FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL

FREMSAT DEN 27. MARTS 1980 ( 1 )

Høje Domstol.

Den traktatbrudssag, som jeg i dag skal tage stilling til, udviser lighedspunkter med sag 69/77, Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik, som førte til Domstolens dom af 21. september 1978 (SmI. 1978, s. 1749). I den daværende sag gjorde Kommissionen gældende over for Den italienske Republik, at den havde undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet den undlod inden for de fastsatte frister at udstede de bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme Rådets direktiv 74/150/EØF af 4. marts 1974 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om godkendelse af landbrugs- og skovbrugshjultraktorer (EFT L 84 af 28. 3. 1974, s. 10) samt en række direktiver, der var udstedt til gennemførelse af dette rammedirektiv.

I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at kongeriget Belgien har undladt at overholde traktatens bestemmelser, idet det ikke rettidigt har tilpasset sin nationale lovgivning til dette direktiv og ydermere til syv direktiver, som er udstedt til dets gennemførelse. Den samme klage er indbragt med henblik på fire direktiver, som er udstedt til gennemførelse af Rådets direktiv 70/156/EØF af 6. februar 1970 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om godkendelse af motordrevne køretøjer og påhængskøretøjer dertil (EFT 1970 I, s. 82).

Det system, som ligger til grund for fællesskabsdirektiverne om land- og skovbrugshjultraktorer, og som praktisk talt er identisk med systemet på området for »motordrevne køretøjer og påhængskøretøjer hertil« er allerede blevet indgående skildret i de faktiske omstændigheder til dommen i sag 69/77 samt i mit forslag til afgørelse hertil; jeg behøver derfor ikke at opholde mig længere ved enkelthederne. De tolv direktiver, hvis ikke-rettidige gennemførelse i den nationale ret bliver påtalt, er opregnet i retsmøderapporten til denne sag, som jeg kan henvise til på dette punkt.

Med den begrundelse, at kongeriget Belgien ikke inden for de i direktiverne fastsatte frister havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme forpligtelserne i henhold til direktiverne, indledte Kommissionen med skrivelser af 12. juli 1974, 14. april 1976 og 21. april 1977 traktatbrudsproceduren i henhold til EØF-traktatens artikel 169, og efter at den til kongeriget Belgien rettede begrundede udtalelse af 21. juli 1978 ligeledes var forblevet resultatløs, anlagde Kommissionen nærværende sag, hvorunder den har nedlagt følgende påstand:

— det statueres, at kongeriget Belgien har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler det ifølge traktaten, idet det ikke inden for de foreskrevne frister har truffet de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme bestemmelserne i direktiverne 70/221/EØF, 70/387/EØF, 74/60/EØF, 74/483/EØF, 74/150/EØF, 74/151/EØF, 74/152/EØF, 74/346/EØF, 74/347/EØF, 75/321/EØF, 75/322/EØF og 75/323/EØF om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om motordrevne køretøjetog land- og skovbrugshjultraktorer,

— kongeriget Belgien tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

Regeringen for kongeriget Belgien anser søgsmålet for ubegrundet. Efter den belgiske regerings mening går Kommissionen ud fra den urigtige antagelse, at kongeriget Belgien nødvendigvis skal træffe lovgivningsmæssige foranstaltninger for at opfylde de pågældende direktivers formål. Ifølge EØF-traktatens artikel 189, stk. 3, er direktiver kun med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som de rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. De pågældende direktivers formål, nemlig fjernelse af tekniske hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet, er imidlertid opnået, idet disse senest fra udløbet af de fastsatte frister faktisk er blevet anvendt af de kompetente myndigheder. Der er ingen problemer forbundet med anvendelsen af de pågældende direktiver, da disse er klare og præcise, ikke giver medlemsstaterne nogen skønsmargen ved den tekniske gennemførelse og således er umiddelbart anvendelige. Fællesskabsrettens forrang bevirker, at modstående national ret for så vidt ikke kommer til anvendelse. Til forskel fra sag 69/77 er derfor heller intet tilfælde af hindring for samhandelen inden for Fællesskabet bekendt. Den stadigvæk bestående belgiske ordning på det af direktiverne omfattede område indeholder mindre strenge bestemmelser end fællesskabsordningen. Den udgør derfor ikke en hindring for indførsel til Belgien af motorkøretøjer og traktorer, som opfylder fællesskabsbestemmelserne. På det nationale område står den belgiske ordning heller ikke i strid med fællesskabsordningen, da det ved direktiverne fastsatte system med valgfri harmonisering tillader, at der fortsat opretholdes mindre strenge normer.

Med denne argumentation berøres det principielle spørgsmål, om det er foreneligt med et direktivs bindende virkning, at en medlemsstat anvender de deri indeholdte bestemmelser uden at transformere direktivet til national ret ved en statsakt.

På dette punkt må der først henvises til, at direktiverne efter traktatens system og retspraksis på dette område principielt kun skaber forpligtelser for medlemsstaterne til at frembringe en ensartet retstilstand inden for Fællesskabet. Ifølge EØF-traktatens artikel 189, stk. 3, er valget af form og midler for gennemførelsen af direktiverne overladt til de nationale myndigheder. Især er vigtigheden af, at de i direktiverne fastsatte frister overholdes, bestandigt blevet understreget i retspraksis (se f.eks. dom af 22. 11. 1976 — Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik, sag 10/76, Sml. 1976, s. 1359). Den omstændighed, at de i direktiverne fastsatte frister ikke bliver overholdt, berører ikke forpligtelsen som sådan.

I modsætning til den belgiske regerings opfattelse kan medlemsstaterne især ikke påberåbe sig direktivers direkte virkning for at unddrage sig deres forpligtelser i henhold til traktaten. Det væsentlige i denne virkning består som bekendt i, at de medlemsstater, som ikke efterkommer deres forpligtelser i henhold til et direktiv, fratages muligheden for at påberåbe sig den fra fællesskabsrettens synspunkt retsstridige retstilstand. Undtagelsesvis får private derfor ret til at påberåbe sig direktivet over for den forsømmelige stat og udlede rettigheder af det, som de nationale retter skal tage hensyn til (jfr. dom af 6. 10. 1970 — Franz Grad mod Finanzamt Traiinstein, sag 9/70 — Smi. 1970, s. 157; dom af 4. 12. 1974 — Yvonne Van Diiyn mod Home Office, sag 41/74 — Smi. 1974, s. 1337; dom af 1. 2. 1977 — Verbond van nederlandse Ondernemingen mod Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, sag 51/76 — Smi. 1977, s. 113; dom af 5. 4. 1979 — Ratti, sag 148/78 — Smi. 1979, s. 1629). Hvis man tillod medlemsstaterne under henvisning til direktivernes direkte virkning og til fællesskabsrettens forrang at unddrage sig deres forpligtelser i henhold til traktaten, ville direktiverne i modstrid med traktatens system blive ligestillet med forordningerne, som er almengyldige.

Det for medlemsstaterne bindende mål fremgår imidlertid entydigt af den enslydende anden betragtning til rammedirektiverne 70/156/EØF og 74/150/EØF, hvorefter de tekniske hindringer for oprettelsen af det fælles marked og dets rette funktion kan nedsættes eller helt fjernes, når alle medlemsstater enten ud over eller i stedet for deres nuværende lovgivning gennemfører ensartede bestemmelser. I overensstemmelse hermed bestemmer alle de pågældende direktiver i næstsidste artikel, at medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktiverne inden for en bestemt frist efter deres meddelelse og straks giver Kommissionen underretning herom. I stk. 2 bestemmes desuden, at medlemsstaterne drager omsorg for at tilsende Kommissionen ordlyden af de vigtigste nationale bestemmelser, de udsteder på det område, der er omfattet af disse direktiver.

Det fremgår allerede af ovenstående, at kongeriget Belgien ikke har opfyldt denne forpligtelse, selv hvis de pågældende direktiver, som ubestridt er egnet til at have direkte virkninger til fordel for private, faktisk anvendes af de kompetente belgiske myndigheder.

Som vi især har hørt under den mundtlige forhandling, er de belgiske regler for tildeling af godkendelse for motordrevne køretøjer og traktorer i øvrigt ikke i almindelighed mindre strenge end de tilsvarende bestemmelser i fællesskabsretten, men adskiller sig fra disse ved, at de stiller forskellige betingelser for tildeling af en godkendelse. Opretholdelsen af disse nationale bestemmelser fører imidlertid til en retsusikkerhed for den private, da denne ikke kan vide, om de pågældende direktiver er egnede til at have direkte virkninger. Som Kommissionen med rette har fremhævet, kræver retssikkerheden og retsklarheden derfor, at de tekniske direktiver omsættes til national ret ved en eller anden statslig foranstaltning, således at de kommer til de berørtes kundskab som umiddelbart anvendelig ret. Uden en sådan transformation til national ret ville det imidlertid også være meget vanskeligt, om ikke praktisk umuligt, for Kommissionen i hvert tilfælde at efterprøve, om direktiverne faktisk blev anvendt på trods af de anderledes lydende nationale bestemmelser. Disse vanskeligheder benægtes i øvrigt ikke af den belgiske regering, der, som det indrømmes, af hensyn til retsklarheden siden 1975 har bestræbt sig på at transformere direktiverne til national ret.

Forpligtelsen i henhold til direktiverne til at transformere dem til national ret påvirkes endelig heller ikke, som den belgiske regering mener, af den i direktiverne fastsatte mulighed for »valgfri harmonisering«, da medlemsstaterne i henhold til alle de pågældende direktiver er forpligtelse til, »enten ud over eller i stedet for deres nuværende lovgivning« at vedtage de samme bestemmelser.

Dermed må jeg endnu kort komme ind på det af den belgiske regering anførte, hvorefter myndighedernes langsommelighed med forberedelsen af de nødvendige transformeringsforanstaltninger, den af Conseil d'Etat i 1977 udtrykkte tvivl om de planlagte foranstaltningers hjemmel og endelig en regeringskrise skulle have hæmmet lovgivningsprocedurens normale forløb. Ifølge Domstolens faste praksis, som jeg vel ikke mere behøver at citere i enkeltheder her, står det imidlertid fast, at en stat, som der indbringes klage over i henhold til EØF-traktatens artikel 169, må bære følgerne af forsinkelser og vanskeligheder, som skyldes national ret. Desuden har jeg allerede henvist til, at valget af form og midler for gennemførelsen af et direktiv ifølge EØF-traktatens artikel 189, stk. 3, er overladt til de nationale myndigheder. Deraf følger, som Kommissionen også særligt har henvist til, at den af de pågældende direktiver følgende forpligtelse f.eks. allerede ville være opfyldt, hvis de kompetente organer ved et i henhold til gældende regler offentliggjort cirkulære havde givet de myndigheder, som varetog direktivets gennemførelse, anvisning på at anvende direktiverne ved tildeling af godkendelse for motordrevne køretøjer og traktorer. Da heller ikke dette er sket, er der herefter ingen anden mulighed end at give Kommissionen medhold i dens påstand.

Det må følgelig fastslås, at kongeriget Belgien har undladt at opfylde en forpligtelse, som påhviler det i henhold til EØF-traktaten, idet det har undladt inden for de fastsatte frister at sætte de ved lov eller administrativt fastsætte bestemmelser i kraft, som er nødvendige for at efterkomme Rådets tolv direktiver om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om henholdsvis motordrevne køretøjer og land- og skovbrugstraktorer (direktiverne 70/221/EØF, 70/387/EØF, 74/60/EØF, 74/483/EØF, 74/150/EØF, 74/151/EØF, 74/152/EØF, 74/346/EØF, 74/347/EØF, 75/321/EØF, 75/322/EØF og 75/323/EØF). Endvidere bør den sagsøgte medlemsstat tilpligtes at afholde sagens omkostninger.

( 1 ) – Oversat fra tysk.