DOMSTOLENS DOM AF 9. OKTOBER 1990. - DEN FRANSKE REPUBLIK MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER. - INTERNE TJENESTEINSTRUKSER - RETSAKTER DER KAN GOERES TIL GENSTAND FOR ET SOEGSMAAL I HENHOLD TIL EOEF-TRAKTATENS ARTIKEL 173. - SAG 366/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-03571



Sammendrag

Dommens præmisser

Afgørelse om sagsomkostninger

Afgørelse



Nøgleord

++++

1 . Annullationssoegsmaal - retsakter, der kan goeres til genstand for soegsmaal - akter der fremkalder retsvirkninger - interne instrukser med det formaal at fastslaa en institutions ansattes kompetence i forhold til tredjemaend

( EOEF-Traktaten, art . 173 )

2 . Landbrug - faelles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - udgifternes overensstemmelse med faellesskabsreglerne - kontrol - medlemsstaternes grundlaeggende kompetence - Kommissionens supplerende indgriben - graenser

( Raadets forordning nr . 729/70, art . 8, stk . 1, og art . 9 )

Sammendrag

1 . Enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, uanset dens art eller form, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, kan goeres til genstand for annullationssoegsmaal . Dette gaelder interne instrukser, som en institution har udstedt for at definere dens ansattes kompetence i forhold til tredjemaend som led i kontrolforanstaltninger, der skal sikre overholdelsen af faellesskabslovgivningen .

2 . I henhold til artikel 8, stk . 1, i Raadets forordning nr . 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik paahviler det medlemsstaterne, i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, at traeffe de fornoedne foranstaltninger for blandt andet at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade, idet Kommissionen kun udoever en supplerende funktion .

Det foelger af den ved samme forordnings artikel 9 indfoerte kontrolordning, at hvis det viser sig noedvendigt at udtage og analysere proever, skal dette ikke goeres af Kommissionen, men af medlemsstaterne, enten paa eget initiativ som led i deres kontrolforpligtelse i henhold til den naevnte artikel 8, stk . 1, eller paa Kommissionens anmodning i henhold til artikel 9, stk . 2, tredje afsnit .

Ved at udstede de interne tjenesteinstrukser 88/C 264/03, som giver dens ansatte kompetence til, uafhaengigt af medlemsstaterne, at udtage proever, og som fastsaetter den naermere fremgangsmaade for deres indgriben, har Kommissionen ikke begraenset sig til at uddybe gaeldende regler; den har, skoent den ikke havde kompetence hertil, villet indfoere en tilfoejelse til disse . Instrukserne boer derfor annulleres .

Dommens præmisser

1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 16 . december 1988, har Den Franske Republik i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag med paastand om annullation af en retsakt udstedt af Kommissionen med titlen "Interne tjenesteinstrukser 88/C 264/03 vedroerende visse administrative og tekniske regler, der skal foelges af de personer, der af Kommissionen bemyndiges til at foretage proeveudtagning og analyse af de udtagne produkter som led i forvaltningen af og kontrollen med Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget" ( EFT C 264, s . 3 ).

2 Ifoelge artikel 9, stk . 1, foerste afsnit, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( EFT 1970 I, s . 196 ) stiller "medlemsstaterne ... alle oplysninger, der er noedvendige for fondens funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersoegelser paa selve stedet - hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen ".

3 Samme artikels stk . 2 bestemmer, at

"... de funktionaerer, der er bemyndiget af Kommissionen til at foretage undersoegelser paa stedet, (( har )) adgang til de boeger og alt oevrigt materiale, som vedroerer de af fonden finansierede udgifter . De kan isaer undersoege :

a ) om den administrative praksis er i overensstemmelse med Faellesskabets regler

b ) om de noedvendige bilag er til stede og stemmer overens med de af fonden finansierede foranstaltninger

c ) under hvilke omstaendigheder de af fonden finansierede foranstaltninger gennemfoeres og kontrolleres .

Kommissionen underretter rettidigt foer undersoegelsen den medlemsstat, der beroeres af undersoegelsen, eller paa hvis omraade den finder sted . Funktionaerer fra den paagaeldende medlemsstat kan deltage i revisionen .

Paa anmodning af Kommissionen og med den paagaeldende medlemsstats indforstaaelse gennemfoerer denne medlemsstats kompetente myndigheder revisioner eller undersoegelser med hensyn til foranstaltninger, der er omfattet af denne forordning . Funktionaerer fra Kommissionen kan deltage i disse revisioner eller undersoegelser ..."

4 I henhold til samme artikels stk . 3 fastsaetter Raadet om fornoedent paa forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal de almindelige regler for anvendelsen af denne artikel .

5 Kommissionen har udstedt den anfaegtede retsakt under henvisning til forordning nr . 729/70, navnlig dennes artikel 9 . Det fremgaar af den fjerde betragtning til retsakten, at der, for at udtagningen af proever og analysen af dem kan foregaa paa de bedste betingelser, boer udformes visse administrative og tekniske regler, der skal foelges, naar den paagaeldende kontrol foretages af Kommissionens ansatte .

6 Vedroerende sagens forhistorie og de faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

Formaliteten

7 Kommissionen har fremsat en formalitetsindsigelse under henvisning til, at de interne tjenesteinstrukser, som er sagens genstand, ikke er en retsakt, der kan anfaegtes i henhold til Traktatens artikel 173 . Den har haevdet, at disse tjenesteinstrukser ikke har nogen retlig og oekonomisk virkning for de paagaeldende erhvervsdrivende og medlemsstaterne, og at de derfor, som deres navn angiver, er rent interne .

8 Det bemaerkes foerst, at ifoelge Domstolens faste praksis kan enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, uanset dens art eller form, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, goeres til genstand for annullationssoegsmaal ( dom af 31 . marts 1971, Kommissionen mod Raadet, 22/70, Sml . s . 41 ).

9 Dernaest bemaerkes, at de interne tjenesteinstrukser i princippet kun har virkninger inden for administrationen og ikke skaber rettigheder eller forpligtelser for tredjemaend . Saadanne retsakter er altsaa ikke retsakter, der indeholder et klagepunkt, og som i denne egenskab kan anfaegtes ved et annullationssoegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173 ( jf . dommen af 25 . februar 1988, "Les Verts" mod Parlamentet, praemis 8, 190/84, Sml . s . 1017 ).

10 Imidlertid adskiller den anfaegtede retsakt sig fra en almindelig tjenesteinstruks saavel ved de omstaendigheder, hvorunder den er blevet udstedt, som ved de naermere omstaendigheder ved dens udarbejdelse, affattelse og offentliggoerelse . Det fremgaar af sagen, at der i det foreliggende tilfaelde er tale om en stillingtagen fra Kommissionen vedroerende omfanget af dens ansattes kompetence til at foretage kontrol ved udtagning af proever i henhold til artikel 9 i forordning nr . 729/70 . Denne stillingtagen er baseret paa en fortolkning af denne bestemmelse, som nogle medlemsstater tidligere har anfaegtet .

11 For at afgoere, om den anfaegtede retsakt tilsigter at affoede nye retsvirkninger i forhold til dem, som artikel 9 i forordning nr . 729/70 indebaerer, maa dens indhold gennemgaas .

12 Det foelger heraf, at vurderingen af, om formalitetsindsigelsen kan tages til foelge, afhaenger af vurderingen af de klagepunkter, som Den Franske Republik har paaberaabt sig mod den anfaegtede retsakt, og at den foelgelig maa behandles sammen med de realitetsspoergsmaal, som sagen rejser .

Realiteten

13 Som anbringender til stoette for sin paastand har Den Franske Republik paaberaabt sig, at Kommissionen er inkompetent og at den har begaaet magtfordrejning .

14 Med hensyn til Kommissionens inkompetence har Den Franske Republik gjort gaeldende, at den anfaegtede retsakt udvider ordlyden af artikel 9 i forordning nr . 729/70, i det omfang den fastsaetter almindelige regler om direkte udtagelse af proever af varer i virksomheder, skoent saadanne regler ifoelge samme bestemmelses stk . 3 henhoerer under Raadets enekompetence .

15 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at det foelger af den forpligtelse for medlemsstaterne til at stille alle oplysninger, der er noedvendige for fondens funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffe alle foranstaltninger, der er egnede til at lette dens kontrolforanstaltninger, herunder undersoegelser paa stedet, som er fastsat i artikel 9, stk . 1, at de undersoegelser, der i henhold til stk . 2 foretages af dens hertil bemyndigede ansatte, indebaerer udtagning og analyse af proever .

16 Indledningsvis henvises til de vigtigste og her relevante bestemmelser i den anfaegtede retsakt .

17 For en mere detaljeret gennemgang heraf henvises der til generaladvokatens forslag til afgoerelse, og det bemaerkes blot, at som led i samarbejdet med medlemsstaterne om de i artikel 9 i forordning nr . 729/70 hjemlede kontrolforanstaltninger har de af Kommissionen hertil bemyndigede personer "adgang" til de virksomheder og installationer, hvorover der anfoeres en ikke udtoemmende liste, med det formaal at udtage eller lade udtage proever ( punkt 1 ), at Kommissionens tjenestegrene "underretter" den paagaeldende medlemsstat om, at de agter at udtage proever til analyse, mindst 48 timer foer den faktiske proeveudtagning finder sted, uden at de dog er "forpligtede" til at fremlaegge listen over de virksomheder, der skal kontrolleres ( punkt 3 ), og at de bemyndigede personer "anmoder" de paagaeldende erhvervsdrivende om alle de oplysninger, som de anser for noedvendige for at faa kendskab til de kontrollerede produkter ( punkt 8 ).

18 Med hensyn til instruksernes oekonomiske konsekvenser bemaerkes, at skoent omkostningerne ved udtagninger af proever, indpakning, transport til laboratorierne og analyse paahviler Kommissionen ( punkt 2, andet afsnit ), foretages transporten og haandteringen af varerne paa de steder, hvor proeverne udtages, samt udpakningen og genindpakningen imidlertid paa ejerens eller dennes repraesentants ansvar ( punkt 2, tredje afsnit ), og desuden, at hvis proeverne som foelge af undersoegelsen er gaaet tabt, kan der ikke rejses krav paa erstatning for deres fulde eller delvise handelsvaerdi ( punkt 7, andet afsnit ).

19 Dernaest bemaerkes, at det i henhold til artikel 8, stk . 1, i forordning nr . 729/70 paahviler medlemsstaterne, i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, at traeffe de fornoedne foranstaltninger for blandt andet at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade .

20 Inden for rammerne af den ved forordning nr . 729/70 indfoerte kontrolordning udoever Kommissionen faktisk kun en supplerende funktion . Dette udtrykkes klart i den ottende betragtning til forordning nr . 729/70, hvorefter det til supplering af den af medlemsstaterne paa eget initiativ gennemfoerte kontrol, der som hidtil er af den vaesentligste betydning, skal bestemmes, at Kommissionens funktionaerer skal foretage undersoegelser, og at Kommissionen skal kunne kraeve medlemsstaternes bistand .

21 Herved paalaegger artikel 9, stk . 1, i forordning nr . 729/70 medlemsstaterne en forpligtelse til at stille alle de noedvendige oplysninger til raadighed for Kommissionen og at lette de af denne foretagne kontrolforanstaltninger, herunder undersoegelser paa selve stedet .

22 Det fremgaar af ordlyden af denne artikels stk . 2, at undersoegelserne paa stedet har til formaal at kontrollere rigtigheden af de kontrolforanstaltninger, der udfoeres af medlemsstaterne, hvilket svarer til ordlyden af den ottende betragtning til forordning nr . 729/70 .

Det foelger af den ved denne artikel indfoerte kontrolordning, at hvis det viser sig noedvendigt at udtage og analysere proever, skal medlemsstaten goere dette, enten paa eget initiativ som led i de ansvarsomraader, der er overdraget den ved artikel 8, stk . 1, eller paa Kommissionens anmodning i henhold til artikel 9, stk . 2, tredje afsnit .

23 Det maa konstateres, at den anfaegtede retsakt ikke er begraenset til at uddybe reglerne i artikel 9 i forordning nr . 729/70, men er en tilfoejelse til denne bestemmelses ordlyd, idet den giver Kommissionen kompetence til, uafhaengigt af medlemsstaterne, at udtage proever, og idet den fastlaegger de naermere bestemmelser for dens indgriben .

24 Hvad angaar Kommissionens kompetence til at udstede bestemmelser, som er en tilfoejelse til ordlyden af artikel 9 i forordning nr . 729/70, bemaerkes, at der paa ingen maade er tildelt en saadan kompetence ved denne forordning, og at det under alle omstaendigheder alene er Raadet, der i henhold til denne artikels stk . 3 har befoejelse til at fastsaette almindelige gennemfoerelsesregler til denne bestemmelse .

25 Det foelger af de foregaaende betragtninger, at den anfaegtede retsakt er en beslutning truffet af en inkompetent myndighed . Det maa derfor, uden at det er noedvendigt at tage stilling til det andet anbringende, som Den Franske Republik har fremfoert, konstateres, at den sag, der er anlagt med paastand om annullation af denne retsakt, kan admitteres, og at sagsoegeren boer gives medhold .

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

26 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, som taber sagen, til at betale sagens omkostninger . Da Kommissionen har tabt sagen, boer den doemmes til at betale sagens omkostninger .

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) De af Kommissionen vedtagne interne tjenesteinstrukser 88/C 264/03 vedroerende visse administrative og tekniske regler, der skal foelges af de personer, der af Kommissionen bemyndiges til at foretage proeveudtagning og analyse af de udtagne produkter som led i forvaltningen af og kontrollen med Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget, annulleres .

2 ) Kommissionen betaler sagens omkostninger .