DOMSTOLENS DOM AF 30. MAJ 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - DIREKTIV - KARAKTEREN AF GENNEMFOERELSESFORANSTALTNINGER I NATIONAL RET - LUFTFORENING. - SAG 361/88.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02567



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - inkorporering af et direktiv uden lovgivningsvirksomhed - betingelser - generelt retligt grundlag med sikkerhed for direktivets fulde efterlevelse - utilstraekkeligt, at en praksis opfylder kravene ifoelge direktivet

(EOEF-Traktaten, art. 189, stk. 3)

2. Miljoe - luftforurening - direktiv 80/779 - fastsaettelse af graensevaerdier for koncentrationerne af svovldioxid - vedtagelse af bindende retsregler - forpligtelse for medlemsstaterne

(Raadets direktiv 80/779, art. 2)

3. Traktatbrudssag - sagens genstand - fastlaeggelse i den begrundede udtalelse - den for medlemsstaten fastsatte frist - traktatbruddet ophoert efterfoelgende - retlig interesse i sagsanlaegget bevaret - eventuelt ansvar for medlemsstaten

(EOEF-Traktaten, art. 169)

Sammendrag

1. Gennemfoerelsen i national ret af et direktiv forudsaetter ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specielle bestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

Den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, kan ikke begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Medlemsstaterne skal for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om.

2. Den medlemsstaterne paalagte forpligtelse til at fastsaette graensevaerdier, der ikke i bestemte perioder og paa bestemte betingelser maa overskrides, jf. artikel 2 i direktiv 80/779 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev, er indfoert isaer med henblik paa at beskytte menneskets sundhed. Den indebaerer derfor, at der i alle tilfaelde, hvor der ved en overskridelse af graensevaerdierne ville kunne opstaa fare for menneskers sundhed, bestaar en mulighed for de paagaeldende for at goere deres rettigheder gaeldende, idet de kan paaberaabe sig bindende retsregler. I oevrigt er en fastsaettelse af graensevaerdier ved en retsanordning, hvis bindende virkning er uomtvistelig, ogsaa noedvendig for, at alle, hvis virksomhed vil kunne medfoere gener, kan faa et praecist kendskab til de forpligtelser, der paahviler dem.

3. Genstanden for en i medfoer af Traktatens artikel 169 anlagt sag fastlaegges i Kommissionens begrundede udtalelse, og selv i tilfaelde af, at traktatbruddet er blevet bragt ud af verden efter udloebet af den i henhold til den i artikel 169, stk. 2, fastsatte frist, har det betydning, at sagen fortsaettes med henblik paa at fastslaa grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som foelge af sit traktatbrud vil kunne have paadraget sig i forholdet til andre medlemsstater, Faellesskabet eller private.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. december 1988 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke ved lov eller administrativt har udstedt samtlige de bestemmelser, der er noedvendige i national ret for fuldt ud at gennemfoere Raadets direktiv 80/779/EOEF af 15. juli 1980 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev (EFT L 229, s. 30).

2 Naevnte direktiv har til formaal dels at ophaeve eller modvirke ulige konkurrencevilkaar som foelge af forskelle mellem medlemsstaternes lovgivning med hensyn til de hoejest tilladte forekomster i luften af svovldioxid og svaevestoev, dels at beskytte menneskenes sundhed og miljoeet. Med henblik herpaa skal der ifoelge direktivet ske en tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning.

3 I direktivets artikel 2 bestemmes, at graensevaerdierne, dvs. de koncentrationer af svovldioxid og svaevestoev, "der ikke maa overskrides paa medlemsstaternes omraade som helhed i bestemte perioder og paa de i foelgende artikler fastsatte betingelser, isaer med henblik paa at beskytte menneskets sundhed" er de i bilag I til direktivet fastsatte graensevaerdier.

4 Direktivets artikel 3, stk. 1, foreskriver med forbehold af de i samme artikels stk. 2 givne bestemmelser, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger, for at koncentrationerne af svovldioxid og svaevestoev i luften fra den 1. april 1983 ikke er hoejere end de graensevaerdier, der er anfoert i bilag I.

5 Ifoelge artikel 10, stk. 2, kan medlemsstaterne dog som en overgangsordning og under forudsaetning af, at de herved benytter visse proeveudtagnings- og analysemetoder, anvende andre graensevaerdier end de i bilag I angivne, nemlig de i bilag IV angivne graensevaerdier.

6 Medlemsstaterne var ifoelge direktivets artikel 15, stk. 1, forpligtet til at saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden 24 maaneder efter dets meddelelse. Direktivet blev meddelt Forbundsrepublikken Tyskland den 18. juli 1980 og skulle saaledes senest den 18. juli 1982 vaere gennemfoert i tysk ret.

7 Kommissionen har foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den ikke har opfyldt pligten ifoelge direktivets artikel 2, stk. 1, til at vedtage bindende, effektivt sanktionerede regler, hvorved en overskridelse af de i direktivets bilag I fastsatte graensevaerdier paa hele det nationale omraade udtrykkeligt forbydes. Den paataler endvidere, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har truffet egnede foranstaltninger for at sikre, at de naevnte graensevaerdier virkelig overholdes, jf. kravet herom i direktivets artikel 3, stk. 1.

8 Forbundsrepublikken Tyskland har hertil svaret, at den med direktivet tilsigtede beskyttelse falder sammen med den beskyttelse, der er tilvejebragt ved den tyske forbundslov af 15. marts 1974 om beskyttelse mod skadelige virkninger for miljoeet af luftforurening, stoej, rystelser og andre gener (BGBl. I, s. 721, herefter benaevnt "forureningsbekaempelsesloven") samt de bestemmelser, der er truffet til gennemfoerelse heraf. Den tilfoejer, at de resultater, som i Forbundsrepublikken konkret er naaet for at modvirke forurening ved svovldioxid og svaevestoev, absolut opfylder direktivets krav.

9 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder og retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Anbringendet om, at der ikke i Forbundsrepublikken er udstedt generelle, bindende regler

10 § 3 i forureningsbekaempelsesloven definerer skadelige virkninger for miljoeet som "forurening af en saadan art, et saadant omfang eller en saadan varighed, at der opstaar fare, alvorlig ulempe eller vaesentlig belastning, lokalt eller alment". I loven angives dog ikke, hvor omfattende saadan forurening skal vaere for at kunne anses for skadelig for miljoeet. Det paahviler i medfoer af lovens § 48 forbundsregeringen, efter hoering af de beroerte kredse og efter at have indhentet Bundesrat' s samtykke at udstede "generelle forvaltningsforskrifter til gennemfoerelse af loven".

11 Forbundsregeringen har med hjemmel i naevnte § 48 i 1974 udstedt den foerste generelle forvaltningsforskrift til gennemfoerelse af forureningsbekaempelsesloven, nemlig Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (herefter benaevnt "teknisk cirkulaere om luft"). Dette cirkulaere er blevet aendret flere gange, bl.a. den 27. februar 1986 (GMBl., s. 95). Det er ikke under sagen blevet bestridt, at cirkulaerets punkt 2.5.1 for svovldioxid og svaevestoev fastsaetter forureningsgraensevaerdier, der svarer til de i bilag IV i direktivet angivne vaerdier.

12 Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at det naevnte cirkulaere ikke udgoer en bindende retsforskrift. Den har desuden gjort gaeldende, at cirkulaerets anvendelsesomraade ikke er saa omfattende som direktivets.

13 Kommissionen anfoerer, at administrative cirkulaerer generelt ikke i tysk ret anerkendes som retsregler. For ifoelge den tyske grundlov, og specielt dennes artikel 80, stk. 1, gaelder der visse navnlig proceduremaessige betingelser for forvaltningens udstedelse af anordninger, og disse betingelser er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Desuden antages det baade i retspraksis og i teorien, at administrative cirkulaerer ikke noedvendigvis skal foelges, naar man staar over for en atypisk situation, dvs. en situation, hvor udstederen af administrative bestemmelser, ved hvilke der foretages en generel regulering af et omraades problemer, ikke har kunnet eller villet fastlaegge en loesning. I oevrigt gaelder cirkulaerets forskrifter ikke for andre forureningskilder end de i cirkulaeret omhandlede industrielle anlaeg.

14 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at teknisk cirkulaere om luft ikke er en forvaltningsforskrift af saedvanlig karakter. Herved anfoeres for det foerste, at cirkulaeret blev vedtaget i en saerlig procedure, hvori medvirkede repraesentanter for videnskaben samt de beroerte personkredse, erhvervsgrene, transporttjenester og delstaternes oeverste forvaltningsmyndigheder, og blev forelagt Bundesrat til godkendelse. Da cirkulaeret skal vaere et supplement til bindende regler, udgoer det ligesom dem en bindende retsfastsaettelse. Forvaltningen har ikke i den forbindelse haft nogen skoensfrihed. Denne opfattelse bekraeftes af tysk retspraksis. Endelig er det generelle begreb "skadelige virkninger for miljoeet", der findes i forureningsbekaempelsesloven, blevet konkretiseret ved de i cirkulaeret fastsatte graensevaerdier, og disse graensevaerdier finder derfor anvendelse i alle tilfaelde, hvor der konstateres svovldioxid og svaevestoev i luften.

15 Det bemaerkes i denne forbindelse, at efter Domstolens praksis (jf. bl.a. Domstolens dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825), forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.

16 Herved bemaerkes, at den medlemsstaterne paalagte forpligtelse til at fastsaette graensevaerdier, der ikke i bestemte perioder og paa bestemte betingelser maa overskrides, jf. direktivets artikel 2, er indfoert "isaer med henblik paa at beskytte menneskets sundhed". Den indebaerer derfor, at der i alle tilfaelde, hvor der ved en overskridelse af graensevaerdierne vil kunne opstaa fare for menneskers sundhed, bestaar en mulighed for de paagaeldende for at goere deres rettigheder gaeldende, idet de kan paaberaabe sig bindende retsregler. I oevrigt er en fastsaettelse af graensevaerdier ved en retsanordning, hvis bindende virkning er uomtvistelig, ogsaa noedvendig for, at alle, hvis virksomhed vil kunne medfoere gener, kan faa et praecist kendskab til de forpligtelser, der paahviler dem.

17 Imidlertid maa det for det foerste fastslaas, at de i direktivet foreskrevne graensevaerdier kun genfindes i teknisk cirkulaere om luft, der kun har et begraenset anvendelsesomraade.

18 Dette cirkulaere anvendes ikke, som haevdet af Forbundsrepublikken Tyskland, paa samtlige anlaeg. For efter cirkulaerets nr. 1 er dets anvendelsesomraade kun anlaeg, der kraever godkendelse ifoelge § 4 i forureningsbekaempelsesloven, dvs. anlaeg, som efter deres beskaffenhed eller drift vil kunne have saerligt skadelige virkninger for miljoeet eller paa anden maade true med at skade eller i betydeligt omfang skade eller genere almenheden eller de naermeste omgivelser. Pligter for myndighederne bestaar ifoelge samme nummer i hovedsagen kun i forbindelse med behandlingen af ansoegninger om byggetilladelse, og om tilladelse til drift eller aendring af saadanne anlaeg, eller naar der senere udstedes regler om krav, som skal opfyldes af disse anlaeg eller i tilfaelde af undersoegelser om arten og omfanget af emissioner fra saadanne anlaeg eller om gener hidroerende fra det omraade, hvor de drives.

19 Cirkulaerets anvendelsesomraade er saaledes ganske bestemte bygningers eller anlaegs naermeste omgivelser, hvor overfor staar, at direktivet har et langt stoerre anvendelsesomraade, som daekker medlemsstaternes omraade i dets helhed. Som Kommissionen med foeje har anfoert, kan gener, som svovldioxid og svaevestoev giver anledning til, bero paa andre faktorer end anlaeg, der kraever godkendelse, f.eks. paa en meget taet vejtrafik, privat opvarmning eller forurening fra en anden medlemsstat. Direktivets karakter af generel retsforskrift indebaerer, at det ikke kan gennemfoeres ved regler om en pligt for et begraenset antal forureningskilder til at overholde de i direktivet fastsatte graensevaerdier og kun i forbindelse med bestemte forvaltningsakter, der skal udstedes.

20 For det andet maa det tilfoejes, at hensynet til privates adgang til at paaberaabe sig deres rettigheder ikke er bedre tilgodeset paa cirkulaerets egentlige anvendelsesomraade, dvs. anlaeg, der kraever godkendelse. Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen er faktisk uenige om, i hvilket omfang det i tysk teori og retspraksis er anerkendt, at tekniske cirkulaerer har bindende virkning. Kommissionen har kunnet henvise til en retspraksis, der frakender cirkulaerer denne karakter, navnlig paa skatte- og afgiftsomraadet. Forbundsrepublikken Tyskland har paa sin side henvist til eksempler i retspraksis, hvorefter cirkulaerer paa atomenergiomraadet antages at vaere bindende. Det maa specielt for teknisk cirkulaere om luft fastslaas, at Forbundsrepublikken ikke har kunnet henvise til tysk retspraksis, hvori det udtrykkeligt anerkendes, at dette cirkulaere ud over at binde forvaltningen har direkte virkning for tredjemand. Det kan derfor ikke goeres gaeldende, at private er i stand til at skaffe sig sikker viden om, hvilke rettigheder de har for i givet fald at paaberaabe sig disse rettigheder ved de nationale domstole, og ej heller at de personkredse, hvis virksomhed vil kunne give anledning til gener, besidder tilfredsstillende oplysninger om omfanget af deres forpligtelser.

21 Af det anfoerte foelger, at det ikke er godtgjort, at direktivets artikel 2, stk. 1, er blevet gennemfoert ved udstedelse af utvivlsomt bindende regler, der, som kraevet i Domstolens praksis, konkret udgoer bestemte, klare regler, der opfylder kravet om retssikkerhed.

Anbringendet om, at der ikke er udstedt egnede foranstaltninger til sikring af, at graensevaerdierne overholdes

22 Kommissionen har foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, at den ikke har truffet egnede foranstaltninger for at sikre, at de i direktivet foreskrevne graensevaerdier virkelig overholdes, jf. kravet herom i direktivets artikel 3. Den har herved i foerste raekke gjort gaeldende, at der ikke findes nogen "antismog"-bekendtgoerelse i delstaterne Bremen og Schleswig-Holstein. Den fremhaever endvidere, at de planer for beskyttelse af luften, der i medfoer af forureningsbekaempelsesloven skal opstilles og gennemfoeres af delstaterne, naar luftforureningen truer med at paafoere miljoeet skade, ikke goer det muligt at sikre, at de i direktivet fastsatte graensevaerdier virkelig overholdes. Det skyldes foerst og fremmest, at disse foranstaltninger ikke gaelder for samtlige regioner, men kun for bestemte, i delstatsbekendtgoerelserne fastlagte omraader. Det skyldes desuden, at myndighederne har et vist skoen ved afgoerelsen af, om disse planer for beskyttelse af luften skal ivaerksaettes. Det skyldes endelig, at der ikke findes nogen bestemmelse om, at man ved planerne skal sikre, at direktivets graensevaerdier overholdes.

23 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at overskridelse af de i direktivet fastsatte graensevaerdier faktisk ikke har forekommet efter 1983. Den har oplyst, at "antismog"-bekendtgoerelserne kun udstedes i omraader, hvor der vil kunne forekomme luftforurening. Den tilfoejer, at det ville vaere den rene formalisme at paabyde forebyggende foranstaltninger i omraader, hvor der ikke bestaar fare for, at de i direktivet foreskrevne graensevaerdier overskrides. Den anfoerer yderligere, at forvaltningen ikke kan skoenne ved afgoerelsen af, om planer for beskyttelse af luften skal ivaerksaettes, naar der konkret er opstaaet fare for forurening. Den har endelig oplyst, at disse planer efter den 1. september 1990 har skullet foelge direktivets graensevaerdier.

24 Foerst bemaerkes, at den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, ikke kan begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte borger har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Som fastslaaet af Domstolen i dom af 15. marts 1990 (sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene Sml. I, s. 851, praemis 25), skal medlemsstaterne for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om.

25 Af det anfoerte foelger, at Forbundsrepublikken Tysklands indsigelse om, at der i praksis ikke ses at foreligge tilfaelde, der har vaeret i strid med direktivet, ikke kan anerkendes.

26 Det maa derfor undersoeges, om der ved de bestemmelser, Forbundsrepublikken Tyskland har paaberaabt sig, er sikret en korrekt gennemfoerelse af direktivet.

27 Ifoelge § 44 i forureningsbekaempelsesloven skal myndighederne efter de i delstaterne gaeldende regler permanent konstatere arten og omfanget af visse former for luftforurening, der kan medfoere skadelige virkninger for miljoeet i visse saerligt udsatte omraader. Ifoelge lovens § 47, i affattelsen paa tidspunktet for sagens anlaeg, skulle de samme myndigheder, naar det var konstateret, at luftforurening har skadelige virkninger for miljoeet, eller at saadanne skadelige virkninger maa paaregnes i hele det udsatte omraade eller i en del af dette, opstille en plan for beskyttelse af luften i dette omraade.

28 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at koncentrationerne af svovldioxid og svaevestoev i luften ikke er hoejere end graensevaerdierne.

29 I den forbindelse bemaerkes, at delstaternes myndigheder kun skal ivaerksaette planerne for beskyttelse af luften, naar de fastslaar, at der er indtraadt skadelige virkninger for miljoeet. Som anfoert ovenfor angives det imidlertid ikke i forureningsbekaempelsesloven, hvilken grad af forurening der kan begrunde en konstatering af, at der er tale om skadelige virkninger for miljoeet. Teknisk cirkulaere om luft paalaegger kun myndighederne pligter i forbindelse med ganske bestemte forvaltningsakter vedroerende bestemte anlaeg. Der findes derfor ikke generelle, bindende regler, hvorefter myndighederne er forpligtet til at traeffe foranstaltninger i alle tilfaelde, hvor der bestaar risiko for en overskridelse af de i direktivet angivne graensevaerdier.

30 Heraf foelger, at direktivets artikel 3 ikke er blevet gennemfoert i national ret paa en saadan maade, at alle situationer, der vil kunne forekomme, er omfattet, og at de nationale bestemmelser ikke som kraevet har karakter af bindende retsregler, som ville tilgodese kravet om retssikkerhed.

31 Den omstaendighed, at den tyske lovgivning efter sagens anlaeg er blevet aendret, kan ikke aendre dette resultat. Ifoelge Domstolens faste praksis fastlaegges genstanden for en i medfoer af Traktatens artikel 169 anlagt sag i Kommissionens begrundede udtalelse, og selv i tilfaelde af, at traktatbruddet er blevet bragt ud af verden efter udloebet af den i henhold til artikel 169, stk. 2, fastsatte frist, har det betydning, at sagen fortsaettes med henblik paa at fastslaa grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som foelge af sit traktatbrud vil kunne have paadraget sig i forholdet til andre medlemsstater, Faellesskabet eller private.

32 Af alle de anfoerte grunde maa det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets naevnte direktiv 80/779 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

33 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet samtlige de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv 80/779/EOEF af 15. juli 1980 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.