Sag T-43/02

Jungbunzlauer AG

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Konkurrence – aftaler – citronsyre – artikel 81 EF – bøde – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – ansvar for et datterselskabs adfærd – det strafferetlige legalitetsprincip – retningslinjer for beregning af bøder – proportionalitetsprincippet – princippet ne bis in idem – retten til aktindsigt«

Sammendrag af dom

1. Fællesskabsret – almindelige retsprincipper – retssikkerhed

2. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

3. Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – tilregnelse

(Art. 81, stk. 1, EF)

4. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – konkret indvirkning på markedet

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, stk. 1)

5. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15)

6. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

7. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

8. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)

9. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

10. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – formildende omstændigheder

(Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 3)

11. Konkurrence – bøder – fællesskabssanktioner og sanktioner pålagt i en medlemsstat eller en tredjestat på grund af tilsidesættelse af den nationale konkurrenceret

(Rådets forordning nr. 17, art. 15)

12. Konkurrence – bøder – størrelse – fællesskabssanktioner og sanktioner pålagt af en medlemsstats myndigheder på grund af tilsidesættelse af den nationale konkurrenceret

(Rådets forordning nr. 17, art. 15)

13. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse

(Art. 81, stk. 1, EF og 82 EF; EØS-aftalen, art. 53, stk. 1; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2)

14. Konkurrence – administrativ procedure – overholdelse af retten til kontradiktion – aktindsigt

(Art. 81, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 17, art. 19, stk. 1)

15. Konkurrence – bøder – størrelse – Kommissionens skønsbeføjelse – domstolskontrol

(Art. 229 EF)

1. Legalitetsprincippet er afledt af retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip, der navnlig kræver, at alle fællesskabsretlige bestemmelser, især bestemmelser, som pålægger eller gør det muligt at pålægge sanktioner, er klare og utvetydige med henblik på, at de berørte personer utvetydigt kan kende de rettigheder og pligter, som følger heraf, og kan indrette deres handlinger herefter.

Dette princip, som hører til de almindelige fællesskabsretlige retsgrundsætninger, der ligger til grund for de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne, og som indgår i forskellige internationale traktater, herunder i artikel 7 i den europæiske menneskerettighedskonvention, finder bl.a. anvendelse på både regler, der har karakter af straf, og på specifikke administrative instrumenter, som pålægger eller gør det muligt at pålægge administrative sanktioner. Det finder ikke kun anvendelse på regler, som fastlægger de forhold, der udgør en overtrædelse, men ligeledes på de regler, som definerer følgerne af en overtrædelse af de førstnævnte regler.

Det følger herved af nævnte konventions artikel 7, stk. 1, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar.

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis, at konventionens artikel 7, stk. 1, ikke kræver, at ordlyden af den bestemmelse, i medfør af hvilken disse sanktioner pålægges, er så præcis, at følgerne af en overtrædelse af disse bestemmelser kan forudsiges med absolut sikkerhed. Menneskerettighedsdomstolen har således udtalt, at bestemmelsens vage ordlyd ikke nødvendigvis medfører en tilsidesættelse af nævnte artikel 7. Begrebet ret, som er anvendt i denne artikel, svarer således til begrebet lov, der findes i andre artikler i konventionen. Selv om lovene ikke er absolut præcise, og mange af dem på grund af nødvendigheden af at undgå en overdreven rigiditet og af at tilpasse sig skiftende situationer betjener sig af mere eller mindre vage formuleringer, afhænger deres fortolkning og anvendelse af praksis. Enhver lov forudsætter imidlertid kvalitative betingelser, herunder bl.a. om tilgængelighed og forudsigelighed. Den omstændighed, at en lov giver en skønsbeføjelse, strider ikke i sig selv mod kravet om forudsigelighed, hvis udstrækningen af og fremgangsmåden for en sådan beføjelse er defineret med en tilstrækkelig klarhed, henset til det pågældende lovlige formål, således at borgerne har en passende beskyttelse mod vilkårlighed. Ud over selve lovens tekst tager Menneskerettighedsdomstolen endelig hensyn til spørgsmålet, om anvendte ubestemte begreber er blevet præciseret ved fast og offentliggjort retspraksis. Desuden gør en hensyntagen til medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner det ikke muligt at tillægge det generelle fællesskabsretlige princip, som legalitetsprincippet udgør, en anden fortolkning.

(jf. præmis 71-73, 75 og 81)

2. På konkurrenceområdet kan den omstændighed, at virksomhederne ikke er i stand til på forhånd at kende det nøjagtige bødeniveau, som Kommissionen vil anvende i hver enkelt sag, ikke efter sin art indebære, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 tilsidesætter legalitetsprincippet.

For at undgå, at reglerne er overdrevent stive, og for at tillade, at retsreglen tilpasses omstændighederne, skal der gives mulighed for en vis grad af forudsigelighed hvad angår den sanktion, der kan pålægges for en given overtrædelse. En bøde, der omfatter en tilstrækkelig begrænset variation mellem den mindste og den øvre bøde, der kan pålægges for en given overtrædelse, kan således bidrage til denne sanktions effektivitet både med henblik på dens anvendelse og på dens afskrækkende virkning.

Kommissionen har således herved ikke en ubegrænset og overdreven skønsmargin ved fastsættelsen af bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne, eftersom den skal iagttage det loft, der er fastsat ud fra den pågældende virksomheds omsætning. Loftet på 10% af den pågældende virksomheds omsætning er således rimelig, henset til de interesser, som Kommissionen forsvarer ved overtrædelser såsom karteller. Desuden skal vurderingen af rimeligheden af de bøder, der kan pålægges på grundlag af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, ikke foretages i absolutte termer, men i relative termer, dvs. i forhold til overtræderens omsætning.

Kommissionen er ligeledes forpligtet til at overholde de generelle retsprincipper, navnlig lighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, samt de kriterier og beregningsmetoder, som den skal anvende ved fastsættelsen af bødernes størrelse.

Kommissionen har endvidere på grundlag af kriterierne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 udviklet en beslutningspraksis, der er offentligt kendt og tilgængelig. Selv om Kommissionens tidligere beslutningspraksis ganske vist ikke som sådan er bindende for Kommissionen, når den udmåler en bøde, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen i medfør af ligebehandlingsprincippet, der udgør et generelt retsprincip, som Kommissionen er forpligtet til at overholde, ikke må behandle ensartede situationer forskelligt eller forskellige situationer ens, medmindre en sådan forskelsbehandling er objektivt begrundet.

Herudover skal der tages hensyn til, at Kommissionen ud fra ønsket om gennemsigtighed med henblik på at forbedre retssikkerheden for de berørte virksomheder har offentliggjort retningslinjer, hvor den angiver den beregningsmetode, den selv skal anvende i det konkrete tilfælde.

Endelig er Kommissionen i overensstemmelse med artikel 253 EF forpligtet til i beslutningen om pålæggelse af en bøde at give en begrundelse, navnlig om den pålagte bødes størrelse og den i denne henseende valgte metode. Det skal af denne begrundelse klart og utvetydig fremgå, hvilke betragtninger Kommissionen har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning med henblik på at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser, og i givet fald give disse mulighed for at udøve deres kontrol.

(jf. præmis 82-91)

3. Ved at forbyde virksomheder bl.a. at indgå aftaler eller at deltage i samordnet praksis, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse, eller fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet, er artikel 81, stk. 1, EF rettet til økonomiske enheder bestående af en samling af materielle og menneskelige ressourcer, der kan medvirke til, at der begås en overtrædelse.

Når det selskab, som er ansvarligt for koncernens virksomhed på det marked, på hvilket overtrædelsen af konkurrencereglerne er blevet begået, mellem det tidspunkt, hvor overtrædelsen begås, og det tidspunkt, hvor den pågældende virksomhed skal afgive svar herom, overfører sine aktiviteter til det andet selskab inden for samme koncern, udelukker den omstændighed, at førstnævnte selskab fortsætter med at eksistere som juridisk person, ikke, henset til Fællesskabets konkurrenceregler, at det andet selskab bliver ansvarligt for det førstnævnte selskabs handlinger.

(jf. præmis 122 og 132)

4. Ifølge punkt 1 A, første afsnit, i retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten skal Kommissionen ved bødeberegningen, som foretages ud fra overtrædelsens grovhed, bl.a. tage hensyn til overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet, når den kan måles. Denne målelige indvirkning af kartellet må anses for tilstrækkelig godtgjort, når Kommissionen kan fremlægge konkrete og troværdige indicier, der med rimelig sandsynlighed viser, at kartellet har haft følger for markedet.

En undersøgelse af kartellets indvirkning på markedet må nødvendigvis bygge på hypoteser. Kommissionen må nemlig undersøge, hvad prisen for det pågældende produkt ville have været uden kartellet. Ved en undersøgelse af årsagerne til den faktiske prisudvikling er det imidlertid risikobetonet at søge at fastslå årsagernes respektive vægt. Det er en objektiv kendsgerning, at parterne som følge af prisaftalen netop har givet afkald på muligheden for frit at konkurrere på priserne. En vurdering af den indvirkning, der skyldes andet end karteldeltagernes frivillige afkald på priskonkurrence, må nødvendigvis bygge på rimelige formodninger, der ikke kan måles nøjagtigt.

Hvis Kommissionen kan kritiseres for at have lagt vægt på de faktiske markedsmæssige følger af et kartel med konkurrencebegrænsende sigte – som f.eks. en pris- eller kvoteaftale – uden at kvantificere følgerne og uden at foretage en vurdering, der er underbygget af tal, mister kriteriet i retningslinjernes punkt 1 A, første afsnit, sin eksistensberettigelse.

(jf. præmis 151-155)

5. På konkurrenceområdet er den bevisbyrde for, at overtrædelsen indvirker på det pågældende marked, der påhviler Kommissionen, når den tager hensyn hertil ved beregningen af bøden i henhold til overtrædelsens grovhed, lettere at løfte end den bevisbyrde, Kommissionen har, når den skal godtgøre, at der i tilfælde af et kartel foreligger en overtrædelse. Det er nemlig for at tage hensyn til kartellets konkrete følger på markedet tilstrækkeligt, at Kommissionen anfører »gyldige grunde til at tage hensyn til dem«.

(jf. præmis 161)

6. Ved bedømmelsen af grovheden af en overtrædelse af konkurrencereglerne skal der bl.a. tages hensyn til den retlige og økonomiske sammenhæng, som den anfægtede adfærd indgår i. Ved vurderingen af en overtrædelses faktiske følger for markedet skal Kommissionen overveje, hvorledes konkurrencesituationen ville have været uden overtrædelsen.

Dels følger det heraf, at når det drejer sig om priskarteller, skal det med en rimelig grad af sandsynlighed fastslås, at aftalerne faktisk har givet de berørte parter muligheder for at fastsætte priserne på et højere niveau end det, der ville have været gældende uden kartellet. Dels skal Kommissionen i forbindelse med sin vurdering tage samtlige objektive forhold på det pågældende marked i betragtning under hensyntagen til den økonomiske og eventuelt retlige sammenhæng, som aftalerne indgår i. Der skal i givet fald tages hensyn til eksistensen af »objektive økonomiske vilkår«, som viser, at prisniveauet i tilfælde af »fri konkurrence« ikke ville have udviklet sig på samme måde, som de anvendte priser faktisk udviklede sig på.

(jf. præmis 177-179)

7. Grovheden af overtrædelser af konkurrencereglerne skal fastslås på grundlag af en lang række forhold, herunder bl.a. sagens særlig omstændigheder og dens sammenhæng, uden at der eksisterer en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning.

Blandt de faktorer, der skal tages hensyn til ved bedømmelsen af en overtrædelses grovhed, kan f.eks. være antallet og værdien af de varer, som overtrædelsen omfatter, virksomhedens størrelse og dens økonomiske betydning, og dermed den indflydelse, den har kunnet udøve på det relevante marked. For det første fremgår det, at det er lovligt ved fastsættelsen af bøden at tage hensyn dels til virksomhedens samlede omsætning, som giver et – om end omtrentligt og ufuldstændigt – indtryk af dens størrelse og økonomiske styrke, dels til de pågældende virksomheders markedsandel af det pågældende marked, som kan indikere overtrædelsens omfang. For det andet fremgår det, at der ikke skal tillægges en enkelt af disse faktorer en uforholdsmæssig betydning i forhold til de andre skønsfaktorer, og en passende bøde kan følgelig ikke fastsættes ud fra en simpel beregning på grundlag af den samlede omsætning.

(jf. præmis 213, 214 og 227)

8. Hvad angår fastsættelsen af de bøder, som skal pålægges de forskellige virksomheder, som har deltaget i samme overtrædelse af konkurrencereglerne, er det tilladt Kommissionen i overensstemmelse med retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5 i EKSF-traktaten ikke at udmåle bøderne i henhold til hvert berørt virksomheds faktiske omsætning på det pågældende marked, men som udgangspunkt for beregningen for alle de berørte virksomheder at anvende et absolut beløb, der er fastsat i henhold til selve den begåede overtrædelses art, hvilket beløb derefter justeres for hver af de berørte virksomheder i henhold til flere forhold.

(jf. præmis 223)

9. Proportionalitetsprincippet indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det tilsigtede formål.

I sammenhæng med beregningen af bøder skal overtrædelsernes grovhed fastslås i henhold til en række elementer, og der må ikke tillægges nogle af disse elementer en uforholdsmæssig stor betydning i forhold til de andre elementer i vurderingen.

Proportionalitetsprincippet indebærer i denne sammenhæng, at Kommissionen skal udmåle bøden forholdsmæssigt med de elementer, der tages i betragtning ved vurderingen af overtrædelsens grovhed, og at den i denne henseende skal anvende disse elementer på en sammenhængende og objektivt berettiget måde.

(jf. præmis 226-228)

10. Punkt 3, første led, i retningslinjer for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten foreskriver, at bøden kan nedsættes i tilfælde af formildende omstændigheder, f.eks. hvis den pågældende virksomhed »udelukkende har spillet en passiv rolle eller en rolle som medløber«.

Blandt de forhold, som kan påvise en virksomheds passive rolle i et kartel, kan der tages hensyn til en væsentlig mere sporadisk deltagelse i møderne end for andre medlemmer af kartellet, ligesom til den sene indtræden på det marked, hvorpå overtrædelsen er begået, uafhængigt af varigheden af dens deltagelse i overtrædelsen, eller endog udtrykkelige erklæringer herom fra repræsentanter fra andre virksomheder, der har deltaget i overtrædelsen. Et kartelmedlems »passive rolle« indebærer, at virksomheden holder en »lav profil«, dvs. ikke deltager aktivt i udarbejdelsen af den eller de konkurrencestridige aftaler.

Det er således ikke tilstrækkeligt, at den pågældende virksomhed i visse perioder af kartellet eller med hensyn til visse aftaler i forbindelse med kartellet har holdt en »lav profil«. Den omstændighed, at en virksomhed indkalder til møder, fremsætter forslag til dagsorden og uddeler arbejdsdokumenter til møderne, er uforenelig med en passiv rolle eller en rolle som medløber. Sådanne initiativer afslører virksomhedens gunstige og aktive indstilling over for kartellets udvidelse, fortsættelse og kontrol.

Det præciseres i samme punkt 3, andet led, at bøden kan nedsættes i tilfælde af formildende omstændigheder, f.eks. ved manglende faktisk gennemførelse af aftaler. Det skal i denne forbindelse undersøges, om de omstændigheder, som virksomheden har fremført, er af en karakter, der beviser, at virksomheden i den periode, hvor den deltog i de ulovlige aftaler, i praksis afholdt sig fra at anvende dem ved at handle konkurrencebetonet på markedet.

Den omstændighed, at en virksomhed, der bevisligt har deltaget i en samordning af priser med sine konkurrenter, ikke har udvist en adfærd på markedet, der svarer til den, der blev aftalt med konkurrenterne, skal imidlertid ikke nødvendigvis tages i betragtning som formildende omstændighed ved udmålingen af den bøde, der skal pålægges. En virksomhed, der på trods af samordningen med sine konkurrenter følger en mere eller mindre uafhængig politik på markedet, søger eventuelt blot at udnytte kartellet til sin fordel.

(jf. præmis 251, 252, 254, 255, 257 og 267-269)

11. Efter princippet ne bis in idem er det forbudt at straffe den samme person mere end en gang for samme ulovlig adfærd for at beskytte det samme retsgode. Anvendelsen af dette princip afhænger af, at tre betingelser er opfyldt, nemlig at de faktiske omstændigheder er identiske, at lovovertræderen er den samme person, og at den retsbeskyttede interesse er den samme.

En virksomhed kan således være genstand for to sideløbende procedurer til prøvelse af samme ulovlig adfærd og kan dermed blive pålagt to sanktioner, nemlig en iværksat af den pågældende medlemsstats kompetente myndighed og en af Fællesskabet, såfremt procedurerne tjener forskellige formål, og såfremt de overtrådte bestemmelser ikke er identiske.

Det følger heraf, at princippet ne bis in idem så meget desto mindre kan finde anvendelse i en sag, hvor de af Kommissionen på den ene side og af tredjestaters myndigheder på den anden side indledte procedurer og pålagte bøder åbenbart ikke forfulgte de samme formål. I det første tilfælde drejede det sig om at bevare en loyal konkurrence på Den Europæiske Unions område eller i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, mens det i det andet tilfælde drejede sig om beskyttelsen af en tredjestats marked. Betingelsen for at anvende princippet ne bis in idem, nemlig at de beskyttede retsgoder skal være identiske, er således ikke opfyldt i dette tilfælde.

(jf. præmis 285-287)

12. Muligheden for kumulation af sanktioner, en fællesskabsretlig og en national, efter to parallelle procedurer, der følger af det særlige system for kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og mellem medlemsstaterne på det kartelretlige område, idet der forfølges forskellige formål, er underlagt et billighedskrav. Dette billighedskrav indebærer, at Kommissionen ved udmålingen af bøder i henhold til artikel 15 i forordning nr. 17 skal tage hensyn til sanktioner, som allerede måtte være pålagt den samme virksomhed for det samme forhold, når der er tale om sanktioner for overtrædelse af en medlemsstats kartelregler, og overtrædelsen således er sket på Fællesskabets område.

Forpligtelsen til at tage hensyn til billighedskravet skyldes på den ene side den snævre indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaternes nationale markeder og fællesmarkedet og på den anden side det særlige system med kompetencefordeling mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på området for karteller inden for samme område.

(jf. præmis 290 og 291)

13. Kommissionens kompetence til at pålægge de virksomheder bøder, som forsætligt eller uagtsomt overtræder artikel 81, stk. 1, EF eller artikel 82 EF, er et af de midler, som Kommissionen har fået tildelt, for at den kan udføre sin tilsynsopgave ifølge fællesskabsretten. Dette omfatter pligten til at forfølge en generel politik med henblik på at anvende de i traktaten fastsatte principper på konkurrenceområdet og til at påvirke virksomhedernes adfærd i denne retning.

Kommissionen har følgelig kompetence til at fastsætte bødernes størrelse således, at deres afskrækkende virkning forstærkes, når en bestemt form for overtrædelse på grund af den fortjeneste, som visse virksomheder kan opnå herved, stadig er forholdsvis hyppig, skønt ulovligheden heraf har været fastslået siden begyndelsen af Fællesskabets fælles konkurrencepolitik.

Formålet med den afskrækkende virkning, som Kommissionen forfølger, vedrører virksomhedernes adfærd i Fællesskabet eller inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS). Det følger heraf, at den afskrækkende karakter af den bøde, der er blevet pålagt en virksomhed for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, hverken kan fastsættes udelukkende på baggrund af virksomhedens konkrete situation eller på baggrund af denne virksomheds overholdelse af konkurrencereglerne i tredjestater uden for EØS.

(jf. præmis 297, 298 og 300)

14. Hvis Kommissionen agter at anvende et uddrag af et svar på en klagepunktsmeddelelse eller et dokument, som er vedlagt svaret, med henblik på at føre bevis for en overtrædelse under en procedure i henhold til artikel 81, stk. 1, EF, skal de øvrige parter i proceduren have mulighed for at udtale sig om et sådant bevis. I så fald udgør det pågældende uddrag af svaret på en klagepunktsmeddelelse eller det dokument, der er vedlagt svaret, belastende materiale i forhold til de parter, som angiveligt deltog i overtrædelsen.

Det påhviler den berørte virksomhed at bevise, at det resultat, som Kommissionen er kommet til i beslutningen, ville have været et andet, såfremt et ikke udleveret dokument, som Kommissionen har benyttet som grundlag for at anse denne virksomhed for skyldig, måtte udelukkes som belastende bevis.

For så vidt angår den situation, hvor et diskulperende dokument ikke er blevet fremlagt, skal den berørte virksomhed blot godtgøre, at den manglende fremlæggelse heraf har kunnet påvirke procedurens forløb og indholdet af Kommissionens beslutning til skade for virksomheden. Det er tilstrækkeligt, at virksomheden påviser, at den kunne have anvendt dette dokument til sit forsvar i den forstand, at hvis den kunne have henvist til det under den administrative procedure, havde den kunnet gøre omstændigheder gældende, der ikke stemte overens med de følgeslutninger, som Kommissionen var nået frem til i denne fase, og havde således på den ene eller den anden måde kunnet øve indflydelse på Kommissionens vurderinger i beslutningen, i det mindste hvad angår grovheden og varigheden af den adfærd, som virksomheden blev kritiseret for, og dermed på bødeniveauet. Muligheden for, at et ikke udleveret dokument har kunnet påvirke procedurens forløb og indholdet af Kommissionens beslutning, kan kun godtgøres efter en foreløbig undersøgelse af visse beviser, der sandsynliggør, at de ikke udleverede dokumenter – i forhold til disse beviser – kunne have en betydning, som ikke burde være overset.

(jf. præmis 343, 344 og 351)

15. Når gennemgangen af anbringender fremført af en virksomhed mod lovligheden af en kommissionsbeslutning, hvorved den pålægges en bøde for tilsidesættelse af Fællesskabets konkurrenceregler, ikke har frembragt nogen som helst ulovlighed, er det ufornødent, at Retten under udøvelse af sin fulde prøvelsesret nedsætter størrelsen af nævnte bøde.

(jf. præmis 386)

RETTENS DOM (Tredje Afdeling)

27. september 2006 ( )

»Konkurrence – aftaler – citronsyre – artikel 81 EF – bøde – artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – ansvar for et datterselskabs adfærd – det strafferetlige legalitetsprincip – retningslinjer for beregning af bøder – proportionalitetsprincippet – princippet ne bis in idem – retten til aktindsigt«

I sag T-43/02,

Jungbunzlauer AG, Basel (Schweiz), ved avocats R. Bechtold, U. Soltész og M. Karl,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Oliver, som befuldmægtiget, bistået af avocat H. Freund,

sagsøgt,

støttet af:

Rådet for Den Europæiske Union ved E. Karlsson og S. Marquardt, som befuldmægtigede,

intervenient,

angående en principal påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2002/742/EF af 5. december 2001 om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/E-1/36 604 – Citronsyre) (EFT 2002 L 239, s. 18) og en subsidiær påstand om nedsættelse af den bøde, sagsøgeren blev pålagt ved denne beslutning,

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS

(Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J. Azizi, og dommerne M. Jaeger og F. Dehousse,

justitssekretær: fuldmægtig D. Christensen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. maj 2004,

afsagt følgende

Dom

Tvistens baggrund

1 Jungbunzlauer AG (»Jungbunzlauer« eller »sagsøgeren«) blev stiftet i 1993 som et 100% ejet datterselskab af Jungbunzlauer Holding AG, hvilket hovedholdingselskab ejes af holdingselskabet Montana AG (herefter »Jungbunzlauer-koncernen«). I De Forenede Stater er koncernen repræsenteret på markedet ved Jungbunzlauer International AG, der er et af datterselskaberne i Jungbunzlauer-koncernen. Koncernen hovedsæde er på Jungbunzlauers hjemsted i Basel (Schweiz). Før 1993 blev den samlede koncern ledet af Jungbunzlauer GmbH, hvis hjemsted var Wien (Østrig).

2 Jungbunzlauer-koncernen beskæftiger sig med fremstilling og markedsføring af ingredienser til føde- og drikkevareindustrien, lægemiddel- og kosmetikindustrien samt ingredienser til andre industrielle formål. Koncernen er navnlig en af verdens største producenter af citronsyre.

3 Citronsyre er det mest anvendte forsurings- og konserveringsmiddel i verden. Der findes forskellige typer citronsyre, der tjener forskellige formål. Citronsyre anvendes bl.a. i fødevarer og drikkevarer, i vaske- og rensemidler til husholdninger, lægemidler og kosmetik samt i forskellige industrielle processer.

4 I 1995 blev der på verdensplan i alt solgt citronsyre for ca. 894,72 mio. EUR, mens det samlede salg i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) nåede op på ca. 323,69 mio. EUR. I 1996 var ca. 60% af verdensmarkedet for citronsyre i hænderne på de fem adressater for den beslutning, der er genstand for den foreliggende sag, nemlig ud over Jungbunzlauer: F. Hoffmann-La Roche AG (herefter »HLR«), Archer Daniels Midland Co. (herefter »ADM«), Haarmann & Reimer Corporation (herefter »H & R«), der hører til Bayer AG-koncernen (herefter »Bayer«), og Cerestar Bioproducts BV (herefter »Cerestar«), herefter under ét »de berørte parter«.

5 I august 1995 underrettede De Forenede Staters justitsministerium Kommissionen om, at der var iværksat en undersøgelse af citronsyremarkedet. I tidsrummet mellem oktober 1996 og juni 1998 erkendte alle berørte parter, herunder Jungbunzlauer International AG, at de havde deltaget i et kartel. Efter at have indgået aftaler med De Forenede Staters Justitsministerium blev virksomhederne pålagt bøder af de amerikanske myndigheder. Endvidere blev nogle af de tiltalte pålagt personlige bøder. Sagen blev også efterforsket i Canada, hvor flere af virksomhederne, herunder Jungbunzlauer International AG, blev pålagt bøder.

6 Den 6. august 1997 sendte Kommissionen begæringer om oplysninger i henhold til artikel 11 i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel [81] og [82] (EFT 1959-1962, s. 81), til de fire største citronsyreproducenter i Fællesskabet, herunder Jungbunzlauer GmbH. Endvidere sendte Kommissionen i januar 1998 begæringer om oplysninger til de største forbrugere af citronsyre i Fællesskabet. I juni og juli 1998 blev yderligere begæringer om oplysninger sendt til de største citronsyreproducenter i Fællesskabet.

7 Efter modtagelsen af den første begæring om oplysninger, der var sendt til Cerestar i juli 1998, henvendte Cerestar sig til Kommissionen og erklærede på et møde den 29. oktober 1998, at selskabet ønskede at samarbejde med Kommissionen efter retningslinjerne i Kommissionens meddelelse af 18. juli 1996 om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT C 207, s. 4, herefter »samarbejdsmeddelelsen«). Ved samme lejlighed gav Cerestar en mundtlig redegørelse for de kartelaktiviteter, selskabet havde været involveret i. Den 25. marts 1999 sendte selskabet Kommissionen en skriftlig udtalelse med en bekræftelse af den mundtlige redegørelse.

8 Ved skrivelse af 28. juli 1998 sendte Kommissionen en ny begæring om oplysninger til Jungbunzlauer GmbH, som besvarede skrivelsen ved skrivelse af 28. september 1998.

9 På et møde den 11. december 1998 erklærede ADM sig villig til at samarbejde med Kommissionen og redegjorde mundtligt for de konkurrencebegrænsende aktiviteter, virksomheden havde deltaget i. ADM bekræftede sin mundtlige redegørelse ved skrivelse af 15. januar 1999.

10 Den 3. marts 1999 sendte Kommissionen yderligere begæringer om oplysninger til HLR, Jungbunzlauer og Cerestar.

11 Den 28. april, 21. maj og 28. juli 1999 afgav henholdsvis Bayer (på H & R’s vegne), sagsøgeren og HLR udtalelser i henhold til samarbejdsmeddelelsen.

12 Den 28. marts 2000 sendte Kommissionen en klagepunktsmeddelelse, der var baseret på de modtagne oplysninger, til sagsøgeren og de øvrige berørte parter, som ifølge Kommissionen havde tilsidesat artikel 81, stk. 1, EF og artikel 53, stk. 1, EØS. Sagsøgeren og alle de øvrige berørte parter afgav skriftlige bemærkninger som svar på Kommissionens klagepunkter. Ingen af parterne anmodede om mundtlig høring eller bestred rigtigheden af de faktiske omstændigheder, således som disse var beskrevet i klagepunktsmeddelelsen.

13 Ved skrivelse af 11. april 2001 til Kommissionen fremkom Jungbunzlauer GmbH med visse bemærkninger til den verserende procedure.

14 Den 27. juli 2001 sendte Kommissionen yderligere begæringer om oplysninger til sagsøgeren og de øvrige berørte parter. Sagsøgeren svarede på egne og på Jungbunzlauer GmbH’s vegne ved skrivelse af 3. august 2001.

15 Den 5. december vedtog Kommissionen beslutning 2002/742/EF om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/E-1/36 604 – Citronsyre) (herefter »beslutningen«). Beslutningen blev meddelt sagsøgeren den 18. december 2001.

16 Beslutningen indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

»Artikel 1

[ADM], [Cerestar], [H & R], [HLR] og [sagsøgeren] har overtrådt traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, ved at deltage i en vedvarende aftale og/eller samordnet praksis i citronsyresektoren.

Overtrædelsens varighed var som følger:

– med hensyn til [ADM], [H & R], [HLR] og [sagsøgeren]: fra marts 1991 til maj 1995

– med hensyn til [Cerestar]: fra maj 1992 til maj 1995

[…]

Artikel 3

Følgende bøder pålægges herved for den i artikel 1 omhandlede overtrædelse:

a) [ADM]: 39,69 mio. EUR

b) [Cerestar]: 170 000 EUR

c) [HLR]: 63,5 mio. EUR

d) [H & R]: 14,22 mio. EUR

e) [sagsøgeren]: 17,64 mio. EUR.«

17 Det fremgår af betragtning 80-84 til beslutningen, at formålene med kartellet efter Kommissionens opfattelse var tildeling af særlige salgskvoter til hvert medlem og overholdelse af disse kvoter, fastsættelse af mål- og/eller tærskelpriser, afskaffelse af rabatter og udveksling af specifikke kundeoplysninger.

18 Det fremgår af betragtning 185-188 til beslutningen, at for så vidt angår Jungbunzlauer-koncernen bar Jungbunzlauer efter Kommissionens opfattelse ansvaret for overtrædelsen.

19 Ved beregningen af bøderne har Kommissionen i beslutningen anvendt metodikken i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten (EFT 1998 C 9, s. 3, herefter »retningslinjerne«) og samarbejdsmeddelelsen.

20 Kommissionen har først fastsat grundbeløbet på grundlag af overtrædelsens grovhed og varighed.

21 Med hensyn til overtrædelsens grovhed har Kommissionen først anført, at de berørte parter efter dens opfattelse havde begået en meget grov overtrædelse i betragtning af adfærdens beskaffenhed, dens faktiske følger for citronsyremarkedet i EØS og omfanget af det relevante geografiske marked (betragtning 230 til beslutningen).

22 Kommissionen har derefter fundet det nødvendigt at tage hensyn til overtrædernes faktiske økonomiske muligheder for at skade konkurrencen og at fastsætte bøden til et niveau, der sikrer en tilstrækkelig afskrækkende virkning. Derfor har Kommissionen på grundlag af de berørte parters globale omsætning af citronsyre i kartellets sidste år, nemlig 1995, opdelt parterne i tre grupper. Første gruppe omfatter H & R med en global markedsandel på 22%. Anden gruppe omfatter ADM og Jungbunzlauer med markedsandele på [fortroligt]% ( ) samt HLR med en markedsandel på 9%, mens tredje gruppe omfatter Cerestar med en markedsandel på 2,5%. Med udgangspunkt i disse tal har Kommissionen fastsat grundbeløbet for bøderne til 35 mio. EUR for virksomheden i første kategori, 21 mio. EUR for virksomhederne i anden kategori og 3,5 mio. EUR for virksomheden i tredje kategori (betragtning 239 til beslutningen).

23 Endelig har Kommissionen for at sikre den nødvendige afskrækkende virkning forhøjet grundbeløbet. Under hensyntagen til de berørte parters størrelse og globale ressourcer – udtrykt i samlet global omsætning – har Kommissionen derfor ganget grundbeløbet for ADM og HLR med en faktor 2 og grundbeløbet for H & R med en faktor 2,5 (betragtning 50 og 246 til beslutningen).

24 For at tage hensyn til varigheden af hver enkelt virksomheds overtrædelse blev det således beregnede grundbeløb forhøjet med 10% pr. år, dvs. med 40% for ADM, H & R, HLR og Jungbunzlauer og 30% for Cerestar (betragtning 249 og 250 til beslutningen).

25 Kommissionen har således fastsat grundbeløbet for bøderne til 29,4 mio. EUR for Jungbunzlauer. For ADM, Cerestar, HLR og H & R er grundbeløbet for bøderne fastsat til henholdsvis 58,8, 4,55, 58,8 og 122,5 mio. EUR (betragtning 254 til beslutningen).

26 Kommissionen har for det andet taget hensyn til de skærpende omstændigheder og forhøjet grundbeløbet for bøderne for ADM og HLR med 35% med den begrundelse, at disse virksomheder var de to ledere af kartellet (betragtning 273 til beslutningen).

27 Kommissionen har for det tredje behandlet og forkastet nogle af virksomhedernes argumenter for, at der også forelå formildende omstændigheder (betragtning 274-291 til beslutningen).

28 Kommissionen har for det fjerde i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 reguleret de beregnede bødebeløb for Cerestar og H & R, således at de ikke overstiger grænsen på 10% af de berørte parters globale omsætning (betragtning 293 til beslutningen).

29 Kommissionen har for det femte under henvisning til afsnit B i samarbejdsmeddelelsen indrømmet Cerestar en »meget betydelig bødenedsættelse« (nemlig 90%) i forhold til den bøde, virksomheden ville være blevet pålagt, hvis den ikke havde samarbejdet. I medfør af meddelelsens afsnit D har Kommissionen indrømmet ADM, Jungbunzlauer, H & R og HLR en »væsentlig bødenedsættelse« på henholdsvis 50%, 40%, 30% og 20% (betragtning 326).

Retsforhandlinger og parternes påstande

30 Sagsøgeren har ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. februar 2002 anlagt den foreliggende sag.

31 Ved kendelse afsagt af Rettens præsident den 18. juni 2002 blev der meddelt Rådet tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.

32 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har i henhold til artikel 64 i Rettens procesreglement, som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, skriftligt stillet parterne spørgsmål. Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister.

33 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 24. maj 2004.

34 Jungbunzlauer har nedlagt følgende påstande:

– Beslutningen annulleres.

– Subsidiært nedsættes bødebeløbet.

– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

35 Kommissionen og Rådet har nedlagt følgende påstande:

– Kommissionen frifindes.

– Jungbunzlauer tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Retlige bemærkninger

36 Sagsøgeren har for det første fremsat en ulovlighedsindsigelse, idet selskabet har anført, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 tilsidesætter legalitetsprincippet i den forstand, at denne bestemmelse ikke i tilstrækkeligt omfang forudbestemmer Kommissionens beslutningspraksis (herefter »legalitetsprincippet«). Dernæst har sagsøgeren gjort gældende, at beslutningen er behæftet med fejl for så vidt angår beslutningens adressater, vurderingen af overtrædelsens grovhed, anerkendelsen af formildende omstændigheder, den manglende hensyntagen til bøder, der er pålagt i andre stater, overholdelsen af bødegrænserne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og retten til aktindsigt. Sagsøgeren har endelig påstået, at den administrative procedures varighed skal påvirke bødebeløbet.

I – Tilsidesættelsen af legalitetsprincippet

A – Ulovlighedsindsigelsen mod artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17

1. Parternes argumenter

37 Jungbunzlauer har fremsat en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 241 EF og gjort gældende, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, hvilken bestemmelse vedrører Kommissionens bemyndigelse til at pålægge bøder for overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, tilsidesætter legalitetsprincippet, der følger af retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip, i den forstand, at denne bestemmelse ikke i tilstrækkeligt omfang forudbestemmer Kommissionens beslutningspraksis.

38 Jungbunzlauer har for det første gjort gældende, at legalitetsprincippet er fastslået i artikel 7, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«). Artiklen bestemmer:

»Ingen kan kendes skyldig i strafbar lovovertrædelse på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en strafbar overtrædelse af national eller international ret på den tid, da den blev begået. Ej heller må der pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da den strafbare lovovertrædelse blev begået.«

39 Jungbunzlauer har påberåbt sig artikel 6, stk. 2, EU, hvorefter »Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved [EMRK], og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten«.

40 Endvidere har Jungbunzlauer understreget, at ifølge Domstolens og Rettens faste praksis skal alle fællesskabsbestemmelser indeholdende sanktioner, uanset om de har karakter af straf eller ikke (Domstolens dom af 25.9.1984, sag 117/83, Könecke, Sml. s. 3291, præmis 11, og af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena, Sml. s. 4587, præmis 15), overholde legalitetsprincippet, som udspringer af retssikkerhedsprincippet (Domstolens dom af 12.11.1969, sag 29/69, Stauder, Sml. 1969, s. 107, org.ref.: Rec. s. 419, præmis 7, af 13.2.1996, sag C-143/93, Van Es Douane Agenten, Sml. I, s. 431, præmis 27, og af 12.12.1996, forenede sager C-74/95 og C-129/95, straffesager mod X, Sml. I, s. 6609, præmis 25, samt Rettens dom af 20.2.2001, sag T-112/98, Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen, Sml. II, s. 729, præmis 59 ff.).

41 Jungbunzlauer har endelig anført, at legalitetsprincippet ligeledes er forankret i artikel 41 og 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som blev proklameret i Nice den 7. december 2000 (EFT 2000 C 364, s. 1, herefter »charteret om grundlæggende rettigheder«) og er en integrerende del af medlemsstaternes fælles forfatningstradition.

42 Jungbunzlauer har gjort gældende, at fællesskabslovgivningen i henhold til legalitetsprincippet, som er afledt af retssikkerhedsprincippet, skal være klar og forudseelig for borgerne (Domstolens dom af 12.11.1981, forenede sager 212/80-217/80, Salumi, Sml. s. 2735, præmis 10, af 22.2.1984, sag 70/83, Kloppenburg, Sml. s. 1075, præmis 11, Könecke-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 11, og Maizena-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 15), og for så vidt angår bestemmelser med retsvirkninger af økonomisk art, at kravet om klarhed og forudsigelighed gør sig gældende med særlig styrke (Domstolens dom af 13.3.1990, sag C-30/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 691, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Dette er så meget desto mere tilfældet, når der er tale om en bestemmelse fra Rådet, som vedrører Kommissionens bemyndigelse til at handle, og som kun kan være gyldig, hvis den er tilstrækkelig præcis i den forstand, at Rådet klart angiver grænserne for den kompetence, Kommissionen er tildelt (Domstolens dom af 5.7.1988, sag 291/86, Central-Import Münster, Sml. s. 3679, præmis 13).

43 Jungbunzlauer har gjort gældende, at legalitetsprincippet er af væsentlig betydning for bestemmelser om sanktioner (Domstolens dom af 10.7.1980, sag 32/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2403, præmis 46, Kloppenburg-dommen, nævnt i præmis 42 ovenfor, præmis 11, Maizena-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 15, og dom af 14.7.1994, sag C-352/92, Milchwerke Köln, Sml. I, s. 3385, præmis 22 og 23). Jungbunzlauer har understreget, at disse bestemmelser på forudsigelig vis ikke kun fastlægger den sanktionerede adfærd, men ligeledes de retlige følger heraf for borgeren (X-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 25).

44 Jungbunzlauer er af den opfattelse, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 giver mulighed for at pålægge en straf eller en straflignende sanktion.

45 I denne henseende har Jungbunzlauer først påberåbt sig udtalelser fra Monti, der dengang var kommissionsmedlem med ansvar for konkurrencepolitikken, retningslinjernes ordlyd og de udtryk, som Kommissionen har anvendt i svarskriftet. Der er heri nemlig tale om »sanktioner« og om »straf« for overtrædelser af artikel 81 EF og 82 EF, som skal være tilstrækkeligt tungtvejende for at have »afskrækkende virkning«.

46 Endvidere har Jungbunzlauer bemærket, at Domstolen allerede har anerkendt, at bøder i henhold til artikel 15 i forordning nr. 17 ikke har karakter af tvangsbøder, men at de lige såvel har til formål at straffe ulovlig adfærd som at forhindre gentagelse heraf (Domstolens dom af 15.7.1970, sag 41/69, ACF Chemiefarma mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 107, org.ref.: Rec. s. 661, præmis 172 og 173), hvilket ifølge Jungbunzlauer svarer til den vide fortolkning, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har givet begrebet strafferetlig tiltale. Jungbunzlauer har ligeledes anført, at Retten i dom af 20. marts 2002, Brugg Rohrsysteme mod Kommissionen (sag T-15/99, Sml. II, s. 1613, præmis 109 og 122), undersøgte gyldigheden af en bøde pålagt i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 i forhold til EMRK’s artikel 7.

47 Jungbunzlauer er af den opfattelse, at det i artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17 anvendte udtryk, hvorefter beslutninger, der pålægger bøder, »[ikke er] sanktioner i strafferetlig forstand«, ikke kan ændre denne vurdering, eftersom det i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ikke er betegnelsen i en retsakt, der er afgørende, men dens reelle indhold.

48 Ifølge Jungbunzlauer skal den procedure, som fører til, at der pålægges en bøde i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, derfor opfylde alle minimumskravene i henhold til de grundlæggende rettigheder, der følger ikke kun af EMRK, som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, men ligeledes af charteret om grundlæggende rettigheder, som bl.a. stadfæster de rettigheder, der følger af denne retspraksis.

49 Jungbunzlauer har i denne sammenhæng gjort gældende, at det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at både det strafbare forhold og den straf, der ifaldes for overtrædelse heraf, skal være »fastsat ved lov«, hvilket indebærer, at borgerne har mulighed for i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne forudse følgerne af en bestemt handling. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har tilføjet, at en lov, som giver en skønsbeføjelse, ikke i sig selv strider mod dette krav, hvis udstrækningen af og fremgangsmåden for en sådan beføjelse er defineret med en tilstrækkelig klarhed, henset til det forfulgte lovlige formål, således at borgeren har en passende beskyttelse mod vilkårlighed.

50 På baggrund af ovenstående er Jungbunzlauer af den opfattelse, at legalitetsprincippet er tilsidesat, når en bestemmelse om, at der kan pålægges en bøde, ikke i tilstrækkeligt omfang begrænser de mulige retlige følger af en realitetsbeslutning, men giver den kompetente myndighed vide muligheder for anvendelse heraf på den konkrete sag på grund af en upræcis formulering af den pågældende tekst. I så fald er de retlige følger nemlig ikke forudbestemt af lovgiver, hvilket er i strid med det af legalitetsprincippet krævede, men anordnet af forvaltningen. Selv om det forhold, at forvaltningen har en vid skønsmargin, ikke i sig selv er ulovligt i henhold til legalitetsprincippet, hvilket Jungbunzlauer har anerkendt, gælder det ikke desto mindre, at denne margin ikke må være ubegrænset.

51 Jungbunzlauer er af den opfattelse, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke opfylder ovennævnte minimumskrav.

52 Jungbunzlauer har bemærket, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 bemyndiger Kommissionen til i sager om overtrædelse af traktatens konkurrenceregler at pålægge en bøde på mindst 1 000 EUR, og hvis højeste beløb skal fastsættes individuelt for hver virksomhed i henhold til omsætningen. Jungbunzlauer har for så vidt angår bødens konkrete beløb tilføjet, at artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 17 blot præciserer, at der »[v]ed fastsættelsen af bødens størrelse skal […] tages hensyn til både overtrædelsens grovhed og dens varighed«.

53 Jungbunzlauer er af den opfattelse, at Kommissionen på grund af denne bestemmelse råder over en næsten ubegrænset skønsmargin for så vidt angår udmålingen af bødebeløbet.

54 Jungbunzlauer har for det første påberåbt sig den omstændighed, at verdensomspændende koncerners omsætning i dag – i modsætning til situationen, da forordning nr. 17 blev vedtaget – kan beløbe sig til flere hundreder milliarder euro, hvorfor den øvre grænse kan være flere tocifrede milliarder euro. Sagsøgeren har som eksempel anført, at hvis oliekoncernen ExxonMobil – hvis koncernomsætning beløber sig til 248 mia. EUR – deltog i et kartel, kunne Kommissionen pålægge koncernen en bøde på mellem 1 000 EUR og 24,8 mia. EUR, hvilket beløb svarer til Luxembourgs bruttonationalprodukt. Jungbunzlauer er af den opfattelse, at hvis en lov giver myndigheden et interval for bøder fra 1 000 EUR til 24,8 mia. EUR for en given overtrædelse – eller endog en fuldstændig fritagelse i henhold til samarbejdsmeddelelsen – er det ikke længere loven, der forudbestemmer bøden, men udelukkende myndigheden. En sådan bestemmelse åbner i sidste ende døren for en vilkårlig udmåling af bødebeløbet.

55 Hvad for det andet angår retningslinjerne er Jungbunzlauer af den opfattelse, at de ikke udgør en »lov« i EMRK’s forstand. Sagsøgeren har understreget, at sådanne retningslinjer udelukkende er bindende for selve Kommissionen, men ikke for retsinstanserne (Rettens dom af 16.7.1998, sag T-81/97, Regione Toscana mod Kommissionen, Sml. II, s. 2889, præmis 49, og generaladvokat Albers forslag til afgørelse forud for Domstolens dom af 22.3.2001, sag C-17/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2481, s. 2484, punkt 23), som er bemyndiget til at foretage en fuldstændig prøvelse af Kommissionens beslutninger. Ifølge sagsøgeren har retningslinjerne imidlertid, da det er retsinstanserne, der har kompetence til endeligt at udmåle bødebeløbene, og da de ikke er bundet af retningslinjerne, ikke betydning for vurderingen af, om en strafbestemmelse er lovlig i henhold til EMRK’s artikel 7. Sagsøgeren har herudover anført, at Retten for nylig har bekræftet, at de for bøder gældende retsforskrifter kun findes i forordning nr. 17 (dommen i sagen Brugg Rohrsysteme mod Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 123).

56 Jungbunzlauer har for det tredje anfægtet rigtigheden af Kommissionens argumentation, hvorefter en høj grad af forudsigelighed og pålidelighed ved beregningen af bødebeløbene er uforenelig med princippet om, at bøden dels skal tage hensyn til sagens særegenheder, dels skal have tilstrækkelig afskrækkende virkning til at garantere, at virksomhederne overholder konkurrencereglerne. Ifølge Jungbunzlauer er det derimod kendskabet til eller den omstændighed, at der kan opnås kendskab til de mulige følger af en strafbar handling, som gør det muligt mere effektivt at garantere den af Kommissionen ønskede afskrækkende virkning. Det er frem for alt af denne årsag, at medlemsstaternes straffelove omfatter en række forskellige strafbare forhold, som hver har forskellige følger hvad angår sanktionen. Borgeren er på grundlag af disse regler og de nationale retsinstansers fortolkning heraf i stand til tilstrækkeligt præcist at forudsige de strafferetlige følger af sine handlinger. Den næsten ubegrænsede sanktionsramme i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 har netop ikke en afskrækkende virkning, da den ikke giver den mindste angivelse af det konkrete indhold af den overtrædelse, som kan medføre den fuldstændige udtømning af denne ramme.

57 Jungbunzlauer har tilføjet, at den omstændighed, at retningslinjerne ikke i tilstrækkeligt omfang afgrænser bødeberegningen, illustreres af det forhold, at Kommissionen for såkaldte »meget grove« overtrædelser »kan« vælge et hvilket som helst grundbeløb over 20 mio. EUR. Retningslinjerne giver imidlertid slet ingen mulighed for at vide, under hvilke betingelser Kommissionen anvender et grundbeløb på 20, 50 eller 100 mio. EUR eller endog et endnu højere beløb.

58 Jungbunzlauer er for det fjerde af den opfattelse, at Rådets argument om, at de af Kommissionen udmålte bøder i givet fald kontrolleres af Fællesskabets retsinstanser, som har fuld prøvelsesret, heller ikke kan tages til følge. Ifølge Jungbunzlauer undlader Kommissionen nemlig at tage hensyn til, at kravet om, at retsregler skal være tilstrækkeligt klare, netop har til formål at give Fællesskabets retsinstanser mulighed for at kontrollere lovligheden af beslutninger, der træffes med hjemmel i disse bestemmelser. Rådets synspunkt fører til, at Fællesskabets retsinstanser tildeles fællesskabslovgivers opgave.

59 For det femte har Jungbunzlauer påberåbt sig, at der på nationalt plan ikke findes en sammenlignelig bemyndigelse til en myndighed, som gør det muligt for denne at pålægge bøder på en næsten ubegrænset måde. Hvad angår den sammenligning med svensk ret, som Rådet har påberåbt sig, er det Jungbunzlauers opfattelse, at retten i denne medlemsstat er blevet udviklet efter fællesskabsrettens model og derfor ikke bidrager med noget i denne drøftelse. Hvad angår tysk ret, som Rådet ligeledes har påberåbt sig, har Jungbunzlauer gjort gældende, at de tyske bestemmelser om bødeudmåling, som rammer overtrædelser af konkurrencereglerne, udgør en anden ordning, der ikke kan sammenlignes med den globale bemyndigelse i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17. Disse bestemmelser fastsætter nemlig en øvre grænse på op til 500 000 EUR og derudover indtil en tredobling af den ved overtrædelsen opnåede fortjeneste, hvilket i praksis medfører et bødeniveau, der er lavere end det i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 fastsatte. Endvidere har Jungbunzlauer anført, at dette bødeniveau også ændres i henhold til den måde, hvorpå overtrædelsen er begået. Det er kun i tilfælde af en forsætlig handling, at hele bøderammen finder anvendelse, mens der i tilfælde af en uagtsom overtrædelse kun kan udmåles halvdelen af det øvre beløb. Bøden beregnes inden for denne ramme efter strenge kriterier, som f.eks. tager hensyn til overtrædelsens betydning, dens grovhed og overtræderens særlige personlige og økonomiske omstændigheder. Jungbunzlauer har indrømmet, at dette regelsæt heller ikke gør det muligt på forhånd med en rimelig præcision at fastlægge bødebeløbet. Denne præcision går imidlertid ud over afgrænsningen i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17. Jungbunzlauer har påberåbt sig, at det i det væsentlige var opfattelsen, at en enhedsfremgangsmåde, der byggede på omsætningen, ikke tog tilstrækkeligt hensyn til overtrædelsens omfang og betydning, der i 1999 fik lovgiver til at undlade at ændre retsforskrifterne i denne forstand.

60 Jungbunzlauer er for det sjette af den opfattelse, at rigtigheden af selskabets synspunkt illustreres af Kommissionens beslutningspraksis på bødeområdet. Kommissionens praksis er nemlig reelt ikke udelukkende kendetegnet ved enorme forskelle mellem bødernes absolutte værdi, men ligeledes og frem for alt ved en drastisk stigning i bødebeløbene fra 2001. Jungbunzlauer har navnlig anført, at der mellem gennemsnittet af de bøder, som virksomhederne blev pålagt mellem 1994 og 2001, sammenlignet med den rekordhøje bøde på 462 mio. EUR, der blev pålagt i 2001 i forbindelse med Kommissionens beslutning 2003/2/EF af 21. november 2001 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/E – 1/37.512 – Vitaminer) (EFT 2003 L 6, s. 1), er et forhold på et til femten. Selv den næsthøjeste bøde, der blev pålagt en virksomhed i 2001, nemlig en bøde på 184,27 mio. EUR, i forbindelse med Kommissionens beslutning 2004/337/EF af 20. december 2001 om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/E-1/36.212 – Karbonfrit papir) (EUT 2004 L 115, s. 1), er næsten seks gange større end dette gennemsnit. Jungbunzlauer er af den opfattelse, at det forhold, at alle disse bestemmelser – ligesom Kommissionens helt anderledes tidligere praksis – bygger på et enkelt retsgrundlag, nemlig artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, viser, at denne bestemmelse reelt ikke indebærer nogen afgrænsning af Kommissionens praksis. Denne udvikling udgør reelt ikke en stigning i bødebeløbene, men faktisk en mangedobling heraf.

61 Jungbunzlauer har for det syvende anført, at en af Kommissionens tjenestemænd i en artikel, der blev offentliggjort i 1993, indrømmede, at den procedure, der kunne føre til en bøde i henhold til artikel 17 »[forekommer] at være langt fra det, man sædvanligvis kvalificerer som en retmæssig procedure (due process)«.

62 Jungbunzlauer er subsidiært af den opfattelse, at selv om det antages, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 er forenelig med legalitetsprincippet, skal Kommissionen i det mindste fortolke denne bestemmelse indskrænkende og kompensere for denne bestemmelses utilstrækkelige grad af forudsigelighed ved en sammenhængende og gennemsigtig bødeordning, der gør det muligt at sikre de berørte virksomheder et uomgængeligt nødvendigt niveau af retssikkerhed. En sådan fortolkning skal ifølge Jungbunzlauer komme til udtryk i, at Kommissionen skal være rede til at garantere et mindstemål af gennemsigtighed og forudsigelighed for så vidt angår bødeudmålingen. Den vide bemyndigelse efter artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 skal efter sagsøgerens opfattelse have et vist mindstemål af konkretisering gennem Kommissionens beslutningspraksis og således udelukke overraskende beslutninger, således som det var tilfældet i denne sag.

63 Kommissionen og Rådet er af den opfattelse, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke krænker legalitetsprincippet.

64 Kommissionen har navnlig anskueliggjort den tanke, at dens beslutninger på bødeområdet er underlagt Fællesskabets retsinstansers fulde prøvelsesret. Endvidere har Kommissionen understreget, at kriterierne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 er blevet præciseret dels i retspraksis, dels i retningslinjerne. Ifølge Kommissionen er kriterierne, hvis de skal defineres mere præcist, ikke i stand til dels at tage hensyn til hver sags særegenheder, dels at sikre bødernes tilstrækkeligt afskrækkende virkning.

65 Kommissionen har ligeledes understreget, at konkurrencereglerne i overensstemmelse med artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17 ikke er sanktioner i strafferetlig forstand. Endvidere er det Kommissionens opfattelse, at sagsøgeren med urette har påberåbt sig en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 7, stk. 1, og artikel 41 og 49 i charteret om grundlæggende rettigheder.

66 Kommissionen har ligeledes bemærket, at den har bemyndigelse til at hæve bødeniveauet, og at retningslinjerne ikke påvirker retsgrundlaget for bødeudmålingen.

67 Hvad endelig angår sammenligningen med tysk ret har Kommissionen som eksempel anført en strafbestemmelse til at illustrere det forhold, at dette lands ret ligeledes fastsætter en meget vid skønsmargin for den konkrete og individuelle fastsættelse af sanktionen.

68 Rådet er af den opfattelse, at de påberåbte bestemmelser i EMRK og charteret om grundlæggende rettigheder ikke finder anvendelse på artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17. Endvidere er artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 ifølge Rådet en helt klar og utvetydig regel.

2. Rettens bemærkninger

69 Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, som ændret senest ved forordning (EF) nr. 1216/1999 (EFT L 148, s. 5), bestemmer:

»Ved beslutning kan Kommissionen pålægge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder bøder på mindst 1 000 [EUR] og højst 1 000 000 [EUR], idet sidstnævnte beløb dog kan forhøjes til 10% af omsætningen i det sidste regnskabsår i hver af de virksomheder, som har medvirket ved overtrædelsen, såfremt de forsætligt eller uagtsomt:

a) overtræder bestemmelserne i […] artikel [81, stk. 1, EF] eller artikel [82 EF], eller

b) handler i strid med et påbud meddelt i henhold til artikel 8, stk. 1.

Ved fastsættelsen af bødens størrelse skal der tages hensyn til både overtrædelsens grovhed og dens varighed.«

70 Det skal undersøges, om artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – således som sagsøgeren har gjort gældende – tilsidesætter legalitetsprincippet ved ikke i tilstrækkeligt omfang at forudbestemme Kommissionens beslutningspraksis.

71 Det skal i denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at legalitetsprincippet er afledt af retssikkerhedsprincippet, som er et generelt fællesskabsretligt princip, der navnlig kræver, at alle fællesskabsretlige bestemmelser, især bestemmelser, som pålægger eller gør det muligt at pålægge sanktioner, er klare og utvetydige med henblik på, at de berørte personer utvetydigt kan kende de rettigheder og pligter, som følger heraf, og kan indrette deres handlinger herefter (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.7.1981, sag 169/80, Gondrand, Sml. s. 1931, præmis 17, Maizena-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 15, Van Es Douane Agenten-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 27, og X-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 25).

72 Det følger ligeledes af retspraksis, at dette princip finder anvendelse på både regler, der har karakter af straf, og specifikke administrative instrumenter, som pålægger eller gør det muligt at pålægge administrative sanktioner (jf. Maizena-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 14 og 15 og den deri nævnte retspraksis), og at det ikke kun finder anvendelse på de regler, som fastlægger de forhold, der udgør en overtrædelse, men ligeledes på de regler, som definerer følgerne af en overtrædelse af de førstnævnte regler (jf. i denne retning X-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 22 og 25).

73 Det skal endvidere bemærkes, at legalitetsprincippet hører til de almindelige fællesskabsretlige retsgrundsætninger, der ligger til grund for de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne, og at det indgår i forskellige internationale traktater, navnlig i EMRK’s artikel 7 for så vidt angår overtrædelser og straffebestemmelser (jf. i denne retning X-dommen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 25).

74 Det fremgår af fast retspraksis, at grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Fællesskabets retsinstanser skal beskytte (Domstolens udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, præmis 33, og Domstolens dom af 29.5.1997, sag C-299/95, Kremzow, Sml. I, s. 2629, præmis 14). I denne forbindelse lader Domstolen og Retten sig inspirere af de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt. EMRK er herved af særlig betydning (Domstolens dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 18, og Kremzow-dommen, præmis 14). Endvidere hedder det i artikel 6, stk. 2, EU: »Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved [EMRK], og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten« (Domstolens dom af 22.10.2002, sag C-94/00, Roquette Frères, Sml. I, s. 9011, præmis 23, og dommen i sagen Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 60).

75 Det skal i denne forbindelse anføres, at EMRK’s artikel 7, stk. 1, bestemmer:

»Ingen kan kendes skyldig i strafbar lovovertrædelse på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en strafbar overtrædelse af national eller international ret på den tid, da den blev begået. Ej heller må der pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da den strafbare lovovertrædelse blev begået.«

76 Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) følger det af denne bestemmelse, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.6.2000, Coëme mod Belgien, Recueil des arrêts et décisions, 2000-VII, s. 1, præmis 145).

77 Kommissionen og Rådet har ved at henholde sig til artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 17, som bestemmer, at Kommissionens beslutninger navnlig i henhold til denne bestemmelses stk. 2 ikke er sanktioner i strafferetlig forstand, udtrykt tvivl om, hvorvidt Retten kan lade sig inspirere af EMRK’s artikel 7, stk. 1, og Menneskerettighedsdomstolens praksis med hensyn til denne artikel ved analysen af lovligheden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17.

78 Retten har i denne henseende først understreget, at den ikke er kompetent til at vurdere lovligheden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 i forhold til EMRK’s artikel 7, stk. 1, i det omfang denne bestemmelse ikke umiddelbart som sådan er en del af fællesskabsretten (jf. i denne retning dommen i sagen Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen, nævnt i præmis 40 ovenfor, præmis 59). Som det imidlertid er anført i præmis 74 ovenfor, hører grundrettighederne til de almindelige retsgrundsætninger, som Fællesskabets retsinstanser skal beskytte ved især at tage hensyn til EMRK som inspirationskilde.

79 Dernæst er det tilstrækkeligt at fastslå, uden at det er nødvendigt for Retten at udtale sig om spørgsmålet, om – navnlig på grund af arten af og strengheden i de af Kommissionen pålagte bøder i medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 – EMRK’s artikel 7, stk. 1, kan finde anvendelse på sådanne sanktioner og dermed kan tjene som inspirationskilde for Retten (jf. i denne retning Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P, C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425, præmis 215-223), at EMRK’s artikel 7, stk. 1, ikke kræver, at ordlyden af den bestemmelse, i medfør af hvilken disse sanktioner pålægges, er så præcis, at følgerne af en overtrædelse af disse bestemmelser kan forudsiges med absolut sikkerhed.

80 Ifølge Menneskerettighedsdomstolens praksis medfører bestemmelsens vage ordlyd nemlig ikke nødvendigvis en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 7. Menneskerettighedsdomstolen har således anerkendt, at begrebet ret i EMRK’s artikel 7 svarer til begrebet lov, der findes i andre bestemmelser i EMRK (jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.1999, Baskaya og Okçuoglu mod Tyrkiet, Recueil des arrêts et décisions, 1999-IV, s. 308, præmis 36, og dommen i sagen Dansk Rørindustri mod Kommissionen, nævnt i præmis 79 ovenfor, præmis 216). Endvidere har Menneskerettighedsdomstolen anerkendt, at lovene ikke er absolut præcise, at mange af dem på grund af nødvendigheden af at undgå en overdreven rigiditet og af at tilpasse sig skiftende situationer betjener sig af mere eller mindre vage formuleringer, og at fortolkningen og anvendelsen heraf afhænger af praksis (Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.5.1993, Kokkinakis mod Grækenland, serie A, nr. 260-A, præmis 40 og 52). Menneskerettighedsdomstolen har dog ligeledes præciseret, at enhver lov forudsætter kvalitative betingelser, herunder bl.a. om tilgængelighed og forudsigelighed (dommen i sagen Baskaya og Okçuoglu mod Tyrkiet, præmis 36). Den omstændighed, at en lov giver en skønsbeføjelse, strider ikke i sig selv mod kravet om forudsigelighed, hvis udstrækningen af og fremgangsmåden for en sådan beføjelse er defineret med en tilstrækkelig klarhed, henset til det pågældende lovlige formål, således at borgeren har en passende beskyttelse mod vilkårlighed (Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.2.1992, Margareta og Roger Andersson mod Sverige, serie A, nr. 226-A, § 75). Menneskerettighedsdomstolen har endelig præciseret, at ud over selve lovens tekst tager den hensyn til spørgsmålet, om anvendte ubestemte begreber er blevet præciseret ved fast og offentliggjort retspraksis (dom af 27.9.1995, G mod Frankrig, serie A, nr. 325-B, § 25, og af 7.2.2002, E.K. mod Tyrkiet, præmis 51).

81 Hvad angår medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner er der intet forhold, som gør det muligt for Retten at tillægge det generelle fællesskabsretlige princip, som legalitetsprincippet udgør, en anden fortolkning end den, der følger af ovenstående. Hvad for det første angår sagsøgerens argumenter i henhold til tysk ret, hvorefter de kompetente tyske organer pålægger bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne, skal det bemærkes, at medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner ikke kan udledes af retsstillingen i en enkelt medlemsstat. Dernæst findes der, således som sagsøgeren også har anerkendt under retsmødet, i flere andre medlemsstaters relevante ret i forbindelse med pålæggelse af administrative sanktioner som de, der pålægges for overtrædelse af de nationale konkurrenceregler, et forudsigelsesniveau, der kan sammenlignes med niveauet i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 eller endog tilsvarende eller identiske kriterier som de kriterier, der er fastsat i denne bestemmelse.

82 Det er således i lyset af disse ovenstående principielle betragtninger, at det skal vurderes, om artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 overholder legalitetsprincippet.

83 Det skal i denne henseende bemærkes, at sanktionerne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 i tilfælde af overtrædelse af artikel 81 EF og 82 EF udgør et nøgleinstrument, som Kommissionen råder over for at sikre, at der i Fællesskabet indføres en »ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes« [artikel 3, stk. 1, litra g), EF]. Denne ordning giver Kommissionen mulighed for at udføre sin opgave, som består i gennem oprettelsen af et fælles marked bl.a. at fremme en harmonisk, afbalanceret og bæredygtig udvikling af den økonomiske virksomhed og en høj konkurrenceevne (artikel 2 EF). Ordningen er endvidere nødvendig for inden for Fællesskabet at gennemføre økonomiske politikker, som føres i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence (artikel 4, stk. 1 og 2, EF). Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 giver således mulighed for at indføre en ordning, der svarer til Kommissionens grundlæggende opgaver.

84 Det skal endvidere præciseres, at der for at undgå, at reglerne er overdrevent stive, og for at tillade, at retsreglen tilpasses omstændighederne, skal gives mulighed for en vis grad af forudsigelighed hvad angår den sanktion, der kan pålægges for en given overtrædelse. En bøde, der omfatter en tilstrækkeligt begrænset variation mellem den mindste og den øvre bøde, der kan pålægges for en given overtrædelse, kan således bidrage til denne sanktions effektivitet både med henblik på dens anvendelse og på dens afskrækkende virkning.

85 I det foreliggende tilfælde bestemmer artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, at en virksomhed, der har overtrådt artikel 81, stk. 1, EF og artikel 82 EF, som sanktion kan pålægges en bøde på mellem 1 000 EUR og 10% af virksomhedens omsætning i det sidste regnskabsår. Det skal derfor fastslås, at i modsætning til det af sagsøgeren anførte har Kommissionen ikke en ubegrænset skønsmargin ved fastsættelse af bøder for overtrædelse af konkurrencereglerne.

86 Retten finder endvidere, at Rådet ved at bestemme, at bødebeløbene i tilfælde af overtrædelse af konkurrencereglerne kan gå fra 1 000 EUR og til 10% af den pågældende virksomheds omsætning, ikke har overladt Kommissionen en overdreven skønsmargin. Retten finder især, at loftet på 10% af den pågældende virksomheds omsætning er rimeligt, henset til de interesser, som Kommissionen forsvarer ved denne slags overtrædelser. Det skal ligeledes understreges, at i modsætning til det af sagsøgeren anførte skal vurderingen af rimeligheden af de bøder, der kan pålægges på grundlag af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, ikke foretages i absolutte termer, men i relative termer, dvs. i forhold til overtræderens omsætning.

87 Retten skal i øvrigt understrege, at Kommissionen ved udmålingen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 er forpligtet til at overholde de generelle retsprincipper, navnlig ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet, således som de er anerkendt i Domstolens og Rettens praksis. Domstolens og Rettens faste praksis har ligeledes afklaret de kriterier og den beregningsmetode, som Kommissionen skal anvende ved udmålingen af bøderne (jf. navnlig præmis 213 ff. nedenfor). Sagsøgeren har i øvrigt selv henvist til denne retspraksis til støtte for sine anbringender og argumenter (jf. navnlig præmis 199 nedenfor).

88 Kommissionen har endvidere selv på grundlag af kriterierne i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, som er præciseret i Domstolens og Rettens praksis, udviklet en beslutningspraksis, der er offentligt kendt og tilgængelig. Selv om Kommissionens tidligere beslutningspraksis ganske vist ikke som sådan er bindende for Kommissionen, når den udmåler en bøde (jf. i denne retning Rettens dom af 20.3.2002, sag T-23/99, LR af 1998 mod Kommissionen, Sml. II, s. 1705, præmis 234, og af 30.9.2003, sag T-203/01, Michelin mod Kommissionen, Sml. II, s. 4071, præmis 254), forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen i medfør af ligebehandlingsprincippet, der udgør et generelt retsprincip, som Kommissionen er forpligtet til at overholde, ikke må behandle ensartede situationer forskelligt eller forskellige situationer ens, medmindre en sådan forskelsbehandling er objektivt begrundet (Domstolens dom af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, præmis 28, og Rettens dom af 14.5.1998, sag T-311/94, BPB de Eendracht mod Kommissionen, Sml. II, s. 1129, præmis 309).

89 Herudover skal der tages hensyn til, at Kommissionen med ønsket om gennemsigtighed og med henblik på at forbedre retssikkerheden for de berørte virksomheder har offentliggjort retningslinjer, hvori den angiver den beregningsmetode, den selv skal anvende i det konkrete tilfælde.

90 Henset til alle disse forhold og i modsætning til det af sagsøgeren anførte, kan en velunderrettet erhvervsdrivende, uanset om han finder det nødvendigt at søge juridisk bistand, på en tilstrækkeligt præcis måde forudsige metoden og størrelsen af de bøder, han risikerer ved en given adfærd. Den omstændighed, som Kommissionen og Rådet ikke har bestridt, at virksomhederne ikke er i stand til på forhånd at kende det nøjagtige bødeniveau, som Kommissionen vil anvende i hver enkelt sag, kan ikke efter sin art indebære, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 tilsidesætter legalitetsprincippet.

91 Selv om det er korrekt, at virksomhederne ikke på forhånd er i stand til at kende det nøjagtige bødeniveau, som Kommissionen anvender i hver enkelt sag, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 253 EF er forpligtet til i beslutningen om pålæggelse af en bøde at give en begrundelse, navnlig for den pålagte bødes størrelse og den valgte metode i denne henseende. Det skal af denne begrundelse klart og utvetydigt fremgå, hvilke betragtninger Kommissionen har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning med henblik på at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser, og i givet fald give disse mulighed for at udøve deres kontrol.

92 På baggrund af ovenstående skal ulovlighedsindsigelsen mod artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 forkastes.

B – Den overensstemmende fortolkning af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17

93 Sagsøgeren har gjort gældende, at selv om det antages, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 er forenelig med legalitetsprincippet, der er afledt af retssikkerhedsprincippet, skal Kommissionen i det mindste fortolke denne bestemmelse indskrænkende og kompensere for bestemmelsens utilstrækkelige forudseenhed med en sammenhængende og gennemsigtig bødeordning, som gør det muligt at sikre de berørte virksomheder et uomgængeligt nødvendigt niveau af retssikkerhed.

94 Kommissionen har bemærket, at det netop er med det formål at sikre et tilstrækkeligt niveau af gennemsigtighed, at den har vedtaget retningslinjerne, og at dens valgfrihed med hensyn til bødebeløbene siden vedtagelsen heraf har været begrænset.

95 Det bemærkes, at sagsøgeren i forbindelse med dette anbringendes andet led, der er subsidiært i forhold til det første led, ikke har gjort noget konkret klagepunkt gældende mod beslutningen, men har formuleret generelle postulater i den forstand, at Kommissionen generelt skal ændre sin bødepolitik ved at nedsætte bødebeløbene eller ved at præcisere retningslinjernes ordlyd.

96 Dette led af anbringendet skal derfor forkastes som ugrundet.

II – Beslutningens adressat

97 Sagsøgeren har fremsat anbringender for det første om tilsidesættelse af begrundelsespligten og for det andet om fejl hvad angår beslutningens adressat.

A – Tilsidesættelse af begrundelsespligten

98 Jungbunzlauer er af den opfattelse, at beslutningen ikke indeholder nogen begrundelse for, hvorfor sagsøgeren har ansvaret for Jungbunzlauer GmbH’s konkurrencebegrænsende adfærd i perioden før 1993.

99 Kommissionen har ikke fremsat specifikke argumenter herom.

100 Det bemærkes, at efter fast retspraksis skal den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 253 EF, klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den fællesskabsinstitution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Begrundelseskravet skal vurderes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, og af 30.9.2003, sag C-301/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9919, præmis 87).

101 I det foreliggende tilfælde har Kommissionen påberåbt sig følgende årsager som begrundelse for beslutningen om at pålægge Jungbunzlauer ansvaret ikke blot for perioden efter august 1993, men ligeledes for perioden fra overtrædelsens begyndelse i marts 1991 indtil juli 1993.

102 Kommissionen har i betragtning 30 og 33 til beslutningen anført, at sagsøgeren, selskabet Jungbunzlauer, var det administrationsselskab, der siden koncernens stiftelse i 1993 havde styret aktiviteterne i Jungbunzlauer-koncernen, i spidsen for hvilken stod et holdingselskab, nemlig Jungbunzlauer Holding AG. Kommissionen har bemærket, at sagsøgeren, Jungbunzlauer, således også styrede koncernens aktiviteter på markedet for citronsyre, som inden for koncernen blev fremstillet af Jungbunzlauer GmbH, der er et 100% ejet datterselskab af Jungbunzlauer Holding AG. Kommissionen har tilføjet, at koncernen inden omstruktureringen i 1993 blev styret af Jungbunzlauer GmbH. Distributionen af citronsyre blev frem til 1993 varetaget af Jungbunzlauer GmbH, og efter dette tidspunkt overtog et andet datterselskab af Jungbunzlauer Holding AG, nemlig Jungbunzlauer International AG, ansvaret for distributionen.

103 I betragtning 70 til beslutningen har Kommissionen bemærket, at Jungbunzlauer-koncernen under kartellets møder var repræsenteret af koncernens arbejdende bestyrelsesformand og direktøren for Jungbunzlauer GmbH.

104 I betragtning 186 til beslutningen har Kommissionen anført, at Jungbunzlauer og Jungbunzlauer GmbH i deres svar på klagepunktsmeddelelsen i fællesskab erklærede, at Jungbunzlauer GmbH skulle anses for beslutningens adressat. Kommissionen har i denne henseende givet følgende begrundelse:

»(187) […] For det første var Jungbunzlauer [GmbH] indtil andet halvår 1993 ikke alene et datterselskab med ansvaret for produktion og distribution af citronsyre, men også den juridiske person, der var ansvarlig for ledelsen af hele Jungbunzlauer-koncernen. I 1993 overgik dette ansvar til Jungbunzlauer AG, som kan anses for Jungbunzlauer [GmbH’s] successor med hensyn til ledelsen af Jungbunzlauer-koncernen. Efter 1993 blev Jungbunzlauer [GmbH] et 100% ejet koncerndatterselskab, som ikke selvstændigt bestemte sin adfærd på markedet, men i al væsentligt udførte instrukserne fra Jungbunzlauer AG, det selskab, der havde ansvaret for koncernledelsen.

(188) I en vis del af den periode, der behandles i denne beslutning, deltog Jungbunzlauer AG direkte i kartelmøder, især repræsenteret ved selskabets [arbejdende bestyrelsesformand]. Det må derfor konkluderes, at i alle de tidsrum, der behandles i denne beslutning, var den juridiske person, der var ansvarlig for ledelsen af hele Jungbunzlauer-koncernen, aktivt og direkte involveret i kartellet. Da den pågældende juridiske person i dag er Jungbunzlauer AG, må dette selskab være adressat for denne beslutning.«

105 Disse angivelser, selv om de er noget kortfattede, identificerer de væsentligste forhold i Kommissionens begrundelse for at pålægge Jungbunzlauer ansvaret for overtrædelsen for perioden før 1993. Kommissionen har nemlig anført, at det var på grund af en succession i ledelsesopgaverne for koncernens aktiviteter, navnlig på citronsyremarkedet, fra Jungbunzlauer GmbH til Jungbunzlauer, at Kommissionen var af den opfattelse, at Jungbunzlauer var ansvarlig for overtrædelsen for perioden inden koncernens omstrukturering i 1993.

106 Anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten skal derfor forkastes.

B – Anbringendet om fejl hvad angår beslutningens adressat

1. Parternes argumenter

107 Jungbunzlauer er af den opfattelse, at selskabet med urette er beslutningens adressat. Sagsøgeren har i stævningen gjort gældende, at beslutningen burde have været rettet til Jungbunzlauer GmbH. Sagsøgeren har anført, at det var dette selskab, som inden for koncernen fremstillede og distribuerede citronsyre, og som indtil 1993 ledede hele koncernen. Hvad angår perioden efter stiftelsen af det sagsøgende selskab i 1993 som administrationsselskab har sagsøgeren i replikken understreget, at selv efter dette tidspunkt blev »den reelle ledelse« af koncernen varetaget af Jungbunzlauer Holding GmbH.

108 Hvad angår perioden efter 1993 har Jungbunzlauer for det første bemærket, at både Jungbunzlauer GmbH og sagsøgeren fra 1993 var 100% ejede datterselskaber af Jungbunzlauer Holding AG, således at sagsøgeren ikke var moderselskab for Jungbunzlauer GmbH, men blot et søsterselskab.

109 Ifølge Jungbunzlauer kan Kommissionen derfor ikke med føje påberåbe sig Domstolens dom af 25. oktober 1983, AEG mod Kommissionen (sag 107/82, Sml. s. 3151, præmis 50, herefter »AEG-dommen«), og af 16. november 2000, Stora Kopparbergs Bergslags mod Kommissionen (sag C-286/98 P, Sml. I, s. 9925, præmis 28, herefter »Stora-dommen«), som vedrørte tilfælde, hvor et moderselskab blev pålagt ansvaret for et datterselskabs adfærd. Dette forhold mellem moderselskabet og datterselskabet er imidlertid kvalitativt forskelligt fra forholdet mellem sagsøgeren og Jungbunzlauer GmbH, eftersom Jungbunzlauer Holding AG som fælles moderselskab havde mulighed for på et hvilket som helst tidspunkt at fratage et af datterselskaberne kontrollen med et af søsterselskaberne.

110 Jungbunzlauer har tilføjet, at selskabet udelukkende leverede administrative ydelser og rådgivning vedrørende virksomhedspolitiske, organisatoriske og investeringsmæssige spørgsmål til de andre koncernselskaber. Jungbunzlauer varetog sine aktiviteter efter anmodning fra Jungbunzlauer Holding AG, der kontrollerede koncernen, og som var den eneste, der havde ret til at give koncernselskaberne instruktioner. Jungbunzlauer havde reelt ikke en sådan ret i forhold til de forskellige koncernselskaber, og selskabet var heller ikke blevet tildelt en sådan ret som »Treuhänder« (mandatar) for Jungbunzlauer Holding AG. Selskabets egne aktiviteter var derimod begrænsede til at stille tjenesteydelser fra de i selskabet ansatte personer til rådighed for de andre koncernselskaber. I det omfang disse personer i et særtilfælde overgav instruktioner til koncernselskaberne (f.eks. til Jungbunzlauer GmbH), gjorde de det ikke i selskabets navn, men som repræsentanter for Jungbunzlauer Holding AG.

111 Jungbunzlauer har heraf udledt, at den »reelle ledelse« af Jungbunzlauer Holding AG’s og hele koncernens forretninger udelukkende påhvilede Jungbunzlauer Holding AG. Dette underbygges af østrigsk selskabsret, der gælder for Jungbunzlauer GmbH. Et selskab, der er stiftet i form af et GmbH, styres nemlig af sine selskabsorganer, dvs. af forvaltningsorganet og af tilsynsorganet, mens selskabets handelspolitik i sidste ende bliver defineret af generalforsamlingen, hvor Jungbunzlauer Holding AG i denne sag havde alle stemmerettighederne som eneste aktionær.

112 Jungbunzlauer har for det andet anført, at selv efter sagsøgerens stiftelse i 1993 havde de væsentligste deltagere i drøftelserne, med undtagelse af Jungbunzlauers leder, der tiltrådte i sommeren 1993, længe varetaget ledelsesfunktionerne i Jungbunzlauer GmbH. I øvrigt fortsatte disse personer efter stiftelsen af Jungbunzlauer i 1993 med at varetage deres funktioner i Jungbunzlauer GmbH. Hovedparten af aktiviteterne vedrørte således Jungbunzlauer GmbH. Kommissionens angivelse af, at visse af de pågældende personer havde varetaget funktioner inden for koncernen, er ikke relevant i denne sammenhæng. Ifølge Jungbunzlauer burde Kommissionen i det mindste have angivet de forskellige koncernselskaber, som beskæftigede disse personer, hvorover der var en liste i svaret på klagepunktsmeddelelsen. Jungbunzlauer har som eksempel anført, at det med urette er angivet, at personerne H. og R. var ansat af sagsøgeren eller af Jungbunzlauer Holding AG.

113 For det tredje er Jungbunzlauer af den opfattelse, at det, henset til den administrative procedures forløb, er kunstigt at pålægge sagsøgeren ansvaret for kartellet. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen rettede sine begæringer om oplysninger af 6. august 1997, 28. juli 1998 og 3. marts 1999 til Jungbunzlauer GmbH, og at Jungbunzlauer GmbH ligeledes stod for samarbejdet inden for rammerne af samarbejdsmeddelelsen.

114 Hvad angår perioden forud for 1993 har Jungbunzlauer for det første gjort gældende, at det indtil 1993 var Jungbunzlauer GmbH, der styrede koncernen, og at Jungbunzlauer før dette tidspunkt slet ikke var i drift. For så vidt angår perioden forud for 1993 kan ansvaret for den konkurrencebegrænsende adfærd derfor ifølge sagsøgeren på ingen måde pålægges sagsøgeren.

115 Jungbunzlauer er for det andet af den opfattelse, at de af Kommissionen påberåbte domme ikke er relevante til støtte for Kommissionens synspunkt om en overdragelse af ansvaret for overtrædelsen fra Jungbunzlauer GmbH til sagsøgeren. Sagsøgeren har understreget, at den sag, der gav anledning til Domstolens dom af 16. december 1975 (forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 111/73, 113/73 og 114/73, Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1663, præmis 84-87), vedrørte en retlig succession, og at den sag, der gav anledning til Rettens dom af 11. marts 1999 (sag T-134/94, NMH Stahlwerke mod Kommissionen, Sml. II, s. 239, præmis 35-38), vedrørte overtagelse af et selskab under konkurs.

116 Jungbunzlauer er for det tredje af den opfattelse, at selskabet ikke kan anses for den »økonomiske efterfølger« til Jungbunzlauer GmbH, og at sagsøgeren ikke kan pålægges ansvaret for dette selskabs adfærd inden 1993. Dette godtgøres af den omstændighed, at sagsøgerens egen rolle inden for koncernen var begrænset til levering af tjenesteydelser til de andre koncernselskaber (jf. præmis 110 ovenfor). Sagsøgeren har også anført, at selv efter 1993 fortsatte Jungbunzlauer GmbH sine aktiviteter, der bestod i at fremstille og markedsføre citronsyre. Selv hvis Jungbunzlauer GmbH i denne henseende undertiden søgte hjælp hos andre koncernselskaber, såsom sagsøgeren, var sagsøgeren imidlertid kun fuldmægtig. Mængde- og prispolitikken blev altid fastlagt af Jungbunzlauer GmbH.

117 Det er for det fjerde ikke rigtigt, at personerne B. og H. forvaltede Jungbunzlauer eller handlede i sagsøgerens navn. Hvad angår H. har Jungbunzlauer anført, at han under alle omstændigheder ikke var ansat af sagsøgeren, men af andre koncernselskaber.

118 Jungbunzlauer har for det femte understreget, at selskabet kun havde begrænsede økonomiske midler.

119 Kommissionen har understreget, at den har støttet sig til oplysninger, som Jungbunzlauer GmbH og Jungbunzlauer selv fremkom med under den administrative procedure.

120 Hvad angår perioden efter 1993 er Kommissionen af den opfattelse, at det fremgår af disse oplysninger, at Jungbunzlauer GmbH indtil 1993 varetog forvaltningen af koncernen, og at Jungbunzlauer i 1993 overtog denne funktion, således at der var tale om en økonomisk succession mellem disse selskaber for så vidt angår kartelaktiviteterne. Den omstændighed, at sagsøgeren kun er et søsterselskab til Jungbunzlauer GmbH, svækker ikke denne konklusion. Kommissionen har understreget, at Domstolen stedse udleder af indehavelsen af kapital, at moderselskabet på afgørende vis kan øve indflydelse på datterselskabets økonomiske politik, i hvert fald hvis dette forhold ikke bestrides. Det er derfor ikke indehavelsen af kapital som sådan, der er afgørende, men den mulighed, som kapitalen giver moderselskabet for at øve afgørende indflydelse på datterselskabets økonomiske politik. Ifølge Kommissionen kan moderselskabet imidlertid overdrage muligheden for at øve indflydelse på et af datterselskabernes adfærd til et andet koncernselskab. Dette er sket i det foreliggende tilfælde.

121 Hvad angår perioden forud for 1993 er Kommissionen af den opfattelse, at Jungbunzlauer på grund af den ovennævnte økonomiske succession hvad angår opgaverne med forvaltning af Jungbunzlauer-koncernens aktiviteter på citronsyremarkedet skal pålægges ansvaret for den overtrædelse, som Jungbunzlauer GmbH begik inden omstruktureringen i 1993. Den omstændighed, at Jungbunzlauer ikke eksisterede før 1993, og at Jungbunzlauer GmbH fortsatte med at eksistere efter dette tidspunkt, er uden relevans, således som det følger af Domstolens og Rettens praksis.

2. Rettens bemærkninger

122 Det fremgår af retspraksis, at artikel 81, stk. 1, EF ved at forbyde virksomheder bl.a. at indgå aftaler eller at deltage i samordnet praksis, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet, er rettet til økonomiske enheder bestående af en samling af materielle og menneskelige ressourcer, der kan medvirke til, at der begås en overtrædelse af denne bestemmelse (Rettens dom af 17.12.1991, sag T-6/89, Enichem Anic mod Kommissionen, Sml. II, s. 1623, præmis 235).

123 I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren ikke bestridt, at der var en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF. Sagsøgeren har derimod anført, at Kommissionen ikke kunne pålægge selskabet ansvaret for denne overtrædelse.

124 Det skal i denne henseende først og fremmest bemærkes, at Jungbunzlauer-koncernen indtil 1993 blev styret af Jungbunzlauer GmbH, som i øvrigt ligeledes fremstillede citronsyre, men at Jungbunzlauer efter omstruktureringen af koncernen i 1993 som administrationsselskab styrede alle koncernens aktiviteter, herunder aktiviteterne på citronsyremarkedet, og at der i spidsen for koncernen fandtes et holdingselskab, nemlig Jungbunzlauer Holding AG (jf. præmis 102 ovenfor).

125 Hvad angår perioden efter omstruktureringen af Jungbunzlauer-koncernen i 1993 skal det bemærkes, at Jungbunzlauer, der er et 100% ejet datterselskab af Jungbunzlauer Holding AG, var et søsterselskab til Jungbunzlauer GmbH og ikke dettes moderselskab. Sagsøgeren har i denne sammenhæng med rette anført, at denne sag adskiller sig fra de sager, der gav anledning til Domstolens og Rettens praksis (jf. navnlig Rettens dom af 14.5.1998, sag T-354/94, Stora Kopparbergs Bergslags mod Kommissionen, Sml. II, s. 2111, præmis 80, der blev stadfæstet ved Stora-dommen, nævnt i præmis 109 ovenfor, præmis 27-29, og AEG-dommen, nævnt i præmis 109 ovenfor, præmis 50, samt Rettens dom af 1.4.1993, sag T-65/89, BPB Industries og British Gypsum mod Kommissionen, Sml. II, s. 389, præmis 149), hvorefter Kommissionen i det væsentlige har ret til at antage, at et 100% ejet datterselskab i det væsentlige følger instrukser givet af moderselskabet, uden at skulle efterprøve, om moderselskabet faktisk har udøvet denne beføjelse.

126 Således som det fremgår af betragtningerne til beslutningen og i modsætning til det af sagsøgeren anførte, har Kommissionen imidlertid ikke støttet sig til en sådan formodning, men har derimod på grundlag af de svar, som Jungbunzlauer og Jungbunzlauer GmbH fremkom med under den administrative procedure, undersøgt, om overtrædelsen kunne tilregnes Jungbunzlauer på trods af Jungbunzlauer-koncernens struktur, der er analyseret ovenfor.

127 Det skal i denne henseende bemærkes, at Jungbunzlauer efter bl.a. en begæring om oplysninger, som Kommissionen tilstillede Jungbunzlauer GmbH den 3. marts 1999, ved skrivelse af 21. maj 1999 inden for rammerne af samarbejdet med Kommissionen beskrev Jungbunzlauer-koncernens struktur og navnlig udtalte, at »koncernens ledelse [blev] varetaget af Jungbunzlauer GmbH […], der som administrationsselskab [styrede] de af Jungbunzlauer Holding AG indehavede selskaber«.

128 Endvidere rettede Kommissionen den 29. marts 2000 klagepunktsmeddelelsen til Jungbunzlauer. I det svar på denne klagepunktsmeddelelse, som Jungbunzlauer fremkom med den 22. juni 2000 »på vegne af Jungbunzlauer GmbH«, var Jungbunzlauer af den opfattelse, at selskabet kunne være adressat for alle akter vedrørende denne procedure. Sagsøgeren beskrev i denne henseende Jungbunzlauer-koncernens organisationsstruktur ved bl.a. at fremlægge et skema. Sagsøgeren anførte, at Jungbunzlauer udelukkende var det administrationsselskab, som styrede koncernselskaberne, i spidsen for hvilken stod Jungbunzlauer Holding AG. Jungbunzlauer præciserede derimod, at det var Jungbunzlauer GmbH, der var »virksom« på markedet for citronsyre, undtagen med distributionen heraf, som fra 1993 var betroet et andet datterselskab af Jungbunzlauer Holding AG for Jungbunzlauer GmbH’s regning, nemlig Jungbunzlauer International AG. I øvrigt præciserede Jungbunzlauer, at »hele ledelsen indtil anden halvdel af 1993 var betroet Jungbunzlauer [GmbH]«, og at »Jungbunzlauer AG […] siden 1993 havde været administrationsselskab«.

129 På grundlag af Jungbunzlauers og Jungbunzlauer GmbH’s fælles udtalelser, der er omtalt i betragtning 187 til beslutningen, kunne Kommissionen med rette være af den opfattelse, at Jungbunzlauer GmbH’s aktiviteter efter omstruktureringen af Jungbunzlauer-koncernens aktiviteter var begrænset til den blotte fremstilling af citronsyre, mens ledelsen af koncernens aktiviteter, herunder vedrørende dette produkt, var betroet Jungbunzlauer, således at Jungbunzlauer GmbH ikke selvstændigt bestemte sin markedsadfærd, men i det væsentlige fulgte instrukser fra Jungbunzlauer. Kommissionen kunne nemlig gyldigt heraf udlede, at Jungbunzlauer GmbH’s og Jungbunzlauers fælles moderselskab havde besluttet at betro Jungbunzlauer opgaven med at styre koncernens samlede aktivitet og dermed ligeledes de aktiviteter, der var forbundet med koncernens adfærd på det marked, hvor kartellet var aktivt, nemlig citronsyremarkedet.

130 Kommissionen begik derfor ingen fejl ved at konkludere, at overtrædelsen kunne tilregnes Jungbunzlauer for så vidt angår perioden efter omstruktureringen af Jungbunzlauer-koncernen i 1993.

131 Hvad angår perioden før omstruktureringen af Jungbunzlauer-koncernen i 1993 skal det fastslås, således som Kommissionen har gjort det i betragtning 187 til beslutningen, at Jungbunzlauer indtil 1993 var ansvarlig ikke kun for koncernens aktiviteter på citronsyremarkedet, men ligeledes for ledelsen af koncernens samlede aktiviteter. Denne sidstnævnte opgave, der bestod i at styre koncernens aktiviteter, herunder aktiviteterne på citronsyremarkedet, blev imidlertid i 1993 overdraget til Jungbunzlauer, der således blev Jungbunzlauer GmbH’s økonomiske efterfølger for så vidt angår forvaltningen af koncernens aktiviteter.

132 Den omstændighed, at et selskab fortsætter med at eksistere som juridisk person, udelukker imidlertid ikke, at der i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler kan være overført en del af dette selskabs aktiviteter til et andet selskab, som bliver ansvarlig for det førstnævnte selskabs handlinger (jf. i denne retning Domstolens dom af 7.1.2004, forenede sager C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 123, præmis 356-359).

133 Kommissionen begik derfor heller ikke en fejl ved at antage, at Jungbunzlauer kunne pålægges ansvaret for overtrædelsen for perioden før omstruktureringen af Jungbunzlauer-koncernen i 1993.

134 Anbringendet om fejl hvad angår beslutningens adressat skal derfor forkastes.

III – Overtrædelsens grovhed

135 Sagsøgeren er for det første af den opfattelse, at Kommissionen ikke har vurderet kartellets konkrete indvirkning på citronsyremarkedet korrekt, og at Kommissionen ikke er fremkommet med en tilstrækkelig begrundelse herfor. Sagsøgeren er for det andet af den opfattelse, at Kommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang har taget hensyn til sagsøgerens forholdsvist lille økonomiske formåen i forhold til de andre berørte virksomheder.

A – Kartellets konkrete indvirkning på markedet

1. Indledning

136 Det skal først nævnes, at overtrædelsernes grovhed skal fastslås på grundlag af en lang række forhold, herunder bl.a. sagens særlige omstændigheder og dens sammenhæng, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som obligatorisk skal tages i betragtning (Domstolens kendelse af 25.3.1996, sag C-137/95 P, SPO m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1611, præmis 54, Domstolens dom af 17.7.1997, sag C-219/95 P, Ferriere Nord mod Kommissionen, Sml. I, s. 4411, præmis 33, og Rettens dom af 20.3.2002, sag T-9/99, HFB m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1487, præmis 443). På denne baggrund kan kartellets konkrete følger for det pågældende marked anses for et af de relevante kriterier.

137 Kommissionen har i retningslinjerne (punkt 1 A, første afsnit) anført, at den ved vurderingen af en overtrædelses grovhed tager hensyn til såvel overtrædelsens art og det berørte markeds udstrækning som »overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet – når den kan måles«.

138 I det foreliggende tilfælde fremgår det af betragtning 210-230 til beslutningen, at Kommissionen faktisk har udmålt bødebeløbet, der er fastsat under hensyn til overtrædelsen grovhed, ved at tage hensyn til disse tre kriterier. Kommissionen er i denne sammenhæng af den opfattelse, at kartellet havde »faktiske følger« for citronsyremarkedet (betragtning 230 til beslutningen).

139 Ifølge Jungbunzlauer har Kommissionen imidlertid ikke vurderet kartellets konkrete indvirkning på citronsyremarkedet korrekt, og Kommissionen er ikke fremkommet med en tilstrækkelig begrundelse herfor.

2. Urigtige skøn

140 Ifølge Jungbunzlauer har Kommissionen anlagt flere urigtige skøn, der påvirker beregningen af bødebeløbene.

a) Kommissionen har valgt en urigtig fremgangsmåde til at godtgøre, at kartellet havde en konkret indvirkning på markedet

Parternes argumenter

141 Jungbunzlauer har kritiseret Kommissionen for at have undladt at bevise kartellets konkrete indvirkning på markedet og for at have vendt bevisbyrden om til skade for de berørte virksomheder. Det påhviler imidlertid Kommissionen at føre dette bevis, når den vælger at tage hensyn hertil ved bødeudmålingen (Rettens dom af 14.5.1998, sag T-308/94, Cascades mod Kommissionen, Sml. II, s. 925, præmis 180 ff., og af 15.3.2000, forenede sager T-25/95, T-26/95, T-30/95 – T-32/95, T-34/95 – T-39/95, T-42/95 – T-46/95, T-48/95, T-50/95 – T-65/95, T-68/95 – T-71/95, T-87/95, T-88/95, T-103/95 og T-104/95, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 491, præmis 4863).

142 Beviskravene kan i denne sammenhæng ikke være mindre strenge end ved andre materielle konstateringer: Tvivlen kommer de berørte virksomheder til gode (»in dubio pro reo«). Jungbunzlauer er derfor af den opfattelse, at hvis de af Kommissionen fastslåede omstændigheder kan have en