Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 13. december 1989. - THE QUEEN MOD DAIRY PRODUCE QUOTA TRIBUNAL FOR ENGLAND AND WALES, EX PARTE HALL & SONS (DAIRY FARMERS) LTD. - ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - FORENEDE KONGERIGE. - LANDBRUG - ANVENDELSE AF AFGIFTEN PAA MAELK OG MEJERIPRODUKTER - REGLER FOR BEREGNING AF DE REFERENCEMAENGDER, DER TILDELES EN MAELKPRODUCENT. - SAG 174/88.



Samling af Afgørelser 1990 side I-02237



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . De naermere regler om tillaegsafgift paa maelk, der blev indfoert af Raadet i 1984 for at skabe balance inden for mejerisektoren, er med denne anmodning om en praejudiciel afgoerelse fra High Court, London, paa ny genstand for en sag ved Domstolen . Denne afgift blev indfoert ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 856/84 af 31 . marts 1984 ( 1 ) ved indfoejelse af en artikel 5c i grundforordningen ( EOEF ) nr . 804/68 ( 2 ). Ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 af 31 . marts 1984 ( 3 ) blev der fastsat almindelige regler for anvendelsen af afgiften .

Det praejudicielle spoergsmaal angaar den afgiftsordning, der finder anvendelse paa producenter, der saelger maelk eller mejeriprodukter direkte til forbrug . Denne ordning er ikke tidligere, indtil denne sag, blevet behandlet af Domstolen . Naermere bestemt oensker High Court at faa fastslaaet, om

"... den referencemaengde, som skal tildeles en producent af maelk og mejeriprodukter ... (( skal )) beregnes paa grundlag af producentens samlede direkte salg i det paagaeldende kalenderaar eller kun paa grundlag af producentens direkte salg i denne periode af maelk af egen produktion?"

Baggrund

2 . Tillaegsafgiftsordningen sondrer mellem to kategorier af producenter af maelk eller andre mejeriprodukter . Den foerste kategori - som er langt den vigtigste - bestaar af de producenter, der leverer deres produktion til en virksomhed eller en sammenslutning, der opkoeber maelk eller andre mejeriprodukter med henblik paa behandling eller forarbejdning ( i det foelgende omtalt som leverancer til mejerier ). Ved denne kategori af producenter kan medlemsstaterne paalaegge afgift efter en af foelgende to formler (( jfr . artikel 5c, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 )). Formel A bestaar i, at hver maelkeproducent tildeles en referencemaengde, der fastsaettes paa grundlag af de maengder maelk eller maelkeaekvivalent, som han har leveret til et mejeri i loebet af en referenceperiode . Saafremt de leverede maengder overstiger referencemaengden, skal producenten betale en tillaegsafgift af den overskydende maengde . Formel B, som Det Forenede Kongerige har valgt, bestaar i, at der tildeles hvert mejeri en referencemaengde, der fastsaettes paa grundlag af de maengder maelk eller maelkeaekvivalent, de har faaet leveret fra tilsluttede producenter i loebet af en bestemt referenceperiode . Saafremt de leverede maengder overstiger referencemaengden, skal mejeriet erlaegge en tillaegsafgift af den overskydende maengde, dog saaledes, at denne afgift alene overvaeltes paa de producenter, der har forhoejet deres leverancer, i forhold til disses andel i mejeriets overskridelse af referencemaengden .

3 . Den anden kategori - hvorunder Hall & Sons ( Dairy Farmers ) Ltd . ( herefter benaevnt "Hall ") henhoerer - omfatter de producenter, der saelger deres maelk eller andre mejeriprodukter direkte til konsum . Denne kategori af producenter kan ligeledes paalaegges tillaegsafgift for de maengder, de har solgt, og som overstiger den referencemaengde, de har faaet tildelt (( jfr . artikel 5c, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 )). Artikel 6 i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 indeholder naermere regler om anvendelsen af afgiftsordningen for denne kategori af producenters vedkommende . Stk . 1 omhandler naermere fastsaettelsen af den referencemaengde, der tildeles hver producent, der saelger sine produkter direkte til forbrug :

"Hver af de i artikel 5c, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 omhandlede producenter af maelk og mejeriprodukter faar tildelt en referencemaengde, der svarer til deres direkte salg i kalenderaaret 1981 forhoejet med 1 %."

Stk . 2 paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at paase, at de tildelte referencemaengder ikke overstiger en naermere fastsat samlet maengde ( 4 ). Ved stk . 3 er det bestemt, at visse artikler i forordning ( EOEF ) nr . 857/84, der omhandler den foerste kategori af producenter, ligeledes finder anvendelse paa de i artikel 6 naevnte producenter paa betingelser, som fastsaettes efter en naermere angiven fremgangsmaade . Det drejer sig om artiklerne 3 og 4 ( som tillader medlemsstaterne at tilpasse de individuelle referencemaengder, for at der kan tages hensyn til visse producenters saerlige situation ) samt om artikel 7 ( der regulerer overfoersel af referencemaengder i tilfaelde af en bedrifts salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv ). Endelig indeholder artikel 12 i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 en raekke definitioner . I litra h ) defineres begrebet "maelk eller maelkeaekvivalent, der saelges direkte til forbrug" saaledes :

"maelk eller mejeriprodukter omsat til maelkeaekvivalent, der saelges uden mellemkomst af en virksomhed, der behandler eller forarbejder maelk ".

4 . Artikel 6 i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 blev aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 590/85 af 26 . februar 1985 ( 5 ). Denne forordning blev udstedt, efter at de kompetente myndigheder i Det Forenede Kongerige havde tildelt Hall den referencemaengde, mod hvilken selskabet goer indsigelse . For mig at se, vedroerer High Court' s anmodning om en fortolkning den oprindelige affattelse af artikel 6 i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 og ikke denne artikels affattelse, som aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 590/85 . Det er i oevrigt min opfattelse, at de aendringer, der blev indfoert ved denne forordning, ikke har den mindste indflydelse paa det fortolkningsproblem, der er forelagt Domstolen .

5 . Den netop citerede definition af begrebet "maelk, der saelges direkte til forbrug" angiver ikke udtrykkeligt, hvorfra den solgte maelk hidroerer . Navnlig foreskriver denne regel ikke udtrykkeligt, at den maelk, der saelges, skal vaere produceret i producentens bedrift, dvs . af dennes besaetning . De oevrige regler vedroerende tillaegsafgiften, og navnlig artikel 6 i forordning ( EOEF ) nr . 857/84, der omhandler beregningsmetoden for fastsaettelse af en individuel referencemaengde, angiver heller ikke udtrykkeligt, at denne referencemaengde tildeles paa grundlag af egen maelkeproduktion . High Court' s anmodning om en praejudiciel afgoerelse tilsigter netop en afklaring af spoergsmaalet om, hvorvidt der ved tildeling af en referencemaengde til en producent, der saelger maelk direkte til forbrug, alene skal tages hensyn til producentens egen produktion i sin besaetning ( som Dairy Produce Quota Tribunal for England and Wales har anfoert under hovedsagen, hvilket synspunkt, som det fremgaar af indlaeggene under den praejudicielle sag, deles af Det Forenede Kongerige og Kommissionen ), eller om der ( som Hall har anfoert ) skal tages hensyn til producentens samlede direkte salg, inklusive salg af maelk, som han har koebt af tredjemand .

6 . Vedroerende det naermere indhold af regelsaettene, de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, retsforhandlingernes forloeb samt indlaeg, indgivet til Domstolen, henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

Vurdering

7 . Hall har navnlig gjort gaeldende, at artikel 6, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 skal fortolkes saaledes, at den referencemaengde, der tildeles den enkelte producent, afhaenger af dennes samlede direkte salg til forbrug, inklusive salg af de maengder maelk, han har koebt hos tredjemand, idet der ikke findes udtrykkelige regler om, at den maelk, der saelges direkte til forbrug, skal vaere produceret af producentens egen bedrift .

Det er ikke min opfattelse, at ordlyden af artikel 6, stk . 1, ikke giver mulighed for nogen anden fortolkning . Denne regel siger klart, at det skal dreje sig om en producent, der saelger direkte til forbrug . Hvis man sammenholder definitionen af begrebet "producent" i artikel 12, litra c ), i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 med definitionen af begrebet "bedrift" i artikel 12, litra d ), foelger heraf, at en producent er en landmand, der leder en samling af ( maelke-)produktionsenheder . En bogstavelig fortolkning af artikel 6, stk . 1, synes saaledes saa meget desto mere at foere til, at den referencemaengde, der tildeles en producent, tildeles paa grundlag af den produktion, han har solgt direkte som producent, end til en fortolkning, hvorefter referencemaengden fastsaettes paa grundlag af de salg, producenten har foretaget, ikke som producent, men alene som mellemmand .

8 . Det er min opfattelse, at Hall' s paastand ikke er holdbar, hvis man, foruden ordlyden, ogsaa tager hensyn til formaalet med og opbygningen af reglerne om tillaegsafgift .

I artikel 5c, stk . 1, foerste afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 defineres formaalet med tillaegsafgiften saaledes :

"Formaalet med denne afgift er at styre vaeksten i maelkeproduktionen, samtidig med at de noedvendige strukturelle udviklinger og tilpasninger muliggoeres under hensyntagen til forskelligartetheden af situationen paa nationalt eller regionalt plan eller i indsamlingsomraaderne i Faellesskabet ."

I dom af 17 . maj 1988 i Erpelding-sagen ( 6 ) har Domstolen beskrevet formaalet med ordningen paa foelgende maade :

"... formaalet med tillaegsafgiftsordningen er at genoprette ligevaegten i mejerisektoren, der er praeget af strukturelle overskud, ved hjaelp af en begraensning af maelkeproduktionen . Denne foranstaltning omfattes saaledes af maalsaetningen vedroerende en rationel udvikling af maelkeproduktionen samt opretholdelse af en rimelig levestandard for denne befolkningsgruppe, idet den bidrager til at stabilisere indkomsterne for den beroerte gruppe inden for landbrugsbefolkningen" ( praemis 26 ).

9 . For at naa dette maal har Raadet valgt en ordning, hvorefter de enkelte producenter eller mejerier tildeles referencemaengder ( almindeligvis benaevnt produktionskvoter ). Der ifaldes tillaegsafgift ved overskridelse af de naevnte referencemaengder . Saavel selve metoden, som dens formaal, tilsiger, at referencemaengderne skal fastsaettes paa grundlag af forholdene paa det primaere marked for maelkeproduktion, og ikke paa grundlag af forholdene paa det sekundaere marked, hvor den producerede maelk omsaettes . Det er ud fra dette synspunkt, at Raadet - i lighed med den ordning, der gaelder leveringer til mejerier - har udarbejdet en ordning for direkte salg til forbrug, der alene omhandler den primaere maelkeproduktion .

Hjoernestenen i denne ordning er medlemsstaternes forpligtelse til ved tildeling af de individuelle referencemaengder ( 7 ) ikke at overskride en vis samlet maengde pr . medlemsstat . Dette absolutte loft blev fastsat ved at forhoeje den tilsvarende referencemaengde for kalenderaaret 1981 med 1% ( 8 ). Selv om denne samlede referencemaengde ikke defineres naermere, fremgaar det af tillaegsafgiftens karakter og formaal samt de i bilaget til forordning ( EOEF ) nr . 857/84 anfoerte maengder, at dette loft er blevet fastlagt under hensyntagen til den samlede maengde maelk, produceret af alle de producenter, der har solgt direkte til forbrug i 1981 . Inden for graenserne af denne nationale referencemaengde faar hver producent tildelt en individuel referencemaengde, der principielt ligeledes svarer til maengderne i 1981 forhoejet med 1% ( 9 ).

Det bemaerkes endvidere, at forordning ( EOEF ) nr . 857/84' s oevrige regler ligeledes er udformet under hensyn til maelkeproduktionen . Medlemsstaterne kan saaledes tilpasse de individuelle referencemaengder for at tage hensyn til visse producenters saerlige situation . De producenter, der har forpligtet sig til at gennemfoere en udviklingsplan for maelkeproduktionen kan opnaa en saerlig, eller en supplerende referencemaengde ( 10 ). For de producenters vedkommende, hvis maelkeproduktion i det referenceaar, der er valgt, er blevet paavirket i kendelig grad af usaedvanlige begivenheder, kan der tages hensyn til et andet referenceaar ( 11 ). For at gennemfoere omstruktureringen af maelkeproduktionen kan medlemsstaterne fastsaette saerlige regler om, at yde navnlig de producenter, der forpligter sig til definitivt at opgive maelkeproduktionen, en godtgoerelse ( 12 ).

10 . De anfoerte bestemmelsers ordlyd, deres formaal og opbygning leder mig foelgelig til den konklusion, at artikel 6, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 857/84 skal fortolkes saaledes, at producenten tildeles en referencemaengde paa grundlag af den maengde maelk eller andre mejeriprodukter, han har solgt direkte til forbrug i det paagaeldende referenceaar, og som er produceret af besaetningen paa hans egen bedrift .

11 . Den fortolkning, Hall har fremfoert, er efter min opfattelse ikke forenelig med den indfoerte ordnings formaal og opbygning . Som Hall selv har vedgaaet i sit indlaeg for Domstolen, indebaerer denne fortolkning, at der ved tildeling af en individuel referencemaengde ville blive taget hensyn til én og samme maelkemaengde to gange, eller efter min mening endog flere gange . En saadan fortolkning ville give en producent mulighed for at skabe supplerende referencemaengder ved hjaelp af koebs - og salgstransaktioner, hvilket allerede i sig selv er uforeneligt med ordningens formaal, der er at begraense produktionen .

Der skal desuden tages hensyn til medlemsstaternes forpligtelse til ikke at overskride en national referencemaengde ved tildeling af de individuelle referencemaengder . Som jeg allerede har naevnt, er den nationale referencemaengde blevet fastsat paa grundlag af summen af de individuelle referencemaengder i kalenderaaret 1981 eller, mere praecist udtrykt, paa grundlag af den samlede maengde maelk, der blev produceret i producenternes bedrifter, og som blev solgt direkte til forbrug i loebet af aaret 1981 . Det forhold, at der tages hensyn til en vis maengde to gange, hvilket ville foelge af den af Hall anfoerte fortolkning, ville medfoere, at de producenter, der udelukkende saelger maelk af egen produktion ( dvs . stoerstedelen af de producenter, der saelger deres produktion direkte til forbrug ) ville blive tildelt mindre referencemaengder, for at den nationale referencemaengde ikke blev overskredet . Hall' s fortolkning ville saaledes favorisere handelen via mellemmaend til skade for den typiske landbrugsvirksomhed, der bestaar i opdraet . En saadan fortolkning forekommer mig derfor ligeledes uforenelig med den faelles landbrugspolitiks sociale maalsaetning .

12 . Lad mig endelig bemaerke, at der ikke i det regelsaet, der finder anvendelse paa producenter, der leverer deres produktion til mejerier, findes flere udtrykkelige bestemmelser om, at den individuelle referencemaengde skal fastsaettes paa grundlag af egenproduktionen . Hall' s fortolkning ville saaledes ikke alene faa betydning for den i absolutte tal mindre betydelige gruppe, der saelger direkte til forbrug, men ville ligeledes kunne oedelaegge den produktionsbegraensende ordning inden for hele sektoren .

Konklusion

13 . Af de ovenfor anfoerte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal saaledes :

"Artikel 6, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 af 31 . marts 1984 skal fortolkes saaledes, at hver af de i artikel 5c, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 omhandlede producenter af maelk og mejeriprodukter faar tildelt en referencemaengde, der beregnes paa grundlag af den maengde maelk eller mejeriprodukter, som han har solgt direkte til forbrug i loebet af det paagaeldende referenceaar, og som er produceret af besaetningen paa hans egen bedrift ."

(*) Orginalsprog : nederlandsk .

( 1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 856/84 af 31 . marts 1984 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT L 90, s . 10 ).

( 2 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 804/68 af 27 . juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT 1968 I, s . 169 ).

( 3 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 857/84 af 31 . marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter ( EFT L 90, s . 13 ).

( 4 ) Denne samlede maengde andrager for Det Forenede Kongeriges vedkommende 187 000 tons (( jfr . bilag til forordning ( EOEF ) nr . 857/84 )). Til sammenligning bemaerkes, at den samlede maengde, der blev tildelt Det Forenede Kongerige for det foerste aar for afgiftens anvendelse vedroerende leverancer til mejerier androg 15 698 000 tons (( jfr . artikel 5c, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 )).

( 5 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 590/85 af 26 . februar 1985 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning ( EOEF ) nr . 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter ( EFT L 68, s . 1 ).

( 6 ) Dom af 17 . maj 1988, Erpelding ( sag 84/87, Sml . s . 2647 ).

( 7 ) Artikel 6, stk . 2, jfr . bilag til forordning ( EOEF ) nr . 857/84 .

( 8 ) Jfr . femte betragtning til forordning ( EOEF ) nr . 857/84 .

( 9 ) Forordning ( EOEF ) nr . 857/84, artikel 6, stk . 1 og 2 .

( 10 ) Forordning ( EOEF ) nr . 857/84, artikel 3, stk . 1, og artikel 4, stk . 1, litra b ).

( 11 ) Forordning ( EOEF ) nr . 857/84, artikel 3, stk . 3 .

( 12 ) Forordning ( EOEF ) nr . 857/84, artikel 4, stk . 1, litra a ).