Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 20. maj 1999. - Straffesager mod Maria Amélia Nunes og Evangelina de Matos. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal de Círculo do Porto - Portugal. - Tilskud fra Den Europæiske Socialfond - Uretmæssig anvemdelse - Sanktioner i fællesskabsretten og i national ret. - Sag C-186/98.



Samling af Afgørelser 1999 side I-04883



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Denne sag, som er blevet forelagt af Tribunal de Círculo do Porto, vedroerer de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan bringe i anvendelse, saafremt borgere har gjort retsstridig brug af faellesskabsmidler.

2 Spoergsmaalene er blevet forelagt i forbindelse med en straffesag mod Maria Amélia Nunes og Evangelina de Matos. De faktiske omstaendigheder er ikke beskrevet i forelaeggelseskendelsen. Det fremgaar dog af en kort beskrivelse i bilaget til kendelsen, at de begge er tiltalt for falskneri, og at Nunes tillige er tiltalt for underslaeb med hensyn til offentlige midler. Anklagerne, som er blevet rejst i medfoer af portugisisk lovgivning (1), vedroerer omstaendigheder, der efter det oplyste fandt sted i 1986 og 1987 i forbindelse med tilskud til erhvervsuddannelse fra Den Europaeiske Socialfond. Nunes har for den nationale ret gjort gaeldende, at faellesskabsretten indeholder sanktioner for borgeres retsstridige brug af faellesskabsmidler, at disse sanktioner er civilretlige (tilbagebetaling af forudbetalte beloeb og afvisning af at udbetale det kraevede restbeloeb) og tilstraekkelige til at sikre Den Europaeiske Unions oekonomiske interesser, og at en medlemsstat i betragtning af faellesskabsrettens forrang for national ret ikke kan kvalificere adfaerd, der er omfattet af den paagaeldende faellesskabslovgivning, som strafbar. Den nationale ret har forelagt foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:

»1) Er tiltaltes adfaerd strafbar ifoelge de faellesskabsretlige bestemmelser, der var gaeldende paa tidspunktet for de forhold, for hvilke der er rejst tiltale?

2) Har en medlemsstat kompetence til at strafforfoelge adfaerd, der alene skader Faellesskabets formueinteresser, og for hvilke de faellesskabsretlige bestemmelser kun foreskriver en civilretlig sanktion?«

3 Der er blevet indgivet skriftlige indlaeg af Nunes, af den finske regering, af den portugisiske regering og af Kommissionen. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 104, stk. 4, har Domstolen besluttet, at der ikke skal afholdes mundtlig forhandling.

4 Den faellesskabsretlige ramme udgoeres af Raadets afgoerelse 83/516/EOEF af 17. oktober 1983 om Den Europaeiske Socialfonds opgaver (2). Denne afgoerelse, der indeholder generelle bestemmelser om fonden, er gennemfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2950/83 (3). Det bestemmes i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83, at »[s]aafremt tilskuddet fra fonden ikke anvendes paa de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, kan Kommissionen suspendere, nedsaette eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger« (4). I artikel 6, stk. 2, er der fastsat bestemmelser om tilbagebetaling af udbetalte beloeb, der ikke er blevet anvendt paa de fastsatte betingelser.

5 Ved at beskrive foelgerne af, at midlerne ikke anvendes i overensstemmelse med de fastsatte formaal, soeger faellesskabsretten tydeligvist ikke at fastsaette en udtoemmende liste over sanktioner, som medlemsstaterne kan ivaerksaette i tilfaelde, hvor de paagaeldende personers adfaerd er strafbar i henhold til national ret. Det er derfor ikke relevant i denne sag for Domstolen, om faellesskabsretten kvalificerer en saadan adfaerd som strafbar. Den finske regering, den portugisiske regering og Kommissionen har anfoert, at EF-traktaten ikke tillagde Faellesskabet kompetence inden for det strafferetlige omraade. De har dog anerkendt, at det ikke udelukker medlemsstaterne fra strafferetlig forfoelgning i sager som den foreliggende. Uanset arten af de omhandlede midler henhoerer det ikke normalt under faellesskabsrettens formaal at kvalificere underslaeb og andre lovovertraedelser som strafbare, samt at fastlaegge, hvilke straffe der kan paalaegges. Men som det vil fremgaa af svaret paa den nationale rets andet spoergsmaal, skal medlemsstaterne i henhold til faellesskabsretten traeffe alle egnede foranstaltninger til at forhindre og straffe misbrug af faellesskabsmidler.

6 For saa vidt angaar andet spoergsmaal foelger det af Domstolens praksis, at en medlemsstat kan fastsaette straf for overtraedelser, der vedroerer faellesskabsmidler. I sagen Kommissionen mod Graekenland (5) fastslog Domstolen, at Graekenland havde tilsidesat EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), idet Graekenland havde undladt at indlede strafferetlig eller disciplinaer forfoelgning over for de personer, der havde deltaget i unddragelsen af landbrugsafgifter, der skulle indbetales til Faellesskabets budget. I dommen udtalte Domstolen,

»... at medlemsstaterne, naar der ikke findes en saerlig bestemmelse i en faellesskabsforordning, der fastsaetter en sanktion for overtraedelser, eller naar der i forordningen med hensyn hertil henvises til nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, i medfoer af EOEF-traktatens artikel 5 skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft.

Sanktionsvalget tilkommer medlemsstaterne, men disse skal navnlig drage omsorg for, at overtraedelser af faellesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning.

Endvidere skal de nationale myndigheder vaere lige saa agtpaagivende ved overtraedelser af faellesskabsretten, som de er ved gennemfoerelsen af tilsvarende national lovgivning« (6).

7 Denne afgoerelse blev bekraeftet i Hansen-sagen (7), der vedroerte en faellesskabsforordning om vejtransport, hvorefter medlemsstaterne skulle traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre overholdelsen af dens bestemmelser. Domstolen udtalte, at en medlemsstat kan fastsaette et strengt strafansvar for overtraedelser, og bekraeftede afgoerelsen i den ovennaevnte sag Kommissionen mod Graekenland.

8 Efter min opfattelse besvarer disse domme det andet spoergsmaal, der er blevet forelagt Domstolen. De goer det klart, at medlemsstaterne ikke alene kan fastsaette strafferetlige sanktioner, men er forpligtede til at traeffe alle egnede foranstaltninger, herunder strafferetlige sanktioner. Denne forpligtelse foelger af EF-traktatens artikel 5, hvorefter medlemsstaterne, som naevnt i sagen Kommissionen mod Graekenland, skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft.

9 Arten af den forpligtelse, der foelger af EF-traktatens artikel 5, fremgaar af EF-traktatens artikel 209 A, stk. 1 (nu artikel 280, stk. 2, EF), hvorefter medlemsstaterne skal traeffe de samme foranstaltninger til bekaempelse af svig, der skader Faellesskabets finansielle interesser, som til bekaempelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser. Selv om denne bestemmelse ikke var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder (den blev indsat ved Maastricht-traktaten), kan den ikke desto mindre belyse indholdet af forpligtelsen i artikel 5.

10 Jeg skal ogsaa naevne konventionen om beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser (8). Konventionen, der er udarbejdet paa grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union (artikel K-K.9 i traktaten om Den Europaeiske Union er erstattet af artikel 29 EU - 42 EU), er endnu ikke traadt i kraft, da ikke alle medlemsstater har ratificeret den. Det er ikke desto mindre interessant at bemaerke henvisningen i praeamblen til de kontraherende parters overbevisning om, at »beskyttelse af De Europaeiske Faellesskabers finansielle interesser kraever, at svigagtig adfaerd, der skader disse interesser, forfoelges strafferetligt«, og at »det er noedvendigt, at en saadan adfaerd betragtes som en strafbar handling, som kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, staar i et rimeligt forhold til overtraedelsen og har en afskraekkende virkning« (9), hvilket afspejler den formulering, som Domstolen har anvendt i sagen Kommissionen mod Graekenland.

11 Det bemaerkes endelig, at den nationale lovgivning ifoelge den portugisiske regering er i overensstemmelse med de principper, Domstolen har fastsat i sagen Kommissionen mod Graekenland, idet den behandler handlinger i strid med Faellesskabets finansielle interesser og handlinger i strid med det nationale budget ens.

Forslag til afgoerelse

12 Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at besvare de af Tribunal de Círculo do Porto forelagte spoergsmaal saaledes:

»1) Underslaeb eller uretmaessig anvendelse af faellesskabsmidler er ikke strafbar ifoelge faellesskabsretten.

2) Medlemsstaterne skal ifoelge EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) traeffe alle effektive foranstaltninger med henblik paa at forhindre og straffe en saadan adfaerd. Disse foranstaltninger kan omfatte strafferetlige sanktioner. I dette tilfaelde skal den foreskrevne sanktion svare til den sanktion, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal vaere effektiv, staa i et rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning.«

(1) - Den dagaeldende straffelovs artikel 228, stk. 1 og 3, og artikel 424.

(2) - EFT L 289, s. 38.

(3) - Forordning af 17.10.1983 om gennemfoerelse af afgoerelse 83/516/EOEF om Den Europaeiske Socialfonds opgaver (EFT L 289, s. 1).

(4) - Jf. naermere om artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83, Rettens dom af 15.9.1998, sag T-142/97, Branco mod Kommissionen, Sml. II, s. 3567.

(5) - Dom af 21.9.1989, sag 68/88, Sml. s. 2965.

(6) - Dommens praemis 23, 24 og 25. Jf. ogsaa punkt 12 i generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse.

(7) - Dom af 10.7.1990, sag C-326/88, Hansen & Soen, Sml. I, s. 2911, praemis 17.

(8) - Konventionen er udarbejdet paa grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europaeiske Union og vedlagt som bilag til Raadets retsakt 95/C 316/03 af 26.7.1995 (EFT C 316, s. 48).

(9) - Jf. fjerde og femte betragtning i praeamblen.