FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

RUÍZ-JARABO COLOMER

fremsat den 10. juli 2003 ( )

Sag C-138/02

Brian Francis Collins

mod

Secretary of State for Work and Pensions

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Social Security Commissioner (Det Forenede Kongerige))

»Fri bevægelighed for personer – arbejdstagere – social sikringsydelse til arbejdssøgende – betingelse om fast bopæl – unionsborgerskab«

1. En af Det Forenede Kongeriges Social Security Commissioners har i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af forordning nr. 1612/68/EØF ( ) og direktiv 68/360/EØF ( ).

Sagen drejer sig nærmere bestemt om, hvorvidt en unionsborger, der ikke er arbejdstager i den i forordning nr. 1612/68 omhandlede forstand, og som ikke i henhold til direktiv 68/360 er berettiget til at tage bopæl i den medlemsstat, hvor han søger arbejde, kan støtte ret på en anden fællesskabsbestemmelse for at opnå en ydelse, som udbetales til arbejdssøgende, der dokumenterer, at de ikke er i besiddelse af tilstrækkelige midler, og som er betinget af, at den pågældende har fast bopæl i landet.

I – Det Forenede Kongeriges lovgivning

2. Støtten til arbejdssøgende (jobseeker’s allowance) er en social sikringsydelse i henhold til lov om arbejdssøgende (Jobseekers Act 1995), der trådte i kraft den 7. oktober 1996. Denne støtte erstatter to former for ydelser: arbejdsløshedsydelsen (unemployment benefit), der er en bidragspligtig ydelse, og indkomststøtten til arbejdsløse (income support). Retten til nævnte støtte kan opnås på to måder – enten ved at betale bidrag eller ved at opfylde visse indkomstbetingelser.

3. For at være berettiget til ydelsen skal ansøgeren ikke blot stå til rådighed for arbejdsmarkedet og være arbejdssøgende, men ansøgeren skal også være tilmeldt et arbejdsformidlingskontor, må ikke have lønnet beskæftigelse, må ikke have en indtægt, der overstiger det fastsatte beløb, og hans formue må ikke overstige et bestemt beløb. I henhold til nævnte lovs section 4(3), består ydelsen af et fast beløb ( ), hvis modtageren ikke har nogen indtægt, eller af et beløb svarende til differencen mellem dennes indtægter og det faste beløb. I henhold til section 1(2)(i), er den eneste betingelse, der stilles vedrørende opholdssted, at den pågældende opholder sig »i Storbritannien«.

4. Der skal i henhold til section 4(5), i lov om arbejdssøgende vedtages nærmere bestemmelser om fastsættelsen af støttens størrelse. Størrelsen af det beløb, der i henhold til gennemførelsesbestemmelserne (Jobseeker’s Allowance Regulations 1996) skal udbetales til en person fra udlandet uden familiemæssige forpligtelser, er fastsat til nul. Den definition af udtrykket »en person fra udlandet«, som finder anvendelse i hovedsagen, og som findes i section 85(4), er affattet som følger:

»En ansøger, der ikke har sædvanligt opholdssted i Det Forenede Kongerige, Kanaløerne, Øen Man eller Irland, idet dog en ansøger i denne sammenhæng ikke vil blive behandlet, som om vedkommende ikke har sædvanligt opholdssted i Det Forenede Kongerige, når den pågældende er:

a) arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Rådets forordning nr. 1612/68/EØF eller i Rådets forordning (EØF) nr. 1251/70 ( ), eller er en person, som i henhold til Rådets direktiv 68/360/EØF eller 73/148/EØF ( ) har ret til at tage ophold i Det Forenede Kongerige

[...]«

II – Hovedsagens faktiske omstændigheder

5. B.F. Collins, der blev født i De Forenede Stater i 1957, er amerikansk statsborger. Han voksede op og studerede i USA, hvor han fik sit eksamensbevis i 1980. I forbindelse med sine universitetsstudier tilbragte han et semester i Det Forenede Kongerige i 1978. Mellem 1980 og 1981 − på det tidspunkt, hvor han bl.a. fik irsk statsborgerskab − tilbragte han ca. ti måneder i London, hvor han af og til havde deltidsarbejde. Selv om han tilsyneladende ville have foretrukket at forlænge sit ophold i Det Forenede Kongerige, vendte han i 1981 tilbage til USA, da han stod uden arbejde, var tvunget til at søge arbejdsløshedsydelse og da den økonomiske nedgang gjorde det vanskeligere at finde arbejde.

6. B.F. Collins arbejdede i USA indtil 1985. Han opholdt sig herefter to år i Centralafrika, hvor han var hjælpearbejder. I 1987 flyttede han tilbage til sit hjemland i seks måneder, hvorefter han i 1988 flyttede til Sydafrika, hvor han studerede historie og underviste. Da han i Sydafrika fik afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse, rejste han til USA, hvor han arbejdede seks måneder som sælger på deltid og seks måneder som historielærer. Han besluttede sig derefter til at slå sig ned i Det Forenede Kongerige. Et nyt irsk pas blev udstedt til ham i 1998.

7. B.F. Collins ankom til Det Forenede Kongerige den 31. maj 1998 med en returbillet − billigere end en enkeltbillet − og med sine personlige ejendele, idet han agtede at finde arbejde inden for den sociale sektor. Da han ikke havde nogen indtægter, søgte han den 8. juni om at få tilkendt støtte til arbejdssøgende. Efter en gennemgang af sagen, herunder en samtale med B.F. Collins, som fandt sted den 1. juli 1998, besluttede de kompetente myndigheder at afslå at tilkende ham den omhandlede støtte med den begrundelse, at han ikke havde sædvanligt opholdssted i Det Forenede Kongerige.

8. B.F. Collins indbragte sagen for Social Security Appeal Tribunal i Leeds, men fik af samme grund, som var anført i afslaget, ikke medhold, idet kriteriet om sædvanligt opholdssted kun var opfyldt, hvis den pågældendes ophold havde haft en betydelig varighed ( ).

III – De præjudicielle spørgsmål

9. B.F. Collins indbragte sagen for Social Security Commissioner, som inden sin stillingtagen til sagens materielle indhold, har besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1. Er en person, der befinder sig i en tilsvarende situation som sagsøgeren i denne sag, arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i [...] forordning nr. 1612/68 [...]?

2. Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende: Har en person, der befinder sig i en tilsvarende situation som sagsøgeren i denne sag, ret til at tage ophold i Det Forenede Kongerige i henhold til [...] direktiv 68/360/EØF [...]?

3. Såfremt både spørgsmål 1 og 2 besvares benægtende: Følger det af fællesskabsretlige bestemmelser eller principper, at en person, der befinder sig i en tilsvarende situation som sagsøgeren i denne sag, har ret til sociale sikringsydelser på samme vilkår, som gælder for indkomstbaseret støtte til arbejdssøgende?«

IV – Fællesskabsbestemmelserne

10. Den pågældende ret i Det Forenede Kongerige har formuleret spørgsmålene i generelle vendinger og har ikke anmodet om en fortolkning af nogen bestemte fællesskabsbestemmelser. Til besvarelse af spørgsmålene er det efter min opfattelse nødvendigt, at især følgende bestemmelser undersøges af Domstolen:

Artikel 10a i forordning nr. 1408/71 ( )

»1. Uanset artikel 10 og afsnit III modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, udelukkende de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, såfremt disse ydelser er anført i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen på bopælsstedet og på dennes bekostning.

[...]«

Artikel 7 i forordning nr. 1612/68:

»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.

2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.

[...]«

Artikel 18 EF:

»1. Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

[...]«

V – Retsforhandlingerne for Domstolen

11. Appellanten i hovedsagen, den tyske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er omhandlet i artikel 20 i Domstolens statut.

B.F. Collins, Det Forenede Kongeriges befuldmægtigede samt Kommissionens befuldmægtigede gav møde i retsmødet den 17. juni 2003 for at afgive deres mundtlige indlæg.

VI – De argumenter, der er fremsat i denne sag

12. B.F. Collins har gjort gældende, at han som aktiv arbejdssøgende er en arbejdstager i forordning nr. 1612/68’s forstand, og at han har ret til ophold i Det Forenede Kongerige i henhold til direktiv 68/360. Han er endvidere bosat i Det Forenede Kongerige i henhold til forordning nr. 1408/71, således at den omstændighed, at udbetalingen af den omhandlede støtte er betinget af, at den pågældende har haft langvarigt ophold i nævnte stat, udgør en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som ikke er tilladt efter artikel 39 EF. Han er ligeledes af den opfattelse, at det i henhold til artikel 12 EF og 17 EF er forbudt at stille krav om, at de statsborgere fra andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige, som ønsker at genetablere deres forbindelse med landet, skal have haft ophold i et vist tidsrum for at kunne få en ikke-bidragspligtig social ydelse, såsom støtten til arbejdssøgende.

13. Hvad angår det første spørgsmål, har den tyske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen anerkendt, at den berørte, som statsborger i en medlemsstat og arbejdssøgende, har ret til at indrejse i og tage ophold på Det Forenede Kongeriges område i mindst seks måneder i henhold til artikel 39 EF. For så vidt angår forordning nr. 1612/68, er arbejdssøgende omfattet af første del, afsnit I, men ikke af afsnit II, som udelukkende omfatter personer, der allerede er beskæftiget i en medlemsstat, eller som, efter at have mistet deres arbejde, har bevaret en tæt og varig tilknytning til landets arbejdsmarked.

14. Hvad angår det andet spørgsmål, er de nævnte regeringer og Kommissionen enige om, at det er med hjemmel i artikel 39 EF − og ikke med hjemmel i direktiv 68/360, som udelukkende finder anvendelse på personer, der har fundet beskæftigelse − at en statsborger i en medlemsstat, mens han søger arbejde, kan opholde sig i en anden medlemsstat for dér at finde beskæftigelse.

15. Der er uenighed om det tredje spørgsmål. Den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering har anført, at medlemsstaterne ikke − hverken i medfør af det i artikel 12 EF indeholdte forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, de i artikel 17 EF omhandlede rettigheder for unionsborgere eller den i artikel 18 EF fastsatte ret til at færdes og opholde sig frit på Den Europæiske Unions område − er forpligtede til at tilkende en støtte til arbejdssøgende til personer, der befinder sig i en situation, svarende til den, som B.F. Collins befinder sig i, dvs. at han ikke for nyligt har arbejdet i Det Forenede Kongerige, ikke har sædvanligt opholdssted dér, ikke har sit interessecentrum i landet, og desuden ikke har godtgjort at have nogen tilknytning til det nationale arbejdsmarked.

16. Kommissionen tager derimod udgangspunkt i princippet om, at B.F. Collins, der er en unionsborger, havde lovligt ophold i Det Forenede Kongerige som arbejdssøgende, og at han som følge heraf var beskyttet af artikel 12 EF, hvorefter al forskelsbehandling på grundlag af nationalitet er forbudt i de situationer, der er omfattet af fællesskabsretten. Kommissionen har anført, at den omhandlede støtte er en økonomisk bistand, som ydes til personer, der søger beskæftigelse, og at den skal anses for en social fordel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og at den henhører under fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde. Selv om det antages, at dette ikke er tilfældet, er retten til fri bevægelighed med henblik på at søge beskæftigelse af væsentlig betydning for at sikre den grundlæggende ret til fri bevægelighed for arbejdstagere. Muligheden for at få adgang til en form for økonomisk støtte, som i lighed med den omhandlede støtte har til formål at hjælpe arbejdssøgende med en lav indkomst, mens de søger beskæftigelse, er tilstrækkelig tæt forbundet med udøvelsen af retten til fri bevægelighed til at den henhører under fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at B.F. Collins med hjemmel i artikel 12 EF og 17 EF kan gøre krav på støtten til arbejdssøgende i Det Forenede Kongerige under de samme betingelser, som gælder for britiske statsborgere.

VII – Bedømmelse af de stillede spørgsmål

A – Den omhandlede ydelses retlige karakter i fællesskabsretten

17. Inden der tages stilling til de spørgsmål, der er forelagt af Social Security Commissioner, hvis opgave er at træffe den materielle afgørelse i sagen, forekommer det hensigtsmæssigt at definere den omhandlede ydelses retlige karakter i fællesskabsretten.

18. Det fremgår af Domstolens praksis, at den omstændighed, at en national lov ikke er angivet i de i artikel 5 i forordning nr. 1408/71 omhandlede erklæringer, ikke i sig selv beviser, at loven ikke falder ind under forordningens anvendelsesområde, men at den omstændighed, at en medlemsstat i sin erklæring har angivet en bestemt lov, derimod anses som bevis for, at ydelser, som tildeles i henhold til denne lov, er sociale sikringsydelser i den i forordning nr. 1408/71 forudsatte betydning ( ).

Indkomstbaseret støtte til arbejdssøgende er anført i punkt O (angående Det Forenede Kongerige), litra h) ( ), i bilag IIa til forordning nr. 1408/71 ( ). Støtten må derfor anses for at være en social sikringsydelse, som henhører under forordningens materielle anvendelsesområde.

19. Denne omstændighed er ikke til hinder for, at den omhandlede ydelse samtidig kan være omfattet af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Domstolen har defineret begrebet social fordel i denne bestemmelses forstand som omfattende alle rettigheder, det være sig med eller uden tilknytning til en arbejdskontrakt, som tilkommer enhver indenlandsk arbejdstager, i det væsentlige på grund af hans objektive status som arbejdstager, eller allerede fordi han har sædvanlig bopæl på det nationale område, og hvis udstrækning til også at gælde arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater må antages at kunne fremme disses mobilitet inden for Fællesskabet ( ).

20. Støtten ydes til enhver, som er arbejdssøgende og bosiddende i Det Forenede Kongerige, som står til rådighed for arbejdsmarkedet, som er aktivt arbejdssøgende, som er tilmeldt et arbejdsformidlingskontor, og hvis indkomst ikke overstiger et bestemt niveau. Disse karakteristika svarer dermed til definitionen af en social fordel, som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Beskæftigelsesstaten skal således tilkende støtten til arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater, under de samme betingelser, som gælder for dens egne statsborgere, idet enhver betingelse for udbetaling af en ydelse, der er baseret på nationalitet, bopæl, eller beskæftigelsens varighed, i henhold til Domstolens praksis er forbudt som værende diskriminerende ( ).

21. Den omhandlede støtte henhører således under fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde, idet der ikke blot er tale om en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i henhold til artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, men også en social fordel, som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.

Domstolen har herved fastslået, at da forordning nr. 1612/68 indeholder en generel regulering af spørgsmål i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed, kan forordningens artikel 7, stk. 2, omfatte sociale fordele, som samtidig henhører under det særlige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 ( ).

B – Det første præjudicielle spørgsmål

22. Social Security Commissioner ønsker for det første oplyst, om en statsborger fra en medlemsstat, som rejser ind på en anden medlemsstats område med henblik på at søge lønnet beskæftigelse dér, skal anses for en arbejdstager i henhold til forordning nr. 1612/68.

23. Jeg tager udgangspunkt i den omstændighed, at den nationale ret anser det for godtgjort, at B.F. Collins er en irsk statsborger, der er rejst til Det Forenede Kongerige for at bo og arbejde dér. De andre omstændigheder, som kendetegner den situation, som han befinder sig i, er ifølge Domstolens praksis ( ) uden betydning for afgørelsen af, om den pågældende kan støtte ret på princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed. Det er følgelig uden betydning, at han som amerikansk statsborger tillige har fået irsk statsborgerskab, selv om han aldrig har hverken boet eller arbejdet i Irland ( ), at han kun kan godtgøre at have haft beskæftigelse i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, og at han i sytten år ikke hverken har opholdt sig i eller har udøvet erhvervsvirksomhed i Det Forenede Kongerige, hvor han påstår, at han søger beskæftigelse.

24. Det var fællesskabslovgivers hensigt, at afsnit I i første del af forordning nr. 1612/68, som indeholder artikel 1-6, skulle regulere fællesskabsborgernes adgang til beskæftigelse på enhver medlemsstats område. Efter disse bestemmelser, der finder anvendelse på »enhver statsborger i en medlemsstat«, har EU-statsborgere ret til at få adgang til ledige stillinger i enhver medlemsstat på samme vilkår som statsborgere i denne stat, idet disse statsborgere skal have samme ret til bistand fra arbejdsformidlingen.

B.F. Collins har i henhold til disse bestemmelser ret til at modtage samme hjælp som arbejdssøgende, der er bosiddende i Det Forenede Kongerige, og har ret til, under hensyn til kravet om ligebehandling, at udøve en beskæftigelse, som han tilsyneladende har haft held til at finde efter at have søgt arbejde i to måneder.

25. Denne mulighed indebærer imidlertid ikke − som anført af de to medlemsstater, der har indgivet indlæg, og af Kommissionen − at B.F. Collins kan støtte ret på samtlige bestemmelser i forordning nr. 1612/68.

26. Afsnit II, der omfatter artikel 7-9, omhandler udøvelse af beskæftigelse og bestemmer, hvilke rettigheder der tilkommer en »arbejdstager«, der er statsborger i en medlemsstat.

Domstolen har fastslået, at begrebet »arbejdstager« i artikel 39 EF og forordning nr. 1612/68 er et fællesskabsretligt begreb, som ikke må fortolkes snævert. Enhver person, der udøver en reel og faktisk beskæftigelse, bortset fra beskæftigelse af så ringe omfang, at den fremtræder som et rent marginalt supplement, skal anses for »arbejdstager«. Kendetegnet ved et arbejdsforhold er ifølge denne praksis, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger ( ) .

27. Da B.F. Collins anmodede om tildeling af støtten til arbejdssøgende, udøvede han ikke nogen virksomhed, der opfyldte denne definition, og han var heller ikke netop ophørt med at være beskæftiget i Det Forenede Kongerige. Han kan derfor ikke støtte ret på artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, hvorefter arbejdstagere, der er statsborgere i en medlemsstat, har ret til i en anden medlemsstat at blive behandlet på samme måde som indenlandske arbejdstagere, hvad angår retten til sociale og skattemæssige fordele.

28. Det var den fortolkning, der blev anlagt i Lebon-dommen ( ), der omhandlede spørgsmålet om, hvorvidt den ligestilling med hensyn til sociale og skattemæssige fordele, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, også gælder for dem, som flytter for at søge beskæftigelse. Domstolen fastslog, at retten til ligestilling med hensyn til disse fordele kun gælder for arbejdstagere, da personer, der flytter for at søge beskæftigelse, kun er omfattet af ligestillingen under de betingelser, der er fastsat i artikel 39 EF og artikel 2 og 5 i forordning nr. 1612/68.

29. I denne sag er spørgsmålet, om denne fortolkning, der stammer fra 1987, stadig er gældende i betragtning af, at Domstolen i præmis 32 i Martínez Sala-dommen ( ), der blev afsagt i 1998, har fastslået, at den pågældende som udgangspunkt mister sin status som arbejdstager, når arbejdsforholdet er ophørt, idet der af denne status dog kan udspringe retsvirkninger efter arbejdsforholdets ophør, og idet en person, der reelt søger beskæftigelse, ligeledes skal anses for arbejdstager ( ).

Jeg er enig med Kommissionen i, at denne udtalelse ikke skal fortolkes uden for den sammenhæng, som den indgår i, og at hensigten ikke var at underkende det tidligere fastslåede princip ( ). Det bemærkes desuden, at Domstolen for knap et år siden understregede, at det fremgår af fast praksis, at anvendelsen af fællesskabsrettens regler om arbejdskraftens frie bevægelighed på nationale bestemmelser vedrørende arbejdsløshedsforsikring kræver, at den, som påberåber sig dem, allerede befinder sig på arbejdsmarkedet i kraft af, at den pågældende har udøvet en faktisk og reel beskæftigelse, således at den pågældende kan anses for at være en arbejdstager i fællesskabsrettens forstand ( ).

30. Martínez Sala-dommen angik en spansk statsborger, der siden maj 1968, eller siden hun var 12 år, havde haft bopæl i Tyskland. Fra 1976 og frem til 1986 havde hun udøvet forskellige former for lønnet beskæftigelse. Hun havde ligeledes været i beskæftigelse fra den 12. september til den 24. oktober 1989, fra hvilket tidspunkt hun modtog bistandshjælp. Inden maj 1984 havde hun fået meddelt en række opholdstilladelser. Herefter fik hun alene udstedt attestation for, at hun havde ansøgt om at få forlænget sin opholdstilladelse, indtil hun i april 1994 fik meddelt en opholdstilladelse på et år, som blev forlænget for yderligere et år. I januar 1993, indgav Martínez Sala en ansøgning om børnepasningsydelse for et barn, der var blevet født i samme måned, selv om hun ikke var i besiddelse af noget opholdsdokument. Hun fik afslag på ansøgningen med den begrundelse, at hun hverken havde tysk statsborgerskab eller var i besiddelse af en opholdstilladelse eller nogen anden form for opholdsdokument.

31. Den forelæggende ret ønskede oplyst, om en statsborger i én medlemsstat, der har bopæl i en anden medlemsstat, hvor han har udøvet lønnet beskæftigelse og derefter modtaget bistandshjælp, har status som arbejdstager i henhold til forordning nr. 1612/68.

Domstolen gentog herved i præmis 32 den klassiske definition af begrebet »arbejdstager« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 39 EF og i forordning nr. 1612/68, hvorefter den benyttede den tidligere anførte formulering. Domstolen stadfæstede i den efterfølgende præmis den i Lebon-dommen fastslåede praksis, hvorefter retten til ligestilling i henhold til artikel 7, stk. 2, med hensyn til en i værtsmedlemsstatens lovgivning omhandlet social ydelse ikke finder anvendelse på vandrende arbejdstageres efterkommere, når de er fyldt 21 år, og de ikke selv er arbejdstagere.

32. Domstolen afsluttede sin begrundelse ved at bemærke, at den ikke var i stand til at fastslå, om Martínez Sala var en arbejdstager i henhold til traktatens artikel 48 og forordning nr. 1612/68, da den f.eks. ikke kunne afgøre, om hun var arbejdssøgende ( ). Domstolen lod således spørgsmålet stå åbent med henblik på den nationale rets afgørelse heraf, idet den understregede, at den pågældende ikke nødvendigvis mister sin status som arbejdstager, når arbejdsforholdet er ophørt, og at en person, der reelt søger beskæftigelse, ligeledes skal anses for arbejdstager.

33. Det må antages, at såfremt det var blevet godtgjort, at den pågældende var arbejdssøgende, ville hun være blevet anset for arbejdstager i henhold til artikel 39 EF og forordning nr. 1612/68 på grundlag af følgende omstændigheder: hun havde haft flere forskellige ansættelsesforhold under hendes forlængede ophold i Tyskland, værtsmedlemsstatens myndigheder havde meddelt flere på hinanden følgende opholdstilladelser, hun havde mistet sit arbejde i den pågældende stat, og hun havde modtaget bistandshjælp. Som bekendt mister en vandrende arbejdstager, som er arbejdsløs i værtsmedlemsstaten, ikke sin status som arbejdstager som følge af, at denne ikke præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger.

34. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at B.F. Collins har boet og arbejdet i Det Forenede Kongerige i omkring ti måneder mellem 1980 og 1981, på et tidspunkt, hvor han allerede havde irsk statsborgerskab, og hvor han følgelig havde status som arbejdstager med henblik på anvendelsen af fællesskabsretten. Dette betyder imidlertid ikke, at han har bevaret denne status i de sytten år, som er forløbet mellem det tidspunkt, hvor han forlod landet, og den 31. maj 1998, som er det tidspunkt, hvor han vendte tilbage med henblik på at bosætte sig og finde et arbejde dér, uden at han i den mellemliggende tid havde udøvet erhvervsvirksomhed i de øvrige medlemsstater i De Europæiske Fællesskaber.

35. På grundlag heraf finder jeg at, Social Security Commissioners spørgsmål bør besvares med, at en statsborger i en medlemsstat, som rejser ind på en anden medlemsstats område med henblik på at søge lønnet beskæftigelse dér, ikke skal anses for arbejdstager i henhold til artikel 7ff. i forordning nr. 1612/68, selv om han nyder godt af beskyttelsen i forordningens artikel 1-6.

C – Det andet præjudicielle spørgsmål

36. Social Security Commissioner ønsker dernæst oplyst − i tilfælde af at det første spørgsmål besvares benægtende − om en fællesskabsborger, der begiver sig til en medlemsstat med henblik på at søge lønnet beskæftigelse dér, er berettiget til at blive boende på denne stats område i henhold til direktiv 68/360/EØF.

37. Dette direktiv, der blev vedtaget samme dag som forordning nr. 1612/68, indeholder nærmere regler om rejse og ophold inden for Fællesskabets område for personer, der er omfattet af reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed.

38. Som anført i betragtningerne til direktiv 68/360, har direktivet til formål at fastsætte bestemmelser om de rettigheder og beføjelser, som forordning nr. 1612/68 giver de enkelte medlemsstaters statsborgere, der flytter med henblik på at have lønnet beskæftigelse, og deres familiemedlemmer.

Direktivets artikel 1 foreskriver en afskaffelse af restriktioner for Fællesskabets statsborgere og deres familiemedlemmer, der omfattes af forordning nr. 1612/68, med hensyn til at flytte og tage ophold.

I henhold til direktivets artikel 2 anerkender enhver af Unionens medlemsstater, at Fællesskabets statsborgere har ret til at rejse ud af deres område for at tage lønnet beskæftigelse inden for en anden medlemsstats område. Artikel 3 pålægger de nationale myndigheder at tillade, at disse personer indrejser på deres område mod forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas.

39. Rettighederne for personer, der rejser til en anden medlemsstat for at søge beskæftigelse dér, og som afsnit I i første del af forordning nr. 1612/68 finder anvendelse på, synes begrænset til dem, der er omfattet af de tre første artikler i direktiv 68/360.

40. I henhold til artikel 4, der omhandler medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til retten til ophold, kan medlemsstaterne med henblik på udstedelse af opholdstilladelse kræve, at arbejdstageren foreviser en erklæring fra arbejdsgiveren om ansættelse hos denne eller en arbejdsattest, hvilket er dokumenter, som en arbejdssøgende vanskeligt vil kunne forevise. De øvrige bestemmelser i direktiv 68/360 bekræfter, at direktivet ikke omhandler personer, der søger beskæftigelse. I henhold til artikel 6 skal opholdstilladelsen have gyldighed i mindst fem år og skal uden videre forlænges, selv om der, såfremt arbejdstageren har beskæftigelse af mindst tre måneders, men højst et års varighed, skal udstedes et midlertidigt opholdsbevis, hvis gyldighedsperiode kan begrænses til beskæftigelsens påregnede varighed. Et tilsvarende dokument udstedes til sæsonarbejdere, som beskæftiges i over tre måneder. Ifølge artikel 8 skal medlemsstaterne anerkende en opholdsret inden for deres område for arbejdstagere, som har lønnet beskæftigelse af en påregnet varighed på indtil tre måneder, når denne fremlægger en erklæring fra arbejdsgiveren med angivelse af den påregnede beskæftigelsesperiode ( ).

Som det kan konstateres, er der i relation til retten til ophold taget hensyn til alle eventualiteter med hensyn til opholdets varighed, selv om alle situationerne er forbundet med udøvelsen af økonomisk virksomhed, idet personer, der rejser til en medlemsstat for at søge arbejde, i henhold til direktiv 68/360 udelukkende har ret til at indrejse på den pågældende medlemsstats område, idet ingen af direktivets bestemmelser derudover hjemler en ret til ophold i den periode, der går forud for ansættelsen.

41. Den omstændighed, at der ikke i henhold til direktiv 68/360 består en særlig ret til ophold, betyder imidlertid ikke, at Fællesskabets statsborgere bliver nødt til at give afkald på denne mulighed. Der findes en omfattende retspraksis herom.

42. Domstolen har udtalt, at arbejdskraftens frie bevægelighed er et af Fællesskabets grundlæggende principper, at der skal anlægges en udvidende fortolkning af bestemmelser til gennemførelse af denne grundlæggende frihed ( ), og at en snæver fortolkning af artikel 39, stk. 3, kan skade en arbejdssøgende EF-statsborgers muligheder for at finde beskæftigelse i en anden medlemsstat og således modvirke bestemmelsens effektive virkning. Heraf følger, at denne bestemmelse, der definerer arbejdskraftens frie bevægelighed som retten til at søge faktisk tilbudte stillinger, til frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed, til at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse og til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft ansættelse der, skal fortolkes således, at den indeholder en ikke udtømmende opregning af visse rettigheder, som medlemsstaternes statsborgere har i relation til arbejdskraftens frie bevægelighed, og at denne frihed ligeledes omfatter medlemsstaternes statsborgeres ret til frit at bevæge sig i andre medlemsstater med henblik på at søge beskæftigelse der ( ).

43. Retten til ophold er imidlertid ikke tidsubegrænset og kan undergives en tidsmæssig begrænsning. Domstolen har fastslået, at en frist på seks måneder, som udgangspunkt ikke er utilstrækkelig til at give de pågældende mulighed for i værtsmedlemsstaten at få kendskab til beskæftigelsestilbud, der svarer til deres erhvervsmæssige kvalifikationer, og til i givet fald at foretage det fornødne til at blive ansat, hvorfor en sådan frist ikke kan anfægte den effektive virkning af princippet om fri bevægelighed ( ). Såfremt den pågældende efter udløbet af denne frist beviser, at han fortsat søger arbejde og har reelle chancer for at opnå ansættelse, kan værtsmedlemsstaten ikke pålægge ham at udrejse ( ).

44. Det følger af Domstolens praksis, at B.F. Collins, der er statsborger i en medlemsstat og som var aktivt arbejdssøgende, i henhold til artikel 39 EF havde ret til at tage ophold i Det Forenede Kongerige i dette øjemed for et tidsrum på mindst seks måneder.

45. Det skal derfor meddeles Social Security Commissioner, at en fællesskabsborger, der begiver sig til en medlemsstat med henblik på at søge lønnet beskæftigelse dér, har ret til at tage ophold på denne stats område i henhold til artikel 39 EF, men at retten ikke følger af direktiv 68/360.

D – Det tredje præjudicielle spørgsmål

46. Såfremt det første og det andet spørgsmål besvares benægtende, ønsker retten i Det Forenede Kongerige endelig oplyst, om der findes fællesskabsbestemmelser, hvorefter en social sikringsydelse, der ydes til arbejdssøgende, som dokumenterer ikke at have tilstrækkelige midler, skal udbetales til en unionsborger, som indrejser på en medlemsstats område med henblik på at finde lønnet beskæftigelse.

47. I kendelsen har den nationale ret set bort fra, at B.F. Collins har påstået, at han bosatte sig i Det Forenede Kongerige som tjenesteyder, og ser ud til at være af den overbevisning, at det var hans hensigt at finde lønnet beskæftigelse ( ). B.F. Collins’ ansøgning om tilkendelse af støtten til arbejdssøgende vil således kunne støttes på forordning nr. 1408/71 eller artikel 18 EF, sammenholdt med princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

48. Det kan ikke på grundlag af de oplysninger, der er meddelt Domstolen, afgøres, om forordning nr. 1408/71 finder anvendelse i hovedsagen, selv om Social Security Commissioner har bekræftet, at sagsøgeren formodentlig henhører under forordningens personelle anvendelsesområde.

Idet jeg tager udgangspunkt i denne formodning, vil jeg undersøge, om en person, der befinder sig i en situation svarende til den, som B.F. Collins befinder sig i, i henhold til forordningen kan gøre krav på den omhandlede ydelse.

49. Som jeg tidligere har understreget, er støtten til arbejdssøgende en ydelse, der er anført i bilag IIa til forordning nr. 1408/71, under afsnit O, der omhandler Det Forenede Kongerige, litra h), således at den udelukkende er omfattet af koordinationsreglerne i artikel 10a, og at den dermed er en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i artikel 4, stk. 2a’s forstand ( ).

I henhold til artikel 10a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 er udbetalingen af en ydelse som den omhandlede støtte betinget af, at modtageren er bosat på den medlemsstats område, i hvis lovgivning denne ydelse er hjemlet ( ). Hvis retten til nævnte ydelse er betinget af en bopælsperiode, skal der i henhold til stk. 2 tages hensyn til de bopælsperioder, der er tilbagelagt i enhver anden medlemsstat.

50. Artikel 10a, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 finder imidlertid ikke anvendelse på B.F. Collins, da han ikke kan godtgøre at have tilbagelagt bopælsperioder i andre medlemsstater. Tilbage står at afgøre om han, på trods af denne omstændighed, bør anses for at have ret til den omhandlede støtte.

51. I henhold til Det Forenede Kongeriges lovgivning, der er i overensstemmelse med artikel 10a i forordning nr. 1408/71, kan den omhandlede ydelse ikke tilkendes personer, der ikke har bopæl på det nationale område, og støtten han heller ikke ydes til personer, som, selv om de klart har til hensigt at bo i landet, ikke kan godtgøre at have haft fast bopæl ( ) inden indgivelsen af ansøgningen ( ).

52. Domstolen har med hensyn til anvendelsen af forordning nr. 1408/71 fastslået, at det følger af artikel 1, litra h), at udtrykket »bopæl« betyder sædvanligt opholdssted og har et fællesskabsretligt indhold. Domstolen fandt ligeledes, at udtrykket – i samme forordnings artikel 10a – »den medlemsstat, på hvis område de er bosat« vedrører den stat, hvor de pågældende personer har deres faste bopæl, og hvor deres sædvanlige interessecentrum ligeledes befinder sig. Således skal der navnlig tages hensyn til arbejdstagerens familiemæssige situation, årsagerne til udrejsen, bosættelsens varighed og kontinuitet, om han i givet fald har fast beskæftigelse, samt arbejdstagerens hensigt, således som den fremgår af de samlede omstændigheder, uden at varigheden af bosættelsen i den stat, hvor der søges om udbetaling af en ydelse, kan antages at udgøre et afgørende led i begrebet bopæl i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10a i forordning nr. 1408/71 ( ).

53. Det skal herefter undersøges, hvilke konsekvenser disse kriterier, som ifølge Domstolens udtalelser skal anvendes af en medlemsstat ved dennes afgørelse af, om en fællesskabsborger har fast bopæl på dens område, har for B.F. Collins.

Jeg har herved noteret mig, at sagsøgeren på det tidspunkt, hvor han ansøgte om støtten til arbejdssøgende, boede i Det Forenede Kongerige, idet han var ankommet til landet otte dage forinden, men at han vanskeligt kan anses for på daværende tidspunkt at have haft sit interessecentrum i landet: hans familie var bosiddende i De Forenede Stater, han havde opholdt sig uden for Det Forenede Kongerige i sytten år, og i det pågældende tidsrum havde han ikke arbejdet i nogen medlemsstat, og det fremgår ikke af sagen, at han skulle have opretholdt nogen form for personlig eller økonomisk tilknytning til Det Forenede Kongerige, som kunne godtgøre at han er rodfæstet i denne stat ( ).

54. Jeg er under disse omstændigheder af den opfattelse, at selv hvis forordning nr. 1408/71 fandt anvendelse i hovedsagen − hvilket ville forudsætte, at B.F. Collins på det tidspunkt, hvor han ansøgte om ydelsen, havde været forsikret under den sociale sikringsordning, der i Det Forenede Kongerige gjaldt for lønmodtagere ( ) − ville B.F. Collins ikke med hjemmel i forordningens bestemmelser kunne påstå, at han havde ret til at modtage den indkomstbaserede støtte til arbejdssøgende.

55. Der skal endelig tages stilling til, om B.F. Collins, som unionsstatsborger med lovlig bopæl i Det Forenede Kongerige, ville kunne støtte ret på bestemmelserne i artikel 18 EF, sammenholdt med artikel 12 EF.

56. Det følger af Domstolens faste praksis, at princippet om ligebehandling i henhold til artikel 12 EF finder anvendelse inden for traktatens anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser. Med denne sidste bemærkning henviser artikel 12 EF bl.a. til andre traktatbestemmelser, hvori anvendelsen af det generelle princip er konkretiseret i forhold til særlige situationer ( ). Denne bestemmelse kan kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af fællesskabsretten, for hvilke traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling ( ).

For så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed er forbuddet mod forskelsbehandling blevet gennemført ved artikel 39 EF – 42 EF og ved retsakter fra fællesskabsinstitutionerne, der er vedtaget på grundlag af disse artikler, herunder navnlig forordning nr. 1612/68 og forordning nr. 1408/71 ( ).

57. Ifølge Domstolens nyere praksis har artikel 18 EF, hvori det generelt fastslås, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, fundet særligt udtryk i artikel 39 EF for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed, således at det, hvis en sag er omfattet af sidstnævnte bestemmelse, er ufornødent, at Domstolen udtaler sig om fortolkningen af artikel 18 EF ( ). Domstolen ville, hvis denne retspraksis nøje blev overholdt, kunne anse sit arbejde vedrørende dette spørgsmål for afsluttet.

Da B.F. Collins og Kommissionen imidlertid er af den opfattelse, at arbejdssøgende, der søger beskæftigelse, i medfør af artikel 18 EF har ret til at modtage arbejdsløshedsydelser i en medlemsstat uden at skulle godtgøre, at de har en tilknytning til statens arbejdsmarked, eller at de er rodfæstede i denne stat, vil jeg foretage en udførlig undersøgelse af dette spørgsmål.

58. I sin seneste retspraksis har Domstolen stadfæstet, at selv om retten til at opholde sig på medlemsstaternes område i henhold til artikel 18, stk. 1, EF, anerkendes med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i EF-traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, er opholdsretten en umiddelbar ret for enhver unionsborger, som er fastsat i en klar og præcis bestemmelse i EF-traktaten. Domstolen har tilføjet, at de begrænsninger i og betingelser for udøvelsen af denne opholdsret er undergivet domstolsprøvelse, og følgelig ikke er til hinder for, at bestemmelserne i artikel 18, stk. 1, EF hjemler borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende ved de nationale domstole, og som disse skal beskytte ( ).

59. For så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed, er begrænsningerne anført i artikel 39, stk. 3, EF, og er forbundet med hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed ( ). Unionsborgernes rettigheder inden for området for social sikring afhænger af lovgivningen i den stat, hvori de er medlem af en sikringsordning, da der i henhold til artikel 42 EF kun skal ske en samordning af medlemsstaternes ordninger og ikke en harmonisering ( ).

60. Forordning nr. 1612/68 og forordning nr. 1408/71 er nogle af de retsakter, der er vedtaget til gennemførelse af traktatens bestemmelser på området. Begge forordninger forbyder forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, jf. artikel 1 og 7 i forordning nr. 1612/68 og artikel 3 i forordning nr. 1408/71. Som jeg tidligere har anført vedrørende forordning nr. 1612/68, finder ligebehandlingsprincippet med hensyn til adgangen til beskæftigelse anvendelse på personer, som flytter for at søge beskæftigelse, mens forbuddet mod forskelsbehandling med hensyn til arbejdsvilkår eller genoptagelse af beskæftigelse i faget er begrænset til personer, der er i erhverv eller som er blevet arbejdsløse ( ). Hvad angår forordning nr. 1408/71, er det ikke alle fællesskabsborgere, der har ret til ydelser uden forskelsbehandling, blot fordi de har bopæl i en medlemsstat, men kun de personer, der er omfattet af forordningens personelle anvendelsesområde, hvilket kræver, at de er omfattet af den sociale sikringslovgivning i en medlemsstat ( ).

61. Det kan til illustration af den aktuelle afledte ret være relevant at anføre, at medlemsstaterne i henhold til direktiv 68/360 er forpligtede til at lade familien til en arbejdstager, der flytter for at søge lønnet beskæftigelse, få adgang til deres område, og at der i henhold til direktiv 73/148 er fastsat en tilsvarende ret for personer, der ønsker at etablere sig i en medlemsstat for at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed. En sådan mulighed er imidlertid ikke indrømmet personer, der flytter for at søge beskæftigelse.

Ifølge Domstolens praksis vedrørende artikel 18, stk. 1, EF er den opholdsret, som direkte hjemles ved EF-traktaten, efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union, ikke længere betinget af, at vedkommende udøver erhvervsmæssig virksomhed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 39 EF, 43 EF og 49 EF ( ). Dette indebærer, at familiemedlemmerne til en arbejdstager, der søger beskæftigelse, kan tage ophold sammen med ham på betingelse af, at de selv kan udøve denne ret, hvilket kun er muligt, hvis de er fællesskabsborgere og opfylder de betingelser, der følger af direktiv 90/364/EØF ( ), direktiv 90/365/EØF ( ) eller direktiv 93/96/EØF ( ), dvs. at de bl.a. skal være omfattet af en sygeforsikring, der omfatter samtlige risici, og råde over sådanne midler, at de under opholdet ikke vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde ( ).

62. Domstolen har ikke hidtil fastslået, at gældende bestemmelser i afledt ret, der er vedtaget til gennemførelse af traktatens artikler om fri bevægelighed eller ligebehandling, er ugyldige, fordi de tilsidesætter princippet om retsnormernes hierarki. Som et relativt nyt eksempel herpå kan nævnes Givane m.fl.-dommen ( ), hvori Domstolen fortolkede forordning nr. 1251/70 − hvorefter en arbejdstagers ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have været beskæftiget dér er undergivet betingelser om opholdets og beskæftigelsens varighed − således, at familiemedlemmerne til en vandrende arbejdstager, der afgår ved døden, inden han har erhvervet denne ret, ikke har mulighed for at forblive på statens område ( ). Domstolen fastslog, at artikel 3, stk. 2, første led, i forordning nr. 1251/70 med betingelsen om, at arbejdstageren, på det tidspunkt, hvor han afgår ved døden, skal have opholdt sig på værtsmedlemsstatens område uafbrudt i mindst to år, tilsigter at tilvejebringe en væsentlig tilknytning mellem den pågældende stat på den ene side og arbejdstageren og hans familie på den anden, samt at sikre, at disse i et vist omfang er blevet integreret i det pågældende samfund.

63. Efter afsigelsen af Martínez Sala-dommen var visse forfattere af den opfattelse, at en medlemsstat, efter at rettighederne for unionsborgere var blevet anerkendt i traktaten, i alle tilfælde var forpligtet til at give enhver fællesskabsborger, der havde lovligt ophold på dens område, samme behandling som indenlandske statsborgere, herunder adgang såvel til de sociale fordele, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, som til bistandshjælp ( ).

Der kan imidlertid anføres overbevisende argumenter for, at denne retspraksis, på trods af de bemærkninger, som Domstolen ubestrideligt har fremsat, ikke er så vidtgående, som det er blevet hævdet af B.F. Collins og Kommissionen, som de eneste, når bortses fra visse dele af retsteorien ( ).

64. I Martínez Sala-dommen ( ) udtalte Domstolen, at en borger i Den Europæiske Union, der lovligt har bopæl i en værtsmedlemsstat, kan støtte ret på artikel 12 EF i alle de tilfælde, der er omfattet af fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde, herunder i de tilfælde, hvor værtsmedlemsstaten forhaler eller afslår tilkendelsen af en ydelse, der udbetales til enhver, som lovligt har bopæl i medlemsstaten, med den begrundelse, at vedkommende ikke er i besiddelse af et dokument, der ikke forlanges af landets egne statsborgere, og hvis udstedelse medlemsstatens myndigheder kan forsinke eller nægte.

65. Denne udtalelse skal imidlertid ikke tages ud af den kontekst, som den indgår i, og konteksten er følgende: a) den ansøgte ydelse blev tilkendt under betingelser, hvorefter den både var en social fordel i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, og en familieydelse under artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71; b) selv om det fremgik af sagen, at den pågældende havde arbejdet i værtsmedlemsstaten i flere år, var Domstolen på grund af manglende oplysninger ikke i stand til at afgøre, om hun var omfattet af de nævnte to bestemmelser; c) Martínez Sala ankom til landet, da hun var 12 år gammel, boede i landet i 25 år, havde to børn og modtog sociale ydelser efter ophøret af hendes sidste beskæftigelse; d) hun havde fået afslag på børnepasningsydelsen med den begrundelse, at hun hverken var statsborger i værtsmedlemsstaten eller i besiddelse af en opholdstilladelse; og e) det var under sagen blevet påvist, at de nationale myndigheder krævede, at udlændinge skulle forevise et dokument af retsstiftende karakter, udstedt af værtsmedlemsstatens myndigheder, mens et sådant dokument ikke blev forlangt af landets egne statsborgere.

Det kan under disse omstændigheder ikke undre, at Domstolen med henvisning til artikel 17, stk. 2, EF og artikel 12 EF fastslog, at det var forbudt at foretage en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet over for en fællesskabsborger, der havde boet i værtslandet næsten hele sit liv.

66. Der var tale om en tilsvarende situation i Grzelczyk-dommen ( ) hvori det blev fastslået, at artikel 12 EF og 17 EF er til hinder for, at tildelingen af en social ydelse i henhold til en ikke-bidragspligtig ordning, såsom minimex (en ydelse til sikring af et eksistensminimum), for så vidt angår statsborgere fra andre medlemsstater end den værtsmedlemsstat, på hvis område nævnte statsborgere har lovligt ophold, er undergivet den betingelse, at de skal være omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1612/68, selv om der ikke stilles en sådan betingelse for værtsmedlemsstatens statsborgere.

67. Denne meget generelle udtalelse indebærer imidlertid ikke, at enhver fællesskabsborger kan tage ophold i Belgien og automatisk få tildelt nævnte ydelse ( ). Efter min opfattelse skal Domstolens afgørelse ses i sammenhæng med hovedsagens faktiske omstændigheder: En fransk statsborger, som rejser til Belgien for at fortsætte sine universitetsstudier, som i løbet af de tre første år selv finansierede udgifterne til sit underhold, sin bolig og sine studier gennem forskellige lønnede småjobs og lempelige finansieringsordninger, og som i starten af sit fjerde og sidste studieår ansøgte om udbetaling af minimex, fordi det sidste studieår var vanskeligere end de forrige som følge af udarbejdelsen af en skriftlig afhandling og gennemførelsen af en praktik. I første omgang tilkendte den kompetente myndighed ham ydelsen fra oktober 1998 til juni 1999, selv om ministeriet senere gav afslag med den begrundelse, at han var statsborger i en anden medlemsstat og indskrevet som studerende. Den belgiske ret anførte, at han ikke opfyldte kriterierne for at blive anset for arbejdstager i forordning nr. 1612/68’s forstand.

68. Domstolen anerkendte, at Unionens medlemsstater i henhold til artikel 1 i direktiv 93/96 kan stille krav om, at studerende, der er statsborgere i en medlemsstat, og som ønsker at gøre brug af retten til ophold på deres område, over for den ansvarlige nationale myndighed skal godtgøre, at de råder over sådanne midler, at de under opholdet ikke vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde. Domstolen tilføjede, at hvis en medlemsstat finder, at en studerende, der har fået tildelt en bistandsydelse, ikke længere opfylder de betingelser, som gælder for hans opholdsret, kan medlemsstaten under iagttagelse af de grænser, der herved er fastlagt i fællesskabsretten, træffe foranstaltninger med henblik på at bringe denne statsborgers opholdstilladelse til ophør eller eventuelt ikke at forny den ( ).

Domstolen kom imidlertid uden om denne forhindring ( ) ved at fastslå følgende: a) den studerendes økonomiske situation kan ændre sig i tidens løb af grunde, som den pågældende ikke er herre over, således at rigtigheden af vedkommendes erklæring kun kan bedømmes på det tidspunkt, hvor den afgives, b) de foranstaltninger, som medlemsstaten træffer med henblik på at bringe opholdstilladelsen til ophør eller at undlade at forny den, kan dog aldrig blive den automatiske følge af, at en studerende søger om social bistand, c) skønt artikel 4 i direktiv 93/96 bestemmer, at opholdsretten gælder, så længe indehaverne af denne ret opfylder de fastsatte betingelser, må de pågældende imidlertid ifølge sjette betragtning til direktivet ikke blive til en »urimelig« byrde for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten, hvilket indebærer, at direktiv 93/96, direktiv 90/364 og direktiv 90/365 udtrykker en vis økonomisk solidaritet, navnlig såfremt de vanskeligheder, som opholdsrettens indehaver har, er af midlertidig karakter, og d) at den omstændighed, at den pågældende ikke var belgisk statsborger, var den eneste hindring for tildeling af minimex, og der forelå derfor en forskelsbehandling udøvet alene på grundlag af nationalitet ( ).

69. Når denne praksis ses i den rette sammenhæng, forekommer det vanskeligt at nå frem til, at B.F. Collins skulle have ret til at modtage en indkomstbaseret støtte til arbejdssøgende. De afledte fællesskabsbestemmelser, i henhold til hvilke han kan udøve sin ret til fri bevægelighed og sin opholdsret, indrømmer ham nemlig en ret til at blive behandlet på samme måde som indenlandske statsborgere med hensyn til adgangen til ledige stillinger og til modtagelse af bistand fra arbejdsformidlingskontorerne, men ikke med hensyn til de arbejdsløshedsydelser, som værtsmedlemsstaten yder til personer, som, ud over at de er aktivt arbejdssøgende og dokumenterer, at de ikke er i besiddelse af tilstrækkelige midler, også dokumenterer at de til dels er rodfæstede i landet eller, at de har en tilknytning til værtsmedlemsstatens arbejdsmarked, i form af et forudgående ophold af en vis varighed ( ).

Jeg vil gerne understrege, at Kommissionen den 29. juni 2001 fremsatte et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område ( )hvis retsgrundlag bl.a. er artikel 12 EF og 18 EF, og som foreslår, at der sker en revurdering af den sektoropdelte og fragmentariske tilgang til retten til fri bevægelighed og ophold, der anvendes i den afledte ret ( ). Jeg har imidlertid noteret mig, at forordning nr. 1612/68 ikke er blandt de retsakter, der ophæves som følge af direktivets ikrafttræden, og at artikel 21, stk. 2, under kapitel V, der indeholder de fælles bestemmelser for opholdsret og permanent opholdsret, omhandler ligebehandling, og at det heri er bestemt, at værtslandet ikke er forpligtet til, før de pågældende har erhvervet permanent opholdsret, at give andre personer end arbejdstagere eller selvstændige og deres familiemedlemmer ret til sociale ydelser eller at yde studiestøtte til personer, der har opholdsret, og som opholder sig i den pågældende medlemsstat for at studere ( ). Det kan være relevant at anføre, at erhvervelsen af permanent opholdsret forudsætter fire års lovligt ophold ( ).

70. Det følger af retspraksis, at de begrænsninger og betingelser, som artikel 18 EF henviser til, hviler på den betragtning, at udøvelsen af unionsborgernes opholdsret kan vige for medlemsstaternes legitime interesser ( ), og at anvendelsen af de nævnte begrænsninger og betingelser desuden skal finde sted under overholdelse af de grænser, der fastsættes i fællesskabsretten, og i overensstemmelse med dennes almindelige principper, navnlig proportionalitetsprincippet. Dette indebærer, at de nationale foranstaltninger, der træffes på dette område, skal være hensigtsmæssige og nødvendige med henblik på at nå det forfulgte mål ( ).

71. Med udgangspunkt i proportionalitetsprincippet har Domstolen to gange undersøgt de bestemmelser, som nogle medlemsstater har vedtaget om udøvelsen af retten til ophold og adgangen til støtte til arbejdssøgende.

72. D’Hoop-dommen ( ) angår en ungdomsarbejdsløshedsydelse, der i Belgien udbetales til unge, som lige har afsluttet deres studier, og som søger deres første beskæftigelse, med henblik på at give dem adgang til særlige beskæftigelsesprogrammer. En ung belgisk kvinde, der havde gennemført sin videregående skoleuddannelse i Frankrig, fik afslag på en sådan ydelse. Domstolen fandt, at der i Belgien bestod en forskelsbehandling mellem belgiske statsborgere, der har gennemført hele deres videregående skoleuddannelse i Belgien, og dem, der, idet de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed, har opnået deres gymnasieeksamensbevis i en anden medlemsstat. Domstolen udtalte, at en sådan forskelsbehandling forfordelte visse af landets egne statsborgere, alene fordi de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed med henblik på at tage undervisning i en anden medlemsstat. Domstolen fastslog, at denne forskelsbehandling var i strid med de principper, der ligger til grund for unionsborgerskabet, nemlig princippet om, at unionsborgerne skal tilsikres den samme retlige behandling under udøvelsen af deres ret til fri bevægelighed ( ).

Da ungdomsarbejdsløshedsydelserne har til formål at lette de unges overgang fra undervisningssektoren til arbejdsmarkedet, fandt Domstolen, at det var legitimt for den nationale lovgiver at ville sikre sig, at der består en reel forbindelse mellem den, der ansøger om ydelserne, og det berørte arbejdsmarkeds geografiske område, men fastslog, at en enkeltstående betingelse med hensyn til, hvor den pågældende skulle have opnået bevis for at have afsluttet en videregående skoleuddannelse, havde en alt for generel og ensidig karakter og gik ud over det, der var nødvendigt for opnå det tilstræbte formål ( ).

73. I Baumbast og R-dommen ( ) fastslog Domstolen, at det er et uforholdsmæssigt indgreb i udøvelsen af retten til ophold i henhold til artikel 18, stk. 1, EF, såfremt værtsmedlemsstaten ikke giver en fællesskabsborger adgang til ophold i landet, når han råder over tilstrækkelige midler i direktiv 90/364’s forstand, når han har arbejdet og været lovligt bosat i værtsmedlemsstaten i adskillige år, når hans familie også har været bosat i staten i denne periode, og er blevet boende dér, også efter at han er ophørt med sin økonomiske virksomhed, når han ikke på noget tidspunkt har været til byrde for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten, og når han har en fuld sygeforsikring i en anden EU-medlemsstat, der dækker ham og hans familie, såfremt afslaget kun er begrundet i den omstændighed, at den sygeforsikringsordning, som han i overensstemmelse med direktiv 90/364 er omfattet af, ikke dækker behandling, der ydes i værtsmedlemsstaten i nødsituationer.

74. Hvis det skulle blive anerkendt, at medlemsstaterne i henhold til artikel 18 EF, sammenholdt med artikel 12 EF −- når der herved ses bort fra den afledte ret inden for arbejdskraftens frie bevægelighed − er forpligtede til at udbetale ikke-bidragspligtige arbejdsløshedsydelser til personer, som er beskæftigelsessøgende, og som befinder sig i samme situation som B.F. Collins, må en bestemmelse som den, der er gældende i Det Forenede Kongerige, hvorefter udbetalingen af denne fordel er betinget af et krav om fast bopæl, anses for at indebære en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, da det, selv om bestemmelsen finder anvendelse på alle ansøgere uden hensyn til statsborgerskab, i praksis vil være britiske statsborgere, der har lettest ved at opfylde kravet.

75. I den foreliggende sag er jeg imidlertid af den opfattelse, at et bopælskrav, der har til formål at sikre, at den pågældende er rodfæstet i landet, og at ansøgeren har en reel tilknytning til det nationale arbejdsmarked, kan være begrundet i hensynet til at undgå den såkaldte »socialturisme«, der praktiseres af personer, som flytter fra en medlemsstat til en anden for at nyde godt af ikke-bidragspligtige ydelser, samt i hensynet til at forhindre misbrug ( ). Da bestemmelsen forudsætter, at der i hver enkelt sag foretages en undersøgelse af ansøgerens personlige forhold, finder jeg ikke, at den er mere vidtgående end nødvendig til opfyldelsen af det tilsigtede formål.

76. Det må derfor anføres, at der ikke på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin kan stilles krav om, at en social sikringsydelse til arbejdssøgende, der dokumenterer ikke at have tilstrækkelige midler, skal udbetales til en unionsstatsborger, som rejser ind i en medlemsstat med henblik på at søge beskæftigelse der og som hverken kan godtgøre at være rodfæstet i staten, eller at have nogen tilknytning til det nationale arbejdsmarked.

VIII – Forslag til afgørelse

77. På grundlag af de foregående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Social Security Commissioner forelagte spørgsmål således:

»1) En statsborger i en medlemsstat, som rejser ind på en anden medlemsstats område med henblik på at søge lønnet beskæftigelse dér, skal ikke anses for en arbejdstager i henhold til artikel 7ff. i Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, selv om han nyder godt af beskyttelsen i forordningens artikel 1-6.

2) En statsborger i en medlemsstat, der begiver sig til en anden medlemsstat med henblik på at søge lønnet beskæftigelse dér, har ret til at tage ophold på denne stats område i henhold til artikel 39 EF, men at retten ikke følger af direktiv 68/360/EØF.

3) Der kan ikke på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin stilles krav om, at en social sikringsydelse til arbejdssøgende, der dokumenterer ikke at have tilstrækkelige midler, skal udbetales til en unionsstatsborger, som rejser ind i en medlemsstat med henblik på at søge beskæftigelse der og som hverken kan godtgøre at være rodfæstet i staten, eller at have nogen tilknytning til det nationale arbejdsmarked.«