FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. SZPUNAR

fremsat den 3. juni 2021 ( 1 )

Sag C-35/20

Syyttäjä

mod

A

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Korkein oikeus (øverste domstol, Finland))

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgernes ret til at færdes frit på medlemsstaternes område – artikel 21 TEUF – forpligtelse til under trussel om straf at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas ved passage af en medlemsstats grænse – direktiv 2004/38/EF – artikel 4 og 5 – passage af en medlemsstats søgrænse om bord på et lystfartøj – forordning (EF) nr. 562/2006 (Schengengrænsekodeksen) – bilag VI – strafferetlig ordning med dagbøder – beregning af bøden i forhold til den dømtes betalingsevne – forholdsmæssighed«

I. Indledning

1. En unionsborger passerer en national søgrænse om bord på et lystfartøj i forbindelse med en rejse frem og tilbage mellem to medlemsstater, nemlig Finland og Estland, uden at være i besiddelse af rejsedokumenter.

2. Dette er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål, som Korkein oikeus (øverste domstol, Finland) har forelagt, og som i det væsentlige vedrører spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne ved trussel om straf kan pålægge unionsborgerne en forpligtelse til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, når de passerer grænsen til en medlemsstat. Domstolen er ligeledes blevet anmodet om at tage stilling til forholdsmæssigheden af den finske strafferetlige ordning med dagbøder, der gælder ved manglende overholdelse af en sådan forpligtelse.

3. Den foreliggende præjudicielle forelæggelse vedrører således fortolkningen af navnlig artikel 21, stk. 1, TEUF og artikel 4, 5 og 36 i direktiv 2004/38/EF ( 2 ), idet den sidstnævnte artikel endnu ikke er blevet fortolket af Domstolen, samt bilag VI til forordning (EF) nr. 562/2006 ( 3 ).

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Direktiv 2004/38

4. Artikel 4 i direktiv 2004/38, der har overskriften »Ret til udrejse«, bestemmer i stk. 1: »1. Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, samt deres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som er i besiddelse af et gyldigt pas, ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.«

5. Dette direktivs artikel 5 med overskriften »Ret til indrejse« bestemmer i stk. 1, 4 og 5: »1. Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, giver medlemsstaterne unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til at indrejse på deres område, og giver familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, ret til at indrejse på deres område, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas. […] 4. Hvis unionsborgeren eller et familiemedlem, som ikke er statsborger i en medlemsstat, ikke er i besiddelse af de krævede rejsedokumenter eller de eventuelt krævede visa, giver den berørte medlemsstat disse personer enhver rimelig mulighed for inden for en rimelig frist at opnå eller fremskaffe de nødvendige dokumenter eller få bekræftet eller på anden måde godtgjort, at de er omfattet af retten til fri bevægelighed og ophold, inden der træffes afgørelse om tilbagesendelse. 5. Den pågældende medlemsstat kan forpligte den berørte person til at anmelde sin tilstedeværelse på dens område inden for en rimelig frist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling. Ved misligholdelse af denne forpligtelse kan der pålægges sanktioner, der står i rimeligt forhold til overtrædelsen, og som ikke må indebære forskelsbehandling.«

6. Dette direktivs artikel 36 med overskriften »Sanktioner« har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne fastlægger de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, som vedtages til gennemførelse af dette direktiv, og træffer enhver fornøden foranstaltning til at sikre deres iværksættelse. Sanktionerne skal være effektive og stå i rimeligt forhold til overtrædelsen. Medlemsstaterne giver senest den 30. april 2006 Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser, og enhver senere ændring meddeles snarest muligt.«

2. Forordning nr. 562/2006 ( 4 )

7. Artikel 1 i forordning nr. 562/2006 med overskriften »Formål og principper« bestemte: »Denne forordning indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem Den Europæiske Unions medlemsstater. Den fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser.«

8. Denne forordnings artikel 2 med overskriften »Definitioner« havde følgende ordlyd: »I denne forordning forstås ved: 1) »indre grænser«: […] c) medlemsstaternes søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt angår interne færgeruter 2) »ydre grænser«: medlemsstaternes landgrænser, herunder grænser ved indre vandveje (floder og søer), søgrænser samt lufthavne, søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt de ikke er indre grænser […] 8) »grænseovergangssted«: et af de kompetente myndigheder godkendt overgangssted for passage af de ydre grænser.«

9. Den nævnte forordnings artikel 4 med overskriften »Passage af de ydre grænser« bestemte: »1. Passage af de ydre grænser kan kun ske ved grænseovergangsstederne og inden for åbningstiden. Åbningstiderne angives klart ved grænseovergangssteder, der ikke er åbne døgnet rundt. […] 2. Uanset stk. 1 kan der indføres undtagelser fra forpligtelsen til kun at passere de ydre grænser ved grænseovergangsstederne og inden for den normale åbningstid: a) for personer eller grupper af personer, hvis det af særlige grunde er nødvendigt med henblik på lejlighedsvis passage af de ydre grænser uden for grænseovergangsstederne eller uden for den normale åbningstid, forudsat at de er i besiddelse af de tilladelser, der er nødvendige i henhold til national ret, og det ikke forstyrrer medlemsstaternes offentlige orden og indre sikkerhed. Medlemsstaterne kan fastsætte særlige ordninger i bilaterale aftaler. Generelle undtagelser i henhold til national ret og bilaterale aftaler meddeles Kommissionen, jf. artikel 34 […] c) i overensstemmelse med de specifikke regler i artikel 18 og 19 sammenholdt med bilag VI og VII. […]«

10. Samme forordnings artikel 7 med overskriften »Ind- og udrejsekontrol af personer« bestemte: »[…] 2. Alle skal underkastes en minimumsind- og udrejsekontrol, der gør det muligt at fastslå deres identitet på grundlag af forelagte eller foreviste rejsedokumenter. En sådan minimumskontrol består af en enkel og hurtig kontrol, om nødvendigt ved hjælp af tekniske hjælpemidler og ved at søge efter oplysninger, der udelukkende vedrører stjålne, ulovligt handlede, mistede eller ugyldiggjorte dokumenter, i de relevante databaser, af gyldigheden af de dokumenter, som giver den retmæssige indehaver ret til at passere grænsen, og af, om der foreligger tegn på falsk eller forfalskning. Som hovedregel finder den i første afsnit omhandlede minimumskontrol anvendelse på personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten. Grænsevagterne kan imidlertid på ikkesystematisk grundlag i forbindelse med minimumskontrollen af personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, søge i nationale og europæiske databaser for at sikre sig, at personen ikke udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel for medlemsstaternes indre sikkerhed, offentlige orden eller internationale forbindelser eller en trussel mod den offentlige sundhed. For så vidt angår personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, må resultatet af sådanne søgninger ikke anfægte disses ret til indrejse på den pågældende medlemsstats område efter direktiv 2004/38/EF. […] 6. Kontrol af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, foretages i henhold til direktiv 2004/38/EF. […]«

11. Artikel 18 i forordning nr. 562/2006 med overskriften »Specifikke regler for de forskellige typer grænser og de forskellige transportmidler, der anvendes til at passere grænserne« havde følgende ordlyd: »De specifikke regler, der er fastsat i bilag VI, finder anvendelse på kontrol ved de forskellige typer grænser og af de forskellige transportmidler, der anvendes til at passere grænseovergangene. Disse specifikke regler kan indeholde undtagelser fra artikel 4, 5 og 7-13.«

12. Denne forordnings artikel 20 med overskriften »Passage af de indre grænser« bestemte: »De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.«

13. Den nævnte forordnings artikel 21 med overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område« fastsatte: »Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke: […] c) en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter […]«

14. Bilag VI til forordning nr. 562/2006 vedrørte, således som det fremgår af bilagets egen overskrift, »[s]pecifikke retningslinjer for de forskellige typer grænser og de forskellige transportmidler, der anvendes til at passere de ydre grænser«. Dette bilags punkt 3 med overskriften »Søgrænser« indeholdt punkt 3.1, der havde overskriften »Generelle retningslinjer for ind- og udrejsekontrol i forbindelse med skibstrafik« og følgende ordlyd: »3.1.1. Kontrol med skibe gennemføres i anløbs- eller afsejlingshavnen eller på et dertil indrettet område i umiddelbar nærhed af fartøjet eller om bord på skibet i territorialfarvandene som defineret i De Forenede Nationers havretskonvention ( 5 ). Medlemsstaterne kan indgå aftaler, i henhold til hvilke kontrollen også kan udføres under rejsen eller ved skibets ankomst eller afrejse på tredjelandets område, under overholdelse af principperne i punkt 1.1.4.«

15. Dette bilags punkt 3.2. med overskriften »Specifikke retningslinjer for bestemte typer skibsfart«, indeholdt et afsnit med overskriften »Lystfartøjer« og følgende ordlyd: »3.2.5. Uanset artikel 4 og 7 underkastes personer om bord på lystfartøjer, der kommer fra eller afsejler til en havn i en medlemsstat, ikke ind- og udrejsekontrol og kan indrejse via en havn, der ikke er grænseovergangssted. Hvis vurderingen af risikoen for ulovlig indvandring berettiger hertil, navnlig hvis et tredjelands kyster ligger i umiddelbar nærhed af den pågældende medlemsstats område, foretages der kontrol af disse personer og/eller ransagning af lystfartøjerne. 3.2.6. Uanset artikel 4 må et lystfartøj, der kommer fra et tredjeland, undtagelsesvis anløbe en havn, som ikke er grænseovergangssted. […] […] 3.2.7. I forbindelse med kontrollen skal der afleveres et dokument med alle skibets tekniske data og navnene på de personer, der befinder sig om bord. En kopi af dette dokument sendes til myndighederne i ankomst- og afgangshavnene. Så længe skibet opholder sig i en medlemsstats territorialfarvand, opbevares et eksemplar af denne liste sammen med skibsdokumenterne.«

B. Finsk ret

16. Følgende bestemmes i § 1 i passilaki (loven om pas) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »pasloven«), og som i det væsentlige gengiver ordlyden af § 9 i perustuslaki (den finske forfatning): »Finske statsborgere har ret til at rejse ud af landet i overensstemmelse med denne lovs bestemmelser. Finske statsborgere kan ikke hindres i at rejse ind i landet.«

17. Paslovens § 2 har følgende ordlyd: »Finske statsborgere har ret til at rejse ud af og ind i landet med et pas, såfremt intet andet følger af denne lov, EU-retten eller internationale aftaler, som er bindende for Finland. Uden pas kan finske statsborgere rejse til Danmark, Island, Norge og Sverige. Ved bekendtgørelse fra regeringen fastsættes de øvrige lande, hvortil finske statsborgere kan rejse, således at der i stedet for et pas anvendes et identitetskort […]«

18. § 1 i valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (bekendtgørelse fra regeringen om bevis for retten til at rejse i visse bestemte tilfælde) fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, følgende: »Finske statsborgere kan rejse ud af Finland og ind i følgende lande, når de som rejsebevis medbringer et pas, et identitetskort […]: Belgien, Bulgarien, Cypern, Det Forenede Kongerige, Estland, Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Kroatien, Letland, Liechtenstein, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien, San Marino, Schweiz, Slovakiet, Slovenien, Spanien, Tjekkiet, Tyskland, Ungarn og Østrig.«

19. § 7 i rikoslaki (straffeloven) (39/1889) med overskriften »Overtrædelse af grænsereglerne«, som findes i denne lovs kapitel 17, der har overskriften »Forstyrrelse af den offentlige orden«, bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, følgende: »Den, der passerer eller forsøger at passere den finske statsgrænse uden et rejsedokument, et visum, en opholdstilladelse eller et øvrigt til et gyldigt rejsedokument svarende dokument eller passerer eller forsøger at passere grænsen andre steder end et officielt ind- eller udrejsested eller i strid med ethvert andet lovbestemt forbud end indrejseforbuddet, […] anses for at være skyldig i en overtrædelse af grænsereglerne, som straffes med bøde eller fængsel indtil et år.«

20. I samme kapitel i denne lov fastsætter § 7a med overskriften »Mindre alvorlige overtrædelser af grænsereglerne« følgende: »Gerningsmanden pålægges en bøde for en mindre alvorlig overtrædelse af grænsereglerne, såfremt handlingen i betragtning af det ulovlige opholds eller den ulovlige rejses korte varighed, den forbudte handlings art eller øvrige omstændigheder i forbindelse med handlingen samlet set er mindre betydningsfuld.«

21. Den nævnte lovs kapitel 2a, § 1, har følgende ordlyd: »Dagbøder pålægges således, at det minimale antal er én dagbøde, og det maksimale antal er 120 dagbøder.«

22. I dette kapitel i samme lov bestemmer § 2: »Dagbødebeløbet fastsættes således, at det er passende i forhold til den dømtes betalingsevne. En tresindstyvendedel af den dømtes gennemsnitlige månedlige indkomst fraregnet de skatter og afgifter, som fastsættes ved bekendtgørelse fra regeringen, samt et fast basisomkostningsfradrag anses for et passende dagbødebeløb. Dagbødebeløbet kan sænkes på grund af den dømtes forsørgerpligt. Den nævnte månedlige indkomst beregnes primært ud fra den dømtes årsindkomst, som den fremgår af den seneste selvangivelse, som den dømte fremlægger. Hvis den dømtes indkomst ikke kan bestemmes tilstrækkelig pålideligt ud fra skatteoplysningerne, eller hvis den har ændret sig væsentligt siden den seneste selvangivelse, der er fremlagt, kan den fastsættes på grundlag af et andet tilgængeligt dokument. Dagbøden fastsættes af domstolen på basis af de oplysninger, der er til rådighed på tidspunktet for retssagen, og i forbindelse med en summarisk straffesag på grundlag af de oplysninger, der er til rådighed på det tidspunkt, hvor der anmodes om denne procedure. Dog fastsætter anklagemyndigheden bøden på basis af de oplysninger, der er til rådighed på det tidspunkt, hvor den summariske strafferetlige kendelse afsiges, hvis det har vist sig, at den dømtes betalingsevne har ændret sig væsentligt i forhold til de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, hvor der blev anmodet om denne procedure. Beregningen af den gennemsnitlige månedlige indkomst, princippet for afrunding af dagbødebeløbet, det faste basisomkostningsfradrag, forsørgerpligtens betydning samt dagbødens mindstebeløb er nærmere reguleret i en bekendtgørelse fra regeringen.«

23. § 5 i asetus päiväsakon rahamäärästä (bekendtgørelse om dagbødebeløb) (609/1999) fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, følgende: »Dagbøden kan ikke fastsættes til et lavere beløb end 6 EUR.«

III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

24. De relevante faktiske omstændigheder i hovedsagen, som de fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kan beskrives som følger.

25. Den 25. august 2015 foretog A, som er finsk statsborger, en rejse fra Finland til Estland og tilbage til Finland om bord på et lystfartøj. Såvel rejsens afrejsested som hjemkomststedet var beliggende i Finland. Undervejs krydsede A det internationale farvand mellem Finland og Estland.

26. A havde et gyldigt finsk pas, men havde hverken medbragt dette eller et andet rejsedokument på rejsen og var derfor ikke i stand til at vise pas ved en paskontrol, der fandt sted i Helsingfors (Finland) undervejs på hjemturen. Trods den manglende fremlæggelse af et rejsedokument kunne man fastslå A’s identitet på grundlag af det kørekort, som han medbragte. Det er endvidere ubestridt, at det elektronisk kunne fastslås, at A var indehaver af et gyldigt pas.

27. Syyttäjä (anklagemyndigheden) rejste tiltale mod A ved Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsingfors, Finland) for en mindre alvorlig overtrædelse af grænsereglerne. A bestred at have gjort sig skyldig i det forhold, som tiltalen omhandlede.

28. Ved kendelse af 5. december 2016 fastslog Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsingfors), at A havde gjort sig skyldig i en mindre alvorlig overtrædelse af grænsereglerne. Det var nemlig strafbart at passere statsgrænsen uden at være i besiddelse af et rejsedokument. Det forhold, at A havde et gyldigt pas, var irrelevant. Denne ret udmålte imidlertid ikke en straf, idet den fandt, at overtrædelsen var mindre alvorlig, og at hvis den idømte en bødestraf, ville bødebeløbet blive uforholdsmæssigt stort, idet det skulle beregnes ud fra A’s gennemsnitlige månedlige indkomst i henhold til den strafferetlige ordning med dagbøder.

29. Anklagemyndigheden iværksatte appel ved Helsingin hovioikeus (appeldomstolen i Helsingfors, Finland). A iværksatte kontraappel.

30. Ved dom af 15. juni 2018 fastslog Helsingin hovioikeus (appeldomstolen i Helsingfors) ganske vist, at det var behørigt fastslået, at A ikke var i besiddelse af et rejsedokument ved kontrollen, men forkastede anklagemyndighedens appel. Denne domstol vurderede, at A’s adfærd ikke udgjorde en mindre alvorlig overtrædelse af grænsereglerne.

31. Anklagemyndigheden har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Korkein oikeus (øverste domstol, Finland). Denne domstol er af den opfattelse, at sagen skal undersøges på baggrund af EU-retten.

32. Den forelæggende ret har anført, at Domstolen i præmis 45 i Wijsenbeek-dommen ( 6 ) fastslog, at EU-retten, henset til dens udviklingstrin på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, ikke var til hinder for, at en medlemsstat under strafansvar forpligter en person, uanset om denne er statsborger i en medlemsstat eller et tredjeland, til at godtgøre sit statsborgerskab ved indrejse på denne medlemsstats område via en af Unionens indre grænser, såfremt sanktionerne er sammenlignelige med dem, der gælder for lignende nationale overtrædelser, og ikke er uforholdsmæssige.

33. Den forelæggende ret har ligeledes gjort opmærksom på, at Domstolen i Oulane-dommen ( 7 ) undersøgte, om forpligtelsen til i visse situationer at fremvise et identitetskort eller et gyldigt pas var i overensstemmelse med den dagældende EU-ret. Ifølge denne ret hersker der imidlertid usikkerhed om foreneligheden af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede med de bestemmelser i EU-retten, der er trådt i kraft efter disse to domme.

34. Det fremgår ganske vist af forordning nr. 562/2006, at enhver medlemsstat kan indføre en forpligtelse til at »være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter« ( 8 ). Såfremt dette indebærer, at medlemsstaterne kan pålægge enhver pligt til at være i besiddelse af et rejsedokument ved passage af den nationale grænse, er det imidlertid stadig usikkert, om og i givet fald på hvilke betingelser den manglende overholdelse af en sådan pligt kan straffes. Den forelæggende ret har påpeget, at artikel 5, stk. 5, i direktiv 2004/38 giver en medlemsstat mulighed for at forpligte den berørte person til at »anmelde sin tilstedeværelse på dens område inden for en rimelig frist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling«, og at det er derfor, at EU-lovgiver i denne bestemmelse har givet mulighed for at pålægge sanktioner.

35. Den forelæggende ret har ikke udelukket, at hvis denne forpligtelse pålægges unionsborgerne under strafansvar, kan det krænke deres ret til fri bevægelighed på medlemsstaternes område, som er fastlagt i artikel 45, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og i artikel 21, stk. 1, TEUF.

36. For at fastslå, om denne ret er blevet tilsidesat, bør navnlig artikel 4 og 5 i direktiv 2004/38 og artikel 21 i forordning nr. 562/2006 tages i betragtning, idet denne forordning udgjorde den gældende Schengengrænsekodeks på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen.

37. Det er også nødvendigt, henset til artikel 2, 4, 7, 20 og 21 i forordning nr. 562/2006 og punkt 3.2.5 i bilag VI hertil at fastslå, om det forhold, at den berørte persons rejse fra én medlemsstat til en anden i et lystfartøj skete gennem internationalt farvand, er relevant.

38. Såfremt EU-retten ikke er til hinder for en forpligtelse til under strafansvar at være i besiddelse af et andet gyldigt rejsedokument, ønsker den forelæggende ret endvidere oplyst, om en dagbødeordning som den, der er fastsat i straffeloven, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet set i lyset af artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38.

39. I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at der for en overtrædelse af grænsereglerne svarende til de faktiske omstændigheder som beskrevet i tiltalen i denne sag normalt pålægges 15 dagbøder. I henhold til kriterierne i straffeloven på det tidspunkt, hvor overtrædelsen fandt sted, ville dagbøden i A’s tilfælde beløbe sig til 6350 EUR. Det samlede bødebeløb, der kunne være pålagt på dette tidspunkt, ville således have beløbet sig til 95250 EUR.

40. På denne baggrund har Korkein oikeus (øverste domstol) ved afgørelse af 21. januar 2020, som indgik til Domstolens Justitskontor den 24. januar 2020, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Er EU-retten, navnlig artikel 4, stk. 1, i direktiv [2004/38], artikel 21 i [forordning nr. 562/2006] eller unionsborgernes ret til at færdes frit på Unionens område til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse, hvorved en person (uanset om vedkommende er unionsborger) ved trussel om straf pålægges en forpligtelse til at medbringe et gyldigt pas eller et andet gyldigt rejsedokument, når vedkommende med en [lystfartøj] rejser fra en medlemsstat til en anden gennem internationalt farvand uden at rejse ind på en tredjestats område? 2) Er EU-retten, navnlig artikel 5, stk. 1, i direktiv [2004/38], artikel 21 i [forordning nr. 562/2006] eller unionsborgernes ret til at færdes frit på Unionens område til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse, hvorved en person (uanset om vedkommende er unionsborger) ved trussel om straf pålægges en forpligtelse til at medbringe et gyldigt pas eller et andet gyldigt rejsedokument, når vedkommende rejser ind i den pågældende medlemsstat fra en anden medlemsstat med [et] [lystfartøj] gennem internationalt farvand uden at være rejst ind på en tredjestats område? 3) Såfremt EU-retten ikke udgør en hindring som omhandlet i det første og det andet spørgsmål: Er den sanktion i form af dagbøder, der normalt pålægges i Finland for at passere den finske statsgrænse uden at medbringe et gyldigt rejsedokument, forenelig med proportionalitetsprincippet, som fremgår af artikel 27, stk. 2, i [direktiv 2004/38]?«

41. A, den tyske og den finske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme parter har ligeledes besvaret de af Domstolen stillede spørgsmål skriftligt, og Domstolen har besluttet at træffe afgørelse uden at afholde retsmøde.

IV. Bedømmelse

42. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at A ikke var genstand for kontrol ved afrejsen fra Finland. Den manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument blev nemlig først konstateret af de finske myndigheder ved hjemkomsten ved en grænsekontrol i Helsingfors. Straffesagen i tvisten i hovedsagen vedrører imidlertid såvel udrejsen af Finland som hjemrejsen til denne medlemsstat, idet forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument gælder ved hver enkelt grænsepassage.

43. Den forelæggende ret har stillet tre spørgsmål. Som det fremgår af de to første spørgsmål, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om retten til fri bevægelighed for personer er til hinder for, at en medlemsstat ved trussel om straf kan pålægge unionsborgere en forpligtelse til at være i besiddelse af et rejsedokument, når de under en rejse mellem denne medlemsstat og en anden medlemsstat krydser internationalt farvand. Såfremt disse spørgsmål besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret med det tredje spørgsmål oplyst, om en dagbødeordning som den, der er fastsat i den finske straffelov, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

44. Da det første og det andet spørgsmål er indbyrdes forbundne, vil jeg behandle dem samlet, men dog besvare dem hver for sig. Først vil jeg undersøge den forpligtelse, som pålægges unionsborgere til under strafansvar at være i besiddelse af et rejsedokument, dels i forbindelse med retten til udrejse, jf. artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 (det første spørgsmål), dels i forbindelse med retten til indrejse, jf. artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 (det andet spørgsmål). Dernæst vil jeg belyse den kontrol, der foretages i forbindelse med grænsekontrollen for så vidt angår personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, jf. forordning nr. 562/2006 (det første og det andet spørgsmål). Til sidst vil jeg analysere forholdsmæssigheden af beløbet for den bøde, der pålægges for manglende overholdelse af en sådan forpligtelse (det tredje spørgsmål).

45. Før jeg påbegynder min undersøgelse, finder jeg det relevant at fremsætte nogle indledende bemærkninger om korrelationen mellem artikel 4 og 5 i direktiv 2004/38 og forholdet mellem dem og Schengengrænsekodeksen.

A. Indledende bemærkninger

46. Jeg gør indledningsvis opmærksom på, at enhver statsborger i en medlemsstat er unionsborger i henhold til artikel 20 TEUF og derfor kan påberåbe sig de rettigheder, der er knyttet til denne status, herunder over for sin oprindelsesmedlemsstat, og navnlig den ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er fastsat i artikel 21 TEUF ( 9 ).

47. Det fremgår således af Domstolens praksis, at retten til fri bevægelighed både omfatter en ret for unionsborgere til at indrejse i en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere, og en ret til at forlade den sidstnævnte medlemsstat ( 10 ). Som Domstolen har påpeget, ville de grundlæggende friheder i EUF-traktaten nemlig blive berøvet deres indhold, hvis oprindelsesmedlemsstaten uden gyldig grund kunne forbyde sine egne statsborgere at forlade dens område og indrejse på en anden medlemsstats område ( 11 ). Det følger heraf, at for at denne ret til udrejse, som garanteres af artikel 4 i direktiv 2004/38, kan være fuldstændig effektiv, skal den unionsborger, som udøver sin ret til fri bevægelighed ved at rejse ud af den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, og ind i en anden medlemsstat, kunne udøve sin ret til at rejse tilbage til sin medlemsstat i overensstemmelse med de nærmere bestemmelser og vilkår i dette direktivs artikel 5.

48. Schengenreglerne er særlig vigtige for udøvelsen af retten til fri bevægelighed og dermed retten til ud- og indrejse, jf. artikel 4 og 5 i direktiv 2004/38. Det fremgår af betragtningerne til Schengenaftalen og af dennes relevante bestemmelser ( 12 ), at foranstaltningerne vedrørende passage af medlemsstaternes ydre og indre grænser ikke berører rettighederne for personer med ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten ( 13 ). Som Domstolen allerede har haft lejlighed til fremhæve, fastsætter de bestemmelser, der finder anvendelse på Schengenområdet, udtrykkeligt, at de ikke berører den frie bevægelighed for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der ledsager eller slutter sig til dem, som sikret ved navnlig direktiv 2004/38 ( 14 ), herunder borgere i medlemsstater, der ikke er deltagere i Schengensamarbejdet ( 15 ).

49. Det er på denne baggrund, jeg nu vil behandle de tre spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt.

B. Om det første og det andet præjudicielle spørgsmål

1. Forpligtelse til under strafansvar at være i besiddelse af et rejsedokument

a) I forbindelse med retten til udrejse, jf. artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38

50. Jeg skal indledningsvis påpege, at artikel 21 TEUF giver enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område »med de begrænsninger og betingelser, der er fastsat i traktaterne og gennemførelsesbestemmelserne hertil«, nemlig direktiv 2004/38.

51. Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 bestemmer udtrykkeligt, uden at kræve en forudgående udøvelse af den nævnte ret til fri bevægelighed og frit ophold, at »alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, [har] ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat« ( 16 ).

52. I den foreliggende sag er A en finsk statsborger, som i et lystfartøj sejlede fra Finland til Estland og tilbage igen. Hans situation vedrører, således som den forelæggende ret har konstateret, derfor denne bestemmelse.

53. Derved opstår spørgsmålet om, hvorvidt forpligtelsen ifølge finsk lovgivning til under strafansvar at være i besiddelse af et identitetskort eller pas på en rejse fra Finland til Estland og tilbage er i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38.

1) Udtrykket »i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas«

54. Det fremgår af selve ordlyden af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38, navnlig af anvendelsen af udtrykket »i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas«, at retten til udrejse er betinget af, at man er »i besiddelse« af et gyldigt rejsedokument.

55. Den finske regering synes at forstå termen »i besiddelse« på den måde, at en unionsborger ikke skal være i besiddelse af et rejsedokument på det tidspunkt, hvor vedkommende rejser ud af den berørte medlemsstats område, men være indehaver af et sådant dokument.

56. Jeg er uenig med den finske regering i denne fortolkning af nedenstående grunde.

57. For det første anfører jeg, at anvendelsen af termen »i besiddelse« i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 indebærer, at man medbringer et rejsedokument. Lovgivers valg af denne term kan nemlig ikke forstås alene som en henvisning til, at man er indehaver af et sådant dokument. Jeg bemærker i denne henseende, at ingen af de sprogudgaver, som jeg har undersøgt, synes at indikere det modsatte ( 17 ).

58. For det andet bekræftes denne fortolkning af analysen af formålet med direktiv 2004/38. Som det fremgår af første til fjerde betragtning til dette direktiv, tilsigter det at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som i medfør af traktaten direkte er tillagt unionsborgerne ved artikel 21, stk. 1, TEUF, og har navnlig til formål at styrke den nævnte ret ( 18 ). Artikel 4 i direktiv 2004/38 har således til formål at garantere, at en person, som har ret til fri bevægelighed, kan identificeres som sådan i forbindelse med en eventuel kontrol af den pågældendes identitet ( 19 ). Dette formål bringes i fare, hvis unionsborgerne kan kræve en undtagelse fra forpligtelsen i denne artikel til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas under deres rejser fra en medlemsstat til en anden.

59. For det tredje bekræftes endelig denne fortolkning af tilblivelseshistorien bag direktiv 2004/38. I artikel 5, stk. 1, i Kommissionens oprindelige forslag ( 20 ) (artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38) anføres det, at »[s]tk. 1 er stort set formuleret som artikel 2, stk. 1, i direktiv 68/360/EØF[ ( 21 )], hvori det hedder, at retten til at rejse ud af en medlemsstat »er alene afhængig af forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas«. Teksten her er tilpasset den nye situation med ophævelse af grænsekontrol inden for EU. Derfor er udtrykket »forevisning af« erstattet af »i besiddelse af« […]« ( 22 ). Det fremgår af denne bestemmelse i forslaget til direktiv, at denne ændring afspejler ophævelsen af grænsekontrollen ved de indre grænser i EU i forbindelse med Schengenreglerne.

60. Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 pålægger unionsborgerne, når de forlader en medlemsstats område, en forpligtelse til at være i besiddelse af rejsedokumenter ( 23 ). Den finske lovgivning er, idet den pålægger en forpligtelse til at være i besiddelse af et identitetskort eller pas under rejse fra Finland til Estland, følgelig i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38.

61. På denne baggrund skal det nu fastslås, om en medlemsstat kan pålægge en sanktion for manglende overholdelse af denne forpligtelse.

2) Mulighed for at pålægge en sanktion for manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument

62. Af hensyn til klarhed og under hensyntagen til det forhold, at den manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument i den foreliggende sag først blev konstateret på tidspunktet for hjemrejsen til Finland i forbindelse med de finske myndigheders kontrol, vil jeg behandle spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstat kan pålægge en sanktion i en situation som den i hovedsagen omhandlede, inden for rammerne af undersøgelsen af forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument i forbindelse med retten til indrejse.

b) I forbindelse med retten til indrejse, jf. artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38

63. Den finske regering har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at EU-retten er til hinder for anvendelsen af den omhandlede nationale lovgivning, når statsborgere fra en medlemsstat forlader denne medlemsstat og vender tilbage dertil. Denne regering har imidlertid for det første præciseret, at de højere retsinstanser endnu ikke har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en adfærd som den, A gjorde sig skyldig i, udgør en lovovertrædelse i henhold til straffeloven. For det andet har den fremhævet, at det følger af forarbejderne til straffeloven, at situationer som den i hovedsagen omhandlede hverken betegnes som »overtrædelse af grænsereglerne« som omhandlet i denne lovs kapitel 17, § 7, eller »mindre alvorlige overtrædelser af grænsereglerne«, jf. nævnte lovs kapitel 17, § 7a ( 24 ).

64. Jeg gør indledningsvis opmærksom på, at som supplement til retten til udrejse, som garanteres ved artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38, garanterer dette direktivs artikel 5, stk. 1, første afsnit, retten til indrejse på medlemsstaternes område. Denne bestemmelse fastsætter, at medlemsstaterne giver unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til indrejse på deres område ( 25 ). Ifølge Domstolens faste praksis er retten for en medlemsstats statsborgere til at rejse ind på en anden medlemsstats område, i de af traktaten hjemlede øjemed, en ret, som er direkte afledt af traktaten eller efter omstændighederne af bestemmelser udstedt til dennes gennemførelse ( 26 ).

65. I den foreliggende sag blev A, som er finsk statsborger, kontrolleret, da han vendte tilbage til Finland. Følgelig indrejste A ikke, som fastlagt i artikel 3 i direktiv 2004/38, i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor A er statsborger, men i den medlemsstat, hvor han er statsborger. Det fremgår med andre ord, at betingelserne for anvendelse af artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 principielt ikke er opfyldt i den i hovedsagen omhandlede situation.

66. Under disse omstændigheder opstår følgende indledende spørgsmål: Skal det lægges til grund, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse på de situationer, hvor en unionsborger vender hjem til den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger?

1) Rækkevidden af anvendeligheden af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38

67. Kommissionen har hævdet, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 finder analog anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede.

68. Spørgsmålet om, hvorvidt dette direktiv kan finde anvendelse på situationer, hvor en unionsborger vender hjem til den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, er allerede blevet undersøgt af Domstolen i sager vedrørende den afledte ret til indrejse og ophold for tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en unionsborger. En analyse af denne retspraksis kan afdække to retninger inden for retspraksis.

69. For det første vedrørende retten til indrejse fastslog Domstolen først og fremmest i dommen i sagen McCarthy m.fl. ( 27 ), at for så vidt som den pågældende unionsborger havde udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at bosætte sig i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, og hvor vedkommendes ægtefælle, der er tredjelandsstatsborger, opholdt sig sammen med ham, var de begge omfattet af direktiv 2004/38 som omhandlet i artikel 3, stk. 1, heri ( 28 ). Domstolen fastslog dernæst, at artikel 5 i direktiv 2004/38 omhandler »medlemsstaterne« og ikke foretager en sondring på grundlag af indrejsemedlemsstaten, bl.a. for så vidt som den bestemmer, at besiddelsen af et gyldigt opholdskort, jf. artikel 10, medfører, at en unionsborgers familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, er fritaget for kravet om indrejsevisum. Endelig påpegede Domstolen, at det således på ingen måde fremgår af denne artikel 5, at retten til indrejse for en unionsborgers familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, er begrænset til andre medlemsstater end dér, hvor unionsborgeren er statsborger ( 29 ).

70. For det andet vedrørende retten til ophold har Domstolen, navnlig i dommene i sagerne O. og B. ( 30 ), Coman m.fl. ( 31 ) og Banger ( 32 ), som faldt i forlængelse af Singh-dommen ( 33 ) og Eind-dommen ( 34 ), med hensyn til artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 anført, at det af en fortolkning af bestemmelserne i direktiv 2004/38 under hensyn til deres ordlyd, systematik og formål følger, at direktivet alene fastsætter betingelserne for udøvelse af retten til indrejse og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere fra andre medlemsstater, og at det ikke danner grundlag for en afledt opholdsret for tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en unionsborger, i den medlemsstat, hvor unionsborgeren er statsborger ( 35 ). For at undgå, at unionsborgeren afskrækkes fra at forlade den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, for at udøve sin opholdsret, i medfør af artikel 21, stk. 1, TEUF, i en anden medlemsstat, har Domstolen imidlertid anerkendt, at tredjelandsstatsborgere, som er familiemedlemmer til en unionsborger, og som ikke på grundlag af bestemmelserne i direktiv 2004/38 har en afledt opholdsret i den medlemsstat, hvor den pågældende unionsborger er statsborger, i visse tilfælde imidlertid kan indrømmes en sådan ret på grundlag af artikel 21, stk. 1, TEUF ( 36 ). Betingelserne for, at der ved en unionsborgers tilbagevenden til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, indrømmes en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til denne unionsborger, og som denne sidstnævnte, udelukkende i sin egenskab af unionsborger, har opholdt sig sammen med i værtsmedlemsstaten, en afledt opholdsret på grundlag af artikel 21, stk. 1, TEUF, bør ifølge Domstolen principielt ikke være strengere end dem, som er fastsat i direktiv 2004/38 for at indrømme en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at bosætte sig i en anden medlemsstat end den, hvor den pågældende er statsborger, en sådan opholdsret. Selv om Domstolen har konstateret, at direktiv 2004/38 ikke dækker et sådant tilfælde af tilbagevenden, har den således alligevel fastslået, at dette direktiv skal anvendes analogt ( 37 ).

71. Analysen af disse to retninger inden for retspraksis gør det efter min opfattelse muligt at drage flere konklusioner for så vidt angår rækkevidden af anvendeligheden af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 på den foreliggende sag.

72. Domstolen fastslog i dommen i sagen McCarthy m.fl. ( 38 ), at den pågældende unionsborger, selv om han rejste ind i den medlemsstat, hvor han var statsborger (Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland), var omfattet af direktiv 2004/38 som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, fordi han »havde bosat sig« i en anden medlemsstat (Spanien). Domstolen fastslog følgelig, at denne borger ved sin indrejse i Det Forenede Kongerige fortsat udøvede sin ret til fri bevægelighed, eftersom han opholdt sig i værtsmedlemsstaten (Spanien). Hans ægtefælle, der var tredjelandsstatsborger, var ligeledes, for så vidt som hun opholdt sig i Spanien med den nævnte unionsborger, omfattet af direktiv 2004/38, jf. dette direktivs artikel 3, stk. 1. Idet ordlyden af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 omhandler »medlemsstaterne« og ikke foretager en sondring på grundlag af indrejsemedlemsstaten, fastslog Domstolen under disse omstændigheder, at denne bestemmelse og følgelig de formaliteter, der knytter sig til udøvelsen af den ret til indrejse, der er fastsat heri, fandt anvendelse på unionsborgerens ægtefælle, der var tredjelandsstatsborger.

73. I dommene i sagerne O. og B. ( 39 ), Coman m.fl. ( 40 ) og Banger ( 41 ) og i den retspraksis, som disse domme var baseret på ( 42 ), havde den pågældende unionsborger i princippet endeligt forladt værtsmedlemsstaten og var vendt tilbage til den medlemsstat, hvor han var statsborger, sammen med et antal familiemedlemmer, som var tredjelandsstatsborgere. Ifølge Domstolen var denne unionsborger under disse omstændigheder ikke længere omfattet af direktiv 2004/38, jf. dette direktivs artikel 3, stk. 1, og følgelig faldt han ikke ind under dets anvendelsesområde. Idet han havde udøvet sin ret til fri bevægelighed, kunne hans familiemedlemmer, som var tredjelandsstatsborgere, og som havde opholdt sig sammen med ham i værtsmedlemsstaten, imidlertid indrømmes en afledt opholdsret i den medlemsstat, hvor han var statsborger, i medfør af artikel 21, stk. 1, TEUF. I disse tilfælde og af de grunde, som jeg allerede har gennemgået ovenfor ( 43 ), fastslog Domstolen, at direktiv 2004/38 skulle finde anvendelse analogt på de pågældende unionsborgere ( 44 ).

74. I den foreliggende sag er A i samme situation som en unionsborger, der vender tilbage til den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, efter at være rejst til en anden medlemsstat i forbindelse med en rejse frem og tilbage om bord på et lystfartøj. I modsætning til de sager, som gav anledning til Domstolens domme i de to retninger inden for retspraksis, som jeg har gennemgået ovenfor ( 45 ), fremgår det således for det første ikke af den præjudicielle afgørelse, at A ved sin tilbagevenden til Finland var ledsaget af familiemedlemmer, der var tredjelandsstatsborgere, og for det andet var han, selv om han havde udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke bosat i Estland på tidspunktet for sin tilbagevenden til Finland.

75. Følgelig er retspraksis fra dommen i sagen McCarthy m.fl. ( 46 ) ikke relevant i forbindelse med den foreliggende sag ( 47 ). Men hvorledes forholder det sig med retspraksis fra dommene i sagerne O. og B. ( 48 ), Coman m.fl. ( 49 ) og Banger ( 50 )?

76. Det følger af denne anden retning inden for retspraksis, at Domstolen i disse domme anvendte direktiv 2004/38 analogt på de unionsborgere, som efter at have udøvet deres ret til frit bevægelighed vendte hjem til den medlemsstat, hvori de var statsborgere, ud fra ønsket om at sikre dem den fulde udøvelse af deres grundlæggende ret til fri bevægelighed og således undgå, at de blev afskrækket fra at forlade den medlemsstat, hvor de var statsborgere, for at udøve deres opholdsret, i medfør af artikel 21, stk. 1, TEUF, i en anden medlemsstat. En unionsborger, som er vendt hjem til sin medlemsstat, og som derfor ikke falder ind under direktiv 2004/38, skal med andre ord ikke behandles mindre gunstigt end en unionsborger, som falder ind under dette direktivs anvendelsesområde ved at rejse til og opholde sig i en anden medlemsstat.

77. Når Domstolen har fortolket artikel 21, stk. 1, TEUF således, at en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger, har en afledt opholdsret i den medlemsstat, hvor denne unionsborger er statsborger, og at denne afledte opholdsret ikke må være underlagt betingelser, der er strengere end dem, der er fastsat i direktiv 2004/38, er det netop, fordi de nærmere bestemmelser og vilkår for indrejse og ophold, der er fastsat i dette direktiv for unionsborgere, omfatter retten for deres familiemedlemmer, uanset nationalitet, til at ledsage eller slutte sig til unionsborgeren.

78. Den foreliggende sag vedrører ganske vist ikke den afledte ret til ophold for familiemedlemmer til en unionsborger. Som jeg allerede har anført, finder jeg imidlertid denne retspraksis relevant i den foreliggende sag af nedenstående grunde.

79. For det første har Domstolen gentagne gange fastslået, at unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere ( 51 ). Det fremgår af dens praksis, at en statsborger i en medlemsstat, der i sin egenskab af unionsborger udøver sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, kan påberåbe sig de rettigheder, der følger af denne egenskab, bl.a. de rettigheder, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF, herunder i givet fald over for den medlemsstat, hvori vedkommende er statsborger ( 52 ).

80. Hvis man anvender denne retspraksis foruden den, som jeg undersøgte i punkt 70 og 73 i dette forslag til afgørelse, på hovedsagen, indebærer det for det andet, at de materielle betingelser for retten til indrejse, som udspringer af artikel 21, stk. 1, TEUF, ved en unionsborgers tilbagevenden til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, ikke kan fortolkes således, at de er mere restriktive end dem, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 ( 53 ). Som jeg har anført ( 54 ), skal den unionsborger, som udøver sin ret til fri bevægelighed ved at rejse ud af den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, og ind i en anden medlemsstat, for at retten til udrejse, som garanteres af dette direktivs artikel 4, kan være fuldstændig effektiv, selv om direktiv 2004/38 ikke omfatter tilbagevenden til denne medlemsstat, nemlig kunne udøve sin ret til at rejse tilbage til den medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, i overensstemmelse med de nærmere bestemmelser og vilkår i dette direktiv og navnlig artikel 5 heri.

81. I en situation som den i hovedsagen omhandlede skal man følgelig anvende direktiv 2004/38 analogt, herunder dette direktivs artikel 5, stk. 1, for så vidt angår de betingelser, hvorunder medlemsstaterne giver unionsborgere, »der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas«, ret til at indrejse på deres område.

82. Jeg gør endvidere opmærksom på, at det af den finske regerings skriftlige indlæg fremgår, at § 155, stk. 1 og 2, i ulkomaalaislaki (udlændingeloven) (301/2004) vedrører unionsborgeres indrejse og ophold på Finlands område ( 55 ). I denne forbindelse har denne regering som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen bekræftet, at § 155, stk. 1 og 2, i udlændingeloven gennemfører artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 2004/38 i finsk ret ( 56 ).

2) Mulighed for at pålægge en sanktion for manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument

83. Artikel 36 i direktiv 2004/38 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne fastlægger de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, som vedtages til gennemførelse af dette direktiv, og træffer enhver fornøden foranstaltning til at sikre deres iværksættelse«.

84. For det første opstår således spørgsmålet om, hvorvidt denne artikel er relevant for besvarelsen af den forelæggende rets første og andet præjudicielle spørgsmål. Som jeg forklarer i nedenstående betragtninger, mener jeg, at det er tilfældet.

85. Det fremgår af forslaget til direktiv ( 57 ), at artikel 33 (artikel 36 i direktiv 2004/38) kodificerer Domstolens tidligere praksis, hvorefter EU-retten ikke er til hinder for, at medlemsstaterne anvender sanktioner over for personer, der er omfattet af denne ret, og som ikke har skaffet sig et af identitetspapirerne ( 58 ).

86. De sanktioner, som denne artikel henviser til, er nærmere bestemt dem, der er fastsat i dette direktivs artikel 5, stk. 5 ( 59 ), artikel 8, stk. 2 ( 60 ), artikel 9, stk. 3 ( 61 ), og artikel 20, stk. 2 ( 62 ).

87. Derimod fastsættes der hverken i det nævnte direktivs artikel 4 eller 5 specifikke bestemmelser, der tillader medlemsstaterne at pålægge sanktioner for misligholdelse af enhver unionsborgers forpligtelse til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas ( 63 ). Grunden til, at EU-lovgiver i artikel 5, stk. 5, i direktiv 2004/38 har fastsat muligheden for at pålægge sanktioner, er, at denne bestemmelse giver en medlemsstat mulighed for at forpligte den berørte person til at »anmelde sin tilstedeværelse på dens område inden for en rimelig frist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling«.

88. Lovgivers tavshed i dette direktivs artikel 4 og 5 om muligheden for at pålægge sanktioner for manglende overholdelse af enhver unionsborgers forpligtelse til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, forekommer mig imidlertid afhjulpet af direktivets artikel 36, idet denne artikel kodificerer Domstolens tidligere praksis vedrørende medlemsstaternes mulighed for at anvende sanktioner over for personer, der er omfattet af denne ret, og som ikke har skaffet sig et af identitetspapirerne ( 64 ).

89. I henhold til artikel 36 i direktiv 2004/38 kan den manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas ved rejser fra en medlemsstat til en anden følgelig medføre sanktioner.

90. For det andet opstår dernæst spørgsmålet om arten af den sanktion, som medlemsstaterne kan pålægge for manglende overholdelse af en administrativ formalitet, der er fastsat i direktiv 2004/38 ( 65 ), idet dette direktivs artikel 36 ikke fastlægger de typer sanktioner (administrative eller strafferetlige), der kan pålægges i tilfælde af misligholdelse af denne forpligtelse.

91. Domstolen har ganske vist allerede i forbindelse med retten til indrejse og ophold fremhævet, at forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas med henblik på at godtgøre, at den pågældende er statsborger i en medlemsstat, »[således er] en administrativ formalitet, der alene har til formål, at de nationale myndigheder konstaterer en ret, som følger direkte af den pågældende persons status« ( 66 ), og at en medlemsstat derfor ikke kan pålægge en unionsborger som betingelse for indrejse på dens område andre forpligtelser end at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas ( 67 ).

92. For så vidt som artikel 36 i direktiv 2004/38 ikke omtaler arten af de sanktioner, der kan anvendes i tilfælde af manglende overholdelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af dette direktiv ( 68 ), er pålæggelsen af en strafferetlig sanktion for manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument imidlertid efter min opfattelse ikke uforenelig med direktiv 2004/38, idet medlemsstaterne er beføjet »til at træffe bestemmelser om de sanktioner, som de finder rimelige«, så længe de udøver deres beføjelser på dette område under iagttagelse af EU-retten og dennes almindelige grundsætninger og dermed under iagttagelse af proportionalitetsprincippet ( 69 ).

93. Da den forelæggende rets tredje præjudicielle spørgsmål vedrører forholdsmæssigheden af den finske strafferetlige ordning med dagbøder, vil jeg på denne baggrund vende tilbage til dette aspekt i min undersøgelse af dette spørgsmål.

94. Forinden vil jeg belyse den kontrol, der foretages i forbindelse med grænsekontrollen inden for rammerne af forordning nr. 562/2006.

2. Den kontrol, der foretages i forbindelse med grænsekontrollen, for så vidt angår personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, inden for rammerne af forordning nr. 562/2006

95. Det første og det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, henviser også til artikel 21 i forordning nr. 562/2006.

96. I denne forbindelse fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at A undervejs på sin sejlads mellem Estland og Finland om bord på et lystfartøj passerede internationalt farvand og således den finske søgrænse.

97. I denne henseende skal jeg indledningsvis bemærke, at det forhold, at A passerede den finske søgrænse, forekommer ubetydeligt, for så vidt som det i den foreliggende sag drejer sig om en unionsborger, som udøvede sin ret til fri bevægelighed mellem to medlemsstater, og at han, uanset om han har passeret en indre eller ydre grænse, skal være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas ved passage af grænserne, jf. artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38. Jeg vil imidlertid i anden række og for fuldstændighedens skyld behandle spørgsmålet om, hvorvidt man skal antage, at en person i A’s situation passerer en ydre grænse i Schengenområdet på sine sejladser mellem to medlemsstater, med henblik på at fastslå, om forordning nr. 562/2006 er til hinder for en kontrol som den, A var genstand for.

98. Med henblik herpå vil jeg først undersøge rækkevidden af begrebet »søgrænse« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 562/2006.

a) Rækkevidden af begrebet »søgrænse« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 562/2006

99. I sit svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen har A oplyst, at han sejlede i et lystfartøj mellem de to medlemsstater, som er parter i Schengenaftalen, uden at passere et område, der lå uden for Schengenområdet ( 70 ). For så vidt angår begrebet »søgrænse« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 562/2006 har den tyske og den finske regering gjort gældende, at dette begreb henviser til territorialfarvandets ydre grænse, jf. artikel 4 i Montego Bay-konventionen ( 71 ), mens Kommissionen har anført, at der er tale om et specifikt begreb, der er gældende for forordning nr. 562/2006, og som ikke nødvendigvis svarer til begrebet »søgrænse« som defineret i artikel 4 i Montego Bay-konventionen.

100. Jeg deler Kommissionens opfattelse. Domstolen har nemlig fastslået, at den blotte omstændighed, at en person har passeret et »grænseovergangssted« som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i forordning nr. 562/2006, hvor den kontrol ved de ydre grænser, der er påkrævet i henhold til denne forordning, er blevet foretaget, ikke er ensbetydende med, at personen er rejst ud af Schengenområdet, såfremt den pågældende fortsat opholder sig i en del af en stat, der indgår i dette område ( 72 ). Artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 562/2006 definerer ganske vist udtrykket Schengenområdets »ydre grænser« som omfattende dels medlemsstaternes landgrænser og søgrænser, dels bl.a. deres lufthavne og søhavne, for så vidt som de ikke er indre grænser. Domstolen har imidlertid fastslået, at den nævnte bestemmelse, således som det fremgår af dens ordlyd, udelukkende tilsigter at knytte visse lufthavne og havne i de stater, der indgår i Schengenområdet, til dette områdes ydre grænser med det ene mål – i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 77, stk. 2, litra b), TEUF – at fremme den konkrete gennemførelse af kontrollen med de personer, som passerer Schengenområdets ydre grænser ( 73 ).

101. I den foreliggende sag har A i sine skriftlige bemærkninger anført, at han på en éndagstur i et lystfartøj sejlede mellem Helsingfors og Tallinn. Han har ligeledes forklaret, at de finske grænsevagter ved hjemkomsten, efter aftale med kaptajnen, først eskorterede det lystfartøj, som A befandt sig ombord på, ind til afsejlingshavnen, Helsingfors havn, og derefter til Katajanoka lystbådehavn (Finland), som ligger i centrum af Helsingfors, idet han har præciseret, at den sidstnævnte havn ikke var et »grænseovergangssted« som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i forordning nr. 562/2006, dvs. ikke var »et af de kompetente myndigheder godkendt overgangssted for passage af de ydre grænser«.

102. I denne henseende finder jeg det hensigtsmæssigt at nævne, at det af listen over grænseovergangssteder i artikel 2, nr. 8), i forordning nr. 562/2006, som er fastlagt på grundlag af de oplysninger, som Finland har fremsendt til Kommissionen i overensstemmelse med denne forordnings artikel 34, stk. 1, litra b) ( 74 ), fremgår, at hverken Helsingfors havn eller Katajanoka lystbådehavn på den for tvisten i hovedsagen relevante dato figurerede blandt de »søgrænsekontrolsteder, der anvendes som overgangssteder for lystfartøjer« ( 75 ).

103. Det følger heraf, at A på den for tvisten i hovedsagen relevante dato principielt ikke passerede en »ydre grænse« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 562/2006 i forbindelse med sin sejlads mellem Estland og Finland, men en »indre grænse« som omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 1. Hans situation og følgelig den kontrol, som de finske myndigheder foretog af A, falder derfor principielt ind under den nævnte forordnings artikel 21, som vedrører en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter. Dette er efter min opfattelse imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag af nedenstående grunde.

b) En person i A’s situation passerer en ydre grænse i Schengenområdet på sine sejladser mellem to medlemsstater

104. For det første anfører jeg, at eftersom A sejlede i et lystfartøj, bør hans situation ikke være reguleret af artikel 21 i forordning nr. 562/2006, men af bilag VI hertil. Det fremgår nemlig af denne forordnings artikel 4, stk. 1, at passage af de ydre grænser kun kan ske ved grænseovergangsstederne, og at medlemsstaterne skal meddele Kommissionen disse. Den nævnte forordnings artikel 4 fastsætter imidlertid i stk. 2, litra c), en undtagelse fra denne forpligtelse for lystfartøjer. Ifølge de »[g]enerelle retningslinjer for ind- og udrejsekontrol i forbindelse med skibstrafik«, der er fastlagt i punkt 3.1 i bilag VI til samme forordning, gennemføres kontrol med skibe således principielt »i anløbs- eller afsejlingshavnen eller på et dertil indrettet område i umiddelbar nærhed af fartøjet«.

105. Det følger heraf, at det forhold, at lystfartøjer er undtaget fra forpligtelsen til at passere de ydre grænser på de grænseovergangssteder, som med henblik herpå er meddelt Kommissionen af medlemsstaterne, ikke er ensbetydende med, at A ikke har passeret en ydre grænse i Schengenområdet, og end ikke, som jeg har anført i punkt 102 i dette forslag til afgørelse, selv om havnene Helsingfors og Katajanoka på den for tvisten i hovedsagen relevante dato ikke figurerede blandt grænseovergangsstederne for denne type fartøj ( 76 ).

106. Selv om en person principielt kan anses for at have passeret Schengenområdets ydre grænse, eftersom der anbringes et stempel i den pågældendes rejsedokument ved »indrejse« og ved »udrejse« som bevis for tilladelsen til at ind- eller udrejse af dette område ( 77 ), er endvidere det forhold, at de rejsedokumenter, som en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, er i besiddelse af, ikke indeholder stemplerne ved kontrollerne ved de ydre grænser, ikke ensbetydende med, at denne person ikke passerer en ydre grænse, når vedkommende som i den foreliggende sag rejser mellem to medlemsstater ved at passere en søgrænse ( 78 ). Jeg gør imidlertid opmærksom på, at den omstændighed, at en person har passeret en ydre grænse, ikke er ensbetydende med, at denne har forladt Schengenområdet, hvis vedkommende stadig opholder sig i en stat, som indgår i dette område ( 79 ). Jeg konstaterer følgelig, at A passerede en ydre grænse som omhandlet i forordning nr. 562/2006 under sin rejse mellem Estland og Finland uden dermed at forlade Schengenområdet.

107. Med hensyn til de kontroller, som A var genstand for ved den kontrol, der blev foretaget af de finske grænsevagter, bestemmer punkt 3.2.5, første afsnit, i bilag VI til forordning nr. 562/2006 som en undtagelse fra denne forordnings artikel 4 og 7 ( 80 ), at personer om bord på lystfartøjer er fritaget for minimumskontrollerne ved de ydre grænser ( 81 ). Dernæst fastsætter dette bilags punkt 3.2.5, andet afsnit, imidlertid en undtagelse fra fritagelsen i det foregående afsnit, nemlig »[h]vis vurderingen af risikoen for ulovlig indvandring berettiger hertil […], foretages der kontrol af disse personer og/eller ransagning af lystfartøjerne«.

108. I denne henseende fremgår det af A’s bemærkninger, at hans rejse foregik i en periode med forhøjet risiko for ulovlig indvandring. Den finske regering har gjort gældende, at risikoen for ulovlig indvandring ifølge oplysningerne fra grænseovervågningstjenesten begyndte at stige i april 2015, og at indvandringen var steget kraftigt ved udgangen af juli 2015 for at ligge på sit højeste i perioden fra efteråret til udgangen af 2015. De finske myndigheder foretog derfor med rette grænsekontroller, da A den 25. august 2015 vendte hjem til Helsingfors efter at have passeret den finske søgrænse. Idet undtagelsen i punkt 3.2.5, andet afsnit, i bilag VI til forordning nr. 562/2006 synes at være bragt i anvendelse af de finske grænsevagter, finder undtagelsen fra denne forordnings artikel 4 og 7 ikke anvendelse.

109. Da A er unionsborger, kunne de finske grænsevagter i henhold til artikel 7, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 562/2006 følgelig underkaste A den minimumskontrol, der er fastsat i denne bestemmelse og »[s]om hovedregel finder anvendelse på personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten« ( 82 ). Denne minimumskontrol har til formål at fastslå personers identitet »på grundlag af forelagte eller foreviste rejsedokumenter«, og den »består af en enkel og hurtig kontrol« af disse dokumenter.

110. I denne forbindelse finder jeg det nødvendigt at påpege, at det for det første bestemmes i artikel 7, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 562/2006, at for så vidt angår personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, må resultatet af eventuelle søgninger på »ikkesystematisk« grundlag i nationale og europæiske databaser ikke anfægte disses ret til indrejse på den pågældende medlemsstats område efter direktiv 2004/38/EF. For det andet fastsættes det i artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 562/2006, at kontrollen af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, foretages i henhold til direktiv 2004/38 ( 83 ).

111. Selv om grænsevagterne med rette foretog en kontrol ved Finlands ydre grænse ved A’s hjemkomst fra Estland, kan A’s ret til fri bevægelighed følgelig ikke tilsidesættes, navnlig ikke retten til indrejse som omhandlet i artikel 5, stk. 1 og 4, i direktiv 2004/38. Jeg påpeger i denne henseende, at Domstolen har fastslået, at de bestemmelser, der finder anvendelse på Schengenområdet, udtrykkeligt fastsætter, at de ikke berører den frie bevægelighed for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der ledsager eller slutter sig til dem, som sikret ved navnlig direktiv 2004/38 ( 84 ).

3. Foreløbig besvarelse af det første og det andet præjudicielle spørgsmål

112. Det fremgår af ovenstående analyse, at retten til fri bevægelighed for personer ikke er til hinder for, at en medlemsstat kan pålægge unionsborgere en forpligtelse til at være i besiddelse af et rejsedokument, når de under en rejse mellem denne medlemsstat og en anden medlemsstat krydser internationalt farvand om bord på et lystfartøj. Selv om pålæggelsen af en strafferetlig sanktion for manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et rejsedokument principielt ikke er uforenelig med direktiv 2004/38, skal jeg nu bedømme en sådan sanktions forholdsmæssighed.

C. Om det tredje præjudicielle spørgsmål

113. Den forelæggende rets tredje præjudicielle spørgsmål har til formål at afdække forholdsmæssigheden af en ordning med dagbøder som fastsat i den finske straffelov i lyset af artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38. Denne bestemmelse vedrører begrænsninger af den frie bevægelighed begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Ifølge Domstolen kan manglende opfyldelse af formelle regler i lovgivningen vedrørende personers indrejse, flytning og ophold dog ikke i sig selv give anledning til en krænkelse af den offentlige orden og sikkerhed ( 85 ).

114. Som jeg har gjort gældende ( 86 ), skal analysen af den i hovedsagen omhandlede strafferetlige ordning med dagbøder følgelig ikke analyseres i lyset af artikel 27, men artikel 36 i direktiv 2004/38.

115. Jeg er derfor af den opfattelse, at for at Domstolen kan give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den ( 87 ), skal det tredje spørgsmål omformuleres, så det nærmere bestemt dermed ønskes oplyst, om artikel 21, stk. 1, TEUF og artikel 36 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den sidstnævnte bestemmelses krav om, at sanktionerne skal være effektive og stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, er til hinder for en strafferetlig ordning med dagbøder som den i hovedsagen omhandlede, der finder anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument ved grænsepassagen, for så vidt som denne ordning for en mindre alvorlig overtrædelse pålægger en dagbøde, der beløber sig til 20% af den dømtes gennemsnitlige månedlige indkomst.

116. Ordlyden af dette direktivs artikel 36 er meget klar: De sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, som vedtages til gennemførelse af dette direktiv, skal være »effektive og stå i rimeligt forhold til overtrædelsen« ( 88 ).

117. Det fremgår i denne forbindelse af Domstolens praksis, at proportionalitetsprincippet kræver, at medlemsstaterne fastsætter foranstaltninger, der er egnede til at opnå det fulgte mål, og som ikke går videre end nødvendigt ( 89 ).

118. For det første må ordningen med dagbøder som fastsat i den finske straffelov i den foreliggende sag ikke overskride grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål ( 90 ).

119. Jeg gør opmærksom på, at Domstolen allerede i forbindelse med retten til ophold har præciseret, dels at den forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas, som kræves af personer med ret til fri bevægelighed, alene har til formål, at de nationale myndigheder konstaterer denne ret, dels at hvis den pågældende person ikke foreviser sådanne dokumenter, men alligevel utvetydigt kan godtgøre sit statsborgerskab på anden måde, kan værtsmedlemsstaten ikke rejse tvivl om den pågældendes opholdsret alene med den begrundelse, at han ikke har forevist et af de to nævnte dokumenter ( 91 ).

120. Efter min opfattelse kan denne retspraksis, som vedrører unionsborgeres opholdsret, finde anvendelse analogt på disse borgeres ret til indrejse som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38. Denne bestemmelse har til formål at garantere, at en person, som nyder den grundlæggende og individuelle ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, kan identificeres som sådan for at lette udøvelsen af denne ret. Den manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas ved indrejse i en medlemsstat, jf. dette direktivs artikel 5, stk. 1, må således ikke anses for at være en alvorlig overtrædelse, når formålet med denne forpligtelse er opfyldt på anden vis ( 92 ). Det fremgår ganske vist af forelæggelsesafgørelsen, at i henhold til § 7a i straffelovens kapitel 17 regnes den bøde, som gerningsmanden til misligholdelsen af denne forpligtelse normalt idømmes, for mindre. I den foreliggende sag kan A imidlertid idømmes en straf på 15 dagbøder, idet dagbødens gennemsnitlige beløb andrager 20% af den gennemsnitlige månedlige indkomst ( 93 ).

121. For det andet skal det anføres, at en strafferetlig ordning med dagbøder, hvorefter der tages hensyn til den dømtes betalingsevne ( 94 ), ikke i sig selv forekommer uforholdsmæssig ( 95 ). I betragtning af karakteren og grovheden af overtrædelsen, som anses for at være mindre alvorlig, er pålæggelsen af en dagbøde, hvis størrelse beløber sig til 20% af den dømtes gennemsnitlige månedlige indkomst, for misligholdelse af en administrativ formalitet imidlertid efter min opfattelse i strid med proportionalitetsprincippet. Denne konstatering kan ikke afkræftes af det forhold, som den finske regering har gjort gældende, at retten altid kan beslutte at frifinde den tiltalte, når bødens beløb som i den foreliggende sag forekommer for højt.

122. Det fremgår i den foreliggende sag af forelæggelsesafgørelsen, at til trods for at A beviste sin identitet på anden måde, kunne der være blevet pålagt ham en bøde på 95250 EUR ( 96 ). Derfor ser det ikke ud til, at denne omstændighed blev taget i betragtning ved fastlæggelsen af bødens størrelse ( 97 ).

123. For det tredje kan effektiviteten af ordningen med dagbøder i den finske straffelov ikke bestrides. Jeg mener imidlertid, at anvendelsen af en bøde på et så højt beløb for en unionsborgers misligholdelse af en formel betingelse for udøvelse af retten til fri bevægelighed går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, der tilsigtes med artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38, og krænker selve kernen i retten til fri bevægelighed, som er direkte afledt af traktaten ( 98 ), idet den udgør en hindring for denne borgers frie bevægelighed.

124. Det er følgelig min opfattelse, af denne ordning er uforholdsmæssig i betragtning af, at den begåede overtrædelse er en mindre alvorlig overtrædelse.

125. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 21, stk. 1, TEUF og artikel 36 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den sidstnævnte bestemmelses krav om, at sanktionerne skal være effektive og stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, er til hinder for en ordning med dagbøder som den i hovedsagen omhandlede, der finder anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument ved grænsepassagen, for så vidt som denne ordning for en mindre alvorlig overtrædelse pålægger en dagbøde, der beløber sig til 20% af den dømtes gennemsnitlige månedlige indkomst.

V. Forslag til afgørelse

126. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Korkein oikeus (øverste domstol, Finland) har forelagt, således: »1) Artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38 af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF og punkt 3.2.5 i bilag VI til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013, er ikke til hinder for anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, hvorved unionsborgere under strafansvar pålægges en forpligtelse til at være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument, når de under en rejse ud af en medlemsstat og ind i en anden medlemsstat krydser internationalt farvand om bord på et lystfartøj. 2) Artikel 21, stk. 1, TEUF, artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38 og punkt 3.2.5 i bilag VI til forordning nr. 562/2006, som ændret ved forordning nr. 610/2013, er ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorved unionsborgere under strafansvar pålægges en forpligtelse til at være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument, når de under hjemrejsen til denne medlemsstat krydser internationalt farvand om bord på et lystfartøj. 3) Artikel 21, stk. 1, TEUF og artikel 36 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den sidstnævnte bestemmelses krav om, at sanktionerne skal være effektive og stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, er til hinder for en ordning med dagbøder som den i hovedsagen omhandlede, der finder anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument ved grænsepassagen, for så vidt som denne ordning for en mindre alvorlig overtrædelse pålægger en dagbøde, der beløber sig til 20% af den dømtes gennemsnitlige månedlige indkomst.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).

( 3 ) – Europa Parlamentets og Rådets forordning af 15.3.2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26.6.2013 (EUT 2013, L 182, s. 1) (herefter »forordning nr. 562/2006«). Forordning nr. 562/2006, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, er blevet ophævet af og erstattet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9.3.2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1).

( 4 ) – Artikel 1, 2, 22 og 23 i forordning (EU) 2016/399 gengiver i alt væsentligt ordlyden i henholdsvis artikel 1, 2, 20 og 21 i forordning nr. 562/2006. Det samme gør sig gældende for punkt 3.2 og 3.2.6 i bilag VI til forordning 2016/399 og punkt 3.2.5 og 3.2.7 i bilag VI til forordning nr. 562/2006.

( 5 ) – Konventionen, der blev undertegnet i Montego Bay den 10.12.1982 (herefter »Montego Bay-konventionen«) og trådte i kraft den 16.11.1994 (United Nations Treaty Series, bind 1833, 1834 og 1835, s. 3). Montego Bay-konventionen blev godkendt på Den Europæiske Unions vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23.3.1998 (EFT 1998, L 179, s. 1).

( 6 ) – Dom af 21.9.1999 (C-378/97, EU:C:1999:439).

( 7 ) – Dom af 17.2.2005 (C-215/03, EU:C:2005:95).

( 8 ) – Jf. artikel 21, litra c), i forordning nr. 562/2006, [artikel 23, litra c), i forordning 2016/399].

( 9 ) – Jf. i denne retning dom af 10.7.2008, Jipa (C-33/07, EU:C:2008:396, præmis 17), samt domme af 17.11.2011, Gaydarov (C-430/10, EU:C:2011:749, præmis 24) og Aladzhov (C-434/10, EU:C:2011:750, præmis 24).

( 10 ) – Jf. i denne retning dom af 10.7.2008, Jipa (C-33/07, EU:C:2008:396, præmis 18), samt domme af 17.11.2011, Gaydarov (C-430/10, EU:C:2011:749, præmis 25) og Aladzhov (C-434/10, EU:C:2011:750, præmis 25).

( 11 ) – Jf. navnlig dom af 10.7.2008, Jipa (C-33/07, EU:C:2008:396, præmis 18), og af 4.10.2012, Byankov (C-249/11, EU:C:2012:608, præmis 31).

( 12 ) – Ifølge femte betragtning til forordning nr. 562/2006 sætter de »fælles regler for personers grænsepassage […] ikke spørgsmålstegn ved og berører ikke den ret til fri bevægelighed, som tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer«. Således fastsættes det for det første i forordningens artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde«, at forordningen finder anvendelse »på alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser, med forbehold af [bl.a.] rettigheder, der tilkommer personer, som har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten«, og for det andet bestemmes det i samme forordnings artikel 7, stk. 6, med overskriften »Ind- og udrejsekontrol af personer«, at »[k]ontrol af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, foretages i henhold til direktiv 2004/38/EF«. Min fremhævelse.

( 13 ) – I artikel 2, nr. 5), litra a), i forordning nr. 562/2006 defineres personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, som »unionsborgere efter artikel 20, stk. 1, [TEUF] samt tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger, der udøver sin ret til fri bevægelighed, og på hvem direktiv [2004/38] finder anvendelse«.

( 14 ) – Dom af 18.6.2020, Ryanair Designated Activity Company (C-754/18, EU:C:2020:478, præmis 40).

( 15 ) – Domstolen fastslog i dom af 18.6.2020, Ryanair Designated Activity Company (C-754/18, EU:C:2020:478, præmis 41), at »[direktiv 2004/38] generelt finder anvendelse uden forskel på samtlige medlemsstater, uanset om de er en del af Schengenområdet eller ej«. Den sag, der gav anledning til denne dom, vedrørte retten til indrejse i en medlemsstat for en person, der var familiemedlem til en unionsborger, og som var i besiddelse af en permanent opholdstilladelse, der var udstedt af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.

( 16 ) – Dom af 4.10.2012, Byankov (C-249/11, EU:C:2012:608, præmis 32). Jf. ligeledes punkt 46 i dette forslag til afgørelse.

( 17 ) – Jf. navnlig versionerne på spansk (»estén en posesión«), tysk (»mit sich führen«), græsk (»φέρουν«), engelsk (»with«), italiensk (»munito«), litauisk (»turintys«), polsk (»posiadający«), portugisisk (»munidos«), rumænsk (»dețin«) og slovensk (»z«).

( 18 ) – Dom af 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

( 19 ) – Denne identificering kan ligeledes være nødvendig for iværksættelsen af restriktioner for den frie bevægelighed, som kan være begrundet i hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed.

( 20 ) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (KOM(2001) 257 endelig udg., s. 10).

( 21 ) – Rådets direktiv af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).

( 22 ) – I dette forslags artikel 6, stk. 1 (artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38), anføres det endvidere, at »[s]tk. 1 er baseret på bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, i direktiv [68/360] om retten til indrejse på en medlemsstats område for unionsborgere og deres familiemedlemmer [mod forevisning] af et gyldigt identitetskort eller pas. Også her er udtrykket »forevisning af« erstattet af »i besiddelse af« […]«.

( 23 ) – De samme betragtninger gælder for fortolkningen af termen »i besiddelse« som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38, som er genstanden for det andet spørgsmål. Jf. i denne henseende punkt 58 og fodnote 22 i dette forslag til afgørelse.

( 24 ) – Jf. punkt 19 og 20 i dette forslag til afgørelse.

( 25 ) – Med hensyn til fortolkningen af termen »i besiddelse«, jf. artikel 5, stk. 1, i direktiv 2004/38, henviser jeg til punkt 57-61 i dette forslag til afgørelse.

( 26 ) – Dom af 8.4.1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, præmis 31), af 5.3.1991, Giagounidis (C-376/89, EU:C:1991:99, præmis 12), og af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 17).

( 27 ) – Dom af 18.12.2014 (C-202/13, EU:C:2014:2450).

( 28 ) – Dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 36). Jf. ligeledes dom af 25.7.2008, Metock m.fl. (C-127/08, EU:C:2008:449, præmis 73), og af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 39).

( 29 ) – Dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 41).

( 30 ) – Dom af 12.3.2014 (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 37).

( 31 ) – Dom af 5.6.2018 (C-673/16, EU:C:2018:385).

( 32 ) – Dom af 12.7.2018 (C-89/17, EU:C:2018:570).

( 33 ) – Dom af 7.7.1992 (C-370/90, EU:C:1992:296).

( 34 ) – Dom af 11.12.2007 (C-291/05, EU:C:2007:771).

( 35 ) – Dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 37), af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 20), og af 12.7.2018, Banger (C-89/17, EU:C:2018:570, præmis 23). Jf. ligeledes dom af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl. (C-133/15, EU:C:2017:354, præmis 53), og af 14.11.2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 33).

( 36 ) – Dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 54), af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 23 og 24), og af 12.7.2018, Banger (C-89/17, EU:C:2018:570, præmis 27 og 28).

( 37 ) – Dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 50 og 61), af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 25), og af 12.7.2018, Banger (C-89/17, EU:C:2018:570, præmis 29).

( 38 ) – Dom af 18.12.2014 (C-202/13, EU:C:2014:2450).

( 39 ) – Dom af 12.3.2014 (C-456/12, EU:C:2014:135).

( 40 ) – Dom af 5.6.2018 (C-673/16, EU:C:2018:385).

( 41 ) – Dom af 12.7.2018 (C-89/17, EU:C:2018:570).

( 42 ) – Dom af 7.7.1992, Singh (C-370/90, EU:C:1992:296), og af 11.12.2007, Eind (C-291/05, EU:C:2007:771).

( 43 ) – Jf. punkt 70 i dette forslag til afgørelse.

( 44 ) – Dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 50 og 61), af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 25), og af 12.7.2018, Banger (C-89/17, EU:C:2018:570, præmis 29).

( 45 ) – Jf. punkt 69-73 i dette forslag til afgørelse.

( 46 ) – Dom af 18.12.2014 (C-202/13, EU:C:2014:2450).

( 47 ) – Som jeg imidlertid allerede havde anført i mit forslag til afgørelse McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:345, punkt 57 og 60-88), nærer jeg tvivl om den analoge anvendelse af direktiv 2004/38 i betragtning af princippet om rangfølgen mellem den primære og den afledte ret. Det er nemlig min opfattelse, at det er den afledte ret, som skal fortolkes i lyset af traktaterne, og ikke omvendt, navnlig for at undgå den situation, at en EU-retsakt medfører en revision af traktaterne uden for de procedurer, der er fastsat med henblik herpå. I mit forslag til afgørelse havde jeg således foreslået Domstolen, at den navnlig skulle fastslå, at direktiv 2004/38, fortolket i lyset af artikel 21, stk. 1, TEUF, skulle finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 2), når unionsborgeren og dennes familiemedlemmer, efter at unionsborgeren tidligere har udøvet retten til fri bevægelighed og efter at have haft faktisk ophold i en anden medlemsstat, rejser til den medlemsstat, hvor denne borger er statsborger. Når dette er præciseret, tilslutter jeg mig Domstolens holdning.

( 48 ) – Dom af 12.3.2014 (C-456/12, EU:C:2014:135).

( 49 ) – Dom af 5.6.2018 (C-673/16, EU:C:2018:385).

( 50 ) – Dom af 12.7.2018 (C-89/17, EU:C:2018:570).

( 51 ) – Jf. dom af 20.9.2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31), og af 8.3.2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124, præmis 41), kendelse af 6.10.2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C-438/14, EU:C:2016:758, præmis 29), og dom af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 30).

( 52 ) – Dom af 14.11.2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 51).

( 53 ) – Jf. i denne retning dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 50 og 61), af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 25), af 12.7.2018, Banger (C-89/17, EU:C:2018:570, præmis 29), og af 14.11.2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 61). Jf. ligeledes dom af 10.5.2017, Chavez-Vilchez m.fl. (C-133/15, EU:C:2017:354, præmis 54 og 55).

( 54 ) – Jf. punkt 47 i dette forslag til afgørelse.

( 55 ) – Ifølge denne regering bestemmer denne lovs § 155 i stk. 1, at »en unionsborger, som indrejser eller opholder sig på området, skal være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas«, og i stk. 2, at »hvis en unionsborger […] ikke er i besiddelse af det påkrævede rejsedokument eller det eventuelt nødvendige visum, får den pågældende mulighed for, inden indrejse nægtes, at skaffe sig eller få tilsendt de påkrævede dokumenter eller på anden måde bevise, at vedkommende har ret til at færdes og opholde sig frit«.

( 56 ) – Den forelæggende ret har anført, at den i hovedsagen omhandlede finske lovgivning har tilladt A at rejse ind på det nationale område, så snart han var i stand til på anden måde, i den foreliggende sag ved kørekortet, at bevise den egenskab, der gav ham ret til indrejse. I denne henseende har den finske regering som svar på et spørgsmål fra Domstolen oplyst, at kørekortet i Finland i visse situationer accepteres som et bevis for indehaverens identitet. Denne regering har anført, at der er muligt at forestille sig, at en unionsborger i en situation, hvor denne har glemt sit identitetskort eller pas i Finland ved udrejsen fra denne medlemsstat, ved sin tilbagevenden vil kunne bevise sin identitet bl.a. ved hjælp af sit kørekort og få tilladelse til at rejse ind i Finland. Regeringen har præciseret, at finsk ret dog ikke fastsætter en forpligtelse hertil, og at det påhviler de finske myndigheder at vurdere, hvad der i en given situation udgør dokumentation eller et dokument, der gør det muligt at fastslå den pågældendes identitet.

( 57 ) – KOM(2001) 257 endelig, s. 24.

( 58 ) – Med hensyn til misligholdelse af de formaliteter, der er nødvendige for at konstatere den opholdsret, som tilkommer en arbejdstager, der er beskyttet af direktiv [68/360] og 73/148/EØF af 21.5.1973 om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsninger inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT 1973, L 172, s. 14), der blev ophævet ved direktiv 2004/38; jf. dom af 7.7.1976, Watson og Belmann (118/75, EU:C:1976:106, præmis 20 og 21 og punkt 2 i domskonklusionen), af 12.12.1989, Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, præmis 14 og 15 og den deri nævnte retspraksis), og af 30.4.1998, Kommissionen mod Tyskland (C-24/97, EU:C:1998:184, præmis 14).

( 59 ) – Hvis en unionsborger eller et familiemedlem, som ikke er statsborger i en medlemsstat, misligholder sin forpligtelse til at anmelde sin tilstedeværelse på værtsmedlemsstatens område.

( 60 ) – Ved misligholdelse af forpligtelsen til at lade sig registrere hos de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten.

( 61 ) – Ved misligholdelse af forpligtelsen til at ansøge om opholdskort for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat.

( 62 ) – Ved misligholdelse af forpligtelsen til at ansøge om tidsubegrænset opholdskort.

( 63 ) – For så vidt angår retten til indrejse, jf. artikel 5, stk. 4, i direktiv 2004/38.

( 64 ) – Jf. punkt 85 og fodnote 58 i dette forslag til afgørelse.

( 65 ) – Ifølge syvende betragtning til direktiv 2004/38 skal sanktionernes art defineres klart, uden at dette berører de bestemmelser, der gælder ved national grænsekontrol. Jf. ligeledes artikel 21, litra c), i forordning nr. 562/2006.

( 66 ) – Dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 24).

( 67 ) – Jf. i denne retning dom af 3.7.1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, præmis 10).

( 68 ) – Muligheden for alene at fastsætte administrative sanktioner i alle artiklerne om sanktioner blev overvejet i en af lovgivningsprocedurens faser, men kom ikke med i det endelige dokument. Jf. ændringsforslag 33 og de betragtninger, der underbygger det i det ændrede forslag (KOM(2003) 199 endelig, s. 6).

( 69 ) – Jf. i denne retning navnlig dom af 4.3.2020, Schenker (C-655/18, EU:C:2020:157, præmis 42), og af 19.10.2016, EL-EM-2001 (C-501/14, EU:C:2016:777, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

( 70 ) – A har nemlig forklaret, at Schengensøgrænserne ifølge estisk og finsk lovgivnings generelle regel om udstrækningen af de to landes farvande grænser op til hinanden mellem Tallinn (Estland) og Helsingfors bortset fra en korridor til fri sejlads på 11,11 km (6 sømil a 1,852 km). Med hensyn til den finske søgrænse har A henvist til § 5 i lov nr. 981/1995.

( 71 ) – Denne konventions artikel 4 bestemmer, at »[s]øterritoriets ydre grænse er den linje, som i ethvert punkt har en afstand fra det nærmeste punkt på basislinjen svarende til søterritoriets bredde«.

( 72 ) – Dom af 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Påmønstring af søfolk i havnen i Rotterdam) (C-341/18, EU:C:2020:76, præmis 45).

( 73 ) – Med hensyn til begrebet »udrejse« som omhandlet artikel 11 i forordning nr. 562/2006; jf. dom af 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Påmønstring af søfolk i havnen i Rotterdam (C-341/18, EU:C:2020:76, præmis 47 og 48). Jf. ligeledes forslag til Rådets forordning om indførelse af en fællesskabskodeks for personers passage af de fælles grænser (KOM(2004) 391 endelig af 26.5.2004, s. 26), ifølge hvilket »[…] havne i princippet altid [er] ydre grænser« i forordning nr. 562/2006.

( 74 ) – Ajourføring af listen over grænseovergangssteder som omhandlet i artikel 2, [nr. 8)], i [forordning nr. 562/2006] (EUT 2015, C 72, s. 17).

( 75 ) – Det fremgår imidlertid af ajourføringen af listen over grænseovergangssteder som omhandlet i artikel 2, [nr. 8)], i [forordning 2016/399] (EUT 2016, C 484, s. 30), som ikke finder anvendelse på den foreliggende sag, at Helsingfors havn figurerer blandt de »søgrænsekontrolsteder, der anvendes som overgangssteder for lystfartøjer«.

( 76 ) – Jf. punkt 100 og fodnote 73 i dette forslag til afgørelse.

( 77 ) – Jf. i denne retning dom af 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Påmønstring af søfolk i havnen i Rotterdam) (C-341/18, EU:C:2020:76, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

( 78 ) – Denne fortolkning underbygges af bilag VII til forordning nr. 562/2006 med overskriften »Særlige regler for bestemte personkategorier«, hvori punkt 8 bestemmer, at »[u]anset artikel 4 og 7 [i forordning nr. 562/2006] skal arbejdstagere på offshoreanlæg som defineret i artikel 2, nr. 18a, som regelmæssigt ad sø- eller luftvejen vender tilbage til medlemsstaternes område uden at have opholdt sig på et tredjelands område, ikke systematisk kontrolleres«. Det skal følgelig fastslås, at de arbejdstagere, som vender tilbage til et offshoreanlæg, der er beliggende i en medlemsstats territorialfarvand, har passeret de ydre grænser, eftersom der i modsat fald ikke ville være behov for at fastsætte en undtagelse fra denne forordnings artikel 4 og 7.

( 79 ) – Jf. i denne retning dom af 5.2.2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Påmønstring af søfolk i havnen i Rotterdam) (C-341/18, EU:C:2020:76, præmis 45). Jf. i denne henseende punkt 100 og fodnote 73 i dette forslag til afgørelse.

( 80 ) – Jeg finder det hensigtsmæssigt at påpege, at det forhold, at punkt 3.2.5, første afsnit, i bilag VI til forordning nr. 562/2006 som en undtagelse fra denne forordnings artikel 4 og 7 bestemmer, at personer om bord på lystfartøjer er fritaget for minimumskontrollerne ved de ydre grænser, viser, at et lystfartøj anses for at have passeret en ydre grænse, eftersom der i modsat fald ikke ville være behov for at fastsætte en undtagelse fra denne forordnings artikel 4 og 7. Jf. i denne henseende punkt 107 i dette forslag til afgørelse.

( 81 ) – Jf. artikel 7, stk. 2 og 6, i forordning nr. 562/2006.

( 82 ) – Artikel 7, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 562/2006.

( 83 ) – Jf. i denne henseende mine indledende bemærkninger og navnlig punkt 48 i dette forslag til afgørelse.

( 84 ) – Dom af 18.6.2020, Ryanair Designated Activity Company (C-754/18, EU:C:2020:478, præmis 40). Jf. i denne henseende punkt 48 i dette forslag til afgørelse.

( 85 ) – Dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 42).

( 86 ) – Jf. punkt 83-93 i dette forslag til afgørelse.

( 87 ) – Dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

( 88 ) – Jeg skal i denne forbindelse gøre opmærksom på, at det af direktivforslaget fremgår, at denne artikel klart definerer de principper, der skal iagttages ved anvendelsen af sanktioner i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af dette direktiv (KOM(2001) 257 endelig, s. 26). Selv om det af ordlyden af dette direktivforslags artikel 33 (artikel 36 i direktiv 2004/38) fremgik, at »[s]anktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning samt være de samme som de sanktioner, som medlemsstaterne anvender for deres egne statsborgere i tilfælde af mindre overtrædelser«, viser begrundelsen i det ændrede forslag ikke desto mindre, at den af Europa-Parlamentet foreslåede ændring af denne artikel, som blev fastholdt i det endelige dokument, »indebærer, at de eneste forhold, der skal bruges som udgangspunkt for sanktionerne, er principperne om effektivitet og proportionalitet«. Jf. ændringsforslag 90 og de betragtninger, der underbygger det i det ændrede forslag (KOM(2003) 199 endelig, s. 10). Jf. ligeledes Europa-Parlamentets betænkning, Endelig A5-0009/2003, s. 46.

( 89 ) – Dom af 4.10.2018, Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:810, præmis 40). Ifølge denne doms præmis 41 skal »dette princip, som ligeledes er sikret i artikel 49, stk. 3, i [chartret], der fastsætter, at straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, […] i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, overholdes af medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten«. Når dette er sagt, mener jeg, for så vidt som der i den foreliggende sag er tale om retten til fri bevægelighed for personer, at undersøgelsen af forholdsmæssigheden skal være strengere og foretages i lyset af artikel 36 i direktiv 2004/38, idet chartrets artikel 49, stk. 3, finder anvendelse på alle typer sanktioner i en meget bredere sammenhæng.

( 90 ) – Jf. i denne retning dom af 22.3.2017, Euro-Team og Spirál-Gép (C-497/15 og C-498/15, EU:C:2017:229, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

( 91 ) – Jf. i denne retning dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 24 og 25). Jf. ligeledes dom af 5.3.1991, Giagounidis (C-376/89, EU:C:1991:99, præmis 15 og 18). Jf. tillige artikel 5, stk. 4, i direktiv 2004/38.

( 92 ) – Jeg henviser i denne forbindelse til artikel 5, stk. 4, i direktiv 2004/38.

( 93 ) – Den forelæggende ret har anført, at dagbødebeløbet i 2014 i gennemsnit udgjorde 16,70 EUR, hvilket svarer til en månedlig indkomst på 1257 EUR.

( 94 ) – Jf. den finske straffelovs kapitel 17, § 2.

( 95 ) – Dom af 12.9.2019, Maksimovic m.fl. (C-64/18, C-140/18, C-146/18 og C-148/18, EU:C:2019:723, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

( 96 ) – Den forelæggende ret har forklaret, at A’s indkomst på tidspunktet for overtrædelsen ville have medført en dagbøde på 6350 EUR og et totalt bødebeløb på 95250 EUR.

( 97 ) – Jf. dom af 12.7.2001, Louloudakis (C-262/99, EU:C:2001:407, præmis 75 og 76).

( 98 ) – Jf. i denne retning dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 40). Jf. ligeledes dom af 12.9.2019, Maksimovic m.fl. (C-64/18, C-140/18, C-146/18 og C-148/18, EU:C:2019:723, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).