DOMSTOLENS DOM AF 31. MARTS 1992. - RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD EUROPA-PARLAMENTET. - BUDGETPROCEDURE - AENDRINGS- OG TILLAEGSBUDGET - FREMFOERSEL AF INDTAEGTER - BALANCE PAA BUDGETTET. - SAG C-284/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-02277



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. De Europaeiske Faellesskabers budget - budgetbehandling - forpligtelse til fremfoersel af overskuddet paa budgettet - raekkevidde

(Raadets afgoerelse af 24.6.1988, art. 7)

2. De Europaeiske Faellesskabers budget - principper - etaarighed og enhed - den heraf afledte forpligtelse til fremfoersel af budgetoverskuddet til budgettet for det foelgende regnskabsaar - delvis fremfoersel - ulovlighed

(EOEF-traktaten, art. 199 og 202; Raadets afgoerelse af 24.6.1988, art. 7; finansforordningen, art. 32)

3. Faellesskabernes egne indtaegter - momsindtaegter - sats fastsat ved afgoerelsen om Faellesskabernes egne indtaegter - anvendelse for et givet regnskabsaar af en lavere sats, som dog er tilstraekkelig til at daekke de udgifter, der anses for noedvendige - lovlighed

(Raadets afgoerelse af 24.6.1988, art. 2, stk. 4)

4. Annullationssoegsmaal - dom om annullation - virkninger - begraensning fastsat af Domstolen - ugyldighed af et tillaegs- og aendringsbudget for De Europaeiske Faellesskaber

(EOEF-traktaten, art. 174, stk. 2)

Sammendrag

1. Da artikel 7 i afgoerelsen om Faellesskabernes egne indtaegter i generelle vendinger foreskriver til fremfoersel til det foelgende regnskabsaar af et eventuelt overskud af Faellesskabernes egne indtaegter ud over de i et regnskabsaar faktisk afholdte udgifter og paa ingen maade henviser til en saerlig type indtaegter eller til en saerlig stoerrelse af overskuddet, angaar bestemmelsen hele det konstaterede overskud, uanset dets oprindelse, og ikke blot den del af dette, der hidroerer fra indtaegterne paa grundlag af medlemsstaternes bruttonationalprodukt.

2. Reglen i artikel 7 i afgoerelsen om Faellesskabernes egne indtaegter og i finansforordningens artikel 32, hvorefter overskuddet af egne indtaegter i forhold til udgifterne i et regnskabsaar kun kan fremfoeres til det foelgende regnskabsaar, er udtryk for to grundlaeggende principper paa budgetomraadet, nemlig princippet om budgettets etaarighed og princippet om budgettets enhed. Disse principper, som er fastslaaet i traktatens artikel 199 og 202, kraever, at alle de indtaegter, som Faellesskabet raader over for et givet regnskabsaar, skal optages paa budgettet for dette regnskabsaar. Heraf foelger, at manglende opfoerelse af en del af overskuddet fra et regnskabsaar paa budgettet for det foelgende regnskabsaar, bevirker, at budgettet for sidstnaevnte regnskabsaar ikke afspejler alle de indtaegter, som Faellesskabet raader over for dette regnskabsaar, og dermed er i strid med de naevnte principper. Da det kun gennemfoerte en delvis fremfoersel af overskuddet, er tillaegs- og aendringsbudget nr. 2 for regnskabsaaret 1990 ulovligt, og den akt, hvorved Parlamentets formand har konstateret, at det er endeligt vedtaget, vil vaere at annullere.

3. Forpligtelsen til at anvende artikel 2, stk. 4, i afgoerelsen om De Europaeiske Faellesskabers egne indtaegter, hvorefter momsindtaegten er fastsat til 1,4% af momsberegningsgrundlaget for medlemsstaterne, skal fortolkes i overensstemmelse med denne afgoerelses formaal. Det er derfor lovligt at anvende en lavere sats end 1,4% i et undtagelsestilfaelde, hvor den obligatoriske anvendelse af reglen om fremfoersel af overskuddet fra et regnskabsaar til det foelgende regnskabsaar foerer til, at Faellesskaberne for sidstnaevnte regnskabsaar raader over indtaegter, der ikke svarer til de udgifter, som anses for noedvendige.

4. Vaegtige hensyn til retssikkerheden og noedvendigheden af at sikre kontinuiteten i EF' s administration kraever, at annullationen af den akt, hvorved Parlamentets formand har fastslaaet, at et tillaegs- og aendringsbudget for De Europaeiske Faellesskaber er endeligt vedtaget, hvilket sker efter budgetbehandlingens afslutning, ikke beroerer gyldigheden hverken af de dispositioner vedroerende betalinger og forpligtelser eller af de dispositioner vedroerende optagelse og opkraevning af egne indtaegter, som er foretaget foer afsigelsen af dommen om annullation.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. september 1990 har Raadet for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EOEF-traktatens artikel 173 og Euratom-traktatens artikel 146 nedlagt paastand om annullation, dels af tillaegs- og aendringsbudget nr. 2 for regnskabsaaret 1990, vedtaget af Europa-Parlamentet den 11. juli 1990, dels af Europa-Parlamentets formands konstatering den 11. juli 1990 af, at dette tillaegs- og aendringsbudget var endeligt vedtaget (EFT L 239, s. 1).

2 Raadet har tillige anmodet Domstolen om at fastslaa, at annullationen af disse retsakter hverken anfaegter gyldigheden af betalinger eller forpligtelser eller af optagelse og opkraevning af egne indtaegter foretaget foer afslutningen af regnskabsaaret 1990.

3 Den 20. marts 1990 tilsendte Kommissionen i henhold til artikel 15 i finansforordningen af 21. december 1977 vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget (EFT L 356, s. 1), senest aendret ved Raadets forordning (Euratom, EKSF, EOEF) nr. 610/90 af 13. marts 1990 (EFT L 70, s. 1, herefter benaevnt "finansforordningen"), Raadet det foreloebige forslag til tillaegs- og aendringsbudget nr. 2 for regnskabsaaret 1990 (herefter benaevnt "foreloebigt forslag til TAEB nr. 2/90"). Dette foreloebige forslag til TAEB havde til formaal at opfoere en del af nettooverskudssaldoen for indtaegter for regnskabsaaret 1989 paa budgettet for regnskabsaaret 1990 og omfattede en tilpasning af korrektionen af budgetuligevaegtene for Det Forenede Kongerige samt en justering af restitutionerne til Spanien og Portugal.

4 I sit forslag til tillaegs- og aendringsbudget nr. 2 for regnskabsaaret 1990 (herefter benaevnt "forslag til TAEB nr. 2/90"), som blev udarbejdet den 7. maj 1990, fraveg Raadet det foreloebige forslag til TAEB nr. 2/90. For det foerste opfoerte det hele saldoen for indtaegter for regnskabsaaret 1989 paa budgettet. Det besluttede dernaest ikke at goere brug af den "fjerde indtaegtskilde", nemlig indtaegterne hidroerende fra anvendelsen af en sats paa de samlede bruttonationalprodukter (herefter benaevnt "BNI-indtaegt"), som naevnes i artikel 2, stk. 1, litra d), i Raadets afgoerelse 88/376/EOEF, Euratom af 24. juni 1988 om ordningen for Faellesskabernes egne indtaegter (EFT L 185, s. 24, herefter benaevnt "afgoerelsen om egne indtaegter"). Endelig nedsatte Raadet, imod Kommissionens forslag, beloebet for egne indtaegter i forhold til det beloeb, som ville fremkomme ved anvendelsen af den ensartede sats paa momsberegningsgrundlaget (herefter benaevnt "momsindtaegter"), som naevnes i samme afgoerelses artikel 2, stk. 1, litra c), og stk. 4.

5 Parlamentet aendrede forslaget til TAEB nr. 2/90, blandt andet ved aendring nr. 2, som vedroerte oversigten over indtaegter, og hvorved forslaget til TAEB aendredes tilbage til den form, som det havde i Kommissionens foreloebige forslag til TAEB. Denne aendring vedroerte saaledes artikel 130 (egne momsindtaegter), artikel 140 (egne indtaegter paa basis af BNI) og artikel 300 (disponibelt overskud fra foregaaende regnskabsaar) i forslaget til TAEB nr. 2/90. Parlamentet opfoerte momsindtaegterne med den sats paa 1,4%, der er fastsat i artikel 2, stk. 4, i afgoerelsen om egne indtaegter. Dernaest opfoerte det alene egne BNI-indtaegter i forbindelse med finansiering af korrektionen til Det Forenede Kongerige. Endelig opfoerte det kun en del af saldoen for regnskabsaaret for 1989 paa budgettet for 1990.

6 Under sin samling den 25. og 26. juni 1990 forkastede Raadet udtrykkeligt Parlamentets aendring nr. 2 og understregede, at dette ikke indebar, at den kunne anses for en aendring, da aendringer i henhold til traktatens artikel 203 kun angaar de ikke-obligatoriske udgifter og ikke oversigten over indtaegter. Raadet bekraeftede saaledes oversigten over indtaegter i forslaget til TAEB nr. 2/90 som korrigeret ved to aendringsskrivelser.

7 Den 11. juli 1990 forhandlede Parlamentet om de aendringer, som Raadet saaledes havde indsat i forslaget til TAEB, og vedtog derefter endeligt tillaegs- og aendringsbudgettet for 1990 (herefter benaevnt "TAEB nr. 2/90") med det indhold, som det havde givet det ved sin ovennaevnte aendring nr. 2.

8 Parlamentets formand fastslog den 11. juli 1990, at TAEB nr. 2/90 var endeligt vedtaget, og underrettede Raadet herom ved skrivelse af 12. juli 1990.

9 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen for Domstolens argumentation.

Formaliteten

10 Europa-Parlamentet er af den opfattelse, at sagen maa afvises, for saa vidt der er nedlagt paastand om annullation af TAEB nr. 2/90, som blev vedtaget af Parlamentet den 11. juli 1990, og om, at Domstolen skal fastslaa, at gyldigheden af alle foranstaltninger til gennemfoerelse af budgettet ikke anfaegtes.

11 Parlamentet har gjort gaeldende, at den endelige vedtagelse af TAEB nr. 2/90 ikke er en retsakt, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal. Med henvisning til konklusionen i dommen af 3. juli 1986 (sag 34/86, Raadet mod Parlamentet, Sml. s. 2155), mener Parlamentet, at kun Parlamentets formands akt af 11. juli 1990, hvorved det blev fastslaaet, at dette TAEB var endeligt vedtaget, kan vaere genstand for et saadant soegsmaal, og at Raadets paastand om annullation af dette TAEB foelgelig maa afvises.

12 I denne forbindelse bemaerkes, at en eventuel annullation af Parlamentets formands akt af 11. juli 1990 paa grund af den af Raadet paaberaabte ulovlighed af TAEB nr. 2/90 vil bevirke, at dette TAEB mister sin gyldighed (se den naevnte dom Raadet mod Parlamentet, praemis 46).

13 Det er derfor ikke fornoedent at traeffe afgoerelse om Raadets paastand om annullation af TAEB nr. 2/90 og dermed om Parlamentets formalitetsindsigelse i denne forbindelse.

14 Parlamentets bemaerkninger vedroerende sagsoegers paastande om de foranstaltninger, der skal traeffes i tilfaelde af annullation af Parlamentets formands akt af 11. juli 1990, vil blive gennemgaaet efter behandlingen af sagens realitet.

Realiteten

15 Raadet har til stoette for sin paastand paaberaabt sig to anbringender. Det har gjort gaeldende, at TAEB nr. 2/90 er ulovligt, dels naar henses til artikel 7 i afgoerelsen om egne indtaegter og artikel 32 i finansforordningen, og dels naar henses til Parlamentets kompetence.

16 Med hensyn til det foerste anbringende har Raadet gjort gaeldende, at artikel 7 i afgoerelsen om egne indtaegter og artikel 32 i finansforordningen (herefter benaevnt "regel om fremfoersel af overskuddet") kraever, at hele overskuddet for regnskabsaaret 1989 fremfoeres til regnskabsaaret 1990. Det er Raadets opfattelse, at disse bestemmelser ikke giver noget valg med hensyn til stoerrelsen af det overskud, der skal fremfoeres til det foelgende regnskabsaar. Det har tilfoejet, at det foelger af princippet om balance paa budgettet, som fastslaas i traktatens artikel 199, stk. 2, at i det omfang denne fremfoersel, selv uden at der opfoeres indtaegter paa grundlag af BNI, ville medfoere et overskud af indtaegter i forhold til de faktiske udgifter, der var fastsat for regnskabsaaret 1990, skulle den ensartede sats for momsindtaegterne have vaeret fastsat paa et lavere niveau end det, som ville fremkomme ved blot, som Parlamentet har gjort, at anvende artikel 2, stk. 4, i afgoerelsen om egne indtaegter.

17 Parlamentet har bestridt dette argument og har foerst anfoert, at det fremgaar af budgetordningens system, navnlig af en sammenligning af artikel 2 og 7 i afgoerelsen om egne indtaegter og de tilsvarende artikler i tidligere afgoerelser af 21. april 1970 (EFT 1970 I, s. 201) og af 7. maj 1985 (EFT L 128, s. 15), at det i denne afgoerelses artikel 7 naevnte overskud af indtaegter kun kan stamme fra de supplerende indtaegter paa grundlag af BNI og ikke fra indtaegter, der efter deres art er egne indtaegter, herunder navnlig momsindtaegter.

18 Denne argumentation fra Parlamentets side kan ikke laegges til grund.

19 Efter ordlyden af artikel 7 i afgoerelsen om egne indtaegter goeres der ingen sondring mellem Faellesskabernes indtaegter. Selv om reglen om fremfoersel af overskuddet ifoelge artikel 4, stk. 5, i den naevnte afgoerelse af 21. april 1970 kun gaelder, naar bestemmelserne i samme artikels stk. 1, andet afsnit, vedroerende momsindtaegterne kommer fuldt ud til anvendelse, henvises der i stk. 5 i generelle vendinger til "et eventuelt overskud af Faellesskabernes egne indtaegter ud over de i et regnskabsaar faktisk afholdte udgifter", og der henvises paa ingen maade til en saerlig type indtaegter eller til en saerlig stoerrelse af overskuddet. Under alle omstaendigheder naevnes momsindtaegterne ikke i artikel 7 i afgoerelsen om egne indtaegter og i oevrigt heller ikke i den tilsvarende artikel 6 i den ovenfor naevnte afgoerelse af 7. maj 1985.

20 Parlamentet har dernaest gjort gaeldende, at ifoelge artikel 2, stk. 4, litra a), i afgoerelsen om egne indtaegter er momssatsen den sats, der fremkommer som et resultat af "anvendelse af satsen paa 1,4% paa medlemsstaternes momsberegningsgrundlag". Da momssatsen saaledes er fastsat, uden at den kan aendres, tilkommer momsindtaegterne endeligt Faellesskabet og kan foelgelig ikke vaere genstand for nogen tilbagebetaling.

21 Kommissionen mener for sit vedkommende, at overskuddet for regnskabsaaret 1989 var saa stort, at det ved opstillingen af budgettet for regnskabsaaret 1990 viste sig umuligt samtidig at anvende traktatens artikel 199, stk. 2, hvorefter der skal vaere balance paa budgettet, artikel 2, stk. 4, i afgoerelsen om egne indtaegter, hvor momssatsen fastsaettes til 1,4%, og reglen i samme afgoerelses artikel 7, der, som naermere praeciseret i finansordningens artikel 32, bestemmer, at saldoen fremfoeres til budgettet for det foelgende regnskabsaar. Den har gjort gaeldende, at der i betragtning af deres grundlaeggende karakter ikke kan goeres indgreb i de to foerstnaevnte regler ved anvendelse af den i det vaesentlige tekniske regel i artikel 7.

22 Disse argumenter kan heller ikke laegges til grund.

23 Det bemaerkes foerst, at det problem, der opstaar ved samtidig anvendelse af de i praemis 21 naevnte budgetbestemmelser, skal loeses paa en maade, som harmonerer med de principper, der ligger til grund for Faellesskabets budgetordning.

24 Med hensyn til traktatens artikel 199, stk. 2, bemaerkes, at ingen af parterne i tvisten har bestridt forpligtelsen til at anvende princippet om balance paa budgettet for budgettet for 1990.

25 Med hensyn til forpligtelsen til at anvende reglen om fremfoering af overskuddet bemaerkes, at det fremgaar af selve ordlyden af artikel 7 i afgoerelsen om egne indtaegter og af artikel 32 i finansforordningen, at overskuddet fra et regnskabsaar kun kan fremfoeres til det foelgende regnskabsaar.

26 Denne regel er udtryk for to grundlaeggende principper paa budgetomraadet, nemlig princippet om budgettets etaarighed og princippet om budgettets enhed. Disse principper, som er fastslaaet i traktatens artikel 199, stk. 1, og artikel 202, stk. 1, kraever, at alle de indtaegter, som Faellesskabet raader over for et givet regnskabsaar, skal optages paa budgettet for dette regnskabsaar.

27 Heraf foelger, at saafremt en del af overskuddet fra et regnskabsaar ikke optages i budgettet for det foelgende regnskabsaar, hvilket er den loesning, som Parlamentet har valgt, og som Kommissionen tilslutter sig, bevirker dette, at budgettet for sidstnaevnte regnskabsaar ikke afspejler alle de indtaegter, som Faellesskaber raader over for dette regnskabsaar, og derfor er i strid med de foernaevnte principper.

28 Hvad angaar forpligtelsen til at anvende artikel 2, stk. 4, i afgoerelsen om egne indtaegter, hvorefter momssatsen er fastsat til 1,4%, maa denne bestemmelse fortolkes i overensstemmelse med afgoerelsens formaal.

29 Herved bemaerkes foerst, at afgoerelsen om egne indtaegter, ligesom de foregaaende afgoerelser, som generaladvokaten har forklaret i afsnit 31-34 i sit forslag til afgoerelse, alle tre vedroerer den situation, at de eksisterende indtaegter er utilstraekkelige. Det er i oevrigt for at loese dette problem, at man i afgoerelsen om egne indtaegter, efter at have konstateret i den anden og den tiende betragtning dertil, at loftet paa 1,4% har vist sig at vaere utilstraekkeligt til daekning af Faellesskabets anslaaede udgifter, har indfoert en ny type indtaegter, som fremkommer ved anvendelse af en ensartet sats paa BNI, og hvis stoerrelse kan variere af hensyn til princippet om balance mellem indtaegter og udgifter i traktatens artikel 199, stk. 2.

30 Dernaest bemaerkes, at det fremgaar af den fjerde betragtning til afgoerelsen om egne indtaegter, at "Faellesskabet boer raade over stabile og sikre indtaegter, saaledes at det kan sanere den nuvaerende situation og gennemfoere de faelles politikker", og at "disse indtaegter boer baseres paa de udgifter, der anses for noedvendige hertil ...".

31 Det maa derfor antages, at naar der som her er tale om et overskud af indtaegter, som, fremfoert til regnskabsaaret 1990, ikke svarer til de udgifter, der anses for noedvendige for dette regnskabsaar, men fremgaar af den obligatoriske anvendelse af reglen om fremfoering af overskuddet, er formaalet med afgoerelsen om egne indtaegter ikke til hinder for, at momssatsen i et saadant undtagelsestilfaelde og for at overholde princippet om balance paa budgettet fastsaettes til et lavere niveau end de 1,4%, som er fastsat i afgoerelsens artikel 2, stk. 4, og at momsindtaegterne foelgelig kun optages i det omfang, dette viser sig noedvendigt for at daekke de udgifter, der er anslaaet for dette regnskabsaar.

32 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at Raadet med rette har paaberaabt sig, at TAEB nr. 2/90 er ulovligt henset til artikel 7 i afgoerelsen om egne indtaegter og artikel 32 i finansforordningen, fordi man deri kun optager en del af overskuddet fra det foregaaende regnskabsaar som indtaegter paa budgettet for 1990.

33 Foelgelig, og uden at det er noedvendigt at tage stilling til Raadets andet anbringende, vil den akt, hvorved Parlamentets formand har konstateret, at Parlamentets TAEB nr. 2/90 var endeligt vedtaget, vaere at annullere, fordi TAEB nr. 2/90 er ulovligt, og det bemaerkes, at denne annullation bevirker, at TAEB nr. 2/90 mister sin gyldighed.

Annullationens retsvirkninger

34 Raadet har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at annullationen af Parlamentets formands akt ikke beroerer gyldigheden af dispositioner vedroerende betalinger eller forpligtelser eller vedroerende optagelse og opkraevning af egne indtaegter, der er foretaget foer afslutningen af regnskabsaaret 1990.

35 Efter Parlamentets opfattelse kan Raadet ikke have interesse i at nedlaegge paastand om annullation af denne akt og samtidig paastaa dens retsvirkninger fuldt opretholdt, hvorfor begge disse paastande maa afvises fra realitetsbehanlding.

36 Denne opfattelse maa forkastes. Det er herved tilstraekkeligt at fremhaeve, at det paahviler Domstolen at traeffe afgoerelse om foelgerne af en annullation uden at vaere bundet af parternes paastande om dette spoergsmaal, og at Raadet under alle omstaendigheder har interesse i at opnaa, at den paagaeldende akt erklaeres ulovlig, selv for det tilfaelde, at den annullerede akts retsvirkninger fuldt ud opretholdes.

37 Da annullationen af Parlamentets formands akt sker efter afslutningen af budgettet, finder Domstolen, at vaegtige hensyn til retssikkerheden og noedvendigheden af at sikre kontinuiteten i EF' s administration kraever, at annullationen af denne akt ikke beroerer gyldigheden hverken af de dispositioner vedroerende betalinger og forpligtelser eller af de dispositioner vedroerende optagelse og opkraevning af egne indtaegter, som er foretaget foer afsigelsen af naervaerende dom.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

38 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Raadet har ikke nedlagt paastand om, at Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger. Hver part skal derfor baere sine egne omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer intervenienten sine egne omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Europa-Parlamentets formands konstatering den 11. juli 1990 af, at tillaegs- og aendringsbudget nr. 2 for De Europaeiske Faellesskaber for regnskabsaaret 1990 er endeligt vedtaget, annulleres.

2) Annullationen af Parlamentets formands konstatering af 11. juli 1990 giver ikke grundlag for at anfaegte gyldigheden hverken af de foretagne betalinger og paatagne forpligtelser eller af de dispositioner vedroerende optagelse og opkraevning af egne indtaegter, som foer naervaerende doms afsigelse er foretaget i henhold til tillaegs- og aendringsbudget nr. 2, saaledes som det er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.

3) Hver part, herunder intervenienten, baerer sine egne omkostninger.