Forslag til afgørelse fra generaladvokat Elmer fremsat den 15. maj 1997. - Badische Erfrischungs-Getränke GmbH & Co. KG mod Land Baden-Württemberg. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Naturligt mineralvand - Begreb - Vand med sundhedsbefordrende egenskaber. - Sag C-17/96.



Samling af Afgørelser 1997 side I-04617



Generaladvokatens forslag til afgørelse

Indledning

1 I denne sag har Bundesverwaltungsgericht, Forbundsrepublikken Tyskland, forelagt Domstolen forskellige praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af Raadets direktiv af 15. juli 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om udvinding og markedsfoering af naturligt mineralvand (80/777/EOEF) (1) (herefter »direktivet«).

De relevante faellesskabsretlige bestemmelser

2 Direktivet indeholder foelgende bestemmelser af betydning for sagen:

»Artikel 1

1. Dette direktiv vedroerer vand, der udvindes af jorden i en medlemsstat, og som af den paagaeldende medlemsstats ansvarlige myndighed anerkendes som naturligt mineralvand, der opfylder bestemmelserne i bilag I, del I.

...

BILAG I

I. DEFINITION

1. Ved 'naturligt mineralvand' forstaas i henhold til artikel 5 bakteriologisk sundt vand, der hidroerer fra et underjordisk grundvandsspejl eller vandlag, og som kommer fra en kilde, der udnyttes ved et eller flere naturlige eller kunstige udspring.

Naturligt mineralvand adskiller sig klart fra almindeligt drikkevand:

a) ved sin naturlige beskaffenhed, der er kendetegnet ved dets indhold af mineraler, mikronaeringsstoffer eller andre bestanddele samt i givet fald ved at have visse virkninger;

b) ved sin naturlige renhed,

idet begge karakteristika er bevaret som foelge af den underjordiske oprindelse af dette vand, som har vaeret beskyttet imod enhver risiko for forurening.

2. Disse karakteristika, der kan give det naturlige mineralvand dets sundhedsbefordrende egenskaber, skal vaere bedoemt (2):

a) 1. geologisk og hydrologisk, 2. fysisk, kemisk og fysisk-kemisk, 3. mikrobiologisk, 4. om noedvendigt, farmakologisk, fysiologisk og klinisk,

b) efter de i del II anfoerte kriterier,

c) efter metoder, der er videnskabeligt godkendt af den ansvarlige myndighed.

De i litra a, nr. 4, omhandlede undersoegelser kan vaere fakultative, naar vandet i sin sammensaetning udviser karakteristika, paa grundlag af hvilke vandet inden dette direktivs ikrafttraeden er blevet betragtet som naturligt mineralvand i den medlemsstat, der er oprindelsesland. Dette er navnlig tilfaeldet, dersom det paagaeldende vand ved udspringet og efter aftapning pr. kg indeholder i alt mindst 1 000 mg fast stof i oploest form eller mindst 250 mg fri kulsyre.

...

II. FORSKRIFTER OG KRITERIER FOR ANVENDELSE AF DEFINITIONEN

...

1.4. Forskrifter for de kliniske og farmakologiske undersoegelser

1.4.1. De undersoegelser, der skal foretages efter videnskabeligt anerkendte metoder, skal vaere tilpasset det naturlige mineralvands saerlige karakteristika og dets virkninger paa den menneskelige organisme, saasom diurese, mave- og tarmfunktion, kompensation for mangel paa mineralstoffer.

...«

Sagen for den nationale ret og de praejudicielle spoergsmaal

3 I slutningen af 1980'erne fandt Badische Erfrischungs-Getraenke GmbH & Co. KG (herefter »Selskabet«) en vandforekomst. En analyse af vandet i broenden viste et indhold af oploeste faste stoffer paa 617 mg samt af frit oploest kuldioxid paa 34 mg pr. liter. En undersoegelse af vandets ernaeringsfysiologiske virkninger viste et lavt indhold af natrium og klorid.

4 Selskabet indgav herefter begaering om anerkendelse af vandet som naturligt mineralvand i henhold til direktivet, men denne begaering blev afslaaet af Land Baden-Wuerttemberg den 28. november 1989 og den 2. april 1990 under henvisning til, at vand ikke kan have de »ernaeringsfysiologiske virkninger«, som kraeves i de tyske gennemfoerelsesregler, uden et positivt indhold af vigtige bestanddele.

5 Ved dom af 8. november 1991 har Verwaltungsgericht Karlsruhe afslaaet Selskabets krav om anerkendelse af vandet som naturligt mineralvand.

6 Denne dom er stadfaestet af Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg den 30. november 1993 med den begrundelse, at selskabet ikke har godtgjort, at vandet har ernaeringsfysiologiske virkninger som foelge af bestanddele i vandet, saaledes som det kraeves efter tysk lovgivning. Manglende eller ringe indhold af bestanddele i vandet var ikke tilstraekkeligt til en anerkendelse.

7 Selskabet har indbragt sagen for Bundesverwaltungsgericht, der i kendelse af 31. august 1995 har fortolket de tyske gennemfoerelsesregler saaledes, at der skal foreligge aarsagsforbindelse mellem et positivt indhold af bestanddele i vandet og ernaeringsfysiologiske virkninger, og at denne aarsagsforbindelse skal godtgoeres videnskabeligt i forbindelse med anerkendelse af vand med lavt indhold af mineraler og/eller kuldioxid. Bundesverwaltungsgericht naerer imidlertid tvivl om, hvorvidt de krav, der saaledes stilles af den tyske lovgivning, er i overensstemmelse med direktivet, og har forelagt foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen:

»1) Skal artikel 1, stk. 1, jf. bilag I (I. Definition), i [direktivet] fortolkes saaledes, at vand - bortset fra den kategori af kildevand ('Altwaesser'), som er omhandlet i bilag I, I. Definition, nr. 2, stk. 2 - kun kan anerkendes som naturligt mineralvand, naar det besidder sundhedsbefordrende egenskaber, og i bekraeftende fald, naar disse egenskaber kan paavises?

2) Kan de i paakommende tilfaelde kraevede sundhedsbefordrende egenskaber ogsaa vise sig ved manglende eller ringe indhold af de i bilag I, del I, nr. 1, litra a), naevnte bestanddele (f.eks. natriumfattigt vand)?

3) Hvorledes skal begrebet 'sundhedsbefordrende egenskaber' i bilag I, del I, nr. 2, afgraenses over for begrebet 'visse virkninger' i del I, nr. 1, litra a) (jf. del II, 1.4.1 i bilag I)?«

Det foerste spoergsmaal

8 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om det er en betingelse for anerkendelse af vand som naturligt mineralvand, at vandet har sundhedsbefordrende egenskaber, og i givet fald, om disse egenskaber skal paavises.

9 Selskabet har med stoette fra Det Forenede Kongerige og Den Irske Republik anfoert, at naturligt mineralvand i kraft af sine karakteristika, dvs. sin natur og oprindelige renhed, kan have sundhedsbefordrende egenskaber. Det er imidlertid ikke en betingelse for at anerkende vand som naturligt mineralvand, at det rent faktisk har sundhedsbefordrende egenskaber. I saa fald ville faellesskabslovgiver have anvendt ordet »skal« i stedet for ordet »kan« i bilag I, del I, nr. 2, til direktivet. De sundhedsbefordrende egenskaber, der naevnes i bilag I, del I, nr. 2, udgoer ikke en del af definitionen i nr. 1.

10 Land Baden-Wuerttemberg har med stoette fra den franske og den italienske regering anfoert, at vand kun kan anerkendes som naturligt mineralvand, hvis det har sundhedsbefordrende egenskaber. Naturligt mineralvand er ikke kun defineret ved dets oprindelse, indhold og tilstand, men ogsaa ved ernaeringsfysiologiske virkninger, idet saadanne virkninger foelger af indholdet af mineraler, mikronaeringsstoffer og andre bestanddele, der bestemmer vandets natur. Det foelger af bilag I, del I, nr. 2, at vandets sundhedsbefordrende egenskaber skal paavises. Bestemmelsen i nr. 2 kompletterer og tydeliggoer nr. 1 ved at stille krav om en bedoemmelse af de i nr. 1 anfoerte karakteristika med henblik paa konkret at paavise de sundhedsbefordrende egenskaber.

11 Kommissionen har anfoert, at bestemmelsen i nr. 1 og 2 i bilag I, del I, skal laeses sammen, saaledes at indholdet af baade nr. 1 og nr. 2 indgaar i definitionen af naturligt mineralvand. Den tyske, engelske, nederlandske og danske version af nr. 2 svarer til hinanden og er tvetydige i henseende til spoergsmaalet om, hvorvidt mineralvand altid skal have sundhedsbefordrende egenskaber. Hverken den franske, italienske eller spanske version af nr. 2 efterlader derimod tvivl om, at mineralvand altid skal indeholde saadanne egenskaber.

12 Jeg skal fremhaeve, at bestemmelsen i direktivets artikel 1, stk. 1, angiver, at direktivet vedroerer vand, der udvindes af jorden i en medlemsstat, og som af den paagaeldende medlemsstats ansvarlige myndighed anerkendes som naturligt mineralvand, der opfylder bestemmelserne i bilag I, del I.

13 Bilag I, del I, nr. 1, 1. afsnit, angiver udtrykkeligt at indeholde oplysning om, hvad der skal forstaas ved naturligt mineralvand. Nr. 1, 1. afsnit, definerer herefter naturligt mineralvand ved dets underjordiske oprindelse. Nr. 1, 2. afsnit, tilfoejer, at naturligt mineralvand adskiller sig fra almindeligt drikkevand ved to karakteristika: dels dets naturlige beskaffenhed, der er kendetegnet ved dets indhold af mineraler og mikronaeringsstoffer eller andre bestanddele samt i givet fald ved at have visse virkninger, dels dets naturlige renhed.

14 Bilag I, del I, nr. 2, foreskriver i en hovedsaetning, at »Disse karakteristika« skal vaere bedoemt paa naermere angivne maader efter de i del II anfoerte kriterier og efter videnskabeligt anerkendte metoder. Der er indskudt en bisaetning i denne hovedsaetning umiddelbart efter ordene »Disse karakteristika«. Bisaetningen indledes med saetningens subjekt, »der«. Dette relative pronomen henviser til udtrykket »Disse karakteristika« i hovedsaetningen. Omskrevet til en selvstaendig saetning lyder bisaetningen herefter: »Disse karakteristika kan give det naturlige mineralvand dets sundhedsbefordrende egenskaber«.

15 Saetningen fremtraeder med visse variationer i de forskellige sproglige versioner. Saaledes anvender den danske, tyske, engelske, nederlandske, graeske, finske og svenske version alle en praesensform af verbet »at kunne« og angiver saaledes, at det er en mulighed, at naturligt mineralvand har sundhedsbefordrende egenskaber.

16 Den franske, den italienske, den spanske og den portugisiske version anvender formuleringerne »qui sont de nature à ...«, »che sono tali da conferire ...«, »que son las que confieren ...« og »que são de natureza a conferir ...«. Disse formuleringer synes imidlertid ikke at have noget normativt indhold, men fremtraeder snarere som et deskriptivt udsagn om, at de naevnte karakteristika har den natur at give vandet sundhedsbefordrende egenskaber.

17 Saafremt faellesskabslovgiver havde oensket at goere sundhedsbefordrende egenskaber til et krav, for at vand kunne anerkendes som naturligt mineralvand, ville det have vaeret nemt at fjerne enhver tvivl ved i de forskellige sproglige versioner at anvende en praesensform af verbet »at skulle«. Det ville i givet fald desuden have vaeret naerliggende at indsaette denne betingelse i nr. 1, der indeholder definitionen af naturligt mineralvand, og ikke i en bisaetning i nr. 2, der indeholder forskrifter for bedoemmelse af kravene i nr. 1. I Kommissionens oprindelige forslag til direktivet (3) var et krav om sundhedsbefordrende egenskaber da ogsaa indsat i nr. 1. Paa denne baggrund synes den endelige placering i nr. 2 netop at vaere udtryk for, at Raadet ikke oenskede, at det skulle vaere en betingelse for anerkendelse af vand som naturligt mineralvand, at det havde sundhedsbefordrende egenskaber.

18 For denne fortolkning taler endvidere, at direktivet ikke indeholder nogen definition af begrebet sundhedsbefordrende egenskaber. Det er saaledes med god grund, at den forelaeggende ret med det andet og tredje spoergsmaal oensker vejledning om begrebets naermere indhold for det tilfaelde, at Domstolen skulle naa frem til, at det er en betingelse for anerkendelse af vand som naturligt mineralvand, at det har sundhedsbefordrende egenskaber. Det er ligeledes med god grund, at den forelaeggende ret med andet led af det foerste spoergsmaal beder om oplysning om, hvordan saadanne egenskaber i givet fald skulle paavises. Dette giver direktivet ikke noget svar paa. Saadanne regler havde vaeret noedvendige at medtage i direktivet, hvis Raadets mening havde vaeret, at der skulle stilles krav om sundhedsbefordrende egenskaber for at godkende vand som naturligt mineralvand. Dette bliver saerlig klart, naar man ser, hvor detaljeret direktivet i oevrigt er udformet.

19 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal med, at bestemmelserne i direktivets artikel 1, stk. 1, jf. bilag I, del I, nr. 1, og 2, skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om, at vand skal have sundhedsbefordrende egenskaber, for at det kan anerkendes som naturligt mineralvand.

Det andet og det tredje spoergsmaal

20 Det fremgaar udtrykkeligt af det andet spoergsmaal, at der kun oenskes svar herpaa, hvis det foerste spoergsmaal besvares med, at vand kun kan anerkendes som naturligt mineralvand, saafremt det har sundhedsbefordrende egenskaber. Det tredje spoergsmaal angaar afgraensningen af udtrykket »sundhedsbefordrende egenskaber« i bilag I, del I, nr. 2. Som det fremgaar af min besvarelse af det foerste spoergsmaal, skal vand anerkendes som naturligt mineralvand, uanset om det har »sundhedsbefordrende egenskaber«, eller dette ikke er tilfaeldet. Det har saaledes ingen praktisk betydning at foretage en naermere afgraensning af udtrykket sundhedsbefordrende egenskaber, jf. ovenfor vedroerende det foerste spoergsmaal.

Der er saaledes ikke anledning til at besvare det andet og det tredje spoergsmaal.

Forslag til afgoerelse

21 Jeg foreslaar paa denne baggrund Domstolen at besvare de af Bundesverwaltungsgericht stillede spoergsmaal saaledes:

Bestemmelserne i artikel 1, stk. 1, jf. bilag I, del I, nr. 1 og 2, i Raadets direktiv af 15. juli 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om udvinding og markedsfoering af naturligt mineralvand (80/777/EOEF) skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om, at vand skal have sundhedsbefordrende egenskaber, for at det kan anerkendes som naturligt mineralvand.

(1) - EFT L 229, s. 1.

(2) - Paa de andre sprog, som var Faellesskabernes officielle sprog paa tidspunktet for vedtagelsen af direktivet, lyder denne saetning saaledes: »Diese Merkmale, die natuerlichem Mineralwasser gesundheitsdienliche Eigenschaften verleihen koennen, muessen ueberprueft worden sein: ...« »These characteristics, which may give natural mineral water properties favourable to health, must have been assessed: ...« »Ces caractéristiques, qui sont de nature à apporter à l'eau minérale naturelle ses propriétés favorables à la santé, doivent avoir été appréciées: ...« »Queste caratteristiche, che sono tali da conferire all'acqua minerale naturale le sue proprietà salutari, devono essere state valutate: ...« »Deze kenmerken, die aan natuurlijk mineraalwater gezondheidbevorderende eigenschappen kunnen verlenen, moeten zijn beoordeeld: ...« Paa de sprog, som er blevet officielle sprog efter vedtagelsen af direktivet, lyder saetningen saaledes: »Estas características, que son las que confieren al agua mineral natural sus propiedades salutíferas, deberán haber sido apreciadas: ...« »ÁõôUE ôá ÷áñáêôçñéóôéêUE, éêáíUE íá ðñïóaessaeïõí óôï oeõóéêue ìaaôáëëéêue íaañue ôéò aaõíïûêÝò ãéá ôçí õãaassá éaeéueôçôÝò ôïõ, ðñÝðaaé íá Ý÷ïõí aaêôéìçèaass: ...« Estas características, que são de natureza a conferir à água mineral natural as suas propriedades favoráveis à saúde, devem ter sido avaliadas: ...« »Naemae ominaisuudet, jotka saattavat antaa luontaiselle kivennaeisvedelle terveydelle suotuisia ominaisuuksia, on ollut tutkittava: ...« »Dessa karakteristika som kan ge naturligt mineralvatten haelsofraemjande egenskaper maaste ha blivit bedoemda ...«

(3) - EFT C 69 af 11.6.1970, s. 14.