FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

PHILIPPE LÉGER

fremsat den 11. december 2003 ( )

Sag C-295/02

Gisela Gerken

mod

Amt für Agrarstruktur Verden

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tyskland))

»Fælles landbrugspolitik – integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF- støtteordninger – ansøgning om husdyrstøtte – sanktion – anvendelse af en mindre streng bestemmelse med tilbagevirkende kraft«

1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser ( ). Anmodningen er fremsat i forbindelse med en tvist om fastsættelse af, hvilke sanktioner der finder anvendelse på landbrugere i det integrerede system for forvaltning og kontrol indført ved forordning (EØF) nr. 3508/92 ( ) og (EØF) nr. 3887/92 ( ).

2. Spørgsmålet går ud på at få afgjort, om artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 i tilfældet med en støtteansøgning, der skulle rammes af en sanktion i medfør af forordning nr. 3887/92, giver mulighed for med tilbagevirkende kraft at anvende bestemmelserne i en senere forordning med den begrundelse, at den indeholder mindre strenge sanktioner for den pågældende uregelmæssighed.

I – Tvisten i hovedsagen

3. I hovedsagen er der tvist mellem Gisela Gerken og Amt für Agrarstruktur Verden (Tyskland) (herefter »landbrugsmyndigheden«), et af de i Forbundsrepublikken Tyskland kompetente organer med den opgave at udbetale præmier til kødproducenter som fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 ( ).

4. Den 21. december 1995 ansøgte Gisela Gerken om en særlig præmie for 12 tyre i første og anden aldersgruppe i medfør af artikel 4 b i forordning nr. 805/68. Ansøgningen blev afslået for syv af de 12 tyre med den begrundelse, at Gisela Gerken ikke havde godtgjort, at dyrene opfyldte det alderskrav, der var fastsat i fællesskabsretten. Landbrugsmyndigheden afslog også at yde præmie for de fem øvrige tyre med henvisning til sanktionerne ifølge artikel 10, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3887/92.

5. Efter forgæves påklage anlagde Gisela Gerken sag ved Verwaltungsgericht (Tyskland). Under sagen lykkedes det hende at godtgøre alderen på tre af de syv omhandlede tyre. Landbrugsmyndigheden erklærede sig derfor villig til at udbetale en forholdsmæssigt nedsat præmie i medfør af artikel 10, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3887/92, for de sidste tre tyre samt for de fem øvrige tyre, hvis alder allerede var blevet godtgjort.

6. Ved dom af 17. februar 2000 ville Verwaltungsgericht ikke tiltræde landbrugsmyndighedens forslag. Retten fastslog, at landbrugsmyndigheden for de fire dyr, hvis alder ikke var blevet godtgjort, gyldigt havde afslået Gisela Gerkens ansøgning. Vedrørende de otte resterende dyr fandt retten imidlertid, at Gisela Gerken var berettiget til fuld præmie i stedet for en nedsat præmie i medfør af artikel 10, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3887/92. Retten udtalte således, at sanktionerne i denne bestemmelse ikke fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, idet Gisela Gerken ikke havde indgivet svigagtige eller urigtige angivelser. Landbrugsmyndigheden ankede denne dom til Niedersächsisches Oververwaltungsgericht (Tyskland).

II – Relevante retsforskrifter

7. Ved forordning nr. 3508/92 indførtes et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der er fastsat inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.

8. Forordning nr. 3887/92 fastlægger de nærmere regler for anvendelsen af dette system, bl.a. hvad angår støtteansøgningerne fra landbrugerne, kontrollen vedrørende overholdelsen af betingelserne for at yde støtte og de gældende sanktioner for misligholdelse af de nævnte betingelser.

9. Disse forordninger finder bl.a. anvendelse på støtte til oksekødsproducenter i forordning (EØF) nr. 805/68, og også på den særlige præmie for kvæg (handyr) fastsat i nævnte forordnings artikel 4b.

10. Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 beskriver sanktionerne i relation til den landbruger, som i en støtteansøgning angiver et antal dyr, der overstiger det antal, som fastslås under kontrollen. Artiklen har følgende ordlyd ( ):

»Hvis det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, beregnes støttebeløbet på grundlag af det fastslåede antal dyr. Medmindre der foreligger force majeure eller stk. 5 har fundet anvendelse, nedsættes enhedsbeløbet for støtten dog således:

a) Hvis ansøgningen omfatter højst 20 dyr, sker nedsættelsen således:

– Hvis overskridelsen er på to dyr eller derunder, er nedsættelsen lig med den procent, der svarer til overskridelsen.

– Hvis overskridelsen er på over to, men højst på fire dyr, er nedsættelsen lig med to gange den procent, der svarer til overskridelsen.

Er overskridelsen på over fire dyr, ydes der ingen støtte.

b) I de øvrige tilfælde sker nedsættelsen således:

– Hvis overskridelsen er på højst 5%, er nedsættelsen lig med den procent, der svarer til overskridelsen.

– Hvis overskridelsen er på over 5%, men på højst 20%, er nedsættelsen lig med det dobbelte af den procent, der svarer til overskridelsen.

Er overskridelsen på over 20%, ydes der ingen støtte.

Procenterne i litra a) beregnes på grundlag af det antal, der ansøges om støtte for, og procenterne i litra b) på grundlag af det fastslåede antal.

Hvis der imidlertid er tale om urigtige angivelser, som er forsætlige eller skyldes grov uagtsomhed:

– udelukkes landbrugeren fra vedkommende støtteordning for det pågældende kalenderår

og

– hvis der er tale om en forsætlig urigtig angivelse, fra samme støtteordning det følgende kalenderår.

[…]«

11. Forordning nr. 3887/92 blev ophævet og erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 ( ), som trådte i kraft den 13. december 2001.

12. Artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 bestemmer, at »[d]e i [nævnte forordning] foreskrevne nedsættelser og udelukkelser finder ikke anvendelse, hvis landbrugeren har indgivet faktuelt korrekte oplysninger, eller hvis han på anden måde kan godtgøre, at han ikke har begået nogen fejl«.

13. I medfør af artikel 53, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 ( ) gælder forordning (EØF) nr. 3887/92 fortsat for ansøgninger om støtte vedrørende produktionsår eller referenceperioder, der begynder inden den 1. januar 2002. Derimod anvendes forordning nr. 2419/2001 på ansøgninger indgivet på grundlag af produktionsår eller referenceperioder begyndende den 1. første januar 2002 ( ).

14. Forordning nr. 2988/95 indførte fælles regler for samtlige områder reguleret af EF-politikker, og formålet var mere effektivt at bekæmpe svig til skade for Fællesskabernes finansielle interesser ( ). Forordningen fastsætter også generelle regler bl.a. for de sanktioner, der gælder i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten ( ).

15. I nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, defineres begrebet »uregelmæssighed« som »enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget […]«.

16. I samme forordnings artikel 2, stk. 2, bestemmes følgende:

»Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.«

III – Den præjudicielle forelæggelse

17. Efter påanke har Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht konstateret, at den omtvistede støtteansøgning er behæftet med en uregelmæssighed, som har skullet sanktioneres i medfør af artikel 10, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3887/92.

18. Retten udtaler nemlig, at Gisela Gerken hvad angår fire af de tolv tyre i sin støtteansøgning ikke har godtgjort, at alderskravet er opfyldt, og har endvidere konstateret, at støttebeløbet i medfør af artikel 10, stk. 2, litra a), andet led, i forordning nr. 3887/92 skal nedsættes med to gange den procent, der svarer til overskridelsen, hvis overskridelsen er på fire dyr. Under henvisning til dom af 16. maj 2002, Schilling og Nehring ( ) – hvorefter sanktionerne i denne bestemmelse finder anvendelse, når det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, som fastslås under kontrollen, selv om forskellen ikke beror på ansøgerens urigtige angivelser – mener den forelæggende ret, at nævnte sanktioner finder anvendelse på Gisela Gerken.

19. Den forelæggende ret fremhæver imidlertid, at Gisela Gerken ikke har handlet misligt efter betydningen i artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001.

20. Gisela Gerken har til støtte for sin ansøgning fremlagt en attest fra distriktsdyrlægen i Landkreis Verden, der indeholder en erklæring om, at tyrene ikke led af leukæmi. Ifølge den forelæggende ret var det indtil begyndelsen af 1996 landbrugsmyndighedens praksis at acceptere denne type attester som bevis for kvægs alder, en praksis, som første gang blev ændret på grundlag af to ministerialbekendtgørelser vedtaget i marts og juni 1996, dvs. efter at Gisela Gerken havde indgivet ansøgning. Den forelæggende ret finder derfor, at Gisela Gerken har indgivet »faktuelt korrekte oplysninger« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001.

21. Under disse omstændigheder er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den skal anvende sanktioner ifølge artikel 10, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3887/97. Ifølge artikel 53 og 54 i forordning nr. 2419/2001 finder forordning nr. 3887/97 anvendelse på den omtvistede ansøgning, eftersom denne vedrører et produktionsår, der ligger før den 1. januar 2002. Imidlertid fastsættes det udtrykkeligt i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, at i tilfælde af efterfølgende ændring af bestemmelserne i EF om administrative sanktioner anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft. I sagen rejser Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht spørgsmålet, om princippet om anvendelse af mindre strenge sanktioner med tilbagevirkende kraft skal have forrang for overgangsbestemmelserne i artikel 53 og 54 i forordning nr. 2419/2001. Retten har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal støttebeløb i henhold til artikel 10, stk. 2, litra a), andet led, i forordning nr. 3887/92 også nedsættes i det tilfælde, hvor den særlige præmie for tyre, som der var ansøgt om, mens denne fællesskabsretlige bestemmelse var gældende, ikke kan ydes til bedriftens indehaver af retlige grunde, uanset at denne imidlertid har indgivet faktuelt korrekte oplysninger som omhandlet i artikel 44, stk. 1, i forordning […] nr. 2419/2001 eller på anden måde kan godtgøre, at han/hun ikke har begået nogen fejl?«

IV – Gennemgang af spørgsmålet

22. Med spørgsmålet søger Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht afklare, om artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder, i forbindelse med en ansøgning om husdyrstøtte henhørende under anvendelsesområdet for forordning nr. 3887/92 og behæftet med en uregelmæssighed, der kan medføre anvendelse af en sanktion i medfør af forordningen, med tilbagevirkende kraft kan anvende bestemmelserne i forordning nr. 2419/2001, skønt de er trådt i kraft efter sagsforløbet på nationalt plan, med den begrundelse, at sidstnævnte forordning indfører mindre strenge regler for den pågældende adfærd.

23. Som fastslået af den forelæggende ret, bør der ved gennemgangen tages udgangspunkt i dommen af 17. juli 1997, National Farmers’ Union m.fl. ( ).

24. I nævnte sag tog Domstolen stilling til et spørgsmål af tilsvarende karakter i forbindelse med en ansøgning om arealstøtte i henhold til forordning nr. 3887/92. Konkret skulle det afgøres, om artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 i tilfælde af ansøgninger om arealstøtte, som skulle rammes af en sanktion i medfør af artikel 9 i forordning nr. 3887/92, åbnede adgang for med tilbagevirkende kraft at anvende bestemmelserne i en senere forordning, nemlig forordning nr. 1648/95 med den begrundelse, at sidstnævnte i et vist omfang havde mildnet sanktionerne ifølge artikel 9 i forordning nr. 3887/92.

25. Domstolen besvarede dette spørgsmål bekræftende med følgende udtalelse:

»Der skal i den forbindelse henvises til tiende betragtning til forordning nr. 2988/95, hvorefter denne forordning bl.a. har til formål »under iagttagelse af gældende fællesskabsret og bestemmelserne i de specifikke fællesskabsforskrifter, der findes ved denne forordnings ikrafttræden, [at fastsætte] bestemmelser for at undgå, at der for den samme handling pålægges den samme person både økonomiske fællesskabssanktioner og nationale strafferetlige sanktioner«. Det fremgår således af denne forordning, at den også finder anvendelse på de fællesskabsforordninger, der var gældende på tidspunktet for dens ikrafttræden, herunder forordning nr. 3887/92« ( ).

26. Heraf fremgår det, at forordning nr. 2988/95 på det principielle plan finder anvendelse på forordning nr. 3887/92 og således åbner adgang for med tilbagevirkende kraft på støtteansøgninger i henhold til sidstnævnte forordning at anvende mindre strenge sanktioner, der fastsættes i senere forordninger.

27. Imidlertid fremgår det af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 ( ), at denne bestemmelse kræver samtidig opfyldelse af fire betingelser, for at man med tilbagevirkende kraft kan anvende et regelsæt på et bestemt tilfælde. Disse betingelser er følgende:

– Den erhvervsdrivende skal have gjort sig skyldig i en »uregelmæssighed« efter betydningen i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95.

– Uregelmæssigheden skal medføre en »sanktion« efter betydningen i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95.

– De EF-bestemmelser, der indfører sanktionen, skal senere være ændret.

– Den foranstaltning, der indføres ved de nye bestemmelser, skal være »mindre streng« end den oprindeligt fastsatte sanktion.

28. Det ligger imidlertid fast, at disse fire betingelser er opfyldt i denne sag.

29. For det første ved man, at en landbruger, i forbindelse med det integrerede system for forvaltning og kontrol, har pligt til, når han indgiver en ansøgning om husdyrstøtte, udelukkende at deklarere de dyr, som opfylder de forskellige betingelser i EF-lovgivningen, som forudsætning for at opnå den pågældende støtte ( ). Ved at indgive en ansøgning om præmie for tyre, om hvilke Gisela Gerken ikke har godtgjort, at dyrene opfylder det fastsatte alderskrav, har hun således gjort sig skyldig i en uregelmæssighed efter betydningen i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, fordi hun har gjort sig skyldig i en »overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse [ved] en handling eller en undladelse, der skader eller kunne skade [Fællesskabernes] almindelige budget […] ved afholdelse af en uretmæssig udgift«.

30. For det andet ligger det fast, at nedsættelsen af støttens enhedsstørrelse eller den blotte og bare ophævelse af den udgør »administrative sanktioner« efter betydningen i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95. Det fremgår såvel af niende betragtning til forordning nr. 3887/92 som af Domstolens praksis ( ), der, for at udpege de foranstaltninger, som finder anvendelse i medfør af artikel 9 og artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92, netop anvender udtrykket »sanktion« ( ).

31. For det tredje har vi set, at artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 var blevet genstand for en »senere ændring«, eftersom den var blevet ophævet og erstattet af bestemmelserne i forordning nr. 2429/2001.

32. Hvad endelig angår det fjerde spørgsmål ligger det fast, at de nye EF-bestemmelser er mindre strenge end de oprindeligt fastsatte. Mens artikel 10, stk. 2, litra a), andet led, i forordning nr. 3887/92, for den pågældende uregelmæssighed krævede en nedsættelse af støttens enhedsbeløb, fastsætter artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001, at der ikke kan fastsættes nogen nedsættelse af eller udelukkelse fra støtten. Sanktionen efter forordning nr. 3887/92 er således simpelthen bortfaldet.

33. Henset til disse forskellige forhold burde artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 således sætte den nationale ret i stand til med tilbagevirkende kraft på den af Gisela Gerken fremsatte ansøgning at anvende de gunstigere bestemmelser i forordning 2419/2001.

34. Den forelæggende ret fremsætter imidlertid tvivl vedrørende muligheden for at antage en sådan løsning ( ). Ifølge retten skal der også tages hensyn til nedenstående forhold.

35. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht nævner, at forordning nr. 2419/2001 indeholder udtrykkelige regler vedrørende den tidsmæssige anvendelse af forordning nr. 3887/92 og nr. 2419/2001. I medfør af denne forordnings artikel 53 og 54 finder forordning nr. 3887/92 således anvendelse på ansøgninger om støtte for de produktionsår, der begynder før den 1. januar 2002, skønt forordning nr. 2419/2001 finder anvendelse på ansøgninger indgivet for produktionsår, der begynder efter den 1. januar 2002. Den forelæggende ret rejser derfor spørgsmålet, om der består en konflikt mellem disse bestemmelser og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, som derimod fører til at anvende forordning nr. 2419/2001 på støtteansøgninger vedrørende produktionsår før den 1. januar 2002.

36. Artikel 53 og 54 i forordning nr. 2419/2001 indeholder ganske rigtigt overgangsbestemmelser vedrørende anvendelsen i tiden af forordning nr. 3887/92 og nr. 2419/2001. Vi har set, at artikel 53, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 bestemmer, at forordning nr. 3887/92 ophæves, men at den fortsat finder anvendelse på ansøgninger om støtte vedrørende de produktionsår eller de referenceperioder, der begynder før den 1. januar 2002. Vedrørende artikel 54 bestemmer denne, at forordning nr. 2419/2001 træder i kraft dagen efter forordningens offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende( ), og at den finder anvendelse på ansøgninger om støtte vedrørende produktionsår eller referenceperioder begyndende 1. januar 2002.

37. Jeg finder imidlertid ikke, modsat det af den forelæggende ret antagne, at de pågældende bestemmelser vil kunne være til hinder for at anvende artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001 i hovedsagen.

38. Man vil erindre sig, at forordning nr. 2988/95 tager sigte på at bekæmpe skader for Fællesskabernes finansielle interesser på samtlige områder ( ). Forordningen fremlægger således en række regler og grundsætninger, der er fælles for samtlige områder dækket af Fællesskabets politikområder ( ), herunder den fælles landbrugspolitik. Tillige udtales det udtrykkeligt i præamblen til forordning nr. 2988/95, at adfærd i form af uregelmæssigheder såvel som de sanktioner, der står i forbindelse hermed, omtales i de forskellige sektorregler »i overensstemmelse med denne forordning [nr. 2988/95]«( ).

39. Heraf fremgår det, at lovgiver på området for kontrol og sanktioner vedrørende uregelmæssigheder begået på det fællesskabsretlige område har nedfældet en række grundsætninger og krævet, at samtlige sektorforordninger respekterer de pågældende grundsætninger.

40. Forordning nr. 2419/2001, der blev vedtaget senere end forordning nr. 2988/95, indeholder dog ingen undtagelsesbestemmelse i relation til denne retsakts artikel 2, stk. 2. Den indeholder ingen forskrift, den være sig udtrykkelig eller stiltiende, hvorefter det kan antages, at EF-lovgiver har indført en undtagelse – eller har til hensigt at indføre en undtagelse – fra grundsætningen om, at det er de mindre strenge sanktioner, der skal finde anvendelse med tilbagevirkende kraft.

41. Under disse omstændigheder finder jeg, at overgangsbestemmelserne i artikel 53 og 54 i forordning nr. 2419/2001 skal fortolkes ifølge artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95. I fravær af modstående angivelse skal de fortolkes derhen, at de finder anvendelse »med forbehold« efter grundsætningen om anvendelse med tilbagevirkende kraft af de mindre strenge sanktioner.

42. Som fremhævet af Kommissionen ( ), vil enhver løsning i strid hermed være ensbetydende med at fratage artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 dens effektive virkning. Eftersom langt de fleste – hvis ikke samtlige – EF-forordninger indeholder regler om deres tidsmæssige anvendelse, vil en modsatrettet løsning være ensbetydende med til stadighed at underkende princippet om den tilbagevirkende kraft af de mindre strenge sanktioner. Som man kan se, vil en sådan løsning være diametralt modsat lovgivers hensigt om netop at sørge for den bredest mulige anvendelse af det nævnte princip.

43. På grundlag af disse forskellige betragtninger foreslår jeg således Domstolen at svare derhen, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 pålægger den nationale ret med tilbagevirkende kraft på Gisela Gerkens præmieansøgning at anvende de mere gunstige bestemmelser i artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 2419/2001.

V – Forslag til afgørelse

44. Jeg foreslår således Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»Artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal fortolkes således, at i forbindelse med en ansøgning om husdyrstøtte, der er omfattet af anvendelsesområdet for Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, og som er behæftet med en uregelmæssighed, der medfører anvendelse af en sanktion i medfør af sidstnævnte forordning, er de kompetente myndigheder pligtige med tilbagevirkende kraft at anvende bestemmelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92, når denne fastsætter mindre strenge bestemmelser hvad angår den pågældende adfærd.«