DOMSTOLENS DOM AF 30. JUNI 1992. - DEN ITALIENSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - ANNULLATIONSSOEGSMAAL - STATSSTOETTE - SKRIVELSE VEDROERENDE INDLEDNING AF FREMGANGSMAADEN EFTER ARTIKEL 93, STK. 2 - ANFAEGTELIG RETSAKT. - SAG C-47/91.



Samling af Afgørelser 1992 side I-04145

svensk specialudgave side I-00145

finsk specialudgave side I-00191



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Annullationssoegsmaal ° akter der kan vaere genstand for soegsmaal ° akter der fremkalder retligt bindende virkninger ° beslutning om at underkaste en statsstoette undersoegelsesproceduren for nye stoetteforanstaltningers forenelighed med faellesmarkedet

(EOEF-traktaten, art. 93, stk. 3, og art. 173)

Sammendrag

En af Kommissionen truffet beslutning om at indlede den kontradiktoriske undersoegelsesprocedure med hensyn til en statsstoettes forenelighed med faellesmarkedet, jf. traktatens artikel 93, stk. 2 ° som uden videre medfoerer, at stoetteudbetalingen skal suspenderes ° har retsvirkninger, idet den indebaerer, at Kommissionen har truffet et valg mellem at kvalificere stoetten som en eksisterende stoetteforanstaltning eller som en ny stoetteforanstaltning, hvortil der er knyttet forskellige bestemmelser om fremgangsmaaden.

En saadan beslutning udgoer i oevrigt ikke en rent forberedende foranstaltning, saaledes at et soegsmaal vedroerende annullation af den beslutning, hvorved proceduren afsluttes, kan give en tilstraekkelig beskyttelse mod, at den forberedende foranstaltning eventuelt er ulovlig. Dels kan en beslutning om, at stoetten er forenelig med traktaten, eller den adgang, der bestaar til at anlaegge sag til proevelse af en kommissionsbeslutning, hvorefter stoetten findes uforenelig med traktaten, nemlig ikke ophaeve de uoprettelige konsekvenser af en forsinket stoetteudbetaling som foelge af, at et forbud i medfoer af artikel 93, stk. 3, sidste punktum, er blevet overholdt, og dels er de retsvirkninger, som er knyttet til kvalifikationen, endelige, naar foranstaltninger, der af Kommissionen kvalificeres som nye stoetteforanstaltninger, er gennemfoert, idet gennemfoerelsesforanstaltninger, som er truffet i strid med forbuddet i artikel 93, stk. 3, sidste punktum, ikke efterfoelgende kan lovliggoeres.

En beslutning som den omhandlede udgoer saaledes en retsakt, som kan goeres til genstand for soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. januar 1991 har Den Italienske Republik i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af en af Kommissionen truffet beslutning om at indlede undersoegelsesproceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, som meddelt den ved skrivelse af 23. november 1990.

2 Det fremgaar af oplysningerne i sagen, at der ved en italiensk lov nr. 64/86 af 1. marts 1986 om reglerne for ekstraordinaer stoette til Mezzogiorno blev indfoert en generel stoetteordning til fordel for Mezzogiorno, som skulle gaelde i ni aar. I overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3, blev Kommissionen underrettet om ordningen, og Kommissionen godkendte den ° i det mindste for saa vidt angaar de bestemmelser, hvorefter der i den foelgende tid blev udbetalt stoette til Italgrani ° ved beslutning 88/318/EOEF af 2. marts 1988 om lov nr. 64/86 af 1. marts 1986 om reglerne for ekstraordinaer stoette til Mezzogiorno (herefter benaevnt "beslutningen om godkendelse af den generelle italienske stoetteordning", EFT L 143, s. 37). I beslutningens artikel 9 bestemtes det dog, at Den Italienske Republik skulle overholde de til enhver tid gaeldende faellesskabsbestemmelser om samordning af de forskellige former for stoette til industri, landbrug og fiskeri.

3 Efter at denne beslutning var truffet, ydede de italienske myndigheder individuel stoette til Italgrani, som har hjemsted i Napoli, og hvis virksomhed omfatter forarbejdning af korn. Stoetten blev ydet i henhold til en "programkontrakt" ° jf. lov nr. 64/86 af 1. marts 1986 ° som blev indgaaet mellem paa den ene side Ministeriet for Interventioner i Mezzogiorno og paa den anden side Italgrani, og som blev godkendt den 12. april 1990 af Comitato Interministeriale per il coordinamento della Politica Industriale (Det Tvaerministerielle Udvalg til Samordning af Industripolitikken, herefter benaevnt "CIPI").

4 Ifoelge kontrakten var der tale om et integreret produktionsprogram paa grundlag af korn, frugter, sojaboenner og roer. Kontrakten omfattede forskellige omraader, saaledes opfoerelse af industrianlaeg og forskningscentre, gennemfoerelse af forskningsprojekter samt et erhvervsuddannelsesprojekt. Stoetteformerne, som var forskellige for det enkelte omraade, omfattede kapitaltilskud, rentegodtgoerelse og rentelettet finansiering. Den stoette, der skulle ydes til Italgrani, udgjorde i alt 522,3 mia. LIT, og den skulle anvendes til finansiering af investeringer paa 964,5 mia. LIT.

5 Efter at Kommissionen havde modtaget en klage fra Casillo Grano ° et selskab som konkurrerer med Italgrani ° anmodede den den 26. juli 1990 de italienske myndigheder om at fremsende oplysninger om stoetten.

6 Den 7. september 1990 gav de italienske myndigheder Kommissionen meddelelse om CIPI' s beslutning af 12. april 1990. Der blev afgivet supplerende oplysninger under et moede den 28. september 1990 og ved skrivelser af 4. og 14. oktober 1990.

7 Ved skrivelse af 23. november 1990 gav Kommissionen den italienske regering meddelelse om, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til hele den stoette, der var ydet til Italgrani, dog bortset fra stoetten vedroerende landbrugsalkohol og svinehold. Samtidig opfordrede Kommissionen den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger. Kommissionen fandt saaledes efter en foreloebig undersoegelse af de fremsendte dokumenter, at stoetten ikke kunne omfattes af nogen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c). I beslutningens begrundelse anfoerte Kommissionen i oevrigt, at den fandt det tvivlsomt, om den italienske regering havde respekteret de to forbehold, Kommissionen havde taget i sin beslutning om godkendelse af den generelle italienske stoetteordning. Det foerste forbehold vedroerte stoetteintensiteten, mens det andet vedroerte undtagelsesbestemmelserne og de graenser, som var omhandlet i beslutningens artikel 9, og som skulle overholdes, naar stoetten vedroerte produkter henhoerende under traktatens bilag II. I skrivelsen af 23. november 1990 henledte Kommissionen i oevrigt den italienske regerings opmaerksomhed paa "forpligtelsen i EOEF-traktatens artikel 93, stk. 3, til ikke at gennemfoere de paagaeldende foranstaltninger, foer proceduren i naevnte artikels stk. 2 er endeligt afsluttet".

8 De oevrige medlemsstater og andre interesserede parter fik meddelelse om indledningen af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, i form af en offentliggoerelse af beslutningen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1990 C 315, s. 7, og EFT 1991 C 11, s. 32 (1)). De blev herved opfordret til at fremsaette deres bemaerkninger inden udloebet af en frist paa fire maaneder.

9 Naervaerende sag er anlagt til proevelse af skrivelsen af 23. november 1990. Den italienske regering har gjort gaeldende, at den "programkontrakt", der blev indgaaet med Italgrani og godkendt af CIPI den 12. april 1990, blot var et led i ivaerksaettelsen af den stoetteordning, der var blevet etableret ved den italienske lov nr. 64/86 og godkendt af Kommissionen ved beslutning 88/318, jf. ovenfor. Kommissionen skulle saaledes kun have efterproevet, om betingelserne i henhold til beslutningen om godkendelsen af den generelle italienske stoetteordning var opfyldt, og den havde intet grundlag for at indlede en ny, generel gennemgang af stoetten ud fra traktatens bestemmelser. Den anfaegtede beslutning maa derfor annulleres, i det omfang den indebaerer en tilbagekaldelse af beslutning 88/318. Den italienske regering har herved naermere anfoert, at soegsmaalet ikke vedroerer Kommissionens vurdering af, om stoetten er forenelig med traktaten, idet denne vurdering saavel efter sit indhold som sit formaal kun er forberedende i forhold til den endelige beslutning.

10 Til stoette for sine paastande har den italienske regering fremfoert en raekke anbringender, herunder at der foreligger vaesentlige formelle mangler, tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet samt magtfordrejning, det sidstnaevnte saavel i forhold til traktatens artikel 175 som artikel 93.

11 Med hensyn til det foerste anbringende har den italienske regering anfoert, at en retsakt, hvorved en anden retsakt tilbagekaldes, skal udfaerdiges udtrykkeligt, skal vaere begrundet og skal vaere undertegnet af samme myndighed som den, der har udstedt retsakten. Disse krav er ikke opfyldt i dette tilfaelde. Med hensyn til det andet anbringende har den italienske regering anfoert, at den efter udstedelsen af beslutningen om at godkende den generelle stoetteordning maatte gaa ud fra, at den kunne traeffe de foranstaltninger, Kommissionen har rejst indsigelse mod. Ved at indlede en ny procedure, som indebaerer en fornyet stillingtagen til en allerede godkendt stoette og dermed en tilbagekaldelse af godkendelsen, har Kommissionen saaledes uden gyldig grund tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt retssikkerhedsprincippet. Med hensyn til anbringendet om, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning, har den italienske regering for det foerste anfoert, at Kommissionen ikke i medfoer af traktatens artikel 175 var forpligtet til at reagere paa Casillo Grani' s klage. Kommissionen benyttede i virkeligheden Casillo Grani' s opfordring til at handle som et paaskud til at indlede en procedure, som den hverken havde befoejelse til eller var forpligtet til at ivaerksaette. For det andet kunne de af Kommissionen fremfoerte grunde ikke berettige, at der blev indledt en ny procedure i henhold til traktatens artikel 93. Det kunne ikke vaere tilstraekkeligt hertil, at Kommissionen blot var i tvivl om, hvorvidt den italienske regering havde respekteret Kommissionens foerste forbehold i beslutningen om godkendelsen af den generelle stoetteordning. Med hensyn til det andet forbehold savnes der grundlag i beslutningen.

12 Ved processkrift af 9. april 1991 har Kommissionen paastaaet sagen afvist, jf. artikel 91, stk. 1, i Domstolens procesreglement. Domstolen har besluttet at tage stilling til formalitetsindsigelsen uden at indlede behandlingen af sagens realitet.

13 Til stoette for, at sagen boer afvises, har Kommissionen gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er en forberedende retsakt, som ikke kan goeres til genstand for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173. Over for den italienske regerings argumentation om, at retsakten indebaerer en tilbagekaldelse og dermed har karakter af en beslutning, har Kommissionen anfoert, at den procedure, der er ivaerksat med retsakten, vedroerer en ikke godkendt stoette eller naermere bestemt et forhold, som bestaar i, at en stoette misbruges, jf. artikel 93, stk. 2.

14 Kommissionen har desuden gjort gaeldende, at forpligtelsen til at suspendere udbetalingen af den paataenkte stoette ikke boer tages i betragtning ved afgoerelsen af, om sagen kan fremmes til realitetsbehandling, da denne retsvirkning ifoelge traktaten er en uundgaaelig konsekvens af, at proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, indledes.

15 Kommissionen har endelig anfoert, at saafremt sagen fremmes til realitetsbehandling, vil det kontrolsystem, der er indfoert ved traktatens artikel 93, blive forvansket. For det foerste vil Kommissionen miste sin adgang til at foretage undersoegelser og skride ind over for medlemsstater, i tilfaelde hvor de yder individuel stoette inden for rammerne af en generel ordning, som paa forhaand er godkendt ved en kommissionsbeslutning. For det andet vil Domstolen skulle traeffe afgoerelse om, hvorvidt en stoette, som Kommissionen endnu ikke har foretaget en fuldstaendig og afsluttende undersoegelse af, er forenelig med traktaten. Endelig er der efter Kommissionens opfattelse grund til at frygte, at der ° hvis sagen antages til realitetsbehandling ° vil blive anlagt en lang raekke sager med paastand om annullation af beslutninger om at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.

16 Til stoette for, at sagen fremmes til realitetsbehandling, har den italienske regering anfoert, at den anfaegtede retsakt i modsaetning til, hvad Kommissionen har gjort gaeldende, er en beslutning, som kan goeres til genstand for et soegsmaal efter traktatens artikel 173. Ved beslutningen er der ikke alene sket en tilbagekaldelse af beslutning 88/318, men beslutningen har ogsaa forhindret stoetteudbetalingen til Italgrani, hvilket har vaeret en alvorlig hindring for ivaerksaettelsen af den italienske regerings oekonomiske og sociale politik til fordel for Mezzogiorno. I modsaetning til, hvad Kommissionen har haevdet, er denne opsaettende virkning ikke en uundgaaelig konsekvens af anvendelsen af traktaten, idet Kommissionen bevidst har indtaget et andet standpunkt end det, der fremgaar af beslutning 88/318, hvorved den af den italienske regering etablerede generelle stoetteordning blev godkendt.

17 Hvad naermere angaar den relevante lovgivning, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

18 Det bemaerkes, at det klart fremgaar af den italienske regerings argumentation, at annullationssoegsmaalet udelukkende er rettet mod Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedroerende stoetten til Italgrani, for saa vidt der derved er sket en tilbagekaldelse af den tidligere udstedte beslutning om godkendelse af den generelle italienske stoetteordning, men ikke for saa vidt som den nye beslutning indeholder en stillingtagen til, om stoetten er forenelig med traktaten. Domstolen skal saaledes i sin gennemgang kun tage stilling til det foerstnaevnte aspekt.

19 Med henblik paa afgoerelsen af, om soegsmaalet kan antages til realitetsbehandling, bemaerkes for det foerste, at en retsakt kun kan anfaegtes i medfoer af traktatens artikel 173, saafremt den affoeder retsvirkninger (jf. dom af 31.3.1971, "AETR-dommen", sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263).

20 I det foreliggende tilfaelde skal det foerst og fremmest bemaerkes, at beslutningen om at indlede undersoegelsesproceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, som meddelt den italienske regering ved skrivelsen af 23. november 1990, indebar et forbud mod, at regeringen udbetalte den paataenkte stoette til Italgrani, foer proceduren var afsluttet med vedtagelsen af en endelig beslutning.

21 I modsaetning til, hvad Kommissionen har gjort gaeldende, er dette forbud en konsekvens af en bevidst beslutning fra Kommissionens side. Dette fremgaar klart, saafremt man betragter den omtvistede retsakt som led i hele den kontrolordning, der med hensyn til statsstoette er indfoert ved artikel 93.

22 De ved traktaten indfoerte regler om fremgangsmaaden er forskellige, alt efter om det drejer sig om eksisterende stoetteordninger eller nye stoetteordninger. Mens eksisterende stoetteordninger er omhandlet i artikel 93, stk. 1 og 2, reguleres nye stoetteordninger af artikel 93, stk. 2 og 3.

23 For saa vidt angaar eksisterende stoetteordninger har Kommissionen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1, befoejelse til at foretage en loebende undersoegelse sammen med medlemsstaterne. Som et led i denne undersoegelse foreslaar Kommissionen medlemsstaterne saadanne foranstaltninger, som faellesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kraever. I artikel 93, stk. 2, bestemmes det dernaest, at Kommissionen, saafremt den ° efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger ° finder, at en stoette ifoelge artikel 92 ikke er forenelig med faellesmarkedet, eller at denne stoette misbruges, traeffer beslutning om, at den paagaeldende stat skal ophaeve eller aendre stoetteforanstaltningen inden for den tidsfrist, Kommissionen fastsaetter.

24 Med hensyn til nye stoetteordninger bestemmes det i artikel 93, stk. 3, at Kommissionen skal underrettes saa betids om enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, at den kan fremsaette sine bemaerkninger hertil. Kommissionen foretager herefter en foreloebig undersoegelse af den paataenkte stoette. Saafremt den efter denne undersoegelse er af den opfattelse, at det paataenkte er uforeneligt med faellesmarkedet i henhold til artikel 92, ivaerksaetter den uopholdeligt den i artikel 93, stk. 2, foreskrevne kontradiktoriske procedure. For dette tilfaelde bestemmes det i artikel 93, stk. 3, sidste punktum, at den paagaeldende medlemsstat ikke maa gennemfoere de paataenkte foranstaltninger, foer den naevnte procedure har foert til en endelig beslutning. Nye stoetteforanstaltninger er saaledes undergivet en praeventiv kontrol fra Kommissionens side, og foranstaltningerne kan principielt ikke gennemfoeres, foer Kommissionen har erklaeret dem forenelige med traktaten.

25 Heraf foelger, at retsvirkningerne af en beslutning, som gaar ud paa at give de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger, og som markerer indledningen af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er forskellige, alt efter om den paagaeldende stoette er en ny eller en allerede eksisterende stoette. Mens medlemsstaten i det foerstnaevnte tilfaelde forhindres i at gennemfoere den paataenkte stoette, der er givet Kommissionen underretning om, er der ikke knyttet et tilsvarende forbud til beslutningen, naar der er tale om en allerede eksisterende stoetteordning.

26 I det foreliggende tilfaelde har Kommissionen besluttet at behandle den paagaeldende stoette ° som den italienske regering betragtede som en eksisterende stoetteordning, fordi den skulle ydes i medfoer af den italienske lov nr. 64/86, der var godkendt ved en kommissionsbeslutning ° som en ny stoetteforanstaltning. Det kan saaledes ikke i dette tilfaelde antages, at suspensionen af stoetteudbetalingen foelger automatisk af traktaten. Den anfaegtede beslutning om at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, har saaledes retsvirkninger, idet den indebaerer, at Kommissionen har truffet et valg med hensyn til, hvilke bestemmelser om fremgangsmaaden der skulle tages i anvendelse.

27 For det andet skal det undersoeges, om den anfaegtede beslutning ikke blot er en forberedende foranstaltning, saaledes at et soegsmaal til proevelse af den beslutning, hvorved proceduren afsluttes, kan give en tilstraekkelig beskyttelse mod, at den forberedende foranstaltning eventuelt er ulovlig (jf. dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO mod Kommissionen, Sml. s. 1965, praemis 20).

28 Herom bemaerkes, at den omstaendighed, at der traeffes en beslutning om, at stoetten er forenelig med traktaten, eller den adgang der bestaar til at anlaegge sag til proevelse af en kommissionsbeslutning, hvorefter stoetten findes uforenelig med traktaten, ikke kan ophaeve de uoprettelige konsekvenser af en forsinket stoetteudbetaling som foelge af, at et forbud i medfoer af artikel 93, stk. 3, sidste punktum, er blevet overholdt.

29 Endvidere bemaerkes, at naar foranstaltninger, der af Kommissionen kvalificeres som nye stoetteforanstaltninger, er gennemfoert, er de retsvirkninger, som er knyttet til kvalifikationen, endelige. Det foelger saaledes af dommen af 21. november 1991 (sag C-354/90, Féderation nationale du commerce extérieur des produits alimentaires mod Frankrig, Sml. I, s. 5505), at selv en endelig kommissionsbeslutning, hvorved stoetten erklaeres forenelig med faellesmarkedet, ikke indebaerer, at gennemfoerelsesforanstaltninger, som maa anses for at vaere truffet i strid med forbuddet i artikel 93, stk. 3, sidste punktum, efterfoelgende lovliggoeres.

30 Det maa herefter konstateres, at den omtvistede beslutning udgoer en retsakt, som kan goeres til genstand for soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, for saa vidt som den indebaerer, at den paagaeldende institution har valgt en kontrolprocedure, der bl.a. er karakteriseret ved, at udbetalingen af den paataenkte stoette skal suspenderes.

31 Med hensyn til Kommissionens indsigelse om, at der er fare for at foregribe droeftelsen af stoettens forenelighed med traktaten, skal det i oevrigt praeciseres, at Domstolen i forbindelse med realitetsbehandlingen af den foreliggende sag udelukkende skal afgoere, om en stoette, der er ydet i henhold til en generel ordning, som allerede er godkendt af Kommissionen, udgoer en ny stoetteforanstaltning, for hvilken forbuddet i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, gaelder, saafremt Kommissionen finder, at stoetten er ydet i strid med betingelserne i godkendelsesbeslutningen.

32 Herefter findes den nedlagte afvisningspaastand, jf. artikel 91, stk. 1, i Domstolens procesreglement, ikke at kunne tages til foelge, og sagen boer saaledes fremmes til realitetsbehandling.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

33 Afgoerelsen om sagens omkostninger boer udsaettes.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber nedlagte afvisningspaastand tages ikke til foelge.

2) Sagen fremmes til realitetsbehandling.

3) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.