Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mischo fremsat den 13. oktober 1998. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Portugisiske Republik. - En stats traktatbrud - Direktiv 85/337/EØF. - Sag C-150/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-00259



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 189, stk. 3, og artikel 12 i Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (1) (herefter »direktivet«), idet den ikke inden for den fastsatte frist har vedtaget de love og administrative bestemmelser, som er noedvendige for fuldstaendigt og korrekt at efterkomme det naevnte direktiv.

2 I henhold til direktivets artikel 12 skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger til at efterkomme direktivet inden tre aar fra dets meddelelse. Direktivet blev meddelt den 3. juli 1985.

3 Skoent Den Portugisiske Republik foerst blev medlem af De Europaeiske Faellesskaber den 1. januar 1986, var den i henhold til artikel 392 og 395 i tiltraedelsestraktaten (2) forpligtet til at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere direktivet senest den 3. juli 1988.

4 Den portugisiske regering har ved forskellige skrivelser meddelt Kommissionen de bestemmelser, der ifoelge den sikrer direktivets gennemfoerelse, herunder bl.a. lovdekret nr. 186/90 af 6. juni 1990.

5 Da Kommissionen fandt, at disse bestemmelser ikke sikrer en fuldstaendig gennemfoerelse af direktivet meddelte den den 25. januar 1993 den portugisiske regering grundene til, at den ikke ansaa gennemfoerelsen for fuldstaendig og anmodede den portugisiske regering om at fremsaette sine bemaerkninger inden to maaneder i henhold til EF-traktatens artikel 169.

6 Den portugisiske regering fremsendte sine bemaerkninger til Kommissionen og underrettede den heri bl.a. om vedtagelse af nye lovbestemmelser.

7 Da Kommissionen fandt, at disse nye lovbestemmelser sikrede en delvis gennemfoerelse af direktivet, frafaldt den et af sine klagepunkter, men tilsendte dog den 6. august 1996 Den Portugisiske Republik en begrundet udtalelse om de klagepunkter, som den opretholdt.

8 Ved skrivelse af 17. december 1996 meddelte den portugisiske regering Kommissionen, at der var nedsat en arbejdsgruppe, som skulle udarbejde de noedvendige lovbestemmelser med henblik paa at loese de af Kommissionen rejste spoergsmaal.

9 Da Kommissionen ikke blev underrettet om de planlagte lovbestemmelser, har den ved staevning af 15. april 1997 anlagt denne sag.

10 Kommissionen har i staevningen fremfoert ni klagepunkter vedroerende den portugisiske regerings lovbestemmelser.

11 Den 23. oktober 1997 underrettede den portugisiske regering Domstolen om lovdekret nr. 278/97 af 8. oktober 1997 samt om bekendtgoerelse nr. 42/97 af 10. oktober 1997, som begge aendrede visse af de bestemmelser, der tidligere var blevet vedtaget til gennemfoerelse af direktivet.

12 Kommissionen meddelte efter at have gennemgaaet disse nationale gennemfoerelsesbestemmelser, at den delvis haevede soegsmaalet, og alene opretholdt et enkelt klagepunkt i staevningen, nemlig klagepunktet i dennes afsnit II, punkt 17, litra i). Kommissionen foreholdt ved dette klagepunkt Den Portugisiske Republik, at lovdekret nr. 186/90 i henhold til artikel 11, stk. 2, ikke finder anvendelse paa projekter, hvis godkendelsesprocedure verserede paa tidspunktet for dekretets ikrafttraedelse, nemlig den 7. juni 1990.

13 Kommissionen anfoerte i sin skrivelse om den delvise haevelse af sagen, at »naevnte lovdekreter og bekendtgoerelse ikke bringer den overtraedelse af faellesskabsretten til ophoer, som Kommissionen har fremfoert i staevningens afsnit II, punkt 17, litra i), eftersom saavel de aendrede nationale lovbestemmelser, som de nationale gennemfoerelsesbestemmelser udtrykkeligt ved artikel 11, stk. 2, i lovdekret nr. 186/90 og artikel 3 i lovdekret nr. 278/97 fra direktivets forpligtelser undtager projekter, for hvilke der var ansoegt om godkendelse inden ikrafttraedelsen af disse nationale lovbestemmelser, men inden den 3. juli 1988 (datoen for ikrafttraedelsen af direktivets bestemmelser i henhold til artikel 2 og 12). Kommissionen opretholdt altsaa sin paastand om, at dette klagepunkt indebar et traktatbrud som fremfoert af Kommissionen i dens staevning og under hensyn til Domstolens praksis paa dette omraade ...«.

14 Jeg mener ikke, at denne skrivelse trods dens lidt ubestemte karakter, kan anses for at indeholde et nyt klagepunkt vedroerende artikel 3, stk. 2, i lovdekret nr. 278/97, som ogsaa bestemmer, at visse af de aendringer, som vedroerer lovdekret nr. 186/90, kun vil finde anvendelse paa projekter, der er ansoegt om inden ikrafttraedelsen af lovdekret nr. 278/97. Kommissionen ville klart ikke vaere berettiget til at fremfoere et saadant nyt klagepunkt, idet der ville vaere tale om en ny paastand, som hverken var fremfoert i den indledende administrative procedure eller i staevningen.

15 Klagepunktet vedroerer altsaa alene de projekter, hvis godkendelsesprocedure verserede den 7. juni 1990. Det staar imidlertid fast, at den anfaegtede bestemmelse, nemlig artikel 11 i lovdekret nr. 186/90, ikke blev aendret ved de i 1997 vedtagne lovbestemmelser.

16 Den portugisiske regering har erkendt, at der foreligger en »klar tilsidesaettelse af direktivets gennemfoerelsesfrist«. Den portugisiske regering har dog til sit forsvar fremfoert, at denne tilsidesaettelse beror paa det gaeldende retssikkerhedsprincip og princippet om ikke at give lovbestemmelser tilbagevirkende gyldighed. Den portugisiske regering har anfoert, at i henhold til den portugisiske retsordens generelle princip, som er udtrykt i artikel 12 i den portugisiske civillovbog, kan en lov kun have virkning for fremtiden. Enhver undtagelse fra dette princip maa noeje overvejes ud fra de naevnte principper og borgernes beskyttede eller forventede legitime interesser kan under ingen omstaendigheder tilsidesaettes.

17 Den portugisiske regering har tilfoejet, at de i artikel 11 i lovdekret nr. 186/90 omhandlede projekter, altsaa projekter, der var soegt tilladelse til efter den 3. juli 1988, men inden ikrafttraedelse af de nationale lovbestemmelser, var faa, og at de alle har vaeret genstand for en rapport om deres indvirkning paa miljoeet.

18 Den portugisiske regering har vedroerende lovdekret nr. 278/97 anfoert, at den herved alene oenskede ikke at give de lovbestemmelser tilbagevirkende gyldighed, som indebar et alvorligt indgreb i de retssubjekters rettigheder og legitime forventninger, som var underlagt forpligtelserne i henhold til de paagaeldende lovbestemmelser.

19 Den portugisiske regering finder derfor, at en afgoerelse om, at dette klagepunkt udgoer et traktatbrud, vil vaere overfloedigt, eftersom selve den portugisiske retsorden forbyder, at der vedtages love med tilbagevirkende gyldighed, saafremt dette indebaerer tilsidesaettelse af retssubjekters rettigheder og legitime forventninger.

20 Denne argumentation kan jeg ikke tiltraede. Det fremgaar af dommen i sagen Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (3), at ingen bestemmelse i direktivet kan fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kan dispensere fra den i direktivet indeholdte forpligtelse til at vurdere indvirkningerne paa miljoeet af projekter, hvis godkendelsesprocedure er paabegyndt efter den 3. juli 1988.

21 Saafremt den portugisiske regering endvidere med denne argumentation fremfoerer ufravigelige nationale retsprincipper til stoette for ikke at opfylde forpligtelser, som paahviler den i henhold til faellesskabsretten, skal jeg henvise til Domstolens faste praksis, hvorefter en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af et direktiv, ikke overholdes.

22 Jeg skal endvidere tilfoeje, at selv om den portugisiske regering til stoette for sin argumentation har fremfoert princippet om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning, som er knaesat i faellesskabsretten, indebaerer dette ikke, at argumentationen bliver mere relevant. Selv om det maa erkendes, at en medlemsstat, naar den vedtager bestemmelser til gennemfoerelse af faellesskabsretten skal overholde dennes generelle retsprincipper, begraenses forpligtelsen af selve disse princippers raekkevidde. Disse principper gaelder i forhold mellem de offentlige myndigheder og retssubjekterne, hvilke forhold denne sag ikke omfatter, i hvilken det afgoerende spoergsmaal alene er, om Kommissionen kan gives medhold i sin paastand om, at den portugisiske regering har begaaet et traktatbrud ved ikke at have overholdt de forpligtelser, som direktivet paalaegger den. Desuden kan jeg heller ikke indse, hvorledes den omstaendighed, at verserende ansoegninger undergives nyindfoerte krav, kan stride mod principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning, saaledes som disse princippers raekkevidde er fastsat i Domstolens praksis. Som Kommissionen har anfoert i sin replik, »saa laenge der ikke er truffet administrativ godkendelse af de indgivne projekter, har entreprenoererne ingen velerhvervet ret«.

23 I en efter sin karakter objektiv traktatbrudssag kan det ikke tiltraedes, at en medlemsstat, som ikke har handlet inden for de foreskrevne frister, ved en situation, som den selv har skabt, kan anvende principper om beskyttelse af retssubjekter med henblik paa at undgaa et traktatbrud, som fremgaar af de af Kommissionen fremfoerte objektive forhold.

24 Jeg finder derfor, at Kommissionen maa gives medhold i dens paastand.

25 Jeg finder ligeledes, at Den Portugisiske Republik i henhold til Kommissionens paastand skal tilpligtes at afholde sagens omkostninger i henhold til artikel 69, stk. 5, i Domstolens procesreglement.

Forslag til afgoerelse

26 Jeg skal derfor foreslaa Domstolen foelgende afgoerelse:

- Det fastslaas, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12, stk. 1, i Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet de love og administrative bestemmelser, der er noedvendige for fuldstaendigt og korrekt at efterkomme direktivet.

- Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 175, s. 40.

(2) - Akt vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasning af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23).

(3) - Dom af 9.8.1994, sag C-396/92, Sml. I, s. 3717, praemis 18; jf. ogsaa dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, praemis 33, og af 18.6.1998, sag C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Sml. I, s. 3923, praemis 22.