Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 22. oktober 1991. - ANNEGRET BLEIS MOD MINISTERE DE L'EDUCATION NATIONALE. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS - FRANKRIG. - ARBEJDSKRAFTENS FRIE BEVAEGELIGHED - LAERER INDEN FOR DEN VIDEREGA ENDE UDDANNELSE. - SAG C-4/91.



Samling af Afgørelser 1991 side I-05627



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. afdelingsformand,

De herrer dommere,

A - Indledning

1. Den af Tribunal administratif de Paris indgivne anmodning om praejudiciel afgoerelse drejer sig om den faellesskabsretlige kvalificering af stillinger som statsgodkendte gymnasielaerer i de offentlige franske gymnasier. For saa vidt saadanne laerere skal anses som arbejdstagere efter EOEF-Traktatens artikel 48, bliver det af den forelaeggende retsinstans rejste spoergsmaal relevant, nemlig om ansaettelse i en stilling som gymnasielaerer er en ansaettelse i den offentlige administration i den i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, forudsatte betydning, som i bekraeftende fald ikke vil vaere omfattet af forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 2.

2. Artikel 5 i den franske lov nr. 83-634 af 13. juli 1983 om tjenestemaends rettigheder og forpligtelser (1) indeholdt i den oprindelige affattelse foelgende bestemmelse:

"Ansaettelse som tjenestemand forudsaetter:

1) - fransk statsborgerskab."

3. Statsborgere i enhver anden stat, herunder De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater, er herefter udelukket fra at blive ansat i tjenestemandsstillinger.

4. Sagsoegeren i hovedsagen er en tysk statsborger, der er indehaver af et fransk eksamensbevis. Hendes ansoegning om at faa adgang til den eksterne proeve, der er en forudsaetning for at kunne faa ansaettelse som gymnasielaerer ("certificat d' aptitude au professorat de l' enseignement du second degré"), her tysklaerer, blev afslaaet under henvisning til sagsoegerens nationalitet. Sagsoegeren anlagde herefter sag med paastand om annullation af denne beslutning om at afslaa hendes ansoegning, og det er som led i denne retssag, at Domstolen har faaet forelagt naervaerende anmodning om praejudiciel afgoerelse.

5. Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder, de relevante retsforskrifter og procesdeltagernes indlaeg henviser jeg til retsmoederapporten.

B - Droeftelse

6. Den omstaendighed, at en stilling som foelge af de hermed forbundne funktioner er omfattet af en tjenestemandsordning, medfoerer, at der i henhold til bestemmelserne om tjenestemaend i medlemsstaterne bestaar begraensninger med hensyn til adgang til disse stillinger for statsborgere i andre medlemsstater. Dette er baggrunden for, at Domstolen flere gange har fastslaaet, at adgang til visse stillinger ikke kan begraenses i en medlemsstat paa det grundlag, at de personer, der beklaeder dem, har status som tjenestemaend (2).

7. Samtidig med forloebet af naervaerende sag er der i Frankrig blevet udstedt en lov, som indeholder undtagelsesregler for visse kategorier af stillinger, saaledes at kravet om fransk statsborgerskab ikke gaelder for statsborgere i andre medlemsstater (3), og disse undtagelsesregler omfatter ogsaa gymnasielaerere. Det franske forfatningsraad, "Conseil constitutionnel", har afvist en klage over loven, som blev indbragt af 73 senatorer (4).

8. Lovens ikrafttraedelse forudsaetter dog endnu, at der udstedes gennemfoerelsesdekreter, og borgerne kan derfor endnu ikke stoette ret paa loven. Dette er grunden til, at saavel sagsoegeren som den franske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at der fortsat baade retligt og faktisk er en interesse i en afgoerelse af tvisten.

9. Med hensyn til anvendelsen og fortolkningen af EOEF-Traktatens artikel 48, og herunder navnlig bestemmelsens stk. 4, som er relevant for besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal, kan Domstolen tage udgangspunkt i en nu fast praksis. Samtlige procesdeltagere, dvs. sagsoegeren, Kommissionen og den franske regering, er i overensstemmelse hermed enige om, at det praejudicielle spoergsmaal boer besvares benaegtende, saaledes at ansaettelse i en stilling som gymnasielaerer ikke skal anses som en ansaettelse i den offentlige administration i den i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, forudsatte betydning.

10. Baserer man sig paa de i Domstolens praksis udviklede kriterier, er det utvivlsomt, at en gymnasielaerer i fremmedsprog har status som arbejdstager. Begrebet arbejdstager, der maa afgraenses paa grundlag af objektive kriterier, er kendetegnet ved, at der bestaar et arbejdsforhold, hvorefter "en person i en vis periode praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger" (5). En gymnasielaerer praesterer ydelser i form af undervisning og modtager et vederlag herfor. Status som arbejdstager har saaledes ikke sammenhaeng med beskaeftigelsesforholdets retlige karakter (6).

11. Den videre undersoegelse begraenser sig til spoergsmaalet om, hvorvidt tilfaeldet er omfattet af undtagelsesreglen i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, hvorefter princippet i artikel 48 om fri bevaegelighed ikke finder anvendelse paa ansaettelser i den offentlige administration, hvilket skyldes dels de formelle aspekter ved en ansaettelse som tjenestemand, dels materielle forhold, som har sammenhaeng med karakteren af de funktioner, der udoeves.

12. Svaret paa det naevnte spoergsmaal kan allerede udledes af Domstolens hidtidige praksis. Bestemmelsen i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, er en undtagelse fra "den grundlaeggende regel om den frie bevaegelighed" og maa derfor fortolkes saaledes, at dens raekkevidde begraenses til, hvad der er strengt noedvendigt for at varetage de interesser, som bestemmelsen har til formaal at beskytte (7). I dommen i sag 149/79 (8) udtalte Domstolen om EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, at

"anvendelsesomraadet for [artikel 48' s] tre foerste stykker kommer via denne bestemmelse ikke til at omfatte en raekke stillinger, der indebaerer en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige kollektive enheders almene interesser. Saadanne stillinger forudsaetter nemlig, at indehaverne foeler en saerlig solidaritet med staten, og at der bestaar gensidige rettigheder og pligter, som er grundlaget for nationalitetsbaandet" (9).

13. Raekkevidden af artikel 48, stk. 4, maa fastlaegges paa grundlag af maalsaetningen med bestemmelsen (10). Endvidere maa der med hensyn til begrebet den offentlige administration anlaegges en ensartet fortolkning og ske en ensartet anvendelse i hele Faellesskabet (11). Det gaelder saaledes, at

"hvis man lod undtagelsen i artikel 48, stk. 4, omfatte stillinger, som uanset deres placering under staten eller andre offentlige organer dog ikke indebaerer deltagelse i opgaver, der henhoerer under den egentlige administration, [ville dette] bevirke, at Traktatens principper ikke kom til at gaelde for et betragteligt antal stillinger, og at der opstod uligheder mellem medlemsstaterne (12) paa grund af de forskelle, som karakteriserer dels statsorganisationen, dels organisationen af visse af det oekonomiske livs sektorer" (13).

14. Som allerede naevnt, har Domstolen i flere domme fastslaaet, at adgang til bestemte stillinger ikke kan begraenses paa det grundlag, at den paagaeldende bliver tjenestemand (14).

"Hvis anvendelsen af artikel 48, stk. 4, var afhaengig af karakteren af retsforholdet mellem arbejdstageren og administrationen, ville det nemlig betyde, at medlemsstaterne fik mulighed for frit at udvide antallet af stillinger, som er omfattet af denne undtagelsesbestemmelse." (15)

15. Endvidere er den loesning, hvorefter ansoegere med statsborgerskab i andre medlemsstater faar adgang til de paagaeldende stillinger i form af, at vedkommende medlemsstat parallelt med ansaettelse af indenlandske statsborgere som tjenestemaend tilbyder statsborgere fra andre medlemsstater en retligt forskellig ansaettelsesform, kun acceptabel, saafremt enhver stilling ogsaa staar aaben for statsborgere fra andre medlemsstater, og disse, naar de er blevet ansat, er underlagt en ordning, som principielt indebaerer de samme fordele og garantier som dem, der foelger af en ansaettelse som tjenestemand (16).

16. Selve den omstaendighed, at bestemte former for stillinger kun besaettes i form af tjenestemandsansaettelse, er saaledes paa ingen maade afgoerende for anvendelsen af EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4.

17. Det maa foelgelig konkret undersoeges,

"om de paagaeldende stillinger er eller ikke er typiske for den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed, naar den er blevet overdraget udoevelsen af offentlig myndighed og ansvaret for varetagelsen af statens almene interesser" (17).

18. Med hensyn til vurderingen af laererstillinger i henseende til EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, skal jeg bemaerke, at dette ikke er et ganske nyt spoergsmaal for Domstolen. I Lawrie-Blum-sagen (18) var problemet, hvilken faellesskabsretlig vurdering der skulle anlaegges med hensyn til retsstillingen for en laererkandidat i Tyskland.

19. Allerede i forslaget til afgoerelse i den naevnte sag blev det fremhaevet, at ikke enhver virksomhed, som paa en eller anden maade er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed, kan falde ind under undtagelsesreglen i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4. Inden for skolevaesenet kan forskellen mellem virksomhed, der indebaerer en udoevelse af offentlig myndighed, som skal sikre statens almene interesser, og virksomhed, der ikke i snaever forstand kan anses for omfattet af begrebet ansaettelse i den offentlige administration, fremstilles paa foelgende maade.

20. Den grundlaeggende paedagogiske orientering af undervisningen, dennes generelle udformning, opstillingen af principper for karaktergivningen og meddelelsen af eksamensbeviser maa vaere omfattet af begrebet statens almene interesser. Anderledes forholder det sig med laerergerningen i skolens hverdag, der foerst og fremmest bestaar af undervisning, mens opretholdelsen af disciplin og karaktergivning i forhold til undervisningen maa anses som accessoriske handlinger, der er af underordnet betydning i forhold til laererens egentlige paedagogiske virksomhed. Disse forhold kan derfor ikke vaere bestemmende for den karakter, som maa tillaegges undervisningsvirksomhed, heller ikke selv om der efter national ret er tale om en udoevelse af offentlig myndighed (19).

21. Disse betragtninger, der blev anfoert i forslaget til afgoerelse i sag 66/85 vedroerende laererstillinger inden for skolevaesenet, blev fulgt af Domstolen. Denne antog, at en stilling som laererkandidat, naar henses til de hermed forbundne opgaver og ansvarsomraader, ikke har de kendetegn, der er typiske for den offentlige forvaltnings saerlige virksomhed efter den definition heraf (20), som Domstolen har lagt til grund (21).

22. I en senere dom (22) var der spoergsmaal om fastlaeggelsen i henhold til faellesskabsretten af retsstillingen for lektorer i fremmedsprog ved en italiensk hoejere laereanstalt. I modsaetning til andre universitetsmedarbejderes ansaettelseskontrakter var ansaettelseskontrakterne for lektorer i fremmedsprog tidsbegraenset. Under henvisning til sin dom i Lawrie-Blum-sagen udtalte Domstolen i dommen i sag 33/88, at

"... undervisningsstillinger ikke [indebaerer] en direkte eller indirekte deltagelse i udoevelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller de andre offentlige, kollektive enheders almene interesser, hvorfor de ikke forudsaetter, at indehaverne foeler en saerlig solidaritet med staten, og at der bestaar gensidige rettigheder og pligter, som er grundlaget for nationalitetsbaandet" (23).

23. Hvad angaar de konkrete ansaettelsesvilkaar, fastslog Domstolen paa grundlag af sin tidligere praksis, at selv om der var tale om ansaettelser i den offentlige administration efter EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, ville det ikke ifoelge denne bestemmelse vaere begrundet at anvende diskriminerende forholdsregler vedroerende afloenning eller andre arbejdsvilkaar over for arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater, som én gang har faaet adgang til de paagaeldende stillinger (24).

24. Baade i Lawrie-Blum-sagen (25) og i sagen Allué m.fl. (26) var der tale om undervisningsvirksomhed udoevet af statsborgere fra andre medlemsstater paa disses respektive modersmaal. Paa dette punkt svarer omstaendighederne i disse sager til omstaendighederne i naervaerende sag.

25. Paa grundlag af de principper, som Domstolen allerede i sin praksis har udviklet, og som der er redegjort for ovenfor, boer det praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, efter min opfattelse besvares med, at ansaettelse i en stilling som statsgodkendt gymnasielaerer i de offentlige franske gymnasier ikke er en ansaettelse i den offentlige administration i den i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, forudsatte betydning.

Sagens omkostninger

26. Det tilkommer den forelaeggende retsinstans at traeffe afgoerelse om omkostningerne i forbindelse med den praejudicielle sag. De udgifter, der er afholdt af den franske regering og af Kommissionen, kan ikke erstattes.

C - Sammenfatning

27. Jeg skal foreslaa, at det praejudicielle spoergsmaal saaledes:

Ansaettelse i en stilling som statsgodkendt gymnasielaerer i de franske offentlige gymnasier er ikke en ansaettelse i den offentlige administration i den i EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 4, forudsatte betydning.

(*) Originalsprog: tysk.

(1) - Almindelig vedtaegt for tjenestemaend ansat i staten eller ved lokale myndigheder (JORF af 14.7.1983, s. 2174).

(2) - Jf. dom af 3.6.1986 (sag 307/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1725, praemis 11), af 3.7.1986 (sag 66/85, Lawrie-Blum mod Land Baden-Wuerttemberg, Sml. s. 2121, praemis 20), og af 16.6.1987 (sag 225/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2625, praemis 8).

(3) - Lov nr. 91-715 af 26.7.1991, JORF, lois et décrets, af 27.7.1991, s. 9952.

(4) - JORF, lois et décrets, af 25.7.1991, s. 9854.

(5) - Jf. dommen i sag 66/85, Lawrie-Blum, jf. ovenfor, praemis 17.

(6) - Dommen i sag 66/85, jf. ovenfor, praemis 22.

(7) - Dommen i sag 66/85, jf. ovenfor, praemis 26.

(8) - Dom af 17.12.1980 (sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3881).

(9) - Dommen i sag 149/79, jf. ovenfor, praemis 10.

(10) - Dommen i sag 149/79, jf. ovenfor, praemis 11.

(11) - Dommen i sag 149/79, jf. ovenfor, praemis 12.

(12) - Min fremhaevning.

(13) - Dommen i sag 149/79, jf. ovenfor, praemis 11.

(14) - Jf. dommen i sag 307/84, jf. ovenfor, praemis 11, dommen i sag 66/85, jf. ovenfor, praemis 20, og dommen i sag 225/85, jf. ovenfor, praemis 8.

(15) - Dommen i sag 225/85, jf. ovenfor, praemis 8.

(16) - Jf. dommen i sag 307/84, jf. ovenfor, praemis 16.

(17) - Jf. dommen i sag 149/79, jf. ovenfor, praemis 12, jf. ogsaa dommen i sag 307/84, jf. ovenfor, praemis 12.

(18) - Sag 66/85, jf. ovenfor.

(19) - Jf. forslaget til afgoerelse i sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. 1986, s. 2121, paa s. 2135.

(20) - Jf. dommen i sag 149/79, jf. ovenfor, praemis 12, og dommen i sag 66/85, jf. ovenfor, praemis 27 - uddrag citeret i punkt 17 i dette forslag til afgoerelse.

(21) - Dommen i sag 66/85, jf. ovenfor, praemis 27 og 28.

(22) - Dom af 30.5.1989 (sag 33/88, Allué m.fl. mod Università degli studi di Venezia, Sml. s. 1591).

(23) - Dommen i sag 33/88, jf. ovenfor, praemis 7.

(24) - Dommen i sag 33/88, jf. ovenfor, praemis 8.

(25) - Sag 66/85, jf. ovenfor.

(26) - Sag 33/88, jf. ovenfor.