fortolkning af artikel 235, som ikke har den mindste støtte i ordlyden, forekommer ugrundet. Muligheden for at anvende denne regel er udtrykkeligt forbeholdt de tilfælde, hvor Traktaten ikke indeholder fornøden hjemmel til at virkeliggøre et af Fællesskabets mål. Følgelig indebærer det forhold, at der udtrykkeligt er hjemlet en kompetence, som imidlertid er utilstrækkelig, ikke, at denne betingelse ikke er opfyldt.

Bedømmelsen af behovet for en bestemt handling i artikel 235's forstand, samt af egnetheden af de foranstaltninger, som er for hånden for at opnå de ønskede mål, falder inden for Rådets kompetence. Der foreligger derfor et sådant behov, når Rådet under hensyntagen til arten af den pågældende sag og i særdeleshed til de krav, der opstår inden for Fællesskabets virksomhedsområde, finder, at de specifikke bemyndigelser, som udtrykkeligt indeholdes i reglerne i Traktaten med henblik på virkeliggørelsen af fastsatte mål, ikke er anvendelige.

I øvrigt er det ikke korrekt at hævde, at muligheden for at anvende artikel 235, selv hvor en påkrævet, men utilstrækkelig bemyndigelse udtrykkeligt indeholdes i specielle forskrifter, ville gøre sådanne bestemmelser overflødige eller være ensbetydende med deres ændring. Brugen af sådanne bestemmelser, hvilket i de fleste tilfælde ville indebære en enklere fremgangsmåde end den, som er fastsat i artikel 235, vil forblive hovedreglen, hvorimod brugen af artikel 235 vil blive begrænset til særlige tilfælde, hvor de beføjelser, som er fastsat i Traktaten efter omstændighederne anses for uegnede til at nå de tilstræbte mål.

Det andet stridsspørgsmål, som kommer til udtryk hos juridiske forfattere, og som den tyske domstol henviser til, støttes på helt forskellige betragtninger og angår mere bestemt toldområdet. Også dette er i grunden en fortolkning, der definerer rækkevidden af artikel 235, men ikke bare, som i den første argumentation, til skade for Fællesskabets handlebeføjelser. De foreslåede begrænsninger vedrørende anvendelsen af artikel 235 i toldsager fremkommer ved, at man erkender, at Fællesskabet allerede her har en almindelig lovgivningskompetence, såvel efter artikel 9, som bestemmer, at Fællesskabets grundlag er en toldunion, som efter artikelerne 111 og 113, som udtrykkeligt giver Fællesskabet de nødvendige beføjelser til at føre en selvstændig ydre handelspolitik. Såfremt lovgiveren på grundlag af toldunionen har anset det hensigtsmæssigt at give Fællesskabet en almindelig kompetence til at udstede bestemmelser vedrørende den ydre handelspolitik, så må Fællesskabet a fortiori have kompetence til at sikre, at den fælles toldtarif fungerer korrekt. Argumentet støttes af bestemmelserne i Traktatens artikel 23, stk. 3 og artikel 28, som forudsætter et fælles og obligatorisk toldsystem. Dette er i korthed argumentationen hos de forfattere, som vi refererer til.

Ansættelsen af varers toldværdi er klart en nødvendig betingelse for anvendelsen af toldsatser, på samme måde som fastsættelsen af beskatningsgrundlaget er en nødvendig betingelse for påligning af skat. Der er ingen tvivl om, at de regler, som fastsætter kriterierne for bestemmelse af beskatningsgrundlaget, falder ind under skattelovgivningen: bortset fra en udtrykkelig lovbestemmelse om det modsatte tikommer kompetencen til at fastsætte sådanne kriterier som følge af den nødvendige sammenhæng den samme myndighed, som er kompetent til at påligne skatter. Af samme grund hører fastsættelsen af kriterier vedrørende ansættelse af varers toldværdi (såfremt intet andet er bestemt) under den samme myndighed, som er kompetent til at fastsætte toldtarifferne.

Kompetencen til at gennemføre toldunionen, hvilket især omfatter kompetencen til at fastsætte og ændre toldsatserne i den fælles toldtarif (Traktatens artikel 28), må således som følge af den nødvendige sammenhæng omfatte kompetencen til at fastsætte bestemmelser, som, da de direkte angår sagens grundlæggende elementer, er nødvendige for, at toldunionen kan fungere korrekt. Denne betragtning er tilstrækkelig til at erkende, at Fællesskabets kompetence til at bestemme toldværdiansættelsen af varer naturlig nok skyldes en kombination af Fællesskabets beføjelser og kompetence i toldsager, uden at der er grund til at anvende fremgangsmåden i artikel 235 eller støtte sig til beføjelser, som Fællesskabet har ifølge artiklerne 111 og 113 om den fælles handelspolitik. Vi finder ikke, at optagelsen af artikel 235 i Traktaten udelukker anvendelsen af den fortolkningsmetode, som kaldes »teorien om forudsat kompetence«, således at det skulle være nødvendigt at anerkende handlebeføjelser for Fællesskabet, ikke i almindelighed for at nå Traktatens mål, sådan som nævnte regel forudsætter, men mere præcist med henblik på en korrekt udøvelse af de beføjelser, der specielt er tillagt Fællesskabet på bestemte områder. Domstolen har ydermere ved forskellige lejligheder brugt en tilsvarende fortolkningsmetode, selv ganske nylig i dommen i sag nr. 22/70 (Kommissionen mod Rådet, Rec. 1971, s. 263 ff.). Udøvelse af den således anerkendte beføjelse til at ansætte værdien til afgiftsformål må udøves efter de samme regler for fremgangsmåden, som er bestemt i Traktatens artikel 28.

Skulle man da betragte spørgsmålet i lyset af og på grundlag af Traktatens artikler 111 og 113 om den fælles handelspolitik, hvilket er blevet hævdet af visse forfattere på dette område, så må det bemærkes, at disse bestemmelser klart er forbundet med anvendelsen af den fælles toldtarif, eftersom et af de vigtigste midler til at iværksætte handelspolitikken, som angivet i artikel 113, er afslutningen af toldaftaler, og det væsentligste emne herfor er udtrykkeligt angivet som niveauer for de ydre toldsatser. Hvor de kriterier, som anvendes for ansættelsen af varers toldværdi, ikke er ens, kan dette forårsage forskellige satser for toldafgifterne. Dette kunne skade udviklingen af en fælles handelspolitik.

Der er en meget snæver forbindelse mellem den fælles toldtarif og handelspolitikken, og i særdeleshed vil den sidstnævnte kun kunne udvikle sig sideløbende med en effektivt fungerende fælles handelspolitik.

Det er derfor nødvendigt for Fællesskabet selv direkte at kontrollere ansættelsen af varers toldværdi. I mangel af en særskilt bestemmelse i Traktaten herom, forekommer det mig, at man hvis man ikke kan godtage det ovennævnte fortolkningskriterium, der refererer sig til de samlede beføjelser, der er givet Fællesskabet med henblik på toldunionens administration, at bestemmelserne i artiklerne 111, stk. 1 og 113 udgør et passende grundlag for at vedtage den omhandlede forordning. Den første pålægger Fællesskabet i overgangsperioden at skabe de nødvendige forudsætninger for iværksættelsen af en fælles politik, mens den sidstnævnte artikel giver de nødvendige bemyndigelser for efter udløbet af denne periode at iværksætte en handelspolitik, som er baseret på ensartede principper.

Herefter vil vi imidlertid kunne notere os, at spørgsmålet i denne sag kun har akademisk interesse. Ved at vedtage forordningen på et andet grundlag har Fællesskabet ved anvendelse af en mere kompliceret fremgangsmåde alligevel nået det ønskede mål. Selv om man antog, at denne forordning kunne være vedtaget ifølge en enklere fremgangsmåde efter en anden regel eller ved en stiltiende anvendelse af et antal specifikke bestemmelser og beføjelser i Traktaten, så er det vanskeligt at se, hvilken skade de offentlige interesser har lidt ved vedtagelsen af en sådan foranstaltning på grundlag af og ifølge fremgangsmåden i artikel 235. Det ville givet være imod ånden i det system, som er skabt ved Traktaten, såfremt Kommissionen eller Rådet skulle anse det for nødvendigt at handle på grundlag af artikel 235 i et tilfælde, hvor andre bestemmelser i Traktaten allerede klart indeholder passende handlebeføjelser. Men det er ikke nødvendigt at vurdere de retlige konsekvenser, noget sådant kunne medføre. I det foreliggende tilfælde, hvor der ikke findes en klar og udtrykkelig bestemmelse i Traktaten, som særlig hjemler udstedelsen af denne forordning, må man afvise den opfattelse, at forordningen skulle være behæftet med en mangel, der kunne gøre den ugyldig, fordi den meget fornuftigt søgte sin hjemmel i den almindelige bemyndigelse i artikel 235.

For det andet anmoder den tyske domstol om en fortolkning af artikel 11, stk. 2, litra b i den ovennævnte forordning nr. 803/68 i tilfælde af kreditsalg (dvs. betaling til et sådant tidspunkt som nævnt i artikel 5, litra a, hvor eksistensen af en afvigende kontantpris ikke er blevet godtgjort over for toldmyndighederne. Den nationale domstol spørger specielt, om det for at kunne ansætte toldværdien til et lavere beløb end den aftalte pris ved kreditsalg er nødvendigt, at en bestemt afvigende pris er aftalt mellem sælger og den pågældende køber eller andre købere i tilfælde af kontantbetaling, eller om det er tilstrækkeligt at godtgøre, at kreditsalgsprisen indeholder kreditomkostninger.

Den ovennævnte artikel 11 bestemmer i stk. 1:

»Den pris, der skal tages i betragtning ved ansættelsen af toldværdien, er for varer, der angives direkte til fri omsætning, den kontantpris, der skal betales på det i artikel 5, litra a fastsatte tidspunkt.«

Ifølge bestemmelsen i artikel 5, er det tidspunkt, der skal lægges til grund for ansættelsen af toldværdien for varer, der angives direkte til fri omsætning, den dag, hvor toldvæsenet antager det dokument, hvorved klarereren angiver varerne til fri omsætning.

Imidlertid betragtes ifølge artikel 11, stk. 2 som kontantpris »en pris, … skal betales senere end det i artikel 5, litra a, nævnte tidspunkt, når der ikke er fastsat nogen rabat for kontantbetaling, eller når det ikke godtgøres over for toldvæsenet, at der eksisterer en av fivende kontantpris.«

Vi ved, at det pågældende firma i hovedsagen har købt varer fra et søsterfirma, der havde sin virksomhed i et tredjeland, og at disse varer skulle betales den 15. dag i den 4. måned efter købet. De tyske toldmyndigheder opkrævede told på basis af den fulde fakturapris, idet de afslog at fratrække 3 %, som det importerende firma erklærede var kreditomkostninger. Da der ikke var nogen aftale om kontantrabat, angav de tyske toldmyndigheder som begrundelse for deres afslag, under henvisning til den citerede bestemmelse i artikel 11, at importøren ikke havde frembragt bevis for en kontantpris, som afveg fra fakturaprisen. Finanzgericht, hvortil toldmyndighedernes afslag blev appelleret, var imidlertid af en anden mening; under hensyn til, at importøren havde fremlagt et brev fra sin leverandør, som indeholdt en erklæring om, at kreditomkostningerne var inkluderet i fakturaprisen, fandt retten i første instans, at importøren i tilstrækkelig grad havde bevist eksistensen af en afvigende kontantpris i artikel 11's forstand, og nedsatte derfor med henblik på ansættelsen af toldværdien fakturaprisen med 3 %, idet den brugte en metode til beregning af et fast fradrag (reduktion af fakturaprisen med 1 % for hver måned mellem købet og betalingen). Ifølge de oplysninger, som blev givet under retsmødet af visse intervenienter, var en sådan beregningsmetode anerkendt i tysk retspraksis og derefter kodificeret af forbundsfinansministeren i en bekendtgørelse fra 1964, som imidlertid synes at være blevet udtrykkeligt ophævet, efter at forordning nr. 803/68 trådte i kraft.

Det ser således ud til, at det spørgsmål, som i den foreliggende sag er forelagt af Bundesfinanzhof vedrørende fortolkningen af artikel 11, angår det almindelige problem (som i andre forbindelser allerede er afgjort af denne Domstol) om at definere de grænser, inden for hvilke de nationale myndigheder kan støtte sig på regler og kriterier i national ret, når de anvender fællesskabslovgivning.

Følgende kriterier kan udledes ar Domstolens afgørelser om dette spørgsmål:

1. Fællesskabslovgivningen må anvendes således, at man sikrer, at den i det væsentlige anvendes ens i hele Fællesskabet.

2. Følgelig er fællesskabslovgivningens udfyldning med regler og kriterier fra national ret kun tilladt, hvor der findes huller, og kun, hvor det er strengt nødvendigt for den korrekte anvendelse, og i alt fald må dette ikke føre til forskelsbehandling mellem de borgere, som er underkastet denne lovgivning.

Ved kreditsalg fastsætter forordning nr. 803/68 intet fast fradrag i salgsprisen ved fastsættelsen af toldværdien, men beføjelser til i disse tilfælde at ansætte værdien til et lavere niveau end fakturaprisen er underkastet bestemte betingelser:

— at der findes en bestemmelse om en rabat for kontantbetaling i kontrakten mellem sælger og køber, i hvilket fald toldværdien ansættes efter fakturaprisen reduceret med rabatbeløbet;

— i mangel af en sådan aftale kræves bevis for, at der eksisterede en afvigende kontantpris, i hvilket fald toldværdien ansættes under hensyntagen til den sidstnævnte pris.

Man vil altså se, at princippet i artikel 11, stk. 1 overholdes strengt i hvert tilfælde. Efter dette princip er den pris, der skal tages i betragtning ved toldværdiansættelsen, den kontantpris, som sælgeren har fastsat i sin forretning med den pågældende køber (selv om den sidstnævnte foretrækker den højere pris ved terminbetaling) eller, hvor der ikke er nogen sådan bestemt kontantpris, den pris, som almindeligvis noteres af sælgeren i hans forretninger med andre købere.

Dette et et kriterium, som sikker, at den toldværdi, som bruges ved anvendelsen af den fælles toldtarif, knytter sig så tæt som muligt til den økonomiske realitet, og samtidig undgår uklarheder og vanskeligheder vedrørende beviset.

Af denne grund opstiller forordningen præcise betingelser for, hvornår der ved toldværdiansættelsen skal tages hensyn til en lavere pris end den, som i virkeligheden er betalt. Selv ved en bedømmelse af den foreliggende sag inden for rammerne af de ovennævnte forordninger må man frem for alt lægge vægt på behovet for en klar og fælles fastsættelse af kriteriet for anvendelsen af fællesskabsbestemmelser.

Sælgerens erklæring, der begrænser sig til at bekræfte, at den aftalte pris indeholder kreditomkostninger uden nærmere at angive den kontantpris, som i givet fald skulle anvendes, kunne for den nationale ret udgøre et tilstrækkeligt grundlag for at give fradrag for den eventuelle kontantrabat, hvilket i praksis og ifølge den lokale handelskutyme ville give den tilsvarende kontantpris. Men dette fradrag, som de forskellige retter sandsynligvis ville foretage ved anvendelse af forskellig handelspraksis, strider mod det krav om ensartethed og klarhed, som forordningen opstiller. Forordningen tager sigte på det tilfælde, hvor det drejer sig om to nøjagtige fastsatte priser, og hvor toldmyndighederne med lethed som grundlag vil kunne benytte en pris, der fremkommer ved fradrag af kontantrabatten, eller den kontantpris, som almindelig benyttes af denne særskilte sælger, uden at det vil medføre nogen usikkerhed som følge af lokale kutymer eller vanskeligheder ved at konstatere disse. Skulle man derimod i det foreliggende tilfælde følge det argument, som retten i første instans gør gældende, så ville toldmyndighederne ikke kunne finde noget kriterium i fællesskabsbestemmelserne til definition af de ovenfor nævnte »kreditomkostninger«, og de måtte føgelig overlade afgørelsen til de enkelte nationale myndigheder, der ville beregne rabatbeløbet ved hjælp af kriterier, som enten er generelt upræcise, eller som kan variere fra stat til stat.

Som allerede bemærket og ligeledes klart fastslået i præamblen til selve forordningen tilsigtede Fællesskabets lovgivende myndighed at skabe et ensartet beskyttelsesniveau (ved den fælles toldtarif) inden for Fællesskabet ved at gøre toldværdiansættelsen til genstand for en ensartet fællesskabsordning. Meningen hermed var ikke blot at hindre omlægninger i samhandelen og fordrejning af konkurrencevilkårene, men også at sikre importørerne en ensartet behandling ved opkrævning af told efter den fælles toldtarif. I sager af den art, som blev forelagt den tyske domstol, er den praksis, hvorefter der foretages fradrag fra fakturaprisen på basis af kriterier, der udledes af almindelige nationale regler, og mere specielt af national retspraksis og kutyme, klart uforenelig med det mål om ensartethed, som den nævnte forordning tilsigter.

Der var ganske vist intet, der hindrede fællesskabslovgiverne i at fastsætte ensartede kriterier for et fast fradrag i fakturaprisen ved kreditsalg. Men på grund af behovet for enkelhed blev det anset tilrådeligt kun at reducere fakturaprisen for kontantbetaling i de tilfælde, hvor en særskilt kontantpris er fastsat.

En sådan begrænsning kan ikke skade køberen på nogen måde, eftersom denne er forberedt herpå. Intet hindrer i virkeligheden de pågældende importører, selv når de foretrækker en fastsat kreditsalgspris, i at indgå en aftale med sælgeren om en afvigende pris, eller, hvilket er det samme, en rabat for kontantbetaling i tilfælde, hvor kreditomkostninger i realiteten er inkluderet ved fastsættelser af kreditsalgsprisen.

Af de ovennævnte grunde vil jeg give følgende svar på Bundesfinanzhof's spørgsmål:

1. Rådets forordning nr. 803/68/EØF af 27. juni 1968 om varers toldværdi er ikke ugyldig, fordi den støttes på Traktatens artikel 235.

2. For at ansætte toldværdien i henhold til artikel 11, stk. 2, litra b i Rådets forordning nr. 803/68/EØF på et lavere niveau end den pris, som er fastsat ved kreditsalg, er det ikke tilstrækkeligt at godtgøre i almindelighed, at kreditsalgsprisen indeholder kreditomkostninger. Det må godtgøres, at en bestemt afvigende pris for kontantbetaling (selv i form af en rabat) er aftalt mellem den pågældende sælger og køber, eller at en sådan pris er opført i sælgerens prisliste eller løbende anvendes af denne.

( 1 ) – Oversat fra italiensk.