Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 7. marts 1989. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - FRI BEVAEGELIGHED FOR PERSONER - GRAENSE KONTROL - OPHOLDS- ELLER BOPAELSBEVIS. - SAG 321/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00997



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Kommissionen har i naervaerende sag nedlagt paastand om, at det statueres, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Traktaten ved at lade belgiske myndigheder foere en - ganske vist ikke systematisk - kontrol med, at statsborgere fra de oevrige medlemsstater, som er bosat i Belgien, ved indrejse fra udlandet til Belgien er i besiddelse ikke blot af pas eller identitetskort, men ogsaa af deres opholds - eller bopaelsbevis . Den belgiske regering har ikke bestridt disse forhold .

2 . Kravet om forevisning af opholds - eller bopaelsbevis har hjemmel i artikel 38 i belgisk kongelig anordning af 8 . oktober 1981 om udlaendinges adgang til, ophold og bosaettelse paa samt udvisning fra belgisk omraade, der har foelgende ordlyd :

"Enhver udlaending, der er fyldt 15 aar, skal til stadighed vaere i besiddelse af sit opholds - og bopaelsbevis eller andet opholdsdokument og paa forlangende forvise dette for myndighederne ".

3 . Parterne er enige om, at saadan kontrol retmaessigt kan ske efter faellesskabsretten, naar den sker inde paa belgisk omraade . Kommissionen goer imidlertid gaeldende, at kravet om forevisning af opholds - eller bopaelsbevis er i strid med faellesskabsdirektiverne om fri bevaegelighed - naermere bestemt med direktiv 68/360/EOEF ( 1 ) for saa vidt angaar arbejdstagere, og direktiv 73/148/EOEF ( 2 ) for saa vidt angaar selvstaendige og personer, der praesterer tjenesteydelser - saafremt denne kontrol sker i forbindelse med passagen af graensen .

Artikel 3 i de to direktiver, der er enslydende, indeholder foelgende bestemmelser ( 3 ):

"1 ) Medlemsstaterne tillader, at de i artikel 1 naevnte personer ( 4 ) rejser ind paa deres omraade alene mod forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas .

2 ) Hverken indrejsevisum eller nogen tilsvarende forpligtelse kan kraeves undtagen for familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat . Medlemsstaterne skal yde disse personer enhver lettelse med henblik paa at opnaa de fornoedne visa ".

4 . Sagens parter er ogsaa enige om, at det er korrekt, at forpligtelsen til paa anmodning at forevise opholds - eller bopaelsbevis ikke er en betingelse for indrejse til belgisk omraade .

5 . Kommissionen har imidlertid anfoert, at i de tilfaelde, den har faaet forelagt, er EF-borgere, der bor i Belgien, og som har passeret graensen for at rejse hjem til deres bopael i Belgien efter en udlandsrejse, blevet stillet over for et supplerende krav, der ikke er naevnt i faellesskabsdirektiverne, eftersom der deri blot kraeves "forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas", hvorved medlemsstaterne navnlig er blevet afskaaret fra at stille krav om et indrejsevisum eller krav af tilsvarende art .

6 . Den belgiske regering har under sagen i duplikken erkendt, at "kontrollen med opholdsbeviset i henhold til artikel 38 i kongelig anordning af 8 . oktober 1981 noedvendigvis (( maa )) gennemfoeres paa belgisk omraade og ikke forud for indrejsen paa dette omraade ". Den har efter at have bemaerket, at "graensekontrollen saedvanligvis (( sker )) samtidig med indrejsen paa belgisk omraade", fastslaaet, at det heraf logisk foelger, at "de myndigheder, som denne kontrol paahviler, naturligvis ikke kan stille krav om forevisning af opholdsbevis"; og den har forpligtet sig til at paabyde de paagaeldende tjenestemaend at afstaa fra kontrol, der vil kunne forekomme ikke at vaere retmaessig i medfoer af den belgiske lovgivning .

7 . Disse erklaeringer fra den belgiske regering loeser vel i praksis problemet vedroerende kontrollen, men de angaar dog ikke det faellesskabsretlige problem, der ligger til grund for Kommissionens soegsmaal . Det maa derfor under denne sag afgoeres, om den supplerende forpligtelse til ved overskridelsen af graensen at forevise opholds - eller bopaelsbevis, er i strid med de ovenfor naevnte bestemmelser i direktiv 68/360/EOEF og direktiv 73/148/EOEF, selv om opfyldelsen af denne forpligtelse ikke er gjort til en betingelse for at kunne indrejse til Belgien .

8 . Den belgiske regering har i svarskriftet gjort gaeldende, at det er Kommissionens opfattelse, at forevisning af opholds - eller bopaelsbevis skulle vaere en supplerende forpligtelse, der svarer til en forpligtelse til at opnaa indrejsevisum, men der findes ingen antydning af, at dette skulle vaere Kommissionens opfattelse i dens indlaeg, hvori det blot goeres gaeldende, at de belgiske myndigheders praksis foerer til, at der paalaegges de beroerte personer en ekstra forpligtelse i forbindelse med deres indrejse paa belgisk omraade, hvilket er i strid med direktivernes bestemmelser om, at indrejse kan ske "alene mod forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas ".

9 . Herefter - og eftersom det staar fast, at et krav om forevisning af opholds - eller bopaelsbevis ikke stilles som betingelse for indrejse paa belgisk omraade - maa parternes paaberaabelse af Domstolens dom af 3 . juli 1980 i sag 157/79 ( 5 ), Pieck, vaere irrelevant; i Pieck-sagen skulle det netop afgoeres, om en paategning i et pas om tilladelse til indrejse paa en medlemsstats omraade kunne antages at udgoere et indrejsevisum eller en tilsvarende forpligtelse . Derimod bliver spoergsmaalet alene, om saadanne former for kontrol som de i naervaerende sag omhandlede er forenelige med faellesskabsretten, idet disse former for kontrol ikke omtales i stk . 1 i de naevnte direktivers artikel 3, og desuden ikke kan antages at svare til et indrejsevisum, eftersom der med kontrollen ikke paa nogen maade opstilles betingelser for indrejse paa landets omraade .

10 . Ved loesningen af spoergsmaalet herom vil man hensigtsmaessigt kunne tage udgangspunktet i den kendsgerning, at bestemmelserne i de to direktiver om personers ret til indrejse paa en medlemsstats omraade klart lader sig adskille fra de bestemmelser, der vedroerer retten til at have ophold i medlemsstaten .

11 . Som anfoert af generaladvokat Warner i hans forslag til afgoerelse i Pieck-sagen havde direktivernes forfattere valget mellem to loesninger : enten at lade retten til indrejse vaere betinget af, at den paagaeldende person som omfattet af artikel 1 i et af direktiverne har opholdsret eller at bestemme, "at medlemsstaterne, ... indbyrdes skulle tillade deres statsborgere at indrejse paa deres omraade alene paa grundlag af bevis for deres statsborgerskab, og at spoergsmaalet om deres ret til at forblive dér i henhold til Traktaten skulle undersoeges efter indrejse ".

Det var den anden af disse loesninger, der blev valgt i direktiverne .

12 . En fortolknig af de omtvistede bestemmelser, hvorefter der ikke ved indrejse paa en stats omraade kan stilles krav om bevis for vedkommendes ret til at opholde sig dér, synes at vaere begrundet ikke blot i en raekke grammatiske saeregenheder i bestemmelsernes formulering, men ogsaa og navnlig derved at direktivets forfattere umuligt kan antages at have oensket at ville goere passagen af graenserne mellem medlemsstaterne vanskeligere ved til kontrollen med personers identitet at knytte en kontrol med de samme personers opholds - eller bopaelsbevis .

13 . Principielt maa derfor kontrollen med de rejsendes identitet vaere den eneste form for kontrol, der kan accepteres paa tidspunktet for og i anledning af en graensepassage, og dette er da ogsaa den eneste form for kontrol, der udtrykkeligt er omhandlet i artikel 3 i de to direktiver .

14 . Den belgiske regering har imidlertid gjort gaeldende, at de to former for kontrol har forskellig beskaffenhed, og at der ikke er grundlag for at antage, at det er i strid med faellesskabsretten, at de gennemfoeres samtidig, idet en kontrol med personers opholds - eller bopaelsbevis ikke indebaerer et forbud mod indrejse paa territoriet, saafremt disses dokumenter ikke forevises, og ikke er en "formalitet med henblik paa udstedelse af tilladelse til indrejse paa en medlemsstats omraade, ... ud over en pas - eller indentitetskontrol ved graensen", jfr . praemis 10 i naevnte Pieck-dom . Naar der ikke bestaar nogen som helst sammenhaeng med tilladelsen til indrejse, er der heller ingen mulighed for at henfoere afviklingen af en formalitet som kontrol med opholdsbeviser under de tilfaelde, der er taenkt paa i Domstolens praksis .

15 . Over for denne formelle argumentation kan indvendes, at en systematisk kombination af de to former for kontrol indirekte vil kunne goere skaar i indrejseretten ved at forsinke eller i al fald komplicere de paagaeldendes passage af graensen . Det ville sandt at sige vaere inkonsekvent at forestille sig, at direktivets forfattere foerst skulle have udelukket muligheden for en kontrol med opholdsbeviser af hensyn til en lempelse af indrejseformalitetskrav, naar de kunne have kombineret de to former for kontrol, saaledes at det blev muligt ved graensen at tilse, at de paagaeldende var i besiddelse af et opholdsbevis, for dernaest stiltiende at acceptere en systematisk kombination af disse former for kontrol paa initiativ af medlemsstaterne, naar resultatet heraf alene ville blive, at graensepassagen kun kunne ske efter opfyldelsen af mere omfattende formaliteter uden bibeholdelse af den saerlige fordel, der ville kunne vaere ved samtidig at gennemfoere de to former for kontrol og forbyde indrejse for personer uden opholdsbevis .

16 . Systematisk kontrol ved graensepassagen af personers opholdsbevis vil desuden kunne skabe alvorlige hindringer for personers fri bevaegelighed, naar henses til det stadigt stigende antal arbejdstagere, selvstaendige og tjenesteydere, der passerer graenserne mellem medlemsstaterne, og som ville blive udsat for denne form for kontrol .

17 . Paa baggrund af det ovenfor anfoerte maa det efter min mening efter artikel 3 i direktiv 68/360/EOEF og artikel 3 i direktiv 73/148/EOEF og navnlig efter disse bestemmelsers aand vaere udelukket at foretage systematisk kontrol med personers opholds - eller bopaelsbevis ved graensepassage ogsaa selv om denne form for kontrol ikke kan antages at vaere ensbetydende med et paabud om indrejsevisum og derfor ikke udtrykkeligt er forbudt i henhold til de naevnte bestemmelser .

Paa den anden side vil det ikke kunne forbydes en medlemsstat i saerlige tilfaelde og usystematisk at gennemfoere kontrol med personers opholdsbevis ved en graensepassage, og denne kontrol vil jo under alle omstaendigheder vaere lovlig straks efter indrejsen paa medlemsstatens omraade; dette foelger af de samme hensyn til en forenkling af indrejseformaliteter i vid forstand, der ligger til grund for mit synspunkt om, at en eventuel systematisk kontrol vil vaere retsstridig . Sporadisk kontrol i undtagelsestilfaelde, der f.eks . sker i anledning af saerlige tildragelser, vil efter min mening - som ogsaa anfoert af den belgiske repraesentant i retsmoedet - ikke kunne goere indgreb i den frie bevaegelighed for personer og forekommer mig ikke at udgoere en tilsidesaettelse af de omtvistede direktiver . Med andre ord er saadanne former for kontrol som de i denne sag omhandlede, der hverken gennemfoeres systematisk eller i stoerre omfang, ikke blot ikke omfattet af det udtrykkelige anvendelsesomraade for det i direktiverne fastsatte forbud, de modvirker heller ikke den liberalisering, der tilsigtes med direktiverne, hvilket derimod vil kunne vaere tilfaeldet, hvis de blev systematisk gennemfoert . Det er i den forbindelse helt paa sin plads, at vedkommende tjenestemaend faar praecise instrukser, der ligger paa linje hermed, i overensstemmelse med den belgiske regerings tilkendegivelse herom under sagen .

18 . Afslutningsvis maa jeg derfor fastslaa, at Kongeriget Belgien efter min mening ikke har tilsidesat artikel 3 i direktiv 68/360/EOEF eller artikel 3 i direktiv 73/148/EOEF ved i anledning af EF-statsborgeres indrejse til belgisk omraade, hvor de lovligt er bosiddende, at gennemfoere en ikke-systematisk kontrol af, om de paagaeldende er i besiddelse af opholds - eller bopaelsbevis .

Mit forslag til afgoerelse gaar herefter ud paa foelgende :

- sagsoegte frifindes;

- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra italiensk .

( 1 ) Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15 . oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner for rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstataternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer ( EFT 1968 II, s . 477 ).

( 2 ) Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21 . maj 1973 om ophaevelse af rejse - og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser ( EFT L 172, s . 14 ).

( 3 ) O.a .: Her citeret fra den danske version i direktiv 73/148/EOEF .

( 4 ) De i artikel 1 omhandlede personer er for saa vidt angaar direktiv 68/360/EOEF EF-borgere og deres familiemedlemmer, som forordning nr . 1612/68 finder anvendelse paa, og for saa vidt angaar direktiv 73/148/EOEF selvstaendige erhvervsdrivende og personer, der leverer eller modtager tjenesteydelser, og disse personers familie .

( 5 ) Sml . 1980, s . 2171 .