Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 5. marts 1991. - ELSIE RITA JOHNSON MOD CHIEF ADJUDICATION OFFICER. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL OF SOCIAL SECURITY COMMISSIONERS - FORENEDE KONGERIGE. - LIGEBEHANDLING AF MAEND OG KVINDER MED HENSYN TIL SOCIAL SIKRING - ARTIKLERNE 2 OG 4 I DIREKTIV 79/7/EOEF. - SAG C-31/90.



Samling af Afgørelser 1991 side I-03723



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

1. De praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt Domstolen af Social Security Commissioners i Det Forenede Kongerige, giver Domstolen anledning til efter dommene i Drake-sagen (1) og Achterberg-te Riele-sagen (2) paa ny at praecisere anvendelsesomraadet for Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (3).

2. De faktiske omstaendigheder kan sammenfattes saaledes. Elsie Johnson holdt op med at arbejde omkring 1970 for at tage sig af opdragelsen af sin datter, som dengang var seks aar. I 1980 indgav hun ansoegning om ydelse ved arbejdsloeshed, derefter om ydelse ved sygdom. Hun fik afslag paa disse to ydelser med den begrundelse, at hun ikke opfyldte de relevante bidragsbetingelser. Derimod fik hun i 1981 tilkendt en invalidepension, som ikke var betinget af, at der var indbetalt bidrag (Non-Contributory Invalidity Pension, herefter benaevnt "NCIP"), fordi hun var uarbejdsdygtig paa grund af en ryglidelse. Udbetalingen af denne pension ophoerte imidlertid i 1982, fordi hun flyttede sammen med en mand, og hun derfor skulle godtgoere, at hun var ude af stand til at udfoere normalt arbejde i hjemmet (4). Den 17. august 1987 indgav Citizens' Advice Bureau paa hendes vegne en ansoegning om ydelse ved alvorlig invaliditet (Severe Disablement Allowance, herefter benaevnt "SDA"). Adjudication Officer meddelte afslag paa ansoegningen den 13. november 1987. Elsie Johnson indbragte hans afgoerelse for Sutton Social Security Appeal Tribunal, som stadfaestede afgoerelsen den 24. oktober 1988. Elsie Johnson indbragte denne afgoerelse for Social Security Commissioners. Under sagen for denne ret har Adjudication Officer anfoert to grunde til, at Elsie Johnson ikke var berettiget til SDA. Den foerste var, at hun ikke hoerte til den "erhvervsaktive befolkning", jf. artikel 2 i direktiv 79/7, og derfor ikke kunne nyde godt af bestemmelserne i direktivet; den anden var, at det i henhold til section 165 A i Social Security Act 1975, som aendret ved section 17 i Social Security Act 1985, var en betingelse for at kunne faa tilkendt SDA, at den paagaeldende tidligere havde modtaget eller ansoegt om NCIP.

3. Social Security Commissioners har derfor forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal, hvoraf de tre foerste vedroerer anvendelsesomraadet ratione personae for direktiv 79/7 og det fjerde raekkevidden af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til betingelserne for at opnaa en social sikringsydelse.

4. Lad os se paa disse spoergsmaal ét for ét. Med de foerste tre spoergsmaal oensker Social Security Commissioners i det vaesentlige oplyst, om en person, som ikke arbejder, og som paa grund af sygdom er afskaaret fra at tage arbejde igen, hoerer til "den erhvervsaktive befolkning", jf. artikel 2 i direktiv 79/7.

5. Som jeg understregede i mit forslag til afgoerelse i Achterberg-te Riele-sagen, er direktivets anvendelsesomraade afgraenset i to henseender: Dels bestemmer artikel 2, at det "finder anvendelse paa den erhvervsaktive befolkning, herunder selvstaendige erhvervsdrivende, arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der midlertidigt er uden arbejde paa grund af sygdom, ulykke eller ufrivillig arbejdsloeshed, og personer, der soeger arbejde, samt paa arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der er fratraadt med alderdoms- eller invalidepension", dels opregnes i artikel 3 de risici, som direktivet finder anvendelse paa. Blandt disse er sygdom og invaliditet. Man maa derfor opfylde betingelserne i begge henseender, ratione personae og ratione materiae, for at kunne nyde godt af direktivets bestemmelser.

6. I Drake-dommen (5) praeciserede Domstolen, at artikel 2

"hviler paa det princip, at en person, som er uden arbejde paa grund af [en af] de risici, der er omfattet af artikel 3, hoerer til den erhvervsaktive befolkning",

og udledte deraf, at en person, som havde opgivet sit arbejde alene paa grund af moderens invaliditet, maatte anses for at hoere til den erhvervsaktive befolkning.

7. Ligeledes anfoerte Domstolen i Achterberg-te Riele-dommen, at

"direktivet ikke finder anvendelse paa personer, som aldrig har staaet til raadighed for arbejdsmarkedet, eller som er ophoert med at goere det, uden at aarsagen er, at en af de i direktivet naevnte risici er indtraadt" (6).

8. Selv om artikel 2 i snaever forstand kun omfatter arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der midlertidigt er uden arbejde paa grund af en af de risici, der er omhandlet i direktivet, synes man derfor ogsaa under direktivets anvendelsesomraade at kunne medtage personer, der soeger arbejde, men hvis soegen er blevet umuliggjort af, at en af de naevnte risici er indtraadt. Den naevnte praemis i Achterberg-te Riele-dommen omhandlede nemlig personer, som "stod til raadighed for arbejdsmarkedet", dvs. baade erhvervsaktive og personer, der soegte arbejde. Det forhold, at den begivenhed, som bevirker, at visse personer mister deres status af erhvervsaktive eller arbejdssoegende, har karakter af en "social risiko", retfaerdiggoer, at de anses for stadig at hoere til den erhvervsaktive befolkning.

9. Selv om det paa den anden side i Drake-dommen anerkendtes, at det ikke i foerste raekke vedroerte arbejdstageren, men et medlem af hendes familie, at en af de i direktivet omhandlede risici indtraadte, foelger det ikke desto mindre af Achterberg-te Riele-dommen, at den paagaeldende ved risikoens indtraeden skal have status enten som erhvervsaktiv eller arbejdssoegende. Ifoelge direktivet skal der ikke tages hensyn til den paagaeldendes udtraeden af den erhvervsaktive befolkning, naar den skyldes en af de naevnte risici; heraf maa det imidlertid logisk udledes, at man ikke kan ophoere med at hoere til en befolkning, som man aldrig har hoert til. Der maa derfor foeres bevis for, at den paagaeldende havde status som arbejdssoegende, da risikoen indtraadte, for at hun kan nyde godt af direktivets bestemmelser.

10. Den modsatte loesning, som Elsie Johnson gaar ind for, ville foere til, at naar en person, der aldrig har soegt arbejde - eller siden Drake-dommen et medlem af dennes familie - rammes af sygdom eller invaliditet, vil den paagaeldende kunne haevde, at han ville have arbejdet, hvis det ikke havde vaeret for sygdommen eller invaliditeten, og at han derfor hoerer til den erhvervsaktive befolkning i direktivets artikel 2' s forstand.

11. Ganske vist vil en - i oevrigt ret lille - broekdel af kvinder, som er holdt op med at arbejde for at tage sig af opdragelsen af deres boern, kunne blive udsat for den forskelsbehandling, som fortsat bestaar i henhold til visse nationale lovgivninger, hvis de, foer de soeger arbejde, rammes af sygdom eller uarbejdsdygtighed. Det maa imidlertid fremhaeves, at det er umuligt at udskille denne situation fra den situation, hvor en person aldrig virkelig har haft til hensigt at arbejde.

12. Direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), kan maaske give loesningen paa det sidste problem. Efter denne bestemmelse kan medlemsstaterne fra direktivets anvendelsesomraade undtage "erhvervelse af ret til ydelser efter perioder, hvor beskaeftigelsen har vaeret afbrudt som foelge af boerneopdragelse". Saaledes er en positiv forskelsbehandling af kvinder, der har opgivet deres arbejde for at tage sig af opdragelsen af deres boern, for saa vidt ikke i strid med princippet om ligebehandling af maend og kvinder.

13. Endnu en bemaerkning. Med det andet spoergsmaal oensker Social Security Commissioners oplyst, om en person, som ville have vaeret arbejdssoegende, hvis han ikke havde vaeret syg, for at falde ind under direktiv 79/7' s anvendelsesomraade skal have opgivet sit tidligere arbejde, fordi en af de i direktivet omhandlede risici indtraadte.

14. Spoergsmaalet synes at maatte besvares benaegtende. Direktivets artikel 2 finder anvendelse paa alle "personer, der soeger arbejde", uden at det goer nogen forskel, af hvilken grund de er holdt op med at arbejde, eftersom det lige saa vel kunne forholde sig saaledes, at de aldrig tidligere har vaeret i arbejde. For at hoere til den erhvervsaktive befolkning er det tilstraekkeligt, at den paagaeldende er arbejdssoegende.

15. Jeg vil foreslaa, at besvarelsen af Social Security Commissioners' foerste tre spoergsmaal gaar i den retning. Det vil saa tilkomme Social Security Commissioners at afgoere, om Elsie Johnson faktisk var arbejdssoegende paa det tidspunkt, da hun blev uarbejdsdygtig. Herved vil den nationale ret kunne tage hensyn til, om hun var tilmeldt en institution, der har til opgave at indhente stillingstilbud eller at bistaa de arbejdssoegende, eller havde sendt ansoegninger til arbejdsgivere eller kunne fremlaegge erklaeringer fra virksomheder om, at hun havde vaeret til ansaettelsessamtaler.

16. Lad os nu gaa over til det fjerde spoergsmaal. Det er uden tvivl noedvendigt foerst at gennemgaa udviklingen i den britiske lovgivning. Domstolen havde allerede i Borrie Clarke-dommen (7) anledning til at ridse en del af denne udvikling op. Domstolen konstaterede nemlig, at visse kvinder i 1983 fik afslag

"paa en invaliditetsydelse uden bidragspligt (Non-Contributory Invalidity Pension ...) under henvisning til, at [de] ikke opfyldte den betingelse at vaere ude af stand til at udfoere normalt arbejde i hjemmet; denne betingelse gjaldt imidlertid ikke for maend" (8),

og endvidere, at

"NCIP-ydelserne blev ophaevet med virkning fra den 29. november 1984 og der indfoertes en ny ydelse, som udbetales i tilfaelde af alvorlig invaliditet (Severe Disablement Allowance), og som baade maend og kvinder kan faa udbetalt under samme betingelser. Den almindelige ikrafttraedelsesdato for ydelsen i tilfaelde af alvorlig invaliditet var den 29. november 1985. I henhold til regulation 20 (1) i Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984 ... kunne personer, der foer var berettiget til NCIP, imidlertid fra den 29. november 1984 automatisk faa udbetalt den nye ydelse ved alvorlig invaliditet, uden at de behoevede at dokumentere, at de opfyldte de nye betingelser. I medfoer af overgangsbestemmelserne var betingelserne for automatisk ret til den nye ydelse saaledes de samme som betingelserne for at faa udbetalt den tidligere NCIP-ydelse".

Domstolen udtalte herom, at

"en medlemsstat ikke efter den 22. december 1984 (9) maa opretholde en forskelsbehandling, der skyldes, at ydelsesvilkaarene er de samme som foer den naevnte dato. Det goer herved ingen forskel, at en saadan forskelsbehandling foelger af overgangsbestemmelser, der er givet i forbindelse med indfoerelsen af en ny ydelse" (10).

17. Ved section 17 i Social Security Act 1985 indfoertes i 1975-loven en ny section 165 A, der skulle vaere gaeldende fra den 2. september 1985. Ifoelge denne bestemmelse "er det ved samtlige ydelser en betingelse, at den ydelsessoegende ...

a) indgiver ansoegning om ydelsen

i) under anvendelse af den foreskrevne fremgangsmaade, og

ii) inden udloebet af den fastsatte frist, jf. dog subsection 2, ...

...

(3) Ingen kan - heller ikke under paaberaabelse af nogen forskrift udstedt i henhold til naervaerende section - kraeve

c) nogen ydelse i oevrigt ... for en periode, der ligger mere end 12 maaneder foer ansoegningsdatoen".

18. Da Elsie Johnson foerst ansoegte om SDA den 17. august 1987 - vel at maerke ca. to maaneder efter Borrie Clarke-dommen - og da hun ikke havde ansoegt om NCIP foer den 29. november 1984, kan hun efter Adjudication Officer' s opfattelse, naar henses til section 165 A, ikke opfylde betingelserne for at faa udbetalt SDA, eftersom hun ikke har godtgjort, at hun var berettiget til NCIP eller i det mindste har ansoegt herom. Kommissionen har bestridt, at dette er den korrekte fortolkning af national ret. Det tilkommer imidlertid ikke Domstolen at traeffe afgoerelse om dette spoergsmaal; Social Security Commissioners' spoergsmaal er tilstraekkelig praecist og detaljeret og synes umiddelbart at vaere af betydning for sagens afgoerelse. Jeg vil derfor noejes med at se paa den problematik, der er beskrevet i spoergsmaalet.

19. Social Security Commissioners har spurgt, om en lovgivning, hvorefter retten til en ydelse er betinget af, at den paagaeldende tidligere har ansoegt om en - nu afskaffet - ydelse, og som indeholdt en betingelse, der var diskriminerende over for erhvervsaktive kvinder, er forenelig med artikel 4 i direktiv 79/7.

20. Hvad det angaar, mener jeg ikke, at en bestemmelse som section 165 A i sig selv er diskriminerende. Bestemmelsen fastsaetter blot, paa hvilke betingelser man kan goere krav paa en ydelse. Den virker kun diskriminerende, fordi den er kombineret med en bestemmelse som regulation 20 (1) i Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984, hvorefter personer, der kunne goere krav paa NCIP, automatisk kan faa udbetalt SDA uden at skulle opfylde de nye, mere restriktive betingelser for denne ydelse, hvilket bevirker, at den forskelsbehandling, reglerne for ydelse af NCIP indebar, fortsat bestaar. Det blev allerede i Borrie Clarke-dommen fastslaaet, at en medlemsstat ikke maatte opretholde saadanne diskriminerende betingelser efter den 22. december 1984. Man kan spoerge sig selv, om det foreliggende praejudicielle spoergsmaal virkelig indeholder et nyt element i forhold til den situation, som gav anledning til den naevnte dom.

21. Hvorom alting er, foerer kombinationen af disse to bestemmelser til diskrimination. Det synes ikke i praksis rimeligt at kraeve, at personer, der er afskaaret fra at modtage en ydelse, skal have ansoegt om den, for at de kan faa tilkendt en ny ydelse, saa meget desto mere som foerstnaevnte ydelse var ved at blive afskaffet.

22. Som generaladvokat Cruz Vilaça understregede i sit forslag til afgoerelse i Borrie Clarke-sagen

"[er der ikke] givet nogen som helst undtagelsesbestemmelse, hvorefter en medlemsstat skulle kunne opretholde diskriminerende retsvirkninger af tidligere gaeldende nationale forskrifter, og det er ligesaa direktivstridigt at opretholde saadanne diskriminerende vilkaar som at opretholde de nationale forskrifter selv" (11).

23. Under den mundtlige forhandling har Det Forenede Kongerige erkendt, at retsstillingen som beskrevet ovenfor var i strid med faellesskabsrettens krav. Det kan jeg kun tage til efterretning.

24. Jeg skal derfor foreslaa, at foelgende kendes for ret:

"1) Artikel 2 i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring skal fortolkes saaledes, at den finder anvendelse paa en person, der er arbejdssoegende, men maa holde op med at soege arbejde, fordi en af de i direktivets artikel 3, stk. 1, omhandlede risici indtraeder.

2) Det er i den forbindelse uden betydning, at denne person har opgivet sin tidligere beskaeftigelse af en anden grund end en af de naevnte risici.

3) Det tilkommer den nationale ret at fastslaa, om den person, der paaberaaber sig direktiv 79/7/EOEF faktisk var arbejdssoegende paa det tidspunkt, da en af de i direktivets artikel 3, stk. 1, naevnte risici indtraadte.

4) Artikel 4 i direktiv 79/7/EOEF skal fortolkes saaledes, at den siden den 23. december 1984 har vaeret til hinder for, at en national bestemmelse, hvorefter retten til en ydelse er betinget af, at der er indgivet ansoegning om en tidligere eksisterende ydelse, for hvilken betingelserne var uforenelige med kravene i artikel 4, kan have retsvirkning."

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Dom af 24.6.1986 (sag 150/85, Sml. s. 1995).

(2) Dom af 27.6.1989 (de forenede sager 48/88, 106/88 og 107/88, Sml. s. 1963).

(3) EFT L 6, s. 24.

(4) Section 36 (2)(b) i Social Security Act 1975.

(5) Sag 150/85, jf. ovenfor, praemis 22.

(6) De forenede sager 48/88, 106/88 og 107/88, praemis 11.

(7) Dom af 24.6.1987 (sag 384/85, Sml. s. 2865).

(8) Praemis 3.

(9) Det tidspunkt, hvor den i direktiv 79/7 fastsatte frist for at bringe national ret i overensstemmelse med direktivet, udloeb.

(10) Praemis 10; jf. ogsaa dom af 4.12.1986, FNV (sag 71/85, FNV, Sml. s. 3855, praemis 21 og 22), dom af 24.3.1987 (sag 286/85, Mc Dermott og Cotter, Sml. s. 1453, praemis 18 og 19), og dom af 8.3.1988 (sag 80/87, Dik og Menkutos-Demirci, Sml. s. 1601, praemis 9).

(11) Sml. 1987, s. 2870, punkt 30.