Den 14. juli 1975 har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber indgivet en begæring til Domstolen om forudgående udtalelse i henhold til artikel 228, stk. 1, andet afsnit, i traktaten om oprettelse af EØF, der har følgende ordlyd:

»Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat kan forud indhente en udtalelse fra Domstolen om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i denne traktat. Hvis Domstolens udtalelse er benægtende, kan aftalen kun træde i kraft på de i artikel 236 fastsatte betingelser«.

Redegørelse for spørgsmålet

Denne begæring har til formål at indhente en udtalelse fra Domstolen om, hvorvidt et udkast til »Ordning om en regel for lokale omkostninger«, der er ud arbejdet inden for OECD, er forenelig med EØF-traktaten, i særdeleshed, om Fællesskabet har kompetence til at indgå denne aftale, og i bekræftende fald, om denne kompetence da tilkommer Fællesskabet som enekompetence.

Kommissionen har den 19. december 1974 tilsendt Rådet følgende henstilling:

»Henstilling til Rådets afgørelse om Fællesskabets stilling inden for organisationen for økonomisk samarbejde og udvikling til en ordning vedrørende en regel for lokale omkostninger

RÅDET FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR —

under henvisning til traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, særlig artikel 113,

under henvisning til henstilling fra Kommissionen, og

ud fra følgende betragtning:

Det er hensigtsmæssigt at udstede visse retningslinjer for den stilling, Fællesskabet skal indtage inden for Organisationen for økonomisk Samarbejde og Udvikling med hensyn til udarbejdelse af en ordning vedrørende en regel for lokale omkostninger —

TRUFFET FØLGENDE AFGØRELSE:

Eneste artikel

Under udarbejdelsen af en Ordning vedrørende en regel for lokale omkostninger inden for Organisationen for økonomisk Samarbejde og Udvikling giver Kommissionen udtryk for Fællesskabets holdning i henhold til de retningslinjer, der fremtræder som bilag.

Kommissionen handler i samråd med det i artikel 113 i traktaten foreskrevne særlige udvalg, som bistår den i arbejdet«.

Det påtænkte udkast til ordning har følgende affattelse:

»Enhver kontrakt, til hvilken der ydes offentlige subsidier, og som er forbundet med udførsel, til hvilken der ydes kreditter ( 1 ) er for så vidt angår de lokale omkostninger og under forbehold af nedennævnte bestemmelser undergivet følgende regel.

I — Regelen

1. De deltagende regeringer er enige om ikke at yde kredit eller kreditgarantier på mere end 100 procent af værdien af de udførte varer og tjenesteydelser (idet »udførte varer og arbejds- og tjenesteydelser« ligeledes omfatter varer og arbejds- og tjenesteydelser fra tredjelande). Dette betyder, at beløbet for de lokale omkostninger, til hvilket der kan ydes kredit med offentlige subsidier, ikke må overstige de betalinger, der modtages for de udførte varer og tjenesteydelser, indtil eksportøren har opfyldt sine kontraktsmæssige forpligtelser ( 2 ).

2. Regeringerne er endvidere enige om i overensstemmelse med ovennævnte klausul i ikke at yde støtte til kreditter eller kreditgarantier for lokale omkostninger, som har forrentningsvilkår eller løbetidsbetingelser, der er gunstigere end de, der gives for udførsel af varer og tjenesteydelser, som disse lokale omkostninger vedrører.

3. Ved »lokale omkostninger« forstås omkostninger ved levering af varer og tjenesteydelser med oprindelse i købers land. Disse varer og tjenesteydelser skal være påkrævede enten i forbindelse med opfyldelsen af eksportørens kontrakt eller gennemførelsen af det projekt, som også omfatter eksportørens kontrakt.

II — Undtagelse for visse transaktione

Regelen om de lokale omkostninger anvendes ikke på:

a) transaktioner med rent militære formål i henhold til kontrakter, hvorom der er blevet ført eller stadig føres forhandlinger mellem en deltagende regerings og enhver anden regerings militære myndigheder;

b) transaktioner med udviklingslande, i den udstrækning de vil kunne betragtes som værende offentlig udviklingsbistand (PDA) fra Udvalget for Udviklingsbistand, eller som, selv om de helt eller delvis finansieres ved hjælp af andre midler end den offentlige udviklingsbistand, henhører under den nationale bistandsordning i et deltagerland.

III — Afvigelser fra regelen

1. Afvigelser fra regelen om lokale omkostninger kan kun ske i særlige tilfælde.

2. Disse afvigelser meddeles direkte til de deltagende regeringer af leverandørens regering senest på det tidspunkt, hvor den underretter leverandøren selv, således at der dermed gives de øvrige deltagende regeringer tilstrækkelig tid til at tilpasse sig disse vilkår.

3. I hver notifikation skal der nærmere redegøres for: a) det samlede beløb tor de lokale omkostninger; b) beløbet for de betalinger, som modtages indtil datoen for afslutningen af eksportørens kontraktmæssige forpligtelser; c) værdien af de udførte varer og tjenesteydelser; hver af disse angivelser udtrykkes i procent af det samlede beløb i den kontrakt, til hvilken der ydes offentlige subsidier.

IV — Almindelige bestemmelser

1. Hver regering, som deltager i ordningen, kan fra enhver anden deltagende regering indhente oplysninger, som sætter den i stand til at sikre sig, at ordningens bestemmelser i forbindelse med en særlig transaktion overholdes. De deltagende regeringer forpligter sig til i så vid udstrækning og så hurtigt som muligt at levere de således ønskede oplysninger. Ifølge OECD's regler og praksis kan enhver deltagende regering anmode generalsekretæren om at handle på dens vegne i forbindelse med ovennævnte sager og at fremsende de således indkomme oplysninger til alle deltagerne i ordningen.

2. Ordningen vil blive revideret efter en indledende igangsættelsesperiode på et år og endvidere hver gang de deltagende regeringer anmoder derom. Hver deltagende regering kan til enhver tid med en opsigelsesfrist på tre måneder udtræde af ordningen efter at have underrettet de øvrige parter derom. I dette tidsrum træder arbejdsgruppen for eksportkreditter og kreditgarantier sammen på anmodning fra enhver af de øvrige deltagende regeringer, og enhver af de øvrige deltagende regeringer kan efter at have underrettet de øvrige parter derom udtræde af ordningen på samme dato som den regering, der først har indgivet sit opsigelsesvarsel«.

Udkastet påtænkes sat i kraft i form af en »resolution vedtaget af OECD's Råd om en Ordning om en regel for lokale omkostninger«.

Den 11. februar 1975 har OECD's »arbejdsgruppe for eksportkreditter og eksportkreditgarantier« udarbejdet et »udkast til beretning til Rådet angående Ordningen om en regel for lokale omkostninger«, hvori det om dette spørgsmål hedder:

»I overensstemmelse med det i notat TC/ECG/75.1 anførte har formanden taget kontakt med de berørte delegationer med hensyn til de af dem rejste spørgsmål vedrørende udkastet til ordning TC/ECG/74.26. I lyset af resultaterne af disse kontakter og under hensyntagen til, at de øvrige delegationer tidligere skriftligt havde godkendt eller stiltiende samtykket i udkast til Ordning, fastslår formanden, at alle delegationerne har givet deres tilslutning til bilaget til dokument TC/ECG/74.26. Hvad angår det samlede udkast, står der kun tilbage at klarlægge, under hvilken form Det europæiske økonomiske Fællesskab skal deltage i Ordningen, og Fællesskabets beslutning i denne henseende ventes meget snart.

Formanden takker arbejdsgruppens medlemmer for den samarbejdsvilje, de har udvist ved at følge det forslag, som han havde forelagt dem på det 22. møde, om at lade Ordningen træde i kraft »uden på nuværende stadium at løse alle problemer, idet der vil ske en fornyet gennemgang af ordningen om regelen efter en etårsperiode, og idet arbejdsgruppen i mellemtiden vil fortsætte sit arbejde vedrørende de øvrige aspekter, som endnu skal behandles« [jf. TC/ECG/M/74.2 (Forløb.) pkt. 5]. I overensstemmelse med de trufne beslutninger fortsætter arbejdsgruppen sit arbejde på dette område allerede på sit næste møde.

Formanden finder det ønskeligt, at arbejdsgruppen så hurtigt som muligt forelægger de højere instanser udkastet til resolution vedrørende Ordningen, for at denne kan træde i kraft den 1. april 1975.

Med henblik herpå har han udarbejdet vedlagte udkast til arbejdsgruppens beretning, i hvilken der kort gives en beskrivelse af de vigtigste punkter i Ordningen og de omstændigheder, under hvilke den er blevet vedtaget. For at beretningen i tide kan blive forelagt Rådet, opfordres delegationerne til at fremkomme med eventuelle betragtninger vedrørende sekretariatets udkast senest den 24.2.1975, efter hvilken dato udkastet ellers vil blive betragtet som værende godkendt af arbejdsgruppen.«

I henhold til artikel 107, stk. 2 i Domstolens procesreglement er der indgivet indlæg af:

— Rådet for De europæiske Fællesskaber,

— Irland,

— Den italienske Republik,

— kongeriget Nederlandene,

— Det forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.

I henhold til artikel 108, stk. 2 i Domstolens procesreglement er generaladvokaterne H. Mayras, A. Trabucchi, J.-P. Warner og G. Reischl blevet hørt.

Undersøgelse

Domstolen skal bemærke følgende om de spørgsmål, begæringen om udtalelse rejser:

A — Vedrørende begæringens antagelse til realitetsbehandling

Efter traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit kan Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat anmode Domstolen om en udtalelse om, hvorvidt en aftale, der påtænkes indgået med et eller flere tredjelande eller en international organisation, er forenelig med traktatens bestemmelser.

Den formelle folkeretlige betegnelse af den påtænkte aftale er ikke afgørende for spørgsmålet, om begæringen kan antages til realitetsbehandling. Udtrykket »aftale« i traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit anvendes i en generel betydning, sigtende til enhver forpligtelse indgået af folkeretssubjekter med bindende virkning, uanset den formelle betegnelse.

Den foreliggende Ordning opfylder disse krav. Den indeholder en »regel«, dvs. en adfærdsnorm, angående et bestemt sagsforhold, udtrykt i et præcist ordvalg, og bindende for deltagerne. Selve den omstændighed, at regelen udtrykkelig bestemmer, at undtagelser kun kan ske i særlige tilfælde og under bestemte betingelser, beviser, at Ordningen efter sin art binder de kontraherende parter og således falder ind under bestemmelsen i traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit.

Forhandlingerne vedrørende aftalens indhold er i øvrigt tilendebragt, og Ordningen påtænkes nu afsluttet i form af en resolution vedtaget af OECD's Råd.

Ifølge »udkastet til beretning til Rådet vedrørende Ordningen om en regel for lokale omkostninger« står det imidlertid nu tilbage at klarlægge, »under hvilken form Det europæiske økonomiske Fællesskab skal deltage i Ordningen, og Fællesskabets beslutning i denne henseende ventes meget snart.«

Under disse omstændigheder og i betragtning af Kommissionens henstilling vedrørende »formen« for Fællesskabets deltagelse i den foreliggende Ordning, kan der ikke være tvivl om, at udkastet til Ordning er en aftale, der er »påtænkt« i den betydning, der er forudsat i traktatens artikel 228, stk. 1, andet afsnit.

Bortset herfra er det ikke tilstrækkeligt til at udelukke begæringen fra realitetsbehandling i henhold til den førnævnte artikel 228, stk. 1, andet afsnit, at det er med henblik på at indhente Domstolens udtalelse om omfanget af Fællesskabets kompetence til at indgå den påtænkte aftale, at Kommissionen har forelagt spørgsmålet om denne aftales forenelighed med traktatens bestemmelser.

En aftales forenelighed med traktatens bestemmelser må nemlig bedømmes på grundlag af samtlige traktatens regler, dvs. såvel de regler, der fastsætter omfanget af Fællesskabets institutioners kompetence, som de materielle regler.

Hensigten med bestemmelsen i artikel 228, stk. 1, andet afsnit er at forhindre de forviklinger, der ville opstå, hvis det ad rettens vej blev gjort gældende, at Fællesskabets bindende internationale aftaler var uforenelige med traktaten. En retsafgørelse, der eventuelt fastslog, at en sådan aftale var uforenelig med traktatens bestemmelser, enten på grund af dens indhold eller på grund af den ved dens indgåelse fulgte fremgangsmåde, ville nemlig uundgåeligt skabe alvorlige vanskeligheder ikke alene på fællesskabsplan, men også for internationale relationer, og fremkalde fare for, at alle berørte parter, herunder tredjelande, blev skadet.

Med henblik på at undgå sådanne forviklinger har traktaten hjemlet den ekstraordinære procedure med en forudgående forelæggelse for Domstolen, for at det før aftalens indgåelse kan klarlægges, om denne er forenelig med traktaten. Under denne procedure er det derfor nødvendigt at behandle ethvert spørgsmål, der kan undergives en domstolsprøvelse enten ved denne Domstol eller eventuelt ved de nationale retter, for så vidt disse spørgsmål kan skabe tvivl om aftalens materielle eller formelle gyldighed i forhold til traktaten.

Da spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt aftales indgåelse henhører under Fællesskabets kompetence, og om, hvorvidt denne kompetence i givet fald er blevet udøvet i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, principielt er et spørgsmål, der kan forelægges Domstolen enten direkte i medfør af traktatens artikel 169 eller artikel 173 eller præjudicielt, må det følgelig også anerkendes, at sådanne spørgsmål kan indbringes for Domstolen ved en forudgående forelæggelse i medfør af artikel 228.

Det forhold, at forhandlingerne om den foreliggende Ordnings indhold nu er tilendebragt, kan heller ikke anvendes som brugbart argument for en påstand om, at begæringen om udtalelse er indgivet for sent. Traktaten indeholder nemlig ikke, netop på grund af den manglende tvistemålskarakter af proceduren i henhold til artikel 228, stk. 1, andet afsnit, nogen frist for indgivelse af en sådan begæring.

Det må følgelig konkluderes, at der ikke er noget til hinder for at fremme behandlingen af begæringen om udtalelse.

B — Vedrørende besvarelsen af de forelagte spørgsmål

1. Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet har kompetence til at indgå OECD-ordningen vedrørende en regel for lokale omkostninger

Ved besvarelsen af dette spørgsmål må særligt traktatens artikler 112 og 113 tages i betragtning.

Den første af disse bestemmelser foreskriver:

»… medlemsstaternes støtteordninger vedrørende eksport til tredjelande [skal] gradvis harmoniseres inden overgangsperiodens udløb, i det omfang det er nødvendigt for at undgå, at konkurrencen mellem virksomhederne inden for Fællesskabet fordrejes.«

Da det er utvivlsomt, at ydelse af eksportkreditter falder ind under medlemsstaternes støtteordninger vedrørende eksport, følger det allerede af artikel 112, at den regel, den foreliggende Ordning fastsætter, angår et område, inden for hvilket traktatens bestemmelser giver Fællesskabet kompetence.

Endvidere bestemmer traktatens artikel 113 i stk. 1 og 2:

»… ensartede principper [lægges] til grund for den fælles handelspolitik, navnlig vedrørende … eksportpolitik…«.

Den fælles handelspolitik og især eksportpolitikken omfatter nødvendigvis eksportstøtteordningerne og i særdeleshed foranstaltninger vedrørende kreditter til finansiering af lokale omkostninger ved eksportforretninger. Disse foranstaltninger udgør faktisk et væsentligt element i handelspolitikken, der begrebsmæssigt har det samme indhold, hvad enten den finder anvendelse på én stats eller Fællesskabets internationale handlinger.

Direktiver om kreditforsikring, som Rådet har vedtaget i slutningen af 1970 og i begyndelsen af 1971, anerkender i øvrigt udtrykkeligt den væsentlige rolle, eksportkreditter som et middel i handelspolitikken spiller for den internationale samhandel.

Af disse grunde må det forhold, der reguleres af regelen i den forelæggende Ordning, der ikke blot henhører under området for eksportstøtteordningerne, omhandlet i traktatens artikel 112, men mere generelt under området for eksportpolitikken og hermed den fælles handelspolitik, nævnt i traktatens artikel 113, være omfattet af området for Fællesskabets kompetence.

Som nødvendige skridt til gennemførelse af de principper, der er fastsat i de førnævnte bestemmelser vedrørende den fælles handelspolitik, navnlig de principper, der er nævnt i traktatens artikel 113, har Fællesskabet i medfør af sine beføjelser hjemmel til ikke alene at fastsætte retsregler, der gælder i Fællesskabet, men også til at afslutte aftaler med tredjelande i overensstemmelse med traktatens artikel 113, stk. 2, og artikel 114.

En handelspolitik består nemlig i en samvirken og en vekselvirkning af indre og ydre foranstaltninger, uden at det er nødvendigt at give den ene art foranstaltninger forrang for den anden: snart vil aftalerne nemlig være resultatet af en forud fastsat politik; snart vil politikken være bestemt af selve aftalerne.

Disse aftaler kan være rammeaftaler, der skal indføre ensartede principper. Dette gælder for Ordningen vedrørende lokale omkostninger; den indeholder nemlig ingen særlige regler for bestemte eksportkreditforretninger: den indskrænker sig til at give en regel, begrænse dennes anvendelsesområde, tillade undtagelser i særlige tilfælde og endelig at fastsætte almindelige bestemmelser. I øvrigt behøver eksportpolitikkens iværksættelse inden for rammerne af en fælles handelspolitik ikke nødvendigvis at give sig udtryk i fastsættelsen af generelle og abstrakte national eller fællesskabsretlige regler. Den fælles handelspolitik er hovedsagelig resultatet af en gradvis udvikling på grundlag af særlige foranstaltninger, som både kan vedrøre de »autonome« og de eksterne sider af denne politik, uden at deres henføring under den fælles handelspolitik nødvendigvis forudsætter et større kompleks af regler, som de tværtimod selv er med til gradvis at skabe.

2. Vedrørende spørgsmålet, om kompetencen tilkommer Fællesskabet som enekompetence

Besvarelsen af dette spørgsmål afhænger på den ene side af den pågældende Ordnings genstand og på den anden side af den måde, den fælles handelspolitik er udformet i traktaten.

Ordningen fastlægger selv, under afsnit I og II, hvilke forretninger den fælles regel skal finde anvendelse på, og hvilke der skal udelukkes fra dens anvendelsesområde, fordi de vedrører rent militære formål eller handelen med udviklingslande.

Denne fastlæggelse gør det muligt at konstatere, at regelens genstand og hermed Ordningens, omfattes af de foranstaltninger vedrørende den fælles handelspolitik, traktatens artikel 113 har for øje.

Denne politik er fastlagt i denne artikel under hensyn til fællesmarkedets gnidningsløse funktion og beskyttelsen af Fællesskabets interesser som fællesskab, inden for hvilke medlemsstaternes særskilte interesser gensidigt skal tilpasses hinanden.

En sådan forståelse er helt åbenbart uforenelig med den frihed, medlemsstaterne ville kunne forbeholde sig under påberåbelse af en sideordnet kompetence med henblik på særskilt at forfølge deres egne interesser i forholdet udadtil, med risiko for at skade den effektive beskyttelse af Fællesskabets helhedsinteresser.

Medlemsstaternes ensidige handlinger ville nemlig kunne forårsage uligheder i vilkårene for tildeling af eksportkreditter, således at konkurrencen på de ydre markeder mellem virksomhederne i de forskellige medlemsstater blev fordrejet. En sådan konkurrenceforvridning kan kun undgås ved hjælp af en streng gennemført lighed i kreditvilkårene for Fællesskabets virksomheder uanset deres nationalitet.

Det kan herefter ikke anerkendes, at der på et område som det, den foreliggende Ordning vedrører, og som henhører under eksportpolitikken og mere generelt under den fælles handelspolitik, findes nogen kompetence for medlemsstaterne sideordnet med Fællesskabets, hverken på fællesskabsplan eller internationalt. Bestemmelserne i artikel 113 og 114 om de betingelser, traktaten stiller for indgåelse af aftaler, der vedrører handelspolitikken, viser, at en sideordnet kompetence for medlemsstaterne og Fællesskabet på dette felt er udelukket.

At anerkende en sådan kompetence ville være ensbetydende med at godkende, at medlemsstaterne i forhold til tredjelande kan indtage en holdning, der afviger fra, hvad Fællesskabet vil indtage, og ville derfor betyde, at det institutionelle samarbejde forstyrredes, at tillidsforholdet inden for Fællesskabet led skade, og at Fællesskabet forhindredes i at varetage sine opgaver til beskyttelse af de fælles interesser.

Det er uden betydning, at de forpligtelser og de finansielle byrder, gennemførelsen af den påtænkte aftale medfører, påhviler medlemsstaterne direkte. Hverken de »interne« eller de »eksterne« foranstaltninger, Fællesskabet fastsætter inden for rammerne af den fælles handelspolitik, forudsætter nødvendigvis for at være i overensstemmelse med traktaten en overførsel til Fællesskabets institutioner af de forpligtelser og de finansielle byrder, foranstaltningerne indebærer: formålet med sådanne foranstaltninger er udelukkende at erstatte medlemsstaternes ensidige handlinger inden for det pågældende område med en fælles handling på grundlag af fælles principper for hele Fællesskabet.

Det må ligeledes være uden betydning, at medlemsstaternes kompetence til at indgå den påtænkte ordning, for så vidt angår de varer, der omfattes af EKSF-traktaten, er opretholdt i denne traktats artikel 71, der lyder:

»Medlemsstaternes regeringers kompetence på det handelspolitiske område berøres ikke af anvendelsen af denne traktat…«.

Det foreliggende spørgsmål er indbragt for Domstolen i medfør af artikel 228, stk. 1, andet afsnit i EØF-traktaten. Den udtalelse, Domstolen afgiver, vedrører således spørgsmålet om den påtænkte aftales forenelighed med EØF-traktatens bestemmelser, og det er alene i henhold til disse bestemmelser, Fællesskabets kompetence til at indgå denne aftale defineres.

Uafhængigt af spørgsmålet, om EKSF-traktatens artikel 71 under hensyn til nødvendigheden af at give de internationale transaktioner, Fællesskabet deltager i, et så ensartet præg som muligt, har bevaret sin tidligere virkning efter EØF-traktatens ikrafttræden, så er det i hvert fald udelukket, at denne bestemmelse kan gøre EØF-traktatens artikler 113 og 114 uanvendelige og berøre Fællesskabets kompetence til at forhandle og indgå internationale aftaler, der falder inden for området for den fælles handelspolitik.

På grundlag heraf,

afgiver

DOMSTOLEN

følgende udtalelse:

Fællesskabet er enekompetent til at deltage i den Ordning vedrørende en regel for lokale udgifter, der omhandles i begæringen om udtalelse.

Lecourt

præsident

Monaco

afdelingsformand

Kutscher

afdelingsformand

Donner

dommer

Mertens de Wilmars

dommer

Pescatore

dommer

Sørensen

dommer

Mackenzie Stuart

dommer

O'Keeffe

dommer

Luxembourg, den 11. november 1975.

A. Van Houtte

Justitssekretær

( 1 ) – Hvad enten det drejer sig om en leverandør- eller køber Kredit.

( 2 ) – Da tidspunktet for afslutningen fastsættes i overensstem melse med de i Berner-Unionen definerede regler for fastsættelse af begyndelsestidspunktet for kreditterne.