Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 29. april 1999. - The Queen mod Secretary of State for the Environment og Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte H.A. Standley m.fl. og D.G.D. Metson m.fl.. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: High Court of Justice (England ans Wales), Queen's Bench Division - Forenede Kongerige. - Direktiv 91/676/EØF - Beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget - Definitionen af vand, der er berørt af forurening - Udpegelse af sårbare zoner - Kriteriet - Gyldighed efter princippet om, at forureneren betaler, princippet om at indgreb over for miljøskader fortrinsvis skal ske ved kilden, samt efter proportionalitetsprincippet og ejendomsretten. - Sag C-293/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-02603



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

1 Miljoe - beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget - direktiv 91/676 - definitionen af »vand, der er beroert af forurening« - udpegelse af »saarbare zoner« - kriterier - spoergsmaalet, om direktivet kan gennemfoeres forskelligt i medlemsstaterne - lovligt

[Raadets direktiv 91/676, art. 2, litra j), art. 3, stk. 1 og 2, samt bilag I]

2 Miljoe - beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget - direktiv 91/676 - definitionen af »vand, der er beroert af forurening« - proportionalitetsprincippet - princippet om, at forureneren betaler, og om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden - ejendomsret - tilsidesaettelse - foreligger ikke

(Raadets direktiv 91/676, art. 3, stk. 1, art. 5, stk. 3, 6 og 7, samt bilag III)

Sammendrag

3 Artikel 2, litra j), artikel 3, stk. 1, i og bilag I til direktiv 91/676 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, skal fortolkes saaledes, at disse bestemmelser indebaerer en forpligtelse til at kortlaegge fersk overfladevand som »vand, der er beroert af forurening« og til som foelge heraf i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, at udpege alle kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, og som bidrager til forureningen, som »saarbare zoner«, naar dette vand indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og naar den paagaeldende medlemsstat finder det godtgjort, at udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, »bidrager vaesentligt« til denne samlede nitratkoncentration.

Faellesskabsretten indeholder dog ikke noget praecist kriterium til en konkret efterproevelse af, om udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, bidrager vaesentligt til forureningen, med den foelge, at direktivet kan blive gennemfoert i medlemsstaterne paa forskellig maade. Dette er dog ikke i strid med direktivet, naar henses til dettes karakter, da det herved ikke tilstraebes at harmonisere de nationale lovgivninger paa omraadet, men at tilvejebringe de noedvendige midler til sikring af, at vand inden for Faellesskabet beskyttes mod forurening med nitrater, som stammer fra landbruget. Faellesskabslovgiver maa have accepteret denne foelge, idet lovgiver ved direktivets bilag I har indroemmet medlemsstaterne et vidt skoen ved kortlaegningen af vand som omhandlet i artikel 3, stk. 1.

4 Den omstaendighed, at den nitratkoncentration, der stammer fra landbruget, og som er indeholdt i det »vand, der er beroert af forurening« - i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/676 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget - ikke i sig selv maa vaere stoerre end 50 mg/l, er hverken i strid med proportionalitetsprincippet, princippet om, at forureneren betaler, princippet om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden, eller med den grundlaeggende rettighed, som de paagaeldende landbrugeres ejendomsret udgoer.

I kraft af fleksibiliteten af de foranstaltninger, som er fastsat i direktivets artikel 5, stk. 3, 6 og 7, samt bilag III hvad angaar handlingsprogrammer for de saarbare zoner, passende overvaagningsprogrammer med henblik paa at vurdere handlingsprogrammernes effektivitet og kodekser for godt landmandskab, har medlemsstaterne nemlig mulighed for at respektere proportionalitetsprincippet.

Hvad angaar princippet om, at forureneren betaler, indebaerer direktivet ikke, at landbrugsbedrifterne skal baere alle byrderne i forbindelse med afskaffelsen af en forurening, som de ikke har bidraget til, eftersom det paahviler medlemsstaterne ved direktivets gennemfoerelse at tage hensyn til oevrige forureningskilder og til, afhaengig af omstaendighederne, ikke at lade landbrugsbedrifterne baere byrder i forbindelse med afskaffelsen af forureningen, som ikke er noedvendige. Ud fra denne betragtning fremtraeder princippet om, at forureneren betaler, som et udtryk for proportionalitetsprincippet. Det samme gaelder princippet om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden.

Endelig gaelder, at de i artikel 5 foreskrevne handlingsprogrammer, som indeholder de bindende foranstaltninger, der skal traeffes i henhold til direktivets bilag III, ganske vist goer tilfoerslen af jorden med goedningsmidler og husdyrgoedning betinget af visse forudsaetninger, saaledes at de kan begraense udoevelsen af de paagaeldende landbrugeres ejendomsret, men ordningen i direktivets artikel 5 beror paa hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed og forfoelger derfor et formaal i almenhedens interesse, uden at selve ejendomsrettens kerne kraenkes. Ved forfoelgelsen af et saadant formaal er institutionerne og medlemsstaterne vel bundet af proportionalitetsprincippet, men direktivet strider ikke mod dette princip.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 17. juni 1997, indgaaet til Domstolen den 11. august 1997, har High Court of Justice (England og Wales), Queen's Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1, herefter »direktivet«).

2 Spoergsmaalene er rejst under to sager anlagt af H.A. Standley m.fl. og D.G.D. Metson m.fl. med henblik paa ophaevelse af de afgoerelser, hvorved Secretary of State for the Environment og Minister of Agriculture, Fisheries and Food dels har fastslaaet, at floderne Waveney, Blackwater og Chelmer samt disses bifloder er »vand, der kan blive beroert af forurening« i direktivets artikel 3, stk. 1's forstand, dels har udpeget de zoner, hvorfra der er afstroemning til disse floder, som »saarbare zoner« i dette direktivs artikel 3, stk. 2's forstand.

Direktivet

3 Direktivets artikel 1 bestemmer:

»Dette direktiv har til formaal:

- at nedbringe vandforurening foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og

- at forebygge yderligere forurening af denne art.«

4 Direktivets artikel 2, litra j), bestemmer:

»I dette direktiv forstaas ved:

...

j) 'forurening': direkte eller indirekte udledning i vandmiljoeet af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, med det resultat, at menneskers sundhed bringes i fare, levende ressourcer og vandoekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes eller anden retmaessig anvendelse af vandet hindres.«

5 Direktivets artikel 3, stk. 1, 2, 4 og 5, fastsaetter:

»1. Vand, der er beroert af forurening, og vand, der kan blive beroert af forurening, hvis der ikke traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5, skal kortlaegges af medlemsstaterne i overensstemmelse med kriterierne i bilag I.

2. Medlemsstaterne udpeger inden to aar efter meddelelsen af dette direktiv som saarbare zoner alle kendte jordomraader paa deres omraade, som bidrager til forureningen, og hvorfra der er afstroemning til vand, der er kortlagt i overensstemmelse med stk. 1. De underretter Kommissionen om denne oprindelige udpegelse inden seks maaneder.

...

4. Medlemsstaterne skal efter behov og mindst hvert fjerde aar tage listen over udpegede saarbare zoner op til fornyet overvejelse og om noedvendigt aendre eller supplere den for at tage hensyn til forandringer og faktorer, der ikke kunne forudses ved den tidligere udpegelse. De meddeler Kommissionen enhver aendring af eller tilfoejelse til udpegelserne inden seks maaneder.

5. Medlemsstaterne er fritaget for pligten til at kortlaegge specifikke saarbare zoner, hvis de udarbejder og anvender de i artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer i overensstemmelse med dette direktiv paa hele deres nationale omraade.«

6 Direktivets artikel 4 foreskriver, at der skal udarbejdes en eller flere kodekser for godt landmandskab, som skal foelges af landbrugerne paa et frivilligt grundlag, og som mindst skal indeholde bestemmelser om de i afsnit A, bilag II, naevnte punkter.

7 Direktivets artikel 5, stk. 1, 2, 3, 4, litra a), 6 og 7, bestemmer:

»1. Med henblik paa gennemfoerelse af de i artikel 1 omhandlede maalsaetninger udarbejder medlemsstaterne inden to aar efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et aar efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede saarbare zoner.

2. Et handlingsprogram kan vedroere alle saarbare zoner paa en medlemsstats omraade, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmaessigt, udarbejdes forskellige programmer for forskellige saarbare zoner eller dele af zoner.

3. I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:

a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvaelstoftilfoersler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder

b) miljoebetingelserne i de relevante omraader i den paagaeldende medlemsstat.

4. Handlingsprogrammerne skal gennemfoeres inden fire aar efter deres udarbejdelse og skal bestaa af foelgende bindende foranstaltninger:

a) foranstaltningerne i bilag III

...

6. Medlemsstaterne udarbejder og gennemfoerer passende overvaagningsprogrammer med henblik paa at vurdere effektiviteten af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet i medfoer af denne artikel.

De medlemsstater, som lader artikel 5 gaelde for hele deres nationale omraade, skal overvaage nitratindholdet i vand (overfladevand og grundvand) paa udvalgte maalesteder, som goer det muligt at fastslaa omfanget af nitratforureningen i vandet hidroerende fra landbrugsvirksomhed.

7. Medlemsstaterne skal mindst hvert fjerde aar foretage en ny gennemgang af og om fornoedent revidere deres handlingsprogrammer, herunder eventuelle supplerende foranstaltninger, der er truffet i henhold til stk. 5. De underretter Kommissionen om aendringer i handlingsprogrammerne.«

8 Direktivets artikel 6 foreskriver, at der med henblik paa udpegelse af saarbare zoner og aendringer i listen herfor skal foelges en procedure for overvaagningen af vandets kvalitet, som indebaerer, at der ved maalingen af nitratindholdet og kvaelstofforbindelserne skal anvendes de referencemaalemetoder, der er naevnt i direktivets bilag IV.

9 Direktivets bilag I, afsnit A, punkt 1, som vedroerer kriterierne for kortlaegning af de i artikel 3, stk. 1, omhandlede vandomraader, bestemmer:

»A. Ved kortlaegning af vand som omhandlet i artikel 3, stk. 1, laegges bl.a. foelgende kriterier til grund:

1) hvorvidt det ferske overfladevand, isaer overfladevand, der bruges eller er beregnet til at blive brugt til indvinding af drikkevand, indeholder en hoejere nitratkoncentration end den, der er fastsat i direktiv 75/44/EOEF, eller kan komme til at indeholde en saadan hoejere nitratkoncentration, hvis der ikke traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5.«

10 Nitratkoncentrationen efter Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 26), udgoer 50 mg/l.

National ret

11 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Protection of Water against Agricultral Pollution (England and Wales) Regulations af 21. marts 1996 (SI 1996, s. 888, herefter »bekendtgoerelsen«) blev vedtaget i henhold til European Communities Act 1972 med henblik paa opfyldelse af forpligtelserne efter direktivet.

12 Udpegelsen af Waveney-floden samt floderne Blackwater og Chelmer som saarbare zoner med hensyn til nitrater er sket ved ministeriel afgoerelse og gennemfoert ved bekendtgoerelsens bilag 1. Den forelaeggende ret har i den forbindelse praeciseret, at der ikke findes nogen nationale overgangsbestemmelser, som det tilkommer den at fortolke.

13 Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at Paul Bristow, som er chef for Miljoeministeriets Afdeling for Vands Kvalitet, i en beediget vidneforklaring af 16. september 1996 udtalte, at »regeringens opfattelse med hensyn til udpegelsen af saarbare zoner var at kortlaegge praecist definerede afvandingsomraader for forurenet vand i stedet for altid at udpege afvandingsomraader for hele overfladevandsystemer, som viser sig at vaere forurenet paa det sted, overfladevandet udtages. I et foerste stadium blev der paa dette grundlag kortlagt vandansamlinger, som var staerkt forurenede eller udsat for en risiko for at blive staerkt forurenet af nitrater. Dernaest blev de kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til de naevnte vandansamlinger (og ikke alle de jordomraader, hvorfra der er afstroemning til oevre loeb af saadanne vandansamlinger) kortlagt. For det tredje blev der, under saerlig hensyn til jordens anvendelse og andre kendetegn ved jordomraaderne og de paagaeldende vandansamlinger, foretaget en vurdering af, om landbruget bidrog vaesentligt til den konstaterede forureningsgrad«.

Tvisten i hovedsagen

14 Sagsoegerne i hovedsagen, som stoettes af National Farmers' Union (herefter »NFU«), har nedlagt paastand om ophaevelse af de afgoerelser, som er truffet af de sagsoegte i hovedsagen, og hvorved det overfladevand, der omfatter floderne Waveney, Blackwater og Chelmer samt disses bifloder, er defineret som vand, der kan blive beroert af forurening foraarsaget af nitrater, ligesom de jordomraader, hvorfra der er afstroemning til disse floder, er udpeget som zoner, der er saarbare med hensyn til nitrater.

15 Sagsoegerne i hovedsagen har gjort gaeldende, at udarbejdelsen af handlingsprogrammerne for de omraader, hvor sagsoegerne ejer eller dyrker jorder - hvilke programmer, som foreskrevet i bekendtgoerelsen, begraenser landbrugets udnyttelse af jorderne, og paa grundlag af hvilke de zoner, som er saarbare med hensyn til nitrater, er blevet udpeget - paafoerer dem et umiddelbart og langvarigt oekonomisk tab hvad angaar jordernes vaerdi og indtaegterne fra deres landbrugsbedrifter.

16 De anfoerer, at direktivets artikel 3, stk. 1, forpligter medlemsstaterne til ved kortlaeggelsen af vand, der er eller kan blive beroert af forurening, kun at medtage fersk overfladevand, der overstiger - eller hvis ikke der traeffes de noedvendige foranstaltninger - kan overstige maksimalgraensen paa 50 mg nitrat pr. liter som foelge af, at der direkte eller indirekte udledes kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget. Medlemsstaterne boer derfor fastslaa oprindelsen til de nitrater, som er aarsagen til, at denne maksimalgraense overskrides.

17 Subsidiaert anfoerer sagsoegerne i hovedsagen, at hvis man lagde den fortolkning til grund, som de sagsoegte i hovedsagen har gjort gaeldende, ville direktivet vaere i strid med princippet om, at forureneren betaler, med princippet om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden, samt med proportionalitetsprincippet og ejendomsretten, som er en grundrettighed.

18 De sagsoegte i hovedsagen har gjort gaeldende, at det fremgaar af artikel 2, litra j), og bilag I, afsnit A, punkt 1, at udtrykket »vand, der er beroert af forurening« i direktivets artikel 3, stk. 1, omfatter fersk overfladevand, som anvendes til drikkevandsreserver, som har et stoerre nitratindhold end 50 mg/l, og hvortil de nitrater, der stammer fra landbruget, bidrager vaesentligt. De fremhaever, at medlemsstaterne ved bestemmelsen af, om maksimalgraensen paa 50 mg/l er overskredet, ikke efter nogen af direktivets bestemmelser eller dettes bilag, selv ikke forudsaetningsvis, er forpligtet til at beregne den nitratkoncentration, som udelukkende skyldes forurening, der stammer fra landbruget. Maksimalgraensen paa 50 mg/l repraesenterer den samlede nitratkoncentration i drikkevandsreserverne - uanset kilden - som udgoer en fare for menneskers sundhed, hvis den overskrides. Efter de sagsoegtes opfattelse er det i oevrigt umuligt at fastslaa med sikkerhed, om den andel af nitrater, som er indeholdt i overfladevand, og som stammer fra landbruget, overstiger 50 mg/l.

19 Over for det subsidiaere anbringende, sagsoegeren i hovedsagen har fremfoert, paapeger de sagsoegte i hovedsagen, at de foranstaltninger, som er fastsat i handlingsprogrammerne tager hensyn til kvaelstofmaengden, saavel den, der stammer fra landbruget, som den, der stammer fra andre kilder.

20 Under hensyn dels til de foranstaaende betragtninger, og dels til, at de sager, som sagsoegerne i hovedsagen, har anlagt, rejser en raekke spoergsmaal med almen interesse for alle de landbrugsvirksomheder, som er beroert af de nationale myndigheders fortolkning og gennemfoerelsen af direktivet, har High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er medlemsstaterne forpligtet efter Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (herefter 'nitratdirektivet'), navnlig direktivets artikel 2, litra j), artikel 3, stk. 1, og direktivets bilag I, til at kortlaegge fersk overfladevand som 'vand, der er beroert af forurening' og derpaa i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, at udpege alle kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, og som bidrager til forureningen som 'saarbare zoner',

i) naar dette vand indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg pr. liter (hvilket er den nitratkoncentration, som med henvisning til direktiv 75/440/EOEF er fastsat i nitratdirektivets bilag I, og naar medlemsstaten finder det godtgjort, at udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, 'bidrager vaesentligt' til denne samlede nitratkoncentration, og er en medlemsstat i bekraeftende fald berettiget til at anse dette for godtgjort, hvis den har grund til at antage, at den andel af den samlede nitratkoncentration hidroerende fra kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, er stoerre end det hoejst tilladte indhold eller stoerre end en anden maengde eller andel, og hvilken maengde eller andel maa da i bekraeftende fald antages at 'bidrage vaesentligt' hertil?

ii) eller kun naar udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, i sig selv udgoer en stoerre nitratkoncentration i dette vand end 50 mg pr. liter (dvs. naar der ikke tages hensyn til bidrag fra andre kilder end landbruget),

iii) eller paa et andet grundlag og da hvilket?

2) Saafremt spoergsmaal 1 besvares anderledes end anfoert ovenfor under punkt ii), er nitratdirektivet da ugyldigt (i det omfang, det finder anvendelse paa fersk overfladevand) af den grund, at det tilsidesaetter

i) princippet om, at forureneren betaler, og/eller

ii) proportionalitetsprincippet, og/eller

iii) de grundlaeggende ejendomsrettigheder hos dem, der ejer og/eller dyrker jord, hvorfra der er afstroemning til fersk overfladevand, og som ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal kortlaegges som jordomraader, medlemsstaterne skal udpege som saarbare zoner i henhold til artikel 3, stk. 2?

Foerste spoergsmaal

21 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt oplyst, om direktivets artikel 2, litra j), artikel 3, stk. 1, samt bilag I skal fortolkes saaledes, at de indebaerer en forpligtelse til at kortlaegge fersk overfladevand som »vand, der er beroert af forurening«, og til som foelge heraf i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, at udpege alle kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, og som bidrager til forureningen, som »saarbare zoner«, naar dette vand indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og naar medlemsstaten finder det godtgjort, at udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, »bidrager vaesentligt« til denne samlede nitratkoncentration.

22 For det tilfaelde, at dette spoergsmaal besvares bekraeftende, spoerger den nationale ret, hvilken maengde nitrater der skal forekomme eller hvilken grad af forurening der skal foreligge, for at det kan antages, at disse »bidrager vaesentligt« til forureningen.

23 Sagsoegerne i hovedsagen, stoettet af NFU, har gjort gaeldende, at fersk overfladevand alene kan antages at vaere beroert af forureningen, hvis de kilder hertil, som stammer fra landbruget, i sig selv medfoerer, at fersk overfladevand naar op paa en nitratkoncentration, som overstiger den i direktiv 75/440 fastsatte graense paa 50 mg/l.

24 Denne antagelse bekraeftes ifoelge sagsoegerne i hovedsagen for det foerste af, at direktivet har til formaal at beskytte vand mod forurening med nitrater, som stammer fra landbruget (direktivets anden, tredje, femte, sjette, niende og tiende betragtning samt artikel 1).

25 For det andet foelger det af definitionen af begrebet »forurening« i direktivets artikel 2, litra j), som udtrykkeligt er begraenset til udledninger af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, at naar medlemsstaterne kortlaegger det vand, som er beroert af forurening i direktivets artikel 3, stk. 1's forstand, maa dette udtryk have samme indhold som naevnte definition og dermed vedroere udledningen af kvaelstofforbindelser, der udelukkende stammer fra landbruget.

26 For det tredje anfoerer sagsoegerne i hovedsagen, at medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal vurdere, om den maksimale nitratkoncentration i vand kan taenkes at blive overskredet, hvis ikke der traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5. Da disse foranstaltninger udelukkende vedroerer den praksis, som foelges inden for landbruget, kan graensen paa 50 mg/l kun vedroere de nitrater, der stammer fra landbruget.

27 For det fjerde fritager den omstaendighed, at medlemsstaterne efter direktivets artikel 3, stk. 5, har mulighed for at udarbejde og anvende handlingsprogrammer inden for hele deres omraade uden at udpege specifikke saarbare zoner - hvilket ikke er sket i denne sag - dem ikke fra forpligtelsen til at kortlaegge omfanget af den forurening af vandet, som foraarsages af nitrater, der stammer fra landbruget.

28 Endelig anfoerer sagsoegerne i hovedsagen,hvad angaar kriteriet om, at andelen af den forurening af vandet med nitrater, som stammer fra landbruget, skal vaere »vaesentligt«, at dette kriterium, der i oevrigt er upraecist, ikke er indeholdt i nogen af direktivets bestemmelser. De finder det stridende mod retssikkerhedsprincippet, hvis medlemsstaterne selv kan bestemme, hvornaar andelen af en saadan forurening er vaesentlig, og dette retfaerdiggoeres ikke af, at det er umuligt at fastslaa de forskellige kilder til nitratforureningen med tilstraekkelig noejagtighed.

29 Vedroerte det anfoerte bemaerkes, at naar medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, kortlaegger det vand, der er beroert af forureningen, skal de anvende kriterierne i bilag I. Ifoelge dette bilags afsnit A, punkt 1, skal fersk overfladevand, isaer overfladevand, der bruges eller er beregnet til at blive brugt til indvinding af drikkevand, anses for at vaere beroert af forureningen, naar det indeholder eller kan komme til at indeholde en hoejere nitratkoncentration end den, der er fastsat i direktiv 75/440, hvis ikke der traeffes foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 5.

30 Det foelger saaledes ikke af denne bestemmelses ordlyd, at medlemsstaterne er forpligtet til praecist at fastslaa den andel af vandets forurening med nitrater, der stammer fra landbruget, eller at aarsagen til forureningen udelukkende skal skyldes landbruget.

31 Som det fremgaar af direktivets opbygning, udgoer kortlaegningen af vand i henhold til artikel 3, stk. 1, en del af en proces, som desuden omfatter udpegelsen af saarbare zoner og udarbejdelsen af handlingsprogrammer. Det er derfor uforeneligt med direktivet at begraense kortlaegningen af det vand, der er beroert af forurening, til de tilfaelde, hvor de nitrater, som stammer fra landbruget, i sig selv medfoerer en nitratkoncentration over 50 mg/l, da det udtrykkeligt er fastsat i direktivet, at der under den naevnte proces ved udarbejdelsen af handlingsprogrammerne i henhold til artikel 5 skal tages hensyn til saavel kvaelstoftilfoersler fra landbruget som fra andre kilder.

32 Det foelger ligeledes af direktivets artikel 3, stk. 5 - hvorefter medlemsstaterne kan fritages for at kortlaegge det vand, der er beroert af forureningen, og kan udpege hele deres omraade som en saarbar zone med hensyn til nitrater - at de kan udarbejde handlingsprogrammer, selv om forureningen med nitrater, der udelukkende stammer fra landbruget, ikke overstiger graensen paa 50 mg/l.

33 Endelig vil den fortolkning, sagsoegerne i hovedsagen har foreslaaet, foere til, at mange tilfaelde, hvor landbruget bidrager vaesentligt til forureningen, vil blive udelukket fra direktivets anvendelsesomraade, hvilket vil stride mod dets aand og formaal.

34 Endelig viser den omstaendighed, at den graensevaerdi for nitratkoncentrationen, der er lagt til grund for kortlaegningen af vandet, er fastlagt under henvisning til den tilsvarende graensevaerdi i direktiv 75/440, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed har vaeret bestemmende for fastsaettelsen af den hoejst tilladte nitratkoncentration i vand, der er bestemt til menneskeligt forbrug, uanset nitraternes oprindelse, da forureningen med nitrater er skadelig for menneskers sundhed, uanset om den stammer fra landbruget eller industrien.

35 Spoergsmaalet om, hvorvidt direktivet kun gaelder, naar udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, bidrager vaesentligt til forureningen, boer besvares bekraeftende, henset dels til faellesskabslovgivers formaal - som er at begraense og undgaa forurening af vand, der er foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, som stammer fra landbruget - dels til omfanget af de foranstaltninger, der er forskrevet med henblik herpaa i artikel 5.

36 Direktivet afskaerer dog ikke medlemsstaterne fra at anvende nationale retsforskrifter i tilfaelde, som ikke omfattes af direktivet, hvis national ret indeholder mulighed herfor.

37 Naar de nationale domstole udoever legalitetskontrol med de retsakter, hvorved der i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 1 - som fortolket ovenfor - foretages en kortlaegning af det vand, der er beroert af forureningen, skal de tage hensyn til det vide skoen, der tilkommer medlemsstaterne, og som beror paa de komplicerede vurderinger, de skal foretage i den sammenhaeng.

38 Faellesskabsretten indeholder ikke paa dette punkt noget praecist kriterium til en konkret efterproevelse af, om udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, bidrager vaesentligt til forureningen.

39 Direktivet kan saaledes blive gennemfoert i medlemsstaterne paa forskellig maade. Dette er dog ikke i strid med direktivet, naar henses til dettes karakter, da det herved ikke tilstraebes at harmonisere de nationale lovgivninger paa omraadet, men at tilvejebringe de noedvendige midler til sikring af, at vand inden for Faellesskabet beskyttes mod forurening med nitrater, som stammer fra landbruget. Faellesskabslovgiver maa have accepteret denne foelge, idet lovgiver ved direktivets bilag I har indroemmet medlemsstaterne et vidt skoen ved kortlaegningen af vand som omhandlet i artikel 3, stk. 1.

40 Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares med, at direktivets artikel 2, litra j), artikel 3, stk. 1, og bilag I skal fortolkes saaledes, at de indebaerer en forpligtelse til at kortlaegge fersk overfladevand som »vand, der er beroert af forurening« og til som foelge heraf i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, at udpege alle kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, og som bidrager til forureningen, som »saarbare zoner«, naar dette vand indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og naar den paagaeldende medlemsstat finder det godtgjort, at udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, »bidrager vaesentligt« til denne samlede nitratkoncentration.

Andet spoergsmaal

41 Med det andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om den omstaendighed, at den nitratkoncentration, der stammer fra landbruget, og som er indeholdt i det vand, der kortlaegges i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 1, muligvis ikke i sig selv er stoerre end 50 mg/l, strider mod proportionalitetsprincippet, mod princippet om, at forureneren betaler, samt mod den grundlaeggende ejendomsret, der tilkommer de paagaeldende landbrugere, med den foelge, at direktivet er ugyldigt.

42 Sagsoegerne i hovedsagen har for det foerste gjort gaeldende, at kortlaegningen af det vand, som overstiger den naevnte graensevaerdi paa grund af nitrater, der ikke stammer fra landbruget (direktivets artikel 3, stk. 1), at udpegelsen af de landbrugsjorder, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, som saarbare zoner, selv om disse jorder kun delvis bidrager til nitratkoncentrationen (direktivets artikel 3, stk. 2) og at udarbejdelsen af et handlingsprogram, der laegger hele ansvaret for, at denne taerskelvaerdi ikke overskrides, paa landbrugerne (direktivets artikel 5), paalaegger de paagaeldende uforholdsmaessigt tyngende forpligtelser, hvorfor direktivet strider mod proportionalitetsprincippet.

43 For det andet har de gjort gaeldende, at direktivet strider mod princippet i EF-traktatens artikel 130 R, stk. 2, om, at forureneren betaler, da omkostningerne ved at nedsaette nitratkoncentrationen i vand i en saadan grad, at den ligger under maksimalgraensen paa 50 mg/l, udelukkende paahviler landbrugsbedrifterne, selv om det erkendes, at landbruget kun er en af kilderne til de nitrater, som findes i vand, hvorimod de oevrige kilder til nitraterne ikke paalaegges nogen oekonomiske byrder.

44 For det tredje har de gjort gaeldende, at direktivet strider mod princippet om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden, hvilket princip, som det fremgaar af traktatens artikel 130 R, stk. 2, skal ses i sammenhaeng med princippet om, at forureneren betaler. Den fortolkning af direktivet, som de sagsoegte i hovedsagen har anlagt, vil i strid med princippet om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden, medfoere, at landbrugerne paalaegges alle byrderne i forbindelse med forebyggelsen eller begraensningen af nitratforureningen af fersk overfladevand i stedet for, at den nitratforurening af vand, som sker via luften, og som hovedsagelig stammer fra industrien eller transportvaesenet, forebygges eller begraenses ved kilden.

45 Endelig anfoerer de, at det er i strid med ejendomsretten at paalaegge landbrugerne hele ansvaret og hele den oekonomiske byrde for begraensningen af nitratkoncentrationen i det paagaeldende vand, selv om denne hovedsagelig eller i det vaesentlige hidroerer fra andre kilder.

46 Hvad angaar proportionalitetsprincippet skal det foerst paapeges, at handlingsprogrammerne vedroerende saarbare zoner ifoelge artikel 5, stk. 3, skal tage hensyn til de foreliggende videnskabelige og tekniske data for saa vidt angaar kvaelstoftilfoersler fra landbruget og andre kilder og til miljoebetingelserne i de paagaeldende omraader.

47 Det maa dernaest fremhaeves, at de foranstaltninger, der skal traeffes som led i disse programmer, skal tage hensyn til de saerlige forhold i de paagaeldende saarbare zoner (bilag III, foerste afsnit, nr. 3), og at medlemsstaterne hvad angaar den maengde husdyrgoedning, som tilfoeres jorden i de saarbare zoner, kan fastsaette andre maengder end de foreskrevne, hvis der ligger objektive kriterier til grund for disse, og hvis ikke de hindrer opfyldelsen af direktivets formaal [bilag III, andet afsnit, litra b)].

48 Endvidere skal det fremhaeves, at medlemsstaterne er forpligtet til at udarbejde og gennemfoere passende overvaagningsprogrammer med henblik paa at vurdere handlingsprogrammernes effektivitet (direktivets artikel 5, stk. 6), og at de mindst hvert fjerde aar skal foretage en fornyet gennemgang af og om fornoedent revidere deres handlingsprogrammer (direktivets artikel 5, stk. 7). De kan saaledes tage hensyn til udviklingen i situationen hvad angaar saavel den forurening, der stammer fra landbruget, som den, der stammer fra andre kilder.

49 Endelig skal de kodekser, som medlemsstaterne vedtager i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, tage hensyn til vilkaarene i Faellesskabets forskellige omraader (direktivets bilag II, afsnit A).

50 Det foelger af det anfoerte, at direktivets bestemmelser er tilstraekkeligt fleksible til, at medlemsstaterne kan respektere proportionalitetsprincippet ved anvendelsen af de foranstaltninger, som de ivaerksaetter. Det paahviler de nationale domstole at sikre overholdelsen af dette princip.

51 Hvad angaar princippet om, at forureneren betaler, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at direktivet ikke indebaerer, at landbrugsbedrifterne skal baere alle byrderne i forbindelse med afskaffelsen af en forurening, som de ikke har bidraget til.

52 Som anfoert ovenfor i naervaerende doms praemis 46 og 48 paahviler det nemlig medlemsstaterne ved direktivets gennemfoerelse at tage hensyn til de oevrige forureningskilder og til, afhaengig af omstaendighederne, ikke at lade landbrugsbedrifterne baere byrder i forbindelse med afskaffelsen af forureningen, som ikke er noedvendige. Ud fra denne betragtning fremtraeder princippet om, at forureneren betaler, som et udtryk for proportionalitetsprincippet, som Domstolen allerede har taget stilling til (naervaerende doms praemis 46-50).

53 Det samme gaelder for saa vidt angaar tilsidesaettelsen af princippet om, at indgreb over for miljoeskader fortrinsvis skal ske ved kilden, paa hvilket punkt den argumentation, som sagsoegerne i hovedsagen har fremfoert, falder sammen med deres argumentation vedroerende tilsidesaettelsen af proportionalitetsprincippet.

54 Hvad angaar ejendomsretten bemaerkes, at denne ifoelge Domstolens praksis hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger. Den udgoer imidlertid ikke nogen absolut forrettighed, men skal ses i sammenhaeng med sin funktion i samfundet. Udoevelsen af ejendomsretten kan derfor underkastes begraensninger, forudsat disse er i overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke henset til det tilstraebte formaal udgoer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve de garanterede rettigheders kerne (dom af 13.12.1979, sag 44/79, Hauer, Sml. s. 3727, praemis 23, af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78).

55 Ganske vist goer de i artikel 5 foreskrevne handlingsprogrammer, som indeholder de bindende foranstaltninger, der skal traeffes i henhold til direktivets bilag III, tilfoerslen af jorden med goedningsmidler og husdyrgoedning betinget af visse forudsaetninger, saaledes at de kan begraense udoevelsen af de paagaeldende landbrugeres ejendomsret.

56 Ordningen i direktivets artikel 5 beror imidlertid paa hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed og forfoelger derfor et formaal i almenhedens interesse, uden at selve ejendomsrettens kerne kraenkes.

57 Ved forfoelgelsen af et saadant formaal er institutionerne og medlemsstaterne vel bundet af proportionalitetsprincippet, men som anfoert tidligere i naervaerende doms praemis 46-50 strider direktivet ikke mod dette princip.

58 Det maa herefter konkluderes, at gennemgangen af de forelagte spoergsmaal intet har frembragt, der kan paavirke direktivets gyldighed.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

59 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, den franske regering samt Raadet og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, ved kendelse af 17. juni 1997, for ret:

1) Artikel 2, litra j), artikel 3, stk. 1, i og bilag I til Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, skal fortolkes saaledes, at disse bestemmelser indebaerer en forpligtelse til at kortlaegge fersk overfladevand som »vand, der er beroert af forurening« og til som foelge heraf i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, at udpege alle kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, og som bidrager til forureningen, som »saarbare zoner«, naar dette vand indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og naar den paagaeldende medlemsstat finder det godtgjort, at udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, »bidrager vaesentligt« til denne samlede nitratkoncentration.

2) Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan paavirke gyldigheden af direktiv 91/676.