Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 20. november 1990. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - LIGEBEHANDLING AF MAEND OG KVINDER MED HENSYN TIL SOCIAL SIKRING - FASTSAETTELSE AF YDELSER VED ARBEJDSLOESHED OG VED INVALIDITET. - SAG C-229/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02205



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet det ikke inden for de frister, der er fastsat i artikel 8, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF (1), har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre en gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til de lovbestemte sociale sikringsordninger, og navnlig har opretholdt en ordning om ydelser ved arbejdsloeshed og invaliditet, der indebaerer forskelsbehandling af kvindelige arbejdstagere.

2. I sagen omtvistes saaledes kongelig anordning af 8. august 1986 (2) og ministeriel bekendtgoerelse af 23. januar 1987 (3), som indeholder bestemmelserne om arbejdsloeshedsydelser, og kongelig anordning af 30. juli 1986 (4), som indeholder bestemmelserne om forsikring ved sygdom og invaliditet. Efter bestemmelserne er ydelsesmodtagerne opdelt i tre grupper. Gruppe 1 omfatter arbejdstagere, som bor sammen med en eller flere personer, over for hvem de har forsoergerpligt (indtil den 8.8.1986 betegnet "familieforsoergere"), gruppe 2 arbejdstagere, der bor alene (betegnet "aleneboende arbejdstagere"), mens gruppe 3 omfatter arbejdstagere, der bor sammen med en person, som har erhvervsindtaegt eller andre former for indtaegter (indtil den 8.8.1986 betegnet "samboende").

3. Som arbejdsloeshedsydelse udbetales der foerst og fremmest et grundbeloeb svarende til 35% af den tidligere indkomst (5),for hvilken der dog er fastsat et loft. Grundbeloebet udbetales til arbejdstagere i alle tre grupper, idet de, der henhoerer under gruppe 3, dog kun faar det udbetalt i atten maaneder (plus tre maaneder for hvert erhvervsaktivt aar) og derefter modtager et fast beloeb (6). Desuden udbetales der en saakaldt "tab af eneste indkomst"-ydelse, som udgoer 5% af den tidligere indkomst, eventuelt med et loft, til arbejdstagere i gruppe 1 og 2. Endelig faar ydelsesmodtagere i gruppe 2 og 3 udbetalt et saakaldt "tilpasningstillaeg" paa 20% af den tidligere indkomst i det foerste aar med arbejdsloeshed; beloebet udbetales dog uden tidsbegraesning til arbejdstagere i gruppe 1. Ordningen er saaledes den, at et aar efter at en arbejdstager har mistet sit arbejde, udgoer ydelsen 60% for personer i gruppe 1, 40% for personer i gruppe 2 og i ovennaevnte periode 35% for personer i gruppe 3.

4. Det skal tilfoejes, at personer i gruppe 3 faar udbetalt et tillaeg paa 3 640 BFR, saafremt de samboende personers indtaegter er saa beskedne, at den samlede husstandsindkomst ikke overstiger 29 198 BFR.

5. For saa vidt angaar forsikring mod sygdom og invaliditet udgoer ydelserne 65% af den tidligere indkomst, eventuelt dog med et loft, for personer i gruppe 1, 45% for personer i gruppe 2 og 40% for personer i gruppe 3.

6. De statistikker, som de belgiske myndigheder fremsendte til Kommissionen ved skrivelse af 12. september 1983, og som var baseret paa en undersoegelse vedroerende 6% af de helt arbejdsloese, som havde modtaget ydelser i juni 1982, viser, at af de arbejdsloese, der er omfattet af gruppe 1, er 81,4% maend, mens 65,2% af de personer, der henhoerer under gruppe 3, er kvinder (7).

7. Ifoelge Kommissionen foerer den belgiske ordning om ydelser ved arbejdsloeshed og invaliditet til en indirekte forskelsbehandling af kvinder, som er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1. Kommissionen har i den forbindelse henvist til Domstolens praksis, som navnlig vedroerer deltidsansatte (8), og hvoraf det fremgaar, at hvis det godtgoeres, at en diskriminerende foranstaltning rammer et meget stoerre antal kvinder end maend, er den i strid med ligebehandlingsprincippet, medmindre det kan godtgoeres, at foranstaltningen kan forklares

"ved andre - objektivt begrundede - faktorer end forskelsbehandling paa grundlag af koen" (9).

8. Denne praksis finder ogsaa anvendelse paa andre end deltidsansatte. Saaledes fastslog Domstolen i dommen i Teuling-sagen (10), at

"... en ordning, hvor tillaeggene ... er fastsat, ikke direkte paa grundlag af de ydelsesberettigedes koen, men under hensyntagen til deres aegteskabelige eller familiemaessige stilling, og hvor det viser sig, at den procentdel, der har fordel af disse tillaeg, klart er mindre for kvindernes vedkommende end for maendenes, er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1, hvis denne ordning ikke kan begrundes i hensyn, der er forskelsbehandling paa grundlag af koen uvedkommende" (11).

9. Parterne synes at vaere uenige om den faktiske fordeling af mandlige og kvindelige arbejdstagere i gruppe 1 og 3. Forholdet er imidlertid tilsyneladende det, at det klart fremgaar af de tal, Kommissionen har naevnt i staevningen, og som stammer fra ovennaevnte undersoegelse, at gruppe 1 omfatter et langt stoerre antal maend, mens gruppe 3 omvendt navnlig bestaar af kvinder.

10. Det centrale problem i den foreliggende sag er foelgelig, om der i sagen foreligger "andre - objektivt begrundede - faktorer end forskelsbehandling paa grundlag af koen". Svaret kan i et vist omfang hentes i Teuling-dommen.

11. Saaledes fastslog Domstolen heri, at

"ifoelge den nederlandske regering knytter AAW [Algemene Arbeidsongeschiktheidswet] ikke ydelserne sammen med den loen, de ydelsesberettigede tidligere har oppebaaret. Loven tager sigte paa at garantere et eksistensminimum, naar de ikke har andre erhvervsindtaegter".

Domstolen udtalte i den forbindelse, at

"en saadan garanti, som medlemsstaterne giver ydelsesberettigede, som ellers ville vaere i noed, er en integrerende del af medlemsstaternes socialpolitik" (12),

og at

"saadanne tillaeg til en social sikringsydelse paa minimumsniveau kan derfor vaere begrundede i forhold til direktivet, hvis formaalet med dem er - i mangel af anden erhvervsindtaegt - at bringe den sociale sikringsydelse op paa eksistensminimum for de ydelsesberettigede, som har stoerre udgifter end enlige, fordi de har forsoergerpligt over for en aegtefaelle eller boern" (13).

Domstolen tilfoejede endelig, at det tilkommer den nationale ret at afgoere, om proportionalitetsprincippet er overholdt, herunder om saadanne tillaeg svarer til de stoerre udgifter, ydelsesberettigede med forsoergerpligt over for en aegtefaelle eller boern har i forhold til enlige (14).

12. Den begrundelse, den belgiske regering har fremfoert i den foreliggende sag, er ikke helt den samme (15). Ifoelge regeringen er formaalet med den paagaeldende lovgivning at skaffe ydelsesmodtagerne et indkomstsurrogat. Ydelserne fastsaettes derfor normalt paa grundlag af den tidligere indkomst.

13. Da der imidlertid herved er fastsat et loft for den tidligere indkomst, og da personer i gruppe 3 efter en vis arbejdsloeshedsperiode faar udbetalt et fast beloeb, maa det antages, at formaalet ogsaa er at sikre modtagerne et vist minimalt raadighedsbeloeb. Den del af den tidligere indkomst, der tages hensyn til, er i oevrigt relativt beskeden, eftersom der hoejst kan udbetales personer i gruppe 1 ydelser paa 29 198 BFR pr. maaned; dette betyder, at loenninger over ca. 50 000 BFR kun tages i betragtning med det beloeb. I den forbindelse kan man rejse det spoergsmaal, om en ydelse paa 29 198 BFR for to personer, der ikke har andre indtaegter, og som eventuelt har forsoergerpligt over for boern, ikke i lige saa hoej grad udgoer et socialt minimum som et indkomstsurrogat.

14. Af praemisserne i dommen i ovennaevnte Teuling-sag synes Kommissionen at udlede, at oensket om at sikre ydelsesmodtagerne efter ovennaevnte ordning et indkomstsurrogat ikke under nogen omstaendigheder kan begrunde, at der ydes tillaeg, naar henses til direktivet (16). De sociale ordninger om beskyttelse mod arbejdsloeshed og invaliditet er med andre ord kun forenelige med faellesskabsrettens krav om ligebehandling, saafremt man soeger at tilvejebringe et eksistensminimum, men ikke saafremt man yder et indkomstsurrogat.

15. Dette er et principielt standpunkt. Allerede i den foreloebige rapport om gennemfoerelse af direktiv 79/7 (17), som blev offentliggjort i 1984, anfoerte Kommissionen, at forhoejelser til aegtefaeller med forsoergerpligt kun er rimelige i de tilfaelde, hvor ydelserne er lig med den lovbestemte mindsteloen, et synspunkt, Kommissionen ogsaa gjorde gaeldende i Teuling-sagen.

16. Lad mig sige det lige ud: Efter min opfattelse er det at gaa for vidt at drage en saadan konklusion af den dom. Den omstaendighed, at Kommissionen naermere har undersoegt den begrundelse, den nederlandske regering fremfoerte i den sag, og at den fandt, at begrundelsen kunne vaere en objektiv faktor, kan ikke indebaere, at andre begrundelser - som oven i koebet fremfoeres til stoette for en social ordning, der ikke er helt den samme - ikke er relevante.

17. Efter min opfattelse kan man ikke slutte modsaetningsvis fra det under pkt. 16 anfoerte vedroerende den naevnte dom og saaledes udlede, at en lovgivning, hvor der ved beregningen af tillaeg for personer, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, tages hensyn til den tidligere indkomst, er uforenelig med direktiv 79/7 (18). Som generaladvokat Mancini anfoerte i sit forslag til afgoerelse i den sag, er forholdet tvaertimod det, at den omtvistede ordning

"[har til formaal] at beskytte en interesse, som med rette prioriteres hoejt (beskyttelse af personer, som har forsoergerbyrder, og for hvem den omstaendighed, at ydelsen er knyttet til den sidste loen, bevirker, at ydelsen bliver mindre end det sociale minimum)" (19).

18. De faktiske omstaendigheder i Teuling-sagen var i oevrigt klare. Teuling-Worms' pension var blevet nedsat, idet den fra et vist tidspunkt ikke laengere blev beregnet paa grundlag af den lovbestemte mindsteloen, men paa grundlag af den sidst udbetalte loen (20).

19. For mig at se er det relevante kriterium - som Domstolen fastslog i dommen i Teuling-sagen - om tillaeggene svarer til de stoerre udgifter, der foelger af, at der i husstanden er en aegtefaelle eller boern, som ikke har indkomster. Det drejer sig med andre ord om konkret at tage stilling til, om proportionalitetsprincippet er overholdt med hensyn til tillaeggenes stoerrelse, og ikke rent teoretisk, saaledes som Kommissionen oensker det, at fastslaa, at enhver form for hensyntagen til den tidligere indkomst i sig selv og principielt er i strid med ligebehandlingsprincippet.

20. Saaledes fastslog Domstolen i praemis 16 i dommen i Teuling-sagen, at en garanti for et eksistensminimum er en integrerende del af medlemsstaternes socialpolitik. Heri maa ogsaa antages at ligge en henvisning til Domstolens almindelige praksis, hvorefter medlemsstaterne paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin frit kan fastsaette omfanget af den sociale beskyttelse (21). Saerligt med hensyn til spoergsmaalet om beskyttelse af kvinder i forbindelse med graviditet og moderskab i forhold til adgangen til beskaeftigelse samt arbejdsvilkaar har Domstolen i dommen i Hofmann-sagen (22) udtalt, at foranstaltninger, der traeffes for at sikre en saadan beskyttelse,

"er snaevert forbundet med den samlede socialsikringsordning i de forskellige medlemsstater" (23),

og fastslaaet, at

"medlemsstaterne har en rimelig skoensmargen, for saa vidt angaar beskyttelsesforanstaltningernes art og de konkrete betingelser for deres gennemfoerelse" (24).

21. Endelig har Domstolen i dommen i Teuling-sagen (25) anerkendt, at en bestemmelse,

"hvorefter den garanti, der tidligere gjaldt for alle uarbejdsdygtige arbejdstagere med en indtaegt omkring den lovbestemte mindsteloen, nemlig at (netto-)ydelsen mindst er lig med den lovbestemte (netto-)mindsteloen, nu kun gaelder for dem, som enten har forsoergerpligt over for en aegtefaelle eller en aegtefaelle med en meget lav indtaegt, eller har forsoergerpligt over for et barn",

er forenelig med direktivet (26).

22. Naar Domstolen har fastslaaet, at en medlemsstat kan nedsaette det sociale beskyttelsesniveau ved fra et givet tidspunkt at udelukke aleneboende arbejdstagere fra at modtage nogen form for ydelser, kan medlemsstaten derfor saa meget desto mere vaelge at udbetale dem en nedsat ydelse, da de ikke har forsoergerforpligtelser. Dette er netop udslag af en socialpolitik, hvor faellesskabsretten paa nuvaerende tidspunkt ikke kan gribe ind, medmindre der foreligger forskelsbehandling. Uanset om de tillaeg, der ydes dem, som derimod bor sammen med personer uden indtaegter, sker paa grundlag af den tidligere indkomst, er det vaesentlige som allerede naevnt, om saadanne tillaeg svarer til de dermed forbundne stoerre udgifter.

23. I den foreliggende sag giver de oplysninger, parterne er fremkommet med, ikke mulighed for at danne sig et noejagtigt indtryk af, hvorledes forholdene paa det punkt er i Belgien. Man maatte i saa fald kende gennemsnitsindkomsten for de personer, der bor sammen med ydelsesmodtagere i gruppe 3 og det gennemsnitlige beloeb, som en familie har brug for, naar familiens medlemmer ikke laengere har indtaegter. Ud fra de minimums- og maksimumsbeloeb, den belgiske regering har anfoert i svarskriftet (27), ser der ikke umiddelbart ud til at vaere tale om for hoeje eller lave beloeb i forhold til det oekonomiske behov for et par, eventuelt med boern, hvor den ene af aegtefaellerne bliver arbejdsloes eller invalid. Da der er tale om et traktatbrudssoegsmaal, tilkommer det i henhold til Domstolens praksis Kommissionen at foere bevis for det paastaaede traktatbrud. Efter min opfattelse har Kommissionen ikke fremfoert nogen afgoerende omstaendighed, hvorefter det maa anses for godtgjort, at de paagaeldende tillaeg overstiger de stoerre udgifter som foelge af, at der i husstanden er en aegtefaelle eller boern uden indtaegter.

24. Tillad mig at fremkomme med endnu et par korte bemaerkninger. Hvis man foelger Kommissionens argumentation, vil det have alvorlige konsekvenser. Resultatet ville nemlig i en raekke tilfaelde blive en nedsaettelse af tillaeggene for personer, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, naar tillaeggene oversteg det minimale sociale niveau, uanset om de ikke var hoejere end de faktiske udgifter. En saadan dom ville med andre ord tvinge visse medlemsstater til at nedsaette det sociale beskyttelsesniveau.

25. Der er ogsaa andre forhold, som Kommissionen ikke har taget hensyn til. For det foerste det forhold, at mandlige arbejdstagere, som hovedsagelig hoerer til gruppe 1, maatte se deres tillaeg for personer, over for hvem der bestaar forsoergerpligt, nedsat til et socialt minimum, hvorved de ville blive udsat for et indtaegtstab, som ogsaa rammer aegtefaellen. En saadan retsfoelge er der ikke tilsigtet med direktiv 79/7, hvorved ligebehandlingsprincippet - ganske som Traktatens artikel 119 - kun er indfoert for mandlige og kvindelige arbejdstagere, selv om der i faellesskabsretten utvivlsomt gaelder et generelt lighedsprincip for maend og kvinder, uanset om de er arbejdstagere.

26. Det samme gaelder Kommissionens argument om, at den omtvistede ordning foerer til, at ikke-erhvervsaktive kvinder ikke tilskyndes til at gaa ud paa arbejdsmarkedet, idet de arbejdsloesheds- eller invaliditetsydelser, deres aegtefaelle faar udbetalt, derved ville blive nedsat. Et saadant forhold maa i givet fald ikke bedoemmes i relation til direktiv 79/7, men ud fra bestemmelserne i Raadets direktiv 76/207/EOEF af 9. februar 1976 om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar (28).

27. Efter min opfattelse maa dette anbringende fra Kommissionens side derfor forkastes.

28. Til sidst et par afsluttende bemaerkninger. Kommissionen synes at have nedlagt saerskilt paastand om, at det fastslaas, at den belgiske regering har tilsidesat en "standstill"-forpligtelse, idet invalide kvinders retsstilling er blevet forvaerret ved kongelig anordning af 30. juli 1986, hvorved den paatalte ordning blev udvidet til ogsaa at omfatte forsikring mod sygdom og invaliditet. Den belgiske regering har bestridt, at artikel 117, 118, 118A og 118B indeholder en "standstill"-forpligtelse.

29. Dette spoergsmaal blev allerede droeftet under Teuling-sagen. Domstolen behoevede ikke tage stilling til spoergsmaalet, men generaladvokat Mancini beroerte det i sit forslag til afgoerelse, hvor han anfoerte:

"...er jeg enig i de bemaerkninger, Kommissionen har fremsat i sit skriftlige indlaeg" (29),

og fortsatte:

"Kommissionen gentager og udvikler en tese, der paa autoritativ maade er forsvaret i teorien, og hvorefter meddelelsen af et direktiv - ogsaa naar dette ikke indeholder en udtrykkelig 'standstill' -klausul - virker 'blokerende' i den forstand, at det forbyder medlemsstaterne at vedtage regler, der er i strid med direktivets bestemmelser. Som bekendt er det saerlige formaal med et direktiv at harmonisere ordningerne i medlemsstaterne, idet de eksisterende lovgivningsmaessige og administrative forskelle formindskes. Det er saaledes klart, at den blotte omstaendighed, at det er udstedt, forpligter de naevnte lande til at afholde sig fra at indfoere nye foranstaltninger, hvorved disse forskelle forstaerkes" (30).

30. Efter min opfattelse er det navnlig i relation til Traktatens artikel 5, man skal bedoemme den situation, at en medlemsstat inden for den frist, der er fastsat for, at den bringer sin lovgivning i overensstemmelse med et harmoniseringsdirektiv, i stedet vaelger at goere bestaaende uligheder endnu stoerre (31).

31. Paa baggrund af de foreliggende faktiske omstaendigheder kan man imidlertid rejse det spoergsmaal, om det er relevant at fremfoere en saadan kritik. Man kan kun forestille sig en tilsidesaettelse af en eventuel "standstill"-forpligtelse paa et tidspunkt, hvor fristen for gennemfoerelse af direktivet endnu ikke er udloebet. Direktiv 79/7 skulle vaere inkorporeret i national ret inden den 23. december 1984; den kongelige anordning, hvorved den paatalte ordning blev udvidet til ogsaa at omfatte forsikring mod sygdom og invaliditet, er dateret den 30. juli 1986. Jeg har derfor svaert ved at se, paa hvilket punkt dette anbringende adskiller sig fra det foerste.

32. Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at Kongeriget Belgien frifindes, og at Kommissionen doemmes til at betale sagens omkostninger.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) Direktiv af 19.12.1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (EFT 1979 L 6, s. 24).

(2) Moniteur belge af 27.8.1986, s. 11825.

(3) Moniteur belge af 11.2.1987, s. 1817.

(4) Moniteur belge af 2.8.1986, s. 10854.

(5) I de gaeldende bestemmelser anvendes udtrykket "gennemsnitlig dagloen"; se den begrundede udtalelse, bilag I til staevningen.

(6) Beloebet udgoer ifoelge Kommissionen 10 505 BFR (staevningen, s. 6) og ifoelge den belgiske regering 10 920 BFR (svarskriftet, s. 2).

(7) Begrundet udtalelse af 20.6.1988, s. 7 i bilag I til staevningen.

(8) Dom af 31.3.1981 (sag 96/80, Jenkins, Sml. s. 911); dom af 13.5.1986 (sag 170/84, Bilka, Sml. s. 1607); dom af 13.7.1989 (sag 171/88, Rinner-Kuehn, Sml. s. 2743); dom af 13.12.1989 (sag C-102/88, Ruzius-Wilbrink, Sml. s. 4311); dom af 27.6.1990 (sag C-33/89, Kowalska, Sml. I, s. 2591).

(9) Ovennaevnte sag 170/84, domskonklusionen og praemis 30.

(10) Dom af 11.6.1987, sag 30/85, Sml. s. 2497.

(11) Praemis 13.

(12) Ovennaevnte dom i sag 30/85, praemis 16.

(13) Praemis 17.

(14) Praemis 18.

(15) Svarskriftet, s. 9.

(16) Replikken, s. 13.

(17) Dok. KOM(83) 793 af 6.1.1984, s. 9.

(18) S. Prechal og N. Burrows: Gender Discrimination Law of the European Community, s. 195 og 196, som skriver: "It may be argued that the objective justification test, being a sort of derogation from the principle of equal treatment, must be interpreted as strictly as possible and that increases are only permitted in order to guarantee a social minimum for a person with a dependent spouse or child."

(19) Forslag til afgoerelse, Sml. s. 2513.

(20) Forslag til afgoerelse, Sml. s. 2510.

(21) Saaledes har Domstolen med hensyn til EOEF-Traktatens artikel 51 udtalt, at forordningerne om social sikring af vandrende arbejdstagere "ikke har indfoert en faelles social sikringsordning, men har ladet selvstaendige ordninger bestaa, der hjemler bestemte krav ...", jf. dom af 6.3.1979 (sag 100/78, Rossi, Sml. s. 831, praemis 13); se ogsaa dom af 12.6.1980 (sag 733/79, Laterza, Sml. s. 1915, praemis 8), og dom af 9.7.1980 (sag 807/79, Gravina, Sml. s. 2205, praemis 7).

(22) Dom af 12.7.1984, sag 184/83, Sml. s. 3047.

(23) Praemis 27.

(24) Praemis 27.

(25) Jf. ovenfor, praemis 20-23.

(26) Praemis 23.

(27) S. 2 og 5.

(28) EFT L 39, s. 40.

(29) S. 2513.

(30) Sammesteds.

(31) For saa vidt angaar fiskeri har Domstolen med hjemmel i naevnte artikel fastslaaet, at medlemsstaterne inden for rammerne af internationale konventioner er forpligtet til at undlade at paatage sig en forpligtelse, der kan haemme Faellesskabet i udoevelsen af dets opgave ... (dom af 14.7.1976, forenede sager 3/76, 4/76 og 6/76, Kramer, Sml. s. 1279, praemis 42-44); se ogsaa dom af 16.2.1978 (sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417, praemis 65); dom af 4.10.1979 (sag 141/78, Frankrig mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2923, praemis 8); dom af 10.7.1980 (sag 32/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2403, praemis 10); dom af 5.5.1981 (sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1045, praemis 28); se ogsaa, for saa vidt angaar fri bevaegelighed for personer, dom af 23.3.1983 (sag 77/82, Peskeloglou, Sml. s. 1085).