RETSMØDERAPPORT

i sag 148/85 ( *1 )

I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

1. Der findes i Frankrig en særlig brancheregulering af mølleriindustrien, bestående i, at hvert enkelt mølleri tildeles en årlig kvota for formaling af blød hvede til mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet. Ordningen fremgår blandt andet af dekret af 24. april 1936, som siden er ændret adskillige gange, om kodificering af lovbestemmelserne vedrørende regulering og beskyttelse af hvedemarkedet. Ved indførelsen af denne ordning fik hvert mølleri tildelt en formalingskvota, som blev fastsat i henhold til bekendtgørelse af 27. juni 1938, med senere ændringer, om en kvotaordning for møllerier og brancheregulering af mølleriindustrien, hvori det bestemmes, at »den mængde hvede, som det enkelte mølleri har ret til at formale årligt med henblik på det indenlandske forbrug, svarer til det aritmetiske gennemsnit af dets maksimale faktiske formaling (med undtagelse af hvede formalet i henhold til ordningen om midlertidig godkendelse) i årene 1927-1935 og mølleriets årlige formalingskapacitet i en periode af 300 dage om året, idet sidstnævnte faktor under alle omstændigheder udgør den øvre grænse«. Forøgelsen af mølleriernes formalingskapacitet kan kun ske enten ved sammenlægning af møllerier eller ved erhvervelse af formalingsrettigheder (artiklerne 19-19b i dekret af 24. april 1936 som ændret ved dekreterne 61-1033 af 11. september 1961 og 77-1416 af 21. december 1977). Et mølleri kan således forøge sit kontingent ved sammenlægning med andre møllerier (udnyttelse af kontingenterne og evt. af andre mølleriers materiel) indtil 75000 tons under forudsætning af, at det enkelte mølleri har formalet 30% af sit kontingent i løbet af de sidste to år inden sammenlægningen, og at det samlede kvantum af de to kontingenter nedsættes med 5 eller 10% alt efter den faktiske udnyttelse af kontingenterne. Et kontingent kan yderligere helt eller delvis konverteres til omsættelige formalingsrettigheder, som ikke er tilknyttet mølleriet, og som kan sælges til ethvert mølleri, der måtte ønske at forøge de mængder, det har tilladelse til at formale; denne konvertering af et kontingent til formalingsrettigheder er endelig og der sker i forbindelse hermed en reduktion, som er omvendt proportional med de mængder, som det pågældende mølleri reelt har formalet i referenceperioden på to år. Såfremt et mølleri overskrider det ifølge ordningen fastsatte formalingskontingent, pålægges det en bøde på mellem 100 og 5000 FF pr. 100 kg hvede, som det retsstridigt har formalet, og den tilsvarende mængde mel beslaglægges.

2. Ifølge to rapporter af 19. september 1983 og 11. maj 1984 udfærdiget af skattemyndighederne, Direction des services fiscaux, Macon, rådede SA Minoterie Forest, Moulin de Courreau, Bray, Cluny, i 1982 over et kontingent for formaling af hvede på 23798,5 tons og havde samme år formalet 33177,9 tons, hvilket svarer til en overskridelse på 9379,4 tons; i 1983, hvor mølleriet havde fået tildelt samme kontingent, formalede det 37102,8 tons svarende til en overskridelse på 13304,3 tons. Som følge heraf indledte Direction general des impôts ved Tribunal de grande instance de Mâcon en straffesag mod SA Minoterie Forest og mølleriets administrerende direktør Marie-Louise Forest, født Sangoy; der blev nedlagt påstand om, at tiltalte i medfør af ovennævte ordning idømtes bøder, som blev ansat til hhv. 11724250 FF og 14779746 FF, og at de retsstridigt formalede mængder konfiskeredes.

3. Tiltalte har ikke bestridt, at der er sket en overskridelse af kontingenterne, men derimod har de anfægtet gyldigheden af den omhandlede franske ordning, idet de navnlig har gjort gældende, at den er i strid med EØF-traktatens artikel 85 og Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1). Tribunal de grande instance de Mâcon fandt, at for så vidt angår landbrugsprodukter, der som hvede er omfattet af en fælles markedsordning, finder kokurrencereglerne, jfr. traktatens artikel 42, kun anvendelse, for så vidt Rådet har truffet afgørelse herom i medfør af artikel 40. Under henvisning til Domstolens domme af 18. maj 1977 (van den Hazel, sag 111/76, Sml. s. 901) og 30. oktober 1974 (van Haaster, sag 190/73, Sml. s. 1123) fandt retten imidlertid at måtte undersøge, om den omhandlede nationale ordning er af en sådan art, at den fælles markedsordning herved fraviges eller tilsidesættes, eller at den påvirker de frie varebevægelser inden for Fællesskabet og derfor er uforenelig med fællesskabsretten. Ved dom af 17. april 1985 har Tribunal de grande instance de Mâcon derfor i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Må de franske forskrifter, der er indeholdt i dekret af 24. april 1936, som ændret navnlig ved dekret 61-1033 af 11. september 1961, om indførelse af et kontingent for formaling af hvede, der begrænsede mølleriernes produktionskapacitet, anses for at være i strid med Rådets forordning nr. 2727/75 om den fælles markedsordning for korn eller i strid med EØF-traktatens artikler 30-37?«

4. Forelæggelsesdommen er registreret på Domstolens justitskontor den 17. maj 1985. I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen, er der indgivet skriftlige indlæg af Marie-Louise Forest og SA Minoterie Forest ved advokat Dominique Voillemot, Paris, af Den franske Republiks regering ved Régis de Gouttes som befuldmægtiget og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Christine Bérardis-Kayser, Kommissionens juridiske tjeneste. På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten, har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling og at henvise sagen til femte afdeling, jfr. procesreglementets artikel 95, stk. 1. Den har anmodet den franske regering og Kommissionen om skriftligt at besvare en række spørgsmål inden den mundtlige forhandling.

II — Skriftveksling

1. Indlæg fra Marie-Louise Forest og SA Minoterie Forest

Med hensyn til økonomiske sammenhæng og den i Frankrig gældende nationale ordning om mølleriers formalingsret, som i sin tid blev indført for at hjælpe mølleriindustrien, der havde overskudsproduktion, ud af den alvorlige økonomiske krise, har de tiltalte i hovedsagen understreget, at ordningen er et resultat af et snævert samarbejde mellem de offentlige myndigheder og mølleriindustrien på grundlag af artikel 20 i dekretet af 24. april 1936 i form af et brancheudvalg for mølleriindustrien; via dette samarbejde udøves en afgørende indflydelse på de offentlige myndigheders beslutninger.

Lige fra ordningen trådte i kraft i 1936, bevirkede den, at situationen for møllerier, som blev drevet industrielt, og som købte hvede med henblik på at videresælge de formalede produkter, ikke udviklede sig i forhold til den forudgående periode fra 1929 til 1936. De små møllerier, der normalt blev drevet mod betaling in natura, og hvis kapacitet ikke overskred 300 tons om året, kunne derimod formale hele dette kvantum uden at være undergivet kvotaordningen. I 1953 blev ordningen gjort mere fleksibel, idet der blev mulighed for at konvertere et kontingent til omsættelige formalingsrettigheder. I 1962 blev der indført mulighed for at leje formalingsrettigheder. Der opstod således et marked for salg og leje af formalingsrettigheder, idet dynamiske virksomheder forøgede deres kapacitet, mens andre udnyttede muligheden for arbejdsfri indtægter som følge af de kvoter, de havde fået tildelt 25 år tidligere. Fra 1977 blev muligheden for at leje formalingsrettigheder gradvis afskaffet, hvilket påførte mindre virksomheder tab, da de kun havde været i stand til at forøge produktionen ved at leje formalingsrettigheder. Da udbudet af formalingsrettigheder var utilstrækkeligt, var de nemlig nødt til enten at overskride deres kvota eller nedsætte deres produktion.

Tiltalte har yderligere anført, at opretholdelsen af kvotaordningen ikke er begrundet i hensynet til en sund økonomisk politik, men skyldes, at de erhvervsdrivende går ind for et korporativt og protektionistisk system. Denne forældede og usunde ordning er til hinder for, at man umiddelbart og med tilstrækkelig fleksibilitet kan tilpasse sig de økonomiske krav. Når henses til, at mølleriindustrien er en selvstyrende sektor, fører en sådan ordning til samordnet praksis mellem visse virksomheder samt til misbrug af deres stilling på markedet.

Ifølge tiltalte er den omhandlede ordning en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, der er omfattet af forbudet efter EØF-traktatens artikel 30. Der er tale om en begrænsning af produktionen på forarbejdningsniveauet, der navnlig rammer møllerier, som drives industrielt, og som køber hvede fra landmændene. Kvotaordningen begrænser mølleriernes mulighed for at købe hvede på markedet med henblik på formaling og påvirker således direkte kornhandelen. Begrænsningen rammer alt korn uanset produktionssted, herunder korn importeret fra andre medlemsstater. Den påvirker således import af korn til Frankrig, men derimod ikke mølleriernes mulighed for at eksportere deres produktion. Såfremt en stat pålægger de indenlandske producenter kvantitative produktionsrestriktioner, påvirker det nødvendigvis handelen og således, i det mindste potentielt, samhandelen mellem medlemsstaterne, idet der sker en begrænsning dels af indkøbet af råvarer inden produktionsleddet, dels af udbudet efter produktionsleddet. Domstolen har fastslået dette princip i dommene af 30. oktober 1974 (van Haaster, sag 190/73, Sml. s. 1123) og 18. maj 1977 (van den Hazel, sag 111/76, Sml. s. 901).

Tiltalte har gjort gældende, at den anfægtede ordning også er ; strid med bestemmelserne om den fælles markedsordning samt med forordning NR. 2727/75. Da forordning nr. 2727/75 ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om kontingentering eller begrænsning af mølleriers produktion, skal det undersøges, om medlemsstaterne har en residualkompetence til at indføre et sådant system på et område undergivet en fælles markedsordning. Man kan af Domstolens domme af 7. februar 1984 (Jongeneel Kaas, sag 237/82, Sml. s. 483), af 22. juni 1979 (Pigs and Bacon Commission mod McCarren, sag 177/78, Sml. s. 2161) og af 13. marts 1984 (Prantl, sag 16/83, Sml. s. 1299) udlede det princip, at medlemsstaterne har en residualkompetence til at indføre eller opretholde nationale foranstaltninger, hvis det pågældende område ikke udtrykkeligt er forbeholdt Fællesskabet i henhold til fællesskabsretlige bestemmelser, og at residualkompetencen kun kan udøves, såfremt de nationale foranstaltninger ikke er i strid med traktatens bestemmelser og med den fælles markedsordnings principper, ikke hindrer markedsordningen i at fungere og ikke undergraver den. Disse betingelser er ifølge tiltalte ikke opfyldt i den foreliggende sag.

Den franske ordning bidrager ifølge tiltalte ikke til at realisere formålene efter traktatens artikel 39, idet kvotaordningen hverken øger bedriftsproduktiviteten eller landmændenes indtægter, ligesom markederne ikke stabiliseres. Et sådant statsindgreb, hvorved virksomhedernes produktionsfrihed begrænses af bindende kvantitative restriktioner, hæmmer virksomhedernes udviklingsmuligheder, virksomhedernes dynamik og den optimale tilgang af ressourcer i systemet, som hviler på et frit marked og på markedskræfternes frie spil, der danner grundlaget for EØF-traktaten. Det kan navnlig ikke hævdes, at den omtvistede ordning har til formål at hindre, at de små møllerier nedlægges for hurtigt, idet den politik, der føres af brancheorganisationerne, som domineres af de store virksomheder, går ud på at fremme overførselen af de små mølleriers produktionskapacitet til større virksomheder, og det fremgår af de statistiske oplysninger, at der ikke finder en urimelig koncentration sted.

Den franske ordning er yderligere i strid med den fælles markedsordnings principper, jfr. EØF-traktatens artikel 40, nemlig princippet om frie varebevægelser i fællesmarkedet, og princippet om et åbent marked, som alle producenter har fri adgang til, og som medlemsstaterne ikke kan tilsidesætte (domme af 28. november 1978, Pigs Marketing Board, sag 83/78, Sml. s. 2347, af 26. juni 1979, Pigs and Bacon Commission, sag 177/78, Sml. s. 2161, og af 26. februar 1980, Vriend, sag 94/79, Sml. s. 327). Den er endelig i strid med forbudet mod forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere, jfr. traktatens artikel 40, stk. 3, idet den stiller de franske møllerier ringere end møllerierne i de andre medlemsstater, og den indebærer en forskelsbehandling af de mest dynamiske franske møllerier.

Kvotaordningen er ligeledes i strid med de prisregler, som er indført ved forordning nr. 2727/75, og hvorefter de erhvervsdrivende frit kan sælge og købe til priser, som aftales frit, og hvis niveau kun påvirkes af indikativpriser, interventionspriser og garanterede minimumspriser, som fastsættes på fællesskabsniveau inden for rammerne af interventionsordningen. De frie markedskræfter på hvedemarkedet påvirkes af den kvantitative begrænsning af mølleriernes produktion og dennes virkning på efterspørgslen efter hvede. Kvotaordningen påvirker yderligere samhandelen såvel mellem medlemsstaterne som med tredjelande, hvilket er i strid med artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 2727/75.

Selv om den forelæggende ret ikke har uddybet sine betragtninger vedrørende spørgsmålet, om den omtvistede ordning er forenelig med traktatens konkurrenceregler, finder regeringen det ønskeligt, at Domstolen udtaler sig om anvendelsen af EØF-traktatens artikel 85, stk. 1, artikel 90, stk. 1, artikel 3, litra f), og artikel 5.

I strid med det af den nationale ret anførte, som støttes på EØF-traktatens artikel 42, finder konkurrencereglerne anvendelse på den foreliggende sag, jfr. Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120). Betingelserne for at fravige konkurrencereglerne, jfr. forordningens artikel 2, er ikke opfyldt, da der ikke findes nogen national markedsordning for korn, og kvotaordningen er i strid med formålene efter traktatens artikel 39. Ifølge EØF-traktatens artikel 90, stk. 1, skal medlemsstaterne ikke kunne omgå konkurrencereglerne under dække af en tilsyneladene spontan adfærd hos virksomheder, som har særlig status eller eksklusive rettigheder. Alle statsindgreb, hvorefter virksomheder pålægges en adfærd i strid med artiklerne 85 og 86, omfattes af artikel 90, hvilket også gælder foranstaltninger, som ikke direkte fører til en konkurrencebegrænsende adfærd, men som fremmer eller tillader en sådan. Det fremgår ligeledes af traktatens artikel 3, litra f), og artikel 5.

Den franske ordning fører til en opdeling af det franske marked mellem de forskellige producenter, som hver får tildelt en del af det relevante marked. Der er her tale om begrænsninger, som udtrykkeligt er omfattet af artikel 85, stk. 1, litra b) og c). Den indeholder yderligere et incitament til, at de møllerier, som råder over formalingskvoter og -rettigheder, udviser konkurrencebegrænsende adfærd ved at tilskynde til aftaler inden for mølleriindustrien med henblik på at bestemme udviklingen af produktionsstrukturen og påvirke fordelingen af formalingskvoter og -rettigheder. Virksomhederne har således indgået aftale om at nægte at sælge uudnyttede formalingsrettigheder til virksomheder, som behøvede dem, efter at mulighederne for at leje rettigheder blev ophævet i 1983; en række møllerier har angiveligt oprettet en forening, CASIM, med henblik på at »indefryse« en betydelig del af de disponible formalingsrettigheder, hvilket førte til en betragtelig prisstigning for disse rettigheder. I kraft af den fastlagte struktur spiller mølleriindustrien yderligere en væsentlig rolle i forbindelse med vedtagelsen og forvaltningen af de anfægtede foranstaltninger, som er et resultat af aftaler indgået inden for brancheorganer. Domstolen har fastslået, at et tilsvarende system var i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, jfr. dom af 30. januar 1985 (Bureau national interprofessionel du cognac, sag 123/83, Sml. s. 391).

Ifølge tiltalte påvirker en foranstaltning som den anfægtede ordning handelen mellem medlemsstaterne, idet den kan cementere opdelingen af det nationale marked. Yderligere må et mølleri, hvis forhold i enhver henseende er reguleret af en anden medlemsstats retssystem, erhverve formalingsrettigheder, hvis det ønsker at trænge ind på det franske marked i produktions- og omsætningsleddet. Som følge af formalingsrettighedernes omfang og den måde, hvorpå de fordeles og udnyttes, kan en sådan erhvervsvirksomhed imidlertid ikke være sikker på at erhverve de nødvendige formalingsrettigheder, hvilket udgør en hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne.

Sammenfattende har tiltalte i hovedsagen således anført, at den omtvistede franske ordning er i strid dels med EØF-traktatens artikel 30 og med fællesskabsreglerne om oprettelse af fælles markedsordninger på landbrugsområdet, herunder navnlig forordning nr. 2727/75, dels med EØF-traktatens konkurrenceregler, navnlig artikel 85, stk. 1.

2. Den franske regerings indlæg

Den franske regering har indledningsvis redegjort for den franske ordning om formalingskvoter og dens gennemførelse. Den har anført, at et mølleri, som har udvidet sin kundekreds på hjemmemarkedet, altid vil kunne erhverve yderligere kvoter eller formalingsrettigheder. Det er ganske almindeligt og banalt, at der handles med formalingsrettigheder. Da der er et overskud af kvoter og formalingsrettigheder, som kan erhverves til rimelige priser, begrænser ordningen ikke udviklingen af den indenlandske produktion eller et mølleris muligheder for ekspansion. Kvoterne og formalingsrettighederne omfattede i 1984 i alt 5,5 mio tons, mens forbruget på hjemmemarkedet kun androg 4,3 mio tons. Af det samlede kvantum hvede på 31,3 mio tons, som var til rådighed i Frankrig i 1983/1984, har de franske møllerier kun anvendt 14% (nemlig 4,3 mio tons) til konsum på hjemmemarkedet, idet 1,8 mio tons gik til eksport af formalede produkter, 16,5 mio tons til eksport af ubehandlet hvede og 4,5 mio tons til dyrefoder. Ordningen har samfundsmæssig og økonomisk betydning, idet den enkelte virksomheds kvota kan betragtes som en kapital, der gør det muligt gradvis at foretage en omstrukturering under en afsætningskrise skabt af det faldende brødforbrug.

Den franske ordning indebærer ikke en reelt set kvoteret produktion, da denne i virkeligheden ikke herved underkastes en kvantitativ begrænsning, idet de samlede formalingstilladelser langt overstiger det indenlandske forbrug, og køberen hurtigt afskriver omkostningerne ved at erhverve formalingsrettigheder. Der er således blot tale om en regulering af mølleribranchen og ikke om en produktionsbegrænsning for et produkt under en fælles markedsordning.

Pris- og interventionsordningen, som udgør en del af den fælles markedsordning for korn, indført ved forordning nr. 2727/75, omfatter kun korn inden formaling; mel er kun omfattet af reglerne for samhandel med tredjelande, herunder bestemmelserne om import- og eksportlicenser, importafgift og eksportrestitutioner. Den franske kvotaordning for møllerierne påvirker imidlertid ikke handelen med mel bestemt til tredjelande, lige så lidt som den i øvrigt påvirker leverancerne til andre medlemsstater, da den kun omfatter produktion af mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet. Til forskel fra van Haaster-sagen (190/73, dom af 30. oktober 1974, Sml. s. 1123) er der således ikke tale om en produktionsbegrænsning, men udelukkende om en kvotaordning for produktion af mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet. Den foreliggende sag kan heller ikke sammenlignes med van den Hazel-sagen (111/76, dom af 18. maj 1977, Sml. s. 901), hvori de manglende fællesskabsretlige interventionsforanstaltninger skyldtes et bevidst økonomisk politisk valg. Den anfægtede kvotaordning er uden betydning for den fællesskabsretlige pris-og interventionsordning, da de tildelte mængder langt overstiger efterspørgslen af mel, og der således ikke gribes forebyggende ind i afsætningen af hvede på det indenlandske marked. Det indenlandske marked udsættes heller ikke for forstyrrelser af regional eller tidsmæssig art, da formalingsrettighederne sælges på hele statsterritoriet, og møllerierne indtil årets udgang kan erhverve rettigheder til dækning af kvotaoverskridelser. Endelig sker der ingen tilsidesættelse af reglerne for kornhandelen med tredjelande, da den franske ordning ikke er til hinder for, at der anvendes importeret hvede til produktion af »kvotamel«.

EØF-traktatens artikel 37 finder ikke anvendelse, da der ikke er tale om »statslige handelsmonopoler«. Da ordningen ikke indebærer kvantitative restriktioner for importen eller eksporten af mel eller hvede, kan den ikke — heller ikke indirekte eller potentielt — hævdes at have de i traktatens artikler 30-36 nævnte virkninger.

Sammenfattende har den franske regering foreslået, at det forelagte spørgsmål besvares således, at forordning nr. 2727/75 og EØF-traktatens artikler 30-37 ikke indeholder et forbud mod at opretholde en national kvotaordning for mølleriindustrien, såfremt ordningen ikke medfører en produktionsbegrænsning for mel og kun omfatter mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet uden at påvirke importen eller eksporten.

3. Kommissionens indlæg

Kommissionen har anført, at hvedemel er omfattet af den fælles markedsordning, jfr. artikel 1, litra c), i forordning nr. 2727/75. Markedsordningen hviler på en pris- og interventionsmekanisme for de vigtigste kornsorter. Der findes ikke tilsvarende regler for mel, der kun er undergivet regler om samhandelen med tredjelande, bl. a. fastsættelse af tærskelpris, fremlæggelse af import- eller eksportlicens, opkrævning af importafgift, mulighed for eksportrestitutioner og mulighed for at anvende beskyttelsesklausulen, når samhandelen med tredjelande risikerer at hindre realiseringen af formålene efter traktatens artikel 39.

Den franske kvotaordning gælder kun for mel fremstillet til at dække efterspørgslen efter mel til konsum på hjemmemarkedet, men ikke eksport og import af mel. Samhandelen mellem medlemsstaterne kan således ikke påvirkes i den i traktatens artikler 30-34 anførte betydning, så meget mindre som Frankrig udmærker sig ved at have en større produktion og derfor også ved at være korneksportør.

For så vidt angår blød hvede inden produktionsleddet har den franske ordning i henhold til de oplysninger, som Kommissionen ligger inde med, hverken til formål eller til virkning at begrænse afsætningsmulighederne for korn eller forøge interventionslagrene til skade for den fælles markedsordning. De samlede formalingsrettigheder overstiger det nationale forbrug (kvoter på i alt 5,6 mio tons og en produktion på 4,2 mio tons). Kvotaordningen indebærer således ikke et fald i melproduktionen, som derimod ønskes tilpasset forbruget. Kommissionen har i øvrigt ikke fået oplyst, at der skulle være forsyningsvanskeligheder på markedet. Ethvert mølleri har mulighed for at erhverve formalingsrettigheder fra andre mølleriere. Der betales i øjeblikket 24 FF for retten til at formale 100 kg hvede svarende til en salgspris for mel på ca. 285 FF pr. 100 kg. Da erhvervelsen er definitiv, afskrives værdien hurtigt. Den franske ordning er således ifølge Kommissionen ikke i strid med den fælles markedsordning.

Den er heller i strid med formålene efter traktatens artikel 39. Der er tale om en strukturel foranstaltning, der skal opsuge mølleriernes overkapacitet samt begrænse koncentrationen af møllerier for således blandt andet at gøre det muligt at bevare små møllerier, som ligger nærmere producent og forbruger.

Sådanne regulerede brancheforhold i mølleriindustrien kan kun opretholdes, for så vidt fællesskabslovgiveren ikke har fastsat fælles bestemmelser for samtlige medlemsstater. Som Domstolen har udtalt i dommen af 7. februar 1984 (Jongeneel Kaas, sag 237/82, Sml. s. 483), kan det ikke af den omstændighed, at markedsordningen ikke indeholder særlige regler herom, udledes, at Fællesskabet har besluttet at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at anvende et system, der indebærer absolut produktionsfrihed. Et kommissionsforslag om at sanere markedet for produkter baseret på formaling af brødkorn (EFT nr. 124 af 24.6.1967, s. 2442) er aldrig blevet vedtaget af Rådet. Man kan således ikke hindre en medlemsstat i at opretholde en national lovgivning om en koordineret omstrukturering af møllerisektoren.

Sammenfattende har Kommissionen foreslået det præjudicielle spørgsmål besvaret således, at forordning nr. 2727/75 og traktatens artikler 30 ff. skal fortolkes således, at de ikke indeholder et forbud mod en national ordning vedrørende mølleriernes formaling af hvede, såfremt ordningen ikke begrænser produktionen af hvede, ikke påvirker handelen med mel mellem medlemsstaterne eller med tredjelande og ikke derudover er i strid med de ifølge den fælles landbrugspolitik forfulgte mål (f. eks. ved urimelig hårde sanktioner).

III — Besvarelse af Domstolens spørgsmål

1. Den franske regerings svar

a) Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 26

Formålet med forordning nr. 26 er i overensstemmelse med traktatens artikel 42 at fastsætte regler for anvendelse af EØF-traktatens konkurrenceregler på landbrugsprodukter. Ifølge artikel 1 finder reglerne principielt anvendelse. Det gælder dog ikke for aftaler, som udgør en del af en fælles markedsordning, eller som er nødvendige for at gennemføre formålene efter traktatens artikel 39.

For så vidt der er tale om en offentligretlig ordning, der altså ikke hviler på en aftale mellem virksomheder, kan den omtvistede kvotaordning ikke som sådan vurderes inden for rammerne af forordning nr. 26. Desuden påvirker den ikke samhandelen mellem medlemsstaterne, og den er heller ikke konkurrencebegrænsende, da den ikke indebærer en produktionsbegrænsning.

Ordningen udgør heller ikke en del af en fælles markedsordning (som ikke eksisterer), men den er nødvendig for at gennemføre formålene efter traktatens artikel 39. Den franske regering har her forklaret, at omstruktureringen af møllerisektoren har til formål at opsuge overskudsproduktionen og ikke er et indgreb i markedskræfterne. Takket være ordningen har det i overensstemmelse med traktatens artikel 39, stk. 1, litra a), været muligt at bevare et stort antal små og mellemstore produktionsenheder fordelt ligeligt over hele statsterritoriet samt at tilpasse produktionskapaciteten til efterspørgslen og sikre befolkningen gode forsyningsmuligheder.

b) Konkurrencevilkårene for handelen med formalingsrettigheder

Ved hjælp af de omsættelige »formalingsrettigheder« i den nuværende form skabes et fleksibelt system, idet besiddelsen af disse rettigheder ikke giver garanti for en markedsandel; ethvert mølleri kan efterfølgende ved årets udgang dække sit formalingsoverskud ved at erhverve formalingsrettigheder.

Formalingsrettighederne handles frit mellem møllerier, som blot af statistiske hensyn skal underrette Office national interprofessionnel des céréales. De statistiske oplysninger om markedet for formalingsrettigheder viser, at der er tale om et åbent og aktivt marked, som er tilgængeligt for alle. Den franske regering har ikke kendskab til tilfælde, hvor der er sket »tilbageholdelse af formalingsrettigheder«. Hvis det var tilfældet som følge af aftaler mellem sælgere, påhviler det dem, som klager herover, enten at gøre indsigelse på grundlag af de franske konkurrenceregler eller eventuelt at påberåbe sig traktatens artikel 85.

Selskabet Forest's særlige situation kan skyldes, at det tilhører en sammenslutning, hvis medlemmer vil have genindført en udlejningsordning for formalingsrettigheder og ikke ønsker at erhverve rettigheder uden for sammenslutningen eller forsøger at købe dem til under markedsprisen.

c) Konkurrencereglernes nyttevirkning

Med hensyn til spørgsmålet, om en ordning som den omtvistede kan påvirke nyttevirkningen af konkurrencereglerne ved at muliggøre eller fremme indgåelsen af aftaler mellem møllerierne med henblik på at opdele markedet, har den franske regering understreget, at ordningen er af offentigretlig karakter og således ikke hviler på aftaler mellem brancheorganisationer. Konkurrencereglerne vedrører virksomheders adfærd og ikke medlemsstaternes offentligretlige reguleringer. Den anfægtede ordning har hverken til formål eller til virkning at tillade eller fremme adfærd, som er omfattet af forbudet efter traktatens artikel 85. Kvotaordningen bidrager derimod ifølge den franske regering til at fastholde en struktur, som ved bevarelsen af et tilstrækkeligt antal møllerier gør det vanskeligt at indgå aftaler.

2. Kommissionens svar

a) Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 26

Betingelserne i denne bestemmelse skal bedømmes på grundlag af konkrete aftaler. Den omtvistede ordning vedrører imidlertid ikke aftaler. De eneste aftaler, som er nævnt i ordningen, nemlig omsætning af formalingsrettigheder med fri prisdannelse, begrænser ikke konkurrencen, men bevirker derimod, at produktionsbegrænsningen som følge af kvotaordningen gøres mere fleksibel.

b) Konkurrencevilkårene på markedet for formalingsrettigheder

Kommissionen har ikke modtaget oplysninger om aftaler eller misbrug på dette marked.

Rent juridisk kan aftaler mellem møllerier med det formål at begrænse den individuelle forhandlingsfrihed naturligvis begrænse konkurrencen. Ligeledes kan det forhold, at et mølleri, som indtager en dominerende stilling, nægter at sælge til visse købere eller udøver forskelsbehandling, naturligvis være i strid med artikel 86.

c) Nyttevirkningen af konkurrencereglerne

En ordning som den omtvistede er ikke i strid med konkurrencereglernes nyttevirkning. Ifølge traktatens artikler 85 og 86 er visse former for virksomhedsadfærd forbudt. Medlemsstaternes loyalitetspligt kræver, at de indtager en negativ holdning over for sådanne adfærdsformer; de må ikke skabe usikkerhed vedrørende forbudet mod sådanne adfærdsformer eller forsøge at modvirke fællesskabsreglerne ved pålægge eller fremme en forbudt adfærd.

I det foreliggende tilfælde pålægges, tillades eller fremmes der ikke nogen form for aftaler; eventuelle aftaler mellem købere og sælgere kan derimod hindre ordningen i at virke efter hensigten; en strikt gennemførelse af nationale eller fællesskabsretlige konkurrenceregler kan således kun være til fordel for ordningen.

For at krænke konkurrencereglernes nyttevirkning skal en ordning i retlig henseende muliggøre eller lovliggøre forbudt adfærd eller opfordre dertil. Det er ikke tilstrækkeligt, at der materielt bliver mulighed for en sådan adfærd, f. eks. ved i den foreliggende sag at skabe et marked for formalingsrettigheder, i forbindelse med hvilket der kan indgås aftaler.

Kommissionen har herefter rejst tvivl om, hvorvidt det forelagte spørgsmål angår oplysninger, som interesserede virksomheder kan indhente hos mølleriindustriens rådgivende udvalg, vedrørende transaktioner på markedet for formalingsrettigheder, navnlig med hensyn til priser og markedsandele. Kommissionen har ikke taget stilling til dette spørgsmål, som den finder ømtåleligt, da mølleriindustriens rådgivende udvalg ifølge Kommissionens oplysninger kun meget sjældent holder møde, end ikke en gang om året, og der har ikke været udvekslet sådanne oplysninger.

Under alle omstændigheder har ordningen ifølge Kommissionen rent indenlandske virkninger, og det er usandsynligt, at den skulle kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

d) Spørgsmålet om der findes tilsvarende ordninger i andre medlemsstater

Offentligretlige ordninger, der ligesom den franske ordning kan betragtes som nationale foranstaltninger til gradvis omstrukturering af mølleriindustrien på grundlag af visse geografiske kriterier, findes allerede i Spanien og i Belgien, mens det i Italien overvejes at indføre en sådan ordning.

e) Statistiske oplysninger

Kommissionen har yderligere fremlagt statistiske oplysninger vedrørende hvedeproduktionen og import og eksport af mel inden for Fællesskabet, for så vidt angår Frankrig, Forbundsrepublikken Tyskland, Belgien, Luxembourg og Nederlandene.

U. Everling

Refererende dommer

( *1 ) – Processprog: Fransk.

DOMSTOLENS DOM (femte afdeling)

25. november 1986 ( *1 )

I sag 148/85,

angående en anmodning, som Tribunal de grande instance de Macon i medfør af EØF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende straffesag

Direction genérale des impôts, direction des services fiscaux de Saône-et-Loire,

og

anklagemyndigheden

mod

Marie-Louise Forest, født Sangoy,

og

SA Minoterie Forest, Moulin de Courreau, Bray, Cluny,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikler 30-37 og Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1) i forhold til den franske ordning om indførelse af formalingskvoter for hvede og begrænsning af mølleriernes produktionskapacitet,

har

DOMSTOLEN (femte afdeling),

sammensat af afdelingsformanden Y. Galmot, dommerne F. Schockweiler, U. Everling, R. Joliét og J. C. Moitinho de Almeida,

generaladvokat: J. Mischo

justitssekretær: fungerende fuldmægtig K. Riechenberg

efter at der er afgivet indlæg af:

— Marie-Louise Forest og SA Minoterie Forest ved advokat D. Voillemot, Paris,

— Den franske Republiks regering ved R. de Gouttes under skriftvekslingen og R. Abraham under den mundtlige forhandling,

— Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved C. Bérardis-Kayser under skriftvekslingen og C. Bérardis-Kayser og G. Marenco under den mundtlige forhandling,

på grundlag af retsmøderapporten og den mundtlige forhandling den 24. juni 1986,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 7 oktober 1986,

afsagt følgende

DOM

1 Ved dom af 17. april 1985, indgået til Domstolen den 17. maj s.å., har Tribunal de grande instance de Mâcon i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikler 30-37 og Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1).

2 Spørgsmålet er blevet rejst under en straffesag indledt af direction générale des impôts og anklagemyndigheden mod Marie-Louise Forest og société anonyme Minoterie Forest, som er tiltalt for at have overtrådt eden franske ordning om indførelse af formalingskvoter for hvede i mølleriindustrien.

3 Ifølge den franske ordning, som navnlig har hjemmel i et dekret af 24. april 1936 og en bekendtgørelse af 27. juni 1938 med senere ændringer, får det enkelte mølleri tildelt en årlig kvota for formaling af blød hvede til mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet; kvoten fastsættes på grundlag af den årlige produktion i referenceperioden 1927-1935. Såfremt et mølleri overskrider sin kvota, pålægges det en bøde, og det retsstridigt formalede kvantum konfiskeres. Et mølleri kan kun på ganske særlige betingelser udvide sin formalingskapacitet i henhold til kvotaordningen, blandt andet ved på markedet at erhverve formalingsrettigheder. Disse omsættelige formalingsrettigheder, som ikke er knyttet til det enkelte mølleri, kan sælges af et mølleri til ethvert andet mølleri, som måtte ønske at forøge sin kvota.

4 I 1983 og 1984 overskred Minoterie Forest sin formalingskvota uden at have dækket sig ind ved at erhverve formalingsrettigheder. Forest gjorde gældende, at den nationale ordning var i strid med fællesskabsretten, navnlig med EØF-traktatens artikel 85 og den fælles markedsordning for korn.

5 Da Tribunal de grande instance de Macon fandt, at der således var opstået et problem vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, har retten udsat sagen på Domstolens besvarelse af følgende præjudicielle spørgsmål: »Må de franske forskrifter, der er indeholdt i dekret af 24. april 1936, som ændret navnlig ved dekret 61-1033 af 11. september 1961, om indførelse af et kontingent for formaling af hvede, der begrænsede mølleriernes produktionskapacitet, anses for at være i strid med Rådets forordning nr. 2727/75 om den fælles markedsordning for korn eller i strid med EØF-traktatens artikler 30-37?«

6 Under en sag efter EØF-traktatens artikel 177 er Domstolen afskåret fra at udtale sig om, hvorvidt nationale lov- eller forvaltningsforskrifter er forenelige med fællesskabsretten. Domstolen kan dog give den nationale ret sådanne oplysninger om fortolkningen af fællesskabsretten, at den selv kan afgøre den verserende retstvist.

7 Det af Tribunal de grande instance de Macon forelagte spørgsmål må derfor forstås som et ønske om at få klarlagt, om Rådets forordning nr. 2727/75 og EØF-traktatens artikler 30-37 skal fortolkes således, at de indeholder et forbud mod en national kvotaordning for mølleriers formalingskapacitet af den i hovedsagen omtvistede art.

Den fælles markedsordning for korn

8 For at kunne besvare spørgsmålets første led er det nødvendigt at gennemgå, hvorledes den ved ovennævnte forordning nr. 2727/75 indførte fælles markedsordning for korn fungerer. Markedsordningen omfatter, som det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 2727/75, regler for priser og samhandel og gælder blandt andet for hvedemel.

9 For så vidt angår samhandelen, indeholder forordning nr. 2727/75 en række bestemmelser vedrørende import eller eksport fra eller til tredjelande, nemlig udstedelse af import- eller eksportlicenser, opkrævning af en importafgift, mulighed for at yde restitutioner og anvendelse af beskyttelsesklausuler. En kvotaordning for formaling af hvede kan ikke på nogen måde være til hinder for disse mekanismer.

10 Med hensyn til prisordningen skal det fremhæves, at der ifølge forordning nr. 2727/75 kun skal fastsættes priser for korn og ikke for mel, hvis pris bestemmes af udbud og efterspørgsel på Fællesskabets interne marked. Selv om det således er korrekt, at en kvotaordning for formaling af hvede ikke direkte påvirker gennemførelsen af prisordningen for hvede, har Forest imidlertid gjort gældende, at den anfægtede ordning indirekte har en sådan virkning, fordi begrænsningen af mølleriernes formalingskapacitet formindsker efterspørgslen efter livede.

11 I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af de af den franske regering og Kommissionen fremlagte statistiske oplysninger, som Forest ikke har bestridt, at den anfægtede ordnings samlede formalingsrettigheder altid har omfattet langt større mængder hvede end det kvantum, der er nødvendigt for at dække konsumet på den pågældende medlemsstats hjemmemarked. Yderligere vedrører den anfægtede ordning ikke produktion af mel bestemt til eksport eller til dyrefoder. Under disse omstændigheder kan kvotaordningen for formaling af hvede ikke anses for en begrænsning af produktionen af mel eller af mulighederne for at afsætte hveden. Det kan således ikke på nogen måde udledes af sagens faktiske omstændigheder, at den pågældende ordning påvirker prisdannelsen for hvede under den fælles markedsordning.

12 Forest har yderligere anført, at en national ordning om kvotering af mølleriernes formaling er uforenelig med den fælles markedsordning, idet den er i strid med den fælles landbrugsordnings formål og principper som fastsat i EØF-traktatens artikel 39, og at medlemsstaterne på et område, der er omfattet af en fælles markedsordning, ikke har bevaret en residual komptence til at træffe foranstaltninger, som de hverken direkte eller indirekte er beføjet til at træffe ifølge fællesskabsbestemmelserne.

13 I denne forbindelse bemærkes, at en ordning om kvotering af formaling af hvede, som udelukkende omfatter konsumet på den pågældende medlemsstats hjemmemarked, og hvorefter de samlede kvoter i virkeligheden langt overstiger det nødvendige kvantum til dækning af dette konsum, hverken begrænser produktionen af hvede eller påvirker landbrugets produktivitet i negativ retning. En sådan national foranstaltning er således ikke i sig selv i strid med den fælles landbrugspolitiks formål eller med de almennyttige formål, som forfølges i traktaten.

14 Som allerede fastslået af Domstolen i dom af 17. februar 1984 (Jongeneel Kaas mod Nederlandene, sag 237/83, Sml. s. 483) er medlemsstaterne, når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning for en given sektor, forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den. Det fremgår af dommen, at det ikke af den omstændighed, at den pågældende ordning ikke indeholder bestemmelser herom, kan udledes, at medlemsstaterne ikke længere kan træffe foranstaltninger i den pågældende sektor. Det forhold, at fællesskabslovgiveren ikke har reguleret møllerisektoren, indebærer tværtimod, at medlemsstaterne for at forbedre sektorens struktur kan træffe de foranstaltninger, som de finder egnede, men uden at tilsidesætte den fælles markedsordnings mekanismer og principper.

15 Det kan herefter fastslås, at Rådets forordning nr. 2727/75 ikke indeholder et forbud mod, at en medlemsstat indfører en kvotaordning for formaling af hvede, som kun omfatter konsum på den pågældende medlemsstats hjemmemarked, når de samlede kvoter i henhold til ordningen reelt klart overstiger det kvantum, der er nødvendigt for at dække dette forbrug.

Rækkevidden af EØF-traktatens artikler 30-37

16 Denne del af spørgsmålet vedrører hovedsagelig fortolkningen af traktatens artikel 30, men derimod ikke artikel 37, da der ikke i kraft af den anfægtede ordning skabes et statsligt handelsmonopol. For så vidt angår artikel 34, bemærkes blot, at den anfægtede ordning om kvoteret formaling kun omfatter forarbejdning af blød hvede til mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet og ikke til eksport.

17 Med hensyn til spørgsmålet, om en sådan ordning skal betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, jfr. EØF-traktatens artikel 30, bemærkes først, at ordningen ikke påvirker mulighederne for import fra andre medlemsstater af mel bestemt til konsum.

18 For så vidt angår de virkninger, som en sådan ordning — der uden forskel omfatter formaling af hvede af indenlandsk oprindelse og importeret hvede — har for hvedemarkedet, har Forest anført, at ordningen påvirker handelsstrømmene for korn, når den ved at indskrænke mølleriernes mulighed for at købe hvede med henblik på formaling kan begrænse importen af hvede.

19 Det bemærkes hertil, at selv om begrænsningen af de mængder hvede, som kan formales, kan forhindre møllerierne i at købe hvede, kan ethvert mølleri frit helt eller delvis dække sig ind med importeret hvede. Følgelig er en sådan kvotaordning for melproduktionen i virkeligheden klart uden betydning for importen af hvede, og den kan derfor ikke begrænse samhandelen mellem medlemsstaterne.

20 Heraf følger, at en sådan ordning ikke kan betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, jfr. EØF-traktatens artikel 30.

21 Det af Tribunal de grande instance de Mâcon forelagte spørgsmål skal derfor besvares således, at hverken Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1) eller EØF-traktatens artikler 30-37 er til hinder for, at en medlemsstat indfører en kvotaordning for mølleindustriens formaling af hvede, som kun omfatter fremstilling af mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet, når de samlede kvoter i henhold til ordningen reelt klart overstiger det kvantum, der er nødvendigt for at dække dette forbrug.

Sagens omkostninger

22 De udgifter, der er afholdt af den franske regering og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser kender DOMSTOLEN (femte afdeling) vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Tribunal de grande instance de Macon ved dom af 17. april 1985, for ret:

Hverken Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1) eller EØF-traktatens artikler 30-37 er til hinder for, at en medlemsstat indfører en kvotaordning for mølleriindustriens formaling af hvede, som kun omfatter fremstilling af mel bestemt til konsum på hjemmemarkedet, når de samlede kvoter i henhold til ordningen reelt klart overstiger det kvantum, der er nødvendigt for at dække dette forbrug.

Galmot Schockweiler Everling Joliet Moitinho de Almeida Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. november 1986. P. Heim Justitssekretær Y. Galmot Formand for femte afdeling

( *1 ) – Processprog: Fransk.