FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

SIR GORDON SLYNN

FREMSAT DEN 9. JULI 1981 ( 1 )

Høje Domstol.

Kommissionens afdeling for oversættelser på mellemlang og lang sigt udgør en del af Generaldirektorat IX »Personale og administration«. På det pågældende tidspunkt omfattede Generaldirektoratet fem direktorater i Bruxelles og ét i Luxembourg. Et af direktoraterne i Bruxelles med betegnelsen »Oversættelse, dokumentation, reproduktion og bibliotek« omfattede på det pågældende tidspunkt elleve afdelinger, hvoraf syv var beskæftiget med oversættelse: der var en afdeling for generelle spørgsmål og én for hver af de officielle sprog. Direktoratet i Luxembourg var opdelt i syv afdelinger, herunder Afdelingen for oversættelser på mellemlang og lang sigt. Denne afdeling var igen opdelt i otte grupper, én for hvert af de officielle sprog, én for almindelige spørgsmål og planlægning og én for terminologi.

I denne sag har fem af cheferne for disse grupper klaget over Kommissionens stiltiende afvisning af deres krav om en omstrukturering af Kommissionens afdeling for oversættelser på mellemlang og lang sigt, således at de eksisterende grupper blev omdannet til afdelinger af samme type som i Bruxelles, og gruppelederne som følge heraf udnævnt til kontorchefer. Sagen har rødder langt tilbage i tiden.

Allerede i juni 1973 sendte gruppelederne i Luxembourg en skrivelse til Kommissionens formand, dengang F.-X. Ortoli, hvori de hævdede, at de blev ringere behandlet end deres kolleger med tilsvarende arbejde i Bruxelles og i Parlamentet, der var kontorchefer i lønklasse LA 3. De anmodede om, at deres stillinger måtte blive ændret tilsvarende. Ortoli svarede, at skønt indplaceringen af gruppeledere svarede til beskrivelsen af deres arbejdsopgaver og beroede på den eksisterende organisation af tjenestegrenen i Luxembourg samt dennes behov, overvejede Kommissionen ud fra en forventning om en forøget arbejdsbyrde dels at revidere organisationen af Afdelingen for oversættelser på mellemlang og lang sigt dels at indgive en anmodning om, at der i budgetforslaget for 1975 blev afsat midler til at løse problemet. Korrespondancen mellem på den ene side gruppelederne og deres efterfølgere og på den anden side formanden for Kommissionen fortsatte med nogenlunde samme indhold i 1973 og 1974.

I 1974 og 1975 rettede to medlemmer af Europa-Parlamentet skriftlige forespørgsler til Kommissionen om dette emne: Jf. forespørgsel 19/74 af 20. marts 1974, EFT C 61, 1974, s. 24, forespørgsel 189/74 af 21. juni 1974, EFT C 113, 1974, s. 14, og forespørgsel 614/74 af 10. januar 1975, EFT C 86, s. 24. I sine svar, især det sidste, bekræftede Kommissionen, at den havde til hensigt at foretage en gradvis strukturændring af Afdelingen for oversættelser på mellemlang og lang sigt med henblik på at oprette afdelinger i stedet for sektioner, ligesom den anførte, at der var afsat to LA 3-stillinger på budgettet for 1975.

Disse to stillinger blev bevilget to af gruppelederne i Luxembourg, der fik stilling af »rådgiver«. I besvarelse af et brev fra de syv sektionsledere, hvori de udtrykte deres beklagelse over, at indehaverne af de nye stillinger ikke blev betegnet som direktører, anførte formanden for Kommissionen i en skrivelse af 19. november 1975, at beslutningen om at give de to gruppeledere rang af »rådgiver« alene var begrundet i, at man ville bevare en ensartet administrativ opbygning i Luxembourg. Formanden bekræftede, at Kommissionen stadig havde til hensigt at ændre opbygningen af Afdelingen for oversættelser på mellemlang og lang sigt.

Den 12. juli 1978, kort efter at Rådets forordning nr. 912/78 af 12. maj 1978 om ændring af tjenestemandsvedtægten (EFT L 119, 1978, s. 1) trådte i kraft, skrev gruppelederne i Luxembourg (der nu i alt var otte) igen til formanden for Kommissionen og anførte, at det ville være naturligt og logisk at indplacere dem i lønklasse LA 3, da deres daværende lønklasse LA 4 var blevet ændret til LA 5/4, hvilket de betragtede som en degradering. De anførte ligeledes, at der ikke længere var nogen grund til at udsætte deres indplacering som kontorchef. Kommissionen registrerede denne skrivelse som en ansøgning i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 1, men undlod på det tidspunkt at svare. Den 12. marts 1979 sendte gruppelederne en ny skrivelse til formanden for Kommissionen, der i det væsentligste havde samme indhold som skrivelsen af 12. juli 1978, idet de denne gang påberåbte sig det forhold, at der i Kommissionen var en mindre andel af personalet i lønklasse LA 3 end i Fællesskabets øvrige institutioner. Tre måneder senere havde de ikke modtaget svar på disse to skrivelser.

Den 21. juni 1979 sendte hver af de fem sagsøgere Kommissionen en skrivelse med overskriften »ansøgning i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 1«, hvori de anmodede Kommissionen om at tage de nødvendige administrative og budgetmæssige skridt til at ændre deres stillinger til kontorchefstillinger i lønklasse LA 3. Den 31. juli 1979 besvarede kommissær Tugendhat skrivelsen af 12. juli 1978. Han meddelte, at Kommissionen i budgetforslaget for 1980 havde ansøgt om midler, der, hvis de blev bevilget, ville sætte Kommissionen i stand til at udnævne en assisterende generaldirektør for Generaldirektorat IX. Dette skulle så igen gøre det muligt at ændre opbygningen af Generaldirektoratet inden for rammerne af 1981-budgettet. Denne skrivelse indeholdt imidlertid ikke noget løfte af mere konkret art.

Følgelig indbragte sagsøgerne den 17. januar 1980 en klage i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2. Da de ikke modtog svar på denne klage, anlagde de den 16. august 1980 sag ved Domstolen i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 91, stk. 3.

Kommissionen påstår sagen afvist. Den anfører, at skrivelsen af 12. juli 1978 måtte anses for en ansøgning i den i vedtægtens artikel 90, stk. 1, anførte betydning, at den blev registreret som sådan, og at den udgør udgangspunktet for de frister, der foreskrives i denne og den efterfølgende artikel. Som følge heraf mener Kommissionen ikke, at sagsøgernes skrivelser af 21. juni 1979 kan danne udgangspunkt for nye frister til at fremsætte klage og til at anlægge sag, da de havde samme formål som den tidligere kollektive ansøgning.

Det er almindelig praksis, at en ansøger, som undlader at klage over en afgørelse inden for de i vedtægtens artikel 90 og 91 angivne frister, ikke kan berigtige sin fejl blot ved at anfægte en efterfølgende afgørelse fra den kompetente myndighed, der bekræfter den tidligere afgørelse. I nærværende sag er det afgørende punkt, om skrivelsen af 12. juli 1978 med rette kan betegnes som en ansøgning.

En skrivelse, som ikke har overskriften »Demande« (eller »ansøgning«), og som ikke udtrykkeligt henviser til vedtægtens artikel 90, kan være en ansøgning i denne artikels forstand, hvis den med tilstrækkelig tydelighed indeholder en udtrykkelig opfordring til den kompetente myndighed om at træffe en konkret afgørelse over for bestemte personer (jf. bl.a. de forenede sager 22 og 23/60 Elz mod Den høje Myndighed (Sml. 1954-1964, s. 259; org.ref. Recueil 1961, s. 359) og sag 79/70 Mullers mod Det økonomiske og sociale Udvalg (Sml. 1971, s. 161; org.ref. Recueil 1971, s. 689)). Hvis skrivelsen læses isoleret, kan det hævdes, at det er en »demande«, skønt den hovedsagelig beskæftiger sig med lønklasse LA 3 snarere end med stillingen som kontorchef. Det forekommer mig imidlertid urealistisk at behandle skrivelsen isoleret. Skrivelsen må læses i sammenhæng med den langvarige brevveksling, som fandt sted mellem på den ene side sagsøgerne og deres efterfølgere og på den anden side Kommissionens respektive formænd, hvori førstnævnte gentagne gange argumenterede for en ændring af deres tjenestegrens opbygning. På baggrund heraf forekommer skrivelsen af 12. juli 1978 mig ikke at være en ansøgning om, at myndigheden træffer en afgørelse vedrørende de personer, der underskrev brevet, i den i artikel 90, stk. 1, anførte betydning. Den må snarere anses som et led i en række skrivelser med det formål at overtale de kompetente myndigheder til at indføre visse ændringer i organisationens opbygning. Som følge heraf mener jeg ikke, at sagen bør afvises.

Selv om skrivelsen af 12. juli 1978 måtte betragtes som en »ansøgning« i artikel 90's forstand, kan Stefan Bauwer's søgsmål ikke af den grund afvises, da han ikke underskrev skrivelsen. Som følge heraf ville det være nødvendigt at tage stilling til de påstande, som Stefan Bauwer har nedlagt i denne sag.

I nærværende sag har sagsøgerne nedlagt påstand om, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt over for dem ved ikke at have oprettet afdelinger (i stedet for grupper) i Generaldirektoratet i Luxembourg, hvilket i det mindste ville have gjort det muligt at udnævne dem til kontorchefer.

For mit vedkommende kan jeg umiddelbart gå ind for det anbringende, der er fremført af Kommissionens juridiske rådgiver, hvorefter skrivelserne og svarene på de af parlamentsmedlemmerne rejste spørgsmål, som sagsøgerne bar påberåbt sig, ikke i sig selv kan skabe en forpligtelse, som sagsøgerne kan kræve opfyldt. De kan højst betragtes som en hensigtserklæring eller (som anført i anbringendet) en moralsk forpligtelse til under de foreliggende omstændigheder at undersøge muligheden for at ændre tjenestegrenens opbygning, og om muligt gennemføre en sådan ændring.

Hermed er sagen imidlertid ikke afgjort. Sagsøgernes advokat har som støtte for deres krav hovedsagelig påberåbt sig tjenestemandsvedtægtens bestemmelser samt almindelige retsprincipper. Det forhold, at det i brevene og i svarene anførte endnu ikke var blevet gennemført, gøres gældende for at påvise, at vedtægten og de almindelige retsprincipper er blevet tilsidesat. Vedtægtens artikel 5, stk. 3, bestemmer, at »tjenestemænd, der tilhører samme kategori eller samme tjenestegruppe, er undergivet de samme ansættelses- og karrierevilkår«. Den relevante gruppe er således en »kategori«, men ikke en lønklasse eller stillinger inden for det samme specialiserede faglige område, der udgør tjenestegrene, som omfatter et antal lønklasser i en eller flere af kategorierne.

Hvad der nøjagtigt skal forstås ved udtrykket »samme karrierevilkår«, forekommer mig under alle omstændigheder ikke umiddelbart klart. Det kan naturligvis ikke betyde identiske tjenestevilkår, da f.eks. lønninger så måtte være identiske inden for en kategori. Det synes under alle omstændigheder at indebære, at personer, der udfører identisk arbejde, bør behandles ens, især for så vidt angår rang, og at de skal have samme mulighed for forfremmelse. Denne fortolkning synes at kunne udledes af den franske version »des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière«. Denne fortolkning synes også at fremgå af Domstolens dom i sag 102/63 Bonnin mod Den hoje Myndighed for EKSF (Sml. 1954-1964, s. 561; org.réf. Recueil 1964, s. 1349), hvori det hedder: »Princippet om sammenhæng mellem de opgaver, der varetages, og lønklassen, som ligger til grund for vedtægtens bilag I, såvel som for artikel 5, der henviser til den beskrivelse af hver stillingsbetegnelses arbejds- og kompetenceområde, som hver institution skal udarbejde, har til formål dels at undgå ulighed i behandlingen af tjenestemænd, som på lovformelig måde er tillagt sammenlignelige opgaver, og dels at sikre, at en tjenestemand ikke skal varetage hverv, der ikke falder ind under beskrivelsen af hans arbejdsopgaver«.

Det er korrekt, at i medfør af artikel 4 kan enhver udnævnelse eller forfremmelse kun ske til en ledig stilling i henhold til de i tjenestemandsvedtægten fastsatte betingelser. Hvis en person derfor udnævnes til en bestemt stilling, men anmodes om at udføre og rent faktisk udfører andet arbejde, som hører under en højere stilling, kan han ikke stille krav om, at dette i sig selv retfærdiggør, at hans stilling opnormeres til en højere lønklasse (jf. ovennævnte Boursin-sag og sag 77/70 Prelle mod Kommissionen (Sml. 1971, s. 149, org.ref. Recueil 1971, s. 561, især s. 566)). Dette forekommer mig imidlertid ikke at være noget svar på den nedlagte påstand, da klagen oprindeligt gik på, at der ikke blev oprettet kontorchefstillinger, men ikke på, at klagerne ikke blev forfremmet.

Den påståede tilsidesættelse af artikel 5 er nært knyttet til et andet anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af almindelige rimelighedsprincipper og forbudet mod forskelsbehandling, som burde gælde i forholdet mellem Kommissionen og dens tjenestemænd.

Hvis det antages, at artikel 5 skal forstås som omfattende ovennævnte forhold, og at de almindelige principper finder anvendelse, er det afgørende spørgsmål, om de personer, som skal sammenlignes, fuldstændigt udfører det samme arbejde. Jeg mener, at dette spørgsmål skal afgøres af Kommissionen. På den ene side må det, som anført af generaladvokat Reischl i sag 14/79 Loebisch mod Rådet (Sml. 1979, s. 3679, især s. 3701), »principielt forhindres, at stillinger i samme lønklasse ved forskelligartede bedømmelseskriterier bliver normeret helt anderledes i en institution end i en anden«. På den anden side nævnes det klart, at »institutionerne har ved organiseringen af deres tjenestegrene et vidtgående skøn. Der kan derfor kun tales om forskelsbehandling, hvis tjenestemænd i de forskellige institutioner, som udfører arbejde af samme vardi, bliver behandlet forskelligt«. Så vidt jeg kan se, finder begge disse udtalelser anvendelse på en situation, hvor det drejer sig om tjenestemænd beskæftiget af den samme institution i forskellige tjenestegrene.

Domstolen udtalte i Loebisch-sagen på side 3692, at »hver institution er herre over sin egen organisatoriske opbygning og besidder et vist skøn ved organiseringen af sine tjenestegrene«. For Kommissionens vedkommende indebærer dette, at den selv skal fastlægge organisationens behov og det tilsvarende antal stillinger. Det betyder dog naturligvis ikke, at Kommissionens afgørelse fuldstændig unddrages Domstolens kontrol. I sag 61/70 Vistosi mod Kommissionen, (Sml. 1971, s. 145; org.ref. Recueil 1971, s. 535) udtalte Domstolen ligeledes, at når en tjenestemand fratages de områder, som han tidligere var ansvarlig for, kan dette udgøre en tilsidesættelse af artikel 5 og 7, og jeg mener følgelig, at Domstolen kan gribe ind, hvis det kan påvises, at Kommissionen har handlet på en måde, der afviger fra, hvad der med rimelighed kunne forventes af en fornuftig arbejdsgiver under hensyntagen til tjenestemandsvedtægten og ovennævnte almindelige principper. Hvis en afgørelse støttes på en forkert fortolkning af vedtægten eller træffes på grundlag af usaglige betragtninger, kan Domstolen omstøde det af Kommissionen udøvede skøn.

Den samme skønsbeføjelse og den samme prøvelsesret må gælde ved en afgørelse om, hvor mange tjenestemænd der skal ansættes i en bestemt lønklasse (her LA 3) i de forskellige institutioner.

I den foreliggende sag gik Kommissionens standpunkt oprindeligt ud på, at opbygningen i Luxembourg svarede til forholdene på stedet, herunder arbejdets omfang og antallet af ansatte tjenestemænd. Den foreslåede ændring skal ses i forhold til udvikling og det forventede behov. Kommissionen fastholder disse to forhold i sit skriftlige indlæg og har under den mundtlige forhandling atter anført, at der består sådanne forskelle mellem Bruxelles og Luxembourg, for så vidt angår antallet af ansatte og arbejdets omfang, at det er berettiget, at opbygningen ikke er ens, selv om det for en stor del er det samme arbejde, der udføres, og det ligger på samme ansvars-niveau.

Efter min opfattelse kan det ud fra et juridisk synspunkt være relevant for Kommissionen i beslutningsprocessen at tage enhedens størrelse i betragtning. Den officer, der leder en division, befinder sig på et andet trin end den officer, der leder en brigade, om end de begge har kommandoen. Ligeledes påhviler det Kommissionen at vurdere, hvad der er behov for, og hvad der er midler til under hensyn til budgetmæssige begrænsninger. Jeg mener ikke, at Kommissionen, fordi den har nævnt, at den ville oprette kontorchefstillinger i fremtiden, når der var midler dertil, nødvendigvis på nuværende tidspunkt har overtrådt artikel 5. Det tilkommer ikke Domstolen at vurdere, om situationen ændres som følge af ændringer i fremtiden i tjenestegrenens størrelse og arbejdsbyrde.

Det blev yderligere anført, at Kommissionen tilsidesatte sin egen beslutning af 4. maj 1978 om ændring af stillingsbetegnelserne for tjenestemænd i bilag I til tjenestemandsvedtægten. Så vidt jeg har forstået, støttes dette anbringende hovedsageligt på, at sagsøgerne, som var blevet udnævnt til »rådgivere« i lønklasse LA 3, rent faktisk fortsat udførte samme arbejde som gruppeledere i lønklasse LA 4, skønt beslutningen af 4. maj 1978 beskriver rådgivere som tjenestemænd med særlige kvalifikationer, der har til opgave at rådgive om lingvistiske spørgsmål eller udføre nærmere bestemte opgaver under tilsyn af en generaldirektør eller en direktør. Jeg mener ikke, at dette anbringende kan holde. De tre sagsøgere, der blev forfremmet til »rådgivere« i lønklasse LA 3, har måske udført samme arbejde som gruppelederne, således som det er beskrevet under overskriften LA 4 i beslutningen. Hvis dette er tilfældet, kan det næppe hævdes, at de har lidt et tab, siden de blev udnævnt til »rådgivere«. De øvrige sagsøgere hævder ikke, at beslutningen beskriver deres opgaver ukorrekt.

Endelig blev det gjort gældende, at den omtvistede beslutning var uforenelig med tjenestemandsvedtægtens artikel 24, hvorefter Kommissionen er forpligtet til at beskytte sine tjenestemænd mod angreb på person eller omdømme, som de måtte blive udsat for under udførelsen af deres arbejde. Artiklen tilsigter at beskytte tjenestemanden mod handlinger udført af tredjemand: sag 116/78 Bellintani mod Kommissionen (Sml. 1979, s. 1585, især s. 1600). Artiklen blev fortolket således, at beskyttelsen udvidedes til at omfatte tilfælde, hvor ophavsmanden til et angreb på en tjenestemands person er en anden tredjemand i Fællesskaberne: sag 18/78, fru V. mod Kommissionen (Sml. 1979, s. 2093, især s. 2102). Efter min opfattelse pålægger denne bestemmelse imidlertid ikke Kommissionen en pligt til at beskytte tjenestemanden mod Kommissionen selv. I sag 115/76, Leonardini mod Kommissionen (Sml. 1978, s. 735, især s. 745-746) udtalte Domstolen, at artikel 24 ikke fandt anvendelse på et tilfælde, hvor behandlingen af sagsøgerens klage over en ulykke blev afviklet med en overdreven og unormal forsinkelse på grund af en forsømmelse, som måtte lægges Kommissionens til last. Efter min opfattelse er artikel 24 uden betydning for den foreliggende sag.

Efter at der er gået så lang tid, er det forståeligt, at de personer (hvoraf nogle nu er pensioneret), der havde håbet på en reorganisering på grundlag af skrivelserne og svarene på parlamentsmedlemmernes spørgsmål, er skuffede, men mig om, at Kommissionen i dette tilfælde sagsøgerne (som efter min opfattelse må har tilsidesat sin pligt, således at løfte bevisbyrden) har ikke overbevist Domstolen kan gribe ind.

Af de nævnte grunde, mener jeg, at sagen bør antages til realitetsbehandling, men at sagsøgte bør frifindes. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, og 70, bør hver part bære sine omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.