FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 1. juli 2004 ( )

Sag C-177/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Franske Republik

»Traktatbrud – medlemsstatens manglende gennemførelse af de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme artikel 2, 3, 5, 6, 7 og 8 i Rådets direktiv 89/618/Euratom om oplysning af befolkningen om, hvorledes den skal forholde sig, samt om sundhedsmæssige foranstaltninger i tilfælde af strålingsfare«

I – Indledning

1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har ved nærværende søgsmål anlagt i henhold til artikel 141 EA anmodet Domstolen om at fastslå, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 89/618/Euratom af 27. november 1989 om oplysning af befolkningen om, hvorledes den skal forholde sig, samt om sundhedsmæssige foranstaltninger i tilfælde af strålingsfare ( ) (herefter »direktivet«), idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivets artikel 2, 3, 5, 6, 7 og 8.

II – Direktivet

2. Direktivet har til formål at sikre, at den befolkning, som kan tænkes at blive berørt, eller som faktisk er berørt, i tilfælde af strålingsfare, modtager de oplysninger, som er fastsat i direktivets bilag. Disse oplysninger skal meddeles befolkningen umiddelbart, uden at den først skal anmode herom (artikel 5). I tilfælde af strålingsfare skal den faktisk berørte befolkning »øjeblikkeligt« modtage de foreskrevne oplysninger (artikel 6). De personer, som i tilfælde af strålingsfare kan tænkes at skulle deltage i redningsaktioner, skal informeres om sundhedsfarerne i forbindelse med deres aktion (artikel 7). I alle disse tilfælde skal oplysningerne omfatte underretning om, hvilke myndigheder der er ansvarlige for gennemførelsen af redningsforanstaltningerne (artikel 8). Omfanget af disse forpligtelser til at underrette er fastsat ved begrebet »tilfælde af strålingsfare«, som er defineret i direktivets artikel 2 og 3. Jeg vil citere direktivets relevante bestemmelser i min sammenfatning af Kommissionens klagepunkter. Gennemførelsesfristen for direktivet udløb den 27. november 1991.

III – Proceduren

3. Efter at Kommissionen og den franske regering havde udvekslet skrivelser vedrørende sidstnævntes foranstaltninger for at gennemføre direktivet, og efter at have undersøgt en række forslag, som den Franske Republik havde meddelt Kommissionen i henhold til artikel 33, tredje punktum, EA, kom Kommissionen til den konklusion, at direktivet ikke var fuldstændigt gennemført i fransk ret. Derfor tilsendte Kommissionen den franske regering en begrundet udtalelse den 27. juli 2000, hvori den opfordrede den franske regering til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre direktivet i sin helhed inden for en frist på to måneder at regne fra notifikationen af udtalelsen. På den franske regerings anmodning blev denne frist forlænget med en måned indtil den 27. oktober 2000. Da de af den franske regering trufne foranstaltninger på denne dato stadig var utilstrækkelige, anlagde Kommissionen denne sag ved stævning indleveret den 16. april 2003.

IV – Kommissionens klagepunkter

4. For det første har Kommissionen foreholdt den Franske Republik, at den ikke fuldt ud har gennemført definitionen af »tilfælde af strålingsfare«, som anført i direktivets artikel 2, og som er affattet som følger:

»I dette direktiv forstås ved »tilfælde af strålingsfare« enhver situation,

1) der opstår som følge af

a) en ulykke på en medlemsstats område på et anlæg eller i forbindelse med aktiviteter som omhandlet i nr. 2), hvorfra der forekommer eller kan tænkes at forekomme et betydeligt udslip at radioaktive stoffer, eller

b) påvisning på eller uden for en medlemsstats område af usædvanligt store mængder radioaktivitet, som skønnes at kunne skade folkesundheden i den pågældende medlemsstat, eller

c) andre end de i litra a) omhandlede ulykker på et anlæg eller i forbindelse med aktiviteter som omhandlet i nr. 2), hvorfra der forekommer eller kan tænkes at forekomme et betydeligt udslip af radioaktive stoffer, eller

d) andre ulykker, hvorfra der forekommer eller kan tænkes at forekomme et betydeligt udslip af radioaktive stoffer

2) der kan tilskrives de i nr. 1), litra a) og c), omhandlede anlæg og aktiviteter, som kan være enten

a) atomreaktorer uanset placering

b) alle andre anlæg med en nuklear brændselscyklus

c) al radioaktiv affaldsbehandling

d) transport og oplagring af nukleart brændsel eller radioaktivt affald

e) fremstilling, anvendelse, opbevaring, bortskaffelse og transport af radioaktive isotoper til brug inden for landbrug, industri, medicin eller inden for videnskab og forskning i forbindelse hermed, eller

f) anvendelse af radioaktive isotoper som energikilde i rumfartøjer.«

Kommissionen har gjort gældende, at de gennemførelsesforanstaltninger, som den Franske Republik har truffet, er mindre vidtrækkende end direktivet. For det første omfatter de ikke alle de situationer, som omhandles i direktivets artikel 2, stk. 2, litra d), e) og f). For det andet finder de kun anvendelse på atomreaktorer med en termisk effekt på mere end ti megawatt, på trods af, at direktivets artikel 2, stk. 2, litra a), klart finder anvendelse på alle atomreaktorer. For det tredje omfatter foranstaltningerne udelukkende ulykkestilfælde, der vedrører anlæg og aktiviteter i Frankrig, i strid med hvad der bestemmes i direktivets artikel 2, stk. 1, litra b) og c).

5. Det andet klagepunkt vedrører ikke-gennemførelsen af direktivets artikel 3, som bestemmer at:

»I dette direktiv forstås ved »betydeligt udslip af radioaktive stoffer« og »usædvanligt store mængder radioaktivitet, som skønnes at kunne skade befolkningen«, sådanne situationer, som kan medføre overskridelse af de dosisgrænser, som er fastsat for enkeltpersoner i befolkningen i direktiverne om fastsættelse af Fællesskabets grundlæggende normer for strålingsbeskyttelse.«

Kommissionen har bemærket, at den franske lovgivning ikke indeholder en definition af begreberne »betydeligt udslip af radioaktive stoffer« og »usædvanligt store mængder radioaktivitet, som skønnes at kunne skade befolkningen«. Sammenholdt med begrebet »tilfælde af strålingsfare«, afgrænser disse begreber, de situationer, i hvilke underretningsforpligtelserne finder anvendelse. Det er derfor væsentligt, at disse definitioner er indeholdt i de nationale gennemførelsesforanstaltninger.

6. Kommissionens tredje klagepunkt er forbundet med de to foregående og vedrører gennemførelsen af artikel 5. Denne har følgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne drager omsorg for, at den befolkning, som kan tænkes at blive berørt i tilfælde af strålingsfare, holdes underrettet om, hvordan den i givet fald skal forholde sig, samt om eventuelle sundhedsmæssige foranstaltninger i tilfælde af strålingsfare.

2. Oplysningerne skal mindst omfatte de i bilag I nævnte elementer.

3. Oplysningerne skal meddeles den i stk. 1 nævnte befolkning, uden at den først skal anmode herom.

4. Medlemsstaterne skal ajourføre og udsende oplysningerne med regelmæssige mellemrum, samt hvis der foretages væsentlige ændringer i de deri beskrevne foranstaltninger. Disse oplysninger skal til stadighed være til rådighed for offentligheden.«

Eftersom direktivets artikel 2 og 3 ifølge Kommissionen ikke er fuldt ud gennemførte, finder de foranstaltninger, som skal gennemføre artikel 5, ikke anvendelse på samtlige af de anlæg og aktiviteter, som artikel 2 omhandler. Dette medfører at visse dele af den befolkning, som kan tænkes at blive berørt i tilfælde af strålingsfare, ikke er omfattet af de nationale gennemførelsesforanstaltninger.

7. Det fjerde klagepunkt vedrører implementeringen af artikel 6, som bestemmer at:

»1. Så snart der indtræder et tilfælde af strålingsfare, drager medlemsstaterne omsorg for, at den faktisk berørte befolkning øjeblikkeligt underrettes om ulykkens enkeltheder samt om, hvordan den skal forholde sig og – alt efter tilfældets art – om de sundhedsmæssige nødforanstaltninger.

2. Oplysningerne skal omfatte de punkter i bilag II, som er relevante for tilfældet af strålingsfare.«

Kommissionen har gjort gældende, at direktivets artikel 6 ikke er korrekt gennemført i det omfang, foranstaltningerne truffet af den Franske Republik ikke sikrer, at den befolkning, som faktisk berøres i et tilfælde af strålingsfare, bliver underrettet »øjeblikkeligt«. I medfør af de relevante bestemmelser i dekret nr. 90-394 af 11. maj 1990 om lov om national alarmering, skal befolkningen underrettes inden for en frist, som er fastsat af vedkommende minister eller præfekt.

8. Det femte klagepunkt omhandler implementeringen af artikel 7, som har følgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne drager omsorg for, at personer, der ikke hører med til anlæggenes personale, og/eller som ikke deltager i de i artikel 2, nr. 2), anførte aktiviteter, men som i tilfælde af strålingsfare kan tænkes at skulle deltage i redningsaktioner, modtager en fyldestgørende og regelmæssigt ajourført underretning om sundhedsfarerne i forbindelse med deres aktion og om, hvilke foranstaltninger der skal træffes i et sådant tilfælde; ved denne underretning tages der hensyn til de forskellige tilfælde af strålingsfare, der kan tænkes at indtræffe.

2. Ovennævnte oplysninger suppleres, når der indtræder et tilfælde af strålingsfare, med relevante oplysninger, under hensyn til omstændighederne ved det særlige tilfælde.«

Kommissionen er af den opfattelse, at implementeringen af artikel 7 i fransk ret er ufuldstændig. Et cirkulære fra 1987 er ikke tilstrækkeligt for at nå målene med denne artikel, idet det ikke opfylder de krav om retssikkerhed, som følger af Domstolens faste praksis.

9. Det sjette og sidste klagepunkt handler om implementeringen af artikel 8, som bestemmer, at:

»De oplysninger, der er omhandlet i artikel 5, 6 og 7, omfatter ligeledes underretning om, hvilke myndigheder der er ansvarlige for gennemførelse af de foranstaltninger, der er omhandlet i disse artikler.«

Kommissionen har erkendt, at artikel 8 er blevet korrekt gennemført i 2002 for så vidt angår de oplysninger, som omhandles i artikel 5, men ikke for så vidt angår dem, der omhandles i artikel 6 og 7. Den almindelige franske praksis, som består i at nævne de ansvarlige myndigheder i de medier, gennem hvilke befolkningen underrettes (f.eks. brochurer), kan ikke i denne henseende anses for tilstrækkelig.

V – Den Franske Republiks anbringender

10. Den Franske Republik har i sit svarskrift henvist til en række foranstaltninger, som den har truffet for at implementere direktivet i fransk ret. Alle disse foranstaltninger er blevet vedtaget efter den 27. oktober 2000, dvs. efter udløbet af den forlængede frist, Kommissionen fastsatte i sin begrundede udtalelse af 27. juli 2000. Den Franske Republik har ikke bestridt det femte klagepunkt og har erklæret, at den har til hensigt at ændre artikel R.1333-85 i lov om offentlig sundhed (»code de la santé publique«), med det formål at sikre en fuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 7.

11. For så vidt angår det første klagepunkt har den franske regering påpeget, at definitionen af »tilfælde af strålingsfare« siden offentliggørelsen af dekret nr. 2003-295 vedtaget den 31. marts 2003 forefindes i lov om offentlig sundhed, og at de berørte anlæg og aktiviteter svarer til dem, som omhandles af direktivet, hvilket fremgår af dekret nr. 2002-367 af 20. marts 2002, som ændrer dekret nr. 88-622 om beredskabsplaner, med det formål at gennemføre direktivet fuldstændigt. Dette dekret bestemmer (i artikel 6), at særlige handlingsplaner (herefter »PPI«) skal oprettes for visse anlæg, hvilket suppleres af artikel 12 i samme dekret, der foreskriver specielle redningsplaner (herefter »PSS«), hvis formål er at beskytte mod teknologiske risici, som ikke omfattes af en PPI. I den henseende henviser den franske regering ligeledes til nye bestemmelser i en anordning af 2. juni 2003.

12. Med hensyn til det andet klagepunkt har den franske regering påberåbt sig artikel R.43-71 (efter ændring nu artikel R.1333-76) i lov om offentlig sundhed, indført ved dekret nr. 2003-295, af 31. marts 2003 og artikel 16 i anordning af 2. juni 2003. Begge bestemmelser indeholder begreberne »betydeligt udslip af radioaktivt materiale« og »anormale radioaktivitetsniveauer, som kan være skadelige for den offentlige sundhed«, dog udtrykt noget forskelligt.

13. Som svar på det tredje klagepunkt, har den franske regering anført, at i medfør af artikel 9 og 12 i dekret nr. 88-622 af 6. maj 1988 om beredskabsplaner, som ændret i 2002, er alle anlæg nu omfattet af bestemmelserne, hvilket indebærer at befolkningen kan oplyses, og forholdsregler træffes i overensstemmelse med direktivet. Derudover stadfæster artikel L.125-2 i miljøloven borgernes ret til at blive oplyst om de største og teknologiske risici, som de er udsat for i visse zoner og om de redningsforanstaltninger, som gælder for dem.

14. Med hensyn til det fjerde klagepunkt har den franske regering gjort gældende, at et alarmeringssystem (sirener) ifølge en anordning af 30. november 2001 skal placeres omkring de atomanlæg, som har en PPI. Eftersom sirenerne i tilfælde af alarm udløser anvendelsen af en PPI, anser regeringen, at den franske lovgivning fuldt ud opfylder forpligtelsen i direktivets artikel 6, til »øjeblikkeligt« at oplyse den befolkning, som er faktisk berørt i et tilfælde af strålingsfare. Regeringen har endvidere henvist til dekret nr. 2001-368 af 25. april 2001, som ændrer dekret nr. 90-394 om lov om national alarmering, der gør det muligt at gennemføre direktivets artikel 6 ved at definere tre typer oplysninger, som skal meddeles til befolkningen i tilfælde af fare.

15. Endelig har den franske regering med hensyn til det sjette klagepunkt opretholdt sit standpunkt, hvorefter direktivets artikel 8 er blevet gennemført ved en anordning af 21. februar 2002.

VI – Stillingtagen

16. Som jeg har gjort opmærksom på i det foregående, er de vigtigste bestemmelser, som den franske regering har påberåbt som værende foranstaltninger truffet for at gennemføre direktivet i fransk ret, alle vedtaget efter udløbet af den af Kommissionen fastsatte frist i den begrundede udtalelse af 27. juli 2000. I sit svarskrift gør den franske regering gældende, at Kommissionen burde frafalde sagen, idet direktivet nu er fuldstændig gennemført takket være de nævnte foranstaltninger. Regeringen konkluderer dog ikke, at sagen bør afvises. Dette synes at indebære, at den franske regering ikke bestrider de traktatbrud, som Kommissionen gør gældende imod den. I sin duplik gør regeringen til gengæld gældende, at samtlige af Kommissionens klagepunkter (med undtagelse af det femte) ikke bør tages til følge, idet regeringen i sin generelle konklusion erklærer, at den fuldt ud opretholder sine påstande i svarskriftet, nemlig at Kommissionen burde frafalde sagen.

17. Kommissionen har fremhævet, at de foranstaltninger, som den franske regering påberåber sig, er truffet efter udløbet af den frist, der blev fastsat i den begrundede udtalelse. Selv om dette er tilstrækkeligt for at fastslå, at den franske regering har tilsidesat sin forpligtelse til at gennemføre direktivet fuldstændigt, fastholder Kommissionen også, at disse for sent trufne foranstaltninger fortsat er utilstrækkelige. Kommissionen har derfor benyttet sin replik til at fremsætte bemærkninger til disse foranstaltninger, for at opnå, at den franske regering gennemfører bestemmelserne i direktivet fuldstændigt og korrekt.

18. Det fremgår af den lovgivning og af de dokumenter, som er fremlagt for Domstolen, at der er sket visse fremskridt i de tre år, der er gået siden udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist. Det fremgår ligeledes, at Kommissionen har erkendt disse fremskridt. Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt disse fremskridt har været tilstrækkelige for at sikre en fuldstændig overensstemmelse med direktivet, tyder det på, at uoverensstemmelsen mellem den Franske Republik og Kommissionen derved er blevet betydeligt formindsket. Sagt på en anden måde, er problemet med ikke-gennemførelsen af direktivet ved at forsvinde. Selv om Kommissionen ganske vist har et frit skøn ved afgørelsen af, om der skal anlægges og gennemføres sag om traktatbrud mod en medlemsstat, forekommer det mig dog, at dette skøn skal udøves på en måde, som er formålstjenlig og tager hensyn til de konkrete omstændigheder. I den foreliggende sag er jeg ikke fuldt ud overbevist om hensigtsmæssigheden af at fastslå, at der foreligger overtrædelse af direktivet allerede fra den 27. oktober 2000, medmindre det er for at skabe udgangspunkt for et eventuelt sagsanlæg med hjemmel i artikel 228, stk. 2, EF.

19. Hvordan det end måtte forholde sig, er det fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen ( ). Heraf følger, at Domstolen ikke kan intervenere i diskussionen mellem den Franske Republik og Kommissionen om, hvorvidt foranstaltningerne truffet efter den 27. oktober 2000 er fyldestgørende. For at træffe afgørelse i den foreliggende sag, er det uden betydning, om disse foranstaltninger foreligger.

20. Idet det er åbenbart, at den franske lovgivning ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, som derefter blev forlænget med en måned, ikke sikrede, at Den Franske Republik overholdt sine underretningsforpligtelser i henhold til direktivet, har Domstolen ikke andet valg end at give Kommissionen medhold.

VII – Forslag til afgørelse

21. I konsekvens af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen bestemmer følgende:

– Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 89/618/Euratom af 27. november 1989 om oplysning af befolkningen om, hvorledes den skal forholde sig, samt om sundhedsmæssige foranstaltninger i tilfælde af strålingsfare, idet den ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivets artikel 2, 3, 5, 6, 7 og 8.

– Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.