FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 17. november 2005 ( )

Sag C-470/03

A.G.M.-COS.MET s.r.l.

mod

Republikken Finland

og

Tarmo Lehtinen

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tampereen käräjäoikeus (Finland))

»Direktiv 98/37/EF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om maskiner – maskiner med CE-mærkning, som ikke er i overensstemmelse med en harmoniseret standard – artikel 28 EF – foranstaltninger med tilsvarende virkning – offentlige advarsler fra en statstjenestemand mod autoløftere, som er indført fra en anden medlemsstat – statens ansvar for en tjenestemands adfærd – tjenestemænds ret til ytringsfrihed – proportionalitet – statens erstatningsansvar – tjenestemænds erstatningsansvar«

I – Indledning

1. Tampereen käräjäoikeus (byretten i Tampere, Finland) har forelagt Domstolen en kompleks sag, som i forbindelse med fortolkningen af et direktiv om maskiners driftssikkerhed navnlig rejser spørgsmål om statens ansvar for sine tjenestemænds handlinger, begrænsning af de frie varebevægelser som følge af udtalelser og endelig statens erstatningsansvar.

2. Disse spørgsmål er rejst i forbindelse med en tvist mellem den italienske virksomhed A.G.M.-COS.MET s.r.l. (herefter »AGM«), som fremstiller autoløftere, og den finske stat samt tjenestemanden Tarmo Lehtinen. AGM har krævet erstatning af den finske stat og Tarmo Lehtinen for omsætningsnedgangen som følge af offentlige udtalelser fra Tarmo Lehtinen om, at AGM’s autoløftere var i strid med standarden og farlige. Den finske regering har heroverfor gjort gældende, at Tarmo Lehtinen bevidst har handlet i strid med ministeriets officielle holdning, og at ministeriet har gjort dette klart over for offentligheden. Tarmo Lehtinen er bl.a. af den opfattelse, at udtalelserne er omfattet af ytringsfriheden.

3. På baggrund heraf har Tampereen käräjäoikeus forelagt Domstolen en række detaljerede spørgsmål, som kan opdeles i tre kategorier: For det første har den forelæggende ret anmodet Domstolen om en fortolkning af direktivet om maskiners driftssikkerhed med henblik på at kunne fastslå, om de pågældende autoløftere er i overensstemmelse med standarden. For det andet har den rejst det spørgsmål, om Tarmo Lehtinens offentlige udtalelser skal betragtes som begrænsninger af de frie varebevægelser og tilsidesættelse af loyalitetsforpligtelsen over for Fællesskabet, der kan tilregnes staten, og i hvilken udstrækning disse i givet fald kan berettiges med henvisning til ytringsfriheden samt målet om beskyttelse af folkesundheden. I tilfælde af, at artikel 28 EF og 30 EF eller artikel 10 EF skulle være tilsidesat, har Tampereen käräjäoikeus for det tredje anmodet Domstolen om at oplyse, om betingelserne for et fællesskabsretligt begrundet erstatningskrav over for staten foreligger, om fællesskabsretten også kræver, at den handlende tjenestemand har et erstatningsansvar, og i hvilken udstrækning betingelserne for et sådant ansvar i givet fald kræver en fortolkning af finsk ret, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.

II – De relevante retsregler

4. De relevante retsregler i sagen er artikel 10 EF, 28 EF og 30 EF samt direktiv 98/37/EF og den harmoniserede standard EN 1493 : 1998.

1. Direktiv 98/37

5. For at fjerne handelshindringer som følge af nationale sikkerheds- og sundhedsbestemmelser og forebygge risici, der skyldes maskiner, vedtog Fællesskabet direktiv 98/37/EF (herefter også »direktivet«). Det fastsætter de absolut nødvendige og væsentlige krav med hensyn til sikkerhed og sundhed i forbindelse med maskiner og sikkerhedskomponenter hertil og indeholder retningslinjer for bedømmelse og erklæring af overensstemmelse med disse bestemmelser. Overensstemmelsen attesteres med en CE-mærkning ( ).

6. I henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, træffer medlemsstaterne

»[…] de nødvendige foranstaltninger for, at de maskiner […], som dette direktiv finder anvendelse på, kun kan markedsføres og ibrugtages, hvis de ikke bringer personers […] sikkerhed og sundhed i fare, når de [...] anvendes i overensstemmelse med deres bestemmelse«.

7. I henhold til direktivets artikel 2, stk. 2, berører direktivet

»[...] ikke medlemsstaternes mulighed for – under iagttagelse af traktaten – at fastsætte de krav, som de anser for at være nødvendige for at sikre personers, herunder navnlig arbejdstageres beskyttelse i forbindelse med anvendelse af de pågældende maskiner […], forudsat at dette ikke indebærer ændringer af disse maskiner […] i forhold til bestemmelserne i dette direktiv«.

8. Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:

»De maskiner […], som dette direktiv finder anvendelse på, skal opfylde de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav, der er anført i bilag I.«

9. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, kan medlemsstaterne

»[…] ikke forbyde, begrænse eller hindre markedsføring og ibrugtagning på deres område af maskiner […], som opfylder bestemmelserne i dette direktiv«.

10. I henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, anser medlemsstaterne

»[...] maskiner, der er forsynet med CE-mærkning, og som ledsages af den i bilag II, del A, omhandlede EF-overensstemmelseserklæring [...], for at opfylde samtlige bestemmelser i dette direktiv, herunder de procedurer for overensstemmelsesvurdering, der er fastsat i kapitel II«.

11. Direktivets artikel 7, stk. 1, har imidlertid følgende ordlyd:

»Hvis en medlemsstat konstaterer, at [...] maskiner, der er forsynet med CE-mærkning [...], og som anvendes i overensstemmelse med deres bestemmelse, vil kunne frembyde fare for personers [...] sikkerhed, træffer den alle nødvendige foranstaltninger for at trække maskinerne [...] tilbage fra markedet, forbyde deres markedsføring, ibrugtagning eller indskrænke deres frie bevægelighed.

Medlemsstaten underretter straks Kommissionen om denne foranstaltning og anfører grundene til beslutningen, herunder navnlig, om den manglende overensstemmelse skyldes:

a) at de i artikel 3 omhandlede væsentlige krav ikke er opfyldt

b) fejlagtig anvendelse af de i artikel 5, stk. 2, omhandlede standarder

c) en mangel ved selve de i artikel 5, stk. 2, omhandlede standarder.«

12. Direktivets artikel 8 og 9 indeholder detaljerede bestemmelser om retningslinjerne for bedømmelse af en maskines overensstemmelse med direktivets sikkerhedskrav og artikel 10 betingelserne for overensstemmelsesmærkningen ved hjælp af de to bogstaver »CE«.

13. I henhold til bilag I, indledende bemærkning 1, til direktivet finder »[d]e forpligtelser, der fastsættes i henhold til de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav, [...] kun anvendelse, når den pågældende risiko er til stede for den omhandlede maskine i forbindelse med anvendelse af denne under de af fabrikanten fastsatte forhold«. Under alle omstændigheder finder »[k]ravene i 1.1.2 […] og 1.7.4 [...] anvendelse på samtlige de maskiner, der er omfattet af dette direktiv«.

14. Kravene i 1.1.2 om »[p]rincipper for integrering af sikkerheden« har bl.a. følgende ordlyd:

»a) Maskinerne skal fremstilles således, at de kan fungere, indstilles og vedligeholdes, uden at personer udsættes for fare, når disse operationer foretages på de betingelser, der er foreskrevet af fabrikanten.

Formålet med de foranstaltninger, der træffes, skal være at fjerne enhver fare for ulykke [...], selv i det tilfælde, hvor farerne for ulykke skyldes unormale, men forudsigelige situationer.

b) Ved valget af de bedst egnede løsninger skal fabrikanten tage hensyn til følgende principper i den anførte rækkefølge:

– så vidt muligt fjerne eller mindske farerne (integrering af sikkerheden ved konstruktion og fremstilling af maskinen)

– træffe de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger over for de farer, som ikke kan fjernes

– give brugerne oplysninger om de tilbageværende farer som følge af, at de trufne beskyttelsesforanstaltninger er ufuldstændige [...]

c) Ved konstruktionen og fremstillingen af maskinen og ved udarbejdelsen af brugsanvisningen skal fabrikanten ikke kun tage maskinens normale anvendelse i betragtning, men også den anvendelse af maskinen, der med rimelighed kan forventes.

Maskinen skal konstrueres således, at det undgås, at den anvendes på en unormal måde, hvis en sådan anvendelsesmåde frembyder fare. I de øvrige tilfælde skal brugsanvisningen indeholde oplysninger til brugeren om de måder, som det erfaringsmæssigt bør frarådes at anvende maskinen på.

[…]«

15. For hejse- og løfteoperationer i forbindelse med anvendelse under de af fabrikanten fastsatte forhold kræver bilag I i kravene i 4.1.2.3 (mekanisk modstand):

»Maskiner […] skal kunne modstå de belastninger, som de udsættes for under arbejdet, [...] på de af fabrikanten fastsatte vilkår for [...] brug og i alle konfigurationer i forbindelse hermed […]

Maskinerne skal være konstrueret og fremstillet på en sådan måde, at de uden svigt kan modstå de dynamiske prøver udført med den maksimale tilladte arbejdsbelastning [… ]

De dynamiske prøver skal udføres [...] under normale brugsvilkår. De udføres normalt med de af fabrikanten fastsatte vejledende hastigheder. Såfremt maskinens betjeningssystem åbner mulighed for flere samtidige bevægelser (f.eks. rotation og flytning af lasten), bør prøven udføres under de ugunstigste vilkår […]«

16. Endelig skal det også bemærkes, at der i bilag IV til direktivet under »A. Maskiner« er anført punktet »15. Autoløftere«, hvoraf det fremgår, at der i den henseende under alle omstændigheder er tale om maskiner, der er omfattet af direktivets anvendelsesområde.

2. Den harmoniserede standard EN 1493 : 1998

17. Som det fremgår af betragtning 17 til direktivet, fastlægger

»dette direktiv […] kun de væsentlige krav til sikkerhed og sundhed af generel art, suppleret med en række krav, som er mere specifikke for visse kategorier af maskiner; for at gøre det lettere for fabrikanterne at bevise, at maskinerne er i overensstemmelse med disse væsentlige krav, samt for at gøre det lettere at kontrollere overensstemmelsen med de væsentlige krav, er det ønskeligt, at der på europæisk niveau foreligger harmoniserede standarder for så vidt angår forebyggelse mod de risici, der skyldes maskinernes konstruktion og fremstilling; disse harmoniserede standarder på europæisk plan udarbejdes af privatretlige organer og skal bevare deres status som ikke-obligatoriske tekster […]«

18. Det anføres endvidere i betragtning 20 til direktivet:

»[S]om det på nuværende tidspunkt er normal praksis i medlemsstaterne, bør ansvaret for at attestere, at maskinerne er i overensstemmelse med de væsentlige krav, påhvile fabrikanterne; overensstemmelse med harmoniserede standarder giver en formodning om, at der også er tale om overensstemmelse med de pågældende væsentlige krav […]«

19. I overensstemmelse hermed forudsættes i henhold til direktivets artikel 5, stk. 2,

»[…] den maskine [...], der er fremstillet i overensstemmelse med denne standard, at være i overensstemmelse med de pågældende væsentlige krav«.

20. Den Europæiske Standardiseringsorganisation (CEN) har for autoløftere fastsat den harmoniserede standard EN 1493 : 1998 (herefter »EN 1493«) ( ), og Kommissionen har henvist hertil i en meddelelse ( ).

21. Med hensyn til kravene til autoløfteres bærende struktur fastsætter den harmoniserede standard i afsnit 5.6 (Beregning af den bærende struktur), 5.6.1 (Generelt):

»Autoløftere skal med hensyn til materiale, konstruktion og udstyr konstrueres således, at der sikres et tilfredsstillende sikkerhedsniveau under alle anvendelsesbetingelser […]«

22. Med hensyn til fordelingen af lasten i forbindelse med en hejse- og løfteoperation kræver standarden i afsnit 5.6.4.2 for autoløftere, hvor køretøjet hæves ved chassiset:

»Konstruktionen skal være således, at køretøjet kan placeres i begge retninger på det aggregat, der bærer lasten […]

Beregningen skal baseres på den ugunstigste konfiguration […]«





III – De faktiske omstændigheder og hovedsagen

AGM’s autoløftere

23. Sagsøgeren i hovedsagen er et italiensk selskab, som fremstiller autoløftere og sælger disse i Europa under mærket AGM. AGM’s modelsortiment omfatter bl.a. typerne G 28, G 32 og G 35, der er konstrueret på lignende måde, og hvoraf den finske importør siden 1996 har solgt ca. 150 eksemplarer til virksomheder i autobranchen i Finland.

24. Autoløfterne af denne type består af to søjler, mellem hvilke det køretøj, der skal løftes, køres ind. Til hver af de to søjler er der fastgjort en kort og en lang løftearm, som placeres under chassiset af det køretøj, der skal løftes. Såfremt løftearmene er indstillet således, kan de gennem en anordning på søjlerne løftes så højt, at personer kan arbejde stående under køretøjet.

25. Til brugen af autoløfteren findes belastningsforskrifter, hvori den maksimalt tilladte vægt for det køretøj, der skal løftes, er anført. Den nøjagtige maksimale vægt i forbindelse med en hejse- og løfteoperation afhænger imidlertid af to faktorer. For det første gælder, at jo større afstanden mellem løftearmene er, desto mindre er den maksimalt tilladte vægt. For det andet er den maksimalt tilladte vægt lavere for de lange end for de korte løftearme. Inden et køretøj løftes op, er det derfor nødvendigt at kontrollere afstanden mellem løftearmene såvel som det akseltryk, der fremgår af køretøjets registreringspapirer. Brugsanvisningen foreskriver derfor, at køretøjet skal køres ind mellem søjlerne på en sådan måde, at den højeste akselvægt hviler på de korte løftearme og den laveste på de lange løftearme.

26. Type G 35 var i 1997 blevet erklæret i overensstemmelse med direktivet og forsynet med CE-mærkningen. Certificeringen var blevet foretaget af det italienske selskab I.C.E.P.I. s.r.l, der var udpeget af den italienske stat som certificeringsorgan, hvilket Kommissionen var underrettet om.

27. Den 22. marts 2000 styrtede en autocamper ned fra en autoløfter af typen AGM G 32 i en finsk virksomhed, fordi sikkerhedslåsemekanismen på løftearmene gav efter for svingbevægelser, selv om køretøjets vægt lå under autoløfterens maksimalt tilladte belastning. Ingen personer kom til skade.

Proceduren vedrørende markedstilsyn i ministeriet

28. Social- og sundhedsministeriet (herefter »ministeriet«) modtog i maj 2000 en »markedstilsynsrapport« fra en lokal afdeling under arbejdsmiljømyndigheden. Heri blev det anført, at sikkerhedslåsemekanismen på en autoløfter af type G 35 T/E havde vist sig utilstrækkelig ved en inspektion. Ministeriets arbejdsmiljøafdeling indledte en procedure vedrørende markedstilsyn og overdrog sagen til bl.a. chefingeniør Tarmo Lehtinen i dennes egenskab af ekspert.

29. I løbet af markedstilsynsproceduren blev importøren hørt flere gange. Endvidere blev der gennemført to belastningstest på en autoløfter af type G 35 T/E for at efterprøve, om låsemekanismen var i overensstemmelse med standard EN 1493. Tarmo Lehtinen udarbejdede flere rapporter på finsk og engelsk, som alle havde følgende overskrift: »Social- og sundhedsministeriet«, »arbejdsmiljøafdelingen« og »chefingeniør Tarmo Lehtinen«.

30. I sin første rapport henviste Tarmo Lehtinen bl.a. til, at den første belastningstest havde vist, at låsemekanismen ikke var i overensstemmelse med standard EN 1493, og at konstruktionen skulle forbedres. AGM konstruerede derpå en ny låsemekanisme. I sin anden rapport fra december 2000 anerkendte Tarmo Lehtinen, at den nye låsemekanisme under den anden test havde vist sig at være tilstrækkelig og i overensstemmelse med standarden. På det sidste møde med importøren den 20. december 2000 blev man derfor enige om, at låsemekanismerne på det udstyr, der allerede var i drift, skulle forbedres inden den 15. marts 2001. I mellemtiden blev brugerne i en skrivelse informeret om risiciene, den nedsatte belastbarhed og udskiftningen af de defekte dele.

31. Det centrale kritikpunkt i alle Tarmo Lehtinens rapporter var imidlertid, at der i brugsanvisningen for autoløfteren var fastsat begrænsninger for, i hvilken retning køretøjet skulle anbringes på autoløfteren. Sådanne begrænsninger er ikke tilladt i henhold til standard EN 1493. Det italienske certificeringorgan og AGM havde fejlfortolket standarden, således at der ved belastningstest skal tages udgangspunkt i en lastfordeling i overensstemmelse med producentens retningslinjer. Ifølge standard EN 1493 skal beregninger af bæreevnen imidlertid foretages under de værst tænkelige løfteforhold. Autoløfteren skal derfor være dimensioneret på en sådan måde, at den også under de værst tænkelige forhold kan modstå den maksimalt tilladte belastning. Under disse omstændigheder kan autoløfteren ikke bære de anførte 3 500 kg, men kun 1 500 kg.

32. Af disse grunde forelagde den ansvarlige kontorchef den 20. december 2000 lederen af arbejdsmiljøafdelingen, som havde beslutningskompetencen, et forslag om at forbyde at markedsføring og salg af AGM-autoløfteren i Finland. Afdelingslederen sendte imidlertid sagen tilbage til yderligere behandling, da han ikke mente, at han havde tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe en sådan beslutning.

Tarmo Lehtinens og ministeriets offentlige udtalelser

33. Den 9. januar 2001 deltog Tarmo Lehtinen inden for rammerne af sit hverv og som repræsentant for ministeriet i et møde med det tekniske handelsforbund. Forbundet har ca. 200 medlemsvirksomheder, bl.a. også leverandører af udstyr til virksomheder i autobranchen. Tarmo Lehtinen udtalte på dette møde, at AGM’s autoløftere af type G 35 var farlige, stred mod direktivet og skulle trækkes tilbage fra markedet. Af en skrivelse af 29. januar 2001 fra forbundet til ministeriet fremgår imidlertid, at forbundet havde kendskab til procedurens forløb og ministeriets divergerende opfattelse.

34. Den 17. januar 2001 sendte den nationale tv-kanal TV 1 i den mest sete landsdækkende finske nyhedsudsendelse kl. 20.30 et indslag om AGM’s autoløftere. Indslaget indeholdt bl.a. et interview med Tarmo Lehtinen, som var optaget på hans kontor i ministeriet med tilladelse fra kontorchefen, hans direkte overordnede. Under interviewet udtalte han, at disse aggregater efter hans opfattelse var forbundet med en umiddelbar fare, eftersom mennesker arbejdede neden under køretøjet. Tv-journalisten oplyste i den forbindelse, at der for myndighederne var tale om det hidtil mest alvorlige tilfælde, og at aggregaterne efter myndighedernes opfattelse skulle kunne modstå den foreskrevne belastning, selv om køretøjet var anbragt i den forkerte retning. Han bemærkede desuden, at dette aggregat, der var godkendt i Italien, efter den finske arbejdsmiljømyndigheds opfattelse ikke stemte overens med EU’s standarder. Tarmo Lehtinen tilføjede i et andet indlæg, at det pågældende certificeringsorgan, som fabrikanten havde valgt, havde fejlfortolket bestemmelserne. Der blev ikke nævnt noget om divergerende opfattelser i ministeriet eller om markedstilsynsprocedurens forløb.

35. Den 8. februar 2001 sendte lederen af arbejdsmiljøafdelingen en telefax til industri- og arbejdsgiverforeningen. Heri oplyste han, at han ikke ønskede at forstyrre det indre markeds funktion gennem et salgsforbud, da der ikke var forelagt beviser, men kun påstande i forbindelse med autoløfteren. Man burde på det strengeste advare engrosimportforeningen for teknisk udstyr mod de alvorlige konsekvenser på markedet, hvis man blev ved med at lytte til Tarmo Lehtinen.

36. Den 12. februar 2001 udarbejdede Tarmo Lehtinen sin tredje rapport. Heri nævnte han for første gang også type G 28 og G 32, som overensstemmelseskontrollen ikke vedrørte, og fastholdt sin opfattelse med hensyn til begrænsningen af, i hvilken retning køretøjet skulle anbringes på autoløfteren ( ). Han understregede navnlig, at autoløfternes løftearme var underdimensioneret på grund af en fejlfortolkning af standarden, og at »alvorlige fejl i autoløfternes udformning vil kunne resultere i en ulykke, hvis løftearmene uforsætligt overbelastes, så konstruktionen ikke har den fornødne bæreevne og stabilitet«. Denne rapport sendte han til det finske metalarbejderforbund.

37. Den 16. februar 2001 besluttede afdelingslederen at udelukke Tarmo Lehtinen fra den videre undersøgelse af sagen, fordi denne under sagsforløbet havde givet offentligt udtryk for et synspunkt, der ikke stemte overens med ministeriets officielle holdning, og dermed havde handlet i strid med ministeriets forskrifter og kommunikationspolitik. Ifølge en senere rapport fra arbejdsmiljøafdelingen af 20. marts 2001 blev Tarmo Lehtinen frataget sagen på grund af mistanke om, at han ved samarbejde med konkurrenter til AGM havde overtrådt princippet om god forvaltningsskik og handlet i strid med AGM’s interesser.

38. Den 17. februar 2001 bragte den store landsdelsavis »Aamulehti« en artikel med overskriften »Ekspert advarer mod defekte autoløftere«. Artiklen vedrørte udtrykkeligt AGM’s autoløftere og byggede på interview med Tarmo Lehtinen og afdelingslederen i ministeriet. Det hed i artiklen, at der ifølge Tarmo Lehtinen, chefingeniør ved ministeriets arbejdsmiljøafdeling, blev solgt »ekstremt farlige autoløftere«. Tarmo Lehtinen blev citeret for at have sagt, at der entydigt var konstateret 3-4 alvorlige fejl ved disse aggregater. Det fremgik imidlertid også af artiklen, at lederen af ministeriets arbejdsmiljøafdeling mente, at Tarmo Lehtinen havde udtalt sig som privatperson. Ifølge afdelingslederens oplysninger havde ministeriet undersøgt dette aggregat og fastslået, at alle direktivets krav var opfyldt. Der var ifølge afdelingslederen ingen fejl ved aggregatet, dette var ikke dokumenteret.

39. Den 19. februar 2001 sendte Tarmo Lehtinen uden sine overordnedes tilladelse sin engelsksprogede rapport af samme dato til den svenske arbejdsmiljømyndighed. Rapporten blev dér anset for at afspejle ministeriets holdning og resulterede i, at men udbad sig en forklaring fra de italienske myndigheder. Desuden distribuerede Tarmo Lehtinen denne rapport til europæiske ekspertkredse.

40. Den 22. februar 2001 sendte metalarbejderforbundet en skrivelse til dets brancheafdelinger for bil- og maskinreparation og til virksomhedernes sikkerhedsrepræsentanter. Heri fastslog forbundet, at autoløfterne af mærket AGM G 28, G 32 og G 35 uden tvivl havde vist sig at være farlige, og opfordrede adressaterne til at tage hånd om sagen hurtigst muligt. Forbundet vedlagde Tarmo Lehtinens rapport af 12. februar 2001, som denne havde fremsendt til forbundet ( ).

41. Den 13. juni 2001 bragte den store landsdelsavis Etalä-Saima en artikel med overskriften »Metalarbejderforbundet kræver et forbud mod brug af farlige autoløftere« og undertitlen »150 mekanikere udsættes for fare hver dag«. I artiklen blev det oplyst, at der ifølge arbejdsmiljøafdelingens oplysninger var alvorlige fejl ved betjeningssikkerheden i forbindelse med AGM’s autoløftere. Den chefingeniør, som var specialist i aggregater af denne type, havde allerede på et tidligt tidspunkt foreslået, at der blev indført restriktioner for brugen af italiensk fremstillede autoløftere af mærket AGM og et forbud mod salg af nye aggregater. Det fremgik imidlertid også af artiklen, at lederen af arbejdsmiljøafdelingen var af den divergerende opfattelse, at han manglede den fornødne dokumentation, og at sagen endnu ikke var tilstrækkeligt belyst.

Ministeriets beslutninger og foranstaltninger

42. Den 14. juni 2001 traf ministeriets arbejdsmiljøafdeling en beslutning i sagen. Heri fastslog den bl.a., at der ikke var fremkommet noget, som kunne foranledige ministeriet til at træffe markedsbegrænsende foranstaltninger over for fabrikanten eller importøren af autoløftere, da fabrikanten havde afhjulpet de konstaterede fejl på de nye aggregater, og importøren havde gjort det samme med de aggregater, der allerede var sat i drift.

43. Den 1. oktober 2001 udstedte ministeriet en advarsel til Tarmo Lehtinen, da han i en nyhedsudsendelse og en rapport rettet til de lokale arbejdsmiljømyndigheder havde givet et fejlagtigt billede af ministeriets holdning og tilsidesat ministeriets kommunikationspolitik. Tjenestemandsnævnet fandt denne afgørelse berettiget, fordi Tarmo Lehtinen ikke kun havde ladet hånt om sin overordnedes instrukser, men også havde fortsat med at beskæftige sig med sagen efter at være blevet frataget denne den 16. februar 2001. Derimod fandt tjenestemandsnævnet ikke, at tv-interviewet den 17. januar 2001 var upassende og berettigede til en skriftlig advarsel. Den højeste forvaltningsdomstol stadfæstede nævnets afgørelse.

Tvisten i hovedsagen

44. AGM har ved Tampereen käräjäoikeus anlagt sag mod den finske stat og Tarmo Lehtinen. AGM har nedlagt påstand om, at det fastslås, at de sagsøgte tilpligtes solidarisk at erstatte det tab, selskabet har lidt i form af omsætningsnedgang og nedsat forretningsmæssigt omdømme i Finland og i andre europæiske lande.

45. Til støtte herfor har AGM anført, at selskabet i 2000 og 2001 havde en markedsandel på mellem 10% og 15% i Finland. Som følge af Tarmo Lehtinens og ministeriets adfærd faldt omsætningen fra ca. 135 000 EUR i 2000 til 1 070 EUR i 2002. Efter 2001 var der desuden også indtrådt en betydelig nedgang i andre europæiske lande. Alene faldet i fortjenesten kan for 2001 anslås til ca. 300 000 EUR og for 2002 til ca. 750 000 EUR.

46. Denne og andre skader er opstået for AGM som følge af, at Tarmo Lehtinen offentligt har videregivet ensidige, urigtige og vildledende oplysninger om AGM’s autoløftere, og at ministeriet på intet tidspunkt – f.eks. i en officiel meddelelse – har korrigeret disse fejlagtige og vildledende oplysninger.

IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen

47. Ved afgørelse af 7. november 2003 har den forelæggende ret udsat sagen og forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:

1) Er der reelt tale om en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i artikel 28 EF’s forstand eller en foranstaltning, der ikke må træffes i henhold til artikel 10, stk. 2, EF, når en sagkyndig tjenestemand, der er ansat i den statslige arbejdsmiljømyndighed, men ikke har beslutningskompetence, udtaler sig i den mest sete nyhedsudsendelse på en national tv-kanal og til store dagblade samt over for erhvervs- eller fagorganisationer, efter at der er indledt en procedure vedrørende markedstilsyn, men inden der er truffet nogen beslutning, på en sådan måde, at hans direkte eller af andre gentagne udtalelser om farerne for menneskers sundhed eller liv ved udstyr, der er markedsført af en bestemt fabrikant, vil kunne bibringe offentligheden en negativ opfattelse af det pågældende aggregat og være til skade for afsætningen?

2) Skal direktiv 98/37/EF om maskiner fortolkes således, at en autoløfter er i strid med direktivets væsentlige sikkerhedskrav, hvis dette aggregat ikke er fremstillet i overensstemmelse med standard SFS-EN 1493, ikke er konstrueret således, at køretøjet kan placeres i begge kørselsretninger på løftearmene, og de enkelte løftearmes bæreevne ikke er beregnet på grundlag af de værst tænkelige løfteforhold?

3) a) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Står den pågældende tjenestemands heri nævnte handlinger i et misforhold til det prisværdige mål om at beskytte menneskers liv og sundhed, og strider de derfor mod EF-traktaten, uanset om det andet spørgsmål også skal besvares bekræftende, for så vidt som der tages hensyn til disse handlinger og navnlig til den omstændighed, at det ville have været muligt at oplyse om eventuelle farer og undgå, at der opstod risikosituationer, ved at anvende andre midler end dem, der er beskrevet i det første spørgsmål, at disse handlinger blev begået, inden den kompetente myndighed traf beslutning i sagen om markedstilsyn, og de, eftersom de specifikt var rettet mod et bestemt produkt, kunne skade afsætningen af dette produkt?

b) Hvis det tilkommer den nationale ret at tage stilling til spørgsmål 3, litra a), om proportionalitet, skal denne ret da navnlig lægge vægt på den eventuelle manglende overensstemmelse med Fællesskabets eller de nationale sikkerhedsregler eller på omstændighederne i forbindelse med afsløringen af den manglende overensstemmelse?

4) Kan de i første spørgsmål beskrevne handlinger, som tjenestemanden har begået, under omstændighederne i spørgsmål 3, litra a), berettiges ud fra den ytringsfrihed, der sikres ved artikel 10 i den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, selv om de er i strid med artikel 28 EF og 30 EF eller med artikel 10 EF?

5) a) Hvis de i første spørgsmål beskrevne handlinger, som tjenestemanden har begået, er i strid med artikel 28 EF og 30 EF eller artikel 10 EF, er tilsidesættelsen da tilstrækkelig åbenbar og grov til, at staten, hvis de øvrige betingelser for, at den kan ifalde ansvar, er opfyldt, i henhold til fællesskabsretten skal erstatte den skade, som disse handlinger har kunnet medføre for den virksomhed, der sælger aggregatet?

b) Kan den i litra a) nævnte tilsidesættelse også anses for åbenbar og grov i tilfælde af, at den kompetente myndighed (eller den kompetente tjenestemand), der har beføjelse til at træffe beslutninger, ikke har gjort sig skyldig i nogen fejl eller forsømmelse, og denne myndighed (eller tjenestemand) på intet tidspunkt har godkendt de anfægtede handlinger eller haft nogen indflydelse på deres faktiske virkninger?

c) Kan artikel 10 EF, navnlig stk. 2, tillægge personer rettigheder under de omstændigheder, der er nævnt i det første spørgsmål?

d) Kan en tjenestemand i lighed med staten og på samme vilkår ifalde erstatningsansvar i henhold til fællesskabsretten som følge af sine handlinger som beskrevet i det første spørgsmål, hvis disse handlinger er i strid med fællesskabsretten?

e) Er det i praksis umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnå erstatning på grundlag af fællesskabsretten, for så vidt som det efter national ret kun er muligt at yde erstatning for økonomiske tab ud over de tab, der påføres personer og ting, hvis skaden skyldes en strafbar handling eller er sket under udøvelse af offentlig myndighed, eller hvis der er tungtvejende grunde til, at der bør tilkendes erstatning?

6) a) Hvis den nationale lovgivning foreskriver, at der skal ydes erstatning for skader, som skyldes tilsidesættelse, bl.a. ved forsømmelse, af reglerne om frie varebevægelser, kræves det da efter fællesskabsretten, at erstatningen udgør en effektiv og afskrækkende sanktion, og er det uforeneligt med de fællesskabsretlige regler om erstatningsansvar, at en tjenestemand, som har gjort sig skyldig i en overtrædelse eller forsømmelse i henhold til national lovgivning, kun i rimeligt omfang hæfter for den pågældende skade eller fritages for ethvert ansvar, hvis han kun har begået en ubetydelig forsømmelse, eller tjenestemanden og den stat, der er ansvarlig for tjenestemandens fejl eller forsømmelse, ud over person- og tingsskader kun hæfter for økonomiske tab, hvis skaden skyldes en strafbar handling eller er sket under udøvelse af offentlig myndighed, eller hvis der er tungtvejende grunde til, at der bør tilkendes erstatning?

b) Hvis en af de begrænsninger af erstatningsansvaret, der er nævnt i litra a), er uforenelig med fællesskabsretten, skal der da ses bort fra denne begrænsning i forhold til den pågældende tjenestemand i forbindelse med en beslutning om erstatningsansvar, der træffes i henhold til national ret, selv om det betyder, at tjenestemanden pålægges en strengere eller mere omfattende erstatningspligt end foreskrevet i den nationale lovgivning?

48. AGM, den finske regering, Tarmo Lehtinen, Kommissionen og den svenske regering har indgivet skriftlige og mundtlige indlæg for Domstolen. Den nederlandske regering har indgivet skriftlige indlæg.

V – Retlig vurdering

A – Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse

49. Tarmo Lehtinen er af den opfattelse, at den præjudicielle anmodning fra Tampereen käräjäoikeus ikke kan antages til realitetsbehandling. Han mener, at sagen ved den forelæggende ret befinder sig på et indledende stadium, hvor der endnu ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger om tvistens genstand. Da der ikke er sket bevisoptagelse, er de faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret har redegjort for, ikke fastslået. Det er derfor ikke sikkert, at de præjudicielle spørgsmål er relevante. I øvrigt findes der under ingen omstændigheder et fællesskabsretligt begrundet erstatningsansvar for nationale tjenestemænd, således at de præjudicielle spørgsmål i denne henseende i hvert fald ikke kan antages til realitetsbehandling.

50. Det fremgår klart af artikel 234, stk. 2, EF, at den nationale ret afgør, på hvilket stadium af retsforhandlingerne det er hensigtsmæssigt for retten at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen. Den nationale ret har som den eneste direkte kendskab til sagens omstændigheder og er følgelig bedst i stand til at bedømme, på hvilket stadium af retsforhandlingerne den har behov for en præjudiciel afgørelse ( ).

51. I øvrigt tilkommer det ifølge Domstolens faste praksis den nationale ret at vurdere, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, samt relevansen af de præjudicielle spørgsmål. Når spørgsmålene vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning eller vurdering savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( ).

52. Den forelæggende ret har udførligt beskrevet de faktiske og retlige omstændigheder i hovedsagen. Parterne har i deres indlæg i det væsentlige bekræftet de af retten beskrevne faktiske omstændigheder. Den forelæggende ret har indgående begrundet, hvorfor den anmoder om fortolkning af bestemmelserne i fællesskabsretten, hvorfor den nærer tvivl med hensyn til fortolkningen af bestemmelserne, og hvorfor den finder fortolkningen heraf nødvendig for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Parterne i sagen har haft mulighed for at tage stilling på grundlag af disse oplysninger. Under disse omstændigheder kunne den forelæggende ret antage, at de præjudicielle spørgsmål var relevante.

53. Spørgsmålet, om fællesskabsretten kræver eller muliggør et erstatningsansvar for nationale tjenestemænd, nødvendiggør en fortolkning af den materielle fællesskabsret. Det skal derfor behandles i forbindelse med den indholdsmæssige vurdering af de præjudicielle spørgsmål.

54. Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan derfor antages til realitetsbehandling.

B – De præjudicielle spørgsmål

55. Da besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål kan indvirke på besvarelsen af de andre spørgsmål, behandles dette spørgsmål først. Desuden skal de andre spørgsmål besvares samlet, for så vidt de har en indbyrdes sammenhæng.

1. Fortolkning af direktiv 98/37 (andet spørgsmål)

56. Med henblik på at kunne fastslå, om autoløfteren er i overensstemmelse med fællesskabsretten, har den forelæggende ret anmodet Domstolen om en fortolkning af direktivet om maskiners driftssikkerhed. I det væsentlige har den stillet det spørgsmål, om direktivet kræver, at køretøjer skal kunne placeres i begge kørselsretninger på en autoløfter, uden at den af fabrikanten angivne maksimalt tilladte belastning derved påvirkes.

57. Ifølge den harmoniserede standard EN 1493 skal autoløfteres maksimale belastning beregnes under de værst tænkelige løfteforhold. Den tillader ikke en begrænsning til bestemte kørselsretninger. I henhold til standardens afsnit 5.4.6.2 ( ) skal den maksimalt tilladte belastning for modeller som den foreliggende tværtimod beregnes for kørselsretningen med de værst tænkelige løfteforhold og angives tilsvarende lavere, end det ville være muligt for kørselsretningen med mere gunstige løfteforhold.

58. I henhold til betragtning 17 og 20 og artikel 5, stk. 2, i direktivet ( ) indebærer en maskines overensstemmelse med den harmoniserede standard imidlertid kun en formodning om, at den er i overensstemmelse med direktivets sikkerhedskrav. Standarden gør det dermed kun lettere at bevise, at en maskine er i overensstemmelse med direktivet. Dette kan imidlertid også påvises på anden vis. Som den finske regering med rette har anført, foreskriver direktivet selv f.eks. i artikel 8, stk. 2, litra b), en typeafprøvning, som kan påvise dette. Opfyldelsen af standard EN 1493 er således ingen betingelse for, at autoløftere er i overensstemmelse med direktivet.

59. Med henblik på at vurdere foreneligheden med direktivets sikkerhedskrav har det italienske certificeringsorgan baseret sig på fabrikanternes brugsanvisninger. I realiteten kræver direktivet kun, at maskiner ikke må indebære risici, når de anvendes »i overensstemmelse med deres bestemmelse«, »under de af fabrikanten fastsatte forhold«, »på de betingelser, der er foreskrevet af fabrikanten« og »på de af fabrikanten fastsatte vilkår for […] brug« ( ). I princippet har AGM derfor med rette gjort gældende, at vurderingen skal baseres på fabrikantens brugsanvisninger.

60. Med hensyn til at fjerne hindringer for det indre marked tager direktivet imidlertid navnlig sigte på de »sociale omkostninger« i forbindelse med ulykker, der skyldes anvendelse af maskiner, og understreger, at antallet af ulykker kan reduceres, såfremt der allerede ved konstruktionen af maskinerne tages hensyn til sikkerheden. Formålet er at opnå en indbyrdes tilnærmelse af sikkerhedsbestemmelserne, uden at beskyttelsesniveauet sænkes. Opretholdelse og forbedring af sikkerhedsniveauet er et af hovedmålene med direktivet ( ).

61. På baggrund af disse mål skal kravene i bilag I, punkt 1.1.2, tillægges særlig betydning ( ). I henhold til bilag I, indledende bemærkning 1, andet punktum, finder disse krav anvendelse på samtlige maskiner uanset fabrikanternes anvisninger. I henhold til punkt 1.1.2, litra a), skal maskinerne fremstilles således, at de kan fungere, uden at personer udsættes for fare, når disse operationer foretages på de betingelser, der er foreskrevet af fabrikanten. Formålet med de sikkerhedsforanstaltninger, der træffes, skal være at fjerne enhver fare for ulykke selv i tilfælde, hvor farerne skyldes unormale, men forudsigelige situationer. Også i henhold til litra c) skal maskiner konstrueres således, at det undgås, at de anvendes på en unormal måde, der frembyder fare.

62. Ved valget af de bedst egnede løsninger skal fabrikanten i henhold til litra b) fjerne eller mindske farerne gennem en integrering af sikkerheden ved konstruktion og fremstilling af maskinen. Nødvendige beskyttelsesforanstaltninger skal kun træffes over for de farer, som ikke kan fjernes på denne måde. Kun hvis dette heller ikke er fuldstændig muligt, skal brugerne have oplysninger om de tilbageværende farer.

63. Det kan dermed konstateres, at direktivet tillægger sundhedsbeskyttelsen stor betydning og under hensyntagen til de tekniske og økonomiske muligheder kræver det højeste beskyttelsesniveau, der kan opnås, og som også er forholdsmæssigt. Enhver fare skal således fjernes allerede ved konstruktionen af maskinen, eller subsidiært gennem egnede beskyttelsesforanstaltninger, og kun som sidste udvej mindskes ved at give brugerne oplysninger.

64. Som Kommissionen uden at blive modsagt har anført, fremgår det af praksis, at det på det nuværende teknologiske stade er muligt at konstruere autoløftere, som kan modstå den maksimale belastning uafhængigt af køretøjets kørselsretning og den heraf følgende fordeling af belastningen. Det kan navnlig antages, at det i forbindelse med autoløftere som de i hovedsagen omhandlede er muligt at dimensionere løftearmene mv. på en sådan måde, at den angivne maksimale vægt kan modstås i enhver belastningssituation. Der ser hverken ud til at være tekniske eller uoverstigelige økonomiske hindringer for dette.

65. Alternativt vil en beskyttelsesforanstaltning også kunne garantere sikkerheden, f.eks. gennem en automatisk alarmmekanisme, som ved overskridelse af belastningsgrænserne hindrer eventuelle farer gennem alarmsignaler og blokering af løftemekanismen. Dette kan antages at give en sikkerhed, som ligger tæt på konstruktionsløsningen, og kunne være en rentabel løsning.

66. Den tredje mulighed ville være brugsanvisninger, som mindsker risikoen for fejlanvendelse og heraf følgende risici. Denne løsning kan – i modsætning til de to ovenstående alternativer – let medføre betjeningsfejl, også selv om anvisningerne synes enkle, og der opnås ikke noget sammenligneligt beskyttelsesniveau. Instanserne til koordinering af certificeringsorganerne har derfor med rette anbefalet en fortolkning, hvorefter begrænsninger af kørselsretningen og anvendelse af belastningstabeller ikke er forenelige med direktivets sikkerhedskrav.

Foreløbig konklusion

67. Direktivet skal fortolkes således, at autoløftere som de i hovedsagen omhandlede kun opfylder direktivets sikkerhedskrav, hvis de kan bære køretøjer i begge opkørselsretninger indtil den maksimalt tilladte belastning, eller det i det mindste gennem effektive beskyttelsesforanstaltninger er sikret, at eventuelle fejl- og overbelastninger effektivt undgås.

2. Hindringer for de frie varebevægelser; tilsidesættelse af loyalitetsforpligtelsen over for Fællesskabet (første, tredje og fjerde spørgsmål)

68. Med det første, tredje og fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om offentlige udtalelser som dem, Tarmo Lehtinen har fremsat, under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende skal betragtes som en adfærd, der kan tilregnes staten, og som udgør en begrænsning af de frie varebevægelser (b) eller en tilsidesættelse af loyalitetsforpligtelsen over for Fællesskabet (c), og i hvilken udstrækning dette i givet fald kan berettiges med henvisning til ytringsfriheden eller målet om beskyttelse af folkesundheden under overholdelse af proportionalitetsprincippet (d). Indledningsvis skal vurderingskriteriet imidlertid afklares (a).

a) Vurderingskriterium: direktivet i stedet for artikel 28 EF

69. Den forelæggende ret har først og fremmest spurgt, om Tarmo Lehtinens og ministeriets adfærd er forenelig med artikel 28 EF. Artikel 28 EF kan imidlertid ikke anvendes som vurderingskriterium, såfremt området er fuldstændig harmoniseret ved afledt ret. Når der inden for et område er udstedt harmoniserede bestemmelser på fællesskabsplan, skal alle nationale foranstaltninger på området således bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af de grundlæggende friheder. Spørgsmålet, om der foreligger en fuldstændig harmonisering, skal navnlig vurderes på grundlag af foranstaltningens mål og indhold ( ).

70. Som det fremgår af direktivets artikel 1, sammenholdt med bilag IV, del A, punkt 15, er autoløftere omfattet af direktivets anvendelsesområde. Direktivet fastsætter i artikel 3 og i bilag I omfattende og specifikke sikkerhedskrav for maskiner. Artikel 8 indeholder præcise og detaljerede regler for kontrollen af disse krav, og artikel 10 fastsætter en CE-mærkning, som maskinerne forsynes med ved overensstemmelse. I henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 3 er det forbudt at markedsføre maskiner, som ikke opfylder kravene. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, må medlemsstaterne ikke hindre markedsføring af maskiner, som er i overensstemmelse med direktivet. Disse forbud afspejler direktivets mål, som også kommer til udtryk i sjette og syvende betragtning: nemlig at harmonisere de nationale sikkerhedsstandarder og procedurer med henblik på at fjerne hindringerne for den frie handel med maskiner. Artikel 2, stk. 2, bekræfter dette, da medlemsstaterne ifølge denne bestemmelse ikke må opstille yderligere maskinrelaterede sikkerhedskrav. Det er kun i forbindelse med farer, der opstår senere, at medlemsstaterne i henhold til artikel 7 træffer nødvendige foranstaltninger.

71. De sikkerhedskrav for markedsføringen af maskiner, der er relevante for de frie varebevægelser, er således fuldstændig harmoniseret ( ). Direktivet er derfor, som Tarmo Lehtinen med rette gjorde gældende under retsmødet, det eneste vurderingskriterium. Artikel 28 EF kan ikke – heller ikke som supplement – lægges til grund.

b) Tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 1 (første spørgsmål)

72. Den forelæggende ret har ganske vist anmodet Domstolen om at afklare, om der under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder foreligger en statslig adfærd, som begrænser de frie varebevægelser i henhold til artikel 28 EF. Med henblik på at give den forelæggende ret den fornødne vejledning ( ) skal det imidlertid undersøges på baggrund af ovenstående, om direktivet er blevet tilsidesat ( ). Spørgsmålet er i denne henseende, om udtalelser som dem, Tarmo Lehtinen og ministeriet har fremsat, er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1.

73. Direktivets artikel 4, stk. 1, tilsidesættes, når en medlemsstat træffer en foranstaltning, som begrænser eller hindrer markedsføring af en maskine, der er i overensstemmelse med direktivet.

i) Autoløfterens overensstemmelse med direktivet

74. Forbuddet mod begrænsninger i artikel 4, stk. 1, gælder derfor kun, når maskinen opfylder bestemmelserne i direktivet. På grundlag af de foreliggende oplysninger kan det imidlertid antages, at en autoløfter som AGM’s objektivt ikke opfylder de ovennævnte sikkerhedskrav.

75. Formodningen om overensstemmelse i direktivets artikel 5, stk. 1, gælder ganske vist i denne henseende. Autoløfteren var nemlig blevet certificeret som værende i overensstemmelse med direktivet og forsynet med CE-overensstemmelsesmærkningen i henhold til direktivets artikel 10. Dette betyder imidlertid ikke, at medlemsstaterne ikke kan træffe nogen foranstaltninger, hvis der konstateres farer. Tværtimod skal en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, første afsnit, træffe alle nødvendige foranstaltninger for at trække en maskine tilbage fra markedet, hvis den konstaterer, at maskinen, selv om den anvendes i overensstemmelse med sin bestemmelse, vil kunne frembyde en fare for personers eller goders sikkerhed. I henhold til andet afsnit underretter medlemsstaten straks Kommissionen om denne foranstaltning og anfører grundene til beslutningen. Konstateringen af en fare sætter dermed formodningen om overensstemmelse i direktivets artikel 5, stk. 1, ud af kraft.

76. Ifølge den forlæggende ret har vedkommende ministerium imidlertid hverken foretaget en sådan konstatering eller truffet foranstaltninger for at trække autoløfterne tilbage fra markedet; der er heller ikke fremsendt en begrundet meddelelse til Kommissionen i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, andet afsnit. Omstændighederne i hovedsagen taler derfor for, at formodningen om, at autoløfteren er i overensstemmelse med kravene i direktivet, fortsat forelå på det relevante tidspunkt, og at forbuddet mod begrænsninger i direktivets artikel 4, stk. 1, dermed var gældende for AGM’s autoløftermodel.

ii) Spørgsmålet, om der foreligger en adfærd fra medlemsstatens side

77. Den forelæggende ret anser det for muligt, at Tarmo Lehtinens offentlige beskrivelse af AGM’s autoløfter som værende i strid med standarden og farlig udgør en begrænsning af markedsføringen fra medlemsstatens side. Det skal derfor undersøges, om en tjenestemands offentlige advarsler mod et produkt skal betragtes som en adfærd fra medlemsstatens side. Kan udtalelser som dem, Tarmo Lehtinen har fremsat, med andre ord tilregnes medlemsstaten?

78. Indledningsvis skal det konstateres, at Domstolen endnu ikke har taget stilling til et tilfælde som det foreliggende. Domstolen har hidtil for det første (selvfølgelig) antaget, at adfærden skal tilregnes staten i det normale tilfælde, hvor tjenestemænd har handlet efter deres overordnedes instrukser eller i overensstemmelse med de nationale love. For det andet har den tilregnet medlemsstaterne privatpersoners adfærd, når disse har handlet efter nationale myndigheders anvisninger og instrukser ( ). For det tredje har Domstolen endelig tilregnet en medlemsstat privatpersoners adfærd, når disse ganske vist ikke har handlet efter statens anvisning, men hvor der alligevel har påhvilet medlemsstaten en positiv forpligtelse til at bringe en sådan privat adfærd til ophør ( ).

79. Med undtagelse af AGM er alle procesdeltagere i den foreliggende sag af den opfattelse, at Tarmo Lehtinen skal anses for at have handlet som en privatperson. De baserer denne opfattelse på Tarmo Lehtinens manglende beslutningskompetence og ministeriets offentlige udtalelser om, at Tarmo Lehtinen ikke repræsenterede ministeriets officielle holdning. De mener derfor, at kun afdelingslederens handlinger udgør en statslig adfærd. Der kan derfor kun være tale om et ansvar for den finske stat, hvis afdelingslederen ved ikke at gribe ind over for Tarmo Lehtinen har tilsidesat beskyttelsesforpligtelser, der påhviler staten som omhandlet i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig ( ) og forordning nr. 2679/98 ( ). Disse kriterier finder imidlertid kun anvendelse, hvis staten skal reagere på privatpersoners adfærd, men ikke hvis den selv har handlet – f.eks. gennem sine tjenestemænd ( ). Det skal derfor først afklares, om Tarmo Lehtinen har handlet på statens vegne eller som privatperson.

80. I den henseende skal det tages i betragtning, at (statslige) advarsler mod produkter – i modsætning til forbud mod produkter – ikke i sig selv har en markedsbegrænsende virkning. Det er derimod først de relevante markedsaktørers reaktioner på advarslerne, der kan have sådanne virkninger. Med hensyn til spørgsmålet, om en tjenestemands udtalelser skal tilregnes arbejdsgiveren, er det derfor afgørende, hvordan de relevante markedsaktører opfatter disse udtalelser ( ). Hvis omstændighederne nemlig gør, at markedsaktørerne må antage, at en tjenestemands udtalelser udgør en statslig advarsel mod et produkt, påvirker disse udtalelser deres adfærd med samme statslige autoritet, som det ville være tilfældet, hvis staten selv havde fremsat denne advarsel. Sådanne udtalelser kan i så fald absolut få samme virkninger som et forbud fra myndighedernes side.

81. Som den forelæggende ret har forklaret, fremgår det også klart i den foreliggende sag, at nedgangen i salget til et niveau på næsten nul skyldes Tarmo Lehtinens udtalelser. I betragtning af en sådan nedgang svarer virkningen af udtalelserne til et salgsforbud. Af Domstolens praksis med hensyn til fællesskabsrettens bestemmelser om tjenestemænds erstatningsansvar følger i øvrigt, at foruden formelle administrative handlinger kan også konkrete handlinger ( ), såsom offentlige udtalelser ( ) eller offentliggørelse af tjenstlige oplysninger ( ), medføre, at Fællesskabet ifalder ansvar. Den forbindelse mellem udtalelserne og tjenestehvervet, som ligeledes kræves, ville foreligge under omstændigheder som de foreliggende.

82. Det tilkommer medlemsstaterne at sikre, at deres tjenestemænd ikke med embedsautoritet tilkendegiver egne holdninger, som er i strid med den officielle statslige linje. Hvis der alligevel opstår et sådant indtryk, skal dette indtryk straks fjernes gennem passende information. I modsat fald gøres staten ansvarlig for udtalelserne, medmindre det er åbenbart, at tjenestemanden ikke har kompetence.

83. I modsætning til den nederlandske og den svenske regerings opfattelse kan en medlemsstat ikke unddrage sig dette ansvar ved at henvise til den interne kompetencefordeling (i ministeriet) ( ). Afgørende for virkningerne af de offentlige udtalelser er nemlig alene, hvordan disse opfattes af adressaterne.

84. Dette er i overensstemmelse med folkeretten, som Domstolen har henvist til ( ). I henhold hertil gøres staten kun ansvarlig, hvis og i den udstrækning det i juridisk henseende ser ud til, at der udøves statslig autoritet ( ). Også de andre tilfælde, hvor staten gøres ansvarlig, ligner hinanden i folkeretten og fællesskabsretten: et organs handlinger ( ), handling efter instrukser ( ) og statslig passivitet eller undladelse af at opfylde en forpligtelse til indgriben ( ).

85. I overensstemmelse med disse principper har også Den Europæiske Menneskerettighedskommission og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslået, at tjenestemænd på ethvert niveau, også det laveste, kan tilsidesætte den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Dette gælder også, når tjenestemændene handler uden bemyndigelse, og endog, når de handler uden for eller i strid med instrukserne ( ).

86. Det er ganske vist de nationale retter, der skal anvende de fællesskabsretlige kriterier i de enkelte tilfælde ( ). Domstolen kan imidlertid på grundlag af omstændighederne i sagen give den nationale ret vejledning og retningslinjer ( ).

87. Som nævnt ( ) er det med hensyn til spørgsmålet, om en tjenestemands udtalelser kan tilregnes arbejdsgiveren, af afgørende betydning, om udtalelsernes adressater efter omstændighederne antager, at der er tale om statslige udtalelser, som den kompetente tjenestemand fremsætter med embedsautoritet, eller om de erkender, at der er tale om personlige udtalelser. Ved vurderingen af dette spørgsmål skal den forelæggende ret tage hensyn til alle omstændigheder.

88. Visse omstændigheder i hovedsagen, hvorved udtalelsernes adressater blev gjort opmærksom på, at Tarmo Lehtinen kun repræsenterede sin egen holdning, taler imod, at udtalelserne tilregnes den finske stat.

89. Det fremgår således af skrivelsen af 29. januar 2001 fra det tekniske handelsforbund til ministeriet vedrørende Tarmo Lehtinens udtalelser af 9. januar 2001 på et møde med det tekniske handelsforbund, at det var klart for deltagerne på mødet, at Tarmo Lehtinens ikke gav udtryk for ministeriets holdning ( ).

90. Det samme gælder for artiklerne i landsdelsaviserne af 17. februar 2001 og 13. juni 2001. Ifølge de tilgængelige oplysninger redegjorde de nemlig for Tarmo Lehtinens og afdelingslederens forskellige holdninger, og det fremgik også, at afdelingslederen var Tarmo Lehtinens overordnede, som havde beslutningskompetencen ( ).

91. Andre omstændigheder i hovedsagen, hvorefter udtalelsernes adressater kunne antage, at Tarmo Lehtinen i egenskab af kompetent tjenestemand repræsenterede sin myndigheds officielle holdning, taler derimod for, at hans adfærd tilregnes den finske stat.

92. F.eks. synes det at fremgå af den forelæggende rets oplysninger om tv-udsendelsen af 17. januar 2001, at seerne kunne få det indtryk, at Tarmo Lehtinen i egenskab af kompetent tjenestemand repræsenterede ministeriets holdning. Tarmo Lehtinens holdning blev nemlig i udsendelsen betegnet som de finske myndigheders holdning, og han optrådte som repræsentant for ministeriet i et interview, som med tilladelse fra hans umiddelbart overordnede, kontorchefen, var optaget på hans kontor ( ).

93. Den forelæggende rets bemærkninger tyder ligeledes på, at metalarbejderforbundet og virksomhedernes sikkerhedsrepræsentanter (dvs. målgruppen som købere af autoløftere) kunne få det indtryk, at Tarmo Lehtinens holdning var vedkommende ministeriums holdning. Disse målgrupper havde nemlig modtaget Tarmo Lehtinens rapport af 12. februar 2001, der som overskrift havde »Social- og sundhedsministeriet«, »arbejdsmiljøafdelingen« og »chefingeniør Tarmo Lehtinen« ( ).

94. Ifølge den forelæggende ret anså endvidere den svenske arbejdsmiljømyndighed Tarmo Lehtinens engelsksprogede rapport af 19. februar 2001 for ministeriets standpunkt ( ). I europæiske ekspertkredse opstod ifølge disse oplysninger ligeledes det indtryk, at rapporten afspejlede ministeriets holdning ( ).

95. Med hensyn til Tarmo Lehtinens udtalelser har den forelæggende ret endvidere anført i sine bemærkninger, at Tarmo Lehtinen i alle tilfælde optrådte som ministeriets tjenestemand og ikke på noget tidspunkt gjorde opmærksom på, at hans holdning var udtryk for hans personlige opfattelse. Ifølge den forelæggende ret var det heller ikke åbenbart for offentligheden, at Tarmo Lehtinen ikke havde kompetence. Endvidere var Tarmo Lehtinen beskæftiget med markedstilsynsproceduren, indtil afdelingslederen fratog ham sagen den 16. februar 2001.

96. Hvis der opstår det indtryk, at udtalelser fremsættes med en embedsautoritet, som faktisk ikke eksisterer, kan en medlemsstat imidlertid undgå, at disse udtalelser tilregnes den, ved straks at fjerne dette indtryk gennem passende information ( ).

97. Ifølge den forelæggende ret har ministeriet imidlertid på intet tidspunkt informeret adressaterne for Tarmo Lehtinens udtalelser af 17. januar, 12. og 19. februar 2001 om ministeriets divergerende opfattelse. Der er derfor intet, der tyder på, at ministeriet i forbindelse med disse udtalelser med den fornødne hast sørgede for at fjerne det indtryk, at Tarmo Lehtinen repræsenterede en officiel holdning. Desuden har de to artikler i landsdelsaviserne uden tvivl ikke haft samme vidtgående virkning som tv-interviewet og heller ikke samme adressater som Tarmo Lehtinens udtalelser.

98. Sammenfattet taler omstændighederne i hovedsagen med hensyn til Tarmo Lehtinens udtalelser af 9. januar, 17. februar og 13. juni 2001 snarere for, at der foreligger en ren privat adfærd fra Tarmo Lehtinens side. Med hensyn til udtalelserne af 17. januar, 12. og 19. februar 2001 taler omstændighederne i hovedsagen derimod snarere for, at hans adfærd skal tilregnes den finske stat, og at der derfor foreligger en adfærd fra medlemsstatens side ( ).

99. For en endelig vurdering af spørgsmålet om tilregnelse vil den forelæggende ret imidlertid skulle afklare de nærmere omstændigheder yderligere. På Domstolens spørgsmål har den finske regering og Tarmo Lehtinen nemlig først under den mundtlige forhandling for Domstolen anført, at også ministeriets holdning senere blev sendt i tv-programmet på TV 1. Endvidere havde afdelingslederen kort tid efter korrigeret over for metalarbejderforbundet og den svenske regering, at Tarmo Lehtinen havde givet udtryk for sin personlige opfattelse. Den forelæggende ret vil derfor skulle afklare, i hvilken udstrækning ministeriets foranstaltninger nåede tilstrækkeligt hurtigt frem til adressaterne for Tarmo Lehtinens udtalelser og fjernede det indtryk, at der var tale om ministeriets officielle udtalelser ( ).

iii) Begrænsning eller hindring af markedsføringen af autoløfteren

100. Det spørgsmål, der skal afklares, er, om Tarmo Lehtinens adfærd har begrænset eller hindret markedsføringen af autoløfteren.

101. Som sekundærretligt udtryk for de frie varebevægelser forbyder direktivets artikel 4, stk. 1, i henhold til den såkaldte Dassonville-formel enhver foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen i Fællesskabet med maskinerne inden for direktivets anvendelsesområde ( ).

– Begrænsninger som følge af en adfærd, der kan tilregnes staten

102. Hvis Tarmo Lehtinens offentlige udtalelser af 17. januar, 12. og 19. februar 2001 tilregnes den finske stat, rejser der sig det spørgsmål, om disse i så fald statslige udtalelser tilsidesætter direktivets artikel 4.

103. I »Buy Irish«-dommen fandt Domstolen, at allerede en reklamekampagne for indenlandske produkter, som på ingen måde nedgjorde konkurrerende udenlandske produkter, medførte en begrænsning ( ). Statslige udtalelser, som i tv-nyhedsudsendelser, i tilsyneladende officielle rapporter med stor udbredelse og i avisinterview betegner en maskine som værende i strid med standarden og farlig, kan i særlig grad i det mindste indirekte og potentielt hindre markedsføringen af maskinen.

104. Omstændighederne i hovedsagen taler derfor for, at disse udtalelser fra Tarmo Lehtinen udgør foranstaltninger fra medlemsstatens side, som begrænser eller hindrer markedsføringen af en maskine, der er certificeret som værende i overensstemmelse med direktivet, og dermed tilsidesætter direktivets artikel 4, stk. 1.

105. Det præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares således:

Ikke-autoriserede udtalelser fra en tjenestemand, hvori en maskine, der er certificeret som værende i overensstemmelse med direktivet, betegnes som værende i strid med standarden og farlig, udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 1, hvis tjenestemandens adfærd kan tilregnes medlemsstaten. Udtalelser skal tilregnes medlemsstaten, hvis adressaterne på grund af udtalelsernes form og omstændighederne får det indtryk, at der er tale om officielle statslige tilkendegivelser og ikke om tjenestemandens personlige holdninger. I denne henseende kan det navnlig være af betydning,

– at tjenestemanden generelt har kompetence på det pågældende område

– at tjenestemanden afgiver sine skriftlige udtalelser på den kompetente myndigheds officielle brevpapir

– at tjenestemanden giver tv-interview i sin tjenestegrens lokaler

– at tjenestemanden ikke gør opmærksom på, at udtalelserne er af personlig karakter og afviger fra den kompetente myndigheds officielle holdning, og

– at de kompetente statslige myndigheder ikke straks tager de nødvendige skridt til hos adressaterne for tjenestemandens udtalelser at fjerne det indtryk, at der er tale om officielle statslige tilkendegivelser.

– Begrænsninger som følge af en adfærd, der ikke kan tilregnes staten

106. Såfremt den forelæggende ret på grundlag af ovennævnte kriterier betragter Tarmo Lehtinens udtalelser som personlige udtalelser, der ikke kan tilregnes staten, kan der være tale om en tilsidesættelse af direktivets artikel 4 på grund af, at den finske stat har undladt at opfylde en forpligtelse til at gribe ind.

107. Domstolen har således fastslået, at medlemsstaterne i henhold til artikel 28 EF og 10 EF er forpligtet til at træffe alle nødvendige og adækvate foranstaltninger til at håndhæve den grundlæggende frihed på deres områder og tilstrækkelige foranstaltninger til at fjerne hindringer for de frie varebevægelser, herunder hindringer, der skyldes private aktioner i medlemsstaten rettet mod produkter fra andre medlemsstater ( ). Med hensyn til de foranstaltninger, som er nødvendige og mest egnede i den enkelte situation, råder medlemsstaterne imidlertid over et skøn, og Fællesskabets institutioner kan ikke træde i medlemsstaternes sted og foreskrive, hvilke foranstaltninger disse skal træffe bestemmelse om og bringe i anvendelse ( ). Domstolen har dog, med respekt af dette skøn, kompetence til at efterprøve, om medlemsstaten i det hele taget har truffet adækvate foranstaltninger ( ).

108. Ifølge den forelæggende ret var ministeriet med hensyn til Tarmo Lehtinens udtalelser af 9. januar 2001 gennem den senere skrivelse fra det tekniske handelsforbund informeret om, at forbundet havde kendskab til ministeriets divergerende opfattelse. Afdelingslederen sendte desuden den 8. februar 2001 en telefax til formanden for industri- og arbejdsgiverforeningen, hvori han imødegik Tarmo Lehtinens udtalelser. Det fremgår af avisartiklerne af 17. februar 2001 og 13. juni 2001 ( ), at markedstilsynsproceduren endnu ikke var afsluttet, at ministeriet på daværende tidspunkt anså maskinen for at være i overensstemmelse med direktivet, og at maskinen efter ministeriets opfattelse ikke var forbundet med fare ( ).

109. Disse omstændigheder indikerer, at ministeriet kunne antage, at der ikke var behov for yderligere foranstaltninger. Den finske stat har derfor opfyldt de beskyttelsesforpligtelser, der påhviler den i tilfælde af, at privatpersoner gør indgreb i de frie varebevægelser. I denne henseende vil der i så fald ikke foreligge begrænsninger som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1, fra medlemsstaternes side.

c) Artikel 10, stk. 2, EF

110. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Tarmo Lehtinens og ministeriets adfærd udgør en tilsidesættelse af forpligtelser i henhold til artikel 10, stk. 2, EF. Som lex generalis må artikel 10, stk. 2, EF imidlertid træde i baggrunden, når mere konkrete bestemmelser er blevet tilsidesat ( ). Artikel 10, stk. 2, EF kan kun begrunde egne krav, hvis der foruden den konkrete tilsidesættelse af bestemmelsen også kan konstateres en tilsidesættelse af forpligtelser ( ). Der er ingen holdepunkter i hovedsagen i denne henseende.

d) Berettigelse (tredje og fjerde spørgsmål)

111. Under hensyntagen til vurderingskriteriet og de hidtidige konklusioner ønsker den forelæggende ret med det tredje og fjerde spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om tilsidesættelsen af direktivets artikel 4, stk. 1, som følge af Tarmo Lehtinens adfærd kan berettiges med henvisning til målet om beskyttelse af folkesundheden eller til ytringsfriheden.

i) Berettigelse med henvisning til målet om beskyttelse af folkesundheden (tredje spørgsmål)

112. Direktivet regulerer netop beskyttelsen af menneskers sundhed med hensyn til de maskiner, der er omfattet deraf. I forbindelse med maskiner, der er i overensstemmelse med direktivet, tillader det derfor kun yderligere begrænsninger af markedsføringen med henvisning til sundhedsbeskyttelsen i henhold til artikel 7, stk. 1.

113. Ifølge den forelæggende rets oplysninger vedrørende hovedsagen har ministeriet ikke truffet nogen foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 7. På tidspunktet for Tarmo Lehtinens udtalelser var markedstilsynsproceduren fortsat i gang, og ifølge afdelingslederen, som havde beslutningskompetencen, var der netop ikke konstateret nogen fare som omhandlet i artikel 7 for menneskers sundhed. Kommissionen blev heller ikke underrettet i henhold til artikel 7, stk. 1, andet afsnit. En berettigelse med henvisning til målene om beskyttelse af folkesundheden er således problematisk, fordi medlemsstaten slet ikke forfulgte disse mål.

114. Ifølge den forelæggende rets oplysninger synes der i øvrigt heller ikke at foreligge en objektiv fare. Selv hvis der alligevel kunne være tale om en fare, må det imidlertid antages, at de ulemper, som Tarmo Lehtinen har forårsaget, ikke står i forhold hertil.

115. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser. I denne forbindelse forudsættes det, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges; endvidere må byrderne herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål ( ).

116. Offentlige advarsler som dem, Tarmo Lehtinen har fremsat mod farligheden af AGM’s autoløfter, har ganske vist været egnet til at mindske »faren«. Der er derimod tvivl med hensyn til, om de er nødvendige. En anden lige så egnet, men mindre indgribende foranstaltning kunne f.eks. være en skrivelse til de personer, der anvender autoløfterne, hvori de målrettet blev informeret om de yderligere farer, som efter Tarmo Lehtinens opfattelse var til stede. Det var ikke uden grund, at denne vej allerede var valgt i forbindelse med den fejlbehæftede sikkerhedslåsemekanisme.

117. Under alle omstændigheder synes udtalelserne ikke at være forholdsmæssige. Ifølge den forelæggende ret kan den »fare«, som efter Tarmo Lehtinens opfattelse skyldtes begrænsningen af opkørselsretningen, nemlig ikke have været særlig stor: Maskinen og belastningstabellerne var lette at anvende, og trods det ret store antal solgte modeller havde man heller ikke kendskab til uheld som følge af begrænsningen af opkørselsretningen ( ). I forhold hertil vil offentlige udtalelser af den art og i den form, hvori de blev fremsat af Tarmo Lehtinen, i vidt omfang kunne påvirke de frie varebevægelser.

ii) Berettigelse med henvisning til ytringsfriheden (fjerde spørgsmål)

118. Navnlig den svenske regering har med rette fremhævet betydningen af den grundlæggende ret til ytringsfrihed, som er sikret ved artikel 12 i den finske forfatning, menneskerettighedskonventionens artikel 10 og som almindeligt retsprincip i fællesskabsretten. Ytringsfriheden udgør en af de vigtigste dele af grundlaget for et demokratisk samfund og tilkommer medlemsstaternes tjenestemænd på samme måde som Fællesskabets tjenestemænd ( ).

119. Medlemsstaten har derimod ikke selv nogen ytringsfrihed. Den er tværtimod – ligesom også Fællesskabets institutioner – forpligtet til at sikre denne garanti. Medlemsstaten skal garantere sine borgere ytringsfrihed og kan ikke anvende den over for dem.

– Berettigelse af en adfærd, der kan tilregnes staten

120. Såfremt Tarmo Lehtinens adfærd skal tilregnes den finske stat, er en berettigelse med henvisning til ytringsfriheden derfor udelukket. I så fald er der i forbindelse med Tarmo Lehtinens udtalelser af 17. januar, 12. og 19. februar 2001 nemlig tale om statslige udtalelser, ikke om udtalelser fra en privatperson. Den finske stat kan imidlertid ikke gøre krav på en selvstændig ret på grundlag af ytringsfriheden og ikke gøre en sådan gældende over for AGM. Den havde i denne henseende heller ikke skullet respektere en ret for sin tjenestemand Tarmo Lehtinen. På grundlag af ytringsfriheden kan Tarmo Lehtinen nemlig ganske vist have haft ret til at udtale sig i eget navn, men ikke ret til at udtale sig – i offentlighedens øjne – som repræsentant for den finske stat.

– Berettigelse af en adfærd, der ikke kan tilregnes staten

121. En berettigelse med henvisning til ytringsfriheden er derimod i princippet mulig, såfremt Tarmo Lehtinens adfærd ikke kan tilregnes den finske stat. Udtaler en tjenestemand sig nemlig i eget navn, anvender han sin ytringsfrihed over for sin medlemsstat. Medlemsstaten skal respektere denne grundlæggende rettighed. Da medlemsstaten imidlertid samtidig skal sikre de frie varebevægelser, og der heraf muligvis følger en forpligtelse til indgriben ( ), kan der opstå et spændingsforhold i denne forbindelse.

122. Opstår der et sådant spændingsforhold, skal en medlemsstat kunne påberåbe sig sin tjenestemands ytringsfrihed, for så vidt som den skal respektere denne afhængigt af de konkrete omstændigheder. Derfor skal interesserne afvejes på grundlag af alle faktiske omstændigheder i det enkelte tilfælde. I denne henseende råder medlemsstaten over et vidt skøn. Det påhviler imidlertid Domstolen at undersøge, om begrænsningerne af de grundlæggende friheder er forholdsmæssige under hensyn til beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder ( ).

123. Ifølge den forelæggende ret tilkendegav Tarmo Lehtinen sin holdning, inden ministeriet havde truffet en beslutning. Hans kritik var ret skarp og rettede sig mod en autoløfter af et enkelt mærke, men han begrundede dog sit standpunkt med saglige betragtninger med hensyn til autoløftermodellen og nedgjorde den derudover ikke unødvendigt. Han forfulgte med sine udtalelser i det mindste også sundhedsbeskyttelsesformål. Tarmo Lehtinen gjorde derfor brug af sin ret til ytringsfrihed på et område, hvor han besad særlig ekspertise, og forfulgte med sine udtalelser vigtige mål i det offentliges interesse.

124. Ministeriet gjorde det i denne henseende klart netop for de læsere af avisartiklerne, der havde behov for information, at Tarmo Lehtinen gav udtryk for sin personlige opfattelse, at markedstilsynsproceduren fortsat var i gang, og at der ikke forelå beviser for, at autoløfteren var forbundet med fare, eller at den var i strid med standarden. Ministeriet har dermed truffet foranstaltninger for at gøre virkningerne af Tarmo Lehtinens udtalelser på de frie varebevægelser mindst mulige.

125. Under sådanne omstændigheder må det antages, at ministeriet inden for rammerne af sit skøn kunne lægge til grund, at de tilbageværende begrænsninger af de frie varebevægelser som følge af Tarmo Lehtinens personlige udtalelser kunne accepteres, da der ikke var mulighed for en mere vidtgående beskyttelse uden uforholdsmæssige indskrænkninger i Tarmo Lehtinens ytringsfrihed.

126. Der kan navnlig ikke være tale om, at ministeriet over for Tarmo Lehtinen skulle have udstedt et præventivt forbud mod at udtale sig. Præventive forbud mod at udtale sig negerer ytringsfriheden i det konkrete tilfælde og kan derfor kun berettiges under usædvanlige omstændigheder. For så vidt som den finske (tjenestemands-)lovgivning imidlertid i det hele taget skulle muliggøre et præventivt forbud, kan fællesskabsretten under sådanne omstændigheder på ingen måde kræve dette til beskyttelse af de frie varebevægelser. Udtalelsernes form og tidspunktet for deres fremsættelse indikerer heller ikke, at en strengere foranstaltning havde været nødvendig, og at de faktisk trufne foranstaltninger lå uden for den finske stats skønsbeføjelse.

iii) Foreløbig konklusion

127. Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende kan en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 1, som følge af en tjenestemands udtalelser, der kan tilregnes hans medlemsstat, hverken berettiges med henvisning til mål om beskyttelse af folkesundheden eller tjenestemandens ytringsfrihed. En medlemsstat er imidlertid under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende ikke forpligtet til at forbyde en tjenestemands personlige udtalelser, som kan påvirke de frie varebevægelser.

3. Statens erstatningsansvar og tjenestemænds erstatningsansvar (femte og sjette spørgsmål)

128. I tilfælde af, at der under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende skulle være tale om en tilsidesættelse af artikel 28 EF og 30 EF eller artikel 10 EF, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om betingelserne for et fællesskabsretligt begrundet erstatningskrav over for staten foreligger, om fællesskabsretten også giver mulighed for eller kræver, at den handlende tjenestemand har et erstatningsansvar, og i hvilken udstrækning betingelserne for et sådant erstatningskrav eventuelt kræver en fortolkning af finsk ret, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten.

129. Med hensyn til konklusionerne af ovennævnte undersøgelse skal den forelæggende rets spørgsmål imidlertid besvares med hensyn til en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 1, som følge af Tarmo Lehtinens udtalelser af 17. januar, 12. og 19. februar 2001, hvor omstændighederne i hovedsagen taler for, at de skal tilregnes den finske stat, og at de udgør en foranstaltning fra medlemsstatens side, som har begrænset eller hindret markedsføringen af autoløfteren.

a) Statens erstatningsansvar

130. Hvad angår betingelserne for, at en medlemsstat kan tilpligtes at erstatte det tab, der er forvoldt borgere på grund af tilsidesættelser af fællesskabsretten, fremgår det af Domstolens praksis, at der gælder tre betingelser herfor, nemlig at den bestemmelse, der er tilsidesat, tillægger borgerne rettigheder, at tilsidesættelsen er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, som påhviler staten, og de skadelidtes tab ( ).

131. Disse tre betingelser skal være opfyldt, såvel når skaden skyldes en undladelse fra medlemsstatens side, som når den skyldes en lovgivningsmæssig eller administrativ disposition, der tilsidesætter fællesskabsretten, uanset om medlemsstaten selv eller et offentligretligt organ, der i retlig henseende er uafhængigt af staten, har vedtaget den ( ).

i) Beskyttelse af personers rettigheder [femte spørgsmål, litra c)]

132. Med det femte spørgsmål, litra c), ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 10 EF, navnlig stk. 2, under de foreliggende omstændigheder kan tillægge personer rettigheder.

133. Da anvendelsen af direktivet har forrang, kan artikel 10 EF i denne henseende ikke selvstændigt tillægge rettigheder, som borgere vil kunne påberåbe sig ( ). Direktivets artikel 4, stk. 1, giver nemlig de enkelte markedsaktører rettigheder, som de kan gøre gældende over for medlemsstaterne ( ).

ii) Tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse [femte spørgsmål, litra a) og b)]

134. Med det femte spørgsmål, litra a) og b), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om tilsidesættelserne af fællesskabsretten under de foreliggende omstændigheder er tilstrækkelig kvalificeret til, at de kan medføre et erstatningsansvar for staten.

135. Det afgørende kriterium for vurderingen af, om en tilsidesættelse af fællesskabsretten er tilstrækkelig kvalificeret, er, om en medlemsstat åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. Den kompetente ret kan i denne henseende bl.a. tage hensyn til den tilsidesatte regels klarhed og præcision, omfanget af det skøn, de nationale myndigheder har fået overladt, i givet fald den begåede tilsidesættelses eller den forvoldte skades forsætlige karakter og en retsvildfarelses eventuelt undskyldelige karakter ( ).

136. Såfremt medlemsstaten imidlertid på det tidspunkt, hvor den begik overtrædelsen, ikke stod over for et valg af generelle retsakter og havde et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse ( ).

137. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, har medlemsstaterne heller ingen skønsbeføjelse, når det blot formodes, at maskiner er i overensstemmelse med direktivet. Hvis der senere opstår tvivl om en maskines overensstemmelse, foreskriver direktivet nemlig kun foranstaltninger i henhold til artikel 7. Ifølge den forelæggende ret har det kompetente ministerium imidlertid bevidst ikke udnyttet disse muligheder og alligevel givet Tarmo Lehtinen frie hænder ( ). Omstændighederne i hovedsagen taler derfor for, at tilsidesættelsen som følge af Tarmo Lehtinens udtalelser, der kan tilregnes staten, er tilstrækkelig kvalificeret.

iii) Yderligere nationale betingelser [femte spørgsmål, litra e), og sjette spørgsmål, litra a), første og tredje punktum]

138. Med det femte spørgsmål, litra e), og sjette spørgsmål, litra a), første og tredje punktum, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den nationale lovgivning navnlig for økonomiske tab ud over de tab, der påføres personer og ting, kan opstille yderligere betingelser for statens erstatningsansvar, eller om erstatningen skal udgøre en effektiv og afskrækkende sanktion.

139. Såfremt betingelserne for det fællesskabsretligt begrundede erstatningskrav er opfyldt, gennemføres statens erstatningsansvar for det forvoldte tab ifølge Domstolens praksis efter nationale erstatningsregler; i denne henseende må betingelserne ikke være mindre gunstige end i forbindelse med tilsvarende nationale krav og ikke være udformet således, at det i praksis bliver umuligt eller urimeligt vanskeligt for skadelidte at opnå erstatning ( ). Derfor kan det heller ikke accepteres, at f.eks. tabt fortjeneste eller andre former for erstatning fuldstændig udelukkes fra de tab, der kan kræves erstattet, da dette i visse tvister vil kunne gøre det umuligt at opnå erstatning for tabet ( ).

140. Fællesskabsretten kræver derfor en effektiv erstatning og accepterer ikke, at der i national ret fastsættes yderligere betingelser, som i mere end kun ubetydelig grad gør det vanskeligere at opnå erstatning eller visse former for erstatning.

141. Ifølge den forelæggende ret foreskriver finsk ret imidlertid kun erstatning for rent økonomiske tab, hvis skaden skyldes en strafbar handling eller er sket under udøvelse af offentlig myndighed, eller hvis der i øvrigt foreligger tungtvejende grunde. Sådanne yderligere betingelser for erstatningskrav skal fortolkes således, at de i ikke mere end kun ubetydelig grad gør det vanskeligere at opnå erstatning for rent økonomiske tab. Kravene i fællesskabsretten ville imidlertid være opfyldt, hvis bestemmelserne i den nationale lovgivning i overensstemmelse med fællesskabsretten kan fortolkes således, at urimelige vanskeligheder er udelukket. Dette kunne f.eks. være tilfældet, hvis tilsidesættelser af fællesskabsretten altid anses for tungtvejende grunde.

142. Det følger endvidere af Domstolens praksis, at medlemsstatens ansvar, der er hjemlet i fællesskabsretten, ikke tjener til afskrækkelse eller sanktion, men derimod til erstatning for skader, som opstår for personer som følge af medlemsstaternes tilsidesættelser af fællesskabsretten.

iv) Foreløbig konklusion

143. Direktivets artikel 4, stk. 1, tillægger borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende over for medlemsstaterne. Artikel 10 EF finder ikke anvendelse ved siden af direktivet. I henhold til artikel 4, stk. 1, har medlemsstaterne heller ingen skønsbeføjelse, når (det også blot formodes, at) maskiner er i overensstemmelse med direktivet. Overtrædelsen af artikel 4, stk. 1, udgør en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse i henhold til det fællesskabsretligt begrundede erstatningskrav over for staten. Fællesskabsretten accepterer ikke, at der i national ret fastsættes yderligere betingelser, som i mere end kun ubetydelig grad gør det vanskeligere at opnå erstatning generelt eller med hensyn til visse former for erstatning.

b) Tjenestemænds erstatningsansvar

i) Muligheden i fællesskabsretten for et yderligere erstatningsansvar for tjenestemænd [femte spørgsmål, litra d)]

144. Med det femte spørgsmål, litra d), ønsker den forelæggende ret oplyst, om en tjenestemand i lighed med staten kan ifalde erstatningsansvar som følge af sine tilsidesættelser af fællesskabsretten.

145. Fællesskabsretten overlader det til medlemsstaterne at udforme erstatningsansvaret i deres retsorden, så længe den faktiske gennemførelse af de fællesskabsretlige rettigheder ikke bliver urimeligt vanskelig, og opnåelsen af erstatning er effektivt sikret. Domstolen har f.eks. også anerkendt, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at det ansvar, der påhviler offentligretlige organer, kan pådrages ved siden af selve medlemsstatens ansvar ( ).

146. Så længe erstatningen af skaden som følge af en national myndigheds tilsidesættelse af fællesskabsretten er effektivt sikret, er fællesskabsretten ikke til hinder for, at et andet retssubjekt kan ifalde erstatningsansvar ved siden af medlemsstaten selv. Fællesskabsretten er derfor heller ikke til hinder for, at den tjenestemand, der har begået handlingen, også kan ifalde erstatningsansvar.

ii) Forpligtelse til at fastsætte et erstatningsansvar for tjenestemænd i henhold til fællesskabsretten [sjette spørgsmål, litra a), første og andet punktum]

147. Med det sjette spørgsmål, litra a), første og andet punktum, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fællesskabsretten pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at fastsatte et erstatningsansvar for tjenestemænd, som har tilsidesat fællesskabsretten.

148. Det fremgår ikke af Domstolens praksis ( ), at fællesskabsretten forpligter medlemsstaterne til at gøre deres tjenestemænd personligt erstatningsansvarlige. De fællesskabsretlige erstatningsregler griber tværtimod netop ikke ind i medlemsstaternes statsorganisatoriske frihed, men overlader det til dem at afgøre, hvordan disse rettigheder skal gennemføres. I den forbindelse må den faktiske gennemførelse af de rettigheder, der er sikret ved fællesskabsretten, imidlertid ikke gøres urimeligt vanskelig, og opnåelsen af erstatning skal være effektivt sikret. Det afgørende er derfor, at der i henhold til den nationale lovgivning er i det mindste ét retssubjekt med erstatningsansvar, der kan sammenlignes med staten, men ikke hvilket retssubjekt. Såfremt den nationale lovgivning således allerede foreskriver et erstatningsansvar for staten, som opfylder de fællesskabsretlige krav, foreligger der ingen forpligtelse til at fastsætte et yderligere erstatningsansvar for tjenestemænd i henhold til fællesskabsretten.

iii) Yderligere betingelser eller begrænsninger for tjenestemænds erstatningsansvar [sjette spørgsmål, litra b)]

149. Med det sjette spørgsmål, litra b), har den forelæggende ret endelig rejst det spørgsmål, om medlemsstaterne kan fastsætte yderligere betingelser eller begrænsninger for deres tjenestemænds erstatningsansvar.

150. Det følger af den nævnte retspraksis ( ), at det i forhold til kriterierne for et fællesskabsretligt begrundet erstatningsansvar for staten som følge af tilsidesættelser af fællesskabsretten er muligt at fastsætte yderligere betingelser eller begrænsninger for tjenestemænds erstatningsansvar, når der er tale om et yderligere erstatningsansvar for tjenestemænd. Statens erstatningsansvar kan nemlig i så fald allerede sikre en effektiv erstatning.

151. Er statens erstatningsansvar derimod udformet således i den nationale lovgivning, at der udelukkende er fastsat et erstatningsansvar for tjenestemænd, som overtages af staten i tilfælde af manglende betaling eller overføres til denne, skal fællesskabsrettens krav om en effektiv beskyttelse af personers rettigheder også gennemføres i forbindelse med reguleringen af tjenestemænds erstatningsansvar. Hvis statens erstatningsansvar nemlig følger af et erstatningsansvar for tjenestemænd, må der i den nationale lovgivning ikke fastsættes yderligere betingelser, som i mere end kun ubetydelig grad gør det vanskeligere at opnå erstatning.

iv) Foreløbig konklusion

152. I henhold til fællesskabsretten er et yderligere erstatningsansvar for tjenestemænd muligt, men ikke krævet. Det kan forbindes med yderligere betingelser eller begrænsninger i forhold til kriterierne for et fællesskabsretligt begrundet erstatningsansvar for staten. Hvis statens erstatningsansvar derimod følger af et erstatningsansvar for tjenestemænd, kan fællesskabsretten med henblik på at sikre en effektiv beskyttelse af personers rettigheder ikke acceptere, at der i den nationale lovgivning fastsættes yderligere betingelser, som i mere end kun ubetydelig grad vil gøre det vanskeligere at opnå erstatning.

VI – Forslag til afgørelse

153. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer spørgsmålene fra Tampereen käräjäoikeus på følgende måde:

»1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/37/EF af 22. juni 1998 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om maskiner skal fortolkes således, at autoløftere som de i hovedsagen omhandlede kun opfylder direktivets sikkerhedskrav, hvis de kan bære køretøjer i begge opkørselsretninger indtil den maksimalt tilladte belastning, eller det i det mindste gennem effektive beskyttelsesforanstaltninger er sikret, at eventuelle fejl- og overbelastninger effektivt undgås.

2) Ikke-autoriserede udtalelser fra en tjenestemand, hvori en maskine, der er certificeret som værende i overensstemmelse med direktivet, betegnes som værende i strid med standarden og farlig, udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 1, hvis tjenestemandens adfærd kan tilregnes medlemsstaten. Udtalelser skal tilregnes medlemsstaten, hvis adressaterne på grund af udtalelsernes form og omstændighederne får det indtryk, at der er tale om officielle statslige tilkendegivelser og ikke om tjenestemandens personlige holdninger. I denne henseende kan det navnlig være af betydning,

– at tjenestemanden generelt har kompetence på det pågældende område

– at tjenestemanden afgiver sine skriftlige udtalelser på den kompetente myndigheds officielle brevpapir

– at tjenestemanden giver tv-interview i sin tjenestegrens lokaler

– at tjenestemanden ikke gør opmærksom på, at udtalelserne er af personlig karakter og afviger fra den kompetente myndigheds officielle holdning, og

– at de kompetente statslige myndigheder ikke straks tager de nødvendige skridt til hos adressaterne for tjenestemandens udtalelser at fjerne det indtryk, at der er tale om officielle statslige tilkendegivelser.

3) Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende kan en tilsidesættelse af direktivets artikel 4, stk. 1, som følge af en tjenestemands udtalelser, der kan tilregnes hans medlemsstat, hverken berettiges med henvisning til mål om beskyttelse af folkesundheden eller tjenestemandens ytringsfrihed. En medlemsstat er imidlertid under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende ikke forpligtet til at forbyde en tjenestemands personlige udtalelser, som kan påvirke de frie varebevægelser.

4) Direktivets artikel 4, stk. 1, tillægger borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende over for medlemsstaterne. Artikel 10 EF finder ikke anvendelse ved siden af direktivet. I henhold til artikel 4, stk. 1, har medlemsstaterne heller ingen skønsbeføjelse, når (det også blot formodes, at) maskiner er i overensstemmelse med direktivet. Overtrædelsen af artikel 4, stk. 1, udgør en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse i henhold til det fællesskabsretligt begrundede erstatningskrav over for staten. Fællesskabsretten accepterer ikke, at der i national ret fastsættes yderligere betingelser, som i mere end kun ubetydelig grad gør det vanskeligere at opnå erstatning generelt eller med hensyn til visse former for erstatning.

5) I henhold til fællesskabsretten er et yderligere erstatningsansvar for tjenestemænd muligt, men ikke krævet. Det kan forbindes med yderligere betingelser eller begrænsninger i forhold til kriterierne for et fællesskabsretligt begrundet erstatningsansvar for staten. Hvis statens erstatningsansvar derimod følger af et erstatningsansvar for tjenestemænd, kan fællesskabsretten med henblik på at sikre en effektiv beskyttelse af personers rettigheder ikke acceptere, at der i den nationale lovgivning fastsættes yderligere betingelser, som i mere end kun ubetydelig grad vil gøre det vanskeligere at opnå erstatning.«