FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 16. december 2021 ( 1 )

Sag C-453/20

CityRail a.s.

mod

Správa železnic, státní organizace

procesdeltager:

ČD Cargo a.s.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (tilsynsorgan med ansvar for adgang til transportinfrastruktur, Den Tjekkiske Republik))

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 267 TEUF – begrebet en national ret – kriterier – tilsynsorgan for jernbanesektoren – direktiv 2012/34/EU – artikel 56 – tilsynsorganets funktioner – administrativ karakter – afvisning af anmodningen om præjudiciel afgørelse – jernbanetransport – det fælles europæiske jernbaneområde – adgang til infrastruktur og servicefaciliteter – læsseramper i godsterminaler – ændring af afgifterne for adgang til infrastruktur og for adgang og ydelser i servicefaciliteterne – infrastrukturforvalterens og tilsynsorganets pligt til at anvende direktiv 2012/34/EU«

1. Den Tjekkiske Republiks myndighed med ansvar for adgang til transportinfrastruktur ( 2 ) har over for Domstolen rejst tvivl om fortolkningen af direktiv 2012/34/EU ( 3 ), navnlig for så vidt angår læsseramper og de afgifter, der er forbundet med anvendelsen heraf.

2. Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan ikke antages til behandling, medmindre Domstolen anerkender, at den pågældende myndighed varetager en judiciel funktion i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF. Som jeg vil redegøre for i det følgende, bør den efter min opfattelse ikke anerkende dette.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten. Direktiv 2012/34

3. Artikel 3 (»Definitioner«) har følgende ordlyd: »I dette direktiv forstås ved: […] 2) »infrastrukturforvalter«: ethvert organ eller enhver virksomhed, der er ansvarlig for drift, vedligeholdelse og fornyelse af jernbaneinfrastruktur på et net såvel som for deltagelse i udviklingen heraf som fastsat af medlemsstaten inden for rammerne af dens generelle politik vedrørende udvikling og finansiering af infrastruktur 3) »jernbaneinfrastruktur«: elementerne i bilag I […] 11) »servicefacilitet«: anlæg, herunder grunde, bygninger og udstyr, som er særligt indrettet, helt eller delvis, med henblik på levering af en eller flere af de ydelser, der er omhandlet i bilag II, punkt 2-4 […] 26) »netvejledning«: den vejledning, der indeholder en detaljeret redegørelse for almindelige regler, tidsfrister, procedurer og kriterier for afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne, herunder alle andre oplysninger, der er nødvendige for at kunne ansøge om infrastrukturkapacitet […]«

4. Artikel 13 (»Betingelser for adgang til tjenesteydelser«) bestemmer: »1. Infrastrukturforvaltere leverer uden forskelsbehandling alle jernbanevirksomheder de minimumsadgangsydelser, der er fastlagt i bilag II, punkt 1. 2. Operatører af servicefaciliteter giver uden forskelsbehandling alle jernbanevirksomheder adgang, herunder sporadgang, til faciliteterne i bilag II, punkt 2, og til de i disse faciliteter leverede ydelser. […]«

5. Artikel 27 (»Netvejledning«) er affattet som følger: »1. Efter høring af de berørte parter udarbejder og offentliggør infrastrukturforvalteren en netvejledning […] 2. Netvejledningen indeholder en redegørelse for karakteren af den infrastruktur, som er til rådighed for jernbanevirksomheder, og oplysninger om vilkårene for adgang til den relevante jernbaneinfrastruktur. Netvejledningen indeholder også oplysninger om vilkårene for adgang til servicefaciliteter koblet til infrastrukturforvalterens net og for levering af ydelser i disse faciliteter […]. Netvejledningens indhold er fastlagt i bilag IV. 3. Netvejledningen ajourføres og ændres i nødvendigt omfang. 4. Netvejledningen offentliggøres mindst fire måneder inden udløbet af fristen for ansøgninger om infrastrukturkapacitet.«

6. Det fremgår af artikel 29 (»Fastlæggelse og opkrævning af afgifter«): »1. Medlemsstaterne fastlægger en afgiftsramme under overholdelse af den forvaltningsmæssige uafhængighed i artikel 4. Under iagttagelse af dette krav fastsætter medlemsstaterne også de nærmere regler for afgifterne eller overdrager beføjelserne hertil til infrastrukturforvalteren. Medlemsstaterne sikrer, at netvejledningen indeholder afgiftsrammen og ‑reglerne eller henviser til et websted, hvor afgiftsrammen og ‑reglerne offentliggøres. Infrastrukturforvalteren fastlægger og opkræver afgiften for brugen af infrastruktur i overensstemmelse med de fastlagte afgiftsrammer og ‑regler. […]«

7. Artikel 31 (»Afgiftsprincipper«) bestemmer: »1. Afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur og servicefaciliteter betales til henholdsvis infrastrukturforvalteren og operatøren af servicefaciliteten og anvendes til at finansiere deres virksomhed. […] 3. […] afgifterne [fastsættes] for minimumsadgangsydelserne og for adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter, som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten. […] 7. Afgiften for sporadgang til servicefaciliteter, jf. bilag II, punkt 2, og levering af ydelser i sådanne faciliteter må ikke overstige omkostningerne ved at levere dem, iberegnet en rimelig fortjeneste. […]«

8. Artikel 55 (»Tilsynsorgan«) har følgende affattelse: »1. Hver medlemsstat opretter et enkelt nationalt tilsynsorgan for jernbanesektoren. Dette organ skal være en særskilt myndighed, som organisatorisk, funktionelt, hierarkisk og med hensyn til beslutningstagning er retligt adskilt fra og uafhængigt af enhver anden offentlig eller privat enhed, jf. dog stk. 2. Det skal også med hensyn til organisation, finansieringsbeslutninger, retlig struktur og beslutningstagning være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan og tildelingsorgan og enhver ansøger. Det skal desuden være funktionelt uafhængigt af enhver kompetent myndighed, der tager sig af tildelingen af en kontrakt om offentlig tjeneste. […]«

9. Det fremgår af artikel 56 (»Tilsynsorganets funktioner«): »1. Med forbehold af artikel 46, stk. 6, har en ansøger ret til at indgive klage til tilsynsorganet, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især ved en afgørelse truffet af infrastrukturforvalteren eller, hvis det er relevant, jernbanevirksomheden eller operatøren af en servicefacilitet vedrørende: a) den foreløbige og endelige udgave af netvejledningen b) de kriterier, der er anført i netvejledningen c) tildelingsprocessen og dens resultat d) afgiftsordninger e) niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter, som virksomheden skal eller kan komme til at skulle betale f) ordninger vedrørende adgang i henhold til artikel 10-13 g) adgang til og opkrævning af afgifter for tjenester i henhold til artikel 13. 2. Med forbehold af de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser til at sikre konkurrencen på markederne for jernbanetjenester har tilsynsorganet beføjelse til at overvåge konkurrencesituationen på markederne for jernbanetransportydelser, herunder navnlig markedet for højhastighedspassagertransport, og infrastrukturforvalteres aktiviteter i forbindelse med stk. 1, litra a)-j).Tilsynsorganet skal navnlig føre tilsyn med overholdelse af stk. 1, litra a)-j), på eget initiativ med henblik på at undgå forskelsbehandling af ansøgerne. Det kontrollerer især, om netvejledningen indeholder diskriminerende bestemmelser eller giver infrastrukturforvalteren skønsbeføjelser, som kan anvendes til at forskelsbehandle ansøgerne. […] 6. Tilsynsorganet sikrer, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel IV, afdeling 2, og ikke indebærer forskelsbehandling. Forhandlinger mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter er kun tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet. Tilsynsorganet griber ind, hvis forhandlingerne kan forventes at stride mod dette kapitel. […] 8. Tilsynsorganet er beføjet til at forlange relevante oplysninger fra infrastrukturforvalteren, ansøgere og alle involverede tredjeparter i den pågældende medlemsstat. […] 9. Tilsynsorganet behandler alle klager og anmoder i givet fald om relevante oplysninger og tager initiativ til høring af alle relevante parter senest en måned efter modtagelse af klagen. Det behandler alle klager, træffer de fornødne foranstaltninger og informerer de relevante parter om sin begrundede afgørelse inden for en forud fastsat rimelig frist, dog altid senest seks uger efter modtagelsen af alle relevante oplysninger. Med forbehold af de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser til at sikre konkurrencen på markederne for jernbanetjenesteydelser træffer tilsynsorganet, hvor det er nødvendigt, på eget initiativ afgørelse om passende foranstaltninger med henblik på at korrigere forskelsbehandling af ansøgere, markedsforvridning og alle andre former for uønsket udvikling på disse markeder, navnlig med hensyn til stk. 1, litra a) til j). En afgørelse truffet af tilsynsorganet er bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter og er ikke underlagt kontrol fra en anden administrativ instans’ side. Tilsynsorganet skal kunne håndhæve sine afgørelser med passende sanktioner, herunder bøder. […] 10. Medlemsstaterne sikrer, at afgørelser truffet af tilsynsorganet kan prøves ved en domstol. Klager kan have opsættende virkning for tilsynsorganets afgørelse, hvis den umiddelbare virkning af tilsynsorganets afgørelse vil kunne påføre den klagende part uoprettelig eller tydeligt urimelig skade. Denne bestemmelse berører ikke de beføjelser, som den domstol, der behandler klagen, har i medfør af forfatningsretlige bestemmelser, hvor det er relevant. […]«

10. Bilag I (»Liste over jernbaneinfrastrukturelementer«) har følgende ordlyd: »Jernbaneinfrastruktur omfatter følgende elementer, såfremt disse hører til hoved- og sidesporene, med undtagelse af spor inden for reparationsværksteder, baneværksteder eller lokomotivremiser samt private sportilslutninger: […] – […] personperroner og læsseramper, herunder på passagerstationer og i godsterminaler […] […]«

11. Følgende fremgår af bilag II (»Ydelser, der skal leveres til jernbanevirksomhederne«): »1. Minimumsadgangsydelser omfatter: […] c) brug af jernbaneinfrastrukturen, herunder sporskifter og skiftestationer […] 2. Der skal også gives adgang, herunder sporadgang, til følgende servicefaciliteter, når de findes, og til de ydelser, der leveres i disse faciliteter: […] b) godsterminaler […]«

12. Bilag IV (»Netvejledningens indhold«) er affattet som følger: »Netvejledningen, jf. artikel 27, skal indeholde følgende oplysninger: […] 2) Et afsnit om afgiftsprincipper og tariffer. Afsnittet skal indeholde de fornødne detaljerede oplysninger om afgiftsordningen og tilstrækkelige oplysninger om afgifter samt andre relevante oplysninger om adgang for de i bilag II anførte tjenesteydelser, der kun leveres af en enkelt leverandør. Det skal i detaljer beskrive den metode og de regler og, hvor det er relevant, skalaer, der anvendes i forbindelse med gennemførelsen af artikel 31 til 36, hvad angår både omkostninger og afgifter. Det skal indeholde oplysninger om allerede besluttede eller planlagte afgiftsændringer for de næste fem år, hvis oplysningerne foreligger. […] 6) Et afsnit med oplysninger om adgang til og afgifter for servicefaciliteter, jf. bilag II. Operatører af servicefaciliteter, som ikke kontrolleres af infrastrukturforvalteren, skal forelægge oplysninger om afgifter for adgang til faciliteten og for leveringen af tjenester, samt oplysninger om de tekniske adgangsbetingelser, som skal anføres i netvejledningen, eller henvise til et websted, hvor disse oplysninger stilles gratis til rådighed i elektronisk format. […]«

B. Tjekkisk ret

13. I henhold til § 2, nr. 15, i zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] ( 4 )»består statsadministrationens centrale myndigheder i Den Tjekkiske Republik af følgende: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]«.

14. Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ( 5 ) regulerede UPDI. I henhold til lovens § 3, stk. 2, er det pågældende organ uafhængigt, handler upartisk og er alene underlagt lovene og øvrige retsforskrifter i forbindelse med udøvelsen af sine kompetencer ( 6 ).

15. Ved zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty ( 7 ) oprettedes den enhed, der har til opgave at forvalte jernbaneinfrastrukturen ( 8 ).

16. Staten hæfter for jernbaneinfrastrukturforvalterens forpligtelser. Jernbaneinfrastrukturforvalteren administrerer de statslige aktiver og udfører sine aktiviteter i offentlighedens interesse. Regeringen udnævner og afskediger dens bestyrelsesmedlemmer.

17. Det bestemmes i § 3, stk. 1, litra k), i bekendtgørelse nr. 76/2017 ( 9 ), at af- og pålæsningssteder beregnet til godstransport udgør operationelle dele af jernbanestationen. Denne er i henhold til jernbanelovens § 2, stk. 9, en serviceinfrastrukturfacilitet.

18. Jernbanelovens § 33, stk. 1, bestemmer, at infrastrukturforvalteren som ansvarlig for kapacitetstildelingen udarbejder og offentliggør netvejledningen.

19. I henhold til jernbanelovens § 34e, stk. 1, har UPDI beføjelse til, enten af egen drift eller på foranledning af en ansøger til jernbanekapacitetstildelingen, at undersøge, om netvejledningen er i overensstemmelse med jernbaneloven.

II. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

20. Infrastrukturforvalteren godkendte et dokument med titlen »Beskrivelse af servicefaciliteter« (herefter »beskrivelsen«) ( 10 ).

21. Selskabet CityRail a.s. ( 11 ) henvendte sig til UPDI under henvisning til artikel 55 i direktiv 2012/34 med henblik på, at der blev foretaget en gennemgang af beskrivelsen, hvori af- og pålæsningssteder for gods stod opført som servicefaciliteter.

22. Infrastrukturforvalteren har præciseret, at disse steder består af forhøjede (over sporniveau) og ikke-forhøjede (på sporniveau) betjeningsflader ved siden af sporene, bygget med henblik på pålæsning af gods, og sporene ved siden af på- og aflæsningsområder.

23. UPDI er imidlertid i tvivl om, hvorvidt disse på- og aflæsningssteder kan kvalificeres som servicefaciliteter. Efter dens opfattelse henhører de snarere under begrebet jernbaneinfrastruktur, også i de tilfælde, hvor de befinder sig inde i godsterminaler, og uanset om de befinder sig ved siden af hovedsporene eller servicesporene.

24. UPDI har rejst dette spørgsmål (som den anser for det centrale spørgsmål) for Domstolen og ønsker endvidere oplyst: – om infrastrukturforvalteren (som i dette tilfælde ligeledes er operatør af servicefaciliteterne) til enhver tid kan ændre prisen for brug af jernbaneinfrastruktur eller servicefaciliteter – om infrastrukturforvalteren som en enhed, der er underlagt statens myndighed og kontrol, har pligt til at anvende de regler i direktiv 2012/34, som har direkte virkning, eller om den udelukkende skal handle i overensstemmelse med den nationale lovgivning, og – om reglerne i netvejledningen kan anses for diskriminerende, hvis de er i strid med de bestemmelser i EU-retten, som infrastrukturforvalteren skal overholde.

25. Nærmere bestemt har UPDI forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal på- og aflæsningsstedet med henblik på godstransport sammen med de tilhørende spor anses for at udgøre en del af jernbaneinfrastrukturen i henhold til artikel 3, nr. 3), i direktiv 2012/34? 2) Kan infrastrukturforvalteren til enhver tid i henhold til direktiv 2012/34 ændre prisen for brug af jernbaneinfrastruktur eller servicefaciliteter til skade for jernbaneoperatører? 3) Er direktiv 2012/34 bindende for Správa železnic (en statslig jernbanetrafikmyndighed, Den Tjekkiske Republik) i henhold til artikel 288 TEUF? 4) Kan reglerne i netvejledningen anses for diskriminerende, hvis de er i strid med de bestemmelser i EU-retten, som jernbanetrafikmyndigheden skal overholde?«

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

26. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 23. september 2020.

27. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 101, stk. 1, anmodede Domstolen UPDI om en nærmere redegørelse for dens judicielle karakter.

28. Den 10. november 2020 fremsendte UPDI sin redegørelse, som blev forelagt intervenienterne i sagen, således at de kunne fremsætte deres bemærkninger hertil.

29. UPDI reagerede på den tjekkiske regerings og Kommissionens anbringender i en ny skrivelse af 10. juni 2021.

30. Der er indgivet skriftlige indlæg af infrastrukturforvalteren, CityRail, ČD Cargo a.s. ( 12 ), den tjekkiske, den spanske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen.

31. Det er ikke blevet anset for nødvendigt at afholde et retsmøde.

IV. Formaliteten vedrørende den præjudicielle forelæggelse. Begrebet »ret« og tilsynsorganer for jernbanesektoren

32. Flere af intervenienterne i den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse har rejst indsigelse mod UPDI’s karakter af en »ret«. Kommissionen, den spanske regering og den tjekkiske regering selv har bestridt, at UDPI skulle have karakter af en ret.

33. Domstolen vurderede i sin tid ( 13 ), at Schienen-Control Kommission (tilsynsorganets jernbanekontrolkommission, Østrig) »skal anses for en ret i artikel 267 TEUF’s forstand«. Denne udtalelse har ledt UPDI til, såvel i sin forelæggelsesafgørelse som i den senere redegørelse, at påberåbe sig den samme kvalifikation ( 14 ).

34. I mit forslag til afgørelse Westbahn Management II ( 15 ), som blev offentliggjort flere år efter dommen i sagen Westbahn Management I, stillede jeg mig »tvivlende over for denne kvalificering, som af lignende årsager kunne gøre sig gældende for stort set alle sektortilsynsmyndigheder«.

35. I dommen i sagen Westbahn Management I analyserede Domstolen de særlige omstændigheder ved Schienen-Control Kommission (jernbanekontrolkommission) efter at have undersøgt, om organet var oprettet ved lov, havde permanent karakter, virkede som obligatorisk retsinstans, anvendte en kontradiktorisk sagsbehandling, traf afgørelse på grundlag af retsregler og var uafhængigt ( 16 ).

36. Uanset om dette er den sædvanlige fremgangsmåde, må der imidlertid sættes spørgsmålstegn ved, om den er relevant i forbindelse med organer, som pr. definition skal være uafhængige. Kravet om, at tilsynsorganerne for jernbanesektoren er uafhængige, er fastsat i artikel 55 i direktiv 2012/34 og videreføres i de nationale love, der gennemfører direktivet.

37. EU-lovgiver udarbejdede i artikel 56 i direktiv 2012/34 en skabelon for nationale tilsynsorganer for jernbanesektoren, som, om end de ganske vist skal være uafhængige af andre myndigheder, fungerer inden for det samme område som statsadministrationen. Der blev givet sanktionsbeføjelser samt beføjelser, der i det væsentlige er administrative ( 17 ), og som adskiller sig fra de aktiviteter, der kendetegner en ret.

38. For at kunne anvende kategorierne i artikel 267 TEUF på disse tilsynsorganer er det efter min opfattelse nødvendigt at graduere den traditionelle retspraksis, som Domstolen har anlagt.

39. En sådan graduering er så meget desto mere hensigtsmæssig, eftersom Domstolen selv har nuanceret sin praksis vedrørende artikel 267 TEUF ( 18 ). Navnlig har den for nyligt afsagt dom i sagen Anesco m.fl. ( 19 ), som er relevant for tilsynsorganer.

40. I den pågældende dom afviste Domstolen, at et andet tilsynsorgan på jernbaneområdet, nemlig Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (den nationale kommission for markeder og konkurrence, herefter »CNMC«) i Spanien, havde karakter af en ret (og afviste således dens anmodning om præjudiciel afgørelse) ( 20 ). Jeg vil i det følgende gøre rede for konsekvenserne heraf for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.

41. Det er korrekt, at Domstolen i dommen i sagen Westbahn Management I medgav, at en kontrolkommission, som var oprettet under det østrigske tilsynsorgan, kunne påberåbe sig artikel 267 TEUF. Gennem denne adfærd fortsatte Domstolen efter min opfattelse med en inerti, som muligvis kunne anses for rimelig på det pågældende tidspunkt (2012), men som jeg ikke mener kan retfærdiggøres den dag i dag.

42. Henset til tilsynsorganernes nuværende lovgivningsmæssige situation, som reguleres af de fælles retningslinjer i direktiv 2012/34, er det således nødvendigt i første omgang at henholde sig til indholdet af de funktioner, der gør det muligt at kvalificere deres handlinger som administrative eller judicielle.

43. Den tilgang, som jeg anbefaler, støttes af de parter, der taler for en afvisning af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. De har anført, at UPDI – selv om den kvalificerer sig selv som en ret – organisatorisk set udgør en del af statsadministrationen, træffer sine afgørelser i administrative sager og iagttager de generelle bestemmelser, der gælder for sådanne sager ( 21 ).

44. Den tilgang, som jeg anbefaler, er i øvrigt ikke ualmindelig for Domstolens praksis. I andre domme har Domstolen med henblik på at fastlægge det forelæggende organs karakter foretaget en afvejning af, om den pågældende ret behandler en sag, »som er bestemt til at resultere i en afgørelse, der har judiciel karakter« ( 22 ).

45. I de afgørelser, hvori denne tilgang anvendes, fremhæves følgende indikatorer for, hvornår et organ ikke kan kvalificeres som en ret i henhold til artikel 267 TEUF: – Den omstændighed, at det kan handle af egen drift, »er et indicium for, at [det] ikke har karakter af en »ret«, men har et administrativt organs kendetegn« ( 23 ). – Når det ikke har til opgave at kontrollere lovligheden af en afgørelse, men derimod for første gang at tage stilling til en anmeldelse fra en af kommunens borgere, skal det pågældende organ »ikke træffe afgørelse i en tvist i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis« ( 24 ). – Den omstændighed, at organet »handler […] som særlig myndighed, der udøver sanktionsbeføjelser på de områder, der henhører under dets kompetence, er et indicium for, at [det] er af administrativ og ikke judiciel karakter« ( 25 ). – »Et nationalt organ kan […] ikke kvalificeres som en »ret« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 267 TEUF, under omstændigheder, hvori det træffer afgørelse under udøvelse af funktioner, der ikke er judicielle, såsom funktioner af administrativ karakter« ( 26 ). – Organiseringen af klage- og søgsmålsadgang med hensyn til et tilsynsorgans afgørelser er relevant. Dette er f.eks. tilfældet, når disse afgørelser kan »påklages til præsidenten for dette organ, og præsidentens afgørelser […] for deres vedkommende [kan] indbringes for en forvaltningsdomstol, under hvilken [organet] har egenskab af sagsøgt. Denne organisering af klage- og søgsmålsadgang […] understreger den administrative karakter af de afgørelser, der træffes af dette organ« ( 27 ).

46. Som jeg allerede har bemærket, afviste Domstolen i dommen i sagen Anesco m.fl. den af CNMC forelagte anmodning om præjudiciel afgørelse, bl.a. af følgende grunde: – »[…] at CNMC handler af egen drift som særlig myndighed, der udøver sanktionsbeføjelser på de områder, der henhører under dens kompetence, er et indicium for, at den afgørelse, som myndigheden skal træffe i den sag, der har ført til denne anmodning om præjudiciel afgørelse, er af administrativ og ikke judiciel karakter« ( 28 ). – »CNMC’s afgørelse, der afslutter sagen, er en administrativ afgørelse, som – selv om den er endelig og umiddelbart eksigibel – ikke kan opnå en retsafgørelses egenskaber, bl.a. materiel retskraft (jf. i denne retning dom af 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis)« ( 29 ). – »Den i hovedsagen omhandlede sags administrative karakter bekræftes ligeledes ved artikel […], som bestemmer, at CNMC’s råds vedtagelse af en afgørelse afslutter den udtrykkeligt benævnte »administrative« sag. I henhold til artikel […] kan sådanne afgørelser endvidere være genstand for et forvaltningssøgsmål, hvor CNMC […] er sagsøgt i retssagen i første instans […] og enten er sagsøger eller sagsøgt, hvis der iværksættes appel […]« ( 30 ).

47. Det kan under disse forudsætninger fastslås, at det »for at afgøre, om et nationalt organ, som ifølge lovgivningen er tillagt forskellige funktioner, må kvalificeres som en »ret« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF, er nødvendigt at undersøge den særlige karakter af de funktioner, det udøver, i den specielle lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori det forelægger spørgsmål for Domstolen« ( 31 ).

48. I lyset af den ovennævnte retspraksis er det således min opfattelse, at UPDI udøver administrative funktioner, og ikke sådanne judicielle funktioner, som ville gøre det muligt at gøre brug af artikel 267 TEUF, hvilket der er følgende grunde til: – Organet har beføjelse til at handle såvel efter parts begæring som af egen drift (i bestemte tilfælde alene af egen drift). Helt konkret kunne det i den sag, der ligger grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, gribe ind såvel på begæring af en af parterne som af egen drift ( 32 ). – Organet har vide skønsbeføjelser for så vidt angår vurderingen af, om der er begået overtrædelser, og pålæggelsen af bøder i forbindelse med udøvelsen af dets sanktionsbeføjelser ( 33 ). – Organets afgørelser kan indbringes for egentlige retsinstanser, enten af ordinær ( 34 ) eller forvaltningsretlig karakter. I sager, der anlægges ved forvaltningsretlige instanser, optræder UPDI som sagsøgt i første instans ( 35 ).

49. Afvisningen af anmodningen om præjudiciel afgørelse kan efter min opfattelse ligeledes bekræftes ved en undersøgelse af de harmoniserede regler (direktiv 2012/34), som af EU-retten stilles til rådighed som referenceramme i forbindelse med tilsynsorganerne for jernbanesektoren.

50. Mens artikel 56, stk. 1, i direktiv 2012/34 giver disse organer beføjelse til at behandle klager over afgørelser, som er truffet på de deri opregnede områder ( 36 ), giver samme artikels stk. 2 dem beføjelse til at udøve kontrol på eget initiativ.

51. Ved artikel 56, stk. 8, i direktiv 2012/34 gives de undersøgelsesbeføjelser og bemyndiges til at indsamle information med henblik på at varetage deres »arbejde med at behandle klager og overvåge konkurrencen på markederne for jernbanetransportydelser i overensstemmelse med stk. 2«.

52. Ved artikel 56, stk. 9, i direktiv 2012/34 bemyndiges de til, »hvor det er nødvendigt, på eget initiativ [at træffe] afgørelse om passende foranstaltninger med henblik på at korrigere forskelsbehandling af ansøgere, markedsforvridning og alle andre former for uønsket udvikling på disse markeder, navnlig med hensyn til stk. 1, litra a)-j)«.

53. Selv i de tilfælde, hvor de skal tage stilling til en klage, sker dette således inden for nogle rammer, hvor det ikke er en forudsætning, at parterne tager initiativ hertil, eftersom tilsynsorganerne selv har mulighed for at handle af egen drift. Det vil ikke være logisk at godtage, at de kan handle på eget initiativ i en bestemt situation, men at de udøver en judiciel funktion, såfremt de når frem til det samme resultat på grundlag af en anmeldelse eller en klage.

54. Endelig fremgår det af artikel 56, stk. 10, i direktiv 2012/34, at tilsynsorganers afgørelser kan gøres til genstand for en retslig prøvelse, som denne gang vitterligt foretages af egentlige retsinstanser. Set i forhold til en ensartet fortolkning af EU-retten »gør denne adgang til domstolsprøvelse det muligt at sikre effektiviteten af ordningen med præjudiciel forelæggelse, således som den er fastsat i artikel 267 TEUF« ( 37 ).

55. Kort sagt kan det, ligesom det var tilfældet i sagen Anesco m.fl., fastslås, at afgørelser, der træffes af tilsynsorganer for jernbanesektoren, »er af administrativ art, hvorfor de ikke kan være truffet under udøvelse af judicielle funktioner« ( 38 ).

56. I øvrigt vil en antagelse til realitetsbehandling af præjudicielle spørgsmål, der forelægges af administrative organer, hvis afgørelser er underlagt domstolskontrol, kunne skabe den slags uregelmæssigheder, som generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer har henledt opmærksomheden på med nogle begrundelser, som efter 20 år fortsat er relevante ( 39 ).

57. Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer bemærkede grundlæggende, at en godtagelse af denne mulighed ville kunne resultere i, at Domstolens besvarelse var unødvendig for tvistens endelige afgørelse ( 40 ), og at de egentlige retters senere medvirken ville kunne blive påvirket af de administrative instansers præjudicielle forespørgsel ( 41 ). Det var hans opfattelse, at »[v]ed at antage præjudicielle spørgsmål til realitetsbehandling, der forelægges af administrative organer, vanskeliggøres den dialog mellem retsinstanser, der er forudsat i traktaten, betydeligt, traktatens formål fordrejes, og borgernes domstolsbeskyttelse forvanskes« ( 42 ).

58. Henset til det ovenstående er det min opfattelse, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling. For det tilfælde, at Domstolen ikke måtte være enig heri, vil jeg imidlertid foretage en analyse af tilsynsorganets spørgsmål.

V. Om realiteten

A. Det første præjudicielle spørgsmål

59. UPDI’s tvivl omhandler »på- og aflæsningsstedet med henblik på godstransport sammen med de tilhørende spor«. Udgør det en del af jernbaneinfrastrukturen i henhold til artikel 3, nr. 3), i direktiv 2012/34 eller en del af servicefaciliteterne ( 43 )?

60. I henhold til andet led i bilag I til direktiv 2012/34, sammenholdt med dette direktivs artikel 3, nr. 3), udgør personperroner en del af jernbaneinfrastrukturen. Dette blev bekræftet i dommen i sagen Westbahn Management II ( 44 ).

61. Der skal nu tages stilling til, om denne antagelse uden videre kan overføres til læsseramper. Om end disse ramper i princippet også udgør en del af jernbaneinfrastrukturen i henhold til de samme bestemmelser, skal det tages i betragtning, at godsterminaler – på samme måde som passagerstationer – er en servicefacilitet [punkt 2, litra a) og b), i bilag II til direktiv 2012/34].

62. Ligesom det var tilfældet i sagen Westbahn Management II, opstår problematikken ved forsøget på at sondre mellem perronerne eller ramperne og den servicefacilitet, hvor de befinder sig (dengang drejede det sig om passagerstationer, mens det nu handler om godsterminaler). For så vidt som der er tale om forskellige begreber, i forbindelse med hvis definitioner der vanskeligt kan ses bort fra den enkelte perrons/rampes eller terminals virkelighed ud fra deres særlige kendetegn, er en kasuistisk tilgang uundgåelig, og det tilkommer ikke Domstolen at efterprøve de tekniske detaljer i det enkelte tilfælde ( 45 ).

63. UPDI ønsker oplyst, om området ved siden af det spor, hvor af- og pålæsningen af gods finder sted, er omfattet af kategorien jernbaneinfrastruktur. I denne forbindelse er det relevant at fastlægge betydningen af udtrykket »læsseramper« i bilag I til direktiv 2012/34. Antages dens gængse definition som en platform, der er hævet over sporet, er det nødvendigt at tage stilling til, om de områder, der er beregnet til af- og pålæsning fra den nederste del af toget, dvs. på sporniveau, er undtaget herfra ( 46 ).

64. Der kan ved besvarelsen heraf ikke ses bort fra målsætningerne i direktiv 2012/34, hvori der henvises til »minimumsadgangsydelser«, som omfatter anvendelsen af jernbaneinfrastrukturen. Endvidere skal der foretages en afvejning af godsets art og betingelserne for dets transport, pålæsning og aflæsning.

65. Den grundlæggende fysiske eksistensberettigelse for en personperron er at lette passagerernes ind- og udstigning af toget, idet de i denne forbindelse har behov for at overvinde højdeforskellen mellem jorden og togdøren. Da gods af gode grunde ikke har mulighed for selv at bevæge sig, og nogen derfor er nødt til at indføre det (i toget) eller tage det ud (af toget), er det underordnet, om disse handlinger finder sted fra jorden, dvs. på sporniveau, fra en rampe eller perron, fra en lastbil eller fra et hvilket som helst andet transportmiddel.

66. Det er derfor min opfattelse, at det vil være mest hensigtsmæssigt at fokusere på de særlige kendetegn ved af- og pålæsning. Såfremt hensigten er at anbringe godset ved siden af toget med henblik på dets pålæsning eller efter dets aflæsning, er der tale om en anvendelse, der falder ind under det grundlæggende indhold: Området ved siden af sporet skal i så fald sidestilles med en rampe eller perron og anses for en del af jernbaneinfrastrukturen.

67. I et sådant tilfælde udgør læsseramper, på samme måde som personperroner, »elementer i infrastrukturtjenesten, der er afgørende for, at en operatør kan levere en transportydelse, og som bør stilles til rådighed mod betaling af minimumsadgangsafgifter« ( 47 ).

68. Denne tilgang kan i abstrakt forstand anvendes på godsterminalernes komplekse virkelighed ( 48 ), som i bilag I til direktiv 2012/34 kvalificeres som jernbaneinfrastruktur i forbindelse med deres hovedspor og servicespor. Som nævnt kan de tekniske kendetegn ved af- og pålæsning imidlertid i enkelte tilfælde lede til et andet resultat.

69. Om end jeg ikke ser noget til hinder for, at læsseramper – i forbindelse med såvel hovedspor som servicespor – anses for at udgøre en del af jernbaneinfrastrukturen, bør deres afspejling i beregningen af afgiften være begrænset til den effektive anvendelse heraf i forbindelse med af- og pålæsning af gods. Hvad der måtte afvige fra denne begrænsede anvendelse, såsom selve håndteringen af godset ( 49 ), vil derimod være omfattet af de aktiviteter, der er forbundet med servicefaciliteten.

70. Som udgangspunkt udgør de i bilag I til direktiv 2012/34 omhandlede »læsseramper« (forstået som det område langs med togsiden, som udelukkende anvendes til af- og pålæsning på hoved- eller servicesporene) således et jernbaneinfrastrukturelement, hvis anvendelse er omfattet af minimumsadgangsydelsen i henhold til punkt 1, litra c), i bilag II til det nævnte direktiv.

B. Det andet præjudicielle spørgsmål

71. UPDI ønsker oplyst, om direktiv 2012/34 tillader infrastrukturforvalteren ensidigt at ændre prisen for brug af jernbaneinfrastruktur eller servicefaciliteter til skade for jernbaneoperatørerne ( 50 ).

72. I henhold til direktiv 2012/34 skal der betales afgift for brug af såvel jernbaneinfrastruktur som servicefaciliteter. Disse afgifter betales til henholdsvis infrastrukturforvalteren og operatøren af servicefaciliteten og anvendes til at finansiere deres virksomhed (artikel 31, stk. 1) i henhold til disse kriterier: – Med hensyn til minimumsadgangsydelserne »fastsættes afgifterne […] som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« (artikel 31, stk. 3, første punktum, i direktiv 2012/34). – For så vidt angår servicefaciliteterne må afgiften ikke overstige omkostningerne ved at levere dem, iberegnet en rimelig fortjeneste (artikel 31, stk. 7, i samme direktiv).

73. I henhold til artikel 29, stk. 1, i direktiv 2012/34 skal den netvejledning, som skal udarbejdes af infrastrukturforvalteren, indeholde rammen og reglerne for afgifterne.

74. Reglerne for netvejledningen (artikel 27, stk. 2, i direktiv 2012/34) omfatter en forpligtelse til at offentliggøre oplysninger om betingelserne for adgang til jernbaneinfrastrukturen og til servicefaciliteterne.

75. I bilag IV til direktiv 2012/34 henvises der til afgifterne i punkt 2 – på et overordnet plan – og i punkt 6, som specifikt vedrører afgifterne for anvendelsen af servicefaciliteter.

76. I henhold til artikel 31 i direktiv 2012/34, nærmere bestemt stk. 3 og 7, findes der forskellige betingelser for fastsættelsen af afgiftsbeløbet i de to tilfælde.

1. Afgifter for brug af infrastruktur

77. For så vidt angår anvendelsen af jernbaneinfrastrukturen har jeg allerede nævnt, at afgifterne for minimumsadgangsydelserne og for adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter »fastsættes […] som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten«.

78. De relevante elementer i bilag I skal medregnes i forbindelse med beregningen af disse afgifter, idet der tages hensyn til artikel 29 ff. i direktiv 2012/34 samt gennemførelsesforordning (EU) 2015/909 efter dens ikrafttrædelse ( 51 ).

79. Gennemførelsesforordning 2015/909 indeholder en metode, hvorefter enhver ændring af afgifterne skal begrundes i ændringer i de grundlæggende faktorer, der gør det muligt at fastsætte de direkte omkostninger ( 52 ). Infrastrukturforvalteren har under overholdelse af dette kriterium og under iagttagelse af denne forordning beføjelse til at ajourføre eller revidere omkostningerne.

80. Som udgangspunkt fastsætter direktiv 2012/34 ingen tidsmæssige begrænsninger for så vidt angår ajourføring af afgifterne. I direktivets artikel 27, stk. 3, gives tilladelse til ajourføring og ændring af netvejledningen i nødvendigt omfang. Det bestemmes i punkt 2 i bilag IV til direktiv 2012/34, at netvejledningen skal indeholde »oplysninger om allerede besluttede eller planlagte afgiftsændringer«.

81. En ændring af afgifterne er således betinget af, hvad der i forvejen er anført i netvejledningen. På denne måde sikres det, at jernbanevirksomhederne råder over »et forudsigeligt afgiftssystem og har rimelige forventninger til udviklingen af infrastrukturafgifterne« ( 53 ).

82. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at uforudsete omstændigheder kan nødvendiggøre en ændring af afgifterne før tid, hvor størrelsen heraf ajourføres med henblik på at tilpasse dem til de pågældende omstændigheder ( 54 ) eller til udsvingene i de direkte påløbne omkostninger.

83. I systematikken i direktiv 2012/34 er forbindelsen mellem fastsættelsen af perioder og de ansøgninger, der indgives af jernbanevirksomheder, som ønsker adgang til infrastrukturen, således ikke rent formel ( 55 ).

2. Afgifter for adgang til servicefaciliteter

84. For så vidt angår afgiften for adgang til servicefaciliteter og for levering af tjenesteydelser i disse faciliteter bestemmes det som nævnt i artikel 31, stk. 7, i direktiv 2012/34, at størrelsen heraf ikke må overstige omkostningerne ved leveringen, iberegnet en rimelig fortjeneste.

85. Denne bestemmelse suppleres af gennemførelsesforordning (EU) 2017/2177 ( 56 ), hvis artikel 4, som omhandler servicefacilitetsbeskrivelsen, bl.a. nævner »oplysninger om afgifter for adgang til servicefaciliteter« [stk. 2, litra m)] som en del af beskrivelsens indhold.

86. Artikel 5, stk. 3, i gennemførelsesforordning 2017/2177 tillader operatører af servicefaciliteter at ajourføre servicefacilitetsbeskrivelsen (hvori afgifterne er indeholdt) i det omfang, det er nødvendigt ( 57 ).

87. En ajourføring eller ændring af disse afgifter er således tilladt ( 58 ), så længe de i EU-lovgivningen fastsatte restriktioner overholdes, hvilket indebærer en iagttagelse af begrænsningerne i forbindelse med omkostningerne ved leveringen af tjenesteydelserne og fortjenestens rimelighed ( 59 ), en overholdelse af gennemsigtighedsprincippet og princippet om ikke-diskrimination ( 60 ) og en iagttagelse af kriteriet om »nødvendighed« som begrundelse for forhøjelsen heraf.

3. Delkonklusion

88. På baggrund af det ovenstående kan det konkluderes, at infrastrukturforvalteren, under opfyldelse af bestemte materielle krav af procedure- og tidsmæssig art, kan ændre størrelsen af afgifterne for brug af jernbaneinfrastruktur eller servicefaciliteter (såfremt vedkommende fungerer som operatør heraf) ( 61 ).

C. Det tredje præjudicielle spørgsmål

89. UPDI ønsker oplyst, om infrastrukturforvalteren er bundet af direktiv 2012/34. Besvarelsen heraf forudsætter en forudgående fastlæggelse af den pågældende forvalters karakter.

90. I forelæggelsesafgørelsen kvalificeres den tjekkiske infrastrukturforvalter som en »statsligt organ«. Infrastrukturforvalteren har derimod fremhævet sin status som en »uafhængig og suveræn« (sic!) juridisk person og har anført, at den hverken udgør »et element af eller en organisationsenhed under den tjekkiske stat« eller handler på vegne af staten ( 62 ).

91. Det tilkommer ikke Domstolen at fortolke den nationale lovgivning med henblik på at tage stilling til denne uoverensstemmelse, men derimod som udgangspunkt at henholde sig til forelæggelsesafgørelsen ( 63 ). Efter UPDI’s opfattelse er den tjekkiske infrastrukturforvalter som nævnt et statsligt organ, som er underlagt statens myndighed, og som handler under dennes tilsyn ( 64 ).

92. I artikel 3, nr. 2), i direktiv 2012/34 gives medlemsstaterne skønsmæssige beføjelser ved fastsættelsen af infrastrukturforvalternes karakter, idet de kan være såvel et organ som en virksomhed.

93. Domstolen har overordnet set fastslået, at bestemte »organer eller enheder […] skal sidestilles med staten, enten fordi de er offentligretlige juridiske personer, som udgør en del af staten i vid forstand, eller fordi de er undergivet en offentlig myndigheds myndighed eller kontrol, eller fordi de af en sådan myndighed er blevet tildelt udførelsen af en opgave af almen interesse og med henblik herpå er blevet tillagt […] særlige beføjelser« ( 65 ).

94. Ud fra dette perspektiv, og med forbehold af det forelæggende organs efterprøvelse, tyder alt på, at den tjekkiske infrastrukturforvalter er en statslig enhed, som af staten oprettes ved lov og tildeles funktioner af almen interesse, der omfatter særlige beføjelser, og hvis bestyrelse udnævnes og afsættes af staten.

95. Selv når de ikke udgør »retter« i artikel 267 TEUF’s forstand, er de statslige myndigheder efter Domstolens opfattelse ikke fritaget fra »forpligtelsen til at sikre EU-rettens anvendelse, når de træffer deres afgørelser, og til om fornødent at undlade at anvende enhver national bestemmelse, der synes at stride mod EU-retlige bestemmelser, som har direkte virkning, idet sådanne forpligtelser nemlig påhviler alle de kompetente nationale myndigheder og ikke udelukkende de judicielle myndigheder« ( 66 ).

96. Infrastrukturforvalteren kan således ikke unddrage sig de bestemmelser i direktiv 2012/34, som har direkte virkning.

D. Det fjerde præjudicielle spørgsmål

97. UPDI ønsker oplyst, om »reglerne i netvejledningen anses for diskriminerende, hvis de er i strid med de bestemmelser i EU-retten, som [infrastrukturforvalteren] skal overholde« ( 67 ).

98. Besvarelsen af dette spørgsmål skal tage udgangspunkt i besvarelsen af det tredje spørgsmål. Infrastrukturforvalteren er bundet af direktiv 2012/34, hvorfor dens akter (herunder netvejledningen) skal være i overensstemmelse med dette direktiv.

99. Den omstændighed, at en del af netvejledningen ikke er i overensstemmelse med direktiv 2012/34, er imidlertid ikke ensbetydende med, at den alene af denne grund er diskriminerende. Det vil den være, såfremt den indfører foranstaltninger, som i sig selv giver bestemte virksomheder en særbehandling i forhold til andre.

VI. Forslag til afgørelse

100. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen afviser den af Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (tilsynsorgan med ansvar for adgang til transportinfrastruktur, Den Tjekkiske Republik) forelagte anmodning om præjudiciel afgørelse. Subsidiært foreslår jeg, at anmodningen besvares på følgende måde: »1) For så vidt som der er tale om områder langs med siden af toget, som alene anvendes til af- og pålæsning heraf på hoved- og servicesporene, udgør de i bilag I i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde omhandlede »læsseramper« et jernbaneinfrastrukturelement. 2) Infrastrukturforvalteren kan ændre afgifterne for anvendelse af jernbaneinfrastrukturen, så længe den begrunder det i overensstemmelse med Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/909 af 12. juni 2015 om bestemmelser for beregning af de omkostninger, der påløber direkte som følge af jernbanedriften, og i overensstemmelse med de i netvejledningen omhandlede beslutninger eller forventninger om ændringer, medmindre der er tale om en reaktion på ekstraordinære situationer. Når det er nødvendigt, kan operatøren af servicefaciliteten, med forbehold af opfyldelsen af de kontraktlige forpligtelser, som den har indgået med jernbanevirksomhederne, ændre afgifterne for adgang til faciliteten og for levering af tjenesteydelser, forudsat at afgifterne ikke overstiger omkostningen ved at levere tjenesteydelserne, iberegnet en rimelig fortjeneste, og at gennemsigtighedsprincippet og princippet om ikke-diskrimination overholdes. 3) En infrastrukturforvalter, der kvalificeres som et statsligt organ, er – uanset dens retlige form – bundet af de bestemmelser i direktiv 2012/34, der har direkte virkning. 4) En netvejledning, som ikke er i overensstemmelse med direktiv 2012/34, kan anses for diskriminerende, såfremt den indfører foranstaltninger, som i sig selv giver bestemte jernbanevirksomheder en særbehandling i forhold til andre.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk.

( 2 ) – Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (herefter »UPDI«).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 21.11.2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT 2012, L 343, s. 32) som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2370 (EUT 2016, L 352, s. 1).

( 4 ) – Lov nr. 2/1969 om organisationen af ministerier og statsadministrationens centrale myndigheder [i Den Tjekkiske Republik].

( 5 ) – Lov nr. 320/2016 om tilsynsorganet for adgang til transportinfrastruktur.

( 6 ) – For en gennemgang af den tidligere tjekkiske lovgivning vedrørende jernbanesektoren henvises til dom af 11.7.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-545/10, EU:C:2013:509).

( 7 ) – Lov nr. 77/2002 om aktieselskabet České dráhy og det statslige organ Správa železnic dopravní cesty.

( 8 ) – Denne enhed varetager opgaven som infrastrukturforvalter og operatør af servicefaciliteten i den forstand, hvori udtrykkene er anvendt i artikel 3, nr. 2) og 12), i direktiv 2012/34. Den er ligeledes ansvarlig for tildelingen af jernbaneinfrastrukturkapacitet i henhold til zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (lov nr. 266/1994 om jernbaner, spor- og kabelveje, herefter »jernbaneloven«).

( 9 ) – Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (bekendtgørelse nr. 76/2017 fra Ministerstvo dopravy (transportministeriet) om genstanden og omfanget af tjenesteydelser, der leveres til operatøren af forvalteren af jernbaneinfrastrukturen, spor- og kabelvejene og operatøren af servicefaciliteter).

( 10 ) – Beskrivelsen (referencenr. 16396/2019-SZDC-GR-O11) indeholder den nødvendige information til at opnå adgang til servicefaciliteterne og de jernbanerelaterede tjenesteydelser. Efter UDPI’s opfattelse (forelæggelsesafgørelsens præmis 28) kan beskrivelsen materielt set anses for en del af netvejledningen, hvilket er blevet bestridt af infrastrukturforvalteren og ČD Cargo a.s.

( 11 ) – UDPI har kvalificeret denne jernbanevirksomhed som »ansøger« i henhold til artikel 3, stk. 19, i direktiv 2012/34, eftersom den »har en almennyttig eller forretningsmæssig interesse i at købe infrastrukturkapacitet«.

( 12 ) – Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at ČD Cargo a.s. også er en »ansøger« i henhold til artikel 3, nr. 19), i direktiv 2012/34 og aktivt deltog i proceduren for tilsynsorganet.

( 13 ) – Dom af 22.11.2012, Westbahn Management (C-136/11, EU:C:2012:740, herefter »dommen i sagen Westbahn Management I«).

( 14 ) – I punkt 19 i dens skrivelse af 10.6.2021 har den gjort gældende, at såfremt det østrigske tilsynsorgan kan forelægge præjudicielle spørgsmål, bør de tilsvarende organer i andre medlemsstater have den samme beføjelse. I virkeligheden blev de præjudicielle spørgsmål i sagen Westbahn Management I forelagt af jernbanekontrolkommissionen (Schienen-Control Kommission), som behandlede klagesagerne vedrørende de af tilsynsorganet (Schienen-Control GmbH) trufne afgørelser.

( 15 ) – Sag C-210/18 (EU:C:2019:277) (herefter »Westbahn Management II«), fodnote 3.

( 16 ) – Domstolen støttede sig på §§ 81-84 i den østrigske Eisenbahngesetz (lov om jernbaner, BGBl. 60/1957). Jf. præmis 28 i dommen i sagen Westbahn Management I.

( 17 ) – Administrative samarbejdsfunktioner og rådgivende funktioner i forbindelse med udarbejdelsen af forvaltningsakter, interne selvorganiserende beføjelser, kontrol med afgiftsordningen, tilsyn med forhandlingerne mellem de interesserede parter, statistiske aktiviteter, markedsanalyse og ‑overvågning og sågar revision.

( 18 ) – At Domstolens kriterium udvikler sig, ses i Store Afdelings dom af 21.1.2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 55), hvori Domstolen fjernede sig fra den linje, der var anlagt i dom af 21.3.2000, Gabalfrisa m.fl. (C-110/98 – C-147/98, EU:C:2000:145). Dette retningsskifte blev »i særdeleshed [begrundet i] Domstolens seneste praksis navnlig vedrørende [kriteriet] om uafhængighed«.

( 19 ) – Dom af 16.9.2020 (C-462/19, EU:C:2020:715) (herefter »dommen i sagen Anesco m.fl.«). Den spanske regering har henvist hertil i punkt 14 i sit skriftlige indlæg. Ganske vist blev der i den pågældende sag foretaget en særskilt analyse af CNMC’s adfærd som konkurrencemyndighed. I forbindelse med sin funktion som tilsynsorgan på jernbaneområdet er CNMC imidlertid kendetegnet ved de samme træk (handling af egen drift, administrativ karakter, manglende materiel retskraft for så vidt angår dens afgørelser, domstolsprøvelse heraf), som er gældende i forbindelse med de øvrige af dens funktioner.

( 20 ) – CNMC varetager tilsynet og kontrollen med jernbanesektoren i Spanien i henhold til første afsluttende bestemmelse i Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (lov nr. 38/2015 af 29.9.2015 om jernbanesektoren), som ændrer artikel 11 og 12 i Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (lov nr. 3/2013 af 4.6.2013 om oprettelse af CNMC). I henhold til lovens anden afsluttende bestemmelse gennemføres direktiv 2012/34 i spansk ret ved lov nr. 38/2015.

( 21 ) – Punkt 8, 15 og 16 i tilsynsorganets skrivelse af 10.11.2020.

( 22 ) – Dom af 31.1.2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, præmis 39).

( 23 ) – Kendelse af 14.11.2013, MF 7 (C-49/13, EU:C:2013:767, herefter »MF 7-kendelsen«, præmis 18), og dommen i sagen Anesco m.fl., præmis 44.

( 24 ) – Kendelse af 24.3.2011, Bengtsson (C-344/09, EU:C:2011:174, præmis 23), hvori der henvises til dom af 12.11.1998, Victoria Film (C-134/97, EU:C:1998:535, præmis 16 og 18).

( 25 ) – Dommen i sagen Anesco m.fl., præmis 44.

( 26 ) – MF 7-kendelsens præmis 16.

( 27 ) – Ibidem, præmis 19.

( 28 ) – Dommen i sagen Anesco m.fl., præmis 44.

( 29 ) – Ibidem, præmis 48.

( 30 ) – Ibidem, præmis 49.

( 31 ) – Dom af 31.1.2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, præmis 41). I forbindelse med denne undersøgelse afhænger Domstolens afgørelse i høj grad af kvaliteten af de oplysninger, som det forelæggende organ og intervenienterne har tilvejebragt i den præjudicielle sag. Når der som i den foreliggende sag rejses tvivl om disse oplysninger (infrastrukturforvalteren har anført, at UPDI har støttet sig på enkelte dele af lovgivningen og set bort fra andre dele), opstår der en vis juridisk usikkerhed.

( 32 ) – UPDI’s skrivelse af 10.11.2020, punkt 17.

( 33 ) – Ibidem, punkt 18, hvori organet bekræfter, at det har kompetence til at indlede sager i forbindelse med enhver overtrædelse, som det konstaterer, og til at handle af egen drift.

( 34 ) – UPDI har klaget over, at de civile tjekkiske domstole – uden at inddrage organet i de pågældende tvister – »uretmæssigt kan gribe ind i dets enekompetence i spørgsmål på jernbanesektorens område« (punkt 46 i dets skrivelse af 10.11.2020). Dette specifikke spørgsmål er genstand for de af en tjekkisk civilret forelagte anmodninger om præjudiciel afgørelse i sagerne C-221/21 og C-222/21, som fortsat er under behandling.

( 35 ) – UPDI’s skrivelse af 10.11.2020, punkt 37-39.

( 36 ) – Det er ikke hver gang, at tilsynsorganet behandler en klage over en afgørelse fra infrastrukturforvalteren, at det foretager en prøvelse af en forvaltningsakts lovlighed: Infrastrukturforvalteren kan være såvel et organ som en virksomhed [artikel 3, nr. 2), i direktiv 2012/34]. I sidstnævnte tilfælde vil den første formelt set administrative stillingtagen blive foretaget af tilsynsorganet.

( 37 ) – Dom af 31.1.2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, præmis 52).

( 38 ) – Dommen i sagen Anesco m.fl., præmis 41.

( 39 ) – Forslag til afgørelse De Coster (C-17/00, EU:C:2001:366). Generaladvokaten redegjorde for, hvordan »den måde, hvorpå det præjudicielle spørgsmål er formuleret, kan bestemme Domstolens svar […]. Hvis spørgsmålet forelægges af et administrativt organ, kan behandlingen af den sag, der efterfølgende anlægges til prøvelse af afgørelsen, blive afhængig af den måde, forelæggelsen skete på, eller det tidspunkt, forelæggelsen fandt sted, således at det »rigtige« retslige organ i vidt omfang er berøvet muligheden for at benytte sig af en præjudiciel forelæggelse. Selv om det i teorien kunne forelægge et nyt spørgsmål, vil en sådan fornyet forelæggelse nemlig medføre en yderligere forsinkelse i behandlingen af hovedsagen, hvilket ville være uacceptabelt set i lyset af, at sagsbehandlingen i forvejen er ret langsommelig« (punkt 79).

( 40 ) – Ibidem, punkt 78: »Det retslige organ, der efterprøver den administrative afgørelse, der er udformet på grundlag af Domstolens svar, kan anse den præjudicielle forelæggelse for at have været være unødvendig eller være af den opfattelse, at der skulle have været lagt vægt på andre aspekter i forbindelse med forelæggelsen. Hvis retsinstansen når frem til, at den konkrete sag hverken vedrører fortolkningen eller anvendelsen af EF-retten, vil den præjudicielle forelæggelse have været nytteløs, og de ressourcer, der har været brugt på at besvare spørgsmålet, være spildte, med det deraf følgende tab af legitimitet, som for Domstolens vedkommende indebærer, at der ikke bliver taget hensyn til dens domme, fordi de forekommer unødvendige.«

( 41 ) – Ibidem, punkt 79: »Hvis det retslige organ finder, at spørgsmålet skulle have været formuleret anderledes, er det ikke desto mindre bundet af det præjudicielle spørgsmål, der har været forelagt og det svar, der er modtaget, og det vil af procesøkonomiske årsager ikke være tilbøjelig til på ny at sætte den præjudicielle procedure i gang for at rette op på, hvad efter dets opfattelse startede skævt på grund af den mangelfulde forelæggelse.«

( 42 ) – Ibidem, punkt 79.

( 43 ) – Direktiv 2012/34 sikrer adgang til såvel jernbaneinfrastruktur som servicefaciliteter. Intensiteten af retten til adgang er imidlertid ikke den samme. Med hensyn til jernbaneinfrastrukturen er bestemmelserne strengere, og det er ikke muligt at nægte jernbanevirksomhederne adgang hertil. I 65. betragtning til direktiv 2012/34 udtrykkes et behov for at afgrænse, »hvilke elementer i infrastrukturtjenesten der er afgørende for, at en operatør kan levere en transportydelse, og som bør stilles til rådighed mod betaling af minimumsadgangsafgifter«.

( 44 ) – Dommen i sagen Westbahn Management II, konklusionen: »Bilag II til […] direktiv 2012/34[…] skal fortolkes således, at »personperroner« i bilag I til dette direktiv udgør en del af jernbaneinfrastrukturen, hvis brug er omfattet af minimumsadgangsydelser i overensstemmelse med punkt 1, litra c), i det pågældende bilag II.«

( 45 ) – Således udtrykte jeg det i forslag til afgørelse Latvijas dzelzceļš (jernbaneservicefaciliteter) (C-60/20, EU:C:2021:147, punkt 36), hvori jeg anførte, at »[k]valificeringen som en servicefacilitet – som et andet begreb end jernbaneinfrastrukturen – afhænger af en række tekniske faktorer, som alene den forelæggende ret kan betragte som godtgjort«.

( 46 ) – Den nederlandske regering har i sit skriftlige indlæg henvist til dette forhold som støtte for sin påstand om, at de pågældende områder skal anses for en del af servicefaciliteten.

( 47 ) – 65. betragtning til direktiv 2012/34.

( 48 ) – Artikel 3, litra s), i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) nr. 1315/2013 [af 11.12.2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet og om ophævelse af afgørelse nr. 661/2010/EU (EUT 2013, L 348, s. 1)] […], definerer disse som »et anlæg, der er udstyret til omladning mellem mindst to transportformer eller mellem to forskellige jernbanesystemer og til midlertidig oplagring af gods, f.eks. en havn, indlandshavn, lufthavn eller banegodsterminal«.

( 49 ) – Definitionen af en godsterminal viser, hvor begrænset den direkte adgang til togets side med henblik på håndtering af godset skal være. Organiseringen af en godsterminal kræver almindeligvis (uanset hvor lille den er), at håndteringen af godset foretages af terminalens operatør. Det er således ikke tilstrækkeligt, at toget ankommer til et område af jernbaneinfrastrukturen, men derimod at godset ligeledes håndteres. Selv når en part har ret til at anvende minimumsadgangsydelsen (som omfatter læsserampen), er denne rettighed således ikke effektiv, hvis det viser sig, at det ikke er muligt at foretage af- og pålæsning. Denne mulighed afhænger af, om operatøren af servicefaciliteten har kapacitet til at varetage disse operationer, uanset om rampen anses for en del af jernbaneinfrastrukturen.

( 50 ) – Ifølge forelæggelsesafgørelsens præmis 26 er tvivlen opstået som følge af, at infrastrukturforvalteren forbeholdt sig retten til at ændre priserne på følgende vis: »Ændringen af priser meddeles ved at ændre nærværende beskrivelse med mindst en måneds varsel.«

( 51 ) – Kommissionens gennemførelsesforordning af 12.6.2015 om bestemmelser for beregning af de omkostninger, der påløber direkte som følge af jernbanedriften (EUT 2015, L 148, s. 17).

( 52 ) – 17. betragtning til gennemførelsesforordning 2015/909: »Af forskellige årsager, såsom produktivitetsforøgelse, udbredelsen af nye teknologier eller en bedre forståelse af, hvad der forårsager omkostningerne, bør beregningen af de direkte omkostninger ajourføres eller revideres regelmæssigt, bl.a. i overensstemmelse med bedste internationale praksis.«

( 53 ) – 18. betragtning til gennemførelsesforordning 2015/909.

( 54 ) – Dette var for nylig tilfældet i forbindelse med den sundhedskrise, der fulgte i kølvandet på covid-19, og som reducerede efterspørgslen på jernbanetransport. Kommissionen anbefalede infrastrukturforvalterne at reagere ved bl.a. at iværksætte midlertidige tilskyndelsesforanstaltninger såsom »fritagelse for, nedsættelse af og udsættelse af betalingen af sporadgangsafgifter for brug af jernbaneinfrastruktur«. Jf. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af foranstaltninger for at bidrage til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien (COM(2020) 260 final).

( 55 ) – I direktiv 2012/34 er definitionen af infrastrukturkapacitet baseret på en planlægning i en vis periode [artikel 3, nr. 24)], mens der i definitionen af netvejledning henvises til tidsfrister, procedurer og kriterier for afgiftsordningerne [artikel 3, nr. 26)]. Endvidere afspejler artikel 27, stk. 4, en forbindelse mellem netvejledningen og ansøgningerne om infrastrukturkapacitet, som siden videreføres i reglerne vedrørende planen for tildelingsprocessen, kandidaternes ansøgninger og køreplanen (artikel 43 og 44 samt bilag VII).

( 56 ) – Kommissionens gennemførelsesforordning af 22.11.2017 om adgang til servicefaciliteter og jernbanerelaterede tjenesteydelser (EUT 2017, L 307, s. 1). Kommissionen anvender [i den spanske sprogversion] termen »tarifas« i stedet for »cánones«.

( 57 ) – Infrastrukturforvaltere underretter »i tide de ansøgere, som allerede har ansøgt om adgang eller har indgået kontrakt om en eller flere tjenesteydelser i servicefaciliteten, om enhver relevant ændring i servicefacilitetsbeskrivelsen«.

( 58 ) – Jeg lader vilkårene i kontraktforholdet mellem jernbanevirksomheden og operatøren af servicefaciliteten ude af betragtning.

( 59 ) – Kriteriet for fastsættelsen af disse afgifter er mindre stringent end i tilfældet med afgifterne på adgangen til infrastrukturen, idet disse er underlagt en nøjagtig beregning af de direkte omkostninger.

( 60 ) – Disse principper er for så vidt angår servicefaciliteter fastsat i artikel 10, stk. 1, og artikel 13, stk. 2, i direktiv 2012/34. Det fremgår af fjerde betragtning til gennemførelsesforordning 2017/2177, at »[g]ennemsigtighed i forbindelse med betingelserne for adgang til servicefaciliteter og jernbanerelaterede tjenesteydelser og oplysninger om afgifter er en forudsætning for at give alle ansøgere adgang til servicefaciliteter og tjenesteydelser, der leveres i disse faciliteter, på et ikkediskriminerende grundlag. […]« (min fremhævelse).

( 61 ) – Uanset om der er tale om afgifter i forbindelse med jernbaneinfrastruktur eller servicefaciliteter, er tilsynsorganet under alle omstændigheder kompetent til at udøve sin kontrolfunktion i henhold til artikel 56 i direktiv 2012/34.

( 62 ) – Infrastrukturforvalterens skriftlige indlæg, afsnit I, litra a).

( 63 ) – Domstolen bemærkede i dom af 2.4.2020, Coty Germany (C-567/18, EU:C:2020:267, præmis 21), at den, »når den besvarer præjudicielle spørgsmål, i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter skal tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål«.

( 64 ) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 45 og 46.

( 65 ) – Dom af 10.10.2017, Farrell (C-413/15, EU:C:2017:745, præmis 34).

( 66 ) – Dom af 21.1.2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 78).

( 67 ) – UPDI har i begrundelsen for spørgsmålet (men ikke i selve spørgsmålet) anført, at den i henhold til national ret alene har kompetence til at efterprøve, om netvejledningen er i overensstemmelse med jernbaneloven, og ikke med EU-lovgivningen. Såfremt dette er tilfældet, kan den ikke anvende denne nationale bestemmelse, som vil være i strid med princippet om EU-rettens forrang. Jeg mener ikke, at jernbanelovens § 34e, stk. 1, nødvendigvis taler for en sådan fortolkning, men fortolkningen af den nationale lovgivning tilkommer som nævnt de nationale retter og ikke Domstolen.