DOM AF 12.2.1998 — SAG C-163/96 
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling) 
12. februar 1998 * 
I sag C-163/96, 
angående en anmodning, som Pretura circondariale di La Spezia (Italien) i medfør 
af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret 
verserende straffesag mod 
Silvano Raso m.fl. 
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens 
artikel 59, 86 og artikel 90, stk. 1, 
har 
DOMSTOLEN (Femte Afdeling) 
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet (refe­
rerende dommer), J. C. Moitinho de Almeida, P. Jann og L. Sevón, 
generaladvokat: N. Fennelly 
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein, 
* Processprog: italiensk. 
I-570 
RASO M.FL. 
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af: 
— Silvano Raso m.fl. ved advokaterne Sergio Carbone, Camillo Paroletti og 
Francesco Munari, Genova 
— den italienske regering ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk 
Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat 
Pier Giorgio Ferri 
— den tyske regering ved afdelingschef Ernst Röder, Forbundsøkonomiministe-
riet, som befuldmægtiget 
— den franske regering ved fuldmægtig Régine Loosli-Surrans og kontorchef 
Catherine de Salins, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuld­
mægtigede 
— Det Forenede Kongeriges regering ved Lindsey Nicoli, Treasury Solicitor's 
Department, som befuldmægtiget, og barrister Christopher Vajda 
— Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Laura Pignataro og 
Richard Lyal, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, 
på grundlag af retsmøderapporten, 
efter at der i retsmødet den 10. juni 1997 er afgivet mundtlige indlæg af Silvano 
Raso m.fl., af den italienske regering og af den franske regering samt af Kommis­
sionen, 
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 9. oktober 1997, 
I-571 
DOM AF 12.2.1998 - SAG C-163/96 
afsagt følgende 
Dom 
1 Ved kendelse af 12. april 1996, indgået til Domstolen den 13. maj 1996, har Pretura 
circondariale di La Spezia i medfør af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen 
tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikel 59, 86 og 
90. 
2 Spørgsmålene er blevet rejst under straffesager mod Silvano Raso og ti andre per­
soner, som er repræsentanter efter loven for La Spezia Container Terminal Sri (her­
efter »LSCT«), der har koncession på at drive en havneterminal i La Spezias havn, 
og for fire andre selskaber, som er meddelt tilladelse til at udføre havnearbejde i 
den pågældende havn. De er tiltalt for overtrædelse af artikel 1, stk. 1, i lov nr. 1369 
af 23. oktober 1960 (herefter »1960-loven«) for ulovligt at have anvendt og for­
midlet arbejdskraft. 
De italienske lovbestemmelser 
3 Inden dommen af 10. december 1991 (sag C-179/90, Merci convenzionali porto di 
Genova, Sml. I, s. 5889) forvaltedes de italienske kysthavne af offentlige havne­
myndigheder. 
4 Ifølge den italienske sølovs artikel 110 (herefter »søloven«) var de personer, 
som var ansat til at udføre havnearbejde, sammensluttet i selskaber eller grupper 
(herefter »havneselskaber«), der havde status som selvstændige juridiske personer, 
I-572 
RASO M.FL. 
og kun dc havde ret til at udføre alle former for havnearbejde. Monopolet forstær­
kedes af sølovens artikel 1172, hvorefter det med henblik på udførelse af havnear­
bejde var strafbart at anvende arbejdstagere, der ikke var medlem af et havnesel­
skab. 
5 I henhold til sølovens artikel 111 kunne havnemyndighederne overdrage »tilrette­
læggelsen af havnearbejde for tredjemands regning«. Koncessionshaverne var i 
almindelighed private virksomheder, som leverede tjenesteydelser til brugerne af 
italienske havne, herunder udførelsen af havnearbejde. Med henblik på at udføre 
dette arbejde skulle koncessionshaverne anvende arbejdskraft, som havneselska­
berne stillede til deres rådighed. Ifølge sølovens artikel 112 og søfartsregulativets 
artikel 203 var de tariffer og øvrige bestemmelser, der var gældende for havnesel-
skaberncs udførelse af havnearbejde, fastsat af havnemyndighederne. 
6 I dommen i sagen Merci convenzionali porto di Genova fastslog Domstolen, at 
EF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 30, 49 og 86, er til hinder 
for bestemmelser i en medlemsstat, som forpligter en i en medlemsstat etableret 
virksomhed, der er tillagt eneret til at udføre havnearbejde, til at lade arbejdet 
udføre af et havneselskab, der udelukkende beskæftiger indenlandske arbejdsta­
gere. 
7 Som følge af dommen vedtog den italienske regering lovdekretcr, hvis gyldighed er 
blevet forlænget flere gange, og som har været gældende indtil ikrafttrædelsen af 
lov nr. 84/94 af 28. januar 1994 om havnevirksomhed (GURI nr. 21 af 4.2.1994, 
herefter »1994-loven«). Herved kodificeredes bestemmelserne i hastedekreterne. 
8 I alt væsentligt medfører de nye bestemmelser en begrænsning af de tidligere hav­
neselskabers monopol, således at disse kun kan stille midlertidig arbejdskraft til 
rådighed. 
I-573 
DOM AF 12.2.1998 — SAG C-163/96 
9 Artikel 18, stk. 1, i 1994-loven bestemmer, at statsejede arealer og kajanlæg inden 
for havneområdet kan gives i koncession med henblik på udførelse af havnear­
bejde, dog ikke fra statsejede ejendomme, som anvendes af offentlige myndigheder 
med henblik på udførelse af arbejde, der er forbundet med maritim virksomhed 
eller havnevirksomhed. 
10 I henhold til bestemmelsens stk. 2 fastsættes de nærmere regler om varigheden, de 
overdragende myndigheders kontrol- og tilsynsbeføjelser, forlængelse af konces­
sionen og overdragelse af anlæggene til en ny koncessionshaver ved dekret udstedt 
af ministeren for transport og søfart i samråd med finansministeren. I henhold til 
artikel 18, stk. 3, i 1994-loven fastsættes det også i det nævnte dekret, hvilke krite­
rier havnemyndighederne skal overholde i forbindelse med meddelelsen af konces­
sioner, således at der på havneområdet reserveres arealer, hvor andre virksomheder, 
der ikke er meddelt koncession, kan udføre havnearbejde, ligesom bestemmelserne 
vedrørende koncessioner med hensyn til arealer og kajområder skal tilpasses fæl­
lesskabsretten. 
11 Andre virksomheder kan således, uden at være meddelt en koncession, udføre hav­
nearbejde, hvilket i artikel 16, stk. 1, i 1994-loven er defineret som arbejde med 
losning, lastning, omladning, oplagring og håndtering af varer og andre goder, der 
udføres på havnens område. I henhold til bestemmelsen skal sådanne virksomheder 
optages i et særligt register (jf. stk. 3), og de virksomheder, der er koncessionsha­
vere som omhandlet i artikel 13, kan også udføre det pågældende arbejde i en 
periode svarende til koncessionens gyldighedsperiode (jf. stk. 6). Det højeste antal 
tilladelser fastsættes med henblik på, at havnen fungerer og trafikken afvikles bedst 
muligt, ligesom der skal sikres mest mulig konkurrence inden for området (jf. 
stk. 7). 
12 I modsætning til tidligere kan de virksomheder, der har opnået tilladelse, herunder 
de koncessionshavende virksomheder, i medfør af artikel 27 i 1994-loven have 
deres eget personale med henblik på den fysiske udførelse af havnearbejdet, således 
at de i almindelighed ikke længere behøver at anvende havneselskabernes ydelser. 
I-574 
RASO M.FL. 
13 Det fremgår imidlertid af artikel 17, stk. 1, i 1994-loven, at såfremt det personale, 
der er ansat af virksomheder, der er meddelt tilladelse, herunder de koncessions­
havende virksomheder, og det personale, der er ansat i henhold til ordningen om 
»midlertidig beskæftigelse«, jf. artikel 23, stk. 3, i 1994-loven, ikke er tilstrækkeligt 
til at udføre det krævede arbejde, kan virksomhederne selv anmode de i lovens 
artikel 21, stk. 1, litra b), omhandlede selskaber og andelsselskaber den nødvendige 
arbejdskraft med henblik på udførelsen af rene arbcjdsydelser. 
14 Artikel 21, stk. 1, litra b), i 1994-loven omhandler de tidligere havncselskaber, som 
ifølge bestemmelsen inden den 18. marts 1995 skulle omdannes til en af følgende to 
former for selskaber, nemlig: 
»a) et selskab eller et andelsselskab som omhandlet i femte bog, afsnit V og VI, i 
codice civile, med henblik på udførelse af havnearbejde på konkurrencevilkår 
b) et selskab eller et andelsselskab som omhandlet i femte bog, afsnit V og VI, i 
codice civile, med henblik på udførelse af tjenesteydelser, herunder, som en 
undtagelse fra artikel 1 i lov nr. 1369 af 23. oktober 1960, af rene arbcjds­
ydelser indtil den 31. december 1995.« 
15 I kraft af disse bestemmelser fraviger 1994-loven således det generelle forbud mod 
formidling af arbejdskraft, der er fastsat i 1960-loven, til fordel for de tidligere, nu 
omdannede havneselskaber. 
16 Artikel 1, stk. 1 og 2, i 1960-loven bestemmer således, at det er strafbart, såfremt 
virksomhedsledere giver udførelsen af rene arbcjdsydelser ved hjælp af arbejds­
kraft, der er ansat og aflønnet af entreprenøren eller af mellemmanden, i entreprise, 
uanset arten af arbejdet eller tjenesteydelsen, som ydelserne vedrører. Ved en aftale 
om udførelse af rene arbcjdsydelser forstås enhver form for aftale eller entreprise, 
I-575 
DOM AF 12.2.1998 — SAG C-163/96 
også med hensyn til udførelse af arbejde eller tjenesteydelser, såfremt entrepre­
nøren anvender kapital, maskiner og udstyr, som leveres af ordregiveren. Virksom­
hedsledere må heller ikke betro mellemmænd arbejde, der skal udføres på akkord 
af arbejdstagere, der er ansat og aflønnet af sådanne mellemmænd. Baggrunden for 
disse regler er hensynet til at beskytte arbejdstagerne mod at blive udnyttet og 
mod, at deres rettigheder svækkes som følge af, at der ikke er sammenfald mellem 
den faktiske arbejdsgiver og den, der formelt er betegnet som arbejdsgiver, men 
reelt kun er en mellemmand. 
17 Det fremgår af de indlæg, der er indgivet til Domstolen, og navnlig af den itali­
enske regerings svar på de spørgsmål, der blev stillet under retsmødet, at de to 
former for omdannede selskaber, jf. artikel 21, stk. 1, litra b), i 1994-loven, selv har 
ret til at udføre havnearbejde i konkurrence med de virksomheder, der er meddelt 
tilladelse i henhold til lovens artikel 16, stk. 3. Et selskab som det, der på nuvæ­
rende tidspunkt driver virksomhed i La Spezias havn, og som er omdannet i hen­
hold til artikel 21, stk. 1, litra b), i 1994-loven kan følgelig med hensyn til levering 
af tjenesteydelser til havnens brugere konkurrere med de virksomheder, der er 
meddelt tilladelse, og de virksomheder, der har koncession på havneterminaler, og 
har eneret på at stille midlertidig arbejdskraft til de pågældende virksomheders 
rådighed. 
Tvisten i hovedsagen 
18 LSCT har koncession på en havneterminal i La Spezias havn, der ifølge den fore­
læggende ret er den vigtigste havn i Middelhavet for så vidt angår containertrafik. 
Selskabet håndterer ca. 70% af havnens containertrafik. Dets kunder er afskibere 
og rederier i forskellige medlemsstater. 
I-576 
RASO M.FL. 
19 I perioden fra den 9. juli 1990 til den 31. maj 1994 har LSCT ifølge det oplyste 
overdraget udførelsen af rene arbejdsydelser til andelsselskaberne Duveco og II 
Sole 5 Terre samt til selskaberne Sincor og Bonifiche Impianistica e Manutenzioni 
Generali Di Moise Pietro. Selv om disse fire selskaber har tilladelse til at udføre 
havnearbejde, har de ikke tidligere været havneselskaber. 
20 Ved Pretura circondariale di La Spezia blev der derfor den 31. oktober 1995 rejst 
straffesag mod Silvano Raso og ti andre, der er repræsentanter efter loven for 
LSCT og de fire ovennævnte selskaber, for ulovlig formidling af arbejdskraft. 
21 Pretura circondariale di La Spezia var i tvivl om, hvorvidt det monopol, det tidli­
gere, nu omdannede selskab havde med hensyn til formidling af midlertidig 
arbejdskraft, er i overensstemmelse med fællesskabsretten, og har derfor forelagt 
Domstolen følgende tre præjudicielle spørgsmål: 
»1) Er traktatens artikel 59 til hinder for italienske bestemmelser, hvorefter en 
virksomhed, som har koncession på at udføre havneterminalarbejde, ikke må 
benytte sig af andre virksomheder — bortset fra de tidligere havneselskaber 
og -sammenslutninger — med henblik på levering af tjenesteydelser, der også 
leveres til kunder, som er borgere fra andre medlemsstater, hvilket i øvrigt 
indebærer, at terminalvirksomheden i henhold til de italienske bestemmelser 
er forpligtet til selv at tilbyde alle de tjenesteydelser, brugere af havnetermi­
nalen kan anmode om, og at adgangen til markedet for enkelte tjenesteydelser 
leveret af virksomheder, som må operere i havnen, men som ikke er blandt 
dem, der er opregnet i artikel 21, stk. 1, litra b), i lov nr. 84/94, herved kan 
hindres? 
2) Er EF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, til hinder for 
nationale bestemmelser, der (på grund deres virkninger på markedet inde­
bærer dels, at andre virksomheder end terminalvirksomhederne — bortset fra 
de tidligere havncselskaber og -sammenslutninger — er afskåret fra at levere 
tjenesteydelser på havneområdet til interesserede brugere, dels forpligter ter­
minalvirksomheden til at kunne udføre alle de transaktioner og tjencste-
I-577 
DOM AF 12.2.1998 — SAG C-163/96 
ydelser i havnen, der kræves af en terminalvirksomhed, og endelig, at bru­
gerne ikke må lade sådanne tjenesteydelser udføre af en af dem selv valgt 
anden virksomhed end terminalvirksomheden) tilvejebringer en sådan mar­
kedssituation, at brugeren alene må have et kontraktforhold med terminal­
virksomheden med hensyn til hele den række af tjenesteydelser, som kan 
kræves leveret i forbindelse med anløb af en havn, hvor terminalvirksomhe-
den(erne) indtager en dominerende stilling på markedet som omhandlet i 
traktatens artikel 86? 
3) Er EF-traktatens artikel 59 og 90, sammenholdt med artikel 86, til hinder for 
nationale bestemmelser, hvorefter kun virksomheder, som opererer i havne­
området, over for andre virksomheder, der opererer i havnen, og navnlig ter­
minalvirksomhederne, må levere tjenesteydelser, der kun omfatter levering af 
arbejdskraft?« 
22 Med spørgsmålene og navnlig det tredje spørgsmål, som vil blive behandlet først, 
ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om fællesskabsretten er til 
hinder for en national bestemmelse, hvorefter kun et havneselskab må formidle 
midlertidig arbejdskraft til andre virksomheder, der opererer i den havn, hvor sel­
skabet er etableret, når det lægges til grund, at selskabet også har tilladelse til at 
udføre havnearbejde. 
23 Indledningsvis bemærkes, at en virksomhed, som har monopol på at formidle 
arbejdskraft til andre virksomheder, der har tilladelse til at udføre havnearbejde, er 
en virksomhed, som medlemsstaten har indrømmet en eksklusiv rettighed som 
omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 1 (jf. dommen i sagen Merci convenzionali 
porto di Genova, a.st., præmis 9). 
I-578 
RASO M.FL. 
24 For så vidt angår sådanne virksomheder skal medlemsstaterne i henhold til den 
nævnte bestemmelse afstå fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i 
strid med traktatens bestemmelser, navnlig dens konkurrenceregler. 
25 Ifølge fast retspraksis kan en virksomhed, som har et lovbestemt monopol på en 
væsentlig del af det fælles marked, anses for at indtage en dominerende stilling som 
omhandlet i traktatens artikel 86 (jf. dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Höfner og 
Eiser, Sml. I, s. 1979, præmis 28, af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, 
præmis 31, og i sagen Merci convenzionali porto di Genova, a.st., præmis 14). 
26 For så vidt angår afgrænsningen af det relevante marked fremgår det af forelæg­
gelseskendelsen, at dette marked er udførelsen for tredjemands regning af havne­
arbejde med hensyn til fragt af containere i La Spezias havn. I betragtning af 
omfanget af trafikken i denne havn, som formentlig er den vigtigste havn i Mid­
delhavet for containertrafik, og havnens betydning for samhandelen inden for Fæl­
lesskabet, kan det pågældende marked anses for en væsentlig del af det fælles 
marked (jf. dommen i sagen Merci convenzionali porto di Genova, a.st., præmis 
15). 
27 Endvidere bemærkes, at selv om den omstændighed, at der skabes en dominerende 
stilling ved tildeling af eksklusive rettigheder som omhandlet i traktatens artikel 90, 
stk. 1, ikke i sig selv er uforenelig med artikel 86, overtræder en medlemsstat for­
buddene i disse to bestemmelser, såfremt den pågældende virksomhed ved den 
blotte udøvelse af de eksklusive rettigheder, som er indrømmet den, foranlediges 
til at udnytte sin dominerende stilling på en måde, der er udtryk for misbrug, eller 
såfremt rettighederne må antages at skabe en retstilstand, som medfører, at virk­
somheden gør sig skyldig i et sådant misbrug (jf. dommen i sagen Höfner og Eiser, 
a.st., præmis 29, i ERT-sagen, a.st., præmis 37, og dommen i sagen Merci conven­
zionali porto di Genova, a.st., præmis 17, samt dom af 5.10.1994, sag C-323/93, 
Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, præmis 18). 
I-579 
DOM AF 12.2.1998 — SAG C-163/96 
28 Det må i den forbindelse fastslås, at da den ordning, der er indført ved 1994-loven, 
ikke alene medfører, at der indrømmes det tidligere, nu omdannede havneselskab 
eneret på at levere midlertidig arbejdskraft til dem, der har koncession på termi­
naler, og til andre virksomheder, der har tilladelse til at operere i havnen, men også, 
således som det fremgår af nærværende doms præmis 17, at selskabet kan konkur­
rere med de nævnte virksomheder på markedet for tjenesteydelser, står dette tidli­
gere, nu omdannede havneselskab over for en interessekonflikt. 
29 Allerede i kraft af selve udøvelsen af monopolet kan virksomheden således til egen 
fordel fordreje de lige muligheder for de forskellige erhvervsdrivende, der opererer 
på markedet for tjenesteydelser, der udføres i havnen (jf. dommen i ERT-sagen, 
a.st., præmis 37, og dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, 
præmis 25). 
30 Selskabet foranlediges således til at misbruge sit monopol på den måde, at det 
påtvinger konkurrenterne på markedet for havnearbejde urimelige priser på leve­
ring af arbejdskraft, eller at det stiller arbejdskraft, der er mindre egnet til at udføre 
det krævede arbejde, til deres rådighed. 
31 En ordning som den, der er tilvejebragt ved 1994-loven, må herefter i sig selv 
antages at være i strid med traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med 
artikel 86. Det er derfor uden betydning, at den forelæggende ret i relation til det 
tidligere, nu omdannede havneselskab ikke har konstateret noget misbrug (jf. 
dommen i sagen GB-Inno-BM, præmis 23 og 24). 
32 Det tredje spørgsmål må herefter besvares med, at traktatens artikel 86 og 90 skal 
fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter kun et 
havneselskab må formidle midlertidig arbejdskraft til andre virksomheder, der ope­
rerer i den havn, hvor selskabet er etableret, når selskabet selv har tilladelse til at 
udføre havnearbejde. 
I-580 
RASO M.FL. 
33 Henset til besvarelsen af det tredje spørgsmål, for så vidt som det vedrører trakta­
tens artikel 86 og 90, er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål, for så vidt 
som det vedrører traktatens artikel 59, og også de øvrige spørgsmål, den nationale 
ret har forelagt. 
Sagens omkostninger 
34 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, den tyske regering, den 
franske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen for De 
Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke 
erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den 
sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om 
sagens omkostninger. 
På grundlag af disse præmisser 
kender 
DOMSTOLEN (Femte Afdeling) 
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Pretura circondariale di La Spezia ved 
kendelse af 12. april 1996, for ret: 
EF-traktatens artikel 86 og 90 skal fortolkes således, at de er til hinder for en 
national bestemmelse, hvorefter kun et havneselskab må formidle midlertidig 
I-581 
DOM AF 12.2.1998 — SAG C-163/96 
arbejdskraft til andre virksomheder, der opererer i den havn, hvor selskabet er 
etableret, når selskabet selv har tilladelse til at udføre havnearbejde. 
Gulmann Wathelet Moitinho de Almeida 
Jann Sevón 
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. februar 1998. 
R. Grass 
Justitssekretær C. Gulmann 
Formand for Femte Afdeling 
I-582