Forslag til afgørelse fra generaladvokat Gulmann fremsat den 20. april 1993. - THE QUEEN MOD MINISTRY OF AGRICULTURE, FISHERIES AND FOOD, EX PARTE DENNIS CLIFFORD BOSTOCK. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - FORENEDE KONGERIGE. - TILLAEGSAFGIFT PAA MAELK - FORPAGTNINGSAFTALENS UDLOEB - OVERFOERSEL AF REFERENCEMAENGDEN TIL BORTFORPAGTEREN - INGEN PLIGT TIL AT BETALE ERSTATNING TIL DEN AFGAAENDE FORPAGTER. - SAG C-2/92.



Samling af Afgørelser 1994 side I-00955



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Baggrunden for de praejudicielle spoergsmaal, High Court of Justice, Queen' s Bench Division, har forelagt Domstolen i denne sag, er den maelkekvoteordning, som Faellesskabet indfoerte i 1984 ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 og nr. 857/84 (1).

Maelkekvoteordningen og dens betydning ved forpagtningsforholds ophoer

2. Der er ikke grund til at beskrive ordningen i detaljer. Den er Domstolen velbekendt fra de talrige retssager, den har givet anledning til.

Ordningens formaal er at styre vaeksten i maelkeproduktionen og muliggoere en strukturel udvikling, der tager hensyn til saerlige nationale og regionale produktionsvilkaar. Kernen i ordningen er, at der direkte eller indirekte fastsaettes kvoter (saakaldte referencemaengder) for maelkeproduktionen paa de enkelte bedrifter, og at der skal betales en saakaldt tillaegsafgift, hvis maelkekvoterne overskrides. Kvoterne fastsaettes paa grundlag af den produktion, der faktisk har fundet sted i et naermere bestemt referenceaar.

Ordningen indebaerer ganske betydelige indgreb i den dispositionsfrihed, der ideelt set boer tilkomme landmaendene, og der er knyttet meget vaesentlige oekonomiske interesser til den. Tilkommer der ikke en bedrift en maelkekvote, kan bedriften ikke benyttes til rentabel maelkeproduktion. Den landmand, der oensker at etablere sig som maelkeproducent, maa erhverve en bedrift, hvortil der er knyttet en maelkekvote.

3. Ordningen har ikke overraskende givet anledning til problemer i forholdet mellem forpagtere og bortforpagtere af landbrugsbedrifter. Domstolen har allerede i flere sager haft anledning til at tage stilling til saadanne spoergsmaal (2). Domstolen har bl.a. taget stilling til, om og i givet fald i hvilket omfang der af faellesskabsretten kan udledes et krav om, at bortforpagteren i forbindelse med en forpagtningskontrakts ophoer har pligt til at give forpagteren oekonomisk kompensation i det tilfaelde, hvor den til ejendommen knyttede maelkekvote er tildelt forpagteren og ved forpagtningens ophoer overgaar til bortforpagteren.

4. Det er et vaesentligt princip i ordningen, at maelkekvoten foelger jorden. Det fastslaas saaledes i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 857/84, at "i tilfaelde af salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift overfoeres den tilsvarende referencemaengde helt eller delvis til koeberen, forpagteren eller arvingen ifoelge betingelser, der skal fastsaettes", og det er af Domstolen fastslaaet, at dette princip ogsaa gaelder i tilfaelde af et forpagtningsforholds ophoer (3). De oprindelige regler i forordning nr. 857/84 indeholdt i oevrigt ikke saerlige regler for forholdet mellem forpagter og bortforpagter i ophoerssituationer.

Der blev imidlertid i 1985 ved en aendring af forordning nr. 857/84 indsat et nyt stk. 4 i artikel 7, der i forbindelse med et forpagtningsforholds ophoer bestemmer, at "den referencemaengde, der svarer til den bedrift, eller del af bedrift, der er omfattet af forpagtningskontrakten, helt eller delvis stilles til raadighed for den afgaaende forpagter, hvis denne oensker at fortsaette maelkeproduktionen". Denne regel var begrundet i, at anvendelsen af artikel 7 i visse tilfaelde medfoerte, at der opstod en vanskelig oekonomisk og social situation for den afgaaende forpagter (4).

5. Det har i praksis vist sig, at ogsaa den saerlige ordning, der er forudset i forordningens artikel 4, stk. 1, kan have betydning for forpagterne. Ifoelge denne bestemmelse kan medlemsstaterne med henblik paa omstrukturering af maelkeproduktionen yde de producenter, som forpligter sig til definitivt at opgive maelkeproduktionen, en godtgoerelse. Det fremgaar af artikel 4, stk. 2, at de herved frigjorte maelkekvoter om noedvendigt skal tillaegges den nationale reserve for at blive tildelt andre producenter i visse saerlige tilfaelde. Det behoever ikke naermere forklaring, at den forpagter, hvis forpagtningskontrakt ophoerer, vil kunne have interesse i at ansoege om godtgoerelse for definitiv opgivelse af maelkeproduktionen. Det behoever heller ikke naermere forklaring, at bortforpagterens interesser ogsaa maa varetages i denne forbindelse. Der er ikke i de relevante forordninger fastsat naermere regler for, hvorledes denne interessekonflikt skal loeses. Ligesom det er overladt medlemsstaterne selvstaendigt at beslutte, om selve godtgoerelsesordningen skal indfoeres, er det overladt til medlemsstaterne at fastsaette naermere regler for, hvorledes ordningen i givet fald skal gennemfoeres.

6. Det kan allerede paa grundlag af denne gennemgang fastslaas, at de relevante faellesskabsregler ikke indeholder en udtrykkelig fastslaaet pligt for medlemsstaterne til ved forpagtningsforholdets ophoer at varetage forpagterens oekonomiske interesser i forbindelse med maelkekvoter. Den saerlige regel i artikel 7, stk. 4, er ganske vist udtrykkeligt rettet mod loesningen af forpagterens problemer, men forpligter ikke medlemsstaterne til at indfoere ordningen, som i oevrigt har et begraenset anvendelsesomraade, der goer den uinteressant i alle de situationer, hvor forpagteren ophoerer med forpagtningen uden samtidig at oenske at fortsaette maelkeproduktionen paa en anden bedrift. Den saerlige godtgoerelsesordning efter artikel 4, stk. 1, er paa samme maade fakultativ for medlemsstaterne og overlader det i oevrigt til dem i givet fald at fastsaette de naermere gennemfoerelsesbestemmelser.

Omvendt er det efter min mening klart, at faellesskabsreglerne ikke hindrer medlemsstaterne i at vedtage regler, hvis formaal er at beskytte forpagterens oekonomiske interesser i forbindelse med, at maelkekvoterne ved forpagtningsforholdets ophoer forbliver knyttet til den bedrift, der forlades.

7. Kernespoergsmaalet i den foreliggende sag er, om det forudsaetningsvis af de relevante faellesskabsforordninger eller af de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder kan udledes, at medlemsstaterne har en pligt til at beskytte forpagternes oekonomiske interesser, og i givet fald i hvilket omfang og under hvilke betingelser.

Sagens faktiske baggrund og den nationale lovgivning

8. Sagsoegeren i hovedsagen, Dennis Bostock, forpagtede i 1962 en bedrift, der tidligere havde vaeret forpagtet af hans far og farfar. Bedriften havde i 1962 en besaetning paa 40 koeer. Bostock udvidede baade produktionsanlaeg og besaetning betydeligt i aarenes loeb, og besaetningen var ved forpagtningsforholdets ophoer paa 64 koeer. Han opnaaede ved maelkekvoteordningens indfoerelse en maelkekvote svarende til produktionen i referenceaaret. Han besluttede sig i 1984, navnlig paa grundlag af daarligt helbred, til at tilbagegive bedriften til bortforpagteren. Tilbagegivelsen blev effektueret til den fastsatte ophoersdato den 25. marts 1985, og der blev efter gaeldende regler herom foretaget en saedvanlig opgoerelse af parternes mellemvaerende. Der blev efter det oplyste hverken kraevet eller ydet nogen kompensation for maelkekvoten.

Bostock havde overvejet spoergsmaalet, men han og hans raadgivere havde fundet, at der hverken i faellesskabsretten eller national ret var noget grundlag for at kraeve en saadan kompensation. Bostock vurderede situationen saaledes, at han ikke havde nogen mulighed for at goere brug af den godtgoerelsesordning for definitiv opgivelse af maelkeproduktion, som var indfoert i Det Forenede Kongerige samtidig med indfoerelsen af maelkekvoteordningen. Godtgoerelsesordningen forudsatte ansoegninger, der skulle indgives inden for naermere bestemte kortere perioder, og der var knyttet betingelser hertil, som han ikke kunne opfylde. Blandt betingelserne var bl.a. et krav om samtykke fra bortforpagteren, som han ansaa det for umuligt at opnaa. Det var af gode grunde ogsaa udelukket, at Bostock kunne goere brug af den i forordningens artikel 7, stk. 4, omtalte mulighed for at medtage maelkekvoten. Dels oenskede han ikke at drive landbrug mere, og dels var artikel 7, stk. 4, ikke gennemfoert i Det Forenede Kongerige.

9. Denne retstilstand blev imidlertid anset for utilfredsstillende. Der blev derfor ved udstedelse af Agriculture Act 1986 indfoert regler, der goer det muligt for forpagtere ved forpagtningsforholds ophoer hos bortforpagterne at opnaa en erstatning for maelkekvoten. Ordningen traadte i kraft i september 1986 og indeholdt i section 13 og 14 sammenholdt med schedule 1 og 2 detaljerede regler for, hvorledes erstatningen skulle beregnes. Ordningens hovedprincipper er, at retten til erstatning er betinget af, at den afgaaende forpagter har faaet maelkekvoten tildelt i forpagtningsperioden, at erstatningen beregnes efter en standardformel paa grundlag af en teoretisk deling mellem forpagteren og bortforpagteren, og at hver af parterne i tilfaelde af, at aftale ikke kan opnaas, kan kraeve tvisten afgjort ved voldgift. Der er under sagens behandling for Domstolen givet udtryk for, at ordningen udgoer et hensigtsmaessigt grundlag for en rimelig beskyttelse af forpagternes oekonomiske interesser.

Loven blev imidlertid ikke givet tilbagevirkende kraft, og den kunne derfor ikke paaberaabes af de forpagtere, hvis forpagtning var ophoert mellem maelkekvoteordningens indfoerelse i april 1984 og de nye reglers ikrafttraeden i september 1986. Bostock var saaledes ikke omfattet af erstatningsordningen.

10. Det var foerst efter Domstolens dom af 13. juli 1989 i Wachauf-sagen, at Bostock blev opmaerksom paa, at det kunne vaere muligt at goere et krav om erstatning gaeldende paa grundlag af faellesskabsretten. Bostock lagde vaegt paa, at Domstolen i denne dom i praemis 19 fastslog:

- "Faellesskabsbestemmelser, der bevirker, at forpagteren ved forpagtningens udloeb uden erstatning fratages udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget i den forpagtede bedrift, er uforenelig med de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder."

- "Disse principper er ogsaa bindende for medlemsstaterne, naar disse gennemfoerer faellesskabsbestemmelserne, og det paahviler foelgelig medlemsstaterne i videst muligt omfang at anvende disse bestemmelser saaledes, at de naevnte principper ikke tilsidesaettes."

11. Bostock anlagde paa denne baggrund i maj 1990 sag ved High Court mod Landbrugsministeriet med paastand om, at regeringen tilpligtes at indfoere en rimelig erstatningsordning for forpagtere, der har tilbagegivet bedrifterne mellem april 1984 og september 1986. Han henviste til, at dette kan ske ved at udstraekke erstatningsbestemmelserne i Agriculture Act 1986 til saadanne forpagtere eller subsidiaert ved at indfoere andre egnede foranstaltninger (5).

12. High Court har forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal.

Det foerste spoergsmaal

13. Spoergsmaalet (6) tager sit udgangspunkt i den faktiske situation, som Bostock befandt sig i, dvs. en situation, hvor maelkekvoten var tildelt i forpagtningsperioden, og hvor kvoten i forbindelse med forpagtningens ophoer var overgaaet til bortforpagteren uden erstatning, idet det samtidig fremhaeves, at forpagteren ikke havde vaeret i stand til at goere brug af de ordninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, og artikel 7, stk. 4, forordning nr. 857/84. Der spoerges, om der under disse omstaendigheder af faellesskabsretten kan udledes en pligt for en medlemsstat til at vedtage en erstatningsordning svarende til den, der blev vedtaget ved Agriculture Act 1986, gaeldende for forpagtere, hvis forpagtningsforhold var ophoert i perioden fra april 1984, hvor kvoteordningen traadte i kraft, og til september 1986, hvor Agriculture Act 1986 traadte i kraft. Der spoerges mere specifikt, om en saadan pligt kan udledes af de relevante faellesskabsforordninger og/eller af de i faellesskabsretten gaeldende almindelige retsprincipper.

14. Bostock goer navnlig gaeldende, at det foelger af faellesskabsretten, at de grundlaeggende principper er bindende for medlemsstaterne, at disse principper omfatter forbuddet mod forskelsbehandling og ejendomsrettens ukraenkelighed, at regler om erstatning for maelkekvoter er omfattet af faellesskabsretten, og at medlemsstaterne derfor er forpligtet til at overholde disse principper, naar de udsteder nationale regler om erstatning til forpagtere. Det foelger efter Bostock' s opfattelse af EOEF-traktatens artikel 5, at medlemsstaterne er forpligtet til at sikre fuldstaendig anvendelse af faellesskabsretten, og at denne forpligtelse paahviler baade administrative organer og nationale retter. Det foelger ligeledes efter Bostock' s opfattelse af faellesskabsretten, at lovgiver er forpligtet til at aendre national lovgivning, hvis Domstolen har fastslaaet, at den er uforenelig med traktaten.

15. Der kan indledningsvis vaere grund til at fastslaa, at en bekraeftende besvarelse af det forelagte spoergsmaal ikke kan udledes af bestemmelserne i de forordninger, der konkret henvises til i spoergsmaalet. Det drejer sig om Raadets forordning nr. 856/84, der ved en aendring af forordning nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter indfoerte den bestemmelse, der er grundlaget for maelkekvoteordningen, om Raadets forordning nr. 857/84, der indeholder de grundlaeggende regler om maelkekvoteordningen, og om Kommissionens forordning nr. 1371/84, der indeholder gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 857/84. Der kan ikke i disse forordninger findes grundlag for at fastslaa en pligt for medlemsstaterne til at indfoere en beskyttelse af forpagterens oekonomiske interesser ved forpagtningsforholdets ophoer. Der er som naevnt enkelte bestemmelser i forordning nr. 857/84, der i givet fald vil kunne indebaere en beskyttelse af forpagternes oekonomiske interesser, men det drejer sig om bestemmelser, som medlemsstaterne kan, men ikke skal gennemfoere. Hvis der af forordningens system kan udledes noget af betydning for besvarelsen af det forelagte spoergsmaal, maa det efter min mening tvaertimod vaere, at det er overladt til de enkelte medlemsstater at tage stilling til, om og i givet fald i hvilket omfang forpagternes oekonomiske interesser skal beskyttes.

16. Der kan i denne forbindelse vaere grund til at naevne, at Raadets forordning nr. 857/84 er ophaevet og afloest af Raadets forordning nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillaegsafgift paa maelk og mejeriprodukter (7). Denne forordning aendrer i et vist omfang de principper i forordning nr. 857/84, der er af betydning for en sag som den foreliggende.

Princippet om, at maelkekvoten ved aendringer af ejer- eller brugerforhold foelger jorden, er gentaget i forordningens artikel 7, stk. 1. Denne bestemmelse suppleres af en ny bestemmelse i artikel 7, stk. 2, der har foelgende indhold:

"Saafremt der ikke findes nogen aftale mellem parterne, eller hvis forpagtningskontrakter udloeber uden at kunne fornyes paa tilsvarende betingelser, eller i situationer, der har tilsvarende retsvirkninger, overdrages de referencemaengder, der er til raadighed for de paagaeldende bedrifter, helt eller delvis til de producenter, der overtager dem, efter bestemmelser, som medlemsstaterne har fastsat eller skal fastsaette, under hensyntagen til parternes legitime interesser."

En tilsvarende pligt til hensyntagen til "parternes legitime interesser" indeholdes i forordningens artikel 8, der fastlaegger regler svarende til dem, der fandtes i artikel 4 i forordning nr. 857/84.

Kommissionen naevnte under den mundtlige forhandling, at disse nye bestemmelser skal ses paa baggrund af Wachauf-dommen.

Der er ikke i den foreliggende sag anledning til at tage stilling til retsvirkningerne af de nye bestemmelser. Det maa vaere tilstraekkeligt at fastslaa, at der af den nye forordning formentlig kan udledes en ganske vist noget ubestemt pligt for medlemsstaterne til i en situation som den foreliggende at fastsaette regler, der indebaerer en hensyntagen til parternes, herunder forpagternes, legitime interesser.

De nye bestemmelser kan efter min mening ikke bruges som et vaesentligt fortolkningsbidrag ved afgoerelsen af det, der er det afgoerende spoergsmaal i den foreliggende sag, nemlig om der af de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder kan udledes en positiv pligt for medlemsstaterne til at beskytte forpagternes oekonomiske interesser i forbindelse med forpagtningsforholdets ophoer. En saadan pligt foelger nu saa vidt ses udtrykkeligt af en af Raadet udstedt forordning, men det kan ikke heraf sluttes, at pligten ikke allerede kan have vaeret gaeldende tidligere paa grund af faellesskabsrettens almindelige principper for beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder. De nye bestemmelser kan vaere udtryk for, at Raadet har ment, at det var noedvendigt udtrykkeligt at fastslaa en saadan forpligtelse for medlemsstaterne, men de kan ogsaa blot vaere udtryk for, at det efter Raadets opfattelse er fundet rigtigt udtrykkeligt at fastslaa denne pligt, selv om den allerede maatte foelge af faellesskabsrettens almindelige principper.

17. Inden jeg gaar over til at droefte spoergsmaalet, om der i tilfaelde af forpagtningens ophoer for medlemsstaterne kan udledes forpligtelser paa grundlag af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder, finder jeg det hensigtsmaessigt for det foerste at redegoere for Domstolens dom i Wachauf-sagen, og for det andet kort at droefte det materielle indhold af den forpligtelse til at beskytte forpagternes interesser, der kan udledes af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder.

Wachauf-sagen

18. De praejudicielle spoergsmaal i Wachauf-sagen var forelagt af en tysk ret. Wachauf havde drevet en landbrugsbedrift som forpagter. Bortforpagteren havde opsagt forpagtningsaftalen. I forbindelse hermed ansoegte Wachauf om godtgoerelse for endelig opgivelse af maelkeproduktionen i henhold til de gaeldende tyske regler herom. Myndighederne afslog ansoegningen, fordi bortforpagteren naegtede at give samtykke hertil, hvilket efter de tyske regler var en betingelse for at imoedekomme ansoegningen. Den tyske ret tog udgangspunkt i det faktum, at den bortforpagtede ejendom ved forpagtningens start ikke havde vaeret indrettet til maelkeproduktion, og at det var Wachauf, der i forpagtningsperioden havde skabt grundlaget for en maelkeproduktion paa bedriften. Den tyske ret var i tvivl om, hvorvidt de relevante faellesskabsregler, hvorefter maelkekvoten overgaar til bortforpagteren (maelkekvoten foelger jorden), under saadanne omstaendigheder var anvendelige. Domstolen besvarede de forelagte spoergsmaal ved at fastslaa, at forordningens almindelige regler ogsaa fandt anvendelse i en situation som Wachauf' s. Den tyske ret havde imidlertid i sin forelaeggelseskendelse henvist til, at et saadant resultat var urimeligt, naar bortforpagteren aldrig havde produceret maelk eller deltaget i opbygningen af en maelkeproduktionsbedrift, idet forpagteren herved ville blive frataget udbyttet af sin arbejdsindsats uden nogen erstatning, hvilket ville vaere i strid med den tyske forfatning.

Domstolen tog stilling til denne opfattelse ved indledningsvis i dommens praemis 17 og 18 at henvise til sin faste praksis, hvorefter grundrettighederne hoerer til de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte, og kort at redegoere for indholdet af de i denne forbindelse relevante grundrettigheder. Den fortsatte i praemis 19 med at fastslaa, at "faellesskabsbestemmelser, der bevirker, at forpagteren ved forpagtningens udloeb uden erstatning fratages udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget i den forpagtede bedrift, er uforenelige med de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder", og at "disse principper ogsaa er bindende for medlemsstaterne, naar disse gennemfoerer faellesskabsbestemmelserne ...". Den redegjorde herefter i praemis 20 og 21 for indholdet af bestemmelserne i artikel 7, stk. 4, og artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 857/84, og fastslog i praemis 22, "at de omhandlede faellesskabsbestemmelser giver de kompetente nationale myndigheder den fornoedne frihed ved anvendelsen heraf, saaledes at de kan tilgodese principperne om beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder, nemlig enten ved at give forpagteren mulighed for at beholde referencemaengden helt eller delvis, hvis han oensker at fortsaette med sin maelkeproduktion, eller ved at yde ham godtgoerelse, saafremt han forpligter sig til endeligt at ophoere med en saadan produktion". Den konstaterede herefter i praemis 23: "Argumentet om, at der bestaar en modsaetning mellem den paagaeldende lovgivning og kravene om beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder i faellesskabsretssystemet, kan derfor ikke laegges til grund."

19. Det er klart, at der er vaesentlige forskelle mellem Wachauf-sagen og den foreliggende sag. Wachauf-sagen vedroerte anvendelsen af regler vedroerende godtgoerelse i forbindelse med definitiv opgivelse af maelkeproduktionen. I den foreliggende sag undlod Bostock paa forhaand at ansoege om en saadan godtgoerelse, fordi han, efter det oplyste med rette, ansaa det for udelukket at kunne goere brug af den britiske ophoersordning. I Wachauf-sagen var der tale om, at forpagtningsaftalen blev opsagt af bortforpagteren, mens det i Bostock-sagen var saaledes, at Bostock var den, der bragte forpagtningsaftalen til ophoer. I Wachauf-sagen var maelkeproduktionen paa bedriften i fuldt omfang etableret af forpagteren, mens Bostock alene foroegede den maelkeproduktion, der allerede var paa bedriften ved forpagtningsforholdets start.

Disse forskelle betyder for en umiddelbar betragtning, at der var stoerre behov for konkret at beskytte Wachauf' s interesser, end der er for at beskytte Bostock' s interesser.

Forskellene skal dog naeppe tillaegges afgoerende vaegt ved besvarelsen af det spoergsmaal, der er forelagt i den foreliggende sag. Spoergsmaalet vedroerer, om der af faellesskabsrettens generelle retsprincipper kan udledes en pligt for medlemsstaterne til at vedtage regler om beskyttelse af forpagternes oekonomiske interesser svarende til dem, der fremgaar af Agriculture Act 1986, og der synes ikke i Agriculture Act 1986 at vaere lagt afgoerende vaegt paa de forskelle, der findes mellem Wachauf' s og Bostock' s situationer.

20. Den vaesentlige praemis for det forelagte spoergsmaal er utvivlsomt Domstolens udtalelse i Wachauf-dommens praemis 19, hvorefter der af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder kan udledes en pligt til at beskytte forpagternes oekonomiske interesser, og at denne pligt ogsaa gaelder for medlemsstaterne, naar disse gennemfoerer faellesskabsbestemmelserne.

Det materielle indhold af den i Wachauf-sagen fastslaaede grundrettighed

21. Det foelger af Wachauf-dommen, at de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af grundrettigheder indebaerer, at der skal gives en forpagter erstatning, hvis han ved forpagtningens ophoer "fratages udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget i den forpagtede bedrift".

22. Der kan vaere grund til at naevne, at Kommissionen og den britiske regering under sagen havde gjort gaeldende, at en maelkekvote ikke er andet end en markedsreguleringsmekanisme, der ikke kan anses som et immaterielt formuegode, der giver anledning til ejendomsrettigheder.

Generaladvokat Jacobs kommenterede i sit forslag til afgoerelse i sagen dette synspunkt paa foelgende maade: "Selv om denne opfattelse eventuelt svarer til hensigterne bag faellesskabslovgivningen, svarer den efter min opfattelse ikke til de oekonomiske realiteter. Ser man paa en kvotes karakter fra et producentsynspunkt, er det klart, at den i realiteten udgoer en slags tilladelse til at producere en vis maengde (maelk) til en mere eller mindre garanteret pris uden at risikere sanktioner (tillaegsafgiften). I et marked, der er blevet naermest lammet ved indfoerelsen af kvoterne, har en saadan 'tilladelse' noedvendigvis en oekonomisk vaerdi. Vaerdien viser sig foerst og fremmest ved en forhoejelse af maelkeproduktionsbedrifternes forpagtningsvaerdi og ejendomsvaerdi." (Punkt 25).

Generaladvokat Jacobs havde forinden fastslaaet foelgende: "... [Det er] efter min opfattelse klart, at princippet om overholdelse af den private ejendomsret altid skal iagttages ved gennemfoerelsen af maelkekvotelovgivningen ... Denne analyse kan efter min opfattelse anvendes paa det immaterielle gode, som en maelkekvote er, idet denne med god ret kan siges at have en egen oekonomisk vaerdi; i overensstemmelse med denne analyse kan der, mener jeg, meget vel forekomme tilfaelde, hvor det forhold, at forpagteren definitivt mister udnyttelsen af kvoten og dens vaerdi ved forpagtningsaftalens udloeb, kan anses som en ekspropriationsforanstaltning." (Punkt 24).

Det maa kunne laegges til grund, at Domstolen i sin dom i Wachauf-sagen i hvert fald i et vist omfang har lagt samme analyse til grund som den, der fremgaar af generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse.

Det maa imidlertid ogsaa fastslaas, at Domstolen har indskraenket sig til at fastslaa et generelt princip, hvoraf det efter min mening ikke er muligt uden videre at udlede de naermere betingelser for, hvornaar der skal gives erstatning, og hvilke principper der skal gaelde for erstatningsudmaalingen.

Dette svarer da ogsaa til udtalelser i generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse, hvori det bl.a. anfoeres: "Saafremt den ovenstaaende analyse er korrekt, kan der forekomme tilfaelde, hvor det forhold, at en medlemsstat ikke har indfoert en oekonomisk godtgoerelse, indebaerer en overtraedelse af princippet om overholdelse af ejendomsretten." (Her fremhaevet) (punkt 27), og hvor det i oevrigt udtales: "Det paahviler naturligvis den nationale ret i det konkrete tilfaelde at afgoere, om og i hvilket omfang der skal tages hensyn til forpagterens interesser i kvoten. Efter min opfattelse boer Domstolen ikke inden for rammerne af denne sag forsoege at praecisere, hvilken slags forhold de nationale retter boer tage i betragtning." (Punkt 30).

23. Da der i den foreliggende sag spoerges, om det foelger af faellesskabsrettens grundrettigheder, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage regler svarende til Agriculture Act 1986, er der heller ikke i denne sag grund til naermere at droefte det materielle indhold af den af Domstolen fastslaaede grundrettighed. Det maa nemlig kunne laegges til grund, at Agriculture Act 1986 giver forpagterne en beskyttelse, som opfylder de krav, der foelger af den af Domstolen fastslaaede grundrettighed.

Der er da heller ikke i den foreliggende sag rejst tvivl om lovligheden efter faellesskabsretten af de konkret vedtagne regler. Tvisten angaar alene, om regler svarende til de i 1986 fastsatte ogsaa skulle have vaeret vedtaget for perioden inden 1986-reglernes ikrafttraeden.

24. Til trods herfor kan der dog vaere grund til at goere to bemaerkninger om det materielle indhold af grundrettigheden, der kan vaere af relevans for det tilfaelde, at Domstolen maatte finde, at det af faellesskabsretten foelger, at medlemsstaterne har en generel forpligtelse til at vedtage regler, der beskytter forpagternes oekonomiske interesser.

For det foerste, at det ikke kan overlades til de nationale myndigheder og domstole at fastlaegge det materielle indhold af grundrettigheden. Det er muligt og sandsynligt, at de vil have et vist skoen med hensyn til den naermere udformning af de regler, der skal beskytte forpagternes interesser, men det maa i sidste instans vaere Domstolen, der fastlaegger graenserne for dette skoen - hvilket naeppe bliver en helt let opgave.

25. For det andet boer det for den gode ordens skyld naevnes, at der maa gives den britiske regering medhold i, at det forekommer udelukket at give den af Domstolen fastslaaede grundrettighed et saadant indhold, at den forpligter til gennemfoerelse af et saet regler, der netop svarer til de i Det Forenede Kongerige gennemfoerte. Medlemsstaterne maatte i givet fald ogsaa kunne gennemfoere en tilstraekkelig beskyttelse af forpagternes oekonomiske interesser ved vedtagelse af regler, der ikke i snaever forstand kan siges at svare til reglerne i Agriculture Act 1986.

Dette er imidlertid efter min mening ikke afgoerende i den foreliggende sags sammenhaeng. En bekraeftende besvarelse af det foreliggende spoergsmaal ville nemlig i givet fald kunne begrundes med, at Agriculture Act 1986 under alle omstaendigheder udgoer en tilstraekkelig opfyldelse af den paastaaede pligt til efter faellesskabsretten at beskytte grundrettighederne, og at det derfor maa foelge af forbuddet i traktatens artikel 40 mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter, at Agriculture Act 1986' s regler ogsaa maa vaere gaeldende for de landmaend, der paa grund af lovens ikrafttraedelsestidspunkt ikke direkte har kunnet paaberaabe sig lovens bestemmelser.

Er de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder bindende for medlemsstaterne i en situation som den foreliggende?

26. Det afgoerende spoergsmaal maa derfor vaere, om den grundlaeggende praemis for denne argumentation - nemlig at der efter faellesskabsretten gaelder en pligt for medlemsstaterne til at beskytte forpagternes interesser - er rigtig.

27. Bostock er som naevnt af den opfattelse, at denne praemis allerede kan udledes af dommen i Wachauf-sagen, hvori det fastslaas, at de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder "ogsaa er bindende for medlemsstaterne, naar disse gennemfoerer faellesskabsbestemmelserne". Den britiske regering goer gaeldende, at der ikke kan udledes en saadan generel forpligtelse for medlemsstaterne og henviser i denne forbindelse til, at dommen i Wachauf-sagen alene kan forstaas saaledes, at der opstaar en pligt for medlemsstaterne, naar disse gennemfoerer faellesskabsbestemmelser, der konkret er forudset i faellesskabsforordninger. Kommissionen er - saa vidt jeg har forstaaet den - af den opfattelse, at der ikke efter faellesskabsretten gaelder en generel forpligtelse for medlemsstaterne til at beskytte forpagternes grundrettigheder, men at en saadan pligt til gengaeld opstaar, naar medlemsstaterne udsteder regler, hvis formaal eller virkning kan vaere at beskytte forpagternes oekonomiske interesser.

28. Generaladvokat Jacobs gav i sit forslag til afgoerelse i Wachauf-sagen udtryk for, at der af faellesskabsretten kan udledes en forpligtelse for medlemsstaterne til at beskytte forpagternes interesser, ogsaa selv om medlemsstaterne ikke har gjort brug af mulighederne for at fastsaette regler som forudset i artikel 4, stk. 1, og artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 857/84. Han foreslog saaledes Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal ved bl.a. at fastslaa: "Den principielle beskyttelse af ejendomsretten i henhold til Faellesskabets retsorden indebaerer, at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at ejeren yder en oekonomisk godtgoerelse til en forpagter, der ved ophoeret af forpagtningen vedroerende bedriften fortaber retten til at udnytte kvoten, saafremt det under hensyn til forpagterens saerlige situation maa antages, at princippet om ejendomsrettens beskyttelse vil blive kraenket, hvis der ikke kan ydes erstatning." (Punkt 31, nr. 4) (8).

29. Domstolens dom i Wachauf-sagen kan efter min mening ikke tages til indtaegt for, at det af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder foelger, at der paahviler medlemsstaterne en pligt til at gennemfoere en generel beskyttelse af forpagternes oekonomiske interesser i forbindelse med maelkekvoterne. Domstolen fastslog som naevnt, at de omhandlede faellesskabsbestemmelser giver de nationale myndigheder den fornoedne frihed til ved deres anvendelse at tilgodese principperne om beskyttelse af grundrettighederne, nemlig enten ved at give forpagteren mulighed for at medtage maelkekvoten helt eller delvis, hvis han oensker at fortsaette med sin maelkeproduktion, eller ved at yde ham godtgoerelse, saafremt han forpligter sig til endeligt at ophoere med en saadan produktion, og at der derfor ikke bestaar en modsaetning mellem disse faellesskabsregler og kravene om beskyttelse af de grundlaeggende rettigheder i faellesskabsretssystemet. Domstolens udtalelse om, at de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder er bindende "for medlemsstaterne, naar disse gennemfoerer faellesskabsbestemmelserne", var en af de praemisser, der var noedvendige for, at Domstolen naaede til dette resultat og maa formentlig alene forstaas som en henvisning til, at den anfoerte pligt gaelder, naar medlemsstaterne gennemfoerer regler paa grundlag af en udtrykkeligt fastsat hjemmel hertil i faellesskabsretten (9).

30. Det vil dog paa den anden side ikke vaere rigtigt at laegge til grund, at Domstolen i Wachauf-dommen tog stilling til det i den foreliggende sag rejste spoergsmaal.

Dette maa afgoeres paa grundlag af Domstolens almindelige praksis vedroerende de retsvirkninger, de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder har i medlemsstaterne.

Der kan vaere grund til indledningsvis at erindre om, at Domstolen i sin dom af 18. juni 1991 i sag C-260/89, ERT (10) fastslog

- for det foerste, at "disse grundrettigheder hoerer til de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte", og

- for det andet, at "i den forbindelse laegger Domstolen de faelles forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har vaeret med til at udarbejde, eller som de senere har tiltraadt (jf. bl.a. dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold, Sml. s. 491, praemis 13). Den europaeiske menneskerettighedskonvention er herved af saerlig betydning (jf. bl.a. dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, praemis 18). Det foelger heraf, som Domstolen har bekraeftet det i dom af 13. juli 1989 (sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 19), at foranstaltninger, som er uforenelige med overholdelsen af de ved konventionen anerkendte og sikrede menneskerettigheder, ikke er tilladte i Faellesskabet." (Praemis 41).

Der kan ligeledes vaere grund til at erindre om, at Domstolen foerst og fremmest har haft anledning til fastslaa de grundlaeggende rettigheder som en integrerende del af faellesskabsretten med henblik paa at sikre, at grundrettighederne bliver respekteret af faellesskabsinstitutionerne under udoevelsen af deres befoejelser i henhold til traktaterne. Domstolen, der efter traktatens artikel 164 "skal vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af denne traktat", maa noedvendigvis sikre, at de grundlaeggende rettigheder respekteres af Faellesskabets institutioner. Det er i denne henseende saerligt vigtigt, at de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder har deres grundlag, ikke alene i "internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har vaeret med til at udarbejde, eller som de senere har tiltraadt", men ogsaa i "de faelles forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne".

31. De i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder kan efter Domstolens faste praksis ikke anvendes til proevelse af lovligheden af national lovgivning, der ligger uden for faellesskabsretten. Domstolen har saaledes i dommen i ERT-sagen fastslaaet: "Ifoelge praksis (jf. dom af 11.7.1985, forenede sager 60/84 og 61/84, Cinéthèque, Sml. s. 2605, praemis 26, og af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 28) har Domstolen ikke kompetence til at afgoere, om nationale retsforskrifter, som ikke omfattes af faellesskabsretten, er forenelige med den europaeiske menneskerettighedskonvention." (Praemis 42). Domstolen har gentaget dette i praemis 31 i sin dom af 4. oktober 1991 i sag C-159/90, Grogan (11).

Domstolen har fastslaaet, at medlemsstaternes lovgivning kan vurderes paa grundlag af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder i det mindste i to situationer, nemlig for det foerste i de tilfaelde, hvor den nationale lovgivning gennemfoerer faellesskabsregler (praemis 19 i Wachauf-dommen), og for det andet, men mere indirekte, i de tilfaelde, hvor en traktatbestemmelse, der goer undtagelse fra princippet om fri bevaegelighed, paaberaabes af en medlemsstat med henblik paa at retfaerdiggoere en restriktion af den frie bevaegelighed, der foelger af medlemsstatens lovgivning. Den mere indirekte betydning af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder i den sidste gruppe tilfaelde foelger af det forhold, at Domstolen benytter grundrettighederne til at foretage en indskraenkende eller udvidende fortolkning af de i Traktaten fastsatte undtagelser fra princippet om fri bevaegelighed (12).

32. Det afgoerende spoergsmaal i den foreliggende sag er, om regler som de, der er blevet vedtaget i Agriculture Act 1986, er saa taet knyttede til faellesskabsretten, at de "omfattes af faellesskabsretten". Spoergsmaalet er principielt vigtigt, fordi det er afgoerende for kompetencefordelingen mellem Domstolen og nationale retter for saa vidt angaar beskyttelsen af grundrettighederne, og spoergsmaalet er ogsaa vanskeligt. Spoergsmaalet ligger inden for et omraade, hvor Domstolen boer traede varsomt. Tilsvarende spoergsmaal kan opstaa i de mest forskellige sammenhaenge, og det er vigtigt, at Domstolen udvikler sin praksis i lyset af de sager, der bliver forelagt.

33. Det er i den foreliggende sag vaesentligt, at faellesskabslovgiver ikke i forbindelse med udstedelsen af maelkekvoteordningen i 1984 fastslog, at der gaelder en generel pligt for medlemsstaterne til at beskytte forpagternes oekonomiske interesser i forbindelse med maelkekvoterne.

Det er med rette, at Kommissionen i sit mundtlige indlaeg gav udtryk for, at medlemsstaterne udtrykkeligt er givet et skoen, og at faellesskabslovgivningen i det vaesentlige er tavs vedroerende bortforpagteres og forpagteres respektive interesser, saaledes at det overlades til national ret at foretage afvejningen i overensstemmelse med hver enkelt medlemsstats nationale traditioner.

Der er gode grunde til at overlade denne opgave til medlemsstaternes retssystemer. Det forekommer mig hverken noedvendigt eller rigtigt at fastslaa, at medlemsstaterne paa dette omraade skal respektere de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder.

At et retligt problem er opstaaet som foelge af vedtagelsen af faellesskabsregler, er efter min mening ikke i sig selv tilstraekkeligt til at indebaere, at den loesning, de nationale myndigheder giver problemet, noedvendigvis skal respektere de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder. Saadanne problemer kan og boer som udgangspunkt loeses inden for rammerne af de nationale retssystemer i overensstemmelse med de loesninger, der i medlemsstaterne gaelder for tilsvarende problemer opstaaet paa grundlag af national lovgivning.

Det er i en situation som den foreliggende mest naerliggende, at retssubjekterne faar beskyttet deres rettigheder inden for det enkelte nationale retssystems rammer. Der er ikke nogen grund til at mene, at medlemsstaternes retssystemer ikke kan loese denne opgave paa betryggende vis. Det er ikke uden betydning i denne sammenhaeng, at Faellesskabets medlemsstater alle er stater, hvis retsordener bygger paa retsstatsprincippet, og som er forpligtet til at respektere de grundrettigheder, der er fastslaaet i den europaeiske menneskerettighedskonvention.

Det er tillige i denne forbindelse vigtigt, at de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder har deres grundlag i medlemsstaternes faelles forfatningsretlige traditioner - netop fordi de skal bruges som grundlag for at vurdere lovligheden af faellesskabsrettens regler, der skal gaelde ensartet i alle medlemsstater - og at dette grundlag for de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder kan goere dem mindre egnede til anvendelse i de tilfaelde, hvor de alene skal bruges til at vurdere lovligheden af regler, der er vedtaget i de enkelte medlemsstater.

34. Hertil kommer, at det modsatte resultat efter min mening ikke kan begrundes i noedvendigheden af at sikre en ensartet og effektiv anvendelse af de relevante faellesskabsregler om maelkekvotesystemet. Faellesskabslovgiver har paa dette omraade i ganske vidt omfang overladt det til medlemsstaterne i overensstemmelse med de saerlige forhold, der gaelder i disse, at gennemfoere forordningernes regler, og der er da ogsaa i de forskellige medlemsstater valgt ganske forskellige loesninger inden for de i faellesskabsforordningerne fastlagte rammer.

35. Kommissionen finder som naevnt, at det ikke af faellesskabsforordningerne eller af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder kan udledes, at der gaelder en positiv pligt for medlemsstaterne til at fastsaette regler, der beskytter forpagternes oekonomiske interesser i forbindelse med forpagtningens ophoer. Kommissionen goer derimod gaeldende, at der gaelder noget andet, naar medlemsstaterne fastsaetter regler, hvis formaal og virkning netop er en saadan beskyttelse. Hvis medlemsstaterne fastsaetter saadanne regler, skal de ifoelge Kommissionen respektere de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder. Det er et forstaaeligt synspunkt. Det er efter min mening imidlertid ikke holdbart. Det er naeppe et afgoerende argument mod Kommissionens opfattelse, at det kan forekomme mindre logisk, at en medlemsstat, der overhovedet ikke fastsaetter regler om beskyttelse af forpagternes oekonomiske interesser, ikke herved handler i strid med de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder, mens en medlemsstat, der dog i sin lovgivning soeger at fastsaette visse beskyttelsesregler, i fuldt omfang skal respektere disse. Til gengaeld kan Kommissionens synspunkt i hvert fald ikke foere laengere end til at kunne begrunde et krav om, at de regler, der konkret vedtages, skal have et indhold, der respekterer de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder. Det er imidlertid i denne forbindelse ubestridt, at de regler, der blev fastsat i Det Forenede Kongerige i 1986, havde et indhold, der respekterede faellesskabsrettens krav om beskyttelse af forpagternes arbejdsindsats mv. Tvisten gaar ikke paa reglernes indhold, men paa deres tidsmaessige anvendelse. De britiske myndigheder bebrejdes alene, at de ikke straks fra maelkekvoteordningens start fastsatte saadanne beskyttelsesregler. Det forekommer mig ikke muligt at haevde, at de medlemsstater, der slet ikke har fastsat saadanne regler, ikke efter faellesskabsretten er forpligtet hertil, men at de medlemsstater, der senere fastsaetter de kraevede regler, efter faellesskabsretten skal vaere forpligtet til at lade saadanne regler gaelde straks fra indfoerelsen af maelkekvoteordningen.

36. Sammenfattende er det herefter min opfattelse, at det hverken af de relevante faellesskabsforordninger eller af de i faellesskabsretten gaeldende grundrettigheder kan udledes, at der gaelder en pligt for medlemsstaterne til ved forpagtningens ophoer at beskytte forpagternes oekonomiske interesse for saa vidt angaar de dem tildelte maelkekvoter. Denne beskyttelse maa opnaas inden for de enkelte medlemsstaters retssystemer i overensstemmelse med de i disse stater gaeldende forfatningsretlige regler.

37. Det er i sagen - herunder af Kommissionen - gjort gaeldende, at det skal overvejes, om forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, og det i faellesskabsretten gaeldende lighedsprincip indebaerer, at forpagtere, hvis forpagtningsforhold ophoerte i perioden mellem april 1984 og september 1986, kan stoette ret paa reglerne i Agriculture Act 1986. Dette spoergsmaal maa efter min mening besvares benaegtende. Agriculture Act 1986 blev som netop fastslaaet ikke udstedt til opfyldelse af en faellesskabsretlig pligt til at beskytte forpagternes oekonomiske interesser, og isoleret set kan det i faellesskabsretten gaeldende princip om ligebehandling ikke foere til en pligt for de nationale lovgivere til at give regler, der beskytter forpagtere, anvendelse fra et bestemt tidspunkt. Den nationale lovgiver har i den foreliggende sag undladt at give loven tilbagevirkende kraft og har herved handlet i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, der tilsiger, at love kun undtagelsesvis gives tilbagevirkende kraft, og kun naar lovens formaal goer det noedvendigt, og naar der tages behoerigt hensyn til de berettigede forventninger hos dem, der har handlet i tillid til eksisterende regler. Det er vanskeligt at forestille sig omstaendigheder, hvor ligebehandlingsprincippet kraenkes, fordi lovgiver ikke har givet regler tilbagevirkende kraft, og det er i hvert fald efter min mening saaledes, at saadanne omstaendigheder ikke foreligger i en situation som den foreliggende.

Ligebehandlingsprincippet kan saaledes ikke aendre det ovenfor anfoerte resultat.

Det andet spoergsmaal

38. Det andet praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt af High Court, har foelgende indhold:

"Naar der ikke findes nationale foranstaltninger med det ovenfor under a) omhandlede indhold, skal forordning nr. 804/68, forordning nr. 857/84, forordning nr. 1371/84 og/eller faellesskabsrettens almindelige principper da fortolkes saaledes, at de under de ovenfor beskrevne omstaendigheder giver en forpagter et direkte anvendeligt krav paa erstatning af bortforpagteren?"

39. Svaret paa dette spoergsmaal foelger reelt af besvarelsen af det foerste spoergsmaal. Det er klart, at de relevante faellesskabsforordninger ikke indeholder regler, der kan paaberaabes som retsgrundlag for et erstatningskrav fremsat af forpagtere i sager anlagt mod bortforpagtere i anledning af mistede maelkekvoter, og hvis de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af grundrettighederne ikke kan paaberaabes som pligtskabende over for medlemsstaternes myndigheder, kan de end mindre paaberaabes som pligtskabende i sager mellem forpagtere og bortforpagtere. Der er derfor ikke anledning til at tage stilling til det i oevrigt principielt vigtige og vanskelige spoergsmaal, om de i faellesskabsretten gaeldende principper for beskyttelse af grundrettighederne i givet fald kan paaberaabes som pligtskabende i sager mellem private og ikke kun i sager mellem private og de myndigheder, der er grundrettighedernes principale adressater.

Forslag til afgoerelse

40. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare de af High Court of Justice forelagte spoergsmaal saaledes:

- Der kan ikke af Raadets forordning nr. 804/68, nr. 857/84 og Kommissionens forordning nr. 1371/84 eller af faellesskabsrettens almindelige principper udledes en pligt for medlemsstaterne til at traeffe foranstaltninger som dem, der blev truffet af Det Forenede Kongerige ved Agriculture Act 1986 vedroerende forpagteres ret til at kraeve erstatning fra bortforpagtere.

- De naevnte forordninger og faellesskabsrettens almindelige principper kan ikke fortolkes saaledes, at forpagtere kan stoette ret direkte paa dem som grundlag for erstatningskrav over for bortforpagtere.

(*) Originalsprog: dansk.

(1) - EFT L 90, s. 10 og 13.

(2) - Af betydning for den foreliggende sag er foerst og fremmest Domstolens domme af 13.7.1989, Wachauf (sag 5/88, Sml. s. 2609) og af 6.12.1991, Posthumus (sag C-121/90, Sml. I, s. 5833), som begge vil blive omtalt senere. De oevrige domme om forpagter/bortforpagter-forholdet er Domstolens domme af 15.1.1991, Ballmann (sag C-341/89, Sml. I, s. 25), af 10.1.1992, Kuehn (sag C-177/90, Sml. I, s. 35), og af 9.7.1992, Maier (sag C-236/90, Sml. I, s. 4483). Se ogsaa forslag til afgoerelse fremsat af generaladvokat Lenz i sag C-98/91, Herbrink (Domstolen har endnu ikke afsagt dom i sagen).

(3) - Praemis 13 i dom af 13.7.1989, Wachauf, se note 2.

(4) - Se sjette betragtning i praeamblen til Raadets forordning nr. 590/85 af 26.2.1985 (EFT L 68, s. 1) med berigtigelse (EFT L 81, s. 4).

(5) - High Court har oplyst, at der er 60 andre forpagtere i samme situation som Bostock, der har anlagt sag mod deres bortforpagtere med henblik paa at opnaa en erstatning svarende til den, der foelger af Agriculture Act 1986. Disse sager er udsat med henblik paa Domstolens besvarelse af de i den foreliggende sag forelagte spoergsmaal.

(6) - Spoergsmaalet lyder saaledes:

Skal Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68, Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84, Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 og/eller faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger fortolkes saaledes, at en medlemsstat har pligt til - for saa vidt angaar perioden fra april 1984 (hvor referencemaengdeordningen traadte i kraft) til september 1986 (hvor erstatningsbestemmelserne i Agriculture Act 1986 traadte i kraft i Det Forenede Kongerige) - at traeffe foranstaltninger som dem, der blev truffet i Det Forenede Kongerige ved Agriculture Act 1986 for perioden efter september 1986, hvorefter en forpagter har ret til at faa godtgoerelse af bortforpagteren, naar

i) forpagteren i henhold til de naevnte forordninger har faaet tildelt en referencemaengde paa grundlag af den forpagtede bedrift

ii) forpagteren har tilbagegivet den forpagtede bedrift i den paagaeldende periode

iii) referencemaengden er overgaaet til bortforpagteren sammen med bedriften

iv) situationen ikke faldt ind under artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 857/84 som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85, eller den paagaeldende medlemsstat i hvert fald ikke havde anvendt sin kompetence i henhold til denne bestemmelse til at stille hele eller dele af referencemaengden til den afgaaende forpagters raadighed

v) den paagaeldende medlemsstat havde indfoert en ophoersordning i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 857/84, men forpagteren skulle have tilladelse fra bortforpagteren til at deltage i ordningen, og ansoegninger om at deltage i ordningen ikke kunne indgives, dengang forpagteren tilbagegav den forpagtede bedrift, og der efter ordningen var bevilget et maksimalt beloeb til ophoersgodtgoerelser?

(7) - EFT L 405, s. 1.

(8) - Denne opfattelse gentog han i sit forslag til afgoerelse i den i note 2 naevnte Posthumus-sag, se navnlig punkt 19-22.

(9) - Domstolens dom i Posthumus-sagen (se note 2) er muligvis udtryk for den opfattelse, at der ikke gaelder en generel pligt for medlemsstaterne til paa grundlag af faellesskabsretten at beskytte forpagternes oekonomiske interesser. Denne sag vedroerte en tvist mellem forpagterne af en landbrugsbedrift og koeberen af en mindre del af denne bedrift, hvor det forelagte spoergsmaal navnlig angik beregningen af stoerrelsen af den maelkekvote, som koeberen paastod overfoert til sig. Den forelaeggende ret havde under henvisning til Wachauf-dommen naevnt, at det kunne stride mod forpagternes rettigheder, hvis den forholdsmaessige del af maelkekvoten blev overfoert til koeberen. Generaladvokat Jacobs gjorde som naevnt gaeldende, at det paahviler de nationale retsordener at beskytte forpagternes rettigheder i denne forbindelse. Domstolen undlod at tage stilling til dette spoergsmaal og afgjorde sagen ved en fortolkning af den relevante forordningsbestemmelse, der fastlagde kriterierne for fordelingen af maelkekvoten.

(10) - Sml. I, s. 2925.

(11) - Sml. I, s. 4685.

(12) - I praemis 43 i ERT-dommen fastslog Domstolen saaledes: Naar en medlemsstat paaberaaber sig artikel 56 og 66 for at begrunde retsforskrifter, som kan begraense den frie udveksling af tjenesteydelser, skal denne begrundelse, som er hjemlet i faellesskabsretten, fortolkes i lyset af de almindelige retsgrundsaetninger, herunder grundrettighederne.

Domstolen fastslog i sin dom af 25.11.1986 i de forenede sager 201/85 og 202/85, Klensch (Sml. s. 3503), at forbuddet mod forskelsbehandling i tTraktatens artikel 40, stk. 3, blot er et saerligt udtryk for det generelle lighedsprincip, som udgoer et af faellesskabsrettens grundlaeggende principper, og at bestemmelsen omfatter alle foranstaltninger vedroerende de faelles markedsordninger, uanset hvilken myndigheder der traeffer dem. Den er foelgelig bindende for medlemstaterne, naar de gennemfoerer markedsordningen. (Praemis 8 og 9).

Generaladvokat Jacobs har i sit forslag til afgoerelse i sag C-168/91, Konstantinidis (endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser), givet udtryk for den opfattelse, at en arbejdstager eller en selvstaendig erhvervsdrivende, der goer brug af traktatens artikel 48, 52 og 59 med henblik paa beskaeftigelse eller erhvervsudoevelse i en anden medlemsstat, er berettiget til at gaa ud fra, at han, lige meget hvor han tager hen for at tjene til livets ophold i Det Europaeiske Faellesskab, vil blive behandlet i overensstemmelse med en faelles kodeks af grundlaeggende vaerdier, isaer de, der er fastsat i den europaeiske menneskerettighedskonvention. (Punkt 46). Domstolen undlod i sin dom af 30.3.1993 at tage stilling til dette forslag, der efter min mening er for vidtgaaende.