Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 24. januar 1991. - NIKOLAOS ATHANASOPOULOS M. FL. MOD BUNDESANSTALT FUER ARBEIT. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: SOZIALGERICHT NUERNBERG - TYSKLAND. - SOCIAL SIKRING AF VANDRENDE ARBEJDSTAGERE - YDELSER TIL BOERN, DER FORSOERGES AF PENSIONISTER, OG TIL BOERN, DER HAR MISTET BEGGE FORAELDRE ELLER EN AF DEM. - SAG C-251/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02797



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Sozialgericht Nuernberg (herefter benaevnt "den forelaeggende ret") skal afgoere en raekke sager anlagt af personer med bopael i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland mod Bundesanstalt fuer Arbeit, den tyske institution, der ifoelge Bundeskindergeldgesetz (den tyske lov om boernetilskud - herefter benaevnt "BKGG") har kompetence til at tilkende boernetilskud ("Kindergeld"). Alle sagerne vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt den kompetente tyske institution er forpligtet til at tilkende pensionister eller boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, med bopael i den anden medlemsstat en tillaegsydelse (paa tysk "Unterschiedsbetrag"), som udgoer forskellen mellem det faktisk oppebaarne ydelsesbeloeb, jf. artikel 77 og 78 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 (1), der udbetales i henhold til bopaelsmedlemsstatens lovgivning, og stoerrelsen af boernetilskuddet i henhold til BKGG.

Den forelaeggende ret har udvalgt ti eksempler ("Pilotfaelle") blandt et stor antal verserende sager for at give Domstolen en oversigt over de forskellige foreliggende situationer. Den forelaeggende ret finder, at det for at traeffe afgoerelse i disse sager er noedvendigt at anmode Domstolen om en fortolkningsafgoerelse vedroerende artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71. Som foelge heraf har retten forelagt Domstolen en raekke spoergsmaal, som den har opdelt i fire grupper.

Inden jeg behandler disse spoergsmaal, finder jeg det hensigtsmaessigt at gennemgaa de vaesentligste kendetegn ved ordningen efter artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71.

Vaesentligste kendetegn ved ordningen efter artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71

2. Artikel 77 i forordning nr. 1408/71 indeholder en raekke bestemmelser vedroerende udpegningen af den medlemsstat, hvis lovgivning skal anvendes ved tilkendelse af ydelser til boern, der forsoerges af pensionister eller rentemodtagere (for nemheds skyld anvendes herefter kun udtrykket pensionister). Det fastslaas udtrykkeligt, at reglerne finder anvendelse, uanset i hvilken medlemsstat pensionisten eller boernene er bosat.

Artikel 77 fastsaetter princippet om, at ydelserne tilkendes i henhold til en enkelt medlemsstats lovgivning. Hvis pensionen alene udbetales i henhold til én medlemsstats lovgivning, tilkendes boernetilskuddet alene i henhold til denne medlemsstats lovgivning [artikel 77, stk. 2, litra a)]. Men naar en pension udbetales i henhold til flere medlemsstaters lovgivning, bestemmes det, at boernetilskuddet principielt skal udredes alene i henhold til én medlemsstats lovgivning. Foelgende prioriteringsregler finder i saa fald anvendelse. For det foerste er det den medlemsstat, paa hvis omraade pensionisten er bosat, der skal tages i betragtning [artikel 77, stk. 2, litra b), nr. i)]. Hvis den paagaeldende ikke efter denne lovgivning har ret til boernetilskud, er det dernaest den medlemsstat, af hvis lovgivning han laengst har vaeret omfattet, der kommer i betragtning [artikel 77, stk. 2, litra b), nr. ii), foerste led]. Hvis den paagaeldende heller ikke erhverver ret til boernetilskud i henhold til sidstnaevnte medlemsstats lovgivning, skal de oevrige beroerte medlemsstater tages i betragtning, idet de forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt efter disse medlemsstaters lovgivning, laegges til grund i raekkefoelge efter aftagende laengde [artikel 77, stk. 2, litra b), nr. ii), andet led].

Der findes dog en vaesentlig undtagelse fra ovennaevnte princip, hvorefter alle boernetilskud tilkendes alene i henhold til én medlemsstats lovgivning, selv om pensionen skal udredes i henhold til flere medlemsstaters lovgivning. I Laterza-sagen (2) kendte Domstolen for ret:

"Artikel 77, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at en ret til boernetilskud, som skal udredes af den medlemsstat, paa hvis omraade en invalidepensionist har bopael, ikke medfoerer, at retten til stoerre og tidligere erhvervede boernetilskud, som det paahviler en anden medlemsstat at udrede, bortfalder. Naar de boernetilskud, som faktisk oppebaeres i bopaelsstaten er lavere end boernetilskuddene i henhold til den anden medlemsstats lovgivning, kan arbejdstageren af sidstnaevnte stats kompetente institution kraeve en tillaegsydelse, som svarer til forskellen mellem de to ydelser."

Domstolen bekraeftede denne praksis i Patteri- (3) og Baldi- (4) dommene.

3. Artikel 78 i forordning nr. 1408/71 indeholder tilsvarende regler vedroerende udpegningen af den medlemsstat, hvis lovgivning skal anvendes ved tilkendelsen af ydelser til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem. Ogsaa i dette tilfaelde udredes ydelserne til disse boern principielt i henhold til én medlemsstats lovgivning, ogsaa selv om barnets afdoede foraelder var omfattet af lovgivningen i flere medlemsstater. Ogsaa her findes der en vaesentlig undtagelse. I Gravina-sagen (5) kendte Domstolen for ret:

"Artikel 78, stk. 2, litra b), nr. i), i Raadets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 skal fortolkes saaledes, at retten til ydelser fra den stat, hvor det barn, som har mistet begge foraeldre eller en af dem, og som har faaet tilkendt ydelserne, har bopael, ikke indebaerer, at retten til hoejere ydelser, som tidligere er erhvervet alene i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, fortabes. Naar det ydelsesbeloeb, som faktisk oppebaeres i bopaelsmedlemsstaten, er lavere end ydelsesbeloebet alene efter den anden medlemsstats lovgivning, har det efterladte barn ret til en supplerende ydelse, som svarer til forskellen mellem de to beloeb, som skal afholdes af den kompetente institution i sidstnaevnte stat."

Domstolen har bekraeftet denne praksis i D' Amario- (6) og Ventura- (7) dommene.

Foerste spoergsmaal

4. Det foerste spoergsmaal, foerste del, omhandler to forskellige situationer.

Den foerste situation vedroerer en person, der oppebaerer pension i henhold til lovgivningen i to medlemsstater, fordi vedkommende har arbejdet i disse to stater. Pensionisten har én eller flere boern, der bor hos ham. For disse boern oppebaerer han ydelser i henhold til bopaelsmedlemsstatens lovgivning. I henhold til Domstolens ovennaevnte praksis mener han imidlertid at have ret til en tillaegsydelse, der skal udredes at den kompetente institution i den anden medlemsstat (in casu Forbundsrepublikken Tyskland).

Den anden situation adskiller sig fra den foerste, idet den ikke vedroerer en pensionist med boern, men et barn af en afdoed vandrende arbejdstager, som var omfattet af lovgivningen i to medlemsstater. Dette barn oppebaerer ydelser i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade det er bosat. Ogsaa dette barn mener imidlertid, at det kan goere krav paa en tillaegsydelse, der skal udredes at den kompetente institution i den anden medlemsstat (in casu Forbundsrepublikken Tyskland).

Den forelaeggende ret oensker afgjort, om den kompetente institution i den anden medlemsstat (Forbundsrepublikken Tyskland) i henhold til artikel 77 i forordning nr. 1408/71 (foerste situation) eller forordningens artikel 78 (anden situation) er forpligtet til at udrede en tillaegsydelse, saafremt lovgivningen i denne medlemsstat goer tilkendelsen af ydelserne betinget af, at pensionisten og dennes boern eller det efterladte barn er bosat paa denne medlemsstats omraade. Ifoelge BKGG skal dette bopaelskrav nemlig vaere opfyldt, for at der kan tilkendes boernetilskud (8).

5. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at den forelaeggende ret har taget udgangspunkt i Domstolens ovennaevnte praksis vedroerende tilkendelsen af en tillaegsydelse. Retten mener imidlertid, at denne retspraksis kraever en fortolkning. Den har navnlig bemaerket, at foelgende passus i Gravina-dommen: "alene i henhold til en anden medlemsstats lovgivning" kan stoette det synspunkt, at der ikke skal udbetales tillaegsydelse til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, og maaske heller ikke til pensionister, naar de ikke opfylder alle de i denne anden medlemsstats lovgivning fastsatte betingelser, herunder bopaelskravet, for ret til ydelser. En saadan fortolkning indebaerer, at den kompetente tyske institution som foelge af bopaelskravet i BKGG fritages for pligten til at udrede en tillaegsydelse til sagsoegerne i hovedsagen, der er bosat uden for tysk omraade.

6. Jeg mener ikke, at denne fortolkning af Domstolens praksis vedroerende tilkendelse af en tillaegsydelse er holdbar.

Den omtalte retspraksis tager udgangspunkt i den opfattelse, at artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes i lyset af EOEF-Traktatens artikel 51, hvorefter Raadet er forpligtet til at vedtage de foranstaltninger vedroerende social tryghed, der er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed. Som Domstolen har udtalt i Gravina-dommen (praemis 6), vil dette formaal ikke blive naaet,

"hvis arbejdstagere som foelge af, at de udnytter deres ret til fri bevaegelighed skulle miste de socialsikringsmaessige fordele, som under alle omstaendigheder sikres dem alene i henhold til lovgivningen i én medlemsstat".

Ud fra samme synspunkt udtalte Domstolen i Rossi-dommen (praemis 14) (9), at

"bortset fra udtrykkelige undtagelser i overensstemmelse med Traktatens formaal kan Faellesskabets regler ikke anvendes saaledes, at en arbejdstager eller dennes ydelsesberettigede paaroerende fratages en del af ydelserne efter en medlemsstats lovgivning".

I Laterza- og Gravina-dommene (henholdsvis praemis 8 og praemis 7) tilfoejede Domstolen, at Faellesskabets regler heller ikke kan medfoere en nedsaettelse af de ydelser, der udredes i henhold til denne lovgivning.

7. Denne underliggende begrundelse for retten til en tillaegsydelse goer det muligt at bestemme omfanget heraf. Retten indebaerer, at pensionisten eller det efterladte barn har ret til et beloeb, der udgoer forskellen mellem det ydelsesbeloeb, han faktisk oppebaerer i bopaelsmedlemsstaten (foerste sammenligningsled), og det ydelsesbeloeb, han ville have oppebaaret i henhold til den anden medlemsstats lovgivning (in casu Forbundsrepublikken Tyskland), saafremt den paagaeldende eller den person, han udleder sin ret af, ikke havde udoevet retten til fri bevaegelighed, men opretholdt sin bopael i sidstnaevnte medlemsstat (andet sammenligningsled).

Ovennaevnte betragtninger viser, at Domstolens praksis ikke kan fortolkes saaledes, at en tillaegsydelse kan naegtes, saafremt der i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, som skal udrede denne ydelse, opstilles et bopaelskrav for tilkendelse af ydelser til boern. Det bemaerkes for det foerste, at retten til en tillaegsydelse kun har betydning, saafremt den ydelsesberettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, som skal udrede ydelsen. Med henblik paa fastsaettelsen af det andet sammenligningsled har Domstolen ganske vist anerkendt, at pensionisten og dennes boern eller det barn, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, skal opfylde betingelserne for tilkendelse af ydelser i henhold til lovgivningen i den beroerte medlemsstat (in casu Forbundsrepublikken Tyskland). Der skal dog dér gaas frem, som om de paagaeldende var bosat i denne medlemsstat, hvilket indebaerer, at de ikke kan stilles over for et bopaelskrav. En anden fortolkning af Domstolens praksis ville endelig vaere i strid med de udtrykkelige bestemmelser i forordning nr. 1408/71. Forordningens artikel 77, stk. 2, bestemmer nemlig, at pensionister og deres boern kan goere krav paa de i denne bestemmelse fastsatte ydelser, "uanset i hvilken medlemsstat pensionisten (rentemodtageren) eller boernene er bosat". Forordningens artikel 78, stk. 2, indeholder en tilsvarende bestemmelse, for saa vidt angaar ydelser til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem. Ydelserne skal udredes, "uanset i hvilken medlemsstat barnet eller den fysiske eller juridiske person, som faktisk forsoerger det, er bosat".

Det foerste spoergsmaal, foerste del, skal derfor besvares saaledes, at der ogsaa skal udbetales en tillaegsydelse, naar tilkendelse af ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, der skal udbetale ydelserne, er betinget af, at pensionisten og dennes boern eller de boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, er bosat paa denne medlemsstats omraade.

8. For bedre at forstaa den anden del af det foerste spoergsmaal finder jeg det hensigtsmaessigt naermere at redegoere for den tyske lovgivning vedroerende ofre for alvorlige arbejdsulykker, som oppebaerer invalidepension. Ifoelge § 583, stk. 1, i Reichsversicherungsordnung (lov om socialforsikring - herefter benaevnt "RVO") tilkendes invalidepensionister paa visse betingelser et boernetillaeg ("Kinderzulage") ud over deres invalidepension, saafremt de forsoerger et eller flere boern. Boernetillaegget udgoer ikke en selvstaendig ydelse, der udredes af en institution, der har kompetence vedroerende boernetilskud, men er en integrerende del af invalidepensionen, som forhoejes med 10% for hvert enkelt barn, der forsoerges.

BKGG' s § 8 bestemmer, at boernetilskud ("Kindergeld") - dvs. boernetilskud, der principielt skal udbetales til alle i Forbundsrepublikken boende personer, der har boern, som de forsoerger - ikke tilkendes boern, for hvilke der allerede udbetales boernetillaeg i henhold til RVO. Et offer for en arbejdsulykke har imidlertid ret til boernetilskud, saafremt det udbetalte boernetillaeg er lavere end det boernetilskud, han ville oppebaere, saafremt han ikke modtog invalidepension. Denne situation kan navnlig opstaa i boernerige familier, da ydelsen pr. barn i henhold til boernetilskudsordningen - og i modsaetning til boernetillaegsordningen - forhoejes proportionalt med antallet af boern, der forsoerges (10). I en saadan situation har invalidepensionisten ret til boernetilskud svarende til forskellen mellem det beloeb, han faktisk oppebaerer i boernetillaeg, og det beloeb, han ville have oppebaaret i boernetilskud. Dette forskelsbeloeb udbetales af den institution, der staar for udbetalingen af boernetilskud.

Ovennaevnte ordning blev ophaevet ved udgangen af 1983 (11). Ofrene for en alvorlig arbejdsulykke, som har ret til invalidepension, oppebaerer i fremtiden alene boernetilskud for de boern, de forsoerger. Den omtalte tidligere ordning opretholdes imidlertid for de personer, som oppebar boernetillaeg inden 1984.

9. Palermo, der er italiensk statsborger og sagsoeger i den 7. tvist i hovedsagen, befandt sig i sidstnaevnte situation, saaledes som det fremgaar af hans indlaeg for Domstolen. I 1978, da han arbejdede i Forbundsrepublikken Tyskland, var han udsat for en alvorlig arbejdsulykke,. I 1979 rejste han tilbage til Italien, hvor han nu er bosat med sine fem boern, der er foedt mellem 1973 og 1982 (nogle af boernene er saaledes foedt efter hans tilbagevenden til Italien). I henhold til italiensk lovgivning oppebaerer han dér invalidepension samt et tillaeg for sine boern. I henhold til RVO oppebaerer han ligeledes invalidepension forhoejet med et boernetillaeg. Boernetillaegget er imidlertid lavere end det boernetilskud, Palermo normalt ville have krav paa. Derfor mener Palermo at have ret til forskelsbeloebet med fradrag af det (lavere) tillaeg, der ifoelge italiensk lovgivning faktisk udbetales til boernene.

10. Ifoelge artikel 77, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 skal der ved udtrykket "ydelser" i denne bestemmelse forstaas:

"boernetilskud til personer, der modtager pension eller rente i anledning af alderdom, invaliditet, arbejdsulykker eller erhvervssygdom, samt de til saadanne pensioner eller renter ydede boernetillaeg, med undtagelse af tillaeg, der ydes i henhold til forsikringen mod arbejdsulykker og erhvervssygdomme".

Der er enighed om, at boernetillaegget maa anses for et pensionstillaeg, der ydes i henhold til arbejdsulykkesforsikringen, og derfor ikke er omfattet af artikel 77 i forordning nr. 1408/71. Jeg forstaar det af den nationale ret forelagte spoergsmaal saaledes, at det konkret oenskes afgjort, om det af undtagelsesbestemmelsen vedroerende boernetillaeg til en invalidepensionist kan udledes, at andre ydelser for den paagaeldendes boern, herunder ovennaevnte forskelsbeloeb, heller ikke er omfattet af artikel 77.

11. Undtagelsesbestemmelsen vedroerende tillaeg til pensioner, der ydes i henhold til en forsikring mod arbejdsulykker og erhvervssygdomme, er begrundet i, at disse beloeb udgoer en del af ydelser, der er omfattet af andre bestemmelser i forordning nr. 1408/71 (jf. afsnit III, kapitel 4, "arbejdsulykker og erhvervssygdomme", i forordning nr. 1408/71).

Artikel 58, stk. 3, som udgoer en del af afsnit III, kapitel 4, i forordning nr. 1408/71 lyder saaledes:

"Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning stoerrelsen af kontantydelser afhaenger af antallet af familiemedlemmer, skal ligeledes tage familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade, i betragtning, som om de paagaeldende var bosat paa den kompetente stats omraade."

Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:

"... erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme ... hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, kan, medmindre andet er bestemt i denne forordning, ikke nedsaettes, aendres, stilles i bero, inddrages eller beslaglaegges som foelge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede ydelsen, er beliggende".

I henhold til de ovenfor citerede bestemmelser har Palermo i medfoer af tysk lovgivning ret til invalidepension - som han faktisk oppebaerer - forhoejet med boernetillaeg for sine boern, som er bosat i Italien.

12. Det fremgaar ikke af ovennaevnte, at ogsaa det omtalte forskelsbeloeb falder uden for artikel 77 i forordning nr. 1408/71. Forskelsbeloebet er ikke en del af invalidepensionen. Det maa anses for en del af det boernetilskud, der tilkendes i henhold til BKGG. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid ifoelge artikel 5 i forordning nr. 1408/71 afgivet en erklaering, hvorefter ydelserne i henhold til BKGG maa anses for boernetilskud i den i forordningens artikel 77 forudsatte betydning (12). I

Beerens-dommen (13) udtalte Domstolen, at ydelser, som tilkendes i henhold til en i en saadan erklaering angivet lov, er socialsikringsydelser i den i forordning nr. 1408/71 forudsatte betydning. Naar henses til Forbundsrepublikken Tysklands ovennaevnte erklaering, som udtrykkeligt henviser til artikel 77 i forordning nr. 1408/71, kan det derfor fastslaas, at alle ydelser, der udredes i henhold til BKGG, maa anses for boernetilskud i artikel 77' s forstand.

Jeg mener herefter, at det foerste spoergsmaals anden del skal besvares bekraeftende: Artikel 77 i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse paa den del af boernetilskuddet, der ifoelge BKGG tilkommer den person, der oppebaerer pension i anledning af en arbejdsulykke, og som forsoerger et eller flere boern.

Andet spoergsmaal

13. I det andet spoergsmaal har den forelaeggende ret ikke angivet, hvilke faellesskabsbestemmelser den oensker fortolket af Domstolen. Det kan imidlertid udledes af sammenhaengen, at anmodningen om fortolkning alene vedroerer artikel 77 i forordning nr. 1408/71. Denne bestemmelse regulerer nemlig situationen for en pensionist, der forsoerger boern, som spoergsmaalet vedroerer.

Jeg forstaar den foerste del af andet spoergsmaal saaledes, at det vedroerer en pensioneret statsborger i en medlemsstat, som har arbejdet saavel i denne medlemsstat som i en anden medlemsstat (in casu Forbundsrepublikken Tyskland). Ligesom i det i foerste del af foerste spoergsmaal naevnte tilfaelde bor han sammen med sine boern i foerstnaevnte stat. I henhold til denne stats lovgivning oppebaerer han to ydelser, nemlig en pension og en ydelse for boernene. Han oppebaerer ogsaa her en pension i henhold til lovgivningen i den anden medlemsstat (in casu Forbundsrepublikken Tyskland). Det saerlige i den her beskrevne situation er, at retten til sidstnaevnte pension foerst opstod, efter at den paagaeldende havde flyttet sin bopael til den medlemsstat, hvori han er statsborger.

Giganti, der er sagsoeger i den fjerde tvist i hovedsagen, befinder sig sammen med andre i denne situation, saaledes som det fremgaar af hans indlaeg for Domstolen. Giganti, der er italiensk statsborger, og som dengang var bosat i Forbundsrepublikken Tyskland, ansoegte i 1979 det kompetente tyske forsikringsorgan om invalidepension. I 1980 vendte han tilbage til Italien. I henhold til italiensk lovgivning fik han tilkendt invalidepension samt ydelser for sine to boern. I 1981 tilkendte den tyske institution ham invalidepension (med virkning fra juni 1979) forhoejet med et boernetillaeg ("Kinderzuschuss") (14). Boernetillaegget er imidlertid lavere end det normale boernetilskud. Giganti mener derfor at have ret til forskelsbeloebet med fradrag af den (lavere) ydelse for sine boern, han faktisk oppebaerer i henhold til den italienske lovgivning.

Med foerste del af det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret afgjort, om artikel 77 i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at der ogsaa bestaar ret til en tillaegsydelse, naar retten til pension i henhold til en medlemsstats lovgivning (in casu Forbundsrepublikken Tyskland) foerst opstaar, efter at den ydelsesberettigede er flyttet til en anden medlemsstat (i Giganti' s tilfaelde Italien).

Den anden del af det andet spoergsmaal er stillet for det tilfaelde, at foerste del besvares bekraeftende. Spoergsmaalet vedroerer en situation som Palermo' s, hvor pensionistens familie foroeges, efter at pensionisten er vendt tilbage til den medlemsstat, hvori han er statsborger. Den forelaeggende ret oensker afgjort, om der i saa fald kun kan rejses krav om en tillaegsydelse for de boern, som pensionisten forsoergede inden bopaelsaendringen, eller om kravet ogsaa omfatter boern, der er foedt efter flytningen.

14. Den forelaeggende ret har indbragt disse spoergsmaal for Domstolen, da den mener, at Domstolens praksis kan fortolkes paa to maader. I ovennaevnte Laterza-dom kendte Domstolen for ret, at retten til boernetilskud, der skal udredes af den medlemsstat, paa hvis omraade pensionisten er bosat, ikke medfoerer, at retten til stoerre og "tidligere erhvervet boernetilskud, som det paahviler en anden medlemsstat at udrede, bortfalder". Den forelaeggende ret har bemaerket, at denne passus danner udgangspunkt for den i tysk retsteori saakaldte "Mitnahmetheorie" (15). Ifoelge denne teori skal retten til en tillaegsydelse alene beskytte erhvervede rettigheder. Denne ret maa ikke udhules som foelge af udoevelsen af retten til fri bevaegelighed. Naar den paagaeldende arbejdstager, inden udoevelsen af retten til fri bevaegelighed, imidlertid ikke opfyldte alle betingelserne for at oppebaere boernetilskud i henhold til den medlemsstats lovgivning, hvor han da var bosat, har han ikke erhvervet ret til et saadant boernetilskud, og sidstnaevnte stat skal derfor ikke udbetale en tillaegsydelse. Bayrisches Landessozialgericht har tilsluttet sig denne teori. Den forelaeggende ret har imidlertid rejst spoergsmaalet om, i hvilket omfang denne teori er forenelig med Domstolens synspunkt i D' Amario-dommen, hvorefter "spoergsmaalet om, hvorvidt det efterladte barn altid har haft bopael i en medlemsstat, eller om barnet er tilflyttet denne medlemsstat, er uden betydning for anvendelsen af artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71" (praemis 7).

15. I sine indlaeg for Domstolen er den tyske regering gaaet ind for ovennaevnte teori. Kommissionen, den italienske regering og parterne i hovedsagen, som har udtalt sig om dette spoergsmaal, afviser - efter min mening med rette - imidlertid teorien. Ovenfor under punkt 7 har jeg anfoert, at man for at afgoere, om der bestaar ret til en tillaegsydelse, ikke skal anvende bopaelsmedlemsstatens, men den anden medlemsstats lovgivning, som om pensionisten og hans boern var bosat paa denne medlemsstats omraade. Det foelger noedvendigvis heraf, at man ikke kan sondre mellem de berettigede paa grundlag af deres bopael paa det tidspunkt, hvor retten til pension opstaar, eller hvor boernene foedes.

Jeg er ganske vist enig i den tyske regerings udgangspunkt, hvorefter tillaegsydelsen udelukkende skal beskytte pensionistens erhvervede rettigheder. Den tyske regering mener imidlertid efter min mening med urette, at pensionisten endnu ikke har erhvervet rettigheder i det tilfaelde, hvor han inden flytningen til en anden medlemsstat ikke havde eller ikke kunne have oppebaaret ydelser. Retten til ydelser til boern er nemlig knyttet til retten til pension. Naar der er erhvervet ret til pension som foelge af, at den vaesentlige betingelse for denne ret er opfyldt (f.eks. udoevelsen af en erhvervsmaessig beskaeftigelse og/eller, alt efter pensionens art, ved en bestemt risikos indtraeden), uden at der er blevet tilkendt pension, fordi alle betingelserne herfor endnu ikke er opfyldt (f.eks. fordi den berettigede endnu ikke har naaet den foreskrevne pensionsalder, eller fordi en anden begivenhed, der er en forudsaetning for tilkendelsen, endnu ikke er indtraadt), er der nemlig allerede erhvervet en betinget ret til pensionen og dermed til ydelser til boernene. I tilfaelde af flytning til en anden medlemsstat er denne betingede ret til ydelser beskyttet af faellesskabsreglerne i samme omfang som retten til ydelser, der allerede skal udbetales paa dette tidspunkt. Det foelger heraf, at der ogsaa skal udbetales en tillaegsydelse af en anden medlemsstat end bopaelsmedlemsstaten, naar retten til pension i henhold til foerstnaevnte medlemsstats lovgivning foerst opstaar efter bopaelsaendringen, og ogsaa for boern, der foedes efter bopaelsaendringen.

16. I oevrigt gaar Domstolens praksis i samme retning. Ikke blot den af den forelaeggende ret citerede D' Amario-dom (som dog vedroerer situationen for boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem), men ogsaa den senere Baldi-dom er efter min mening saerlig vigtig. Sidstnaevnte dom vedroerte en italiensk pensionist, som havde arbejdet baade i Italien og i Belgien. I 1977 bosatte Baldi sig i Italien. Han oppebar dér invalidepension og boernetilskud i henhold til italiensk lovgivning. Foerst i 1978 blev han tilkendt ret til invalidepension i henhold til belgisk lov. Dette forhold hindrede ikke Domstolen i at fastslaa, at den kompetente belgiske institution i et saadant tilfaelde skulle udbetale en tillaegsydelse i henhold til artikel 77 i forordning nr. 1408/71.

Yderligere kan Laterza-dommen vanskeligt tages til indtaegt for den opfattelse, at der ikke skal udbetales en tillaegsydelse til boern, der er foedt efter bopaelsaendringen. Laterza var italiensk statsborger og pensionist, som i Belgien havde haft beskaeftigelse som minearbejder. Han giftede sig og fik boern, efter at han var vendt tilbage til Italien. Det hindrede ikke Domstolen i at fastslaa, at der ogsaa i en saadan situation skulle udbetales en tillaegsydelse.

Tredje spoergsmaal

17. Det tredje spoergsmaal vedroerer boernetilskud, der ifoelge BKGG skal udbetales til pensionister eller boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, med bopael uden for Forbundsrepublikken Tyskland, uanset om tilskuddet skal udredes alene i henhold til tysk lovgivning [artikel 77, stk. 2, litra a), og artikel 78, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71], eller det skal udbetales som et tillaeg til en ydelse, der skal udredes i henhold til en anden medlemsstats lovgivning [jf. samme artikler, stk. 2, litra b)]. For bedre at kunne forstaa spoergsmaalet, er det noedvendigt ogsaa ganske kort at omtale de tyske lovbestemmelser, hvorefter boernetilskuddet er afhaengigt af den berettigedes aarlige nettoindkomst.

18. Ifoelge BKGG' s § 10, stk. 1, andrager det maanedlige boernetilskud 50 DM for det foerste barn, 100 DM for det andet barn (130 DM efter 1.7.1990), 220 DM for det tredje barn og 240 DM for det fjerde barn og hvert af de foelgende boern. I henhold til BKGG' s § 10, stk. 2, nedsaettes boernetilskuddet imidlertid progressivt for det andet og hvert af de foelgende boern ned til en grundbeloeb paa 70 DM for det andet barn og 140 DM for hvert af de foelgende boern, naar den berettigedes og dennes aegtefaelles aarsindkomst overstiger en bundgraense med mere end 480 DM. Denne bundgraense er paa 26 600 DM for den gifte berettigede, der bor sammen med sin aegtefaelle, og paa 19 000 DM for andre berettigede, hvilke beloeb forhoejes med 9 200 DM for hvert barn, for hvilket den berettigede ikke har ret til boernetilskud (16).

BKGG' s § 11, stk. 1, definerer, hvad der skal forstaas ved begrebet "aarsindkomst". Begrebet omfatter indtaegter oppebaaret i det forudgaaende kalenderaar, som skal tages i betragtning ved anvendelsen af den tyske indkomstskattelov ("Einkommensteuergesetz"). Ifoelge BKGG' s § 11, stk. 2, fradrages indtaegterne en raekke forsoergerbyrder, herunder navnlig socialsikringsudgifter inden for de i skattelovgivningen fastsatte graenser og ydelser til underhold af visse personer, ogsaa inden for de i skattelovgivningen fastsatte graenser.

19. Den forelaeggende ret oensker afgjort, om nedsaettelsen af boernetilskuddet i henhold til BKGG, saafremt den berettigedes og dennes aegtefaelles indkomst overstiger et bestemt beloeb, ogsaa kan foretages i det tilfaelde, hvor den berettigede er bosat uden for Forbundsrepublikken Tysklands omraade og dér oppebaerer en indtaegt. I bekraeftende fald oensker den forelaeggende ret afgjort, hvorledes man i saa fald skal beregne den indkomstafhaengige del af boernetilskuddet. Retten oensker navnlig afgjort, hvorledes de i en anden medlemsstat oppebaarne nettoindtaegter, dvs. indtaegterne efter fradrag af visse forsoergerbyrder inden for de i skattelovgivningen fastsatte graenser, skal fastsaettes og tages i betragtning med henblik paa nedsaettelsen af boernetilskuddet.

20. De opfattelser, der er fremfoert vedroerende disse spoergsmaal, er yderste forskellige. Saaledes har den tyske regering anfoert, at artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse. Det bestemmes her:

"indeholder en medlemsstats lovgivning bestemmelser om, at en ydelse skal nedsaettes ... naar modtageren samtidig ... har andre indtaegter, finder disse bestemmelser tillige anvendelse, selv om det drejer sig om ... indtaegter, han har modtaget paa en anden medlemsstats omraade".

Jeg mener ikke, den tyske regerings opfattelse er forenelig med Domstolens praksis. Domstolen har bl.a. i Bakker-dommen (17) udtalt, at det fremgaar af ordlyden af artikel 12,

"at den heri omhandlede regel om dobbeltydelser kun vedroerer ydelser, som udbetales til én og samme person" (praemis 12),

og at denne bestemmelse

"maa betragtes som modstykket til de fordele, som tilkommer arbejdstagere i kraft af faellesskabsretten, idet den giver dem mulighed for at kraeve, at flere medlemsstaters sociale sikringslove anvendes samtidig" (praemis 13).

De her omhandlede §§ 10 og 11 i BKGG kan ikke anses for antikumulationsregler, idet boernetilskuddet ikke reduceres med stoerrelsen af en ydelse af samme art, der allerede modtages fra anden side.

21. Kommissionen gaar ind for det synspunkt, at nedsaettelsen af det i BKGG' s §§ 10 og 11 foreskrevne boernetilskud ikke kan foretages over for en modtager af boernetilskud, som er bosat i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland og dér oppebaerer indtaegter. Denne opfattelse begrundes med, at der ifoelge BKGG' s ovennaevnte bestemmelser skal tages hensyn til aarsindkomsten som defineret i den tyske "Einkommensteuergesetz". Hvis man anvender disse tyske skatteregler paa ydelsesberettigede personer med bopael i andre medlemsstater, ville man tillaegge dem eksterritorial anvendelse.

Jeg skal imidlertid ikke gaa naermere ind paa Kommissionens synspunkt, da den forelaeggende ret netop har rejst spoergsmaalene ud fra den antagelse, at de paagaeldende bestemmelser giver mulighed for en nedsaettelse af boernetilskuddet paa grundlag af indtaegter oppebaaret i udlandet, og det ikke tilkommer Domstolen at indlade sig paa en fortolkning af disse nationale bestemmelser. Jeg opfatter derfor de stillede spoergsmaal saaledes, at den forelaeggende ret oensker afgjort, om artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71 ogsaa tillader en saadan nedsaettelse, og i bekraeftende fald hvorledes denne nedsaettelse skal beregnes uden at tilsidesaette faellesskabsretten.

22. Jeg mener, at det tredje spoergsmaal skal besvares under hensyntagen til ligebehandlingsprincippet. Naar boernetilskuddet for boern, der forsoerges af pensionister, eller boernetilskud for boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, i henhold til én medlemsstats lovgivning (in casu Forbundsrepublikken Tyskland) nedsaettes proportionalt med den aarlige nettoindkomst, der oppebaeres af den berettigede, som er bosat paa denne medlemsstats omraade, kan der ogsaa foretages en nedsaettelse over for de berettigede, der er bosat i en anden medlemsstat, forudsat at disse ikke herved forfordeles.

Under retsmoedet anfoerte en raekke sagsoegere i hovedsagen, at den kompetente tyske institution for at undgaa praktiske vanskeligheder systematisk nedsaetter det boernetilskud, der ydes de berettigede med bopael i udlandet, til grundbeloebet. BKGG' s § 11, stk. 3, hjemler en saadan nedsaettelse, saalaenge der endnu ikke er sket en ansaettelse af skatten af de aarlige indtaegter, der skal tages i betragtning.

Hvis en saadan administrativ praksis rent faktisk anvendes, maa den efter min mening vaere i strid med det i forordning nr. 1408/71 fastsatte ligebehandlingsprincip. Domstolen har gentagne gange fastslaaet,

"at ligebehandlingsprincippet ikke alene indebaerer et forbud mod aabenlyse former for forskelsbehandling, begrundet i nationalitet, men ogsaa mod alle skjulte former for forskelsbehandling, hvorved det samme faktisk bliver resultatet, selv om forskelsbehandlingen udoeves paa grundlag af andre formelle kriterier" (18).

Systematisk at reducere boernetilskuddet til grundbeloebet, fordi der ikke foreligger nogen skatteansaettelse fra de tyske myndigheders side, maa efter min mening anses for en form for skjult forskelsbehandling. En saadan fremgangsmaade ville diskriminere ydelsesberettigede med bopael i en anden medlemsstat, da disse normalt ikke er omfattet af de tyske skatteregler.

23. Bortset herfra tilkommer det efter min opfattelse ikke Domstolen at angive, hvorledes de tyske bestemmelser om nedsaettelse af boernetilskud skal anvendes paa ydelsesberettigede med bopael i en anden medlemsstat, hvor de har oppebaaret indtaegter. Naar henses til ligebehandlingsprincippet, skal jeg dog fremhaeve et principielt punkt. Ved beregningen af boernetilskud til en ydelsesberettiget med bopael i en anden medlemsstat, kan de tyske myndigheder kun foretage en nedsaettelse i henhold til den tyske ordning paa grundlag af den dokumentation, der foreligger vedroerende de i udlandet oppebaarne indtaegter og de dér afholdte udgifter. De tyske skatteregler, som BKGG henviser til, kan saa anvendes analogt paa disse oplysninger.

Med henblik paa at opnaa den naevnte dokumentation kan de tyske myndigheder naturligvis henvende sig til den ydelsesberettigede selv og, om muligt, til de kompetente udenlandske myndigheder. Saafremt den ydelsesberettigede naegter at samarbejde, kan de kun bringe eventuelle sanktioner i anvendelse, saafremt der anvendes samme fremgangsmaade over for de ydelsesberettigede med bopael i Forbundsrepublikken Tyskland, som ligeledes naegter at samarbejde.

Fjerde spoergsmaal

24. Den 17. oktober 1985 traf Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring, jf. artikel 80 og 81 i forordning nr. 1408/71, afgoerelse nr. 129 om anvendelsen af bl.a. artikel 77 og 78 i den naevnte forordning (19). Afgoerelsen indeholder en raekke bestemmelser, som i forlaengelse af Domstolens praksis har til formaal at fastsaette de tilfaelde, hvor der skal udredes en tillaegsydelse, fremgangsmaaden ved fastsaettelsen af tillaeggets stoerrelse og de naermere regler for de kompetente institutioners forpligtelser.

Saaledes som jeg har forstaaet det, har den forelaeggende ret forelagt Domstolen det fjerde spoergsmaal, fordi den er i tvivl om, hvorvidt Den Administrative Kommissions Afgoerelse nr. 129 indeholder tilstraekkeligt klare bestemmelser til at udloese en ret til en tillaegsydelse.

Den forelaeggende ret har tilsyneladende overset, at afgoerelserne fra Den Administrative Kommission alene udgoer et hjaelpemiddel for de socialsikringsinstitutioner, som skal anvende EF-retten paa dette omraade, men hverken kan paalaegge eller fritage institutionerne for forpligtelser i forbindelse med anvendelsen eller fortolkningen af EF-rettens regler (20). Den Administrative Kommission kan saa meget mindre skabe ret til en tillaegsydelse. Denne ret beror paa artikel 77 og 78 i forordning nr. 1408/71, saaledes som disse bestemmelser er fortolket af Domstolen. Jeg vil ikke bestride, at tilkendelsen af en tillaegsydelse stadig kan skabe praktiske vanskeligheder, og at Den Administrative Kommission i denne forbindelse kan yde en supplerende vejledning. Som Domstolen har udtalt i D' Amario-dommen (praemis 8), kan praktiske vanskeligheder dog ikke begrunde, at de ydelsesberettigede naegtes ret til en tillaegsydelse.

Forslag til afgoerelse

Jeg skal sammenfattende foreslaa Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:

"1) a) Artikel 77, stk. 2, litra b), nr. i), og artikel 78, stk. 2, litra b), nr. i), i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 - i den version, som er indeholdt i bilag I til forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 - skal fortolkes saaledes, at en pensionist eller rentemodtager, som forsoerger et eller flere boern, eller, i givet fald, boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, ogsaa har ret til en tillaegsydelse - dvs. et beloeb svarende til forskellen mellem den ydelse, der faktisk oppebaeres efter lovgivningen i bopaelsmedlemsstaten, og den ydelse, der skal udredes efter lovgivningen i en anden medlemsstat - selv om tilkendelse af ydelser efter lovgivningen i sidstnaevnte medlemsstat er betinget af, at pensionisten eller rentemodtageren og dennes boern - eller, i givet fald, de boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem - er bosat paa denne medlemsstats omraade.

b) Artikel 77 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 finder anvendelse paa den del af boernetilskuddet (' Kindergeld' ), som en person, der modtager pension i anledning af en arbejdsulykke, og som forsoerger en eller flere boern, kan goere krav paa i henhold til Bundeskindergeldgesetz.

2) Artikel 77, stk. 2, litra b), nr. i), i forordning (EOEF) nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at den naevnte tillaegsydelse ogsaa skal udredes af den medlemsstat, der ikke er bopaelsmedlemsstaten:

- naar retten til pension i henhold til denne anden medlemsstats lovgivning foerst opstaar efter bopaelsaendringen

- for saa vidt angaar de boern, der er foedt efter bopaelsaendringen.

3) Artikel 77 og 78 i forordning (EOEF) nr. 1408/71 skal fortolkes saaledes, at naar en ydelse til boern, der forsoerges af en pensionist eller rentemodtager, eller til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, i henhold til lovgivningen i en medlemsstat nedsaettes paa grundlag af nettoaarsindkomsten for de ydelsesberettigede, der er bosat paa denne stats omraade, kan denne nedsaettelse ogsaa, i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, foretages i nettoaarsindkomsten for de ydelsesberettigede, der er bosat i en anden medlemsstat, saaledes som denne indkomst kan fastslaas paa grundlag af den fornoedne dokumentation.

4) Afgoerelserne fra Den Administrative Kommission, som er omhandlet i artikel 80 og 81 i forordning (EOEF) nr. 1408/71, udgoer alene et hjaelpemiddel for de socialsikringsinstitutioner, som skal anvende EF-retten paa dette omraade, men kan hverken paalaegge eller fritage institutionerne for deres forpligtelser i forbindelse med anvendelsen eller fortolkningen af EF-rettens regler."

(*) Originalsprog: nederlandsk.

(1) Artikel 77 og 78 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, jf. den kodificerede version af forordningen, som er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6).

(2) Domstolens dom af 12.6.1980 (sag 733/79, Laterza, Sml. s. 1915).

(3) Dom af 12.7.1984 (sag 242/83, Patteri, Sml. s. 3171).

(4) Dom af 14.3.1989 (sag 1/88, Baldi, Sml. s. 667).

(5) Dom af 9.7.1980 (sag 807/79, Gravina, Sml. s. 2205).

(6) Dom af 24.11.1983 (sag 320/82, D' Amario, Sml. s. 3811).

(7) Dom af 14.12.1988 (sag 269/87, Ventura, Sml. s. 6411).

(8) Jf. BKGG' s § 1, stk. 1, nr. 1, og stk. 2, nr. 1, samt § 2, stk. 5.

(9) Dom af 6.3.1979 (sag 100/78, Rossi, Sml. s. 831).

(10) Jf. BKGG' s § 10.

(11) § 1, stk. 22, i ledsageloven af 22.12.1983 til Finansloven 1984 (BGBL. I, s. 1532).

(12) Punkt IV, nr. 1, litra b), i erklaeringen, der blev offentliggjort i EF-Tidende 1980, C 139, s. 1. Denne erklaering, som aendret ved en erklaering offentliggjort i EF-Tidende 1983, C 351, s. 1, lyder saaledes:

"b) Boernetilskud (i den tyske udgave: 'Kindergeld' ):

- lov om boernetilskud (Bundeskindergeldgesetz) af 14. april 1964, med aendringer og tillaeg, i den gaeldende udgave".

(13) Dom af 29.11.1977 (sag 35/77, Beerens, Sml. s. 2249).

(14) I henhold til RVO' s § 1262 har pensionister - med undtagelse af ofre for en alvorlig trafikulykke (som er omfattet af RVO' s § 583) - ret til boernetillaeg ("Kinderzuschuss"), hvis de oppebar et saadant tillaeg inden 1984. Reglerne for dette boernetillaeg er identiske med reglerne for de ovenfor under punkt 8 naevnte boernetillaeg (Kinderzulage). Saafremt boernetillaegget er lavere end boernetilskuddet i henhold til BKGG kan de ydelsesberettigede ogsaa ansoege om udbetaling af forskelsbeloebet.

(15) Jeg skal her henvise til J. Stahlberg, der gaar ind for den modsatte opfattelse i "Deutsches Kindergeld fuer EG-Staatsangehoerige", Die Sozialgerichtsbarkeit (SGb), 1989, s. 238 og, navnlig, s. 245.

(16) Det er mig ikke helt klart, i hvilket omfang disse regler ogsaa finder anvendelse paa tilskud til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem. Den forelaeggende ret gaar imidlertid i sit spoergsmaal ud fra, at ydelsen til saadanne boern ogsaa kan nedsaettes. Jeg skal behandle dette spoergsmaal nedenfor i lyset af saavel artikel 77 (pensionister) som artikel 78 (boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem) i forordning nr. 1408/71.

(17) Dom af 20.4.1988 (sag 151/87, Bakker, Sml. s. 2009).

(18) Jf. bl.a. dom af 15.1.1986 (sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 23).

(19) EFT 1986 C 141, s. 7.

(20) Dom af 14.5.1981 (sag 98/80, Romano, Sml. s. 1241).