FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 20. FEBRUAR 1973 ( 1 )

Hr. Præsident,

mine herrer dommere,

I — Indledning

Undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål, som Hessens appelinstans for forvaltningssager (Hessischer Verwaltungsgerichtshof) har indgivet, kræver et studium af de fællesskabsretlige regler for denaturering af sukker til foderbrug.

De har allerede stiftet bekendtskab med enkelte af disse regler i de forenede sager nr. 38 og 39/71 hvor sagsøgeren, selskabet Westzucker, var inddraget i hovedsagen (dom af 26. januar 1972, Rec. side 1).

I den foreliggende sag er det det samme princip om ydelse af denatureringspræmier, som er til behandling. Det forekommer derfor nyttigt kort at fremstille de almene træk i dette system.

Den fælles markedsordning for sukker, som har hjemmel i Rådets forordning nr. 1009/67, er udformet under hensyn til den omstændighed, at situationen på verdensmarkedet i de år, der gik forud for dens oprettelse, var karakteriseret af betydelige overskud; selv i Fællesskabet havde sukkerproduktionen ved flere lejligheder oversteget behovet til forbrug.

For at opnå en tilfredsstillende balance mellem udbud og efterspørgsel har fællesskabslovgiveren derfor bestræbt sig på, som en overgangsordning for en periode, der skulle udløbe i 1975, at begrænse produktionen ved at fastsætte basismængder for det sukker, der kunne fremstilles i hver af medlemsstaterne, og ved at give de nationale myndigheder beføjelse til at fastsætte basiskvoter for hver sukkerfabrik.

Basismængderne blev fastsat således, at Fællesskabets behov i enhver situation. ville være rigeligt dækket. I øvrigt har de interventionsorganer, der er udpeget af medlemsstaterne, haft pligt til at aftage alle de sukkermængder, som blev tilbudt dem, til Fællesskabets interventionspriser. For at opsuge det overskud, som denne forpligtelse kunne skabe, har fællesskabsmyndighederne i det væsentlige fastsat to systemer:

— dels en støtte til eksport til tredjelande i form af ydelse af restitutioner;

— dels et system, der skal fremme denaturering af sukker, særlig ved at omdanne hvidt sukker eller råsukker egnet til menneskeføde for at uddrage et produkt beregnet til dyrefoder. Dette system omfatter flere regler; den, som interesserer os i det foreliggende tilfælde, er fastsat i artikel 9, stk. 2 i forordning nr. 1009/67, hvorefter interventionsorganerne kan yde denatureringspræmier for sukker, der er gjort uegnet til menneskeføde.

I medfør af bestemmelserne i artikel 9, stk. 7 har Rådet ved forordning nr. 768/68 fastsat de almindelige regler for en tildeling af denatureringspræmier. Det blev pålagt Kommissionen, dels at fastsætte gennemførelsesreglerne hertil, dels at fastsætte størrelsen af præmien, i henhold til den såkaldte forvaltningskomité-procedure, der er omtalt i basisforordningens artikel 40.

For at fastlægge præmien har Rådet opstillet nogle objektive kriterier, der især tager hensyn til den mest rationelle udnyttelse af sukkeret på baggrund af markedssituationen og de forventede markedspriser på de foderstoffer, som, det sukker, der er bestemt til denaturering, skal konkurrere med.

Ydelsen af præmierne er betinget af, at de nationale myndigheder efter de forarbejdende virksomheders skriftlige begæring udsteder denatureringsbeviser. Til disse beviser er knyttet både en forpligtelse, garanteret ved en sikkerhedsstillelse, til under de i beviserne nævnte betingelser omhandlede sukkermængder og indehaverens ret til at oppebære præmiebeløbet. Beviset er gyldigt til udløbet af den ellevte måned efter udstedelsesmåneden.

Efter at Kommissionen med virkning fra 1. juli 1968, efter forvaltningskomiteens samstemmende udtalelse, havde fastsat præmiebeløbet for denaturering af sukker til 14,03 regningsenheder pr. 100 kg (forordning nr. 840/68), blev beløbet nedsat til 0 regningsenheder ved forordning nr. 354/69, udstedt efter samme fremgangsmåde. Denne forordning, der blev offentliggjort den 27. februar 1969, trådte i kraft samme dag i medfør af bestemmelsen i forordningens artikel 2.

Det er gyldigheden af denne afgørelse, som Hessens appelinstans for forvaltningssager anmoder Dem om at bedømme med henblik på afgørelsen af den tvist, der er indbragt for denne ret af firmaet Westzucker.

Denne virksomhed havde faktisk mellem november 1968 og midten af februar 1969 købt 14075 tons sukker i Frankrig til denaturering, idet den dog først indgav begæring om udstedelsen af denatureringsbevis til Einfuhr und Vorratsstelle fur Zucker (Kontoret for import- og oplagring af sukker) den 28. februar 1969. Kontoret har under henvisning til forordning nr. 354/69 afvist denne begæring. Forvaltningsdomstolen (Verwaltungsgericht) i Frankfurt, hvor sagen var anlagt i første instans, har forkastet firmaet Westzuckers søgsmål som ugrundet, hvorefter dette har appelleret til appelinstansen for forvaltningssager i Hessen, som ved kendelse af 21. juli 1972 har besluttet at udsætte sagen og i medfør af artikel 177 i traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab stille Dem følgende præjudicielle spørgsmål:

1. Er artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 354/69 om ændring af denatureringspræmien for sukker gyldig?

2. Er artikel 2 i samme forordning gyldig?

3. Er artikel 2, stk. 2, andat punktum i Kommissionens forordning nr. 833/68 om gennemførelsesbestemmseler vedrørende denaturering af sukker til foderbrug gyldig?

II — Kommissionen kompetence til at suspendere ordningen for sukkerdenaturering

Det første af disse spørgsmål indebærer, at De først og fremmest skal træffe afgørelse om, hvorvidt Kommissionen er beføjet til at suspendere tildelingen af præmier for denaturering af sukker. At fastsætte disses beløb til 0 regningsenheder svarer i virkeligheden til midlertidigt at standse gennemførelsen af denne ordning lige til det øjeblik, hvor et positivt præmiebeløb er fastsat på ny ved en senere afgørelse.

Sagsøgeren i hovedsagen benægter, at Kommissionen skulle have en sådan kompetence, som Rådet i henhold til Traktatens artikel 155 kun ville have kunnet tillæge den ved en udtrykkelig regel.

Han foretager i den forbindelse en sammenligning mellem Rådets forordning nr. 768/68, som regulerer de almindelige betingelser vedrørende ydelse af denatureringspræmier, og forordning (EØF) nr. 766/68 af 18. juni 1968 om fastsættelse af almindelige regler for ydelse af eksportrestitutioner for sukker (EFT specialudgave 1968 (I), s. 147; org. ref. nr. L 143. s. 6).

Denne sidste tekst indeholder i artikel 2, stk. 2 en præcis regel, hvorefter den periodiske fastsættelse af restitutionsbeløbet »kan suspenderes i overensstemmelse med den i forordning nr. 1009/67/EØF, artikel 40, fastsætte fremgangsmåde,« dvs. af Kommissionens høring af forvaltningskomiteen, »såfremt det konstateres, at der inden for Fællesskabet ikke er overskud af sukker til udførsel på grundlag af verdensmarkedspriserne. I dette tilfælde ydes … ingen restitution.«

Imidlertid indeholder den tekst, der gælder for denatureringspræmierne, ingen sådan regel.

Firmaet Westzucker slutter heraf, at Kommissionen, ikke er berettiget til at suspendere tildelingen af disse præmier.

Denne argumentation støder mod flere indvendinger:

1. Som Kommissionen bemærker, fastsætter den fælles markedsordning for sukker, som det er tilfældet med de andre fælles markedsordninger for landbrugprodukter, to typer af regulerings- og stabiliseringsforanstaltninger på markedet: — Den ene type er obligatorisk; den skal finde anvendelse i hvert produktionsår, og interventionsorganerne har pligt tii at iværksætte den. Herunder hører navnlig interventionsorganernes forpligtelse til at købe alle de mængder sukker, som tilbydes dem (artikel 9, stk. 1 i Rådets forordning nr. 1009/67/EØF af 18. december 1967 om den fælles markedsordning for sukker, EFT specialudgave 1967, s. 281; org. ref. JO nr. 308 L); herunder hører ligeledes opkrævningen af en importafgift, som Kommissionen i henhold til samme forordnings artikel 14 er forpligtet til at fastsætte. — De andre foranstaltninger har en fakultativ karakter; de skal kun iværksættes, hvis markedssituationen kræver det; forskellen mellem sukkerprisen på verdensmarkedet og priserne i Fællesskabet kan således om fornødent dækkes af en eksportrestitution på betingelse af, at der eksisterer overskud, der kan eksporteres; på samme måde kan interventionsorganerne yde denatureringspræmier; der er kun tale om en forpligtelse, hvis markedssituationen kræver, at man søger tilflugt til dette middel til at opsuge visse overskud.

2. Eksportrestitution for og denaturering af sukker har i visse henseender samme funktion i den fælles markedsordning. I betragtning af den situation, som man i Fællesskabet dengang betragtede som strukturelt overskudspræget; et begge foranstaltninger egnede midler til at sikre afsætningen af sukker, altså opsugningen af overskud. Der er imidlertid en forskel mellem disse to instrumenter til stabilisering af markedet. Eksporten svarer også til nødvendigheden af at opretholde de internationale handelsstrømme. Denatureringen har til formål at give sukkeret en anvendelse — foderbrug —, som det normalt ikke er beregnet til, og som dets pris i øvrigt ville umuliggøre, hvis denne anvendelse ikke var subventioneret; hertil kommer desuden, at det denaturerede sukker konkurrerer med foderkorn. Produktionen af hvidt sukker er i princippet ikke beregnet til denaturering, mens produktionen af råsukker kan orienteres mod denaturering, idet især det sukker, der anvendes til foderbrug, egentlig burde erstattes af majs. Da majs traditionelt er et produkt, som udgør grundlaget for dyrefoder, er det i princippet ikke muligt at opretholde en pris for det denaturerede sukker — det konkurrerende produkt —, som ligger højere end prisen for majs. Men i almindelighed bliver det sukker, som senere går til denaturering, primært produceret til normalt brug. Hvis der imidlertid eksisterer overskud af hvidt sukker, »kan denatureringen udgøre en afsætningsmulighed for Fællesskabets sukkeroverskud« (Rådets forordning (EØF) nr. 2049/69 af 17. oktober 1969 om fastsættelse af almindelige regler om denaturering af sukker til foderbrug, EFT specialudgave 1969 (II), s. 434; org. ref. nr. L 263, s. 1), men i dette tilfælde må man »undgå, at denne præmie ydes for sukker, der ikke anvendes som foder« og »sådanne objektive kriterier (bør) lægges til grund, som tager hensyn til den mest rationelle anvendelse i betragtning af situationen på sukkermarkedet« (betragtning til forordning nr. 768/68). Dette betyder, at denaturering af hvidt sukker bør underkastes særlig strenge betingelser. Den udvej, som hedder denaturering, er kun berettiget som »ultima ratio«, som konjunkturforanstaltning med henblik på at reducere de overskud, som ellers ikke ville kunne finde anvendelse. Den bliver unødvendig, når markedet er stabiliseret; den ville være økonomisk nonsens i tilfælde af knaphed på sukker bestemt til menneskeføde. Iværksættelsen af denne procedure kan kun være en funktion af markedssituationen. Den har hverken en permanent, obligatorisk, eller på anden måde institutionel karakter. Det er således umuligt at dele den mening, som sagsøgeren i hovedsagen fremfører, når han hævder, at Rådet blandt de midler, der kan eliminere overskuddene, burde have prioriteret denatureringen i forhold til eksporten til tredjelande. Der er efter vor mening ikke noget bestemt rangforhold mellem restitution og denaturering. Det tilkommer Kommissionen at regulere anvendelsen af dem indbyrdes under hensyntagen til konjunkturforudsætningerne, dvs. til markedssituationen, idet den dog altid skal give prioritet til behovet for sukker til menneskeføde.

3. Endelig fastsætter forordning nr. 768/68, hvorved Rådet har fastsat de almindelige betingelser for ydelse af denatureringspræmier, indledningsvis nøje de betingelser; hvorunder det sukker, som er gjort uegnet til menneskeføde, kan berettige til en denatureringspræmie. Den opregner herefter de kriterier, hvorefter denne præmie kan fastsættes. Imidlertid må man blandt disse kriterier, især for så vidt angår det hvide sukker, sondre mellem dem, som kun bruges ved fastsættelsen af præmiebeløbet, og dem, som er bestemmende for afgørelsen af, om man kan yde denne præmie eller modsat suspendere anvendelsen heraf. Af denne forordnings artikel 2, der gælder for hvidt' sukker, følger faktisk, at præmien fastsættes under hensyntagen til: afsnit a: interventionsprisen for hvidt sukker i det område inden for Fællesskabet, der har det største overskud, afsnit b: faste beløb tor de tekniske omkostninger ved denatureringen og transportomkostningerne. Det drejer sig her om led i den bedømmelse, der skal foregå med henblik på at fastsætte præmiebeløbet på et højere eller lavere niveau. Til gengæld vedrører de opstillede kriterier i afsnit c og e: — dels den forventede konkurrencesituation på et givet tidspunkt mellem dat denaturerede sukker og andre foderstoffer; — dels de totale overskud af sukker, der er til rådighed for denaturering i Fællesskabet. Forordningens artikel 3 indeholder tor så vidt angår råsukker tilsvarende kriterier. Rådet har ved disse kriterier, og specielt det sidste, tildelt Kommissionen en særlig vid skønsbeføjelse, som efter vor mening tillader den at fastsætte præmiebeløbet til 0 regningsenheder, hvis markedssituationen er således, at denatureringsløsningen bliver unødvendig, om ikke direkte forfejlet. Dette ville være tilfældet, hvis der var overproduktion af foderprodukter, som normalt er bestemt til foderbrug, og som blev udbudt til sådanne priser, at det denaturerede sukker ikke ville kunne konkurrere med disse produkter. Endvidere hvis sukkerproduktionen faldt til et sådant niveau, at den end ikke ville kunne dække behovet til menneskeføde. Det forekommer os herefter rimeligt at fortolke den regel, som findes i sidste afsnit af artikel 2 i forordning nr. 768/68, således, at den gør ydelse af denatureringspræmier afhængig af overskud af sukker, der kan anvendes til denaturering på det fælles marked. På baggrund heraf at ville hævde — - som sagsøgeren i hovedsagen —, at alle de i artikel 2 nedfældede kriterier skulle kunne anvendes kumulativt, er det samme som at benægte forskellen i art og formål mellem disse forskellige vurderingsgrundlag. Det må tilføjes, at forordning nr. 768/68 i forhold til den basisnorm som regulerer den fælles markedsordning for sukker — forordning nr. 1009/67 — er en afledt norm, og at det ville være ulogisk deraf at udlede, at ydelsen af denatureringspræmier, der ifølge basisforordningens artikel 9, stk. 2 er faktultativ, skulle være blevet obligatorisk i medfør af gennemførelsesbestemmelsen. Efter vor opfattelse er følgelig den kendsgerning, at denne sidste forordning ikke i modsætning til, hvad forordning nr. 768/68 bestemmer for eksportrestitutionerne, indeholder nogen klar regel vedrørende suspenderingen af denatureringspræmien, uden betydning for Kommissionens kompetence. Den konstaterede forskel i affattelsen af de to tekster forklares kun ved den betragtning, at forpligtelsen til periodisk fastsættelse — hver anden uge — af eksportrestitutionerne ikke eksisterer for så vidt angår denatureringspræmien. Det følger på ingen måde heraf, at denne sidste skal ydes under alle omstændigheder.

III — Har Kommissionen ved forordning nr. 354/69 at fastsætte sukkerdenatureringspræmierne til 0 regningsenheder støttet sig på materielt urigtige kendsgerninger? Har den foretaget en fejlagtig vurdering af markedssituationen?

Hvis man erkender, at Kommissionen havde kompetence til at fastsætte beløbet for sukkerdenatureringspræmierne til 0 regningsenheder, må vi nu undersøge, om den har handlet lovligt og især, om den har overholdt de kriterier, der er fastsat i artikel 2 i Rådets forordning nr. 768/68.

For at begrunde sin afgørelse har Kommissionen henvist til, at den ved den foregående fastsættelse af denatureringspræmiebeløbet den 28. juni 1968 (forordning nr. 840/68) blandt de kriterier, som var opstillet af Rådet, havde taget, de sukkeroverskud i betragtning, som på det tidspunkt var til rådighed for denaturering i Fællesskabet; den konstar terede herefter, at situationen i sukkersektoren »for tiden er under sanering; at der for overskuddene enten er meddelt eksportlicenser eller denatureringspræmiebeviser; at det herefter er nødvendigt at tage hensyn til denne situation ved at reducere denatureringspræmierne til nul«.

Ifølge sagsøgeren i hovedsagen er disse begrundelser fejlagtige med hensyn til de faktiske kendsgerninger; de er ikke i overensstemmelse med den faktiske markedssituation den 26. februar 1969; den foreløbige forsyningsoversigt for sukker, udsendt den 18. februar, dvs. nogle dage tidligere, og ud fra hvilken Kommissionen traf sin beslutning, indeholder et unøjagtigt talmateriale. Ved at forelægge forvaltningskomiteen oplysninger, der ikke var i overensstemmelse med de faktiske forhold, og ved ydermere at have givet en tendentiøs fortolkning af dette materiale, har Kommissionen opnået dens godkendelse af, at man i virkeligheden suspenderede tildelingen af denatureringspræmierne.

Ifølge Westzucker gav sukkerforsyningssituationen i Fællesskabet på tidspunktet for den omtvistede forordnings udstedelse på ingen måde grundlag for at antage, at situationen var saneret, og at opsugningen af overskuddet kunne sikres uden at man anvendte ydelsen af nye denatureringspræmier som udvej.

Den går på dette punkt ud fra oversigter udarbejdet af Kommissionens administration, ikke blot i februar 1969, men også 30. januar og 18. marts samme år, for deraf at udlede, at Kommissionen kunstigt, og for at varetage sin egen politik, har forhøjet overslagene for over-gangslagrene til skade for overslagene vedrørende denatureringen.

For at forstå denne påstand må man erindre sig, at i hvert sukkerproduktionsår, i dette tilfælde fra 1. juli 1968 til 30. juni 1969, opføres markedets udgangssituation og dets udvikling i månedlige oversigter, som, med udgangspunkt i de konstaterede beholdninger ved begyndelsen af produktionsåret, dels indeholder overslag tor fællesskabsproduktionen, dels for det interne forbrug, ligesom de indeholder sandsynlighedsberegninger over eksporten til tredjelande og denatureringen af sukker, således at der ved slutningen af hvert produktionsår normalt bør eksistere en beholdning, der i princippet svarer til 4/13 af den garantimængde, som Rådet har fastsat for det pågældende produktionsår, eller tre måneders reservebeholdning. Denne beholdning er især beregnet til at sikre overgangen til næste produktionsår. I 1968 havde Rådet ved forordning 432/68 fastsat den garanterede basismængde til 6594000 tons. Den udgangsbeholdning, som stod til rådighed den 30. juni 1969, burde ifølge Westzucker være på 2029000 tons.

De totalmængder sukker, der var til rådighed i hele verden (dvs. i det væsentlige den beholdning, der eksisterede før den 1. juni 1968, plus produktionen i Fællesskabet plus importen fra tredjelande) var stabiliseret på et niveau af ca. 9150000 tons, og da der ligeledes var foretaget et overslag over forbruget af sukker til menneskeføde, som ikke havde ændret sig i løbet af produktionsåret, nemlig 5935000 tons, repræsenterede differencen mellem de to tal, altså 3215000 tons, dels den overgangsbeholdning, som skulle eksistere den 30. juni 1969, dels de overskud, som enten skulle eksporteres fra fællesmarkedet eller denatureres.

Selv om eksporten blev opført med et forventet tal på 754000 tons og totalmængden af sukker til denaturering med 416000 tons i forsyningsoversigten af 30. januar 1969, følger den dog af den oversigt, der blev udarbejdet den 18. marts, dvs. tre uger efter at Kommissionen havde besluttet at suspendere ydelsen af denaturerihgspræmierne, at overslaget for mængden af sukker til denaturering var gået ned til 314000 tons, hvilket altså udgjorde en nedgang af en størrelsesorden på 100000 tons, mens modsat overgangsbeholdningen, udregnet til 2051000 tons i slutningen af januar, var steget til 2172000 tons.

De tal, der va opført i den samme rubrik i forsyningsoversigten af 18. februar 1969, var henholdsvis 426000 tons til denaturering og 2029000 tons til rådighedsbeholdninger ved slutningen af produktionsåret.

Westzucker slutter heraf, at Kommissionen helt vilkårligt har formindsket den mængde, der oprindelig var bestemt til denaturering, og har overført den mængde, der således er unddraget denne anvendelse, til rubrikken »slutbehold-ning«.

Den har således forhøjet slutbeholdningen i modstrid med bestemmelserne i Rådets forordning nr. 432/68, som bestemmer, at den skal begrænses til 4/13 af den garanterede basismængde, der er fastsat for det løbende sukkerproduktionsår.

Disse påstande støttes på en gennemlæsning af forsyningsoversigterne, men vi mener ikke, at de er muligt på det juridiske plan at drage de konsekvenser heraf som sagsøgeren i hovedsagen hævder at kunne.

Faktisk indeholder de dokumenter, på grundlag af hvilke Kommissionen regelmæssigt kan vurdere markedssituationen og definitivt fastlægge sin konjunkturpolitik, følgende:

— for det første rent konstaterende talværdier (det drejer sig om de beholdninger, der fandtes på produktionsårets første dag) og de basismængder, der er fastsat af Rådet;

— for det andet overslag, som i øvrigt er ret pålidelige, fordi de støtter sig på relativt sikre oplysninger, der kun ændrer sig lidt i løbet af produktionsåret: overslagene for produktion og forbrug;

— endelig tal, der ligeledes er anslået, men betydeligt mindre pålidelige, for så vidt som de dels er afhængige af konjunkturen, dels af den faktiske gennemførelse af operationer, som når alt kommer til alt beror på erhvervsfolks beslutninger, nemlig eksporten og denatureringen.

Hvis Kommissionen havde baseret sin afgørelse på unøjagtige kendsgerninger, ville denne afgørelse helt sikkert være blevet behæftet med en åbenbar indholdsmæssig mangel og følgelig være ulovlig. Men et sådant klagepunkt kan efter vor opfattelse ikke rejses, hvis Kommissionen har støttet sig til simple overslag, som på det tidspunkt, hvor den traf sin afgørelse, var plausible, og som først senere viste sig at være unøjagtige.

Det er imidlertid netop dette, som er sket. I oversigterne af 30. januar og 18. februar 1969 var de sukkermængder, som skulle denatureres, blevet anslået til henholdsvis 416000 og derefter til 426000 tons; men Kommissionen konstaterede den 26. februar, da den besluttede foreløbigt at suspendere tildelingen af denatureringspræmier, at de præmiebeviser, der allerede var udleveret, repræsenterede en mængde på 407000 tons, hvilket praktisk talt udtømte overslagene i oversigterne for dette område.

Men som Kommissionen bemærker, tillod forsyningssituationen i denne periode at slutte, at de forskellige behov, som kunne forudses indtil slutningen af produktionsåret, heri indbefattet denatureringen, lige akkurat ville blive dækket, når man tog i betragtning, at en over-gangsbeholdning af en størrelse på 2000000 tons under alle omstændigheder skulle være til rådighed.

På den anden side havde de reelle sukkerpriser på det fælles marked på det tidspunkt nået niveauet for interventionsprisen, uden dog at nå indikativprisen, hvilket ikke er blevet bestridt; de var stigende, og visse vanskeligheder, der allerede havde vist sig ved køb af sukker beregnet til menneskeføde, viste, at markedet ikke mere var præget af de overskud, som havde gjort det berettiget at anvende supplerende mængder af sukker til foderbrug. Kommissionen har altså støttet sig på den kendsgerning, at den ved åt forlænge tildelingen af denatureringspræmier ville have risikeret at lede visse sukkermængder bort fra brugen til menneskeføde, med en mindre rationel og en i øvrigt for Fællesskabet meget mere kostbar anvendelse til følge.

Vi mener ikke, at Kommissionen ved at gøre dette har støttet sig på materielt urigtige kendsgerninger: den har ud fra en nøjagtig konstatering — nemlig den, at der allerede var blevet udstedt denatureringsbeviser svarende til 407000 tons — sluttet, at det i den foreliggende markedssituation var hensigtsmæssigt i det mindste foreløbigt at suspendere tildelingen af denatureringspræmier.

Det forekommer os vanskeligt at bebrejde Kommissionen, at den ikke fra dette tidspunkt har taget i betragtning, at alle de mængder, som disse beviser var blevet udstedt for, faktisk ikke var blevet denatureret. Det er først i den nogle uger senere udarbejdede oversigt, at vurderingen af de mængder, man anslog faktisk skulle bruges til denaturering, måtte reduceres til 314000 tons i betragtning af de oplysninger, man havde modtaget. Som de endelige tal viser, er i øvrigt 352000 tons sukker blevet denatureret, hvilket man konstaterede i slutningen af produktionsåret.

I betragtning af varigheden at denatureringsbevisernes gyldighed, nemlig mere end 11 måneder, kunne Kommissionen ikke i februar måned præcist vurdere de totale mængder, som faktisk ville blive denatureret; den baserede altså sin afgørelse på den ene oplysning, som den havde sikkert kendskab til, nemlig den mængde, som svarede til de tidligere udleverede denatureringsbeviser.

Vi må nu undersøge et andet argument, fremsat af sagsøgeren i hovedsagen, og gående ud på, at Kommissionen ved at fastsætte beløbet for denatureringspræmier til 0 regningsenheder, og idet den ikke i samme periode suspenderede tildelingen af restitutioner til sukkereksport, ikke har respekteret det rangforhold, som består mellem de to fremgangsmåder til opsugning af overskud, og hvoraf denatureringen må prioriteres højest.

Som vi har set det, fremgår et sådant rangforhold ikke af nogen regel i basisforordningen; ej heller finder det støtte i Rådets forordninger nr. 766/68 og 768/68 vedrørende betingelserne for tildeling af henholdsvis eksportrestitutioner og denatureringspræmier.

Hvis begge disse midler bidrager til at fjerne overskuddene fra Fællesskabets produktion, tilkommer det Kommissionen at vælge mellem dem under hensyntagen til markedssituationen. Vi befinder os her ikke længere på området for legalitetsspørgsmål men efter vor opfattelse på området for hensigtsmæssighedsover-vejelser, hvor det udelukkende tilkommer Kommissionen at skønne.

For øvrigt havde Kommissionen to lige gode grunde til at suspendere tildelingen af denatureringspræmier i stedet for at anvende eksportrestitutioner:

— den tørste gar ud pa, at restitutionerne skal muliggøre eksport til tredjelande og herved opretholde de traditionelle handelsforbindelser;

— den anden fremgår af en sammenligning af omkostningerne ved de omhandlede foranstaltninger.

I forhold til eksport medfører anvendelsen af sukkeroverskud til foderbrug højere omkostninger for Fællesskabet. Som vi ved, var restitutionssatsen i februar 1969 fastsat til 12,7 regningsenheder pr. 100 kg; den blev for øvrigt sænket til 10,9 regningsenheder nogle uger senere, mens denatureringspræmien lige til vedtagelsen af forordning nr. 354/69, var fastsat til 14,03 regningsenheder.

I en økonomisk-teknisk undersøgelse foretaget i 1968 af Instituttet for Landbrugsøkonomi ved universitetet i Stutt-gart-Hohenheim på Kommissionens anmodning, blev det for øvrigt anført, at restitutionsomkostningerne i tilfælde af eksport til verdensmarkedet af en overskudsmængde af sukker på 1 million tons ville beløbe sig til mellem 600 og 650 millioner DM.

Anvendelsen af det samme overskud til foderbrug ville have kostet mellem 730 og 790 millioner DM. I denne pris må indregnes ikke blot den høje sats for denatureringspræmien, således som den var fastsat i dette tidsrum, men også det indtægtstab, som ville følge af nedgangen i fællesskabsafgifterne på korn til foderbrug. Faktisk betyder anvedelsen af sukker til foderbrug en reduktion af Fællesskabets kornunderskud og hermed af importen, der er en afgiftskilde.

IV — Spørgsmålet om magtfordrejning

Herefter står det tilbage at undersøge, om Kommissionen har ladet sig påvirke af bevæggrunde, der er uvedkommende i forhold til formålet med de beføjelser, den har fået tildelt, dvs. om der har foreligget magtfordrejning.

Sagsøgeren i hovedsagen beskylder den faktisk for at have ladet sig lede af to slags overvejelser:

— for det første har den haft til hensigt at lette Italiens erhvervelse af visse mængder af hvidt sukker fra Fællesskabet;

— for det andet har den også tilladt, at eksporten af sukker fra de franske Antiller har oversteget de anslåede mål.

Det er rigtigt, at Den italienske Republik i produktionsåret 1968-1969 har foretaget betydelige opkøb af sukker i de andre medlemsstater for at tilfredsstille behovet til internt forbrug og for at opfylde sin forpligtelse til før 1. juli 1969 at eksportere den mængde hvidt sukker, der overstiger dens basiskvote.

Vedrørende det andet punkt anerkender Kommissionen, at der i den pågældende periode er sket en stigning i sukkereksporten fra Antillerne, men den forklarer denne vækst med transaktionens særligt favorable vilkår.

Disse overvejelser har efter vor opfattelse ikke spillet en afgørende rolle for den afgørelse, der blev truffet af Kommissionen, der korrekt er gået ud fra den generelle situation på det fælles sukkermarked og har ment, at hjælpen til denaturering, foreløbigt burde suspenderes, snarere end der burde gøres indgreb i eksporten.

Selv om man dog skulle indrømme, at disse overvejelser har peget i samme retning som afgørelsen, forekommer det os, at man ikke kan betragte dem som uvedkommende i forhold til formålene med den fælles markedsordning. Vi kan henvise til, at denne ordning primært skal søge at opretholde og hæve de pågældende landmænds levestandard og ikke primært skabe garantier for de virksomheder, som foretager sukkerdenaturering.

Forordning nr. 1009/67 fastsætter en overgangsordning for den periode, der går fra produktionsåret 1968-1969 til produktionsåret 1974-1975. Denne ordning, karakteriseret ved indførelse af mekanismer til kvotefastsættelse og fordeling af produktionen, var blevet vedtaget for at begrænse fællesskabsproduktionen og for at fremme den regionale specialisering, samtidig med, at der garanteres et mindsteniveau for produktion, endog for de regioner, der er mindst egnede til sukkerproduktion. Italien er blevet betragtet som en af disse.

Når artikel 22 i forordning nr. 1009/67 bestemmer, at den endelige ordning kan undergå visse forandringer, men at den ikke kan medføre nogen forskelsbehandling mellem Fællesskabets producenter, indrømmer og legitimerer den tilsyneladende herved, at der forekommer visse væsentlige afvigelser fra dette princip i overgangsperioden.

Såvel situationen på Antillerne som i det britiske Commonwealth var et forhold, som basisforordningens forfattere skulle tage hensyn til. Produktionen af sukkerrør er af særlig betydning for økonomien i de franske departementer Guadeloupe og Martinique, og støtten fra Den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget blev for øvrigt udtrykkeligt udstrakt til disse departementer, som med henblik herpå betragtes som integrerende dele af Fællesskabet. Det forholder sig således, at der ifølge artikel 9, stk. 5 i forordning nr. 1009/67 kan træffes visse foranstaltninger i tilfælde af afsætningsvanskeligheder for sukkerprodukterne i de franske oversøiske departementer.

Endvidere har forfatterne til disse forordninger, skønt målet for dem har været at muliggøre en bedre anvendelse af produktionen og starten til en regional specialisering mellem medlemsstaterne, villet undgå en brutal nedlæggelse af urentable industrier i visse af disse stater. Det er derfor artikel 34 i forordning nr. 1009/67 med henblik på Den italienske Republik giver mulighed for indtil 1975 at yde »tilpasningsstøtte« til de italienske sukkerroe- og sukkerproducenter.

Det eneste spørgsmål, man kunne stille sig, ville herefter gå ud på, om Kommissionen ikke ulovligt har ofret interesserne i denaturering til fordel for sukkereksporten fra Antillerne og Italiens særlige situation. Dette ville kun være tilfældet, hvis. den omtvistede forordning specielt og udelukkende havde dette til formål. Men det er der ikke tale om. Den nævnte forordning var baseret på en plausibel økonomisk vurdering og på selve teknikken i de foreløbige oversigter. Hvis den ligeledes og som noget sekundært havde lettelse af Antillernes produktion og den italienske sukkerøkonomi til følge, ser vi ikke deri nogen grund til at statuere ugyldighed.

V — Den øjeblikkelige ikrafttræden af forordning nr. 354/69

Vi kan nu gå over til at behandle det andet af de spørgsmål, der er stillet af Hessens appelinstans for forvaltningssager, og som vedrører gyldigheden af den omtvistede forordnings artikel 2, der fastsatte den 27. februar 1969 som dato for forordningens ikrafttræden, dvs. selve dagen for dens offentliggørelse i De europæiske Fællesskabers Tidende.

Ifølge sagsøgeren i hovedsagen måtte en sådan bestemmelse have krævet en særlig begrundelse, hvilken Kommissionen har afholdt sig fra at give. Denne manglende begrundelse må medføre selve forordningens ugyldighed.

Dette argument er uden værdi.

I henhold til Rom-traktatens artikel 191 træder forordningerne i kraft på den dato, som de selv fastsætter. Traktaten giver den institution, hvorfra en forordning udgår, kompetence til deri at fastsætte ikrafttrædelsesdatoen, og det er udelukkende i mangel af en sådan fastsættelse, at denne forordning først, i henhold til artikel 191, træder i kraft tyvendedagen efter dens offentliggørelse i Tidende.

Ved Deres dom af 13. december 1967 (sag nr. 17/67, Neumann, Rec. 1967, s. 592) har De statueret, at en institution ikke er forpligtet til udtrykkeligt at angive de grunde, som har ført den til at fastsætte ikrafttrædelsesdatoen for en forordning tildagen for dens offentliggørelse. De har imidlertid præciseret, »at denne udstrakte frihed, som tilstås forfatterne til en forordning, dog ikke kan være unddraget enhver domstols-kontrol, især med hensyn til en eventuel tilbagevirkende kraft«, og De har tilføjet, at en institution »ikke uden særlig grund kan benytte sig af ordningen med øjeblikkelig ikrafttræden uden derved at krænke et legitimt behov for retssikkerhed«.

Med andre ord eksisterer der ikke nogen formel begrundelsespligt, men De reserverer Dem kompetencen til at efterprøve, om der på baggrund af de fastsatte regler, er »vægtige grunde til at antage, at en hvilken som helst tidsfrist mellem offentliggørelsen og forordningens ikrafttræden kan være skadelig for Fællesskabet«.

Hvis vi skal anvende dette kriterium fra retspraksis, mener vi, at en udsættelse af forordning nr. 354/69's ikrafttræden, selv om den blev begrænset til få dage efter dens offentliggørelse, ville have medført den risiko, at bestemmelsen fuldstændig ville blive berøvet sin effektivitet.

Hvad ville der egentlig være sket i dette tilfælde?

Det er uomtvisteligt, at de pågældende virksomheder, straks fra det øjeblik, hvor forordningen blev offentliggjort, ville have udnyttet selv denne korte frist til deres fordel og i hast indgivet begæringer om denatureringsbeviser for at nyde godt af den tidligere fastsatte favorable sats. Da de ikke vidste hvorledes deres stilling, var dels med hensyn til det tidspunkt, hvor Kommissionen ville finde det muligt at ophæve den foreløbige suspension af denatureringsstøtten, og dels med hensyn til størrelsen af den præmie, der i så fald ville blive fastsat, ville de have en betydelig interesse i at handle således; de var med andre ord meget stærkt tilskyndede til at søge tildeling af denatureringspræmiebeviser som en forsigtighedsforanstaltning og som en form for »hamstring«.

Ifølge enhver rimelig antagelse ville således en strøm af begæringer, som interventionsorganerne havde været nødt til at imødekomme i henhold til de hidtidige regler, have frataget Kommissionens beslutning enhver virkning.

Som følge heraf ville en utvivlsomt betydeligt mængde sukker være blevet ledt bort fra ernæringsformål til en helt speciel anvendelse, som Kommissionen havde skønnet, at markedssituationen ikke længere berettigede. Den øjeblikkelige ikrafttræden af forordning nr. 354/69 var altså bydende nødvendig i betragtning af selve dens indhold.

Ville det ikke under disse omstændigheder for at varetage denatureringsvirk-somhedernes interesser have været muligt, at tage hensyn til de forpligtelser, som disse allerede havde påtaget sig over for forderproducenterne på økonomiske betingelser, der var fastsat som en funktion af det på dette tidspunkt gældende denatureringspræmiebeløb?

Dette er det spørgsmål, som stilles af sagsøgeren i hovedsagen, der mener, at intet ville have forhindret Kommissionen i at tillade tildelingen af denaturerings-beviser på basis af den tidligere ordning, når det blot var bevist, at begæringerne vedrørte opfyldesen af kontrakter indgået før den 27. februar 1969.

Denne argumentation rejser det spørgsmål, om forordningen havde tilbagevirkende kraft og derfor var ulovlig.

Det mener vi ikke. Denne forordning har overhovedet ikke berørt de rettigheder, som indehaverne af denatureringsbeviser havde erhvervet før dens ikrafttræden. Den begrænsede sig til for fremtiden at hindre udleveringen af nye beviser. Kommissionen var på ingen måde forpligtet til at fastsætte overgangsforanstaltninger til gunst for de virksomheder, som havde påtaget sig forpligtelser ved at spekulere i opretholdelsen af denatureringspræmie-ordningen; den var ikke bundet af de handelskontrakter, som de havde indgået under en tidligere ordning, som bl.a. er karakteriseret derved, at den kan ændres på et hvilket som helst tidspunkt.

Det klagepunkt, som går ud på, at Kommissionen ulovligt har krænket velerhvervede rettigheder, ville være mere holdbart i det tilfælde, hvor Kommissionen havde begrænset sig til at nedsætte størrelsen af denatureringspræmierne, i stedet for helt at suspendere tildelingen.

Lad os tilføje, at den lange gyldighedsperiode for disse beviser i virkeligheden sikrede sukkerfabrikkerne og denatureringsvirksomhederne såvel som foder-producenterne mulighed for at slutte aftaler på tilstrækkeligt sikre og stabile grundlag, i det mindste forudsat, at disse kontrakter først blev forhandlet efter udstedelsen af de beviser, der gav ret til en præmie.

VI — Gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 833/68

Det tredje og sidste spørgsmål, der er stillet af den tyske dommer, vedrører forordning nr. 833/68, hvorved Kommissionen har fastsat forskellige gennemførelsesregler vedrørende denatureringen af sukker til dyrefoder og, især i artikel 2, vedrørende de formkrav, som stilles til de begæringer om tildeling af denatureringspræmier, der indsendes til de nationale interventionsorganer.

Efter at have opregnet de oplysninger, som begæringerne altid skal indeholde, nemlig:

— ansøgerens navn og adresse,

— arten og mængden af det til denaturering bestemte sukker,

— den medlemsstat, hvor denatureringen skal finde sted,

tilføjes denne bestemmelse:

»Medlemsstaterne kan kræve yderligere oplysninger«.

Det er om gyldigheden af denne bestemmelse, dommeren i hovedsagen beder Dem afgive en udtalelse.

Som De ved adskillige lejligheder har kunnet konstatere, er en sådan bemyndigelse normalt forekommende i forordningerne om de fælles markedsordninger for landbrugsvarer.

Den er uadskilleligt forbundet med selve de betingelser, hvorunder den konkrete gennemførelse af fællesskabsforordningerne sikres af medlemsstaternes kompetente organer, idet Kommissionen ikke har sit eget administrationsapparat.

Denne situation indebærer, at staterne er bemyndiget til at iværksætte supplerende foranstaltninger i overensstemmelse med deres nationale ret og med deres egne administrative fremgangsmåder.

At benægte, at Kommissionen er beføjet til at tildele medlemsstaterne en sådan gennemførelseskompetence, således som sagsøgeren i hovedsagen gør det, er det samme som ikke at ville anerkende denne tvingende nødvendighed. Ved i artikel 9, stk. 8 i forordning nr. 1009/67 at give Kommissionen kompetence til at fastsætte betingelserne for tildeling af præmier, har Rådet på ingen måde villet forhindre, at rene gennemførelsesforanstaltninger kunne besluttes af medlemsstaterne selv, på betingelse af — således som De fornylig statuerede i dom af 30. november 1972 (sag nr. 32/72, Wasaknacke) — at den kompetence, der indrømmes de nationale myndigheder, begrænses til supplerende foranstaltninger, som ikke kan tilsidesætte fællesskabsregler, der er væsentlige for funktionen af de mekanismer, der vedrører markedsordningen for landbrugsvarer.

I den foreliggende sag har Kommissionen begrænset sig til at give medlemsstaterne rer til at vedtage rene formkrav inden for rammerne af den procedure, der vedrører udstedelsen af denatureringsbeviser.

Den har på ingen måde overskredet sine beføjelser, og gyldigheden af den omtvistede regel forekommer os indiskutabel

Situationen ville kun være en anden, hvis Kommissionen havde villet gøre retten til denatureringspræmien afhængig af iagttagelsen af yderligere procedurekrav opstillet af de nationale myndigheder; det er der imidlertid ikke tale om.

Som hjemlet i fællesskabsordningen, kræver den forordning, som blev udstedt den 8. august 1968 af det tyske ministerium for ernæring samt land- og skovbrug, at de, der ansøger om denatureringsbeviser, indgiver deres begæringer på en standardformular, og kræver udover de oplysninger, der allerede forlanges ved forordning nr. 833/68, en angivelse af denatureringsvirksomheden og af den virksomhed, der har leveret sukkeret.

Selv i tilfælde af, at den tyske forvaltning havde gjort imødekommelsen af begæringen og følgelig retten til denatureringspræmien afhængig af disse yderligere oplysninger, havde den eneste konsekvens heraf været, at den nationale forordning, som således var i modstrid med den umiddelbart gældende fællesskabsregel, af denne grund kunne anfægtes ved de nationale restinstanser. Men gyldigheden af forordning nr. 833/68 ville ikke blive påvirket heraf.

I øvrigt synes det faktisk bevist, hvad Kommissionens befuldmægtigede har bekræftet, at det tyske interventionsorgan korrekt accepterer enhver begæring, der er i overensstemmelse med fællesskabsforordningen, og at de udfyldende oplysninger, der kræves i henhold til forordningen af 8. august 1968, gyldigt kan indsendes som korrektion efter fremsættelsen af begæringen.

Vi foreslår, at det statueres, at undersøgelsen af de stillede spørgsmål ikke har afdækket noget forhold, som kan påvirke gyldigheden af artikel 1, stk. 1 og 2 i Kommissionens forordning nr. 354/69, eller af artikel 2, stk. 1, 2. pkt. i Kommissionens forordning nr. 833/68.

( 1 ) – Oversat fra fransk.