Forenede sager C-622/16 P –- C-624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl

mod

Europa-Kommissionen,

Europa-Kommissionen

mod

Scuola Elementare Maria Montessori Srl

og

Europa-Kommissionen

mod

Pietro Ferracci

»Appel – statsstøtte – afgørelse, hvorved det erklæres umuligt at tilbagesøge en statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked – afgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – annullationssøgsmål anlagt af konkurrenter til modtagere af statsstøtte – formaliteten – regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger – umiddelbart berørt – begrebet »absolut umuligt« at tilbagesøge en statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked – statsstøttebegrebet – begrebet »virksomhed« og »økonomisk virksomhed««

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 6. november 2018

Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støtte tildelt i form af skattefritagelser – absolut umulighed for gennemførelsen – begrundelse – ikke muligt for medlemsstaten at få de oplysninger, der er nødvendige for at identificere støttemodtagerne – ikke tilladt

Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – absolut umulighed for gennemførelsen – denne umulighed kan konstateres på stadiet for den administrative procedure, der går forud for vedtagelsen af afgørelsen – Kommissionens og medlemsstatens forpligtelse til at samarbejde om at søge en løsning, der respekterer traktaten

Begrebet »regelfastsættende retsakter« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF har en mere begrænset rækkevidde end begrebet »retsakter«, der anvendes i denne bestemmelses stk. 4, første og andet sætningsled, og vedrører almengyldige retsakter, bortset fra lovgivningsmæssige retsakter. Det kan følgelig ikke gøres gældende, at der findes almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der ikke hører under begrebet »regelfastsættende retsakt«. Denne fortolkning støttes nemlig på ingen måde af denne bestemmelses ordlyd, tilblivelseshistorie eller formål. Det skal følgelig fastslås, at begrebet »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF dækker alle almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter. (jf. præmis 23, 24 og 28)

På området for statsstøtte er Kommissionens afgørelser, som tilsigter at godkende eller forbyde en national ordning, almengyldige i henhold til artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF. Denne almengyldighed følger af den omstændighed, at sådanne afgørelser finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt. Spørgsmålet, om en retsakt er almengyldig, vedrører i denne forbindelse en objektiv egenskab herved, som ikke kan variere ud fra de forskellige sætningsled i artikel 263, stk. 4, TEUF. Endvidere ville en fortolkning, hvorefter en retsakt både kan være både almengyldig inden for rammerne af artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF og ikke være almengyldig inden for rammerne af artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, stride med formålet med tilføjelsen af den sidstnævnte bestemmelse, som er at lempe betingelserne for at antage et annullationssøgsmål, der er anlagt af fysiske eller juridiske personer, til realitetsbehandling. Endvidere er den omstændighed, at en del af Kommissionens afgørelse berører den snævre kreds af modtagere af den omhandlede støtte individuelt, ikke til hinder for, at den nævnte del anses for at være almengyldig, for så vidt som den gælder for objektivt fastlagte situationer, og den skaber retsvirkninger over for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper. Dette gælder således, når Kommissionen med sin omtvistede afgørelses første del finder, at der ikke er grundlag for at pålægge tilbagesøgning af den støtte, som er tildelt i medfør af en skattefritagelse, selv om den var ulovlig og uforenelig med det indre marked, og denne afgørelse medfører en videreførelse af de konkurrencebegrænsende virkninger af den generelle og abstrakte foranstaltning, som denne fritagelse udgør i forhold til et uafgrænset antal konkurrenter til modtagerne af den støtte, der var tildelt i medfør af denne foranstaltning. (jf. præmis 31, 32, 36 og 38)

Selv om det ikke under behandlingen af sagens formalitetsspørgsmål tilkommer Unionens retsinstanser at tage endelig stilling til spørgsmål vedrørende den konkurrence, der måtte være mellem en sagsøger og de af de nationale foranstaltninger begunstigede, hvilke foranstaltninger vurderes i Kommissionens afgørelser på området for statsstøtte, kan den umiddelbare påvirkning af en sådan sagsøger således imidlertid udledes af den blotte mulighed for et konkurrenceforhold. For så vidt som betingelsen om at være umiddelbart berørt kræver, at den anfægtede retsakt umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgerens retsstilling, er Unionens retsinstanser forpligtet til at efterprøve, om den pågældende på relevant vis har fremført årsagerne til, at Kommissionens afgørelse kunne stille vedkommende i en ugunstig konkurrencesituation og dermed påvirke hans retsstilling. I denne henseende er statsstøttereglernes formål at sikre konkurrencen. Den omstændighed, at Kommissionens afgørelse fortsat lader de nationale foranstaltninger, om hvilke en sagsøger i en klage til denne institution har gjort gældende, at de ikke er forenelige med dette formål, og at de stiller den pågældende sagsøger i en ugunstig konkurrencestilling, virke i fuldt omfang, gør det muligt at konkludere, at denne afgørelse påvirker nævnte sagsøgers retsstilling, navnlig dennes ret i henhold til de i EUF-traktaten indeholdte bestemmelser om statsstøtte til ikke at blive udsat for en konkurrence, der fordrejes af de pågældende nationale foranstaltninger. (jf. præmis 43, 46 og 47)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 48)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 58-61)

I forhold til støttemodtagere udgør nationale bestemmelser om indførelse af denne ordning og de retsakter, der gennemfører disse bestemmelser, såsom en skatteopgørelse, gennemførelsesforanstaltninger, som omfatter en afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer den nævnte ordning uforenelig med det indre marked. Dette kan forklares med, at en støttemodtager, for så vidt som den pågældende opfylder betingelserne i henhold til national ret for at være støtteberettiget, kan anmode de nationale myndigheder om at tildele ham den støtte, som han ville være blevet tildelt, hvis der forelå en ubetinget afgørelse, hvorved denne ordning blev erklæret forenelig med det indre marked, og kan anfægte en retsakt om afvisning af en sådan anmodning for de nationale retter under påberåbelse af, at Kommissionens afgørelse – hvorved den pågældende ordning blev erklæret uforenelig med det indre marked eller forenelig med dette marked, såfremt tilsagn, som den pågældende medlemsstat har påtaget sig, overholdes – var ugyldig, for at foranledige disse retter til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål om gyldigheden heraf. Det forholder sig imidlertid anderledes med situationen for konkurrenter til de af en national foranstaltning begunstigede, hvilken foranstaltning er blevet anset for ikke at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Situationen for en sådan konkurrent er nemlig anderledes end for støttemodtagerne, idet denne konkurrent ikke opfylder betingelserne i henhold til den pågældende nationale foranstaltning for at være berettiget til den i nævnte ordning fastsatte støtte. På denne baggrund ville det være kunstigt at forpligte denne konkurrent til at ansøge de nationale myndigheder om at få tildelt denne støtte og anfægte afgørelsen om afslag på denne anmodning for en domstol for at foranledige denne til at spørge Domstolen om gyldigheden af Kommissionens afgørelse om den nævnte foranstaltning. I dette tilfælde kan den nævnte afgørelse således ikke anses for at omfatte gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til en sådan konkurrent. (jf. præmis 63-67)

I henhold til artikel 14, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108] kræver Kommissionen ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det ville være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen. I denne forbindelse er princippet om, at »ingen er forpligtet til at gøre det umulige«, et generelt princip i EU-retten. Kommissionen kan dermed ikke vedtage et påbud om tilbagesøgning, hvis gennemførelse det allerede ved påbuddets vedtagelse var objektivt og absolut umuligt at realisere, da dette i så fald ville være ugyldigt. Eftersom princippet om loyalt samarbejde i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU gælder under hele proceduren for undersøgelse af en foranstaltning i medfør af de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte, såfremt den berørte medlemsstat under den formelle undersøgelsesprocedure gør gældende, at tilbagesøgning er absolut umulig, forpligter dette princip således denne medlemsstat til på dette tidspunkt at forelægge Kommissionen de grunde, der støtter denne antagelse, til vurdering, og Kommissionen har pligt til at undersøge disse grunde grundigt. Dette princip pålægger således ikke Kommissionen at lade enhver afgørelse, hvorved ulovlig støtte erklæres uforenelig med det indre marked, ledsage af et påbud om tilbagesøgning, men forpligter den til at tage hensyn til de argumenter, som den berørte medlemsstat forelægger den vedrørende eksistensen af en absolut umulighed for tilbagesøgning. (jf. præmis 78, 79 og 82-84)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 86)

Hvad angår gennemførelsen af Kommissionens afgørelse, hvorved pålægges tilbagesøgning af ulovlig støtte, skal en medlemsstat, som under den formelle undersøgelsesprocedure støder på vanskeligheder med at tilbagesøge den pågældende støtte, forelægge Kommissionen disse vanskeligheder til vurdering og samarbejde loyalt med denne institution med henblik på at overvinde vanskelighederne, bl.a. ved at foreslå alternative metoder, der giver mulighed for, eventuelt blot delvis, tilbagesøgning af denne støtte. Under alle omstændigheder er Kommissionen forpligtet til at foretage en grundig undersøgelse af de påberåbte vanskeligheder og de foreslåede alternative metoder til tilbagesøgning. Det er således kun, når Kommissionen efter en grundig undersøgelse konstaterer, at der ikke foreligger alternative metoder, der gør selv delvis tilbagesøgning af den pågældende ulovlige støtte mulig, at denne tilbagesøgning kan anses for at være objektivt og absolut umulig at foretage. Kommissionen kan ikke begrænse sig til at udlede af den omstændighed alene, at det er umuligt at indhente de oplysninger, der er nødvendige for tilbagesøgningen af denne støtte fra de nationale matrikel- og skattedatabaser, at det er absolut umuligt at tilbagesøge den pågældende ulovlige støtte, samtidig med at den undlader at undersøge, om der findes eventuelle alternative metoder, der gør en, eventuel delvis, tilbagesøgning af denne støtte mulig. Den omstændighed, at de oplysninger, der er nødvendige for tilbagesøgningen af den pågældende ulovlige støtte, ikke kan indhentes fra de nationale matrikel- og skattedatabaser, skal nemlig anses for at henhøre under nationale vanskeligheder, som kan tilregnes de nationale myndigheder eller disses undladelser. Sådanne nationale vanskeligheder er ikke tilstrækkelige til at fastslå, at tilbagesøgningen var absolut umulig. (jf. præmis 92, 93 og 95)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 103-105)