FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 6. oktober 2021 ( 1 )

Sag C-290/20

AS »Latvijas Gāze«

procesdeltagere:

Latvijas Republikas Saeima,

Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland))

»Præjudiciel forelæggelse – det indre marked for naturgas – transmissionssystem og distributionssystem for naturgas – spørgsmålet om, hvorvidt det skal tillades endelige kunder at slutte sig direkte til transmissionssystemet for naturgas«

1. Er det for at sikre et effektivt indre marked med henblik på at muliggøre salg af naturgas på ensartede vilkår på et ikke-diskriminerende grundlag og for at sikre tredjeparter en økonomisk forsvarlig og omkostningseffektiv adgang til naturgassystemet nødvendigt, at medlemsstaterne vedtager en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig? Er det kun tilladt for en endelig erhvervskunde at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas? Er en national lovgivning, som tillader endelige kunder at tilslutte sig transmissionsnettet, følgelig forenelig med direktiv 2009/73 ( 2 )?

2. Disse er nærmere bestemt de spørgsmål, som Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) har rejst i den foreliggende præjudicielle sag, og som giver Domstolen anledning til hvad angår direktiv 2009/73 at uddybe emnet om transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas, bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt det skal tillades endelige kunder at slutte sig direkte til transmissionssystemet for naturgas.

3. I nærværende forslag til afgørelse vil jeg angive årsagerne til, at direktiv 2009/73 efter min opfattelse kun pålægger medlemsstaterne forpligtelser for så vidt angår tredjeparts adgang til transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas, idet medlemsstaterne bevarer en handlefrihed med henblik på at orientere brugerne mod en given type system, med overholdelse af princippet om ikke-diskrimination og ud fra objektive betragtninger såsom nettets sikkerhed og tekniske egenskaber.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

4. Artikel 2, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) bestemmer: »2. Når Unionen i traktaterne på et bestemt område tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan Unionen og medlemsstaterne lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på dette område. Medlemsstaterne udøver deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin. Medlemsstaterne udøver på ny deres kompetence, i det omfang Unionen har besluttet at ophøre med at udøve sin.«

5. Artikel 4, stk. 2, litra a) og i), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) fastsætter: »2. Der er delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne på følgende hovedområder: a) det indre marked […] i) energi […]«

6. Følgende fremgår af 1., 3., 6., 8. og 48. betragtning til direktiv 2009/73/EF: »(1) Formålet med det indre marked for naturgas, som siden 1999 gradvist har taget form i Fællesskabet, er at stille reelle valgmuligheder til rådighed for alle forbrugere i Den Europæiske Union, privatpersoner som erhvervsdrivende, åbne nye forretningsmuligheder og fremme handelen over grænserne, så der derved kan opnås effektiviseringsgevinster, konkurrencedygtige priser og højere servicestandarder, og at bidrage til øget forsyningssikkerhed og bæredygtighed. (3) De rettigheder, der er sikret EU-borgerne i traktaten, herunder fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser og fri etableringsret, kan kun udøves i et helt åbent marked, hvor alle forbrugere frit kan vælge leverandør, og alle leverandører frit kan levere til deres kunder. (6) Uden effektiv adskillelse mellem net på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side (»effektiv adskillelse«) er der risiko for forskelsbehandling, ikke kun hvad angår netdriften, men også hvad angår incitamentet for vertikalt integrerede virksomheder til at investere tilstrækkeligt i deres net. (8) Effektiv adskillelse kan kun sikres ved at fjerne de vertikalt integrerede virksomheders incitament til at diskriminere mod konkurrenter, hvad netadgang og investeringer angår. Ejerskabsmæssig adskillelse, der indebærer udpegning af netejeren som systemoperatør og dennes uafhængighed af alle forsynings- og produktionsinteresser, er klart en effektiv og stabil måde at løse den iboende interessekonflikt på og sikre forsyningssikkerheden. Derfor betegnede Europa-Parlamentet i sin beslutning af 10. juli 2007 om udsigterne for det indre gas- og elmarked ejerskabsmæssig adskillelse på transmissionsniveauet som det mest effektive middel til at fremme investeringer i infrastruktur på en ikke-diskriminerende måde, fair netadgang for nytilkomne virksomheder og markedsgennemsigtighed. Medlemsstaterne bør derfor i forbindelse med ejerskabsmæssig adskillelse forpligtes til at sikre, at den eller de samme personer ikke har ret til at udøve kontrol over en produktions- eller forsyningsvirksomhed, samtidig med, at vedkommende udøver kontrol eller rettigheder over en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem. Omvendt bør kontrol over et transmissionssystem eller en transmissionssystemoperatør udelukke muligheden for at udøve kontrol eller rettigheder over en produktions- eller forsyningsvirksomhed. En produktions- eller forsyningsvirksomhed bør inden for disse grænser have mulighed for at have en minoritetskapitalandel i en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem. (48) Dette direktiv bør fokusere på forbrugernes interesser, og tjenesteydelsernes kvalitet bør være en central del af naturgasvirksomhedernes ansvar. Det er nødvendigt at styrke og sikre forbrugernes eksisterende rettigheder, og dette bør indebære øget gennemsigtighed. Forbrugerbeskyttelsen bør sikre, at alle europæiske forbrugere drager fordel af et konkurrencebaseret marked. Forbrugerrettighederne bør håndhæves af medlemsstaterne eller, når en medlemsstat har fastsat dette, de regulerende myndigheder.«

7. Artikel 2 i direktiv 2009/73 fastsætter: »I dette direktiv forstås ved: […] 3) »transmission«: transport af naturgas gennem net, der hovedsagelig består af højtryksrørledninger, bortset fra opstrømsrørledningsnet og bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning […] 5) »distribution«: transport af naturgas gennem lokale eller regionale ledningsnet med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning […] 24) »kunde«: en grossist eller endelig kunde, der køber naturgas, samt en naturgasvirksomhed, der køber naturgas 25) »privatkunde«: en kunde, der køber naturgas til eget husholdningsforbrug 26) »erhvervskunde«: en kunde, som køber naturgas, der ikke er til brug i egen husholdning 27) »endelig kunde«: en kunde, der køber naturgas til eget brug […]«

8. Artikel 9 i direktiv 2009/73, som har overskriften »Adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører«, bestemmer: »1. Medlemsstaterne sikrer følgende fra den 3. marts 2012: a) hver virksomhed, der ejer et transmissionssystem, optræder som transmissionssystemoperatør b) den eller de samme personer har ikke ret til: i) direkte eller indirekte at udøve kontrol over en virksomhed, der varetager produktions- eller forsyningsopgaver, og samtidig direkte eller indirekte at udøve kontrol over eller udøve rettigheder over en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem, eller ii) direkte eller indirekte at udøve kontrol over en transmissionssystemoperatør eller et transmissionssystem og samtidig direkte eller indirekte at udøve kontrol over eller udøve rettigheder over en virksomhed, der varetager produktions- eller forsyningsopgaver […] 8. Hvis transmissionssystemet den 3. september 2009 tilhører en vertikalt integreret virksomhed, kan en medlemsstat bestemme ikke at anvende stk. 1. I så tilfælde skal den pågældende medlemsstat: a) enten udpege en uafhængig systemoperatør i henhold til artikel 14 eller b) overholde bestemmelserne i kapitel IV.«

9. Direktivets artikel 23, som har overskriften »Beslutningsbeføjelse vedrørende tilkobling af lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter og industrielle kunder til transmissionssystemet«, foreskriver: »1. Transmissionssystemoperatøren fastlægger og offentliggør gennemsigtige og effektive procedurer og tariffer for ikke-diskriminerende tilkobling af lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter og industrielle kunder til transmissionssystemet. Procedurerne skal godkendes af den regulerende myndighed. 2. Transmissionssystemoperatøren har ikke ret til at nægte tilkobling af nye lagerfaciliteter, LNG-genforgasningsfaciliteter eller industrielle kunder med den begrundelse, at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse. Transmissionssystemoperatøren skal sikre tilstrækkelig indgangs- og udgangskapacitet for nye tilkoblinger.«

10. Direktivets artikel 32, som har overskriften »Tredjeparts adgang«, bestemmer i stk. 1: »Medlemsstaterne sikrer, at der indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne samt LNG-faciliteter, som bygger på offentliggjorte tariffer, der gælder alle privilegerede kunder, herunder forsyningsvirksomheder, og som anvendes objektivt og uden at diskriminere mellem systembrugere. Medlemsstaterne sikrer, at tarifferne eller de metoder, de er baseret på, er godkendt forud for deres ikrafttræden i overensstemmelse med artikel 41 af en i artikel 39, stk. 1, omhandlet regulerende myndighed, og at disse tariffer – og metoderne, hvor kun disse godkendes – offentliggøres, inden de træder i kraft.«

B. Lettisk ret

11. Enerģētikas likums (den lettiske energilov af 3.9.1998, Latvijas Vēstnesis, 1998, nr. 273/275, herefter »energiloven«), artikel 841, stk. 1.

II. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

12. AS »Latvijas Gāze« (herefter »sagsøgeren i hovedsagen«) er en vertikalt integreret naturgasvirksomhed, der sikrer transmission, distribution, markedsføring, køb og oplagring af naturgas i Letland.

13. Inden liberaliseringen af naturgasmarkedet i Letland, dvs. indtil den 3. april 2017, var sagsøgeren i hovedsagen den eneste naturgasvirksomhed på det lettiske marked.

14. Efter denne dato blev aktieselskabet Conexus Baltic Grid oprettet og udskilt fra sagsøgeren i hovedsagen, og det fik overdraget den nationale infrastruktur til transmission af naturgas og det eneste system til transmission af naturgas. Sagsøgeren i hovedsagen er ikke aktionær i dette aktieselskab.

15. Desuden blev aktieselskabet Gaso oprettet og udskilt fra sagsøgeren i hovedsagen som et separat datterselskab, der distribuerer naturgas på Letlands område i henhold til en licens. Sagsøgeren i hovedsagen er eneaktionær i dette aktieselskab, og i henhold til denne licens er aktieselskabet Gaso den eneste operatør af distributionssystemet for naturgas i Letland, der sikrer levering af naturgas fra transmissionssystemet til de endelige forbrugere.

16. Energilovens artikel 841, stk. 1, blev indført i den pågældende lov i lettisk ret ved ændringer i 2016, som bl.a. var nødvendige for at opfylde kravene i direktiv 2009/73 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF.

17. I henhold til denne bestemmelse i lettisk ret godkender Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (kommissionen for regulering af offentlige tjenester, herefter »den lettiske regulerende myndighed«), dvs. den lettiske regulerende myndighed som omhandlet i direktiv 2009/73, de regler for tilslutning til transmissionssystemet og distributionsnettet for naturgas, som operatøren af det nævnte transmissions- og distributionssystem har fastsat.

18. Den 18. april 2019 vedtog den lettiske regulerende myndighed afgørelse nr. 1/7 ( 3 ), der bl.a. fastsætter, at enhver bruger af naturgas kan tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas uden at gå igennem distributionssystemoperatøren.

19. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen har den lettiske regulerende myndighed ikke tilladelse til at vedtage en sådan afgørelse, der giver enhver slutbruger af naturgas mulighed for at frakoble sig distributionssystemet for naturgas og direkte tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at slutbrugeren skal tilslutte sig naturgasnettet via distributionsnettet for naturgas, der drives af distributionssystemoperatøren.

20. Den lettiske regulerende myndighed er derimod af den opfattelse, at medlemsstaterne skal sikre industrielle kunders faciliteter en ikke-diskriminerende tilslutning til transmissionssystemet for naturgas. Ifølge den lettiske regulerende myndighed omfatter hverken den nationale lovgivning eller direktiv 2009/73 begrænsninger af naturgaskunders ret til at slutte sig direkte til transmissionssystemet for naturgas.

21. Henset til mulige økonomiske tab og den angivelige krænkelse af de ved licensen opnåede rettigheder har sagsøgeren i hovedsagen anlagt en sag om forfatningsstridighed ved Satversmes tiesa (forfatningsdomstol), idet sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at afgørelse nr. 1/7 er i strid med Republikken Letlands forfatning og energiloven, samt at selve energilovens artikel 841, stk. 1, er i strid med forfatningen. I det samme søgsmål har sagsøgeren i hovedsagen også påberåbt sig tilsidesættelsen af de EU-retlige bestemmelser inden for energisektoren.

22. På denne baggrund har Satversmes tiesa (forfatningsdomstol) udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen: »1) Skal artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv [2009/73] fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde dels kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig, og systemoperatøren dels er forpligtet til at tillade den pågældende at tilslutte sig det pågældende system? 2) Skal artikel 23 i direktiv [2009/73] fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig erhvervskunde (dvs. kun en industriel kunde) tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas? 3) Skal artikel 23 i direktiv [2009/73], navnlig begrebet »nye […] industrielle kunder«, fortolkes således, at denne artikel fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig erhvervskunde (dvs. kun en industriel kunde), som ikke tidligere har været tilsluttet distributionssystemet, tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas? 4) Skal artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 fortolkes således, at [disse bestemmelser] er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transport af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem?«

III. Retlig bedømmelse

A. (Fælles) formål med direktiv 2009/73 og 2009/72 om regler for det indre marked for naturgas og elektricitet

23. Direktiv 2009/72 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og direktiv 2009/73 om fælles regler for det indre marked for naturgas, der er blevet vedtaget inden for rammerne af »den tredje energipakke«, har som fælles mål at oprette et effektivt indre marked med henblik på at muliggøre salg af elektricitet og naturgas i EU på ensartede vilkår på et ikke-diskriminerende grundlag og uden begrænsninger samt at sikre tredjeparter en økonomisk forsvarlig og omkostningseffektiv adgang til elnettet og naturgassystemet.

24. Eftersom det indre marked for naturgas og det indre marked for elektricitet har en lignende struktur, har de relevante bestemmelser i disse to direktiver et lignende indhold. Derfor kan Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af direktiv 2009/72 om elektricitet, for så vidt som den fortolker bestemmelser med lignende indhold, efter min opfattelse finde anvendelse på fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2009/73 og dermed på markedet for naturgas.

25. Det fremgår af første, tredje, sjette og ottende betragtning til direktiv 2009/73, at det indre marked for naturgas i EU har til formål at stille reelle valgmuligheder til rådighed for alle forbrugere i EU, privatpersoner som erhvervsdrivende.

26. I denne henseende finder jeg det nødvendigt indledningsvis at afklare rækkevidden af begrebet »valgmuligheder« for forbrugerne i EU, hvilket vil være nyttigt i den følgende bedømmelse. For det første fastsætter direktivet en generel ret til »adgang« til naturgassystemet, opfattet som retten til at blive forsynet med naturgas, hvilken omfatter kvaliteten, regelmæssigheden og omkostningerne af ydelsen. For det andet garanterer direktivet »tilslutning«, der i en teknisk sammenhæng skal opfattes som den fysiske tilslutning til systemet ( 4 ).

27. I denne sammenhæng udøver forbrugerne – såvel privatpersoner som erhvervsdrivende – deres ret til adgang til naturgassystemet via en leverandør, som de pågældende kunder frit kan vælge. I dette øjemed skal leverandørerne have uhindret adgang til naturgassystemet ( 5 ).

28. Heraf følger, idet jeg vil uddybe dette emne yderligere i forbindelse med vurderingen af de præjudicielle spørgsmål, at »retten til adgang« ikke er helt sammenfaldende med »retten til at blive tilsluttet«: Den første må ikke begrænses – bortset fra de i direktivet fastsatte undtagelser – og er tildelt fuldt ud og eksklusivt til enhver forbruger i EU; den anden vedrører de tekniske regler for tilslutning til systemet, hvorfor den nøjagtigt reguleres i EU-retten og medlemsstaternes lovgivninger, og denne regulering kan variere på grundlag af de tekniske og energipolitiske situationer i den enkelte medlemsstat, selvsagt med overholdelse af de generelle principper i EU-retten.

29. Inden direktiv 2009/73 trådte i kraft, savnede medlemsstaterne en lovgivning, som sikrede ikke-diskriminerende netadgang og myndighedstilsyn på samme effektive niveau.

30. Efter ikrafttrædelsen af direktiv 2009/73 pålægger EU-retten adskillelsen mellem transmissionssystemet og distributionssystemet på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side, selv om medlemsstaterne – som det vil blive uddybet nedenfor – frit kan vælge mellem forskellige ordninger. Uden effektiv adskillelse mellem transmissionssystemet og distributionssystemet på den ene side og produktions- og forsyningsvirksomhed på den anden side er der risiko for forskelsbehandling hvad angår systemdriften.

31. Denne forskelsbehandling kan eksempelvis opstå, når en vertikalt integreret økonomisk aktør beskæftiger sig med produktion og forsyning af naturgas og samtidig driver et transmissionssystem for naturgas og et distributionssystem for naturgas. I så fald er det muligt, at den vertikalt integrerede økonomiske aktør ikke er interesseret i at sikre, at eventuelle konkurrenter på markedet for produktion eller forsyning af naturgas har adgang til et transmissionssystem for naturgas eller et distributionssystem for naturgas, som den pågældende aktør driver.

32. Dette vanskeliggør udøvelsen af de ved traktaterne sikrede frihedsrettigheder, idet ikke alle forbrugere frit kan vælge deres leverandør, og ikke alle leverandører frit kan forsyne deres kunder.

33. I denne sammenhæng er formålet med direktiv 2009/73 at sikre brugere af naturgas retten til adgang til naturgassystemet, idet medlemsstaterne kan vælge, til hvilken type system tilslutningen skal finde sted.

B. De tre ordninger for adskillelse og den nuværende situation i Letland

34. De nye bestemmelser i naturgasdirektivet har indført en strukturmæssig adskillelse mellem transmission (transmission) af naturgas på den ene side og produktion og forsyning (supply) af naturgas på den anden side. Som anført ovenfor tilsigter disse bestemmelser at løse interessekonflikter og at sikre, at transmissionssystemoperatøren (transmission system operator, TSO) for naturgas træffer sine afgørelser uafhængigt og ikke diskriminerer netbrugerne ( 6 ).

35. I henhold til artikel 9 i direktiv 2009/73 kan medlemsstaterne vælge mellem tre ordninger for adskillelse af transmissionssystemer og transmissionssystemoperatører (fra produktions- og forsyningsvirksomheder): – ejerskabsmæssig adskillelse (ownership unbundling) ( 7 ) – uafhængig systemoperatør (independent system operator, ISO) ( 8 ) – uafhængig transmissionssystemoperatør (independent transmission operator, ITO) ( 9 ).

36. Med hensyn til den foreliggende situation præciserer forelæggelsesafgørelsen ikke udtrykkeligt den af Letland valgte ordning.

37. Det synes imidlertid at fremgå af de oplysninger, som jeg råder over ( 10 ), at Letland har valgt den første ordning, dvs. ejerskabsmæssig adskillelse. Allerede i udtalelsen fra Europa-Kommissionen af 25. juli 2018, Latvia – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ), blev det anført, at Conexus havde anmodet om certificering af ordningen for ejerskabsmæssig adskillelse ( 12 ).

38. Når denne ordning er indført, handler enhver virksomhed, der ejer et transmissionssystem, i egenskab af transmissionssystemoperatør. Derfor må virksomheden ikke samtidigt kontrollere eller udøve stemmerettigheder i produktions- og forsyningsvirksomheder. Selvsagt må en og samme virksomhed ikke kontrollere produktions- og forsyningsvirksomheder samtidigt med, at den kontrollerer eller udøver stemmerettigheder i transmissionssystemoperatøren ( 13 ).

39. Idet den lettiske regering og Kommissionen har præciseret følgevirkningerne af denne udtalelse, har de begge påpeget, at den lettiske regulerende myndighed i en afgørelse konstaterede, at betingelserne for certificering af Conexus Baltic Grid i henhold til ordningen for ejerskabsmæssig adskillelse var opfyldt ( 14 ).

C. De præjudicielle spørgsmål

40. De præjudicielle spørgsmål kan sammenfattes således: Den forelæggende ret ønsker først og fremmest oplyst, om artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning såsom afgørelse nr. 1/7, hvorefter enhver endelig kunde dels kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig, og systemoperatøren dels er forpligtet til at tillade den pågældende at tilslutte sig det pågældende system (det første spørgsmål). Desuden ønskes oplyst, om artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at den nationale lovgivning kun skal tillade, at visse kategorier af kunder tilslutter sig transmissionssystemet for naturgas (det andet og det tredje spørgsmål). Afslutningsvis ønsker den forelæggende ret oplyst, for det tilfælde at det første spørgsmål besvares benægtende, hvorvidt direktivets artikel 2, nr. 3), og artikel 23 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning af denne art (det fjerde spørgsmål).

41. Sammenfattende defineres begrebet »transmission« i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/73 som transport af naturgas gennem net, bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning.

42. Artikel 23 i direktiv 2009/73 regulerer derimod tilkobling af industrielle kunder til transmissionssystemet og foreskriver, at transmissionssystemoperatøren ikke har ret til at nægte tilkobling af nye industrielle kunder med den begrundelse, at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse.

43. Afslutningsvis bestemmes det i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73, at medlemsstaterne sikrer, at der indføres en ordning for tredjeparts adgang til transmissions- og distributionssystemerne, som bygger på offentliggjorte tariffer, der gælder alle privilegerede kunder, herunder forsyningsvirksomheder, og som anvendes objektivt og uden at diskriminere mellem systembrugere.

1. Indledende betragtninger og parternes standpunkter

44. Som sagsøgeren i hovedsagen, den lettiske regulerende myndighed, Kommissionen, den finske og den polske regering har anført ( 15 ), skal det indledningsvis påpeges, at den omstændighed, at kapitel IV i direktiv 2009/73 har overskriften »Uafhængige transmissionsoperatører«, er tilstrækkelig til at fastslå, at bestemmelserne i artikel 23, som er indeholdt i dette kapitel, kun finder anvendelse i den situation, hvor en medlemsstat har valgt den tredje ordning for adskillelse, dvs. den uafhængige transmissionssystemoperatør.

45. Denne fortolkning understøttes af 16. betragtning til direktiv 2009/73, hvorefter det gennem »specifikke tillægsregler« bør sikres, at løsningerne med en uafhængig systemoperatør (den anden ordning) eller en transmissionssystemoperatør (den tredje ordning) bliver fuldt ud effektive. Disse specifikke tillægsregler er anført i artikel 9, stk. 8, litra b), i direktiv 2009/73, som udtrykkeligt henviser til bestemmelserne i kapitel IV. Denne tilgang afspejler karakteren af den første ordning for adskillelse, inden for hvilken fastsættelsen af en strukturmæssig adskillelse mellem transmission på den ene side og produktion og forsyning på den anden side dels kræver en mindre omfattende kontrol i forhold til de øvrige to ordninger for adskillelse, dels indebærer en mindre økonomisk byrde for både transmissionssystemoperatøren og den nationale regulerende myndighed.

46. Det skal tilføjes, at Domstolen allerede har fastslået, at de »specifikke tillægsregler« ikke finder anvendelse, når medlemsstaten vælger den første ordning for adskillelse ( 16 ).

47. Endvidere har Kommissionen i sin fortolkende meddelelse ( 17 ) fremhævet, at når en medlemsstat har valgt en specifik ordning for adskillelse, skal alle kriterier i den valgte ordning være opfyldt. Det er ikke tilladt at sammensætte kriterier fra forskellige ordninger for at skabe en ny ordning for adskillelse, som ikke er fastsat i direktivet. Den eneste undtagelse er fastsat i artikel 9, stk. 9, hvorefter en medlemsstat kun kan bestemme ikke at anvende stk. 1 i artikel 9 (den første ordning for adskillelse), hvis transmissionssystemet tilhører en vertikalt integreret virksomhed, og der er indført ordninger, der sikrer transmissionssystemoperatørens uafhængighed mere effektivt end bestemmelserne i kapitel IV (artikel 17-23), hvilke bestemmelser omfatter den tredje ordning for adskillelse.

48. I lyset af samtlige ovenstående overvejelser er den fortolkning, som er foreslået i indlæggene fra hovedparten af procesdeltagerne (sagsøgeren i hovedsagen, den lettiske regulerende myndighed, Kommissionen, den finske og den polske regering), og ifølge hvilken artikel 23 ikke finder anvendelse i den af hovedsagen omhandlede situation, fordi Letland har valgt den første ordning for adskillelse, dvs. ejerskabsmæssig adskillelse, som kun er omfattet af bestemmelserne i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2009/73 efter min opfattelse korrekt.

49. Under alle omstændigheder mener jeg, at det er hensigtsmæssigt at bidrage med en fortolkning af de omhandlede bestemmelser, herunder artikel 23, fordi hovedsagens parter har afvigende standpunkter herom.

50. På den ene side har EU-lovgiver ifølge sagsøgeren i hovedsagen bestemt, at en naturgaskunde har ret til netadgang, men har under ingen omstændigheder haft til hensigt at tillade den endelige kunde selv at vælge typen af tilslutning til naturgasnettet, og således at omgå distributionssystemet for naturgas og dets operatør. Såfremt distributionsnetoperatøren ikke er i stand til at levere ydelser i form af distribution af naturgas af tekniske eller andre grunde eller af en hvilken som helst anden objektiv grund, kan en medlemsstats nationale lovgivning også tillade, at kunderne slutter sig direkte til transmissionssystemoperatøren.

51. Derfor finder artikel 23 i direktiv 2009/73 kun anvendelse på en specifik gruppe af naturgaskunder, de »nye […] industrielle kunder«, dvs. industrielle kunder, som ikke tidligere har været tilsluttet naturgasforsyningsnettet i sin helhed, transmissionsnettet eller distributionsnettet.

52. Den polske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at sikre enhver bruger tilslutning. I princippet er det dog ikke forbudt for medlemsstaterne at vedtage nationale bestemmelser, der tillader, at endelige kunder tilslutter sig transmissionsnettet eller distributionsnettet på grundlag af et objektivt kriterium som eksempelvis tilslutningskapaciteten. En fastsættelse af, at kun visse forbrugerkategorier tillades at tilslutte sig transmissionssystemet, er ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, fordi denne undtagelse er begrundet i objektive tekniske sikkerhedsregler.

53. I denne henseende har den lettiske regulerende myndighed erindret om, at de tilslutningsomkostninger, som den endelige kunde skal afholde for at tilslutte sig transmissionssystemet, kan være markant højere end omkostningerne ved at tilslutte sig distributionssystemet. Følgelig er der ingen grund til at pålægge begrænsninger for de endelige kunders tilslutning til transmissionsnettet, eksempelvis privatkunder, fordi tilslutningsomkostningerne er uforholdsmæssige i forhold til fordelene for en endelig kunde af denne kategori. Med andre ord kan den endelige kunde savne anledning til at tilslutte sig transmissionssystemet, hvis distributionssystemet kan levere vedkommende naturgas med tilstrækkeligt volumen og tryk, og desuden til markant lavere priser.

54. Den lettiske regulerende myndighed er enig med Kommissionen i, at de tekniske egenskaber af et rørledningsnet og betingelserne for sikker drift af transmissionsnettet og distributionsnettet udgør objektive kriterier, hvortil der skal tages hensyn med henblik på at orientere kunderne mod en given type net.

55. Den lettiske regering har på den anden side gjort gældende, at naturgaskunder i medfør af artikel 23 i direktiv 2009/73 har ret til at blive forsynet med naturgas ikke alene fra distributionsnettet, men også fra transmissionsnettet for naturgas. Følgelig ville det være i strid med det i direktivet fastsatte princip om ikke-diskrimination at inddele naturgaskunder i kategorier.

2. Det første præjudicielle spørgsmål

56. Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde dels kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig, og systemoperatøren dels er forpligtet til at tillade den pågældende at tilslutte sig det pågældende system.

57. For at besvare det første præjudicielle spørgsmål er det nødvendigt igen at tage sondringen op mellem adgang og tilslutning, som jeg allerede har beskrevet i afsnittet om formålene med direktiv 2009/73. Denne sondring er således hensigtsmæssig for at forstå dels rækkevidden af det i direktivets artikel 32, stk. 1, fastsatte princip om tredjeparts adgang, dels tilslutningen af industrielle kunder til transmissionsnettet som omhandlet i artikel 23 i direktiv 2009/73.

58. Som anført forstås der ved ordet »adgang« retten til at bruge naturgassystemet. Ordet »tilslutning« svarer derimod til den fysiske tilslutning til nettet.

59. Denne fortolkning er understøttet i praksis fra Domstolen, som allerede i Sabatauskas-dommen ( 18 ) udtalte sig angående princippet om tredjeparts adgang til det indre marked for elektricitet.

60. Domstolen fastslog, at artikel 20 i direktiv 2003/54 ( 19 ) skulle fortolkes således, at bestemmelsen alene definerede medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår tredjeparters adgang og ikke tilslutning til transmissions- og distributionssystemerne for elektricitet, og at den ikke foreskrev, at den ordning for adgang til systemerne, som medlemsstaterne skulle iværksætte, skulle give de privilegerede kunder mulighed for frit at vælge, hvilken type net de ønskede at tilslutte sig. Selv om medlemsstaterne bevarede en handlefrihed med henblik på at orientere netbrugerne mod den ene eller den anden type net, påpegede Domstolen, at dette skulle ske med ikke-diskriminerende begrundelser og ud fra objektive betragtninger.

61. For så vidt som det indre marked for naturgas og det indre marked for elektricitet har en lignende struktur, og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 er affattet næsten identisk med artikel 20, stk. 1, i direktiv 2003/54, kan det konkluderes, at artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 definerer medlemsstaternes forpligtelser alene med hensyn til adgangen, men ikke tilslutningen af tredjeparter til transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas, og at denne artikel ikke fastsætter, at medlemsstaterne skal indføre en ordning for adgang til nettene, hvorefter den endelige kunde frit kan vælge, hvilken type system den pågældende tilslutter sig. Det afgørende er, at medlemsstaterne udøver deres handlefrihed med henblik på at orientere brugerne mod en given type net på et ikke-diskriminerende grundlag og ud fra objektive betragtninger.

62. Det forhold, at EU-lovgiver kun har villet definere medlemsstaternes forpligtelser for så vidt angår tredjeparts adgang og ikke vedrørende tilslutningen er endvidere bekræftet af indholdet af artikel 35 og 36 i direktiv 2009/73, hvis bestemmelser udtømmende fastsætter de tilfælde, hvor naturgasvirksomheder kan nægte tredjeparter adgang til systemet.

63. Direktivet tilstræber nemlig at afbalancere to interesser, nemlig anerkendelsen af retten til fri netadgang og forfølgelsen af en effektiv energipolitik. På den ene side står således nødvendigheden af at gennemføre princippet om ikke-diskrimination fuldstændigt, for så vidt angår tredjeparts adgang, og på den anden side behovet for at fastsætte undtagelser fra dette princip i en række tilfælde, såsom eksempelvis når der etableres en ny infrastruktur.

64. Rationalet bag princippet om tredjeparts adgang i naturgassektoren er at sikre, at eventuelle konkurrenter får adgang til de vigtigste net, når der ikke er rimelige alternativer. Dette princip omfatter ikke alene eksisterende, men også nye infrastrukturer. En streng anvendelse af dette princip ville dog kunne medføre forvridninger, idet etableringen af en ny infrastruktur, især i naturgassektoren, er forbundet med betydelige omkostninger, og investorerne vil sikre sig, at de kan få dækket deres finansiering. Investorerne foretrækker derfor at indgå aftaler om eksklusiv brug i en lang periode, hvilket garanterer dem betydelige indtægter. En negativ konsekvens af disse eneretsaftaler ville være, at eventuelle konkurrenter hindres i at opnå adgang til markedet, og således, at der foreligger risiko for, at konkurrencevilkårene fordrejes. Hvis princippet om tredjeparts frie adgang derimod blev anvendt overdrevent restriktivt også i tilfælde af etableringen af nye infrastrukturer, ville det kunne fjerne investorernes incitament til at finansiere disse projekter; i konsekvens heraf ville naturgasnettets kapacitet ikke styrkes, og der ville foreligge en risiko for, at hele sektoren lider skade på langt sigt ( 20 ).

65. På grundlag af disse betragtninger er det åbenlyst, at princippet om ikke-diskrimination med hensyn til indførelsen af en ordning for tredjeparts adgang til transmissionssystemet og distributionssystemet ikke er et absolut princip. På tilsvarende måde kan retten til ubegrænset tilslutning til transmissionssystemet have negative følger for energimarkederne og i sidste ende skade forbrugerne.

66. Som anført i forslaget til afgørelse i Sabatauskas-sagen ( 21 ) kan det ikke udelukkes, at en kunde kan være sluttet direkte til transmissionssystemet. Imidlertid skal denne mulighed være begrænset på grundlag af objektive kriterier som eksempelvis købsvolumen eller købsegenskaber.

67. Almene hensyn taler for indførelsen af en sådan begrænsning; at hindre tilslutningen af små forbrugere til transmissionsnettet ville kunne begrundes i behovet for at optimere driften af transmissionsnettet og distributionsnettet. Tilslutningen af et stort antal små kunder til transmissionsnettet ved en mangedobling af udtagningspunkterne ville kunne have negativ indflydelse på nettets sikkerhed og driftsmæssige pålidelighed. Derimod ville en begrænsning af denne art bevirke en reducering af antallet af udtagningspunkter fra transmissionsnettet og øge brugen af eksisterende distributionsinfrastrukturer.

68. Dog ville distributionssystemerne muligvis ikke have den tilstrækkelige tekniske kapacitet til at dække efterspørgslen på store mængder naturgas fra store kunder, der da ville have brug for at slutte sig direkte til transmissionsnettet.

69. De af sagsøgeren i hovedsagen udtrykte problemstillinger som følge af, at den nationale lovgivning tillader, at enhver kunde slutter sig direkte til transmissionssystemet for naturgas, er efter min opfattelse imidlertid ikke fuldt ud grundede. Som Kommissionen har fremhævet ( 22 ), er tilslutningen til transmissionsnettet reelt kun aktuel for en begrænset kategori af endelige kunder, hvis de i afgørelse nr. 1/7 fastsatte tekniske krav tages i betragtning.

70. Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at efterprøve, om retten til at blive sluttet direkte til transmissionsnettet kan begrænses af grunde knyttet til energipolitikken eller sikkerheden (med henblik på at optimere brugen af nettet), af tekniske grunde (under hensyntagen til bl.a. kravene angående gastrykket) og af grunde knyttet til nettets effektivitet ( 23 ).

71. Disse tilslutningsregler fremmer konkurrencen på markedet for naturgasforsyning, fordi de sætter kunderne i stand til at vælge typen af tilslutning på baggrund af tilslutningskapaciteten samt deres behov og krav. Dette tilskynder netoperatørerne til at forbedre effektiviteten og forøge præstationerne i deres faciliteter med henblik på at tilbyde kunderne mere attraktive ydelser.

72. På denne baggrund skal spørgsmålet fra den forelæggende ret efter min opfattelse besvares med, at artikel 23 og artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 ikke skal fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter enhver endelig kunde kan vælge, hvilken type system – transmissions- eller distributionssystemet – den pågældende tilslutter sig.

73. Artikel 32, stk. 1, i direktiv 2009/73 pålægger nemlig medlemsstaterne forpligtelser for så vidt angår tredjeparts adgang, men ikke tilslutning, til naturgasforsyningssystemet, idet medlemsstaterne bevarer en handlefrihed med henblik på at orientere netbrugerne mod den ene eller den anden type system, mens medlemsstaternes forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 23 for så vidt angår tilslutning af industrielle kunder til transmissionssystemet for naturgas kun omfatter de tilfælde, hvor den nationale lovgivning har orienteret en bestemt type af endelig kunde mod transmissionssystemet for naturgas.

3. Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål

74. Med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig erhvervskunde tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. I det andet spørgsmål har den nationale ret lagt til grund, at begrebet endelig erhvervskunde svarer til definitionen af »industriel kunde«. I det tredje spørgsmål betragter den forelæggende ret »nye […] industrielle kunder«, dvs. industrielle kunder, som ikke tidligere har været tilsluttet transmissionssystemet, som endelige erhvervskunder.

75. Med henblik på at besvare det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål er det nødvendigt kortfattet at analysere direktivets bestemmelser for så vidt angår de forskellige brugere af naturgas.

76. Eftersom direktiv 2009/73 ikke præciserer begrebet »industriel kunde«, er det problematisk klart at afgrænse den kundekategori, der har ret til at blive tilsluttet transmissionssystemet. Blandt kundekategorierne i artikel 2, nr. 24), i direktiv 2009/73 ( 24 ) ville begrebet »industriel kunde« kunne omfatte endelige kunder, fordi begrebet »industriel kunde« som påpeget af den polske regering ( 25 ) ville kunne henvise til personer, som forbruger naturgas.

77. Idet den i artikel 2, nr. 27), i direktiv 2009/73 nævnte endelige kunde kan være såvel en privatkunde ( 26 ) som en erhvervskunde, kan en industriel kunde – sådan som fremhævet af Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) – kun være en erhvervskunde som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 26), dvs. en kunde, som køber naturgas, der ikke er til brug i egen husholdning. Ved »nye […] industrielle kunder« skal således forstås industrielle kunder, som ikke tidligere har været tilsluttet transmissionsnettet, og som ønsker at blive tilsluttet hertil.

78. For så vidt angår den del, som er relevant i den foreliggende sag, omfatter artikel 23 i direktiv 2009/73 tilslutning af industrielle kunder til transmissionssystemet. Stk. 1 i artikel 23 formulerer princippet om ikke-diskrimination af industrielle kunder, som ønsker at blive tilsluttet transmissionssystemet. Stk. 2 fastsætter endvidere de to eneste tilfælde, hvor tilslutningen af nye industrielle kunder ikke kan nægtes, nemlig at der i fremtiden vil kunne ske eventuelle begrænsninger i den disponible netkapacitet eller kunne ske ekstraomkostninger som følge af den nødvendige kapacitetsforøgelse. Af den sidstnævnte bestemmelse følger, at transmissionssystemoperatøren i alle øvrige tilfælde kan nægte, at en ny industriel kunde sluttes til transmissionssystemet for naturgas.

79. Dermed må det antages, at medlemsstaternes forpligtelse til at vedtage en lovgivning, der tillader, at »i det mindste« erhvervskunder (industrielle kunder) tilslutter sig transmissionssystemet for naturgas direkte, følger af artikel 23 i direktiv 2009/73.

80. I øvrigt er tilslutningen af nye industrielle kunder til transmissionssystemet i princippet mulig; såfremt denne mulighed simpelthen var udelukket, ville den i artikel 23, stk. 2, fastsatte beskyttelse miste sin virkning.

81. I denne henseende kan direktivet ikke pålægge medlemsstaterne at vedtage en lovgivning, som kun tillader en endelig erhvervskunde (opfattet som ny industriel kunde) at tilslutte sig, fordi en sådan lovgivning ville være i strid med det i direktivet fastsatte princip om ikke-diskrimination. Set ud fra dette perspektiv ville der nemlig ikke foreligge nogle begrænsninger for tilslutningen af en ny industriel kunde til transmissionssystemet, hvorimod en industriel kunde, som allerede er tilsluttet distributionsnettet, men ønsker at blive tilsluttet transmissionssystemet, ville være omfattet af sådanne begrænsninger.

82. Som anført ovenfor kan retten til at blive tilsluttet transmissionssystemet desuden begrænses, både for industrielle kunder og nye industrielle kunder, af tekniske og sikkerhedsmæssige grunde, hvorfor medlemsstaterne på grundlag af sådanne objektive kriterier kan beslutte at give tilladelse til disse tilslutninger eller ej.

83. Afslutningsvis skal jeg nævne den af den polske regering foreslåede fortolkning, ifølge hvilken direktivets artikel 23 reelt ikke sigter mod at fastsætte et numerus clausus af de enheder, som kan tilslutte sig transmissionsnettet.

84. I lyset af disse betragtninger er det min opfattelse, at det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret skal besvares med, at artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at vedtage en lovgivning, hvorefter det kun tillades en endelig kunde – opfattet både som en »ny […] industriel kunde« og som en »industriel kunde«tout court – at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. Direktiv 2009/73 fastsætter nemlig ikke kriterierne for at definere kategorien af »industrielle kunder« eller »nye […] industrielle kunder«, og endvidere – som anført i den generelle bedømmelse, og som jeg vil fremhæve i forbindelse med besvarelsen af det fjerde præjudicielle spørgsmål – er direktivet, principielt og på visse betingelser, ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transmission af naturgas til det naturgasforsyningssystem, som tilhører enhver kategori af endelig kunde (og altså ikke kun en »industriel kunde« eller en »ny […] industriel kunde« som defineret af den forelæggende ret).

4. Det fjerde spørgsmål

85. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.

86. For at besvare det fjerde spørgsmål fra den forelæggende ret er det hensigtsmæssigt at sondre mellem begreberne transmission, distribution og forsyning af naturgas.

87. I henhold til artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/73 skal der ved »transmission« forstås transport af naturgas gennem net, der hovedsagelig består af højtryksrørledninger, bortset fra opstrømsrørledningsnet og bortset fra den del af højtryksrørledninger, der hovedsagelig anvendes i forbindelse med lokal distribution af naturgas, med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning; i samme artikels nr. 5) defineres »distribution« som transport af naturgas gennem lokale eller regionale ledningsnet med henblik på levering af naturgas til kunder, men ikke forsyning; afslutningsvis skal der ved »forsyning« i medfør af artikel 2, nr. 7), forstås salg, herunder videresalg, af naturgas, herunder af LNG, til kunder.

88. Ved læsning af de omhandlede bestemmelser kan det ikke udledes alene af den ordrette definition af »transmission«, at det er udelukket, at en endelig kunde kan sluttes til transmissionsnettet, eftersom denne definition omfatter »transport af naturgas […] med henblik på levering af naturgas til kunder«. Ved »kunde« forstås der i medfør af artikel 2, nr. 24), i direktiv 2009/73 også en »endelig kunde«. Som anført ovenfor omfatter begrebet »endelig kunde« på sin side industrielle kunder, der i overensstemmelse med artikel 23 i direktiv 2009/73 har ret til ikke-diskriminerende tilslutning til transmissionssystemet.

89. Korrektheden af denne fortolkning understøttes i Domstolens praksis vedrørende elektricitet ( 27 ). Faktisk indeholdt direktiv 2003/54 en definition af »transmission« af elektricitet, som ligner begrebet »transmission« af naturgas. Denne definition er uden ændringer gentaget i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/72, hvor der ved »transmission« forstås »transport af elektricitet via det sammenkoblede system for meget høj spænding og højspænding med henblik på levering af elektricitet til endelige kunder eller distributionsvirksomheder, men ikke forsyning«. Når Domstolen i Sabatauskas-dommen fastslog, at det skal tillades endelige kunder at tilslutte sig transmissionsnettet for elektricitet, skal denne mulighed ligeledes anerkendes på området for transmission af naturgas.

90. Det skal erindres, at den i Sabatauskas-dommen omhandlede nationale lovgivning under visse betingelser »pålagde« en kunde at tilslutte sig transmissionssystemet. I den foreliggende sag »tillader« den nationale lovgivning principielt, at enhver kunde tilslutter sig transmissionsnettet. Derfor ville det være hensigtsmæssigt, at også den lettiske lovgivning detaljeret fastsætter de objektive og ikke-diskriminerende kriterier for, at tilslutningen til transmissionssystemet er tilladt. I øvrigt kan medlemsstaterne udforme deres energipolitik således, at netop objektive betingelser skal være opfyldt, for at det kan tillades enhver endelig kunde at tilslutte sig transmissionsnettet.

91. Endvidere havde jeg allerede i mit forslag til afgørelse i Elektrorazpredelenie Yug-sagen anledning til at påpege – og Domstolen tiltrådte dette synspunkt i dommen – at et af kriterierne for sondringen mellem »transmissionsaktiviteter« og »distributionsaktiviteter« ligger i den kategori af kunde, som den leverede elektricitet er beregnet (og derfor transporteret) til ( 28 ). I kraft af den lignende definition af »transmission« i artikel 2, nr. 3), i direktiv 2009/72 hersker der derfor ingen tvivl om, at begrebet »transmission« også omfatter transport af naturgas til den endelige kunde.

92. Afslutningsvis bekræftes den fortolkning, ifølge hvilken begrebet transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem, af den omstændighed, at direktiv 2009/73 regulerer transmissionssystemoperatørers forpligtelser over for kunderne, herunder endelige kunder. I modsat fald ville kun distributionssystemoperatører være omfattet af disse forpligtelser.

93. Som den polske regering har påpeget ( 29 ), bestemmer forordning nr. 715/2009, som ændret ved afgørelse 2010/685 ( 30 ), at udtagningspunkter, der er forbundet med en enkelt slutforbruger, ikke er omfattet af de relevante punkter, for hvilke transmissionsoperatøren skal overholde kravene om gennemsigtighed [afsnit 3.2.1, litra a), i bilag I til forordningen]. Dog skal operatøren offentliggøre oplysninger om de til transmissionssystemet tilsluttede enkelte slutforbrugere (afsnit 3.2.2 i bilag I til forordningen).

94. Disse forpligtelser understøtter den fortolkning, ifølge hvilken definitionen af transmission ikke udelukker, at det tillades at tilslutte en endelig kunde til transmissionsnettet.

95. På grundlag af alle ovenstående betragtninger finder jeg, at spørgsmålet fra den forelæggende ret skal besvares med, at hverken artikel 2, nr. 3), eller artikel 23 i direktiv 2009/73 er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem.

IV. Forslag til afgørelse

96. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) har stillet, på følgende måde: »1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF definerer medlemsstaternes forpligtelser alene med hensyn til adgangen, men ikke med hensyn til tilslutningen, af tredjeparter til transmissionssystemet og distributionssystemet for naturgas. Derfor skal direktivets artikel 23 og artikel 32, stk. 1, ikke fortolkes således, at medlemsstaterne skal vedtage en lovgivning, hvorefter den endelige kunde frit kan vælge, hvilken type system den pågældende tilslutter sig. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om medlemsstaterne udøver deres handlefrihed med henblik på at orientere brugerne mod en given type net (transmissionsnet eller distributionsnet) gennem en national lovgivning, som ikke tilsidesætter princippet om ikke-diskrimination, og som tager højde for objektive betragtninger såsom nettets sikkerhed og tekniske egenskaber. Det tilkommer ligeledes den nationale ret at vurdere den af medlemsstaten valgte ordning for adskillelse og de respektive regler i direktivet, som omfatter denne ordning, idet det står klart, at direktivets artikel 23 kun finder anvendelse på den tredje ordning for adskillelse, dvs. det uafhængige transmissionssystem. 2) Artikel 23 i direktiv 2009/73 pålægger ikke medlemsstaterne at vedtage en lovgivning, hvorefter kun en endelig kunde – opfattet både som »ny […] industriel kunde« og som »industriel kunde«tout court – tillades at tilslutte sig transmissionssystemet for naturgas. Direktiv 2009/73 fastsætter nemlig ikke kriterierne for at definere kategorien af »industrielle kunder« eller »nye […] industrielle kunder«, og endvidere er direktivet, principielt og på visse betingelser, ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transmission af naturgas til det naturgasforsyningssystem, som tilhører enhver kategori af endelig kunde. 3) Artikel 2, nr. 3), og artikel 23 i direktiv 2009/73 er ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter transmission af naturgas omfatter direkte transport af naturgas til den endelige kundes naturgasforsyningssystem. Denne lovgivning skal overholde det generelle princip om ikke-diskrimination og tage højde for objektive betragtninger såsom nettets sikkerhed og tekniske egenskaber. Det tilkommer den nationale lovgiver og den regulerende myndighed – henholdsvis under lovgivningsprocessen og i forbindelse med håndhævelsen af bestemmelserne – at sikre, at disse betingelser er opfyldt.«

( 1 ) – Originalsprog: italiensk.

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).

( 3 ) – Afgørelse nr. 1/7 fra kommissionen for regulering af offentlige tjenester af 18.4.2019, »Dabasgāzes pārvades sistēmas pieslēguma noteikumi biometāna ražotājiem, sašķidrinātās dabasgāzes sistēmas operatoriem un dabasgāzes lietotājiem« (»Regler for tilslutning til transmissionssystemet for naturgas for producenter af biomethan, operatører af systemer til flydende naturgas og brugere af naturgas«).

( 4 ) – Jf. dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl. (C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 40-43 og 47).

( 5 ) – Jf. dom af 22.5.2008, citiworks (C-439/06, EU:C:2008:298, præmis 43 og 44).

( 6 ) – Kommissionens dokument af 22.1.2010»Interpretative note on Directive 2009/72/EC concerning common rules for the internal market in electricity and Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas: the unbundling regime«.

( 7 ) – Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2009/73.

( 8 ) – Artikel 9, stk. 8, litra a), i direktiv 2009/73.

( 9 ) – Artikel 9, stk. 8, litra b), i direktiv 2009/73.

( 10 ) – Jf. Kommissionens dokument af 25.5.2021, Svar på Domstolens spørgsmål, s. 5, og Republikken Letlands dokument af 25.5.2021, Svar på Domstolens spørgsmål, s. 5.

( 11 ) – Udtalelse fra Kommissionen af 25.7.2018 i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning (EF) nr. 715/2009 og artikel 10, stk. 6, i direktiv 2009/73/EF – Latvia – Certifications of JSC Conexus Baltic Grid, C(2018) 5060 final.

( 12 ) – I det samme dokument konkluderede Kommissionen dog, at JSC Gazproms og Marguerite Gas I S.a r.l.’s kapitalandele i JSC Conexus Baltic Grid var uforenelige med kravene i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2009/73.

( 13 ) – Nicolaas Bel & Ruben Vermeeren, »Unbundling in the EU Energy Sector – The Commission’s Practice in Assessing the Independence of Transmission System Operators for Electricity and Gas«, European Energy Law Report X (Martha Roggenkamp & Henrik Bjornebye, red.), s. 49.

( 14 ) – I besvarelsen af Domstolens spørgsmål har den lettiske regering bekræftet, at den lettiske energireguleringsmyndighed i lyset af udtalelsen fra Kommissionen af 25.7.2018 gav AS Conexus Baltic Grid til opgave at sikre, at AS Gazprom fra og med den 1.1.2020 ikke kan føre en direkte eller indirekte kontrol med AS Conexus Baltic Grid, og at løse den mulige interessekonflikt som følge af, at Marguerite Gas I og Marguerite Gas II samtidigt havde kapitalandele i både JSC Conexus Baltic Grid og AS »Latvijas Gāze«. Følgelig solgte Marguerite og Gazprom den 21.7.2020 alle deres aktier i Conexus Baltic Grid.

( 15 ) – Jf. punkt 8 i den polske regerings skriftlige indlæg, punkt 14 i den finske regerings skriftlige indlæg, dokumentet fra sagsøgeren i hovedsagen af 5.6.2021, Svar på Domstolens spørgsmål, s. 4 og 11, dokumentet fra den lettiske regulerende myndighed af 21.5.2021, Svar på Domstolens spørgsmål, og Kommissionens dokument af 25.5.2021, Svar på Domstolens spørgsmål.

( 16 ) – Jf. dom af 26.10.2017, Balgarska energiyna borsa (C-347/16, EU:C:2017:816, præmis 33), og af 3.12.2020, Kommissionen mod Belgien (Markederne for elektricitet og naturgas) (C-767/19, EU:C:2020:984, præmis 48), samt generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Kommissionen mod Tyskland (Gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:20, punkt 38), endnu ikke afgjort.

( 17 ) – Kommissionens dokument af 22.1.2010»Interpretative note on Directive 2009/72/EC concerning common rules for the internal market in electricity and Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas: the unbundling regime«, s. 5 og 6.

( 18 ) – Jf. dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl. (C-239/07, EU:C:2008:551, præmis 45, 47 og 49).

( 19 ) –

( 20 ) – Tjarda van der Vijver, »Commission Policy on Third-Party Access Exemption Requests for New Gas Infrastructure«, European Energy Law Report VI (Martha M Roggenkamp & Ulf Hammer, red.), s. 115.

( 21 ) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Sabatauskas m.fl. (C-239/07, EU:C:2008:344, punkt 24-29 og 44).

( 22 ) – Jf. punkt 56 i Kommissionens skriftlige indlæg.

( 23 ) – Jf. i denne retning punkt 68 i Kommissionens skriftlige indlæg.

( 24 ) – En grossist eller endelig kunde, der køber naturgas, samt en naturgasvirksomhed, der køber naturgas.

( 25 ) – Jf. punkt 67 i den polske regerings skriftlige indlæg. Begrebet »industrielle kunder« omfatter enhederne »nedstrøms« snarere end dem »opstrøms« på transmissionsnettet.

( 26 ) – En kunde, der køber naturgas til eget brug.

( 27 ) – Jf. dom af 9.10.2008, Sabatauskas m.fl. (C-239/07, EU:C:2008:551).

( 28 ) – Jf. dom af 17.10.2019, Elektrorazpredelenie Yug (C-31/18, EU:C:2019:868, præmis 48 og 49): »For det andet fremgår det af definitionerne i artikel 2, nr. 3) og 5), i direktiv 2009/72, at det relevante kriterium for sondringen med hensyn til formålet med transmissions- og distributionssystemer som omhandlet i dette direktiv, således som generaladvokaten har bemærket i punkt 51 og 53 i forslaget til afgørelse, ligger i den kategori af kunde, som den leverede elektricitet er beregnet til, idet et transmissionssystem er beregnet for salg til endelige kunder eller distributører, mens et distributionssystem er beregnet for salg af elektricitet til grossister eller endelige kunder. Det følger heraf, at systemer, som bruges til transmission af elektricitet med meget høj spænding og højspænding, der er beregnet for salg til endelige kunder eller distributører på den ene side, og systemer, som bruges til transport af elektricitet med høj-, mellem- og lavspænding, som er bestemt til at sælges til grossister eller endelige kunder på den anden side, udgør henholdsvis transmissionssystemer og distributionssystemer, der falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 2009/72 […].«

( 29 ) – Punkt 52 og 53 i den polske regerings skriftlige indlæg.

( 30 ) – 2010/685/EU: Kommissionens afgørelse af 10.11.2010 om ændring af afsnit 3 i bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet (EUT 2010, L 293, s. 67).