FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. WATHELET

fremsat den 31. maj 2016 ( 1 )

Sag C-72/15

Rosneft Oil Company OJSC

mod

Her Majesty’s Treasury,

Secretary of State for Business, Innovation and Skills,

The Financial Conduct Authority

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (retten i første instans (England og Wales), Queen’s Bench (kollegium), Det Forenede Kongerige)

»Præjudiciel forelæggelse — den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — gyldigheden af visse artikler i afgørelse 2014/512/FUSP og forordning (EU) nr. 833/2014 — restriktive foranstaltninger på baggrund af Den Russiske Føderations handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine«

I – Indledning

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden og fortolkningen af Rådets afgørelse 2014/512/FUSP af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine ( 2 ) (herefter »afgørelse 2014/512«) og af Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine ( 3 ) (herefter »forordning nr. 833/2014«).

2. Denne anmodning er meget vigtig, fordi Domstolen skal tage stilling til sin egen kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden og fortolkningen af de retsakter, som Unionen vedtager inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), selv om artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF synes at udelukke denne mulighed.

3. Den foreliggende sag giver således Domstolen lejlighed til at identificere de retsakter, der ifølge punkt 252 i Domstolens udtalelse 2/13 (EU:C:2014:2454) »på EU-rettens nuværende udviklingstrin […] ikke [er] genstand for Domstolens retsprøvelse«.

II – Retsforskrifter

A – EU-traktaten

4. EU-traktatens artikel 19, stk. 1, der er indeholdt i afsnit III med overskriften »Bestemmelser om institutionerne«, bestemmer: »Den Europæiske Unions Domstol omfatter Domstolen, Retten og et antal specialretter. Den sikrer overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne. Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«

5. EU-traktatens artikel 21, stk. 1, første afsnit, der er indeholdt i kapitel 1 med overskriften »Almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil« i afsnit V med overskriften »Almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil og særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«, bestemmer: »Unionens optræden på den internationale scene bygger på de principper, der har ligget til grund for dens egen oprettelse, udvikling og udvidelse, og som den tilstræber at fremme i den øvrige verden: demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten.«

6. Kapitel 2 med overskriften »Særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«, der er indeholdt i det samme afsnit i denne traktat, bestemmer: »1. afdeling Fælles bestemmelser Artikel 23 Unionens optræden på den internationale scene i henhold til dette kapitel bygger på principperne i, forfølger målene i og varetages i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil, der er fastlagt i kapitel 1. Artikel 24 1. Unionens kompetence inden for [FUSP] omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles forsvar. [FUSP] er underlagt særlige regler og procedurer. Den fastlægges og gennemføres af Det Europæiske Råd og Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter er udelukket. Denne politik gennemføres af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne. Europa-Parlamentets og Kommissionens specifikke rolle på dette område er fastlagt i traktaterne. Den Europæiske Unions Domstol har ingen kompetence med hensyn til disse bestemmelser, bortset fra dens kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i denne traktat og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. artikel 275, stk. 2, i [EUF-traktaten]. […] 3. Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og gensidig solidaritet og respekterer Unionens indsats på dette område. Medlemsstaterne samarbejder for at styrke og udvikle deres gensidige politiske solidaritet. De afstår fra enhver handling, som strider imod Unionens interesser, eller som kan skade dens effektivitet som en sammenhængende faktor i internationale forbindelser. […] Artikel 29 Rådet vedtager afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger. […] Artikel 40 Gennemførelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik berører ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i artikel 3-6 i [EUF-traktaten]. På samme måde berører gennemførelsen af politikkerne i disse artikler ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til dette kapitel. […]«

B – EUF-traktaten

7. Afsnit I med overskriften »Almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil« i EUF-traktatens femte del med overskriften »Unionens optræden udadtil« bestemmer: »Artikel 205 Unionens optræden på den internationale scene i henhold til denne del bygger på principperne i, forfølger målene i og varetages i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil, der er fastlagt i kapitel 1 i afsnit V i [EU-traktaten].«

8. Afsnit IV med overskriften »Restriktive foranstaltninger« i den samme del af EUF-traktaten bestemmer: »Artikel 215 1. Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i [EU-traktaten], tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, vedtager Rådet de nødvendige foranstaltninger med kvalificeret flertal på fælles forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen. Det underretter Europa-Parlamentet herom. 2. Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i [EU-traktaten], giver mulighed herfor, kan Rådet efter proceduren i stk. 1 vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder. 3. De retsakter, der er nævnt i denne artikel, skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier.«

9. Artikel 275, der er indeholdt i 5. afdeling med overskriften »Den Europæiske Unions Domstol« i kapitel 1 med overskriften »Institutionerne« i afsnit I med overskriften »Bestemmelser vedrørende institutionerne« i EUF-traktatens sjette del med overskriften »Institutionelle og finansielle bestemmelser«, bestemmer: »Den Europæiske Unions Domstol har ingen kompetence for så vidt angår bestemmelserne vedrørende [FUSP] eller for så vidt angår retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Domstolen har dog kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 i [EU-traktaten] og træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, i denne traktat vedrørende prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, i [EU-traktaten].«

C – Partnerskabs- og samarbejdsaftalen

10. Partnerskabs- og samarbejdsaftalen om oprettelse af et partnerskab mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Den Russiske Føderation på den anden side, undertegnet på Korfu den 24. juni 1994 ( 4 ) (herefter »partnerskabsaftalen«), bestemmer følgende i afsnit III med overskriften »Varehandel«: »Artikel 10 1. Parterne indrømmer hinanden den generelle mestbegunstigelsesbehandling i artikel I, stk. 1, i GATT. 2. Bestemmelserne i stk. 1 gælder ikke for: a) fordele, der indrømmes nabolande for at lette grænsetrafikken b) fordele, der indrømmes med det sigte at oprette en toldunion eller et frihandelsområde eller i kraft af oprettelsen af en sådan union eller et sådant område. Ved »toldunion« og »frihandelsområde« forstås sådanne, som er beskrevet i artikel XXIV, stk. 8, i GATT, eller som er oprettet efter den fremgangsmåde, der er anført i samme GATT-artikels stk. 10 c) fordele, der indrømmes bestemte lande i overensstemmelse med GATT og andre internationale aftaler til gavn for udviklingslandene. […] Artikel 12 1. Parterne er enige om, at princippet om transitfrihed er en væsentlig forudsætning for at nå denne aftales mål. I den forbindelse sørger hver part for transitfrihed gennem sit område for varer med oprindelse eller bestemmelsessted i den anden parts toldområde. 2. Reglerne i artikel V, stk. 2, 3, 4 og 5, i GATT finder anvendelse mellem parterne. […] Artikel 19 Aftalen er ikke til hinder for forbud mod eller restriktioner for indførsel, udførsel eller transit af varer, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers, dyrs eller planters sundhed og liv, beskyttelse af naturressourcer, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, beskyttelse af intellektuel, industriel og kommerciel ejendomsret eller bestemmelser vedrørende guld og sølv. Sådanne forbud eller restriktioner må dog ikke udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem parterne.«

11. I denne aftales kapitel III med overskriften »Grænseoverskridende levering af tjenesteydelser«, der er indeholdt i afsnit IV med overskriften »Bestemmelser vedrørende erhvervsliv og investeringer«, bestemmer artikel 36: »Parterne indrømmer i overensstemmelse med de love og administrative bestemmelser, der gælder hos hver part, for de sektorer, der er opført i bilag 5 til denne aftale, hinanden en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, de indrømmer ethvert andet tredjeland, for så vidt angår betingelserne for fællesskabsvirksomheders eller russiske virksomheders grænseoverskridende levering af tjenesteydelser til henholdsvis Ruslands og Fællesskabets område.«

12. Artikel 52 i aftalens afsnit V med overskriften »Betalinger og kapital« bestemmer: »[…] 2. Der sikres frie kapitalbevægelser mellem personer, der er bosat i Fællesskabet og i Rusland, i forbindelse med direkte investeringer i virksomheder oprettet i overensstemmelse med værtslandets lovgivning og direkte investeringer i overensstemmelse med bestemmelserne i kapitel II i afsnit IV samt hjemtagelse af disse investeringer, herunder kompensationsbetalinger som følge af trufne foranstaltninger, såsom ekspropriering, nationalisering eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, og ethvert afkast deraf. […] 5. Uden at det berører stk. 6 og 7, må parterne efter en overgangsperiode på fem år efter denne aftales ikrafttræden ikke indføre nye restriktioner for kapitalbevægelser og løbende betalinger i relation dertil mellem personer bosat i Fællesskabet og Rusland, og de bestående ordninger kan heller ikke gøres mere restriktive. Restriktioner, der indføres i den i dette stykke, første punktum, nævnte overgangsperiode, berører imidlertid ikke parternes forpligtelser i henhold til denne artikels stk. 2, 3, 4 og 9. […] 9. Parterne indrømmer hinanden mestbegunstigelsesbehandling i relation til friheden til løbende betalinger og kapitalbevægelser og til betalingsmetoderne.«

13. Artikel 99 i den samme aftales afsnit XI med overskriften »Institutionelle, almindelige og afsluttende bestemmelser« bestemmer: »Intet i denne aftale hindrer en part i at træffe foranstaltninger: 1) som den finder nødvendige for at beskytte sine væsentlige sikkerhedsinteresser: […] d) i tilfælde af alvorlige interne forstyrrelser, som påvirker opretholdelsen af lov og orden, under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel, eller for at opfylde forpligtelser, den har påtaget sig med henblik på bevarelse af fred og international sikkerhed […] […]«

D – Afgørelse 2014/512

14. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører følgende bestemmelser i afgørelse 2014/512: »Artikel 1 […] 2. Direkte eller indirekte køb eller salg af, direkte eller indirekte levering af investeringsservice eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med obligationer, aktier eller lignende finansielle instrumenter med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af: […] b) enheder etableret i Rusland, der er offentligt kontrolleret, eller hvoraf staten ejer over 50%, hvis anslåede samlede aktiver overstiger 1 billion russiske rubler, og hvis anslåede indtægter for så vidt angår mindst 50% hidrører fra salg eller transport af råolie eller olieprodukter pr. 12. september 2014, jf. bilag III [dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft] c) juridiske personer, enheder eller organer etableret uden for Unionen, hvoraf en enhed, der er omhandlet i litra […] b), ejer mere end 50%, eller d) juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed inden for den kategori, som er omhandlet i litra c) eller opført på listen i bilag […] III [dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft], forbydes. 3. Det er forbudt direkte eller indirekte at etablere eller deltage i arrangementer med henblik på ydelse af nye lån eller kreditter med en løbetid på over 30 dage til juridiske personer, enheder eller organer, som er omhandlet i stk. 1 eller 2, efter den 12. september 2014, bortset fra lån eller kreditter, der har det specifikke og dokumenterede formål at yde finansiering til ikke-forbudt direkte eller indirekte import eller eksport af produkter og ikkefinansielle tjenester mellem Unionen og Rusland eller ethvert andet tredjeland, eller lån, der har et specifikt og dokumenteret formål om at yde nødfinansiering med henblik på at opfylde solvens- og likviditetskriterierne for juridiske personer, der er etableret i Unionen, og hvoraf en enhed, der er opført på listen i bilag I [dvs. Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank og Rosselkhozbank], ejer over 50%. […] Artikel 4 1. Direkte eller indirekte salg, levering, overførsel eller eksport af visse former for udstyr, der egner sig til følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, foretaget af statsborgere i medlemsstaterne eller fra medlemsstaternes områder eller ved anvendelse af skibe eller luftfartøjer, der hører under medlemsstaternes jurisdiktion, kræver forhåndstilladelse fra den eksporterende medlemsstats kompetente myndighed: a) olieefterforskning og -produktion i vand med en dybde på over 150 meter b) olieefterforskning og -produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen c) projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer. Unionen træffer de nødvendige foranstaltninger til at fastlægge, hvilke produkter der skal være omfattet af dette stykke. 2. Levering af: a) teknisk bistand eller andre tjenester i tilknytning til udstyret som omhandlet i stk. 1 b) finansieringsmidler eller finansiel bistand i forbindelse med salg, levering, overførsel eller eksport af udstyret som omhandlet i stk. 1 eller ydelse af teknisk bistand eller uddannelse i tilknytning hertil kræver også forhåndstilladelse fra den eksporterende medlemsstats kompetente myndighed. 3. De kompetente myndigheder i medlemsstaterne giver ikke tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af udstyr eller ydelse af de tjenester, som er omhandlet i stk. 1 og 2, hvis de fastslår, at det pågældende salg eller den pågældende levering, overførsel eller eksport eller ydelsen af den pågældende tjeneste sker med henblik på en af de kategorier af efterforskning og produktion, der er omhandlet i stk. 1. 4. Stk. 3 berører ikke opfyldelsen af kontrakter, der er indgået inden den 1. august 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter. 5. En tilladelse kan gives, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten af produkterne eller leveringen af tjenesterne omhandlet i stk. 1 og 2 er nødvendig for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet. I behørigt begrundede hastende tilfælde kan salget, leveringen, overførslen eller eksporten eller leveringen af tjenesterne omhandlet i stk. 1 og 2 finde sted uden forudgående tilladelse, forudsat at den pågældende eksportør senest fem arbejdsdage efter, at salget, leveringen, overførslen eller eksporten eller leveringen af tjenesterne omhandlet i stk. 1 og 2 har fundet sted, giver detaljerede oplysninger om den relevante begrundelse for, hvorfor salget, leveringen, overførslen eller eksporten eller leveringen af tjenesterne har fundet sted uden forudgående tilladelse. Artikel 4a 1. Direkte eller indirekte ydelse af tilknyttede tjenester, der er nødvendige for følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, foretaget af statsborgere i medlemsstaterne eller fra medlemsstaternes områder eller ved anvendelse af skibe eller luftfartøjer, der hører under medlemsstaternes jurisdiktion, forbydes: a) olieefterforskning og -produktion i vand med en dybde på over 150 meter b) olieefterforskning og -produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen c) projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer. 2. Forbuddet i stk. 1 berører ikke opfyldelsen af kontrakter eller rammeaftaler, der er indgået inden den 12. september 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter. 3. Forbuddet i stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis de pågældende tjenester er nødvendige for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet. […] Artikel 7 1. Ingen fordringer må indfries i forbindelse med kontrakter eller transaktioner, hvis opfyldelse eller gennemførelse direkte eller indirekte er blevet påvirket helt eller delvis af foranstaltninger i henhold til denne afgørelse, herunder erstatningskrav og andre tilsvarende fordringer, såsom krav om modregning og erstatning i henhold til garanti, særlig fordringer, som tager sigte på forlængelse eller indfrielse af obligationer, garantier eller modgarantier, navnlig finansielle garantier eller modgarantier uanset form, såfremt disse fordringer gøres gældende af: a) enheder som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b) eller c), og artikel 1, stk. 2, litra c) eller d), eller opført i bilag […] III […] b) andre russiske personer, enheder eller organer, eller c) personer, enheder eller organer, som handler gennem eller på vegne af personer, enheder eller organer som omhandlet i dettes stykkes litra a) eller b). 2. I forbindelse med enhver procedure vedrørende inddrivelse af en fordring påhviler det den person, der søger at få fordringen inddrevet, at bevise, at indfrielsen af fordringen ikke er forbudt i henhold til stk. 1. 3. Denne artikel berører ikke de rettigheder, som de i stk. 1 omhandlede personer, enheder og organer har til ved en domstol at få prøvet lovligheden af den manglende opfyldelse af kontraktlige forpligtelser i overensstemmelse med denne afgørelse. […]«

E – Forordning nr. 833/2014

15. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse omhandler følgende bestemmelser i forordning nr. 833/2014: »Artikel 3 1. Der kræves forudgående tilladelse i forbindelse med direkte eller indirekte salg, levering overførsel eller eksport af produkter, jf. bilag II, uanset om dette har oprindelse i Unionen eller ej, og til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, eller i enhver anden stat, hvis produkterne skal anvendes i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel. 2. Ved alt salg, levering, overførsel eller eksport, hvortil der kræves tilladelse i henhold til denne artikel, udstedes en sådan tilladelse af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor eksportøren er etableret, efter bestemmelserne i artikel 11 i forordning (EF) nr. 428/2009. Tilladelsen er gyldig i hele Unionen. 3. Bilag II omfatter visse produkter, der er beregnet til følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel: a) olieefterforskning og -produktion i vand med en dybde på over 150 meter b) olieefterforskning og -produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen, eller c) projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer. 4. Eksportørerne skal give de kompetente myndigheder alle relevante oplysninger til brug for behandlingen af deres ansøgning om eksporttilladelse. 5. De kompetente myndigheder giver ikke tilladelse til salg, levering, overførsel eller eksport af produkterne i bilag II, hvis de har rimelig grund til at formode, at salget, leveringen, overførslen eller eksporten af produkterne er beregnet til de kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter, der er omhandlet i stk. 3. De kompetente myndigheder kan dog give tilladelse, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten vedrører opfyldelse af en forpligtelse som følge af en kontrakt, som blev indgået inden den 1. august 2014, eller af tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter. De kompetente myndigheder kan også give tilladelse, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten af produkterne er nødvendig for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet. I behørigt begrundede hastende tilfælde kan salget, leveringen, overførslen eller eksporten finde sted uden forudgående tilladelse, forudsat at den pågældende eksportør senest fem arbejdsdage efter, at salget, leveringen, overførslen eller eksporten har fundet sted, giver de kompetente myndigheder meddelelse herom indeholdende detaljerede oplysninger om den relevante begrundelse for, hvorfor salget, leveringen, overførslen eller eksporten har fundet sted uden forudgående tilladelse. 6. De kompetente myndigheder kan på de i stk. 5 fastsatte betingelser annullere, suspendere, ændre eller tilbagekalde en eksporttilladelse, de har udstedt. 7. Hvis en kompetent myndighed afslår at udstede en tilladelse eller annullerer, suspenderer, i væsentlig grad begrænser eller tilbagekalder en tilladelse i overensstemmelse med stk. 5 eller 6, underretter den berørte medlemsstat de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom og forsyner dem med de relevante oplysninger under overholdelse af bestemmelserne om sådanne oplysningers fortrolighed i Rådets forordning (EF) nr. 515/97 af 13. marts 1997. 8. Før en medlemsstat udsteder en tilladelse i henhold til stk. 5 til en i alt væsentligt identisk transaktion, som i henhold til stk. 6 og 7 er blevet afslået af en eller flere andre medlemsstater, og hvor afslaget stadig er gyldigt, hører den først den eller de medlemsstater, der gav afslaget. Hvis den berørte medlemsstat efter de pågældende høringer beslutter at udstede en tilladelse, underretter den de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom og forelægger samtlige relevante oplysninger for at redegøre for beslutningen. Artikel 3a 1. Det er forbudt direkte eller indirekte at levere tilknyttede tjenester, der er nødvendige for følgende kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel: a) olieefterforskning og -produktion i vand med en dybde på over 150 meter b) olieefterforskning og -produktion i offshoreområdet nord for Polarcirklen, eller c) projekter, der har potentiale til at producere olie fra ressourcer, der befinder sig i skiferformationer, ved hjælp af hydrofraktur; det finder ikke anvendelse på efterforskning og produktion gennem skiferformationer med henblik på at finde eller ekstrahere olie fra reservoirer, der ikke er skiferreservoirer. I dette stykke forstås ved »tilknyttede tjenester«: i) boring ii) prøvepumpning iii) logging og færdiggørelse iv) levering af specialiserede flydende anlæg. 2. Forbuddene i stk. 1 berører ikke opfyldelsen af en forpligtelse i henhold til en kontrakt eller en rammeaftale, som er indgået inden den 12. september 2014, eller tilknyttede kontrakter, der er nødvendige for opfyldelsen af sådanne kontrakter. 3. Forbuddet i stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis de pågældende tjenester er nødvendige for akut forebyggelse eller afbødning af en hændelse, der kan have alvorlig og betydelig indvirkning på menneskers sundhed og sikkerhed eller miljøet. Tjenesteleverandøren giver den kompetente myndighed meddelelse inden for fem arbejdsdage om enhver aktivitet, der iværksættes i henhold til dette stykke, indeholdende detaljerede oplysninger om den relevante begrundelse for salget, leveringen, overførslen eller eksporten. Artikel 4 […] 3. Levering af følgende kræver tilladelse fra den pågældende kompetente myndighed: a) teknisk bistand eller mæglervirksomhed i tilknytning til produkter i bilag II og direkte eller indirekte levering, fremstilling, vedligeholdelse og brug af disse produkter til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, eller hvis bistand vedrører produkter til brug i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, til personer, enheder eller organer i enhver anden stat b) finansiering eller finansiel bistand i tilknytning til produkter i bilag II, herunder navnlig gavebistand, lån og ekportkreditforsikring, til direkte eller indirekte salg, levering, overførsel eller eksport af disse produkter eller direkte eller indirekte levering af dertil knyttet teknisk bistand til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, eller hvis bistanden vedrører produkter til brug i Rusland, herunder dets eksklusive økonomiske zone og kontinentalsokkel, til personer, enheder eller organer i enhver anden stat. I behørigt begrundede hastende tilfælde, jf. artikel 3, stk. 5, kan leveringen af de i dette stykke omhandlede tjenester finde sted uden forudgående tilladelse, forudsat at den pågældende tjenesteyder underetter den kompetente myndighed senest fem arbejdsdage efter, at leveringen af tjenesterne har fundet sted. 4. Hvis der kræves tilladelse i henhold til denne artikels stk. 3, finder artikel 3, og især artikel 3, stk. 2 og 5, tilsvarende anvendelse. Artikel 5 […] 2. Det er forbudt direkte eller indirekte at købe, sælge eller levere investeringstjenester til eller bistand i forbindelse med udstedelsen af eller en hvilken som helst anden handel med omsættelige værdipapirer og pengemarkedsinstrumenter med en løbetid på over 30 dage udstedt efter den 12. september 2014 af: […] b) juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland, der er kontrolleret af staten, eller hvoraf staten ejer over 50%, og hvis anslåede samlede aktiver overstiger 1 billion russiske rubler, og hvis indtægter for så vidt angår mindst 50% hidrører fra salg eller transport af råolie eller olieprodukter, jf. bilag VI [dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft] c) juridiske personer, enheder eller organer etableret uden for Unionen, hvoraf en enhed, som er opført i dette stykkes litra a) eller b), direkte eller indirekte ejer over 50%, eller d) juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed, som er omhandlet i dette stykkes litra a), b) eller c). 3. Det er forbudt direkte eller indirekte at etablere eller deltage i arrangementer med henblik på ydelse af nye lån eller kreditter med en løbetid på over 30 dage til juridiske personer, enheder eller organer, som er omhandlet i stk. 1 eller 2, efter den 12. september 2014. Forbuddet finder ikke anvendelse på: a) lån eller kreditter, der har det specifikke og dokumenterede formål at yde finansiering til ikkeforbudt import eller eksport af produkter og ikkefinansielle tjenester mellem Unionen og nogen anden tredjestat, herunder udgifter til varer og tjenester fra en anden tredjestat, der er nødvendige for at udføre eksport- eller importkontrakterne, eller b) lån, der har et specifikt og dokumenteret formål om at yde nødfinansiering med henblik på at opfylde solvens- og likviditetskriterier for juridiske personer, der er etableret i Unionen, og hvoraf en enhed, der er opført på listen i bilag III [dvs. Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank og Rosselkhozbank], ejer over 50%. […] Artikel 8 1. Medlemsstaterne fastsætter reglerne for, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning, og træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. 2. Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om de i stk. 1 omhandlede regler straks efter denne forordnings ikrafttræden og underretter den om senere ændringer. […] Artikel 11 1. Ingen fordringer må indfries i forbindelse med kontrakter eller transaktioner, hvis opfyldelse eller gennemførelse direkte eller indirekte er blevet påvirket helt eller delvis af foranstaltninger i henhold til denne forordning, herunder erstatningskrav og andre tilsvarende fordringer, såsom krav om modregning og erstatning i henhold til garanti, særlig fordringer, som tager sigte på forlængelse eller indfrielse af obligationer, garantier eller modgarantier, navnlig finansielle garantier eller modgarantier uanset form, såfremt disse fordringer gøres gældende af: a) enheder som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b) og c), og artikel 5, stk. 2, litra c) og d), eller opført i bilag […] VI [dvs. Rosneft, Transneft og Gazprom Neft] b) andre russiske personer, enheder eller organer c) personer, enheder eller organer, som handler gennem eller på vegne af personer, enheder eller organer som omhandlet i dettes stykkes litra a) eller b). 2. I forbindelse med enhver procedure vedrørende inddrivelse af en fordring påhviler det den person, der søger at få fordringen inddrevet, at bevise, at indfrielsen af fordringen ikke er forbudt i henhold til stk. 1. 3. Denne artikel berører ikke de rettigheder, som de i stk. 1 omhandlede personer, enheder og organer har til ved en domstol at få prøvet lovligheden af den manglende opfyldelse af kontraktlige forpligtelser i overensstemmelse med denne forordning.«

III – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

16. Den 6. marts 2014 fordømte EU-medlemsstaternes stats- og regeringschefer på det kraftigste »Den Russiske Føderations uprovokerede krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet« ( 5 ). De opfordrede Den Russiske Føderation til øjeblikkeligt at trække dens væbnede styrker tilbage til de områder, hvor de er permanent stationeret, i overensstemmelse med de relevante aftaler. De besluttede ligeledes at suspendere de bilaterale forhandlinger med Den Russiske Føderation om visumspørgsmål og om en omfattende ny aftale, der skulle erstatte partnerskabsaftalen. De fremhævede imidlertid, at løsningen på krisen burde findes gennem forhandlinger mellem regeringerne i Ukraine og Den Russiske Føderation.

17. EU-medlemsstaternes stats- og regeringschefer tilføjede, at såfremt disse forhandlinger ikke førte til resultater inden for en kort tidshorisont, ville der blive truffet afgørelse om rejserestriktioner og indefrysning af pengemidler over for personer, som var ansvarlige for handlinger, der underminerede eller truede Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.

18. For at iværksætte denne erklæring vedtog Rådet forordning (EU) nr. 269/2014 af 17. marts 2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed ( 6 ), hvori der træffes sådanne foranstaltninger over for visse personer, der er opført på listen i bilag I hertil.

19. Den 31. juli 2014 vedtog Rådet en række nye restriktive foranstaltninger som reaktion på Den Russiske Føderations manglende imødekommelse af EU’s krav og de fortsatte krænkelser af Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed. Det drejede sig om afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014, som vedrører en række russiske virksomheder, heriblandt Rosneft Oil Company OJSC (herefter »Rosneft«), der bl.a. beskæftiger sig med efterforskning, produktion og raffinering af kulbrinter samt markedsføring af råolie og gas i Rusland og andre steder.

20. Rosnefts efterforsknings- og produktionsaktiviteter finder sted i russiske provinser med store kulbrinteforekomster og på den russiske kontinentalsokkel. Virksomhedens efterforskningsaktiviteter omfatter operationer i vand med en dybde på over 150 meter og i skiferformationer.

21. Aktiemajoriteten i Rosneft (69,5%) indehaves af Rosneftegaz OJSC, som er et aktieselskab, der ejes fuldt ud af Den Russiske Føderation. En mindre andel af aktierne (19,75%) ejes af BP Russian Investments Ltd., som er et datterselskab af det britiske olieselskab BP plc. De resterende 10,75% af den udstedte aktiekapital er noteret på børsen.

22. Her Majesty’s Treasury (finansministeriet) og Secretary of State for Business, Innovation and Skills (ministeren for erhverv, innovation og erhvervskompetencer) er Det Forenede Kongeriges myndigheder med ansvar for gennemførelse af de EU-retsakter, hvorved der indføres restriktive foranstaltninger som svar på Den Russiske Føderations handlinger i Ukraine.

23. Financial Conduct Authority (finanstilsynet, herefter »FCA«) er også underlagt afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 og har pligt til at undersøge deres indvirkning på FCA’s egne retlige forpligtelser og målsætninger. Hvis det viser sig, at der kan være udstedt ulovlige værdipapirer, og at dette risikerer at skade integriteten af de markeder, der reguleres af FCA, eller at skade forbrugerbeskyttelsen, skal FCA således undersøge, hvilke foranstaltninger det i givet fald bør træffe for at foregribe eller undgå denne risiko.

24. Rosneft har ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. oktober 2014 anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF ( 7 ).

25. Ved anmodning om domstolsprøvelse indgivet til High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (retten i første instans (England og Wales), Queen’s Bench (kollegium), Det Forenede Kongerige) den 20. november 2014 har Rosneft anfægtet lovligheden af afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 samt lovligheden af visse foranstaltninger, som Det Forenede Kongeriges myndigheder har truffet for at gennemføre visse dele af forordning nr. 833/2014, og navnlig af de strafferetlige sanktioner, der kan pålægges ved overtrædelse af denne forordning ( 8 ), FCA’s fortolkninger af begrebet »finansiel bistand« og FCA’s fortolkning og anvendelse af forordningen på visse værdipapirer ( 9 ).

26. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (retten i første instans (England og Wales), Queen’s Bench (kollegium), Det Forenede Kongerige) har i sin dom af 9. februar 2015 ( 10 ) fastslået, at den for at træffe afgørelse i den sag, der er indbragt for den, skal tage stilling til, om visse bestemmelser i afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 er ugyldige, hvilket den ikke kan gøre uden at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse i overensstemmelse med dom Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. Den finder desuden, at selv om disse bestemmelser er gyldige, er det ikke sikkert, at andre retsinstanser i medlemsstaterne har den samme holdning til deres fortolkning og anvendelse. Den har i øvrigt bemærket, at visse centrale spørgsmål fortolkes meget forskelligt af de forskellige medlemsstaters kompetente myndigheder.

28. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (retten i første instans (England og Wales), Queen’s Bench (kollegium), Det Forenede Kongerige) har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Har Domstolen, særligt henset til artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 24 TEU, artikel 40 TEU, artikel 47 [i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)] og artikel 275, stk. 2, TEUF, kompetence til at træffe en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF om gyldigheden af artikel l, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, artikel 4, artikel 4a og artikel 7 i samt bilag III til [afgørelse 2014/512]? 2) a) Er en eller flere af følgende bestemmelser (herefter »de omhandlede foranstaltninger«) i EU-forordningen og, for så vidt som Domstolen er kompetent, afgørelsen, ugyldige: i) […] artikel 4 og artikel 4a [i afgørelse 2014/512] ii) artikel 3, artikel 3a, og artikel 4, stk. 3 og 4, i samt bilag II til [forordning nr. 833/2014] (under ét »bestemmelserne vedrørende oliesektoren«) iii) artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til [afgørelse 2014/512] iv) artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til [forordning nr. 833/2014] (under ét »bestemmelserne vedrørende værdipapirer og lån«) v) […] artikel 7 [i afgørelse 2014/512] og vi) […] artikel 11 [i forordning nr. 833/2014]. 2) b) For så vidt som de omhandlede foranstaltninger er gyldige, er der da tale om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om strafferettens klarhed (nulla poena sine lege certa), når en medlemsstat indfører strafferetlige sanktioner i overensstemmelse med […] artikel 8 [i forordning nr. 833/2014], inden omfanget af den omhandlede overtrædelse er blevet tilstrækkeligt afklaret af Domstolen? 3) For så vidt som de omhandlede forbud eller restriktioner, der er nævnt i spørgsmål 2a, er gyldige: a) Omfatter udtrykket »finansiel bistand« i […] artikel 4, stk. 3, [i forordning nr. 833/2014] en banks eller et andet finansielt instituts behandling af en betaling? b) Er udstedelse af eller anden handel med globale depotbeviser udstedt den 12. september 2014 eller senere i henhold til en deponeringsaftale med en af de enheder, der er anført i bilag VI, vedrørende aktier i en af disse enheder, som var udstedt inden den 12. september 2014, forbudt i henhold til EU-forordningens artikel 5? c) Hvis Domstolen finder, at der er tale om manglende klarhed, som kan afhjælpes ved, at Domstolen udstikker yderligere retningslinjer, hvordan skal udtrykkene »skifer« og »vand med en dybde på over 150 meter« i afgørelsens artikel 4 og EU-forordningens artikel 3 og 3a da fortolkes? Hvis Domstolen finder, at det er nødvendigt og hensigtsmæssigt, kan den da navnlig give en geologisk fortolkning af udtrykket »skifer«, som skal anvendes ved gennemførelsen af forordningen, og præcisere, om målingen af »vand med en dybde på over 150 meter« skal ske fra borestedet eller et andet sted?«

29. Rettens præsident har ved kendelse af 26. marts 2015 udsat behandlingen af annullationssøgsmålet i sagen NK Rosneft m.fl. mod Rådet (T-715/14), indtil Domstolen har truffet afgørelse i den foreliggende sag, i overensstemmelse med artikel 54, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.

IV – Retsforhandlingerne for Domstolen

30. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse blev indleveret til Domstolen den 18. februar 2015. Rosneft, FCA, Det Forenede Kongeriges regering, den tjekkiske, tyske, estiske og franske regering samt Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

31. Der blev afholdt retsmøde den 23. februar 2016, hvor Rosneft, FCA, Det Forenede Kongeriges regering og den tjekkiske, tyske, estiske, franske og polske regering samt Rådet og Kommissionen afgav mundtlige indlæg.

V – Analyse

A – Det første spørgsmål

32. Med det første spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at oplyse, om den har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, artikel 4, artikel 4a og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512, særligt henset til artikel 19 TEU, 24 TEU og 40 TEU, artikel 275 TEUF og chartrets artikel 47.

1. Formaliteten

33. Den estiske regering og Rådet har gjort gældende, at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi den forelæggende ret ikke behøver noget svar for at kunne træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen.

34. Jeg foreslår, at Domstolen forkaster denne formalitetsindsigelse, da det er klart, at Domstolen er nødt til at besvare dette præjudicielle spørgsmål for at kunne tage stilling til de andre spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt (og hvis relevans er ubestridt). Ifølge fast retspraksis vedrører dette spørgsmål desuden »en ufravigelig procesforudsætning[, som] Domstolen til enhver tid under sagen, også af egen drift, [kan] træffe afgørelse om« ( 11 ).

35. Den forelæggende ret er desuden nødt til at få klarhed over Domstolens kompetence for at kunne afgøre, om den er bundet af Domstolens monopol på at kontrollere gyldigheden af afledte EU-retsakter ( 12 ).

2. Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om FUSP-retsakters gyldighed og fortolkning

a) Hovedreglen: domstolskontrol (artikel 19 TEU, 263 TEUF, 277 TEUF og 267 TEUF)

36. Domstolen fastslog i præmis 23 i den berømte dom Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166), at »[Unionen] er en [retsunion], idet både [dens] medlemsstater og [dens] institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med [Unionens] forfatning, som er [EUF-traktaten]«. Den har således tilladt, at Europa-Parlamentets retsakter gøres til genstand for annullationssøgsmål, selv om Parlamentet ikke var nævnt udtrykkeligt blandt de institutioner, hvis retsakter kunne undergives legalitetskontrol i henhold til den tidligere artikel 173, stk. 1, EØF (nu artikel 263 TEUF) ( 13 ).

37. Artikel 19 TEU giver Unionens retsinstanser til opgave at »[sikre] overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne« og forpligter medlemsstaterne til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.

38. Det fremgår således af fast retspraksis, at der »dels ved EUF-traktatens artikel 263 og 277, dels ved samme traktats artikel 267 [er] oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som har til formål at sikre kontrollen med lovligheden af Unionens retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Unionens retsinstanser« ( 14 ).

b) »Carve-out«: den retslige immunitet af visse retsakter, der vedtages inden for rammerne af FUSP (artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF)

39. Det fremgår umiddelbart af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF, at Domstolen ikke har kompetence på FUSP-området.

40. Før jeg gennemgår disse bestemmelser, skal det påpeges, at Domstolen ganske vist havde lejlighed til at undersøge visse spørgsmål vedrørende sin kompetence på FUSP-området i domme Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472), Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C-348/12 P, EU:C:2013:776), Parlamentet mod Rådet (C-658/11, EU:C:2014:2025) og Gbagbo m.fl. mod Rådet (C-478/11 P – C-482/11 P, EU:C:2013:258), men at den i punkt 251 i udtalelse 2/13 (EU:C:2014:2454) fastslog, at »[den] endnu ikke [havde] haft lejlighed til at fastlægge rækkevidden af de begrænsninger af Domstolens kompetence, som på FUSP-området følger af [artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275 TEUF]«. Domstolen fastslog således i denne udtalelses punkt 252, at »det imidlertid [var] tilstrækkeligt at bemærke, at på EU-rettens nuværende udviklingstrin er visse vedtagelser på FUSP-området ikke genstand for Domstolens retsprøvelse«, men den præciserede ikke, hvilke retsakter der var tale om ( 15 ).

41. Selv om Domstolen som hovedregel kan kontrollere EU-retsakters lovlighed (artikel 19 TEU, 263 TEUF, 277 TEUF og 267 TEUF), indeholder artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF en »carve-out«-klausul vedrørende Unionens retsinstansers kompetence eller med andre ord »en undtagelse fra reglen om den generelle kompetence, som artikel 19 TEU tildeler Domstolen […], og de skal følgelig fortolkes indskrænkende« ( 16 ).

42. Der er desuden en forskel i ordlyden af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF.

43. Ifølge artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEUF har »Den Europæiske Unions Domstol […] ingen kompetence med hensyn til disse bestemmelser« ( 17 ), hvorimod det fremgår af artikel 275, stk. 1, TEUF, at »Den Europæiske Unions Domstol […] ingen kompetence [har] for så vidt angår bestemmelserne vedrørende [FUSP] eller for så vidt angår retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser« ( 18 ).

44. Artikel 275, stk. 1, TEUF, hvori der tales om »bestemmelserne vedrørende [FUSP]«, kan fejlagtigt give indtryk af, at Unionens retsinstanser ikke har kompetence vedrørende nogen bestemmelse i EUF-traktaten, som ikke er omfattet af FUSP, men kan være relateret hertil.

45. Domstolen har aldrig støttet denne ret brede fortolkning af artikel 275, stk. 1, TEUF. Den har tværtimod fastslået, at en retsakt baseret på artikel 37 TEU, der indgår i FUSP-bestemmelserne i EU-traktaten, og artikel 218, stk. 5 og 6, TEUF ikke er unddraget domstolskontrol, eftersom artikel 218 TEUF, der klart vedrører FUSP, er »almengyldig og […] derfor principielt [finder] anvendelse på alle internationale aftaler, som forhandles og indgås af Unionen inden for dens arbejdsområder, herunder FUSP« ( 19 ).

46. Da artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU kun udelukker Domstolens kompetence »med hensyn til disse bestemmelser« ( 20 ), mener jeg således, som Kommissionen har anført i punkt 40 i sit skriftlige indlæg, at der henvises til EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, med overskriften »Særlige bestemmelser om Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik«, som indeholder denne artikel.

47. »Carve-out«-klausulen i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF vedrører derfor kun artikel 23 TEU-46 TEU og de retsakter, som Unionen udsteder på grundlag heraf ( 21 ).

48. De forordninger, som Rådet vedtager på grundlag af artikel 215 TEUF, er således ikke omfattet af den nævnte »carve-out«-klausul. Parterne i hovedsagen og samtlige intervenienter i den foreliggende sag har samstemmende anført, at de forordninger, som Rådet vedtager på grundlag af artikel 215 TEUF – i dette tilfælde forordning nr. 833/2014 – henhører under Unionens retsinstansers generelle kompetence til at kontrollere deres lovlighed i henhold til artikel 19 TEU. De er imidlertid ikke enige om omfanget af denne kontrol og om den skønsmargen, som Rådet bør have. Domstolen har desuden allerede truffet præjudiciel afgørelse om fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 765/2006 af 18. maj 2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for præsident Lukashenko og visse embedsmænd i [Hviderusland] ( 22 ), hvor retsgrundlaget også var den tidligere artikel 301 EF, nu artikel 215 TEUF ( 23 ).

49. En FUSP-retsakt er desuden kun omfattet af retslig immunitet ifølge artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF, hvis dens retsgrundlag findes i artikel 23 TEU-46 TEU, og hvis dens genstand henhører under udøvelsen af FUSP.

50. I et annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af foranstaltninger truffet af den mission, der blev oprettet på grundlag af Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP af 4. februar 2008 om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, EULEX KOSOVO ( 24 ), som ændret ved Rådets afgørelse 2011/752/FUSP af 24. november 2011 om ændring af fælles aktion 2008/124/FUSP om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, EULEX KOSOVO ( 25 ), fastslog Domstolen i præmis 48 og 49 i dom Elitaliana mod Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753), at »[d]e omtvistede foranstaltninger, der [var] nedlagt påstand om annullation af som følge af en tilsidesættelse af de retsregler, der finder anvendelse på Unionens offentlige kontrakter, [vedrørte] […] indgåelse af en offentlig kontrakt, som [havde] medført udgifter, der [skulle] afholdes over Unionens budget. Det [fulgte] heraf, at den omhandlede kontrakt [var] omfattet af finansforordningens bestemmelser«, og at det »[p]å baggrund af denne sags omstændigheder […] ikke [kunne] gøres gældende, at rækkevidden af den undtagelsesvise begrænsning af Domstolens kompetence i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF udstrækker sig til at udelukke, at Domstolen er kompetent til at fortolke og anvende bestemmelserne i finansforordningen vedrørende indgåelse af offentlige kontrakter«.

c) »Claw-back«: begrænset domstolskontrol med FUSP-retsakter (artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF)

i) Rækkevidde

51. Hvis og kun hvis en FUSP-retsakt opfylder de to betingelser, der er anført i punkt 47 og 49 i dette forslag til afgørelse, skal det også undersøges, om den i henhold til den »claw-back«-klausul, der er indført ved artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF, alligevel er omfattet af den generelle kompetence, som Unionens retsinstanser tildeles i artikel 19, stk. 1, TEU.

52. Det skal påpeges, at den begrænsning af Domstolens kompetence på FUSP-området, som »carve-out«-klausulen er årsag til, er begrundet i den omstændighed, at FUSP-retsakter i princippet blot anses for at være rent politiske afgørelser vedrørende iværksættelse af FUSP, som det er vanskeligt at underkaste domstolskontrol, henset til magtadskillelsen ( 26 ).

53. »Claw-back«-klausulen ophæver imidlertid en FUSP-retsakts retslige immunitet, når denne retsakt overskrider rammerne for FUSP, hvilket gælder for de FUSP-afgørelser, der vedtages på grundlag af EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, men griber ind i de beføjelser, som Unionen tillægges ved EUF-traktaten, og for de FUSP-afgørelser, hvori der fastsættes restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.

54. Domstolen fastslog således allerede i 1998 i dom Kommissionen mod Rådet (C-170/96, EU:C:1998:219, præmis 14-18), at den ifølge EU-traktatens artikel M (den senere artikel 40 TEU) havde kompetence til at »påse, at de retsakter, som ifølge Rådet henhører under artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union, ikke griber ind i de beføjelser, som ved EF-traktaten er tildelt Fællesskabet« ( 27 ).

55. Det fremgår ligeledes af Domstolens faste praksis vedrørende prøvelse af lovligheden af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer indeholdt i retsakter fra før Lissabontraktatens ikrafttræden, at »en fælles holdning, som på grund af sit indhold har et videregående anvendelsesområde end foreskrevet i EU-traktaten for denne type retsakt, [skal] kunne undergives Domstolens kontrol« ( 28 ), fordi »[m]uligheden for en præjudiciel forelæggelse for Domstolen bør […] kunne anvendes med hensyn til enhver af Rådet vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger over for tredjemand, uanset dens karakter eller form« ( 29 ).

56. »Claw-back«-klausulen i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF har ikke medført nogen væsentlig ændring af de forhold, der gjorde sig gældende inden Lissabontraktatens vedtagelse.

57. Jeg må konstatere, at de relevante bestemmelser er affattet forskelligt for så vidt angår »carve-out«-klausulen, men at det i dette tilfælde er artikel 275 TEUF, der er formuleret mere snævert end artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU.

58. Artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU bestemmer således, at Unionens retsinstanser har kompetence »til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 [TEU] og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. artikel 275, stk. 2, [TEUF]« ( 30 ).

59. Ifølge artikel 275, stk. 2, TEUF har Unionens retsinstanser dog »kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 [TEU] og træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, [TEUF] vedrørende prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, [TEU].«

60. Hvad angår kontrollen med overholdelsen af artikel 40 TEU er de to bestemmelser identiske. Unionens retsinstanser kan kontrollere enhver FUSP-retsakt, der falder ind under »carve-out«-klausulen, for at sikre overholdelsen af artikel 40 TEU. Dette aspekt af »claw-back«-klausulen omfatter bl.a. retsakter vedtaget på grundlag af artikel 215, stk. 1 og 2, TEUF, som både indeholder foranstaltninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, og restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer.

61. Der er imidlertid stor forskel på affattelsen af disse to bestemmelser, idet artikel 275, stk. 2, TEUF begrænser prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer til annullationssøgsmål anlagt af disse personer i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, hvorimod artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU retablerer Domstolens kompetence til generelt at prøve lovligheden af »visse afgørelser, jf. artikel 275, stk. 2, [TEUF]«, dvs. »afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, [TEU]«.

62. Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis nævnt i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, at den »prøvelse af lovligheden«, som der henvises til i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU, ikke kun omfatter annullationssøgsmål, der anlægges på grundlag af artikel 163, stk. 4, TEUF, men også – og især – den ordning med præjudiciel forelæggelse, der er fastsat i artikel 267 TEUF.

63. Det fremgår således af Domstolens langvarige og faste praksis, at »den præjudicielle forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål i lighed med annullationssøgsmål udgør en kontrolmulighed vedrørende lovligheden af retsakter fra [EU’s] institutioner« ( 31 ). Domstolen fastslog i præmis 15 i dom Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), at »den kompetence, der er tillagt Domstolen ved artikel [267 TEUF], har til hovedformål at sikre en ensartet anvendelse af [EU-retten] ved de nationale retter[, eftersom] [m]eningsforskelle hos retterne i medlemsstaterne med hensyn til gyldigheden af [EU-retsakter] kan anfægte selve enheden af den [EU-retlige] retsorden og anfægte det grundlæggende krav om retssikkerhed« ( 32 ).

64. Da det fremgår af Domstolens praksis ( 33 ), at den »carve-out«-klausul, der er indført ved artikel 275, stk. 1, TEUF, som enhver undtagelse skal fortolkes snævert, og da en »claw-back«-klausul ikke kan være mere vidtrækkende end en »carve-out«-klausul ( 34 ), skal »claw-back«-klausulen i artikel 275, stk. 2, TEUF, der viser tilbage til den grundlæggende regel, desuden fortolkes vidt under hensyntagen til den bredere affattelse af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU.

65. Jeg mener derfor, at »claw-back«-klausulen i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF gør det muligt for Unionens retsinstanser at kontrollere overholdelsen af artikel 40 TEU for alle FUSP-retsakter (enten ved et annullationssøgsmål eller ved et præjudicielt søgsmål) ( 35 ) og at prøve lovligheden af FUSP-afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, TEU (enten ved et annullationssøgsmål eller ved et præjudicielt søgsmål) ( 36 ).

66. Den modsatte anskuelse, som generaladvokat Kokott gav udtryk for i sin stillingtagen vedrørende udtalelse 2/13 (EU:C:2014:2475), og som i den foreliggende sag støttes af Det Forenede Kongeriges regering og den tjekkiske, tyske, estiske, franske og polske regering samt af Rådet, og hvorefter »der [i traktaterne] netop inden for FUSP ikke [er] fastsat nogen kompetence for Domstolen til at træffe præjudiciel afgørelse« ( 37 ), er efter min opfattelse vanskelig at forene med artikel 23 TEU, der bestemmer, at »Unionens optræden på den internationale scene […] bygger på principperne […], der er fastlagt i kapitel 1«, heriblandt retsstatsprincippet og menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed ( 38 ), hvilket uden tvivl omfatter retten til at anlægge søgsmål og en effektiv domstolsbeskyttelse.

ii) »Claw-back«-klausulen og afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af EU-traktatens afsnit V, kapitel 2

67. Det må konstateres, at den »carve-out«-klausul, der er indført ved artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF, omfatter alle FUSP-retsakter, hvorimod der i den »claw-back«-klausul, som er indført ved artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF, kun henvises til overholdelsen af artikel 40 TEU og til prøvelse af lovligheden af afgørelser om foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, TEU.

68. Med hensyn til overholdelsen af artikel 40 TEU er det klart, at »claw-back«-klausulen omfatter enhver FUSP-retsakt, der allerede er omfattet af »carve-out«-klausulen.

69. Hvad derimod angår prøvelse af lovligheden henvises der i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF, til afgørelser om foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, TEU, hvilket efter min opfattelse ikke omfatter forordninger – i dette tilfælde forordning nr. 833/2014 – vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF.

70. Det understøtter den antagelse, som jeg har fremført i punkt 47 og 48 i dette forslag til afgørelse, nemlig at »carve-out«-klausulen kun omfatter FUSP-retsakter, hvis retsgrundlag findes i artikel 23 TEU-46 TEU, og at den således ikke vedrører retsakter vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 215 TEUF.

71. Der ville i modsat fald opstå en paradoksal situation, hvor Domstolen havde kompetence til at efterprøve de FUSP-retsakter om foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, som Rådet havde vedtaget på grundlag af afsnit V, kapitel 2, TEU, men ikke havde kompetence til at efterprøve de forordninger, blev vedtaget på grundlag af disse afgørelser.

72. I forbindelse med restriktive foranstaltninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande ( 39 ), skal der desuden vedtages en forordning på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF, hvilket ikke er et krav i forbindelse med restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer. Det fremgår således af denne bestemmelse, at »[s]åfremt en [FUSP-afgørelse] giver mulighed herfor, kan Rådet […] vedtage [sådanne foranstaltninger]« ( 40 ). Det er altså muligt at vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer alene baseret på en FUSP-afgørelse. »Claw-back«-klausulen i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF er fastsat netop for denne type afgørelse.

iii) Hvordan forholder det sig med fortolkningskompetencen?

73. Den »claw-back«-klausul, der er indført ved artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF, begrænser Domstolens kompetence til en prøvelse af lovligheden af FUSP-afgørelser om foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, TEU, hvilket antyder, at Domstolens kompetence med hensyn til disse retsakter ikke omfatter den fortolkningskompetence, som Domstolen tillægges i artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF.

74. I forbindelse med lignende retsforskrifter, hvor EKSF-traktatens artikel 41 gav Domstolen mulighed for »præjudicielt at træffe bestemmelse om gyldigheden af Den Høje Myndigheds og Rådets afgørelser« ( 41 ), fandt Domstolen imidlertid, at »en afgørelse vedrørende en retsakts gyldighed nødvendigvis [forudsætter] en forudgående fortolkning af den« ( 42 ). Den fandt på dette grundlag, at »[d]et vil […] være i strid med traktaternes formål og indbyrdes sammenhæng, at Domstolen ved retsforskrifter med hjemmel i EØF- og Euratom-traktaterne har kompetencen til i sidste instans at fastlægge disse reglers indhold og anvendelsesområde, således som det fremgår af de enslydende bestemmelser i henholdsvis EØF-traktatens artikel 177 [nu artikel 267 TEUF] og Euratom-traktatens artikel 150 [der nu er ophævet] og til hermed at sikre en ensartet anvendelse af reglerne, medens denne kompetence ved retsforskrifterne inden for EKSF-traktatens område alene skulle være tillagt de mange nationale retter, der vil kunne anlægge forskellige fortolkninger, idet Domstolen da ville være uden beføjelser med henblik på at sikre en ensartet fortolkning af disse retsforskrifter« ( 43 ).

75. Når EU’s retsinstanser kan træffe en overordnet afgørelse, hvor de prøver lovligheden af en afgørelse om foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, TEU, mener jeg derfor også, at de kan træffe en mere begrænset afgørelse, hvor de fortolker indholdet af disse afgørelser, for bl.a. at undgå, at Domstolen annullerer en FUSP-retsakt, som den kunne opretholde ved at anlægge en anden fortolkning, eller kender den ugyldig.

76. Dette understreges – som den forelæggende ret har bemærket i punkt 30-34 i anmodningen om præjudiciel afgørelse – yderligere af, at der blandt medlemsstaternes kompetente myndigheder allerede er forskellige holdninger til nogle af de centrale spørgsmål, navnlig med hensyn til fortolkningen af begrebet finansiel bistand i artikel 4, stk. 2, litra b), i afgørelse 2014/512 og artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 833/2014, hvilket ses af de skriftlige indlæg, der er indgivet af Det Forenede Kongeriges regering og af den tyske, estiske og franske regering.

3. Afgørelse 2014/512, henset til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF

77. Afgørelse 2014/512 ser umiddelbart ud til at være omfattet af den retslige immunitet, der foreskrives i »carve-out«-klausulen i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF, fordi den opfylder de to betingelser, der er anført i punkt 47 og 49 i dette forslag til afgørelse.

78. Retsgrundlaget for afgørelse 2014/512 er således artikel 29 TEU, der er indeholdt i EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, med overskriften »Særlige bestemmelser om Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik«, og genstanden for afgørelsen er tydeligvis omfattet af FUSP, eftersom Rådet ved denne afgørelse har indført restriktive foranstaltninger »på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine« ( 44 ).

79. I betragtning af den »claw-back«-klausul, der er indført ved artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF, mener jeg, at Domstolen har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om foreneligheden af afgørelse 2014/512 med artikel 40 TEU, eftersom Rosneft i punkt 21 og 22 i sit skriftlige indlæg har anfægtet lovligheden af afgørelse 2014/512, henset til denne bestemmelse.

80. Hvis Domstolen også skal have kompetence til at prøve lovligheden af afgørelse 2014/512 i forbindelse med andre ulovligheder end tilsidesættelse af artikel 40 TEU, er det nødvendigt at undersøge, om denne afgørelse er en »[afgørelse] om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af afsnit V, kapitel 2, [TEU]« som omhandlet i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF.

81. Det Forenede Kongeriges regering, den franske og estiske regering samt Rådet og Kommissionen har i denne forbindelse bestridt, at afgørelse 2014/512 indeholder restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, da de indeholdte foranstaltninger efter deres opfattelse finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og en generelt fastlagt persongruppe.

82. Artikel 4 og 4a ( 45 ) i afgørelse 2014/512 er således ikke rettet mod Rosneft, men det er artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3 ( 46 ), og artikel 7 ( 47 ), hvis anvendelsesområde omfatter tre russiske selskaber, heriblandt Rosneft (jf. bilag III til den nævnte afgørelse).

83. Det skal herved påpeges, at restriktive foranstaltninger efter fast retspraksis »både ligner almengyldige retsakter, for så vidt som de forbyder en kreds af adressater, der er defineret på almen og abstrakt måde, bl.a. at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for personer og enheder, hvis navne er opført på listerne, der indgår i deres bilag, og en række individuelle afgørelser i forhold til disse personer og enheder« ( 48 ). Det er ifølge Domstolen »disse retsakters individuelle karakter, der […] giver adgang til Unionens retsinstanser« ( 49 ).

84. I denne retning blev annullationssøgsmålet i dom Manufacturing Support & Procurement Kala Naft mod Rådet (T-509/10, EU:T:2012:201) afvist på grund af manglende kompetence i medfør af artikel 275 TEUF, for så vidt som det vedrørte artikel 4 i Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26. juli 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP ( 50 ) (herefter afgørelse 2010/413), der ikke var rettet specifikt mod sagsøgeren ( 51 ). I præmis 99 i dom Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C-348/12 P, EU:C:2013:776) stadfæstede Domstolen denne afgørelse af samme grund.

85. Da artikel 4 og 4a i afgørelse 2014/512 og artikel 4 i afgørelse 2010/413 ( 52 ) er næsten enslydende, er jeg enig med Kommissionen i, at disse bestemmelser ikke indeholder restriktive foranstaltninger over for Rosneft. Domstolen har som følge heraf ikke kompetence til at prøve deres lovlighed (og fortolke dem), da »claw-back«-klausulen i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 2, TEUF ikke finder anvendelse.

86. Jeg er imidlertid ikke enig med Det Forenede Kongeriges regering, den tjekkiske, franske, estiske og polske regering samt Rådet og Kommissionen i, at artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i afgørelse 2014/512, som ifølge bilag III udtrykkeligt er rettet mod Rosneft, ikke indfører restriktive foranstaltninger over for dette selskab, fordi de indeholdte foranstaltninger finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og en generelt fastlagt persongruppe, og bilag III, hvori Rosnefts navn er nævnt, er af rent deklaratorisk karakter.

87. Kommissionen har i denne forbindelse støttet sig på præmis 39 i dom Sina Bank mod Rådet (T-67/12, EU:T:2014:348) og præmis 32 i dom Hemmati mod Rådet (T-68/12, EU:T:2014:349), hvori Retten vedrørende artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413 fastslog, at »»afgørelsen om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer« som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF skal findes i den retsakt, hvorved sagsøgerens navn efter revision blev bibeholdt i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2010/644, regnet fra den 1. december 2011«, og ikke i den omstændighed, at sagsøgerens navn var angivet i bilag II til den oprindelige version af afgørelse 2010/413. Retten fastslog derfor, at denne ikke var kompetent, og at artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413 ikke indførte restriktive foranstaltninger over for personer, men almengyldige foranstaltninger.

88. I præmis 42 i dom Sina Bank mod Rådet (T-67/12, EU:T:2014:348) og præmis 35 i dom Hemmati mod Rådet (T-68/12, EU:T:2014:349) fortolkede Retten desuden kriteriet om at være »individuelt« berørt af artikel 16, stk. 2, i den forordning, som Rådet vedtog på grundlag af afgørelse 2010/413 ( 53 ). Retten lagde til grund, at foranstaltningerne heri og i artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413 i lighed med begrebet »afgørelse om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer« var almengyldige foranstaltninger. Den fastslog derfor, at sagsøgerens søgsmål med påstand om annullation af den nævnte artikel 16, stk. 2, måtte afvises.

89. Disse afgørelser fra Retten er efter min opfattelse ikke forenelige med den praksis, der følger af Domstolens bemærkning i præmis 99 i dom Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C-348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). Et andet dommerkollegium ved Retten fastslog i præmis 36 i dom National Iranian Oil Company mod Rådet (T-578/12, EU:T:2014:678), som Domstolen stadfæstede ved dom National Iranian Oil Company mod Rådet (C-440/14 P, EU:C:2016:128), at »artikel 263, stk. 4, TEUF giver enhver fysisk eller juridisk person ret til at anfægte EU-institutionernes retsakter, forudsat at betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt, hvilket er tilfældet her [fordi den pågældende er opført på listerne over de omhandlede foranstaltninger i disse EU-retsakter]«.

90. Det fremgår af samme præmis i dom National Iranian Oil Company mod Rådet (T-578/12, EU:T:2014:678), at den antagelse, som Retten lagde til grund i domme Sina Bank mod Rådet (T-67/12, EU:T:2014:348) og Hemmati mod Rådet (T-68/12, EU:T:2014:349), og som faktisk sidestiller begrebet restriktiv foranstaltning over for personer med kriteriet om at være individuelt berørt af den omhandlede foranstaltning, »er uforenelig med bestemmelserne i artikel 263 og artikel 275, stk. 2, TEUF og derfor strider mod den ordning med domstolsbeskyttelse, der er indført ved EUF-traktaten, og mod adgangen til effektive retsmidler, der er sikret i [chartrets] artikel 47«.

91. Hertil kommer, at en så streng fortolkning meget ofte vil gøre »claw-back«-klausulen illusorisk, hvis bestemmelserne i de FUSP-afgørelser, der som artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i afgørelse 2014/512 udtrykkeligt er rettet mod fysiske eller juridiske personer, i modsætning til det ovenfor anførte ikke udgør »restriktive foranstaltninger over for personer« som omhandlet i »claw-back«-klausulen med det resultat, at denne klausul ikke gør det muligt at forelægge et præjudicielt spørgsmål om gyldigheden.

92. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det første spørgsmål med, at Domstolen i overensstemmelse med artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF om gyldigheden af afgørelse 2014/512, henset til artikel 40 TEU, og til at fortolke og prøve lovligheden af denne afgørelses artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 samt bilag III hertil.

93. Jeg vil dog gerne præcisere, at det ikke fjerner domstolsbeskyttelsen, at de restriktive foranstaltninger, der er indført ved artikel 4 og 4a i afgørelse 2014/512, falder ind under anvendelsesområdet for »carve-out«-klausulen og ikke for »claw-back«-klausulen, eftersom forordning nr. 833/2014, som jeg har forklaret i punkt 47, 49, 69 og 70 i dette forslag til afgørelse, henhører fuldt ud under Domstolens kompetence og gengiver disse bestemmelsers ordlyd næsten ordret i artikel 3, artikel 3a og artikel 4, stk. 3 og 4. Hvis Domstolen vælger at annullere disse bestemmelser i forordning nr. 833/2014, bør Rådet træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at bringe de tilsvarende bestemmelser i afgørelse 2014/512 i overensstemmelse med Domstolens dom, hvilket – som Rådet medgav i retsmødet – skal ske i henhold til artikel 266 TEUF.

B – Det andet spørgsmål, litra a)

94. Med det andet spørgsmål, litra a), har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at tage stilling til gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, artikel 4, artikel 4a og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014.

95. Henset til min besvarelse af det første spørgsmål vil jeg undersøge, om afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 overholder artikel 40 TEU, samt gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og gyldigheden af artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014.

1. Spørgsmålet om, hvorvidt afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 overholder artikel 40 TEU

96. Rosneft har anført, at Rådet har overskredet sine beføjelser ved at vedtage en FUSP-afgørelse, der i det væsentlige er af lovgivningsmæssig karakter. Rådets rolle er i henhold til artikel 29 TEU at fastlægge »Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter«. Ifølge artikel 31, stk. 1, TEU kan der til gengæld ikke vedtages lovgivningsmæssige retsakter inden for rammerne af FUSP. Rådet tilsidesatte således klausulen om manglende berøring i artikel 40 TEU og greb ind i Kommissionens og den høje repræsentants fælles beføjelse til at fremsætte forslag i henhold til artikel 215 TEUF ved at fastsætte de meget detaljerede bestemmelser i afgørelse 2014/512, som gengives stort set uændret i forordning nr. 833/2014.

97. Afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 er efter min opfattelse ikke lovgivningsmæssige retsakter.

98. Selv om der ved »lovgivningsmæssig retsakt« i almindelighed forstås almengyldige foranstaltninger, som finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og en generelt og abstrakt fastlagt persongruppe, findes definitionen af dette udtryk i artikel 24 TEU alene i artikel 289, stk. 3, TEUF. Disse retsakter defineres i denne artikel som »[r]etsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure«, dvs. den almindelige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 289, stk. 1, TEUF, eller den særlige lovgivningsprocedure, der er fastsat i artikel 289, stk. 2, TEUF.

99. Da artikel 24, stk. 1, andet afsnit, tredje punktum, og artikel 31, stk. 1, TEU forbyder vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter, udelukker disse bestemmelser den mere omfattende rolle, som Parlamentet og Kommissionen tildeles i artikel 289, stk. 1 og 2, TEUF ( 55 ).

100. Proceduren i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU, som blev anvendt ved vedtagelsen af afgørelse 2014/512, og proceduren i artikel 215 TEUF, som blev anvendt ved vedtagelsen af forordning nr. 833/2014, adskiller sig i øvrigt fra de procedurer for lovgivningsmæssige retsakter, der er fastsat i artikel 289 TEUF.

101. Da Rosneft ikke har gjort gældende, at afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 skulle have været vedtaget på et andet retsgrundlag end henholdsvis artikel 29 TEU og 215 TEUF, bør Rosnefts argumenter forkastes.

2. Gyldigheden af artikel 1, stk. 2, litra b)-d), artikel 1, stk. 3, og artikel 7 i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og af artikel 3, artikel 3a, artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), artikel 5, stk. 3, og artikel 11 i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014

a) Prøvelsens omfang

102. Rådet har i punkt 64, 108 og 115 i sit indlæg gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at prøve lovligheden af de pågældende bestemmelser i forordning nr. 833/2014, eftersom de anbringender om ugyldighed, som Rosneft har fremsat, i det væsentlige er rettet mod de principafgørelser, som Rådet vedtog ved afgørelse 2014/512, og som henhører fuldt ud under FUSP-området.

103. Det er jeg ikke enig i. Når der vedtages en forordning på grundlag af artikel 215 TEUF – uanset om den ordret gengiver eller supplerer eller præciserer de foranstaltninger, der er fastsat ved en FUSP-afgørelse, hvilket er tilfældet med afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014 – fører det efter min opfattelse til fortabelse af den retslige immunitet, som disse foranstaltninger var sikret i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF ( 56 ).

104. Domstolens manglende kompetence på dette område ville ellers skulle fortolkes bredt, selv om der er tale om undtagelsen og ikke reglen.

105. Jeg mener ikke desto mindre, at Rådet råder over et vidt skøn på dette område, der vedrører diplomatiet og udenrigs- og sikkerhedspolitikken ( 57 ).

b) Anbringendet om ugyldighed som følge af den påståede tilsidesættelse af partnerskabsaftalen

106. Rosneft har anført, at artikel 1, stk. 2, litra b)-d) og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, stk. 1, 3 og 5, artikel 3a, stk. 1, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014 strider mod partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1 (klausulen om mestbegunstigelsesbehandling i forbindelse med varehandel), artikel 12 (transitfrihed for varer), artikel 36 (klausulen om en behandling, der ikke er mindre gunstig, i forbindelse med grænseoverskridende levering af tjenesteydelser) og artikel 52, stk. 2, 5 og 9 (frie kapitalbevægelser).

107. Det Forenede Kongeriges regering, den estiske og franske regering samt Rådet og Kommissionen har anført, at de omhandlede foranstaltninger er berettigede, fordi de er »nødvendige for at beskytte [parternes] væsentlige sikkerhedsinteresser […] under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel«, jf. partnerskabsaftalens artikel 99, stk. 1, litra d), og at de bestemmelser i denne aftale, som Rosneft har påberåbt sig, under alle omstændigheder ikke har direkte virkning.

108. Da partnerskabsaftalens artikel 99 forudsætter, at der foreligger en foranstaltning, som strider mod de materielle bestemmelser i denne aftale, skal det først undersøges, om artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, stk. 1, 3 og 5, artikel 3a, stk. 1, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014 strider mod aftalens artikel 10, stk. 1, artikel 12, artikel 36 og artikel 52, stk. 2, 5 og 9.

i) Den direkte virkning af partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, artikel 12, artikel 36 og artikel 52, stk. 2, 5 og 9

109. Det skal i denne forbindelse påpeges, at en aftale indgået af Unionen og et eller flere tredjelande ifølge fast retspraksis for så vidt angår Unionen udgør en retsakt udstedt af en af dens institutioner som omhandlet i artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF, at bestemmelserne i en sådan aftale fra aftalens ikrafttræden udgør en integrerende del af Unionens retsorden, og at Domstolen i henhold til denne retsorden har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om fortolkningen af denne aftale ( 58 ).

110. I præmis 37 i dom Kommissionen mod Rusal Armenal (C-21/14 P, EU:C:2015:494) fastslog Domstolen desuden, at »bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, alene kan påberåbes til støtte for […] en indsigelse om, at en sådan retsakt er ulovlig, såfremt denne aftales art og opbygning for det første ikke er til hinder herfor, og disse bestemmelser for det andet indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise […]. Det er således kun, når disse to betingelser er opfyldt samtidigt, at sådanne bestemmelser vil kunne påberåbes for EU’s retsinstanser med henblik på at tjene som kriterium for vurderingen af lovligheden af en EU-retsakt« ( 59 ).

111. Da der i partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, og artikel 12 henvises til de specifikke bestemmelser i GATT, har Rådet og Kommissionen støttet sig på Domstolens faste praksis vedrørende aftaler fra Verdenshandelsorganisationen, hvorefter »disse aftaler efter deres art og opbygning principielt ikke udgør regler, på grundlag af hvilke lovligheden af EU-institutionernes retsakter kan prøves« ( 60 ).

112. Partnerskabsaftalen er imidlertid ikke en aftale, som kun vedrører varehandel, og som denne retspraksis kan anvendes på ( 61 ).

113. I præmis 27 i dom Simutenkov (C-265/03, EU:C:2005:213) fastslog Domstolen således, at partnerskabsaftalen »har […] til formål at oprette et partnerskab mellem aftalens parter, som bl.a. skal udvikle nære politiske forbindelser mellem parterne, fremme handelen og harmoniske økonomiske forbindelse mellem parterne, styrke de politiske og økonomiske friheder og udvirke en gradvis integration mellem Rusland og et bredere samarbejdsområde i Europa«.

114. I denne doms præmis 28 bemærkede Domstolen videre, at »[d]en omstændighed, at aftalen således alene etablerer et partnerskab mellem parterne uden at sigte mod en associering eller mod Ruslands fremtidige tiltrædelse af Fællesskaberne, [ikke] udelukker […], at disse bestemmelser har direkte virkning. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at når en aftale fastlægger et samarbejde mellem parterne, kan visse bestemmelser heri umiddelbart regulere borgernes retsstilling, [såfremt der af dens ordlyd samt aftalens formål og karakter kan udledes klare og præcise forpligtelser, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter]«.

115. I dommens præmis 22 anerkendte Domstolen således, at denne aftales artikel 23, stk. 1, havde direkte virkning for arbejdskraftens vilkår.

116. Jeg har i modsætning til Det Forenede Kongeriges regering og den franske regering samt Rådet og Kommissionen vanskeligt ved at se, at de pågældende bestemmelser i den partnerskabsaftale, der er omhandlet i den foreliggende sag, indholdsmæssigt opfylder de kriterier vedrørende direkte virkning, der er fastsat i præmis 21 i dom Simutenkov (C-265/03, EU:C:2005:213) og bekræftet i præmis 37 i dom Kommissionen mod Rusal Armenal (C-21/14 P, EU:C:2015:494).

117. Det fremgår således af partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, at »[p]arterne indrømmer hinanden den generelle mestbegunstigelsesbehandling i artikel I, stk. 1, i GATT« ( 62 ). Artikel 12, stk. 1, andet afsnit, bestemmer, at »hver part [sørger] for transitfrihed gennem sit område for varer med oprindelse eller bestemmelsessted i den anden parts toldområde«. Artikel 36 bestemmer, at »[p]arterne […] [indrømmer] hinanden en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, de indrømmer ethvert andet tredjeland, for så vidt angår betingelserne for […] grænseoverskridende levering af tjenesteydelser«. Ifølge artikel 52 skal parterne i partnerskabsaftalen endelig sikre »frie kapitalbevægelser mellem personer, der er bosat i [Unionen] og i Rusland, i forbindelse med direkte investeringer« (stk. 2), afholde sig fra at indføre nye restriktioner efter en overgangsperiode på fem år efter aftalens ikrafttræden (stk. 5) og »[indrømme] hinanden mestbegunstigelsesbehandling i relation til friheden til løbende betalinger og kapitalbevægelser og til betalingsmetoderne« (stk. 9).

118. Med hensyn til kravet om ubetingethed er disse bestemmelser ikke formuleret anderledes end aftalens artikel 23, stk. 1, der – som Domstolen allerede har fastslået – har direkte virkning ( 63 ). Partnerskabsaftalen er således ikke »blot en aftale om at indgå en aftale (an agreement to agree)« ( 64 ).

ii) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger begrænsninger af de rettigheder, der tillægges ved partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, artikel 12, artikel 36 og artikel 52, stk. 2, 5 og 9

119. Det skal derfor undersøges, om de foranstaltninger, der indføres ved artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 3, stk. 1, 3 og 5, artikel 3a, stk. 1, artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag II og VI til forordning nr. 833/2014, medfører begrænsninger af partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, artikel 12, artikel 36 og artikel 52, stk. 2, 5 og 9.

– Partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, og artikel 12 (varehandel)

120. Med hensyn til det anførte om, at artikel 3, stk. 1, 3 og 5, og artikel 3a, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 tilsidesætter partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, skal det fremhæves, at partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, blot udvidede artikel I, stk. 1, i GATT til også at omfatte forbindelserne mellem EU og Den Russiske Føderation på et tidspunkt, hvor sidstnævnte ikke var medlem af Verdenshandelsorganisationen.

121. Anvendelsesområdet for artikel I, stk. 1, i GATT er imidlertid begrænset til »toldafgifter og […] afgifter af enhver art, der pålægges eller opkræves i forbindelse med indførsel eller udførsel, eller som er pålagt den internationale overførsel af betalinger for indførsel eller udførsel, og med hensyn til fremgangsmåden ved opkrævning af sådanne toldafgifter og andre afgifter, og med hensyn til alle regler og formaliteter i forbindelse med indførsel og udførsel samt med hensyn til alle forhold, som omhandles i artikel III, paragrafferne 2 og 4«.

122. Artikel 3, stk. 1, 3 og 5, i forordning nr. 833/2014 vedrører slet ikke toldafgifter i forbindelse med eksport af de varer, der er omhandlet i disse bestemmelser, men stiller krav om forudgående tilladelse til at eksportere dem til Den Russiske Føderation, og præciserer, i hvilke tilfælde medlemsstaterne skal undlade at give denne tilladelse, og det er derfor klart, at disse bestemmelser ikke henhører under anvendelsesområdet for partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1.

123. Artikel 3a, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, som forbyder levering af tilknyttede tjenester, der er nødvendige for visse kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter i Rusland, er desuden heller ikke omfattet af partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1.

124. Unionen og medlemsstaterne forpligtes i partnerskabsaftalens artikel 12, stk. 1, andet afsnit, til at sørge for transitfrihed ( 65 ) gennem EU-området for varer med oprindelse eller bestemmelsessted i Den Russiske Føderations toldområde.

125. EU og medlemsstaterne har således pligt til at sikre fri passage gennem deres område for varer med oprindelse eller bestemmelsessted i Den Russiske Føderation.

126. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 stiller krav om forudgående tilladelse i forbindelse med salg, levering, overførsel eller eksport af produkter, jf. bilag II, uanset om dette har oprindelse i Unionen eller ej, hvis produkterne skal anvendes i Den Russiske Føderation. Der må ifølge denne forordnings artikel 3, stk. 5, ikke gives tilladelse, hvis salget, leveringen, overførslen eller eksporten vedrører produkter, som er beregnet til de kategorier af efterforsknings- og produktionsprojekter, der er omhandlet i denne artikels stk. 3.

127. Jeg mener ikke, at disse bestemmelser påvirker den transitfrihed, der sikres ved partnerskabsaftalens artikel 12, stk. 1, andet afsnit.

128. Selv om artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 bl.a. henviser til overførsel af produkter, jf. bilag II, »uanset om dette har oprindelse i Unionen eller ej«, henvises der dog kun til eksport i denne artikels stk. 2 og 4.

129. Det fremgår således, at »[v]ed alt salg, levering, overførsel eller eksport, hvortil der kræves tilladelse […], udstedes en sådan tilladelse af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor eksportøren er etableret« ( 66 ). Desuden skal »[e]ksportørerne […] give de kompetente myndigheder alle relevante oplysninger til brug for behandlingen af deres ansøgning om eksporttilladelse« ( 67 ).

130. Der kan derfor ikke være tvivl om, at disse bestemmelser i forordning nr. 833/2014 ikke vedrører transit af de produkter, der er opført i bilag II, men salg, levering, overførsel eller eksport fra medlemsstaternes område.

131. Transitfriheden for de pågældende produkter fra tredjelande og til Den Russiske Føderation er som følge heraf ikke berørt.

132. Hvis Domstolen finder, at der foreligger en begrænsning af partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, og artikel 12, stk. 1, andet afsnit, vil denne begrænsning, som Kommissionen har anført, under alle omstændigheder være begrundet i hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed i henhold til denne aftales artikel 19.

– Partnerskabsaftalens artikel 36 (grænseoverskridende levering af tjenesteydelser)

133. EU og medlemsstaterne er ifølge partnerskabsaftalens artikel 36 forpligtet til at indrømme hinanden en behandling, der ikke er mindre gunstig end den, de indrømmer ethvert andet tredjeland, for så vidt angår betingelserne for EU-virksomheders grænseoverskridende levering af tjenesteydelser til Den Russiske Føderations område i overensstemmelse med de love og administrative bestemmelser, der gælder i Den Russiske Føderation.

134. Ifølge bilag 5 til denne aftale omfatter de tjenesteydelser, der er nævnt i artikel 36, ingeniørtjenester (CPC 8672) ( 68 ) og tjenesteydelser vedrørende tekniske prøver og analyser (CPC 8676) ( 69 ).

135. I modsætning til hvad Rosneft har anført, omfatter de tjenesteydelser, der tariferes under CPC 8672 og CPC 8676, imidlertid ikke de tjenesteydelser i forbindelse med boring, prøvepumpning, logging og færdiggørelse eller levering af specialiserede flydende anlæg, der er nævnt i artikel 3a, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 ( 70 ).

– Partnerskabsaftalens artikel 52, stk. 2, 5 og 9 (frie kapitalbevægelser)

136. Der skal i henhold til denne bestemmelses stk. 2 sikres fire kapitalbevægelser mellem EU og Den Russiske Føderation »i forbindelse med direkte investeringer i virksomheder oprettet i overensstemmelse med værtslandets lovgivning«.

137. Ifølge artikel 52, stk. 9, skal EU desuden indrømme Den Russiske Føderation »mestbegunstigelsesbehandling i relation til friheden til […] kapitalbevægelser«.

138. I fælles erklæring vedrørende artikel 52 (Definitioner) defineres udtrykket »direkte investeringer« således: »[…] investeringer med henblik på at etablere varige økonomiske forbindelser med en virksomhed, såsom investeringer, der giver mulighed for effektiv indflydelse på forvaltningen af virksomheden i det pågældende land af personer, som ikke har bopæl der, eller i udlandet af personer, som har bopæl der, ved hjælp af: […] 2) deltagelse i en ny eller eksisterende virksomhed 3) et lån på fem år eller derover«.

139. Det fremgår meget klart af disse bestemmelser, at direkte eller indirekte køb, salg og levering af investeringstjenester eller bistand i forbindelse med udstedelse af obligationer aktier eller lignende finansielle instrumenter ( 71 ) kun betragtes som en direkte investering, hvis de fører til deltagelse i en virksomhed med henblik på at etablere varige økonomiske forbindelser.

140. Det fremgår også af disse bestemmelser, at etablering af eller deltagelse i et arrangement med henblik på at yde nye lån eller kreditter med en løbetid på over 30 dage til Rosneft efter den 12. september 2014 ( 72 ) kun betragtes som en direkte investering, hvis der er tale om et lån eller en kredit på fem år eller derover, som er ydet med henblik på at etablere varige økonomiske forbindelser.

141. Det følger heraf, at artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til forordning nr. 833/2014 kun udgør en restriktion for de frie kapitalbevægelser, der beskyttes ved partnerskabsaftalens artikel 52, stk. 2, 5 og 9, for så vidt som de forbyder de direkte investeringer, der er nævnt i punkt 139 og 140 i dette forslag til afgørelse.

iii) Begrundelsen

142. Til forskel fra varehandel, hvor partnerskabsaftalens artikel 19 åbner mulighed for at begrunde restriktioner på næsten samme måde som artikel 36 TEUF, åbner denne aftale ikke mulighed for at begrunde en restriktion for de frie kapitalbevægelser.

143. Som jeg har forklaret i punkt 123-125 i mit forslag til afgørelse i sag SECIL (C-464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ), mener jeg, at det er muligt at begrunde restriktioner for de frie varebevægelser, der sikres ved partnerskabsaftalens artikel 52, i tvingende almene hensyn.

144. Selv om Rådet ikke har anført noget tvingende alment hensyn, mener jeg, at det kan udledes af dets argumenter vedrørende partnerskabsaftalens artikel 99, at en restriktion for de frie kapitalbevægelser efter dets opfattelse er begrundet i hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed.

145. De restriktive foranstaltninger, der er indført ved artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og ved artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til forordning nr. 833/2014, kan efter min opfattelse begrundes i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed, eftersom de blev vedtaget »som svar på [Den Russiske Føderations] handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine« ( 74 ), og »for at gøre Ruslands handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen« ( 75 ).

146. Det fremgår af betragtningerne til afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014, at planerne om at træffe restriktive foranstaltninger over for Den Russiske Føderation blev bekendtgjort af EU og medlemsstaterne og først senere blev vedtaget og gradvist udvidet på grund af Den Russiske Føderations manglende reaktion.

147. Da målet med de restriktive foranstaltninger er »at gøre [Den Russiske Føderations] handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen« ( 76 ), og da Rosneft er det olieselskab, der har de største olielagre og den største produktion blandt de olieselskaber, hvis aktier er noteret på den russiske børs (over 40% af den olie, der produceres i Den Russiske Føderation ( 77 )), og den russiske stat ejer 69,5% af dets aktiekapital, mener jeg, at de restriktioner, der er pålagt ved artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og ved artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til forordning nr. 833/2014, er nødvendige for at udøve det pres, der kræves for at nå målet med denne afgørelse og denne forordning, som er at »gøre [Den Russiske Føderations] handlinger med henblik på at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed mere omkostningsfulde og fremme en fredelig løsning på krisen« ( 78 ). De restriktive foranstaltninger er derfor forenelige med proportionalitetsprincippet.

iv) Partnerskabsaftalens artikel 99

148. Såfremt Domstolen finder, at der foreligger en ubegrundet begrænsning af partnerskabsaftalens artikel 10, stk. 1, artikel 12, artikel 36 og artikel 52, stk. 2, 5 og 9, mener jeg i lighed med Det Forenede Kongeriges regering, den estiske og franske regering samt Rådet og Kommissionen, at den vil kunne begrundes ved denne aftales artikel 99, stk. 1, litra d), hvorefter EU kan træffe »foranstaltninger, som den finder nødvendige for at beskytte sine væsentlige sikkerhedsinteresser […] under krig eller alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel« ( 79 ).

149. Som jeg har nævnt i punkt 105 i dette forslag til afgørelse, har Rådet et vidt skøn på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område, hvilket også gælder, når Rådet fastslår, at der foreligger alvorlige internationale spændinger, som udgør en krigstrussel.

150. Det må for det første ikke glemmes, at Rådet vedtog de restriktive foranstaltninger, der er omhandlet i den foreliggende sag, på grund af »Den Russiske Føderations uprovokerede krænkelse af Ukraines suverænitet og territoriale integritet« ( 80 ), »den handling, der bragte flyet MH17 fra Malaysia Airlines til nedstyrtning i Donetsk« ( 81 ), og »den ulovlige indlemmelse af Krim og Sevastopol« ( 82 ).

151. Det skal for det andet fremhæves, at Den Russiske Føderation har vetoret i FN’s Sikkerhedsråd. Det er derfor nytteløst at finde en bekræftelse af, at der foreligger en trussel mod freden, i Sikkerhedsrådets resolutioner ( 83 ) eller i de udkast til resolutioner, som Sikkerhedsrådet ikke har vedtaget på grund af Den Russiske Føderations (faktiske eller potentielle) udøvelse af vetoretten ( 84 ).

152. Jeg mener på dette grundlag ikke, at Rådet anlagde en åbenbart urigtig vurdering af, hvor alvorlige internationale spændinger der fandtes på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelse 2014/512 og forordning nr. 833/2014.

c) Anbringendet om ugyldighed som følge af den påståede tilsidesættelse af begrundelsespligten (artikel 296 TEUF)

153. Ifølge Rosneft tilsidesætter artikel 3, artikel 3a og artikel 4, stk. 3 og 4, i samt bilag II til forordning nr. 833/2014 den begrundelsespligt, som Rådet pålægges i artikel 296 TEUF, fordi det ikke forklares, hvordan eller hvorfor den omstændighed, at disse bestemmelser er rettet mod den russiske olieindustri eller rettet mod selskabet, medvirker til at opfylde det formål med de omhandlede foranstaltninger, der er nævnt i anden ( 85 ) og fjerde betragtning ( 86 ) til denne forordning.

154. Rosneft har også gjort gældende, at artikel 296 TEUF er blevet tilsidesat, henset til artikel 1, stk. 2, litra b)-d), og artikel 1, stk. 3, i samt bilag III til afgørelse 2014/512 og artikel 5, stk. 2, litra b)-d), og artikel 5, stk. 3, i samt bilag VI til forordningen, for så vidt som disse bestemmelser, selv om de udtrykkeligt er rettet mod selskabet, ikke gør det muligt for det at forstå, hvorfor den ene omstændighed, at den russiske stat ejer aktiemajoriteten, bidrager til at opfylde det formål med de pågældende foranstaltninger, der er nævnt i anden ( 87 ) og femte betragtning ( 88 ) til forordning nr. 833/2014.

155. Efter min opfattelse foreligger der ingen tilsidesættelse af begrundelsespligten i det foreliggende tilfælde.

156. Som Domstolen fastslog i præmis 53 i dom Rådet mod Bamba (C-417/11 P, EU:C:2012:7