GENERALADVOKAT J. KOKOTTS STILLINGTAGEN

af 25. juni 2014 ( 1 )

Udtalelsessag 2/13

indledt efter anmodning fra Europa-Kommissionen

»Unionens indgåelse af internationale aftaler — Unionens tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK) — bevarelse af Unionens og EU-rettens særlige karakteristika — bevarelse af Unionens kompetencer og dens institutioners beføjelser — Unionens deltagelse i de ved den internationale aftale oprettede organer — anerkendelse af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (Menneskerettighedsdomstolens) jurisdiktion — effektiv retsbeskyttelse på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«

Indhold

I – Indledning II – Tiltrædelsesprocessens hidtidige forløb III – Kommissionens anmodning om en udtalelse IV – Retsgrundlaget V – Spørgsmålet, om anmodningen om en udtalelse kan antages til realitetsbehandling VI – Indholdsmæssig vurdering Indledende bemærkning A – Bevarelse af Unionens kompetencer 1. Ingen indskrænkning af Unionens kompetencer som følge af tiltrædelsen 2. Ingen udvidelse af Unionens kompetencer som følge af tiltrædelsen 3. Intet behov for nye kompetencer til Unionen som følge af tiltrædelsen a) Proceduren med forudgående inddragelse b) Pligten til at fuldbyrde Menneskerettighedsdomstolens domme c) Retsbeskyttelsen inden for FUSP 4. Foreløbig konklusion B – Bevarelse af EU-institutionernes beføjelser 1. Den Europæiske Unions Domstols beføjelser a) Unionens retsinstansers monopol på at afgøre tvister (artikel 344 TEUF) b) Unionens retsinstansers beføjelser med hensyn til fortolkning af EU-retten og prøvelse af lovligheden af EU-retsakter c) Indvirkningen af protokol nr. 16 til EMRK på Domstolens beføjelser d) Foreløbig konklusion 2. Andre EU-institutioners beføjelser a) Generelle betragtninger b) Unionens institutionelle ordning med pålæggelse af sanktioner for overtrædelse af konkurrencereglerne i) Kommissionens institutionelle rolle som konkurrencemyndighed ii) Princippet »ne bis in idem« iii) Princippet om en rimelig sagsbehandlingstid iv) Resultat C – Bevarelse af Unionens og EU-rettens særlige karakteristika 1. Anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion a) Generelle betragtninger b) De særlige foranstaltninger til sikring af Unionens retsordens autonomi i aftaleudkastet i) Fastlæggelse af ansvaret i forholdet mellem Unionen og dens medlemsstater (aftaleudkastets artikel 3, stk. 7) ii) Bedømmelsen af spørgsmålet, om en forudgående inddragelse af Den Europæiske Unions Domstol er nødvendig iii) Forskellen mellem rækkevidden af Menneskerettighedsdomstolens beføjelser og af Den Europæiske Unions Domstols beføjelser inden for rammerne af FUSP c) Foreløbig konklusion 2. Principperne om EU-rettens direkte virkning og forrang 3. Mekanismerne til fastlæggelse af, hvem der er rette indklagede i proceduren for Menneskerettighedsdomstolen a) Sikring af en effektiv overvågning inden for EMRK’s kontrolsystem b) Sikring af et effektivt forsvar af EU-retten for Menneskerettighedsdomstolen i) Manglende tilstrækkelige oplysninger om de for Menneskerettighedsdomstolen verserende sager ii) Menneskerettighedsdomstolens beføjelse til at foretage en plausibilitetsvurdering i forbindelse med anmodninger om tilladelse til at indtræde i en sag som medindklaget c) Resultat 4. Foreløbig konklusion D – De nødvendige forholdsregler med henblik på Unionens deltagelse i EMRK’s kontrolinstanser 1. Unionens deltagelse i Menneskerettighedsdomstolen 2. Unionens deltagelse i Europarådets Ministerkomité 3. Foreløbig konklusion E – Hensyntagen til medlemsstaternes situation i forhold til EMRK 1. Medlemsstaternes situation i forhold til protokollerne til EMRK 2. Medlemsstaternes situation i forhold til EMRK’s artikel 15 3. Medlemsstaternes situation i forhold til deres folkeretlige forbehold med hensyn til EMRK a) Princippet om indklagedes og medindklagedes fælles ansvar b) EMRK som en integrerende del af EU-retten, som har forrang 4. Medlemsstaternes situation inden for rammerne af mekanismen med medindklagede 5. Foreløbig konklusion Afsluttende bemærkning VII – Stillingtagen

I – Indledning

1. Den Europæiske Unions påtænkte tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder ( 2 ) (EMRK) skal føre til større effektivitet og større homogenitet i forbindelse med iagttagelsen af de grundlæggende rettigheder i Europa. Først og fremmest vil Unionen dog med denne tiltrædelse selv undergive sig en fra mange sider længe ønsket ekstern kontrol med hensyn til overholdelsen af elementære standarder vedrørende grundlæggende rettigheder. På denne måde lader Unionen endelig de samme regler gælde for sig selv, hvis anerkendelse den til stadighed har forlangt af sine nuværende og kommende medlemsstater.

2. Ikke blot på grund af dens enorme politiske signalværdi, men også på grund af dens forfatningsmæssige dimension er den påtænkte tiltrædelse af EMRK et forehavende af exceptionel betydning. Gennem årtier har dette projekt gentagne gange beskæftiget de europæiske institutioner, og Domstolen behandler da også allerede for anden gang de retlige aspekter af dette forehavende ( 3 ).

3. Siden Lissabontraktatens ikrafttræden har det med artikel 6, stk. 2, TEU ( 4 ) stået fast, at Unionen ikke blot er beføjet til at tiltræde EMRK, men også, at medlemsstaterne har forpligtet den til at slå ind på denne vej. Målet om tiltrædelse af EMRK har siden da haft forfatningsrang i EU-retten.

4. Djævelen gemmer sig imidlertid, som så ofte, i detaljen. På hvilke betingelser kan Unionen tiltræde EMRK, og hvordan kan det sikres, at en sådan tiltrædelse ikke berører EU-rettens særlige karakteristika, Unionens kompetencer og dens institutioners beføjelser? Dette er i det væsentlige de retsspørgsmål, som Domstolen i den foreliggende udtalelsesprocedure efter anmodning fra Europa-Kommissionen skal udrede. Der vil altså være tale om en indgående gennemgang af det, der er »trykt med småt« i forbindelse med den påtænkte tiltrædelse, i relation til spørgsmålet om, hvorvidt den er forenelig med Unionens grundlæggende traktater. Grundlaget for denne undersøgelse er det »reviderede udkast til en tiltrædelsesaftale«, således som det i juni 2013 i Strasbourg blev fremlagt af forhandlerne for Styringskomitéen for Menneskerettigheder som Europarådets kompetente organ.

II – Tiltrædelsesprocessens hidtidige forløb

5. Efter henstilling af 17. marts 2010 fra Kommissionen vedtog Rådet for Den Europæiske Union den 4. juni 2010 en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om Unionens tiltrædelse af EMRK, udpegede Kommissionen til forhandler og gav den retningslinjer for forhandlingerne.

6. Tiltrædelsesforhandlingerne fandt sted inden for Europarådets institutionelle rammer, nærmere bestemt i to på hinanden følgende arbejdsgrupper, som Europarådets Ministerkomité havde bemyndiget. Ud over Kommissionen medvirkede også interesserede medlemsstater af Europarådet, hvoraf nogle er medlemmer af Unionen, andre ikke, ved forhandlingerne.

7. I juni 2013 blev Europarådets Styringskomité for Menneskerettigheder forelagt den endelige rapport om forhandlingerne ( 5 ), som ud over det reviderede udkast til en tiltrædelsesaftale ( 6 ) var vedlagt et antal yderligere udkast til retsakter, nemlig et udkast til en erklæring fra Den Europæiske Union til fremsættelse på tidspunktet for undertegnelsen af tiltrædelsesaftalen, et udkast til en regel, der supplerer Ministerkomitéens regler, et udkast til et aftalememorandum mellem Den Europæiske Union og kontraherende part X samt et udkast til en forklarende rapport til tiltrædelsesaftalen ( 7 ). Forhandlerne var enige om, at alle disse tekster udgør en helhed, og at de alle er lige nødvendige for Unionens tiltrædelse af EMRK ( 8 ).

III – Kommissionens anmodning om en udtalelse

8. Henset til den forfatningsmæssige betydning af Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK og af hensyn til retssikkerheden har Kommissionen med dokument af 4. juli 2013 i overensstemmelse med artikel 218, stk. 11, TEUF anmodet Domstolen om at afgive en udtalelse vedrørende følgende spørgsmål: »Er udkastet til aftale om Den Europæiske Unions tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder forenelig med traktaterne?«

9. Ud over aftaleudkastet er også alle de øvrige i punkt 7 ovenfor nævnte udkast til retsakter vedlagt som bilag til Kommissionens anmodning om en udtalelse. Disse tekster foreligger imidlertid beklageligvis kun på fransk og engelsk.

10. Kommissionens anmodning om en udtalelse har været genstand for skriftlig og – den 5. og den 6. maj 2014 – mundtlig forhandling for Domstolen. Ud over Kommissionen som den, der har fremsat anmodningen om en udtalelse, har Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet samt Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Danmark, Tyskland, Estland, Irland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland deltaget i den skriftlige forhandling. Med undtagelse af Bulgarien og Polen har disse procesdeltagere også afgivet mundtlige indlæg, og herudover var Belgien og Italien repræsenteret under den mundtlige forhandling.

IV – Retsgrundlaget

11. Retsgrundlaget for Unionens tiltrædelse af EMRK fremgår af artikel 6 TEU, protokol nr. 8 til TEU og til TEUF (herefter »protokol nr. 8«) ( 9 ) samt af en erklæring om artikel 6, stk. 2, TEU ( 10 ) (herefter »erklæring nr. 2«).

12. I artikel 6 TEU bestemmes følgende: »1. Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i chartret om grundlæggende rettigheder af 7. december 2000 som tilpasset den 12. december 2007 i Strasbourg, der har samme juridiske værdi som traktaterne. Chartrets bestemmelser udvider ikke på nogen måde Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne. Rettighederne, frihederne og principperne i chartret skal fortolkes i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i chartrets afsnit VII vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret og under behørigt hensyn til de forklaringer, der henvises til i chartret, og som anfører kilderne til disse bestemmelser. 2. Unionen tiltræder den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Tiltrædelse af denne konvention ændrer ikke Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne. 3. De grundlæggende rettigheder, som de er garanteret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, og som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, udgør generelle principper i EU-retten.«

13. Protokol nr. 8 er affattet som følger: »Artikel 1 Aftalen om Unionens tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (i det følgende benævnt »den europæiske menneskerettighedskonvention«), jf. artikel 6, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union, skal afspejle nødvendigheden af at bevare Unionens og EU-rettens særlige karakteristika, navnlig for så vidt angår: a) de nærmere bestemmelser for Unionens eventuelle deltagelse i den europæiske menneskerettighedskonventions kontrolinstanser b) de mekanismer, der er nødvendige for at sikre, at sager indbragt af ikke-medlemsstater samt individuelle klager henføres korrekt til medlemsstaterne og/eller Unionen afhængigt af det enkelte tilfælde. Artikel 2 Den aftale, der er nævnt i artikel 1, skal sikre, at tiltrædelsen hverken berører Unionens kompetencer eller institutionernes beføjelser. Den skal sikre, at intet heri berører medlemsstaternes situation i forhold til den europæiske menneskerettighedskonvention, navnlig i forhold til protokollerne hertil, foranstaltninger truffet af medlemsstaterne, der fraviger konventionen i overensstemmelse med dennes artikel 15, og forbehold med hensyn til konventionen, som medlemsstater har taget i overensstemmelse med dennes artikel 57. Artikel 3 Den aftale, der er nævnt i artikel 1, berører ikke artikel 344 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.«

14. I erklæring nr. 2 tilkendegav den regeringskonference, der vedtog Lissabontraktaten, endvidere følgende: »Konferencen er enig om, at Unionens tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder bør tilrettelægges på en sådan måde, at EU-rettens særlige karakteristika bevares. Konferencen noterer sig i den forbindelse, at der foregår en regelmæssig dialog mellem Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, en dialog, der vil kunne styrkes, når Unionen tiltræder denne konvention.«

15. Endelig skal der henvises til artikel 52, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder: »I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.«

V – Spørgsmålet, om anmodningen om en udtalelse kan antages til realitetsbehandling

16. Nogle procesdeltagere har på visse punkter ytret tvivl med hensyn til spørgsmålet, om anmodningen om en udtalelse kan antages til realitetsbehandling. Deres kritik vedrører Kommissionens bemærkninger vedrørende de påtænkte gennemførelsesforanstaltninger internt i Unionen med henblik på tiltrædelsen af EMRK. Mens nogle procesdeltagere har rejst indvendinger imod, at Kommissionen overhovedet redegør for dette emne, er redegørelsen efter andre procesdeltageres opfattelse ikke tilstrækkeligt vidtgående.

17. I henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF kan en udtalelse fra Domstolen om påtænkte internationale aftalers (dvs. folkeretlige aftalers) forenelighed med traktaterne indhentes af Parlamentet, Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat. Udtalelsesproceduren har til formål at forhindre forviklinger, der ville opstå, hvis det på et senere tidspunkt ad rettens vej blev gjort gældende, at internationale aftaler, som Unionen er bundet af, er uforenelige med den primære EU-ret ( 11 ).

18. I henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF kan en anmodning om en udtalelse, som vedrører en »påtænkt aftale«, antages til realitetsbehandling, hvilket forudsætter, at Domstolen har tilstrækkelige oplysninger om selve aftalens indhold til rådighed ( 12 ).

19. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen fremlagt den fuldstændige ordlyd af aftaleudkastet og de ledsagende dokumenter for Domstolen. Af disse bilag betragtet under ét fremgår det klart og entydigt, på hvilke betingelser Unionens tiltrædelse af EMRK skal ske, og navnlig på hvilken måde det er tanken, at Unionen skal undergives den judicielle kontrol, der fastlægges ved EMRK ( 13 ). Disse oplysninger er tilstrækkelige til, at der kan foretages en bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt den påtænkte tiltrædelse af EMRK er forenelig med traktaterne.

20. Den omstændighed, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke har fremlagt noget udkast til gennemførelsesforanstaltningerne internt i Unionen vedrørende den påtænkte tiltrædelsesaftale, er ikke til hinder for, at anmodningen om en udtalelse kan antages til realitetsbehandling. Genstanden for udtalelsesproceduren er nemlig kun den påtænkte tiltrædelsesaftale som sådan, men derimod ikke de muligvis nødvendige gennemførelsesforanstaltninger internt i Unionen. Der er ikke behov for oplysninger om de påtænkte gennemførelsesforanstaltninger internt i Unionen for at forstå indholdet og rækkevidden af aftaleudkastet og de ledsagende dokumenter.

21. Heller ikke den omstændighed, at procesdeltagerne på nuværende tidspunkt ikke er enige om, hvilken retlig form gennemførelsesforanstaltningerne internt i Unionen skal have, og hvilket indhold de skal gives, er til hinder for, at Domstolen foretager en prøvelse af aftaleudkastets forenelighed med traktaterne. Når Domstolen tidligere end ikke har krævet, at der forelå en endelig aftale mellem de berørte institutioner hvad det konkrete indhold af den påtænkte internationale aftale angår ( 14 ), kan den i det foreliggende tilfælde så meget desto mindre gøre spørgsmålet om, hvorvidt anmodningen om en udtalelse kan antages til realitetsbehandling, afhængigt af, om de berørte institutioner har en fælles opfattelse med hensyn til den præcise udformning af eventuelle gennemførelsesforanstaltninger internt i Unionen.

22. Tages der hensyn til princippet om institutionel ligevægt, som sikrer, at hver enkelt institution udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser ( 15 ) (jf. også artikel 13, stk. 2, TEU), kan det i øvrigt ikke under den foreliggende udtalelsesprocedure være Domstolens opgave på dette stadium at give de berørte institutioner omfattende og detaljerede indholdsmæssige retningslinjer for gennemførelsesforanstaltningerne internt i Unionen vedrørende den påtænkte tiltrædelsesaftale.

23. Skulle det inden for rammerne af den indholdsmæssige prøvelse af aftaleudkastet vise sig, at bestemte gennemførelsesforanstaltninger internt i Unionen er strengt nødvendige for, at det kan træde i kraft, kan Domstolen i sit svar på Kommissionens anmodning om en udtalelse fastslå, at dette er en betingelse for, at den påtænkte tiltrædelsesaftale er forenelig med traktaterne.

24. Alt i alt kan Kommissionens anmodning om en udtalelse uanset eventuel uenighed mellem procesdeltagerne om det konkrete indhold af de gennemførelsesforanstaltninger, der skal træffes internt i Unionen, antages til realitetsbehandling.

VI – Indholdsmæssig vurdering

Indledende bemærkning

25. Med Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK opstår den specielle, om ikke enestående, konstellation, at en international supranational organisation – Den Europæiske Union – undergiver sig en anden international organisations – Europarådets – kontrol med hensyn til overholdelsen af elementære normer på området for grundlæggende rettigheder. Dette indebærer, at det fremover på EU-retligt regulerede områder ikke blot vil være nationale retter såvel som Unionens retsinstanser, men også Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen), der vil påse overholdelsen af grundlæggende rettigheder.

26. Forhandlingsdelegationerne har optaget en række bestemmelser i aftaleudkastet med henblik på at udforme Unionens tiltrædelse af EMRK i overensstemmelse med den gældende primære EU-ret. Til forskel fra hvad der undertiden er blevet antaget, får Unionen ikke derved en fortrinsbehandling i forhold til andre kontraherende parter i EMRK, men der er tale om, at der med de påtænkte bestemmelser tages hensyn til Unionens og dens medlemsstaters specifikke situation. Denne er ikke mindst kendetegnet ved, at Den Europæiske Unions anliggender ofte indebærer et komplekst samspil af handlinger fra Unionens og medlemsstaternes side og af kompetencer, der tilkommer disse, og navnlig er medlemsstaterne som regel involveret i gennemførelsen af EU-retten.

27. Det er klart, at der med henblik på beskyttelse af de grundlæggende rettigheder skal tages hensyn til denne særlige og komplekse situation ved hjælp af egnede forholdsregler. Særligt tre nyskabelser i aftaleudkastet skal fremhæves; de vedrører fastlæggelse af Unionens ansvar, mekanismen med medindklagede og proceduren med forudgående inddragelse af Domstolen.

28. Hvad for det første angår Unionens ansvar for eventuelle overtrædelser af EMRK gøres det i aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, første punktum, klart, at der ved Unionens tiltrædelse af EMRK alene opstår forpligtelser for denne med hensyn til dens egne institutioners, organers, kontorers eller agenturers handlinger, foranstaltninger eller undladelser samt for så vidt angår personer, som handler på deres vegne. I aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, andet punktum, tilføjes det, at ingen bestemmelse i EMRK eller protokollerne hertil pålægger Unionen en forpligtelse til at foretage en handling eller træffe en foranstaltning, som den ikke har kompetence til i henhold til EU-retten. I aftaleudkastets artikel 1, stk. 4, første punktum, præciseres det endelig, at en medlemsstats organers – eller på deres vegne handlende personers – handlinger, foranstaltninger eller undladelser tilregnes denne stat, også hvis de sker i forbindelse med gennemførelse af EU-retten, herunder afgørelser truffet på grundlag af EU-traktaten eller EUF-traktaten. Unionen kan dog i henhold til aftaleudkastets artikel 1, stk. 4, andet punktum, i sådanne tilfælde drages til ansvar som medindklaget sammen med den eller de berørte medlemsstater for eventuelle overtrædelser af EMRK.

29. Den i aftaleudkastets artikel 3 fastsatte nye mekanisme med medindklagede – undertiden også betegnet ordningen med »flere indklagede« – giver mulighed for, at såvel Unionen som en eller flere af dens medlemsstater i bestemte situationer sammen kan være indklagede og dermed ligeberettigede parter i en sag for Menneskerettighedsdomstolen, selv om klageren kun har rettet klagen mod Unionen eller kun mod en eller flere af dens medlemsstater. Navnlig gælder dette i henhold til aftaleudkastets artikel 1, stk. 4, andet punktum, i situationer, hvor der er tale om medlemsstaters myndigheders handlinger, foranstaltninger eller undladelser i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten.

30. Snævert forbundet med mekanismen med medindklagede er proceduren med forudgående inddragelse i henhold til aftaleudkastets artikel 3, stk. 6. Denne procedure, som undertiden også bliver beskrevet som »proceduren med forudgående intern kontrol«, skal gøre det muligt for Domstolen at tage stilling til foreneligheden af EU-lovgivning med EMRK i en tvist, som er blevet indbragt for nationale retter og ikke har været genstand for en præjudiciel procedure i henhold til artikel 267 TEUF ( 16 ), før Menneskerettighedsdomstolen træffer en afgørelse i sagen.

31. Om denne og andre nyskabelser i aftaleudkastet er egnede til at sikre, at Unionens tiltrædelse af EMRK er forenelig med traktaterne, skal undersøges i den foreliggende udtalelsesprocedure. Med henblik herpå er det nærliggende skridt for skridt, i overensstemmelse med opbygningen af Kommissionens anmodning om en udtalelse, at gennemgå de forskellige retlige krav, der stilles til tiltrædelsesaftalen i den primære EU-ret. Det vil derved være relevant at inddrage såvel reglerne om Unionens ansvar som mekanismen med medindklagede og proceduren med forudgående inddragelse i de forskelligste sammenhænge. I det følgende vil det navnlig blive undersøgt, — om Unionens kompetencer bevares (afsnit A) ( 17 ) — om EU-institutionernes beføjelser ikke berøres (afsnit B) ( 18 ) — om Unionens og EU-rettens særlige karakteristika bevares (afsnit C) ( 19 ) — om de nødvendige forholdsregler for Unionens deltagelse i EMRK’s kontrolinstanser er truffet (afsnit D) ( 20 ), og — om der er blevet taget behørigt hensyn til medlemsstaternes situation i forhold til EMRK (afsnit E) ( 21 ).

32. Særlig opmærksomhed tilkommer i denne forbindelse også spørgsmålet, om anerkendelsen af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion er forenelig med EU-rettens autonomi ( 22 ), og om domstolskontrollen med Unionens virksomhed inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse som omhandlet i EMRK’s artikel 6 og 13 ( 23 ).

A – Bevarelse af Unionens kompetencer

33. I overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU må Unionens tiltrædelse af EMRK ikke ændre Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne.

34. I denne forskrift kommer et grundlæggende anliggende for medlemsstaterne til udtryk, der går som en rød tråd gennem Lissabontraktaten: styrkelsen af beskyttelsen af grundlæggende rettigheder på europæisk plan – det være sig gennem chartret om grundlæggende rettigheder eller gennem tiltrædelsen af EMRK – må ikke føre til forskydninger i det fint afvejede kompetencesystem, som Den Europæiske Union bygger på, og som kendetegner dens forhold til medlemsstaterne ( 24 ).

35. Endelig skal det med artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU sikres, at der med Unionens tiltrædelse af EMRK ikke sker en omgåelse af procedurerne til revision af traktaterne (artikel 48 TEU) og dermed et indgreb i Unionens »forfatningsgrundlag« ( 25 ).

36. Det forhold, at det er nødvendigt, at alle Unionens medlemsstater ratificerer den påtænkte tiltrædelsesaftale (jf. artikel 218, stk. 8, andet afsnit, sidste sætningsled, TEUF), betyder på ingen måde, at dens bestemmelser kan afvige fra den primære EU-ret. Unionen kan derimod kun indgå en international aftale som den påtænkte tiltrædelsesaftale, hvis og for så vidt som denne er i overensstemmelse med traktaterne. Er dette ikke tilfældet, er en udtrykkelig revision af traktaterne nødvendig for indgåelsen af den internationale aftale på EU-plan ( 26 ). En stiltiende tilsidesættelse af den primære EU-ret (»treaty override«) er på ingen måde tilladt EU-institutionerne ( 27 ), heller ikke selv om EU-medlemsstaterne skulle være imødekommende heroverfor inden for rammerne af forhandlingerne vedrørende den internationale aftale og ratificeringen heraf.

37. På denne baggrund skal det i den foreliggende udtalelsesprocedure undersøges, om den påtænkte tiltrædelsesaftale i strid med EU-traktaten eller EUF-traktaten indebærer en indskrænkning af Unionens kompetencer (jf. herom umiddelbart nedenfor, afsnit 1) eller en udvidelse af Unionens kompetencer (jf. herom nedenfor, afsnit 2); herudover skal det undersøges, om de forpligtelser, som Unionen vil påtage sig ved at indgå tiltrædelsesaftalen, vil kunne gøre det nødvendigt at indrømme den nye kompetencer (jf. herom nedenfor, afsnit 3).

1. Ingen indskrænkning af Unionens kompetencer som følge af tiltrædelsen

38. Det skal for det første i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU sikres, at Unionens kompetencer ikke indskrænkes som følge af dens tiltrædelse af EMRK. Dette bliver ydermere understreget i artikel 2, første punktum, i protokol nr. 8, hvorefter tiltrædelsesaftalen skal sikre, at tiltrædelsen »[ikke] berører« Unionens kompetencer.

39. Der kan intet udledes af aftaleudkastet eller de ledsagende dokumenter, som er fremlagt for Domstolen inden for rammerne af denne udtalelsesprocedure, der kunne antyde en indskrænkning af Unionens kompetencer som følge af dens tiltrædelse af EMRK. Heller ikke af procesdeltagernes bemærkninger har der kunnet udledes noget, der pegede i denne retning.

40. Det forhold, at Unionen er folkeretligt bundet af EMRK, vil utvivlsomt pålægge Unionen begrænsninger ved udøvelsen af dens eksisterende kompetencer. Som en international aftale indgået af Unionen får EMRK nemlig med fuldbyrdelsen af tiltrædelsen bindende virkning for EU-institutionerne (artikel 216, stk. 2, TEUF).

41. Sådanne begrænsninger i forbindelse med udøvelsen af kompetencer ligger imidlertid i forholdets natur for så vidt angår forskrifter, som garanterer grundlæggende rettigheder. Det er nemlig grundlæggende rettigheders egentlige funktion at sætte grænser for statslige og internationale organers handlinger med henblik på at beskytte borgerne. Forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 2, første punktum, TEU til at tiltræde EMRK ville blive indholdsløs, hvis Unionen ikke skulle respektere de begrænsninger for udøvelsen af dens kompetencer, som følger af EMRK.

42. Under alle omstændigheder anvender Unionen allerede, dvs. før den officielle tiltrædelse, de standarder vedrørende beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som følger af EMRK, således at de begrænsninger for udøvelsen af EU-institutionernes kompetence, som på et senere tidspunkt måtte opstå som følge af medlemskabet af EMRK, rent indholdsmæssigt betragtet for længst er gældende (jf. særligt artikel 6, stk. 3, TEU og artikel 52, stk. 3, første punktum, i chartret om grundlæggende rettigheder) ( 28 ).

43. Alt i alt er der således ingen grund til at befrygte en indskrænkning af Unionens kompetencer som omhandlet i artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU og artikel 2, første punktum, i protokol nr. 8, som følge af den påtænkte tiltrædelse af EMRK.

2. Ingen udvidelse af Unionens kompetencer som følge af tiltrædelsen

44. Det skal endvidere undersøges, om den påtænkte tiltrædelse af EMRK som sådan kan indebære nogen form for udvidelse af Unionens eksisterende kompetencer. Også dette vil være forbudt i henhold til artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU.

45. I sidste instans er forbuddet mod en udvidelse af Unionens kompetencer, således som det er udformet i artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU, bestemt til at sikre princippet om tildelte kompetencer. Dette princip betyder som bekendt, at Unionen kun handler inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri (artikel 5, stk. 1, første punktum, TEU og artikel 5, stk. 2, første punktum, TEU), og at alle beføjelser, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, forbliver hos medlemsstaterne (artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, andet punktum, TEU).

46. Allerede i sin første udtalelse om tiltrædelse af EMRK fastslog Domstolen, at ingen bestemmelse i den daværende EF-traktat på generel måde tillagde EU-institutionerne beføjelse til at fastsætte regler om menneskerettigheder eller indgå internationale aftaler på dette område ( 29 ). Heller ikke gennem de efterfølgende ændringer af den primære EU-ret indtil Lissabontraktaten er der blevet ændret herved. Unionen råder fortsat ikke over en generel kompetence på området for grundlæggende rettigheder og menneskerettigheder. I overensstemmelse hermed kan den heller ikke erhverve en sådan kompetence gennem tiltrædelsen af EMRK ( 30 ).

47. Imidlertid er en eventuel frygt for, at der ved den påtænkte tiltrædelse af EMRK vil kunne opstå en sådan udvidelse af Unionens kompetencer, ubegrundet. Talrige formuleringer i aftaleudkastet og de ledsagende dokumenter, som er vedlagt denne som bilag, peger derimod på, at ophavsmændene til disse dokumenter netop har bestræbt sig på umiddelbart at bringe disse betænkeligheder ud af verden.

48. Særligt sikres det i såvel aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, andet punktum, som dets artikel 1, stk. 4, at den i den primære EU-ret fastsatte afgrænsning mellem Unionens og dens medlemsstaters kompetencer og ansvar bliver bibeholdt i tilfælde af Unionens tiltrædelse af EMRK.

49. For det første fremhæves det i aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, andet punktum, at ingen bestemmelse i EMRK eller protokollerne hertil pålægger Unionen en forpligtelse til at foretage en handling eller træffe en foranstaltning, som den ikke har kompetence til i henhold til EU-retten. Med denne forskrift sikres det, at Unionen ikke på grund af sit medlemsskab af EMRK forpligtes til at foretage sig noget, som den i henhold til EU-retten ikke ville have beføjelse til.

50. For det andet følger det af aftaleudkastets artikel 1, stk. 4, at ingen af EU-medlemsstaternes handlinger, foranstaltninger eller undladelser tilregnes Unionen, selv når medlemsstaterne gennemfører EU-retten.

51. Undertiden rejses spørgsmålet, om den i aftaleudkastet foreskrevne deltagelse fra Unionens side i EMRK’s kontrolinstanser kan bevirke en udvidelse af Unionens kompetencer. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Unionens deltagelse i EMRK’s kontrolinstanser fører ikke til, at Unionen på nogen måde ville skulle handle uden for de i EU-traktaten og EUF-traktaten tildelte kompetencer. Dens medvirken i disse organer – det være sig deltagelse i bestemte beslutninger, der træffes af Den Parlamentariske Forsamling og af Ministerkomitéen, eller udnævnelsen af kandidater til embedet som dommer ved Menneskerettighedsdomstolen – er derimod endog udtrykkeligt forudsat i den primære EU-ret [jf. i denne henseende artikel 1, litra a), i protokol nr. 8].

52. Hvad særligt angår Ministerkomitéens overvågning af fuldbyrdelsen af Menneskerettighedsdomstolens endelige domme (EMRK’s artikel 46, stk. 2-5) og fuldbyrdelsen af forlig (EMRK’s artikel 39, stk. 4) kan Unionens medvirken i dette organ ikke udelukkende begrænses til tilfælde, som vedrører den selv eller dens medlemsstater i forbindelse med gennemførelse af EU-retten. Det er derimod netop formålet med en ekstern kontrol som den, der er etableret i medfør af EMRK, at hver enkelt kontraherende part i EMRK overvåger situationer, som hører under en eller flere andre kontraherende parters ansvarsområde. At Unionen deltager fuldt ud i dette system med gensidig overvågning er i overensstemmelse med den tanke om ekstern kontrol, som ligger til grund for EMRK, og er derfor umiddelbart omfattet af forpligtelsen til at tiltræde EMRK i henhold til artikel 6, stk. 2, første punktum, TEU.

53. Det bemærkes endelig, at den påtænkte tiltrædelsesaftale heller ikke foregriber spørgsmålet, om og under hvilke omstændigheder Unionen har kompetence til at tiltræde andre internationale aftaler til beskyttelse af grundlæggende rettigheder og menneskerettigheder, herunder eksisterende eller fremtidige protokoller til EMRK. Gennem den påtænkte ændring af EMRK’s artikel 59, stk. 2, ( 31 ) åbner aftaleudkastet, set fra Europarådets synsvinkel – folkeretligt – nemlig mulighed for tiltrædelse af andre protokoller til EMRK end protokol nr. 1 og nr. 6, som Unionen allerede nu skal tilslutte sig. Med henblik på virkeliggørelsen af en sådan tiltrædelse kræves der imidlertid særskilte tiltrædelsesinstrumenter ( 32 ), for hvis ratificering proceduren i henhold til artikel 218, stk. 8, andet afsnit, andet punktum, TEUF atter finder anvendelse internt i Unionen.

54. Man kunne ganske vist rejse spørgsmålet, om Unionen ikke på grundlag af den såkaldte »AETR-doktrin« ( 33 ) vil erhverve en enekompetence til indgåelse af yderligere internationale aftaler på området for grundlæggende rettigheder og menneskerettigheder, så snart den tiltræder EMRK. EMRK bliver således med tiltrædelsen en integrerende del af Unionens retsorden ( 34 ). Der ville altså i teorien kunne argumenteres for, at Unionen i kraft af at have tiltrådt EMRK erhverver en ny ekstern enekompetence i henhold til det sidste alternativ i artikel 216, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 3, stk. 2, TEUF – en ekstern kompetence, som alene tillader indgåelse af fremtidige internationale aftaler, for så vidt som EMRK’s forskrifter som en del af de internt i Unionen gældende »fælles regler« berøres, eller deres rækkevidde ændres af sådanne aftaler. Efter min opfattelse forhindres en sådan »AETR-effekt« imidlertid af artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU som lex specialis, hvorefter tiltrædelse af EMRK ikke ændrer Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne – dvs. de før tiltrædelsen eksisterende beføjelser.

55. Alt i alt kan der på denne baggrund ikke være tale om, at den påtænkte tiltrædelse af EMRK indebærer nogen form for udvidelse af Unionens kompetencer.

3. Intet behov for nye kompetencer til Unionen som følge af tiltrædelsen

56. Det skal endelig afklares, om tiltrædelsen af EMRK kræver, at medlemsstaterne overdrager Unionen yderligere kompetencer.

57. Dette spørgsmål kan unægtelig ikke en gang for alle besvares endeligt og bindende på dette stadium. Det kan nemlig ikke udelukkes, at en bestemmelse i EMRK i fremtiden udlægges af Menneskerettighedsdomstolen på en måde, som vil kunne kræve en ændring af den primære EU-ret.

58. Ganske vist er et sådant scenario lidet sandsynligt, eftersom Unionen for det første allerede orienterer sig efter de standarder vedrørende beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som følger af EMRK (jf. særligt artikel 6, stk. 3, TEU og artikel 52, stk. 3, første punktum, i chartret om grundlæggende rettigheder), og det for det andet fastslås i aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, andet punktum, at EMRK ikke pålægger Unionen forpligtelser, til hvis opfyldelse den i henhold til EU-retten ikke ville være beføjet.

59. Ikke desto mindre er det i den foreliggende udtalelsesprocedure Domstolens opgave at sikre, at Unionen ikke ved den påtænkte tiltrædelse af EMRK med åbne øjne påtager sig folkeretlige forpligtelser, som den allerede nu på grundlag af sin eksisterende institutionelle struktur åbenbart ikke er i stand til at opfylde.

60. I denne sammenhæng fortjener tre aspekter af Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK en indgående analyse: for det første proceduren med forudgående inddragelse [jf. umiddelbart nedenfor, afsnit a)], for det andet pligten til at fuldbyrde domme fra Menneskerettighedsdomstolen, som fastslår en overtrædelse af EMRK [jf. nedenfor, afsnit b)], og for det tredje problematikken om retsbeskyttelse inden for FUSP [jf. nedenfor, afsnit c)].

a) Proceduren med forudgående inddragelse

61. Proceduren med forudgående inddragelse er fastsat i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6. I henhold hertil indrømmer Menneskerettighedsdomstolen under bestemte forudsætninger Domstolen mulighed for i en ved Menneskerettighedsdomstolen verserende sag forudgående at udtale sig om foreneligheden af en EU-retlig bestemmelse med EMRK.

62. På det interne plan betyder dette, at Unionen skal råde over de kompetencer, som er nødvendige for at etablere en sådan procedure med forudgående inddragelse. Unionen ville være forhindret i at indgå tiltrædelsesaftalen, hvis det stod fast, at den internt savner det retlige grundlag for at etablere en procedure med forudgående inddragelse.

63. Der er faktisk i den offentlige debat om Unionens tiltrædelse af EMRK i enkelte tilfælde blevet rejst tvivl om, hvorvidt proceduren med forudgående inddragelse kan virkeliggøres uden en forudgående revision af Den Europæiske Unions grundlæggende traktater. I den foreliggende udtalelsesprocedure har navnlig Polen argumenteret for den opfattelse, at det på nuværende stadium ikke er foreneligt med traktaterne at skabe en procedure med forudgående inddragelse.

64. Det er korrekt, at proceduren med forudgående inddragelse ikke hører til de i EU-traktaten og EUF-traktaten udtrykkeligt fastsatte retslige procedurer, som institutionen Den Europæiske Unions Domstol (artikel 19, stk. 1, første punktum, TEU) har til opgave at gennemføre. Denne omstændighed gør det imidlertid ikke i sig selv berettiget at slutte, at primærretten på sit nuværende stadium er til hinder for, at der etableres en procedure med forudgående inddragelse.

65. Domstolen har nemlig anerkendt, at en international aftale, som er indgået med tredjelande, endog kan tillægge Domstolen nye beføjelser på betingelse af, at dette ikke bevirker, at Domstolens rolle i henhold til EU-traktaten og EUF-traktaten ændrer karakter ( 35 ).

66. Med hensyn til den i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, fastsatte forudgående inddragelse er det allerede tvivlsomt, om der overhovedet er tale om en ny beføjelse for Domstolen. Der kan således udmærket argumenteres for, at forudgående inddragelse af Domstolen under en sag, der verserer for Menneskerettighedsdomstolen, blot er en ny måde, hvorpå de allerede eksisterende judicielle kompetencer for Unionens retsinstanser, jf. artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU og artikel 19, stk. 3, TEU, udøves.

67. Selv om man antager, at der med proceduren med forudgående inddragelse skabes en ny beføjelse for Domstolen, er der dog i hvert fald ikke tale om en beføjelse, som bevirker, at Domstolens rolle i henhold til EU-traktaten og EUF-traktaten i sit væsen ændrer karakter. Tværtimod bidrager proceduren med forudgående inddragelse til, at Domstolen bedre kan varetage den rolle, som den fra begyndelsen har været overdraget, og at dens monopol – i hvert fald på området for de politikker, som er lagt ind under fællesskabslovgivningen – med hensyn til legalitetskontrollen for så vidt angår Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers retsakter endvidere bliver opretholdt ( 36 ).

68. I sin kerne består Domstolens rolle i at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne (artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU). Med henblik herpå påhviler det den særligt at fortolke EU-retten [artikel 267, stk. 1, litra a) og b), TEUF] og at prøve lovligheden af retsakter udstedt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer [artikel 263, stk. 1, TEUF og artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF].

69. Den samme funktion – fortolkning af EU-retten og prøvelse af lovligheden af retsakter udstedt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer – er Domstolen i det væsentlige også tiltænkt i proceduren med forudgående inddragelse som omhandlet i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6.

70. Den processuelle ramme, inden for hvilken Domstolen i tilfælde af en sådan forudgående inddragelse vil udøve denne funktion, vil naturligvis være end anden end den processuelle ramme for et annullationssøgsmål eller for en præjudiciel procedure (artikel 263 TEUF og 267 TEUF). Særligt kan der være forskelle med hensyn til retten til at indlede en procedure, procedurens forløb, eventuelle frister, der skal overholdes, og virkningerne af Domstolens afgørelse.

71. Sådanne forskelle bevirker ikke i sig selv en ændring af karakteren af Domstolens beføjelser eller af de beføjelser, som tilkommer andre EU-institutioner, der måtte deltage i proceduren med forudgående inddragelse; under alle omstændigheder berøres den ikke i et sådant omfang, at det begrunder, at aftaleudkastet bør erklæres uforeneligt med traktaterne ( 37 ).

72. En procedure med forudgående inddragelse hører derimod, således som Domstolen selv har påpeget, til de ufravigelige betingelser for Unionens tiltrædelse af EMRK ( 38 ). Etablering af en sådan procedure tjener til at bevare Unionens og EU-rettens særlige karakteristika samt Domstolens beføjelser (artikel 1 og artikel 2, første punktum, i protokol nr. 8) ( 39 ).

73. Dermed er en sådan procedure en nødvendig del af de i forbindelse med denne tiltrædelse nødvendige foranstaltninger, hvis virkeliggørelse artikel 6, stk. 2, første punktum, TEU og protokol nr. 8 ikke alene bemyndiger, men også forpligter Unionen til. I artikel 1, litra a), i protokol nr. 8 forudsættes det desuden udtrykkeligt, at sådanne »nærmere bestemmelser for Unionens eventuelle deltagelse i [EMRK’s] kontrolinstanser« bliver tilvejebragt.

74. Med hensyn til den konkrete udformning af proceduren med forudgående inddragelse på internt plan i Unionen vil det være nødvendigt at supplere statutten for Domstolen, hvilket dog ikke har karakter af en »forfatningsændring« og derfor kan ske efter den almindelige lovgivningsprocedure (artikel 281, stk. 2, TEUF), uden at der er behov for en formel traktatrevisionsprocedure (artikel 48 TEU) ( 40 ).

75. Det ville efter min opfattelse derimod ikke være tilstrækkeligt blot at optage de pågældende processuelle bestemmelser i Rådets afgørelse om godkendelse af den påtænkte tiltrædelsesaftale, fordi den i artikel 281, stk. 2, TEUF foreskrevne almindelige lovgivningsprocedure dermed ville blive omgået, og de processuelle bestemmelser, som ville skulle udstedes, desuden ikke ville have den samme virkning og den samme rang som statuttens bestemmelser.

76. Først når de nødvendige bestemmelser – særligt bestemmelser om retten til at indlede en procedure, procedurens forløb og virkningerne af Domstolens afgørelse – er optaget i statutten for Domstolen, vil proceduren med forudgående inddragelse være fuldt operationel og i henhold til artikel 19, stk. 3, litra c), TEU, sammenholdt med artikel 281, stk. 1, TEUF og artikel 51 TEU, kunne henregnes til de »tilfælde, der er nævnt i traktaterne«, i hvilke Domstolen træffer afgørelse.

b) Pligten til at fuldbyrde Menneskerettighedsdomstolens domme

77. Heller ikke den i EMRK’s artikel 46, stk. 1, fastslåede pligt til at fuldbyrde domme fra Menneskerettighedsdomstolen, som fastslår, at Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer har tilsidesat EMRK, kræver nogen overdragelse af nye kompetencer til Unionen.

78. Sådanne domme fra Menneskerettighedsdomstolen er af konstaterende art, og EMRK foreskriver ikke de kontraherende parter, hvordan de konkret skal fuldbyrde domme, som er rettet mod dem, men overlader dem et vist spillerum med hensyn hertil ( 41 ).

79. På internt plan i Unionen vil en af Menneskerettighedsdomstolen fastslået overtrædelse af EMRK generelt blive bragt til ophør ved, at den anfægtede retsakt fra en EU-institution bliver annulleret eller ændret. Unionen råder uden tvivl over de beføjelser, som er nødvendige for en sådan actus contrarius; det er de samme, der har tjent som grundlag for udstedelsen af den pågældende retsakt. Hertil kommer den beføjelse, som tilkommer Unionens retsinstanser, til under de i traktaterne fastsatte betingelser at erklære EU-retsakter ugyldige (artikel 263 TEUF og 267 TEUF).

80. Desuden er det muligt, at en dom fra Menneskerettighedsdomstolen først kræver udstedelse af en EU-retsakt eller giver anledning til at yde skadeserstatning. Også en sådan forpligtelse vil EU-institutionerne problemfrit kunne efterkomme inden for rammerne af de beføjelser, som de er indrømmet i traktaterne, så meget mere som aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, andet punktum, fastslår, at EMRK ikke pålægger Unionen nogen forpligtelser, som ikke er omfattet af dens kompetencer i henhold til traktaterne.

81. Såfremt en af Menneskerettighedsdomstolen fastslået overtrædelse af EMRK skulle være en følge af en retskraftig afgørelse fra en af Unionens retsinstanser, vil en genoptagelse af den pågældende retssag i visse tilfælde blive nødvendig. Den tilføjelse til artikel 44 i statutten for Domstolen, som er nødvendig herfor ( 42 ), kan i henhold til artikel 281, stk. 2, TEUF foretages, uden at der vil være grund til at befrygte, at Unionens retsinstansers rolle ændrer karakter. I denne henseende gælder det ovenfor anførte om proceduren med forudgående inddragelse mutatis mutandis ( 43 ).

c) Retsbeskyttelsen inden for FUSP

82. Langt mere omstridt end de to ovenfor behandlede aspekter er spørgsmålet, om Unionens nuværende beføjelser – nærmere bestemt institutionen Den Europæiske Unions Domstols kompetencer (artikel 19, stk. 1, første punktum, TEU) – er tilstrækkelige til at sikre et retsbeskyttelsesniveau på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som opfylder kravene i EMRK’s artikel 6 og 13 ( 44 ).

83. På den ene side vil tiltrædelsen af EMRK nemlig utvivlsomt have til følge, at Unionen skal overholde de garantier med hensyn til grundlæggende rettigheder, som følger af EMRK – og dermed også retten til en effektiv retsbeskyttelse i henhold til EMRK’s artikel 6 og 13 – på alle områder af dens virksomhed, FUSP indbefattet ( 45 ). Disse forpligtelser kan Unionen end ikke ved et folkeretligt forbehold ved undertegnelsen af tiltrædelsesaftalen eller ved deponeringen af ratifikationsinstrumentet unddrage sig, da »forbehold af generel karakter« i henhold til EMRK’s artikel 57, stk. 1, ikke er tilladt ( 46 ), og aftaleudkastets artikel 11 desuden ikke tillader, at der tages forbehold med hensyn til tiltrædelsesaftalen.

84. På den anden side gælder imidlertid internt i Unionen et princip om, at Den Europæiske Unions Domstol hverken har kompetence med hensyn til de primærretlige bestemmelser vedrørende FUSP eller med hensyn til retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser (artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF). Der foreligger kun helt undtagelsesvis i henhold til artikel 275, stk. 2, TEUF en kompetence for Unionens retsinstanser inden for FUSP; den omfatter dels kontrol med overholdelsen af den såkaldte neutralitetsklausul (artikel 40 TEU), dels privates annullationssøgsmål (artikel 263, stk. 4, TEUF) rettet mod restriktive foranstaltninger, som Rådet har vedtaget inden for rammerne af FUSP.

85. Kan den retsbeskyttelse inden for FUSP, som er sikret ved Unionens retsorden, henset til den nævnte begrænsning af Unionens retsinstansers judicielle kompetence, anses for en effektiv retsbeskyttelse som omhandlet i EMRK’s artikel 6 og 13? Eller vil Unionen med tiltrædelsen af EMRK, således som den er fastsat i aftaleudkastet, for så vidt angår retsbeskyttelsen inden for FUSP påtage sig folkeretlige forpligtelser, til hvis opfyldelse dens institutioner – navnlig Den Europæiske Unions Domstol – savner de nødvendige beføjelser? Skulle Domstolen fastslå, at det sidstnævnte er tilfældet, ville Unionen ikke alene være forhindret i at tiltræde EMRK, men der ville også vise sig en lakune i retsbeskyttelsessystemet inden for Unionen, som allerede i dag – ikke mindst henset til homogenitetsprincippet i artikel 52, stk. 3, første punktum, i chartret om grundlæggende rettigheder – ville være højst problematisk.

86. Kommissionen ( 47 ) har foreslået at imødegå eventuelle betænkeligheder med hensyn til en effektiv retsbeskyttelse for private inden for FUSP gennem en særligt vid fortolkning af det andet led i artikel 275, stk. 2, TEUF. Den ønsker at udlægge denne bestemmelse således, at Den Europæiske Unions Domstol ikke blot har kompetence med hensyn til privates annullationssøgsmål rettet mod restriktive foranstaltninger, men derudover også kan behandle erstatningssøgsmål og besvare anmodninger om præjudiciel afgørelse fra nationale retter på området for FUSP. Desuden har den plæderet for, at privates retsbeskyttelsesmuligheder inden for FUSP skal anvendes således, at ikke blot retsakter som omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF, der har bindende retsvirkninger, er omfattet heraf, men også rene realhandlinger (»Realakte«), dvs. handlinger uden retsvirkninger.

87. Under den mundtlige forhandling tilføjede Kommissionen, at den kontrol med overholdelsen af artikel 40 TEU, som er fastsat i det første led i artikel 275, stk. 2, TEUF, gør det muligt for Unionens retsinstanser at drage omsorg for en passende retsbeskyttelse inden for FUSP.

88. Ligesom et stort antal procesdeltagere ( 48 ) nærer jeg betydelig tvivl med hensyn til, om den udlægning af de to led i artikel 275, stk. 2, TEUF, som Kommissionen har lagt til grund, udgør en i retlig henseende farbar vej med henblik på at sikre private en effektiv retsbeskyttelse som omhandlet i EMRK’s artikel 6 og 13 inden for FUSP.

89. For det første underkender Kommissionen med sin fortolkning den relation mellem hovedregel og undtagelse, som ligger til grund for artikel 275 TEUF; den fordrejer princippet om Unionens retsinstansers manglende kompetence inden for FUSP, således som det er fastslået i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF, til dets modsætning. For det andet tilsidesætter den med antagelsen af, at Domstolen har kompetence med hensyn til præjudicielle sager og erstatningssøgsmål inden for rammerne af FUSP den klare ordlyd af det andet led i artikel 275, stk. 2, TEUF, hvor der kun er tale om en kompetence med hensyn til privates annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF rettet mod restriktive foranstaltninger, men ikke om andre genstande for søgsmål eller søgsmålsformer og slet ikke om forelæggelser fra nationale retter som omhandlet i artikel 267 TEUF.

90. At Kommissionens opfattelse ikke kan følges, bekræftes, når artikel 275 TEUF’s tilblivelseshistorie inddrages i overvejelserne ( 49 ). Denne bestemmelse skulle oprindeligt indgå som artikel III-365 i traktaten om en forfatning for Europa. Dens formulering er i det væsentlige baseret på Det Europæiske Konvents arbejde, som på sin side resulterede i artikel III-282 i udkastet til traktat om en forfatning for Europa ( 50 ). Som det fremgår af materialet fra Det Europæiske Konvent, var en videregående udformning af Unionens retsinstansers kompetencer inden for FUSP i sin tid faktisk blevet drøftet, men de forslag, som gik i denne retning, viste sig ikke at kunne opnå konsensus ( 51 ). I sidste ende holdt konventet og – i forlængelse heraf – de to regeringskonferencer om forfatningstraktaten og om Lissabontraktaten fast ved modellen med en i vidt omfang mellemstatslig udformning af FUSP, hvor Unionens retsinstanser kun skulle indrømmes snævert afgrænsede kompetencer.

91. Herudover ville en fortolkning af artikel 275 TEUF som den, Kommissionen forestiller sig, indebære en udvidelse af Unionens beføjelser, der ikke er forenelig med artikel 6, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU, nærmere bestemt en udvidelse af den judicielle kompetence, der tilkommer EU-institutionen Den Europæiske Unions Domstol ( 52 ).

92. Af den retspraksis, som Kommissionen har påberåbt sig, »Les Verts«, »Kadi«, »Gestoras Pro Amnistía« og »Segi« ( 53 ), kan der heller intet udledes, som ville kunne støtte den opfattelse, som denne institution har argumenteret for. I de nævnte sager har Domstolen ganske vist påpeget, at Unionen er et retsfællesskab – fra en nutidig synsvinkel: en retsunion. Med udgangspunkt i denne grundlæggende konstatering har Domstolen erindret om, at både medlemsstaterne og EU-institutionerne er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med traktaterne som Unionens forfatningsmæssige grundlag ( 54 ). Den har imidlertid på ingen måde udledt af denne grundlæggende konstatering, at nye retsmidler eller procedureformer for Unionens retsinstanser, som ikke er fastsat i primærretten, skal anerkendes så at sige praeter legem.

93. Det skal medgives, at Domstolen i de nævnte sager har udtalt sig til fordel for en fortolkning af primærretten, hvormed den effektive virkning af de i traktaterne udtrykkeligt fastsatte procedureformer kunne sikres bedst muligt. Således anerkendte den eksempelvis i »Les Verts«-dommen, at også retsakter fra Parlamentet med retsvirkninger i forhold til tredjemand kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 173 ( 55 ). På lignende måde fortolkede den i »Gestoras Pro Amnistía«- og »Segi«-dommene anvendelsesområdet for den præjudicielle procedure i henhold til artikel 35, stk. 1, EU ( 56 ) vedrørende den daværende »tredje søjle« således, at denne procedure kan finde anvendelse på alle bestemmelser, der er vedtaget af Rådet, og hvormed det tilsigtes at skabe retsvirkninger for tredjemand.

94. Det forekommer mig mere oplysende i forhold til den problematik, som skal behandles her, at Domstolen i »Gestoras Pro Amnistía«- og »Segi«-dommene udtrykkeligt afviste at anerkende søgsmålsformer, som ikke udtrykkeligt var fastsat i traktaten om Den Europæiske Union som affattet ved Amsterdamtraktaten, inden for den daværende »tredje søjle«. Nærmere bestemt afviste den, at der i den daværende sammenhæng var adgang til at anlægge erstatningssøgsmål ( 57 ). Dette kan også uden videre overføres til det her omhandlede spørgsmål om retsbeskyttelse inden for den tidligere »anden søjle«, dvs. inden for FUSP, hvor de kompetencer, der tilkommer Unionens retsinstanser, traditionelt er endnu mindre omfattende ( 58 ).

95. På denne baggrund finder jeg ikke, at den udlægning af artikel 275 TEUF, som Kommissionen har argumenteret for, er overbevisende. Rent bortset fra, at Kommissionens argumentation ikke er holdbar, er den særdeles vide fortolkning af de kompetencer, som tilkommer Unionens retsinstanser, som den har foreslået, slet ikke nødvendig for at sikre private en effektiv retsbeskyttelse inden for FUSP. Den – fuldstændig korrekte – konstatering af, at både medlemsstaterne og EU-institutionerne er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med traktaterne som Unionens forfatningsmæssige grundlag, fører således ikke nødvendigvis i alle tilfælde til, at spørgsmålet, om der tilkommer Unionens retsinstanser en kompetence, skal besvares bekræftende.

96. Som det nemlig fremgår af artikel 19, stk. 1, TEU, bygger det retsbeskyttelsessystem, der er fastsat ved traktaterne, på to søjler, hvoraf den ene er baseret på Unionens retsinstanser og den anden på de nationale domstole ( 59 ). Findes der – som det ofte er tilfældet inden for FUSP – ingen direkte søgsmålsadgang for Unionens retsinstanser, er og forbliver de nationale domstole altså kompetente. Dette følger i sidste instans af princippet om tildelte kompetencer, hvorefter beføjelser, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, forbliver hos medlemsstaterne (artikel 4, stk. 1, TEU sammenholdt med artikel 5, stk. 1, første punktum, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU) ( 60 ).

97. Herudover er medlemsstaterne i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU udtrykkeligt forpligtet til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse inden for FUSP – et område, der er omfattet af EU-retten ( 61 ).

98. Mange aspekter af FUSP skal gennemføres af medlemsstaternes organer (artikel 26, stk. 3, TEU, artikel 42, stk. 3, TEU og artikel 44, stk. 1, TEU). I så fald er vejen til de nationale retter under alle omstændigheder afstukket for private, hvis de ønsker at gøre handlinger, foranstaltninger eller undladelser inden for rammerne af FUSP, som på nogen måde påvirker dem, til genstand for en retslig prøvelse ( 62 ).

99. Selv om FUSP gennemføres af Unionens egne institutioner, organer, kontorer eller agenturer på en måde, som berører private umiddelbart og individuelt, er adgangen til de nationale retter imidlertid ikke afskåret for de pågældende, for så vidt som de ikke undtagelsesvis i henhold til artikel 275, stk. 2, TEUF direkte kan opnå retsbeskyttelse ved Unionens retsinstanser. For så vidt som Den Europæiske Unions Domstol ikke er tillagt en kompetence i henhold til traktaterne, er endog tvister, i hvilke Unionen selv er part, således i henhold til artikel 274 TEUF ikke unddraget de nationale retters kompetence. Henset til bestemmelserne i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF burde dette være den normale situation inden for FUSP.

100. Bliver sådanne tvister inden for rammerne af FUSP indbragt for nationale retter, er de forpligtede til at anvende EU-retten. I den forbindelse skal de i givet fald foretage en prøvelse af Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers handlinger inden for rammerne af FUSP med hensyn til deres forenelighed med trinhøjere EU-ret og i tilfælde af uforenelighed undlade at anvende dem i den konkrete tvist ( 63 ). Til forskel fra hvad der er tilfældet på området for de politikker, der er reguleret på fællesskabsplan, er der, som allerede nævnt ( 64 ), i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF netop inden for FUSP ikke fastsat nogen kompetence for Domstolen til at træffe præjudiciel afgørelse. Følgelig kan Domstolen inden for rammerne af FUSP ikke gøre krav på sit i øvrigt anerkendte monopol på kontrol af lovligheden af Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers virksomhed. Den faste praksis, som går tilbage til Foto-Frost-dommen ( 65 ), kan i overensstemmelse hermed efter min opfattelse ikke overføres til FUSP. Til forskel fra hvad der er tilfældet på EU-rettens supranationalt strukturerede områder, findes der inden for FUSP ikke noget almindeligt princip om, at lovligheden af EU-institutionernes handlinger kun kan prøves af Unionens retsinstanser.

101. Den omstændighed, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse og et monopol på at tage stilling til gyldigheden af retsakter a la Foto-Frost i spørgsmål vedrørende FUSP er utvivlsomt fra et integrationspolitisk synspunkt højst beklageligt, fordi der dermed ikke kan sikres en ensartet fortolkning og anvendelse af EU-retten inden for rammerne af FUSP. Dette er imidlertid en logisk konsekvens af, at traktatens ophavsmænd har bestemt, at FUSP også fortsat i det væsentlige skal være mellemstatsligt udformet, og at det supranationale element, som er uadskilleligt forbundet med enhver kompetence for Domstolen, skal begrænses til snævert afgrænsede undtagelsestilfælde, som er udtømmende opregnet i artikel 275, stk. 2, TEUF.

102. Effektiv retsbeskyttelse for private, som kræves i EMRK’s artikel 6 og 13, kan også sikres uden en kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse og et monopol på at tage stilling til gyldighedsspørgsmål for Domstolen.

103. Alt i alt skal det følgelig med hensyn til FUSP fastholdes, at Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK kan gennemføres, uden at der tilvejebringes nye kompetencer for Den Europæiske Unions Domstol, fordi der i spørgsmål vedrørende FUSP sikres en effektiv retsbeskyttelse for private dels ved Unionens retsinstanser (artikel 275, stk. 2, TEUF), dels ved de nationale retter (artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 274 TEUF).

4. Foreløbig konklusion

104. Det fremgår af det ovenstående, at der ikke er grund til at befrygte, at aftaleudkastet vil kunne ændre Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne. Med henblik på gennemførelsen internt i Unionen af den påtænkte tiltrædelsesaftale vil der i øvrigt ikke være behov for at tildele Unionen nye beføjelser.

B – Bevarelse af EU-institutionernes beføjelser

105. Det følger desuden af artikel 2, første punktum, og artikel 3 i protokol nr. 8, at tiltrædelsen af EMRK ikke må berøre EU-institutionernes beføjelser. Dette krav skal i første række undersøges i relation til de beføjelser, som tilkommer Den Europæiske Unions Domstol (artikel 19, stk. 1, første punktum, TEU) (jf. herom afsnit 1 umiddelbart nedenfor). For fuldstændighedens skyld vil jeg herefter komme kort ind på de øvrige EU-institutioners beføjelser (jf. afsnit 2 nedenfor), hvorved det EU-retlige system med pålæggelse af finansielle sanktioner på det konkurrenceretlige område fortjener særlig opmærksomhed [jf. afsnit 2, litra b), nedenfor].

1. Den Europæiske Unions Domstols beføjelser

106. Den rolle, som tilkommer Den Europæiske Unions Domstol, som det påhviler at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne (artikel 19, stk. 1 TEU), er af grundlæggende betydning for den retsorden, som er oprettet ved traktaterne ( 66 ). Med henblik på Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK fortjener særligt to aspekter at blive behandlet: dels det monopol på at afgøre tvister, som tilkommer Unionens retsinstanser [jf. herom afsnit a) nedenfor], dels deres beføjelser med hensyn til fortolkningen af EU-retten og prøvelse af lovligheden af EU-retsakter [jf. herom afsnit b) nedenfor]. Herudover skal jeg kort komme ind på den protokol nr. 16 til EMRK [jf. herom afsnit c) nedenfor].

a) Unionens retsinstansers monopol på at afgøre tvister (artikel 344 TEUF)

107. I artikel 344 TEUF har medlemsstaterne forpligtet sig til »ikke at søge tvister vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af traktaterne afgjort på anden måde end fastsat heri«. Ifølge fast retspraksis kommer det i denne forskrift til udtryk, at Den Europæiske Unions Domstol har en enekompetence til at afgøre alle tvister mellem medlemsstaterne, for så vidt som de vedrører EU-retten ( 67 ) (jf. herom artikel 259 TEUF). Det samme må så meget desto mere også gælde for tvister mellem Unionen og en eller flere af dens medlemsstater (jf. særligt artikel 258 TEUF, artikel 263, stk. 2, TEUF, artikel 265, stk. 1, TEUF og artikel 268 TEUF). Anderledes udtrykt har medlemsstaterne med henblik på løsning af deres EU-retlige tvister indrømmet Unionens retsinstanser et monopol på at afgøre tvister, som er primærretligt forankret i artikel 344 TEUF.

108. Med henblik på at beskytte denne grundlæggende funktion for Unionens retsinstanser foreskriver artikel 3 i protokol nr. 8, at ingen af bestemmelserne i den påtænkte tiltrædelsesaftale må berøre artikel 344 TEUF.

109. Særligt forekommer den i EMRK’s artikel 33 fastsatte procedure for mellemstatslige sager ( 68 ), hvorefter enhver af de kontraherende parter i EMRK kan indbringe ethvert påstået brud på EMRK‘s og de dertil knyttede protokollers bestemmelser foretaget af en anden kontraherende part ( 69 ), at burde behandles nærmere i denne sammenhæng. Den sidstnævnte forskrift skal bedømmes i sammenhæng med EMRK’s artikel 55, hvorefter de kontraherende parter i det væsentlige har vedtaget ikke at forelægge tvister om fortolkningen eller anvendelsen af EMRK til afgørelse på anden måde end bestemt i EMRK selv.

110. Der er ganske åbenbart et spændingsforhold mellem pligten for medlemsstaterne i henhold til artikel 344 TEUF til udelukkende at forelægge EU-retlige tvister for Domstolen og den i EMRK’s artikel 55 fastsatte pligt til at lade tvister vedrørende EMRK afgøre af Menneskerettighedsdomstolen som en mellemstatslig sag. Med Unionens tiltrædelse bliver EMRK således, som allerede nævnt, en integrerende del af EU-retten ( 70 ) (jf. også artikel 216, stk. 2, TEUF). I modsætning til hvad Kommissionen noget overraskende har anført, vil der altså efter denne tiltrædelse meget vel inden for EU-rettens anvendelsesområde kunne opstå retstvister mellem Unionens medlemsstater eller mellem Unionens medlemsstater og Unionen om fortolkningen eller anvendelsen af EMRK.

111. Skulle der blive indledt en mellemstatslig sag for Menneskerettighedsdomstolen som omhandlet i EMRK’s artikel 33 med henblik på at afgøre en sådan tvist, ville dette være i modstrid med Domstolens enekompetence og dermed udgøre en tilsidesættelse af artikel 344 TEUF.

112. Ved forhandlingerne om Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK blev dette problem klart erkendt. For at løse det indsattes artikel 5 i aftaleudkastet, hvorefter procedurerne for Den Europæiske Unions Domstol »ikke udgør en procedure med henblik på afgørelse af en tvist som omhandlet i artikel 55 EMRK«. I den forklarende rapport præciseres denne bestemmelse i aftaleudkastet således, »at EMRK’s artikel 55 ikke forbyder anvendelsen af den regel, som er fastsat i artikel 344 TEUF« ( 71 ).

113. Følgelig løser aftaleudkastets artikel 5, således som den er udlagt i den forklarende rapport, den mulige konflikt mellem EMRK’s artikel 55 og artikel 344 TEUF således, at Unionen og dens medlemsstater også fortsat kan indbringe eventuelle indbyrdes retstvister om fortolkningen og anvendelsen af EMRK for Unionens retsinstanser og ikke er forpligtede til at indlede en mellemstatslig sag for Menneskerettighedsdomstolen i henhold til EMRK’s artikel 33.

114. Imidlertid udelukkes det hverken i aftaleudkastet eller i ledsagedokumenterne hertil fuldstændigt, at medlemsstaterne ikke desto mindre indbringer en indbyrdes EU-retlig tvist om fortolkningen og anvendelsen af EMRK for Menneskerettighedsdomstolen ved at indlede en mellemstatslig sag, selv om de i henhold til EMRK’s artikel 55, sammenholdt med aftaleudkastets artikel 5, ikke ville være folkeretligt forpligtet til det.

115. Ønskede man at sikre, at der i EU-retlige tvister, der vedrører EMRK, under ingen omstændigheder opstår en sådan underkendelse af Domstolens enekompetence fra EU-medlemsstaters side, skulle den påtænkte tiltrædelsesaftale – eksempelvis med artikel 282 i De Forenede Nationers havretskonvention ( 72 ) som forbillede – indeholde bestemmelser, der gik videre end aftaleudkastets artikel 5, hvorefter artikel 344 TEUF ikke alene ikke berøres, men indrømmes forrang i forhold til EMRK’s artikel 33. Der ville således kunne nedlægges afvisningspåstand over for mellemstatslige sager, som på trods heraf blev indbragt for Menneskerettighedsdomstolen. Desuden skulle Menneskerettighedsdomstolen være forpligtet til, før den traf afgørelse i en for den verserende mellemstatslig sag mellem EU-medlemsstater – i det mindste i tvivlstilfælde – at give Domstolen lejlighed til gennem proceduren med forudgående inddragelse at tage stilling til, om genstanden for sagen er en EU-retlig tvist som omhandlet i artikel 344 TEUF.

116. En så vidtgående regulering, som tilmed ikke modsvarer nogen gængs praksis i internationale aftaler, forekommer mig dog ikke strengt nødvendig for at sikre den effektive virkning af artikel 344 TEUF og dermed bevare Domstolens monopol på afgørelse af tvister.

117. Hertil kommer, at hvis man i det foreliggende tilfælde ville opstille udtrykkelige bestemmelser om afvisning af mellemstatslige sager for Menneskerettighedsdomstolen og om artikel 344 TEUF’s forrang som forudsætning for den påtænkte tiltrædelsesaftales forenelighed med den primære EU-ret, ville dette implicit betyde, at talrige internationale aftaler, som Unionen tidligere har indgået, er behæftet med en mangel, fordi der ikke er fastsat nogen tilsvarende klausul heri.

118. Efter min opfattelse er muligheden for at gennemføre en traktatbrudsprocedure (artikel 258 TEUF – 260 TEUF) ( 73 ), inden for hvis rammer der om nødvendigt også kan træffes foreløbige forholdsregler (artikel 279 TEUF) ( 74 ), mod medlemsstater, som indbringer deres EU-retlige tvister for andre internationale instanser end Den Europæiske Unions Domstol, tilstrækkelig til at sikre den effektive virkning af artikel 344 TEUF.

119. Alt i alt er jeg derfor af den opfattelse, at aftaleudkastet ikke giver anledning til retlige betænkeligheder for så vidt angår artikel 344 TEUF, sammenholdt med artikel 3 i protokol nr. 8.

120. Skulle Domstolen imidlertid finde det nødvendigt at sikre den effektive virkning af artikel 344 TEUF yderligere, end det på nuværende tidspunkt er tilfældet i aftaleudkastet, kunne den gøre foreneligheden med traktaterne af Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK betinget af en erklæring fra Unionen og dens medlemsstater, som skulle afgives i forbindelse med Unionens tiltrædelse. I denne erklæring skulle Unionen og medlemsstaterne på folkeretligt bindende måde over for de øvrige kontraherende parter i EMRK tilkendegive deres hensigt om ikke at indlede nogen sager ved Menneskerettighedsdomstolen i henhold til EMRK’s artikel 33 på grund af eventuelle overtrædelser af EMRK, såfremt tvistens genstand vedrører EU-rettens anvendelsesområde ( 75 ).

b) Unionens retsinstansers beføjelser med hensyn til fortolkning af EU-retten og prøvelse af lovligheden af EU-retsakter

121. Bortset fra deres netop omtalte monopol på afgørelse af tvister i henhold til artikel 344 TEUF har Unionens retsinstanser inden for Den Europæiske Unions judicielle system til opgave endeligt og bindende at fortolke EU-retten, og de har monopol ( 76 ) på at prøve lovligheden af Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers retsakter ( 77 ).

122. I princippet vil der ikke blive ændret ved dette efter Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK. Menneskerettighedsdomstolens domme, hvorved der fastslås en overtrædelse af EMRK, er nemlig rent konstaterende og overlader altid den berørte kontraherende part et vist spillerum med hensyn til deres fuldbyrdelse (EMRK’s artikel 46, stk. 1) ( 78 ). Hertil kommer, at Menneskerettighedsdomstolen i sine domme ikke udtaler sig om den bindende fortolkning af de pågældende kontraherende parters retsforskrifter eller om gyldigheden heraf ( 79 ). Den begrænser sig derimod til at fortolke EMRK og fastslå eventuelle tilsidesættelser af de grundlæggende rettigheder, som er sikret i denne.

123. Menneskerettighedsdomstolen kan desuagtet ikke undgå at analysere de berørte kontraherende parters interne ret i sine domme, for så vidt som det er nødvendigt for at tage stilling til en hævdet tilsidesættelse af de i EMRK garanterede grundlæggende rettigheder. Menneskerettighedsdomstolen lægger nødvendigvis en bestemt forståelse af indholdet og rækkevidden af interne retsforskrifter til grund i sine domme. Kun på den måde kan den eksempelvis foretage en formålstjenlig prøvelse af, om de retsmidler, som er fastsat i den interne retsorden, opfylder kravene til adgangen til »effektive retsmidler« (EMRK’s artikel 13), og om indgreb i bestemte grundlæggende rettigheder, som er fastslået i EMRK, i den interne retsorden er »foreskrevet ved lov« (EMRK’s artikel 5, stk. 1, artikel 8, stk. 2, artikel 9, stk. 2, artikel 10, stk. 2, og artikel 11, stk. 2) ( 80 ). På denne måde har EU-retten, herunder Domstolens praksis, allerede tidligere været genstand for behandling i Menneskerettighedsdomstolens afgørelser ( 81 ).

124. For at sikre, at de beføjelser, som tilkommer Unionens retsinstanser, ved sådanne lejligheder respekteres, og at subsidiaritetsprincippet inden for EMRK’s kontrolsystem tilgodeses, er proceduren med forudgående inddragelse fastsat i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6. I henhold hertil skal Den Europæiske Unions Domstol i en for Menneskerettighedsdomstolen indbragt sag, i hvilken Unionen er medindklaget, indrømmes den nødvendige tid til at foretage en prøvelse af en EU-retlig bestemmelses forenelighed med EMRK, for så vidt som den ikke allerede har foretaget en sådan prøvelse.

125. Som Domstolen selv har fastslået i sit arbejdsdokument ( 82 ), er en sådan procedure med forudgående inddragelse principielt egnet og derudover også nødvendig for i forbindelse med Unionens tiltrædelse af EMRK at sikre Unionens retsinstansers beføjelser.

126. Tilbage står dog at undersøge, om betingelserne for den forudgående inddragelse, således som de er fastsat i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, ikke er blevet for restriktivt udformet, og Unionens retsinstansers beføjelser dermed risikerer at blive indskrænket. Der er tale om tre betingelser: — Anvendelsen af proceduren med forudgående inddragelse er uadskilleligt forbundet med stillingen som medindklaget, således at en forudgående inddragelse af Domstolen kun kommer på tale, hvis Unionen er medindklaget for Menneskerettighedsdomstolen. — Forudgående inddragelse er kun foreskrevet for det tilfælde, at Domstolen endnu ikke har foretaget en prøvelse af foreneligheden af den omhandlede bestemmelse i EU-lovgivningen med EMRK. — Genstanden for den forudgående inddragelse er denne EU-lovgivnings forenelighed med de i proceduren for Menneskerettighedsdomstolen påberåbte grundlæggende rettigheder i henhold til EMRK.

127. Hvad for det første angår koblingen mellem anvendelsesområdet for proceduren med forudgående inddragelse og Unionens stilling som medindklaget forekommer den at være passende med henblik på at sikre Unionens retsinstansers beføjelser. Ganske vist følger det af en modsætningsslutning fra denne sammenkobling, at en forudgående inddragelse af Domstolen ikke er mulig, når en klage for Menneskerettighedsdomstolen er rettet mod Unionen selv som indklaget, eller når Unionen overhovedet ikke er part i sagen for Menneskerettighedsdomstolen – hverken som indklaget eller som medindklaget. I ingen af de to sidstnævnte tilfælde medfører den manglende mulighed for en forudgående inddragelse dog en indskrænkning af de beføjelser, som tilkommer Unionens retsinstanser.

128. Er Unionen selv indklaget, sikres det nemlig allerede gennem kravet om, at alle interne retsmidler skal være udtømt (EMRK’s artikel 35, stk. 1), at genstanden for tvisten ikke kan forelægges Menneskerettighedsdomstolen, før Unionens retsinstanser inden for rammerne af deres beføjelser har haft lejlighed til at behandle spørgsmålet om fortolkningen og lovligheden af den omhandlede EU-retlige forskrift. Er Unionen derimod hverken indklaget eller medindklaget – og dermed ikke part i sagen for Menneskerettighedsdomstolen – er der alligevel ingen grund til bekymring for en indskrænkning af de beføjelser, der tilkommer Unionens retsinstanser, idet den dom, som afsiges af Menneskerettighedsdomstolen, selv hvis den skulle indeholde udtalelser om EU-retten, ikke er bindende for Unionen (jf. EMRK’s artikel 46, stk. 1).

129. Lige så lidt indebærer det for det andet nogen fare for Unionens retsinstansers beføjelser, at den forudgående inddragelse er begrænset til tilfælde, hvor disse retsinstanser endnu ikke har udtalt sig om foreneligheden af den omhandlede EU-retlige bestemmelse med EMRK. Har Unionens retsinstanser allerede én gang taget stilling til det konkrete retlige spørgsmål i en retskraftig afgørelse, som senere bliver genstand for en klage, der indbringes for Menneskerettighedsdomstolen, har de således allerede udøvet deres kompetence ( 83 ). I et sådant tilfælde af acte éclairé ville det ikke en gang forventes af EU-medlemsstaternes retter i sidste instans, at de forelagde spørgsmålet for Domstolen. Det samme må gælde for Menneskerettighedsdomstolen i forhold til Unionens retsinstanser.

130. Problematisk er derimod for det tredje den i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, fastsatte begrænsning af genstanden for den forudgående inddragelse til spørgsmål om foreneligheden (fransk: compatibilité, engelsk: compatibility) af EU-retten med de grundlæggende rettigheder i henhold til EMRK, som er påberåbt i sagen for Menneskerettighedsdomstolen. Som nævnt ovenfor ( 84 ), er de beføjelser, der tilkommer Unionens retsinstanser, nemlig på ingen måde begrænset til en prøvelse af lovligheden af EU-retlige bestemmelser, men omfatter helt afgørende også deres fortolkning. Netop i forbindelse med spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder får denne fortolkningskompetence for Unionens retsinstanser en særlig betydning; i de fleste tilfælde kan det allerede ved hjælp af fortolkningen sikres, at den omhandlede EU-retlige forskrift ikke kommer i konflikt med de grundlæggende rettigheder ( 85 ). Dette gælder for forskrifter i såvel den primære som den sekundære EU-ret.

131. Til forskel fra, hvad Kommissionen synes at mene ( 86 ), ville det udgøre en betydelig underkendelse af Unionens retsinstansers beføjelser, såfremt man ville indsnævre genstanden for den forudgående inddragelse til rene lovligheds- eller gyldighedsspørgsmål, som om Domstolen kun havde mulighed for at vælge mellem sort og hvidt.

132. Glædeligvis er henvisningen til »prøvelse af foreneligheden« i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, som sådan tilstrækkeligt åben til også at omfatte spørgsmål om fortolkning af EU-retten og muliggøre en forudgående inddragelse af Domstolen med henblik på at sikre en fortolkning af EU-retlige bestemmelser, som er i overensstemmelse med EMRK.

133. Som det imidlertid fremgår af den forklarende rapport, skal »prøvelse af foreneligheden« som omhandlet i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, for så vidt angår den sekundære EU-ret alene forstås således, at Domstolen tager stilling til »gyldigheden« af forskrifter i Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers retsakter ( 87 ).

134. Denne ligestilling af spørgsmål om sekundærrettens »gyldighed« med spørgsmål om »forenelighed« i den forklarende rapport rejser alvorlig tvivl om, hvorvidt det saglige anvendelsesområde for forudgående inddragelse, således som det er defineret i aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, virkelig er tilstrækkeligt til at sikre Unionens retsinstansers beføjelser. Nogle procesdeltagere har ganske vist forsøgt at nedtone betydningen af den forklarende rapport for fortolkningen af artikel 3, stk. 6. Dette standpunkt forekommer dog ikke overbevisende, eftersom den forklarende rapport er en del af den helhed, som forhandlingerne med henblik på Unionens tiltrædelse af EMRK resulterede i, og den i overensstemmelse med dens ophavsmænds vilje skal tillægges samme betydning som aftalen selv ( 88 ).

135. Den nævnte tvivl om rækkevidden af proceduren med forudgående inddragelse kan i sidste ende kun bringes ud af verden ved, at det præciseres, at den prøvelse af EU-rettens forenelighed med EMRK, som Domstolen i henhold til aftaleudkastets artikel 3, stk. 6, skal have lejlighed til i form af den forudgående inddragelse, ikke alene for så vidt angår den primære EU-ret, men også for så vidt angår sekundærretten omfatter fortolkningsspørgsmål. En sådan præcisering forekommer mig at være nødvendig af hensyn til retssikkerheden. Efter min opfattelse bør spørgsmålet om aftaleudkastets forenelighed med traktaterne kun besvares bekræftende på betingelse af en sådan præcisering.

c) Indvirkningen af protokol nr. 16 til EMRK på Domstolens beføjelser

136. Jeg vil endelig komme kort ind på protokol nr. 16 til EMRK. Dens mulige indvirkning på Domstolens beføjelser blev drøftet kort med procesdeltagerne under den mundtlige del af denne udtalelsesprocedure på grundlag af spørgsmål fra Domstolens medlemmer.

137. Denne protokol nr. 16, som hidtil ( 89 ) kun er blevet undertegnet af syv EU-medlemsstater og endnu ikke er blevet ratificeret af nogen af dem, fastsætter indførelsen af en frivillig »præjudiciel procedure« inden for EMRK’s system, med hvilken visse øverste retsinstanser i de kontraherende parter i EMRK kan anmode Menneskerettighedsdomstolen om at afgive en ikke-bindende udtalelse om fortolkningen af EMRK.

138. Det skal først fastslås, at protokol nr. 16 som sådan ikke er genstand for den foreliggende udtalelsesprocedure, idet den ikke hører til blandt de retsakter, som Unionen i henhold til aftaleudkastet skal tiltræde.

139. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at Domstolens rolle indirekte kan blive indskrænket af protokol nr. 16, selv om den ikke bliver ratificeret af Unionen selv, og kun nogle af dens medlemsstater skulle tiltræde den. Som allerede nævnt bliver EMRK nemlig med Unionens tiltrædelse af EMRK som sådan en integrerende del af Unionens retsorden, således at Domstolen vil have kompetence til at fortolke den gennem en præjudiciel afgørelse (artikel 267 TEUF) ( 90 ). Dens rolle i forbindelse med fortolkningen af EMRK inden for Unionen ville imidlertid kunne blive bragt i fare ved, at øverste retsinstanser i medlemsstater, som har ratificeret protokol nr. 16 til EMRK, vil kunne være fristet til snarere at forelægge spørgsmål om fortolkningen af EMRK for Menneskerettighedsdomstolen end for Domstolen.

140. Når alt kommer til alt, er dette fænomen imidlertid ikke nogen følge af Unionens tiltrædelse af EMRK. Selv uden Unionens påtænkte tiltrædelse vil retsinstanser i medlemsstater, der har ratificeret protokol nr. 16, kunne henvende sig til Menneskerettighedsdomstolen med spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder – om fortolkningen af EMRK – i stedet for at forelægge materielt enslydende spørgsmål – om fortolkningen af chartret om grundlæggende rettigheder – for Domstolen.

141. For at løse dette problem er det tilstrækkeligt at henvise til artikel 267, stk. 3, TEUF, som fastslår den pligt til forelæggelse for Domstolen, som påhviler retter i sidste instans i medlemsstaterne. Artikel 267, stk. 3, TEUF har forrang i forhold til national lovgivning og dermed også i forhold til en eventuelt af enkelte EU-medlemsstater ratificeret international aftale som protokol nr. 16 til EMRK. Heraf følger, at medlemsstaternes retter, der træffer afgørelse som sidste instans – for så vidt som de skal træffe afgørelse i en retstvist inden for EU-rettens anvendelsesområde – primært skal henvende sig til Domstolen med spørgsmål om grundlæggende rettigheder og primært skal iagttage dennes afgørelser.

d) Foreløbig konklusion

142. Sammenfattende skal det fastholdes, at aftaleudkastet ikke berører de beføjelser, der tilkommer Den Europæiske Unions Domstol, på en måde, som ville være uforenelig med artikel 2, første punktum, i protokol nr. 8, forudsat at anvendelsesområdet for proceduren med forudgående inddragelse præciseres på den i punkt 135 anførte måde.

2. Andre EU-institutioners beføjelser

143. Hvad angår andre EU-institutioners beføjelser, særligt Parlamentets, Det Europæiske Råds, Rådets og Kommissionens, ses det ikke, på hvilken måde disse vil kunne blive berørt af Unionens tiltrædelse af EMRK. Under udtalelsesproceduren for Domstolen er der ikke fremkommet nogen holdepunkter for at antage en mulig indskrænkning af disse beføjelser.

a) Generelle betragtninger

144. Generelt skal det bemærkes, at som følge af Unionens tiltrædelse af EMRK skal alle dens institutioner ved udøvelsen af deres beføjelser iagttage de i EMRK fastslåede menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Dette er imidlertid, som allerede andetsteds nævnt ( 91 ), en nødvendig og tilsigtet følge af tiltrædelsen af EMRK, som ikke må misforstås som en indskrænkning af beføjelser som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i protokol nr. 8.

145. For så vidt som de EU-institutioner og medlemsstater, der deltager i udtalelsesproceduren, har drøftet spørgsmålet om, hvem der i fremtiden skal fastlægge Unionens standpunkt i EMRK’s og Europarådets organer, og hvem der skal repræsentere Unionen dér, er der tale om problemer, som skal løses i forbindelse med den konkrete udformning af gennemførelsesforanstaltningerne til den påtænkte tiltrædelsesaftale internt i Unionen. En eventuel indskrænkning af en institutions beføjelser i denne sammenhæng vil nemlig ikke være et resultat af selve tiltrædelsesaftalen, men alene af gennemførelsesforanstaltningerne. I overensstemmelse hermed skal vurderingen af retlige spørgsmål i sammenhæng hermed være forbeholdt fremtidige retssager ( 92 ) og kan ikke – så at sige for at være på den sikre side – gøres til genstand for den foreliggende udtalelsesprocedure, hvor disse spørgsmål ville være af rent hypotetisk karakter.

b) Unionens institutionelle ordning med pålæggelse af sanktioner for overtrædelse af konkurrencereglerne

146. I den mundtlige forhandling for Domstolen blev spørgsmålet, om Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK nødvendiggør en ændring af EU-institutionernes eksisterende beføjelser eller andre systemtilpasninger på området for EU-konkurrenceretten – nærmere bestemt i forbindelse med pålæggelsen af finansielle sanktioner for overtrædelser af artikel 101 TEUF og 102 TEUF – drøftet kort med procesdeltagerne. I denne sammenhæng drøftedes for det første Europa-Kommissionens institutionelle rolle som konkurrencemyndighed, for det andet princippet »ne bis in idem« og for det tredje princippet om en rimelig sagsbehandlingstid.

i) Kommissionens institutionelle rolle som konkurrencemyndighed

147. Når artikel 101 TEUF og 102 TEUF gennemføres på EU-plan, fungerer Kommissionen som konkurrencemyndighed og råder over beføjelsen til uden forudgående forelæggelse for en retsinstans at pålægge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder finansielle sanktioner (bøder og tvangsbøder) af betydelig størrelse [jf. artikel 103, stk. 2, litra a), TEUF, artikel 105 TEUF samt artikel 23 og 24 i forordning (EF) nr. 1/2003 ( 93 )]. Denne institutionelle rolle for Kommissionen ( 94 ) har inden for det system, der udgøres af de grundlæggende traktater, en særlig betydning, som er snævert knyttet til den fundamentale opgave at sikre det europæiske indre markeds funktion.

148. Det er blevet hævdet, at et sådant system, som er baseret på en myndigheds pålæggelse af administrative sanktioner, henset til garantien for en retfærdig rettergang i straffesager i henhold til EMRK‘s artikel 6, er problematisk.

149. Henset til Menneskerettighedsdomstolens gældende praksis er sådanne betænkeligheder imidlertid ubegrundede. Som Menneskerettighedsdomstolen har præciseret, er administrative sanktioner, også på det konkurrenceretlige område, nemlig ganske vist omfattet af anvendelsesområdet for de strafferetlige processuelle garantier i henhold til artikel 6 EMRK. De hører imidlertid ikke til den »hårde kerne« af strafferetten – man kunne også sige, at de kun er strafferetslignende ( 95 ) – hvilket indebærer, at de strafferetlige garantier, som er fastslået i EMRK’s artikel 6, ikke nødvendigvis skal anvendes fuldt ud ( 96 ).

150. Menneskerettighedsdomstolen har for nylig udtrykkeligt anerkendt, at bøder for overtrædelser af kartelforbuddet kan pålægges af en myndighed, såfremt den berørte virksomhed kan forelægge enhver kartelretlig bødeafgørelse, der er vedtaget over for den, for et retsligt organ, som har fuld prøvelsesret (fransk: »pleine juridiction«, engelsk: »full jurisdiction«). I Den Europæiske Unions retsbeskyttelsesordning er denne betingelse opfyldt, således som det fremgår af såvel Domstolens praksis ( 97 ) som af Menneskerettighedsdomstolens praksis ( 98 ).

151. I overensstemmelse hermed kræver Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK, henset til EMRK’s artikel 6, ingen institutionelle ændringer af ordningen med pålæggelse af finansielle sanktioner på det konkurrenceretlige område.

ii) Princippet »ne bis in idem «

152. Heller ikke henset til forbuddet mod dobbelt strafforfølgning (»ne bis in idem«) i henhold til artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7 til EMRK indebærer Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK noget behov for ændringer af den EU-retlige ordning til håndhævelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Aftaleudkastet omfatter nemlig slet ikke protokol nr. 7 til EMRK. Dermed påtager Unionen sig med tiltrædelsen af EMRK ikke nogen folkeretlige forpligtelser på området for »ne bis in idem«. Følgelig vil der ikke opstå nogen handlepligt vedrørende »ne bis in idem«, henset til den nu påtænkte tiltrædelse af EMRK, selv hvis man – i modsætning til, hvad der er min opfattelse ( 99 ) – skulle antage, at udformningen af dette princip inden for EU-konkurrenceretten for tiden (endnu) ikke er fuldstændigt sammenfaldende med den, der lægges til grund af Menneskerettighedsdomstolen i straffesager.

iii) Princippet om en rimelig sagsbehandlingstid

153. Hvad endelig angår princippet om en rimelig sagsbehandlingstid, som ligeledes kan udledes af EMRK’s artikel 6, er det almindeligt anerkendt, at det finder anvendelse i EU-retten (jf. artikel 41, stk. 1, og artikel 47, stk. 2, i chartret om grundlæggende rettigheder), og Domstolen har – særligt i konkurrencesager – allerede hyppigt måttet tage stilling til, om det er blevet overholdt.

154. Den omstændighed, at det i flere konkrete tilfælde har måttet fastslås, at Kommissionen som konkurrencemyndighed ( 100 ), henholdsvis Retten som judiciel kontrolinstans i første instans ( 101 ) har tilsidesat dette princip, tillader ikke i sig selv at konkludere, at der med henblik på den påtænkte tiltrædelse af EMRK skal foretages institutionelle ændringer inden for Unionen.

155. Det forekommer mig snarere at være afgørende, at der i EU-institutionerne træffes alle nødvendige forholdsregler for at forebygge eventuelle tilsidesættelser af princippet om en rimelig sagsbehandlingstid og fastsætte effektive sanktioner i tilfælde af, at det tilsidesættes. Jeg kan ikke se konkrete holdepunkter for, at der ikke skulle træffes sådanne forholdsregler ( 102 ).

iv) Resultat

156. I overensstemmelse med Kommissionen og Rådet når jeg derfor alt i alt frem til den konklusion, at Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK kan gennemføres uden en ændring af EU-institutionernes eksisterende beføjelser eller andre systemtilpasninger på det konkurrenceretlige område.

C – Bevarelse af Unionens og EU-rettens særlige karakteristika

157. Tiltrædelsesaftalen skal endvidere i henhold til artikel 1 i protokol nr. 8 afspejle nødvendigheden af at »bevare Unionens og EU-rettens særlige karakteristika«. Det fundamentale anliggende, at »EU-rettens særlige karakteristika bevares«, kommer herudover til udtryk i første punktum i erklæring nr. 2.

158. Med de i protokol nr. 8 og erklæring nr. 2 nævnte karakteristika menes særligt to: For det første må der ved Unionens tiltrædelse af EMRK ikke gribes ind i Unionens retsordens autonomi. For det andet må Unionens særpræg som et system med forvaltning på flere niveauer tilgodeses inden for rammerne af denne tiltrædelse.

159. Hvad angår Unionens retsordens autonomi bemærkes, at der med Den Europæiske Unions grundlæggende traktater blev oprettet en ny retsorden sui generis – med andre ord: en autonom retsorden. Beskyttelsen af denne retsorden har i mere end 50 år været en hjørnesten i Domstolens praksis ( 103 ) og har i mellemtiden nydt almindelig anerkendelse. Denne autonomi er ikke blot karakteristisk for EU-rettens forhold til medlemsstaternes lovgivning, men skal også iagttages i forhold til tredjelande og internationale organisationer: Indgår Unionen en international aftale, skal det sikres, at der derved ikke gribes ind i Unionens retsordens autonomi ( 104 ).

160. Til Unionens særegenheder som et system med flerniveauforvaltning hører i den sammenhæng, som er af interesse her, først og fremmest, at kompetencer og ansvar inden for Unionen i henhold til en lang række bestemmelser i primærretten og sekundærretten er delt mellem nationale organer og EU-organer.

161. I det følgende skal det undersøges, om aftaleudkastet tilgodeser disse særlige karakteristika ved Unionen og EU-retten. Med udgangspunkt i artikel 1 i protokol nr. 8 skal navnlig følgende tre aspekter tages i betragtning i denne forbindelse: — Unionens anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion (afsnit 1) ( 105 ) — principperne om EU-rettens direkte virkning og forrang (afsnit 2) ( 106 ) samt — mekanismerne til fastlæggelse af, hvem der er rette indklagede i proceduren for Menneskerettighedsdomstolen (afsnit 3) ( 107 ).

1. Anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion

162. I første række skal det med hensyn til Unionens og EU-rettens særlige karakteristika (artikel 1 i protokol nr. 8) undersøges, om Unionens påtænkte anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion vil kunne gribe ind i disse. Ganske forbavsende har Kommissionen i anmodningen om en udtalelse overhovedet ikke nævnt dette spørgsmål, som er af grundlæggende betydning for den retlige bedømmelse af aftaleudkastet. Det blev dog udførligt drøftet med procesdeltagerne under den mundtlige forhandling for Domstolen.

a) Generelle betragtninger

163. At Unionen bliver undergivet Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion, er intetsteds i aftaleudkastet udtrykkeligt fastsat. Ikke desto mindre indebærer dette udkast nødvendigvis, at Unionen, ligesom alle andre kontraherende parter i EMRK, gennem tiltrædelsen af EMRK anerkender Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion ( 108 ).

164. Ligesom et stort antal procesdeltagere tilføjer jeg, at dette element af ekstern domstolskontrol af overholdelsen af elementære normer på området for grundlæggende rettigheder i sammenligning med den nuværende retsstilling vil udgøre den vigtigste forskel og generelt anses for den egentlige merværdi som følge af Unionens påtænkte tiltrædelse af EMRK ( 109 ). I den forbindelse bør Unionens anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion ikke betragtes som en ren underkastelse ( 110 ), men som en chance for at intensivere den allerede eksisterende dialog vedrørende spørgsmål om grundlæggende rettigheder mellem Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen som to rent europæiske jurisdiktioner (jf. i denne retning også andet punktum i erklæring nr. 2). Ideelt betragtet vil dette samarbejde føre til en styrkelse af beskyttelsen af grundlæggende rettigheder i Europa og dermed også bidrage til virkeliggørelse af de grundlæggende værdier, som Unionen bygger på (artikel 2 TEU).

165. Som det tydeligt fremgår af artikel 1, litra a), i protokol nr. 8 med denne bestemmelses udtrykkelige henvisning til »de nærmere bestemmelser for Unionens eventuelle deltagelse i [EMRK’s] kontrolinstanser«, lægger også ophavsmændene til Lissabontraktaten Unionens anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens jurisdiktion til grund, for så vidt som der i tiltrædelsesaftalen træffes forholdsregler med henblik på at bevare Unionens og EU-rettens særlige karakteristika.

166. I samme retning har Domstolen allerede fastslået, at det i princippet ikke er uforeneligt med EU-retten, hvis Unionen gennem indgåelsen af en international aftale undergiver sig afgørelser fra en international domstol, som har kompetence til at fortolke og anvende bestemmelserne i netop denne aftale ( 111 ).

167. Set i lyset af den allerede eksisterende vidtgående konvergens mellem Menneskerettighedsdomstolens og Unionens retsinstansers afgørelser om spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder burde den formelle anerkendelse af Menneskerettighedsdomstolens afgørelser som følge af Unionens tiltrædelse af EMRK i de allerfleste tilfælde ikke føre til praktiske problemer. Det skal dog fremhæves, at tiltrædelsen af EMRK nødvendigvis må ledsages af en beredvillighed fra Unionens side til også at anerkende afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen, som påpeger en uforenelighed af gældende EU-ret med EMRK, eller hvori det fastslås, at Unionen i et konkret tilfælde har tilsidesat EMRK ( 112 ).

168. I den mundtlige del af denne udtalelsesprocedure blev det indgående drøftet, om Domstolen skulle forbeholde sig ikke at anerkende afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen, såfremt disse kommer i konflikt med Unionens forfatningsmæssige identitet – en form for EU-retlig ordre public – eller beror på, at Menneskerettighedsdomstolen ganske åbenbart har overskredet sine kompetencer, og dermed er truffet ultra vires.

169. Efter min opfattelse er der på nuværende stadium ingen anledning for Domstolen til at udtale et sådant forfatningsretligt motiveret forbehold.

170. Ganske vist kan der udledes sådanne forbehold af praksis fra nogle af forfatningsdomstolene i Unionens medlemsstater for så vidt angår EU-rettens forhold til national ret ( 113 ). Det forekommer mig dog lidet overbevisende at anvende samme fremgangsmåde på forholdet mellem EU-retten og EMRK og på forholdet mellem Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen, uanset om man principielt anser de nævnte forbehold for legitime eller ej. Med EMRK tilvejebringes der nemlig ingen supranational retsorden, som er sammenlignelig med EU-retten, og som uden videre vil kunne gøre krav på at have forrang og direkte virkning i de kontraherende parters interne retsordener. Herudover overlades de kontraherende parter i EMRK ved fuldbyrdelsen af Menneskerettighedsdomstolens domme typisk et betydeligt større spillerum, end der i almindelighed tilkommer EU-medlemsstaterne for så vidt angår afgørelser fra Unionens retsinstanser.

171. Skulle der ikke desto mindre på et tidspunkt i fremtiden opstå den usandsynlige situation, at en dom fra Menneskerettighedsdomstolen giver anledning til tvivl med hensyn til dens forenelighed med grundlæggende principper i Unionens retsorden eller med strukturelle kendetegn ved Unionens institutionelle opbygning, ville det påhvile Domstolen, men også Unionens politiske organer og dens medlemsstater, at søge hensigtsmæssige løsninger ( 114 ). I den forbindelse vil spektret af de muligheder, der er til rådighed, strække sig fra ændring af EU-retten – herunder den primære EU-ret – til opsigelse af Unionens medlemsskab af Strasbourg-systemet (EMRK’s artikel 58) ( 115 ).

b) De særlige foranstaltninger til sikring af Unionens retsordens autonomi i aftaleudkastet

172. Nærmere bestemt skal det med henblik på at bevare Unionens retsordens autonomi ifølge Domstolens praksis sikres i den internationale aftale, at Unionens og dens institutioners beføjelser ikke berøres, og at den internationale domstol ikke foretager en fortolkning af EU-retten, som er bindende for Unionen og dens institutioner ( 116 ).

173. Det første af disse aspekter, bevarelsen af Unionens og dens institutioners beføjelser, har jeg allerede behandlet ovenfor i forbindelse med artikel 6, stk. 2, andet punktum, TEU og med artikel 2, første punktum, i protokol nr. 8 ( 117 ). For så vidt angår det andet aspekt står det derimod tilbage at undersøge, om det i aftaleudkastet er sikret, at Menneskerettighedsdomstolen hverken direkte eller indirekte foretager en fortolkning af EU-retten, som er bindende for Unionen og dens institutioner.

174. I princippet er der i den påtænkte tiltrædelsesaftale med forskrifterne om tilregnelse af handlinger, foranstaltninger og undladelser (aftaleudkastets artikel 1, stk. 3, første punktum, og artikel 1, stk. 4, første punktum) samt med mekanismen med medindklagede og proceduren med forudgående inddragelse (aftaleudkastets artikel 3) truffet forholdsregler, som er egnede til at sikre, at Menneskerettighedsdomstolen ikke foretager en fortolkning af EU-retten, som er bindende for Unionens institutioner eller dens medlemsstater. Spørgsmålet, om disse forholdsregler er tilstrækkelige til at garantere en effektiv beskyttelse af EU-rettens autonomi, afhænger dog af en vurdering af deres konkrete udformning. I denne henseende forekommer aftaleudkastet mig at rejse tre problemer, som jeg vil behandle nedenfor.

i) Fastlæggelse af ansvaret i forholdet mellem Unionen og d