Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 24. oktober 1996. - Straffesager mod Euro Tombesi og Adino Tombesi (C-304/94), Roberto Santella (C-330/94), Giovanni Muzi m.fl. (C-342/94) og Anselmo Savini (C-224/95). - Anmodning om præjudiciel afgørelse: Pretura circondariale di Terni - Italien. - Affald - Begreb - Rådets direktiv 91/156/EØF og 91/689/EØF - Rådets forordning (EØF) nr. 259/93. - Forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95.



Samling af Afgørelser 1997 side I-03561



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1 De foreliggende sager udgoer en del af en lang raekke sager om Faellesskabets lovgivning om affald, som verserer for Domstolen (1). I disse sager oensker Pretura circondariale di Pescara og Pretura circondariale di Terni oplyst, om restprodukter fra industrien kan klassificeres som »affald« og saaledes betragtes som omfattet af den ved faellesskabsbestemmelserne indfoerte ordning.

Den relevante faellesskabslovgivning

2 Selv om den oprindelige EOEF-traktat ikke indeholder saerlig hjemmel til miljoelovgivning, vedtog Raadet i 1970'erne og begyndelsen af 1980'erne en raekke direktiver om affald paa grundlag af artikel 100 og 235. Ifoelge hoveddirektivet, Raadets direktiv 75/442/EOEF om affald (2), skulle medlemsstaterne indfoere et system med tilladelse til og tilsyn med bortskaffelse af affald (artikel 5). Ethvert anlaeg eller enhver virksomhed, som for andres regning varetager behandling, oplagring eller deponering af affald, skulle fra den kompetente myndighed indhente en tilladelse (artikel 8). Virksomheder, der varetager transport, indsamling, oplagring, deponering eller behandling af eget affald, saavel som virksomheder, der for andres regning indsamler eller transporterer affald, var ogsaa undergivet den af medlemsstaten udpegede kompetente myndigheds tilsyn (artikel 10). »Affald« var bredt defineret i direktivets artikel 1, litra a), som »ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller er forpligtet til at skille sig af med i henhold til gaeldende nationale bestemmelser«. »Bortskaffelse« var i artikel 1, litra b), defineret som:

»- den indsamling, sortering, transport og behandling, der sker af affald, saavel som dets oplagring og deponering over eller under jorden

- forarbejdningsprocesser, der er noedvendige for genanvendelse, genindvinding eller recirkulation«.

3 Raadets direktiv 78/319/EOEF (3) fastsatte saerlige regler for giftigt og farligt affald. Begreberne »affald« og »bortskaffelse« blev defineret paa samme maade som i direktiv 75/442.

4 Raadets direktiv 76/403/EOEF (4) indeholdt saerlige regler om bortskaffelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler.

5 Ved Raadets direktiv 84/631/EOEF (5) som aendret ved Raadets direktiv 86/279/EOEF (6), blev der indfoert et system med overvaagning af og kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald. Ved »farligt affald« skulle i det vaesentlige forstaas giftigt og farligt affald som defineret i artikel 1, litra b), i direktiv 78/319.

6 I fortsaettelse af internationale initiativer om affaldshaandtering, som var taget under FN's auspicier, saerlig Basel-konventionen om kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og bortskaffelsen heraf, som Faellesskabet underskrev den 22. marts 1989, vedtog Raadet den 7. maj 1990 en resolution, som opfordrede til fremlaeggelse af forslag om aendring af direktiv 84/631 og til, at der i Raadet hurtigt opnaaedes enighed om forslag til aendring af direktiv 75/442 og 78/319.

7 Den 18. marts 1991 vedtog Raadet direktiv 91/156/EOEF (7), som indeholdt vaesentlige aendringer til direktiv 75/442. Direktivet, som blev vedtaget paa grundlag af den ved den europaeiske faelles akt indfoejede artikel 130 S, indfoerer en mere detaljeret definition af affald, ligesom medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til affaldshaandtering udvides. I overensstemmelse med kravene i traktatens artikel 130 R tager de ved direktivet indfoerte aendringer »som udgangspunkt et hoejt miljoebeskyttelsesniveau« (foerste betragtning). I direktivet anerkendes behovet for at sikre »en faelles terminologi og en definition af affald« for at effektivisere haandteringen af affald (tredje betragtning), og det bemaerkes, at »indbyrdes afvigelser mellem medlemsstaternes lovgivning om bortskaffelse og nyttiggoerelse af affald kan paavirke miljoekvaliteten og det indre markeds funktion« (femte betragtning). I praeamblen fremhaeves ogsaa noedvendigheden af at supplere bortskaffelsen og nyttiggoerelsen af affald med foranstaltninger til begraensning af affaldsproduktionen (fjerde betragtning), og oenskeligheden af at fremme »genvinding og genbrug af affald som raamaterialer« understreges (sjette betragtning).

8 Ved artikel 4 i det aendrede direktiv (herefter vil alle henvisninger til »direktivet« gaelde direktiv 75/442 med senere aendringer, medmindre andet anfoeres) forpligtes medlemsstaterne:

»til at sikre, at affaldet nyttiggoeres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmaader eller metoder, som vil kunne skade miljoeet, navnlig maa der ikke

- skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora

- foraarsages gener ved stoej eller lugt

- paafoeres landskaber eller omraader af saerlig interesse skade.

Medlemsstaterne traeffer desuden de fornoedne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«

9 Mere specifikt bestemmes det i artikel 8:

»Medlemsstaterne traeffer de foranstaltninger, der er noedvendige for, at enhver indehaver af affald

- enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som naevnt i bilag II A eller II B

- eller selv soerger for dets nyttiggoerelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i dette direktiv.«

10 I det aendrede direktivs artikel 9 og 10 bestemmes det, at de kompetente nationale myndigheder skal udstede tilladelser til anlaeg eller virksomheder, som varetager bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald som naevnt i bilag II A eller bilag II B. I artikel 11, stk. 1, bestemmes det, med forbehold af direktiv 78/319 om giftigt og farligt affald, at medlemsstaterne kan fritage anlaeg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald paa produktionsstedet eller nyttiggoer affaldet, fra kravet om tilladelser. Denne fritagelse finder dog kun anvendelse, hvis de kompetente myndigheder har vedtaget almindelige regler for de forskellige former for aktivitet med angivelse af arten og maengden af affaldet samt betingelserne for, at den paagaeldende aktivitet kan fritages for tilladelsen, og hvis arten eller maengden af affaldet og metoderne til bortskaffelse eller nyttiggoerelse sikrer, at betingelserne i artikel 4 overholdes. Ifoelge artikel 11, stk. 2, skal fritagne anlaeg eller virksomheder registreres hos de kompetente myndigheder, og ifoelge artikel 11, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om de almindelige regler, som vedtages i henhold til stk. 1.

11 Ifoelge direktivets artikel 12 skal anlaeg eller virksomheder, der som erhvervsmaessig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, eller som for andre (handlende, maeglere) varetager bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald, saafremt de ikke skal have en tilladelse, registreres hos de kompetente myndigheder. Ifoelge artikel 13 skal anlaeg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse af affald som naevnt i artikel 9 til 12, kontrolleres regelmaessigt.

12 Udtrykket »affald« defineres i artikel 1, litra a), foerste afsnit, i det aendrede direktiv som:

»ethvert stof eller enhver genstand, som henhoerer under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.

13 I artikel 1, litra a), andet afsnit, tilfoejes foelgende:

»Kommissionen skal ... have udarbejdet en liste over affald, som tilhoerer kategorierne i bilag I. Denne liste skal gennemgaas regelmaessigt og revideres efter behov ...«

14 I bilag I er der under overskriften »Affaldskategorier« opfoert en raekke forskellige affaldstyper. Af saerlig betydning for de foreliggende sager er »reststoffer fra produktion eller forbrug, som ikke er specificeret nedenfor« (Q1), »ubrugelige dele (f.eks. brugte batterier, opbrugte katalysatorer osv.)« (Q6) og »reststoffer fra industriprocesser (f.eks. slagger, rester fra destillation osv.)« (Q8). At affald defineres bredt bekraeftes af den sidste kategori: »ethvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgaar i ovennaevnte kategorier« (Q16).

15 Kommissionen har i medfoer af direktivets artikel 1, litra a), ved beslutning 94/3/EF vedtaget en detaljeret liste over affald, der generelt omtales som det europaeiske affaldskatalog (8). I note 3 til indledningen til kataloget hedder det:

»Kataloget er en harmoniseret, men ikke udtoemmende liste over affald, dvs. en liste, der loebende foelges op og om noedvendigt revideres efter udvalgsproceduren.

At et materiale er optaget i kataloget betyder dog ikke, at det optraeder som affald i alle sammenhaenge. En given term er kun relevant i denne sammenhaeng, hvis definitionen paa affald er opfyldt.«

16 Som naevnt gaelder det ved direktivets artikel 9 og 10 indfoerte system med tilladelser baade bortskaffelse og nyttiggoerelse af affald. I det aendrede direktivs artikel 1, litra e), defineres »bortskaffelse« som enhver form og metode, der er anfoert i bilag II A. I bilag II A er der under overskriften »Bortskaffelsesformer« angivet en raekke bortskaffelsesformer som f.eks. deponering paa eller i jorden (f.eks. paa lossepladser osv.), behandling i jordmiljoe, deponering i overfladevand, deponering paa specielt indrettet losseplads, udledning i vandmiljoeet og forbraending. I artikel 1, litra f), defineres »nyttiggoerelse« som enhver form og metode, der er anfoert i bilag II B, nemlig:

»R 1 Videreudnyttelse eller regenerering af oploesningsmidler

R 2 Genvinding eller videreudnyttelse af organiske stoffer, der ikke anvendes som oploesningsmidler

R 3 Genvinding eller videreudnyttelse af metaller og metalforbindelser

R 4 Genvinding eller videreudnyttelse af andre uorganiske stoffer

R 5 Regenerering af syrer eller baser

R 6 Genvinding af produkter, der anvendes til opfangning af forurenende stoffer

R 7 Genvinding af produkter fra katalysatorer

R 8 Regenerering eller anden genbrug af olie

R 9 Anvendelse hovedsagelig som braendsel eller paa anden maade til energifremstilling

R 10 Spredning paa jorden med positive virkninger for landbrug eller oekologi, herunder kompostering eller andre former for biologisk omdannelse, bortset fra affald, som ifoelge artikel 2, stk. 1, litra b), nr. iii), ikke er omfattet af direktivet

R 11 Anvendelse af affald hidroerende fra en af bortskaffelsesformerne R 1 til R 10

R 12 Udveksling af affald med henblik paa at lade det gennemgaa en af bortskaffelsesformerne R 1 til R 11

R 13 Oplagring af materialer med henblik paa en af de i dette bilag omhandlede bortskaffelsesformer, bortset fra midlertidig oplagring af materialerne paa det anlaeg, hvor de er produceret, forud for indsamlingen.«

17 Den 12. december 1991 vedtog Raadet tillige direktiv 91/689/EOEF om farligt affald (9), som erstattede direktiv 78/319. I artikel 1, stk. 3, i foerstnaevnte direktiv hedder det, at affald samt de oevrige udtryk, der anvendes i direktivet, defineres som i direktiv 75/442.

18 Den 1. februar 1993 erstattede Raadet direktiv 84/631 med forordning (EOEF) nr. 259/93 (10) om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab. I forordningens artikel 2, litra a), vedtages ligeledes den definition paa affald, der er indeholdt i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442. I forordningen fastsaettes forskellige regler og procedurer for overfoersler mellem medlemsstater eller udfoersel fra Faellesskabet af affald til bortskaffelse (artikel 3, 4 og 5 samt artikel 14 og 15) og affald til nyttiggoerelse (artikel 6-11 samt artikel 16 og 17).

Den relevante italienske lovgivning

19 Direktiv 75/442, 76/403 og 78/319 er i italiensk ret gennemfoert ved dekret nr. 915 af 10. september 1982 fra republikkens praesident (11). I dekretets artikel 2, stk. 1, er »affald« defineret som »ethvert stof eller enhver genstand, der hidroerer fra menneskebetingede aktiviteter eller naturlige kredsloeb, og som er efterladt eller skal efterlades«. Ifoelge dekretet sondres der mellem kommunalt affald, specielt affald og farligt affald, som er omfattet af forskellige regler. Dekretets artikel 24 ff. foreskriver en raekke straffe for overtraedelse af dekretets bestemmelser.

20 I lovdekret nr. 397 af 9. september 1988 (12), vedtaget som lov nr. 475 af 9. november 1988 (13), er fastsat saerlige regler om industriaffald, ligesom det indeholder bestemmelse om straf i tilfaelde af overtraedelse (jf. artikel 9g). For restprodukter, som hidroerer fra produktionsprocesser, og som kan genanvendes som sekundaere raastoffer, blev der ved dekretet indfoert bestemmelser, som adskiller sig fra dem, der gaelder for affald i almindelighed. Det fremgaar imidlertid af forelaeggelseskendelserne, at Corte suprema di Cassazione har fortolket ovennaevnte lovdekret saaledes, at det blot fastlaegger en retlig ramme, og at dekret nr. 915 fra republikkens praesident fortsat finder anvendelse, indtil der er vedtaget saerlige regler. Corte suprema di Cassazione fastslog ligeledes, at sidstnaevnte dekret ikke behandler de sekundaere raastoffer som en saerlig affaldskategori.

21 Situationen i italiensk ret er imidlertid blevet aendret ved en raekke lovdekreter, der er vedtaget siden november 1993 (det foerste er lovdekret nr. 443 af 9.11.1993). Titlen, som er den samme for alle de paagaeldende lovdekreter vedtaget mellem 9. november 1993 og juli 1996, er »bestemmelser om genanvendelse af restprodukter fra produktions- og forbrugsprocesser i et produktionsforloeb eller fra forbraendingsprocesser samt om bortskaffelse af affald« (14). Selv om bestemmelserne i ovennaevnte lovdekreter i visse henseender er forskellige, synes indholdet i det vaesentlige at vaere det samme. Den loebende udstedelse af disse lovdekreter skyldes, at det i den italienske forfatning bestemmes, at selv om et lovdekret anvendes med oejeblikkelig virkning, bliver det uden retsvirkning med tilbagevirkende gyldighed, medmindre parlamentet vedtager det som lov senest 60 dage efter dets offentliggoerelse (artikel 77, stk. 3, i den italienske forfatning). Det italienske parlament har ikke vedtaget nogen af lovdekreterne som lov.

22 I lovdekreterne sondres der mellem »affald« og »restprodukter«, og lovdekreterne indeholder bestemmelser om forenklede fremgangsmaader for indsamling, transport, behandling og genanvendelse af restprodukter, som naermere fastsat i dekreter udstedt af miljoeministeren. I henhold til artikel 1 i lovdekret nr. 246 af 3. maj 1996, som var i kraft paa tidspunktet for den mundtlige forhandling for Domstolen, finder lovdekretet saaledes anvendelse paa »virksomhed med henblik paa genanvendelse af restprodukter hidroerende fra produktions- og forbrugsprocesser«. I lovdekretets artikel 2, stk. 1, litra b), er begrebet »restprodukt« defineret som »ethvert affaldsstof eller -materiale, der hidroerer fra en produktions- eller forbrugsproces, og som kan genanvendes«. I henhold til artikel 5 kraeves alene en anmeldelse (og ikke en tilladelse) for at behandle, oplagre og genanvende de restprodukter, der er opregnet i bilag 2 og 3 til dekret af 5. september 1994 fra miljoeministeren (15) og til dekret af 16. januar 1995 fra miljoeministeren (16).

23 I lovdekretet er der fastsat forenklede regler for ovennaevnte restprodukter. Det hedder endvidere, at lovdekretet ikke omfatter »materialer og stoffer, som opfylder naermere angivne handelsmaessige specifikationer, og som noteres paa vareboerser eller i officielle prislister ved handels-, industri-, haandvaerks- og landbrugskamrene ... som angivet i bilag 1 til dekret af 5. september 1994 fra miljoeministeren« (jf. artikel 3, stk. 3). I ovennaevnte bilag 1 er anfoert de restprodukter, der betragtes som sekundaere raastoffer.

24 I henhold til artikel 8 i lovdekretet er behandling, oplagring og genanvendelse af de restprodukter fra produktions- og forbrugsprocesser, der ikke er omhandlet i artikel 5, fortsat omfattet af den retlige ordning med tilladelser, der er fastsat i dekret nr. 915 af 10. september 1982 og nr. 203 af 24. maj 1988, begge fra republikkens praesident.

25 Ved lovdekretets artikel 12 erstattes ogsaa de straffe, der var fastsat i dekret nr. 915 fra republikkens praesident, med straffe, der er tilpasset de aendrede regler. Navnlig bestemmes det i artikel 12, stk. 4 og 6:

»4. Den, som inden den 7. januar 1995 har begaaet en handling, der i dekret nr. 915 fra republikkens praesident er betegnet som strafbar, og som vedroerer udoevelse af virksomhed betegnet som indsamling, transport, oplagring, behandling, forbehandling, genvinding eller genanvendelse af restprodukter paa de maader og i de tilfaelde, som er fastsat i dekret af 26. januar 1990 fra miljoeministeren, offentliggjort i Gazzetta ufficiale nr. 30 af 6. februar 1990, eller i overensstemmelse med regionale lovbestemmelser, straffes ikke.

...

6. Bestemmelserne i dekret nr. 915 fra republikkens praesident ... finder ikke anvendelse, for saa vidt som de regulerer og foreskriver straf for transaktioner, der i dette dekret er betegnet som transaktioner med henblik paa genanvendelse af restprodukter. De i dekret nr. 915 fra republikkens praesident fastsatte straffe ... finder anvendelse, saafremt restprodukterne ikke faktisk og objektivt er bestemt til at blive genanvendt.«

Faktiske omstaendigheder og de nationale retters spoergsmaal

26 I sag C-224/95 er Anselmo Savini tiltalt for overtraedelse af artikel 25, stk. 1, i dekret nr. 915/82 fra republikkens praesident ved uden tilladelse fra regionen Abruzzi at have transporteret specielt affald (forskellige former for skrot) produceret af Elios Srl, som producerer elektriske komponenter og elektriske apparater. Det fremgaar, at Elios Srl solgte affald bestaaende af blankt kobber fra produktionen af elektriske viklinger, stykker af kabler, jernholdigt materiale, spaaner af skrot og blandet skrot til SIA, et selskab, der af en anden region, nemlig Marche, havde faaet tilladelse til at indsamle og transportere saadanne materialer. Affaldet blev transporteret af Anselmo Savini uden tilladelse fra regionen Abruzzi, hvor transporten begyndte.

27 I Savini-sagen har Pretura circondariale di Pescara forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:

»1) Er det i EOEF-bestemmelserne fastsat, at stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk, ikke er omfattet af definitionen af affald og af bestemmelserne om beskyttelse af sundheden og miljoeet?

2) Omfatter begrebet affald, jf. direktiv 91/156/EOEF, direktiv 91/689/EOEF og forordning (EOEF) nr. 259/93, ethvert stof, som modtageren skiller sig af med eller har besluttet eller har pligt til at skille sig af med, uden hensyn til, at det stof, der skal genbruges, kan vaere genstand for en retshandel eller for notering i offentlige eller private prislister?«

28 I sag C-304/94 er Euro Tombesi og Adino Tombesi tiltalt for overtraedelse af bl.a. artikel 25, stk. 11, i dekret nr. 915/82 fra republikkens praesident ved uden tilladelse at have aflaesset marmorrester og rester fra tilskaering af marmor hidroerende fra marmorforarbejdning foretaget af et selskab, som de ejer og leder. De er ogsaa tiltalt for at have undladt at foere den foreskrevne liste over laesning og aflaesning af affald og for at have afgivet urigtige erklaeringer.

29 I sag C-330/94 er Roberto Santella tiltalt for overtraedelse af artikel 16 og 26 i dekret nr. 915/82 fra republikkens praesident ved uden tilladelse at have foretaget bortskaffelse ved afbraending af giftigt og farligt affald bestaaende af tjaere hidroerende fra emission i elektrofiltre, der er tilsluttet keramikovne.

30 Endelig er der i sag C-342/94 rejst tiltale mod Giovanni og Paolo Astori Muzi bl.a. for overtraedelse af artikel 25, stk. 1, sammenholdt med artikel 6, i dekret nr. 915/82 fra republikkens praesident for saa vidt angaar det specielle affald, der er betegnet »sansa« (olivenmask).

31 I sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94 har Pretura circondariale di Terni forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:

»Pretura di Terni anmoder De Europaeiske Faellesskabers Domstol om ved en praejudiciel afgoerelse at tage stilling til, om begrebet 'affald' og begrebet 'affald bestemt til nyttiggoerelse', der er indfoert ved Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 og Raadets direktiv 91/689/EOEF af 12. december 1991 samt forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 fortsat skal fortolkes paa baggrund af Domstolens tidligere domme paa omraadet, og kan disse to begreber samtidig antages at omfatte i alt fald alle de materialer, der under alle omstaendigheder er restprodukter fra produktion eller forbrug i et produktionsforloeb eller en forbraendingsproces, og skal i bekraeftende fald ogsaa de sidstnaevnte materialer inden for EOEF-ordningen anses for omfattet af ordningen ifoelge de naevnte direktiver?

Pretura di Terni anmoder endvidere Domstolen om en fortolkning af ovennaevnte faellesskabsbestemmelser, og navnlig besvare foelgende spoergsmaal:

Kan en praktisk foranstaltning med henblik paa fast anbringelse, hvis eneste formaal er uskadeliggoerelse af affaldet, vaere én af de former for virksomhed, ved hvilke et restprodukt skal genanvendes og saaledes i bekraeftende fald vaere en form for virksomhed, der kan holdes uden for anvendelsesomraadet for ordningen i henhold til EOEF-bestemmelserne om affald?

Kan en virksomhed bestaaende i aflaesning af affald i terraensaenkninger eller -haevninger anses for at vaere virksomhed, der tager sigte paa nyttiggoerelse af affald med den foelge, at affaldet kan klassificeres som restprodukter og dermed holdes uden for anvendelsesomraadet for EOEF-bestemmelserne om affald?

Kan virksomhed med afbraending af affald anses for en form for virksomhed, der har til formaal at nyttiggoere materialer, alene med den begrundelse, at der herved fremkommer restprodukter, der kan bringes i omsaetning, og kan saadan virksomhed i bekraeftende fald holdes uden for anvendelsesomraadet for ordningen ifoelge EOEF-bestemmelserne om affald og navnlig uden for anvendelsesomraadet for bestemmelserne om afbraending?

Er det muligt at klassificere en bestemt form for affald som restprodukt, der kan genbruges, uden samtidig at angive denne form for affalds karakteristika og affaldets videre anvendelse, og kan denne form for affald i bekraeftende fald holdes uden for ordningen ifoelge EOEF-bestemmelserne om affald?

Er det muligt, at en form for affald, hvis karakteristika ikke paa nogen maade aendres alene som foelge af, at det underkastes knusning, faktisk bliver til et restprodukt, der ikke er omfattet af EOEF-bestemmelserne om affald, uden at der traeffes bestemmelser om, hvorledes dette knuste restprodukt derefter skal genbruges?«

Formaliteten

32 Kommissionen finder ikke, at de sidste fem spoergsmaal fra Pretura circondariale di Terni i sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94 kan antages til realitetsbehandling, idet der i forelaeggelseskendelserne ikke er redegjort naermere for spoergsmaalene sammenhaeng med hovedsagernes genstand.

33 Efter min opfattelse vedroerer spoergsmaalene om deponering og afbraending af affald henholdsvis Tombesi- og Santella-sagen. Det naestsidste spoergsmaal, som har mere generel raekkevidde, synes at vaere foranlediget af den nationale rets betaenkelighed ved, at lovdekreterne undtager restprodukter, der kan genbruges, fra reglerne om affald, uden at der gives nogen garanti for, at de faktisk genbruges.

34 Det erkendes, at det er uklart, hvilken noejagtig forbindelse der er mellem omstaendighederne i de foreliggende sager og det andet spoergsmaal om en praktisk foranstaltning med henblik paa fast anbringelse, hvis formaal er uskadeliggoerelse af affaldet, og det sidste spoergsmaal vedroerende knusning af affald (selv om der synes at vaere en direkte forbindelse mellem det foerstnaevnte spoergsmaal og omstaendighederne i en nyere sag, hvor Pretura di Terni har forelagt et spoergsmaal med samme ordlyd, nemlig sag C-26/95, Ivana Rosi, i hvilken tiltalte er tiltalt for uden tilladelse at drive et anlaeg, som uskadeliggoer og bortskaffer saerligt affald som f.eks. plast). Jeg finder dog ikke, at det kan konkluderes, at spoergsmaalene ikke har relevans for hovedsagerne; endvidere er baggrunden for de forelagte spoergsmaal klar, og det er, som jeg forklarer nedenfor, muligt at give Pretura et svar, som vil hjaelpe retten med at afgoere de i hovedsagerne rejste spoergsmaal. Jeg finder derfor, at Domstolen boer besvare samtlige forelagte spoergsmaal.

35 Der er imidlertid to andre spoergsmaal, der passende kan tages op her. For det foerste staar det klart, at i hvert fald i tre af sagerne fandt begivenhederne sted foer vedtagelsen af det foerste af ovennaevnte lovdekreter, nemlig dekret nr. 443 af november 1993, og foer sidste frist for gennemfoerelse af direktiv 91/156, nemlig den 1. april 1993. Det kan derfor undre, hvorfor de nationale retter har oensket afklaret, om bestemmelserne i endnu ikke vedtagne lovdekreter er forenelige med et direktiv, der endnu ikke er traadt i kraft. Forklaringen synes at ligge i artikel 2, stk. 3, i den italienske straffelov, som fastsaetter det princip - som kendes i en raekke retsordener - at naar der er forskel mellem de bestemmelser, der gaelder paa det relevante tidspunkt, og senere bestemmelser, er det de for tiltalte gunstigste bestemmelser, der gaelder. Ifoelge straffelovens artikel 2, stk. 5, gaelder dette princip endog i tilfaelde, hvor et lovdekret enten ikke er godkendt eller er omsat til lov med aendringer. Det er imidlertid uklart, om paaberaabelse af de paagaeldende lovdekreter, som ikke er vedtaget som lov, nu er udelukket som foelge af Corte Costituzionales dom af 22. februar 1995, hvori det blev fastslaaet, at artikel 2, stk. 5, er forfatningsstridig, undtagen for saa vidt angaar omstaendigheder, som har fundet sted i et tidsrum, hvor et lovdekret, der ikke er vedtaget ved lov, midlertidigt har haft gyldighed. Men dette er naturligvis et spoergsmaal vedroerende italiensk ret, som skal afgoeres alene af de nationale retter. Jeg skal blot bemaerke, at saafremt alene dekret nr. 915/82 fra republikkens praesident er anvendelig i hovedsagen, kan jeg ikke se nogen vaesentlig forskel mellem den oprindelige affattelse af direktivet (som synes at have vaeret gaeldende paa det tidspunkt, hvor begivenhederne fandt sted) og det aendrede direktiv for saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt affaldsbegrebet omfatter restprodukter.

36 For det andet er der imidlertid et faellesskabsretligt spoergsmaal, som de nationale retter boer vaere opmaerksomme paa. Som naevnt oensker de nationale retter oplyst, om de lovdekreter, der er vedtaget som en undtagelse fra de almindelige bestemmelser om affald i dekret nr. 915 fra republikkens praesident, er forenelige med faellesskabsretten. De nationale retter synes saaledes at formode, at der boer ses bort fra lovdekreterne, saafremt disse er uforenelige med faellesskabsretten, saaledes at retsforfoelgning kan fortsaette paa grundlag af dekret nr. 915 fra republikkens praesident.

37 Domstolen har fastslaaet, at et direktiv, der ikke er behoerigt gennemfoert i national ret, ikke i sig selv kan paalaegge borgerne forpligtelser, og kan navnlig ikke »[foere] til, at der ... fastsaettes strafansvar, eller at strafansvaret skaerpes for personer, der handler i strid med [direktivets] bestemmelser« (17). Denne regel, som bygger paa princippet om, at en medlemsstat ikke kan drage fordel af sin manglende overholdelse af faellesskabsretten, og i straffesager paa legalitetsprincippet (nullum crimen, nulla poena sine lege) (18), synes at finde anvendelse i de foreliggende sager, idet den italienske anklagemyndighed tilsyneladende soeger at paaberaabe sig faellesskabslovgivningen for at udelukke, at de tiltalte stoetter sig paa lovdekreter, som fraviger dekret nr. 915 fra republikkens praesident. Dette til trods for, at legalitetsprincippet muligvis har mindre vaegt i de foreliggende sager, saafremt direktivet blev gennemfoert i italiensk lov, og derefter blev ophaevet ved lovdekreter, der ikke var vedtaget som lov, efter at den paastaaede overtraedelse havde fundet sted, hvilket synes at vaere tilfaeldet.

De praejudicielle spoergsmaal

38 Det foerste problem, der rejses i de to retters spoergsmaal, er, hvorvidt Domstolens praksis vedroerende definitionen af affald i den oprindelige affattelse af direktiv 75/442 stadig gaelder, efter at dette direktiv er aendret ved direktiv 91/156.

39 I dommen i sagen Vessoso og Zanetti (19) har Domstolen fastslaaet:

»[Det fremgaar], at et stof, som indehaveren skiller sig af med, kan udgoere affald i den i direktiverne 75/442 og 78/319 forudsatte betydning, selv om det kan goeres til genstand for oekonomisk genbrug.«

40 Domstolen har baseret sin konklusion paa, at det i begge direktiver fremhaeves, at det er vigtigt at fremme genindvinding fra affald, og at der ved bortskaffelse af affald i henhold til naevnte direktiver forstaas de forarbejdningsprocesser, der er noedvendige for affaldets genanvendelse, genindvinding eller recirkulation (20). Som jeg bemaerkede i mit forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Tyskland (21), har dette argument tillige - og i endnu hoejere grad - gyldighed for det aendrede direktiv, som mere detaljeret opregner de bortskaffelsesformer, der indebaerer mulighed for nyttiggoerelse (bilag II B) og fastsaetter en specifik forpligtelse for anlaeg eller virksomheder, som varetager saadan bortskaffelse, til at indhente tilladelse (artikel 10).

41 De nationale retters naeste spoergsmaal kan passende behandles sammen. Pretura di Pescara oensker i det vaesentlige oplyst, hvilken betydning der skal tillaegges den omstaendighed, at et stof kan vaere genstand for en retshandel eller for notering i offentlige eller private prislister; som jeg allerede har bemaerket, udelukker de lovdekreter, der er tale om i hovedsagen, restprodukter, der noteres paa vareboerser eller officielle lister udarbejdet af handels- og industrikamre, fra reglerne om affald. Pretura di Terni's naeste spoergsmaal er, hvorvidt begrebet »affald« omfatter restprodukter, der hidroerer fra produktions- eller forbrugsprocesser.

42 Foer jeg tager stilling til disse spoergsmaal, er det noedvendigt at undersoege raekkevidden af affaldsbegrebet i faellesskabsretten lidt naermere, end det er gjort i de tidligere sager. Det vil sikkert vaere hensigtsmaessigt foerst at gennemgaa parternes indlaeg for Domstolen. Savini samt Danmarks, Frankrigs, Italiens, Nederlandenes og Det Forenede Kongeriges regeringer samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlaeg. Med undtagelse af den franske regering har alle ovennaevnte parter ogsaa afgivet mundtlige indlaeg under retsmoedet.

43 Savini har gjort gaeldende, at producenten eller indehaveren af et stof ikke bortskaffer eller agter at bortskaffe det, saafremt han behandler stoffet, som er det et led i den normale handelscyklus. Naar skrot, som haevdet i den foreliggende sag, er en glimrende erstatning for raastoffer som f.eks. raakobber eller raajern, er der ikke tale om affald, uanset om skrottet naar smelteriet direkte eller gennem en eller flere specialiserede virksomheder, som ikke aendrer skrottets sammensaetning. Savini har erkendt, at ethvert stof, som bortskaffes, kan klassificeres som affald, uanset om det staar opfoert paa en handelsliste eller ej, men har gjort gaeldende, at stoffer opfoert paa handelslister naesten uvaegerligt vil vaere stoffer, der kan anvendes umiddelbart, enten som raastoffer eller som slutprodukter.

44 Den danske regering har derimod haevdet, at affaldsbegrebet omfatter alle restprodukter. Restprodukter er pr. definition ikke det maal, der soeges opnaaet ved en produktionsproces. Restprodukter har ikke en konstant oekonomisk vaerdi. Deres anvendelse afhaenger af, hvilke markeder de har adgang til. Den danske regering har tilfoejet, at et tilsyneladende uskyldigt stof kan vise sig at vaere farligt for miljoeet.

45 Den franske regering er ikke gaaet saa meget i detaljer, men synes ogsaa at anlaegge et bredt syn paa affaldsbegrebet, idet den har bemaerket, at affald, herunder et restprodukt, vedbliver med at vaere affald, indtil det er nyttiggjort.

46 Den italienske regering har bemaerket, at der i den nye faellesskabsdefinition af affald laegges vaegt paa et subjektivt element, nemlig indehaverens beslutning om at bortskaffe stoffet eller genstanden. Den italienske regering har tilfoejet, at den noejagtige afgraensning af dette subjektive element er uklar, og at det udvalg, der er nedsat i henhold til artikel 18 i det aendrede direktiv, for tiden er ved at undersoege de kriterier, der eventuelt kan anvendes for at sondre mellem affald og sekundaere raastoffer. Den italienske regering har paa denne baggrund gjort gaeldende, at det er berettiget at lade muligheden for at benytte stoffet vaere grundkriteriet, og at udelukke stoffer, som har anerkendte kendetegn og saedvanligvis forhandles paa markeder, fra affaldsbegrebet, i hvert fald som en formodning.

47 Nederlandenes og Det Forenede Kongeriges regeringer har anlagt et synspunkt, der ligger midt imellem. Den nederlandske regering har paapeget, at udtrykket »bortskaffe« anvendes paa to forskellige maader, idet direktivet omfatter saavel bortskaffelse som nyttiggoerelse af affald. I direktivet goeres der ikke udtoemmende rede for, hvornaar et stof skal betragtes som et sekundaert raastof, og hvornaar det skal betragtes som affald. De miljoemaessige maal, der forfoelges med affaldsdirektiverne, bevirker, at det er meget strenge betingelser, der skal opfyldes, foer et stof kan kategoriseres som et sekundaert raastof, og at dette kun er muligt i undtagelsestilfaelde. I Nederlandene afgoeres spoergsmaalet paa grundlag af foelgende kriterier: Stoffet skal transporteres direkte fra producenten til den person, som vil videreudnytte det; stoffet skal anvendes fuldt ud i en produktionsproces; og stoffet maa ikke goeres til genstand for nogen proces, der kan sammenlignes med en gaengs metode til bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald. I saadanne tilfaelde vil et stof ikke noedvendigvis blive klassificeret som affald. Den nederlandske regering har dog fremhaevet, at et stof vil blive klassificeret som affald, saafremt der kraeves nogen form for forudgaaende behandling, foerend det anvendes i en produktionsproces. Den nederlandske regering har som eksempel paa et sekundaert raastof naevnt gips fra et kraftvaerk, anvendt i stedet for frisk gips i en afsvovlingsproces, samt rene knuste aeggeskaller, som kan anvendes som goedning uden videre behandling eller forarbejdning.

48 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at et stof skal betragtes som affald, saafremt det forlader den saedvanlige handelscyklus eller den saedvanlige »nyttekaede« og gennemgaar en saerlig form for nyttiggoerelse som f.eks. de i bilag II B naevnte former. Dette spoergsmaal maa afgoeres fra sag til sag. Det Forenede Kongerige har henvist til omstaendighederne i hovedsagerne for at illustrere sin holdning. Hvad angaar f.eks. skrot har Det Forenede Kongerige bemaerket, at restprodukter af metal, som kan anvendes som raastof uden videre forarbejdning, og skrot af kvalitetsstaal samt ikke-jernholdigt skrot, som opfylder de tekniske betingelser, der er noedvendige for at blive smeltet i en hoejovn, ikke udgoer affald. Det Forenede Kongerige har dog paapeget, at det i praksis i de fleste tilfaelde vil vaere noedvendigt med yderligere forarbejdning foer smeltningen.

49 Kommissionen har afvist at benytte begreber som kontinuitet i den oekonomiske cyklus eller i brugscyklusen og gaar i stedet ind for, at der tages stilling fra sag til sag paa grundlag af en bred fortolkning af lovgivningen.

50 For at tage stilling til disse argumenter maa udgangspunktet vaere definitionen af begrebet »affald« i artikel 1, litra a). Her bestemmes det, at affald er ethvert stof eller enhver genstand, som henhoerer under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren »skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«. Jeg finder ikke, at der er meget vundet ved at overveje den saedvanlige betydning af udtrykket »bortskaffe«. Det fremgaar klart af direktivet, navnlig artikel 4, artikel 8-12 og bilag II A og B, at udtrykket »affald« og hele regelsaettet i direktivet omfatter saavel stoffer og genstande, som bortskaffes, og stoffer eller genstande, som nyttiggoeres. Begrebet »bortskaffe«, der er anvendt i definitionen af affald i artikel 1, litra a), har en saerlig betydning, som omfatter saavel bortskaffelse som nyttiggoerelse af affald. Raekkevidden af udtrykket »affald« afhaenger derfor af, hvad der forstaas ved »bortskaffelse« og »nyttiggoerelse«.

51 Dog synes disse udtryk ikke at vaere defineret paa udtoemmende maade, men det kan maaske ikke vaere anderledes. I bilag II A angives de bortskaffelsesformer, »som benyttes i praksis«; i lighed hermed angives i bilag II B alene »de former for nyttiggoerelse, som benyttes i praksis«. Denne ordlyd kunne tyde paa, at listerne blot er illustrerende og baseret paa erfaringer.

52 Det kan imidlertid udledes af selve udtrykket »nyttiggoerelse« og af ovenstaaende liste i bilag II B, at der ved »nyttiggoerelse« forstaas en proces, hvorved varerne bringes tilbage til deres oprindelige tilstand eller til en brugbar tilstand, eller hvorved visse brugbare komponenter udvindes eller fremstilles. Heraf foelger, som bemaerket af Italiens, Nederlandenes og Det Forenede Kongeriges regeringer, at varer, som overfoeres til en anden person, som fortsaetter med at bruge dem i deres eksisterende form, ikke »nyttiggoeres« i ovennaevnte forstand (22). En brugt bil, som saelges til en anden person med henblik paa fortsat brug som bil, udgoer saaledes ikke affald.

53 Dog forekommer direktivets stiltiende sondring mellem varer, som fortsat skal anvendes i deres eksisterende form, og varer, som skal nyttiggoeres, mig noget kunstig. Vel er det let at forstaa, at nyttiggoerelse f.eks. vil omfatte genvinding af glas fra ituslaaede flasker ved omsmeltning. Dette opfattes umiddelbart som en nyttiggoerelse, fordi det indebaerer genvinding af bestanddelene i et eksisterende slutprodukt med henblik paa at fremstille et andet slutprodukt. Men i andre tilfaelde kan det vaere vanskeligt at sondre mellem nyttiggoerelse og videreforarbejdning af raastoffer eller overgangsprodukter. Dette gaelder navnlig restprodukter eller biprodukter fra produktionsprocesser. Selv om der ikke udtrykkeligt henvises til restprodukter i bilag II B, er disse naevnt som specifikke affaldskategorier i bilag I. Det er klart, at hvis restprodukter bortskaffes af deres indehaver, udgoer de affald. Men i analogi med de i bilag II B anfoerte bortskaffelsesformer synes det ogsaa klart, at hvis et restprodukt underkastes en proces, som skal omdanne restproduktet eller visse af dets komponenter til brugbare raamaterialer, er der tale om nyttiggoerelse i bilagets forstand. Det hedder nemlig i direktivets artikel 3, stk. 1, litra b), nr. i), at medlemsstaterne skal traeffe passende foranstaltninger for at fremme »nyttiggoerelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik paa at udvinde sekundaere raastoffer« (min fremhaevelse). Endvidere er der mange af de former, der er anfoert i bilag II B, f.eks. R 1 (»videreudnyttelse eller regenerering af oploesningsmidler«), R 2 (»genvinding eller videreudnyttelse af organiske stoffer, der ikke anvendes som oploesningsmidler«), R 3 (»genvinding eller videreudnyttelse af metaller og metalforbindelser«), som kan omfatte nyttiggoerelse af restprodukter fra industriprocesser. Jeg er derfor enig med den franske regering i, at et restprodukt, der ikke kan anvendes i en normal industriel proces uden at gennemgaa en nyttiggoerelse i henhold til bilag II B, maa betragtes som affald, indtil det er nyttiggjort.

54 Problemet er imidlertid, at det er meget vanskeligt at sondre mellem nyttiggoerelse af affald og normal forarbejdning af raastoffer. Fra et oekonomisk synspunkt er affald, som skal nyttiggoeres og anvendes som et erstatningsraastof i en industriel proces, et raastof selv foer nyttiggoerelsen. Det er f.eks. taenkeligt, at en producent afhaengig af den handelsmaessige situation gaar over til at bruge et erstatningsraastof og endog tilpasser sin produktionsproces, saaledes at et restprodukt eller biprodukt kan anvendes direkte. Paa denne maade integreres »nyttiggoerelsen« i den saedvanlige proces. En producent kan paa samme maade blive noedt til at behandle eller raffinere et naturligt forekommende primaert raastof, foerend han benytter det i en produktionsproces. Men dette vil formentlig ikke blive betragtet som en nyttiggoerelsesproces.

55 Vanskeligheden ved at fortolke og anvende direktivet er foelgelig, at begrebet »nyttiggoerelse«, som definitionen af affald delvis bygger paa, ikke er udtoemmende defineret i direktivet og kan vaere vanskeligt at anvende i visse tilfaelde. Det er som en cirkel: »Nyttiggoerelse« kraever »affald«, som igen forudsaetter »nyttiggoerelse«. Efter min opfattelse kan problemet loeses ikke ved at soege at fastlaegge en bred definition, men ved analogi, dvs. ved at undersoege, om indehaveren af en genstand eller et stof underkaster eller vil underkaste genstanden eller stoffet en af de bortskaffelsesformer, der er anfoert i bilag II B, eller en tilsvarende bortskaffelsesform.

56 Jeg finder derfor i modsaetning til Kommissionen, at Nederlandenes og Det Forenede Kongeriges opfattelse, der gaar ud paa at sondre mellem varer, der indgaar i den saedvanlige handelscyklus, og affald ved at undersoege, om en genstand eller et stof underkastes en af nyttiggoerelsesformerne, er helt i overensstemmelse med direktivet. Jeg kan acceptere Kommissionens argument om, at det til en vis grad er noedvendigt med en undersoegelse fra sag til sag. Men jeg mener, at Kommissionen maaske har overset medlemsstaternes behov for at fastsaette praktiske regler og retningslinjer for den loebende anvendelse af direktivet, hvilket vil give borgerne den noedvendige retssikkerhed. Dette behov er saa meget desto stoerre, som en undladelse af at overholde de nationale gennemfoerelsesregler kan foere til ivaerksaettelse af strafferetlige sanktioner. Direktivets definition af »affald« er unoejagtigt og ikke udtoemmende, og det er klart, at medlemsstaterne har fundet definitionen vanskelig at anvende i de situationer, der kan opstaa i praksis. Den italienske regering har paapeget, at problemet med sondringen mellem sekundaere raastoffer og restprodukter er blevet behandlet i det udvalg, der er oprettet i henhold til direktivets artikel 18. Saaledes som direktivet nu er affattet, finder jeg, at det i nogen grad boer overlades til medlemsstaterne at finde frem til naermere kriterier for, hvornaar udtrykket »nyttiggoerelse« kan anvendes i forbindelse med de forskellige situationer, der kan opstaa i praksis. Denne fremgangsmaade er i overensstemmelse med den i traktaten fastsatte ansvarsfordeling mellem Domstolen og de nationale retter. De nationale retter maa paa grundlag af direktivet tage stilling til omstaendighederne i det store antal graensetilfaelde, der kan opstaa i praksis. Domstolen skal blot give de nationale retter den fortolkningsvejledning, som de anmoder om. I denne forbindelse er det klart, at »affald« maa fortolkes bredt for at tage hensyn til maalet, nemlig at sikre et hoejt miljoebeskyttelsesniveau, og navnlig maa opfattes som omfattende genstande eller stoffer, ogsaa saadanne genstande og stoffer, der har kommerciel vaerdi og er beregnet til videreudnyttelse, saafremt de foerst maa underkastes en nyttiggoerelse som anfoert i bilag II B eller en tilsvarende form for nyttiggoerelse.

57 Faktisk er det formentlig unoedvendigt i de foreliggende sager at fastslaa omfanget af medlemsstaternes eventuelle skoensret, idet det er klart, at de italienske lovdekreter, som var anledningen til de nationale retters spoergsmaal, er uforenelige med direktivet. Et restprodukt kan ikke fjernes fra direktivets anvendelsesomraade, blot fordi restproduktet figurerer med angivelse af varespecifikationer paa vareboerser eller i officielle lister udarbejdet af handels- og industrikamre. At der eksisterer et anerkendt marked for et stof er ikke tilstraekkeligt, ikke en gang til at formode, at stoffet ikke udgoer affald. Det eneste spoergsmaal, der rejser sig i forbindelse med direktivet, er, om det paagaeldende stof underkastes bortskaffelse eller nyttiggoerelse i bilag II A's eller B's forstand.

58 Jeg er ogsaa uenig med Savini, naar han siger, at klassificeringen af en genstand eller et stof afhaenger af, hvorledes indehaveren behandler genstanden eller stoffet. At en skrotforhandler behandler skrot som varer, der saelges erhvervsmaessigt, og foelger de saedvanlige fakturerings- og regnskabsmaessige rutiner, er uden betydning. F.eks. kan omsaetningen paa et vaerksted, som monterer nye batterier i biler, til dels stamme fra salget af de brugte batterier, som det fjerner fra kundernes biler, til en virksomhed, som udvinder og regenererer batteriernes indhold af syre. Det er endog muligt, at indtaegten fra salget af de gamle batterier kan paavirke priserne paa de nye batterier. Men der kan ikke vaere nogen tvivl om, at regenereringen af batteriernes syreindhold udgoer en nyttiggoerelse i henhold til punkt R 5 i bilag II B, og at de gamle batterier, der benyttes til formaalet, udgoer affald i direktivets forstand. Og det forholder sig saaledes, uanset hvorledes vaerkstedet regnskabsmaessigt og budgetmaessigt behandler saadanne salg.

59 Jeg er paa den anden side ikke enig med den danske regering i, at alle restprodukter, som ikke er det primaere maal for en produktionsproces, udgoer affald. Jeg kan acceptere det synspunkt, at et tilsyneladende uskadeligt restprodukt kan vaere miljoefarligt, og at saadanne produkter ikke har en konstant oekonomisk vaerdi. Det samme kan imidlertid siges om stoffer, som er hovedformaalet med en produktionsproces. Direktivet har ikke til formaal at regulere forarbejdningen, transporten og oplagringen af alle produkter, som kan vaere miljoeskadelige - direktivet regulerer alene affald, dvs. stoffer eller genstande, som bortskaffes eller nyttiggoeres. Jeg finder endvidere, at det i praksis er umuligt at operere med begrebet »et produkt, som er det primaere maal for en produktionsproces«. En produktionsproces kan medfoere en raekke produkter med individuelle markeder og svingende markedsvaerdier.

60 Jeg vil nu gaa over til de mere specifikke problemer, som Pretura di Terni har rejst i andet afsnit af spoergsmaalene. Efter min opfattelse maa man ved besvarelsen af disse spoergsmaal navnlig holde sig for oeje, at tiltalte i hovedsagerne forsoeger at faa de paagaeldende stoffer klassificeret som genbrugelige restprodukter og ikke som affald bestemt til bortskaffelse for at undgaa anvendelsen af de regler, der er fastsat ved dekret nr. 915 fra republikkens praesident. Pretura skal derfor isaer have oplyst, at der efter faellesskabslovgivningen ikke findes nogen saerskilt kategori af genbrugelige restprodukter, og at et stof, der er bestemt til enten bortskaffelse eller nyttiggoerelse, er omfattet af affaldsreglerne. Selv om jeg i det store og hele tilslutter mig Kommissionens syn paa spoergsmaalene, saaledes som det kommer til udtryk i Kommissionens skriftlige indlaeg (dog lidt toevende paa grund af manglende oplysninger), finder jeg ikke, at Domstolen maa lade sig forlede til at sondre skarpt mellem bortskaffelse og nyttiggoerelse (hvilket kan faa foelger for anvendelsen af forordning nr. 259/93, der som allerede bemaerket indeholder forskellige regler for de to kategorier af virksomhed).

61 Paa denne baggrund foreslaar jeg, at Domstolen i besvarelse af de foerste tre spoergsmaal i andet afsnit af Pretura's spoergsmaal ganske enkelt fastslaar, at en praktisk foranstaltning, hvis eneste formaal er uskadeliggoerelse af affald, aflaesning af affald i terraensaenkninger eller -haevninger samt afbraending af affald, er omfattet af Faellesskabets regler om affald. Jeg foreslaar ligeledes Domstolen at besvare det sidste spoergsmaal med en paapegning af, at affald, der underkastes knusning uden paa nogen maade at aendre karakteristika, ikke af den grund falder uden for faellesskabslovgivningens anvendelsesomraade. Ved foerste oejekast er det naestsidste spoergsmaal - hvorved det soeges afklaret, om affald kan klassificeres som restprodukt, der kan genbruges, »uden samtidig at angive denne form for affalds karakteristika og affaldets videre anvendelse« - er noget uigennemskueligt. Det fremgaar imidlertid klart af forelaeggelseskendelsen, at det, Pretura er betaenkelig ved, er, at lovdekreterne giver mulighed for at udelukke genbrugelige restprodukter fra reglerne om affald, uden at der er nogen sikkerhed for, at det genbruges. Jeg finder det derfor tilstraekkeligt at svare, at det forhold, at et stof klassificeres som et restprodukt, der kan genbruges, uden samtidig angivelse af stoffets karakteristika og videre anvendelse, ikke fjerner stoffet fra anvendelsesomraadet fra Faellesskabets bestemmelser om affald.

Forslag til afgoerelse

62 Jeg foreslaar foelgelig Domstolen at besvare Pretura di Pescara's (sag C-224/95) og Pretura di Terni's (sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94) spoergsmaal som foelger:

Sag C-224/95

Faellesskabsbestemmelserne om affald, navnlig de, der er fastsat i Raadets direktiv 75/442/EOEF (som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF), Raadets direktiv 91/689/EOEF og forordning (EOEF) nr. 259/93 finder anvendelse paa ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med, uden hensyn til, at stoffet eller genstanden kan genbruges og kan vaere genstand for en retshandel eller for notering i offentlige eller private prislister.

Sag C-304/94, C-330/94 og C-342/94

1) Begrebet »affald« i Raadets direktiv 75/442/EOEF (som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF), Raadets direktiv 91/689/EOEF og forordning (EOEF) nr. 259/93 kan ikke fortolkes saaledes, at det ikke omfatter stoffer og genstande, som kan genbruges oekonomisk. Et reststof hidroerende fra et produktions- eller forbrugsforloeb i en produktions- eller forbraendingsproces udgoer »affald« og er omfattet af det system, der er indfoert ved Faellesskabets bestemmelser, saafremt indehaveren af reststoffet skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med det. En person har skilt sig af med et stof, saafremt det bortskaffes eller underkastes en af de nyttiggoerelsesformer, der er opfoert i bilag II B til direktiv 75/442 med senere aendringer, eller en tilsvarende behandling.

2) En praktisk foranstaltning, hvis eneste formaal er uskadeliggoerelse af affald, aflaesning af affald i terraensaenkninger eller -haevninger samt afbraending af affald, er omfattet af Faellesskabets regler. Det forhold, at et stof klassificeres som et restprodukt, der kan genbruges, uden samtidig angivelse af stoffets karakteristika og videre anvendelse, er ikke tilstraekkeligt til at fjerne stoffet fra anvendelsesomraadet for Faellesskabets bestemmelser. Det samme gaelder knusning af et affaldsstof.

(1) - Jf. sag C-26/95, Rosi; C-174/95, Mattei; C-175/95, Belli; C-176/95, Scrocca; C-186/95, Iommi; C-187/95, Deodati og Luchini; C-331/95, Piccolo; C-332/95, Corbo; C-342/95, Miranda; C-363/95, Tancredi; C-377/95, Onorati og Marulli; C-6/96, Gallotti; C-24/96, Iannilli; C-34/96, Paolonatoni; C-107/96, Kommissionen mod Spanien; C-129/96, Inter-Environnement Wallonie; C-189/96, Marchionne; C-190/96, Alari; C-192/96, Beside; C-193/96, Buchen, C-203/96, Chemische Afvalstoffen, C-223/96, Kommissionen mod Frankrig, C-251/96, Cordella og Newbold, C-271/96, Nardi; C-272/96, Cipriani; C-273/96, Terranova og C-296/96, Pezzola. Jf. ogsaa dom af 12.9.1996, forenede sager C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 og C-157/95, Gallotti m.fl., Sml. I, s. 4345.

(2) - Direktiv af 15.7.1975 (EFT L 194, s. 47).

(3) - Direktiv af 20.3.1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43).

(4) - Direktiv af 6.4.1976 om bortskaffelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler (EFT L 108, s. 41).

(5) - Direktiv af 6.12.1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 326, s. 31).

(6) - Direktiv af 12.6.1986 om aendring af direktiv 84/631/EOEF om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 181, s. 13).

(7) - Direktiv af 18.3.1991 (EFT L 78, s. 32).

(8) - Kommissionens beslutning af 20.12.1993 (EFT 1994 L 5, s. 15).

(9) - EFT L 377, s. 20. Dette direktiv blev igen aendret ved Raadets direktiv 94/31/EF (EFT L 168, s. 28).

(10) - EFT L 30, s. 1.

(11) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (GURI) nr. 343 af 15.12.1982, s. 9071.

(12) - GURI nr. 213 af 10.9.1988, s. 3.

(13) - GURI nr. 264 af 10.11.1988, s. 3.

(14) - Det seneste lovdekret med denne titel, nemlig lovdekret nr. 246 af 3.5.1996 (GURI nr. 106 af 8.5.1996) er erstattet af lovdekret nr. 352 af 8.7.1996 om genindvinding af affald (GURI nr. 158 af 8.7.1996).

(15) - Supplemento Ordinario nr. 126 til GURI nr. 212 af 10.9.1994.

(16) - Supplemento Ordinario til GURI nr. 24 af 30.1.1995.

(17) - Jf. senest dom af 26.9.1996, sag C-168/95, Luciano Arcaro, Sml. I, s. 4705, hvori Domstolen har stadfaestet dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, og af 8.10.1987, sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. s. 3969.

(18) - Jf. generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer's forslag til afgoerelse af 18.6.1996 i de forenede sager C-74/95 og C-129/95, straffesag mod X, punkt 43 ff.

(19) - Dom af 28.3.1990, forenede sager C-206/88 og C-207/88, Sml. I, s. 1461, praemis 8. Jf. ogsaa dom af 28.3.1990, sag C-359/88, Zanetti m.fl., Sml. I, s. 1509, praemis 12 og 13.

(20) - Jf. praemis 8 i Vessoso og Zanetti-dommen.

(21) - Dom af 10.5.1995, sag C-422/92, Sml. I, s. 1097.

(22) - Jf. ogsaa Juergen Fluck, »The term 'waste' in EU law«, European Environmental Law Review, 1994, s. 79. Fluck's og Det Forenede Kongeriges holdning analyseres i Ilona Cheyne og Michael Purdue, »Fitting definition to purpose: the search for a satisfactory definition of waste«, Journal of Environmental Law, 1995, s. 149.