Generaladvokatens forslag til afgørelse



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Det præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret, Tribunal du travail de Bruxelles, har forelagt, omhandler artikel 79, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71 (2) (herefter »forordning nr. 1408/71«) og navnlig henvisningen i denne bestemmelses litra a) til forordningens artikel 72. Disse bestemmelser er blevet fuldstændig ændret ved forordning (EF) nr. 883/2004 (3), der ophævede og erstattede forordning nr. 1408/71 med virkning fra den 1. maj 2010. De nye bestemmelser er imidlertid irrelevante i nærværende sag.

2. I hovedsagen har den forelæggende ret behandlet en appel, der er iværksat af appellanten, Patricia Dumont de Chassart, til prøvelse af en afgørelse truffet af den belgiske myndighed med ansvar for børnetilskud ( Office national d’allocations familiales pour travailleurs salariés , herefter »ONAFTS«), hvori der blev givet afslag på sagsøgerens ansøgning om børnetilskud til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem. I denne forbindelse skal Domstolen tage stilling til, om bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, der er bestemmende for den nationale lovgivning, som finder anvendelse i forbindelse med tildelingen af børnetilskud til »det efterladte barn efter arbejdstagere eller selvstændige« udelukker muligheden for at anvende princippet om sammenlægning af forsikringsperioder, således at der kan tages hensyn til de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat af den efterlevende, erhvervsaktive forælder, hvis det som i den foreliggende sag forholder sig sådan, at det i den nationale lovgivning er muligt at tage hensyn til sidstnævntes forsikringsperioder ved behandlingen af ansøgningen om børnetilskud til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem.

3. Det, der gør nærværende sag interessant, er det forhold, at denne sag i modsætning til hovedparten af de af Domstolen behandlede tvister på området ikke omhandler et spørgsmål vedrørende samtidig ret til ydelser i forskellige medlemsstater (4), men derimod sammenhængen mellem bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 og gældende national ret.

I – Retsforskrifter

A – Fællesskabslovgivningen

4. Artikel 72 i forordning i nr. 1408/71 er indeholdt i kapitel 7 i afsnit III og omhandler »Familieydelser«. Denne bestemmelse benævnes »Sammenlægning af forsikrings- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed« og heri er følgende fastsat:

»Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning erhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt beskæftigelsesperioder, skal i fornødent omfang medregne beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt på enhver medlemsstats område, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning.«

5. Forordningens artikel 78 og 79 er indeholdt i kapitel 8 i afsnit III om »Ydelser til børn, der forsørges af pensionister eller rentemodtagere, samt til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem«.

6. Følgende er fastsat i forordningens artikel 78 under overskriften »Børn, der har mistet begge forældre eller en af dem«:

»1. Ved udtrykket »ydelser« forstås i denne artikel børnetilskud og i givet fald supplerende eller særlige tilskud til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem.

2. Ydelser til sådanne børn skal udredes efter følgende regler, uanset i hvilken medlemsstat barnet eller den fysiske eller juridiske person, som faktisk forsørger det, er bosat:

[…]

b) for så vidt angår et barn af en afdød arbejdstager, som har været omfattet af lovgivningen i flere medlemsstater:

i) efter lovgivningen i den af disse stater, på hvis område barnet er bosat, såfremt der dér er erhvervet ret til en af de i stk. 1 nævnte ydelser i medfør af denne stats lovgivning, i givet fald ved iagttagelse af bestemmelserne i artikel 79, stk. 1, litra a), […]«

7. I artikel 79 i forordning nr. 1408/71 under overskriften »Fælles bestemmelser om ydelser til børn, der forsørges af pensionister eller rentemodtagere, samt til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem« fastslås følgende:

»1. Ydelserne efter artiklerne [...], 78 […] skal udredes efter den på grundlag af reglerne i de nævnte artikler bestemte lovgivning af den institution, som det påhviler at anvende nævnte lovgivning, og for denne institutions regning, som om [...] den afdøde arbejdstager kun havde været omfattet af lovgivningen i den kompetente stat.

Herved skal dog følgende iagttages:

a) såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter denne lovgivning afhænger af længden af forsikringsperioderne, beskæftigelsesperioderne eller perioderne med selvstændig erhvervsvirksomhed eller bopælsperioderne, bestemmes denne længde i givet fald ved iagttagelse af reglerne i […] artikel 72, […].

[...]«

B – Nationale bestemmelser

8. I artikel 56a, stk. 1, i de samordnede love af 19. december 1939 om børnetilskud til arbejdstagere (herefter »de samordnede love«) foreskrives det i det væsentlige, at børnetilskuddet til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem, kun kan bevilliges til efterladte børn, hvis afdøde forælder eller efterlevende forælder i de 12 måneder, som går umiddelbart forud for dødsfaldet, opfylder betingelserne for i det mindste at opnå seks månedlige (basis)ydelser i henhold til de samme samordnede love.

II – De faktiske omstændigheder, de nationale retsforhandlinger og det præjudicielle spørgsmål

9. Appellanten i hovedsagen, Patricia Dumont de Chassart, er belgisk statsborger og enke efter hr. Descampe, der også var belgisk statsborger. Parret fik en søn, Diego Descampe, der ligeledes er belgisk statsborger, og som blev født i Frankrig i 2000.

10. Familien har i flere år boet i Frankrig, hvor begge forældre har udøvet beskæftigelse. Det fremgår navnlig af sagsakterne, at Patricia Dumont de Chassart udøvede lønnet beskæftigelse i Frankrig som psykolog i en børneorganisation fra den 28. september 1993 til den 31. august 2008. Hr. Descampe udøvede derimod lønnet beskæftigelse i både Belgien (i perioderne 1968-1976 og 1987-1998) og, indtil 2002, Frankrig. Fra 2002 og indtil sin død den 25. april 2008 udøvede han imidlertid ikke længere lønnet beskæftigelse og befandt sig i en »førtidspensioneringssituation« i Frankrig uden at have nogen form for indkomst eller modtage nogen form for ydelser.

11. Den 31. august 2008, dvs. nogle måneder efter hr. Descampes død, flyttede Patricia Dumont de Chassart med sin søn til Belgien, hvor hun, efter at have arbejdet i omtrent en måned, blev arbejdsløs.

12. Den 13. oktober 2008 ansøgte Patricia Dumont de Chassart ONAFTS om børneydelse til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem.

13. Selv om ONAFTS henholdsvis den 9. marts 2009 og den 6. april 2009 havde ydet Patricia Dumont de Chassart børnetilskud samt et tillæg til eneforsørgere med tilbagevirkende kraft, fik hun den 20. oktober 2009 imidlertid afslag fra ONAFTS på børneydelse til efterladte børn. ONAFTS’ begrundede afslaget med det forhold, at den afdøde far ikke i de 12 måneder, der gik umiddelbart forud for dødsfaldet, havde opfyldt betingelserne for i det mindste at opnå seks månedlige ydelser i henhold til artikel 56a i de samordnede love.

14. Den 4. februar 2010 anlagde Patricia Dumont de Chassart sag ved den forelæggende ret til prøvelse af dette afslag, idet hun gjorde gældende, at ONAFTS burde have ydet hende børneydelse til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem, under hensyntagen til de forsikringsperioder, som hun havde tilbagelagt i Frankrig inden sin mands død.

15. Den forelæggende ret har anført, at det ifølge artikel 78, stk. 2, litra b), punkt i), i forordning nr. 1408/71 er lovgivningen i det efterladte barns bopælsmedlemsstat, der finder anvendelse, og at det efter den 1. september 2008 således er den belgiske lovgivning, som finder anvendelse på Patricia Dumont de Chassarts situation. Retten har fremhævet, at der i henhold til artikel 56a i de samordnede love både kan henvises til den afdøde forælders og den efterlevende forælders situation i forbindelse med ansøgningen om børneydelse til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem. I den foreliggende sag vil der imidlertid ikke kunne tages udgangspunkt i den afdøde forælders situation, da denne i de 12 måneder, som gik umiddelbart forud for dødsfaldet, ikke havde opfyldt de betingelser, som er fastsat i artikel 56a i de samordnede love. Patricia Dumont de Chassarts situation vil imidlertid kun kunne lægges til grund for ansøgningen, såfremt de beskæftigelsesperioder, som hun har tilbagelagt i Frankrig, vil kunne sidestilles med beskæftigelsesperioder tilbagelagt i Belgien. Dette ville være muligt, hvis artikel 72 i forordning nr. 1408/71 om sammenlægning af forsikrings- og beskæftigelsesperioder fandt anvendelse på appellantens situation.

16. Med hensyn til nærværende sag finder den forelæggende ret imidlertid, at artikel 72 i forordning nr. 1408/71 ikke skal finde anvendelse på Patricia Dumont de Chassarts situation, da forordningens artikel 79, stk. 1, som det fremgår af ONAFTS’ beslutning, udelukkende omhandler de beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt af den afdøde forælder. Begrundelsen for, at denne bestemmelse udelukkende omhandler den afdøde forælder, skulle være det forhold, at grundlaget for berettigelsen til børneydelsen til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem, netop er denne forælders død. Heraf følger, at det personelle anvendelsesområde for artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 og følgelig henvisningen heri til forordningens artikel 72 er mindre vidtrækkende end artikel 56a i de samordnede love, som i stedet omhandler begge forældre. Dette ville i den foreliggende sag være til hinder for, at der blev taget højde for den efterlevende forælders beskæftigelsesperioder.

17. Den forelæggende ret har derfor spurgt, om den situation, der følger af samspillet mellem artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, og artikel 56a i de samordnede love ikke tilsidesætter princippet om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling. Retten udtrykker især tvivl om sondringen mellem for det første efterladte børn af forældre, som aldrig har forladt Belgien med henblik på at udøve beskæftigelse i en anden medlemsstat, og for det andet efterladte børn, hvis forældre, der er unionsborgere, har været bosiddende i en anden medlemsstat, hvor den efterlevende forælder arbejdede, mens den afdøde forælder ikke udøvende nogen beskæftigelse i den i henhold til belgisk lov relevante periode. Faktisk forholder det sig med hensyn til det første tilfælde sådan, at den efterlevende forælder, der har udøvet beskæftigelse i Belgien i referenceperioden, vil kunne gøre både den afdøde forælders forsikringsperioder og sine egne forsikringsperioder, der er tilbagelagt i Belgien, gældende, mens den efterlevende forælder i henhold til fortolkningen af bestemmelsen om sammenlægning af forsikringsperioder i det andet tilfælde ikke vil kunne »importere« sine egne forsikringsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat, til Belgien.

18. Den forelæggende ret har følgelig besluttet at udsætte hovedsagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Tilsidesætter artikel 79, stk. 1, i Rådets forordning […] nr. 1408/71 […], de almindelige principper om lighed og forbud mod forskelsbehandling, således som de er defineret i artikel 14 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, i givet fald sammenholdt med artikel [20, 45 og/eller 49 TEUF], når den fortolkes således, at den kun tillader den afdøde forælder at være omfattet af reglerne om sidestilling af forsikrings- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed som omhandlet i artikel 72 i forordning […] nr. 1408/71 […], hvilket følgelig indebærer, at artikel 56a, stk. 1, i de love […], der blev samordnet […], udelukker, at den efterlevende forælder – uanset vedkommendes nationalitet, forudsat at vedkommende er statsborger i en medlemsstat, eller forudsat at vedkommende er omfattet af anvendelsesområdet for forordning […] nr. 1408/71 […] – som har arbejdet i et andet land i Den Europæiske Union i den 12-måneders periode, der er omhandlet i artikel 56a, stk. 1, i de love […], der blev samordnet […], har mulighed for at bevise, at han har opfyldt betingelsen om, at han i sin egenskab af berettiget person som omhandlet i artikel 51, stk. 3, nr. 1, i de love […], der blev samordnet […], har kunnet gøre krav på seks måneders børnetilskud i løbet af de 12 måneder, som gik forud for dødsfaldet, mens det er tilladt for den efterlevende forælder – uanset om vedkommende er belgisk statsborger eller statsborger i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union – som udelukkende har arbejdet i Belgien i den 12-månedersperiode, der er omhandlet i artikel 56a, stk. 1, i de love […], der blev samordnet […], i givet fald fordi den pågældende aldrig har forladt Belgien, at føre et sådant bevis?«

III – Retsforhandlinger for Domstolen

19. Forelæggelseskendelsen indgik til Justitskontoret den 30. november 2011. Patricia Dumont de Chassart, den belgiske regering, Rådet og Kommissionen har indgivet skriftlige bemærkninger.

20. Patricia Dumont de Chassart, den belgiske regering, Rådet og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg ved retsforhandlingerne den 7. november 2012.

IV – Juridisk analyse

21. Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 tilsidesætter princippet om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som bestemmelsen under omstændigheder som de i hovedsagen beskrevne, hvor den kun tillader den afdøde forælder at være omfattet af reglerne om sidestilling af forsikringsperioder, beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed som omhandlet i artikel 72 i forordning nr. 1408/71, er til hinder for, at der kan tages hensyn til de nævnte perioder, som den efterlevende forælder har tilbagelagt i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union, med henblik på tilkendelsen af børneydelser, selv om det i henhold til den nationale lovgivning er muligt at tage hensyn den efterlevende forælders situation til støtte for kravet om disse ydelser.

22. Inden analysen af det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, vil det være hensigtsmæssigt at tage stilling til et indledende argument fremført af den belgiske regering, som vedrører anvendelsen af forordning nr. 1408/71 på nærværende sag.

A – Anvendelsen af forordning nr. 1408/71

23. Indledningsvis har den belgiske regering gjort gældende, at eftersom Descampe ophørte med at udøve enhver form for beskæftigelse i april 2002 og således ikke længere var omfattet af en socialsikringsordning, da han døde i april 2008, kunne han ved sin død ikke længere betegnes som hverken arbejdstager eller selvstændig i medfør af artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71. Hans efterladte kan følgelig ikke påberåbe sig de rettigheder, der følger af denne forordning.

24. I denne forbindelse skal jeg understrege, at det i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 om personkredsen fastslås, at »[d]enne forordning finder anvendelse på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og studerende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater […], samt på deres familiemedlemmer og efterladte« (5) .

25. I den foreliggende sag er det ubestridt, at Descampe var statsborger i en medlemsstat, nemlig Belgien, og at han i kraft af at have udøvet beskæftigelse som arbejdstager i Frankrig og Belgien har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater. Det er endvidere ubestridt, at såvel det faderløse barn som ægtefællen er at betegne som familiemedlemmer og efterladte i henhold til forordning nr. 1408/71.

26. På denne baggrund finder jeg ikke, at der hersker tvivl om, at forordning nr. 1408/71 finder anvendelse på hovedsagen.

27. For så vidt angår relevansen af forordning nr. 1408/71 bemærkes det for fuldstændighedens skyld endvidere, at denne forordning ligeledes finder tidsmæssig anvendelse, idet Patricia Dumont de Chassart indgav ansøgningen i oktober 2008, dvs. inden den nye forordning nr. 883/2004 trådte i kraft, der, som det bemærkes ovenfor, ophævede og erstattede forordning nr. 1408/71 fra den 1. maj 2010 (6) .

B – Det præjudicielle spørgsmål

28. Indledningsvis skal det i forbindelse med analysen af det præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst for Domstolen, først og fremmest understreges, at det præjudicielle spørgsmål grundlæggende er et spørgsmål om gyldigheden af artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 set i lyset af principperne om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling. Det skal imidlertid fastslås, at det i lighed med det spørgsmål om gyldighed, som den forelæggende ret har stillet, beror på en konkret fortolkning af artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, dvs. den i ovenstående punkt 16 snævre fortolkning, som ONAFTS har anlagt, og som den forelæggende ret synes at anbefale. Ifølge denne fortolkning vil en sammenlægning af den efterlevende ægtefælles forsikringsperioder, eftersom henvisningen til artikel 72 i forordning nr. 1408/71, der er indeholdt i forordningens artikel 79, stk. 1, kun omhandler den afdøde forælders beskæftigelsesperioder, grundlæggende ikke være mulig, uanset om det i henhold til den nationale lovgivning er muligt at tage hensyn til sidstnævntes situation ved vurderingen af krav om børneydelser til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem.

29. For at kunne give et formålstjenligt svar på det af den forelæggende ret rejste spørgsmål, er det i denne forbindelse nødvendigt at tage udgangspunkt i fast retspraksis vedrørende de særlige mål for forordning nr. 1408/71. Domstolen har faktisk gentagne gange fastslået, at der ikke blev indført en fælles socialsikringsordning ved forordning nr. 1408/71, men at forordningen udelukkende har til formål at sikre en samordning af medlemsstaternes nationale sikringsordninger, som fortsat består (7) . De regler, som er indført ved forordning nr. 1408/71, er kun samordningsregler, som særlig omhandler bestemmelsen af, hvilken lovgivning eller hvilke lovgivninger der skal anvendes på de arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som under forskellige omstændigheder gør brug af deres ret til fri bevægelighed (8) .

30. Det fremgår af fast retspraksis, at medlemsstaterne fortsat har kompetence til at fastlægge betingelserne for tilkendelse af sociale sikringsydelser, selv om de herved skærpes, blot de fastsatte betingelser ikke medfører nogen åbenlys eller skjult forskelsbehandling af EU-arbejdstagere (9) . Ifølge retspraksis er medlemsstaterne ved fastsættelsen af disse betingelser imidlertid desuden forpligtede til at overholde EU-retten, og navnlig det formål, der forfølges med forordning nr. 1408/71, samt de principper, som ligger til grund for forordningen (10) .

31. Domstolen har i denne henseende ligeledes præciseret, at formålet med forordning nr. 1408/71, som det fremgår af anden og fjerde betragtning hertil, er at sikre arbejdstageres og selvstændige erhvervsdrivendes frie bevægelighed inden for Den Europæiske Union under hensyntagen til særegenhederne i de nationale lovgivninger om social sikring. Forordningen lægger med henblik herpå, som det fremgår af dens femte, sjette og tiende betragtning, til grund, at princippet om ligebehandling af arbejdstagere inden for rammerne af de forskellige nationale lovgivninger skal sikres, og det tilsigtes med forordningen at sikre ligebehandling af alle arbejdstagere, der er beskæftiget på en medlemsstats område, bedst muligt samt ikke at stille arbejdstagere ringere, når de udnytter deres ret til fri bevægelighed (11) .

32. Principperne om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling, som den forelæggende ret har henvist til i sit præjudicielle spørgsmål, er således grundlæggende principper i forordning nr. 1408/71.

33. Specifikt hvad angår børneydelser til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem, som er genstanden for tvisten i hovedsagen, er disse ydelser omhandlet i artikel 78 og 79 i kapitel 8, afsnit III, i forordning nr. 1408/71.

34. Domstolen har allerede ved flere lejligheder fastslået, at artikel 78 i forordning nr. 1408/71 har til formål at bestemme, hvilken medlemsstats lovgivning der gælder for udbetaling af ydelser til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem, således at ydelserne i princippet alene udbetales i henhold til lovgivningen i denne medlemsstat i overensstemmelse med princippet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 om, at de af forordningen omfattede personer alene er undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Det fremgår navnlig af artikel 78, stk. 2, litra b), nr. i), at når den afdøde arbejdstager har været omfattet af lovgivningen i flere medlemsstater, udbetales de pågældende ydelser i henhold til lovgivningen i den stat, på hvis område den afdøde arbejdstagers efterladte barn er bosat (12) .

35. Når det er bestemt, hvilken medlemsstats lovgivning der gælder for udbetaling af ydelser til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem, skal disse ydelser i henhold til artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 udredes af den institution, som det påhviler at anvende nævnte lovgivning, og for denne institutions regning, som om den afdøde kun havde været omfattet af lovgivningen i den kompetente stat. Denne bestemmelse omhandler dels, hvilken institution der skal udrede ydelserne til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem, dels regler til gennemførelse af den kompetente stats lovgivning, som i overensstemmelse med ovennævnte princip om, at de af forordningen omfattede personer alene er undergivet lovgivningen i én medlemsstat, skal anvendes »som om« den afdøde kun havde været omfattet af denne lovgivning. Efter min opfattelse udgør sidstnævnte bestemmelse en form for garanti for det enkelte individ, der efter at have udøvet sin ret til fri bevægelighed påberåber sig bestemmelserne i forordning nr. 1408/71. Formålet med en sådan garanti er at hindre forskelsbehandling i forbindelse med de konkrete regler til gennemførelse af den lov, der er fastsat på grundlag af tilknytningsmomentet i medfør af forordningens artikel 78.

36. Artikel 79, stk. 1, litra a), opbløder imidlertid princippet om anvendelse af loven, »som om« den afdøde kun havde været omfattet af denne lovgivning, idet det bestemmes, at såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter denne lovgivning er afhængig af længden af forsikringsperioderne, anvendes princippet om sammenlægning af de perioder, der er tilbagelagt i enhver anden medlemsstat, i henhold til artikel 72 i forordning nr. 1408/71. Jeg er af den opfattelse, at denne bestemmelse ligeledes er en form for garanti for det individ, som efter at have udøvet sin ret til fri bevægelighed påberåber sig bestemmelserne i forordning nr. 1408/71. Formålet hermed er faktisk at sikre, at anvendelsen af den nationale lovgivning, »som om« den afdøde kun havde været omfattet af denne lovgivning, ikke udelukker anvendelsen af det princip om sammenlægning af perioder, der er fastlagt i artikel 48, litra a), TEUF, og som i denne sammenhæng gennemføres i artikel 72 i forordning nr. 1408/71.

37. I denne forbindelse finder den forelæggende ret, tilsyneladende i overensstemmelse med ONAFTS’ standpunkt, at det forhold, at artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 udelukkende omhandler den afdøde forælder, indebærer, at det er udelukket at anvende henvisningen i bestemmelsens litra a) til artikel 72 i samme forordning med henblik på at give den efterlevende forælder mulighed for at sammenlægge de forsikringsperioder, som denne har tilbagelagt, i de tilfælde, hvor den nationale lovgivning, som det er tilfældet i hovedsagen, gør det muligt at tage hensyn til den efterlevende ægtefælles situation i forbindelse med behandlingen af ansøgningen om tilkendelse af børneydelser til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem.

38. Jeg er ikke enig i denne fortolkning af artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.

39. Det skal i denne sammenhæng først og fremmest bemærkes, at det fremgår af ovenstående betragtninger, at bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 generelt, herunder især artikel 79, stk. 1, ikke på nogen måde vedrører de betingelser, der skal være opfyldt for, at børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem, kan tilkendes børneydelse. Disse bestemmelser, der er i overensstemmelse med de funktioner, som forordning nr. 1408/71 har, som fremgår af Domstolens faste retspraksis, og som er nævnt ovenfor i punkt 29 og 31, indeholder blot lovkonfliktregler, som har til formål at bestemme, hvilken medlemsstats lovgivning der finder anvendelse, og hvilket organ der skal udrede ydelserne, og de fastsætter visse regler til gennemførelse af denne lovgivning.

40. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i punkt 30, har medlemsstaterne derimod fortsat kompetence til at fastlægge betingelserne for tilkendelse af børneydelser til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem.

41. Jeg er således af den opfattelse, at det alene i kraft af lovkonfliktreglerne i bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 følger, at disse regler ikke kan være til hinder for, at de nationale myndigheder tager hensyn til betingelser, der er fastlagt i den nationale lovgivning, i forbindelse med tilkendelsen af børneydelser til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem (13) .

42. For det andet bemærkes det ligeledes, at det fremgår af fast retspraksis, at bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes i lyset af formålet med artikel 48 TEUF, som er at medvirke til gennemførelsen af den størst mulige grad af fri bevægelighed for vandrende arbejdstagere (14) .

43. Det fremgår i denne forbindelse af første betragtning til forordning nr. 1408/71, at de regler om koordinering af de enkelte medlemsstaters lovgivning om social sikring, som opstilles i forordningen, indgår som led i den frie bevægelighed for personer og således skal bidrage til en forbedring af arbejdstagernes levestandard og beskæftigelsesvilkår (15) .

44. I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at det både ville falde uden for formålet med forordning nr. 1408/71 og uden for formålene med og rammerne af artikel 48 TEUF at fortolke forordningen således, at den forbyder, at en medlemsstat yder arbejdstagere og deres familier en social beskyttelse, som er mere omfattende end den, der følger af anvendelsen af forordningen (16) .

45. EU-lovgivningens regler om samordning af de nationale lovgivninger om social sikring skal nemlig, navnlig i betragtning af de formål, der forfølges med dem – med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser, der er i overensstemmelse med disse formål – anvendes således, at de ikke fratager en vandrende arbejdstager eller dennes pårørende ydelser, der alene ydes i henhold til lovgivningen i en medlemsstat (17) . I overensstemmelse med dette princip har Domstolen således konsekvent modsat sig en fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71, som kunne resultere i, at der blev tale om tab af sociale fordele, der er sikret arbejdstagerne i medlemsstatens lovgivning (18) .

46. I den foreliggende sag finder jeg, at det er helt åbenbart, at den fortolkning af artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, som ONAFTS har foreslået, og som den forelæggende ret tilsyneladende tilslutter sig, vil indebære, at en vandrende arbejdstager, der har udøvet sin ret til fri bevægelighed, som det er tilfældet med Patricia Dumont de Chassart, fortaber retten til sociale sikringsydelser, som er blevet tildelt i henhold til gældende national lovgivning. Analogt og i overensstemmelse med det, jeg ved en anden lejlighed har hævdet (19), og i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i ovenstående punkt 44, ville et sådant resultat hverken være i overensstemmelse med forordningens ånd eller med de formål, der forfølges med den samordning af medlemsstaternes nationale lovgivning om social sikring, der foreskrives i artikel 48 TEUF.

47. Selv om den belgiske regering på retsmødet gjorde gældende, at en sådan fortolkning ikke medfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet lovgivningen finder anvendelse uafhængigt af statsborgerskab, indebærer den dog ulovlig forskelsbehandling mellem de arbejdstagere, der har udøvet retten til fri bevægelighed, og de arbejdstagere, som ikke har udøvet denne ret.

48. For det tredje er en fortolkning af artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, der ikke er til hinder for, at den efterlevende forælder, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed, omfattes af de bestemmelser, som omhandler en sammenlægning af beskæftigelsesperioderne, ikke alene den eneste, der er i overensstemmelse med formålet med forordningen, men den er ligeledes tro mod bestemmelsens ordlyd.

49. Mens artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 omhandler den afdødes situation med henblik på at afgøre, hvordan de lovbestemmelser, der er fastsat i forordningens artikel 78, skal anvendes, er det imidlertid absolut nødvendigt at konstatere, at artikel 79, stk. 1, litra a), som indeholder en henvisning til princippet om sammenlægning i artikel 72, ikke indeholder nogen form for henvisninger til den afdødes situation. Denne bestemmelse indeholder ingen elementer, der kan godtgøre, at EU’s lovgivere har haft til hensigt at begrænse anvendelsen af princippet om sammenlægning til udelukkende at omfatte den afdøde arbejdstager og således udelukke den efterlevende forælder, hvis den nationale lovgivning giver mulighed for at tage hensyn til den efterlevende forælders situation i forbindelse med udredningen af børneydelser til børn, der har mistet begge forældre eller en af dem.

50. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at princippet om sammenlægning af forsikringsperioder, bopælsperioder eller beskæftigelsesperioder fremgår direkte af TEUF, nemlig artikel 48, litra a), som er gennemført i forordning nr. 1408/71 i forskellige bestemmelser, herunder artikel 72 (20) . Domstolen har allerede haft lejlighed til at præcisere, at der er tale om et af de grundlæggende principper for Unionens samordning af medlemsstaternes sociale sikringsordninger, og at det i overensstemmelse med de generelle formål for forordning nr. 1408/71 skal sikre, at udøvelsen af den i traktaten omhandlede ret til fri bevægelighed ikke bevirker, at en arbejdstager mister de sociale fordele, som han ville have haft krav på, hvis han havde tilbragt hele sit erhvervsaktive liv i en enkelt medlemsstat. Hvis dette var konsekvensen, ville det kunne afholde arbejdstagere i Unionen fra at udøve deres ret til fri bevægelighed, og det ville dermed være en hindring for denne frihed (21) .

51. Henset til ovenstående finder jeg derfor, at artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ikke kan fortolkes således, at den kun tillader den afdøde forælder at være omfattet af reglerne om sidestilling af forsikringsperioder, beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed som omhandlet i artikel 72 i forordning nr. 1408/71. De nationale myndigheder kan således ikke gøre denne bestemmelse gældende og i overensstemmelse med deres nationale lovgivning udelukke hensyntagen til den efterlevende forælder, der har arbejdet i en anden medlemsstat, og som, hvis forudsætningerne er opfyldt, vil kunne gøre reglerne om sidestilling af forsikringsperioder, beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed som fastsat i artikel 72 i forordning nr. 1408/71 gældende. I lyset af ovenstående medfører artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ikke en tilsidesættelse af principperne om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling.

52. For så vidt angår anvendelsen af princippet om sammenlægning er det endelig nødvendigt at analysere det argument, som den belgiske regering fremførte på retsmødet, om, at der alene kan tages hensyn til beskæftigelse, som den efterlevende forælder har udøvet i en anden medlemsstat, med henblik på at supplere en forsikringsperiode, beskæftigelsesperiode eller periode med selvstændig virksomhed, der er tilbagelagt i Belgien. Deraf følger, at der under ingen omstændigheder vil kunne tages hensyn til den situation, som gør sig gældende for Patricia Dumont de Chassart, der i året forud for sin ægtefælles død udelukkende havde arbejdet i Frankrig, med henblik på sammenlægningen af perioder, der er omhandlet i artikel 72 i forordning nr. 1408/71 (22) .

53. Jeg skal i denne forbindelse fremhæve, at Domstolen for nylig har præciseret, at den ikke kan tiltræde, at begrebet »sammenlægning«, der er omhandlet i artikel 72 i forordning nr. 1408/71, fortolkes således, at det forudsættes, at der findes mindst to beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt på en anden medlemsstats område. Den kompetente institution i en medlemsstat har derfor med henblik på tildeling af en børneydelse ikke mulighed for at fastsætte, at en beskæftigelsesperiode skal være tilbagelagt på dens område, hvilket udelukker, at blot en enkelt periode, der er tilbagelagt på en anden medlemsstats område, kan anvendes med henblik på at opnå ret til en social sikringsydelse (23) .

54. Domstolen har faktisk præciseret, at ordlyden af artikel 72 i forordning nr. 1408/71 kræver, at der i forbindelse med sammenlægning tages hensyn til »forsikrings- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig erhvervsvirksomhed, der er tilbagelagt i enhver anden medlemsstat«, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for den kompetente institution gældende lovgivning.

55. I overensstemmelse med de formål, der er nævnt ovenfor i punkt 29 og 31, indførtes der ved forordning nr. 1408/71 en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede pårørende sammenlægning af »alle tidsrum«, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik på at indrømme eller opretholde retten til ydelser eller beregne disse.

56. Den kompetente institution i en medlemsstat, i dette tilfælde Belgien, kan således ikke med henblik på tildeling af en familieydelse kræve, at der ud over en beskæftigelsesperiode eller en periode med selvstændig erhvervsvirksomhed i en anden stat – i det foreliggende tilfælde Frankrig – er tilbagelagt en yderligere forsikringsperiode på dens eget område.

57. I modsætning til hvad Belgiens regering har anført på retsmødet, kan Domstolens fortolkning af begrebet »sammenlægning« i Bergström-dommen (24) ikke drages i tvivl, jf. præmis 43 i dommen i sagen Perez Garcia m.fl. (25), hvoraf det på ingen måde kan udledes, at anvendelsen af artikel 72 i forordning nr. 1408/71 er betinget af, at en beskæftigelsesperiode eller en periode med aktivitet er tilbagelagt i den medlemsstat, som det påhviler at udrede familieydelsen, jf. Coonan-dommen og Vigier-dommen (26), der på ingen måde omhandler tildelingen af familieydelser.

58. For øvrigt er det afslutningsvis nødvendigt at understrege, at en løsning, som ligeledes åbner mulighed for at anvende princippet om sammenlægning, som er omhandlet i artikel 72 i forordning nr. 1408/71, på den efterlevende forælder, er i overensstemmelse med Belgiens beslutning om at anvende dette princip netop i forbindelse med børneydelser. Denne mulighed er udtrykkelig fastlagt i bilag VI, rubrik A, punkt 7, til forordning nr. 1408/71 under overskriften »Særregler for anvendelsen af visse medlemsstaters lovgivning« (27) .

V – Forslag til afgørelse

59. Sammenfattende skal jeg herefter foreslå, at det præjudicielle spørgsmål, Tribunal du travail de Bruxelles har forelagt, besvares som følger:

»Artikel 79, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 medfører ikke en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som bestemmelsen under omstændigheder som de i hovedsagen beskrevne ikke må fortolkes således, at den kun tillader den afdøde forælders forsikringsperioder at være omfattet af reglerne om sidestilling af forsikringsperioder, beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig erhvervsvirksomhed som omhandlet i artikel 72 i forordning nr. 1408/71 og derved udelukker hensyntagen til de perioder, der er tilbagelagt af den efterlevende forælder, som har arbejdet i en anden medlemsstat, hvor der i den relevante nationale lovgivning er mulighed for også at tage hensyn til den efterlevende forælders situation til støtte for kravet om børneydelse til børn, der har mistet begge forældre eller den ene af dem«

(1) .

(2) – Rådets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, som flytter inden for Fællesskabet (EFT L 149, s. 2), som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2.12.1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 592/2008 af 17.6.2008 (EUT L 177, s. 1). Den nævnte titel på forordningen stammer fra den konsoliderede udgave heraf.

(3) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 166, s. 1) ophævede og erstattede forordning nr. 1408/71 med virkning pr. 1.5.2010, hvor Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16.9.2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 (EUT L 284, s. 1) trådte i kraft.

(4) – Jf. f.eks. dom af 12.6.1980, sag 733/79, Laterza, Sml. s. 1915, af 24.11.1983, sag 320/82, D’Amario, Sml. s. 3811, af 27.2.1997, sag C-59/95, Bastos Moriana m.fl., Sml. I, s. 1071, af 24.9.2002, sag C-471/99, Martínez Domínguez m.fl., Sml. I, s. 7835, af 20.10.2011, sag C-225/10, Perez Garcia m.fl., Sml. I, s. 10111.

(5) – Min fremhævelse. Ordlyden af denne bestemmelse blev udvidet ved Rådets forordning (EF) nr. 307/99 af 8.2.1999 om ændring af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og af forordning (EØF) nr. 574/72 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71, med henblik på at udvide dem til at omfatte studerende (EFT L 38, s. 1), idet ordene »og studerende« blev indføjet i bestemmelsens første punktum.

(6) – Jf. ovenstående punkt 1 og fodnote 3.

(7) – Jf. bl.a. dom af 5.7.1988, sag 21/87, Borowitz, Sml. s. 3715, præmis 23, af 3.4.2008, sag C-331/06, Chuck, Sml. I, s. 1957, præmis 27, og af 21.7.2011, sag C-503/09, Stewart, Sml. I, s. 6497, præmis 75-77 og den deri nævnte retspraksis.

(8) – Jf. bl.a. dom af 9.3.2006, sag C-493/04, Piatkowski, Sml. I, s. 2369, præmis 20, af 18.7.2006, sag C-50/05, Nikula, Sml. I, s. 7029, præmis 20, af 3.4.2008, sag C-103/06, Derouin, Sml. I, s. 1853, præmis 20, og af 3.3.2011, sag C-440/09, Tomaszewska, Sml. I, s. 1033, præmis 25.

(9) – Jf. bl.a. dom af 20.9.1994, sag C-12/93, Drake, Sml. I, s. 4337, præmis 27, af 20.2.1997, forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95, Martínez Losada m.fl., Sml. I, s. 869, s. 43, og af 20.1.2005, sag C-306/03, Salgado Alonso, Sml. I, s. 705, præmis 27, samt Tomaszewska-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 24.

(10) – Jf. Tomaszewska-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 27.

(11) – Jf. præmis 28 i Tomaszewska-dommen, præmis 19 i Piatkowski-dommen samt præmis 20 i Derouin-dommen, der alle er nævnt ovenfor i fodnote 8.

(12) – Jf. bl.a. Bastos Moriana-dommen, præmis 15, samt Martínez Domínguez-dommen, præmis 23, begge nævnt ovenfor i fodnote 4.

(13) – Jf. analogt det, jeg har anført i punkt 51 i forslag til afgørelse i sag C-208/07, von Chamier-Glisczinski (dom af 16.7.2009, Sml. I, s. 6095).

(14) – Jf. senest dom af 12.6.2012, forenede sager C-611/10 og C-612/10, Hudzinski, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis. I denne forbindelse henvises der ligeledes til dom af 9.11.2006, sag C-205/05, Nemec, Sml. I, s. 10745, præmis 37 og 38, og af 20.5.2008, sag C-352/06, Bosmann, Sml. I, s. 3827, præmis 29.

(15) – Jf. Bosmann-dommen, præmis 30, og Hudzinski-dommen, præmis 54, begge nævnt ovenfor i fodnote 14.

(16) – Jf. von Chamier-Glisczinski-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 13, præmis 56, og Hudzinski-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 55.

(17) – Jf. dom af 6.3.1979, sag 100/78, Rossi, Sml., s. 831, præmis 14, og af 30.6.2011, sag C-388/09, da Silva Martins, Sml. I, s. 5737, præmis 75, samt Hudzinski-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 56.

(18) – Jf. bl.a. dom af 9.12.1993, forenede sager C-45/92 og C-46/92, Lepore og Scamuffa, Sml. I, s. 6497, præmis 21, af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, præmis 22, af 30.3.1993, sag C-282/91, de Wit, Sml. I, s. 1221, præmis 16 og 17, og af 5.10.1994, sag C-165/91, van Munster, Sml. I, s. 4661, præmis 27. Jf. desuden dom af 9.10.1997, forenede sager C-31/96 – C-33/96, Naranjo Arjona m.fl., Sml. I, s. 5501, præmis 20, og af 17.12.1998, sag C-153/97, Grajera Rodríguez, Sml. I, s. 8645, præmis 17, samt Nemec-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 37 og 38.

(19) – Jf. punkt 56 i mit forslag til afgørelse i von Chamier-Glisczinski-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 13.

(20) – Princippet om sammenlægning er gennemført i forordning nr. 1408/71 i f.eks. artikel 18, 38, 45, 64 og 67. I den nye forordning nr. 883/2004, nævnt ovenfor i fodnote 3, er det ligeledes knæsat i en bestemmelse af mere generel karakter (artikel 6).

(21) – Jf. analogt Tomaszewska-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 30, dom af 26.10.1995, sag C-481/93, Moscato, Sml. I, s. 3525, præmis 28, og Salgado Alonso-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 29.

(22) – Til støtte for sit argument henviser den belgiske regering også til artikel 15, stk. 1, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 574/72 af 21.3.1972 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2.12.1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 101/2008 af 4.2.2008 (EUT L 31, s. 15). Denne bestemmelse, der er indeholdt i kapitel I, afsnit IV, i forordning nr. 574/72 under overskriften »Almindelige regler om sammenlægning af forsikringsperioder« underbygger ifølge den belgiske regering dens holdning til »sammenlægningen« af forsikringsperioder eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning, med henblik på at »supplere« forsikringsperioderne. Det er imidlertid absolut nødvendigt at fastslå, at denne bestemmelse ikke kan gøres gældende med henblik på at underbygge den belgiske regerings argument. Det fremgår faktisk udtrykkeligt af artikel 15, stk. 1, at bestemmelsen finder anvendelse på visse regler i forordning nr. 1408/71, herunder specifikt de regler, der omhandler sygdom og moderskab, invaliditet, alderdom og dødsfald (pensioner) og ydelser ved dødsfald og ved arbejdsløshed, men ikke de regler, der vedrører børneydelser. Faktisk forholder det sig sådan, at de regler, der udtrykkelig nævnes i denne bestemmelse, ikke omfatter reglerne vedrørende børneydelser, og der findes ingen henvisning til hverken artikel 72 eller artikel 79 i forordning nr. 1408/71.

(23) – Jf. dom af 15.12.2011, sag C-257/10, Bergström, Sml. I, s. 13227, præmis 39-44, navnlig præmis 39 og 40.

(24) – Nævnt ovenfor i fodnote 23.

(25) – Nævnt ovenfor i fodnote 4.

(26) – Dom af 24.4.1980, sag 110/79, Coonan, Sml. s. 1445, og dom af 27.1.1981, sag 70/80, Vigier, Sml. s. 229.

(27) – Det fremgår faktisk udtrykkeligt af dette punkt, at »[v]ed anvendelsen af bestemmelserne i forordningens artikel 72 og artikel 79, stk. 1, litra a), tages der hensyn til beskæftigelses- og/eller forsikringsperioder, tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning, såfremt ret til ydelser, efter belgisk lovgivning, er betinget af, at den pågældende, inden for en nærmere fastsat tidligere periode, har opfyldt betingelserne for ret til børnetilskud efter ordningen for arbejdstagere«.