III —

Det er for det første indiskutabelt, at den anfægtede forordning fastsætter en større støtte for skummetmælk, der sælges af mejerierne, end for skummetmælk, der anvendes til fremstilling af biandfoder. Men udgør denne forskel en forbudt forskelsbehandling? Ifølge Domstolens faste praksis — senest bekræftet ved præmis 16 i dommen i sagen Überschär af 8. oktober 1980 — er det almindelige lighedsprincip (for hvilket det i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, nævnte forbud mod enhver form for forskelsbehandling blot er et særligt udtryk) et af de grundlæggende principper i fællesskabsretten. Ifølge dette princip må sammenlignelige situationer ikke behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet. Men en undersøgelse af de to situationer, som skal sammenlignes, viser at anbringendet om ulovlig forskelsbehandling ikke kan opretholdes. Ved opfedning af dyr, især kalve, kan opdrætteren anvende skummetmælk fremstillet i den bedrift, hvor dyrene opfedes, eller skummetmælk fremstillet og behandlet i mejerier, som han køber eller afhenter hos mejerierne, eller foderstoffer ved hvis fabrikation der anvendes skummetmælk, fremstillet og behandlet i mejerier, eller skummetmælkspulver. Men selv om det præciseres i artikel 2, stk. 1, litra d), i forordning nr. 986/68, at »støtten til en bestemt mængde skummetmælk, der er forarbejdet til foderblanding, svarer til den støtte, som ville blive ydet for den mængde skummetmælkspulver, som kan fremstilles af den tilsvarende mængde skummetmælk«, er det herved på den anden side ikke sagt, at det støttebeløb, der ydes for en bestemt mængde skummetmælkspulver, strengt skal svare til det støttebeløb, som ydes for den mængde skummetmælk, der er nødvendig til fremstilling af den nævnte mængde skummetmælkspulver. Den matematiske lighed, der er foreskrevet i artikel 2, stk. 1, litra d), i forordning nr. 986/68, gælder kun for skummetmælk, der er fremstillet og behandlet i et mejeri og forarbejdet til foder på den ene side, og for skummetmælkspulver bestemt til anvendelse i foder på den anden side selv om det, som sagsøgeren i hovedsagen har anført, er usædvanligt, at biandfoder af skummetmælk fremstilles industrielt. Når bortses fra disse to produkter, som befinder sig i en sammenlignelig situation, foreskriver denne bestemmelse ingen forpligtelse til at udbetale en proportionelt ens støtte for skummetmælk og skummetmælkspulver. Artikel 2 a, stk. 3, i denne forordning bestemmer tværtimod, at støtten for skummetmælk skal stå »i passende forhold til støtten fastsat for skummetmælkspulver« med virkning fra mejeriåret 1974/1975. Desuden mener jeg, at denne ordning direkte følger af den ændring, der blev indført ved Rådets forordning nr. 662/74 af 28. marts 1974 og ved Rådets forordning nr. 666/74 af samme dato. Rådets forordning nr. 662/74, der ændrer grundforordning nr. 804/68, henviser til et forslag fra Kommissionen, til en udtalelse fra forsamlingen og til en udtalelse fra Det økonomiske og sociale Udvalg. Kommissionen foreslog faktisk (dokument KOM [1974] 30 endelig af 16. januar 1974) »med henblik på en større smidighed og for om nødvendigt hurtigst muligt at kunne tage hensyn til markedsforholdenes udvikling« at anvende den i artikel 30 i forordning nr. 804/68 foreskrevne fremgangsmåde ved fastsættelse af støtte for skummetmælk og skummetmælkspulver, der anvendes til dyrefoder, i overensstemmelse med de kriterier, der skal fastsættes i medfør af artikel 10, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 804/68. Rapporten fra J. Scott-Hopkins af 12. februar 1974, der blev fremlagt på vegne af landbrugsudvalget til Kommissionens og Rådets forslag til forordninger om fastsættelse af priserne for visse landbrugsprodukter og om visse foranstaltninger, omtalt i Kommissionens memorandum om tilpasning af den fælles landbrugspolitik (dokument nr. 366/73 af 12. februar 1974), anfører intet herom. Under mødet den 14. februar 1974 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning vedrørende denne rapport (EFT C 23 af 8. marts 1974, s. 37), men denne beslutning henviser ikke særlig til overførslen af kompetence. Denne fremgangsmåde kan give anledning til kritik i forhold til traktatens artikel 43, stk. 2. Der er desuden heller ikke blevet taget hensyn til, at forordning nr. 662/74 foreskrev denne overførelse af kompetence, eftersom bekendtgørelsen af 1971 fra det nederlandske interventionsorgan foreskriver, at der »på grundlag af de ved eller i henhold til forordningen fastsatte ... betingelser, for forarbejdning af skummetmælkspulver og/eller skummetmælk til mælkeerstatninger fra 1. januar 1978 til producenten af dette foder [udbetales] en støtte, ... som andrager aet i nederlandsk valuta udtrykte beløb, som Rådet for De europæiske Fællesskaber ved eller i henhold til EØF-forordningen om mælk og mejeriprodukter har fastsat i europæiske regningsenheder«. Jeg skal dog ikke anføre mere om dette punkt, eftersom sagsøgeren i hovedsagen ikke har rejst tvivl om gyldigheden af forordning nr. 662/74, eller forordning nr. 666/74, og da den nationale ret ikke har stillet Domstolen noget spørgsmål herom. Det står fast, at indholdet af artikel 2 a, stk. 3, andet afsnit, i Rådets forordning nr. 986/68 (som ændret ved forordning nr. 666/74) klart afviger fra indholdet af forordningens artikel 2, stk. 1, litra d). Begrebet »passende forhold« er pr. definition ikke synonymt med begrebet »lighed«. Dette viser, at Rådet har tilsigtet at overlade Kommissionen en vis skønsmargen, inden for hvilken den skal tage hensyn til de i artikel 2 a, stk. 1, nævnte elementer og ikke kun den mængde skummetmælk, som er nødvendig til fremstillingen af 100 kg skummetmælkspulver. Rådet har kun forbeholdt sig kompetence til at fastsætte den margen, inden for hvilken Kommissionen skal fastsætte støttebeløbet for skummetmælkspulver; fastsættelsen af støttebeløbet for skummetmælk følger af fastsættelsen af støtten for skummetmælkspulver, og skal stå i et »passende forhold« hertil. Den anfægtede forordning bærer ganske vist datoen den 19. maj, mens Rådets forordning nr. 1042/78, der fastsætter den margen, inden for hvilken støtten til skummetmælkspulver kan fastsættes, først blev udstedt den 22. maj, hvilket på en måde beviser, at Kommissionens fastsættelse gik forud for Rådets, men da de to forordninger er trådt i kraft samme dato, mener jeg ikke, at denne anomali bør have nogen følger. Det af Kommissionen fastsatte beløb for skummetmælkspulver, 43 RE nr. 100 kg, ligger inden for den af Rådet forud fastsatte margen (38-48 regningsenheder), ja nøjagtigt midt mellem det foreskrevne minimum og maksimum. For det tilfælde, hvor støttebeløbet for skummetmælk lovligt kunne have været fastsat til et niveau, der adskilte sig fra støttebeløbet for skummetmælkspulver, anfører sagsøgeren i hovedsagen for det andet, at Kommissionen har undladt at fastsætte den i artikel 2, stk. 1, litra a), i Rådets forordning nr. 986/68 omhandlede maksimalpris for skummetmælk, samtidig med at Kommissionen fastsatte støttebeløbet for skummetmælk, skønt dette beløb ikke længere svarede til støttebeløbet for skummetmælkspulver. En sådan maksimalpris er ganske vist blevet fastsat ved artikel 3 i Kommissionens forordning nr. 1105/68 af 27. juli 1968, og en sådan fastsættelse er aldrig siden blevet forlænget. Når henses til, at artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 804/68 først blev ændret i 1974, er det desuden tvivlsomt, om Kommissionen havde kompetence til at gøre dette. Den har ganske vist nu beføjelse til at foretage denne fastsættelse. Jeg mener imidlertid, at artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning nr. 986/68 (som ændret ved Rådets forordning nr. 491/70) ikke medfører nogen forpligtelse til at fastsætte et maksimum for den pris, til hvilken skummetmælk, der er fremstillet og behandlet i et mejeri, sælges til bedrifter, hvor mælken anvendes til foder, end ikke, når støttebeløbet for denne mælk adskiller sig fra støttebeløbet for skummetmælkspulver; det er derimod altid nødvendigt, at skummetmælk denatureres eller underkastes en administrativ kontrol, der frembyder tilsvarende garantier. Da de elementer, som der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af støttebeløbet, i vidt omfang falder sammen med de elementer, der skal lægges til grund ved den eventuelle fastsættelse af en maksimalpris, kan det antages, at sidstnævnte er uden betydning for fastsættelsen af støtten. Det fremgår i det mindste — når man ser bort fra den totalt uforståelige franske version — af betragtningerne til Kommissionens forordning nr. 675/72 af 29. marts 1972: støttebeløbene for skummetmælk og støtten til skummetmælkspulver gør det muligt at opgive den i forordning nr. 1105/68 foreskrevne maksimalpris. Overholdelsen af de ved artikel 2 a indførte kriterier fritager Kommissionen for at fastsætte den i artikel 2 omhandlede maksimalpris. Derimod foreskriver artikel 2 a, stk. 4, i forordning nr. 986/68 (som ændret ved forordning nr. 2624/77) i meget mere bydende vendinger, at støtten skal være højere end i det tilfælde, at stk. 3 skulle anvendes ved fastsættelsen af den maksimalpris, til hvilken skummetmælk, der er fremstillet og behandlet i ét mejeri, sælges til bedrifter, hvor den anvendes til foder (især til svin og fjerkræ), når bortses fra unge kalve. Efter at Kommissionen har gjort brug af muligheden for at anvende et andet niveau for den særlige støtte til skummetmælkspulver, der skal anvendes til foder (forordning nr. 1844/77 af 10. august 1977), har den faktisk fastsat denne maksimalpris (jf. artikel 3 i forordning nr. 2793/77 af 15. december 1977 og forordning nr. 1077/80 af 30. april 1980). Endelig gør sagsøgeren i hovedsagen gældende, at den anfægtede forordning ikke er forsynet med grunde i det omfang, den indfører en forskel i støttebeløbene; dette udgør en krænkelse af traktatens artikel 90. Det er klart, at de indledende bemærkninger, betragtningerne til og bestemmelserne i denne forordning er temmelig lakoniske. Men da det drejer sig om en forordning, som Kommissionen har udstedt under udøvelse af sit frie skøn, og som følger en praksis, der går tilbage til 1976, kunne dens begrundelse være summarisk. Inden for rammerne af nærværende sag har Kommissionen kun i ringe omfang redegjort for de elementer, som den mente at måtte tage hensyn til, og Kommissionens forklaringer går i øvrigt i samme retning, som de indlæg, den har indgivet i sagerne Buys og firma Denkavit Futtermittel, som Domstolen har afgjort henholdsvis den 8. oktober 1979 (Sml., s. 3205) og den 15. november 1979 (Sml., s. 3440). Mens industrielle dyreopdrættere udelukkende anvender industrielt fremstillede mælkeerstatninger, anvender landbrugsbedrifter i vidt omfang mælk fra deres egen bedrift: de anvender til dels direkte den mælk, der fremstilles af deres malkekvæg, som foder (5 % af den samlede mælkeproduktion i Fællesskabet anvendes på denne måde), og som foder anvender de også den skummetmælk, som de aftager fra det mejeri, til hvilket de har leveret deres mælk (mere end to millioner tons skummetmælk anvendes på denne måde hvert år). Det fremgår i det store og hele af statistikkerne, at kalve i maj 1979 for en tredjedels vedkommende blev opfedet med mælk eller skummetmælk i landbrugsbedrifter, og for to tredjedels vedkommende med skummetmælkspulver, der indgik i industrielt fremstillet foder. Kødet fra kalve, der er opfedet med mælk, er ligeså »hvidt«, som kødet fra kalve, der er opfedet med mælkeerstatninger; kødet fra de førstnævnte kalve er også af bedre kvalitet end kødet fra de sidstnævnte kalve. Det er da også dyrere at anvende mælk eller skummetmælk end mælkeerstatninger. Jeg mener, at disse forklaringer er troværdige. Domstolen har herved i dommene i sagerne Denkavit Futtermittel af 13. juni 1978 (Sml., s. 1317) og af 15. november 1979 (Sml., s. 3439) antaget, at industrielle dyreopdrættere lovligt havde kunnet udelukkes fra den støtte, der var foreskrevet ved Rådets forordning nr. 2464/69 som følge af den tyske revaluering i 1969. Forklaringerne er desuden i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne retningslinjer, især forordning nr. 876/77 af 26. april 1977, hvorfra jeg skal citere følgende betragtninger: »på grund af de høje omkostninger, som følger af. en vedvarende offentlig oplagring, bør der træffes særlige foranstaltninger, som kan bevirke, at skummetmælk anvendes til andet end fremstilling af skummetmælkspulver ...; med henblik på at anvende mest muligt flydende skummetmælk til foderbrug er det nødvendigt at stimulere afsætningen af skummetmælk, der anvendes til dyrefoder, undtagen til unge kalve ...«. Selv om det biandfoder, der er fremstillet af skummetmælkspulver, i mindre omfang anvendes til masseopfedning af kvæg, og især kalve, i forhold til mælk fremstillet på bedriften, er det en god ting; denne udvikling kan desuden formindske udbuddet af skummetmælk til intervention, som belaster Fællesskabets budget tungt. De af Kommissionen fremlagte tal vedrørende udviklingen i den offentlige oplagring af skummetmælkspulver, regnet fra mejeriåret 1976/1977 viser, at vanskelighederne med at afsætte dette produkt på markedet er blevet formindsket, og at de ikke under alle omstændigheder skyldes de forskellige støttebeløb. Selv om sagsøgeren i hvedsagen ikke var adressater for den forordning, som anfængtes, kunne dette firma og intervenienterne ikke være uden kendskab til disse betragtninger. De beskylder nemlig Kommissionen for at have begået magtfordrejning til fordel for mejerierne. Det er muligt, at en forståelse mellem mejerier — kooperative virksomheder eller andre — og fabrikanter, der anvender skummetmælkspulver, eller opdrættere, som er forbundet med dem, eller endog eksistensen af en dominerende stilling for mejerierne medfører, at de »uafhængige« producenter af industrielt fremstillet foder, til forskel fra opdrættere eller fabrikanter, der anvender skummetmælkspulver, og som er forbundet med mejerierne, kun vanskeligt kan købe skummetmælk eller skummetmælkspulver hos disse. Det tilkommer i dette tilfælde Kommissionen at undersøge denne situation med henblik på traktatens artikler 85 og 86. Men det må heller ikke glemmes, at de »uafhængige« industrielle fabrikanter også er forbundet med et vist antal opdrættere ved såkaldte »integra-tions«-kontrakter. Som svar på de af den nationale ret forelagte spørgsmål foreslår jeg, at Domstolen statuerer: gennemgangen af de af College van Beroep voor het Bedrijfsleven forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 1049/78. Såfremt Domstolen skulle finde, at Kommissionens forordning nr. 1049/78 ikke er gyldig, mener jeg, at Domstolen ligesom i dommene af 15. oktober 1980 i sagerne »Providence Agricole de la Champagne«, »Niaiseries de Beauce« og »Roquette« bør fastslås, at denne manglende gyldighed ikke har virkninger for den udbetaling af støtte, som de nationale myndigheder har foretaget på grundlag af nævnte forordning for den periode, der lå forud for datoen for Domstolens dom.