RETSMØDERAPPORT

i sag 124/85 ( *1 )

I — Faktiske og retlige omstændigheder

1. Retsregler

Kommissionen har i nærværende sag påtalt tre retsakter, der er vedtaget af de hellenske myndigheder vedrørende indførsel af fersk oksekød, nemlig markedskontrolregulativ nr. 56/83 samt de ministerielle bekendtgørelser nr. E 6/1264 og nr. E 6/1478, begge fra 1984. Kommissionen har gjort gældende, at reglerne heri er i strid med Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 samt med traktatens artikel 30.

a) De hellenske bestemmelser

Artikel 1, stk. 4, i markedskontrolregulativ nr. 56/83 af 9. december 1983 indeholder følgende bestemmelse:

»Indførsel af fersk oksekød og køb og salg af indenlandsk fersk oksekød, der sker fra producent til andre (grossister, detailhandlende osv.) samt køb og salg af indført eller indenlandsk fremstillet fersk oksekød, der sker fra grossister til andre (detailhandlende, hoteller, restauratører osv.) er kun tilladt i store ikke-udbenede udskæringer som angivet i dekret fra præsidenten nr. 186/81 (Hellensk lovtidende 52/A/1981), dvs.:

a) hele og halve kroppe samt såkaldte quartiers compensés;

b) normale forfjerdinger med 10 ribben;

c) normale bagfjerdinger med 3 ribben.«

I handelsministeriel bekendtgørelse nr. E 6/1264 af 8. marts 1984 er bestemt, at indførsel af fersk oksekød kun er tilladt, såfremt det forefindes i hele eller halve kroppe. Indførsel af fjerdinger var efter udstedelsen af denne bekendtgørelse ikke længere tilladt.

Ovennævnte bekendtgørelse er blevet afløst af handelsministeriel bekendtgørlse nr. E 6/1478 af 16. marts 1984, hvorefter indførsel af fersk oksekød i fjerdinger tillades, såfremt der er tale om fjerdinger af samme krop.

b) Fællesskabsbestemmelser

Anikei 22, stk. 1, i Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød ( 1968 I, s. 167) indeholder følgende bestemmelse:

»I Fællesskabets interne handel er følgende forbudt:

— opkrævning af told eller afgifter med tilsvarende virkning,

— anvendelsen af kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, dog med forbehold af bestemmelserne i protokollen vedrørende storhertugdømmet Luxembourg,

— påberåbelse af traktatens artikel 44.«

2. Proceduren før sagens anlæg

Kommissionen besluttede efter modtagelsen af et stort antal klager over markedskontrolregulativ nr. 56/83 at indlede den i traktatens artikel 169 omhandlede procedure. Kommissionen var desuden af den opfattelse, at bekendtgørelse nr. E 6/1264 i praksis var ensbetydende med stop for al indførsel af oksekød til Grækenland, idet hele og halve kroppe gennemsnitligt er 2,40-2,50 m lange, mens de køretøjer, der benyttes til transporten af kødet, har en maksimal nyttelasthøjde på 2,10 m. Kommissionen var desuden af den opfattelse, at bekendtgørelse nr. E 6/1478 ikke i det væsentlige forbedrede situationen for importen. Den besluttede derfor den 17. april 1984 at indlede endnu en procedure i medfør af artikel 169. Åbningsskrivelsen vedrørende de omhandlede græske bestemmelser tilgik den hellenske regering den 6. juli 1984. Den blev ikke besvaret, hvorefter Kommissionen afgav en begrundet udtalelse den 30. oktober 1984.

Kommissionen var ikke tilfreds med den hellenske regerings svar på den begrundede udtalelse, og den har derfor anlagt nærværende sag, der er registreret på Domstolens justitskontor den 30. april 1985.

II — Skriftveksling og parternes påstande

Skriftvekslingen er forløbet forskriftsmæssigt. Domstolen har på grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande :

1) Det statueres, at Den hellenske Republik ved kun at tillade indførsel af fersk oksekød i bestemte udskæringer har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold dels til artikel 22, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød, dels til EØF-traktatens artikler 30 ff.

2) Den hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Den hellenske regering har nedlagt følgende påstande :

1) Frifindelse.

2) Kommissionen tilpligtes at afholde sagens omkostinger.

III — Parternes argumenter

Kommissionen har gjort gældende, at artikel 1, stk. 4, i markedskontrolregulativ nr. 56 samt handelsministeriets bekendtgørelser nr. E 6/1264 og E 6/1478 direkte eller indirekte, aktuelt eller fremtidigt kan hindre handelen med oksekød i Fællesskabet; disse regler må anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, der er forbudt ifølge artikel 22, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 805/68, der er en gennemførelse i vedkommende sektor af princippet om frie varebevægelser i EØF-traktatens artikler 30 og 34.

De erhvervsdrivende må på grundlag af d ette princip frit kunne afgøre, i hvilke udskæringer oksekød skal forhandles mellem medlemsstater.

Den hellenske regering har ikke bestridt de faktiske omstændigheder i sagen, men har i første række gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser ikke har været til hinder for samhandelen mellem medlemsstater, og desuden, at de anvendes uden forskel på indenlandske og indførte varer samt endelig, at de er begrundet i ønsket om at modvirke svigagtig adfærd.

Hindring for samhandelen mellem medlemsstater

Den hellenske regering fremhæver, at indførslerne af den omhandlede vare dækker mindst 50% af efterspørgslen på det græske marked, at 90% af indførslerne kommer fra medlemsstater, og at de anfægtede foranstaltninger ikke automatisk har kunnet indvirke negativt på indførselsmængderne og faktisk ikke har gjort det. Oksekød er et grundnæringsmiddel, og det er derfor utænkeligt, at Grækenland skulle ønske at hindre indførsel. Desuden er der ingen som helst holdepunkter for at antage, at indførslerne uden de omtvistede foranstaltninger ikke ville have været besværliggjort. Den græske regering gør gældende, at der også uden disse foranstaltninger kunne blive tale om faldende importmængder.

Kommissionen har hertil svaret, at statistikkerne om handel med fersk oksekød, som den ikke bestrider, ikke kan bevirke, at de påtalte foranstaltninger ikke har karakter af foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriktioner. En given foranstaltning mister ikke denne karakter, blot fordi importen endog er steget i vedkommende sektor, idet også foranstaltninger, der blot potentielt er til hinder for handelen i Fællesskabet, kan være en sådan restriktion. Det er klart, at handelen kunne afvikles lettere uden de omtvistede foranstaltninger. De mange klager til Kommissionen indicerer, at der er etableret en virkelig hindring for handelen i sektoren for fersk oksekød.

Anvendelsen uden forskel af de omtvistede foranstaltninger

Den hellenske regering fremhæver, at markedskontrolregulativ nr. 56/83 samt handelsministeriets bekendtgørelser nr. E 6/1264 og E 6/1478 omfatter al det ferske oksekød, der bringes på markedet i Grækenland, det være sig indført eller indenlandsk oksekød. De to varer forskelsbehandles altså ikke. Formålet med foranstaltningerne, som jo er effektivt at bekæmpe mislige og ulovlige forhold, giver sikkerhed for, at indført oksekød ikke på nogen måde forskelsbehandles.

Kommissionen har heroverfor indvendt, at den er i tvivl om, hvorledes de omtvistede foranstaltninger fører til forskelsbehandling af indenlandske og indførte varer. For mens markedskontrolregulativ nr. 56/83 også omfatter handelen i indlandet, vedrører handelsministeriets bekendtgørelser nr. 1264 og nr. 1478 kun indførslen. Men selv om det lægges til grund, at bestemmelserne anvendes, kan Kommissionen ikke anerkende, at der af hensyn til forbrugerbeskyttelse må indføres restriktioner af denne art.

Bekæmpelsen af svigagtig adfærd

Den hellenske regering har først anført, at formålet med de omtvistede bestemmelser er at få udryddet de ulovlige forhold i sektoren for fersk oksekød, der giver anledning til en ukontrollabel og ubegrundet kapitalflugt og en ringere forbrugerbeskyttelse.

Den græske forvaltning konstaterede nemlig i 1982, at de græske importører købte enkelte udskæringer af fersk oksekød henhørende under forskellige toldpositioner, ¡det de blandede stykker af god kvalitet med stykker af ringere kvalitet, og derefter lod det hele fakturere som kvalitetskød. De græske myndigheder har ved bekæmpelsen af denne trafik gjort alt, hvad de kunne for at indhente oplysning om de priser, der fandtes på repræsentative markeder uden for Grækenland, men den har alligevel ikke effektivt kunnet skaffe sig fuldstændig viden om prisdannelsen for hver enkelt kødudskæring. Sideløbende har de græske myndigheder fastslået, at de nationale regler om valutatilladelser systematisk er blevet overtrådt af importørerne, således at den græske forbruger har været ude for en uretmæssig stigning i prisen på fersk oksekød.

For at imødegå dette mente den hellenske forvaltning, at de i nærværende sag omtvistede foranstaltninger var de eneste passende, effektive og helt nødvendige skridt. Bekæmpelsen af denne svigagtige adfærd kunne efter dens mening ikke ske tilstrækkelig effektivt på anden måde.

Efter den hellenske regerings opfattelse skal bestemmelserne i artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 805/68 og traktatens artikler 30 ff anvendes i lyset af den skildrede faktiske og retlige situation på hjemmemarkedet. Den hellenske regering finder, at det på grund af en indgående undersøgelse af de faktiske omstændigheder i sagen kan fastslås, at fællesskabsretten ikke kan fortolkes således, at de erhvervsdrivende ved hjælp af den skal kunne omgå nationale bestemmelser, hvis formål hverken faktisk eller potentielt er at hindre anvendelsen af fællesskabsretten.

Den hellenske regering har i den forbindelse tilføjet, at man ved hjælp af de omtvistede nationale foranstaltninger ganske bestemt har udryddet alle former for svigagtig adfærd med henblik på at undgå kontrol med, at tilladte valutatranskationer sker med henblik på indførsel af fersk oksekød. Den foreslår, at de klager, Kommissionen har modtaget, vurderes navnlig på baggrund heraf.

Den hellenske regering har endelig bemærket, at Kommissionen ikke kan afvise, at de græske myndigheder har ret til at træffe sådanne foranstaltninger, hvis eneste formål klart er at sikre, at den tilladte valutatransaktion ikke sker med et andet formål end det angivne. Der er ikke holdepunkter for det synspunkt, at den kontrol, de græske myndigheder gennemfører for at kunne afgøre, om valutaen overføres med et formål som angivet, kan hindre indførslen af den omhandlede vare. Til støtte for dette synspunkt kan nævnes Domstolens dom af 31. januar 1984 (Luisi og Carbone, 286/82 og 26/83, Sml. s. 377).

Kommissionen har omvendt fremhævet, at den ikke kan anerkende vanskeligheder beroende på priskontrol og bekæmpelse af valutaovertrædelser som begrundelse for en foranstaltning, der begrænser indførslerne. Den har bestridt, at det er umuligt at føre kontrol med kødets oprindelse og art og med rigtigheden af angivelser i regningen, for kontrol af denne art finder sted i samtlige medlemsstater, uden at der indføres foranstaltninger, der hindrer handelen. Kvantitative importrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning er for fersk oksekød af den omhandlede art blevet afskaffet ved Grækenlands tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, jfr. tiltrædelsesaktens artikel 65. Hertil kommer, at det af Domstolens faste praksis følger, at EØF-traktatens artikel 106 skal fortolkes som en bestemmelse, der giver sikkerhed for, at der virkelig bliver tale om frie varebevægelser, idet alle valutaoverførsler i forbindelse hermed er tilladt.

Med hensyn til det synspunkt, at det er umuligt at indhente oplysninger om pridannelsen på fersk oksekød i udlandet, har Kommissionen bemærket, at de forordninger, ved hvilke der fastsættes monetære udligningsbeløb for medlemsstaterne, viser, at der findes priser for samtlige de toldpositioner, som omfatter fersk oksekød.

Kommissionen har endelig tilføjet, at risikoen for massiv kapitalflugt ligesom i de andre medlemsstater tilstrækkelig effektivt kan modarbejdes ved stikprøvevis kontrol af indførte partier fersk oksekød i forbindelse med effektiv strafsanktionering af overtrædelser. Det er nemlig Kommissionens opfattelse, at man ville kunne nå samme mål uden at ty til nationale regler, der er i strid med fællesskabsbestemmelserne om frie varebevægelser.

K. Bahlmann

Refererende dommer

( *1 ) – Processprog : Græsk.

DOMSTOLENS DOM

16. december 1986 ( *1 )

I sag 124/85,

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved Xénophon Yataganas, Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Georges Kremlis, Kommissionens juridiske tjeneste, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,

sagsøger,

mod

Den hellenske Republik, ved Lõukas Stephanou, særkonsulent i udenrigsministeriet, og med valgt adresse i Luxembourg hos D. Yannopoulos, Grækenlands ambassadør, 177, Val Sainte Croix,

sagsøgt,

angående en påstand om, at det statueres, at Den hellenske Republik ved kun at tillade indførsel af fersk oksekød i bestemte udskæringer har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold dels til artikel 22, stk. 1, i Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød, dels til EØF-traktatens artikler 30 ff.

har

DOMSTOLEN,

sammensat af afdelingsformand C. Kakouris, Fungerende præsident, afdelingsformændene T. F. O'Higgins og F. Schockweiler samt dommerne G. Bosco, T. Koopmans, K. Bahlmann og R. Joliét,

generaladvokat: G. F. Mancini

justitssekretær: assisterende justitssekretær J. A. Pompe

på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 3. juli 1986, hvor sagsøgeren var repræsenteret af X. Yataganas, og sagsøgte af S. Perrakis og E. Simeonidou,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 2. oktober 1986,

afsagt følgende

DOM

1 Ved stævning indgivet til Domstolens justitskontor den 30. april 1985 har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber i medfør af EØF-traktatens artikel 169 anlagt sag med påstand om, at det statueres, at Den hellenske Republik ved kun at tillade indførsel af fersk oksekød i bestemte udskæringer har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold dels til artikel 22, stk. 1, i Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1968 I, s. 179), dels til EØF-traktatens artikler 30 ff.

2 For så vidt angår de i sagen omtvistede græske lovbestemmelser samt parternes anbringender og argumenter skal der henvises til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales kun i det følgende, såfremt det er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.

3 Hvad angår anvendelse af de påtalte regler på indenlandsk og indført kød skal det fastslås, at det græske handelsministeriums bekendtgørelser nr. E 6/1264 og E 6/1478 udelukkende nævner indførsel af fersk oksekød. Artikel 1 i markedskontrolregulativ nr. 56/83 omhandler rigtignok indførsel af fersk oksekød og køb og salg af indenlandsk fersk oksekød, men af den redegørelse, den græske regering har givet under skriftvekslingen og under den mundtlige forhandling fremgår, at regulativet er en kontrolforanstaltning og skal modvirke kapitaludførsel og svigagtig adfærd fra de græske importørers side. Heraf følger, at de omtvistede bestemmelser i det hele specielt gælder indførte varer og anvendes på forskellig måde for henholdsvis indførte varer og indenlandske varer.

4 Vedrørende handelen i Fællesskabet med oksekød bemærkes, at forordning nr. 805/68 i artikel 1 indfører en fælles markedsordning i sektoren for oksekød; artikel 22, stk. 1, forbyder i Fællesskabets interne handel anvendelse af kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning. Endvidere følger det af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne, når Fællesskabet har udstedt forordninger om indførelse af en fælles markedsordning i en given sektor, er forpligtet til at undlade at træffe nogen foranstaltning, der kan fravige denne ordning eller forhindre, at den fungerer efter hensigten. Endelig gælder i medfør af artikel 65, stk. 1, i akten vedrørende vilkårene for Den hellenske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT L 291 af 19.11.1979, s. 17), at »... i Grækenland [anvendes] fra den 1. januar 1981... den ordning, der i Fællesskabet anvendes for... kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning«.

5 På baggrund heraf må det fastslås, at de omtvistede græske regler kun kan være i overensstemmelse med princippet om frie varebevægelser i Fællesskabet, såfremt de ikke udgør en hindring for fællesskabshandelen eller er begrundet i et af de i traktatens artikel 36 nævnte hensyn.

6 Den græske regering har om foranstaltningernes virkninger for handelen i Fællesskabet anført, at der ikke bliver tale om hindringer for handelsstrømmene mellem medlemsstaterne. Den gør herved gældende, at de mængder fersk oksekød, der er indført til Grækenland fra de øvrige medlemsstater, endog er steget i den tid, foranstaltningerne har været gældende.

7 I den forbindelse bemærkes, at der ifølge Domstolens faste praksis ikke stilles krav om bevis for, at foranstaltninger faktisk begrænser indførslen af de omhandlede varer, men at det er tilstrækkeligt, at de efter deres udformning vil kunne få virkninger for den indførsel, der ellers ville finde sted (Domstolens domme af 20. februar 1975, Kommissionen mod Tyskland, 12/74, Sml. s. 181, og af 24. november 1982, Kommissionen mod Irland, 249/81, Sml. s. 4005). De mange klager fra græske erhvervsdrivende, som Kommissionen har omtalt, godtgør, at handelen mellem Den hellenske Republik og de øvrige medlemsstater ville foregå lettere og tilmed kunne være større uden de omhandlede foranstaltninger.

8 Den hellenske regerings argumentation på dette punkt må derfor forkastes.

9 Den hellenske regering har desuden gjort gældende, at de omtvistede regler er nødvendige for at kontrollere valutaoverførsler og for at modvirke de græske importørers svigagtige adfærd. Disse har nemlig ofte — oplyses det — lagt kødstykker af dårlig kvalitet sammen med kødstykker af god kvalitet, hvorpå de har anmeldt og faktureret varerne under ét som kød af god kvalitet. Herefter har importørerne både kunnet overføre mere valuta end nødvendigt til indkøb af kød til udlandet og desuden kunnet sælge kødet i Grækenland til alt for høje priser til skade for forbrugerne.

10 Den hellenske regering har herved navnlig fremhævet følgende argumenter: for det første er det vanskligt for de græske myndigheder uden de omtvistede foranstaltninger at skaffe sig sikre oplysninger om prisdannelsen for de forskellige kødstykker, ligesom de har vanskeligt ved at kontrollere de forskellige varepartier; for det andet er foranstaltningerne nødvendige og egnede ved bekæmpelsen af ulovlig kapitalflugt, og for det tredje gælder det om foranstaltningerne mere generelt, hvorved der henvises til Domstolens dom af 31. januar 1984 (Luisi og Carbone, 286/82 og 26/83, Sml. s. 377), at de udelukkende begrundes i ønsket om at sikre, at valutatransaktionen kun sker med henblik på det formål, som der er givet tilladelse til, og derfor er uden betydning for spørgsmålet om frie varebevægelser. Foranstaltningerne er desuden nødvendige for at beskytte den græske forbruger.

11 Disse argumenter kan ikke anerkendes.

12 Vedrørende det første argument må det fastslås, at vanskeligheder af administrativ art ikke kan begrunde en begrænsning af de frie varebevægelser.

13 Vedrørende det andet argument bemærkes først, at ifølge Domstolens faste praksis kan nationale bestemmelser ikke gøre undtagelse fra princippet om frie varebevægelser, når det med disse bestemmelser tilsigtede mål kan nås lige så effektivt ved mindre restriktive foranstaltninger såsom stikprøvekontrol og passende sanktioner.

14 Vedrørende det tredje argument bemærkes, at det i ovennævnte dom af 31. januar 1984 fastslås, dels at medlemsstaterne som følge af den ved traktatens artikel 106 foreskrevne liberalisering af betalinger er forpligtet til at tillade de af denne bestemmelse omhandlede betalinger, dels at medlemsstaterne fortsat har beføjelse til at kontrollere valutaoverførsler for at fastslå, at der ikke i realiteten er tale om kapitalbevægelser, der ikke er liberaliserede, og navnlig ikke er tale om transaktioner, som ikke vedrører varehandelen eller udveksling af tjenesteydelser. I samme dom hedder det imidlertid, at denne kontrol ikke kan medføre, at de ved traktaten anerkendte friheder gøres illusoriske. Heraf følger, at foranstaltninger, der som de i sagen omhandlede lægger unødvendige hindringer i vejen for handelen i Fællesskabet, ikke kan være omfattet af de beføjelser, medlemsstaterne fortsat har til at kontrollere valutaoverførsler.

15 Af det anførte følger, at Den hellenske Republik ved kun at tillade indførsel af fersk oksekød i bestemte udskæringer har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold dels til artikel 22, stk. 1, i Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968, dels til EØF-traktatens artikel 30.

Sagens omkostninger

16 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger. Sagsøgte har tabt sagen og bør derfor betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer DOMSTOLEN

1) Den hellenske Republik har ved kun at tillade indførsel af fersk oksekød i bestemte udskæringer undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold dels til artikel 22, stk. 1, i Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968, dels til EØF-traktatens artikel 30.

2) Den hellenske Republik betaler sagens omkostninger.

Kakouris O'Higgins Schockweiler Bosco Koopmans Bahlmann Joliét Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. december 1986. P. Heim Justitssekretær Fungerende præsident C. Kakouris afdelingsformand

( *1 ) – Processprog: Græsk.