AMBRY 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT 
JEAN MISCHO 
fremsat den 14. maj 1998 * 
1. André Ambry er som direktør for sel­
skabet »A« Tours for Tribunal de grande 
instance de Metz af anklagemyndigheden til­
talt for at have medvirket til eller udøvet 
aktiviteter med hensyn til organisering og 
salg af rejser eller ophold uden at være i 
besiddelse af det næringsbrev, som kræves i 
medfør af den franske lovgivning for at 
udøve en sådan aktivitet. Det er ubestridt, at 
André Ambry ansøgte Prefecture de la 
Moselle om et næringsbrev og fik afslag 
herpå med den begrundelse, at den finansielle 
garanti, som han var i besiddelse af, og som 
var stillet af et italiensk pengeinstitut, 
»Compagnia cauzioni SpA«, som var belig­
gende i Rom, ikke opfyldte kravene i 
artikel 14 i dekret nr. 94.490 af 15. 
juni 19941, som er udstedt i henhold til 
artikel 31 i lov nr. 92.645 af 13. juli 1992 2 om 
fastsættelse af betingelserne for af udøve 
virksomhed vedrørende organisering og salg 
af rejser eller ophold. 
2. Indledningsvis skal jeg gennemgå de 
ovennævnte bestemmelser vedrørende den 
garanti, som enhver rejseagent skal være i 
besiddelse af. Det bestemmes i artikel 4 i lov 
nr. 92.645, at organisering og salg af rejser 
eller ophold både individuelt og i grupper 
kun kan udøves med vinding for øje af en 
fysisk eller juridisk person, som er erhvervs­
drivende og har næringsbrev som rejseagent, og i samme bestemmelse opregnes betingel­
serne for udstedelse af dette næringsbrev, 
herunder den under litra c) omtalte forplig­
telse til: 
»af hensyn til kunderne at stille tilstrækkelig 
finansiel garanti med det specifikke formål 
dels at sikre godtgørelse af beløb, der mod­
tages med henblik på levering af de i artikel 1 
angivne ydelser, dels med henblik på levering 
af erstatningsydelser; garantien skal være 
stillet af en kollektiv garantiinstitution, et 
kreditinstitut eller forsikringsselskab, og skal 
omfatte udgifter til eventuel hjemtransport, 
og skal i påkommende tilfælde kunne fri­
gøres straks i Frankrig«. 
3. Det bestemmes i artikel 12 i dekret 
94.490: 
»Den finansielle garanti, som er fastsat i 
artikel 4, litra c), i den ovennævnte lov af 13. 
juli 1992, er baseret på en skriftlig erklæring 
om sikkerhedsstillelse, som enten: 
1. afgives af en kollektiv garantiinstitution 
med juridisk personlighed ved hertil fastsatte 
garantimidler eller * Originalsprog: fransk. 
1 — JORF, s. 8746. 
2 — JORF, s. 9457. 
I - 7877 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO — SAG C-410/96 
2. afgives af et kreditinstitut eller et forsik­
ringsselskab, som har ret til at stille finansiel 
garanti. 
Garantien skal hovedsagelig og principalt 
sikre tilbagebetalingen af de midler, som er 
modtaget af rejsebureauet i forbindelse med 
de forpligtelser, dette har indgået over for sin 
kundekreds for igangværende eller fremti­
dige ydelser samt sikre de rejsendes hjem­
transport, navnlig i tilfælde af betalings­
standsning, som har ført til konkurs. 
Erklæringen om finansiel garanti skal 
opfylde samtlige betingelser i dette kapitel.« 
4. Det bestemmes i dekretets artikel 14, som 
dannede grundlag for præfektens afslag på at 
udstede en næringsbrev til André Ambry: 
»Anvendelse af en finansiel garanti stillet af 
et kreditinstitut eller et forsikringsselskab til­
lades kun, hvis instituttet eller selskabet er 
etableret i en medlemsstat i Det Europæiske 
Fællesskab, eller har filial i Frankrig. Garan­
tien skal i alle tilfælde kunne frigøres straks 
for at sikre kundernes hjemtransport på de i artikel 16 fastsatte betingelser. Hvis kreditin­
stituttet eller forsikringsselskabet er belig­
gende i en anden medlemsstat i EF end 
Frankrig, skal der indgås en aftale i dette 
øjemed mellem det pågældende institut og et 
kreditinstitut eller forsikringsselskab belig­
gende i Frankrig. En attestation herom fra 
kreditinstituttet eller forsikringsselskabet 
med beliggenhed i Frankrig fremsendes af 
det pågældende rejsebureau til præfekten. 
Præfekten underrettes straks og på samme 
betingelser om ændringer i aftalen og i givet 
fald om indgåelse af en ny aftale i samme 
øjemed. 
...« 
5. De nærmere bestemmelser for frigivelse af 
garantien er fastsat i dekretets artikel 16 og 
lyder således: 
»Garantien udløses alene på grundlag af den 
af kreditor over for sikringsorganet fremlagte 
dokumentation, hvori det godtgøres, at 
kravet er sikkert og forfaldent, og at det sik­
rede bureau er ude af stand til at betale, uden 
I - 7878 
AMBRY 
at garanterne over for kreditor kan påberåbe 
sig beneficium divisionis eller beneficium 
ordinis. 
Det sikrede selskabs manglende evne til at 
betale kan enten udløses ved indgivelsen af 
en konkursbegæring eller ved et påkrav om 
betaling forkyndt af en stævningsmand eller 
afleveret per anbefalet brev med kvitterings-
anmodning og efterfulgt af betalingsnægtelse 
eller passivitet inden for en 48-timers frist 
regnet fra påkravets fremsættelse. 
I tilfælde af sagsanlæg skal sagsøgeren per 
anbefalet brev med kvitteringsanmodning 
give garanten meddelelse om stævningen. 
Hvis garanten enten anfægter, at betingel­
serne for betaling er opfyldt eller kravets 
størrelse, kan kreditor anlægge sag direkte 
mod denne for den kompetente domstol. 
Som en undtagelse til de ovennævnte 
bestemmelser kan præfekten i hastetilfælde 
bestemme, at garantien skal udløses med 
henblik på at sikre hjemtransport for et rej­
sebureaus kunder, idet præfekten anmoder 
garanten om omgående og principalt at fri­
give de midler, der er nødvendige for at 
dække udgifterne ved hjemtransporten. Hvis 
den finansielle garanti imidlertid er stillet af 
en af de kollektive garantiinstitutioner, som 
er nævnt ovenfor i artikel 13, sørger denne 
institution, i tilfælde af præfektens konstate­
ring af sagens hastende karakter, for at bringe ethvert middel i anvendelse med henblik på 
at sikre den omgående frigivelse af garan­
tien.« 
6. André Ambry har under straffesagen 
anfægtet foreneligheden af kravene i 
artikel 14 med fællesskabsretten i det til­
fælde, hvor garantien ydes til en rejsear­
rangør af et kreditinstitut eller et forsikrings­
selskab i en anden unionsmedlemsstat. Efter 
hans opfattelse udgør disse krav en hindring 
for de frie kapitalbevægelser og den frie 
udveksling af tjenesteydelser på området for 
tildeling af finansielle garantier, således som 
de er fastsat i traktaten og i de ovennævnte 
direktiver, og afslaget på at udstede et 
næringsbrev udgør således en overtrædelse af 
fællesskabsretten, hvilket i sig selv er til 
hinder for, at der kan føres en straffesag mod 
ham. 
7. Da Tribunal de grande instance de Metz 
fandt, at en prøvelse af foreneligheden af 
dekretets artikel 14 med fællesskabsretten var 
nødvendig for at afgøre straffesagerne mod 
André Ambry, besluttede den at udsætte 
sagen og forelægge Domstolen følgende præ­
judicielle spørgsmål: 
»Skal bestemmelserne i artikel 14 i dekret 
nr. 94.490 af 15. juni 1994, som er udstedt 
med hjemmel i artikel 31 i lov nr. 92.645 af 
13. juli 1992, anses for at være i strid med 
direktiv 73/183 fra 1973, samordningsdirek­
tivet af 15. december 1989, artikel 59 i 
I - 7879 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO — SAG C-410/96 
EF-traktaten og artikel 73 S i Maastricht­
traktaten i det omfang, de indfører en pligt 
til indgåelse af en aftale mellem et kreditin­
stitut eller et forsikringsselskab beliggende i 
en anden EF-mcdlemsstat end Frankrig og et 
kreditinstitut eller forsikringsselskab belig­
gende i Frankrig i tilfælde, hvor der stilles en 
finansiel garanti i en anden medlemsstat end 
Frankrig?« 
De relevante fællesskabsregler 
8. Det bemærkes indledningsvis, at henvis­
ningen til EF-traktatcns artikel 73 S må bero 
på en skrivefejl, idet traktaten ikke inde­
holder en sådan bestemmelse. Ud fra kontek­
sten må det antages, at den nationale ret hen­
tyder til EF-traktatens artikel 73 B, hvorefter 
restriktioner for kapitalbevægelser og beta­
linger er forbudt. 
9. Desuden indebærer gennemgangen af det 
af André Ambry rejste spørgsmål vedrø­
rende foreneligheden af kravene i den 
franske lovgivning med fællesskabsretten, at 
det stillede spørgsmål delvis må omformu­
leres, for at den nationale ret kan få et rele­
vant svar. Dekretets artikel 14 er således i 
strid med fællesskabsretten, såfremt det heraf 
følger, at en tjenesteydelse, som består af en 
garanti stillet af en finansiel institution eller 
en forsikringsvirksomhed i en anden med­
lemsstat, ikke tillægges samme værdi som en tilsvarende ydelse fra en virksomhed af 
samme type i Frankrig, medmindre der fore­
ligger en aftale med et kreditinstitut eller et 
forsikringsselskab i Frankrig. Denne mang­
lende sidestillelse af en tjenesteydelse fra en 
erhvervsdrivende i en anden medlemsstat 
med en tjenesteydelse fra en erhvervsdri­
vende i Frankrig forekommer umiddelbart at 
være i strid med princippet om den fri 
udveksling af tjenesteydelser, og skal således 
vurderes i forhold til EF-traktatens 
artikel 59, og, da der er tale om finansielle og 
forsikringsmæssige ydelser, på baggrund af 
Rådets andet direktiv 89/646/EØF af 15. 
december 1989 om samordning af lovgiv­
ningen ora adgang til at optage og udøve 
virksomhed som kreditinstitut og om 
ændring af direktiv 77/780/EØF3, samt 
Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 
om samordning af love og administrative 
bestemmelser vedrørende direkte forsik­
ringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og 
om ændring af direktiv 73/239/EØF og 
88/357/EØF (tredje »skadesforsikringsdirek-
tiv«) 4, som udgør den gældende fællesskabs­
lovgivning på området. 
10. Derimod kan jeg ikke se — og på dette 
område tilslutter jeg mig den opfattelse, som 
den franske regering klart har fremført, og 
som den spanske regering stiltiende har til­
trådt — hvorledes artikel 14 i det førnævnte 
3 — EFT L 386, s. 1. 
4 — EFT L 228, s. 1. 
I - 7880 
AMBRY 
dekret kan udgøre et indgreb i de frie kapi­
talbevægelser og betalinger, som er beskyttet 
i henhold til traktatens artikel 73 B. Bestem­
melsen hindrer således ikke overførslen af 
midler fra en anden medlemsstat til Frankrig, 
medmindre det antages, at den omstæn­
dighed, at det gøres mindre attraktivt for en 
fransk rejsearrangør at benytte sig af et kre­
ditinstitut eller af et forsikringsselskab belig­
gende i en anden medlemsstat, automatisk 
fører til en nedsættelse af antallet af finan­
sielle overførsler, som uundgåeligt følger af 
de grænseoverskridende udveksling af tjene­
steydelser. En sådan argumentation er imid­
lertid irrelevant, for så vidt som kravene i 
artikel 14 enten er i overensstemmelse med 
reglerne om den fri udveksling af tjeneste­
ydelser, hvorefter det ville være fuldstændigt 
selvmodsigende at anfægte dem med henvis­
ning til artikel 73 B, eller ikke er det, hvor­
efter dette er tilstrækkeligt for at kende dem 
ugyldige uden i øvrigt at henvise til 
artikel 73 B. 
11. Af disse forskellige grunde er det min 
opfattelse, at den forelæggende ret reelt 
ønsker oplyst — og på dette punkt tilslutter 
jeg mig den formulering af spørgsmålet, som 
den franske regering har foreslået — ora 
princippet om fri udveksling af tjeneste­
ydelser ifølge traktatens artikel 59 i forbin­
delse med en finansiel eller forsikringsmæssig 
virksomhed ifølge de på området gældende 
direktiver, herunder navnlig direktiv 89/646 
og direktiv 92/49, jf. ovenfor, er til hinder for 
en bestemmelse som artikel 14 i dekret 
94.490, som i tilfælde af, at der stilles en 
finansiel garanti af et kreditinstitut eller i et 
forsikringsselskab beliggende i en anden 
medlemsstat end Frankrig, kræver, at der 
indgås en aftale mellem garanten og kreditin­
stituttet eller et forsikringsselskab i Frankrig 
med henblik på sikring af de rejsendes hjem­
transport. 12. Ved vurderingen af foreneligheden af 
nævnte artikel 14 med fællesskabsretten, skal 
der ubetinget tages hensyn til, at lov 
nr. 92.645, som er gennemført ved dekret 
nr. 94.490, sikrer gennemførelsen af Rådets 
direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om 
pakkerejser, herunder pakkeferier og pakke­
ture, i fransk ret5. Denne hensyntagen er 
nødvendig, idet man — såfremt det antages, 
at artikel 14 er uforenelig med direktiv 
89/646 og direktiv 92/49, men sikrer en over­
ensstemmende gennemførelse af en krav i 
henhold til direktiv 90/314 — står over for 
en problemstilling, som ikke vedrører en 
uoverensstemmelse mellem nationale normer 
og fællesskabsnormer, men derimod en 
uoverensstemmelse mellem forskellige fælles­
skabsnormer af samme art og af samme 
værdi, som alle tre er vedtaget af Rådet. 
13. De bestemmelser i direktiv 90/314, som 
er relevante med henblik på vurderingen af 
artikel 14's forenelighed med fællesskabs­
retten, er artikel 7 og artikel 8. Det 
bestemmes i artikel 7: 
»Den rejsearrangør og/eller formidler, der er 
part i kontrakten, skal godtgøre, at han stiller 
tilstrækkelig garanti til i tilfælde af insolvens 
eller konkurs at sikre tilbagebetaling af 
erlagte beløb og hjemtransport af forbruge­
ren.« 
5 — EFT L 158, s. 59. 
I-7881 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO — SAG C-410/96 
14. Det bestemmes i artikel 8: 
»Medlemsstaterne kan vedtage eller opret­
holde strengere bestemmelser til beskyttelse 
af forbrugerne på det område, der er 
omfattet af dette direktiv.« 
Stillingtagen 
15. På baggrund af gennemgangen af de rele­
vante retsregler skal jeg nu behandle de for­
hold, der vil gøre det muligt at svare på det 
stillede spørgsmål. Jeg tror ikke, det er nød­
vendigt at bruge megen tid på, at kravet om, 
at der skal indgås en aftale med en institution 
i Frankrig, når garantien ydes som led i den 
frie udveksling af tjenesteydelser af en insti­
tution i en anden medlemsstat, utvivlsomt 
udgør en hindring for denne frie udveksling. 
Ganske vist fører hindringen ikke — således 
som det ville være tilfældet, hvis der blev 
stillet krav om, at transaktionen skulle fore­
tages gennem en filial eller et rejsebureau i 
Frankrig — til at en sådan institution 
afskæres fra at udbyde sine tjenesteydelser på 
det franske marked fra en anden medlems­
stat. Men jeg kan ikke tilslutte mig den 
franske regerings synspunkt, hvorefter der — 
som følge af, at der hverken foreligger en 
forpligtelse til at oprette en institution i 
Frankrig, at råde over en fast repræsentant, 
at oprette en filial eller at indefryse midler i 
landet — ikke foreligger nogen hindring for 
den frie udveksling af tjenesteydelser. Kravet 
i artikel 14 forpligter tjenesteyderen til at 
overvinde to forhindringer. For det første 
skal han finde en institution i Frankrig, som 
er indstillet på at indgå en aftale med ham, idet den af ham tilbudte garanti ellers ikke 
anerkendes. Dette er ikke nødvendigvis 
nemt, eftersom han skal indgå et samarbejde 
med en potentiel konkurrent. For det andet 
skal han afholde de omkostninger, der er for­
bundet med indgåelsen af en sådan aftale, da 
man næppe kan forestille sig, at den franske 
institution vil tilbyde sin bistand gratis, og 
han skal derfor presse prisen ned for fortsat 
at kunne konkurrere med en fransk institu­
tion. Begrænsningen er således ubestridelig. 
16. Spørgsmålet er imidlertid, om den er 
uundgåelig, i den forstand, at kravet i 
artikel 14, som anført af den franske rege­
ring, stort set beror på gennemførelsen af 
artikel 7 i direktiv 90/314. Ifølge den franske 
regering skal den i direktivet indeholdte 
garantiordning have tre egenskaber: den skal 
fungere i tilfælde af rejsearrangørens eller 
formidlerens insolvens eller konkurs, sikre 
tilbagebetaling af erlagte beløb og hjemtrans­
port af forbrugeren, og være »tilstrækkelig« 
og egnet til at »sikre« denne tilbagebetaling 
og denne hjemtransport. 
17. Den franske regering har endvidere 
anført, at det i Domstolens dom af 8. 
oktober 19966 blev bekræftet, at der ved 
gennemførelsen af denne artikel reelt 
påhviler medlemsstaterne en resultatforplig­
telse, og at de gennem foranstaltninger, som 
de selv vælger, skal opnå et niveau af mak-
6 — Forenede siger C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og 
C-190/94, Dillcnkofcr m.fl., Sml. I, s. 4845. 
I - 7882 
AMBRY 
simal effektivitet og en vis grad af automa­
tisme i forbindelse med iværksættelsen af 
garantimekanismen. 
18. Selv om jeg er enig i, at der påhviler 
medlemsstaterne en egentlig resultatforplig­
telse med hensyn til den garanti, som en 
kunde i et rejsebureau skal have, skal jeg dog 
samtidig fastslå, at den franske regering 
erkender, at medlemsstaterne frit kan vælge, 
hvilke midler de vil bringe i anvendelse for at 
nå dette mål, og den har på ingen måde 
påstået, at fællesskabslovgivningen pålægger 
dem at bringe midler i anvendelse, som vil 
indebære en tilsidesættelse af andre forplig­
telser, som påhviler dem i medfør af trak­
taten eller afledet ret. 
19. Med andre ord kan det ikke antages, at 
fællesskabslovgiver ved artikel 7 endsige ved 
artikel 8 har givet medlemsstaterne en form 
for »carte blanche« til, ud fra en opfattelse 
om, at formålet helliger midlet, at omgå reg­
lerne for det fælles marked med henblik på at 
sikre en maksimal beskyttelse af forbrugeren. 
Dette udelukker dog ikke, at medlemssta­
terne — på de af Domstolen fastlagte betin­
gelser — kan træffe foranstaltninger, som 
medfører begrænsninger i de friheder, som 
følger af traktaten, såfremt dette er nødven­
digt for at nå det med artikel 7 tilsigtede mål. 20. På denne baggrund skal jeg derfor tage 
stilling til, om den ubestridelige begrænsning 
i den fri udveksling af tjenesteydelser som 
følge af artikel 14 i dekret nr. 94.490 er 
begrundet, idet jeg skal bemærke, at forplig­
telsen til at indgå en aftale med en institution 
i Frankrig hverken følger af direktiv 89/646 
(kreditinstitutter) eller af direktiv 92/49 (for­
sikringer). Det følger, som anført af Kom­
missionen, af Domstolens faste praksis, at en 
sådan begrænsning kan være begrundet i 
tvingende almene hensyn, for så vidt som det 
kan antages, at der er tale om en ikke-
diskriminerende, forholdsmæssig og objek­
tivt nødvendig foranstaltning, og at den 
beskyttelsesværdige interesse ikke allerede er 
sikret ved regler, som tjenesteyderen er 
omfattet af i den medlemsstat, hvor han er 
etableret 7, og forudsat, at der ikke er sket en 
harmonisering på fællesskabsplan 8. 
21. Jeg skal således undersøge, om disse for­
skellige betingelser er opfyldt. Jeg skal kort 
gennemgå de betingelser, som åbenbart er 
opfyldt, og derefter nærmere behandle dem, 
der virkelig rejser problemer for den franske 
lovgivning. Det er åbenbart, at de betingelser, 
der er opstillet i artikel 14 om et rejsebureaus 
anvendelse af en garanti udstedt af en tjene­
steyder, som er etableret i en anden med­
lemsstat end Frankrig, vedrører beskyttelsen 
af den forbruger, som stilles over for rejsear­
rangørens eller sælgerens manglende evne til 
at betale, idet de kompletterer den forplig­
telse, som en garant etableret uden for 
7 — Dom af 25.7.1991, sag C-75/90, SãBcr, Smi. I, s. 4221, primis 
15. 
8 — Dom af 25.7.1991, sag C-353/89, Kommissionen mod 
Nederlandene, Smi. I, s. 4069. 
I - 7883 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO — SAG C-410/96 
Frankrig har påtaget sig, ved at inddrage en 
institution i Frankrig. De skal således sikre 
en beskyttelsesværdig interesse 9. 
22. Endvidere er det åbenbart, at de franske 
administrative bestemmelser ikke, eller i det 
mindste ikke for så vidt angår de for rejsear­
rangører gældende regler, er i strid med en 
fællesskabsretlig harmonisering, eftersom der 
for det første, som anført af Kommissionen, 
ikke i direktiv 90/314, a.st., er fastsat gen­
nemførelsesbestemmelser til artikel 7, og idet 
det for det andet efter direktivets artikel 8 er 
muligt at fastsætte strengere nationale foran­
staltninger vedrørende forbrugerbeskyttelse 
end dem, der følger af direktivet. Betingelsen 
om, at den beskyttelsesværdige interesse ikke 
allerede er sikret gennem regler, som tjene­
steyderen er omfattet af i den medlemsstat, 
hvor han er etableret, rejser heller ikke større 
problemer, idet det ikke er garantens solvens, 
det drejer sig om, men derimod hans evne til 
effektivt træde i stedet for en fransk rejsear­
rangør, som ikke er i stand til at betale. 
Spørgsmålet er herefter om den franske for­
anstaltning er diskriminerende, objektivt 
nødvendig og forholdsmæssig. 
23. For så vidt angår det første punkt er vur­
deringen ikke så enkel som den umiddelbart 
kan forekomme. André Ambry anfører, at en 
garant i en anden medlemsstat pålægges en 
særlig forpligtelse som følge af, at han er ikke 
er etableret i Frankrig. Dermed taler alt for, at der foreligger forskelsbehandling. Man 
kan imidlertid også, som Kommissionen, 
antage, at der ikke foreligger forskelsbehand­
ling, idet dette princip som bekendt inde­
bærer, at ensartede situationer ikke må 
behandles forskelligt, og at forskellige situa­
tioner ikke må behandles ens, for så vidt som 
alle garanter i medfør af artikel 14 er for­
pligtet til umiddelbart at frigøre garantien, og 
at en institution uden for Frankrig ikke 
befinder sig i samme situation som en insti­
tution i Frankrig. Kommissionen anfører 
herved, at en fransk bank faktisk er i stand til 
omgående at overføre midler til en anden 
institution i Frankrig, idet den dermed del­
tager i samme overførselsordning, hvorimod 
en udenlandsk institution, som ikke er til­
knyttet en overførselsordning til en fransk 
bank, ikke nødvendigvis er i stand dertil. I 
den forbindelse anfører den franske regering, 
at overførslen af midler fra en medlemsstat 
til en anden hidtil er sket på betingelser, som 
ikke altid har været tilfredsstillende, og hen­
viser herved til forskellige undersøgelser, 
som bekræfter, at fællesskabslovgiver er 
blevet foranlediget til at gribe ind ved 
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/5 
af 27. januar 1997 om grænseoverskridende 
pengeoverførsler 10. 
24. Disse argumenter forekommer mig ikke 
at være uden betydning, selv om de grænse­
overskridende pengeoverførsler, som åben­
bart volder problemer, er dem, hvor en 
borger henvender sig til en bank for at få 
overført midler, idet det må formodes, at tin­
gene går lettere igennem, når en bank eller en 
9 — Dom af 4.12.1986, sig 205/84, Kommissionen mod Tyskland, 
Sml. s. 3755, præmis 29 ff. 10 — EFT L 43, s. 25. 
I - 7884 
AMBRY 
tilsvarende organisme ønsker at overføre 
midler til en anden medlemsstat for sin egen 
regning. 
25. Argumenterne forekommer mig dog 
ikke helt overbevisende. Man kan ganske vist 
spørge — og her må jeg indrømme, at jeg 
ikke kender svaret — om, i et tilfælde, hvor 
der ydes en garanti til en rejsearrangør, der, 
som det er tilfældet i den foreliggende sag, er 
beliggende i Nord-Øst Frankrig, en bank i 
Sarre ville have ydet denne garanti, idet 
denne for at opfylde sine forpligtelser skulle 
have betroet midlerne til en kurér, og disse 
midler ville være kommet frem langt senere 
end midler, som afsendes af en garantistil­
lende fransk bank etableret i Perpignan eller 
Bayonne. Hvis grænseoverskridende penge­
overførsler reelt er så vanskelige at gennem­
føre, kan man endvidere spørge sig selv, 
hvordan forsikringsselskaber forholder sig, 
når de gennem flere år har hjulpet deres 
kunder, som har været udsat for uheldige 
oplevelser i fjerne afkroge af verden. 
26. Såfremt det imidlertid antages, da der nu 
ikke er klarhed på området, at der er forskel 
på den situation, hvor en institution er etab­
leret i Frankrig, og den situation, hvor en 
institution er etableret i en anden medlems­
stat, og dette er til hinder for en antagelse 
om, at de i artikel 14 opstillede krav udgør 
en forskelsbehandling, må man derfor se på 
de andre betingelser, som skal være opfyldt 
for, at kravene er i overensstemmelse med 
fællesskabsretten. Er disse krav både objek­
tivt nødvendige og forholdsmæssige? Jeg 
deler den opfattelse, som Kommissionen 
fremførte under retsmødet, og mener, at de 
ikke er det, og det af flere grunde. 27. Før jeg nærmere gennemgår disse 
grunde, skal jeg bemærke, at jeg ikke står 
helt uforstående over for den franske rege­
rings synspunkter. Jeg er fuldstændig enig i, 
at det er væsentligt, at den garanti, som rej­
searrangøren har indgået aftale om, umiddel­
bart kan frigøres i Frankrig med henblik på 
eventuel hjemtransport af kunderne. Hvem 
husker ikke den groteske situation, hvor 
kunderne fra et østrigsk rejsebureau blev 
taget som gidsler af en græsk hotelejer, og 
som dannede grundlaget for den tvist, som 
blev forelagt Domstolen i sag C-364/96 i for­
bindelse med et præjudicielt spørgsmål stillet 
af Bezirksgericht für Handelssachen Wien? 
28. Udover den åbenbare interesse, som den 
øjeblikkelige frigivelse af garantien udgør for 
en turist, som venter på sin hjemtransport, er 
der også en anden fordel ved et hurtigt ind­
greb. Det sikrer nemlig, at det garantibeløb, 
som rejsearrangøren kræver, begrænses, og 
således at konkurrencen fremmes inden for 
denne erhvervsgren. Hvis frigørelsen af 
garantien trækker i langdrag, forlænges turi­
stens ophold, hvilket fører til yderligere 
udgifter, som skal afholdes af garanten ud 
over dem, som han under alle omstændig­
heder skulle afholde for at sikre de pågæl­
dendes hjemtransport. Hvis hjemrejsen 
derimod gennemføres meget hurtigt, vil 
garanten i almindelighed kun i forbindelse 
med hjemtransporten skulle afholde udgif­
terne til billetterne i stedet for den rejsear­
rangør, som er ude af stand til at betale. Den 
omgående hjemsendelse af kunderne udgør 
således en interesse, som både anerkendes af 
turistbranchen og af de institutioner, der 
stiller garanti. 
I - 7885 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO — SAG C-41Q/96 
29. Jeg kan også forstå, hvilken betydning 
der er knyttet til præfektens indgrebsmulig­
heder i medfør af artikel 16 i dekret 
nr. 94.490. Således er der næppe tvivl om, at 
det for en turist, som er strandet på den 
anden side af jordkloden, er langt mere for­
delagtigt, at den offentlige myndighed i den 
medlemsstat, hvor han har købt sin rejse, kan 
ordne sagerne, i stedet for, at han selv skal få 
garanten til at træde til. 
30. I den forbindelse er det ubestrideligt, at 
man med den franske lovgivning ikke har 
valgt den løsning, som man ellers kunne have 
valgt i henhold til direktiv 90/314, hvorved 
man ved alene at kræve, at rejsearrangøren 
skule tilslutte sig en kollektiv garantiinstitu­
tion, som omfattede samtlige franske rejsear­
rangører, de facto ville have udelukket 
kreditinstitutter og forsikringsselskaber i 
andre medlemsstater fra at henvende sig til 
kunder til franske rejsearrangører. 
31. Endelig skal jeg bemærke, at fællesskabs­
lovgiver på forsikringsområdet selv antager, 
at det sikkert i en lang række tilfælde kan 
vise sig at være en betydelig fordel, at der i 
den medlemsstat, hvor forbrugeren har 
bopæl, findes en repræsentant for den tjene­
steyder, som er etableret i en anden med­
lemsstat. Dette er årsagen til, at medlemssta­
terne udtrykkeligt er blevet indrømmet en 
beføjelse til at kræve en sådan repræsentation 
ved artikel 12a i direktiv 88/357/EØF som 
indført ved artikel 6 i Rådets direktiv 
90/618/EØF af 8. november 1990 om 
ændring, navnlig med hensyn til ansvarsfor­
sikring for motorkøretøjer, af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF, som begge 
angår samordning af love og administrative 
bestemmelser vedrørende direkte forsik­
ringsvirksomhed bortset fra livsforsikring ". 
32. Stillet over for disse positive aspekter i 
den franske lovgivning er der derimod andre 
negative aspekter, som fører til, at lovgiv­
ningen må underkendes. Det første vedrører 
den omstændighed, at den aftale, som den 
udenlandske tjenesteyder skal indgå med en 
institution i Frankrig, ikke kun omhandler et 
simpelt samarbejde, idet denne institution 
yder bistand til garanten med henblik på, at 
midlerne faktisk umiddelbart kan stilles til 
rådighed for præfekten, som skal organisere 
turisternes hjemsendelse, eventuelt ved at 
lægge ud for midlerne, såfremt den grænse­
overskridende pengeoverførsel forekommer 
umulig at gennemføre inden for en meget 
kort frist. Det fremgår af forklaringerne fra 
den franske regering, at det, der kræves, er, at 
præfekten kan anlægge sag mod institutionen 
i Frankrig for en fransk domstol som 
hastesag, såfremt han finder at garantens for­
anstaltninger er for langsommelige. Dette 
betyder, at der ikke blot er tale om, at denne 
institution skal forpligte sig til over for 
garanten, men at den over for de franske 
myndigheder reelt skal påtage sig de forplig­
telser, som påhviler garanten selv. Imidlertid 
fører kravet om en forpligtelse af denne type 
reelt til et krav om, at en garanti, som ydes af 
11 — EFT L 330, s. 44. 
I - 7886 
AMBRY 
et kreditinstitut eller en forsikringsvirk­
somhed i en anden medlemsstat, suppleres af 
en tilsvarende garanti fra en institution af 
samme type i Frankrig, Man står dermed 
over for en situation, hvor en garanti, som er 
ydet i forbindelse med ordningen med den 
fri udveksling af tjenesteydelser, som er ind­
ført ved direktiv 89/646 og direktiv 92/49, i 
realiteten nægtes samme status som en 
garanti, som er ydet i Frankrig. En sådan 
nægtelse af at anerkende gyldigheden af et 
»europæisk pas«, som er formålet med disse 
direktiver i kraft af en autorisation, som er 
gyldig i samtlige medlemsstater, forekommer 
mig ikke at stå i forhold til hensynet til at 
beskytte forbrugeren, hvilket ellers er deres 
erklærede formål. 
33. Det andet aspekt vedrører den franske 
regerings argumentation om, at det uden et 
krav om en sådan aftale ville være umuligt at 
opretholde præfektens mulighed for at 
anlægge hastesag mod en langsommelig 
garant. Jeg kan godt forstå, at den franske 
regering ønsker, at præfekten, når denne ser 
sig tvunget til at anlægge sager, kan gøre det 
for en national retsinstans, og at han ikke i 
en nødsituation, hvor han skal gribe ind, skal 
konfronteres med de vanskeligheder og for­
sinkelser, der er forbundet med søgsmål for 
udenlandske domstole. Det er min opfattelse, 
at dette hensyn i lyset af proportionnalitets-
princippet ikke kan udgøre en begrundelse 
for kravet i artikel 14. Det ville have været 
tilstrækkeligt, for at give præfekten de 
samme muligheder ved garantistillelsen fra 
en erhvervsdrivende i en anden medlemsstat, 
at stille krav om, at denne skulle acceptere en 
klausul i kontrakten, hvorefter eventuelle 
retstvister vedrørende iværksættelsen af 
garantien hørte under de franske domstole, 
og hvori det præciseredes, at afgørelsen fra 
den franske ret kunne fuldbyrdes i henhold 
til Bruxelles-konventionen. 34. Det tredje negative aspekt ved den 
franske lovgivning vedrører den omstæn­
dighed, at det heri forudsættes, at frigivelsen 
af midler med henblik på hjemtransport af 
kunder til en rejsearrangør, som ikke 
opfylder sine forpligtelser, nødvendigvis vil 
indtræde for sent til, at hjemsendelsen kan 
organiseres på de bedst mulige betingelser, 
og den altid vil være mindre effektiv, end 
hvis garanten var etableret i Frankrig. En 
udenlandsk garant har således ingen 
mulighed for at godtgøre, at denne forudsæt­
ning i hans tilfælde på ingen måde er opfyldt. 
35. Som jeg anførte ovenfor kan en garant 
være etableret i en anden medlemsstat og 
samtidig befinde sig i umiddelbar nærhed af 
det præfektur, som skal behandle sagen, 
hvilket giver garanten en række oplagte 
muligheder, hvorimod en garant etableret i 
Frankrig reelt kan være langt væk herfra og 
selv have behov for et vist tidsrum til fysisk 
at få overført de nødvendige midler. 
36. Jeg erkender dog, at en garant, som er 
etableret i en anden medlemsstat, typisk vil 
stå over for større vanskeligheder end dem, 
som møder garanter etableret i Frankrig. 
Den franske lovgivning burde imidlertid 
have indeholdt bestemmelser, hvis nærmere 
indhold det ikke tilkommer mig at definere, 
men som tog hensyn til den omstændighed, 
at der kan være tilfælde, hvor det ikke kan 
betvivles, at garanten er i stand til at handle 
hurtigt og effektivt. En lovgivning, hvorefter 
de nationale myndigheder kan afvise garan­
tier, som ikke opfylder visse objektivt fast­
lagte kriterier om effektivitet, eller pålægger 
garanten at fremføre konkrete forhold med 
I - 7887 
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT MISCHO - SAG C-410/96 
henblik på at godtgøre, at garantien er 
effektiv, ville have udgjort et mindre indgreb 
i den frie udveksling af tjenesteydelser. Den 
franske lovgivning, hvori der opstilles en alt for generel regel, som ikke giver plads for 
individuelle situationer, er derfor også på 
dette punkt i strid med proportionnalitets-
princippet. 
Forslag til afgørelse 
37. På baggrund af ovenstående skal jeg foreslå, at det præjudicielle spørgsmål, som 
er stillet af Tribunal de grande instance de Metz, besvares således: 
»Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser ifølge EF-traktatens artikel 59, 
ifølge Rådets andet direktiv 89/646/EØF af 15. december 1989 om samordning af 
lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og 
om ændring af direktiv 77/780/EØF og ifølge Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. 
juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende 
direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 
73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) er til hinder for en 
bestemmelse som den i Frankrig gældende artikel 14 i dekret 94.490, der i forbin­
delse med den garanti, som rejsebureauer skal være i besiddelse af, og i tilfælde af, 
at der stilles en finansiel garanti af et kreditinstitut eller i et forsikringsselskab 
beliggende i en anden medlemsstat end Frankrig, systematisk kræver, at der indgås 
en aftale mellem garanten og kreditinstituttet eller et forsikringsselskab i Frankrig 
med henblik på sikring af de rejsendes hjemtransport.« 
I - 7888