DOMSTOLENS DOM (FJERDE AFDELING) AF 18. JANUAR 1990. - FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND MOD FIRMA BUTTER-ABSATZ OSNABRUECK-EMSLAND EG. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - TYSKLAND. - LANDBRUG - STOETTE TIL SKUMMETMAELK, DER SKAL ANVENDES SOM FODER TIL HUSDYR, UNDTAGEN UNGE KALVE - FRISTER FOR OPGOERELSER. - SAG 345/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-00159



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - saerstoette for skummetmaelk bestemt til foder til andre husdyr end kalve - brugernes forpligtelser - oprettelse af en kontrol - og bevisordning - indfoerelse af forpligtelser for mejerierne - Kommissionens kompetence

(( Raadets forordning nr . 804/68, art . 10, stk . 3; Kommissionens forordning nr . 2793/77, art . 5, stk . 3, litra b ) ))

2 . Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - saerstoette for skummetmaelk bestemt til foder til andre husdyr end kalve - lempelse med tilbagevirkende gyldighed af sanktionerne for forsinket indgivelse af opgoerelser - raekkevidde

( Kommissionens forordning nr . 2793/77, art . 4, stk . 3, som aendret ved forordning nr . 188/83 )

3 . Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - saerstoette for skummetmaelk bestemt til foder til andre husdyr end kalve - fortabelse af hele saerstoetten, hvis oplysninger indgives med mere end 10 dages forsinkelse - proportionalitetsprincippet - tilsidesaettelse heraf - ingen

( Kommissionens forordning nr . 2793/77, art . 4, stk . 3, som aendret ved forordning nr . 188/83 )

4 . Landbrug - faelles markedsordning - maelk og mejeriprodukter - saerstoette for skummetmaelk bestemt til foder til andre husdyr end kalve - forpligtelse for brugere med specialiseret bedrift - besaetningsopgoerelse - en ordning for indgivelse af opgoerelsen afloest af alternative ordninger efter medlemsstaternes valg - valget ikke truffet - opretholdelse af brugernes forpligtelser efter den hidtidige ordning

( Kommissionens forordning nr . 2793/77, art . 4, stk . 1, litra b ), som aendret ved forordning nr . 1438/79 )

Sammendrag

1 . De forpligtelser, som mejerierne skal paatage sig i henhold til artikel 5, stk . 3, i Kommissionens forordning nr . 2793/77 om gennemfoerelsesbestemmelser for en saerstoette til skummetmaelk, der skal anvendes som foder til husdyr, undtagen unge kalve, er en del af den kontrol - og bevisordning, hvis indfoerelse var noedvendig for at sikre stoetteordningens gnidningsloese funktion . Disse forskrifter hoerer til gennemfoerelsesbestemmelserne for stoetteordningen for skummetmaelk og skummetmaelkspulver, der er fremstillet inden for Faellesskabet og anvendes til foder til husdyr, og Kommissionen var foelgelig bemyndiget til at udstede dem i medfoer af artikel 10, stk . 3, i forordning nr . 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter .

2 . Den ved forordning nr . 188/83 foretagne aendring af forordning nr . 2793/77' s artikel 4 - en lempelse af sanktionen for brugernes overskridelse af fristen for indgivelse af de besaetningsopgoerelser, der er en betingelse for retten til stoette til skummetmaelk, der skal anvendes som foder til husdyr, undtagen unge kalve, saafremt forsinkelsen ikke er mere end 10 dage - har ikke kun tilbagevirkende gyldighed for stoetteansoegninger, hvorom der endnu ikke er truffet afgoerelse, men ogsaa for verserende sager, der vedroerer krav om tilbagebetaling af stoette, idet proportionalitetshensynet, som er begrundelsen for den naevnte aendring, er lige relevant i begge tilfaelde .

3 . Det er ikke i strid med proportionalitetsprincippet, at hele saerstoetten for skummetmaelk, der skal anvendes til foder til husdyr, undtagen unge kalve, falder bort, saafremt fristen i henhold til artikel 4 i forordning nr . 2793/77 for indgivelse af besaetningsopgoerelserne, overskrides med mere end 10 dage .

4 . Artikel 4, stk . 1, litra b ), i forordning nr . 2793/77 og artikel 1, stk . 3, i forordning nr . 1438/79 om fjerde aendring af forordning nr . 2793/77 skal fortolkes saaledes, at den forpligtelse, som en bruger med en specialiseret bedrift skal paatage sig for at opnaa stoette til skummetmaelk, der skal anvendes til foder til andre husdyr end kalve, omfatter en forpligtelse til at indsende en opgoerelse over besaetningen hvert kvartal, indtil vedkommende medlemsstat har benyttet sig af den valgmulighed, den fik efter 1 . januar 1980 til enten at paalaegge brugeren at indsende en saadan opgoerelse kvartalsvis eller at afgive en aarlig erklaering om besaetningens gennemsnitsstoerrelse .

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 1 . september 1988, indgaaet til Domstolen den 28 . november 1988, har Bundesverwaltungsgericht i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 stillet nogle praejudicielle spoergsmaal vedroerende gyldigheden og fortolkningen af en raekke bestemmelser i Kommissionens forordning nr . 2793/77 af 15 . december 1977 om gennemfoerelsesbestemmelser for en saerstoette til skummetmaelk, der skal anvendes som foder til husdyr, undtagen unge kalve ( EFT L 321, s . 30 ).

2 Kommissionen udstedte forordning nr . 2793/77 for at indfoere en ordning for kontrol med anvendelsen af den omhandlede stoette . Kommissionen fandt en saadan ordning paakraevet, eftersom stoetten til anvendelse af skummetmaelk som foder til husdyr ydes med et forskelligt beloeb alt efter, om maelken skal anvendes som foder til unge kalve eller til andre dyr, navnlig svin . Som led i kontrolordningen blev der ved direktivet bl.a . indfoert visse forpligtelser for "specialiserede bedrifter", der ikke har unge kalve, saavel som for "blandede" bedrifter, der baade har unge kalve og andre dyr . Et mejeri kan kun modtage saerstoetten, der ydes for andre dyr end unge kalve, saafremt det fremlaegger en skriftlig forpligtelseserklaering fra brugeren om, at vedkommende kun vil anvende skummetmaelken som foder i sin besaetning; det paahviler herved brugeren regelmaessigt at tilsende mejeriet en noejagtig opgoerelse over besaetningen .

3 De praejudicielle spoergsmaal er blevet rejst under en retssag mellem et tysk mejeri, Butter-absatz Osnabrueck-Emsland e.G . ( herefter benaevnt "Butter-absatz "), og det tyske interventionsorgan for mejeriprodukter, Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft . Bundesamt havde kraevet saerstoetten til mejeriet tilbagebetalt med den begrundelse, at mejeriet ikke rettidigt havde faaet indsendt besaetningsopgoerelser fra fem brugere med specialiserede bedrifter .

4 Under sagens behandling ved de nationale retsinstanser henviste Bundesamt til artikel 5, stk . 3, litra b ), i forordning nr . 2793/77, hvorefter alle ansoegninger om udbetaling af saerstoette, som mejeriet indsender til de kompetente myndigheder, skal ledsages af en erklaering om, at mejeriet "giver afkald paa saerstoette eller ... refunderer denne", dersom det konstateres, at brugeren ikke har overholdt en af de forpligtelser, der er naevnt i forordningens artikel 4 . I henhold til artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, forpligter brugeren sig til, hvis der er tale om en specialiseret husdyrbedrift, "inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderaaret at sende det paagaeldende mejeri en opgoerelse over besaetningen ".

5 Bundesverwaltungsgericht fandt, at sagen rejste spoergsmaal vedroerende gyldigheden og fortolkningen af de to naevnte bestemmelser . Den udsatte derfor sagen og forelagde Domstolen foelgende fire praejudicielle spoergsmaal :

"1 ) Er artikel 5, stk . 3, litra b ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 af 15 . december 1977 ugyldig, for saa vidt som det heri bestemmes, at udbetalingen af saerstoette er betinget af, at det mejeri, der ansoeger om saerstoette, afgiver en erklaering om, at mejeriet vil refundere saerstoetten, saafremt en bruger ikke har overholdt en af de forpligtelser, der er naevnt i artikel 4, fordi der ikke ved artikel 10, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 er givet Kommissionen bemyndigelse til at vedtage en saadan materielretlig bestemmelse?

2 ) Er artikel 5, stk . 3, litra b ), i den naevnte forordning ( EOEF ) nr . 2793/77 ugyldig som stridende mod proportionalitetsprincippet, for saa vidt som det heri bestemmes, at mejeriet, naar det ansoeger om saerstoette, skal afgive en erklaering, hvorefter det vil refundere saerstoetten, saafremt en bruger - bl.a . - ikke har overholdt den i artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, fastsatte forpligtelse til inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderaaret at sende en opgoerelse over besaetningen, fordi mejeriet skal forpligte sig til at refundere hele saerstoetten for vedkommende bruger og for vedkommende kalenderkvartal, selv om brugeren har indsendt oplysningerne med en ubetydelig forsinkelse - nogle faa dage for sent - og uomtvisteligt har anvendt den stoetteberettigede skummetmaelk forskriftsmaessigt til foder?

3 ) Skal artikel 1, stk . 3, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1438/79 af 11 . juli 1979,

a ) enten fortolkes saaledes, at den forpligtelse, som indtil den 31 . december 1979 paahvilede brugerne til at indsende kvartalsopgoerelser over besaetningen i henhold til artikel 4, stk . 1, litra b ), andet led, i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77, er bortfaldet pr . 1 . januar 1980,

b ) eller saaledes, at den naevnte forpligtelse paahvilede brugerne efter den 31 . december 1979 og indtil vedkommende medlemsstat har benyttet sig af sin ret til at vaelge mellem kvartalsvise eller aarlige besaetningsopgoerelser?

4 ) Skal artikel 5, stk . 4, foerste afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 2793/77

a ) enten fortolkes saaledes, at ordene 'den i artikel 4 omhandlede forpligtelse' henviser til de forpligtelser, som paahviler brugerne i henhold til artikel 4 med de til enhver tid gaeldende aendringer,

b ) eller saaledes, at de forpligtelser, som brugerne har paataget sig i henhold til forpligtelseserklaeringer, som er afgivet foer den 1 . januar 1980, navnlig forpligtelsen vedroerende kvartalsopgoerelser over besaetningen, ogsaa staar ved magt i tilfaelde af, at de underliggende forpligtelser for brugerne i henhold til artikel 4 som foelge af senere aendringer af artikel 4 - konkret i henhold til artikel 1, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1438/79 - aendres eller falder bort?"

6 Vedroerende hovedsagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb og de for Domstolen indgivne skriftlige indlaeg henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

Spoergsmaal 1 og 2 ( gyldigheden af artikel 5, stk . 3, litra b ), i forordning nr . 2793/77 )

7 De to foerste spoergsmaal vedroerer gyldigheden af artikel 5, stk . 3, litra b ), i forordning nr . 2793/77, hvorved det paalaegges mejeriet at afgive en erklaering vedroerende de forpligtelser, som brugerne har paataget sig . Med det foerste spoergsmaal oenskes fastslaaet, om Kommissionen havde kompetence til at fastsaette en saadan bestemmelse, mens det med det andet spoergsmaal oenskes fastslaaet, om den fastsatte sanktion, nemlig tilbagebetaling af den udbetalte stoette, ikke er uforholdsmaessig, naar henses til, at indsendelsen af de foreskrevne besaetningsopgoerelser kun var ubetydeligt forsinket .

8 Det bemaerkes indledningsvis, at det ved det foerste spoergsmaal er lagt til grund, at der ved den omtvistede bestemmelse indfoeres yderligere en materiel betingelse ved siden af raadsforordningernes betingelser for ydelse af saerstoetten .

9 Denne forudsaetning er imidlertid ikke rigtig . Forskrifterne i artikel 5, stk . 3, er en del af den kontrol - og bevisordning, hvis indfoerelse var noedvendig for at sikre stoetteordningens gnidningsloese funktion . Disse forskrifter hoerer til gennemfoerelsesbestemmelserne for stoetteordningen for skummetmaelk og for skummetmaelkspulver, der er fremstillet inden for Faellesskabet og anvendes til foder til husdyr . Kommissionen var foelgelig bemyndiget til at udstede dem i medfoer af artikel 10, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ), som er grundforordningen paa dette omraade .

10 Sagen indeholder intet holdepunkt for at antage, at Kommissionen ved den saaledes indfoerte kontrolordning er gaaet ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre stoetteordningens gnidningsloese funktion, og institutionen ses herefter ikke at have overskredet den bemyndigelse, den havde faaet tildelt .

11 Det kan herefter fastslaas, at Kommissionen var bemyndiget til at udstede den omtvistede bestemmelse .

12 Butter-absatz har imidlertid anfoert, at Domstolen, saafremt den anerkender Kommissionens kompetence, hermed vil have karakteriseret den omtvistede bestemmelse som en accessorisk forpligtelse af administrativ karakter . Overtraedelse af en saadan forpligtelse maa imidlertid ikke sanktioneres lige saa strengt som manglende opfyldelse af hovedforpligtelsen .

13 Den nationale domstol har i spoergsmaal 2 rejst det samme spoergsmaal i relation til proportionalitetsprincippet og herved anfoert, at mejeriet i henhold til den omtvistede bestemmelse skal forpligte sig til at tilbagebetale hele saerstoetten, selv om brugerne konkret kun har overskredet fristen for indsendelse af deres besaetningsopgoerelser til mejeriet uvaesentligt, f.eks . med nogle faa dage .

14 Det bemaerkes, at det ikke af en gennemgang i sagen fremgaar, at fristoverskridelsen i det i hovedsagen omhandlede tilfaelde kun var nogle faa dage . Det tilkommer imidlertid den nationale domstol, og ikke Domstolen, at tilvejebringe de fornoedne oplysninger i saa henseende og drage de konsekvenser, som maatte foelge heraf . Som spoergsmaalet er formuleret, maa det under alle omstaendigheder forstaas som isaer vedroerende en fristoverskridelse paa kun faa dage .

15 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at der i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 188/83 af 26 . januar 1983 om tolvte aendring af forordning nr . 2793/77 ( EFT L 25, s . 14 ) i sidstnaevnte forordnings artikel 4 blev indsat et nyt stykke af foelgende indhold : "Saafremt de opgoerelser, som skal indgives til mejeriet over besaetningens stoerrelse ... indsendes for sent, men forsinkelsen ikke overstiger 10 dage, nedsaettes stoetten for den paagaeldende periode med 10 %".

16 Forordning nr . 188/83 blev ganske vist udstedt efter de omstaendigheder, der gav anledning til hovedsagen, men ifoelge forordningens artikel 2 gaelder det nye stykke i artikel 4 i forordning nr . 2793/77 efter anmodning for stoetteansoegninger, der allerede var indgivet i henhold til denne forordning .

17 Det foelger af formaalet med forordning nr . 188/83 - nemlig at undgaa, at en streng haandhaevelse af fristerne medfoerer, at hele stoetten fortabes, naar fristoverskridelsen er ubetydelig - og af regelsammenhaengen i forordning nr . 2793/77, som det nye stykke til artikel 4 indgaar i, at artikel 2 i forordning nr . 188/83 ikke kun har tilbagevirkende gyldighed for stoetteansoegninger, hvorom der endnu ikke er truffet afgoerelse, men ogsaa for verserende sager, der vedroerer krav om tilbagebetaling af stoette . Spoergsmaalet, om det er en uforholdsmaessig sanktion, at hele stoetten fortabes ved en ringe fristoverskridelse, er nemlig lige relevant i begge tilfaelde .

18 Den ved forordning nr . 188/83 indfoerte aendring vedroerende en ringe fristoverskridelse ved indsendelse af besaetningsopgoerelsen kan foelgelig goeres gaeldende af et mejeri, dels som grundlag for en stoetteansoegning, dels over for et krav om tilbagebetaling, saafremt stoetteansoegningen blev indgivet, foer den naevnte forordning traadte i kraft .

19 Paa baggrund af denne retstilstand kan der yderligere bestaa tvivl om, hvorvidt det ikke er i strid med proportionalitetsprincippet, at retten til saerstoette falder helt bort, saafremt den fastsatte frist overskrides med mere end 10 dage . Domstolen har imidlertid i dom af 8 . oktober 1986, Nordbutter ( 9/85, Sml . s . 2831 ) allerede fastslaaet, at forordning nr . 188/83 tager hensyn til, at fortabelse af hele stoetten blot ved en mindre fristoverskridelse kan medfoere et betydeligt tab, og at det ikke tilkommer Domstolen at efterproeve, om Faellesskabets lovgivende organer som ringe forsinkelse burde have fastsat en periode af lidt laengere varighed end den saaledes angivne .

20 Det fremgaar af det anfoerte, at bestemmelserne vedroerende overskridelse af fristen for indsendelse af besaetningsopgoerelser ikke er i strid med proportionalitetsprincippet .

21 Spoergsmaal 1 og 2 skal herefter besvares med, at gennemgangen af disse spoergsmaal intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5, stk . 3, litra b ), i Kommissionens forordning nr . 2793/77 .

Spoergsmaal 3 og 4 ( fortolkning af bestemmelserne om besaetningsopgoerelsen )

22 Ved Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1438/79 af 11 . juli 1979 om fjerde aendring af forordning nr . 2793/77 ( EFT L 175, s . 23 ) blev artikel 4, stk . 1, litra b ), i sidstnaevnte forordning aendret saaledes, at brugeren med virkning fra den 1 . januar 1980 "efter den paagaeldende medlemsstats valg" enten skal forpligte sig til at sende mejeriet en opgoerelse over sin besaetning inden begyndelsen af hvert kvartal - som efter den hidtidige ordning - eller forpligte sig til inden begyndelsen af hvert kalenderaar at sende en erklaering vedroerende besaetningens gennemsnitlige stoerrelse .

23 Det fremgaar af sagen, at Bundesamt efter udstedelsen af denne forordning ved cirkulaere af 5 . november 1979 til mejerierne meddelte, at den hidtil anvendte ordning med kvartalsvise besaetningsopgoerelser ville blive opretholdt . Hessischer Verwaltungsgerichtshof, der behandlede sagen som appelinstans, fandt, at det naevnte cirkulaere ikke udgjorde en gyldig udoevelse af medlemsstaternes valgret i henhold til forordning nr . 1438/79 . Der forelaa hermed et "retligt vakuum ".

24 Det er ved spoergsmaal 3 og 4 lagt til grund, at vedkommende medlemsstat ikke pr . 1 . januar 1980 havde truffet det i forordning nr . 1438/79 omhandlede valg . Det oenskes med spoergsmaal 3 klarlagt, om brugerens forpligtelse til at tilsende mejeriet en besaetningsopgoerelse hvert kvartal i denne situation er faldet bort, eller om den bestaar, indtil medlemsstaten har truffet et valg . Med spoergsmaal 4 oenskes det klarlagt, om det paavirker brugernes forpligtelser, at der ikke er truffet et valg .

25 Hertil bemaerkes, at det hverken paa grundlag af formaalet med forordning nr . 2793/77, nemlig at tilvejebringe en kontrol med, at stoetteordningen fungerer hensigtsmaessigt, eller efter ordlyden af forordningens bestemmelser kan antages, at den omstaendighed, at en medlemsstat afstaar fra at vaelge en ny metode med aarlig besaetningsopgoerelse, som hjemlet ved forordning nr . 1438/79, automatisk indebaerer afskaffelse af ordningen med en kvartalsvis opgoerelse, som hidtil var blevet anvendt, og som i henhold til den naevnte forordning fortsat kan anvendes . Stoetteordningen i de forskellige faellesskabsforordninger kan netop kun fungere paa grundlag af brugerens forpligtelse til at meddele oplysninger om besaetningen .

26 Spoergsmaal 3 skal herefter besvares med, at artikel 4, stk . 1, litra b ), i Kommissionens forordning nr . 2793/77 og artikel 1, stk . 3, i Kommissionens forordning nr . 1438/79 skal fortolkes saaledes, at forpligtelsen for en bruger med en specialiseret bedrift til at indsende kvartalsopgoerelser over besaetningen til mejeriet bestaar, indtil vedkommende medlemsstat har benyttet sig af den valgmulighed, den fik efter 1 . januar 1980 til enten at paalaegge brugeren at indsende en saadan opgoerelse kvartalsvis eller at afgive en aarlig erklaering om besaetningens gennemsnitsstoerrelse .

27 Under hensyn til dette svar findes det unoedvendigt at besvare spoergsmaal 4 .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

28 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN ( Fjerde Afdeling )

vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt af Bundesverwaltungsgericht ved kendelse af 1 . september 1988, for ret :

1 ) Gennemgangen af det foerste og det andet spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 5, stk . 3, litra b ), i Kommissionens forordning nr . 2793/77 af 15 . december 1977 om gennemfoerelsesbestemmelser for en saerstoette til skummetmaelk, der anvendes som foder til husdyr, undtagen unge kalve .

2 ) Artikel 4, stk . 1, litra b ), i Kommissionens forordning nr . 2793/77 og artikel 1, stk . 3, i Kommissionens forordning nr . 1438/79 af 11 . juli 1979 om fjerde aendring af forordning nr . 2793/77 skal fortolkes saaledes, at forpligtelsen for en bruger med en specialiseret bedrift til at indsende kvartalsopgoerelser over besaetningen til mejeriet bestaar, indtil vedkommende medlemsstat har benyttet sig af den valgmulighed, den fik efter 1 . januar 1980 til enten at paalaegge brugeren at indsende en saadan opgoerelse kvartalsvis eller at afgive en aarlig erklaering om besaetningens gennemsnitsstoerrelse .