FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

CHRISTINE STIX-HACKL

af 1. april 2004 ( )

Sag C-424/02

Kommission for De Europæiske Fællesskaber

mod

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland

»Traktatbrud – direktiv 75/439/EØF som affattet ved direktiv 87/101/EØF – bortskaffelse af olieaffald – prioritering af regenerering – tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn«

I – Indledning

1. Kommissionen har anlagt traktatbrudssøgsmål med påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald ( ), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 ( ) (herefter »direktiv 75/439, som ændret«), idet det ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering frem for bortskaffelse ved forbrænding eller på anden vis.

2. Afgørende er herved navnlig spørgsmålet om rækkevidden af denne forpligtelse i betragtning af, at der i bestemmelsen udelukkende henvises til tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.

II – Retsforskrifterne

3. Artikel 1-6 i den oprindelige affattelse af direktiv 75/439 blev erstattet af de nye bestemmelser, der blev indført ved artikel 1 i direktiv 87/101. Anden betragtning til direktiv 87/101 har følgende ordlyd:

»Regenerering er generelt den mest rationelle nyttiggørelse af olieaffald i betragtning af de energibesparelser, der kan opnås herved; behandling af olieaffald ved regenerering skal derfor prioriteres, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.«

4. Ifølge den ændrede affattelse af artikel 1 i direktiv 75/439 skal der ved »regenerering« i direktivets forstand forstås »enhver proces, hvorved der kan fremstilles basisolier ved raffinering af olieaffald, bl.a. ved udskillelse af de forurenende stoffer, oxidationsprodukter og tilsætningsstoffer, som dette olieaffald indeholder«.

5. Artikel 3 i direktiv 75/439, som ændret, har følgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne træffer, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn, de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering.

2. Når der ikke foretages regenerering ud fra de i stk. 1 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til, at forbrænding af olieaffald sker efter nærmere, miljømæssigt forsvarlige regler i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv, forudsat at en sådan forbrænding er mulig ud fra et teknisk, økonomisk og organisatorisk synspunkt.

3. Når der hverken foretages regenerering eller forbrænding af olieaffald ud fra de i stk. 1 og 2 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre dets destruktion uden skadelige virkninger eller kontrolleret opbevaring eller deponering.«

III – Faktiske omstændigheder og sagsbehandlingen

6. I sin besvarelse af et spørgeskema fra Kommissionen vedrørende gennemførelsen af direktiv 75/439, som ændret, havde Det Forenede Kongeriges regering anført, at behandlingen af olieaffald ved regenerering ikke kunne prioriteres på grund af tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn. Regeringen henviste derved til, at det ville være nødvendigt at foretage betydelige investeringer. Regenereringen af olieaffald hindres navnlig af konkurrenceevnen for virksomheder, som udnytter energien i olieaffald, og de lave priser på basisolier, der gør regenerering urentabel.

7. I åbningsskrivelsen af 19. april 2001 og i den begrundede udtalelse af 21. december 2001 gjorde Kommissionen gældende, at der ikke forelå hensyn, som kunne berettige, at regenerering af olieaffald ikke prioriteres, og at Det Forenede Kongerige derfor ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret.

8. I svarskrivelserne fremhævede Det Forenede Kongeriges regering, at den i princippet var villig til at gennemføre den nævnte bestemmelse fuldstændigt, men anførte endvidere, at især økonomiske hensyn var til hinder for en prioritering af behandlingen af olieaffald ved regenerering. De økonomiske grænser for regenerering af olieaffald ville tydeligt fremgå af en analyse af markedet for olieaffald i Det Forenede Kongerige. I den henseende ville de største hindringer være den stærke efterspørgsel efter olieaffald, der anvendes som brændstof, og den beskedne efterspørgsel efter regenereret olie.

9. Med henvisning til, hvor kompliceret og bekosteligt egnede foranstaltninger til at prioritere regenereringen af olieaffald ville være, fremlagde regeringen for Det Forenede Kongerige ganske vist ikke en komplet liste over sådanne foranstaltninger, men diskuterede dog indførelsen af en engangsstøtte til bygning og drift af et regenereringsanlæg i forbindelse med et program til forbedring af produktets markedsføring og muligheden for at ændre afgiftsbehandlingen af olieaffald. Desuden lovede regeringen at opstille en detaljeret tidsplan for direktivets gennemførelse, så snart der var udarbejdet egnede foranstaltninger, og foreslog endvidere at rådføre sig med Kommissionen vedrørende de foreslåede foranstaltninger.

10. Da Kommissionen ikke anså regeringens udtalelser for tilstrækkelige til at bringe det påståede traktatbrud til ophør, anlagde den med stævning af 21. november 2002, der blev indført i Domstolens register den 22. november 2002, sag i medfør af artikel 226 EF.

11. Kommissionen har nedlagt påstand om,

1. at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 75/439/EØF, som ændret, idet det ikke har udstedt de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, eller i hvert fald ikke har underrettet Kommissionen herom

2. at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilpligtes at betale sagens omkostninger.

IV – Traktatbruddet

A – Parternes væsentligste anbringender

12. For så vidt angår indholdet og omfanget af forpligtelsen i artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret, har Det Forenede Kongeriges regering anført, at medlemsstaterne ikke er blevet pålagt en absolut forpligtelse til at træffe foranstaltninger, der prioriterer behandlingen af olieaffald ved regenerering, men at denne forpligtelse alene består, såfremt ingen tekniske, økonomiske eller organisatoriske hensyn er til hinder herfor. Hvis dette skulle være tilfældet, er der i stk. 2 og 3 i samme artikel fastsat alternative muligheder for anvendelsen af olieaffald. Med henblik på regenereringen kræves passende og forholdsmæssige foranstaltninger.

13. Det Forenede Kongeriges regering støtter sin opfattelse på Domstolens dom i sag C-102/97 ( ). Heraf – samt af generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse i denne sag ( ) – fremgår, at den omtvistede forpligtelse varierer efter forholdene i den pågældende medlemsstat, og at der tilkommer medlemsstaterne et vidt skøn ved gennemførelsen af artikel 3 i direktiv 75/439, som ændret. Det kræves ikke ubetinget, at der udstedes retsforskrifter eller træffes andre, særlige foranstaltninger, men at der træffes egnede foranstaltninger til at prioritere regenerering i betragtning af de begrænsninger, hensynene sætter. Afhængigt af hensynene kan der derved være tale om tiltagende foranstaltninger eller foranstaltninger, som ændrer sig med tiden. Det er derfor Domstolens opgave at efterprøve, om den pågældende medlemsstat under de givne omstændigheder har handlet forholdsmæssigt og passende.

14. Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at den har truffet egnede og forholdsmæssige foranstaltninger til at prioritere regenerering og dermed har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret. Regeringen har i den forbindelse anført, at den har påvist en række hindringer, hovedsageligt af økonomisk karakter, for regenerering, nemlig en stor efterspørgsel efter olieaffald til brug som brændstof – nemlig i kulfyrede værker (som varmeregulatorer) og i asfaltværker – og den beskedne efterspørgsel efter regenereret olie, som forbrugerne anser for kvalitativt mindreværdig. Desuden har regeringen i en omfattende undersøgelse fra marts 2001 undersøgt forskellige forslag til fjernelse af disse hindringer og har i lyset af denne undersøgelse siden arbejdet på at udarbejde foranstaltninger til at fremme regenerering af olieaffald. Disse undersøgelser ville – som anført af Det Forenede Kongeriges regering under den skriftlige forhandling – blive afsluttet medio marts 2003, hvilket dermed vil gøre regeringen i stand til at fremme regenereringen af olieaffald efter en struktureret plan i overensstemmelse med direktiv 75/439, som ændret.

15. Da Det Forenede Kongerige således har truffet foranstaltninger med henblik på at identificere, bedømme og overvinde de bestående hensyn, befinder det sig i en anden situation end Forbundsrepublikken Tyskland, som i sag C-102/97, ifølge Domstolens dom, ikke havde truffet konkrete foranstaltninger og »blot [havde] henvist til sin egen definition af begrebet hensyn og til de eksisterende forhold i Tyskland i et forsøg på at begrunde, hvorfor der overhovedet ikke er truffet foranstaltninger til gennemførelse af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret«.

16. Endelig har Det Forenede Kongeriges regering fremhævet, at gældende, nationale afgiftslettelser – i forhold til olieaffald, der anvendes til forbrænding – ikke væsentligt ændrer ved det misforhold, der er mellem markedet for regenerering og markedet for forbrænding af olieaffald. Markedsprisen for olieaffald til regenerering i Det Forenede Kongerige er vanskelig at fastslå, da der i andre medlemsstater ydes støtte til dette olieaffald, og da transportomkostningerne for olieaffald til regenerering ville være væsentligt højere end for olieaffald til forbrænding.

17. Ifølge Kommissionen har Det Forenede Kongeriges regering med de tiltag og undersøgelser, som den har anført, derimod endnu ikke truffet de nødvendige foranstaltninger til at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering. Direktivets gennemførelse i Det Forenede Kongerige kan sammenlignes med gennemførelsen i Forbundsrepublikken Tyskland, som Domstolen i sag C-102/97 anså for utilstrækkelig. Det Forenede Kongeriges regering har nemlig ikke truffet konkrete foranstaltninger til prioritering af regenerering og har alene konstateret, hvilke foranstaltninger der en dag ville kunne træffes for at nå dette mål. De har ikke bevirket en reel ændring i behandlingen af olieaffald.

18. På trods af de økonomiske hensyn har Det Forenede Kongeriges regering heller ikke gjort brug af muligheden i artikel 14 og 15 i direktiv 75/439, som ændret, for at yde godtgørelse til dækning af omkostningerne. Desuden fremmer de afgiftslettelser, der indrømmes olieaffald til forbrænding, ifølge Kommissionen forbrændingen af olieaffald, hvilket er i strid med direktivets formål.

19. Under den mundtlige forhandling har Det Forenede Kongeriges regering bl.a. anført, at der ud over de økonomiske hensyn også var organisatoriske (den meget decentraliserede indsamlingsordning – for olieaffald som brændstof – skulle ændres væsentligt for at omdirigere olieaffald til regenereringsanlæg) og tekniske hensyn (usikkerhed med hensyn til, om visse tekniske metoder ville være ændringen i sammensætningen af olieaffald over de næste ti år voksen). Regeringen er heller ikke af den opfattelse, at der intet kan gøres i forhold til disse hensyn. De gennemførte undersøgelser er imidlertid – omstændighederne taget i betragtning – de (første) passende gennemførelsesforanstaltninger. Under den mundtlige forhandling har Det Forenede Kongeriges regering desuden for første gang henvist til »Waste Strategy 2000«, som er blevet udarbejdet inden for rammerne af affaldsdirektivet (Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald, EFT L 194, s. 39) og på grundlag af Environmental Protection Act, hvori det ligeledes konstateres, at regenerering i henhold til direktiv 75/439, som ændret, skal prioriteres. Adspurgt erklærede regeringen, at den rapport, der var bebudet til marts 2003, og som skulle give tilladelse til anvendelse af de pågældende foranstaltninger, først blev færdig i efteråret 2003.

20. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen atter fremhævet, at de nævnte undersøgelser og rapporter alene udgjorde grundlaget for foranstaltninger til at prioritere regenereringen af olieaffald, men at de også skal følges op af konkrete handlinger.

B – Stillingtagen

21. Der skal først tages stilling til, hvilken betydning forpligtelsen, som medlemsstaterne pålægges i artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret, til at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering, har, og i denne forbindelse er der, som Det Forenede Kongeriges regering tillige har konstateret, ingen grundlæggende uenighed mellem den og Kommissionen.

22. Den nævnte artikel 3 indeholder flere forpligtelser for medlemsstaterne med hensyn til behandlingen og bortskaffelsen af olieaffald. For det første skal der træffes alle de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering (stk. 1), hvilket er et af hovedmålene i direktiv 87/101. Medlemsstaterne skal endvidere sikre, at forbrænding af olieaffald sker efter nærmere, miljømæssigt forsvarlige regler (stk. 2). Endelig skal de sikre olieaffaldets destruktion uden skadelige virkninger eller en kontrolleret opbevaring eller deponering heraf (stk. 3).

23. Disse forpligtelser og behandlinger er »indordnet« over kriteriet vedrørende den tekniske, økonomiske og organisatoriske gennemførlighed, dvs. at olieaffald kun skal forbrændes, såfremt og i det omfang sådanne hensyn ikke tillader regenerering. Destruktion og opbevaring skal således kun finde sted, såfremt og i det omfang disse hensyn hverken tillader regenerering eller forbrænding af olieaffaldet.

24. Med henvisningen til »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« fastlægges anvendelsesområdet og indholdet af den pågældende forpligtelse – i dette tilfælde forpligtelsen til at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering ( ).

25. På den ene side må det fastslås, at ikke enhver teknisk, økonomisk eller organisatorisk hindring for en mulig foranstaltning til at prioritere regenerering fritager medlemsstaten fra forpligtelsen i artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439 til at træffe denne foranstaltning.

26. Direktivet kræver nemlig, at medlemsstaten griber regulerende ind for at opfylde de i artikel 3 fastlagte, »indordnede« forpligtelser vedrørende behandlingen og bortskaffelsen af olieaffald, altså foranstaltninger, der har til formål at overvinde disse hindringer og hensyn. Dette kommer til udtryk derved, at direktivet selv nævner sådanne foranstaltninger, f.eks. den i artikel 14 og 15 nævnte mulighed for at tildele virksomheder, der foretager indsamling og/eller bortskaffelse, en godtgørelse. Ellers ville bestemmelsen i direktivets artikel 3 vel i vidt omfang være berøvet sin praktiske virkning ( ).

27. På den anden side kan man med tilstrækkeligt mange – navnlig finansielle – ressourcer i princippet overvinde næsten enhver økonomisk hindring inden for visse grænser, men også organisatoriske og tekniske hindringer.

28. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret, kræver imidlertid ikke, at medlemsstaterne træffer enhver nok så bekostelig foranstaltning til at prioritere regenerering af olieaffald i forhold til de andre behandlingsformer i artikel 3. Dette ville nemlig berøve den ved direktiv 87/101 indførte henvisning til »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn« enhver betydning.

29. Desuden har Domstolen i dommen i sag C-102/97 fastslået, at bestemmelsen vedrørende hensynene skal forstås som »udtryk for proportionalitetsprincippet« ( ).

30. Medlemsstaterne kan altså ikke bare lade bortskaffelsen af olieaffald stå til, så snart prioriteringen af regenerering af olieaffald er forbundet med økonomiske, organisatoriske eller tekniske hindringer. På den anden side skal de ikke træffe uforholdsmæssigt bekostelige foranstaltninger for at opfylde denne forpligtelse.

31. I den henseende har Det Forenede Kongeriges regering med rette anført, at der in extremis kan forekomme situationer i en medlemsstat, hvorunder der ikke skal træffes foranstaltninger til at prioritere regenereringen af olieaffald, nemlig såfremt dette kun kan gennemføres med uforholdsmæssigt bekostelige foranstaltninger ud fra et økonomisk, organisatorisk eller teknisk synspunkt.

32. En medlemsstat skal altså ikke, som Kommissionen med hensyn til Det Forenede Kongerige lidt skarpt har anført, under alle omstændigheder »gøre et eller andet«.

33. En medlemsstat kan heller ikke være forpligtet til at træffe foranstaltninger til at prioritere regenerering, som er økonomisk, teknisk og organisatorisk gennemførlige, men som ikke er hensigtsmæssige. Det vil således næsten altid være muligt at gennemføre en reklamekampagne for regenereret olie, men en sådan foranstaltning vil være menings- og virkningsløs, såfremt købet af denne olie ikke er økonomisk forsvarlig for forbrugeren, og prisen på denne olie ikke samtidig – på grund af økonomiske hensyn – kan sænkes tilstrækkeligt gennem egnede foranstaltninger.

34. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret, kræver samlet set, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der i det mindste er egnede til at medvirke til at prioritere behandlingen af olieaffald ved regenerering ( ) og teknisk, økonomisk og organisatorisk kan gennemføres uden uforholdsmæssigt store omkostninger.

35. For så vidt angår gennemførelsen af denne forpligtelse i nærværende sag, har Det Forenede Kongeriges regering som gennemførelsesforanstaltninger angivet udarbejdelsen af rapporter og undersøgelser vedrørende hindringer for regenerering af olieaffald og deres overvindelse.

36. Som Kommissionen er jeg af den opfattelse, at sådanne rapporter og undersøgelser som sådan ikke udgør foranstaltninger til at prioritere regenerering som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439, som ændret.

37. I talrige direktiver – og ligeledes i artikel 18 i direktiv 75/439, som ændret – pålægges medlemsstaterne en forpligtelse til at udarbejde en rapport, en plan eller andre dokumenter, ofte med en forpligtelse til at fremsende den til Kommissionen. I sådanne tilfælde består den krævede gennemførelsesforanstaltning reelt allerede i udarbejdelsen af selve rapporten, planen eller dokumentet.

38. I nærværende sag er der imidlertid tale om forpligtelsen til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at prioritere regenereringen af olieaffald.

39. De af Det Forenede Kongeriges regering anførte undersøgelser mv. har som sådan ingen indvirkning på og bidrager ikke til anvendelsen af denne behandlingsform. Det vil først være tilfældet med passende, konkrete foranstaltninger truffet på baggrund af disse undersøgelser.

40. For så vidt angår »Waste Strategy 2000«, der først blev nævnt under den mundtlige forhandling, og som øjensynligt endnu ikke var blevet meddelt Kommissionen som gennemførelsesforanstaltning på det tidspunkt, der er afgørende for vurderingen af, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, nemlig ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ( ), bekender den sig åbenbart udelukkende til det mål, der forfølges med direktiv 75/439, som ændret, nemlig at prioritere regenerering, uden konkret at medvirke hertil.

41. Det må desuden konstateres, at Det Forenede Kongeriges regering ifølge sine udtalelser ikke har lagt til grund, at der foreligger så ekstreme hensyn, at der ikke kan gøres noget for at prioritere regenerering.

42. Det Forenede Kongeriges regerings argumenter, hvorefter de nævnte undersøgelser og studier vedrørende de bestående – betydelige, men ikke ekstreme – hensyn udgør passende gennemførelsesforanstaltninger, forekommer mig heller ikke ganske overbevisende, idet det altid burde være muligt at udarbejde sådanne problemanalyser, selv under omstændigheder med ekstreme hensyn, hvorunder en medlemsstat ifølge regeringens opfattelse ikke vil være forpligtet til at træffe nogen foranstaltninger.

43. Det må frem for alt fastholdes, at der både i undersøgelsen fra marts 2001 og – ifølge regeringen for Det Forenede Kongeriges fremstilling under den mundtlige forhandling – i rapporten fra efteråret 2003 var angivet forslag til overvindelse af de hovedsageligt økonomiske hensyn og forskellige handlingsmuligheder for at prioritere regenerering.

44. Desuden fremgår det tillige af de bemærkninger, som myndighederne i Det Forenede Kongerige fremsatte i forbindelse med den administrative procedure, at undersøgelserne udelukkende gik forud for de konkrete foranstaltninger, som først skulle udarbejdes, og ikke i sig selv skulle anses for de foranstaltninger, der er nødvendige i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/439.

45. Det tilkommer ikke Domstolen at træffe afgørelse om, hvilke foranstaltninger Det Forenede Kongerige burde have truffet til gennemførelse af den omstridte forpligtelse ( ). Det kan blot fastslås, at der stod åbenlyst gennemførlige foranstaltninger til overvindelse af bestående tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn og til at prioritere regenereringen af olieaffald til rådighed for Det Forenede Kongerige.

46. Det Forenede Kongerige har derimod ikke truffet sådanne, konkrete foranstaltninger.

47. Det må derfor fastslås, at det påtalte traktatbrud foreligger.

V – Sagens omkostninger

48. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Det Forenede Kongerige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.

VI – Forslag til afgørelse

49. Jeg foreslår derfor Domstolen at fastslå,

1. at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986, idet det ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivets artikel 3, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen herom

2. at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.