Sag C-430/10

Hristo Gaydarov

mod

Director na Glavna direktsia »Ohranitelna politsia« pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-grad)

»En unionsborgers frie bevægelighed – direktiv 2004/38/EF – forbud mod at forlade det nationale område på grund af en straffedom i et andet land – handel med narkotika – foranstaltning, der kan begrundes af hensyn til den offentlige orden«

Sammendrag af dom

1. Unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38 – retten til ud- og indrejse – anvendelsesområde

(Art. 21 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 4, stk. 1)

2. Unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38 – begrænsning i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed

(Art. 21 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 27)

1. Status som unionsborger giver en europæisk statsborger rettigheder, der er knyttet til denne status, herunder over for sin oprindelsesmedlemsstat, og navnlig den ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er fastsat i artikel 21 TEUF. Retten til fri bevægelighed omfatter både en ret for unionsborgere til at indrejse i en anden medlemsstat end oprindelsesmedlemsstaten og en ret til at forlade sidstnævnte medlemsstat. De grundlæggende friheder i denne traktat ville nemlig blive berøvet deres indhold, hvis oprindelsesmedlemsstaten uden gyldig grund kunne forbyde sine egne statsborgere at forlade dens område og indrejse på en anden medlemsstats område.

Da artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område udtrykkeligt bestemmer, at alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, har ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat, falder den situation, hvor en person har fået et forbud mod at forlade et land, hvor vedkommende er statsborger, ind under anvendelsesområdet for nævnte direktiv.

(jf. præmis 24-27)

2. Artikel 21 TEUF og artikel 27 i direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område er ikke til hinder for en national ordning, der tillader begrænsninger i den ret, som tilkommer en statsborger i en medlemsstat til at rejse til en anden medlemsstat, bl.a. med den begrundelse, at den pågældende er blevet idømt straf for narkotikahandel i en anden stat, forudsat at den pågældende statsborgers personlige adfærd for det første udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, at den påtænkte indskrænkende foranstaltning for det andet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål, samt at denne foranstaltning for det tredje kan være genstand for en effektiv domstolsprøvelse, der gør det muligt at efterprøve, såvel faktisk som retligt, foranstaltningens lovlighed i henhold til kravene i EU-retten.

(jf. præmis 42 og domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)

17. november 2011 ( )

»En unionsborgers frie bevægelighed – direktiv 2004/38/EF – forbud mod at forlade det nationale område på grund af en straffedom i et andet land – handel med narkotika – foranstaltning, der kan begrundes af hensyn til den offentlige orden«

I sag C-430/10,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) ved afgørelse af 11. august 2010, indgået til Domstolen den 2. september 2010, i sagen:

Hristo Gaydarov

mod

Direktor na Glavna direktsia »Ohranitelna politsia« pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,

har

DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot (refererende dommer), og dommerne A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader og E. Jarašiūnas,

generaladvokat: P. Mengozzi

justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

– Europa-Kommissionen ved D. Maidani og V. Savov, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører for det første fortolkningen af artikel 27, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, og berigtigelser EUT L 229, s. 35, og EUT 2007 L 204, s. 28), for det andet fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) (EUT L 105, s. 1, herefter »forordning nr. 562/2006«) og for det tredje fortolkningen af konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19), undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 19. juni 1990 (herefter SGK).

2 Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Hristo Gaydarov, der er bulgarsk statsborger, og direktor na Glavna direktsia »Ohranitelna politsia« pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (direktøren for generaldirektoratet »ordenspoliti« under det bulgarske indenrigsministerium, herefter »politidirektøren«) vedrørende en mod Hristo Gaydarov af politidirektøren truffet foranstaltning i form af et forbud mod at forlade området og et forbud mod udstedelse af pas eller et dermed sidestillet dokument.

Retsforskrifter

EU-retten

Direktiv 2004/38

3 Direktiv 2004/38 finder i henhold til dets artikel 3, stk. 1, anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer.

4 Direktivets artikel 4, stk. 1 og 3, fastsætter:

»1. Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, samt deres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som er i besiddelse af et gyldigt pas, ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.

[...]

3. Medlemsstaterne udsteder og fornyer i overensstemmelse med deres nationale lovgivning identitetskort eller pas til deres statsborgere, der udtrykkeligt angiver indehaverens statsborgerskab.«

5 Det nævnte direktivs artikel 27, stk. 1-3, bestemmer:

»1. Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.

2. Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.

Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.

3. For at undersøge, om den pågældende udgør en risiko for den offentlige orden eller sikkerhed, kan værtsmedlemsstaten, når den skønner det påkrævet, i forbindelse med udstedelsen af bevis for registrering eller, hvor der ikke findes nogen registreringsordning, senest tre måneder efter indrejsen på dets område eller fra den dato, hvor den pågældende har anmeldt sin tilstedeværelse på området, jf. artikel 5, stk. 5, eller i forbindelse med udstedelsen af opholdskort anmode oprindelsesmedlemsstaten og eventuelt andre medlemsstater om oplysninger om den pågældendes eventuelle tidligere straffe. Sådanne forespørgsler må ikke antage systematisk karakter. Den adspurgte medlemsstat skal besvare forespørgslen inden for en frist på to måneder.«

Forordning nr. 562/2006

6 Femte betragtning til forordning nr. 562/2006 er sålydende:

»Fastsættelse af fælles regler for personers grænsepassage stiller ikke spørgsmålstegn ved og berører ikke den ret til fri bevægelighed, som tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer samt tredjelandsstatsborgere og deres familiemedlemmer, der i henhold til aftaler mellem Fællesskabet og dets medlemsstater på den ene side og de pågældende tredjelande på den anden side nyder godt af en ret til fri bevægelighed svarende til unionsborgernes.«

7 20. betragtning til forordningen har følgende ordlyd:

»I denne forordning overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som er anerkendt i bl.a. Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Den bør anvendes under overholdelse af medlemsstaternes forpligtelser vedrørende international beskyttelse og non-refoulement.«

8 Samme forordnings artikel 3 bestemmer:

»Denne forordning finder anvendelse på alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser, med forbehold af:

a) rettigheder, der tilkommer personer, som har ret til fri bevægelighed i henhold til fællesskabsretten

[...]«

9 Den nævnte forordnings artikel 7, stk. 6, fastsætter:

»Kontrol af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til fællesskabsretten, foretages i henhold til direktiv 2004/38/EF.«

SGK

10 SGK’s artikel 71 er sålydende:

»1. For så vidt angår direkte eller indirekte handel med narkotika og psykotrope stoffer af enhver art, herunder også cannabis, samt besiddelse af sådanne stoffer med henblik på videresalg eller udførsel forpligter de kontraherende parter sig til i overensstemmelse med de eksisterende FN-konventioner […] at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at forebygge og bekæmpe ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer.

2. De kontraherende parter forpligter sig til med administrative og strafferetlige foranstaltninger at forebygge og bekæmpe ulovlig udførsel af narkotika og psykotrope stoffer, herunder også cannabis, samt salg, levering og overdragelse af disse stoffer […].

[…]

5. For så vidt angår bekæmpelse af ulovlig efterspørgsel efter narkotika og psykotrope stoffer af enhver art, herunder også cannabis, gør de kontraherende parter alt, hvad der står i deres magt for at forebygge og bekæmpe de negative virkninger af denne ulovlige efterspørgsel. Hver enkelt kontraherende part er selv ansvarlig for, hvilke foranstaltninger der skal træffes med henblik herpå.«

Nationale bestemmelser

Den bulgarske forfatning

11 Den bulgarske forfatnings artikel 35, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Enhver har ret til frit at vælge bopæl, at færdes på og forlade landets område. Denne ret kan kun begrænses ved lov af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige sundhed og andre borgeres rettigheder og friheder.«

Loven om bulgarske persondokumenter

12 Artikel 23, stk. 2 og 3, i Zakon za balgarskite litschni dokumenti (lov om bulgarske identitetspapirer (DV nr. 93 af 11.8.1998), som ændret i 2006 (DV nr. 105, herefter »ZBLD«) bestemmer:

»2. Enhver bulgarsk statsborger har ret til på grundlag af et identitetskort at forlade landet og vende tilbage dertil via Republikken Bulgariens indre grænser til Den Europæiske Unions medlemsstater samt i de tilfælde, der er fastsat i folkeretlige traktater.

3. Den i stk. 2 omhandlede ret kan alene undergives de begrænsninger, som er fastsat ved lov, og som har til formål at beskytte den nationale sikkerhed, den offentlige orden, borgernes sundhed eller andre borgeres rettigheder og friheder.«

13 ZBLD’s artikel 76 er sålydende:

»Følgende personer kan forbydes at forlade landet og forbydes at få udstedt pas eller dermed sidestillede dokumenter:

[...]

5. Personer, der under deres ophold i en anden stat har begået overtrædelser af denne stats lovgivning, i en periode på to år fra modtagelse af en officiel skrivelse fra Udenrigsministeriet eller dokumenter fra de kompetente myndigheder i den pågældende stat om udsendelse eller udvisning, som angiver den begåede overtrædelse.«

14 ZBLD blev ændret ved en lov, som blev offentliggjort i Darzhaven Vestnik (det bulgarske officielle tidende) nr. 82/2009, og som trådte i kraft den 1. januar 2010. Denne lov ophævede artikel 76, stk. 5, og bestemte ifølge den forelæggende ret, at de foranstaltninger, der forud for denne dato var blevet truffet på grundlag af denne bestemmelse, skulle ophøre med at finde anvendelse tre måneder efter lovens ikrafttræden.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

15 Hristo Gaydarov, der er bulgarsk statsborger, blev i Serbien den 2. oktober 2008 idømt en fængselsstraf på ni måneder for ulovlig medbringelse af narkotika.

16 Den 6. november 2008 modtog de bulgarske myndigheder gennem de diplomatiske kanaler en note, der anførte denne straffedom.

17 På grundlag af denne oplysning og i henhold til ZBLD’s artikel 76, stk. 5, traf politidirektøren den 13. november 2008 en foranstaltning mod Hristo Gaydarov i form af et forbud mod at forlade området og et forbud mod udstedelse af pas eller et dermed sidestillet dokument.

18 Denne afgørelse blev meddelt den pågældende den 16. september 2009, på hvilket tidspunkt han havde afsonet sin fængselsstraf i Serbien og var vendt tilbage til Bulgarien.

19 Hristo Gaydarov anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret, idet han ifølge sidstnævnte har gjort gældende, at han allerede var blevet dømt i en anden stat, og at den bulgarske lov ikke fandt anvendelse på ham. Politidirektøren har gjort gældende, at han har handlet i overensstemmelse med bestemmelserne i ZBLD’s artikel 76, stk. 5.

20 Ifølge den forelæggende ret udøves denne bemyndigelse fakultativt af den kompetente administrative myndighed. Den retslige prøvelse af afgørelsen er begrænset til kontrollen af, om den skrivelse eller de officielle dokumenter, der er omhandlet i artiklen, foreligger. Den øverste forvaltningsret har – i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en lignende afgørelse, der blev truffet over for en i Spanien dømt bulgarsk statsborger (dom nr. 5013 af 16.4.2010) – for nylig bekræftet denne retspraksis.

21 Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den omhandlede bestemmelse i ZBLD er i overensstemmelse med EU-retten, der i henhold til såvel artikel 20 TEUF og artikel 21 TEUF samt artikel 45, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder som direktiv 2004/38 omhandler unionsborgeres – hvilken status Hristo Gaydarov nyder – ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 27 kan begrænse unionsborgeres frie bevægelighed af hensyn til den offentlige orden eller sundhed. Retten har i øvrigt bemærket, at et forbud som det i hovedsagen omhandlede mod at forlade området er baseret på forpligtelsen i SGK’s artikel 71 for staterne til at træffe foranstaltningerne om kontrol ved de ydre grænser med henblik på at bekæmpe den ulovlige medbringelse og brug af narkotika. Endelig er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt kriterierne i artikel 27 i direktiv 2004/38 finder anvendelse på en bulgarsk statsborger, for så vidt som direktivet kun er blevet gennemført i Bulgarien, i det omfang det vedrører udstedelsen af identitetsdokumenter, men ikke i det omfang det vedrører bulgarske statsborgeres frihed til at rejse til en anden medlemsstat.

22 På denne baggrund har Administrativen sad Sofia-grad besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal artikel 27, stk. 1 og 2, i direktiv 2004/38 under de omstændigheder, der foreligger i tvisten i hovedsagen, fortolkes således, at bestemmelsen finder anvendelse, såfremt der meddeles en statsborger i en medlemsstat forbud mod at forlade sin hjemstats område, fordi han har begået en narkotikaforbrydelse i en tredjestat, under følgende nærmere omstændigheder:

– De anførte direktivbestemmelser er ikke udtrykkeligt blevet gennemført i forhold til medlemsstatens statsborgere.

– De formål, som den nationale lovgiver har anført som begrundelse for fastsættelsen af de lovlige formål med en begrænsning af bulgarske statsborgeres ret til fri bevægelighed, støttes på Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage, og

– fastsættelsen af administrative foranstaltninger tillige følger af [SGK’s] artikel 71 […] samt 5. og 20. betragtning til forordning nr. 562/2006?

2) Følger det af de begrænsninger, der gælder for udøvelsen af unionsborgeres ret til fri bevægelighed, samt af de foranstaltninger, der er truffet i henhold til unionsretten til gennemførelse af disse, herunder [SGK’s] artikel 71, stk. 1, 2 og 5, […], sammenholdt med 5. og 20. betragtning til forordning nr. 562/2006, under omstændigheder som dem, der foreligger i tvisten i hovedsagen, at en national ordning, i henhold til hvilken en medlemsstat administrativt kan fastsætte en restriktiv foranstaltning over for en af sine statsborgere, hvorefter denne »ikke må udrejse af landet« som følge af en narkotikaforbrydelse, såfremt den pågældende statsborger er blevet dømt for forholdet af en ret i en tredjestat, er lovlig?

3) Skal de begrænsninger og betingelser, der gælder for udøvelsen af unionsborgeres ret til fri bevægelighed, og de foranstaltninger, der er truffet i henhold til unionsretten til gennemførelse af disse, herunder i [SGK’s] artikel 71, stk. 1, 2 og 5, […] sammenholdt med 5. og 20. betragtning til forordning nr. 562/2006, under omstændigheder som dem, der foreligger i tvisten i hovedsagen, fortolkes således, at det følger af den omstændighed, at en statsborger i en medlemsstat er blevet domfældt af en ret i en tredjestat for en handling, der i henhold til denne medlemsstats ret betragtes som en alvorlig, forsætlig forbrydelse, der vedrører narkotika, af general- og specialpræventive grunde, herunder en højere grad af beskyttelse af andre personers sundhed i henhold til forsigtighedsprincippet, at det er fastslået, at den pågældende statsborgers adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, som berører en grundlæggende samfundsinteresse, i en nøje, lovbestemt fremtidig periode, som ikke afhænger af varigheden af den idømte straf, men som ligger inden for rammerne af rehabilitationsperioden?«

Om de præjudicielle spørgsmål

23 Med disse spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten er til hinder for en administrativ afgørelse, hvorved en medlemsstat forbyder en af sine statsborgere at forlade dens område med den begrundelse, at den pågældende er blevet idømt straf for narkotikahandel af en ret i et tredjeland.

24 Det skal for det første bemærkes, at Hristo Gaydarov som bulgarsk statsborger er unionsborger i henhold til artikel 20 TEUF og derfor kan påberåbe sig de rettigheder, der er knyttet til denne status, herunder over for sin oprindelsesmedlemsstat, og navnlig den ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er fastsat i artikel 21 TEUF (jf. bl.a. dom af 10.7.2008, sag C-33/07, Jipa, Sml. I, s. 5157, præmis 17, og af 5.5.2011, sag C-434/09, McCarthy, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 48).

25 Det skal for det andet præciseres, at retten til fri bevægelighed både omfatter en ret for unionsborgere til at indrejse i en anden medlemsstat end oprindelsesmedlemsstaten og en ret til at forlade sidstnævnte medlemsstat. Som Domstolen allerede har fastslået, ville de grundlæggende friheder i traktaten blive berøvet deres indhold, hvis oprindelsesmedlemsstaten uden gyldig grund kunne forbyde sine egne statsborgere at forlade dens område og indrejse på en anden medlemsstats område (jf. Jipa-dommen, præmis 18).

26 Det bestemmes i øvrigt udtrykkeligt i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38, at alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, har ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.

27 Heraf følger, at en situation som den, Hristo Gaydarov befinder sig i, således som beskrevet i denne doms præmis 15-18, henhører under den ret til fri bevægelighed og ophold, som tilkommer unionsborgere i medlemsstaterne, og dermed falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 2004/38.

28 I denne forbindelse skal det, således som Europa-Kommissionen har gjort det, bemærkes, at forordning nr. 562/2006 – således som det fremgår af femte betragtning til forordningen og dens artikel 3, litra a) – hverken tilsigter eller bevirker en begrænsning af den frie bevægelighed for unionsborgere, som er fastsat i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Forordningens artikel 7, stk. 6, bestemmer desuden, at kontrollen af en person, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, foretages i henhold til direktiv 2004/38.

29 For det tredje skal det bemærkes, at unionsborgeres ret til fri bevægelighed ikke er ubetinget, idet den kan være undergivet de begrænsninger og betingelser, der er fastsat i traktaten og gennemførelsesbestemmelserne hertil (jf. bl.a. Jipa-dommen, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

30 For så vidt angår hovedsagen følger disse begrænsninger og betingelser navnlig af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38. Denne bestemmelse gør det imidlertid kun muligt for medlemsstaterne at begrænse den frie bevægelighed for unionsborgerne eller deres familiemedlemmer af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

31 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den nationale lov om gennemførelse af direktivet ikke finder anvendelse på Republikken Bulgariens statsborgere. Denne omstændighed kan imidlertid ikke bevirke, at den nationale ret forhindres i at sikre den fulde virkning af EU-retlige normer, om fornødent ved at undlade at anvende en bestemmelse i national ret, der er i strid med disse normer, bl.a. artikel 27 i direktiv 2004/38 (jf. i denne retning bl.a. dom af 5.10.2010, sag C-173/09, Elchinov, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis), idet det præciseres, at denne artikels bestemmelser som ubetingede og tilstrækkeligt præcise kan påberåbes af en borger over for den medlemsstat, hvor han er statsborger (jf. analogt dom af 4.12.1974, sag 41/74, van Duyn, Sml. s. 1337, præmis 9-15).

32 Endelig fremgår det af fast retspraksis, at selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, må disse hensyn imidlertid i EU-sammenhæng og særligt i det omfang, de skal begrunde en fravigelse af det grundlæggende princip om fri bevægelighed for personer, fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Unionens institutioner (jf. bl.a. Jipa-dommen, præmis 23).

33 Domstolen har således fastslået, at begrebet den offentlige orden under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse (jf. bl.a. Jipa-dommen, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

34 De undtagelser fra den frie bevægelighed for personer, som en medlemsstat kan påberåbe sig, indebærer i denne sammenhæng bl.a., således som det fremgår af artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38, at foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed udelukkende kan begrundes i vedkommendes personlige adfærd, og at begrundelser, der ikke vedrører den pågældende individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, ikke må anvendes (jf. Jipa-dommen, præmis 24). I henhold til den samme bestemmelse kan en tidligere straffedom endvidere ikke i sig selv begrunde anvendelsen af automatiske foranstaltninger, der begrænser udøvelsen af retten til fri bevægelighed.

35 Selv om SGK’s artikel 71 forpligter de kontraherende stater til at bekæmpe narkotikahandel, har konventionen i denne henseende hverken til formål eller til følge at fravige de regler, der er fastsat i traktaten og direktiv 2004/38 med hensyn til unionsborgeres frie bevægelighed. SGK’s artikel 134 præciserer i øvrigt, at konventionens bestemmelser kun finder anvendelse i det omfang, de er forenelige med EU-retten. Denne regel er gentaget i Schengenprotokollen, hvori det i præamblens tredje afsnit bekræftes, at Schengen-reglerne kun finder anvendelse, såfremt og i det omfang de er forenelige med EU-retten (dom af 31.1.2006, sag C-503/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1097, præmis 34).

36 I det foreliggende tilfælde må det fastslås, at den situation, som ligger til grund for tvisten i hovedsagen, således som situationen er blevet fremstillet af den forelæggende ret, ikke opfylder betingelserne i artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38.

37 Det fremgår navnlig af de sagsakter, som den forelæggende ret har fremsendt til Domstolen, at den anfægtede afgørelse, som blev truffet mod sagsøgeren i hovedsagen, tilsyneladende udelukkende er begrundet i den straf, som sidstnævnte blev idømt i Serbien, uden at der er blevet foretaget en specifik vurdering af hans personlige adfærd.

38 Det skal dermed med henblik på en fyldestgørende besvarelse af det tredje forelagte spørgsmål bemærkes, således som det fremgår af de ovenstående betragtninger, at det blotte forhold, at den pågældende tidligere har været genstand for en straffedom, ikke er tilstrækkeligt til automatisk at antage, at personen udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, hvilket udgør den eneste begrundelse for en begrænsning af de rettigheder, som er tillagt personen i henhold til EU-retten.

39 Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at foretage de nødvendige konstateringer i denne forbindelse på baggrund af de faktiske og retlige omstændigheder, der i hovedsagen ligger til grund for den af politidirektøren trufne foranstaltning.

40 Ved en sådan stillingtagen skal den forelæggende ret ligeledes tage stilling til, om den nævnte begrænsning i retten til at udrejse er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål. Det fremgår nemlig af artikel 27, stk. 2, i direktiv 2004/38 og af Domstolens faste praksis, at en foranstaltning, der begrænser retten til fri bevægelighed, kun kan være begrundet, såfremt den overholder proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning bl.a. Jipa-dommen, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

41 Endelig skal det derfor – ifølge den forelæggende rets fremstilling af den på daværende tidspunkt gældende nationale ret og navnlig den retspraksis, hvorefter den administrative myndighed råder over en skønsbeføjelse med hensyn til at træffe denne type foranstaltninger, uden at en ret prøver det således trufne valg – bemærkes, at en person, der er genstand for en sådan foranstaltning, skal have adgang til et effektivt retsmiddel (jf. bl.a. dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 18 og 19, af 15.10.1987, sag 222/86, Heylens m.fl., Sml. s. 4097, præmis 14, og af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677, præmis 39). Dette retsmiddel skal gøre det muligt at prøve, såvel faktisk som retligt, lovligheden i henhold til EU-retten af den omhandlede afgørelse (jf. i denne retning dom af 28.7.2011, sag C-69/10, Samba Diouf, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 57). For at dette retsmiddel skal være effektivt, skal den pågældende kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til ham, enten ved læsningen af selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på hans begæring, uden at dette berører den kompetente rets beføjelse til at kræve af den omhandlede myndighed, at denne meddeler begrundelsen (jf. i denne retning bl.a. Heylens-dommen, præmis 15, og dom af 17.3.2011, forenede sager C-372/09 og C-373/09, Peñarroja Fa, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 63).

42 Herefter skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 21 TEUF og artikel 27 i direktiv 2004/38 ikke er til hinder for en national ordning, der tillader begrænsninger i den ret, som tilkommer en statsborger i en medlemsstat til at rejse til en anden medlemsstat, bl.a. med den begrundelse, at den pågældende er blevet idømt straf for narkotikahandel i en anden stat, forudsat at den pågældende statsborgers personlige adfærd for det første udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, at den påtænkte indskrænkende foranstaltning for det andet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål, samt at denne foranstaltning for det tredje kan være genstand for en effektiv domstolsprøvelse, der gør det muligt at efterprøve, såvel faktisk som retligt, foranstaltningens lovlighed i henhold til kravene i EU-retten.

Sagens omkostninger

43 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Artikel 21 TEUF og artikel 27 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF er ikke til hinder for en national ordning, der tillader begrænsninger i den ret, som tilkommer en statsborger i en medlemsstat til at rejse til en anden medlemsstat, bl.a. med den begrundelse, at den pågældende er blevet idømt straf for narkotikahandel i en anden stat, forudsat at den pågældende statsborgers personlige adfærd for det første udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, at den påtænkte indskrænkende foranstaltning for det andet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål, samt at denne foranstaltning for det tredje kan være genstand for en effektiv domstolsprøvelse, der gør det muligt at efterprøve, såvel faktisk som retligt, foranstaltningens lovlighed i henhold til kravene i EU-retten.

Underskrifter