I sag 27/75

angående en anmodning, som i medfør af EØF-traktatens artikel 177 af Pretore di Enna er indgivet til Domstolen for i den sag, som verserer for nævnte ret mellem

GAETANO BONAFFINI M.FL.

og

ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE (INPS)

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artiklerne 69 og 71 i Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT-specialudgave 71 (II), s. 366; org. ref JO L 149/2, 1971),

afsiger

DOMSTOLEN

sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner (refererende), R. Monaco, P. Pescatore, H. Kutscher, M. Sørensen og A. O'Keeffe,

generaladvokat: J.-P. Warner

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

Sagsfremstilling

Sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb og de indlæg, der er indgivet i henhold til artikel 20 i statutten for EØF-Domstolen, kan sammenfattes således:

I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb

Artikel 69 i forordning nr. 1408/71 er sålydende:

»Betingelser og grænser for bevarelse af ret til ydelser

1. En helt arbejdsløs arbejdstager, der opfylder de i en medlemsstats lovgivning foreskrevne betingelser for ret til ydelser, og som rejser til en eller flere andre medlemsstater for at søge beskæftigelse dér, bevarer sin ret til disse ydelser under følgende betingelser og inden for følgende grænser:

a) han skal før sin afrejse have været tilmeldt som arbejdssøgende og have stået til den kompetente stats arbejdsformidlings rådighed i mindst fire uger, efter at han blev arbejdsløs. Det kompetente arbejdsformidlingskontor eller den kompetente institution kan dog give samtykke til, at han rejser inden udløbet af denne frist;

b) han skal tilmelde sig som arbejdssøgende ved arbejdsformidlingen i hver af de medlemsstater, han rejser til, og underkaste sig den dér bestående kontrol. Denne betingelse anses for opfyldt for tidsrummet forud for tilmeldingen, såfremt denne sker inden syv dage efter det tidspunkt, da den pågældende er ophørt med at stå til rådighed for arbejdsformidlingen i den stat han har forladt. I undtagelsestilfælde kan det kompetente arbejdsformidlingskontor eller den kompetente institution forlænge denne frist;

c) retten til ydelser bevares i et tidsrum af højst tre måneder, regnet fra det tidspunkt, da den pågældende er ophørt med at stå til rådighed for arbejdsformidlingen i den stat, har har forladt, dog således at det samlede tidsrum, for hvilket der tilkendes ydelser, ikke kan overstige det tidsrum, for hvilket den pågældende har ret til ydelser i medfør af den nævnte stats lovgivning. Hvor det drejer sig om en sæsonarbejder, er dette tidsrum yderligere begrænset til den resterende periode indtil udløbet af den sæson, for hvilken han er ansat

2. Såfremt den pågældende vender tilbage til den kompetente stat inden udløbet af den periode, i hvilken han efter bestemmelserne i stk. 1, litra c), har ret til ydelser, er han fortsat berettiget til ydelser efter denne stats lovgivning; såfremt han ikke vender tilbage til den kompetente stat inden udløbet af nævnte periode, mister han enhver ret til ydelser efter denne stats lovgivning. I undtagelsestilfælde kan det kompetente arbejdsformidlingskontor eller den kompetente institution forlænge denne frist

3. Bestemmelserne i stk. 1 kan kun påberåbes én gang mellem to beskæftigelsesperioder.

4. Hvis den kompetente stat er Belgien, generhverver en arbejdsløs, som vender tilbage dertil efter udløbet af den i stk. 1, litra c), fastsatte frist af tre måneder, først retten til ydelser fra dette land, efter at han har været beskæftiget dér i mindst tre måneder.«

Artikel 71 i samme forordning er sålydende:

»1. Arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, modtager ydelser efter følgende regler:

a) i) grænsearbejdere, der er delvis eller periodisk arbejdsløse i den virksomhed, hvor de er beskæftiget, modta ger ydelser efter lovgivningen i den kompetente stat, som om de var bosat på denne stats område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution; ii) grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, modtager ydelser efter lov givningen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat som om de under deres seneste beskæftigelse havde været omfattet af denne lov givning; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning;

b) i) andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er delvis, periodisk eller helt arbejdsløse, og som fortsat står til rådighed for deres arbejdsgiver eller for arbejdsformidlingen på den kompetente stats område, modtager ydelser efter lovgivningen i denne stat, som om de var bosat på dens område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution; ri) andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, og som stiller sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, på hvisområde de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område, modtager ydelser efter denne stats lovgivning, som om de senest havde været beskæftiget dér; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning. Hvis den pågældende arbejdstager allerede har fået tilkendt ydelser for den kompetente institutions regning i den medlemsstat, af hvis lovgivning han senest har været omfattet, skal han dog oppebære ydelser i overensstemmelse med reglerne i artikel 69. Udbetaling af ydelser efter lovgivningen i den stat hvor den arbejdsløse er bosat, stilles i bero i det tidsrum, hvor han i medfør af artikel 69 kan gøre krav på ydelser efter den lovgivning, hvoraf han senest har været omfattet.

2. Så længe en arbejdsløs har ret til ydelser i medfør af stk. 1 litra a) i) eller litra b) i), kan han ikke gøre krav på ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område han er bosat«

Gaetano Bonaffini m.fl., italienske statsborgere, der har haft lønnet beskæftigelse på Forbundsrepublikken Tysklands område men senere mistede denne beskæftigelse, anmodede ved deres tilbagevenden til Italien Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) om udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til artikel 19 i kongelig anordning nr. 639 af 14. april 1939.

INPS afslog denne anmodning under henvisning til, at de pågældende arbejdere ikke havde stået til arbejdsformidlingens rådighed i Forbundsrepublikken i et tidsrum på mindst 4 uger, regnet fra arbejdsløshedsperiodens begyndelse, og at deres hjemrejse til Italien inden denne frists udløb ikke var blevet godkendt.

Bonaffini mil. anlagde herefter sag ved Pretore di Enna (byretten i Enna) for at få arbejdsløshedsunderstøttelsen udbetalt De gjorde gældende, at betingelsen i artikel 69 kun havde til formål at give arbejdsformidlingen i den kompetente stat mulighed for at anvise den arbejdsløse arbejde, inden det pålagdes denne stat at betale ydelser svarende til hele understøttelsesperioden; den manglende overholdelse af denne betingelse havde ikke til følge, at arbejdstageren blev frataget retten til understøttelse fra bopælstedets forsorgsorgan, efter at han var vendt tilbage til sit oprindelsesland, når han havde bevaret sin bopæl dér i den tid, han var beskæftiget i udlandet.

Over for denne opfattelse har INPS anført, at arbejdstageren efter artikel 69 i forordning nr. 1408/71 skal være tilmeldt som arbejdssøgende og stå til rådighed for den kompetente stats arbejdsformidling i mindst 4 uger, efter' at han er blevet arbejdsløs, for at bevare retten til understøttelse i en anden af Fællesskabets medlemsstater, hvortil han herefter rejser for at søge arbejde. Afrejse før udløbet af denne frist skal godkendes af det kompetente arbejdsformidlingskontor. I det foreliggende tilfælde er hverken den ene eller den anden af disse betingelser opfyldt.

INPS føjer hertil, at sagsøgerne ikke kan drage fordel af bestemmelserne i artikel 71 i forordning nr. 1408/71, idet de ikke har bevaret deres bopæl i Italien i den tid, de var beskæftiget i udlandet. INPS påstår sig følgelig frifundet.

Pretore di Enna, der anså det for nødvendigt først at få en afklaring af de fællesskabsretlige spørgsmål, besluttede ved kendelse af 17. december 1974 at udsætte sagen og i medfør af artikel 177 i EØF-traktaten anmode Domstolen om »at præcisere betydningen af ordet »dagarbejder« i artikel 71 i forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 samt angive, hvorvidt artikel 69, der foreskriver en venteperiode på 4 uger, udelukker arbejdstagere, som ikke overholder denne frist, fra arbejdsløshedsunderstøttelse fra den medlemsstat, de tilhører«.

Kendelsen fra Pretore di Enna blev registreret på Domstolens justitskontor den 11. marts 1975.

Der er i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen indgivet skriftlige indlæg af INPS, repræsenteret af advokat Arturo Pittoni og advokat Giovan Battista Rossi Doria, og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Gianluigi Campogrande som befuldmægtiget.

Domstolen har på grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

II — Skriftlige indlæg indgivet til Domstolen

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) er af den opfattelse, at de af Pretore di Enna stillede spørgsmål ikke har den præjudicielle karakter, der beretti fer til anvendelse af EØF-traktatens årtikel 177.

Det forudgående spørgsmål vedrørende arbejdsløshedsunderstøttelsen, man burde have stillet, er, om ydelserne kan eller ikke kan erlægges efter national ret Kun i tilfælde af, at dette spørgsmål besvares bekræftende, kan den restriktive betingelse, som fastsættes i artikel 69 i forordning nr. 1408/71, hvis anvendelse bestrides i det foreliggende tilfælde, komme til anvendelse. Det er for det tilfælde, at svaret bliver benægtende, at spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 71 i den nævnte forordning kan få betydning.

Med hensyn til betydningen af ordet »grænsearbejder« (ordet »dagarbejder« hidrører ganske åbenbart fra en skrivefejl hos Pretore di Enna) anser INPS den definition, som forordningens artikel 1, litra b giver, for tilstrækkeligt tydelig og under alle omstændigheder for rigtigt udlagt af Den administrative Kommission for vandrende arbejdstageres sociale sikring i dens beslutning nr. 94 af 24. januar 1974 (EFT C 126/22, 1974).

Endvidere kan vandrende arbejdstagere med oprindelse i det sicilianske område, som arbejder i Forbundsrepublikken Tyskland, ikke retligt set betegnes som »grænsearbejdere«.

I betragtning af de lange arbejdsperioder, sagsøgerne nar tilbragt i Forbundsrepublikken Tyskland, kan man heller ikke anvende forordningens artikel 71, stk. 1, litra b, II, der vedrører »andre arbejdstagere end grænsearbejdere«. På dette punkt bør man holde sig til den førnævnte beslutning nr. 94 fra Den administrative Kommission, hvori det udtales: »I tilfælde, hvor en arbejdstager har mere vedvarende beskæftigelse i en enkelt medlemsstat, må der opstilles den formodning, at han har . bopæl i samme medlemsstat«.

I sit andet spørgsmål forstår dommeren i hovedsagen ved tilhørsforhold til en med lemsstat selvfølgelig statsborgerforholdet, et forhold, der ifølge Fællesskabernes grundsætninger ikke spiller nogen rolle for medlemsstaternes statsborgere ved anvendelsen af fællesskabsretlige regler. Bestemmelserne i artikel 69 i forordning nr. 1408/71 angår ikke tilkendelsen af retten til sociale ydelser men snarere bevarelsen af denne ret, selv om den pågældende arbejdstager søger beskæftigelse i forskellige medlemsstater.

Som følge heraf kan denne bestemmelse ikke have betydning for tilkendelsen af den sociale ydelse i en anden medlemsstat end den, hvor arbejdstageren sidst var beskæftiget.

Formalet med forordningen om social sikring må, i det omfang de fællesskabsretlige regler samordner de nationale love, antages at være at stille den vandrende arbejdstager bedre, end hvad der for ham ville følge af en udelukkende anvendelse af den interne ret (dom af 5. juli 1967 i sagen 1/67 Ciechelski, Recueil XIII, s. 236).

Dette betyder imidlertid ikke, at nationale regler, der hjemler en selvstændig ret til ydelsen, ikke bør bringes i anvendelse, når den fællesskabsretlige regel ikke kan anvendes. Dette princip fremgår af Domstolens praksis på dette område (dom af 5. juli 1967 i sagen 2/67 de Moor, Recueil XIII, s. 256; dom af 30. november 1967 i sagen 22/67 Goffart, Recueil XIII, s. 414) og er i øvrigt fastslået i betragtningerne til forordning nr. 1408/71.

INPS udleder heraf, at spørgsmålene fra dommeren i hovedsagen

a) Dør afvises,

b) selv om det subsidiært antages, at en fortolkning af de i sagen omstridte bestemmelser bekræfter princippet, hvorefter den fællesskabsretlige regel ikke bør forhindre anvendelsen af den nationale lov, når en vandrende arbejdstager, der har mistet de fordele, han kunne opnå i den medlemsstat, hvis lovgivning han sidst var undergiven, dog efter den nationale lovgivning er berettiget til en social ydelse.

Kommissionen foreslår, at spørgsmålene formuleres således:

1. Hvad skal der forstås ved »den medlemsstat, på hvis område arbejdstageren er bosat« i relation til anvendelsen af artikel 71 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71?

2. Hvad skal der forstås ved »grænsearbejder« i relation til anvendelsen af artikel 71 i forordning nr. 1408/71?

3. Udelukker artikel 69 i forordning nr. 1408/71, at den arbejdsløse arbejdstager, der ikke har bevaret sin ret ril understøttelse fra den kompetente stat, har ret til arbejdsløshedsunderstøttelse fra en anden medlemsstats forsorgsorgan i medfør af dér gældende bestemmelser, der ville finde anvendelse på den pågældende i mangel af fællesskabsretlige regler?

Vedrørende det første spørgsmål.

Efter artikel 1, litra h i forordning nr. 1408/71 skal der ved udtrykket »bopæl« forstås »sædvanligt opholdssted«. Man må herefter fastlægge betydningen af begrebet »sædvanligt opholdssted« i den omhandlede forordnings sammenhæng.

Ifølge Domstolens dom af 12. juli 1973 i sagen 13/73 Hakenberg (Sml. 1973, s. 935), der angik et tilfælde, som faldt ind under forordning (EØF) nr. 3/58, skal der ved arbejdstagerens bopæl forstås det sted, hvor den pågældende »har oprettet det permanente midtpunkt for sine interesser, og som han vender tilbage til i intervallerne mellem sine rundrejser«. Det skal dog bemærkes, at denne løsning blev anvendt i et tilfælde vedrørende en repræsentant, der udøvede sin virksomhed i to forskellige medlemsstater og uophørligt rejste fra det ene sted til det andet.

Ifølge denne dom synes to løsninger: Man kan for det første antage, at bestemmelsen af det »sædvanlige opholdssted« er et faktisk spørgsmål, der må løses fra sag til sag på basis af fortolkningskriterier, som indgår i dommerens bedømmelse.

Man kan ligeledes antage, at det af Domstolen i denne særlige sag fastlagte kriterium kun er subsidiært og kun kan benyttes, når det ikke ved hjælp af andre momenter, herunder arten af den udøvede virksomhed, er muligt at angive et bestemt land som sædvanligt opholdssted.

I overensstemmelse med generaladvokatens forslag til afgørelse i den førnævnte sag (Sml. 1973, s. 952) er Kommissionen af den opfattelse, at de vigtigste momenter ved bestemmelsen af det sædvanlige opholdssted bør søges ikke alene i selve opholdets varighed men også i en vis stabilitet og kontinuitet samt i hensigten med opholdet. Disse omstændigheder skal bedømmes i hvert enkelt tilfælde »for at afgøre, om forbindelsen med området har en sædvanlig karakter, samtidig med at der tages hensyn til arten af den virksomhed, som den pågældende udøver« (førnævnte forslag til afgørelse).

Vedrørende det andet spørgsmål.

I betragtning af definitionen af udtrykket »grænsearbejder« i forordning nr. 1408/71 og sagens omstændigheder skulle særlige bemærkninger herom være overflødige.

Vedrørende det tredje spørgsmål.

EØF-traktatens artikel 51, der er det retlige grundlag for forordning nr. 1408/71, tilsigter at sikre vandrende arbejdstagere de fordele, som de fællesskabsretlige bestemmelser hjemler, uden derfor at begrænse de rettigheder, der ville tilkomme dem, såfremt de fællesskabsretlige regler ikke blev anvendt.

Dette princip, der ved flere lejligheder er blevet bekræftet af Domstolen i dens praksis angående forordning nr. 3/58, må også gælde ved fortolkningen af forordning nr. 1408/71, der afløste den tidligere forordning uden at ændre dennes ånd eller hovedlinjer.

Under henvisning til dommen af 28. maj 1974 i sagen 191/73 Niemann (Sml. 1974, s. 571) hævder Kommissionen, at den eventuelle manglende overholdelse af betingelserne i artikel 69 i forordning nr. 1408/71 fratager arbejdstageren retten til de ydelser, der tilkommer ham i medfør af denne forordning, men ikke berører de eventuelle rettigheder, en medlemsstats nationale lovgivning selvstændigt måtte tillægge ham. Det følger heraf, at der ikke, såfremt de omhandlede arbejdstagere alene har ret til arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til vedkommende italienske lov, sker anfægtelse af denne ret på grund af den omstændighed, at de har mistet retten i medfør af den fællesskabsretlige forordning til ydelser fra forsorgsorganet i Forbundsrepublikken Tyskland, idet de ikke har opfyldt de i artikel 69 i forordning nr. 1408/71 stillede betingelser.

III — Den mundtlige forhandling

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver, Gianluigi Campogrande, som befuldmægtiget, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 25. juni 1975.

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 9. juli 1975.

Præmisser

1 Ved kendelse af 17. december 1974, indgået til Domstolens justitskontor den 11. marts 1975, har Pretore di Enna i henhold til EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen nogle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artiklerne 69 og 71 i forordning (EØF) nr. 1408/71 (EFT-specialudgave 71 (II), s. 366; org. ref. JO L 149, 1971.

2 Spørgsmålene vedrører nogle arbejdstagere af italiensk nationalitet, der efter at have arbejdet på Forbundsrepublikken Tysklands område og mistet beskæftigelsen dér, vendte tilbage til Italien og, da de fortsat var uden arbejde, anmodede om arbejdsløshedsunderstøttelse i medfør af den gældende italienske lovgivning;

3 da deres anmodning var blevet afslået under henvisning til, at de ikke havde forholdt sig i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 69 i forordning nr. 1408/71, idet de navnlig var vendt tilbage til Italien før udløbet af den deri fastsatte frist på 4 uger, opstod spørgsmålet, om den manglende iagttagelse af denne bestemmelse kunne medføre, at den italienske lovgivning ikke skulle finde anvendelse på dem;

4 såfremt dette er tilfældet, spørges dér, om det ikke forholder sig således, at bestemmelserne i artikel 71 i forordning nr. 1408/71 regulerer de omhandlede arbejdstageres forhold.

5 Artikel 69 i forordning nr. 1408/71 angår det tilfælde, at en vandrende arbejdstager, der er arbejdsløs, og som modtager arbejdsløshedsunderstøttelse i den kompetente stat, rejser til en eller flere andre medlemsstater for at søge beskæftigelse dér;

6 denne bestemmelse har til formål at sikre en sådan arbejdstager bevarelsen af retten til ydelser fra den kompetente stat på de betingelser og inden for de grænser, der er fastsat i denne artikel;

7 følgelig berører bestemmelsen ikke de rettigheder, den pågældende arbejdstager eventuelt kan gøre krav på direkte i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvortil han er rejst;

8 selv om det ikke er udelukket, at myndighederne i denne medlemsstat ved administrationen af de ydelser, som arbejdstageren har krav på i medfør af deres lovgivning, tager hensyn til, at den pågældende i henhold til artikel 69 fortsat modtager arbejdsløshedsunderstøttelse fra den kompetente stat, kan disse myndigheder dog ikke over for arbejdstageren påberåbe sig, at han har mistet de rettigheder, der tillægges ham i artikel 69, derved at han ikke har overholdt de i denne bestemmelse fastsatte betingelser, og af den grund nægte at bringe deres nationale lovgivning i anvendelse på ham på forskriftsmæssig og normal måde.

9 Spørgsmålet skal derfor besvares således, at artikel 69 kun har til formål at sikre vandrende arbejdstagere en begrænset og betinget bevarelse af arbejdsløshedsunderstøttelse fra den kompetente stat, selv om de pågældende rejser til en anden medlemsstat, hvorfor den omstændighed, at en arbejdstager ikke har overholdt de i den nævnte artikel fastsatte betingelser, ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at denne anden medlemsstat kan nægte ham retten til de ydelser, som han. kan gøre krav på i medfør af denne stats nationale lovgivning.

10 Det fremgår af såvel forelæggelseskendelsen som af sagens akter, at den besvarelse, der gives på spørgsmålet angående artikel 69, gør spørgsmålet angående artikel 71 i forordning nr. 1408/71 overflødigt.

Vedrørende sagsomkostningerne

11 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres;

12 da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for Pretore di Enna, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser, kender DOMSTOLEN vedrørende de spørgsmål, der er forelagt den af Pretore di Enna ved kendelse af 17. december 1974, for ret:

Artikel 69 i forordning (EØF) nr. 1408/71 har kun til formål at sikre vandrende arbejdstagere en begrænset og betinget bevarelse af arbejdsløshedsunderstøttelse fra den kompetente stat, selv om de pågældende rejser til en anden medlemsstat, hvorfor den omstændighed, at en arbejdstager ikke har overholdt de i den nævnte artikel fastsatte betingelser, ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at denne anden medlemsstat kan nægte ham retten til de ydelser, som han kan gøre krav på i medfør af denne stats nationale lovgivning.