FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 2. MAJ 1974 ( 1 )

Høje Ret.

I denne sag har Domstolen igen at gøre med Rådets forordninger nr. 3 og 4 om social sikring af vandrende arbejdstagere. Disse forordninger blev udstedt i henhold til EØF-traktatens artikel 51 henholdsvis den 25. september og den 3. december 1958 og var i kraft fra 1959 til 1972, da de blev erstattet af forordningerne (EØF) nr. 1408/71 og nr. 574/72.

Sagen kommer for Domstolen i henhold til en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Sozialgericht Freiburg. Den drejer sig om fremgangsmåden ved beregningen af den alderspension, som sagsøgeren, Rudolf Niemann, er berettiget til i Forbundsrepublikken. Sagsøgte er Bundesversicherungsanstalt fur Angestellte, som er den vedkommende forbundsinstitution for social sikring.

De faktiske omstændigheder er kort gengivet følgende.

Sagsøgeren blev født i maj 1905 og er tysk statsborger, bosiddende i Forbundsrepublikken. Han arbejdede hele sit liv i Tyskland bortset fra to perioder, der tilsammen omfattede 111/2 år (138 måneder), i hvilke han var beskæftiget i Frankrig som »grænsearbejder«. Disse perioder lå fra juli 1947 til december 1948 og fra januar 1950 til december 1959. I disse perioder var han lovpligtigt forsikret i Frankrig, men for at blive berettiget til så megen pension som muligt betalte han frivilligt stadig bidrag i Tyskland. På grundlag af de oplysninger han fik, antog han, at han ved at indbetale disse frivillige bidrag ville opnå samme rettigheder, som hvis han var vedblevet med at være fuldt forsikret i Tyskland i de pågældende perioder. Det hævdes ikke, at disse oplysninger var ukorrekte for så vidt angår tysk lovgivning.

Kort før han fyldte 65 år, ansøgte sagsøgeren, som han var berettiget til, sagsøgte om beregning af sin pension på grundlag af sine rettigheder i henholdsvis Frankrig og Tyskland.

Jeg udelader pa nuværende tidspunkt spørgsmålet om hans rettigheder i Frankrig. Det vender jeg tilbage til senere. Hvad der er vigtigt i denne sammenhæng, er hans rettigheder i Tyskland.

Jeg forstår, at der er enighed mellem parterne om, at sagsøgeren alene i henhold til tysk lovgivning — dvs. under anvendelse af denne lovgivning uden hensyntagen til forordningerne nr. 3 og nr. 4 — var berettiget til en alderspension på 1142,77 DM pr. måned, beregnet på grundlag af at han havde tilbagelagt 437 måneder med arbejde, der skulle medregnes, heri inkluderet de 138 måneder, han havde været beskæftiget i Frankrig men opretholdt sin sociale forsikring i Tyskland i kraft af frivillige bidrag.

Ikke desto mindre tillagde sagsøgte ham en månedlig pension på blot 1001,11 DM.

For at forstå hvordan dette kunne gå til, er det nødvendigt at analysere bestemmelserne i forordningerne nr. 3 og 4, som sagsøgte støttede sig på og stadig støtter sig på.

Som De vil erindre, foreskriver traktatens artikel 51, at Rådet skal »vedtage … de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed«, og »især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede pårørende:

a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og på beregning af disse;

b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for Medlemsstaternes område«.

Bestemmelse om sådan sammenlægning blev vedrørende alderspensionen truffet i forordning nr. 3, artikel 27, stk. 1, som i den franske udgave (den eneste, der har betydning her) lyder som følger (jeg citerer på fransk, da der som bekendt ikke foreligger nogen officiel engelsk oversættelse af forordning nr. 3):

»En vue de l'acquisition, du maintien ou du recouvrement du droit aux prestations, lorsqu'un assuré a été soumis successivement ou alternativement à la législation de deux ou plusieurs État membres, les périodes d'assurance et les périodes assimilées accomplies en vertu de la législation de chacun des Etats membres sont totalisées pour autant qu'elles ne se superposent pas.« (JO nr. 30 af 16. december 1958.) ( 2 )

Følgelig roreskriver artikel 28, stk. 1 i forordning nr. 3 anvendelse af, hvad der nu er kendt som »pro rata temporisprincippet« (princippet om forholdsmæssig beregning). I medfør af dette modtager en person, der er berettiget til at nyde fordel af sammenlægningen, fra vedkommende institution for social sikring i en hvilken som helst medlemsstat den del af pensionen, der svarer til det beløb, han ville have været berettiget til at oppebære i denne stat, hvis han havde tilbagelagt alle sine relevante perioder her. Denne del svarer til en brøk, hvor tælleren er de relevante perioder, der er tilbagelagt i denne stat, og nævneren er de relevante perioder, der er tilbagelagt i alle medlemsstater.

Af central betydning i nærværende sag er stk. 3 i artikel 28, navnlig første punktum. Det lyder.

»Si le montant de la prestation à laquelle l'intéressé peut prétendre sans application des dispositions de l'article 27, pour les seules périodes d'assurance et périodes assimilées accomplies en vertu de la législation d'un État membre, est supérieur au total des prestations résultant de l'application des paragraphes précédents du present article, il a droit, de la part de l'institution de cet État, à un complément égal à la différence.« ( 3 )

Af mindre betydning er artikel 13, stk. 1, litra b og stk. 5 i forordning nr. 4, som sagsøgte også støtter sig på. De lyder, såvidt de her er af betydning, således. (Ordet »Reglement« — »forordning« — henviser ifølge en definition i forordning nr. 4, artikel 1 til forordning nr. 3):

»1. La totalisation des périodes d'assurance et périodes assimilées visée aux articles … 27 … du reglement s'effectue conformément aux règles suivantes:

a) …

b) lorsqu'une période d'assurance accomplie au titre d'une assurance obligatoire en vertu de la législation d'un Etat membre coïncide avec une période d'assurance accomplie au titre d'une assurance volontaire ou facultative continuée en vertu de la législation d'un autre Etat membre, seule la premiere est prise en compte.

…

5. Si, en vertu de l'alinéa b du paragraphe 1 du présent article, des périodes d'assurance accomplies au titre d'u ne assurance volontaire ou facultative continuée conformément à la législation d'un État membre en matière d'assurance invalidité-vieilesse-décès (pensions) ne sont pas prises en compte, les cotisations afférentes à ces périodes sont considérés comme destinées à majorer les prestations dues en vertu de ladite législation. Si cette législation prévoit une assurance complémentaire, lesdites cotisaitons sont prises en compte, pour le calcul de prestations dues au titre d'une telle assurance.« ( 4 )

Ved beregningen af sagsøgerens tyske pension sammenlagde den sagsøgte institution i formodet overensstemmelse med artikel 27, stk. 1 sagsøgerens relevante perioder i Tyskland og Frankrig, og undlod — formodet overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, litra b — hans frivillige præmier i Tyskland; derefter tillagde den i henhold til »pro rata temporisprincippet« sagsøgeren en del af den pension, han ellers ville have været berettiget til i Tyskland; hertil lagde sagsøgte — i formodet overensstemmelse med artikel 13, stk. 5 — et tillæg, der skulle svare til sagsøgerens frivillige bidrag; den sagsøgte institution supplerede endelig, da den havde opdaget, at den heraf følgende sum af sagsøgerens tyske og franske pensioner udgjorde mindre, end han ville have været berettiget til i Tyskland alene, hvis ikke bestemmelserne i forordningerne nr. 3 og 4 havde været anvendt, — i formodet overensstemmelse med artikel 28, stk. 3 — pensionen med et beløb svarende til forskellen. Nettoresultatet heraf var, at sagsøgtes forpligtelser over for sagsøgeren blev formindsket med den franske pensions beløb.

Jeg finder det på dette tidspunkt vigtigt at minde om, hvorledes Domstolen i en lang række afgørelser har fortolket traktatens artikel 51 og i lyset heraf artiklerne 27 og 28 i forordning nr. 3.

Denne række fortilfælde begynder med sag nr. 100/63 Van der Veen mod Bestuur der Sociale Verzekeringsbank (Rec. 1964, s. 1108, navnlig siderne 1123-1124). Den omfatter sag nr. 4/66 Hagenbeek mod Raad van Arbeid, Arnhem (Rec. 1966, s. 618, navnlig side 625), sag nr. 1/67 Ciechelski mod Caisse Régionale de Sécurité Sociale du Centre d'Orléans (Rec. 1967, s. 235), sag nr. 2/67 De Moor mod Caisse de Pension des Employés Privés (Rec. 1967, s. 255), sag nr. 9/67 Colditz mod Caisse d'Assurance Vieillesse des Travailleurs Salariés de Paris (Rec. 1967, s. 298), sag nr. 11/67 Office National des Pensions pour Ouvriers mod Couture (Rec. 1967, s. 487), sag nr. 12/67 Guissart mod État Belge (Rec. 1967, s. 551), sagerne nr. 26, 27 og 28/72 Gross mod Caisse Régionale d'Assurance Vieillesse des Travailleurs Salariés de Strasbourg, Keller mod samme, Høhn mod samme (Rec. 1971, s. 871) og slutter for nærværende med sag nr. 140/73 Direction Régionale de la Sécurité Sociale de la Région Parisienne mod Mancuso (endnu ikke offentliggjort).

Denne retspraksis fastlægger efter min opfattelse følgende principper:

1. Artikel 51 har til formål at fjerne hindringer for arbejdstagernes frie bevægelighed inden for Fællesskabet; begrundelsen for den er, at der ville foreligge en sådan hindring, hvis en person, som successivt eller skiftevis arbejdede i forskellige medlemsstater, at denne grund skulle berøves sociale sikringsydelser, han havde været berettiget til, hvis han til stadighed arbejdede i den samme medlemsstat; heraf det begreb »sammenlægning« af relevante perioder, som vi finder i artikel 51, og som går igen i artikel 27 i forordning nr. 3.

2. Den i nævnte forordnings artikel 28 foreskrevne »forholdsmæssige beregning« (pro rata temporis-princippet) var kun en deraf betinget metode til beregning af en arbejdstagers rettigheder i en bestemt medlemsstat, hvor han uden sammenlægning ikke ville have nogen rettigheder eller have mindre rettigheder; »sammenlægningen« og den »forholdsmæssige beregning« er således uadskilleligt forbundet: der er ingen anledning til at foretage forholdsmæssig beregning, medmindre der kan ske sammenlægning.

3. Der kan ikke ske sammenlægning og derfor heller ikke foretages forholdsmæssig beregning i tilfælde, hvor en arbejdstager på grund af sine relevante arbejds- eller forsikringsperioder i en bestemt medlemsstat er fuldt berettiget i henhold til statens lovgivning uden anvendelse af sammenlægningsprincippet, uanset om man har måttet foretage sammenlægning for at gøre ham nydelsesberettiget i en anden medlemsstat. (Det sidste, der allerede blev antydet i tidligere retspraksis, blev slået fast ved afgørelsen i Mancuso-sagen).

4. Det står en medlemsstat frit at vedtage særlige bestemmelser, der skal forhindre, at anvendelsen af de ovennævnte principper resulterer i uberettiget dobbeltydelse, særlig hvis en arbejdstager i henhold til sin egen lovgivning kan blive krediteret fiktive relevante perioder, som i realiteten falder sammen med perioder, hvor han har arbejdet i en anden medlemsstat (se vedrørende dette navnlig Guissart-sagen), men i almindelighed er dog den omstændighed, at anvendelsen af principperne kan føre til dobbeltydelse, ikke nogen grund til ikke at anvende dem: en sådan omstændighed er blot en følge af, at forordningerne nr. 3 og nr. 4 ikke tilstræbte at skabe en fælles social sikringsordning men blot at koordinere forskelligartede nationale ordninger uden at harmonisere dem.

Der kan ikke være tvivl om, at sagsøgeren, der i henhold til tysk lov uden anvendelse af sammenlægningsprincippet er berettiget til den fulde pension, jeg har omtalt — hvis disse principper anvendes i denne sag — ikke kan påtvinges en reduktion af denne pension i kraft af anvendelsen af nogen fællesskabsregel. Det kan ikke indvendes, at dette synspunkt i hans tilfælde ville føre til uberettiget dobbeltydelse, da der ikke kan være noget »uberettiget« i en fordobling af ydelser, der skyldes, at en arbejdstager frivilligt er fortsat med at betale bidrag til ét land, mens han har været lovpligtigt forsikret i et andet.

Ej heller Kan sagen påvirkes at sagsøgerens stilling i Frankrig, hvorom der er nogen usikkerhed. Han hævder selv, at han også i Frankrig var berettiget til en pension uden anvendelse af sammenlægningsprincippet, og han fremlægger et brev dateret den 12. april 1971 fra Caisse Régionale, som han var knyttet til under sin beskæftigelse i Frankrig, og som synes at underbygge hans påstand. På den anden side er der i sagens akter antydninger af, at han måske i kraft af sammenlægningsprincippet er berettiget til en højere fransk pension, end han ville have modtaget alene på basis af fransk lovgivning. Dette ville stemme med anvendelsen af den pågældende franske lovgivning på sagsforholdet i hans sag, således som generaladvokat Dutheillet de Lamothe fremstillede denne lovgivning i sit forslag til afgørelse i sagerne Gross, Keller og Høhn (Rec. 1971, s. 881) og med det princip, der knæsattes ved Domstolens afgørelser i den første og den tredje af disse sager. Men hvordan dette nu end forholder sig, er det efter min mening, af de grunde jeg allerede har nævnt, uvæsentligt i relation til fastlæggelsen af den pension, sagsøgeren er berettiget til fra sagsøgte.

Den virkelige og eneste vanskelighed skyldes artikel 28, stk. 3 i forordning nr. 3, hvoraf jeg har citeret det første (og afgørende) punktum. Denne tyder utvivlsomt på, at sammenlægnings- og pro rata temporis-principperne — i en sag som den nærværende — kan anvendes og kan medføre en reduktion af den pension, den pågældende person ellers ville være berettiget til. Det kan derfor ikke overraske, at Sozialgericht Freiburg spørger Domstolen, om denne bestemmelse er forenelig med traktatens artikel 51, og heller ikke, at Kommissionen i sit meget nøjagtigt begrundede og meget overbevisende indlæg hævder, at svaret på spørgsmålet er »nej«.

Jeg nar gentagne gange læst sagsøgtes indlæg uden at være i stand til deri at opdage noget overbevisende argument til støtte for det modsatte. Så vidt jeg forstår det, som sagsøgte virkelig hævder vedrørende dette afgørende punkt, går det ud på, at de relevante tidligere afgørelser fra Domstolen er forkerte. Sagsøgte støtter sig her navnlig på, at disse afgørelser er blevet kritiseret af nogle forfattere. Det er de også. Men der er tre grunde til, at jeg opfordrer Domstolen til ikke at følge disse forfattere.

Den første er, at det inden for området for den sociale sikringslovgivning — da denne omfatter ubemidlede personers rettigheder — er særligt ønskværdigt, at loven er så klar som muligt. Hvis Domstolen afsagde indbyrdes afvigende domme, ville dette bidrage til usikkerhed.

For det andet ville det efter min mening være særligt uheldigt, hvis Domstolen afveg fra de nævnte afgørelser til skade for sagsøgeren i den foreliggende sag, idet denne i det væsentlige kun kræver, hvad han har betalt for.

For det tredje mener jeg, at meget af den kritik, der er blevet rettet mod Domstolens afgørelser, er baseret på en fejlfortolkning. Denne fejlfortolkning består i at opfatte forordning nr. 3 og nr. 4 som beregnet på at harmonisere medlemsstaternes sociale sikringsordninger. Som Domstolen mere end én gang har påpeget, lader forordningerne nr. 3 og nr. 4 de forskellige nationale ordninger uberørte, bortset fra at de kan tillægge en vandrende arbejdstager en rettighed, som han ellers ikke ville have haft i henhold til den ene eller den anden nationale ordning. Det indvendes herimod, at denne »negative« fortolkning kan medføre, at en vandrende arbejdstager tilsammen ville modtage mere, end han ville have modtaget, hvis han havde arbejdet hele sit liv i én medlemsstat. Således forholder det sig. Men på den anden side kan han, alene fordi ydelsernes størrelse ikke er den samme i alle medlemsstater, opnå mindre, uanset hvordan forordningerne fortolkes. Herefter er der efter min opfattelse ingen hjemmel til at slå fast, at forordningerne kan fortolkes således, at de tillader en reduktion af de ydelser, han ellers ville være berettiget til i henhold til en bestemt national ordning. Sådanne anomalier som på dette område eksisterer ikke på grund af Domstolens fortolkning af forordningerne men på grund af forskellene mellem de nationale ordninger.

Dette er ikke første gang, en social sikringsinstitution i en medlemsstat for Domstolen har påstået, at dens afgørelser vedrørende dette område var forkerte. I Gross, Keller og Höhn-sagerne fremførte Caisse d'Assurance Vieillesse Strasbourg det samme. Generaladvokat Dutheillet de Lamothe gav i sit forslag til afgørelse (Rec. 1971, s. 880) udtryk for, at han følte sig fristet til at afvise dette anbringende uden anden begrundelse end at citere det kendte franske ordsprog: »Le curé perd son temps à dire deux fois la messe pour les sourds« (»Præsten spilder sin tid, hvis han læser messen to gange for de døve«). Han modstod fristelsen ligesom jeg. Men jeg mener ikke, at det ville være rigtigt at bruge mere af Domstolens tid på dette spørgsmål.

Konklusionen forekommer mig at måtte være, at artikel 28, stk. 3 må findes at have været uforenelig med traktatens artikel 51, som denne (efter min opfattelse med rette) er blevet fortolket af Domstolen.

Sozialgericht Freiburg rejser også spørgsmålet om gyldigheden af stk. 1, litra b og stk. 5 i artikel 13 i forordning nr. 4.

Høje Ret, jeg mener, igen i overensstemmelse med Kommissionen, at svaret kort må være, at spørgsmålet ikke rejser sig i den foreliggende sag. Forordning nr. 4 var en gennemførelsesforordning, og derfor kunne dens bestemmelser efter deres art kun have virkning i en sag, hvor bestemmelserne i den forordning, den vedrørte — navnlig forordning nr. 3 — selv var anvendelige. Af de her nævnte grunde mener jeg ikke, at sagsøgerens pensionsrettigheder, i hvert fald i Tyskland, berøres af forordning nr. 3. Det følger efter min opfattelse heraf, at de heller ikke kunne berøres af forordning nr. 4. Dette fremgår i realiteten ret klart, når man ser på den faktiske ordlyd af artikel 13, der foreskriver detaljerede regler for anvendelse af sammenlægningsprincippet.

Jeg er derfor af den opfattelse, at det spørgsmål, der af Sozialgericht Freiburg er henvist til Domstolen, bør besvares som følger: —

1. Bestemmelserne i artikel 28, stk. 3 i forordning nr. 3 fra Rådet for Det europæiske økonomiske Fællesskab var uforenelige med artikel 51 i traktaten om oprettelse af Fællesskabet og følgelig ugyldige;

2. Bestemmelserne i artikel 13 i Rådets forordning nr. 4 var uanvendelige i et tilfælde, hvor en arbejdstager for at få krav på en ydelse i en bestemt medlemsstat ikke behøvede at søge støtte i den ret til sammenlægning af relevante perioder, der fulgte af forordning nr. 3, artikel 27.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.

( 2 ) – »Har en forsikret successivt eller skiftevis været omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater, skal der i henseende til erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser foretages sammenlægning af de af den pågældende efter hver enkelt medlemsstats lovgivning tilbagelagte forsikringsperioder og dermed ligestillede perioder i det omfang, de ikke er sammenfaldende«. (Det danske socialministeriums oversættelse af februar 1962).

( 3 ) – »Såfremt størrelsen af den ydelse, som den pågældende person uanset bestemmelserne i artikel 27 er berettiget til på grundlag af de forsikringsperioder og dermed ligestillede perioder, han har tilbagelagt alene efter en enkelt medlemsstats lovgivning, overstiger det samlede beløb, der ville kunne ydes ved anvendelse af bestemmelserne i stk. 1 og 2, har pågældende ret til fra den nævnte stats institution at få et tillæg svarende til forskellen.« (Det danske socialministeriums oversættelse af februar 1962).

( 4 ) –