DOM AFSAGT AF RETTEN I FOERSTE INSTANS (ANDEN AFDELING) DEN 18. DECEMBER 1992. - CIMENTERIES CBR SA, BLUE CIRCLE INDUSTRIES PLC, SOCIETE NATIONALE DES FABRICANTS DE CIMENTS ET DE CHAUX OG FEDERATION DE L'INDUSTRIE CIMENTIERE ASBL MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - KONKURRENCE - MEDDELELSE OM KLAGEPUNKTER - AKTINDSIGT - FORMALITETEN. - FORENEDE SAGER T-10/92, T-11/92, T-12/92 OG T-15/92.



Samling af Afgørelser 1992 side II-02667

svensk specialudgave side II-00097

finsk specialudgave side II-00099



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Annullationssoegsmaal ° akter, der kan vaere genstand for soegsmaal ° begreb ° akter, der fremkalder bindende retsvirkninger ° administrativ procedure vedroerende anvendelse af konkurrencereglerne ° afslag paa at tilstille en anklaget virksomhed hele meddelelsen om klagepunkter og paa at give den aktindsigt i samtlige sagsakter ° forberedende akt ° ikke omfattet ° ret til kontradiktion ° muligt at goere en eventuel kraenkelse gaeldende til stoette for et soegsmaal til proevelse af Kommissionens endelige beslutning

(EOEF-traktaten, art. 173; Raadets forordning nr. 17; Kommissionens forordning nr. 99/63)

Sammendrag

De beslutninger, hvorved Kommissionen under en administrativ procedure om anvendelse af konkurrencereglerne har afslaaet dels at tilstille de anklagende virksomheder en del af meddelelsen om klagepunkter, dels at give dem aktindsigt i samtlige dokumenter i sagen, fremkalder ikke retsvirkninger, der beroerer disse virksomheders interesser, foer der eventuelt traeffes en beslutning, hvorved en tilsidesaettelse af traktatens bestemmelser fastslaas. Der er saaledes alene tale om akter, der er led i sagsbehandlingen og forberedende i forhold til den beslutning, som danner afslutningen paa den administrative procedure, der er reguleret ved forordning nr. 17 og nr. 99/63, og de kan som saadan ikke goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173.

Selv om retten til kontradiktion er et grundlaeggende princip i faellesskabsretten i enhver procedure, som kan medfoere sanktioner, og skal overholdes under alle omstaendigheder, er den eventuelle kraenkelse af denne ret, som afslaget paa aktindsigt kan udgoere, begraenset til den forudgaaende administrative procedure, hvorunder det meddeles.

Saafremt Faellesskabets retsinstanser under en sag om anfaegtelse af en beslutning, som har afsluttet proceduren, anerkender, at der bestaar en ret til fuldstaendig aktindsigt, som er tilsidesat i den paagaeldende sag, og annullerer den naevnte beslutning paa grund af tilsidesaettelse af retten til kontradiktion, vil hele proceduren vaere ulovlig. I saa fald skal Kommissionen enten lade sagen falde eller genoptage proceduren under overholdelse af de rettigheder, som tidligere blev tilsidesat.

Dommens præmisser

Faktiske omstaendigheder

1 Den 25. april 1989 foretog Kommissionen af egen drift et antal kontrolbesoeg i forretningslokalerne hos omkring ti virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder i flere medlemsstater som led i en undersoegelse af eventuelle aftaler eller samordnet praksis inden for den europaeiske cementindustri. Andre virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder blev ligeledes genstand for kontrol inden for de foelgende dage og uger.

2 Paa grundlag af de dokumenter, som blev indsamlet under disse kontrolbesoeg, og de oplysninger, som i henhold til artikel 11 i Raadets forordning af 6. februar 1962 nr. 17, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt "forordning nr. 17"), blev givet af de paagaeldende virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, fandt Kommissionen, at der sandsynligvis bestod et system af aftaler og samordnet praksis saavel paa internationalt som paa nationalt plan mellem de europaeiske cementproducenter, stoettet af visse nationale og internationale branchesammenslutninger. Det vaesentlige formaal med dette system er en opdeling af medlemsstaternes markeder, opretholdelse af en adskillelse mellem disse markeder og en begraensning af importen, saavel fra andre medlemslande som fra tredjelande.

3 Under disse omstaendigheder besluttede Kommissionen at indlede procedurer til konstatering af overtraedelser af artikel 85, stk. 1, i EOEF-traktaten (sagerne IV/27.997 ° CPMA, IV/33.126 og IV/33.322 ° Cement) over for en gruppe paa 76 virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder inden for cementindustrien, heriblandt sagsoegerne. Som et led i disse procedurer sendte Kommissionen i loebet af november 1991 en meddelelse om klagepunkter (herefter benaevnt "meddelelsen") til alle disse virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvori den anklagede dem for overtraedelser af EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, og meddelte dem, at de risikerede at paadrage sig boeder.

4 I meddelelsen opstiller Kommissionen i det vaesentlige en sondring mellem to grupper klagepunkter, der henholdsvis vedroerer adfaerd paa internationalt plan og paa nationalt plan. Den foerstnaevnte gruppe klagepunkter vedroerer moeder, som skulle have fundet sted inden for Cembureau, en europaeisk sammenslutning, som de forskellige nationale sammenslutninger er medlemmer af, og gennemfoerelsen af visse foranstaltninger, som haevdedes at vaere truffet paa disse moeder. Den anden gruppe klagepunkter vedroerer handlinger, hvis formaal angiveligt har vaeret at opdele markederne i de enkelte medlemslande udelukkende mellem producenterne i den paagaeldende medlemsstat samt at begraense importen.

5 Meddelelsen er delt op i to dele, og hver af disse bestaar af flere kapitler. Den foerste del, som benaevnes "De faktiske omstaendigheder", bestaar af ni kapitler. De foerste to kapitler behandler "Markedet for cement" og "De internationale sammenslutninger inden for cementbranchen", mens de syv andre kapitler hver indeholder en analyse af den adfaerd, som er konstateret paa lige saa mange nationale markeder. Anden del, som benaevnes "Retlig vurdering", er for sit vedkommende delt i tre underafsnit, hvoraf det foerste, som fastslaar anvendeligheden af artikel 85, stk. 1, i EOEF-traktaten paa de i sagen foreliggende faktiske omstaendigheder, bestaar af ti kapitler. De foerste tre kapitler vedroerer aftaler og praksis beskrevet i foerste dels kapitel 2 ("De internationale sammenslutninger inden for cementbranchen"), mens de syv andre kapitler vedroerer aftaler og praksis, som beskrives i hvert af de kapitler i foerste del, som handler om undersoegelsen af et nationalt marked. De to andre underafsnit fastslaar henholdsvis ikke-anvendeligheden af artikel 85, stk. 3, i EOEF-traktaten og anvendeligheden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17.

6 Selv om der er tale om ét samlet dokument, blev meddelelsens tekst ikke fremsendt i sin fulde ordlyd til hver af de beroerte 76 virksomheder og sammenslutninger af virksomheder. Saaledes blev kun kapitlerne vedroerende adfaerden paa internationalt plan (kapitel 1, 2, 10, 11 og 12) og underafsnittene B og C i meddelelsens anden del tilstillet samtlige beroerte virksomheder og sammenslutninger af virksomheder. Kapitlerne om adfaerden paa nationalt plan (kapitel 3-9 og 13-19) blev kun sendt til de virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, som er hjemmehoerende i den paagaeldende medlemsstat. Ud over de kapitler, som vedroerer dem, modtog adressaterne for meddelelsen den fuldstaendige indholdsfortegnelse til meddelelsen samt en liste over alle sagens dokumenter med angivelse af, hvilke af disse de havde aktindsigt i.

7 Efter at have modtaget meddelelsen og listen over de dokumenter, de havde aktindsigt i, anmodede et antal virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, heriblandt sagsoegerne, Kommissionen om at tilstille dem de kapitler, som var sendt til hver af de andre adressater for meddelelsen, og som de ikke selv havde modtaget. De anmodede ligeledes Kommissionen om at give dem aktindsigt i hele dens sagsmappe, bortset fra interne eller fortrolige dokumenter. Som svar paa disse anmodninger meddelte Kommissionen ved en raekke skrivelser, som den tilsendte dem i december 1991 samt i januar og februar 1992, bl.a. sagsoegerne, at den ikke ville tilsende dem de kapitler i meddelelsen, som var sendt til hver enkelt af de oevrige adressater, eller give dem aktindsigt i de i sagsmappen indeholdte dokumenter, bortset fra dem, som de allerede havde vaeret i stand til at goere sig bekendt med. Idet den gjorde gaeldende, at der bestod en sammenhaeng imellem de to procedurer, anmodede Fédération de l' industrie cimentière (herefter benaevnt "FIC") endvidere Kommissionen om tilladelse til samtidigt at svare paa den meddelelse, som allerede var sendt til den, og den, som Kommissionen havde til hensigt at sende den vedroerende aftalen "Cement en Beton Stichting" (herefter benaevnt "CBS-aftalen"), som var blevet anmeldt den 14. januar 1975. Kommissionen underrettede ved skrivelser af 27. januar og 12. februar 1992 denne sagsoeger om, at den procedure, som var i gang, ikke havde nogen forbindelse med CBS-aftalen. Den forkastede foelgelig FIC' s begaeringer, som dels gik ud paa, at proceduren vedroerende CBS-aftalen skulle behandles sammen med den procedure, som ligger til grund for naervaerende sag, og dels, at der blev meddelt en forlaengelse af den frist, som sammenslutningen havde faaet til at afgive svar paa meddelelsen.

Retsforhandlinger

8 Under disse omstaendigheder har sagsoegerne, Cimenteries CBR SA (herefter benaevnt "CBR"), Blue Circle Industries plc (herefter benaevnt "Blue Circle"), Syndicat national des fabricants de ciments et de chaux (herefter benaevnt "SNFCC") og FIC, ved staevninger indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 12., 14. og 17. februar 1992 anlagt sag med paastand om annullation af beslutningerne i Kommissionens ovennaevnte skrivelser. En femte staevning vedroerende samme paastand, der var indgivet af Eerste Nederlandse Cement-Industrie og Vereniging Nederlandse Cementindustrie, blev slettet af registeret ved kendelse fra Retten (Anden Afdeling) af 14. september 1992, efter at sagsoegerne havde haevet sagen.

9 Samtidig med at de udtog staevning, indgav alle sagsoegerne begaeringer om foreloebige forholdsregler i henhold til artikel 185 og 186 i EOEF-traktaten og artikel 105, stk. 2, i Rettens procesreglement med henblik paa udsaettelse af den procedure, som Kommissionen havde indledt, indtil Retten havde afsagt dom i hovedsagen. Ved kendelse af 23. marts 1992 bestemte Rettens praesident, at begaeringerne om foreloebige forholdsregler ikke skulle tages til foelge, samtidig med, at han forlaengede den frist, som sagsoegerne havde faaet til at svare paa meddelelsen, til fredag den 27. marts 1992 eller, for saa vidt sagsoegerne opfyldte de betingelser, som var fastsat af Kommissionen med hensyn til antallet af kopier, der skulle indleveres, til tirsdag den 31. marts 1992.

10 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse og at meddele parterne, at retsmoedet alene skal angaa spoergsmaalet, om sagerne kan realitetsbehandles. Efter at have opfordret parterne til at fremsaette deres bemaerkninger afsagde Retten (Anden Afdeling) den 11. november 1992 kendelse om forening af sag T-10/92, T-11/92, T-12/92 og T-15/92 for saa vidt angaar den mundtlige forhandling og dommen.

11 Parterne afgav mundtlige indlaeg og besvarede Rettens spoergsmaal vedroerende naervaerende sagers egnethed til realitetsbehandling i retsmoedet den 24. november 1992. Ved retsmoedets slutning erklaerede praesidenten den mundtlige forhandling for afsluttet.

Parternes paastande

12 I sag T-10/92 har CBR nedlagt foelgende paastande:

° Sagen antages til realitetsbehandling, og der gives sagsoegeren medhold.

° Annullation af Kommissionens beslutning af 15. januar 1992, hvorved sagsoegeren fik afslag paa den begaering om tilsendelse af meddelelsen i sin helhed og om aktindsigt i samtlige sagens akter, som sagsoegeren havde indgivet for effektivt at kunne udoeve sin ret til kontradiktion over for den meddelelse, som Kommissionen sendte den i sagerne IV/33.126, IV/33.992 ° Cement, og IV/27.997 ° CPMA.

° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

13 I sag T-11/92 har Blue Circle nedlagt foelgende paastande:

° Annullation af den eller de beslutninger, hvorved Kommissionen gav sagsoegeren afslag paa anmodningen om tilsendelse af meddelelsen i sin helhed og om aktindsigt i samtlige relevante dokumenter i sagen samt fastsatte en frist for svar paa meddelelsen til den 24. eller den 28. februar 1992.

° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

14 I sag T-12/92 har SNFCC nedlagt foelgende paastande:

° Det fastslaas, at Kommissionen har kraenket sammenslutningens ret til kontradiktion ved at naegte den aktindsigt i samtlige de dokumenter i Kommissionens sagsmappe, som er tilgaengelige for de parter, der ikke er franske.

° Annullation af den kommissionsbeslutning, hvorved der naegtes den en saadan aktindsigt, saaledes som den kommer til udtryk i Kommissionens skrivelser af 23. og 27. december 1991 og af 10. januar 1992.

° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, saaledes som disse vil blive dokumenteret senere.

15 I sag T-15/92 har FIC nedlagt foelgende paastande:

° Sagen antages til realitetsbehandling, og der gives sagsoegeren medhold.

° Foelgelig annulleres Kommissionens beslutninger af 29. november 1991 og af 27. januar og 12. februar 1992, hvorved den naegter sagsoegeren:

a) adgang til at svare samtidig paa den meddelelse, som Kommissionen har sendt den i sagerne IV/27.997 ° CPMA, IV/33.126 og IV/33.322 ° Cement, og paa den, som Kommissionen agter at tilsende den vedroerende CBS-aftalen, inden for en rimelig frist paa mindst to maaneder

b) at tilsende den en klar og fuldstaendig "praecisering" af de klagepunkter, som Kommissionen retter imod den

c) aktindsigt i samtlige ikke-fortrolige dokumenter i sagen

d) at tilsende den visse kapitler i meddelelsen.

° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

16 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:

° Sagerne afvises.

° Subsidiaert, for saa vidt de admitteres, frifindes sagsoegte.

° Naervaerende sager gives prioritet i henhold til artikel 55, stk. 2, i procesreglementet.

° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreloebige forholdsregler.

Formaliteten

A ° Parternes argumenter

17 Kommissionen finder, at sagerne boer afvises, uden at den dog formelt nedlaegger paastand om afvisning i henhold til procesreglementets artikel 114. Efter Kommissionens opfattelse varierer grundene til denne manglende mulighed for realitetsbehandling efter de paastande, der nedlaegges i de forskellige staevninger. Saaledes maa de paastande, som gaar ud paa, at meddelelsen skal fremsendes i sin helhed, og at der skal gives aktindsigt i dokumenter vedroerende de kapitler i meddelelsen, som ikke er sendt til hver enkelt af sagsoegerne, aabenbart afvises, eftersom de er rettet imod selve meddelelsen, selv om Domstolens praksis klart udelukker en saadan mulighed (dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639). Dette raesonnement er efter Kommissionens opfattelse fuldt ud blevet bekraeftet af ovennaevnte kendelse afsagt af Rettens praesident den 23. marts 1992.

18 Med hensyn til paastandene vedroerende aktindsigt i de dokumenter, som knytter sig til de kapitler i meddelelsen, som er sendt til sagsoegerne, rejser Kommissionen, samtidig med, at den fremfoerer argumenter vedroerende realiteten, tillige spoergsmaalet om deres egnethed til realitetsbehandling. Ifoelge Kommissionen er aktindsigt en fase i den administrative procedure, som er naert knyttet til selve meddelelsen, og den er i realiteten kun er ét udtryk blandt flere for det almindelige princip om retten til kontradiktion og specielt retten til at blive hoert. Bortset fra saerlige tilfaelde, som f.eks. at en retsakt er aabenbart ulovlig, kan undladelsen af at fremsende et eller flere dokumenter, ligesom spoergsmaal vedroerende meddelelsen, kun behandles inden for rammerne af et soegsmaal, som er rettet imod den beslutning, der afslutter den administrative behandling. Domstolens praksis (dom af 25.10.1983, sag 107/82, AEG mod Kommissionen, Sml. s. 3151) saavel som Rettens praksis (dom af 10.3.1992, forenede sager T-68/89, T-77/89 og T-78/89, SIV m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1403) bekraefter denne opfattelse.

19 Kommissionen afviser ligeledes, at Domstolens nyere praksis, som paaberaabes af nogle af sagsoegerne, isaer dom af 24. juni 1986 (sag 53/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 1965), skulle have aendret den bedoemmelse, som boer anlaegges vedroerende de af sagsoegerne nedlagte paastande. Sagsoegte goer bl.a. gaeldende, at man ikke skal sidestille paa den ene side en meddelelse om klagepunkter og paa den anden side en beslutning om at meddele en tredjemand, som har indgivet klage, fortrolige oplysninger ° en beslutning, som har en definitiv karakter, idet en oplysnings fortrolige karakter er gaaet tabt for stedse, i det oejeblik den er meddelt til en tredjemand ° eller en beslutning truffet i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, som ° i modsaetning til en meddelelse om klagepunkter ° paalaegger adressaten en forpligtelse. Efter Kommissionens opfattelse kan sagsoegerne heller ikke paaberaabe sig Domstolens dom i BEUC-sagen (dom af 28.11.1991, sag C-170/89, BEUC mod Kommissionen, Sml. I, s. 5709), eftersom en tredjemand, som har indgivet en klage i dumpingsager ° i modsaetning til virksomheder, som har modtaget en meddelelse ° ikke er befoejet til at anlaegge et annullationssoegsmaal imod den endelige beslutning.

20 Kommissionen fremhaever endelig, at de forskellige skrivelser, som anfaegtes i denne sag, under alle omstaendigheder ikke kan goeres til genstand for soegsmaal i henhold til artikel 173 i EOEF-traktaten, idet de er almindelige skrivelser fra Kommissionens administration, som har en endnu mere forberedende karakter end en meddelelse om klagepunkter, og som foelgelig overhovedet ikke paavirker sagsoegernes retsstilling.

21 Sagsoegerne mener for deres vedkommende, at situationen i den foreliggende sag er fuldstaendig forskellig fra situationen i IBM-sagen (Domstolens ovennaevnte dom af 11.11.1981) derved, at ° i modsaetning til en meddelelse, som er en forberedende akt ° de beslutninger, som anfaegtes i denne sag, er retsakter, hvorved Kommissionen har udtalt sig endeligt, og hvis retsvirkninger er bindende for adressaterne og paavirker deres interesser.

22 Sagsoegerne fremhaever i oevrigt, at Domstolen allerede ° af hensyn til retten til kontradiktion ° har admitteret soegsmaal mod beslutninger truffet af Kommissionen inden for rammerne af den forudgaaende administrative procedure ° ogsaa selv om det var muligt at indgive et soegsmaal mod den senere beslutning, som konstaterede overtraedelsen (ovennaevnte dom af 24.6.1986, AKZO Chemie mod Kommissionen, dom af 18.10.1989, sag 384/87, Orkem mod Kommissionen, Sml. s. 3283, og ovennaevnte dom af 28.11.1991, BEUC mod Kommissionen) ° eftersom saadanne beslutninger aendrer sagsoegernes retsstilling og er af endelig karakter, saaledes som det er tilfaeldet i den foreliggende sag.

23 Sagsoegeren CBR har saerligt anfoert, at da den fuldstaendige aktindsigt ikke blot boer omfatte indsigt i samtlige ikke-fortrolige dokumenter, men ogsaa ° og foerst og fremmest ° i samtlige kapitler i meddelelsen, er ethvert forsoeg paa at skille disse to sider af sagen fra hinanden kunstigt og boer derfor forkastes. CBR haevder ogsaa, at i modsaetning til IBM-sagen, i hvilken sagsoegeren ved hjaelp af retssagen ville beskytte sin interesse i ikke at vaere henvist til at forsvare sig under den administrative procedure, som den ansaa for helt ulovlig, oensker CBR i den foreliggende sag at lade den administrative procedure faa fuld virkning ved at give denne den kontradiktoriske karakter, som alene indsigt i sagsakterne og adgang til meddelelsen i sin helhed kan garantere. Sagsoegeren spoerger ogsaa om, hvilken interesse Kommissionen kan have i at kraeve, at naervaerende sager afvises, eftersom en senere annullation af de beslutninger, som den traeffer som afslutning paa den administrative procedure, vil indebaere en forpligtelse for den til at genoptage sagsbehandlingen og give de paagaeldende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder muligheden for i lyset af nye oplysninger, som de burde have haft adgang til fra begyndelsen, at fremsaette deres synspunkter med hensyn til de klagepunkter, som goeres gaeldende imod dem.

24 Blue Circle finder, ligesom ogsaa CBR og FIC, at i modsaetning til Kommissionens fortolkning af Domstolens dom af 28. november 1991 i den tidligere naevnte sag BEUC mod Kommissionen blev den af BEUC anlagte sag erklaeret for egnet til realitetsbehandling paa trods af, at denne sammenslutning ikke havde ret til at anfaegte Kommissionen endelige beslutning, og ikke ° som haevdet af Kommissionen ° fordi denne ret ikke tilkom den. Blue Circle finder ogsaa, at muligheden for at anfaegte Kommissionens endelige beslutning ikke udgoer en tilstraekkelig beskyttelse af dens rettigheder, som kan traede i stedet for naervaerende soegsmaal, eftersom udskydelsen af den judicielle kontrol indtil Kommissionens endelige beslutning i henhold til artikel 85 i traktaten ville skade dens ret til at faa en saadan beslutning baseret paa en korrekt vurdering af de foreliggende beviser.

25 SNFCC understreger, at til forskel fra en meddelelse om klagepunkter, som er en forberedende foranstaltning, er aktindsigten efter sagsoegerens opfattelse en selvstaendig procedure inden for den administrative procedure til konstatering af, om der foreligger overtraedelse af artikel 85 eller 86 i traktaten. Afslag paa aktindsigt medfoerer efter sagsoegerens opfattelse to skadevirkninger: Den ene er oejeblikkelig og paavirker adressatens retlige stilling allerede under den kontradiktoriske administrative procedure; den anden er potentiel og kan alt efter omstaendighederne konkret vise sig i Kommissionens endelige beslutning, der fastslaar en overtraedelse.

26 FIC praeciserer for sit vedkommende, at Kommissionen ikke i kendelsen om foreloebige forholdsregler, der blev afsagt af Rettens praesident, kan finde noget, der underbygger dens argumentation med hensyn til afvisning af annullationssoegsmaalene, eftersom det er fastslaaet i praksis, at den undersoegelse, som Retten foretager i sager om foreloebige forholdsregler, er foreloebig og ikke binder Retten med hensyn til sagens realitet. Sagsoegeren finder ogsaa, at de omtvistede beslutninger vaesentligt paavirker dens retsstilling, idet de endeligt fastlaegger den maade, hvorpaa retten til kontradiktion kan udoeves, og allerede paa dette stadium er i strid med indholdet af disse rettigheder og til skade for den effektive udoevelse af dem.

27 Til stoette for naervaerende sagers antagelse til realitetsbehandling paaberaabte sagsoegerne sig endvidere under retsmoedet to af Domstolens domme (domme af 30.6.1992, sag C-312/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4117, og sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145), hvorved denne har anset soegsmaal anlagt imod forberedende foranstaltninger, nemlig aabningsskrivelser i forbindelse med proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, for egnede til realitetsbehandling.

B ° Rettens bemaerkninger

28 Ved afgoerelsen af, om naervaerende sager kan antages til realitetsbehandling, skal Retten indledningsvis erindre om, at der foreligger retsakter eller beslutninger, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i henhold EOEF-traktatens artikel 173, naar foranstaltningerne fremkalder bindende retsvirkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser paa grund af en vaesentlig aendring af hans retsstilling. Det skal herved bemaerkes, at retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, i princippet kun kan anfaegtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlaegger institutionens standpunkt som afslutning paa proceduren, modsat foreloebige foranstaltninger, der har til formaal at forberede den endelige beslutning. (se Domstolens ovennaevnte dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, praemis 8 ff., og Rettens dom af 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367, praemis 42).

29 For saa vidt angaar naervaerende sag bemaerkes, at sagsoegerne i det vaesentlige kritiserer Kommissionen for at have kraenket deres ret til kontradiktion, for det foerste ved at have naegtet at tilstille dem alle kapitler i meddelelsen og for det andet ved at have naegtet at give dem aktindsigt i samtlige dokumenter i sagen, bortset fra Kommissionens interne dokumenter og andre fortrolige oplysninger. For sit vedkommende kritiserer FIC tillige Kommissionen for ikke klart at have praeciseret de klagepunkter, som rettes imod den, og for ikke at give den mulighed for at svare samtidig paa den meddelelse, som ligger til grund for naervaerende soegsmaal, og paa meddelelsen vedroerende CBS-aftalen, som Kommissionen agter at tilstille den i den naermeste fremtid.

30 For saa vidt angaar sagsoegernes anbringender med hensyn til aktindsigten bemaerkes endvidere, at det fremgaar af de dokumenter, som er fremlagt for Retten, samt af parternes mundtlige forklaringer, at der er to typer dokumenter, som er indsamlet af Kommissionen under undersoegelsen, der ikke er blevet gjort tilgaengelige for hver enkelt adressat for meddelelsen. Det drejer sig for det foerste om de dokumenter, som knytter sig til de kapitler i meddelelsen, der omhandler hvert af de nationale markeder, og som kun er blevet tilstillet de virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, som har modtaget de tilsvarende kapitler i meddelelsen. For det andet drejer det sig om visse dokumenter, som, selv om de vedroerer de meddelte klagepunkter, efter Kommissionens opfattelse er omfattet af tavshedspligten i henhold til artikel 20 i forordning nr. 17, for saa vidt de er blevet fremskaffet under udoevelsen af den undersoegelsesbefoejelse, som er tillagt Kommissionen ved forordning nr. 17, og ikke er blevet taget i betragtning til skade for den virksomhed eller den sammenslutning af virksomheder, som er adressat for klagepunkterne.

31 I naervaerende sag skal Retten undersoege, om de foranstaltninger, som sagsoegerne anfaegter, vaesentligt aendrer sagsoegernes retsstilling. Det skal med henblik herpaa undersoeges, om de anfaegtede foranstaltninger i sig selv kan have retsvirkninger, der kan beroere sagsoegernes interesser, eller om de tvaertimod er rent forberedende foranstaltninger, mod hvis ulovlighed et soegsmaal til proevelse af Kommissionens endelige beslutninger sikrer tilstraekkelig beskyttelse (ovennaevnte dom af 24.6.1986, AKZO Chemie mod Kommissionen, praemis 19).

32 Retten bemaerker, at alle sagsoegerne i naervaerende sag modtog en meddelelse, og at Kommissionen gav dem en frist til at fremsaette deres bemaerkninger i medfoer af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42).

33 I denne forbindelse erindrer Retten om, at en meddelelse om klagepunkter klart skal opregne de faktiske forhold, som Kommissionen laegger til grund, samt den retlige kvalifikation heraf (Domstolens dom af 3.7.1991, sag C-62/86, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. I, s. 3359, praemis 29), og Kommissionen kan i henhold til artikel 4 i forordning nr. 99/63 over for de virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, som meddelelsen rettes til, kun tage saadanne klagepunkter i betragtning, som disse har haft lejlighed til at udtale sig om.

34 Det skal dog herved bemaerkes, at "hverken indledningen af en procedure eller meddelelsen om klagepunkter efter disse akters karakter og retsvirkninger kan anses for beslutninger i EOEF-traktatens artikel 173' s forstand, som kan forelaegges for Domstolen under et annullationssoegsmaal. I den administrative procedure, saaledes som denne er fastlagt i forordning nr. 17 og i forordning nr. 99/63, er disse akter led i sagsbehandlingen og forberedende i forhold til den beslutning, som danner afslutningen paa proceduren" (ovennaevnte dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, praemis 21).

35 Det foelger af det foregaaende, at det af sagsoegeren FIC rejste spoergsmaal om, hvorvidt den procedure, som er fulgt i naervaerende sag, tilsidesaetter retten til kontradiktion og foelgelig er ulovlig, fordi Kommissionen dels ikke har praeciseret de klagepunkter, der goeres gaeldende imod hver af adressaterne, og dels har forbeholdt sig muligheden for at fremsaette nye klagepunkter i anledning af CBS -aftalen, kan rejses af FIC under den sag, som den i givet fald maatte finde anledning til at anlaegge vedroerende Kommissionens endelige beslutning, uden at dens retsbeskyttelse forringes.

36 Det skal i oevrigt understreges, at saafremt der paa det nuvaerende trin i den administrative procedure foretages en bedoemmelse af de klagepunkter, som Kommissionen har taget i betragtning imod hver af adressaterne for meddelelsen, griber dette ind i Kommissionens adgang til, idet proceduren stadig verserer, at aendre standpunkt over for de paagaeldende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder efter en undersoegelse af deres skriftlige og mundtlige indlaeg som svar paa meddelelsen, og man ville dermed foregribe behandlingen af realitetsspoergsmaalene (ovennaevnte dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, praemis 18 og 20). Foelgelig er FIC' s paastand paa dette punkt nedlagt for tidligt og maa afvises.

37 For saa vidt angaar de beslutninger, hvorved Kommissionen har afslaaet dels at tilstille sagsoegerne samtlige kapitler i meddelelsen, og dels at give dem aktindsigt i samtlige dokumenter i sagen ° herunder de dele af meddelelsen, som er rettet til andre virksomheder og sammenslutninger af virksomheder ° finder Retten, at den processuelle ramme, som disse beslutninger indgaar i, boer analyseres.

38 I den forbindelse skal Retten for det foerste bemaerke, at reglerne om aktindsigt i forbindelse med konkurrencesager har til formaal at give adressaterne for en meddelelse mulighed for at goere sig bekendt med bevismaterialet i Kommissionens sagsakter, saaledes at de paa et relevant grundlag kan udtale sig om de konklusioner, som Kommissionen paa grundlag af dette materiale har anfoert i meddelelsen. Aktindsigten hoerer saaledes til de sagsbehandlingsgarantier, som har til formaal beskytte retten til kontradiktion og navnlig at sikre den effektive udoevelse af retten til at blive hoert, som er hjemlet i artikel 19, stk. 1 og 2, i forordning nr. 17 og i artikel 2 i forordning nr. 99/63. Det foelger heraf, at retten til indsigt i Kommissionens sagsakter er begrundet med noedvendigheden af at sikre de paagaeldende virksomheder mulighed for at forsvare sig effektivt imod de klagepunkter, som rettes mod dem i meddelelsen.

39 For det andet erindrer Retten om, at retten til kontradiktion i enhver procedure, som kan medfoere sanktioner, er et grundlaeggende princip i faellesskabsretten, som skal overholdes under alle omstaendigheder, ogsaa naar der er tale om en administrativ procedure. Det foelger af den faktiske gennemfoerelse af dette almindelige princip, at de paagaeldende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder under den administrative procedure skal saettes i stand til at tage stilling til, om de faktiske forhold, klagepunkter og andre omstaendigheder, som Kommissionen paaberaaber sig, virkelig foreligger, og hvilken betydning de da har (Domstolens dom af 13.2.1979, sag 85/76, Hoffmann-La Roche mod Kommissionen, Sml. s. 461, praemis 9 og 11).

40 Der er i oevrigt grund til at erindre om, at Kommissionen selv med henblik paa gennemfoerelsen af disse principper i Den Tolvte Beretning om Konkurrencepolitikken (s. 42 og 43) har anfoert: "Kommissionen giver derfor i fremtiden de virksomheder, der er impliceret i en sag, adgang til at goere sig bekendt med sagens akter. Virksomhederne oplyses om, hvilke dokumenter Kommissionen har i sagen, idet der til meddelelsen om klagepunkter eller til skrivelsen, hvori en klage afvises, er vedfoejet en fortegnelse over alle disse, med en angivelse af, hvilke af dokumenterne eller dele af disse, virksomhederne har adgang til at faa indsigt i. Virksomhederne har mulighed for at gennemgaa disse dokumenter i Kommissionen. Hvis en virksomhed kun oensker at gennemgaa enkelte af dem, kan Kommissionen fremsende kopier heraf. Kommissionen betragter dog en raekke dokumenter som fortrolige, hvorfor der ikke er adgang til at faa indsigt i disse. Det drejer sig om foelgende dokumenter: dokumenter eller dele heraf, der indeholder andre virksomheders forretningshemmeligheder; Kommissionens interne dokumenter, saasom notater, udkast eller andre arbejdsdokumenter; alle andre fortrolige oplysninger, som f.eks. oplysninger om de klagende parters identitet, hvis disse ikke oensker denne afsloeret, samt oplysninger, der fremsendes til Kommissionen med et forbehold om, at disse er at betragte som fortrolige."

41 I sin dom af 17. december 1991 i sagen Hercules mod Kommissionen (sag T-7/89, Sml. II, s. 1711) har Retten paa dette grundlag fastslaaet, at Kommissionen er "forpligtet til at give de virksomheder, der er beroert af en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, aktindsigt i alle de dokumenter, der er indsamlet ved undersoegelsen, uanset om de er til skade eller til gunst for virksomhederne, dog ikke andre virksomheders forretningshemmeligheder, Kommissionens interne dokumenter og andre fortrolige oplysninger".

42 Det foelger i det hele af det anfoerte, at selv om de vil kunne indebaere en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion, har Kommissionens beslutninger om afslag paa aktindsigt principielt kun de begraensede virkninger, som er karakteristiske for en forberedende foranstaltning, der indgaar i en forudgaaende administrativ procedure. Det er kun foranstaltninger, som umiddelbart og uigenkaldeligt paavirker de paagaeldende virksomheders retsstilling, der kan begrunde, at et annullationssoegsmaal admitteres, allerede foer den administrative procedure er afsluttet.

43 Dette resultat kan ikke anfaegtes med den argumentation, som sagsoegerne har fremfoert under henvisning til Domstolens domme i AKZO Chemie-sagen (ovennaevnte dom af 24.6.1986) og BEUC-sagen (ovennaevnte dom af 28.11.1991). Begge sager drejede sig nemlig om Kommissionens beslutninger om overgivelse af visse dokumenter til tredjemand. Foelgelig var de i sagen omhandlede beslutninger uafhaengige af den beslutning, der skulle tages ved afslutningen af den procedure, som Kommissionen havde indledt, og kunne netop derfor i tilstraekkelig grad holdes adskilt fra denne endelige beslutning. I AKZO-sagen havde den beslutning, hvorved Kommissionen fandt, at visse dokumenter ikke var fortrolige og derfor kunne overgives til den tredjemand, der havde indgivet klage, en endelig karakter og havde ikke nogen forbindelse med en eventuel beslutning, som maatte blive truffet efter afslutningen af den procedure i henhold til artikel 86, som var indledt imod sagsoegeren. Domstolen udtalte saaledes, at muligheden for at anlaegge sag til proevelse af denne sidste beslutning ikke kan give virksomheden en passende beskyttelse af dens rettigheder, idet de uoprettelige foelger af, at visse af dens dokumenter ulovligt udleveres til tredjemand, ikke kan afboedes ved en annullation af denne beslutning. I BEUC-sagen var den organisation, som blev forment aktindsigt, ikke part i proceduren. Men da den procedure, som blev ivaerksat i sagen paa grundlag af Raadets forordning (EOEF) nr. 2423/88 af 11. juli 1988 om beskyttelse mod dumpingimport eller subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (EFT L 209, s. 1), ikke kunne foere til vedtagelse af en retsakt, der indeholder et klagepunkt i forhold til forbrugerne eller organisationer som BEUC, var en retsakt, som naegtede sidstnaevnte indsigt i Kommissionens ikke-fortrolige sagsakter, umiddelbart til skade for dennes interesser og kunne derfor kun anfaegtes inden for den soegsmaalsfrist, som gjaldt for den.

44 Denne konklusion kan heller ikke anfaegtes paa grundlag af Domstolens praksis vedroerende dels beslutninger om begaering om oplysninger eller kontrolundersoegelser, der traeffes af Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 5, og artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17, dels aabningsskrivelser i forbindelse med den i traktatens artikel 93, stk. 2, fastsatte procedure i sager om statsstoette.

45 For det foerste skal det med hensyn til beslutninger om oplysninger eller kontrolundersoegelser fremhaeves, at bortset fra, at der i bestemmelserne herom udtrykkeligt er hjemlet adgang til at anlaegge sag til proevelse af disse beslutninger, indgaar saadanne foranstaltninger i den indledende undersoegelsesprocedure, som ikke er af kontradiktorisk karakter, og som adskiller sig fra den procedure, der efter fremsendelsen af en meddelelse skal goere det muligt for Kommissionen at vedtage en beslutning, hvormed den konstaterer en overtraedelse af traktatens konkurrenceregler (se Domstolens ovennaevnte dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen, praemis 20-25).

46 Hvad for det andet angaar aabningsskrivelser i forbindelse med den i traktatens artikel 93, stk. 2, fastsatte procedure, skal det bemaerkes, at Domstolen i sine ovennaevnte domme af 30. juni 1992, Spanien mod Kommissionen og Italien mod Kommissionen, fandt, at under de saerlige i disse sager foreliggende omstaendigheder indebar beslutningen om at indlede en procedure et valg med hensyn til kvalificeringen af stoetten og de procedureregler, som skulle finde anvendelse paa den, og havde saaledes endelige retsvirkninger, som bl.a. bestod i udsaettelse af udbetalingen af den paataenkte stoette. Domstolen fastslog saaledes, at hverken en senere beslutning fra Kommissionen, som fastslog stoettens forenelighed med traktaten, eller muligheden for at anlaegge sag vedroerende en beslutning fra Kommissionen, som fastslog dens uforenelighed med traktaten, ville kunne ophaeve de uoprettelige konsekvenser af en forsinket stoetteudbetaling.

47 Til forskel fra de ovennaevnte situationer kan den eventuelle kraenkelse af den ret, som tilkommer adressaterne for en meddelelse til effektivt at fremfoere deres synspunkter med hensyn til Kommissionens klagepunkter samt med hensyn til de beviser, som skal stoette disse klagepunkter, fremkalde bindende retsvirkninger af en saadan karakter, at de kan gribe ind i de paagaeldende virksomheders og virksomhedssammenslutningers interesser, naar Kommissionen i givet fald har truffet den eller de beslutninger, som konstaterer tilstedevaerelsen af de overtraedelser, som den anklager dem for. Faktisk kan Kommissionen, isaer i lyset af parternes skriftlige og mundtlige indlaeg, frafalde nogle af eller endog samtlige de klagepunkter, som den i begyndelsen rettede imod dem, indtil den endelige beslutning er taget. Den kan ogsaa afhjaelpe eventuelle mangler ved sagsbehandlingen ved efterfoelgende at give den aktindsigt, som blev naegtet i begyndelsen, saaledes at meddelelsens adressater paa ny og med fuldt kendskab til omstaendighederne kan fremsaette deres synspunkter vedroerende de klagepunkter, som goeres gaeldende mod dem. Saafremt Retten i en sag om anfaegtelse af en beslutning, som har afsluttet proceduren, maatte anerkende, at der bestaar en ret til fuldstaendig aktindsigt, og denne fandtes at vaere tilsidesat, og Retten derfor maatte annullere Kommissionens endelige beslutning paa grund af tilsidesaettelse af retten til kontradiktion, ville hele proceduren vaere ulovlig. I saa fald ville Kommissionen vaere forpligtet til enten at opgive enhver foranstaltning imod de paagaeldende virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder eller genoptage proceduren og da give de paagaeldende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder lejlighed til i lyset af samtlige de yderligere oplysninger, som de skulle have haft adgang til, paa ny at fremsaette deres synspunkter vedroerende de klagepunkter, som rettes mod dem. I denne sidste situation ville en forskriftsmaessig kontradiktorisk procedure vaere tilstraekkelig til fuldt ud at genindsaette sagsoegerne i deres rettigheder og befoejelser.

48 Det foelger af ovenstaaende, at de beslutninger, hvorved Kommissionen har afslaaet dels at tilstille sagsoegerne samtlige kapitler i meddelelsen, dels at give dem aktindsigt i samtlige de dokumenter, som indgaar i dens sagsmappe, ikke har saadanne retsvirkninger, som kan skade sagsoegernes interesser allerede paa dette tidspunkt, og foer der traeffes en beslutning, som konstaterer en overtraedelse af artikel 85, stk. 1, i traktaten, og som i givet fald paalaegger dem en sanktion.

49 Endelig finder Retten, at der i alt fald ikke i sagen foreligger nogen saerlig omstaendighed i den forstand, hvori dette forstaas i ovennaevnte dom af 11. november 1981, IBM mod Kommissionen, saaledes at man kan betragte de anfaegtede foranstaltninger som aabenbart ulovlige. Det er ganske vist omtvistet mellem parterne, i hvilket omfang beskyttelsen i medfoer af tavshedspligten i henhold til artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 omfatter samtlige oplysninger, som Kommissionen har modtaget under udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt den ved forordning nr. 17, og som ikke er taget i betragtning til skade for en virksomhed; men selv om det antages, at Kommissionen i den konkrete sag kan have anvendt artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 forkert, kan denne omstaendighed ikke bevirke, at de anfaegtede foranstaltninger mister ethvert skin af lovlighed, isaer ikke eftersom dette retsspoergsmaal endnu ikke er blevet afgjort af Faellesskabets retsinstanser.

50 Det foelger i det hele af det anfoerte, at sagerne maa afvises.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

51 I retsmoedet gjorde sagsoegerne gaeldende, at Kommissionen i henhold til artikel 87, stk. 3, i procesreglementet skulle doemmes til at betale sagens omkostninger, selv om naervaerende sager maatte blive afvist, eftersom naervaerende procedure ene og alene er resultatet af en urimelig adfaerd fra Kommissionens side, som kraenker deres ret til kontradiktion. Til stoette for deres paastand henviser sagsoegerne isaer til Domstolens kendelse af 7. oktober 1987 (sag 248/86, Brueggemann mod OESU, Sml. s. 3963).

52 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske saerlige grunde. I henhold til samme bestemmelse kan Retten paalaegge endog en vindende part at erstatte den anden part de udgifter, som skoennes at vaere paafoert modparten unoedvendigt eller af ond vilje.

53 Naervaerende sager afvises, fordi de anfaegtede foranstaltninger hverken har umiddelbare retsvirkninger, som kan beroere sagsoegernes interesser, eller kan betegnes som aabenbart ulovlige foranstaltninger. I denne henseende fremhaever Retten, at som det fremgaar af praemis 49 ovenfor, og i modsaetning til den situation, der forelaa i den kendelse fra Domstolen, som sagsoegerne henviser til, kan Kommissionen ikke kritiseres for at have handlet i strid med Domstolens eller Rettens praksis. Der er derfor ikke grund til i den foreliggende sag at anvende artikel 87, stk. 3, i procesreglementet.

54 I henhold til artikel 87, stk. 2, i procesreglementet skal den tabende part betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Eftersom sagsoegerne ikke har faaet medhold i deres paastande og anbringender, og eftersom Kommissionen har nedlagt paastand om, at sagsoegerne tilpligtes at betale omkostningerne, doemmes sagsoegerne til at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreloebige forholdsregler.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Anden Afdeling)

1) Sagerne afvises.

2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreloebige forholdsregler.