B.

Hertil skal jeg bemærke følgende: 1. Som bekendt blev den forordning, hvis gyldighed her skal prøves, udstedt i november 1980, altså efter at Domstolen i domme af 15. oktober 1980 havde rejst kritik af, hvorledes de monetære udligningsbeløb var fastsat, bl.a. for produkter forarbejdet på grundlag af majs. a) Ved den lejlighed fremkom Domstolen med visse principielle betragtninger. Således fremhævede den, at beregningen af, hvilken incidens det monetære udligningsbeløb, der er indført for et basisprodukt, har på priserne for biprodukterne, kan give anledning til vanskelige tekniske og økonomiske spørgsmål. Kommissionen må i den forbindelse antages at have et vidt skøn, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om — eksistensen af eller truslen om forstyrrelser i samhandelen, — antallet af biprodukter, for hvilke der må indføres et udligningsbeløb, og — hvilken incidens udligningsbeløbet for basisproduktet har på prisen for biproduktet. (Dom i sag 4/79 ( 1 ), præmis 27). Kommissionen måtte ifølge Domstolen ligeledes kunne tage hensyn til forskelle mellem produktionsvilkårene i de forskellige medlemsstater, hvilket kan medføre faste vurderinger (præmis 36), som ikke er fuldt ud dækkende for den enkelte virksomhed eller gruppe af producenter (præmis 27). På den anden side understregede Domstolen også, at Kommissionens skøn har visse grænser. Således må den anvendte beregningsmetode ikke medføre, at forarbejdede podukter systematisk underkastes monetære udligningsbeløb, og den hermed forbundne byrde — eller i påkommende tilfælde fordel — konstant overskrider, hvad der er nødvendigt for at tage hensyn til incidensen af det monetære udligningsbeløb, der gælder for basisproduktet (præmis 28). Domstolen fastslog herefter — hvilket var problemstillingen i hovedsagen — at summen af de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter må ikke være højere end udligningsbeløbet for basisproduktet. b) Da de forordninger, Domstolen ved den lejlighed skulle prøve, ikke opfyldte den omtalte betingelse, blev de erklæret ugyldige på grund af tilsidesættelse af forordning nr. 974/71 og af EØF-traktatens artikel 43, stk. 3, litra b), (således som det skete i dommene i sagerne 4/79 ( 2 ) og 109/79 ( 3 ), som drejede sig om grove og fine gryn af majs). De forordninger, sag 145/79 ( 4 ) vedrørte — her drejede det sig bl.a. om majsstivelse — blev med hensyn til produkter fremstillet af majs ikke alene erklæret ugyldige af den ovenfor anførte grund, men også — som jeg allerede har nævnt i forslaget til afgørelse i sag 33/84 ( 5 ) — fordi de for majsstivelse gældende monetære udligningsbeløb var blevet fastsat på et andet grundlag end interventionsprisen for majs nedsat med produktionsrestitutionen for stivelse. 2. Som det kan udledes af betragtningerne til forordning nr. 3013/80, ville Kommissionen ved udformningen af forordningen tage hensyn hertil. Som jeg allerede har nævnt det ved gennemgangen af de faktiske omstændigheder, er sagsøgerne imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen ikke har båret sig korrekt ad, men så at sige har skudt over målet. a) Til støtte herfor har sagsøgerne foretaget en sammenligning mellem de for majs gældende monetære udligningsbeløb ved indførsel og de for alle forarbejdede produkter ved fremstilling af majsstivelse (ved glukose er forholdet det samme) gældende monetære udligningsbeløb; sagsøgerne har påvist, at når der var taget hensyn til alle biprodukter, var førstnævnte beløb 2,14 DM/t højere end sidstnævnte. Sagsøgerne anførte, at den nævnte forskel i virkeligheden — og til skade for tyske forarbejdningsvirksomheder — er endnu større, da de monetære udligningsbeløb for majskim egentlig måtte lades ude af betragtning, da der ikke er noget marked for dette produkt, og der ikke er fastsat noget udligningsbeløb for de produkter, der fremkommer under den videre produktionsproces. På den måde er forarbejdningsvirkomheder i lande med en stærk valuta påført væsentlige ulemper, og forarbejdningsvirksomheder i lande med en svag valuta opnår tilsvarende fordele (i den forbindelse må det desuden tages i betragtning, at fordelen bliver endnu større, idet forarbejdningsvirksomhederne jo ikke er tvunget til at eksportere biprodukterne). Så vidt jeg kan se, har Kommissionen ikke bestridt sagsøgernes beregninger, hvorefter forskellen andrager 2,14 DM/t majs. Den har dog for det første anført, at den i den forbindelse med rette har fastsat monetære udligningsbeløb for kim og gluten. For disse produkter er der nemlig bestemt et marked; desuden må det tages i betragtning, at forarbejdningskoefficienten for kim måtte nedsættes under hensyntagen til fremstillingen af gritz, hvilket medførte noget tilsvarende for fremstillingen af stivelse. Med hensyn til den nævnte forskel har Kommissionen henvist til, at den efter afsigelsen af ovennævnte dom var forpligtet til at nedsatte de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter. Det var derved ikke muligt at nå frem til en matematisk set korrekt udligning. Det af sagsøgerne nævnte beløb er desuden kun beskedent. Sluttelig må det ikke glemmes, at Kommissionen har bestræbt sig på at nå frem til en samlet udligning af alle fordele og ulemper. Dette er for så vidt sket, idet forarbejdningsvirksomheder i lande med stærk valuta ved eksport til tredjelande opnår en stort set tilsvarende fordel, idet produktionsrestitutionen skal betales tilbage i tilfælde af eksport til tredjelande, og den således formindskede eksportrestitution skal multipliceres med justeringskoefficienten. b) Til disse modstridende opfattelser skal jeg bemærke følgende: aa) Med hensyn til den i forelæggelseskendelsen også nævnte pos. 17.02 B I a — og har jeg forstået bilag I til forordning nr. 3013/80 med fodnote 7 rigtigt, er det monetære udligningsbeløb for de pågældende produkter 66,13 DM/t — fremgik det ikke af de sammenlignende beregninger, at de for de forarbejdede produkter i alt fastsatte monetære udligningsbeløb ikke var lige så høje som det for majs gældende beløb. Ved afgørelsen af, om forordning nr. 3013/80 er gyldig kan dette produkt derfor efter min opfattelse lades ude af betragtning. bb) Sagsøgerne har anført, at der ved vurderingen af, om de monetære udligningsbeløb, der er fastsat for de vigtigste forarbejdede produkter, er rimelige, ikke skal tages hensyn til de beløb, der er fastsat for kim og gluten (hvorfor den påviste forskel for de vigtigste forarbejdede produkter bliver endnu større). For mig at se kan sagsøgerne vanskeligt følges på det punkt. Sagsøgernes henvisning til Kommissionens direktiv af 7. juni 1979»om fastsættelse af faste udbyttesatser for visse aktive forædlingsprocesser« (EFT 1979 L 170, s. 5 ff.) er næppe relevant; det samme er tilfældet med hensyn til den omstændighed, at majskim ikke i direktivet er nævnt i den for fremstillingen af majsstivelse afgørende produktionsproces, men at direktivet kun angiver de produkter, der fremkommer ved den videre forarbejdning, nemlig kimolie, kimkager og restprodukter. Selv om der i betragtningerne til direktivet tales om en indgående undersøgelse af de bestående produktionsprocesser, må man dog ikke overse, at direktivet vedrører toldafgifter, hvor den beskyttende funktion over for import fra tredjelande spiller en rolle, men som med hensyn til de monetære udligningsbeløb som bekendt må lades ude af betragtning. Desuden er det af betydning, at direktivet blev udstedt, før de ovenfor nævnte domme blev afsagt. Da Domstolen heri fastslog, at Kommissionens synspunkt om, at der for majskim praktisk talt ikke er noget marked, ikke kunne tillægges betydning, måtte Kommissionen tage hensyn hertil ved den nøvendige ændring af de monetære udligningsbeløb, og den kunne ikke lægge andre omstændigheder til grund for det nævnte direktiv. Ganske vist er markedet for kim og gluten inden for EF (hvilket bestemt må være afgørende, og således ikke alene eksporthandelen fra Tyskland, som sagsøgernes oplysninger vedrører) ikke af stor betydning. Ved ændringen af de monetære udligningsbeløb har Kommissionen i øvrigt taget hensyn til denne omstændighed, idet den har nedsat forarbejdningskoefficienten for kim. Man kommer dog ikke uden om, at der foregår en vis handel, og at den endog viser en stigende tendens (som sagsøgerne har indrømmet, skyldes dette en udvidelse af forarbejdningskapaciteten). Af en samlet produktion af gluten på 215000 tons i 1983 androg handelen 70000 tons (heraf 15000 tons ved EF-handel), mens den for kim, hvor den samlede produktion var 260000 tons, androg ca. 65000 tons. Når der er tale om en sådan størrelsesorden, kan det ikke betragtes som en fejl, at de nævnte produkter er medregnet ved beregningen af de monetære udligningsbeløb — idet Kommissionen for så vidt, dvs. med hensyn til spørgsmålet om medregning af forarbejdede produkter i en produktionsproces, har et vist skøn. Navnlig kan det ikke afvises — og lad mig her minde om, at det i retspraksis er fastslået, at Kommissionen har et skøn med hensyn til spørgsmålet, hvorvidt der må befrygtes handelsforvridninger — at der i tilfælde af, at der ikke er fastsat monetære udligningsbeløb, må regnes med en betydelig vækst i eksporten af sådanne produkter fra lande med svag valuta, hvilket kan medføre en væsentlig forstyrrelse inden for det fælles marked. Jeg kan derfor ikke anerkende sagsøgernes synspunkt, hvorefter der må lægges en større forskel til grund end den tidligere nævnte forskel mellem det monetære udligningsbeløb for majs og summen af de monetære udligningsbeløb, der er fastsat for de af majs forarbejdede produkter, fordi der ikke skal tages hensyn til de monetære udligningsbeløb, der er fastsat for kim og gluten. cc) Omvendt kan jeg ikke være enig med Kommissionen i, at den af sagsøgeren angivne og af Kommissionen anerkendte forskel er så ubetydelig, at den ikke kan anfægtes. I den sammenhæng må man huske på, at det i retspraksis er understreget, at der med hensyn til monetære udligningsbeløb gælder et krav om en streng neutralitet (sag 4/79 ( 6 ), præmis 24). Når det heraf med hensyn til lande med svag valuta udledes, at det er nødvendigt at lægge loft over de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter, må der gælde noget tilsvarende for lande med en stærk valuta, hvilket betyder, at Kommissionen må bestræbe sig for, at summen af de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter kommer til at ligge så tæt som muligt på det monetære udligningsbeløb for basisproduktet. I det foreliggende tilfælde er situationen heller ikke den, at ulemper for sagsøgerne skyldes særlige produktionsforhold, som Kommissionen ikke skulle tage i betragtning ved fastsættelsen af faste beløb. Tværtimod har sagsøgerne ved deres beregninger lagt samme produktionsproces til grund som Kommissionen. Men når Kommissionen i henhold til den nævnte retspraksis var tvunget til at nedsætte de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter, betyder dette sikkert ikke nødvendigvis, at de skal nedsættes til et niveau, som klart er til fordel for forarbejdningsvirksomheder i lande med en svag valuta. Og når Kommissionen har gjort gældende, at den med hensyn til fremstilling af gritz har måttet fastsætte en anden forarbejdningskoefficient for kim (som den — da det af kontrolmæssige grunde ikke er muligt at foretage en differentiering — måtte overføre til også at gælde fremstilling af majsstivelse), havde der sikkert ved en tilsvarende afpasning af det monetære udligningsbeløb, der skulle fastsættes for det vigtigste forarbejdede produkt, være taget hensyn hertil på en måde, som havde betydet en større tilnærmelse til en fuldstændig udligning. Ved vurderingen af, om der er tale om en ubetydelig forskel, må man ikke mindst også tage i betragtning — og i hvert fald ud fra det i EØF-traktatens artikel 43, stk. 3, litra b), anførte synspunkt — at den påviste fordel for virksomheder i lande med en stærk valuta modsvarer en fordel for virksomheder i lande med en svag valuta, som i øvrigt bliver endnu større ved, at virksomhederne ikke er tvunget til at udføre alle biprodukter, der er underkastet monetære udligningsbeløb. Selv om der således ikke uden videre kan antages at foreligge en fordobling af det nævnte tal (da de monetære udligningsbeløb retter sig efter forskellene i de monetære forhold), indebærer dette dog en sådan udvidelse af afstanden, at de for sagsøgerne oplyste ulemper (Kommissionen har selv opgjort dem til 5,9% af det for majs gældende monetære udligningsbeløb) ikke synes at være ubetydelige. dd) Herefter vil jeg behandle Kommissionens bemærkning — som vel er Kommissionens hovedargument — om, at den nævnte ulempe må ses i forbindelse med, at Kommissionen ved udformningen af de monetære udligningsbeløb har bestræbt sig på at nå frem til en samlet udligning. Som bekendt henviste Komissionen i den forbindelse til, at det ved beregningen af monetære udligningsbeløb ved eksport til tredjelande — da produktionsrestitutionen skal trækkes fra eksportrestitutionen og derpå korrigeres med justeringskoefficienten — alt i alt giver en fordel for virksomheder i lande med en stærk valuta, da justeringskoefficienten egentlig skal anvendes på eksportrestitutionen i sin helhed. Dette giver (når også de monetære udligningsbeløb for restprodukter medregnes) en fordel, som stort set svarer til ulempen ved EF-handel, og set under ét kan man derfor ifølge Kommissionen sige, at det monetære udligningsbeløb i konkurrencemæssig henseende er neutralt. Hertil vil jeg imidlertid fremkomme med forskellige kritiske bemærkninger: Efter min opfattelse er det tvivlsomt, om hjemmelen herfor findes i Rådets forordning nr. 974/71. Den har til formål at undgå »vanskeligheder for det fælles markeds ... funktion« ( 7 )»som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer« (jfr. overskriften og tredje betragtning til forordning nr. 974/71). Netop den målsætning synes bedst at imødekommme ønsket om, at de monetære udligningsbeløb orienteres i retning af forholdene på det fælles marked. Tilsvarende understregede Domstolen i dommen i sag 4/79 ( 8 ), at de monetære udligningsbeløb har til formål at opretholde systemet med enhedspriser som grundlag for den frie bevægelighed for landbrugsprodukter inden for Fællesskabet (præmis 20). De skal således »sikre samhandelen inden for Fællesskabet samme betingelser som dem, der eksisterer på et nationalt marked« (præmis 25). Domstolen fremhævede endda, at ordningens grundlæggende formål er at sikre den højst mulige neutralitet for de monetære udligningsbeløb i samhandelen inden for Fællesskabet, og den må ikke ofres for et beskyttelsesformål, som man vil tillægge samme monetære udligningsbeløb i visse handelsformål med tredjelande (præmis 40). Det er faktisk et spørgsmål, om disse udtalelser kan bringes i samklang med Kommissionens argumentation om, at virksomheder i lande med en stærk valuta ved handel inden for EF må tåle ulemper i kraft af de monetære udligningsbeløb, fordi de kan holde sig skadesløse herfor ved handel med tredjelande, eller om der ikke — som sagsøgerne mener — er tale om irrelevante synspunkter. Det har desuden forbavset mig, at Kommissionen i denne forbindelse har påberåbt sig forordning nr. 1372/81 af 19. maj 1981, idet der jo i den foreliggende sag er tale om eksporthandel fra november og december 1980. Som led i en tilsvarende argumentation i sag 46/84 ( 9 ) (som også vedrører eksport i 1980) henviste Kommissionen derimod blot til, at der opstår en fordel ved eksport til tredjelande i kraft af, at de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter skulle beregnes på grundlag af interventionsprisen for majs uden fradrag af produktionsrestitutionen, jeg har svært ved at se, hvordan der herefter kan findes en fællesnævner. Jeg må desuden sige, at ud fra Kommissionens indlæg (i retsmødet har den som bekendt også på spørgsmål fra Domstolen forklaret, at eksportrestitutioner forudfastsættes, mens justeringskoefficienten afhænger af, på hvilken dag eksporten faktisk finder sted) var det vanskeligt at se, at der nødvendigvis måtte bestå en fordel ved eksport til tredjelande, og også, at det skulle være umuligt at imødegå denne fordel på anden måde end ved den ulempe, som er påvist ved handel inden for EF. Sluttelig har jeg også (hvad der vel må kræves for en total udligning) savnet en tilsvarende forklaring for lande med en svag valuta. Det vil sige, at det skulle have været godtgjort, at fordelen ved EF-handel, således som den opstår ved udformningen af de monetære udligningsbeløb, i dette tilfælde modsvares af en ulempe ved eksport til tredjelande, og desuden, at den faktisk også kan konstateres. Med hensyn til det sidste punkt kan man dog i hvert fald have sine tvivl, fordi forholdet mellem handelen inden for EF og eksporten til tredjelande af majsstivelse i årene 1979 og 1980 i henhold til de fremlagte statistikker (bilag 1 til Kommissionens indlæg) var 3 : 2. Et sådant forhold betyder altså, at EF-handelen begunstiges på bekostning af handelen med tredjelande. Navnlig kan man se, at eksporten af majsstivelse til tredjelande fra Frankrig, som jo er et land med svag valuta, i årene 1979 og 1980 kun svarede til godt og vel halvdelen af EF-handelen. Jeg mener derfor, at Kommissionens forsøg på at argumentere med henvisning til et samlet udligning ikke er lykkedes. Heraf følger uden videre, at de monetære udligningsbeløb i forordning nr. 3013/80 for produkter henhørende under pos. 11.08 A I, 17.02 B II b, 23.03 A I og 11.02 G II, ikke er fastsat korrekt, og forordningen derfor i henhold til retspraksis om grundforordningen nr. 974/71 og EØF-traktatens artikel 43 må erklæres ugyldig. Såfremt Domstolen ikke er indstillet på at træffe en sådan afgørelse, burde det overvejes at genåbne den mundtlige forhandling med henblik på en yderligere afklaring af dette spørgsmål. 3. I tilfælde af en sådan afgørelse har Finanzgericht videre rejst spørgsmålet om, hvilke følger ugyldigheden har. Efter min redegørelse i sag 33/84 ( 10 ) kan dette gøres relativt kort. a) Efter min opfattelse bør der ikke ske nogen ændring af praksis, således som den bl.a. blev fastlagt i dommen i sag 4/79 ( 11 ). Jeg mener med andre ord, at EØF-traktatens artikel 174 bør anvendes analogt i præjudicielle sager, når det skal afgøres, om en forordning skal erklæres ugyldig, og omstændighederne kræver en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af denne ugyldighed. Principielt mener jeg også, at en konstateret ugyldighed af forordning nr. 3013/80 kun skal have virkninger fra domsafsigelsen. Forholdet kan ganske vist være det, at der — efter at ugyldigheden er konstateret — ikke er problemer forbundet med at foretage en ny beregning med tilbagevirkende gyldighed over for virksomheder, som har fået udbetalt monetære udligningsbeløb ved eksport, såfremt der kun er tale om en fornøjelse af beløbene. Men både dette og en afskaffelse af konkurrencefordrejninger, som var til ulempe for virksomheder i lande med en stærk valuta, er i denne sammenhæng som bekendt ikke de eneste relevante aspekter. Det er også af betydning, at der i tilfælde af en tilbagevirkende gyldighed efter omstændighederne er risiko for, at der sker efteropkrævning af monetære udligningsbeløb hos virksomheder i lande med svag valuta, og at forordning nr. 1697/79 (som i henhold til forordning nr. 1371/81 også finder anvendelse på monetære udligningsbeløb, der opkræves ved handel inden for EF) i så fald muligvis ikke giver en tilstrækkelig beskyttelse. Det må også tillægges betydning, at Domstolen i de nævnte sager udelukkede tilbagevirkende gyldighed ud fra en erkendelse af, at manglende ensartethed i de gældende nationale bestemmelser med hensyn til efterbetalingskrav og tilbagebetalingsmuligheder kunne føre til nye, uønskede konkurrencefordrejninger I dette tilfælde, som dog drejer sig om en forordning fra 1980, ville noget sådant ikke være acceptabelt. b) Som jeg også allerede har nævnt i forslaget til afgørelse i sag 33/84 ( 12 ) kan det højst overvejes at gøre en undtagelse fra den stive ordning, ud fra hensynet til en effektiv retsbeskyttelse og retfærdighed i det konkrete tilfælde — således at alle, som før domsafsigelsen i rette tid har bragt retsmidler i anvendelse og således forhindret, at afgørelser om udligningsbeløb får retskraft, kan drage fordel af, at de har søgt ugyldigheden fastslået. Dette synes at være tilfældet for sagsøgerne i nærværende sag, således som det er fremgået af de faktiske omstændigheder.