Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 11. maj 1999. - Wilfried Monsees mod Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Verwaltungsgerichtshof - Østrig. - EF-traktatens artikel 30, 34 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF-30 EF) - Frie varebevægelser - Forbud mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning - Undtagelser - Beskyttelse af dyrs sundhed og liv - International transport af levende dyr bestemt til slagtning. - Sag C-350/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-02921



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

Frie varebevaegelser - kvantitative restriktioner - foranstaltninger med tilsvarende virkning - restriktioner for transport af levende dyr bestemt til slagtning - hindring for international transport - ulovlighed - begrundelse - beskyttelse af dyrs sundhed - foreligger ikke

(EF-traktaten, art. 30, 34 og 36 (efter aendring nu art. 28 EF-30 EF))

Sammendrag

Traktatens artikel 30, 34 og 36 (efter aendring nu artikel 28 EF-30 EF) skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat begraenser landevejstransport af slagtedyr ved at foreskrive, at saadanne former for transport dels kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, dels paa saadanne betingelser, at den samlede transporttid ikke maa overskride seks timer og den tilbagelagte afstand ikke maa overskride 130 km under overholdelse af faerdelslovgivningens bestemmelser, hvorved det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun medregnes for halvdelens vedkommende ved beregning af afstanden.

En saadan foranstaltning udgoer nemlig en hindring for internationale transporter, baade for saa vidt angaar de transporter, som er bestemt for eller hidroerer fra det indenlandske omraade, som de transporter, der gaar gennem dette omraade, og er ikke begrundet i hensyn til beskyttelse af dyrs sundhed og liv, da der kan taenkes foranstaltninger, som er egnede til at opnaa dette formaal, og som er mindre indgribende for de frie varebevaegelser.

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 24. september 1997, indgaaet til Domstolen den 13. oktober 1997, har Verwaltungsgerichtshof i henhold til artikel 234 EF (tidligere artikel 177) stillet et praejudicielt spoergsmaal om fortolkningen af EF-traktatens artikel 30, 34 og 36 (efter aendring nu artikel 28 EF-30 EF) samt af andre faellesskabsretlige bestemmelser om transport af levende dyr bestemt til slagtning.

2 Dette spoergsmaal er blevet rejst under en tvist mellem Wilfried Monsees og Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten vedroerende anvendelse af bestemmelser om den maksimale varighed og afstand for transport af levende dyr bestemt til slagtning.

3 I henhold til artikel 1, stk. 1, litra a), og artikel 1, stk. 2, litra b), foerste led, i Raadets direktiv 91/628/EOEF af 19. november 1991 om beskyttelse af dyr under transport og om aendring af direktiv 90/425/EOEF og 91/496/EOEF (EFT L 340, s. 17) finder direktivet anvendelse paa transport af husdyr af kvaegarter over en afstand af hoejst 50 kilometer regnet fra begyndelsen af transporten af dyrene til bestemmelsesstedet.

4 Hvad angaar de naermere bestemmelser for transport af kvaeg, og navnlig transportens varighed, bestemmer kapitel I, punkt 2, litra d), i bilaget til direktiv 91/628, at dyrene under transporten skal vandes og fodres med passende mellemrum. Disse mellemrum maa ikke vaere paa mere end 24 timer, medmindre saerlige forhold noedvendiggoer en forlaengelse af denne periode med hoejst 2 timer af hensyn til dyrene.

5 Ifoelge samme direktivs artikel 13, stk. 1, foerste led, skulle Kommissionen inden den 1. juli 1992 forelaegge sine eventuelle forslag om fastsaettelse af den maksimale transporttid for visse dyrearter. Denne artikels stk. 4 bestemte, at indtil denne bestemmelse var ivaerksat, fandt de nationale regler anvendelse under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser.

6 Det fremgaar af tredje betragtning til Raadets direktiv 95/29/EF af 29. juni 1995 om aendring af direktiv 91/628 (EFT L 148, s. 52), at »nogle medlemsstater har fastsat bestemmelser om transporttid, fodrings- og vandingshyppighed, hvileperioder samt arealkrav; disse bestemmelser er i nogle tilfaelde saerdeles detaljerede, og de paaberaabes af enkelte medlemsstater for at begraense handelen med levende dyr ...«.

7 Det anfoeres i fjerde betragtning til samme direktiv, at »for at fjerne de tekniske hindringer for handelen med levende dyr, og for at de paagaeldende markedsordninger kan fungere efter hensigten, samtidig med at de paagaeldende dyr sikres tilfredsstillende beskyttelse, boer der med henblik paa det indre marked foretages aendringer i direktiv 91/628/EOEF for at harmonisere koeretid, fodrings- og vandingshyppighed, hvileperioder samt arealkrav, for saa vidt angaar bestemte dyrearter«.

8 Ved direktiv 95/29 indsaettes der i artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/628 et nyt litra aa). Ifoelge dette litras andet led skal medlemsstaterne drage omsorg for, at »koeretiden og hvileperioderne samt fodrings- og vandingshyppigheden for visse typer dyr ... er i overensstemmelse med dem, der er fastsat i ... kapitel VII ...« i bilaget til sidstnaevnte direktiv.

9 I dette bilag, som suppleret ved direktiv 95/29, fastsaettes der bl.a. i kapitel VII, punkt 1 og 2, den maksimale forsendelsestid ad landevej, der er tilladt for kvaeg, og som ikke maa overstige otte timer.

10 Punkt 3 tillader dog en forlaengelse af denne forsendelsestid, naar transportmidlet opfylder en raekke supplerende betingelser. I saa fald skal dyrene i henhold til samme kapitels punkt 4, litra d), »efter 14 timers transport have en hvileperiode paa mindst en time, hvor de fodres og vandes. Efter denne hvileperiode kan de transporteres i endnu 14 timer«.

11 I henhold til punkt 8 kan disse forsendelsestider »af hensyn til dyrene forlaenges med to timer, navnlig hvis bestemmelsesstedet ligger i naerheden«.

12 Ifoelge punkt 9 kan medlemsstaterne endelig »fastsaette en maksimal transporttid paa otte timer, der ikke kan forlaenges, for transport af slagtedyr, der foretages udelukkende fra et afrejsested til et bestemmelsessted, der begge er beliggende paa medlemsstatens eget omraade«.

13 Ifoelge artikel 2, stk. 1, foerste afsnit, i direktiv 95/29 skal medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1996. De har dog en yderligere frist indtil den 31. december 1997 til at gennemfoere visse bestemmelser.

14 Med hensyn til de oestrigske bestemmelser bestemmer § 5, stk. 1 og 2, i Tiertransportgesetz-Strasse (lov om transport af dyr ad landevej, BGBl. nr. 411/1994, herefter »TGSt«) om transportens gennemfoerelse:

»Vejtransport af dyr skal gennemfoeres ad den korteste, transportmaessigt saedvanlige, veterinaermedicinsk forsvarlige og efter faerdselslovgivningen lovlige rute ...

Slagtedyrstransporter maa kun foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri; hvis en samlet transporttid paa 6 timer og en afstand paa 130 kilometer under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser ikke overskrides, maa en slagtedyrstransport under alle omstaendigheder gennemfoeres. Herved tages det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun i betragtning med halvdelen ved beregningen af afstanden.«

15 Ifoelge TGSt's § 16, stk. 3, punkt 4, straffes den, der gennemfoerer eller lader gennemfoere en dyretransport, der er i strid med samme lov § 5, stk. 1 eller 2, med en af forvaltningsmyndighederne fastsat boede fra 10 000 ATS til 50 000 ATS.

16 Wilfried Monsees, der er fragtfoerer, er tiltalt for at have overtraadt denne lovgivning. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at han havde paabegyndt koerslen kl. 11 den 23. august 1995 i Breitenwisch i Tyskland, efter at have lastet 31 tyre med Istanbul i Tyrkiet som bestemmelsessted, og havde fortsat sin koersel, indtil han dagen efter kl. 10.15 blev kontrolleret af toldmyndighederne ved graenseovergangen Arnoldstein ved den oestrigsk-italienske graense. Paa dette tidspunkt udgjorde den samlede transporttid 23 timer og 15 minutter og den samlede tilbagelagte afstand over 300 kilometer.

17 Da Wilfried Monsees ikke havde foert de transporterede dyr til det naermeste egnede slagteri i OEstrig, men havde fortsat transporten, uden at have tilladelse hertil, ud over den maksimale varighed og afstand, der er fastsat i TGSt's § 5, stk. 2, blev han ved en forvaltningsafgoerelse om straf (»Straferkenntnis«) af 9. januar 1996 idoemt en boede med forvandlingsstraf. Han indbragte forgaeves denne afgoerelse for Unabhaengiger Verwaltungssenat fuer Kaernten, der traf afgoerelse den 26. juni 1996.

18 Wilfried Monsees har herefter indbragt sagen for Verwaltungsgerichtshof og har herunder gjort gaeldende, at transportens internationale karakter var til hinder for anvendelse af den nationale lovgivning, som havde til foelge, at enhver transport oestpaa af tyre hidroerende fra Tyskland blev forhindret, medmindre man erkendte, at denne noedvendigvis skulle standse ved det naermeste egnede slagteri paa oestrigsk omraade.

19 Da Verwaltungsgerichtshof er af den opfattelse, at tvistens afgoerelse afhaenger af fortolkningen af faellesskabsretten, har den udsat sagen og stillet Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»Skal EF-traktatens artikel 30-36 (bestemmelser om frie varebevaegelser) og gaeldende faellesskabsrets oevrige bestemmelser fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat begraenser transport af slagtedyr saaledes, at transporter af slagtedyr kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, og at en transport af slagtedyr under alle omstaendigheder kun maa gennemfoeres, naar der ikke overskrides en samlet transporttid paa seks timer og en afstand paa 130 kilometer under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser, hvorved det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun medregnes for halvdelens vedkommende ved beregningen af afstanden?«

20 Wilfried Monsees har anfoert, at TGSt's § 5, stk. 2, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand. Han har gjort gaeldende, at den oestrigske lovgivning som foelge af udstedelsen af direktiverne 91/628 og 95/29 ikke kan vaere berettiget paa grundlag af traktatens artikel 36. Selv hvis det antages, at den er det af hensyn til beskyttelse af dyrs sundhed, opfylder den ikke det kriterium om proportionalitet, der er fastsat i artikel 36, naar der findes alternative, mindre indgribende foranstaltninger. Han har endvidere anfoert, at TGSt, saaledes som det fremgaar af dens begrundelse, ogsaa havde til formaal at reducere landevejstrafikken og saaledes tog sigte paa trafikanternes sikkerhed. Han har endelig haevdet, at disse bestemmelser er et middel til vilkaarlig forskelsbehandling, da de begunstiger eksport af dyr til slagtning hidroerende fra OEstrig, som kan forlade omraadet inden for de i TGSt fastsatte graenser, mens bestemmelserne forhindrer transit af dyr hidroerende fra og med bestemmelsessted i andre medlemsstater eller tredjelande.

21 Den oestrigske regering har anfoert, at selv hvis TGSt's § 5, stk. 2, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand, er den berettiget i henhold til samme traktats artikel 36 af formaalet, nemlig at beskytte dyrs sundhed. Direktiv 95/29 fandt endnu ikke anvendelse paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, og den oestrigske lovgivning skal derfor undersoeges alene i forhold til artikel 36. Regeringen har anfoert, at TGSt's § 5, stk. 2, er noedvendig for at undgaa, at dyr behandles daarligt, naar de transporteres ad landevej. Den har gjort gaeldende, at foranstaltningen opfylder kriteriet om proportionalitet, da de foreskrevne afstande svarer til gennemsnitsvurderinger, og da sanktionerne staar i rimeligt forhold til overtraedelsen, fordi dyrene aldrig bliver beslaglagt til skade for fragtfoereren. Den har endelig anfoert, at den i hovedsagen anfaegtede bestemmelse ikke skaber nogen forskelsbehandling, da der ikke sondres mellem dyr til slagtning alt efter, om de hidroerer fra OEstrig eller fra andre medlemsstater.

22 Kommissionen har anfoert, at TGSt's § 5, stk. 2, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand, som ikke kan vaere berettiget af hensyn til dyrs sundhed i henhold til samme traktats artikel 36. Den i hovedsagen omhandlede bestemmelse staar nemlig ikke i rimeligt forhold til det forfulgte formaal, da den er ensbetydende med, at det goeres umuligt at gennemfoere internationale transporter af slagtedyr og samtidig varetage disses sundhed. Kommissionen har desuden haevdet, at der maa henses til direktiv 95/29 ved afgoerelsen af, hvad der kan anses for at staa i rimeligt forhold til det forfulgte formaal.

23 Det bemaerkes, at TGSt's § 5, stk. 2 - for saa vidt som den fastsaetter kort maksimal varighed og afstand for transport af slagtedyr og desuden bestemmer, at enhver transport af denne art skal standse paa det nationale omraade ved det naermeste egnede slagteri, for at dyrene kan blive slagtet - udgoer en hindring for internationale transporter, baade for saa vidt angaar de transporter, som er bestemt for eller hidroerer fra oestrigsk omraade, som de transporter, der gaar gennem dette omraade. Denne bestemmelse udgoer derfor en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, baade for indfoersel og udfoersel, som er forbudt ved traktatens artikel 30 og 34.

24 Inden der tages stilling til, om foranstaltningen kan vaere berettiget af sit formaal, nemlig beskyttelse af dyrs sundhed i traktatens artikel 36's forstand, skal det foerst undersoeges, om der fandtes harmoniseringsdirektiver paa omraadet. Selv om det nemlig med hjemmel i traktatens artikel 36 er muligt at opretholde begraensninger for de frie varebevaegelser, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed og liv, der er anerkendt som et grundlaeggende krav i faellesskabsretten, er dette imidlertid ikke muligt, saafremt der i faellesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36 (dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 18).

25 Med hensyn til direktiv 91/628 bemaerkes, at dets ordlyd ikke foreskriver nogen begraensning af varigheden eller af afstanden for transporter ad landevej af levende dyr. Direktivets artikel 13, stk. 1, bestemmer alene, at Kommissionen inden den 1. juli 1992 skal forelaegge en rapport, der bl.a. behandler dette spoergsmaal, samt at denne institution kan stille forslag.

26 Hvad angaar direktiv 95/29 indeholder det derimod et vist antal praecise bestemmelser om transportens maksimale varighed og betingelser om, hvor hyppigt dyrene skal fodres og vandes, om den mindste hvileperiode og om lastetaethed.

27 Selv om dette direktiv imidlertid blev udstedt foer de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, var gennemfoerelsesfristen endnu ikke udloebet, idet medlemsstaterne i princippet havde en frist indtil den 31. december 1996 til at efterkomme direktivet. Det skal derfor bemaerkes, at indtil sidstnaevnte dato kunne en medlemsstat paaberaabe sig traktatens artikel 36 som grundlag for at opretholde restriktioner for de frie varebevaegelser, der var begrundet i hensyn til beskyttelse af dyrs sundhed og liv.

28 Paa denne baggrund maa det undersoeges, om de nationale bestemmelser var egnede til at virkeliggoere formaalet, nemlig beskyttelse af dyrs sundhed, og ikke gik ud over, hvad der var noedvendigt for at virkeliggoere dette (jf. i denne retning dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 57).

29 TGSt's § 5, stk. 2, har faktisk den virkning, at enhver transit paa oestrigsk omraade af international vejtransport af dyr bestemt til slagtning naesten umuliggoeres.

30 Desuden bemaerkes, at der kunne taenkes foranstaltninger, som var egnede til at opnaa formaalet, nemlig beskyttelse af dyrs sundhed, og som var mindre indgribende for de frie varebevaegelser, hvilket bestemmelserne i direktiv 95/29 viser.

31 Under hensyn til det anfoerte skal det forelagte spoergsmaal besvares med, at traktatens artikel 30, 34 og 36 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat begraenser landevejstransport af slagtedyr ved at foreskrive, at saadanne former for transport dels kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, dels paa saadanne betingelser, at den samlede transporttid ikke maa overskride seks timer og den tilbagelagte afstand ikke maa overskride 130 kilometer under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser, hvorved det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun medregnes for halvdelens vedkommende ved beregningen af afstanden.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

32 De udgifter, der er afholdt af den oestrigske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 24. september 1997, for ret:

EF-traktatens artikel 30, 34 og 36 (efter aendring nu artikel 28 EF-30 EF) skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat begraenser landevejstransport af slagtedyr ved at foreskrive, at saadanne former for transport dels kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, dels paa saadanne betingelser, at den samlede transporttid ikke maa overskride seks timer og den tilbagelagte afstand ikke maa overskride 130 kilometer under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser, hvorved det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun medregnes for halvdelens vedkommende ved beregningen af afstanden.