Forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger fremsat den 17. december 1998. - Wilfried Monsees mod Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten. - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Verwaltungsgerichtshof - Østrig. - EF-traktatens artikel 30, 34 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF-30 EF) - Frie varebevægelser - Forbud mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning - Undtagelser - Beskyttelse af dyrs sundhed og liv - International transport af levende dyr bestemt til slagtning. - Sag C-350/97.



Samling af Afgørelser 1999 side I-02921



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Verwaltungsgerichtshof (OEstrig), for hvilken der er indbragt sag om overtraedelse af den oestrigske lovgivning om transport af dyr ad landevej, har anmodet Domstolen om at tage stilling til, om de primaere faellesskabsretlige bestemmelser om frie varebevaegelser (1) og bestemmelserne i afledt ret om beskyttelse af dyr under transport (2) er til hinder for, at der paa nationalt plan fastsaettes tidsmaessige og geografiske graenser for transport af dyr bestemt til slagtning i form af maksimal transporttid og afstand paa indenlandsk omraade.

National lovgivning

2 § 5, stk. 1 og 2, i Tiertransportgesetz - Strasse (lov om transport af dyr ad landevej, herefter »TGSt«) (3) bestemmer nemlig, at saadanne transporter kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, og at den samlede transporttid og afstanden ad den kortest mulige rute ikke maa overskride henholdsvis 6 timer og 130 km, medmindre der er givet saerlig tilladelse dertil.

3 Bestemmelsen har foelgende ordlyd:

»Vejtransport af dyr skal gennemfoeres ad den korteste, transportmaessigt saedvanlige, veterinaermedicinsk forsvarlige og efter faerdselslovgivningen lovlige rute. Chauffoeren skal koere skaansomt og hensynsfuldt, og navnlig undgaa skade paa de transporterede dyr. Lastning og losning skal foretages skaansomt og hensynsfuldt; skade paa dyrene skal undgaas.

Slagtedyrstransporter maa kun foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri; hvis en samlet transporttid paa 6 timer og en afstand paa 130 km under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser ikke overskrides, maa en slagtedyrstransport under alle omstaendigheder gennemfoeres. Herved tages det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun i betragtning med halvdelen ved beregningen af afstanden.«

4 Samme lovs § 16, stk. 3, punkt 4, bestemmer:

»(3) Den, der ...

4. gennemfoerer eller lader gennemfoere en dyretransport, der er i strid med § 5, stk. 1 eller 2, overtraeder forvaltningslovgivningen og straffes med boede fra 10 000 ATS til 50 000 ATS.«

Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger

5 Tiltalte i hovedsagen, Wilfried Monsees, er tiltalt for at have overtraadt denne lovgivning. Efter at lastvognschauffoeren i Breitenwisch i Tyskland havde lastet 31 tyre med Istanbul i Tyrkiet som bestemmelsessted, paabegyndte han koerslen den 23. august 1995 kl. 11 og fortsatte indtil den 24. august 1995 kl. 10.15, hvor de oestrigske myndigheder ved graenseovergangen Arnoldstein foretog en kontrol. Det konstateredes da, at de transporterede dyr, der var bestemt til slagtning, ikke var blevet foert til det naermeste egnede slagteri i OEstrig, at den samlede transporttid uden afbrydelse (4) havde udgjort 23 timer og 15 minutter, og at den tilbagelagte afstand under alle omstaendigheder havde udgjort over 300 km, uden at chauffoeren i overensstemmelse med TGSt kunne fremvise en tilladelse til at overskride den maksimale varighed og rutelaengde for saadanne transporter.

6 Den 9. januar 1996 blev Monsees ved en forvaltningsafgoerelse om straf (»Straferkenntnis«), truffet af Bezirkshauptmannschaft Villach (den administrative myndighed i foerste instans), idoemt en boede med forvandlingsstraf. Den 26. juni 1996 afviste Verwaltungssenat fuer Kaernten (forvaltningsdomstol, der er uafhaengig af provinsen Kaernten) Monsees' klage over denne afgoerelse, hvorefter han indbragte sagen for Verwaltungsgerichtshof.

7 Han har i det vaesentlige gjort gaeldende, at den omtvistede transports internationale karakter er til hinder for, at den oestrigske lovgivning anvendes paa den. I modsat fald »ville enhver international kvaegtransport fra Tyskland i oestlig retning ende i det naermestliggende slagteri i Salzburg« (5).

8 Den forelaeggende ret har bemaerket, at en saadan begraensning af samhandelen rent faktisk er principielt forbudt, men har samtidig peget paa, at den for at beskytte dyrs sundhed og liv kan vaere begrundet i henhold til traktatens artikel 36, for saa vidt de omtvistede bestemmelser ikke er i strid med proportionalitetsprincippet. Retten knytter dog en raekke forbehold hertil, idet mere lempelige midler, saasom hyppigere hvileperioder og pligt til at fodre og vande dyrene med regelmaessige mellemrum, kunne have vaeret tilstraekkelige til at sikre den oenskede beskyttelse.

9 Med hensyn til de bestemmelser i den afledte ret, som ogsaa er paaberaabt, finder retten til gengaeld ikke, at direktiv 95/29 er anvendeligt i det foreliggende tilfaelde, da gennemfoerelsesfristen ikke var udloebet paa tidspunktet for det omtvistede forhold (6). Retten mener, at kun direktiv 91/628 i givet fald kan vaere relevant, men har bemaerket, at det ikke indeholder bestemmelser om begraensninger for dyretransporter.

10 Verwaltungsgerichtshof har derfor udsat sagen, indtil Domstolen har besvaret foelgende spoergsmaal:

»Skal EF-traktatens artikel 30-36 (bestemmelser om frie varebevaegelser) og gaeldende faellesskabsrets oevrige bestemmelser fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat begraenser transport af slagtedyr saaledes, at transporter af slagtedyr kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, og at en transport af slagtedyr under alle omstaendigheder kun maa gennemfoeres, naar der ikke overskrides en samlet transporttid paa seks timer og en afstand paa 130 km under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser, hvorved det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun medregnes for halvdelens vedkommende ved beregningen af afstanden?«

Relevante faellesskabsbestemmelser

11 Tre forskellige former for regelsaet kan efter omstaendighederne vaere relevante i den foreliggende sag.

Traktatens artikel 30 ff.

12 Den forelaeggende ret henviser i sit spoergsmaal for det foerste udtrykkeligt til traktatens artikel 30, der forbyder saavel kvantitative indfoerselsrestriktioner som andre foranstaltninger med tilsvarende virkning, der »... direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet« (7).

13 Visse foranstaltninger, der strider imod princippet om frie varebevaegelser, kan dog undtages fra artikel 30, men kun hvis det sker under henvisning til artikel 36 eller - for saa vidt angaar foranstaltninger, der, som i det foreliggende tilfaelde, finder anvendelse uden forskel - hvis de som tvingende krav efter den nationale lovgivning »... forfoelger et saadant maal i almenhedens interesse, som gaar forud for hensynet til frie varebevaegelser ...« (8). Den forelaeggende ret mener, at det dobbelte legitime formaal baade at beskytte dyrenes sundhed og varetage trafikanternes sikkerhed (9) kan udgoere et saadant tvingende hensyn, hvis de nationale foranstaltninger, som er truffet for at opfylde det, staar i forhold til det forfulgte formaal, hvilket den betvivler (10). Artikel 36 tager bl.a. sigte paa »forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel, udfoersel eller transit, som er begrundet i hensynet til ... beskyttelse af ... dyrs liv og sundhed ...«.

14 Tiltalte i hovedsagen har desuden henvist til bestemmelser i den afledte ret om beskyttelse af dyr under transport.

Direktiv 91/628

15 For det foerste er direktiv 91/628 blevet naevnt. Det anfoeres i betragtningerne til direktivet, at det tager sigte paa beskyttelse og omsorg for dyr under transport over lange afstande. Det foreskriver ikke som saadant nogen begraensning for vejtransport af levende dyr, navnlig ikke med hensyn til varigheden (det indeholder kun bestemmelser om, hvor hyppigt dyrene skal fodres og vandes (11)). Dog bestemmes det i artikel 13, stk. 1:

»Inden den 1. juli 1992 forelaegger Kommissionen en rapport, udarbejdet paa grundlag af en udtalelse fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité og ledsaget af eventuelle forslag, om

- fastsaettelse af den maksimale transporttid for visse dyrearter

- de tidsrum, der er fastsat for, hvor lange mellemrum [der maa vaere mellem fodring og vanding af dyrene] ...

- varigheden af den hvile [som dyrene skal sikres under transporter, hvis varighed ad den opstillede rute, fra afgangsstedet og under hensyntagen til bestemmelsesstedet, overstiger 24 timer] ...

...«

Direktiv 95/29

16 Direktiv 95/29 om aendring af direktiv 91/628, som ogsaa blev paaberaabt under sagen for den nationale ret, er udstedt paa grundlag af ovennaevnte bestemmelse.

17 Om dette direktiv skal det bemaerkes, at det netop har til formaal at forhindre, at medlemsstaterne fristes til at indfoere foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner under daekke af omsorg for levende dyr under transport. Det fremgaar navnlig af tredje betragtning:

»Nogle medlemsstater har fastsat bestemmelser om transporttid, fodrings- og vandingshyppighed, hvileperioder samt arealkrav; disse bestemmelser er i nogle tilfaelde saerdeles detaljerede, og de paaberaabes af enkelte medlemsstater for at begraense handelen med levende dyr inden for Faellesskabet; det er noedvendigt, at personer, der medvirker ved transport af dyr, kan henholde sig til klart fastlagte kriterier, saa de kan udfoere deres arbejde i hele Faellesskabet, uden at de kommer i konflikt med indbyrdes afvigende nationale bestemmelser.«

18 For at naa dette maal, »... samtidig med at de paagaeldende dyr sikres tilfredsstillende beskyttelse ...«, tager direktiv 95/29 sigte paa at »... harmonisere koeretid, fodrings- og vandingshyppighed, hvileperioder samt arealkrav, for saa vidt angaar bestemte dyrearter« (12).

19 Ved direktivet indsattes der derfor i artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/628 et nyt litra aa), ifoelge hvis andet led medlemsstaterne skal drage omsorg for, at koeretiden og hvileperioderne samt fodrings- og vandingshyppigheden for visse typer dyr er i overensstemmelse med dem, der er fastsat i kapitel VII i bilaget til direktiv 95/29 (13).

20 I det paagaeldende kapitel fastsaettes det bl.a. i punkt 1 og 2, at den maksimale tilladte forsendelsestid ad landevej for kvaeg ikke maa overstige otte timer.

Punkt 3 tillader dog en forlaengelse af denne forsendelsestid, naar transportmidlet opfylder en raekke supplerende betingelser (14). I saa fald forlaenges i henhold til punkt 4, litra d), mellemrummene mellem vanding og fodring paa samme maade som transportens og hvileperiodernes varighed. Dyrene skal saaledes »... efter 14 timers transport have en hvileperiode paa mindst en time, hvor de fodres og vandes. Efter denne hvileperiode kan de transporteres i endnu 14 timer«. Det skal bemaerkes, at transporttiderne af hensyn til dyrene ifoelge punkt 8 kan forlaenges med yderligere to timer, navnlig hvis bestemmelsesstedet ligger i naerheden.

Endelig kan medlemsstaterne ifoelge punkt 9 fastsaette saerlige regler for transport af slagtedyr, der udelukkende foretages paa medlemsstatens eget omraade, for hvilket undtagelsesbestemmelserne ikke kan anvendes. De kan saaledes »under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser«, som det hedder i femte betragtning til direktiv 95/29, fastsaette en maksimal transporttid paa otte timer, der ikke kan forlaenges, for transport af slagtedyr, der udelukkende foretages fra et afrejsested til et bestemmelsessted, som begge er beliggende paa medlemsstatens eget omraade.

21 Som den forelaeggende ret har bemaerket, kan direktiv 95/29 af tidsmaessige grunde imidlertid principielt ikke finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde, idet dets gennemfoerelsesfrist ikke var udloebet paa tidspunktet for det i hovedsagen omtvistede forhold. Dog var det, som Kommissionen med rette understreger, traadt i kraft paa dette tidspunkt, »hvorfor det kan tages i betragtning ved den retlige vurdering« (15).

Den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under international transport

22 Endelig skal jeg naevne den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under international transport (16), hvortil der henvises i tredje betragtning til direktiv 91/628. Denne konvention, der blev vedtaget i Europaraadets regi den 13. december 1968, indeholder - navnlig i artikel 6, stk. 4 - bestemmelser, som svarer til dem, der findes i kapitel I, afsnit A, punkt 2, litra d), i bilaget til direktiv 95/29, og som vedroerer mellemrummene mellem vanding og fodring af kvaeg under transport.

23 Der er ikke fastsat absolutte graenser for transporternes varighed i konventionen, men den foreskriver dog i artikel 14, at »dyr skal transporteres til bestemmelsesstedet saa hurtigt som muligt, og forsinkelser, isaer under omladning og rangering, skal begraenses mest muligt«.

Stillingtagen

24 Der er naeppe nogen tvivl om, at den nationale lovgivning ved bl.a. at paabyde, at internationale slagtedyrstransporter kun maa foretages til det naermeste indenlandske slagteri, for at dyrene kan blive slagtet dér, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion. Dette bestrides i oevrigt ikke af nogen af de parter, der har afgivet indlaeg i sagen (17). Desuden kan det, som ogsaa anfoert af tiltalte i hovedsagen (18), naevnes, at den omtvistede lovgivning i realiteten ikke alene er til hinder for indfoersel, men ogsaa for udfoersel, dvs. i det foreliggende tilfaelde al international transport med udgangspunkt i OEstrig, og endog for transit gennem OEstrig. Paabuddet i de nationale bestemmelser om, at transporter af den paagaeldende art kun maa foretages til det naermeste indenlandske slagteri, udgoer saaledes en tilsidesaettelse af saavel traktatens artikel 30 som artikel 34.

25 Domstolen har imidlertid bl.a. i Hedley Lomas-dommen udtalt, at »det med hjemmel i traktatens artikel 36 er muligt at opretholde begraensninger af de frie varebevaegelser, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed og liv, der er anerkendt som et grundlaeggende krav i faellesskabsretten« (19).

26 En begrundelse med hjemmel i artikel 36 kan imidlertid ikke anerkendes, »saafremt der i faellesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36« (20). I saadanne tilfaelde maa de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltningerne traeffes inden for de rammer, som er angivet i harmoniseringsdirektivet.

27 Det maa i det foreliggende tilfaelde herefter undersoeges, om de bestemmelser i den afledte ret, der er blevet paaberaabt, foreskriver en harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at beskytte slagtekvaeg under transport, som er et af de saerlige maal, som kan forfoelges med hjemmel i artikel 36.

28 Dette gaelder helt klart ikke direktiv 91/628, der som naevnt ikke paalaegger medlemsstaterne nogen bindende foranstaltninger. Desuden fremgaar det af henvisningen i direktivets artikel 13 til, at der paa et senere tidspunkt vil blive udstedt supplerende bestemmelser, at det ikke har vaeret tanken, at direktivet skulle vaere det endelige instrument til harmonisering af medlemsstaternes regler paa omraadet. For god ordens skyld praeciseres det i oevrigt i direktivets artikel 13, stk. 4: »Indtil de i stk. 1 og 2 omhandlede bestemmelser er ivaerksat, finder de nationale regler anvendelse under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser.«

29 Direktiv 95/29 harmoniserer ganske vist bl.a. den maksimale transporttid for kvaeg og de mellemrum, der maa vaere mellem fodring af vanding af dyrene, men som naevnt var dets gennemfoerelsesfrist ikke udloebet paa tidspunktet for det i hovedsagen omtvistede forhold. Desuden har Domstolen udtalt, at et direktiv ikke medfoerer bortfald af medlemsstaternes kompetence efter traktatens artikel 36, naar den frist, direktivet giver dem til at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme det, ikke er udloebet (21). Medlemsstaterne kan derfor med hjemmel i traktatens artikel 36 helt frem til udloebet af direktivets gennemfoerelsesfrist traeffe foranstaltninger, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed og liv.

30 Det skal dog bemaerkes - for fuldstaendighedens skyld, for det er ikke formaalet med det praejudicielle spoergsmaal - at direktiv 95/29, selv efter udloebet af gennemfoerelsesfristen, afgjort ikke kan fortolkes saaledes, at det bemyndiger medlemsstaterne til for internationale transporter at fastsaette, at slagtedyrstransporter under strafansvar kun maa foretages til det naermeste indenlandske slagteri, saaledes som det er sket i den omtvistede lovgivning (22). Selv om dette paabud ganske vist er fastsat under henvisning til og udstedt med hjemmel i ovennaevnte direktiv, er der tale om saerlige regler, som er indfoert i henhold til punkt 9 i bilagets kapitel VII, og som kun vedroerer indenlandske transporter af slagtedyr, der foretages fra et afrejsested til et bestemmelsessted, der begge er beliggende paa medlemsstatens eget omraade. Kun for saadanne transporter kan medlemsstaterne fastsaette en maksimal transporttid paa otte timer, der ikke kan forlaenges.

31 Da ingen af de bestemmelser i den afledte ret, som finder anvendelse i den foreliggende sag, harmoniserer de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36, vil jeg vende tilbage til, om den oestrigske lovgivning - som principielt er i strid med princippet om frie varebevaegelser - kan begrundes under henvisning til denne artikel, fordi den har til formaal at beskytte dyrs sundhed og liv.

32 Foerst derefter skal det i givet fald klarlaegges, om de trufne foranstaltninger kan begrundes under hensyn til et tvingende hensyn. Som bekendt skal det foerst undersoeges, om en foranstaltning kan henfoeres under undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 36, og derefter, om den kan begrundes under henvisning til et tvingende hensyn, der vedroerer almenhedens interesse (23).

33 Foranstaltninger truffet inden for rammerne af traktatens artikel 36 kan kun begrundes »paa betingelse af, at de anvendte midler staar i et rimeligt forhold til det tilstraebte formaal, og at beskyttelsen af sundheden ikke kan naas ved hjaelp af foranstaltninger, som i mindre grad hindrer samhandelen inden for Faellesskabet« (24). Nationale foranstaltninger, der er indfoert paa grundlag af traktatens artikel 36, er med andre ord kun berettigede, hvis de er indfoert under iagttagelse af kravene som foelge af de frie varebevaegelser, saaledes som disse fremgaar af traktaten, herunder navnlig af sidste punktum i artikel 36 (25).

34 Kunne det formaal, der bestaar i beskyttelse af slagtedyr under transport, vaere naaet lige saa effektivt ved hjaelp af mindre indgribende foranstaltninger?

35 Ifoelge fast retspraksis (26) paahviler det den part, der paaberaaber sig traktatens artikel 36, at godtgoere, at der foreligger en trussel mod dyrs sundhed.

36 Som det ogsaa er understreget af den oestrigske regering, er jeg ikke i tvivl om, at det maal, der bestaar i at beskytte slagtedyr under transport, kan naas med de omtvistede bestemmelser i TGSt (27). Det er aabenbart, at begraensningen af transporttiden og afstanden bidrager hertil, idet den bl.a. mindsker den anspaendelse og udmattelse, som saadanne transporter kan give anledning til.

37 Jeg finder det imidlertid lige saa aabenbart, at de nationale bestemmelser, der skal opfylde formaalet, ikke er udtryk for en passende afvejning af de involverede hensyn. En anvendelse af den oestrigske lovgivning paa internationale transporter foerer nemlig i realiteten til det utilsigtede resultat, at al transit gennem OEstrig umuliggoeres, medmindre OEstrig er det endelige bestemmelsessted. Enhver transport af slagtedyr, hvad enten den foretages med OEstrig som afrejsested og en anden medlemsstat som bestemmelsessted, eller den blot passerer oestrigsk omraade som en international transport i transit med en anden medlemsstat som henholdsvis afrejse- og bestemmelsessted, umuliggoeres reelt af paabuddet om, at den kun maa foretages til det naermeste slagteri i OEstrig. Selv indfoersler af dyr bestemt til slagtning i OEstrig haemmes i betydelig grad, da det endelige bestemmelsessted ikke kan vaelges frit. En anvendelse af de omtvistede bestemmelser umuliggoer med andre ord enhver international vejtransport af slagtedyr i OEstrig.

38 Hvis man fulgte den oestrigske regerings raesonnement, maa det saaledes fastslaas, at beskyttelsen af slagtedyr under international transport ikke kunne sikres bedre end ved ... at al international transport blev forbudt. Denne fremgangsmaade vil med sikkerhed foere til det oenskede resultat ... Jeg vil dog ikke undlade at paapege, at den er ganske vidtgaaende. Lige saa kan det goeres gaeldende, at den eneste gode transport af dyr er transport af doede dyr, saaledes som den oestrigske regering synes at mene (28), men jeg er heller ikke overbevist om, at dette noedvendigvis er den bedste maade at forene hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed med det indre markeds krav.

39 Det staar imidlertid fast, at hverken de stater, der har undertegnet foernaevnte europaraadskonvention, eller faellesskabslovgiver har valgt denne fremgangsmaade for at sikre opfyldelsen af det naevnte beskyttelsesformaal.

40 Jeg erindrer vedroerende dette sidstnaevnte punkt om, at direktiv 91/628 tilskynder til at mindske varigheden af dyretransporter over lange afstande mest muligt. Det er det samme princip, der opstilles i direktiv 95/29. For at sikre en bedre beskyttelse af dyr under transport er der bl.a. foretaget en harmonisering af de maksimale transporttider (29). De kan saaledes forlaenges indtil 30 timer, hvis en raekke betingelser vedroerende lastvognens indretning er opfyldt. Paa samme maade er forfoelgelsen af beskyttelsesformaalet til dels ledetraad for harmoniseringen af mellemrummene mellem fodring og vanding af dyrene, hvileperioderne, arealkravene og, for visse dyrearters vedkommende, de normer, som transportmidlerne skal opfylde.

41 Med hensyn til konventionen skal jeg blot - uden at komme ind paa spoergsmaalet om, hvorvidt den kan paaberaabes i det foreliggende tilfaelde, hvilket i oevrigt ikke har vaeret omtvistet (30) - bemaerke, at dens forfattere foreslog og vedtog andre midler for at sikre beskyttelsen af dyrenes sundhed og liv end de mere vidtgaaende midler, som den oestrigske regering har indfoert eller foreslaar. Den omhandler som naevnt (31) forskrifter, som i det vaesentlige svarer til dem, der er indeholdt i bilaget til direktiv 95/29.

42 Disse to eksempler viser klart, at det formaal at beskytte slagtedyrs sundhed og liv under vejtransport kan gennemfoeres paa andre maader, som i hoejere grad end den oestrigske lovgivning tager hensyn til de frie varebevaegelsers krav. Den paagaeldende lovgivning er i oevrigt i realiteten ikke til hinder for foranstaltninger, som ikke alene kunne foere til virkeliggoerelsen af det tilsigtede formaal, men som ogsaa ville vaere forenelige med det indre markeds krav, idet den indeholder tidsmaessige maksimumsgraenser.

43 Jeg maa herefter konkludere, at de omtvistede nationale bestemmelser, som kan sidestilles med kvantitative handelshindringer, ikke kan begrundes under henvisning til den med traktatens artikel 36 tilstraebte beskyttelse af dyrs liv og sundhed.

44 Som begrundelse for disse bestemmelser er der som naevnt, saavel under sagen for den nationale ret som under sagen for Domstolen, ogsaa blevet henvist til tvingende hensyn, der vedroerer almenhedens interesse. Ingen af disse hensyn kan dog efter min opfattelse begrunde den ovenfor konstaterede hindring for de frie varebevaegelser.

45 Det dobbelte formaal at beskytte dyrenes sundhed og varetage trafikanternes sikkerhed, som er blevet fremfoert som begrundelse for de nationale bestemmelser, er efter min opfattelse ganske vist legitimt nok, men udgoer ikke et »tvingende hensyn«, som i det foreliggende tilfaelde kan medfoere, at de nationale bestemmelser ikke er omfattet af forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning, selv om det virker samhandelsbegraensende.

46 Grunden er endnu en gang, at de ivaerksatte midler ikke er afpasset efter det tilstraebte formaal. Uden at vende tilbage til dyrebeskyttelsesformaalet, som jeg har taget stilling til under behandlingen af anvendelsen af traktatens artikel 36, skal jeg bemaerke, at hensynet til faerdselssikkerheden - uanset spoergsmaalet om, hvorvidt det kan udgoere et tvingende hensyn som omhandlet i Domstolens Cassis de Dijon-praksis (32) - kunne vaere blevet varetaget paa en maade, som i hoejere grad tog hensyn til princippet om frie varebevaegelser. Det er tilstraekkeligt at anfoere herom, at faellesskabslovgiver kunne have medtaget faerdselssikkerhedsformaalet i direktiverne om beskyttelse af dyr under transport, uden at det dog af den grund kunne have begrundet en handelshindring, som ikke stod i forhold til det. Det naevnte formaal fremgaar f.eks. af henvisningen i artikel 1, nr. 3, andet led, i direktiv 95/29 til forordning (EOEF) nr. 3820/85 (33), som netop blev udstedt for at forbedre faerdselssikkerheden (34).

47 Jeg er foelgelig af den opfattelse, at de omtvistede nationale foranstaltninger, der udgoer kvantitative restriktioner for samhandelen, heller ikke kan begrundes under henvisning til tvingende hensyn, som vedroerer beskyttelse af dyrs sundhed og faerdselssikkerheden.

Forslag til afgoerelse

48 Paa baggrund af ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen, at det af Verwaltungsgerichtshof forelagte spoergsmaal besvares paa foelgende maade:

»EF-traktatens artikel 30-36 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstat begraenser transport af levende slagtedyr saaledes, at transporter af slagtedyr kun maa foretages til det naermeste egnede indenlandske slagteri, og at en transport af slagtedyr under alle omstaendigheder kun maa gennemfoeres, naar der ikke overskrides en samlet transporttid paa seks timer og en afstand paa 130 km under overholdelse af faerdselslovgivningens bestemmelser, hvorved det antal kilometer, der faktisk er tilbagelagt paa motorvej, kun medregnes for halvdelens vedkommende ved beregningen af afstanden.«

(1) - EF-traktatens artikel 30-36.

(2) - Raadets direktiv 91/628/EOEF af 19.11.1991 om beskyttelse af dyr under transport og om aendring af direktiv 90/425/EOEF og 91/496/EOEF (EFT L 340, s. 17) og Raadets direktiv 95/29/EF af 29.6.1995 om aendring af direktiv 91/628 (EFT L 148, s. 52).

(3) - BGBl.nr. 411/1994.

(4) - Det oplyses blot, at dyrene blev fodret den 24. august kl. 4.45 i Samerberg; det vides ikke, om dette kraevede et ophold.

(5) - § 4 i forelaeggelseskendelsens praemisser.

(6) - Gennemfoerelsesfristen i direktivets artikel 2 udloeb foerst den 31.12.1996. For saa vidt angaar anvendelsen af bestemmelserne om forlaengelse af den maksimale transporttid kunne den endog udskydes indtil den 31.12.1997.

(7) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5.

(8) - Dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral (»Cassis de Dijon-dommen«), Sml. s. 649, praemis 14.

(9) - Forelaeggelseskendelsens s. 4 og 5.

(10) - Den forelaeggende ret anfoerer saaledes, at »... der [er] den betaenkelighed, at de ... naevnte foranstaltninger ikke er noedvendige for at naa dyrebeskyttelsesformaalet, men at lempeligere midler, som f.eks. hyppigere hviletider, periodisk vanding og fodring af dyrene og lignende, er tilstraekkelige« (forelaeggelseskendelsens s. 5).

(11) - I bilagets kapitel I, afsnit A, punkt 2, litra d), er det fastsat: »Under transport skal dyrene vandes og fodres med passende mellemrum. Disse mellemrum maa ikke vaere paa mere end 24 timer, medmindre saerlige forhold noedvendiggoer en forlaengelse af denne periode med hoejst to timer, isaer under hensyn til de arter, der transporteres, de transportmidler, der benyttes, og afstanden til aflaesningsstedet.«

(12) - Fjerde betragtning.

(13) - Artikel 1, punkt 3, i direktiv 95/29.

(14) - Nemlig foelgende: - Der er tilstraekkeligt med stroeelse paa koeretoejets gulv. - Transportmidlet medfoerer tilstraekkeligt foder under hensyn til de dyrearter, der transporteres, og forsendelsens varighed. - Chauffoeren har direkte adgang til dyrene. - Der er mulighed for tilstraekkelig ventilation, som kan afpasses efter temperaturen (indendoers og udendoers). - Der forefindes flytbare skillevaegge, saa der kan indrettes separate baase. - Transportmidlerne skal vaere udstyret med en anordning, som muliggoer tilslutning til vandforsyning, naar der holdes pause. - Svinetransportkoeretoejer medfoerer tilstraekkeligt vand til vanding af dyrene under forsendelsen.

(15) - Afsnit II, punkt 2, tredje afsnit, i Kommissionens skriftlige indlaeg.

(16) - Série des traités européens, nr. 65. Paa dansk i Lovtidende C, 1971, s. 156.

(17) - Jf. i denne forbindelse s. 10 i den franske udgave af Kommissionens skriftlige indlaeg og punkt 1, afsnit 2, i det skriftlige indlaeg, som tiltalte i hovedsagen har afgivet. Den oestrigske regering fokuserer i sit skriftlige indlaeg bl.a. paa de begrundelser, der kan henvises til over for den hindring for de frie varebevaegelser, som anvendelsen af dens lovgivning i givet fald kan medfoere, dog uden at gaa i dybden paa dette punkt. Den erkender i oevrigt, at »det synes ikke fuldstaendig udelukket, at en foranstaltning som den i § 5, stk. 2, i TGSt angivne kan anses for at vaere en foranstaltning med tilsvarende virkning som omhandlet i traktatens artikel 30 ...« (punkt III.2 i dens skriftlige indlaeg).

(18) - Punkt 1, tredje afsnit, i hans skriftlige indlaeg.

(19) - Dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Sml. I, s. 2553, praemis 18. Jf. ligeledes dom af 19.3.1998, sag C-1/96, Compassion in World Farming, Sml. I, s. 1251, praemis 47 (herefter »Compassion-dommen«).

(20) - Jf. Hedley Lomas-dommen, praemis 18. Se ogsaa Compassion-dommen, praemis 47.

(21) - Dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, praemis 36, og af 8.11.1979, sag 251/78, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 3369, praemis 18-21.

(22) - Jf. herom ligeledes s. 16 og 17 i den franske udgave af Kommissionens skriftlige indlaeg.

(23) - Dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, praemis 16.

(24) - Dom af 27.3.1985, sag 73/84, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 1013, praemis 14.

(25) - Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil m.fl., Sml. s. 2727, praemis 44, og af 13.3.1986, sag 54/85, Mirepoix, Sml. s. 1067, praemis 13.

(26) - Dom af 14.7.1983, sag 174/82, Sandoz, Sml. s. 2445, praemis 22, og af 30.11.1983, sag 227/82, Van Bennekom, Sml. s. 3883, praemis 40.

(27) - Punkt III.3 i dens skriftlige indlaeg.

(28) - Det hedder i punkt III.5 i dens skriftlige indlaeg: »Som en alternativ loesning, for blot at naevne et eksempel, er koeletransport en anvendelig fremgangsmaade, naar det gaelder om at mindske dyrs unoedvendige lidelser under transport.«

(29) - Jf. punkt 20 i dette forslag til afgoerelse.

(30) - Det kan naevnes, at Domstolen i Compassion-sagen var blevet anmodet om at tage stilling til, om en lignende konvention - den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet - havde bindende virkning. Domstolen udtalte, at »... [konventionen] fra tidspunktet for sin ikrafttraedelse havde vaeret en integrerende del af Faellesskabets retsorden« (praemis 31). Imidlertid anfoerte Domstolen ogsaa, at den specifikke konvention, som den skulle tage stilling til ved denne lejlighed, ikke indeholdt forskrifter, som var retligt bindende for de kontraherende parter og dermed for Faellesskabet (praemis 32-37).

(31) - Punkt 22 og 23 i dette forslag til afgoerelse.

(32) - Domstolens opregning af begrundelser i bl.a. praemis 8 i foernaevnte Cassis de Dijon-dom - »... en effektiv skattekontrol, beskyttelse af den offentlige sundhed, god handelsskik og forbrugerbeskyttelse« - er som bekendt ikke udtoemmende.

(33) - Raadets forordning af 20.12.1985 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport (EFT L 370, s. 1).

(34) - Forordningens tredobbelte formaal, nemlig at forbedre faerdselssikkerheden og harmonisere vilkaarene for saavel konkurrencen som sociale fremskridt fremgaar af foerste betragtning.