DOMSTOLENS DOM AF 17. MARTS 1993. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD RAADET FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - DIREKTIV OM AFFALD - HJEMMEL. - SAG C-155/91.



Samling af Afgørelser 1993 side I-00939

svensk specialudgave side 00067

finsk specialudgave side I-00061



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Institutionernes retsakter ° valg af hjemmel ° kriterier

2. Miljoe ° bortskaffelse af affald ° direktiv, der tilsigter at virkeliggoere princippet om udbedring af miljoeskader ved kilden ° hjemmel ° traktatens artikel 130 S ° accessorisk indvirkning paa det indre markeds funktion ° uden betydning

(EOEF-traktaten, art. 30, 100 A, art. 130 R, stk. 2, og art. 130 S; Raadets direktiv 91/156)

3. Retspleje ° intervention ° paastand, der ikke gaar ud paa at understoette en af parternes paastande ° afvisning

(EOEF-statutten for Domstolen, art. 37, stk. 3)

Sammendrag

1. Valget af hjemmel for en retsakt skal efter kompetencefordelingen i Faellesskabet ske paa grundlag af objektive forhold, som goer det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formaal og indhold.

2. Formaalet med direktiv 91/156 om affald er at sikre, at affald ° uanset om der er tale om industri- eller husholdningsaffald ° behandles paa en saadan maade, at hensynet til beskyttelsen af miljoeet tilgodeses. Affald maa ° uanset om det kan genbruges ° anses for varer, hvis bevaegelighed i henhold til traktatens artikel 30 i princippet ikke maa hindres, men direktiv 91/156 har ikke til formaal at gennemfoere den frie bevaegelighed for disse former for varer, idet direktivet tvaertimod tilsigter at virkeliggoere princippet om udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden; et princip, som med hensyn til Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet er fastsat i traktatens artikel 130 R, stk. 2. Direktiv 91/156 maa derfor anses for gyldigt udstedt paa grundlag af traktatens artikel 130 S.

Den omstaendighed, at visse af direktivets bestemmelser har betydning for det indre markeds funktion, er ikke tilstraekkelig til, at traktatens artikel 100 A finder anvendelse. Der kan ikke ske nogen anvendelse af artikel 100 A, saafremt den retsakt, der skal udstedes, saaledes som det var tilfaeldet med direktiv 91/156, kun accessorisk medfoerer en harmonisering af vilkaarene paa markedet inden for Faellesskabet.

3. I henhold til artikel 37, stk. 3, i EOEF-statutten for Domstolen kan paastandene i en begaering om intervention kun gaa ud paa at understoette en af parternes paastande. Dette krav er ikke opfyldt, saafremt en intervenients paastande adskiller sig fra den parts paastande, som herved angiveligt stoettes, og hvorved den paagaeldende retsakt som helhed paastaas annulleret, saaledes at intervenientens paastande er begrundet i hensyn, der er ganske uden sammenhaeng med dem, som vedkommende part har henvist til, og kun tilsigter at opnaa en annullation af en af bestemmelserne i den anfaegtede retsakt.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. juni 1991 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32).

2 Ved direktiv 75/442 blev der paa faellesskabsplan indfoert en raekke bestemmelser vedroerende bortskaffelse af affald. For at udnytte erfaringerne i forbindelse med medlemsstaternes anvendelse af dette direktiv fremsatte Kommissionen den 16. august 1988 et forslag til udstedelse af direktiv 91/156. Kommissionen angav traktatens artikel 100 A som hjemmel. Raadet fastlagde dog en faelles holdning, hvorefter grundlaget for det fremtidige direktiv skulle vaere traktatens artikel 130 S. Paa trods af indsigelser fra Europa-Parlamentet, der, efter at vaere blevet hoert af Raadet i medfoer af artikel 130 S, fandt den af Kommissionen angivne hjemmel korrekt, udstedte Raadet direktivet under henvisning til traktatens artikel 130 S.

3 Til stoette for sin paastand har Kommissionen fremsat ét anbringende, hvorved det goeres gaeldende, at den valgte hjemmel for det omtvistede direktiv er fejlagtig. Parlamentet, der har interveneret i sagen til stoette for Kommissionens paastand, har endvidere nedlagt paastand om annullation af den nye artikel 18 i direktivet om affald.

4 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

Hjemmelsspoergsmaalet

5 Kommissionen, stoettet af Europa-Parlamentet, har i det vaesentlige gjort gaeldende, at det anfaegtede direktiv er en retsakt, der vedroerer saavel miljoebeskyttelse som det indre markeds oprettelse og funktion. Det burde derfor have vaeret udstedt alene paa grundlag af traktatens artikel 100 A, saaledes som det var tilfaeldet med direktivet om affald fra titandioxidindustrien, der var genstand for dommen af 11. juni 1991 (sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 2867, herefter benaevnt "titandioxid-dommen").

6 Raadet har heroverfor gjort gaeldende, at traktatens artikel 130 S udgoer den korrekte hjemmel for direktiv 91/156, der efter sit formaal og indhold i det vaesentlige vedroerer beskyttelsen af menneskers sundhed og miljoeet.

7 Det fremgaar af en nu fast retspraksis, at valget af hjemmel for en retsakt efter kompetencefordelingen i Faellesskabet skal ske paa grundlag af objektive forhold, som goer det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formaal og indhold (jf. senest dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4193, praemis 13).

8 Hvad angaar det formaal, der forfoelges med direktiv 91/156, anfoeres det i fjerde, sjette, syvende og niende betragtning til direktivet, at medlemsstaterne for at naa et hoejt miljoebeskyttelsesniveau boer traeffe foranstaltninger til at begraense affaldsproduktionen og til at fremme genvinding af affald og genbrug heraf som raamaterialer, og at medlemsstaterne boer vaere i stand til selv at bortskaffe eget affald og til at begraense transport heraf.

9 Med hensyn til direktivets indhold bemaerkes, at dette forpligter medlemsstaterne isaer til at fremme forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen samt nyttiggoerelse og bortskaffelse af affald uden fare for menneskers sundhed og miljoeet og til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald (artikel 3 og 4). Medlemsstaterne er i henhold til direktivet saaledes forpligtet til at oprette et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved saavel Faellesskabet som helhed som hver enkelt medlemsstat saettes i stand til selv at bortskaffe eget affald paa et af de naermeste anlaeg (artikel 5). For at foere disse maalsaetninger ud i livet skal medlemsstaterne udarbejde planer for haandtering af affald, og de kan forbyde transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med disse planer (artikel 7). Endelig er medlemsstaterne efter direktivet forpligtet til at indfoere ordninger, hvorefter der for virksomheder og anlaeg, som bortskaffer affald, skal gaelde regler om tilladelser, registrering og kontrol (artikel 9-14), ligesom direktivet med hensyn til spoergsmaalet om bortskaffelse af affald bekraefter princippet om, at "forureneren betaler", jf. traktatens artikel 130 R, stk. 2 (artikel 15).

10 Det fremgaar af det ovennaevnte, at det anfaegtede direktiv efter sit formaal og indhold skal sikre, at affald ° uanset om der er tale om industri- eller husholdningsaffald ° behandles paa en saadan maade, at hensynet til beskyttelsen af miljoeet tilgodeses.

11 Kommissionen har imidlertid yderligere anfoert, at direktivet gennemfoerer princippet om fri bevaegelighed for saa vidt angaar affald bestemt til nyttiggoerelse, ligesom den frie bevaegelighed for affald bestemt til bortskaffelse underkastes betingelser, der er i overensstemmelse med det indre marked.

12 Der maa gives Kommissionen medhold i, at affald, uanset om det kan genbruges, er varer, hvis bevaegelighed i henhold til traktatens artikel 30 i princippet ikke maa hindres (Domstolens dom af 9.7.1992, sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4431, praemis 28).

13 Domstolen har imidlertid fastslaaet, at for saa vidt angaar affald kan tvingende miljoebeskyttelseshensyn begrunde undtagelser fra princippet om fri bevaegelighed. Domstolen har i denne sammenhaeng henvist til, at princippet om udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden ° et princip, som med hensyn til Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet er fastsat i traktatens artikel 130 R, stk. 2 ° indebaerer, at det er hver enkelt region, kommune eller anden form for lokal enhed, der skal traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald. Affaldet skal saaledes bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres, saaledes at transporten af det begraenses i videst muligt omfang (dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, jf. ovenfor, praemis 34).

14 Det er disse retningslinjer, som direktivet har til formaal at foere ud i livet. Direktivet knaesaetter, jf. herved artikel 5, princippet om, at affald skal bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres, med henblik paa i videst muligt omfang at sikre, at hver medlemsstat soerger for bortskaffelse af eget affald. Endvidere kan medlemsstaterne efter direktivets artikel 7 forhindre transport af affald bestemt til nyttiggoerelse eller bortskaffelse, saafremt en saadan transport ikke er i overensstemmelse med deres planer for haandtering af affald.

15 Under disse omstaendigheder kan det ikke antages, at direktiv 91/156 har til formaal at gennemfoere den frie bevaegelighed for affald inden for Faellesskabet, hvilket Kommissionen da ogsaa har erkendt under den mundtlige forhandling.

16 Kommissionen har herudover gjort gaeldende, at direktivet vil medfoere en tilnaermelse af lovgivningerne, idet der ved artikel 1 indfoeres en faelles og ensartet definition af affald og af hertil knyttet virksomhed. Kommissionen henviser herved navnlig til femte betragtning til det anfaegtede direktiv, hvori det anfoeres, at indbyrdes afvigelser mellem medlemsstaternes lovgivning om bortskaffelse og nyttiggoerelse af affald kan paavirke miljoekvaliteten og det indre markeds funktion.

17 Endelig har Kommissionen gjort gaeldende, at det anfaegtede direktiv tillige bidrager til harmoniseringen af konkurrencevilkaarene, saavel for den industrielle produktion som for virksomhed til bortskaffelse af affald. Kommissionen anfoerer herved, at direktivet i et vist omfang medfoerer et bortfald af de fordele, som industrivirksomhederne i nogle medlemsstater har med hensyn til produktionsomkostninger som foelge af mere lempelige ordninger vedroerende behandling af affald end i andre medlemsstater. Saaledes er bestemmelsen i artikel 4 om, at affald skal nyttiggoeres og bortskaffes, uden at der "skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora", tilstraekkelig praecis ° saafremt medlemsstaterne gennemfoerer den loyalt ° til at sikre, at byrderne for de erhvervsdrivende fremover i vidt omfang vil vaere de samme i samtlige medlemsstater.

18 Det maa utvivlsomt medgives, at visse af bestemmelserne i direktivet, herunder navnlig bestemmelserne om definitioner i artikel 1, har betydning for det indre markeds funktion.

19 I modsaetning til det af Kommissionen anfoerte er den omstaendighed, at en retsakt har betydning for det indre markeds oprettelse og funktion, imidlertid ikke i sig selv tilstraekkelig til, at traktatens artikel 100 A finder anvendelse. Det fremgaar saaledes af Domstolens praksis, at der ikke kan ske nogen anvendelse af artikel 100 A, saafremt den retsakt, der skal udstedes, kun accessorisk medfoerer en harmonisering af vilkaarene paa markedet inden for Faellesskabet (dom af 4.10.1991, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4529, praemis 17).

20 Dette er tilfaeldet her. Hovedformaalet med den i direktivets artikel 1 forudsatte harmonisering er ud fra hensynet til at beskytte miljoeet at sikre en effektiv behandling af affald i Faellesskabet, uanset dets oprindelse, og denne harmonisering har kun accessorisk betydning for konkurrence- og samhandelsvilkaarene. Direktivet adskiller sig herved fra Raadets direktiv 89/428/EOEF af 21. juni 1989 om fastsaettelse af naermere regler for indbyrdes tilnaermelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik paa at bringe den til ophoer (EFT L 201, s. 56), som var genstand for "titandioxid-dommen", jf. ovenfor, og hvis formaal er en indbyrdes tilnaermelse af de nationale bestemmelser, der har betydning for produktionsvilkaarene inden for en bestemt industrisektor, med henblik paa at fjerne konkurrencefordrejning inden for denne.

21 Det maa herefter laegges til grund, at det anfaegtede direktiv er blevet gyldigt udstedt paa grundlag af traktatens artikel 130 S. Anbringendet om, at der er foretaget et fejlagtigt valg med hensyn til hjemmelen for direktivet, maa foelgelig forkastes.

Direktivets artikel 18

22 Parlamentet har nedlagt paastand om annullation af artikel 18 i direktivet om affald, som indsat ved direktiv 91/156, med den begrundelse, at den ved denne bestemmelse indfoerte udvalgsprocedure strider mod traktaten.

23 I henhold til artikel 37, stk. 3, i statutten for Domstolen kan paastandene i en begaering om intervention kun gaa ud paa at understoette en af parternes paastande.

24 Det bemaerkes, at Kommissionen har nedlagt paastand om annullation af direktiv 91/156, men at Parlamentets paastand om annullation af den nye artikel 18 i direktivet om affald er begrundet i hensyn, der er ganske uden sammenhaeng med dem, som Kommissionen har henvist til. Parlamentets paastand kan derfor ikke anses for at have samme genstand som Kommissionens, hvorfor den ikke kan tages i betragtning.

25 Sagsoegte vil herefter vaere at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

26 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Kommissionen har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger. Kongeriget Spanien og Europa-Parlamentet boer dog baere deres egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 4.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Sagsoegte frifindes.

2) Kommissionen betaler sagens omkostninger, idet Kongeriget Spanien og Europa-Parlamentet dog baerer deres egne omkostninger.