DOMSTOLENS DOM AF 20. SEPTEMBER 1994. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - KRAV OM TILLADELSE TIL INDFOERSEL AF PLANTER OG PLANTEPRODUKTER HIDROERENDE FRA EN ANDEN MEDLEMSSTAT. - SAG C-249/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-04311



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

Tilnaermelse af lovgivningerne ° plantesundhedsbeskyttelse ° direktiv 77/93 ° et af en medlemsstat ensidigt indfoert krav om forudgaaende tilladelse til indfoersel af planter og planteprodukter, der angribes af bakterien Erwinia amylovora ° ikke tilladt ° tilsidesaettelse af forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning

(EOEF-traktaten, art. 30, 36 og 100; Raadets forordning nr. 234/68, art. 10, stk. 1; Raadets direktiv 77/93, art. 11)

Sammendrag

En medlemsstat, der stiller krav om forudgaaende tilladelse til al indfoersel af planter og planteprodukter, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, tilsidesaetter sine forpligtelser i henhold til artikel 11 i direktiv 77/93 om foranstaltninger mod indslaebning af skadegoerere paa planter eller planteprodukter, som aendret ved direktiv 88/572 og direktiv 89/439 samt EOEF-traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 234/68 om oprettelse af en faelles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter.

Saaledes er direktivet, der tilsigter harmonisering af samtlige kontrolforanstaltninger vedroerende planter og planteprodukter, til hinder for, at medlemsstaterne ensidigt indfoerer foranstaltninger af denne art, og et saadant krav er ikke en af de kontrolforanstaltninger, modtagermedlemsstaten kan benytte i handelen inden for Faellesskabet. Endvidere kan den hindring for samhandelen, som dette krav udgoer, ikke anses for begrundet af hensyn til plantesundhedsbeskyttelsen, jf. traktatens artikel 36, og sidstnaevnte artikel kan ikke laengere paaberaabes som hjemmel, naar, som tilfaeldet er i den foreliggende sag, faellesskabsdirektiver, der er udstedt i henhold til traktatens artikel 100, indeholder regler om harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere dette formaal, og giver bestemmelser om de fremgangsmaader, hvorigennem deres overholdelse skal sikres.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. maj 1992 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik ved at stille krav om forudgaaende tilladelse til enhver indfoersel af plantemateriale, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til

° artikel 11 i Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning af skadegoerere paa planter eller planteprodukter (EFT 1977 L 26, s. 20), som aendret ved Raadets direktiv 88/572/EOEF af 14. november 1988 (EFT L 313, s. 39) og Raadets direktiv 89/439/EOEF af 26. juni 1989 (EFT L 212, s. 106) samt

° EOEF-traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 234/68 af 27. februar 1968 om oprettelse af en faelles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter (EFT 1968 I, s. 26).

2 Den Italienske Republik har truffet to foranstaltninger med henblik paa at undgaa spredning paa italiensk omraade af bakterien Erwinia amylovora, der oedelaegger visse plantearter. Den ene er et forbud i tiden fra den 16. april til den 31. oktober (hvor bakterien lettest udbredes) mod indfoersel af plantearter, der angribes, i overensstemmelse med bilag III, del B, punkt 10, i direktivet, som affattet ved Raadets direktiv 84/378/EOEF af 28. juni 1984 (EFT L 207, s. 1). Den anden, som er omhandlet i naervaerende sag, er den ordning, hvorefter der i resten af aaret kraeves forudgaaende tilladelse til indfoersel af disse plantearter.

3 Sidstnaevnte foranstaltning er omhandlet i artikel 9, jf. bilag III, punkt 17, i den italienske ministerielle anordning af 5. februar 1991 om phytosanitaere regler for indfoersel, udfoersel og forsendelse af planter og planteprodukter (GURI, supplemento ordinario til nr. 43 af 20.2.1991).

4 Denne artikel har foelgende ordlyd:

"Indfoersel af de i bilag III, punkt 17, naevnte planter, der hidroerer fra faellesskabslande, kraever i det tidsrum, hvor disse planter tillades indbragt paa territoriet, forudgaaende tilladelse fra Land- og Skovbrugsministeriet, hvortil ansoegning herom indgives, idet ministeriet kan fastsaette saerlige phytosanitaere regler, hvorved risikoen for indslaebning og udbredning af Erwinia amylovora undgaas."

5 En ansoegning om tilladelse skal altsaa indgives til det italienske Land- og Skovbrugsministerium, foer planterne indbringes i Italien. Af oplysninger, som Kommissionen har modtaget fra private borgere, og som Den Italienske Republik ikke har afkraeftet, fremgaar, at der kan gaa 4 1/2 maaned eller mere, foer tilladelse meddeles. Saa laenge tilladelsen ikke er givet, kan varerne ikke indfoeres.

6 I punkt 17 i det i den citerede italienske bestemmelse naevnte bilag III opregnes de plantearter, der angribes af bakterien, og som omfattes af beskyttelsesforanstaltningerne. Det er ubestridt, at det er de for disse planter gaeldende bestemmelser, der er omtvistet i naervaerende sag.

7 Det drejer sig om foelgende planter:

"Chaenomeles Lindl., Cydonia Mill., Malus Mill., Pyracantha M. J. Roem, Pyrus L., Sorbus L., bortset fra Sorbus intermedia L. og Stravaesia Lindl., dog ikke frugter eller froe."

8 Ved direktivet med senere aendringer, der var gennemfoert navnlig ved Raadets naevnte direktiver 88/572 og 89/439, og altsaa paa tidspunktet for indledningen af den administrative procedure (aabningsskrivelsen blev afsendt den 20.3.1990), er der sket en harmonisering af de foranstaltninger, medlemsstaterne skal traeffe for at undgaa indslaebning eller spredning af bakterien i Faellesskabet.

9 Ifoelge direktivet skal oprindelsesmedlemsstaten soerge for, at planter og plantematerialer paa dets omraade undersoeges grundigt for at sikre, at de ikke er angrebet af skadegoerere (artikel 6). Er produkterne sunde, skal staten til den paagaeldende erhvervsdrivende udstede et plantesundhedscertifikat, hvoraf det fremgaar, at produkterne er sunde og hidroerer fra et dyrkningssted, paa hvilket der ikke er iagttaget angreb af Erwinia amylovora (bilag IV, del A, punkt 15, anden spalte). Kun planter og planteprodukter, for hvilke der er udstedt plantesundhedscertifikat, kan eksporteres til en anden medlemsstat (artikel 7, stk. 2).

10 I oevrigt kan eller skal indfoerselsmedlemsstaterne ifoelge direktivet traeffe forskellige foranstaltninger for at sikre plantebeskyttelsen paa deres omraade. Direktivet indeholder saaledes en bestemmelse om, at disse stater kan ivaerksaette kontrol med henblik paa at afgoere, om produkterne faktisk i oprindelsesmedlemsstaten har vaeret genstand for den foreskrevne kontrol.

11 Reglerne herom findes i direktivets artikel 11, som aendret ved de naevnte direktiver 88/572 og 89/439, og har foelgende ordlyd:

"1. Med forbehold af bestemmelserne i stk. 3 kan medlemsstaterne foreskrive, at planter, planteprodukter eller andre objekter samt deres emballage og de til deres befordring benyttede transportmidler i tilfaelde af indfoersel paa deres omraade fra en anden medlemsstat underkastes en kontrol af, at de i artikel 3, 4 og 5 fastsatte forbud og begraensninger er overholdt. Medlemsstaterne soerger for, at disse planter, planteprodukter og andre objekter, for saa vidt deres indfoersel ikke er forbudt i henhold til artikel 3, 4 og 5, kun underkastes forbud og begraensninger i forbindelse med phytosanitaere foranstaltninger, saafremt:

a) de i artikel ... omhandlede certifikater ikke forelaegges

b) (ophaevet)

c) planterne, planteprodukterne eller de andre objekter ikke paa forskriftsmaessig maade frembydes til officiel kontrol, der er anerkendt i henhold til stk. 3

...

2. De kan ikke kraeve nogen supplerende erklaering paa de i artikel 4, 5, 7, 8 og 9 omhandlede certifikater.

...

3. Medlemsstaterne kan ud over de i henhold til stk. 1, andet punktum, tilladte foranstaltninger kun fastsaette officielle systematiske kontrolforanstaltninger vedroerende overholdelse af de bestemmelser, der er truffet ifoelge artikel 3 og 5, saafremt:

a) der bestaar begrundet formodning om, at en af disse bestemmelser ikke er blevet overholdt

b) de ovennaevnte planter har deres oprindelse i et tredjeland, og saafremt den i artikel 12, stk. 1, litra a), omhandlede undersoegelse ikke allerede har fundet sted i en anden medlemsstat.

I alle andre tilfaelde foretages officiel plantesundhedskontrol, herunder kontrol af identiteten, kun lejlighedsvis ved stikproever. Kontrollen anses for lejlighedsvis, hvis den ikke foretages paa mere end en tredjedel af sendingerne fra en bestemt medlemsstat, og hvis den ° hvad tid og produkter angaar ° fordeles saa ligeligt som muligt. Medlemsstaterne traeffer alle relevante foranstaltninger for at sikre, at disse kontrolforanstaltninger ved graensen gradvist afvikles, undtagen i de tilfaelde, der er fastsat efter fremgangsmaaden i artikel 16. Denne kontrol skal foretages paa planters, planteprodukters eller andre objekters bestemmelsessted eller paa et andet udpeget sted, der boer vaelges, saa der mindst muligt gribes forstyrrende ind i de paagaeldende planters, planteprodukters eller andre objekters forsendelse."

De italienske bestemmelsers forenelighed med direktivet

12 Kommissionen har anfoert, at de italienske bestemmelser kraenker direktivets artikel 11, for saa vidt de i strid med denne bestemmelse kraever forudgaaende tilladelse til indfoersel paa italiensk territorium af planter og plantematerialer hidroerende fra andre medlemsstater, og kravet herom anvendes systematisk paa alle varer af den omhandlede art, selv om direktivet begraenser den kontrol, der kan ivaerksaettes i modtagermedlemsstaten, til bestemte tilfaelde. Med soegsmaalet bestrides lovligheden af kravet om forudgaaende, systematisk kontrol som saadan, men ikke den forsinkelse, hvormed de kompetente nationale myndigheder besvarer visse ansoegninger om tilladelse.

13 Den italienske regering har gjort gaeldende, at ordningen med forudgaaende tilladelse er lovlig, for det foerste fordi det dermed bliver muligt at kontrollere, om de erhvervsdrivende opfylder de materielretlige krav ifoelge direktivet, og for det andet fordi direktivets artikel 11 goer det muligt at foere kontrol med planter og plantematerialer, der indbringes paa italiensk omraade.

14 Det bemaerkes i den forbindelse, at direktivet har til formaal gradvist at fjerne hindringer for handelen med planter og planteprodukter i Faellesskabet og samtidig reorganisere den phytosanitaere kontrol, der finder sted i de forskellige beroerte medlemsstater (ottende betragtning til direktivet).

15 Med henblik herpaa er det i direktivet bestemt, at kontrollen med planterne og plantematerialerne skal ske i oprindelsesstaten, ligesom det angives, hvilken kontrol der kan finde sted i modtagermedlemsstaten, og under hvilke forhold denne kontrol kan ivaerksaettes (jf. ovenfor, praemis 8-11).

16 For denne kontrol og disse forhold gaelder begraensningerne i henhold til direktivets artikel 11, stk. 1 og 3. Ifoelge stk. 1 kan medlemsstaterne foreskrive, at planterne og planteprodukterne i tilfaelde af indfoersel paa deres omraade fra en anden medlemsstat skal underkastes en kontrol af, at de i direktivet fastsatte krav er overholdt. I stk. 3 er det bl.a. bestemt, at medlemsstaterne traeffer foranstaltninger, der er egnede til at sikre, at kontrollen ved graensen gradvist afvikles, saaledes at kontrol gennemfoeres paa planters og planteprodukters bestemmelsessted eller paa et andet sted, der boer vaelges saaledes, at der mindst muligt gribes forstyrrende ind i produkternes forsendelse. Det fremgaar af disse to stykker, at den kontrol, der ifoelge direktivet er tilladt, tidligst kan ske ved indbringelsen af planterne og planteprodukterne paa bestemmelsesmedlemsstatens omraade, dvs. ved graensen.

17 Kravet om tilladelse fra Land- og Skovbrugsministeriet foer indbringelsen paa italiensk omraade af planter og planteprodukter, der hidroerer fra andre medlemsstater, er ikke en af de beskyttelsesforanstaltninger, der efter direktivet kan traeffes af en modtagermedlemsstat.

18 Den italienske regering har anfoert, at direktivet indeholder bestemmelser om de krav, der materielretligt kan stilles til beskyttelsen af planter og planteprodukter uden dog at indfoere nogen ordning, ved hjaelp af hvilken det kan kontrolleres, om disse krav overholdes. Det tilkommer medlemsstaterne at traeffe de foranstaltninger vedroerende kontrol, som de i den forbindelse anser for noedvendige.

19 Dette anbringende kan ikke laegges til grund.

20 For det foerste er formaalet med direktivet at afskaffe hindringer for samhandelen, samtidig med at den phytosanitaere kontrol i Faellesskabet reorganiseres. For det andet indfoeres der med henblik paa gennemfoerelsen af dette formaal en ordning, hvorefter det i oprindelsesmedlemsstaten kontrolleres, om varerne opfylder de gaeldende sundhedskrav, mens der sker en vidtgaaende begraensning af de kontrolforanstaltninger, der er tilladt i modtagermedlemsstaten. Det maa derfor fastslaas, at direktivet tilsigter en harmonisering af samtlige bestemmelser om kontrol af planter og plantematerialer, og at det saaledes ikke laengere tilkommer medlemsstaterne paa nationalt plan ensidigt at fastsaette regler om saadan kontrol (jf. paa linje hermed dom af 14.6.1988, sag 29/87, Dansk Denkavit, Sml. s. 2965, praemis 16).

21 Endvidere bemaerkes, at det i direktivets artikel 11, stk. 3, er bestemt, dels at systematisk kontrol kun kan gennemfoeres, saafremt der bestaar begrundet formodning om, at direktivets bestemmelser ikke er overholdt, eller saafremt planterne eller planteprodukterne har deres oprindelse i et tredjeland, og dels at kontrol i alle andre tilfaelde kun gennemfoeres lejlighedsvis ved stikproever. Ved kontrol, der kun sker lejlighedsvis, forstaas kontrol, der vedroerer hoejst en tredjedel af indfoerslerne fra en bestemt medlemsstat, og som tids- og produktmaessigt fordeles saa ligeligt som muligt.

22 Imidlertid gaar kravet om forudgaaende tilladelse ikke blot videre end noedvendigt for gennemfoerelsen af en kontrol af denne art, der skal finde sted paa indfoerselstidspunktet, det betegner ogsaa et brud med bestemmelsen i direktivets artikel 11, stk. 3, idet det finder anvendelse paa samtlige indfoersler af planter og planteprodukter, og ikke blot indfoersler af varer fra tredjelande eller varer, med hensyn til hvilke der bestaar en begrundet formodning om, at direktivets bestemmelser ikke er overholdt.

23 Heraf foelger, at Den Italienske Republik ved at kraeve forudgaaende tilladelse til enhver indfoersel af plantemateriale, der er udsat for angreb af Erwinia amylovora, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 11, som aendret ved direktiv 88/572 og direktiv 89/439.

De italienske bestemmelsers forenelighed med princippet om frie varebevaegelser

24 Kommissionen har gjort gaeldende, at kravet om forudgaaende tilladelse udgoer en ugrundet hindring for samhandelen i Faellesskabet, og at dette krav er i strid med traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, andet led, i naevnte forordning nr. 234/68.

25 Sidstnaevnte bestemmelse har foelgende ordlyd:

"I Faellesskabets interne handel er det forbudt:

° ...

° at anvende nogen form for kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning."

26 Den italienske regering har erkendt, at de omtvistede bestemmelser udgoer en hindring for samhandelen, men anfoerer, at denne hindring er begrundet i hensynet til beskyttelsen af planter (traktatens artikel 36) og ikke gaar videre end noedvendigt for gennemfoerelsen af det tilsigtede formaal, idet der ved den omtvistede foranstaltning ikke indfoeres nogen ny forpligtelse, men blot et krav om opfyldelse af en formalitet, hvorved det skal kontrolleres, om de i direktivet opstillede krav er opfyldt.

27 I den forbindelse bemaerkes det, jf. det i praemis 20 anfoerte, at der ved direktivet er indfoert en sammenhaengende og udtoemmende ordning vedroerende de foranstaltninger, der kan ivaerksaettes for at sikre beskyttelse af planter og planteprodukter inden for Faellesskabet, mens dette ikke bliver resultatet efter de synspunkter, den italienske regering har fremfoert. Naar de i medfoer af traktatens artikel 100 udstedte faellesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, og indfoerer faellesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophoerer begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrol- og beskyttelsesforanstaltninger maa traeffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver (jf. bl.a. dom af 5.10.1977, sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555, praemis 35). Det samme maa gaelde, naar der ved et direktiv sker en harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige af hensyn til beskyttelsen af planter og planteprodukter.

28 Herefter maa det fastslaas, at Den Italienske Republik ved at stille krav om forudgaaende tilladelse til enhver indfoersel af planter og planteprodukter, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, desuden har tilsidesat sine forpligtelser i medfoer af traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 234/68.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

29 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Den Italienske Republik har tabt sagen og skal derfor betale sagens omkostninger.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den Italienske Republik har ved at indfoere en ordning, hvorefter der kraeves forudgaaende tilladelse til enhver indfoersel af planter og planteprodukter, der angribes af bakterien Erwinia amylovora, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til

° artikel 11 i Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning af skadegoerere paa planter eller planteprodukter, som aendret ved Raadets direktiv 88/572/EOEF af 14. november 1988, og Raadets direktiv 89/439/EOEF af 26. juni 1989 samt

° EOEF-traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 234/68 af 27. februar 1968 om oprettelse af en faelles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter.

2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.