Forslag til afgørelse fra generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer fremsat den 5. november 1996. - Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - Kommissionens forordning (EF) nr. 1840/94 af 27. juli 1994 om fastsættelse af udbyttet i oliven og i olie for produktionsåret 1993/1994 - Annullationssøgsmål. - Sag C-285/94.



Samling af Afgørelser 1997 side I-03519



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 Den Italienske Republik har i denne sag nedlagt paastand om annullation af Kommissionens forordning (EF) nr. 1840/94 af 27. juli 1994 om fastsaettelse af udbyttet i oliven og i olie for produktionsaaret 1993/94 (1) (herefter »forordningen«).

2 Tvisten drejer sig kort fortalt om, hvorvidt Kommissionen ved fastsaettelsen af disse udbytter skal holde sig til de oplysninger, som den enkelte medlemsstats myndigheder har givet (den italienske regerings opfattelse), eller om den tvaertimod kan se mere eller mindre bort fra dem (Kommissionens opfattelse), saaledes som det er sket i den anfaegtede forordning.

3 Den italienske regering har til stoette for sin annullationspaastand anfoert foelgende grunde:

- Kommissionen tilsidesatte faellesskabsbestemmelserne om fastsaettelse af olieudbytterne, idet den ikke lagde de italienske myndigheders oplysninger om produktionen til grund; den tilsidesatte desuden retssikkerhedsprincippet.

- Forordningen mangler begrundelse eller er fuldstaendig forkert begrundet.

- Kommissionen gjorde sig ved forordningens vedtagelse skyldig i magtfordrejning.

De relevante retsregler

4 Foelgende retsakter er relevante i den foreliggende sag:

a) En foerste forordning (Raadets forordning nr. 136/66/EOEF af 22.9.1966 om oprettelse af en faelles markedsordning for fedtstoffer (2)), der indeholder regler om faellesskabsstoette til producenterne.

b) En gennemfoerelsesforordning (Raadets forordning (EOEF) nr. 2261/84 af 17.7.1984 om almindelige regler for stoette til olivenolieproduktion og til producentorganisationer (3)), der fastsaetter reglerne for denne stoette.

c) En raekke senere forordninger, der konkret hvert aar for hvert produktionsaar fastsaetter:

- den anslaaede produktion og den stoette, der kan udbetales forskudsvis

- oliven- og olivenolieudbytterne for hvert produktionsomraade, der er bestemmende for den endelige produktion.

5 Ved forordning nr. 136/66 blev der som én af flere foranstaltninger indfoert en stoette med henblik paa »at sikre producenterne en rimelig indtaegt, hvis stoerrelse for saa vidt angaar olivenolie og olieholdige froe kan bestemmes gennem henholdsvis en producentindikativpris og en indikativpris; forskellen mellem disse priser og de for forbrugeren acceptable priser, repraesenterer den stoette, der skal ydes for at naa det maal, der haves for oeje«.

6 Ifoelge artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 136/66 (4) ydes stoetten til olivendyrkerne paa grundlag af ét af de to foelgende kriterier:

a) den faktisk producerede maengde olivenolie

b) skoensmaessigt fastsatte udbytter.

7 Det foerste kriterium (den faktisk producerede maengde) benyttes for olivendyrkere, hvis gennemsnitlige faktiske produktion har vaeret paa mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsaar; der er altsaa tale om store producenter.

8 Det andet kriterium (skoensmaessigt fastsat produktion) vedroerer de andre olivendyrkere - dvs. dyrkere, der har en mellemstor eller lille bedrift - og hvis produktion udgoer under 500 kg pr. produktionsaar. Her bliver stoetten et resultat af anvendelsen af oliven- og olieudbytterne efter en forudgaaende skoensmaessig fastsaettelse heraf for hvert produktionsaar paa grundlag af de dyrkede oliventraeers antal (5).

9 For de store producenters vedkommende laegger man altsaa den faktiske produktion til grund. For mindre og smaa producenter baseres stoetten ikke paa den faktiske produktion for hver enkelt producent, men beregnes paa grundlag af tal, der er fastsat paa forhaand. Denne skoensmaessigt fastsatte produktion, der fastsaettes forud for hvert produktionsaar, multipliceres med antallet af oliventraeer paa den paagaeldende bedrift.

10 Bestemmelserne om ydelse af stoetten er fastlagt i forordning nr. 2261/84. Artikel 17a i denne forordning har foelgende ordlyd (6):

»1. Inden den 1. december fastsaetter Kommissionen for det igangvaerende produktionsaar gennemsnittet af udbytterne af oliven og olie for de sidste fire produktionsaar.

2. Inden den 1. april fastlaegges for det loebende produktionsaar efter fremgangsmaaden i artikel 38 i forordning nr. 136/66/EOEF:

- den anslaaede produktion

- det beloeb for enhedsstoetten til produktionen, der kan udbetales som forskud. Dette beloeb skal under hensyn til den forventede produktion i det paagaeldende produktionsaar vaere af en saadan stoerrelse, at enhver risiko for uberettigede udbetalinger til olivendyrkerne undgaas.

3. Senest seks maaneder efter produktionsaarets afslutning foretages der efter den i stk. 2 omhandlede fremgangsmaade en fastsaettelse for det paagaeldende produktionsaar:

- af den faktiske produktion, for hvilken retten til stoette er blevet anerkendt

- af det beloeb for enhedsstoetten til produktionen som foreskrevet i artikel 5, stk. 1, femte afsnit, litra b), i forordning nr. 136/66/EOEF, der skal ydes til de producenter, der har en gennemsnitlig produktion paa mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsaar

- af den maengde, der skal overfoeres til det foelgende produktionsaar, hvis den i foerste led omhandlede produktion er lavere end den fastsatte maksimale maengde.

4. Medlemsstaterne meddeler senest den 15. marts Kommissionen oplysningerne om produktionsprognoserne for olivenolie for det loebende produktionsaar. Kommissionen kan anvende andre oplysningskilder og i givet fald lade gennemfoere undersoegelser eller enqueter vedroerende olivenolieproduktionen.«

11 Artikel 18 i forordning nr. 2261/84 indeholder reglerne om beregning af gennemsnitsudbytterne og har foelgende ordlyd: »Det udbytte af oliven og olie, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, foerste afsnit, andet led, i forordning nr. 136/66/EOEF, fastsaettes senest den 31. maj hvert aar pr. homogent produktionsomraade paa grundlag af oplysninger, som producentmedlemsstaterne indgiver senest den 30. april hvert aar.«

12 Raadets forordning (EOEF) nr. 2262/84 af 17. juli 1984 om saerlige foranstaltninger inden for olivenoliesektoren (7) skal sikre en korrekt og ensartet anvendelse af produktionsstoetteordningen, idet erfaringen viser, at producentmedlemsstaternes administrative struktur ikke er tilstraekkelig tilpasset til gennemfoerelsen af den kontrol, faellesskabsbestemmelserne foreskriver.

13 Med henblik herpaa er det i forordningens artikel 1, stk. 1, bestemt, at hver producentmedlemsstat »... i overensstemmelse med sine retsregler [opretter] et saerligt kontor, som skal varetage visse kontrolforanstaltninger og opgaver i forbindelse med produktionsstoetteordningen for olivenolie«.

14 Artikel 12 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3061/84 af 31. oktober 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende ordningen for stoette til olivenolieproduktionen (8) indeholder foelgende bestemmelser:

»1. Med henblik paa fastsaettelse af udbytter af oliven og olie, som omhandlet i artikel 18 i forordning (EOEF) nr. 2261/84, tilsender producentmedlemsstaterne Kommissionen bestemte oplysninger for homogene produktionsomraader, fastlagt navnlig under hensyn til:

- arealets geografiske beliggenhed og landbrugsmaessige egenskaber

- fremherskende oliventraesorter samt den hyppigst forekommende beskaering og traeernes alder.

2. For hvert produktionsomraade skal oplysningerne mindst omfatte

a) omraadets geografiske afgraensning

b) et skoen over olivendyrkningsarealet

c) et skoen over det gennemsnitlige antal oliventraeer pr. ha ved specialiseret dyrkning

d) den gennemsnitlige produktion af oliven pr. trae

e) gennemsnitsproduktionen af olie fra 100 kg oliven.

3. Medlemsstaterne meddeler hvert produktionsaar senest den 30. april de oplysninger, der er omhandlet i stk. 2, litra b), c), d) og e), samt en kort rapport om produktionsforholdene i hvert enkelt omraade i loebet af produktionsaaret (9).

4. Med henblik paa fastlaeggelsen af olieudbytter foretager producentmedlemsstaterne i hvert produktionsomraade bestemmelse af udbyttet af olie fra oliven i det paagaeldende omraade paa moeller, der er forskelligt indrettet og repraesentative for omraadets forarbejdningskapacitet, og paa forskellige tidspunkter under hoesten.

Med henblik paa fastlaeggelsen af olivenudbytter foretager medlemsstaterne i det mindste i de vigtigste produktionsomraader i begyndelsen af produktionsaaret bestemmelse af udbytter af oliven paa oliventraeer, der er repraesentative for produktionsforholdene i omraadet.

5. Repraesentanter for Kommissionen medvirker ved bestemmelsen af ovennaevnte oplysninger.«

15 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1187/94 af 26. maj 1994 om fastsaettelse for produktionsaaret 1993/94 af den anslaaede olivenolieproduktion samt af det enhedsbeloeb for produktionsstoetten, der kan udbetales som forskud (10), indeholdt for det paagaeldende produktionsaar bestemmelse om, at

- den anslaaede produktion var lig med 1 283 000 tons

- beloebet for enhedsstoetten til produktionen, der kunne udbetales som forskud, var lig med:

- 51,02 ECU/100 kg for Spanien og Portugal

- 67,82 ECU/100 kg for de andre medlemsstater.

16 Endelig anfoeres det i betragtningerne til den i denne sag anfaegtede forordning, at det gaelder om at fastsaette udbyttet i oliven og i olie pr. homogen produktionszone i produktionsaaret 1993/94 paa grundlag af de oplysninger, som de producerende medlemsstater indgiver, idet udbytterne boer fastsaettes som anfoert i bilag I.

17 Det tilfoejes i betragtningerne konkret vedroerende de italienske udbytter, at tallene for de italienske udbytter i bilag I er justeret i forhold til medlemsstatens tal for at opnaa overensstemmelse med den anslaaede produktion i Kommissionens forordning (EF) nr. 1187/94.

18 Det er netop resultaterne af denne »justering«, som den sagsoegende stat bestrider, for Kommissionens tal repraesenterer nemlig en nedsaettelse paa (ca.) 30% i forhold til de tal, de italienske myndigheder har forelagt (11).

19 Faktisk kan fastsaettelsen af gennemsnitsudbytterne i kg oliven pr. trae paa den ene side og i kg olie pr. 100 kg oliven paa den anden side for hver paa forhaand fastlagt homogen zone anses for den afgoerende faktor ved beregningen af den endelige produktion det paagaeldende produktionsaar, naar antallet af oliventraeer er fast. Dette bekraeftes af det dokument, som den italienske regering har vedlagt som bilag 3 til staevningen (»Olieproduktion i henhold til udbyttefastsaettelsen i oliven og olie for produktionsaaret 1993/94«).

Det foerste anbringende: Skal Kommissionen noedvendigvis benytte de oplysninger, som medlemsstaterne har givet?

20 Den italienske regering har til stoette for sin annullationspaastand foerst anfoert, at de faellesskabsregler, der efter dens opfattelse finder anvendelse (EF-traktatens artikel 155, stk. 4, artikel 18 i forordning nr. 2261/84, artikel 12 i forordning nr. 3061/84 og artikel 1 i forordning nr. 2262/84) samt retssikkerhedsprincippet afskaerer Kommissionen fra, som den har gjort i det foreliggende tilfaelde, at benytte andre oplysninger end dem, medlemsstaten har forelagt, ved fastsaettelsen af de gennemsnitlige udbytter for oliven og olie.

21 Ifoelge denne opfattelse har Raadet paalagt hver medlemsstat at oprette et saerligt kontor eller et saerligt administrativt organ (12) med henblik paa paa nationalt plan at indsamle, kontrollere og praesentere de oplysninger, der er noedvendige for at fastlaegge udbytterne i olivenoliesektoren, og der er derfor ingen mening i, at Kommissionen uden videre undlader at anvende de oplysninger, som dette kontor endeligt er naaet frem til og har meddelt Faellesskabets myndigheder gennem de forskellige nationale forvaltninger.

22 Den sagsoegende regering har desuden anfoert, at de nationale kontorer og strukturer (i Italien »Age-Control SpA«) arbejder paa grundlag af et i forvejen af Kommissionen godkendt program under tilsyn af Kommissionen; det vil derfor ifoelge den »stride mod de mest elementaere retsprincipper og sund fornuft«, hvis Kommissionen kan se bort fra de oplysninger, disse organer har givet.

23 Den italienske regerings replik indeholder paa dette punkt en nuance af betydning; for mens den i staevningen tilsyneladende ikke udtrykkeligt anerkender, at det ikke kan bestrides, at Kommissionen har et vist skoen ved fastsaettelsen af gennemsnitsudbytterne, anerkendes dette i replikken, der besvarer Kommissionens svarskrift. Den italienske regerings befuldmaegtige har desuden i retsmoedet udtalt, at han ikke saetter spoergsmaalstegn ved Kommissionens befoejelser til at fastsaette udbytterne, og herunder til at aendre de oplysninger, medlemsstaterne har givet, men kun den i det foreliggende tilfaelde anvendte »metode«.

24 Disse befoejelser har Kommissionen ifoelge den italienske regering kun, saafremt den godtgoer, at en medlemsstats forslag ikke er blevet udarbejdet paa grundlag af de objektive kriterier for fastlaeggelse af udbytterne, der er naevnt i artikel 12 i naevnte forordning nr. 3061/84.

25 En stillingtagen til dette anbringende kraever efter min mening, at man tager sit udgangspunkt i to forskellige slags overvejelser. Den ene vedroerer faellesskabsinstitutionernes skoensbefoejelser i forbindelse med den faelles landbrugspolitik og markedsordningerne for saa vidt angaar de tal, medlemsstaterne har givet. Den anden vedroerer den korrekte fortolkning af de paaberaabte forordninger.

i) Faellesskabsinstitutionernes skoensbefoejelser i forbindelse med den faelles landbrugspolitik og markedsordningerne for saa vidt angaar de tal, medlemsstaterne har givet

26 Ifoelge Domstolens faste praksis har Kommissionen kompetence til at vedtage gennemfoerelsesbestemmelser inden for den faelles landbrugspolitik, og begrebet gennemfoerelse skal i den forbindelse fortolkes vidt (13).

27 Dette holdepunkt for fortolkningen bygger paa den kendsgerning, at Kommissionen er den eneste, der er i stand til stadigt og opmaerksomt at foelge udviklingen paa landbrugsmarkederne og til at handle med den fornoedne hurtighed. Graenserne for dens kompetence maa derfor hovedsagelig bedoemmes paa grundlag af de vigtigste generelle maal bag markedsordningen (14).

28 Noejagtigheden af de oekonomiske oplysninger, der skal danne grundlag for vedtagelsen af senere beslutninger vedroerende de forskellige markedsordninger - og i almindelighed for enhver beslutning paa den faelles landbrugspolitiks omraade - har stor betydning, idet det kun er paa grundlag af oplysninger, der er i overensstemmelse med de faktiske forhold, at denne politik effektivt kan ivaerksaettes.

29 Faellesskabets institutioner raader i den forbindelse over et vist skoen. Domstolen har i dom af 29. oktober 1980, Roquette Frères mod Raadet (15), fastslaaet, at »naar Raadet ved sin gennemfoerelse af Faellesskabets landbrugspolitik noedvendigvis maa foretage en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation, omfatter det skoen, som Raadet har, ikke udelukkende indhold og raekkevidde af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold ...«.

30 Domstolen har senere i den naevnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen bekraeftet, at Kommissionen kan kontrollere rigtigheden af de tal, de nationale myndigheder giver, og eventuelt foretage rettelser heri ex officio.

31 I sidstnaevnte sag havde Kongeriget Nederlandene rejst krav i lighed med dem, der i denne sag er rejst af den italienske regering: Efter dens opfattelse havde Kommissionen ikke kompetence til at aendre de tal, medlemsstaterne havde givet med henblik paa fastsaettelse af nedsaettelseskoefficienten, idet det alene var medlemsstaterne, der kunne udfaerdige en liste over de erhvervsdrivende og fastsaette referencemaengderne (16). Ifoelge den nederlandske regering havde Kommissionen hverken efter traktatens artikel 155 eller artikel 20 i forordningen om den faelles markedsordning for bananer (17) kompetence til ensidigt at aendre disse beregninger.

32 Domstolen forkastede denne argumentation, idet den tvaertimod udtalte, »at medlemsstaterne har den rolle at skulle indsamle og videregive oplysningerne, kan imidlertid ikke forhindre Kommissionen, som skal sikre den daglige forvaltning af den faelles markedsordning, i at kontrollere, om oplysningerne er noejagtige, og foretage rettelser heri, hvis det viser sig, at dobbelttaelling medfoerer risiko for, at grundlaget for importordningen bliver fejlagtigt« (18).

33 Nu var omstaendighederne i naevnte sag rigtignok forskellige fra omstaendighederne i den her foreliggende sag, men ikke desto mindre har Domstolens argumentation i dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen i det store og hele efter en analogi gyldighed ogsaa for forholdene i den foreliggende sag (19). Den endelige loesning maa under alle omstaendigheder traeffes paa grundlag af den fordeling af opgaverne og befoejelserne mellem medlemsstaterne og Kommissionen, der foelger af den enkelte markedsordning.

34 Det er derfor noedvendigt at undersoege saeregenhederne ved de regler, der omfatter den faelles markedsordning for fedtstoffer, hvilket konkret vil sige de forordninger, som den sagsoegende regering har paaberaabt sig.

ii) Fortolkningen af de paaberaabte forordninger

35 Det fremgaar af ordlyden af den tidligere naevnte artikel 18 i forordning nr. 2261/84, at Kommissionen tillaegges kompetence til at fastsaette udbytterne af oliven og olie »paa grundlag af oplysninger, som producentmedlemsstaterne indgiver« (20). Uanset hvilken af de saedvanlige fortolkningsmetoder der anvendes, er denne formulering ikke ensbetydende med, at Kommissionen er absolut bundet af disse oplysninger, saaledes at den ikke kan benytte andre oplysninger.

36 Anvender man en fortolkning udelukkende efter ordlyden, indebaerer ordene »paa grundlag af« en vis selvstaendighed for den, der herefter traeder i aktion. Paa et grundlag, dvs. ud fra et eller andet tilgrundliggende materiale, udfoerer den paagaeldende den opgave, der er hans. Kommissionen kan derfor tage udgangspunkt i de oplysninger, den har fra medlemsstaterne, for derefter at udforme sine egne resultater.

37 Det er indbygget i selve reglen, at forordning nr. 2261/84 giver Kommissionen en vis adgang til selvstaendigt at traeffe afgoerelse; der vil ikke vaere fornuft i at give den til opgave at fastsaette udbytterne, hvis disse paa forhaand var uigenkaldeligt fastlagt af den enkelte medlemsstat. I et saadant tilfaelde ville det vaere overfloedigt, at Forvaltningskomitéen for Fedtstoffer eller Kommissionen selv greb ind, idet den enkelte medlemsstat havde faaet til opgave endeligt at fastsaette udbytterne.

38 En analyse af bestemmelsens formaal foerer til samme resultat. Kommissionen maa for at loese sin opgave ifoelge forordningen, dvs. i samarbejde med medlemsstaterne at administrere den faelles markedsordning for fedtstoffer, raade over et vist skoen ved fastsaettelsen af de tal eller arealmaengder, der pr. definition skal vaere bestemmende for, hvilken stoette der skal ydes til producenterne.

39 Dersom man oensker, at denne stoette er i overensstemmelse med de kriterier, der har dannet baggrund for Faellesskabets politik paa omraadet, og fremdeles dermed at beskytte Faellesskabets oekonomiske interesser, saa maa denne stoette svare til virkelige og objektive tal, der ikke noedvendigvis falder sammen med de tal, medlemsstaterne har givet. Det er derfor logisk og tilmed hensigtsmaessigt, at Kommissionen er forpligtet til at undersoege, kontrollere og afveje saadanne talmaessige oplysninger og i givet fald andre relevante elementer, der ikke er blevet rigtigt vurderet i de forslag, de forskellige nationale forvaltninger har fremlagt.

40 Faktisk har den sagsoegende regering da ogsaa paa baggrund heraf i replikken og i retsmoedet erkendt, at Kommissionen har et vist skoen ved fastsaettelsen af udbytterne, og at den herved kan fravige de tal, en medlemsstat har forelagt. Efter dens opfattelse maa det herved i hvert tilfaelde godtgoeres, at den paagaeldende stats forslag ikke korrekt har anvendt kriterierne ifoelge naevnte forordning nr. 3061/84.

41 Jeg deler ikke den sidstnaevnte opfattelse. Tvaertimod er det efter min mening muligt - det er naervaerende sag et bevis paa - at en national forvaltning fastlaegger sine landbrugeres udbytter under anvendelse af de i den forbindelse relevante forordningskriterier, idet den dog samtidig undlader at tage hensyn til alle elementer, der kan paavirke fastsaettelsen af udbyttetallene.

42 Medlemsstaterne meddeler i henhold til artikel 12 i forordning nr. 3061/84 Kommissionen bestemte oplysninger og fastsaetter oliven- og olieudbytter for hvert produktionsomraade. Kommissionen er imidlertid hverken efter denne artikel eller efter andre anvendelige bestemmelser afskaaret fra paa grundlag af de tal, en medlemsstat har forelagt efter anvendelse af alle de ovenfor beskrevne kriterier, at naa til resultater, der adskiller sig fra de resultater, de nationale myndigheder er naaet til (21).

43 Konkret er efter min mening intet til hinder for, at Kommissionen fraviger de nationale talmaessige oplysninger, saafremt andre faktiske forhold eller andre relevante omstaendigheder, der ikke er blevet tilboerligt taget i betragtning af de nationale myndigheder, efter dens opfattelse i betydeligt omfang paavirker den endelige beregning af olie- og olivenudbytterne.

44 Navnlig kan Kommissionen - og her er jeg ved droeftelsens egentlige hovedspoergsmaal - retmaessigt benytte den virkelige markedssituation under et givet produktionsaars fulde udstraekning som hovedreference, dvs. som den faktiske omstaendighed, der paa den mest paalidelige maade udtrykker produktionens stoerrelse.

45 Adgangen hertil anerkendes udtrykkeligt i artikel 17a, stk. 4, i forordning nr. 2261/84, hvorefter medlemsstaterne meddeler Kommissionen oplysningerne om produktionsprognosen for olivenolie for det loebende produktionsaar, hvorefter Kommissionen »kan anvende andre oplysningskilder og i givet fald lade gennemfoere undersoegelser eller enqueter vedroerende olivenolieproduktionen« (22).

46 Den italienske regering har gjort gaeldende, at andre oplysningskilder kun kan benyttes, naar det gaelder ansaettelsen af produktionstallene for et bestemt produktionsaar, hvilket er det eneste tilfaelde, der er omhandlet i naevnte artikel 17a, stk. 4. Paa samme maade forholder det sig ikke med fastsaettelsen af udbytterne, idet artikel 12 i forordning nr. 3061/84 intet indeholder om denne mulighed.

47 Jeg har vanskeligt ved at se, hvorfor Kommissionen kan benytte andre oplysninger end dem, medlemsstaterne har givet, alene for at fastsaette den anslaaede produktion, men ikke den endelige produktion, eftersom den sidste foelger af fastsaettelsen af gennemsnitsudbytterne pr. homogen produktionszone (23).

48 Jeg mener tvaertimod, at saafremt Kommissionen har kunnet benytte saadanne oplysninger, naar det gaelder en foreloebig faktor (ansaettelse af produktionens stoerrelse), saa kan den saa meget mere tage hensyn til dem, naar det gaelder den endelige kendsgerning (den endelige produktion), og det saa meget mere som denne har afgoerende indflydelse paa forvaltningen af den faelles markedsordning.

49 Det argument, at artikel 12 i forordning nr. 3061/84 er tavs paa dette punkt, kan ikke overbevise mig. I oevrigt henvises der i artikel 17a til forordning nr. 2261/84 (der er en nyere regel end artikel 12 i forordning nr. 3061/84, idet den blev aendret ved forordning nr. 3500/90) saavel til den anslaaede produktion (stk. 2) som til den faktiske produktion (stk. 3). Paa baggrund heraf er det vanskeligt at forstaa, hvorfor sidste punktum i denne artikel 17a - dvs. bestemmelsen om, at Kommissionen kan anvende andre oplysningskilder end medlemsstaternes oplysninger - ikke skulle kunne anvendes paa de to beregninger af produktionen.

50 I forordning nr. 1187/94 anslaas den samlede produktion af olivenolie i produktionsaaret 1993/94 til 1 283 000 tons, heraf 430 000 tons fra Italien (24). Denne maengde laa naesten 200 000 tons under de italienske myndigheders beregninger, hvilket gav anledning til en protestskrivelse fra det italienske Landbrugsministerium den 2. juni 1994 (25), der imidlertid ikke gav anledning til et soegsmaal til anfaegtelse af forordning nr. 1187/94.

51 Kommissionen gik for at naa til denne maengdefastsaettelse ikke blot ud fra de oplysninger, den havde fra de forskellige forvaltninger, men ogsaa fra de oplysninger, som de beroerte erhvervsdrivende (producenter, repraesentanter for industrien og handlende) havde givet, hvilket det italienske Landbrugsministerium erkendte i skrivelsen af 2. juni 1994.

52 Heri udtrykte den italienske landbrugsminister sin bekymring med hensyn til de fremtidige - og efter hans opfattelse negative - foelger af saadanne beregninger eller ansaettelser; det faktiske oliven- og olieudbytte, der snart skulle fastsaettes for produktionsaaret 1993/94, kunne blive nedsat med ca. 30%.

53 De italienske myndigheder var saaledes klar over, at ansaettelsen eller beregningen i fremtiden af oliven- og olieproduktionen for et bestemt produktionsaar efter en gennemfoerelse heraf paa grundlag af kriterier, der kombinerede de officielle oplysninger og oplysninger, der direkte stammede fra de beroerte erhvervsdrivende, normalt ville blive efterfulgt af lignende faktiske (men ikke anslaaede) udbytter. Det er ikke blot - som jeg skal redegoere for i det foelgende - logisk, men ogsaa almindeligt i sektoren for olivenolie.

54 Faktisk er der ikke fornuft i i maj 1994 (datoen for forordning nr. 1187/94) at give en ansaettelse eller beregning paa meget kort sigt paa grundlag af markedsoplysningerne for at goere det muligt at foregribe stoetten til olivendyrkerne, og saa i juli maaned samme aar (datoen for den anfaegtede forordning) at beregne de faktiske udbytter paa grundlag af helt andre tal, der er tilvejebragt paa grundlag af rent teoretiske kriterier. Kun en antagelse om, at forholdene i produktionsaaret mellem maj og juli har aendret sig afgoerende, kan begrunde forskelle af betydning mellem de anslaaede tal og de endelige faktiske produktionsmaengder.

55 Det betyder ikke, at den »anslaaede« produktion uundgaaeligt maa blive en endelig »faktisk« produktion; aendringer mellem dem indbyrdes kan indtraede. Det er imidlertid logisk, at tallene for de endelige udbytter, saafremt de midlertidige beregninger, der gennemfoeres for at naa frem til maengden af den anslaaede produktion, er velbegrundede (fordi de er tilpasset markedet), ikke i al for hoej grad er forskellige, i al fald ikke, saafremt de faktorer, der er bestemmende for den foerste ansaettelse ikke har aendret sig vaesentligt.

56 Desuden er i det foreliggende tilfaelde begivenhedsforloebet og logikken i samklang; efter de tal, Kommissionen har givet (26), der omfatter samtlige produktionsaar fra 1987/88 til 1992/93 for alle olivenolieproducerende lande i Faellesskabet (Italien, Spanien, Graekenland, Portugal og Frankrig), er der tale om en fejlmargen paa hoejst 7% i forholdet mellem den anslaaede produktion og den faktiske produktion.

57 Specielt hvad Italien angaar, var gennemsnitsforskellen mellem de to maengder (midlertidig, anslaaet produktion og endelig, faktisk produktion) for samtlige produktionsaar fra 1987/88 til 1992/93 paa 12%. Mere konkret var den anslaaede italienske produktion i produktionsaaret foer det aar, der er omtvistet i naervaerende sag (dvs. produktionsaaret 1992/93) kun 6% lavere end den endelige produktion; den midlertidigt anslaaede produktion var paa 385 000 tons, mens den endelige produktion blev paa 410 000 tons (27).

58 Gaar man ud fra de oplysninger, der findes i parternes forskellige indlaeg, naar man til det resultat, at de tal, Kommissionen anvendte for at fastsaette de faktiske udbytter for produktionsaaret 1993/94, var mere paalidelige og bedre i overensstemmelse med den faktiske oekonomiske situation paa det italienske olivenoliemarked end de tal, den italienske forvaltning havde givet.

59 Faktisk fremgaar det af argumenterne i bilagene til svarskriftet og replikken, at de italienske tal for udbytterne (der var baseret paa kontrollen og oplysningerne for januar 1994) var for hoejt ansat, idet de ikke svarede til den faktiske situation for saa vidt angaar udbuddet af varer, som bedst kommer til udtryk i markedspriserne.

60 Den italienske regering er ikke gaaet ind i en droeftelse af Kommissionens udtalelse (28) om det tidspunkt, hvorpaa Age-Control havde afsluttet indsamlingen af oplysninger, foer kontoret udarbejdede forslag, dvs. januar 1994. Selv om man afgjort normalt i visse omraader af Syditalien i slutningen af januar maaned er langt fremme med olivenplukningen, kan det lige saa bestemt siges, at dette ikke gaelder for hele den italienske produktion. Det er derfor muligt, at klimatiske forhold eller forhold af anden art i tiden efter januar har haft en negativ indflydelse paa olivenolieproduktionen, som Kommissionen har anfoert i denne sag under henvisning til de ugunstige klimatologiske faktorer de foelgende maaneder (29).

61 Kommissionen har bekraeftet, at det faktisk i det foreliggende tilfaelde forholdt sig saaledes, idet den har vedlagt en i februar 1994 offentliggjort nyhedsbulletin fra ISMEA vedroerende »den italienske olivenolieproduktion i 1993« som bilag 3 til duplikken. Ifoelge denne bulletin »har man aendret de [tidligere] anslaaede produktionstal i nedadgaaende retning som foelge af de skader, der er fremkaldt af de daarlige klimatiske forhold ved produktionsaarets begyndelse ... Virkningerne af de klimatiske forhold har navnlig gjort sig gaeldende i syden og har vaeret saerlig store i Apulien«. Ifoelge den samme bulletin var den olivenolieproduktion, som ISMEA havde beregnet for Italien for det paagaeldende produktionsaar ikke paa mere end 450 000 tons.

62 Hvad enten det nu skyldes klimatiske eller andre forhold, staar det fast, at de oekonomiske faktorer, som Kommissionen har beskrevet, og som den italienske regering kun ufuldstaendigt har gendrevet, beviser, at produktionen for produktionsaaret 1993/94 ikke kunne svare til de tal, som den italienske regering havde forelagt; markedssituationen viser med udgangspunkt i det foregaaende produktionsaar, at de endelige tal fra det foregaaende produktionsaar ikke under nogen omstaendighed blev overgaaet, men at det forholdt sig omvendt.

63 Saafremt man gaar ud fra en forudsaetning om, at prisfastsaettelsen paa et marked som Faellesskabets olivenoliemarked (30) daekkende afspejler udbud og efterspoergsel, viser de nedenfor anfoerte elementer, at produktionen for produktionsaaret 1993/94 kun kunne vaere lavere end produktionen aaret foer:

- Priserne i produktionsaaret 1993/94 for de forskellige olietyper steg og laa i al fald over interventionspriserne i modsaetning til, hvad der var tilfaeldet i produktionsaaret 1992/93.

- I produktionsaaret 1993/94 forekom der ikke, som i produktionsaaret 1992/93, ansoegninger om placering under ordninger om privat oplagring.

- I produktionsaaret 1993/94 var det noedvendigt at saelge mindst 140 000 tons, der var oplagret i det foregaaende produktionsaar, til priser, der laa over interventionspriserne.

64 Alle de anfoerte forhold er med til at udgoere et bevis for, at de til raadighed staaende maengder af olivenolie faldt i produktionsaaret 1993/94 og ikke under nogen omstaendighed kunne vaere stoerre end maengderne i produktionsaaret 1992/93.

65 De italienske myndigheders midlertidige vurdering (630 000 tons) for produktionsaaret 1993/94, der laa langt over selv den faktiske produktion i det foregaaende produktionsaar, var saaledes klart al for positiv.

66 De endelige udbytter, som den italienske forvaltning foreslog for produktionsaaret 1993/94, og som gav en endelig produktion paa 581 954 tons olivenolie (31), der ogsaa var hoejere end produktionen i det foregaaende produktionsaar, var ogsaa uforholdsmaessige. Derimod var de tal, Kommissionen havde fastsat for de italienske udbytter i den i sagen anfaegtede forordning og dermed den deraf foelgende endelige produktion langt mere i overensstemmelse med de faktiske forhold.

67 Sammenfattende har Kommissionen efter forordningerne om den faelles markedsordning for fedtstoffer adgang til at anvende andre produktionstal end dem, medlemsstaterne har givet, naar disse sidste ikke, som det er tilfaeldet i denne sag, er i overensstemmelse med den faktiske situation i sektoren. Kommissionen kan i et saadant tilfaelde benytte andre oplysninger - herunder oplysninger fra de erhvervsdrivende og oplysninger, der foelger af den faktiske markedsudvikling - og i overensstemmelse hermed for det enkelte produktionsaar beregne de oliven- og olivenolieudbytter, der skal danne grundlag for fastsaettelsen af stoetten til olivendyrkerne.

68 Foelgelig er anbringenderne om tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet som foelge af - som det hedder i den italienske regerings replik - »vedtagelsen af en beslutning, der fraviger forud fastsatte generelle bestemmelser for vedtagelsen« ogsaa grundloese.

69 Det foerste anbringende skal derfor forkastes.

Det andet anbringende

70 Den italienske regering har gjort gaeldende, at den forordning, sagen vedroerer, ikke rummer en fyldestgoerende begrundelse, og at den derfor skal annulleres.

71 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at den begrundelse, som kraeves i henhold til traktatens artikel 190, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den faellesskabsmyndighed, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, dels saaledes at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, dels saaledes at Domstolen kan udoeve sin proevelsesret.

72 Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de relevante faktiske og retlige momenter, idet spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (32).

73 Det angives i foerste betragtning til den anfaegtede forordning, hvilket grundlag Kommissionen benyttede for at nedsaette de tal, som de italienske myndigheder havde forelagt: »Tallene for de italienske udbytter [i bilag 1] er justeret i forhold til medlemsstatens tal for at opnaa overensstemmelse med den anslaaede produktion i Kommissionens forordning (EF) nr. 1187/94.«

74 Det kan derfor ikke goeres gaeldende, at forordningen ikke har angivet de grunde, som fik Kommissionen til at handle, som den gjorde. Den citerede betragtning udtrykker klart, at nedsaettelsen af udbytterne i forhold til de forelagte tal skyldes sammenhaengen mellem den anslaaede produktion og den endelige produktion. Noget andet er, om sagsoegeren kan give sin tilslutning til saadanne kriteriers retmaessighed og foelgerne heraf, men dette forhold har ingen betydning for det egentlige begrundelseskrav.

75 Faktisk har den italienske regering uden omsvoeb i replikken erkendt, at forordningen var begrundet, og det andet anbringende mister derfor enhver virkning. Man kan saaledes i replikken laese, at »forordningen indeholder en klar, saerlig begrundelse for den omstaendighed, at de italienske udbytter blev fastsat paa en maade, der vaesentligt adskilte sig fra de udbytter, der var indeholdt i det nationale forslag ...«.

Det tredje anbringende

76 Den sagsoegende regering har med sit sidste anbringende kritiseret Kommissionen for med vedtagelsen af den anfaegtede forordning at have gjort sig skyldig i magtfordrejning.

77 Da magtfordrejning kendetegnes ved, at de befoejelser, der er tillagt et organ eller en forvaltning i almindelighed, anvendes med henblik paa at forfoelge andre formaal end dem, der er fastsat for befoejelsernes udoevelse, ville Kommissionen have gjort sig skyldig i en magtfordrejning, hvis den havde udstedt forordningen for at naa et andet maal, end det, der gik ud paa at bidrage til den bedst mulige gennemfoerelse af ordningen for stoette til olivenolieproduktionen.

78 Et soegsmaal, hvorunder det goeres gaeldende, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning, maa, hvis dette synspunkt skal kunne laegges til grund, i al fald beskrive det formaal, der anses for det rette - forstaaet som det formaal, der soeges realiseret med den bestemmelse, der anvendes - saavel som det herfra forskellige formaal, som Kommissionen kritiseres for at have forfulgt.

79 Noget saadant har der ikke vaeret tale om i det foreliggende tilfaelde. Fremstillingen i staevningen afsluttes med en udtalelse om, at Kommissionen ved at knytte fastsaettelsen af udbytterne til den anslaaede stoerrelse af den forventede produktion »har forfulgt og naaet det maal, som ikke er retmaessigt efter forordning nr. 2261/84, og som gaar ud paa at anvende selvstaendige vurderinger ved fastsaettelsen af udbytterne i stedet for blotte berigtigelser af de oplysninger, medlemsstaterne har givet«.

80 Denne udtalelse saetter fejlagtigt lighedstegn mellem formaal (eller maalsaetninger) og midler eller metoder. Anvendelsen af andre oplysninger end dem, medlemsstaterne har givet, er ikke et »formaal«, men et middel til at naa et maal. Som Kommissionen med foeje har anfoert, har den i det foreliggende tilfaelde alene sat sig som maal at bidrage til en mere effektiv forvaltning af den faelles markedsordning for fedtstoffer.

81 Selv om det antages, at Kommissionens fastsaettelse af udbytterne paa grundlag af andre oplysninger end dem, medlemsstaterne har givet, ikke skulle vaere gyldig, foerer dette ikke til, at den anfaegtede forordning - der i saa fald ville vaere ugyldig som stridende mod bestemmelserne om fastsaettelsen af disse udbytter - er behaeftet med magtfordrejning; Kommissionen ville have handlet for at naa det med reglerne tilsigtede formaal, men under anvendelsen af et forkert middel.

82 Ogsaa dette anbringende skal derfor forkastes.

Sagens omkostninger

83 Efter procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har nedlagt en paastand som naevnt, og denne skal derfor tages til foelge.

Forslag til afgoerelse

84 Af alle de anfoerte grunde foreslaar jeg Domstolen at

1) frifinde Kommissionen og

2) paalaegge Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.

(1) - EFT L 193, s. 1.

(2) - EFT 1965-1966, s. 193.

(3) - EFT L 208, s. 3.

(4) - Som affattet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3499/90 af 27.11.1990 (EFT L 338, s. 1).

(5) - Artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 2261/84, som affattet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3500/90 af 27.11.1990 (EFT L 338, s. 3), har foelgende ordlyd: »Til olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er paa mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsaar, ydes stoetten ifoelge artikel 5, stk. 2, foerste led, i forordning nr. 136/66/EOEF for den maengde olie, der rent faktisk er produceret i en godkendt oliemoelle. Til andre olivendyrkere ydes stoetten i henhold til artikel 5, stk. 2, andet led, i forordning nr. 136/66/EOEF og er lig med den stoette, der beregnes ved, at gennemsnittet af de udbytter af oliven og olie, der er fastsat skoensmaessigt i de sidste fire produktionsaar i henhold til artikel 18 i naervaerende forordning, multipliceres med antallet af producerende oliventraeer, idet stoetten er betinget af, at forarbejdningen af olivenolie har fundet sted paa en godkendt oliemoelle.«

(6) - Som affattet ved naevnte forordning nr. 3500/90.

(7) - EFT L 208, s. 11.

(8) - EFT L 288, s. 52.

(9) - Som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1318/92 af 22.5.1992 (EFT L 140, s. 11).

(10) - EFT L 132, s. 4.

(11) - Forskellene mellem de nationale oplysninger og forordningen vedroerer fastsaettelsen af maengden i kg af oliven for hvert enkelt trae. Kommissionen har saaledes fulgt de tal, der svarer til maengden i kg olie pr. 100 kg oliven.

(12) - Bestemmelserne herom findes i forordning nr. 2262/84.

(13) - Dom af 29.6.1989, sag 22/88, Vreugdenhil m.fl., Sml. s. 2049, praemis 16.

(14) - Den naevnte dom i sagen Vreugdenhil m.fl., praemis 16; dom af 2.2.1988, sag 61/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 431, praemis 7, af 11.3.1987, forenede sager 279/84, 280/84, 285/84 og 286/84, Rau m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1069, praemis 14, og af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, praemis 30; disse domme indeholder alle udtalelser paa linje hermed.

(15) - Sag 138/79, Sml. s. 3333.

(16) - Sagen drejede sig om Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2920/93 af 22.10.1993 om fastsaettelse af den faelles nedsaettelseskoefficient til beregning af den maengde bananer, der skal tildeles hver erhvervsdrivende i kategorien A og B af det aarlige toldkontingent i andet halvaar af 1993 (EFT L 264, s. 40).

(17) - Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13.2.1993 om den faelles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1).

(18) - Praemis 37.

(19) - I dommens praemis 38, 39 og 40 tilfoejede Domstolen, at dommen af 20.1.1993, forenede sager C-106/90, C-317/90 og C-129/90, Emerald Meats mod Kommissionen (Sml. I, s. 209, praemis 40), hvorefter det forhold, at Faellesskabet varetager forvaltningen, ikke noedvendigvis betyder, at Kommissionen i konkrete tilfaelde skal kunne korrigere de fejlagtige afgoerelser, der traeffes af de nationale myndigheder i forbindelse med forvaltningen, ikke paa nogen maade er til hinder for, at der anerkendes en kompetence for Kommissionen til at kontrollere og foretage rettelser i de meddelte nationale oplysninger.

(20) - Min fremhaevelse.

(21) - Droeftelserne har paa dette punkt naesten udviklet sig til ordkloeveri: Den italienske regering har erkendt, at Kommissionen kan foretage en »rettelse« af de nationale tal, men ikke »udskifte dem«. Kommissionen har paa sin side omtalt sin virksomhed i forbindelse med disse talmaessige oplysninger som en »tilpasning«. De tre ord udtrykker det samme faktiske resultat: Forskellen mellem visse oplysninger og andre oplysninger. Efter min mening er spoergsmaalet ikke af kvantitativ, men af kvalitativ art, idet det drejer sig om befoejelsen til at aendre tal. Anerkendes der foerst en adgang hertil, skal det alene vurderes, paa grundlag af hvilke kriterier de nye tal kan fastsaettes.

(22) - Min fremhaevelse.

(23) - Jf. punkt 19 i dette forslag til afgoerelse.

(24) - Dette tal fandtes i den rapport, som EUGFL den 28.6.1994 tilstillede den italienske forvaltning (bilag 4 til svarskriftet).

(25) - Forekommer som bilag 1 til svarskriftet.

(26) - »Undersoegelsen af fejlmargenerne for henholdsvis den anslaaede produktion og den faktiske produktion«, der er knyttet som bilag 3 til svarskriftet.

(27) - Jeg skal senere komme naermere ind paa den betydning, som oplysningerne for det sidstnaevnte produktionsaar har for fastsaettelsen af de udbytter, der er omtvistet i sagen.

(28) - Denne udtalelse svarer i oevrigt til den meddelelse, som Kommissionen den 28.7.1994 tilstillede det italienske Landbrugsministerium og kontoret »Age-Control«. Det fastslaas deri, at »den fastsaettelse af udbytterne [der er gennemfoert af Italien] bygger paa en kontrol, der er blevet gennemfoert frem til januar maaned. Denne kontrol burde have vaeret fortsat, i al fald indtil udgangen af marts, for at tage hoejde for de saerlige forhold, der kunne paavirke de opnaaede maengder og for at forbedre vurderingen af produktionens stoerrelse«.

(29) - I den meddelelse fra luftvaabenets meteorologiske tjeneste, som Kommissionen har vedlagt som bilag 4 til duplikken, fremhaeves det, at der i 14 dage i februar 1994 »var tale om meget kraftig nedboer i Apulien, Kalabrien og paa Sicilien«.

(30) - Efter Kommissionens angivelser er Faellesskabet den stoerste producent (80%), den stoerste forbruger (75%) og den stoerste udbyder af olivenolie. Heraf foelger, at Faellesskabets marked for denne vare i praksis ikke paavirkes af indfoersel og udfoersel, og at faellesskabspriserne er referencepriser paa verdensplan.

(31) - Disse tal findes i det dokument, der er vedlagt som bilag 3 til staevningen.

(32) - Jf. dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 16, samt den dér naevnte praksis.