DOMSTOLENS DOM AF 9. JULI 1992. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD KONGERIGET BELGIEN. - TRAKTATBRUD - FORBUD MOD AT HENLAEGGE AFFALD HIDROERENDE FRA EN ANDEN MEDLEMSSTAT. - SAG C-2/90.



Samling af Afgørelser 1992 side I-04431

svensk specialudgave side I-00031

finsk specialudgave side I-00031



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1. Tilnaermelse af lovgivningerne ° affald ° graenseoverskridende overfoersler af farligt affald ° direktiv 84/631 ° en medlemsstats absolutte forbud mod deponering af affald fra en anden medlemsstat paa dens omraade ° ulovligt ° forpligtelse til at foretage den i direktivet foreskrevne anmeldelse

(Raadets direktiv 84/631)

2. Frie varebevaegelser ° kvantitative restriktioner ° foranstaltninger med tilsvarende virkning ° traktatens artikel 30 ° anvendelsesomraade ° affald, der kan recirkuleres, og affald, der ikke kan recirkuleres ° omfattet heraf ° en medlemsstats forbud mod deponering af affald fra en anden medlemsstat paa dens omraade ° berettigelse ° miljoebeskyttelse

(EOEF-traktaten, art. 30 og art. 130 R, stk. 2)

Sammendrag

1. En medlemsstat har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til Raadets direktiv 84/631/EOEF om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald, naar den har indfoert et absolut forbud mod, at der i en af dens regioner oplagres, deponeres og aflaesses farligt affald hidroerende fra andre medlemsstater, og saaledes udelukker, at den i direktivet fastsatte fremgangsmaade bringes i anvendelse.

Direktiv 84/631 indeholder nemlig en fuldstaendig ordning, som navnlig vedroerer graenseoverskridende overfoersler af farligt affald med henblik paa dettes bortskaffelse i naermere definerede virksomheder, og som er baseret paa en forpligtelse for affaldets indehaver til forinden at indgive en detaljeret anmeldelse; de beroerte nationale myndigheder kan fremsaette indsigelser og saaledes forbyde konkret overfoersel af farligt affald af hensyn dels til beskyttelsen af miljoeet og sundheden, dels til den offentlige orden og sikkerhed, men kan ikke generelt forbyde saadanne overfoersler.

2. Traktatens artikel 30 omfatter genstande, som transporteres over en national graense som led i kommercielle transaktioner, uanset transaktionernes art, saaledes at affald, der kan recirkuleres, og affald der ikke kan recirkuleres, maa anses for varer, hvis bevaegelighed i henhold til naevnte bestemmelse i princippet ikke maa hindres.

Med forbehold af bestemmelserne i direktiv 84/631 om graenseoverskridende overfoersel af farligt affald kan et af én medlemsstat indfoert forbud mod paa dens omraade at oplagre, deponere og aflaesse affald fra en anden medlemsstat dog vaere begrundet i tvingende hensyn til miljoebeskyttelsen. Affald er nemlig dels genstande af en saeregen karakter, hvis oplagring, selv inden det bliver sundhedsfarligt, indebaerer en fare for miljoeet bl.a. paa grund af hver enkelt region eller omraades begraensede mulighed for at modtage det, og dels kan et saadant forbud ikke anses for at indebaere en forskelsbehandling, naar henses til princippet om udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden, et princip, som med hensyn til Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet er fastsat i traktatens artikel 130 R, stk. 2, og som bestemmer, at det tilkommer hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald, saaledes at transporten heraf begraenses i videst muligt omfang.

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. januar 1990 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), Raadets direktiv 84/631/EOEF af 6. december 1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 326, s. 31) og EOEF-traktatens artikel 30 og 36, idet det har indfoert forbud mod i den vallonske region at oplagre, deponere og aflaesse, lade oplagre, deponere og aflaesse affald hidroerende fra andre medlemsstater eller andre regioner end den vallonske.

2 Det fremgaar af sagen, at de grundlaeggende bestemmelser om affaldsforvaltning i den vallonske region indeholdes i regionalraadet for den vallonske regions dekret af 5. juli 1985 om affald (Moniteur belge af 14.12.1985). Formaalene med dekretet er at forebygge, at der fremkommer affald, at fremme recirkulation og udvinding af energi og raavarer og at organisere bortskaffelsen af affald (artikel 1).

3 Til gennemfoerelse af dekretets artikel 19, stk. 6, hvorved regionalstyret for den vallonske region bemyndigedes til at fastsaette naermere regler for benyttelse af kontrollerede lossepladser, affaldspladser og anlaeg til behandling af affald fra udlandet og andre belgiske regioner, udstedte styret bekendtgoerelse af 19. marts 1987 om deponering af visse former for affald i den vallonske region (Moniteur belge af 28.3.1987, s. 4671).

4 Bekendtgoerelsens artikel 1, som aendret ved bekendtgoerelser af 9. og 23. juli 1987, bestemmer:

"Det er ikke tilladt at oplagre, deponere og aflaesse, lade oplagre, deponere og aflaesse affald fra andre lande paa depoter, lageranlaeg og lossepladser, hvortil der kraeves tilladelse ... bortset fra depoter i forbindelse med et anlaeg til destruktion, neutralisering eller bortskaffelse af giftigt affald.

Indehaverne af de i stk. 1 naevnte anlaeg maa ikke godkende eller acceptere, at affald fra andre lande deponeres eller aflaesses paa deres anlaeg."

5 Bekendtgoerelsens artikel 2 bestemmer, at der paa anmodning af en udenlandsk offentlig myndighed kan dispenseres fra artikel 1. Dispensationen kan dog kun meddeles for et begraenset tidsrum og skal vaere begrundet i tungtvejende og ganske saerlige hensyn.

6 I henhold til bekendtgoerelsens artikel 3 finder det i artikel 1 indeholdte forbud ogsaa anvendelse paa affald fra andre belgiske regioner end den vallonske. Der kan goeres undtagelser i medfoer af aftaler indgaaet mellem den vallonske region og andre belgiske regioner.

7 Bekendtgoerelsens artikel 5 har foelgende ordlyd:

"Affald antages at hidroere fra en anden stat eller en anden region end den vallonske, saafremt det ikke er produceret i den vallonske region.

Saafremt affaldet er fremkommet efter en proces, hvor flere stater eller regioner har medvirket, har det oprindelse i den stat eller den region, hvor den sidste vaesentlige og oekonomisk berettigede forarbejdning har fundet sted i en hertil indrettet virksomhed ..."

8 Kommissionen var af den opfattelse, at ovennaevnte belgiske ordning er i strid med faellesskabsbestemmelserne, idet den dels indeholder forbud mod i den vallonske region at deponere affald fra andre medlemsstater, og dels i henhold til artikel 3 i ovennaevnte bekendtgoerelse af 19. marts 1987, sammenholdt med artikel 5, et forbud mod i den vallonske region at henlaegge affald, som hidroerer fra andre medlemsstater, og som har undergaaet en vaesentlig oekonomisk berettiget forarbejdning i en anden belgisk region. Kommissionen indledte derfor proceduren i henhold til traktatens artikel 169 over for Kongeriget Belgien.

9 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.

10 Kommissionen har gjort gaeldende, at de belgiske bestemmelser er i strid med dels direktiv 75/542 og direktiv 84/631, dels traktatens artikel 30 og 36.

Direktiv 75/442

11 Kommissionen har anfoert, at direktiv 75/442 om affald ikke indeholder bestemmelser, hvorefter der kan udstedes et generelt forbud som omhandlet i den belgiske ordning. Kommissionen har tilfoejet, at et saadant forbud er i strid med saavel direktivets formaal som dets opbygning, idet der herved soeges sikret fri bevaegelighed for affald paa vilkaar, som hverken er til skade for menneskers sundhed eller miljoeet.

12 Indledningsvis bemaerkes, at for saa vidt angaar bortskaffelse af affald fastsaetter direktiv 75/442 visse principper og indeholder visse generelle bestemmelser.

13 Direktivet bestemmer saaledes, at medlemsstaterne skal traeffe hensigtsmaessige foranstaltninger til fremme af forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald samt de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare og uden at miljoeet skades. I henhold til direktivet paalaegges det ogsaa medlemsstaterne at udpege de kompetente myndigheder, som det paahviler at planlaegge, organisere, tillade og foere tilsyn med bortskaffelse af affald. Direktivet bestemmer endvidere, at virksomheder, der varetager transport, indsamling, oplagring, deponering eller behandling af andres eller eget affald, skal indhente en tilladelse eller vaere undergivet de kompetente myndigheders tilsyn.

14 Det foelger heraf, at hverken den generelle ramme, der er indfoert ved direktivet, eller nogen af dets bestemmelser specifikt omhandler samhandel med affald mellem medlemsstaterne eller indeholder et konkret forbud mod at traeffe foranstaltninger som dem, der er indfoert ved den anfaegtede ordning. Det maa saaledes fastslaas, at der ikke er foert bevis for den af Kommissionen paastaaede overtraedelse af direktiv 75/442.

15 Endvidere bemaerkes, at den anfaegtede ordning omfatter affald i almindelighed, idet der ikke sondres mellem farligt og ufarligt affald. Da farligt affald i faellesskabsretten er saerligt reguleret i ovennaevnte direktiv 84/631, maa ordningen i dette direktiv undersoeges foerst.

Direktiv 84/631

16 Direktiv 84/631, som aendret ved Raadets direktiv 86/279/EOEF af 12. juni 1986 (EFT L 181, s. 13) og tilpasset den tekniske udvikling ved Kommissionens direktiv 87/112/EOEF af 23. december 1986 (EFT L 48, s. 31), er, som anfoert i foerste betragtning, et led i Faellesskabernes handlingsprogram til kontrol med bortskaffelsen af farligt affald. I anden betragtning hedder det, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til, at giftigt og farligt affald bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at miljoeet skades. I tredje betragtning anfoeres det, at overfoersel af affald mellem medlemsstater kan vaere noedvendig for at bortskaffe affaldet paa de bedst mulige betingelser, og i syvende betragtning fremhaeves det, at det er noedvendigt at overvaage og foere kontrol med farligt affald fra dets opstaaen, til det bliver behandlet eller sikkert bortskaffet.

17 Med henblik paa at naa disse maal opstilles der, for saa vidt angaar bortskaffelsen at det paagaeldende affald, i direktivet betingelser, som navnlig skal sikre, at bortskaffelsen hverken er til fare for menneskers sundhed eller for miljoeet, ligesom direktivet indeholder en ordning, hvorefter der kraeves tilladelser til opbevaring, behandling eller deponering af affaldet, og hvorefter medlemsstaterne skal tilstille Kommissionen visse oplysninger om de anlaeg, anstalter eller virksomheder, der er i besiddelse af en tilladelse.

18 Med hensyn til graenseoverskridende overfoersel af farligt affald med henblik paa dettes bortskaffelse bestemmer direktivet, at den indehaver af affald, som agter at overfoere det eller lade det overfoere fra en medlemsstat til en anden eller lade det passere gennem en eller flere medlemsstater, skal anmelde det til de beroerte medlemsstaters kompetente myndigheder ved hjaelp af et standardledsagedokument, som indeholder oplysninger bl.a. om affaldets oprindelse og sammensaetning, de dispositioner, der taenkes truffet med hensyn til ruter og forsikring samt de foranstaltninger, der taenkes truffet med hensyn til transportsikkerheden (artikel 3).

19 Graenseoverskridende overfoersel maa foerst finde sted, efter at de paagaeldende medlemsstaters kompetente myndigheder har bekraeftet modtagelsen af anmeldelsen. Myndighederne kan fremsaette indsigelser, som skal vaere begrundet i love eller andre retsforskrifter om miljoebeskyttelse, sikkerhed og offentlig orden eller sundhedsbeskyttelse, der er i overensstemmelse med direktivet, andre faellesskabsretsakter eller internationale konventioner, som vedkommende medlemsstat har indgaaet (artikel 4).

20 Det bemaerkes, at der saaledes ved direktiv 84/631 er indfoert en fuldstaendig ordning, som navnlig vedroerer graenseoverskridende overfoersler af farligt affald med henblik paa dettes bortskaffelse i naermere definerede virksomheder, og som er baseret paa en forpligtelse for affaldets indehaver til forinden at indgive en detaljeret anmeldelse; de beroerte nationale myndigheder kan fremsaette indsigelser og saaledes forbyde konkrete overfoersler af farligt affald (men ikke generelt overfoersler af farligt affald) af hensyn dels til beskyttelsen af miljoeet og sundheden, dels til den offentlige orden og sikkerhed. Efter ordningen kan medlemsstaterne saaledes ikke generelt forbyde saadanne overfoersler.

21 Det maa herefter fastslaas, at den omtvistede belgiske ordning er i strid med direktivet, for saa vidt som den indebaerer, at den i direktivet fastsatte fremgangsmaade ikke kan bringes i anvendelse, og for saa vidt den indeholder et absolut forbud mod import af farligt affald til Vallonien, uanset at myndighederne i visse tilfaelde kan meddele dispensationer.

Traktatens artikel 30 og 36

22 Tilbage er kun at behandle den omtvistede belgiske ordning i lyset af traktatens artikel 30 og 36, for saa vidt som ordningen vedroerer affald, der ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 84/631.

23 Det er ubestridt, at affald, som kan recirkuleres eller genanvendes, eventuelt efter en behandling, har en reel kommerciel vaerdi og er varer i traktatens forstand, og at det foelgelig er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30 ff.

24 For Domstolen har parterne derimod droeftet, om affald, der ikke kan recirkuleres eller genanvendes, ogsaa er omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 30 ff.

25 Den belgiske regering har i den forbindelse anfoert, at affald, der ikke kan recirkuleres eller genanvendes, ikke kan antages at vaere varer i den i traktatens artikel 30 ff. forudsatte betydning. Det har ingen reel kommerciel vaerdi og kan derfor ikke omsaettes. Transaktioner, hvorved saadanne former for affald bortskaffes eller deponeres, henhoerer under traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser.

26 Hertil bemaerkes blot, at genstande, som transporteres over en graense som led i kommercielle transaktioner, er omfattet af artikel 30, uanset transaktionernes art.

27 I oevrigt bemaerkes ° som det er gjort gaeldende for Domstolen ° at sondringen mellem affald, der kan recirkuleres, og affald, der ikke kan recirkuleres, i praksis vil vaere meget vanskelig at gennemfoere, navnlig med hensyn til graensekontrollen. En saadan sondring er baseret paa usikre forhold, som maa antages at aendre sig i tidens loeb, alt efter de tekniske fremskridt. Spoergsmaalet om, hvorvidt affald kan recirkuleres, afhaenger i oevrigt ogsaa af omkostningerne ved recirkulationen og foelgelig ogsaa af rentabiliteten med hensyn til den paataenkte genanvendelse; den dermed forbundne vurdering er saaledes noedvendigvis subjektiv og afhaenger af faktorer, der ikke er konstante.

28 Det maa det herefter fastslaas, at affald, uanset om det kan genanvendes, er varer, hvis bevaegelighed i henhold til traktatens artikel 30 i princippet ikke maa hindres.

29 Til stoette for, at de indfoerte hindringer for affalds bevaegelighed er begrundede, har den sagsoegte stat gjort gaeldende, at der med den omtvistede ordning tilgodeses tvingende hensyn vedroerende miljoebeskyttelse samt beskyttelse af menneskers sundhed, som har forrang for formaalet med varers frie bevaegelighed, og at ordningen er en usaedvanlig og midlertidig foranstaltning, som skal daemme op for en for voldsom tilstroemning til Vallonien af affald fra omkringliggende lande.

30 For saa vidt angaar hensynet til miljoeet bemaerkes, at affald har en saeregen karakter. Selv inden affald bliver sundhedsfarligt, indebaerer det en fare for miljoeet, navnlig paa grund af, at hver enkelt region eller lokal enhed har begraensede muligheder for at modtage det.

31 Den belgiske regering har anfoert og Kommissionen ikke bestridt, at der har vaeret en massiv og voldsom tilstroemning af affald fra andre regioner med henblik paa deponering i Vallonien, hvilket udgoer en reel fare for miljoeet, naar henses til regionens begraensede muligheder for at modtage affald.

32 Argumentet om, at tvingende miljoebeskyttelseshensyn berettiger de omtvistede regler, findes herefter at vaere begrundet.

33 Kommissionen har imidlertid anfoert, at de naevnte tvingende hensyn ikke kan paaberaabes i den foreliggende sag, idet de paagaeldende regler indebaerer forskelsbehandling af affald fra andre medlemsstater, der ikke er mere skadeligt end affald produceret i Vallonien.

34 Hertil bemaerkes, at tvingende hensyn kun kommer i betragtning ved regler, som uden forskel finder anvendelse paa indenlandske og indfoerte varer (jf. bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-1/90, Aragonesa de publicidad, Sml. I, s. 4151). Ved afgoerelsen af, om den omtvistede hindring udgoer en forskelsbehandling, maa der imidlertid tages hensyn til, at affald har en saeregen karakter. Saaledes indebaerer princippet om udbedring af miljoeskader fortrinsvis ved kilden ° et princip, som med hensyn til Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet er fastsat i traktatens artikel 130 R ° at det tilkommer hver enkelt region, kommune eller lokal enhed at traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at kunne modtage, behandle og bortskaffe eget affald; affaldet skal saaledes bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres, saaledes at transporten af det begraenses i videst muligt omfang.

35 I oevrigt er naevnte princip i overensstemmelse med det selvforsynings- og naerhedsprincip, der er opstillet i Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og bortskaffelse heraf; en konvention, som Faellesskabet er deltager i (International environmental Law, Kluwer, Deventer-Boston 1991, s. 546).

Da der er forskel paa affald, alt efter hvor det produceres og dets forbindelse til det sted, hvor det produceres, kan de anfaegtede bestemmelser herefter ikke antages at udgoere forskelsbehandling.

36 Sagsoegte vil saaledes vaere at frifinde, for saa vidt som sagen vedroerer affald, der ikke er omfattet af direktiv 84/631.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

37 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da Kongeriget Belgien kun delvis har tabt sagen, boer hver part afholde sine omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 3.

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 84/631/EOEF af 6. december 1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald, idet det har indfoert et absolut forbud mod, at der i den vallonske region oplagres, deponeres og aflaesses farligt affald hidroerende fra andre medlemsstater, og saaledes udelukket, at den i direktivet fastsatte fremgangsmaade bringes i anvendelse.

2) I oevrigt frifindes sagsoegte.

3) Hver part baerer sine omkostninger.