FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 2. december 2021 ( 1 )

Sag C-156/21

Ungarn

mod

Europa-Parlamentet og

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – artikel 151, stk. 1, i Domstolens procesreglement – formalitetsindsigelse – anmodning om udtagelse af dokumenter – udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste – forordning (EU, Euratom) 2020/2092 – generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget – beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i en medlemsstat – retsgrundlaget for forordning 2020/2092 – artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF – tilsidesættelse af artikel 7 TEU og artikel 269 TEUF – tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, TEU, artikel 5, stk. 2, TEU og artikel 13, stk. 2, TEU – retssikkerhedsprincippet – princippet om ligebehandling af medlemsstaterne – proportionalitetsprincippet«

1. Ungarn har med dette søgsmål ( 2 ), som er anlagt i henhold til artikel 263 TEUF, principalt nedlagt påstand om annullation af forordning (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ), subsidiært om annullation af nogle af denne forordnings artikler.

2. I dette søgsmål, hvis forfatningsmæssige betydning er ubestridelig, skal Domstolen afgøre, om forordning 2020/2092, der indfører en ordning til beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i medlemsstaterne, der er forbundet med budgetgennemførelsen, er blevet vedtaget med det rette retsgrundlag, og om denne forordning er forenelig med en række primærretlige bestemmelser, navnlig med artikel 7 TEU.

3. Domstolen har besluttet at behandle sagen i plenum, eftersom denne sammensætning er særlig egnet til at behandle sager af »særlig vigtighed« (artikel 16 i statutten for Domstolen).

I. Retsforskrifter

A. Primær ret

4. Artikel 7 TEU bestemmer: »1. På begrundet forslag af en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Europa-Kommissionen kan Rådet med et flertal på fire femtedele af sine medlemmer efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2. Inden Rådet fastslår dette, hører det den berørte medlemsstat, og det kan efter samme fremgangsmåde rette henstillinger til denne medlemsstat. Rådet efterprøver regelmæssigt, om de forhold, der har fået Rådet til at fastslå ovennævnte, stadig er gældende. 2. Det Europæiske Råd kan med enstemmighed på forslag af en tredjedel af medlemsstaterne eller Europa-Kommissionen og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2, efter at have opfordret denne medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger. 3. Hvis en overtrædelse som omhandlet i stk. 2 er fastslået, kan Rådet med kvalificeret flertal beslutte at suspendere visse af de rettigheder, der følger af anvendelsen af traktaterne på den pågældende medlemsstat, herunder de stemmerettigheder, der er tillagt repræsentanten for den pågældende medlemsstats regering i Rådet. Rådet tager i så fald hensyn til en sådan suspensions mulige følger for fysiske og juridiske personers rettigheder og forpligtelser. Den pågældende medlemsstat er under alle omstændigheder fortsat bundet af sine forpligtelser i henhold til traktaterne. 4. Rådet kan senere med kvalificeret flertal beslutte at ændre eller tilbagekalde foranstaltninger, der er truffet i medfør af stk. 3, som følge af ændringer i den situation, som har ført til, at de blev indført. 5. De afstemningsregler, der gælder for Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet i forbindelse med anvendelsen af denne artikel, er fastsat i artikel 354 [TEUF].«

5. Artikel 269 TEUF har følgende ordlyd: »Domstolen har kun kompetence til at udtale sig om lovligheden af en retsakt vedtaget af Det Europæiske Råd eller Rådet i henhold til artikel 7 [TEU] efter anmodning fra den medlemsstat, hvorom Det Europæiske Råd eller Rådet har fastslået, at der foreligger en situation som omhandlet i nævnte artikel, og kun for så vidt angår overholdelsen af artiklens procedurebestemmelser. Anmodningen skal fremsættes inden for en frist på en måned, efter at Rådet har fastslået, at den pågældende situation foreligger. Domstolen træffer afgørelse inden for en måned fra den dato, hvor anmodningen fremsættes.«

6. Artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF er affattet således: »Europa-Parlamentet og Rådet, der træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Revisionsretten, vedtager ved forordning: a) finansielle regler, der navnlig fastsætter de nærmere retningslinjer for opstillingen og gennemførelsen af budgettet og for regnskabsaflæggelsen og revisionen.«

B. Forordning 2020/2092

7. Artikel 1 (»Genstand«) bestemmer: »Denne forordning fastsætter de regler, der er nødvendige for at beskytte Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i medlemsstaterne.«

8. Artikel 2 (»Definitioner«) har følgende ordlyd: »I denne forordning forstås ved: a) »retsstatsprincippet«: den EU-værdi, der er nedfældet i artikel 2 i TEU. Det omfatter principperne om legalitet, der indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk lovgivningsproces, retssikkerhed, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, effektiv retsbeskyttelse, herunder adgang til domstolsprøvelse ved uafhængige og upartiske domstole, også med hensyn til grundlæggende rettigheder, magtens deling, ikkeforskelsbehandling og lighed for loven. Retsstatsprincippet forstås under hensyntagen til Unionens øvrige værdier og principper, der er nedfældet i artikel 2 i TEU […]«

9. Artikel 3 (»Tilsidesættelser af retsstatsprincippet«) fastsætter: »Med henblik på denne forordning kan følgende være tegn på tilsidesættelser af retsstatsprincippet: a) at bringe retsvæsenets uafhængighed i fare b) at undlade at forhindre, korrigere eller sanktionere vilkårlige eller ulovlige afgørelser truffet af offentlige myndigheder, herunder retshåndhævende myndigheder, at tilbageholde finansielle og menneskelige ressourcer til skade for deres korrekte funktionsmåde eller at undlade at sikre fravær af interessekonflikter c) at begrænse adgangen til og effektiviteten af retsmidler, herunder gennem restriktive procedureregler og manglende opfyldelse af retsafgørelser, eller at begrænse effektiv efterforskning, retsforfølgning eller sanktionering af overtrædelser af lovgivningen.«

10. Artikel 4 (»Betingelser for vedtagelse af foranstaltninger«) bestemmer: »1. Der skal træffes passende foranstaltninger, hvor det i overensstemmelse med artikel 6 konstateres, at tilsidesættelser af retsstatsprincippet i en medlemsstat påvirker eller udgør en alvorlig risiko for at påvirke den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser på en tilstrækkelig direkte måde. 2. Med henblik på denne forordning skal tilsidesættelser af retsstatsprincippet vedrøre et eller flere af følgende: a) den korrekte funktion af de myndigheder, der gennemfører Unionens budget, herunder lån og andre instrumenter med sikkerhedsstillelse over Unionens budget, navnlig i forbindelse med offentlige udbuds- eller tilskudsprocedurer b) den korrekte funktion af de myndigheder, der foretager finansiel kontrol, overvågning og revision, og af effektive og gennemsigtige systemer for finansiel forvaltning og ansvarlighed c) den korrekte funktion af efterforskende og retsforfølgende myndigheder i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af svig, herunder skattesvig, korruption og andre overtrædelser af EU-retten i forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget eller med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser d) effektiv domstolsprøvelse udøvet af uafhængige domstole af de i litra a), b) og c) omhandlede myndigheders handlinger eller undladelser e) forebyggelse og sanktionering af svig, herunder skattesvig, korruption og andre overtrædelser af EU-retten i forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget eller med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser og nationale domstoles eller administrative myndigheders indførelse af virkningsfulde og afskrækkende sanktioner over for modtagere f) tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalte midler g) effektivt og rettidigt samarbejde med OLAF og, under forudsætning af den berørte medlemsstats deltagelse, med EPPO i forbindelse med deres efterforskninger eller retsforfølgninger i henhold til de gældende EU-retsakter i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde h) andre situationer eller anden adfærd fra myndigheders side, som er relevant(e) i forbindelse med den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser.«

11. Artikel 5 (»Foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget«) bestemmer følgende: »1. Forudsat at betingelserne i denne forordnings artikel 4 er opfyldt, kan der vedtages en eller flere af følgende passende foranstaltninger efter proceduren i denne forordnings artikel 6: […] b) hvor Kommissionen gennemfører Unionens budget ved delt forvaltning med medlemsstaterne i henhold til finansforordningens artikel 62, stk. 1, litra b): i) en suspension af godkendelsen af et eller flere programmer eller en ændring deraf ii) suspension af forpligtelser iii) en nedsættelse af forpligtelser, herunder gennem finansielle korrektioner eller overførsler til andre udgiftsprogrammer iv) en reduktion i forfinansiering v) en afbrydelse af betalingsfrister vi) en suspension af betalinger. 2. Medmindre afgørelsen om vedtagelse af foranstaltningerne fastsætter andet, berører indførelsen af passende foranstaltninger ikke de i stk. 1, litra a), omhandlede offentlige enheders eller de i stk. 1, litra b), omhandlede medlemsstaters forpligtelser til at gennemføre det program eller den fond, der berøres af foranstaltningen, navnlig ikke de forpligtelser, som de har over for slutmodtagere eller tilskudsmodtagere, herunder forpligtelsen til at foretage betalinger i henhold til denne forordning og de relevante sektorspecifikke eller finansielle regler. Når EU-midler gennemføres ved delt forvaltning, aflægger medlemsstater, der er berørt af foranstaltninger vedtaget i medfør af denne forordning, rapport til Kommissionen om deres overholdelse af disse forpligtelser hver tredje måned efter vedtagelsen af foranstaltningerne. Kommissionen kontrollerer, om gældende ret er overholdt, og træffer om nødvendigt alle passende foranstaltninger til at beskytte Unionens budget i overensstemmelse med sektorspecifikke og finansielle regler. 3. De foranstaltninger, der træffes, skal være forholdsmæssige. De fastsættes i lyset af den faktiske eller potentielle indvirkning af tilsidesættelserne af retsstatsprincippet på den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller Unionens finansielle interesser. Der tages behørigt hensyn til arten, varigheden, alvoren og omfanget af tilsidesættelserne af retsstatsprincippet. Foranstaltningerne skal så vidt muligt være rettet mod de EU-tiltag, der berøres af tilsidesættelserne. 4. Kommissionen stiller oplysninger og vejledning til rådighed til fordel for slutmodtagere eller tilskudsmodtagere om de i stk. 2 omhandlede forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, via et websted eller en internetportal. Kommissionen stiller desuden på samme websted eller internetportal egnede værktøjer til rådighed for slutmodtagere eller tilskudsmodtagere med henblik på at underrette Kommissionen om enhver overtrædelse af disse forpligtelser, som efter disse endelige modtageres eller støttemodtageres mening påvirker dem direkte […]. 5. På grundlag af oplysningerne fra slutmodtagerne eller tilskudsmodtagerne i overensstemmelse med denne artikels stk. 4 gør Kommissionen sit yderste for at sikre, at ethvert beløb, som skal betales af offentlige enheder eller medlemsstater som omhandlet i denne artikels stk. 2, faktisk betales til slutmodtagerne eller tilskudsmodtagerne […]«

12. Artikel 6 (»Procedure«) bestemmer: »1. Hvor Kommissionen finder, at den har rimelige grunde til at antage, at betingelserne i artikel 4 er opfyldt, sender den, medmindre den mener, at andre procedurer fastsat i EU-lovgivningen vil gøre det muligt at beskytte Unionens budget mere effektivt, en skriftlig meddelelse herom til den berørte medlemsstat, hvori den redegør for de faktuelle elementer og specifikke forhold, på hvilke den baserede sine konstateringer. Kommissionen underretter straks Europa-Parlamentet og Rådet om enhver sådan meddelelse og om dens indhold. […] 9. Hvor Kommissionen finder, at betingelserne i artikel 4 er opfyldt, og at de afhjælpende foranstaltninger, som medlemsstaten eventuelt måtte have foreslået i henhold til stk. 5, ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til konstateringerne indeholdt i Kommissionens meddelelse, forelægger den Rådet et forslag til en gennemførelsesafgørelse om passende foranstaltninger inden for en måned fra modtagelsen af medlemsstatens bemærkninger eller, hvis der ikke er fremsat bemærkninger, uden unødigt ophold og under alle omstændigheder inden for en måned fra fristen i stk. 7. I forslaget anføres de specifikke grunde og den dokumentation, som Kommissionen har lagt til grund for sine konstateringer. 10. Rådet vedtager den i denne artikels stk. 9 omhandlede gennemførelsesafgørelse inden for en måned fra modtagelsen af Kommissionens forslag. I undtagelsestilfælde kan fristen for vedtagelsen af gennemførelsesafgørelsen forlænges med højst to måneder. Med henblik på at sikre en rettidig afgørelse gør Kommissionen brug af sine rettigheder i henhold til artikel 237 i TEUF, hvor den finder det hensigtsmæssigt. 11. Rådet kan med kvalificeret flertal ændre Kommissionens forslag og vedtage den ændrede tekst ved hjælp af en gennemførelsesafgørelse.«

C. Forordning (EF) nr. 1049/2001 ( 4 )

13. Artikel 4 (»Undtagelser«) har følgende ordlyd: »[…] 2. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af: […] – retslige procedurer og juridisk rådgivning […] medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. 3. Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet. Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet. […]«

II. Retsforhandlingerne for Domstolen

14. Ungarn har i stævningen nedlagt følgende påstande ( 5 ): – Forordning 2020/2092 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget annulleres. – Subsidiært annulleres følgende bestemmelser i forordning 2020/2092: artikel 4, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, litra h), artikel 5, stk. 2, og artikel 5, stk. 3, tredje punktum og sidste punktum, og artikel 6, stk. 3 og 8. – Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

15. Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

16. Den 12. maj 2021 anmodede Parlamentet Domstolen om at behandle sagen i henhold til artikel 133 i Domstolens procesreglement (fremskyndet procedure), hvilket Domstolens præsident imødekom den 9. juni 2021.

17. Den 12. maj 2021 anmodede Rådet i henhold til procesreglementets artikel 151, stk. 1, Domstolen om hverken at tage hensyn til visse passager i Ungarns stævning eller til bilag A.3 til denne stævning, eftersom der her blev gengivet eller henvist til en ikke offentliggjort udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste. Den 29. juni 2021 besluttede Domstolen i overensstemmelse med den nævnte artikels stk. 5 at henskyde formalitetsindsigelsen til behandling i forbindelse med sagens realitet.

18. I retsmødet, der blev afholdt af Domstolen i plenum den 11. og 12. oktober 2021, deltog Ungarn, Republikken Polen, Europa-Parlamentet og Rådet samt Europa-Kommissionen og Kongeriget Belgiens, Kongeriget Danmarks og Forbundsrepublikken Tysklands regering, Irlands, Kongeriget Spaniens, Den Franske Republiks, Storhertugdømmet Luxembourgs, Kongeriget Nederlandenes, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges regering.

19. I mit forslag til afgørelse vil jeg først behandle den formalitetsindsigelse, som Rådet har rejst. Efterfølgende vil jeg gøre rede for den retlige sammenhæng, hvori udarbejdelsen og vedtagelsen af forordning 2020/2092 indgår. Jeg vil endelig behandle de ni annullationsanbringender, som Ungarn har fremsat.

III. Formalitetsindsigelse

20. Rådet har anmodet Domstolen om »ikke at tage hensyn til de passager i stævningen og i bilagene hertil, navnlig bilag A.3, der henviser til, gengiver indholdet af eller afspejler den analyse, der blev foretaget i udtalelsen fra Rådets Juridiske Tjeneste (Rådets dok. nr. 13593/18) (herefter »udtalelsen«) af 25. oktober 2018, og navnlig passagerne [i afsnit 21, 22, 164 og 166]«.

21. Ungarn har anmodet Domstolen om at give afslag på Rådets anmodning, subsidiært om, at Rådet tilpligtes at fremlægge udtalelsen.

22. Jeg bør indledningsvis præcisere, at Rådet ikke har anmodet om udtagelse af en udtalelse, som Ungarn ganske enkelt ikke har ladet indgå i sin stævning. Der kan således ikke være tale om udtagelse af et dokument, som ikke indgår i sagens akter. Således som det fremgår af Rådets anmodning i henhold til procesreglementets artikel 151, har Rådet blot anmodet om, at der ikke tages hensyn til de passager i stævningen og i bilagene hertil, der gengiver eller henviser til den nævnte udtalelse.

23. Alle EU-medlemsstaterne samt Kommissionen er i besiddelse af udtalelsen i kraft af deres status som medlemmer af Rådet eller som deltagere i lovgivningsproceduren forud for vedtagelsen af forordning 2020/2092.

24. Udtalelsens eksistens blev desuden afsløret af pressen ( 6 ), og dens indhold er tilgængeligt på internettet. Rådet har imidlertid besluttet at opretholde udtalelsens fortrolige karakter og har givet afslag på en række anmodninger om aktindsigt, der er indgivet på grundlag af forordning nr. 1049/2001, idet Rådet blot har offentliggjort udtalelsens afsnit 1-8 ( 7 ).

25. Dermed opstår en paradoksal situation, hvor alle parterne i denne sag har haft legitim adgang til dokumentet, og hvor kun Domstolen officielt ikke har kendskab til det. På denne baggrund er Rådets anmodning så meget desto mere overraskende ( 8 ) og svarer ikke til de typiske tilfælde af anmodninger om udtagelse af dokumenter, som Domstolen er blevet forelagt, og som er nævnt i Domstolens praksis.

26. Ungarns stævning og bilagene hertil omfatter: – en gengivelse af en passage i udtalelsen, i afsnit 4 i det dokument, der fremgår af bilag 3, og som er benævnt Non-paper from Hungary, om Kommissionens forslag af 9. november 2018, der lå til grund for forordning 2020/2092 – henvisninger til udtalelsen, der forekommer at gengive dens indhold, selv om jeg ikke er i stand til at fastslå, om de gengiver den ordret, eller om der er tale om en omformulering fra Ungarns side (stævningens punkt 22 og 164 samt afsnit 2-7 og 9 i bilag 3) og – simple henvisninger til udtalelsen i forbindelse med specifikke argumenter fremført af Ungarn (stævningens punkt 21 og 166).

27. Inden behandlingen af formalitetsindsigelsens realitet er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt at redegøre for bestemmelserne om og Domstolens relevante praksis vedrørende aktindsigt i, udbredelse af og påberåbelse ved domstolene af dokumenter fra Unionens institutioner, navnlig af udtalelser fra deres juridiske tjenester.

A. Bestemmelser om aktindsigt i og påberåbelse ved domstolene af dokumenter fra Unionens institutioner

28. Fysiske og juridiske personers aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner er reguleret ved forordning nr. 1049/2001. Denne forordnings formål er at sikre den videst mulige aktindsigt, og derfor indfører dens artikel 2, stk. 1, retten til aktindsigt i alle Unionens dokumenter som et generelt princip, som imidlertid er underlagt visse betingelser og begrænsninger ( 9 ).

29. Artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som er gengivet ovenfor, fastsætter en ordning for undtagelser, der gør sig gældende for retten til aktindsigt, og som er betinget af, at der foreligger hensyn til offentlige eller private interesser. Disse undtagelser omfatter afslag på aktindsigt i dokumenter: – hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af »retslige procedurer og juridisk rådgivning […] medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet« – der er udarbejdet »af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet«.

30. Forordning nr. 1049/2001 finder kun anvendelse på begæringer om aktindsigt indgivet af fysiske og juridiske personer, men ikke af medlemsstaterne. Når det drejer sig om Rådets lovgivningsmæssige retsakter, råder medlemsstaterne naturligvis over de dokumenter, som denne institution har genereret.

31. For så vidt angår udbredelse eller offentliggørelse af beskyttede dokumenter skal medlemsstaterne imidlertid anmode om en tilladelse, som med hensyn til Rådet er fastlagt i Rådets forretningsorden ( 10 ). Bilag II til Rådets forretningsorden indeholder særlige bestemmelser vedrørende aktindsigt i Rådets dokumenter, som henviser til forordning nr. 1049/2001 ( 11 ).

32. Henvisningen til bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 suppleres med retningslinjerne for håndtering af dokumenter internt i Rådet ( 12 ). Afsnit 5 i disse retningslinjer foreskriver, at dokumenter med betegnelsen »LIMITE« anses for at være tjenestehemmeligheder i overensstemmelse med artikel 339 TEUF og artikel 6, stk. 1, i Rådets forretningsorden og desuden skal håndteres i overensstemmelse med relevant EU-lovgivning, navnlig forordning nr. 1049/2001.

33. Med hensyn til aktindsigt i »LIMITE«-dokumenter betinger afsnit 20-22 i Rådets retningslinjer deres offentliggørelse af en forudgående tilladelse fra Rådet ( 13 ).

B. Retspraksis vedrørende navnlig aktindsigt i udtalelser fra institutionernes juridiske tjenester og påberåbelse af disse udtalelser ved domstolene

34. Domstolens praksis er hovedsagelig blevet udviklet i forbindelse med sager, hvori fysiske og juridiske personer har begæret aktindsigt i dokumenter fra institutionerne, og hvor sidstnævnte har givet afslag på dette.

35. I forbindelse med denne praksis har Domstolen anvendt og fortolket forordning nr. 1049/2001 for så vidt specifikt angår begæringer om aktindsigt i udtalelser fra Unionens institutioners juridiske tjenester. Denne forordning har en »vis vejledende værdi med henblik på den interesseafvejning, der er nødvendig for afgørelsen« om af påstande om udtagelse af dokumenter i en sag, der verserer for Domstolen ( 14 ).

36. Domstolen er af den opfattelse, at »det ville være til skade for den almene interesse[, der kommer til udtryk i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001], der indebærer, at institutionerne kan indhente uafhængige udtalelser fra deres juridiske tjeneste, hvis sådanne interne dokumenter kunne fremlægges under en sag for Domstolen, uden at den pågældende institution har givet tilladelse til en sådan fremlæggelse, eller at den er blevet anordnet af denne retsinstans […]« ( 15 ).

37. I denne retning har undtagelsesbestemmelsen vedrørende juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 til formål »at beskytte en institutions interesse i at indhente juridiske udtalelser, som er åbne, objektive og fuldstændige« ( 16 ).

38. Den undersøgelse, som det påhviler Rådet at foretage ved anvendelsen af denne undtagelse, der skal fortolkes strengt ( 17 ), foregår i tre trin, som er beskrevet indgående i dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet (præmis 37-47): – »For det første skal Rådet sikre sig, at det dokument, som der begæres aktindsigt i, virkelig vedrører en juridisk udtalelse.« – »For det andet skal Rådet undersøge, om en udbredelse af dele af det pågældende dokument, som er fastslået at indeholde en juridisk udtalelse, »ville være til skade for beskyttelsen« heraf […]. Risikoen for en tilsidesættelse af denne interesse skal, for at kunne påberåbes, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.« – »Endelig skal Rådet for det tredje, hvis det finder, at udbredelsen af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning i den forstand, hvori dette udtryk er angivet i det foregående, efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde en udbredelse af dokumentet, på trods af at dette ville være til skade for dets mulighed for at indhente åbne, objektive og fuldstændige juridiske udtalelser« ( 18 ).

39. Under hele denne proces bør der tages hensyn til de principerklæringer, som Domstolen afgav i dommen i sagen ClientEarth mod Kommissionen ( 19 ): »– [F]forordning nr. 1049/2001 […] indgår i den hensigt, der er udtrykt i artikel 1, stk. 2, TEU om at markere en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. – Dette for Unionen grundlæggende princip er ligeledes udtrykt dels i artikel 15, stk. 1, TEUF, der bl.a. fastsætter, at Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer arbejder så åbent som muligt, et princip, der ligeledes bekræftes i artikel 10, stk. 3, TEU og artikel 298, stk. 1, TEUF, dels ved fastsættelsen af retten til aktindsigt i dokumenter i artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. – Det følger af anden betragtning til denne forordning, at åbenhed sikrer EU-institutionerne en større legitimitet, effektivitet og gør dem mere ansvarlig over for Unionens borgere i et demokratisk system. Ved at tillade en åben debat af forskellige synspunkter bidrager denne åbenhed bl.a. til at styrke borgernes tillid.«

40. Det kan imidlertid forekomme, at kravet om »åbenhed« (gennemsigtighed) ikke er tilstrækkeligt til at begrunde opretholdelsen i sagsakterne af en udtalelse fra en institution, der fremlægges som bilag til en stævning, hvis der er visse risici. En af disse risici er et tilfælde, hvor institutionen »er nødsaget til offentligt at tage stilling til en udtalelse, der åbenlyst var beregnet til intern brug, [hvilket vil medføre] en negativ indvirkning for så vidt angår [institutionens] interesse i at indhente juridiske udtalelser og i at modtage åbne, objektive og fuldstændige udtalelser« ( 20 ).

41. Desuden ville en tilladelse til at opretholde et dokument i sagsakterne, selv om institutionen ikke har givet tilladelse til udbredelse heraf, gøre det muligt at omgå den ved forordning nr. 1049/2001 indførte procedure for anmodning om aktindsigt ( 21 ).

42. For så vidt angår udtalelser fra institutionerne, der er afgivet i forbindelse med lovgivningsprocedurer, har Domstolens praksis fastlagt en langt mere omfattende ret til aktindsigt og en tilsvarende større forpligtelse til udbredelse.

43. Dette fremgik af dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, hvori Domstolen forkastede de »begrundelser«, som Rådet havde gjort gældende med henblik på at udtage en udtalelse fra dets Juridiske Tjeneste om et lovforslag fra sagsakterne. Rådet havde gjort gældende, at udbredelsen af denne udtalelse »vil kunne skabe tvivl om lovligheden af den pågældende lovgivningsakt«, samt at »uafhængigheden af dets Juridiske Tjeneste vil blive bragt i fare« ( 22 ).

44. Som svar på disse argumenter udtalte Domstolen følgende: – For så vidt angår det første, at »det netop er åbenhed på dette punkt, som vil bidrage til at give institutionerne større legitimitet i de europæiske borgeres øjne og til at styrke borgernes tillid til institutionerne ved at muliggøre en åben debat af de forskellige synspunkter, som gøres gældende. Det er således snarere manglen på information og debat, som kan skabe tvivl hos borgerne, ikke blot hvad angår lovligheden af en bestemt foranstaltning, men også hvad angår beslutningsprocedurens legitimitet som helhed« ( 23 ). – For så vidt angår det andet, at den angivelige risiko (at bringe uafhængigheden af den Juridiske Tjeneste i fare) hverken kan være rent hypotetisk eller forveksles med ønsket om at undgå udøvelse af pression for at opnå indflydelse på indholdet af de udtalelser, som afgives af Rådets Juridiske Tjeneste ( 24 ).

45. Det fremgår af det ovenstående, at »der ifølge forordning nr. 1049/2001 principielt må antages at bestå en forpligtelse til at give aktindsigt i de udtalelser, som Rådets Juridiske Tjeneste afgiver i forbindelse med en lovgivningsprocedure«. Dette er ikke til hinder for, at der kan gives afslag på »aktindsigt i en bestemt juridisk udtalelse, der er afgivet under en lovgivningsprocedure, men som er særlig følsom eller har særlig omfattende virkninger, der rækker ud over rammerne for den pågældende lovgivningsprocedure« ( 25 ).

C. Bedømmelse af Rådets anmodning

46. Med hensyn til Rådets anmodning må der sondres mellem to dele.

47. Den første vedrører anmodningen om udtagelse af bilag 3 til stævningen, som indeholder det såkaldte Non-paper from Hungary om Kommissionens forslag, der lå til grund for forordning 2020/2092. Dette Non paper indeholder en ordret gengivelse af en passage i udtalelsen fra den Juridiske Tjeneste samt henvisninger til denne udtalelse, der forekommer at gengive dens indhold.

48. Eftersom dette Non-paper from Hungary er et dokument, der er udarbejdet og fremlagt af Ungarn i løbet af lovgivningsproceduren forud for vedtagelsen af forordning 2020/2092, er det ikke omfattet af bestemmelserne om aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner.

49. Der er således intet til hinder for, at Ungarn, i egenskab af den medlemsstat, der er ophavsmand til dokumentet, fremlægger det i en sag for Domstolen, selv om det indeholder direkte eller indirekte citater af udtalelsen fra Rådets Juridiske Tjeneste.

50. I den anden del af Rådets anmodning har denne institution anmodet Domstolen om ikke at tage hensyn til de passager i Ungarns stævning, der henviser til, gengiver indholdet af eller afspejler den analyse, der blev foretaget i udtalelsen.

51. Denne anmodning kan kun i teorien tiltrædes for så vidt angår den del, der vedrører gengivelsen af indholdet af udtalelsen og ikke de aspekter af stævningen, der blot er sammenfaldende med udtalelsen. En stat, der anfægter gyldigheden af en EU-retsakt, har fuld kompetence til at forsvare sine synspunkter, uanset hvorvidt disse er sammenfaldende med indholdet af dokumenter, der er blevet udarbejdet i løbet af proceduren forud for vedtagelsen af den pågældende retsakt.

52. Hvis Ungarn havde fremsat en begæring til Rådet om aktindsigt i udtalelsen, kunne sidstnævntes forretningsorden, hvis artikel 6, stk. 2, bestemmer, at Rådet eller Coreper kan tillade, »at der under retssager fremlægges genparter eller uddrag af rådsdokumenter, der ikke allerede er gjort offentligt tilgængelige i henhold til bestemmelserne om aktindsigt«, i princippet være blevet anvendt.

53. Med hensyn til dokumenter fra Rådet med betegnelsen »LIMITE« såsom det i denne sag omhandlede bestemmer afsnit 5 i retningslinjerne for håndtering af dokumenter internt i Rådet, som jeg har nævnt ovenfor, at disse dokumenter anses for at være tjenestehemmeligheder i overensstemmelse med artikel 339 TEUF og artikel 6, stk. 1, i Rådets forretningsorden og desuden skal håndteres i overensstemmelse med relevant EU-lovgivning, navnlig forordning nr. 1049/2001. Med hensyn til aktindsigten i disse »LIMITE«-dokumenter betinger afsnit 20 og 21 i Rådets retningslinjer deres offentliggørelse af en forudgående tilladelse fra Rådet.

54. Ungarn skulle have haft samme forudgående tilladelse fra Rådet for at inkorporere den omtvistede udtalelse som bilag til sin stævning, eftersom der er tale om et dokument med betegnelsen »LIMITE«, som Rådet kun har ladet omfatte af en meget begrænset offentliggørelse, og med hensyn til hvilke dokumenter Rådet har givet afslag på adskillige begæringer om aktindsigt fra privatpersoner ( 26 ). Hvis det uden sondring var tilladt i en sag at fremlægge et dokument, selv om institutionen ikke har givet tilladelse til dets udbredelse, ville det som nævnt være let at omgå den ved forordning nr. 1049/2001 indførte procedure for anmodning om aktindsigt ( 27 ).

55. Det, der ad den ene eller anden vej er afgørende for at besvare dette spørgsmål, er i sidste ende, at der tages hensyn til Domstolens praksis vedrørende inkorporering af juridiske udtalelser, der er udarbejdet inden for rammerne af lovgivningsprocedurer, hvilket kræver den undersøgelse i tre trin, som jeg tidligere har nævnt ( 28 ).

56. Med hensyn til det første trin i denne undersøgelse hersker der ikke tvivl om, at der er tale om en juridisk udtalelse (fra Rådets Juridiske Tjeneste), hvilken omstændighed ikke bestrides af parterne.

57. I det andet trin i denne undersøgelse skal det vurderes, om en udbredelse af denne specifikke udtalelse udgør en reel og rimeligt forudsigelig risiko, som ikke er rent hypotetisk, for beskyttelsen af Rådets juridiske rådgivning.

58. For at vurdere, om en sådan risiko foreligger i denne sag, vil jeg lægge til grund, at Ungarn ville have haft behov for en tilladelse fra Rådet til at fremlægge udtalelsen i sagen for Domstolen.

59. Efter min opfattelse ville denne tilladelse være nødvendig, såfremt Ungarn ønskede at inkorporere tekstpassager fra et dokument med betegnelsen »LIMITE«, som Rådet har ladet omfatte af en begrænset aktindsigt, således som det er tilfældet her, i sin stævning, forudsat at disse passager i praksis offentliggør hele eller det væsentligste indhold af udtalelsen.

60. Såfremt medlemsstaten ikke har en forudgående tilladelse fra Rådet, kan den omgå dette krav med henblik på at offentliggøre og fremlægge fortrolige dokumenter fra denne institution for domstolene: Det er tilstrækkeligt, at medlemsstaten ikke inkorporerer dem som dokumentation i bilag til sin stævning, men i stedet lader indholdet af disse dokumenter indgå i selve stævningen.

61. På baggrund af disse betragtninger kan følgende omstændigheder være relevante: – Udtalelsen er (med undtagelse af de første otte afsnit, der blot udgør betragtninger og ikke en analyse, som er blevet offentliggjort) et internt dokument, der er forsynet med betegnelsen »LIMITE« og underlagt krav om tavshedspligt. – Ungarn er lovligt i besiddelse af udtalelsens tekst i sin egenskab af medlemsstat. Ungarn er således kommet i besiddelse af dokumentet uden at omgå Rådets forretningsorden, hvorefter det i artikel 5 i bilag II hertil bestemmes, at medlemsstaterne skal anmode Rådet om aktindsigt i dokumenter, men denne formalitet gælder kun for de dokumenter, som de ikke er i besiddelse af. – Rådet har ikke været forpligtet til offentligt at tage stilling til en udtalelse fra sin Juridiske Tjeneste, eftersom Rådet har kunnet indgive svarskrift til Ungarns stævning uden udtrykkeligt at skulle foretage en vurdering af udtalelsen ( 29 ). – »[Fremlæggelse] under retssager« kan ikke anses for blot at være indirekte henvisninger i stævningen til passager i udtalelsen. Kun hvis disse henvisninger, på grund af deres omfang, svarer til en ikke-tilladt udbredelse af selve udtalelsen, kan det gøres gældende, at der er tale om et forsøg på at omgå den krævede tilladelse fra Rådet. – Ungarn har som nævnt al mulig ret til at fremføre sine retlige argumenter, uanset i hvor høj grad de er sammenfaldende med argumenterne fra Rådets Juridiske Tjeneste, som denne medlemsstat har kendskab til, idet den deltog i proceduren for udarbejdelsen af forordning 2020/2092.

62. Jeg er derfor ikke af den opfattelse, at der foreligger en reel og rimeligt forudsigelig risiko, som ikke er rent hypotetisk, for beskyttelsen af Rådets juridiske rådgivning. Såfremt dette imidlertid var tilfældet, og det andet trin i undersøgelsen var opfyldt, ville det for det tredje stadig skulle undersøges, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder opretholdelse i sagsakterne af de direkte og indirekte henvisninger til passager i udtalelsen fra Rådets Juridiske Tjeneste.

63. Af nedenstående grunde er denne mere tungtvejende offentlige interesse til stede i dette tilfælde, uanset om Ungarn har en selvstændig interesse i, at Rådets indsigelse forkastes, og henvisningerne til udtalelsen, der understøtter Ungarns påstand om, at forordning 2020/2092 (angiveligt) er ugyldig, opretholdes.

64. Den mere tungtvejende interesse, der i denne sag begrunder, at passager i udtalelsen fra Rådets Juridiske Tjeneste påberåbes for domstolene og udbredes, er lovgivningsprocedurens gennemskuelighed.

65. Jeg minder om, at aktindsigt i dokumenter fra Rådet, når dette optræder som lovgivende myndighed, øger lovgivningsprocedurens gennemskuelighed og åbenhed og bidrager til at styrke demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som har dannet grundlag for en lovgivningsakt ( 30 ).

66. I en gennemsigtig lovgivningsprocedure bør alle begrundede retlige synspunkter for eller imod et konkret forslag, der generelt forsyner medlovgiverne (som i sidste ende er ansvarlige for afgørelsen) og borgerne med de vurderingselementer, der er nødvendige for at vurdere dette forslag, være velkomne.

67. Dette er kun muligt, hvis de fremførte retlige synspunkter kommer til offentlighedens kendskab, netop for at »bidrage til at give institutionerne større legitimitet i de europæiske borgeres øjne og til at styrke borgernes tillid til institutionerne ved at muliggøre en åben debat af de forskellige synspunkter, som gøres gældende« ( 31 ).

68. På baggrund af disse overvejelser, som jeg fuldt ud tilslutter mig, har Domstolen fastslået, at der som hovedregel består en forpligtelse til at give aktindsigt i juridiske udtalelser i forbindelse med en lovgivningsprocedure ( 32 ). Den anden side af denne forpligtelse er, at der »generelt [ikke] er behov for at bevare fortroligheden« af sådanne udtalelser ( 33 ).

69. Denne forpligtelse er dog ikke absolut. Den er nærmere bestemt »ikke til hinder for, at der kan gives afslag på aktindsigt i en bestemt juridisk udtalelse, der er afgivet under en lovgivningsprocedure, men som er særlig følsom eller har særlig omfattende virkninger, der rækker ud over rammerne for den pågældende lovgivningsprocedure, under henvisning til hensynet til beskyttelsen af juridisk rådgivning/juridiske udtalelser« ( 34 ).

70. Den i denne sag omtvistede udtalelse blev udarbejdet i forbindelse med lovgivningsproceduren forud for vedtagelsen af forordning 2020/2092. Rådet har efter min opfattelse ikke begrundet, at der er tale om en »særlig følsom« udtalelse, selv om denne forordning har en ubestridelig betydning for Unionen og for medlemsstaterne.

71. Det er indholdet af den juridiske udtalelse, der skal have en særlig følsom karakter. Selv om udtalelsen vedrører en relevant lovgivningsforanstaltning, kan det ud fra dette synspunkt kun fastslås, at den er følsom, hvis den indeholder særligt følsomme oplysninger (om f.eks. fortrolige eller hemmelige emner), men ikke, når den blot omfatter en vurdering af aspekter vedrørende fortolkningen af traktaterne, som f.eks. retsgrundlaget for den pågældende foranstaltning.

72. Rådet har efter min opfattelse heller ikke begrundet, at udtalelsen har »særlig omfattende virkninger, der rækker ud over rammerne for den pågældende lovgivningsprocedure«.

73. Selv om denne formulering i dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet ikke er særlig klar (eftersom juridiske udtalelser om et lovforslag i princippet er begrænset til en undersøgelse af forslagets gyldighed eller af dets mangler uden at gå videre end dette), er jeg af den opfattelse, at den vedrører udtalelser, der, idet de går ud over indholdet af den lovgivning, som eventuelt vil blive anfægtet, ikke har betydning for den retssag, som de ønskes fremlagt i.

74. Lovgivningsprocedurens gennemskuelighed skal i dette tilfælde således gives forrang for den hypotetiske risiko (som i denne sag ikke er godtgjort) for, at Rådets juridiske rådgivning efterlades uden den fornødne beskyttelse, eller for, at det bliver vanskeligere for Rådets Juridiske Tjeneste at vedtage udtalelser, der er kendetegnet ved »åbenhed, objektivitet og fuldstændighed« ( 35 ), hvilke egenskaber i øvrigt er sikret ved professionalismen hos medlemmerne af den nævnte tjeneste, og som Rådet skal beskytte.

75. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen forkaster Rådets formalitetsindsigelse.

IV. Forordning 2020/2092: en retsakt, der befinder sig mellem finansiel konditionalitet og retsstatsgarantien

76. For bedre at forstå ordningen med konditionalitet i forordning 2020/2092 er det nødvendigt at se nærmere på: a) lovgivningsproceduren forud for dens vedtagelse og b) tilsvarende ordninger, der allerede findes i EU-retten, som den ved denne forordning indførte ordning tilslutter sig.

A. Lovgivningsproceduren forud for vedtagelsen af forordning 2020/2092

77. Udarbejdelsen af forordning 2020/2092 har været særligt indviklet, og den lovgivningsprocedure, der blev fulgt, kan bidrage til at fortolke den korrekt ( 36 ).

78. Forordningens oprindelse skal findes i Unionens bestræbelser på at forbedre de instrumenter, der har til formål at sikre medlemsstaternes overholdelse af retsstatsprincippet. Denne EU-værdi, der er nedfældet i artikel 2 TEU, er blevet truet af den seneste tids praksis i nogle af medlemsstaterne, som Parlamentet og Kommissionen gentagne gange har fremhævet. Nogle af disse medlemsstater er store modtagere af midler fra Unionens budget ( 37 ).

79. Med henblik på at gribe ind over for tilsidesættelser af retsstatsprincippet råder Unionen over en begrænset række af retlige instrumenter: – Mekanismen i artikel 7 TEU har til formål at fastslå, »at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2«, eller »at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder« disse værdier, med de konsekvenser, der følger af de respektive konstateringer. Mekanismens funktion tynges af kravet om en enstemmig afgørelse fra Det Europæiske Råd i sidstnævnte tilfælde. – Traktatbrudssøgsmål anlagt af Kommissionen (artikel 258 TEUF) eller af en anden medlemsstat (artikel 259 TEUF) giver mulighed for at fastslå, om en medlemsstat har tilsidesat en af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaterne.

80. I 2014 vedtog Kommissionen en »ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet«, der havde til formål at »sikre en effektiv og konsekvent beskyttelse af retsstatsprincippet i alle medlemsstater. Det er en ramme, der skal anvendes til at håndtere og rette op på en situation, hvor der er en systemisk trussel mod retsstatsprincippet« ( 38 ).

81. Med den nye retlige ramme tilstræbtes det »at afværge fremtidige trusler mod retsstatsprincippet i medlemsstaterne, inden betingelserne for at aktivere de mekanismer, der er omhandlet i artikel 7 i TEU, er opfyldt. Det er derfor hensigten, at den skal udfylde et hul. Den udgør ikke et alternativ til, men er snarere en forløber for og et supplement til mekanismerne i artikel 7 i TEU« ( 39 ).

82. I 2019 ajourførte Kommissionen sin strategi og oprettede den europæiske retsstatsmekanisme ( 40 ). Denne mekanisme er baseret på en tæt dialog med nationale myndigheder og interessenter, der skaber gennemsigtighed og dækker alle medlemsstater på et objektivt og upartisk grundlag. På baggrund af disse oplysninger udarbejder Kommissionen en årsrapport, som indeholder en vurdering af de enkelte medlemsstater ( 41 ).

83. I denne forbindelse fremsatte Kommissionen i maj 2018 et forslag til forordning om beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af generaliserede mangler i medlemsstaterne for så vidt angår retsstatsprincippet ( 42 ).

84. Forslaget mødte tilsyneladende modstand fra Rådets Juridiske Tjeneste. Revisionsretten fremsatte en række anbefalinger for at forbedre forslagets indhold ( 43 ) efter at have fremhævet, at forslaget havde et tvivlsomt retsgrundlag, indeholdt ikke-præciserede kriterier, tillagde Kommissionen store skønsbeføjelser og omgik proceduren i artikel 7 TEU.

85. Efter en indviklet lovgivningsprocedure nåede Det Europæiske Råd i juli 2020 ( 44 ) frem til en aftale om at vedtage den flerårige finansielle ramme (herefter »FFR«) for 2021-2027 og en genopretningsplan for Europa Next Generation EU (herefter »Next Generation EU«). Det fremgik af aftalen, at der »indføres […] en ordning med konditionalitet for at beskytte budgettet og Next Generation EU«.

86. På trods af denne aftale opretholdt de to medlovgivere deres forskellige synspunkter med hensyn til det, der i sidste ende udmøntede sig i forordning 2020/2092: – Parlamentet ønskede at beskytte retsstatsprincippet gennem budgettet, mens Rådet ønskede at beskytte Unionens budget via overholdelsen af de retsstatslige krav. – Parlamentet slog til lyd for en bred anvendelse af forordningen, mens Rådet ønskede at begrænse anvendelsen ved at kræve en direkte forbindelse mellem overtrædelsen af retsstatsprincippet og de specifikke negative virkninger for Unionens budget ( 45 ).

87. De to medlovgivere nåede til enighed den 5. november 2020 om teksten, som med mindre omformuleringer blev til forordning 2020/2092, der trådte i kraft den 1. januar 2021.

88. Ungarn og Republikken Polen modsatte sig den af lovgiverne aftalte tekst, og selv om de ikke kunne forhindre, at den blev vedtaget, fordi dens retsgrundlag er artikel 322, stk. 1, TEUF, hvorefter der træffes afgørelse med kvalificeret flertal, truede de med at blokere vedtagelsen af FFR for 2021-2027 og Next Generation EU, hvis vedtagelse netop krævede enstemmighed blandt medlemsstaterne.

89. Situationen blev løst i Det Europæiske Råd i december 2020, hvis konklusioner omfattede et »kompromis« om rækkevidden og anvendelsen af forordning 2020/2092 ( 46 ).

90. Selv om Det Europæiske Råd ikke har lovgivningsmæssige beføjelser på dette område, bekræfter det på ny i sine konklusioner de proceduremæssige og materielle garantier, der er fastlagt i forordning 2020/2092 til fordel for medlemsstaterne, og tilbyder en fortolkning (der kan anses for at være autoriseret henset til afsenderen, selv om den ikke er bindende) af betydningen og rækkevidden af flere af forordningens elementer. Det bør under alle omstændigheder anføres, at det tilkommer Domstolen at fortolke forordning 2020/2092.

91. Det fremgår navnlig af Det Europæiske Råds konklusioner, at den nye forordning »skal anvendes i fuld overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i TEU, navnlig medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, med princippet om kompetencetildeling samt med principperne om objektivitet, ikkeforskelsbehandling og ligebehandling af medlemsstaterne«.

92. Det Europæiske Råd er bl.a. enigt om følgende ( 47 ): – Formålet med forordningen er at beskytte Unionens budget, herunder Next Generation EU, en forsvarlig økonomisk forvaltning heraf og Unionens finansielle interesser ( 48 ). – Anvendelsen af konditionalitetsmekanismen i henhold til forordningen vil være objektiv, retfærdig, upartisk og faktabaseret og sikre en retfærdig procedure, ikkeforskelsbehandling og ligebehandling af medlemsstaterne. – For at sikre, at disse principper vil blive overholdt, agter Kommissionen at udarbejde og vedtage retningslinjer for den måde, hvorpå den vil anvende forordningen, herunder en metode til gennemførelse af sin vurdering. Sådanne retningslinjer vil blive udarbejdet i tæt samråd med medlemsstaterne. Hvis der anlægges et annullationssøgsmål med henblik på forordningen, vil retningslinjerne blive færdigbehandlet efter Domstolens dom for at kunne indarbejde alle relevante elementer, der hidrører fra en sådan dom ( 49 ). – Foranstaltningerne inden for rammerne af mekanismen skal stå i et rimeligt forhold til, hvilke konsekvenser overtrædelserne af retsstatsprincippet har for en forsvarlig økonomisk forvaltning af Unionens budget eller for Unionens finansielle interesser. Årsagssammenhængen mellem sådanne overtrædelser og de negative konsekvenser for Unionens finansielle interesser skal være tilstrækkeligt direkte og behørigt konstateret. – De udløsende faktorer, der er fastsat i forordningen, skal læses og anvendes som en lukket liste over homogene elementer og må ikke være åbne over for faktorer eller begivenheder af anden art. Forordningen vedrører ikke generaliserede mangler ( 50 ). – Anvendelsen af mekanismen vil have subsidiær karakter i forhold til andre procedurer, som er fastsat i EU-retten, og anvendes, når disse ikke gør det muligt at beskytte Unionens budget mere effektivt.

93. Med dette »kompromis« fra Det Europæiske Råd opgav Ungarn og Republikken Polen deres veto mod FFR og Next Generation EU, og forordning 2020/2092 blev endelig vedtaget i Rådet den 14. december 2020 og i Parlamentet den 16. december 2020 ( 51 ).

94. Indskrænkningen af anvendelsesområdet for forordning 2020/2092 ved hjælp af kravet om en »tilstrækkeligt direkte« forbindelse mellem budgetgennemførelsen og en tilsidesættelse af retsstatsprincippet er i nogen grad blevet »opvejet« af anvendelsen af denne ordning med finansiel konditionalitet på midler, der tilvejebringes af Unionen til fordel for medlemsstaterne gennem Next Generation EU, som er oprettet ved forordning (EU) 2020/2094 ( 52 ). Forordning 2020/2092 finder desuden anvendelse på såvel »udbredte« som »individuelle« tilsidesættelser af retsstatsprincippet ( 53 ).

95. Den (manglende) anvendelse af forordning 2020/2092 skaber imidlertid fortsat institutionelle stridigheder mellem Kommissionen og Parlamentet ( 54 ).

B. Ordninger med finansiel konditionalitet i EU-retten

96. Unionen har et budget, hvorigennem den tilvejebringer de nødvendige midler med henblik på at nå sine mål og gennemføre sin politik. Dette budget finansieres med forbehold af andre indtægter af egne indtægter (artikel 311 TEUF) i henhold til bestemmelser, der fastlægges i en afgørelse fra Rådet ( 55 ). Budgettet er det instrument i EU-retten, der på årlig basis omsætter princippet om solidaritet ( 56 ) til finansielle termer, og har en forfatningsmæssig betydning.

97. Indtægterne og udgifterne i Unionens årlige budget fastlægges i den flerårige finansielle ramme, der er nævnt i artikel 312 TEUF. FFR sikrer en velordnet udvikling i Unionens udgifter inden for rammerne af dens egne indtægter. På nuværende tidspunkt er FFR for 2021-2027 ( 57 ) i kraft og foreskriver en stigning på 0,6% i Unionens egne indtægter sammen med de midler, der mobiliseres i kraft af vedtagelsen af genopretningsinstrumentet med henblik på at håndtere de negative økonomiske konsekvenser af covid-19-krisen ( 58 ).

98. Gennemførelsen af budgettet henhører under Kommissionens ansvar i henhold til artikel 317, stk. 1, TEUF. Kommissionen skal gennemføre det »i overensstemmelse med bestemmelserne i den i medfør af artikel 322 [TEUF] udstedte forordning […] i samarbejde med medlemsstaterne i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen med henblik på at sikre, at bevillingerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning« ( 59 ).

99. Artikel 310, stk. 6, TEUF bestemmer, at »Unionen og medlemsstaterne […] i overensstemmelse med artikel 325 [bekæmper] svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser«.

100. Finansforordningen ( 60 ) bestemmer, at Kommissionen kan gennemføre Unionens budget direkte, indirekte eller ved delt forvaltning med medlemsstaterne. I praksis gennemføres mere end 70% af budgettet af Kommissionen ved delt forvaltning med medlemsstaterne i henhold til bestemmelserne i finansforordningens artikel 63. I forbindelse med denne delte forvaltning udfører medlemsstaterne ved delegation de nødvendige opgaver med henblik på gennemførelsen af midlerne i Unionens budget, der er underlagt Kommissionens kontrol ( 61 ).

101. Det er i forbindelse med denne budgetgennemførelse, der er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne, at ordningerne med konditionalitet, der er fastlagt i finansforordningen og i andre specifikke EU-regler, er opstået.

102. Ordningerne med konditionalitet, der har til formål at beskytte den forsvarlige forvaltning af budgettet, afspejler et mere hyppigt anvendt fænomen med hensyn til konditionalitet såvel i EU-retten som i andre lande (herunder lande, der har føderale retssystemer ( 62 )) og i internationale organisationer såsom Den Internationale Valutafond eller Verdensbanken.

103. I EU-retten anvendes konditionalitet naturligt på nye medlemsstaters tiltrædelse, som er betinget af overholdelsen af de såkaldte Københavnskriterier, og der er tale om en sædvanlig praksis i Unionens eksterne forbindelser, hvis udviklingsstøtte lige så naturligt er betinget af overholdelsen af krav på menneskerettighedsområdet ( 63 ).

104. Med hensyn til de interne forbindelser mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne er konditionalitet navnlig blevet anvendt i forbindelse med instrumenter for økonomisk og social samhørighed og i forbindelse med forvaltningen af budgettet ( 64 ).

105. Følgende eksempler, som ikke er udtømmende, på finansiel konditionalitet i den nye forordning om fælles bestemmelser for strukturfondene for perioden 2021-2027 ( 65 ) bør nævnes: – Miljø- og klimamæssig konditionalitet som omhandlet i artikel 6 (»Klimamål og klimatilpasningsmekanisme«) og i artikel 9, stk. 4. – Konditionalitet baseret på overholdelsen af »horisontale principper« (artikel 9) vedrørende beskyttelse af de grundlæggende rettigheder og overholdelse af chartret om grundlæggende rettigheder i forbindelse med gennemførelsen af fondene. – Konditionalitet, der er knyttet til specifikke målsætninger som omhandlet i artikel 15 (»Grundforudsætninger«) og i bilag III ( 66 ). Sidstnævnte indeholder »horisontale grundforudsætninger, der gælder for alle specifikke målsætninger, og de kriterier, der er nødvendige for at vurdere, om de er opfyldt«. Bilag III omfatter effektive mekanismer til overvågning af markedet for offentlige udbud, redskaber og kapacitet til effektiv anvendelse af statsstøttereglerne, effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret om grundlæggende rettigheder, og gennemførelse og anvendelse af FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (UNCRPD) i overensstemmelse med Rådets afgørelse 2010/48/EF ( 67 ). Hvis disse betingelser ikke er opfyldt, kan Kommissionen suspendere tilbagebetalingen af udgifter, som staten har afholdt. – Makroøkonomisk konditionalitet som omhandlet i artikel 19 (»Foranstaltninger, der knytter fondenes effektivitet sammen med forsvarlig økonomisk styring«). Med denne bestemmelse gives Rådet, efter Kommissionens forslag, beføjelse til at suspendere alle eller en del af forpligtelserne eller betalingerne til et eller flere af en medlemsstats programmer: i) hvis denne medlemsstat ikke træffer tilstrækkelige korrigerende foranstaltninger eller ikke handler for at undgå en uforholdsmæssigt stor ubalance i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 1176/2011 ( 68 ), ii) hvis Kommissionen konkluderer, at en medlemsstat ikke har truffet foranstaltninger som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 332/2002 ( 69 ), og beslutter ikke at tillade udbetaling af den finansielle støtte, der er ydet til den pågældende medlemsstat, og iii) hvis Rådet vurderer, at en medlemsstat ikke overholder det makroøkonomiske tilpasningsprogram, der er omhandlet i artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 472/2013 ( 70 ), eller de foranstaltninger, som Rådet har krævet ved en afgørelse vedtaget i overensstemmelse med artikel 136, stk. 1, TEUF.

106. I samme retning giver artikel 96 og 97 i forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027 Kommissionen beføjelser til henholdsvis at afbryde betalingsfristen eller suspendere betalingerne til medlemsstaterne, hvis der foreligger en uregelmæssighed eller en alvorlig mangel eller en begrundet udtalelse fra Kommissionen vedrørende en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF om et forhold, som rejser tvivl om lovligheden og den formelle rigtighed af udgifter. Kommissionen kan i henhold til artikel 104 ligeledes efterfølgende foretage en finansiel korrektion ved at reducere støtten fra fondene til et program, hvis en af disse typer situationer opstår.

107. Ordningerne med konditionalitet befinder sig ligeledes i de sektorspecifikke forordninger, der finder anvendelse på Unionens finansielle instrumenter. Nedenstående forordninger er eksempler på dette: – Makroøkonomisk konditionalitet som omhandlet i artikel 10 i forordning 2021/241 ( 71 ) på en tilsvarende måde som i artikel 19 i forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027. Strukturfondenes makroøkonomiske konditionalitet overføres til genopretnings- og resiliensfaciliteten, som er det vigtigste finansieringsredskab for EU-genopretningsinstrumentet, der blev vedtaget ved forordning 2020/2094 for at supplere FFR med henblik på at håndtere de finansielle konsekvenser af covid-19. Denne facilitet gennemføres af Kommissionen ved direkte forvaltning i overensstemmelse med de relevante regler, der er vedtaget i henhold til artikel 322 TEUF, navnlig finansforordningen og forordning 2020/2092. – Konditionalitet med henblik på at opnå overholdelse af reglerne vedrørende menneskerettighederne i forbindelse med den integrerede europæiske grænseforvaltning som omhandlet i artikel 4 i forordning (EU) 2021/1148 ( 72 ). – Konditionalitet med henblik på overholdelse af menneskerettighederne og miljømål som omhandlet i artikel 4 i forordning (EU) 2021/1229 om oprettelse af lånefaciliteten for den offentlige sektor under mekanismen for retfærdig omstilling ( 73 ). – Klima- og miljømæssig konditionalitet i forbindelse med direkte betalinger til landbrugere inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik som omhandlet i artikel 43-47 i forordning (EU) nr. 1307/2013 ( 74 ).

108. Disse ordninger med konditionalitet er forskellige, men følger alle en fælles logik: retten til at modtage en betaling fra EU-budgettet er betinget af overholdelsen af bestemte horisontale krav, der er forskellige fra og supplerer de krav, der direkte er fastsat af den europæiske fond, som betalingen tilskrives ( 75 ).

109. Den makroøkonomiske konditionalitet, der indføres ved forordning 2020/2092, er for så vidt angår budgetgennemførelsen forbundet med respekten for retsstatsprincippet, som er »afgørende for beskyttelsen af de øvrige grundlæggende værdier [i artikel 2 TEU]« ( 76 ). Eftersom der er tale om en horisontal betingelse, skal medlemsstaterne overholde den i forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget.

110. Den finansielle konditionalitet skaber en forbindelse mellem solidaritet og ansvar. Unionen overfører midler fra sit budget til medlemsstaterne, såfremt disse anvendes på en ansvarlig måde, hvilket indebærer, at dette sker i overensstemmelse med Unionens værdier, f.eks. retsstatsprincippet. Kun hvis budgetgennemførelsen overholder Unionens værdier, er der tilstrækkelig gensidig tillid mellem medlemsstaterne, når Unionen skal tilføres de finansielle midler, der er nødvendige for at opfylde Unionens mål.

111. Det er klart for alle, at denne nye dimension af konditionalitet har konsekvenser, der i væsentlig grad påvirker Unionens forbindelser med medlemsstaterne. Som følge af ordningen med konditionalitet råder EU-institutionerne over styrkede beføjelser til at sikre, at medlemsstaterne overholder EU-rettens værdier, når de deltager i forvaltningen af Unionens budget.

112. Anvendelsen af den finansielle konditionalitet i den afledte ret skal imidlertid være i overensstemmelse med kravene i den primære ret og være omfattet af de beføjelser, som er tillagt Unionen.

113. Domstolens praksis har indtil videre især omhandlet miljømæssig konditionalitet i forbindelse med direkte betalinger til landbrugere ( 77 ) samt den makroøkonomiske konditionalitet, som der blev set positivt på i Pringle-dommen ( 78 ).

114. I sidstnævnte dom vurderede Domstolen, at konditionalitet var en mekanisme, der var egnet til at sikre overholdelse af EU-retten og af de foranstaltninger til samordning af medlemsstaternes økonomiske politik, som EU-institutionerne har vedtaget. Domstolen anførte desuden, at den makroøkonomiske konditionalitet i henhold til artikel 3, artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 3, første afsnit, i traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme (herefter »ESM-traktaten«) ( 79 ) sikrede foreneligheden af ESM’s aktiviteter med navnlig artikel 125 TEUF og Unionens samordningsforanstaltninger ( 80 ).

115. Den foreliggende sag og sag C-157/21 giver Domstolen lejlighed til at udvikle sin praksis om finansiel konditionalitet og udvide den til at omfatte et instrument, hvorved EU-institutionerne med henblik på at beskytte Unionens budget fremmer medlemsstaternes overholdelse af retsstatsprincippet, der er sikret ved artikel 2 TEU.

116. På denne baggrund vil jeg foretage en bedømmelse af de respektive annullationsanbringender, som den ungarske regering har fremsat.

V. Det første anbringende: manglende eller mangelfuldt retsgrundlag for forordning 2020/2092

A. Parternes anbringender

117. Selv om artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF giver EU-lovgiver mulighed for at vedtage finansielle regler om gennemførelsen af Unionens budget, indeholder forordning 2020/2092 ifølge den ungarske regering ikke finansielle eller budgetmæssige bestemmelser.

118. Retsgrundlaget for forordning 2020/2092 er således mangelfuldt, og Unionen har ikke kompetence til at vedtage en afledt retsakt med dette indhold.

119. Efter den ungarske regerings opfattelse tillader forordning 2020/2092, at Kommissionen og Rådet definerer begrebet retsstatsprincippet samt den adfærd, der tilsidesætter de krav, der følger af denne EU-værdi. Den vedtagne ordning giver mulighed for at pålægge sanktioner, der påvirker grundlæggende strukturer i en medlemsstat, med hensyn til hvilke Unionen ikke har kompetence.

120. Artikel 322 TEUF understøtter ikke denne adfærd og udgør således et mangelfuldt retsgrundlag for forordning 2020/2092, hvis anvendelsesområde er i strid med proceduren i artikel 7 TEU.

121. Den ungarske regering har desuden gjort rede for forskellene mellem forordning 2020/2092 og andre finansielle og budgetmæssige EU-retlige regler, hvis retsgrundlag er artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF.

122. De elementer i forordning 2020/2092, der er uforenelige med artikel 322 TEUF, omfatter ifølge den ungarske regering bl.a. interessekonflikterne i forbindelse med fordelingen af EU-midler. Forordning 2020/2092 indeholder ingen procedureregler for medlemsstaterne i forbindelse med indførelsen af regler om og fjernelse af interessekonflikter og gør det således muligt at vedtage foranstaltninger mod disse stater på grundlag af ikke-præciserede overtrædelser, der er mere vidtgående end de krav, der er fastsat i finansforordningen.

123. Den ungarske regering har endvidere anført, at artikel 5, stk. 2, i forordning 2020/2092 forpligter medlemsstaterne til at finansiere de programmer, hvorfra Unionen tilbagesøger sine midler, med deres egne budgetmidler med henblik på at beskytte modtagerne. Denne bestemmelse er ikke i overensstemmelse med reglerne for gennemførelsen af Unionens budget og udgør en sanktion for den medlemsstat, der tilsidesætter de retsstatslige krav.

124. Ifølge den ungarske regering kan artikel 322 TEUF ikke danne grundlag for at indføre forpligtelser over for de nationale budgetter, eftersom denne bestemmelse udelukkende understøtter vedtagelsen af regler om gennemførelsen af Unionens budget.

125. Parlamentet og Rådet har bestridt den ungarske regerings argumenter og er af den opfattelse, at artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF er det rette retsgrundlag for forordning 2020/2092 ( 81 ).

126. Efter disse to institutioners opfattelse indfører forordning 2020/2092 en ordning med budgetmæssig (finansiel) konditionalitet, der har til formål at sikre overholdelsen af de retsstatslige krav på linje med andre ordninger med konditionalitet, der allerede findes i Unionen. Dette understøttes af en analyse af denne forordnings formål og indhold.

B. Bedømmelse

127. Jeg vil indledningsvis fremhæve Domstolens faste praksis vedrørende valget af retsgrundlag i den primære ret med henblik på at vedtage afledte retsregler ( 82 ): – »[V]alget af retsgrundlag for en EU-retsakt [skal] foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolskontrol, herunder retsaktens formål og indhold. Hvis en gennemgang af den omhandlede foranstaltning viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten således have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære formål eller led« ( 83 ). – »Endvidere […] [kan] der med henblik på at fastslå det rette retsgrundlag […] tages hensyn til den retlige sammenhæng, hvori en ny lovgivning indgår, navnlig for så vidt som en sådan sammenhæng kan belyse målet med denne lovgivning« ( 84 ). – Når en harmoniseringsretsakt er vedtaget, »kan EU-lovgiver ikke fratages muligheden for at tilpasse denne retsakt til samtlige ændrede omstændigheder eller ny viden, henset til den opgave, den har til at sikre beskyttelsen af de almene hensyn, der er anerkendt i traktaten« ( 85 ).

128. I overensstemmelse med denne retspraksis kan det på grundlag af en analyse af formålet med og indholdet af forordning 2020/2092 afklares, om artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF er det rette retsgrundlag for vedtagelsen af denne forordning, om der burde have været et andet retsgrundlag, eller om Unionen ikke har kompetence til at vedtage denne forordning.

1. Formålet med forordning 2020/2092

129. I henhold til artikel 1 i forordning 2020/2092 har denne forordning til formål at fastsætte »[…] de regler, der er nødvendige for at beskytte Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i medlemsstaterne«.

130. Flere betragtninger til forordning 2020/2092 fremhæver forholdet mellem overholdelsen af retsstatsprincippet og den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget. – Det fremgår af syvende betragtning, at »[n]år medlemsstaterne gennemfører Unionens budget, […] udgør respekt for retsstatsprincippet en vigtig forudsætning for overholdelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning som fastsat i artikel 317 [TEUF]«. – Det anføres i ottende betragtning ( 86 ), at medlemsstaterne kun kan sikre forsvarlig økonomisk forvaltning, hvis de offentlige myndigheder agerer i overensstemmelse med loven, hvis tilfælde af svig retsforfølges, og hvis der foretages en passende domstolsprøvelse af de administrative afgørelser. – Niende betragtning ( 87 ) fremhæver den store betydning af retsvæsenets og de retsforfølgende myndigheders uafhængighed for at imødegå ulovlige og vilkårlige afgørelser truffet af offentlige myndigheder, der kunne skade Unionens finansielle interesser. – Det gentages i 13. betragtning, at »[d]er er […] en klar forbindelse mellem overholdelse af retsstatsprincippet og den effektive gennemførelse af Unionens budget i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning«. – Det fremhæves i 15. betragtning, at »[t]ilsidesættelser af retsstatsprincippet, navnlig dem, der påvirker offentlige myndigheders korrekte funktion og effektiv domstolsprøvelse, kan være til alvorlig skade for Unionens finansielle interesser«.

131. På baggrund af disse betragtninger, som åbenlyst er i overensstemmelse med den dispositive del af forordning 2020/2092, er jeg af den opfattelse, at formålet med denne forordning er at indføre en specifik ordning for at sikre den korrekte gennemførelse af Unionens budget, når en medlemsstat tilsidesætter retsstatsprincippet, således at den forsvarlige forvaltning af Unionens midler eller Unionens finansielle interesser bringes i fare.

132. Dette formål synes efter min opfattelse at være i overensstemmelse med valget af artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF som retsgrundlaget for forordning 2020/2092 ( 88 ).

133. Parlamentet og Rådet har anført, at formålet med den omtvistede forordning er det, der fremgår af disse betragtninger. De har forkastet den ungarske regerings analyse, hvorefter forordning 2020/2092 har til formål at tilføje endnu en procedure ud over dem, der allerede er indført ( 89 ) med henblik på at beskytte retsstatsprincippet, uden at der er retsgrundlag for dette i den primære ret.

134. Hvis 14. betragtning til forordning 2020/2092 læses uden for sammenhæng, synes den ganske vist i nogen grad at støtte den ungarske regerings synspunkt, eftersom det deri anføres, at »[d]en mekanisme, der fastsættes i denne forordning, supplerer disse instrumenter ved at beskytte Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet, som påvirker dens forsvarlige økonomiske forvaltning eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser«.

135. Denne tilsyneladende manglende sammenhæng i logikken i betragtningerne til forordning 2020/2092 kan skyldes lovgivningsprocedurens forløb. Kommissionens oprindelige forslag afspejlede som nævnt i mindre grad den indførte ordnings finansielle konditionalitet og havde et større fokus på beskyttelsen af retsstatsprincippet. Rådets modstand bevirkede, at den endelige tekst til forordning 2020/2092 blev omdannet til et instrument vedrørende finansiel konditionalitet, i hvilken forbindelse beskyttelsen af retsstatsprincippet fungerer som en horisontal betingelse, som medlemsstaterne skal opfylde i forbindelse med budgetgennemførelsen.

136. Derfor er det nødvendigt at foretage en detaljeret analyse af indholdet af forordning 2020/2092 for at afgøre, om det »endelige lovgivningsresultat« reelt er en ordning med finansiel konditionalitet ligesom andre ordninger i EU-retten. Såfremt det er tilfældet, udgør artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF et tilstrækkeligt retsgrundlag, fordi den pågældende forordning er en retsakt, der vedrører budgetgennemførelsen.

137. Såfremt dette ikke er tilfældet, således som den ungarske regering har gjort gældende, er der tale om endnu et instrument til beskyttelse af retsstatsprincippet med budgetmæssige konnotationer, i hvilken forbindelse artikel 322 TEUF ikke udgør et passende retsgrundlag, og som Unionen ikke har beføjelser til at indføre.

138. Efter min opfattelse er formålet med forordning 2020/2092 ved hjælp af ordningen med konditionalitet at sikre den korrekte gennemførelse af Unionens budget, når der sker tilsidesættelser af retsstatsprincippet i en medlemsstat, der bringer den forsvarlige forvaltning af Unionens midler eller Unionens finansielle interesser i fare.

139. Samlet set er formålet med forordning 2020/2092 således at beskytte Unionens budget mod specifikke situationer, der truer den forsvarlige gennemførelse af dette budget og udgør tilsidesættelser af retsstatsprincippet. Den nævnte forordning har således ikke til formål at beskytte sidstnævnte princip ved hjælp af en sanktionsordning.

140. Ud fra denne betragtning har forordning 2020/2092 et tilsvarende formål som finansforordningen, hvis retsgrundlag i form af artikel 322 TEUF er ubestridt.

141. I en fælles erklæring, der blev udarbejdet ved vedtagelsen af forordning 2020/2092, erklærede Parlamentet, Rådet og Kommissionen, at de ønskede at indarbejde indholdet af denne forordning i finansforordningen, når sidstnævnte forordning skal ændres ( 90 ).

142. Som Rådet har anført, er EU-lovgivers beslutning om at udarbejde en regel for at sikre den korrekte gennemførelse af Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet omfattet af EU-lovgivers skønsbeføjelse i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivning.

143. Denne beslutning kan under alle omstændigheder ikke kvalificeres som åbenbart urigtig. Overholdelsen af retsstatsprincippet kan have en afgørende betydning for de offentlige finansers korrekte funktion og for den korrekte gennemførelse af budgetterne ( 91 ).

144. Sammenfattende er indførelsen af en ordning med finansiel konditionalitet, der er knyttet til retsstatsprincippet, efter min opfattelse et plausibelt lovgivningsmæssigt valg, der er omfattet af den primære ret.

2. Indholdet af forordning 2020/2092

145. Ved vurderingen af, om forordning 2020/2092 er omfattet af artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF, er det ifølge Domstolens praksis desuden nødvendigt at undersøge dens indhold.

146. Denne undersøgelse vil gøre det muligt at efterprøve, om elementerne i forordning 2020/2092 er elementer, der indgår i en egentlig ordning med finansiel konditionalitet (på linje med de allerede eksisterende ordninger i EU-retten), og således afgøre, om artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF er det rette retsgrundlag for denne forordning.

a) Betingelser for vedtagelsen af foranstaltninger efter proceduren i forordning 2020/2092

147. I henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092 »[…] skal [der] træffes passende foranstaltninger, hvor det i overensstemmelse med artikel 6 konstateres, at tilsidesættelser af retsstatsprincippet i en medlemsstat påvirker eller udgør en alvorlig risiko for at påvirke den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser på en tilstrækkelig direkte måde«.

148. Sagens parter er uenige om, hvordan denne bestemmelse skal fortolkes: – Den ungarske regering har anført, at bestemmelsen indfører en procedure i tre trin, hvori følgende skal dokumenteres: a) at retsstatsprincippet er blevet tilsidesat, b) at der foreligger en alvorlig og tilstrækkelig direkte risiko for den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, og c) at det er nødvendigt at vedtage foranstaltninger for at imødegå denne tilsidesættelse. Efter den ungarske regerings opfattelse giver artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF ikke hjemmel til det første af disse trin. – Parlamentet og Rådet er uenige i denne fortolkning og er af den opfattelse, at proceduren kun består af to trin: a) dokumentation for, at der foreligger en tilsidesættelse af retsstatsprincippet, der udgør en alvorlig risiko for den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, og b) vedtagelse af foranstaltninger for at modvirke denne tilsidesættelse. På denne måde finder konditionaliteten alene anvendelse med hensyn til de tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der påvirker gennemførelsen af Unionens budget direkte og på en tilstrækkelig alvorlig måde.

149. Efter min opfattelse er sidstnævnte den korrekte fortolkning af artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092. Den finansielle konditionalitet er begrænset til de tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der har en tilstrækkelig direkte forbindelse med budgetgennemførelsen, og som påvirker eller udgør en alvorlig risiko for at påvirke den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser.

150. En ordlydsfortolkning fører til denne konklusion, eftersom artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092 kræver en tilstrækkelig direkte forbindelse mellem tilsidesættelsen af retsstatsprincippet og budgetgennemførelsen. Kun på den måde kan ordningen med konditionalitet iværksættes, og dermed omhandler forordning 2020/2092 ikke alle tilsidesættelser af retsstatsprincippet, men derimod dem, der har en direkte forbindelse med budgetgennemførelsen.

151. Selv om artikel 2, litra a), i forordning 2020/2092 indeholder en definition af retsstatsprincippet, finder denne definition på samme måde kun anvendelse »[i] denne forordning […]«. Det er korrekt, at denne bestemmelse definerer »retsstatsprincippet« på en generel (som en EU-værdi, der er nedfældet i artikel 2 i TEU) og åben måde, fordi den forbinder det med de principper, der opregnes efterfølgende, men som nævnt med den begrænsede rækkevidde, som jeg netop har fremhævet.

152. Artikel 3 i forordning 2020/2092 opregner ligeledes en række tegn på tilsidesættelser af retsstatsprincippet »[m]ed henblik på denne forordning«.

153. På baggrund af en systematisk fortolkning af artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092, sammenholdt med denne forordnings øvrige artikler, er det min opfattelse, at den finansielle konditionalitet udelukkende finder anvendelse på alvorlige tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der påvirker gennemførelsen af Unionens budget direkte.

154. De tegn på »[t]ilsidesættelser af retsstatsprincippet«, som artikel 3 i forordning 2020/2092 opregner som eksempler, er i artikel 4, stk. 2, i samme forordning begrænset til en række aktivitetsområder hos de nationale myndigheder, der er direkte forbundet med gennemførelsen af Unionens budget.

155. De i artikel 4, stk. 2, i forordning 2020/2092 omhandlede tilfælde udgør som nævnt enten specifikke aktiviteter vedrørende budgetgennemførelse eller generelle aktiviteter, forudsat at sidstnævnte indebærer en kontrol med aktiviteter i forbindelse med budgetgennemførelse.

156. Det er korrekt, at visse af de generelle aktiviteter, der er nævnt i artikel 4, stk. 2, i forordning 2020/2092 ( 92 ), isoleret set ikke nødvendigvis som sådan påvirker gennemførelsen af Unionens budget som omhandlet i artikel 322, stk. 1, litra a), eller automatisk er forbundet med den forsvarlige økonomiske forvaltning ( 93 ) eller med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser.

157. Artikel 4, stk. 2, i forordning 2020/2092 begrænser imidlertid omfanget af disse generelle aktiviteter til aktiviteter, der gennemføres af de nationale myndigheder og er forbundet med budgetgennemførelsen. Det er tilfældet for: – Efterforskende og retsforfølgende myndigheders adfærd, der i denne forbindelse kun vedrører »overtrædelser af EU-retten i forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget eller med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser« [litra c)]. – Effektiv domstolsprøvelse udøvet af uafhængige domstole, forudsat at dette sker i forbindelse med nationale myndigheders handlinger eller undladelser, som [i henhold til samme stykkes litra a), b) og c)] er forbundet med gennemførelsen af Unionens budget [litra d)]. – Forebyggelse og sanktionering af svig og andre overtrædelser af EU-retten, der ligeledes er forbundet »med gennemførelsen af Unionens budget eller med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser« [litra e)].

158. Med hensyn til opsamlingsbestemmelsen [litra h)], der nævner »andre situationer eller anden adfærd fra myndigheders side«, kan disse kun være omfattet af forordning 2020/2092, hvis de »er relevant(e) i forbindelse med den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller beskyttelsen af Unionens finansielle interesser«. Opsamlingsbestemmelsen omfatter således ikke adfærd, der ikke er forbundet med budgetgennemførelsen.

159. Efter min opfattelse er den metode, som lovgiver har benyttet til at fastlægge anvendelsesområdet og betingelserne for at anvende den omtvistede mekanisme, passende, for så vidt som den udgør en horisontal betingelse for den korrekte gennemførelse af budgettet, der kræver, at retsstatsprincippet overholdes.

160. Alvorlige tilsidesættelser af dette princip, der gør det muligt at anvende ordningen med konditionalitet, er tilsidesættelser, der udspringer af aktiviteter i forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget eller af generelle aktiviteter hos de statslige myndigheder, der direkte vedrører denne budgetgennemførelse.

161. Artikel 6, stk. 9, i forordning 2020/2092 kræver under alle omstændigheder, at Kommissionen anfører de specifikke grunde og den konkrete dokumentation for, at der foreligger en grov overtrædelse af retsstatsprincippet, der er direkte forbundet med budgetgennemførelsen. Kun på denne måde kan der vedtages de nødvendige foranstaltninger mod den pågældende medlemsstat.

162. På baggrund af en formålsbestemt og en historisk fortolkning af artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092 er det ligeledes min opfattelse, at den finansielle konditionalitet udelukkende finder anvendelse med hensyn til tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der påvirker gennemførelsen af Unionens budget direkte.

163. I denne forbindelse bør jeg anføre, at det er nyttigt at tage udviklingen i lovgivningsproceduren forud for vedtagelsen af forordning 2020/2092 i betragtning.

164. Kommissionens oprindelige forslag havde som nævnt et større fokus på beskyttelsen af retsstatsprincippet og afspejlede i mindre grad ordningens finansielle konditionalitet. Rådets indgriben bevirkede, at den endelige tekst til forordning 2020/2092 mere tydeligt kunne omdannes til et instrument vedrørende finansiel konditionalitet, i hvilken forbindelse beskyttelsen af retsstatsprincippet fungerer som en horisontal betingelse, som medlemsstaterne skal opfylde i forbindelse med budgetgennemførelsen.

165. For så vidt angår udviklingen i lovteksten har et afgørende element været indførelsen i artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092 af kravet om en tilstrækkelig direkte forbindelse ( 94 ) mellem budgetgennemførelsen og tilsidesættelsen af retsstatsprincippet ( 95 ).

166. Indførelsen af dette element, som har været genstand for stærk kritik i visse dele af retslitteraturen ( 96 ), indebærer en vis indskrænkning af anvendelsesområdet for Kommissionens oprindelige forslag. I den endelige ordlyd er ordningen med finansiel konditionalitet strengt forbundet med gennemførelsen af Unionens budget for ikke at være i strid med artikel 7 TEU og for, at retsakten kunne være omfattet af retsgrundlaget i artikel 322 TEUF ( 97 ).

167. Den tilstrækkelig direkte forbindelse sikrer, at ordningen med konditionalitet ikke anvendes i forbindelse med enhver alvorlig tilsidesættelse af retsstatsprincippet, men blot begrænses til de tilfælde, der har denne karakter og er nært forbundne med budgetgennemførelsen ( 98 ). Denne forbindelse skal dokumenteres af Kommissionen, inden den foreslår afhjælpende foranstaltninger, og en sådan forbindelse anses ikke automatisk for at være dokumenteret, uanset hvor alvorlig tilsidesættelsen af retsstatsprincippet er.

168. 13. betragtning til forordning 2020/2092 understreger denne forbindelse og anfører, at »[d]er […] derfor [er] en klar forbindelse mellem overholdelse af retsstatsprincippet og den effektive gennemførelse af Unionens budget i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning«.

169. Sammenfattende er jeg på baggrund af en fortolkning af artikel 4, stk. 1, i forordning 2020/2092 i henhold til det ordlydsbaserede, det systematiske, det formålsbestemte og det historiske kriterium af den opfattelse, at denne forordning indfører en ordning med finansiel konditionalitet, der kun finder anvendelse med hensyn til alvorlige tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der påvirker gennemførelsen af Unionens budget direkte. Forstået på denne måde har forordning 2020/2092 et tilstrækkeligt retsgrundlag i artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF.

170. Denne konstatering berøres ikke af den ungarske regerings argument om det (angivelige) modsætningsforhold mellem bestemmelserne i finansforordningen om interessekonflikter (artikel 61 ( 99 )) og artikel 3, litra b), i forordning 2020/2092, der bl.a. kvalificerer den omstændighed, at nationale myndigheder undlader at sikre »fravær af interessekonflikter«, som et tegn på tilsidesættelser af retsstatsprincippet.

171. Som Rådet har anført, anvendes forordning 2020/2092 subsidiært i forhold til Unionens øvrige finansielle regler. Artikel 6, stk. 1, i forordning 2020/2092 bestemmer, at Kommissionen skal aktivere mekanismen, »medmindre den mener, at andre procedurer fastsat i EU-lovgivningen vil gøre det muligt at beskytte Unionens budget mere effektivt« ( 100 ).

172. Dette betyder, at proceduren for løsning af interessekonflikter i finansforordningens artikel 61 finder anvendelse på de specifikke tilfælde, og at ordningen i forordning 2020/2092 udelukkende iværksættes, når funktionen af en myndighed i en medlemsstat, der deltager i gennemførelsen af Unionens budget, bringes i fare på grund af særlig alvorlige interessekonflikter.

b) Kriterier for vedtagelse af foranstaltninger efter proceduren i forordning 2020/2092

173. Ifølge den ungarske regering udgør de foranstaltninger, som EU-institutionerne kan vedtage i henhold til forordning 2020/2092, reelt sanktioner som følge af tilsidesættelser af de retsstatslige regler snarere end egentlige »foranstaltninger« til beskyttelse af Unionens budget. Derfor udgør artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF et mangelfuldt retsgrundlag.

174. Dette følger af 18. betragtning til og artikel 5, stk. 3, i forordning 2020/2092, der angiver kriterier til at tilpasse disse foranstaltninger, som snarere vedrører selve tilsidesættelsen (nærmere bestemt dens art, varighed, alvor og omfang, samt medlemsstatens »hensigt«) end beskyttelsen af Unionens budget.

175. Hertil har Rådet og Parlamentet anført, at artikel 5, stk. 3, i forordning 2020/2092 indfører en rangordning af kriterier, herunder først og fremmest forholdsmæssigheden og »den faktiske eller potentielle indvirkning af tilsidesættelserne af retsstatsprincippet på den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller Unionens finansielle interesser«. Med hensyn til »arten, varigheden, alvoren og omfanget af tilsidesættelserne af retsstatsprincippet« er der tale om faktorer til subsidiær bedømmelse. Kriteriet vedrørende den pågældende medlemsstats hensigt, som er nævnt i 18. betragtning, har ikke normativ værdi.

176. Efter min opfattelse er ordlyden af artikel 5, stk. 3, i og af 18. betragtning til forordning 2020/2092 ikke fuldstændig sammenfaldende. I forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger synes sidstnævnte at anse kriteriet vedrørende »konsekvenserne for den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller for Unionens finansielle interesser« for at være subsidiært.

177. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at det på baggrund af en systematisk fortolkning af artikel 5, stk. 3, i forordning 2020/2092 kan udledes, at vedtagelsen af foranstaltninger først og fremmest bør reguleres af forholdsmæssigheden og den faktiske eller potentielle indvirkning af tilsidesættelserne af retsstatsprincippet på den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller Unionens finansielle interesser. Således bevares den specifikke karakter af de foranstaltninger, som ikke udgør sanktioner, der pålægges som følge af tilsidesættelser af retsstatsprincippet ( 101 ).

178. Arten, varigheden, alvoren og omfanget af den tilsidesættelse af retsstatsprincippet, som den pågældende medlemsstat begår, kan udelukkende anvendes til at fastslå indvirkningen af sidstnævntes handlinger på gennemførelsen af Unionens budget.

179. I medfør af denne fortolkning er artikel 5, stk. 3, i forordning 2020/2092 omfattet af artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF, da de foranstaltninger, der er omhandlet heri, som nævnt er foranstaltninger til budgetkorrektion og ikke sanktioner, der pålægges den medlemsstat, der har begået tilsidesættelsen.

180. Den ungarske regering nærer tvivl om, hvorvidt artikel 5, stk. 3, sidste punktum, i forordning 2020/2092 (»foranstaltningerne skal så vidt muligt være rettet mod de EU-tiltag, der berøres af tilsidesættelserne«) er forenelig med dette retsgrundlag. På denne måde tillades en »tværgående« konditionalitet ud over den, der vedrører beskyttelsen af Unionens budget.

181. Forklaringen fra Rådet, som har støttet sig på proportionalitetsprincippet, er efter min opfattelse overbevisende. Den undtagelsesvise tilladelse til »tværgående« finansiel konditionalitet begrundes i den omstændighed, at visse tilsidesættelser af retsstatsprincippet, som de nationale myndigheder har begået, kan påvirke et meget stort antal sektorer, og det ville være uforholdsmæssigt at vedtage afhjælpende finansielle foranstaltninger i alle disse. Som Rådet anførte i retsmødet, kan der også forekomme tilfælde, hvor tilsidesættelserne af retsstatsprincippet viser sig efter den fulde gennemførelse af bestemte af Unionens udgiftsprogrammer, i hvilken forbindelse det ikke er muligt at foretage finansiel korrektion. I så fald kan denne korrektion foretages i forbindelse med andre igangværende udgiftsprogrammer med henblik på at sikre den effektive virkning af ordningen med konditionalitet ( 102 ).

182. I denne forstand fjerner denne undtagelsesvise tilladelse til »tværgående« finansiel konditionalitet (der indebærer muligheden for, at korrektionen ikke omfatter alle de sektorer, der er berørt af tilsidesættelsen af retsstatsprincippet, eller at den udvides til at omfatte igangværende udgifter i Unionens budget) ikke ordningens budgetmæssige karakter og er forenelig med artikel 322 TEUF.

c) Kriterier for ophævelse af foranstaltninger efter proceduren i forordning 2020/2092

183. I henhold til artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning 2020/2092 kan foranstaltninger ophæves på anmodning af en medlemsstat eller på forslag af Kommissionen, når betingelserne for deres vedtagelse ikke længere er opfyldt.

184. Dette betyder, at det kræves, at der er tale om en vedvarende påvirkning eller risiko for påvirkning af gennemførelsen af Unionens budget, for at de afhjælpende foranstaltninger med hensyn til finansiel konditionalitet kan opretholdes.

185. Når påvirkningen af budgetgennemførelsen ophører, ophæves de afhjælpende foranstaltninger, således som Rådet har anført, selv om medlemsstatens tilsidesættelse af retsstatsprincippet består. Som Europa-Parlamentet anførte i retsmødet, foreligger muligheden for ophævelse ikke i forbindelse med sanktioner.

186. Dette viser (reelt bekræfter) således, at ordningen med konditionalitet anvender finansielle korrektioner og ikke sanktioner i forbindelse med tilsidesættelser af retsstatsprincippet.

d) Beskyttelse af modtagerne efter proceduren i forordning 2020/2092

187. Artikel 5, stk. 2, i forordning 2020/2092 ( 103 ), sammenholdt med 19. betragtning hertil, indfører en ny garanti for slutmodtagere og tilskudsmodtagere af udgiftsprogrammer, der finansieres over Unionens budget.

188. Vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende finansiel konditionalitet, når en medlemsstat tilsidesætter retsstatsprincippet, må ikke være til skade for slutmodtagerne af midler, som fortsat skal modtage disse. Desuden skal medlemsstaten regelmæssigt aflægge rapport til Kommissionen om overholdelsen af denne forpligtelse.

189. Ifølge den ungarske regering påhviler det den berørte medlemsstat at dække betalingen af midlerne til modtagerne i tilfælde af finansiel korrektion, hvilket den pågældende medlemsstat skal gøre med sine egne budgetmidler. Forordning 2020/2092 pålægger således medlemsstaterne forpligtelser med hensyn til deres nationale budget, hvilken omstændighed ikke er omfattet af artikel 322 TEUF.

190. Rådet har anført, at artikel 5, stk. 2, i forordning 2020/2092 har en konstaterende virkning og ikke pålægger medlemsstaten yderligere forpligtelser end dem, der er præciseret i de »sektorspecifikke eller finansielle regler«. Reelt tilføjes der blot en form for kontrol af overholdelsen af de forpligtelser, der allerede fremgår af de sektorspecifikke regler med henblik på at beskytte modtagerne af midler fra Unionens budget i tilfælde af finansielle korrektioner.

191. Efter min opfattelse skal den ungarske regerings argument forkastes, eftersom den i artikel 5, stk. 2, i forordning 2020/2092 omhandlede beskyttelse af modtagerne er en typisk og logisk foranstaltning i forbindelse med den delte forvaltning af midlerne i Unionens budget.

192. Som det præciseres i 19. betragtning til forordning 2020/2092, »[er] betalinger under delt forvaltning fra Kommissionen til medlemsstaterne […] retligt uafhængige af betalinger fra nationale myndigheder til tilskudsmodtagere«.

193. På denne baggrund sluttes det, at foranstaltninger, der vedtages i henhold til forordning 2020/2092, ikke påvirker »tilgængeligheden af finansiering af betalinger til tilskudsmodtagere i overensstemmelse med de betalingsfrister, der er fastsat i de gældende sektorspecifikke og finansielle regler […]. [F]orpligtelser over for slutmodtagere og tilskudsmodtagere, der er fastsat i denne forordning, er en del af gældende EU-ret med hensyn til gennemførelse af finansiering ved delt forvaltning«.

194. På grund af sondringen mellem Kommissionens betalinger til medlemsstaten og de nationale forvaltningsmyndigheders betalinger til modtagerne af de programmer og midler, der finansieres over Unionens budget, er det logisk, at medlemsstaterne som hovedregel er pålagt en pligt til at opretholde betalingerne til modtagerne, herunder i tilfælde af finansielle korrektioner foretaget af Unionen.

195. Desuden mister den finansielle korrektion sin virkning, hvis de nationale myndigheder kan kræve tilbagebetaling af midlerne fra modtagerne, eller hvis de ikke udbetaler de lovede midler til dem, når EU-institutionerne vedtager en foranstaltning til beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af en tilsidesættelse af retsstatsprincippet, der påvirker forvaltningen af dette budget.

196. I disse tilfælde skal den finansielle korrektion, som EU-institutionerne vedtager, bæres af den pågældende medlemsstat og ikke overvæltes på støttemodtagerne, som intet har at gøre med denne tilsidesættelse ( 104 ).

197. Virkningen af finansielle korrektioner kan kun være til skade for fysiske og juridiske personer i en medlemsstat, når disse personer er ansvarlige for tilsidesættelserne af de EU-retlige regler om tildeling af midler fra Unionens budget, hvilken omstændighed som nævnt ikke gør sig gældende i forbindelse med anvendelsen af forordning 2020/2092.

198. Hvis ansvaret for tilsidesættelserne derimod tilskrives de nationale myndigheder, skal disse bære konsekvenserne af deres egne handlinger, der ligger til grund for de afhjælpende foranstaltninger ( 105 ), hvilket er tilfældet i forbindelse med anvendelsen af forordning 2020/2092.

199. I samme retning peger artikel 103 i forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027, der regulerer medlemsstaternes finansielle korrektioner ( 106 ). Beskyttelsen af slutmodtagerne er også omhandlet i artikel 11 i forordning (EU) nr. 1306/2013 ( 107 ).

200. Kort sagt kan den garanti, som artikel 5, stk. 2, i forordning 2020/2092 indfører til fordel for slutmodtagerne, uden vanskeligheder indgå i en ordning med finansiel konditionalitet og er forbundet med gennemførelsen af Unionens budget, og dermed udgør artikel 322 TEUF et tilstrækkeligt retsgrundlag for denne forordning.

201. Jeg er således af den opfattelse, at det første anbringende skal forkastes.

VI. Det andet anbringende: tilsidesættelse af artikel 7 TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, TEU, artikel 5, stk. 1, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU og artikel 269 TEUF

202. Den ungarske regering har i sit andet anbringende påberåbt sig to tilsidesættelser af traktaterne: – en tilsidesættelse af artikel 7 TEU – en tilsidesættelse artikel 269 TEUF og af princippet om institutionel ligevægt i artikel 13, stk. 2, TEU.

203. Den ungarske regering har knyttet en forbindelse mellem den (angivelige) tilsidesættelse af artikel 7 TEU og tilsidesættelsen af princippet om kompetencetildeling i artikel 4, stk. 1, TEU og i artikel 5, stk. 2, TEU, idet det retsgrundlag, som forordning 2020/2092 hviler på, er mangelfuldt. For så vidt som den ungarske regering på denne måde gentager argumenter fra det første annullationsanbringende, henviser jeg til det, som jeg har anført desangående.

A. Det andet anbringendes første led: tilsidesættelse af artikel 7 TEU

1. Parternes anbringender

204. Den ungarske regering har anført, at proceduren i forordning 2020/2092 blot er en specifik version af den procedure, der er fastlagt i artikel 7 TEU, hvilket hverken denne bestemmelse eller andre bestemmelser i den primære ret tillader. To af de tre trin i den pågældende procedure er sammenfaldende med trinene i ordningen i artikel 7 TEU, hvis betingelser for iværksættelse er strengere end de betingelser, der regulerer vedtagelsen af foranstaltninger i henhold til den anfægtede forordning.

205. Efter den ungarske regerings opfattelse er formålet med forordning 2020/2092 sammenfaldende med formålet med artikel 7 TEU, eftersom forordningen har til formål at bekæmpe tilsidesættelser af retsstatsprincippet ved at pålægge sanktioner. Dette fremhæves ved den manglende egentlige ordning med konditionalitet, den manglende reelle forbindelse mellem tilsidesættelserne af retsstatsprincippet og Unionens budget, foranstaltningernes forbindelse med de foranstaltninger, der finder anvendelse på tilsidesættelser af retsstatsprincippet, snarere end af Unionens budget, den omstændighed, at medlemsstatens hensigt tages i betragtning som en relevant faktor, og den omstændighed, at ophævelsen af foranstaltningerne er forbundet med tilsidesættelsernes ophør.

206. Parlamentet og Rådet har bestridt disse argumenter og har anført, at ordningen i forordning 2020/2092 er uafhængig af proceduren i artikel 7 TEU, forfølger andre formål og er underlagt andre bestemmelser. Formålet hermed er at beskytte Unionens budget og ikke at sanktionere tilsidesættelser af retsstatsprincippet. Betingelserne for vedtagelse af foranstaltninger og deres klassificering adskiller sig fra de i artikel 7 TEU omhandlede foranstaltninger.

2. Bedømmelse

207. For at afgøre, om forordning 2020/2092 indfører en procedure, der er forenelig med proceduren i artikel 7 TEU, må det først og fremmest afklares, om sidstnævnte bestemmelse er den eneste fremgangsmåde i Unionens retsorden til beskyttelse af retsstatsprincippet.

a) Artikel 7 TEU er ikke den eneste bestemmelse til beskyttelse af retsstatsprincippet

208. Efter min opfattelse tillader artikel 7 TEU ikke, at EU-lovgiver gennem bestemmelser i den afledte ret indfører en anden tilsvarende ordning, om end med mindre strenge materielle og proceduremæssige krav, som har samme formål om at beskytte retsstatsprincippet, og som anvender lignende sanktioner.

209. Dette betyder imidlertid ikke, at beskyttelsen af retsstatsprincippet alene kan ske gennem artikel 7 TEU ( 108 ). Der er intet til hinder for, at denne beskyttelse ydes gennem andre instrumenter end det i artikel 7 TEU omhandlede, forudsat at de vigtigste kendetegn adskiller sig fra kendetegnene ved denne bestemmelse.

210. Retsstatsprincippet har, således som Rådet har fremhævet, en strukturel værdi i Unionens retsorden, og dermed kan en tilsidesættelse af dette princip påvirke denne retsorden i alvorlig grad ( 109 ). Derfor har Domstolen, navnlig i sin praksis vedrørende domstolenes uafhængighed ( 110 ) og vedrørende europæiske arrestordrer og overgivelse ( 111 ), lagt vægt på værdierne i artikel 2 TEU og fastslået, at bestemmelserne i den afledte ret er egnede til at beskytte dem, uafhængigt af bestemmelserne i artikel 7 TEU. Domstolen har også begrundet anerkendelsen af tredjelandes søgsmålskompetence til at anlægge annullationssøgsmål i beskyttelsen af retsstatsprincippet ( 112 ).

211. Med hensyn til arrestordrer og overgivelse kan den fuldbyrdende judicielle myndighed give afslag på sådanne ordrer, når D