Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro fremsat den 26. juni 1997. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. - Traktatbrud - Direktiv 76/464 - Forurening af vandmiljøet - Manglende gennemførelse. - Forenede sager C-232/95 og C-233/95.



Samling af Afgørelser 1998 side I-03343



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Under to sager anlagt i henhold til EF-traktatens artikel 169 har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten og Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (1) (herefter »direktivet«).

Kommissionen har navnlig gjort gaeldende, at den graeske regering ikke har fastlagt de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer med henblik paa at begraense forureningen af Vegoritis-soeen, Soulos-floden og Pagasitikos-bugten, og heller ikke fastsat frister med henblik paa programmernes ivaerksaettelse. Ifoelge Kommissionen har den graeske regering heller ikke gjort udledningen af eventuelt farlige stoffer i ovennaevnte vandomraader betinget af, at der som fastsat i direktivets artikel 7, stk. 2, meddeles en forudgaaende tilladelse.

2 Formaalet med direktivet, der er udstedt i henhold til traktatens artikel 100 og 235, fremgaar af direktivets artikel 2, der har foelgende ordlyd:

»Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger for at eliminere forurening af de i artikel 1 omhandlede vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I i bilaget, og for at formindske forurening af de paagaeldende vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget, i overensstemmelse med dette direktiv, hvis bestemmelser blot udgoer et foerste skridt mod dette maal« (2).

De midler, hvorved dette maal kan naas, omhandles i de foelgende artikler i direktivet. Artikel 7 er her af saerlig betydning. I denne bestemmelse hedder det:

»1. Med henblik paa at formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II, fastlaegger medlemsstaterne programmer, til gennemfoerelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.

2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandomraader, som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kraever en forudgaaende tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og som fastsaetter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.

3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne direktiver, naar saadanne foreligger.

4. ...

5. I programmerne fastsaettes frister for deres ivaerksaettelse.

6. Programmerne og resultaterne af disses gennemfoerelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.

7. Kommissionen foretager regelmaessigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstraekkelig harmonisering af deres ivaerksaettelse. Hvis Kommissionen skoenner det fornoedent, forelaegger den med henblik herpaa forslag til Raadet inden for dette omraade.«

3 Efter at Kommissionen havde modtaget to klager fra privatpersoner, som paatalte, at vandet i Vegoritis-soeen og i den stoerste flod, der loeber ud i soeen, Soulos-floden, samt i Pagasitikos-bugten blev stadig mere forurenet, anmodede Kommissionen de graeske myndigheder om naermere oplysninger om, hvilke foranstaltninger de havde truffet til gennemfoerelse af EF-direktiverne med henblik paa at forebygge eller formindske forureningen af de paagaeldende omraader.

Oprindelig havde Kommissionen paatalt en raekke overtraedelser af adskillige bestemmelser i EF-direktiverne paa miljoeomraadet (3). Under den administrative procedure besluttede Kommissionen imidlertid at frafalde stoerstedelen af klagepunkterne og begraense de to traktatbrudsprocedurer til kun at omfatte det direktiv, den foreliggende sag vedroerer, og hvor de graeske myndigheder ifoelge Kommissionen i det vaesentlige har indroemmet, at der er tale om tilsidesaettelse.

4 Kommissionen tilstillede saaledes den graeske regering to aabningsskrivelser, efterfulgt af to begrundede udtalelser (4). Da Kommissionen ikke fandt de graeske myndigheders svar fyldestgoerende, anlagde den naervaerende sager.

Kommissionen har naermere bestemt nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten og direktivets artikel 2 og 7, idet den ikke har fastlagt programmer som omhandlet i direktivets artikel 7 og heller ikke fastsat frister for deres ivaerksaettelse, ligesom den ikke har gjort den udledning i Vegoritis-soeen, Soulos-floden (sag C-232/95) og i Pagasitikos-bugten (sag C-233/95), som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, betinget af, at der meddeles en forudgaaende tilladelse.

5 Som naevnt har den graeske regering paastaaet sig frifundet og til stoette herfor fremfoert en argumentation, der er naermere udviklet i de skriftlige indlaeg og bekraeftet i retsmoedet, og som reelt ikke er fri for at vaere selvmodsigende. Regeringen har saaledes udtrykkeligt indroemmet, at den i hvert fald ikke ved udloebet af de frister, der var angivet i de begrundede udtalelser, havde fastlagt de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer (og saaledes heller ikke fastsat konkrete datoer for deres ivaerksaettelse) og end mindre underrettet Kommissionen herom, saaledes som det kraeves i henhold til artikel 7, stk. 5. Regeringen har ligeledes indroemmet, at i hvert fald visse industrianlaeg, der er beliggende omkring de paagaeldende omraader, fortsat foretog udledninger i de beroerte vandomraader uden at have den tilladelse, der kraeves i henhold til artikel 7, stk. 2.

Den graeske regering har imidlertid bestridt, at Kommissionens paastande er holdbare og har herved fremfoert argumenter med stoette i en raekke nationale bestemmelser af forskellig rang og art (5), hvorved det ifoelge regeringen godtgoeres, at forholdene i de omtvistede vandomraader faktisk er i overensstemmelse med direktivet. Regeringen har navnlig anfoert, at kravet om, at der skal fastlaegges programmer, ikke noedvendigvis skal vaere opfyldt i det konkrete tilfaelde, idet der findes andre generelle programmer vedroerende kvalitativ og kvantitativ forvaltning af vandomraaderne, ligesom der paa anden maade (som f.eks. undersoegelser, der foretages af saerlige organer eller af universiteter, oceanografiske rapporter mv.), sikres en konstant overvaagning af de beroerte omraader. Derudover har de kompetente myndigheder allerede fastlagt et specifikt program for Vegoritis-soeen. Dette skal traede i kraft i loebet af 1997 (6). Med hensyn til Pagasitikos-bugten er der allerede tilvejebragt de noedvendige midler med henblik paa ivaerksaettelse af et tilsvarende program. Ifoelge den graeske regering er der derfor paa det punkt ikke laengere tale om en overtraedelse.

For saa vidt saerlig angaar spoergsmaalet om tilladelser til udledning af farlige stoffer har den graeske regering fremlagt en detaljeret liste over de forskellige industrianlaeg, som allerede har en saadan tilladelse, og som foelgelig udleder industriaffald i de paagaeldende vandomraader under de kompetente myndigheders kontrol. Med hensyn til de anlaeg, som endnu ikke har en saadan tilladelse, har den graeske regering understreget, at der er tale om et beskedent antal anlaeg og om ganske faa affaldsstoffer, ligesom disse ikke er specielt farlige. Regeringen har tilfoejet, at under alle omstaendigheder er de procedurer, der skal ivaerksaettes med henblik paa at bringe forholdene i orden, ogsaa i forhold til de anlaeg, der endnu ikke har opnaaet en tilladelse, sat i gang, saaledes at Kommissionens paastande ogsaa ud fra dette synspunkt ikke er holdbare.

6 Lad mig straks bemaerke, at jeg ikke er enig med den graeske regering, hverken med hensyn spoergsmaalet om de omtvistede programmer eller kravet om forudgaaende tilladelser.

For saa vidt foerst angaar de omhandlede programmer skal de som allerede naevnt i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, netop fastlaegges med henblik paa at »formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II«. Der er saaledes tale om instrumenter, der i henhold til direktivet betragtes som vaesentlige med henblik paa at naa de maal med hensyn til miljoebeskyttelse, der efter direktivet er de vigtigste. Den specifikke forpligtelse til at fastlaegge de naevnte programmer er forbundet med en forpligtelse til at fastsaette frister for deres ivaerksaettelse (artikel 7, stk. 5) samt en forpligtelse til at meddele Kommissionen dem, saaledes at Kommissionen kan paase, at de er tilpasset de maal, der forfoelges med direktivet, og at deres ivaerksaettelse er tilstraekkelig harmoniseret mellem medlemsstaterne (artikel 7, stk. 7) (7).

7 Det er ubestridt, at den graeske regering ikke har opfyldt disse forpligtelser inden for de frister, der var fastsat i den begrundede udtalelse, og som er de eneste, der er relevante. Som naevnt blev programmet for Vegoritis-soeen foerst fastlagt i aar (dvs. mere end fire aar efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist), og det er endnu ikke traadt i kraft, mens programmet for Pagasitikos-bugten foerst er under udarbejdelse.

Den omstaendighed, at der findes andre og herfra forskellige instrumenter (nationale bestemmelser, videnskabelige undersoegelser, bevillinger og lignende) er irrelevant i relation til spoergsmaalet om tilsidesaettelse af de konkrete krav i direktivets artikel 7, som den foreliggende sag vedroerer. Uanset om de paagaeldende instrumenter under et kunne give holdepunkter for at antage, at de i direktivet fastsatte maal var naaet (hvilket dog ikke er blevet godtgjort), er forholdet imidlertid det, at saadanne instrumenter ikke kan traede i stedet for en fastlaeggelse og meddelelse af de omtvistede programmer, der opfylder andre og praecist angivne krav (8).

8 Dette synspunkt er i oevrigt i fuld overensstemmelse med Domstolens praksis. Domstolen har i en raekke afgoerelser som en generel bemaerkning fastslaaet, at gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke noedvendigvis forudsaetter, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men at det alt efter direktivets indhold er tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed (9). I Domstolens praksis er kravet om, at gennemfoerelsen skal vaere klar og bestemt, blevet tillagt en saerlig betydning i relation til direktiver paa miljoeomraadet, hvor forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier (10).

I en sag, som ikke adskilte sig vaesentligt fra den foreliggende sag, fastslog Domstolen, at Storhertugdoemmet Luxembourg havde handlet traktatstridigt, idet det (bl.a.) ikke havde overholdt en bestemmelse i et direktiv, hvorefter der skulle traeffes konkrete foranstaltninger med henblik paa at naa de maal, der var fastsat i selve direktivet (11). Naermere bestemt var der tale om artikel 3 i Raadets direktiv 85/339/EOEF af 27. juni 1985 om emballager til flydende levnedsmidler (12), hvorefter medlemsstaterne skulle opstille og meddele Kommissionen specifikke programmer for at mindske vaegt og/eller omfang af emballage til flydende levnedsmidler i husholdningsaffald, der skal bortskaffes endeligt.

9 For saa vidt endvidere angaar spoergsmaalet om de i direktivets artikel 7, stk. 2, omhandlede tilladelser, skal jeg blot bemaerke, at den graeske regering reelt kun har anfoert, at forholdene paa dette punkt er ved at blive bragt i orden, ogsaa for saa vidt angaar de tilfaelde, hvor udledningen af eventuelt farlige stoffer sker uden tilladelse og derfor er unddraget de kompetente myndigheders kontrol. Der er helt klart tale om en udtrykkelig indroemmelse fra den graeske regerings side af, at den har handlet traktatstridigt, og enhver yderligere bemaerkning er derfor overfloedig (13).

10 Sammenfattende har man det indtryk, at den graeske regering i den foreliggende sag egentlig ikke bestrider de klagepunkter, Kommissionen har fremfoert, men blot understreger, hvad den indtil nu har ivaerksat og er ved at ivaerksaette med henblik paa at efterkomme de i direktivet fastsatte maal, og at regeringen er helt klar over, at den ikke har gennemfoert direktivet fuldstaendigt og i oevrigt heller ikke inden for de fastsatte frister.

Disse foranstaltninger, som i oevrigt maa tages til efterretning med tilfredshed, kan imidlertid ikke begrunde, at direktivet ikke er blevet gennemfoert, saaledes som det ogsaa fremgaar af fast retspraksis.

11 Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa foelgende domskonklusion:

»1) Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 189 samt Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, idet den ikke har fastlagt programmer som omhandlet i direktivets artikel 7 med henblik paa at formindske forureningen med stoffer, der er opfoert paa liste II, og som udledes i Vegoritis-soeen, Soulos-floden og Pagasitikos-bugten, eller fastsat frister for ivaerksaettelsen af saadanne programmer, og heller ikke gjort udledninger, der kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, i de naevnte vandomraader betinget af en forudgaaende tilladelse, jf. direktivets artikel 7, stk. 2.

2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.«

(1) - EFT L 129, s. 23.

(2) - I direktivets artikel 1 praeciseres det, at direktivet finder anvendelse paa indre overfladevand, saltvandsomraader inden for basislinjen, territorialfarvande og grundvand. I bilaget til direktivet er opregnet de familier og grupper af stoffer, der anses for farlige, idet de er fordelt paa to lister, I eller II, alt efter hvilken risiko de udgoer for de vandomraader, hvori de udledes.

(3) - De klagepunkter, Kommissionen fremfoerte, vedroerte ud over det direktiv, naervaerende sag omhandler, gennemfoerelsen af Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8.12.1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1) i relation til Pagasitikos-bugten, samt af en raekke andre direktiver, som navnlig vedroerte forholdene i Vegoritis-soeen og Soulos-floden, naermere bestemt Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16.6.1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 26), Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9.10.1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 271, s. 44), Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15.6.1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11), Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18.7.1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1), Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15.6.1975 om affald (EFT L 194, s. 39) samt Raadets direktiv 78/319/EOEF af 20.3.1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43).

(4) - Henholdsvis den 29.6.1989 og den 16.10.1992 for saa vidt angaar Vegoritis-soeen og den 27.5.1991 og 22.6.1994 for saa vidt angaar Pagasitikos-bugten.

(5) - Visse af de naevnte bestemmelser er endog udstedt forud for direktivet.

(6) - Denne oplysning fremkom den graeske regering med for foerste gang i retsmoedet.

(7) - Der er herved grund til at naevne, at direktivet har hjemmel i traktatens artikel 100 og 235. Jeg skal ogsaa naevne, at det i tredje betragtning til direktivet hedder, at »forskelle mellem de bestemmelser om udledning af visse farlige stoffer i vandmiljoeet, som allerede finder anvendelse eller er under forberedelse i de forskellige medlemsstater, kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed direkte indvirke paa det faelles markeds funktion ...«. Dette understreger, hvilken central rolle Kommissionen om fornoedent har i forbindelse med kontrollen med de programmer, medlemsstaterne fastlaegger, og med deres ivaerksaettelse.

(8) - Denne omstaendighed blev i oevrigt udtrykkeligt bekraeftet i retsmoedet af den graeske regering, som paa et spoergsmaal fra Domstolen indroemmede, at de paagaeldende instrumenter under alle omstaendigheder ikke giver mulighed for at naa de resultater, der i henhold til direktivet skal naas gennem fastlaeggelsen af konkrete programmer.

(9) - Jf. f.eks. dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, praemis 6.

(10) - Jf. domme af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, praemis 9, og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073, praemis 9. Begge disse sager vedroerte beskyttelsen af vilde fugle.

(11) - Dom af 25.7.1991, sag C-252/89, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3973, summarisk offentliggoerelse.

(12) - EFT L 176, s. 18.

(13) - Jeg kan i den forbindelse blot henvise til, at ifoelge fast retspraksis kan den omstaendighed, at forpligtelser i henhold til et direktiv kun delvis overholdes, ikke udgoere en korrekt gennemfoerelse af direktivet. Dette princip fastslog Domstolen allerede i dom af 18.3.1980, sag 91/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1099, praemis 6.