Sag C-521/15

Kongeriget Spanien

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål – gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1289 – bod, der pålægges en medlemsstat i forbindelse med den økonomiske og budgetmæssige overvågning af euroområdet – manipulation af statistiske oplysninger om den berørte medlemsstats underskud – jurisdiktionskompetence – forordning (EU) nr. 1173/2011 – artikel 8, stk. 1 og 3 – delegeret afgørelse 2012/678/EU – artikel 2, stk. 1 og 3, og artikel 14, stk. 2 – forordning (EF) nr. 479/2009 – artikel 3, stk. 1, artikel 8, stk. 1, og artikel 11 og11a – retten til forsvar – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 41, stk. 1 – retten til god forvaltning – artikel 121 TEUF, 126 TEUF og 136 TEUF – protokol (nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud – omstændighederne for overtrædelsen – misvisende fremstillinger – fastsættelse af bod – princippet om forbud mod at anvende strafferetlige bestemmelser med tilbagevirkende kraft«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 20. december 2017

Afgørelse 2015/1289 om en bod, der pålægges Spanien, for manipulation af underskudsdata i den selvstyrende region Valencia kan ikke anses for at være vedtaget i forbindelse med udøvelsen af en gennemførelsesbeføjelse, som er tildelt Rådet i overensstemmelse med artikel 291, stk. 2, TEUF. Selv om denne afgørelse nemlig skal anses for at være en retsakt, der er truffet i forbindelse med udøvelsen af en gennemførelsesbeføjelse, idet den blev vedtaget i henhold til beføjelser, der er tildelt Rådet ved artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om en effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet, udgør artikel 291, stk. 2, TEUF alene et muligt retsgrundlag blandt andre med henblik på Rådets udøvelse af en sådan kompetence. I denne henseende omfatter artikel 291, stk. 2, TEUF alene de af Unionens juridisk bindende retsakter, der i princippet skal gennemføres af medlemsstaterne, såsom dem, der er omhandlet i artikel 291, stk. 1, TEUF, men som i modsætning til disse af en bestemt grund skal gennemføres ved foranstaltninger, der vedtages af Kommissionen eller Rådet, og ikke af hver af de berørte medlemsstater, for at sikre ensartede betingelser i Unionen. Dette er åbenlyst ikke tilfældet for så vidt angår en retsakt, der indfører en kompetence, der består i at pålægge en medlemsstat en bod. En sådan retsakt indebærer nemlig ikke på nogen måde, at medlemsstaterne selv skal gennemføre noget, idet gennemførelsen indebærer vedtagelse af en tvangsforanstaltning over for en af disse. (jf. præmis 44, 48, 49 og 51)

Rådet tilsidesatte ikke retten til forsvar for en medlemsstat, der var blevet pålagt en bøde i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet, da det i sanktionsafgørelsen støttede sig på de oplysninger, der var blevet indhentet af en af Kommissionens tjenestegrene, dvs. Eurostat, i forbindelse med besøg i den nævnte medlemsstat inden vedtagelsen af afgørelsen om at indlede undersøgelsen og inden ikrafttrædelsen af afgørelse 2012/678 om undersøgelser og bod i forbindelse med manipulation af statistikker som omhandlet i forordning nr. 1173/2011. Det skal for det første fastslås, at eftersom de forskellige besøg, der er foretaget i den pågældende medlemsstat, er blevet organiseret efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1173/2011, har den omstændighed, at Eurostat i forbindelse med disse har indhentet oplysninger, ikke behæftet den omhandlede afgørelse med en tilsidesættelse af retten til forsvar. For det andet udgør forordning nr. 479/2009 om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og nærmere bestemt dennes artikel 11a, et retsgrundlag for, at Eurostat i forbindelse med sådanne besøg kan indhente oplysninger vedrørende fremstillinger, der muligvis er misvisende, og som er afgivet af en medlemsstat vedrørende oplysninger om dennes underskud. Desuden indebærer Eurostats løbende dialog med medlemsstaternes statistiske myndigheder i henhold til artikel 11 i forordning nr. 479/2009 nødvendigvis, at Eurostat ud over de besøg, der specifikt er omfattet af den nævnte artikel, kan foretage forskellige besøg og missioner, som er nødvendige for udøvelsen af dens ansvar. (jf. præmis 62, 66, 73, 75 og 83)

Retten til god forvaltning i artikel 41, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder udgør et generelt EU-retligt princip, der for sin del kan påberåbes af medlemsstaterne. (jf. præmis 89)

Unionens institutioner er forpligtet til at overholde retten til god forvaltning i forbindelse med de administrative procedurer, der indledes mod medlemsstaterne, og som kan føre til bebyrdende afgørelser for disse. Det påhviler navnlig disse institutioner at opfylde kravet om upartiskhed i dets to bestanddele, der udgøres af dels den subjektive upartiskhed, hvorefter intet medlem af den berørte institution må give udtryk for forudindtagethed eller personlige fordomme, dels den objektive upartiskhed, hvorefter denne institution skal sikre tilstrækkelige garantier for, at enhver rimelig tvivl om en eventuel forudindtagethed kan udelukkes. Når flere af Unionens institutioner pålægges egne og forskellige ansvar i forbindelse med en procedure mod en medlemsstat, som kan indebære en bebyrdende afgørelse for denne medlemsstat, er hver af disse institutioner forpligtet til at overholde kravet om objektiv upartiskhed. Følgelig kan en sådan tilsidesættelse, selv i et tilfælde, hvor det kun er en af institutionerne, der ikke har opfyldt dette krav, medføre, at en afgørelse, der vedtages af en anden institution efter afslutningen af den pågældende procedure, er ulovlig. (jf. præmis 90, 91 og 94)

Den omstændighed, at behandlingen af en undersøgelsesprocedure på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet tildeles et hold, der i vidt omfang er sammensat af ansatte i Eurostat, som allerede har deltaget i besøg, som denne tjenestegren har tilrettelagt i den berørte medlemsstat på grundlag af forordning nr. 479/2009 om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, inden iværksættelsen af undersøgelsesproceduren, gør det ikke i sig selv muligt at fastslå, at den afgørelse, der er vedtaget efter afslutningen af den nævnte procedure, er behæftet med en ulovlighed på grund af tilsidesættelse af det krav om objektiv upartiskhed, der påhviler Kommissionen. Desuden er det ikke Eurostat, hvis ansvar er klart defineret i forordning nr. 479/2009, men Kommissionen og dermed kommissærerne, der handler i fællesskab, som i henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1173/2011 tillægges for det første beføjelsen til at beslutte at iværksætte undersøgelsesproceduren, for det andet ansvaret for udførelsen af undersøgelsen og for det tredje beføjelsen til at forelægge de nødvendige henstillinger og forslag for Rådet efter denne undersøgelse. Med hensyn hertil tillægger forordning nr. 1173/2011 ikke de ansatte i Eurostat et egentlig ansvar i forbindelse med udførelsen af undersøgelsesproceduren. (jf. præmis 101-103)

Anvendelsesområdet for artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet omfatter alle misvisende fremstillinger, som medlemsstaterne har givet vedrørende data om deres underskud og gæld, hvorom Eurostat skal underrettes i henhold til artikel 3 i forordning nr. 479/2009 om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, herunder foreløbige data. Der er ikke rejst tvivl om denne konklusion af argumentet om, at såfremt misvisende fremstillinger, der er givet vedrørende foreløbige data, omfattes af anvendelsesområdet for artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011, ville dette indebære en tilsidesættelse af artikel 6 i forordning nr. 479/2009, for så vidt som denne bestemmelse gør det muligt for medlemsstaterne at ændre de foreløbige data, som allerede er indberettet til Eurostat. Artikel 6 i forordning nr. 479/2009 forpligter nemlig medlemsstaterne til at indberette både tilfælde af ændringer i foreløbige data og ændringer i faktiske data uafhængigt af Rådets beføjelse til at pålægge dem en sanktion, hvis de omhandlede data har været genstand for misvisende fremstillinger. (jf. præmis 119-121)

Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet definerer de misvisende fremstillinger, som medlemsstaterne har givet ved henvisning til genstanden for de pågældende data, dvs. den omhandlede medlemsstats underskud og gæld, uafhængigt af, om disse har haft den virkning at hindre den samordning og den økonomiske og budgetmæssige overvågning, som Rådet og Kommissionen sikrer. (jf. præmis 124 og 125)

Vurderingen af, om medlemsstaten med henblik på kvalificering af overtrædelsen i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet har udvist grov uagtsomhed, afhænger ikke af den mere eller mindre begrænsede karakter af de ulovligheder, der ligger til grund for denne medlemsstats misvisende fremstillinger, men af omfanget af den nævnte medlemsstats tilsidesættelse af forpligtelsen til den rettidige omhu, som påhviler den i forbindelse med udarbejdelsen og efterprøvelsen af de data, som Eurostat skal underrettes om i henhold til artikel 3 i forordning nr. 479/2009 om gennemførelse af den protokol om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Da iværksættelse af undersøgelsesproceduren i artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1173/2011 skal begrundes med alvorlige indikationer på, at der er tale om forhold, der kan udgøre misvisende fremstillinger, som er givet forsætligt eller som følge af grov uagtsomhed, skal spørgsmålet om denne grove uagtsomhed vurderes i forhold til de omstændigheder, der ligger til grund for de misvisende fremstillinger, idet der bortses fra den adfærd, som den nævnte medlemsstat udviser efter sådanne fremstillinger. Det følger heraf, at hverken den omstændighed, at de misvisende fremstillinger alene vedrører underskuddet i en enkelt selvstyrende region i det samlede offentlige underskud, eller den omstændighed, at denne medlemsstat har samarbejdet i forbindelse med Kommissionens undersøgelse, efter at den af egen drift over for denne institution havde gjort opmærksom på de omhandlede ulovligheder, er af en sådan karakter, at der kan rejses tvivl om Rådets fastsættelse af, at der foreligger grov uagtsomhed. (jf. præmis 128-131)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 141)

Princippet om, at strafferetlige bestemmelser ikke kan have tilbagevirkende kraft, udgør et generelt EU-retligt princip. Dette generelle retlige princip kræver, at den overtrædelse, som en person foreholdes, og den sanktion, der pålægges som følge heraf, svarer til dem, der var fastsat på det tidspunkt, hvor handlingen eller undladelsen, som udgør overtrædelsen, blev begået. Nærmere bestemt finder det nævnte generelle retlige princip ligeledes anvendelse på bøder af administrativ karakter. Følgelig kan pålæggelse af en bod i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1173/2011 om effektiv håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet ikke udledes af anvendelsen af samme generelle retlige princip til trods for den omstændighed, at denne forordnings artikel 9 præciserer, at en sådan sanktion har administrativ karakter. (jf. præmis 145 og 146)

Medlemsstaterne kan med rette påberåbe sig det generelle princip om, at strafferetlige bestemmelser ikke kan have tilbagevirkende kraft, med henblik på at rejse tvivl om lovligheden af de bøder, som de pålægges i tilfælde af tilsidesættelse af EU-retten. (jf. præmis 147)