Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 29. november 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND. - FRIE VAREBEVAEGELSER - FORBUD MOD IMPORT AF KOEDPRODUKTER, SOM IKKE OPFYLDER DE TYSKE FORSKRIFTER. - SAG 274/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00229



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Efter lovgivningen i Forbundsrepublikken Tyskland skal levnedsmidler, fremstillet af koed, for at kunne indfoeres i landet, opfylde forskrifterne i den tyske bekendtgoerelse om varer af koed af 21 . januar 1982 . Spoergsmaalet i naervaerende sag, der er anlagt af Kommissionen som traktatbrudssag, er, om det hertil svarende forbud mod import af produkter, som ikke opfylder de tyske forskrifter, men som er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, er i strid med Traktatens artikel 30 .

2 . Domstolen skal tage stilling dette spoergsmaal paa et tidspunkt, hvor den i praksis har opstillet klare graenser for de grunde, som kan berettige en medlemsstat til at fravige artikel 30, uden at goere sig skyldig i traktatbrud . Inden for levnedsmiddelomraadet, det vaere sig produkter i flydende eller fast form, taenker jeg her navnlig paa Domstolens seneste afgoerelser om oel ( 1 ), maelkeerstatningsprodukter ( 2 ) og pastaprodukter ( 3 ).

3 . Den tyske bekendtgoerelse forbyder omsaetning af varer af koed med visse ikke-koedholdige stoffer, bortset fra naermere angivne produkter, hvis sammensaetning er direkte reguleret i lovgivningen, og for hvilke der i bestemte tilfaelde skal vaere angivet noejagtige oplysninger paa emballagen eller anden form for skriftlig forbrugerinformation .

4 . Domstolens proevelse i denne sag vedroerer udelukkende de grunde, som forbundsregeringen har fremfoert til stoette for at fravige artikel 30 . Det er nemlig ubestridt under sagen, at de tyske forskrifter har importbegraensende virkning . Det benaegtes saaledes ikke af forbundsregeringen, at forskrifterne udelukker produkter fra det tyske marked, som er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning i andre medlemsstater og derved har karakter af foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner . Forbundsregeringen har dog under sagen forsoegt at paavise, at foranstaltningerne er begrundet i hensyn, som udelukker, at de kan betragtes som vaerende i strid med princippet om de frie varebevaegelser . I mit forslag til afgoerelse skal jeg derfor indskraenke mig til at gennemgaa de grunde, forbundsregeringen har paaberaabt sig .

5 . De er, naevnt i raekkefoelge, hensynet til beskyttelse af sundheden, forbrugerne, indenlandske erhvervsdrivende samt visse tvingende hensyn til den faelles landbrugspolitik .

I - Hensynet til beskyttelse af sundheden

6 . Sagsoegte har for det foerste gjort gaeldende, at de tyske forskrifter skal sikre befolkningen den noedvendige forsyning med en raekke vigtige naeringsstoffer, som findes i koed, navnlig proteiner, jern og thiamin . Det anfoeres, med henvisning til officielle betaenkninger, at visse befolkningsgruppers nuvaerende forsyning med koed er utilstraekkelig, og at det ikke er muligt at sikre den tyske befolkning den fornoedne koedforsyning, saafremt man generelt tillader ikke-koedholdige stoffer i varerne, idet man derigennem aabner mulighed for, at der kan bringes produkter paa markedet, som er billigere og dermed mere tillokkende, men paa den anden side ogsaa indeholder faerre af de vigtige ernaeringsstoffer .

7 . Kommissionen finder ikke, at disse argumenter har fornoeden vaegt . Forbruget af koed i Forbundsrepublikken Tyskland er nemlig steget betydeligt siden 60' erne og er blevet saa stort, at de internationalt anerkendte maengder for indtagelse af proteiner delvis er oversteget . Under disse omstaendigheder og i betragtning af, at den tyske befolknings forsyning med proteiner overvejende sker ved indtagelse af fersk koed, finder de ubetydelige afvigelser i varernes sammensaetning, som de tyske forskrifter skal forhindre, praktisk talt sted uden virkning paa befolkningens ernaering og sundhed .

8 . Lad mig straks sige, at jeg foeler mig lige saa lidt overbevist om forbundsregeringens argumenter som Kommissionen .

9 . For det foerste skal jeg bemaerke, at situationen vedroerende den tyske befolknings forsyning med proteiner ikke er saa kritisk, som det paastaas af forbundsregeringen . I en ernaeringsbetaenkning, som regeringen offentliggjorde i 1980, hedder det saaledes, at "det gennemsnitlige forbrug af proteiner ligger paa hoejde med de anbefalede maengder paa 0,9 g pr . kg og pr . dag ". Ifoelge rapporten veksler forholdene imidlertid temmelig meget, afhaengig af hvilken aldersgruppe, der er tale om . Herom hedder det : "mens samtlige voksne af begge koen indtog mere end de anbefalede maengder, er de unges forbrug naesten uden undtagelse lavere og i aldersgruppen 13-14 aar endog tydeligt under de anbefalede maengder ". Det praeciseres dog videre i rapporten, at "der i de anbefalede maengder, navnlig for saa vidt angaar proteiner, er indbygget saa store sikkerhedsmargener, at det lavere forbrug, der er konstateret hos unge, ikke udgoer nogen reel fare for sundheden eller for vaeksten ". Det fremhaeves i rapporten, at proteinernes ledsageprodukter, navnlig purin, kolesterol og maettede fedtsyrer, kan vaere skadelige for sundheden, og at "det maa anses for betaenkeligt, hvis voksnes forbrug af koed og koedvarer stiger yderligere" ( 4 ).

10 . I den ernaeringsbetaenkning, som forbundsregeringen offentliggjorde i 1984, fastslaas det, at koed og varer af koed tillige er vigtige paa grund af deres indhold af thiamin, riboflavin, niacin og jern, og det tilfoejes, at "de bidrager til den menneskelige ernaering ikke blot i kraft af de proteiner og andre vigtige ernaeringsstoffer, som de indeholder, men ogsaa paa grund af fedtstofferne, og ... at de desuden indeholder vekslende maengder af kolesterol og purin ". For koedvarernes vedkommende hedder det videre "navnlig indeholder visse poelsevarer ... betydelige maengder salt ". "Det konkluderes i rapporten, at et stigende forbrug af koed og koedprodukter i ernaeringen ikke er oenskvaerdigt" ( 5 ).

11 . Disse konklusioner i de officielle betaenkninger om ernaeringen i Forbundsrepublikken Tyskland giver anledning til en raekke kommentarer .

12 . For det foerste kan ernaeringsforholdene i Tyskland naeppe betegnes som farefulde, endsige foruroligende, hverken generelt set eller for enkelte persongrupper, bestemt efter alder eller koen . Hvis det var tilfaeldet, kunne der ikke vaere enighed i de officielle betaenkninger om, at en stigning i forbruget af koed og koedvarer, ikke var oenskvaerdigt ud fra et ernaeringssynspunkt . Foelgelig findes bestemmelsen om, at der kun maa vaere et vist begraenset antal ikke-koedholdige stoffer i koedvarerne, ikke at vaere sundhedsmaessigt noedvendig . Allerede af den grund mener jeg ikke, at importforbudet for varer af koed med et andet indhold af ikke-koedholdige stoffer end foreskrevet i bekendtgoerelsen kan antages at have saa direkte forbindelse med hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed, at det kan begrunde anvendelsen af Traktatens artikel 36 .

13 . Der findes yderligere en omstaendighed, som bekraefter dette indtryk . I de to ernaeringsbetaenkninger anfoeres det, at koed og varer af koed ikke blot indeholder sunde naeringsstoffer, men at en stigning i forbruget heraf ogsaa vil medfoere indtagelse af purin, kolesterol og fedt i saa store maengder, at det kan vaere betaenkeligt ud fra et ernaeringsmaessigt synspunkt . De bestraebelser, som har givet stoedet til den tyske lovgivning, og som skal modvirke en forringelse af koedindholdet i koedvarer, er altsaa ogsaa forbundet med visse ulemper for forbrugernes sundhed .

14 . Ud fra disse overvejelser finder jeg, der er grund til at naere tvivl om noedvendigheden, for ikke at sige nytten af de omhandlede nationale foranstaltninger til beskyttelse af den tyske befolknings sundhed . Min tvivl bekraeftes kun yderligere af en af de seneste domme, Domstolen har afsagt paa omraadet .

15 . I den foreliggende sag har forbundsregeringen fremfoert en raekke argumenter, som har lighed med dem, den franske regering gjorde gaeldende i sag 216/84, Kommissionen mod Frankrig ( 6 ), hvori Domstolen afsagde dom den 23 . februar 1988 . Heri havde den franske regering haevdet, at forbudet i fransk lovgivning mod import og salg af erstatningsprodukter for maelkepulver og kondensmaelk var begrundet i hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed paa grund af erstatningsprodukternes ringere naeringsvaerdi . I dommen antoges det,

"at en medlemsstat ikke under henvisning til den offentlige sundhed kan forbyde indfoersel af et produkt, fordi det har en lavere naeringsvaerdi eller et hoejere fedtindhold end et andet produkt, som allerede findes paa det paagaeldende marked ".

Domstolen fortsatte :

"Det er helt klart, at forbrugernes udvalg af foedevarer i Faellesskabet er saa stort, at den blotte omstaendighed, at et indfoert produkt, som maatte have en ringere ernaeringsmaessig kvalitet, ikke medfoerer en reel fare for den menneskelige sundhed" ( 7 ).

16 . Domstolen har hermed besvaret spoergsmaalet om, i hvilket omfang hensynet til sundhedsbeskyttelsen kan paaberaabes i relation til visse produkter, ikke fordi de paastaas at vaere skadelige, men fordi de har en ringere naeringsvaerdi . De retlige betragtninger, Domstolen lagde til grund herfor, mener jeg kan overfoeres direkte til den foreliggende sag . Den omstaendighed, at varer af koed, som er fremstillet i andre medlemsstater, indeholder mindre koed og dermed tilfoerer befolkningen faerre animalske proteiner, thiamin og andre vigtige stoffer, indebaerer ikke, saa vidt jeg kan se, en stoerre reel fare for menneskers sundhed end den, som haevdedes at bestaa ved indtagelse af maelkeerstatningsprodukter . Saafremt der importeres varer af koed, vil de tyske forbrugere jo kunne vaelge at koebe fersk koed, som indeholder den helt ideelle maengde proteiner og andre vigtige stoffer, eller vaelge de nationale produkter, der indeholder en stoerre maengde koed . Takket vaere denne valgmulighed kan der sikres befolkningen tilfoersel af vigtige naeringsstoffer til grupper, der maatte blive anset for saerlig foelsomme .

17 . Ud fra disse betragtninger er det min opfattelse, at de tyske forskrifter ikke kan anses for "noedvendige for at sikre en effektiv beskyttelse" ( 8 ) af menneskers liv og sundhed - for nu at gentage en formulering, der er blevet en helt fast vending i Domstolens praksis - og at forbundsregeringens argument paa dette punkt ikke kan laegges til grund . Jeg finder det ikke noedvendigt at goere forsoeg paa at sammenligne de animalske og vegetabilske proteiners respektive fortrin og heller ikke paa dette stadium noedvendigt at undersoege, om der kan taenkes at vaere foranstaltninger, som i mindre grad begraenser EF' s samhandel .

II - Hensynet til forbrugernes beskyttelse

18 . Forbundsregeringen goer endvidere gaeldende, at de anfaegtede retsforskrifter er begrundet i tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne . Bekendtgoerelsens §§4 og 5 anfoeres at vaere egnet til at forhindre vildledning af forbrugerne, fordi de tyske forbrugere "i kraft af aartiers forbrugsvaner" ( 9 ), "gaar ud fra, at den vare, de koeber under betegnelsen 'koedvare' udelukkende eller helt overvejende bestaar af koed" ( 10 ). Saalaenge der ikke er foretaget en harmonisering - hvilket efter forbundsregeringens opfattelse er det eneste egnede middel til at loese problemerne om beskyttelse af forbrugerne mod vildledning - finder regeringen, at den tyske ordning yder en hensigtsmaessig forbrugerbeskyttelse . I oevrigt indeholder ordningen ikke et absolut importforbud, da hovedreglen under visse omstaendigheder kan fraviges . Efter regeringens opfattelse er udvalget af koedvarer inden for de tolv medlemsstater saa yderst forskelligartet, at det er udelukket at anvende mindre restriktive importforanstaltninger i form af regler om maerkning af produkterne .

19 . Kommissionen finder, at forbundsregeringens argumentation kan sammenfattes i to argumenter, hvoraf det foerste er den kvalitetspolitik, der foeres paa nationalt plan, mens det andet vedroerer noedvendigheden i at bekaempe vildledning i forbindelse med koedprodukters betegnelse og sammensaetning .

20 . Kommissionen tvivler paa, at det formaal, der tilstraebes med en national kvalitetspolitik, efter Domstolens praksis paa omraadet vil kunne anses for et tvingende hensyn i almenhedens interesse . Selv om formaalet imidlertid forudsaettes at vaere lovligt, finder Kommissionen, at kravet i den tyske lovgivning om, at alle ikke-koedholdige stoffer skal fjernes, er uegnet til at opfylde formaalet . Koedvarernes kvalitet er nemlig ikke i det vaesentlige bestemt af, at der udelukkende anvendes koed . Varerne vil af sig selv slaa igennem paa markedet, hvis de er af kvalitet, og producenter og saelgere af de tyske koedvarer har mulighed for at fremme omsaetningen ved reklamekampagner . For at undgaa, at kvalitetsprodukterne stilles ringere i konkurrencen, kan den tyske lovgiver i oevrigt, uden at forhindre importen, udstede forskrifter om koedprodukters maerkning og betegnelse, om kvalitetsstandarder og - kategorier for bestemte typer af produkter samt om forbrugerinformation .

21 . Hvad angaar beskyttelsen af forbrugerne mod vildledning er det Kommissionens opfattelse, at det ingenlunde er umuligt at sikre varetagelsen af dette hensyn ved hjaelp af oplysninger, som giver koeberne mulighed for at orientere sig i det omfattende varesortiment . Trods det yderst forskelligartede udvalg af produkter der findes i de tolv medlemsstater, mener Kommissionen, at det kan lade sig goere at sikre forbrugerne information ved at indfoere regler om betegnelser for og beskrivelse af de i produkterne indeholdte stoffer, nemlig som led i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18 . december 1978 ( 11 ). Den tyske bekendtgoerelse om koedprodukter illustrerer i oevrigt dette . Kommissionen henleder navnlig opmaerksomheden paa de muligheder, der findes efter direktivets artikel 7, stk . 3, ifoelge hvilken det kan goeres obligatorisk at angive maengden af visse ingredienser, saaledes at man for visse produkter, som har en saerlig kompleks sammensaetning f.eks . kun behoever at kraeve en kortfattet angivelse af de vigtigste af produktets bestanddele .

22 . Man kan sige, at den udveksling af argumenter og modargumenter mellem Kommissionen og den sagsoegte medlemsstat, som jeg har refereret i det foregaaende, er blevet et helt klassisk element i traktatbrudssager om eksportbegraensende foranstaltninger over for levnedsmidler . I de nyere domme, jeg allerede tidligere har henvist til i mit forslag, har Domstolen endvidere fremsat en raekke udtalelser vedroerende parternes argumenter, som i sig selv er godt paa vej til at blive klassiske . Jeg mener derfor, det i det vaesentlige er tilstraekkeligt i den foreliggende sag blot at henvise til Domstolens udtalelser i de anfoerte sager .

23 . Domstolens dom af 14 . juli 1988 i Drei Glocken-sagen ( 12 ) drejede sig om, hvorvidt en italiensk lov, som hindrede import af pastaprodukter af bloed hvede, var i strid med artikel 30 . Herom udtalte Domstolen :

"Det ( fremfoerte ) argument, hvorefter formaalet med loven om pastaprodukter er at beskytte forbrugerne, idet den skal garantere, at pastaprodukter, et italiensk produkt med en aarelang tradition, er af hoej kvalitet, kan ikke laegges til grund ".

Domstolen fandt, at det var

"lovligt at give de forbrugere, for hvem pastaprodukter, fremstillet udelukkende af haard hvede, besidder saerlige egenskaber, mulighed for at traeffe deres valg under hensyn hertil",

og at denne valgmulighed kunne

"sikres ved hjaelp af andre midler, som ikke hindrer importen af produkter, der er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning i andre medlemsstater, f.eks . ved krav om en passende etikettering, der angiver arten af det solgte produkt" ( 13 ).

24 . Man kan ikke undgaa at laegge maerke til ligheden mellem den italienske regerings argumentation om, at

"pastaprodukter, et italiensk produkt med en aarelang tradition er af hoej kvalitet," ( 14 )

og den tyske regerings argument, om

"de tyske forbrugere i kraft af aartiers forbrugsvaner har ganske bestemte forventninger til de koedvarer, de koeber" ( 15 ).

25 . Ligesom det var tilfaeldet i sagen om pastaprodukterne, kan droeftelsen af, hvorvidt der foreligger et tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugernes forventninger om produkternes kvalitet, efter min opfattelse reduceres til spoergsmaalet, om der kunne anvendes andre foranstaltninger, som har mindre restriktive virkninger for importen end de i sagen omhandlede foranstaltninger . Og dette spoergsmaal mener jeg, kan besvares bekraeftende .

26 . I betragtning af de forskellige former, hvorunder varerne udbydes til salg, dvs . om de saelges emballeret eller uemballeret, eller om de konsumeres i restaurationer, er problemerne i forbindelse med forbrugeroplysningen nok betydeligt mere komplicerede for koedprodukters vedkommende - som ifoelge begge parter er yderst forskelligartede - end for pasta, hvor spoergsmaalet var, hvorledes forbrugerne kunne skelne mellem pastaprodukter af haard eller af bloed hvede . Paa trods af disse komplicerede spoergsmaal mener jeg, at forbundsregeringen vil kunne opfylde de lovlige formaal, den tilstraeber, ved at kraeve en passende forbrugerinformation, som sikres gennemfoert ved udstedelse af forskrifter om maerkning og betegnelse af produkterne .

27 . Man maa her vaere opmaerksom paa, at det tidligere naevnte direktiv 79/112, som Kommissionen med rette har fremhaevet, indeholder vidtgaaende muligheder . Det boer navnlig naevnes, at den liste over produktets bestanddele, som ifoelge direktivets artikel 3 skal vaere angivet paa etiketten, efter artikel 6, stk . 5, litra a ), "bestaar i en opregning af samtlige ingredienser i levnedsmiddel efter aftagende vaegt henfoert til fremstillingstidspunktet ". Ingredienslisten skal vaere indledt med en passende angivelse, hvori ordet "ingredienser" skal indgaa . Artikel 6, stk . 6, lyder saaledes : "Ved faellesskabsbestemmelser og, dersom saadanne ikke findes, nationale bestemmelser kan det for bestemte levnedsmidler fastsaettes, at der sammen med varebetegnelsen skal vaere angivet en eller flere bestemte ingredienser ". Paa samme maade kan der i henhold til artikel 7, stk . 3, "kraeves obligatorisk angivelse af en maengde af visse ingredienser, udtrykt i absolutte tal eller i procent ".

28 . Domstolen har ingen kompetence til at diktere Forbundsrepublikken Tyskland en detaljeret ordning for maerkning og betegnelse af ingredienserne i koedprodukter . Derimod kan Domstolen fastslaa, at Forbundsrepublikken Tyskland, i betragtning af de muligheder, der findes efter maerkningsdirektivet, ikke med rette kan fastholde, at beskyttelse af forbrugerne alene kan sikres ved importbegraensende foranstaltninger .

29 . Hvad angaar emballerede levnedsmidler, for hvilke produkter direktivets bestemmelser er de mest indgribende, kan jeg ikke se, hvad der skulle hindre en forbruger i at blive tilstraekkeligt informeret om, hvorvidt et produkt har de egenskaber, han forventer, blot ved at laese ingredienslisten paa emballagen .

30 . Hvad angaar levnedsmidler, som saelges uindpakket, udtales det i direktivets betragtning : "medlemsstaterne boer under henvisning til lokale forhold og praktiske omstaendigheder fortsat have mulighed for at fastsaette bestemmelser for maerkning", men at der ogsaa i dette tilfaelde skal vaere truffet foranstaltninger til at sikre forbrugerinformationen ( 16 ). Ganske vist bestemmes det i direktivets artikel 12, at medlemsstaterne "for levnedsmidler, der udbydes i detailledet uden at vaere faerdigpakkede, eller for levnedsmidler, der pakkes paa salgsstedet paa anmodning af koeberen eller er faerdigpakkede med henblik paa oejeblikkeligt salg, fastsaetter ... de naermere regler for angivelse af de i artikel 3 ... omhandlede oplysninger", men det tilfoejes, at "medlemsstaterne kan bestemme, at disse oplysninger eller nogle af dem ikke goeres obligatoriske, naar blot forbrugeroplysningen tilgodeses ".

31 . Ligesom Kommissionen er jeg af den opfattelse, at disse bestemmelser ikke indeholder noget forbud mod en kortfattet eller forenklet maerkning, hvorpaa de vigtigste af produktets bestanddele er angivet, eventuelt med deres procentvise andel . Saadanne angivelser vil efter min opfattelse give forbrugerne vigtige oplysninger for at de kan afgoere, om produktet opfylder deres forventninger med hensyn til kvaliteten . Navnlig vil de kunne fastslaa, om det udbudte produkt udelukkende eller hovedsagelig er fremstillet af koed, eller om det indeholder en vaesentlig bestanddel af ikke-koedholdige stoffer, saasom maelk eller aeg . Saa laenge en medlemsstat ikke er afskaaret fra at stille krav om, at produkterne er forsynede med oplysninger af den paagaeldende art, kan den efter min opfattelse ikke med rette fastholde, at de omtvistede retsforskrifter er noedvendige for at beskytte forbrugerne i deres forventninger til produkternes kvalitet .

32 . Jeg mener, min vurdering af de forhaandenvaerende muligheder for forbrugerinformation bekraeftes af en gennemgang af de tyske retsforskrifter .

33 . Den tyske bekendtgoerelse om koedprodukter indeholder et forbud mod omsaetning af koedprodukter, som er forarbejdet under anvendelse af visse naermere angivne stoffer (§ 4, stk . 1 ), men forbudet gaelder ikke for produkter, som er fremstillet efter ganske bestemte forskrifter og under anvendelse af ganske bestemte stoffer (§ 4, stk . 2 ). Endvidere kan der, under fravigelse af forbudet, bringes produkter i omsaetning, som under naermere foreskrevne betingelser er tilsat bestemte stoffer, forudsat de gaeldende bestemmelser er overholdt med hensyn til angivelsen af oplysninger enten paa produkternes emballage eller, for uindpakkede produkters vedkommende, ved oplysninger i form af skiltning eller, ved servering i restaurationer, ved angivelser paa menukortet eller paa prislister ( artikel 5 ).

34 . Saaledes er den omstaendighed, at der ved fremstillingen af produkter saasom lever - eller fjerkraepostej eksempelvis anvendes flydende eller frosset aeg, som hoejest maa udgoere 5% af koed - eller fedtindholdet, ikke til hinder for at bringe produktet i omsaetning i Tyskland, uden at det er noedvendigt at traeffe saerlige forbrugeroplysende forholdsregler . Tilsvarende kan anfoeres for saa vidt angaar anvendelsen af f.eks . toerret blodplasma ved fremstillingen af visse poelser eller anvendelsen af spisegelantine ved fremstilling af sylte, kogt skinke eller tunge . Endvidere kan der, ved fremstilling af visse kogepoelser, og en raekke tilsvarende produkter, anvendes flydende eller frosset aeggehvide, som hoejest maa udgoere 3% af den anvendte maengde koed og fedt . Disse produkter skal, naar de er i omsaetning, vaere forsynet med oplysningen : "med aeggehvide ". Paa samme maade maa indholdet af oploeselige maelkeproteiner hoejst udgoere 2% af den anvendte koed - og fedtmaengde i koedpoelser, postejer af vildt og fjerkrae, koedboller samt fars, og disse produkter skal, naar de er i omsaetning, vaere forsynet med oplysningen : "med maelkeproteiner ".

35 . Ud fra disse betragtninger, som grunder sig paa en gennemgang af den tyske bekendtgoerelses §§4 og 5 samt bekendtgoerelsens bilag 2 og 3, som disse bestemmelser henviser til, maa jeg konstatere, at den tyske ordning i forvejen indeholder meget praecise forskrifter til at sikre forbrugerne oplysninger om indholdet af visse stoffer i en raekke varer af koed . Jeg kan endvidere konstatere, at det for visse naermere angivne produkters vedkommende ikke er noedvendigt at give forbrugerne saerlige oplysninger om visse af de stoffer, der er indeholdt i produkterne . Under disse omstaendigheder maa man spoerge, hvorfor man i Forbundsrepublikken Tyskland, hvor der gaelder en ordning for forbrugerinformation vedroerende anvendelsen af bestemte stoffer i visse produkter i bestemt foreskrevne maengder, og denne ordning i forbundsregeringens oejne maa anses at vaere tilfredsstillende, eftersom den selv har indfoert den, skulle vaere afskaaret fra at give forbrugerne oplysninger - og tilfredsstillende oplysninger - om produkterne, blot fordi de samme stoffer anvendes i stoerre maengder eller der anvendes andre stoffer i produkterne . Og hvorfor skulle f.eks . angivelsen : "kogepoelser med aeggehvide og maelkeproteiner", det vaere sig paa produktets emballage eller ved skiltning, som tilsyneladende anses for tilfredsstillende, naar stofferne ikke udgoer mere end henholdsvis 3 og 2% af koed - og fedtmaengden, vaere utilfredsstillende, fordi kogepoelserne indeholder en lidt stoerre maengde af de samme bestanddele?

36 . Jeg finder ikke, at den omstaendighed, at der i koedvarer findes en stoerre maengde stoffer end foreskrevet i den tyske bekendtgoerelse, eller at der findes andre stoffer, er noget saa grundlaeggende nyt og forskelligt, at det kan ophaeve den ordning for forbrugerinformation, som er oprettet ved bekendtgoerelsen, eller beroeve ordningen dens virksomhed . Den mulighed, jeg skitserede foer, for at kraeve procentvise angivelser for visse stoffer, maa da tilsyneladende kunne bidrage til at forbedre en ordning som den i sagen omhandlede .

37 . Hvad endelig angaar de produkter, der serveres i restaurationer, bemaerkes, at i lighed med de tilsvarende, foernaevnte bestemmelser, skal angivelser saasom "med maelkeproteiner", "med aeggehvide" eller "under anvendelse af maelk" i henhold til bekendtgoerelsens §5, stk . 2, "vaere anfoert paa spisekortene eller paa prislister, eller, saafremt der ikke findes nogen spisekort eller prislister, anfoert paa opslag eller ved anden form for skriftlig meddelelse ". I visse typer af etablissementer for kollektiv servering "er det tilstraekkeligt, at oplysningerne gives i form af notater, som den ansvarlige laege, og paa begaering ogsaa gaesterne, kan goere sig bekendt med ". Heller ikke paa dette punkt kan jeg se, hvorledes en ordning for forbrugerinformation af den heromhandlede art skulle blive overfloedig eller uvirksom i forhold til de produkter, jeg foer betegnede som "nye", navnlig ikke naar man tager hensyn til de forbedringer, som kan tilfoeres ordningen i betragtning af produkternes forskelligartethed .

38 . Paa grund af de betragtninger, jeg har anfoert saavel vedroerende direktivet som vedroerende ordningen i Tyskland, er det min opfattelse at der kunne vaere anvendt mindre importbegraensende foranstaltninger til beskyttelse af forbrugerne . Heller ikke paa dette punkt kan forbundsregeringens argumenter saaledes tages til foelge .

III - Vedroerende hensynet til beskyttelse af tyske erhvervsdrivende

39 . Forbundsregeringen har endvidere anfoert, at de tyske lovregler er indfoert for at beskytte producenter og forhandlere af koedprodukter mod illoyal konkurrence, idet "visse erhvervsdrivende udbyder produkter af ringere kvalitet i en form, som er egnet til at vaekke det indtryk hos forbrugerne, at produktet har en bedre kvalitet ". "Da produkterne af ringere kvalitet er betydeligt billigere at fremstille", vil producenterne kunne skaffe sig "en konkurrencefordel, som er i strid med principperne for god handelsskik, da den i sidste ende beror paa en vildledende angivelse" ( 17 ).

40 . Heroverfor anfoerer Kommissionen med henvisning til Domstolens praksis, at :

"hverken oekonomisk pression eller en forpligtelse i medfoer af national ret, som medfoerer, at de regler, der gaelder for udenlandske produkter, udvides til ogsaa at gaelde for indenlandske produkter, kan imidlertid retfaerdiggoere foranstaltninger i strid med Traktatens artikel 30 ." ( 18 )

Kommissionen anfoerer endvidere, at en passende forbrugerinformation om de udbudte produkter samtidig udgoer den fornoedne garanti for, at er foeres en loyal konkurrence mellem producenter og forhandlere af koedprodukter .

41 . Ogsaa jeg er af den opfattelse, at der ikke er grund til at naere nogen frygt for illoyal konkurrence i form af vildledning af forbrugerne, naar disse er beskyttet i kraft af passende oplysninger om produkterne . Som tidligere anfoert findes der midler til at sikre en saadan forbrugerinformation . Naar forbrugeren ved, hvad han koeber, ses det vanskeligt, hvorledes den loyale konkurrence skulle lide skade . Heller ikke paa dette punkt mener jeg saaledes, at forbundsregeringens argumenter kan tages til foelge .

IV - Hensyn til den faelles landbrugspolitik

42 . Endelig har forbundsregeringen begrundet de tyske retsforskrifter med tvingende hensyn til den faelles landbrugspolitik . Den anfoerer, at de faelles markedsordninger for okse - og svinekoed begge har til formaal at sikre landbrugsbefolkningen en tilstraekkelig levestandard, og at dette formaal ville blive bragt i fare, saafremt de allerede eksisterende overskudslagre blev foroeget yderligere ved en stigende anvendelse af ikke-koedholdige stoffer, navnlig soja, i poelsevarer . Der er ikke ved de faelles markedsordninger foretaget nogen udtoemmende harmonisering af reglerne vedroerende omsaetning af koed og koedvarer, hvorfor markedsordningerne boer suppleres af de nationale retsforskrifter, der allerede er gaeldende og som har samme maalsaetning . Dette er tilfaeldet med den tyske bekendtgoerelses §§4 og 5 .

43 . Efter Kommissionens opfattelse kan anvendelsen af reglerne om frie varebevaegelser ikke vaere afhaengig af, om der inden for Faellesskabet eller i de enkelte medlemsstater findes et saa stort overskud af produkter, at der er problemer med at afsaette dem fra overskudslagrene .

44 . Vedroerende dette spoergsmaal kan jeg henvise til Domstolens allerseneste praksis paa omraadet . I foernaevnte dom af 23 . februar 1988 i sagen om maelkeerstatningsprodukterne fastslog Domstolen saaledes, at

"naar Faellesskabet har indfoert en faellesmarkedsordning i en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til at afholde sig fra enhver ensidig foranstaltning, som paa det paagaeldende omraade griber ind i Faellesskabets kompetence" ( 19 ).

Videre anfoerte Domstolen, at

"nationale foranstaltninger, selv saadanne, som stoetter Faellesskabets faelles politik, maa (( ikke )) vaere i strid med Faellesskabets grundlaeggende principper, her princippet om frie varebevaegelser, uden at vaere berettiget af grunde, som er anerkendt af faellesskabsretten" ( 20 ).

Domstolen indtog helt samme standpunkt i den nyligste dom i Drei Glocken-sagen, som jeg tidligere har vaeret inde paa ( 21 ).

45 . Da som naevnt ingen af de oevrige argumenter, forbundsregeringen har paaberaabt sig, kan anerkendes som begrundelse for at tilsidesaette princippet om de frie varebevaegelser ved udstedelsen af de tyske lovregler om koedprodukter, vil heller ikke hensynet til den faelles landbrugspolitik i sig selv kunne retfaerdiggoere de anfaegtede regler .

46 . Jeg skal derfor sammenfattende foreslaa Domstolen at afsige foelgende dom :

- det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktatens artikel 30 ved at forbyde import og omsaetning paa sit omraade af koedvarer fra de andre medlemsstater, som ikke opfylder betingelserne i §§4 og 5 i bekendtgoerelsen om koedprodukter af 21 . januar 1982;

- Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : fransk .

( 1 ) Sag 178/84, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, dom af 12 . marts 1987, Sml . s . 1227 .

( 2 ) Sag 216/84, Kommissionen mod Frankrig, dom af 23 . februar 1988, Sml . s . 793 .

( 3 ) Sag 407/85, Drei Glocken, dom af 14 . juli 1988, Sml . s . 0000 .

( 4 ) Citaterne er fra den franske oversaettelse af den til Domstolens medlemmer uddelte dokumentationsnote nr . II, se s . 14 og 15 .

( 5 ) Citeret fra bilag 5 i Kommissionens skriftlige indlaeg .

( 6 ) Jfr . fodnote 2 .

( 7 ) Jfr . praemis 15 .

( 8 ) Jfr . den seneste dom af 4 . februar 1988 i sag 261/85, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml . s . 547, praemis 12 .

( 9 ) Jfr . den franske oversaettelse af forbundsregeringens svarskrift, s . 7 .

( 10 ) Jfr . sammesteds .

( 11 ) Direktiv om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler ( EFT L 33 af 8.2.1979, s . 1 ).

( 12 ) Jfr . fodnote 3 .

( 13 ) Jfr . dommens praemis 16 .

( 14 ) Jfr . sammesteds .

( 15 ) Jfr . den franske oversaettelse af forbundsregeringens svarskrift s . 7 .

( 16 ) Jfr . fodnote 11, direktivets 13 . betragtning .

( 17 ) Jfr . den franske oversaettelse af forbundsregeringens svarskrift, s . 15 og 16 .

( 18 ) Jfr . den franske oversaettelse af Kommissionens skriftlige indlaeg, s . 19 .

( 19 ) Foernaevnte sag 216/84, praemis 18 .

( 20 ) Jfr . samme doms praemis 19 .

( 21 ) Jfr . foernaevnte sag 407/85, dommens praemis 26 .