FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. WATHELET

fremsat den 17. marts 2015 ( 1 )

Sag C-425/13

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — regler for institutionerne — Rådets afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om at forbinde Den Europæiske Unions ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Australien — forhandlingsdirektiver — særligt udvalg — tilsidesættelse af artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 218, stk. 2-4, TEUF og artikel 295 TEUF — institutionel ligevægt — loyalt samarbejde«

Indhold

I – Relevante retsforskrifter A – EUF-traktaten B – Direktiv 2003/87/EF II – Tvistens baggrund III – Retsforhandlingerne for Domstolen IV – Bedømmelse A – Formaliteten B – Realiteten 1. Parternes argumenter 2. Bedømmelse a) Principperne i) Hvad forstås der ved »forhandlingsdirektiver«? ii) Kan forhandlingsdirektiver som dem, der er omhandlet i denne sag, indeholde proceduremæssige bestemmelser? – Indledning – Svar på spørgsmålet iii) »Forhandlingsdirektiverne« og forhandlerens egenskab iv) Artikel 218 TEUF set i lyset af princippet om institutionel ligevægt. b) Rådets og medlemsstaternes modargumenter i) Det første argument ii) Det andet argument iii) Det tredje argument iv) Det fjerde argument v) Det femte argument vi) Det sjette argument vii) Det syvende argument viii) Det ottende argument ix) Det niende argument x) Det tiende argument xi) Det 11. argument C – Rækkevidden og virkningerne af annullationen V – Forslag til afgørelse

1. Med dette søgsmål har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om annullation af artikel 2, andet punktum, og afsnit A i bilaget til Rådets afgørelse af 13. maj 2013 om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om at forbinde Den Europæiske Unions ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Australien (dok. 8568/13 LIMITE) (herefter »den omtvistede afgørelse«).

2. Den foreliggende sag rejser et spørgsmål, der har forfatningsmæssig betydning, idet det drejer sig om fordelingen af beføjelser, ansvar og kompetence mellem Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union i forbindelse med forhandlinger om internationale aftaler, som Unionen er part i. En helt central betingelse for, at den institutionelle ligevægt kan opretholdes under udøvelsen af Unionens internationale beføjelser, er en nøje overholdelse af den rolle, som traktaterne har foreskrevet for de to institutioner og for Europa-Parlamentet, i den proces, som fører op til Unionens indgåelse af internationale aftaler ( 2 ).

3. Dette er første gang, Domstolen anmodes om at tage stilling til rækkevidden af Rådets beføjelse til at give forhandlingsdirektiver, især direktiver, der indeholder proceduremæssige bestemmelser, og til den rolle, som spilles af det særlige udvalg nedsat af Rådet i henhold til artikel 218, stk. 4, TEUF, og dette sker inden for rammerne af en næsten uophørlig juridisk kamp mellem Rådet (og medlemsstaterne) og Kommissionen, som har ledsaget Unionen lige siden dens indtræden som aktør på den internationale scene ( 3 ) .

4. Desuden rækker denne sags betydning ud over den pågældende internationale forhandling, for så vidt som den debat, den skal afgøre, kan opstå under andre igangværende forhandlinger, og her tænker jeg især på forhandlingen mellem Unionen og Amerikas Forenede Stater om en handelsaftale om oprettelse af et transatlantisk frihandelsområde ( 4 ), det såkaldte »transatlantiske handels- og investeringspartnerskab« (på engelsk »TTIP«, herefter »TTIP«), også kendt som den transatlantiske frihandelsaftale (på engelsk »TAFTA«) ( 5 ). Forhandlingerne om denne aftale indledtes i juli 2013.

I – Relevante retsforskrifter

A – EUF-traktaten

5. I den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til fortolkningen af artikel 218, stk. 2-4, TEUF, hvorefter: »Rådet [...] vedtager forhandlingsdirektiver [...]. Kommissionen [...] forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og [...] om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation. Rådet kan give forhandleren direktiver og udpege et særligt udvalg, som der skal føres samråd med under forhandlingerne.«

B – Direktiv 2003/87/EF

6. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF ( 6 ) blev udstedt på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF. Ifølge dets femte betragtning har direktivet til formål at bidrage til mere effektivt at opfylde Unionens og dens medlemsstaters forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen med henblik på at reducere antropogene drivhusgasemissioner.

7. Direktivets artikel 1 definerer dets formål som følger: »Ved dette direktiv fastlægges en fællesskabsordning for handel med kvoter [...] i [Unionen] med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.«

8. Direktivets artikel 25, der har overskriften »Sammenhæng med andre ordninger for handel med kvoter for drivhusgasemissioner«, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009 ( 7 ), har følgende ordlyd: »1. Der bør indgås aftaler med de tredjelande, der er opført i bilag B til Kyotoprotokollen, og som har ratificeret protokollen, med henblik på gensidig anerkendelse af kvoter mellem Fællesskabets ordning for handel med kvoter og andre ordninger for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 300. 1a. Der kan indgås aftaler om gensidig anerkendelse af kvoter fra på den ene side fællesskabsordningen og på den anden side kompatible, obligatoriske ordninger for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med absolutte emissionslofter fastsat i ethvert andet land eller i subføderale eller regionale enheder. 1b. Der kan indgås ikkebindende ordninger med tredjelande eller med subføderale eller regionale enheder om at tilvejebringe administrativ og teknisk samordning hvad angår kvoter i fællesskabsordningen eller andre obligatoriske ordninger for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med absolutte emissionslofter. 2. Er der indgået en af de i stk. 1 omhandlede aftaler, vedtager Kommissionen de fornødne bestemmelser om gensidig anerkendelse af kvoter i henhold til den pågældende aftale. […]«

II – Tvistens baggrund

9. I 2011 tog Forbundsstaten Australien kontakt til Kommissionen med henblik på at indlede bilaterale forhandlinger om sammenkædning af Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med den australske ordning.

10. Den formelle henstilling i henhold til artikel 218, stk. 3, TEUF om bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Forbundsstaten Australien med henblik på sammenkædning af handelsordningerne blev udarbejdet med udgangspunkt i den tidligere henstilling om sammenkædning med den schweiziske handelsordning. Den blev vedtaget af Kommissionen den 24. januar 2013 og derefter forelagt Rådet. Under forhandlingerne i Rådets miljøgruppe anmodede medlemsstaterne om at deltage i større udstrækning i forhandlingerne med Forbundsstaten Australien, end det var fastsat i Kommissionens henstilling. Den 22. april 2013 vedtog Rådets miljøgruppe en kompromistekst med mindre ændringer, og Rådet vedtog forhandlingsdirektiverne den 24. april 2013.

11. Den 2. maj 2013 fremsendte Kommissionen en erklæring til mødeprotokollen, hvori den anfægtede visse aspekter af den vedtagne tekst. Arbejdsgruppens forslag til afgørelse blev forelagt De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) og endeligt vedtaget som foreslået under punkt A på dagsordenen for mødet i Rådet (landbrug og fiskeri) den 13. maj 2013.

12. Den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, fastsætter, at »Kommissionen fører nævnte forhandlinger [...] i overensstemmelse med forhandlingsdirektiverne i bilaget til denne afgørelse«.

13. Afgørelsens artikel 2, andet punktum, fastsætter, at »Kommissionen underretter Rådet skriftligt om resultatet af forhandlingerne efter hver forhandlingsrunde og mindst hvert kvartal«.

14. Afsnit A i bilaget, som indeholder forhandlingsdirektiverne til Kommissionen, har følgende ordlyd: »A. Procedure for forhandlingerne 1. Kommissionen fører forhandlingerne i overensstemmelse med den relevante, gældende EU-lovgivning. Om nødvendigt fastsættes detaljerede forhandlingspositioner for Unionen i det i artikel 1, stk. 2, omhandlede særlige udvalg eller i Rådet. Miljøgruppen udpeges som særligt udvalg, der har til opgave at bistå Kommissionen med dette arbejde. Det særlige udvalgs møder tilrettelægges og ledes af den medlemsstat, som har formandskabet i Rådet. 2. Forhandlingerne skal forberedes i god tid. Med dette for øje meddeler Kommissionen Rådet tidsplanen og emnerne for forhandlingerne og fremsender de relevante dokumenter så tidligt som muligt, således at medlemmerne af det særlige udvalg har en rimelig tidsramme til at forberede sig til de kommende forhandlinger. 3. Det særlige udvalg mødes før hver forhandlingsrunde for at afgøre de vigtigste spørgsmål og, alt efter omstændighederne, fastlægge holdningerne eller retningslinjerne for forhandlingen. Om nødvendigt kan Udvalget for Klimaændringer spørges til råds om tekniske aspekter af forhandlingerne vedrørende sammenkædningen. Dette kræver dog det særlige udvalgs godkendelse. 4. Efter hver forhandlingsrunde og mindst en gang hvert kvartal aflægger Kommissionen rapport til Rådet om forhandlingsforløbet. Kommissionen informerer Rådet og fører samråd med det særlige udvalg om alle vigtige problemer, der måtte opstå under forhandlingerne.«

15. Afsnit B i bilaget til den omtvistede afgørelse har overskriften »Forhandlingernes indhold og rækkevidde«. Andet afsnit i Rådets erklæring af 8. maj 2013 om udkastet til afgørelsen vedrørende indledningen af de omhandlede forhandlinger har følgende ordlyd: »Nedsættelsen af det særlige udvalg i henhold til artikel 218, stk. 4, TEUF betyder, at udvalget [...] har til opgave at følge gennemførelsen af forhandlingerne og vejlede forhandleren under hensyntagen til de forhandlingsdirektiver, som er vedtaget af Rådet.«

16. Den omtvistede afgørelse blev meddelt Kommissionen den 15. maj 2013.

III – Retsforhandlingerne for Domstolen

17. Kommissionen har nedlagt følgende påstande: — Artikel 2, andet punktum, i og afsnit A i bilaget til den omtvistede afgørelse annulleres. — Subsidiært annulleres den omtvistede afgørelse, og dens virkninger opretholdes, såfremt den annulleres i sin helhed. — Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

18. Parlamentet har som intervenient nedlagt påstand om, at Kommissionen gives medhold.

19. Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Subsidiært, såfremt den omtvistede afgørelse annulleres, opretholdes dens virkninger ikke.

20. Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Republikken Polen, Kongeriget Sverige samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, der er indtrådt i sagen til støtte for Rådet, har nedlagt påstand om frifindelse.

21. Den foreliggende sags følsomme karakter fremgår desuden af Rådets begæring om, at visse dokumenter, bl.a. den omtvistede afgørelse og forhandlingsdirektiverne, udgår af sagens akter. Denne begæring blev afvist ved kendelse Kommissionen mod Rådet (C-425/13, EU:C:2014:91).

22. Under retsmødet den 6. januar 2015 afgav alle parterne, undtagen Kongeriget Danmark og Republikken Polen, indlæg.

IV – Bedømmelse

A – Formaliteten

23. Ifølge Kommissionen er der ingen tvivl om, at det er Rådets hensigt, at afsnit A i de forhandlingsdirektiver, der er vedlagt som bilag til den omtvistede afgørelse, skaber retsvirkninger. Sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.

24. Rådet har hævdet, at det er urimeligt at anse forhandlingsdirektiverne i den foreliggende sag for at være anderledes end andre forhandlingsdirektiver, der har været genstand for andre tvister mellem institutionerne, bl.a. den sag, der gav anledning til dom Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151). Hvis Domstolen i denne sag måtte bekræfte, at forhandlingsdirektiverne ifølge deres karakter ikke har retsvirkninger, vil Rådet følgelig nedlægge påstand om afvisning af søgsmålet.

25. Som Domstolen fastslog i præmis 39 i den dom, som Rådet har påberåbt sig, »skal [det] [...] bemærkes, at annullationssøgsmål kan anlægges til prøvelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset bestemmelsens karakter og form (domme Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen«, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 42, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen, C-181/91 og C-248/91, EU:C:1993:271, præmis 13, og Kommissionen mod Rådet, C-27/04, EU:C:2004:436, præmis 44)« ( 8 ), og ved afgørelsen af, om en retsakt har sådanne virkninger, skal vægten lægges på dens indhold og ophavsmandens hensigt (jf. dom Nederlandene mod Kommissionen, C-147/96, EU:C:2000:335, præmis 27). I dette tilfælde fastslog Domstolen, i præmis 40 i dom Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151), at »den anfægtede afgørelse [vedtaget i henhold til artikel 218, stk. 3 og 4, TEUF] skaber retsvirkninger i forholdet mellem Unionen og dens medlemsstater og mellem EU-institutionerne«.

26. Som commentaire Mégret ( 9 ) korrekt bemærker, »[e]r der til Rådets bemyndigelse til at indlede forhandlinger i praksis ofte knyttet forhandlingsdirektiver. Brugen af forhandlingsdirektiver har igen udgangspunkt i artikel 133 [EF], som fastsætter denne mulighed ved handelsforhandlinger. Det udgør ikke en forpligtelse for Rådet, og en undladelse skader på ingen måde proceduren. Disse forhandlingsdirektiver er retningslinjer, som alene har retsvirkninger på interinstitutionelt plan og ikke på internationalt plan« (min fremhævelse).

27. I øvrigt kan det med føje hævdes, at Rådet i den omtvistede afgørelse ikke begrænser sig til at give Kommissionen retningslinjer for dens forhandlinger med Forbundsstaten Australien, idet det giver sine direktiver retsvirkning ved sammen med dem at anvise en fuldstændig procedure, som Kommissionen skal følge, og give det særlige udvalg (og Rådet) en langt mere afgørende rolle end den, der er foreskrevet i artikel 218 TEUF.

28. Jeg mener derfor, at det står klart, at den omtvistede afgørelse i den foreliggende sag, ligesom i sagen Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151), skaber retsvirkninger mellem Unionens institutioner ( 10 ) og derfor kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål ( 11 ).

29. Sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.

B – Realiteten

30. Kommissionen har fremført to anbringender til støtte for sit søgsmål, som begge vedrører tilsidesættelse af artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 218, stk. 2-4, TEUF og princippet om institutionel ligevægt. Det første anbringende vedrører desuden tilsidesættelse af artikel 295 TEUF. Da de to anbringender ligner hinanden så meget, at visse intervenerende medlemsstater med hensyn til det andet anbringende har henvist til deres argumenter vedrørende det første, vil jeg behandle dem samlet.

1. Parternes argumenter

31. Kommissionen har gjort gældende, at den detaljerede procedure, der er fastlagt i afsnit A i forhandlingsdirektiverne, skaber beføjelser for Rådet, som går ud over bestemmelserne i artikel 218, stk. 2-4, TEUF. Ved unilateralt at pålægge Kommissionen denne procedure har Rådet nemlig villet skabe nye beføjelser for sig selv og forpligtelser for Kommissionen, der ikke har grundlag i de nævnte bestemmelser i EUF-traktaten.

32. Kommissionen har forklaret, at artikel 218, stk. 4, TEUF kun indrømmer det særlige udvalg en rådgivende rolle, idet det heri fastsættes, at forhandlingerne skal føres i samråd med udvalget. Det særlige udvalg kan ganske vist give udtryk for sit synspunkt vedrørende de forskellige aspekter af forhandlingen. Den omtvistede afgørelse går dog alt for vidt ved at bestemme, at der skal vedtages »detaljerede forhandlingspositioner« for Unionen, der således formodes at være bindende.

33. Kommissionen har bemærket, at princippet om institutionel ligevægt indebærer, at alle institutioner udøver deres kompetencer med respekt for de andres kompetencer.

34. Parlamentet har bemærket, at Rådet har mulighed for at udarbejde forhandlingsdirektiver, der kan være et værktøj til gennemførelsen af overordnede formål. Inden for rammerne af forhandlingerne anvendes disse direktiver som en vejledning til forhandleren, så denne kan opnå et resultat, der svarer til Rådets forventninger. På samme vis er konsekvensen af Parlamentets godkendelsesret, at dette får mulighed for at meddele Rådet og forhandleren dets bemærkninger vedrørende den kommende aftales indhold.

35. Parlamentet har bemærket, at den omstændighed, at Rådet i henhold til artikel 218, stk. 5, TEUF er eneansvarlig for afgørelsen om bemyndigelse til at undertegne aftalen, ikke har nogen større indflydelse på spørgsmålet om tilsynet med forhandlingerne. Hverken Parlamentet eller Rådet er bemyndiget til at spille en aktiv og central rolle under forhandlingerne, som griber ind i forhandlerens prærogativer. Rådet kan navnlig ikke påberåbe sig rollen som beslutningstager under forhandlingerne, hverken på egne vegne eller på vegne af det særlige udvalg, det har udpeget. Det særlige udvalg har kun en rådgivende funktion under forhandlerens gennemførelse af forhandlingerne.

36. Parlamentet har gjort gældende, at Kommissionen i forbindelse med forhandlinger om internationale aftaler har en uafhængig og central rolle helt frem til det tidspunkt, hvor den foreslår Rådet at indgå en aftale. Ordningen i artikel 218 TEUF er således konsekvent på den måde, at Kommissionen indleder med at henstille til indledning af forhandlinger, hvorefter den selv fører dem. Først ved forhandlingernes afslutning er Kommissionen ansvarlig for at foreslå Rådet at undertegne og derefter indgå aftalen.

37. Rådet har hævdet, at der ikke er noget i artikel 218 TEUF, der understøtter det synspunkt, at det ikke har beføjelse til at lade forhandlingsdirektiverne omfatte visse procedureregler, når det giver Kommissionen bemyndigelse til forhandling. »Forhandlingsdirektiver« er et generelt udtryk, og hvis betydningen af dette ord ikke kan omfatte proceduremæssige instrukser, bliver artikel 218, stk. 4, virkningsløs.

38. Rådet mener, at det, når det giver Kommissionen bemyndigelse til forhandlinger, tilkommer det at vurdere, om det er nødvendigt at lade den omfatte forhandlingsdirektiver, visse proceduremæssige regler samt særlige anvisninger til forhandleren.

39. Ifølge Rådet vedrører de proceduremæssige regler, som ledsager de pågældende forhandlingsdirektiver, udelukkende forholdet mellem Kommissionen i egenskab af forhandler og det særlige udvalg, som skal følge forhandlingerne. Der er ingen traktatbestemmelser, som forbyder det at indsætte sådanne procedureregler i forhandlingsdirektiverne.

40. Ifølge Rådet anses de holdninger, som fastlægges i det særlige udvalg, for at være et konkret udtryk for forhandlingsdirektiverne, og de tager som sådan sigte på at hjælpe forhandleren, hvilket ikke indebærer nogen forpligtelse for Kommissionen til at opnå det resultat, som anbefales i de retningslinjer, der er fastsat deri.

41. Rådet har bemærket, at de omtvistede bestemmelser i denne sag udgør det uomgængelige grundlag for den procedure, som skal følges, og en delvis annullation heraf er derfor ikke mulig. En annullation af forhandlingsdirektivernes artikel 2, andet punktum, og afsnit A ville nemlig være en grundlæggende ændring af bemyndigelsens samlede indhold, idet disse bestemmelser henset til den omtvistede afgørelses og dens bilags opbygning er en del af en samlet helhed.

42. Den Tjekkiske Republik har fremhævet, at Rådets aktive deltagelse i forhandlingerne om en international aftale fremgår af ordlyden af artikel 218, stk. 2-4, TEUF. Rådets beføjelse til at vedtage forhandlingsdirektiver og fastsætte Kommissionens forpligtelse til at føre forhandlingerne i samråd med et særligt udvalg indebærer, at der er tale om en løbende koordinering mellem Kommissionen og Rådet under forhandlingerne.

43. For så vidt angår forhandlingsdirektivernes indhold og rækkevidde har Den Tjekkiske Republik anført, at ordlyden af artikel 218 TEUF ikke indeholder nogen konkret begrænsning med hensyn til Rådets vedtagelse af disse direktiver og heller ikke er til hinder for, at disse indeholder procedureregler.

44. Denne medlemsstat har endvidere gjort gældende, at beføjelsen til at fastlægge detaljerede forhandlingspositioner følger af det særlige udvalgs stilling og rolle, idet udvalgets instrukser bør være retningslinjer, der sikrer en effektiv forhandling. Det er derfor i Kommissionens interesse som forhandler at tage hensyn til disse instrukser og således undgå en situation, hvor Rådet afviser at godkende forhandlingernes resultat, med alle de negative konsekvenser, dette ville have.

45. Kongeriget Danmark mener, at Rådet, henset til dets rolle og dets beføjelser i relation til indledning, vedtagelse, bemyndigelse og indgåelse af internationale aftaler, også har en rolle at spille under forhandlingerne.

46. Ifølge denne medlemsstat forudsætter artikel 218 TEUF en fortløbende dialog mellem Rådet og forhandleren, der kan ske i form af forhandlingsdirektiver og udpegning af et særligt udvalg, som der skal føres samråd med under forhandlingerne. Endvidere er adgangen til at give forhandleren direktiver ikke begrænset til bestemte faser af forhandlingsforløbet.

47. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at Kommissionen ikke kan undlade at indhente Rådets godkendelse, inden den i betydelig grad afviger fra de »forskrifter«, som forhandlingsdirektiverne indeholder. Allerede af denne grund skal den også opfylde sine forpligtelser til at aflægge rapport, som er fastsat i disse direktiver. Dette følger ligeledes af princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 13, stk. 2, TEU.

48. Ifølge denne medlemsstat ville den specialviden, som medlemsstaterne besidder på det pågældende område, ikke blive udnyttet tilstrækkeligt, hvis Kommissionen fik sat sin vilje igennem med hensyn til at indgå i forhandlingerne på helt selvstændig vis uden at tage hensyn til Rådet eller medlemsstaterne.

49. Republikken Tyskland har endvidere fremhævet, at der ikke er noget i artikel 218, stk. 4, TEUF, der begrunder det synspunkt, at denne bestemmelse kun giver mulighed for at give forskrifter med hensyn til forhandlingernes indhold og ikke vedrørende måden, de føres på. En sådan fortolkning ville gøre denne bestemmelse virkningsløs.

50. Den Franske Republik mener, at forhandlingsdirektiverne uden at tilsidesætte hverken artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 218 TEUF eller princippet om institutionel ligevægt kan fastsætte, at der defineres detaljerede forhandlingspositioner i det særlige udvalg eller af Rådet.

51. Ifølge denne medlemsstat er forhandlingsdirektiverne ikke nødvendigvis begrænset til fastlæggelsen af de strategiske valg og de grundlæggende formål, som skal forsvares under forhandlingerne, men kan også omfatte visse proceduremæssige krav. »Forhandlingsdirektiver« er nemlig et generelt begreb, og ordlyden af artikel 218, stk. 4, TEUF giver ikke mulighed for at begrænse dets rækkevidde.

52. Desuden har Den Franske Republik hævdet, at afsnit A i forhandlingsdirektiverne ikke skaber nogen beføjelser for Rådet eller det særlige udvalg og heller ingen forpligtelse for Kommissionen, som ikke følger af artikel 218, stk. 2-4, TEUF og princippet om loyalt samarbejde. Afsnit A i disse direktiver er derimod et mere nøjagtigt udtryk for de beføjelser, som Rådet indrømmes ved disse bestemmelser i EUF-traktaten.

53. For så vidt angår de nærmere bestemmelser for, hvorledes der skal føres samråd med det særlige udvalg, som er fastlagt i de pågældende forhandlingsdirektiver, har Den Franske Republik bemærket, at det ikke tilkommer Kommissionen at definere disse nærmere bestemmelser. Da Rådet i henhold til artikel 218, stk. 4, TEUF kan beslutte, at forhandlingerne føres i samråd med et særligt udvalg, kan det således også fastsætte, hvordan samrådet med dette udvalg skal foregå. Når forhandlingsdirektiverne fastsætter, at Rådet kan vedtage detaljerede forhandlingspositioner, genkalder de i øvrigt blot Rådets ret til på et hvilket som helst tidspunkt at præcisere disse direktiver.

54. Republikken Polen mener, at der er en meget tæt forbindelse mellem indrømmelsen af bemyndigelsen til at forhandle og vedtagelsen af forhandlingsdirektiver, da kun et forhandlingsresultat, som er acceptabelt for Rådet, i sidste ende kan føre til aftalens undertegnelse og indgåelse på Unionens vegne. Derfor er det helt nødvendigt, at Rådet fra det øjeblik, hvor direktiverne gives til forhandleren, kan opstille grænser og anføre betingelserne for, hvordan forhandlingerne skal føres.

55. Denne medlemsstat har hævdet, at Rådets effektive udøvelse af dets funktion, som består i at fastlægge politikker, herunder udenrigspolitikken, kræver, at afgørelsen om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og de tilhørende forhandlingsdirektiver kan indeholde proceduremæssige instrukser.

56. Desuden har Republikken Polen bemærket, at Rådets beføjelse er af permanent karakter og ikke er begrænset til en enkeltstående formulering af forhandlingsdirektiver knyttet til afgørelsen om bemyndigelse til at indlede forhandlinger.

57. Kongeriget Sverige er af den opfattelse, at Rådet bør kunne udarbejde mere detaljerede forhandlingsdirektiver i første omgang for at give Kommissionen en vejledning, som den kan anvende under forhandlingerne. Det særlige udvalg fungerer således som en forlængelse af Rådet under forhandlingerne og er et forum for samarbejdet mellem Kommissionen og Rådet.

58. Denne medlemsstat har bemærket, at intet i artikel 218 TEUF er til hinder for, at Rådet lader forhandlingsdirektiverne omfatte proceduremæssige bestemmelser, når Kommissionen bemyndiges til at indlede forhandlinger på Unionens vegne. Hvis det havde været hensigten at begrænse Rådets beføjelser til at udstede forhandlingsdirektiver om en bestemt type spørgsmål, ville der have været en udtrykkelig bestemmelse herom i denne artikel. Den generelle karakter af udtrykket »forhandlingsdirektiver« tyder dog på, at artikel 218 TEUF ikke havde til formål at begrænse Rådets ret til at udstede forhandlingsdirektiver til spørgsmål af materiel karakter.

59. Kongeriget Sverige har fremhævet, at de proceduremæssige bestemmelser i forhandlingsdirektiverne i denne sag har til formål at etablere en effektiv udveksling af oplysninger mellem Rådet og Kommissionen, hvilket er en betingelse for, at Rådet kan udøve sin beføjelse til at ændre eller supplere forhandlingsdirektiverne under forhandlingerne. En sådan informationsudveksling er ligeledes en betingelse for, at samrådet med det særlige udvalg kan foregå hensigtsmæssigt, og for, at Unionen kan tilpasse sine holdninger undervejs i forhandlingerne.

60. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har gjort gældende, at artikel 218, stk. 4, TEUF giver Rådet mulighed for at lade forhandlingsdirektiverne omfatte procedureregler. Der er intet i denne bestemmelses ordlyd, der er til hinder for, at disse direktiver omfatter procedureregler vedrørende f.eks. samrådet med det særlige udvalg. Desuden vil det være i strid med formålet med og den effektive virkning af artikel 218, stk. 4, TEUF, hvis forhandlingsdirektiverne ikke også kan vedrøre proceduremæssige elementer.

61. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilføjet, at Rådet kan have behov for at blive holdt informeret om udviklingen, for at det på passende og effektiv vis kan udøve de beføjelser, som det er indrømmet ved artikel 218, stk. 4, TEUF. Dette vil helt specifikt være tilfældet i forbindelse med forhandlinger, hvorunder der er øget risiko for, at der vil opstå problemer med at nå frem til en aftale med den anden part.

62. Ifølge Det Forenede Kongerige har det særlige udvalg åbenbart en rolle i forhandlingsprocessen. Det er blevet udpeget af Rådet med dette mål for øje, og Kommissionen er forpligtet til at rådføre sig med det. Det særlige udvalg bør følgelig have ret til at fremsætte bemærkninger med hensyn til, hvilke holdninger der skal indtages under forhandlingerne. I øvrigt kan Rådet vedtage forhandlingsdirektiver eller ændre de eksisterende forhandlingsdirektiver på et hvilket som helst tidspunkt i denne proces.

63. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har hævdet, at den omtvistede afgørelse korrekt afspejler den institutionelle ligevægt i henhold til artikel 218 TEUF, således at der ikke er fravær af loyalt samarbejde som omhandlet i artikel 13, stk. 2, TEU. Både Rådet og det særlige udvalg, som det udpeger, skal nemlig spille en rolle under forhandlingsprocessen, som er fastlagt i traktaten.

64. Såfremt Kommissionen får helt eller delvist medhold, tilslutter Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland sig Rådets påstande med hensyn til virkningerne af en eventuel annullation. Der er heller ikke noget, der begrunder en opretholdelse af virkningerne af den omtvistede afgørelse, hvis den annulleres.

2. Bedømmelse

a) Principperne

i) Hvad forstås der ved »forhandlingsdirektiver«?

65. Ifølge EUF-traktaten »kan [Rådet] give forhandleren [i det foreliggende tilfælde Kommissionen ( 12 )] direktiver [ ( 13 )]« (min fremhævelse) ( 14 ).

66. Først og fremmest er et direktiv i generel (og forvaltningsretlig) forstand en regel, hvorved en myndighed, som råder over skønsbeføjelser, over for sig selv eller en anden myndighed fastsætter en måde, hvorpå denne beføjelse skal udøves ( 15 ).

67. Det udtryk, som er anvendt i artikel 218, stk. 4, TEUF, svarer til denne definition, som klart afviger fra den måde, det samme ord defineres på i artikel 288 TEUF: »Et direktiv er med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen.« Når det drejer sig om internationale forhandlinger, må Rådets direktiver ikke rettes til medlemsstaterne, men til Kommissionen. I modsætning til direktiverne i artikel 288 TEUF’s forstand må forhandlingsdirektiverne ikke offentliggøres, hvilket naturligvis skyldes, at dette ville afsløre Unionens strategi over for den anden part og ville kunne skade Kommissionens forhandlingsposition ( 16 ).

68. Tilsyneladende er den eneste parallel, der kan drages mellem disse to typer direktiver, at forhandlingsdirektiverne også overlader det til Kommissionen »at bestemme form og midler«, da de kun kan vejlede Kommissionen i dens egenskab af forhandler, mens den fører forhandlingerne. Man kan hævde, at der i modsat fald ikke længere var tale om »forhandlingsdirektiver«, men snarere om et »forhandlingsdiktat« ( 17 ) – som på ingen måde ville afspejle den institutionelle ligevægt, der var hensigten ifølge traktaterne ( 18 ) og ifølge Domstolens retspraksis helt tilbage fra 1958 ( 19 ). Således »[kræver] en forhandling smidighed og tilpasning, og det forekommer problematisk at låse forhandlerens manøvremargin for tidligt« ( 20 ).

69. Den institutionelle ligevægt, som ifølge artikel 218 TEUF skal findes i forbindelse med internationale aftaler, ligger også tæt på den ligevægt, som traktaten har fastsat hvad angår vedtagelsen af forordninger, direktiver og afgørelser, idet artikel 218, stk. 3, TEUF fastsætter, at »Kommissionen [...] forelægger henstillinger for Rådet«. Det er Kommissionen, der – som i øvrigt i traktaten – har ret til at iværksætte Unionens handling. Det er den – og ikke Rådet – der på forhånd skal undersøge Unionens mulighed for at indgå en international aftale på et bestemt område med et eller flere tredjelande.

70. Desuden er det endog normalt Kommissionen, der forelægger Rådet forslaget til forhandlingsdirektiver, der vedlægges som bilag til henstillingen om indledning af forhandlinger ( 21 ).

71. Efter min mening er forhandlingsdirektiverne derfor retningslinjer, der har til formål over for forhandleren (i dette tilfælde Kommissionen) at beskrive de generelle mål, som denne skal forsøge at nå frem til under forhandlingerne.

72. Som Retten allerede med føje har fastslået ( 22 ), vil »en eventuel manglende iagttagelse af de direktiver, som Rådet kan give Kommissionen med henblik på de forhandlinger, den fører inden for rammerne af artikel 300, stk. 1, EF [nu inden for rammerne af artikel 218 TEUF], [desuden] normalt få konsekvenser i forbindelse med den beslutning om at indgå aftalen eller ikke, som Rådet skal træffe. Sådanne direktiver er således i princippet ikke en del af de regler, som danner grundlag for bedømmelsen af lovligheden af Kommissionens handlinger inden for rammerne af internationale forhandlinger, for så vidt som disse handlinger kan anfægtes i et søgsmål«.

73. Som det vil fremgå af det nedenstående, har det særlige udvalg, som Rådet kan udpege, imidlertid en rolle, der svarer til forhandlingsdirektivernes. Det skal vejlede Kommissionen under dennes arbejde, hverken mere eller mindre, idet det anføres i artikel 218, stk. 4, TEUF, at »der føres samråd med [udvalget] under forhandlingerne« (min fremhævelse).

ii) Kan forhandlingsdirektiver som dem, der er omhandlet i denne sag, indeholde proceduremæssige bestemmelser?

74. Afsnit A indeholder fire punkter, der beskriver de nærmere metoder til fastlæggelsen af forhandlingspositioner, information og samråd, som skal følges under de pågældende forhandlinger. De »aktører«, som er nævnt heri, er Kommissionen, Rådet og det særlige udvalg, der er nedsat for at følge forhandlingerne, i dette tilfælde miljøgruppen. Det fremgår bl.a. heraf, at Kommissionen skal holde Rådet underrettet om tidsplanen og emnerne for forhandlingen, aflægge rapport til Rådet om forhandlingernes resultater efter hver forhandlingsrunde og informere Rådet samt føre samråd med det særlige udvalg om alle vigtige problemer, der måtte opstår under forhandlingerne. Desuden fastsættes, at der om nødvendigt fastlægges detaljerede forhandlingspositioner i det særlige udvalg eller i Rådet, og at der afholdes et møde i det særlige udvalg før hver forhandlingsrunde for bl.a. at fastlægge holdninger eller retningslinjer for forhandlingen.

– Indledning

75. Jeg skal for det første bemærke, at Kommissionen i modsætning til, hvad visse medlemsstater fejlagtigt har givet udtryk for, på ingen måde mener, at det særlige udvalg og/eller Rådet ikke må spille nogen rolle, eller at den selv ikke er bundet af nogen forpligtelser. Det står klart, at Kommissionen aldrig har haft til hensigt at handle »isoleret« ( 23 ).

76. På samme måde gør adskillige indlæg opmærksom på, at visse af procedurebestemmelserne i de pågældende forhandlingsdirektiver faktisk er rimelige, idet de dog forbigår den omstændighed, at Kommissionens klagepunkt slet ikke vedrører de specifikke regler i afsnit A, men derimod, på grundlag af artikel 218, stk. 2-4, TEUF, anfægter selve Rådets beføjelse til at vedtage disse procedureregler, uanset om de er rimelige eller ikke.

77. Dom Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151), som er nævnt ovenfor i forbindelse med behandlingen af formaliteten, indeholder ingen oplysninger, der kan anvendes i forbindelse med fortolkningen af artikel 218, stk. 4, TEUF i den foreliggende sag. De forhandlingsdirektiver, som Rådet havde vedtaget inden for rammerne af den dom, var dog noget mindre detaljerede end dem, den foreliggende sag vedrører (jf. præmis 32 og 33 i den pågældende dom), som igen er mindre detaljerede end dem, der vedrører TTIP-forhandlingerne, der er på 18 sider mod fire sider i den foreliggende sag ( 24 ).

– Svar på spørgsmålet

78. Efter min opfattelse kan Rådet ikke på grundlag af artikel 218, stk. 2-4, TEUF ensidigt pålægge Kommissionen at følge en detaljeret procedure under forhandlingerne om en international aftale ( 25 ).

79. Ganske vist kan det begrundes at aftale formerne for institutionernes samarbejde, navnlig i forbindelse med internationale forhandlinger, men de skal i så fald aftales ved brug af interinstitutionelle aftaler ( 26 ) og ikke ved en afgørelse, som en institution ensidigt pålægger en eller flere andre. »Fremgangsmåden ved internationale aftaler er et konkret udtryk for, hvordan [princippet om institutionel ligevægt og princippet om loyalt samarbejde] komplementerer hinanden [ ( 27 )]. Hvad angår beføjelser, som de tre politiske institutioner deler imellem sig, giver den interinstitutionelle aftale mulighed for at fastlægge god praksis, forebygge konflikter og først og fremmest bevare den interinstitutionelle ligevægt« ( 28 ).

80. Denne fremgangsmåde er i øvrigt udtrykkeligt fastsat i artikel 295 TEUF, hvorefter »Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen holder indbyrdes samråd og [...] i fællesskab [aftaler] formerne for deres samarbejde. Med henblik herpå kan de inden for traktaternes rammer indgå interinstitutionelle aftaler, der kan antage bindende karakter«.

81. Da Kommissionen f.eks. ønskede at klarlægge den forpligtelse til at underrette Parlamentet, der er formuleret i artikel 218, stk. 10, TEUF, indgik den en rammeaftale med Parlamentet. I henhold til denne rammeaftale, der blev indgået i 2010, »skal Kommissionen, når den forelægger forslag til forhandlingsdirektiver for Rådet til vedtagelse, samtidig forelægge dem for Parlamentet« ( 29 ). Desuden fastsætter den, at Kommissionen »holder Parlamentet løbende og hurtigt underrettet om forhandlingsprocessen frem til det tidspunkt, hvor aftalen paraferes, og redegør for, om og i bekræftende fald hvordan Parlamentets bemærkninger er indarbejdet i den forhandlede tekst, samt i benægtende fald oplyse, hvorfor det ikke er sket« ( 30 ).

82. I modsætning til Rådets fremgangsmåde i den foreliggende sag var Parlamentet, ved at indgå denne interinstitutionelle aftale, opmærksom på kravet om at respektere Kommissionens rolle som forhandler og det spillerum, som alle forhandlinger kræver.

83. En sådan aftale kunne have været indgået af Kommissionen og Rådet, eller endog af alle tre institutioner ( 31 ), idet artikel 295 giver mulighed for, at disse tre institutioner »i fællesskab [aftaler] formerne for deres samarbejde«. I øvrigt kan jeg ikke se, hvordan det, sådan som Rådet har hævdet, ville skade ligevægten mellem institutionerne, som er fastlagt i artikel 218 TEUF, hvis de tre institutioner indgik en sådan aftale (eller i endnu højere grad to af institutionerne).

84. Som Domstolen har fremhævet, udgør bestemmelsen i artikel 218 TEUF (eller tidligere artikel 228 EØF, og derefter, efter Amsterdamtraktaten, artikel 300 EF) en generel, selvstændig retsregel med samme rækkevidde som en forfatningsbestemmelse, for så vidt den tillægger EU-institutionerne bestemte beføjelser og har til formål at sikre ligevægten mellem disse institutioner ( 32 ).

85. Domstolen tilføjede, at »Rådets beføjelse til at indgå aftaler gælder [...] »med forbehold af den kompetence, som på dette område er tillagt Kommissionen«« ( 33 ).

86. Det er således altafgørende, at institutionerne samvittighedsfuldt overholder denne ligevægt for at undgå enhver form for indgreb fra en institutions side i en anden institutions beføjelser.

87. Jeg mener, at Rådet greb ind i Kommissionens beføjelser ved i forhandlingsdirektiverne at fastlægge en procedure, som fratager Kommissionen det nødvendige spillerum i forhandlingen om den pågældende internationale aftale, og pålægge den at følge denne procedure ved en afgørelse rettet til denne.

88. Herved fastlægger Rådet ensidigt ( 34 ) – i modsætning til den ovenfor nævnte situation mellem Parlamentet og Kommissionen – formen og hyppigheden med hensyn til såvel formidling af oplysninger som meddelelse af holdninger eller retningslinjer, som skal følges under forhandlingerne, i en grad, så det faktisk er Rådet, der bliver forhandleren.

89. Jeg mener nemlig, at forhandlingsdirektiverne forventes at vedrøre de strategiske valg og de grundlæggende formål, som skal forsvares under forhandlingerne, med andre ord indholdet af den tekst, der forhandles om.

90. De kan derimod ikke pålægge forhandleren, i dette tilfælde Kommissionen, specifikke procedurer ( 35 ), og denne har i øvrigt beføjelse til selv at fastsætte, hvordan den fører samråd med det særlige udvalg, som Rådet har udpeget i henhold til artikel 218, stk. 4, TEUF.

iii) »Forhandlingsdirektiverne« og forhandlerens egenskab

91. Som Kommissionen korrekt har bemærket, kodificerer artikel 13, stk. 2, TEU, som ændret ved Lissabontraktaten (jf. punkt 188 i dette forslag til afgørelse) ( 36 ), Domstolens praksis, som tidligere vedrørende Rådet havde fastslået, at »[d]et følger [...] af indholdet og opbygningen af den ordning, der er indført ved traktaten, at Rådet ikke kan frigøre sig fra de regler, der er indeholdt i [traktaten]«, og at »Rådet [...] således ikke [kan] følge en alternativ procedure, f.eks. til at vedtage en retsakt, som ikke er selve den beslutning, der er foreskrevet for en bestemt fase, eller som vedtages under andre betingelser end dem, som er foreskrevet i de bestemmelser, der finder anvendelse ( 37 ).

92. Afsnit A i forhandlingsdirektiverne nævner imidlertid gentagne gange Rådet som egentlig aktør i forhandlingerne ( 38 ), hvilket er i strid med den institutionelle ligevægt i henhold til artikel 218 TEUF. Da Rådet har bemyndiget Kommissionen til at indlede forhandlingerne, kan det ikke have en direkte besluttende rolle under disse. Dette gør sig i endnu højere grad gældende for det særlige udvalg ( 39 ), som kun er et rådgivende organ.

93. Selv om samrådet med det særlige udvalg kan hjælpe Kommissionen med at afgøre, om visse bestemmelser i den kommende aftale kan opnå politisk tilslutning fra Rådet, tilkommer det Kommissionen at beslutte, hvordan dette element skal inddrages i den igangværende forhandling.

94. Det er korrekt, som Eeckhout bemærker ( 40 ), at »[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives [...] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the »special committees«, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself«.

95. Ikke desto mindre forholder det sig således, som MacLeod, Hendry og Hyett ( 41 ) korrekt har anført, at EF-traktatens ordlyd »i samråd med særlige udvalg, der er udpeget af Rådet til at bistå [forhandleren] i dette arbejde«, understreger »the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations« (min fremhævelse).

96. For så vidt angår ordlyden »within the framework of [such directives as the Council may issue]« ( 42 ) tilføjer de med rette, at »[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue »directives«, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis» (min fremhævelse) ( 43 ).

97. Jeg er også enig med Eeckhout i ( 44 ), at »[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this«.

98. Mens forhandlingsdirektiverne ikke kan gøre Rådet til en egentlig forhandler, gælder dette så meget desto mere det særlige udvalg, der er nedsat i henhold til artikel 218, stk. 4, TEUF.

99. Som denne artikel foreskriver, har dette særlige udvalg kun en rådgivende rolle, idet »der skal føres samråd med [det] under forhandlingerne«.

100. Dette står efter min opfattelse i klar modsætning til afsnit A i bilaget til den omtvistede afgørelse, som indrømmer det særlige udvalg en beslutningsbeføjelse med hensyn til, hvordan forhandlingerne skal føres, idet punkt 1 fastsætter muligheden for, at det kan fastlægge »detaljerede forhandlingspositioner for Unionen«, og punkt 3 bestemmer, at »det særlige udvalg mødes før hver forhandlingsrunde for at afgøre de vigtigste spørgsmål og, alt efter omstændighederne, fastlægge holdningerne eller retningslinjerne for forhandlingen«.

101. Under retsmødet fastholdt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, at det særlige udvalg kun skulle »rådspørges« af Kommissionen og ikke »adlydes«. Jeg forstår ikke, hvordan denne holdning kan forenes med udvalgets beføjelse til at fastlægge detaljerede forhandlingspositioner. Ligeledes under retsmødet medgav Rådet, at udvalget ikke kunne give forhandlingsdirektiver (hvilket Rådet har enebeføjelse til) – og alle var enige om, at dette udvalg ikke stemte og i øvrigt ikke var underlagt nogen stemmeregler, men efter min mening står disse udtalelser i modsætning til selve teksten til den omtvistede afgørelse, hvorefter dette udvalg kan fastlægge detaljerede forhandlingspositioner.

iv) Artikel 218 TEUF set i lyset af princippet om institutionel ligevægt.

102. Denne nøje afgrænsning af Rådets og Kommissionens respektive beføjelser med hensyn til gennemførelsen af artikel 218 TEUF er i fuld overensstemmelse med Domstolens praksis, hvor den har fremhævet betydningen af »kompetencefordeling[en]« ( 45 ), af »fordelingen af beføjelser mellem institutionerne« ( 46 ), af »ordningen for opgavernes fordeling og den institutionelle ligevægt« ( 47 ), men også den »institutionelle stilling« ( 48 ) eller den »institutionelle organisation« ( 49 ), idet den understregede, at den institutionelle ligevægt var »[karakteristisk] for Fællesskabets institutionelle opbygning« ( 50 ).

103. I henhold til fast retspraksis »[sikrer] princippet om institutionel ligevægt [...], at hver enkelt institution udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser« ( 51 ). Den institutionelle ligevægt er ganske enkelt udtryk for det klassiske princip om (hensyntagen til) de tildelte beføjelser, og princippet om loyalt samarbejde kan ses som et værktøj, der giver mulighed for at maksimere den retslige prøvelse af iagttagelsen af den institutionelle ligevægt ( 52 ). Som Jacqué ( 53 ) korrekt har anført, »drejer [den institutionelle ligevægt] sig om, at Fællesskabets institutionelle struktur er baseret på en fordeling af beføjelser mellem de forskellige institutioner«.

104. Som allerede bemærket ( 54 ) har Domstolen ligeledes henvist hertil i forbindelse med den tidligere artikel 228 EØF (senere artikel 300 EF og nu artikel 218 TEUF) ( 55 ), hvorom den har fastslået, at den »om indgåelse af traktater [...] udgør en generel, selvstændig retsregel med samme rækkevidde som en forfatningsbestemmelse, for så vidt den tillægger fællesskabsinstitutionerne bestemte beføjelser. Med det formål at sikre ligevægten mellem Fællesskabets institutioner fastsættes det i bestemmelsen, at aftalerne mellem Fællesskabet og en eller flere stater skal forhandles af Kommissionen og derpå afsluttes af Rådet, efter at der er indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet i de tilfælde, som er foreskrevet i traktaten. Rådets beføjelse til at indgå aftaler gælder dog »med forbehold af den kompetence, som på dette område er tillagt Kommissionen««.

105. Den samme regel gælder (i endnu højere grad) for det særlige udvalg. At dette udvalg (ligesom Rådet) er givet muligheden for at fastlægge »detaljerede forhandlingspositioner«, som har bindende virkninger under forhandlingerne, ændrer ligevægten mellem institutionernes beføjelser, idet Rådet – eller det særlige udvalg – bliver Unionens bestemmende aktør i forhandlingsprocessen, så Kommissionen ikke længere er en forhandler, der udfører sin politiske forpligtelse, men begrænses til en sekundær funktion som talsmand eller befuldmægtiget for Rådet eller det særlige udvalg. Desuden skal jeg gøre opmærksom på forskellen mellem »detaljerede forhandlingspositioner« og »forhandlingsdirektiver«, idet disse positioner ikke kan opfattes som blot »ændringer« af forhandlingsdirektiverne. Det skal bemærkes, at mens Rådet kan vedtage og ændre forhandlingsdirektiverne, indrømmer traktaten ikke det særlige udvalg denne beføjelse, hvorfor det ville være så meget mere overraskende, hvis det kunne vedtage »detaljerede forhandlingspositioner«.

106. I dommen i sagen Parlamentet mod Rådet ( 56 ) (der drejede sig om Parlamentets prærogativer), fastslog Domstolen, at »disse prærogativer [udgjorde] et af elementerne i den institutionelle ligevægt, der er skabt ved traktaterne. Der er nemlig ved traktaterne blevet tilvejebragt en kompetencefordeling mellem Fællesskabets forskellige institutioner, hvorved hver enkelt institution er tillagt opgaver som led i Fællesskabets institutionelle opbygning og gennemførelsen af de opgaver, der er overdraget Fællesskabet«.

b) Rådets og medlemsstaternes modargumenter

107. Flere af Rådets og medlemsstaternes argumenter kræver en nærmere behandling.

i) Det første argument

108. Både Rådet og visse medlemsstater ( 57 ) har forsvaret afsnit A i forhandlingsdirektiverne ved at henvise til artikel 16 TEU, som anfører, at Rådet udøver en »politikformulerende« funktion«.

109. Dette argument er ikke overbevisende.

110. I henhold til artikel 16, stk. 1, TEU skal denne »politikformulerende« funktion nemlig udøves »på de betingelser, der er fastsat i traktaterne«.

111. I øvrigt kan artikel 16 TEU åbenbart ikke fortolkes således, at det kun er Rådet, der har en politisk rolle i denne sammenhæng, mens de øvrige institutioners rolle ikke er det. Den kan heller ikke anvendes af Rådet som en allround-regel, der skal udfylde de »huller«, Rådet opfatter det som, hver gang det mener, at en anden traktatbestemmelse ikke giver det en tilstrækkelig afgørende rolle.

112. Rådet er kun bemyndiget til at udøve sin politiske rolle i forbindelse med internationale aftaler i de faser og efter de fremgangsmåder, som udtrykkeligt er fastsat i artikel 218 TEUF, idet denne artikel er en »generel selvstændig retsregel« (for at bruge Domstolens formulering). Denne rolle er ikke så ringe, da den udøves (men kun kan udøves) ( 58 ) i form af afgørelsen om bemyndigelse til at indlede forhandlinger eller ikke, muligheden for at give forhandleren forhandlingsdirektiver (der netop skal forstås som retningslinjer for de strategiske valg og politiske mål for forhandlingen) og naturligvis beføjelsen til at indgå aftalen eller ikke.

113. Under retsmødet gjorde Den Tjekkiske Republik gældende, at det var uacceptabelt, hvis Rådet skulle forkaste, hvad Kommissionen har forhandlet sig frem til, da dette ville skade Unionens internationale image. Jeg skal i denne henseende gøre opmærksom på, at det er reglen inden for internationale aftaler, at den tekst, som forhandlingerne er mundet ud i, skal forelægges til ratifikation af en myndighed (normalt et parlament), som ikke har deltaget i forhandlingen og ikke engang har beføjelse til at udstede forhandlingsdirektiver.

114. Rådet accepterer tilsyneladende selv, at dets beføjelser ikke omfatter beføjelsen til at forpligte Kommissionen til at forelægge det det forslag, det ønsker, for så vidt som det ifølge punkt 25 i dets duplik »ikke anfægter, at Kommissionen er fuldt ansvarlig for forhandlingerne inden for denne ramme. I princippet godkendes enhver beslutning, der træffes af Kommissionen under forhandlingerne, alene ved Rådets beslutning om at godkende forhandlingsresultatet eller ikke, såfremt Kommissionen efter processen beslutter at forelægge et forslag«.

115. I denne sammenhæng anfører Cloos, Reinesch, Vignes og Weyland ( 59 ), at »[e]t af de vigtigste forslag, der kom fra Kommissionen [i forbindelse med de forhandlinger, der førte til vedtagelsen af Maastrichttraktaten], drejede sig om tidspunktet, hvor artikel 113-udvalget involveres [ ( 60 )]. Kommissionen foreslog nemlig at erstatte ordene »i samråd« [ ( 61 )] med »efter samråd« [...]. Denne ændring ville have øget Kommissionens manøvremargin, idet den havde kunnet nøjes med at rådføre sig med artikel 113-udvalget en enkelt gang i begyndelsen af en forhandling. Medlemsstaterne ønskede ikke at gå i den retning, da de fandt det nødvendigt, at artikel 113-udvalget regelmæssigt fulgte forhandlingerne, hvis man ville undgå ubehagelige overraskelser ved afslutningen af forhandlingerne [...]. En anden ændring af artikel 113, eller snarere præcisering, som blev foreslået af det luxembourgske formandskab, opnåede heller ikke delegationernes accept. Ifølge ændringen skulle det udtrykkeligt anføres, at »Fællesskabets holdning på de områder, der er omfattet af nærværende artikel, uden at artikel 228 [EØF] herved berøres, udtrykkes af Kommissionen i relationerne til tredjelande, inden for internationale organisationer og inden for rammerne af internationale konferencer«. Dette afsnit, som imidlertid er selvindlysende, når der er tale om rene fællesskabsbeføjelser, udgik i den endelige tekst [...], som blev forelagt Det Europæiske Råd i Maastricht. Argumentet for at fjerne det var netop, at det ikke var nødvendigt at skrive udtrykkeligt, hvad der gav sig selv. Den egentlige årsag skal åbenbart findes i den mistænksomhed, der herskede over for Kommissionen i handelsanliggender. Visse medlemsstater frygtede nemlig, at Kommissionen, med støtte fra Domstolen, ville udnytte den mindste chance for at fremme sine ambitiøse synspunkter på dette område«.

116. Den foreliggende sag i det hele taget og især de bemærkninger, der er afgivet af Rådet og syv medlemsstater, viser, at mistænksomheden over for Kommissionen stadig hersker nu over 20 år senere ( 62 ).

117. I den foreliggende sag har Rådet således hævdet, at forhandlingsdirektiverne (og hermed også det særlige udvalg) er berettigede, fordi man herved kan undgå et fait accompli, som er »politisk uacceptabelt«, fordi »dette resultat kan bringe selve godkendelsen af aftalen i fare« ( 63 ).

118. Dette er i øvrigt et generelt tema i de argumenter, som er fremført af flertallet af de medlemsstater, der har afgivet interventionsindlæg til støtte for Rådet ( 64 ). Disse medlemsstater har ligeledes fremhævet, at det tætte samarbejde, som kræves ifølge de pågældende direktiver, garanterer en korrekt forhandlingsproces i betragtning af det emne, som er genstand for forhandlingen.

119. Som Rådet selv har anført, er dette et politisk argument. Selv om muligheden for at vedtage forhandlingsdirektiver har til formål at mindske risikoen for, at der opstår en konflikt mellem Kommissionen og Rådet under processen, kan denne beføjelse dog ikke fortolkes således, at den ophæver Kommissionens opgave, nemlig at føre forhandlingen, og dens initiativret, når forhandlingen er afsluttet.

120. Hvis Rådet beslutter ikke at godkende aftalen, udøver det den beføjelse, som det indrømmes af traktaterne, og som ikke omfatter en beføjelse til at pålægge Kommissionen at forelægge det et forslag, som vil opnå det nødvendige flertal i Rådet.

121. Med andre ord omfatter den politikformulerende beføjelse heller ikke formuleringen af forslaget ved forhandlingens afslutning, da dette tilkommer Kommissionen.

ii) Det andet argument

122. På linje med Rådets ovennævnte argument mener visse medlemsstater ( 65 ), at afsnit A og Rådets deltagelse i forhandlingerne er nødvendigt for at sikre, at det effektivt kan udfylde sin rolle som den endelige beslutningstager, når aftalen skal undertegnes og indgås. Dette argument præsenteres også som en sikkerhed for Unionens troværdighed som seriøs forhandlingspartner.

123. Selv om dette synspunkt kan forsvares (og anfægtes) på politisk plan, forbigår det netop den institutionelle ligevægt, som tilsigtes, navnlig ved artikel 218 TEUF, der indfører en proces ( 66 ), hvor alle tre institutioner, dvs. Kommissionen, Rådet og Parlamentet, har en veldefineret rolle.

124. Som Parlamentet med føje har fremhævet, »[bør] opbygningen af artikel 218 TEUF betragtes i dens helhed for at sikre hele sammenhængen« ( 67 ), og det synspunkt, hvorefter Rådets rolle i selve forhandlingen anses for at være begrundet i dets endelige beføjelse til at indgå aftalen eller ikke, ændrer grundlæggende ved opbygningen af artikel 218 TEUF.

125. Dette argument er tidligere ligeledes blevet fremført af Rådet (dets juridiske tjeneste), som vurderede, at Rådets godkendelse var påkrævet, før Kommissionen indgik præjuridiske forpligtelser (»pre-legal commitments«) under forhandlingerne for ikke at fratage Rådet enhver indflydelse under den egentlige beslutningsproces. Devuyst ( 68 ) anfører med rette, at begrebet »præjuridiske forpligtelser«, som Rådet[s juridiske tjeneste] betegner det, ikke er fastsat i traktaten, og dets indførelse »tilføjer en ny fase i processen [...], som ikke er foreskrevet i traktaten«. »Dette ville ændre den institutionelle ligevægt i Rådets favør«, for så vidt som »alle forhandlingsfaser, fra forhandlingerne indledes til aftalens undertegnelse, logisk set hører under Kommissionens ansvarsområde«. »Hvis Rådet skulle godkendte alle betydningsfulde »pre-legal commitments« [...], ville de særlige procedurer i artikel 207, stk. 3, [TEUF] og artikel 218 TEUF blive stort set overflødige«, og det ville gøre »Den Europæiske Union til en umulig forhandlingspartner«.

126. Det er desuden vigtigt at fremhæve, at Kommissionen ikke blot kan have som sit formål at frembringe en international aftale, der opnår Rådets godkendelse, men formålet bør være at forhandle sig frem til en aftale, der på bedst mulig måde tjener Unionens interesser ( 69 ), før Kommissionen forelægger den som et forslag til godkendelse i Parlamentet, når dette kræves, og derefter for Rådet.

127. Jeg skal i denne henseende gøre opmærksom på, at Rådet selv har medgivet, at Kommissionen har mulighed for at beslutte ikke at foreslå indgåelse af aftalen ( 70 ), hvilket paradoksalt nok oftere risikerer at indtræffe, hvis det tilkommer Rådet (eller det særlige udvalg, da størstedelen af medlemsstaterne ikke sondrer mellem Rådet og dette) at vedtage forhandlingspositionen under tilsidesættelse af Kommissionens eventuelle modstridende synspunkter.

iii) Det tredje argument

128. Ifølge Den Tjekkiske Republik er det nødvendigt at undgå en situation, hvor forhandlingsresultatet ikke kan accepteres af Rådet, og hvor den manglende godkendelse af forslaget til endelig aftale har en negativ indvirkning på forholdet til den anden part. Den tjekkiske regering ønsker her at drage en »nyttig parallel« til formålet med den udtalelsesprocedure, der er fastlagt i artikel 218, stk. 11, TEUF, som ligeledes er at fjerne risikoen for, at en international aftale, som man har forhandlet sig frem til, er uforenelig med EU-retten, og forhindre de problemer med hensyn til internationale forbindelser, der følger heraf. Domstolen har ifølge Tjekkiet udtrykt sig meget tydeligt om dette spørgsmål i sin udtalelse, hvor den fastslog, at »en retsafgørelse, der eventuelt fastslår, at en sådan aftale er uforenelig med traktatens bestemmelser, enten på grund af dens indhold eller på grund af den ved dens indgåelse fulgte fremgangsmåde, […] uundgåeligt [vil] skabe alvorlige vanskeligheder, ikke alene internt i Fællesskabet, men også for internationale forbindelser, og fremkalde fare for, at alle berørte parter, herunder tredjelande, bliver skadet« ( 71 ).

129. Jeg mener ikke, at denne henvisning til artikel 218, stk. 11, TEUF og udtalelse 2/94 er relevant i den foreliggende sag ( 72 ).

130. Som Kommissionen med føje har bemærket, kan en manglende indgåelse af en international aftale på ingen måde sammenlignes med en annullation af afgørelsen om indgåelse af aftalen, efter at den er trådt i kraft. Hvis Rådet ikke godkender aftalen, kan det højst have politiske konsekvenser, som vil opstå, selv hvis Kommissionen ikke stiller forslag om indgåelse af aftalen, eller hvis Parlamentet ikke giver sit samtykke, når dette er påkrævet. Hvad angår internationale forbindelser er årsagen til, at aftalen ikke godkendes, slet ikke relevant og begrunder ikke, at én institution skulle have forrang over de andre.

iv) Det fjerde argument

131. I modsætning til, hvad Kongeriget Sverige har hævdet ( 73 ), har Kommissionen aldrig gjort gældende, at Rådet ikke kunne have »nogen indflydelse på indholdet af den aftale, som forhandlingerne vedrørte«.

132. I øvrigt har Kommissionen selv anerkendt ( 74 ), at det – i betragtning af, at Rådet har det sidste ord med hensyn til, om aftalen skal indgås eller ikke, hvilket ubestrideligt er en faktor, der afhænger af forhandlingernes indhold – ikke er særlig sandsynligt ( 75 ), at Kommissionen vil bruge ressourcer på at forhandle om en international aftale, som kun har en lille chance for at blive retskraftig, fordi den vil møde modstand fra Rådet (eller Parlamentet). Kommissionens hensyn kan her ses som en anvendelse af princippet om loyalt samarbejde.

133. Desuden bør det medgives, at Rådet har ret til at kræve fuldstændige, regelmæssige redegørelser for forhandlingernes forløb, hvor netop det særlige udvalg, som afgiver sin (og Rådets) udtalelse til forhandleren gennem hele samrådsproceduren, fungerer som mellemled. Kommissionen har i øvrigt bemærket, at den i modsætning til, hvad der fremgår af Rådets svarskrift (punkt 32), ikke hævder, at Rådet ikke skal tilkendegive sit synspunkt under forhandlingerne, idet den i sin stævning har fremhævet, at den skulle tage hensyn til de synspunkter, som Rådet (eller Parlamentet) udtrykte.

134. Kommissionen har heller ikke bestridt, at den har pligt til at føre samråd med det særlige udvalg og være i regelmæssig kontakt med dette. Denne forpligtelse er en logisk følge af artikel 218 TEUF og er endog mere specifikt anført i forbindelse med handelsaftaler ( 76 ).

135. Derfor foreslår jeg ikke Domstolen, at den annullerer artikel 2, andet punktum, i den omtvistede afgørelse.

136. Der er ligeledes rejst et spørgsmål om, hvorvidt Rådet kan ændre forhandlingsdirektiverne under forhandlingsprocessen.

137. Kommissionen har hævdet, at en henstilling ikke er en simpel formalitet, der kræves for at igangsætte processen, som derefter er helt i Rådets kontrol. Hvis Rådet hævder, at dets beføjelse under forhandlingerne er baseret på beføjelsen til at bemyndige til at indlede dem og beføjelsen til at godkende aftalen, to beføjelser, som begge bør være baseret på Kommissionens forslag (eller henstillinger), må det også acceptere, at enhver revision eller enhver ændring også skal ske på grundlag af et forslag eller en henstilling. Hvis det ikke forholder sig sådan, får Rådet flere beføjelser under forhandlingen (dvs. i en fase, hvor traktaterne ikke indrømmer det nogen beføjelse) end i den fase, hvor der gives bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en international aftale, eller hvor denne aftale indgås (dvs. de to faser, hvor Rådets rolle er foreskrevet i traktaterne).

138. Kommissionen kan ikke gives medhold i disse argumenter (det skal i øvrigt bemærkes, at Kommissionen ikke har nedlagt påstand om annullation af den omtvistede afgørelses artikel 2, første punktum, hvorefter »Rådet [på et hvilket som helst tidspunkt] kan revidere indholdet af forhandlingsdirektiverne [...]«).

139. Da det er Rådet, der i sidste ende skal godkende den aftale, som forhandlingerne er mundet ud i, vil det efter min mening være ulogisk, hvis det kun kan give sit synspunkt til kende ved indledningen af forhandlingerne, og ikke undervejs i processen ( 77 ). Det er nemlig klart, at hverken Rådet eller Kommissionen kender tredjelandenes holdninger i detaljer, når forhandlingerne indledes. Desuden er forhandlingerne ofte komplicerede og langvarige, regeringer skifter, og situationer ændrer sig, hvilket også taler for muligheden for at ændre forhandlingsdirektiverne under forhandlingerne, idet målet om så vidt muligt at undgå meningsforskelle mellem institutionerne ikke kan opfyldes, hvis Rådet først underrettes, når forhandlingerne er afsluttet. Det er dog ikke korrekt, som Rådet og visse medlemsstater har hævdet, at Kommissionen ikke accepterer, at den skal underrette Rådet under forhandlingerne. Det skal desuden bemærkes, at artikel 218, stk. 10, TEUF udtrykkeligt fastsætter, at Parlamentet skal underrettes »i alle faser af proceduren« (dvs. også af Kommissionen), og jeg finder det indlysende, at Kommissionen også skal underrette Rådet regelmæssigt.

140. Jeg er derfor enig med Rådet og medlemsstaterne i, at Rådet undervejs i forhandlingerne kan revidere forhandlingsdirektiverne på grundlag af de informationer, det har fået af Kommissionen, og alt efter omstændighederne ændre eller supplere disse forhandlingsdirektiver, uden at Kommissionen skal forelægge det reviderede henstillinger.

141. At Rådet desuden kan vejlede Kommissionen under forhandlingerne, fremgår efter min mening af artikel 218, stk. 4, TEUF, som er affattet i temmelig generelle vendinger. Stk. 4, hvorefter »Rådet kan give forhandleren direktiver og udpege et særligt udvalg, som der skal føres samråd med under forhandlingerne«, adskiller sig nemlig fra stk. 5 og 6, der underlægger afgørelserne et »forslag af forhandleren«. Desuden skal det bemærkes, at bestemmelsen ikke anfører, hvornår Rådet skal (dvs. kan) give forhandleren direktiver.

142. Kommissionen er i øvrigt en smule vag vedrørende spørgsmålet, da den i princippet ikke bestrider, at direktiverne kan ændres ( 78 ).

143. Den omstændighed, at Rådet kan ændre forhandlingsdirektiverne, uden at Kommissionen først har stillet forslag hertil, bekræftes tilsyneladende af praksis (for så vidt som Kommissionen, ifølge Rådet, ofte anmoder om ajourføring af disse, uden at den forelægger forslag) og er ligeledes blevet fremhævet i den juridiske litteratur. Som MacLeod m.fl. med føje anfører ( 79 ), »the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations«, og »[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting«. Tilsyneladende sker det dog kun sjældent i praksis, at Rådet udsteder supplerende direktiver ( 80 ).

144. Ligeledes ifølge commentaire Mégret ( 81 )»[har] Rådet [...] mulighed for at gribe ind ved indledningen af forhandlingerne, men også under forhandlingerne for at ændre, erstatte eller supplere de direktiver, som det allerede har givet Kommissionen. Disse direktiver er ofte resultat af langtrukne forhandlinger i Rådet, og de forbliver sjældent hemmelige. Deres offentliggørelse gør naturligvis Kommissionens arbejde vanskeligere i forhold til forhandlingspartneren, da dens manøvremargin mindskes til et punkt, hvor den bliver illusorisk [...]« (Min fremhævelse).

145. Dette kan imidlertid ikke medføre, at Rådet, efter at have godkendt indledningen af forhandlingerne og have meddelt, eller endog ændret, sine retningslinjer, kan gøre krav på en rolle som »chefforhandler«, hvilket ville reducere den manøvremargin, som forhandleren er nødt til at have for at opnå tilfredsstillende resultater. Det særlige udvalg, som er udpeget af Rådet, kan heller ikke spille en sådan rolle, da dets funktion er af strengt rådgivende karakter.

146. Det er nemlig Kommissionen, der forhandler som repræsentant for Unionens interesser og på Unionens (og ikke på Rådets) vegne.

v) Det femte argument

147. Rådet har endvidere hævdet, at dets fortolkning af artikel 218, stk. 4, TEUF, nemlig at denne bestemmelse giver mulighed for at lade forhandlingsdirektiverne omfatte processuelle bestemmelser i stedet for at begrænse dem til vage hensigtserklæringer, fuldt ud bevarer Unionens mulighed for at tale med én stemme på den internationale arena.

148. Jeg kan ikke tilslutte mig disse argumenter, da Unionens enhed under alle omstændighed er sikret, idet forhandleren alene har beføjelse til at forhandle på Unionens vegne inden for den ramme, som er fastsat ved Rådets direktiver, og i givet fald efter samråd med det særlige udvalg.

149. I øvrigt er det allerede sikret ved traktaterne, at der tales med »en stemme«, idet artikel 17, stk. 1, TEU fastsætter, at »[Kommissionen] varetager [...] Unionens repræsentation udadtil«.

150. Betydningen af »enhed i [Unionens] optræden udadtil« blev fremhævet af Domstolen i dens udtalelse 1/94 (EU:C:1994:384, præmis 106 ff.) med det formål at give Unionen en større vægt i forhandlinger.

vi) Det sjette argument

151. Rådet og medlemsstaterne har ligeledes påberåbt sig den (angiveligt) faste praksis på transportområdet, at forhandlingsdirektiverne omfatter processuelle regler.

152. Kommissionen har hertil indvendt, at de dokumenter, som Rådet har nævnt ( 82 ), vedrører forhandlinger om aftaler, der er blandede aftaler. Dokumenterne omfatter et bilag med »forhandlingsdirektiver« og endnu et (separat) bilag, der har overskriften »Ad hoc-procedurer for forhandlingerne om en aftale på transportområdet mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater og Algeriet [eller Georgien]« ( 83 ). Hovedformålet med det andet bilag, som ikke var en del af forhandlingsdirektiverne, var blot at fastlægge en procedure for koordineringen med medlemsstaterne.

153. Følgelig er disse dokumenter ikke relevante i forbindelse med en aftale, som skal indgås af Unionen alene, som det er tilfældet her.

154. Også ifølge visse medlemsstater indeholder forhandlingsdirektiverne ofte processuelle bestemmelser ( 84 ).

155. Såfremt dette er korrekt (hvilket Kommissionen kraftigt har bestridt), fremgår det af retspraksis, at »en bestemt praksis på området [...] ikke [kan] tillægges større betydning end traktatens bestemmelser« ( 85 ). Domstolen fastslog f.eks. i præmis 23 i dom Wybot (149/85, EU:C:1986:310), at »[d]et skal [...] afgøres, om bestemmelserne i [EKSF-, EØF- og Euratomtraktaten, som er omhandlet i denne sag], hvorefter ikke blot Parlamentets medlemmer, men også medlemmer i andre institutioner, nemlig Rådet og Kommissionen, har kompetence til ved flertalsafgørelse at indkalde til ekstraordinære sessioner – helt mister deres virkning som følge af den af Europa-Parlamentet fulgte praksis. Når henses til den kompetencefordeling mellem institutionerne, som er fastslået i traktaterne, kan Europa-Parlamentets [omtvistede] praksis ikke bevirke, at de andre institutioner mister en ret, som har hjemmel i traktaterne« (min fremhævelse).

vii) Det syvende argument

156. Ifølge Rådet er det en logisk følge af dets ret til at beslutte, om en forhandling skal godkendes eller ikke, at der i forhandlingsdirektiverne medtages visse procedureregler og særlige krav.

157. Som anført ovenfor kan Rådet, når det har bemyndiget Kommissionen til at indlede forhandlingerne, ikke have en direkte besluttende rolle under disse. Det bør nemlig fremhæves, at, selv om bemyndigelsen fra Rådet og dets forhandlingsdirektiver under ét kaldes »forhandlingsmandatet« (»the negotiating mandate« på engelsk), har Kommissionen ikke fået et »mandat« fra Rådet – den er »bemyndiget« ( 86 ).

158. Rådets valg af ordet »mandat« (punkt 42 i svarskriftet) i stedet for at anvende traktaternes ordlyd er ikke uskyldig ( 87 ). Et mandat udgør ikke alene en frivillig handling, det indebærer også, at den enhed, som får mandat, handler på vegne af en anden inden for de grænser og ifølge de bindende instrukser, som den mandatgivende enhed har pålagt.

159. Som Waelbroeck m.fl. ( 88 ) korrekt har gjort opmærksom på, giver anvendelsen af ordet »forhandlingsmandat« nemlig »juridisk set et forkert indtryk: Rådet kan således ikke efter forgodtbefindende beslutte at give hvem som helst mandat til at forhandle på Fællesskabets vegne. Kommissionen har monopol i denne henseende. Der er snarere tale om at sætte processen i gang ved at give Kommissionen, og Kommissionen alene, tilladelse til at føre forhandlingerne«.

160. Det giver kun mening at anvende ordet »mandat«, når Kommissionen forhandler på medlemsstaternes vegne ( 89 ).

161. Under alle omstændigheder omtaler traktaterne ikke noget »mandat« i forbindelse med artikel 218 TEUF, selv om dette ord er anvendt i andre artikler, bl.a. i artikel 18, stk. 2, TEU, vedrørende Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik.

162. Efter min mening ville traktaternes ophavsmænd have anvendt dette ord, hvis de havde ønsket, at Kommissionen skulle handle inden for et »mandat«.

163. Den omstændighed, at Rådet kan beslutte at bemyndige til at indlede forhandlinger eller ikke, medfører således ikke, at det har ret til at tilføje hvad som helst som bilag til denne bemyndigelse. Dette indhold bør også overholde traktatbestemmelserne. Hvis Rådet i øvrigt havde fremført som argument, at det ganske enkelt ikke ville give bemyndigelse, hvis Kommissionen ikke accepterede processuelle regler, kunne der være tale om magtfordrejning.

viii) Det ottende argument

164. Ifølge Rådet »[anses] de positioner, som fastsættes i det særlige udvalg, [...] for et konkret udtryk for Rådets forhandlingsdirektiver og tager som sådan sigte på at hjælpe forhandleren ved at præcisere de synspunkter, der støttes af den politiske myndighed, som til sidst skal beslutte, om den kan godkende den tekst, som forhandlingerne er mundet ud i, eller ikke« (svarskriftet, punkt 42). Ud fra denne synsvinkel, hvad er der så at forhandle om, hvis det blot er en forelæggelse for den anden part af en færdig tekst, som denne kan acceptere eller lade være?

165. Ud over mine ovenstående ( 90 ) bemærkninger vedrørende begrebet »mandat« mener jeg også, at selv om samrådet med det særlige udvalg kan hjælpe ved at give Kommissionen en viden om, hvorvidt visse bestemmelser i den fremtidige aftale kan opnå Rådets politiske tilslutning eller ikke, tilkommer det Kommissionen (alene) at beslutte, hvordan dette element indgår i forhandlingen. Enhver anden fortolkning ville ophæve dens initiativret, da det ville indebære en forpligtelse til at foreslå en tekst af den grund alene, at den afspejler de holdninger, som Rådet støtter. Det står klart, at en sådan forpligtelse ikke findes i EU-retten ( 91 ).

166. Jeg gør desuden opmærksom på, at anvendelsen af den bestemte artikel i »den politiske myndighed« kan give det indtryk, at denne politiske myndighed er Rådets eneprivilegium. Kommissionen (og Parlamentet) er imidlertid institutioner, som ligeledes har en vigtig politisk rolle i forbindelse med internationale forhandlinger.

167. Endelig indrømmer artikel 218, stk. 4, TEUF kun det særlige udvalg en rådgivende rolle, idet det foreskrives, at forhandlingerne skal føres »i samråd med« udvalget. Dette indebærer ganske vist, at det særlige udvalg kan udtrykke sit synspunkt om visse aspekter af forhandlingen, men den omtvistede afgørelse går langt videre. Den bestemmer ( 92 ) nemlig, at det særlige udvalg (eller Rådet under afsnit A, punkt 1, i forhandlingsdirektiverne) vedtager »detaljerede forhandlingspositioner for Unionen« (min fremhævelse), der således anses for at være bindende for Kommissionen, for at den ikke skal fravige de holdninger, der betegnes som Unionens og ikke blot det særlige udvalgs (eller Rådets) holdninger.

168. Her kan jeg drage en parallel mellem denne sag og dom Kommissionen mod Rådet, »CITES-dommen« ( 93 ) (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 43 og 44), hvori Domstolen fastslog – ganske vist i forbindelse med den bestemmelse, som nu er artikel 218, stk. 9, TEUF – at fastlæggelsen af »Unionens« holdning har retligt bindende virkninger for institutionerne. Det kan endvidere tilføjes, at afsnit A, punkt 3, i forhandlingsdirektiverne sondrer mellem »holdninger« og »retningslinjer«.

169. Rådet mener ikke, det er korrekt at sige, at Kommissionen »ikke kan fravige direktiverne«, og kalder parallellen med de holdninger, som det vedtager i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, for »falsk«, da de er af en anden type, og Domstolen herom har fastslået, at de havde »retligt bindende virkninger« og var »bindende« for institutionerne ( 94 ). Endelig mener Rådet, at det ganske vist tilkommer Kommissionen at beslutte, hvordan der skal forhandles ( 95 ), men den skal altid følge de retningslinjer, den får fra det særlige udvalg, hvad enten det er i form af mundtlige instrukser eller holdninger, som er præsenteret i dokumenter.

170. Selv om vedtagelsen af forhandlingsdirektiver rent faktisk er en anden procedure end den, der er omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF, nævner teksten til de pågældende forhandlingsdirektiver »Unionens holdning« på en måde, som er i høj grad sammenlignelig med ordlyden af artikel 218, stk. 9, TEUF. Rådet giver således det særlige udvalg (eller forbeholder sig selv) beføjelse til at fastlægge Unionens holdning med en tilsvarende forpligtelse for Unionens forhandler til ikke at fravige denne.

171. Som det anføres i de processuelle bestemmelser i den anfægtede afgørelse, mener Rådet, at »[Kommissionen], hvis det viser sig at være umuligt at opnå det, der er fastsat i holdningen, bør [...] underrette det særlige udvalg herom og anmode om nye retningslinjer« (svarskriftet, punkt 44). Med denne udtalelse bekræfter Rådet den bindende virkning, som holdningerne vedtaget af det særlige udvalg (eller som Rådet selv har fastlagt) har for Kommissionen, idet Kommissionens eneste manøvremargin er »den måde«, det forhandler på.

172. Det samme mener Den Franske Republik (punkt 11 i interventionsindlægget), som forklarer, at Kommissionen råder over et vist spillerum hvad angår forhandlingspositionen, men at den skal vende tilbage til Rådet eller det særlige udvalg, hvis den påtænker at fravige deres holdning.

173. Jeg skal bemærke, at Rådet bidrager yderligere til forvirringen ved at anvende ordet »henstilling« til at betegne virkningerne af det særlige udvalgs holdning (punkt 46 og 53 i svarskriftet nævner »resultatet ifølge henstillingen«). Rådet taler desuden om forpligtelsen til at »tage hensyn til holdningerne« og om »omsætning i praksis« (duplikken, punkt 23 og 25). Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mener, at det særlige udvalg kun har beføjelse til at udtrykke sine synspunkter (punkt 23 og 24). Dette kan vanskeligt forenes med den klare ordlyd af afsnit A i forhandlingsdirektiverne, hvor der henvises til fastlæggelsen af »Unionens holdninger« og ikke kun til »henstillinger til Kommissioner« eller »Rådets (og/eller det særlige udvalgs) holdninger«. Rådets forsvar modsiges også direkte af ordlyden af den omtvistede afgørelse, hvor der er anvendt ordene »fastlægges« og »fastlægge« i sætningerne »[o]m nødvendigt fastlægges detaljerede forhandlingspositioner for Unionen i det [...] særlige udvalg eller i Rådet« og »[d]et særlige udvalg mødes før hver forhandlingsrunde for at afgøre de vigtigste spørgsmål og, alt efter omstændighederne, fastlægge holdningerne eller retningslinjerne for forhandlingen« (min fremhævelse) ( 96 ). Imidlertid repræsenterer Kommissionen ikke Rådet, men Unionen under forhandlingerne.

174. Den bindende karakter af de holdninger, som er vedtaget af det særlige udvalg, er ikke forenelig med ordlyden af artikel 218, stk. 4, TEUF, der anvender ordet »samråd«. Hvis traktatens ophavsmænd havde ønsket, at Kommissionen skulle være bundet af det særlige udvalgs retningslinjer eller holdninger, havde de anvendt langt stærkere ord til at betegne det særlige udvalgs (eller Rådets) rolle.

175. Jeg er nemlig enig med Kommissionen i, at hvis formålet er at »hjælpe forhandleren«, bør man lade forhandleren beslutte, hvordan denne vil gøre brug af de pågældende holdninger. At præcisere, hvilke synspunkter den politiske myndighed støtter, kan ikke ligestilles med en forpligtelse til at følge det særlige udvalgs holdning.

176. Dette betyder ikke, at Kommissionen ikke har en retlig forpligtelse til at tage hensyn til de holdninger, som Rådet eller det særlige udvalg har fastlagt i forhandlingsdirektiverne ( 97 ), men der bør sondres mellem denne forpligtelse og forpligtelsen til ikke at fravige disse holdninger, der, som Parlamentet har fremhævet, anbringer den i en position, hvor den fører det særlige udvalgs (eller Rådets) beslutninger ud i livet.

177. Det er interessant at bemærke, at Domstolen allerede har taget stilling – ganske vist i en anden sammenhæng – til forskellen mellem disse to former for forpligtelser med hensyn til deres rækkevidde og art.

178. I dom Mediaset (C-69/13, EU:C:2014:71) behandlede Domstolen denne forskel. Sagen drejede sig om Kommissionens beslutninger, hvorved en støtteordning blev erklæret for uforenelig med fællesmarkedet, og navnlig om den nationale domstols rolle og hensyntagen til Kommissionens synspunkter i forbindelse med gennemførelsen af dens beslutning.

179. Domstolen fastslog i denne doms præmis 31, at »[s]elv om Kommissionens synspunkter [...] ikke kan binde den nationale ret, skal det bemærkes, at i det omfang de elementer, der er indeholdt i disse synspunkter, og i de af Kommissionens udtalelser, som den nationale ret eventuelt anmoder om under de i foregående præmis angivne betingelser, har til formål at lette de nationale myndigheders udførelse af opgaver i forbindelse med den omgående og effektive gennemførelse af beslutningen om tilbagebetaling, og henset til princippet om loyalt samarbejde, skal den nationale ret anvende disse som et af de forhold, der indgår i vurderingen i forbindelse med den sag, som er indbragt for den, og begrunde sin afgørelse på baggrund af alle de sagsakter, der er fremlagt for den«.

180. »[S]elv om den nationale ret med henblik på gennemførelse af en beslutning fra Kommissionen, der erklærer en støtteordning ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, og anordner tilbagebetaling af den pågældende støtte, men ikke identificerer de enkelte modtagere af denne støtte eller fastlægger de nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, er bundet af denne beslutning, er den derimod ikke bundet af de synspunkter, som den nævnte institution giver udtryk for inden for rammerne af gennemførelsen af denne beslutning. Den nationale ret skal dog, henset til princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU [ ( 98 )], anvende disse synspunkter som et af de forhold, der indgår i vurderingen i forbindelse med den sag, som er indbragt for den.«

181. Hvad angår den foreliggende sag kan jeg dog drage den konklusion, at det »at have pligt til at tage hensyn til Rådets retningslinjer« (sådan som Kommissionen har medgivet i den foreliggende sag ( 99 )) ikke er det samme som »at være retligt forpligtet til at følge dem« (hvilket tilsyneladende er Rådets og de intervenerende medlemsstaters holdning).

182. Jeg skal tilføje, at Kommissionen fortsat bør kunne beslutte, at det ikke er i Unionens generelle interesse i fuldt omfang at følge det særlige udvalgs udtalelse, som kan være dikteret af rent nationale interesser.

183. Som jeg har fremhævet ovenfor i punkt 126 i dette forslag til afgørelse, er og kan Kommissionens opgave ikke være blot at opnå en international aftale, som opnår Rådets godkendelse (uanset om de øvrige institutioner er enige eller ikke), men at forhandle sig frem til en aftale, som på bedst mulig vis tjener Unionens interesser og kan accepteres af alle tre institutioner. Der er ingen tvivl om, at dette kan kræve kompromiser mellem de forskellige institutioner.

ix) Det niende argument

184. Ifølge Rådet er indholdet af de processuelle regler udelukkende en beskrivelse af den måde, hvorpå institutionerne bør føre princippet om loyalt samarbejde ud i livet i forbindelse med internationale forhandlinger.

185. Visse medlemsstater har også i deres interventionsindlæg påberåbt sig princippet om loyalt samarbejde som mere eller mindre indirekte grundlag for de omtvistede processuelle bestemmelser ( 100 ).

186. Princippet om loyalt samarbejde (loyalitet ( 101 ) over for Fællesskabet) er uden tvivl et centralt element i Unionens retsorden ( 102 ), ligesom det afspejler et væsentligt element i den institutionelle ligevægt, som er fastsat i traktaten. Det anses for »et grundlæggende princip i Fællesskabets forfatningsmæssige struktur« ( 103 ).

187. Imidlertid fremgår det af Domstolens praksis, at »det følger af artikel 7, stk. 1, andet afsnit, EF (nu artikel 13, stk. 2, TEU), at fællesskabsinstitutionerne kun kan handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt dem ved EF-traktaten« ( 104 ).

188. Artikel 13, stk. 2, TEU bekræfter utvetydigt dette ( 105 ), idet den bestemmer, at »[h]ver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse. Institutionerne samarbejder loyalt med hinanden« ( 106 ).

189. I denne sammenhæng skal det påpeges, at »[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution« ( 107 ).

190. Desuden, som generaladvokat Jääskinen med føje har bemærket ( 108 ), »[gør] princippet om loyalt samarbejde [...] det muligt at afhjælpe den usikkerhed, der opstår som følge af gråzoner i traktaten, såsom […] den [i den nævnte sag omhandlede] usikkerhed, der vedrører den måde, hvorpå tilbagetrækningsbeføjelsen skal udøves. Selv om dette princip finder anvendelse på det uformelle samarbejde mellem Unionens institutioner, har det endvidere ikke et indhold, der kan fastlægges med nøjagtighed ( 109 )«.

191. Hvad angår Rådets argument, som jeg har gengivet i punkt 184 i dette forslag til afgørelse, er det ubestrideligt, at »den måde, hvorpå institutionerne bør føre [dette princip] ud i livet«, bør aftales mellem de pågældende to (eller tre) institutioner og ikke af den ene institution ensidigt pålægges den anden (eller de andre).

192. I denne sammenhæng er det interessant at bemærke, at Rådet tidligere selv, med henvisning til princippet om institutionel ligevægt, har protesteret (også her mod »faits accomplis«), når Parlamentet ensidigt har ladet sine egne procedureregler været præget af dets eget syn på forholdet til de øvrige institutioner ( 110 ).

193. Som det fremgår af det ovenstående, er det klart i strid med princippet om loyalt samarbejde, når en institution, uden at have givet samtykke, pålægges procedureregler, og navnlig når de pålagte regler har den konsekvens, at den politiske rolle, som Kommissionen indrømmes i traktaten, nærmer sig en rent teknisk og underordnet rolle som sekretariat ( 111 ) (om det så er generalsekretariat!) ( 112 ), der er uforenelig med dens egenskab af en institution, der er politisk ansvarlig over for Parlamentet (artikel 17, stk. 8, TEU ( 113 )), og hvis særlige rolle i forhandlinger om internationale aftaler passer perfekt til den opgave, den er tildelt ved artikel 17 TEU, nemlig at varetage Unionens repræsentation udadtil (undtagen den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik). Forhandlinger om internationale aftaler er en af formerne for Unionens repræsentation udadtil ( 114 ).

194. Vedrørende artikel 17, stk. 1, TEU, som gør Kommissionen til traktaternes vogter, spurgte den tyske regering under retsmødet, hvem der vogter vogterne ( 115 ), hvis Kommissionen kunne forhandle »uden kontrol«. Hvad dette angår skal det blot bemærkes, at denne rolle tilkommer Parlamentet i kraft af Kommissionens politiske ansvar og Domstolen i kraft af den retslige prøvelse af lovligheden af de retsakter, der vedtages af institutionerne, herunder Kommissionen.

x) Det tiende argument

195. Rådet har desuden forsøgt at begrunde den omtvistede afgørelse ved i alt væsentligt at hævde, at Kommissionen ikke overholdt sin pligt til at føre samråd med det særlige udvalg i forbindelse med lignende forhandlinger med Det Schweiziske Forbund. Visse medlemsstater ( 116 ) har ligeledes henvist til erfaringerne med forhandlingerne med Det Schweiziske Forbund. Rådet har tilføjet, at Kommissionen stadig henviser til et websted for Office fédéral suisse de l’environnement med henblik på et samlet overblik over disse forhandlinger. Ifølge Kommissionen er dette websted den eneste kilde til offentligt tilgængelige informationer.

196. Hvad angår den foreliggende sag fremgår det imidlertid ikke af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at Kommissionen ikke har overholdt sine forpligtelser til at føre samråd med det særlige udvalg som krævet i traktaterne.

197. Det fremgår nemlig af tabel 1, »Datoer for møder på højt niveau og ajourføring af informationer forelagt miljøgruppen om, hvordan forhandlingerne om sammenkædning skrider frem«, som Kommissionen har forelagt Domstolen, at der på det tidspunkt, hvor svarskriftet blev indgivet, var afviklet fire formelle forhandlingsrunder om sammenkædningen med Det Schweiziske Forbund ( 117 ). Der var planlagt yderligere to runder, men de var blevet udsat eller aflyst. Miljøgruppen var af Kommissionen blevet orienteret om hvert enkelt møde på højt niveau. Kommissionen forelagde generelt ajourførte informationer kort før og/eller efter hvert møde på højt niveau samt fremsendte dokumenter til miljøgruppen, når det var nødvendigt. Det har dog været vanskeligt for Kommissionen at blive tildelt en tid i miljøgruppens arbejdsprogram.

198. Ifølge Kommissionen anmodede den f.eks. den 9. november 2012 miljøgruppen om et møde, men fik først et tidspunkt i januar 2013. Andre gange fik den et tidspunkt, som derefter blev udsat af formandskabet, uden at den blev formelt underrettet om det. F.eks. var det planen, at miljøgruppen skulle mødes med Kommissionen i marts 2013, men mødet blev udsat til den 18. april 2013. Det er ganske vist korrekt, at Kommissionen i 2012 kun forelagde miljøgruppen en ajourføring af oplysningerne om sammenkædningen med Det Schweiziske Forbund, men dette skyldtes, at der kun blev gjort meget få fremskridt med sammenkædningen i løbet af året på grund af markant uenighed mellem Det Schweiziske Forbund og Unionen, især vedrørende international luftfart. Der fandt kun en meget begrænset teknisk udveksling sted på de ordinære arbejdsmøder i 2012.

199. Selv hvis Rådet skulle have helt ret i sin vurdering af Kommissionens adfærd under forhandlingerne mellem Unionen og Det Schweiziske Forbund (hvilket ikke er tilfældet), ville det imidlertid ikke tilkomme det at tage loven i egen hånd i en efterfølgende forhandling under tilsidesættelse af traktaterne.

200. Rådet har desuden bemærket, at Kommissionen under arbejdet i miljøgruppen samarbejdede uforbeholdent under udarbejdelsen af det afsnit i bilaget, som vedrører proceduren, og at den ikke havde nogen indvendinger mod teksten, da den var blevet forelagt til uformel godkendelse. Rådet har tilføjet, at »[m]an […] derfor [kan] forstå overraskelsen over Kommissionens erklæring ved vedtagelsen af [den omtvistede] afgørelse[...]« (svarskriftet, punkt 29).

201. Kommissionen har tilbagevist denne påstand og forklaret, at dets forslag ikke omfattede dette afsnit, og at det havde givet klart udtryk for sine indvendinger mod det flere uger før vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.

202. Under alle omstændigheder kan den omstændighed, at det tog den et stykke tid at reagere (fra den 22.4. til den 2.5.2013) efter fremlæggelsen af det første forslag, ikke begrunde den ulovlige handling, der er begået, og indebærer på ingen måde, at Kommissionen har medvirket fuldt ud eller givet teksten sin uformelle godkendelse.

xi) Det 11. argument

203. Selv om EUF-traktaten ikke fastsætter, at der skal føres samråd »med Rådet«, ignorerer Kongeriget Sverige og Kongeriget Danmark denne indvending og har hævdet, at »det særlige udvalg fungerer som en forlængelse af Rådet« og »udgør et forum for samarbejde mellem Kommissionen og Rådet« ( 118 ). Disse medlemsstater har i alt væsentligt hævdet, at det ikke er så vigtigt, om traktaten henviser til det særlige udvalg eller Rådet, da der i praksis er tale om den samme enhed ( 119 ). De øvrige medlemsstaters holdning synes ligeledes at tage udgangspunkt i, at der ikke sondres mellem det særlige udvalg og Rådet.

204. Som Kommissionen har fremhævet, er det dog tilstrækkeligt at bemærke, at denne holdning ikke kan støttes hverken i traktaterne eller i retspraksis. Hvis man skulle skæve til andre EU-retlige områder, er »komitologiudvalgene«, der spiller en vigtig rolle i EU-retten, et redskab, hvormed medlemsstaterne, og ikke Rådet, kan kontrollere Kommissionens beføjelser (artikel 291, stk. 3, TEUF).

205. Det er ubestrideligt, at når artikel 218 TEUF henviser til det »særlige udvalg«, er det ikke det samme som »Rådet«. Desuden ville traktaten udtrykkeligt have givet Rådet en rolle i forhandlingen som den, visse medlemsstater har anbefalet, hvis det var det, der var hensigten.

206. Den omstændighed, at Rådet har det sidste ord i indgåelsen af en aftale, bemyndiger det ikke til at spille en afgørende rolle i selve forhandlingsfasen og begrunder således ikke, at det griber ind i Kommissionens rolle som forhandler. I tråd hermed begrunder f.eks. den omstændighed, at Rådet og Parlamentet er medlovgivere, ikke, at de griber ind i processen med udarbejdelsen af Kommissionens forslag ( 120 ).

207. Med det formål »at værne om den[...] institutionelle balance ved at sikre den fulde gennemslagskraft af traktatens bestemmelser om kompetencefordelingen« ( 121 ) foreslår jeg på grundlag af det ovenfor anførte Domstolen at give Kommissionen medhold i dens søgsmål for så vidt angår afsnit A i bilaget til den omtvistede afgørelse.

208. Såfremt Domstolen beslutter at følge dette forslag, står nu tilbage at fastlægge rækkevidden og virkningerne af annullationen.

C – Rækkevidden og virkningerne af annullationen

209. I henhold til retspraksis kan en afgørelse kun annulleres delvis, hvis de elementer, der påstås annulleret, kan udskilles fra den øvrige del af afgørelsen ( 122 ).

210. Dette er efter min mening klart tilfældet i den foreliggende sag, eftersom afsnit A i bilaget til den omtvistede afgørelse kan udskilles fra den øvrige del af den omtvistede afgørelse. Som Kommissionen har fremhævet, forekommer disse detaljerede bestemmelser om proceduren nemlig normalt ikke i denne form for afgørelser.

211. Rådet har fremhævet, at afsnit A i bilaget henviser til den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, og hævdet, at det pågældende afsnit ikke kan udskilles fra den øvrige del af den omtvistede afgørelse.

212. Henvisningen til den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, har ingen betydning ( 123 ). Selv om afsnit A annulleres, vil udpegningen af det særlige udvalg ikke blive berørt. Desuden er det åbenbart, at det kan udskilles, for så vidt som de hundredvis af afgørelser vedrørende bemyndigelse til forhandlinger om internationale aftaler ikke indeholder en tekst svarende til den i afsnit A. Det fremgår af sagsakterne, at afgørelsen vedrørende forhandlingerne med Det Schweiziske Forbund heller ikke indeholdt denne form for bestemmelser. Resultatet vil derfor ikke være »fuldstændig usammenhængende« (svarskriftet, punkt 57).

213. Endvidere udgør spørgsmålet om, hvorvidt en delvis annullation ændrer indholdet af den anfægtede retsakt, ikke et subjektivt kriterium, der har sammenhæng med den politiske vilje hos den myndighed, som har vedtaget den omstridte retsakt, men et objektivt kriterium ( 124 ). Desuden kan afgørelsen ikke annulleres i dens helhed, når betingelserne for en delvis annullation er opfyldt ( 125 ).

214. Efter min mening følger det heraf, at der i den foreliggende sag ikke er noget til hinder for, at Domstolen kun annullerer afsnit A i bilaget til den omtvistede afgørelse.

215. Subsidiært, ifald Domstolen beslutter at annullere den omtvistede afgørelse i dens helhed, er det nødvendigt og begrundet at opretholde virkningerne af den omtvistede afgørelse i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, da det vil forhindre en afbrydelse af forhandlingerne med Forbundsstaten Australien.

V – Forslag til afgørelse

216. Af ovenstående grunde foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: — Afsnit A i bilaget til Rådets afgørelse af 13. maj 2013 om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om at forbinde Den Europæiske Unions ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Australien annulleres.« Subsidiært foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: — Rådets afgørelse af 13. maj 2013 om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om at forbinde Den Europæiske Unions ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Australien annulleres, og dens virkninger opretholdes, såfremt den annulleres i sin helhed.« Under alle omstændigheder foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: — Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger. — Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsstaten Tyskland, Den Franske Republik, Republikken Polen, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Dette princip om institutionel ligevægt, som indebærer en vis selvbestemmelsesret for institutionerne, skal ses i forhold til deres forpligtelse til loyalt samarbejde, dvs. deres handle- og undladelsesforpligtelser, som »ikke kun pålægger institutionerne at respektere deres respektive beføjelser, men også tillader indførelsen af procedurer, der kan sikre en korrekt beslutningsproces, såfremt de ikke er til skade for den institutionelle ligevægt og overholder traktaten« (jf. J-P. Jacqué, Droit institutionnel de l’UE, Dalloz, 2004, s. 184).

( 3 ) – Jf. i denne sammenhæng f.eks., ud over de sager, som nævnes i dette forslag til afgørelse, sagen Rådet mod Kommissionen (C-73/14) (vedrørende Kommissionens afgørelse om på Unionens vegne at afgive en skriftlig erklæring til Den Internationale Havretsdomstol, uden Rådets godkendelse) eller sagen Rådet mod Kommissonen (C-660/13) (vedrørende undertegnelsen på Unionens vegne af addendummet til aftalememorandummet om et finansielt bidrag fra Det Schweiziske Forbund). Disse to sager verserer i øjeblikket for Domstolen. Jf. desuden D. Anderson i forordet til det værk, som er det førende på området: P. Eeckhout, EU External Relations Law, 2. udg., Oxford, 2011, som på glimrende vis illustrerer denne slagmark: »[t]his book functions [...] as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to