Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 14. juni 1988. - PADOVANI REMO OG ARVINGERNE EFTER MANTOVANI MOD AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE INDGIVET AF TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI VENEZIA. - EFTEROPKRAEVNING AF LANDBRUGSAFGIFT - SPOERGSMAAL OM BESKYTTELSE AF DEN BERETTIGEDE FORVENTNING. - SAG 210/87.



Samling af Afgørelser 1988 side 06177



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Paa omraadet for landbrugsimportafgifter bestemte artikel 15, stk . 1, i Raadets forordning nr . 120/67 af 13 . juni 1967 ( 1 ) om den faelles markedsordning for korn foelgende : "Den importafgift, der skal opkraeves, er den, der gaelder paa indfoerselsdagen ".

2 . I Frecassetti-dommen af 15 . juni 1976 fortolkede Domstolen denne bestemmelse saaledes, at "indfoerselsdagen" var "den dag, da angivelsen om varens indfoersel modtages af toldvaesenet" ( 2 ).

3 . Denne fortolkning underkendte en fast forvaltningspraksis i Italien, som bestod i ligesom paa toldomraadet at anvende den gunstigste importafgift, saa laenge varen ikke var overgivet til importoeren, forudsat at han anmodede herom . Da der i dommen blev lagt vaegt paa, at der som foelge af myndighedernes praksis ikke var blevet opkraevet landbrugsafgifter som fastsat i EF-reglerne, indledte de italienske myndigheder en raekke sager om efteropkraevning paa grundlag af de tidligere indfoersler .

4 . "Tribunale civile e penale" i Venedig fik forelagt en raekke sager herom og foretog ved kendelse af 19 . marts 1987 en praejudiciel henvisning til Domstolen . Spoergsmaalenes indhold er i det vaesentlige, om et princip om beskyttelse af den berettigede forventning i henhold til faellesskabsretten afskaerer fra opkraevning af tillaeg i forhold til importafgifter opkraevet foer en praejudiciel dom, naar de paagaeldende erhvervsdrivende i god tro - under hensyn til den nationale forvaltningspraksis, der senere blev underkendt ved den paagaeldende dom - med rette paaregnede, at den gunstigste sats blev anvendt .

5 . I virkeligheden staar man med disse spoergsmaal over for den seneste opblussen af et laengerevarende juridisk slagsmaal ved domstolene, hvorunder de italienske kornimportoerer, der har haft fordel af anvendelsen af den gunstigste sats, soeger at hindre den efteropkraevning, som Frecassetti-dommen synes at begrunde .

Med henblik paa klart at kunne bedoemme konsekvenserne af den kommende dom finder jeg det vigtigt at resumere udviklingen i den retlige diskussion, som udspiller sig her i en kaede af sager, som tog deres begyndelse for nu ti aar siden .

6 . For at hindre en efteropkraevningssag kunne man foerst argumentere med, at Frecassetti-dommens fortolkning kun kunne faa retsvirkning for fremtiden, dvs . for indfoersel foretaget efter dommens offentliggoerelse, hvorfor afgifter betalt for tidligere indfoersler maatte bestaa som lovlige .

7 . Domstolen forkastede i sin dom i Salumi-sagen af 27 . marts 1980, den saakaldte Salumi I-sag, en saadan antagelse vedroerende praejudicielle dommes tidsmaessige virkning . I den paagaeldende dom udtales det, at Domstolens fortolkning af en faellesskabsregel

"belyser og praeciserer ... betydningen og raekkevidden af den paagaeldende regel, saaledes som den skal forstaas og anvendes, henholdsvis burde have vaeret forstaaet anvendt fra sin ikrafttraeden",

og at det heraf fulgte,

"at den saaledes fortolkede regel kan og skal anvendes af retterne endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og bestaar, foer der afsiges dom vedroerende fortolkningsanmodningen" ( 3 ).

Det ses, at Domstolens standpunkt forsynede efteropkraevningen med den faellesskabsretlige hjemmel, som de erhvervsdrivende havde soegt at afvise .

8 . I den samme dom fik Domstolen lejlighed til at praecisere de betingelser, hvorunder den nationale lovgiver kunne tilpasse eller begraense retsvirkningerne af en EF-regel, der er blevet fortolket i en artikel 177-sag, saaledes som Domstolen netop havde beskrevet dem .

9 . Domstolen skulle nemlig svare paa et spoergsmaal foranlediget af, at Den Italienske Republiks praesident den 22 . september 1978 havde udstedt et dekret, som blandt andet med hensyn til landbrugsimportafgifter udelukkede anvendelsen af den gunstigste sats, hvorved det praeciseredes, at dekretet skulle traede i kraft den 11 . september 1976, den dag, paa hvilken Frecassetti-dommens konklusion blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende . Denne forholdsregel, der tilsyneladende tilsigtede paa forhaand at afvaerge konsekvenserne af Domstolens standpunkt, som med hensyn til virkningen af de praejudicielle fortolkninger kunne forudses, knaesatte i national ret Frecassetti-dommens fortolkning af EF-reglerne, men alene med virkning fra domskonklusionens offentliggoerelse, saaledes at det havde sit forblivende med de tidligere importafgifter, som var blevet beregnet under anvendelse af den gunstigste sats .

10 . Herom har Domstolen udtalt :

"En national saerordning om opkraevning af faellesskabsafgifter og -gebyrer, som begraenser den nationale myndigheds befoejelser til at sikre opkraevningen af disse afgifter i forhold til samme myndigheds befoejelser ved tilsvarende nationale afgifter eller gebyrer, er ... i strid med faellesskabsretten" ( 4 ).

11 . Denne fortolkning bevirkede, at de italienske domstole i sager om efteropkraevning af tillaeg til importafgifter bortsaa fra det ovennaevnte praesidentdekret af 22 . september 1978, som udelukkende i forhold til importafgifterne under EF' s landbrugspolitik begraensede myndighedernes muligheder for at foretage efteropkraevning .

12 . Da de paagaeldende erhvervsdrivende ikke kunne goere gaeldende, at Frecassetti-dommens virkninger var begraensede, hverken paa grund af selve dommens karakter eller med henvisning til en national retsforskrift, soegte de stoette i reglerne i Raadets forordning nr . 1697/79 af 24 . juli 1979 om efteropkraevning af import - eller eksportafgifter, der ikke er opkraevet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale saadanne afgifter ( 5 ).

13 . Ved forordningen soegte man at erstatte den retsstilling, der var beskrevet i Salumi I-dommen, og som henviste til national ret vedroerende fastsaettelsen af formelle og materielle regler om opkraevning af landbrugsimportafgifter, med en ny retsstilling karakteriseret af, at der paa faellesskabsplan er fastsat visse af disse regler, som i oevrigt ikke kun angaar importafgifter . Om de her relevante spoergsmaal boer det noteres, at forordningen i ganske bestemte tilfaelde begraenser mulighederne for at efteropkraeve import - eller eksportafgifter . Det gaelder saaledes, at der ikke kan rejses sag efter udloebet af en frist paa tre aar, ligesom dette er udelukket, naar det oprindelige beloeb er beregnet paa grundlag af bindende oplysninger fra de kompetente myndigheder selv . Efteropkraevning kan heller ikke foretages, saafremt den manglende difference skyldes myndighedernes egen fejl, der ikke kunne opdages af en godtroende debitor .

14 . I betragtning af de omstaendigheder, hvorunder de utilstraekkelige importafgifter var blevet erlagt i Italien, havde de erhvervsdrivende en indlysende interesse i at kunne paaberaabe sig de EF-bestemmelser, jeg lige har sammenfattet . En saadan mulighed maatte imidlertid noedvendigvis vaere betinget af, at den paagaeldende forordning antoges at have tilbagevirkende gyldighed .

15 . I anledning af en praejudiciel forelaeggelse fra Italiens Kassationsdomstol forkastede Domstolen ved Salumi-dommen af 12 . november 1981 ( 6 ), den saakaldte Salumi II-dom, denne mulighed, hvorved Domstolen henviste til de i retspraksis fast antagne grundsaetninger om EF-retsakters tidsmaessige virkning . Forordningen saas ikke at indeholde overgangsbestemmelser, hvorfor "almindeligt anerkendte fortolkningsprincipper" ( 7 ) foerte til at antage, at

"forordningens regler ... ikke (( kan )) tillaegges tilbagevirkende kraft, medmindre der foreligger holdepunkter, der tilstraekkeligt klart taler for et saadant resultat",

og at forholdet konkret var det, at

"forordningens ordlyd og opbygningen i almindelighed overhovedet ikke taler for at tillaegge den tilbagevirkende kraft, men tvaertimod for, at den kun skal have virkning for fremtiden" ( 8 ).

Derfor gav Domstolen det svar, at forordningen

"... ikke (( finder )) anvendelse paa fastsaettelse af import - eller eksportafgifter, der er sket foer den 1 . juli 1980" ( 9 ).

16 . Naar EF-reglerne om efteropkraevning ikke havde tilbagevirkende gyldighed, kunne de ikke regulere importafgifter betalt foer Frecassetti-dommen, som derfor endnu var omfattet af den i Salumi I-dommen beskrevne retsstilling, dvs . af de i national lovgivning fastsatte formelle og materielle bestemmelser . Under disse omstaendigheder gjorde de paagaeldende erhvervsdrivende ved tribunale di Venezia gaeldende, at national ret kun kan finde anvendelse med forbehold af "princippet om retsvished og princippet om beskyttelse af de erhvervsdrivendes berettigede forventning", ( 10 ) hvilke principper er anerkendt i faellesskabsretten og har generel karakter uafhaengigt af de saerlige bestemmelser i forordning nr . 1697/79, og at de naevnte principper hindrer den omtvistede inddrivelse . Med henblik paa at kunne bedoemme berettigelsen af denne opfattelse har retten forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal .

17 . Det boer paapeges, at forsoeget paa i faellesskabsretten at finde grundsaetninger, der kan hindre sager om efteropkraevning af landbrugsimportafgifter, er en foelge af, at man i italiensk ret praktisk taget ikke med retsvirkning kan paaberaabe sig saadanne grundsaetninger . Forholdet er saaledes det, at italiensk rets eneste beskyttelse af erhvervsdrivende, som ikke har betalt tilstraekkelig importafgift, er en foraeldelsesfrist paa ét aar . Saa laenge denne frist ikke er udloebet, nyder godtroende erhvervsdrivende ingen saerlig beskyttelse . Ganske vist var dekretet fra republikkens praesident af 22 . september 1978 et forsoeg paa at beskytte interesserne hos erhvervsdrivende, som ikke havde betalt tilstraekkelig afgift foer Frecassetti-dommen, men herved tilgodesaa man ikke de faellesskabsretlige krav, og forsoeget slog derfor fejl .

18 . Derfor har den forelaeggende rets spoergsmaal i det vaesentlige foelgende indhold : hindrer faellesskabsretten efteropkraevning hos godtroende erhvervsdrivende, over for hvilke myndighederne har anvendt en fejlagtig praksis, naar de naermere regler for inddrivelsen er undergivet national ret, og naar der heri ikke gaelder nogen beskyttelse for skyldnere i saadanne tilfaelde?

19 . Princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning, som knytter sig til det overordnede retssikkerhedsprincip, er ubestrideligt en "del af Faellesskabets retsorden", saaledes som det udtrykkeligt udtales i Toepfer-dommen af 3 . maj 1978 ( 11 ). Bestraebelserne paa at finde en ligevaegt mellem legalitetskrav og billighedsbetragtninger kommer paa forskellig maade til udtryk i Domstolens retspraksis . Hvis man laegger vaegt paa det saerlige udtryk for denne bestraebelse, som godtgoeres af det antagne princip om beskyttelse af den berettigede forventning, vil man bemaerke, at brugen af det foerst udviklede sig i forbindelse med sager, hvorunder isaer var tvist om den lovgivningsaktivitet, som udoevedes af de egentlige EF-institutioner . Eet blandt flere eksempler er, at Domstolen har antaget, at Faellesskabet paa visse betingelser kan paadrage sig ansvar, saafremt der i EF-lovgivningen ikke optages overgangsforanstaltninger, som kan beskytte de erhvervsdrivendes berettigede forventning ( 12 ), og der kan endda blive tale om lovgivningens ugyldighed ( 13 ), medmindre afgoerende almene interesser taler herimod .

20 . I dag skal der imidlertid ikke saa meget gaas ind i virkningerne i EF-retsordenen af den principielle beskyttelse af den berettigede forventning, som der skal gaas ind i princippets samspil med de nationale lovgivninger . Det er netop det omraade, som daekkes af de forelagte spoergsmaal . De sagsoegende erhvervsdrivende har navnlig paaberaabt sig Domstolens dom i Ferwerda-sagen af 5 . marts 1980 ( 14 ) til stoette for deres opfattelse, hvorefter princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning hindrer efteropkraevning af EF' s importafgifter, selv om inddrivelsen sker efter reglerne i national ret, som ikke kender en saadan beskyttelse . I Ferwerda-dommen skulle der tages stilling til en raekke praejudicielle spoergsmaal forelagt i anledning af tvister om tilbagebetaling af eksportrestitutioner, der var tildelt og udbetalt med urette som foelge af en urigtig anvendelse af en EF-forordning; der forelaa saaledes en situation, der til en vis grad ligner situationen i sagen her . Det aspekt, som sagsoegerne i den foreliggende sag netop har lagt vaegt paa, kommer til udtryk i denne udtalelse :

"En faellesskabsretlig grundsaetning paa faellesskabsrettens nuvaerende stade er (( ikke )) til hinder for, at der anvendes et retssikkerhedsprincip, der udledes af national ret, og i henhold til hvilket oekonomiske fordele, som med urette er blevet ydet en erhvervsdrivende, ikke kan kraeves tilbagebetalt, naar den begaaede fejl ikke skyldes modtagerens urigtige oplysninger, eller saafremt fejlen let kunne have vaeret undgaaet, uanset at oplysningerne var ukorrekte, men afgivet i god tro" ( 15 ),

ligesom der konkret ikke foreligger nogen saerlig EF-forskrift, som gaelder netop her, der kan hindre anvendelsen af et saadant nationalt retssikkerhedsprincip ( 16 ). Tilsvarende overvejelser laa til grund for Domstolens dom af 21 . september 1983 i Deutsche Milchkontor-sagen ( 17 ). Dér var der tale om fejlagtigt udbetalt stoette til skummetmaelkspulver, og Domstolen fremhaevede, at

"principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerheden udgoer en del af Faellesskabets retsorden"

og at

"det kan derfor ikke anses for stridende mod denne retsorden, at nationale retsregler beskytter den berettigede forventning og retssikkerheden i forbindelse med tilbagesoegning af uretmaessigt ydet faellesskabsstoette" ( 18 ).

21 . Er denne retspraksis tilstraekkelig til at overbevise om, at de paagaeldende erhvervsdrivendes opfattelse er berettiget? Det mener jeg ikke . Bortset fra visse lighedspunkter mellem paa den ene side de relevante retsforhold i de to domme og paa den anden side retsforholdet i den konkrete sag, forekommer det mig, at dommenes loesninger ikke er overfoerlige uden videre .

22 . Der er ganske vist hver gang tale om tvister vedroerende opkraevning dels af uberettiget udbetalt EF-stoette, dels af manglende beloeb af erlagte EF-midler, som foregaar efter reglerne i national lovgivning . Det er imidlertid klart, at dommene udtaler sig om, hvorvidt faellesskabsretten er til hinder for, at de paagaeldende nationale lovgivninger gennemfoerer princippet om retssikkerhed og om beskyttelsen af den berettiget forventning paa en saadan maade, at opkraevning afskaeres over for godtroende erhvervsdrivende . I sagen her er spoergsmaalet til Domstolen imidlertid, om faellesskabsretten forpligter de statsmyndigheder, som skal opkraeve landbrugsimportafgifterne ifoelge reglerne i et nationalt retssystem - der ikke kender princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning - til at afholde sig fra efteropkraevning over for godtroende erhvervsdrivende .

23 . I retspraksis er der faldet udtalelser om, at faellesskabsretten paa visse betingelser ikke hindrer den beskyttelse af retssikkerheden og af den berettigede forventning, der hjemles i den konkret anvendelige nationale ret . Det er ikke min opfattelse, at man direkte kan udlede heraf, at faellesskabsretten beskytter retssikkerheden og den berettigede forventning, naar forholdet er det, at den konkret anvendelige nationale ret ikke indeholder en lignende beskyttelse .

24 . Domstolens domme har taget stilling til problemet om, at faellesskabsretten muligvis maa bremse anvendelsen af de billighedsbetragtninger, der tillades i national lovgivning . Det kan ikke haevdes, at dommenes loesninger de plano gyldigt kan anvendes for at loese problemet om virkningen af faellesskabsrettens billighedsprincip i forhold til nationale lovgivninger, der ikke selv anerkender det .

25 . Den saerlige karakter af de naevnte problemer blev i oevrigt fremhaevet af generaladvokat VerLoren van Themaat i hans forslag til afgoerelse i Deutsche Milchkontor-sagen ( 19 ). Efter en omtale af de principper, som blev fremlagt i den ovennaevnte Ferwerda-dom, udtalte han saaledes :

"Jeg har ikke fundet nogen retslig afgoerelse vedroerende spoergsmaalet, om en urimeligt streng national gennemfoerelsespraksis, ud over at stride med almindelige nationale retsgrundsaetninger, tillige kan rammes af andre almindelige retsgrundsaetninger i faellesskabsretten",

et spoergsmaal, der

"kun (( vil )) kunne forekomme, naar almindelige retsgrundsaetninger i vedkommende nationale retsorden ikke yder en tilstraekkelig retsbeskyttelse" ( 20 ).

26 . Citatet belyser ganske godt den saeregne karakter af det problem, Domstolen har faaet forelagt . Problemet er i grunden, om de nationale regler, som regulerer inddrivelsen af landbrugsimportafgifterne - i lighed med en situation, hvori den nationale ret kan antages at vaere beskaaret af modstridende direktivforskrifter med direkte virkning - for saa vidt som de ikke beskytter de erhvervsdrivendes berettigede forventning, i deres retsvirkninger kan begraenses af et faellesskabsretligt princip om en saadan beskyttelse .

27 . Det er imidlertid klart, at Domstolen i den praksis, der er naevnt ovenfor, ikke har loest problemet, og det er altsaa ikke tilstraekkeligt at anfoere den for at loese det i forbindelse med denne forelaeggelse . Problemet maa derfor gribes selvstaendigt an .

28 . Paa dette stadium af gennemgangen af spoergsmaalene fra retten i Venedig paahviler det mig at foretage en praecisering af det standpunkt, som man i retsmoedet tillagde generaladvokat Rozès og generaladvokat Reischl . Jeg finder det nemlig ikke ganske i overensstemmelse med virkeligheden at ville sidestille den opfattelse, disse generaladvokater gjorde sig til talsmaend for i forslag fremsat i visse sager, med den opfattelse, de paagaeldende erhvervsdrivende har lagt sig fast paa . I forslaget til afgoerelse i Salumi I-sagen svarede Reischl - efter at have rejst spoergsmaalet, om

"efteropkraevning ... er udelukket ved princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som kendes i alle medlemsstaternes retsordner"

- at hvis denne opkraevning ikke er udelukket af soegsmaalsbetingelser eller frister,

"maa de nationale retter kunne henholde sig til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, naar opkraevningen af lavere afgifter f.eks . beror paa oplysninger fra de kompetente myndigheder ... eller paa en fejl fra de kompetente myndigheder side, som ikke er kendelig for den godtroende privatperson" ( 21 ).

I dette citat kommer det ganske tydeligt frem, at Reischl antager, at efteropkraevning kan hindres af et internretligt princip om beskyttelse af den berettiget forventning . Her aftegner der sig saaledes det raesonnement, som senere udvikledes i Ferwerda - og Deutsche Milchkontor-dommene . Derimod kom han slet ikke ind paa muligheden for, at efteropkraevning kan vaere afskaaret som foelge af det i faellesskabsretten bestaaende princip om beskyttelse af den berettigede forventning . Rozès, der fremsatte forslag til afgoerelse i Salumi II-sagen, bemaerkede med hensyn til bedoemmelsen af de omtvistede retsforhold, som ikke beroertes af den ovennaevnte forordning nr . 1697/79, fordi de blev stiftet, inden forordningens ikrafttraeden, at

"intet (( er )) til hinder for, at de nationale domstole henter vejledning i de principper, der ligger til grund for forordning nr . 1697/79 ... i den udstraekning anvendelsen af disse principper i de verserende sager ikke i praksis goer efteropkraevningen af faellesskabsafgifterne umulige eller mindre effektive end opkraevningen af tilsvarende nationale skatter og afgifter" ( 22 ).

Dette synspunkt afviger fra det foregaaende, idet de hindringer for efteropkraevning, som de nationale domstole kunne henvise til, her antages at foelge af faellesskabsretlige grundsaetninger, de, der ligger "til grund" for en EF-forordning, som ikke direkte kan finde anvendelse paa de omtvistede retsforhold . Jeg vil dog bemaerke, at der er en vaesentlig forskel mellem den mulighed, som i generaladvokatens oejne er overladt de nationale domstole for at hindre efteropkraevning med henvisning til disse grundsaetninger, og den pligt, som de ifoelge de erhvervsdrivende har til at hindre den, og som foelger af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning, saaledes som det gaelder i EF-retten .

29 . Efter denne praecisering skal der nu foretages en gennemgang af et argument fremsat af Kommissionen, hvorefter erhvervsdrivende, der er blevet udsat for en ukorrekt anvendelse af faellesskabsretten som foelge af en vildfarelse hos de nationale myndigheder, aldrig paa EF-plan kan vaere beskyttet i deres berettigede forventning . Til stoette for argumentet henvises der til Domstolens dom af 15 . december 1982 i Maïzena-sagen ( 23 ), om produktionsrestitutioner for stivelse fremstillet af majs .

30 . En erhvervsdrivende gjorde gaeldende, at der forelaa en kraenkelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning, idet en medlemsstat ganske uventet havde fraveget en fremgangsmaade, som den havde fulgt i flere aar, og som ikke var blevet anfaegtet af Kommissionen; men Domstolen udtalte foelgende :

"En af en medlemsstat anvendt fremgangsmaade, som er i strid med faellesskabsreglerne, kan aldrig begrunde en retsstilling, der er beskyttet af faellesskabsretten, selv ikke i et tilfaelde, hvor Kommissionen har undladt at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at den paagaeldende stat anvender faellesskabsreglerne korrekt" ( 24 ).

31 . Denne principudtalelse giver anledning til eftertanke, for saa vidt som de for Domstolen nu foreliggende retsforhold netop har at goere med, at en medlemsstat uden indvending fra Kommissionens side har anvendt en forkert praksis for at opkraeve EF-tilgodehavender .

32 . Jeg vil imidlertid ikke foreslaa Domstolen at standse ved Maïzena-dommens udtalelser for paa forhaand at udelukke, faellesskabsrettens princip om beskyttelse af den berettigede forventning kan anvendes . Det forekommer mig saaledes, at dommens raekkevidde boer afgoeres under hensyn til den retspraksis, i hvilken Domstolen har antaget, at Faellesskabets retsorden indeholder et princip om retssikkerhed og et princip om beskyttelse af den berettigede forventning . I og med, at der herved er tale om principper, som pr . definition, paa grundlag af et oenske om at afveje billighedshensyn over for legalitetshensyn, skal beskytte retsstillinger, der ud fra et strengt juridisk synspunkt maa antages at vaere ulovlige, maa det vaere tilladt at vaere tilbageholdende med at give en fortolkning af Maïzena-dommen, som ville beskaere principperne for en stor del af deres virkninger .

33 . Paa grundlag af en sammenligning mellem paa den ene side dommene i Ferwerda - og Deutsche Milchkontor-sagerne og Maïzena-dommen paa den anden side ville det givetvis vaere muligt at antage, at retspraksis foretager en fordeling af rollerne mellem henholdsvis de nationale og EF-retlige principper om beskyttelsen af retssikkerheden og af den berettigede forventning . EF-principperne begunstiger de erhvervsdrivende, naar EF-institutionerne er inde i billedet, hvorimod de ikke finder anvendelse i forbindelse med medlemsstaternes gennemfoerelse af EF-lovgivningen . I det sidstnaevnte tilfaelde kan de erhvervsdrivende altsaa ikke paaberaabe sig EF-retten, men har mulighed for at paaberaabe sig beskyttelsen af retssikkerheden og den berettigede forventning ifoelge den nationale lovgivning med forbehold af opfyldelse af visse betingelser .

34 . Som det vil ses, foerer denne analyse til ikke at godtage den opfattelse, sagsoegerne i hovedsagen har gjort gaeldende . Jeg mener dog, at der opstaar tvivlsspoergsmaal, saafremt man i det vaesentlige paa grundlag af Maïzena-dommen alene vil foretage en saa knivskarp sondring som den netop anfoerte . Det boer i oevrigt bemaerkes, at den paagaeldende doms udformning af princippet allerede boer nuanceres, fordi der nu med den ovennaevnte forordning nr . 1697/79 foreligger EF-regler, der netop har til formaal at beskytte retsstillinger, som for visses vedkommende pr . definition er et resultat af, at de kompetente myndigheder har anvendt EF-retten forkert . Dette relativiserer udtalelsen om, at en retsstilling, der er ulovlig efter EF-retten, aldrig kan vaere beskyttet af en EF-retlig regel .

35 . Det forekommer mig derfor, at det paa Maïzena-dommen stoettede argument ikke hviler paa et tilstraekkelig holdbart juridisk raesonnement til at kunne afslutte den droeftelse, som spoergsmaalene fra retten i Venedig foranlediger, hvorfor droeftelserne maa gaa videre .

36 . De grunde, der i sagen her kunne foere til at anse for det oenskeligt at laegge billighedshensyn til grund, er ikke saa faa .

37 . Vi véd, at den italienske forvaltningspraksis med den gunstigste sats, som i oevrigt ogsaa eksisterede i andre medlemsstater og skyldtes en sidestilling med de toldretlige regler, ikke inden afsigelsen af Frecassetti-dommen havde givet anledning til nogen udtalt misbilligelse fra Kommissionens side . Tvaertimod havde EF-institutionerne, bl.a . under udarbejdelsen af et direktiv, vist sig interesseret i at forsyne EF-lovgivningen med hjemmel for anvendelse af den gunstigste sats paa omraadet for landbrugsimportafgifter . De paagaeldende erhvervsdrivende har herved paaberaabt sig en raekke direktivforslag offentliggjort inden Frecassetti-dommen, hvilke lovfaestede den omhandlede praksis .

38 . Hvis man vil laegge vaegt paa den opfattelse, som generaladvokat Reischl fremlagde i sit forslag til afgoerelse i Amylum-sagen ( 25 ), hvorefter et offentliggjort forslag

"efter saavel Domstolens som national retspraksis bestemt er afgoerende for spoergsmaalet om beskyttelsen af den berettigede forventning" ( 26 ),

kan man ikke komme uden om at antage, at de erhvervsdrivende, der havde fordel af praksis med den gunstigste sats, med fuld ret kunne have tillid til, at opkraevningen hos dem var gyldig .

39 . Endvidere finder jeg det vanskeligt at mene, at Domstolens dom af 15 . december 1971 Schleswig-Holsteinische Hauptgenossenschaft ( 27 ), der, ligesom den senere Frecassetti-dom, angik fortolkningen af artikel 15, stk . 1, i Raadets forordning nr . 120/67, efter sit indhold kunne afsloere, at den paagaeldende praksis var forkert, og foelgelig bortvejre tilliden til dens gyldighed .

40 . I den paagaeldende afgoerelse antog Domstolen saaledes - ganske vist vedroerende en saerlig varekategori - en anden definition af indfoerselsdagen end den, som Domstolen paa et mere generelt plan knaesatte i 1976 . Med forbehold af den foerste definitions saerlige karakter kunne den klart opfattes som mindre uforenelig med den gaeldende praksis om den gunstigste sats end den anden . Uden at ville gaa saa vidt som til at sige, at den bekraeftede de erhvervsdrivende i deres opfattelse, maa det endvidere erkendes, at den i hvert fald heller ikke foreanledigede dem til en begyndende tvivl .

41 . Denne foerste raekke bemaerkninger foerer saaledes til at antage, at man foer afsigelsen af Frecassetti-dommen kunne tro paa, at de erhvervsdrivende faktisk havde tillid til, at de importafgifter, som var blevet opkraevet ifoelge den gaeldende praksis med den gunstigste sats, var gyldig . Hermed maa der vel siges at vaere taget hensyn til overvejelserne om, at der ikke kan bortses fra billighedsbetragtninger .

42 . Billighedsbetragtningerne kan ogsaa vaere aabne over for et aspekt af de erhvervsdrivendes situation, som retspraksis ved Domstolen laegger vaegt paa .

43 . Med Ferwerda - og Deutsche Milchkontor-dommene udtrykker praksis kravet om forlig mellem det princip, hvorefter de nationale myndigheders gennemfoerelse af landbrugspolitikken, naar der ikke foreligger faelles formforskrifter, skal ske efter de formelle og materielle regler i national ret, og

"kravet om en ensartet anvendelse af faellesskabsretten ... for at undgaa forskelsbehandling af de erhvervsdrivende" ( 28 ).

I Ferwerda-dommen praeciseredes det, at denne ensartede anvendelse

"maa indebaere, at der ikke sker forskelsbehandling, hvad angaar de formelle og materielle betingelser, hvorunder paa den ene side de erhvervsdrivende kan anfaegte de dem paalagte faellesskabsafgifter ... og hvorunder paa den anden side medlemsstaternes forvaltninger, der optraeder paa vegne af Faellesskabet, kan opkraeve de naevnte afgifter og eventuelt tilbagesoege de oekonomiske fordele, som maatte vaere ydet retsstridigt" ( 29 ).

44 . Hovedsagen illustrerer imidlertid klart de forskelle, som bliver resultatet af efteropkraevningen af landbrugsimportafgifter af de nationale lovgivninger, alt efter om disse accepterer princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller ej .

45 . I forbindelse med den forkert udbetalte EF-stoette til maelkepulver har retspraksis vel udtalt, at denne henvisning til national ret ganske vist kan

"medfoere, at betingelserne for tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalt stoette i et vist omfang afviger fra medlemsstat til medlemsstat",

men at saadanne afvigelser var

"uundgaaelige paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin" ( 30 ).

46 . Desuden har Domstolen klar anvist mulighederne for at fjerne forskellene ved at udtale, at

"saafremt det ... viser sig, at forskellene mellem de nationale retsregler kan medfoere hindringer for ligebehandlngen af de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater ..., tilkommer det de kompetente faellesskabsinstitutioner at vedtage de bestemmelser, der er noedvendige for at fjerne disse forskelle" ( 31 ).

47 . Paa omraadet for efteropkraevning af import - og eksportafgifter har den kompetente EF-institution, Raadet, soegt at rette op paa forskellene med den ovennaevnte forordning nr . 1697/79 . Vi véd imidlertid, at forordningen ikke finder anvendelse paa importafgifter opkraevet inden dens ikrafttraeden . De uoverensstemmelser i retsstillingen, som netop medvirkede til at anse faelles regler for oenskvaerdige, blev ikke omfattet af reglerne, som kun gjaldt for fremtiden . Kravet om forliget mellem henvisningen til national ret og om, at EF' s erhvervsdrivende skal behandles ens, som staerkt er blevet betonet i Domstolens domme, er altsaa ikke for en raekke tilfaeldes vedkommende blevet konkret udformet i lovgivningen . Dette kan vel heller ikke vaere ligegyldigt i forhold til spoergsmaalet om billighedshensyn .

Derfor har jeg tilbage at undesoege, om disse billighedshensyn i den konkret foreliggende sag positivt kan komme til udtryk i en praejudiciel dom, der saaledes knaesaetter opfattelsen hos sagsoegerne i hovedsagen . Det mener jeg ikke - af flere grunde, som jeg straks skal fremlaegge .

49 . Domstolen har i sin praksis aftegnet graenserne for, hvornaar en praejudiciel dom kan afhjaelpe manglen paa positive EF-forskrifter for at fjerne ulighederne i forbindelse med opkraevning af EF-midler . I Ferwerda - og Salumi I-dommen udtales det, at "den noedvendigvis tekniske ... karakter af denne form for lovgivning" med henblik paa efteropkraevning af import - og eksportafgifter via forordning nr . 1697/79

"goer det kun muligt delvis, ved en retslig fortolkning, at raade bod paa den manglende ligestilling" ( 32 ).

50 . Denne konstatering forekommer mig at vaere illustreret ved en sammenlignende gennemgang af medlemsstaternes lovgivninger med hensyn til spoergsmaalet om efteropkraevning af manglende afgiftsbeloeb . Gennemgangen afsloerer saaledes, at de frister, inden for hvilke der kan foretages berigtigelse af en utilstraekkeligt fastsat toldskyld eller lignende, varierer betragteligt fra én stat til en anden, eftersom yderpunkterne er ét og ti aar; seks medlemsstater herunder Italien, af ti lande, som er blevet gennemgaaet, har en frist paa mindre end fem aar . Hvad angaar beskyttelsen af den berettigede forventning kan man se, at den ikke kendes i Det Forenede Kongerige, Irland, Spanien, Portugal og Italien, mens Belgien kompenserer for den manglende beskyttelse med ansvarsregler for afgift - og toldmyndigheder, saafremt den forkerte beregning skyldes en af dem udvist fejl .

51 . I betragtning af en saa forskellig retsstilling i medlemsstaterne kan formuleringen af en faellesskabsgrundsaetning, der afskaerer fra at berigtige fastsaettelsen af en landbrugsimportafgift efter en ensartet frist, ja endda inden fristens udloeb i tilfaelde, hvor skyldneren er i god tro, vanskeligt ses af vaere inspireret af "grundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer" eller endog af "almindeligt anerkendte principper" i de paagaeldende systemer, hvilke begreber tidligere har kunnet anvendes i Domstolens retspraksis ( 33 ).

52 . Stillet over for denne vanskelighed bliver spoergsmaalet : Kan det antages, at princippets hovedindhold kommer til udtryk i forordning nr . 1697/79, betragtet som et af dets illustrationer, idet princippet i alle sine facetter hviler paa visse af de positive regler i forordningen? Hvis spoergsmaalet besvares bekraeftende, maa man fastsaette det tidspunkt - som noedvendigvis maa ligge foer forordningens ikrafttraeden - fra hvilket princippet havde retsvirkning, og foelgelig tillade, at virkningerne af de regler, som Domstolen paa det formelle grundlag af forordningen afviste at tillaegge tilbagevirkende gyldighed, kom til at omfatte aeldre retsforhold ( 34 ).

53 . Jeg maa tilstaa, at ingen af de to muligheder, jeg lige har opridset, forekommer mig at traenge sig uafviseligt paa set ud fra opbygningen af Faellesskabets retsorden, saa meget mindre som indfoerelsen via retspraksis af et princip, der noedvendigvis alene skal finde anvendelse paa EF' s importafgifter taget i vid betydning, vil medfoere ulighed med hensyn til fremgangsmaaderne for efteropkraevning, der anvendes af myndighederne i visse medlemsstater . Myndighederne ville nemlig vaere tvunget til at respektere den berettigede forventning i forbindelse med EF-afgifterne, mens de fortsat kunne bort se fra det for saa vidt angaar nationale afgifter . Jeg finder det ikke oenskeligt, at retspraksis ved Domstolen faar saadanne virkninger paa rets - og forvaltningsomraadet i medlemsstaterne, navnlig hvad angaar oekonomiske transaktioner i fortiden . En EF-lovgivning kan faa lignende konsekvenser - i oevrigt principielt udelukkende for fremtiden - men der kan ved dens udarbejdelse bedre jongleres med de forskellige hensyn saasom dem, jeg lige har naevnt, end tilfaeldet vil vaere i forbindelse med en judiciel fortolkning, som med sin virkning for fortiden indebaerer foelger, som vanskeligt kan vurderes, saaledes som Frecassetti-dommen netop viser det .

54 . Efter alt at doemme forekommer det at vaere hasarderet at gaa videre end de antagelser, der kommer til udtryk i Ferwerda -, Salumi I - og Deutsche Milchkontor-dommene, saaledes som de paagaeldende erhvervsdrivende har foreslaaet . I disse domme fastslaas foerst princippet om henvisning til national ret i de tilfaelde, hvor der ikke foreligger EF-regler vedroerende indrivelse af for lavt fastsatte EF-krav eller af uberettiget udbetalt stoette, hvorefter det imidlertid angives, hvilke to begraensninger der gaelder for at kunne anvende den naevnte ret : den maa ikke beroere raekkevidden og effektiviteten af faellesskabsretten, og anvendelsen skal ske uden forskelsbehandlling i forhold til de procedurer, der gaelder for behandlingen af rent nationale tvister af samme karakter . Skoent Domstolen, som jeg har henvist til i det foregaaende, har omtalt den ulige behandling, der er en foelge af forskellene mellem de nationale lovgivninger, og skoent noedvendigheden af at beskytte den berettigede forventning blev paaberaabt for Domstolen i hver sag, foejede Domstolen saaledes ikke til de foeromtalte to begraensninger en tredje, som havde sit grundlag i denne noedvendighed . De grunde, der talte for ikke at goere det, er stadig gyldige i dag, og jeg mener derfor ikke, at Domstolen boer aendre standpunkt .

55 . Vel er det saerdeles beklageligt, at sagsoegerne i hovedsagen fortsat skal vaere i en situation, der er saa meget mere urimelig, som de oevrige medlemsstaters myndigheder, der foer Frecassetti-dommen i deres praksis anvendte den gunstigste sats, ikke siden har indledt efteropkraevningssag . Der fandtes imidlertid ganske velegnede retsmidler for at afhjaelpe denne situation . De blev dog ikke soegt gennemfoert .

56 . Vedroerende virkningerne af en fortolkning ved Domstolen, har den i Salumi I-dommen praeciseret, at Domstolen ganske undtagelsesvis

"under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er forankret i Faellesskabets retsorden, og under hensyntagen til de alvorlige vanskeligheder, som dens dom kunne have vedroerende fortidige retsforhold stiftet i god tro, (( vil )) finde anledning til at begraense muligheden for at paaberaabe sig den ... fortolkede bestemmelse med henblik paa en fornyet proevelse af de naevnte retsforhold" ( 35 ),

hvorved en saadan begraensning kun boer antages at bestaa

"paa grundlag af selve den dom, der afgoer fortolkningsspoergsmaalet" ( 36 ).

57 . Det foelger af selve Frecassetti-dommens ordvalg, der ikke formulerer nogen begraensning med hensyn til virkningerne af den givne fortolkning, at retssikkerhedsprincippet konkret ikke saas at begrunde et saadant forbehold . I den paagaeldende sag synes det ikke, som om Domstolens opmaerksomhed saerligt blev henledt paa risikoen for alvorlige vanskeligheder, der kunne opstaa som foelge af den fortolkning, der til slut blev antaget .

58 . For oevrigt antog Domstolen med hensyn til EF-reglernes tidsmaessige virkning i Amylum-dommen, at

"selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed forbyder, at en faellesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, ... kan dette rent undtagelsesvis tillades, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og naar de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt" ( 37 ).

Som udtalt i Salumi II-dommen har forordning nr . 1697/79 ikke tilbagevirkende gyldighed . Det viser altsaa, at EF-lovgiveren ikke fandt, at situationen for de erhvervsdrivende, der havde betalt importafgifter inden forordningens vedtagelse, begrundede, at der som en undtagelse skulle tillaegges forordningen tilbagevirkende gyldighed .

59 . Hermed varetog man ikke beskyttelsen af retssikkerheden og af den rettigede forventning, som var blevet paaberaabt af de paagaeldende erhvervsdrivende, ved et af de retsmidler, som ifoelge Domstolens praksis var mulige i den forbindelse . Jeg finder ikke, at dette i dag kan begrunde anvendelsen af et betydeligt mindre sikkert retsmiddel .

60 . Jeg véd ikke, om man, stillet over for de urimelige forhold, som sagen her har bragt for dagens lys, stadig kan finde en praktisk loesning paa EF-institutionernes initiativ . Hvis en saadan mulighed findes, boer den anvendes .

61 . Hvad imidlertid EF' s positive retsregler angaar, finder jeg i betragtning af de ovenanfoerte bemaerkninger ikke, at det er muligt at tillaegge dem en betydning, som de ikke har . Men ligesom professor Boulouis mener jeg, at lovgivningen ikke ad infinitum med en alt for stor smidighed kan give de myndigheder, der skal gennemfoere EF-reglerne, en absolut sikring mod isaer de oekonomiske virkninger af, at de anvender deres befoejelser paa ulovlig maade . Noget saadant betyder, at "konturerne af lovformelighed og ansvar udviskes" ( 38 ).

62 . Derfor foreslaar jeg Domstolen at kende foelgende for ret :

"De i faellesskabsretten knaesatte principper om henholdsvis retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning, som, for saa vidt angaar efteropkraevning af landbrugsimportafgifter, navnlig er blevet gennemfoert ved Raadets forordning nr . 1697/79 af 24 . juli 1979, er ikke til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat i overensstemmelse med national ret efterfoelgende opkraever fuldt afgiftsbeloeb hos erhvervsdrivende, der oprindelig var i god tro vedroerende stoerrelsen af for lavt opkraevede beloeb paa grund af myndighedernes fejlagtige fortolkning af EF-reglerne om afgiftsfastsaettelse, naar der er tale om afgifter indbetalt foer forordningens ikrafttraeden og derfor opkraevet i henhold til nationale retsforskrifter ."

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) EFT 1967, s . 29 .

( 2 ) Sag 113/75, Sml . 1976, s . 983, praemis 7 .

( 3 ) Forenede sager 66, 127 og 128/79, Sml . 1980, s . 1237, praemis 9 .

( 4 ) Forenede sager 66, 127 og 127/79, naevnt ovenfor, praemis 21 .

( 5 ) EFT L 197 af 3.8.1979, s . 1 .

( 6 ) Forenede sager 212-217/80, Sml . 1981, s . 2735 .

( 7 ) Praemis 8 .

( 8 ) Praemis 12 .

( 9 ) Praemis 16 .

( 10 ) Forelaeggelseskendelsen, 5 . afsnit .

( 11 ) Sag 112/77, Sml . 1978, s . 1019 .

( 12 ) Sag 78/74, CNTA mod Kommissionen, dom af 14 . maj 1975, Sml . s . 533 .

( 13 ) Sag 112/77, naevnt ovenfor, og 84/78 Tomadini, dom af 16 . maj 1979, Sml . s . 1801 .

( 14 ) Sag 265/78, Sml . 1980, s . 617 .

( 15 ) Praemis 17 .

( 16 ) Praemisserne 14, 18 og 21 .

( 17 ) Forenede sager 205-215/82, Sml . 1983, s . 2633 .

( 18 ) Praemis 30 .

( 19 ) Forenede sager 205-215/82, s . 2674, naevnt ovenfor .

( 20 ) S . 2675 .

( 21 ) Forenede sager 66, 127 og 128/79, naevnt ovenfor, s . 1272-1273 .

( 22 ) Forenede sager 212-217/80, naevnt ovenfor, s . 2757 .

( 23 ) Sag 5/82, Sml . s . 4601 .

( 24 ) Praemis 22 .

( 25 ) Sag 108/81, dom af 30 . september 1982, Sml . s . 3107 .

( 26 ) S . 3149 .

( 27 ) Sag 35/71, Sml . s . 327 .

( 28 ) Forenede sager 205-215/82, naevnt ovenfor, praemis 17 .

( 29 ) Sag 265/78, naevnt ovenfor, praemis 8 .

( 30 ) Forenede sager 205-215/82, naevnt ovenfor, praemis 21 .

( 31 ) Praemis 24 .

( 32 ) Sag 265/78, naevnt ovenfor, praemis 9 og forenede sager 66, 127 og 128/79, naevnt ovenfor, praemis 16 .

( 33 ) Jfr . Boulouis, J . og Chevallier, R . M .: Grands arrêts de la Cour de justice des Communatués européennes, Dalloz, fjerde udgave, 1987, bind 1, punkt 15 og 16 .

( 34 ) Forenede sager 212-217/80, naevnt ovenfor .

( 35 ) Forenede sager 66, 127 og 128/79, naevnt ovenfor, praemis 10 .

( 36 ) Praemis 11 .

( 37 ) Sag 108/81, naevnt ovenfor, praemis 4 .

( 38 ) "Quelques observations à propos de la sécurité juridique", i "Du droit international au droit de l' intégration" Liber amicorum, Pierre Pescatore, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1987, s . 57-58 .