FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

H. SAUGMANDSGAARD ØE

fremsat den 29. oktober 2020 ( 1 )

Forenede sager C-798/18 og C-799/18

Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl. (sag C-798/18),

Athesia Energy Srl m.fl. (sag C-799/18)

mod

Ministero dello Sviluppo economico,

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA

procesdeltagere:

Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane,

Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana – Confagricoltura

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien))

»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2009/28/EF – fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder – produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg – støtteordning – ændring af incitamenter, som allerede er bevilget, men endnu ikke forfaldne til betaling – artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – ejendomsret – begrebet »aktiv« – berettiget forventning – energichartertraktaten – artikel 10«

I. Indledning

1. På grund af opsvinget i solcellesektoren traf den italienske lovgiver i 2014 foranstaltninger til at nedsætte de incitamenter, der blev bevilget til erhvervsdrivende i denne sektor i Italien.

2. De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, som er blevet indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) den 17. december 2018, vedrører denne reforms forenelighed med EU-retten og nærmere bestemt de begrænsninger, der eventuelt måtte følge af artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) om henholdsvis friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten.

3. Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side et stort antal operatører af solcelleanlæg i Italien og Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (den nationale sammenslutning af elektroteknik- og elektronikvirksomheder) (Anie) ( 2 ) og på den anden side Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet for økonomisk udvikling, Italien) og Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (herefter »GSE«), som er et aktieselskab, hvori hele kapitalen ejes af Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien).

4. De foreliggende sager kendetegnes ved, at GSE har indgået aftaler med disse operatører om udbetaling af incitamenter i en periode på 20 år som led i en støtteordning, der har til formål at gennemføre de på hinanden følgende EU-direktiver om fremme af anvendelsen af vedvarende energi i italiensk ret ( 3 ).

5. Den reform, som den italienske lovgiver har iværksat, indgår i denne konkrete lovgivningsmæssige sammenhæng og har til formål at ændre de incitamenter, som var bevilget i henhold til disse aftaler, men endnu ikke forfaldne til betaling, til skade for de nævnte operatører.

6. Dette forslag til afgørelse vil efter Domstolens anmodning fokusere på fortolkningen af chartrets artikel 16 og 17 samt fortolkningen af energichartrets artikel 10 ( 4 ), sammenholdt med artikel 216, stk. 2, TEUF ( 5 ).

7. Jeg vil efter min redegørelse foreslå Domstolen at fastslå, at chartrets artikel 16 og 17 ikke er til hinder for en reform som den, der er iværksat af den italienske lovgiver. Jeg vil desuden forklare, hvorfor energichartrets artikel 10, sammenholdt med artikel 216, stk. 2, TEUF, efter min opfattelse ikke finder anvendelse i de foreliggende sager.

II. Retsforskrifter

A. Folkeretten

8. Energichartrets artikel 10, stk. 1, med overskriften »Fremme, beskyttelse og behandling af investeringer« har følgende ordlyd: »1. Alle kontrahenterne skal, i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat, fremme og skabe stabile, rimelige, gunstige og gennemsigtige betingelser for, at investorer fra andre kontraherende parter kan foretage investeringer på deres område. Disse betingelser omfatter forpligtelse til altid at tilstå investeringer foretaget af investorer fra andre kontraherende parter loyal og rimelig behandling. Sådanne investeringer skal endvidere nyde størst mulig beskyttelse og sikkerhed, og ingen kontraherende part må på nogen måde gennem urimelige eller diskriminerende foranstaltninger lægge hindringer i vejen for forvaltning, vedligeholdelse, brug, udnyttelse eller afhændelse af sådanne investeringer […]«

B. EU-retten

9. Af 25. betragtning til direktiv 2009/28 fremgår følgende: »Medlemsstaterne har forskelligt potentiale for vedvarende energi og forskellige støtteordninger til energi fra vedvarende energikilder i nationalt regi. […] For at nationale støtteordninger kan fungere, som de skal, er det af afgørende betydning, at medlemsstaterne kan styre virkningerne af og omkostningerne ved deres nationale støtteordninger alt efter deres forskellige potentiale. Et vigtigt middel til at nå målet med dette direktiv er at sikre, at de nationale støtteordninger, som [er vedtaget] under direktiv 2001/77/EF, fungerer som de skal, således at investorernes tillid bevares, og således at medlemsstaterne kan udforme effektive nationale foranstaltninger til opfyldelse af målene […]«

10. Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Bindende nationale overordnede mål og foranstaltninger for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder« bestemmer: »1. Hver medlemsstat sikrer, at energi fra vedvarende energikilder […] udgør en andel af det udvidede endelige energiforbrug i 2020, der mindst svarer til det nationale overordnede mål for andelen af energi fra vedvarende energikilder, der er opstillet for medlemsstaten i dette år i bilag I, del A, tabellens tredje kolonne […] […] 3. For at nå de mål, der er fastsat i denne artikels stk. 1 og 2, kan medlemsstaterne bl.a. anvende følgende foranstaltninger: a) støtteordninger […]«

C. Italiensk ret

11. Artikel 26 i lovdekret nr. 91/2014 ( 6 ) har følgende ordlyd: »1. Med det formål at optimere styringen af tidspunkter for indsamling og uddeling af incitamenter og fremme en øget bæredygtighed i politikken til støtte af vedvarende energikilder, uddeles der incitamenter for elektrisk energi produceret af solcelleanlæg [...] ifølge de metoder, der er fastsat i denne artikel. 2. [GSE] uddeler fra og med det andet halvår af 2014 de i stk. 1 nævnte incitamenter med faste månedlige rater svarende til 90% af hvert anlægs skønnede årlige gennemsnitlige produktionskapacitet i produktionskalenderåret og foretager restopgørelsen i forhold til den faktiske produktion inden den 30. juni det efterfølgende år. GSE fastsætter de operative metoder senest 15 dage efter offentliggørelsen af dette dekret, og de godkendes ved dekret udstedt af ministeren for økonomisk udvikling. 3. Fra og med den 1. januar 2015 omlægges incitamentstariffen for energi produceret af anlæg med en nominel effekt på over 200 kW på baggrund af et af følgende alternativer, efter den erhvervsdrivendes valg, der skal meddeles GSE senest den 30. november 2014: a) Tariffen uddeles i en periode på 24 år fra ibrugtagning af anlæggene og opgøres i konsekvens heraf på ny i henhold til reduktionsprocentsatsen i tabellen i bilag 2 til dette dekret. b) Tariffen uddeles fortsat i 20 år, men omlægges således, at incitamentet i en første periode bliver lavere end det nuværende for derefter at forøges i tilsvarende grad i en anden periode. Procentsatserne for omlægning fastsættes ved dekret fra Ministro dello Sviluppo Economico [(ministeren for økonomisk udvikling)], efter rådgivning fra Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico [(den italienske myndighed for elektricitet, gas og vandsystemet)], der skal vedtages senest den 1. oktober 2014, således at der – såfremt alle, der er berettiget hertil, vælger dette alternativ – opnås en besparelse på mindst 600 mio. EUR pr. år i perioden 2015-2019 i forhold til uddelingen på grundlag af de nu gældende tariffer. c) Tariffen uddeles fortsat i 20 år, men reduceres med en procentandel af det på tidspunktet for ikrafttrædelse af dette dekret bevilgede incitament i den resterende del af incitamentsperioden på grundlag af følgende: 1) 6% for anlæg med en nominel effekt på over 200 kW og op til en nominel effekt på 500 kW 2) 7% for anlæg med en nominel effekt på over 500 kW og op til en nominel effekt på 900 kW 3) 8% for anlæg med en nominel effekt på over 900 kW. Såfremt den erhvervsdrivende ikke meddeler GSE sit valg, anvendes alternativet i litra c). […]«

III. Tvisten i hovedsagerne, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

12. Som led i den italienske støtteordning for produktion af vedvarende energi (gennemført ved lovdekret nr. 387/2003 ( 7 ) og nr. 28/2011 ( 8 )) indgik GSE privatretlige aftaler med operatører af solcelleanlæg med en nominel effekt på over 200 kW baseret på en standardaftale, som er udarbejdet af den italienske el- og gasmyndighed ( 9 ). Ifølge disse aftaler, der skulle gælde i en periode på 20 år, skulle der løbende uddeles incitamentstariffer til disse operatører.

13. På denne baggrund blev der i 2014 iværksat en reform med henblik på at ændre de incitamenter, som skulle uddeles i henhold til de nævnte aftaler, men som endnu ikke var forfaldne. Denne reform, der berørte artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, bestod af to dele ( 10 ).

14. For det første fremgår det af dette dekrets artikel 26, stk. 2, at disse incitamenter fra og med det andet halvår af 2014 skal uddeles med faste månedlige rater svarende til 90% af hvert anlægs skønnede årlige gennemsnitlige produktionskapacitet i produktionskalenderåret. Restopgørelsen i forhold til den faktiske produktion skal fremover først foretages på et senere tidspunkt (dvs. senest den 30. juni det efterfølgende år), hvor eventuelle korrektioner finder sted.

15. For det andet er operatørerne i det nævnte dekrets artikel 26, stk. 3, blevet pålagt at overgå til et andet tarifsystem, som er tilrettelagt efter tre alternativer, der alle er ugunstige for disse operatører, med virkning fra den 1. januar 2015, dvs. inden udløbet af de aftaler, der er indgået med GSE.

16. Sagsøgerne i hovedsagerne har i denne sammenhæng nedlagt påstand om, at den forelæggende ret annullerer de ministerielle dekreter af 16. og 17. oktober 2014 om gennemførelse af artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 ( 11 ).

17. Den forelæggende ret har anført, at den forelagde Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) et spørgsmål om, hvorvidt dette dekrets artikel 26, stk. 2, var forenelig med forfatningen. Sidstnævnte har ved afgørelse af 24. januar 2017 ( 12 ) fastslået, at denne bestemmelse ikke er i strid med den italienske forfatning.

18. Ifølge den forelæggende ret har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) imidlertid ikke taget stilling til enkelte aspekter, som er relevante for løsningen af de tvister, der er indbragt for den. Den forelæggende ret ønsker i særdeleshed oplyst, om den nationale lovgiver i lyset af EU-retten kan gribe ind med det formål at nedsætte størrelsen af de incitamenter, som er bevilget inden for rammerne af en støtteordning til fremme af anvendelsen af vedvarende energi, selv om der allerede er indgået aftaler med støttemodtagerne om, at disse incitamenter skal udbetales.

19. Den forelæggende ret er bl.a. usikker på, om artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 er i strid med chartrets artikel 16 og 17, for så vidt som denne bestemmelse medfører en indgriben i støttemodtagernes ret til at oprette og drive egen virksomhed på grundlag af disse aftaler. Den er af samme grund i tvivl om, hvorvidt denne bestemmelse er forenelig med energichartret, der som nævnt i artikel 10, stk. 1, bestemmer, at alle kontrahenter »[skal] fremme og skabe stabile, rimelige, gunstige og gennemsigtige betingelser for, at [der kan foretages] investeringer«.

20. På denne baggrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i de to forenede sager: »Er EU-retten til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse såsom artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, som ændret ved lov nr. [91/2014], der væsentligt begrænser eller udskyder udbetaling af incitamenter, som allerede er bevilget ved lov og fastsat i aftaler indgået mellem producenter af elektricitet fra solcelleanlæg og [GSE], som er den offentlige virksomhed, der har til opgave at udøve denne funktion? Det ønskes navnlig oplyst, om den omhandlede nationale bestemmelse er forenelig med de almindelige EU-retlige principper, herunder princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet, princippet om loyalt samarbejde og princippet om effektiv virkning, med [chartrets] artikel 16 og 17 […], med direktiv [2009/28] og den deri fastsatte regulering af støtteordninger og med artikel 216, stk. 2, TEUF, navnlig i forhold til [energichartret]?«

21. Sagsøgerne i hovedsagerne og procesdeltagerne i de foreliggende sager, dvs. Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana Confagricoltura, den italienske, den tjekkiske, den tyske, den græske og den spanske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.

22. Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 5. februar 2019 er disse sager blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige del og dommen.

23. Parterne har indgivet skriftlige svar på en række spørgsmål fra Domstolen.

IV. Bedømmelse

24. Med de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse anmodes Domstolen nærmere bestemt om at afgøre, om EU-retten er til hinder for, at en medlemsstat nedsætter størrelsen af incitamenter, som er fastsat inden for rammerne af en støtteordning, der skal fremme anvendelsen af vedvarende energi i overensstemmelse med målsætningerne i de på hinanden følgende EU-direktiver, der er vedtaget på dette område.

25. Ifølge de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, har de tvister, der er indbragt for den, givet anledning til en lang række nationale retssager. Tre identiske anmodninger om præjudiciel afgørelse ( 13 ), der er indgivet af den samme ret, verserer i øjeblikket for Domstolen. Ud over Den Italienske Republik er en række andre medlemsstater i øvrigt gået i gang med at ændre de foranstaltninger, der er truffet på deres område for at fremme anvendelsen af vedvarende energi ( 14 ).

26. Jeg vil i de følgende afsnit forklare, hvorfor en reform som den, der er iværksat af den italienske lovgiver, under omstændighederne i hovedsagerne ikke griber ind i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten som omhandlet i chartrets artikel 16 og 17, og at enhver begrænsning af de rettigheder, der sikres ved disse bestemmelser, såfremt den anses for godtgjort, under alle omstændigheder vil være begrundet og forholdsmæssig, henset til de formål, der forfølges af Unionen med hensyn til at fremme anvendelsen af vedvarende energi (afsnit A). Efter at have foretaget en objektiv og teleologisk fortolkning af energichartret og navnlig af dets artikel 10 vil jeg desuden konkludere, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse i hovedsagerne (afsnit B).

A. Chartrets artikel 16 og 17

1. Indledende betragtninger

27. Chartrets artikel 16 bestemmer, at »[f]riheden til at oprette og drive egen virksomhed anerkendes i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis«. Beskyttelsen i henhold til denne artikel omfatter friheden til at udøve økonomisk virksomhed og handelsvirksomhed, aftalefriheden samt den frie konkurrence, således som det fremgår af forklaringerne til den nævnte artikel, der i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, skal tages i betragtning ved fortolkningen heraf ( 15 ).

28. Det er i chartrets artikel 17, stk. 1, fastsat, at »[e]nhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet«.

29. Det præciseres i forklaringen ad artikel 17, at denne artikel svarer til artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK ( 16 ). Det følger heraf, at den ejendomsret, der er sikret ved chartrets artikel 17, i overensstemmelse med dets artikel 52, stk. 3, har samme betydning og omfang som i EMRK, men at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse ( 17 ).

30. Ifølge Domstolens praksis udgør friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet ( 18 ), og de kan være genstand for restriktioner, såfremt disse under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og begrundet i formål af almen interesse, som Unionen forfølger ( 19 ). Disse krav følger af chartrets artikel 52, stk. 1, der i øvrigt bestemmer, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold ( 20 ).

31. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne i hovedsagerne og procesdeltagerne gjort gældende, at artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, som har til formål at ændre størrelsen af incitamenter, som var bevilget, men endnu ikke forfaldne, i henhold til aftaler indgået mellem operatører af solcelleanlæg og GSE, til skade for disse operatører, griber ind i deres ejendomsret. De har fremhævet, at dette dekret har en indskrænkende virkning, eftersom de omkostninger til etablering og idriftsættelse af de solcelleanlæg, ud fra hvilke disse beløb er beregnet, allerede er afholdt fuldt ud af disse operatører. De har i denne forbindelse anført, at der i 8., 14. og 25. betragtning til direktiv 2009/28 (hvis målsætninger den omhandlede støtteordning skal opfylde) peges på behovet for at bevare »investorernes tillid« og at give dem »sikkerhed« ( 21 ). Ud fra de samme hensyn har de i det væsentlige konkluderet, at dette dekret begrænser de nævnte operatørers frihed til at oprette og drive egen virksomhed.

32. Den italienske, den tjekkiske, den græske og den spanske regering har derimod anført, at lovdekret nr. 91/2014 ikke indebærer, at operatører af solcelleanlæg berøves deres ejendom, og ikke begrænser disses frihed til at oprette og drive egen virksomhed.

33. Henset til disse meningsforskelle vil jeg med udgangspunkt i de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, indledningsvis pege på visse kendetegn ved den omhandlede støtteordning med henblik på at præcisere den sammenhæng, hvori den reform, der er fastsat i artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, indgår.

34. For det første er formålet med denne støtteordning at gennemføre direktiv 2009/28 i italiensk ret. Det fremgår imidlertid af dette direktivs artikel 3, stk. 3, at medlemsstaterne kan vedtage støtteordninger for at nå »[b]indende nationale overordnede mål […] for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder«. Det fremhæves i denne henseende i 25. betragtning til det nævnte direktiv, at »[m]edlemsstaterne har forskelligt potentiale for vedvarende energi«, og at det er af afgørende betydning, at medlemsstaterne kan styre virkningerne af og omkostningerne ved deres nationale støtteordninger alt efter deres forskellige potentiale.

35. Domstolen har allerede fastslået, at medlemsstaterne på ingen måde er forpligtede til at vedtage støtteordninger til fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder, og at de dermed har betydelige skønsbeføjelser til at fastsætte de foranstaltninger, som de anser for passende for at nå de fremmende mål, som er omhandlet i direktiv 2009/28. En sådan skønsmargen indebærer, at de frit kan vedtage, ændre eller ophæve støtteordninger, forudset at disse formål opnås ( 22 ).

36. I lyset denne retspraksis er direktiv 2009/28 efter min opfattelse ikke som sådan til hinder for en reform som den, der er iværksat af den italienske lovgiver, under omstændighederne i hovedsagerne.

37. Disse betragtninger vil jeg lægge til grund, når jeg i det følgende vurderer, om operatører af solcelleanlæg kan påberåbe sig en berettiget forventning om uændret adgang til de incitamenter, der er fastsat i aftalerne med GSE, i hele deres løbetid, og dermed med rette kan hævde, at en sådan reform griber ind i deres ejendomsret.

38. For det andet var det allerede i artikel 7, stk. 2, litra d), i lovdekret nr. 387/2003 bestemt, at de tildelte incitamenter skulle udgøre et faldende beløb set over en bestemt periode. Med hensyn til lovdekret nr. 28/2011, der dannede grundlag for de indgåede aftaler mellem GSE og disse operatører, fremgår det af dette dekrets artikel 24, stk. 2, litra d), at disse aftaler skulle baseres på en standardaftale, som var udarbejdet af den italienske el- og gasmyndighed. Ifølge sagsøgerne i hovedsagerne var det imidlertid bestemt i denne aftale, at GSE havde en ensidig ret til at ændre dens indhold for at tage hensyn til udviklingen i den relevante lovgivning ( 23 ). Dette tyder efter min opfattelse på, at vilkårene for udbetaling af disse incitamenter kunne ændres, og at beløbet kunne reduceres.

39. For det tredje skulle den reform, der skete ved artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, og som bestod i en ændring af størrelsen af incitamenterne i de nævnte aftaler, kun gælde for beløb, som allerede var bevilget, men endnu ikke forfaldne, og ikke berøre incitamenter, som allerede var blevet udbetalt ( 24 ).

40. I den følgende del af dette forslag til afgørelse vil jeg først undersøge, om en sådan reform griber ind i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og i ejendomsretten, som er sikret ved chartrets bestemmelser. Jeg vil fastslå, at det ikke er tilfældet. For det tilfælde at Domstolen ikke deler min opfattelse, vil jeg subsidiært forklare, hvorfor det i lyset af den retspraksis, hvortil der henvises i punkt 30 i dette forslag til afgørelse, er min opfattelse, at et indgreb i disse rettigheder under alle omstændigheder er begrundet og forholdsmæssigt, henset til de formål, der forfølges af Unionen med hensyn til at fremme anvendelsen af vedvarende energi.

2. Forekomsten af et eventuelt indgreb i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og i ejendomsretten som omhandlet i chartrets artikel 16 og 17

a) Ejendomsretten

41. De foreliggende sager vedrører to forskellige aspekter af ejendom, nemlig på den ene side den ret til at drage fordel af incitamenter, som eventuelt udspringer af de aftaler, der er indgået mellem operatører af solcelleanlæg og GSE, og på den anden side retten til at anvende og drive disse anlæg.

1) Det første aspekt: det eventuelle indgreb i den hævdede ret til at drage fordel af incitamenter

42. Hvad angår de materielle betingelser i chartrets artikel 17, stk. 1, har Domstolen fastslået, at den beskyttelse, som denne bestemmelse giver, vedrører rettigheder, der har en formueværdi, og som i henhold til retsordenen medfører en erhvervet retsstilling, der gør det muligt for indehaveren selvstændigt at udøve disse rettigheder til sin fordel ( 25 ).

43. Jeg har i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Ungarn (brugsrettigheder over landbrugsarealer) ( 26 ) anført, at det i det væsentlige skal klarlægges, om to betingelser er opfyldt, nemlig dels om de påberåbte rettigheder har en formueværdi, dels om disse rettigheder medfører en erhvervet retsstilling, der gør det muligt for indehaveren selvstændigt at udøve rettighederne til sin fordel.

44. Med hensyn til den første betingelse fremgår det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at begrebet »ejendom« ikke er begrænset til besiddelse af materielle goder, eftersom visse andre rettigheder og interesser, der udgør aktiver, også kan opfattes som »ejendomsrettigheder« ( 27 ). Berettigede forventninger om en fremtidig realisering af formuekrav kan under visse omstændigheder også omfattes af beskyttelsen i artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK ( 28 ). Foranstaltninger vedrørende fremtidig udbetaling af en social ydelse ( 29 ) eller tilskud ( 30 ) samt kontraktlige rettigheder ( 31 ) eller fordringer ( 32 ) kan således afføde en formueinteresse for modtagerne, som henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde.

45. Jeg hælder under omstændighederne i hovedsagerne til den opfattelse, at retten til at modtage incitamenter i henhold til de aftaler, der er indgået med GSE, udgør et formueelement, der kan være af økonomisk karakter, for modtagerne af disse tariffer. Der må specifikt være tale om en eneret, eftersom modtagerne har tilsluttet sig disse aftaler ad hoc og på egne vegne.

46. Det skal imidlertid også afgøres, om den nævnte ret udgør en erhvervet retsstilling som omhandlet i den anden betingelse, der er nævnt i punkt 43 i dette forslag til afgørelse.

47. Domstolen har i denne henseende fastslået, at det fremgår af retspraksis vedrørende fortolkningen af artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK, at den fremtidige indkomst kun kan betragtes som »ejendom«, der er omfattet af denne bestemmelses beskyttelse, hvis den allerede er blevet indtjent, hvis den kan betegnes som en sikker fordring, eller hvis der foreligger særlige omstændigheder, der giver den berørte berettigede forventninger om at komme i besiddelse af en formueværdi ( 33 ).

48. Det ser i det foreliggende tilfælde ikke ud til, at retten til fremtidig udbetaling af de incitamenter, der er fastsat i aftalerne mellem operatører af solcelleanlæg og GSE, kan anses for at være tilstrækkeligt endelig til ( 34 ), at nedsættelsen af størrelsen af disse incitamenter og ændringen af de tilhørende udbetalingsvilkår svarer til ekspropriation af en »ejendom«, der allerede indgår i disse operatørers aktiver ( 35 ). Som jeg har anført i punkt 39 i dette forslag til afgørelse, har artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 nemlig alene til formål at ændre de beløb, som allerede var bevilget, men endnu ikke forfaldne, i henhold til disse aftaler, og berører ikke beløb, som allerede var blevet udbetalt.

49. Efter min opfattelse kan operatører af solcelleanlæg desuden ikke påberåbe sig en berettiget forventning om uændret adgang til de nævnte incitamenter, så længe aftalerne med GSE er gældende.

50. Det fremgår i denne henseende af Domstolens faste retspraksis, at adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning står åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en national myndighed har givet anledning til. Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af en foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende dog ikke påberåbe sig dette princip, når foranstaltningen vedtages. De erhvervsdrivende kan endvidere ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som de nationale myndigheder kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn ( 36 ).

51. Det påhviler under omstændighederne i hovedsagerne den forelæggende ret at undersøge, om en national bestemmelse såsom artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 er forenelig med det nævnte princip ( 37 ). Med henblik på at give denne ret den fornødne vejledning bør der imidlertid især tages hensyn til følgende oplysninger, der fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af.

52. For det første var det efter min opfattelse ikke umuligt at forudse, at der kunne ske en ændring af størrelsen af incitamenterne, som var til skade for operatører af solcelleanlæg, inden for rammerne af lovdekret nr. 387/2003 og nr. 28/2011 og det efterfølgende lovdekret nr. 91/2014 ( 38 ).

53. Det fremgår nemlig af artikel 7, stk. 2, litra d), i lovdekret nr. 387/2003, at de incitamenter, der blev bevilget operatører af solcelleanlæg, som jeg har nævnt i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, skulle udgøre et faldende beløb set over en bestemt periode.

54. For så vidt angår lovdekret nr. 28/2011 fastslog Domstolen endvidere i dommen i sagen Agrenergy og Fusignano Due ( 39 ), at de lovbestemmelser om »det femte energiregnskab«, der var vedtaget i henhold til dette dekret ( 40 ), var »af en sådan karakter, at de i forhold til en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende uden videre indikerede, at incitamentsordningen for solcelleanlæg kunne blive tilpasset, og endog ophævet, af de nationale myndigheder for at tage hensyn til visse ydre omstændigheder«.

55. Jeg må for det andet konstatere, at sagsøgerne i hovedsagerne selv har erkendt, at der allerede var truffet bestemmelse om gradvis nedsættelse af de bevilgede incitamenter med virkning fra 2011 ved de ministerielle dekreter, der gik forud for vedtagelsen af lovdekret nr. 91/2014.

56. For det tredje var den omstændighed, at GSE i de aftaler, der blev indgået med operatører af solcelleanlæg, forbeholdte sig retten til ensidigt at ændre deres indhold for at tage hensyn til udviklingen i den relevante lovgivning ( 41 ), efter min opfattelse en klar indikation på, at disse incitamenter kunne blive tilpasset, og endog ophævet, netop som følge af lovændringer. Sådanne ændringer måtte, som den forelæggende ret har anført, påregnes, eftersom disse aftaler gjaldt i en periode på 20 år. I betragtning af denne periodes varighed kunne en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende efter min opfattelse forudse, at markedsvilkårene eller Den Italienske Republiks budgetmæssige prioriteringer kunne ændre sig.

57. Jeg vil endelig henvise til, at Domstolen, som jeg har nævnt i punkt 35 til dette forslag til afgørelse, i dommen i sagen Agrenergy og Fusignano Due ( 42 ) fastslog, at medlemsstaterne på ingen måde er forpligtede til at vedtage støtteordninger i henhold til direktiv 2009/28 til fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder. Denne konklusion understøttes af 25. betragtning til dette direktiv, hvori opnåelsen af dette mål i det væsentlige kobles til den enkelte medlemsstats potentiale.

58. På denne baggrund og i modsætning til, hvad sagsøgerne i hovedsagerne og intervenienterne har anført, er jeg ikke i tvivl om, at en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende under omstændighederne i hovedsagerne hverken i henhold til den lovgivning, hvori den omhandlede støtteordning indgår, eller i henhold til direktiv 2009/28 kan påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Såfremt Domstolen drager en anden konklusion, vil det det efter min opfattelse, som den italienske regering med rette har påpeget, medføre en urimelig begrænsning af medlemsstaternes beføjelse til at træffe politiske valg og ændre deres lovgivning af hensyn til den almene interesse og formålet med direktiv 2009/28 set i forhold til den skønsmargen, som EU-lovgiver har givet dem, for at de kan tilpasse de støtteordninger, der vedtages i henhold til dette direktiv, til markedsvilkårene og deres budgetmæssige prioriteringer.

59. Det er af disse grunde min opfattelse, at den ret, som operatører af solcelleanlæg hævder at have til at drage uændret fordel af incitamenter, så længe de aftaler, som de har indgået med GSE, er gældende, ikke er omfattet af den beskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 17.

2) Det andet aspekt: det eventuelle indgreb i den ejendomsret, som operatører af solcelleanlæg har i forhold til disse anlæg

60. Jeg vil i det følgende forklare, hvorfor artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 efter min opfattelse heller ikke medfører en regulering af operatørernes anvendelse af deres anlæg, der som sådan kan gribe ind i deres ejendomsret.

61. Som det fremgår af punkt 28 i dette forslag til afgørelse, bestemmer chartrets artikel 17, stk. 1, tredje punktum, i det væsentlige, at anvendelsen af ejendommen er beskyttet ved denne bestemmelse ( 43 ), men at den kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.

62. Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis skal der ved begrebet »regulering af ejendomsrettens udøvelse« forstås en foranstaltning, der ikke indebærer, at ejendomsretten overdrages, men har til formål at »begrænse eller kontrollere« ejendomsrettens udøvelse ( 44 ).

63. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne i hovedsagerne gjort gældende, at incitamenternes modtagere har investeret i de solcelleanlæg, som de driver, i forventning om at få udbetalt disse incitamenter. Den reform, der skete ved artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, har nu gjort det umuligt for dem at afdrage på de banklån, som de har optaget for at finansiere disse investeringer.

64. Det kan efter min opfattelse ikke udledes heraf, at formålet med artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 skulle være at begrænse eller kontrollere anvendelsen af disse anlæg. Denne bestemmelse nedsætter nemlig blot den støtte, der kan ydes til disse modtagere, uden at pålægge dem andre restriktioner eller forpligtelser. Dette indebærer efter min opfattelse, og som Kommissionen i øvrigt har anført, at de nævnte modtagere frit kan drive og investere i deres anlæg efter eget ønske.

65. Jeg er under disse omstændigheder enig med Kommissionen i, at en bestemmelse som artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 ikke begrænser operatørernes anvendelse af deres solcelleanlæg.

66. På denne baggrund må det efter min opfattelse konstateres, at en sådan bestemmelse ikke griber ind i den ejendomsret, der er fastsat i chartrets artikel 17.

b) Friheden til at oprette og drive egen virksomhed

67. Med hensyn til friheden til at oprette og drive egen virksomhed, hvis beskyttelse er sikret ved chartrets artikel 16, har sagsøgerne i hovedsagerne anført, at artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 både griber ind i incitamenternes modtageres frihed til at oprette og drive egen virksomhed og i deres ret til frit at kunne disponere over deres økonomiske og finansielle ressourcer.

68. Jeg er ikke enig i denne opfattelse.

69. For det første skal det med hensyn til aftalefriheden påpeges, at Domstolen har fastslået, at denne bl.a. omfatter det frie valg af medkontrahent og friheden til at fastsætte prisen for en ydelse ( 45 ).

70. Det siger sig selv, at selv om chartrets artikel 16 bl.a. har til formål at bevare aftalefriheden for parterne i en kontrakt, har denne bestemmelse derimod ikke til formål at tillægge parterne andre rettigheder end dem, der allerede er fastsat i en sådan kontrakt, eller at gøre det muligt for dem at kræve andre vilkår end de allerede indeholdte. Når der er tale om en standardkontrakt, som er udarbejdet af den anden kontraherende part, består aftalefriheden i det væsentlige i beslutningen om, hvorvidt man vil acceptere aftalevilkårene eller ej.

71. I det foreliggende tilfælde er der efter min opfattelse ingen tvivl om, at aftalerne mellem GSE og operatører af solcelleanlæg ikke giver disse operatører nogen som helst ret til at modtage uændrede incitamenter.

72. Det fremgår tværtimod af disse aftaler, at disse incitamenters størrelse fastsættes i den nationale lovgivning, som ligger til grund for deres udbetaling ( 46 ). Som jeg allerede har nævnt i punkt 38 og 56 i dette forslag til afgørelse, indeholder de nævnte aftaler en klausul, som gør det muligt for GSE at tage hensyn til udviklingen i de gældende lovregler.

73. Det følger heraf, at når dette beløb blev ændret i henhold til artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, svarede det efter min opfattelse blot til, at solcelleanlæggenes operatører blev underlagt de aftalevilkår, som de frit valgte at acceptere, da de tilsluttede sig de nævnte aftaler.

74. Under disse omstændigheder er deres aftalefrihed på ingen måde blevet krænket.

75. Der bør for det andet henvises til, at retten til friheden til at oprette og drive egen virksomhed ligeledes omfatter enhver virksomheds ret til – inden for grænserne for dens ansvar for sine egne handlinger – frit at kunne anvende de økonomiske og finansielle ressourcer, som den råder over ( 47 ).

76. Det fremgår i denne henseende af Domstolens praksis, at den frie anvendelse af de ressourcer, som en virksomhed har til rådighed, bl.a. begrænses, når virksomheden som følge af en tvang forpligtes til at træffe foranstaltninger, der kan være forbundet med betydelige omkostninger for den, have stor indvirkning på organisationen af virksomhedens aktiviteter eller kræve vanskelige og komplekse tekniske løsninger ( 48 ).

77. Med forbehold af den forelæggende rets bedømmelse af alle de faktiske omstændigheder, som den har kendskab til, er det ikke min opfattelse, at de pågældende operatører af solcelleanlæg i henhold til artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 blev underlagt nogen særlig tvang som omhandlet i denne retspraksis.

78. Efter min opfattelse kan størrelsen af de incitamenter, der er fastsat i aftalerne mellem GSE og disse operatører, under alle omstændigheder ikke anses for at indgå i de økonomiske, tekniske og finansielle ressourcer, som operatørerne råder over, eftersom disse beløb, som jeg har anført i punkt 48-58 i dette forslag til afgørelse, endnu ikke er blevet udbetalt, og de nævnte operatører ikke kan påberåbe sig en berettiget forventning om at modtage dem.

79. Jeg må af alle disse grunde fastslå, at en bestemmelse såsom artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 ikke griber ind i den frihed til at oprette og drive egen virksomhed, der er fastsat i chartrets artikel 16.

3. Det subsidiære spørgsmål om muligheden for at begrunde et eventuelt indgreb i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og i ejendomsretten samt et sådant indgrebs forholdsmæssighed

80. Selv om jeg er overbevist om, at der under omstændighederne i hovedsagerne ikke er tale om noget indgreb i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og i ejendomsretten, henset til chartrets artikel 16 og 17, vil jeg alligevel fremsætte følgende subsidiære bemærkninger.

81. Det bør i lyset af omstændighederne i hovedsagerne anføres, at et eventuelt indgreb i disse rettigheder under alle omstændigheder skal opfylde kravene i chartrets artikel 52, stk. 1, hvoraf det fremgår, at enhver begrænsning i udøvelsen af de anerkendte rettigheder og friheder skal være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold ( 49 ) samt under iagttagelse af proportionalitetsprincippet være nødvendig og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.

82. Det bør i denne henseende påpeges, at formålet med lovdekret nr. 91/2014 ifølge den italienske regering i det væsentlige er at styrke det nationale elproduktionssystems konkurrenceevne ved at omfordele generalomkostningerne for dette system, således at de i højere grad påhviler operatører af solcelleanlæg. Den italienske regering har navnlig anført, at ændringen af størrelsen af incitamenterne skyldes behovet for at genskabe balancen i den omhandlede støtteordning og fordele omkostningerne for de endelige kunder under hensyntagen til de begrænsede ressourcer, der er til rådighed.

83. Regeringen har ligeledes peget på den hurtige vækst, som er sket i sektoren for vedvarende energi i Italien, og som har gjort denne medlemsstat til en af de største producenter af solcelleenergi på det europæiske marked.

84. Det er som følge heraf min opfattelse, at såfremt Domstolen vælger en anden tilgang end den, jeg anbefaler, og fastslår, at den ændring af størrelsen af incitamenterne, der følger af artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, griber ind i operatørernes frihed til at oprette og drive egen virksomhed og i deres ejendomsret som omhandlet i chartrets artikel 16 og 17, bør dette indgreb under alle omstændigheder anses for at være nødvendigt og begrundet i formål af almen interesse svarende til dem, der forfølges med direktiv 2009/28 ( 50 ).

85. Denne ændring bør desuden efter min opfattelse og med forbehold af den prøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, anses for at være forenelig med proportionalitetsprincippet. Som den italienske regering med rette har fremhævet, kunne operatører af solcelleanlæg således vælge mellem de alternativer, der er angivet i artikel 26, stk. 3, i lovdekret nr. 91/2014. Det ser i øvrigt ud til, at der er truffet kompenserende foranstaltninger, herunder adgang til banklån på favorable vilkår, til fordel for disse operatører for at kompensere for de ulemper, som vedtagelsen af denne bestemmelse har medført for dem ( 51 ).

86. Det er på baggrund af det ovenstående min opfattelse, at artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014, henset til de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, er forenelig med de rettigheder, der sikres ved chartrets artikel 16 og 17.

B. Energichartret

87. Som det fremgår af punkt 19 i dette forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 er forenelig med energichartrets artikel 10 (sammenholdt med artikel 216, stk. 2, TEUF).

88. For at kunne besvare dette spørgsmål skal der først tages stilling til, om denne bestemmelse kan påberåbes i tvister mellem borgerne og den pågældende medlemsstat.

89. Sagsøgerne i hovedsagerne har i denne henseende anført, at energichartret har indført et system for bilæggelse af tvister mellem »kontraherende parter« og »investorer fra andre kontraherende parter« ( 52 ). Intervenienterne har videre anført, at det fremgår af præamblen til dette charter, at den er vedtaget med henblik på at skabe bedre betingelser for investering i energisektoren og for at udvikle energisamarbejdet. For at opfylde disse målsætninger skal alle kontrahenterne fremme og skabe »stabile, rimelige, gunstige og gennemsigtige betingelser for, at investorer fra andre kontraherende parter kan foretage investeringer på deres område«.

90. Det bør påpeges, at Unionen har tiltrådt energichartret og derfor er en »kontraherende part« som omhandlet i dette charters artikel 1, nr. 2). Det fremgår af artikel 216, stk. 2, TEUF, at de internationale aftaler, som Unionen indgår, er bindende for EU-institutionerne og medlemsstaterne.

91. Som den tyske og den græske regering samt Kommissionen med rette har fremhævet, vedrører energichartrets artikel 10 desuden de betingelser, som de kontraherende parter i dette charter skal fastsætte for de investeringer, som investorer fra andre kontraherende parter foretager på deres område.

92. Det følger efter min opfattelse heraf – hvilket den tyske regering med rette har gjort gældende – at formålet med energichartrets artikel 10 er at sikre, at investorer fra andre kontraherende parter, dvs. investorer fra tredjelande, som ligeledes er parter i dette charter, beskyttes på hele EU-området i henhold til Unionens retsorden ( 53 ). Derimod kan investorer fra EU tilsyneladende ikke påberåbe sig denne bestemmelse over for EU-institutionerne eller medlemsstaterne.

93. Hvad angår de medlemsstater, der selv har tilsluttet sig energichartret som »kontraherende parter« (hvilket ikke længere gælder for Den Italienske Republik) ( 54 ), har parterne ligeledes rejst spørgsmålet om, hvorvidt dette charters artikel 10 i tvister, der involverer en af disse medlemsstater, også kan påberåbes af investorer fra andre medlemsstater og ikke kun af investorer fra tredjelande. Det er imidlertid ikke nødvendigt at undersøge dette spørgsmål i de foreliggende sager ( 55 ). Efter min opfattelse kan denne bestemmelse under alle omstændigheder ikke anvendes i sager som de foreliggende, hvor modparten er investorernes egen medlemsstat ( 56 ).

94. Jeg anser denne løsning for at være indlysende, henset til den nævnte bestemmelses ordlyd. Den synes desuden at være forenelig med de begrænsninger, der følger af de øvrige bestemmelser i dette charter og bl.a. af det nævnte charters artikel 26, som udelukkende vedrører bilæggelse af tvister mellem en kontraherende part og investorer i en anden kontraherende part ( 57 ).

95. Det er under alle omstændigheder min opfattelse, at selv om det i modsætning til den objektive og kontekstuelle fortolkning, som jeg anbefaler, måtte fastslås, at energichartrets artikel 10 finder anvendelse i tvister mellem investorer og deres egen medlemsstat, er den omstændighed, at der i denne bestemmelse generelt henvises til behovet for at fastsætte »stabile, rimelige, gunstige og gennemsigtige betingelser«, ikke i sig selv til hinder for, at denne medlemsstat ændrer eller ophæver en støtteordning, som er indført på dens område, i henhold til artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28 ( 58 ).

96. Formålet med denne bestemmelse er efter min opfattelse ikke at sikre investorer, der ikke er tilhængere af en sådan reform, en beskyttelse, som ligger ud over de garantier, der allerede er fastsat i EU-retten og især i chartrets artikel 16 og 17 ( 59 ).

V. Forslag til afgørelse

97. Jeg foreslår på baggrund af det ovenstående, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, som Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) har forelagt, således: »1) Artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder er ikke til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagerne omhandlede, hvorved en medlemsstat nedsætter incitamenter, som udbetales i henhold til en støtteordning til fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder på dens område og nærmere bestemt i henhold til privatretlige aftaler mellem støttemodtagerne under denne ordning og et selskab, der ejes fuldt ud af denne medlemsstat, når disse modtagere ikke med rette kan forvente, at størrelsen af disse incitamenter forbliver uændrede, så længe disse aftaler er gældende, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve. 2) Artikel 10 i energichartertraktaten, undertegnet i Lissabon den 17. december 1994 og godkendt på vegne af Den Europæiske Union ved Rådets og Kommissionens afgørelse 98/181/EF, EKSF, Euratom af 23. september 1997 om De Europæiske Fællesskabers indgåelse af energichartertraktaten og energicharterprotokollen om energieffektivitet og de hermed forbundne miljøaspekter, sammenholdt med artikel 216, stk. 2, TEUF, finder ikke anvendelse i tvister mellem investorer på energiområdet og deres egen medlemsstat.«

( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Anie repræsenterer virksomheder, der i Italien beskæftiger sig med »produktion af varer og/eller tjenesteydelser inden for elektroteknik- og elektroniksektoren eller lignende sektorer«. I den følgende del af dette forslag til afgørelse anvendes udtrykket »sagsøgerne i hovedsagerne« om Anie og alle de operatører af solcelleanlæg, der er parter i sagerne ved den forelæggende ret.

( 3 ) – Det første direktiv, der skulle fremme anvendelsen af vedvarende energi, var Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/77/EF af 27.9.2001 om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet (EFT 2001, L 283, s. 33). Dette direktiv blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23.4.2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (EUT 2009, L 140, s. 16).

( 4 ) – Undertegnet i Lissabon den 17.12.1994 (EFT 1994, L 380, s. 24) og godkendt på vegne af Den Europæiske Union ved Rådets og Kommissionens afgørelse 98/181/EF, EKSF, Euratom af 23.9.1997 om De Europæiske Fællesskabers indgåelse af energichartertraktaten og energicharterprotokollen om energieffektivitet og de hermed forbundne miljøaspekter (EFT 1998, L 69, s. 1) (herefter »energichartret«). Det bør præciseres, at der i det præjudicielle spørgsmål i begge sager henvises til energichartret uden angivelse af konkrete bestemmelser heri. Henset til de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, ser det imidlertid ud til, at den nærmere bestemt ønsker oplyst, om den italienske lovgivers reform er forenelig med dette charters artikel 10. Jeg vil derfor nøjes med at fortolke denne bestemmelse i det nævnte charter i dette forslag til afgørelse.

( 5 ) – Det fremgår som bekendt af artikel 216, stk. 2, TEUF, at de aftaler, som Unionen indgår, er bindende for EU-institutionerne og medlemsstaterne.

( 6 ) – Decreto-legge. 91 – Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (lovdekret nr. 91 om hasteforanstaltninger vedrørende landbrugssektoren, om miljøbeskyttelse og energieffektivisering af skole- og universitetsbyggeri, stimulering og udvikling af virksomheder, begrænsning af omkostninger, der belaster elektricitetspriser, samt øjeblikkelig opfyldelse af EU-retlige forpligtelser), af 24.6.2014, som ændret og ophøjet til lov nr. 116 af 11.8.2014 (almindeligt tillæg nr. 72 til GURI nr. 193 af 20.8.2014) (herefter »lovdekret nr. 91/2014«).

( 7 ) – Decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità (lovdekret nr. 387 om gennemførelse af direktiv 2001/77/EF) af 29.12.2003 (almindeligt tillæg til GURI nr. 25 af 31.1.2004, s. 5, herefter »lovdekret nr. 387/2003«).

( 8 ) – Decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (lovdekret nr. 28 om gennemførelse af direktiv 2009/28/EF) af 3.3.2011 (almindeligt tillæg til GURI nr. 71 af 28.3.2011, herefter »lovdekret nr. 28/2011«).

( 9 ) – I artikel 24, stk. 2, litra d), i lovdekret nr. 28/2011 var det med hensyn til solcelleanlæg, der var sat i drift fra den 31.12.2012, bestemt, at »der bevilges incitamenter gennem privatretlige aftaler mellem GSE og den enhed, der er ansvarlig for anlægget, baseret på en standardaftale, som er udarbejdet af el- og gasmyndigheden«. Den forelæggende ret har kun henvist til aftaler mellem GSE og operatører af solcelleanlæg, der er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, i sine anmodninger om præjudiciel afgørelse. I dette forslag til afgørelse vil jeg derfor tage udgangspunkt i, at alle de omtvistede aftaler er privatretlige aftaler vedrørende anlæg, der er sat i drift efter den 31.12.2012.

( 10 ) – Ifølge artikel 26, stk. 1, i lovdekret nr. 91/2014 var formålet med denne reform at »optimere styringen af tidspunkter for indsamling og uddeling af incitamenter og fremme en øget bæredygtighed i politikken til støtte af vedvarende energikilder«.

( 11 ) – Der er nærmere bestemt tale om dels det ministerielle dekret af 16.10.2014 om godkendelse af operative metoder til [GSE’s] udbetaling af incitamenter for elektricitet produceret af solcelleanlæg, vedtaget til gennemførelse af artikel 26, stk. 2, i [lovdekret nr. 91/2014], dels det ministerielle dekret af 17.10.2014 om metoder til omlægning af incitamenter for elektricitet produceret af solcelleanlæg, vedtaget til gennemførelse af artikel 26, stk. 3, litra b), i [lovdekret nr. 91/2014].

( 12 ) – Corte costituzionales (forfatningsdomstol) dom nr. 16 af 24.1.2017.

( 13 ) – Der er tale om sag C-306/19, Milis Energy, sag C-512/19, Go Sun og Malby Energy 4, og sag C-595/19, Fototre, som er blevet udsat, indtil der er afsagt dom i de foreliggende sager. Det bør fremhæves, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i øvrigt er blevet forelagt spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede reform er forenelig med artikel 1 i den første tillægsprotokol til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Paris den 20.3.1952 (herefter »EMRK«) (jf. sag nr. 20445/15, Salento Energy Srl mod Italien, og sag nr. 59246/17, Nuovo Sole Slr mod Italien, der blev anlagt henholdsvis den 17.4.2015 og den 4.8.2017).

( 14 ) – Som den italienske regering har påpeget, har flere medlemsstater vedtaget instrumenter med det formål at mindske de incitamenter til anvendelse af vedvarende energi, som de tidligere har iværksat på deres område. Sag C-366/19, BOSOLAR, som i øjeblikket verserer for Domstolen, og som er udsat, indtil der afsiges dom i de foreliggende sager, vedrører eksempelvis en foranstaltning, hvorved der fastsættes en lavere afregningspris i Bulgarien for elektricitet produceret af solcelleanlæg.

( 15 ) – Jf. dom af 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning ligeledes dom af 16.7.2020, Adusbef og Federconsumatori (C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 82).

( 16 ) – Jf. forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 23).

( 17 ) – Det bør herved præciseres, at der i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, også skal tages hensyn til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK ved fortolkningen af chartrets artikel 17 (jf. i denne retning dom af 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen,C-398/13 P, EU:C:2015:535, præmis 61, og af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).

( 18 ) – Jf. dom af 15.1.2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning ligeledes dom af 16.7.2020, Adusbef og Federconsumatori (C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 83 og 85).

( 19 ) – Jf. i denne retning dom af 30.6.2016, Lidl (C-134/15, EU:C:2016:498, præmis 31), og af 13.6.2017, Florescu m.fl. (C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har navnlig allerede fastslået, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed, henset til ordlyden af chartrets artikel 16, kan undergives en række myndighedsindgreb, som af hensyn til den almene interesse kan sætte begrænsninger for udøvelsen af erhvervsvirksomhed (jf. dom af 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 46, og af 30.6.2016, Lidl, C-134/15, EU:C:2016:498, præmis 34).

( 20 ) – Jeg vil for en god ordens skyld henvise til, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten også er underlagt de begrænsninger, som følger af ordlyden af de bestemmelser i chartret, hvori denne frihed og denne ret er fastsat. I overensstemmelse med chartres artikel 16 anerkendes friheden til at oprette og drive egen virksomhed således udelukkende »i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis« (min fremhævelse). Chartrets artikel 17, stk. 1, andet og tredje punktum, begrænser endvidere omfanget af den ret, der anerkendes i denne bestemmelses første punktum (jf. herved P. Oliver, »What Purpose Does Article 16 of the Charter Serve?«, i U. Bernitz m.fl. (red.), General Principles of EU Law and European Private Law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2013, s. 293, og M. Jaeger, »La protection du droit de propriété dans l’ordre juridique de l’Union européenne à la lumière de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux«, i De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins – Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bruxelles, Bruylant, 2013, s. 167).

( 21 ) – I ottende betragtning til direktiv 2009/28 peges der som bekendt bl.a. på behovet for »en ramme med bindende mål[, som] vil give erhvervslivet den langsigtede stabilitet, der er nødvendig for at foretage rationelle, bæredygtige investeringer i sektoren for vedvarende energi«. Det fremgår af 14. betragtning til dette direktiv, at »[h]ovedformålet med bindende nationale mål er at give investorer sikkerhed«.

( 22 ) – Jf. i denne retning dom af 11.7.2019, Agrenergy og Fusignano Due (C-180/18, C-286/18 og C-287/18, EU:C:2019:605, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

( 23 ) – Ifølge sagsøgerne i hovedsagerne indeholder aftalerne om de anlæg, der er sat i drift efter den 31.12.2012, følgende klausul i § 17.3: »[…] GSE forbeholder sig retten til ensidigt at ændre klausuler […], der som følge af eventuelle ændringer af love og administrative bestemmelser er i strid med de gældende lovregler.« Det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, om der reelt findes en sådan klausul i alle de omtvistede aftaler.

( 24 ) – Det er i modsætning til, hvad sagsøgerne i hovedsagerne og intervenienterne har gjort gældende, min opfattelse, at artikel 26, stk. 2 og 3, i lovdekret nr. 91/2014 ikke har egentlig tilbagevirkende kraft, eftersom denne bestemmelse kun vedrører fremtidige udbetalinger og ikke udbetalinger, der allerede har fundet sted.

( 25 ) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).

( 26 ) – C-235/17 (EU:C:2018:971, punkt 135).

( 27 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 22.6.2004, Broniowski mod Polen (CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 129). Et selskab kan eksempelvis anses for at have en formueinteresse, der betragtes som »ejendom« som omhandlet i artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK, for så vidt som selskabet har ret til refusion af skatter, der er erlagt i urigtig formening om skyld (Menneskerettighedsdomstolen, 9.3.2006, Eko-Elda Avee mod Grækenland, CE:ECHR:2006:0309JUD001016202, § 27).

( 28 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 14.2.2012, Arras m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2012:0214JUD001797207, § 75). Jeg henviser ligeledes til generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen (C-398/13 P, EU:C:2015:190, punkt 76) og til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols nævnte praksis.

( 29 ) – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at der kan være tale om et indgreb som omhandlet i artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK, når en social ydelse reduceres eller afskaffes (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 28.4.2009, Rasmussen mod Polen, CE:ECHR:2009:0428JUD003888605, § 71, og Menneskerettighedsdomstolen, 7.7.2011, Stummer mod Østrig, CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, § 82). Det bør præciseres, at Domstolen henviste til den sidstnævnte afgørelse i dom af 13.6.2017, Florescu m.fl. (C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 50), hvori den fandt, at en foranstaltning, hvorefter pensionsudbetalingerne blev suspenderet, når de pågældende personer havde valgt at udøve lønnet erhvervsmæssig beskæftigelse ved en offentlig institution, begrænsede disse personers ejendomsret som omhandlet i chartrets artikel 17.

( 30 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 18.5.2010, Plalam s.p.a. mod Italien (CE:ECH:2010:0818:JUD001602102, § 38).

( 31 ) – Borgere kan bl.a. besidde »ejendom« som omhandlet i artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK, hvis de er indehavere af byggerettigheder i henhold til salgsdokumenterne, og hvis de har en berettiget forventning om at kunne udøve disse rettigheder i overensstemmelse med de kontraktmæssige vilkår (jf. Menneskerettighedsdomstolen, 18.11.2010, Consorts Richet og Le Ber mod Frankrig, CE:ECHR:2010:1118JUD001899007, § 98).

( 32 ) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 9.12.1994, Stran Greek Refineries og Stratis Andreadis mod Grækenland (CE:ECHR:1994:1209JUD001342787, § 59), og Menneskerettighedsdomstolen, 9.6.2009, Nicola Silvestri mod Italien (CE:ECHR:2009:0609JUD001686102, § 70).

( 33 ) – Dom af 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Kommissionen (C-398/13 P, EU:C:2015:535, præmis 61).

( 34 ) – Domstolen har eksempelvis i det væsentlige fastslået, at en medlemsstats årlige støtteudbetalinger ikke kunne anses for at være endelige, eftersom støtten kunne kræves tilbagebetalt af støttemodtageren, hvis denne ikke overholdt alle betingelserne for støttens udbetaling (dom af 26.5.2016, Ezernieki, C-273/15, EU:C:2016:364, præmis 45 og 49).

( 35 ) – Ifølge generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas formulering i forslag til afgørelse ArcelorMittal Rodange og Schifflange (C-321/15, EU:C:2016:516, punkt 97).

( 36 ) – Jf. dom af 10.9.2009, Plantanol (C-201/08, EU:C:2009:539, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.7.2019, Agrenergy og Fusignano Due (C-180/18, C-286/18 og C-287/18, EU:C:2019:605, præmis 31). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har med hensyn til artikel 1 i den første tillægsprotokol til EMRK fastslået, at der opstod en »berettigede forventning«, fordi den pågældende person med rimelighed påberåbte sig en retsakt, der havde gyldig hjemmel og berørte ejendomsrettigheder (jf. Menneskerettighedsdomstolen, 28.9.2004, Kopecký mod Slovakiet, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, § 47).

( 37 ) – Jf. i denne retning dom af 11.7.2019, Agrenergy og Fusignano Due (C-180/18, C-286/18 og C-287/18, EU:C:2019:605, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

( 38 ) – Denne konklusion nåede Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i øvrigt også frem til i dom nr. 16 af 24.1.2017 (præmis 9).

( 39 ) – Dom af 11.7.2019 (C-180/18, C-286/18 og C-287/18, EU:C:2019:605, præmis 44).

( 40 ) – Med »det femte energiregnskab« menes decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (ministerielt dekret om gennemførelse af artikel 25 i lovdekret nr. 28 af 3.3.2011 vedrørende incitamentsforanstaltninger for produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg) af 5.7.2012 (almindeligt tillæg til GURI nr. 159 af 10.7.2012).

( 41 ) – Som jeg har præciseret i fodnote 23 til dette forslag til afgørelse, påhviler det den forelæggende ret at efterprøve, om GSE reelt forbeholdes en sådan ret i alle de omtvistede aftaler.

( 42 ) – Dom af 11.7.2019 (C-180/18, C-286/18 og C-287/18, EU:C:2019:605, præmis 27).

( 43 ) – I chartrets artikel 17, stk. 1, sondres der som bekendt mellem to former for begrænsninger af ejendomsretten: berøvelse af ejendom (andet punktum) og regulering af anvendelsen af ejendommen (tredje punktum) (jf. herved F. Wollenschläger, »Article 17 – Right to Property« i S. Peers, T. Hervey, J. Kenner og A. Ward, The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, 2014, s. 476). Jeg henviser ligeledes til mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2018:971, punkt 154), hvori jeg pegede på to former for begrænsning og på den generelle regel (»[e]nhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom«) i chartrets artikel 17, stk. 1, første punktum.

( 44 ) – Jf. herved Menneskerettighedsdomstolen, 23.9.1982, Sporrong og Lönnroth mod Sverige (CE:ECHR:1982:0923JUD00715175, § 65), og Menneskerettighedsdomstolen, 19.12.1989, Mellacher m.fl. mod Østrig (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, § 44).

( 45 ) – Jf. dom af 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

( 46 ) – Jeg vil i denne forbindelse præcisere, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i dom nr. 16 af 24.1.2017 (præmis 8.3) nærmere bestemt fastslog, at de aftaler, der var indgået mellem operatører af solcelleanlæg og GSE, henset til den særlige lovgivning, hvori de indgik, ikke kunne betragtes som simple kontrakter set i forhold til disse operatører.

( 47 ) – Jf. i denne retning dom af 27.3.2014, UPC Telekabel Wien (C-314/12, EU:C:2014:192, præmis 49).

( 48 ) – Jf. i denne retning dom af 27.3.2014, UPC Telekabel Wien (C-314/12, EU:C:2014:192, præmis 50). Domstolen har eksempelvis fastslået, at muligheden for at kræve, at en udbyder årligt ajourfører sine takster og lader dem undergive en regelmæssig kontrol, udgør et indgreb i udøvelsen af den rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 16 (jf. dom af 20.12.2017, Polkomtel, C-277/16, EU:C:2017:989, præmis 51). Den har endvidere konstateret, at den mærkningspligt, der påhviler en detailhandelsvirksomhed, kan begrænse udøvelsen af dens frihed til at oprette og drive egen virksomhed (jf. dom af 30.6.2016, Lidl, C-134/15, EU:C:2016:498, præmis 29). Det bør påpeges, at et forbud, der rettes mod en virksomhed, ligeledes kan udgøre et indgreb i udøvelsen af friheden til at oprette og drive egen virksomhed (jf. bl.a. dom af 17.12.2015, Neptune Distribution, C-157/14, EU:C:2015:823, præmis 67).

( 49 ) – Der kan i det foreliggende tilfælde ikke være nogen tvivl om, at enhver begrænsning af de rettigheder og friheder, der er omhandlet i chartrets artikel 16 og 17, såfremt den anses for godtgjort, bør anses for at være fastlagt i lovgivningen og for at respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Det bør påpeges, at operatører af solcelleanlæg, som det fremgår af det foregående afsnit, frit kan anvende deres anlæg og tilrettelægge deres aktiviteter efter eget ønske, og at de ikke har mistet incitamenter, som allerede er blevet udtalt i henhold til de aftaler, der er indgået med GSE.

( 50 ) – Med hensyn til de konkrete formål, der forfølges med direktiv 2009/28, henvises til punkt 34 i dette forslag til afgørelse.

( 51 ) – Det bør præciseres, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i dom nr. 16 af 24.1.2017 (præmis 8.4) i det væsentlige konkluderede, at disse kompenserende foranstaltninger skal gøre det muligt at sikre de investeringer, som operatører af solcelleanlæg har foretaget. Denne domstol fremhævede ligeledes, at den reform, der skete ved lovdekret nr. 91/2014, var af gradvis karakter, eftersom de tre alternativer i dette dekrets artikel 26, stk. 3, strækker sig over en længere periode.

( 52 ) – I henhold til energichartrets artikel 1, nr. 2), forstås der ved udtrykket »kontraherende part« en stat eller en regional organisation for økonomisk integration, som har indvilget i at være bundet af denne traktat, og for hvilken denne traktat er i kraft.

( 53 ) – Jeg vil i denne henseende præcisere, at begrebet »område« for så vidt angår en regional organisation for økonomisk integration såsom Unionen i energichartrets artikel 1, nr. 10), er defineret som »de områder, der henhører under [sådanne organisationers] medlemsstater«.

( 54 ) – Generaladvokat Wathelet påpegede i sit forslag til afgørelse Achmea (C-284/16, EU:C:2017:699, punkt 43), at alle medlemsstaterne og Unionen har ratificeret energichartret. Som sagsøgerne i hovedsagerne og intervenienterne har anført, bør det imidlertid præciseres, at Den Italienske Republik den 31.12.2014 indledte proceduren for udtrædelse af energichartret, og at denne udtrædelse fik virkning den 1.1.2016. Fremover er denne medlemsstat derfor kun bundet af dette charter i henhold til dets artikel 47, stk. 3, hvorefter bestemmelserne i dette charter »fortsat [finder] anvendelse på investeringer foretaget på en kontraherende parts område af investorer fra andre kontraherende parter […] i en periode på 20 år efter den dato, hvor den […] kontraherende parts opsigelse af traktaten får virkning«, og af artikel 216, stk. 2, TEUF, dvs. for så vidt som det nævnte charter udgør en integrerende del af Unionens retsorden.

( 55 ) – Selv om det ikke er nødvendigt at tage stilling til dette spørgsmål i de foreliggende sager, bør det fremhæves, at Domstolen i dom af 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158), fastslog, at artikel 267 TEUF og 344 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en bestemmelse, der er indeholdt i en international aftale indgået mellem medlemsstater, og hvorefter en investor i en af disse medlemsstater i tilfælde af en tvist vedrørende investeringer i den anden medlemsstat kan anlægge sag mod sidstnævnte medlemsstat ved en voldgiftsret, hvis kompetence denne har forpligtet sig til at acceptere. Henset til denne dom er det min opfattelse, at for så vidt som det ifølge energichartrets artikel 26 med overskriften »Bilæggelse af tvister mellem en investor og en kontraherende part« er muligt at bilægge disse tvister ved en voldgiftsret, finder denne bestemmelse ikke anvendelse på tvister inden for EU. Henset til de udtalelser, som Domstolen kom med i denne dom, bl.a. om bevarelse af den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret og om princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne, kan det heller ikke afvises, at dette charter slet ikke finder anvendelse i sådanne tvister. Denne konklusion synes repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer i øvrigt også at være nået frem til i dokumentet med titlen »Declaration of the Member States of 15 January 2019 on the legal consequences of the Achmea judgment and on investment protection in the European Union« (kan ses på Kommissionens websted på følgende adresse: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190117-bilateral-investment-treaties_en.pdf), hvor det i punkt 5 fremgår, at medlemsstaterne i lyset af den nævnte dom »will terminate all bilateral investment treaties concluded between them«.

( 56 ) – Det bør påpeges, at der ifølge energichartrets artikel 1, nr. 7), ved »investor« forstås »en fysisk person, der er statsborger i, eller som har fast bopæl i [en] kontraherende part i overensstemmelse med dennes lovgivning«. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at alle de virksomheder, som er parter i de tvister, der er indbragt for den forelæggende ret, er italienske.

( 57 ) – Jeg vil for en god ordens skyld præcisere, at det efter min opfattelse fremgår klart af Canadas og Amerikas Forenede Staters erklæringer vedrørende energichartrets artikel 10, at når den kontraherende part er en stat, omfatter begrebet »investorer i andre kontraherende parter« kun udenlandske investorer i den kontraherende part og ikke nationale investorer.

( 58 ) – Det ser ud til, at forpligtelsen til at beskytte investorers berettigede forventninger generelt er blevet fortolket snævert i voldgiftspraksis vedrørende fortolkningen af energichartrets artikel 10 (jf. F. Montanaro, »Les politiques en matière d’énergie photovoltaïque en Europe, au carrefour entre le droit de l’Union européenne et le Traité sur la Charte de l’énergie«, Revue belge de droit international, bind 1, Bruxelles, Bruylant, 2016, s. 416).

( 59 ) – Det bør påpeges, at generaladvokat Jääskinen i sit forslag til afgørelse Kommissionen mod Slovakiet (C-264/09, EU:C:2011:150, punkt 63) hvad angår udnyttelse og beskyttelse af investeringer i det væsentlige fastslog, at den generelle beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er fastlagt i EU-retten, beskytter investorer tilstrækkeligt i forhold til de standarder, der bl.a. følger af energichartrets artikel 10, stk. 1. Jeg vil for en god ordens skyld tilføje, at voldgiftsretten (International Centre for Settlement of Investment Disputes, Washington, D.C.) i sagen Electrabel S.A. mod Ungarn (CIRDI, sag nr. ARB/07/19 af 30.11.2012, præmis 7.77-78) fastslog, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at de kontraherende parter på visse betingelser ændrer deres lovgivning (»While the investor is promised protection against unfair changes, it is well established that the host State is entitled to maintain a reasonable degree of regulatory flexibility to respond to changing circumstances in the public interest. Consequently, the requirement of fairness must not be understood as the immutability of the legal framework, but as implying that subsequent changes should be made fairly, consistently and predictably, taking into account the circumstances of the investment […]. Fairness and consistency must be assessed against the background of information that the investor knew and should reasonably have known at the time of the investment and of the conduct of the host State« (min fremhævelse)). Voldgiftsretten fremhævede, at EU-retten i tilfælde af konflikt har forrang for energichartret (præmis 4189).